河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2732号上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人郭刘军，郑州市金水源街道筹备组工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南福东来墙材有限公司，，住所地郑州市**侯寨乡郭家咀法定代表人范宗权，执行董事。河南福东来墙材有限公司（以下简称福东来公司）因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）强制拆除一案，二七区政府不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初565号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2006年4月16日，福东来公司原法定代表人及实际控制人范福来（乙方）与郑州市二七区侯寨乡郭家咀第四村民组（甲方）签订《土地承包合同》，约定乙方承包该村民组集体土地用于经营，承包期限自2006年4月16日至2036年4月16日，如终止合同设备由乙方处理；合同有效期内，如该土地被征用，双方均应服从，关于土地的补偿费用归甲方所有，建筑设施及其他地上的附属物的补偿归乙方所有，但甲方应按乙方实际使用的时间收取承包金，多退少补等等。同年5月11日郭家咀村委会出具《证明》称福东来公司（法人福东来）租用郭家咀四组土地31.26亩。2016年3月16日“刘伟”出具“今收到租金55985.56元”的收到条给福东来公司。福东来在该承包土地上成立河南福东来墙材有限公司，经营范围为生产销售混凝土砖、蒸压混凝土加气砌块。2013年9月郭家咀村开始进行整体拆迁改造，2014年拆迁完毕，福东来公司称二七区政府未启动对其厂区的征迁工作，二七区政府及郭家咀村委会称二七新区合村并城指挥部对包括福东来公司使用的土地在内的村庄所有土地上的地上附属物进行了清点测量，范福来在清点单上签字确认，郭家咀村自2013年起已拆迁，范福来及福东来公司至今未按照土地租赁协议约定标准支付过土地租赁费。经核实，“郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表”上登记的附属物项目及其具体情况，是2013年该村合村并城拆迁改造等对福东来公司当时厂区状况进行的普查登记。2016年福东来公司在原租赁土地上对厂区生产车间、仓库进行改建、增建。福东来公司称是根据政府相关部门整治环保污染的要求；二七区政府及村委会称是福东来公司未经任何单位审批同意私自在征收之前租用的土地上加建房屋，加建后侯寨乡人民政府对福东来公司下达了违法建筑通知，环保部门对其进行了处罚，因福东来公司要求对其2016年私自加建的附属物进行补偿，导致其厂房一直未能拆迁。2016年8月23日二七区印发《二七区委办公室区政府办公室关于成立郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组的通知》，决定成立郑州市二七区金水源街道办事处，为做好前期筹备工作，决定成立郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组。目前，该办事处尚未正式成立。2017年10月动迁工作组书面通知福东来公司“按照办事处工作要求，经多次与该公司负责人协商将全面停止施工，并必须在2017年6月15日前将所有制气供气设备拆迁到位”，动迁组成员签名。2018年4月24日“范福来为配合村组工作，同意丈量仓库西头两个库房（文化厅工作已占）。仓库长33米，宽24米”，范福来签名确认。“现丈量面积按福东来整体拆迁补偿标准计算。订于2018年4月28日之前拆除。”动迁组成员签名。2019年6月11日河南省人民政府作出《关于郑州市2018年度第十四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2019〕696号），同意郑州市人民政府征收侯寨乡等6个农村集体经济组织集体土地共计58.7778公顷，其中包括福东来公司厂区所占土地。2020年初郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组及郭家咀村委会负责人与福东来公司沟通拆迁补偿事宜。2020年5月9日福东来公司厂区被拆除，福东来公司指认郑州市二七区金水源街道办事处（工作筹备组）直接实施拆除，现场还有郭家咀村委会的相关负责人。在场的郭家咀村委会的负责人张金保等将部分拆除现场的照片通过微信发给了范福来。2020年5月27日福东来公司提起本案行政诉讼，请求确认二七区政府2020年5月9日强制拆除福东来公司厂区的行为违法。