湖南省慈利县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0821行初87号 原告屈文胜，女，1982年8月11日出生，公民身份号码4308021982********，土家族，住湖南省张家界市永定区沙堤乡吴家边村吴院子组**。 委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处，住所地张家界市永定区阳湖坪街道办事处双溪居委会。 法定代表人陈习山，主任。 出庭应诉的行政机关负责人刘洋，党工委委员。 委托代理人郭建美，湖南风云律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告屈文胜请求撤销被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处（以下简称阳湖坪街道办）行政命令一案，本院于2020年6月4日作出（2020）湘0821行初48号行政裁定书，认定原告所诉涉案《责令改正通知书》系行政机关为作出强制拆除行为而实施的过程性、阶段性行政行为，此时行政处理程序不产生独立最终的法律效力，且涉案建筑物已经被强制拆除，该通知已被后续的行政行为吸收，原告所诉行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项和第三款之规定，裁定驳回原告屈文胜的起诉。原告不服，遂向湖南省张家界市中级人民法院提出上诉。2020年8月19日，湖南省张家界市中级人民法院作出（2020）湘08行初65号行政裁定书，撤销本院（2020）湘0821行初48号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告屈文胜及其委托代理人王乃龙到庭参加诉讼，被告阳湖坪街道办的负责人刘洋及委托代理人郭建美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月22日，被告作出张定责字〔2019〕第38号《张家界市永定区阳湖坪街道办事处（乡、镇人民政府）责令改正通知书》（以下简称《责令改正通知书》），认定原告屈文胜于2018年5月1日在双溪社区集中5组地段，进行主体房屋外增修违法建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令屈文胜于2019年5月26日前改正上述违法行为，并接受复查，逾期仍不改正，将依法实施行政处罚。 原告诉称，原告系湖南省张家界市永定区阳湖坪镇集中村村民，在该村有承包地、宅基地及房屋。2019年5月22日，被告作出张定责字〔2019〕第38号《责令改正通知书》，原告认为被告作出的《责令改正通知书》，程序和实体均违法，侵害了原告的合法权益，应予撤销。故请求法院撤销被告作出的张定责字〔2019〕第38号《责令改正通知书》。 原告为支持其诉讼主张向本院提交了下列证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告身份情况，原告是张家界市永定区阳湖坪镇集中村村民。 2.屈国秋于1995年颁发的农业户口簿，拟证明屈国秋和崔业菊系夫妻关系，屈国秋崔业菊与屈文胜、屈文俊、屈金玉、屈新雄是父母子女关系，上述人员均是湖南省张家界市永定区阳湖坪街道集中村**村民。 3.屈国秋、屈金玉、崔业菊、屈文胜、屈文俊、潘海涛、屈新雄新户口簿，拟证明上述人员均是农业户口且居住在张家界市永定区阳湖坪镇集中村**，潘海涛与屈文俊是夫妻关系，潘海涛户口也在集中村**。 4.强拆前的原告房屋照片，拟证明屈国秋、屈金玉、屈文俊、屈文胜、潘海涛、屈新雄2017年5月份之前的房屋现状，2018年原告不存在增修房屋的事实。 5.情况说明，拟证明案涉房屋属于屈国秋、崔业菊、屈文俊、屈文胜、屈金玉、屈新雄、潘海涛共同所有。 6.屈国秋建房许可证及收款收据，拟证明案涉房屋是于1987年开始建设，于1997年又进行建设并取得了相关部门的同意，缴纳了260元费用，证明原告的房屋具有合法手续，属于历史遗留的房屋。 7.湖南省抗洪形势严峻、张家界、湘西暴发山洪报道及湖南省张家界气象台《张家界市近四十多年来强降水统计分析》，拟证明2003年湖南省发生暴雨山洪，张家界市暴发的山洪尤其严重，包括原告房屋在内的张家界市的房屋均被山洪所淹没、浸泡，原告的房屋在该次山洪当中因被洪水所浸泡产生房屋受损不适合居住的情况。 