江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终230号 上诉人（原审原告）泰州市西姆莱斯化工有限公司，统一社会信用代码×××139，住所地泰州市高港区刁铺街道刁陈路**。 法定代表人王南，董事长。 上诉人（原审原告）泰州锐创纳米金属技术有限公司，统一社会信用代码×××961，住所地泰州市高港区刁铺街道刁陈路**。 法定代表人王南，董事长。 两上诉人共同委托代理人刘笑、王龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市高港区人民政府刁铺街道办事处，统一社会信用代码×××211，住所地泰州市高港区刁铺街道环溪路**。 法定代表人秦鑫，主任。 出庭负责人孙永忠，副主任。 委托代理人戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 上诉人泰州市西姆莱斯化工有限公司（以下简称西姆莱斯公司）、泰州锐创纳米金属技术有限公司（以下简称锐创公司）因与被上诉人泰州市高港区人民政府刁铺街道办事处（以下简称刁铺街道办）行政协议一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。两上诉人法定代表人王南及委托代理人刘笑、被上诉人出庭负责人孙永忠及委托代理人戚鸭章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，西姆莱斯公司成立于2009年3月17日，经营范围为：化工产品，金属材料，金属表面处理设备销售，金属表面处理加工（不含电镀），冷库服务；锐创公司成立于2015年6月26日，其经营范围为：纳米金属表面处理技术服务，石油机械配件，金属表面处理设备制造、销售，纳米金属表面处理加工，机械配件加工，化工产品（不含危险化学品）销售，冷库服务。 2015年，刁铺街道办与锐创公司签订租赁合同，将原大丰中学土地面积17400平方米、房屋面积4075平方米出租给锐创公司，租赁期限至2015年10月1日至2035年9月31日，同时约定了租金缴纳、税收和投入要求、厂房使用要求和维护责任、协议解除、免责条款等。2016年12月，锐创公司再次与刁铺街道办签订租赁合同，租赁范围与用途与2015年签订的租赁合同一致，租赁期限自2018年7月1日至2038年6月30日，同时还约定租金缴纳、税收要求、厂房使用要求和维修责任、遇拆迁时补偿分配、双方权利义务、协议解除等事宜。 2016年9月30日，西姆莱斯公司与刁铺街道办签订租赁合同，租赁刁铺街道办位于原××中学北面（××大道北）3500平方米左右的土地，租赁期限自2016年10月1日至2036年9月30日，同时约定租金给付、双方权利义务、协议解除等事宜。 2019年3月22日，刁铺街道办与西姆莱斯公司、锐创公司签订协议书（以下简称《协议书》），其内容为:“甲（即刁铺街道办）、乙（即西姆莱斯公司、锐创公司）双方在2015年至2017年间共签订了三份租赁合同，现因万庄环溪棚户区改造项目动迁原因，原合同约定的内容已无法履行。现双方协商，同意提前终止三份原合同。甲乙双方本着自愿平等的原则，就合同终止达成如下协议：一、乙方在2019年6月1日前将甲方原大丰中学内所有房屋（包括甲方原有房屋和乙方自建房屋）腾空交给甲方，同时终止原先双方签订的所有合同。二、甲方一次性补偿乙方人民币3780万元整。甲方在乙方签订协议后10个工作日内付清所有补偿款，逾期此协议无效。本协议涉及的补偿款如需产生一切税费，由甲方负责与乙方无关。乙方不得拆卸或移除上述房屋的建筑设施及其附属物，否则甲方在乙方补偿费用中按实扣减。三、甲乙双方原合同自本协议生效之日起终止，双方均不承担违约责任。四、原三份租赁合同、乙方两份营业执照以及本次解除租赁合同甲方补偿乙方的清单作为本协议的有效附件，本协议以及补偿清单中未提及事项双方今后均不得向对方提任何要求……”。2020年3月16日，西姆莱斯公司、锐创公司向一审法院起诉要求撤销该《协议书》。 一审另查明，西姆莱斯公司、锐创公司承租的土地、房屋并不在泰州市政府办公厅《关于明确泰州市区棚户区改造范围和界定标准的通知》附件部分棚改项目汇总表和2018年度城市棚户区改造项目情况汇总表之中。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但其起诉必须符合行政诉讼受理条件。