湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终110号 上诉人（原审原告）李兴华，男，1962年10月14日出生，汉族。 上诉人（原审原告）肖伙保，男，1962年2月18日出生，汉族。 上诉人（原审原告）蒋本军，男，1960年2月15日出生，汉族。 上诉人（原审原告）邓正杰，男，1956年9月1日出生，汉族。 以上四上诉人的共同委托代理人蒋晓良，湖南莽源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜章县自然资源局，住所地湖南省宜章县玉溪镇文明南路**。 法定代表人杨国宏，该局局长。 出庭负责人范儒军，该局党组成员。 委托代理人邓二明，男，1964年12月11日出生，汉族。 委托代理人李胜杰，男，1973年10月11日出生，汉族。 上诉人李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰（以下简称李兴华等四人）因与被上诉人宜章县自然资源局行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人李兴华、蒋本军及其共同委托代理人蒋晓良，被上诉人宜章县自然资源局出庭负责人范儒军及其委托代理人邓二明、李胜杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2005年10月，因宜章县城中夏大道（北段）项目建设的需要，宜章县土地收购储备中心与（宜章县）城关镇曹排村三组签订《征用土地协议书》，征用其土地。2013年5月15日，与宜章县玉溪镇曹排村三组签订《征收土地补偿协议书》。2018年9月20日，宜章县人民政府出具土地权属证明，载明：宜章县2018年拟出让地块（2018-20）位于宜章县玉溪镇曹排村，土地总面积4576.05平方米。该地块于2005年1月25日经湖南省人民政府批准农用地转用、土地征收，批准文号为（2005）政国土字第061号，现为国有建设用地，未确定土地权人。宗地土地权属合法，界限清楚，面积准确。2018年11月6日，宜章县国土资源局审核通过《国有土地使用权招拍挂出让方案审批表》，同意2018-20-5号地块按现状拍卖。 2018年11月26日，湖南省飞达拍卖有限公司受被告委托作出拍卖公告，就宜章大道以东、一路泰山广场以南共11宗地块面向社会公开拍卖，其中2号至5号地块，占地面积均为475.1平方米（净地），容积率均为7.62以内，起拍价每宗275万元。同时《拍卖会规则》第七条载明：本次拍卖标的一律按其现状拍卖，对拍卖物的品质本公司和委托方不负有任何责任。本公司和委托方有关资料所作介绍说明，仅具参考性意见，不构成对拍卖标的任何担保等内容。《特别规定》第二条载明：本次拍卖标的以现状为准，土地面积以规划红线内面积为准，委托人和本公司对拍卖标的不作瑕疵担保。2018年12月18日，李兴华等四人作为买受人与湖南省飞达拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，载明成交拍卖标的为宜章大道以东、一路泰山广场以南2018-20-5号地块，面积457.1平方米，成交价660万。拍卖前买受人已查阅本期拍卖资料，了解和认可拍卖人的《拍卖会规则》和《特别规定》；对拍卖标的进行了现场勘查，对拍卖标的的现状（包括瑕疵）予以接受和认可以及买受人必须在拍卖成交后10个工作日内与委托人宜章县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并在签订出让合同之日起30日内交清全部拍卖成交总价款。2019年2月18日，李兴华等四人和宜章县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定了出让土地的交付与出让价款的缴纳（宜章县国土资源局在2019年2月28日前以现状土地条件交付给李兴华等四人，李兴华等四人在合同签订之日起30日内一次性付清土地出让价款660万元）、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押，期限届满，不可抗力，违约责任、适用法律及争议解决等内容。其中第三十七条约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。第三十八条约定，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。 2019年3月1日，宜章县人民政府就出让涉案地块作出宜政地出字（2019）第005号《国有土地使用权出让审批单》，载明李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰通过拍卖方式受让宜章大道以东、一路泰山广场以南住宅用地0.031997公顷、商业用地0.013713公顷，出让年限住宅70年、商业40年。并作出[2019]国土建字第005号《建设用地批准书》，四至见图。2019年3月25日，原告缴清涉案地块全部土地价款660万元。2019年6月12日，被告向原告颁发宜自规（地）字第（2019）22号《建设用地规划许可证》，载明用地个人为李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰，用地项目名称为兰亭家园4栋，用地性质居住用地、商服用地，用地面积457.1平方米。并注明：必须办理《建设工程规划许可证》才能动工。2019年1月14日，李兴华等四人支付拍卖佣金264,000元；2019年10月12日，李兴华等四人缴清涉案土地契税、印花税共计265,650元；2019年10月12日，李兴华等四人缴纳不动产登记费550元；2019年12月13日，李兴华等四人支付工程勘察费用4000元；2019年12月10日支付设计费49,112元。