江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终214号 上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府城西街道办事处，住所地泰州市海陵区扬州路**。 法定代表人张晋，主任。 委托代理人张玉宝，江苏烨铭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周粉宏，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）海陵区宏宇酒业商行，统一社会信用代码×××09Ｃ，住，住所地泰州市九龙镇鲁庄村引江河东南侧/div> 经营者唐万余，××族，住泰州市海陵区。 两被上诉人共同委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。 原审第三人泰州市海陵区九龙社区居民委员会，住，住所地泰州市海陵区扬州路南/div> 负责人石峰，主任。 委托代理人王秋梅，泰州市海陵区城西法律服务所法律工作者。 上诉人泰州市海陵区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道办）因与被上诉人周粉宏、海陵区宏宇酒业商行（以下简称宏宇商行）及原审第三人泰州市海陵区九龙社区居民委员会（以下简称九龙居委会）行政强制一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，周粉宏、宏宇商行提交的证据显示：原泰州市泰西乡鲁庄村四组与周长海签订协议，将该组土地出租给周长海建房用于生产经营项目，协议期限自1993年4月至1996年12月；九龙居委会于2011年10月30日曾出具证明，载明海陵大桥东328国道南侧的两间出租门面房系周长海所建。2019年5月31日，九龙居委会向泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，要求判令解除其与周粉宏、宏宇商行之间的不定期土地租赁关系、将土地返还给九龙居委会、支付土地租金并返还所占用土地。该院查明：“1993年，原泰州市海陵区城西九龙村四组（以下简称九龙村四组）曾将其所有的位于东至通扬车辆维修、西至同乐震动器、南至石灰场、北至扬州路的土地出租给周粉宏，周粉宏又将案涉场地交付宏宇商行经营使用至今，双方未签订书面租赁协议，周粉宏支付租金至2018年12月31日（2018年度的租金标准为2560元），九龙居委会于2019年4月19日向周粉宏发出解除土地租赁通知，其于次日签收该通知。2011年，城西办经请示后撤销泰州市海陵区城西九龙村村民委员会，成立九龙居委会。九龙社区四组（原九龙村四组）出具情况说明，明确其没有独立的财产，日常收支由九龙居委会负责管理，九龙居委会及城西办在情况说明上盖章确认。九龙居委会要求周粉宏和宏宇商行返还的土地于2017年被纳入泰州市海陵区扬州西路两侧地块集体土地房屋搬迁范围内，搬迁实施主体为城西办。”根据上述查明事实，该院认为：“九龙社区四组没有独立的财产，其日常收支由九龙居委会负责管理，因而不具备法人资格，且周粉宏所缴纳的租金亦是汇至九龙居委会的账户内，故九龙居委会作为九龙社区四组资产的管理者，是本案适格主体。因双方未签订书面租赁合同，视为不定期租赁，九龙居委会有权随时解除合同，现九龙居委会起诉要求解除双方的不定期租赁关系，法院予以准许。合同解除后，周粉宏作为承租人应当腾空并返还所租赁土地，并支付至实际返还之日止的占有使用费。宏宇商行作为实际占用人，亦负有腾空并返还所租赁土地的义务”，遂判决九龙居委会与周粉宏之间的租赁关系自2019年4月20日起解除、周粉宏及宏宇商行于判决生效之日起十日内腾空所占用土地（东至通扬车辆维修、西至同乐震动器、南至石灰场、北至扬州路），返还给九龙居委会并支付土地占用费。周粉宏、宏宇商行提起上诉后，泰州市中级人民法院于2019年12月16日作出（2019）苏12民终2887号民事判决，驳回上诉、维持原判。根据周粉宏、宏宇商行提交证据和上述两份判决，可以确认九龙居委会要求周粉宏迁让的土地即为周长海承租土地，而周长海承租土地后建成的房屋现为周粉宏占有，由宏宇商行作为经营场所实际使用。 2017年12月15日，城西办曾发布《扬州西路两侧地块集体土地房屋搬迁补偿安置方案》，泰州中兴房地产估价资产评估有限公司就周长海所建房屋的装饰装潢及附着物补偿事宜制作了分户评估表，周粉宏持有的房屋产权人为九龙社区四组、承租人为周粉宏的九龙社区（扬州路南侧地块搬迁）退租解约结算清单载明的地上构筑物内容与案涉房屋现状一致。