重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝05行终425号 上诉人（原审原告）高正龙，男，汉族，1965年3月6日出生，住重庆市荣昌区。 委托代理人刘显仲，重庆山语律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市荣昌区规划和自然资源局，住所地：重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道**5-1。 法定代表人袁家荣，局长。 原审第三人重庆市永荣双河煤业集团有限公司，，住所地：重庆市荣昌区双河街道岚峰社区 法定代表人夏鹏。 上诉人高正龙因诉被上诉人重庆市荣昌区规划和自然资源局（以下简称荣昌规自局）其他行政处罚一案，不服重庆市江津区人民法院(2019)渝0116行初154号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月10日，荣昌规自局接重庆市规划和自然资源局通知，有群众举报重庆市永荣双河煤业集团有限公司（以下简称双河煤业）疑似存在越界开采行为。之后，荣昌规自局委托地质队对双河煤业进行采矿权实地核查（越界认定）工作。2019年3月，该地质队出具《重庆永荣双河煤业集团有限公司采矿权实地核查（越界认定）报告》，核查结论为：“1.经本次采矿权实地核查，认定双河煤业公司存在越界布置井巷和越界开采的行为。2.双河煤业公司篡改2018年12月以前的矿图，存在弄虚作假隐瞒越界开采的真实情况。3.经本次采矿权实地核查估算，双河煤业公司越界开采面积共计318965m2，越界动用煤炭资源储量67.2kt；受井下安全条件限制，未实测的区域经已有资料综合分析推算越界动用煤炭资源储量244.5kt。4.2004年-2013年6月底越界动用煤炭资源储量（111）168.2kt，2013年7月-2018年底越界动用煤炭资源储量（111）143.5kt。5.本次估算的双河煤业公司越界动用煤炭资源储量，包括了2018年12月重庆地质矿产研究院提交的《重庆永荣双河煤业集团有限公司专项实地核查报告》估算的越界动用煤炭资源储量27.55kt。” 2019年4月24日，荣昌规自局向双河煤业送达《行政处罚听证告知书》，告知双河煤业拟作出的行政处罚。2019年5月9日，荣昌规自局作出荣规资（处罚决定）〔2019〕5号《行政处罚决定书》，认定双河煤业于2004年至2018年期间在荣昌区双河街道岚峰社区越界采出煤炭资源为27.12万吨（2004年至2013年6月底越界动用煤炭资源14.63万吨，2013年7月至2018年底越界动用煤炭资源12.49万吨），共获取违法所得9587万元。双河煤业的行为已构成越界开采的违法事实，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，并根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第二款规定，决定处罚如下：一、责令退回本采矿许可证规定的矿区范围内开采；二、没收违法所得9587万元，并处以罚款891.56万元，罚没款共计10478.56万元。 另查明，高正龙原系重庆永荣双河煤业有限责任公司股东。2013年6月16日，高正龙将其股权转让给夏鹏、郑明友、左前进。2014年6月12日，重庆永荣双河煤业有限责任公司更名为重庆永荣双河煤业集团有限公司。2019年7月11日，夏鹏、郑明友、左前进另案起诉高正龙，以荣昌规自局作出的案涉行政处罚中2004年至2013年6月底越界动用煤炭资源储量14.63万吨的处罚款属股权转让前双河煤业的遗留债务等为由，请求减少股权让转价款。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”提起诉讼的原告需要符合法定条件，应当是行政行为的相对人，或其他与行政行为有利害关系的公民、法人、其他组织。就本案而言，第一，被诉行政行为是荣昌规自局作出的行政处罚决定，该处罚决定的相对人是双河煤业，高正龙本人并不是被诉行政行为的相对人。第二，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条规定，“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼”。双河煤业企业类型为有限责任公司，属股份制企业，高正龙以其个人名义提起诉讼，不符合前述司法解释所规定之情形。第三，原告诉权的保护不是无限制的，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提，且不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。对于利害关系的判断，需考虑原告主张的权益是否受到行政规范保护，若当事人存在民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格。否则，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方法来保护。本案中，荣昌规自局作出的行政处罚决定未直接设定双河煤业股东的权利和义务，而公司内部股权转让以及股东的个人利益等情形并不影响荣昌规自局作出案涉行政处罚决定。虽然双河煤业现股东高鹏等人另案起诉高正龙股权转让纠纷，但系另一民事法律关系，因此，高正龙主张的权益受损与被诉行政行为之间不具有行政法上的权利义务关系，其以荣昌规自局作出的行政处罚决定侵犯其股东个人权益为由，提起行政诉讼，不具有原告主体资格。综上，经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回原告高正龙的起诉。案件受理费50元，退还原告高正龙。 上诉人高正龙上诉称：一审认定事实错误，适用法律错误，损害了以上诉人为代表的原200多名股东的合法权益。被上诉人作出的行政处罚是原审第三人股东对其提起诉讼的基石。原审第三人股东与行政处罚具有利害关系，但出于自身利益考虑不可能对该行政处罚提出异议或提起诉讼，上诉人唯有以自己的名义提起行政诉讼才能维护合法权益。请求改判撤销江津区人民法院(2019)渝0116行初154号之一行政裁定，并撤销荣昌规自局作出的荣规资（处罚决定）〔2019〕5号《行政处罚决定书》中对2004年至2013年6月底越界动用煤炭资源14.63万吨行为的处罚和没收。 被上诉人荣昌规自局及原审第三人双河煤业均未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原告主体资格问题是本案的核心问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，有权提起行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人，或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。其一，涉案行政处罚的相对人系原审第三人双河煤业，上诉人高正龙并非被诉行政行为的相对人。其二，高正龙不是涉案行政处罚的利害关系人。前述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼法上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。本案中，被上诉人荣昌规自局对双河煤业作出行政处罚，仅对双河煤业产生行政法上的影响，并未直接对双河煤业股东设定权利、义务。虽然该行政处罚作出后，双河煤业股东高鹏等人另案起诉高正龙股权转让纠纷，高正龙继而主张其权益受损与被诉行政行为具有一定的利害关系，但此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认受案涉行政处罚反射性利益影响的高正龙在行政诉讼中的原告主体资格。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁定驳回高正龙的起诉并无不当。上诉人高正龙的上诉理由不能成立，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一审、二审均不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  冉崇高 审判员  周 琦 审判员  陈 霞 二〇二〇年十月十四日 书记员  刘素馨