福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终121号 上诉人（原审被告）漳平市农业农村局，住所地漳平市人民政府办公楼**，统一社会信用代码:11350881MB1802822C。 法定代表人郑庆钫，局长。 委托代理人邱晓斌，漳平市天泽法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）陈庆弘，男，1970年03月10日出生，汉族，农民，住漳平市。 被上诉人（原审原告）陈美钗，女，1970年09月14日出生，汉族，农民，住漳平市。 上诉人漳平市农业农村局因与被上诉人陈庆弘、陈美钗不完全履行行政补偿协议一案，不服漳平市人民法院（2020）闽0881行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告陈庆弘与陈美钗系夫妻关系，夫妻在漳平市以养鸭为业。2018年9月10日,原告家养的鸭子被福建省龙岩市农产品质量安全检验检测中心检测出禽流感Ｈ5亚型抗原核酸。同日，为了确定原告养殖场禽类扑杀补助价格，原漳平市农业局的下属单位漳平市动物卫生监督所派工作人员对市场禽类交易价格进行调查，市场定价为：番鸭毛重每斤8-10（养90天左右），番鸭毛重每斤11-13（养100天以上）。2018年9月11日，原漳平市农业局的下属漳平市动物卫生监督所的2名工作人员到原告家制作《询问笔录》，《询问笔录》的主要内容：“问：我们是漳平市农业局执法人员（出示证件），现依法向你进行调查。问：根据和平镇畜牧站和市疾控中心反映，今天我们来主要是对你的鸭进行扑杀无害化处理，你有何想法？答：如果是××我们支持你们政府做法，但赔偿问题不能让我们吃亏。目前鸭场存栏约2000只左右。问：你对扑杀补偿有何想法？答:能不能按个补偿，每只80元。问：按有关规定如果按只补偿是很低的，肉鸭每只才补12元，我建议按斤补偿如何？答：可以，按市场价每斤有13元，也有14元，另外这几天没吃料，体重很轻如何算？问：番鸭的市场价我也了解过，因你养的这批鸭是番鸭市场价有10元的，就定个中间价12元／斤，你看行不行，至于体重减轻，这个没法算。答：那小只的如何算，小只才养45天，不能按斤算。问：小只的有几个？价钱可能按斤算，如果不行我回去请示。答：小个的鸭现存栏700只左右，如果小个的按斤算我比较不接受。问：如果按个算，按规定每只只能补贴最高16元。答：那就按只算，每只16元。”两名执法人员在笔录上签字，原告陈庆弘在笔录上签字并捺印。2018年9月13日,原漳平市农业局与漳平市和平镇及和平村的干部一道对原告鸭场的鸭子进行扑杀，其中扑杀肉鸭计7918.6斤、蛋鸭计683只。根据《询问笔录》中双方约定，肉鸭按每斤12元补偿标准计算，应付补偿款95023.2元;蛋鸭按每只16元的补偿标准计算，应付补偿款10928元，合计被告应支付原告补偿款为105951.2元。2018年11月2日，原漳平市农业局通过漳平市财政国库支付中心向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元，剩余款项至今未付。原告起诉请求判令：1、被告履行未履行完毕的行政补偿义务，支付扑杀疑似疫情鸭群补偿款尾款人民币伍万贰仟玖佰柒拾伍元陆角（￥52975.6元）及延迟支付所产生的利息（从2018年11月2日被告拖欠尾款之日起开始计息，按银行同期存款利率计，至判决之日止）；2.被告承担本案全部诉讼费用。 原审另查明，原漳平市农业局已因机构改革其行政职权现由漳平市农业农村局行使。原告当庭将被告漳平市农业局变更为漳平市农业农村局。 原审认为，根据《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款、第六十六条，《漳平市农业局（中共漳平市委农村工作领导小组办公室）主要职责、内设机构和人员编制规定》的规定，原漳平市农业局具有动物疫病预防和控制、扑杀、补偿等工作职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《中共漳平市委办公室、漳平市人民政府办公室关于印发的通知》规定，原漳平市农业局的职责划归漳平市农业农村局行使，故被告漳平市农业农村局具有本案被告的主体资格。 本案争议的焦点问题是：1、《询问笔录》是否属于行政协议？2、原告起诉是否超过起诉期限或诉讼时效？3、被告是否按照《询问笔录》约定履行了给付义务,如未按约履行是否存在正当理由？ 