泰州市公安局九龙派出所加盖印章的第二次全国人口普查登记表载明，周长海与陈双珍系夫妻关系，生育周粉宏、周粉华、周粉明三个子女，2013年5月7日周长海户口被注销。 一审过程中，城西办向一审法院出具说明，其内容为：“案涉房屋所占土地由城西于2017年11月发布搬迁公告实施搬迁，根据海陵区政府要求搬迁完毕后的土地用于绿化。目前该地块没有征收批复，海陵区人民政府对该地块搬迁未发布文件”。 周粉宏、宏宇商行于2019年12月9日向一审法院提起本案之诉，请求依法确认城西办于2019年9月18日下午强拆案涉房屋行为违法，并承担本案诉讼费用。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案中周粉宏、宏宇商行要求审查2019年9月18日对其房屋、经营场所实施拆除行为的合法性，争议焦点包括：1.周粉宏、宏宇商行是否具备提起本案诉讼的主体资格；2.拆除行为的实施主体是城西办还是九龙居委会；3.如果实施主体是城西办，该拆除行为是否合法。 关于焦点1，根据泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202民初2847号民事判决查明的事实，2019年9月18日拆除的案涉房屋由周粉宏占有，并由宏宇商行作为生产经营场所实际使用，而宏宇商行内物品亦在实施拆除行为时被异地存放，故拆除行为与周粉宏、宏宇商行之间存在利害关系，周粉宏与宏宇商行均具备提起本案诉讼的主体资格。 至于城西办认为本案诉讼遗漏共同原告的主张，因行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，且本案未涉及赔偿事宜，故没有将周长海全部继承人列为共同原告之必要。 关于焦点2，案涉房屋所占土地位于城西办发布的搬迁范围，评估机构按照搬迁补偿程序制作了装饰装潢及附着物分户评估表，故城西办具有推进搬迁工作、拆除案涉房屋和其他附着物的动因；从举证能力看，案涉房屋外围自2018年4月以来就设置了围墙致外人无法进入，拆除行为实施时除实施主体以外，其他人员根本无法进入现场获取证据，在此情形下应对城西办作出不利推定；虽然九龙居委会宣告其为实施拆除主体并自愿承担责任，但九龙居委会提交证据时将记账凭证所附8份附件未一并提交，不能据此证明2019年11月19日增值税发票金额中包含有拆除案涉房屋的挖机费用。综合以上三点，应推定城西办系该次拆除行为的实施主体。 关于焦点3，城西办超过法定的举证期限，未提交拆除行为之证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条之相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。因此，无需考虑周粉宏地上附着物是否应受法律保护，城西办欠缺事实根据与法律依据，径行对其实施拆除之行为，显属违法。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认城西办拆除座落于九龙居委会集体土地上用作宏宇商行经营场所房屋的行为违法。案件受理费50元，由城西办负担。 上诉人城西办上诉称：1.一审对各当事人证据的认证。本案中上诉人未对被上诉人发布任何决定之类的文件，因此，上诉人与被上诉人未直接产生任何行政法意义上的相对关系。被上诉人所诉是基于事实行为，因此，被上诉人依法应当承担该事实行为发生的举证责任。而从一审认证来看，被上诉人所举二名证人证言并未被采信。故本案并无证据证明上诉人组织、安排、参与了被上诉人房屋的拆除行为。2.关于九龙居委会的自认。一审中九龙居委会明确自认，被上诉人的房屋系其在拆除毗邻的其他承租人交付的房屋的过程中不慎损坏，为防止发生意外将其一并拆除的。九龙居委会对此进行了举证证明，被上诉人对证据的真实性也无异议。3.一审直接适用推定规则推定上诉人实施了强制拆除行为错误。第一，从动因看，被上诉人与九龙居委会之间存在土地租赁合同纠纷，根据生效民事判决，被上诉人有义务向九龙居委会交还土地。因此，被上诉人与九龙居委会之间存在直接的利害关系，收回被上诉人房屋项下的土地应当系九龙居委会的直接动因。第二，从举证能力看，案涉房屋外围虽有围墙，但该围墙只是围挡在房屋与沿街之间，并非是他人无法进入。