广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1038号 上诉人（原审原告）广西壮族自治区国有钦廉林场，住所地：钦州市。 法定代表人蒋林，场长。 委托代理人周毅，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人黄龙维，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）防城港市防城区人民政府，住所地：防城港市防城区。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黎业剑，防城港市防城区林业局工作人员。 委托代理人黄宇昌，防城港市防城区林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市中心区。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人唐于琳，防城港市司法局工作人员。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局工作人员。 原审第三人莫明琮，男，1967年4月12日出生，汉族，户 -2- 籍地:广西柳州市鱼峰区柳石路412号集体户，现住南宁市青秀区。 原审第三人杨家创，男，1968年2月6日出生，汉族，住防城港市防城区。 上诉人广西壮族自治区国有钦廉林场（以下简称钦廉林场）因诉防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：原告钦廉林场主张1512.19亩林地上桉树的权属位于防城区茅岭镇××村××组、江北组集体土地范围。2005年8月10日，防城区茅岭镇××村××组、江北组经法定程序将约2490亩荒山承包给杨家创种植桉树。2011年6月3日，经防城区茅岭镇××村××组、江北组同意，杨家创与莫明琮签订《协议书》，将上述林地转包给莫明琮。2011年8月，因莫明琮与钦廉林场合作造林，应莫明琮要求，杨家创与莫明琮于2011年8月10日签订《林地（林木）经营权转让合同书》，并约定该合同作为2011年6月3日所签订《协议书》的附件。2011年12月1日，莫明琮与钦廉林场签订《合作造林合同》，合同约定双方进行合作造林。 另查明，2017年，钦廉林场向钦州市钦南区人民法院提起民事诉讼，请求判决莫明琮继续履行双方于2011年12月1日 -3- 签订的《合作造林合同》。2017年11月10日，钦州市钦南区人民法院作出（2017）桂0702民初2623号民事裁定，以“处理本案争议首先要对林木权属进行确权为前提，林木确权是本案的基础法律关系，应当由人民政府处理作为前置条件，原告未经人民政府处理方向本院起诉不符合法律规定，故本案不属于人民法院受理的范围”为由，裁定驳回钦廉林场的起诉。该案原、被告没有提出上诉。 2018年5月，杨家创向防城港市防城区人民法院提起民事诉讼，防城区人民法院于2019年2月12日作出（2018）桂0603民初716号民事判决：一、解除杨家创与莫明琮2011年6月3日签订的《协议书》及2011年8月10日签订的《林地（林木）经营权转让合同书》；二、莫明琮将双方协议书约定的位于防城港市××城区茅岭镇××村江北组、××组的林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收西积2050亩）返还给杨家创。 2018年2月，钦廉林场向防城港市防城区人民法院提起民事诉讼，请求判决莫明琮继续履行双方于2011年12月1日签订的《合作造林合同》、莫明琮协助钦廉林场将防城区茅岭镇××村××组、江北组（1512.19亩）林木资产的所有权登记于钦廉林场名下等。防城区人民法院于2019年5月9日作出（2018）桂0603民初321号民事判决，其中另查明中叙述，该院作出的（2018）桂0603民初716号，“该判决已经于2019年4月28日生效。直至该案判决生效，莫明琮依然没有依照协 -4- 议约定足额支付给杨家创林地承包经营款，山上原有林木已经基本被他人砍伐完毕。”防城区人民法院（2018）桂0603民初321号民事判决：驳回钦廉林场的诉讼请求。该案各方当事人均没有上诉。 防城港市防城区人民政府山林权属纠纷调解处理领导小组办公室（以下简称防城区调处办）于2019年9月29日给钦廉林场作出防区林调[002]号《不予受理决定书》，载明：“经审查，林地上的林木纠纷属于农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议。本机关认为，你单位提出的林木权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条规定的条件，依法应不予受理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条的规定，本机关决定：不予受理。”钦廉林场不服，向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2020年3月20日作出防政复决[2020]9号行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请。