湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂09行终92号上诉人（原审原告）武汉福达曲轴有限公司。住所地：湖北省孝感市经济开发区孝天工业园。法定代表人王长顺,该公司董事长。委托诉讼代理人罗精华，该公司员工。委托诉讼代理人王趾麟，广西麟厦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）孝感市自然资源和规划局。住所地：湖北省孝感市澴川路**。法定代表人高宏发，该局局长。委托诉讼代理人孙小青，该局工作人员。委托诉讼代理人杨晓林，湖北孝法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）孝感市人民政府。住。住所地：孝感市乾坤大道**/div>法定代表人吴海涛，孝感市市长。委托诉讼代理人孙秀丽，孝感市司法局工作人员。委托诉讼代理人王辉，孝感市司法局工作人员。上诉人武汉福达曲轴有限公司（以下简称福达公司）因土地管理及行政复议一案，不服湖北省孝感市孝南区人民法院（2019）鄂0902行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武汉福达曲轴有限公司的法定代表人王长顺及其委托诉讼代理人罗精华、王趾麟，被上诉人孝感市自然资源和规划局的出庭负责人陈小平及委托诉讼代理人孙小青、杨晓林，被上诉人孝感市人民政府的委托诉讼代理人孙秀丽、王辉到庭参加诉讼。案件协调期间不计入审限。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2009年12月9日福达公司通过挂牌方式取得编号为孝国土开G(2009)05地块国有建设用地使用权。2009年12月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为4209002009B03550、4209002009B03542，地块位，地块位于孝汉大道与××路交汇处为200547.5平方米（300.8亩），出让价为34293480元。土地用途为工业，出让年限为50年。上述宗地建设项目在2010年2月28日之前开工，在2012年2月28日前竣工。2010年3月国土管理部门向福达公司颁发《国有土地建设用地使用权证》。福达公司于2009年11月奠基建设，2011年5月建成1#机加工厂房等部分配套设施后停止建设。2014年9月2日国土管理部门下达了《低效用地整改通知书》，并多次约谈了福达公司负责人，要求尽快推进项目建设或协商收回土地。2015年3月9日国土管理部门向其下达了《低效用地清理处置告知书》，再次要求尽快开工建设，否则，将根据《闲置土地处置办法》的规定依法处置。但福达公司以受上游企业东风汽车产能影响，年订单下滑，不能达到二期项目产能预期，一直未开工建设。2016年5月福达公司停产后，市高新区管委会决定依法收回土地。2017年6月6日，原孝感市国土资源局高新区分局作出孝土高（闲土认字）[2017]8号《闲置土地认定书》。2017年8月4日原孝感市国土资源局主持召开福达公司闲置土地处置听证会，听取了福达公司申辩意见。2017年9月26日向福达公司送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》，2017年11月20日向福达公司再次送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年12月18日向福达公司送达《关于协议有偿收回国有建设用地使用权相关问题的复函》。2018年8月30日原孝感市国土资源局作出孝土资利用[2018]82号《收回国有土地使用权决定书》，决定协议有偿收回上述国有建设用地使用权。福达公司不服，向孝感市人民政府申请复议。2018年12月20日，孝感市人民政府作出孝政复[2018]82-3号《行政复议决定书》，维持原孝感市国土资源局作出的孝土资利用[2018]82号《收回国有土地使用权决定书》。福达公司认为，上述收回国有土地使用权决定侵犯其合法权益，故向人民法院提起行政诉讼。另查明，孝感市政府实施机构改革，将原孝感市国土资源局的职能，整合到新××孝感市自然资源和规划局，原孝感市国土资源局不再保留。原孝感市国土资源局实施的行政行为，由孝感市自然资源和规划局继续行使职权。一审法院经审理认为，根据福达公司和孝感市自然资源和规划局、孝感市人民政府的诉辩主张及相关法律的规定，本案要解决的争议焦点是：1.案涉土地闲置的认定及原因？2.孝感市自然资源和规划局、孝感市人民政府作出行政行为程序是否合法？3.原孝感市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定适用法律是否正确？