8.三份《证明》，拟证明原告包括原告在内的张家界市永定区阳湖坪镇集中村五组的所有宅基地上的房屋因2003年及其每次的洪水所淹没、浸泡，有的被冲垮，有的出现墙体开裂，房屋受损不适合居住，洪灾过后当地政府进行扶贫鼓励村民重新翻建房屋并告知村民统一办理后续的手续及房产证件，包括原告在内的集中村的村民均缴纳了办理翻建房屋的手续及证件的费用，但由于承办该事情的人员去世，致使相关手续和证件均未被集中村所有村民取得。 9.被征收房屋补偿汇总表，拟证明包括原告在内的张家界市永定区阳湖坪街道集中村村民的房屋均属于水灾户，相关政府部门对该事实也予以确认，即集中村村民的房屋是经过水灾之后应政府要求进行翻建，包括原告在内的房屋不属于违法建筑，属于历史遗留的合法建筑。 10.房屋分层分户平面图，该证据来源于阳湖坪片区指挥部，由永定区房屋征收测绘队进行测绘，该证据证明了在原港越项目征地范围内组织实施土地征收过程中相关政府部门对屈文胜、屈金玉、屈文俊的案涉房屋制作了房屋分层分户平面图，予以确认原告的房屋属于混合砖木简易结构，实勘面积900.57平方米，该900多平方米实际上也上计算了原告房屋面积，即原告的部分房屋面积并未被计算进去，该证据同时证明原告房屋属于历史遗留的合法房屋。 11.湖南省自然资源厅政府信息公开告知书及《农用地转用、土地征收审批单》，拟证明崔业菊、屈文胜、屈金玉通过政府信息公开，湖南省自然资源厅告知原告永定区阳湖坪镇许家坊集中村的土地于2013年5月28日由湖南省人民政府作出批复，征收的土地包括农用地、建设用地及其他农用地，该记载的建设用地就是指的原告所在村的宅基地，该具体的建设项目名称是张家界市港越食品产业园。 12.张家界市人民政府关于张家界市港越食品产业园项目征收土地的通告及送达回证，该组证据来源于湖南省人民政府在诉讼过程中做出证据提供给原告，该组证据证明2017年3月3日张家界市人民政府作为土地征收方作出了关于张家界市港越食品产业园项目征收土地的公告，张家界市人民政府是该次征地的组织实施单位，征收的该批土地包括农用地和集体建设用地，原告的宅基地及其宅基地上的房屋均为该次所发通告的征收范围内。 13.张家界市国土资源局关于张家界市港越食品产业园项目征收土地补偿安置方案的通告，拟证明2018年10月30日张家界市国土资源局作出了关于张家界市港越食品产业园征收补偿安置方案的通告，张家界市国土资源局是对包括原告房屋宅基地在内及其建设用地进行补偿安置的实施机关，并没有授权张家界市永定区人民政府对原告的房屋进行征收并制作安置方案。 14.张家界市人民政府办公室关于张家界市港越食品产业园项目征收土地补偿安置方案的复函和张家界市国土资源局关于批准张家界市港越食品产业园项目征收土地补偿安置方案的请示，拟证明张家界市国土资源局拟定了张家界市港越产业园项目征收土地补偿安置方案，并向张家界市人民政府提请批准，张家界市人民政府予以批准并交由张家界市国土资源局组织实施，张家界市永定区人民政府并没有被授权制作并实施张家界港越食品产业园项目房屋征收安置方案，但切实证明了张家界市永定区人民政府制作张家界港越食品产业园项目房屋征收安置方案并进行实施是违法的。 15.责令改正通知书，拟证明被告于2019年5月22日向原告下发了案涉的责令改正通知书，认定原告于2018年5月1日在双溪社区进行增修违法建筑的行为违反了城乡规划法第六十五条的规定，根据行政处罚法第二十三条的规定，责令原告于2019年5月26日前改正上述违法行为，逾期不改正被告将依法对原告实施行政处罚，该责令改正通知书从程序和实体内容均违法，被告并没有法定职权，属于越权行为，侵犯了包括原告在内的屈国秋、崔业菊等人的合法权益。 被告阳湖坪街道办辩称：一、被告作出的《责令改正通知书》并非最终行政行为处罚决定书，仅是行政行为过程性的一个环节，不具有可诉性，依据行政诉讼法司法解释第一条第二款（六）项规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告在查处原告有违法修建的违法行为过程中，下达通知责令改正，不然将对其实施行政处罚。但在被告未作出最终行政处罚决定书前，因原告的房屋在（原港越项目）征收红线内，该房屋属于征收对象，且被其征收拆除，其违法行为已消灭，故被告未对其作出最终行政处罚决定。