贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终395号上诉人（一审原告）穆贵先，女，汉族，生于1971年6月8日，贵州省仁怀市人，住仁怀市。委托代理人吴岚，贵州岚圣律师事务所律师。委托代理人刘庆伟，贵州岚圣律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）仁怀市综合行政执法局（以下简称仁怀综合执法局）。住所地：仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场**。统一社会信用代码：1152038273662143Y。法定代表人孙正彪，该局局长。委托代理人冯文灿，该局工作人员。委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。上诉人穆贵先因与被上诉人仁怀综合执法局行政处罚决定一案，不服习水县人民法院（2020）黔0330行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。仁怀综合执法局于2020年4月3日对穆贵先作出仁综执（规）罚字〔2020〕第02-047号《行政处罚决定书》，认为穆贵先未经批准违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，作出如下处罚：对穆贵先在仁怀市中枢街道鹿鸣社区五组修建的191.03平方米房屋处以限期拆除的行政处罚。上述行政处罚决定的履行方式和期限：穆贵先应当自收到本决定书之日起十五日内履行本处罚决定。一审法院查明，原告穆贵先原系仁怀市高大坪镇排头村杨家咀组村民，其与杨志文系夫妻关系，2001年2月8日，杨志文与中枢镇黄树桩大队沙林村民组的张丹明签订土地文契，杨志文将其长18.35平方米、宽8.8米的自留地卖给原告作宅基地，2011年，原告在仁怀市中心城区的中枢街道鹿鸣社区五组动工建房，2012年修建完工，现状为砖混结构一栋二层，经被告勘测丈量，占地面积81.29平方米，房屋建筑面积为191.03平方米，该房屋的建设没有依法办理城乡规划手续及土地使用审批手续。2020年3月17日，被告仁怀综合执法局接到仁怀市中枢街道办事处关于原告违法建房的线索后，予以立案调查，于次日对房屋现场进行了勘查。3月25日，被告对仁怀市中枢街道鹿鸣社区五组包组干部雷建梅及组长赵清怀询问并制作了询问笔录，二人称原告的房屋在2013年开始修建并于同年完成。3月30日，被告作出《行政处罚事先告知书》，载明拟对原告处罚的事实、理由、依据，以及告知原告可以在3日内陈述、申辩以及申请听证，并于同日留置送达与原告，原告期满后没有进行陈述、申辩及申请听证。4月3日被告对原告作出仁综执（规）罚字〔2020〕第02-047号《行政处罚决定书》，认为原告未经批准违法建设的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，作出如下处罚：对原告在仁怀市中枢街道鹿鸣社区五组修建的191.03平方米房屋处以限期拆除的行政处罚。上述行政处罚决定的履行方式和期限：原告应当自收到本决定书之日起十五日内履行本处罚决定。并于同日留置送达与原告，原告不服，持诉讼理由诉至一审法院。一审庭审中，原告陈述其涉案房屋是2011年，原告在仁怀市中心城区的中枢街道鹿鸣社区五组动工建房，2012年修建完工。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。按照国发［2002］17号文件及黔府函［2016］35号文件的规定，将仁怀市范围内，原本由城乡规划部门行使的城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的，对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚的职权集中由被告行使，故被告有权对原告的违法行为进行处罚。被告在行政程序中，告知了原告相应的程序权利，作出处罚决定后送达原告，以上程序合法。原告穆贵先原系仁怀市高大坪镇排头村杨家咀组村民，2011年修建涉案房屋时，不是仁怀市中枢街道鹿鸣社区**的村民，原告没有依法办理城乡规划手续及土地使用审批手续，在仁怀市中心城区的中枢街道鹿鸣社区五组修建涉案房屋的事实，有被告收集的仁怀市自然资源局关于西环线项目中枢街道张本容等三十九户房屋查询证明、现场检查（勘验）笔录、穆贵先房屋现场照片、鹿鸣社区8-3穆贵先勘测定界图、2010年4月地籍图、西环线改造项目8-3穆贵先房屋平面图、房屋拆迁现场勘丈表、复核表、仁怀市中枢街道社区居民委员会证明、调查询问笔录、仁怀市住房和城乡建设局关于城市规划区（中心城区）范围内的说明、仁怀市自然资源局关于城市规划区（中心城区）范围的说明、黔府函（2011）422号批复等证据予以佐证，原告违法建房的事实清楚，证据充分。原告穆贵先原系仁怀市高大坪镇排头村杨家咀组村民，在2011年修建涉案房屋时，不是仁怀市中枢街道鹿鸣社区**的村民，且建房没有获得土地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，按照该法第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，应当限期拆除。原告建房所在地仁怀市枢街道鹿鸣社区五组属于仁怀市中心城区，原告未获得城乡规划部门的许可建房，违反了《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，根据该法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，也应当处以限期拆除。