浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终641号 上诉人（原审原告）香溢大学苑第三届业主委员会，住所地杭 州市上城区大学路大学苑二单元二楼。 代表人史健，主任。 委托代理人张惠惠、凌伟，上海建纬（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州 市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人谢泽卿，该局工作人员。 委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州融晟置业有限公司，住所地杭州 市上城区高官弄1号305室。 法定代表人孙崴，执行董事。 委托代理人马卫良，浙江赞程律师事务所律师。 香溢大学苑第三届业主委员会（简称大学苑业委会）因规划行 政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初277 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本 案进行了审查。现已审理终结。 2019年5月30日，杭州市规划和自然资源局（简称市规自局） 颁发《建设工程规划许可证》（建字第330100201900171号），主要 2内容：建设单位杭州融晟置业有限公司，建设项目名称杭政储出 (2017)73号地块商业商务用房项目，建设位置上城小营紫阳单元， 建设规模44140.4平方米（0米）。 大学苑业委会诉讼请求：确认市规自局在法定期间内对其履行 职责申请未作出处理不作为违法，责令市规自局对其履职申请作出 处理并承担本案诉讼费。 一审法院经审理查明：2015年1月20日，杭州市人民政府作 出杭政函〔2015〕16号《关于杭州市小营紫阳单元（SC02）控制性 详细规划（2014版）的批复》。2016年12月30日，杭州市人民政 府作出杭府控规调整〔2016〕83号《杭州市控制性详细规划局部调 整批复》。批复内容：经研究，原则同意对杭州市小营紫阳单元（SC02） 控制性详细规划进行局部调整，现将有关内容批复如下：SC0202-69 地块：用地性质商业商务用地（B1/B2）,用地面积0.83公顷，容积 率不大于3.2，建筑密度不大于40%，绿地率不小于25%，建筑高度 不大于45米。SC0202-79地块：用地性质商业用地（B1），用地面 积0.075公顷，现状保留用地。2018年1月22日，原杭州市国土 资源局与广宇集团股份有限公司签订《杭州市国有建设用地使用权 出让合同》，合同就出让宗地编号为杭政储出（2017）73号，出让宗 地坐落于小营紫阳单元SC0202-69地块的使用权约定了一、总则； 二、出让土地的交付与出让总价款的缴纳；三、土地开发建设与利 用；四、国有建设用地使用权转让、出租、抵押；五、期限届满； 六、不可抗力；七、违约责任；八、适用法律及争议解决；九、附 则等条款，并进行公证。2018年3月23日，原审第三人杭州融晟 置业有限公司（简称融晟公司）、原杭州市国土资源局、广宇集团股 份有限公司三方签订了3301002018A21002号《杭州市国有建设用地 3使用权出让合同》补充协议（一）。协议约定：一、原杭州市国土资 源局同意将签订的3301002018A21002号《杭州市国有建设用地使用 权出让合同》的受让方广宇集团股份有限公司调整为融晟公司，同 时原合同规定的权利义务一并转移给融晟公司。二、本协议经融晟 公司、原杭州市国土资源局、广宇集团股份有限公司三方法定代表 人签字盖章后生效，作为3301002018A21002号《杭州市国有建设用 地使用权出让合同》的补充，与原合同具有同等法律效力。本协议 与《杭州市国有建设用地使用权出让合同》的不同之处，以本协议 为准。协议另规定了其他条款。2019年5月28日，融晟公司向市 规自局申请《建设工程规划许可证》，并提交由浙江省现代建筑设计 研究院有限公司设计的杭政储出（2017）73号地块商业商务用房项 目设计图纸等材料。2018年8月，杭州市城市规划信息中心（杭州 市地理信息中心）出具了杭规信日照（2018）第482号《杭州融晟 置业有限公司杭政储出（2017）73号地块商业兼商务用房（方案设 计）日照分析报告》。2019年3月19日至2019年3月28日，市规 自局将建设方案在案涉地块现场及规划网进行公示。2019年4月19 日，市规自局就融晟公司建设设计方案举行了听证会，原审原告大 学苑业委会、融晟公司、设计单位及上城区住建局、上城区交警大 队、小营街道工作人员及有关专家等参加了听证会。2019年5月24 日，市规自局上城分局出具杭规划资源上审发〔2019〕02号《关于 杭政储出〔2017〕73号地块商业商务用房项目方案批复》，批复原则 同意杭政储出〔2017〕73号地块商业商务用房项目方案设计。2019 年5月30日，市规自局核发编号为建字第330100201900171号《建 设工程规划许可证》。 一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款 4规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内 的城乡规划管理工作”。第四十条第一款、第二款规定：“在城市、 镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他建设工程建设 的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门 或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设 工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土 地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制 修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合 控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管 部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设 工程规划许可证。”