贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔03行初188号原告:祝元杰，男，1963年3月28日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县。委托诉讼代理人:祝会兰，女，1987年5月6日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县，系原告祝元杰之女。被告：绥阳县人民政府。法定代表人：刘兆武，县长。行政机关出庭负责人：王素君，绥阳县人民政府副县长。委托诉讼代理人：叶昌铠，贵州皓映律师事务所律师。原告祝元杰因要求确认被告绥阳县人民政府（以下简称绥阳县政府）强占其土地违法，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年7月22日、2020年8月10日两次公开开庭审理了本案，原告祝元杰委托诉讼代理人祝会兰，被告绥阳县政府行政机关出庭负责人王素君、委托诉讼代理人叶昌铠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告于2014年6月20日作出《绥阳县人民政府集体土地征收公告》，绥阳县洋川镇人民政府于2014年8月1日作出《征收集体土地补偿面积公示》，绥阳县国土资源局于2014年8月5日作出《关于绥阳驾校建设项目土地征收补偿方案的批复》，后附《绥阳县驾校建设项目土地征收补偿方案》。原告在与绥阳县村民委员会、贵州万能驾检（集团）超越汽车驾驶培训有限公司就涉案土地租赁合同纠纷案于2020年3月4日庭审中才知晓涉案土地已经被被告予以征收，在此之前并不知晓该征收行为及其内容，被告依据上述文件对原告承包经营的土地因征收而强制占用用于建设驾校，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，被告在未经省级人民政府批准的情况下征收强制占用原告承包土地的行为不符合上述规定，因涉案土地系林地性质，被告也未办理农用地转用审批手续，且在征收过程中未进行听证、协商、程序违法。基于以上事实，现向人民法院提起诉讼，请求确认被告强制占用原告位于绥阳县亩承包土地的行为违法，并返还前述承包土地。原告向本院提交了如下证据：第一组：原告与民兴村委会签订的土地租赁合同、退耕还林林权登记申请表、证明。证明原告对杜家山土地0.75亩享有承包经营权的事实。第二组：绥阳县人民法院诉讼材料收取凭证、（2020）黔0323民初45号民事判决书。证明原告因与绥阳县委会租赁合同纠纷案，诉至绥阳县人民法院，在该案庭审中民兴村委会和万能驾校提交被告对涉案土地已经予以征收的相关证据，原告自此才知晓涉案土地已经被被告予以征收的事实。第三组：绥阳县人民政府集体土地征收公告、绥阳县人民政府征收集体土地补偿面积公示。该证据来源于第二组证据中村委会以及万能驾校提交的证据，该证据明确了对涉案土地组织实施征收的机关为绥阳县人民政府，土地补偿面积公示中也体现了涉案土地0.75亩，由原告承包经营的事实。被告辩称，首先，原告于2009年12月2日与案外人洋川镇民兴村村委会签订了《土地租赁合同》，原告将其位于杜家山的土地0.75亩出租给洋川镇民兴村村委会，租赁期限20年，原告与洋川镇民兴村村委会签订《土地租赁合同》后，双方一直在履行该合同；其次，因国家建设的需要，遵义市人民政府作出《关于绥阳县2011年度第一批次城镇建设用地的请示》（遵府呈[2011]173号），将包括本案涉案土地在内的民兴村集体土地上报审批，作为绥阳县2011年度第一批次城镇建设用地的报批范围，贵州省人民政府针对上述请示，已于2011年6月30日作出黔府用地函[2011]151号批复予以同意。答辩人已经按照法定程序将包括本案涉案土地0.75亩的集体农用地转为建设用地并征为国有，答辩人已严格按照《土地管理法》的规定履行了报批手续。综上，答辩人对本案涉案土地履行了集体土地转用及征为国有的审批手续，土地为合法建设用地，为此，原告的诉讼理由不能成立，于法无据，恳请人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据：第一组：《贵州省人民政府关于绥阳县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2011]151号），以及上述批复用地勘测定界图。