广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终220号上诉人（原审原告）：包贤稳，男，1962年12月8日出生，汉族，住广东省英德市******民委员会包屋组。委托诉讼代理人：赖展陆，广东大观律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁芷雅，广东大观律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：英德市林业局，住所地：广东省英德市金子山**路农林水大厦。法定代表人：陈淑燕，该局局长。出庭负责人：杨华，该局副局长。委托诉讼代理人：苏志慧，该局工作人员。委托诉讼代理人：朱然斌，广东瑞骜律师事务所律师。上诉人包贤稳因与上诉人英德市林业局林业行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初457号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。包贤稳向原审法院起诉请求：1.撤销英德市林业局作出的英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由英德市林业局负担。原审法院认定事实：2018年12月13日至19日，包贤稳于英德市******民委员会包屋组荒洞岭山高虎凹山（小地名）处，用挖掘机堆放石头，且未办理相关用地手续。2018年12月19日，英德市林业局收到包贤科报警称有人在英德市******民委员会包屋组荒洞岭山高虎凹山占用林地堆放石头，英德市林业局于同年12月25日进行立案查处。2019年1月11日，英德市林业局委托英德市森林资源调查队对涉案占用林地堆放石头的面积及林种进行鉴定。经调查、鉴定，英德市森林资源调查队于同年1月16日作出英林鉴[2019]23号《关于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）林地占用鉴定意见书》，认为位于英德市******民委员会包屋组荒洞岭山的涉案林地为速生丰产林，面积为6135.7平方米；林地现状为现场堆满大小不等石块，地表植被已被毁，但未硬底化，所堆放石块清除后，仍可恢复林业生产。同年1月25日，英德市林业局办理案件延期手续，对该案延期至同年2月25日结案。同年2月25日，英德市林业局再次办理案件延期手续，对该案延期至同年3月25日结案。经陈述申辩权利告知、组织听证、集体讨论等程序，英德市林业局于同年4月2日对包贤稳作出英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》，该决定载明“你（你单位）于2018年12月13日至2018年12月19日期间，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自在英德市******民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）占用林地堆放石头。经英德市森林资源调查队鉴定，造成擅自改变林地用途面积为6135.7平方米，林种为速生丰产林……本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令限期在2019年6月25日前恢复林地原状；2.并处以罚款人民币壹拾贰万捌仟捌佰肆拾玖元柒角（128849.7元）。”包贤稳不服，遂提起本案诉讼。庭审中，包贤稳对其于2018年12月13日至19日在涉案林地堆放石块的事实没有异议。原审法院认为：本案系不服林业行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据包贤稳的诉讼请求、英德市林业局的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：英德市林业局作出的涉案处罚决定是否合法。一、认定事实方面。包贤稳非法占用林地堆放石块的事实，有包贤稳、包贤科、张光俊的《询问笔录》，《勘验、检查笔录》及《关于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）林地占用鉴定意见书》等证据予以充分证实，包贤稳对其在涉案林地堆放石块的行为亦无异议。而根据2009年8月27日修改的《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”及《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准……”的规定，任何单位或个人如需占用或临时占用林地，均应当向县级以上人民政府林业主管部门审核或批准。因此，英德市林业局认定包贤稳未经林业主管部门批准非法占用林地的事实清楚。包贤稳认为其占用林地无需林业主管部门批准同意的有关主张，不予采纳。二、程序方面。英德市林业局对包贤稳的非法占用林地行为进行了立案、调查取证、陈述申辩权利告知、组织听证、集体讨论等程序，并作出及送达涉案处罚决定，程序并无不当。但根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。”的规定，本案中，英德市林业局经本单位负责人批准，先后两次延长办案期限至2019年3月25日。即使英德市林业局于2019年1月11日至16日委托英德市森林资源调查队对涉案林地进行鉴定的时间可于办案期限中抵扣，但英德市林业局于同年4月2日才作出涉案处罚决定，仍然超出了法定审理期限，故英德市林业局作出涉案处罚决定程序违法。三、适用法律方面。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”的规定，由于包贤稳未经林业主管部门审核非法占用林地并改变林地用途堆放石块，英德市林业局对包贤稳处以每平方米21元，共128849.7元的罚款，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”的规定，原审法院决定确认英德市林业局作出涉案处罚决定的行为违法但不予撤销，保留效力。据此，原审法院于2020年4月8日作出（2019）粤1803行初457号行政判决：确认英德市林业局于2019年4月2日对包贤稳作出英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》的行政行为违法。本案一审受理费50元，由英德市林业局负担。宣判后，包贤稳不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判确认英德市林业局作出的英林罚决字〔2019〕第133号《林业行政处罚决定书》的行政行为违法，并判令撤销该处罚决定书；2.本案一审、二审诉讼费用由英德市林业局承担。