浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1489号 上诉人（原审原告）张显松，男，1965年6月7日出生，汉族，户籍地浙江省温州市龙湾区。 委托代理人胡海婴、章明引，浙江明瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心**。 法定代表人夏禹桨，代区长。 委托代理人丁红专。 委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。 张显松诉温州市龙湾区人民政府不履行补偿安置法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年6月8日作出（2019）浙03行初458号行政裁定。张显松不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月19日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 张显松起诉称：原告厂房原坐落于温州市龙湾区××街道××村××巷××号，建于1992年间。原告企业已经工商部门核发营业执照，办理了税务登记证等相关证件，并按规定缴纳了国税、、地税房产税、城镇土地使用费、土地管理费等相关税费，系合法经营的企业。原告厂房虽因历史遗留问题未办理土地使用权证及房产证，但已向土地管理部门缴纳土地管理费、建设使用费等费用，且历年来依法缴纳房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税等各种税费，政府一直允许原告在西张家牌经营并收取相关规费。2014年9月25日，因浙江卫视曝光张家牌一些违建和环保问题企业，龙湾区人民政府考虑拆除违建厂房后留下原告等人零星合法厂房影响市容美观，组成联合执法组对西张家牌的所有厂房进行强制拆除。当时原告等合法企业主不同意，高新区蒲州街道党工委书记要求原告等人配合工作，并承诺以后为原告另外安排厂房并赔偿建筑物、搬迁费等一切损失。原告厂房于2014年11月26日被政府强制拆除。但现在龙湾区人民政府以没有房屋现状为由没有将原告厂房纳入2017年城中村改造安置补偿范围内。原告为此多次向政府部门反映并要求尽快落实。温州市龙湾区蒲州街道办事处召开协调会同意将原告厂房纳入安置补偿范围内予以安置，并发函至温州市勘察测绘研究院对原告厂房作公益事业房屋认定。温州市勘察测绘研究院根据1994年航拍图，出具了龙湾区蒲州街道上江村公益事业房屋认定书。因此，原告厂房系被政府强制拆除，属于公益事业房屋，且政府已作出补偿承诺，故依照相关法律及政策规定，政府应当对原告厂房进行补偿安置。另据了解，同样被政府先行拆除的蒲州街道上江村“铁塔下”建筑，经龙湾区人民政府研究决定，将拆除“铁塔下”建筑的补偿，纳入上江村城中村改造一并处理，按照上江村城中村改造有关标准予以补偿。原告厂房建成历史悠久，历年来一直缴纳相关税费及各种规费，也应纳入城中村改造一并予以安置补偿。综上，请求判决责令被告龙湾区人民政府依法履行职责，给予原告厂房拆迁安置房面积846.45平方米，安置补偿费1883766.56元（详见清单）。 原审法院认为：本案系原告因涉案房屋被政府拆除要求被告履行补偿安置法定职责而引发的争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一项规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据本案现有证据及双方当事人陈述，系蒲州街道办事处工作人员与原告沟通涉案房屋的拆除事宜并承诺补偿，在拆除涉案房屋后，上江村公益事业房屋认定书也是温州市勘察测绘研究院应蒲州街道办事处函件要求作出的，原告亦与蒲州街道办事处在协商补偿事宜，故本案的适格被告应当是蒲州街道办事处。原告以《温州市龙湾区“双组双促”专项活动领导小组会议纪要》第㈦条关于因公益事业被拆除房屋政策处理规定应“报区政府认定”为由，主张龙湾区人民政府应作为涉案房屋的补偿主体，是本案适格被告，但该会议纪要系行政机关内部文件，其规定的报龙湾区人民政府认定亦属内部审核报批程序，不影响本案被告主体的确定，故对该主张本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经本院释明，原告仍坚持以龙湾区人民政府作为被告，故对原告的起诉，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回原告张显松的起诉。 上诉人张显松上诉称：本案被上诉人主体适格。一审法院认为本案涉案房屋系由蒲州街道办事处拆除并承诺补偿，在拆除涉案房屋后，上江村公益事业房屋认定书也是由蒲州街道办事处函件要求作出的，故本案的适格被告应当是蒲州街道办事处，明显认定错误。