贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初286号 原告张绍军，男，1973年8月17日出生，汉族，住贵州省习水县。 被告习水县综合行政执法局。住所地：习水县东皇办事处府东路。统一社会信用代码：11520330775314590J。 法定代表人陈利军，局长。 出庭负责人颜俊义，副局长。 委托代理人刘翔，该局工作人员。 委托代理人赵义平，贵州鸿志律师事务所律师。 被告习水县人民政府。住所地：习水县西城区行政中心。统一社会信用代码：1152033066295900X9。 法定代表人陈钊，县长。 委托代理人柳清华，该局工作人员。 原告张绍军不服被告习水县综合行政执法局（以下简称：习水县综合执法局）作出的[2020]习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》和被告习水县人民政府作出的习府行复（2020）8号《行政复议决定书》，于2020年4月30日向本院提起诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告张绍军，被告习水县综合执法局出庭负责人颜俊义、委托代理人刘翔、赵义平，被告习水县人民政府委托代理人柳清华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告习水县综合执法局于2020年1月19日作出［2020］习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》，查明:2016年6月，当事人张绍军在习水县（地名:张家湾头）未经依法批准擅自占用5.455亩林地及0.148亩耕地开挖公路及地基，造成原有林地及耕地被损坏。认为张绍军的行为违反了《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款之规定，根据《贵州省林地管理条例》第三十四条之规定，决定处张绍军：1、罚款人民币36366.67元;2、限期三十日内恢复被非法占用的5.455亩林地的原状。 原告张绍军诉称，请求撤销：1、被告习水县综合执法局作出的［2020］习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》；2、被告习水县人民政府作出的习府行复（2020）8号《行政复议决定书》;3、本案诉讼费由被告承担。事实及理由:一、本案被告处罚主体错误，处罚违背客观事实。原告系习水县村民，原告所居住的寨坝镇习源村群建组自然条件恶劣，村民出行极不方便，原告及村民为了响应中央、省委、市委及县政府脱贫攻坚的号召，在2016年原告受全组村民推荐牵头在原有的道路上扩建“通组公路”。因原告扩建公路需要占用同村村民陈培刚的土地，双方于2016年11月30日签订了一份《修建公路协议》，双方在协议中作了明确约定。同年的9月10日，原告及其同村村民召开村民大会讨论“关于扩建通组公路占地赔偿一事”，经原告及其同村14户村民一致同意，扩建通组公路占用第三人陈庆中、刘大全林地分别赔偿陈庆中4900元、刘大全4200元林地赔偿款。原告及其同村村民扩建习源村群建组通组公路并非个人行为，扩建通组公路是经村民委员会、村民小组同意共同修建的，被告只对原告一人进行处罚不合理，故被告对原告作出的行政处罚主体错误。二、原告及其村民共同自费扩建通组公路，系为方便村民出行，改善村民出行条件，原告及同组村民修建公路的目的是公益行为，即使原告及同组村民的行为存在占用耕地及林地的事实，但所占用耕地及林地是获得村委会同意且与村民达成赔偿协议的，不存在违法占用的主观故意。并且，在习水县域范围内，普遍存在村组出资修建公路占用耕地、林地的情况，对相同行为行政机关不能选择性处罚，这违反了公平原则，对原告的行政处罚明显不合理。为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，望判如诉请。 原告向本院出示了下列证据、依据： 1、7月2日、7月5日证实，证明原告只挖了鉴定书中的地块1，地块2是张绍明、熊一材挖的，被告处罚错误。 2、合同书，证明我集资修路是习源村村委会同意的。 3、修建公路协议，证明钟正琼的丈夫陈培刚同意我使用土地。 4、修路协议、预算修公路统计情况、石桥组群众会议记录、申请、可行性报告，证明修路是为村集体利益集资修建，系村民推荐原告、刘怀明、刘怀发共同修建，村里面是知晓此事的，不是原告个人行为。 被告习水县综合执法局辩称，一、本案行政处罚主体认定及违法事实清楚。（一）违法占地未经审批。被答辩人修建公路及开挖地基需要占用林地及耕地，需在取得相关部门的审批同意后方可修建。但被答辩人从习水县森林公安局飞鸽派出所立案侦查至今仍未向相关单位及我局提供已取得相关部门审批同意的占地手续，且从相关证明材料（习水县林业局移送卷宗、习水县综合执法局询问笔录）中均体现被答辩人所占用的林地、耕地未取得任何审批手续。（二）违法占地系个人行为。