云南省楚雄市人民法院行 政 判 决 书（2020）云2301行初48号原告杨金生，男，1973年1月6日生，汉族，小学文化，云南省禄丰县人，农民，住云南省禄丰县。委托代理人夏迎中，云南迎中律师事务所律师（特别授权）。被告禄丰县人民政府，住所地：禄丰县金山镇北辰街**，统一社会信用代码：11532331015179648Q。法定代表人杨继周，县长。委托代理人汪正乾，云南鸿业律师事务所律师（特别授权）。委托代理人周树发，男。第三人杨树燕，女，1990年1月15日生，汉族，初中文化，云南省禄丰县人，农民，住云南省禄丰县。委托代理人袁明娜，云南安胜律师事务所律师（特别授权）。委托代理人肖涛，云南安胜律师事务所实习律师（特别授权）。原告杨金生不服禄丰县人民政府于2018年8月31日颁发的滇（2018）禄丰县农村土地承包经营权第076231号土地承包经营权证（合同代码：532331102209100040J）中地块代码为5323311022091000194号绿机田0.61亩和地块代码为5323311022091000200号摇头上131㎡的权属登记行为，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月22日受理后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月26日公开开庭进行了审理。原告杨金生及其委托代理人夏迎中，被告禄丰县人民政府的委托代理人汪正乾、周树发，第三人杨树燕的委托代理人袁明娜、肖涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨金生诉称，原告与第三人系同村小组村民。1998年原告作为代表以户为单位第二轮农村土地承包期间承包禄丰县仁兴镇左所村委会左所村三组绿机田0.61亩和摇头上131㎡土地耕种经营。2009年原告与第三人的父亲协商将绿机田和摇头上土地私下相互调换种植，但未进行备案、未登记、未实际履行。2018年重新确权换证时，被告未按照规定通过原告方签字确认，在原告方对公示有争议和未确认，且争议未解决的情况下，将1999年二轮承包以来一直耕种及登记在原告承包经营权证（证号：31020910035）上的地块代码为5323311022091000194号的绿机田（陆机田、陆家田）0.61亩和地块代码为5323311022091000200号的摇头上（瑶头上、磘头上）131㎡土地错误登记到第三人持有的“滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号”承包经营权证上，2019年12月被告将登记内容错误的经营权证（滇禄丰县农村土地承包经营权第076230号）颁发给原告。现请求：1.依法撤销被告向第三人颁发的第三人为承包代表的“滇（2018）禄丰县农村土地承包经营权第076231号”（农村土地承包经营权证代码：532331102209100040J）上地块代码为5323311022091000194号绿机田0.61亩和地块代码5323311022091000200号摇头上131㎡两块承包地的土地承包经营权登记行为；2.本案诉讼费由被告承担。原告杨金生向本院提交了以下证据、依据：1.杨树燕承包经营权证书（滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号）；2.杨金生2018年8月31日承包经营权证书（滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076230号）；3.杨金生2007年8月25日承包经营权证书（禄农地承包权证【2007】31020910035号）；4.1999年农业承包合同书，以上证据欲证明2018年8月31日被告错误将杨金生户1999年、2007年二轮承包的绿机田0.61亩和摇头上131㎡土地错误登记到杨树燕经营权证上的事实；5.禄丰县人民政府关于加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见（禄政通【2017】82号），欲证明确权换证需农户确认签订承包合同,且在公示图上确认按手印、签公示无异申明书；6.当庭提交说明，欲证明测绘公司也认为是一个错误，并且双方都没有对该条款协议进行确认。被告禄丰县人民政府辩称，原告的诉讼请求不能成立，请法院依法予以驳回。首先，根据《中共云南省委、云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（云发[2014]17号）和中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅关于印发《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知（云办通[2015]37号）的精神和相关法律法规的规定，为按质按量完成我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，禄丰县委、县人民政府结合我县实际制定了《中共禄丰县委办公室、禄丰县人民政府办公室关于印发＜禄丰县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案＞的通知》（禄办字[2015]55号文件）和《禄丰县人民政府关于加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（禄政通[2017]82号文件），各乡镇各部门在办理农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，严格按照禄办字[2015]55号文件和禄政通[2017]82号文件的规定和若干问题的处理意见进行的，还聘请第三方即昆明云金地科技有限公司对片区的土地进行实地测量，最终完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。