安徽省安庆市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）皖08民终2269号 上诉人（原审原告）：安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会(原名安庆长江大桥综合经济开发区管委会)，住所地安徽省安庆市大桥经济开发区中山大道。 负责人：江存富，该委员会主任。 上诉人（原审原告）：安庆大桥建设投资有限公司(原名安庆长江大桥综合经济开发区建设投资有限公司)，住所地安徽省安庆市长江大桥综合经济开发区管委会综合楼。 法定代表人：卢伟民，该公司总经理。 两上诉人共同委托诉讼代理人：金庆华，安徽中皖律师事务所律师。 两上诉人共同委托诉讼代理人：胡梦媛，安徽中皖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：安徽三鑫电力设备股份有限公司，住所地安徽省安庆市大桥开发区B-6地块。 法定代表人：李有国，该公司总经理。 委托诉讼代理人：孙卫东，安徽豪迪律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡久祥，安徽豪迪律师事务所律师。 上诉人安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司因与被上诉人安徽三鑫电力设备股份有限公司合同纠纷一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院(2020)皖0811民初1938号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案，上诉人安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司的委托诉讼代理人金庆华、胡梦媛，被上诉人安徽三鑫电力设备股份有限公司的委托诉讼代理人孙卫东、胡久祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院裁定如下：驳回安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司的起诉。 裁定送达后，安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司不服，共同上诉请求：一、依法撤销安徽省安庆市宜秀区人民法院作出的(2020)皖0811民初1938号民事裁定，指令安庆市宜秀区人民法院审理本案;二、本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉主要理由：一、案涉投资协议书及补充协议属于民事法律关系调整的范畴，原审裁定认定投资协议书及补充协议属于政府招商引资性质的行政协议，不属于人民法院受理案件范围，确属事实认定错误，法律适用不当。首先，根据合同法第2条的规定，对平等主体的理解不应限于文字表面，应根据双方在合同中的权利义务进行实质性判断，政府在行使行政管理职能时虽然不可与自然人、法人视为平等主体，但在市场交易当中，可以作为平等交易的主体。其次，民事合同签订的目的在于双方平等交换、整合资源，为未来可期待利益的实现提供保障。本案所涉的投资协议书以及招商引资行为是安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会为促进当地经济发展的商业行为，并非政府依照行政法作出的具体行政行为，符合民事合同签订之目的。再次，政府招商引资合同只要不是行政管理，而是明确双方在招商引资过程中的权利义务即可以认定为民事合同，而民事合同是以双方权利义务为内容构建的等价有偿的法律关系。具体到本案中，投资协议书对双方的权利义务均作出了明确约定。最高人民法院也在该类合同纠纷中定性为民事合同并认定有效。如在（2014）民申字第799号案、（2011）民提字第45号案。鉴于以上事实及判例的规定，本案属于民事法律关系调整的范畴，应适用合同法及民事诉讼法等民事法律予以调整。二、与一般的政府招商引资行政协议不同的是，本案具有一定的特殊性，2011年11月22日，上诉人安庆大桥建设投资有限公司与被上诉人签订国有建设用地使用权转让合同一份，约定安庆大桥建设投资有限公司向被上诉人转让安庆长江大桥经济开发区B6地块内宗地，土地转让价款为30072205.8元即16.8万元/亩。案涉投资协议书及补充协议仅作为国有建设用地使用权转让合同的补充内容，在订立国有土地使用权出让合同时自动附加生效。后双方通过签订土地转让结算协议，以被上诉人少付8.8万元/亩土地转让价款的方式，由上诉人安庆大桥建设投资有限公司按8.8万元/亩向被上诉人支付了奖励资金1575.2万元。由此可见，上诉人是依据国有建设用地使用权转让合同、土地转让结算协议、投资协议书等约定要求被上诉人返还奖励资金的，而国有建设用地使用权转让合同及土地转让结算协议属于民事协议，应当由民事法律关系予以调整。