2019年10月16日，李兴华等四人办理了湘（2019）宜章县不动产权第0003286号《不动产权证书》(上面载明使用期限为2019年2月18日起至2089年2月17日止）。 另查明，2019年4月9日，湖南博发工程建设有限公司与宜章县自然资源局签订了《宜章县拟出让地块（2018-20）配套基础设施施工合同》，其中工程承包范围为宜章县自然资源局提供图纸及投标报价包含的所有内容（含道路工程、箱涵工程、挡土墙工程及土石方工程）及指定的其他工程内容。2019年11月19日，宜章县自然资源局向宜章县人民政府提交《关于拟出让地块2018-20号（和一酒店旁拍卖小地块）有关情况的汇报》，并建议：一是督促公安机关对违法阻工的石秀如及其家人给予立案查处，严厉打击，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任，确保施工单位及购地者顺利开工。二是如果石秀如违法阻工不符合立案查处，依法追究法律责任的条件，在没有其他手段确保项目及购地者正常施工的情况下，建议如数返还购地者上交财政的土地价款4020万元，收回土地使用权，以免再次引发群体上访事件，维护社会稳定。原宜章县国土资源局现已更为宜章县自然资源局。李兴华等四人认为宜章县自然资源局不依法履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》，向一审法院提起诉讼，请求：1.判决解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，宜章县自然资源局立即退回土地价款6,600,000元；2.依法判决宜章县自然资源局暂向李兴华等四人支付违约金2,019,600元（2019年3月1日起至2019年12月31日止，共306天，按李兴华等四人支付的土地出让价款的1‰/日计算），后续违约金应按合同约定计算至宜章县自然资源局退还土地出让金之日止；3.依法判决宜章县自然资源局立即赔偿李兴华等四人的直接经济损失583,712元（土地拍卖佣金264,000元、税款265,650元、初勘费用4200元、不动产登记费550元、设计费49,112元、竞拍报名费200元）；4.诉讼费用由宜章县自然资源局负担。 一审法院认为：本案争议的主要焦点是：一、李兴华等四人与宜章县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否合法有效；二、宜章县自然资源局是否完全履行该《国有建设用地使用权出让合同》以及是否应承担违约金和李兴华等四人的损失。 关于争议焦点一，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第一款规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式”。第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。由此可知，土地使用权出让，应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订书面出让合同。本案中，李兴华等四人与宜章县自然资源局双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是宜章县自然资源局为履行行政职责，实现行政管理目标和实现公共利益的目的而与李兴华等四人签订的协议，其性质属于行政协议，宜章县自然资源局作为该区域土地管理部门，具有签订行政协议的主体资格，宜章县自然资源局经审批后依法委托湖南省飞达拍卖有限公司拍卖该地块，李兴华等四人在竞得该地块后，与宜章县自然资源局签订该份协议，该份协议系在双方真实意思表示一致的情况下签订，且不存在违反法律法规强制性规定的情形，故其合法性应予认可，对双方当事人具有约束力，双方应自觉依法按照约定履行各自的合同义务，故涉案《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。 关于争议焦点二，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”本案中，双方签订合同后，李兴华等四人依合同约定支付了土地出让金，并依法缴纳了契税、印花税。宜章县自然资源局依申请依法为李兴华等四人办理了建设用地批准书、建设用地规划许可证、不动产权证，可见宜章县自然资源局已按双方合同约定交付涉案地块，李兴华等四人已实际取得涉案地块的使用权。关于李兴华等四人称涉案地块不符合“净地”条件，宜章县自然资源局并未按出让合同约定交付涉案地块给李兴华等四人占有使用的主张，依湖南省自然资源厅《关于启动全域“净地”供应攻坚战的通知》(湘自然资发[2020]11号)文件规定可知，“净地”是指土地权利清晰，安置补偿落实到位，无重大涉法涉信问题，，地块位置使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需基本条件。本案中，就涉案地块而言，无权属纠纷，具备动工开发的基本条件，符合上述规定，石秀如等人阻工系个人违法行为，与涉案地块无关。李兴华等四人认为涉案地块不符合“净地”条件，是对“净地”的理解不准确，与事实不符。李兴华等四人因自身原因未实际开工建设，不能据此认定宜章县自然资源局未交付涉案地块及交付的涉案地块不符合“净地”条件。因此，对李兴华等四人的前述主张，不予支持。本案双方已按签订的合同履行各自义务，李兴华等四人请求解除涉案合同的主张缺乏事实依据，不予支持。李兴华等四人因此提起的要求宜章县自然资源局支付违约金、赔偿金等诉讼请求，亦缺乏事实依据和前提基础，不予支持。 