甘肃省庄浪县人民法院行政判决书（2020）甘0825行初7号原告：甘肃静宁印刷有限责任公司。法定代表人:尤某1。委托诉讼代理人：尤某2，代理权限为特别代理。委托诉讼代理人：王某，系甘肃为公律师事务所律师，代理权限为特别代理。原告:静宁县如庭酒店管理有限公司。法定代表人:冯某，系该公司总经理。委托诉讼代理人：康某，系甘肃为公律师事务所律师，代理权限为特别代理。被告:静宁县城市管理综合执法局。法定代表人:韩某。出庭应诉负责人：万军强，系该局副局长。委托诉讼代理人：陈某1，系该局执法大队大队长，代理权限为特别代理。委托诉讼代理人：陈某2，系甘肃阿阳律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告甘肃静宁印刷有限责任公司、静宁县如庭酒店管理有限公司与被告静宁县城市管理综合执法局规划管理行政处罚一案，原告于2020年5月6日向本院提起行政诉讼.本院立案后依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告甘肃静宁印刷有限责任公司委托诉讼代理人尤某2、王玉宏、原告静宁县如庭酒店管理有限公司法定代表人冯某及委托诉讼代理人康某，被告静宁县静宁县城市管理综合执法局出庭应诉负责人万军强及委托诉讼代理人陈某1、陈某2到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告甘肃静宁印刷有限责任公司、静宁县如庭酒店管理有限公司的诉讼请求为：1.请求撤销静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定;2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由:一、被告作出的静执法罚字[2019]第44号《行政处罚决定书》的证据不足,事实不清，适用法律错误，处罚结果错误。1.被告自始至终没有提供案涉消防楼梯必须限期拆除的事实依据。首先，没有提供案涉消防楼梯的修建对规划实施的影响的证据。既没有对规划本身进行明确阐述，也没有对案涉消防楼梯对规划实施的影响提供客观评价标准及量化评价结果。2.被告以《城乡规划法》第64条之规定作出对案涉消防楼梯限期拆除的行政处罚属适用法律错误。首先,甘肃静宁印刷有限公司办公楼是90年经合法审批同意修建，建设设计图纸是经审批备案的，该建设设计图纸证实该楼在设计之初就设计了消防楼梯,只不过在建楼时没有修建消防楼梯,说明该办公生产楼的消防楼梯在建设时就经过了审批备案。现修建的消防楼梯在原生产楼的建设规划设计中,后来在修建案涉消防楼梯时也向相关部门申请报送，可以通过补办相应规划手续,非强制拆除的对象。其次，根据《城乡规划法》第64条的规定,责令限期拆除的前提条件是案涉消防楼梯修建不能采取改正补救措施消除对规划实施影响的,否则只能限期改正并处罚款,并非不切实际的都要拆除。而且该消防楼梯是经工程质量专业机构检测合格的，安全性、合理性是不容置疑的。该消防楼梯不影响城市建设规划和控制性详细规划的实施，没有占用道路红线等规划四线，不危害公共安全，不妨碍市政基础设施和公共服务设施的正常运行，也没有侵害通风、采光和通行等相邻关系，仅用作有险情时的逃生通道。最后，根据《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在2年内未被发现,不再给予行政处罚。本案中,二原告是在2016年4月修建成消防楼梯的，已超过2年,不应当再给予行政处罚。二、被告作出的《行政处罚的决定书》违反行政法信赖保护原则。被告在2016年5月5日因同一事由对静宁如庭酒店(原易佰酒店)作出了静城行执字[2016]023号通知书,责令拆除案涉钢结构消防楼梯。在该告知书出具后,经二原告与城建局及执法局等单位报备相关申请材料，按相关行政管理部门的要求于2016年7月委托兰州交通大学工程检测有限公司对该楼及案涉消防楼梯进行了质量检测。2016年8月4日检测报告出来后,完全符合安全质量标准，原告即向静宁县城建局、执法局等相关部门提交了该检测报告,该报告显示案涉消防楼梯已建设完毕，并经过了消防部门的认定符合建筑工程消防安全规范要求。后来被告也就没有执行静城行执字[2016]023号通知书。所以原告认为,被告的该行为是对修建案涉消防楼梯行为的追认和默认，并由原告一直使用，现被告又因同一事由对原告作出处罚决定严重有损被告行政执法的公信力,违反行政法信赖保护原则、违反法定程序、违反以一事不再罚的原则。