浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终116号 上诉人（原审第三人）田伟青，男，1970年3月1日出生，汉族，住缙云县。 委托代理人吴津、洪禹，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）缙云县综合行政执法局，住所地缙云县五云街道迎晖路**。 法定代表人陈耀民，局长。 委托代理人潜玉林，浙江博翔律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李关钟，男，1948年2月26日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人李丽萍（李关忠女儿），女，1973年1月22日出生，汉族，住浙江省义乌市。 李关忠因诉缙云县综合行政执法局、田伟青其他（城建）其他行政行为一案，田伟青不服缙云县人民法院作出的（2020）浙1122行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告李关钟系缙云县东方镇胪东南自然村村民。第三人田伟青坐落于缙云县××镇××村××村的房屋，系其父亲田德金旧房拆建所造，并由其继承所得，该房屋北面与原告李关钟的房屋相邻。原告因不满田伟青户危旧房拆建事宜，原告及其女儿李丽萍以田伟青户在危旧房拆建中擅自加层，超高超建，严重影响原告房屋采光为由，向缙云县东方镇人民政府反映，要求予以拆除处理。2019年7月15日，缙云县东方镇人民政府作出东信访复字［2019］1号《信访事项处理意见书》，告知“根据相关法律法规和《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》（缙政发【2014】47号）文件规定，田德金儿子田伟青的住房符合“一户一宅”用地面积标准，且其建成时间在2013年4月17日之前，该住房符合无违建创建处罚标准。2015年5月，缙云县住房和城乡建设局对田伟青户送达了处理通知书。目前田伟青已缴纳无违建处理款，该违法建筑已处理完毕。” 另查明，因田伟青户上述房屋旧房拆建未办理审批手续，2015年5月11日，缙云县住房和城乡建设局在开展缙云县东方镇“无违建”创建期间，对其作出了东方建字[2015]496号《处理通知书》，认定田伟青户在合法用地上未经建设部门审批建造第一层建筑面积115平方米，第二、三层建筑面积均为132平方米，按照缙政发【2014】47号文件规定，按处罚金额的50%，计处理金额11370元整；如在规定期限内缴纳处理款，可按上述处理金额的80%执行，总计9096元整。逾期不缴纳的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按处理款数额的3%加处罚款。2019年2月27日，第三人田伟青缴纳了处理款9096元，案涉房屋由第三人一直保留使用至今。 还查明，2020年1月6日，原告以缙云县住房和城乡建设局为被告向该院提起行政诉讼，要求撤销东方建字[2015]496号《处理通知书》。审理期间，原告得知缙云县住房和城乡建设局的规划管理职权已经划转给缙云县综合行政执法局后，向该院提交了撤诉申请书，该院经审查于2020年3月23日裁定予以准许。同日，原告以缙云县综合行政执法局为被告提起本案诉讼。 原审法院认为，一、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，虽然案涉行政行为发生于2015年5月11日，但根据被告提交的证据材料，缙云县住房和城乡建设局在作出处理行为后仅向第三人进行了送达，并无材料证明有将处理结果告知原告，或提供证据证明进行过公示等，即被告提供的在案证据无法证明原告在上述处理决定作出时已经知道或应当知道案涉行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼的法定起诉期限为原告知道或应当知道具体行政行为之日起六个月。现原告主张其于2019年7月15日收到缙云县东方镇人民政府作出的东信访复字[2019]1号《信访事项处理意见书》时，才得知第三人田伟青户的房屋已进行无违建创建处罚，在被告未提供相反证据予以推翻的情况下，该院予以认可。2020年1月6日，原告以缙云县住房和城乡建设局为被告向该院提起行政诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限。