湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终914号上诉人（原审原告）：曹小兵，男，1967年3月22日出生，汉族，住湖南省长沙县。委托代理人：满增桂，北京创为律师事务所律师。委托代理人：张俊杰，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙县人民政府，住所地湖南省星沙街道开元路**。法定代表人：张作林，县长。委托代理人：刘超。委托代理人：谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府，，住所地长沙市岳麓区岳麓大道**法定代表人：郑建新，市长。委托代理人：伍益东。上诉人曹小兵因与被上诉人长沙县人民政府（以下简称县政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）征地补偿安置方案及行政复议纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2014年5月22日，湖南省人民政府作出了《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（［2014］政国土字第881号），批准征收长沙县泉塘街道小塘路社区、星沙街道办事处、星沙街道办事处广生塘社区、星城社区土地49.8825公顷作为长沙县2013年度第六批次建设用地项目。2016年9月26日，县政府发布了《征收土地方案公告》（［2016］第50号），并在被征地社区、村组进行了公告张贴。2018年12月26日，长沙县自然资源局（原长沙县国土资源局）发布《征地补偿安置方案征求意见公告》（长县国土资征［2018］350号），并在被征地社区、村组进行了公告张贴。该公告载明“被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议，可以在2019年1月7日前向县政府申请复查；对本方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，请于1月14日前以书面形式送达本局，逾期未送达，视为没有不同意见”。2018年12月26日，曹小兵所在的星沙街道办广生塘社区居委会出具了《放弃听证决议》。长沙县自然资源局将修改后的《征地补偿安置方案》报请县政府批准实施。《征地补偿安置方案》记载以下事项：一、征收土地房屋及拆迁人口数量；二、征地补偿标准；三、征地补偿总费用；四、征地补偿将费用支付方式及查询途径；五、集体经济组织成员安置办法；六、限期腾地期限等。《征地补偿安置方案》呈报表中还附带了资金到位证明。2019年1月15日，县政府批准了上述《征地补偿安置方案》。2019年1月15日，长沙县国土资源局发布了《征地补偿安置方案实施公告》（长县国土资实［2019］10号），并在被征地社区、村组进行了公告张贴。2019年10月12日，长沙县自然资源局向曹小兵出具了《长沙县自然资源局政府信息公开告知书》（长县自然资源公开告知［2019］143号），该告知书附带了《征地补偿安置方案实施公告》（长县国土资实［2019］10号）。2019年12月12日，曹小兵向市政府提起行政复议申请，请求撤销县政府批准的《征地补偿安置方案》。2020年2月20日，市政府作出了长府复决字［2019］第353号《行政复议决定书》，决定维持县政府批准的《征地补偿安置方案》。原审法院认为：本案争议的焦点系县政府批准涉案征地补偿安置方案行为及市政府作出的行政复议决定的合法性。一、县政府批准《征地补偿安置方案》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，县政府是批准《征地补偿安置方案》的适格行政主体。二、县政府批准《征地补偿安置方案》程序合法。涉案土地征收已经（2014）政国土字第881号《农用地转用、土地征收审批单》批准。随后，县政府作出了《征收土地方案公告》，长沙县自然资源局作出了《征地补偿安置方案征求意见公告》。因在规定的期限内未收到复查申请，也未收到听证申请，长沙县自然资源局将《征地补偿安置方案》报县政府批准，县政府于2019年1月15日批准同意实施涉案征地补偿安置方案，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。三、《征地补偿安置方案》确定的征地补偿标准合法，适用法律正确。经该院查明，涉案《征地补偿安置方案实施公告》于2019年1月15日作出，并于同日在被征收范围予以公告。据此，涉案征收征地补偿、地上、地上附着物和青苗补偿标准适用市政府《关于调整征地补偿标准的通知》（长政发［2018］**）府《关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发［2014］7号）等所确定的补偿标准，其集体经济组织成员安置按照长沙市政府《长沙市征地补偿安置条例》和长沙县政府《长沙县征地拆迁补偿安置工作若干问题的规定》实行货币安置，并将被征地集体经济组织成员纳入城镇就业培训和社会保障体系，符合法律、法规的相关规定。四、市政府作出的《行政复议决定》符合法律规定。市政府于2019年12月12日收到曹小兵的复议申请，向县政府送达行政复议答复通知书，听取了被申请人的意见。经依法延期后，于2020年2月20日作出涉案行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、三十一条之规定。该院对其合法性予以确认。五、曹小兵提出，征收审批单已经经过两年的有效期限，县政府据此作出的征地补偿安置方案违法。该院认为，行政机关作出的行政行为在未经有权机关以及人民法院生效判决撤销其效力前因行政行为的公定力、确定力而被推定为合法有效，涉案审批单和征收土地公告尚未被有权机关或者人民法院生效判决予以撤销，人民法院应认可其效力。同时，《国土资源部关于印发的通知》（国土资发［2004］237号）第十四条规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。