综上，李兴华等四人要求解除涉案合同并要求宜章县自然资源局立即退回土地价款及支付违约金和赔偿损失的主张缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决：“驳回原告李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰负担”。 上诉人李兴华等四人不服上述行政判决，上诉称：1.根据相关法律规定，拟出让土地应为“净地”，而涉案土地权利不清晰，存在法律经济纠纷及历史遗留问题，不具备动工开发必须的基本条件。宜章县自然资源局出让涉案土地的行为违反相关法律规定，应承担相应法律责任。2.宜章县自然资源局的安置补偿工作不到位，致使案外人石秀如十余次进行堵工，阻碍李兴华等四人进行整体开发，合同目的无法实现。因此，宜章县自然资源局虽然履行了形式程序上的交地手续，并为李兴华等四人办理土地使用权证、建设用地批准书、规划许可证等，但未完成实质上的“净地”交付义务。上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持李兴华等四人一审诉讼请求的第1-3项；3.一、二审诉讼费由宜章县自然资源局负担。 被上诉人宜章县自然资源局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.涉案土地宗地权属合法，界限清楚，面积准确，符合出让土地条件。且涉案土地出让时安置补偿落实到位，无重大涉法涉信问题，，地块位置使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需基本条件。3.宜章县自然资源局已依法履行合同约定的全部义务，及时将涉案地块交付给李兴华等四人使用，并为其办理不动产登记手续，不存在任何违约问题。4.李兴华等四人对“净地”的理解不准确，至今未开工建设是其自身原因造成的，与宜章县自然资源局无关。综上，李兴华等四人的上诉请求没有事实和法律依据,请求驳回李兴华等四人的上诉请求，维持一审判决。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。另查明，本院于2020年10月21日到涉案土地进行现场勘查，实施人员正在涉案土地上施工建设。 本院认为，涉案《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实的意思表示，且不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形，该合同合法有效，双方均应按照合同约定履行各自的义务。本案的争议焦点为：宜章县自然资源局是否全面履行了涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的义务，对李兴华等四人解除涉案《国有建设用地使用权出让合同》、支付违约金及经济损失的请求是否应予支持。 本案中，李兴华等四人通过土地招拍挂方式竞得涉案土地，与宜章县自然资源局签订了涉案《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第三十七条约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款，出让人必须按照本合同约定交付出让土地。第三十八条约定，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。李兴华等四人按照合同约定支付了土地出让金，并依法缴纳了契税、印花税。宜章县自然资源局在李兴华等四人支付土地出让金后，为其办理了建设用地批准书、建设用地规划许可证、不动产权证，即已将涉案出让土地交付李兴华等四人使用，宜章县自然资源局已按涉案《国有建设用地使用权出让合同》的约定履行了出让人的义务。 另，本案中涉案《国有建设用地使用权出让合同》并未对李兴华等四人提出的“净地”作出明确约定。根据湖南省自然资源厅《关于启动全域“净地”供应攻坚战的通知》(湘自然资发[2020]11号)文件规定，“净地”是指土地权利清晰，安置补偿落实到位，无重大涉法涉信问题，，地块位置使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需基本条件。本案涉案出让土地经本院实地现场勘查，涉案地块权利清晰，相关补偿落实到位，无重大涉法涉信问题，具备动工开发的基本条件，且李兴华等四人正在涉案土地上进行施工建设。至于李兴华等四人上诉称，案外人石秀如多次在涉案土地上进行阻工、阻碍其整体开发一事，经查，石秀如的阻工系其个人违法行为，李兴华等四人可以通过其他合法途径予以解决。故李兴华等四人提出的涉案地块不符合“净地”的上诉理由不能成立。综上所述，宜章县自然资源局已经全面履行了涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的义务，李兴华等四人要求解除涉案《国有建设用地使用权出让合同》、支付违约金及赔偿相应经济损失缺乏事实和法律依据，一审据此驳回其诉讼请求正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。李兴华等四人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李兴华、肖伙保、蒋本军、邓正杰负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审 判 长 何文捷 审 判 员 曾 光 审 判 员 邓 群 二〇二〇年十月二十七日 法官助理 彭先民 书 记 员 林 茜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。