浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行初110号原告黄田旦，男，1977年10月3日出生，汉族，住浙江省龙满港市。被告诸暨市人民政府。住所地浙江省诸暨市暨阳街道东一路**。法定代表人胡华良，市长。出庭行政机关负责人谢琦，副市长。委托代理人石仲广，男。原告黄田旦不服被告诸暨市人民政府（以下简称“诸暨市政府”）其他行政管理行政复议一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月29日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告黄田旦，被告暨市人民政府副市长谢琦及该单位的委托代理人石仲广到庭参加庭审，本案现已审理终结。2020年6月15日，诸暨市人民政府作出诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，决定驳回王田旦的行政复议申请。原告黄田旦诉称，原告于浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台举报诸暨华东国际珠宝城东大门入口到中心岛中间的摊位擅自变更规划，将几条通道都合并到了摊位里，而且比原摊位都高，违反了《中华人民共和国城乡规划法》以及侵犯了原告购买的华东国际珠宝城一商铺的合法权益。原告于2019年11月20日、11月22日、11月25日先后向诸暨市规划局、诸暨市城市管理执法局、诸暨市建设局投交了4封举报信，最终均被转交到诸暨市××镇××（以下简称“山下湖镇政府”）办理。原告曾多次登录网络查看，发现一直显示为正在办理中，原告始终没有等到办理结果的告知书。原告于2020年3月17日向被告提交了行政复议申请书，被告于2020年4月28日回复称山下湖镇政府无管辖权。原告又于2020年5月13日重新向被告提交了行政复议申请书。被告于2020年6月15日回复称被申请人不是行政机关，不是适格的被申请人，将原告复议申请驳回，也没有给原告指出其他的救济途径。原告认为，诸暨市规划局、诸暨市城市管理执法局、诸暨市建设局、山下湖镇政府、诸暨市信访局均属于被告的行政职能部门，即使山下湖镇政府无管辖权，被告也应当有责任将原告举报的案件转交至有权管辖部门处理，而不是将原告的申请驳回。踪上，原告的人身权、举报权、物权等合法权益受到侵犯。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项和第十一项之规定，原告有权向被告申请行政复议来维护自己的合法权益。请求：1.依法撤销诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，并判令被告依法对违法建筑有管辖权的部门进行交办，依法履行职责；2.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确诉讼请求为依法撤销诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，判令被告重新做出行政复议决定。原告黄田旦向本院提供的证据、依据为：1.浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台截屏，证明原告向诸暨市规划局、建设局、城管执法局投诉华东国际珠宝城擅自变更规划的事实；2.照片、商辅平面图，证明证明违法事实客观存在；3.商品房买卖合同，证明侵犯了原告的合法权益。被告诸暨市政府答辩称：1.被告所作行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。原告不服中共诸暨市委市政府信访局(以下简称“诸暨市信访局”)所做的信访处理行为，于2020年5月12日向被告申请行政复议。原告称，其在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台举报诸暨华东国际珠宝城东大门入口到中心岛中间的摊位擅自变更规划，将几条通道都合并到了摊位里，而且比原摊位都高，已违反《中华人民共和国城乡规划法》并侵犯了其购买的华东国际珠宝城一商铺的合法权益。原告因不知具体哪个部门有权管辖，分别于2019年11月20日、11月22日、11月25日向诸暨市规划局、城市管理执法局、建设局投交了4封举报信。后经诸暨市信访局转办，最终转交给山下湖镇政府处理。原告接到过一次一女性工作人员电话，向原告了解情况，之后并无音讯。原告曾多次登录网络查看，发现一直显示为正在办理中。2020年3月2日，原告向诸暨市信访局发送信访督办申请书，但该申请书又被转交给山下湖镇政府。该镇回复原告称已于2019年12月27日进行答复并通过网络送达《处理意见书》(山信访复字〔2019〕212号)，并称原告未在规定期限申请信访复查、复核。原告认为，诸暨市信访局没有依照《信访条例》的规定把信访事项转交给到有权处理的部门，侵犯了原告的合法权益，故申请行政复议，请求将举报事项转交有权处理的部门，对诸暨华东国际珠宝城违法建筑依法作出行政行为。经被告审理查明，根据中共诸暨市委《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于印发的通知》(〔2019〕3号)第二条之规定，诸暨市信访局属中共诸暨市委工作机关序列，并非行政机关。被告认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”故只有作出具体行政行为的行政机关才能成为行政复议适格的被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，诸暨市信访局属于诸暨市委工作机关序列，不是行政机关，不能成为行政复议适格的被申请人，故原告的申请不符合行政复议受理条件，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。2.被告所作行政复议决定程序合法。2020年5月14日被告收到原告寄送的行政复议申请材料，2020年6月15日被告作出行政复议决定后送达各方。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告诸暨市政府于法定期限内向本院提供的证据、依据为：1.行政复议决定书及送达材料，证明被告做出复议决定并送达的事实；2.行政复议申请书及所附材料，证明原告申请行政复议的事实；3.市委〔2019〕3号、市委办〔2019〕22号文件，证明原告申请行政复议主体不适格。被告诸暨市政府明确，《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条为其作出涉案行政行为的依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据2的三性无异议；证据3的真实性无异议，关联性有异议。