河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1891号上诉人（一审原告）毛荣平，女，汉族，生于1959年3月20日，住南阳市宛城区。委托代理人朱少军，河南大鑫（郑州）律师事务所律师。委托代理人李其镇，河南大鑫（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人南阳市宛城区人民政府。法定代表人樊牛，区长。出庭应诉负责人王明东，副区长。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。被上诉人南阳市宛城区汉冶街道办事处。法定代表人胡善良，主任。委托代理人张学礼，副主任。毛荣平因诉南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）、南阳市宛城区汉冶街道办事处（以下简称汉冶办）确认拆除行为违法及行政赔偿一案，不服河南省南阳市中级人民法院（2019）豫13行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。南阳市中级人民法院一审审理查明：本案所涉被拆标的位于南阳市光武路与独山大道交叉口西北角食品商贸城院内。该处原为南阳市宛城区汉冶办事处蔡庄社区居民委员会（下简称蔡庄社区）的土地。毛荣平在租赁该处土地期间，建起房屋等附着物，没有办理准建手续。2013年12月5日，宛城区政府作出《关于对宛城区食品商贸城城中村改造项目实施房屋征收的公告》及附件《宛城区食品商贸城城中村改造房屋征收补偿安置方案》，并实施征收工作，现该被征收区城内大部分房屋已被征收拆迁。毛荣平该处所建房屋等附着物位于征收范围内。南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室委托河南宏基房地产评估测绘有限公司对毛荣平的房屋及附着物进行了评估，估价结果为682537元．南阳市宛城区人民政府已将该处土地补偿款及地上建筑附属物补偿款（682537元），一并汇入蔡庄社区三资账户内。毛荣平没有领取该款。2017年宛城区政府组织由汉冶办等多个部门参加的强制拆除行为，强拆时进行了清场拍照。毛荣平于2017年委托河南天衡资产评估事务所对该处房屋及附属物进行评估，评估为952万元。2018年4月25日，汉冶街道办事处出具信访处理意见书，载明：“信访人反映的食品商贸城房屋拆迁一事，经拆迁指挥部了解，信访人的房屋土地是在1998年1月1日以每亩4500元的价格租用原环城乡蔡庄村(2006年改为宛城区汉冶街道蔡庄社区)的集体土地，共租用土地2.3亩。后信访人在集体土地上建房屋、大棚设施。2013年6月，蔡庄社区终止了该租地合同。2017年7月21日，拆迁指挥部聘请河南宏基房地产评估测绘有限公司，对毛荣平(王炜炜母亲)在蔡庄社区集体土地上所建的房屋、大棚及生活设施进行了评估，并出具了房屋及附属物估价报告，因毛荣平不是土地的合法拥有人，指挥部按照附属物补偿政策和评估公司评估结果，将评估房屋处理意见的金额60余万元打入了蔡庄社区居委会三资账户，经拆迁指挥部与企业协调，企业同意再补偿毛荣平歇业补助17万元，信访人不同意，未领取。目前社区、拆迁指挥部正进一步与企业及信访人协调……”。2018年8月15日毛荣平向一审法院提起行政诉讼，请求：1．确认宛城区政府、汉冶办强制拆迁毛荣平房屋的行为违法。2．判令宛城区政府、汉冶办向毛荣平支付因违法拆迁房屋造成的各类损失共计1500万元或置换相应平方米的房屋。3．判决宛城区政府、汉冶办承担本案的诉讼费用。南阳市中级人民法院一审认为：一、毛荣平的主体资格问题。双方均认可该土地是蔡庄社区的土地。毛荣平提供的证据能够证实该土地上房屋及附着物为毛荣平所建、使用、收益。