江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏09行终309号上诉人（原审被告）盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地江苏省盐城市亭湖区毓龙东路**。法定代表人徐增产，该局局长。出庭负责人暨委托代理人周峰，该局盐都分局副局长。委托代理人黄清，江苏行真律师事务所律师。上诉人（原审第三人）杨连堂，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人杨贵强（系杨连堂之子），居民，住辽宁省本溪市明山区。被上诉人（原审原告）张占英（曾用名张某），性别××年××月××日出生，××族，居民。委托代理人张广明，盐城市亭湖区先锋法律服务所法律服务工作者。上诉人盐城市自然资源和规划局（下称盐城市自然资源局）、杨连堂因与被上诉人张占英确认行政行为违法一案，不服东台市人民法院于2020年4月30日作出的（2019）苏0981行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张占英之夫杨连全（已故）与第三人杨连堂系同胞兄弟。杨连全、杨连堂的父母生前生育有三子一女，即长子杨连全，次子杨连宽，三子杨连堂，女儿杨连英。1991年，杨连全、张占英夫妇搬入位于原××××号土地上的房屋居住。1993年，杨连全对原房屋作了翻建，翻建后该房屋一直由杨连全、张占英实际居住。2005年，杨连全去世（其户口于同年12月28日注销），后张占英一直居住该房屋至今。1996年5月，房屋管理部门对上述房屋进行了房屋所有权登记。其登记档案资料显示，1996年5月16日填写的《房屋产权登记现场查勘表》中，产权人栏内为“杨连堂”；建筑面积为65.68平方米。同年5月20日填写的《盐城市郊区村镇私有房屋所有权登记申请书》中，房屋所有人项下申请登记人栏内为“杨连堂”（“堂”字系在“权”字上径直修改形成）；产权来源项下原产权人姓名栏内为“杨连权”，取得方式为“自建”，取得日期为“86年”；落款的申请人、代理/表人处为“杨连权”。同年5月20日另填写的《盐城市郊区村镇房屋四至墙界申报表》中，申报人栏内为“杨连权”。同年5月20日还填写的《房屋所有权登记具结书》中，具结人为“杨连权”。《村镇房屋所有权证存根》（第6459号）中，所有权人栏内为“杨连堂”；领证日期为1996年6月3日，但未载明领证人的签名或签章。2000年年5月1日，原盐都县国土管理局以“为响应原国土资源部《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，对宅基地使用权进行统一登记并报政府批准颁证”“（涉案宅基地上）房屋的所有权已经归杨连堂所有，涉案房屋产权证书系1996年6月20日核发”为由，为杨连堂建立了《土地使用权申报登记卷宗》（下称土地登记卷宗），并报原盐都县人民政府批准，将上述房屋（原××××号）所在范围内的集体土地使用权登记于杨连堂名下。上述土地登记卷宗显示，卷宗封面中的土地使用者名称栏内为“杨连堂”（“堂”字系改写形成）。卷内的《盐都县土地登记申请表》中申请人名称栏内为“杨连堂”；该申请表中的户主姓名、身份证号码栏和代理人姓名、身份证号码栏内，原均为“杨连全32091132013431”并加盖了杨连全的章印，后户主姓名、身份证号码栏内的“全”字和“32091132013431”被划去，并在划去的“全”上方写上了“堂”；宗地指界人栏内均为“杨连全”的章印。卷内的《土地登记审批表》中，国土管理机关审核意见栏和发证机关批准意见栏内均无相应机关加盖章印或审核负责人签名。2019年4月，涉案房屋面临拆迁，张占英获悉该房屋所在范围内集体土地使用权被登记于杨连堂名下后提出异议。同年7月12日，张占英向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告盐城市自然资源局将原告与杨连全（已故）共有的坐落于盐城市××区××街道××北路××号的房屋集体土地使用权变更登记到杨连堂名下的行为违法；2.判令被告在限期内将坐落于盐城市××区××街道××北路××号的房屋集体土地使用权恢复登记到原告名下；3.本案诉讼费用由被告承担。后张占英在本案审理中撤回了第2项诉讼请求。原审法院另查明，第三人杨连堂年轻时到外地参军，并早年转业落户在辽宁省本溪市平山区工作生活，系城镇户口。2000年涉案土地使用权申报登记时，杨连堂在外地，未实际居住在涉案土地上的房屋内。目前，涉案土地上的房屋尚未被拆迁。一审审理中，第三人杨连堂认可杨连全的曾用名为“杨连权”。各方当事人均确认原告诉讼请求中所涉的“盐城市××区××街道××北路××号的房屋集体土地”与“原××××号集体土地”系同一宗地。