广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终226号上诉人（原审原告）：吴水源，男，1978年4月8日生，汉族，湖南省宜章县人，住湖南省宜章县。委托诉讼代理人：刘少斌，广东定海针律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连州市住房和城乡建设局，住所地：连州市北湖路**。法定代表人：张思源，局长。委托诉讼代理人：郑忠文，该局法规股股长。委托诉讼代理人：刘翔宇，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人吴水源与被上诉人连州市住房和城乡建设局行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初485号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2019年8月5日，原告吴水源通过满运宝PP接受运输“生活垃圾”的订单，驾驶车牌为赣C6N4**的重型半挂牵引车和车牌为赣C75**的重型平板自卸半挂车，从广东省中山市三角镇装载一车生活垃圾，于2019年8月6日运抵至连州市西江镇高山村羊子山附近，停放两日后于2019年8月8日准备用挖掘机倾倒“生活垃圾”时，被当地群众及时制止。连州市城市建设管理监察大队的执法人员接报后展开调查。经现场拍照，制作现场检查笔录后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，于2019年8月8日制作№0010634《先行登记保存证据通知书》，决定对涉案车辆作为证据予以先行登记保存，并将涉案车辆存放在连州市城北小学东侧工地。2019年8月16日，被告向原告吴水源出具连住建清市容扣决[2019]02号《扣押决定书》，决定扣押涉案车辆30日，并填写了《扣押物品清单》。2019年9月16日，被告出具连住建清市容解押决[2019]02号《解除（扣押强制措施）决定书》，解除对将涉案车辆的扣押。原告朱结洪取车时发现涉案车辆上的两块电池以及油箱里剩余的大半箱柴油被盗，报警处理。被告调查终结后，于2019年8月16日、19日分别向原告发出连城管罚告[2019]167号《行政处罚意见告知书》和连城管罚听告[2019]167号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出50000元的处罚及事实、理由、依据、享有的权利。原告吴水源随后提出了听证要求。同年9月10日，被告举行听证会，听取了原告吴水源的意见。2019年9月23日，被告作出连城管罚决[2019]167号《行政处罚决定书》，认定原告吴水源存在将市外垃圾偷运至连州市西江镇羊子山附近欲进行倾倒、填埋，因被及时制止，未形成倾倒、填埋的结果的行为，违反了《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条第二款的规定。遂依据《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条第四款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项的规定，决定对原告吴水源处以罚款30000元。亦告知了当事人履行行政处罚决定的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。原告不服上述处罚，向本院提起行政诉讼。另查明，原告吴水源拟证明受托运输而手持的“连州市连洁环保有限公司《接收函》”，经连州市连洁环保有限公司证实，该《接收函》是伪造的。庭审中，对涉案车辆电池以及柴油被盗问题，双方达成协议，被告同意赔偿柴油及电池配件的损失3100元给原告吴水源。原审法院认为，本案是不服城市规划管理及行政赔偿纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是被告连州市住房和城乡建设局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法以及原告提出的行政赔偿请求应否支持的问题。首先，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十三条规定“转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后，方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的，不得转移。”第三十九条规定“县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。”第四十条规定“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”第四十一条规定“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”第四十九条规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第五条规定“本条例规定的行政处罚以及相关的行政强制措施，在实行城市管理综合执法的区域，依法由城市管理和综合执法部门实施；在未实行城市管理综合执法的区域，依法由相关行政主管部门实施。”第三十一条第二款规定“禁止将市外垃圾偷运至本市倾倒、填埋。”根据以上法律、法规的规定，被告连州市住房和城乡建设局具有依据《清远市城市市容和环境卫生管理条例》的规定对各类违反城市规划管理的违法行为进行行政处罚以及采取相关行政强制措施的法定职责。本案中，原告吴水源在没有取得“从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置”资格的情况下，接受订单时明知运输的货物是“生活垃圾”，其从广东省中山市跨区域运输“生活垃圾”至连州市西江镇高山村羊子山堆放准备倾倒，该地点并不是相关主管部门指定的“生活垃圾”处置地点，其行为明显违反上述法律、法规的规定，应该给予处罚。《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条第四款规定“违反第二款规定的，处五万元以上十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，原告存在跨区域运输“生活垃圾”准备倾倒的行为，但因群众的制止没有倾倒成功，避免了造成严重污染的后果，被告经过听证程序，认为具有减轻行政处罚的情形，决定对原告罚款30000元并无不当。