中华人民共和国 山东省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）鲁民终2650号 上诉人（原审原告）：无棣县碣石山镇人民政府，住所地中华人民共和国山东省无棣县碣石山镇大山东村。 负责人：丁宝冬，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王玉国，山东海心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：加达澳深（香港）有限公司，住所地中华人民共和国香港特别行政区皇后大道中**新世界大厦****。 法定代表人：于琏海，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）：于琏海，男，1943年7月17日出生，加拿大国籍，住中华人民共和国山东省无棣县。 被上诉人（原审被告）：山东黄河三角洲农作物科技有限公司，住所地中，住所地中华人民共和国山东省无棣县碣石山镇政府驻地东。 法定代表人：于琏海，该公司董事长。 以上三被上诉人共同委托诉讼代理人：付光强，北京市康达律师事务所律师 以上三被上诉人共同委托诉讼代理人：胡小多，北京市康达律师事务所实习律师 上诉人无棣县碣石山镇人民政府（以下简称碣石镇政府）因与被上诉人加达澳深（香港）有限公司（以下简称澳深公司）、于琏海、山东黄河三角洲农作物科技有限公司（以下简称三角洲公司）合同纠纷一案，不服山东省滨州市中级人民法院（2019）鲁16民初429号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 碣石镇政府上诉请求：1.依法撤销(2019)鲁16民初429号民事裁定书；2.指令一审法院进行实体审理。事实和理由：一审法院所作民事裁定书，证据不足，认定事实错误，驳回碣石镇政府起诉于法无据，应依法撤销。1.碣石镇政府与澳深公司、于琏海、三角洲公司签订的合同书及各补充协议系民事合同，非行政协议。首先，行政法律关系中，双方主体存在着不平等性，行政主体通常处于主导地位。而民事合同中，当事人地位完全平等。本案中，虽然合同当事人一方为行政机关，但是涉案合同及补充协议完全系基于市场规则进行的磋商。合同签订的目的在于双方平等交换、整合资源，为未来可期待利益的实现提供保障，并非为了实现行政管理或者公共服务目标。其次，从内容上，行政法律关系的内容一般是法定的。即使在行政协议中，权利义务系双方协商一致的结果，但实质性内容不能脱离行政法律的框架。而且作为行政主体的一方，在权力上不具有处分性。而本案合同及补充协议，作为招商引资行为，是政府为发展当地经济作出的商业行为，并非政府依照行政法作出的具体行政行为，符合民事合同之特征。其内容完全基于双方当事人的意思自治，澳深公司、于琏海、三角洲公司关于苜蓿的种植、种子的提供、苜蓿的收购、投资规模等事项皆是基于商业目的的衡量；碣石镇政府关于土地的提供、土地的填高和凭证、三通等，亦是基于私法上义务的履行，因为作为乡镇政府不具有出让土地的行政职能，提供土地的行为不属于行政管理的范畴，最终主要是协助对方取得合法的土地使用权。双方当事人之间的权利和义务形成了有偿的对价。在合同及补充协议中，亦明确约定了如果一方违约，应赔偿给另一方实际造成的经济损失，并承担违约责任，可见在内容上具有民事性。最后，一审法院在确定合同性质时，还提出看行政机关是否享有优益权。行政优益权意指国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格，其包括了行政优先权和行政收益权。在涉案合同及补充协议中，碣石镇政府作为当事人一方，虽具有收益性，但系基于合同义务的对价而享有的权利，这种权利并不具有优先性，对方当事人具有完全的抗辩权，碣石镇政府不具有合同履行的行政指挥权和单方制裁权等优先权利。2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》不适用于本案。如前述，涉案的合同及补充协议，并不具有该司法解释第一条规定的内容特征。同时，该司法解释第二十八条第二款规定2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。假如按照司法解释的标准认定涉案合同及补充协议为行政协议，该案由一审法院继续审理并无不当。首先，该类协议在该司法解释之前最起码性质上存在争议，包括最高人民法院的有关裁判；其次，涉案合同及补充协议都是签订于2015年之前，其内容上就碣石镇政府一方，主要是提供土地，参照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，该类合同属于民事合同，按照民事诉讼程序解决有关纠纷。另，最高人民法院(2014)民申字第799号案件，认可了行政主体作为一方当事人签订的项目投资协议及补充协议等合同的民事性。广东省高级人民法院在(2010)粤高法民二终字第43号亦作出相同的认定。据上，最起码可以得出将涉案合同及补充协议认定为民事合同是符合当时的法律、行政法规及司法解释的。3.由一审人民法院继续审理，符合诉讼经济和效率原则。在本次诉讼中作出处理，可以避免以后繁琐的行政和诉讼程序，提高诉讼效率，节约诉讼成本。综上所述，一审法院驳回碣石镇政府起诉的民事裁定，有悖事实和法律，应予撤销。 碣石镇政府向一审法院起诉请求：1.依法解除碣石镇政府与澳深公司、于琏海、三角洲公司签订的《山东无棣县大山镇政府与香港加达澳深有限公司合同书》、《山东无棣县大山镇与香港加达澳深有限公司补充协议》、《山东无棣县碣石山镇与香港加达澳深有限公司或山东三角洲农牧有限公司补充合同Ⅳ》；2.澳深公司、于琏海、三角洲公司返还碣石镇政府提供的全部土地并恢复原状；3.澳深公司、于琏海、三角洲公司赔偿碣石镇政府因双方合作而产生的投资损失170.2万元；4.一切诉讼费用由澳深公司、于琏海、三角洲公司负担。 一审法院经审查认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国民法总则》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。” 行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。行政协议的识别可从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。根据《山东无棣县大山镇政府与香港加达澳深有限公司合同书》、《山东无棣县大山镇与香港加达澳深有限公司补充协议》、《山东无棣县碣石山镇与香港加达澳深有限公司或山东三角洲农牧有限公司补充合同Ⅳ》的约定内容，上述协议系作为行政机关的碣石镇政府与行政相对人的澳深公司、于琏海、三角洲公司经协商一致签订，碣石镇政府签订上述协议的目的意在实现招商引资、强农惠农、发展当地经济等行政管理目标，维护公共利益，上述协议内容涉及行政权利义务，上述协议系行政协议。本案中，碣石镇政府、澳深公司、于琏海、三角洲公司之间因涉案协议产生的关系明显不属于平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，碣石镇政府提起本案诉讼不符合起诉条件。 另，行政诉讼虽奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。涉案协议虽系行政协议，作为行政机关的碣石镇政府的权利亦有救济途径。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，一审裁定：驳回无棣县碣石山镇人民政府的起诉。 本院认为，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。碣石镇政府基于招商引资、强农惠农、发展经济事项，与澳深公司、于琏海、三角洲公司签订了案涉协议，协议内容已超出平等民事主体之间设立的人身关系或财产关系的范围，一审法院对本案处理妥当，应予维持。 综上，碣石镇政府的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  张 磊 审 判 员  陈东强 审 判 员  陈 浩 二〇二〇年十月二十三日 法官助理  刘小玉 书 记 员  马抒祺