四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行再10号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴永秋，女，1969年4月15日出生，汉族，住四川省崇州市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）崇州市规划和自然资源局。住所地：四川省崇州市崇阳街道世纪大道**。 法定代表人邹雄文，局长。 委托代理人江俞廷,国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人邹梦云,国浩律师（成都）事务所律师。 再审申请人吴永秋因诉被申请人崇州市规划和自然资源局不履行法定职责一案，四川省成都市中级人民法院作出（2018）川01行终748号行政裁定，已经发生法律效力。吴永秋不服向本院申请再审。本院经审查作出（2019）川行申756号行政裁定，裁定提审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 成都市温江区人民法院经审理作出（2018）川0115行初11号行政裁定，查明：2017年11月2日，吴永秋到国土资源部信访，称“2010年至2016年，当地政府以租代征，强占和平社区土地500余亩圈占撂荒至今，风鸣社区土地400余亩已经动工建设，信访人要求查处违法占地行为，归还土地。”信访事项经层层转办，于2017年11月14日转交原崇州市国土资源局（以下简称为崇州市资源局）。2017年11月14日，崇州市资源局作出受理告知书并告吴永秋。2017年12月28日，崇州市资源局作出崇国土信复[2017]41号《信访事项处理意见书》（以下简称41号信访答复），答复吴永秋“您于2017年11月13日反映2010年至2016年，当地政府以租代征，强占和平社区土地500余亩圈占撂荒至今，风鸣社区土地400余亩已经动工建设的问题。我局于2017年11月17日受理，并发出受理告知书。经查，2010年置信集团拟在三郎镇和平社区实施建设项目。在土地未报征前，征得村民同意，三郎镇政府与和平社区部分村组签订了《租地协议》，租用和平村1、2、3、4组土地约500亩拟用于该项目建设。协议约定：每年每亩按800斤大米中等市场价格支付被租地村民租金。后因多方面原因，该项目未实施，所租土地仍由村民自行耕种至今，三郎镇政府仍按期支付租金。故不存在以租代征以及强占和平社区土地500余亩圈占撂荒的问题。另据调查，经有权机关批准，崇州市人民政府依法征收凤鸣社区3、4、6组土地300余亩，并按供地程序出让部分土地给陇海集团用于项目建设，目前该公司已动工建设部分，不存在违法占地问题。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向上级机关或崇州市人民政府复查复核委员会提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2017年12月29日，41号信访答复寄交吴永秋。 成都市温江区人民法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，崇州市资源局作出的41号信访答复是对吴永秋的信访事项作出的答复，该意见书没有赋予吴永秋新的权利义务，未对其权利义务产生新的不利影响，故不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、行政诉讼法适用解释第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回吴永秋的起诉。 四川省成都市中级人民法院二审查明的案件事实与一审裁定认定的事实一致。 四川省成都市中级人民法院二审认为，吴永秋对崇州市资源局作出的41号信访答复不服提起诉讼，该处理意见针对吴永秋举报当地政府以租代征、强占土地等问题作出答复，认为不存在相关单位违法占地问题，因当事人在原审庭审中均陈述吴永秋多次反映上述问题，亦已经针对违法占地问题再次向崇州市资源局举报，崇州市资源局正在回复中，且崇州市资源局系针对上级部门转办信访事项作出的信访处理意见，该信访处理意见并未对吴永秋的合法权益产生新的实质性影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 吴永秋申请再审称：（一）对于崇州市三郎镇存在的违反土地管理法律法规，非法占地的行为，吴永秋进行了实名举报，要求土地管理部门进行查处。经国土资源部、原四川省国土资源厅和原成都市国土资源局的转办，吴永秋的举报被转交崇州市资源局具体办理。但是崇州市资源局不仅不查处，而且将吴永秋的举报违法作信访事项处理，明显是出于逃避监督的违法动机。（二）崇州市资源局作出41号信访答复，已认可崇州市三郎镇存在“以租代征”、非法占用农用地进行建设的事实，但又不进行查处，明显存在不执行土地管理法律法规、不履行法定职责的违法情形。（三）原一、二审法院对崇州市资源局不履行法定职责的违法行为不监督纠正，其行政裁定事实不清，适用法律不当，均应依法纠正。吴永秋请求：1.撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终748号行政裁定和成都市温江区人民法院（2018）川0115行初11号行政裁定；2.撤销崇州市资源局41信访答复；3.责令崇州市资源局履行法定职责，对吴永秋举报事项依法进行查处。 崇州市规划和自然资源局发表书面意见称：（一）《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》［（2005）行立他字第4号］明确规定，对于行政机关就信访事项所作的处理，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，吴永秋是对崇州市信访答复不服提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）崇州市信访答复符合《信访条例》的规定，事实清楚，程序合法。（三）一、二审裁定驳回吴永秋的起诉，适用法律正确。吴永秋的再审申请不能成立，请求依法予以驳回。 经审理查明，因机构改革的原因，崇州市资源局被撤销，其土地管理的行政职能由崇州市规划和自然资源局承担。 本院认为，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确，“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。”“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。” 信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”根据上述规定，对于应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。对于公民、法人或者其他组织的申请是否属于信访事项，不能仅凭其申请书的贯名，也不能仅凭行政机关是否将其行政行为自我定性为信访的处理，而应通过对公民、法人或者其他组织的特定申请与制度宗旨进行审查判断，以便对相关申请的性质作出准确认定，不能把公民、法人或者其他组织的特定申请事项错误归类为信访。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责，对违法占地行为进行查处，依法就不属于信访的范围。本案中，吴永秋因其享有承包经营权的集体土地被违法流转用于非农业建设活动，吴永秋不服，有权向土地行政主管部门进行举报投诉，也有权对土地行政主管部门不履行查处职责的行为申请行政复议或提起行政诉讼。原一、二审法院将吴永秋的本案举报投诉行为认定为信访，并以此为由不受理吴永秋的起诉，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，原一、二审裁定适用法律错误。吴永秋的本案起诉符合行政诉讼的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终748号行政裁定和成都市温江区人民法院（2018）川0115行初11号行政裁定； 二、本案指令成都市温江区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年十月二十九日 书记员  伍 沿