河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2502号上诉人（一审第三人）韩爱枝，女，汉族，1963年5月5日出生，住郑州市中原区。委托代理人王建军，河南荟智源策律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市中原区桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人陈晨，郑州市中原区棉纺路街道办事处工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。被上诉人（一审原告）雷保六，男，汉族，1957年10月19日出生，住郑州市中原区。委托代理人轩敏杰、聂玉冰，河南亚太人律师事务所律师。雷保六因诉郑州市中原区人民政府、第三人韩爱枝（以下简称“中原区政府”）行政协议纠纷一案,第三人韩爱枝、中原区政府不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：雷保六户籍地为郑州市中原区朱屯大街××，1991年9月3日从外市（县）迁入该地，在该地有宅院一处，雷保六于1992年11月23日取得002948号宅基地使用证，证载面积为132平方米，于1993年6月6日取得（92）建管（许）字第0411号建筑许可证。2010年10月26日中原区政府设立的郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部签章发布《中原区朱屯村城中村改造拆迁补偿安置办法》，对朱屯村进行城中村改造拆迁，雷保六名下的该处宅院及房屋在改造范围之内。2010年6月18日（材料载明时间）雷保六出具《声明》称“郑州市朱屯大街××房屋产权归雷飞、雷啸所有，与本人无关。”雷啸系雷保六的女儿，雷飞系雷保六的儿子。同年6月21日雷飞、雷啸出具《委托书》称“郑州市中原区朱屯大街××房屋拆迁事宜委托芦丽娟全权处理。”同年11月15日《宅基地(院)房屋空房验收单》载明：朱屯村第三组大街××，户主雷保六，联系电话（为芦丽娟的手机号）；交房人（与户主关系）处填写“财产转让”，芦丽娟签名，村组干部、入户工作组、空房验收组等人员签名。《非集体划拨宅基地房屋登记表》载明：宅基地持证人（户主）为芦丽娟，总面积196.03平方米，宅基地持证人或被委托人签字处为芦丽娟，村组干部、入户工作组、面积复核组等人员签名。《中原区中原乡朱屯村单户面积测算表》载明：户主雷保六，门牌号××，房屋总建筑面积196.03平方米。同日芦丽娟出具《证明》称“雷保六宅基地产房产全归芦丽娟所有，如有问题由芦丽娟全部承担。”“郑州市中原区中原乡朱屯村第三组委会”在该份《证明》上签章并注明“情况属实”，相关负责人签字。2010年11月18日甲方芦丽娟与乙方韩爱枝签订《协议》，约定“甲乙双方协商，甲方自愿将朱屯大街××院房屋面积264平方米产权转让给乙方，手续由乙方办理。”同日芦丽娟向韩爱枝出具收条，称收到韩爱枝1161600元。本案庭后芦丽娟向本院出示了双方银行转款凭证（补制专用凭证）原件并提交了复印件，印证了该笔转款。2010年11月19日郑州市中原区中原乡朱屯村村民委员会签章出具《证明》称：雷保六系该村居民，在朱屯村大街××居住，雷保六有宅基地证，证号为002948，宅基地面积为132平方米。同日该村委会签章出具“按有宅基地证计算”的意见并有负责人签字。2010年11月19日韩爱枝签署《非集体划拨宅基地（院）房屋面积确认单》，户主韩爱枝（非村民），地，地址中原区朱屯村第**大街××签安置面积264平方米，及《拆迁补偿费用核算表-非集体划拨宅基地(院)》。