江苏省江阴市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0281行初110号公益诉讼起诉人：扬中市人民检察院。被告：扬中市水利局，住所地镇江市梦溪路**。法定代表人：黄声亮，该局局长。委托诉讼代理人：潘祥元。委托诉讼代理人：常纪成，江苏求尚律师事务所律师。第三人：黄庆跃，男，1969年3月11日生，汉族，住扬中市。第三人：黄庆华，男，1965年10月12日生，汉族，住镇江市扬中市。公益诉讼起诉人扬中市人民检察院（以下简称扬中检察院）认为被告扬中市水利局（以下简称扬中水利局）未依法履行长江采砂监督管理法定职责，于2019年8月16日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年8月20日立案后，于8月24日向被告扬中水利局送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书，并追加利害关系人黄庆跃、黄庆华作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。扬中检察院指派检察员张澄华、刘璐出庭履行职务，被告扬中水利局出庭负责人杨波及委托诉讼代理人潘祥元、常纪成，第三人黄庆跃、黄庆华到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人扬中检察院起诉称：该院在履职中发现，2011年至2016年期间，原扬中市水利农机局(以下简称扬中水利农机局)在履行长江采砂监管职责过程中，查获黄庆跃非法采砂4次，黄庆华非法采砂4次、违法停泊2次，共计对黄庆跃、黄庆华处以罚款10次，罚款金额合计79500元，分别开具了代收罚没款专用收据或一般缴款书。扬中水利农机局在执法过程中存在违法行使职权情形：一是处罚程序明显违法，未作出行政处罚决定。二是罚款数额低于法律规定。对非法采砂的罚款额度在4000元至15000元之间，对违法停泊的罚款额度在1500元至5000元之间，均未达到法定最低标准。三是遗漏处罚事项，未依法作出没收违法所得和非法采砂机具的决定。扬中检察院于2018年4月27日向扬中水利农机局提出检察建议，扬中水利农机局虽予以答复，但至今未能依法履职，致使国家和社会公共利益持续受到侵害。故请求法院：1、判令确认扬中水利农机局在查处黄庆跃、黄庆华非法采砂、违法停泊行政违法行为时处罚程序违法、遗漏处罚事项违法、降低罚款标准行为违法；2、责令扬中水利局对黄庆跃、黄庆华非法采砂、违法停泊行政违法行为重新作出行政处理。公益诉讼起诉人扬中检察院为支持其起诉，向本院提交以下证据：1.江苏省人民检察院《关于的批复》，用以证明扬中检察院具有行政公益诉讼主体资格。2.《关于核准成立水政监察专职队伍的通知》及其附件、《关于印发扬中市水利农机局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》《责任制汇编》《关于成立市禁采江砂工作领导小组的通知》及其附件、水行政处罚流程图、《关于印发﹤扬中市水利农机局行政处罚程序规定﹥的通知》《关于印发﹤扬中市机构改革方案﹥通知》《关于印发﹤扬中市水利局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》，用以证明扬中水利农机局依法具有对长江采砂进行管理和监察、进行水政执法等工作职责，后因机构改革该局名称变更为扬中水利局,其诉讼主体适格。3.说明、江苏省代收罚没款专用收据、扬中市水政监察大队罚没款情况一览表、扬中市人民法院（2018）苏1182刑初49号刑事判决书、马小平讯问笔录、扬中市人民法院（2018）苏1182刑初272号刑事判决书、黄庆跃询问笔录及讯问笔录、黄庆华询问笔录、扬中水利局工作人员张小华等询问笔录，用以证明黄庆华、黄庆跃无证非法采砂或违法停泊，黄庆跃与马小平存在不正当经济关系，扬中市水政监察大队（下称扬中水监大队）违反水事案件行政处罚法定程序。4.