广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终462号上诉人（原审原告）郭健威，男，1984年11月21日出生，汉族，住佛山市南海区。上诉人（原审原告）郭锦威，男，1983年7月8日出生，汉族，住佛山市南海区。上述两上诉人的共同委托代理人麦智宁，广东金舵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人梁碧瑜，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人吴瑞芬，该府工作人员。委托代理人何淑桢，广东高木律师事务所律师。上诉人郭健威、郭锦威因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市资源局”）、佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称“大沥镇政府”）不履行法定职责纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年8月，郭健威、郭锦威向大沥镇政府提出办理白沙兴龙一新村南二街4号宗地（以下简称“4号宗地”）的宅基地使用权登记的申请，2018年8月29日大沥镇政府工作人员对郭健威、郭锦威进行了调查，郭健威、郭锦威在调查中表示黄满祥占有的白沙兴龙一新村南二街2号宗地（以下简称“2号宗地”）与郭健威、郭锦威拟办理的4号宗地发生重叠，郭健威、郭锦威希望2号宗地的用地红线按实际情况进行变更以使得郭健威、郭锦威能够办理土地证。当日大沥镇政府工作人员对不动产进行了实地查看测量并制作笔录，确认郭健威、郭锦威与黄满祥所建的房屋实际间距约1米。后郭健威、郭锦威向大沥镇政府提交一份《申请书》，申请大沥镇政府强制对黄满祥宅基地红线进行强制变更，南海区大沥镇白沙兴隆一股份合作经济社在该《申请书》中盖章表示双方土地红线重叠存在争议，请国土部门酌情处理。2018年12月25日，大沥镇政府工作人员对大沥镇白沙兴隆一股份合作社社长杜演荣进行调查，杜演荣表示2号宗地与4号宗地不存在争议。2018年12月19日，佛山市南海区**********向原南海区国土城建和水务局（以下简称“原南海区国土局”）作出《关于郭健威、郭锦威拟办理土地存在红线重叠问题的调查报告》，认为经调查核实黄满祥持有的集用（2002）191217号土地使用证红线确实与郭健威、郭锦威拟办理的宅基地红线存在重叠，上述两宗地均已建成房屋，两屋间距约1米，实际用地双方均无异议。大沥镇政府协同白沙居委会已多次与双方进行协商，建议集用（2002）191217号土地按面积不变，参照房屋基底向西平移调整用地红线图，但黄满祥不同意该调整方案，该调查报告附黄满祥宅基地变更示意图。2019年9月2日，郭健威、郭锦威向大沥镇政府递交一份《申请书》，申请事项为“对郭健威、郭锦威拟办的白沙兴龙一新村南二街4号宅基地红线与西邻黄满祥名下位于白沙兴龙一新村南二街2号宅基地红线重叠的地方作更正处理。”同年9月4日，佛山市南海区**********向原南海区国土局提交一份《关于郭健威、郭锦威拟办理土地存在红线重叠问题的调查报告》，报告认为在黄满祥拒绝变更用地红线的情况下，大沥镇不动产登记中心依据不动产依职权强制变更红线流程向区登记科申请办理强制变更黄满祥土地使用证红线，但区登记科在审核时发现该土地使用证是根据用地许可证颁发的，土地使用证范围与用地许可证所示范围一致，而用地许可证是由区用地科审批的，不在登记科的职权变更范围内，如需变更该宗地的红线必须先向用地科申请办理用地许可证的变更，请郭健威、郭锦威向大沥自然资源管理所咨询。2018年11月7日，郭健威、郭锦威向原南海区国土局递交一份《申请书》，申请书表示因申请拟办理的4号宗地与黄满祥占有的2号宗地红线图发生重叠，导致郭健威、郭锦威不能办证，希望原南海区国土局帮忙协调让郭健威、郭锦威可以办证，郭健威、郭锦威申请时递交了身份证复印件2份、证明2份、农村村民建房用地审核表、公告无异议证明、《关于理顺黄岐宅基地历史遗留问题的会议纪要》、农村宅基地红线图、《大沥镇白沙村兴隆一股份合作经济社征地返还宅基地拟办土地使用证范围示意图》等材料。