湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行再7号上诉人（一审原告）宋先元，男，1971年7月7日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托诉讼代理人：朱建国，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：郭桂林，岳阳市岳阳楼区洛王法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道**，统一社会信用代码11430600MB172406XU。法定代表人：陈峰，该局局长。委托诉讼代理人：傅攀，该局工作人员。委托诉讼代理人：柴立新，湖南昌言（岳阳）律师事务所律师。宋先元与岳阳市自然资源和规划局（以下简称岳阳市自规局）房屋征收管理及行政赔偿一案,湖南省岳阳市君山区人民法院（以下简称君山法院）于2020年6月23日作出（2020）湘0611行再3号行政判决书，宋先元不服该判决,向本院提出上诉。本院于2020年7月27日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人宋先元的委托诉讼代理人朱建国、郭桂林，被上诉人岳阳市自规局的委托诉讼代理人傅攀、柴立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人宋先元上诉请求：撤销一审判决；依法改判或发回重审（裁定由君山法院中止审理本案，待国务院最终裁决结果作出，再行恢复本案诉讼），支持上诉人的一审全部诉讼请求(撤销岳阳市自规局岳资规腾决字（2019）G5号限期腾地决定书)；由被上诉人赔偿上诉人责任承包地损失226920元；由被上诉人承担本案诉讼费、代理费40万元。事实与理由：一、一审法院明知被上诉人作出限期腾地决定的依据是湖南省人民政府（2017）政国土字第1082号农用地转用、土地征收审批单（以下简称1082号审批单），而湖南省人民政府湘府复决字（2019）42号行政复议决定书（以下简称42号复议决定书）已确认该审批单违法，但被上诉人谎称该1082号审批单已被复议机关维持，而一审法院据此作为判决的依据。二、被上诉人应履行公告、公示、送达等法定程序实施征地拆迁，而在本案中，一审法院将被上诉人单方炮制的一系列所谓证据作为认定本案的依据，并强加于上诉人所谓的拒签，一审法院未依法履行审查、核实，并以此作为判决行政行为合法性的依据。三、被上诉人从来没有就房屋的征收事宜与上诉人沟通、协商，其私自炮制的房屋征收补偿协议是单方捏造的“格式条款”，没有获得上诉人的认可、确认，没有任何法律效力，其补偿及标准是2013年的补偿政策文件，完全与当下的经济水平发展、补偿标准不符，严重侵害上诉人的合法权益，且该组证据不符证据的“三性”，应依法予以排除。四、本案焦点在于被上诉人没有证据可以证明上诉人的房屋在其征地公告范围之内，且一审法院违法采信被上诉人在作出行政行为时未收集、未经庭审质证、超期提交的所谓“证据”作为本案的定案依据。五、一审法院偏袒被上诉人，该一审判决严重违反法律规定及程序，请求二审法院依法予以撤销。本案也依法必须中止审理，等待国务院最终裁决结果作出，再行恢复本案诉讼。2020年9月2日，宋先元向本院递交增加诉讼请求申请书，请求撤销岳阳市自规局岳资规腾决字（2019）G5限期腾地决定书。被上诉人岳阳市自规局辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应当维持。1、针对宋先元在二审中增加诉讼请求，不予采纳。2、针对宋先元提出的被上诉人每一份公告公示完全不予认可，但宋先元针对被上诉人有回复，明确表示收到。3、关于国务院裁决问题。本案的征地批单，无论是湖南省政府第一次作出还是复议决定，都没有撤销，只是确认违法，且有执行力和合法性，不需要以其他的为依据。本案不应当支持上诉人提出中止审理的请求，也不符合司法裁判的先例。4、本案的征收确实涉及重大公共利益，该项目现在有上万人在工作，是岳阳和湖南省的一个千亿项目。宋先元向一审法院起诉请求：1、判令撤销一审被告岳资规腾决字〔2019〕G5号限期腾地决定书；2、判令一审被告因违法征地给一审原告宅基地、林地、茶园造成的侵害依法予以赔偿，合计人民币226920元；3、由一审被告承担本案诉讼费及相关费用。一审法院认定：一审被告根据湖南省人民政府（2017）政国土字第1082号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，认定一审原告位于岳阳市云溪区××街道××村××组的房屋所占土地被依法征收作为岳阳高档办公用纸加工生产项目建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，岳阳市人民政府于2018年11月30日发布了岳土征告字〔2018〕14号《岳阳市人民政府征收土地公告》，公示了具体征地范围、登记期限及补偿标准。岳阳市国土资源局于2019年1月4日发布了岳国土征补字〔2019〕1号《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》，公示了房屋及地上附着物拆迁补偿标准依照岳政发〔2014〕113号和岳云政发〔2014〕10号文件标准执行。