浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1342号上诉人（原审原告）马婉素，女，1963年1月15日出生，汉族，住慈溪市。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街**。法定代表人盛悠，市长。委托代理人陈黎明。委托代理人郎慈甬，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住，住所地宁波市鄞州区宁穿路**/div>法定代表人裘东耀，市长。委托代理人毛莹、钱文虎。原审第三人慈溪市房屋征收中心，住所地慈，住所地慈溪市三北大街**v>法定代表人胡建军，主任。原审第三人周丽君，女，1954年2月19日出生，汉族，住慈溪市。马婉素不服慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）作出的慈政函[2019]106号《关于同意慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》（以下简称106号《批复》）及宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）作出的甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定一案，宁波市中级人民法院2020年5月25日作出（2019）浙02行初308号行政判决。马婉素不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2011年1月17日，浙江省人民政府作出浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》，批准慈溪市2010年度计划第十九批次建设用地。2011年2月18日，慈溪市政府发布慈政发[2011]11号公告，公告内容显示“慈溪市2010年度计划第十九批次建设项目用地包括慈城区I201028#（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块）、慈城区I201029#（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块）、慈城区I201030#（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块）、慈城区I201031#（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块）、慈城区I201032#（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块）和慈城区I201033#-3（三北大街西延综合改造三期招拍挂地块），该六个地块的拟开发用途为商住”。2019年7月20日，慈溪市自然资源和规划局作出听证告知公告，告知慈溪市鸣北区块棚户区改造项目拆迁红线范围内的被拆迁人及利害关系人如需听证，请于2019年7月26日下午4：30分前提出书面申请。该听证告知公告及《慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案（草案）》（以下简称《实施方案（草案）》）被张贴于项目红线范围内、鸣北社区。2019年8月1日，慈溪市自然资源和规划局出具审核意见，同意将《实施方案（草案）》上报慈溪市政府。2019年8月5日，被告慈溪市政府根据慈溪征收中心呈报的《关于要求批准慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的请示》及提交的《实施方案(草案)》、征地红线图、拆迁红线图、浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2010]0382号）、征收集体土地公告（慈政发[2011]11号）、拆迁补偿安置资金情况说明、签约房源清单、听证情况等相关材料，作出106号《批复》，批准《实施方案》。2019年8月6日，慈溪市自然资源和规划局发布慈征拆[2019]第3号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》。经原告申请和补正，被告宁波市政府于2019年9月23日受理原告对106号《批复》提出的复议申请。被告宁波市政府收到被告慈溪市政府的行政复议答复书后，于2019年11月8日作出甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定。2019年11月13日，原告收到该行政复议决定书。另查明，原告户的房屋位于《实施方案》所涉地块范围内。原告不服提出诉讼，请求撤销106号《批复》和甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定。原审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）第九条第一款规定，拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。本案中，被告慈溪市政府作为“本级地方人民政府”具有作出106号《批复》的职权。根据《拆迁条例》第九条第二款规定，集体所有土地房屋拆迁实施方案的内容应当包括：拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房和迁建用地的安排、搬迁期限等。本案《实施方案》包含上述内容，其中“拆迁范围”在浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收的土地范围之内；“补偿安置对象和条件”、“不予补偿安置的情形”、“补偿安置方式”系依据《拆迁条例》、《实施细则》、《若干规定》等规定确定；“货币安置资金”预算0.5亿已经落实，并按项目拆迁进度分期足额专户储存；调产安置房源约需1000套，安排现房房源1332套。因此，《实施方案》各项内容符合《拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下简称《实施细则》）、《慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》（以下简称《若干规定》）等规定，并无不当。被告慈溪市政府作出106号《批复》的行为认定事实清楚，适用法律正确。原告以其房屋所在地块不属于棚户区为由，认为其房屋所在地块不需要征收。本院认为，原告户所在地块被依法征收的事实由浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》予以确定。