南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终445号 上诉人（原审被告）南昌市青云谱区城市管理局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路**，统一社会信用代码11360104MB1832634Y。 法定代表人李俊，该局局长。 委托代理人李茂斌,江西联创律师事务所律师,执业证号13601200010359460。 委托代理人宋婷婷，江西联创律师事务所律师，执业证号13601201911135976。 被上诉人（原审原告）南昌日新科技有限公司,住,住所地江西省南昌市青云谱区徐坊街道办事处上海南路**一社会信用代码91360100705533122U。 法定代表人吴晖，该公司总经理。 上诉人南昌市青云谱区城市管理局因与被上诉人南昌日新科技有限公司城乡规划行政决定一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告从楞上村委会通过转让方式取得该村委会所有的位于南昌市的案涉土地和土地上附着物，2000年12月29日，原南昌市土地管理局郊区分局向原告颁发土地证号为郊土集用（2001）字第0**的集体土地使用权证，证载使用权面积为6800平方米。2006年后，原告在该土地上加盖钢结构建筑。2017年12月25日，原江西省国土资源厅作出《批复》，该批复载明：同意南昌市征收青云谱区青云谱镇楞上村的农村集体建设用地，按呈报的土地开发用途用于城镇住宅项目建设。本案所涉土地属于该批复征收范围之内。 2018年10月16日区执法局至楞上村委会村干部处进行调查询问，并至楞上村委会、徐家坊街道办、南昌市青云谱区住房保障和房产管理局进行调查、调阅相关档案，均未查阅到原告的房屋产权证明文件和审批手续的档案。区执法局先后于2018年10月18日、12月27日作出《责令改正违法行政通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》。2019年5月29日，区执法局作出《决定书》《限期拆除违法建筑公告》，决定书载明：你（单位）于2018年10月18日前在上海南路理工职业技术学校南侧旁因未取得建设工程规划许可证违法建设的行为违法（面积约863平方米），现责令你在收到本决定书之日起15日内自行拆除，并清理现场遗留物。2020年1月22日，被告出具情况说明，案涉违章建筑包括：混合非住宅228.03平方米、砖木非住宅117.76平方米、钢构面积460平方米、简易57.28平方米，共计约863平方米。 又查明，2019年1月17日，中共南昌市青云谱区委、南昌青云谱区人民政府印发《南昌市青云谱区机构改革实施方案》，组建区城市管理局。将区城市管理委员会、区城市管理行政执法局、区城市综合管理协调领导小组办公室的职责整合，组建区城管局，作为区政府工作部门。 原审法院认为，本案争议的焦点为：一、被告主体是否适格，被告作出《决定书》是否具有法定职权；二、《决定书》的法律性质和程序要求；三、被告作出的《决定书》的实体认定是否合法。 关于焦点一。《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条规定：市城市管理行政执法局是依法经省人民政府批准设立的集中行使行政处罚权的行政机关，负责本办法的组织实施。市城市管理行政执法局及其分局（以下统称执法局）按照各自的职责与分工，分别以局、分局的名义行使行政处罚权。第八条第（二）项规定：执法局的主要职责是：行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2013年3月1日实施的《南昌市城市管理条例》第三十二条规定：建设工程应当依法取得建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设。对违法建设的建筑物、构筑物或者其他设施，城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门可以依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原区执法局作为县级人民政府城市管理行政执法管理部门具有对本辖区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，同时具有作出限期拆除决定并实施行政强制执行的法定职权。因行政机关机构改革，新组建成立的区城管局继受原区执法局的行政职能，系本案适格被告，依法享有作出《决定书》的法定职权。 关于焦点二。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《城乡规划法》《行政强制法》中对行政机关作出违法建筑行政确认的行政决定程序虽无明确规定，但是，按照行政程序一般理论，行政机关作出不利于行政相对人的处理应当履行正当的行政程序，履行相应的调查义务、听取行政相对人的陈述和辩解意见，必要时履行听证程序，才能从程序上保证公平，最终作出处理结果。同时，对于历史上形成的且已经长期存在的建筑物，行政机关对行政相对人的建筑物作出行政决定的，其影响行政相对人的权益主要体现在对行政相对人的建筑物是否属违法建筑的认定，对行政相对人设定法律规定的限期拆除的法律义务。因此，法院对该行政决定的审查主要是根据行政机关和行政相对人提供的证据判断该建筑物是否属违法建筑的事实认定，其设定的限期拆除是否符合城乡规划法所规定的必须拆除的法定情形。本案中，区执法局作出《决定书》，该决定书系对原告建筑物作出违法建筑的行政确认，并设定了限期拆除的法定义务。