1、关于《询问笔录》是否属于行政协议问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”认定行政协议的标准应当包括以下三个方面:一是协议的一方当事人是行政机关;二是协议的内容涉及行政法上的权利义务;三是协议的目的是为了实现公共利益或行政管理目标。本案中,案涉《询问笔录》的一方为原漳平市农业局,显然属于行政机关;《询问笔录》约定的对原告家的鸭子进行扑杀无害化处理并作出予以补偿以及如何补偿的允诺等内容,均属于行政职权的范畴;《询问笔录》的目的是为防控动物疫情传染,明显也具有公共利益性质。因此,本案涉诉的《询问笔录》属于行政协议。 2、关于原告起诉是否已超过起诉期限或诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”《询问笔录》中并没有明确扑杀后予以补偿的具体时间,原漳平市农业局于2018年9月13日对原告家的鸭子进行扑杀，于2018年11月2日向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元后，并未明确告知原告剩余补偿款项不予支付。原告于2020年2月27日以被告未履行完毕行政补偿义务为由向本院提起行政诉讼,属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条所规定的对行政机关未按照约定履行协议提起诉讼的情形。根据《中华人民共和国民法总则》中“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”的规定,原告的起诉未超过法定诉讼时效。被告以原告起诉已超诉讼时效为由进行抗辩,理由不成立,本院不予采纳。 3、被告漳平市农业农村局是否按照《询问笔录》约定履行了给付义务,如未按约履行是否存在正当理由问题。 依法缔结的行政协议,行政机关应当遵守法律规定,信守承诺自觉履行行政协议义务。本案补偿协议一经订立,应严格遵守,未依法变更、解除的,协议当事人应当按照约定全面履行自己的义务。行政主体依法为自己设定的有效的约定义务,对其而言等同于法定义务,违反该约定义务的行为,要承担违约责任。本案中,原告已经履行协议的鸭子交付扑杀义务,被告应该履行协议的给付义务。现该协议涉及的鸭子已扑杀并作无害化处理，被告的给付义务却迟迟不履行到位,被告依法应承担相应的违约责任。被告辩称其并未同意或作出决定按询问笔录所提“市场价”补偿标准予以补助原告；原告要求市场价标准补偿畸高，事先也未得被告的同意，根据公平原则，在同一期间发生疫情而扑杀的补偿费用应根据2018年10月8日农业局召开党组扩大会议的《会议纪要》补助标准，所以决定按市场价的50%即52975.6元作为对原告的补助费用；对原告补助52975.6元符合农业部财政部颁布的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》(农医发[2016]35号)和《福建省农业厅、福建省财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》(闽农计(2016)290号)文件规定的标准，不违反法律法规等规定。经查,案涉《询问笔录》系被告下属单位的执法人员代表被告与原告就对鸭子进行扑杀无害化处理和补偿等问题充分协商后达成的协议，对被告具有法律约束力；被告出具的《会议纪要》是于2018年10月8日形成的，是在《询问笔录》后作出的，且被告在制作《询问笔录》前曾就市场禽类交易价格进行调查,对按何种标准补偿原告的鸭子损失进行了充分准备，并与原告进行充分协商。即便补偿标准偏高与相关规范性文件的规定不一致,亦属于被告自愿选择的结果,且被告作为曾多次处理动物疫情事宜的行政机关,应当对于如此约定的相应后果有清楚的认识。原告在动物疫情防控期间与行政机关签订协议,其基于该协议产生的信赖利益应当予以保护。因此,本院认定案涉《询问笔录》未违反法律强制性规定,也未损害公共利益或他人的合法权益,其内容应当得到履行,被告存在未完全履行该协议的情形,且其不履行的理由不能成立。至于利息的问题。本案中,被告在鸭子扑杀作无害化处理后，于2018年11月2日向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元,余款未得到补偿,该部分补偿款仍由被告实际占用,由此产生的资金占用利息属法定孳息,应当由被告支付给原告。