贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔27行终197号上诉人（一审原告）刘万刚，男，1983年8月6日生，汉族，贵州省贵阳市人，住贵阳市小河区。被上诉人（一审被告）龙里县综合行政执法局，住所地龙里县三林路。法定代表人罗勇，该局局长。委托代理人杨宗睿，系贵州晟仲合律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人刘万刚因与被上诉人龙里县城市管理综合执法局房屋行政强制一案，不服都匀市人民法院（2019）黔2701行初5号行政裁定，向本院提出上诉，本院作出（2019）黔27行终183号行政裁定，撤销都匀市人民法院（2019）黔2701行初5号行政裁定，指令都匀市人民法院继续审理。都匀市人民法院作出（2020）黔2701行初32号行政裁定，上诉人刘万刚不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审原告刘万刚诉称，被告龙里县城市管理综合执法局超越行政职权，违法作出限期拆除决定，并于2017年12月21日在原告毫不知情的情况下就将原告的房屋行政强拆，严重违法。因责令限期拆除是一种行政强制，不是行政处罚。对此，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法［2000］68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，不应当理解为行政处罚行为。因此在被告没有行政强制权的情况下超越行政职权，违法作出行政行为，严重违法。且根据被告上网公开的《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其行政处罚职权共177项，没有被告所称的“责令限期拆除违法建筑”这一项。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，认定违法建筑的行政职权在城乡规划部门，本案中城乡规划部门并没有对原告所修建的房屋为违法建筑作任何行政认定，而只有被告龙里县城市管理综合执法局的单方行为，被告没有认定违法建筑的法定职权的情况下所作的违法建筑认定没有法律效力。被告在行政执法程序中，没有按法律规定的程序向原告送达过任何法律文书，所作的任何决定对原告都不产生任何法律效力，程序严重违法。故起诉至人民法院，请求确认被告对原告房屋进行行政强制拆除的行政行为违法。一审法院查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2014年1月10日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于同意龙里县行政区划调整的批复》，同意撤销龙里县龙山镇、水场乡等14个乡（镇）建制，将原水场乡并入新设置的龙山镇管辖。2015年8月31日，龙里县城乡规划局与原龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，将城市规划区和建制镇规划区范围内对违法建筑的查处职责委托原龙里县城市管理局行使。同年9月24日，原龙里县城市管理局执法人员巡查发现案外人陈兴友正在龙山镇水场村牛打场组修建房屋，遂向龙里县城乡规划局商请查询该房屋是否办理《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》等相关证件。次日，龙里县城乡规划局复函称该房屋未办理相关建手续，请龙里县城市管理局依法查处。当日，原龙里县城市管理局以龙里县城乡规划局的名义对陈兴友作出《限期拆除告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》。同年9月28日，原龙里县城市管理局以龙里县城乡规划局的名义作出《责令限期自行拆除违法建筑公告》。同年10月1日，原龙里县城市管理局以龙里县城乡规划局的名义作出《拆除违法建筑催告书》，催告陈兴友三日内自行拆除上述违法建筑。同年10月7日，原龙里县城市管理局又以龙里县城乡规划局的名义作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2015年10月9日对陈兴友修建的上述违法建筑实施强制拆除。2017年6月26日，龙里县人民政府办公室印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，决定撤销龙里县城市管理局，组建龙里县城市管理综合执法局，划入住房和城乡建设领域的全部行政处罚权，以及原龙里县城市管理局承担的城市管理及行政处罚权。同年12月20日，龙里县人民政府印发《龙里县依法对龙山镇水场社区牛打场违法建筑进行强制拆除工作方案》，同意强制拆除陈兴友（陈耀斐）修建的上述违法建筑。次日，龙里县城市管理综合执法局组织将案外人陈兴友修建的上述违法建筑强制拆除。原告刘万刚认为龙里县城市管理综合执法局强制拆除其房屋的行为违法，遂起诉至人民法院，请求判决如上述诉请。