安徽省郎溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1821行初12号 原告：钟文祥，男，汉族，1973年6月1日出生，郎溪县人，住安徽省郎溪县。 委托诉讼代理人：岑家龙，安徽明和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：岑宽，安徽明和律师事务所律师。 被告：郎溪县毕桥镇人民政府，住所地安徽省郎溪县毕桥镇振兴路，统一社会信用代码11341722003251876R。 法定代表人：徐永林，该镇镇长。 行政机关出庭负责人：罗朴乐，该镇党委副书记。 委托诉讼代理人：黄辰，安徽擎义律师事务所律师。 委托诉讼代理人：袁庭松，安徽擎义律师事务所律师。 原告钟文祥诉被告郎溪县毕桥镇人民政府解除行政协议一案,本院于2020年5月8日立案受理,并于5月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭,于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告钟文祥的委托诉讼代理人岑家龙，被告郎溪县毕桥镇人民政府的行政机关负责人罗朴乐、委托诉讼代理黄辰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告钟文祥诉称:由被告管理运营的原毕桥镇敬老院于2010年建设，内设100个床位，2011年正式使用，接纳五保老人。截至2013年初，毕桥镇共有五保户165人，入住敬老院的有96人，尚有69人散居在各村组。根据上级人民政府要求，五保户的集中供养率必须达到90%,为此，毕桥镇敬老院亟待扩建，郎溪县民政局将该扩建项目纳入我县2013年民生工程。2013年元月，被告向郎溪县发展和改革委员会提出给予毕桥镇敬老院扩建项目立项的请示，郎溪县发展和改革委员会于同月以“发改投资[2013]5号”文件批复同意。项目被批准立项且完成工程设计后，被告因资金匮乏，遂采取社会资本合作方式进行建设运营。2013年6月5日，被告作为甲方、原告作为乙方就扩建敬老院项目双方合作建设管理事项订立《协议书》，约定：新扩建敬老院位于原敬老院6米，共两幢，建筑面积2200平方米；甲方负责敬老院征地（10亩）交予乙方规划使用，并帮助完善报批手续；该工程产生的一切费用由乙方支付，甲方无偿帮助乙方向上争取项目，并将该项民生工程的一切补助类资金和物资交由乙方使用和管理；乙方作为项目投资建设主体，必须按照图纸设计在180个无雨日内完成建设任务，并确保验收通过；由乙方投资建设的所有资产归乙方所有，但不得擅自改变其使用性质；乙方必须接纳毕桥镇范围内的“五保老人”，并按宣城市规范标准承担集中供养义务；随着社会的发展，或由于政策的因素，养老院需拆迁、转让，必须征得甲方同意，其土地及政府资产部分按现行政策所得，甲方参与分成；建设期间，甲方有义务协助乙方完善报建、用地等手续，帮助协调因建设而产生的矛盾和困难；建设期间的组织施工、施工安全、工程质量、现场管理由乙方完全负责；合同一式三份，甲乙双方各执一份，报县民政局一份。《协议书》订立的同时，以上毕桥镇敬老院改扩建工程项目经被告招标，安徽天力建筑安装有限公司（以下简称“天力公司”）中标。2013年6月18日，被告与天力公司依据招投标文件要求订立《建设工程施工合同》合同约定：被告将毕桥镇敬老院改扩建项目工程发包给天力公司施工，承包范围为施工图所有内容，工期180天（自2013.4.28日-2013.10.28日),合同价款3415428.18元。《建设工程施工合同》订立后，原告根据与被告订立的《协议书》，作为实际施工人履行《建设工程施工合同》约定的承包人的全部权利和义务。施工过程中，被告从公共财政拨付的涉案项目款中分三次共预付给原告57万元建房款，其余建房资金均由原告投资，原告按约完成了全部主体工程及部分配套工程及装修。同时，原告也履行了《协议书》约定的其他义务，如支付了9.57亩征用土地的款项、绿化种树等。