首先，被答辩人修建公路及开挖地基的行为在2016年6月份，而被答辩人与被占农户签订修建公路协议时间为2016年11月30日；其次被答辩人所修建的公路并未与习源村村委会签订相关协议且未向习源村村民委员会递交相关用地申请，所以被答辩人提出的违法主体应该是习源村村民委员会不属实。（三）占用土地修建公路的目的是开挖地基。根据遵义市森林公安局委托云南昆明忆尘森林司法鉴定中心对被答辩人违法占用的土地进行司法鉴定，鉴定结果为被答辩人在习水县处地块，其中地块一及地块二为开挖地基共计造成被破坏土地面积5.227亩；修建公路为原有道路扩宽，原有道路长109米，宽1.2米，现有道路长109米，宽3.5米，被答辩人擅自扩宽2.3米，非法占用林地0.376亩。从现场可看出，被答辩人修建公路的目的是为了方便施工机械进场对地块一及地块二进行施工，已不属单纯的修建公路所用。（四）本案不存在选择性执法的情形。被答辩人所述“修建通组路是方便村民出行，改善村民出行条件，目的是村级公益行为，不存在违法占用的主观故意”不能作为被答辩人违法行为的托词，且被答辩人修建道路不属于通组路。本案是2018年贵州省林业厅通过遥感影像监测发现，并经习水县林业局核实。习水县林业局于2018年12月7日将案件移送遵义市森林公安局查处。遵义市森林公安局委托“云南昆明忆尘森林司法鉴定中心”对被张绍军占用的林地面积、地类进行鉴定，司法鉴定中心于2019年8月31日出具《云南昆明忆尘森林司法鉴定中心司法意见书》，经过鉴定，张绍军未经依法批准占用林地面积5.455亩、耕地面积0.148亩。2019年9月30日，遵义市森林公安局作出《不予立案通知书》，将案件退回习水县林业局，习水县林业局于2019年11月11日将案件移送习水县综合执法局查处。整个案件过程中不存在选择性执法，也不存在有失公平的行为。二、本案的执法主体合法。根据中共习水县委办公室印发的《中共习水县委办公室习水县人民政府办公室印发中共习水县委办公室等36部门单位职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，答辩人对被答辩人违法行为依法履行法定职责，符合法律规定。三、本案适用法律正确。在本案中，被答辩人违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”和《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动”。我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《贵州省林地管理条例》第三十四条：“违反本条例第二十三条第一款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木，并可处以毁坏林地每平方米10元以上300元以下的罚款”的规定，对被答辩人的违法行为作出的处罚决定，适用法律正确。我局坚持处罚与教育相结合，在案件调查过程中，考虑到被答辩人的具体情况，作出的行政处罚均是从轻处罚。四、本案的处罚程序合法。自立案后，我局执法人员对被答辩人进行了书面的权利告知、处罚告知等法律程序后，被答辩人于2019年11月18日通过电话向我局执法人员提出对“云南昆明忆尘森林司法鉴定中心司法意见书”鉴定内容不服，我局于2019年11月18日书面向被答辩人下达告知书，明确告知其可通过向相关有资质的鉴定机构申请重新鉴定，被答辩人逾期未提交；2020年1月3日我局依法对被答辩人下达行政处罚告知书，被答辩人于2020年1月4日提出陈述申辩，我局于2020年1月14日作出书面答复其陈述申辩理由不成立；2020年1月19日我局依法向被答辩人下达行政处罚决定书，被答辩人拒绝签收并于2020年2月21日向习水县人民政府提起行政复议；2020年4月17日习水县人民政府作出维持（2020）习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》。在本案中依照法定程序送达了所有涉案文书，告知被答辩人权利救济途径、方式和期限，处罚程序合法。综上，我局涉案处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告习水县综合执法局向本院提交了下列证据、依据： 第一组：1、《中共习水县委办公室习水县人民政府办公室印发中共习水县委办公室等36部门单位职能配置内设机构和人民编制规定的通知》（习委办字【2019】27号），证明被告对原告做出处罚的主体适格。 第二组：2、习水县综合行政执法局立案通知书及送达回执，3、习水县综合行政执法局调查（询问）通知书及送达回证，4、习水县综合行政执法局告知书及送达回证，5、习水县综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录，6、习水县综合执法局行政处罚告知书及送达回证，7、张绍军陈述申辩相关材料，8、习水县综合行政执法局陈述申辩答复书及送达回证，9、习水县综合行政执法局行政处罚决定书（视听资料）及送达回证，10、习水县人民政府行政复议决定书，11、相关资料的审批情况，证明我局做出的行政处罚程序合法。 