四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终577号 上诉人（原审原告）张正乔，男，1969年2月17日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审被告）米易县人民政府。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路。 法定代表人班宏，县长。 委托代理人曹德兵，米易县司法局工作人员。 委托代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。 第三人米易县自然资源规划和林业局。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路**。 法定代表人黄智，局长。 委托代理人邓赵伦，四川安宁律师事务所律师。 第三人米易县攀莲镇人民政府。。住所地：四川省米易县攀莲镇茶园巷** 法定代表人陈希华，镇长。 上诉人张正乔诉被上诉人米易县人民政府（以下简称米易县政府）土地行政征收一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2018）川04行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2010年5月18日，米易县政府作出米府〔2010〕30号《关于印发的通知》，决定开展米易县城南新区开发建设的征地拆迁安置工作。2010年6月15日，原米易县国土资源局（以下简称米易县国土局）进行了土地现状及权属调查，制作的《征收土地情况调查表》《征收土地情况调查汇总表》和《对拟征土地现状调查结果的确认意见》，记载了米易县攀莲镇水塘村（以下简称水塘村）2、3组的拟征地面积和人口情况，水塘村2、3组社长对调查情况分别签字确认。2010年6月20日，米易县国土局拟定制作了建设用地项目呈报材料“一书三方案”，并经米易县政府同意上报。2011年2月22日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土〔2011〕22号《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》（以下简称22号征地批复），同意将水塘村2、3组46.4834公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地10.2636公顷，未利用地2.4723公顷，合计59.2193公顷土地征收为国家所有，作为米易县2010年第一批城市建设用地。2011年4月，米易县政府、米易县国土局分别发布了《土地征收公告》和《征地补偿安置方案的公告》，公告的征收土地位置为水塘村2、3组，面积59.2193公顷。2013年2月，米易县攀莲镇人民政府（以下简称攀莲镇政府）与水塘村2组的部分农户签订了《拆迁补偿安置协议》。2013年3月，米易县国土局与水塘村2组、水塘村村民委员会签订了《米易县城南新区建设征用土地补偿协议》。自2018年5月4日起，米易县有关部门采取入户通知、电话通知等形式开展征地动员，对水塘村6组集体土地进行征收。2017年11月14日、2018年4月11日、2018年5月7日，米易县有关部门先后3次就征收水塘村6组集体土地进行公示。张正乔的承包土地位于公示的被征收范围。2017年11月，攀莲镇政府就水塘村6组被征收土地，按2700元/亩年产值和25倍的补偿补助标准，支付水塘村6组被征收50.67亩的土地补偿费和安置补助费324.729万元。后水塘村村民委员会将土地补偿费和安置补助费进行了分配，张正乔户分配得到17.82万元。攀莲镇政府还按地上附着物补偿标准支付了张正乔的附着物、青苗补偿费。因张正乔拒绝配合，对其未能进行人员安置。 一审法院认为，省政府22号征地批复只批准征收水塘村2、3组的59.2193公顷集体土地，水塘村6组的土地并不在批准征收的范围内。未经批准，米易县政府征收张正乔的承包经营土地，其行为违法。况且22号征地批复载明，自批准之日起两年内未实施征地的自动失效。征收水塘村6六组土地是2017年11月实施的，米易县政府征收水塘村6组集体土地的行为未经合法审批程序，属于违法征收。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”因张正乔的承包经营土地已由农用地转为建设用地，相关土地补偿费和安置补助费己全额支付，集体组织人员已经在逐步安置之中，且该土地已经出让他人并进行了基础设施建设，如撤销征地行为会对公共利益造成重大损害，故征地行为不予撤销。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决：一、确认米易县政府对张正乔承包经营土地的征收行为违法；二、驳回张正乔的其他诉讼请求。 