浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1357号上诉人（一审原告）史慧锋，男，汉族，1978年5月6日出生，户籍地象山县。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路**市民中心**。法定代表人刘忻，市长。委托代理人曹士凡、喻文。上诉人史慧锋因诉杭州市人民政府政府信息公开行政复议一案，不服杭州市中级人民法院2020年6月3日作出的（2019）浙01行初745号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年9月5日，史慧锋通过杭州市人民政府门户网站向杭州市城市建设投资集团有限公司（以下简称市城投集团公司）提出政府信息公开申请，要求公开“浙江大学作出的天子岭垃圾填埋场臭气防控效果评估报告”。因认为市城投集团公司未对该申请作出处理的行为违法，史慧锋以市城投集团公司为被申请人向杭州市人民政府申请行政复议，请求：一、确认被申请人行政不作为违法；二、责令被申请人履行法定职责，向申请人公开“浙江大学制作的天子岭臭气防控效果评估报告”。杭州市人民政府于2019年11月21日收到该申请后，于2019年11月25日作出574号不予受理决定并于同月27日向史慧锋寄送。该不予受理决定的主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。该法第六条同时规定了行政复议的范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，该条例第五十一条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。从上述规定来看，行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用《条例》规定。对上述主体实施的政府信息公开行为，可依法申请行政复议。本案中，市城投集团公司不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故该公司不是适格的行政复议被申请人。史慧锋据此提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。史慧锋不服提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的574号不予受理决定；2.判令被告依法受理原告的行政复议申请；3.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”；第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。本案中，市城投集团公司并非行政机关，也非法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，原告史慧锋基于向该公司提出政府信息公开申请的事实，以该公司为复议被申请人向被告杭州市人民政府申请行政复议，不符合法定的复议受理条件。被告杭州市人民政府对其行政复议申请作出574号不予受理决定，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告史慧锋的诉讼请求。史慧锋上诉称：原判认定事实不清，适用法律错误。首先，市城投集团公司是案涉政府信息公开义务人。案涉政府信息，即天子岭垃圾填埋场臭气防控效果评估报告，系市城投集团公司委托浙江大学制作。上诉人曾先后就此向浙江大学和杭州市生态环境局申请政府信息公开，都被拒绝。浙江大学拒绝的理由是该信息不属于高校信息公开范围；杭州市生态环境局拒绝的理由是该信息不是它制作也未保存。显然，上诉人只能向市城投集团公司申请信息公开。而且，从杭州市人民政府信息公开网站的功能设置来看，市城投集团公司具有政府信息公开的功能。上诉人就是通过杭州市人民政府信息公开网站市城投集团公司入口申请公开案涉政府信息。可见，市城投集团公司是案涉政府信息公开义务人。当其对上诉人的政府信息公开申请不作出处理或处理不当时，上诉人依法享有行政复议救济权。其次，针对市城投集团公司的不作为，上诉人曾以设立市城投集团公司的杭州市人民政府为被申请人向浙江省人民政府申请复议。浙江省人民政府告知上诉人该案中不能列杭州市人民政府为被申请人，言下之意就是应当列市城投集团公司为被申请人。再次，原判和被上诉人作出的不予受理决定均未告知上诉人，在不能列市城投集团公司为复议被申请人的情况下，应列谁为复议被申请人。这本是原审法院和被上诉人在审理案件过程中的释明义务。最后，案涉《天子岭垃圾填埋场臭气防控效果评估报告》，是事关包括上诉人在内的城北几十万居民切身利益的环境政府信息，应允许上诉人查阅。综上，上诉人认为，在浙江省人民政府已经确定杭州市人民政府不是本案适格被申请人的情况下，本案行政复议适格被申请人只能是市城投集团公司。被上诉人作出案涉《不予受理决定书》不合法，依法应予撤销。现上诉人依法提起上诉，请求：一、撤销原判，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议不予受理决定，程序合法，并无不当。2019年11月21日，答辩人收到上诉人提交的以市城投集团公司为被申请人的行政复议申请书，其复议请求为：“一、确认被申请人行政不作为违法；二、责令被申请人履行法定职责，向申请人公开‘浙江大学制作的天子岭臭气防控效果评估报告’”。答辩人收件后予以审查。经审查，答辩人于2019年11月25日作出杭政复〔2019〕574号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议不予受理决定，事实清楚，证据确凿。上诉人提出的诉讼理由不成立。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人查明以下事实：2019年9月5日，上诉人向市城投集团公司提出信息公开申请，申请公开的信息描述为“浙江大学作出的天子岭垃圾填埋场臭气防控效果评估报告”。市城投集团公司于2019年9月5日9点13分46秒受理该信息公开申请。上诉人至提请行政复议时止，未收到市城投集团公司的答复材料。答辩人认为：依据《政府信息公开条例》(下称条例)第二条、第五十一条、第五十四条规定，行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用《条例》规定。对上述主体实施的政府信息公开行为，可依法申请行政复议。本案中，市城投集团公司不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故该公司不是适格的行政复议被申请人。上诉人据此提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，答辩人决定不予受理，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由不成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条以及第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。本案中，市城投集团公司并非行政机关，也非法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。上诉人史慧锋以向该公司提出政府信息公开申请而该公司未作出答复违法为由，以该公司为复议被申请人向被上诉人杭州市人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》前述规定的复议受理条件。被上诉人杭州市人民政府对其行政复议申请作出574号不予受理决定，符合法律规定。上诉人提出的其通过其他渠道未能申请获取该信息的意见不能成为本案复议应予受理的理由，其提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人史慧锋负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十月十六日书记员  吕圣姻