贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2624行初46号 原告贵州丰球磁材有限公司（下文简称丰球磁材公司），所在地贵州省凯里市凯开大道**。 法定代表人何建昊，该公司执行董事。 委托代理人兰银龙，贵州维律律师事务所。 被告凯里市自然资源局。所。所在地凯里市风情园嘉瑞禾**楼/div> 法定代表人李福海，该局局长。 委托代理人姚婕，贵州兄弟律师事务所律师。 委托代理人王道军，该局工作人员。 原告丰球磁材公司诉被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于2020年7月1日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人何建昊、委托代理人兰银龙，被告的委托代理人王道军、姚婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 凯里市自然资源局于2019年11月18日对原告丰球磁材公司作出凯自然资发〔2019〕103号《凯里市自然资源局关于收回凯国土资挂〔2011〕68号宗地国有土地使用权的决定》（下文简称《收回国有土地使用权的决定》），认定原告2011年12日9日通过出让程序取得的凯国土资挂〔2011〕68号宗地，在双方约定的使用该宗地的建设项目于2014年6月9日前竣工的时间期限后的两年未动工开，属于因自身原因导致该宗地闲置时间超过两年，依据《土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条之规定，决定：无偿收回贵州丰球磁材有限公司凯国土资挂〔2011〕68号宗地国有土地使用权。 原告丰球磁材公司诉称，原告公司因生产需要用地进行第三期扩建，于2011年12月9日与凯里市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告受让凯里市凯开大道北侧凯里市中心福利院西侧面积为20201.4㎡的国有土地使用权（原始土地受让），并约定原告于2013年6月9日之前开工，在2014年6月9日之前竣工。原告于2012年1月开始建设。同年5月30日凯里市人民政府决定在凯里经济开发区再出让200亩土地给原告作出第三期项目的合并开发，同意第三期扩建用地建设暂缓实施，延迟开工期限。2013年因凯里市总体规划调整，该200亩被收回。原告即请求重启第三期扩建项目，规划委同意原告的扩建方案。2014年8月21日凯里市工业信息化局向原告下达了《贵州省技术改造投资项目备案确认书》，同意原告第三期扩建项目备案，项目建设年限为2014年9月至2015年9月。2015年上旬在原告按凯里市工业信息化局的技改要求向有关部门办理手续时，凯里市因凯麻高速公路西出口移位和市政工程（海绵城市工程）建设，占用原告第三期建设用地，停止受理该宗地的报建手续。从2014年9月重新确定建设年限到2015年上旬停止受理涉诉宗地的报建，土地闲置时间并未超过两年。且原告对涉案宗地延迟开发是因凯里市人民政府调整规划建设导致，政府应采取协议有偿收回、置换土地等方式处置，而不是无偿收回。被告作出的无偿收回原告的国有土地使用权行政决定错误，损害原告合法权益，请求人民法院依法撤销。 原告向本院提交的证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》；2.凯里市国用2011第08694号《国有土地使用权证》，拟证明原告依法取得案涉土地使用权，合同约定动工开发时间为2013年6月9日的事实。3.⑴《关于建设调整贵州丰球集团有限公司项目用地的请示》（凯招呈﹝2012﹞54号）、⑵《关于调整项目用地的函》、⑶《丰球单晶硅与多晶硅项目投资协议》；4.《贵州凯里经济开发区丰球单晶硅与多晶硅项目投资协议书》；5.《市人民政府关于丰球集团有限公司单晶硅与多晶硅项目选址用地调整有关事宜的批复》（凯府函﹝2012﹞184号）；6.