事实上，该土地被征收过程中，行政机关认可该房屋等为毛荣平所建，并对准毛荣平进行协商补偿。毛荣平诉讼主体资格成立，宛城区政府、汉冶办称毛荣平不具备诉讼主体资格的理由不能成立，一审法院不予采信。二、宛城区政府、汉冶办主体资格问题。毛荣平所建该房屋在宛城区政府的征收范围内，宛城区政府作为征收主体，被诉强制拆除行为系其组织实施，是本案适格被告，汉冶办作为具体实施强制拆除主体，可作为共同被告承担相应责任。因此宛城区政府和汉冶办是本案适格的被告。三、关于强制拆除的合法性问题。虽然毛荣平在既无土地使用许可又无建筑、规划许可的情况下，在集体土地上建设房屋行为违背了土地管理、城乡规划等相关法律规定，但是宛城区政府、汉冶办对于违法建筑的强制拆除行为仍需遵循行政强制法等相关法律、法规规定，按照正当程序依法进行，宛城区政府、汉冶办提交的证据不能充分证明其行政行为合法性，故对毛荣平要求确认宛城区政府、汉冶办实施强制拆除行为违法的诉讼请求，应予以支持。四、关于毛荣平请求宛城区政府、汉冶办赔偿损失问题。（一）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿是对违法行政行为造成公民合法权益损害承担赔偿责任。本案中，毛荣平建设房屋及附属物未经有权机关依法审批、许可，不具有合法性，虽然涉案房屋及附属物属于违法建筑应予拆除，但拆除后的残余部分材料仍属毛荣平的合法财产，宛城区政府、汉冶办应予返还，无法返还的，应赔偿损失。本案中，宛城区政府在征收过程中已委托评估机构对涉案房屋及其附属物及室内装饰装修进行了估价，并已将相应价款转至南阳市宛城区汉冶办事处蔡庄社区居民委员会三资账户，按照一般生活常识，该部分补偿价款应大于拆除后的残余部分材料价值，因此毛荣平主张宛城区政府、汉冶办应当按照其自行委托评估机构对涉案房产及附属物以合法房产进行赔偿或置换的请求缺乏法律和事实依据，一审法院不予支持。（二）宛城区政府、汉冶办在强制拆除前已告知毛荣平及租赁户进行物品搬迁，强制拆除时，又对该处房屋内物品进行清场拍照，结合毛荣平提供的屋内损失照片等相关证据，前述宛城区政府补偿价款大于拆除后的残余部分材料价值部分也能对毛荣平因强制拆除行为存在房屋内物品正常、合理损失予以相应弥补，故对毛荣平请求赔偿室内物品损失的请求，一审法院不予支持。综上，毛荣平的诉讼请求部分成立，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认宛城区政府、汉冶办强制拆除毛荣平涉案房屋及附属物的行为违法；二、驳回毛荣平其他诉讼请求。毛荣平不服一审判决，上诉称：一、一审法院判决确认宛城区政府、汉冶办的拆迁行为违法，合理合法，应予以维持。二、一审法院不支持赔偿，缺乏法律依据和事实根据。1、一审已经确认宛城区政府、汉冶办违法拆迁，对于建筑物是否为违章违法建筑并没有行政机关认定，一审法院也没有职权和职责认定是违章违法建筑，一审法院在本院认为部分径行将毛荣平的房屋定性为违法建筑，缺乏法理和法律依据。2、毛荣平的要求是赔偿违法拆迁造成的损失，既然已经确认违法，就必然导致赔偿，一审法院却认为应当赔偿违法拆迁后残余材料的价值，这样的表述前后矛盾。宛城区政府对毛荣平房屋的评估价值程序不合法，这个评估报告依据的前提是合法的拆迁行为，和有关依法拆迁的评估程序，而本案的是违法拆迁，那么这份报告就不能在违法拆迁中使用，一审法院引援该份没有法律依据的评估报告作为判决依据不合法。3、毛荣平要求赔偿的物品损失没有得到支持，同样缺乏法律依据和事实。违法拆迁没有通知毛荣平及租户撤场，毛荣平提供的视频和照片清晰的显现了正在营业，就被挖掘机扒房子，毛荣平及营业者都被从屋子里抬出来，直接就把房屋拆除了。而宛城区政府、汉冶办提供的照片具有片面性。