2020年5月29日，制作了《郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表》对福东来公司的附属物进行了登记，共计补偿2041085.30元；福东来公司明确在该表上注明“此附属物表登记的仅为部分附属物，今先领2041085.30元。最终补偿标准、金额以协商或法院判决为准。2020年6月8日。”2020年6月8日动迁组成员也在该表上签名。福东来公司称该表的制作时间显示为2020年5月29日，但相关部门并非该日对福东来公司厂区附属物测量后制作，该表中的附属物系2013年左右村委会测量统计，表中所涉附属物系福东来公司厂区2016年改造前的附属物，部分已经不存在，部分已升级改造，例如水泥地面厂区改造后面积已增加；碎石地坪已改建为仓库；围墙已不存在；钢架铁皮顶棚系老生产车间，2016年已重建为新生产车间等等。一审庭后福东来公司提交了《关于的说明》《关于2020年5月29日附属物登记表的说明》《关于福东来公司厂区被强拆范围的说明》《情况说明》（河南信大测绘科技有限公司）及2020年4月25日该公司受福东来公司委托对当时福东来公司厂区现状用无人机拍摄的13张照片及航飞影像图，详细阐明和印证其主张。2020年6月16日福东来公司实际控制人范福来签订《郭家咀社区拆迁改造附属物兑付表》，确认补偿金额2041085.30元，次日范福来银行账户收到该笔款项。一审庭后，郭家咀村委会出具的《情况说明》中称，郭家咀村委会2019年至2020年期间多次与福东来公司协商拆迁事宜，最终福东来公司同意先行补偿拆迁清点单上的地上附属物，对2016年私自加盖有争议附属物的补偿事宜通过诉讼解决，因福东来公司厂房内有生产设备，拆除工作由福东来公司自行负责，2020年4月福东来公司开始陆续找人自行拆除2016年私自加盖厂区内的厂房，2020年5月9日除了两层的办公楼，福东来公司对清点清单上的地上附着物自行拆除，村委会将清点单上核算金额支付给福东来公司实际控制人范福来。福东来公司对该表中的附属物范围、补偿标准及金额均不认可。一审另查明，福东来公司厂区被拆除后的现场，除双方均无异议的尚未拆除的两层办公楼（福东来公司称为其提交证据中的砖混3号）仍存在于拆后现场外，其余拆后建筑物、构筑物等废墟目前已经被清表和围挡施工，已不具有现场勘查条件。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有两个，一是二七区政府是否是本案的适格被告；二是福东来公司诉请确认二七区政府2020年5月9日强制拆除其厂区行为违法的诉讼请求能否成立。关于焦点一适格被告问题。二七区政府称其不是涉案土地的征收主体和拆除主体，也不是实施强拆行为的行政主体，故其不是适格被告。郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组也称其非征地主体，并未组织相关单位进行强拆。郭家咀村委会称系福东来公司对清点清单上的地上附着物进行自行拆除。然而，福东来公司明确指认系郑州市二七区金水源街道办事处（工作筹备组）具体实施对其厂区的拆除行为，还有郭家咀村委会相关负责人也在拆迁现场。因福东来公司厂区所占的郑州市二七区侯寨乡郭家咀第四村民组集体土地已于2019年6月11日经《河南省人民政府关于郑州市2018年度第十四批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2019〕696号）批准征收，那么在征地补偿过程中法定征地主体常常委托土地所在地的区人民政府及其相关部门具体负责征地补偿工作。且在征地批复下发之前，2013年二七区政府已经以整村改造的方式对该村整体拆迁，郭家咀村委会当时也对福东来公司厂区的附属物进行了清查登记。福东来公司提交的2017年10月动迁工作组成员签名的书面通知载明“按照办事处工作要求，经多次与该公司负责人协商将全面停止施工，并必须在2017年6月15日前将所有制气供气设备拆迁到位。”2018年4月24日动迁组成员签名的书面材料载明“范福来为配合村组工作，同意丈量仓库西头两个库房（文化厅工作已占）。仓库长33米，宽24米”，范福来签名确认。“现丈量面积按福东来整体拆迁补偿标准计算。订于2018年4月28日之前拆除。”上述证据足以证明福东来公司厂区是在政府征地拆迁过程中被拆除，郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组系二七区政府成立的临时机构，该筹备组实施的相关行为其法律责任应由二七区政府来承担；即便郭家咀村委会具体实施了调查登记、通知拆除、补偿款发放、参与拆除等事宜，也应当视为是受郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组及二七区政府委托所为，相应法律责任应当由二七区政府来承担，故拆除福东来公司厂区行为的法律责任应当由二七区政府来承担，二七区政府系本案的适格被告。