河南省安阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0522行初13号公益诉讼起诉人：安阳县人民检察院，住所地：安阳市东工路**。负责人：呼雪峰，检察长。被告：安阳市殷都区自然资源局，，住所地：安阳市文峰大道西段负责人：张庆，局长。委托代理人：王一兵，安阳市殷都区自然资源局副局长。委托代理人：吴兴刚，河南大创律师事务所律师。被告：安阳县洪河屯乡人民政府，，住所地：安阳县洪河屯乡西北街村负责人：王金波，乡长。委托代理人：吕振坤，安阳县洪河屯乡人民政府工作人员。委托代理人：赵相昌，河南兴亚律师事务所律师。公益诉讼起诉人安阳县人民检察院以被告安阳市殷都区自然资源局（以下简称殷都区自然资源局）、安阳县洪河屯乡人民政府（以下简称洪河屯乡政府）不履行法定职责为由，于2020年4月24日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日受理后，依法向被告殷都区自然资源局、洪河屯乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书，并依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人安阳县人民检察院指派该院副检察长薛海军、检察官宋惠出庭，被告殷都区自然资源局的委托代理人王一兵、吴兴刚，被告洪河屯乡政府委托代理人吕振坤、赵相昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称：我院在履行公益监督职责中发现,殷都区自然资源局、洪河屯乡政府怠于履行对安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目（以下简称:洪河屯棚顶光伏项目)违法使用土地行为的监督、管理职责,致使国家利益和社会公共利益受到侵害。经调查:2015年5月至11月,安阳天辰现代农业有限公司（以下简称:天辰公司)、洪河屯乡政府分别和安阳县洪河屯乡西彪涧村委会、北头村村委会、营房村委会签订土地承包合同,流转西彪涧村、北头村、营房村农用地470.624亩（其中耕地464.957亩,交通用地和农村道路用地5.667亩),用于建设食用菌大棚发展高效农业。2015年3月26日安阳县中昊光伏电力有限公司(以下简称中昊公司)和天辰公司签订租赁合同,租用天辰公司大棚棚顶建设洪河屯棚顶光伏项目,2016年下半年该光伏项目建成并网运营。天辰公司实际建有砖混大棚约54个,占地71.159亩,建成的大棚内未种植食用菌,棚内土地处于抛荒状态,棚顶为光伏方阵;在天辰公司流转的其他农用地上,未见大棚,但分布有光伏方阵,占地216.609亩,方阵由四根桩基支撑,距离地面约1米至2米不等,光伏方阵下方杂草丛生,土地处于抛荒、撂荒状态;光伏方阵旁边建有19组逆变器箱和变压器箱,共占用农用地0.723亩((地面水泥硬化,未办理建设用地审批手续;空地面积175.581亩,也处于抛荒、撂荒状态。因此洪河屯棚顶光伏项目在建设、运营过程中,违反《中华人民共和国土地管理法》等规定,属违法使用土地。殷都区自然资源局、洪河屯乡政府负有对本辖区内土地的监督、管理职责,但对洪河屯乡棚顶光伏项目违法使用土地的行为怠于履职,未根据相关法律法规采取有效的监督、管理措施,致使土地资源未得到充分保护、利用,国家利益和社会公共利益受到侵害。本院于2018年9月11日依法分别向殷都区自然资源局、洪河屯乡政府提出检察建议，督促其依法履行职责。但两被告未采取有效措施,致使土地资源未得到充分保护和合理利用,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为督促两被告依法履行职责,保护、合理利用土地资源,现提起行政公益诉讼，请求：责令被告殷都区自然资源局、洪河屯乡政府依法对安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目违法使用地的行为履行监督、管理职责。公益诉讼起诉人向本院提交以下五组证据：一、视频资料。二、两被告的统一社会信用代码证书及职责方案，证明两被告对本辖区内违法使用土地的行为具有监督、管理职责。三、立案决定书、照片一组、检察建议书、送达回证，延长期限审批表，河南省人民检察院、安阳市人民检察院批复。证明公益诉讼起诉人在公益监督职责中履行了立案调查，提出检察建议程序。