原审法院还查明，2016年4月25日，盐城市人民政府作出的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。第十九条第一款规定，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。又根据盐城市人民政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐都县人民政府行使的土地登记职权由盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。被告作为行政机关，对涉案土地登记行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十五条第一款规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。根据上述规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、土地权属来源证明和地上附着物权属证明等文件资料。委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。土地管理部门经地籍调查和审核后，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告期满后，与土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后办理注册登记。本案中，被告提交的土地登记卷宗显示，并无第三人杨连堂授权杨连全申请涉案土地使用权登记的相关材料，被告在法定期限内亦未能提交第三人杨连堂委托杨连全申请土地使用权登记的授权委托书和代理人资格身份证明等材料，且土地登记卷宗封面的土地使用者名称有明显改动的痕迹，宗地指界人处的签章均为“杨连全”，因此，不能认定杨连全是受第三人杨连堂的委托从事涉案土地使用权申请登记的行为，被告所作的地籍调查和权属审核，缺乏相应的事实依据。同时，被告亦未能在法定期限内提交涉案土地有效的权属来源证明以及对涉案宗地予以公告等证据。因此，原盐都县人民政府作出的涉案土地登记行政行为依据不足，违反了上述程序规定。原盐都县国土管理局以1996年6月20日向第三人杨连堂核发房屋所有权证为依据，对涉案土地使用权进行申报登记并报原盐都县人民政府批准颁证，但根据查明的事实，杨连全于1993年就涉案土地上的房屋重新进行了翻建，翻建后与原告张占英实际居住在房屋内，2000年土地使用权登记时，原告张占英亦实际生活居住在房屋内长达近十年，故对于被告抗辩认为原告与涉案土地登记行为无法律上的利害关系的意见，不予采信。综上，原盐都县人民政府将涉案集体土地使用权登记于杨连堂名下的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，程序违法。因考虑到涉案土地上的房屋可能涉及拆迁问题，且各方当事人未能提交涉案土地颁发集体土地使用权证书的相关证据，针对涉案土地登记行为，宜确认违法。据此，原审法院判决：确认原盐都县人民政府将原××××号集体土地使用权登记至杨连堂名下的行政行为违法。案件受理费50元，由被告盐城自然资源局负担。上诉人盐城市自然资源局上诉称，一、原审认定事实错误，原盐都县政府将涉案集体土地使用权登记于杨连堂名下，具有相应的事实和法律依据。1.涉案土地登记卷宗存在瑕疵有一定的客观原因。2000年，原土地管理部门为响应《国土资源部关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》（国土资发[2000]105号）文件精神，对宅基地使用权进行统一登记并报政府批准发证。因统一登记发证工作量大，对于事实清楚、无争议的房产和宗地多沿用之前的土地登记资料，故存在一定的瑕疵，但并不损害当事人的合法权益。2.涉案土地登记行为具有一定的事实依据。涉案宅基地在统一发证时经所在地土管员调查确认地上房屋的所有权已归杨连堂所有，房屋产权证书系1996年6月20日核发，证书编号为6459号。根据该事实，原盐都县国土管理局于2000年5月1日为杨连堂建立了土地登记卷宗，进行了相应的地籍调查，实地勘查制作了宗地草图，并根据《土地登记规则》的相关规定，由原盐都县政府批准后向杨连堂颁发了集体土地使用权证书。故涉案土地登记行为合法有据。二、张占英的原告主体资格不适格。1.涉案宗地上的房屋由杨连全、杨连堂二人的父亲杨其湘所建，杨其湘去世后由杨连堂继承，该房屋产权已于1996年6月20日登记在杨连堂名下，登记后张占英及杨其湘的其他继承人一直无异议。故张占英不享有涉案宗地上的房屋的产权。2.1999年，张占英、杨连全的儿子杨伟经申请取得一处宅基地，其时，杨伟与张占英、杨连全为一户家庭，根据“一户一宅”的规定，张占英无权再取得宅基地。故涉案房屋所占土地使用权的登记行为与张占英无法律上的利害关系，张占英无权提起本案诉讼。