贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终307号上诉人（一审原告）贵州遵义东方实业股份有限公司。住所地：贵州省遵义市红花岗区丁字口遵义大厦**。统一社会信用代码：91520000622446816P。法定代表人白世明，董事长。委托代理人姚剑飞，贵州元璋律师事务所律师。委托代理人施登俊，贵州元璋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市自然资源局。住所地：遵义市新蒲新区播州大道**。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人宋祖禹，局长。委托代理人潘强。委托代理人石岭。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府黔路城投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，市长。委托代理人王滢钦，贵州惟瀚律师事务所律师。上诉人贵州遵义东方实业股份有限公司因与被上诉人遵义市自然资源局、遵义市人民政府行政撤销纠纷一案，不服播州区人民法院（2020）黔0321行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2009年7月9日，原告取得原遵义市规划管理局发放的遵义东方花园D组团项目的《建设工程规划许可证》（建字第520000200907169、907170、907171、907181号）。2018年1月29日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处向原告颁发了《建设工程施工许可证》（编号522101201801290301）。2018年4月18日，原遵义市城乡规划局（现遵义市自然资源局）发现原告在未取得相关规划手续的情况下实施建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款之规定，向原告下发《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为并接受处理。2018年4月27日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处作出《关于退还建筑工程施工许可证通知》（遵南建发通[2018]68号），通知原告：其在办理遵义东方花园D组团及新增地下车库项目建筑工程施工许可证时，向原遵义市南部新区管理委员会建设发展处提供的建设用地规划许可证（编号：遵市规[2001]133号）、建设工程规划许可证（建字第520000200907181），根据《贵州省城乡规划条例》第三十条、第三十三条规定，该两证已过有效期，要求原告将遵义东方花园D组团及新增地下车库项目的建筑工程施工许可证（编号：522101201801290301）退回原南部新区建设发展处并重新办理。2018年6月22日，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处又作出《关于退回建筑工程施工许可证的通知》（遵南建发通[2018]100号），再次通知原告将建筑工程施工许可证（编号：522101201801290301）退回。2018年6月27日，因原告逾期未退回前述《建筑工程施工许可证》，原遵义市南部新区管理委员会建设发展处召开了关于退回建筑工程施工许可证事宜的会议，郭超作为原告的代表参会。原告仍未将建筑施工许可证退回。2018年4月18日，原遵义市城乡规划局向原告发出遵市规停字（2018）第248号《责令停止违法行为通知书》，该通知书内容为：你单位于2018年4月18日在海尔大道剑江路进行了未取得相关规划手续建设东方花园项目的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款的规定，责令立即停止违法行为。2019年8月19日，原告向遵义市自然资源局递交了《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》，认为东方公司项目取得了国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，具备合法开工的条件，不存在未取得相关规划手续建设东方花园项目的违法行为故提出复工申请。2019年9月12日，遵义市自然资源局作出《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），内容为：你公司于2009年7月9日在原市规划局办理了东方花园项目D组团《建筑工程施工许可证》，根据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，“建设工程规划许可证自核发之日起2年内，建设项目未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效”。据此，D组团《建设工程规划许可证》于2011年7月10日已自行失效。同时，作为工程证附件的规划方案（总图）也同时失效，你公司若要复工建设，应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施。原告对遵义市自然资源局作出的《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》不服，向遵义市人民政府提出了行政复议申请，请求：1、撤销遵义市自然资源局作出的《回复》；2、责令遵义市自然资源局批准按2008年9月8日审批通过的规划方案（总图）建设复工。