检察建议书及送达回证、回复材料4份，用以证明扬中水利局多次回函承诺整改，但至本次诉前未能依法全面履行法定职责，国家和社会公共利益仍持续受到侵害。5.法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款。被告扬中水利局辩称：一、对黄庆跃、黄庆华非法采砂行政违法行为未得到正确、全面查处之事实亟待商榷。因时任扬中水监大队负责人按照历史沿袭，参照周边地区做法，对黄庆跃、黄庆华处罚时按其现场能接受处罚的能力实施处罚，而非严格按照《长江河道采砂管理条例》（以下简称《采砂条例》）相关规定和法定程序实施，构成了滥用职权罪，被依法追究刑事责任。（2018）苏1182刑初49号刑事判决书中，仅对黄庆跃6次非法采砂违法行为予以查明认定，未涉及黄庆华违法采砂、违法停泊之事实，该判决书为生效法律文书。故对扬中检察院主张的黄庆华4次非法采砂及2次违法停泊的违法事实，需商榷以求形成共识。二、扬中水利局收到检察建议书后，已成立纠正违法行为工作小组开展相关调查工作，因无事实依据无法立案。现根据扬中检察院提供的刑事判决书等证据，扬中水利局已对黄庆跃非法采砂违法行为启动立案程序，因黄庆华系黄庆跃的员工，系受黄庆跃的指派，故对黄庆华未立案查处。扬中水利局以刑事判决书查明的事实为依据，已依法对黄庆跃非法采砂行政违法行为作出行政处理，全面履行了法定职责。被告扬中水利局为证明其抗辩，向本院提交以下证据：1.追缴工作记录、差旅费报销单、照片、调查询问笔录、录音资料等，用以证明扬中水利局在收到检察建议书后依法履职，进行调查。2.扬水行罚字[2020]第11号、第12号、第13号、第14号、第15号、第16号行政处罚卷宗材料（包括水事案件立案呈批表、调查笔录、重大案件集体讨论记录、行政处罚审批表、行政处罚事先告知书、听证会笔录、行政处罚决定书、送达回证等文书），用以证明扬中水利局对黄庆跃6次非法采砂行为已立案调查并举行了听证，听证中黄庆跃提出非法采砂事实不清、证据不足，已超过行政处罚追诉时效，依照“一事不再罚”原则不应再作出处罚，现扬中水利局已作出了行政处罚。第三人黄庆跃述称：一、其非法采砂的违法事实并不清楚。2011年左右其采砂船很小，采砂数量也很少，有时仅是船停靠在江边并未采砂，或应缴纳的滩涂占用费，扬中水利局均以非法采砂的名义通知让其缴纳罚款，罚没款收据中未写明罚款事由是违规停靠还是非法采砂。有部分其代他人缴纳的罚款，收据也写成了其的名字。现扬中水利局重新对其处罚，无采砂船、运砂船的现场影像资料或调查笔录等作为证据佐证，仅凭罚款单据不能证明其非法采砂。二、若罚款金额应为10万元，在处罚时就应明确，且还应明确其已缴纳多少、尚欠多少。三、因非法采砂，其与黄庆华均被刑事处罚，其缴纳了罚金8万元，又退还了全部赃款428000元，其已受到了刑事处罚，应免于行政处罚。四、扬中水利农机局此前已对其进行处罚，其也缴纳了罚款，现在重新对其处罚违反了“一事不再罚”原则。对扬中水利局重新作出的行政处罚不认可，已提起了行政复议及行政诉讼。第三人黄庆跃未提供相应证据。第三人黄庆华述称，其系黄庆跃的哥哥，帮黄庆跃打工，只是工人，不参与其他的。第三人黄庆华未提供相应证据。经庭审质证，对扬中检察院提供的证据，扬中水利局对真实性、合法性、关联性无异议，部分证明目的有异议，认为黄庆华系黄庆跃工作人员，其非法采砂行为由黄庆跃指派，应由黄庆跃承担法律责任；扬中水利局收到检察建议书后积极响应，已履行了法定职责。黄庆跃对证据3中部分罚没款收据真实性有异议，认为一部分是其帮他人代缴，只是收据上写了其名字，黄庆华提出对行政处罚的情况在刑事案件中交代过，时间较长记不清了，二人对其他无异议。对扬中水利局提供的证据，扬中检察院对真实性、合法性、关联性无异议，部分证明目的有异议，认为扬中水利局工作人员已发现黄庆跃、黄庆华违法，因马小平与黄庆跃存在不廉洁关系，导致未按法律规定进行行政处罚，违法行为是否超过行政处罚追诉时效请法庭考量；扬中水利局系在本案庭审后对黄庆跃作出行政处罚，对部分非法采砂、违法停泊行为尚未依法作出行政处理，对少缴的罚款、没收违法所得及非法采砂机具等方面尚无实质性进展，应继续履职。