河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2126号上诉人（一审被告）邓州市人民政府。法定代表人邓俊峰，任市长。委托代理人王晶晶，系该单位工作人员。上诉人（一审第三人）刘同殿，男，生于1930年1月26日，汉族，住河南省邓州市。委托代理人刘新玲，女，生于1964年10月7日，汉族。委托代理人贺开元，河南九多律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）邓州市房产管理局。法定代表人梅传旭，任党委书记。委托代理人薛显中，系该单位工作人员。被上诉人（一审原告）刘新敏（民）男，1952年11月29日出生，汉族，住河南省邓州市东城区。委托代理人刘方,女,1978年11月29日,汉族,住河南省邓州市东城区。委托代理人胡园园,河南见地律师事务所律师。刘新敏诉邓州市人民政府、刘同殿、邓州市房产管理局行政复议一案，邓州市人民政府、刘同殿不服河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。南阳市中级人民法院一审审理查明：刘同殿与刘新敏（民）系父子关系。刘同殿称其将建房手续交给刘新敏办理房权证，让其把房权证办到刘同殿名下。1996年刘新敏对本案所涉之房申请办证，同年9月13日，邓州市人民政府给刘新敏颁发了字第32××61号房屋所有权证。1998年刘新敏以该房作抵押为他人借款担保，办理了抵押登记手续，该借款并经民事诉讼，刘新敏作为被执行人进行执行。刘同殿称其于2019年11月查档才得知刘新敏于1996年时，伪造其签名、盖章办理了该房权证。2020年1月10日，刘同殿申请行政复议，2020年4月15日，邓州市人民政府作出邓政复决（2020）5号《行政复议决定》，认为：“被申请人为第三人刘新敏办理房产过户行为系变更产权登记行为，形式上符合城市房屋登记的相关规定，房管局对上述申请材料的审查尽到了形式审查义务，但第三人刘新敏申请办理房屋权属转移登记时提交的申请材料确为虚假材料，其所提出的房屋权属转移登记申请应属申报不实，因此，被申请人依据第三人刘新敏（民）的不实申请，为其办理的房屋权属转移登记依法不能成立。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，经研究决定：撤销邓州市房产管理局颁发的字第32××61号房权证。”邓州市人民政府于2020年4月17日向刘新敏予以送达。刘新敏不服该行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，刘新敏于2020年4月30日通过中国移动微法院向一审法院递交行政诉状，一审法院收到该行政诉状通知刘新敏修改诉状后，于2020年5月11日立案，刘新敏称其诉状落款日期由2020年4月27日更改为2020年5月11日是应法院工作人员要求所为。南阳市中级人民法院一审认为：一、刘新敏起诉是否超过起诉期限的问题。刘新敏于2020年4月17日收到该行政复议决定，其于2020年4月30日通过中国移动微法院向一审法院递交行政诉状，其并未超过起诉期限。刘新敏称其诉状落款时间由4月27日更改为5月11日，是应法院工作人员要求更改诉状后所为，一审法院予以采信。二、刘同殿是否超过申请行政复议期限问题。法律规定起诉期限的目的是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院对此应当不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，1996年9月向刘新敏颁发房屋所有权证，未告知刘同殿等人申请复议的权利和申请期限，刘同殿等人的申请期限应当从其知道或者应当知道该颁证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年。刘同殿至2020年申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。同时，邓州市人民政府对其调查笔录及当事人的举证材料等没有经过质证认证，直接认定刘新敏提交的办证材料虚假，与一审法院诉讼中查明的事实存在不符之处。因此，邓州市人民政府以刘同殿的行政复议申请并未超过60日申请复议期限的规定为由，决定予以受理，并作出该行政复议决定不妥。刘新敏请求撤销被诉行政复议决定的理由成立，一审法院予以支持。被诉的行政复议决定被撤销的判决生效后，刘新敏持有的该房权证自然恢复到原始状态，刘新敏请求人民法院判决恢复其房权证并无必要，对其该项诉请不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（六）项之规定，判决如下：一、撤销邓州市人民政府于2020年4月15日作出的邓政复决5号《行政复议决定》。二、限邓州市人民政府收到判决之日起六十日内重新作出行政复议决定。