其次，被告于2018年8月31日将“滇(2018）禄丰县农村土地承包经营权第076231号”土地承包经营权证颁发给第三人杨树燕，权属来源明确、四至清楚、程序合法。被告在办证时严格审查了第三人杨树燕（其父杨庆林）原农村土地承包合同、经营权证、《田地调换协议》等办证材料，每一块土地都经过确权技术服务单位昆明云金地科技有限公司的勘测定界，且毗邻地块权利人的指界和本地块指界人的指认、村民小组长的最后审核，每一阶段都进行公示，在公示期间，原告对此都没有提出异议，被告才依法将证件颁发给杨树燕的。特别是在地籍调查期间，由于原告与第三人之间曾经进行过土地调换，但没有书面的协议，为了明确各自的地块及面积，在村干部的见证下双方于2018年3月24日协商写下了《田地调换协议》，双方之间并无任何争议。因此，被告是严格按照禄办字[2015]55号文件和禄政通[2017]82号文件规定的办证步骤流程进行办理的，依法应予以确认合法有效，故而原告的诉讼请求没有相应的事实和法律依据，依法不能成立，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。以维护土地承包经营权证件的权威性和对外的公信力。被告禄丰县人民政府当庭向本院提交了以下证据、依据：1.土地确权登记材料：承包方调查表、承包地块调查表、承包方声明书、公示结果归户表、公示无异议声明书、农村土地承包合同、土地承包经营权登记薄、田地调换协议，欲证明被告办理农村土地承包经营权证给杨树燕时是依据其所提交的办证材料及办证流程进行办理的，该证土地权属明确、四至范围清楚、办证程序合法；2.《农村土地承包经营权管理办法》、中共禄丰县委办公室文件（禄办字[2015]55号）、禄丰县人民政府文件（禄政通[2017]82号），欲证明被告办理农村土地承包经营权证所依据的法规和规范性文件，办理农村土地承包经营权权证时是严格按照规定的步骤程序和要求办理的。第三人杨树燕述称，一、原告的起诉没有事实依据。在颁发土地经营权证之前，原告与杨树燕之父杨庆林已就案涉承包土地互换事宜，在村干部的见证下达成了书面协议，禄丰县人民政府据此对案涉土地承包经营权的行政登记有事实和法律依据。原告杨金生与杨庆林（承包土地代表），曾于2009年口头协议约定：将杨金生承包的摇头上331㎡更换给杨庆林经营，杨庆林承包的张三田331㎡换给杨金生经营。双方一致互换承包土地至2018年。2018年3月份左所村承包土地确权时，原告杨金生对于2009年互换承包土地有异议，故双方在左所村村干部郑兵、张延才等的参与和见证下，达成了书面《田地调换协议》，约定杨庆林将摇头上的200㎡还给杨金生、剩下的131㎡可归杨庆林承包；杨金生以陆机田的258㎡换给杨庆林作为补偿，多出来的58㎡由杨庆林以小短田与苏国祥隔出的约60㎡承包土地交换给杨金生，杨金生、杨庆林、郑兵、张延才在该《田地调换协议》上签字按手印。该协议真实合法有效。因此，原告杨金生与杨庆林签订《田地调换协议》后，双方对于互换承包土地的争议已经解决，根据《禄丰县人民政府关于加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》第四条第十三项：“在本村民小组内农户与农户以互换的方式流转承包地的，流转双方有书面流转协议的，按照协议据实确权颁证”，据此，禄丰县人民政府按照《田地调换协议》的内容向杨树燕颁发土地承包经营权证的行为合法。二、禄丰县人民政府在向杨树燕办理土地承包经营权证之前，杨树燕、杨庆林均在土地承包确权资料上签字确认，杨金生对公示结果无异议，颁证的程序合法。三、《田地调换协议》已经实际履行。原告杨金生将摇头上200㎡转换成了自家的宅基地，证明已经实际履行了《田地调换协议》。《田地调换协议》签订后，杨树燕农户便将摇头上的200㎡交给杨金生，杨金生随后便将这200㎡地转换成了宅基地。原告杨金生也将陆机田的258㎡交给杨庆林，杨庆林也对摇头上地块归其承包的131㎡进行了管理使用，因此换地双方实际履行了《田地调换协议》。四、原告并未在土地调换后，承包土地确权公示时提出过任何异议。在承包土地调查结束后，村委会对案涉承包土地调查结果进行了三轮公示，但原告均未提出异议，而是在公示结束、颁证一年多后才提出诉讼。综上，禄丰县人民政府的发证的行为是依据双方的协议和相关规定实施的，不存在违法的情形。原告的起诉没有事实和依据，请人民法院给以驳回。第三人杨树燕向本院提交了以下证据、依据：第一组：身份证，欲证明杨树燕的身份信息；第二组：《左所人民调解委员会调解意见书》、《田地调换协议》、《证明》，欲证明在土地确认之前原告与第三人的父亲杨庆林曾就案涉承包土地互换达成了书面协议并已经报备、登记、实际履行，被告对涉案土地承包经营权的行政登记合法有效：1.2018年土地承包经营权重新确权换证时，原告与第三人的父亲杨庆林签订了书面田地调换协议，但协议原件在双方进行调解时被杨金生妻子撕毁；2.村里其他村民和村干部都确认了绿机田0.61亩和摇头上131㎡的土地已经实际调换完成，但却由杨金生占用；3.原告与杨庆林承包土地互换的事实获得村委会和村民小组其他社员的同意和确认；第三组：《禄丰县人民政府关于加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》、杨树燕《农村土地承包经营权证书》（滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号），欲证明颁证机关查明之间互换承包地，签订书面协议的，应当按照协议据实确权登记颁证，禄丰县人民政府的行政登记行为合法有效。