南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终494号 上诉人（原审被告）南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市南京东路**，统一社会信用代码11360111553541894P。 法定代表人胡国华，该局局长。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师，律师执业证号13601201911077470。 委托代理人胡子超，江西求正沃德律师事务所实习律师，证号36002005110035。 被上诉人（原审原告）龚丹凤，女，1985年10月21日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局因与被上诉人龚丹凤房屋行政强制一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初479号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告在南昌市青山湖区拥有合法房屋一套，2016年12月，南昌市青山湖区人民政府下发文件将原告案涉房屋纳入征收范围内。2017年11月，在原告尚未签订拆迁补偿协议亦未获得拆迁安置补偿时，案涉房屋被拆除。 另查明，2018年5月3日，原告以南昌市青山湖区人民政府、南昌市青山湖区罗家镇人民政府为被告向我院提起诉讼，请求确认强拆行为违法，我院于2018年10月12日作出（2018）赣7101行初482号行政裁定书，以被告并非本案适格被告为由裁定驳回原告起诉。2018年11月13日，南昌铁路运输中级法院作出（2018）赣71行终507号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年7月11日，江西省高级人民法院作出（2019）赣行申85号行政裁定书，告知原告适格被告事宜，并驳回原告再审申请。 原审法院认为，1.原告的起诉没有超过法定期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道行政行为内容”。行政行为的内容不仅包括直接影响公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或者其他组织知道或者应当知道强制拆除行政行为的实施主体之后，才可视为知道或者应当知道行政行为的内容。江西省高级人民法院驳回原告再审申请的行政裁定作出后，才最终确定拆除原告房屋的行政行为主体。原告一直通过行政诉讼渠道寻求救济，在其起诉青山湖区人民政府诉权并未丧失的情况下，江西省高级人民法院驳回原告再审申请的行政裁定作出前的时间可不计算在本案起诉期限之内。根据前述法律规定，原告的起诉期限尚未超过一年。被告没有证据证明拆除原告房屋时告知了原告起诉期限，被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，于法无据。2.青山湖区住建局是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。南昌市青山湖区房屋拆迁领导小组办公室（以下简称青山湖区拆迁办）出具的情况说明，自认濡溪村旧改项目系由其作为拆迁实施主体，负责组织实施。本院（2019）赣7101行初557号行政裁定，查明因工作职能调整，青山湖区拆迁办职能于2016年10月由青山湖区住建局调整至在青山湖区旧城改造办公室（以下简称青山湖区旧改办），又于2019年3月28日由青山湖区旧改办调整至青山湖区住建局。青山湖区拆迁办拆除原告房屋的行为，其法律责任应当由被告青山湖区住建局承担。3.行政机关直接强制拆除被征收房屋违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，征收集体土地上的房屋，应当在完成补偿安置工作的情况下，即在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，由行政机关按照法定程序申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。被告青山湖区住建局在土地行政主管部门既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，没有法律依据，超越职权，违反法定程序。因原告房屋已被拆除，被诉强拆行为不具有可撤销内容，但应依法确认被诉强拆行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局强制拆除原告房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局负担。 上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局（以下简称青山湖区住建局）上诉请求：一、请求撤销南昌铁路运输法院作出的(2020)赣7101行初479号行政判决书，并驳回被上诉人的起诉；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由如下：1.一审法院认定“江西省高级人民法院驳回被上诉人申请再审的行政裁定作出后，才最终确定拆除被上诉人房屋的行政行为主体”从而认定被上诉人起诉未超过法定起诉期限，认定事实错误，适用法律错误。