河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2402号上诉人（一审原告）崔银磊，男，汉族，1986年4月26日出生，住郑州市高新技术开发区。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。委托代理人胡永宁，郑州高新技术产业开发区管理委员会工作人员。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。上诉人崔银磊因不服郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行法定职责及郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初393号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。崔银磊一审诉讼请求：1.依法确认高新区管委会收到崔银磊依法履职申请书没有回复的行政行为违法；2.依法责令高新区管委会履行职责重新作出回复；3.依法撤销郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号驳回行政复议申请决定书。郑州市中级人民法院一审查明：崔银磊系郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村村民。在该村安置房分配、管理过程中，岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”分别于2019年8月4日、2019年9月8日作出公告。其中，2019年8月4日公告主要内容为“经岗崔村三委会研究决定，兹定于2019年9月4日分发村民安置房钥匙，关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法的具体要求如下：……”2019年9月8日公告主要内容为“2019年9月7日上午，我村召开了由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会，对安置区收取物业费事宜再次进行了讨论，在充分听取了党员、群众代表的建议和意见后，现形成以下决议：……”包括崔银磊在内的多位村民对两份公告内容不服，以郑州高新技术开发区沟赵乡岗崔村民委员会为被申请人，于2019年9月15日通过邮政挂号信向高新区管委会提出涉案《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》。申请事项为：“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”该申请书中事实与理由部分主要提及安置房的物业管理及收费问题、村民未见到安置房竣工验收合格等材料、希望停车位和地下储藏室统一分配、未按当初所选户型给予安置、安置房户型被改、多出部分要高价购买、未按合同分够足额面积等问题。其中有“在岗崔村还存在一个现象，村务账务多年未见公布，岗崔村监督委员会也未实施有效的监督责任，造成申请人对河南亿科物业管理有限公司的质疑”的表述。包括崔银磊在内的多位村民同时将内容相同的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》也提交给了郑州高新技术产业开发区沟赵办事处。后高新区管委会将其收到的《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》转交沟赵办事处进行核实并要求其回复崔银磊等村民。沟赵办事处先后向岗崔村民委员会发出沟函〔2019〕第14号、第16号《关于责令岗崔村民委员会对岗崔村民依法履职申请书依法进行调查核实的函》。2019年11月19日岗崔村民委员会向沟赵办事处作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》并提交了河南省亿科物业管理有限公司工商变更信息，岗崔党支部、党员会议记录，岗崔村村委、村三委、组长会议记录，物业公司物业管理事项“4+2”程序资料，村委账务公开照片等附件。2019年11月20日沟赵办事处向高新区管委会作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》。同日沟赵办事处作出《郑州高新技术产业开发区沟赵办事处关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄岗崔村，收件人为崔银磊（杨春霞）。2019年11月22日高新区管委会落款作出《关于岗崔村民依法履职申请书的回复》，并于2019年12月17日邮寄给崔银磊（杨春霞），经查询该信件于2019年12月18日被他人代收。2019年11月29日崔银磊等三位村民认为高新区管委会行政不作为，以及沟赵办事处行政不作为向郑州市政府申请行政复议。郑州市政府于2020年1月14日作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2019〕931-933号《驳回行政复议申请决定书》，认为涉案事项属于村民自治范围内的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条的规定，法律并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责，故针对申请人要求被申请人高新区管委会对岗崔村村民自治范围内的事项作出撤销及责令改正的处理，被申请人没有此项法定职责，也并无对此类事项是否需要作出回复的法定职责。经调查，申请人亦向沟赵办事处邮寄了与本案内容相同的《依法履职申请书》，高新区管委会收到申请人的依法履职申请书后已将事项转交给沟赵办事处，在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，申请人如若认为其合法权益受到损害，可以通过直接向相关部门提出诉请以维护其合法权益，而不应向多个部门或向不具有处理村民自治范围事项的县（市、区）级政府提出其诉求，本案中针对村民自治事项申请人向被申请人主张权益，不具有权利保护的必要性和实效性，也利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2019年11月29日崔银磊等三位村民同时向郑州市政府申请复议沟赵办事处对其相同内容的《依法履职申请书》不作为的行为，郑州市政府作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。