湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1254号上诉人（原审原告）：朱伍金，女，1962年12月6日出生，汉族，住永州市零陵区。委托代理人：张群林，湖南闻胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。住所地：湖南省永州市零陵区南津中路**。法定代表人：赵立平，该区区长。委托代理人：王应国。委托代理人：熊明高，湖南瑞赢律师事务所律师。原审原告：杨兴保，男，1955年2月3日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：王福昌，男，1972年1月10日出生，汉族，住湖南省双牌县。原审原告：吴小明，男，1969年5月21日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：涂明新，男，1965年1月27日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：王丽蓉，女，1970年4月17日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：伍道财，男，1954年10月16日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。原审原告：陈建新，男，1976年12月19日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。原审原告：杨昌东，男，1964年2月29日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：罗浩然，男，1958年5月18日出生，汉族，住湖南省双牌县。原审原告：李立极，男，1969年9月25日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：杨翠云，女，1953年11月1日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：李立州，男，1973年9月22日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：徐云凤，女，1940年9月3日出生，汉族，湖住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐淑君，女，1965年4月15日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐淑林，女，1967年9月22日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐淑艳，女，1971年12月23日出生，汉族，住湖南省双牌县。原审原告：唐淑江，女，1974年10月3日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐苏凤，女，1976年9月27日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐素纯，女，1981年11月22日出生，汉族，，住湖南省永州市零陵区。原审原告：唐素娟，女，1982年11月17日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。杨兴保等20人、朱伍金因与永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）房屋征收决定二案，湖南省永州市中级人民法院作出（2020）湘11行初11、33号行政判决。朱伍金不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2018年2月8日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会联合下发《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2018年保障性安居工程建设计划和项目的通知》（湘建保〔2018〕18号），将潇水两岸棚改项目（三期）、潇水两岸棚户区改造项目（二期）、南津渡及朝阳片区城中村棚户区改造项目（一期）、南津路棚户区改造项目（一期）列为2018年湖南省城镇棚户区改造项目。2019年2月25日，永州市零陵区第十届人民代表大会第三次会议批准了《关于永州市零陵区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》及2019年国民经济和社会发展计划。《关于永州市零陵区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》“2019年经济社会发展的主要任务”部分中明确提出：“举全区之力推进完成南津渡片区、七里店片区、潇水两岸棚户区改造，完成土地报批、征收2000亩，征拆房屋3300户33万平方米，出让1000亩。”2019年7月1日，永州市零陵区城建投资有限公司申请征收潇水两岸棚户区改造项目、潇水两岸棚户区改造项目（二期）、潇水两岸（城中村）棚户区改造项目（三期）、南津路棚户区改造项目、南津渡及朝阳片区城中村改造项目、2016年城中村改造项目等项目范围内的房屋，并向相关部门提交了《永州市零陵区发改、住建、国土部门联合审查保障性安居工程、旧城区改建、棚户区改造项目房屋征收表》。经过审查后，永州市零陵区发展和改革局于2019年7月1日签署了“符合国民经济和社会发展规划”的意见，零陵区城乡规划分局于2019年7月5日签署了“符合城乡规划和专项规划”的意见，永州市零陵区自然资源局于2019年7月5日签署了“该项目符合土地利用总体规划”的意见。2019年3月23日，永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室发布《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，在征收范围现场和零陵区政府门户网站公开征求意见，征收意见期限为30日（2019年3月23日-2019年4月21日）。