浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1355号 上诉人（原审原告）余景生，男，1940年3月24日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 委托代理人周宁泽、李刚，北京泰维律师事务所律师。 上诉人（原审原告）杨文标，男，1949年12月19日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）杨文阁，男，1953年1月27日出生，汉族，住温州市龙湾区。 上诉人（原审原告）杨云华，男，1966年9月6日出生，汉族，住温州市龙湾区。 上述三上诉人的共同委托代理人温奕昕，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路**行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人王卫卫。 委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住，住所地浙江省杭州市省府路**/div> 法定代表人郑洁栅，省长。 委托代理人余红彬、陈书宏。 余景生、杨文标、杨文阁、杨云华因温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准及浙江省人民政府（以下简称省政府）土地批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年6月18日作出的（2019）浙01行初384号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2017年8月1日，省政府作出浙土字A[2017]-0006号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第九批次建设用地26.9380公顷，涉及征收温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村集体土地296.8560亩，原告余景生等四人户的房屋位于上述征收土地范围内。2017年8月21日，温州市政府发布2017年第216号《征收土地公告》。2017年9月18日，原温州市国土资源局就上述瑶溪街道白楼下村土地征收事宜发布温土资公龙[2017]88号《征地补偿安置方案公告》。2018年12月13日，温州市政府作出温政土征龙[2018]66号《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地补偿安置方案的批复》。为做好上述批文征收瑶溪街道白楼下村集体土地涉及的房屋补偿工作，2018年6月20日，温州市龙湾区住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）发布温龙征告[2018]1号《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地房屋补偿范围的通告》。2018年7月5日，龙湾区住建局发布温龙征调[2018]5号《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地房屋补偿范围内房屋调查的通告》。2018年8月22日，温州市龙湾区瑶溪街道办事处（以下简称瑶溪街道办事处）编制《瑶溪街道白楼下村城中村改造工程社会稳定风险评估台账资料》。2018年10月20日，瑶溪街道办事处出具涉案项目房屋征收补偿费用资金证明。2018年10月25日、11月20日，瑶溪街道办事处分别将瑶溪街道白楼下村征地范围内第一批、第二批房屋调查情况以及未登记房屋初审认定情况进行公示。2018年11月30日，瑶溪街道办事处对上述房屋调查更正情况及未登记房屋初审认定更正情况进行公示。原告的房屋在上述公示范围内。2018年10月9日，原温州市国土资源局发布《关于公开征求龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》，并公布《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期限为2018年10月10日至2018年11月9日，联系方式为龙湾区住建局或瑶溪街道办事处。上述征求意见期限内，瑶溪街道办事处未收到房屋所有权人及利害关系人的书面异议或听证申请；龙湾区住建局收到房屋所有权人书面意见2份，其中原告杨文阁、杨云华、杨文标提交的《关于土地及房屋补偿方案的意见》中载明“请政府及其有关部门尽快组织听证会”。2018年11月10日，瑶溪街道办事处出具《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案修改情况说明》，对征地涉及房屋的具体门牌号作出修改。2018年11月28日，原温州市国土资源局发布《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，并公布《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（修改稿）》，该通知认为，上述征求意见期限内收到的意见主要集中在集体征地征收具体情况、房屋补偿标准、未登记房屋认定标准等，集体土地征收具体情况与补偿方案无涉，房屋补偿标准与未登记房屋认定标准在方案中已明确规定。2018年11月28日，原温州市国土资源局报请温州市政府批准上述征收集体土地涉及房屋补偿方案，该方案载明了征地房屋补偿范围、房屋征收机构和征地房屋补偿单位、征地房屋补偿时间、征地房屋补偿主要原则、征地房屋补偿规定及其他事项等内容。