然而，因涉案项目所占用的土地为集体土地，被告一直未能履行《协议书》约定的办理土地使用、项目建设手续的义务，致使涉案建设工程无法进行竣工验收，敬老院更无法运营。原告为涉案项目投入的资金大都通过民间借贷融资而来，涉案项目的停摆使得原告债务累累、不堪重负。本案原告起诉后，就向郎溪县人民法院申请对投资建设的毕桥镇敬老院扩建项目的资产价值进行评估，经郎溪县人民法院委托评估机构北京华瑞行房地产评估咨询有限公司，向郎溪县人民法院出具房地产估价报告，评估结果为:一、毕桥镇敬老院房屋价值为4462089元，二毕桥镇敬老院附属工程，（包括围墙、化粪池、绿化、苗木三项），价值为238729元；合计价值为4700818元。原告认为，被告作为行政机关为了履行自身行政职责，实现供养五保老人的公共服务目标，在资金困难的情况下，采取政府与社会资本合作的方式与原告订立《协议书》，共同建设与管理敬老院项目，该《协议书》为双方自愿订立、内容合法有效的行政协议。原告基于对政府的信赖按约履行了自己的义务，但被告却因客观原因未按照约定履行协议，致使原告不能实现接纳和供养五保老人的敬老院运营的合同目的，给原告造成了巨大损失。为此，原告为维护自身合法权益，依据《行政诉讼法》及相关司法解释、《合同法》等法律、法规之规定，特具状人民法院，请求判决1.解除原告与被告于2013年6月5日订立的关于原告与被告合作建设管理毕桥镇敬老院的《协议书》；2.判决由被告收回原告按《协议书》投资建设的敬老院的全部资产，被告向原告支付补偿款4840890元，并从法院立案受理之日起对该补偿款4840890元按年利率6%承担利息损失至款项付清止，补偿款项目及金额包括：（1)土地款140072元,（2)毕桥镇敬老院扩建项目房屋价值4462089元,（3)毕桥镇敬老院扩建项目附属物、附属工程（包括围墙、化粪池、绿化苗木三项）价值238729元，共计4840890元；3.本案资产评估费60000元由被告承担；4.本案诉讼费用由被告承担。 钟文祥为证实其主张,向本院提供了以下证据: 一、统一社会信用代码查询单，证明：被告主体资格情况。 二、（1）《毕桥镇人民政府关于给予敬老院扩建项目立项的请示》(毕政字[2013]3)；（2）《郎溪县发展和改革委员会关于毕桥镇敬老院扩建项目建议书的批复》（发改投资[2013]5号）。证明：（1）根据被告上级人民政府要求，五保户的集中供养率必须达到90%,为此，毕桥镇原敬老院亟待扩建，郎溪县民政局将该扩建项目纳入我县2013年民生工程。（2）2013年元月，被告向郎溪县发改委提出给予毕桥镇敬老院扩建项目立项的请示，郎溪县发改委于同月批复同意立项。 三、（1）《建设工程设计合同》；（2）施工图纸（电子版)。证明：(1)敬老院扩建项目立项后，原告于2013年3月10日与合肥市方正城建规划设计有限公司订立《建设工程设计合同》。(2)合肥市方正城建规划设计有限公司按以上合同约定完成了敬老院扩建项目工程设计，提交了施工图纸。 涉案项目被批准立项且完成工程设计后，被告因资金匮乏，遂采取社会资本合作方式进行建设运营。2013年6月5曰，被告与原告就扩建敬老院项目双方合作建设管理事项订立《协议书》；(2)《协议书》约定：原告为项目投资建设主体，工程项目产生的一切费用由原告支付，建设期间的组织施工、施工安全、工程质量、现场管理由原告完全负责。四、《协议书》证明：(1)涉案项目被批准立项且完成工程设计后，被告因资金匮乏，遂采取社会资本合作方式进行建设运营。2013年6月5曰，被告与原告就扩建敬老院项目双方合作建设管理事项订立《协议书》；(2)《协议书》约定：原告为项目投资建设主体，工程项目产生的一切费用由原告支付，建设期间的组织施工、施工安全、工程质量、现场管理由原告完全负责。 《协议书》订立的同时，毕桥镇敬老院改扩建工程项目经被告招标，安徽天力建筑安装有限公司（以下简称五、(1)毕桥镇敬老院扩建项目《招标文件》、《投标文件》(2)《建设工程施工合同》证明：(1)《协议书》订立的同时，毕桥镇敬老院改扩建工程项目经被告招标，安徽天力建筑安装有限公司（以下简称“天力公司”）中标。