安徽省黄山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖10行赔终8号 上诉人（一审原告）程田丰，男，1964年9月29日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 委托代理人何学平，安徽昌法律师事务所律师。 委托代理人方馨，安徽昌法律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区城市管理行政执法局，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**，统一社会信用代码113410024857814735。 法定代表人蒋波，局长。 出庭负责人伍长春，副局长。 委托代理人吕云鹏，该局工作人员。 委托代理人章金山，安徽经盾律师事务所律师。 上诉人程田丰因强制拆除行政赔偿一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2018）皖1002行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程田丰及其委托代理人何学平、方馨，被上诉人黄山市屯溪区城市管理行政执法局（以下简称屯溪区城管局）副局长伍长春及其委托代理人吕云鹏、章金山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，程田丰系原屯溪区屯光镇安东村村民，于2001年因拆迁安置在安东工业小区取得一处宅基地并建房居住，又于2005年未经规划审批许可在自留地内搭建案涉房屋（一层砖木结构，面积77.94平方米）。2017年11月屯溪××安东路片区地块棚户区改造项目启动签约，案涉房屋在棚改征收范围内，经三轮认定公示，该房屋合法性面积为零，公示期间程田丰未提出异议。在签约期限内，程田丰未与房屋征收部门达成征收补偿安置协议。2018年4月2日，屯溪区城管局作出屯城管（规划）限拆字〔2018〕4号限期拆除决定书，责令程田丰自行拆除案涉房屋。2018年5月21日，屯溪区城管局强制拆除了案涉房屋。屯溪区城管局拆除房屋前将室内物品搬出放置在拆除现场旁，但未妥善保管并移交程田丰，现室内物品与案涉房屋均已损毁灭失。程田丰不服强拆行为，申请行政复议。2018年9月7日，屯溪区人民政府作出屯政复决〔2018〕4号行政复议决定书，维持了屯溪区城管局作出的屯城管（规划）限拆字〔2018〕4号限期拆除决定书，同时作出屯政复决〔2018〕7号行政复议决定书，以程序违法为由，确认屯溪区城管局拆除案涉房屋的行为违法，并驳回了程田丰的行政赔偿请求。程田丰不服，提起行政诉讼，要求撤销屯溪区城管局作出的屯城管（规划）限拆字〔2018〕4号限期拆除决定及屯溪区人民政府作出的屯政复决〔2018〕4号行政复议决定书，并提出了本起行政赔偿诉讼。2019年12月27日，黄山市中级人民法院作出（2019）皖10行终53号行政判决书，以案涉房屋能否享受同地段棚改政策给予补偿的事实不清，主要证据不足，适用法律错误为由，撤销一审判决，并撤销了屯溪区人民政府作出的屯政复决〔2018〕4号行政复议决定书和屯溪区城管局作出的屯城管（规划）限拆字〔2018〕4号限期拆除决定书。程田丰认为屯溪区城管局拒绝赔偿既无事实基础，又无法律依据，故诉至法院，要求屯溪区城管局按照同地块拆迁政策赔偿程田丰房屋损失640000元、室内物品损失60000元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。屯溪区人民政府屯政复决〔2018〕7号行政复议决定已确认屯溪区城管局拆除案涉房屋的行为违法，因此，屯溪区城管局违法对案涉房屋实施拆除，其应当对程田丰的损害承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。程田丰主张按同地段棚改政策给予赔偿，即程田丰认为案涉房屋按同地段棚改政策可以得到的补偿安置权益为其直接损失。法院认为，程田丰主张不能成立。