2019年1月23日，原南海区国土局向郭健威、郭锦威作出编号为2019133号《回复》，回复表示：“经佛山市南海区**********调查核实，位于白沙兴龙一新村南二街**，宅基地权属人为黄满祥，所持证号为集用（2002）191217号，面积为104.5平方米的集体土地使用证宗地红线与郭健威、郭锦威拟办理的位于白沙兴龙一新村南二街4号的宅基地红线存在重叠，该两处地块均已建成房屋，其中白沙兴龙一新村南二街2号房屋的房屋基底与其土地使用证宗地红线不一致。佛山市南海区**********与白沙居委会已多次协商，但黄满祥一直拒绝变更其名下的土地使用证用地红线。由于郭健威、郭锦威拟申办的白沙兴龙一新村南二街4号宅基地业务，现实施单位为佛山市南海区大沥镇人民政府，对于黄满祥拒绝变更其已发证土地证宗地红线导致郭健威、郭锦威无法申办宅基地土地证问题，请郭健威、郭锦威向大沥镇政府反映，原南海区国土局将按照《关于理顺黄岐宅基地历史遗留问题的会议纪要》精神，全力配合大沥镇理顺黄岐宅基地历史遗留问题。”该答复原南海区国土局于同年1月25日送达给郭健威、郭锦威。2019年10月16日，郭健威、郭锦威向南海区信访局递交一份《申请书》，申请事项为“请求贵局协调佛山市南海区大沥镇人民政府或有关部门以解决申请人白沙兴龙一新村南二街4号宅基地红线与西邻黄满祥名下位于白沙兴龙一新村南二街2号宅基地红线重叠的问题。”南海区信访局收到申请后转办给市资源局，2019年12月12日，市资源局作出《关于郭健威、郭锦威反映不动产登记问题事项的处理意见书》，处理意见表示：“经查，白沙兴龙一新村南二街2号宗地已核发土地使用证，权利人为黄满祥，地块坐落为黄岐区白沙村兴隆一村民小组。根据《中华人民共和国物权法》第九条，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。因此黄满祥持有的不动产权利证书合法有效。根据关于通过法定途径依法分类处理工作有关要求，如认为不动产登记机构存在登记错误、对本人或他人不动产登记内容有异议的具体事项，应当通过行政复议、行政诉讼等法定途径提出。”当天市资源局将该意见书送达给郭健威、郭锦威。另查，2002年8月26日，原南海市人民政府向黄满祥颁发南国〔2002〕193919号《南海市建设用地许可证》，许可证证载土地坐落在黄岐区白沙村头兴隆一村民小组，用地面积103.5平方米，四至为：东至郭铭志、南至杜洁贞、西至白沙公路、北至王水连。此外，原南海市人民政府依照南国〔2002〕193919号《南海市建设用地许可证》向黄满祥颁发了集用（2002）191217号《集体土地使用权证》。再查，庭审中郭健威、郭锦威表示4号宗地上的房屋分别于2011年、2013年开始建设，建设时并未办理相关的用地手续及报建手续。又查，2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定佛山市南海区可暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，其中调整实施宅基地审批权限：使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。调整时间在2017年12月31日前试行。该决定到期后，经全国人民代表大会常务委员会两次会议通过延期至2019年12月31日。2018年2月27日，佛山市南海区人民政府作出南府〔2018〕13号《佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区**宅基地管理规定的通知》第十六条规定，已纳入宅基地申请人准入资格名录库的农村集体经济组织成员申请宅基地建设单家独院类型住宅的，经农村集体经济组织初审、村（居）委会复审以及镇（街道）相关部门联审并报镇人民政府（街道办事处）批准后，颁发《农村住宅建设用地许可证》。一审法院认为，本案系不履行法定职责纠纷。公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足下列条件：行政机关具备当事人所请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请；行政机关拒绝履行职责或者逾期未作答复；行政机关不履职行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益；当事人请求的事项属于人民法院的受案范围等。