三、被告对案涉消防楼梯限期如庭酒店拆除,认定事实错误，主体不当。首先,静宁县如庭酒店管理有限公司与甘肃静宁印刷有限责任公司为租赁合同关系,案涉消防楼梯的所有权人为甘肃静宁印刷有限责任公司;其次，二原告是根据生产经营需要才共同修建了消防楼梯;最后,该消防楼梯通过了消防等部门的现场选址和审核验收。因此,该消防楼梯所有权属于甘肃静宁印刷有限公司且经过了消防部门的审核验收。四、原告目前已向静宁县自然资源等相关部门申请恢复原楼梯消防楼梯建设的相关手续。已建的消防楼梯是经合法检测，消防等部门验收的消防逃生楼梯、是生命楼梯。二原告是依法成立的企业，二原告公司有员工近60人，二原告依法经营、服务社会、并作为纳税人积极为社会做贡献，在当前国家倡导的保居民就业、保基本民生，稳就业、稳投资，促社会经济发展和稳定的政策基调下，一旦该消防楼梯被拆除，造成如庭酒店因不符合消防规定而停止经营，如庭酒店租期已签10年，前期投入四百多万将巨亏、员工失业，印刷公司不但收不到租金，而且要向如庭公司大额赔偿，印刷公司员工养老保险金、工资等将不保，该消防楼梯对规划、对周边居民和建筑物没有任何影响，若不切实际的的拆除该消防备用楼梯会造成如庭酒店因不符合消防管理而被迫停业亏损，导致二原告无白遭受巨额损失，企业员工失业受损，不符党中央、国务院倡导的妥善解决当前社会经济发展的主基调，不利于社会的发展，根据党中央、国务院的精神对企业在运行中遇到的困难和问题，各级行政机关、执法司法机关应妥善化解解决，所以被告在具体执法过程中,应该具体问题具体化解处理，避免一刀切。综上，被告作出静执法罚字[2019]第44号《行政处罚决定书》对消防备用楼梯限期拆除的认定事实不清，证据不足,程序违法、适用法律不当，处罚结果错误，法院应根据本案实际，依法撤销。被告静宁县城市管理综合执法局辩称，请求依法驳回原告的诉讼请求。一、被告作出的静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定书（以下简称44号处罚决定书）认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1、原告在起诉状中所提出的“被告自始至终没有提供案涉消防楼梯必须拆除的事实根据”问题，被告在举行听证会之后，作出44号处罚决定书之前，为慎重起见，专门就此问题要求静宁县自然资源局进行补充调查和提交相关证据。2019年9月24日，静宁县自然资源局在补充调查的复函中认为：“该建筑原施工图纸南侧有一楼梯出入口，但因其他原因当时并未修建，后期甘肃静宁印刷有限公司及其承租人因消防等原因在建筑物东侧搭建钢结构楼梯，该钢制楼梯未经规划许可，属违法搭建，事实清楚，我局已正式函告你局。关于该楼梯是否对规划实施造成影响问题，经我局综合考虑，该楼梯作为消防备用楼梯，在使用功能上实际服务于该建筑，为人员疏散等提供楼梯，但由于未经审批擅自建设，对规划执行实施方面形成一定社会影响。”因此，作出拆除的处罚决定，是有规划部门对规划实施造成一定影响的专业意见为事实根据的，并不是被告凭空认定和作出的。2、原告所说的违法建筑已经超过2年，不应当再给予行政处罚的理由，是对《中华人民共和国行政处罚法》的曲解。该法第二十九条第二款明确规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为終了之日起计算。”本案中，原告的违法行为是处于继续存在状态的，被告予以处罚是正确的。3、原告于2016年7月，委托兰州大学工程检测有限公司对该楼质量的检测报告，没有事实上的关联关系，不能证明原告搭建的楼梯的行为是符合规划的。4、44号处罚决定书和被告以前对原告下发的静城行执字（2016）023号通知书，是两起不同的案件。此案是由静宁县自然资源局以违反规划建设为由，在立案调查后，移送被告进行行政处罚的。原告以被告之前下发的静城行执字（2016）023号通知书为由，对自己搭建楼梯的违法行为，主张违反行政法信赖保护原则，是不能成立的。二、44号处罚决定书认定的违法主体是正确的。本案楼房的建筑物的产权虽然属于印刷公司，但是搭建楼梯的违法行为，是由印刷公司许可同意后，与如庭酒店共同实施的。所以，是两者共同实施了违法行为，被告的认定和处罚是正确的。三、原告的诉讼请求无事实及法律依据。原告所称的“目前已向静宁县城市规划等相关部门申请恢复楼梯消防楼梯建设的相关手续”，在未经主管部门批准的情况下，不能证明原告告搭建楼梯的行为是合法的，也更不能证明被告作出的44号处罚决定书，有什么违法或者错误之处。