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。是否属于行政协议，须同时具备实现行政管理或者公共服务目标、具有行政法上权利义务内容两个要素。本案中，刁铺街道办于2015年、2016年与西姆莱斯公司、锐创公司分别签订的租赁合同，是关于原大丰中学房屋、土地及大丰中学北面土地的出租和使用事宜，不是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标订立的具有行政法上权利义务内容的协议，而是双方自愿协商基础上以平等主体的身份达成的民事协议。关于西姆莱斯公司、锐创公司在本案中要求撤销的协议，从协议签订的目的看是为了解除刁铺街道办与西姆莱斯公司、锐创公司签订的三份租赁合同，客观上三份租赁合同亦作为2019年3月22日签订协议的附件；从协议内容看，亦是围绕原三份租赁合同解除、土地房屋返还等内容展开，实质是解决原先双方间原三份租赁合同解除事宜。由此，应认定2019年3月22日刁铺街道办与西姆莱斯公司、锐创公司签订的协议属于民事协议，不是刁铺街道办为了实现行政管理或者公共服务目标订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，西姆莱斯公司、锐创公司提起的本案诉讼不属于行政案件受案范围。此外，虽然协议载明是万庄环溪棚户区改造项目动迁原因，但西姆莱斯公司、锐创公司承租的土地、房屋不在2018年泰州市棚户区改造情况汇总表中，不属于棚户区改造范围，故不能仅依据协议载明的签订原因认定协议性质，如西姆莱斯公司、锐创公司认为刁铺街道办解除租赁合同存在违约情形，可通过民事诉讼途径另行主张权利。 据此，一审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回西姆莱斯公司、锐创公司的起诉。 西姆莱斯公司、锐创公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，发回重审。事实和理由如下： 1.被诉《协议书》属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，刁铺街道办是泰州市高港区人民政府的派出机关，属于行政机关，也是《刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造房屋动迁补偿安置实施方案》中载明的动迁实施主体。被诉《协议书》亦载明，是为了万庄环溪棚户区改造项目而动迁，需要征收两上诉人的房屋。可见，协议目的是为了实现行政管理目标，完成万庄环溪棚户区改造。从协议内容看，明确约定了被上诉人作为行政机关支付房屋征收补偿款的义务和两上诉人作为被征收方交付房屋的义务。从意思要素看，也是双方协商一致达成的协议。故，被诉《协议书》属于行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围。 2.一审裁定认定事实不清。2018年2月万庄××××棚户区（城中村）改造工程项目动迁开始，被上诉人就向两上诉人发放了《刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造工程文件资料汇编》。2018年2月，被上诉人委托泰州市金港房地产估价有限公司对包括两上诉人在内的所有刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造范围内的住宅和非住宅均进行了评估。被上诉人也依据上述资料汇编中的补偿标准和两上诉人沟通房屋补偿事宜。被上诉人提交的《2018年棚改项目汇总表》只列明了住宅的补偿情况，并未列明非住宅的补偿情况。两上诉人有刁铺街道办敬老院和刁铺街道办老敬老院的《房屋动迁协议书》、《协议动迁补偿测算表》复印件可以证明，刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造范围内不仅有住宅被征收，还有包括两上诉人房屋、敬老院、老敬老院在内的非住宅一起被征收。因此，两上诉人承租的土地、房屋在万庄环溪棚户区改造项目征收范围内，一审裁定认定事实不清。 3.两上诉人与被上诉人并非平等的民事主体，系不平等的被征收人和征收人。被诉《协议书》系征收人与被征收人之间签订的征收补偿协议，属于行政协议。