4.原孝感市国土资源局对该宗涉案土地制定的处置方案是否合理合法？1.关于涉案土地闲置的认定及原因。依据《闲置土地处置办法》第二条第二款“己动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。本案中，根据合同约定，福达公司应动工开发建设面积为160438平方米（200547.5×0.8容积率），福达公司自2009年11月奠基建设至2011年5月后停止建设，其在案涉宗地己动工开发建设面积为25730.9平方米，福达公司开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设已满一年。原孝感市国土资源局认定涉案土地属闲置土地事实清楚，证据充分。福达公司提出“原鞭炮厂仓库”未拆迁，影响其后期投资建设的主张，因原鞭炮厂仓库不在案涉宗地之内，对其建设不产生实际影响，福达公司认为土地闲置是政府原因，与客观事实不符。且福达公司在《关于＜闲置土地调查通知书＞的复函》中说明由于公司资金不足，后期投资难以为继所致。故涉案土地闲置属福达公司自身原因。2.关于原孝感市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定及孝感市人民政府所作行政复议决定适用程序是否合法的问题。原孝感市国土资源局立案调查后向福达公司送达闲置土地调查、认定等材料，告知当事人享有的权利，充分听取福达公司的陈述和申辩意见，并多次对案涉土地补偿等问题与福达公司进行协商。最后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并作出闲置土地处置方案，告知福达公司相关救济途径，符合相关法律规定；孝感市人民政府在收到福达公司的复议申请后，经过立案、送达、告知有关当事人相应权利和义务等程序后，作出行政复议决定，且在庭审中福达公司对原孝感市国土资源局、孝感市人民政府行政行为作出的程序未提出异议，故原孝感市国土资源局、孝感市人民政府作出行政行为程序合法。3.关于涉案土地使用权收回决定适用法律是否正确。在涉案土地因企业原因造成闲置的情况下，原孝感市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条第三款规定，经与福达公司协商，经孝感市人民政府批准，选择协议有偿收回国有建设用地使用权的处置方式，符合法律的规定。对于福达公司提出对原孝感市国土资源局作出收回国有建设用地使用权决定适用原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》进行附带审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《湖北省行政规范性文件管理办法》第二十条规定,规范性文件有效期一般为5年。标有‘暂行’、‘试行’的规范性文件，有效期为2年。没有明确有效期的规范性文件，有效期为2年。本案中，经审查，鄂土资发[2012]41号《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》与《闲置土地处置办法》并不相抵触。该鄂土资发[2012]41号规范性文件制定时间为2012年5月4日，没有明确有效期，有效期应为2年。该文件应于2014年5月4日已自动失效，故已无对其合法性再行审查之必要。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。故认定行政行为是否合法，判断的依据是法律、法规，并参照规章。原孝感市国土资源局作出行政行为适用的规范性文件合法与否，并不必然导致行政行为不合法。需要指出的是，原孝感市国土资源局作出行政行为在适用规范性文件上存在瑕疵，应予纠正。但不影响原孝感市国土资源局对案涉土地作出收回国有建设用地使用权决定的合法性。4.关于原孝感市国土资源局对该宗涉案土地制定的处置方案是否合理合法。鉴于属企业的原因造成土地闲置，原孝感市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，作出协议有偿收回土地使用权决定，并多次与福达公司协议未果的情况下，制定闲置土地处置方案。该方案中，原孝感市国土资源局按福达公司取得土地权实际支付成本价加同期银行存款利率有偿收回涉案土地使用权，并根据福达公司2017年6月委托中水致远资产评估有限公司作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿，合理合法。