四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终64号 上诉人（原审原告）眉山市纳康包装材料有限公司。住所地，四川省眉山市经济开发区科工园二路**。 法定代表人陈中明,总经理。 委托代理人宋娇，四川齐协律师事务所律师。 委托代理人徐思盈，四川齐协律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市自然资源局。住。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道东二段**/div> 法定代表人王泽文，局长。 委托代理人邹敏璐，女，该局工作人员。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人眉山市纳康包装材料有限公司（以下简称纳康公司）因与被上诉人眉山市自然资源局（以下简称眉山市资源局）土地行政登记一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2006年6月1日，眉山经济技术开发区管理委员会（以下简称眉山经开区管委会）就欧亚公司的真空镀铝膜生产线同意在眉山经开区南北四路以西，科工园二路以北地方修建。6月15日，眉山经开区管委会向欧亚公司颁发《建设用地规划许可证》载明，真空镀铝膜生产线项目用地面积80.133亩。同日，眉山经开区管委会向欧亚公司核发《建设工程规划许可证》载明，建设项目的规模11884.4平方米，其中厂房Ｉ为5942.2平方米，仓库Ｉ为5942.2平方米。2007年11月5日，眉山经开区管委会为欧亚公司颁发眉开国用（2007）第××号土地证载明，使用权面积为53422平方米，用途为工业用地。2009年12月30日,眉山市委常委会通过会议纪要的形式确定调整眉山经开区的布局，将现在区域用地调为综合用地，不再发展新的工业项目。 2016年9月23日，原告纳康公司通过司法拍卖，竞买取得了欧亚公司名下国有土地使用证号为眉开国用（2007）第××号的土地及地上建筑（无房产证）、绿化、设备、存货等资产。原眉山市国土局于2018年1月8日为原告颁发川（2018）眉山市不动产权第××号《不动产权证书》载明，位于眉山经开区科工园二路，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为工业用地，面积为53422平方米，使用期限为2006年8月18日至2056年8月17日止。 2018年4月2日,眉山市政府眉府阅[2018]25号《研究原科工园片区工业企业分类处置有关问题的纪要》指出，根据眉山城市建设与发展需要，原眉山经开区（原科工园片区）不再发展工业；同意对原科工园内的蒙牛乳业等七户企业恢复工业用地性质，但除蒙牛外，不再新供工业用地，企业新上项目、技改扩能等生产经营活动必须在符合城市规划条件前提下原地进行。10月17日，原告向眉山市委市政府提出《关于科工园区企业出路问题的报告》，反映2009年针对科工园工业用地的规划调整后，该公司在科工园的经营状况，请求尽快出台相关政策解决企业困难。2019年4月25日，原告向金象园区管委会提交《关于要求恢复为工业用地的申请报告》,要求将该公司名下土地恢复成工业用地。7月12日，被告眉山市资源局向原告作出《关于陈中明申请事项的回复》载明，“贵单位用地位于北部新城东西向绿地景观轴上,附近学校、医院等配套设施完善,区位优势比较明显,结合中心城区“退二进三”以及集中建设工业园区产生产业联动效益的原则,不宜作为工业用地。按照经市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,科工园二路与文忠街交叉口西北角地块规划为居住用地。”庭审中，被告陈述该回复中所述地块包含了原告地块。原告案涉土地已经通过控规维护规划为居住用地。 2019年9月9日，原告向被告邮寄《改变土地用途申请书》，申请将川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书确定的土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地。9月11日，被告收到原告的申请。9月27日，被告向原告作出眉市自然资复函［2019］149号《关于对眉山市纳康包装材料有限公司申请事项的答复》（以下简称149号答复）载明：“你公司所属川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书载明的宗地用途为工业用地,你公司申请将该宗土地用途变更为城镇住宅用地,不符合《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施‘三大发展战略’提供保障服务的意见》（川府发〔2013〕27号）第九条‘…工业用地出让中不能附带房地产,工业用地变更用途必须是因为城市规划调整,由当地政府收回后变更用途并公开出让,土地使用者不得自主提出变更用途。’和《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府〈促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施〉的实施意见》（川国土资发〔2016〕66号）第二条第二款，在符合城乡规划的前提下,土地出让合同或划拨决定书未明确必须收回的,经有批准权的县级以上人民政府批准，企业可将合法取得国有建设用地使用权的工业用地用于转产发展第三产业（商品住宅开发除外）,并按市场价补缴土地出让价款之规定,故对你公司提出的土地用途变更申请不予支持”。原告不服，遂提起诉讼，请求：撤销眉山市资源局作出的149号答复并判令其重新作出行政行为。 另查明，《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施“三大发展战略”提供保障服务的意见》（川府发〔2013〕27号）确定，该意见于2013年6月20日颁布，自下发之日执行，有效期5年。因机构改革，原眉山市国土局的职责现由被告行使。 一审认为，本案的争议焦点为：1.149号答复适用文件是否合法；2.149号答复对原告纳康公司变更土地用途的申请不予支持是否合法。 2007年11月5日，欧亚公司取得案涉土地的眉开国用（2007）第××号土地使用权证，用途为工业用地。2016年9月23日，原告纳康公司通过司法拍卖，竞买取得了欧亚公司名下该土地。2018年1月8日，原眉山市国土局为原告颁发了川（2018）眉山市不动产权第××号《不动产权证书》载明，案涉土地的权利性质为出让，用途为工业用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，被告在2019年7月12日《关于陈中明申请事项的回复》中已明确，经市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,科工园二路与文忠街交叉口西北角地块规划为居住用地。该回复包含了原告地块。