黄庆跃、黄庆华对真实性、合法性、关联性无异议，对证据3中行政处罚决定不认可。本院对上述证据认证如下：黄庆跃对部分罚没款收据真实性提出异议，与其在检察机关询问笔录中辨认内容不一致，其也未提供其他证据予以佐证，故该意见本院不予采信。各方当事人所举证据均客观真实、来源合法，能够证明本案相关事实，证明效力依法均予以确认，证明目的结合全案证据加以认定。经审理查明：黄庆跃、黄庆华系弟兄关系，黄庆跃雇佣黄庆华为其管理采砂船。2011年1月10日、2011年2月17日、2012年6月20日、2012年7月17日，黄庆跃在长江河道扬中段未经许可非法采砂。2014年3月13日、2014年11月12日、2016年4月5日、2016年11月2日，黄庆华在长江河道扬中段未经许可非法采砂，又于2014年7月3日、2015年3月3日驾驶采砂船违法停泊。针对黄庆跃、黄庆华的上述违法行为，扬中水监大队依据《采砂条例》第十八条、第二十条之规定，分别黄庆跃作出15000元、1万元、1万元、1万元的非法采砂罚款，对黄庆华作出4000元、4000元、1万元、1万元的非法采砂罚款及5000元、1500元违法停泊罚款，黄庆跃、黄庆华缴纳罚款后，扬中水监大队向其开具了罚没款收据，对上述违法行为未予立案调查，未作出行政处罚决定。扬中检察院发现上述事实后，于2018年4月28日向扬中水利农机局送达了检察建议书，认为扬中水利农机局在查处第三人非法采砂过程中，存在以下违法情形：一、处罚程序违法了法律规定。行政处罚时仅收缴了罚款，未依照法定程序作出行政处罚决定，也未按照罚缴分离的规定收取罚款。二、处罚项目违反法律规定。一是遗漏处罚事项，仅收取了罚款，未依法没收违法所得和非法采砂机具，二是降低处罚标准，罚款额度均不符合《采砂条例》第十八条、第二十条的规定，至少造成国家少收罚没款740500元。建议扬中水利农机局纠正违法行为，依法履行法定职责，并在收到检察建议书后两个月内书面回复办理结果。同年6月26日，扬中水利农机局向扬中检察院复函称：针对检察建议中提出的行政处罚存在违法情形要求纠正的建议，该局予以采纳。扬中水监大队已找到黄庆跃对其非法采砂行为进行调查，未找到黄庆华，并将继续查找人证、物证，根据调查的事实依据，按照法定程序依法处罚。另查明：1996年5月15日，经江苏省水政监察总队核准，扬中水监大队成立。2010年1月扬中水监大队编制责任制汇编，明确其为扬中市人民政府水行政主管部门实施水行政执法的专职队伍，在主管局即扬中水利农机局的领导及镇江市水政监察支队的业务指导下履行水政监察职能，明确水政监察员应准确运用水法律、法规和规章，在执法活动中坚持以事实为依据、法律为准绳的办案原则，秉公执法，严格按照执法程序办案，对现场调查和询问笔录应详细、真实，不得伪造、篡改各种证据及相关材料，办案情况和处理结果应及时向领导报告，对水事违法案件处罚决定，个人不得私自变更，并尽最大努力予以执行。2010年7月30日，扬中市人民政府办公室印发《扬中市水利农机局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确扬中水利农机局负责组织、指导水政监察和水行政执法工作，负责长江河道采砂管理，负责打击长江非法采砂工作。2012年6月，镇江市人民政府成立市禁采江砂工作领导小组，进一步明确市水政监察支队及其各级水政监察大队负责做好长江镇江段水域的禁采管理工作。