2018年11月30日，温州市政府作出温政土房龙[2018]4号《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（以下简称4号批复），同意上述征收集体土地涉及房屋补偿方案。同日，温州市政府作出温政土房公龙[2018]3号《征收集体土地房屋补偿方案公告》并进行张贴公示。原告余景生、杨文标、杨文阁、杨云华不服该批复行为，于2018年12月12日向省政府申请行政复议。因案情复杂，省政府于2019年1月31日决定延期30日作出行政复议决定，并向行政复议当事人作出行政复议决定延期通知书。2019年2月27日，四原告因本案需要时间调解，申请中止行政复议案件的审理。次日，省政府作出中止行政复议通知书。2019年4月3日，四原告请求恢复本案行政复议审理。2019年4月26日，四原告向浙江省行政复议局提交《延期开庭申请书》，载明因双方尚处于协商解决阶段，根据《中华人民共和国行政复议法》及相关法律法规之规定，特申请延期3个月审理。2019年6月19日，省政府作出浙政复[2018]584号行政复议决定（以下简称584号复议决定）。原告于2019年6月28日收到后，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定：“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。街道办事处（镇人民政府）为征地实施单位，做好辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理、批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作。”本案中，案涉集体土地经省政府浙土字A[2017]-0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收。温州市政府作为案涉集体土地上房屋所在地的市级人民政府，统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置，其作出被诉房屋补偿方案批复行为，具有相应的职权依据。案涉集体土地被批准征收后，原温州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告。龙湾区住建局发布房屋补偿范围和房屋调查的通告，瑶溪街道办事处作为实施单位组织对征收范围内房屋调查、社会稳定风险评估，并提供资金到位证明、开展房屋补偿方案的征求意见。在前述准备事项完成的基础上，温州市政府经审查作出4号批复，程序合法，并无不当。案涉集体土地已经浙土字A[2017]-0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收，原告关于土地征收程序不合法的诉讼理由不属于本案审查范围，不予采纳。案涉房屋补偿方案包括了征地房屋补偿范围、主要原则、补偿方式和标准等必要事项，其内容并不存在违反法律规定，亦不存在明显侵犯被征收房屋权利人合法权益的情形。原告关于房屋补偿方案过低，违反法律规定的诉讼理由不能成立，不予采信。根据查明的事实，案涉房屋补偿方案曾听取意见，并根据征求意见情况及实际工作进行了局部调整，原告关于房屋补偿方案未听取被征收人意见的诉讼理由缺乏依据，不能成立。原告杨文阁、杨云华、杨文标虽然表达了听证意愿，但不符合“半数以上被征收人”的要求，温州市政府未组织听证，并无不当。未登记房屋与被诉补偿方案批复行为是两个不同的行政行为，原告如认为未登记房屋存在合法性问题，可另行寻求救济。省政府作出被诉行政复议决定，维持温州市政府房屋补偿方案批复行为，实体正确。因协调需要原告申请行政复议中止，省政府中止行政复议，亦无不当，原告认为省政府中止行政复议不符合法律规定的诉讼理由不能成立。原告等人虽于2019年4月3日申请恢复复议审理，但又于2019年4月26日因双方尚处于协商解决阶段，申请延期3个月审理。可见，协商化解行政争议一直在进行当中。扣除协调期间，省政府行政复议并未超过法定期限，原告关于省政府复议超期的诉讼理由缺乏依据，不能成立。但省政府在行政复议期限的手续办理上还有待进一步规范，对此予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告余景生、杨文标、杨文阁、杨云华的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告余景生、杨文标、杨文阁、杨云华负担。 余景生上诉称：一、补偿资金不符合“足额到位，专户存储，专款专用”的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十二条第二款规定：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十九条第二款也规定：征收集体土地上房屋的补偿费用应当“足额到位，专户存储，专款专用”。根据上述规定，本次征收补偿费用应当进行测算需要多少资金，只有测算出来需要多少资金，才能知道是否足额。另外，资金测算出来之后要设立专门的资金账户进行存储，存储金额要大于测算金额。该账户里的钱属于本次补偿的专款，不得挪作他用。但是被上诉人未提供符合上述要求的证据，仅仅提供了一个财政承诺。财政承诺不是专户，也无金额。更何况，根据《预算法》的规定，所有的财政收支都应纳入预算，本次征收补偿安置资金如果纳入了预算，温州市政府应该提供经审批的预算。