2013年6月18日，被告与天力公司依据招投标文件要求订立《建设工程施工合同》；(2)施工合同约定：被告将毕桥镇敬老院改扩建项目工程发包给天力公司施工，承包范围为施工图所有内容，工期180天，合同价款3415428.18元。 天力公司《确认书》；(2)《借条》三张。证明：（1）原告根据与被告订立的《协议书》，作为实际施工人履行《建设工程施工合同》约定的承包人的全部权利和义务；（2）施工过程中，被告从公共财政拨付的涉案项目款中分三次共预付给原告57万元建房款，其余建房资金均由原告投资。六、(1)天力公司《确认书》；(2)《借条》三张。证明：（1）原告根据与被告订立的《协议书》，作为实际施工人履行《建设工程施工合同》约定的承包人的全部权利和义务；（2）施工过程中，被告从公共财政拨付的涉案项目款中分三次共预付给原告57万元建房款，其余建房资金均由原告投资。 七、（1）《征地协议书》六份、毕桥镇长何新村村民委员会《证明》；（2）涉案项目现场照证明：原告按约完成了全部主体工程及部分配套工程及装修。同时，原告也履行了《协议书》约定的其他义务，如支付了9.57亩征用土地的款项、绿化种树等。 八、郎溪县乡镇建设核发“一书两证”工作联系卡证明：(1)被告按《协议书》约定，为毕桥镇敬老院扩建项目办理“一书两证”(即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》）的情况；(2)因涉案项目所占用的土地为集体土地，被告一直未能履行《协议书》约定的办理土地使用、项目建设手续的义务。 九、房地产评估报告、评估费发票证明：(1)本案在诉讼过程中，经原告申请郎溪县人民法院委托北京华瑞行房地产评估咨询有限公司，对原告投资建设的毕桥镇敬老院扩建项目的资产价值进行评估，评估机构向郎溪县人民法院出具了房地产估价报告；(2)评估结果。(3)原告为上述评估所支付的评估费用6万元。 被告毕桥镇人民政府辩称:第一，被告没有为原告办理土地使用项目建设手续的原因，是因为国家项目政策的变化，原被告自身没有过错，不存在被告违约；第二，被告认为原告主张的利息损失没有事实和法律依据，因为原告主张的补偿款，均是按照评估报告中现实价值进行计算；第三，本案中被告已预付了57万元建设款，应当在本案中予以扣除；第四，被告认为评估报告中，1977元每平方米的价格计算，这个框架二层房屋的价值，此计算标准明显高于我县实际状况；第五，被告认为原告在诉请中主张的绿化苗木款项，对款项数字没有异议，但是原告未提供证据证明，相应绿化苗木的权属证明情况，在原告未提供相应权属证明的情况下，被告认为原告主张该项损失没有事实依据。 被告在举证期限内向本院提交的证据是原告出具的借条三张，与原告提交的证据六一致。 经庭审质证,对原告提交的证据,被告的质证意见是：对原告证据一、二、三的三性和证明对象没有异议；对证据四协议书的真实性没有异议，根据协议书的约定，被告在协议书中向原告履行的是协助原告完善报建、用地等手续，仅起协助的作用；对证据五的三性和证明目的没有异议；对证据六天力公司确认书，从确认书的形式上来看，认为缺乏必要的形式要件，确认书作为一般的法律证明性的文件，根据证据规则，相关文件应当加盖公章并经过经办人的签名；对借条真实性无异议，同时向法庭说明，将该款在本案中予以扣除；对证据七的真实性和证明对象没有异议。对于长何新村村民委员会出具的证明，被告认为该份证明仍然缺乏必要的形式要件，由法庭酌定；对证据七中涉案项目的现场照片七张，被告认为不能达到原告的证明目的，原告要主张其履行的绿化种树的义务，应当提供相应的权属证明；对证据八的真实性没有异议，被告在协议书中履行的是协助原告办理相关手续义务，原告应在办理相关手续中起主要作用；对证据九，房地产评估报告和评估费发票的真实性没有异议，但是对房地产资产评估报告中计算标准存有异议，其计算的标准是以2020年6月19日为节点计算，计算涉案房屋的市场价值。被告认为应当按照当时建设时间的建设成本计算该房屋的价值；对于评估费发票没有异议，但是对于证明对象，被告认为原告应当提供房地产资产价值评估费的相应收费标准，用于证明评估费收取的合理性。 综合原、被告的质证意见，本院认为：原告提交的9份证据材料，被告对证据的真实性均无异议。