本案中，市规自局在收到融晟公司申请建设工程 许可后，对该工程建设涉及的控制性详规、使用土地合同、建设工 程设计图纸进行审查。并就大学苑业委会提出建筑物高度影响其日 照，建筑物车库进出口不符合有关规定，影响其交通事项，进行专 业评估和咨询，确定建筑物周边日照、车库进出口交通符合有关法 律法规规定，在此基础上，依职权核发了编号为建字第 330100201900171号《建设工程规划许可证》，并无不当。综上，依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回 大学苑业委会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由大学苑业委 会承担。 原审原告大学苑业委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、 一审法院未对被告的行政许可行为进行实质审查，属于认定事实不 清。一审法院认定：本案中，被告市规自局在收到第三人融晟公司 申请建设工程许可后，对该工程建设涉及的控制性详规、使用土地 合同、建设工程设计图纸进行审查。并就原告大学苑业委会提出建 5筑物高度影响其日照，建筑物车库进出口不符合有关规定，影响其 交通事项，进行专业评估和咨询，确定建筑物周边日照、车库进出 口交通符合有关法律法规规定，在此基础上，依职权核发了编号为 建字第330100201900171号《建设工程规划许可证》，并无不当。一 审法院的逻辑在于，被告已经收到了第三人按照规定提交的符合要 求的资料类型，而且被告也对原告提出的疑问进行了评估和咨询， 确定不违法，且属于被告的职权范围内所以许可行为正确。原告起 诉的理由在于规划设计不符合国家强制性规定及浙江省的规定，被 告许可了不符合标准的规划则许可行为属于违法行为。原告认为违 法，被告认为合法，故应当由法院进行审查后认定是否违法，法院 不能以被告自行审查后的结论认为合法就认定被告的许可行为合 法，应当独立对被告的行政许可行为本身及被许可的事项进行审查， 确定是否合法。根据《行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行 政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为的合法性包括程 序合法和实质合法，一审法院仅审查了程序合法性，未审查实质是 否合法，在上诉人对规划提出严重异议的情形下，未审查作出该行 政许可的依据是否充分事实是否清楚便做出了认定行政许可行为合 法的判决，属于认定事实不清。 二、一审法院认为被上诉人就车库出入口设置进行了专业的评 估得出结论为合法的，所以做出行政许可的依据充分。实际上，被 上诉人就建筑物车库出入口设置所进行的交通事项评估条件错误， 故依据该评估报告作出的许可事项错误。本案在起诉前，上诉人就 规划事项申请了听证，在听证中交评单位明确表示，上诉人小区与 案涉建筑之间的道路为大学路支路，该事实错误，该条道路根据杭 政函2011年176号文件命名为“大学路一弄”，至今未变更，且大 6学路一弄道路等级也非支路。交评单位同时表示，在评估过程中是 将“大学路一弄”作为由西往东单向行驶的支路道路考虑的，而交 警中队在回答中却表示，该道路设计为双向行驶，实际中使用也是 双向行驶，不存在着单向行驶的情况。交通评估单位在分析评估引 用的数据时，仅强调依据道路宽度等计算了车流量，而上诉人小区 的出入口为人车混用，且小区老人和小孩是小区出入口人流主体， 显然交通评估单位没有考虑到这一重要因素。因资料限制，上诉人 不能得知完整的交通评估报告，但是由上可知该交通评估的所依据 的道路通行条件是错误的并具有重大缺陷。错误的条件得出的交通 评估应当是错误的，而根据错误的评估报告所作出的行政许可当然 也是错误的。 三、被上诉人许可的建设工程规划还存在其他违反规定的情形。 1.被上诉人许可项目停车库出入口设置不符合规范要求。退一步讲， 大学路一弄为支路的情况下，该停车库的出入口设置仍不符合规范 要求。根据浙江省工程建设标准《城市建筑工程停车场(库）设置规 则和配建标准》2013版4.1.2条“开设在支路上的基地机动车出入 口，距离与主次干路相交的交叉口应大于50米，距离与支路相交的 交叉口应大于40米，或设置在距交叉口的最远端。4.1.4条“基地 机动车出入口开设应充分考虑其对基地周边已有或规划道路交通设 施的影响……”4.1.8条“开设在支路上的基地出入口之间的净距应 大于30米”。现被告许可的基地机动车出入口规划，距离与支路相 交的交叉口不足40米，不满足规范要求。基地机动车出入口与大学 苑一侧的出入口间隔不超过10米，不满足基地出入口之间的净距离 大于30米的要求，而且该设计规范是对14-20米的支路条件下的设 计规范，大学路一弄路宽仅7米，明显通行条件弱于支路，更应当 7严格执行该标准。行政许可法的立法目的之一也是为了保护公民、 法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，上诉人小 区作为该区域的在先权利，许可内容应最大限度降低对在先权利的 影响，起码不能过分加重、恶化原先的居住小区生活环境。被许可 规划的商业形态包括商务、娱乐、餐饮、休闲、酒店、办公，这个 商务内容具有人流量大、车流量大的特点；上诉人小区地下还设置 了共计296个公共停车泊位，对社会开放，车流量大；而且基地出 入口正对面即为上诉人无遮挡的泊车车位，停车泊车与两个基地出 入口都密集在同一块狭小的区域，人流车流重叠，对该区块的交通 通畅、人员安全形成严重威胁。在不符合规范的条件下，不应以保 障被许可项目的实施作为许可依据，该许可内容不符合建设标准， 应当予以调整变更。2.被上诉人许可项目的日照分析不符合技术规 范要求。案涉项目提交的《日照分析报告》记载其依据《杭州市城 市规划管理技术规定》（试行）标准作为分析依据，而根据《杭州市 建筑工程日照分析技术管理规则》（以下简称该规则）第六条“日照 分析客体建筑范围和对象的确定应符合，在高层建筑上午9时至下 午15时日照阴影范围内的居住等有日照要求的建筑”。