所以资金证明恰恰证明了，没有开立存储专户，没有对补偿金额进行测算，补偿资金未足额到位。二、涉案审批行为未经政府常务会议讨论决定，程序违法。征补条例第十二条规定：房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：房屋征收涉及一百个以上被征收人或者符合设区的市、县（市、区）人民政府规定的其他情形的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。被上诉人是依照国有土地上房屋征收补偿相关规定的程序进行的，根据上述规定，本次拆迁涉及的被补偿人远远超过一百个，本次审批应当经温州市政府常务会议讨论决定。三、温州市政府未进行社会稳定风险评估。征补条例第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当按照重大决策社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。从该规定来看，制定社会稳定风险评估报告及预案的主体应为温州市政府，但是被上诉人却仅仅递交了社会稳定风险评估台账资料，而且从内容来看，应急处置预案竟然是针对不同的矛盾，采取不同的措施，根本就没有具体细化的预案，是典型的形式主义。温州市政府不但没有提出异议，还将评估台账作为证据。四、温州市政府未依法履行方案听证程序。根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，征地补偿安置方案应当书面告知当事人听证的权利，但是本案未告知听证权利，程序严重违法。五、温州市政府未依法履行公众参与、专家论证等程序。《浙江省重大行政决策程序规定》第二条规定：由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目应履行公众参与、专家论证和风险评估等程序，涉案项目系由温州市政府组织实施，对征收范围内的广大老百姓的群体利益产生特大影响，温州市政府应当依照《浙江省重大行政决策程序规定》的规定履行相关的程序。六、温州市政府批准的方案实体上存在重大违法。（一）旧村改造不一定要大拆大建，不一定要农民上楼。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第七项明确规定：严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》规定：根据原村民的经济承受能力和意愿，分别采取环境整治、局部改造、整体拆建等不同模式和措施，避免不切实际的大拆大建。鼓励原村民将合法的自住房在符合国家有关法律规定和农民自愿的前提下，采取自我修缮、整治、村民合作改造和综合开发等多种方式进行整治、改造。根据上述规定可见，国家从未规定旧村改造就是大拆大建，反而国家规定，严禁盲目大拆大建，严禁强迫农民住高楼，给农民多种改造方式，包括自我修缮等等。但是本案批准的方案，仅仅是大拆大建的方案，从未给农民自我修缮整治、综合开发等选择权，所以方案一开始就是存在根本性错误的方案。（二）方案对未登记建筑认定的方法错误。方案对未登记建筑简单采取国有土地上房屋的认定标准，未结合农村土地的特殊性来进行认定。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的规定，一户一宅是农村村民最基本的权利，只要宅基地面积未超过相关标准就应当认定为合法，而不应当仅仅根据建房年限来认定。上诉人认为即便没有合法手续，也应当根据土地管理法的规定，结合建房时间、建房时人口、家庭人口以及建房当时的法律法规等，来进行模拟建房、模拟补偿，并且特殊情况特殊对待。温州市政府的认定方法剥夺了农村村民一户一宅的权利，会造成巨大的贫富差距，影响农村社会的稳定。（三）房屋安置方法无法保障原有居住水平不下降。不同的房屋有不同的价值，不同的房屋给人的居住舒适度不同，不能简单地用房屋面积进行置换。用高楼置换老百姓独门独院的容积率低的房屋，即便考虑了容积率的问题，也无法保障原有的居住水平。申请人所在区域已将纳入城市规划区，那么就应当按照周边类似独门独院的国有土地上的房屋对申请人进行补偿安置。（四）其他款项也极其不公平，无法保障老百姓的“原有生活水平不下降，长远生计有保障”。综上请求撤销一审判决；撤销温州市政府作出4号批复；撤销省政府作出的584号复议决定；诉讼费用由两被上诉人负担。 杨文标、杨文阁、杨云华上诉称：一、上诉人于2018年12月12日向省政府提出行政复议，而省政府于2019年6月19日才作出584号复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中省政府行政复议严重超期，延期期限没有经过行政复议机关的负责人批准且延期期限也超过法定的三十日。因此，省政府作出的行政复议决定应确认违法，一审法院适用法律错误。二、温州市政府批准的征地补偿方案程序违法。一审法院认定《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案》（以下简称补偿方案）已经过公告及告知听证等程序，缺乏事实和证据佐证。温州市政府在一审中提供的意见反馈单及张贴公示、公开征求意见的情况说明、房屋调查张贴公告、听证公告、征收土地公告、安置和补偿方案公告及其送达回证等一系列证据，并不能证明温州市政府对补偿方案经过公告，亦不能证明其告知过村民有申请听证的权利，实际上这些程序并没有切实履行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”本案中征地补偿方案未公告，也未听取被征地人意见，一审法院认定事实错误。