浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙01民初601号 原告：杭州余杭大众西连接线加油站有限公司，住所地：杭州余杭区乔司街道良熟村。统一社会信用代码：913301107195952797。 法定代表人：梅永明，总经理。 委托诉讼代理人：楼兴龙,北京东卫（杭州）律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：舒肖玲，浙江省交通投资集团公司律师事务部律师。 被告：杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处，住所地：杭州市余杭区乔司街道乔井路268路。统一社会信用代码：113301100025109280。 负责人：曹永佳，街道办事处主任。 委托诉讼代理人：姚峥嵘、杨威，浙江泽大律师事务所律师。 被告：杭州市余杭区人民政府，住所地：杭州市余杭区临平西大街**。 负责人：陈如根，区长。 委托诉讼代理人：陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。 原告杭州余杭大众西连接线加油站有限公司（以下简称大众加油站）诉被告杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处（以下简称乔司街道办事处）、被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）合同纠纷一案，本院于2020年4月1日立案后，依法适用普通程序，公开进行了审理。原告大众加油站委托诉讼代理人楼兴龙、舒肖玲，被告乔司街道办事处委托诉讼代理人姚峥嵘，被告余杭区政府委托诉讼代理人陈晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 大众加油站向本院提出诉讼请求：1.判令乔司街道办事处、余杭区政府支付大众加油站新迁建用地的土地出让金231830000元、税费7070815元、公证费50000元及资金占用损失（按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，自逾期支付之日起计算至实际付清之日止，暂计至2020年3月31日为1050200元）；2.判令乔司街道办事处、余杭区政府支付大众加油站经营损失补偿款6000000元及资金占用损失（按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，自逾期支付之日起计算至实际付清之日止，暂计至2020年3月31日为902500元）；3.本案诉讼费由乔司街道办事处、余杭区政府承担。事实与理由：2009年，因余杭区世纪大道工程施工需要，乔司街道办事处、余杭区政府需对大众加油站房屋（房产证号：余房权证乔字第0××8号，面积204.4平方米）进行拆迁，并收回国有土地使用权〔土地证号：余国用（2001）字第6-**，面积：2026.2平方米，性质：商业用地〕。2009年12月29日，大众加油站与乔司街道办事处及石大公路至09省道连接线建设工程指挥部（该指挥部系余杭区政府发文成立的临时机构）签订了《杭州余杭大众西连接线加油站有限公司国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议书》（以下简称《安置协议书》）。《安置协议书》第四条约定了大众加油站项目安置方式：1.乔司街道办事处、余杭区政府负责对大众加油站项目采取异地迁建的方法进行安置。2.加油站的土地采用拆一还一原则补偿，新国有土地面积为2026.2平方米，出让土地用地性质为商业用地，出让年限为40年，乔司街道办事处、余杭区政府负责办理土地征用及出让手续，办理手续到加油站国有土地使用证办妥止发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担。3.协议签订生效后15个月内，乔司街道办事处、余杭区政府负责落实新迁建加油站用地进入挂牌出让程序，如超出时间由乔司街道办事处、余杭区政府承担大众加油站相应的损失。另，根据《安置协议书》第六条约定，不论何种原因，造成加油站新迁建用地不能在协议签订生效后15个月进入挂牌出让程序，从逾期之月起，乔司街道办事处、余杭区政府应每月向大众加油站支付经营损失补偿款8万元。上述《安置协议书》签订后，大众加油站按协议约定及时对加油站进行了搬迁腾空，但是乔司街道办事处、余杭区政府却至今没有对大众加油站项目进行同等面积异地迁建，甚至连《安置协议书》中约定的加油站经营损失补偿款也仅支付至2013年12月月底（共计2640000元）便再未支付。余杭区政府曾于2015年至2018年期间先后几次召集过专题会议并形成会议纪要等文件，明确了大众加油站同等面积异地迁建的选址地块为余杭区临平新城星桥街道临丁路北侧、星源路西侧地块。但因乔司街道办事处、余杭区政府原因，已做好前期选址规划的前述地块一直未能落实给大众加油站。2019年11月15日，杭州市规划和自然资源局余杭分局发布公告，挂牌出让余政储出〔2019〕54号地块，该地块即为余杭区政府2015年7月30日会议纪要（余府纪要〔2015〕59号）中明确给大众加油站异地迁建的选址地址，且面积大小相同。