江苏省江阴市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0281行初108号 公益诉讼起诉人：扬中市人民检察院。 被告：扬中市水利局，住所地镇江市梦溪路**。 法定代表人：黄声亮，该局局长。 委托诉讼代理人：潘祥元。 委托诉讼代理人：常纪成，江苏求尚律师事务所律师。 第三人：车正全，男，1968年5月20日生，汉族，住兴化市。 委托诉讼代理人：万金龙，江苏四牌楼律师事务所律师。 公益诉讼起诉人扬中市人民检察院（以下简称扬中检察院）认为被告扬中市水利局（以下简称扬中水利局）未依法履行长江采砂监督管理法定职责，于2019年8月16日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于8月24日向被告扬中水利局送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书，并追加利害关系人车正全作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。扬中检察院指派检察员张澄华、刘璐出庭履行职务，被告扬中水利局出庭负责人杨波及委托诉讼代理人潘祥元、常纪成，第三人车正全委托诉讼代理人万金龙到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人扬中检察院起诉称：其在履职中发现，2011年4月13日及2012年1月19日，原扬中市水利农机局(以下简称扬中水利农机局)在履行长江采砂监管职责过程中，查获车正全未按采砂许可证规定非法采砂2次，分别处以罚款3万元和15000元，罚款金额均低于法律规定，既未依法作出行政处罚决定，也未没收违法所得。扬中检察院于2018年4月27日向扬中水利农机局提出检察建议，督促其纠正违法行为，依法履行法定职责，而扬中水利农机局虽向其送达了关于检察建议落实整改情况的复函和其他答复文件，但至今无实质进展，未能依法履职。扬中水利局在执法过程中存在违法行使职权的情形：一是处罚程序明显违法，二是罚款数额低于法律规定，三是遗漏处罚事项。扬中水利局未依法打击车正全的非法采砂行为，在扬中检察院发出检察建议后仍未依法全面履行职责，致使国家和社会公共利益持续受到侵害。请求法院：1、确认扬中水利农机局查处车正全非法采砂行政违法行为处罚程序违法、遗漏处罚事项违法、降低罚款标准行为违法；2、责令扬中水利局对车正全非法采砂行政违法行为重新作出行政处理。 公益诉讼起诉人扬中检察院为支持其起诉，向本院提交以下证据： 1.江苏省人民检察院《关于的批复》，用以证明扬中检察院具有行政公益诉讼主体资格。 2.《关于核准成立水政监察专职队伍的通知》及其附件、《关于印发扬中市水利农机局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》《责任制汇编》《关于成立市禁采江砂工作领导小组的通知》及其附件、水行政处罚流程图、《关于印发﹤扬中市水利农机局行政处罚程序规定﹥的通知》《关于印发﹤扬中市机构改革方案﹥通知》《关于印发﹤扬中市水利局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》，用以证明扬中水利农机局依法具有对长江采砂进行管理和监察、进行水政执法等工作职责，后因机构改革该局名称变更为扬中水利局，其诉讼主体适格。 3.说明、江苏省代收罚没款专用收据、扬中市水政监察大队罚没款情况一览表、扬中市人民法院（2018）苏1182刑初49号刑事判决书、马小平讯问笔录、车正全及时任扬中市水政监察大队(以下简称扬中水监大队)大队长张小华等人询问笔录，用以证明车正全未按采砂许可证的规定非法采砂，车正全与马小平存在不正当经济关系，扬中水监大队违反水事案件行政处罚法定程序。 4.检察建议书及送达回证、回复材料4份，用以证明扬中水利局多次回函承诺整改，但至本次诉前未能依法全面履行法定职责，国家和社会公共利益仍持续受到侵害。 5.法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款。 被告扬中水利局辩称：一、其尊重并接受扬中检察院主张的车正全非法采砂行政违法行为未得到正确、全面查处的事实。二、其收到检察建议书后，已成立纠正违法行为工作小组，开展相关调查工作，因无法查得相关事实证据，故无法立案。现根据扬中检察院提供的相关证据，扬中水利局已对车正全非法采砂违法行为立案处理，并已作出行政处罚决定，车正全已履行完毕。