钦廉林场不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销防区林调[002]号《不予受理决定书》、防政复决[2020]9号《行政复议决定书》；2、责令被告防城区政府在法定期限内对原告的申请作出具体行政行为；3、请求判令二被告承担本案的全部诉讼费用。 防城港市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：防城区调处办作出不予受理决定以及被告防城港市政府作出的复议决定有没有事实根据和法律依据。 -5- 其一，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。第三条规定，县级以上人民政府的土地山林水利权属纠纷调解处理机构负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体组织、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作。本案中，防城区调处办符合上述地方法规的规定，具有具体处理土地山林水利权属纠纷的职权。但应当指出的是，在具体处理土地山林水利权属纠纷的法律文书中，应当加盖防城区政府的公章而非防城区调处办的公章。钦廉林场向防城区政府申请调处，而防城区政府移送、交办给防城区调处办具体负责审查，形成了事实的委托行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定。钦廉林场在本案中亦将防城区政府列为被告，并无不当。其二，钦廉林场提出的案涉林木与莫明琮、杨家创存在权属争议，似乎应适用《中华人民共和国森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，由防城区政府受理并作出处理决定。但实质上，案涉林木的权属系基于杨家创与防城区茅岭镇××村××组、江北组承包种植，杨家创转包给 -6- 莫明琮，莫明琮与钦廉林场合作开发的基础事实。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条的规定，林地承包经营权人对林地享有占有、使用、收益的权益，而享有林木所有权是林地承包经营权人实现收益权的必要前提。本案中，钦廉林场与莫明琮合作开发种植林木基于莫明琮从杨家创转包的行为，而防城区人民法院（2018）桂0603民初716号生效的民事判决，已判决解除杨家创与莫明琮签订的《协议书》及签订的《林地（林木）经营权转让合同书》，由莫明琮将双方协议书约定的位于防城港市××城区茅岭镇××村江北组、××组的林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收西积2050亩）返还给杨家创。据此，在法律层面上，案涉林木的确权，防城区政府如受理则不可避免要审查相关承包、转包经营行为是否合法有效，并不可避免地要审查承包土地的权益等，而根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条“因农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议、行政区域边界争议，不适用本条例”的规定，则本案基于这一特别规定不宜由人民政府受理、调处。其三，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定，申请确权处理时应当提供下列材料：其中（一）能够证明权属归属的有关证明材料。本案中，经审查，钦廉林场向防城区政府申请对涉案林木确权，如上所述，林地权属、承包权益均与钦廉林场无关，钦廉林场虽提供其与莫明琮协议合作开发的合同，但因莫明琮的转包行为已被依法解除，且通常 -7- 认为，林木所有权应随林地承包经营权的流转而流转，土地承包经营权转包的流转方式属债权行为，亦即钦廉林场在本案中可以向莫明琮协商或诉求承担违约责任，也可以与杨家创协商合作开发、共同经营或诉求补偿，但仅凭其与莫明琮协议合作开发的合同不足以主张涉案林木的物权，换言之，在涉案林木的物权方面，钦廉林场尚未能提供能够证明权属归属的有关证明材料，应承担举证不能的不利后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告钦廉林场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钦廉林场负担。 钦廉林场上诉请求：1.撤销防城港市中级人民法院（2020）桂06行初18号行政判决；2.撤销防区林调〔002〕号不予受理决定书、防政复决〔2020〕9号行政复议决定书；3.责令防城港市防城区人民政府在法定期限内对上诉人的申请作出具体行政行为；4.二被告承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、钦廉林场的林木确权申请符合法律规定的受理条件，不属于《纠纷调处条例》第四十三条规定的情形。根据《中华人民共和国森林法》第而十二条的规定，因钦廉林场与杨家创、莫明琮之间对案涉林木所有权有争议，钦廉林场向防城区政府申请处理符合法律规定。