河南省滑县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0526行初19号原告贾有英，女，汉族，1952年9月26日生，住河南省滑县。委托代理人郭保江，河南卓誉律师事务所律师。被告滑县自然资源局，住所地河南省滑县滑州路中段。法定代表人张秀江，该局局长。参加诉讼行政机关负责人梁一杰，该局副局长。委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。原告贾有英不服被告滑县自然资源局土地行政处罚，于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告滑县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告贾有英及其委托代理人郭保江，被告滑县自然资源局的负责人梁一杰及委托代理人李秀章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告滑县自然资源局于2019年11月28日作出滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定，认定原告贾有英未经县级以上人民政府审批，于2019年6月在本村占用林地428.66平方米建住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条之规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告贾有英作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的处罚。原告贾有英诉称，滑自然监罚决字(2019)281号行政处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误；存在程序违法、听证程序未尽等问题；即使不存在以上两个问题，该决定必然将对原告的权益造成过度损害，应属明显不当，不具有合理性，故此依法起诉。一、处罚决定基本事实认定不清，证据不足，在此基础上作出处罚决定，适用法律错误。对涉案土地认定为林地、房屋为新建等错误。认定土地性质未遵循有关程序，未充分审查土地所有权人即所在村民委员会意见、被调查群众意见、该宗地及其周边现状等。涉案地块为非林地，该地块系1979年村委划给原告家的宅基地，由于家里贫困只是陆续盖了简易的屋舍。后来，原告向村里、乡里申请翻盖。之后，原告进行了翻盖。从来没听谁说那儿是林地。划的都是宅基，北邻盖了那么多，连村里、乡里都没批，还好好地居住着。如上所述，原告没有“擅自占用”。且已申请乡村批了，有关部门至今没批应该是没有履行职责，也没给答复。综上，2019年6月，我家没有占地建宅基，而是1979年村里分给我家当宅基用的。至于428.66平方米的数字更是不知道咋计算出来的。听证时说是需勘测再说，却等来了处罚决定书。可见，处罚决定对土地性质、是否新建等基本事实认定不清，证据不足。二、处罚决定书的作出存在程序问题。被告于2019年9月26日向原告下发行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书。事先告知书上“拟认定”的事实，在处罚听证告知书中变成了“既定”事实。同一天的两份法律文书，对事实的认定不一样，存在明显的程序问题。三、涉案行政处罚措施不具有合理性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项等规定行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查，即作“合理性审查”。《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条及若干规定等作出了进一步细化规定。本案中，处罚决定如不存在上述“一、二”问题，作出被诉限拆决定基本符合上述规定。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款，而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。本案中，原告履行了调查、听证等法定程序，即使不存在程序、实体等任何问题，但客观上并未作合理性审查，未综合考虑社会效果等问题。请求法院依法撤销被告滑县自然资源局作出的滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定。原告贾有英向本院提交的证据材料有：1.滑编﹝2016﹞39号《滑县机构编制委员会关于组建滑县城市管理和综合执法局的批复》；2.《中华人民共和国城乡规划法》；3.《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国草原法》第十一条；4.《国土资源听证规定》；5.案例1篇；6.农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作新闻发布会（实录）。被告滑县自然资源局辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十七条的规定，被告有权作出滑自然监罚决字(2019)281号行政处罚决定书。二、根据《行政处罚法》第五章第二、三节规定的程序，被告依法定程序行使职权，履行了法定义务和程序。三、被告作出的滑自然监罚决字(2019)281号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，应予维持。被告于2019年9月11日对原告贾有英违法占地建宅基一案立案调查。经查，原告未经县级以上人民政府审核批准，于2019年6月，擅自在小铺乡小铺村占用林地428.66平方米建宅基，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定；被告在调查中制作了询问笔录、现场调查笔录、地类性质鉴定表。同时，被告于2019年9月26日依法对原告进行了告知(听证告知)，并依据《国土资源听证规定》依法组织了听证。此后，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出了滑自然监罚决字(2019)281号行政处罚决定。请求法院依法驳回原告贾有英的诉讼请求。被告滑县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表；2.责令停止违法行为通知书及送达回证；3.责令（限期）改正违法行为通知书及送达回证；4.抄告单；5.滑县国土资源局《关于小铺乡小铺村贾有英违法占地情况的报告》；6.吕良军、王卫江《关于滑县小铺乡小铺村贾有英违法占地的核查报告》；7.吕良军、王卫江行政执法证；8.立案呈批表；9.接受调查通知书；10.滑县小铺乡小铺村民委员会2019年5月1日证明；11.2019年10月29日对黄广斌询问笔录；12.2019年9月10日对黄广斌询问笔录；13.