河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2464号上诉人（一审原告）李杰，男，1970年12月29日出生，汉族，住郑州市。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。上诉人李杰因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销协议决定一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉的行政行为：二七区政府于2019年12月16日作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，致李杰：2013年10月25日，因郑州市二七区刘胡垌村整改拆迁改造，您与郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-157）。合同签订后，指挥部按照合同的约定向您支付过渡费151200元。指挥部在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。因此，指挥部正式书面函告如下：一、指挥部决定，自本通知发出之日起，撤销与您在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-157），该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请您自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担。并告知行政复议和诉讼的权利。郑州市中级人民法院一审查明，李杰系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，在本村有宅基地及房屋一处，无宅基地使用权证，但有《郑州市二七区村民申请宅基地审批表》，面积为0.25亩，即本案被诉《撤销协议决定通知书》所涉宅院。李杰的父亲李小九名下原有一处宅基地，面积为0.49亩，宅基地使用证号为0065134号。1987年底李小九以该处宅院在沟里、来往居住不方便，经常受雨水冲刷，有危险为由申请搬迁。经村委会和乡政府批准同意李小九搬迁，村委会在其村民申请宅基地审批表上签署“情况属实，同意搬迁，另调宅院0.25亩，老宅房屋限期拆除”的意见。李杰及其父亲一家交出老宅，拆除了旧房，换成了涉案新宅院。二七区政府为加快马寨镇合村并城进程，推进产业聚集区建设，成立郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部，具体负责马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁改造及安置补偿工作，李杰涉案宅院及房屋在拆迁范围内。2013年10月19日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，其中规定“（一）产权置换范围：对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍的标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米。”“过渡费按照安置面积12元/平方米·月的标准发放，若过渡期满后未能实现按期回迁，第四年过渡费标准14/元平方米·月……”。2013年10月25日，李杰（乙方）与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（甲方）签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-157-126），确定“乙方位于刘胡垌村一组54号，家庭人口5人；宅基地使用证编号0065134，面积326.83平方米。”“乙方宅基证面积为326.**平方米，可计算安置房面积为800平方米。”“选择货币补偿100平方米，实际安置面积700平方米。选择货币补偿的安置面积按3000元/平方米的标准给予货币补偿。”还约定了过渡费、奖补标准等等。后原告领取了部分安置房和部分过渡费等。二七区政府称后有人举报，经复查，发现签订涉诉补偿协议时，李杰所提交的宅基地使用权证书属于已经失效的证书，加上工作人员疏忽，错误地签订了补偿协议。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向李杰作出《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，告知发现原告LHD-01-157号拆迁安置补偿协议出现对宅基地面积认定错误、对安置面积有误、对补偿金额计算有误、对过渡费计算有误等错误，请自收到该处理决定之日起三日内到指挥部进行变更的协议补签手续，也可通过行政复议、行政诉讼途径解决。二七区政府工作人员直接向其送达该处理决定，原告拒签，二七区政府工作人员注明“当事人拒签”并拍照固定送达过程，该处理决定留置给原告。李杰不服诉至郑州铁路运输中级法院，该院2019年11月11日作出（2019）豫71行初565号行政裁定，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性，裁定驳回李杰的起诉，李杰未上诉。2019年12月16日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向李杰作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，书面函告李杰《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-157）不再履行，过渡费不再发放；请其自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由其本人自行承担。并告知其行政复议、行政诉讼的权利。二七区政府指挥部工作人员到李杰家直接送达该《撤销协议决定通知书》，李杰家拒收，工作人员将该《撤销协议决定通知书》张贴其家门上并拍照固定送达过程。