2010年11月19日甲方郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部与乙方韩爱枝签订《中原区朱屯村城中村改造拆迁补偿安置协议》，约定乙方被拆迁房屋位于朱屯大街××，乙方同意甲方拆除其房屋，甲、乙双方签订本协议时，乙方同意放弃土地使用权，并将宅基地使用证、建筑许可证等有效证件交给甲方；乙方宅基地内有效建筑面积132平方米，回迁安置面积264平方米等等内容。2019年1月份韩爱枝分得了安置房。2019年9月雷保六在郑州市中级人民法院起诉中原区政府拆除其涉案房屋违法，经郑州市中级人民法院协调，中原区政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部于2019年10月23日提供了本案被诉韩爱枝的《补偿安置协议》，后雷保六申请撤回对该案的起诉，郑州市中级人民法院于2019年10月23日作出（2019）豫01行初454号行政裁定，准许雷保六撤回起诉。2020年4月13日雷保六提起本案诉讼，请求撤销韩爱枝与郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部之间签订的《补偿安置协议》。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有四个：一是雷保六起诉是否具有诉讼主体资格；二是雷保六本案起诉是否构成重复诉讼；三是雷保六起诉是否超过了法定期限；四是雷保六诉请撤销韩爱枝《补偿安置协议》的诉讼请求能否成立。一、关于焦点一雷保六诉讼主体资格问题。被诉《补偿安置协议》所涉郑州市中原区朱屯大街××宅基地及房屋的使用权人、所有权人为雷保六，且合法宅基地使用证及建筑许可证的持证人均为雷保六，第三人韩爱枝提交的中原区政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部留存的其补偿安置档案中多份档案资料中也显示户主和宅基地及房屋权利人为雷保六。虽然雷保六拆迁当时曾出具“郑州市朱屯大街××房屋产权归雷飞、雷啸所有，与本人无关”的《声明》，雷飞、雷啸出具有“郑州市中原区朱屯大街××房屋拆迁事宜委托芦丽娟全权处理”的《委托书》，芦丽娟据此认为雷飞、雷啸或雷保六将涉案宅院及房屋转让给其，其再转让给了第三人韩爱枝，但是涉案宅基地使用证及建筑许可证的持证人并未依法进行变更，雷保六依然是法律上的权利人，诉讼中雷飞和雷啸向本院提交《声明》并接受本院询问,明确表示涉案房子还是其父亲雷保六的,并支持雷保六以自己名义起诉。而芦丽娟和韩爱枝均未实际占有、使用过涉案宅院及房屋，仅是主张在拆迁补偿安置时雷飞、雷啸或雷保六将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟、芦丽娟又转让给韩爱枝，而该主张是否客观属实正是本案争议的问题，不能以此来否认雷保六的原告诉讼主体资格，因此雷保六与被诉《补偿安置协议》具有法律上的利害关系，雷保六具有提起本案的原告诉讼主体资格。二、关于焦点二本案是否构成重复诉讼问题。中原区政府主张雷保六构成重复诉讼，理由是雷保六2019年9月5日曾向郑州市中级人民法院提起过诉讼。但是在前次（2019）豫01行初454号案件中雷保六是诉中原区政府拆除其涉案房屋违法，与本案诉请撤销韩爱枝的《补偿安置协议》并非同一法律关系，故依法不构成重复诉讼。三、关于焦点三雷保六是否超过了法定期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案被诉《补偿安置协议》虽签订于2010年11月19日，但是雷保六称2018年11月份听说村里通知大家选房时，雷保六及家人去选房，被告知签订了《补偿安置协议》才能选房，雷保六及家人要求签订《补偿安置协议》，被告知涉案郑州市朱屯大街××宅院及房屋已经签订过了《补偿安置协议》，雷保六及家人要求看就涉案房屋所签订的《补偿安置协议》被拒，后雷保六于2019年9月起诉中原区政府拆除其涉案房屋违法，经法院协调，中原区政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部才于2019年10月23日提供了本案被诉韩爱枝《补偿安置协议》给雷保六。