湖北省神农架林区人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂9021行初7号原告彭于贵，男，汉族，1973年3月30日出生，住下谷坪乡板桥河村****。委托代理人柳占良，湖北龙禧律师事务所律师。代理权限为一般授权。被告神农架林区下谷坪土家族乡人民政府，住所地：神农架林区下谷坪乡兴隆寺村。统一社会信用代码：54429021737143292H。法定代表人吴长科，乡长。委托代理人冯业浩，男，汉族，1985年3月17日出生，该乡人武部部长。代理权限为特别授权。委托代理人李玲，湖北黄士功律师事务所律师。代理权限为一般授权。第三人湖北省神农架林区下谷坪土家族乡板桥河村村民委员会，住所地：下谷坪土家族乡板桥河村**。法定代表人彭于欣，村主任。原告彭于贵因认为被告神农架林区下谷坪土家族乡人民政府（以下简称下谷坪乡政府）不履行宅基地行政审批法定职责一案，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人湖北省神农架林区下谷坪土家族乡板桥河村村民委员会（以下简称板桥河村委会）同案件处理结果有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告彭于贵及其委托代理人柳占良，被告的委托代理人（同时作为出庭应诉负责人）冯业浩及委托代理人李玲，第三人的法定代表人彭于欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭于贵于2020年4月29日向被告下谷坪乡政府提出书面答复个人建房审批结果的申请。原告彭于贵诉称，自己为板桥河村集体经济组织成员。原有的两间土木结构住房已于2018年10月2日被暴雨淋跨，后原告在板桥河村没有房屋居住，也没有重新申请建房。2019年春，原告向板桥河村申请宅基地建房。同年5月，板桥河村村民委员会讨论后同意原告的宅基地申请，选定何家湾废弃公路边为原告建房宅基地，并按审批程序得到乡镇规划、国土分局、国家公园的同意。2019年7月初，按照审批流程，原告将上述审批同意的宅基地建房的申请材料提交给了被告下谷坪乡政府，请求被告予以审批。但截至起诉之日，被告仍未给予任何回复。期间，原告多次到被告处询问结果，但被告均以各种理由搪塞、拖延。原告认为被告在收到原告的申请材料后，在长达1年多的时间内没有给予任何答复的行为，违反了土地管理法第三十八条、行政诉讼法第四十七条、第七十二条的规定，在60日内没有履行法定职责，属于明显的行政违法行为，故提起诉讼，请求：1.判决被告拒不履行法定职责的行政行为违法；2.判决被告履行法定职责，对原告提交的宅基地申报材料依法予以审批，并书面答复原告。原告提交了以下证据：第一组：1.原告身份证复印件；2.被告组织机构信息网络查询打印件。证明原被告身份，主体适格。第二组：3.关于下谷坪人民政府对彭于贵建房审批手续答复的申请书；4.原告催问被告工作人员的短信记录图片；5.个人建房申请表；6.个人建房申请书、户口簿信息；7.板桥村委会证明；8.板桥管护中心新建宅基地现场勘察表。证明被告在履行原告宅基地审批手续的过程中，行政行为违法。原告于2019年7月初依法向被告递交了合法的宅基地审批手续，被告予以接受，且原告在被告接受申请材料后，多次询问审批情况，被告均未作出任何答复，以及2020年4月29日，原告再次向被告递交了《关于下谷坪人民政府对彭于贵建房审批手续答复的申请书》，要求被告对原告宅基地的申报作出答复，但至今也未得到任何回复的相关事实。第三组：9.同村村民鲁绍奎宅基地申请审批材料，证明该村民提交的相关材料与原告提交的宅基地材料内容和形式一致，相关单位的审批意见相同，且审批时间也是同一天，但仍获批宅基地，所以，被告指出原告申请材料瑕疵的问题是下谷坪宅基地申报存在的普遍问题，并非原告单独所有，被告以此认为原告宅基地申请材料不符合申报要求不成立。第四组：10.选址照片10张打印件，证明原告选址符合法律规定，并不存在被告所说的应当规避的风险范围。而且原告提交的审批手续中国土规划以及国家公园等单位的审批意见一致，均认为该选址符合宅基地申报的条件，并不存在其他安全隐患，也不属于环境保护的严控区域，同时该组照片也反应出原告选址的河对岸也有住房，且该住房户主与原告均属于第三人陈述时提到的2014年备忘录内容中所涉的村民。被告下谷坪乡政府辩称：一、被告未批准原告彭于贵的宅基地申请，并不代表被告不履行宅基地行政审批法定职责，根据土地管理法等规定，被告对受理的宅基地申请材料具有审核的法定义务，被告应当对申请材料进行审核，审核后作出决定；对不符合法律、法规规定的宅基地申请材料不应当审核批准，对申请人报送的宅基地审核单不予签字盖章，亦可通过书面或口头的方式通知申请人宅基地申请不符合要求。被告在审查原告的申请材料时，成立了工作专班，进行了现场调查，召开专题会议讨论，最终认定原告提交的宅基地申请不符合法律、法规的规定，因此不予批准，在审签单中未签字同意，并口头通知了原告，其宅基地申请不符合要求，并不存在不履行宅基地行政审批的行为。二、原告提交的宅基地申请资料存在瑕疵，不符合法律规定的程序，被告依法不应当审核同意其宅基地申请。