安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终943号 上诉人(一审原告)合肥金满商贸有限公司，住所地合肥市庐阳区大杨产业园兴扬路**中央工厂仓库一，统一社会信用代码91340100733001748H。 法定代表人刘洋，该公司总经理。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市庐阳区人民政府，住所地合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟，该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 合肥金满商贸有限公司（以下简称金满公司）因诉安徽省合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初184号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出关于印发《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》（庐转[2019]1号，以下简称《补偿办法》）的通知，通知载明，为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法律法规和政策规定，制定本办法。该办法中明确了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组作出《通告》，内容明确了搬迁的范围和搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停。”金满公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》载明的搬迁范围之内，现金满公司以被告的搬迁行为侵犯其合法权益为由，请求确认搬迁行为违法。 一审法院另查明，金满公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。 一审法院认为，原告主张庐阳区政府实施强制搬迁行为违法，应当首先证明庐阳区政府确实实施了强制搬迁行为。关于被告作出的《通告》和《补偿办法》，原告已经另行起诉主张撤销，该院已在另案中审查确认庐阳区政府作出的上述《通告》和《补偿办法》未对原告的权利义务产生影响。就原告关于庐阳区政府组织实施强制搬迁行为存在的主张，该院认为，大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。原告未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府也未对原告实施强制搬迁行为。原告虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能因此认定为强制搬迁行为存在，原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实根据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告未能提供充分证据证明被告依据《通告》、《补偿办法》对其实施强制搬迁行为，故该起诉没有事实根据，不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告合肥金满商贸有限公司对合肥市庐阳区人民政府的起诉。 金满公司上诉称，一、一审法院认定庐阳区政府没有实施强制搬迁行为的事实存在明显错误。1、大杨产业园转型升级工作领导小组由庐阳区政府临时组建，具体负责大杨产业园企业搬迁工作。根据上诉人在一审中提交的证据四:2019年1月庐阳区政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表、搬迁工作进展情况以及照片等，可以清楚看到搬迁小组的成立主体是庐阳区政府，组长是庐阳区区长陈伟，也就是说，大杨产业园搬迁工作是由庐阳区人民政府统领。环保、消防、税务等作为搬迁小组组成部门，负责实施搬迁的各项工作。庐阳区政府将大杨产业园的搬迁工作共分为5个工作组，每个工作组负责一个片区的企业搬迁工作，上诉人、合肥正日机电设备厂、安徽嘉越印务有限责任公司均属于5个片区范围内。作为临时组建机构，大杨产业园转型升级工作领导小组实施的法律行为后果由庐阳区政府承担。2、大杨产业园转型升级工作领导小组依据《通告》和《补偿办法》对包括上诉人在内的企业实施了强制搬迁行为。结合本案事实和证据，大杨产业园转型升级搬迁领导小组各负责人员首先和上诉人说明了搬迁项目情况，然后单方指定评估机构进行评估.在没有与其协商谈判的基础上，最后强迫上诉人签订由被上诉人单方拟定的搬迁协议，命令他们在指定的期限内搬离。如若不搬离，搬迁各个领导小组将会依据《通告》第三条对其实施行政处罚。根据上诉人掌握的新证据，在上诉期间，为迫使上诉人尽快搬离，合肥市庐阳区城管局向上诉人下发了限期拆除决定书，强令上诉人厂区内合法经营的租赁企业搬离的行为，更进一步证实了强制搬迁的存在。由于被上诉人一系列的强制搬迁行为导致企业目前无法正常经营，严重侵犯了企业经营自主权和合法经济利益。大杨产业园转型升级工作领导小组实施的一系列行政处罚行为目的不在于行政管理，而是借行政管理执法之名行强制搬迁之实，各种行政处罚行为与搬迁项目存在显著的因果关系。此前已述，对上诉人行政处罚的单位均是大杨产业园转型升级搬迁项目领导各小组的组长或是工作人员，执法过程中，工作人员也多次言语威胁的方式释明，近期开展的行政查处行为就是为了给上诉人施压，让他迅速完成搬迁，简言之，如果没有此次搬迁项目，上诉人不会面临如此频繁的行政处罚，因此被上诉人实际是利用各个小组实施行政处罚的手段来达到强制搬迁目的。二、一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）款第（一）项认定上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，属于适用法律错误。