山东省菏泽市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁17行终338号上诉人（原审原告）东明县华厦房地产开发有限公司，住所地山东省菏泽市东明县向阳路北段，机构代码证72426889-7。法定代表人张广宪，经理。被上诉人（原审被告）东明县住房和城乡建设综合服务中心，住所地东明县南华路南段，统一社会信用代码123717280673735810。法定代表人王恩建，主任。被上诉人（原审第三人）崔桂阁，女，1945年12月15日出生，汉族，住东明县。上诉人东明县华厦房地产开发有限公司因与被上诉人东明县住房和城乡建设综合服务中心、被上诉人崔桂阁行政协议一案，不服菏泽市牡丹区人民法院作出的（2020）鲁1702行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。原审法院认为：1999年原告东明县华厦房地产开发有限公司在东明县进行旧城开发改造，原告委托被告进行拆迁。2001年12月30日被告（甲方）与东明县粮食批发交易市场（乙方）签订拆迁安置协议，协议约定甲方将乙方固定安置在东区3号楼4单元3307、3308号，居住面积约184平方米，第三人崔桂阁在协议书上签字捺印，并且交房款6万元，2002年崔桂阁在涉案房屋内居住至政府征收。因此，该拆迁安置协议效力问题是影响本案行政诉讼审理的重要依据，原告应就该民事部分进行审理后再提起行政诉讼。在民事纠纷未解决的情况下，为维护行政行为的稳定性，不宜直接撤销涉案房地产征收补偿协议。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告东明县华厦房地产开发有限公司的起诉。上诉人东明县华厦房地产开发有限公司上诉称，一审偏离了行政诉讼的规则，滥用了第三人补证制度。1、行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，就本案来说，在法定期限内，被上诉人服务中心提交了答辩状和作出征收补偿行政行为的证据，因而不存在“不提供或者无正当理由逾期提供证据”的行为，此时，行政审判应当就行政部门提供的证据来审查行政行为的合法性，不存在第三人补证的前提。服务中心提供的证据为：崔贵阁身份证复印件，征收补偿协议和评估报告，根本没有能够表明崔贵阁为房屋所有权人的任何证据，而之前，华厦公司已向东明县房屋征收办公室(服务中心前身)提交了房屋所有权证和权利申报函。此时，就足以判定行政行为违反了下述法律规定，没有进行调查登记，没有公示，程序违法，一是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。二是《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对未经权属登记的房屋，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。房屋征收部门应当将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示。对房屋调查登记、认定和处理结果有异议的，市、县级人民政府应当组织有关部门及时进行复核、处理”。《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》也有类似规定。此时，即应当判定服务中心行政行为不合法，应予以撤销。2、即使认可第三人补充的证据，仍可以证明征收行政行为不合法，应予撤销。裁定书己写明“2001年12月30日被告(甲方)与东明县粮食批发交易市场(乙方)签订拆迁安置协议，协议约定甲方将乙方固定安置在东区3号楼4单元3307、3308号”此时安置协议双方当事人是拆迁办和东明县粮食批发交易市场，此前的补偿协议中被拆迁人也是东明县粮食批发交易市场，是单位而不是个人。崔贵阁在安置协议上是“经办人崔贵阁”，崔贵阁根本就不是被拆迁人，因而不可能是拆迁协议的当事人。正如法院的法律文书，承办人代表的是法院而不是承办人的个人行为。因而，即使按第三人补证的证据，服务中心与崔贵阁签订征收补偿协议的行政行为仍不具有合法性，征收补偿协议仍应撤销。二、适用法律错误。1、拆迁安置协议效力问题不是影响本案行政诉讼审理的重要依据。2、当事人先行解决民事争议，不是法院驳回起诉的理由。《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”，行政诉讼法司法解释第一百三十八条规定：“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内”，均规定中止，没有规定应当或者可以驳回起诉，同时一审法院没有履行告知义务。3、本案不能适用行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第(十)项。行政诉讼法司法解释第六十九条第一款前九项，均为不符合行政诉讼法第二条定义的行为，实质是没有诉权，第十项也应属于相同的情况，本案不属于行政诉讼法司法解释第六十九条第一款的情形，以民事争议的解决为前提不是驳回起诉的法律依据，本案经裁判文书网查询，没有以此驳回起诉的先例。综上，请支持上诉请求。被上诉人东明县住房和城乡建设综合服务中心、被上诉人崔桂阁二审没有提交书面答辩意见。各方当事人提供的证据均经原审庭审质证，并随卷移送本院。经审理，本院确认如下事实：1999年上诉人东明县华厦房地产开发有限公司在东明县进行旧城拆改造，上诉人委托被上诉人东明县住房和城乡建设综合服务中心（原东明县拆迁安置办公室）与被上诉人签订协议、补偿安置。2001年12月30日原东明县拆迁安置办公室（甲方）与东明县粮食批发交易市场（乙方）签订拆迁安置协议，协议约定甲方将乙方固定安置在东区3号楼4单元3307、3308号，居住面积约184平方米，第三人崔桂阁在协议书上签字捺印，并且交房款6万元，2002年崔桂阁开始在涉案房屋内居住，但未办理房屋所有权登记。2019年，东明县人民政府作出房屋征收决定，涉案房屋属于征收范围。东明县住房和城乡建设综合服务中心与崔桂阁签订了《房地产征收补偿协议》，上诉人认为侵犯了其合法权益，向原审法院提起诉讼。本院认为，根据2001年12月30日被上诉人（甲方）与东明县粮食批发交易市场（乙方）签订拆迁安置协议，被征收的涉案房屋原属拆迁安置房，崔桂阁已实际居住多年，上诉人未提出异议。拆迁安置协议属民事协议，上诉人对此有异议，可依法另行解决。拆迁协议是崔桂阁取得房屋所有权的依据，也是崔桂阁签订涉案征收补偿协议的依据，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定精神，上诉人如对征收补偿协议不服，应先行解决拆迁安置协议。在拆迁安置争议未解决的情况下，不能证明其与被诉征收补偿协议存在行政法上的利害关系，不能认定其原告主体是否适格，其起诉应予驳回。综上，原审裁定适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张天正审判员  庞 宠审判员  岳晓艳二〇二〇年十月十三日法官助理刘书辰书记员杨继霞