大众加油站遂于同年12月11日报名参加了该地块的挂牌出让竞价，并于同年12月17日竞得该地块。该地块的土地出让金为231830000元。大众加油站认为，《安置协议书》的内容系大众加油站、乔司街道办事处、余杭区政府各方真实意思表示，未违反法律和行政法规的强制性规定，各方都应受其约束，积极按协议履行。但是，在《安置协议书》签订后的十余年时间里，虽经大众加油站多次致函乔司街道办事处、余杭区政府等有关部门要求乔司街道办事处、余杭区政府履行拆迁安置协议约定的义务，乔司街道办事处、余杭区政府至今仍未全面履行，已构成严重违约。大众加油站已全部缴纳加油站新迁建用地的231830000元土地出让金，具体分别为：2019年12月12日缴纳4770000元，2019年12月25日缴纳41596000元，2020年2月3日缴纳69549000元，2020年3月26日缴纳115915000元。根据安置协议书约定，该土地出让金应由乔司街道办事处、余杭区政府承担，但由于乔司街道办事处、余杭区政府至今未向大众加油站支付，故乔司街道办事处、余杭区政府同时还应承担相应资金的占用损失。此外，乔司街道办事处、余杭区政府对《安置协议书》中约定的加油站经营损失补偿仅支付至2013年12月底（共计264万元）便再未支付，故乔司街道办事处、余杭区政府应向大众加油站支付自2014年1月起的每月8万元的经营损失补偿款及资金占用损失。 乔司街道办事处答辩称：一、大众加油站要求乔司街道办事处支付大众加油站迁建用地的土地出让金、税费于法无据，依法不应当得到支持。大众加油站、乔司街道办事处签订的《安置协议书》虽然约定乔司街道办事处、余杭区政府负责对大众加油站迁建加油站项目采取异地迁建的方法进行安置，加油站的土地采用拆一还一原则补偿，但是事实上该安置补偿方式已经不可能实现。《安置协议书》签订后，乔司街道办事处及相关职能部门及时推进大众加油站迁建地块的落实。2015年7月30日，余杭区人民政府下发余府纪要〔2015〕59号《研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟造址方案的专题会议纪要》，原则同意将方案一星桥街道临丁路北侧、星炫路西侧地块和方案三乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块分别作为大众加油站、东宙加油站搬迁造址地块。但由于受现行土地出让政策的限制，经营性用地必须通过招标、挂牌、拍卖的程序向社会公开出让，且不得设置门槛或限制条件。因此，双方签订的《安置协议书》约定加油站土地采用拆一还一原则补偿的方式应由大众加油站通过市场公开挂牌出让程序中竞价拍得土地使用权而实现，并非是通过乔司街道办事处及相关职能部门直接取得新迁建地块并办妥相关土地使用权登记手续。大众加油站主张乔司街道办事处应向大众加油站直接交付迁建地块不符合现行国有土地使用权中的经营性用地的使用权取得程序，大众加油站提出的该相应主张根本无法实现。即使各方在《安置协议书》中约定由乔司街道办事处直接通过行政方式直接给予大众加油站落实迁建地块国有土地使用权，但由于该约定不符合现行法律法规的强制性规定，该约定内容也应当被认定归于无效。且由于约定内容无效，故不属于乔司街道办事处的违约行为，不应当由乔司街道办事处承担违约责任。二、大众加油站要求乔司街道办事处支付经营损失补偿款及资金占用损失，其主张的金额缺乏依据。双方虽然在《安置协议书》中约定了如发生逾期安置情形，由乔司街道办事处向大众加油站每月支付经营补偿款，但逾期原因并非乔司街道办事处违约所导致，且该款项的金额缺乏相应的依据，大众加油站也未能举证证明经营损失金额。因此，乔司街道办事处认为大众加油站主张乔司街道办事处继续支付经营补偿款缺乏相应的事实和法律依据。综上所述，乔司街道办事处认为，受现行国有土地使用权出让法律法规强制性规定的限制，原合同中约定拆一还一的合同目的系应由大众加油站通过市场公开挂牌出让取得经营性用地使用权，而并非系由乔司街道办事处通过行政方式给大众加油站落实迁建地块国有土地使用权，并非应由乔司街道办事处支付大众加油站新迁建用地的土地出让金。 余杭区政府答辩称：一、涉案的《安置协议书》属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。余杭区政府下属机构（即石大公路至09省道连接线工程建设指挥部）与大众加油站和乔司街道办事处签订的《安置协议书》、大众加油站与乔司街道办事处签订的《杭州余杭大众西连接线加油站有限公司国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置补充协议书》（以下简称《补充协议书》）以及大众加油站与乔司街道办事处签订的《杭州余杭大众西连接线加油站有限公司国有出让土地房屋拆迁补偿、项目安置补充协议书》（编号：2号）（以下简称《补充协议书》编号：2号）属于行政协议范畴，属于行政诉讼受案范围。1.2020年1月1日生效的《最高人民法法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“司法解释”）第一条以及第二条对于行政协议的定义做出了规定，即“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。