浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终620号 上诉人（原审原告）杭州鑫荣休闲娱乐有限公司，住所地杭州市余杭区崇贤街道大安村**吴家滨********。 法定代表人俞民，总经理。 委托代理人朱允人，浙江吴山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府崇贤街道办事处，住所地杭，住所地杭州市余杭区崇贤街道府新路**v> 法定代表人宋刚，主任。 委托代理人邵燕芬、陆祺斌，浙江方策律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）诸国泉，男，汉族，1960年8月28日出生，住杭州市余杭区崇贤街道大安村**吴家滨**。 上诉人杭州鑫荣休闲娱乐有限公司（杭州鑫荣公司）因其他行政行为一案，不服杭州市余杭区人民法院（2019）浙0110行初109号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 杭州鑫荣公司向原审法院提起诉讼，请求：1.确认杭州市余杭区人民政府崇贤街道办事处（以下简称崇贤街道办）于2018年2月5日向杭州鑫荣公司出具《合法住所（经营场所）使用证明》的行政行为违法；2.责令崇贤街道办赔偿杭州鑫荣公司房租损失30000元、装修损失719731.5元，合计749731.5元；3.崇贤街道办承担本案诉讼费。 原审法院经审理查明，2018年2月初，杭州鑫荣公司向崇贤街道办提交《合法住所（经营场所）使用证明》。该证明载明：名称为杭州鑫荣足浴有限公司，住所地为余杭区××村××组吴家浜5-1号；产权所有人证明为：本房屋属诸国泉所有，同意将499平方米以租赁方式提供给杭州鑫荣足浴有限公司使用，使用期限自2018年1月1日至2021年12月30日（协议附后）。该房屋不属于违法建筑。诸国泉在产权所有人处签字，杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会在该产权所有人证明处签署“情况属实”并加盖公章。2018年2月5日，崇贤街道办在该《合法住所（经营场所）使用证明》签署“根据审批会议纪要（2018）1号，同意使用”，同时加盖崇贤街道办住所证明专用章。杭州鑫荣公司自述，在收到崇贤街道办作出的《合法住所（经营场所）使用证明》后，于2018年2月7日与诸国泉签订了房屋租赁合同。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”。本案中，崇贤街道办于2018年2月5日向杭州鑫荣公司出具《合法住所（经营场所）使用证明》。杭州鑫荣公司于2018年2月7日之前已经收悉该证明。杭州鑫荣公司收悉该证明的当日就应当已经知道《合法住所（经营场所）使用证明》的内容。杭州鑫荣公司迟至2019年6月才起诉且无正当理由，明显已超过起诉期限，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回杭州鑫荣公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人杭州鑫荣公司不服原审裁定向本院提起上诉称，原审裁定适用法律错误。一、《最高院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一百六十三条明确规定：本解释自2018年2月8日起施行。本案被诉行政行为发生在2018年2月5日，也就是发生在该司法解释生效之前，根据法律不溯及既往的原则，本案被诉行政行为不应适用其规定，而应当适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(法释[2015]9号)，以及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)。根据“法释[2000]8号”第四十一条之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此上诉人的起诉并未超过诉讼时效(被诉行政行为发生之日为2018年2月5日，上诉人起诉日为2019年6月26日)。二、从有利于行政相对人的原则出发，原审法院不应用法释“[2018]1号”的规定限制上诉人起诉的权利。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故起诉期限也应当适用有利于保护行政相对人行使诉权的司法解释，即应当适用“法释[2000]8号”(详见(2018)最高法行申11441号)。三、鉴于本案中上诉人对国家机关即被上诉人所产生的合理信赖，应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于起诉人自身原因被耽误的时间，应当扣除相应期限的情况”。原因如下：被上诉人在向上诉人做出本案被诉行政行为之前，做了如下工作：1.在接收上诉人的申请之后，被上诉人工作人员上门查看，确认申请的实际经营地址的真实性和合法性情况，并拍照记录；2.被上诉人于2018年1月9日召开联席会议，会议讨论了针对于上诉人以及其他63家企业申请审批相关手续而进行审核的事宜。在会议中确认上诉人的申请因涉及消防安全，需要消防现场踏勘初审后，再予以办理审批手续；3.2018年1月18日，被上诉人对上诉人申报的地址进行消防检查，并在检查后做出消防初查不合格，要求立即整改的书面决定；4.被上诉人于2018年1月22日复查，做出符合整改要求的结论；5.