三、房屋补偿方案过低，违反法律规定。土地管理法第四十八条第三款规定：“征收农用地以外的其他土地、地、地上附着物和青苗等的补偿标准省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”本案中温州市政府批准的补偿方案，并没有提供“采取重新安排宅基地建房”方案，补偿标准严重违反“居住条件有改善的原则”，本案上诉人所在的土地已经纳入城市规划区，补偿标准更应提高，然而温州市政府批准的补偿方案严重违反法律规定，同时省政府作出的584号复议决定严重超期。综上，请求撤销一审判决，判令支持上诉人一审诉讼请求。 温州市政府答辩称：一、上诉人的上诉理由均不成立。（一）关于补偿资金问题。一审中，答辩人已经提供资金证明、银行凭证等证据证明涉案征收项目的补偿费用已经“足额到位、专户存储、专款专用”。（二）关于社会稳定风险评估问题。一审中，答辩人提供“证据10”证明涉案征收项目已经由房屋征收补偿实施单位瑶溪街道办事处进行社会风险稳定评估。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014]143号）第三条第三项、《关于印发龙湾区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则（暂行）的通知》第四条和第十二条的规定，房屋征收补偿实施单位系作出社会稳定风险评估的实施单位。同时，瑶溪街道办事处依照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定对补偿决定的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案，程序合法。（三）关于听证问题。根据国有土地上房屋征收的相关规定，只有具备“半数以上”的被征收人对补偿方案提出异议时，答辩人才会组织听证。因此，本案并不符合举行听证的条件。并且，龙湾区住房建设与城乡规划局在来访接待中，也已经对该问题向上诉人进行口头答复。（四）关于上诉人主张未登记建筑认定错误的问题。目前，法律层面未就集体土地上房屋补偿工作作出明确详细的规定，根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）对集体土地上房屋补偿工作参照国有土地上房屋征收模式实施。同时，《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》第十五条规定，龙湾区城中村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。因此，本案中房屋征收补偿工作参照《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》执行并无不当。（五）关于上诉人主张房屋安置无法保障原有居住水平的问题。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，征收个人住宅，被征收人选择房屋产权调换的，设区的市、县（市、区）人民政府提供的用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积，但被征收人要求小于被征收房屋建筑面积的除外。补偿方案规定了三种产权调换方式：“合法面积”安置、“一三落地”安置、“三五底顶”，在房源许可情况下，被征收人可以增购面积。上述规定已充分保障被征收人补偿安置面积。（六）关于上诉人认为旧村改造不一定要大拆大建的问题。本案系对房屋补偿方案的审查，不涉及征收决定的审查。如果上诉人对征收决定有异议，可另案提起诉讼。二、答辩人作出被诉行政行为事实清楚，程序合法，法律适用正确。原审法院判决正确。龙湾区瑶溪街道白楼下村城中村改造项目涉及的集体土地于2017年8月1日经温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第九批次建设用地批准予以征收（浙土字A（2017）-0006）。2017年8月21日，答辩人发布征收土地公告（2017年第216号）。2017年9月18日，原温州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告（温土资公龙[2017]88号）。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014）143号）和《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）的规定，龙湾区房屋征收部门（龙湾区住房建设与城乡规划局）参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定发布房屋补偿范围和房屋调查的通告，拟定《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）》。房屋征收实施单位瑶溪街道办事处组织对征收范围内房屋进行调查、制作社会稳定风险评估报告，并提供资金到位证明。2018年10月9日，原温州市国土资源局发布《关于公开征求龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》，征求意见期间为2018年10月10日至2018年11月9日，并在结合征求意见和实际工作的前提下，变更具体门牌号、调整签订补偿协议期限、公布征求意见情况，并报请答辩人作出批复。2018年11月30日，答辩人作出4号批复，并于同日进行公告。