被告的行政行为系阶段性行为，未对原告产生实际影响，依据行政诉讼法司法解释第一条第二款（十）项的规定，不属于人民法院受案范围。三、原告主体房屋及主体房屋外增修建筑均属于无证建筑，且房屋建筑物已不存在，违法行为已消灭，被告作出的仅为行政处罚前的前置程序，不具有可诉性，也无撤销性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告阳湖坪街道办向本院提交以下证据： 第一组证据：1.张定政办函〔2017〕367号《张家界市永定区人民政府办公室关于印发张家界港越食品产业园项目房屋征收安置方案的通知》；2.阳湖坪双溪社区（原港越项目）被征收户房屋情况调查公示表（第三榜）；3.屈文胜户2008年前及2015年航拍图各一份。拟证明1.本案涉案屈文胜房屋属于张家界港越食品产业园项目房屋征收红线范围内；2.本案涉案房屋主体房屋及外增修建的简易建筑均为无证建筑。 第二组证据：张定责字〔2019〕第38号《张家界市永定区阳湖坪街道办事处（乡、镇人民政府）责令改正通知书》。拟证明该通知书仅为行政处罚前置程序的一个环节，该通知书不可诉。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3的真实性合法性没有异议，但对关联系和证明目的有异议，因为本案我们提交的有证据房屋征收的屈国秋的，不属于本案范围；对证据4的真实性没有异议，但对合法性关联系有异议，不能达到证明目的，只能证实房屋存在，不能证实就是合法的。对证据5的内容真实性合法性关联性均有异议，房屋所有共有是以职能部门相关文书为准。对证据6的三性有异议，与本案没有关联性；对证据7与本案没有关联性，屈国秋在房屋被淹后重新新修建了一栋房屋，本案交的证件是1987年修的一层的房子的，与本案没有关联性。对证据8的三性均有异议；对证据9三性有异议；对证据10三性和证明目的均有异议；对证据11、12、13、14都是土地征收相关的，与本案没有关联性。对证据15真实性合法性没有异议，但是不能达到证明目的，我们并没有最终下达处罚通知书，只是一个过程性的行为，原告所提交的照片，是原告无证建设在征收过程中被拆除，与我们的行政行为没有关系。 原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据1真实性没有异议，但对其合法性和关联性有异议，张家界市永定区人民政府并不具有征收原告房屋的法定职权及其事实依据，原告的房屋是农村集体土地上的房屋，不属于国有土地上的房屋，张家界市永定区人民政府自行对原告房屋实行征收，制作房屋征收安置方案本身就是违法行为，同时湖南省人民政府所作的征地批复及其张家界市人民政府作出的征收土地公告和张家界市国土资源局作出的征收土地补偿安置方案是矛盾的，该证据所证明的第一项内容不能成立，原告的房屋是在土地征收过程当中，在征地红线范围内，并非如本案被告认为的是房屋征收范围内，该证据恰好证明原告的房屋是在土地征收实施过程当中被告违法的将原告房屋认定为违建促进拆迁的行为。对证据2真实性、合法性和关联性均有异议，该份证据被告并没有出示原件，不具有真实性，同时也未对第三榜的该调查公示表予以公示，原告并未收到或看到公示的该调查公示表，该调查公示表所记载的该房屋属于屈文胜、屈文俊、屈金玉所有，该记载是错误的，该房屋实际上是屈国秋、崔业菊、屈文胜、屈文俊、屈金玉、屈新雄、潘海涛共同所有，房屋面积登记的是错误的，原告的房屋面积总计是900.57平方米，在征收过程当中有征收部门做出的房屋分层分户平面图明确记载，该份调查公示表也不是本案被告作出本案行为的事实依据，因本案被告是从阳湖坪片区指挥部取得该份证据，本案被告作出案涉行政行为是2019年5月22日，而阳湖坪片区指挥部在2019年5月22日尚未成立，因此本案被告依据事后成立的阳湖坪片区指挥部提供的材料作为事前2019年5月22日作出责令改正通知书的依据完全是错误的，与本案不具有关联性，不能够证明被告认定原告实测面积766.81平方米的事实，该实测面积也是错误的。对于该组证据的两份航拍图，不具有真实性、合法性和关联性，该两份图并不能够看出属于航拍图，并没有记载航拍时间、地点、航拍机关，所取得的也是从阳湖坪片区指挥部取得，阳湖坪片区指挥部因成立于2019年5月份之后，即在2019年11月份之后成立，该证据并不是本案被告事先所取得的证据，本案被告依据后取得的证据作出2019年5月22日的责令改正通知书行为明显是错误的，即依据事后的证据作出事先的行为是违法行为，不能够作为被告作出责令改正通知书的依据。