河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终192号上诉人（原审原告）刘玉明，男，汉族，1971年8月10日生，住潢川县。委托代理人马庆朝、聂广杰，北京市信凯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潢川县自然资源局。住所地：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，该局局长。委托代理人方志刚、毛志强，该局工作人员。原审第三人潢川县产业集聚区奚店村民委会。法定代表人代启彬，男，该村委会主任。委托代理人宋文达，该村支部副书记。委托代理人严明，河南豫金律师事务所律师。上诉人刘玉明因其诉被上诉人潢川县自然资源局行政协议争议一案，不服潢川县人民法院（2020）豫1526行初53号行政判决，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘玉明及其委托代理人马庆朝、聂广杰，被告潢川县自然资源局委托代理人毛志强、方志刚，原审第三人潢川县产业集聚区奚店村民委会（以下简称奚店村委会）委托代理人宋文达、严明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，为促进城区城市建设，潢川县人民政府拟将原客运站搬迁到产业集聚区，经信阳市人民政府向省政府请示，河南省人民政府于2015年12月31日作出豫政土［2015］1240号《河南省关于潢川县2015年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，该《批复》同意了潢川县人民政府征收潢川县产业集聚区奚店村共计7.4615公顷土地，作为潢川县2015年第一批城乡挂钩试点项目用地，并同意了潢川县国土资源局拟订的征收土地方案。该7.4615公顷土地包括产业集聚区奚店村多个村民组，案涉西关组所征收土地占50％以上，潢川县人民政府于2016年3月14日发出公告（2016）1号《关于征收土地的公告》，向社会公布了案涉土地的征收单位、位置、面积、批准机关、批准文号、批准时间、批准用途，并公布了征地补偿标准和农业人员安置、办理补偿登记的期限、地点。潢川县国土资源局于2016年3月14日作出的《征补偿安置方案的公告》并张贴，向社会公布了征地的基本情况、征地补偿安置标准说明和失地农民安置的具体情况。2016年5月18日，被告潢川县自然资源局与村民代表李保花、曹书明、张志军签订了案涉《征地协议》，该协议约定了征地的位置、面积及四至、补偿标准、支付方式、法律责任等内容。由潢川县国土资源局签章，村民代表李保花、曹书明、张志军签字、潢川县产业集聚区管理委员会、产业集聚区国土资源所、奚店村村民委会作为鉴证单位加盖公章。潢川县产业集聚区奚店村村民委会收到征地补偿款7,557,858元，该补偿款转入产业集聚区财税所村级财务专用账户，该款大部分现仍在账户内没有分配。2018年，原告委托律师向第三人奚店村委会申请村务公开，了解到李保花、曹书明、张志军三人作为村民代表签字同意征收，原告以该三人不具备代表资格、案涉土地征收未经过村民代表会议通过为由提起诉讼，要求确认被告潢川县自然资源局与李保花、曹书明、张志军在2016年5月18日签订的《征地协议》无效。原审认为：（一）2011年5月9日，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，自2011年9月5日起施行。该解释第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”最高人民法院于2019年11月12日发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，自2020年1月1日起施行。该司法解释第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。经查，本案原告在案涉征收土地上有承包地，是集体土体的权利人，有权提起行政诉讼。（二）因原告主张案涉征地协议属无效，应不受起诉期限限制。（三）关于签订协议的主体是否适格问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。根据上述规定，西关组代表农民集体行使所有权，于法有据，本案中，作为被征收人在协议签名的是李保花、曹书明、张志军三人，尽管村民曹书明、张志军的代表资格有当地村委会出具证明，但未提供二人受西关组村民的授权、委托依据，存在瑕疵，但李保花在征地时系西关组村民组组长的事实庭审中原告并无异议，李保花在协议上署名系职务行为，其代表西关村民组在被诉征地协议上签字的效力不容否定，故案涉西关组与被告潢川县国土资源局签订被诉征地协议的主体资格合法；关于签订被诉征地协议是否须经村民会议讨论决定问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，西关组与被告潢川县国土资源局根据河南省政府征地批复签订被诉征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。原告关于签订被诉征地协议须经全体村民大会或村民组开会讨论决定的主张，于法无据；关于被诉征地协议的瑕疵是否足以导致该协议无效问题。人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。判断本案被诉征地协议是否无效，可以参考《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效之规定。