江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终136号上诉人（原审第三人）泰和县澄江镇桔园村民委员会第五村民小组。诉讼代表人李鸣鹏，该村小组组长。委托诉讼代理人康新华，该村小组会计。委托诉讼代理人肖玉龙，泰和县为民法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）李承延，曾用名李桂元，男，1954年2月23日出生，汉族，住泰和县。委托诉讼代理人朱永钧，江西西昌律师事务所律师。原审被告泰和县澄江镇人民政府。住所地：泰和县澄江大道西昌广场北侧。统一社会信用代码：11361026014832852Q。法定代表人袁为青，该镇镇长。出庭负责人刘静，该镇副镇长。委托诉讼代理人罗灵，江西西昌律师事务所律师。原审被告泰和县人民政府。住所地：泰和县行政中心。统一社会信用代码：11361026796986134P。法定代表人杨艳晖，该县县长。委托诉讼代理人肖莉，女，泰和县司法局工作人员。委托诉讼代理人刘书文，江西西昌律师事务所律师。上诉人泰和县澄江镇桔园村民委员会第五村民小组（以下简称桔园五组）因李承延诉泰和县澄江镇人民政府（以下简称澄江镇政府）、泰和县人民政府（以下简称泰和县政府）林业行政裁决及行政复议一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。因案情复杂，经江西省高级人民法院（2020）赣法行延复91号批复，本案延长审限3个月。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，李承延系桔园**村民。案涉“庵门口”自留山位于桔园五组。在实行农村家庭联产承包责任制后，1982年林业“三定”时期，泰和县政府同意原泰和县上田公社桔芫大队五生产队的决定，将上述自留山分配给李承延家使用，并于同年11月30日向其颁发了（泰）留证字66395号自留山使用证，载明“庵门口”自留山面积11.4亩，四至为“东至大路、南至新马路、西至民主山、北至铁路”。2013年，桔园五组将案涉“庵门口”使用权登记于其名下，包含在“庵门口”山场内，并于同年12月3日获泰和县政府颁发泰府林证字（2013）第2806140003号《林权证》，该《林权证》包含“庵门口”山场，载明该山场四至为“东至进坪岭组大路、南至105国道、西至进坪岭组大路、北至老铁路基南边”。2018年6月27日，李承延请求澄江镇政府调处案涉自留山使用权归其。澄江镇政府调解不成，于2019年7月29日作出澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》，载明：“……本府认为，申请人即李承延与被申请人即桔园五组山场使用权权属纠纷一案，根据双方所提交的证据和听证与调解的情况，确认以下事实，李承延所提交的证据一（泰）留证字66395号《自留山使用证》是当时生产队将‘庵门口’山场分配给李承延户作为自留山使用的真实情况反映。……桔园村五组所提交的证据五《林权证》一份，证明‘庵门口’山场在2013年12月3日泰和县政府林权登记时已登记在桔园五组集体名下，其在发证部门未撤销之前是真实有效的。……综上，1982年11月30日颁发给李承延的（泰）留证字66395号《自留山使用证》事实，由于在1996年李承延与桔园村五组签订了山场承包合同，此后及2013年时通过村民大会，有90%以上户代表同意收归村小组集体经营管理，且已既成事实。2013年12月3日泰和县政府林权登记时，已将‘庵门口’山场办理了村小组的集体林权证（包括李承延位于‘庵门口’的自留山）。李承延现要求我府撤销2013年12月3日泰和县政府登记发放的该《林权证》，重新发证给李承延缺乏相应事实与法律依据，且不符合法律规定。据此，根据《江西省山林权属争议调解处理办法》等有关规定，考虑李承延、桔园村五组在申请林改工作中已依法定程序和一直以来的一些既成事实的实际，本府决定如下：‘庵门口’山场归桔园五组。”等内容。李承延对此不服，于2019年7月29日向泰和县政府申请行政复议。泰和县政府于2019年12月10日作出泰府复字﹝2019﹞16号《行政复议决定书》，决定维持澄江镇政府作出的澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》。李承延对此亦不服，诉至法院。