广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终239号上诉人（原审原告）：清远市清新区三坑镇矮车村村民委员会上飞村民小组（以下简称上飞村）。负责人：朱镜坤，该村民小组组长。委托诉讼代理人：朱镜华，男，1983年6月7日出生，汉族，住清远市清新区，系该村村民。委托诉讼代理人：朱灿华，男，1981年12月26日出生，汉族，住清远市清新区，系该村村民。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局清新分局。住所地：清远市清新区太和镇笔架路**。法定代表人：麦灼华，局长。委托诉讼代理人：周元正，该局干部。委托诉讼代理人：薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。上诉人上飞村因与被上诉人清远市自然资源局清新分局不履行法定职责纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2006年5月，原清新县三坑镇人民政府与原告上飞村民小组签订《征地合同》，征用了原告上飞村民小组位于“矮车至五一公路边”、土名为“革命岗”的土地用于工业开发。2006年10月，广东天骄建材有限公司取得上述土地的使用权。2018年11月12日，原告上飞村民小组向原清远市国土资源局清新分局递交《关于请求履行法定职责，对清远市清新区三坑镇人民政府违法征地、广东天骄建材有限公司违法占用农用地建设进行查处的申请书》，请求对侵占土地的违法行为进行立案查处。原清远市国土资源局清新分局于2019年1月11日作出《关于反映广东天骄建材有限公司违法用地问题的答复》答复原告，表示将会对广东天骄建材有限公司违法用地“依法进行立案查处”。为此，原清远市国土资源局清新分局对原告反映的问题展开了调查，查实广东天骄建材有限公司在没有完善用地手续的情况下，擅自在清远市清新区三坑镇矮车村民委员会占用土地面积16.07亩进行建设，其中农用地（耕地）2.92亩（1946.72平方米）、林地13.15亩（8768.87平方米），符合土地利用总体规划，建有1个三层办公楼、1个一层宿舍楼、3个生产车间，建筑物总面积3550平方米。原清远市国土资源局清新分局于2018年11月30日向广东天骄建材有限公司发出清新国土资执法责〔2018〕219号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，消除违法状态。分别于2019年1月21日、25日向广东天骄建材有限公司作出清新国土资告〔2019〕3号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了其相关权利。广东天骄建材有限公司在规定期限内未进行陈述、申辩，未要求听证。2019年1月30日，原清远市国土资源局清新分局认为广东天骄建材有限公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、第四十四条的规定，属于非法占用土地。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出清新国土资罚〔2019〕3号《行政处罚决定书》，对广东天骄建材有限公司处以罚款214311.8元及没收非法占用土地上的建筑物移送清远市清新区财政局的行政处罚。2019年6月20日，原清远市国土资源局清新分局向清远市清新区财政局移交上述没收的建筑物。2019年6月21日，清远市清新区财政局作出清新财综函02号《关于非法财物移交书的复函》，表示已按照有关规定接受上述违法建筑物。2019年7月11日，广东天骄建材有限公司缴纳了214311.8元罚款。原告上飞村民小组认为存在涉案土地没有退还给其村集体，且广东天骄建材有限公司还进行经营生产，造成臭味扰民，三坑镇人民政府是违法征地等问题，不断向相关部门进行投诉，并于2019年9月24日向原审法院提起行政诉讼。另查，根据清远市清新区机构改革方案，清远市国土资源局清新分局已经整合到新组建的清远市自然资源局清新分局。原审法院认为，本案是要求履行法定职责纠纷。原清远市国土资源局清新分局已经整合到新组建的清远市自然资源局清新分局，被告清远市自然资源局清新分局的主体适格。根据原告的起诉、被告的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告是否履行了法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，被告清远市自然资源局清新分局在其行政区域内对土地违法行为具有行政管理和监督的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。…”本案中，原清远市国土资源局清新分局接到要求对侵占土地的违法行为进行立案查处的请求后，在法定期限内对原告上飞村民小组进行了答复，并且对其反映的问题进行了立案受理并展开了调查，查实广东天骄建材有限公司在没有完善用地手续的情况下，擅自在清远市清新区三坑镇矮车村民委员会占用土地面积16.07亩进行建设，建筑物总面积3550平方米，符合土地利用总体规划。之后原清远市国土资源局清新分局作出行政处罚决定，对广东天骄建材有限公司进行了行政处罚，亦将行政处罚中没收的违法建筑物移交给了清远市清新区财政局，收缴了广东天骄建材有限公司的罚款。原清远市国土资源局清新分局已经履行了其行政管理和监督的法定职责，没有违反上述法律、法规的规定。原告认为被告没有履行法定职责，要求被告对广东天骄建材有限公司违法占地建设进行查处的主张与事实不符，理由不成立，原审法院不予支持。