综上，被告作出的44号处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应当判决驳回原告的诉讼请求。被告静宁县城市管理综合执法局提交了以下证据：一、作出行政行为的证据。静宁县城市管理综合执法局静执法罚字[2019]第44号行政处罚卷宗复印件147页，证明静宁县城市管理综合执法局作出的静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定书是合法的。二、法律依据。1、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，证明静宁县城市管理综合执法局静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定书是合法的。2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。3、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。二原告向本院提交了以下证据：第一组证据：静宁县市场监督管理局给原告颁发的营业执照一份、静宁县公安局给原告颁发的特种行业许可证一份、静宁县公安局消防大队给原告颁发的消防安全检查合格证一份。证明目的：1、证明原告经营的酒店手续齐全，符合国家法律、法规以及规章的要求。2、消防合格证中记载安全出口2个，其中一个即是本案中的消防楼梯，该消防楼梯的设计、选址经过静宁县公安局消防大队的审核，建成后经工程质量专业机构检测合格，经静宁县公安局消防大队验收并备案，符合《中华人民共和国消防法》及其他有关消防法规、规章的规定。第二组证据：原印刷厂办公楼设计图纸一份。证明该楼在南侧设计有消防楼梯，南侧每层设计有楼梯出口，东侧一楼设计有楼梯出口，该图纸通过了审核并备案。如按照图纸的设计在南侧加装消防楼梯，则距离小区居民楼较近，影响居民生活，故安装在楼东侧楼梯出口处，符合规划，因此法不强人所难，被告在执法过程中应根据实际情况灵活变动，不能生搬硬套。第三组证据：静宁县城市管理行政执法局于2016年5月5日作出的静城行执字[2016]023号责令停止违法行为通知书一份，静宁县印刷厂办公生产楼安全性鉴定检测报告一份。证明目的：1、证明在本案消防楼梯建设后被告要求原告拆除，根据城建局及执法局等部门的要求进行检测，因原告提交了符合安全的质量检测报告，并根据被告的要求解决问题后，同意原告酒店经营已四年，现作出拆除的处罚错误。2、证明被告对原告修建的消防楼梯一事已于2016年知情，被告对原告修建消防楼梯的行为进行了调查并记录在案并处罚，四年后因同一理由又二次处罚，程序违法。3、证明原告的酒店楼房及消防楼梯已通过安全质量检测安全合法，符合行政部门的管理规定，无安全隐患。第四组证据：本案消防备用楼梯现状照片4张。证明目的：证明案涉消防备用楼梯不临街，在原告自己楼沿下，该楼台基上，紧贴该楼面，没有改变原设计图纸的整体规划设计，把原设计在该楼南侧的消防楼梯，现因地制宜安装在该楼东侧出口处，既不影响周边建筑和居民的通风、采光、通行，也没有占用公共空间，作出拆除处罚不符合客观事实，完全错误。根据原被告提交的证据经庭审质证、辩论、结合原、被告的陈述，经审理本院综合认定下列案件事实：经审理查明，本案所涉的3层楼房，系原告甘肃省静宁县印刷有限责任公司所有，位于××县的原办公生产楼，该楼建于90年，经审批合法，符合规划，用地合法，该楼修建之初经审核通过并备案的设计图纸载明，在该楼南侧设计有消防楼梯（消防通道），南侧每层设计有楼梯出口，东侧一楼设计有楼梯出口。原告甘肃省静宁县印刷有限责任公司根据生产经营需要将该楼多年已作为商铺运作经营。2016年3月底，原告甘肃省静宁县印刷有限责任公司根据经营需要将该楼2-3层租给原告静宁县如庭酒店管理有限公司，作为酒店经营使用，二原告在2016年4月在酒店装修过程中，根据消防管理的需要，通过静宁县消防等部门工作人员现场指导，二原告在该楼背面（即该楼东侧）一楼楼梯口位置修建了钢结构消防备用楼梯，该消防备用楼梯仅作为发生火灾等险情时的疏散逃生通道，平时员工和客人不使用。