该案审理期间，原告以错列被告为由于2020年3月23日撤回起诉，并于当日以缙云县综合行政执法局为被告提起本案诉讼，亦未超过法定起诉期限。综上，被告提交的证据材料不足以证明原告起诉已经超过法定期限，对被告的该项主张，该院不予支持；二、关于被告主体是否适格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。结合本案被告庭审答辩及其提供的缙云县人民政府于2016年12月30日作出的第1号《公告》可以看出，原缙云县住房和城乡建设局关于城乡规划管理方面的职权已于2016年12月30日划转至被告缙云县综合行政执法局。故本案被告主体适格，对被告提出的该项主张，该院不予支持；三、关于作出案涉行政行为的合法性问题，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。本案中，缙云县住房和城乡建设局按缙政发【2014】47号文件的规定，以第三人户在合法用地上未经建设部门审批建造第一层建筑面积115平方米、第二、三层建筑面积均为132平方米，对其作出缴纳处理款的处理。结合庭审查明的情况，被告作出上述处理认定第三人违法建筑形成时间为2005年之前，但原告提交的《协议》、《调解补充协议书》等均显示案涉房屋拆建于2007年之后；另被告以其提交的“违法建筑平面图现场检查（勘验）记录”作为认定上述违法建筑面积的依据，但该份记录中未载明现场检查（勘验）时间，亦无检查（勘验）人员的签字确认，不符合法律规定。综上，缙云县住房和城乡建设局对第三人户违法建筑作出处理所认定的违法事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。 综上，案涉行政行为认定事实不清，主要证据不足，原告要求撤销的理由成立，该院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销缙云县住房和城乡建设局作出的东方（建）字（2015）469号《处理通知书》；二、责令被告缙云县综合行政执法局重新作出行政行为。 田伟青不服，上诉称:1、被上诉人李关忠已经通过协议对相邻权利进行处分，不能又对行政机关据此作出违法建筑处置决定提起诉讼，应予以驳回。根据现有证据及新证据，在上诉人父亲建房前已经对建房的层数、层高、檐口、间距等各方面均与被上诉人李关忠积极沟通，在双方意思表示真实的情况下签订《协议》，并在基层政府主持下签订了《调解补充协议》。之后，上诉人按照双方的约定进行了建设，而在违法建筑处置过程中也因此认定相邻关系已经解决，故依政策作出处置决定。据此，上诉人认为，相邻权利作为自然人的权利是可以自愿处分的，故本案中被上诉人缙云县住房和城乡建设局以签订协议的形式作出的权利处分行为合法有效，即上诉人父亲的建房行为造成被上诉人李关忠相邻事实状态和权利状态的改变已得到被上诉人的认可和接受，而不构成侵权行为。故案涉违法建筑处理决定也就未对被上诉人李关忠的权利义务产生实际影响。被上诉人李关忠不能对案涉处理决定提起诉讼，应当予以驳回；2、上诉人父亲建成房屋现状并未导致被上诉人李关忠权益严重受损，符合双方所在村庄房屋基本相邻情况，被上诉人李关忠诉称事实与客观事实不符。根据证据来看，上诉人和被上诉人李关忠房屋并非南边相邻，被上诉人李关忠房屋实际位于上诉人的西北偏西，主要是东西相邻为主。而从所在村庄的房屋布局来看，具有典型的农村的特点，所有房屋包括新建房屋的间距、通行均不符合城市房屋的规划要求，除了必要通道外，都是以前后左右直接毗邻。这是因为受到当地土地资源、、地形地貌人口密度、经济发展等因素影响，在长期的历史沿革中自然形成的相邻关系，村民对这样生活习惯、居住环境、容忍义务都是认可和接受的。不能强行适用相关城市和新建农民小区的规划标准。而通过前述协议和调解协议来看，双方原来的间距只有35公分，现在增加到1.7米，还优化了原来相邻状态。上诉人认为，不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。本案中上诉人房屋建成后，实际上并未造成被上诉人李关忠相邻权益严重受损。在双方签订了相关协议的情况下，被上诉人李关忠违背诚实信用原则，提起行政诉讼，要求拆除上诉人房屋，剥夺上诉人的居住权，是不公平也不合理的，导致权利严重失衡；3、案涉违法建筑处理事实基本清楚，依据充分，程序合法，处置正当，一审判决却予以撤销，将导致上诉人房屋无法按照特定历史时期处理政策处置，违背基本公平原则。根据在案证据，上诉人父亲建房是分阶段的，启动的时间是2004年，后来房屋因为危房而部分倒塌又暂停，在2007年经过危房鉴定和取得四邻协议后开始动工。