2.2019年12月10日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的新闻发布会中最高院对判断行政协议的具体规则作出了四要素的审查要求，即“主体要素，即必须一方当事人为行政机关；目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；意思要素，即协议双方当事人必须协商一致”。具体到本案中，案涉补偿安置协议在主体要素、目的要素、内容要素、意思要素四个方面均符合最高院对于行政协议的定义，具体如下：（1）主体要素：案涉协议的主体符合行政协议中必须由行政机关与公民、法人或其他组织订立这一主体要素。（2）目的要素：案涉协议明确约定是为了“世纪大道工程是杭州市余杭区重点基础性设施工作，因世纪大道施工需要，需对房屋进行拆迁”而订立。因此案涉安置协议具有行政协议的目的要素，即为了公共利益，实现行政管理目标。（3）内容要素：案涉协议约定了一系列补偿款项、房屋搬迁以及资金支付方式、加油站项目安置方式、迁建项目报建等行政管理要求的义务，这些内容均具设定了行政法上的权利义务关系，满足行政协议的内容要素。（4）意思要素：案涉协议由作为行政机关的余杭区政府、乔司街道办事处与大众加油站协商一致所达成，具有行政协议的意思要素。因此，余杭区政府认为，案涉协议具有行政诉讼法以及最高院司法解释释明的认定行政协议的全部要素，是非常典型的行政协议。大众加油站以民事案件起诉，不符合受理条件，应依法予以裁定不予以受理。二、余杭区政府作为本案被告主体不适格。石大公路至09省道连接线工程建设指挥部在后续签订的补充协议中未再出现。《安置协议书》的主体已经从三方主体变更为二方主体，故余杭区政府作为被告不适格。三、《安置协议书》所确定的安置地点，是政府方承担协议安置义务的基础和前提条件。在该基础和前提条件发生变化，且变化的原因不能归因于政府方后，这些安置补偿义务及相应的违约责任应予以变更或者解除。1.协议对大众加油站的安置地点是确定的。《安置协议书》第四条对于安置地点作出了明确约定，为“××镇××村××道北侧土地”。2.协议对大众加油站安置义务承诺，均以协议确定的安置地点为前提。《安置协议书》中，政府方作出“拆一还一”、“办理手续到加油站国有土地使用证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税均由甲方、丙方承担”等安置义务，以及相应的甲、丙方违约责任等，均以协议已经约定安置地点为前提来承诺的。3.在安置地点由于非双方的原因发生变化后，协议约定的安置义务应予以变更或者解除。《安置协议书》约定的安置地点由于规划等原因无法实施，属于公共利益原因引起变动。安置地点无法落实后，依赖于该地点的安置义务，均应相应作出变更，由各方当事人重新协商一致，在无法协商一致的情况下，行政协议政府方主体享有单方变更或者解除的权利。4.大众加油站最终竞得土地使用权，并非协议约定的安置地点，由此以原安置地点为基础的安置义务失去事实和约定基础。大众加油站所竞得的土地使用权所对应的政府方的安置义务如何承担，应由各方依法再行协商。如前所述，由于规划变化等原因安置地点发生了变更，最终大众加油站竞得的土地使用权不在协议约定地点，故政府方对应该地点的安置义务，也必将发生实质性的变化，属于重新协商的范畴；如协商不成，按照法律规定，行政机关有权单方变更和解除。大众加油站的诉讼请求，实质是要求余杭区政府继续履行安置补偿协议。如上所述，协议约定地点无法实现安置，且原因属于公共利益，而要求继续履行该协议，缺乏事实依据并将损害国家利益，故其继续履行合同的诉请依法应予以驳回。四、招拍挂方式获得的土地的安置方式，在土地价格高于政策允许范围之外，属于可预见的不能由政府方主体补偿的风险。该风险应由被拆迁人承担。对大众加油站的房屋拆迁后的安置补偿属于法定补偿，成本恒定，补偿安置不能超出政策界限，包括安置的土地成本不能超过政策界限。一旦超过政策界限，则属于无法补偿安置的范围，而属于被拆迁人自行承担的风险。通过挂牌方式获得安置土地这一安置方式，由于土地竞价模式与搬迁安置成本恒定本身之间存在可能性的冲突，故竞价获得安置地块本身存在不确定性，且在土地竞价超过恒定成本后，安置双方只能另行协商，故这种可能超恒定安置成本的竞价本身，需要被安置方在竞价中如出现超恒定成本时，必须放弃竞价或者自行承担超成本部分。简言之，大众加油站与余杭区政府下设机构签订安置补偿协议，表明大众加油站接受挂牌方式获得安置土地，同时也表明在土地成本超过恒定安置成本界限后，如被搬迁拆迁主体仍然继续竞买，则超过该界限的风险应由其自行承担。故大众加油站诉请政府方承担全部出让金，不符合协议约定的风险承担模式。五、大众加油站要求的经营损失补偿及资金占用费，也属于另行协商的范畴，直接按照安置协议书履行没有依据。首先，如上所述，经营损失补偿的义务，是基于协议约定安置地点的前提条件和基础，在该基础和前提条件发生变更的情况下，且这种变更属于公共利益引起，故相应的经营损失补偿应予以变更，而不是继续直接按照原约定继续履行。按照大众加油站和乔司街道办事处2013年签订的《补充协议书》第3条约定，大众加油站与街道办事处应就2013年12月之后的违约金，届时另行签订协议约定。在协商中，发现安置协议书的经营损失缺依据，故暂未达成一致。