福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽09行终101号 上诉人（原审原告）翁宗应，男，1982年4月11日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 上诉人（原审原告）翁唐棋，男，1966年8月28日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 上诉人（原审原告）陈永座，男，1976年12月3日出生，汉族，住福建省福鼎市。 上诉人（原审原告）翁宋钗，男，1966年10月3日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 上诉人（原审原告）翁宋杰，男，1984年11月18日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 上诉人（原审原告）翁位权，男，1958年5月13日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 上诉人（原审原告）王乐全，男，1971年11月11日出生，汉族，住福建省福鼎市。 上诉人（原审原告）张瑞祥，男，1980年12月16日出生，汉族，住福建省福鼎市。 上诉人（原审原告）郑道龙，男，1980年5月6日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 以上9位上诉人的共同委托代理人刘卫民，福建元一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福鼎市杨岐海堤管理所，住所地福建省福鼎市龙安开发区。 法定代表人郭祖光，所长。 委托代理人董帝亮、钟蓉蓉，福建建达律师事务所律师。 上诉人翁宗应等9人因诉请确认被上诉人福鼎市杨岐海堤管理所（以下简称杨岐海堤所）不履行法定职责违法一案，不服霞浦县人民法院（2020）闽0921行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。行政行为指的是行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关权利义务的行为。本案杨岐海堤所并非行政机关，被告不适格。故原告翁宗应等9人的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定：驳回原告翁宗应、翁唐棋、陈永座、翁宋钗、翁宋杰、翁位权、王乐全、张瑞祥、郑道龙9人的起诉。 翁宗应等9人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，裁定继续审理本案。主要理由：1.上诉人系海水养殖专业户，从福鼎市水政监察大队得知，2019年9月8日晚，龙安开发区降暴雨，由于被上诉人管理水闸调度不当，未及时开闸泄洪，造成水位急剧上涨，致使上诉人位于的跳鱼养殖场被淹没，经济损失惨重。《中华人民共和国防汛条例》第二十七条规定“在汛期，河道、水库、水电站、闸坝等水工程管理单位必须按照规定对水工程进行巡查，发现险情，必须立即采取抢护措施，并及时向防汛指挥部和上级主管部门报告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“……前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”被上诉人虽非行政机关，但属于法律法规规章授权管理海堤的事业组织（机构），且具有法人资格，有独立承担法律责任的能力。被上诉人应当履行《中华人民共和国防汛条例》第二十七条规定的职责。被上诉人以其属于事业单位，被告主体不适格的辩解是不堪一驳的。2.本案被诉的是被上诉人的事实行为，即调度水闸的行政行为，该行为虽然不产生法律约束力，但影响并改变了事实状态；而该事实行为造成了上诉人合法权益被侵害，就具有可诉性。3.由于被上诉人未履行职责，造成堤内上诉人财产损失，其行政行为应当被认定违法。 被上诉人杨岐海堤所答辩称：1.原审认定事实清楚，适用法律正确，杨岐海堤所属于纯公益性质的事业单位，不具有行政职权，也无任何法律法规授权行使行政职权，非行政诉讼适格被告，上诉人所诉不符合法定起诉条件，原审裁定驳回起诉正确。本案属于水事纠纷，依法应提起民事诉讼。2.杨岐海堤所调度水闸的行为符合法律法规及相关规范要求，不存在上诉人所称调度不当的情形。因部分上诉人信访，福鼎水政监察大队于2019年12月5日作出《关于市领导接访翁唐棋信访事项交办函（鼎信访[2019]号）的调查报告》（鼎水政〔2019〕2号），得出结论“……管理人员当天的水闸调度是符合规范要求。”因此，被上诉人不存在上诉人所称的不履行海堤管理职责的情况。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当要符合起诉条件。本案上诉人向原审法院起诉要求“对被告杨岐海堤所不履行海堤管理职责造成原告养殖场被淹、跳鱼逸失的重大损失的行政行为的合法性进行审查，确认该行政行为违法。”也即上诉人所诉系要求确认被上诉人不履行海堤管理职责的行为违法。经审查，上诉人所提该诉请不符合起诉条件。理由如下：1.不履行法定职责案件起诉条件的法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”的诉讼。同时，该法第三十八条第一款规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”因此，公民、法人或者其他组织诉请确认被告不履行法定职责，一般应当提供证据证明其已向被告提出申请的事实，除非被告依法应当依职权主动履行法定职责。2.本案上诉人未提供证据证明其已向被上诉人提出履行法定职责的申请。根据双方当事人确认的《事业单位法人证书》、《关于秦屿海堤管理所等五个水利工程管理单位编制调整的通知》(鼎委编[2008]01号），并结合《中华人民共和国防汛条例》第二十七条规定“在汛期，河道、水库、水电站、闸坝等水工程管理单位必须按照规定对水工程进行巡查，发现险情，必须立即采取抢护措施，并及时向防汛指挥部和上级主管部门报告。其他任何单位和个人发现水工程设施出现险情，应当立即向防汛指挥部和水工程管理单位报告。”可以确定被上诉人系涉案杨岐海堤的管理单位，依法具有管理维护涉案海堤的职责，应当对涉案海堤进行依法巡查，发现险情或接到险情报告的，依法履行职责。但被上诉人主动履行职责的前提是发现险情或接到险情报告。而本案被上诉人原审提供、上诉人二审予以引用的证据《关于市领导接访翁唐棋信访事项交办函（鼎信访[2019]21号）的调查情况》载述“管理人员当天的水闸调度是符合规范要求”，故现有证据可以判断海堤管理单位履行了正常的管理职责。上诉人主张其跳鱼养殖场因水闸调度不当被淹没，对该特定险情的可能性，其可以向被上诉人及时报告，要求依法履行职责，而上诉人未提供证据证明其已将特定险情以适当方式告知被上诉人。 综上，上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回起诉，结论并无不当，依法可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零一条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 缪义文 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 林玉芳 书 记 员 阮雁珍 刘陈铨 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； …… 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… 其他不符合法定起诉条件的情形。 …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。