浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申592号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张素平，女，1961年7月20日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹连潮，男，1956年11月27日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 委托代理人张素平，系曹连潮妻子。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹蓉，女，1988年10月30日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 委托代理人张素平，系曹蓉母亲。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周瑛，女，1976年1月6日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹建伟，男，1976年1月28日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区。 委托代理人周瑛，系曹建伟妻子。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市公安局萧山区分局，住所地浙江省杭州市萧山区晨晖路**。 法定代表人张亮，局长。 再审申请人张素平、曹连潮、曹蓉、周瑛、曹建伟因诉杭州市公安局萧山区分局公安行政决定一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行终612号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人张素平、曹连潮、曹蓉、周瑛、曹建伟申请再审称：1.被申请人作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013终止案件调查决定认定事实错误，主要证据不足。⑴根据被上诉人所谓的“而在我局询问过程中蜀山街道办事处城管工作人员王文辉、金建华、李魏权等人均陈述未殴打上诉人曹连潮等五人”答辩意见，被申请人仅仅是进行询问，未对案发现场证据进行调查取证，对申请人遭受的人身伤害等系列证据故意规避不提，该行为违反了《治安管理处罚法》第五条“治安管理处罚必须以事实为依据”、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条“办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳”、第二十七条“公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据”的规定。⑵具体到本案，被申请人没有提交证据证明具体何人打人，打人者是否属于行政机关工作人员，申请人身上遭受的伤痕如何形成的，更没有提交证据证明案涉打人者属于行政机关工作人员。显然，被申请人所谓的“系蜀山街道办事处工作人员王文辉、金建华带领蜀山街道办事处城管工作人员”故意以“王文辉、金建华”来规避了实施打人者，故意转移案件焦点，以没有参与打人的所谓“系蜀山街道办事处工作人员王文辉、金建华”来故意转移打人者的违法加害事实，包庇违法犯罪分子，属于违法。⑶被申请人提交的证据明确证明了申请人等人被辱骂、暴力殴打的事实客观存在，被申请人对此故意规避，明显违法。⑷退一万步讲，没有任何一部法律、法规或规范性文件规定行政机关工作人员以所谓执行公务为由实施殴打他人。故如上所述，被申请人作出的萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定认定事实错误，主要证据不足，严重违法，依法应予以撤销，并重新予以调查违法事实。2.被申请人作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定程序严重违法，依法应予以撤销。⑴根据当时有效的（2012版）《公安机关办理行政案件程序规定》第三十七条“对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实”的规定，被申请人未提交证据证明依法进行了“合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实”，其作出被诉决定主要证据不足。⑵根据被申请人适用的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项规定：“经过调査，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：㈣其他需要终止调查的情形”。具体到本案，被申请人没有提交证据证明经萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定“负责人”批准，其作出被诉决定未经批准，严重违法，依法应予以撤销。如上所述，被申请人作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定属于程序严重违法，依法应予以撤销。3.被申请人作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定没有法律依据。⑴《立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：㈠法律的规定需要进一步明确具体含义的；㈡法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。具体到本案，被申请人适用的是《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项规定，而该项规定是“其他需要终止调查的情形”，证明该条款属于兜底条款，在制定机关公安部未对其作出解释之前，被申请人无权对该条款作出扩大适用，适用该兜底条款没有权源依据，显然被申请人作出的被诉决定没有法律依据。⑵被上诉人作出的被诉决定书上载明的是第二百三十三条第一款，其适用法律没有具体款项，依法应予以撤销。⑶国务院法制办公室（国法秘函〔2005〕256号）对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，指向的是国家行政机关工作人员。如第一条意见所述，被申请人没有证据证明打人者属于国家行政机关工作人员，更没有提交法律依据证明所谓“蜀山街道办事处城管科工作人员”具有可以殴打他人的法律权利和依据。且国法秘函〔2005〕256号复函不属于《治安管理处罚法》的执法依据，并且该复函明确了“二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任”，显然被申请人以此复函来规避违法行为没有法律依据。如上所述，被申请人所谓的“不属于公安机关的管辖范围，公安机关无权作出处理”认定事实错误，主要证据不足，没有法律依据，据此作出的萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定同样认定事实错误，主要证据不足，程序严重违法，适用法律错误，依法应予以撤销并支持诉请。4.