浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1431号上诉人（原审原告）徐忠献，男，1972年12月1日出生，汉族，住浙江省永康市。委托代理人童瑶春，永康市公信法律服务所法律工作者。委托代理人燕晓静，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永康市人民政府，住所地浙江省永康市金城路**。法定代表人张群环，市长。委托代理人姚锦新。委托代理人楼建航，浙江航正律师事务所律师。徐忠献诉永康市人民政府行政强制及行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2020年6月30日作出（2019）浙07行初700号之一行政裁定。徐忠献不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：位于永康市××街道××村××号房屋所涉的土地登记在徐新秋名下，原告徐忠献系徐新秋的儿子，原告实际居住使用该处房屋。上述房屋位于永康市××街道××村××村改造范围。永康市人民政府于2017年6月13日印发的《永康市城中村改造实施办法》，确定村经济合作社是本合作社城中村改造实施人，镇（街道、区）是辖区内城中村改造的责任人。2019年7月8日，上述房屋被强制拆除。庭审中，被告否认该拆除行为系由永康市人民政府实施，系由永康市东城街道办事处组织拆除，对此当庭表示认可。徐忠献起诉要求确认被告于2019年7月8日强制拆除原告位于永康市××街道××村××号房屋的行为违法；责令被告赔偿原告被拆房屋的重置损失1350万元；责令被告赔偿原告物品损失70万元；房屋租金损失28.5万元；案件诉讼费用由被告承担。原审法院认为：原告主张其所有的位于东城街道塔海村112号的房屋被永康市××组织实施拆除，请求确认该拆除行为违法。但原告对于被告永康市人民政府参与实施本案房屋拆除的行政强制行为的主张，并未提供事实证据予以证明。被告永康市人民政府称其未组织实施拆除原告所称房屋，且涉案房屋的拆除系因城中村改造，根据永康市人民政府于2017年6月13日印发的《永康市城中村改造实施办法》规定，镇（街道、区）是辖区内城中村改造的责任人，永康市东城街道办事处工作人员也认可该街道办事处组织了对涉案房屋的拆除。据此，在原告未能提供进一步的证据证明永康市人民政府确实组织或参与了拆除涉案房屋的情况下，从事实证据抑或是法律法规、规范性文件依据分析，均无法认定涉案房屋的拆除责任主体应为永康市人民政府。因此，原告提出被告永康市人民政府强制拆除其房屋的主张缺乏相应的事实根据，据此提起的行政诉讼依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐忠献的起诉。上诉人徐忠献上诉称：1.现有在案证据已经充分证明被上诉人是本案强拆行为的责任主体。⑴公安人员现场出警调查的视频光盘，能够确认强拆行为系被上诉人所为一审中，上诉人提交了关于房屋被拆现场及公安机关出警的视频光盘。该视频详细记录了上诉人房屋遭遇强拆的过程，同时也记录了上诉人家人报警后，公安人员在强拆现场处警的情况。现场出警的公安人员明确告知上诉人，“是永康市人民政府进行的强拆”。我们认为，公安机关作为公权力机关，其工作人员在工作期间，经过现场调查向上诉人等进行回复说明的行为，是其履行工作职责的表现，其回复是经过调查取证、现场核实后作出的，具有真实客观性、权威性和公信力。故，根据公安机关的现场调查，能够确定本次强拆行为是被上诉人永康市人民政府所实施。⑵从被上诉人发布的《永康市城中村改造实施办法》内容能够明确永康市人民政府是符合法律规定的本案强拆主体。《永康市城中村改造实施办法》第三条规定，城中村改造应当遵循“政府主导、镇村联动”的基本原则。第八条规定，镇（街道、区）是本辖区内城中村改造的责任人。上诉人认为，该《永康市城中村改造实施办法》是被上诉人永康市人民政府作出并发布的，其明确了永康市人民政府的主导地位，同时永康市人民政府确定了镇（街道、区）是本辖区内城中村改造的责任人。即永康市人民政府在该办法中授权了镇（街道、区）为城中村改造的责任人。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款和第三款的规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，永康市人民政府授权东城街道办事处作为城中村改造的责任人，并没有法律、法规和规章的规定。故应当视为永康市人民政府对东城街道办事处的委托。所以，即便如被上诉人所言，本案的强拆行为是东城街道办事处实施的，那么基于此种委托关系，东城街道办事处所实施拆除行为的法律责任，亦应当由其委托机关永康市人民政府承担。所以永康市人民政府作为本案被告，主体适格。⑶被上诉人提供的2019年8月5日《永康日报》的特别报道，指明了被上诉人是实施房屋强拆行为的主体。该篇报道的第三段和第四段新闻内容写明，周秋旭作为城中村改造的总指挥，多次主动对接市领导，制定“拔钉”方案，牢牢盯紧拆除工作的每一环。