陕西省渭南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)陕05民终1334号上诉人（原审被告）：杨小连，女，1962年7月19日出生，汉族。委托诉讼代理人：刘光明，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：王保国，北京京益律师事务所律师。上诉人（原审被告）：冯佳琪，男，1984年9月5日出生，汉族。委托诉讼代理人：刘光明，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：王保国，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：渭南市华州区住房和城乡建设局。法定代表人：赵小红，系该局局长。委托诉讼代理人：郭汪**，陕西秦泉律师事务所律师。上诉人杨小连、冯佳琪因与被上诉人渭南市华州区住房和城乡建设局（以下简称华州区住建局）不当得利纠纷一案，不服渭南市华州区人民法院（2019）陕0503民初1775号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人杨小连、冯佳琪及其共同委托诉讼代理人刘光明、王保国，被上诉人华州区住建局的委托诉讼代理人郭汪**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨小连、冯佳琪上诉请求：1、依法撤销陕西省渭南市华州区人民法院（2019)陕0503民初1775号民事判决；2、依法改判，驳回被上诉人的起诉。事实与理由：一、原审法院认定双方达成了拆迁补偿安置协议，仅就协议履行发生争议，进而认为本案符合民事案件受案范围，属于认定事实明显错误，对涉案协议及法律关系定性错误，造成裁判结果错误。涉案项目系渭南市华州区政府启动的房屋征收项目，上诉人与渭南市华州区西环路北段建设工程指挥部(简称“西环路指挥部”)所签订的《房屋征收置换协议》明显属行政协议，而非民事合同。就此引发的争议，不属于人民法院民事案件的受案范围。2、涉案《征收协议》符合行政协议的特征，因协议履行问题产生的争议依法属于行政诉讼的受案范围，而并不属于民事案件管辖范畴，原审法院关于涉案纠纷所及法律关系的定性明显错误。3、本案实质是行政协议及协议履行之争议，虽然被上诉人在《民事诉状》中未写明具体案由，但是原审法院将其案由认定为不当得利，明显属于法律关系认定错误。根据原审法院所适用的法律依据《民法通则》第九十二条之规定可知，其认为本案为不当得利纠纷。但是根据《民法通则》第二条之规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，从法律适用范围可知，本案明显不属于民事法律关系的调整范畴。而从《民法通则》第九十二条的规定来看，本案亦不满足不当得利的构成要件，实际上被上诉人也并不具备提起本案诉讼的请求权基础。4、本案中上诉人是否应当返还被上诉人主张的棚改款与《房屋收购置换协议》的履行情况存在直接关联，需要法院审查上诉人与西环路指挥部签订的《房屋收购置换协议》的效力和履行情况，包括该临时机构订立、履行此行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等。原审判决认为仅就房屋安置补偿协议履行发生争议的属于民事案件的受案范围，与法律的规定明显不符。二、原审法院认定涉案《征收协议》应为有效协议，并未结合涉案项目系集体土地上房屋征收项目的客观事实，造成其对涉案《征收协议》的效力认定错误，属于法律适用错误。1、对集体土地上宅基地房屋的征收，《土地管理法》及实施条例均规定了应由国务院或省级人民政府依法办理征收批准手续，市县级人民政府在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”、“征地补偿登记”、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。而在本案中，就渭南市华州区西环路北段建设工程，被上诉人并未提供法定审批文件证明项目所占土地依法办理了征地报批，批后公告实施等法定程序。相反被上诉人提交的会议纪要、证明、情况说明、服务协议、决定、委托拆迁协议书等证据，不能证明涉案项目合法的同时，亦明显违反《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》中“严禁以会议纪要、政府文件、领导批示等替代拆迁许可法定条件”的禁止性规定。2、原审法院认定“被告未有证据证实双方签订的协议违反法律强制性规定”，属于举证责任分配错误。