河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1089号上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区司法局工作人员。委托代理人陈阳，金博大律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张利强，男，汉族，1978年4月1日出生，郑州市管城回族区。委托代理人苟吉芝，河南大周律师事务所律师。上诉人郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因张利强诉其确认解除拆迁补偿安置协议违法一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初736号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张利强一审诉称，2015年9月21日，张利强与管城区政府签订了补偿协议，该协议是基于张利强家庭享有的合法宅基地，宅基证面积，享有村民待遇的人口（五口人），被拆迁方是以户等为界定标准的。双方协议签订至今，没有任何第三方对张利强应享有的安置内容提出异议。2019年10月9日，管城区政府先停发了安置费随后管城区政府给张利强下达了解除拆迁补偿安置协议的通知。双方签订的协议没有违背法律的禁止性规定，管城区政府也没有单方解除协议的权利。管城区政府无理由解除协议，是单方面违约行为。请求：1.确认管城区政府解除双方签订的拆迁补偿安置协议的行为违法，责令管城区政府继续履行协议。2.赔偿损失（双倍支付停发期间的过渡费）。3.诉讼费由管城区政府承担。庭审中张利强撤回了“赔偿损失（双倍支付停发期间的过渡费）”的诉讼请求。郑州市中级人民法院一审查明：2015年9月21日，拆迁方（甲方）郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部与被拆迁方（乙方）张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》一份，协议认定乙方家庭合法宅基地证号为92012**，使用证面积333.33平方米，享受村民待遇人口五人，并约定了过渡费的支付标准及支付方式。2019年10月9日，管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部向张利强发出《解除拆迁安置补偿协议通知》，内容为：该协议系以张利强父亲张钦瑞的宅基地证为基础签订的，因其父亲已经去世，因此协议书中应为张利强与其姐姐张萍丽共同的补偿安置内容。经郑州市管城回族区司法局下发法制意见书，建议及时纠正。特通知解除。随后，管城区政府停发了张利强家庭应享有的安置过渡费。张利强不服，提起本案诉讼。另查明，编号为9201257的宅基地证登记在张利强父亲张钦瑞名下，张钦瑞已去世。涉案协议中认定享受村民待遇的五口人分别为：户主王改妞（张钦瑞妻子）、长子张利强、儿媳徐俊霞、孙子张锦宇、孙女张宇婧。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议的焦点在于管城区政府单方解除双方签订的《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为是否合法。首先，涉案协议是双方真实意思表示，不违反国家法律和行政法规的强制性规定，合法有效。自该协议签订后，双方一直按照约定履行，直至管城区政府发出解除通知，停发张利强家庭户所享有的过渡费。其次，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，人民法院审理行政协议案件，应对行政机关订立、履行、变更或解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序等进行全面的合法性审查。就本案而言，管城区政府在涉案协议已经履行了四年之后单方予以解除，该解除行为不当。具体分析如下：第一，管城区政府提交的《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中明确：村民的房产权属登记依照“一宅一户一证”的原则，结合管城区政府提交的《行政再审申请书》中陈述的内容，管城区政府也认可依据该原则，只有一处宅基地证的，只能按照一户来对待，不能拆分成两户或者多户。因此管城区政府提交的刘二攀及刘利梅的兑付档案均备注为“一宅两户”，与安置方案中确定的“一宅一户一证”原则不符，郑州市中级人民法院对该两份证据的关联性不予认可，对管城区政府主张因张萍丽多次诉讼主张权利因此解除与张利强签订的安置协议的答辩意见不予采信。第二，依据我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。因我国实行土地公有制度，任何组织和个人只能依法取得土地使用权，无法取得所有权，因此不存在所有权的继承问题。涉案补偿安置协议签订的基础是基于张利强父亲张钦瑞名下的宅基地证，虽然张利强父亲已经去世，但其母亲王改妞仍然健在，在此情形下，管城区政府主张张利强家庭不动产权益的分割与继承，与情理不符，也不宜在行政诉讼中予以评判。