辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽11行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴文文，女，1988年9月20日出生，汉族，住辽宁省盘锦市兴隆台区。 委托诉讼代理人张素芬（吴文文母亲），1964年9月2日出生，汉族，住辽宁省盘锦市兴隆台区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）盘锦市人民政府，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区。 法定代表人汤方栋，该市市长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）盘锦市城市管理综合行政执法局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。 法定代表人由德宏，该局局长。 一审第三人盘锦市兴隆台区人民政府，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。 法定代表人耿敏，该区区长。 一审第三人盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区经济开发区。 法定代表人于清龙，该局局长。 一审第三人盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室。住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。 法定代表人赵乐，该办公室主任。 再审申请人吴文文诉盘锦市人民政府、盘锦市城市管理综合行政执法局拆除行为违法及赔偿一案，不服盘锦市中级人民法院（2017）辽11行终56号行政裁定，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2020年5月20日作出（2019）辽行申798号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，被告盘锦市人民政府在没有法律、法规或规章规定的情况下将盘锦市城市管理综合行政执法局行使的监察职责授权由盘锦市两区（兴隆台区人民政府、双台子区人民政府）人民政府行使，兴隆台区人民政府将该执法权交由盘锦市经济开发区综合行政执法局实施，此行为应当属于委托行为，故被告盘锦市人民政府应为本案的被告适格。被告辩称原告的起诉超过了起诉期限，但在拆除原告房屋时并未告知原告诉权及起诉期限，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的期限期限应从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，且原告起诉时并未超过自拆除房屋之日起算的2年期限，原告的起诉未超过起诉期限，被告该答辩不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有依法认定城乡规划区域内的建筑是否违法，并责令停止建设、限期拆除的法定职权。未经城市规划行政主管部门认定原告房屋是否为违法建筑，对其实施强制拆除，属于超越行政职权。因此，盘锦市经济开发区综合行政执法局屋以原告属房系违法建筑为由予以强制拆除的行政行为，缺乏法律依据，故拆除原告房屋的行为违法；根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关的违法行为对公民的财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现原告房屋现已无法恢复原状，对原告的房屋只能以给付赔偿金的方式予以赔偿。资产评估事务所对原告母亲的房屋进行了价值评估，因原告房屋与其母亲房屋处于同一地段且房屋建筑结构一致，对原告房屋的赔偿可参照其母亲房屋的评估价值予以赔偿。经评估，原告母亲的房屋每平方米市场价值为3400元。原告房屋有产权证的面积为138.6平方米，无产权证的房屋面积为89.4平方米。对有产权证的138.6平方米的房屋被告应赔偿原告471240元（138.6平方米×3400元／平方米）。对于原告无产权证的89.4平方米的房屋，虽未办理产权证，但原告已居住多年，被告对该部分房屋应给予适当赔偿，赔偿数额应为93870元（1050元／平方米×89.4平方米）；原告在庭审时提出的租房费，因被告将原告房屋拆除后，租房费用应为原告的直接损失，被告应予赔偿。结合原告所在地区租房的实际情况，被告应适当赔偿原告每月租房费800元；对于原告主张的财物损失，被告在拆除原告房屋时未进行相应的证据保全，导致原告举证不能，被告应对原告的财物损失未有损失进行举证，现被告对此不能证明，被告应对原告的财物给予适当赔偿，此财物仅限于原告的基本生活用品，对原告的财物损失被告应适当赔偿原告20000元；原告主张的精神损害赔偿，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有在行政机关及其工作人员行使职权侵害公民人身权且造成严重后果时，才存在支付精神损害抚慰金的前提。本案中被告拆除的是原告的房屋，房屋所有权系公民的财产权，并非人身权，原告向被告主张精神损害抚慰金于法无据，本院不予支持；原告主张的土地使用权赔偿费，缺乏法律依据，本院不予支持。本案为发回重审案件，对原告增加的诉讼请求不予审理。另，开发区执法局系由开发区管委会设立的事业单位，后同兴隆台区区执法局合并成立兴隆台区执法局，兴隆台区执法局为其权利义务的承继单位。兴隆台区执法局实行双重领导，以区级政府领导为主，市城市管理综合执法局进行业务指导。区政府及市执法局均为其主管部门。兴隆台区执法局无独立主体资格，故区政府及市执法局作为其主管部门均应承担相应法律责任；原告的房屋位于石油大街东段区域的拆迁范围之内，盘开行执拆决字（2010）第01310号限期拆除决定书中，限原告自行拆除建筑物及附属物，或同拆迁办签订补偿协议。该决定书名为限期拆除违章建筑，实为拆迁过程中的拆除行为。兴隆台区政府作为区征收办的主管部门亦应承担相应法律责任。因此被告市政府、第三人区政府、被告市执法局，应当共同承担因强制拆除房屋给原告造成的损失。