2019年10月11日，遵义市人民政府作出《行政复议受理通知书》，2019年10月12日，向遵义市自然资源局发出了《提出行政复议答复通知书》，遵义市自然资源局提交了行政复议答辩状及相关证据，2019年11月21日遵义市人民政府作出遵府行复[2019]278号行政复议决定书，维持了遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），向原告及遵义市自然资源局进行了送达。另查明，2018年12月7日，中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室印发《关于撤销遵义市南部新区管理体制的意见》的通知，撤销了中共遵义市南部新区工作委员会以及遵义市南部新区管理委员会、遵义市南部新区的行政事务、社会事务实行属地管辖。一审法院认为，遵义市自然资源局作出的《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），告知原告D组团《建设工程规划许可证》及规划方案（总图）于2011年7月10日已自行失效，若要复工建设，应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施，对原告申请复工予以拒绝，对原告权利产生实质影响，具有可诉性。被告认为回复不具有可诉性，应当驳回原告的起诉的抗辩理由不能成立，不予支持。原告主张其在《贵州省城乡规划条例》颁布前就依法取得《建设工程规划许可证》上所享有的权利，根据法不溯及既往原则，原告持有的《建设工程规划许可证》不受《贵州省城乡规划条例》关于二年有效期规定的调整和约束。关于法不溯及既往，是指新法规定严于旧法时，对新法实施前的行为不得适用新法进行合法性评价，新法实施前的行为包括新法实施前已完成的行为和新法实施前已完成的行为阶段。新法实施前已发生持续至新法实施后的行为，原则上应当以新法实施日为时间节点分段评价。旧法未规定行政许可有效期而新法规定有效期的，有效期应当从新法实施日开始计算。根据贵州省人大常委会2009年9月25日颁布，2010年1月1日实施的《贵州省城乡规划条例》第三十三条第三款“建设工程规划许可证自核发之日起2年内，建设项目未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效。需要申请延期的，被许可人应当在有效期届满30日前向原发证机关提出申请，经批准后可以延期一次，时间不得超过2年”的规定，原告未在规定期限内办理施工许可证，亦未申请延期，导致建筑工程规划许可证失效。对原告所持其建设规划许可证长期合法有效的意见，不予采纳。对于原南部新区管委会建设发展处所颁发的建筑工程施工许可证，颁证机关已经通过通知的方式要求退回，其实质是不规范的撤销行为，原告如果不服，可以提起行政诉讼，但起诉期限过后，至今原告仍未对原南部新区管委会建设发展处的通知行为提起诉讼，故其取得的建筑工程施工许可证已经被撤销。由于原告不具有合法有效的建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，故原遵义市城乡规划局做出了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止东方花园D组团的建设行为。对原告提出的复工申请，由于不符合建设条件，遵义市自然资源局作出的《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236）以及遵义市人民政府作出的遵府行复习[2019]278号行政复议决定书事实清楚，证据充分、程序合法，适用法律法规正确，处理适当。对原告的诉讼请求，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条之规定，判决驳回原告贵州遵义东方实业股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告贵州遵义东方实业股份有限公司负担。一审宣判后，原告贵州遵义东方实业股份有限公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销遵义市播州区人民法院于2020年3月23日作出的(2020)字黔第0321号行初32号《行政判决书》。2.判决撤销被上诉人遵义市自然资源局作出的《回复》及遵义市人民政府作出的《复议决定书》;3.判决上诉人2008年9月8日审批通过的规划方案(总图)、2009年7月9日依法取得的《建设工程规划许可证》、2018年1月29日依法取得东方花园D组团《建筑工程施工许可证》继续有效;4.判决被上诉人遵义市自然资源局重新作出批准上诉人《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》的施工复工决定。事实和理由：一、上诉人于2009年7月9日依法取得《建筑工程规划许可证》和作为工程证附件的规划方案(总图)未失效,上诉人依法享有涉案项目复工建设的权利。1.上诉人已于《贵州省城乡规划条例》施行前即2009年7月9日就依法获得了《建筑工程规划许可证》以及所附权利，不受《贵州省城乡规划条例》关于两年有效期规定的调整和约束。2.根据《行政许可法》第八条的规定，上诉人按照国家法定程序依法获得的《建筑工程规划许可证》和作为工程证附件的规划方案(总图)受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的前述行政许可。即使行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，行政机关要变更或撤回已经生效的行政许可的,也必须满足是“为了公共利益的需要”这一法定要件，并应当依法补偿。故上诉人的行政许可未经有权行政机关按照法定程序撤回之前,该行政许可合法有效。3.《贵州省城乡规划条例》既未涉及施行前已经取得工程规划许可证的有效期问题,显然没有禁止性规定，因此，两被上诉人必须首先承认原行政审批所取得的《建筑工程规划许可证》的有效性。4.