本案诉讼过程中，2019年1月，龙里县进行机构改革，决定设置龙里县综合行政执法局，将原属龙里县城市管理综合执法局的职能划入该局，不再保留龙里县城市管理综合执法局。另，经本院调查核实，陈耀斐曾用名陈兴友，其不认识原告刘万刚，也从未向刘万刚出具过任何证明。原告刘万刚提供贵州花溪农村商业银行云上支行银行流水清单中2015年8月12日的两笔转账，支付账户名称为徐书亮，其中一笔300000元收款方为张文琴，另一笔90000元收款方为杨国富。一审法院经审理认为，原龙里县城市管理局在查处涉案违法建设的过程中，所作的《责令限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》等执法文书均是针对案外人陈兴友作出。龙里县人民政府印发的强制拆除工作方案中也只将陈兴友（陈耀斐）作为行政强制拆除的相对人。原告刘万刚主张其系涉案被强制拆除房屋的实际产权人，却未能提供证据予以证明，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。且即使原告与案外人张文琴签订的《房屋买卖合同》成立，但因涉案房屋已经被认定为违法建筑，行政机关已经对实施违法建设的行为人陈兴友（陈耀斐）作出责令限期拆除和强制拆除的决定，该合同也因违反法律的强制性规定而无效，原告并不能取得涉案房屋的所有权。原告可通过另行提起民事诉讼主张权利。对被告辩称原告起诉超过法定期限的意见，因被告未能举证证明原告何时知道被诉行政行为，且2017年12月21日强拆行为发生时《最高人民法院关于适用的解释》尚未施行，从保护当事人诉权的角度，应当适用当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》关于从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年的规定，即使原告当时知道被诉行政强拆行为，其于2018年12月26日向人民法院提起诉讼也未超过法定起诉期限，故对被告该辩称意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第(一)项、第一百零一条第一款第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第三款的规定，裁定驳回原告刘万刚的起诉。案件受理费50元，退还原告刘万刚。上诉人刘万刚不服一审法院作出的裁定，向本院提出上诉，请求：1.撤销都匀市人民法院（2020）黔2701行初32号行政裁定；2.确认被上诉人强拆上诉人房屋的行政行为违法。其主要理由为：1.上诉人与本案有法律上的利害关系，是本案适格的诉讼主体。2.被上诉人是诉争房屋的实际使用权人，有权提起诉讼。3.一审在2020年6月17日第二次开庭时，通过质证，审核了上诉人提交的贵州花溪农村商业银行云上支行盆腔行流水清单中2015年8月12日的两笔转账，其中一笔300000元由徐书亮（上诉人岳父）转给了收款人张广琴，这进一步说明此诉争被拆房屋是上诉人通过买卖关系支付合理的价款取得的，至于买卖房屋是否合法，不是本案解决的问题，不影响上诉人作为本案利害关系人提起诉讼的主体资格。4.一审裁定以被上诉人的行政行为是针对案外人陈兴友作出，不是行政强制拆除行为的相对人，因而和被诉行政行为没有法律上的得害关系，起诉不符合法定条件驳回上诉人的起诉系适用法律错误。被上诉人龙里县综合行政执法局答辩请求：依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。其主要理由为：1.上诉人不是本案适格的当事人，不具备行政诉讼的原告主体资格，一审法院依法驳回上诉人的请求符合法律规定。2.上诉人提供的《黔中龙溪内陆开放型经济发展先导区征拆补偿费兑现清册》系复印件，一审法院不予采信理由充足，符合法律规定。3.案涉房屋已被认定为违法建筑，即使如上诉人声称购买了该房屋，该合同也违反了法律的强制性规定，上诉人不能取得案涉房屋的所有权。4.被上诉人依照法定程序查明违法建设人为陈兴友，并对其作出行政处罚符合法定程序。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人刘万刚是否是适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案中，上诉人与张文琴签订的《房屋买卖合同》、房屋平面测量草图、土地补偿兑现清册、银行流水清单等证据已初步证明上诉人与被诉行政行为具有利害关系。一审法院在未准确查明上诉人是否为被强制拆除房屋所有人的前提下，即裁定驳回上诉人的起诉，可能影响本案的公正审理，应予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”之规定，裁定如下：一、撤销都匀市人民法院（2020）黔2701行初32号行政裁定。二、本案指令都匀市人民法院继续审理。审判长  游昌新审判员  刘玉冰审判员  马 丹二〇二〇年十月二十九日法官助理王晓宏书记员吴昌琦