河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终232号 上诉人（原审原告）赵宝巨，男，1957年9月11日出生，汉族，住石家庄市桥**。 委托代理人孙曼丽、林焜，北京英淇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）任丘市自然资源和规划局，住所地任丘市渤海东路**。 法定代表人刘亚光，局长。 委托代理人吴涛，该局工作人员。 委托代理人李磊，该局工作人员。 上诉人赵宝巨因土地行政处罚一案，不服河北省任丘市人民法院（2020）冀0982行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年11月6日，原告赵宝巨未经被告批准，占用原任丘市恒达化工有限公司院内西南侧土地建厂房,占地面积共计11440平方米，其中建筑物占地面积为11440平方米。占地四至：东至赵宝巨占地、南至南芦庄村耕地、西至南芦庄村耕地、北至赵宝巨占地。其中2601平方米土地地类为原围场洼排渠（芦尹支渠）国有建设用地，其他8839平方米土地地类为无权源建设用地，权属为南芦庄村农民集体。该占地在《任丘市土地利用总体规划（2010-2020）》所确定的允许建设区内，符合任丘市土地利用总体规划。赵宝巨占地建设至今未依法办理 —2— 相关用地手续行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。被告遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分一、（二）1的规定，于2019年6月24日对原告赵宝巨作出了任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定：1、责令赵宝巨将非法占用的2601平方米原围场洼排渠（芦尹支渠）国有建设用地退还给任丘市水务局，将非法占用的8839平方米集体土地退还给南芦庄村农民集体；2、对赵宝巨非法占用的11440平方米土地按每平方米20元处以罚款，共计228800元。原告赵宝巨不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定。 原审法院认为，被告任丘市自然资源和规划局（下称任丘市自规局）提供的第二组证据证实了原告赵宝巨2018年未经批准实施了违法占地建厂房的行为，故被告任丘市自规局作出的任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分。被告任丘市自规局在履行立案、调查询问、处罚告知、听证、送达等程序的基础上，依法作出行政处罚决定程序合法。被告任丘市自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分一、（二）1的规定对原告赵宝巨作出的任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定适用法律正确。原告称被告作出任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定书的行政相对人对象错误，但其提供的证据不能充分证实是任丘市恒达农产品科技开发有限公司2018年实施的占地建厂房的行为，故对其主张本院不予支持。原告赵宝巨 —3— 称被告作出的任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定属于重复执法、重复处罚，被告提供的第一组证据证实是原任丘市国土资源局对任丘市恒达化工有限公司2005年开始实施的占地建厂房的行为作出的任国土罚字（2007）第445号行政处罚且任丘市恒达化工有限公司已更名，而本案是对原告赵宝巨2018年未经批准实施了违法占地建厂房的行为作出的行政处罚，两个行政处罚决定处罚的不是同一的违法占地建厂房的行为，故对其主张本院不予采信。 上诉人赵宝巨上诉请求，撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由:一、一审认定上诉人作为行政处罚行政相对人对象错误。首先，在涉案土地上建厂经营的是原任丘市恒达化工有限公司，后变更登记为任丘市恒达农产品科技开发有限公司，若进行翻建有违法占地建设情形，应以任丘市恒达农产品科技开发有限公司为执法对象。其次，2007年原任丘市国土资源局对涉案企业厂房所涉违法行为作出行政处罚，也证明了行政处罚相对人应为任丘市恒达农产品科技开发有限公司即任丘市恒达化工有限公司。再次，上诉人不是涉案土地的使用权人、厂房的建设者。最后，被上诉人把上诉人作为行政相对人的理由是任丘市恒达农产品科技开发有限公司已经实际不存在了，工商记载企业列入经营异常名录。而上诉人作为自然人，仅仅是该企业的法定代表人，一审未审查上述事实来认定行政相对人，明显错误。二、一审法院认定被上诉人作出行政处罚行政行为合法，属事实认定不清。首先，任丘市恒达农产品科技有限公司系招商引资兴办的乡镇企业，其占地建厂是经过政府同意和土地行政管理部门认可的，不应认定为违法占地建设。其次，2007年5月20日原任丘市国土资源局对涉案企业厂房所涉违法行为作出 —4— 国土资源违法案件行政处罚决定进行了处罚，并经任丘市人民法院执行结案。2018年涉案企业厂房进行翻建，并未超出原建设范围，再以相同或类似事由对同一地块涉案企业厂房进行处罚，属于重复执法。再次，被上诉人作出的行政处罚决定内容不符合法律规定，不具有可执行性，更不具有合理性。该处罚决定只责令退还土地，却未表述具体如何退还，不符合土地管理法第七十六条规定。最后，被上诉人作出的行政处罚决定程序违法。三、一审适用法律错误。1.