山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终943号 上诉人（一审原告）韩纪坤，男，1978年3月30日出生，汉族，居民，住济南市。 委托代理人周雪林、李安南，均系北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市章丘区住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人李经国，局长。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审第三人）济南市章丘区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人李发浩，主任。 委托代理人张浩，该单位工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 上诉人韩纪坤因与被上诉人济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称章丘住建局）、一审第三人济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称章丘房屋征收中心）行政协议一案，不服济南市章丘区人民法院(2020)鲁0181行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明： 原告韩纪坤系章丘区绣惠街道山西村村民。2003年12月4日，案外人姜光明与济南市城镇建设开发公司（以下简称济南城建公司）签订购房合同，购买了该公司开发的章丘绣惠镇大桥路路北3号楼11号宅。该房屋为二层商住房，总建筑面积为195.12㎡，院落面积为115.77㎡。2012年1月18日，原告与姜光明签订购房协议，购买了姜光明的上述房屋，此后，原告在此居住使用直至该片区拆迁。原告未就该涉案房屋办理房屋所有权证、土地所有权证。 2006年6月16日，原章丘市人民政府（以下简称原章丘市政府）为绣惠镇大桥路北侧土地颁发了章集用（2006）第0418037号土地使用权证，土地使用权人为绣惠镇人民政府（以下简称绣惠镇政府），土地所有权人为绣惠镇农民集体，用途为集贸市场，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积为34115.6㎡。后绣惠镇政府委托济南城建公司建设大桥路北侧部分商住楼房并由该公司出售给个人。 2018年12月10日，济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）下发《章丘区政府章政房征决字[2018]9号国有土地上房屋征收决定》（以下简称[2018]9号房屋征收决定），决定对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上的房屋实施征收。涉案房屋位于上述征收范围内。 2018年12月12日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司接受章丘房屋征收中心的委托，对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上商业用房作出山国章房估字（2018）第Z067号征收估价报告，估价结果为被征收商业用房的评估单价为8350元/平方米；对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有建设用地使用权市场咨询价格作出评估报告，估价结果为国有土地使用权土地单价800元/平方米、补交出让金单价320元/平方米。 2018年12月13日，第三人章丘房屋征收中心向章丘区旧城（村）改造指挥部就绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置有关问题请示，建议：1、对被征收房屋参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；2、土地部分按照评估的国有土地出让价值扣减百分之四十；3、房屋部分，有房产证的按照商业房评估价格的78%确定；无房产证的按照商业房评估价格的75%确定。2018年12月17日，章丘区旧城（村）改造指挥部下发批复，同意按照上述请示的方案执行。 2018年12月31日，原告（乙方）与第三人章丘房屋征收中心（甲方）签订了《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房征收补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议》），该协议中约定：“一、乙方被征收房屋位置、建筑面积及安置补偿：乙方房屋位于大桥路路北沿街房，经实际测量，并经乙方确认，乙方商业房屋200.97平方米。……经过双方确认，乙方放弃安置的商业房面积200.97平方米，甲方应付给乙方补偿费人民币1678099.5元；二、附属物、补助费等相关补偿费用：“（二）商业房按照双方认定的被征收商业房建筑面积每平方米700元标准给予一次性停产、停业补偿及临时周转补助费，周转期暂按36个月计算，不再享受周转房租费。乙方商业房面积0平方米，合计人民币0元。扣出让金（101.13㎡+115.77㎡）*320元=69408元、扣税200.97㎡*8350元*25%=419524.88元。以上费用总计人民币-240746.73元。”原告对该协议第二条第二款不服，诉至一审法院。 一审法院认为： 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，当事人对行政机关职权变更前作出的行政行为不服，应当以继续行使其职权的行政机关为被告。本案中，其一，[2018]9号房屋征收决定明确，涉案房屋所在区域的房屋征收部门系济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘住建委），章丘房屋征收中心系征收实施单位。