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条规定：“公民之间、公民与全民所有制单位或集体所有制单位之间发生的山林权属争议，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，当事人可向山林座落地所在乡（镇）人民政府提出调处申请……”。因此，桔园村五组与李承延就案涉自留山使用权的权属发生争议，并请求自留山座落地所在乡人民政府进行调处，澄江镇政府依法具有调处职权。桔园村五组虽然于2013年获泰和县政府颁发《林权证》，将案涉“庵门口”山场包含在内，但其中案涉“庵门口”自留山使用权仍应当属于李承延。理由如下，其一，中共中央于2003年6月25日发布的中发〔2003〕9号《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》第13条第2款规定：“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。对仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化”。案涉自留山使用权由李承延家庭共同经营管理，长期无偿使用，李承延作为家庭代表获泰和县政府颁发了自留山使用证，该自留山即由李承延家庭长期无偿使用，李承延应当是案涉自留山的使用权人，任何组织和个人都不得强行收回。其二，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。……”第六十六条规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书”。本案中，案涉“庵门口”山场系经泰和县政府同意原泰和县上田公社桔芫大队五生产队的决定，将上述自留山分配给李承延家长期使用。桔园村五组主张其收回了案涉“庵门口”山场归集体统一管理，但其未提交充分证据证实其已依法收回，故案涉山场仍应归李承延家庭长期使用。其三，《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定：“县内的山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据。林业三定时期未确定权属的，参照农业合作化、四固定时期确定的权属处理；农业合作化、四固定时期也未确定权属的，可参照土地改革时期确定的权属，凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理；双方都无证据的，人工林的山权、林权均归造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理”。本案山林权属争议应当以林业“三定”时期泰和县政府颁发给李承延家庭的（泰）留证字66395号《自留山使用证》为依据，该证清楚记载了案涉自留山使用权的权利人、面积、四至等信息，应当作为本案确定权属的依据，依据该证，李承延家庭为案涉自留山使用权权利人。案涉澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》，属于认定事实不清，主要证据不足，另外该澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》未引用具体的法律法规的规定径行作出案涉处理决定，应视为适用法律法规错误，故本院依法予以撤销。泰和县政府作为澄江镇政府的上一级人民政府，系法律授权具有作出行政复议决定职权的行政机关，可依法对澄江镇政府作出的山林纠纷调处决定进行审查。泰和县政府受理李承延的行政复议申请后应对案涉行政行为进行全面审查。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；……。”之规定，澄江镇政府作出的案涉行政行为应予以撤销，而泰和县政府作出的案涉行政复议决定却维持案涉行政行为，属于适用法律错误，故泰和县政府作出的案涉《复议决定》亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和第七十九条的规定，判决：1.撤销澄江镇政府于2019年7月29日作出的澄政行决字﹝2019﹞1号山林纠纷调处决定；2.撤销泰和县政府于2019年12月10日作出的泰府复字﹝2019﹞16号行政复议决定；三、责令澄江镇政府重新对李承延申请的“庵门口”山场的权属争议进行调解处理。案件受理费50元，由澄江镇政府负担。