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(七)项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。”本案属要求行政机关履行行政补偿职责案件,可以参照上述规定按中国人民银行同期同类存款基准利率计算利息。计息的时点应选取被告支付补偿款的当日(2018年11月2日)。综上,被告应向原告支付补偿款52975.6元及该款项的利息,利息按照中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年11月2日起计付至清偿之日。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十九条、第二十五条、第二十七条、第二十八条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定,判决:一、由被告漳平市农业农村局于本判决生效之日十五日内支付原告陈庆弘、陈美钗补偿款52975.6元;二、限被告漳平市农业农村局于本判决生效之日起十五日内向原告陈庆弘、陈美钗支付以52975.6元为基数自2018年11月2日起至补偿款付清之日止按中国人民银行同期同类存款利率计算的利息。一审案件受理费50元，由被告漳平市农业农村局承担。 宣判后，原审被告漳平市农业农村局不服，上诉称：一、原审法院认为本案涉诉的《询问笔录》属于行政协议，无事实和法律依据，属于认定事实错误。1.从形式上和法律性质上来看，《询问笔录》仅仅是漳平市动物卫生监督所的工作人员就补偿问题与被上诉人前期询问沟通而作过程性记录，而非漳平市农业农村局最终做出的行政补助决定或上诉人与被上诉人双方签订的补偿协议。2.从权利主体来看，签订行政补偿协议或作出行政补助决定主体应由漳平市农业农村局实施的，而制作《询问笔录》的两位漳平市动物卫生监督所的普通工作人员事前、事中、事后均未取得漳平市农业农村局或法定代表人关于签订行政补偿协议或作出行政补助决定的授权。3.从笔录内容来看，不能证明漳平市农业农村局已经和被上诉人签订补偿协议或者做出按照市场价进行行政补偿的决定。笔录第2页第10行工作人员“我建议按斤补偿如何”，最后1行“小只的有几个？价钱可能按斤算，如果不行我回去请示”，这个内容说明补偿标准问题，工作人员需要向漳平市农业农村局请示，由漳平市农业农村局来决定。4.从补偿金额的合理性、合法性来看，被上诉人主张补偿的金额标准不具有合理性、合法性。原告主张补偿的金额标准数倍高于农业部办公厅财政部办公厅的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》(农医发[2016]35号)的标准，该意见第二条第（二）项关于补助经费的预算的规定“扑杀补助平均测算标准为禽15元/羽”；数倍高于《福建省农业厅财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》的标准，该通知第四条关于完善强制扑杀补助政策的规定“肉鸭12元/羽、蛋鸭16元/羽”。5.从立法精神来看，原告鸭场感染疫情的损失只能申请政府部门适当补偿，如果原按市场价要求政府支付对价，性质就发生变化了，变成了不是适当补偿，而是原价赔偿或原价收购，明显与有关补偿的法律规定的精神相违背。原告鸭场感染疫情是因为原告饲养管理过程中没有做好动物的防疫工作造成的，自己防疫不力，自己不承担一定责任，还要国家按照市场价买单，明显不公。按原告的思维，所养殖户都可以不做动物防疫相关工作了，反正染疫了，可以按市场价让国家买单。综上，本案涉诉的《询问笔录》并不属于行政协议，仅仅是漳平市动物卫生监督所的工作人员就补偿问题与被上诉人前期询问沟通而作过程性记录，上诉人漳平市农业农村局与被上诉人双方并没有存在进一步签订补偿协议的事实。原审法院属于认定事实错误。 二、原审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第36条第（七）项规定“侵犯公民法人和其他组织的财产权造成的损害，按照下列规定处理：（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”，判决漳平市农业农村局从2018年11月2日起至补偿款付清之日止，按中国人民银行同期同类存款利率计算的利息，属于适用法律错误。本案补偿款争议并不适用该条法律规定。 三、本案超过诉讼时效。上诉人漳平市农业农村局与被上诉人陈庆弘、陈美钗至始至终没有签订补偿金额为105951.2元的行政协议。