河南省商水县人民法院行 政 判 决 书(2020）豫1623行初25号原告商水源盛房地产开发有限公司（以下简称源盛公司）。统一信用代码9141162379193383411。住所地：商水县周商路北段（高速公路北侧）。法定代表人：杨效其，董事长。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师。代理权限为特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，提出和解、上诉，代收法律文书等。委托代理人林斌，男，汉族，1975年5月8日出生，住福建省福清市。商水源盛房地产开发有限公司经理，代理权限为特别授权，包括代为承认、放弃、变更诉讼请求，提出和解、上诉，代收法律文书等。被告：商水县自然资源局。住所地：商水县行政路西段。统一社会信用代码114117230059072424。法定代表人孙玉合，局长。委托代理人王新军，男，汉族，1976年3月26日出生，住商水县。商水县不动产登记中心工作人员。代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求，上诉、反诉、和解等特别授权。委托代理人朱会臣，河南明辩（商水）律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告商水源盛房地产开发有限公司诉被告商水县自然资源局不履行法定职责一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，同日向被告商水县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日、2020年6月24日、2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告商水源盛房地产开发有限公司的委托代理人李永伟、林斌，被告商水县自然资源局的委托代理人朱会臣、王新军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在商水县经营房地产开发，建设融辉城项目。2019年12月10日，原告向被告提出办理商业性质不动产权证的申请，并提供了相应的材料，被告以城镇住宅用地不能办理商业性质的不动产权证为由，于2019年12月18日作出不动产登记不予受理告知书。原告认为所申请事项符合办理商业性质不动产登记的条件,应依法判令被告为原告办理商业性质的不动产权证登记。具体理由如下：1、原告取得的土地规划性质为居住用地，其内容为住宅建筑面积和商业建筑面积等，现行建设规模在规划指标中。2006年原告取得商水县人民政府出让土地1212.395亩国有土地使用权，2006年10月13日商水县建设委员会进行规划时，确定规划总指标为“住宅建筑面积（㎡)1195630，商业建筑面积(㎡)139700”。2015年因规划许可证审批发放问题，经商水县法院、周口市中院作出生效判决，由规划部门为原告办理居住区配建商业部分的《建设工程规划许可证》，且商水县人民政府会议纪要也明确了融辉城配建商业面积的政策问题。根据法院生效判决确定事实：原告建设的融辉城项目所占土地的用途虽为住宅，但依照《城市居住区规划设计规范GB50180-93》规定的国家标准应当配套商业公共服务设施，原告申请的居住区配建商业部分属于此类设施，商业及公共服务设施已经批准且部分已经办理。无论是商水县政府文件、规划部门颁证还是法院生效判决，均确认一个不争的规划事实：融辉城小区的规划性质为居住用地，包含住宅用地和商业用地等，现行建设规模也在规划指标中。2、签订土地使用权出让和颁发土地使用权证应当以规划信息为依据，是法律明确规定的颁证流程和原则，也是作为不动产权证登记部门应当履行的法定职责。根据《城乡规划法》第三十八条的规定，签订国有土地使用权出让合同，应当以规划信息为依据。在实际取得规划许可证中，商水源盛公司已经取得了规划部门关于住宅和商业等规划内容，国土部门应当按照规划信息履行职责，为原告颁发与规划信息一致的，即包含住宅和商业等规划性质的土地使用权证。与之相对应，在实行不动产统一登记后，不动产登记中心仍应当遵守这一基本原则，为原告颁发与规划信息一致的不动产权证。作为同一情形，同一地块的一期、二期开发的属于商业配套服务的房屋已经由房管部门颁发了房屋性质为“商铺”的产权登记。也即是，在被告不动产登记中心未成立前已经为商水源盛公司办理了商业性质的所有权证，在机构变更后拒绝办理的行为没有正当理由。政府应当保持政策的稳定性，不能因为机构合并以及人员的变更导致结果的截然不同，被告不动产登记中心拒绝颁证的做法是严重的行政不作为。综上，被告应履行其颁证的职责，为原告办理商业性质的不动产权证登记。具体为：项目规划许可批准的商业性质的规划面积是121214.02平方米，已办理76088.62平方米，剩下的45125.4平方米，请求给予办理商业性质的不动产权证。原告为证明其诉求成立向本院提交的证据有：第一组：1．商发改字〔2006〕62号商水县发展和改革委员会文件；关于商水源盛房地产开发有限公司建多功能商业住宅区投资计划的批复；2.2006年7月11日商水县建设委员会颁发的建地规〔2006〕第026号建设用地规划许可证；3．