广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终237号上诉人（原审原告）：国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社。负责人：钟伟权，该社社长。委托诉讼代理人：崔群，北京德畅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市林业局。住所地：清远市清城区********。法定代表人：黄家跃，该局局长。出庭负责人：冯钰坚，该局党组成员。委托诉讼代理人：刘学明，该局工作人员。委托诉讼代理人：陈健莉，广东正鑫律师事务所律师。上诉人国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社（以下简称钟屋经济合作社）因与被上诉人清远市林业局林业行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初507号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。钟屋经济合作社向原审法院起诉请求：1、撤销清远市林业局作出的清林罚决字〔2019〕第2号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由清远市林业局承担。原审法院查明：2019年5月8日，清远市林业局接到相关举报线索后展开调查，并于2019年5月14日对钟屋经济合作社涉嫌占用林地的行为作林业行政案件立案处理。清远市林业局对相关人员进行调查后，制作了《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》及现场图等。2019年5月14日，鉴定人黄建军、叶剑奇出具《银中工区II林班2001小班使用林地现场鉴定意见书》，认定银中工区II林班2001小班钟屋村“老虎窿”现场（北纬23°30'55.14〞，东经113°06'49.68〞）的地类为乔木林地，面积为102平方米，钟屋经济合作社的代表人钟伟权于2019年5月16日在上述鉴定意见书上签署“对102平方米无异议”的意见。2019年5月14日，清远市银盏林场出具《证明》，说明清远市清城区银盏林场银中工区钟屋村“老虎窿”的平房，没有到该林场办理林地使用手续。2019年5月15日，清远市银盏林场出具《证明》，说明地籍银中工区II林班2001小班的林地属于银盏林场所有，并提供清城区林证字（2005）第000016号《林权证》证实。清远市林业局调查后，认定钟屋经济合作社于2008年期间，未经林业主管部门审核同意，在没有办理《征占用林地使用许可证》的情况下，在清城区国营银盏林场钟屋村“老虎窿”林地上修建房屋，改变林地用途面积为102平方米。清远市林业局于2019年5月28日作出清林罚权告字〔2019〕第2号《行政处罚告知书》，告知钟屋经济合作社拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的陈述、申辩权。同日，钟屋经济合作社代表人钟伟权签署“我愿意接受处罚，不陈述、不申辩”的意见。2019年5月31日，清远市林业局认为钟屋经济合作社的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成了擅自改变林地用途的违法行为。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》中轻微情节的规定，作出涉案《处罚决定书》，决定对钟屋经济合作社处以下行政处罚：1、责令6个月内限期恢复原状；2、并处罚款1020元。同时，一并告知当事人应当自收到《行政处罚决定书》之日起15日内按指定方式缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款，亦告知了当事人申请复议和诉讼的权利。清远市林业局于同日将涉案《处罚决定书》送达给了钟屋经济合作社的代表人钟伟权。2019年6月14日，钟屋经济合作社缴纳了罚款1020元。2019年11月27日，清远市林业局催告钟屋经济合作社履行恢复原状的义务。钟屋经济合作社不服涉案《处罚决定书》，于2019年11月29日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案是不服林业行政管理纠纷。本案主要审查清远市林业局作出的涉案《处罚决定书》是否合法。钟屋经济合作社对在清远市清城区国营银盏林场银中工区钟屋村地名“老虎窿”的林地上修建102平方米的平房已经表达了“对102平方米无异议”的意见，在一审庭审中承认其建设的平房未经相关职能主管部门审核同意，涉案的林地有清远市银盏林场提供的《林权证》证实了地类性质。因此，清远市林业局作出涉案《处罚决定书》认定的事实清楚，对此予以确认。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，清远市林业局作出涉案《处罚决定书》前，已经告知了钟屋经济合作社拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的陈述、申辩权，充分保障了当事人享有的权利，钟屋经济合作社亦签署“我愿意接受处罚，不陈述、不申辩”的意见。因此，清远市林业局作出涉案《处罚决定书》的程序合法。《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。