浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初36号 原告俞小元，女，1950年12月13日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞红明，男，1969年11月1日出生，汉族，住新昌县。系原告俞小元之子。 被告新昌县城南乡人民政府，住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 出庭行政机关负责人张樟初，副乡长。 委托代理人王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告俞杏仁诉被告新昌县城南乡人民政府（以下简称“城南乡政府”）乡政府行政合同一案，本院于2019年11月18日立案受理，2019年12月30日作出（2019）浙0624行初129号行政裁定：驳回原告俞杏仁的起诉。原告提起上诉，绍兴市中级人民法院于2020年4月13日作出（2020）浙06行终33号行政裁定，指令本院继续审理。诉讼过程中，俞杏仁于2020年1月27日去世，其妻子俞小元继受其诉讼权利和义务。本院于2020年4月24日重新立案，依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理。原告俞小元的委托代理人俞红明、被告城南乡政府副乡长张樟初、委托代理人王**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告俞小元诉称：新昌县人民政府办公室于2017年5月9日发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），决定成立新昌县交通重点工程总指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。常台高速新昌南互通工程建设指挥部在县政府没有依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限公告之前，于2017年5月27日以自己的名义制定《常台高速新昌南互通立交工程房屋征收补偿及安置方案》（新互通发〔2017〕2号），已经超越制定机关的法定职权，与法律、法规、规章等上位法相抵触，未履行法定审批程序、公开发布程序，严重违反制定程序，没有依据且有重大明显违法情形。 城南乡人民政府制订的《房屋安置补偿协议》中第一条“协议签订依据”、第二条“乙方房屋基本情况”、第五条“房屋腾空搬迁”、第六条“结算支付”，以及第九条的内容，均没有依据且有明显重大违法情形。综上所述，常台高速新昌南互通工程建设指挥部和实施单位城南乡政府作出的征收与补偿行为已经构成《合同法》第五十二条、《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位非法占用土地的；超越批准权限非法批准占用土地的；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；其批准文件无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》有关规定，提起本案诉讼，请求：1、判决确认城南乡政府制定的《房屋货币补偿协议》无效；2、一并审查新昌县人民政府办公室成立的常台高速新昌南互通工程建设指挥部《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）无效；3.被告承担本案诉讼费。 原告俞小元在（2019）浙0624行初129号案件中向本院提交了以下证据： 1、新府信答字（2018)4号政府信息答复书，证明建设指挥部是县政府下属机构。 2、新昌人民法院行政裁定书（2019）浙0624行初8-19号裁定书、绍兴中院（2019）浙06行终99-110号裁定书、新昌县交通重点工程总指挥部行政答辩状六份，证明总指挥部不具有独立承担法律责任能力的工作机构。 3、《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号），证明证明征收主体违法，根据征收公告办法第7条，法定主体是县级人民政府以上土地管理部门，指挥部无权制定房屋征收补偿安置方案。 4、房屋货币补偿协议，证明房屋征收实施单位是城南乡人民政府，根据法律规定被告没有征收实施的法定职责。 5、新府信答字（2018）18号、（2019）2号、（2019）5号、（2019）11-22号共15份政府信息答复书，（2019）浙06行初69号行政裁定书，新交政信复字（2018）1号-12号新昌县交通运输局政府信息公开申请答复书。 6、（2019）26号政府信息答复书、建设用地审批意见书、新政征地告（2018）45、46号土地方案公告、征地补偿安置协议97、99、争先签约截止期的公告、石溪村俞家央清单五份、基准估价查勘记录三份、装修记录三份、附属物记录一份。 原告俞小元在本案开庭前向本院补充提交以下证据： 7、新昌县人民政府行政复议终止决定书（新府行复〔2017〕11号）、新昌县人民法院（2017）浙0624行初128号行政裁定书、绍兴市中级人民法院（2017）浙06行终502号行政裁定书、绍兴市中级人民法院（2018）浙06行申1号行政裁定书，证明本案没有超过法定期限。 被告质证认为，对证据1-3、5-7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。是否具有资格不是本案审理的范围，关于房屋补偿协议签订的主体资格问题，是被告负责处理本辖区内的事务。对证据4的三性均无异议，但不能达到原告的证明目的。 被告城南乡政府辩称：一、俞杏仁的起诉已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第六十四条第一款规定:行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2017年6月14日，新昌县城南乡人民政府与俞杏仁签订《房屋货币补偿协议》，其中第八条约定：如乙方对本协议内容有异议，可在本协议签订之日起六十日内申请行政复议，或在本协议签订之日起六个月内提起行政诉讼。现俞杏仁于2019年11月7日提起诉讼(行政起诉状落款日期)，显然已超过法定起诉期限。二、俞杏仁不具有本案原告主体资格。《房屋货币补偿协议》签订后，被告按照协议约定履行付款义务，原告腾空房屋交付拆除，协议己经履行完毕，双方的权利义务消灭，俞杏仁对《房屋货币补偿协议》不再享有可请求法院保护的权益，不具有本案原告主体资格。三、俞杏仁基于其真实意思表示与新昌县城南乡人民政府签订了《房屋货币补偿协议》，不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。四、原告关于一并审查常台高速新昌南互通工程建设指挥部《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）无效的诉讼请求，基于确认《房屋安置补偿协议》无效而提起，因其确认协议无效的诉讼请求已经超过法定起诉期限，故要求一并审查规范性文件的诉讼请求失去事实前提。