被上诉人起诉超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定可知，即便如一审认定：上诉人未告知被上诉人起诉期限，“行政行为的内容不仅包括直接影响……行为本身，还应当包括做出该行政行为的行政机关”，根据被上诉人一审提交的证据材料，南昌铁路运输中级法院(下称南铁中院)于2018年11月13日作出(2018)赣71行终507号《行政裁定书》显示：自南铁中院《行政裁定书》作出之日起，被上诉人已知道或应当知道案涉行政行为、行政机关及起诉期限，起诉期限应自2018年11月13日开始起算6个月的时间，即被上诉人最迟应于2019年5月13日前以上诉人为被告提起诉讼，被上诉人2020年5月提起诉讼，明显已经超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。一审法院认定江西省高级人民法院驳回被上诉人申请再审的行政裁定作出后，才最终确定拆除被上诉人房屋的行政行为主体，与事实不符。至于被上诉人因不服南铁中院作出的上述裁定向江西省高级人民法院申请再审，上诉人认为，南铁中院的裁定系生效裁定，具有法律效力，再审期间并非《行政诉讼法》第四十八条所规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，因再审被耽误的时间不应在起诉期限内予以扣除。2.上诉人并未组织也未委托他人实施案涉房屋的强制拆除行为。本案中，根据被上诉人陈述及提供的房屋拆迁现场照片等证据显示，涉案房屋系由青山湖区罗家镇政府与罗家镇濡溪村村委会实施的拆除，并非上诉人，上诉人认为强制拆除行为系事实行为，应当“谁拆除谁担责”。 被上诉人龚丹凤答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.我方在案涉房屋被违法强制拆除后，以事实为依据，将现场参与强拆的青山湖区政府、罗家镇人民政府及第三人濡溪村村委会作为被告提起诉讼，南昌铁路运输法院受理后，以“被告不适格”为由，驳回了我方起诉，后续我方继续上诉至南昌铁路运输中级法院和申诉至江西省高级人民法院，均认为我方起诉的行政主体不适格，在江西省高级人民法院于2019年7月作出(2019)赣行申85号行政裁定后，我方才清楚的知晓本案的适格被告是青山湖区旧改办。2019年3月28日，案涉地块的房屋征收职能由青山湖区旧改办调整至青山湖区住建局。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道行政行为内容”。因被告身份一直变换，作为我方的普通群众，如何去定义强拆房屋行政行为的主体。我方连行政行为的主体(被告)都无从确定，又如何“知道或者应当知道行政行为内容”。因此，起诉期限的计算应排除省高院下达裁定前的时间，我方起诉未超过法定期限。2.根据法律规定，征收集体土地上的房屋，应当在完成补偿安置工作的情况下，即在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，由行政机关按照法定程序申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力，被上诉人强制拆除案涉房屋的行为违法，请依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中双方当事人均未提交新证据，二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点是：一、被上诉人龚丹凤的起诉期限是否超过法定期限；二、青山湖区住建局是否为本案适格被告。 关于争议焦点一。“无救济则无权利”。法律不但赋予公民、法人或者其他组织诸项权利，同时也赋予公民、法人或者其他组织在此类法定权利受到侵害或发生争议时拥有平等而充分地获得公力救济的权利；其中一项重要公力救济权利即诉权，也即请求司法机关进行裁判，解决争议并保护法律赋予的权利。为了及时解决纠纷，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，行政诉讼制度都引导并鼓励公民、法人或者其他组织尽快提起行政诉讼，并设立了起诉期限制度。公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。同时，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了特殊规定。因此，判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。本案中，2017年11月案涉房屋被拆除，2018年5月3日被上诉人提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。经过上诉、申诉后，得以以省高院确定的适格被告提起行政诉讼。由此可见，被上诉人一直积极行使诉权，没有超过法定的起诉期限。 关于争议焦点二。南昌市青山湖区房屋拆迁领导小组办公室（以下简称青山湖区拆迁办）负责濡溪村旧改项目，是拆迁实施主体。因行政机构职能调整，青山湖区拆迁办于2016年10月由青山湖区住建局调整至在青山湖区旧城改造办公室（以下简称青山湖区旧改办），后又于2019年3月28日由青山湖区旧改办调整至青山湖区住建局。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，青山湖区住建局作为青山湖区拆迁办的继受行政机关，是案涉行为的适格被告，青山湖区住建局上诉认为强制拆除行为系事实行为，应当“谁拆除谁担责”的观点不符合法律规定，不予支持。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱映红 审 判 员 涂相荣 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年十月二十八日 法官助理 刘文娟 书 记 员 陈 坚