第三组：12、张绍军的《询问笔录》及身份信息，13、被占用土地农户村民陈培祥的《询问笔录》及身份信息，14、习源村群建组小组长钟正琼的《询问笔录》及身份信息、修建公路协议，15、原习源村村民委员会主任袁开书的询问笔录及身份信息，16、习水县林业局移送卷宗1卷64页，17、习水县综合行政执法局行政执法现场检查（勘验）笔录及图片，证明张绍军违法行为的事实。 第四组：法律条文，证明原告非法占用林地和耕地，我局依据土地管理法七十四条第二款及林地管理条例第三十四条的规定进行处罚，适用法律正确。 被告习水县人民政府辩称，一、答辩人作出的复议决定程序合法。原告不服习水县综合行政执法局作出的[2020]习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定》)向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理并送达了受理通知书，告知了各方当事人享有的权利和义务。制作了加盖公章的行政复议决定书，并送达各方当事人，程序合法。二、答辩人作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。根据习水县综合行政执法局在复议阶段向答辩人提交的现场笔录、现场照片、询问笔录以及视频资料等证据材料，足以证明原告存在未经依法批准擅自占用林地、耕地修建公路及挖地基的行为。习水县综合行政执法局经立案、调查、告知等法定程序后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《贵州省林地管理条例》第三十四条的规定，对原告作出的《处罚决定》并无不当。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定， 维持习水县综合行政执法局作出的[2020]习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。答辩人作出的习府行复(2020]8号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。 被告习水县人民政府向本院提交了下列证据、依据： 1、行政复议申请书，2、行政复议答复书，3、习水县人民政府行政复议受理通知书（一）（二）、当事人送达地址确认书，4、复议决定及送达回证，证明习水县人民政府系依当事人的申请启动行政复议程序，并且履行了受理、送达程序，程序合法。 经庭审质证，对被告习水县综合执法局提供的证据，原告对第一组、第二组证据没有意见；第三组证据中钟正琼的询问笔录不认可，认为系伪证，其丈夫陈培刚于2016年11月30日与原告签订了修建公路协议，钟正琼作为群源村村干部是同意原告修建公路占用耕地、林地的；对第三组证据中15号证据不认可，原告修建公路、打小康路均是与习源村村委会主任达成协议的，对第三组证据中的其余证据没有意见；对第四组证据认为被告作出的处罚适用法律错误，被告认定原告占用5.455亩林地和0.148亩耕地情况不属实，鉴定书中的地块2不是原告所挖，是张绍明、熊一材挖的。对光盘视频没有意见，是合法的，但原告是得到了村里面同意的。被告习水县人民政府对所有证据的三性及证明目的均无异议。 对被告习水县人民政府提供的证据，原告及被告习水县综合执法局对证据的三性及证明目的均没有意见。 对原告出示的证据，被告习水县综合执法局对1号证据三性及证明目的均不认可，首先证实内容不清楚、不详细，其次原告在我们调查时未告知张贵言知晓的情况，也未申请证人出庭；对2号证据真实性无异议，但不能证明原告未经批准占用林地和土地合法，施工合同书与原告无关，习源村小康路系岳高武修建，与原告非法占用土地加宽公路的行为无关；3号证据正好证明非法占地的行为是张绍军本人，无其余农户参与，且2019年11月15日习水县综合执法局对张绍军的调查笔录中已经告知其占用林地、耕地的面积，张绍军表示无异议；4号证据不能证明原告占用林地、土地的行为合法，且是原告个人实施。被告习水县政府对1号证据真实性不认可，证人未到庭，达不到其证明目的；对2号证据真实性、合法性认可，关联性不认可；对3号证据真实性、合法性认可，对证明目的不认可，该人无权作出审批；对4号证据不认可，原告开挖耕地和林地的时间是2016年6月份，而4号证据所有材料的时间均在实施挖地行为后，达不到原告的证明目的。 本院对上述证据予以综合认证，即原、被告出示的证据，具有真实性、合法性和关联性，予以认证，作为定案证据。 经审理查明，2018年，贵州省林业厅通过遥感影像监测发现，并经习水县林业局核实，张绍军在习水县涉嫌修建养殖场及建房违法使用林地1.0694公顷、修建公路涉嫌违法使用林地0.4330公顷。同年12月5日，习水县林业局将该案移送遵义市森林公安局处理。遵义市森林公安局飞鸽派出所于2019年6月11日对张绍军进行了询问，张绍军陈述2016年6月份左右请张贵言在张家湾头给他××地基并顺便××了××路的事实，但称长湾（又名窑子湾）的地基是张绍明所挖。并于同日进行了现场勘查，其中小地名为张家湾子的现场情况为：现场留有被挖平的相连的地基二块，经实地丈量第一块长60米、宽15米；第二块长40米、宽14米，从大湾背后新挖一段公路至占用林地现场，公路长15米、宽3.5米，开挖的公路占用的皆为林地。