三、原审法院认定双方达成返还棚改补助资金口头协议，缺乏证据支持，且该认定是法官单方主观猜测的错误认定，其所作裁判缺乏公信力，应予撤销。综上，上诉人认为原审法院所作判决认定事实不清、证据不足、将行政协议纳入到民事案件受案范围，适用法律明显错误。被上诉人所提供的证据与待证事实及本案诉讼请求无直接关联，原审判决应依法予以撤销，故上诉人请求依法改判，维护上诉人的合法权益。被上诉人华州区住建局答辩称，一、答辩人与被答辩人签订的《房屋收购置换协议》属于民事案件受案范围，具体理由如下，1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。具体到本案的实际情况，答辩人在协议签订后已经按照当初的约定履行了协议，相反的是被答辩人等人不履行协议。因此被答辩人等人认为涉案协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》上的行政协议，其理由是不能成立的。2、被答辩人认为答辩人是行政主体，与其签订的《房屋收购置换协议》属于行政协议，显然错误。依据《中华人民共和国民法总则》第96条之规定，国家各级行政机关属于民事总则上的特别法人，答辩人显然是协议的一方民事主体。不能因为答辩人是国家机关，与被答辩人签订的协议就必然属于行政协议。在该协议的签订上，双方的地位平等，因此双方签订的协议，在协议履行过程中发生纠纷，显然属于民事案件受案范围。二、答辩人与被答辩人签订的《房屋收购置换协议》完全合法有效。答辩人在与被答辩人签订的《房屋收购置换协议》之前经过了一系列法定程序，该协议是双方平等协商，公平自愿的原则下签订的，完全是双方真实意思表示。被答辩人一直没有对征收公告、补偿安置方案等任何一个程序提起异议；如果被答辩人对此有异议，完全可通过法定程序予以解决。三、答辩人与被答辩人口头达成返还棚改资金有充分证据予以支持。在签订拆迁补偿协议之后，被答辩人配合答辩人办理银行卡并交给答辩人的工作人员管理，由此可见双方事先确实存在口头约定的事实。拆迁补偿款到账后，有三户按照口头约定向答辩人返还了棚改款。答辩人在一审起诉了包含被答辩人在内的5户村民，一审法院判决后，其中一村民张江云完全认可一审判决，并已将补偿款返还给答辩人。四、被答辩人占有涉案棚改款构成不当得利。1、答辩人与被答辩人签订《房屋收购置换协议》，因该项目属于棚改项目,棚改资金的申报需要一个过程，答辩人既要保证西环路项目的顺利进展，又要保证失房群众的切身利益，在万不得已的情况下，欠款从陕西众泰房地产开发有限公司处为各被告购买置换房屋。双方在协议签订时明确约定棚改资金到账后返还给答辩人，用以清偿答辩人所欠陕西众泰房地产开发有限公司的购房款。棚改资金到账后，被答辩人却将棚改资金据为已有，无任何事实及法律依据。2、答辩人与被答辩人签订的《房屋收购置换协议》，答辩人已经按照协议的约定补偿到位，被答辩人也没有向法庭提供任何占有涉案棚改资金的合理依据。综上，答辩人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉，维持原判。华州区住建局向一审法院起诉请求：1、判令被告杨小连向原告退还棚改款266623元；被告冯佳琪向原告退还棚改款260620元；2、诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：被告杨小连系被告冯佳琪的岳母。2018年3月1日，渭南市华州区政府为了加快城市发展需要公布了渭南市华州区西环路北延伸房屋拆迁安置方案，被告杨小连的房屋属于拆迁范围。2018年3月25日，原告临设机构华州区西环路北段建设工程指挥部与被告杨小连、冯佳琪协商达成房屋收购置换协议，约定被告杨小连以其位于渭南市华州区华州街道办事处西关村七组面积为380平方米的房屋，按照杨小连、冯佳琪两户计算与原告购买的位于渭南市华州区西环路城市家园的商铺按比例1∶1进行置换；双方确定的房屋为城市家园南段第4-8户，商铺面积为350.4平方米；当置换商铺面积不对等时按基准价每平方米1730元互补差价；确定的置换面积差价为51208元，实物补助金额为369798元，终结金额为421006元（原告支付被告）；房屋收购置换协议一次性确定。当天原、被告履行了合同约定的房屋交付以外的金钱给付义务。原告与被告杨小连、冯佳琪又达成口头协议，约定棚改补助资金到位后由被告返还给原告。2018年3月26日至2018年5月18日，原告将其先行垫资购买的位于华州区城市家园的商铺向被告进行了交付，被告领取了商铺钥匙。目前华州区西环路建设工程完工，道路已经通车。