2019年6月14日，零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿方案、零陵区棚户区（城中村）改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案听证会在零陵区自然资源局六楼会议室召开。2019年6月17日，永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室作出《关于的回复》，同意将永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室报送的《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案》备案。2019年7月25日，被告零陵区政府2019年第4次常务会议审议通过了《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案》。同日，被告零陵区政府发布《关于零陵区棚户区改造项目（二期）国有土地上房屋征收的通告》（零政通〔2019〕18号）（以下简称18号《征收通告》），内容为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《湖南省实施办法》（湖南省人民政府令第268号）、《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建房〔2011〕77号）和《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2014〕2号）规定，经零陵区政府研究，决定依法对零陵区棚户区改造项目（二期）国有土地上房屋进行征收。现就有关事项通告如下：一、征收项目名称：零陵区棚户区改造项目（二期）。二、征收范围：古城路地块（垠地广场至萍洲大桥沿河区域）、南门口地块、阳明大道延伸地块、东风大桥河东地块（东风大桥东侧，人民路以北泉陵路以西区域）、河西市场地块（潇水西路临街门面及市场周边区域）、潇水中路立交桥北侧地块、智慧商贸城地块、萍阳北路延伸段地块、潇水西路隧道周边地块、二汽服务站地块等，共计征收房屋约1350户，总建筑面积约20万平方米，具体范围详见项目用地红线图。三、征收人：零陵区政府。四、征收部门：永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室。五、征收实施单位：永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室。六、房屋征收补偿安置办法：按《永州市零陵区人民政府办公室关于印发零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案的通知》（零政办发〔2019〕3号）文件规定执行。查看该方案请到被征收房屋所在地的社区或登录零陵新闻网（网址：×××.ｃｎ／）。七、征收要求：被征收人不得在征收范围内实施新建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人应在补偿方案确定的签约期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，完成搬迁。八、权利救济：被征收人对本房屋征收决定不服的，可在六十日内向上一级人民政府申请行政复议，或在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。”永州市零陵区城建投资有限公司承担零陵区棚改资金的审核、拨付工作。永州市零陵区城建投资有限公司于2019年8月26日通过全资子公司永州乐众棚户区改造有限公司向永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室专户拨付棚改资金9.75亿元。原告杨兴保等20人及原告朱伍金均有房屋在18号《征收通告》的征收范围内。原告杨兴保等20人及原告朱伍金不服18号《征收通告》，向该院提起行政诉讼。请求：1.撤销被告零陵区政府于2019年7月25日作出的18号《征收通告》；2.诉讼费由被告零陵区政府承担。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告零陵区政府负责零陵区范围内房屋征收与补偿工作，有作出18号《征收通告》的法定职权，原告对此亦无异议。本案的焦点为：1.被告零陵区政府作出18号《征收通告》是否符合公共利益的需要；2.零陵区棚户区改造项目（二期）是否符合相关规划要求并纳入零陵区2019年国民经济和社会发展计划；3.18号《征收通告》内容是否明显不当；4.18号《征收通告》是否符合法定程序。一、被告零陵区政府作出18号《征收通告》符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”零陵区棚户区改造项目（二期）的目的在于适应经济和社会发展，有利于改善和提高当地居民的生产生活状况，相关房屋征收活动符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于旧城区改造的各项条件要求。原告朱伍金提出的“征收行为不符合公共利益目的”的理由不能成立，该院不予支持。二、零陵区棚户区改造项目（二期）符合相关规划要求，且纳入了零陵区2019年国民经济和社会发展计划。虽然被告零陵区政府未提供零陵区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、2019年国民经济和社会发展年度计划，但其提供的《永州市零陵区发改、住建、国土部门联合审查保障性安居工程、旧城区改建、棚户区改造项目房屋征收表》证实，在18号《征收通告》作出前，永州市零陵区发展和改革局于2019年7月1日出具了项目“符合国民经济和社会发展规划”的意见，零陵区城乡规划分局于2019年7月5日出具了项目“符合城乡规划和专项规划”的意见；其提供的永州市零陵区第十届人民代表大会第三次会议《关于零陵区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》证实零陵区棚户区改造项目被纳入了2019年国民经济和社会发展计划。