首先，根据城乡规划管理法律法规的规定，程田丰未经规划审批许可建设案涉房屋属于违法建设行为；其次，在屯溪××安东路片区地块棚户区改造项目集体土地上房屋合法性面积认定公示中，案涉房屋合法性面积为零，即案涉房屋在征收甄别程序中未被认定为合法建筑；第三，屯溪区人民政府出台《屯溪区棚户区改造涉及集体土地上自建房征收补偿问题的处置意见》，其中第四条规定，2001年9月6日至2010年1月1日建设且未取得合法有效证照的房屋，符合唯一一套住房且生活困难户的规定，其人均面积低于50平方米的，被征收人在规定期限内签约并腾空交房的按实际面积予以认定，并参照合法建筑予以拆除补助。案涉房屋并非程田丰唯一一套住房，不符合上述参照合法建筑予以补偿的规定；第四，程田丰始终未与征收部门达成任何关于案涉房屋的征收补偿安置协议。综上，程田丰没有证据证明屯溪区城管局违法拆除行为对其补偿安置权益造成了损害，故其主张按同地段棚改政策赔偿案涉房屋损失，不予支持。 但是，屯溪区城管局违法实施拆除行为造成案涉房屋及室内物品损毁灭失，对程田丰合法财产造成损害，法院参照安徽大众（司）评字2020第J0100号房地产司法鉴定估价报告和新科苑评报字（2019）第087号资产评估报告，认定案涉房屋建造成本损失为64690元，室内物品损失为9970元，共计74660元，屯溪区城管局依法应予赔偿。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告黄山市屯溪区城市管理行政执法局于本判决生效之日起十五日内赔偿原告程田丰74660元。二、驳回原告程田丰的其他赔偿请求。本案评估费用5000元，由被告黄山市屯溪区城市管理行政执法局负担。 一审宣判后，程田丰不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定部分事实不清。一审法院认为程田丰房屋未经审批，属于违法建筑，且在棚户区改造房屋征收公示中合法面积为零，程田丰有其他住房，因此按照建安重置价格进行赔偿，上述事实均系认定错误。（一）并无法律规定不动产权证是房屋的唯一合法依据，有证即合法，无证即不合法。对无证房屋，行政机关只有通过法定程序，作出生效的法律文书，才可以认定房屋的违法性，在未作出生效法律文书前，房屋的合法性不容置疑，人民法院不能代替行政机关作出房屋是否合法的判断；（二）征收公示中的“合法面积”仅用于区分有证面积和无证面积，用于拆迁补偿的处理，不是房屋合法性的判断，法律未授权征收机关可以对公民房屋的合法性进行判断；（三）屯溪区城管局提交的证据九系黄山市屯溪区昱东街道办事处制作，且其参与了当日的违法拆除，双方均系屯溪区人民政府指挥下的安东村棚户区改造的一致行动人，该证据未出示原件、无程田丰的签字也无程田丰的拆迁补偿协议，不能达到程田丰享受过拆迁补偿安置的目的，且该举证涉嫌程序违法。二、程序违法。（一）屯溪区城管局提交证据九违反了行政诉讼法规定的一次性举证原则，本案于2018年10月19日立案，2019年7月4日第一次开庭，直到2020年6月4日第二次开庭，屯溪区城管局才提交证据九，程序违法；（二）鉴定程序违法，黄山市中级人民法院作出的（2019）皖10行终53号行政判决认为该案不是简单的拆违案件，而是棚户区改造引发的纠纷，因此，本案损失的鉴定应当确立按照棚户区改造政策计算的原则，而不是建安重置价格原则。在程田丰强烈抗议下，一审法院不顾实情，也未对适用何种原则进行鉴定展开辩论，单方面决定按照建安重置方式确定损失，程序违法。三、一审判决适用法律错误。（一）本案是在棚户区改造过程中发生的行政侵权行为，该房屋拆除后，程田丰不可能也不允许在原址上重建（也不允许提出恢复原状的诉讼请求），建安重置方式只适用可以在原址上重建的情形；（二）该地块事实上被屯溪区人民政府征收，征收的价格中不仅包括房屋建筑价值，更包含房屋赖以立足的土地价值，一审按建安重置方式判决并没有解决土地使用权问题，反而可能导致新的诉讼。四、屯溪区城管局应按同地段棚改政策给予程田丰赔偿。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第八条规定，对各级人民政府及有关行政主管部门违反城市规划以及审批程序、盲目扩大拆迁规模以及滥用职权强制拆迁的现象坚决予以查处。《安徽省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第四条规定，切实解决城市房屋建设管理中的有关遗留问题。市、县人民政府要组织相关部门集中一段时间，采取有效措施，对城市规划区内由于历史原则造成手续不全的房屋的合法性和房屋使用性质的变更进行认定。