安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初5号 原告李杰，男，1966年5月10日出生，回族，住安徽省临泉县。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路**，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 副职负责人张小磊，该局副局长。 委托代理人杜明伟，该局土地收购储备中心主任。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该街道办主任。 副职负责人孟亮，该街道办副主任。 委托代理人李翔，该街道办工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告李杰要求确认被告临泉县自然资源和规划局及第三人临泉县城关街道办事处未按照约定履行双方于2017年7月15日签订的《临泉县城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（临集征字［2017］009号）及《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》（古城集体土地）（临拆补字［2017］009号）违法，要求被告及第三人继续履行协议约定的安置义务一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月7日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告李杰及其委托代理人魏巍、胡晓伟，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人张小磊及其委托代理人杜明伟、侯允超，第三人临泉县城关街道办事处副职负责人孟亮及其委托代理人李翔、张海申到庭参加诉讼。2020年5月19日原告李杰以其房屋需要评估后才能进行协调为由申请延期审理，至2020年9月20日恢复审理，此期间应予扣除。本案现已审理终结。 原告李杰诉称，1、确认二被告未按照约定履行与原告签订的临集征字［2017］009号《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》及（古城集体土地）临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》违法;2、判令二被告继续履行与原告签订的拆迁补偿安置协议及补充协议,将位于桃园××××＊2-225.36平方米的安置房交付给原告进行安置,并允许原告按照64500元人民币增购30平方米安置房;3、本案的诉讼费由二被告承担。事实与理由：原告在安徽省××××自然村拥有房产一处,房地产权证编号为临房字第××号,因临泉县古沈子国遗址公园项目建设,原告房屋位于该项目用地范围内而被政府征收。2017年7月15日,原告与临泉县土地收购储备中心及临泉县城关街道办事处签订临集征字［2017］009号《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》及（古城集体土地）临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋征迁补偿安置补充协议书》,该协议及补充协议书中明确规定了对原告房屋进行拆迁的补偿及安置情况,选房原则是按照指定楼栋、先拆迁先选房的原则由原告优先选定楼层和户型。协议签订后,原告腾房并于2018年1月13日交付房屋钥匙,配合政府拆迁并保证了古沈子国遗址公园项目建设的顺利进行。2019年9月26日至10月2日,古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置公示,只对126户中的94户400人给予安置。公示后古沈国遗址公园拆迁项目未被安置的拆迁户找城关街道办事处相关领导反映情况要求安置,城关街道办事处党工委书记王大波明确告知凡是买卖的都不符合安置条件都不给安置,如果不服可以依法起诉。原告认为,临泉县土地收购储备中心作为隶属于被告临泉县自然资源和规划局的事业单位,其在履行行政管理职能过程中作出的行政行为违法,应当以临泉县自然资源和规划局为被告,现依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）等规定向贵院提起行政诉讼,望支持原告的诉讼请求。 原告李杰向本院提举了以下主要证据： 第一组：法释［2011］20号最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第五条，行政协议具有双面性,既有作为行政管理方式的行政性的一面也有作为公私合意产物合同性的一面，故行政协议属于一种行政行为，具有行政行为的属性，另根据最高人民法院关于适用行政诉讼法解释第二十条的规定，土地管理法和土地管理法实施条例均授权给县级以上人民政府的土地行政管理部门实施征地补偿的法定职责，而没有授予土地储备机构该职权，故土地储备机构签订的行政协议的法律后果应当由组建其的土地管理部门承担，综上本案被告主体适格。第二组：1、原告李杰身份证及本人户口本；2、临房字第××号《房地产权证》；3、李杰《房屋征收价格分户估价报告单》。证明被告委托安徽省富友房地产土地评估公司对原告房屋及装修、附属物等价格进行了评估，原告对涉案房屋享有所有权，其诉讼主体适格。4、临拆字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》；5、临拆补字［2017］009号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》。证明原告就涉案房屋拆迁签订补偿安置协议及补充协议，约定了房屋补偿及安置情况，选房原则。