被告零陵区政府提供的证据足以证实18号《征收通告》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。三、18号《征收通告》的内容并无不当。首先，根据《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案》的规定，被告零陵区政府在征收过程中提供了产权调换、货币补偿、购置区内商品房三种补偿方式供被征收人选择，对于采取过渡安置的，房屋征收部门或提供周转用房，或在过渡期限内支付临时安置补助。其次，被征收房屋的价值依法由评估机构进行评估，并非被告零陵区政府在征收决定中确定的。再次，《永州市人民政府关于印发〈永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法〉的通知》（永政发〔2014〕2号）第三十条规定：“被征收房屋属于生产、经营性用房，且经营行为合法，因房屋征收造成停产停业损失的，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定停产停业补偿费。被征收房屋每月停产停业补偿标准按被征收房屋（不含装饰装修）评估价值的7‰，并参照被征收人的纳税情况计算。停产停业的期限，采取货币补偿或者现房产权调换方式的按三个月计算，采取过渡安置产权调换方式的按实际停产停业的月数确定。”《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案》中关于非住宅类私房停产停业损失补偿的规定与《永州市人民政府关于印发〈永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法〉的通知》（永政发〔2014〕2号）的上述规定相符。因此，原告朱伍金提出变相剥夺补偿方式选择权、补偿标准过低的理由不能成立，该院不予采纳。四、被告作出18号《征收通告》违反了法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被告零陵区政府于2019年7月25日作出18号《征收通告》，征收补偿费用于2019年8月26日才进行专户存储，不符合上述规定。因此，18号《征收通告》违反了法定程序，依法应当予以撤销。考虑到相关房屋征收活动符合公共利益的需要，且征收范围内的绝大多数被征收人已经签署房屋征收补偿协议并拆除房屋，撤销18号《征收通告》显然不利于维护基于该征收决定而已经形成的权利义务的稳定性，影响零陵区棚户区改造的进度，进而损害国家利益、社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，该院确认18号《征收通告》违法。应当指出的是，原告杨兴保等20人与原告朱伍金的诉讼请求均为撤销18号《征收通告》，属于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理、判决。综上，18号《征收通告》违反了法定程序，依法应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告零陵区政府于2019年7月25日作出的18号《征收通告》违法。案件受理费各50元，共计100元，由被告零陵区政府负担。朱伍金不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人征收上诉人房屋是用于城市道路建设。被上诉人将上诉人房屋纳入棚户区改造房屋不符合法律规定，一审判决认定事实错误。二、被上诉人未提交国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规定，一审仅以各部门出具的审批意见即认定符合“四规划一计划”缺乏事实依据。三、18号《征收通告》存在单方指定评估机构、变相剥夺选择权以及补偿标准过低的违法情形，一审认定与事实不符。四、18号《征收通告》严重违反法定程序，一审仅认定征收补偿费未足额到位违法，但遗漏了其他严重违反法定程序的情形。请求：1、撤销一审判决，并改判撤销18号《征收通告》；2、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。零陵区政府答辩称：一、答辩人就案涉棚户区改造项目征收国有土地上房屋符合法律和政策规定。一审认定事实正确。上诉人主张征收房屋用于城市道路建设，缺乏事实根据。二、答辩人提供相关部门审查意见作为案涉征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，一审认定正确。三、18号《征收通告》不存在变相剥夺选择权以及补偿标准过低的情形，一审对此认定正确。四、上诉人提出18号《征收通告》还存在其他违反法定程序情形的主张不能成立。请求驳回上诉人的上诉。原审原告杨兴保等20人未做书面陈述。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院另查明：零陵区政府成立永州市零陵城建投资有限公司，永州市零陵城建投资有限公司成立永州市零陵沿江大道开发有限责任公司，永州市零陵沿江大道开发有限责任公司委托第三方机构湖南通浩工程咨询有限公司进行社会稳定风险评估。湖南通浩工程咨询有限公司于2019年4月作出了《永州市零陵区潇水两岸（城中村）棚改项目（三期）社会稳定风险评估报告》。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。零陵区政府作为县级人民政府，具有作出涉案房屋征收决定的法定职权。（一）关于涉案征收项目是否符合公共利益需要的问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。