三、关于扬中检察院所称遗漏处罚事项，查明违法所得需要核实运载江砂的全部吨位和数量，因违法行为发生时间较早，车正全已记不清运载江砂的吨位和数量，且当时系雇佣他人采砂，现无法对违法所得予以计算，故无法追缴。综上，扬中水利局已依法履行了法定职责。 被告扬中水利局为证明其抗辩，向本院提交以下证据： 1.追缴工作记录、差旅费报销单、照片、调查询问笔录、录音资料，用以证明扬中水利局在收到检察建议书后依法履职，进行调查。 2.扬水行罚字[2019]第26号、第27号行政处罚卷宗材料（包括水事案件立案呈批表、调查笔录、重大案件集体讨论记录、行政处罚审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、送达回证、缴款凭证、结案报告等文书），用以证明扬中水利局已对车正全的违法行为重新作出行政处罚决定，分别罚款5万元，车正全已于2019年10月31日缴纳了全部罚款。 第三人车正全述称：其承揽的吹砂工程作业具有合法手续，不存在偷盗采砂的行为，实际采砂也未超过核定采砂总量。2011年4月13日及2012年1月19日，因遭遇大风、大雾天气导致船舶移位走锚，偏离了采砂地点，并非故意为之。其对行政处罚无异议，事发后其主动配合调查，及时进行纠正，并按要求缴纳了罚款，在扬中水利局重新作出行政处罚决定后已全面履行义务。请求法院在查明事实基础上予以考虑，依法判决。 第三人车正全向本院提交了缴纳罚款收据2份，用以证明其已按扬中水利局重新作出的行政处罚决定缴纳了相应罚款。 经庭审质证，对扬中检察院提供的证据，扬中水利局对其真实性、合法性、关联性无异议，部分证明目的不认可，认为扬中水利局收到检察建议书后积极开展对车正全违法事实的调查和收集，本案中获得马小平刑事判决书后启动了行政处罚立案程序并作出了行政处罚，车正全也已履行完毕，故其不存在收到检察建议书后仍然失职或渎职的情形。车正全对证据3中马小平刑事判决书及马小平供述内容、证明目的有异议，提出其与马小平之间系正常礼尚往来，与非法采砂无关联，对其雇佣的船舶与马小平之间的关系不清楚，对存在非法采砂事实无异议，但非法采砂未用于经营性销售，没有违法所得。 对扬中水利局提供的证据，扬中检察院、车正全对其真实性、合法性、关联性无异议，扬中检察院提出扬中水利局系在行政公益诉讼之后才进行立案、作出行政处罚决定，在没收车正全违法所得方面仍无进展，故仅是部分履职。 对车正全提供的证据，扬中检察院、扬中水利局均无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人所举证据均客观真实、来源合法，能够证明本案相关事实，其证明效力予以确认，证明目的结合全案证据加以认定。 经审理查明：2011年4月13日、2012年1月19日，车正全两次在长江河道扬中段未按照河道采砂许可证规定的要求非法采砂，扬中水监大队发现后分别处以罚款3万元、15000元，车正全当场缴纳罚款，扬中水监大队向其开具代收罚没款专用收据，但对违法行为既未立案调查，也未作出书面行政处罚决定。 扬中检察院发现上述事实后，于2018年4月28日向扬中水利农机局送达检察建议书，认为其在查处车正全非法采砂过程中，存在以下违法情形：一、处罚程序违反法律规定。行政处罚时仅收缴罚款，未依照法定程序作出行政处罚决定，也未按照罚缴分离的规定收取罚款。二、处罚项目违反法律规定。一是遗漏处罚事项，未根据《长江河道采砂管理条例》（以下简称《采砂条例》）第十九条规定依法没收违法所得和吊销采砂许可证；二是降低处罚标准，对车正全两次罚款额度均不符合法律规定，至少造成国家少收罚没款55000元。建议扬中水利局纠正违法行为，依法履行法定职责，并在收到检察建议书后两个月内书面回复办理结果。同年6月26日，扬中水利农机局复函称，针对检察建议中提出的行政处罚存在违法情形要求纠正的建议，该局予以采纳。该局已要求水监大队通过各种方式查找车正全，截止6月26日暂未找到，一旦找到立即对其进行调查，按照法定程序送达相关处罚文书。 另查明：1996年5月15日，江苏省水政监察总队核准成立扬中水监大队。2010年1月扬中水监大队制作的《责任制汇编》中明确其为扬中市人民政府水行政主管部门实施水行政执法的专职队伍，在主管局即扬中水利农机局的领导及镇江市水政监察支队的业务指导下履行水政监察职能，明确水政监察员应准确运用水法律、法规和规章，在执法活动中坚持以事实为依据、法律为准绳的办案原则，秉公执法，严格按照执法程序办案，对现场调查和询问笔录应详细、真实，不得伪造、篡改各种证据及相关材料，办案情况和处理结果应及时向领导报告，对水事违法案件处罚决定，个人不得私自变更，并尽最大努力予以执行。