浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1338号 上诉人（原审原告）叶乾坤，男，1954年4月8日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。 委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、吕宪廷，该府工作人员。 第三人宁波市水利局，住所，住所地浙江省宁波市海曙区卖鱼路**div> 法定代表人劳可军，局长。 委托代理人吴兴，该局工作人员。 委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。 浙江省宁波市中级人民法院审理叶乾坤与宁波市水利局、宁波市人民政府其他行政管理行政复议一案，于2020年6月28日作出（2020）浙02行初67号行政判决。叶乾坤不服，提出上诉。本院于2020年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经审阅卷宗材料，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原判认定，2019年8月16日，叶乾坤提出投诉，要求宁波市水利局查处有关单位在港坚码头外临甬江河道地块非法填埋垃圾的违法行为。同年10月28日，叶乾坤向宁波市人民政府提出行政复议申请，要求责令宁波市水利局对其投诉的相关单位未经批准擅自填埋垃圾及相关建设活动的违法行为，依法进行查处。宁波市人民政府于同年10月29日受理叶乾坤的行政复议申请，向其发送了行政复议案件受理通知，并向宁波市水利局发送行政复议答复通知。宁波市水利局收到行政复议答复通知后，提交了行政复议答复意见以及证据材料。宁波市人民政府审查后，于2019年12月25日作出被诉复议决定，并送达叶乾坤、宁波市水利局。被诉复议决定认定，叶乾坤以宁波市港坚码头储运有限公司（以下简称港坚码头公司）股东以及港坚码头实际使用权人的身份，于2019年8月16日向宁波市水利局寄送政府信息公开申请暨投诉书，称自2019年4月起，港坚码头外临近甬江河道地块被有关单位非法填埋建筑垃圾，要求宁波市水利局公开其作出的涉港坚码头地块的审查审批文件以及涉案单位办理审批手续时提供的申请材料，如涉案单位未经审批填埋建筑垃圾以及未经批准违法施工，要求依法查处，并告知叶乾坤处理结果。同年9月22日，宁波市水利局作出《宁波市水利局政府信息依申请公开告知书》（甬水依申请〔2019〕1号），告知叶乾坤甬江流域综合规划及图纸，关于码头迁建改造事宜，尚未收到审批申请，对投诉事宜已经进行调查。叶乾坤认为宁波市水利局未处理其投诉申请，向宁波市人民政府申请行政复议，被诉复议决定另查明，港坚码头公司已于2005年3月被吊销营业执照，港坚码头公司的业主单位为宁波海事局，该局自2004年起将港坚码头出租给宁波江北东方仓储有限公司（以下简称东方仓储公司）使用。2017年9月5日，宁波海事局后勤管理中心通知东方仓储公司港坚码头租赁合同到期，要求该公司限期完成交接工作。叶乾坤在宁波市人民政府于2019年12月13日对其询问中陈述，其没有港坚码头公司周边场地的权属凭证。被诉复议决定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议。叶乾坤以港坚码头公司股东及港坚码头实际使用权人的身份，向宁波市水利局投诉有关单位未经批准在港坚码头临近甬江河道地块填埋建筑垃圾以及违法施工，但叶乾坤为股东的港坚码头公司已在2005年被依法吊销，叶乾坤也不是港坚码头的实际使用权人，对该码头周边的场地也没有相应的权属凭证。叶乾坤也无其他证据证明其投诉的事项对其合法权益产生影响。宁波市水利局处理投诉事项的行为与叶乾坤的合法权益之间并不存在法律上的利害关系。因此，叶乾坤的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回叶乾坤的行政复议申请。叶乾坤不服被诉复议决定，起诉请求撤销被诉复议决定，判令宁波市人民政府限期受理叶乾坤的复议申请并作出复议决定。 原审法院认为，各方当事人对宁波市人民政府具有作出被诉复议决定的职权、被诉复议决定作出程序的合法性，均无异议，经审核，予以确认。本案中各方当事人的争议焦点是叶乾坤与宁波市水利局对其投诉事项的处理是否具有利害关系，叶乾坤是否属于适格的行政复议申请人。叶乾坤与其向宁波市水利局投诉事项的处理有利害关系的事实，叶乾坤应当提供证据予以证明。叶乾坤认为港坚码头公司系港坚码头的实际使用权人，但其提供的证据不能证明该事实。宁波海事局（原交通部海上安全监督局）与宁波市江北区水产供销公司（以下简称江北水产公司）于1996年4月25日签订协议，约定由该公司出资建造港坚码头，建成后产权归宁波海事局，并由该公司以建设出资款代替部分租金的形式承租使用，但仍需缴纳租赁费。叶乾坤对上述协议亦无异议，其在行政复议申请中也陈述，港坚码头的权属问题尚未得到解决。