安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终933号 上诉人（一审原告）合肥金满商贸有限公司,住所地合肥市庐阳区大杨产业园兴扬路**中央工厂仓库,统一社会信用代码91340100733001748H。 法定代表人刘洋,该公司总经理。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市庐阳区人民政府,住所地合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟,该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 合肥金满商贸有限公司（以下简称金满公司）因诉安徽省合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）企业搬迁行政补偿一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初185号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》（以下简称《补偿办法》）的通知载明，为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法法律法规和政策规定，制定本办法。该办法中明确了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出《通告》，内容明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”金满公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，金满公司以上述《补偿办法》侵犯其合法权益为由，请求予以撤销。 一审法院认为，金满公司主张《补偿办法》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的《补偿办法》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。且《补偿办法》系基于大杨产业园升级搬迁工作而对与政府达成搬迁协议的企业进行的补偿内容，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，该《补偿办法》对其并不适用，其合法权益并未产生影响。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对金满公司强制搬迁或适用该《补偿方案》。金满公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能据此认定《补偿办法》对原告存在强制适用。原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《补偿方案》并未对原告的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项的规定，裁定驳回原告合肥金满商贸有限公司对合肥市庐阳区人民政府的起诉。 金满公司上诉称，1、一审法院认定《补偿办法》没有适用上诉人，不对上诉人的合法权益产生影响，属于事实认定错误。根据上诉人和被上诉人提交的证据可以证实，该《补偿办法》已经区政府常务会议、区委常委会议研究同意，完成了前期审批程序。本案在一审庭审过程中，被上诉人已经自认将《补偿办法》向园区内所有搬迁企业送达，与多家企业已经签订的搬迁协议，补偿标准和评估程序是依据《补偿办法》直接设定，不是双方在谈判和协商的基础上确定的。搬迁工作开展过程中，搬迁领导小组强迫上诉人必须按照其选定的评估机构进行评估，按照《补偿办法》中的补偿标准和评估程序签订搬迁协议，由于该标准过低，无法保障上诉人的合法权益，上诉人和搬迁领导小组无法达成合意，搬迁领导小组各小组负责人为快速推进企业搬迁，遂下达各种行政处罚决定，在上诉期间，2020年8月10日，上诉人就收到了合肥市庐阳区城管局下发的限期拆除决定书，强令租赁企业进行搬迁，严重损害了上诉人的合法经济利益。因此，综合全案事实来看，该《补偿办法》送达给上诉人后，直接作为庐阳区人民政府开展搬迁补偿工作的标准和依据，直接适用上诉人，必将会对上诉人的合法权益产生实质影响。因此，一审法院认定《补偿办法》不适用上诉人，没有对上诉人的合法权益产生影响，属于适用法律错误。2、一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（八）项认定《补偿办法》对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，属于适用法律错误。根据本案一审查明的事实，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作，2019年4月28日庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布了《补偿办法》，2019年5月29日庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出了《通告》。被上诉人在强制搬迁过程中，将《补偿办法》向上诉人和其他企业送达，按照《补偿办法》中的补偿标准和评估程序等，强迫签订搬迁协议，使得该办法产生了外化效果。因此，案涉《补偿办法》不是内部指导文件，《补偿办法》作为签订搬迁协议的依据，直接影响上诉人的实体权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，该案属于行政诉讼的受案范围，上诉人起诉符合法定的起诉条件。综上，一审法院案件事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院予以撤销并支持上诉人的全部上诉请求。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人作出的[2019]1号《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》是倡导搬迁对象自愿搬迁,不是征收程序,不具有强制性,对被答辩人权利义务并未产生影响。二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁,被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。三、大杨产业园转型升级搬迁响应国家产业转型升级的政策要求,符合公共利益的需求。四、被答辩人的一审起诉已超过法定起诉期限,依法应驳回起诉。 庐阳区政府向一审法院提交的证据有：证据一：《通告》、《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 金满公司向一审法院提供了以下证据：证据一：1、原告的营业执照复印件一份，证明原告主体适格。证据二：1、原告的《国有土地使用权证》复印件一份（合国用（2005）第746号）；2、合规地2005049号《建设用地规划许可证》复印件一份；3、原告《房地权证》复印件五份（地（地权证合产字第8110129216地权证合产字第××号、房地权证合产字第××号、房地权合产字第××号、房地权合产字第××号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、原告依法享有13809.62平米的国有土地的使用权，有证的建筑物面积为8560.52平米；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。证据三：1、《补偿办法》复印件一份；2、合政秘［2015］121号文件复印件一份；证明：1、合政秘［2015］121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告未作出书面房屋征收决定并予以公告；3、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；4、《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件。证据四：1、庐阳区人民政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、合肥市庐阳区人民政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件若干份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。证据五：搬迁停租告知函附房屋租赁合同复印件2份、单方终止租房合同的说明附房屋租赁合同复印件4份，证明因为大杨产业园搬迁导致原告原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，原告遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据六：视频打印件14张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《补偿办法》并发布《通告》，实际上是作出了大杨产业园企业搬迁决定。《补偿办法》是专门为搬迁而制定的，服从服务于搬迁决定，系搬迁决定的一部分。《通告》系搬迁决定内容的载体，是将搬迁决定内容告知搬迁对象的一种送达方式。金满公司为此提起诉讼，分别请求撤销《通告》、撤销《补偿办法》。从金满公司所提起的两个诉讼的具体请求及事实和理由来看，其实质上是对庐阳区政府作出的企业搬迁决定不服。对于金满公司提起的请求撤销《通告》的诉讼，本院已作出（2020）皖行终936号行政裁定，认为虽然庐阳区政府辩称其只是倡导大杨产业园内企业响应号召进行搬迁，对于自愿搬迁的予以补偿，对于不愿搬迁的企业并不强制其搬迁，亦不存在补偿问题，但案涉《通告》载明的严禁搬迁对象继续对外租赁厂房、对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停等内容，对金满公司权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围，已经指令一审法院继续审理。因《补偿办法》属于搬迁决定的一部分，并不能单独对外发生法律效力，且庐阳区政府尚未依据《补偿办法》与金满公司签订补偿协议，亦未依据《补偿办法》对其作出补偿决定，故现阶段对该《补偿办法》尚无单独审查之必要。当然，如果庐阳区政府适用该《补偿办法》对金满公司作出补偿决定并据此强制其搬迁，金满公司对该补偿决定不服提起诉讼时，届时人民法院可对《补偿办法》一并审查。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人合肥金满商贸有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年十月二十六日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。