根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条、《神农架林区个人建房指导意见》第七条、《林区人民政府办公室关于进一步加强个人建房管理的补充通知》，该申请材料中存在四点问题：1.没有该村召开村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布的任何信息或资料；2.没有乡（镇）国土资源管理部门到实地勘察的记录和丈量后作出的审核意见；3.《个人建房申请表》中，原告的申请时间是村委会、乡镇规划、国土分局的审批时间均是5月5日；4.申请表中村委会意见栏、乡镇规划意见栏签署的意见为“同意办理”，明显超越其职权范围。因此被告认为原告的宅基地申请材料不符合法律、法规的相关规定，没有审批同意。并且原告申请建房的宅基地选址位于下谷坪乡板桥河村4组的原废弃公路，该选址不符合《神农架林区农民个人建房指导意见》要求建房选址遵循“减量、聚居”的原则，尤其是在主要公路沿线可视范围内严格控制切山、切坡建住宅，并且聚居点规划建设户数不足15户的，不予建设选址。被告就此建议原告另行选址，如黑水河龙头梁子（安置区）、马胡歼居民集中点或原宅基地，但遭到原告的拒绝。综上所述，原告申请宅基地的行为符合法律规定，但其申请的程序、材料存在严重瑕疵，并且原告坚持按照自己的选址确定宅基地位置，违反了我国的法律、法规及神农架林区的政策规定，因此被告依法不应当同意其此次宅基地的审批申请，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告下谷坪乡政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.被告统一社会信用代码复印件、法定代表人身份证复印件，证明被告主体身份；2.笔记本记录（2019年10月30日、11月25日两天）、下谷乡党委[2019]22号会议纪要复印件，证明被告在收到原告的建房申请后对原告的申请资料及原告的宅基地选址进行了勘查后通过会议研究，因原告建房申请不符合法律及当地政策规定，不予审批通过。建议原告另行选址建房，但原告拒绝另外选址。第二组：3.下谷乡个人建房申请资料复印件两套（户主分别为孟连发、刘江砚），证明在2019年至2020年期间个人建房审批手续的流程。当庭提交的证据：2019年10月15日个人工作记录、原告个人建房申请资料复印件一套，第一页上面写有原告领回材料的签字。证明被告原告于2020年4月7日在被告处将其提交的个人建房资料领走，被告履行了审批程序并当面向原告告知了审批结果，被告的行政行为不违法。提交的法律依据是：1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定；2.《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》《关于加强农村宅基地管理的意见》；3.神政办[2014]68号文件、神建发[2018]59号文件的相关政策规定。第三人板桥河村委会述称：一是本案的法律关系、案件事实与第三人无关，第三人不应是参与诉讼的适格主体。二是本村村民宅基地审批的相关程序及历史做法，首先调查了解村民是否符合建房条件，然后按照以前审批程序的常规做法签署“情况属实，同意办理”的意见，并未要求召开村民代表大会及公开征求意见，是2019年7月以后才要求组织召开村民代表会议及张榜公示程序，再由乡镇国土资源管理部门实地勘察记录和丈量后作出的审核意见，是乡镇国土资源分局工作人员进行档案管理，本村从未另做记载和留痕，只是陪同该部门工作人员现场勘察。三是关于彭于贵申请表上的有三个相同的签字时间2019年5月5日，是因为三个单位对彭于贵的实际情况很熟悉，同时依照《关于下谷乡个人建房审批等相关事宜的备忘录》，原告符合“一户一宅”要求，原则批准其在二级控制区建房，同时为了优化审批流程，提高为民办事审批效率，实行“一站式”审批，所以三个单位同一日期签署了审批意见。至于村委会、乡镇规划意见栏签署的意见为“同意办理”没有超越职权，类似的签署意见，其他户都是被认可了的。第三人当庭提交了一份证据：《关于下谷乡个人建房审批等相关事宜的备忘录》复印件（2014年10月20日林区人民政府副秘书长王俊峰主持召开）。经庭审质证，原告、被告、第三人对各方提供的证明主体资格的证据均无异议，本院予以认定。被告对原告的举证材料的真实性均无异议，对证明目的有异议。原告对被告举出的证据2和证据3中孟连发的申请材料的真实性提出了异议，对于当庭提交的证据提出了超出举证期限的质疑，对其他证据的真实性无异议，认可被告提供的申请表上领回材料的签字是原告本人所签；同时指出证据3显示的两户村民的建房申请材料也存在瑕疵问题，但最终都审核通过并已经建房，原告建房选址不存在建房文件所称的“切山切坡”，符合选址条件。对于第三人提交的证据，原、被告对真实性均无异议，被告认为备忘录是2014年制作，原告可以享受的政策已失效，现在申请应按照现行规定来办。第三人对原、被告提供的证据的真实性无异议。对于庭审中各方提交的证据，本院将结合证据的形成时间、形成来源、各方诉讼参与人的陈述以及查明的案件事实，综合予以考虑认定。