综上，被诉4号批复事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 省政府答辩称：一、584号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人不服温州市政府作出的4号批复，申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2017年8月1日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2017]-0006），批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第九批次建设用地26.9380公顷，涉及征收温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村集体土地296.8560亩，上诉人户的房屋位于上述征收土地范围内。同年8月21日，温州市政府发布《征收土地公告》（2017年第216号）。9月18日，原温州市国土资源局就上述瑶溪街道白楼下村土地征收事宜发布《征地补偿安置方案公告》（温土资公龙[2017]88号）。12月13日，温州市政府作出《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地补偿安置方案的批复》（温政土征龙[2018]66号）。为做好上述批文征收瑶溪街道白楼下村集体土地涉及的房屋补偿工作，2018年6月20日，龙湾区住建局发布《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地房屋补偿范围的通告》（温龙征告[2018]1号）。同年7月5日，龙湾区住建局发布《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征地房屋补偿范围内房屋调查的通告》（温龙征调[2018]5号）。8月22日，瑶溪街道办事处编制《瑶溪街道白楼下村城中村改造工程社会稳定风险评估台账资料》。10月20日，瑶溪街道办事处出具涉案项目房屋征收补偿费用资金证明。10月25日、11月20日，瑶溪街道办事处分别将瑶溪街道白楼下村征地范围内第一批、第二批房屋调查情况以及未登记房屋初审认定情况进行公示。11月30日，瑶溪街道办事处对上述房屋调查更正情况及未登记房屋初审认定更正情况进行公示。上诉人的房屋在上述公示范围内。2018年10月9日，原温州市国土资源局发布《关于公开征求龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》，并公布《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期限为2018年10月10日至2018年11月9日，联系方式为龙湾区住建局或瑶溪街道办事处。上述征求意见期限内，瑶溪街道办事处未收到房屋所有权人及利害关系人的书面异议或听证申请；龙湾区住建局收到房屋所有权人书面意见2份，其中上诉人杨文阁、杨云华、杨文标提交的《关于土地及房屋补偿方案的意见》中载明“请政府及其有关部门尽快组织听证会”。同年11月10日，瑶溪街道办事处出具《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案修改情况说明》，对征地涉及房屋的具体门牌号作出修改。11月28日，原温州市国土资源局发布《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，并公布《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案（修改稿）》，该通知认为，上述征求意见期限内收到的意见主要集中在集体土地征收具体情况、房屋补偿标准、未登记房屋认定标准等，集体土地征收具体情况与补偿方案无涉，房屋补偿标准与未登记房屋认定标准在方案中已明确规定。11月28日，原温州市国土资源局报请温州市政府批准上述征收集体土地涉及房屋补偿方案，该方案载明了征地房屋补偿范围、房屋征收机构和征地房屋补偿单位、征地房屋补偿时间、征地房屋补偿主要原则、征地房屋补偿规定、其他事项等内容。11月30日，温州市政府作出4号批复，同意上述征收集体土地涉及房屋补偿方案。同日，温州市政府作出《征收集体土地房屋补偿方案公告》（温政土房公龙[2018]3号）并进行张贴公示。答辩人认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，温州市政府具有批准涉案征地房屋补偿方案的职权。土地征收行为与本案征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复行为属于不同的具体行政行为，上诉人认为涉案地块土地征收程序违法不属于本案审查范围。根据《浙江省实施办法》第二十八条规定，温州市政府有权制定征地补偿的具体标准。上诉人认为涉案房屋补偿方案制定的补偿标准过低、未登记房屋认定及补偿安置面积不合理的主张，缺乏法律依据。同时，涉案房屋补偿方案已进行公告并征求意见，上诉人认为该方案未听取被征地人意见的主张与事实不符。本案中，上诉人虽在涉案房屋补偿方案征求意见期限内表达了听证意愿，但由于不具备“半数”以上被征收人申请听证的条件，采用征求意见而未举行听证会的方式，并没有明显不利于上诉人的权利保护。综上，温州市政府作出的4号批复，事实清楚，程序合法，内容恰当。上诉人的行政复议理由，缺乏事实根据和法律依据，答辩人不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出584号复议决定，维持温州市政府作出的4号批复。