小地名为窑子湾的现场情况为：现场留有被挖平的相连的地基三块，经实地丈量第一块长48米、宽16米；第二块长40米、宽11米；第三块长45米、宽12米；新挖一段公路至占用林地现场，公路长35米，宽3.5米，开挖的公路占用的皆为林地；现场除新开挖公路占用林地外，地基占用的大部分属于土地。但对小地名为窑子湾的林地是谁所挖未进行调查却将现场地点为贵州省习水县习源村群建组窑子湾的现场照片、现场勘查示意图命名为《习水县张绍明违法占用林地现场照片》和《习水县张绍明违法占用林地现场勘查示意图》。2019年8月18日，遵义市森林公安局委托云南昆明忆尘森林司法鉴定中心对涉案林地、土地进行了司法鉴定。经鉴定，习水县大湾被占用的土地面积合计5.603亩，其中林地5.455亩；非林地0.148亩。且道路（扣除原有道路后）面积为0.376亩，地类为乔木林。地块一一般公益林为0.264亩、一般商品林为3.453亩。地块二一般商品林为1362亩，耕地为0.148亩。2019年9月30日，遵义市森林公安局作出不予立案通知书通知习水县林业局。2019年11月4日，习水县林业局将本案移送习水县综合执法局处理。2019年11月15日，习水县综合执法局对本案予以立案，2019年11月15日至11月18日，习水县综合执法局对张绍军、陈培祥、钟正琼、袁开书进行了调查，其4人均陈述张绍军挖公路及地基准备建房的地址在寨坝镇习源村群建组小地名张家湾头，但亦未调查核实小地名为窑子湾的林地是谁所挖。2019年12月10日，习水县综合执法局通知张绍军到现场进行勘查，但张绍军拒绝到案，习水县综合执法局在二名见证人见证下进行了现场勘查。12月30日，习水县综合执法局对本案进行了集体讨论。2020年1月3日，习水县综合执法局作出（2020）习综执行罚告寨字第2号《行政处罚告知书》送达原告，原告提出书面申辩意见，习水县综合执法局于2020年1月13日作出《张绍军陈述申辩答复书》送达张绍军，并于2020年1月19日作出（2020）习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》送达原告张绍军，处罚结果如前所述。原告不服，向习水县人民政府申请复议，该府于2020年4月17日作出习府行复［2020］8号行政复议决定书，决定维持被告习水县综合执法局作出的（2020）习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》。原告不服，诉至本院，请求支持如前诉请。 本院认为，根据云南昆明忆尘森林司法鉴定中心的司法鉴定意见书，习水县大湾被占用的土地面积合计5.603亩，其中道路（扣除原有道路后）面积为0.376亩，地类为乔木林；地块一一般公益林为0.264亩、一般商品林为3.453亩；地块二一般商品林为1.362亩，耕地为0.148亩。遵义市森林公安局飞鸽派出所于2019年6月11日在对张绍军进行询问时，张绍军陈述张家湾头的地基和公路系其所挖，但称长湾（又名窑子湾）的地基是张绍明所挖，但对小地名为窑子湾的林地是谁所挖飞鸽派出所未进行调查却将现场地点为贵州省习水县习源村群建组窑子湾的现场照片、现场勘查示意图命名为《习水县张绍明违法占用林地现场照片》和《习水县张绍明违法占用林地现场勘查示意图》。后被告习水县综合执法局对本案立案后，在对张绍军、陈培祥、钟正琼、袁开书进行调查时，其4人均陈述张绍军挖公路及地基准备建房的地址在寨坝镇习源村群建组小地名张家湾头，但对小地名为窑子湾的林地、土地是谁破坏亦未进行调查核实即认定涉案地块共计5.603亩，其中林地5.455亩，非林地0.148亩均为原告张绍军违法占用事实不清，证据不足。被告习水县人民政府在复议时亦未依法调查核实并予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；（一）主要证据不足的；”第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，对被告习水县综合行政执法局作出的（2020）习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》和被告习水县人民政府作出的习府行复（2020）8号《行政复议决定书》依法予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，第七十条第（一）项，第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告习水县综合行政执法局作出的（2020）习综执行罚决寨字第2号《行政处罚决定书》和被告习水县人民政府作出的习府行复（2020）8号《行政复议决定书》。 二、限被告习水县综合行政执法局在法定期限内重新作出行政处罚决定。 案件受理费五十元，由被告习水县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  秦远秀 人民陪审员  冯光其 人民陪审员  何德华 二〇二〇年十月十六日 法官助理冉红霞 书记员杨焱