一审判决规避了上述违法事实，对申请人提交的证据及被申请人提交的涉及申请人的证据全部不提，判决认定事实不清，主要证据不足，严重违反了《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，依法应予以撤销，依法改判支持诉请。5.二审判决规避上述事实和证据，未对上述证据和客观违法事实进行审查，套搬一审观点，严重违反了《行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，依法应予以撤销。根据《行政诉讼法》第八十九条“㈢原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”规定，二审法院应依法予以改判。请求撤销一、二审判决，依法再审改判，一、二审诉讼费用由被申请人承担。 再审被申请人杭州市公安局萧山区分局答辩称：2018年4月27日11时47分许，我局接曹蓉报警称在萧山区××街道××区许家老屋9号有人砸门，其和其父亲被街道城管打了。我局民警接到报警后即受理本案并立即赶赴现场。经现场询问，曹蓉、张素平等人称蜀山街道办事处城管工作人员将其家房屋拆了并将曹连潮、曹蓉等人打伤，经现场查看了解系蜀山街道办事处工作人员王文辉、金建华带领蜀山街道办事处城管工作人员在对报警人家房屋拆除，房屋已被部分拆倒，出警民警遂告知报警人现场情况。经我局调查，2018年4月27日上午，根据蜀山街道办事处工作安排，蜀山街道办事处城管科工作人员王文辉、金建华带领蜀山街道办事处城管科工作人员对曹连潮户房屋进行拆除。在拆除房屋过程中，曹连潮、张素平、曹蓉、周瑛、曹建伟等人指控蜀山街道办事处城管科工作人员将曹连潮等人打伤，而蜀山街道办事处城管科工作人员均陈述并未殴打曹连潮、张素平等五人。2018年5月26日，经审批延长本案办案期限30日，2018年6月26日，我局根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项之规定，对曹连潮、张素平、曹蓉、曹建伟、周瑛被殴打案作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定书，并于当日邮寄送达双方当事人。我局认为，本案我局依法履行了受理、调查、决定、送达等法定程序，作出的萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定书办案主体适格，程序合法，依据充分，定性准确，适用法律正确，处理适当。第一、办案主体适格，程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”本案发生在我局辖区内，我局作出县级公安机关有权对本案进行管辖。第二、事实清楚、依据充分。经我局调查，2018年4月27日上午，根据蜀山街道办事处工作安排，蜀山街道办事处城管科工作人员王文辉、金建华带领蜀山街道办事处城管科工作人员对曹连潮户房屋进行拆除。在拆除房屋过程中，曹连潮、张素平、曹蓉、周瑛、曹建伟等人指控蜀山街道办事处城管科工作人员将曹连潮等人打伤，而蜀山街道办事处城管科工作人员均陈述并未殴打曹连潮、张素平等五人。再审申请人曹连潮、张素平、曹蓉、曹建伟、周瑛称应对殴打他们的嫌疑人进行处罚，我局作出的终止案件调查决定书侵害了再审申请人的权益。本案中，再审申请人指控蜀山街道办事处城管工作人员在拆除其房屋过程中对再审申请人实施了殴打行为，而在我局询问过程中蜀山街道办事处城管工作人员王文辉、金建华、李魏权等人均陈述未殴打再审申请人曹连潮等五人，同时，经调查，事发当日蜀山街道办事处城管工作人员王文辉、金建华、李魏权等人系根据蜀山街道办事处工作安排履行的职务行为。根据国务院法制办公室（国法秘函〔2005〕256号）对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违法治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”因此，本案中，蜀山街道办事处城管科工作人员系根据蜀山街道办事处工作安排履行职务行为，再审申请人要求对蜀山街道办事处城管科工作人员按照《治安管理处罚法》进行处罚的请求，不属于公安机关的管辖范围，公安机关无权作出处理。同时，再审申请人认为蜀山街道称蜀山街道办事处城管工作人员侵害了其合法权益，可根据《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律规定，向蜀山街道办事处主张权利。第三、适用法律正确，处理适当。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：㈣其他需要终止调查的情形；”本案中再审申请人曹连潮、张素平、曹蓉、曹建伟、周瑛向我局控告的违法行为系蜀山街道办事处城管科工作人员根据蜀山街道办事处工作安排履行职务行为，不属于公安机关管辖范围，公安机关无权处理，故我局依法对再审申请人曹连潮、张素平、曹蓉、曹建伟、周瑛作出萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定书，对其所控告的被殴打行为终止调查。综上所述，我局认为对曹连潮、张素平、曹蓉、曹建伟、周瑛作出的萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号终止案件调查决定书，事实清楚，证据确凿，办案主体适格、程序合法，定性准确，适用法律正确，处理适当。请求驳回再审申请人的再审申请。 本院认为：根据再审申请人的申请理由和再审被申请人的答辩意见，本案争议焦点在于再审被申请人于2018年6月26日作出的萧公（蜀山）行终止决字〔2018〕10013号《终止案件调查决定书》是否合法。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。再审被申请人在案件调查过程中获取以下证据：曹连潮等五人的询问笔录、王文辉等六人的询问笔录、视听资料、制作说明、照片、蜀山街道出具的情况说明和证明、蜀山街道城中村改造征迁指挥部出具的情况说明、《房屋征收补偿安置协议》、收条等。以上可证明被申请人履行了相应的调查职责。2014年修正的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：㈠没有违法事实的；㈡违法行为已过追究时效的；㈢违法嫌疑人死亡的；㈣其他需要终止调查的情形。《国务院法制办公室对〈关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》（国法秘函〔2005〕256号）规定，根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违法治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。本案中，被诉行政决定适用《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，以行政机关工作人员职务行为公安机关无管辖权为由，决定终止案件调查，法律适用正确。另再审被申请人作出被诉行政决定的程序亦符合法律规定。 综上，再审申请人曹连潮等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人张素平、曹连潮、曹蓉、周瑛、曹建伟的再审申请。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年十月二十二日 书记员 许亚芬