2010年7月30日，扬中市人民政府办公室印发《扬中市水利农机局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确扬中水利农机局负责组织、指导水政监察和水行政执法工作，负责长江河道采砂管理，负责打击长江非法采砂工作。2012年6月，镇江市人民政府成立市禁采江砂工作领导小组，进一步明确市水政监察支队及其各级水政监察大队负责做好长江镇江段水域的禁采管理工作。 2014年3月3日，扬中水利农机局发布了《扬中市水利农机局行政处罚程序规定》，其中规定：扬中水监大队是行政处罚案件的承办机构，负责水行政处罚案件的受理、立案、调查取证、告知、结案、执行和立卷等工作，其受扬中水利农机局的委托，以扬中水利农机局名义实施行政处罚；违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或其他组织处以一千元以下罚款或者警告的，可以当场作出行政处罚决定；除依法可以当场作出的行政处罚，公民、法人或者其他组织违反水利农机法律、法规和规章的，依法应当给予行政处罚的行为，适用一般程序，即立案、调查取证、审批程序、听证程序、送达及执行程序、立卷；案件承办机构指定的行政执法人员进行初查审理后认为属于本机关行政执法职能范围的，依法应当给予行政处罚、符合立案条件的，行政执法人员在二十四小时内填写《行政处罚立案呈批表》，经案件承办机构负责人同意后，送法制科审核，报本机关负责人批准，经批准立案的违法案件，在未查清事实之前不得撤销，并及时录入行政权力网上运行平台，接受法制、纪检部门的监督。 2018年3月1日，原扬中水利农机局副局长马小平因犯滥用职权、受贿罪被提起公诉。侦查期间扬中检察院对马小平进行讯问，对时任扬中水监大队大队长张小华进行调查，并分别制作笔录。马小平称：其于2006年11月担任扬中水监大队副大队长，执法人员都参加过《采砂条例》等法律法规的系统培训，此前水监大队对非法采砂大多未按国家规定的处罚标准进行处罚，原因一是马小平收受了部分违法人员财物，碍于情面，二是有些非法采砂船是渔民用小渔船或小水泥船改造的，如按规定标准处罚，（渔民）无能力缴纳罚款，三是考虑水监大队是自收自支单位，罚没款上缴财政后能返还80%，若按规定程序办理将增加执法成本，影响罚没款征收效果；执法中发现非法采砂行为后先责令停止，现场拍照、制作询问笔录，经执法人员商量、最终由马小平决定，对非法采砂人员现场做出处理意见，一般处以1000元至5万元的罚款，非法采砂人员当场缴足罚款后向其出具罚没款收据，然后责令非法采砂船只驶离扬中水域或停至规定水域；大部分现场处罚的案件只有少量照片保存在档案里，大部分丢失了，现场制作的笔录在执法艇维修时也全部丢失了；其对非法采砂人员未按行政法规、、地方政府规章规定的程序和标准处罚其分管领导和水利农机局领导并不知情，其擅自处罚也未向领导汇报过。张小华称：其于2015年1月被任命为扬中水监大队大队长，此前马小平负责期间对非法采砂行为执法过程中基本都是违规进行现场处罚，违反水事案件行政处罚的法定程序，其担任水监大队大队长后，依然存在按照以往惯例进行现场处罚的现象，2016年年底泰州查处了十几起水监大队负责人违规执法渎职案件后，扬中水监大队自2017年1月起对非法采砂等违法行为按正常处罚程序进行处罚。 2018年5月30日，扬中市人民法院作出（2018）苏1182刑初49号被告人马小平滥用职权、受贿案刑事判决，认定：马小平在担任扬中水监大队大队长、扬中水利农机局副局长兼扬中水监大队大队长期间，收受非法采砂人员的财物，未按照《采砂条例》规定的数额标准进行处罚，造成国家罚没款损失共计1404000元。其中2011年4月13日、2012年1月19日，扬中水监大队在对车正全（持有采砂许可证）非法采砂行为进行处罚时，仅罚款3万元、15000元，依法对该非法采砂行为的最低处罚标准为5万元，按最低处罚标准计算至少造成国家罚没款损失合计55000元。马小平利用职务之便，先后3次收受车正全贿赂共计23000元。 又查明，2019年1月，根据《扬中市机构改革方案》，扬中水利农机局更名为扬中水利局。 2019年7月10日，扬中水利局向车正全调查，车正全称其在江苏新韩通船舶重工有限公司一期砂回填工程时严格按照省水利厅批准手续采砂，可能因水流等原因某个时段偏离了采砂区，因具体采砂行为不是其安排的，当时情形记不清了，具体采砂数量也不清楚。