另查明，2018年2月6日，原告与陕西众泰房地产开发有限公司签订房屋买卖合同，约定原告出资8654880元购买陕西众泰房地产开发有限公司位于华州区城市家园面积为2277.6平方米的26间商铺；原告支付定金1000000元，待原告将专项资金回收完后付清下余所欠款项。原告先行融资从房地产开发商处购买商铺的价格为每平方米3800元。2019年2月1日政府棚改补助款到位，原告按照资金管理要求指示渭南市华州区恒辉城镇建设有限公司向被告杨小连账户汇入房屋补助资金266623元，向被告冯佳琪账户汇入房屋补助资金260620元。后原告按照之前约定要求二被告返还其垫付的资金，二被告拒绝返还。2019年9月二被告挂失专项资金银行卡后将房屋补助资金支取。一审法院认为：华州区政府实施的华州区西环路建设项目在征地拆迁过程中涉及棚户区改造，被告所在区域的农村房屋属于拆迁范围，原告按照工作职责以拆迁人名义从事房屋拆迁安置补偿工作，在棚户区改造补助资金尚未拨付到位的情况下，先行融资购买商铺，用商铺房屋与拆迁户房屋等面积置换、互找差价的方式进行补偿，并约定待棚户区改造补助资金拨付给拆迁户后，由拆迁户将补助资金返还原告，原告收回的资金用于支付其融资。原告据此与二被告达成了房屋拆迁安置补偿协议。且房屋收购置换协议已经履行完毕，因此被告不具有获取原告垫付资金的权利，被告挂失银行卡后支取了应当向原告返还的棚改补助资金，其取得资金没有合法依据，属于不当得利，侵犯了原告的财产权益，应将取得的资金返还给原告，故对原告要求二被告返还不当得利的诉请予以支持。本案原、被告已经达成了拆迁安置补偿协议，双方仅就房屋安置补偿协议履行发生争议，符合民事案件受案范围，因此对于被告辩称该案属于行政诉讼的意见不予采纳。因华州区西环路北段建设工程指挥部与被告杨小连自愿签订了房屋收购置换协议，协议约定的置换房屋已经交付，房屋面积差价也已支付，被告未有证据证实双方签订的协议违反法律强制性规定，因此双方的安置补偿协议应为有效协议，对被告辩称房屋收购置换协议未经公布拆迁公告属无效合同的意见不予采纳。对于被告辩解原告不是协议相对方、属于不适格诉讼主体的意见，因华州区西环路北段建设工程指挥部系原告的临时设立机构，原告对其设立机构的行为承担责任，因此对于被告此辩解不予采纳。对于被告辩解未有返还棚改补助资金口头协议的意见，因有渭南市华州区华州街道办事处西关村委会的情况说明及双方履行房屋收购置换协议的拆迁会议照片在卷证实，可以确认双方曾达成了返还棚改补助资金的协议，因此对于被告辩解不予采信。综上，若本案不支持返还资金，将导致被拆迁人因同一房屋拆迁安置得到两次补偿，严重违背公平、诚信、公序良俗等民事基本原则。故对被告要求驳回原告起诉的意见不予采纳。依照《中华人民共和国民法通则》第九十二条之规定，判决：一、被告杨小连于本判决发生法律效力后十日内向原告渭南市华州区住房和城乡建设局返还资金266623元。二、被告冯佳琪于本判决发生法律效力后十日内向原告渭南市华州区住房和城乡建设局返还资金260620元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9072元，由被告杨小连、冯佳琪负担。经二审审理，认定案件事实与一审认定事实一致，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，上诉人杨小连与被上诉人华州区住建局所签订的《房屋收购置换协议》属于行政协议，就协议约定而言，该协议已经履行完毕，不存在行政机关违反协议或者不履行协议问题；另外，本案并非上诉人作为原告提起的行政诉讼，故本案争议不属行政案件受案范围。本案的实质争议是上诉人杨小连所取得的266623元元资金及上诉人冯佳琪所取得的260620元资金是否应予返还，该争议属于财产归属争议，符合民事案件受理范围。根据本案事实，涉案协议并未约定上诉人有权取得涉案资金，被上诉人华州区住建局依据相关政策将棚改资金汇入上诉人个人账户，但不表示该资金的实际权利人应归上诉人所有。该资金本身由被上诉人华州区住建局实际控制，上诉人利用其身份地位将资金账户挂失并支取资金的做法缺乏合法依据。对于被上诉人华州区住建局而言，先行融资购买置换房屋用以安置被拆迁户，在安置之后却不能收回相应资金的情况下，必然造成其财产损失。故被上诉人主张不当得利的理由，符合法律规定。综上所述，杨小连、冯佳琪的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，虽然论述理由存在瑕疵，但判决结论正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9072元，由上诉人杨小连、冯佳琪负担。本判决为终审判决。审判长  秦文强审判员  吴丽宁审判员  李 谦二〇二〇年十月十四日书记员  王梦娇