浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终128号 上诉人（原审原告）叶均芳，男，1972年5月3日出生，汉族，住浙江省松阳县。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局。住所地浙江省丽水市莲都区北苑路**。统一社会信用代码：11332500MB1848572H。 法定代表人张颖洁，局长。 委托代理人（特别授权）刘诚，该局工作人员。 委托代理人（特别授权）黄晓敏，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 上诉人叶均芳因与被上诉人丽水市自然资源和规划局要求确认告知书违法及责令履行法定职责纠纷一案，不服丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2019年7月，原告叶均芳向浙江省自然资源厅提交申请，请求浙江省自然资源厅对2008年6月28日松阳县四期工业园区900多亩基本农田被强制征收一案予以立案查处。浙江省自然资源厅收到原告举报件后交由被告丽水市自然资源和规划局调查处理。2019年9月9日，被告作出《告知书》，认为原告反映的该项目用地已经有权机关批准，不符合国土资源违法立案条件。2019年11月8日，原告向丽水市人民政府申请行政复议。2019年12月24日，丽水市人民政府作出丽政复[2019]52号行政复议决定书，以被告系基于行政机关层级监督关系作出的答复不属于行政复议范围为由，驳回原告的复议申请。原告不服，以丽水市自然资源和规划局为被告提起行政诉讼。另查明，叶珠兰系松阳县西屏镇一村**村民，其户承包经营的土地分别经浙江省人民政府浙土字[A2001]第10088号、浙土字[A2002]第10510号审批批准转为建设用地。后松阳县人民政府、原松阳县国土资源局业已发布征用土地方案公告及征用补偿安置方案公告。2006年1月13日，原告与叶珠兰登记结婚。原告自认上述土地补偿款等已补偿到叶珠兰户。再查明，案涉土地的补偿款系按照被征用土地的面积计算，非按人口计算。 原审法院经审理认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使行政职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能够就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的国土资源保障领域而言，《国土资源违法行为查处工作规程》规定了举报系县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为的一种违法线索发现渠道。本案中，涉及案外人叶珠兰户承包经营土地的补偿款虽然在原告叶均芳与叶珠兰结婚后发放，但该补偿款并非按叶珠兰户下人口计算，涉及叶珠兰户的承包经营地在原告与叶珠兰结婚前已经省政府批文准许转为建设用地，且松阳县人民政府、原松阳县国土资源局业已发布征用土地方案公告及征用补偿安置方案公告；同时，松阳县工业园区四期工程建设项目中并无原告主张的承包经营地及生产用房。故，原告向浙江省自然资源厅举报请求依法查处的目的并非在于维护自身的合法权益，而是为行政机关查处国土资源违法行为提供线索或者证据，行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与作为举报人的原告的自身合法权益没有直接关系，由此其不具备提起行政诉讼的原告资格。同时，相应法律、法规或者规章并未规定涉土地违法类案件的举报人享有对被举报人施加负担的请求权，即举报人并不享有对调查结果不服而请求受理举报机关对被举报人进行立案查处的请求权。综上，原告与讼争告知行为并无利害关系，其不享有要求被告履行查处职责的请求权。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告叶均芳的起诉。 叶均芳上诉称，一、一审法院认定事实错误。被上诉人对上诉人申请立案调查处理的依据中不存在一审裁定书查明的“松阳县西屏镇一村五组地分别经浙江省人民政府浙土字B[2002]第10510号和浙土字A【2001】10088号审批批准为建设用地”两份批文。上诉人向一审法院提供的证据足以证明西屏镇一村五组的土地在2008年作为松阳县四期工业园区征用，上述批文的用途与本案被征用的松阳县四期工业园区无关联性。丽水市莲都区人民法院在行政裁定书中称：“本院再查明、涉案土地的补偿款系按照征用面积算、非按人口计算。”，但事实上本组按人口计算分发征地款。二、一审法院剥夺上诉人的诉讼权和请求权枉法。《土地管理法》规定，土地以户为单位承包。上诉人系叶珠兰户的成员并分得土地征用补偿款，本案涉及上诉人的利益。上诉人系涉案失地农民，具有参保资格，并具备诉讼资格和对涉案立案查处的请求权。为此，特提起上诉，请求撤销一审裁定，由一审法院重新审理本案。 丽水市自然资源和规划局答辩称，一审裁定认定事实清楚，证据充分，应当依法驳回上诉。一、松阳县四期工业园区的基本农田征地行为均有合法批文，不存在非法占有农田的事实。松阳县四期工业园区的用地，国土资源部出具国土资函【2003】249号《关于50省道龙丽线松阳段改建工程建设用地的批复》，松阳县人民政府于2003年7月28日作出【2003】年第3号《松阳县人民政府征用土地方案公告》，浙江省人民政府亦分别出具浙土字A【2010】-0258、浙土字A【2010】-0267、浙土字A【2010】-0328、浙土字A【2010】-349、浙土字A【2010】-0430、浙土字A【2010】-0569《浙江省建设用地审批意见书》，上诉人再婚配偶叶珠兰户的承包经营土地也已经浙江省人民政府浙土字【A2001】第10088号、浙土字【A2002】第10510号审批批准转为建设用地，由此可以证实四期工业园的工地均有合法批文，2008年及之后相继进行的征地行为均是在上述批文的基础上具体实施，不存在任何违法行为。二、上诉人与讼争告知行为无直接利害关系，不具有诉讼主体资格。2006年1月13日，上诉人与叶珠兰再婚，虽涉及叶珠兰户承包经营土地的补偿款于2008年才发放，该行为发生在上诉人结婚后，但这不会改变叶珠兰户的承包经营土地已于2001年、2002年经批准转换为建设用地的行为，即土地审批行为在上诉人结婚前已成客观事实，且土地补偿款的发放不依赖于户下人口数，也就是说补偿款的金额与上诉人无直接因果关系，松阳县工业园区四期工程建设项目中亦无上诉人个人的其他承包经营地及生产用房。因此，答辩人基于上诉人举报作出的《告知书》与上诉人不具有直接的利害关系，故上诉人无原告诉讼主体资格。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人提交了一组证据，1、《西一村四、五组四期工业园区征用分户表》，待证原告属于叶珠兰户下的人口并按人口分得土地补偿款；2、松阳县西屏街道一村村委会出具的《证明》，待证案涉土地征用的时间；3、《松阳县被征地农民基本生活保障参保申报表》，待证上诉人具有参保资格。经质证，被上诉人认为，证据1，不符合证据的形式要件，无法核实其真实性，且补偿款的发放系按照被征用的面积发放到村里，村里跟具体的户之间如何发放与本案无直接的利害关系；证据2，不符合证据的形式要件，也不属于新证据；证据3，不能证明上诉人所要待证的事实。本院认为，该组证据与本案无关联性，不作为认定本案事实的依据。 本院二审查明的事实与原裁定一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为。本案系叶均芳要求被上诉人丽水市自然资源和规划局履行土地行政监督职责提起的诉讼。作为设区的市一级人民政府土地行政主管部门，被上诉人土地行政监督检查职责涉及《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，即“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，即包括上级自然资源主管部门对下级政府及其所属的自然资源主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括自然资源主管部门对作为行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，叶均芳要求被上诉人立案查处松阳县人民政府及松阳县自然资源和规划局违反《中华人民共和国土地管理法》及国发【2004】28号文件等规定的违法行为，实质系要求被上诉人启动内部监督程序，按照上述规定，依法不属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院裁定驳回叶均芳的起诉，并无不当。综上，上诉人叶均芳的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年十月十九日 代书记员 巫沈理