浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1590号上诉人（原审原告）楼芝辉，男，1949年6月1日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人张新凤，北京诚略律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**。法定代表人王健，市长。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。楼芝辉因诉义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）土地行政强制一案，不服金华市中级人民法院（2020）浙07行初216号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。案经阅卷、调查，现已审理终结。原审法院经审理查明：楼芝辉系义乌市苏溪镇张浒村村民，主张其户在该村拥有的承包地于2019年12月31日被强制清表，并认为被告义乌市政府组织实施该清表行为违法，故诉至该院。另查明，2019年11月27日，义乌市政府作出义拟征告（2019）117号《义乌市人民政府拟征收土地、补偿安置方案公告》，将拟征收苏溪镇苏南村、张浒村部分集体土地、补偿安置方案和有关事项等进行预公告。原审法院认为，楼芝辉主张义乌市政府应作为本案强制清表行为责任主体的依据是认为其所称的“工业园区”的区片主任在现场指挥涉案强制清表行为，但经庭审查明，义乌市政府明确该清表行为是由该“园区工作片”组织实施的，而该“园区工作片”是由义乌市苏溪镇人民政府设立。因根据本案现有证据无法认定义乌市政府系设立该“园区工作片”的主体，且楼芝辉提供的有关涉案清表视频中的人员也仅能确认义乌市苏溪镇人民政府工作人员的身份，这与义乌市苏溪镇人民政府出具的其于“2019年12月31日组织人员实施了清表行为”的情况说明可以相互印证。对于拟征告（2019）117号《义乌市人民政府拟征收土地、补偿安置方案公告》，是义乌市政府根据国土资发〔2015〕35号《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》及《义乌市土地征收程序实施意见（试行）》等文件规定的程序要求作出的预公告，并未对涉案土地进行征收。据此，在楼芝辉未能提供进一步的证据证明义乌市政府确实组织或参与了涉案清表行为的情况下，可以认定涉案清表责任主体应为义乌市苏溪镇人民政府，而非义乌市政府。综上，楼芝辉提出义乌市政府对其承包地上的作物进行强制清表的主张缺乏相应的事实根据，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回楼芝辉的起诉。楼芝辉上诉称：一、一审裁定认定事实不清。义乌市政府系法定的征收责任主体，应当为被诉强制清表行为承担法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、国土资发〔2015〕35号《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》及《义乌市土地征收程序实施意见（试行）》等文件的规定，在征地报批之前，县级以上地方人民政府要依法开展拟征收土地程序：县级以上地方人民政府应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告并听取被征地的农村集体经济组织及其成员的意见。县级以上人民政府应当组织有关部门落实补偿费用足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿安置协议。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。综观上述征地程序，无论是前期拟征收土地程序抑或是征地报批及后期征地的组织实施工作，有且仅有市、县级人民政府具有征收土地及其附属物的法定职权。因此，在前期拟征收土地程序启动后，义乌市政府应当对本区域内的强制清表行为承担法律责任。一审裁定认为义乌市政府所作征地预公告，并未对涉案土地进行征收，因而义乌市政府不是本案强制清表的责任主体，系将完整的土地征收程序割裂开来，忽略了义乌市政府的违法行为发生在征地前期程序进行中这一基本事实。二、苏溪镇人民政府无法定职权实施对涉案土地的征收工作，其实施的强制清表行为应视为接受委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款之规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中苏溪镇人民政府并未得到任何法律、法规或者规章的授权实施征收拆迁工作。而根据义拟征告〔2019〕117号《义乌市政府拟征收土地、补偿安置方案公告》，义乌市政府系涉案土地征收的责任主体，只有其有权实施土地征收及地上附着物的清理工作。苏溪镇人民政府实施的强制清表行为，应视为协助、配合或者受义乌市政府的委托，无论其内部如何分工协作，最终法律责任均应由义乌市政府承担。