2014年3月3日，扬中水利农机局发布了《扬中市水利农机局行政处罚程序规定》，对扬中市行政区域内违反水行政法律、法规、规章的单位或个人实施行政处罚的程序规范进行规定，其中规定：扬中水监大队是行政处罚案件的承办机构，负责水行政处罚案件的受理、立案、调查取证、告知、结案、执行和立卷等工作，其受扬中水利农机局的委托，以扬中水利农机局名义实施行政处罚；违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或其他组织处以一千元以下罚款或者警告的，可以当场作出行政处罚决定；除依法可以当场作出的行政处罚，公民、法人或者其他组织违反水利农机法律、法规和规章的，依法应当给予行政处罚的行为，适用一般程序，即立案、调查取证、审批程序、听证程序、送达及执行程序、立卷；案件承办机构指定的行政执法人员进行初查审理后认为属于本机关行政执法职能范围的，依法应当给予行政处罚、符合立案条件的，行政执法人员在二十四小时内填写《行政处罚立案呈批表》，经案件承办机构负责人同意后，送法制科审核，报本机关负责人批准，经批准立案的违法案件，在未查清事实之前不得撤销，并及时录入行政权力网上运行平台，接受法制、纪检部门的监督。2018年3月1日，原扬中水利农机局副局长马小平因犯滥用职权罪，被扬中检察院公诉至扬中市人民法院。扬中检察院侦查期间对马小平进行讯问，对黄庆跃、黄庆华及时任扬中水监大队大队长张小华等人进行询问，并分别制作了笔录。马小平称：其于2006年11月担任扬中水监大队副大队长，执法人员都参加过《采砂条例》等法律法规的系统培训，此前水监大队对非法采砂大多未按国家规定的处罚标准进行处罚，原因一是马小平收受了部分违法人员财物，碍于情面，二是有些非法采砂船是渔民用小渔船或小水泥船改造的，如按规定标准处罚，（渔民）无能力缴纳罚款，三是考虑水监大队是自收自支单位，罚没款上缴财政后能返还80%，若按规定程序办理将增加执法成本，影响罚没款征收效果；执法中发现非法采砂行为后先责令停止，现场拍照、制作询问笔录，经执法人员商量、最终由马小平决定，对非法采砂人员现场做出处理意见，一般处以1000元至5万元的罚款，非法采砂人员当场缴足罚款后向其出具罚没款收据，然后责令非法采砂船只驶离扬中水域或停至规定水域；大部分现场处罚的案件只有少量照片保存在档案里，大部分丢失了，现场制作的笔录在执法艇维修时也全部丢失了；其对非法采砂人员未按行政法规、、地方政府规章规定的程序和标准处罚其分管领导和水利农机局领导并不知情，其擅自处罚也未向领导汇报过。张小华称：其于2015年1月被任命为扬中水监大队大队长，此前马小平负责期间对非法采砂行为执法过程中基本都是违规进行现场处罚，违反水事案件行政处罚的法定程序，其担任大队长后依然存在按照以往惯例进行现场处罚的现象，2016年年底泰州查处了十几起水政监察大队负责人违规执法渎职案件后，扬中水监大队自2017年1月起对非法采砂等违法行为按正常处罚程序进行处罚。黄庆跃称：黄庆华是其船厂的员工，帮其管理采砂船，无论以其或黄庆华名义进行的处罚，罚款都是其缴纳的，经其辨认2011年至2016年期间扬中水监大队对其与黄庆华非法采砂、违法停靠共作出14次处罚（含案涉8次非法采砂、2次违法停泊处罚），罚款共计124500元。黄庆华称：其帮黄庆跃管理非法采砂船，领取工资，由其缴纳的罚款事后会与黄庆跃结算，最终由黄庆跃承担。2018年5月30日，扬中市人民法院作出（2018）苏1182刑初49号刑事判决书，认定：马小平在担任扬中水监大队大队长、扬中水利农机局副局长兼扬中水监大队大队长期间，收受非法采砂人员的财物，未按照《采砂条例》规定的数额标准进行处罚，造成国家罚没款损失共计1404000元。其中2011年1月10日、2011年2月17日、2012年6月20日、2012年7月17日、2014年3月13日、2014年11月12日，扬中水监大队对黄庆跃非法采砂行为进行处罚时，仅处以罚款合计53000元，均低于法定最低处罚标准10万元，至少造成国家罚没款损失合计547000元。马小平利用职务之便，先后8次收受黄庆跃贿赂的人民币共计71000元。2018年12月28日，扬中市人民法院作出（2018）苏1182刑初272号刑事判决书，认定黄庆跃为了谋取不正当利益，先后8次送给扬中水利农机局原副局长、水监大队原大队长马小平现金人民币共计71000元；2015年10月至2017年5月，黄庆跃违反矿产资源法的规定，未取得采砂许可证，安排黄庆华（另案处理）擅自在长江扬中段非法采砂，非法采砂共计37.38万吨，非法获利人民币415800元，给国家造成矿产资源损失人民币415800元。