故在目前尚未达成一致的情况下，大众加油站的诉讼请求没有依据。综上所述，余杭区政府认为，在安置地点由于公共利益原因无法履行的情况下，应由各方协商变更有关义务，在协商不成的情况下解除合同，而继续要求按照原协议履行没有事实依据且有违法律规定，故请求驳回大众加油站的诉讼请求。 大众加油站为支持其诉请主张，提供并陈述了下列证据材料： 1.《安置协议书》、房地产评估报告（拆迁安置协议附件）各1份，拟证明：（1）大众加油站与乔司街道办事处、余杭区政府于2009年12月29日签订拆迁安置协议；（2）拆迁安置方式为“拆一还一”异地迁建；（3）新迁建用地挂牌出让由乔司街道办事处、余杭区政府落实，且所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担；（4）协议签订后15个月内新迁建用地未进入挂牌出让程序，乔司街道办事处、余杭区政府需承担原告经营损失补偿款每月8万元。 2.关于成立重点交通工程组织机构的通知（余政办〔2018〕145号）1份，拟证明石大公路至09省道连接线建设工程指挥部系余杭区政府发文成立的临时机构，余杭区政府在本案中具有诉讼主体资格。 3.《补充协议书》1份，拟证明乔司街道办事处已向大众加油站支付的经营损失补偿款共计264万元。 4.研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要（余府纪要〔2015〕59号）1份、临平新城临丁路以北、星旋路以西加油站地块选址论证报告、杭州市余杭区人民政府办公室公文处理简复单（余政办简复2016第59号、2017第399号）1份、杭州市控制性详细规划局部调整批复（杭府控规调整〔2018〕余6号）1份,拟证明大众加油站迁建选址地块为余杭区临平新城星桥街道临丁路北侧、星源路西侧地块。 5.杭州市余杭区国有建设用地使用权挂牌公告1份，拟证明大众加油站迁建选址地块，也即余政储出〔2019〕54号地块，进入挂牌出让程序。 6.余杭区国有建设用地使用权出让合同、网上电子回单、土地出让金收据、完税证明各1份，拟证明大众加油站通过挂牌出让程序取得加油站迁建选址地块，土地出让金为231830000元，现已全部缴纳完毕，并缴纳了全部税费7070815元。 7.公证书、网上银行电子回单、公证费发票各1份，拟证明大众加油站应杭州市规划和自然资源局余杭分局要求对土地出让合同进行公证，并支付公证费5万元。 8.公司函4份及签收回执单2份、律师函及EMS底单3份，拟证明大众加油站多次致函乔司街道办事处、余杭区政府等有关部门要求乔司街道办事处、余杭区政府履行安置协议书约定的义务。 9.律师复函1份，拟证明（1）乔司街道办事处、余杭区政府确认：余杭区临平新城星桥街道临丁路北侧、星源路西侧地块系大众加油站迁建用地，但因乔司街道办事处、余杭区政府原因无法如期落实,(2)乔司街道办事处、余杭区政府应按安置协议书约定向大众加油站支付经营补偿款，乔司街道办事处、余杭区政府建议大众加油站依法主张并维护自身合法利益。 10.浙江省商务厅关于杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划的批复（浙商务函〔2016〕42号）1份，拟证明大众加油站迁建加油站被浙江省商务厅明确列入杭州地区“十三五”期间迁建加油站规划（附件2第15号），规划地址确定为“××街道××村××道西侧”。 11.关于要求调整杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的请示（余商务商〔2020〕15号）、关于要求调整杭州地区成评议分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的报告、杭州市商务局关于同意调整杭州市“十三五”期间加油站迁建规划布点的批复（杭商务商〔2020〕57号）各1份，拟证明（1）在大众加油站提起本案诉讼之前，余杭区政府下属的余杭区商务局已按余杭区政府2015年专题会议纪要确定的新迁建选址，向杭州市商务局请示要求对大众加油站迁建加油站规划地址进行调整；（2）经杭州市商务局批复，大众加油站迁建加油站调整后规划地址为余杭区政府2015年专题会议纪要中确定的“临丁路北侧、规划星源路（星炫路）西侧”，名称为“星桥贾家综合化供能服务站”，也即大众加油站竞得地块。 12.加油站迁建项目申报表、杭州市商务局关于同意大众加油站（迁建）规划实施的批复（杭商务商〔2020〕73号）各1份，拟证明大众加油站在竞得迁建地块后，以该地块进行加油站迁建项目申报，经余杭区政府下属的商务、规划建设、国土资源、安全监管、环境保护等各部门审核通过后上报杭州市商务局，并取得同意迁建规划实施的批复。 13.杭州余杭大众西连接线加油站有限公司工商登记基础信息1份，拟证明大众加油站为国有企业浙江高速石油有限公司全资子公司。 乔司街道办事处为支持其答辩意见，提供并陈述了下列证据材料： 1.房地产评估报告书1份，拟证明：乔司街道办事处对大众加油站不动产及装修、附属物、绿化依法评估。 2.价格评估报告书1份，拟证明：乔司街道办事处对大众加油站设备搬迁补偿金额依法评估。 3.