四、1、洪河屯乡政府、天辰公司和洪河屯西彪涧、北头、营房村分别签订的农村土地承包经营权流转合同3份、设施农用地复耕协议书1份；2、天辰公司、中昊公司营业执照及相关信息、天辰公司和中昊公司的租赁合同、中昊公司并网申请及售电合同；3、安阳县城乡规划中心文件、安阳县国土资源局文件及项目评审意见书及殷都区自然资源管理局(原殷都区国土资源局)对中昊公司非法占地行政处罚卷宗；4、殷都区自然资源局关于洪河屯棚顶光伏项目土地性质的说明，土地测量技术报告书、航拍资料、照片。证明洪河屯棚顶光伏项目违法使用土地的事实。五、检察建议回复、跟进调查照片。证明公益诉讼起诉人提出检察建议后,未能引起两被告足够重视,虽采取了督促种植等方式，但未解决土地抛荒、撂荒问题，19组逆变器箱和变压器箱仍未办理建设用地审批手续。被告殷都区自然资源局辩称：一、关于光伏方阵旁建有的19组逆变器箱和变压器箱仍未办理建设用地手续问题履职情况。2016年2月份中昊公司与林州市聚源新能源有限公司签订光伏园区箱变、逆变器基础施工及安装协议,由林州市聚源新能源有限公司负责承建19组箱变、逆变器项目基础施工和安装调试。2016年4月份,林州市聚源新能源有限公司在洪河屯乡营房村村西、光伏方阵内开始动工建设19组箱变、逆变器,建设占用面积约1亩。我局于2020年4月29日对林州市聚源新能源有限公司承建箱变、逆变器项目立案查处并下达《责令停止违法行为通知书》，目前案件正在调查处理阶段。二、关于砖混大棚内土地及光伏方阵下方土地抛荒、撂荒问题履职情况。2018年9月我局收到安阳县人民检察院提出的检察建议书,即对建议书中所提问题进行调查、督促改进。天辰公司已于2016年11月21日将所有砖混大棚及光伏方阵下面的土地租赁给孔卫雨。孔卫雨承租后,于2017年上半年平整该宗土地,同年6月份种植谷子约120亩,10月份种植小麦约60亩;2018年6月种植谷子约160亩，9月至12月改造砖混大棚22个；2019年因气候问题种植谷子绝收,实施了秸秆还田及除草两遍；2020年3月南院三个大棚已开始改造,欲建成养羊基地。孔卫雨的经营计划正逐步实施。综上所述,我局收到安阳县人民检察院提出的检察建议书后,立即会同洪河屯乡政府督促该公司对其抛荒、撂荒问题进行整改,目前整改正在进行中;2020年4月28日接到安阳县人民法院行政公益诉讼应诉通知后,我们责成工作人员立即对19组箱变、逆变器项目违法占地进行立案查处,目前案件正在按照法定程序进行。被告殷都区自然资源局向本院提交以下两组证据：一、1、违法线索登记表、接受调查通知书、送达回证；2、（2020）35号立案呈批表、责令停止违法行为通知书、送达回证；3、申祥庆询问笔录、委托书、身份证复印件，孙育林身份证复印件、林州市聚源新能源有限公司营业执照；4、占地现场勘测笔录、李艾付询问笔录、身份证复印件；5、光伏园区箱变、逆变器基础施工及安装协议。证明我局对十九组箱变逆变器违法占地的履职情况。二、1、光伏大棚及空地租赁合同；2、大棚投资表；3、转账证明；4、大棚内部照片；5、考勤表；6、工资表；7、支出的二连单；8、2020年5月20日处罚决定书、缴纳罚款的转账证明。证明我局解决农业大棚内光伏砖混大棚的履职情况，并在应诉后对林州市聚源新能源有限公司作出了行政处罚。被告洪河屯乡人民政府辩称，我乡积极协调涉案项目使用土地办理相关手续，并多次督促项目公司进行农业种植、养殖，确保土地不撂荒、抛荒，确保土地资源合理利用。一、关于生态农业大棚棚顶20MWP分布式光伏发电项目违法使用土地的行为履职情况。我单位收到行政公益诉讼起诉书后,立即与殷都区自然资源局对接，调查核实光伏发电项目违法使用土地的情况。2020年5月7日上午,在生态大棚现场召开了公益诉讼案件对接会，就案件涉及的相关问题研究整改方案,部署安排整改措施,解决案件涉及的用地及撂荒、抛荒问题。用地问题我乡积极配合殷都区自然资源局对案件调查处理。二、关于生态大棚土地抛荒、撂荒问题履职情况。2018年9月我乡收到安阳县人民检察院提出的检察建议书,即对建议书中所提砖混大棚内土地抛荒、撂荒问题及光伏方阵下方土地抛荒、撂荒问题进行调查、督促改进。改进情况同殷都区自然资源局所述。孔卫雨承包后,对承租土地、大棚进行平整、改造陆续投入的资金共计243.15万元，项目目前仍在改建中。我乡收到公益诉讼起诉书后召开现场办公会,明确乡政府与殷都区自然资源局的职责与分工,积极制定整改措施,指派人员具体负责,督促承包人孔卫雨抓紧复耕,解决抛荒、撂荒问题;敦促其抓紧招商引资,引进养殖、种植专业户。综上,我乡收到安阳县人民检察院提出的检察建议书后,虽然积极履行了土地监管职责,但工作也还有不到位的情况，效果不够显著，下一步将积极改进我们的工作方法、补齐工作中的短板,更好履行我们的监督、管理职责。