对福达公司要求参照市场价进行补偿的问题，一审法院认为，福达公司原取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格（11.4万元/亩）支付土地出让金，福达公司实际取得土地使用权成本价为3.5万元/亩，故福达公司要求参照当前的市场价进行补偿显属无理，不予支持。对于原孝感市国土资源局制定闲置土地处置方案是否应与福达公司协商一致问题，一审法院认为，根据《闲置土地处置办法》第八条、第十三条规定，对于因政府原因或自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，拟订闲置土地处置方案。本案中，属企业自身原因造成土地闲置，法律法规并未规定必需协商一致后拟订闲置土地处置方案，故原孝感市国土资源局拟订闲置土地处置方案不违反法律规定。原孝感市国土资源局作出收回国有土地使用权决定认定事实清楚，程序合法，处置方案合理合法；孝感市人民政府复议决定认定事实清楚程序合法，故应驳回福达公司的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回武汉福达曲轴有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由武汉福达曲轴有限公司负担。上诉人武汉福达曲轴有限公司上诉称：一、(2019)鄂0902行初8号行政判决书认定事实不清。(2019)鄂0902行初8号行政判决书（以下简称一审判决）认定“涉案土地闲置属福达公司自身原因”与事实不符。上诉人项目于2009年11月奠基建设，于2011年5月24日曲轴生产第一期建成投产，并举行了隆重的生产线投产仪式，当天同时举行了曲轴生产第二期开工建设仪式。但由于曲轴生产第二期建设用地含有原鞭炮厂仓库土地至今没有解决，导致直至今天，均无法办理规划定点以及报建手续继续按计划进行建设，因此停止了第二期建设。根据《闲置土地处置办法》第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条、第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用或者划拨决定书约定、规定的期限、条件交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工条件的；”的规定，由于政府机关至今未能将原鞭炮厂仓库搬迁，并将其土地使用权变更至上诉人名下，导致上诉人至今无法进行第二期建设。因此，无法进行二期建设的根本原因是政府原因。二、二被上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》、《闲置土地赴置方案》以及《行政复议决定》违法，依法应当予以撤销。1.上诉人项目规划用地为353.7亩，实际获得土地使用权证324.88亩；其余有4696.60平方米己交土地款，但至今没拿到土地使用权证；花炮厂21.82亩土地至今没有征收。这次被上诉人仅就300.8亩作出收回决定，被上诉人对上诉人己获土地证的24.08亩和已交土地款的4696.6平方米如何处置没有作出决定。被上诉人将整个项目用地拆分成几块进行处置，显然违法。2.被上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》及《闲置土地处置方案》适用法律法规、政策违法。(1)该决定书所依据的《省国土资源厅、省监察厅关于印发闲置和低效用地清理处置实施方案的通知》（鄂土资发【2012】41号）文已不属于有效文件。(2)被上诉人以2017年6月中水致远资产评估公司作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿违法。其一，该《评估报告》第2页的评估目的、评估对象和评估范围均规定为：“武汉福达曲轴有限公司股东全部权益价值”的评估，而不是公司实物资产评估，仅能用于内部股权转让。其二，该《评估报告》弟3页明确规定：“本报告资产评估结论使用的有效期为一年，即自2017年5月31日至2018年5月30日止有效。”因此，被告2018年9月24日根据此已失效的《评估报告》作出的决定违法。其三，更不可思议的是被上诉人决定将上诉人厂区道路、围墙、绿化等配套设施按该失效《评估报告》评估的价值的80%补偿更是毫无依据，属于严重违法。三、一审判决认定事实不清、实体判决错误，依法应当予以撤销。1.前己述及，导致上诉人至今无法进行第二期建设的根本原因是政府原因。而一审判决置客观事实不顾，认定为企业原因。2.一审判决虽然认定：“原市国土局作出行政行为在适用规范性文件存在瑕疵，应予纠正。”但仍旧作出了驳回上诉人一审诉求的判决。上诉人认为，本案应当适用2018年12月18日，自然资源部办公厅作出的《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》(自然资办函(2018)1903号）。