判决黄庆跃犯行贿罪、非法采矿罪，数罪并罚决定执行有期徒刑一年六个月，缓刑二年；对黄庆跃的非法所得人民币415800元依法予以没收，上缴国库。又查明，2019年1月，根据《扬中市机构改革方案》，扬中水利农机局更名为扬中水利局。2019年8月27日，扬中水利局对黄庆跃于2011年1月10日、2011年2月17日、2012年6月20日、2012年7月17日、2014年3月13日、2014年11月12日未办理河道采砂许可证擅自在长江河道采砂的违法行为分别予以立案调查，2019年10月29日分别作出行政处罚事先（听证）告知书并送达黄庆跃，告知拟对其分别处以罚款10万元及处罚的理由，并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年11月22日扬中水利局举行了听证，听证中黄庆跃提出：一是行政处罚认定事实依据不足，二是两次处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条“一事不再罚”的规定，三是对此前案件进行处罚违反了《行政处罚法》第二十九条关于追诉时效的规定。扬中水利局经审查认为，（2018）苏1182行初272号刑事判决书中认定黄庆跃非法采矿部分时间为2015年10月至2017年5月，上述行政处罚案件不受该判决书认定的事实所羁束，应依法处理。扬中水利局于2020年9月3日分别对黄庆跃作出扬水行罚字[2020]第11号、第12号、第13号、第14号、第15号、第16号行政处罚决定，分别对其罚款10万元，并于2020年9月8日向黄庆跃进行了送达。本院认为，扬中水利局作为长江扬中段水行政主管部门，负有对管辖区域内非法采砂行为予以查处的职责。扬中检察院在履职过程中发现扬中水利局在行政处罚过程中存在违法情形并向其发送了检察建议书，但扬中水利局收到检察建议书知晓上述事实后，未在规定期限内采取积极的处理措施向第三人进行调查、作出处理，使得第三人的非法采砂活动对长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效消弭，受侵害的公共利益未能得以恢复。扬中检察院在立案时提供了扬中水利局不作为可能造成国家和社会公共利益受到侵害的初步材料，以及其履行诉前程序的相关证据，故扬中检察院的起诉符合法定受理条件。本案争议焦点为：扬中水利农机局所作行政行为是否合法，扬中水利局在本案审理期间针对黄庆跃部分非法采砂行为重新作出行政处罚决定，是否表明其已依法履行职责或纠正了违法行为？对扬中检察院主张遗漏的处罚事项，扬中水利局应否继续履职。根据《中华人民共和国水法》（2009年修正）第三十九条及《采砂条例》第九条、第十八条、第二十条等有关规定，长江采砂实行采砂许可制度，从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费。违反《采砂条例》规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。违反《采砂条例》规定，采砂船舶在禁采期内未在指定地点停放或者无正当理由擅自离开指定地点的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门处1万元以上3万元以下的罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正，以下简称《行政处罚法》）第三十条、第三十一条、第三十九条、第四十一条、第四十二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《水行政处罚实施办法》（水利部令[第8号]）第二条、第八条、第二十条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十六条、第五十条、第五十一条、第五十二条等规定，对公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给予水行政处罚的，由水行政处罚机关依照法律、法规和《水行政处罚实施办法》的规定实施。