付款凭证、专项资金拨款审批表、补充协议书各1份，拟证明：（1）乔司街道办事处已支付2011年4月1日-2013年12月31日计33个月的违约金2640000元（按每月80000元计算）；（2）乔司街道办事处已完成土地征用等相关工作，项目未进入招拍挂程序非乔司街道办事处过错原因所导致。 余杭区政府为支持其答辩意见，提供并陈述了下列证据材料： 1.杭州余杭大众西连接线加油站有限公司国有土地出让土地房屋拆迁补偿、项目安置协议2.大众加油站与乔司街道办事处签订的《补充协议》及3.《补充协议书》（编号：2号）各1份，拟共同证明：《安置协议书》涉及的安置内容均以安置地点为依据，合同中约定拍卖成交的出让金及税费等由政府承担，排除了第三方参与拍卖的竞争性，属于无效的约定，余杭区政府非补充协议的签订主体。 4.研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要（余府纪要〔2015〕59号）及5.律师函各1份，拟共同证明：因规划调整等不可归责于合同签订方的原因导致原选址地点无法挂牌出让，《安置协议书》履行的基础已经发生重大变化。 6.杭州市余杭区国有建设用地使用权挂牌出让公告及7.余杭区国有建设用地使用权出让合同各1份，拟共同证明挂牌出让的土地非案涉《安置协议书》中约定用于安置的土地，根据《安置协议书》约定大众加油站参与挂牌的任何出价将由政府支付，导致挂牌实质上排除了竞争。 8.大众加油站房地产估价报告及9.大众加油站设备搬迁补偿价格评估报告各1份，拟共同证明安置协议的附件。 对大众加油站提交的证据，乔司街道办事处发表质证意见称：对证据1-7、10-13没有异议；证据8中的《公司函》真实性、合法性、证明对象均有异议，乔司街道办事处没有收到上述函件，对证据8中的律师函及EMS底单的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据9真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议，原计划的迁建用地最终无法落实的原因是法律、法规规定必须经公开招标拍卖取得，并非乔司街道办事处原因导致。 对大众加油站提交的证据，余杭区政府发表质证意见称：对证据7、13无异议；对证据1真实性无异议，但对证明对象有异议，该协议是行政协议，且安置地点确定为××镇××村××道北侧，部分补偿标准与文件不相符合，违反社会公共利益而无效，对房地产评估报告（拆迁安置协议附件）三性没有异议；证据2真实性无异议，但石大公路至09省道连接线工程建设指挥部在后续签订的补充协议中未再出现，故余杭区政府作为被告主体不适格；证据3质证意见同证据1、2；证据4真实性无异议，但关联性有异议，文件中提及的地点，在未通过拍卖成交之前，并不能确定是属于大众加油站的建设地点；证据5真实性无异议，但证明对象有异议，大众加油站最终竞得土地使用权并非协议约定的安置地点；证据6真实性无异议，但本次拍卖违背了土地使用权采用挂牌必须公开公平竞争的制度设计和法定要求，属于无效，，地价高于同价值置换补偿允许范围之外的部分应由被拆迁人承担证据8真实性、合法性意见同乔司街道办事处，但加油站无法落实的原因是规划调整。证据9证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，乔司街道办事处、余杭区政府并未确认应按照安置协议书约定支付经营补偿款，《律师函》中提及的“上述情况属实”是对于安置协议书约定的条款的确认，而非承认需要支付经营补偿款；证据10真实性、合法性无异议，但该证据证明因规划调整的原因导致合同失去了履行的基础；证据11、12真实性、合法性无异议，但大众加油站不能依据该批复来要求支付安置协议书中约定的款项。 对乔司街道办事处提交的证据，大众加油站发表质证意见称：证据1三性均无异议，该份评估仅对地上建筑物、装修、附属物，不包括土地的评估；证据2三性无异议；证据3三性均无异议，但每月8万元的补偿实际是对大众加油站被拆迁之后未能经营的损失补偿，因相关部门规划调整未落实，乔司街道办事处、余杭区政府不能因此推脱责任。 对乔司街道办事处提交的证明，余杭区政府发表质证意见称：无异议。 对余杭区政府提交的证据，大众加油站发表质证意见称：证据1真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，并非以安置地点为依据；证据2、3真实性、合法性、关联性无异议，但该证据不能达到其所欲证明的“被告主体不适格”的证明目的；证据4、5真实性、合法性、关联性无异议，但规划调整系乔司街道办事处、余杭区政府单方所致，而“不可归责于合同签订方的原因”；证据6、7真实性、合法性、关联性无异议，但安置协议书中约定用于安置的土地，已在合同履行过程中达成合意进行变更；证据8、9真实性、合法性、关联性无异议，但评估仅对地上建筑物、装修、附属物，不包括土地的评估； 对余杭区政府提交的证据，乔司街道办事处发表质证意见称：无异议。 对各方当事人提供的证据，本院经审查后认为，上述证据及各方当事人陈述相互印证部分，可作为认定本案相关事实的依据。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2009年12月29日，杭州市余杭区乔司镇人民政府（后更名为乔司街道办事处）作为甲方与大众加油站作为乙方、石大公路至09省道连接线工程建设指挥部作为丙方签订了《安置协议书》，约定：因世纪大道施工需要，需对乙方的房屋进行拆迁，相关的地面附属设施进行补偿，并收回国有土地证，……甲、乙、丙三方在平等自愿、协商一致的基础上就相关拆迁补偿、项目安置事宜达成如下协议：二、补偿款项：乙方服从项目建设需要，同意房屋交给甲方拆除。