该函明确规定：“需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。”但是，一审判决一方面错误认定了土地闲置原因。另一方面虽然认定“在适用规范性文件存在瑕疵，应予纠正。”但实际上却没有纠正，仍旧支持了被上诉人适用错误文件作出的决定，其判决显然违法。请求：1.判决撤销(2019)鄂0902行初8号《行政判决书》；2.判决撤销孝感市国土资源局作出的孝土资利用(2018)82号《收回国有建设用地使用权决定书》；3.判决撤销孝感市人民政府作出的孝政复(2018)82-3号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人孝感市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。（一）本案基本事实。2009年12月9日上诉人福达公司通过挂牌方式取得编号为孝国土开G（2009）05地块国有建设用地使用权，2009年12月11日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为4209002009B03550、4209002009B03542，地块位，地块位于孝汉大道与××路交汇处为200547.5平方米（300.8亩），土地用途为工业，出让年限为50年。2010年3月国土管理部门颁发《国有土地建设用地使用权证》。上诉人福达公司于2009年11月奠基建设，2011年5月建成1#机加工厂房等部分配套设施后停止建设至今。上诉人福达公司土地闲置问题是省委巡视组2014年、2015年两轮巡视和2017年“回头看”、2018年巡视反馈的重点整改问题。2014年9月2日国土管理部门下达了《低效用地整改通知书》，并多次约谈了上诉人福达公司负责人，要求尽快推进项目建设或协商收回土地。上诉人福达公司承诺，在集团2014年底完成债券非公开定向增发后，立即注入资金，在2015年开工建设。但上诉人福达公司完成增发后，却没有如期动工。2015年3月9日国土管理部门向其下达了《低效用地清理处置告知书》，再次要求尽快开工建设，否则，将根据《闲置土地处置办法》的规定依法处置。但上诉人福达公司以受上游企业东风汽车产能影响，年订单由10万件下滑至1.5万件，不能达到二期项目产能预期，一直未开工建设。2016年为盘活低效用地，市高新区管委会积极督促、协助上诉人福达公司多方寻求战略合作伙伴，促进企业转产升级，但受经济下行等因素影响，没有实现。2016年5月上诉人福达公司停产后，市高新区管委会决定依法收回土地。2016年12月市高新区管委会与桂林福达集团经多次协商，就低效用地处置问题达成了收回土地的初步共识。2017年1月根据会商情况，市高新区管委会就落实土地收回工作召开了专题会议，形成了《关于研究武汉福达曲轴公司闲置低效用地处置专题会议纪要》。但由于对补偿问题双方分歧较大，一直未能达成收回协议。2017年8月4日答辩人主持召开上诉人福达公司闲置土地处置听证会。2017年9月26日向上诉人福达公司送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》，2017年11月20日向上诉人福达公司再次送达了《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年12月18日向上诉人福达公司送达《关于协议有偿收回国有建设用地使用权相关问题的复函》。2018年8月30日按照《省国土资源厅省监察厅关于印发闲置和低效用地清理处置实施方案的通知》的相关规定，答辩人作出《收回国有土地使用权决定书》。（二）答辩人认定案涉宗地为闲置土地的事实清楚、证据充分、合法有据。1.上诉人福达公司在案涉宗地已动工开发建设面积为25730.9平方米，有答辩人提交的现场取证照片、宗地现状实测图、测量机构《证明》予以证实。2.上诉人福达公司应动工开发建设面积为160438平方米（200547.5×0.8）的事实，有答辩人提供的《国有建设用地使用权出让合同》和《规划控制指标图》予以证实。3.上诉人福达公司开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一。上诉人福达公司在案涉宗地已动工开发建设面积25730.9平方米，应动工开发建设面积160438平方米，25730.9÷160438的结果为不足三分之一。4.案涉宗地中止开发建设已满一年的事实，有答辩人提供的案涉宗地现场照片以及上诉人福达公司提交的《关于武汉福达曲轴有限公司土地使用情况说明》和《关于的复函》可以证实。5.