中原区政府和第三人主张雷保六本案起诉超过了法定期限，但是并未提交确切证据证明雷保六早已知道被诉韩爱枝《补偿安置协议》存在，或是中原区政府及其指挥部等已经将该协议出示或提供给了雷保六，而韩爱枝在接受本院询问时也称本案诉讼之前雷保六或雷飞、雷啸没有找过其本人，因此，中原区政府和第三人对起诉超期问题应自行承担不利法律后果。雷保六自2019年10月23日获取本案被诉韩爱枝《补偿安置协议》，于2020年4月13日提起本案诉讼，并未超过上述法律规定的六个月或一年的起诉期限。故本案雷保六起诉应认定未超过法定期限为宜。四、关于焦点四雷保六诉请撤销韩爱枝《补偿安置协议》的诉讼请求能否成立问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”本案中中原区政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部在与第三人韩爱枝签订《中原区朱屯村城中村改造拆迁补偿安置协议》时，《宅基地(院)房屋空房验收单》《中原区中原乡朱屯村单户面积测算表》、郑州市中原区中原乡朱屯村村民委员会签章出具《证明》中载明的户主及宅基地持证人均为雷保六，而《非集体划拨宅基地房屋登记表》中载明的宅基地持证人（户主）变某，《非集体划拨宅基地（院）房屋面积确认单》及《拆迁补偿费用核算表-非集体划拨宅基地(院)》中户主则变成了韩爱枝。虽然第三人提交的拆迁补偿安置档案中留存有雷保六关于“郑州市朱屯大街××房屋产权归雷飞、雷啸所有，与本人无关”的《声明》，雷飞、雷啸出具“郑州市中原区朱屯大街××房屋拆迁事宜委托芦丽娟全权处理”的《委托书》，芦丽娟将涉案朱屯大街××院房屋转让给韩爱枝的《协议》，但是一般正常情况下法律意义上的委托书是指委托人将其自己的事项委托给受托人代为办理、相关权利义务结果仍归于委托人，如果是全权授权或特别授权应当写明具体的委托权限，未写明具体授权权限的通常视为一般授权。当然，从该《委托书》的字面含义理解，也存在中原区政府和第三人以及芦丽娟所称雷飞、雷啸及雷保六将涉案宅院及房屋（补偿安置利益）转让给芦丽娟含义的可能，但是在雷保六及雷飞、雷啸明确否认存在该层含义的情况下，该层含义的存在需要有其他证据加以证明。而拆迁档案中既没有雷飞、雷啸或雷保六出具的将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟的书面协议，也没有雷保六或雷飞、雷啸事后追认该事项的书面材料，也没有雷保六或雷飞、雷啸交给芦丽娟、第三人或中原区政府指挥部的宅基地使用证和建筑许可证的原件或复印件，对此被诉《补偿安置协议》中明确约定“甲、乙双方签订本协议时，乙方同意放弃土地使用权，并将宅基地使用证、建筑许可证等有效证件交给甲方”，即中原区政府指挥部在与韩爱枝签订被诉《补偿安置协议》未尽到该项材料的审查和索要义务。拆迁补偿安置档案中可能体现涉案宅院及房屋转让给芦丽娟意思的仅有芦丽娟自己在《宅基地(院)房屋空房验收单》的“交房人（与户主关系）”处所写的“财产转让”，而这仅是芦丽娟自己的声称。中原区政府指挥部在审查被诉《补偿安置协议》签订依据材料时，事实上已经发现仅有雷保六的《声明》和雷飞、雷啸出具的《委托书》并不足以证明雷保六或雷飞、雷啸确实是要将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟，故让芦丽娟出具了“雷保六宅基地产房产全归芦丽娟所有，如有问题由芦丽娟全部承担”的《证明》，而该《证明》也仅是芦丽娟自己的声称；《证明》上虽然有“郑州市中原区中原乡朱屯村第三组委会”的签章并注明“情况属实”及相关负责人签字，但是该签章和签字对于雷保六或雷飞、雷啸出具《声明》《委托书》的真实含义为何、是否确实要将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟无任何证明力，其也没有证明他人出具相关《声明》《委托书》真实含义的证明资格，且也缺乏客观证据予以佐证。