浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初35号 原告俞小元，女，1950年12月13日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人俞红明，男，1969年11月1日出生，汉族，住新昌县。系原告俞小元之子。 被告新昌县城南乡人民政府，住所地新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 出庭行政机关负责人张樟初，副乡长。 委托代理人王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告俞杏仁诉被告新昌县城南乡人民政府（以下简称“城南乡政府”）乡政府行政合同一案，本院于2019年11月18日立案受理，2019年12月30日作出（2019）浙0624行初128号行政裁定：驳回原告俞杏仁的起诉。原告提起上诉，绍兴市中级人民法院于2020年4月13日作出（2020）浙06行终32号行政裁定，指令本院继续审理。诉讼过程中，俞杏仁于2020年1月27日去世，其妻子俞小元继受其诉讼权利和义务。本院于2020年4月24日重新立案，依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理。原告俞小元的委托代理人俞红明、被告城南乡政府副乡长张樟初、委托代理人王**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告俞小元诉称：新昌县人民政府办公室于2017年5月9日发文《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），决定成立新昌县交通重点工程总指挥部以及下设三个分指挥部，常台高速新昌南互通工程建设指挥部在县政府没有依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农业人员安置办法和办理征地补偿的期限公告之前，于2017年5月27日以自己的名义组织召开新昌南互通工程征收工作专题会议(会议纪要〔2017〕1号)的内容决定。土地征收补助补偿费、坟墓迁移补助费以及地上附着物和青苗补偿费均按照新政发〔2017〕45号文件标准执行。原告认为，作为常台高速新昌南互通工程建设指挥部是新昌县人民政府成立的工作机构，其组成成员根本没有资格讨论上述有关补助补偿及奖励费用。已经严重违反了《土地管理法》第四十七条规定的由省、自治区、直辖市按照被征收该上地被征收前三年平均年产值的规定；以及属地乡镇征地工作经费问题；根据《征收土地公告办法》的规定，已经超越制定机关的法定职权且存在重大明显违法情形。城南乡人民政府制订的《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》中二、按照相关政策补助评估价70％进行征收，没有依据，违法减损原告的合法权益，且存在明显违法情形。综上所述，常台高速新昌南互通工程建设指挥部和实施单位城南乡政府作出的征收与补偿行为已经构成《合同法》第五十二条、《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位非法占用土地的；超越批准权限非法批准占用土地的；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；其批准文件无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》有关规定，提起本案诉讼，请求：1、判决确认城南乡政府制定的《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效；2、一并审查新昌县人民政府办公室成立的常台高速新昌南互通工程建设指挥部专题会议（会议纪要〔2017〕1号）讨论决定的内容无效；3.被告承担本案诉讼费。 原告俞小元在（2019）浙0624行初128号案件中向本院提交了以下证据： 1、新府信答字（2018)4号政府信息答复书，证明建设指挥部是县政府下属机构。 2、新昌县人民法院（2019）浙0624行初8-19号行政裁定书、绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终99-110号裁定书、新昌县交通重点工程总指挥部行政答辩状六份，证明总指挥部是不具有独立承担法律责任能力的工作机构。 3、常台高速新昌南互通工程建设指挥部会议纪要〔2017〕1号，指挥部组织召开征收工作专题会议，决定对南互通工程迁移地上附着物、青苗等奖励进行讨论，讨论决定的内容已经违反了土地管理法的规定。 4、苗木补偿协议，证明根据土地管理法实施条例，被告不具有行政行为实施主体资格，以70%征收违反了法律规定。 5、新府信答字（2018）18号、（2019）2号、（2019）5号、（2019）11-22号共15份政府信息答复书，绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初69号行政裁定书，新交政信复字（2018）1号-12号新昌县交通运输局政府信息公开申请答复书。 