本案受理费50元，由邓州市人民政府负担。上诉人邓州市人民政府、刘同殿均不服一审判决，向本院提起上诉。邓州市人民政府上诉称：一、邓政复决〔2020〕5号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。本案中，刘新敏向邓州市房产管理局申请办理房产证提供的材料:1、刘同殿同意将房产证办理到刘新敏名下的申请中,刘同殿的签名非本人签名。2、王文风同意将房产证过户到刘新敏名下的证明中,刘同殿和王文风的签名均非本人签名。3、房屋四面墙体所有权归属情况表中,西墙刘同殿及北墙张龙义的签名均非本人所签。以上事实有刘同殿的调查笔录、张龙毅的证人证言、刘同殿的亲笔签名和印章等证据予以证实。邓州市房产管理局为刘新敏办理房产证的依据均是其提供虚假的材料,因此复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定,作出了复议决定:撤销邓州市房产管理局颁发的字第32××61号房权证。属于认定事实清楚、证据确凿。二、刘同殿的复议申请并未超过法定期限。根据《行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”之规定,制定行政复议法的目的是为了保障公民的合法权益,监督行政机关的执法行为。刘同殿是于2019年11月27日在房管局查询才得知,刘新敏已将争议房产过户到自己名下,遂于2020年1月10日到上诉人处提起行政复议,该时间并未超过复议规定的60天的法定期限。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国复议法实施条例》中均未规定申请行政复议的最长期限。一审法院要求行政复议参照行政诉讼的规定并没有法律依据,且邓州市房管局在1996年为刘新敏办理房产证时依据的材料均为虚假,上诉人撤销其颁证的行政行为,属于行政复议机关的自行纠错,是为了更好的督促行政机关依法行政,维护公民的合法权益。如果不进行实体审查,不对错误的行政行为进行纠正,就无法更好的解决行政纠纷,势必会造成社会的不稳定。三、一审法院认定刘新敏是2020年4月30日通过中国移动微法院递交的行政诉状,但在法庭上没有提供任何证据证明该时间点,法院系统内部的页面显示的立案时间均为2020年5月11日,按照《行政诉讼法》相关规定,应当在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。刘新敏在5月11日提起诉讼明显超出法定时间。综上,邓州市人民政府作出的邓政复决〔2020〕5号行政复议决定,认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,请二审法院依法撤销一审判决,维持邓州市人民政府的复议决定。刘同殿上诉称：一、一审法院认定事实、适用法律错误。刘新敏（民）超过人民法院行政诉讼受理期限五天而违法行使诉权，南阳市中级人民法院应该依法驳回其对邓州市人民政府的起诉。刘同殿不服邓州市房产管理局为刘新敏颁发的第32××61号房屋所有权证，于2020年1月10日向邓州市人民政府提出行政复议，邓州市人民政府于2020年4月15日作出邓政复决［2020］5号《行政复议决定》，决定撤销邓州市房产管理局颁发的字第32××61号房权证，并于2020年4月17日向刘新敏（民）予以送达。按照法律规定，刘新敏（民）不服该行政复议决定的起诉期限应该是2020年5月2日，因劳动节放假后第一个工作日是5月6日，所以，刘新敏（民）能够行使诉权的最后期限只能在5月6日。而在南阳市中级人民法院的开庭审理的整个过程中，所有庭审质证的证据都全部指向的起诉立案的时间是5月11日。刘新敏（民）2020年5月11日才向中国移动微法院上传的提起行政诉讼的立案材料，即刘新敏（民）超过诉讼时效五天后才违法开始行使诉权，依法应属无效起诉。而一审法院却在没有任何证据的情况下，认定“刘新敏（民）于2020年4月30日通过中国移动微法院递交行政诉状，一审院收到该行政诉状通知刘新敏（民）修改诉状后，刘新敏（民）于2020年5月11日立案”。对此，刘同殿当庭向法官求证，要求刘新敏提供证据，刘新敏哑口无言，法官则荒唐地让刘同殿到立案庭窗口上网查对。刘同殿径行到南阳市中级人民法院的立案窗口找到值班的法官查核，但结果却有了出人意料的收获：刘同殿通过“中国移动微法院”和一审法院立案庭的诉讼服务系统查询，均显示一审刘新敏起诉立案的时间是2020年5月11日，却没有任何痕迹显示刘新敏于2020年4月30日通过中国移动微法院向一审法院递交行政诉状，或修改诉状，但在同一个页面上则异常清楚的显示有修改诉状的日期记录：6月11日。也就是说，法院诉讼服务系统确实有修改的记录，但只可惜是在5月11日之后一个月的6月11日，而不是5月11日之前的4月30日。另外，根据《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。