同年8月27日，扬中水利局对车正全于2011年4月13日、2012年1月19日未按采砂许可证规定要求、擅自在长江河道非法采砂的行为分别予以立案调查，同年10月25日向车正全作出了行政处罚事先（听证）告知书，车正全未进行陈述申辩，也未申请听证。同年10月31日，扬中水利局作出扬水行罚字[2019]第26号、第27号行政处罚决定，依据《采砂条例》第十二条、第十九条的规定，分别对车正全作出罚款5万元、5万元的行政处罚决定。扣除此前已缴纳的款项，车正全对剩余的2万元、35000元罚款已缴清。 本院认为：扬中水利局作为长江扬中段水行政主管部门，负有对管辖区域内非法采砂行为予以查处的职责。扬中检察院在履职过程中发现扬中水利局在行政处罚过程中存在违法情形并向其发送了检察建议书，扬中水利局未在规定期限内采取积极的处理措施向车正全进行调查、作出处理，使得车正全非法采砂活动对长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效消弭，受侵害的公共利益未能得以恢复。扬中检察院在立案时提供了扬中水利局不作为可能造成国家和社会公共利益受到侵害的初步材料，以及其履行诉前程序的相关证据，故扬中检察院的起诉符合法定受理条件。 本案争议焦点为：扬中水利农机局所作行政行为是否合法，扬中水利局在本案审理期间对车正全非法采砂行为作出行政处罚决定且车正全已履行完毕，是否表明其已纠正违法行为或依法履行法定职责。对扬中检察院主张遗漏的处罚事项，其应否继续履职。 根据《中华人民共和国水法》（2009年修正）第三十九条及《采砂条例》第九条、第十二条、第十九条等有关规定，长江采砂实行采砂许可制度。从事长江采砂活动的单位和个人应当按照河道采砂许可证的规定进行开采。有关县级以上地方人民政府水行政主管部门和长江水利委员会应当按照职责划分对其加强监督检查。违反《采砂条例》规定，未按照河道采砂许可证规定的要求采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得，处5万元以上10万元以下的罚款，并吊销河道采砂许可证；触犯刑律的，依法追究刑事责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正，以下简称《行政处罚法》）第三十条、第三十一条、第三十九条、第四十一条、第四十二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《水行政处罚实施办法》（水利部令[第8号]）第二条、第八条、第二十条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十六条、第五十条、第五十一条、第五十二条等规定，对公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给予水行政处罚的，由水行政处罚机关依照法律、法规和《水行政处罚实施办法》的规定实施。行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，作出行政处罚决定之前应履行告知义务，当事人有权进行陈述和申辩，较大数额罚款等行政处罚决定之前还应告知当事人有要求举行听证的权利。确有应受行政处罚的违法行为的，行政机关应根据情节轻重及具体情况作出行政处罚决定。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。依据法律、法规设定的罚款实施水行政处罚的，罚款限额按法律、法规的规定执行。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。行政处罚决定应依法送达当事人。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。水行政处罚决定作出后，当事人应当履行。当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的水行政处罚机关可以申请人民法院强制执行。当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的水行政处罚机关可以从到期之日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款。 本案中，根据查明的事实，车正全未按照河道采砂许可证规定采砂的违法事实清楚。