第三，九龙居委会所举记账凭证中记载有8份附件单据未一并提交的问题，上诉人认为，以九龙居委会之陈述及其所举证据，已经可以综合作出判断，其待证事实存在具有高度盖然。一审如对该事实存疑，应进一步查明或依法合理分配举证责任，而不应直接以此否认该事实的存在。综上，一审判决直接以推定原则认定上诉人为实施拆除行为的主体属于认定事实、适用法律错误。请求依法撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人周粉宏、宏宇商行二审辩称：1.一审判决中的推定有事实和证据作为基础，也是基于上诉人在法定期限内没有提交任何证据证明争议事实，与最高人民法院相关判例一致，符合行政诉讼法的精神；2.行政诉讼的证明标准不是高度盖然性，任何人的自认不能够免除上诉人作为行政机关的举证责任，上诉人在法定期限内没有提供任何证据证明争议事实，同时类似的案件已经在网络上哄传，包括有一些街道办事处自认替区县人民政府承担责任，已经被法院判决给予严厉驳斥；3.关于动因问题，九龙居委会陈述的事实其实就是在履行上诉人委托的拆迁任务，因此，案涉房屋的拆除明显就是上诉人的责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 原审第三人九龙居委会二审辩称，案涉房屋确实是九龙居委会在拆除毗邻房屋时不慎将该房屋损坏，为防止发生安全事故，而将案涉房屋拆除。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，案涉房屋于2019年9月18日被拆除。一审中九龙居委会述称，其在拆除其他土地承租人所建房屋过程中，不慎对周粉宏房屋屋顶及山墙造成了损坏，为防止发生安全事故，就将原告房屋一并拆除。 本院认为，本案二审争议焦点是：一审判决推定拆除案涉房屋行为的实施主体是城西办是否正确。本院综合评判如下： 首先，城西办于2017年12月15日发布了《扬州西路两侧地块集体土地房屋搬迁补偿安置方案》，明确了房屋搬迁范围、搬迁实施主体及搬迁评估机构，周粉宏位于集体土地上的案涉房屋属于搬迁范围内，该房屋被拆除发生于搬迁期间，故城西办作为搬迁实施主体，为了推进搬迁工作具有拆除案涉房屋的内在动因；其次，搬迁过程中，受委托的评估机构就案涉房屋的装饰装潢及附着物价值出具了分户评估表，城西办亦于2018年春节前在案涉房屋所在地块四周建造了围墙以隔离搬迁区域，该围墙虽未完全封闭，但客观上造成了营业用房的经营难以为继、住宅用房的出行购物等生活不便，从而达到了推进搬迁工作进度的目的，上述行为表明城西办作为搬迁实施主体一直在积极推进搬迁工作；再次，无论是建造围墙还是拆除案涉房屋，周粉宏等人均不在现场，无法通过摄像录音等方式保存证据用以证明相关实施主体，且围墙的存在客观上阻挡了路人视线，致使围墙内发生的拆除房屋行为无现场目击证人能够出庭作证，在此情形下，周粉宏只需承担房屋被拆除的初步举证责任，城西办否认其组织实施了案涉拆除行为，应当举证证明具体实施拆除行为的主体以及该主体并非出于其授意或委托，否则应对其作出不利推定；最后，案涉房屋搬迁项目系政府发布并主导实施的行政行为，九龙居委会虽在本案中自认其将案涉房屋拆除，但并未提供其与第三方签订拆除协议并支付拆除费用的全部证据，其提供的记账凭证中相关附件（8份单据）缺失，不能证明发票金额中包含有案涉房屋拆除费用；且从时间上看，案涉房屋被拆除时，九龙居委会与周粉宏、宏宇商行之间的土地租赁合同纠纷案一审已判决支持其诉讼请求、二审尚在审理之中，九龙居委会此时以不合法的方式自行拆除讼争土地上的房屋，明显有违常理；故，基于上述分析及九龙居委会与城西办之间的特定关系，九龙居委会的上述自认明显存疑，且九龙居委会并非行政主体，不具有相应的行政职权或授权，即便如九龙居委会所说其实施了拆除行为，亦不能据此当然认为九龙居委会系基于前述土地租赁合同纠纷而独立实施的拆除行为，其参与拆除案涉房屋的行为应视为协助或受城西办委托而实施的行为。 综上，一审判决经综合考量全案事实和证据，推定拆除案涉房屋行为的实施主体为城西办，并无不当；城西办的上诉理由及请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人泰州市海陵区人民政府城西街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十月十三日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。