如果刘新敏（民）在2020年4月30日通过移动微法院或者现场立案，不管是否符合规定的起诉条件，一审法院都应当进行立案登记，出具注明收到日期的书面凭证。而在一审过程中，刘新敏和一审法院均未出示相关的立案登记证明或者出具注明收到日期的书面凭证。综上，可以认定刘新敏（民）是2020年5月11日向一审法院起诉立案，而不是2020年4月30日立案。根据《行政诉讼法》第四十五条规定刘新敏超过人民法院受理起诉期限行使诉权，是无效的、不被法律保护的行为，人民法院应当不予受理。二、一审法院认为刘同殿超过申请行政复议期限错误。首先，刘同殿于2019年11月27日到邓州市房管局查询房产登记事宜时，才得知刘新敏（民）已将案涉房屋过户到自己名下。此日期应当认定为“具体行政行为侵犯上诉人合法权益”之日，刘同殿于2020年1月10日在行政复议法规定的期限内向邓州市人民政府提出行政复议申请，复议机关受理法定期限的复议申请，程序正当；其次，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限。一审法院参照《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，认定不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理错误。一审法院属于剥夺刘同殿申请复议的法定权利。综上，刘新敏超过一审起诉期限行使诉权，一审法院应当不予受理，驳回其诉讼，请二审法院依法撤销一审法院（2020）豫13行初115号行政判决，维持邓州市人民政府邓政复决［2020］5号《行政复议决定》。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，（一）关于起诉期限问题。一审法院认定刘新敏于2020年4月17日收到该行政复议决定，其于2020年4月30日通过中国移动微法院向南阳市中级人民法院递交行政诉状，其诉状落款时间由4月27日更改为5月11日，是应法院工作人员要求更改诉状后所为，从而认定刘新敏的起诉未超过法定的起诉期限，本院予以确认。（二）关于刘同殿的复议申请是否超过申请行政复议期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定了行政复议的申请期限，但《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。该二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，1996年9月向刘新敏颁发房屋所有权证，未告知刘同殿等人申请复议的权利和申请期限，刘同殿等人的申请期限应当从其知道或者应当知道该颁证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年。刘同殿于2020年申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。（三）关于被诉《复议决定》是否应予撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条之规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。本案邓州市人民政府以刘同殿的行政复议申请未超过申请复议期限为由，决定予以受理，并作出该行政复议决定，属适用法律错误。但如果复议机关受理超出复议期限的申请后，认为行政行为根据的事实或法律发生重大变化，或者出现足以推翻原行政行为的证据，进而作出撤销原行政行为的复议决定，属行政机关的自行纠正，人民法院可以对该纠错行为进行实体审查。从本案查明的事实来看，刘新敏父亲刘同殿申请行政复议撤销刘新敏房屋所有权证，系因家庭矛盾纠纷引起。1996年刘同殿将建房手续交给刘新敏办理房权证，同年9月13日，邓州市人民政府给刘新敏颁发了字第32××61号房屋所有权证。房屋所有权证颁发后二十多年，刘同殿并未对该房屋所有权证提出质疑，刘同殿称其于2019年11月查档才得知刘新敏于1996年时，伪造其签名、盖章办理了该房权证不符合常理。虽然刘新敏代其父签字，办证申请材料存在瑕疵，但不足以说明将房产证办至刘新敏名下违背了刘同殿的意志。综上，邓州市人民政府认定刘新敏提交的办证材料虚假的依据不足，作出的撤销邓州市房产管理局颁发的字第32××61号房权证的复议决定认定事实和适用法律均存在错误，依法应予撤销。（四）关于刘新敏请求人民法院判决恢复其房权证的诉讼请求问题。被诉的行政复议决定被撤销的判决生效后，刘新敏持有的该房权证自然恢复到原始状态，因此刘新敏请求人民法院判决恢复其房权证并无必要，一审法院对其该项诉请不予审理正确，本院予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十月十九日法官助理张宝玲书记员宋雨珈