综上所述，俞杏仁的起诉超过法定起诉期限，请求法院驳回俞杏仁的起诉。 被告城南乡政府在举证期限内向本院提交以下证据： 1、房屋安置补偿协议、征收结算表、移交清单，证明被告与原告就安置补偿事项签订了协议。 2、付款凭证，2017年7月2日原告领取了补偿款的事实。 3、腾空验收单，证明原告将房屋腾空的事实。乡政府履行了付款义务，原告也履行了腾空的义务，案涉协议已经履行完毕。 被告作出案涉行政协议适用的依据为：《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）。 原告质证认为，对证据1中房屋货币补偿协议的真实性无异议，合法性有异议。房屋征收实施单位是城南乡人民政府，根据法律规定，乡政府没有法定的房屋征收实施职责，不具有行政主体资格，协议签订的依据不足。对证据1中的征收结算表、移交清单无异议。对证据2的三性无异议。对证据3的证明目的不予认可，内容都是电脑打印，没有原告的签字和捺印。对〔2017〕2号房屋征收补偿及安置方案，应由县级人民政府汇同有关部门制定。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-2，被告对真实性无异议，可以证明常台高速新昌南互通工程建设指部属于新昌县人民政府下属机构的事实，本院予以确认。证据3与被告提交的文件一致，本院予以确认。证据4与被告提交的证据1一致，系案涉行政协议，本院予以确认。证据5-7，被告对真实性无异议，本院予以确认。被告提交的证据2，原告对三性均无异议，本院予以确认。证据3，原告对真实性无异议，本院对真实性予以确认。 经审理查明，2017年5月9日，新昌县人民政府办公室发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），成立新昌县交通重点工程指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。同年5月27日，常台高速新昌南互通工程建设指挥部发布《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）。6月14日，原、被告签订案涉《房屋安置补偿协议》，其中原告方由委托代理人俞红明签字捺印。该协议约定：被告支付原告各项补偿补助奖励费共计2083432元，原告应于2017年6月30日前腾空房屋，交付验收。同时约定争议解决方式，即原告若对协议内容有异议，可在协议签订之日起六十日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。6月28日，原告房屋搬迁腾空并经验收合格。7月2日，原告领取上述补偿补助奖励费。12月20日，原新昌县国土资源局、城南乡石溪村村民委员会与被告签订《征地补偿安置协议》，确定征收集体土地的面积及补偿方式。2018年1月12日，浙江省人民政府审批同意该项目用地及土地征收。2018年2月2日，新昌县人民政府发布《征收土地方案公告》。现原告对上述房屋货币补偿协议不服，要求确认协议无效，一并审查《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）无效，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点：一是案涉行政协议的法律效力，二是《关于印发的通知》（新互通发〔2017〕2号）的合法性。 关于行政协议的法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，人民法院判决确认无效。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对上述规定中“重大且明显违法”作出了进一步解释，包括行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形。首先，城南乡政府享有签订案涉行政协议的行政主体资格。常台高速新昌南互通工程指挥部系新昌县人民政府设立的临时性机构，本身没有独立的行政主体资格，其代表县政府履行相应职责，承受相应权利和义务。而被告城南乡政府是常台高速新昌南互通工程指挥部确立的征收实施单位，被告签订行政协议的行为应当视为受到县政府的委托。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该条规定了征收集体土地由县政府组织实施，即县级政府委托的征收实施单位可以具体实施征收行为。本案中，被告城南乡政府基于自愿原则和诚实信用原则签订案涉行政协议，且委托主体对委托关系予以认可并承担了法律责任，履行了合同义务，符合法律规定。其次，案涉行政协议不存在重大且明显违法情形。结合土地管理法及其实施条例的有关规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案征收实施过程中，客观上存在着未取得征地批准即先行组织实施征地活动的程序不当问题，本院在此予以指正。但涉案协议系政府基于公共利益需要订立，从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地农民合法补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由从根本上否定已经签订并履行完毕的房屋补偿协议效力，且征地批复是否作出并不影响原告对协议内容的认知。 从民事法律规范角度。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。本案中，案涉行政协议对补偿总金额、权利义务等事项均已载明，原告委托代理人俞红明系完全民事行为能力人，作为家庭代表在案涉协议上签字，协议已经成立并且生效。而且该协议已经实际履行，说明原告对补偿问题予以认可，原告未能提供证据证明该协议存在无效、可撤销、可变更的情形，那么协议对双方具有法律拘束力。现原告主张协议无效，本院不予支持。 窗体底端 关于新互通发〔2017〕2号文件的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以请求附带审查。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。本案中，原告请求附带审查的新互通发〔2017〕2号文件的主要内容为新昌南互通工程征收中房屋征收范围、实施主体、补偿方式、补助奖励等事项，仅针对常台高速新昌南互通工程征地红线图范围内的房屋及人员，适用对象具有特定性，不具有普遍约束力。因此，该文件并非法律规定可以附带审查的规范性文件，本院不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告俞小元的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告俞小元负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年十月二十三日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2 1