一审法院认定强制清表的责任应当由义乌市苏溪镇人民政府承担，属于认定事实不清，适用法律错误。三、义乌市政府实施的强制清表行为缺乏事实和法律依据，应当判决确认违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，在正式进入征收程序后，只有在土地行政主管部门作出责令交出土地决定，而被征收人既不复议又不诉讼的情况下，才可以由土地行政主管部门申请法院强制执行。本案中，征收前期准备程序尚未实行终了，义乌市政府仍未申请征收土地。义乌市政府实施的强制清表行为缺乏事实和法律依据。请求撤销一审裁定；指令原审法院继续审理本案。义乌市政府答辩称：2019年11月27日，义乌市政府将拟征收苏溪镇苏南村、张浒村部分集体土地、补偿安置方案和有关事项等，作出义拟征告（2019）117号《义乌市政府拟征收土地、补偿安置方案公告》。该公告系根据土地征收制度改革试点相关规定作出，属义乌市政府申请征收土地相关前期工作的预公告，并不是依照法定程序批准征地后作出的征收土地、补偿安置方案公告。义乌市政府作出预公告后尚不具有组织实施的法定职责，且楼芝辉未能提供证据证明义乌市政府组织实施了强制清表的行为。而一审法院已经查明苏溪镇人民政府于2019年12月31日，对张浒村部分建设用地上零星种植的蔬菜进行清理的行为，对应楼芝辉所称的“清表行为”，实际是苏溪镇人民政府组织所为。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。一审庭审后，应原审法院要求，义乌市政府提交了《关于胡炜玮等同志职务任免的通知》《关于楼志坚等同志工作调动的通知》，应本院要求提交了《关于同意设立苏溪镇园区工作片并调整相关工作片管辖范围的批复》（市委〔2014〕35号），用以证明强拆当时的工作人员王航军系苏溪镇园区工作片的工作人员，苏溪镇园区工作片由苏溪镇人民政府成立，实施案涉行政强制行为的责任主体是苏溪镇人民政府。楼芝辉质证认为，对前述证据的真实性没有异议，但认为均不属于新的证据，对证明目的也有异议，上述文件证明：园区工作片是义乌市委、市政府批准成立的机构，批复中每个工作片的管辖范围均由义乌市委和市政府调整安排，苏溪镇人民政府只是协助义乌市政府做好管辖范围的调整和工作衔接。由此可见，苏溪镇人民政府不是直接设立园区工作片的机关。园区工作片实施强制清表的法律责任应当由义乌市政府承担。本院认为，行政诉讼中对当事人的起诉是否符合法定的起诉条件是人民法院依职权审查的内容，上述证据系义乌市政府应法院要求为证明楼芝辉的起诉是否符合法定起诉条件而提交，并不涉及被诉行为的合法性问题，故对前述证据应予采纳。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于义乌市政府是否系本案适格被告。楼芝辉自认现场指挥强制清表的工作人员为王航军。据义乌市政府一审庭后提交的证据，王航军系苏溪镇工业园区工作片主任，苏溪镇工业园区工作片是在苏溪镇人民政府管辖范围内划分的辖区工作片，而非行政机构，故可认定系苏溪镇人民政府的工作人员组织实施了案涉清表行为，苏溪镇人民政府在一审中也明确认可系其组织实施了案涉清表行为。因被诉强制清表行为本身属于行政事实行为，对行政事实行为提起诉讼，应当以实施该行为的行政机关为被告。另据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县××行政区域暂时调整有关法律规定的决定》及第十三届全国人大常委会第七次会议将上述决定的期限延长至2019年12月31日的决定，义乌市为农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点市，其于2019年11月27日作出拟征告（2019）117号《义乌市政府拟征收土地、补偿安置方案公告》实际系根据国土资发〔2015〕35号《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》《义乌市土地征收程序实施意见（试行）》等文件规定的程序要求作出的预公告，只是启动拟征收土地的程序，尚未对拟征收土地进行报批。且根据义委办发〔2018〕83号文件印发的《义乌市土地征收程序实施意见（试行）》第二部分有关“职责分工”的规定，并无义乌市政府具体负责组织实施征收的内容，亦不能据此得出苏溪镇人民政府实施案涉清表行为系基于义乌市政府的授权委托。故楼芝辉主张在前期拟征收土地程序启动后，义乌市政府应当对本区域内的强制清表行为承担法律责任以及苏溪镇人民政府实施的强制清表行为应视为接受义乌市政府的委托，缺乏相应事实和法律依据，不予支持。综上，在苏溪镇人民政府自认且楼芝辉未能举证证明义乌市政府确实组织或参与了涉案清表行为的情况下，原审裁定认定涉案清表责任主体应为苏溪镇人民政府而非义乌市政府，并在楼芝辉拒绝变更被告的情况下裁定驳回起诉，并无不当。楼芝辉提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十月十九日书记员  朱胤佐