6、（沈遗公园）（2017）074号《古沈园遗址公园项目拆迁房屋交付凭证》。证明原告腾房交钥匙的事实。7、2019年9月26日至10月2日安置《公示》。证明古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置《公示》。8、城关街道办事处党工委书记王大波录像《光盘》。证明被告明确回复对原告的房屋不进行安置。 被告临泉县自然资源和规划局辩称，一、原告起诉的是征收补偿行政协议履行纠纷，协议的当事人是临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与本案的原告，临泉县自然资源和规划局并不是协议的当事人，不是本案的适格被告。二、按照2017年4月14日临泉县人民政府《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（临政秘[2017]86号）文件规定，原告的房屋属于征收拆迁范围，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与其签订了房屋拆迁补偿协议，房屋的补偿款已经发放。经了解，2019年5月临泉县开展集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作，经征收实施单位城关街道办对征收补偿安置协议重新进行审查和调查，认定房屋安置协议中对原告的安置约定与相关文件规定不符，原告及家人不是古城社区相应被征收村集体经济组织成员，建房所占用的土地是通过私自买卖取得的，不是村集体分配的，原告在该村集体也没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。根据临政办[2016]36号文件第三十二条和临政秘[2017]86号文件第二条第一款的规定，原告及其家人不属于安置对象，故协议对原告进行安置的约定没有依据，如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据我国行政诉讼法第七十五条的规定，该行政协议没有依据属于重大且明显违法情形，属无效行政行为，依法不应履行。故原告的诉讼请求没有法律依据，依法应予以驳回。 被告临泉县自然资源和规划局向本院提举如下证据： 第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书。证明被告具有应诉主体资格。第二组：1、原告原籍于小村委会证明；2、原告在小李庄的宅基地上所建房屋照片（两张）；3、原告在原籍享受农业“三合一”补贴台账；4、原告所买房屋原出卖人王俊询问笔录；5、古城社区证明；6、原告在古城社区集体土地征迁时的拆迁补偿安置协议书7、临泉县人民政府《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（临政秘［2017］86号）；8、临泉县人民政府办公室《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办［2016］36号）。证明1、2017年4月14日临泉县人民政府《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》（临政秘［2017］86号）发布，原告的房屋属于征收拆迁范围，被告与其签订了房屋拆迁补偿协议，并发放了房屋补偿款。2、房屋安置协议中对原告的安置约定与相关文件规定不符，原告及家人不是古城社区徐庄村集体经济组织成员，建房所占用的土地是通过私自买卖取得的，不是古城社区徐庄村分配的，原告在古城社区也没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。原告在原籍××街道××于××村××自然村享有承包地，仍是小李庄自然村集体经济组织成员。3、根据临政办［2016］36号文件第三十二条和临政秘［2017］86号第二条第一款的规定原告及其家人不属于安置对象，故协议对原告进行安置的约定属于没有依据，如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据我国行政诉讼法第七十五条的规定，该行政协议没有依据，属于重大且明显违法情形，属无效行政行为，依法不应履行。4、本案是行政协议纠纷，协议的当事人是临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与本案的原告，被告临泉县自然资源和规划局并不是协议的当事人，不是本案的适格被告。 第三人临泉县城关街道办事处陈述意见同被告临泉县自然资源和规划局第二项答辩意见一致。 第三人临泉县城关街道办事处与临泉县自然资源和规划局举证一致。 经庭审举证质证，当事人对以上证据的质证、辩驳意见如下： 被告对原告所举证据质证意见是，第一组证据是法律规定，只是理解问题，现说明1、临泉县土地收购储备中心是地方人民政府根据我国土地管理法及相关规定依法设立的事业法人单位，有独立的法人主体资格；2、被告不否认征收安置补偿协议具有行政性和合同性，正是因为这双重性质，所以合同履行问题才在行政庭进行审理，虽然作为行政案件审理，但审理的内容还是该行政协议的履行问题，协议的履行必须是协议的双方当事人才具有履行的资格、责任和权利；3、原告所称的最高人民法院第20号司法解释，其指的是土地收购储备中心侵害当事人集体土地的所有权或者使用权的，可以由主管部门承担法律后果，本案原告和被告均没有认为土地收购储备中心侵害其土地的所有权或者使用权，其请求的仅仅是协议的另一方即土地收购储备中心没有按照合同约定履行协议，该协议方就是土地收购储备中心，土地收购储备中心才是适格被告。对第二组证据原告的身份证和户口本本身无异议。