安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终936号 上诉人(一审原告)合肥金满商贸有限公司，住所地合肥市庐阳区大杨产业园兴扬路**中央工厂仓库，统一社会信用代码91340100733001748H。 法定代表人刘洋，该公司总经理。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市庐阳区人民政府，住所地合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟，该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 合肥金满商贸有限公司（以下简称金满公司）因诉安徽省合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）企业搬迁《通告》一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初183号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出关于印发《庐阳区大杨产业园升级搬迁补偿办法》（以下简称《补偿办法》）的通知，通知载明，为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法法律法规和政策规定，制定本办法。该办法中明确了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出《通告》，内容明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”金满公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，现金满公司以上述《通告》侵犯其合法权益为由，请求予以撤销。 一审法院另查明，金满公司均未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。 一审法院认为，金满公司主张《通告》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的《通告》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。就《通告》的性质而言，其属于行政告知行为，并不直接设定搬迁对象的实际权利义务。关于《通告》所涉及的“对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处”问题，行政机关严格执法本身即是依法履职的应有之意，并不对当事人的权利义务产生影响。而关于“严禁继续对外租赁厂房”、“行政审批事项一律暂停”的内容，虽然具有一定行政色彩，但鉴于该通告仅为告知，故该内容不具有对搬迁对象的强制效力。如果在搬迁工作具体实施过程中存在违法行政行为等情形，当事人亦可另行主张。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对金满公司强制搬迁或适用该《通告》。原告在是否适用该《通告》的内容签订搬迁协议的问题上仍具有选择权。金满公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但该行为属于行政机关依法履职的内容，不能据此认定《通告》对原告存在强制适用。原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《通告》并未对原告的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（八）项的规定，裁定驳回原告合肥金满商贸有限公司对合肥市庐阳区人民政府的起诉。 金满公司上诉称，一审法院认定案涉《通告》内容是行政告知行为，不是行政强制行为，没有对上诉人的权利产生实质影响，属于事实认定错误。行政告知行为是指行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、建议等性质的行为。行政告知与行政强制最大的区别在于，行政告知行为不对行政相对人产生强制性效果，行政相对人拥有自由选择权，行政相对人不会因为没有遵循告知内容受到任何不利影响。本案《通告》明显具有强制性且对上诉人的权利产生了实质影响。首先，《通告》的内容具有强制性。《通告》第一条对庐阳区大杨产业园转型升级项目的搬迁范围四至界限做出了明确界定（东至四里河路，西至合淮路，南至董铺水库、大房郢水库溢洪道，北至大杨南路）；同时对《通告》发布之日起搬迁人的相关经营活动进行了告知和强制约束，如《通告》第三条第（二）项“严禁搬迁人继续对外出租厂房”、第（三）项“搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停”等，这些均为强制性的命令和要求，根本不是一审法院认为的仅仅是一个行政告知行为。根据《行政许可法》的规定，行政许可程序依行政相对人申请启动，经过法定程序审查后决定是否作出行政许可行为，根据该《通告》的内容，园区内企业所有申请许可的行为均将无法得到实现，这明显与法律相悖。一审法院认为的《通告》是一份行政告知文件，内容为倡议性质、不具有强制性，对上诉人权利义务未产生实质影响的观点没有立足于文件内容，没有尊重客观事实，事实认定不清。其次，该《通告》对上诉人的合法权益产生了显著的实际影响。上诉人的厂房位于大杨产业园兴扬路1号中央工厂分库，地，地处搬迁范围的中心地界于本次搬迁范围和对象，自《通告》发布后，被上诉人临时组建的搬迁领导各小组以各种理由对上诉人进行的行政查处与本次搬迁具有显著的因果关系，并非一审法院认为的只是在正常行使行政执法权。消防、环保执法等负责人的身份均是大杨产业园转型升级领导小组各组负责人，正是因为此次搬迁活动需要他们的全力配合，所以他们才会对园中合法经营的企业开展如此频繁的行政查处行为，利用行政机关的优势地位对上诉人进行施压，快速推进搬迁，强迫其与被上诉人签订搬迁协议，进而达到征收的目的，在整个搬迁过程中，搬迁小组根本没有与上诉人就搬迁事项进行协商和谈判，上诉人根本没有选择的权利。