综上，叶乾坤提供的证据尚不能证明其对港坚码头享有合法权益，故宁波市水利局对叶乾坤投诉事项的处理与叶乾坤没有利害关系，叶乾坤不具有申请行政复议的主体资格，其复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件。宁波市人民政府据此作出被诉复议决定，符合规定。综上，叶乾坤的诉讼请求，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶乾坤的诉讼请求。 叶乾坤上诉称：一、上诉人系港坚码头公司全资股东,填埋地块在港坚码头公司建设的码头外侧,关系到上诉人投资建设的码头能否继续正常使用,与上诉人存在重大的利害关系。1、从国家交通部相关规定及建造码头事实来看,港坚码头公司虽然没有港坚码头的所有权属证明,但港坚码头公司是港坚码头的建设、投资单位。依据国家交通部1986年7月7日《关于内地省、区、市在沿海集资建设港口码头的试行办法》中谁投资建设的归谁所有的规定,港坚码头公司是港坚码头的所有人。根据交通部“凡在沿海投资建设泊位者,可以得到下列优惠:泊位建成后,国家投资建设的基础设施部分,其产权属国家所有,由港务局统一管理,投资者使用;投资者建设的地面设施,其产权归投资者所有;根据谁投资、谁使用、谁受益的原则,泊位建成投产后,根据投资者的意愿可采用以下经营方式……”的规定,港坚码头公司是投资人也是码头的使用权人和收益人。在码头未被依法征收的情况下,有关单位在码头地块填埋建筑垃圾并浇注场地的行为,显然侵犯了港坚码头公司的合法权益。2、上诉人作为持有港坚码头公司百分之百股份的股东,是港坚码头公司的实际权利人，在港坚码头公司被吊销的情况下,可以作为投资人身份承接港坚码头公司吊销之前的所有正当合法权益，与港坚码头具有利害关系。3、退一步来讲,对于查处水利、防洪违法行为是依职权行政行为,并不是依申请行政行为。只要有违法行为,宁波市水利局就有查处的法定职责。在港坚码头附近填埋建筑垃圾,会严重影响甬江河道的防洪安全和港坚码头的正常运营。复议程序中,宁波市水利局提交了的《告知书》也明确了有关单位的填埋建筑垃圾及建设施工均未取得审批。而根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《浙江省河道管理条例》《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》等规定,在河道管理范围内从事工程建设活动,不得妨碍防洪度汛安全;在三江河道建设、整治、保护、利用和管理应当遵循甬江流域综合规划以及防洪治涝、清淤疏浚、干流堤线、水域保护等专业规划。另外,有关单位不得在河道管理范围内倾倒建筑垃圾,也不得未经批准填埋建筑垃圾及未经批准违法施工,违反法律规定水利主管部门应该依法查处。特别是根据《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》第26条的规定,水行政主管部门不但应该及时受理、处理,还应当予以奖励。二、港坚码头公司与东方仓储公司、江北水产公司是不同的法律主体。第三人宁波市水利局混淆了三个不同主体,而且在一审中所陈述的原交通部海上安全监督局与江北水产公司签订协议一事，与本案没有任何关系。东方仓储公司与虽然宁波海事局签订过租赁协议,但不能否认上诉人由于港坚码头公司建造码头所应该享有的权利。江北水产公司与原交通部海上安全监督局的协议并未实际履行,该公司没有出资建造港坚码头。宁波海事局显然也不能以江北水产公司与原交通部海上安全监督局的协议来否认港坚码头公司是港坚码头的出资、建设方及码头权利人的事实。上诉人叶乾坤不否认自己既是港坚码头公司的全资股东,也是东方仓储公司的股东,东方仓储公司与港坚码头公司是关联企业。正由于是关联企业,所以叶乾坤才把港坚码头公司的出租收益权利交由东方仓储公司来行使。三、被上诉人不对宁波市水利局作出的行政行为进行监督,违反了行政复议法的立法目的。被上诉人作出驳回复议决定,将导致宁波市水利局不履行查处违法行为得不到相应监督。港坚码头外面近雨江河道地块被有关单位非法填埋建筑垃圾,并已经填平。在港坚码头附近填埋建筑垃圾,会严重影响甬江河道的防洪安全,也会影响港坚码头的正常运营。宁波市水利局的不查处违法行为将影响上诉人对码头的正常使用,也会导致产生甬江防洪度汛等隐患问题。综上，被上诉人认为投诉事项与上诉人不具有利害关系不当，被诉行政复议决定不合法,一审法院判决驳回诉讼请求错误。请求依法撤销一审判决及被诉行政复议决定,责令被上诉人限期受理上诉人复议申请并重新作出复议决定。 宁波市人民政府答辩称：一、其作为宁波市水利局的本级人民政府，依据《行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，是受理叶乾坤的复议申请并作出被诉复议决定的适格主体。二、被诉复议决定作出的程序合法。宁波市人民政府于2019年10月29日收到叶乾坤的行政复议申请，次日予以受理，并发送了受理通知书和答复通知书。