因行政协议引发的争议属于行政诉讼的受案范围。 两上诉人在一、二审中提交了以下证据： 1.营业执照、法定代表人身份证明及身份证，证明上诉人的诉讼主体资格； 2.租赁合同三份，载明协议解除的条件之一是协议任何一方因城市规划需要征收拆迁等不可抗力丧失继续履行协议的能力，意味着遇到征地拆迁租赁合同自动解除；三份租赁合同的原件在签订被诉协议书时被收走，体现了上诉人与被上诉人并非平等民事主体，而是行政机关和被征收人之间的不平等主体； 3.高港区人民政府信息公开申请答复书，证明万庄××××棚户区改造项目的房屋征收决定不存在，被上诉人是在没有合法征地拆迁手续的情况下组织实施的万庄××××棚户区改造项目，被诉协议书系被上诉人以动迁为由欺骗上诉人签订的，属于可撤销的协议； 4.泰州市自然资源和规划局信息公开申请答复书，证明万庄××××棚户区改造项目的征地批文及报批材料不存在，被上诉人是在没有合法征地拆迁手续的情况下组织实施的万庄××××棚户区改造项目，被诉协议书系被上诉人以动迁为由欺骗上诉人签订的，属于可撤销的协议； 5.刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区改造工程文件资料汇编，该汇编第4页方案第三条载明，本次动迁投资主体为引江公司，动迁实施主体依照属地管理的原则为刁铺街道办，证明被上诉人是依据该方案与上诉人协商动迁补偿事宜，最终签订的被诉协议书属于征收补偿协议，且上诉人厂房在万庄××××棚户区改造项目范围内； 6.高港区非住宅房屋协议动迁补偿价格分户评估表，该表中委托评估单位为引江公司，估价目的为房屋动迁补偿，足以证明上诉人厂房在万庄××××棚户区改造项目范围内，因此签订的被诉协议书属于拆迁补偿协议； 7.敬老院房屋动迁协议书和协议动迁补偿测算表、老敬老院房屋动迁协议书和协议动迁补偿测算表，证明万庄××××棚户区改造项目范围内不仅有住宅，还有包括敬老院、老敬老院及上诉人厂房在内的非住宅，被上诉人称上诉人厂房不在万庄××××棚户区改造项目范围内不是事实，且非住宅的补偿标准是按照房屋评估价格的两倍给予货币补偿，但只给了上诉人一倍补偿，上诉人才对被诉协议书不服提起本案诉讼； 8.被诉协议书，该协议属于行政协议。 被上诉人刁铺街道办在二审中辩称：1.认定一份协议是否属于行政协议主要看两点，一是协议目的，二是协议内容。被诉协议书是双方履行租赁合同过程中的一个后续协议，目的主要是围绕房屋土地的出租使用，不涉及行政管理和公共服务目标；从内容上看，该协议主要是谈租赁协议如何解除，如何对上诉人房屋进行补偿，故该协议不属于行政协议。2.依据国务院国发（2013）25号文和国发（2015）37号文、住建部（2014）535号通知和（2012）190号通知等相关规定，可以看出棚户区改造范围是居住区域的征地拆迁、安置住房筹集、配套公益性基础设施建设，不含工业厂区、商业设施建设的拆迁。上诉人在承租土地上所建房屋不属于住宅，故不属于案涉棚户区改造的对象。3.案涉万庄、环溪棚户区改造项目已报省政府批准备案，本项目共涉及住户709户，被上诉人已提供了该709户的具体信息。4.案涉房屋的房屋动迁协议书是由动迁投资主体引江公司与被上诉人所签订，进一步证明被诉协议书不属于动迁协议，也就不属于行政协议。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人在一、二审中提交了以下证据： 1.双方签订的3份租赁合同及被诉协议书，证明被诉协议书属于民事协议，系双方为了解除三份租赁合同而约定的双方权利义务关系； 2.市府办发（2018）134号文《市府办关于明确泰州市棚户区改造范围界定标准的通知》及国务院、住建部相关规定，可以看出棚户区改造范围不包含工业厂区、商业设施建设。证明上诉人所建厂房不属于棚户区改造范围； 3.江苏省住建厅《关于确认泰州市区2018年部分棚户区（城中村）改造项目的函》、泰州市房产管理局泰房发〔2017〕60号请示及其附件泰州市区2018年第一批棚户区（城中村）改造项目清单第9项，证明万庄××××棚户区改造项目经省住建厅批准，上诉人厂房不在此范围内； 4.2018年城市棚户区改造项目征收（拆迁）补偿协议情况汇总表，载明了709户的明细，证明万庄××××棚户区改造项目不包含上诉人厂房； 5.引江公司与被上诉人签订的《房屋动迁协议书》，证明案涉房屋的动迁协议是由引江公司与被上诉人签订的，故被诉协议书不是征收补偿协议，不属于行政协议。 