依据《闲置土地处置办法》第二条第二款“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，答辩人认定案涉宗地为闲置土地，合法有据。（三）答辩人认定案涉宗地闲置原因是企业原因的事实清楚、证据充分。1.答辩人在调查处置该宗地过程中，上诉人福达公司提交的《关于武汉福达曲轴有限公司土地使用情况说明》、《关于武汉福达曲轴有限公司债券非公开定向增发情况的说明》和《关于的复函》的内容，均能证明案涉宗地闲置的原因是上诉人福达公司资金不足，且经济下行，汽车市场行情不景气，导致上诉人福达公司企业产能不足，出现巨大亏损，经营困难，后期投资难以为继所致。2.上诉人福达公司起诉提出的“原鞭炮厂仓库”未拆迁，影响其后期投资建设的主张，因“原鞭炮厂仓库”占地不在案涉宗地出让范围内，故其认为土地闲置是政府原因，与客观事实不符。3.“原鞭炮厂仓库”30亩占地仅是远期用地规划，且政府已同原土地使用权人签订外迁补偿协议并已实际开始履行。上诉人福达公司就已取得300.8亩案涉宗地尚未完成开发建设，又提出“原鞭炮厂仓库”30亩未拆迁，影响其后期投资建设，纯属牵强附会。在上诉人福达公司尚未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定，完成案涉宗地的开发建设的情形下，如果要求政府出资将“原鞭炮厂仓库”予以全部拆迁，只会造成国有资金的闲置沉淀，扩大土地资源的浪费。4.上诉人上诉提出的其他土地问题与本案的审理没有关联性。二、原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》合法有效，答辩人适用该规范性文件对案涉闲置土地作出处置，适用法律正确。（一）原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》文头为“湖北省国土资源厅、湖北省监察厅文件”、文号为“鄂土资发【2012】41号”，是典型的规范性文件，是指导全省闲置土地处置的政策依据和重要参考。该文件在原湖北省国土资源厅2017年12月15日印发的《关于保留、失效、废止及修改规范性文件的通知》中，没有纳入继续有效的文件之列，但同时也没有列入失效、废止及修改的规范性文件之列。对其是否为规范性文件，必须以其法定形式和实质内容来确定，而不能仅仅以其未明确为继续有效的规范性文件来认定。（二）《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》第四条规定的“处置方式和程序”，同《闲置土地处置办法》第十二条规定的“协商”处置原则，没有冲突。《闲置土地处置办法》第十二条仅规定“协商”原则，并非上诉人福达公司认为的必须“协商一致”原则。（三）上诉人福达公司上诉引用的2018年12月18日《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》是自然资源部办公厅对海南省自然资源和规划厅个案请示所作出的答复，且明确针对的对象是因“政府原因闲置土地”，同本案土地闲置是上诉人福达公司企业自身原因，不可同日而语，不具有借鉴和参考价值。本案中，该文件显然不能用以审查原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》的合法性。同时，该文件是自然资源部办公厅的个案函复，《闲置土地处置办法》是原国土资源部发布的行政规章，是上位法，有关闲置土地处置必须适用《闲置土地处置办法》的相关规定。而且，《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》在答辩人2018年8月30日作出处置方案之后，本案中亦不能适用。（四）本案案涉宗地闲置是上诉人福达公司企业自身原因，且答辩人是在多次与上诉人福达公司协商未果的情形下，作出的闲置土地的处置方案。答辩人已经应按照《闲置土地处置办法》第十二条之规定，履行“协商”的职责和义务。（五）《湖北省行政规范性文件管理办法》自2015年3月1日起施行，《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》于2012年5月4日制定。（六）依据《最高人民法院关于印发的通知》精神，规范性文件虽然不是正式的法律渊源，但在认定被诉行政行为合法性时仍然应承认其效力。（七）《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》亦符合修订后的《闲置土地处置办法》第二十七条规定的“省级以上国土资源主管部门可以根据情况，采取促进闲置土地开发利用的措施”的宗旨。三、答辩人对案涉宗地作出的处置方案具有合法性、合理性。