经审理查明，原告彭于贵为板桥河村集体经济组织成员，旧房被暴雨淋毁后至今没有新建房屋。2019年5月原告向本村村委会即本案第三人提交了申请表等材料，申请在板桥河村闹水河湾新建住房，占地面积150平方米。第三人审核后于2019年5月5日签署了同意的意见并加盖了村委会的公章。下谷乡城建规划建设管理办公室、神农架林区国土资源局下谷国土资源分局于同日签署了同意的意见并加盖了公章。2019年7月5日经神农架国家公园管理局神农顶管理处板桥管护中心的现场勘察，认定其选址为传统利用区，同意前置许可，并加盖了公章。后原告将申请表、申请书、现场勘察表等图片、文字资料报送给被告下谷乡人民政府进行审核。2019年11月20日原告通过手机短信向被告的工作人员询问建房手续审核结果，但没有得到明确答复。2019年11月25日，被告召开党委会，对包括原告个人建房问题等23个事项进行了研究讨论，形成了〔2019〕22号会议纪要。会议讨论，原告个人建房选址不符合整体规划，议定不予支持此处建房，应另行在符合整体规划住宅区选址建房。2020年4月7日，被告通知原告签字领回了乡镇政府审核意见为空白的申请表及其他建房的申请材料。2020年4月29日，原告向被告申请对其个人建房审批手续作出明确的书面答复，并说明长达1年时间未予审批的具体原因。但被告没有作出书面答复。故原告向本院提起行政诉讼，请求被告履行宅基地行政审批法定职责。本院认为，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。关于农村宅基地申请报批程序及管理机关，国家有关部门和地方政府都有明确规定。鉴于原告于2019年5月5日提出了宅基地书面申请，被告于2019年11月25日研究讨论原告个人建房有关问题，故对其许可审查适用2004修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）。土地管理法第六十二条第二款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”因此本案原告向被告请求对宅基地审核作出书面答复，主体正确。被告在收到原告的申请材料后于2019年11月25日开会进行讨论，决定不予支持此处建房。但从2019年11月25日至原告2020年4月7日取回申请材料的三个多月时间内，被告既没有在申请书上作出不予同意的答复，也没有向原告作出不予行政许可的书面决定。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第四十二条的规定，被告“应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”显然被告的行为已经超出了上述法定期限。2020年4月29日原告又向被告申请，要求其作出明确书面答复，但直至进入诉讼程序阶段，被告依然没有向原告作出书面决定，违反了行政许可法第三十七条“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”的规定，拖延履行审核职责，其程序违法。关于被告辩称的口头通知申请人宅基地申请不符合要求的意见，因被告无法提供口头通知的录音等有效证据，无法证明其通知的具体内容。在本案中，被告提供的《会议纪要》议定的不予支持此处建房的理由是“个人建房选址不符合整体规划”，没有提到原告的申请材料存在程序性问题，且在本案举证时限内，被告没有提供下谷乡的规划文件。关于被告在诉讼阶段才提出的申请材料中欠缺程序材料的问题，原告已经提供了盖有村委会、城建规划、国土、国家公园公章同意的审批表，被告在诉讼阶段提出的新理由实为村委会和土地管理等部门履职不到位所致，与原告无关。故被告没有证据证明，其已经将没有审批同意的理由告知了原告，也没有通知原告补充材料，在作出对原告重大利益相关的结论之前，剥夺了原告的知情权，没有给予其陈述和申辩的机会，没有告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序明显不当。关于原告请求判决被告依法予以审批的要求，因宅基地审批是行政机关行政权行使的范畴。对于行政不作为的案件，人民法院经过审查之后，不能以司法权代替行政权，不能直接作出“同意或者不同意”的处理结果。经过审理，被告没有及时下发个人建房的文件，导致下谷坪乡在宅基地申请报批的过程中存在不规范的地方，而且会议讨论时也没有提出原告的申请缺少程序性材料，故由此造成的后果不应当由原告承担。为切实解决原告的居住问题，被告应当坚持合理行政、程序正当的原则，采取补救措施，按照乡村规划来判断选址问题，及时履行宅基地审核职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告神农架林区下谷坪土家族乡人民政府在本判决生效之日起二十日内对原告彭于贵提出的宅基地申请作出书面决定。案件受理费50元（原告已预交），由被告神农架林区下谷坪土家族乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长  刘立运审判员  张晓琳审判员  徐 淦二〇二〇年十月十一日书记员  吴 亮