福建省南平市建阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0703行初34号 原告聂林满，男，1963年8月4日出生，汉族，住武夷山市。 委托诉讼代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托诉讼代理人王璐，上海申云律师事务所律师。 被告武夷山市城市管理局，住所地福建省武夷山市环岛西路**。 负责人陈杰，局长。 委托诉讼代理人施德高，男，武夷山市城市管理局城市大队第四中队中队长。 委托诉讼代理人邱芝杰，福建弘袍律师事务所律师。 原告聂林满因要求确认被告武夷山城市管理局于2020年4月3日实施的行政强制拆除行为违法，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月20日立案后，于2020年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告聂林满的委托诉讼代理人王璐、刘建华，被告武夷山市城市管理局的出庭负责人张敏晋（副局长）、委托诉讼代理人施德高、邱芝杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告以原告在武夷山市违法建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令聂林满于2020年3月11日前自行拆除。原告聂林满逾期未自行拆除，被告于2020年4月3日将坐落于武夷山市的房屋强制拆除。 原告聂林满诉称，请求确认被告于2020年4月3日实施的涉诉拆除行政行为违法。主要理由：原告是福建省武夷山市XXX村民小组村民。于2018年在村民小组原砖瓦厂取土后遗留荒坑地建造房屋用于生产生活。2020年3月9日，被告作出武行（城）拆决字（2020）40031号《责令限期拆除决定书》，要求原告在2020年3月11日前自行拆除房屋。2020年4月3日，被告组织人员将原告的房屋拆除。被告的拆除行为存在以下违法之处：1.《责令限期拆除决定书》缺失必要的法定前置程序。被告未对建筑物是否属于违法建筑进行性质认定，也未向原告作出并送达告知书、催告书等，未保障原告陈述、申辩之权利，在复议、诉讼法定期限前实施拆除，属于程序违法。2.未作出并送达《行政强制拆除决定书》。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，经催告后，当事人逾期仍未履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定后，才能实施强制执行。2020年4月3日被告实施拆除行政行为时，并未作出并送达《行政强制执行决定书》，程序严重违法。3.被告存在滥用职权的行为。从1993年至今，由于村民小组所在地块相继因商贸区规划、旅游经济开发、武夷高教园区征地、武夷学院四期征地等征收拆迁项目而暂停办理相关手续，且征收生产生活保障用地迟迟未能落实，导致村民长期不能新建、扩建、改建房屋，为维持基本生产生活条件，包括原告在内的小组村民在本村的空地上自建房屋。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发[2004]46号）关于“政府有关部门要求实现拆管分离，严格依法行政，不能直接干预由拆迁人承担的拆迁活动”的规定，现被告违反法律规定，在征收安置政策迟迟未能落实的情况下对原告房屋实施违法拆除，被告有滥用职权，非法干预拆迁活动的嫌疑。综上，被告的行政行为存在认定事实不清，程序严重违法，严重侵犯原告的合法权益。请求依法公正作出判决。 原告提供的证据如下： 1.《责令限期拆除决定书》，证明：被告责令原告限期自行拆除房屋，但认定书事实不清，没有法定前置程序，程序违法。 2.拆除现场新闻及照片，证明：2020年4月3日，被告组织人员将原告的房屋拆除。 3.户口簿，证明：原告系福建省武夷山市XXX小组村民。 4.建造房屋前遗留荒地图片，证明：该房屋所在地块系2018年在村民小组原砖瓦厂取土后遗留荒坑地。 5.《关于五里庵小组请求房屋规划建设的报告》，6.《致武夷山市政府一封信及附图》，7.《武夷山市人民政府会议纪要（2017）102号》，8.《武夷山市人民政府会议纪要（2015）32号》，9.2012年5月4日新丰街道办事处出具的证明，10.《武夷山市国土资源局关于百花路及周边建设项目征用及有偿收回土地方案告知书》（武国土资告[2011]70号），11.《武夷山市国土资源局关于武夷学院四期建设项目征用土地方案告知书》（武国土资告[2007]1号）,12.《武夷山市人民政府关于同意五里庵村拟拆迁安置规划选址的批复》（武政综[2004]199号），13.《武夷山市经济开发区管理委员会关于五里庵拆迁安置专业会议纪要（1993）27号》，证明：从1993年至今，由于村民小组所在地块相继因商贸区规划、旅游经济开发、武夷高教园区征地、武夷学院四期征地等征地拆迁项目而暂停办理相关手续，且征收生产生活保障用地迟迟未能落实，导致村民长期不能新建、扩建、改建房屋，为维持基本生产生活条件，小组村民在本村的空地上自建房屋。现被告违反法律规定，在征收拆迁安置政策迟迟未能落实的情况下实施拆除，被告有滥用职权，非法干预拆迁活动的嫌疑。 被告武夷山市城市管理局辩称，请求依法确认被告于2020年4月3日实施的拆除行政行为合法。理由如下：一、原告违法事实存在。1.2020年2月17日，被告就武夷山市新丰街道办事处移送的在开展百花路沿线环境综合整治行动过程中，所查处的违建房屋的问题，向武夷山市自然资源局致《关于确认左某某/吴某某/翁某某/江某某等9户相关房屋建筑规划性质的函》。2.