浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1461号 上诉人（原审原告）黄学进，男，1951年2月16日出生，汉族，户籍地浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）陈银凤，女，1954年9月28日出生，汉族，户籍地浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路**。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人黄丹丹、张一阳，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 黄学进、陈银凤诉温州市鹿城区人民政府行政强制一案，温州市中级人民法院于2020年7月1日作出（2019）浙03行初922号行政裁定。黄学进、陈银凤不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月12日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：黄学进、陈银凤的涉案房屋坐落于温州市鹿城区××街道××路××号。2018年1月13日，涉案房屋被强制拆除。黄学进、陈银凤起诉要求确认鹿城区人民政府强制拆除涉案房屋的行为违法。 另查明，黄学进向鹿城区人民政府提出政府信息公开申请，鹿城区人民政府滨江街道办事处收到鹿城区人民政府的转办函之后，于2020年2月13日向鹿城区人民政府办公室作出《政府信息公开答复书》。该答复书载明系滨江街道办事处拆除涉案房屋。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区人民政府为被告，起诉请求确认被诉拆除行为违法，但被告予以否认。原告认为被告的主要领导参加了滨江商务区建设动员大会，据此主张被告实施被诉拆除行为。本院认为，鹿城区人民政府主要领导参加动员大会，仅反映对项目建设工作部署和指导，不能据此认为被诉拆除行为系被告直接实施。鉴于原告提供的上述证据不能证明被告实施被诉拆除行为，且滨江街道办事处已确认被诉拆除行为系其实施，故鹿城区人民政府不是本案的适格被告。经本院释明，原告拒不变更本案被告为滨江街道办事处，仍坚持以鹿城区人民政府为被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，依法应予驳回原告起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回原告黄学进、陈银凤的起诉。 上诉人黄学进、陈银凤上诉称：1.根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被上诉人是土地征收的法定实施主体，强制拆除上诉人房屋是土地征收的过程当中实施的行政行为，被上诉人依法应当承担责任是本案的适格被告。2.上诉人提供的证据《温州市滨江商务区建设动员大会》能够证明，被上诉人组织实施了本次征地拆迁活动，即便街道办事处承认是其强拆，也不应认定街道是强拆主体，街道没有强拆的法定职责，其在征收过程中仅是具体实施的部门，这里的具体实施仅包括动员宣传、入户调查、签订协议等配合拆迁的相关工作，并不包含房屋的强制拆除，其自认拆除了房屋，也是在为被上诉人的征收决定服务，或者说是服从于被上诉人发布的征收命令。交付土地拆除房屋是被上诉人的管理目标，拆除房屋后，被上诉人才是真正的受益者。3.从法院审查和判决结果来看，只要街道承认，就认为是街道实施的，基层法院也会审理街道强拆的合法性，近年来，也做出了很多判决街道强拆违法的判决，但实践上来看，强拆依然还在进行，街道并没有停止强拆，屡禁不止的原因是什么，法院的判决有没有起到法律上的引导教育目的。或者说，街道将把院的判决当成是一张废纸，有恃无恐，该强拆还在强拆，其背后的原因终究是在服从上级机关的命令，所以要从源头上认定。4.从形式上看，只要街道提供《情况说明》承认为街道强拆，温州市中级人民法院就排除区政府的强拆责任，不开庭审理，仅召开庭前调查，就作出裁定驳回是错误的，温州市中级人民法院应当开庭审理，对被上诉人提供的证据组织质证，以及追加街道为被告或第三人在法庭上直接开庭审查，对证据发表质证意见，才能做最终的认定，否则会引发相互推卸责任的效果，如果街道不承认，让村委会出个说明，说是村委会干的，那又要回到源头上来认定了。综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销温州市中级人民法院作出（2019）浙03行初922号行政裁定；2.判令温州市中级人民法院实体审理本案。 被上诉人温州市鹿城区人民政府答辩称：答辩人未实施拆除行为，不是适格被告，一审法院裁定驳回起诉系认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。鉴于答辩人并未参与对涉案房屋的拆除，并非行政行为的实施者，故不是适格被告。现上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，不能成立：1.《土地管理法实施条例》第二十五条规定的是土地征收的组织实施工作，而本案是强制拆除涉案房屋的行政行为，两者分属独立的行政行为，不具有推导性。2.《温州市滨江商务区建设动员大会》内容可以证明鹿城区人民政府主要领导参加动员大会，但领导与会仅对项目建设做工作部署和指导，并未实际指示或实施被诉拆除行为。3.上诉人除《温州市滨江商务区建设动员大会》内容外，未能提供答辩人实施被诉拆除行为的其他证据，根据温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处给上诉人的政府信息公开答复书，明确其系被诉拆除行为的实施者。4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”，一审法院对起诉条件进行审查后，作出裁定，合法有效。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中上诉人提交的证据仅能证明案涉拆除行为存在，尚不足以证明系被上诉人实施案涉拆除行为。另上诉人黄学进曾向鹿城区人民政府提出政府信息公开申请，滨江街道办事处收到鹿城区人民政府的转办函之后，于2020年2月13日向鹿城区人民政府办公室回复称：“根据温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告（温政土房公鹿〔2018〕3号）、鹿城区滨江街道杨府山涂村CBD东片区保障性安居工程征地房屋补偿方案（温土资征鹿〔2018〕3号），申请人黄学进在规定的时间内与我办签订了《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》，明确了补偿的金额和安置的方式。该房屋被列入征收改造范围，且双方已签订《征收补偿协议书》，我办拆除该房屋，履行协议约定系合法拆除。”在有证据证明实施拆除行为的具体行政主体的情况下，不宜再以规范性文件的内容推定被上诉人实施了案涉拆除行为。上诉人经一审法院释明仍拒绝变更被告，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年十月二十一日 书记员 许亚芬