滑县小铺乡小铺村民委员会2019年5月1日证明；14.2019年9月10日对贾有英询问笔录；15.2019年9月11日对贾有英询问笔录；16.贾有英户口簿首页；17.贾有英身份证；18.陈有慧身份证；19.2019年10月30日对黄广斌询问笔录；20.2019年10月30日对陈有术询问笔录；21.贾有英代理人2019年10月21日书面补充意见；22.危房维修翻建申报表；23.陈广雷2019年3月6日申请2份；24.测绘资质证书；25.2019年9月9日现场检查（勘测）笔录；26.黄广斌身份证复印件；27.2019年9月25日现场检查（勘测）笔录；28.地类性质鉴定表；29.滑县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善局部图；30.现场照片8幅；31.违法案件审理记录；32.违法案件处理决定呈批表；33.案件调查终结报告；34.行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；35.滑县林业局2019年9月27日关于小铺乡小铺村东房屋占地情况的说明；36.土地利用示意图；37.听证通知书送达回证；38.滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定书及送达回证。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：第29份证据规划图只是一个计划，不是土地性质和权属的法律依据。被告对原告提交的证据材料提出以下质证意见：原告提交的证据，属于法律、法规、文件和政策规定，不能作为认定案件事实的证据，并且这些法律、法规、文件和政策规定与本案缺乏关联性。本院对上述证据认证如下：被告提交的第1—37份证据，系被告滑县自然资源局在作出被诉行政行为过程中形成和取得的相关证据，可以证明案件事实，对其证明被告滑县自然资源局作出被诉处罚决定过程和程序的效力本院依法予以确认。被告提交的第38份证据，系本案被诉行政处罚决定，本院依法不作为证据予以认证。原告提交的第3、4、6份证据，证据来源和取得方式合法，对其效力本院依法予以确认。原告提交的1、2、5份证据，与本案缺乏关联性，且无其他证据相印证，对其在本案中的效力本院依法不予确认。经审理查明，原告贾有英系滑县小铺乡小铺村村民，其和案外人陈有慧系夫妻关系。2019年6月份，原告贾有英在位于滑县小铺乡小铺村东的土地上建设了房屋。2019年9月11日，滑县国土资源局对原告贾有英非法占地一案进行立案调查，在办理该案过程中将原告贾有英作为违法行为人进行调查询问。2019年11月28日，被告滑县自然资源局对原告贾有英作出滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定书，该处罚决定书中限期拆除的标的物为原告贾有英和案外人陈有慧家庭建造的房屋。原告贾有英不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，滑县自然资源局依法具有作出本案被诉行政行为的行政职权。但是，本案中，被告滑县自然资源局作出被诉行政行为即滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定，存在以下违法之处：一、主要证据不足一是认定原告贾有英系非法占用土地行为人的证据不足。准确认定违法行为人直接影响有关处罚决定是否正确以及生效后能否得到顺利执行，因此，处罚决定认定的相关事实必须有确实充分的证据予以支持。本案中，滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定书认定贾有英系非法占用土地的行为人，并对贾有英作出被诉处罚。但是，在被告提交的2019年9月10日对黄广斌的询问笔录中，黄广斌明确称“本村村民陈有慧建的房”“陈有慧出的钱给老二陈广雷建的”，2019年9月11日对原告贾有英的询问笔录中，贾有英亦称“我们建的房屋是给老二陈广雷建的，钱是我们老两口出的”，被告在未对陈有慧进行询问的情况下，仅针对原告贾有英一人作出处罚，证据明显不足，亦缺乏法律依据。二是认定违法行为人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的情况证据不足，事实不清。本案中，滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定书中有“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的内容，但是，该处罚决定书及被告提交的证据中均没有关于证明新建的建筑物的间数、面积、构造等具体内容的材料，也没有证明房屋其他设施相关情况的材料，证据明显不足，直接影响后续执行。三是认定原告贾有英非法占用的土地是林地的证据不足。本案中，关于原告贾有英非法占用的土地性质，被告共向本院提交了两份证据，一份证据是地类性质鉴定表，该份证据中被告所属的地政地籍科的认定意见是：对照《小铺乡土地利用现状图》，认定该宅基地所占土地428.66平方米属林地，另一份证据是滑县林业局2019年9月27日关于小铺乡小铺村东房屋占地情况说明，该份证据中显示“该处房屋所占地为非林地”。在以上两份证据关于原告贾有英非法占用土地的性质的认定相互矛盾的情况下，被告在被诉行政处罚决定中却直接认定原告贾有英非法占用的土地性质是林地，证据明显不足。二、违反法定程序一是现场检查（勘测）的时间和对黄广斌第三次询问的时间均晚于违法案件审理记录的时间。根据《国土资源行政处罚办法》的规定，国土资源部门对土地违法案件应当先进行询问、现场勘测，案件调查终结，承办人员提交调查报告，国土资源主管部门审理案件调查报告，发现调查报告存在问题的，可以要求调查人员重新调查或者补充调查，但是本案中，违法案件审理记录中记载，一致同意承办人员的调查报告，存在调查终结后重新调查或先决定后调查的问题；二案件办理超过法定期限。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，被告滑县自然资源局于2019年9月11日立案，2019年11月28日作出本案被诉行政处罚决定，并且未办理延期审批，明显超过法定的办理期限，明显违反相关规定。综上所述，被告滑县自然资源局作出滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，对于原告的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：撤销被告滑县自然资源局于2019年11月28日对原告贾有英作出的滑自然监罚决字（2019）281号行政处罚决定。本案案件受理费50元，由被告滑县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王德勋审 判 员  王俊晖人民陪审员  李 飞二〇二〇年十月十日书 记 员  赵 洋附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。