山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终516号 上诉人（原审原告）贾友宝，男，1988年2月20日出生，汉族，户籍所在地山东省平度市经济开发区。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区市场监督管理局，住所地青岛市城阳区江城路**。 法定代表人王志刚，局长。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府，住，住所地青岛市城阳区正阳路**/div> 法定代表人李红兵，区长。 原审第三人青岛顺丰速运有限公司，住所地，住所地青岛市城阳区流亭机场货站**仓库iv> 法定代表人袁亮，总经理。 上诉人贾友宝因诉被上诉人青岛市城阳区市场监督管理局（以下简称区市场监管局）、被上诉人青岛市城阳区人民政府（以下简称区政府）、原审第三人青岛顺丰速运有限公司(以下简称顺丰公司）行政处理告知及行政复议一案，不服山东省青岛市城阳区人民法院作出的（2018）鲁0214行初87号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2017年5月25日，原告向被告区市场监管局投诉（举报）第三人顺丰公司违法私揽和寄送国家公文并提交9份顺丰公司寄递的邮件（收件人为原告），原告认为，该行为侵犯了原告的通信秘密和隐私权，违反了法律禁止性规定，要求被告区市场监管局依法处理。被告区市场监管局于同日立案后进行了调查。2017年8月15日，被告区市场监管局将该案件移送青岛市邮政管理局并作出《行政处理告知书》，将移送情况告知原告。原告不服，向被告区政府提出行政复议，被告区政府于2017年12月19日作出青城政复决字[2017]21号《行政复议决定书》，责令区市场监管局重新履行法定职责。被告区市场监管局收到该行政复议决定书后重新履行法定职责，对案件进行调查处理。被告区市场监管局经过调查及向寄件单位发函核实，仅能确定第三人顺丰公司于2016年11月22日通过单号为304559635716的顺丰速运寄递了青岛市黄岛区人民政府的《行政复议决定书》，对原告投诉的其他邮件是否邮寄国家公文无法确定。2018年6月15日，第三人顺丰公司作出《关于对群众举报我司寄递国家机关公文整改报告》，向区市场监管局报告其整改情况。2018年6月22日，被告区市场监管局作出青城市监不处字[2018]23号《不予行政处罚决定书》，认为“当事人事后对违法行为进行了及时纠正，且违法行为轻微，没有造成危害后果”，依据《行政处罚法》第二十七条第二款、第三十八条和国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条之规定，决定对当事人（即第三人顺丰公司）非法寄递国家机关公文的行为不予行政处罚。该《不予行政处罚决定书》于6月29日送达给顺丰公司。2018年7月2日，被告区市场监管局作出案涉处理告知书，并邮寄送达给原告。原告不服，于2018年7月6日向被告区政府提出行政复议申请，被告区政府于7月11日经审批后予以受理。同日，被告区政府向原告作出《行政复议受理通知书》，向被告区市场监管局作出《提出答复通知书》，被告区市场监管局于法定期限内提出书面行政复议答复并提交相关证据材料及法律依据。2018年9月3日，被告区政府经审查和内部审批后作出青城政复决字[2018]10号《行政复议决定书》，维持区市场监管局作出青城市监处告字[2018]第120055号《行政处理告知书》的行政行为。同日，区政府向原告邮寄送达该《行政复议决定书》。同时，区政府在该《行政复议决定书》中详细载明了审理查明的区市场监管局办理原告投诉举报案件的履职情况，其中关于办案期限问题，载明如下：“期间，被申请人（即被告区市场监管局）于2018年3月16日经行政机关负责人批准，将该案延长三十日作出处理决定。2018年4月11日，经被申请人案审会集体讨论决定对该案件继续延期”。 原审法院认为，本案的审理重点有二。第一，关于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被告区市场监管局主张，首先，其对原告投诉举报顺丰公司寄递国家机关公文行为所作出的处理，是为了规范寄递行为，并非是保护某个特定消费者的权益，该处理行为对原告并不产生权利义务上的影响；其次，案涉处理告知书是被告区市场监管局依法履行告知义务所作的行政行为，该行为是对原告权利的保护，并未对原告权利造成损害。因此，原告没有诉的利益，不具备本案诉讼的原告资格。法院认为，本案中，原告向被告区市场监管局投诉举报第三人顺丰公司违法寄递国家机关公文并提交9封邮件，而涉案邮件的收件人均为原告。被告对该投诉举报的调查处理，与原告有利害关系，因此，被告的主张不成立，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。第二，关于被告区市场监管局接到原告的投诉举报后，是否依法履行了法定职责以及所作处理是否合法的问题。原告认为，首先被告区市场监管局接到原告的投诉举报后，违法移送、办案超期，未告知投诉人是否受理等，程序违法；其次，对第三人违法寄递国家机关公文的行为，认定事实不清，适用法律不当，未正确履行法定职责。法院认为，原告的上述主张不成立，理由如下：一、被告区市场监管局接到原告投诉举报予以立案后又将案件移送青岛市邮政管理局，原告对该行为不服申请行政复议，行政复议机关已对该移送行为进行否定评价，并责令区市场监管局重新履行法定职责，相关行政复议决定书亦送达给区市场监管局和原告，因此，该移送行为不再属于本案审查范围，对原告投诉举报的受理告知也通过该行政复议决定书所实现，区市场监管局无需再就受理一事向原告重复告知。