被告提供的证据证明区执法局根据《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》的程序规定履行了必要的调查程序，作出《决定书》前向原告送达了《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，从程序上保障了原告陈述申辩的权利。 关于焦点三。本案中，原告虽取得案涉地块集体土地使用权，但原告并未提供证据证明建筑物的建设依法报经当时的建设部门审批，属于未依法取得相关部门许可的情形。但是，对于历史存在的建筑物是否系违法建筑的认定，行政机关应当保持审慎的态度。被告在调查过程中，虽已履行了调查程序，但因案涉建筑物中大部分建筑物属原告买受时就已经存在，在当时的法律法规的规定下，该部分建筑物的建设需要办理何种报批手续，对于当时需要报批的建设手续的批准部门是何部门，案涉建筑物的原产权人是否办理相应的许可手续，被告并未作出相应的调查。故被告作出《决定书》中认为被告约863平方米建筑物为违法建筑的行政决定主要证据不足，依法应予撤销。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销南昌市青云谱区城市管理行政执法局青行执限拆徐坊字〔2018〕第07040197号《限期拆除违法建筑决定书》，该法律责任由被告南昌市青云谱区城市管理局承继。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人南昌市青云谱区城市管理局（以下简称区城管局）上诉请求：撤销原审关于撤销南昌市青云谱区城市管理行政执法局《限期拆除违法建筑决定书》（青行执限拆徐坊字【2018】第07040197号）的判决，认定南昌市青云谱区城市管理行政执法局《限期拆除违法建筑决定书》（青行执限拆徐坊字【2018】第07040197号）（以下简称《决定书》）有效。事实和理由如下：1.被上诉人虽然取得案涉地块集体土地使用权，但原告并未提供证据证明建筑物的建设依法报经当时的建设部门审批，属于未取得相关部门许可的情形，故认定其为违法建筑；2.该部分建筑物存在的地块属于青山湖和青云谱区交接地块，因为行政区划改变的原因，经到青云谱区住房保障和房产管理局、徐坊街办、楞上村村委会等部门均没有查证到相应的证明材料，故认定其未办理相应的许可手续；3.原南昌市青云谱区城市管理行政执法局下达文书的过程完全按照《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规》，作出《决定书》前向被告下达了《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，程序合法。 被上诉人南昌日新科技有限公司（以下简称日新公司）答辩称，1.上诉人不具有作出限期拆除决定的行政主体资格。上诉人提供《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》作为其做出涉案限期拆除决定书的法律依据，属于适用法律错误，因为责令限期拆除决定的性质不属于行政处罚。上诉人以《南昌市城乡规划管理规定》第39条作为做出限期拆除决定书的法律依据，属于适用法律错误，这一条也恰好证明了上诉人无权做出限期拆除的决定。2.根据《物权法》第二十八的规定，政府的征收决定自生效时产生物权变动的法律效果。对被征收不动产，上诉人无权为行政行为，本案被诉限拆决定属于上诉人超越职权所为。3.就涉案土地使用权及地上物的补偿问题，南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1047号行政判决书，已于2019年11月18日判决青云谱区政府在判决生效三十日内做出补偿决定，上诉人的上诉已无意义。 二审中双方当事人均未提交新证据，二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点是：一、上诉人是否具有作出《决定书》的行政主体资格；二、《决定书》认定案涉860余平方建筑物为违法建筑的事实是否清楚、证据是否确凿。 关于争议焦点一。依据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第八条的规定和《南昌市城市管理条例》第三十二条的规定，原区执法局可以依法行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和对违法建设的建筑物、构筑物或者其他设施，作出责令停止建设或者限期拆除的决定，行政机关机构改革后，区城管局作为原区执法局的继受机关，依法享有原区执法局的行政职能,故区城管局依法享有作出《决定书》的法定职权，行政主体资格适格，被上诉人认为上诉人不具有作出《决定书》的行政主体资格的观点，于法无据，本院不予支持。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。据此，区城管局对其作出的被诉行政行为承担举证责任，应提供可以证明案涉建筑物为违法建筑及该建筑的具体坐落、面积、建成时间等情况的证据材料。本案中，区城管局认定案涉860余平方建筑物为违法建筑的主要证据不足，应承担不利的法律后果。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南昌市青云谱区城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱映红 审 判 员 涂相荣 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年十月二十二日 法官助理 刘文娟 书 记 员 陈 坚