二七区政府所设郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组称其并未组织相关单位进行强拆，郭家咀村委会称系福东来公司自行拆除其厂房，均未提交有力证据证明，并排除系政府拆除的可能性。故依法认定系二七区政府及其郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组组织实施拆除行为，二七区政府系本案的适格被告。关于福东来公司本案诉请能否成立问题。本案中，福东来公司厂区所占土地已经河南省人民政府征地批复批准征收，依法县级以上人民政府及其自然资源部门应当依照法定程序发布征地公告和征地补偿安置方案公告，组织实施征收补偿工作，即便福东来公司不同意补偿标准、拒绝配合征收，二七区政府及相关部门也应当按照法律规定作出责令交出土地的决定，依法征收拆除。即使福东来公司2016年改造或新建的建筑物为违法建筑，二七区政府及相关职能部门也应当依照法定程序认定违法建筑后，按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，依法进行拆除，而不能违反法定程序予以强拆。二七区政府及其成立的郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组以及郭家咀村委会主张福东来公司厂区系其自行拆除，但并未提供相应证据证明；且《郭家咀村征、租地内建筑物、树木及其附属物登记表》《郭家咀社区拆迁改造附属物兑付表》及2041085.30元附属物补偿款的领取均发生在2020年5月9日福东来公司厂区被拆除之后，更发生在福东来公司提起本案诉讼之后，违反了“先补偿、后拆迁”的原则，且福东来公司在签署附属物登记表及领取上述款项时明确表示仅是其部分附属物，即对于补偿问题双方存在实质性分歧，因此，不能据此来否认拆除当时拆除行为的违法性。综上，福东来公司诉请确认二七区政府拆除其厂区行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。关于福东来公司被拆除厂区内附属物的具体明细及状况，由于建筑物、构筑物、物品等数量众多，且双方不能形成一致意见，除双方无争议的尚未拆除的两层办公楼之外，其余拆后建筑物、构筑物等废墟目前已经被清表和围挡施工，已不具有现场勘查条件，故本案中不再详细认定，可在后续赔偿案件中根据双方主张及各自举证证明情况，结合举证责任承担规则，综合予以判定。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初565号行政判决：确认郑州市二七区人民政府于2020年5月9日强制拆除河南福东来墙材有限公司厂区的行政行为违法。上诉人二七区政府不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当。二七区政府并非涉案土地的征收主体，也未组织对涉案厂区进行拆除，亦未授权任何单位对涉案厂区实施强拆行为。福东来公司将二七区政府列为本案的被告错误。一审判决认定二七区政府强制拆除福东来公司的行政行为违法无事实与法律依据，在一审诉讼中，被上诉人福东来公司所提供的证据和图片不能够证明二七区政府、办事处及行政村的工作人员带人强拆厂房的事实。请求二审法院撤销一审行政判决，依法改判驳回被上诉人福东来公司的诉讼请求。被上诉人福东来公司未提交书面答辩状。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）一审判决认定二七区政府系本案的适格被告及法律责任的承担主体正确，本院依法予以确认。（二）涉案区域的征地拆迁及安置工作，由二七区政府成立的郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组负责，在二七区政府不能举证证明或合理说明拆除责任者的情况下，一般应当推定二七区政府成立的郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组所为，并由成立该机构的二七区政府承担拆除行为的法律后果。二七区政府没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相关程序义务，也没有向本院提供其他实施拆除行为的证据依据，应视为没有证据依据。一审判决确认本案被诉的拆除行为违法，事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人郑州市二七区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年十月二十九日书记员  刘振江