为此，虽然被告仅根据《城乡规划法》的相关规定，对原告做出行政处罚，处以限期拆除，适用法律并不全面，但，该处罚结果并无不当，一审法院予以支持。综上，被告所作行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼主张与本院查明的事实不符，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告穆贵先的诉讼请求。一审宣判后，原告穆贵先不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判为支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，存在严重错误。（一）被上诉人未依法查清基本事实，未向上诉人释明处罚所依据的事实、理由及法律依据，未告知上诉人享有申请听证的权利。（二）一审法院认定被上诉人执法程序合法是错误的。被上诉人执法程序违法，具体为：1.被上诉人未将立案审批表上的基本情况告知上诉人，审批表上无单位公章，签字人身份无法核实。2.被上诉人未就立案通知与上诉人进行沟通，上诉人对该立案通知内容不知情。3.被上诉人未将案件线索处理清单内容告知上诉人，该清单无单位盖章，签字人身份无法核实。4.被上诉人未依法向上诉人送达文书，被上诉人提供的送达地址确认书无上诉人签字。5.被上诉人未履行告知义务，上诉人对权利义务不清楚。6.被上诉人提供的调查报告无单位盖章，无法核实办案人员真实身份，且上诉人对该报告不知情，该报告中对房屋占地面积及建筑面积并非共同委托测绘机构勘测所得。7.被上诉人在案件事实未查清的情况下终结审批。8.被上诉人在基本事实未查清的情况下，草率上报集体讨论。（三）一审法院未正确解读黔府函（2016）35号文件规定。首先，该批复只是原则同意被上诉人依法行使相应的行政处罚权，未规定被上诉人在未查清基本事实、程序违法的情况下，可以对上诉人的房屋有执法主体资格。其次，该批复明确规定，被上诉人行使权力清单，须经仁怀市政府法制办公室审核，并按有关程序公告，否则被上诉人无权按照此文件行使相应职权。再次，该批复的精神是建立完善执法管理运行机制，创新执法管理方式，加强执法队伍建设，而被上诉人显然违背该批复的宗旨及精神。最后，被上诉人作出行政处罚本身带有不正当性，显然违背了批复的精神及宗旨。二、一审审理程序违法。一审法院未充分考量上诉人对被上诉人在庭审中提交的执法程序的证据。一审法院全文基本无上诉人提交证据的质证意见。三、一审法院适用法律错误，一审法院在未查清事实，认定事实错误的情况下，必然导致适用法律错误。综上，请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人仁怀综合执法局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2016年1月23日，贵州省人民政府作出《关于在仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函〔2016〕35号）第一条规定“一、原则同意仁怀市综合行政执法局依法集中行使下列行政处罚权。……（十六）国土资源、城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的，对违反国土资源、城乡规划管理规定的行为实施行政处罚。……上述行政处罚与行政处罚权有关的强制措施相对集中由仁怀市综合行政执法局统一行使后，其他有关部门不得再行使；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案的审查重点为被诉行政处罚决定是否合法。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”，贵州省人民政府根据国务院授权，出台文件，明确仁怀市多项行政处罚职权由仁怀综合执法部门集中行使。仁怀市人民政府根据上级的文件要求和精神，确定仁怀综合执法局行使有关国土资源、城乡规划管理方面的行政处罚权。据此，仁怀综合执法局具有对涉案违法行为进行处罚的职权。第二，仁怀综合执法局收到相关单位关于上诉人违法建房的线索后，依法调查取证，告知了上诉人依法享有陈述、申辩及听证的权利，在处罚前，告知了拟作出处罚决定的事实、理由、依据及结果，结合案件实际情况，作出被诉行政处罚决定，符合法定程序。对上诉人认为被上诉人程序违法的理由，本院不予采纳。第三，上诉人并非仁怀市中枢街道鹿鸣社区**村民，建设行为发生于2011年。根据当时正在施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，应依法办理建设审批手续。此外，案涉建设房屋地点位于仁怀城市规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，应依法办理建设工程规划许可手续。因上诉人的建设行为既违反了土地管理法的规定，又违反了城乡规划法的规定，属违法建设，被上诉人选择适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，并按照该法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，被上诉人仁怀综合执法局结合上诉人的违法行为，根据法律规定，依照法定程序，对上诉人作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定的请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人穆贵先负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年十月二十七日法官助理王喻庆书记员胡茜茜