证明包括原告在内的民兴村村委会土地已经由集体土地转为建设用地，并征为国有的事实。第二组：《绥阳县国土资源局关于绥阳驾校建设项目土地征收补偿方案的批复》（绥国土资复[2014]23号）。该证据是绥阳县国土资源局针对洋川镇人民政府作出的，不是绥阳县人民政府作出的。证明被告实施的土地征收行为合法。第三组：2011年2月16日绥阳县国土资源局集体土地征收公告。证明包括民兴村委会辖区被征收的集体土地用途是用于城市基础设施建设用地及商业用地。第四组：绥阳县洋川街道财政所证明、绥阳县洋川街道办事处和绥阳县洋川镇民兴村委会证明。证明原告并未与被告及其被告所属的下属单位签订征收补偿协议。经过庭审质证，本院对原告出示的证据真实性、关联性予以确认；对被告出示的第一组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，对其余证据的真实性、关联性予以确认。本院经审理查明：原告祝元杰系绥阳县洋川镇民兴村××组（原任大坝10组）村民，其在民兴村××组拥有承包土地。2009年10月26日，绥阳县洋川镇民兴村村委会作为甲方与贵州万能驾检（集团）超越汽车驾驶培训有限公司作为乙方签订《土地租赁经营合同》约定：甲方将该村杜家山一、二村民组部分土地共计146余亩出租给乙方作为机动车行业经营用地；租赁期限为2009年11月1日至2029年10月31日止；土地租金按年度计算，每年每亩土地租金为350.00元，共计人民币51380.00元。后绥阳县洋川镇民兴村村委会与《土地租赁经营合同》中所涉及土地的相应村民签订了《土地租赁合同》，因原告的土地也在《土地租赁经营合同》的租赁范围内，原告（甲方）与绥阳县村委会（乙方）于2009年12月2日签订了《土地租赁合同》，合同约定：甲方自愿将位于杜家山土地0.75亩出租给乙方；租赁时间为2009年10月31日至2029年10月31日；土地租金按照每年每亩土地叁佰伍拾元人民币结算；土地租金支付方式为乙方在土地正式动工前一次性支付甲方十年租金2625.00元，后十年租金在2017年10月31日前全额付清。双方签订合同后，绥阳县洋川镇民兴村村委会支付原告至2019年10月30日前的10年租金2625.00元。后贵州万能驾检（集团）超越汽车驾驶培训有限公司将上述土地用于驾校建设（即绥阳驾校）。2011年6月30日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于绥阳县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2011]151号），该批复同意批准将绥阳县洋川镇雅泉村、诗乡门村、民丰村、民兴村、天台社区、红五社区和风华镇银堡村集体农用地24.7044公顷（耕地23.7197公顷、林地0.6316公顷、其他农用地0.3531公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村（社区）的集体建设用地0.4668公顷，共计25.1712公顷土地征为国有。连同绥阳县风华镇国有建设用地1.116公顷，总计26.2872公顷土地作为绥阳县2011年度第一批次城镇建设用地。上述批复涉及民兴村集体土地3.045公顷（即为45.675亩）2014年6月20日，绥阳县人民政府作出《集体土地征收公告》，该公告载明：组织实施机关为绥阳县人民政府，委托实施机关为绥阳县洋川镇人民政府（现为绥阳县洋川街道办事处），批准征地机关及批准文号为：贵州省人民政府黔府用地函[2011]151号，征收集体土地的范围为：洋川镇民兴村第一组、第二组、第三组部分集体土地（征收集体土地红线图内全部土地），面积为45.67亩。2014年8月1日，绥阳县洋川镇人民政府作出《征收集体土地补偿面积公示》，对洋川镇民兴村第一组、第二组、第三组部分集体土地共计167户被征收人的土地面积公示，公示的面积为146.23亩，其中涉及原告的土地面积为0.75亩。2014年8月5日，绥阳县国土资源局作出绥国土资复[2014]23号《关于绥阳驾校建设项目土地征收补偿方案》批复，该批复的土地征收补偿方案载明：集体土地征收单位为绥阳县人民政府，征收实施单位为绥阳县洋川镇人民政府。