目前，由于大杨产业园转型升级搬迁领导小组依据该通告为搬迁项目实施的一系列行为，最终导致原本的租赁企业纷纷与上诉人终止租赁合同，厂房无法进行正常的出租，企业自身也无法进行正常的经营活动，这严重侵害了上诉人的企业经营自主权，上诉人遭受了巨大的经济损失。请求撤销一审裁定指令一审法院继续审理；依法撤销案涉搬迁《通告》。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人作出的《通告》是倡导搬迁对象自愿搬迁，不具有强制性，不是征收程序，对被答辩人权利义务并未产生影响，不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁，被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。三、大杨产业园转型升级搬迁响应国家产业转型升级的政策要求，符合公共利益的需求。四、被答辩人的一审起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。 金满公司向一审法院提供了以下证据：证据一：1、原告的营业执照复印件一份，证明原告主体适格。证据二：1、原告的《国有土地使用权证》复印件一份（合国用（2005）第746号）；2、合规地2005049号《建设用地规划许可证》复印件一份；3、原告《房地权证》复印件五份（地（地权证合产字第**地权证合产字第××号、房地权证合产字第××号、房地权合产字第××号、房地权合产字第××号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、原告依法享有13809.62平米的国有土地的使用权，有证的建筑物面积为8560.52平米；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。证据三：《通告》复印件一份，证明：1、被告未作出书面房屋征收决定并予以公告；2、原告属于本次搬迁范围和对象；3、被告作出的《通告》未进行征求公众意见的程序；4、《通告》缺乏必要的实质内容和形式要件。证据四：1、庐阳区人民政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、合肥市庐阳区人民政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件若干份，证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对原告权利义务产生了实质性影响。证据五：搬迁停租告知函附房屋租赁合同复印件2份、单方终止租房合同的说明附房屋租赁合同复印件4份，证明因为大杨产业园搬迁导致原告原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，原告遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据六：视频打印件14张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 庐阳区政府向一审法院提交的证据有：证据一：《通告》、《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人庐阳区政府决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁，为此作出案涉《通告》。该《通告》系其搬迁决定内容的载体，是其将搬迁决定内容告知搬迁对象的一种送达方式。上诉人金满公司属于该《通告》确定的搬迁对象，其对该《通告》不服，实质上是对庐阳区政府作出的大杨产业园转型升级企业搬迁决定不服。金满公司提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围，关键要看案涉《通告》的内容对其权利义务是否产生了实际影响。 庐阳区政府为了响应国家有关产业转型升级的政策要求，推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，当然可以通过给予合理补偿的方式，倡导、鼓励园区内企业搬迁。但这种搬迁并非法定征收，故应当尊重企业意愿，由企业根据自身发展需求和能获得的补偿情况等，自主决定是否搬迁。企业不愿搬迁的，不应因此受到任何不利影响。大杨产业园内的企业对其厂房依法享有所有权，其有权自主决定是否对外租赁；大杨产业园内的相关行政审批事项，依法亦应由具有法定审批职权的行政机关根据相对人的申请，依照法律、法规规定的条件和程序自主作出决定。庐阳区政府作出的案涉《通告》，严禁各搬迁对象继续对外租赁厂房、对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停，已经对搬迁对象权利义务产生了实际影响，故金满公司提起的本案诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。案涉《通告》作出于2019年5月29日，该《通告》中并未告知搬迁对象起诉期限，故金满公司于2020年5月21日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 综上，一审裁定认定事实清楚，但以庐阳区政府作出的《通告》对金满公司的权利义务不产生实际影响为由驳回其起诉，适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销合肥市中级人民法院（2020）皖01行初183号行政裁定； 二、本案指令合肥市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年十月二十六日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。