本案中被诉征地协议虽存在事前听证不规范、村民代表授权不明及补偿费用未全部支付等瑕疵，但该协议系根据河南省政府审批同意并依法公告的《土地征收补偿实施方案》签订，协议内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形。所征收的案涉西关组土地均是省政府批准面积内，且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给西关村民组，现潢川县新客运站项目即将启动，故以上存在的瑕疵并未造成原告合法权益的实质性损害，据此，不能认定被诉征地协议违法或无效。综上，刘玉明诉被告潢川县自然资源局要求确认行政协议无效的请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘玉明的诉讼请求。上诉人刘玉明上诉称：（一）西关庄村民组组长无权代表西关庄村民组与被上诉人签订征地协议。《物权法》第六十条第一款有三项内容，一审法院判决引用的是第一项规定“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，但是上诉人却认为本案应当适用的是该款第二项规定“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”，法律明确规定行使所有权必须要有代表集体行使，而不能由一个人行使，故组长李保花个人不能代表集体；事实上西关庄村民组一共有22户，分数九个家族，整个组共有九名代表，代表着九个家族，每一名代表只能代表其本家族，因此签订协议必须九名代表全体或者九名代表的大多数签字方可；村民组组长不同于企业的法定代表人，其主要职责就是召开会议，对事项进行表决，为村民提供各项服务，涉及集体土地的处分，组长无权签字。另外西关庄村民组组长的产生也并非经过村民小组会议选举产生，而是由村委会指定产生，其签订征地协议之前并未经过其村民组其他村民的授权，因此李保花没有资格与被上诉人签订征地协议；在诉争征地协议乙方一栏中，上面明确标明的是让村民组代表签字而并非让村民组组长签字，再次证明了组长签字不具合法性，此时李保花签字时的身份已经不是组长而是村民组代表，根据西关庄村民组代表的产生方法，其只能代表本家族，还有八个家族的代表没有签字，很难认定此协议时代表集体行使所有权；在同一时期东关庄村民组签订的征地协议中（被上诉人提交的证据），乙方代表数多达五人。因此西关庄村民组由奚店村委会指定产生的村民组长李保花，在没有经过村民授权的前提下无权代表西关庄与被上诉人签订本征地协议。（二）西关庄村民组与被上诉人签订征地协议之前需要召开村民组会议。一审法官认为签订征地协议不需要召开村民会议，依据的法律规定是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，但上诉人却认为本案不能适用此法条，而应当适用的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定“……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，…。”那么这里的经营管理是否包含签订征地协议呢?由于村民小组依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定行使其土地所有权的方法也是使用“经营管理”的文字，而且村民小组对其土地享有完整的所有权，其中包含了最重要的处分权能，签订征地协议明显是一种处分行为，所以《中华人民共和国村委会组织法》第二十八条中的“经营管理”理应包括此处的签订征地协议等情形。故本案中西关庄村民组签订征地协议，行使其土地所有权的处分权，必须要召开村民小组会议讨论，否则将违反法律规定。（三）一审法官认为虽然本案中征地过程中存在种种瑕疵，但是不存在恶意串通，损害第三人利益、公共利益的情形，上诉人并不认可。本案件在起诉前，上诉人代理人曾经向第三人奚店村委会提出村务公开申请，要求公布征地协议，但是却遭到拒绝，作为土地所有权人却看不到征地协议，征地协议一式六份，第三人奚店村委会作为最为关键的一方，不可能没有征地协议，但是为何刻意隐瞒上诉人?征地协议签订时间是2016年5月18日，但是征地款的打款时间却是在2012年，从逻辑上行不通，众多上诉人作为土地权利人却不清楚，也无人向其解释。被上诉人、第三人、组长李保花又在私下协商着什么?在法庭上代理人多次请求法庭将此事调查清楚，最后却不了了之。被上诉人伪造放弃听证的村民代表签字，第三人奚店村委会不是土地的所有权人，却越俎代庖代替西关庄村民组放弃了听证，作为奚店村委会任命产生的西关庄村民组组长李保花，在明知本村民组百分之六十以上的村民都明确反对的情况下，竟然冒天下之大不韪代表22户村民与被上诉人签订征地协议。如果不是恶意串通，利益输送，很难相信案件第三人奚店村委会、组长李保花为何会不遗余力的要配合协助被上诉人。在一审之前，通过审查从被上诉人那里获得的证据（一审中作为证据七和证据八提交法院），上诉人发现第三人奚店村委会收到的补偿款与给村民发放的土地补偿款相差129万余元，西关庄村民组收到的补偿款与发放的补偿款相差15万余元，另外在征地协议中签字的李保花、张志军实际领到的补偿款比之前确定的标准分别多领了37,000元、37,038元。而其他村民却是原标准或者更少一点。上诉人想知道征地协议中签字人多领的钱来自哪里?奚店村村委会以及西关庄村民组补偿款的差额去哪了?上诉人很难相信此征地协议的签订没有损害包括原告在内的众多土地承包人的利益，没有侵害到公共利益。上诉人完全有理由相信正是因为被上诉人、第三人、李保花以及其他签字人之间存在着恶意串通才导致西关庄村民组所有村民的利益受到侵害。