河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1099号上诉人（一审原告）韩建设，男，汉族，1957年12月27日生，洛阳龙门煤业退休职工，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（一审被告）洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。被上诉人（一审被告）洛阳伊滨区管理委员会。住。住所地河南省洛阳市伊滨区光武大道新源路隆安东方明珠**/div>法定代表人仝宇鹏，主任。上诉人韩建设因诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳伊滨区管理委员会（以下简称伊滨管委会）不履行法定职责一案，不服洛阳市中级人民法院(2019）豫03行初344号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。韩建设一审诉请：1、依法撤销洛阳市政府（2019）第1242号行政复议决定书。2、责令伊滨管委会重新做出关于韩建设土地承包经营权延包的决定。3、案件诉讼费用由洛阳市政府、伊滨管委会承担。洛阳市中级人民法院一审查明，韩建设一家原系河南省偃师市诸葛镇西韩村（以下简称西韩村）村民。1995年，韩建设被招为洛阳龙门煤矿职工，并办理农转非手续。1998年，韩建设爱人郭爱花及其一子一女均办理农转非手续户口迁出西韩村，迁入龙门煤矿，转为非农业家庭户口。1998年7月国家规定第二轮土地延包，西韩村由于（洛阳）玻璃厂改扩建，征用七个村民组的土地，暂缓进行土地延包。2002年二广高速项目征收了西韩村部分土地后，经该村两委会议、村党代表会议通过土地延包方案，进行了土地延包，并进行了公示。延包对象为当时在册的具有农业户口的本村村民，未向户口不在西韩村且为非农业户口的韩建设家庭成员分配土地。2001年韩建设将全家户口迁至偃师市诸葛镇，但仍是非农业户口。2019年2月20日，韩建设向伊滨管委会递交《我家责任田被违法收回申请解决书》，称“申请人一家一直在本村（西韩村）居住分了责任田，2000年、2002年本村干部让本组两次收回申请人一家责任田4.4亩。”请求依法确认本村、组收回申请人一家责任田违法、返还责任田，赔偿申请人一家损失，使申请人一家和其他户口前后一起迁回本村的人家享有同样待遇。2019年5月20日，伊滨区农村工作服务中心作出书面答复，结论为韩建设及其家庭户口在1998年已经迁出原诸葛镇西韩村迁入洛阳市龙门煤矿，转为非农业家庭户口，不再属于西韩村集体经济组织的成员，且村委会于2000年对村内的承包土地进行调整。韩建设虽然于2001年将全家户口又迁入偃师市诸葛镇，但没有重新迁回西韩村，没有成为西韩村集体经济组织的成员。韩建设两次迁户口的行为也不符合承包期内全家迁入小城镇落户的情况。根据当时的《中华人民共和国农村土地承包法》第五条，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地、第二十六条第三款承包期内，承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地之规定。原西韩村收回非集体经济组织成员韩建设承包地的行为符合法律规定，且村民代表会研究决定对全村土地进行调整，而实施的行为系农村集体经济组织自治行为，并无不当。2019年6月21日，韩建设以伊滨区管委会为被申请人，向洛阳市司法局提出行政复议申请，请求撤销被申请人2015年5月20日的具体行政行为。2015年8月5日，洛阳市政府作出洛政复决字【2019】第1242号行政复议决定书，认为本案涉及两个争议焦点，一是关于被申请人的答复是否属于行政复议受案范围问题。申请人向被申请人邮寄《我家责任田被违法收回申请解决书》，要求依法确认西韩村收回申请人一家责任田违法，并返还责任田，此系申请人基于自身权益向行政机关寻求解决问题，类似于投诉举报事项。被申请人在调查后向申请人出具了《伊滨区农村工作服务中心关于韩建设诉求问题的答复》。该回复并非以政府信息公开形式回应问题咨询，虽然该回复未对申请人的权利义务进行处分，但对申请人申请解决的事项进行了调查回应，且鉴于申请人也曾就该事项多次诉讼，本机关先行予以受理审查。二是关于《伊滨区农村工作服务中心关于韩建设诉求问题的答复》是否合法适当问题。根据被申请人所提供的证据材料及调查认定情况来看，1998年之前，申请人及其家庭户口已迁出西韩村，迁入龙门煤矿，转为非农业家庭户口，并为龙门煤矿职工，已不是西韩村集体经济组织成员。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营”。在2002年，西韩村进行土地延包，未向户口不在西韩村的本村村民分配土地，其中包括未被分配土地的申请人家庭成员，这符合当时的法律和政策规定。被申请人据此向申请人作出的《伊滨区农村工作服务中心关于韩建设诉求问题的答复》并无不当。决定维持被申请人于2019年5月20日作出的《伊滨区农村工作服务中心关于韩建设诉求问题的答复》。并于8月8日邮寄韩建设、被申请人。另查明，2018年，韩建设以西韩村为被告向老城区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：要求依法确认2002年西韩村收回起诉人韩建设家责任田4.4亩的行为违法，并承担本案诉讼费、律师费。老城区人民法院于2018年11月20日作出（2018）豫0302行初99号行政裁定书，认为：公民认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案起诉人韩建设所诉洛龙区诸葛镇西韩社区居民委员会调整集体经济组织成员承包土地的行为，系西韩村两委召开村民代表会后，研究决定对全村土地进行调整而实施的行为，该行为系农村集体经济组织自治行为而非行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政案件受案范围的规定。裁定对韩建设的起诉，依法不予立案。韩建设向洛阳市中级人民法院上诉。