《关于丰球单晶硅、多晶硅项目用地选址等函》（凯开建函﹝2012﹞103号）；7.《市人民政府关于研究贵州丰球磁材有限公司现场调研有关事宜的专题会议纪要》（凯府专议﹝2012﹞250号）；8.贵州基本建设投资项目备案申请表；9.《贵州凯里经济开发区基本建设投资项目备案通知》（凯开计函［2013］8号）；10.《凯里经济开发区关于研究丰球磁材单晶硅多晶硅项目建设工作的专题会议纪要》（凯开管专议﹝2013﹞24号）；11.收款收据；12.成交确认书；13.关于投资凯里开发区工厂的函；14.《关于恳请研究收回丰球集团有限公司200亩工业项目用地有关问题的请示》（凯开招二呈﹝2013﹞34号）；15.《收回贵州丰球磁材有限公司项目建设土地使用权协议书》；16.收据；17.《凯里经济开发区关于收回贵州丰球磁材有限公司竞得“凯开12-30、12-31”两宗国有建设用地使用权的批复》（凯开管函﹝2013﹞168号）；18.《关于收回贵州丰球磁材有限公司“凯开12-30、12-31”两宗国有建设用地使用权的通知》（凯开国土资通﹝2013﹞35号），拟证明2012年5月30日，凯里市人民政府决定在凯里经济开发区再出让200亩土地给原告作为第三期扩建项目的合并开发用地，凯里市人民政府同意第三期扩建用地建设暂缓实施，延期开工期限。因2013年11月14日凯里市政府总体规划调整，决定收回原告在凯里经济开发区的200亩土地的事实。19.规划设计合同；20.报告；21.《关于对丰球磁材三期扩建项目规划设计方案的审查意见》（凯市规委［2014］87号）；22.贵州省技术改造投资项目备案确认书（凯工信技改备案［2014］12号），拟证明原告第三期扩建合并开发的200亩土地收回后，于2013年12月28日向市规划局递交重启报告及三期扩建项目规划设计方案。2014年6月24日市城市规划委同意三期扩建方案，2014年8月21日市工信局同意丰球磁材三期扩建项目备案，建设年限为2014年9月-2015年9月；需按规划、环保、国土、节能、建设、消防、安全、卫生、安监等部门的要求办理相关手续方可动工建设。23.《建设用地规划许可证》办事指南；24.建设用地规划申请书（两份）；25.凯里市规划局《建设用地规划许可证》申请表，拟证明2014年8月原告就第三期扩建项目申请办理建设用地规划许可证的事实，但因为规划原因调整相关部门不予办理。26.《市人民政府办公室关于印发凯开大道环境综合整治项目责任分解表的通知》；27.《关于限期拆除凯开大道海绵城市建设工程红线范围内围墙及附属物的通知》；28.《关于解决贵州丰球磁材有限公司困难建议等函》（凯城管函﹝2016﹞136号），拟证明2016年6月凯里市城市管理局等六家单位联合向原告下发通知，要求原告于2016年6月20日12:00前自行将属于公司的围墙、设备、设施、附属物等进行拆除、移除，将涉诉宗地用于绿化；涉及到土地征用补偿问题，由相关单位与原告对接；凯里市城市管理局建议按照现有征地标准进行补偿。29.《贵州省交通运输厅关于凯里西站收费站建设有关事宜的意见》（黔交建设﹝2016﹞41号），拟证明2016年4月贵州省交通运输厅同意凯里西收费站改造。30.《关于凯麻高速凯里西出口改造工程可行性研究报告的批复》（黔东南发改交通﹝2016﹞342号），拟证明2016年10月31日州发改委同意凯里西出口改造工程项目建设，并对可行性研究报告提出的建设地点、建设方案、项目投资等作出了批复。31.凯麻高速凯里西出口改造工程项目框架协议，拟证明2016年9月西出口改造工程就已经开始施工。32.凯麻高速凯里西出口改造工程一阶段施工图设计，拟证明西出口改造工程占用丰球磁材公司案涉土地的事实。33.会议记录，拟证明2017年7月27日鸭塘街道办事处组织会议商议因西出口改造工程如何对丰球公司进行征地补偿的事实。 被告凯里市自然资源局辩称，原告通过出让程序取得涉诉宗地时，双方约定于2013年6月9日之前开工，在2014年6月9日之前竣工。但原告在取得该宗地后未对该宗地进行开发建设，已至2018年4月被告对该宗地进行现场勘测，发现原告仅进行场地平整，且没有正当不开发的事由，属因自身原因导致涉诉土地闲置两处以上，根据《闲置土地处置办法》的规定，已构成闲置土地。