经查，涉案征收审批单中的项目系分批启动，县政府在土地征收批准后的两年内已实施了用地行为，故对于曹小兵的上述主张不予采信。六、曹小兵提出，长沙县自然资源局的征收程序违法，未按规定发布相关征收公告。该院认为，长沙县自然资源局发布的相关征收公告虽存在延迟，但并未对被征收人合法权益造成实际影响，故对长沙县自然资源局的征收程序予以认可。综上，县政府批准的涉案《征地补偿安置方案》及市政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。曹小兵的诉讼请求不成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曹小兵的诉讼请求。本案案件受理费50元，由曹小兵负担。曹小兵不服一审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定事实不清，主要证据不足。首先，根据《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规【2018】1号）第二条规定，农用地转用或土地征收依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。案涉《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》由湖南省人民政府于2014年5月22日作出，而被上诉人县政府于2016年9月26日发布征地公告，其已超出两年有效期，因此该征收审批单已经失效。其次，原审认定审批单中的项目系分批次启动征收错误。最后，合法行政原则要优于公定力原则，案涉审批单因超过两年未用地或实施征地补偿方案而失效，征地公告及补偿方案均丧失合法性。2.原审认定事实的主要证据不足。3.县政府批准征地补偿安置方案程序严重违法且未保障上诉人提出意见的权利。涉案征地公告、征地补偿安置方案公告均超出法定期限，县政府批准征地补偿安置方案程序违法。请求：1.依法撤销湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初84号行政判决；2.请求依法改判或发回重审；3.诉讼费由被上诉人承担。县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，请求驳回上诉。市政府答辩称：市政府作出的复议决定系依法履行法定职责，该决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人理由不成立，请求驳回。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对原审查明认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是县政府批准的征地补偿安置方案是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定:市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，长沙县国土资源局是拟定征地补偿安置方案合法主体，县政府是批准征地补偿安置方案合法主体。本案中，湖南省人民政府就涉案土地于2014年5月22日作出了《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，县政府于2016年9月26日发布了《征收土地方案公告》，并在被征地社区、村组进行了公告张贴，2018年12月26日长沙县国土资源局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》，并在被征地社区、村组进行了公告张贴，2018年12月26日曹小兵所在的星沙街道办广生塘社区居委会出具了《放弃听证决议》，随后长沙县国土资源局将修改后的征地补偿安置方案报请县政府批准实施，在县政府批准后长沙县国土资源局发布了《征地补偿安置方案实施公告》，并在被征地社区、村组进行了公告张贴，故县政府批准的涉案征地补偿安置方案程序符合上述法律规定。涉案征地补偿安置方案包括建设用地名称、征收土地范围、土地补偿安置标准、征地补偿安置费用、农业人员安置方式及补偿安置争议的处理等内容，符合《征收土地公告办法》第八条规定及相关规范性文件中关于征地补偿安置方案应包括内容，且涉案征地补偿安置方案确定的补偿标准均系按照省市县先行有关征地补偿安置法规、规章及规范性文件的规定实施，故案涉征地补偿安置方案内容合法。综上，涉案征地补偿安置方案主体合法、内容合法、程序合法，上诉人提出征地补偿安置方案违法应予撤销的理由不成立。市政府复议机关在收到曹小兵的行政复议申请后，在法律规定的期限内按照法定程序作出维持县政府批准的征地补偿安置方案的复议决定，符合法律规定。上诉人提出的土地征收审批单效力问题。因审批单至今未被有权机关撤销或宣告无效,且涉案土地征收系分批次进行，上诉人在二审询问中亦认可被上诉人在2016年已进行土地丈量等工作，也即土地审批后两年期间土地征收管理部门已进行土地征地相应工作，因此一审认可审批单的效力并无不当。上诉人提出的县政府批准征地补偿安置方案程序严重违法且未保障上诉人提出意见的权利问题。经查，虽然涉案相关征收公告存在部分延迟，但并不对被征收人权益造成实质损害，原审对征收程序予以认可并无不当。上诉人提出未保障其提出意见的权利问题，2018年12月26日，长沙县国土资源局将《征地补偿安置方案征求意见公告》送至上诉人所在的星沙街道办事处、广生塘社区居委会、洋塘居民小组，并在被征地社区、村组进行了公告张贴，听取意见，2018年12月26日，曹小兵所在的星沙街道办广生塘社区居委会出具了《放弃听证决议》，上述事实表明土地行政管理部门已按照法律规定听取意见，并没有剥夺上诉人陈述意见的权利，上诉人该理由不成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹小兵承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十月二十日法官助理张颢严书记员杨柳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；