建房期间直至上诉人父亲去世，上诉人都在外地经商，对于具体建房时间并不清楚，所以在做笔录时可能出现口误。但是，建房完工时间在2004年还是2007年，并不影响案件的实质处理和政策的使用。而且，本案查处的基本事实是清楚的，原审被告提供的证据《缙云县东方镇“无违建“创建工作违法建筑处置案卷》，里面明确载有两位调查人员的签字及调查日期。该案卷是一份整体的调查材料，结合前后几页可以判断出整个调查内容是于2015年4月8日完成的。而原审法院单单因为其中一页未签字和填写日期，就认定整个行政行为违法应予以撤销的判断是错误的，实际上，“违法建筑平面图”是结合后一页“图片证据”一起形成的证据链，不应被拿出来单独认定，在“图片证据”一页中载有调查人员的签名及调查日期就应当被认定为程序合法，故该处置决定所认定的违法事实清楚，程序合法的。更为重要的是，案涉建筑处置适用的《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》(以下简称“办法”)是缙云县对于特定历史时期形成的农村建房违法行为处置出台的政策，具有时效性和特殊性，根据该办法规定只有在规定的期限前处置完毕才能享受该特殊政策。该办法中第八条、第九条规定案涉房屋无须进行拆除。所以，即使原审被告在行政程序上存在瑕疵，但整体处置是正当合理的，未侵害相邻权益，不应当予以撤销。否则将直接导致上诉人的房屋面临被拆除的处置，侵害原告重要权益，违背公平原则，形成新的社会矛盾，本案又将形成重大不稳定因素。一审判决认定事实和适用法律均有错误，且侵害了上诉人的合法权益，请求撤销浙江省缙云县人民法院作出的(2020)浙1122民初81、号行政判决并改判驳回被上诉人李关忠的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人李关忠承担。 缙云县综合行政执法局答辩称：一、本案是一起相邻人因相邻纠纷而进行的行政诉讼案件，关键点就是行政机关于2015年作出对行政相对人田伟青作出的行政处罚方式和结果，有没有损害相邻人即李关钟的合法权益或在法律规定的损害容忍范围内。因第三人田伟青户拆建房屋，两答辩人之间发生相邻权争议，后就此事在李关钟儿子李文松出面形成了相关协议，得到了解决，也就是说对于第三人田伟青户的拆建，李关钟自愿作了权益的让与，只是在后续的执行中，第三人田伟青户未按协议将后壁旧墙拆除而引发的纷争，故答辩人认为该权利属于民事范畴，从行政处理方面，对李关钟方而说不具有诉讼利益。一审法院认定缙云县住房和城乡建设局于2015年作出对田伟青户的处理行政行为，存在事实认为不清，证据不足问题，错误。1、缙云县住房和城乡建设局于2015年作出对田伟青户的处理行政行为，是根据“无违建”创建工作而进行的，为提高效率，其适用的是简化程序；2、答辩人认定田伟青户的违法建造发生在2004年，是对田伟青进行调查后根据其陈述予以确认，而一审法院认为答辩人认定事实不清的主要理由也是参照了两份《协议书》(李文松与田德金签订的)的落款时间为2007年，但这也不能以此就认定缙云县住房和城乡建设局作出认定的违建行为发生在2004年就是事实不清，也有可能存在两被答辩人事后对相关相邻权进行协商的情况；3、关于答辩人的“违法建筑平面图现场检查(勘验)记录没有检查人员签字问题，因为“无违建”创建工作在具体处理过程中，许多工作是一并进行的，从该案卷材料看是与对田伟青做调查笔录时同步进行(先进行现场检查，后就相关违法建筑物的状态由田伟青在笔录中进行确认)，这也与现状相一致的，对此各方当事人也没有异议，此瑕疵也不影响各方当事人的权利，故不能以该瑕疵确认缙云县住房和城乡建设局作出的行政行为违法。综上所述，答辩人认为，一是本案是因相邻人涉及相邻权受损而对行政机关对违建方作出行政处罚不服而提起的行政诉讼，从现状相邻人不具有诉讼利益及相应利益受损之情况；二是本案不存在法律上可撤销的事由，答辩人特作上述答辩，请求二审人民法院撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。 李关忠答辩称：：上诉人提供的证据并不能证明上诉人(父亲田德金)建房前已经对建房的层数、层高、檐口、间距等各方面均与被上诉人李关忠积极沟通，在双方意思表示真实的情况下签订《协议》，并在基层政府主持下签订了《调解补充协议》。之后，上诉人按照双方的约定进行了建设，而在违法建筑处置过程中也因此认定相邻关系已经解决，故依政策作出处置决定。