（一）本案形式上是因《收回国有建设用地使用权决定书》产生的争议，实质上亦涉及答辩人同上诉人福达公司2009年12月11日《国有建设用地使用权出让合同》行政协议的解除。行政机关对行政协议行使单方解除权，是行政机关在发生情势变更时，为维护公共利益而享有的提供单方意思表示终止行政协议的优益权。案涉宗地区位优越、交通便利、配套完善，社会关注度高，长期闲置严重损害了社会公众利益，周边群众和基层组织对位于开发区核心区的300余亩土地长期闲置，反映极为强烈，各级国土部门和督察机构也反复督促加快收回，让珍贵的土地资源，创造更多的社会财富，亦符合公共利益的需要。基于避免公共资源闲置，公共利益受损，答辩人依法行政优益权，对案涉宗地作出的处置方案作出的处置方案，具有合法性、合理性。（二）《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》中“闲置土地处置程序”部分第3项明确规定“处置方案经两次协商无法达成一致的，由国土资源部门综合相关权益人的意见后直接拟定。”答辩人有权直接拟定处置方案。（三）答辩人对案涉宗地上的地上建筑物、构筑物作出的处置方案所依据的中水致远资产评估有限公司《评估报告》系上诉人福达公司提供，较为客观公正，符合实际。地上建。地上建筑物按此《评估报告》的评估结果进行补偿，合情合理。（四）上诉人福达公司原取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格支付土地价款，土地实际取得成本为3.5万元/亩（当时土地市场价为11.4万元/亩），上诉人福达公司也未实现招商引资合同约定的投资、税收目标，因此，土地不应按现在的市场价进行补偿。（五）上诉人福达公司土地闲置问题是省委巡视组2104年、2015年两轮巡视和2017年“回头看”、2018年巡视反馈的重点整改问题，闲置时间长、面积大，收回案涉宗地国有建设用地使用权是讲政治、严要求，坚决落实省委巡视组整改任务的具体举措。四、答辩人对案涉闲置土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，依法调查取证、依法送达、保证了上诉人福达公司相关权利，程序合法。（一）2014年9月2日孝感市国土资源局开发区分局向上诉人福达公司送达《闲置（低效）用地整改通知书》，限其在2014年12月底前动工建设。2015年3月9日孝感市国土资源局开发区分局向上诉人福达公司送达《低效用地清理处置告知书》，要求其衔接闲置土地处置事宜。2015年9月21日上诉人福达公司提交《关于武汉福达曲轴有限公司债券非公开定向增发情况的说明》，陈述其总公司正在进行债券非公开定向增发，待证监会批准后为项目注入资金，在2015年底前开工建设，如年底前未获批准，承诺将土地交由政府收回。2017年5月18日答辩人向上诉人福达公司送达《闲置土地调查通知书》，要求上诉人福达公司提供资料，接受涉嫌闲置土地的调查。2017年5月31日上诉人福达公司提交《关于的复函》，陈述因其投资强度超出合同约定，不构成闲置土地；同时，因经济下行，汽车市场行情不景气，导致上诉人福达公司企业产能不足，出现巨大亏损，经营困难，后期投资难以为继，正在寻求合作伙伴，争取项目的良好出路。2017年6月5日孝感市国土资源局开发区分局召开闲置土地认定会，会商案涉土地的闲置认定问题。2017年6月9日孝感市国土资源局高新区分局向上诉人福达公司送达《闲置土地认定书》，认定案涉土地因企业原因，为闲置土地，将依《闲置土地处置办法》处置。2017年6月21日孝感市国土资源局高新区分局向上诉人福达公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知上诉人福达公司拟对案涉土地的处置措施，及听证权利。2017年8月4日答辩人举行听证会，充分听取上诉人福达公司的陈述和申辩意见。2017年9月26日孝感市国土资源局高新区分局向上诉人福达公司发出《关于协商收回土地使用权补偿方案的函》。2017年11月20日孝感市国土资源局高新区分局向上诉人福达公司发出《关于协议有偿收回国有建设用地使用权的通知》。2018年9月26日经市人民政府同意，答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》，作出协议有偿收回案涉宗地国有建设用地使用权的决定，并作出闲置土地处置方案，告知其相关救济途径，依法向上诉人福达公司送达。（二）答辩人的行政行为程序符合原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》（鄂土资发【2012】41号）之规定。综上所述，答辩人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》及其附件（闲置土地处置方案）的行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、合法有据。