河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1547号上诉人（一审原告）洛阳市承大房地产有限公司，住所地洛阳市西工区洛阳工业园区汉宫西路**。法定代表人邵斌剑，总经理。委托代理人胡鑫，北京市炜衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）孟津县人民政府，，住所地孟津县城桂花中路法定代表人赵莉，县长。上诉人洛阳市承大房地产有限公司（以下简称承大公司）因诉孟津县人民政府（以下简称孟津县政府）确认拆除行为违法一案，不服洛阳市中级人民法院(2019)豫03行初506号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。承大公司一审诉称：一、孟津县政府强拆行为既无法律依据又程序违法。2019年10月14日，孟津县政府指派100余人及10余台大型机械设备，在没有向承大公司出具任何拆迁手续的情况下，要对建筑物进行强拆。因承大公司员工、建筑商和闻讯赶来的部分业主强烈阻拦，孟津县政府指派的拆迁队伍对景区入口处大门进行了部分破坏后离场，留下设备堵门。2019年10月17日，孟津县政府再次组织近200余人进行强拆，拒绝向承大公司出具任何手续。因有记者拍摄采访而停止。2019年10月28日，孟津县政府组织近600余人及新增的机械设备20余台，并强行带走承大公司4名工作人员及多名业主后，强拆工作正式开始。承大公司在110报警，被答复公安无法管理孟津县政府的强拆行为，当天晚上有2栋公寓被拆。截至2019年11月10日下午，共有12栋建筑被强拆，建筑面积共计16937平方米。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，只有为了公共利益，孟津县政府才可以组织对单位、个人的房屋进行征收，但孟津县政府并未向承大公司出示任何手续，承大公司也不明白为了什么公共利益。同时，孟津县政府的强拆行为程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的相关规定，孟津县政府应先行作出房屋征收决定并公告，在与承大公司达成拆迁补偿协议后，如承大公司在法定期限内不予搬迁的，孟津县政府才可以申请人民法院强制执行。人民法院裁定强制执行后，可以由人民法院执行，也可以由市、县人民政府执行。孟津县政府在未公告、未协商、未申请人民法院裁定的情况下，直接对承大公司合法财产予以拆除，行政程序严重违法。二、承大公司开发建设的项目获得政府的相关授权，手续齐全，为合法建筑，任何单位和个人不得侵犯。2000年，作为孟津县招商引资项目，承大公司办理完毕征地手续，并取得国有土地使用证［编号:孟国用（2000）第100号，使用权类型:旅游业用地，面积:145932.1平方米］，同时开始开发建设黄河小浪底文化园（承大山庄），并于2004年完成景区初步建设并对外开放。2012年8月1日，孟津县政府向承大公司颁布新的国有土地使用证［编号:孟国用（2012）第041号），将承大公司原有145932.1平方米中的54083平方米旅游用地变更为城镇住宅（商住用地）］。2018年4月4日和2018年11月23日，孟津县住房和城乡建设局向承大公司发放两份建筑工程施工许可，准予黄河小浪底文化园一期工程8栋建筑、二期工程10栋建筑施工。2018年8月31日，孟津县房产管理局向承大公司发放商品房预售许可证，准予预售面积2769.56平方米，房屋用途为公寓。2018年10月12日，孟津县房产管理局向承大公司发放商品房预售许可证，准予预售面积1586.58平方米，房屋用途为住宅。2018年12月27日，孟津县房产管理局向承大公司发放商品房预售许可证，准予预售面积3057.29平方米，房屋用途为住宅。以上共允许承大公司预售8栋公寓及住宅，面积共计7413.43平方米。截止2019年10月，承大公司建设的黄河小浪底文化园工程18栋楼主体已全部封顶，砌体粉刷工程已完成近半，门窗和电梯安装工程正逐步实施中。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。承大公司所建设房屋，已获得相应的政府手续，应当认定为合法建筑，任何单位和个人不得侵犯承大公司所有的合法权益。三、孟津县政府的违法行为给承大公司造成了巨大的经济损失。截止目前，因孟津县政府的强拆行为，已给承大公司带来经济损失共计195327370元（暂估）。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，孟津县政府应当予以赔偿。诉讼请求：确认孟津县政府拆除承大公司位于孟津县小浪底镇寺院坡村黄河小浪底文化园的12栋建筑（楼号为:21幢、22幢、27幢、30幢、11幢、13幢、15幢、16幢、17幢、18幢、19幢、20幢）的行政行为违法，本案诉讼费由孟津县政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，2019年10月16日，洛阳市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室给孟津县政府下发《关于交办违建别墅整改任务的通知》，要求孟津县政府在2019年10月25日前，对小浪底文化园18栋建筑进行部分拆除。孟津县政府于2019年10月28日至2019年11月5日将其中的12栋建筑进行了拆除，承大公司遂提起本案诉讼。洛阳市中级人民法院一审认为，本案承大公司所诉的拆除行为，并非孟津县政府依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等法律规定的实体及程序所实施的违法建筑拆除行为，而是根据违建别墅清查整治有关政策实施的拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由此，对于行政机关依据政策实施的行为，因缺乏可以直接适用或者参照的法定标准，人民法院无法对其合法性进行审查，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人可通过行政程序化解纠纷。综上，承大公司所诉的拆除行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回洛阳市承大房地产有限公司的起诉。上诉人承大公司不服一审裁定，向本院上诉称：1.一审适用法律错误。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释的第一条对不属于行政诉讼的受案范围进行了详细罗列。本案被上诉人的违法拆除行为明显属于行政诉讼受案范围。在判断是否属于受案范围时，应当优先引用《中华人民共和国行政诉讼法》第二章的相关规定。原审裁定对《中华人民共和国行政诉讼法》第六条理解明显存在问题。该条规定应当理解为法律对行政审判的授权，是行政审判的权威性的来源。不应因此条规定，推导出何种行政行为不可审，且相关行政政策不能替代法律。2.一审事实认定错误。对上诉人产生影响的具体行政行为，明确由被上诉人具体作出。被上诉人将涉案项目认定为所谓违建别墅项目，并上报上级机关。《关于交办违建别墅整改任务的通知》应属于上级机关对下级机关的行政内部监督行为，不应理解为相应的政策文件。且该通知不能凌驾于法律之上。3.一审将行政违法及行政赔偿两案合并审理，庭审结束后，法官提示双方可以就赔偿事宜协商解决，被上诉人也明确表示回去请示后给出明确方案。后经过法院居中的多轮沟通，在上诉人等待赔偿方案时，却以不属于受案范围的理由，驳回上诉人的诉求，是对司法资源的极大浪费。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院主要针对当事人之间的法律争议行使审判职权。本案中被诉房屋拆除行为系违建别墅专项清理整治行动中采取的措施，不属于法律争议，依法不属于人民法院行政诉讼的受理范围。一审裁定驳回起诉正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十月十九日法官助理李晶晶书记员李路通