三、一审法院认定庐阳区政府没有实施强制搬迁行为的证据不足。请求撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人作出的[2019]1号《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》是倡导搬迁对象自愿搬迁，不是征收程序，不具有强制性，对被答辩人权利义务并未产生影响。二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁，被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。三、大杨产业园转型升级搬迁响应国家产业转型升级的政策要求，符合公共利益的需求。四、被答辩人的一审起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。 金满公司向一审法院提供了以下证据：证据一：原告营业执照复印件和孙玉琼身份证复印件各一份，证明原告主体适格。证据二：1、原告的《国有土地使用权证》（合国用（2004）第0687号）复印件一份；2、原告的安徽省合肥市国有土地使用权出让申报书复印件一份和《建设用地规划许可证》复印件一份；3、大杨产业园入园企业土地款收取情况表复印件一份；4、原告《房地权证》复印件肆份（合产字第110078784号、合产字第110080693号、合产字第110080695号、合产字第114165号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、原告依法享有16.56亩国有土地的使用权，3135.66平方米建筑物的所有权；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。证据三：1、《补偿办法》复印件一份；2、合政秘[2015]121号文件复印件一份；3、《通告》复印件一份，证明：1、合政秘[2015]121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告未作出书面房屋征收决定、补偿方案并予以公告；3、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；4、《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件。证据四：1、庐阳区人民政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、合肥市庐阳区人民政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件3份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。证据五：合肥市庐阳区环境保护局出具的行政执法责令改正通知书、解除查封（扣押）决定书及相关照片复印件一份，证明原告拒绝签订搬迁和评估承诺书，执法组强行查封扣押公司印刷设备、拆除公司建筑物。证据六：单方终止租房合同的情况说明附房屋租赁合同复印件两份，证明因为大杨产业园搬迁导致原告原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，原告遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。证据七：大杨产业园规划策略图复印件一份，证明大杨产业园搬迁范围内已经有了清晰可见的规划策略，此次搬迁也是为了实现该规划策略，并非被告所言该搬迁只是倡导性的项目，促进企业转型升级。证据八：大杨产业园转型升级已承诺搬迁企业名单，证明大杨产业园内大量企业已经搬迁。证据九：照片若干张；政府工作人员强迫原告搬迁光盘两份，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 庐阳区政府向一审法院提交的证据有：证据一：《通告》、《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《补偿办法》，同年5月29日，又发布《通告》，实际上是作出了大杨产业园企业搬迁决定。《补偿办法》是专门为搬迁而制定的，系搬迁决定的一部分。《通告》系庐阳区政府搬迁决定的载体，是将搬迁决定内容告知相关企业的一种送达方式。金满公司为此同时提起三个诉讼，其诉讼请求分别是撤销《通告》、撤销《补偿办法》、确认庐阳区政府依据《通告》、《补偿办法》实施的搬迁行为违法。综合金满公司三个诉讼的具体请求及事实和理由，其主要是对庐阳区政府作出的企业搬迁决定不服。对于金满公司提起的请求撤销《通告》的诉讼，本院已作出（2020）皖行终936号行政裁定，认为金满公司请求撤销《通告》，实质上是对庐阳区政府作出的搬迁决定不服，鉴于该《通告》载明的内容，对金满公司权利义务产生了实际影响，故金满公司该起诉属于行政诉讼受案范围，已经指令一审法院继续审理。金满公司提起本案诉讼，请求确认庐阳区政府依据《通告》、《补偿办法》实施的搬迁行为违法，其主要理由是相关行政机关对其作出了行政处罚、其申请增加经营范围被行政许可机关拒绝等。金满公司所称的行政处罚、行政许可行为并非庐阳区政府作出，其如对该行政处罚、行政许可行为不服，依法应以作出行政处罚、拒绝行政许可的机关为被告提起诉讼，届时人民法院自然会对被诉行政行为的合法性进行全面审查。金满公司并无证据证明庐阳区政府已经直接对其实施了强制拆除或者搬迁的行为，故其提起的本案诉讼缺乏事实根据，一审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人合肥金满商贸有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年十月二十六日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。