李杰对被诉《撤销协议决定通知书》不服，提起本案行政诉讼，请求撤销二七区政府于2019年12月16日作出的《撤销协议决定通知书》。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是二七区政府于2019年12月16日作出的被诉《撤销协议决定通知书》是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”。二七区政府作出被诉《撤销协议决定通知书》的理由是“在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向本单位提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。”经本院查明，被诉《撤销协议决定通知书》撤销的李杰《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-157-126）签订时所依据的是已经作废的李杰父亲李小九名下0065134号0.49亩的宅基地使用证，在1987年底李杰及其父亲李小九一户经村委会、乡政府批准同意搬迁，另调空院0.25亩时，该0.49亩老宅基地房屋已拆除，换成了涉案拆迁补偿时的0.25亩新宅基地，二七区政府提交的土地档案中保存的《郑州市二七区村民申请宅基地审批表》印证了上述事实。而李杰《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》签订依据及载明的正是已经作废的0065134号0.49亩的宅基地使用证。本次李杰所在马寨镇刘胡垌村拆迁安置时施行的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》明确规定产权置换面积（即安置房面积）及过渡费计算等均是与合法宅基地使用权凭证记载宅基地面积直接相关联。李杰拆迁安置及签订协议时合法使用的宅基地面积为0.25亩，却用已经作废的证载面积为0.49亩的宅基地证作为其安置补偿及签订协议的基础，显然违背客观事实，导致李杰家多获得了其不应当获得的安置补偿利益，严重损害集体利益、国家利益和社会公共利益，侵害了拆迁安置补偿的公平性，李杰该拆迁安置补偿协议依法应予撤销。李杰称因其房屋无宅基证，拆迁时经协商，二七区政府同意参照老宅基面积进行补偿，老宅基材料和数据也是村、指挥部等单位调取的，应当履行合同。对此一审法院认为，不论老宅基地证系二七区政府工作人员调取还是双方协商一致放入拆迁安置补偿档案中，用作废的旧证来签订安置补偿协议的行为均系用虚假资料进行安置补偿且损害集体利益、国家利益和社会公共利益的违法行为，依法均不予认可。关于被诉《撤销协议决定通知书》作出时是否保障了李杰的陈述、申辩权等正当程序问题。因被诉《撤销协议决定通知书》2019年12月16日作出前，二七区政府所设指挥部已于2019年1月31日向其作出并送达了《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，对于变更（解除）原告协议的事实、理由和依据进行书面告知，李杰并未向二七区政府进行陈述和申辩，而是直接提起了行政诉讼，诉讼阶段双方也已充分阐述了自己的意见和理由，郑州铁路运输中级法院驳回李杰对该案的起诉后，其亦未向二七区政府进行新的陈述和申辩，也未与二七区政府协商变更协议事宜。因此，本案中李杰享有的陈述、申辩权等权利二七区政府基本上给予了保障，李杰以此为由认定二七区政府作出《撤销协议决定通知书》程序违法，依法不予支持。综上，二七区政府所作《撤销协议决定通知书》并无明显不当，李杰诉请撤销的理由不能成立，其诉请依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初183号行政判决：驳回李杰的诉讼请求。上诉人李杰不服一审行政判决，向本院提起上诉称，被上诉人作出的被诉行政行为证据不足，于法无据。涉案协议时双方自愿签订，经过协商，被上诉人愿意参照老宅基地面积进行补偿；且已经经过相应的调查、测量、清查和复核程序，不存在上诉人故意隐瞒真相的情形。被上诉人作出的被诉行政行为明显不当，有违诚信、信赖保护原则；被诉的行为程序违法，没有履行告知、说明理由和保障上诉人陈述、申辩的义务，不符合正当程序原则。一审法院判决认定事实不清，未依法纠正被诉行政行为的违法性。请求二审法院依法撤销一审行政判决，依法改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人二七区政府未提交书面答辩状。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，本案争议焦点是二七区政府作出的被诉《撤销协议决定通知书》是否符合法律规定。根据查明的案件事实，李杰与二七区政府签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-157-126）所依据的是已经作废的李杰父亲李小九名下0065134号面积为0.49亩的宅基地使用证，李杰亦认可这一事实。在1987年底李杰及其父亲李小九一户经村委会、乡政府批准同意搬迁，另调空院0.25亩时，该0.49亩老宅基地已经换成了涉案拆迁补偿时的0.25亩新宅基地。显然，上述《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》用已经作废的证载面积为0.49亩的宅基地证作为其安置补偿及签订协议的基础，违背客观事实，导致李杰家多获得了其不应当获得的安置补偿利益，严重损害集体利益、国家利益和社会公共利益。二七区政府认为在履行行政协议过程中出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形下，依法作出被诉《撤销协议决定通知书》符合法律的规定，一审判决驳回李杰的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。李杰的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李杰承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十月十九日书记员  刘振江