经报请市人民政府批复同意，被告依据《土地管理法》及《城市房地产管理法》之规定，作出的无偿收回土地使用权的决定，事实清楚，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据、依据有：1.⑴国有建设用地使用权出让合同；⑵.①规划设计条件通知书、②附图；⑶缴款书；⑷凯里市国用（2011）第08694号《国有土地使用权证》，拟证明1.原告通过出让方式从凯里市国土局取得位于凯开××北侧、凯里市中心福利院西侧，面积为20201.40㎡的国有土地使用权；双方合同约定2012年6月9日前交付土地，2013年6月9日前项目开工建设，2014年6月9日前项目竣工的事实；原告于2011年12月13日取得该宗地《国有土地使用权证》的事实。2.现场勘测笔录，拟证明被告于2018年4月25日对案涉宗地现状进行现场勘测，发现案涉宗地仅进行场地平整，种植苗木，宗地上无建筑物，该宗地疑似闲置。3.⑴闲置土地调查通知书、⑵送达回证、⑶《关于我司东侧30.3亩宗地有关情况说明》（包括附件）、⑷建设工程决算书，拟证明被告在对案涉宗地进行现场勘测后，认为该宗地涉嫌构成闲置土地，于2018年4月25日向丰球磁材送达《闲置土地调查通知书》，要求丰球磁材提供宗地是否闲置的相关材料，丰球磁材已提供材料的事实。4.⑴《凯里市国土资源和规划管理局关于收回凯国土资挂［2011］68号宗地国有土地使用权的请示》（凯国土规划呈﹝2018﹞267号）、⑵《凯里市第九届人民政府第93次常务会议纪要（一）》、⑶《市人民政府关于收回凯国土资挂［2011］68号宗地国有土地使用权的批复》（凯府函﹝2218﹞403号），拟证明被告向市政府请示关于案涉宗地无偿收回事宜，经市政府研究同意被告无偿收回案涉宗地。5.⑴①《收回凯国土资［2011］68号宗地国有建设用地使用权听证通知书》、②送达回证；⑵听证申请书；⑶①听证告知书、②送达回证；⑷①听证延期通知书、②送达回证；⑸会议签到册；⑹听证笔录，拟证明被告依据丰球磁材的申请，依法举行听证，充分听取了丰球磁材关于案涉宗地是否闲置的陈述和申辩意见。6.《收回国有土地使用权的决定》，拟证明被诉具体行政行为。依据；1.《闲置土地处置办法》、2.《中华人民共和国土地管理法》、3.《城市房地产管理法》，说明被告作出行政行为的法律依据。 本院对原告丰球磁材公司提交的证据作如下确认：1号、2号证据证明原告依法取得案涉土地使用权，合同约定动工开发时间为2013年6月9日前，竣工时间为2014年6月9日的事实，本院予以采信。3～6号证据与本案无关联，本院不作为本案证据采信。7号证据证明2012年11月14日凯里市人民政府决定将原告扩能技改建设项目与原告投资的单晶硅与多晶硅项目建设统一搬迁至凯里开发区建设，现有厂址依法办理相关手续，改变用途利用的事实，本院予以采信。8～18号证据与本案涉诉土地无关联，本院不作为本案证据采信。但其证实因凯里市总体规划调整，凯里经济开发区国土资源局于2013年11月27日决定收回原告在凯里经济开发区用于扩能技改项目建设和单晶硅与多晶硅项目建设的土地的事实，本院予以确认。19～22号证据证明原告第三期扩建项目与单晶硅与多晶硅项目合并开发的土地收回后，于2013年12月28日向市规划局报告请求办理重启第三期扩建项目的手续。2014年6月24日市城市规划委同意三期扩建方案，2014年8月21日市工信局同意丰球磁材三期扩建项目备案，建设年限为2014年9月-2015年9月，需按规划、环保、国土、节能、建设、消防、安全、卫生、安监等部门的要求办理相关手续方可动工建设的事实，本院予以采信。23～25号证据证明原告填写申请办理《建设用地规划许可证》申请表的事实，但因没有其他证据印证，对其拟证明因规划原因调整相关部门不予办理的证明目的，本院不予确认。26～28号证据证明2016年6月凯里市人民政府因实施凯开大道海绵城市建设工程，占用涉诉部分土地建设的事实，本院予以确认。