居住区修建性详细规划设计方案；4．商建规：2007-005号规划设计条件通知书；5.2013年9月2日商水县住房和城乡建设局出具的规划设计条件变更通知书；6.2013年9月9日商水县住房和城乡建设局出具的规划设计条件变更通知书；7.2011年11月18日商水县住房和城乡建设局出具的规划设计条件变更通知书；第二组：1.2006年7月7日商水源盛公司与商水县人民政府签订的编号为2006-04国有土地使用权出让合同；2.2006年11月22日商水源盛公司与商水县人民政府签订的编号为2006-06国有土地使用权出让合同；3．商国用（2006）第03591号国有土地使用权证；4．商国用（2006）第03503号国有土地使用权证；5.2006年6月29日商水县人民政府和商水源盛公司签订的协议书；第三组：[2015]29号商水县人民政府常务会议纪要；第四组：1．商房权证商水县字第**房屋所有权证；2．房权证商房字第132-A3＃-105罗允文的房屋所有权证；3．面积汇总表；第五组：1．商水县人民法院作出的（2015）商行初字第5号行政判决书；2．周口市中级法院作出的（2015）周行终字第98号行政判决书；第六组：不动产登记不予受理告知书。被告辩称，1、被告单位依法享有颁证的职权。2、原告要求办理商业性质的不动产权证登记，是违反合同约定的行为。源盛公司与商水县人民政府签订的合同编号为2006-04《国有土地使用权出让合同》第四条规定：“本合同项下出让宗地的用途为商品住宅用地”。第十二条规定“受让人同意在合同项下宗地范围内一并修建一系列工程，并在建成后无偿移交给政府（1)同意地上地下管线通过；(2）同意在规划红线内修建必要的公共设施；”第十七条规定“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记“以及本合同的附件2006年7月20日商水县人民政府国土资源文件商政国土[2006]19号《商水县人民政府关于出让土地使用权的批复》确认源盛公司的土地使用权为“作为住宅用地，出让年限为70年，如需改变用途，另行报批。”依据合同约定，源盛公司所建的公共设施配用房应无偿移交政府，源盛公司所建该宗地性质仍为商品住宅用地。被告办理部门对小区公共设施配用房根本不享有使用权，更无处分权，源盛公司没有向被告提出调整土地用途的申请及补缴土地出让价款，要求被告办理部门为其办理该合同项下出让土地的商业性质不动产权证登记，是毁约行为、违约行为。被告作为政府的职能部门，不可能支持源盛公司破坏市场交易稳定和诚信行为。被告不予受理源盛公司的办证申请，是完全正确的。3、被告颁证部门作出《不动产登记不予受理告知书》符合法律和省、市、县三级政府文件规定的。①《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。②2016年11月29日《河南省国土资源厅文件》豫国土资规[2016]11号文件，第八条之规定“不动产统一登记前，房屋所有权证书和土地使用权证书记载的房屋规划用途和土地用途不一致，当事人申请转移登记的，应按照原证书记载的用途登记，未经批准不得改变已登记的不动产用途。不动产登记薄宗地基本信息用途栏记载已登记的土地用途，房地产权登记信息规划用途栏记载已登记的房屋规划用途，同时在附记栏记载不动产统一登记前，已登记的土地用途和房屋规划用途；”③2018年7月24日《周口市人民政府文件》周政【2018]24号第六项：关于房地用途不一致的问题：“实施不动产统一登记前，房屋和土地均已登记但用途不一致的，原记载的土地和房屋用途可保持不变，但应在不动产登记薄及不动产权证书中分别记载用途改变有关情况。有证据证明原用途登记错误的，应依法办理更正登记。实施不动产统一登记后，建设项目已经规划主管部门规划核实，但规划核实用地性质与土地批准用途不一致的，不动产登记机构依据规划主管部门核实确定的用地性质办理登记，同时登记机构书面告知用地单位完善相关手续。用地单位接告知后应持规划主管部门核实意见，向国土资源部门申请调整土地用途，履行调整土地用途批准手续，补缴土地出让价款后可以按照核实用途登记。建设项目建成竣工验收日期作为土地使用权出让起始日期，该日期作为补缴土地出让价款的评估基准日。”④2018年12月30日商水县人民政府《关于当前不动产登记若干问题的处理意见》商政［2018］70号第六项，关于房地用途不一致的问题“实施不动产统一登记前，房屋和土地均已登记但用途不一致的，原记载的土地和房屋用途可保持不变，但应在不动产登记薄及不动产权证书中分别记载用途改变有关情况。有证据证明原用途登记错误的，应依法办理更正登记。实施不动产统一登记后，建设项目已经规划主管部门规划核实，但规划核实用地性质与土地批准用途不一致的，不动产登记机构依据规划主管部门核实确定的用地性质办理登记，同时登记机构书面告知用地单位完善相关手续。用地单位接告知后应持规划主管部门核实意见，向国土资源部门申请调整土地用途，履行调整土地用途批准手续，补缴土地出让价款后可以按照核实用途登记。建设项目建成竣工验收日期作为土地使用权出让起始日期，该日期作为补缴土地出让价款的评估基准日。”