主要事实和理由是：一、英德市森林资源调查队不具备相应的鉴定资质，其所作出的鉴定结果不应采信，且英德市林业局至今亦未能提供相应证据证明涉案土地属于林地。即使涉案土地被认定为林地，但包贤稳并没有在该土地上进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的行为，没有违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，且包贤稳仅在涉案土地上堆放石头，并没有毁坏林木，亦没有长期占用，其亦就堆放石头一事征得包屋村的同意并交纳了4000元费用。因此，英德市林业局认为包贤稳非法占用林地，属认定事实不清，证据不足。二、英德市林业局负责人陈淑燕没有参加涉案处罚决定的集体讨论，故该处罚决定不符合相应的处罚程序。同时，英德市林业局超过法定期限作出涉案处罚决定，此明显违反法定程序。三、即使包贤稳的行为违法，但应属于违法情节较轻的情形，而英德市林业局按照较重情节进行处罚，与客观事实不符。英德市林业局亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判驳回包贤稳的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由包贤稳承担。主要事实和理由是：一、英德市林业局于2019年3月15日向相对人送达听证权利告知书，后于2019年3月29日作出听证报告，故该14天的听证期限亦应当予以扣除。原审判决只扣除鉴定期限，而没有扣除听证期限，属认定事实错误。二、即使不扣除听证期限，本案处罚程序仅超过法定期限两天，不属于程序轻微违法的情形，故原审判决适用法律错误。包贤稳辩称：英德市林业局作出的处罚决定已超过法定期限，且该处罚决定未经负责人讨论决定，故该处罚程序已经严重违反了《林业行政处罚程序规定》。同时，包贤稳堆放石头的空地并非林地，英德市林业局所作的处罚决定依据明显不足。因此，请求人民法院驳回英德市林业局的上诉请求，并支持包贤稳的诉讼请求。英德市林业局辩称：一、英德市林业局依法派员对涉案违法行为进行调查，明确了涉案林地的四至范围，包贤稳自身亦参与现场勘查，并在现场草图及图片上签名确认，即对非法占用林地的事实予以认可。另外，英德市林业局就本案专业问题委托了英德市森林资源调查队，该调查队派出具备专门知识的林业工程师进行调查并作出涉案鉴定结论，该鉴定结论应予采信。二、英德市林业局依法保障了包贤稳的各项权利，严格依照法定期限办结案件，涉案处罚决定程序合法。三、根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条和第四十三条的规定，英德市林业局根据涉案违法行为的性质对包贤稳按每平方米21元的标准处以128849.7元的罚款，符合行政行为的合理性原则。因此，英德市林业局作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回包贤稳的全部诉讼请求。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是林业行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案处罚决定是否合法。本案是因包贤稳不服英德市林业局作出的涉案处罚决定而引起的林业行政处罚纠纷，故本案可从以下几方面进行审查。一、违法事实的认定。从英德市森林资源调查队出具的《关于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山（小地名高虎凹山）林地占用鉴定意见书》可知，涉案被堆放石头的土地属林业用地，该土地位于东华镇九围村民委员会包屋组荒洞岭山，林地地籍小（细）班号为182********400（速生丰产林）。且结合现场勘验图片，涉案土地周边种有大量竹木及林木，故英德市林业局根据上述证据认定涉案土地的性质为林地，依据充分。包贤稳在诉讼中虽辩称涉案土地并非林地，但其并没有提供相反证据推翻上述鉴定结论及现场勘验图片所证明的事实，且包贤稳在行政查处过程中自身亦认可涉案土地具有山林权证，故本院对包贤稳此节辩解意见不予采纳。另外，包贤稳对在涉案土地上堆放石头的事实予以认可，且其亦未能提供相应证据证明其已就临时占用涉案林地一事征得当地林业主管部门的批准。因此，包贤稳在未经批准的情况下擅自占用林业用地用于堆放石头，该行为已违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条的规定，属非法占用林业用地的违法行为。二、处罚裁量幅度的认定。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚”的规定，结合现已查明的事实，包贤稳违法占用的林地面积多达6135.7平方米，且被用于堆放石头，该行为已经对涉案林地造成了一定程度的破坏，故英德市林业局按每平方米21元的标准对包贤稳处以128849.7元的罚款，属在法定裁量幅度内行使的自由裁量行为，且并无明显不当，本院予以确认。三、处罚程序的认定。参照《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长”的规定，英德市林业局于2018年12月25日对本案进行立案查处，但其于2019年4月2日才作出涉案处罚决定，且其至今并未提供相关证据证明本案处罚存在特殊情况且已经上级林业行政主管部门批准延期，故涉案行政处罚程序明显违反了上述规定的法定期限。英德市林业局在二审中虽辩称本案处罚程序的处理期限应扣除听证期间，但《林业行政处罚程序规定》对此并没有明确规定，且英德市林业局亦未能提供相关扣除的法律依据，故本院对英德市林业局此节辩解意见不予采纳。另外，英德市林业局的法定代表人陈淑燕虽没有参与本案行政处罚的集体讨论，但该局的其他负责人已就本案的行政处罚进行了集体讨论，故包贤稳以此为由主张涉案行程处罚程序严重违法，本院不予支持。综上，涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当，但因其处罚程序已超过法定期限，属程序违法，原审判决据此确认涉案处罚决定违法但不予撤销，保留效力，并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人包贤稳、英德市林业局的上诉请求均不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人包贤稳负担25元，上诉人英德市林业局负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月十九日法官助理 葛邵霞书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。