因此，中原区政府指挥部在与韩爱枝签订被诉《补偿安置协议》时所依据的拆迁补偿安置资料并不足以确切证明雷保六或雷飞、雷啸已经将其家朱屯大街××宅院及房屋转让给了芦丽娟，芦丽娟有权将之再转让给韩爱枝，不能排除其他可能性；对于涉及雷保六名下宅院及房屋拆迁补偿安置的重大利益，中原区政府指挥部在与第三人签订被诉《补偿安置协议》时没有尽到合理审慎审查义务，未向雷保六或雷飞、雷啸核实相关情况，未责成韩爱枝或芦丽娟补充提交确切证明雷保六或雷飞、雷啸转让涉案宅院及房屋给芦丽娟意思表示的证据材料，所依据的拆迁补偿安置资料存在矛盾，不能形成完整的证据链条、得出唯一结论，故被诉《补偿安置协议》事实不清、证据不足，依法应予撤销。第三人韩爱枝在从芦丽娟处受让涉案宅院及房屋并签订被诉《补偿安置协议》时未尽到必要的充分的注意义务、受让的权利存在瑕疵、权源证据不足，其主张系善意取得的理由不能成立，不予支持。第三人如有损失，可依法向芦丽娟主张。综上，雷保六诉请撤销被诉《补偿安置协议》理由成立，其诉请予以支持。郑州市中级人民法院（2020）豫01行初311号行政判决：撤销郑州市中原区人民政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部于2010年11月19日与第三人韩爱枝签订的0716号《中原区朱屯村城中村改造拆迁补偿安置协议》。上诉人韩爱枝不服一审判决，向本院上诉称：被上诉人雷保六起诉主体不适格；被上诉人的起诉已经超过诉讼时效；上诉人是本案善意取得第三人；被诉行政协议合法有效。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。上诉人中原区政府不服一审判决，向本院上诉称：一审判决书第8页“为核实涉案房屋拆迁安置补偿当时委托的情况，本院责成原告和第三人分别提交了雷飞、雷啸以及芦丽娟的书面材料，本院亦对雷飞、雷啸、芦丽娟及其丈夫张胜喜进行了询问。”上述书面材料及询问笔录没有经过上诉人质证，原审程序违法，应依法发回重审；被上诉人雷保六起诉主体不适格，应依法驳回其起诉；被上诉人的起诉已经超过诉讼时效；被上诉人构成重复起诉，应依法驳回其起诉；中原区政府在拆除房屋前，尽到了审慎的审查义务，法院应对其合法性、合理性予以确认。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求或发回重审。被上诉人雷保六答辩称：法院为了查明事实真相，有权进行调查核实，一审法院程序正当；被上诉人具有原告主体资格，起诉未超过起诉期限；上诉人韩爱枝是不属于善意取得。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，（一）关于雷保六是否具有本案原告主体资格问题。被诉《补偿安置协议》所涉郑州市中原区朱屯大街××宅基地及房屋的使用权人、所有权人为雷保六，且合法宅基地使用证及建筑许可证的持证人亦为雷保六，因此雷保六与被诉《补偿安置协议》具有法律上的利害关系，雷保六具有提起本案的原告诉讼主体资格。（二）关于本案是否构成重复诉讼问题。（2019）豫01行初454号案件中雷保六的诉讼请求是确认中原区政府拆除其涉案房屋违法，本案的诉讼请求是撤销中原区政府与韩爱枝签订的《补偿安置协议》，两案诉讼请求及法律关系均不同，本案不构成重复诉讼。（三）关于雷保六的起诉是否超过了法定的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案被诉《补偿安置协议》虽签订于2010年11月19日，但是雷保六称2018年11月份听村里通知大家选房时，雷保六及家人去选房，被告知签订了《补偿安置协议》才能选房，雷保六及家人要求签订《补偿安置协议》，被告知涉案郑州市朱屯大街××宅院及房屋已经签订过了《补偿安置协议》，雷保六及家人要求看就涉案房屋所签订的《补偿安置协议》被拒，后雷保六于2019年9月起诉中原区政府拆除其涉案房屋违法，经法院协调，中原区政府所设郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部才于2019年10月23日提供了本案被诉韩爱枝《补偿安置协议》给雷保六。