29～30号、32号证据证实2016年4月、10月贵州省交通运输厅、州发改委同意凯里西收费站改造项目，其建设规划及建设已占用原告出让取得的部分涉诉宗地，导致原告不能按原出让宗地的用途进行第三期扩建项目建设及开工的事实，本院予以采信。31号证据证明凯里市人民政府于2017年元月26日与贵州路桥集团有限公司签订凯麻高速凯里西出口改造工程项目框架协议，约定2016年9月20日开始施工，本院予以采信。33号证据与本案无关联，本院不予采信。 本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号、3～5号证据与被告行政行为有关联，证据来源合法，可作为本院审查被告作出的行政行为合法性的证据予以采信。2号证据勘测人、经办人签名，且被告工作人员未到庭说明，内容形式不合法，本院不予采信。6号证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明，原告丰球磁材公司因生产需要用地进行第三期扩建。于2011年12月9日与原凯里市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定原告受让凯里市凯开大道北侧凯里市中心福利院西侧面积为20201.4㎡的国有土地使用权（原始土地受让）作为工业建设用地，原告于2013年6月9日之前开工，在2014年6月9日之前竣工。同年12月13日凯里市国土资源局办理了《国有土地使用权证》，2012年1月原告开始对受让土地进行平场建设。建设期间，因原告与凯里市人民政府及凯里经济开发区签订了投资单晶硅与多晶硅项目建设的投资协议，2012年11月14日凯里市人民政府会议经要同意原告的第三期扩建项目与单晶硅与多晶硅项目统一搬迁至凯里经济开发区选址建设，原出让土地按相关法律、法规要求，完善手续，改变用途利用。2013年4月18日原告与凯里经济开发区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得两项目的200亩国有土地使用权。2013年11月27日因规划调整，凯里经济开发区国土资源局收回出让的200亩国有土地使用权。同年12月原告重新启动在原受让宗地上的第三期扩建项目建设，并向凯里市规划局、凯里市工业与信息化局报告，要求办理相关手续。2014年6月24日凯里市城市规划管理委员会同意凯里市规划局报送的《丰球磁材三其扩建项目规划设计方案》，2014年8月21日凯里市工业与信息化局同意原告第三期扩建项目备案，确认该项目建设年限为2014年9月－2015年9月，并要求原告按规划、环保、国土、节能、建设、消防、安全、卫生、安监等部门的要求办理相关手续方可动工建设。2016年4月5日，贵州省交通运输厅同意沪昆高速公路凯里西出口收费站互通移位改造建设项目，该项目建设占原告部分第三期扩建项目用地；2016年6月凯里市人民政府因凯开大道海锦城市建设的需要，占用原告部分第三期扩建项目用地。后原告一直未开工建设，2018年4月5月被告凯里市自然资源局认为原告的行为涉嫌构成闲置土地行为，进行了调查，经调查、听证后，报请凯里市人民政府批准同意，于2019年11月18日作出《收回国有土地使用权的决定》，原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告凯里市自然资源局作为土地资源管理的职能部门，有权对违反土地管理相关法律规定、未充分合理利用土地资源的行为作出行政决定。但作出的行政行为应做到事实清楚、程序合法，适用法律正确。本案被告作出的《收回国有土地使用权的决定》是否合法，双方争议的焦点：涉诉土地闲置不能开发是原告自身原因还是政府、政府有关部门的行为导致；原告自身原因导致涉诉土地闲置时间是否达两年；适用法律是否正确。 涉诉土地闲置不能开发是原告自身原因还是政府或政府有关部门的行为导致；原告自身原因导致涉诉土地闲置时间是否达两年的问题。