一审法院裁定驳回上诉人的诉讼请求不符合法律规定，依据行政诉讼法第六十条规定，一审法院应当以判决的形式作出。2.一审法院应当适用《河北省国土资源厅关于妥善解决历史遗留建设用地有关问题的通知》（冀国土资发[2017]15号文件精神）第二条“在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地。按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理”等规定。涉案企业厂房综合上述事实和法律也不应给予行政处罚且是最严厉的行政处罚。 被上诉人任丘市自规局答辩称，1.我单位作出的任自然资罚字（2019）第417号处罚决定时充分保障了其合法权益，我单位的证据可以证实2018年赵宝巨未经批准实施了违法占地建房的行为，履行了立案、调查询问、处罚告知、听证、送达等程序。2.我单位的处罚对象没有错误，因为现在恒达化工有限公司已经实际不存在，我单位在调查过程中发现赵宝巨经营企业已经被列入经营异常名录，且赵宝巨一直不配合导致我单位认为违法主体为赵宝巨。另在赵宝巨起诉我单位另两起行政诉讼案件中，任丘市人民法院作出的判决也认定赵宝巨为违法主体，其违法行为是赵宝巨所实施。3.我单位作出的行政处罚不存在一事二罚的情 —5— 形，因为恒达化工有限公司在2007年的违法占地行为虽然当时进行了处罚，但是麻家坞乡政府在2008年3月11日已经将罚款73万元退还给了原来的恒达化工有限公司。4.我单位在作出任自然资罚字（2019）第417号行政处罚决定之前，任丘市恒达化工有限公司已经更名，与我单位作出任国土罚字（2007）第445号行政处罚决定的当事人不同，且违法行为也不是同一违法行为。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，任丘市恒达农产品科技开发有限公司的工商登记状态显示已被列入经营异常名录信息。 本院认为，关于被诉行政处罚主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条规定：“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”根据上述规定，在诉讼程序中，行政机关应提供其作出被诉行政处罚行为的证据和所依据的规范性文件。原告或第三人在行政程序中应提供而没有提供相关证据，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”据此，一方面，当事人有配合、协助行政机关开展行政调查和行政检查，主 —6— 动、如实、全面地提供证据材料的义务。当事人积极履行行政协助义务，既包括主动陈述与案件有关的事实、提供有关的咨询和线索，也包括提出与案件有关的书证、物证、视听资料、电子数据等证据材料。从维护当事人自身的利益而言，为了减轻、避免可能的行政负担或者取得期待的行政利益，当事人有必要在行政机关发动行政职权时，予以真实、完整地提出所掌握的重要事实和证据。另一方面，当事人应当对自己在行政程序中提出的主张和请求提供证据。无论是在诉讼程序中，还是在行政程序中，权利人都应当主动使自己权利存在的事实处于确实的状态，而不是被动地等待权利存在的事实处于真伪不明的状态。本案中，被上诉人任丘市自规局根据其调查和检查的相关证据认定，任丘市恒达农产品科技开发有限公司已被列入经营异常名录，涉案未经批准在原任丘市的主体系上诉人赵宝巨，而上诉人虽认可存在涉案建厂房的事实，但其在行政处罚程序中就提出被上诉人处罚主体错误，为维护其自身利益，无论是在行政处罚程序中还是在诉讼程序中，其均应真实、完整地提出其所掌握的重要事实和证据，如涉案行为系法人行为，由法人出资等相关证据，以便减轻或避免可能的行政负担或者取得期待的行政利益。至本案二审程序中，上诉人均未提交任何相关证据支持其主张，即未尽到主动使自己的权利存在的事实处于确实状态的义务，因此，本院对上诉人处罚主体错误的主张不予支持。 关于是否违法占地问题，2004年8月修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所 —7— 有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案上诉人赵宝巨存在未经批准在涉案土地上建房的事实，根据上述规定，未经批准建房行为属非法占用土地行为，应受到土地行政处罚。关于其主张建房行为系招商引资企业的行为的理由，没有法律依据，本院对其该主张不予支持。 关于是否重复处罚问题。2007年5月20日原任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2007）第445号行政处罚决定，是对原任丘市恒达化工有限公司的违法占地建房行为作出土地行政处罚。而本案被诉行政处罚决定是被上诉人对上诉人赵宝巨2018年11月6日未经批准非法占用土地建房行为作出的行政处罚，即两个行政处罚决定针对的被处罚主体及违法行为均不同，故上诉人的被诉行政处罚决定系重复处罚的理由不能成立。 关于原审裁判方式问题，原审法院于2020年7月1日作出（2020）冀0982行初1-1号更正裁定，将原（2020）冀0982行初1号裁定书中标题第二行“行政裁定书”更正为“行政判决书”，故上诉人的原审裁判方式错误的理由不能成立。 综上，被上诉人作出的被诉土地行政处罚决定认定事实清 —8— 楚，程序合法，适用法律正确。上诉人赵宝巨的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵宝巨负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二〇年十月三十日 法官助理 魏 伟 书 记 员 王丽钰