一审被告确认一审原告房屋主体补偿费为725878元,房屋装(饰)补偿费为306333元,附属设施补偿费为667688元,安置过渡补助及其他补偿费为10200元，总计补偿金额为人民币壹佰柒拾壹万零玖拾玖元整(￥1710099元)。为确保该建设项目用地需求，保护被拆迁人的合法权益，征拆机构于2019年3月15日向一审原告送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》，通知一审原告在规定期限内签订《房屋收购协议书》，一审原告未遵照执行。一审被告于2019年4月22日向一审原告下达了《限期腾地告知书》，要求一审原告在规定期限内就告知书内容提出异议。后一审被告认定，该《限期腾地告知书》内容与事实相符，决定对一审原告提出的异议不予采纳。2019年5月31日，一审被告向一审原告作出了岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》。一审被告决定，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施办法》第四十四条的规定，责令一审原告在接到本文书之日起五日内，腾出上述土地，逾期不执行，一审被告将依法申请人民法院强制执行。一审原告称，其承包土地被违法强制占用，造成了损失。但一审原告提供的证据显示承包方代表姓名是“宋自元”，与本案一审原告的姓名不符；另外，其提供的承包地被毁损的照片不能证明是哪个行政机关、组织或个人实施了填埋承包地的行为，该院没有依据认定一审原告承包土地上附着物及青苗损失的具体情况和损失的责任承担者。一审法院认为，1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，一审被告具有作出《限期腾地决定书》的行政职权。2014年颁布施行的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《集体土地征收安置办法》）第九条至第二十条，对限期腾地决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查该限期腾地决定的合法性时，应当重点审查下列内容:是否发布《预征地公告》，是否发布《征收土地公告》，是否发布《征地补偿安置方案》，是否与被拆迁人签订《房屋拆迁补偿安置协议》等。对上述审查的诸项内容逐一认定如下:第一，是否发布《预征地公告》。一审被告在证据目录上列示了《岳阳市人民政府征收土地方案公告》，但证据材料的内容却是《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕14号），显示在被诉《限期腾地决定》作出前，一审被告仅发布了正式的征收土地公告，但未发布《预征地公告》，不符合《集体土地征收安置办法》第九条的规定。第二，是否发布《征收土地公告》。2017年7月8日，湖南省人民政府以1082号审批单批复了原岳阳市国土资源局使用岳阳市云溪区云溪镇东风村20.2256公顷土地用作“岳阳高档办公用纸加工生产项目（低丘缓坡项目）”的申请。此后，2018年11月30日，岳阳市人民政府发布了《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕14号），将征地批准机关、批准文号、批准用途、批准时间，被征地的所有权人、位置、地、地类积和补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记的期限、地、地点等被征地所在的乡镇（街道）、村（社区）、组予以了公示。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，岳阳市人民政府发布了《征收土地公告》，符合《集体土地征收安置办法》第十二条的规定。第三，是否发布《征地补偿安置方案实施公告》。2018年12月4日，湖南城陵矶新港区管理委员会发布了《岳阳高档办公用纸加工生产项目征地补偿安置方案（征求意见稿）》。2019年1月4日，岳阳市自规局发布了岳土征补字〔2019〕1号《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，岳阳市自规局发布了征地补偿安置方案实施公告，符合《集体土地征收安置办法》第十四条的规定。第四，是否对被拆迁人进行了入户调查。受岳阳市自规局委托，岳阳城陵矶临港产业新区云溪区工作委员会对一审原告的房屋进行了合法性认定。征拆机构进行了入户调查，制作了《被拆迁户房屋调查情况登记表（一）》《被拆迁房屋主体结构、装饰（修）调查登记表（二）》，在收集一审原告家庭人口信息基础上，制作了《被拆迁户家庭人口调查情况登记表（二）》。一审原告在上述三份登记表上均签字确认。本案另一个争议焦点问题是，一审原告的房屋是否属于征收范围。该院认为，湖南省人民政府1082号审批单批准征收的土地面积为20.2256公顷，但岳土征告字〔2018〕14号征收土地公告只征收其中10.9472公顷土地，岳阳市人民政府在法律、法规允许范围内分批次征收土地并无不妥。庭审中，一审被告出示《被征拆户房屋位置示意图3262.3-426.0》，拟证明一审原告的房屋位于被征收土地红线范围之内。该院认为，示意图不是经过法定批准程序审定的红线图，不具有法律效力，因而也就不具有证据资格。该院依照行政诉讼证据规则的规定以及应实质化解行政争议的要求，责令一审被告补充提供岳土征告字〔2018〕14号征收土地公告第二条第二项载明的征地红线图，以确认一审原告的房屋是否如一审被告所出示的示意图所显示的属于征收范围。