对安置协议及补充协议真实性无异议，该两份协议中涉及原告房屋的财产补偿已经发放，但由于原告及其家人不是被征收集体经济组织的成员，不符合政府征收安置的政策规定，该两份协议中约定给予其房屋安置缺乏依据，这一部分应属无效。征收实施部门也就是协议中的代理人城关街道办，是在2019年5月以后根据县政府统一安排进行自查和审查，发现原安置协议中对原告及其家人的安置约定不符合[2016]213号文件规定。城关街道办根据调查的结果，认为对原告安置没有依据，因此公示告知对其不进行安置，该公告符合事实和相关文件要求。光盘告知的是公示的内容，无异议。 第三人对原告所举证据质证意见与被告质证意见一致。 原告对被告的质证意见辩驳认为，土地收购储备机构的设定依据请被告释明具体的规定。即使土储机构具备法人资格，其也不是具备行政主体资格，行政主体资格必须有法律的明确授权，履行该补偿协议不只是履行约定，更是履行土地管理法赋予的法定职责，法定职责只能由法律授权的机关也就是被告来行使，。关于集体组织成员问题，此次房屋拆迁按照当时实施的［2011］38号文件，是针对房屋进行的拆迁补偿，不是对社保安置人口的认定，征收集体土地所说的安置人口是指征地补偿费中的安置补助费（按人口进行测算），两者不能混淆。［2011］38号文件第十八条规定，合法的房屋应当按照实际面积进行补偿。被告称原告房屋私卖私买的理由不能成立，原告房屋当时购买是出于买卖双方真实意思表示，且原告的户口也在白果树，其买卖宅基地房屋的行为不为法律所禁止，其购买行为合法有效，视为行政机关对该物权的确认，并且也没有更高级别机关或人民法院认定该买卖行为违法，应当认定该买卖行为合法。被告提到的养老新农合是针对居住范围内的人口都给购买的观点，原告不予认可，原告之所以没有在于小行政村小李庄加入新农合而是在白果树加入的，恰恰证明原告的集体经济组织成员的身份。 原告对被告所举证据的质证意见是，对第一组证据无异议；对第二组证据2、6无异议，对证据1、4、5真实性无异议，但是对证明目的有异议，因为古城社区居委会无权认定村民资格，我国现行法律并没有明确规定农村集体经济组织成员资格条件。在司法实践中人民法院通常以户籍作为确认集体经济组织成员的主要标准，因为户口登记条例第6条规定，每个公民只有一个户口，户口所具有的地域性和家庭成员的属性一定程度上能够反映其集体经济组织成员的关系，本案中原告具备白果树的户口，而且自出生至今一直在该村居住生活，其符合该村集体经济组织成员资格的认定，应当认定其资格。证据3被告没有出示，不予质证。证据7、8不能作为认定协议无效的依据，协议是否有效取决于协议本身是否有重大且明显违法情形，而被告出示的两份文件均是其制定的地方性规范，没有上升到法律和行政法规的位阶，不能作为认定协议效力的依据，行政诉讼法的适用解释第99条明确规定，只有具备行政主体不适格、减损权利或增加义务没有法律依据或者行政行为客观上不可能实施等情形的，才属于重大且明显违法，这里的重大且明显违法是行政机关。如果该协议重大且明显违法就存在相应工作人员渎职违纪甚至犯罪的情形，如果被告不能举出相应证据，则其主张的重大且明显违法的情形就不能成立。 被告对原告的质证意见辩驳如下，首先城关街道办及土地收储中心根据县政府的要求对补偿安置协议进行复查，经过复查认为对原告的房屋补偿没有问题，但对原告的安置不符合政策要求，原安置协议内容没有政策依据，属于行政行为没有依据的法律情形。对于集体土地及土地上的房屋进行征收主要有两方面政府的义务，一方面对土地及土地上的附属物包括房屋进行补偿，只要在上面有房屋或者附属物的都应该进行补偿，另一个义务就是安置，而安置主要是政府对被征收土地上的集体经济组织成员的居住等生活进行安排，这是一个政策性的规定，而政策性的指向对象是被征收集体经济组织的成员，而并不是被征收财产的所有人，本案原告有被征收的财产是被征收财产的所有人，其享有财产的补偿请求权，但其并不是该集体经济组织的成员，因此不符合政府对集体经济成员的安置政策，所以经过复查认为原协议约定给原告进行安置是没有依据的。根据行政诉讼法第75条的规定，属于没有依据的重大的违法情形，因此原征收安置补偿协议中对原告的安置这一约定是无效的，予以公示告知不再履行，第三人城关街道办的告知行为是符合相关法律规定的，原告目前也没有举证出其符合政府安置政策充分且有力的证据，故原告的诉讼请求不能成立。 第三人辩驳意见同被告意见一致。 对被告及第三人的辩驳意见，原告认为，我国农村土地承包经营政策规定承包期限是30年，并且党的十九大强调要保持土地承包关系稳定并长久不变，故在我国绝大多数农村地区，自上世纪八十年代以来土地承包经营权再也没有发生变化，而原告早已不在小李庄村居住生活，也没有在小李庄村从事农业生产，其生产生活的中心均在白果树，造成这种局面是特殊政策导致，不能因此否定其在户籍村的成员资格。关于本案协议是否有效及应当履行，首先，被告所出示的地方性规范性文件与协议效力无关，另外该协议不存在违背合同法52条规定的无效的情形，该协议系双方当事人真实意思表示，并没有违反法律规定，应当认定为其合法有效；其次，如果被告所主张的规范性文件与本案有关，被告主张原告不是村集体成员，不是被征地农业安置人口，即使成立，其提交的临政办［2011］18号文件第五项里面规定的都是针对失地农民为保障其长远生计以土地补偿款、安置补助费、就业指导和养老保险为主要的补偿方式。而根据被告制定的临国土资［2016］213号文件第二项关于安置人口的认定只要有户口并长期居住就应当认定，即使根据该文件的规定，原告也应当获得安置，且拆迁补偿人口的安置，主要是针对失去住房的拆迁人为保障其居住权益，故该安置与是否是集体经济组织成员没有关系。房屋补偿有纯货币补偿以及纯安置房补偿，或者两者相结合的方式，安置房的补偿方式其实也是货币补偿的一种形式，安置房补偿和临政办［2011］18号文件第五项安置人口安置不是一个概念，物权法第42条第三款有明确规定；最后，即使行政机关与原告签订的协议不符合当地政策，也不属于违反法律和行政法规规定的无效或者应当解除的情形。