桔园五组不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并驳回李承延的诉讼请求。理由：1.一审判决认定事实不清，一审对李承延自留山使用证载明的案涉“庵门口”山场面积11.4亩统一收归集体管理以及上诉人持有林权证的主要事实没有认定，属认定事实不清。2.一审认定案涉“庵门口”山场使用权应当属李承延理由不成立。经划定的自留山并不是不能收回集体统一管理。其一，中发（2013）9号《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第13条第2款之规定中，只强调“不得强行收回”，也就是说自留山主同意交回村集体统一管理的，自留山可以收回。本案李承延领取了化肥及集体统一管理。其二，《中共江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》（赣发[2004]19号）也明确“被集体以行政手段收归统一管理的自留山，大部分群众强烈要求归还的，应当归还农户经营”。该意见表明自留山是可以收归集体统一经营，只有大部分群众强烈要求归还的才要归还农户经营。案涉李承延的“庵门口”自留山，同全组其他村民的自留山在林改前已收归集体统一经营，林改期间大部分群众没有强烈要求归还，而只有李承延要求归还。因此，案涉“庵门口”山场由集体统一经营管理。“承包地”与“自留山”是两个不同概念，其法律地位各不相同，“自留山”使用权的确定不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。其一，“承包地”是由承包合同产生的，“自留山”是集体分配产生的，其二，“承包地”是发包方与承包方形成的合同法律关系，由《中华人民共和国合同法》进行调整，而“自留山”是集体与农户形成的山场管理关系，由行政规范性文件调控。因此，一审法律适用《中华人民共和国农村土地承包法》判定“自留山”使用权是否可收回集体统一管理是不当的。李承延的（泰）留证字66395号《自留山使用证》只能证明林业“三定”时期的权属，并不能以此确定案涉“庵门口”山场现在的权属。1982年林业三定时期李承延《自留山使用证》是县政府颁发的，2013年林改期间上诉人的林权证也是县政府根据山场使用权的变更，依法颁发的。按照证照效力分析，新证在没有依法确认有误、被撤销的情况下，其效力优于旧证，桔园五组的林权证应当作为处理山林权属的依据。《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条，仅仅是处理县内山权、林权争议的法规依据，其主要是指山场所有权和林木的所有权如何来确定，并不能作为“自留山使用权”确权的法律依据。被上诉人李承延答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。李承延在林业三定时期取得“庵门口”山场的自留山使用证，县内的山林权属争议，应当以林业三定时期确定的权属为依据。桔园五组强行收回村民的自留山，但李承延不同意，因此，桔园五组2013年取得的“庵门口”山场林权证没有发证的权属依据，该林权证也不能作为其主张诉争“庵门口”山场使用权的依据。原审被告澄江镇政府述称，桔园五组的上诉请求有事实和法律依据，应当得到二审的认可。一审判决认定事实错误。李承延的自留山与其他村民的自留山都统一归集体经营管理使用。政府征地涉及到自留山，政府发放的土地补偿款，因自留山交回村集体使用，其补偿款对每个村民进行了发放。由此可见自留山已经归集体所有。桔园五组村民的自留山实际是统一归村小组经营使用，所以桔园五组在林改时取得了这些自留山的使用权。一审认定事实错误，应当予以撤销。原审被告泰和县政府述称，一审认定事实有误。澄江镇政府向一审法院提交的李承延（又名李桂元）与桔园五组签订的《桔园村第五村小组果业开发承包合同书》及桔园五组村民出具的证明这两份证据，可以证实李承延自愿把林地交回给集体。且如按一审判决，会造成对其他村民的不公，李承延的起诉也已经超过起诉期限。发证是2013年，李承延2020年起诉，超过起诉期限。