在该审批意见书效力未被推翻前，原告的该项主张不成立。原告以《实施方案》所涉地块数量比慈政发[2011]11号公告中涉及三北大街西延综合改造三期招拍挂地块少一块为由，认为其房屋所在地块也应当不予征收。本院认为，本案审查106号《批复》的合法性，106号《批复》所批准的《实施方案》所涉五个地块均经浙江省人民政府批准征收，原告房屋所在地也在该五个地块之内，故原告房屋应当被征收。至于经过建设用地审批意见书批准但未纳入《实施方案》范围的地块与106号《批复》的合法性无关，不属于本案审查范围。三北大街西延综合改造三期招拍挂地块是被告慈溪市政府向浙江省人民政府申请土地报批时确定的拟开发地块名称，而《实施方案》所称的鸣北区棚户区改造项目地块是根据拆迁计划确定的拆迁项目名称，后者的拆迁的范围包含在前者征地范围之内，名称的不同不影响106号《批复》行为的合法性。第三人周丽君认为涉案项目不应当取名棚户区改造，但该项主张并无事实和法律依据，本院不予支持。根据《实施细则》第五条规定，“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件”。慈溪征收中心向慈溪市自然资源和规划局报请审核《实施方案》时，提交了浙江省建设用地审批意见书、征地红线图、拆迁红线图、拆迁补偿安置资金情况说明、签约房源清单等相关材料，符合上述规定。根据《拆迁条例》第十条规定，土地行政管理部门在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在集体所有土地征收方案批准前已经对房屋拆迁实施方案听证的除外。慈溪市自然资源和规划局在审核过程中履行了申请听证告知程序。《实施方案》得到批准后，慈溪市自然资源和规划局发布征收集体所有土地房屋拆迁公告，公告内容符合《拆迁条例》第十一条的规定。因此，被告慈溪市政府作出106号《批复》的行为程序合法。被告宁波市政府受理行政复议申请后，经审查，及时作出维持106号《批复》的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，被告慈溪市政府作出的106号《批复》和被告宁波市政府作出的甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求及理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马婉素的诉讼请求。马婉素上诉称，1.一审认为106号《批复》合法，所批准的《实施方案》所涉五个地块，均经浙江省政府批准征收，上诉人房屋在该五个地块内，应当被征收。事实上，浙江省政府批准的三北大街西延综合改造三期招拍挂地块，其中慈城区I201031#地块是上诉人房屋征收的地块，根本不是被上诉人《慈溪市鸣北区块棚户区改造项目地块》,损害了上诉人合法权益。被上诉人涉案具体行政行为程序违法。浙江省批准征收的有六个地块，应以浙江省批文中的汇总表为准，2011年1月17日批出的项目名称与[2019]106号拆迁实施的项目名称完全不符，违反了《土地管理法》第二十五条“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”之规定。根据国发[2013]25号规定《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，慈溪市人民政府作出的《慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》（慈政函[2019]106号），时间上明显不在国务院改造的时间内，目的是骗取国家和上级政府的补助款。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条之规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。浙江省人民政府作出浙土字A[2010]一0382，到2013年1月17日后自动失效，而[2019]106号《批复》2019年8月5日公告，己超过6年过期失效。慈溪市政府把三北大街西延综合改造招拍挂6个地块改成慈溪市鸣北区块棚户区改造项目地块，必须撤销2011年1月17日浙江省政府的批文。上诉人有浙江省政府行政复议决定书和中国务院行政复议裁决书，更明确证明了该批次建设用地为三北大街西延综合改造。请求二审依法撤销本案一审判决，改判支持上诉人的原审诉请，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。慈溪市政府答辩称，其作出的106号《批复》事实清楚、程序合法，适用法律正确。2011年1月17日，浙江省政府作出浙土字A[2010]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》，批准了慈溪市2010年度计划第十九批次建设用地。2011年2月18日，其发布慈政发〔2011〕11号公告。2019年7月20日，慈溪市自然资源和规划局作出《听证告知公告》，告知慈溪市鸣北区块棚户区改造项目拆迁红线范围内的被拆迁人及利害关系人有提出听证的权利。同日，发布在慈溪房屋征管网并在拆迁范围内张贴。在听证申请期限内，因无被拆迁人及利害关系人书面提出听证申请，慈溪市房屋征收中心再次将该拆迁实施方案草案报慈溪市自然资源和规划局审核。2019年8月1日，慈溪市自然资源和规划局出具审核意见，同意将该拆迁实施方案上报被上诉人。2019年8月5日，其根据慈溪市房屋征收中心呈报的《关于要求批准慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的请示》及提交的《拆迁实施方案（草案）》、征地红线图、拆迁红线图、《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2010]-0382号）、征收集体土地公告（慈政发[2011]11号）、拆迁补偿安置资金情况说明、签约房源清单、听证情况等相关材料，作出106号《批复》。2019年8月6日，慈溪市自然资源和规划局发布慈征拆[2019]第3号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并在慈溪房屋征管网公布并在拆迁范围内张贴。综上，其认为作出的106号《批复》，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。宁波市政府答辩称，一、被上诉人负有履行行政复议的法定职责，依法受理上诉人的行政复议申请并作出甬政复决字〔2019〕224号行政复议决定，主体适格。二、被上诉人作出行政复议决定程序合法。