被告提交的证据借条三张，也系原被告提交的证据之一，被告以该证据所要待证的事实，原告已自认。原告提交的9份证据，内容真实，来源合法，与案件相关联，本院予以采信。被告对部分相关证据的证明目的有异议，不影响本院对该相关证据的认定，本院结合其他证据予以认定证据的证明目的，以上述证据客观所载内容作为认定案件事实的依据。 根据上述采信的证据并结合双方当事人的陈述，本院认定本案事实如下： 2012年，宣城市人民政府、郎溪县人民政府提出要求，农村五保户的集中供养率须达到90%。2013年初时，毕桥镇共有五保户165人，已经入住敬老院集中供养的96人，尚有69人散居在各村组，原毕桥镇敬老院于2010年建设，内设100个床位，最多只能集中供养100人；为此，2013年元月10日，毕桥镇人民政府以毕政字【2013】3号文件向郎溪县发展和改革委员会提出关于给予毕桥镇敬老院扩建项目立项的请示，准备以自筹170万元及申请上级转移支付400万元的方式筹集资金，建设毕桥镇敬老院扩建项目；郎溪县发展和改革委员会同月以“发改投资[2013]5号”文件批复同意毕桥镇敬老院扩建项目。同期，民政局也将该扩建项目纳入郎溪县2013年民生工程。毕桥镇敬老院扩建项目被批准立项且完成工程设计后，2013年5月13日，毕桥镇人民政府通过郎溪县招投标中心发出投标邀请书。2013年6月4日，经招标，安徽天力建筑安装有限公司（以下简称“天力公司”）中标。2013年6月5曰，毕桥镇人民政府（甲方）与钟文祥（乙方）就扩建敬老院项目双方合作建设管理事项订立“协议书”，“协议书”约定：钟文祥为项目投资建设主体，工程项目产生的一切费用由钟文祥支付，建设期间的组织施工、施工安全、工程质量、现场管理由钟文祥完全负责。新扩建敬老院位于原敬老院6米，共两幢，建筑面积2200平方米；甲方负责敬老院征地（10亩）交予乙方规划使用，并帮助完善报批手续；该工程产生的一切费用由乙方支付，甲方无偿帮助乙方向上争取项目，并将该项民生工程的一切补助类资金和物资交由乙方使用和管理；乙方作为项目投资建设主体，必须按照图纸设计在180个无雨日内完成建设任务，并确保验收通过；由乙方投资建设的所有资产归乙方所有，但不得擅自改变其使用性质；乙方必须接纳毕桥镇范围内的“五保老人”，并按宣城市规范标准承担集中供养义务；随着社会的发展，或由于政策的因素，养老院需拆迁、转让，必须征得甲方同意，其土地及政府资产部分按现行政策所得，甲方参与分成；建设期间，甲方有义务协助乙方完善报建、用地等手续，帮助协调因建设而产生的矛盾和困难；建设期间的组织施工、施工安全、工程质量、现场管理由乙方完全负责。2013年6月18日，毕桥镇人民政府与天力公司依据招投标文件要求订立《建设工程施工合同》合同约定：毕桥镇人民政府将毕桥镇敬老院改扩建项目工程发包给天力公司施工，承包范围为施工图所有内容，工期180天（自2013.4.28日-2013.10.28日),合同价款3415428.18元。《建设工程施工合同》订立后，钟文祥根据与毕桥镇人民政府订立的《协议书》，作为实际施工人履行《建设工程施工合同》约定的承包人的全部权利和义务。施工过程中，毕桥镇人民政府从公共财政拨付的涉案项目款中分三次共预付给钟文祥57万元建房款，其余项目建设资金均由钟文祥投资。案涉工程建设完成后，毕桥镇人民政府一直未能履行“协议书”约定的办理土地使用、项目建设手续的义务，涉案建设工程至今未进行竣工验收，案涉敬老院扩建工程不能运营，无法实现接纳和供养五保目的。为此，钟文祥诉至本院，请求判令解除2013年6月5日订立的关于合作建设管理毕桥镇敬老院的协议书，毕桥镇人民政府支付工程建设补偿款。诉讼期间，根据原告申请，我院委托北京华瑞行房地产评估咨询有限公司对涉案毕桥镇敬老院扩建项目的资产价值进行评估，评估结果为一、毕桥镇敬老院房屋价值为4462089元，二毕桥镇敬老院附属工程，（包括围墙、化粪池、绿化、苗木三项），价值为238729元；合计价值为4700818元。 