两被上诉人依据2010年1月1日施行的《贵州省城乡规划条例》第三十三条之规定作出了《回复》《复议决定书》,认定D组团《建设工程规划许可证》于2011年7月10日自行失效，此行政行为即为“溯及既往”，同一行政行为适用法律不同，这是适用法律错误、乱行政的典例。这一错误的行为，给上诉人带来了不可估量的重大经济损失。5.被上诉人遵义市自然资源局下发的遵市规停字(2018)第248号《责令停止违法行为通知书》载明原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款的规定,但该条款仅仅赋予行政机关要求有关单位提供并复制与监督事项有关的文件、资料的权力,而不是责令停止违法行为的行为根据。6.被上诉人遵义市自然资源局根据上诉人2017年7月10日提交的办理D组团《建筑工程施工许可证》的相关资料，出具《业务复函》,复函指出上诉人提交的方案中存在以下问题“1、因该项目已建A组团、B组团住宅部分存在超建问题,已明确超建部分在后期组团中核减。经核算，本次申请调整的D组团的计容面积为55484.46平方米，现申报调整方案计容面积为61804.77平方米，超建6321.31平方米，应修改完善”。根据被上诉人提出的要求，上诉人的设计单位将方案中超建部分进行了修改调整，并于2017年10月17日上午以电子档的方式将修改后的方案传给了被上诉人工作人员石岭,但至今没有收到被上诉人的任何回复意见，证明了被上诉人已经默认了该修改调整方案，也确认了上诉人D组团计容面积为55484.46平方米。7.上诉人向原遵义市南部新区管理委员会建设发展处提交《建设工程规划许可证》《国有土地使用证》等报批资料后，遵义市南部新区管理委员会建设发展处经过审查，认为提交的资料合法有效，于2018年1月29日向上诉人颁发了《建筑工程施工许可证》。在上诉人申请颁证的过程中，上诉人提供报批材料的行为是重新报审的行为，而行政机关在审查后核发《建筑工程施工许可证》的行为，则是对上诉人提供材料，包括对原告2009年7月9日依法取得的《建筑工程规划许可证》和作为工程证附件的规划方案(总图)效力的重新认可。8.《贵州省〈中华人民共和国城市规划法〉实施办法》并未设置建设工程规划许可证两年有效期的规定，亦未规定办理施工许可的期限,故上诉人已依法取得的《建筑工程规划许可证》和作为工程证附件的规划方案(总图)至今合法有效。二、依据信赖保护原则，上诉人于2018年1月29日依法取得的东方花园D组团《建筑工程施工许可证》,其效力不因遵义市南部新区管委会建设发展处要求“退回”、“退还”《建筑工程施工许可证》而消灭。1.首先，根据《行政许可法》第八条及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条之规定,遵义市南部新区管委会建设发展处作出通知中的“退回”、“退还”于法无据，并非法律规定的产生法律效力的具体行政行为。上诉人依法取得的《建筑工程施工许可证》在未被依法撤销、变更、撤回或注销前，其依然受到法律保护，仍然合法有效，上诉人依法享有涉案项目复工建设的权利。2.从诚实信用原则的角度来看，本案遵义市南部新区管委会建设发展处必须遵守诚实信用的原则，不能出尔反尔，非因法定事由并经法定程序，不能撤销、变更已经生效的行政决定。3.从程序正当原则的角度来看，遵义市南部新区管委会建设发展处作出“退回、退还”决定时，并未按照程序正当原则的要求，履行相应法定程序，违反行政程序正当原则。4.遵义市南部新区管委会建设发展处以被上诉人遵义市自然资源局下发的遵市规停字(2018)第248号《责令停止违法行为通知书》,下发了《关于退还建筑工程施工许可证的通知》要求“退回”自己核发的《建筑工程施工许可证》，是自己否定自己的行政行为，是一种错误的行政行为。三、如果根据被上诉人遵义市自然资源局的《回复》，复工建设,应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审,待方案审查通过后按规划实施。所谓的现行国家规范及技术管理规定,是指遵义市人民政府2009年7月27日发布实施的第49号政府令、遵义市人民政府20184月2日发布实施的第4号政府令、遵义市人民政府2011年11月23日发布实施的第56号政府令等关于《遵义市城乡规划管理技术规定》所涉及的用地性质、规划面积、容积率、绿地率、教育经费的筹集等方面的技术规范，根据“法不溯及既往”的原则，前述文件仅适用于其发布之后的新规划开工项目，对上诉人于2009年7月27日之前依法获得的项目无任何约束力。被上诉人遵义市自然资源局答辩称，一、答辩人的《回复》事实认定清楚，适用法律、法规正确,符合法定程序，依法应当予以维持。答辩人依法在职权范围内对被答辩人提供的申请材料及其反映的相关事实进行核实后作出《遵义市自然资源局关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》(编号2019-236)。一是被答辩人自办理东方花园D组团《建设工程规划许可证》该许可证之日起2年有效期内没有申请办理《建筑工程施工许可证》，且在《建设工程规划许可证》有效期届满之前也未按照规定向答辩人申请延期，根据《贵州省城乡规划条例》第三十三条第三款之规定,该《建设工程规划许可证》自行失效。申请行政许可的行为和结果是申请人和行政机关互动行为，是合法与正确的结合。行政许可行为合法，不能保证已颁发行政许可一直有效。被答辩人对行政许可有合理使用权限，也应当按照法律法规规定，在法定期限内正确使用行政许可，因其行政许可过期是由其自身原因导致的责任后果，应由被答辩人自担相应的法律风险。二是原遵义市城乡规划局发现被答辩人在缺乏合法有效的行政许可情况下实施建设的违法事实并依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款之规定，向被答辩人下发《责令其停止违法行为通知书》责令整改，事实清楚，证据充分，且被答辩人也意识到自身存在的问题，停工自查。