三、退一步说，即使案涉投资协议书属于行政协议性质的协议，则根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。而本案案涉投资协议书及补充协议于2010年2月12日签订，其发生时间于2015年5月1日之前，根据上述司法解释的规定，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，该协议属于民事法律关系调整的范畴，应适用合同法及民事诉讼法等民事法律予以调整。四、原审裁定遗漏诉讼请求，未对一审诉讼费的承担问题进行裁定，二审法院依法应予以改判。从本案裁定书裁定的内容来看，上诉人一审请求被上诉人退还奖励资金并承担一审案件诉讼费，但原审法院裁定书仅有一项驳回起诉的裁定内容，而未提及一审诉讼费的承担或是否应退还诉讼费的内容。根据诉讼费用交纳办法第八条之规定，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件不交纳案件受理费，原审法院依法应当裁定退还上诉人一审案件受理费，但一审裁定却未提及此部分内容，二审法院依法应予以改判。 安徽三鑫电力设备股份有限公司辩称，原审裁定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人是通过政府招商引资进行投资的，上诉人陈述的《投资协议书》及《补充协议》虽然签订了，但是上诉人没有履行该投资协议，《投资协议书》约定的投资建设SF6气体绝缘断路器生产线工业项目，约定的时间是2010年9月完成投资，10月正式投产，但是上诉人没有按照协议约定提供土地，直到2012年4月才办理土地转让手续，该投资协议也明确约定了是办理土地出让合同，上诉人没有办理出让合同，投资协议第25条约定了该协议是作为出让合同的补充协议，应出让合同附加生效，本案中没有签订出让合同，投资协议实际是没有生效的，无论该协议是行政协议或是民事协议，因没有生效或履行，故上诉人第二项上诉理由不能成立。2012年4月，被上诉人取得土地使用权后进行了厂房建设，经政府批准开展非晶带材项目，至2014年初完成项目投资将近2个亿，建成厂房10万平方米，部分项目已投产，2014年6月30日安庆市人民政府颁布了《安庆市人民政府办公室关于鼓励企业利用闲置或低效工业用地建设标准化厂房的若干意见》，被上诉人根据政府的要求将已建好的厂房及设备拆除，开展宜秀区创新产业园项目，这些都是根据政府的要求或批准开展实施的。被上诉人拆除厂房及设备造成了1亿多元的损失，政府没有给予任何补偿，被上诉人开发的宜秀区创新产业园项目建成后政府也依据成本价予以了收购，被上诉人不存在自己进行经营，故这些行为都是政府依职权决定的行为，所以本案不是民事纠纷，如果说是纠纷也是行政纠纷。故上诉人的上诉理由不能成立。 本院认为，民法系调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。上诉人在本案中诉请被上诉人返还奖励资金及利息的主要依据系其与被上诉人于2010年2月12日签订的《投资协议书》及《补充协议》，根据协议载明的内容可见关于奖励资金等约定系上诉人根据安庆市人民政府相关文件精神单方研究作出，是在被上诉人未参与的情况下，由上诉人单方面作出的，并不是双方当事人平等自愿协商的协议，是上诉人行使国家公权力的体现，从形式到实体上来看，该协议都不具备民事合同的特征。因此，一审法院认定该协议属于政府招商引资性质的行政协议并无不当。上诉人因在履行该协议过程中发生的纠纷，涉及的并非平等主体之间的权利义务关系，不属于人民法院民事案件审理范围，其可以通过由相应行政机关作出相应行政决定来实现其目的。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项之规定，上诉人安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司通过民事诉讼的方式来实现其主张与法相悖，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定。 关于诉讼费，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第三项之规定，裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费，一审裁定未对案件受理费作出处理不当，二审中予以一并处理。案件受理费的处理并不属于案件的程序和实体审查范围，上诉人以此为由主张一审裁定遗漏上诉人的诉讼请求依据不足，依法不予支持。 综上所述，安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆大桥建设投资有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会预交的一审案件受理费116312元予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  叶武 审判员  金京 审判员  崔智 二〇二〇年十月二十七日 法官助理周健 书记员吴佳佳