当庭提交第四组：证明两份，欲证明原告与杨庆林确实就承包土地调换达成了书面协议，并在土地确权工作人员处进行了备案登记，但杨庆林所持的《田地调换协议》原件被原告妻子撕毁；当庭提交第五组：证明，欲证明原告在2018年承包土地确权公示并未提出过异议；当庭提交第六组：郑兵等案外人身份证复印件，欲证明郑兵等出具的证明是真实的，内容也是符合事实的。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对被告提交的证据，原告认为，对第一组证据中承包方调查表真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，认为郑兵的签字不是其本人签字；对承包地块调查表真实性、合法性、关联性不予认可，指界人没有原告的签名，原告及第三人的地块是相邻的，调查日期是2018年3月20日，被告提交的调换协议是2018年3月24日，第三人所持有的证的依据是调查表，属程序及事实错误，第8页承包地块调查表上审核人应该是村民小组长郑兵；对承包方声明书真实性认可，对合法性、关联性不予认可，该声明书是单方的声明；对公示结果归户表真实性、合法性、关联性不予认可，该表来源是在承包地块调查表基础上得来，前提错误，故该表也错误；对公示无异议，对声明书真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，不代表相邻人对该地块也无异议；对农村土地承包合同、土地承包经营权证登记薄真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，因为承包地块调查表错误，则结果也是错误的，被告对有争议的土地登记不符合自己所提供的规范；对田地调换协议真实性、合法性、关联性不予认可，协议签订的时间在提交的时间之后；对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容不予认可，被告没有按照规范性文件颁证，涉案土地存在争议，且争议没有解决，也没有参与确权无异的公示，不应颁证。第三人认为，对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，上面是第三人自己签字的，双方对地块无异议，符合实际情况；对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，被告依据的程序符合文件规范，符合事实。对第三人提交的证据，原告认为，对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据调解意见书真实性认可，对合法性、关联性不予认可，杨金生并未参与制作该调解书，而是调解委员会单方所做的表述，调解委员会的调解意见对杨金生没有约束力，该调解书已经明确调解协议签署了以后，没有得到杨金生户的认可，说明该调换协议是没有生效的。对田地调换协议真实性、合法性、关联性均不予认可；第二组证据中的两份证明真实性、合法性、关联性均不予认可，该证明是在土地调查确权以后出具的，两份证明与2007年、1999年的农业承包合同及农村土地承包经营权合同经营权证书相互矛盾，不具有物权的证明效力；对第三组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明力不予认可，该证据恰恰证实被告违反了自己制定的确权登记的规范；对第四组证据真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，双方的调解协议并未执行就被否定，原告对换地协议不予认可，调解协议不符合双方自愿的意思表示；对第五组证据不认可，该证明系自然人的证明，证人应当出庭接受质证。从村干部郑兵的签名来看，与被告方提交的证明审核签字上郑兵的签字不一致，且公示无异议的效果不是不提出异议，而是要在公示签字确认才叫无异议。本案杨金生未提出过异议，就认为公示过关，是错误的；对第六组证据的真实性认可，对合法性和关联性不予认可。物权的证明是以物权登记为准，而不是以任何自然人做一个情况说明确定。被告认为，对第三人的证据真实性、合法性、关联性无异议，且认为第四组证据恰恰证明了被告颁证的土地及面积。对原告提交的证据，被告认为，对证据1真实性、合法性、关联性无异议，但对其中手写部分不予认可；对证据2真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容、证明事项不予认可，土地均有示意图；对证据3真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明被告将原告土地变窄；对证据4无异议，但不能证明原告要证明的内容；对证据5真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可，签字确认是本人的，不是其他人；对证据6真实性、合法性、关联性不予认可，对证明内容不予认可，没有公司负责人的签名，土地调换是事实，且是在村小组长、村干部见证下签订的。第三人认为，对证据1、2、3、4、5真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可；对证据6真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据证明了对所颁发的【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号承包经营权证书的审查办证的事实依据及具体办理的程序依据，对其真实性，本院予以采信。