毛荣平屋内物品具有金钱价值，应当给予赔偿。4、一审法院认为赔偿款打入了居委会的三资账户，就判决驳回毛荣平的赔偿诉求，无法无据。毛荣平和居委会之间没有隶属关系，没有委托关系，赔偿款的交付分清楚法律主体。三、毛荣平要求的赔偿金额具有法律依据，应当支持。委托虽是毛荣平单方委托，但是评估公司是实地查勘房屋后做的评估，且评估机构具有合法资质，应当具有合理性、合法性。政府做的评估也是单方所做，且程序违法违规。四、毛荣平建议省高院依法改判或指令异地审理。综上所述，请求二审法院依法纠正错误，支持毛荣平的诉讼请求：1、依法改判南阳市中级人民法院作出的（2020）豫13行初65号行政判决书判决第二条，改判宛城区政府、汉冶办依法赔偿毛荣平损失1500万元或置换相应平方米的房屋。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，（一）毛荣平作为涉案建筑物建造者，与本案被诉拆除行为具有法律上的利害关系，系本案适格原告。（二）宛城区政府实施的拆除毛荣平涉案建筑物的行为应被确认违法。即便毛荣平涉案建筑物被宛城区政府认定为违法建筑物，宛城区政府也应当按照拆除违法建筑物的法定程序实施拆除行为，本案中，宛城区政府并未提交其按照拆除违法建筑程序实施拆除行为的通知、决定等程序性文件，故本案被诉拆除行为应被确认为违法。（三）关于毛荣平主张的损失赔偿问题。毛荣平诉请判决宛城区政府赔偿因强制拆除行为对其造成的损失，该损失包含两部分赔偿内容，一是建筑物等附属物损失，二是人身损害、室内物品损失。首先，关于建筑物等附属物损失，毛荣平与宛城区政府均提供了一份房屋估价报告。结合双方提供的房屋估价报告，毛荣平提供的房屋估价报告采用比较法的估价方法，但该报告中并未列明比较对象，毛荣平房屋所在周边有国有土地上的房屋，而本案中毛荣平的房屋是在租赁的集体土地上建造的，且毛荣平提供的房屋估价报告中仅列出了房屋的位置、总面积以及整体的房屋建筑结构、装修情况、设备种类等，即得出总估价为952万元结果。而宛城区政府提供的房屋估价报告采用成本法的估价方法，因毛荣平是在租赁的蔡庄社区集体土地上建造的房屋，且该房屋没有产权证，因此对毛荣平房屋的补偿采用建筑成本补偿的方式是适当的，且宛城区政府提供的房屋估价报告中详细列明了毛荣平房屋的建筑整体情况及不同建筑结构的面积、用材、室内外墙面建筑材料、每种建筑材料的市场单价等，比较直观的反映了毛荣平房屋的整体建筑情况及成本的计算过程。另外，结合宛城区政府发布的宛城区食品商贸城城中村改造房屋征收补偿安置方案，对有产权证的房屋的货币补偿标准为一体建成的砖混房屋按400元/平方米补偿，根据毛荣平房屋总建筑面积（包含砖混、石棉瓦、简易房、彩钢瓦共1457.52平方米）及补偿标准可以计算出基本等同于宛城区政府委托作出的估价结果。综上，宛城区政府提供的估价结果更为合理，且与补偿安置标准相近，补偿公平合理，本院对该估价结果予以确认。其次，关于人身损害、室内物品损失，从毛荣平提供的证据上仅能看到毛荣平女儿王亚楠的产检费用及记录，该证据不能证明该笔费用的产生是由实施拆除行为的工作人员造成的，而对毛荣平主张其室内物品的损失，毛荣平仅列举了一份被损坏物品清单，未提供其他证明损坏物品存在的证据，且宛城区政府提供的照片中显示被拆除房屋内并无物品存放。故对毛荣平主张的人身损害及室内物品损失，因缺乏证据支持，本院不予确认。现宛城区政府已将房屋评估结果确认的金额682537元支付至汉冶街道蔡庄社区三资账户，毛荣平可直接领取该笔金额。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛荣平负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十月二十一日法官助理张宝玲书记员宋雨珈