涉案“零陵区棚户区改造项目（二期）”属于棚户区改造项目，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会联合下发《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2018年保障性安居工程建设计划和项目的通知》（湘建保〔2018〕18号），将潇水两岸棚改项目（三期）、潇水两岸棚户区改造项目（二期）、南津渡及朝阳片区城中村棚户区改造项目（一期）、南津路棚户区改造项目（一期）列为2018年湖南省城镇棚户区改造项目。因此，涉案征收项目符合公共利益的需要。（二）关于18号《征收通告》适用法律依据的问题永政发〔2014〕2号《永州市人民政府关于印发的通知》作出的时间是2014年1月24日。永政发〔2019〕9号《永州市人民政府关于印发〈永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法〉的通知》第五十一条虽然写的是“本办法自2019年1月25日起施行”，但该实施办法作出的时间是2019年11月29日。故零陵区政府2019年7月25日作出的18号《征收通告》适用永政发〔2014〕2号通知的规定并无不当。（三）关于涉案征收程序是否合法的问题1.永政发〔2014〕2号《永州市人民政府关于印发的通知》第二十二条规定，市中心城区被征收人超过300户或者被征收房屋总建筑面积超过5万平方米的项目，房屋征收决定应当由市人民政府常委会议研究决定。县域范围内被征收人超过200户或者被征收房屋总建筑面积超过3万平方米的项目，房屋征收决定应当由县人民政府常委会议研究决定。涉案项目位于市中心城区，被征收人超过了300户，按照上述规定，应由市人民政府常委会议研究决定。但被诉的18号《征收通告》只经过了零陵区政府常委会议审议通过，因此，该做法与上述规定不相符。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第（一）款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，永州市零陵区第十届人民代表大会第三次会议于2019年2月25日将涉案项目纳入了2019年国民经济和社会发展计划。永州市零陵区发展和改革局、零陵区城乡规划分局、永州市零陵区自然资源局分别于2019年7月1日和7月5日在《永州市零陵区发改、住建、国土部门联合审查保障性安居工程、旧城区改建、棚户区改造项目房屋征收表》上签署了符合国民经济和社会发展规划、符合城乡规划和专项规划、符合土地利用总体规划的意见。上述意见证明涉案项目符合“四规划一计划”的要求。故零陵区政府启动该项目的征收，符合法律法规的规定。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，零陵区政府作出18号《征收通告》前，永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室发布了《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，在征收范围现场和零陵区政府门户网站公开征求意见，告知征收意见期限为30日。因涉案征收项目为棚户区改造，零陵区政府于2019年6月14日组织召开了听证会，并相关情况进行了公布。零陵区政府的该行为符合上述规定。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。涉案的《永州市零陵区潇水两岸（城中村）棚改项目（三期）社会稳定风险评估报告》系由湖南通浩工程咨询有限公司作出，而非零陵区政府作出，故涉案社会稳定风险评估的作出不符合上述规定。5.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，零陵区政府作出18号《征收通告》的时间是2019年7月25日，但征收补偿费用进行专户存储的时间是2019年8月26日，该行为违反了上述规定。（四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题1.零陵区政府在2019年7月25日作出18号《征收通告》的同时将《零陵区棚户区改造项目（二期）范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案》一并进行了公示。该方案提供了产权调换、货币补偿、购置区内商品房三种补偿方式供被征收人选择；2.被征收房屋的价值依法由评估机构进行评估，并非零陵区政府在征收决定中确定的；3.永州市人民政府永政发〔2014〕2号《永州市人民政府关于印发的通知》第三十条规定，被征收房屋属于生产、经营性用房，且经营行为合法，因房屋征收造成停产停业损失的，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定停产停业补偿费。被征收房屋每月停产停业补偿标准按被征收房屋（不含装饰装修）评估价值的7‰，并参照被征收人的纳税情况计算。停产停业的期限，采取货币补偿或者现房产权调换方式的按三个月计算，采取过渡安置产权调换方式的按实际停产停业的月数确定。涉案的征收与补偿安置方案中关于非住宅类私房停产停业损失补偿的规定与上述文件规定相符；4.该方案的其他内容亦未违反法律法规的相关规定。综上，虽然18号《征收通告》存在违法之处，但因涉案征收项目中绝大多数被征收户已经签订征收补偿协议并拆除房屋，撤销18号《征收通告》将会给社会公共利益造成重大损害。因此，一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的规定，对朱伍金要求撤销18号《征收通告》的诉讼请求不予支持于法有据。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。朱伍金的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱伍金负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二〇年十月二十七日书记员 刘博文