行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，作出行政处罚决定之前应履行告知义务，当事人有权进行陈述和申辩，较大数额罚款等行政处罚决定之前还应告知当事人有要求举行听证的权利。确有应受行政处罚的违法行为的，行政机关应根据情节轻重及具体情况作出行政处罚决定。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。依据法律、法规设定的罚款实施水行政处罚的，罚款限额按法律、法规的规定执行。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。行政处罚决定应依法送达当事人。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。水行政处罚决定作出后，当事人应当履行。当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的水行政处罚机关可以申请人民法院强制执行。当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的水行政处罚机关可以从到期之日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款。本案中，根据扬中检察院提供的刑事判决书、黄庆跃的询问笔录及讯问笔录、黄庆华的询问笔录，黄庆跃及其雇佣的黄庆华未办理采砂许可证擅自在长江河道采砂、驾驶采砂船舶违法停泊的客观事实基本清楚。扬中水利农机局本应依据上述法律法规对第三人的违法行为进行立案调查，全面客观收集证据，履行告知义务，并根据违法情节的轻重依法在法定处罚标准内作出行政处罚，若第三人未及时履行行政处罚的还应及时向人民法院申请强制执行，2010年1月其内部编制的责任制汇编对执法程序亦有明确规定，但实际执法过程中，其下属执法部门仅根据所谓的违法行为人能接受处罚的能力随意作出罚款行为，又因执法人员与黄庆跃之间存在不正当利益往来，未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚法定程序，未认定违法事实，未明确适用的法律依据，未没收违法所得及非法采砂机具，未作出书面行政处罚决定，行政机关负责人集体讨论决定的机制完全失效，且任意降低罚款标准，违反罚执分离原则，未保留相关案卷材料，该罚款行为属于“重大且明显违法”的行为。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。故扬中水利农机局对黄庆跃、黄庆华所作的单处罚款的行政处罚应属无效行政行为，应自始无效、当然无效、绝对无效。扬中水利局于本案审理期间对黄庆跃涉案的6次非法采砂行为进行了立案、调查，履行了听证告知等义务，但因扬中水利局在违法行为查处之初未全面客观收集证据、未保留案卷材料等原因，导致现在无法查明黄庆跃的非法采砂量，采砂船去向不明，既无法认定其违法所得，又无法没收非法采砂机具，黄庆跃的违法行为已无法得到全面有效的处罚，其违法后果亦不能得到有效纠正。扬中水利局根据现有证据对黄庆跃作出行政处罚决定，已履行了法定职责。扬中检察院要求扬中水利局对该部分非法采砂行政违法行为重新作出行政处理的诉讼主张已得到了实现。关于黄庆跃提出违法行为已超过两年追诉时效、扬中水利局违反“一事不再罚”原则等异议，因扬中水利农机局作出的罚款行政行为属无效行政行为，自始无效，且扬中水利农机局工作人员已发现其违法行为，因黄庆跃与工作人员之间的不廉洁往来而未对违法行为进行立案并依法查处，黄庆跃系利用不正当手段规避查处，根据任何人不得从违法行为中获益的法律原理，以及法律不保护基于不法手段所直接追求的目的，《行政处罚法》第二十九条规定的两年追诉时效在本案中不应予以适用。