本案中，钦廉林场与杨家创、莫明琮之间只对林木所有权有争议，不属于“土地使用权争议”，可以排除《纠纷调处条例》第四十三条的适用。《关于承包林地有纠纷可否发放林木采伐许可证有关问题的复函》（桂林函〔2014〕263号）指出： -8- “对于在权属存在争议的林地上种植的林木能否合法林木采伐许可证，首先要调查确定林地权属存在争议林地上的林木权属是否存在争议。如果林木权属清晰、没有争议的，林业行政主管部门在受理林木所有权人林木采伐许可申请时，应当依法核发林木采伐许可证”参照上述规定，林木权属与林地权属是独立的，林木所有权人不一定是林地所有权（使用权人），并非如一审判决所称“林木所有权随林地承包权的流转而流转”。二、一审判决认为根据《纠纷调处条例》第四十三条规定本案不宜由人民政府受理、调处，又援引该条例第二十条以钦廉林场未能提供证明权属的有关证明材料为由认为钦廉林场的确权申请不应受理，逻辑严重错误。此外，防城区政府并非以钦廉林场未提供《纠纷调处条例》第二十条规定的材料为由不予受理确权申请，退一步说，确权调处的申请材料为形式审查，钦廉林场能否证明权属归属应受理后进行审查确定，且钦廉林场已向防城区政府提交了2011年以来经营林地的相关合同、财务凭证，证实对案涉林地投资3256463.56元，一审法院忽略这一事实，造成裁判错误。三、即使本案不适用《纠纷调处条例》，也应适用《中华人民共和国森林法》《林木林地权属争议处理办法》等规定由防城区政府受理钦廉林场的林木确权申请。四、一审判决认为防城区调处办作出的被诉行政行为并无不当，没有事实依据。被诉行政行为由防城区调处办作出，但防城区政府未提交证据证明防城区调处办有权作出被诉行政行为，一审法院认为其于防城区政府间属委托关 -9- 系，没有事实依据。防城区调处办答复超越职权，应予撤销。 防城区政府辩称：一、防城区调处办作出不予受理决定书程序合法。钦廉林场向防城区政府提出调处申请后，防城区调处办经审核，依据《纠纷调处条例》第二十三条、第四十条规定的有关程序办理。二、防城区调处办作出不予受理决定依据事实清楚、证据确凿、实体处理正确。三、防城区调处办作出不予受理决定适用法规正确。综上，请求二审法院予以维持。 防城港市政府辩称：一、防城港市政府作出的防政复决〔2020〕9号行政复议决定程序合法。钦廉林场不服防城区政府作出的防区林调〔002〕号不予受理决定，向防城港市政府申请行政复议，防城港市政府作为防城区政府的上一级人民政府，可以受理钦廉林场不服防城区作出的具体行政行为而申请的行政复议。防城港市政府受理复议申请后，对案件进行审查，依法作出复议决定，符合有关程序规定。二、防城港市政府的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。钦廉林场主张1512.29亩林地上桉树的土地权属明确没有权属争议，为防城区茅岭镇××村××组、江北组集体所有。杨家创的土地承包经营权是从江南组、江北组转移取得，并不是创设取得。因此，杨家创转包给莫明琮，莫明琮再引进钦廉林场在该林地上的经营行为受民法调整和约束。钦廉林场申请对林木所有权、使用权确权，但确权对象不属于林地权属确权范围，不符合《纠纷调处条例》第十五条关于土地权属纠纷受理条件，因此其复议请求不予支持。根据《纠纷调处条 -10- 例》第三条第二款的规定，防城区调处办有权对山林权属纠纷案件调处。三、防城港市政府的行政复议决定适用法律正确。 第三人杨家创、莫明琮未提交书面意见。 二审中，各方当事人均未提交新证据。本院二审查明的事实与一审一致。 本院认为，本案的争议焦点是：防城区调处办作出不予受理决定以及防城港市政府作出的复议决定是否有事实根据和法律依据。 本案中，钦廉林场向防城区政府申请对涉案林木进行确权，是基于其与莫明琮于2011年12月1日签订的《合作造林合同》。而莫明琮与钦廉林场签订合作造林合同的前提，则是基于2011年莫明琮与杨家创签订的《协议书》及《林地（林木）经营权转让合同书》。因此，钦廉林场能否取得涉案林木的所有权，取决于本案承包、转包经营合同是否合法有效，合同是否得到切实的履行。而防城港市防城区人民法院（2018）桂0603民初716号生效的民事判决，已判决解除杨家创与莫明琮签订的《协议书》及《林地（林木）经营权转让合同书》，由莫明琮将双方协议书约定的涉案林地承包经营权返还给杨家创，钦廉林场与莫明琮于2011年12月1日签订的《合作造林合同》已属于履行不能，故钦廉林场根据该合同主张涉案林木归其所有没有法律依据。综上所述，钦廉林场对涉案林木权属争议是平等主体之间的民事法律关系，不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理 -11- 条例》所规定的权属纠纷，不宜由人民政府受理，故防城区调处办对钦廉林场请求确认涉案林木所有权的申请作出不予受理决定，以及防城港市政府作出的驳回钦廉林场复议申请并无不当。因此，钦廉林场的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西壮族自治区国有钦廉林场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韦伟强 审 判 员  曾亦桦 审 判 员  韦志勇 二〇二〇年十月十三日 法官助理  梁舒寒 -12- 书记员李璐君