《日照分析报 告》所依据的有效时段为8:00-16:00时，与该规则要求的时段不一 致，且多出2个小时。根据该规则第五条“受遮挡的住宅建筑主要 朝向的居室大寒日的有效日照不应低于2小时”“敬老院、老人公寓 等特定的为老年人服务的设施，其居室冬至日的有效日照不应低于2 小时。”对于老年人居住较多的老年公寓，应当以冬至日作为分析测 试日期。上诉人小区共有住房108户，其中68户有达到退休年龄的 老年人生活，现分析报告未充分分析客体建筑的测评指标，其得出 的结论不具有参照性，不应作为许可依据。 8综上所述，上诉人认为一审判决认为被上诉人对建筑高度、影 响交通事项、日照影响等已进行专业评估和咨询，符合有关法律法 规的规定，该认定明显缺乏事实和法律依据，恳请贵院查清事实， 正确适用法律，撤销一审判决，依法予以改判。特此上诉，请求：1. 撤销杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初277号行政判决， 改判撤销2019年5月30日核发的编号为建字第33010021900171号 “杭政储出（2017)73号商业商务用房项目”建设工程规划许可证； 2.一、二审诉讼费由市规自局承担。 被上诉人市规自局、融晟公司二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以 确认。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在 城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建 设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部 门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建 设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用 土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编 制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符 合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主 管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建 设工程规划许可证。”被上诉人市规自局在收件齐全、材料符合法律 规定，经审核并经听证的情况下，向原审第三人融晟公司颁发《建 设工程规划许可证》，符合法律规定。 上诉人大学苑业委会认为案涉建设工程规划许可证中基地机动 车出入口距离与支路的交叉口不足40米，与大学苑一侧的停车库出 9入口间距不足10米，不符合《浙江省城市建筑工程停车场（库）设 置规则和配建标准》的规定。对此，本院认为，《城市建筑工程停车 场（库）设置规则和配建标准》4.1.2之3规定：“开设在支路上的 基地机动车出入口，距离与主次干路相关的交叉口的距离应大于50 米，距离与支路相交的交叉口应大于40米，或设置在距交叉口的最 远端。”案涉建设工程设置有两个基地机动车出入口，其中设置在大 学路支路上的机动车出入口距离大学路支路与大学路交叉口大于50 米、设置在马坡巷上的机动车出入口在大学路××路××巷交叉口 和解放路与马坡巷交叉口的中间位置，符合“设置在距交叉口的最 远端”的规定。上诉人另认为案涉建设工程设置在大学路支路上的 机动车出入口距离大学苑设置在大学路支路的机动车出入口小于30 米，不符合《城市建筑工程停车场（库）设置规则和配建标准》的 规定。对此，本院认为，《城市建筑工程停车场（库）设置规则和配 建标准》4.1.8规定：“……开设在支路上的基地出入口之间的净距 应大于30米。”市规自局征询交警部门意见后认为此处规定的基地 出入口应指同侧出入口，不适用对向出入口，符合《城市建筑工程 停车场（库）设置规则和配建标准》，本院予以认同。上诉人还认为 日照分析报告的有效时间段应确定为“9:00－15:00”，案涉建设工 程日照分析报告的有效时间段确定为“真太阳时8:00－16:00”存在 不当。对此，本院认为，案涉建设工程日照分析报告明确其依据为 《城市建筑工程日照分析技术规程》，该规程3.5.3规定：“日照标 准日和有效时间带按日照标准确定，大寒日为8:00－16:00（真太阳 时），冬至日为9:00－15:00（真太阳时）。”案涉建设工程日照分析 报告以大寒日日照标准日，对应的有效时间带（段）确定为真太阳 时8:00－16:00并无不当。 10 综上，市规自局核发《建设工程规划许可证》符合法律规定， 上诉人的异议不能成立，本院不予支持其上诉请求。据此，依照《中 华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定， 判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人香溢大学苑第三届业主 委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 廖珍珠 审判员 王银江 二〇二〇年十月二十一日 书记员 卢姗姗 11 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院 审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的， 判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的， 依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民 法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程 序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。