安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终941号 上诉人（一审原告）合肥正日机电设备厂,住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园柳红路****厂房,统一社会信用代码91340103X1031138XX。 法定代表人温跃权,该厂厂长。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府,住所地安徽省合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟,该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 合肥正日机电设备厂（以下简称正日机电厂）因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）行政强制一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》(以下简称《补偿办法》)，明确了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布《通告》，称庐阳区政府决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁工作，该《通告》明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”正日机电厂的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，其尚未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。正日机电厂以庐阳区政府依据上述《补偿办法》和《通告》实施的搬迁行为侵犯其合法权益为由，诉至该院，请求确认该搬迁行为违法。 一审法院认为，原告主张庐阳区政府实施强制搬迁行为违法，首先应当证明庐阳区政府确实实施了强制搬迁行为。关于被告作出的《通告》和《补偿办法》，原告已经另行起诉主张撤销，该院已在另案中审查确认庐阳区政府作出的上述《通告》和《补偿办法》未对原告的权利义务产生影响。就原告关于庐阳区政府组织实施强制搬迁行为存在的主张，该院认为，大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。原告未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府也未对原告实施强制搬迁行为。原告虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能因此认定为强制搬迁行为存在，原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实根据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告未能提供充分证据证明被告依据《通告》《补偿办法》对其实施强制搬迁行为，故该起诉没有事实根据，不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回正日机电厂的起诉。 正日机电厂上诉称，一、一审法院认定庐阳区政府没有实施强制搬迁行为的事实存在明显错误。1、大杨产业园转型升级工作领导小组由庐阳区政府临时组建,具体负责大杨产业园企业搬迁工作。根据上诉人在一审中提交的证据四，2019年1月庐阳区政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表、搬迁工作进展情况以及照片等,可以清楚看到搬迁小组的成立主体是庐阳区政府,组长是庐阳区区长,也就是说,大杨产业园搬迁工作是由庐阳区政府统领。环保、消防、税务等作为搬迁小组组成部门,负责实施搬迁的各项工作。庐阳区政府将大杨产业园的搬迁工作共分为5个工作组,每个工作组负责一个片区的企业搬迁工作,上诉人位于搬迁范围内。作为临时组建机构,大杨产业园转型升级工作领导小组实施的行为后果由庐阳区政府承担。2、大杨产业园转型升级工作领导小组依据《通告》和《补偿办法》对包括上诉人在内的企业实施了强制搬迁行为。结合本案事实和证据,大杨产业园转型升级搬迁领导小组各负责人员首先向上诉人说明了搬迁项目情况,然后单方指定评估机构进行评估,最后强迫上诉人签订由其单方拟定的搬迁协议,命令上诉人在指定的期限内搬离。如若不搬离,搬迁各个领导小组将会以各种理由对其实施行政处罚,负责行政许可审批的部门也将依据《通告》第三条第(三)项的规定,暂停一切行政审批事项,无论是否合法,搬迁期间,上诉人申请增加经营范围,厂区内的租赁企业申请营业执照均被拒绝更是证实了这一点。由于这一系列的强制搬迁行为,导致上诉人目前无法正常经营,这严重侵犯了企业经营自主权和合法经济利益。大杨产业园转型升级工作领导小组实施的一系列行政处罚行为目的不在于行政管理,而是借行政管理执法之名行强制搬迁之实,各种行政处罚行为与搬迁项目存在显著的因果关系。此前已述,对上诉人行政处罚的单位均是大杨产业园转型升级搬迁项目领导组成员单位,执法过程中,工作人员也多次以言语威胁的方式释明,近期开展的行政查处行为就是为了给上诉人施压,让其迅速完成搬迁。如果没有此次搬迁项目,上诉人不会面临如此频繁的行政处罚。因此，被上诉人实际是利用实施行政处罚的手段来达到强制搬迁目的。二、一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，认定上诉人的起诉不符合法定的起诉条件,属于适用法律错误。正如以上第一点所言,庐阳区政府作为大杨产业园转型升级搬迁工作责任主体具体明确,大杨产业园转型升级工作领导小组对包括上诉人在内的企业实施了一系列强制搬迁行为,损害了上诉人的权利义务,因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条之规定,本案属于行政诉讼的受案范围,上诉人的起诉符合法定的起诉条件。综上,一审裁定认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人倡导搬迁对象自愿搬迁,不具有强制性,不是征收程序,对被答辩人权利义务并未产生影响。从答辩人作出的《通告》和《补偿办法》内容来看,为倡议搬迁对象响应号召,支持和配合搬迁,并未有强制搬迁的内容,更不属于征收房屋程序。大杨产业园转型升级搬迁工作,旨在通过协商的方式,倡议企业自愿搬迁。二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁,被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。