二、584号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年12月12日收到行政复议申请，并依法延长30日行政复议期限。行政复议期间，本案因法定事由中止行政复议，并恢复审理。经审理，答辩人于2019年6月19日作出584号复议决定，并向上诉人邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案是余景生等4人针对温州市××号××号复议决定提起的诉讼，根据一审审理情况及上诉人的上诉理由及答辩意见，本院作如下分析： （一）方案未依法履行听证程序、公众参与、专家论证等的问题。土地管理法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。从上述规定看，对土地批准征收后国土资源部门制定的补偿安置方案只规定了需听取被征地集体经济组织和农民的意见，而没有强制性要求听证。从听证制度设立的目的看，也主要是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，通过听证的方式聆听各方面意见，尤其是行政相对人的意见，行政相对人对涉及自身利益相关的行政行为表达自己的意见，使得将可能存在的问题充分暴露出来，通过公开、正当的程序将行政决定建立在合法、合理的基础上，避免行政决定给相对人带来不利或不公正的影响，有助于行政主体提高行使行政权的效率，从程序上保障了行政决定更易被接受。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条规定，征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（现改为《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿的征求意见及听证等工作。从上述规定看，包括龙湾区在内的温州市区所辖的行政区域范围内，集体土地上的房屋征收补偿行为都应执行上述文件的规定。根据龙湾区人民政府2014年制定《龙湾区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则》（暂行）（温龙政发[2014]23号）第十一条规定，龙湾区人民政府组织发改、住建、城管与执法、财政、监察、法制、规划、国土资源、房管等部门对征地房屋补偿方案进行论证。征地房屋补偿方案在征地房屋补偿范围内和政府网站上予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。半数以上房屋所有权人要求听证的，应当举行听证会。区房屋征收机构应当汇总征求意见、听证、论证等情况，并对征地房屋补偿方案进行修改。上述规定与征补条例第十条、第十一条以及《浙江省国有土地房屋征收与补偿条例》第十一条规定的内容相一致的。因此，原温州国土局在制定了《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案》后，于2018年10月9日进行公告张贴并在龙湾区政府网上进行公示，明确了30天的征求意见期限。征求意见虽非法律意义上的听证，但两者的目的是相同的，均是为了给予被征收人或者利害关系人对于补偿方案充分表达自己意见的机会，仅是采用不同的手段和方式来实现同一目的，即保障被征收人和利害关系人的知情权、参与权、建议权。本案中，上诉人余景生并未提出听证，杨文标、杨文阁、杨云华虽提出听证意愿，但因不符合“半数以上被征收人”的要求，故原温州国土资源局未组织听证，并无不当。另据温州市政府提交的龙湾区住建局（区房屋征收管理办公室）公文意见反馈单，补偿方案（征求意见稿）也向包括发改局、财政局、综合执法局、法制办等十家单位发文，通过书面形式征求意见、论证，符合2014年的《龙湾区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则》（暂行）的规定。故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。 （二）涉案审批行为程序违法的问题。上诉人认为程序违法的主要理由是，房屋征收决定未按征补条例第十二条、第十三条的规定经政府常务会议讨论决定。本院认为，上诉人混淆了征收审批与补偿安置方案审批两个不同的法律关系。征补条例第十二条第一款“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”的规定，系针对市、县人民政府作出的房屋征收决定行为时所设置的条件，而本案所的是系集体土地上的房屋补偿方案，该方案制定前房屋所涉的土地已经省政府批准征收，不涉及征收决定，无须经政府常务会议讨论。故上诉人认为涉案审批行为程序违法的理由不能成立。 （三）补偿资金不符合“足额到位，专户存储，专款专用”的要求。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十九条第二款规定，征收集体土地上房屋的补偿费用应当“足额到位，专户存储，专款专用”。本案中，据瑶溪街道办事处提交的《龙湾区瑶溪街道白楼下村项目房屋征收补偿费用资金证明》及兴业银行转账回单、招商银行收款回单，到位的资金约20000万元，并未足额到位，虽瑶溪街道办事处的证明表示剩余资金按照征收项目进度分阶段拨付到位，但不符合上述办法的规定。因此，在补偿资金未足额到位的情况，温州市政府对涉案的补偿方案予以批复，存在不当。