因此，一审判决是错误的。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回张占英的诉讼请求，或者将本案发回重审。上诉人杨连堂上诉称，1.涉案房屋系杨连堂继承所得父亲的遗产。原房屋系杨连堂之父杨其湘于1961年建造，1986年进行了维修，杨连堂的父母一直在此居住。1988年，杨其湘去世前曾强调该房屋由杨连堂继承。1991年杨连全因其家庭矛盾借住该房屋，其于1993年对该房屋进行维修，系按父亲生前的嘱托履行托管的行为，并不改变该房屋的产权，故1996年该房屋产权仍登记归杨连堂所有。杨连全另有自己的宅基地和房屋。2.2000年涉案房屋宅基地登记时，杨连堂已离开盐城多年，杨连全作为受托管人办理涉案房屋宅基地登记是合理的。杨连全在各种表格的填写中，存在笔误和修改的瑕疵，不影响涉案房地产权归属于杨连堂的事实。因此，原盐都区政府将涉案集体土地使用权登记于杨连堂名下，合法有据。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回张占英的诉讼请求。被上诉人张占英答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。上诉人盐城市自然资源局、杨连堂提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第四条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”依据上述规定，2000年5月，原盐都县人民政府具有对其辖区内潘黄镇吴杨村五组54号集体土地进行登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权的法定职权。《不动产登记暂行条例》施行及行政管理机构职能改革、整合后，原盐都县人民政府的上述法定职权转由盐城市自然资源局承继，故本案以盐城市自然资源局为被告是正确的。关于原盐都县人民政府对涉案集体土地使用权的登记行为是否合法的问题。根据《土地登记规则》第六条、第十条、第十五条、第十八条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、土地权属来源证明和地上附着物权属证明等文件资料。委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。土地管理部门经地籍调查和审核后，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告期满后，与土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后办理注册登记。本案中，盐城市自然资源局作为承继原盐都县人民政府相应职权的被诉行政机关，对涉案集体土地使用权登记行为的合法性，依法应承担举证责任。从盐城市自然资源局提交的涉案土地登记档案资料看，1.无杨连堂授权杨连全申请涉案土地登记的相关材料；2.无合法有效的土地权属来源证明；3.无公告材料；4.部分既有材料被涂改，土地登记卷宗封面中的土地使用者姓名“杨连堂”、《盐都县土地登记申请表》中户主姓名、身份证号码栏内的“杨连堂”明显系涂改形成，可见部分既有材料的真实性存疑。对此，盐城市自然资源局在法定期限内未能提供其他证据，以证明涉案土地登记行为的合法性。故根据现有证据，不能认定杨连全系受杨连堂的委托办理涉案土地使用权申请登记的；原盐都县人民政府土地行政主管部门在涉案土地登记中所作的地籍调查、权属审核，缺乏相应的事实依据；原盐都县人民政府作出的涉案土地登记行政行为依据不足，且违反了上述程序规定。因此，一审判决确认该登记行为违法，并无不当。关于张占英的诉讼主体资格问题。涉案土地上的房屋产权虽登记为杨连堂所有，但根据查明的事实，杨连全于1993年对该土地上原房屋作了翻建，翻建后该房屋一直由杨连全与张占英实际居住；2000年涉案土地使用权登记时，张占英已实际在该房屋居住生活近十年；其后张占英又居住该房屋至今。因此，一审法院认定涉案土地使用权登记与张占英具有法律上的利害关系亦是正确的。综上，盐城市自然资源局、杨连堂的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。上诉人盐城市自然资源和规划局预交的二审案件受理费50元，由盐城市自然资源和规划局负担；上诉人杨连堂预交的二审案件受理费50元，由杨连堂负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 村审 判 员  周 和审 判 员  时 云二〇二〇年十月二十八日法官助理  范永龙书 记 员  王 慧附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。