2019年9月16日被上诉人收到上诉人以慈溪市人民政府为被申请人、请求撤销慈溪市自然资源和规划局2019年8月6日作出的慈征拆（2019）第3号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》的行政复议申请材料。经审查，被上诉人认为上诉人需要补正相关材料，于2019年9月17日作出补正通知书，并于当日向上诉人寄送了补正通知。2019年9月20日收到上诉人“请求撤销慈溪市人民政府批准《慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》的具体行政行为”的行政复议申请补正材料。经审查受理，向各方寄送案件行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。2019年11月8日，被上诉人作出甬政复决字（2019）224号行政复议决定书，并于11月12日向上诉人送达，上述处理程序合法。三、被上诉人作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。第一、根据《拆迁条例》第九条第一款规定，慈溪市人民政府作为宁波市县级市人民政府，具有批准慈溪市房屋征收中心（以下简称拆迁人）制定的集体所有土地房屋拆迁实施方案的职权。第二、根据《拆迁条例》第九条第二款规定，本案拆迁人制定的《慈溪市鸣北区块棚户区改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》（以下简称《房屋拆迁实施方案》）包括“拆迁范围”“补偿安置的对象和条件”“不予补偿安置的情形”“补偿安置的方式和标准”“拆迁奖励和补助”“低限安置”“契税问题”“补偿安置资金预算和落实”“安置用房安排”“搬迁期限”等内容。其中，“拆迁范围”系依据依法批准的集体所有土地征收方案确定；“补偿安置对象和条件”和“不予补偿安置的情形”与《拆迁条例》及其实施细则等规定内容一致；“补偿安置方式”系依据《慈溪市人民政府关于印发慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定的通知》（慈政发(2016)29号）等规定确定，各项补偿安置方式内容详实、标准明确；“货币安置资金”预算0.5亿元已经落实，并按项目拆迁进度分期汇入拆迁人专户储存；‘安置用房”约需1000套，共安排现房房源1332套。因此，《房屋拆迁实施方案》各项内容符合《拆迁条例》及其实施细则和相关政策规定，并无不当。第三、拆迁人依照《拆迁条例》第九条等规定拟定《房屋拆迁实施方案》并报慈溪市自然资源和规划局审核，慈溪市自然资源和规划局依法发布听证公告并出具审核意见，慈溪市人民政府依据拆迁人的报请批准《房屋拆迁实施方案》，并由慈溪市自然资源和规划局发布房屋拆迁公告，公告内容符合《拆迁条例》第十一条规定。因此，慈溪市人民政府批准《房屋拆迁实施方案》的各项程序，符合《拆迁条例》及其实施细则规定，亦无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，浙江省人民政府2012年12月18日作出浙政复[2012]143号行政复议决定书，中华人民共和国国务院2017年10月25日作出国复[2017]1096号行政复议裁决书，分别决定、裁决维持浙江省人民政府作出的浙土字A[2011]-0382号批复关于批准征收鸣山社区“慈城区I201031#”、“慈城区I201032#”号地块集体土地的决定。本院认为，本案争议焦点是慈溪市政府作出的106号《批复》及宁波市政府作出的甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定是否合法。根据本案一审审理情况和判决内容，针对上诉人提出的诉讼请求和陈述理由，一审已全面地对慈溪市政府作出的106号《批复》是否合法进行全面审查。根据《拆迁条例》第九条第一款规定，认定慈溪市政府具有作出106号《批复》的职权。根据《拆迁条例》第九条第二款规定，认定本案《实施方案》已经包含了拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房和迁建用地的安排、搬迁期限等集体所有土地房屋拆迁实施方案应予明确的内容，其中“拆迁范围”在浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收的土地范围之内；“补偿安置对象和条件”、“不予补偿安置的情形”、“补偿安置方式”系依据《拆迁条例》、《实施细则》、《若干规定》等规定确定；“货币安置资金”预算、调产安置房源已经落实。根据《实施细则》第五条关于“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时拆迁人应提交以下资料”的规定，本案中慈溪征收中心向慈溪市自然资源和规划局报请审核《实施方案》时，按规定提交了浙江省建设用地审批意见书、征地红线图、拆迁红线图、拆迁补偿安置资金情况说明、签约房源清单等相关材料。并根据《拆迁条例》第十条、第十一条的规定，慈溪市自然资源和规划局在审核《实施方案》过程中履行了申请听证告知程序，《实施方案》得到批准后，发布了征收集体所有土地房屋拆迁公告。因此，本案慈溪市政府作出106号《批复》的行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。同时经审查，宁波市政府受理行政复议申请后，经审查受理、发出告知通知、调查审理，及时作出维持106号《批复》的行政复议决定，程序合法。据此，原判认定慈溪市政府作出的106号《批复》和宁波市政府作出的甬政复决字[2019]224、243号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回上诉人诉讼请求，并无不当。上诉人上诉提出异议，经查主要为一审陈述理由重复，上诉人户所在地块被依法征收的事实，有在案的浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》，以及浙江省人民政府作出的浙政复[2012]143号行政复议决定、中华人民共和国国务院作出的国复[2017]1096号行政复议裁决，足以认定。上诉人诉称“2011年1月17日批出的项目名称与[2019]106号拆迁实施的项目名称完全不符”，对此两被上诉人已经作出合理说明，一审判决也已作出明确认定，其主张明显缺乏依据，不能成立。至于上诉人诉称浙土字A[2010]-382号《浙江省建设用地审批意见书》相关内容超出有效期限问题，并不属于本院审查范围，上诉人异议不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马婉素负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年十月十九日书记员  韦若莎