综上所述，被告作出的上述《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销上述《行政处罚决定书》的主张，依据不足，理由不充分，本院不予支持。其次，《中华人民共和国行政强制法》第二十六条第一款规定“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”本案中，被告在扣押期间没有妥善保管涉案车辆，造成车辆电池及柴油被盗，应当承担赔偿责任。双方为此达成了协议，符合法律规定，本院予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”被告作出涉案《先行登记保存证据通知书》、《扣押决定书》，对涉案车辆予以先行登记保存和扣押，并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款、第二款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”及第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，原告吴水源提出车辆被扣押期间停运损失的请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，判决如下：一、被告连州市住房和城乡建设局赔偿柴油及电池配件的损失3100元给原告吴水源。二、驳回原告吴水源的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴水源负担。上诉人吴水源不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、在维持原判第一项判决内容的基础上改判支持上诉人的其他一审全部诉讼请求；二、本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原判的查明部分完全按照被上诉人的执法思路进行，未依法认定被上诉人存在以下违法事实，明显偏袒被上诉人，属于认定事实不清：1．被上诉人于2019年8月8日在没有任何合法手续的情况下将上诉人的机动车驾驶证、行驶证扣押，并告知上诉人在事情未查清前不得将案涉重型半挂牵引车、重型平板自卸挂车（以下简称案涉车辆）开走，事实上等同于扣押了案涉车辆，被上诉人在采取上述2项扣押强制措施时，均未向上诉人送达相关法律文书，未履行《行政强制法》第十八条规定的程序，该2项行政行为违法。2．被上诉人在2019年8月9日通过向上诉人出具《先行登记保存证据通知书》的方式将上诉人的机动车驾驶证、行驶证和案涉车辆一并扣押的行为，没有事实和法律依据。3．被上诉人通过向上诉人出具《先行登记保存证据通知书》的方式将上诉人的机动车驾驶证扣押违法。4．被上诉人在2019年8月16日作出的《扣押决定书》没有充分的事实和法律依据。对案涉车辆不应扣押而进行扣押，在不需要继续扣押的情况下又不及时解除扣押，从而造成上诉人重大损失。5．被上诉人扣押案涉车辆的期限超过一般规定。《中华人民共和国行政强制法》规定：“第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”本案中，上诉人的车辆在2019年8月8日就己经被实际扣押，直至2019年9月16日才作出《解除（扣押强制措施）决定书》将案涉车辆归还给上诉人，被上诉人没有任何依据的情况下事实上扣押了案涉案涉车辆39天，严重违法。二、原判认定上诉人“违反相关法律规定、应该给予处罚”属于认定事实错误，证据不足。1．本案行政处罚缺乏违法行为的2个必要构成要件。一项违法行为由必须包括主观要件和客观要件，缺一不可，但是本案显然并不具备这2个必不可少的因素。由于本案上诉人根本不存在“偷运至本市倾倒、填埋”这个行为及后果，所以本案也不存在行政违法行为的客观要件。上诉人认为，被上诉人在一项行政违法行为缺乏主观要件和客观要件的情况下贸然对上诉人作出行政处罚决定，显然是严重错误的。2．如若上诉人的行为确实存在本案中的违法行为，也不应该进行处罚。上诉人基于合法运输业务将垃圾运达目的地，在发现问题后己经及时停止将垃圾倾倒的行为，显然属于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”情况，所以不应该进行行政处罚。三、原判适用法律错误。1．如上第二点所述，原判在证据不足的情况下适用相关法律对上诉人进行处罚，存在明显的适用法律错误的问题。2．被上诉人依据《清远市城市市容和环境卫生管理条例》对上诉人作出行政处罚的条款不合法，与相关上位法相抵触，应该适用上位法的相关规定。3．根据《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”被上诉人的行政行为己严重违反该规定，故应当依法撤销其作出的行政处罚决定，原判对被上诉人作出的行政处罚决定应该依法撤销而未予以撤销，同样属于适用法律错误。综上所述，原判存在故意认定事实不清甚至错误的问题，且适用法律错误，明显偏袒被上诉人，己经丧失了基本公允，依法应予以改判。为维护自身合法权益，上诉人现依法向上级人民法院提起上诉，望支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人连州市住房和城乡建设局答辩请求：驳回上诉，维持原判。事实和理由：被上诉人认为被上诉人查明上诉人的违法行为事实清楚，程序合法、适用法律正确，措施得当，处罚有理有据。针对上诉人主张原判适用法律错误，被上诉人依据《清远市城市市容和环境卫生管理条例》作出处罚，与相关上位法相抵触，应该适用上位法的意见，被上诉人认为面对基层环境保护和管理执法问题，本案中处理上位法与下位法的适用问题应当适用“严格法优于基准法”规则，即当下位法的规定比上位法规定的基准法更为严格时，在该严格的下位法效力范围内，应优先适用该严格法。《立法法》虽然没有关于“严格法与基准法冲突”及其选择适用的相关规定，但优先适用该严格法是不言而喻的。例如，《行政处罚法》对实施行政处罚的时限没有作出规定。为督促生态环境主管部门及时调查环境违法行为，提高行政效率，《环境行政处罚办法》将办案期限定为自立案之日起3个月。生态环境主管办理环境行政处罚案件必须遵照这一更为严格的规定；否则，就是违法。