二审期间，为查明桔园五组2013年取得“庵门口”山场林权证的发证情况，本院向泰和县政府申请调取了该山场林权登记相关档案信息：1.1996年8月10日桔园五组向文田镇政府提交的《关于自留山收回集体统一管理的请示报告》复印件一份；2.2013年8月2日桔园五组康斌华、肖新文、李有明、尹倩菊、李承迎、李中泉、何明生、李会文、尹小青、李中云、李显洪、李明慧、刘招喜、李显湖、李承德、李春华、李承通、李承道、李玉庆、李贤文、李广文、李玉明、李承造、李鸣鹏、康德亮、李显海、康晓飞、何小年、李秋甫、康德珍、康明华、李承连、李显江、胡丽娟、康德辉、康德元、康新华等37位村民所做的《澄江镇桔园村五组林改问卷调查表》复印件各一份；3.2013年8月6日晚桔园五组会议记录复印件一份；4.2013年8月6日桔园五组出具的《关于申请林改的报告》复印件一份；5.2013年8月8日桔园五组形成的《澄江镇林改方案》复印件一份；6.2013年8月12日泰和县林业局文件复印件一份；7.桔园五组2013年9月12日填写的关于“庵门口”山场的林权登记申请表（内表）及（泰）林证字第19704号山林所有权证复印件各一份；8.2013年9月15日桔园五组向林改办提交的《申请》复印件一份；9.2013年9月16日桔园五组向县林改办提交的《申请发证报告》；10.2013年9月20日桔园五组《关于澄江镇桔园村坪岭五组实施林改方案的公示》复印件一份。以上证据经经李承质证，其对证据1-4的真实性、合法性及关联性均不予认可，对证据5、8、9、10的真实性、合法性未提出异议，但对其关联性不予认可，桔园五组的林改方案未涉及“庵门口”山场，对证据6、7的合法性不予认可，“庵门口”山场的使用权人是李承延，李承连无权将该山场的使用权申请登记在其名下。本院认为，上述档案资料可以证实桔园五组2013年申请颁发“庵门口”山场使用权的依据为（泰）林证字第19704号山林所有权证，其还向泰和县林业局提交了村民会议记录、桔园五组林改问卷调查表、桔园五组林改方案及报告等。二审经审理查明，诉争山场“庵门口”坐落于桔园五组，四至为东至进坪岭组大路、南至105国道、西至破仚与电杆厂交接、山脚水田、北至本村水库路。1982年12月30日，原泰和县上田公社桔芫大队五生产队（即为现桔园五组）取得（泰）林证字第19704号山林所有权证，其中第二栏证载“庵门口”山场，山地类别为松树，面积二十亩，山场四至：东大路、南新马路、西枫树下、北铁路。同日，泰和县上田公社桔芫大队五生产队李承延社员取得（泰）留证字66395号自留山使用证，证载“庵门口”山场，山地类别松山，面积十一亩四分，四至东大路、南新马路、西民主山、北铁路。1992年5月26日，桔园村委会（甲方）与李桂元（乙方）签订《关于征用李桂元自留山的协议书》，约定：“一、乙方在105国道北侧原铁路路南面给甲方2亩土地做餐馆及村委办公场所；二、甲方应补给乙自留山2亩；……”。1996年8月10日，桔园五组向文田镇政府提交《关于自留山收回集体统一管理的请示报告》，其中称：“……决定收回自留山归集体统一管理，山上现有树木归集体所有。请示当否，请镇政府给予批复。”同年8月14日，文田镇政府签署“为便于统一管理同意村小组意见”的意见。同年11月27日，桔园五组与李桂元签订《桔园村第五村小组果业开发承包合同书》，约定桔园五组将座落在庵门口的11亩土地发包给李桂元承包经营，发展果业生产。此后，李承延在庵门口山场种植果树。2013年8月2日，桔园五组进行林改问卷调查；8月6日晚桔园五组召开村民会议，就“组里所有山场归集体所有权属（民主管理），由本组为单位向林业部门（林改办）申请补办林改手续，一切资料及费用由本组统一提供”等事宜向村民征求意见，绝大多数村民代表签字同意该方案。同日，桔园五组提交《关于申请林改的报告》。8月8日，桔园五组形成林改方案：“村民一致同意将自留山收归集体统一经营管理。部分山场重新确定山场名称……”。8月12日，泰和县林业局收到前述《关于申请林改的报告》。9月12日，桔园五组填写了“庵门口”山场编号为0362426280614ＪＤＹ00009的林权登记申请表（内表）。9月15日，桔园五组向县林改办申请重新确定山场名称并提交申请发证报告，载明：“00003-00015宗地与别村别组不存在争议，情况属实，同意申请发证。”9月20日，桔园五组对其《关于澄江镇桔园村坪岭五组实施林改方案》进行公示，载明：“根据我县林改实施方案的要求，经过全组村民2013年8月6日的讨论和表决（见会议记录），以及上级对我组林改问卷调查表的填报情况，村民一致同意将自留山收归组集体统一经营管理”。后澄江镇桔园村坪岭五组（即桔园五组）林地使用权登记公示表中公示了“庵门口北”山场，主要权利依据为（泰）林证字第19704号。