第三人杨树燕提交的第一组证据证明了杨树燕的身份信息，本院予以采信；第二组证据中证明原告与第三人的父亲杨庆林曾就案涉承包土地互换发生争议后达成书面协议，后原告反悔，经左所人民调解委员调解未果的事实，本院予以采信；第三组证据滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号文件，与原、被告提交的一致，本院不再赘述；第四组证据证明原告与杨庆林就承包土地调换达成书面协议，后因原告反悔，杨庆林所持的《田地调换协议》原件被原告妻子撕毁的事实，本院予以采信；第五组及第六组证据，本院结合案件实际，综合酌情采信。原告提交的证据1-3证实了被告向杨树燕颁发的滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076231号承包经营权证书，向杨金生颁发的滇【2018】禄丰县农村土地承包经营权第076230号承包经营权证书以及2007年8月25日向杨金生颁发的禄农地承包权证【2007】31020910035号承包经营权证书的事实，对其真实性，本院予以采信；证据4证明了原告家庭户1999年签订农业承包合同书的情况，本院予以采信；证据5系禄丰县人民政府针对农村土地承包经营权确权登记颁证工作下发的文件，本院予以采信；证据6系测绘公司的情况说明，对其真实性，本院予以采信。经审理查明，原告杨金生与第三人杨树燕系同村小组村民。2007年8月25日原告作为家庭户代表取得了禄农地承包权证（2007）第31020910035号农村土地承包经营权证，该证土地面积承包地块中载明了原告家庭户享有本村小组陆机田（绿机田2.21亩）和瑶头上（摇头上）1.83亩的土地承包权。2009年原告杨金生与杨庆林（第三人杨树燕之父），口头协议约定：将杨金生承包的摇头上331㎡更换给杨庆林经营，杨庆林承包的张三田331㎡换给杨金生种植。双方商定一致后，自2009年起就互换承包土地使用至2018年。2018年3月禄丰县人民政府进行土地确权颁证时，原告与杨庆林对2009年的互换承包土地事宜发生争议，同年3月24日在左所村村民小组郑兵、张延才等人的参加下，经协商，原告与杨庆林达成《田地调换协议》，约定：杨庆林将摇头上的200㎡还给杨金生、剩下的131㎡可归杨庆林承包；杨金生以陆机田的258㎡换给杨庆林作为补偿，多出来的58㎡由杨庆林以小短田与苏国祥隔出的约60㎡承包土地交换给杨金生，杨金生、杨庆林、郑兵、张延才在《田地调换协议》上签字按手印。2018年4月20日，因对2018年3月24日的《田地调换协议》原告反悔，左所人民调解委员会再次对双方进行调解，未果。2018年8月31日，被告禄丰县人民政府向杨树燕颁发了滇（2018）禄丰县农村土地承包经营权第076231号土地承包经营权证，该证书的承包地确权总面积中包含了杨金生与杨庆林发生争执的绿机田0.61亩和摇头上1.13亩中131㎡的土地。另外，庭审中，原告认可案涉的绿机田0.61亩和摇头上1.13亩中的131㎡的土地目前由原告管理使用。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据以上法律规定，本案被告负责本地区农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作。同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定：乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。另外,在被告的证据中禄丰县人民政府文件（禄政通[2017]82号）第四条若干问题的处理意见中第（十三）项明确规定：以互换的方式流转。在本村小组内农户与农户以互换的方式流转承包地的，流转双方有书面流转协议（合同）的，按照协议据实确权登记颁证；无书面协议的，由双方达成书面协议并向村集体备案签订流转合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证。根据以上规定，被告颁发农村土地承包经营权证时，应对村民是否合法享有集体土地承包经营权情况进行审查。本案中，针对涉案土地，虽然被告提交了原告与第三人签订的《田地调换协议》，但同时根据第三人向法院提交的禄丰县仁兴镇左所村人民调解委员会出具的证明，可以证实在登记颁证前，原告与第三人对互换土地权属仍存在争议的客观事实。据此，本院认定被告在对第三人进行农村土地承包经营权证的审查颁证时，对存在争议的土地权属审查认定事实不清，故对涉案土地的登记行为，本院依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告禄丰县人民政府向第三人杨树燕颁发的滇（2018）禄丰县农村土地承包经营权第076231号”（农村土地承包经营权证代码：532331102209100040J）中地块代码为5323311022091000194号绿机田（0.61亩）和地块代码5323311022091000200号摇头上（1.13亩）两块承包地的土地承包经营权登记行为。案件受理费50元，由被告禄丰县人民政府承担（未交，限于本判决生效之日起十日内交纳，款交本院）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  杜元梅人民陪审员  田永俊人民陪审员  杨桂芬二〇二〇年十月二十日书 记 员  白 丽