福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终171号 上诉人（原审原告）黄木长，男，1957年9月7日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 上诉人（原审原告）黄水长，男，1964年7月15日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 上诉人（原审原告）黄火长，男，1967年6月14日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 上诉人（原审原告）黄生长，男，1966年10月9日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 上诉人（原审原告）黄**，女，1992年10月2日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 上诉人（原审原告）黄带带，女，1955年9月17日出生，汉族，住福建省龙岩市长汀县。 被上诉人（原审被告）长汀县馆前镇人民政府，住所地福建省龙岩市长汀县馆前镇汀东村老街**，统一社会信用代码11350821004101327N。 法定代表人龚惠卿，镇长。 原审第三人长汀县馆前镇汀东村民委员会，统一社会信用代码54350821ME1036460Y，，住所地福建省长汀县馆前镇汀东村永春** 法定代表人赖发辉，主任。 上诉人黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄**、黄带带因诉被上诉人长汀县馆前镇人民政府、原审第三人长汀县馆前镇汀东村民委员会不履行法定职责一案，不服龙岩市永定区人民法院（2020）闽0803行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2019年3月12日，原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**向第三人汀东村民委员会提出因自然灾害造成其六户共同所有及使用位于长汀县馆前镇汀东村集镇市场边的房屋倒塌（占地547.5平方米），申请批准其六户重建，并提交了《福建省农村住宅建设和用地申请表》及六户的户口簿、家庭成年成员的身份证复印件。同日，原告黄水长、黄火长、黄生长亦分别向第三人汀东村民委员会提出因无房居住，特申请在东安规划住宅小区内安排住宅用地，并分为三户向第三人汀东村民委员会提交了《福建省农村住宅建设和用地申请表》及各户身份和户籍证明材料及其他相关材料。第三人汀东村民委员会于2019年4月2日将六原告的上述申请表等材料递交给被告长汀县馆前镇人民政府。被告于2019年4月3日作出馆政告字〔2019〕002号《关于补充建房申请材料的告知书》，向第三人汀东村民委员会告知还需补充以下申请材料：1.申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村民委员会或村民小组重新安排使用的承诺书；2.拟建房屋与相邻建筑毗邻或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地村委会见证或者依法公证；3.具有相应资质的建筑设计单位、具备注册执业资格的设计人员绘制的设计图，或者选用标准通用图；4.申请理由的内容要注明申请建房的具体地址。被告并将该告知书送达给原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**等人。第三人汀东村民委员会于2019年4月23日通知六原告于2019年5月5日前向第三人提交上述告知书载明所需补充的全部申请材料。2019年4月24日，六原告向第三人补充提交了《批准建房通知书》《农村宅基地退回承诺书》。经调查核实，第三人汀东村民委员会于2019年7月2日上午召开村委会议，对原告黄水长、黄火长、黄生长（三户）和原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**（六户）的建房申请及建房宅基地安排情况材料进行审议，会议议定对原告黄生长等六户不予重新安排建房宅基地，并于2019年7月9日作出《关于不予重新安排建房宅基地的通知》，同时将该通知送达给了六原告并抄送给被告。后第三人汀东村民委员会将六原告提交的申请表和相关材料退还给六原告。六原告认为被告未履行宅基地审批职责，未批准其六户利用旧宅基地改建或为其安排宅基地新建住宅，亦未作出行政答复，为此特向法院提起行政诉讼，请求判令被告依法履行宅基地审批职责。 原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。 本案中，原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**的诉请为请求判令被告长汀县馆前镇人民政府履行宅基地审批职责，并在庭审中多次明确诉请要求被告履行的宅基地审批职责中既包括对黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**等六户共同申请在的原宅基地上重建的审批，也包括对黄水长、黄火长、黄生长等三户分别申请新建住宅的审批。原告认为对新建、扩建和改建农村农民住宅的申请进行审批均属于宅基地审批职责，均为被告的法定职责，故可以在同一行政诉讼中一并起诉。但根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十五条、第十六条、第十七条的规定，村民个人申请住宅建设分新建、扩建和改建两种情形报批。属利用原宅基地改建的，只需要镇乡人民政府核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设。属新建、扩建的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，并由镇乡人民政府报县级人民政府审批用地，县级人民政府批准用地的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。由此可见，申请新建、扩建农村村民住宅和申请利用原宅基地改建农村村民住宅的申请事项、审批程序、审批内容、核准条件、审批机关、取得的行政许可凭证和适用的法律法规均有不同，即对申请扩建、新建农村村民住宅的审批和对申请利用原宅基地改建农村村民住宅的审批属于两种不同的行政审批程序。