2019年12月15日作出被诉复议决定并送达叶乾坤。被诉复议决定的作出程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等规定。三、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。叶乾坤作为股东的港坚码头公司已在2005年被依法吊销，叶乾坤也不是港坚码头的实际使用权人，对码头周边的场地也没有相应的权属凭证，也没有其他证据证明投诉的事项对其合法权益产生影响。宁波市水利局对投诉事项的处理与叶乾坤没有法律上的利害关系。叶乾坤的行政复议申请不符合《行政复议法》《实施条例》规定的受理条件。被诉复议决定事实清楚、证据确凿。综上，叶乾坤的上诉没有法律和事实依据，请求驳回其上诉。 宁波市水利局答辩称：一、1996年4月25日，宁波海事局（原交通部海上安全监督局）与江北水产公司签订协议，约定由该公司出资建造港坚码头，建成后产权归宁波海事局，并由该公司以建设出资款代替部分租金的形式承租使用，但仍需缴纳租赁费。后江北水产公司拖欠租金及滞纳金，宁波海事局于2003年4月15日，由宁波海安物业管理有限公司（宁波海事局三产公司）与宁波市路林钢材储运贸易有限公司（以下简称路林储运公司）签订码头租赁协议，由后者承租涉案场地并支付租金。2014年，根据路林储运公司的申请，由东方仓储公司替代签订租赁协议，协议于2017年9月5日到期。宁波海事局于2017年7月28日向东方仓储公司发出收回租赁房产的通知。上述租赁协议已于2017年9月5日终止。叶乾坤并非港坚码头的所有人，仅为港坚码头原承租人东方仓储公司的股东，且东方仓储公司的租赁协议在2017年9月到期，其对港坚码头不享有法律上的权利。叶乾坤认为其系港坚码头公司的股东及港坚码头的实际使用权人，但根据宁波市人民政府的调查，港坚码头公司在2005年3月已被吊销营业执照。因此，叶乾坤、港坚码头公司不是港坚码头的实际使用人，叶乾坤又未提供其享有港坚码头周边场地的权属权证。综上，叶乾坤与宁波市水利局对其投诉事项的处理并无法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，其复议申请不符合受理条件。宁波市人民政府作出驳回叶乾坤申请的被诉复议决定，符合法律规定。二、宁波市水利局已经履行了河道监督管理的相关法律职责。根据《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》第三条、《宁波市人民政府办公厅关于建立宁波市三江河道管理联席会议制度的通知》等相关规定确定的单位职责，各区（市）人民政府及其职能部门具体负责依法查处三江河道陆域巡查、监管。2019年4月9日，江北区城市管理局对宁波豪城码头有限公司未经许可，擅自在甬江河道管理范围内建设施工的情况，下发了整改通知单，责令停止违法行为。因此，宁波市水利局已经依法履行河道监督指导的相关职责。综上，叶乾坤的上诉不能成立，请求驳回其上诉。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 本院认为，本案的争议焦点为叶乾坤与宁波市水利局对投诉事项的处理是否具有利害关系。经查：本案叶乾坤申请复议事项为要求宁波市水利局履行查处有关单位在港坚码头外临甬江河道地块非法填埋垃圾违法行为的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议受理条件之一。本案中，叶乾坤港坚码头公司股东的身份申请行政复议，但其提供的证据不能证明港坚码头公司系港坚码头的所有权人或实际使用权人。相反，被上诉人提供的宁波海事局（原交通部海上安全监督局）与江北水产公司于1996年4月25日签订的协议证明，港坚码头由江北水产公司出资建造，建成后产权归宁波海事局，并由江北水产公司以建设出资款代替部分租金的形式承租使用。宁波海事局自2004年至2017年9月5日将港坚码头出租给东方仓储公司使用。叶乾坤对上述协议均认可，且其在行政复议申请中亦承认港坚码头权属问题尚未得到解决。在叶乾坤未能提供证据证明其对港坚码头享有合法权益的情况下，亦不能认定宁波市水利局对叶乾坤投诉事项的处理与叶乾坤存在利害关系。宁波市人民政府据此认为叶乾坤不具有申请行政复议的主体资格，其复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，并作出被诉复议决定驳回叶乾坤的行政复议申请，符合法律规定。此外，宁波市人民政府于2019年10月29日收到叶乾坤的行政复议申请，次日予以受理并发送了受理通知书和答复通知书。2019年12月15日作出被诉复议决定并送达叶乾坤，程序合法。 综上，原审法院认定事实和适用法律正确，上诉人叶乾坤的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶乾坤负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年十月二十日 书记员  许亚芬