首先上诉人提供的证据两份协议书上看不见答辩人的签名，基层政府的印章，故两份协议本身主体就不合适，因此，本案中上诉人所提出以签订协议的形式认定相邻关系已经解决，依政策作出处置决定没有任何法律依据。根据原审被告提供的缙云县东方镇“无违建”创建工作违法建筑处置案卷可以证实上诉人未经相邻、村委会(社区)同意、未经审批的事实，现答辩人提供证据农村私建房用地呈报表，缙云县(市、区)膛乡(镇)胪四村，申请建房主：田伟青(也就是上诉人)，第二页申请用地类型及面积非耕地70平方米，第四页乡(镇土管理所(员)审查意见同意上报60平方米，乡(镇)人民政府意见同意批准60平方米，以及答辩人现提供照片多张证实上诉人父亲(田德金)明显擅自以危房为由扩建集体土地占地面积、建筑面积的违法事实，导至答辩人采光和日照严重受损，侵害了答辩人相邻权。因此，缙云县住房和城乡建设局作出东方(建)字[2015]469号处理决定书的具体行政行为侵害了答辩人的合法权益应依法予以撤销，对上诉人的违法行为重新作出行政行为。2、上诉人在上诉状中称：通过前述协议和调解协议来看，双方原来的间距只有35公分，现在增加到1.7米还优化了原来相邻状态。上诉人的说法没有任何的事实依据，而是为自己违法强占集体土地占地面积找借口，根据现答辩人提供的证据，以及原审原告提供证据，东法处[2019]1号其他法定途径处理决定书中记载了上诉人现有占集体土地地面积115.12平方米，上诉人旧房占集体土地地面积70平方米，明显超出原集体土地占地面积，从答辩人提供的照片上诉人的地基本身低于答辩人地基1米左右，上诉人拆除重建后后面门口1个、窗户7个、两栋楼房建筑间距底层为35公分，上面部分为1.7米，底层盖着铁皮，放置生活用品，一到下雨天反而噪音污染答辩人的居住环境，且上诉人拆除重建房屋相对应13.3米高的三屋半楼房，明显高出原旧房8.3米。答辩人认为，上诉人旧房拆除重建严重违反旧房改建要遵循“三不”原则一、不扩大原占地面积：二、不扩大原建筑面积：三、不超出原建筑高度，也就是说：村民不能以危房改造为由将楼房擅自加层，扩大面积。《危房改造管理实施办法》第十三条，危房拆除重建必须同时符合下列条件：第三项、不影响四邻的合法权益；第四项、不得违反其他有关法律、法规的规定。缙云县人民政府关于印发《缙云县农民占用集体土地违法建筑住宅处理暂行办法的通知》缙政发(2014)47号文件第三章处置方式：第八条有以下违法用地、违法建设用地、违法建设行为的违法建筑、予以拆除：第八项其他严重违反法律法规的情形。根据在案证据上诉人未经四邻、村委会同意、相关部门审批超出原集体土地占地、建筑面积的事实，缙云县住房和城乡建设局作出东方(建)字(2015)469号处理意见通知书的县体行政行为不但程序上违法，整体处置适用法律不当，应依法予以撤销,一审判决认定事实清楚适用法律合法，请贵院依法公断，支持原审法院的行政判决。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本案主要争议的问题是缙云县住房和城乡建设局作出的东方(建)字[2015]496号《处理通知书》是否合法性问题。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。本案中，缙云县住房和城乡建设局按缙政发【2014】47号文件的规定，以上诉人户在合法用地上未经建设部门审批建造第一层建筑面积115平方米、第二、三层建筑面积均为132平方米，对其作出缴纳处理款的处理。但在该案调查中，上诉人陈述的建房时间，与被上诉人李关忠提交的《协议》、《调解补充协议书》存在不一致，由于建房时间与处理结果有关联，而缙云县住房和城乡建设局对此并未作出认定，结合庭审查明的情况，缙云县住房和城乡建设局作出的“违法建筑平面图现场检查（勘验）记录”，该份记录中未载明现场检查（勘验）时间，亦无检查（勘验）人员的签字确认，不符合法律规定的形式要件。为此，缙云县住房和城乡建设局对上诉人户违法建筑作出处理存在认定事实不清，主要证据不足，一审法院依法撤销该《处理通知书》并无不当，本院依法应当予以维持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律和判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人田伟青负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 吴金花 审 判 员 邹一峻 二〇二〇年十月二十九日 代书记员 王 鑫