程田丰全力支持政府的棚改规划，没有提过分的要求，在房屋被强制拆除灭失后，程田丰只要求给予同地段住房的赔偿，才可以解决土地使用权问题，才可能不会让程田丰在原址上建安重置，才显得公平公正。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判支持程田丰的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由屯溪区城管局承担。 屯溪区城管局辩称，一、一审判决认定事实清楚。程田丰原系屯溪区屯光镇安东村村民，于2001年因拆迁在安东工业小区取得一处宅基地并建房居住，又于2005年未经规划审批许可在自留地内搭建案涉房屋。2017年11月，屯溪××安东路片区地块棚户区改造项目启动签约，案涉房屋在棚改征收范围内，经三轮认定公示，该房屋合法性面积为零，公示期间程田丰未提出异议，在签约期限内，程田丰未与房屋征收部门达成征收补偿安置协议，故屯溪区城管局依法对案涉房屋实施拆除。二、程田丰主张按同地段棚改政策给予赔偿不能成立。（一）根据城乡规划管理法律法规的规定，程田丰未经规划审批许可建设案涉房屋属于违法建设行为。（二）在安东路片区地块棚户区改造项目集体土地上房屋合法性面积认定公示中，案涉房屋合法性面积为零。（三）屯溪区人民政府出台《屯溪区棚户区改造涉及集体土地上自建房征收补偿问题的处置意见》第四条规定，2001年9月6日至2010年1月1日建设且未取得合法有效证照的房屋，符合唯一一套住房且生活困难户的规定，其人均面积低于50平方米的，被征收人在规定期限内签约并腾空交房的按实际面积予以认定，并参照合法建筑予以拆除补助。案涉房屋并非程田丰唯一一套住房，不符合上述参照合法建筑予以补偿的规定。（四）程田丰始终未与征收部门达成征收补偿安置协议。综上，程田丰没有证据证明屯溪区城管局的拆除行为对其补偿安置权益造成了损害，故其主张按同地段棚改政策赔偿案涉房屋损失，应不予支持。请求驳回上诉，维持原判。 一审中，程田丰提交了以下证据：1.居民身份证，证明程田丰身份情况；2.结婚证，证明程田丰于1988年结婚，符合单独立户条件；3.户口本（2004年），证明程田丰当时一家四口，符合建房条件；4.黄山市不动产登记信息查询记录，证明程田丰没有购置房屋，属于困难户；5.户口本（2016年），证明棚户区拆迁时程田丰一家三口，没有超过每人50平方米的补偿标准；6.屯溪区棚户区改造涉及集体土地上自建房征收补偿问题的处置意见，证明屯溪区人民政府已明确2001年9月6日至2010年1月1日期间的自建房不按违章处理，程田丰符合拆迁补偿标准；7.安东路片区地块棚户区改造项目房屋情况认定公示一览表（集体），证明程田丰房屋被认定为自建房；8.屯政复决〔2018〕7号行政复议决定书，证明屯溪区人民政府作出的复议决定；9.2017年4月1日屯溪区人民政府第三次常务会议纪要，证明通过了屯溪区棚户区改造涉及集体土地上自建房征收补偿问题的处置意见；10.2017年4月19日屯溪区棚户区改造和老旧小区改造领导组会议纪要，2017年6月18日屯溪区人民政府棚改工作专题会议纪要，关于进一步完善中心城区棚改有关事项的通知，关于进一步规范棚户区改造项目房屋合法性认定工作的通知，关于集体土地上自建房处置意见的补充说明，证明程田丰符合棚改政策；11.关于程美玲信访事项处理意见书，证明程田丰等户开始按照棚改政策补偿，后按附属房标准补偿；12.房地产分户估价结果表，初步评估结果一览表，证明应当按安东村集体房屋估价标准进行补偿。 屯溪区城管局提交了以下证据：1.询问（调查）笔录及照片，证明违法建设相关情况；2.建筑物现场照片，证明违法建设物现状；3.现场勘查记录，证明确定违法建设位置、面积等具体情况；4.黄山市城市测绘院2002年11月数字化采集成图，证明2002年11月该区域房屋建设情况；5.昱东街道阜上社区居委会说明，证明案涉房屋搭建时间、结构及面积；6.协助调查函及黄山市城乡规划局复函，证明案涉房屋属于违法建设物，未取得规划许可和审批；7.关于请求对安东路D地块违法建设依法拆除的函，受理案件登记表，立案审批表，案件调查报告，案件审议笔录，案件处理审批表，限期拆除决定事先告知书，限期拆除决定书，送达回证及照片，证明违法建筑物认定程序符合规定；8.强制执行笔录，证明拆除前室内物品搬离到安全区域，不存在物品被损毁的情况；9.收据和记账凭证、安东云村口农民新村总平面图及房屋照片，证明程田丰已享受拆迁补偿安置，在宅基地上建造的房屋，与其父亲房产相邻；10.