且黄木长、黄火长户、黄生长作为不同的申请主体，对三户分别提交的新建农村村民住宅的申请依法亦应当分别进行调查核实、审议和审批，故对三户申请新建住宅的审批亦属于三个相互独立的具体行政行为。因而，六原告的诉讼请求包含了数个行政行为和法律关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（二）项亦明确规定，“有具体的诉讼请求”系指请求判决行政机关履行特定法定职责。六原告的诉讼请求违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，属诉讼请求不明确。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款、第六十九条第一款第（一）项的规定，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本院在审理过程中经多次释明，但六原告坚持以要求被告履行宅基地审批职责为诉请并拒绝将其诉请明确至特定的法定职责，六原告的起诉不符合“一行为一诉”的基本原则，依法应当驳回起诉。 综上，原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**的诉讼请求不明确，提出的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，遂裁定：驳回原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**的起诉。本案不收取案件受理费。 宣判后，原审原告黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，认定事实错误。2019年1月28日被上诉人作出馆政[2019]7号《关于撤销馆镇信[2018]13号文的决定》，决定对上诉人的建房申请，重新进行审查并依法作出行政答复，上诉人向第三人提交了利用原宅基地进行改建的申请，被上诉人于2019年2月27日作出馆政告字[2019]001号告知书，要求上诉人按《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条的规定及“一户一宅”的要求，提交在东安规划小区内安排住宅用地的建房申请。一审法院仅认定上诉人于2019年3月12日提交了改建及新建的住宅建设和用地申请材料，没有认定改建及新建的住宅建设和用地申请材料是按被上诉人的要求提交的，认定事实不清。上诉人向一审法院提交的《住房建设用地申请表》证明了一审第三人于2019年5月27日签署意见并移交给了被上诉人审核，被上诉人向一审法院提交的《询问笔录》证明被上诉人于2019年6月27日进行了调查核实。一审法院仅认定2019年4月24日，上诉人向第三人补充了《批准建房通知书》《农村宅基地退回承诺书》，经调查核实，第三人于2019年7月2日上午召开村委会议，没有对第三人将上诉人的申请材料移交给被上诉人审核，被上诉人进行调查核实的事实进行认定，认定事实不清、被上诉人向一审法院提交的《询问笔录》证明了上诉人进行调查核实，本案没有证据证明第三人进行调查核实过。一审法院认定经调查核实，第三人汀东村民委员会于2019年7月2日上午召开村委会议，认定事实错误。 二、一审法院认定上诉人的诉讼请求违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，属诉讼请求不明，是错误的。2019年1月28日被上诉人作出馆政[2019]7号《关于撤销馆政信[2018]13号文的决定》，决定对上诉人的建房申请，重新进行审查并依法作出行政答复，上诉人在原旧宅基上进行改建的申请及在东安规划住宅小区内安排住宅用地的建房申请的材料，是按被上诉人的要求提交的。改建或新建的审批职责均系被上诉人的法定职责，被上诉人应依《关于撤销馆政信[2018]13号文的决定》的规定的内容，对上诉人是否符合改建或新建的条件进行审查并作出答复，被上诉人未按馆政[2019]7号《关于撤销馆政信[2018]13号文的决定》的内容进行审查及作出行政答复，上诉人要求被上诉人履行宅基地审批职责包含了履行改建及新建的职责。上诉人要求被上诉人履行宅基地审批职责没有违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，诉讼请求明确。一审法院认定上诉人的诉讼请求违反了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，属诉讼请求不明确，是错误的。上诉请求：1、撤销永定区人民法院（2020）闽0803行初16号《行政裁定书》；2、被上诉人履行《关于撤销馆政信[2018]13号文的决定》关于对上诉人的建房申请，重新进行审查并依法作出行政答复的承诺，依法履行宅基地审批职责。 被上诉人长汀县馆前镇人民政府、原审第三人长汀县馆前镇汀东村民委员会未提交书面答辩。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。联系本案而言，上诉人黄木长等六人的诉请为：请求判令被告长汀县馆前镇人民政府履行宅基地审批职责，并在一审庭审中多次明确诉请要求被上诉人履行的宅基地审批职责中既包括对黄木长、黄水长、黄火长、黄生长、黄带带、黄**等六户共同申请在原宅基地上重建的审批，也包括对黄水长、黄火长、黄生长等三户分别申请新建住宅的审批。故上诉人黄木长等六人的诉讼请求违反了前述“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，属诉讼请求不明确。原审根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款、第六十九条第一款第（一）项的规定，经多次释明，但上诉人黄木长等六人坚持以要求被上诉人履行宅基地审批职责为诉请并拒绝将其诉请明确至特定的法定职责。据此，原审依法裁定驳回上诉人起诉正确。 综上，上诉人黄木长等六人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二〇年十月二十七日 书记员  张晴雯 附件相关法律条文 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。