根据被告调查和武夷山市自然资源局2020年2月19日的《关于确认五里庵左某某等9户相关房屋建筑规划性质的复函》（武自然资综[2020]83号），已经证实涉案拆除的建筑物构筑物等确系违建。二、被告的具体行政行为是严格按照法定程序作出的合法行政行为。1.2020年1月27日，武夷山市新丰街道办事处和被告发出通告，即《关于开展武夷山市花园路（市立医院北门）区域人居环境综合整治的通告》，明确对整治区域相关违法建筑和附属搭建物等限期自行拆除。2.被告根据原告违法事实，依法立案，对原告立案查处的档案资料有《案件受理登记表》《立案审批表》《立案决定书》，制作检查笔录、案件调查终结报告，向原告送达了《行政权利义务告知书》《责令限期拆除决定书》等。三、被告具体行政行为有法可依。1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。2.《武夷山市人民政府关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号文），授权被告对原告的违法建筑行为予以立案处理。3.《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号，2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议通过），北京市高级人民法院：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授权行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。四、实施拆除行政行为的程序合法有效。1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。即法律授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。2.实施对原告涉诉违建拆除系由武夷山市人民政府责令有关部门拆除，不存在违法。五、本案不存在滥用职权的行为。1.原告在所谓的遗留荒地违法搭建房屋等，属违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为，与原告所称农村生活保障等用地，和原告所有的生产生活用房根本无任何关系。2.被告行政相对的仅为原告的违法建设行为，与土地征地补偿行为无关。综上所述，被告认为上述的行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，故请求驳回原告的诉讼请求，确认涉诉拆除具体行政行为合法。 被告武夷山市城市管理局向本院提交以下证据： 1.《关于开展武夷山市区域人居环境综合整治的通告》及照片，《案件受理登记表》《立案审批表》《立案决定书》，内容：2020年1月27日发布通告，同年2月10日受理案件，2月11日审批，2月12日决定立案。 2.检查笔录和照片，内容：2020年2月14日，对涉诉房屋进行现场检查。 3.《关于确认五里庵左某霜/吴某某/翁某某/江某某等9户相关房屋建筑规划性质的函》，内容：2020年2月17日，被告就所查处的违建房屋问题致函武夷山城市自然资源局。 4.《关于确认左某某等9户相关房屋建筑规划性质的复函》，内容：2020年2月19日，武夷山自然资源局函证涉案强制执行的建筑物构筑物等确系违建。 5.接受调查通知书、调查询问笔录，内容：2020年2月25日原告就相关违法事实做了陈述。 6.案件调查终结报告、集体讨论笔录，内容：2020年2月28日，被告对原告的案件集体讨论后，依法作出决定。 7.行政决定权利告知书、送达回证，内容：2020年3月2日被告告知原告行政权利并送达。 8.行政决定审批表，内容：2020年3月6日被告就原告的违法行为予以处罚。 9.责令限期拆除决定书、送达回证及送达照片，内容：2020年3月9日，被告就原告违法事实书面责令其限期自行拆除，并送达原告。 依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。2.《武夷山市人民政府关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号）、《中共武夷山市委、武夷山人民政府关于武夷山市人民政府机构改革的实施意见》（武委[2011]86号）、《中共武夷山市委办公室、武夷山人民政府办公室关于印发通知》（武委办发[2018]25号）。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3均无异议；对证据4真实性、合法性及关联性均有异议；对证据5、6、10、11、12、13的真实性无异议，对合法性关联均有异议，认为无法证实原告的行为合法；对证据7、8的真实性、合法性均无异议，但认为无法证实原告违法自建系合法使用土地的主张；对证据9的真实性、合法性均无异议，对证明对象有异议，无法证明被告行为不合法。 原告对被告提供的证据均有异议，理由如下：证据1中的通告没有街道办和被告的公章，张贴图片无法看清是否张贴对象，案件受理登记表、立案审批表、立案决定书的合法性不予认可，原告建房是有历史及政策因素，与被告所称的违建不同，街道办出具的违建户信息没有负责人签字和落款时间，形式上不符合证据规则。证据2的真实性、合法性及关联性均不予认可，原告并没有见过检查笔录。证据3、4的合法性不予认可，行政机关之间的函并非具有法律效力的行政文书，未送达相对人，对行政相对人不产生法律效力。证据5的真实性、合法性及关联性均不予认可，通知书上没有送达原告，没有原告的签字，被询问人聂某某、见证人江某1、江某2无身份证明。证据6的合法性不予认可，被告没有经调查，前置程序违法，所以最终的调查结果和讨论合法性不认可。证据7的真实性、合法性及关联性均不予认可，没有保障原告的陈述申辩权，送达没有当事人的签字，不符合留置送达条件。