本案中，上诉人在没有取得“从事生活垃圾的清扫收集、运输和处置”资格的情况下，接受订单时以及跨市运输到连州辖区内时，一直明知运输的货物是“生活垃圾”，其从广东省中山市跨区域运输“生活垃圾”至连州市西江镇高山村羊子山堆放准备倾倒，该地点并不是相关主管部门指定的“生活垃圾”处置地点，其行为明显违反上述法律、法规的规定，应该给予处罚。被上诉人依据《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条第四款规定和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，查明上诉人存在跨区域运输“生活垃圾”准备倾倒的行为，但因群众的制止没有倾倒成功，避免了造成严重污染的后果，被上诉人经过听证程序，认为具有减轻行政处罚的情形，决定对上诉人罚款30000元并无不当。综上所述，被上诉人作出的上述《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人请求撤销上述《行政处罚决定书》的主张，依据不足，理由不充分，不能成立。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，被上诉人作出涉案《先行登记保存证据通知书》、《扣押决定书》，对涉案车辆予以先行登记保存和扣押，并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款、第二款的规定，及第二十五条的规定，上诉人提出车辆被扣押期间停运损失的请求，缺乏事实依据和法律依据。综上所述，被上诉人查明上诉人的违法行为事实清楚，程序合法、适用法律正确，措施得当，处罚有理有据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求人民法院确认被上诉人依法行使行政管理权的合法性，驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决查明事实基本属实，本院予以确认。另查明，在二审诉讼中，上诉人无向本院提交新的证据。本院认为，本案是不服行政处罚及行政赔偿纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《中华人民共和国大气污染防治法》第三十九条“县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清、收集、运输和处置。”第四十九条“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”及《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第五条“本条例规定的行政处罚以及相关的行政强制措施，在实行城市管理综合执法的区域，依法由城市管理和综合执法部门实施；在未实行城市管理综合执法的区域，依法由相关行政主管部门实施。”规定，赋予了被上诉人连州市住房和城乡建设局行使在连州市范围内的城市规划、市容市政管理等方面的行政处罚权及相关的监督检查权、行政强制执行权，据此，被上诉人连州市住房和城乡建设局在连州市行政区域内对涉案的市外垃圾偷运至连州市范围内欲进行倾倒、填埋的违法行为进行处理，具有进行查处的法定职责。《清远市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条第二款“禁止将市外垃圾偷运至本市倾倒、填埋。”第三十一条第四款规定“违反第二款规定的，处五万元以上十万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“当事人有下列情形之一的应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，根据被上诉人连州市住房和城乡建设局的现场检查记录、调查询问笔录、现场信息提取的相关手机截屏图、涉案车输载满垃圾的照片，足以证明上诉人在没有取得“从事生活垃圾的清扫收集、运输和处置”资格的情况下，其从广东省中山市跨区域运输“生活垃圾”至连州市西江镇高山村羊子山堆放准备倾倒的行为，显然违反了上述法律及地方性规章的规定，但鉴于因群众的制止没有倾倒成功，避免了造成严重污染的后果，故被上诉人连州市住房和城乡建设局经过听证程序，认为上诉人的行为具有减轻行政处罚的情形，决定给予上诉人罚款30000元人行政处罚事实清楚，适用法律正确。关于上诉人认为被上诉人对涉案车辆扣押行为违法，扣押期限超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”及第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中，被上诉人决定对涉案车辆作为证据予以先行登记保存，于2019年8月16日，向上诉人出具连住建清市容扣决[2019]02号《扣押决定书》，决定扣押涉案车辆30日，并填写了《扣押物品清单》。2019年9月16日，被上诉人出具连住建清市容解押决[2019]02号《解除（扣押强制措施）决定书》，解除对将涉案车辆的扣押，并无违反上述法律、法规的规定。关于上诉人要求赔偿损失的问题，由于被上诉人的行为并无违法，故原审法院认为上诉人的赔偿请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围并无不当。但被上诉人在扣押期间没有妥善保管涉案车辆，造成车辆电池及柴油被盗，应当承担赔偿责任。由于在一审庭审中，上诉人与被上诉人就此损失双方达成协议，故原审法院予以照准作出判决并无不当。综上所述，被诉的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，也符合法律规定的正当程序，上诉人要求撤销被诉的《行政处罚决定书》的上诉理由不充分，本院不予支持。原审人民法院所作出的一审判决认定事实清楚，程序合法，上诉人要求撤销原审判决的上诉理由不充分，本院予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴水源负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月二十日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附法律条文：第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……