本院认为：取得国有土地使用权及建设工程规划许可是建设单位进行工程建设的前提条件之一，被告系一级政府，在进行工程建设时，更应遵守与工程建设有关的法律法规；毕桥镇人民政府在案涉毕桥镇敬老院扩建项目不具备上述条件的情况下，即对外进行工程招标、签订建设工程施工合同、与原告签订案涉工程的投资协议书，为案涉纠纷的产生埋下隐患。国务院《农村五保供养工作条例》第三条规定，“县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。”《农村五保供养服务机构管理办法》第二条规定：“农村五保供养服务机构，是指县级人民政府民政部门或者乡、民族乡、镇人民政府（以下简称主办机关）举办的，为农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构。”案涉毕桥镇敬老院扩建项目工程系农村五保供养服务机构，系为解决当地五保户集中供养而建，该扩建项目被纳入郎溪县2013年民生工程，2013年元月10日，被告以毕政字【2013】3号文件向郎溪县发展和改革委员会提出关于给予毕桥镇敬老院扩建项目立项的请示中，准备以自筹资金170万元及申请上级转移支付400万元的方式筹集资金建设毕桥镇敬老院扩建项目也证明这一点；首先，案涉工程的投资建设、管理的主体应当是被告；被告与原告签订协议，将应当由被告投资建设毕桥镇敬老院以及接收辖区内须集中供养五保户的责任和义务转移给原告，违反了法律和行政法规规定。其次，案涉工程开工前，被告作为建设方未取得国有土地使用权及建设工程规划许可，是导致该工程至今无法验收、原告不能实现合同的又一重要原因。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定:有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;(三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;(五)法律规定的其他情形。因此，原告诉请要求解除双方2013年6月5日签订的关于毕桥镇敬老院建设管理的《协议书》;给付原告钟文祥工程建设补偿款4700818元及征地款140072元合计4840890元的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。原告在建设过程中领取的570000元应从总款中扣除。被告实际还应补偿原告4270890元。被告对案涉纠纷的产生有过错，原告诉请法院立案受理之日起对该补偿款4270890元按年利率6%承担利息损失，系其自身权利的自由处分，不违反法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第一百零一条,《中华人民共和国合同法》第九十四条第(四)项、第九十七条之规定,判决如下: 一、解除原告钟文祥与被告郎溪县毕桥镇人民政府2013年6月5日签订的关于毕桥镇敬老院建设管理的《协议书》； 二、依据《协议书》投资建设的毕桥镇敬老院的全部资产归被告郎溪县毕桥镇人民政府所有，被告郎溪县毕桥镇人民政府给付原告钟文祥工程建设补偿款4270890元; 三、被告郎溪县毕桥镇人民政府应赔偿原告钟文祥按4270890元为基数计算的自2020年5月8日起至本判决确定付款之日止的按年利率6%计算的利息损失。 上述二、三项均应在本判决生效后十日内履行。如被告郎溪县毕桥镇人民政府未在本判决指定的期间履行义务,按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定,应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费46010元、鉴定费60000元，合计106010元，由被告郎溪县毕桥镇人民政府负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  杨忠民 人民陪审员  左从贵 人民陪审员  郭俊华 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  张 琴