上述所涉及160余户的农户中大多数已签订了征收补偿协议，现尚有包括原告在内的少数农户未签订征收补偿协议。后绥阳县洋川镇民兴村村委会未支付原告2019年10月31日至2029年10月31日止后十年的租金。原告于2020年1月向绥阳县人民法院提起解除土地租赁合同纠纷案，2020年3月16日，绥阳县人民法院作出（2020）黔0323民初45号民事判决，解除双方签订的《土地租赁合同》，原告不服提起上诉，本院于2020年8月24日作出（2020）黔03民终3527号民事裁定，撤销一审判决，发回重审。原告主张其在绥阳县人民法院一审诉讼中，才知晓涉案杜家山土地于2014年被被告因征收而强制占用，遂向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明：2014年7月10日，绥阳县财政局洋川分局收到绥阳驾校征地补偿款和工作经费。原告退耕还林林权登记申请表中涉及杜家山的土地为（0.2+0.42）0.62亩，退耕还林补贴由原告的妻子王顺敏领取，王顺敏于2016年农历六月初七因病死亡。本院于2020年9月10日到现场查看，经原告所在的村民组组长、村民及民兴村村支书现场指认，原告的涉案土地未在黔府用地函[2011]151号批复红线范围内，涉案土地现已水泥硬化，由绥阳驾校用于驾校场地训练。本院认为，原告的涉案土地在2009年已通过签订租赁合同形式流转给民兴村村委会用于绥阳驾校项目建设。2011年贵州省人民政府作出黔府用地函[2011]151号批复后，依照2004年修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告于2014年根据上述批复开始对涉及民兴村的集体土地实施征收并作出了公告，具体土地征收补偿工作由被告委托绥阳县洋川镇人民政府负责实施。从本案事实看，绥阳县洋川镇人民政府在具体实施土地征收过程中，黔府用地函[2011]151号批复涉及洋川镇民兴村的集体土地为45.675亩，但其具体征收占用的土地为146余亩，存在超出黔府用地函[2011]151号批复范围多“征收”占用90余亩土地，原告的涉案0.75亩土地即在上述90余亩土地范围内。依照2004年修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设项目占用土地，应当由有审批权的人民政府依法批准农用地转为建设用地并征为国有后方可征收占用。本案中，被告绥阳县政府委托洋川镇政府多“征收”占用的90余亩土地未经有审批权的人民政府批准农用地转为建设用地并征为国有，其委托洋川镇人民政府对原告涉案土地实施土地“征收”占用行为没有法律依据，且被告未提供充分证据证明依法对原告进行补偿，其因“征收”而对原告涉案土地实施的强制占用行为不合法。因被告已对“征收”占用的90余亩土地中绝大部分进行了补偿并占用，撤销被告的“征收”占用行为会给国家利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，应判决确认违法，加之涉案土地已纳入绥阳县城规划区，径行判决返还不利于行政争议的最终化解，可能损害国家利益，原告请求返还土地，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，对超占“征收”的90余亩土地，被告应根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，依法采取补救措施办理农用地转用、征收批准手续。综上，原告的诉请部分有理，本院予以支持，被告的诉讼理由依据不充分，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告绥阳县人民政府对原告祝元杰涉案杜家山0.75亩土地实施的强制占用行为违法。二、由被告绥阳县人民政府采取补救措施；三、驳回原告祝元杰要求返还涉案杜家山0.75亩土地的诉讼请求。案件受理费50元，由被告绥阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。审判长  冯再军审判员  冯光秋审判员  吴跃美二〇二〇年十月十五日法官助理王喻庆书记员陈顺