但在2019年8月19日，被答辩人仍以失效的行政许可提出申请，就该重大事实瑕疵，答辩人在《回复》中已依法履行告知义务，并明确告知其如何获得复工建设的办理流程。二、建设工程规划许可证有效期由地方法规规定，目的在于督促建设单位及时领取施工许可并开工建设，未按期领取施工许可或开工，建设工程规划许可过期失效。建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的，确认建设工程符合城市规划要求的许可资质。江苏省、上海市、北京市等地方性法规对建设工程规划许可证规定的有效期各不相同，但均要求建设单位必须在有效期内领取施工许可证或者开工，《贵州省城乡规划条例》对建设工程规划许可证规定了两年有效期限是明确的。被答辩人作为行政许可的相对人，专业从事房地产开发建设活动，具有获知行业政策及相关房产规划法律法规的能力，也应当知道办理用地规划许可的时效性。被答辩人对已取得的建设规划许可依法有申请施工行政许可的权利，被答辩人有能力开发但有意闲置囤积土地、拖延办理施工工程规划许可，因自身原因拖延导致《建设工程规划许可证》过期失效的责任后果，应由其自担。三、被答辩人关于适用‘法不溯及既往的原则’推定其证书不受时效限制的主张系主观认识错误。行政许可证赋予其开发利用公共资源的行为发生在旧法适用期间，但延续至新法实施之后，应适用新法。建设工程规划许可是被许可人通过特别程序取得的开发利用公共资源的特别许可，对被许可人赋有强制履行的义务。取得行政许可后，却不去及时开发利用有限的自然资源，会影响经济和社会的发展和人民群众的生产生活。故该特别许可的申请与后续的批准使用应当受到相关部门的监督与管理，答辩人有权利对被答辩人依法履行规划管理的行政职责。本案不存在“法不溯及既往”的适用范畴。法律不保护权利上的睡眠者，被答辩人取得涉案地块建设工程规划许可后，在长达九年之久的时间内迟迟不开展建设活动，扰乱了行政机关的土地管理活动和房地产市场的健康发展，影响了城市建设的速度和人民群众生活条件的改善。鉴于该行政许可行为一直持续到新法生效，且“许可过期失效”间隔已长达8年之久，其理应受到新法的约束并承担相应的法律责任。四、东方花园D组团《建设工程规划许可证》(建字第520000200907181号)，该证书载明的建设工程的性质、规模、高度、建筑密度、容积率、绿地率和其他相关技术指标均为2009年的技术标准，与现行有效的法规和规划技术规范指标完全不相符合。被答辩人所涉规划地块土地用途、容积率、建筑高度、建筑密度、绿化率、公共绿地面积、规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定均属于城市、镇控制性详细规划的强制性内容。一旦用2009年规划技术标准启动施工建设将必然违反现有的城市、镇控制性详细规划的强制性内容规定，更是违反了在规划区内进行建设活动，应当符合城乡规划的要求，遵守土地管理、自然资源、环境保护和城乡规划等法律、法规的规定，不利于被答辩人的开发销售推广，还存在购房群众的上访风险。在核实被答辩人提出的申请材料及其反映的相关事实时，发现其仍沿用已失效的《建设工程规划许可证》证件材料提出复工申请，其申请材料已不符合现行国家规范及技术管理规定，被答辩人若要复工建设，应在取得合法有效的《建设工程规划许可证》的前提条件下，取得《建筑工程施工许可证》并符合开工建设的法定程序后方可施工复工。本案中，答辩人仅为核发建设工程规划许可证的职能部门，没有向被答辩人作出是否施工复工的法定职责或授权，建议其应向建设行政主管部门主张施工复工申请。被上诉人遵义市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，2018年4月18日，原遵义市城乡规划局（现被上诉人遵义市自然资源局）向上诉人下发了遵市规停字（2018）第248号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2019年8月19日，上诉人向被上诉人遵义市自然资源局递交了《关于“东方花园”项目按原规划方案建设施工复工的申请》，认为东方公司项目取得了相关许可证，具备合法开工的条件。2019年9月12日，被上诉人遵义市自然资源局作出《关于东方花园项目按原规划方案建设复工相关情况的回复》（编号：2019-236），内容为：“你公司于2009年7月9日在原市规划局办理了东方花园项目D组团《建筑工程规划许可证》，根据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定，D组团《建设工程规划许可证》于2011年7月10日已自行失效。同时，作为工程证附件的规划方案（总图）也同时失效，你公司若要复工建设，应按现行国家规范及技术管理规定完善后期规划方案后重新报审，待方案审查通过后按规划实施。”该回复是对遵市规停字（2018）第248号《责令停止违法行为通知书》的解释和重复说明，没有对上诉人新增义务，也没有对上诉人新设权利限制。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”之规定，本案依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”之规定，上诉人对案涉复议决定的起诉本院一并裁定驳回。综上，一审判决适用法律错误，裁判结果不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：一、撤销播州区人民法院（2020）黔0321行初32号行政判决；二、驳回贵州遵义东方实业股份有限公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人贵州遵义东方实业股份有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十月十九日法官助理文竹书记员王毅