…”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。…”本案中，钟屋经济合作社占用林地修建102平方米的平房，未经林业主管部门审核同意，未办理建设用地审批手续，清远市林业局根据上述法律、法规作出涉案《处罚决定书》并无不当，适用法律正确。综上所述，清远市林业局作出的涉案《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。钟屋经济合作社请求撤销涉案《处罚决定书》的依据不足，理由不充分，不予支持。至于钟屋经济合作社认为涉案林地的所有权问题，并不是需要清远市林业局处理的事项，亦不是原审法院在本案审查的范围。据此，原审法院于2020年4月23日作出（2019）粤1803行初507号行政判决：驳回国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社的诉讼请求。案件一审受理费50元，由国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社负担。宣判后，钟屋经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的清林罚决字〔2019〕第2号《行政处罚决定书》；2.本案一、二审案件费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、被上诉人在未查明事实的情况下作出涉案《处罚决定书》违法，应当依法撤销。清远市银盏林场提供的《林权证》所附的地形图均显示上诉人的土地包含在内，并没有银盏林场与钟屋经济合作社土地法定边界的测量证据。被上诉人直接依据该《林权证》认定涉案土地为国有林地，明显未查明事实。该《林权证》记载的地名、林班、小班与清远市银盏林场出具给被上诉人的两份证明中的表述存在差异，被上诉人对此也未查清。另外，涉案《处罚决定书》依据的证据中，勘验笔录附图为事后制作，被上诉人委托的鉴定人为自然人非法律规定的鉴定机构，以及向与违法事实无关的第三方调查收集证据，均属于程序违法。二、被上诉人在行政处罚中对涉案林地所有权的问题也进行了处理，不符合法律规定。事发后，被上诉人最先向无关联的银盏林场护林员调查询问，从而认定涉案林地是国有林地，以行政处罚的名义对涉案林地所有权进行裁决。上诉人签署“我愿意接受处罚，不陈述，不申辩”是因为涉案土地属于集体用地，愿意接受处罚，并不是因为改变国有林地而接受处罚。被上诉人清远市林业局辩称：一、本案的焦点并不在于上诉人对涉案林地是否享有所有权，而是其在没有办理林地审批手续的情况下占用林地搭建临时建筑，被上诉人对本案认定事实清楚。经向清远市银盏林场调查确认，涉案林地上的平房没有办理林地使用手续。上诉人使用的土地属于林地，依法应当办理林地审批手续方能搭建临时建筑。二、为查明涉案平房所使用土地的地类，被上诉人按照程序委托具有专业技术资格的鉴定人员对地类、地籍、面积进行鉴定，符合法律规定。综上，本案主要审查涉案《处罚决定书》是否合法，上诉人对涉案林地是否享有权属并不影响其违法事实，被上诉人认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是林业行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案处罚决定是否合法。本案是因上诉人不服被上诉人作出的涉案处罚决定而引起的林业行政处罚纠纷，故本案可从以下几方面进行审查。一、违法事实的认定。从被上诉人提供的涉案鉴定意见书、现场勘查照片和笔录等证据可证，涉案被占用用于修建房屋的土地属林业用地，且上诉人在二审庭审中亦明确表示该土地的性质为林地。而上诉人至今亦未能提供相应证据证明其已就占用涉案林地一事征得当地林业主管部门的批准及办理建设用地审批手续。因此，被上诉人认定上诉人在未经批准及办理建设用地审批手续的情况下擅自占用林业用地用于建设房屋的行为违法，属认定事实清楚，本院予以确认。另外，上诉人虽辩称被上诉人在行政处罚程序中已对涉案林地的权属进行确权处理，但从涉案处罚决定书及相关的处罚程序法律文书来看，上述法律文书并没有载明被上诉人已对涉案林地的权属进行确权处理的事项，且被上诉人在二审庭审中亦明确表示其在行政处罚程序中没有对涉案林地进行确权，故本院对上诉人此节辩解意见不予采纳。二、处罚裁量幅度的认定。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚”的规定，结合现已查明的事实，上诉人违法占用的林地面积为102平方米，且被用于建设房屋，该行为已经对涉案林地造成了一定程度的破坏，故被上诉人对上诉人处以1020元的罚款及责令其在6个月内恢复原状，属在法定裁量幅度内行使的自由裁量行为，且并无明显不当，本院予以确认。三、处罚程序的认定。被上诉人经立案受理后，依法进行调查取证、委托鉴定，在作出行政处罚前亦保障了上诉人的申辩权利，并在法定期限内作出涉案处罚决定，故该处罚程序合法。综上，被上诉人依法履行相应的处罚程序，并在查明事实的基础上作出涉案处罚决定，该处罚决定属认定事实清楚，适用法律法规正确。综上所述，上诉人国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人国营银盏林场银中工区钟屋经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月二十六日法官助理 葛邵霞书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。