其补偿款项如下：6.停工损失补偿费：289681元。四、加油站项目安置方式：1.甲、丙双方负责对乙方将迁建的加油站项目采取异地迁建的方法进行安置，新建加油站安置在位于××镇××村××道北侧土地上，迁建项目国有出让土地面积为2026.2平方米。2.加油站的土地采用拆一还一原则补偿，新安置国有出让土地面积为2026.2平方米，出让土地性质为商业用地，出让年限为40年，甲、丙双方负责办理迁建加油站1247平方米土地的征用及2026.2平方米土地的出让手续，办理手续到加油站国有土地使用权证办妥为止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由甲、丙双方承担。3.本协议签订生效后，在15个月内由甲、丙双方负责落实新迁建加油站用地进入挂牌出让程序，如超出时间由甲、丙双方承担乙方相应的损失。六、违约责任。3.不论任何原因，造成加油站新迁建用地不能在本协议签订生效后15个月内进入挂牌出让程序，从逾期之月起，即本协议签订生效15个月后开始，甲、丙双方应每月向乙方支付8万元，该款项支付期限至位于余杭区××镇××村××道北侧出让土地面积为2026.2平方米的加油站用地进入挂牌出让程序止，该款在每月5日前付清，不足一月的按实计算。 上述协议签订后，大众加油站按约进行了搬空腾迁。 2011年8月18日，杭州市余杭区乔司镇人民政府（甲方）与大众西线建油站（乙方）签订《补充协议书》约定：因该加油站新迁建用地土地利用规划调整、用地申报、征用遇到困难等问题，至2011年8月仍无法进入挂牌出让程序，至今已逾期5个月，现按照协议约定甲方向乙方支付2011年4月至2011年8月共5个月的违约金计肆拾万元整。 2013年12月30日，杭州市余杭区乔司镇人民政府（甲方）与大众西线建油站（乙方）签订《补充协议书》（编号：2号）约定：1.根据协议约定甲方应向乙方支付逾期28个约定违约金，截止到2013年12月应向加油站支付违约金为：28个月*8000元/月=2240000元。2.截止2013年12月所发生的违约金由甲方一次性支付给乙方。3.2013年12月之后仍需延期而发生的违约金，届时另行签订协议予以明确。乔司街道办事处已向大众加油站支付2011年4月1日-2013年12月31日的违约金2640000元。 2015年7月30日，余杭区政府作出《研究余杭东宙加油站和余杭大众加油站迁建拟选址方案的专题会议纪要》（余府纪要〔2015〕59号），明确：原则同意将方案一星桥街道临丁路北侧、星炫路西侧地块和方案三乔司街道西安路东侧、鑫业路南侧地块分别作为大众加油站、东宙加油站搬迁选址地块。 2019年11月15日，杭州市规划和自然资源局余杭分局发布余政储出〔2019〕54号地国有建设用地使用权进入挂牌出让程序，即星桥贾家综合功能服务站地块（东至星源路，南至临丁路、西至相邻土地、北至相邻土地），面积为2026平方米，土地出让年限40年。 2019年4月12日，大众加油站向乔司街道办事处就落实加油站项目土地出让工作及违约金等寄送《律师函》。 2019年9月6日，大众加油站向余杭区政府就落实加油站项目土地出让工作及经营损失等寄送《律师函》。 2019年11月26日，大众加油站向乔司街道办事处、石大公路至09省道连接线工程建设指挥部发送《关于余杭大众加油站迁建项目的函》，乔司街道办事处及余杭区政府工作人员在该文件签收回执单中签字。审理中，乔司街道办事处及余杭区政府就工作人员签字真实性予以认可。 2019年12月19日，大众加油站向乔司街道办事处、石大公路至09省道连接线工程建设指挥部发送《关于要求支付余杭大众加油站土地出让金和经营补偿款等相关费的函》，要求尽快落实大众加油站项目用地。审理中，乔司街道办事处及余杭区政府认可已收到该函件。 2019年12月26日，杭州市规划和自然局余杭分局（出让人）与大众加油站（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：本合同项下出让宗地编号为余政储出〔2019〕54号，宗地面积2026平方米，用途为加油加气站用地，出让年期是加油加气站用地40年，出让总价款为231830000元。 2020年1月3日，浙江省杭州市禹杭公证处因杭州市规划和自然资源局余杭分局与大众加油站申请，就余政储出〔2019〕54号《国有建设用地使用权出让合同》作出（2019）浙杭禹证经字第2433号公证书。2020年1月7日，大众加油站就此支付公证费50000元。 大众加油站于2019年12月12日向杭州市规划和自然资源局余杭分局就余政储出〔2019〕54号出让事宜支付保证金4770000元；并分别于2019年12月25日、2020年2月3日、2020年3月26日向杭州市规划和自然资源局余杭分局支付了土地出让金41596000元、69549000元、115915000元，共计231830000元。2020年3月27日，杭州市规划和自然资源局余杭分局向大众加油站出具浙江省政府非税收入通用票据，载明：：地块名称为余政储出〔2019〕**收入项目名称为国有土地使用权出让金，金额为231830000元。 