本案房屋具有合法手续，因此第一组证据不能达到被告的证明目的。对第二组证据真实性没有异议，但对其合法性有异议，因该份证据直接认定原告的房屋于2018年5月1日进行增修属于违法建筑，违反了城乡规划法和行政处罚法的规定，即认定事实错误，适用法律错误，本案被告不具备作出该责令改正通知书的主体资格，即本案被告不具有作出该责令改正通知书的法定职权，属于越权行为，并且所作出的责令改正通知书不具有事实依据，程序违法，实体也违法，不能够证明被告的证明目的，该行为因侵犯了包括原告在内的房屋共同所有人屈国秋、崔业菊、屈文俊、屈金玉、屈新雄、潘海涛的合法权益，该通知书明确告知要实施行政处罚，但本案被告并没有做出任何行政处罚决定，因此该行为就是一个独立的可诉性的行政行为，因其没有被任何其他行政行为所吸收，故该行为不是过程性行为，该证据不能达到被告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告证据15、被告证据2即张定责字〔2019〕第38号《责令改正通知书》系本案的被诉行政行为，不作证据使用。 对原告所举证据认证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认定；对证据2、3的真实性、合法性予以认定；证据4无拍摄人，证据来源不明，本院不予认定；证据5合法性不予认定；对证据6具有真实性、合法性，但与本案无关联性；证据7缺乏关联性，本院不予认定其证明力；证明8不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，本院不予认可；证据9-14与本案缺乏关联性。 对被告所举证据1的真实性、合法性予以认定，但不能证明被告作被诉行政行为的合法性。 经审理查明，原告屈文胜系张家界市永定区阳湖坪镇集中村**村民。2017年12月29日，张家界市永定区人民政府发布张定政办函〔2017〕367号《张家界市永定区人民政府办公室关于印发张家界港越食品产业园项目房屋征收安置方案的通知》，征收范围涉及阳湖坪办事处内的双溪居委会。原告屈文胜的房屋位于征收范围内。2019年5月22日，被告作出张定责字〔2019〕第38号《责令改正通知书》。2019年11月12日，原告的房屋被拆除，原、被告当庭均陈述不知晓组织拆除的主体。原告不服被告作出的《责令改正通知书》，遂向本院起诉。 本院认为，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，阳湖坪街道办虽然是湖南省张家界市永定区人民政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑责令改正的职权，因此，被告阳湖坪街道办作出的《责令改正通知书》超越职权。 二、原告屈文胜的房屋已经被纳入征收范围内，不论原告的房屋是合法建筑还是违法建筑，在房屋征收安置方案中对如何处理都有明确的规定，征收部门应当按照相关的规定对原告的房屋予以处理，故被告阳湖坪街道办对征收范围内的房屋以违反城乡规划法为由作出《责令改正通知书》亦明显不当。 综上所述，被告阳湖坪街道办作出的《责令改正通知书》超越职权且明显不当，依法应予撤销，但因原告的房屋已经被拆除，《责令改正通知书》中的标的物已灭失，撤销《责令改正通知书》已无实际意义，本院应依法确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处于2019年5月22日作出的张定责字〔2019〕第38号《张家界市永定区阳湖坪街道办事处（乡、镇人民政府）责令改正通知书》违法。 本案案件受理费50元，由被告张家界市永定区阳湖坪街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。 审 判 长  刘际忠 人民陪审员  李 清 人民陪审员  黎开金 二〇二〇年十月二十六日 法官 助理  王 婷 书 记 员  朱泰辰 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。