鉴于本案诉讼之时，涉案征收项目涉及的1355户被征收人除12户外，其余均已签订补偿安置协议获得了补偿安置，而相关的法律设立征收补偿资金专用账户的规定，也是基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被侵害。基于案涉项目的绝大多数被征收人已得到补偿安置，故上诉人以“资金未足额到位”为由，要求确认4号批复违法的理由不能成立。本院不予支持。 （四）风险评估的问题。上诉人认为制定社会稳定风险评估及预案的主体应为温州市政府。对社会稳定风险评估主体，现在的法律、法规并没有明确的规定。征补条例第十二条也仅明确了市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本院认为，征收房屋或土地中设立社会稳定风险评估机制主要目的是为了有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，为更好地确保重大事项顺利实施，因此以“谁主管、谁负责、谁决策、谁评估”作为确定风险评估主体的原则。从《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014]143号）第三条第三项的规定看,街道办事处（镇人民政府）为征地实施单位，辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理，批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作均由实施单位负责。涉案征收项目的实施单位是瑶溪街道办事处，故由瑶溪街道办事处作为风险评估及预案的主体，并无不当。涉案的评估报告对案涉征收项目的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。案涉征收项目的社会稳定风险评估程序合法。 （五）案涉旧村改造大拆大建的问题。本案系对房屋补偿方案批复进行审查，而征收范围的确定由征收决定确定。故上诉人就此提出的异议不属本案审查范围。如果上诉人对征收决定有异议，可另行行使救济。 （六）未登记建筑认定方法问题。案涉实施方案中已明确“未经登记的建筑认定参照《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》（温龙政办[2015]74号）执行”。至于未登记建筑认定方法及面积是否正确系另一法律关系，不属本案的审查范围。 （七）房屋补偿方案及其他项目标准过低的问题。上诉人认为用高楼置换其独门独院容积率低的房屋，无法保障原有的居住水平，应当按照周边类似独门独院的国有房屋对其进行补偿安置。案涉的补偿方案第四条“征地房屋补偿主要原则”中明确，征地房屋补偿包括合法房屋（含视为合法建筑）的价值补偿，搬迁补偿和临时安置补偿等。房屋价值补偿包括房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿、房屋室内装修价值的补偿。补偿方案第五条“征地房屋补偿规定”中也明确了货币补偿、产权调换相关内容，同时明确了货币补偿由评估机构评估确定，对产权调换也明确了产权调换的方式、安置地块及安置土地的性质。对奖励、新购房屋补助也作了相应的规定。临时安置补助费确定为18元/月·㎡，搬迁补助费15元/㎡，最低1000元/户均符合规定。重置价标准也没有低于温州市《温州市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》附件五《温州市区征收房屋重置价值》确定的钢混1500元/㎡、砖混（混合）1200元/㎡、砖木1000元/㎡的标准。上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。 （八）省政府复议程序是否合法的问题。上诉人认为省政府作出的584号复议决定已超过了法定期限。据省政府一审时提交的证据表明，省政府于2018年12月12日收到上诉人的行政复议申请，省政府受理后于同月13日向温州市政府发送了行政复议答复通知书，2019年1月31日决定延期30日并将上述决定邮寄送达给上诉人。同年2月27日，上诉人向省政府提交申请书，申请进行调解，2月28日省政府作出中止行政复议通知书并送达给各方当事人。同年4月4日，省政府收到上诉人要求恢复审理的申请，4月26日上诉人又向省政府提出延期3个月的申请，后省政府于6月19日作出被诉的复议决定。虽然上诉人于4月3日要求恢复审理后，但省政府未恢复审理前，上诉人又于4月26日以“因双方尚处于协商解决阶段”为由，提出申请延期3个月，可见案涉的补偿事宜一直在进行协商解决。因此省政府在6月19日作出复议决定，扣除上诉人要求延期的期限，并没有超过法定的复议期限。上诉人提出的该项理由不能成立。 综上，温州市政府根据原温州市国土资源局请求，对其制定的《龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》经审查后，认为其符合《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令[2014]143号）、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）等有关规定，作出4号批复同意该方案，并无不当.省政府经复议作出584号复议决定维持温州市政府作出的被诉批复，也无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人余景生、杨文标、杨文阁、杨云华4人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二○二○年十月二十一日 书记员  吕圣姻