扬中水利农机局本应依据上述法律法规对车正全的违法行为进行立案调查，全面客观收集证据，履行告知义务，并根据违法情节的轻重依法在法定处罚标准内作出行政处罚，2010年1月其内部编制的责任制汇编对执法程序亦有明确规定，但实际执法过程中，其下属执法部门仅根据所谓的违法行为人能接受处罚的能力随意作出罚款行为，未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚法定程序，未认定违法事实，未明确适用的法律依据，未告知给予行政处罚的事实、理由和依据，未没收违法所得，未吊销河道采砂许可证，未作出书面行政处罚决定，行政机关负责人集体讨论决定的机制完全失效，未保留相关案卷材料，且任意降低罚款标准，违反罚执分离原则，该罚款行为属于“重大且明显违法”的行为。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。故扬中水利农机局对车正全所作的单处罚款的行政处罚应属无效行政行为，应自始无效、当然无效、绝对无效。 扬中水利局于本案审理期间对车正全涉案的2次非法采砂行为进行了立案、调查，履行了听证告知等义务，但因其在违法行为查处之初未全面客观收集证据、未保留案卷材料等原因，导致现在无法查明车正全的非法采砂数量，无法认定违法所得，车正全的违法行为已无法得到全面有效的处罚，其违法后果亦不能得到有效纠正。扬中水利局根据现有证据对车正全作出了行政处罚决定，已依法履行了法定职责，车正全也已履行完毕，扬中检察院要求扬中水利局对车正全非法采砂行政违法行为重新作出行政处理的诉讼主张已得到了实现。 需着重指出，长江是中华民族的生命河，也是中华民族发展的重要支撑。长江具有丰富的江砂资源，江砂作为一种自然资源，不仅具有重要的经济价值，对流域生态环境也具有十分重要的支撑作用。严厉打击非法采砂行为，对确保长江河势稳定和航道稳定，保障防洪安全、通航安全和生态安全具有重大意义，也是长江大保护的应有之意。 扬中水利局作为辖区内长江采砂管理和监督执法行政机关，虽然对执法人员进行了相关法律法规培训，对相应的工作职责进行了明确，但在执法过程中存在多处违法情形及制度漏洞：执法人员不遵守行政处罚程序规定，在法定处罚标准之下随意认定罚款金额，内部审核监督机制未能发挥作用，制度落实不到位，导致多起非法采砂等违法行为的违法后果未得到有效纠正，个别执法人员还存在滥用职权、收受贿赂违法犯罪现象。扬中水利局在执法过程中有法不依、执法不严，影响了行政处罚的法定性，损害了行政执法的公信力，放纵了长江非法采砂行为，成为长江扬中段非法采砂屡禁不止的重要因素。 建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念。要实现绿水青山的目标，需要全社会的共同努力，负有环境资源保护监督管理职责的行政执法部门更应当依法履职尽责，积极作为。建设法治政府是国家治理体系和治理能力现代化，而依法治国的关键是依法行政，依法行政的主体是广大行政机关及执法人员。通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标。督促行政执法机关完善执法机制，强化对执法工作的监督管理，让执法主体严格执法、公正执法更是行政公益诉讼的真正价值所在。扬中水利局作为执法主体，应切实做到执法“不错位、不缺位、不越位”，根据国家治理能力现代化的要求，严格依法行政，进一步完善执法内部监督机制，增强执法人员法治观念和法律意识，不断提高依法行政的能力和水平，为长江流域环境资源的保护提供法治保障。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认原扬中市水利农机局对车正全分别于2011年4月13日、2012年1月19日作出的行政处罚无效。 案件受理费50元,由被告扬中市水利局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长 黄 剑 审 判 员 孙 妍 审 判 员 刘 丹 人民陪审员 郁 豪 人民陪审员 杨群雄 人民陪审员 吕 莉 人民陪审员 冯东英 二〇二〇年十月二十一日 书 记 员 孙 羽 附：相关法律、司法解释条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 3.《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十五条第一款人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决: (一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;