湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终109号上诉人（原审原告）李建军，男，汉族，1973年2月9日出生，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）陈琳，女，汉族，1989年11月20日出生，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人李建军、陈琳的共同委托代理人吴玉文，湖南泰阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，地址湖南省怀化市鹤城区金海路**。法定代表人张开森，局长。委托代理人贺达旭。委托代理人向磊。上诉人李建军、陈琳因与被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局房屋拆迁管理行政强制一案，不服怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年8月，原告李建军、陈琳在怀化市鹤城区××街道××村××组修建房屋，同年8月23日，怀化市鹤城区城市管理行政执法局以其未取得《建设工程规划许可证》下达怀鹤执停石门字［2013］111号《停工通知书》，责令李建军自收到通知书之日起立即停工。2019年4月6日，根据群众举报，被告对李建军所建房屋一栋（四层，砖混结构，总建筑面积约2736.2㎡）涉嫌违法展开调查，经现场勘验、拍照取证，于当日立案。2019年4月26日，怀化市自然资源和规划局作出《关于对李建军修建房屋情况的复函》，认定该建筑物未办理《建设工程规划许可证》，属违法建筑。2019年5月5日，被告向原告李建军送达了怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》，告知其陈述、申辩、质证及听证的权利。后原告李建军向被告提出听证申请，被告于2019年5月17日举行了听证会。2019年7月2日，被告向原告陈琳送达了怀鹤执告字〔2019〕第0402号《权利告知书》，告知其陈述、申辩、质证及听证的权利。原告陈琳在规定期限内未向被告提出听证申请。2019年7月8日，被告作出怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》，责令原告李建军、陈琳于2019年7月12日前自行拆除位于鹤城区××街道××村××组所建的违法建筑物。另查明，2011年9月22日，湖南省人民政府作出湘政函［2011］223号《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》，同意怀化市在城市管理领域实行市、区两级分级执法，设立怀化市城市管理行政执法局和鹤城区城市管理行政执法局。2015年10月12日，中共怀化市委办公室下发怀办［2015］46号《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》，载明将市本级履行的城市管理行政执法职能下放鹤城区，设立鹤城区城市管理和行政执法局，为区政府工作部门。2016年12月24日，怀化市鹤城区人民政府办公室下发鹤政办发［2016］21号《关于印发〈怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉编制的通知》，载明设立怀化市鹤城区城市管理和行政执法局，其主要职责包括行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设，影响及严重影响城市规划行为的行政处罚权。2019年3月15日，中共怀化市鹤城区委办公室下发鹤办[2019]19号《关于印发〈怀化市鹤城区机构改革实施方案〉的通知》，载明怀化市鹤城区城市管理和行政执法局更名为怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。原审法院认为，该案争议焦点主要有以下三个方面：第一，被告是否具有作出限期拆除决定的执法权限。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《城市管理执法办法》第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。第十四条规定，直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处。据此，依据《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》、《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》及《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局具有查处在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政职权。第二，被告作出限期拆除决定是否程序违法。《湖南省行政程序规定》第六十四条第二款规定，行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。第八十一条第（四）项规定，法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。该案中，被告提供的证据无法证明被告按照上述规定履行了行政执法启动审批程序，且被告在启动行政执法程序后未能在60日内办结，程序确有不当。该行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。第三，被告作出限期拆除决定适用法律是否正确。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第八条第（二）项规定，无法采取改正措施消除对规划实施影响的，对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。该案中，涉案房屋不符合上述第四条的规定，为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告依据怀化市自然资源和规划局对涉案房屋属违章建筑的认定，作出限期拆除决定，适用法律并无不当。综上，被告鹤城区城管局作出的限期拆除决定认定决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决确认怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2019年7月8日作出的怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》违法。案件受理费50元，由怀化市鹤城区城市管理和综合执法局负担。上诉人李建军、陈琳上诉称，一、二上诉人认为（2020）湘8603行初25号行政判决认定被上诉人具有查处城市规划区内未取得建设工程规划许可进行建设行为的行政职权是错误的，被上诉人不具有查处在规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政职权。二、一审判决认定被上诉人行政行为程序轻微违法，但对二上诉人权利不产生实际影响是错误的。三、一审判决认定被上诉人作出限期拆除决定，适用法律并无不当是错误的。四、一审判决结果与上诉人诉求背道而驰。五、鉴于一审判决错误认定被上诉人有涉案的行政职权；错误认定被上诉人行政行为轻微违法，但对二上诉人权利不产生实际影响；错误认定限期拆除适用法律正确适用法律错误，因此适用的法律条款是错误的。综上所述，一审判决存在诸多的问题，为维护二上诉人合法权益，现依法提起上诉，请求二审法院：1、依法撤销（2020）湘8603行初25号行政判决，改判撤销被上诉人作出的怀鹤执拆决字〔2019〕第0402号《限期拆除决定书》或发回重审。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局辩称，一、被上诉人对违法建筑具有法定的查处权限；二、涉案房屋违法事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。三、关于上诉人所提怀办[2015]46号第二条第七项系上诉人对政策文件理解有误。四、关于上诉人提出规划部门出具的复函中没有对李建军、陈琳共建的房屋进行复函，系上诉人强词夺理。综上所述，请求二审法院依法驳回两上诉人的上诉请求。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审核，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人、被上诉人没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”、《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”、第十四条“直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处”、《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》、《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》及《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》之规定，被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局具有查处在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政职权。本案中，上诉人在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行违法建房是客观存在的事实。且涉案房屋不符合《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故被上诉人依据怀化市自然资源和规划局对涉案房屋属违章建筑的认定，作出限期拆除决定，处理结果并无不当。另应指出，本案中被上诉人无法提供证据证明其按照《湖南省行政程序规定》第六十四条第二款的规定，履行了行政执法启动审批程序，且被上诉人在启动行政执法程序后未能在法定办理期限内办结，程序确有不当。但考虑到被诉行政行为程序仅轻微违法，且对上诉人权利不产生实际影响，为节约司法资源，减轻当事人诉累，故依法确认被诉行政行为违法，但不予撤销。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，裁判结果恰当。上诉人上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李建军、陈琳负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年十月十三日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。