上诉人福达公司的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回，一审判决依法应予以维持。被上诉人孝感市人民政府答辩称：一、孝感市自然资源和规划局作出的协议收回土地决定认定事实清楚、证据充分。根据《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号：4209002009B03550、4209002009B03542)及孝开国用(2010)第1-06号、第1-07号国有土地使用权证可知，上诉人通过挂牌方式取得的上述地块使用权，土地总面积200547.5平方米（300.8亩），合同约定建筑容积率不低于0.80，即上诉人应动工开发建设面积为160438平方米(200547×0.8)。而依据被上诉人孝感市自然资源和规划局现场取证照片、宗地现状实测图及孝感市开发区国源规划设计测量所出具的《证明》，上诉人对涉案宗地已动工开发建设面积为25730.9平方米，该开发建设用地面积不足应动工开友建设用地总面积的三分之一。同时，上诉人在提交的《关于武汉福达曲轴有限公司土地使用情况说明》、《关于闲置土地调查通知书的复函》等材料中自认，涉案宗地于2009年11月奠基建设，2011年5月建成1#机加工厂房等部分配套设施后便因公司资金周转问题停止建设。涉案宗地属于《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一……中止开发建设满一年的国有建设用地”的情形，应当依法认定为闲置土地。上诉人诉称的“第二期建设用地含有原鞭炮厂仓库土地至今没有解决……因此停止二期建设”，也明显与事实不符。因原鞭炮厂仓库30亩不在涉案宗地之内，与涉案宗地无关，且原鞭炮厂仓库占地仅是远期用地规划，上诉人在尚未完成涉案宗地开发建设的情况下，后期投资建设无从开展，原鞭炮厂仓库占地对原告动工开发建设不产生实际影响。被上诉人孝感市自然资源和规划局认定涉案宗地属闲置土地并作出协议收回的决定认定事实清楚，证据确凿。一审法院事实认定正确无误。二、孝感市自然资源和规划局作出的协议收回土地决定适用依据正确。第一，孝感市自然资源和规划局作出的协议收回土地决定有充足的法律依据。在涉案土地因上诉人资金不足、投资难以为继等自身原因造成开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，土地闲置的情况下，《闲置土地处置办法》第十二条规定了数种供选择的处置方案，孝感市自然资源和规划局依此规定，经与上诉人协商，报经孝感市人民政府批准，选择协议有偿收回国有建设用地使用权，并无不当。第二，鄂土资发[2012]41号文件的合法性及效力性问题对具体行政行为的合法性不产生影响。虽然根据《湖北省行政规范性文件管理办法》第二十条关于规范性文件有效期的规定，原湖北省国土资源厅、湖北省监察厅印发的《关于闲置和低效用地清理处置的实施方案》(鄂土资发[2012]41号）已自动失效，但该规范性文件并非孝感市自然资源和规划局作出协议收回土地决定的唯一及必要依据，且其内容与《闲置土地处置办法》并不抵触，《闲置土地处置办法》第十二条规定了土地闲置时“协议有偿收回国有建设用地使用权”的处理方式，被上诉人采取该方式处置涉案土地不违反法律法规规定。即该文件的合法性及效力性问题对本案实体及程序均不产生影响，不影响行政行为的合法性。三、孝感市自然资源和规划局对涉案土地制定的处置方案合法合理。第一，本案不符合《闲置土地处置办法》第十三条所规定的“协商一致”后拟订闲置土地处置方案的情形。涉案土地闲置系因上诉人资金周转等自身原因所致，并非政府、政府有关部门的行为造成。结合《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条之规定，只有因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，或自然灾害等不可抗力导致土地闲置时，市、县国土资源主管部门须与国有建设用地使用权人协商一致后，拟订闲置土地处置方案。而本案显然不属于此种情形，不符合上述法条适用的条件。第二，上诉人主张的参照市场价格对回收土地进行补偿，有违公平、公正原则。上诉人取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格(11.4万元／亩)支付土地价款，土地实际取得成本为3.5万元／亩，该价格远远低于土地市场价，现被上诉人依法有偿收回涉案土地时，上诉人要求参照当前市场价格进行补偿，显然不公。