6、（2019）26号政府信息答复书、建设用地审批意见书、新政征地告（2018）45、46号土地方案公告、征地补偿安置协议97、99、争先签约截止期的公告、石溪村俞家央清单五份、基准估价查勘记录三份、装修记录三份、附属物记录一份。 原告俞小元在本案开庭前向本院补充提交以下证据： 7、新昌县人民政府行政复议终止决定书（新府行复〔2017〕11号）、新昌县人民法院（2017）浙0624行初128号行政裁定书、绍兴市中级人民法院（2017）浙06行终502号行政裁定书、绍兴市中级人民法院（2018）浙06行申1号行政裁定书，证明原告起诉没有超过法定期限。 被告质证认为，对证据1-3、5-7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。是否具有资格不是本案审理的范围，关于苗木补偿协议签订的主体资格问题，是被告负责处理本辖区内的事务。属于与村里的一个征地行为，与个人的苗木补偿无关。对证据4的三性均无异议，但不能达到原告的证明目的。 被告城南乡政府辩称：一、俞杏仁的起诉已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕1号)第六十四条第一款规定:行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2017年10月25日，新昌县城南乡人民政府与俞杏仁签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，现俞杏仁于2019年11月7日提起诉讼(行政起诉状日期)，超过法定起诉期限。二、俞杏仁不具有本案原告主体资格。2017年10月25日，俞杏仁与新昌县城南乡人民政府协商一致，与新昌县城南乡人民政府签订《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。新昌县城南乡人民政府按照协议约定履行付款义务，俞杏仁也领取了苗木补偿款，故《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》己经履行完毕，双方的权利义务消灭，俞杏仁对《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不再享有可请求法院保护的权益，不具有本案原告主体资格。三、《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。俞杏仁基于其真实意思表示与新昌县城南乡人民政府签订了《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》，不违反法律、行政法规强制性规定，不存在无效情形。四、常台高速新昌南互通工程建设指部(会议纪要〔2017〕1号)专题会议不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。五、如把常台高速新昌南互通工程建设指挥部(会议纪要〔2017〕1号)专题会议作为规范性文件来看，要求一并审查也缺乏前提。如作为规范性文件，俞杏仁此项诉讼请求是基于要求确认《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》无效而提起的规范性文件审查，因其要求确认协议无效的诉讼请求已经超过法定起诉期限，故要求一并审查规范性文件的诉讼请求失去事实前提。综上所述，俞杏仁的起诉超过法定起诉期限，请求法院驳回俞杏仁的起诉。 被告城南乡政府在举证期限内向本院提交以下证据： 1、《常台高速新昌互通工程苗木补偿协议》，证明签订案涉行政协议的事实。 2、付款凭证，证明2017年10月与原告签订案涉苗木补偿协议，被告已经履行了付款义务的事实。 〔2017〕1号南互通工程指挥部会议纪要，证明会议记录的内容，不属于行政法规定的规范性文件审查的对象。 原告质证认为，对证据1真实性无异议，合法性有异议。常台高速新昌南互通工程建设，甲方征收了乙方种植的苗木，签订方是被告，根据相关法律规定，被告没有征收的法定职责，行政行为的实施主体不具有主体资格。补偿协议已经违反了土地补偿的相关规定，违反了合同法第52条第3、5项的规定。对证据2的三性均无异议。对证据3的真实性无异议，合法性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-2，被告对真实性无异议，可以证明常台高速新昌南互通工程建设指部属于新昌县人民政府下属机构的事实，本院予以确认。证据3与被告提交的证据3一致，本院予以确认。证据4与被告提交的证据1一致，系案涉行政协议，本院予以确认。证据5、7，被告对真实性无异议，本院予以确认。证据6中的争先签约截止期的公告、基准估价查勘记录、装修记录、附属物记录系房屋征收相关材料，与本案苗木征收无关，本院不予确认，其余证据予以确认。被告提交的证据2，原告对三性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，2017年5月9日，新昌县人民政府办公室发布《关于成立新昌县交通重点工程指挥部的通知》（新政办发〔2017〕54号），成立新昌县交通重点工程指挥部，下设常台高速新昌南互通工程建设指挥部等三个分指挥部。2017年5月27日，常台高速新昌南互通工程建设指挥部召开专题会议，就南互通工程土地征收补偿和补助、坟墓迁移奖励补助、苗木迁移奖励补助和地上附属物及青苗补偿、属地乡镇（街道）征地工作经费等问题，形成〔2017〕1号会议纪要。