答辩人分别于2019年4月28日和5月29日作出《补偿办法》和《通告》,倡导包括被答辩人在内的企业自愿搬迁。被答辩人未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议,答辩人亦未对被答辩人实施强制搬迁行为。行政执法机关依法对被答辩人经营行为进行审查,是行政机关依法履职的应有之意,不能据此认定《补偿办法》对被答辩人强制适用。被答辩人主张答辩人依据上述《通告》和《补偿办法》实施的搬迁行为并没有发生，故被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法,没有事实依据。三、大杨产业园转型升级搬迁响应国家产业转型升级的政策要求,符合公共利益的需求。大杨产业园搬迁是大杨产业园转型升级的重要措施之一,有利于推进大杨产业园低效闲置用地再开发,全面提升园区发展空间,符合公共利益,符合《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》《安徽省人民政府办公厅关于促进全省开发区转型升级的实施意见》《安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》的精神和要求。四、被答辩人的一审起诉已超过法定起诉期限,依法应驳回起诉。2019年5月31日,答辩人在大杨产业园区对《通告》进行公示张贴。被答辩人在诉状中自认其于2019年6月已知晓《通告》以及《补偿办法》。根据行政诉讼法第四十六条的规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故被答辩人于2020年5月21日向人民法院起诉已超过法定期限,依法应驳回其起诉。综上,一审法院认定事实清楚,适用法律准确,请求驳回上诉，维持一审裁定。 一审原告正日机电厂向一审法院提供了以下证据： 证据一：1、正日机电厂营业执照复印件和温跃权身份证复印件各一份，证明原告主体适格。 证据二：1、正日机电厂《国有土地使用权证》复印件各一份（合国用（2005）第X号）；2、正日机电厂的安徽省合肥市国有土地使用权出让申报书复印件一份；3、大杨产业园入园企业土地款收取情况表复印件一份；4、正日机电厂《房地权证》复印件贰份（合产字第X号、合产字第X号）。证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、正日机电厂依法享有8.59亩国有土地的使用权，7840.3平方米建筑物的所有权；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。 证据三：1、《补偿办法》复印件一份；2、合政秘[2015]121号文件复印件一份；3、《通告》复印件一份，证明：1、合政秘[2015]121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告未作出书面房屋征收决定、补偿方案并予以公告；3、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；4、《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件。 证据四：1、庐阳区政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、庐阳区政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件3份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。 证据五：合肥倾色艺术文化传播有限公司出具的退租说明等复印件一份；安徽骋越体育用品有限责任公司解除租房合同协议等复印件一份。证明因为大杨产业园搬迁导致正日机电厂原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，正日机电厂遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。 证据六：大杨产业园规划策略图复印件一份，证明大杨产业园搬迁范围内已经有了清晰可见的规划策略，此次搬迁也是为了实现该规划策略，并非被告所言该搬迁只是倡导性的项目，促进企业转型升级。 证据七：大杨产业园转型升级已承诺搬迁企业名单，证明大杨产业园内大量企业已经搬迁。 证据八：视频打印件5张；照片复印件3张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 一审被告庐阳区政府向一审法院提交的证据有： 证据一：《通告》《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。 证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《补偿办法》，同年5月29日，又发布《通告》，实际上是作出了大杨产业园企业搬迁决定。《补偿办法》是专门为搬迁而制定的，系搬迁决定的一部分。《通告》系庐阳区政府搬迁决定的载体，是将搬迁决定内容告知相关企业的一种送达方式。正日机电厂为此同时提起三个诉讼，其诉讼请求分别是撤销《通告》、撤销《补偿办法》、确认庐阳区政府依据《通告》《补偿办法》实施的搬迁行为违法。综合正日机电厂三个诉讼的具体请求及事实和理由，其主要是对庐阳区政府作出的企业搬迁决定不服。对于正日机电厂提起的请求撤销《通告》的诉讼，本院已作出（2020）皖行终939号行政裁定，认为正日机电厂请求撤销《通告》，实质上是对庐阳区政府作出的搬迁决定不服，鉴于该《通告》载明的内容对正日机电厂权利义务产生了实际影响，故正日机电厂该起诉属于行政诉讼受案范围，已经指令一审法院继续审理。正日机电厂提起本案诉讼，请求确认庐阳区政府依据《通告》《补偿办法》实施的搬迁行为违法，其主要理由是相关行政机关对其作出了行政处罚、其申请增加经营范围被行政许可机关拒绝等。正日机电厂所称的行政处罚、行政许可行为并非庐阳区政府作出，其如对该行政处罚、行政许可行为不服，依法应以作出行政处罚、拒绝行政许可的机关为被告提起诉讼，届时人民法院自然会对被诉行政行为的合法性进行全面审查。正日机电厂并无证据证明庐阳区政府已经直接对其实施了强制拆除或者搬迁的行为，故其提起的本案诉讼缺乏事实根据，一审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人正日机电厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十月二十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-