中原区政府和第三人主张雷保六本案起诉超过了法定期限，但是并未提交确切证据证明雷保六早已知道被诉韩爱枝《补偿安置协议》存在，或是中原区政府及其指挥部等已经将该协议出示或提供给了雷保六，而韩爱枝在接受本院询问时也称本案诉讼之前雷保六或雷飞、雷啸没有找过其本人，因此，中原区政府和第三人对起诉超期问题应承担不利法律后果。雷保六自2019年10月23日获取本案被诉韩爱枝《补偿安置协议》，于2020年4月13日提起本案诉讼，并未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。（四）关于雷保六诉请撤销案涉协议的诉讼请求能否成立问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”本案中，郑州市中原区朱屯村城中村改造指挥部在与第三人韩爱枝签订《中原区朱屯村城中村改造拆迁补偿安置协议》时，《宅基地(院)房屋空房验收单》《中原区中原乡朱屯村单户面积测算表》、郑州市中原区中原乡朱屯村村民委员会签章出具《证明》中载明的户主及宅基地持证人均为雷保六，而《非集体划拨宅基地房屋登记表》中载明的宅基地持证人（户主）变某，《非集体划拨宅基地（院）房屋面积确认单》及《拆迁补偿费用核算表-非集体划拨宅基地(院)》中户主则变成了韩爱枝。虽然第三人提交的拆迁补偿安置档案中留存有雷保六关于“郑州市朱屯大街××房屋产权归雷飞、雷啸所有，与本人无关”的《声明》，雷飞、雷啸出具“郑州市中原区朱屯大街××房屋拆迁事宜委托芦丽娟全权处理”的《委托书》，但是一般正常情况下法律意义上的委托书是指委托人将其自己的事项委托给受托人代为办理、相关权利义务结果仍归于委托人。而拆迁档案中既没有雷飞、雷啸出具的将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟的书面协议，也没有雷保六或雷飞、雷啸事后追认该事项的书面材料，雷保六或雷飞、雷啸亦未交给芦丽娟、第三人或中原区政府指挥部宅基地使用证和建筑许可证的原件或复印件。被诉《补偿安置协议》中明确约定“甲、乙双方签订本协议时，乙方同意放弃土地使用权，并将宅基地使用证、建筑许可证等有效证件交给甲方”，即中原区政府指挥部在与韩爱枝签订被诉《补偿安置协议》未尽到该项材料的审查和索要义务。拆迁补偿安置档案中可能体现涉案宅院及房屋转让给芦丽娟意思的仅有芦丽娟自己在《宅基地(院)房屋空房验收单》的“交房人（与户主关系）”处所写的“财产转让”，并未体现房屋原所有人的意志。芦丽娟出具的“雷保六宅基地产房产全归芦丽娟所有，如有问题由芦丽娟全部承担”的《证明》，仅是芦丽娟自己的声称，不足以证明其取得房屋所有权；《证明》上虽然有“郑州市中原区中原乡朱屯村第三组委会”的签章并注明“情况属实”及相关负责人签字，但是该签章和签字对于雷保六或雷飞、雷啸出具《声明》《委托书》的真实含义为何、是否确实要将涉案宅院及房屋转让给芦丽娟无证明力。对于涉及雷保六名下宅院及房屋拆迁补偿安置的重大利益，中原区政府指挥部在与第三人签订被诉《补偿安置协议》时没有尽到合理审慎审查义务，未向雷保六或雷飞、雷啸核实相关情况，未责成韩爱枝或芦丽娟补充提交确切证明雷保六或雷飞、雷啸转让涉案宅院及房屋给芦丽娟意思表示的证据材料，故签订被诉《补偿安置协议》主要证据不足，依法应予撤销。第三人韩爱枝主张从芦丽娟处受让涉案宅院及房屋系善意取得，应通过民事诉讼解决，其此项上诉理由本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十月二十八日法官助理张宝玲书记员陈瑞丹