经庭审质证，上诉人对被上诉人提交的证据1中3份租赁合同的三性无异议，但不能实现被上诉人的证明目的；对被诉协议书的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该协议系因拆迁原因而签订，应当属于行政协议；对证据2的三性无异议，棚户区的定义还包括城中村，上诉人厂房属于城中村范围，故不能实现被上诉人的证明目的；对证据3的三性无异议，但项目清单第9项中总户数是800户，而被上诉人提供的住宅户数只有709户，相差的91户就是像上诉人这样的非住宅户，故不能实现被上诉人的证明目的；对证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议，结合上诉人提交的敬老院、老敬老院动迁协议书及补偿测算表，可以证明万庄××××棚户区改造范围内不仅有709户住宅，还有91户非住宅户，其中就包括上诉人在内；对证据5的三性无异议，但不能实现被上诉人的证明目的，根据上诉人提交的文件资料汇编，明确载明了动迁投资主体是引江公司，动迁实施主体是刁铺街道办，在整个拆迁过程当中，上诉人一直是与刁铺街道办所属的城市建设动迁指挥部协商拆迁补偿事宜，引江公司和刁铺街道办是一起完成拆迁工作的，故被诉协议书应当属于征收补偿协议。 被上诉人对上诉人提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议；对证据3、4的真实性无异议，但与本案没有关联；对证据5的真实性无异议，根据该方案第三条，动迁的投资主体是引江公司，即所有动迁协议都应当由引江公司和被动迁人所签订，被上诉人无权签订动迁协议，该方案之所以将被上诉人列为动迁实施主体，主要是依照属地管理原则，所以被上诉人仅参与了和被动迁人的洽谈，最终的动迁协议是由引江公司与被动迁人签订的；对证据6的真实性无法确认；对证据7的真实性认可，该协议能够证明动迁协议中的动迁人是引江公司，刁铺街道办是作为被动迁人，故案涉棚改项目的动迁主体应当是引江公司而非刁铺街道办，且该协议的格式和被诉协议书明显不同；对证据8真实性认可，但应当属于民事协议。 本院认证如下：上诉人提供的证据6份户评估表中未加盖评估机构印章，且该表中的房屋总面积等内容亦与《房屋动迁协议书》不一致，本院对其真实性无法确认；上诉人的其余证据和被上诉人证据客观真实、来源合法，能够证明本案相关事实，本院均予以认可。 本院经审理除确认一审已查明的事实外，另查明下列事实： 2019年3月28日，泰州引江城市开发建设有限公司（以下简称引江公司）与刁铺街道办签订房屋动迁协议书（以下简称《房屋动迁协议书》），主要内容为：“动迁人：引江公司，被动迁房屋所有权人：刁铺街道办，根据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》及其他有关法律法规之规定，因刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造项目的需要，甲（引江公司）、乙（刁铺街道办）双方在平等协商、公平有偿的基础上，就乙方房屋及附属物动迁事宜达成如下协议：一、乙方拥有位于刁铺的房屋，确权认定合法建筑面积为13448.48㎡，其中住宅房面积（空白）㎡，“住改非”（空白）㎡，面积非住宅面积为13448.48㎡。二、甲乙双方经协商，乙方同意将上述房屋及其附属物等交予甲方实施动迁，乙方选择货币补偿的安置方式，甲方同意支付乙方房屋、装饰装潢、附属物及果树等补偿费用计人民币29495574元。三、乙方须于2019年3月28日前将上述房屋腾空搬迁完毕并交予甲方；甲方按规定支付乙方搬迁费345392元，按期签订协议及提前搬迁奖励费6385446元，合计6730838元。……七、乙方房屋租赁给他人使用的，由乙方与承租人自行处理，乙方直接对承租人进行朴偿，甲方不承担任何关于解除租赁关系的补偿和安置责任。八、乙方按本协议第三条约定的时间将上述房屋腾空交予甲方，甲方签署《验房单》后7日内支付给乙方各项动迁补偿、补助及奖励费用，合计人民币36226412元。”该协议另约定了违约责任、争议解决等事项。 2018年2月引江公司与刁铺街道办就老敬老院房屋签订《房屋动迁协议书（老敬老院）》，2018年3月引江公司与刁铺街道办就敬老院房屋签订《房屋动迁协议书（敬老院）》，两份协议的名称、格式及主体均与前述《房屋动迁协议书》一致。 