针对本案所查明的事实，法院作如下分析：首先，所谓宅基地红线是指农村宅基地的边界外沿界限，即实际可使用土地的边界图。本案中，案外人黄满祥于2002年8月26日已取得了2号宗地的用地许可证及《集体土地使用权证》，从法律上来说案外人黄满祥在2002年就已经确定了宅基地的范围即四至红线。而郭健威、郭锦威所建房屋经庭审查明系于2011年、2013年陆续开始建设，且建房前未办理任何的用地手续，因此针对郭健威、郭锦威而言，郭健威、郭锦威所建房屋的占地情况并不存在法定的四至红线。诚然案外人黄满祥超出自己用地红线建设房屋，但根据调查，案外人黄满祥所超出的部分系向西偏离，并未向东即郭健威、郭锦威房屋所在方向偏离，因此案外人黄满祥未在红线内建房并不影响郭健威、郭锦威的任何权益。由此可见在本案中，是郭健威、郭锦威自己在未办理用地许可、未确定自己用地红线范围的情况下擅自建房，且将所建设的房屋建在案外人黄满祥登记的2号宗地红线范围内。因此郭健威、郭锦威在自身缺乏四至红线的情况下申请要求行政机关解决2号宗地与4号宗地红线重叠缺乏事实依据。其次，从法律上来说，根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。因此无论是法律规定还是规范性文件的规定来看，农村村民占用农村土地建住宅的，必须经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中黄满祥所占用的宅基地已于2002年办理了用地许可并办理了集体土地使用权证、黄满祥获得使用权证后在2006年进行了建设，而郭健威、郭锦威并未依照法律规定办理用地许可且建设时间均晚于黄满祥，因此郭健威、郭锦威占地建房的行为并未获得法律上的认可，换言之郭健威、郭锦威申请的事项并非维护其合法的权益。郭健威、郭锦威认为案涉土地所在的村大部分都是先建后批的情况，因此郭健威、郭锦威用地情况合法。法院认为南海区理顺黄岐宅基地历史遗留问题逐步解决先建后批的情况并不代表之前未经批准使用土地的行为合法，从法律上来说，郭健威、郭锦威未经批准使用土地的行为仍属于不合法的行为。再者，按一般常人的理解，红线重叠发生情形在：后颁证时国土部门划定的界限与先颁证时国土部门划定的界限存在重合。而不是发生在一方当事人未确定界限，因自身建房原因占用他人先划定的四至界限内就认定红线重叠。因此郭健威、郭锦威一直要求解决所谓的红线重叠亦与常理不符。最后，大沥镇政府在2018年8月29日对郭健威、郭锦威要求处理2号宗地与4号宗地红线重叠进行了调查，亦与案外人黄满祥进行沟通协调，建议黄满祥参照房屋基底向西平移调整用地红线，但案外人黄满祥并不同意。大沥镇政府作为宅基地使用权的审批单位，已尽到沟通协调处理的义务。对于行政管理者而言，法无授权皆不可为，且行政机关确有纠错的法定职权，但从本案各方当事人所提交的证据来看，并未有证据显示2号宗地的颁证存在错误，根据上文论述，系郭健威、郭锦威在未先行确定土地合法使用范围前提下占用案外人黄满祥宅基地使用权，对行政机关而言要求其履职缺乏事实和法律的依据。本案中，郭健威、郭锦威认为经济社出具的农村宅基地红线图坐标与原南海市人民政府出具的黄满祥土地红线坐标来看，2号宗地红线与4号宗地红线重叠。法院认为，案外人黄满祥的《集体土地使用权证》于2002年颁发，时间上早于郭健威、郭锦威提供的2015年绘制《农村宅基地红线图》，此外郭健威、郭锦威提供的2015年绘制的《农村宅基地红线图》是郭健威、郭锦威为了申请《宅基地使用权证》而申请绘制，是按郭健威、郭锦威建筑物的基底占地范围去确认，因此并不能以此判断2号宗地与4号宗地存在宅基地红线重叠。综上，郭健威、郭锦威要求履责的事项并非属于当事人的合法权益、且行政机关在职责及法律的范围内进行了协调，已履行了职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回郭健威、郭锦威诉讼请求。案件受理费50元，由郭健威、郭锦威负担。上诉人郭健威、郭锦威上诉称：本案遗漏了第三人黄满祥参加诉讼，为查明本案事实及妥善解决本案纠纷以及本案的判决结果与黄满祥存在利害关系，本案应当将黄满祥列为第三人参加诉讼，然而一审判决却没有将黄满祥列为第三人，故请求二审法院予以纠正。