同时，区市场监管局的办案期限也应从收到该行政复议决定书后重新计算。二、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定，“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。”本案中，根据行政复议机关所查明的事实可知，被告区市场监管局在重新履行法定职责至最终作出案涉处理告知书期间，依据前述规定，两次延长办案期限并办理了相关审批手续。因此，被告区市场监管局作出案涉处理告知书并未超出办案期限。三、被告区市场监管局在履行职责过程中依法对案涉的9封邮件逐件调查并向相关单位发函核实，以确定寄递文件属性，最终仅能确定第三人顺丰公司寄递过1件国家机关公文，第三人亦及时进行整改，并向被告区市场监管局提交《关于对群众举报我司寄递国家机关公文整改报告》。区市场监管局遂依据《行政处罚法》第二十七条第二款、第三十八条第一款第（二）项之规定，对第三人顺丰公司作出《不予行政处罚决定书》。法院认为，罚款是行政处罚的种类之一，并非行政处罚的目的。尽管第三人违法寄递国家机关公文的行为违反了《邮政法》第五十五条的规定，但经区市场监管局调查认定，第三人的违法行为轻微，且及时进行了纠正，没有造成危害后果，被告区市场监管局综合考虑第三人违法事实、性质、情节，以及对社会危害程度，依法适用自由裁量权作出不予行政处罚的决定，能够实现行政处罚教育和预防的目的，该处理并无不当。综上，被告区市场监管局对原告的投诉举报事项已经依法履行了法定职责，所作处理事实清楚，程序合法，适用法律适当，并及时将处理结果告知投诉人，因此，原告的主张不能成立。被告区政府作为行政复议机关，在受理原告复议申请后，依照行政复议相关法律规定，全面履行复议审查职责作出了行政复议决定，事实认定清楚，复议程序合法，适用法律正确，法院依法予以支持。综上，原告之诉讼请求及理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾友宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾友宝负担。 上诉人贾友宝不服原审判决，上诉称，第一，原判决认定基本事实不清、证据不足。根据《行政处罚法》第三十六条和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三条等规定，办案人员应当及时、全面、客观、公正地调查收集与案件有关的证据，查明事实。本案中，被上诉人既未提交证据证明已就上诉人投诉举报的9票快件是否为信封上所标注的信息公开答复依法向寄件方调查询问，更未就上诉人提交的4件未拆封的快件是否为国家公文进行定性，亦未就被举报人是否存在为岛城其他机关非法收寄公文行为进行全面调查询问，导致其事实认定不清、证据不足，实际上，顺丰速运除了非法收寄涉案9票快件外，还为青岛市司法局、青岛市交通委、青岛市国税局、青岛市邮政管理局、青岛市物价局、青岛市李沧区监察局等多个行政机关向上诉人寄送过国家公文，更承揽了近乎所有黄岛区行政机关公文信件的寄递业务，已严重违反了国家法律禁止性规定。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。参照《国家邮政局关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》(国邮发(2015)1号)第五条规定依法查处违法行为：执法部门应加大执法力度，依法查处违法寄递国家机关公文行为。在保护公民通信秘密的前提下，通过向寄件人询问、联系收件人核实等方式解决取证难等问题。权利人提供证据材料的，应当及时固定相关证据。案件查证属实的，要依法对有关单位或者个人予以处理。对违规交寄国家机关公文的单位，邮政管理部门可以就加强公文寄递管理向该单位提出建议，情节严重的，可以将有关情况通报其上级部门。如果存在证据不能充分证明客观事实的情况下，调取并获得客观事实的证据即应成为“必要”，但是截止一审庭审，被上诉人都未提交就案涉9封邮件已向相关单位发函核实和相关单位回复的证据，故被上诉人在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，应先行登记保存，而非推诿责任、程序空转、使违法行为不能及时得到制止和处罚，因寄件人并未参加举报处理程序，对涉案文件属性等相关情况并未予以说明或举证。鉴此，被上诉人在客观证据并不充分的情况下，仅以庭后补充提交的复函中载明的内容认定该关键事实，认定事实的证据不充分。另外，原审不能以相关单位回函为由，而怠于履行对涉案其他8封信件是否属于公文进行审查的职责，毕竟上诉人与相关单位并不存在民事上法律关系，他们寄送给上诉人的无论是否为信息公开答复，但都属于国家邮政局印发的局监传(2017)22号《关于重申国家机关公文寄管理有关工作要求的通知》“既包括国家机关内部、上下级之间和国家机关相互之间的公文，也包括国家机关因履行公务向公民、法人或者其他组织出具的公文。因处理诉讼、行政复议、政务公开申请、举报、申诉等活动制作的需要送达当事人的”规定的国家公文的范围。需要指出的是，原审存在遗漏第三人、诉讼请求、超期审结等严重违反法定程序的行为，参照(2017)最高法行申24号裁判主旨和参见(2015)高行终字第4487号、(2018)京01行终836号、(2010)济行初字第85号、(2017)沪7101行初734号、(2016)辽行终192号等行政审判实务，根据国务院发布的国发(2004)10号《全面推进依法行政实施纲要》等，行政机关在作出行政行为前，应当告知利害关系人参加行政程序，并保障其陈述意见、提交证据等程序权利，避免利害关系人在未陈述申辩甚至毫不知情的情况下，受到行政行为的侵害，此为正当程序原则的重要内涵。