被告对原告提供的证据1的三性无异议，证明目的有异议；证据2的真实性无异议，与本案的关联性有异议；证据3的三性无异议，但缺乏与本案的关联性。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1为本案讼争对象，原告对其真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认，合法性将于后文阐述；证据2可以证明原告提起行政复议申请的事实，本院对该证明事实予以确认；证据3原告对其真实性无异议，本院对其证明事实予以确认，关联性将予后文阐述。原告提供的证据1被告对其三性无异议，本院对该证据予以确认；证据2、3被告虽对其真实性予以确认，但因该证据与被告做出涉诉行政复议决定并无关联，故本院对该证据的关联性不予确认。经审理查明，2019年11月20日、11月22日、11月25日，原告黄田旦以诸暨华东国际珠宝城东大门入口到中心岛中间的摊位几条通道都合并到了摊位里、且比原摊位都高、违反了《中华人民共和国城乡规划法》并侵犯了其购买的华东国际珠宝城一商铺合法权益为由，通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台分别向诸暨市自然资源和规划局、综合行政执法局、住房和城乡建设局递交了4封投诉举报信，要求对上述违法行为立即查处。诸暨市信访局对11月20日的举报于次日转送山下湖镇政府，对11月22日的举报以已反映过类似的问题为由明确不予受理，对11月25日的举报按存件处理（理由为“一信多投，正在办理中”）。2019年12月27日，山下湖镇政府通过平台告知原告“经调查，山下湖镇华东国际珠宝城按照诸暨市人民政府特色小镇创建要求，将此块区域作为精品街，同时结合市场发展实际出发，华东国际珠宝城对原有摊位进行调整，并未违反《中华人民共和国城乡规划法》，故不作处理”。2020年3月2日，原告又通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台反映，要求信访督办上述向山下湖镇政府、诸暨市自然资源和规划局、诸暨市综合行政执法局、诸暨市住房和城乡建设局反映的问题，认为相关部门对其反映的问题至今未作出行政行为，要求对华东国际珠宝城的违法建筑依法作出行政行为。该督办请求再次经信访转交山下湖镇政府处理，山下湖镇政府于次日作出不再受理告知单并通过平台告知原告。原告认为其发出的四封举报信均未得到答复和处理意见书，诸暨市信访局的行为违反了《信访条例》，侵犯了其合法权益，遂于2020年3月17日以山下湖镇政府为被申请人向被告申请行政复议，要求其对诸暨华东国际珠宝城违法建筑依法作出行政行为。2020年4月28日，诸暨市政府作出诸政复〔2020〕20号《行政复议决定书》，以诸暨华东国际珠宝城用地为国有商业出让用地，并非位于山下湖镇政府所在村庄规划区内，就原告举报事项山下湖镇政府没有法定职责，山下湖镇政府是否依据《信访条例》作出受理、不予受理、不再受理或进行答复的行为，对原告不具有强制力，不属于行政复议受案范围，遂驳回了原告的行政复议申请。2020年5月13日，原告以诸暨市信访局为被申请人向被告提交了行政复议申请书，请求将举报事项转交有权处理的部门。被告经审查后，于2020年6月15日作出诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》，以中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局属于市委工作机关序列、不是行政机关、不能成为行政复议适格的被申请人为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，遂成讼。另查明，根据2019年1月17日中共诸暨市委、诸暨市人民政府作出的市委（2019）3号《中共诸暨市委、诸暨市人民政府关于印发的通知》规定，市委市政府信访局为市委工作机关。本院认为，根据《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第二十一条第一款第（一）项还规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责之行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。第四十一条还规定，县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。可见，《信访条例》对不服信访提供了充足救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，原告黄田旦通过浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台就同一内容向多个部门反映诸暨华东国际珠宝城存在违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为并要求查处，诸暨市信访局将该投诉举报内容转交山下湖镇政府后，山下湖镇政府经调查作出了书面答复意见，并通过上述投诉举报平台将结果反馈给原告，故该信访事项已告终结。被告诸暨市政府针对原告以诸暨市信访局为被申请人提起的行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”之规定决定不予受理，于法有据，且并不违反法律规定。当然，国务院颁布的《信访条例》作为行政法规已授权政府信访机构（信访局）承办信访事项，且信访局系由县级以上政府所设立，具有独立的法人资格，有自己的名称，有独立的财产，有单独的办公场所。但因诸暨市信访局为诸暨市委诸暨市政府信访局，诸暨市信访局行使党委信访局职责而作出的行为或不行为，行政机关无权干预。故被告仅以诸暨市信访局属于市委工作机关序列为由，决定不予受理原告的行政复议申请的理由存在不当，但因驳回原告的行政复议申请的结论正确，故本院予以指正。另，2020年5月13日原告以诸暨市信访局为被申请人向被告提交了行政复议申请书后。被告经审查后于2020年6月15日作出诸政复〔2020〕40号《行政复议决定书》并送达各方当事人。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。……”等之程序性规定。但被告自收到原告的行政复议申请后，未及时将受理通知书送达原告，为程序中存在的瑕疵，本院予以指正。综上，被告诸暨市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄田旦的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告黄田旦负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院，汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛人民陪审员  张卫国二〇二〇年十月九日书 记 员  谈亚红211