2013年12月3日，桔园五组取得泰府林证字（2013）第2806140003号林权证，其中编号为0362426280614ＪＤＹ00009的森林、林木、林地状况登记表登载内容为：林地所有，林地使用权权利人桔园村坪岭五组，坐落澄江镇，小地名庵门口，林班9，小班00009，面积27亩，主要树种马尾松、湿地松，林种用材林，林地使用期长期，四至：东至进坪岭组大路、南至105国道、西至进坪岭组大路、北至老铁路基南边，注记联营山场，与森林消防大队联营。2016年，李承延得知桔园五组取得了前述“庵门口”山场使用权的林权证，遂于2017年1月5日向澄江镇政府申请对庵门口山场使用权权属纠纷进行调处，澄江镇政府于2017年1月22日作出澄政行决字［2017］第1号《山林纠纷调处决定书》，“庵门口”山场归桔园五组。李承延不服于2017年1月23日向泰和县政府申请行政复议，泰和县政府2017年4月21日作出泰府复字［2017］4号《行政复议决定书》，维持澄江镇政府作出的澄政行决定［2017］第1号《山林纠纷调处决定书》。李承延不服向泰和县人民法院提起行政诉讼，泰和县人民法院以澄江镇政府未在举证期限内提交证据为由，撤销了澄江镇政府作出的澄政行决定［2017］第1号《山林纠纷调处决定书》和泰和县政府作出的泰府复字［2017］4号《行政复议决定书》。李承延仍不服上诉至本院，后本院准许李承延撤回上诉。澄江镇政府就该纠纷重新进行调处并于2019年7月29日作出澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》，根据《江西省山林权属争议调解处理办法》等有关规定，考虑李承延、桔园五组在申请林改工作中已依法定程序和一直以来的一些既成事实的实际，决定“庵门口”山场归桔园五组。李承延不服向泰和县政府申请行政复议，泰和县政府2019年12月10日作出泰府复字﹝2019﹞16号《行政复议决定书》，维持澄政行决字﹝2019﹞1号《山林纠纷调处决定书》。李承延仍不服，遂向法院提起行政诉讼。二审查明的其他事实与一审法院判决认定的事实一致。本院认为，虽然《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定：“县内的山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据。”但《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条对确权发证工作流程规定：按照“摸底造册-第一榜公示-制定、通过林改方案-勘查-第二榜公示-签订（完善）合同-审核-输机-发证前公示-颁证-建档”十一个步骤实施，……（三）制定、通过林改方案1.村（组）林改工作组成员对农户进行家访，了解群众意愿，做好政策宣传。2.根据本组织林地现状，按照林改政策和原则，起草村（组）林改实施方案，落实山林权属，拟定承包合同内容。3.召开村（组）村民会议或村民代表会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过。4.村（组）通过后的实施方案，报村委会、乡政府审核，县政府审批。5.经县政府批准后的实施方案可组织实施。本案中，桔园五组在林业三定时期将“庵门口”山场分配给李承延作为自留山，但桔园五组在2013年通过召开村民会议及征求村民意见的方式，征得多数村民同意后，形成了该村小组的林改方案，将该组村民的自留山收归集体统一管理。泰和县政府按照桔园五组形成的林改方案为其颁发“庵门口”山场林地所有权及使用权的涉案林权证，符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》的规定。且桔园五组自2014年1月以来对山场收归集体管理收入分账均是由全体村民平均分配，李承延一户也参与了山场征地补偿款、租赁收入的分配。因此，根据桔园五组将村民自留山收归集体统一经营管理的事实以及该村小组2013年形成的林改方案等事实，澄江镇政府将诉争“庵门口”山场裁归桔园五组并无不当。泰和县政府复议维持澄江镇政府的处理决定亦无不妥。一审法院撤销澄江镇政府的处理决定及泰和县政府的复议决定不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初11号行政判决；二、驳回被上诉人李承延的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人李承延负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年十月二十六日法官助理胡传义书记员伍义华