该院于2019年12月27日作出（2018）豫03行终430号行政裁定书，认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的解决方式”、第五十四条第（二）项“发包方违法收回、调整承包地的，应当承担民事责任”及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项“农村土地承包民事纠纷的受案范围”第六条“发包方违法收回、调整承包地案件的处理方式”之规定，因土地承包经营发生的纠纷属于民事纠纷，如果承包方农户认为发包方村集体经济组织违法收回承包地的行为侵害了其合法权益，应当依法提起民事诉讼。一审法院认定韩建设的起诉不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案符合法律规定，予以维持。裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年，韩建设以西韩村为被告向洛龙区人民法院提起民事诉讼，诉讼请求为：1.判令西韩村收回韩建设家土地违法、返还韩建设家土地4.4亩、使韩建设一家享有村民待遇；2.判令西韩村赔偿、返还韩建设一家损失2万元；3.本案诉讼费由西韩村承担。洛龙区人民法院于2019年2月13日作出（2019）豫0311民初726号民事裁定书，认为：韩建设与洛龙区诸葛镇西韩社区居民委员会农村土地承包合同纠纷一案，根据民事诉讼及相关司法解释的规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决，裁定对韩建设的起诉不予受理。韩建设向洛阳市中级人民法院上诉，洛阳市中级人民法院于2019年4月9日作出（2019）豫03民终2133号民事裁定书，认为：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。韩建设提起本案诉讼，但未提交其曾取得有关土地承包经营权的初步材料，本案不符合人民法院受理民事起诉的条件，原审法院裁定不予受理并无不当。裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，韩建设为洛阳龙门煤业退休职工，目前养老金为2853.81元／月；郭爱花，为中合祥水泥厂退休职工，目前养老金为2686.39元／月。洛阳市中级人民法院一审认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。本案之由来系韩建设认为案外人西韩村委会违法解除村委与其家庭之间的农业承包合同后，向伊滨管委会递交《我家责任田被违法收回申请解决书》，要求伊滨管委会予以解决；在伊滨管委会作出《伊滨区农村工作服务中心关于韩建设诉求问题的答复》后，对该答复不服向洛阳市政府申请行政复议，洛阳市政府复议维持答复，韩建设遂提起本案行政诉讼。但从韩建设《我家责任田被违法收回申请解决书》主张之内容看：“依法确认本村、组收回申请人一家责任田违法、返还责任田，赔偿申请人一家损失”等属于农业承包合同纠纷，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷。即该部分主张之内容应属于民事诉讼范畴，并非政府行政管理职责范围；“使申请人一家和其他户口前后一起迁回本村的人家享有同样待遇”一项，韩建设一家均未迁回西韩村，非西韩村村民，其能否与迁回西韩村的人家享有同样待遇，属于该村委会自治范畴，亦非政府行政管理职责范围。至于伊滨管委会的答复结果“原西韩村收回非集体经济组织成员韩建设承包地的行为符合法律规定，且村民代表会研究决定对全村土地进行调整而实施的行为系农村集体经济组织自治行为，并无不当。”既未对行政法律关系的产生、变更或消灭造成影响，亦未对当事人的实体权利义务产生实质影响，属于对当事人信访事项的一种复核意见，不属于可以申请行政复议以及提起行政诉讼的受案范围。洛阳市政府针对该答复作出的（2019）第1242号行政复议决定书，同样不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条复议范围的规定，超出行政复议范围。综上所述，韩建设之起诉，非人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（九）项之规定，经合议庭评议，裁定驳回韩建设的起诉。上诉人韩建设不服一审裁定，向本院上诉称：1.本村以前收回上诉人一家土地承包经营权明显违反30年承包期限，且法律法规没有规定上诉人一家承包土地后农转非收回土地。本村调整上诉人一家土地并未履行强制性规定的法定程序。2.上诉人一家在非农户口地方没有住房，无法迁入，农转非明显人户分离违法。上诉人一家2002年前户口已迁回，上诉人一家户口逾期返回入村、承包地被违法收回是本村干部、公安机关和地方政府违法造成。上诉人和孩子被逼户口空挂在矿上，并非承包方全家迁入社区的市。3.2002年本村收回上诉人一家土地时，当时法律法规没有规定承包土地后人户分离的非农户口在承包期内收回土地，与是否本村村民没有法律关系，与1987年全家是否本村集体经济组织的成员有法律关系。4.伊滨区农村服务中心是政府主管农村土地工作，有义务和职责依法行政，并非信访事项。行政机关采取违法方式处理上诉人诉求，已侵犯上诉人一家合法权益。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。根据上述规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，只有本集体经济组织成员才可以家庭承包方式承包。案外人西韩村委会因韩建设全家户籍迁出本村而调整村集体土地的行为系农村集体经济组织自治行为。本案中韩建设认为西韩村委会收回其责任田违法而向伊滨管委会递交申请要求伊滨管委会予以解决，后对伊滨管委会作出的答复及对洛阳市政府作出的维持复议决定不服而提起的诉讼。韩建设申请的事项涉及西韩村村民利益，应当由西韩村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定处理，伊滨管委会不具有相应职权。且伊滨管委会作出的答复也不对韩建设的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。韩建设针对伊滨管委会的答复行为向洛阳市政府申请复议，该事项亦不符合行政复议范围。一审裁定驳回韩建设的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十月二十三日法官助理李晶晶书记员李路通