二审中，上诉人自认被诉《协议书》签订后，其已收到协议约定的所有补偿款；被上诉人亦自认其已收到《房屋动迁协议书》约定的动迁补偿、补助及奖励费用。 本院认为，本案二审争议焦点是被诉《协议书》是否属于行政协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……。”一般认为，行政协议应当包括以下四要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为了实现行政管理或者公共服务目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。据此，只有被诉《协议书》属于上述法律、司法解释所规定的行政协议，两上诉人起诉要求撤销被诉《协议书》才属于人民法院行政诉讼的受理范围。综合全案证据评判如下： 首先，被诉《协议书》虽然是在刁铺街道万庄、环溪等社区进行棚户区改造的背景下所订立，协议开头亦载明了“现因万庄环溪棚户区改造项目动迁原因，原合同约定的内容已无法履行”，但这仅是三份租赁合同无法继续履行、需要提前解除的客观原因，并不能据此当然认为被诉《协议书》就是前述司法解释所规定的“土地、房屋等征收征用补偿协议”。对被诉《协议书》是否属于行政协议，应当从前述四要素综合分析加以认定。 其次，根据查明事实，虽然被诉《协议书》的一方当事人刁铺街道办属于行政机关，但刁铺街道办在本案中既是基层行政机关，又是三份租赁合同的出租人，还是《刁铺街道万庄、环溪等社区棚户区（城中村）改造房屋动迁补偿安置实施方案》中的动迁实施主体和《房屋动迁协议书》中的被动迁房屋所有权人，故刁铺街道办在被诉《协议书》中是何种身份还应当结合协议内容加以确定。从该协议的主要内容来看，协议约定的是双方经协商同意提前解除双方之间存在的三份租赁合同，并由出租人给予承租人相应经济补偿、承租人按期将原大丰中学内所有房屋（包括原有房屋及自建房屋）腾空交付出租人，且原三份租赁合同等作为该协议的有效附件，可见，被诉《协议书》实为刁铺街道办以出租人而非行政主体的身份，与承租人签订的解除租赁合同的协议，协议目的是提前解除双方之间的三份租赁合同，协议内容亦不具有行政法上的权利义务内容，故该协议应为平等主体之间订立的民事合同。 再次，被诉《协议书》系出租人（刁铺街道办）和承租人（两上诉人）于2019年3月22日订立，《房屋动迁协议书》系动迁人（引江公司）与被动迁房屋所有权人（××街道办）于2019年3月28日订立，从两份协议的订立时间、订立主体、主要内容、补偿金额等对比分析，可以看出被诉《协议书》系租赁双方解除三份租赁合同的协议，明显属于平等主体之间订立的民事合同；而《房屋动迁协议书》系动迁人与被动迁人订立的房屋征收补偿协议，系刁铺街道办通过提前解除租赁合同、收回租赁物并取得承租人自建房屋所有权后，再与动迁人以协议搬迁方式协商订立的房屋征收补偿协议，对照前述法律、司法解释的规定，该协议才应当属于行政协议。 最后，从被诉《协议书》与《房屋动迁协议书》《房屋动迁协议书（敬老院）》《房屋动迁协议书（老敬老院）》四份协议的名称、格式及主体来看，后三份协议的名称、格式完全一致，且协议主体均表述为“动迁人：引江公司，被动迁房屋所有权人：刁铺街道办”，而被诉《协议书》的名称、格式与后三份协议完全不同，且协议主体表述为“甲方：即刁铺街道办，乙方：西姆莱斯公司、锐创公司”，此节亦可佐证被诉《协议书》系租赁双方之间解除租赁合同的协议，而非动迁人与被动迁人之间的房屋征收补偿协议。 综上，被诉《协议书》不属于行政协议，从而两上诉人起诉要求撤销被诉《协议书》也就不属于行政诉讼的受案范围，上诉人提起的本起行政诉讼依法应予驳回。双方如因被诉《协议书》的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，可依据民事诉讼程序等合法途径寻求权利救济。据此，一审驳回西姆莱斯公司、锐创公司的起诉正确，依法应予维持；西姆莱斯公司、锐创公司的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案无需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  曹海霞 二〇二〇年十月二十一日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。