同时本院认为，扬中水利局对黄庆跃、黄庆华在询问笔录中确认的其余非法采砂及违法停泊的违法行为亦应立案予以调查，上述行政违法行为有无被(2018)苏1182刑初272号刑事判决书认定的违法事实所涵盖尚不明晰，扬中水利局应根据调查结果分别依法作出行政处理。但扬中水利局至今仍未履行该查处职责，因此扬中检察院要求扬中水利局对第三人违法行为继续履职的诉讼请求，有事实依据和法律依据，本院予以支持。需着重指出，长江是中华民族的生命河，也是中华民族发展的重要支撑。长江具有丰富的江砂资源，江砂作为一种自然资源，不仅具有重要的经济价值，对流域生态环境也具有十分重要的支撑作用。严厉打击非法采砂行为，对确保长江河势稳定和航道稳定，保障防洪安全、通航安全和生态安全具有重大意义，也是长江大保护的应有之意。扬中水利局作为辖区内长江采砂管理和监督执法行政机关，虽然对执法人员进行了相关法律法规培训，对相应的工作职责进行了明确，但在执法过程中存在多处违法情形及制度漏洞：执法人员不遵守行政处罚程序规定，在法定处罚标准之下随意认定罚款金额，内部审核监督机制未能发挥作用，制度落实不到位，导致多起非法采砂等违法行为的违法后果未得到有效纠正，个别执法人员还存在滥用职权、收受贿赂违法犯罪现象。扬中水利局在执法过程中有法不依、执法不严，影响了行政处罚的法定性，损害了行政执法的公信力，放纵了长江非法采砂行为，成为长江扬中段非法采砂屡禁不止的重要因素。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念。要实现绿水青山的目标，需要全社会的共同努力，负有环境资源保护监督管理职责的行政执法部门更应当依法履职尽责，积极作为。建设法治政府是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而依法治国的关键是依法行政，依法行政的主体是广大行政机关及执法人员。通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标。督促行政执法机关完善执法机制，强化对执法工作的监督管理，让执法主体严格执法、公正执法更是行政公益诉讼的真正价值所在。扬中水利局作为执法主体，应切实做到执法“不错位、不缺位、不越位”，根据国家治理能力现代化的要求，严格依法行政，进一步完善执法内部监督机制，增强执法人员法治观念和法律意识，不断提高依法行政的能力和水平，为长江流域环境资源的保护提供法治保障。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十五条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认原扬中市水利农机局对黄庆跃分别于2011年1月10日、2011年2月17日、2012年6月20日、2012年7月17日作出的行政处罚无效。二、确认原扬中市水利农机局对黄庆华分别于2014年3月13日、2014年7月3日、2014年11月12日、2015年3月3日、2016年4月5日、2016年11月2日作出的行政处罚无效。三、责令被告扬中市水利局于本判决发生法律效力之日起六十日内对黄庆跃于2016年4月5日、2016年11月2日在长江河道扬中段未经许可非法采砂，于2014年7月3日、2015年3月3日采砂船舶违法停泊的违法行为依法作出处理。案件受理费50元,由被告扬中市水利局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 黄 剑审 判 员 孙 妍审 判 员 刘 丹人民陪审员 郁 豪人民陪审员 杨群雄人民陪审员 吕 莉人民陪审员 冯东英二〇二〇年十月二十一日书 记 员 孙 羽附：相关法律、司法解释条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。2.《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;