同时也正是这次庭审上诉人才第一次知道129万、15万、3．7万这些触目惊心的数字，才第一次知道自己的利益被第三人奚店村委会，被村民组长李保花、张志军所非法占有。而一审法院竟然视之不见，认为本案征地协议签订中不存在恶意串通，损害第三人利益、公共利益之事实。（四）本案一审证据中的第六、七、八项证据都充分证明2016年5月18日签订的征地协议不是真实的原始协议，而应当是2012年或者更早签订的征地协议。但是一审法院对此采取了可以忽视的态度。本案证据六即第三人奚店村委会在关于东关庄征地款多拨294元的说明中明确手写“潢川客运站分配征地款到东关庄时由于四舍五入比总协议多出294元”。这个说明落款时间是2013年1月10日，而被上诉人提交给法院的征地协议的签订时间是2016年5月18日，这两个都是被上诉人提交的且自相矛盾的证据，充分说明本案审理的征地协议并非原始的征地协议。本案证据七和证据八都是征地单位信阳信运站务有限公司支付征地补偿款的单据，落款时间本应该是在征地协议签订之后，即在2016年5月18日之后，但是落款时间却是在2012年1月18日、2012年7月19日、2012年10月18日，两者相差了4年，这种有悖于常理的异常情况不仅仅说明本协议并非真实协议，而且也再次说明被上诉人、第三人、李保花存在着恶意串通之事实。本次征地在2015年才得到省政府批复，但事实上征地一事在2012年就已经开始了，大多数村民坚决不同意，为此西关庄村民还和第三人奚店村委会发生过多次对峙、冲突，导致村民沈秀英被殴打，上诉人为此还向各级政府及相关主管部门反映此事，但都石沉大海。对于此事，一审法院刻意采取了回避的态度，避重就轻的审理了一个虚假的协议。法院审理案件应当以事实为依据，以法律为准绳，但是显然本案中出现的太多疑惑，使得案件事实扑朔迷离，或许征地本身还有更多的不为人知的真相，这些都有待于法院予以查明，同时也只有查明事实才能对本案作出一个公正且令上诉人信服的判决。综上所述，一审法院没有查明事实，适用法律错误。请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人潢川县自然资源局辩称，被诉征地协议是被上诉人与集体土地所有权人西关庄村民组就征收土地补偿款达成的协议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条的规定，上诉人不具有原告主体资格；案涉土地征收获得省政府批复同意，被诉征地协议不存在上诉人诉称的恶意串通、损害国家、集体和社会公共利益的情形，征地补偿款已足额支付，亦不存在损害第三人利益的情形；上诉人认为2016年的被诉协议不是原始协议毫无依据，完全是主观臆断。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人述称，其只是协议的见证方，不是当事人，不是合同的权利义务主体，案涉土地是西关庄村民组的集体土地，不是村级所有的土地，其不应被列为第三人；征地协议是征地补偿实施的准备性、咨询性工作，征地协议是否签订对上诉人的合法权益没有实际影响，上诉人的起诉不符合行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉；征地协议签订不属于村民自治范围，村民组组长作为集体经济组织负责人，有权代表村民组按照征地批复和国家规定与土地部门签订征地协议；征地款提前打入村委会不违反法律规定，属于准备性保障性措施，更有利于保护农民的合法权益，至于征地款的分配问题，属于村民小组自治，如何分配与本案的征地协议纠纷无关，如上诉人对分配多少有争议，应当另行通过民事诉讼解决。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，“不具有行政主体资格”“没有依据”等重大明显违法系无效行政行为的表现形式，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，被上诉人潢川县自然资源局作为土地行政主管部门，是法定的签订土地征收协议的机关，具有签订土地征收协议的行政主体资格；涉案土地经河南省人民政府批复批准可以实施征收，被上诉人签订土地征收协议具有依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定，西关庄组与被上诉人潢川县国土资源局根据省政府征地批复签订被诉征地协议行为，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴，上诉人关于签订被诉征地协议须经全体村民大会或村民组开会讨论决定的主张，没有依据。李保花作为被征收土地的西关庄村民组时任组长，其有权代表该村民组在被诉征地协议上签字。被诉行政协议并没有行政诉讼法及相关解释规定的无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据河南省人民政府批复同意，被上诉人依法作出《土地征收补偿实施方案》并予以公告，根据上述批复及征收补偿实施方案签订的被诉征收协议并没有违反法律、行政法规强制性规定的内容，亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形，且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给被征地村民组，案涉潢川县新客运站项目即将启动，是为了社会公共利益，故被诉行政协议亦不存在法定的合同无效的情形。上诉人要求确认该协议无效的理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年十月十九日书记员 樊 鑫