2016年5月5日静宁县城市管理行政执法局向如庭酒店负责人冯某发出了静城行执字（2016）023号责令停止违法行为通知书，限期七日内拆除该消防备用楼梯，静宁县执法局出具该通知书之后，二原告向静宁县住房和城乡规划建设局、静宁县城市管理行政执法局等部门反映并上报有关情况和手续，应相关部门的要求，二原告于2016年7月委托兰州交通大学工程检测有限公司对该楼工程质量安全性进行了检测，兰州交通大学工程检测有限公司于2016年8月4日出具了工程质量检测报告，该检测报告出来后，二原告即向静宁县住房和城乡规划建设局、静宁县公安消防大队、静宁县城市管理行政执法局等相关部门报备了该工程质量检测报告及相关手续，2017年1月酒店装修完毕并通过消防等行政部门验收通过并投入运营，经过消防部门的认定消防备用楼梯符建筑工程消防安全规范要求，该消防备用楼梯仅用作发生火灾等险情时的疏散、逃生楼梯。2019年8月4日原告甘肃静宁印刷有限责任公司曾向静宁县自然资源局报送了关于恢复甘肃静宁印刷公司原生产楼消防楼梯（安全楼梯）的申请报告。被告静宁县城市管理综合执法局经查证，于2019年8月7日向原告作出静执法拆字［2019］第11号违法建筑限期拆除通知书，于2019年8月16向二原告发出静执法罚告字［2019］第93号行政处罚先行告知书及听证告知书，举行听证后，被告就二原告所搭建的消防备用楼梯向静宁县自然资源局发出补充调查认定函，2019年9月24日静宁县自然资源局向被告作出复函认为，该楼梯作为消防备用楼梯，在使用功能上实际服务于该建筑，为人员疏散等提供楼梯，但由于未经审批擅自建设，对规划执行实施方面形成一定社会影响，建议由被告综合考虑决定。2019年1月4日被告向二原告作出静执法罚字［2019］第44号《行政处罚决定书》，限期7日内拆除钢结构楼梯。本院认为，本案所涉二原告用作酒店经营的楼房，该楼建于90年，经审批合法，符合规划，用地合法，该楼修建之初经审核通过并备案的规划设计图纸载明，该楼在南侧设计有消防楼梯（消防通道），南侧每层设计有楼梯出口，东侧一楼设计有楼梯出口。二原告根据生产经营需要需恢复安装该楼消防楼梯，在该楼南侧有电力高压配电室，不安全，在该楼东侧安装消防楼梯更合理，2016年4月二原告在该楼东侧一楼原有楼梯出口处安装了消防备用楼梯，该楼及消防备用楼梯经兰州交通大学工程检测有限公司作出工程质量检测报告，符号工程质量安全，该消防备用楼梯在原告楼沿下，该楼地面台基上，紧贴该楼面，没有临街，没有改变该楼整体规划设计，该消防楼梯不影响城市建设规划和控制性详细规划的实施，没有占用道路红线等规划四线，不危害公共安全，不妨碍市政基础设施和公共服务设施的正常运行，不影响周边建筑、居民的通风、采光、通行，也没有占用公共空间，该楼梯作为消防备用楼梯，在使用功能上实际服务于该建筑，该消防备用楼梯不作为平时酒店员工和客人的出入楼梯使用，仅作为发生火灾、地震等险情时为人员疏散、逃生等提供通道，从2016年5月5日静宁县城市管理行政执法局就该消防楼梯作出静城行执字（2016）023号通知书之后，2016年8月二原告委托委托兰州交通大学工程检测有限公司对该楼及该消防备用楼梯安全性进行了工程质量检测，作出工程质量检测报告后，原告报送相关行政部门，经消防等行政执法部门审核验收合格后酒店运营至今；目前原告已向静宁县自然资源局等相关部门上报恢复原消防楼梯（消防通道）建设的申请。被告认为该消防备用楼梯对规划执行实施方面形成一定社会影响，但具体没有对该消防备用楼梯对规划实施是否产生实际影响提供客观评价标准及量化评价结果的证据，若直接拆除该消防备用楼梯，会造成原告静宁县如庭酒店管理有限公司因不符合消防管理规定而被迫停止经营，该酒店前期几百万投入将亏损，二原告两公司将严重受损，公司员工失业或员工合法权益得不到保障，不符合国家当前社会经济发展倡导的“六保”、“六稳”的保居民就业、保基本民生、稳就业、稳投资，促社会发展稳定及当前妥善化解解决企业在经营中遇到的困难和问题的政策，不利于社会经济的发展和稳定。综上，对二原告在生产经营过中根据合法的经营需要而安装消防备用楼梯属于根据实际情况尚可采取补救改正措施而予以消除规划影响的情形，故不宜直接拆除该消防备用楼梯，被告向二原告作出的静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定，证据不足,理由不充分，适用法律不准确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告静宁县城市管理综合执法局作出的静执法罚字[2019]第44号行政处罚决定。案件受理费50元，由二原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审判长 马善德人民陪审员 杨江东人民陪审员 张 栋二0二0年十月二十一日书记员 席 敏