本案中黄满祥的相关土地证书登记确有错误，也不符合现有的实际情况，行政机关应当依职权对该错误的相关证书予以撤销或者更正处理，以妥善解决本案的纠纷，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初173号行政判决；2.改判市资源局和大沥镇政府对宅基地的红线重叠问题作出处理，或者将本案发回重审。被上诉人大沥镇政府辩称：本案是不履行法定职责的纠纷，黄满祥是否参加本案诉讼不影响本案的审理，故一审审理程序合法。郭健威、郭锦威提出的2005年黄满祥退回购房款部分的记录不属于本案核查的范围。如果按照郭健威、郭锦威的逻辑，以经济社的公告去确定拟用地红线的话，经济社应该根据历史状况同时发出调整黄满祥的用地红线公告情况，而不是仅仅发出郭健威、郭锦威的拟用地红线情况。另外即便经济社内部对用地红线情况进行了调整，这也不是法定登记情况，不能以此确认黄满祥的用地登记存在违法或者错误情形。被上诉人市资源局辩称：郭健威、郭锦威尚不具有其所建房屋的土地使用权，本案不存在履职的前提。红线重叠是指两条经过法定确认的红线的界限发生重合。郭健威、郭锦威建房前未办理任何用地手续，其使用的土地不存在法定的四至红线，因此其要求市资源局解决其与黄满祥的红线重叠问题缺乏事实和法律依据，本案不存在履职的前提，并且市资源局已经对郭健威、郭锦威的申请作出了处理和回复，不存在不作为，请求二审法院驳回郭健威、郭锦威的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是因村民宅基地红线引发的纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。原国土资源部国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。佛山市南海区人民政府于2018年2月27日发布的南府〔2018〕13号《佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区**宅基地管理规定的通知》第十六条规定，已纳入宅基地申请人准入资格名录库的农村集体经济组织成员申请宅基地建设单家独院类型住宅的，经农村集体经济组织初审、村（居）委会复审以及镇（街道）相关部门联审并报镇人民政府（街道办事处）批准后，颁发《农村住宅建设用地许可证》。根据上述法律和规范性文件的规定可知，郭健威、郭锦威欲取得《农村住宅建设用地许可证》，必须经过农村集体经济组织初审、村（居）委会复审、镇（街道）相关部门联审并报镇人民政批准。本案中，郭健威、郭锦威主张权利的《农村宅基地红线图》仅仅通过了其所在农村集体经济组织的初审和复审，尚未通过大沥镇相关部门联审，更未报大沥镇政府批准，因此涉案《农村宅基地红线图》不具有法律效力，不能成为郭健威、郭锦威主张与黄满祥的宅基地红线图发生重叠的合法依据。现郭健威、郭锦威请求大沥镇政府和市资源局处理其宅基地红线重叠问题，没有合法的事实基础，一审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以支持。关于本案应否追加黄满祥为本案第三人的问题。因黄满祥持有的《南海市建设用地许可证》与《集体土地使用证》所记载的土地范围一致，并不存在错误，黄满祥与本案没有利害关系，故人民法院无需通知其作为第三人参加诉讼，本院对郭健威、郭锦威的该主张不予采纳。二审诉讼中，郭健威、郭锦威还向本院提交了新的证据材料，因其未提出其未能在第一审程序中提供上述证据材料的正当理由，且该证据材料与本案没有关联性，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院对郭健威、郭锦威向本院提交的新的证据材料均不予接纳。综上所述，郭健威、郭锦威的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭健威、郭锦威负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十月二十一日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