2020年1月10日，大众加油站向乔司街道办事处、石大公路至09省道连接线工程建设指挥部就支付土地出让金及经营性损失等寄送《律师函》，要求支付土地出生让金及相关税费、经营损失补偿、违约金等。 2020年3月1日，杭州市余杭区商务局向杭州市商务局呈送《关于要求调整杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划中东宙和大众加油站迁建地址的请示》（余商务〔2020〕15号），其中载明：经余杭区政府批准（见余府纪要〔2015〕59号），区商务局会同杭州市规划和自然资源局余杭分局、区交通运输等单位，对《关于杭州地区成品油分销体系“十三五”发展规划的批复》（浙商函〔2016〕42号）迁建加油站规划第14号东宙加油站、第15号大众加油站原规划地址为××街道××村××道东侧，现调整为乔司永西综合供能服务站（乔司街道星河南路东侧、鑫业路南侧）；迁建加油站规划中第15号大众加油站原规划地址为××街道××村××道西侧，现调整为星桥贾家综合供能服务站（临丁路北侧、规划星源路西侧）。调整规划后加油站建设性质、布点类型等均保持不变。 2020年4月1日，杭州市商务局作出《关于同意调整杭州市“十三五”期间加油站迁建规划布点的批复》同意对杭州市“十三五”迁建加油站规划第15号“大众加油站”规划地址进行调整，调整后规划地址为临丁路北侧规划星源路（星炫路）西侧，名称为“星桥贾家综合供能服务站”。 2020年5月27日，大众加油站就余政储出〔2019〕54号国有土地使用权出让缴纳印花税、契税共计7070815元。 另查明，根据杭州市余杭区人民政府办公室《关于成立重点交通工程组织结构的通知》，石大公路至09省道连接线工程建设指挥部系余杭区政府发文成立的临时机构。浙江高速石油发展有限公司为大众加油站的唯一股东。 本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有：一、本案是否属于民事诉讼受理范围；二、案涉《安置协议书》、《补充协议书》、《补充协议书》（编号：2号）的效力问题；三、余杭区政府是否为本案适格被告；四、乔司街道办事处、余杭区政府是否应当向大众加油站支付土地出让金、税费、公证费、经营损失补偿款及相应的资金占用损失。 第一，就本案是否属于民事案件受理范围问题。案涉《安置协议书》、《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）签订一方虽为行政机关，但上述协议并非是行政机关基于行政管理或者公共服务目标而订立的合同，《安置协议书》明确约定该协议是甲、乙、丙三方在平等自愿、协商一致的基础上就相关拆迁补偿、项目安置事宜达成的。故余杭区政府关于本案应当属于行政诉讼受理范围的抗辩意见，不能成立。 第二，关于案涉《安置协议书》、《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）合同效力问题。上述协议系订立各方的真实意思表示，协议就大众加油站拆迁补偿款支付、安置方式、违约责任等进行了约定。因杭州市余杭区世纪大道改造需要，乔司街道办事处及余杭区政府对大众加油站的房屋进行拆迁并收回国有土地权证，乔司街道办事处及余杭区政府对大众加油站负有补偿、安置义务。《安置协议书》约定“采用拆一还一原则补偿”、“办理手续到加油站国有土地使用证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由甲、丙双方承担”，公平合理，未影响社会公共利益，也未排除第三方参与挂牌竞争，不存在合同无效的情形。故余杭区政府关于上述合同约定无效的意见，不能成立。案涉《安置协议书》、《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）合法有效，各方当事人均应当按约履行。 第三，余杭区政府是否为本案适格被告。大众加油站系基于《安置协议书》的约定而提起的诉讼，石大公路至09省道连接线工程建设指挥部为该协议的丙方，而根据杭州市余杭区人民政府办公室《关于成立重点交通工程组织结构的通知》，石大公路至09省道连接线工程建设指挥部是余杭区政府发文成立的临时机构，故余杭区政府系本案适格被告。而余杭区政府虽非《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）的签订主体，但上述两份协议系基于《安置协议书》的补充约定，且该两份协议中并未排除余杭区政府在《安置协议书》中约定的义务，故余杭区政府认为其并非《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）的签约主体，不应当作为本案适格被告的抗辩意见，不能成立。 第四，乔司街道办事处、余杭区政府是否应当向大众加油站支付土地出让金、税费、公证费、经营损失补偿款及相应的资金占用损失。首先，关于土地出让金及其资金占用损失、税费、公证费方面。《安置协议书》明确约定，由乔司街道办事处、余杭区政府负责大众加油站新迁建用地进入挂牌出让程序，加油站土地采用拆一还一原则补偿，相应的国有土地使用权证办妥止所发生的所有规、税费及土地出让金、契税全部由乔司街道办事处、余杭区政府承担。