第三，孝感市自然资源和规划局闲置土地处置方案合法适当。孝感市自然资源和规划局在上诉人自身原因造成土地闲置情况下，根据《闲置土地处置办法》第十二条之规定，作出协议有偿收回土地使用权决定，并在多次与上诉人协商未果的情况下，制定了土地处置方案。即按上诉人取得土地使用权实际支付成本价加同期银行存款利率有偿收回涉案土地，并根据上诉人委托第三方评估机构作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿。该处置方案综合考虑了土地成本价格、上诉人利率损失及地上建筑物价值等对上诉人进行补偿，合法适当。四、孝感市人民政府已对孝感市自然资源和规划局行政行为的进行了全面审查，履行了法定职责。孝感市人民政府受理上诉人行政复议申请后，依法向孝感市自然资源和规划局送达行政复议书副本，限期提出书面答复，并审阅复议案件有芙材料，调查了相关取证，对孝感市自然资源和规划局协议收回闲置土地决定所依据的事实、证据、法律依据及程序等进行了全面审查，并经负责人同意后作出了行政复议决定，该决定的作出完全符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，根据合同约定福达公司应动工开发建设面积为160438平方米（200547.5×0.8容积率），福达公司自2009年11月奠基建设至2011年5月后停止建设，其己动工开发建设面积为25730.9平方米，福达公司开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设已满一年。依据《闲置土地处置办法》第二条第二款“己动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”的规定，原孝感市国土资源局认定涉案土地属闲置土地事实清楚，证据充分。福达公司提出“原鞭炮厂仓库”未拆迁，影响其后期投资建设的主张，因原鞭炮厂仓库不在案涉案宗地之内，对其建设不产生实际影响，福达公司认为土地闲置是政府原因，与客观事实不符。且福达公司在《关于＜闲置土地调查通知书＞的复函》中说明由于公司资金不足，后期投资难以为继所致，故涉案土地闲置属福达公司自身原因。在涉案土地因企业原因造成闲置的情况下，原孝感市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条第三款规定，经与福达公司协商，经孝感市人民政府批准，选择协议有偿收回国有建设用地使用权的处置方式，符合法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据市国土资源局作出的孝土资利用[2018]82号收回国有建设用地使用权决定书适用的依据有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《闲置土地处置办法》等，决定内容为“协议有偿收回上述国有建设用地使用权”，规范性文件并非唯一适用依据，即使其无效也并不必然导致收回决定的行政行为违法。鉴于属企业的原因造成土地闲置，原孝感市国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，作出协议有偿收回土地使用权决定，并多次与福达公司协议未果的情况下，制定闲置土地处置方案。该方案中，原孝感市国土资源局按福达公司取得土地权实际支付成本价加同期银行存款利率有偿收回涉案土地使用权，并根据福达公司2017年6月委托中水致远资产评估有限公司作出的《评估报告》确定的评估价值进行补偿并无不当。福达公司取得土地使用权时，享受了孝感市招商引资优惠政策，并未按当时的市场价格（11.4万元/亩）支付土地出让金，福达公司实际取得土地使用权成本价为3.5万元/亩，故福达公司要求参照当前的市场价进行补偿的理由难以支持。其他有关事项一审判决已做详细阐述，并无不当，本院予以认可，不再进行重复说理。被上诉人孝感市自然资源和规划局（原孝感市国土资源局）作出的孝土资利用[2018]82号收回国有建设用地使用权决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。被上诉人孝感市人民政府在收到复议申请后，依法立案，制作行政复议受理通知书及行政复议答复通知书，并分别送达。被上诉人孝感市人民政府经审理作出行政复议决定，其认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武汉福达曲轴有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 黄 伟审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年十月十日书记员 程思梅