山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终551号 上诉人（原审原告）尹淑波，女，1967年5月2日生，汉族，住平度市。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平度市自然资源局，住所地平度市北京路****楼。 法定代表人邓伟玉，局长。 委托代理人魏绍峰，该局工作人员。 委托代理人付国银，山东天正平律师事务所律师。 上诉人尹淑波因诉被上诉人平度市自然资源局办理设施农用地备案答复意见一案，不服山东省平度市人民法院于2020年7月21日作出的（2020）鲁0283行初39号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告尹淑波系平度市风台街道办事处大窑村村民。1999年7月30日，原告以家庭承包方式与村委签订土地承包经营合同，取得农村集体土地承包经营权证。原告为便于农业生产，搭建简易看护房。2019年12月7日，原告向被告提出依法办理位于朝阳路南、××北、××东地块设施农用地审报、审查、审核、审批申请。被告于2019年12月24日作出关于办理设施农用地的答复意见书称：根据城市规划，你所申请的地块规划用地性质为建设用地，无法办理设施农用地备案。原告于2020年1月22日向被告申请政府信息公开，要求书面公开被告于2019年12月24日作出关于办理设施农用地的答复意见书中涉案地块建设用地的审批手续及相关的征地合法手续。2020年2月24日，被告作出(2020)第21号政府信息公开申请答复意见书称：目前，该地块尚未实行征收，你所申请的建设用地审批手续、征地手续等信息不存在。原告认为被告于2019年作出的答复意见与2020年2月24日作出的答复意见自相矛盾。被告提交平度市城市总体规划总图（2005-2020），该规划总图证明原告承包地块的涉案土地规划用地性质为城市建设用地，因此原告提出申请对该地块予以设施农用地备案不符合法律规定。被告提供的平度市城市总体规划,已于2011年5月9日经山东省人民政府以鲁政字[2011]112号文件批准实施，山东省人民政府已在其门户网站公开该批复，原平度市城乡建设局亦将平度市城市总体规划（2005-2020）公开。涉案土地没有办理农转用手续，未办理建设用地审批手续，该地块未实行征收。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。本案涉案土地已规划为城市建设用地，但未办理建设用地审批手续，符合《中华人民共和国城乡规划法》规划先行的原则，即先规划后实施，在实施过程中办理建设用地审批手续。原告申请设施农用地备案地块位于城市规划区内，不宜办理设施农用地备案。因此，被告于2019年12月24日作出的答复意见并无不当，该答复意见与被告于2020年2月24日作出的(2020)第21号政府信息公开申请答复意见书并不冲突。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尹淑波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尹淑波负担。 上诉人尹淑波不服原审判决，上诉称，一、本案基本事实如下：1、上诉人是大窑村合法村民，上诉人有30年不变的《土地承包经营合同》也有《土地承包经营权证》，涉案土地至今没有征收，涉案土地没有农转用属于集体土地。申请人拥有涉案土地的合法使用权，另外涉案土地没有征收、没有农转用，那就是涉案土地没有经过法定程序征收土地，涉案土地根本无法成为建设用地。2、2019年12月7日上诉人根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发(2014)127号的规定，为了发展农业，在自家口粮地地头上，搭简易看护房便于生产，上诉人简易看护房经过平度市综合执法局的勘测调查是12.2平方米上诉人特依法向被上诉人平度市自然资源局为上诉人办理设施农用地的审报、审查、审核、审批、申请书；但平度市自然资源局在2019年12月24日作出关于办理设施农用地的答复意见书称：根据城市规划，你所申请的地块规划用地性质为建设用地，无法办理设施农用地备案。且2020年2月24日被上诉人平度市自然资源局作出(2020)第21号政府信息公开申请答复意见书称：目前，该地块尚未实行征收，你所申请的建设用地审批手续、征地手续等信息不存在。上诉人在3月25日向平度市人民法院提起本案诉讼，一审开庭质证时候，上诉人根据《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第39条第二段的规定，就几个问题问被上诉人，但被上诉人平度市自然资源局出庭人员答非所问，上诉人想反问被上诉人，但一审审判长不让上诉人发言提问，连上诉人发言的权利都给剥夺了，对涉案更不可能公正、公平判决。二、平度市自然资源局行政不作为滥用行政权利。平度市一审法院的审判人员滥用法律对事实的认定、对法律适用严重错误。上诉人现提交山东济南市中级人民法院2020年6月2日作出的(2020)鲁01行初251号行政判决书，该案本院认为中载明：行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内你采取的方法、步骤和措施依法作出的具有约束力的设计与规划。因此。已经证明被上诉人平度市自然资源局利用手中的权力，也利用省政府作出的《关于平度市城市总体规划的批复》不依法行政。平度市一审法院认为本案涉案土地已规划为建设用地，但未办理建设用地审批手续，属于适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国承包法》等等关于对土地规定的法律错误。因为涉案土地至今没有征收，没有经过法定程序征收涉案土地，没有变成建设用地。三、平度市自然资源局与平度市一审法院的审判人员故意违背、曲解法律。本案根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二段规定，说明任何单位和个人进行建设，都必须依法申请使用国有土地包括国家征用的原属于农民集体所有的土地，但涉案土地没有征收，并不是国有土地，也就是说涉案土地没有经过国家征收程序，并不能成为建设用地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条等相关规定，规定承包经用者的权利，也规定国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包经营的权利。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发(2014)127号等等，都对农业设施有相关的规定。综上所述，一审法院没有查清基本事实，适用法律错误，请求二审法院依法原审行政判决，并依法开庭审理改判；依法撤销被上诉人平度市自然资源局在2019年12月24日作出关于办理设施农用地的答复意见书；请求依法判令被上诉人对上诉人的申请事项履行法定职责，并重新作出答复；诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人平度市自然资源局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决正确，应予以维持。根据城乡规划法第2条及条例第14条规定，上诉人申请设施农用地备案土地已经变成城市建设用地，上诉人申请不符合要求，因此不能为上诉人办理设施农用地备案，对上诉人作出设施农用地的答复正确，应予以维持。 双方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。据此，城市建设用地和设施农用地属于不同的土地性质和土地规划分类，而任何当事人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，根据平度市城市总体规划（2005-2020），上诉人申请的涉案土地已被规划为城市建设用地，虽未办理建设用地审批手续，但不违反《中华人民共和国城乡规划法》规划先行的原则。上诉人向被上诉人申请涉案城市建设用地办理设施农用地的审批等手续，被上诉人根据现有城市规划的土地用途，告知上诉人无法办理设施农用地备案，并无不当。 综上，原审法院判决正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尹淑波负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十月二十三日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员王倩倩