甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初41号原告周建基，男，1953年8月18日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。委托代理人韩宇，北京正山律师事务所律师。被告甘肃省人民政府。住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场**。法定代表人唐仁健，甘肃省人民政府省长。委托代理人冯永帆。委托代理人李瑞瑞。原告周建基不服被告甘肃省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告周建基及其委托代理人韩宇，被告甘肃省人民政府的委托代理人冯永帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省人民政府于2020年3月30日作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号），主要内容为：申请人请求撤销甘肃省人民政府《关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第5批用地的批复》（甘政国土发〔2012〕1275号，以下简称：1275号《批复》），向本机关提出行政复议，本机关依法受理，现已审理终结。经审理查明：2011年9月6日，原国土资源部下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）。2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅作出《转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2009年6月8日，兰州市人民政府上报《关于报批我市七里河区2011年度第5批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕170号），一并上报建设用地审查报告、农用地转用和土地征收实施方案表、征收土地方案、补充耕地方案，拟将位于兰州市七里河区××镇××村××村××王家堡村、任家庄村集体用地17.7488公顷（其中耕地3.2998公顷、园地11.739公顷）转为建设用地，连同集体建设用地11.7022公顷，以上共计29.4510公顷一并征收为国有。作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公园与绿地、商住和街巷用地。2012年12月31日，被申请人作出1275号《批复》，同意上述用地申请，该批次用地作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公园与绿地、商住和街巷用地。本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。原告周建基诉称，原告的父亲周平年（已去世）系甘肃省兰州市七里河区彭家坪乡任家庄新村村民，现华润二期项目及任家庄村加油站项目占用原告位于甘肃省兰州市七里河区××乡××庄××村××号的集体土地及地上房屋进行项目建设。2019年12月19日，原告由甘肃省自然资源厅作出的《政府信息公开告知书》及其附件知悉，被告于2012年12月31日作出1275号《批复》具体行政行为，同意将原告的集体土地征为国家所有。但原告认为该征收行为严重违法、错误，且严重侵害原告的合法权益，依法应予撤销。原告于2020年2月14日以邮寄的形式向被告提起行政复议申请，请求撤销被告于2012年12月31日作出的1275号《批复》中关于同意将原告的集体土地征为国家所有的行为。2020年4月7日，原告收到被告寄来其于2020年3月30日作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号）。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定严重违法、错误，且严重侵害原告的合法权益，依法应予撤销。现请求：1、撤销被告于2020年3月30日作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号）具体行政行为；2、判令被告依法受理原告的行政复议申请。本案诉讼费用由被告承担。被告甘肃省人民政府辩称，被答辩人不服甘肃省人民政府1275号《批复》，向答辩人申请行政复议。经复议审理查明：2011年9月6日，原国土资源部下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）。2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅作出《转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2012年11月9日，兰州市人民政府上报《关于报批我市七里河区2011年度第5批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕170号），一并上报建设用地审查报告、农用地转用和土地征收实施方案表、征收土地方案、补充耕地方案，拟将位于兰州市七里河区××镇××村××村××王家堡村、任家庄村集体用地17.7488公顷（其中耕地3.2998公顷、园地11.739公顷）转为建设用地，连同集体建设用地11.7022公顷，以上共计29.4510公顷一并征收为国有，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公园与绿地、商住和街巷用地。2012年12月31日，答辩人作出1275号《批复》，同意上述用地申请，该批次用地作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公园与绿地、商住和街巷用地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。2020年2月14日，答辩人收到被答辩人行政复议申请，并于2020年2月18日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条的规定，向甘肃省自然资源厅制发了《行政复议答复通知书》，要求其作出答复并提交证据依据。2020年3月30日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》，并邮寄送达被答辩人。综上，答辩人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请法院依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。经审理查明，2011年9月6日原国土资源部向甘肃省人民政府下发《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号），主要内容为：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。……三、你省依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，在审核同意后，由城市人民政府具体实施。……”2011年10月20日原甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府下发《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2012年11月9日兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报《兰州市人民政府关于报批我市七里河区2011年度第5批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕170号）。2012年12月31日甘肃省人民政府向兰州市人民政府下发1275号《批复》，主要内容为：“你市《关于报批我市七里河区2011年度第5批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕170号）收悉，经2012年12月12日会议研究，现批复如下：一、同意将你市七里河区彭家坪镇彭家坪村、龚家湾村、王家堡村、任家庄村集体农用地17.7488公顷（其中耕地3.2998公顷，园地11.739公顷）转为建设用地，连同集体建设用地11.7022公顷一并征收为国有。……”后周建基向甘肃省自然资源厅提出政府信息公开申请。2019年12月13日甘肃省自然资源厅对周建基作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：“你申请公开的华润二期项目及任家庄村加油站项目用地经《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第5批用地的批复》（甘政国土发〔2012〕1275号）等文件批准，现将以上批复文件及报批材料向你公开。”2020年2月14日周建基通过邮寄方式向甘肃省人民政府提出行政复议申请，请求撤销1275号《批复》。甘肃省人民政府受理后，于2020年2月18日向甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》（甘政复字〔2020〕11号），要求其提出书面答复并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年3月30日甘肃省人民政府对周建基作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号）,并于2020年4月2日通过邮寄方式送达周建基。周建基不服，向本院提起行政诉讼。以上事实有被告甘肃省人民政府提交的《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》《兰州市人民政府关于报批我市七里河区2011年度第5批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》、1275号《批复》《行政复议申请书》《行政复议答复书》、全球邮政特快专递单，原告提交的《政府信息公开告知书》等证据在案证实。本院认为，2020年1月1日之前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。”第二款规定：“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据本条规定，有权批准征收土地的主体限于国务院和省级人民政府，二者依法分别行使审批权。对同一块土地的征收而言，仅需有权机关审批一次，而无需国务院和省级人民政府分别进行审批。本案中，2011年9月6日原国土资源部向甘肃省人民政府下发的《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）中载明：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。……”2012年12月31日甘肃省人民政府向兰州市人民政府下发1275号《批复》，同意兰州市人民政府报批的兰州市七里河区2011年度第5批城市建设农用地转用和土地征收实施方案。基于上述事实，甘肃省人民政府作出的1275号《批复》，是在国务院已经批准相关农用地转用和土地征收方案的前提下，对兰州市人民政府农用地转用和土地征收实施方案的审批，该行为并非行使省级人民政府土地征收的法定批准权限，不是省级人民政府的土地征收行为，对被征收人不设定新的权利义务，不属于行政复议范围。甘肃省人民政府以1275号《批复》不属于行政复议范围为由，对周建基作出《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号），证据确凿，适用法律、法规正确。甘肃省人民政府受理周建基的行政复议申请后，于2020年2月18日向甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，并于2020年3月30日作出《驳回行政复议申请决定书》,且通过邮寄方式送达周建基，符合法定程序。综上，甘肃省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2020〕11号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对周建基请求撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》(甘政复字〔2020〕11号)具体行政行为及判令被告依法受理原告的行政复议申请之诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周建基的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周建基负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  杜占才二〇二〇年十月十二日法官助理  安方**书 记 员  魏 绫