上诉人于2018年11月2日根据当时的实际情况最终决定给予52975.6元补助，该行为是属于行政行为，而非行政协议。行政诉讼时效应为6个月，而非参照民事诉讼法规定的3年。 综上，请求二审法院：1、撤销漳平市人民法院作出的（2020）闽0881行初1号行政判决，将本案发回重审或者改判为驳回被上诉人的全部诉讼请求。2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人陈庆弘、陈美钗答辩称，1、漳平市农业农村局的工作人员在镇村干部配合下，履行动物防疫职责，在开出补偿条件，征得被上诉人同意，形成合意后，对被上诉人的鸭群实施扑杀。这构成行政协议。2、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，除上诉人对原审判决查明的“根据《询问笔录》中双方约定，肉鸭按每斤12元补偿标准计算，应付补偿款95023.2元;蛋鸭按每只16元的补偿标准计算，应付补偿款10928元，合计被告应支付原告补偿款为105951.2元”有异议，认为上诉人未与被上诉人达成约定外，上诉人对原审判决查明的其他事实无异议。被上诉人对原审判决查明的事实无异议。本院对双方当事人均无异议的事实予以确认。 本院认为，上诉人漳平市农业农村局具体实施动物疫病预防和控制、扑杀、补偿等工作职责，双方当事人均无异议，符合法律规定，本院对上诉人具有动物疫病扑杀的补偿职责予以确认。本案争议的焦点在于动物疫病强制扑杀的补偿金额如何确定、是否应支付利息以及被上诉人的起诉是否超过起诉期限。 一、关于动物疫病强制扑杀的补偿金额如何确定的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”具体到本案中，为了对被上诉人养殖的感染禽流感的鸭群进行扑杀无害化处理，上诉人的执法人员于2018年9月11日就扑杀补偿问题对被上诉人进行了询问，制作的《询问笔录》中体现了双方当事人确定按斤补偿的按12元/斤计算、按只补偿的每只补贴16元。2018年9月13日，上诉人对被上诉人养殖的鸭群进行扑杀。从询问到扑杀期间，上诉人并未就2018年9月11日《询问笔录》确定的补偿标准向被上诉人提出异议，被上诉人在同意该补偿标准的情况下配合对鸭群进行了扑杀，据此，应认定被上诉人对2018年9月11日《询问笔录》确定的补偿标准产生了信赖利益。为保护被上诉人的合法的信赖利益，以及在动物疫病强制扑杀的补偿以协商形式确定并不违反法定强制性形式规定时，应认定2018年9月11日《询问笔录》构成合法的行政补偿协议，对双方当事人均具有法律约束力。上诉人主张2018年9月11日《询问笔录》不属于行政协议，仅仅是就补偿问题进行沟通而作的过程性记录，本院不予支持。被上诉人养殖的鸭群进行扑杀的补偿金额应按2018年9月11日《询问笔录》确定的补偿标准确定。上诉人在扑杀涉案鸭群之后以会议纪要形式降低一半的补偿标准仅支付52975.6元补偿款，违反了2018年9月11日《询问笔录》所确立的行政补偿协议。原审法院判决上诉人还应向被上诉人支付补偿款52975.6元正确，本院予以维持。 二、关于是否应支付利息的问题。上诉人在扑杀涉案鸭群之后，未完全按2018年9月11日《询问笔录》所确立的行政补偿协议履行，仅于2018年11月2日支付52975.6元补偿款，构成违约，原审法院确定上诉人自201年11月2日起对尚未支付的另一半补偿款52975.6元向被上诉人支付相应的资金占用利息，具有合理性，本院予以维持。 三、关于被上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中被上诉人的起诉涉及的是2018年9月11日《询问笔录》所确立的行政补偿协议的履行，应适用《中华人民共和国民法总则》中“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”的规定,故原审判决认定被上诉人于2020年2月27日提起本案诉讼未超过法定诉讼时效，事实和法律依据充分，本院予以维持。上诉人主张本案应适用行政诉讼的6个月法定起诉期限，理由不成立,本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漳平市农业农村局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年十月二十日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。