本院认为，原告丰球磁材公司与原凯里市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》虽约定涉诉土地原告于2013年6月9日之前开工，但经本院审理查明，涉诉土地的第三期扩建项目在2012年11月因凯里市经济建设的需要，经凯里市人民政府同意，与单晶硅与多晶硅项目统一搬迁至凯里经济开发区选址建设，原告在凯里经济开发区取得两项目的200亩国有土地使用权拟建设后，却又因凯里市规划调整，该200亩国有土地使用权于2013年11月被凯里经济开发区国土资源局收回，导致原告于2013年12月重新申报第三期扩建项目建设规划设计，使用涉诉土地，至2014年8月21日凯里市工业与信息化局同意原告第三期扩建项目备案，重新确认该项目建设时期时，未能开工建设。本院认为，原告延迟涉诉土地动工开发的原因是凯里人民政府调整经济建设规划的行为导致，不属于原告自身原因导致。2013年6月9日至2014年8月期间不应计入原告因自身原因导致土地闲置时间。 在凯里市工业与信息化局同意原告第三期扩建项目备案，确认该项目建设年限为2014年9月-2015年9月后，基于政府职能部门的行政管理职权和信赖利益保护原则，应重新按2014年9月开始计算原告涉诉土地开工时间。从2014年9月确定开始建设时间至2018年4月被告凯里市自然资源局对原告涉嫌构成闲置土地行为进行立案调查止，原告虽未对涉诉土地开发，但经本院审理查明，在2016年4月5日贵州省交通运输厅已同意沪昆高速公路凯里西出口收费站互通移位改造项目建设和同年6月凯里市人民政府也实施凯开大道海锦城市建设，其规划和建设均已实际占用涉诉土地，事实上造成原告第三期扩建项目不能按原规划建设，客观上也不能在取得该项目的相关建设许可。故本院认为，原告从2016年4月至今不能对涉诉土地开发利用，属于政府、政府有关部门的相关行为所导致，该时间同样不应计入原告因自身原因导致土地闲置时间。如前所述，原告因自身原因导致涉诉土地闲置时间应从凯里市工业与信息化局确认的2014年9月开工建设时间开始计算，至2016年4月贵州省交通运输厅同意的沪昆高速公路凯里西出口收费站互通移位改造项目建设时止，涉诉土地闲置时间1年8个月，未超过两年时间。故被告作出的《收回国有土地使用权的决定》，以双方签订《国有建设用地使用权出让合同》约定的开工时间计算土地闲置时间，并无偿收回涉诉土地使用的决定，不符合《闲置土地处置办法》第八条、第十二条规定，认定原告因自身原因导致该宗地闲置时间超过两年的事实不清，证据不足，其行政行为依法应予以撤销。 适用法律是否正确问题。本院认为，本案涉诉土地性质系工业用地，属于《中华人民共和国土地管理法》及相关工业用地法规调整范围，而《中华人民共和国城市房地产管理法》调整和规范的是城市规划内用于从事房屋地产开发的国有土地，其土地性质是商业用地。被告适用调整商业用地的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，作为收回性质属于工业用地的涉诉土地使用权依据，属适用法律错误。 综上，被告凯里市自然资源局作出的行政行为认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原告丰球磁材公司提出请求撤销该行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以采纳；被告请求驳回原告的诉讼请求的意见，理由不充分，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 撤销被告凯里市自然资源局于2019年11月18日作出凯自然资发〔2019〕103号《凯里市自然资源局关于收回凯国土资挂〔2011〕68号宗地国有土地使用权的决定》。 案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨再义 人民陪审员  李茂金 二〇二〇年十月十五日 法官助理王名勇 书记员肖乾勋 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。