古城社区早就属于城市规划区，该社区十几年来没有耕地，难道这十几年来出生的孩子都不是集体经济组织成员吗。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据的真实性被告无异议，本院予以认定，但不能达到证明其为古城社区集体经济组织成员应当给予安置的证明目的。被告及第三人所举证据的三性及证明目的予以确认。 经审理查明：2016年10月21日，李杰与其子户口从临泉县城关镇胜利巷91号1户迁至城关镇××自然村××号。其在白果树的房屋系从他人处购买，办理了房地权证（临房字第××号）。其妻及其他子女户口在城关镇于××行政村××李庄。在小李庄拥有宅基地一处且建有房屋。临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案于2016年6月27日公布实施，该方案第二条第（一）规定，安置人口认定期限：本方案发布之日为认定安置人口的截止日。2017年7月15日李杰与临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处签订临集征字［2017］009号临泉县城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书、（古城集体土地）临拆补字［2017］009号补充协议书，约定被拆迁人（李杰）安置人口5人，被拆迁人李杰户安置在桃园××安置区，安置房两套112.68平方米，并就其他事项进行了约定。协议签订后，李杰交出房屋钥匙退出房屋领取了相关补偿款。2019年5月临泉县开展集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作，被告及第三人认为上述拆迁安置协议中对原告的安置约定与相关规定不符，原告及家人不是古城社区被征收村集体经济组织成员，房屋是通过私自买卖取得的，不是村集体分配的，原告在该村集体没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。根据临政办［2016］36号文件第三十二条和临政秘［2017］86号文件第二条第一款的规定，原告及其家人不属于安置对象，故协议对原告进行安置的约定属于没有依据，依法不应履行。原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，诉讼过程中，原、被告及第三人申请庭外协调，无果。 本院认为，本案争议焦点为，1、临泉县土地收购储备中心与临泉县自然资源和规划局谁为本案适格被告；2、被告及第三人是否应当履行给予李杰安置的义务。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条规定，县国土资源部门负责全县集体土地征收补偿安置工作的计划编制、审查报批和监督管理工作，并可以委托其所属的县土地收购储备中心负责征地补偿安置的事务性工作。临泉县国土资源局（临国土资[2016]213号）《临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》第七条规定，具体拆迁实施单位为临泉县城关街道办事处，签订协议单位为临泉县土地收购储备中心。根据当时有效的（2020年3月20日废止）《征收土地公告办法》第十一条规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。从以上规定可以看出，作为临泉县人民政府土地主管部门的县自然资源和规划局是案渉拆迁区域范围内的土地征收人，其所属临泉县土地收购储备中心与原告签订安置补偿协议的行为是在代行县自然资源和规划局的事务性工作，应当视为自然资源和规划局的行政行为。按照“谁行为，谁为被告”的原则，临泉县自然资源和规划局应为本案的适格被告，这与合同相对性原则并不矛盾。临泉县土地收购储备中心虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码，但其没有法律、法规授权的相应行政职权，其行为的法律后果应由临泉县自然资源和规划局承担，该收储中心不是本案的适格被告。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五章“被征地农业人口安置”第三十条规定，因征地需要安置的农业人口，是指征地告知之日前被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住农业人口，包括在籍子女、合法婚姻的婚入人员以及户口未迁出且在农村集体经济组织仍享有土地承包经营权的婚出人员。在卷证据显示，原告李杰是从他人处购买房屋，后迁入户口，其在古城社区白棵树村没有承包地并非该村集体经济组织成员，不属于安置办法中规定的安置人口。第三人临泉县城关街道办在对拆迁工作自查中发现上述问题后，告知原告不予安置，是行政机关在协议基础事实发生变化、履行协议会给国家利益或者公共利益带来重大损失时对案渉协议的单方变更、解除，符合法律规定，原告要求被告履行行政协议对其进行安置理由不足，本院不予支持。被告及第三人在发现行政协议存在的问题后及时止付，但未作出书面的变更或解除决定，程序上存在瑕疵，在此应予指正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告李杰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李杰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  郭海伦 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  马阳阳 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。