浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1344号上诉人（原审原告）贺水龙，男，1967年5月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人尹菊香，女，1971年9月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地绍兴市越城区洋江西路**。法定代表人盛阅春，市长。委托代理人许刚，男。委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。贺水龙诉绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）房屋行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2020年6月10日作出（2019）浙06行初126号行政判决。贺水龙不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月21日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。经过阅卷、询问双方当事人，合议庭认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告贺水龙系绍兴市越城区××街道××村村民，在该村王江岸头2号拥有房屋一处。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室发布《外山村拆迁公告》，上述房屋位于公告确定的拆迁范围内，但未签订拆迁安置补偿协议。2019年5月28日，绍兴市越城区建设和交通运输局向原告发出《督促解危通知书》（编号×××05），告知原告其房屋经鉴定为Ｄ级危险房屋，要求立即停止使用、禁止出租、尽快转移，并限期拆除。同年5月31日，越城区政府发布《关于对××街道××村王江岸头2号危房发布二级警报的通告》，劝告屋内住户立即撤离，相关部门将为撤离住户提供过渡居住使用的安置用房等。次月4日，越城区政府发布《关于对××街道××村王江岸头2号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，要求屋内尚未撤离的住户必须在2019年6月6日前撤离，对已撤离的住户房屋实施封闭措施，对房屋实施警戒隔离。2019年6月11日，城南街道办对原告涉案房屋进行了整体拆除。原告认为城南街道办上述拆除行为系越城区政府组织实施，遂以越城区政府为被申请人，于2019年6月22日向被告绍兴市政府申请行政复议，请求确认越城区政府拆除原告房屋的行政行为违法。被告收到后，于同月25日受理并通知越城区政府提交书面答复及相应证据。2019年7月3日，越城区政府邮寄提交行政复议答复书。复议审查期间，越城区政府、城南街道办联合于7月11日、8月2日两次向绍兴市行政复议局提交《情况说明》及相关材料，明确外山村整村拆迁项目由城南街道办负责实施，原告涉案房屋系城南街道办组织力量整体拆除。2019年8月19日，因情况复杂，被告作出《行政复议延期审理通知书》并送达复议当事人，通知复议决定延期至2019年9月21日前作出。同年8月30日，越城区政府提交《调解申请书》，申请对包括本案在内、涉及外山村拆迁的共计7件行政复议案件进行调解。被告以“调解的结果对本案审理具有重大影响”为由，于2019年9月2日决定中止行政复议，同年11月21日恢复审理。经审理、调查后，被告于2019年11月22日作出绍政复［2019］32号行政复议决定并送达复议当事人。原告不服，诉至本院。原审法院认为：被诉绍政复［2019］32号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。本案中，越城区政府虽先后发布《关于对××街道××村王江岸头2号危房发布二级警报的通告》《关于××街道××村王江岸头2号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，但前述公告仅有撤离、观测及封闭警戒等内容，未载明拆除措施。原告以此推定2019年6月11日拆除行为系越城区政府实施，尚缺乏事实依据。且案涉房屋同时位于外山村拆迁范围内，城南街道办于两份《情况说明》中均自认根据越委办〔2018〕58号文件内容，越城区××街道××村整体拆迁项目由其负责实施，并于2019年7月11日《情况说明》中陈述系“于2019年6月11日组织相关力量将位于城南街道王江岸头22号归属于贺水龙的房屋整体拆除”。综上，被告绍兴市政府认定拆除行为实施主体系城南街道办，应由其作为复议被申请人，并无不当。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，有明确的申请人和符合规定的被申请人是行政复议申请应当受理的法定条件之一，原告所列被申请人不符合规定，绍兴市政府根据该条例第四十八条第一款第（二）项规定决定驳回其复议申请，适用法律正确。关于被诉复议决定程序合法性问题，绍兴市政府仅根据越城区政府提交的《调解申请书》决定中止行政复议，程序存在瑕疵，本院予以指正。综上，原告以绍政复［2019］32号行政复议决定无事实基础和法律依据为由，要求撤销该复议决定的请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贺水龙关于撤销被告绍兴市人民政府作出的绍政复［2019］32号行政复议决定书，并责令被告绍兴市人民政府依法受理原告提出的行政复议申请并作出行政复议决定的诉讼请求。贺水龙上诉称：一、一审判决书对于本案越城区人民政府是符合行政复议规定的被申请人未予认定错误。2019年5月31日，越城区人民政府针对上诉人涉案房屋作出涉案《关于对××街道××村王江岸头2号危房发布二级警报的通告》称涉案房屋为危房，并作出所谓二级警报。2019年6月4日，越城区人民政府针对上诉人房屋再次作出了《关于××街道××村王江岸头2号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》要求上诉人撤离房屋并对房屋实施封闭、警戒隔离。2019年6月11日，越城区人民政府组织实施拆除上诉人房屋。越城区人民政府将上诉人的房屋认定为危房并发布通告、公告到拆除行政行为所依据是《中华人民共和国突发事件应对法》，而根据《中华人民共和国突发事件应对法》第7条第一款县级人民政府对本区域内突发事件的应对工作负责之规定。城南街道办事处并非是《中华人民共和国突发事件应对法》规定的应对突发事件的责任主任。