案涉房屋照片，证明案涉房屋拆除前状况；11.关于安东路片区地块棚户区改造项目集体土地上房屋合法性面积认定三轮公示及公示一览表，证明案涉房屋按照相关程序认定合法性面积为零；12.屯溪区棚户区改造涉及集体土地上自建房征收补偿问题的处置意见，证明程田丰有住房，不符合处置意见的补偿条件和情形。 一审案件审理中，程田丰与屯溪区城管局共同确认案涉房屋中的物品种类、数量后，一审法院依申请委托黄山江南新科苑资产评估事务所对物品价值进行评估。该事务所作出新科苑评报字（2019）第087号资产评估报告，对委托评估资产估值总价为9970元。程田丰与屯溪区城管局对上述结果均予以认可。为给案件处理提供参考依据，一审法院依职权委托安徽大众房地产资产评估造价有限公司对案涉房屋重置价格进行评估。该公司作出安徽大众（司）评字2020第J0100号房地产司法鉴定估价报告，评估案涉房屋重置单价为830元/平方米，重置总价为64690元。 以上证据均已随案移送本院，一审法院据此认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，综合诉辩双方的主张，本案二审的主要争议焦点为:一、如何正确厘清案涉行政赔偿与征收安置补偿的法律关系；二、如何正确认定案涉的行政赔偿责任。 关于争议焦点一。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。在房屋征收过程中，被征收人享有拆迁安置补偿的权益，房屋征收部门应履行征收补偿职责。如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，如发生了违法强拆行为，则意味着违法强拆行政赔偿的“直接损失”，不仅应包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益。据此，征收补偿职责由房屋征收部门承担，行政赔偿责任由实施违法行为的行政机关承担。如果实施违法强拆的主体系房屋征收部门，则房屋征收部门既要赔偿被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等直接财产损失，还应赔偿被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益。本案中，案涉房屋在屯溪××安东路片区地块棚户区改造征收范围，屯溪区城管局实施的强拆行为已经被复议机关确认违法。程田丰据此以屯溪区城管局为被告，主张按照同地块拆迁政策赔偿房屋损失640000元。因屯溪区城管局不是案涉房屋的征收部门，不具有履行拆迁安置补偿的职责，且案涉征收部门又未列入本案当事人，对于程田丰是否享有拆迁安置补偿权益，本案中无法查明。故，本案只能就屯溪区城管局实施违法强拆行为造成的直接损失进行认定。如程田丰有证据证明其享有案涉拆迁安置补偿权益，可向房屋征收部门另行主张。一审判决认定程田丰没有证据证明屯溪区城管局违法拆除行为对其补偿安置权益造成了损害，系认定依据不足，本院予以指正。 关于争议焦点二。本案中，屯溪区城管局实施违法强拆行为，造成了案涉房屋的灭失，案涉行政赔偿的直接损失应为被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品。关于案涉房屋的土地价值，因案涉房屋属于集体土地上的建设，程田丰并非案涉土地的所有权人，该土地价值不属于行政赔偿直接损失的范围，程田丰主张赔偿土地价值，于法无据。关于案涉房屋的价值，案涉房屋已被违法拆除，一审法院为给案件处理提供参考依据，依职权委托安徽大众房地产资产评估造价有限公司进行评估，确定了案涉房屋重置价格。所谓“重置价”，是指重新建造与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房屋所需的费用，即被拆房屋的成本价。一审法院以被拆房屋的重置价格计算案涉房屋的赔偿金，并无不当。关于屋内物品损失，一审中已委托鉴定，且程田丰对鉴定结果并无异议，对该结果应予以认定。 综上，程田丰的上诉请求因无充分事实和法律依据，本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  邹有春 审判员  蒋 薇 二〇二〇年十月三十日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；