且《行政复议法》第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。同理，原审未应上诉人请求将寄件人列为第三人参加庭审并予以评述，诉讼程序违法。第二，原审适用法律错误、审限超期。一审以案件审理需要为由作出(2018)鲁0214行初87号中止裁定书以拖延审理，存在让被上诉人收集庭审未提交证据的情形，违反行政诉讼法关于案卷主义和中立原则的要求。另，根据《中华人民共和国邮政法》第七十二条第一款的规定，且《山东省工商行政管理行政处罚裁量基准》第七十四条第二项和《山东省邮政行政处罚裁量基准》第二部分“邮政市场监管行政处罚裁量基准”第一条均就民营快递收寄公文的行为，规定了处罚裁量标淮，上述法律均明确了对民营快递寄递公文应当责令改正，没收违法所得，并视情节轻重给予罚款、责令停业整顿或吊销快递业务经营许可证。但被上诉人连基本没收其违法所得都做不到，存在明显滥用执法自由裁量权，故意包庇违法经营，导致其未按《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条，对顺丰收寄公文涉嫌侵犯公民个人信息犯罪的依法向公安机关移送，反而以行政命令代替行政处罚和行政移送，参照最高院发布的行政不作为十大案例之四—钟华诉北京市工商行政管理局通州分局履行法定职责裁判主旨，其行为亦构成不正确和未完全履行法定职责。宪法第四十条、邮政法第三条及信息公开条例第十四条和第二十三条等明确了公民通信安全和通信秘密受法律保护。而行政处罚法的立法目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民的合法权利。行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案顺丰公司在岛城长期大量抢夺邮政公文寄递业务，涉及行政机关众多，已严重扰乱邮政市场经营秩序，危害国家和公共利益，不予处罚，并不能实现惩罚与款育的功能。综上，原审认定事实、适用法律错误，证据不足，程序违法，请求法院：1、撤销原审法院作出的(2018)鲁0214行初87号行政判决，并依法改判或发回重审；2、撤销青岛市城阳区市场监督管理局作出的青城市监处告字(2018)第120055号《行政处理告知书》，并责令其限期重新作出处理决定；3、撤销青岛市城阳区人民政府作出的青城政复决字[2018]10号《行政复议决定书》。4、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人区市场监管局二审审理期间未提交书面答辩意见。 被上诉人区政府二审审理期间未提交书面答辩意见。 原审第三人顺丰公司二审审理期间未提交书面陈述意见。 原审第三人在原审中未提交证据，其他各方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；……。”依据上述法律规定可知，对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，行政机关可以不予行政处罚。本案中，上诉人向被上诉人区市场监管局投诉（举报）原审第三人违法私揽和寄送国家公文，并提交了9份顺丰公司寄递的邮件。被上诉人区市场监管局在调查过程中依法对涉案9份邮件进行调查，并向有关单位发函进行核实，并且原审第三人顺丰公司在被上诉人区市场监管局调查过程中亦向被上诉人区市场监管局提交了《关于对群众举报我司寄递国家机关公文整改报告》，就相关违法行为进行整改，因此尽管原审第三人违法寄递国家机关公文的行为违反了《中华人民共和国邮政法》第五十五条的规定，但因原审第三人违法行为轻微，且已经及时进行了纠正，没有造成危害后果，因此被上诉人区市场监管局依法作出不予行政处罚的决定，并将有关处理结果通过本案被诉《行政处理告知书》告知上诉人，该告知行为并无不当。被上诉人区政府依法审查被上诉人区市场监管局作出的《行政处理告知书》，并在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，本院予以支持。 上诉人对原审法院的审判程序提出异议，认为原审遗漏第三人、遗漏诉讼请求，超期审结。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，上诉人原审的诉讼请求为要求撤销被上诉人区市场监管局作出的《行政处理告知书》及被上诉人区政府作出的《行政复议决定书》，上诉人所称寄件人与本案被诉行政行为的并不具有行政法上的利害关系，原审法院未将寄件人追加为第三人参加诉讼并无不当。原审判决系针对上诉人的诉讼请求进行审理，并无遗漏诉讼请求的情形。因案件审理需要，原审法院于2019年6月3日作出（2018）鲁0214行初87号《行政裁定书》，裁定中止诉讼。原审法院也将上述《行政裁定书》向上诉人进行邮寄送达，上诉人已于2019年6月13日签收。因此，上诉人主张原审法院审判程序违法不成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应当维持。上诉人的上诉理由均不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贾友宝负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十月十六日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