河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行再17号 抗诉机关河北省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审被上诉人）刘玉召，男，1953年1月11日出生，汉族，住平乡县。 委托诉讼代理人：韩凤礼，平乡县益民法律服务所法律工作者。 被申诉人（一审第三人、二审上诉人）刘玉民，男，1944年4月28日出生，汉族，住平乡县。 一审被告平乡县节固乡人民政府，住所地平乡县节固乡西豆庄村北。 法定代表人：王林，该乡乡长。 申诉人刘玉召与被申诉人刘玉民、一审被告平乡县节固乡人民政府土地行政处理纠纷一案，河北省邢台市中级人民法院于2017年9月6日作出（2017）冀05行终273号行政裁定，已经发生法律效力。刘玉召不服，向检察机关申诉。河北省人民检察院作出冀检民（行）监[2019]13000000162号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2020年4月2日作出（2020）冀行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人刘玉召到庭参加诉讼，被申诉人刘玉民、一审被告平乡县节固乡人民政府经传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 刘玉召向一审法院起诉请求：1、依法撤销平乡县节固乡政府2015年10月16日作出《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》；2、平乡县节固乡人民政府承担本案诉讼费用。 一审法院查明，原告刘玉召与第三人刘玉民系同胞兄弟，第三人结婚后，原告、第三人在父母的主持下分家，原告分争议老宅北段，第三人刘玉民分争议老宅南段。在原告、第三人分家后，第三人将分得的诉争宅基与同村村民刘连增的宅基互换。刘连增将互换取得的诉争宅基交给原告刘玉召使用至今。第三人刘玉民向被告平乡县节固乡人民政府申请对诉争宅基地进行处理。2015年8月4日，平乡县节固乡人民政府作出《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，内容是：一、刘玉民使用南段宅基地，长12.91米，东西宽9.5米。建房时向南留出滴水0.35尺；二、刘玉召使用北段宅基地，长12.91米，东西宽9.5米。原告刘玉召不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告平乡县节固乡人民政府于2015年8月4日作出的《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》。另查明，因赡养老人问题，原告刘玉召与第三人刘玉民在证明人刘某1、田某、刘某2、刘某3和刘某4的见证下草拟了一份《关于刘玉民、刘玉召宅基、房产的协议》，但原告与第三人并未就协议内容达成一致意见，该协议未生效。 一审法院认为，关于本案原告刘玉召起诉是否超过诉讼时效问题，被告在作出《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》后应依法送达当事人，应当提供已合法送达原告的证据。依据原告、被告及第三人的陈述及提交的证据可以认定，被告于2015年10月16日派人送达，于2016年3月2日正式送达原告，对第三人辩称原告起诉超过诉讼时效的理由不予支持。因被告平乡县节固乡人民政府于2015年8月4日作出了《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，但未提交证据证明其在作出该决定时通知原告并听取原告意见，且其对依据的《关于刘玉民、刘玉召宅基、房产的协议》是否生效未做进一步调查，也未能提供其已依法送达原告及第三人的合法手续，协议的证明人对该协议是否生效均存在相互矛盾的陈述，故被告作出的该决定缺乏事实依据，证据不足，程序违法，依法应予撤销。一审法院判决：撤销被告平乡县节固乡人民政府作出的《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》。 刘玉民不服一审判决，向二审法院上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人刘玉召的起诉。 二审法院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 二审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。本案中，平乡县节固乡人民政府于2015年8月4日作出《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，该处理决定根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，在决定尾部明确告知当事人不服本处理决定，可在三十日内向人民法院起诉。被上诉人刘玉召自认于2016年3月2日收到该处理决定，其于2016年4月14日提起行政诉讼显然已超过上述条款规定的三十日起诉期限且无正当理由，应予驳回，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“法律另有规定的除外”的情形。