重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终390号上诉人（一审原告）周辉，男，1977年12月18日出生，汉族。住址：重庆市荣昌区。被上诉人（一审被告）重庆市荣昌区规划和自然资源局。住所地：重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道**5-1。法定代表人袁家荣，局长。委托代理人陈刚。委托代理人粟峥嵘，重庆川伟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市荣昌区人民政府。。住所地：重庆市荣昌区迎宾大道**法定代表人高洪波，区长。委托代理人李帆。委托代理人何长申，重庆荣升律师事务所律师。上诉人周辉因诉被上诉人重庆市荣昌区规划和自然资源局（简称荣昌规资局）、被上诉人重庆市荣昌区人民政府（简称荣昌区政府）行政处罚及行政复议一案，不服重庆市荣昌区人民法院作出的（2020）渝0153行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，周辉于2007年12月、2012年3月分别与重庆市荣昌区直升镇原塘坡村二组现直升镇道观村七社集体土地承包地农户蓝翔华、刘隆全签订《养鸡场租用土地协议》，用所租土地修建养殖设施，成立直升镇昌辉养殖场，先后办有个体工商户营业执照、动物防疫条件合格证、建设项目环境影响评价文件批准书，没有办理相关用地行政审批手续。2019年6月27日，荣昌规资局发现周辉涉嫌违法占地建养鸡场，遂进行了核查，并于2019年7月4日决定立案调查，对周辉进行了询问，对涉案养殖场进行了勘查，制作了询问笔录、勘查图，勘测确定养鸡场占地面积2005.35平方米、建筑面积1111.92平方米，并依据土地利用总体规划确认养鸡场所占地块土地性质为一般农用地。2019年8月13日，荣昌规资局作出《行政处罚告知书》，告知周辉享有陈述、申辩权利，并可以在三日内提出陈述申辩意见，同时作出《行政处罚听证告知书》，告知周辉享有听证权利，并可以在三日内提出申请。2019年8月23日荣昌规资局工作人员送达时，因周辉拒绝到场签收，工作人员在见证人见证下，现场将《行政处罚告知书》在养殖场进行了张贴，2019年8月26日工作人员在养殖厂张贴《行政处罚听证告知书》后，周辉到场并在送达证上签收。此后周辉未提出听证申请。2019年11月7日，荣昌规资局作出荣规资（处罚决定）〔2019〕23号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，限期周辉15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上修建的荣昌区直升镇昌辉养鸡场，恢复土地原状。2019年11月8日，荣昌规资局将该决定书送达周辉。周辉对该决定不服，于2019年12月30日向荣昌区政府申请行政复议，荣昌区政府受理后于2020年1月7日向荣昌规资局发出提出答复通知书，荣昌规资局提交了行政复议答复书及相关证据。2020年2月25日，荣昌区政府以案情复杂为由作出延期30日作出复议决定的通知，并将该通知送达了周辉及荣昌规资局。2020年3月16日，荣昌区政府作出荣昌府复〔2020〕7号行政复议决定书，决定维持荣昌规资局作出的荣规资（处罚决定）〔2019〕23号行政处罚决定书。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，荣昌规资局作为土地行政主管部门，对其辖区内的违法占地行为，具有按照有关法律法规进行处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，荣昌区政府依法具有受理并作出本案被诉行政复议决定的职权。关于案件事实方面，周辉租地建养鸡场以及办有相关养殖、工商、环保等手续的事实各方没有争议，根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。周辉在荣昌规资局调查询问期间，均未提交证明涉案养殖场用地的审批文件，办有的相关养殖、工商、环保等手续与土地管理不是同一法律关系。荣昌规资局在法定期限内向一审法院提供标示违法占用土地的具体现状图，并按一审法院要求补充提供了当地2006-2020土地利用总体规划图，足以证明了周辉违法占用土地建设养鸡场且不符合土地利用总体规划的事实，荣昌规资局根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出限期拆除决定，符合法律规定。关于案件程序方面，《国土资源行政处罚办法》规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。荣昌规资局的有关告知、决定、送达等程序符合上述规定。但就办案期限，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。荣昌规资局于2019年7月4日决定立案调查，2019年11月8日作出并送达行政处罚决定书，已经超过规定时间且没有说明正当理由，属于程序轻微违法，但该行为对周辉的权利不产生实际影响，一审法院确认其违法，本案的限期撤除决定不予撤销，其效力依法保留。荣昌区政府在行政复议程序中未对原行政行为办案期限进行审查，属认定事实不清，所作行政复议决定应予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决:一、撤销荣昌区政府作出的荣昌府复〔2020〕7号行政复议决定书；二、确认荣昌规资局作出的荣规资（处罚决定）〔2019〕23号行政处罚决定违法。案件受理费50元，由荣昌规资局、荣昌区政府负担。周辉不服，提起上诉，请求撤销一审判决。主要理由：（一）其养殖场应按照农用地进行管理，不需要办理建设用地审批手续。一审判决关于其养殖场用地的定性错误，适用法律错误。（二）案件程序方面，荣昌规资局在询问、告知、送达程序方面均违法。（三）其养殖场所已被规划为建设用地，一审判决关于养殖场用地是否符合土地利用总体规划、处罚是否合法的事实认定不清。（四）一审判决认为荣昌规资局超时作出处罚决定系程序轻微违法的认定错误。被上诉人荣昌规资局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求维持一审判决。被上诉人荣昌区政府答辩称，虽然其未上诉，不认可一审判决超期系程序违法的认定。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为，行政机关作出案涉行政处罚行为的时间为2019年，故本案适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》，即2004修正的《中华人民共和国土地管理法》。根据前述法律第五条之规定，荣昌规资局作为土地行政主管部门，对其辖区内的违法占地行为，具有按照有关法律法规进行处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，荣昌区政府依法具有受理并作出本案被诉行政复议决定的职权。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条规定，“（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。”《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定，“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：（一）经营者申请。……（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。……（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条规定，“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”根据上述法律、规章和规范性文件规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，需要按规定审批、备案。本案上诉人周辉没有提供涉案养殖场建设相关的批准或备案文件，其未经批准非法占用土地，荣昌规资局根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其行政处罚并无不当。此外，周辉对养殖场大部分路面进行了硬化，还修建了一些砖混结构的管理用房等永久性建（构）筑物，但没有办理农用地转为建设用地审批手续，与当时的土地利用总体规划不符，故荣昌规资局根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其作出行政处罚亦无不当。关于案件程序方面，荣昌规资局根据《国土资源行政处罚办法》相关规定，履行了调查、听证告知、送达等义务，程序符合《国土资源行政处罚办法》规定。但因办案期限超过了《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日，且无正当理由，故程序轻微违法，但该行为对周辉的权利不产生实际影响，一审法院确认该行政处罚违法，效力依法保留并无不当。而荣昌区政府在行政复议程序中未对原行政行为办案期限进行审查，属认定事实不清，所作行政复议决定被一审判决撤销亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，周辉的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周辉负担。本判决为终审判决。审判长 邓 莉审判员 应 禧审判员 张华荣二〇二〇年十月八日书记员 刘 怡