被告洪河屯乡政府向本院提交以下三组证据：一、1、光伏大棚及空地租赁合同；2、大棚投资表；3、转账证明；4、大棚内部照片；5、考勤表；6、工资表；7、支出的二连单；二、2019年10月21日会议记录。专门研究该土地复耕问题，证明乡政府履行了相关监管职责。三、近4天内督促孔卫雨整改该土地后的视频。一周内将对可以复耕的土地全部耕种完毕。经庭审质证，二被告对公益诉讼起诉人提交的证据均无异议；公益诉讼起诉人对被告殷都区自然资源局和被告洪河屯乡政府提交的证据真实性均无异议，对二被告履职行为表示肯定，但履职行为均是在提起诉讼后作出的，希望二被告加大监管力度，尽快处理到位。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人与二被告提交的证据真实、合法，与本案待证事实相关，本院予以确认。经审理查明，2015年5月至11月,天辰公司、洪河屯乡政府分别与安阳县洪河屯乡西彪涧村委会、北头村村委会、营房村委会签订土地承包合同,流转西彪涧村、北头村、营房村农用地470.624亩（其中耕地464.957亩,交通用地和农村道路用地5.667亩),用于建设食用菌大棚发展高效农业。2015年3月26日中昊公司与天辰公司签订租赁合同,租用天辰公司大棚棚顶建设洪河屯棚顶光伏项目,2016年下半年该光伏项目建成并网运营。2018年8月10日，公益诉讼起诉人在履行职责中发现洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目未按照审批、备案要求开展项目建设，未按照《农村土地承包经营权流转合同》发展现代高效农业多种经营，致使该项目所占用土地处于抛荒、撂荒状态。遂于2018年8月13日立案审查。查明天辰公司实际建有约54个砖混大棚，占地71.159亩,建成的大棚内未种植食用菌,棚内土地处于抛荒状态,棚顶为光伏方阵;在天辰公司流转的其他农用地上,未见大棚,但分布有光伏方阵,占地216.609亩,光伏方阵下方杂草丛生,土地处于抛荒、撂荒状态;光伏方阵旁边建有19组逆变器箱和变压器箱,共占用农用地0.723亩((地面水泥硬化,未办理建设用地审批手续;空地面积175.581亩,也处于抛荒、撂荒状态。审查后认为洪河屯光伏发电项目在建设运营过程中存在违法使用土地的行为，侵害了国家利益和社会公共利益，被告殷都区自然资源局和洪河屯乡政府怠于履行监督、管理职责，并于2018年9月11日分别向殷都区自然资源局（原殷都区国土资源局）和洪河屯乡政府作出安县检行公[2018]41052200002号检察建议书，并依法向二被告送达。对被告殷都区自然资源局建议：一、对安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目用地合规进行审查；二、该发电项目未按照备案要求建设农业大棚,棚内未种植食用菌,棚内土地处于抛荒状态,土地资源未得到保护和利用,违反国土资规[2017]8号文件规定,请你局按照土地管理职责依法处理；三、该发电项目除已建大棚外,其他光伏组件全部建在耕地上,未按照规定要求使用土地,光伏组件下方杂草丛生,致使太阳能光伏组件所占用土地处于抛荒、撂荒状态,请你局按照相关法律法规进行处理；四、光伏园区中部、绕城高速匝道北侧有4幢建筑物,光伏园区东南角有简易房及局部硬化地面现象,请你局依法查处；五、光伏园区内存在铺设钢渣路面情形,已对耕作层造成破坏,请按照相关规定,督促企业整改到位；六、你局要切实提高土地资源保护意识,加大执法巡查力度,及时查处土地违法行为；七、加强对用地企业进行土地法律法规教育,切实增强企业土地资源保护意识,监督企业积极参与土地资源保护。对被告洪河屯乡政府建议：一、对安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目建设、项目用地进行合规审查；二、该发电项目改变项目备案书核准工艺技术要求,影响耕地利用。棚内未种植食用菌，棚内土地处于抛荒状态,请你乡按照土地管理职责依法处理；三、该发电项目除已建大棚外,其他光伏组件全部建在耕地上,未按照备案书要求使用土地,光伏组件下方杂草丛生,致使太阳能光伏组件所占用土地处于抛荒、撂荒状态,请你乡按照相关法律法规进行处理；四、洪河屯乡政府作为《农村土地承包经营权流转合同》的丙方未监督天辰公司将流转土地用于发展现代高效农业多种经营,请你乡按照合同约定监督天辰公司按合同执行。