刘玉召曾于2016年3月2日向平乡县人民政府提出行政复议，2016年4月6日，平乡县人民政府作出驳回刘玉召复议申请决定书，但刘玉召向一审法院提起行政诉讼并非针对不服该复议决定起诉，而是请求依法撤销平乡县节固乡人民政府作出的《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》。故上诉人刘玉民主张被上诉人刘玉召的起诉已超过起诉期限的上诉理由成立，予以采纳。二审法院裁定：一、撤销南和县人民法院（2016）冀0527行初75号行政判决；二、驳回刘玉召的起诉。 河北省人民检察院抗诉称：邢台市中级人民法院（2017）冀05行终273号行政裁定驳回刘玉召的起诉，适用法律错误。第一，平乡县人民政府复议决定起算刘玉召申请复议期限不当。本案中，平乡县节固乡人民政府于2015年8月4日作出《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，该处理决定尾部明确“如不服本处理决定，可在收到后60日内向平乡县人民政府申请复议，或者30日内向人民法院起诉”，由此可知，刘玉召可以选择向平乡县人民政府申请行政复议，亦可以选择向人民法院起诉。本案焦点问题是该处理决定送达刘玉召的时间。根据举证责任分配原则，结合庭审笔录，乡政府应对该处理决定已送达刘玉召和送达时间承担举证责任，但乡政府并未提供充分证据证明送达时间，诉讼过程中，刘玉召自认于2016年3月2日收到该处理决定（法院对该时间予以确认）。在此情况下，2016年3月2日刘玉召向平乡县人民政府申请复议，平乡县人民政府于2016年4月6日以“申请人自2015年10月16日收到被申请人的《处理决定》，至2016年3月2日向县政府提出行政复议申请，已经超过《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款所规定的60日的申请复议期限”为由，决定驳回刘玉召的复议申请，起算刘玉召申请复议期限显然不当。 第二、刘玉召对复议决定不服，以平乡县节固乡人民政府为被告起诉原行政行为，未违反法律有关诉讼时效规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”，平乡县人民政府以刘玉召的复议申请不符合受理条件为由作出驳回刘玉召复议申请的决定，不属于复议机关维持或改变原行政行为的决定。平乡县人民政府驳回行政复议申请决定书尾部明确“如对本复议决定不服，申请人可以自收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。”在刘玉召提起行政复议申请被复议机关以不符合受理条件为由裁定驳回后，刘玉召因不服复议决定向南和县人民法院提起诉讼，是以作出原行政行为的行政机关为被告，还是以复议机关为被告，法律并无明确规定。因此，刘玉召在平乡县人民政府于2016年4月6日作出复议决定后，对复议决定不服，于2016年4月14日向南和县法院以平乡县节固乡人民政府为被告起诉原行政行为，并未超过收到复议决定书之日起15日的起诉期限。 因此，终审法院以刘玉召起诉超过诉讼期限为由，裁定驳回刘玉召的起诉，适用法律错误。 刘玉召同意检察院抗诉意见。 再审查明事实与原审查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”法释（2003）5号《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第30条第一款的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议，直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”复议前置案件经过复议程序实体处理才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼、行政复议前置案件复议机关不予答复，作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复，不予受理行为，依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。 本案中，刘玉民与刘玉召因宅基地权属争议，经刘玉民申请，平乡县节固乡人民政府作出的《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，该决定是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。复议机关认为刘玉召没有在法定期限内提出行政复议申请，作出驳回刘玉召复议申请的决定书，系程序性驳回复议申请。刘玉召在复议机关程序性驳回其复议申请后，直接起诉《关于刘玉民与刘玉召宅基地使用权纠纷的处理决定》，起诉不符合法定条件。二审裁定撤销一审判决，驳回刘玉召的起诉，应予维持。 综上所述，刘玉召的再审请求不成立，本院不予支持；原审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 维持河北省邢台市中级人民法院2017年9月6日（2017）冀05行终273号行政裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孟慧 审判员  李源 审判员  宋威 二〇二〇年十月十日 书记员  刘洁