一审被告补充提供了《岳阳高档办公用纸加工生产项目勘测定界图3262.2-425.9》，该图是通过法定批准程序审定的红线图，该图显示一审原告的房屋位于10.9472公顷征地红线范围之内，据此认定一审原告的房屋位于征地范围之内。此外，一审原告提出了赔偿的诉讼请求，该院认为证据不足。若一审原告确有承包地上附作物及青苗损失，且在一审被告提存的补偿款中未予以计入，则一审原告可另行提出权利主张。综上，虽然一审被告作出腾地决定，程序上有瑕疵，但在一审原告拒签《房屋收购协议》、拒不领取补偿款并腾出土地的情况下，作出限期腾出土地决定，实体处理亦无不当。因一审被告未依照法律、行政法规以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，故案涉行政行为的作出程序仍然存在违法之处。一审原告主张被诉行政行为违法的理由成立，应予支持，但考虑到案涉限期腾地决定的结果是正确的，撤销重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案行政行为应确认违法而不撤销，保留被诉限期腾地决定的效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院》第三十三条的规定，判决如下：一、确认岳阳市自规局作出岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》程序违法，但不撤销岳阳市自规局岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》。二、驳回宋先元其他诉讼请求。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，1、征拆机构制作了《被拆迁户房屋调查情况登记表（一）》、《被拆迁房屋主体结构、装饰（修）调查登记表（二）》、在收集一审原告家庭人口信息基础上，制作了《被拆迁户家庭人口调查情况登记表（二）》。一审原告未在上述三份登记表上签字。2、宋先元之兄宋先肆对湖南省人民政府作出的1082号审批单不服，向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于2019年5月13日作出42号复议决定书，确定1082号审批单违法。宋先肆不服42号复议决定，向国务院申请了行政复议裁决，国务院已经受理，复议裁决正在审理中。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销该行政行为。本案中，岳阳市自规局在作出限期腾地决定前未向被征地农户公告拟征地的相关事宜和申请听证的权利，未严格履行土地征收的法定程序，故一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认限期腾地决定书程序违法，但不撤销保留效力，符合本案事实和法律规定，本院予以支持。宋先元称一审法院采信岳阳市自规局谎称1082审批单被复议机关维持并据此作为判决依据，不符合客观事实，本院不予采纳。受岳阳市自规局委托，岳阳市城陵矶临港产业新区云溪区工作委员会对宋先元的房屋进行了入户调查，并制作了相关登记表，宋先元虽未在登记表上签字确认，但一审被告提供了照片、工作记录等证据证实，宋先元主张未入户调查的意见，本院不予采纳。宋先元在二审中虽然有增加诉讼请求书，但其请求撤销岳阳市自规局岳资规腾决字[2019]G5号限期腾地决定书在一审中就已经提出，故岳阳市自规局称宋先元在二审中增加诉讼请求，不予审查的意见，本院不予采纳。综上，宋先元请求撤销岳阳市自规局作出岳资规腾决字[2019]G5《限期腾地决定书》的上诉请求，于法无据，本院不予支持。宋先元主张，其房屋不在征收范围。岳阳市自规局补充提供了《岳阳高档办公用纸加工生产项目勘测定界图3262.2－425.9》，该图显示宋先元房屋位于10.9472公顷征地红线范围之内，故宋先元主张房屋不在征收范围内的意见，本院不予采纳。宋先元主张，涉案征收土地，系用于商业开发，与国家利益、公共利益没有关系。但是，征收涉案土地系经1082号审批单批准，岳阳高档办公用纸加工生产项目亦经相关部门审核立项，虽然现涉案土地已调规，但仍是为了岳阳高档办公用纸加工生产项目，宋先元主张项目不符合公共利益需要的意见，本院不予采纳。宋先元主张，1082审批单正在国务院裁决，本案应当依法中止审理。该审批单虽然被湖南省人民政府确认违法，但未撤销之前是一个生效的法律文件。此外，土地征收事关公共利益，征地行为得到有关国家部门审核批准后即具有法律效力可以付诸实施。故宋先元主张本案应中止审理的请求，本院不予支持。宋先元还主张，承担诉讼费、代理费及相关费用40万元。由于宋先元未说明40万元的计算依据及提供相关证据，本院不予支持。关于赔偿责任承包地损失226920元的问题，如果一审原告能提供证据证实，且一审被告的补偿款又未列入，则一审原告可以另行主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋先元负担。本判决为终审判决。审判长  李朝阳审判员  刘 霁审判员  乔宝全二〇二〇年十月十九日书记员  刘琦敏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。