五、请你乡核对《设施农用地备案》安县国土资备(2015)第07号文件真实性及来源；六、你乡要切实提高土地资源保护意识,依法保护和合理开发利用土地资源,严格执行各项土地法律法规。七、加强对企业、群众土地法律法规教育宣传,切实增强全乡土地资源保护意识,引导企业、群众积极参与土地资源保护。2018年11月5日，被告殷都区自然资源局回复公益诉讼起诉人:中昊公司光伏方阵占用除基本农田以外的土地,符合相关政策要求;中昊公司升压站未办理建设用地审批手续问题，已对其行政处罚;天辰公司已办理设施农用地备案手续，并未强制要求必须将600亩土地全部建设为大棚,应根据项目实际运营情况进行建设;对光伏方阵下方土地处于抛荒、撂荒状态,将会同农业部门、洪河屯乡政府督促用地单位尽快耕种；光伏园区4幢建筑物是村民养猪场用地，简易房及硬化地面是配套设施农用地，钢渣道路为农村道路，没有改变实施农用地土地用途，不符合立案查处条件。2018年11月9日，被告洪河屯乡政府回复公益诉讼起诉人：多次督促天辰公司进行农业种植、养殖,但进展缓慢,效果不佳,将安排专人督导公司加快农业生产,完成农业种植土地利用，解决土地抛荒问题。2019年8月19日，公益诉讼起诉人跟进调查,发现洪河屯乡棚顶光伏发电项目仍在违法使用土地,虽采取了督促种植等方式，但光伏方阵下方土地处于抛荒、撂荒状态;光伏方阵旁建有的19组逆变器箱和变压器箱仍未办理建设用地手续。2020年4月24日，公益诉讼起诉人为督促二被告依法履行监督管理职责，维护国家和社会公共利益,向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理本案后,被告殷都区自然资源局于2020年5月20日对林州市聚源新能源有限公司作出殷自然资罚决字〔2020〕35号行政处罚决定书，认定该公司未经批准在洪河屯乡非法占地建箱变、逆变器，对其作出拆除新建建筑物，恢复土地原状并处以罚款的行政处罚。另查明，在本案审理过程中，公益诉讼起诉人再次审查二被告履责情况后认为二被告对洪河屯乡生态农业大棚棚顶光伏发电项目违法用地行为已履行监督、管理职责，违法用地行为已消除，国家利益和社会公共利益得到维护，故公益诉讼人于2020年9月29日变更诉讼请求为:确认安阳市殷都区自然资源局、安阳县洪河屯乡人民政府怠于履行洪河屯乡生态农业大棚棚顶光伏发电项目违法用地管理职责行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中,公益诉讼起诉人安阳县人民检察院向二被告发出检察建议书后,被告履职存在不及时、不全面、不彻底的情况,至公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼时,违法占用土地及土地撂荒、抛荒问题仍然存在,土地资源仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人安阳县人民检察院向本院提起行政公益诉讼,符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”本案二被告具有对辖区内的土地进行监督、管理的职责，应当对洪河屯乡棚顶光伏发电项目违法使用土地，使土地处于抛荒、撂荒状态的违法行为及时履行监管职责。在收到公益诉讼起诉人作出的《检察建议书》后，二被告虽履行了一定的监管职责,但未能在规定的时间内全面履行职责,致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，公益诉讼起诉人依法提起本案诉讼。在审理过程中,二被告积极履行职责，公益诉讼起诉人以二被告已主动整改到位,违法用地行为已经消除为由变更诉讼请求为确认殷都区自然资源局、洪河屯乡政府怠于履行洪河屯乡生态农业大棚棚顶光伏发电项目违法用地管理职责行为违法,符合法律规定,本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款,《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条之规定，判决如下：确认被告安阳市殷都区自然资源局、被告安阳县洪河屯乡人民政府怠于履行对安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20MWp分布式光伏发电项目违法使用土地监督管理职责的行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安阳市中级人民法院。审判长  王文林审判员  王西卉审判员  耿新平二〇二〇年十月九日书记员  王晓宇