同年10月25日，被告与俞杏仁签订案涉《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》。同年12月20日，原新昌县国土资源局、城南乡石溪村村民委员会与被告签订《征地补偿安置协议》，确定征收集体土地的面积及补偿方式。2018年1月12日，浙江省人民政府审批同意该项目用地及土地征收。2018年2月2日，新昌县人民政府发布《征收土地方案公告》。现原告对《常台高速新昌南互通工程苗木补偿协议》不服，要求确认协议无效，并审查确认常台高速新昌南互通工程建设指挥部〔2017〕1号会议纪要无效，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点：一是案涉行政协议的法律效力，二是常台高速新昌南互通工程建设指挥部会议纪要〔2017〕1号的合法性。 关于行政协议的法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，人民法院判决确认无效。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对上述规定中“重大且明显违法”作出了进一步解释，包括行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形。首先，城南乡政府享有签订案涉行政协议的行政主体资格。常台高速新昌南互通工程指挥部系新昌县人民政府设立的临时性机构，本身没有独立的行政主体资格，其代表县政府履行相应职责，承受相应权利和义务。而被告城南乡政府是常台高速新昌南互通工程指挥部确立的征收实施单位，被告签订行政协议的行为应当视为受到县政府的委托。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该条规定了征收集体土地由县政府组织实施，即县级政府委托的征收实施单位可以具体实施征收行为。本案中，被告城南乡政府基于自愿原则和诚实信用原则签订案涉行政协议，且委托主体对委托关系予以认可并承担了法律责任，履行了合同义务，符合法律规定。其次，案涉行政协议不存在重大且明显违法情形。结合土地管理法及其实施条例的有关规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案征收实施过程中，客观上存在着未取得征地批准即先行组织实施征地活动的程序不当问题，本院在此予以指正。但涉案协议系政府基于公共利益需要订立，从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地农民合法补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由从根本上否定已经签订并履行完毕的苗木补偿协议效力，且征地批复是否作出并不影响原告对协议内容的认知。至于原告提出的协议第二条内容，即按照相关政策补助评估价70%没有依据，违法减损原告合法权益，属于明显违法情形。本院认为，苗木的最终价值只有通过销售才能实现，评估价只是一个参考价格。根据苗木交易的特殊性，销售过程中存在较高的推销、起苗、装卸、运输成本，并须考虑移植成活率，滞销尾苗报损率。被告以评估价70%的价格对原告苗木进行补偿，是从公共利益出发，并未减损原告合法权益。故本院对原告的上述辩称，不予采纳。 从民事法律规范角度。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。本案中，案涉行政协议对补偿总金额、权利义务等事项均已载明，原告委托代理人俞红明系完全民事行为能力人，作为家庭代表在案涉协议上签字，协议已经成立并且生效。而且该协议已经实际履行，说明原告对补偿问题予以认可，原告未能提供证据证明该协议存在无效、可撤销、可变更的情形，那么协议对双方具有法律拘束力。现原告主张协议无效，本院不予支持。 窗体底端 关于会议纪要的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以请求附带审查。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。本案中，原告请求附带审查的会议纪要的主要内容为新昌南互通工程征收中土地征收补助和补偿、青苗及地上附着物补偿、工作经费等事项，仅针对常台高速新昌南互通工程征地红线图范围内的青苗及人员，适用对象具有特定性，不具有普遍约束力。因此，该会议纪要并非法律规定可以附带审查的规范性文件。退一步讲，即使该会议纪要属于可以附带审查的规范性文件，也只是常台高速新昌南互通工程指挥部内部的工作部署，并非作出案涉行政协议的直接依据。故本院对该会议纪要不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告俞小元的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告俞小元负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年十月二十三日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2 1