首先，本案房屋虽然系由蒲州街道办事处实施拆除，也是蒲州街道办事处告知承诺补偿的，公益事业房屋认定也是蒲州街道办事处函件要求作出的，但是蒲州街道办事处只是实施机构，责任机构系被上诉人。因此，本案涉案安置补偿责任主体系被上诉人。其次，涉案房屋因本次城中村改造项目已经被政府认定为公益事业房屋，那么涉案房屋补偿安置应按本次的城中村改造项目相关规定补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《龙湾区城中村改造与农房改造集聚建设实施办法》规定，县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，由县级人民政府对被征收人给予补偿，区政府为“村房两改”建设责任主体，各街道为实施主体。因此，本案区政府系征收工作和补偿安置责任主体，系本案的适格主体。再次，从一审法院认定《温州市龙湾区“双组双促”专项活动领导小组会议纪要》系行政机关内部文件，其规定的龙湾区人民政府认定亦属内部审核报批程序可知，安置补偿事宜最终要报被上诉人处审批决定，最终决定权力机构是被上诉人，故本案责任主体应当系被上诉人。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人温州市龙湾区人民政府答辩称：1.被答辩人的房屋并非答辩人拆除，答辩人未直接对外作出补偿的承诺。被答辩人的房屋位于温州市龙湾区××街道××村张家牌。2014年，原温州市国土资源局、原温州市龙湾区城市管理与行政执法局、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处对蒲州街道上江村张家牌的违法建筑进行拆除，其中包括被答辩人的房屋。答辩人未参与该拆除行为，更未因该拆除行为对被答辩人作出行政补偿的承诺。2.被答辩人提供的《温州市龙湾区“双组双促”专项活动领导小组会议纪要》不能作为答辩人履行本案补偿职责的依据。第一，被答辩人的房屋并非因公益事业拆除，而是作为违法建筑被拆除。虽然温州市勘察测绘研究院出具了《上江村公益事业房屋认定书》，但温州市勘察测绘研究院并无认定房屋是否属于公益事业用房的职能；第二，该《会议纪要》属于行政机关之间内部的公文，并未直接向行政相对人送达，亦不对外产生法律效力。被答辩人不能以未外化的文件内容直接要求行政机关履行职责；第三，按照该《会纪纪要》第七项的规定，答辩人只对因公益事业被拆除房屋的认定政策进行制定，而非直接对外履行补偿职责。答辩人认为，制定认定政策和履行补偿职责是不同的行政行为，不能因答辩人作为制定认定政策的机构推定其具有直接履行补偿的职责。3.本案中相关补偿工作一直由蒲州街道在实施。被答辩人在起诉状中和庭审过程中均承认相关承诺系蒲州街道作出，相关补偿事宜也是由蒲州街道与被答辩人进行协商、对接。故答辩人并非履行补偿职责的适格主体。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，龙湾区人民政府在调查时辩称案涉地块系集体土地，已经批准征收。应本院要求，龙湾区人民政府还提交了温州市人民政府2017年第214号征收土地公告、温土资公龙〔2017〕83号征地补偿安置方案公告、温政土房公龙〔2017〕14号征收集体土地房屋补偿方案公告等材料。上诉人的代理人称两份补偿方案公告确定的实施单位相互矛盾，人民政府才是征收农民集体所有土地的补偿和安置主体。 本院认为：本案的争议焦点是被上诉人是否是适格被告。上诉人要求补偿的案涉房屋已被拆除，但本案上诉人并非就拆除行为提起行政赔偿诉讼，而是履职之诉。上诉人以《国有土地上房屋征收与补偿条例》《龙湾区城中村改造与农房改造集聚建设实施办法》为依据，要求被上诉人履行安置补偿职责。但案涉地块系集体土地，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，而温州市区两级政府对集体土地征收补偿有详细规定。至于上诉人援引的《温州市龙湾区“双组双促”专项活动领导小组会议纪要》，其中规定了因公益事业被拆除房屋政策处理的内部审核报批程序，而案涉房屋是否属于“因公益事业被拆除房屋”仅涉及补偿标准，该文件不能作为确定安置补偿职责主体的依据。上诉人要求被上诉人履行安置补偿职责的依据并不充分。在一审法院已释明的情况下，上诉人拒绝变更被告，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。惟案涉房屋被拆除至今已有多年，相关行政机关应积极采取措施实质性化解行政争议，及时对上诉人要求补偿的诉求作出处理。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年十月二十一日 书记员 许亚芬