其二，根据济南市章丘区机构编制委员会《关于城市更新局等机构编制事项的通知》（章编发[2017]3号），章丘房屋征收中心为章丘住建委所属财政拨款公益一类事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为后果应当由所属的行政机关承担。故，如对章丘房屋征收中心在房屋征收与补偿工作中的行为有争议，应以章丘住建委为被告。其三，根据《中共济南市章丘区委济南市章丘区人民政府关于济南市章丘区区级机构改革的实施意见》（章发[2019]7号），章丘住建委的职能由章丘住建局承继。综上，原告因第三人章丘房屋征收中心与其签订的房屋征收补偿协议提起本案诉讼，章丘住建局为适格被告。 本案争议的焦点是第三人在与原告签订的征收补偿协议中扣除土地出让金和税款是否合法。 [2018]9号房屋征收决定确定的征收范围为：南关、西关两村村域范围内所有建（构）筑物及东关北、东关南、东南隅、东北隅、西南隅、西北隅村域范围内剩余的建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。东至绣江路、西至绣江河、南至大桥路、北至文化路规划范围内的太平村、三星村、东关北村、东关南村的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。原告的房屋尽管坐落在征收决定确定的范围内，但其土地性质为集体，不属于国有土地上的建筑。在拆迁过程中，原告在内的多户被征收人不同意按照集体土地的标准赔偿，第三人为妥善解决矛盾，请示并经济南市章丘区旧城村改造指挥部同意，决定对包括原告在内部分拆迁户补偿标准为：一、对上述被征收房屋，参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；二、土地部分，按照评估的国有土地出让价值，扣减百分之四十；三、房屋部分，对有房产证的，按照商业房评估价格的78%确定补偿标准；对无房产证的，按照商业房评估价格的75%确定补偿标准。第三人确定的该补偿标准高于集体土地上房屋的补偿标准，是对拆迁过程中遇到的特殊情况的灵活处理，并不违反法律禁止性规定。第三人与原告签订协议第二条扣除的出让金是按照该标准执行，即扣除每平方米评估价（国有土地使用权土地单价800元/平方米）的百分之四十（101.13㎡+115.77㎡）*320元=69408元；扣除的税款部分虽然表述欠妥，但实际是执行的无房产证房屋按照商业房评估价格的75%确定补偿的标准，即扣200.97㎡*8350元*25%=419524.88元。因此，第三人在与原告签订《征收补偿协议》第二条第（二）项中扣除土地出让金、税款的内容约定并无不当，且原告已按协议的约定领取了补偿款，协议已经履行完毕。现原告要求撤销该条款无事实和法律依据，一审法院不予支持。被告章丘住建局主张原告与第三人于2018年12月31日签订《补偿协议书》，原告起诉状中原告起诉时间为2020年4月8日，故原告起诉超过法定起诉期限。经查明，原告第一次提起网上立案申请的时间为2019年12月1日，被告主张原告起诉超期于法无据，一审法院不予采信。为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩纪坤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩纪坤负担。 韩纪坤不服一审判决上诉称：1.涉案房屋位于[2018]9号房屋征收决定范围内，补偿应按照该征收决定所附补偿方案即《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）执行，《征收补偿方案》中没有关于扣除土地出让金、税款的内容。2.章丘房屋征收中心向章丘区旧城（村）改造指挥部就绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置有关问题请示和相应批复，均形成于《征收补偿方案》之后，对本次拆迁补偿不产生法律效力。3.集体土地变更为国有以后才可以出让，才能产生土地出让金，涉案房屋占用的土地只有集体土地使用证，没有变更为国有的相应文件，因此土地出让金根本没有产生，扣除土地出让金行为不合法。4.在原章丘市政府颁发章集用（2006）第0418037号土地使用权证前，济南市城建公司就取得了建设工程施工许可证，一审法院认定绣惠镇政府委托济南城建开发建设涉案商住楼房并出售在后，与事实严重不符。 被上诉人章丘住建局、章丘房屋征收中心二审中未提交书面答辩意见。 经审查，一审法院认定绣惠镇政府委托济南城建开发建设涉案商住楼房并出售在原章丘市政府颁发土地使用之后确属证据不足，本院予以指出。本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的其他案件事实。 本院认为： 原章丘市政府2006年即颁发了章集用（2006）第0418037号土地使用权证，明确涉案房屋占用范围内的土地为集体土地，上诉人于2012年购买涉案房屋，应当知道涉案房屋系集体土地上房屋。[2018]9号房屋征收决定征收的是四至范围内的国有土地上房屋，该征收决定所附的《征收补偿方案》适用于对国有土地上房屋进行补偿，上诉人要求适用该征收决定所附的《征收补偿方案》，实际是要求将涉案房屋作为国有土地上房屋进行补偿，该理由显然不能成立，本院不予支持。 《征收补偿协议》第二条第（二）项关于土地出让金、税款扣除内容的约定，实质是在上诉人补交约定的土地出让金、税款后，将其集体土地上房屋作为为国有土地上商业房屋进行补偿，该补偿标准高于集体土地上房屋的补偿标准，体现了章丘房屋中心答辩所称的“让利于民”精神，不违反法律、行政法规的明确规定，且事前经章丘区旧城（村）改造指挥部批准，本院对其撤销请求不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩纪坤承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年十月十四日 法官助理 刘 苗 书 记 员 郭 萍