张正乔上诉称：（一）张正乔承包土地为基本农田。对米易县政府的违法征收行为，张正乔一开始就明确拒绝并多次进行举报投诉，但米易县政府不仅置之不理，而且还非法将土地出让给他人进行房地产开发，其损害完全是因米易县政府的过错。（二）米易县政府非法出让张正乔承包体土地的行为理应撤销，相关土地上尚未建设，不存在不能返还的情形。（三）一审判决既未查清被非法征收的土地是否属基本农田，又对米易县政府肆意扩大损害的行为不予制止，其判决结果适用法律错误。张正乔上诉请求：1.撤销（2018）川04行初31号行政判决；2.撤销米易县政府非法征收行为，恢复土地原状。 米易县政府二审答辩称：（一）米易县2010年第一批城市建设用地请示的附件—“一书三方案”中，水塘村6组的土地确在拟征收的范围，仅仅是在请示中遗漏了水塘村6组的名称，但包括张正乔承包土地在内的水塘村6组的土地，确在省政府22号征地批复批准征收的范围内。米易县政府不存在未经批准，非法征收张正乔承包土地的违法行为。（二）米易县政府、米易县国土局虽然存在未向水塘村6组告知省政府22号征地批复的情形，对其知情权造成不利影响，但相关补偿、安置活动完全按照依法批准的补偿安置标准进行，对水塘村6组依法享有的补偿安置权利没有造成侵害。（三）根据《米易县攀连镇基本农田保护规划图（2006-2020年）》，张正乔承包土地不是基本农田，且张正乔与水塘村6组签订的《农村土地承包经营合同》及相关《农村土地承包经营权证》也未将该土地确定、登记为基本农田。（四）省政府22号征地批复批准征收的59.2193公顷土地，绝大部分（37.3533公顷）已被规划为学校、城市道路和被征地农民的安置房等用途，相关建设活动现已基本完成，因此，一审法院关于不撤销米易县政府征收土地的判决是正确的。米易县政府答辩请求，驳回张正乔的上诉，维持一审判决。 米易县自然资源规划和林业局答辩称：（一）张正乔承包的集体土地，在2008年依法经调整，已不再作为基本用田的用途，《米易县攀连镇基本农田保护规划图（2006-2020年）》也对此予以证明。（二）省政府22号征地批复批准征收的59.2193公顷土地，绝大部分已按具体建设项目进行供地，如若撤销米易县政府的征收土地行为，将造成公共利益的重大损失。（三）张正乔的承包土地被征收后，已经获得补偿安置，其权利没有遭受实际损害。米易县自然资源规划和林业局答辩请求，驳回张正乔的上诉，维持一审判决。 经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实基本一致。但一审法院关于省政府22号征地批复未涉及水塘村6组土地的认定不当。攀枝花市人民政府向省政府提交的攀府[2010]47号《关于米易县2O10年第一批城市建设用地的请示》，《米易县2010年第一批城市建设用地勘测定界图》作为附件一并向省政府提交，其中载明水塘村6组有部分土地位于米易县2O10年第一批城市建设用地拟征收范围内。省政府作出22号征地批复，明确同意《关于米易县2O10年第一批城市建设用地的请示》呈报的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，表明省政府22号征地批复批准征收的集体土地涉及水塘村6组。 另查明，因机构改革的原因，米易县国土局被撤销，其行政管理职能由米易县自然资源规划和林业局承担。 本院认为，一审法院就米易县政府的土地征收行为违法，但未予撤销的判决结果，进行了说理阐释，本院对此予以认可。 依法将集体土地征收为国家所有，必须是出于公共利益的需要，但是在实施城市规划过程中，人民政府将集体土地征收为国家所有并用于城市建设项目，如果确有部分土地利用项目被以出让方式用于商业开发，这也仅仅是人民政府实施城市规划手段的不同，但其目的仍是为了改善城市的服务功能，提升城市形象，因此，商业开发仅是土地被征收后利用的一种手段，不能仅以存在将征收的集体土地存在出让开发情形，即否定整个土地征收活动的公共目的。本案中，米易县政府征收包括水塘村6组的集体土地后，除用于学校、道路和安置房建设外，即使将部分土地通过出让的方式交开发商进行具体的建设，也并无不当，张正乔仅以此为由否定土地征收的公共目的，并提出应当撤销米易县政府征收其承包土地的上诉理由，不能成立。 综上，一审判决事实清楚，适用法律正确。张正乔的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张正乔负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  王代伍 审判员  刘洪峰 二〇二〇年十月二十九日 书记员  伍 沿 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。