原告案涉土地已经通过控规维护规划为居住用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定，原告欲将案涉土地的用途由“工业”变更为“居住”以符合城市规划进而进行下一步建设，应根据上述规定，依法完成相关报批程序，才能向被告申请办理土地用途变更登记。故被告作出的149号答复对原告变更土地用途的申请不予支持，符合法律规定。但被告在149号答复中适用已过有效期的川府发〔2013〕27号文件，存在不妥之处，该院予以指出。但若撤销该答复，要求被告重新作出答复又没有实际意义。为避免行政程序空转，故对149号答复不予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告眉山市纳康包装材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告眉山市纳康包装材料有限公司负担。 上诉人纳康公司上诉称：一审认定被上诉人作出的149号答复中适用过期的川府发［2013］27号文存在不妥，但却认为撤销答复重新作出答复没有实际意义，造成程序空转，故不予撤销，其认定事实不清，法律适用错误。一审根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，认为上诉人应依法完成相关报批程序，才能向被上诉人申请办理土地用途变更登记，若上诉人未履行法定的报批手续，被上诉人的回复应明确提出未完成相应的报批手续，并告知上诉人如何履行报批手续。但被上诉人作出的149号答复未提出上诉人未履行相应的报批手续，而是适用已过期的文件回复土地使用权人不得自主提出变更用途。一审判决根本就没有实质性的对被上诉人作出的回复是否合法，是否履行了相应的行政行为予以认定，而是从结果倒推出来的判决。一审判决未对被上诉人适用的四川省国土资源厅川国土资发［2016］66号文件未进行合法性附带审查，被上诉人向上诉人前后作出的答复自相矛盾。请求撤销原判，依法改判眉山市资源局的149号答复违法，并判决被上诉人重新作出行政行为。 被上诉人眉山市资源局辩称：一、上诉人申请将工业用地变更为城镇住宅用地不符合相关法律法规政策规定，答辩人作出的149号答复内容正确，一审判决认定事实清楚。首先，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定是关于土地用途变更的原则性规定，自然资源部门同意与否及人民政府批准与否尚需依据土地管理的相关政策依法确定；其次，根据川国土资发［2016］66号文第二条第二款规定，只有将工业用地转产发展第三产业的情况下，才可申请直接变更土地用途并按市场价补缴土地出让价款，并明确规定商品住宅开发属除外情形，答辩人援引该规定是该文件明确禁止工业用地转产用于商品住宅开发，而非认为上诉人宗地只能用于发展第三产业。因此，上诉人的申请不符合政策规定。虽川府发［2013］27号文已超过有效期，但该文第九条内容与川国土资发［2016］66号文规定的精神一致；第三，省政府及省自然资源厅相关文件规定禁止建设单位申请将工业用地直接变更为商品住宅开发用地的目的，在于严格房地产开发管理，发挥土地资源在房地产市场的调控作用，杜绝权力寻租空间，使房地产开发用地的供地方式通过土地一级市场以招标拍卖挂牌方式规范有序出让。二、答辩人的回复不存在自相矛盾和明显不当。答辩人2019年7月12日的回复是告知上诉人根据眉山市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》，案涉地块的规划用途，而非告知上诉人可申请变更为城镇住宅用地；同时，答辩人根据川国土资发［2016］66号文第二条第二款规定答复上诉人不支持其变更土地用途申请，而非认为上诉人的该宗土地只能发展第三产业（商品住宅开发除外）。三、上诉人在一审中未请求对川国土资发［2016］66号文件进行合法性一并审查，其二审要求审查无法律依据。四、一审判决适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，双方当事人对一审查明与本案有关的事实和采信的证据无争议，对此，本院予以确认。 另查明，原眉山市城乡规划局与原眉山市国土资源局因机构改革，整合为现眉山市自然资源局，案涉的纳康公司土地登记属该局不动产登记职权范围。 本院认为，本案争议焦点为，被上诉人眉山市资源局作出的149号答复适用法律是否正确，该答复是否合法。 依据本案被诉行政行为发生时适用的、修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”的规定，对于上诉人纳康公司的建设用地用途变更登记的申请，被上诉人眉山市资源局有审核决定是否同意的职权，其作出149号答复的主体合法；被上诉人于2019年9月11日收到上诉人的土地用途变更登记申请后，于9月27日作出答复，程序合法。 本案中，上诉人纳康公司向被上诉人眉山市资源局申请将其享有的工业用地直接变更登记为城镇住宅用地，但依据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，上诉人申请变更登记土地用途，应先经城市规划行政主管部门和自然资源主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，才能申请土地用途的变更登记。上诉人申请变更登记时未提供批准其变更土地用途的批准文件或其与自然资源主管部门签订的土地使用权出让合同变更协议或重新签订的土地使用权出让合同，不符合土地用途变更登记的规定，且按《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府〈促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施〉的实施意见》（川国土资发〔2016〕66号）第二条第二款规定，企业合法取得国有建设用地使用权的工业用地只能用于发展第三产业，不能用于商品住宅开发，故被上诉人作出的149号答复认定事实清楚，适用规范性文件正确，结论并无不当。但是，被上诉人在答复中适用已废止的文件作为答复理由及依据之一不当，本院予以指出。 因上诉人纳康公司在一审中未请求对《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府〈促进经济稳定增长和提质增效推进供给侧结构性改革政策措施〉的实施意见》（川国土资发〔2016〕66号）第二条第二款进行规范性文件审查，故其二审中主张一审应予审查的理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”的规定，本案中不应对该规范性文件进行合法性审查。 综上，被上诉人眉山市资源局作出的149号答复合法。上诉人纳康公司的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人纳康公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  胡海东 二〇二〇年十月三十日 书记员  沈 兰