越城区人民政府既然发出涉案的通告、公告、并最终将上诉人的房屋拆除，就应该勇敢的承担本案的责任，而不是推卸责任，让城南街道办来顶包。本案越城区人民政府作为复议被申请人符合行政复议法之规定。上诉人所列被申请人正确。一审判决书认定所列被申请人不符合规定错误。二、一审判决书中“查明的事实2019年5月28日，绍兴市越城区建设和交通局向上诉人发出《督促解危通知书》编号×××05部分认定事实错误。该通知书的编号为Ｚ2019-000号，绍兴市越城区建设和交通局在没有收到涉案“危房”的鉴定报告的情况下，即认定涉案房屋为危房并发布《督促解危通知书》违法，该通知书已经被撤销，这一事实经越城区人民法院（2020）浙0602行初35号判决书、绍兴市中级人民法院（2020）浙06行终185号判决书确认。三、一审法院对于被上诉人作出行政复议的程序违法未予认定错误。根据《行政复议法》第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日之规定，本案被上诉人2019年6月22日受理上诉人的行政复议申请，于2019年11月22日才作出案涉的行政复议决定。长达5个月的时间才作出涉案的行政复议决定，明显违反了行政复议法所规定的作出行政复议决定的期限。且在行政复议期间无法定事由中止复议程序，违反《行政复议法实施条例》41条之规定，作出的行政复议决定程序严重违法。行政诉讼法律制度存在的法律意义和价值就是通过对行政机关实施行政行为的实体和程序的合法性审查来规范监督行政机关依法行政。请求：1.请求法院依法撤销浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初126号行政判决书；2.依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。绍兴市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审判决认定“本案中，越城区政府虽先后发布《关于对××街道××村王江岸头2号危房发布二级警报的通告》《关于××街道××村王江岸头2号危房实施应急疏散撤离、避险疏散撤离并警戒隔离的公告》，但前述公告仅有撤离、观测及封闭警戒等内容，未载明拆除措施。原告以此推定2019年6月11日拆除行为系越城区政府实施，尚缺乏事实依据。且案涉房屋同时位于外山村拆迁范围内，城南街道办于两份《情况说明》中均自认根据越委办〔2018〕58号文件内容，越城区××街道××村整体拆迁项目由其负责实施，并于2019年7月11日《情况说明》中陈述系‘于2019年6月11日组织相关力量将位于××街道××村王江岸头2号归属于贺水龙的房屋整体拆除’。综上，被告绍兴市政府认定拆除行为实施主体系城南街道办，应由其作为复议被申请人，并无不当”，并据此认定“被诉绍政复（2019）32号行政复议决定认定事实清楚”是正确的。第一，案涉房屋的拆除工作系由绍兴市越城区城南街道办事处组织实施，即该街道办事处为拆除行为的实施主体，绍兴市越城区人民政府并未实施拆除上诉人房屋的行为。绍兴市越城区人民政府和绍兴市越城区城南街道办事处共同盖章的两份《情况说明》可证实××街道××村整体拆迁项目已落实给城南街道办负责实施，上诉人的房屋也已由城南街道办组织力量于2019年6月11日拆除。可见，城南街道办是案涉拆除行为的实施主体。第二，绍兴市越城区城南街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据该规定，街道办事处系市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，依法享有行政职权。第三，上诉人要求确认拆除其房屋的行政行为违法的行政复议申请应当依法向绍兴市越城区人民政府提出。主要依据为《行政复议法》第十五条第一款第（一）项之规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议……”。城南街道办系越城区政府的派出机关，对其作出的行政行为不服申请复议的，应向越城区政府提出。二、一审判决适用法律、法规正确。（一）一审判决认定案涉复议被申请人应为城南街道办的依据是《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”之规定。（二）一审判决认定被上诉人作出的《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法的依据还有：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项之规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人……”第四十八条第一款第（二）项之规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”（三）鉴于上诉人在一审中提出的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上，答辩人认为，上诉人的上诉请求不能成立。请求：驳回上诉，维持原判决。经审查，本院对原审判决认定事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，上诉人向被上诉人申请行政复议要求确认绍兴市越城区人民政府拆除其房屋的行为违法。绍兴市越城区人民政府否认参与实施上述行为，上诉人亦未提交证据证明绍兴市越城区人民政府直接实施或者委托绍兴市越城区城南街道办事处实施涉案房屋拆除行为，且绍兴市越城区城南街道办事处在本案行政复议及诉讼程序中均自认涉案房屋拆除行为由其实施，被上诉人认定越城区政府并非本案适格复议被申请人，并无不当。因此，被诉绍政复[2019]32号行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，符合法律规定。绍兴市越城区城南街道办事处出具的《情况说明》已经超过举证期限，被诉绍政复[2019]32号行政复议决定作为认定事实的证据不当，本院依法予以指正。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，被上诉人根据绍兴市越城区人民政府的调解申请作出中止行政复议的决定，目的是为了实质性化解行政争议，且原审判决已对程序瑕疵予以指正。上诉人据此要求确认被诉行政复议决定程序违法的理由不足，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺水龙负担。本判决为终审判决。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年十月十九日书记员  张 莹