第三，行政优益权是行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，依法选择合同相对方的权利，对合同履行的指挥权和监督权，单方面变更和解除合同的权利、制裁权等。行政优益权作为一种强制性的行政管理手段，在解决行政协议问题时应慎用。行政协议作为契约的一种类型，无法脱离合同原理的规范和约束，协议问题更适宜由协议本身来解决。本案管城区政府认为涉案协议侵害了张萍丽的权益，因此单方通知解除，主要证据不足，也未能考虑到涉案协议涉及五人，他人的合法权益也应得到尊重和保障。仅仅简单的通知解除既无法达到行政管理之目的，也不利于法治政府和诚信政府的建立。综上所述，管城区政府单方解除涉案协议的行为无事实和法律依据，主要证据不足且明显不当，应依法确认该解除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项，第七十八条之规定，判决如下：一、确认郑州市管城回族区人民政府解除2015年9月21日与张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为违法；二、责令郑州市管城回族区人民政府继续履行与张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》。上诉人管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.本案涉及的“安置补偿协议”系张利强未全面告知客观情况而签订的，也属于管城区政府未了解全部事实而签订的，拆迁指挥部自行纠正符合行政法律规范，一审判决继续履行“安置补偿协议”没有合法根据。2.一审法院错误理解补偿方案中规定的“一宅一户一证”的概念和意思。3.一审法院违法剥夺案外人张萍丽财产的合法继承权，也未追加利害关系人张萍丽作为第三人参加诉讼，不符合《行政诉讼法》的规定。4.最高人民法院已将利害关系人张萍丽另案起诉的案件撤销发回再审，已否定了张萍丽案外另一处房屋土地的合法性，一审法院认定本案涉及的合法地上房屋及相关权益全部归属张利强所有，将导致张萍丽合法财产权益受到巨大损失。综上，请求撤销一审判决，改判驳回张利强的诉讼请求。张利强答辩称：1.本案中上诉人属于滥用诉权，涉案协议签订前，双方进行了相应的调查，张利强符合法律规定的安置条件。2.一户一宅不是法律概念，确定村民享有村民待遇和资格属于村民自治范畴，与本案无关。3.土地归集体所有，不属于继承权的范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案审查的核心是行政机关单方解除行政协议行为的合法性问题。（一）依法签订并成立的协议,一经生效即具有法律约束力,双方均应按约履行。特别是作为行政协议相对方的行政机关,在签订协议时就负有更重的谨慎审查义务,在协议签订后,更应遵循诚实信用原则严格按约履行,非因法定条件不得擅自变更或者解除。本案中，管城区政府作为管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造实施主体，其在《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的基础上，通过与张利强协商，签订了《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》，并已实际履行四年。因此管城区政府在签约时对涉案宅基地情况及其他签约条件是明知和认可的，该协议是双方自愿协商达成,系双方真实意思表示,并不违反法律、行政法规的强制性规定,对双方具有法律约束力，双方均应按约履行。管城区政府上诉称案涉协议系因张利强未全面告知客观情况、管城区政府未了解全部事实而签订，缺乏相应的事实依据，且该事由也不符合《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的解除合同的条件。（二）行政机关只有在可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形下，才能作出变更、解除协议的行政行为。本案中，管城区政府以案涉协议侵犯张萍丽继承权为由单方解除协议，显然并非基于国家利益或社会公共利益的需要。其单方对协议予以解除，缺乏相应的法律依据。且拆迁安置补偿协议的对象系以户为单位，虽然由张利强个人签订，但补偿对象并非其个人单独享有。张萍丽所提起的另案诉讼，也不属于管城区政府单方解除涉案协议的法定事由。故管城区政府单方向张利强发出通知解除协议的行为违法,其拒绝履行安置补偿协议约定义务的行为缺乏事实和法律依据,不能视为该协议已被变更或解除。综上，一审判决管城区政府解除涉案协议的行为违法并责令管城区政府继续履行涉案协议正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市管城区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十月十日法官助理李晶晶书记员李路通