7月8日，东城街道领导亲自带队，组织公安、综合行政执法等力量拆除遗留建筑。第一，根据《永康市城中村改造实施办法》的规定可知，城中村改造工作领导小组系被上诉人设立，周秋旭作为城中村改造的总指挥对接市领导并参与实施房屋拆除的行为，作为该部门的工作人员，其参与实施的强拆行为，应当认定为其设立机关——被上诉人永康市人民政府的行为。第二，东城街道办事处直接参与本次强拆活动，但又因东城街道办事处是受永康市人民政府委托实施的城中村改造活动中的行为，所以进一步确定上诉人针对强拆行为提起的本次诉讼，应当以委托机关永康市人民政府作为被告，由永康市人民政府承担法律责任。第三，被上诉人称，东城街道办事处应当是实施房屋强拆行为的责任主体，我们认为此种认定事实依据不足，法律逻辑不清。该份报道称，东城街道领导亲自带队，组织公安、综合行政执法等力量拆除了遗留建筑，那么若按照被上诉人的逻辑，公安机关和综合行政执法部门都具有独立承担法律责任的资格，既然认为东城街道办事处是强拆行为的主体，那么同样公安机关和综合执法部门也应当同时作为强拆主体存在。但是被上诉人仅认为东城街道办事处应当是责任主体，显然不符合法律逻辑。同样，若被上诉人认为参与强拆的公安机关和综合行政执法部门并非强拆主体，那么共同实施强拆行为的东城街道办事处也不应当作为强拆主体。而结合前述事实，已经能够明确东城街道办事处的行为是受永康市人民政府的委托实施的，永康市人民政府才是强拆行为的责任承担主体。另外，被上诉人在一审中提交的照片显示的仅仅是强拆房屋的远景，并没有任何东城街道办事处的工作人员在现场出现。被上诉人想以此证明东城街道办事处人员实施强拆行为的目的无法实现。结合以上分析可知，上诉人房屋遭遇强拆，应当由被上诉人永康市人民政府承担法律责任。一审法院认为，被上诉人主张是东城街道办事处实施的拆除行为，东城街道办事处副主任也表示认可。而上诉人对于被上诉人参与实施强拆行为的主张没有提供事实证据予以证明。我们认为，上诉人在一审中已经充分提供了相应证据论证，但是一审法院并没有依法查明案件事实，审查事实不清。首先，作为人民法院，审理案件应当以事实证据作为审理案件的基础。本案中，上诉人已经充分举证永康市人民政府组织实施强拆行为的证据，并提供现场视频和公安机关的调查回复予以佐证，一审法院没有对此进行审查。其次，在一审庭审中上诉人亦针对被上诉人的证据充分质证，并从证据中确定永康市人民政府作为强拆主体的依据，但一审法院没有依法进行核实。再次，即便东城街道办事处在一审庭审时认可其实施了强拆行为，但因其是接受永康市人民政府委托之后实施的行为，永康市人民政府仍应当对强拆行为承担法律责任，一审法院裁定缺少法律依据，证据不足。2.从最高人民法院司法判例的角度，被上诉人作为组织实施集体土地征收的主体，应当对强拆行为承担法律责任根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。详见（2018）最高法行再106号《行政裁定书》。本案中，第一，被上诉人永康市人民政府作出案涉项目的《征收土地公告》，表明永康市人民政府为本次集体土地征收的组织实施主体。第二，根据被上诉人在一审中提交的证据能够看出，被上诉人对于本次强拆行为是知晓的，周秋旭作为城中村改造总指挥也多次对接市领导，积极实施强拆行为，排除了被上诉人不知情的情况。因此，根据以上两点分析，结合最高人民法院裁判精神及诉讼双方证据，已经能够明确被上诉人永康市人民政府组织实施了本次强拆行为，东城街道办事处仅是接受委托参与，其行为责任应当依法由永康市人民政府承担。请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。被上诉人永康市人民政府答辩称：被上诉人对上诉人的房屋没有实施行政强制行为，不是本案的适格主体，上诉人的诉请没有事实依据。上诉人所述的塔海村112号房屋位于城中村改造范围内，但该房屋没有合法权源，也未经相关部门确认。在复议审理和一审审理过程中，被上诉人提交证据，包括东城街道办事处负责人自认，都能证明塔海村经济合作社是该城中村改造项目的实施人，东城街道办事处是该项目的责任人。塔海村112号房屋系东城街道办事处、塔海村经济合作社组织实施拆除，并非被上诉人实施拆除。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中上诉人提交的证据仅能证明案涉拆除行为存在，尚不足以证明系被上诉人实施案涉拆除行为。上诉人在一审时提交的视频录像并非有权机关作出的最终认定，不足以否定被上诉人提交的证据所证明的情况。在有证据证明实施拆除行为的具体行政主体的情况下，不宜再以规范性文件的内容推定被上诉人实施了案涉拆除行为。上诉人援引的（2018）最高法行再106号案件与本案情形不符，其要求本案适用前述裁判的裁判观点，理由并不充分。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  许 勤审判员  黄 寒二〇二〇年十月二十一日书记员  许亚芬