被上诉人最后于2018年2月5日做出同意作为经营场所使用的批示，并制成《经营场所使用证明》出具给上诉人;6.2018年2月6日，被上诉人还向上诉人出具了纳污证明。在被上诉人做了一系列严密的调查、讨论、检查、审核等行政工作之后，又在房屋产权人诸国泉书面承诺“不属于违法建筑，情况属实”的情况下，被上诉人才于2018年2月5日做出被诉具体行政行为。上诉人出于对被上诉人已经产生合理信赖，对于上诉人来说，在当时是不可能预见到该行政行为可能涉嫌违法、以及可能会产生行政复议或者行政诉讼的。一直到了2018年10月，上诉人的空调被强制拆除，2018年12月，整幢三层楼建筑被全部强制拆除之后，上诉人才意识到本案被诉行政行为是错误的违法的行政行为(因为只有违法违章建筑，行政机关才能依法予以拆除)。上诉人认为：起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道具体行政行为内容”，对于“具体行政行为内容”应整体把握，而非孤立视之，“具体行政行为内容”的含义不应当仅仅包括直接影响行政相对人合法权益的行政行为本身，还应当包括行政相对人在当时的情况下是否能够合理预判该行政行为对自身而言是否可能违法、以及如若违法会给自身造成权利侵害的法律后果。也只有在行政相对人知道或应当知道“具体行政行为”有可能会涉及违法从而给自己造成损害的前提下，才可公允地被视为行政相对人已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。据此，上诉人认为，原审裁定适用和理解法律严重错误，且孤立的看待事实，拆分前后两个行政行为，无视两个行政行为彼此之间不可分割的联系性，对上诉人的行政诉权以及其他合法权益造成了巨大的侵害，故请求撤销原审裁定，并依法改判。 被上诉人崇贤街道办陈述称，第一，本案一审已查明崇贤街道办作出被诉证明行为的时间是2018年2月5日，送达给杭州鑫荣公司的时间是在2018年2月7日前，杭州鑫荣公司同时知晓被诉行政行为的全部内容，却迟至2019年6月才起诉，起诉时被诉证明行为作出已超过1年。一审法院根据《行政诉讼法》第46条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释[2018]1号）第64条的规定裁定驳回起诉。查明的事实无误，适用法律、法规正确。第二，行政诉讼是法院对行政行为合法性的评价。这种事后的、静态的评价具有不彻底性和滞后性。行政行为是公法活动，除了对特定行政相对人的权利义务发生影响之外，往往具有广泛、复杂的社会影响，行政法律关系的稳定对社会秩序的维护，本身就是重要的公共利益。立法者在规定行政诉讼的起诉期限时较之民法上诉讼时效要短得多，主要原因也是行政法上对法安定性的更高追求，需行政诉讼的原告及时行使诉权。杭州鑫荣公司在本案提起一审诉讼时，“知道或者应当知道”是一个客观的标准，一审法院所作认定无误。第三，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释[2018]1号）自2018年2月8日起施行，该解释第一百六十三条明确规定了：本解释施行后，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。因此，本案应适用的司法解释是法释[2018]1号无疑，一审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉。 被上诉人诸国泉在二审期间未提交书面意见。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，公民、法人或者其他组织在已经知道行政行为内容的情形下，向人民法院提起行政诉讼的法定期限应当自其知道该行政行为的内容之日起计算。本案中，被上诉人崇贤街道办于2018年2月5日在《合法住所（经营场所）使用证明》中签署被诉意见，并将该证明交付给上诉人杭州鑫荣公司。故原审法院认定上诉人在2018年2月5日即已知晓被诉行政行为的内容，其提起本案行政诉讼的法定期限应自此起算，该认定具有法律依据。 针对上诉人主张被诉行政行为作出于《最高人民法院关于适用的解释》施行前，故应当适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中关于2年起诉期限之规定的意见。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。即新旧司法解释对因行政机关未履行教示义务时的起诉期限规定不一致。鉴于此，在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，故原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从《最高人民法院关于适用的解释》施行之日即2018年2月8日起最长不得超过一年。据此，上诉人至迟应在2019年2月8日前提起本案诉讼，现上诉人于2019年6月才向原审法院提起行政诉讼，原审法院认定其起诉超过法定期限并裁定驳回，裁判结论并无不当，依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐莹祺 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十月十三日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 郑 漩