综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第十五条、第三十五条、第三十六条之规定，判决：确认强制拆除原告房屋行为违法；被告盘锦市人民政府于本判决生效后十日内一次性赔偿原告吴文文有房屋所有权证的房屋损失471240元（138.6平方米×3400元／平方米）、无证房屋损失93870元（1050元／平方米×89.4平方米），财物损失20000元，自2010年3月16日起至实际给付之日止被告每月给付原告租房费800元。被告盘锦市城市管理综合行政执法局、第三人盘锦市兴隆台区人民政府对上述损失承担共同赔偿责任；驳回原告其它诉讼请求。 二审法院认为，公民认为行政机关及其机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益向法院提起诉讼的，应符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，上诉人吴文文请求确认被上诉人市政府强制拆除原告房屋的行为违法。那么，其首先应对该被拆除房屋享有所有权，与拆除行为具有法律上的利害关系。在一审审理中，吴文文向原审法院提交的证据有房产证、父母离婚协议及其母亲张素芬出具的房屋情况说明（协议及情况说明均为复印件）等。房产证记载的房屋所有权人为吴宝岐（上诉人的父亲）；其父母离婚协议第四条记载，“有照房48平方米归男方，其他有照和无照房归女方”；房屋情况说明记载，张素芬有意将现有房屋分给两个孩子每人一个住宅。张素芬认为，其与吴文文系母女关系，在其表示将房子赠予吴文文后，吴文文即对该房屋享有所有权。但房屋属于不动产，对不动产物权的取得，我国实行登记取得制。《中华人民共和国物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”也就是说，该房屋在未办理变更登记之前，吴文文不享有该房屋的所有权。另，上诉人在二审审理过程中向本院提交3张诉讼收费票据，用以证明吴文文具有原告诉讼主体资格，但诉讼收费票据不能证明其具有原告诉讼主体资格。综上，上诉人不能提供有效证据证明其主体资格，不是本案的适格原告。原审法院在未查清当事人的起诉是否符合起诉条件的前提下作出实体判决不当。依据《最高人民法院关于执行`若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定：撤销盘锦市兴隆台区人民法院（2015）兴行初字第00033号行政赔偿判决；驳回吴文文的起诉。 吴文文申请再审称，二审裁定认定事实及适用法律均错误。再审申请人吴文文依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。 辽宁省高级人民法院认为，案涉房屋房产证记载的房屋所有权人为吴文文的父亲吴宝岐。尽管其父母离婚协议第四条记载，“有照房48平方米归男方，其他有照和无照房归女方”，但根据原审法院认定的事实，2010年3月4日，吴宝歧与吴文文母亲张素芬经调解离婚，将本案诉争房屋折抵吴文文的抚养费。在张素芬表示将房子赠予吴文文后，吴文文实际上对该房屋享有所有权。二审法院仅因为案涉房屋的所有权证上记载所有人为吴宝岐而认为吴文文没有诉讼主体资格法律依据不足。综上，再审申请人申请再审的理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条项规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定：指令辽宁省盘锦市中级人民法院再审本案；再审期间，中止原判决的执行。 本院经审理查明，2010年3月8日，原盘锦经济开发区行政管理综合执法局对座落在兴盛街道后五里的涉案房屋以违法建房为由作出了盘开行执拆决字（2010）第0310号限期拆除决定，限其房主于2010年3月10日零时前自行拆除。2010年3月16日，该局将此房屋强拆。 另查，盘锦市兴隆台区人民政府依盘锦市人民政府《关于调整规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》精神，于2009年12月31日发文，将其规划区内村屯民房建设监察执法权（包括对违法建设行为的处罚和对违法建筑行使强制拆除）交由开发区综合行政执法局承担。 再查，再审申请人的父母因离婚，吴文文已获得其父在财产分割中取得的48平方米房屋的所有权（用以折抵抚养费）。 上述事实，既有当事人提供的盘开行执拆决字（2010）第0310号限期拆除决定及《关于增加规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》兴编发﹝2009﹞13号文件等证据予以证明，又有当事人提供的照片及《房屋情况说明》等佐证。经审查，可认定上述事实的存在。 本院认为，在行政诉讼中，准确界定适格的原、被告乃是正确审理案件的前提和基础。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案再审申请人吴文文因父母离婚，其父、母同意将涉案房屋折抵吴文文的抚养费而使再审申请人获得该房屋的所有权。对此，本院以再审申请人吴文文不是本案适格原告的认定系属错误；同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。”本案中，盘锦市兴隆台区人民政府依盘锦市人民政府《关于调整规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》精神，决定由开发区综合行政执法局承担规划区内村屯民房建设监察执法权，实施对村屯民房建设的日常监管工作，对违法建设行为予以行政处罚，对违法建筑行使强制拆除权。在无有法律、法规或者规章规定的情形下，兴隆台区人民政府决定由该局行使上述行政职权，此种行为符合上述司法解释的规定。鉴于此，对开发区综合行政执法局依其授权而行使行政职权发生争议时，其适格的被告应当是盘锦市兴隆台区人民政府。为此，原判认定事实不清，程序不当。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，拟裁定如下： 一、撤销盘锦市中级人民法院（2017）辽11行终56号行政裁定； 二、撤销盘锦市兴隆台区人民法院（2015）兴行初字第00033号行政赔偿判决； 三、发回盘锦市兴隆台区人民法院重审。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇二〇年十月二十九日 书记员  曹晓恒