另查明，崔银磊通过网上立案系统向郑州市中级人民法院提交的立案申请于2020年3月2日未被审查通过。此后，崔银磊在郑州市中级人民法院因新冠肺炎疫情影响恢复正常的立案和诉讼服务工作后，于2020年4月28日现场提交书面材料后经郑州市中级人民法院审查予以立案。郑州市中级人民法院一审认为：一、本案虽于2020年4月28日立案，但崔银磊超过被诉行政复议决定指定的15日期限提起本案诉讼的原因系基于新冠肺炎疫情防控的客观影响，具有正当事由。且此前崔银磊已在诉讼服务平台申请立案，并未怠于行使诉讼权利。故高新区管委会关于崔银磊起诉已经超过起诉期限，应驳回其起诉的主张依法不予支持。二、关于高新区管委会是否具有对崔银磊《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》所申请事项作出处理的法定职责。崔银磊向高新区管委会寄交《依法履职申请书（责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告）》的申请事项为“1.请求撤销被申请人2019年8月4日作出的公告；2.请求撤销被申请人2019年9月8日作出的公告；3.责令被申请人改正所作出的公告；4.依法将受理情况处理结果及时告知广大村民，将结果对外张贴30天，张贴于高新技术产业开发区沟赵办事处岗崔村民委员会公告栏。”而根据岗崔村党支部、村委会、监委即“村三委”2019年8月4日公告的内容为岗崔村三委会研究决定的关于村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳办法；2019年9月8日公告的内容为由全体党员、各村民组长、群众代表参加的村民大会对安置区收取物业费事宜再次讨论研究后形成的决议，均属于村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行村民自治的事项。崔银磊的《依法履职申请书》中也明确写明要求“责令岗崔村民委员会改正村三委作出的公告”。可见，崔银磊向高新区管委会提出上述请求的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”那么根据上述规定，对责令村民委员会改正违法侵权决议等负有法定义务的机关是乡、民族乡、镇的人民政府，而不是高新区管委会，因此高新区管委会对崔银磊申请履职事项不具有法定职责，不论高新区管委会是否及时处理回复，均构不成行政诉讼所称的不履行法定职责。正因如此，崔银磊在向高新区管委会提出涉案《依法履职申请书》的同时，也向实质上履行着乡、民族乡、镇的人民政府职责的沟赵办事处提出了同样的履职申请，并且认为沟赵办事处行政不作为复议至郑州市政府，郑州市政府已经作出郑政（行复决）〔2019〕937-939号《驳回行政复议申请决定书》，确认沟赵办事处收到申请人《依法履职申请书》未能在规定期限内回复的行政行为违法。故崔银磊诉请确认高新区管委会收到其申请书后没有回复行政行为违法、责令其重新作出回复的诉讼请求，依法不予支持。郑州市政府驳回崔银磊的行政复议申请认定事实清楚，适用法律法规正确，崔银磊诉请撤销该复议决定，依法不予支持。此外，行政机关履行法定职责的范围受限于申请人请求履行的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，高新区管委会有责令岗崔村民委员会依法公布村务的职责。但崔银磊申请书中显示其要求高新区管委会撤销涉案村委会作出的公告，并责令岗崔村民委员会改正并张贴于村委会公告栏，仅涉及村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳，收取方面的内容，不涉及应当公布的事项不及时，不真实的问题。综上，崔银磊的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔银磊的诉讼请求。上诉人崔银磊不服一审判决，向本院上诉称：上诉人和同村500人左右共同于2019年9月15日通过邮政挂号信XA52150681141发出依法履职申请书,以此来维护村民的合法权益。被上诉人收到后,未在法定期限内作出回复,其构成行政不作为,故上诉人于2019年11月28日通过邮政挂号信提起行政复议,复议机关作出郑政(行复驳决)【2019】931-933号驳回行政复议申请决定书。上诉人依据行政诉讼法提起诉讼,一审判决未查明基本事实,认定事实错误,适用法律错误。请求撤销一审判决并依法改判；撤销被上诉人作出的郑政(行复驳决)【2019】931-933号驳回行政复议申请决定书；确认被上诉人收到依法履职申请书没有回复的行政行为违法。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，被诉岗崔村民委员会2019年8月4日、2019年9月8日作出的公告，主要内容涉及村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳、收取方面的问题，属于村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行村民自治的事项。崔银磊如认为该事项违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，可依法申请乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条并没有赋予县（市、区）级政府能够对该类事项进行直接处理的职责。崔银磊直接向高新区管委会提出请求，没有法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，高新区管委会仅对村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实时，有查证违法行为并责责令依法公布村务的职责。崔银磊申请书中显示其请求为要求高新区管委会撤销涉案村委会作出的公告，并责令岗崔村民委员会改正并张贴于村委会公告栏，仅涉及村民安置房多出部分的处理及物业服务费交纳、收取方面的内容，不涉及应当公布的事项不及时、不真实的问题。综上，崔银磊的诉讼请求缺乏事实法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人崔银磊负担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十月三十日法官助理李晶晶书记员李路通