证据8的合法性不予认可，原告建房具有历史和政策因素，未办理建设手续不是原告的过错。证据9中决定书没有写明涉案房屋的面积、建设时间、建筑结构等具体情况，认定事实不清，没有保障原告陈述和申辩权。 本院对原被告的证据认证如下：原告提供的1、2、3，真实、合法，与本案关联，被告无异议，本院予以确认；证据4-13，与本案违法建设行为及强制拆除行为无关，本院不予确认。被告提供的所有证据系被告受理案件至作出强制拆除行为前制作的材料，及其他机关出具的佐证性材料，来源合法，具有真实性，相互之间形成证据锁链，能够证实本案的事实，本院予以确认。 经审理查明：2018年，原告未经审批在武夷山市建房。2020年2月10日，被告受理了武夷山市人民政府新丰街道办事处移送的原告违法建设的案件，经审批后，于2月12日作出武行城罚立决字（2020）40016号立案决定书，对原告未经审批擅自违法建设的行为进行立案调查，2月14日对涉案房屋进行检查，检查情况：房屋为彩钢结构，面积为2100平方米，一层，原告拒签。2月17日，被告致函武夷山市自然资源局，就左某某等9户违建房屋申请认定：1.相关房屋的建房行为，是否有经过批准；2.是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响之性质；3.是否在城市规划区范围内。2月19日，武夷山自然资源局复函：该9户建筑属于城市规划范围内，用地及建设未经批准，其建设行为属于无法采取改正措施消除对规划影响，请你局依据《福建省实施办法》第六十七条处理。2月21日，被告书面通知原告于2月25日17时前到被告处接受调查，原告拒签。2月25日15时30分，被告向案外人聂顺生调查询问并制作笔录。2月27日调查终结。2月28日，被告经集体讨论后，决定按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告限期自行拆除房屋。3月2日，向原告送达了《行政决定权利告知书》，告知了原告拟作出责令原告于2020年3月11日前自行拆除违章建筑的决定，以及违法事实、理由及依据，并告知其享有3日的陈述权和申辩权，原告拒签。3月9日，被告作出并送达原告武行（城）拆决字（2020）40031号《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年3月11日前自行拆除涉案房屋，逾期未拆除的，则依据《福建省违法建设处置若干规定》第十三条强制拆除，并告知原告如不服该决定，可在收到决定书之日起60日内向武夷山市人民政府申请行政复议或在6个月内直接向人民法院起诉。期限届满后，原告未自行拆除，被告于2020年4月3日对涉诉房屋实施强制拆除行为。 另查明，2020年10月13日，武夷山市人民政府制定的《关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号）设立武夷山市行政执法局，授权其行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条至六十六条规定的行政处罚权。2011年10月9日，中共武夷山市委、武夷山人民政府《关于武夷山市人民政府机构改革的实施意见》（武委[2011]86号），明确组建市城市管理行政执法局，将市行政执法局的职责划入市城市行政管理局。2012年12月21日，中共武夷山市委办公室、武夷山人民政府办公室《关于印发通知》（武委办发[2018]25号），将市城市管理行政执法局的职责，市住房保障与城乡规划局有关市政公用、市容环卫、园林绿化等管理职责，以及其他部门承担的与城市管理密切相关的职责整合，组建市城市管理局。 本院认为，被告是依法设立的行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的行政机关，有权对违法建设行为进行处理。原告于2018年未办理任何行政审批，即在武夷山市红线范围内建房居住使用，至拆除前一直未取得相关行政许可，违法建筑处于持续状态。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，作出武行（城）拆决字（2020）40031号《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年3月11日前自行拆除涉案房屋，原告在期限内不履行相关义务的，被告应根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依法对违法建筑强制拆除，并根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条及《福建省违法建设处置若干规定》第二十一条的规定，依法催告，听取当事人陈述、申辩，当事人仍不履行义务的，依法作出、送达强制拆除决定并公告后，方可进行强制拆除。本案中，被告未依法履行该程序即对涉案房屋实施强制拆除的行为，属于程序违法。故，被告于2020年4月3日对武夷山市房屋实施的行政强制拆除行为违法，但因房屋已被拆除，不具有可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下： 确认被告武夷山城市管理局于2020年4月3日对武夷山市房屋实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告武夷山城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。 审 判 长  廖淑芳 人民陪审员  肖维静 人民陪审员  刘美荣 二〇二〇年十月二十八日 法官 助理  刘家慈 书 记 员  梁 娟 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。