上述法律法规和文件均规定：关于房地用途不一致的问题，实施不动产统一登记后，用地单位接告知后应持规划主管部门核实意见，向国土资源部门申请调整土地用途，履行调整土地用途批准手续，补缴土地出让价款后可以按照核实用途登记。源盛公司商水源盛房地产开发有限公司在2019年3月18日，就已经接到被告办理部门所属的商水县不动产登记中心--关于商水源盛房地产开发公司房地用途不一致的处理意见告知书，对被告办理部门的的告知书直至不理，不予办理。2019年12月18日，再次要求被告办理部门为其办理商业性质的不动产权证登记，被告办理部门作出不动产登记不予受理告知书，是合情、合理、合法的，源盛公司的诉请无理。4、被告要求源盛公司办理土地使用权变更登记和补缴土地出让金是符合与司法判决和法律规定的商水县人民法院（2015）商行初字第5号行政判决书、周口市中级人民法院（2015）周行终字第98号判决书认定的事实：依据《市居住区规划设计规范GB50180一93)》第6部分“公共服务设施”中第6.0.1条规定，“居住区公共服务设施应包括：教育、医疗卫生，文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施”。该类公共服务设施依据被告办理部门与源盛公司签订的2006-04《国有土地使用权出让合同》第十二条的规定：该类公共设施建成后应无偿移交政府，源盛公司根本不享有所有权，被告办理部门依据合同也不应为其办理商业性质的不动产权证书。另外两级法院判决书确认的配套用房中的商业用房，并不是商业性质的商品房，二者概念不同，不能混同，商业用房是指为居民生活服务所用的房屋，不是用于买卖，而商品房是指按法律、法规及有关规定可在市场上自由交易的房屋，其用途不受房屋转让者的制约，商业用房变更为商品房，就是改变了居住用地的土地使用性质，依法应当征收土地。该判决还认定：“配建商业及公共服务设施是否需要调整土地使用权出让金，不是城乡政府规划部门的职责”，但依据《国有土地使用权出让转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”所以被告要求源盛公司办理土地使用权变更手续，补缴土地出让金是依法履行法定职责，不为源盛公司办理商业性质的不动产权证书是正确的。综上，源盛公司的诉请的事实不能成立，且是违约行为，应依法驳回源盛公司的诉讼请求。被告商水县自然资源局向本院提交的证据有：1、商水源盛房地产开发有限公司土地登记档案两份，证明商水源盛房地产开发有限公司批准的土地用途是居住用地，配套用房、配套设施应当无偿移交给政府。2、河南省国土资源厅【2016】11号文件、周口市人民政府【2018】24号文件，证明使用不动产登记以后，房屋性质和土地用途不一致的，应当补缴土地出让价款，没有法律规定，不动产登记条例也没有完全的法律规定，是国务院发的文，是一个规章。对于原告、被告提交的证据，本院依法组织当事人进行了质证，结合各方质证意见，依据有效证据，查明事实如下：2019年12月10日，商水源盛公司向商水县不动产登记中心提出办理商业性质不动产权证的申请，并提供了相应的材料，2019年12月18日商水县不动产登记中心以源盛公司的不动产权证用途是城镇住宅用地，不能办理商业性质的不动产权证，源盛公司的申请因申请登记材料不符合法定形式为由，作出不动产登记不予受理告知书。原告认为所申请事项符合办理商业性质不动产登记的情形，被告应当履行其法定职责，遂诉至本院。另查明，2019年3月18日商水县不动产登记中心作出“关于商水源盛房地产开发有限公司房地用途不一致问题的处理意见告知书”。主要内容为：根据《河南省国土资源厅文件》豫国土资规【2016】11号文件第八条之规定。《周口市人民政府文件》周政【2018】24号第六条，关于房地用途不一致的问题。你公司应持规划主管部门核实意见，向国土资源部门申请调整土地用途，履行调整土地用途批准手续。补缴土地出让价款后可以按照核实用途登记。本院认为：被告为不动产登记办理机构，《不动产登记暂行条例》第六条、第七条规定其负有颁证法定职能，应当依法在维持事实和政策的连续稳定下，按照《不动产登记暂行条例》第十七条之规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人”。《不动产登记暂行条例》第四条规定“。不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。被告作为商水县人民政府设立的不动产登记机构，2019年12月18日在作出因源盛公司的申请登记材料不符合法定形式的不予受理告知书的同时，亦应当告知原告提供符合法定形式的办证文书后履行法定职责，在原告提交相应的办证手续后，被告依法按照工程规划许可用途给予办理不动产权证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：原告按被告要求提交相应法定的办证材料后，被告三十日内按照工程规划许可用途依法为原告办理不动产权证。案件受理费50元，由被告商水县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判长  徐迎生审判员  王海水审判员  史军霞二〇二〇年十月三十日书记员  李 巍