大众加油站通过挂牌出让方式获得了余政储出〔2019〕54号国有建设用地使用权，并支付了相应的土地出让金、契税及公证费，虽然余政储出〔2019〕54号国有建设用地使用权的地块位置与案涉《安置协议书》中约定的地址不一致，但两者面积、性质、用途均一致，且《安置协议书》中约定的地址系因政府规划调整而无法用于大众加油站迁建，而将余政储出〔2019〕54号地块作为大众加油站迁建地址是余杭区政府选定并报杭州市商务局同意后确定的，故余杭区政府仅以大众加油站的迁建地块与《安置协议书》中约定的地址不一致为由主张《安置协议书》第4.2条的履行基础发生变更，而不应当适用的理由不成立，乔司街道办事处、余杭区政府应当根据上述合同约定向大众加油站支付土地出让金231830000元、税费7070815元、公证费50000元。因乔司街道办事处、余杭区政府未按照《安置协议书》约定及时向大众加油站支付土地出让金，大众加油站确实遭受了利息损失，故大众加油站主张以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准计算相应的资金占用损失具有合理性，应予支持。本案中，大众加油站于2020年3月26日付清土地出让金，杭州市规划和自然资源局余杭分局于2020年3月27日就此出具浙江省政府非税收入通用票据，故土地出让金的资金占用损失自2020年3月27日起算较为合理。其次，关于大众加油站主张的经营损失补偿款及资金占用损失问题。《安置协议书》违约责任部分约定，不论任何原因造成大众加油站迁建用地不能在15个月内进入挂牌出让程序的，乔司街道办事处、余杭区政府应每月向大众加油站支付8万元。而本案系因乔司街道办事处、余杭区政府的原因，未将大众加油站的迁建地进入挂牌出让程序，故根据上述协议的约定，乔司街道办事处、余杭区政府作为违约方应当承担相应的违约责任。《补充协议书》（编号：2号）虽约定“2013年12月之后仍需延期而发生的违约金，届时另行签订协议予以明确”，但该协议是建立在《安置协议书》基础上的，并未约定如未就此另行达成协议，则无需支付违约金，故乔司街道办事处、余杭区政府认为2013年12月之后的违约责任双方未达成一致意见，故无需支付的理由不能成立。根据《补充协议书》及《补充协议书》（编号：2号）的约定，大众加油站所主张的经营损失补偿系违约金，故大众加油站就违约金所主张的资金占用损失，本院不予支持。乔司街道办事处、余杭区政府主张该违约金标准过高，但该标准系各方当事人的真实意思表示，且乔司街道办事处已按照该标准向大众加油站支付了2014年之前的违约金，此后，亦是由于乔司街道办事处、余杭区政府的原因未能将大众加油站的迁建用地进入挂牌出让程序，导致大众加油站无法重现迁建，故乔司街道办事处、余杭区政府主张的违约金标准过高的意见难以支持。根据《安置协议书》约定，该款项应当支付至加油站用地进入挂牌出让程序止，在每月5日前付清，不足一月的按实计算。2019年11月15日，余政储出〔2019〕54号地国有建设用地使用权进入挂牌出让程序，故乔司街道办事处、余杭区政府应当支付自2014年1月至2019年11月15日止的违约金，共计5720000元。 综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第四条、第五条、第一百四十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第八条、第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭大众西连接线加油站有限公司土地出让金231830000元，并以此元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率向杭州余杭大众西连接线加油站有限公司支付自2020年3月27日起至本判决确定的履行期限止的利息损失； 二、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭大众西连接线加油站有限公司税费7070815元； 三、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭大众西连接线加油站有限公司公证费50000元； 四、杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付杭州余杭大众西连接线加油站有限公司自2014年1月至2019年11月15日止的违约金，共计5720000元； 五、驳回杭州余杭大众西连接线加油站有限公司其余诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付精确义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费1276318元，由杭州余杭大众西连接线加油站有限公司负担11541元；由杭州市余杭区人民政府乔司街道办事处、杭州市余杭区人民政府负担1264777元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王 亮 审 判 员  张一文 审 判 员  秦海龙 二〇二〇年十月二十二日 法官助理  赵 勤 书 记 员  戚依宜