被告的抗辩理由充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告清远市清新区三坑镇矮车村村民委员会上飞村民小组的诉讼请求。上诉人上飞村不服原审判决向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，判令被上诉人依法履行法定职责，对广东天骄建材有限公司违法占用农田地建设的行为依法重新作出处理。事实和理由如下：一、被上诉人没有依法责令广东天骄建材有限公司退还非法占用的土地，属于没有依法严格按照法律规定履行职责。二、被上诉人对广东天骄建材有限公司逾期缴纳罚款的行为没有加处罚金属于不正当履行职责。三、被上诉人一直没有对上诉人的诉求依法依规作出书面答复。四、被上诉人对广东天骄建材有限公司非法占用的土地的行为在长达十多年的时间内不进行处理，已有失职、渎职之嫌。五、广东天骄建材有限公司至今仍使用的违法建筑进行生产经营。综上，广东天骄建材有限公司的违法建筑物一直没有被没收，该公司至今一直在进行正常生产经营，被上诉人及相关部门有弄虚作假、欺下瞒下之嫌。原判认定事实错误，适用法律不当，应依法予以撤销。被上诉人清远市自然资源局清新分局于二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。广东天骄建材有限公司在没有完善用地手续的情况下，擅自在清远市清新区三坑镇矮车村委会占用土地面积进行建设，符合土地利用总体规划，建有1个三层办公楼、1个一层宿舍楼、3个生产车间，违反了土地管理法第四十三条、四十四条的规定，属于非法占用土地。根据土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，被上诉人向广东天骄建材有限公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，消除违法状态。之后，被上诉人又向该公司发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，该公司在规定期限内未进行陈述、申辩、未申请听证。之后，被上诉人作出《行政处罚决定书》对其作出罚款214311.8元及没收非法占用土地上的建筑物移送清远市清新区财政局的行政处罚，清远市清新区财政局作出《关于非法财物移交书的复函》，表示已按照有关规定接受该违法建筑物，该公司也缴纳了罚款。现行法律、法规并无规定逾期缴纳罚款必须加处罚金，上诉人上诉状所称的其他问题，并非本案审理范围，上诉人应当另寻途径解决。为此，请求法院驳回上诉人上诉请求，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，清远市自然资源局清新分局于2018年10月18日给上飞村一份《关于政府信息公开的答复》，内容如下：广东天骄建材有限公司位于三坑镇革命岗附近的用地，土地利用现状为村庄建设用地；该地块未办理农用地转建设用地审批手续。本院认为，本案系不履行法定职责纠纷。所谓不履行法定职责，是指行政机关负有法律、法规、规章规定的行政管理职责，但在公民、法人或其他组织要求其履行职责时，不予答复、逾期履行、拒绝履行、部分履行或不当履行的行为。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：清远市自然资源局清新分局对上飞村要求其查处案外人广东天骄建材有限公司非法占用土地建设是否属于不履行法定职责的行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”本案上诉人上飞村对案外人广东天骄建材有限公司非法占用本村土地建设向被上诉人清远市自然资源局清新分局提交《关于请求履行法定职责，对清远市清新区三坑镇人民政府违法征地、广东天骄建材有限公司违法占用农用地建设进行查处的申请书》后，被上诉人对广东天骄建材有限公司非法占用土地建设的行为在法定期限内告知上诉人已立案受理并实际开展了案件调查工作，被上诉人经调查后认为广东天骄建材有限公司非法占用土地建设的行为属实，依照相关法定程序对该公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，消除违法状态。之后，被上诉人又向该公司发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，该公司在法定期限内未进行陈述、申辩、未申请听证。之后，被上诉人依照有关法律法规对该公司作出罚款214311.8元及没收非法占用土地上的建筑物移送清远市清新区财政局的行政处罚决定，清远市清新区财政局作出《关于非法财物移交书的复函》，表示已按照有关规定接受该违法建筑物，该公司也缴齐了罚款款项。上述一系列被上诉人所作的行政行为已充分证明被上诉人已经履行了其行政管理和监督的法定职责，没有违反上述法律、法规的规定，并没有不履行法定职责的行为。上诉人上诉认为被上诉人不将非法占用的土地退还，属于不履行法定职责的行为，因广东天骄建材有限公司非法占用的土地属于符合土地利用总体规划的性质，根据法律规定被上诉人只能实施“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的职能，其并没有拆除土地建筑物和退还土地的职能，上诉人该项上诉人理由不成立，本院不予采纳。另外，上诉人上诉认为广东天骄建材有限公司逾期缴纳罚款的行为没有加处罚金属于不履行法定职责的行为，因被上诉人是否对广东天骄建材有限公司加处罚金的行为与上诉人没有利害关系，没有影响上诉人的权利，不属于本案审查的范围。此外，上诉人上诉认为广东天骄建材有限公司至今仍使用违法建筑物进行生产经营一节，因被没收的违法建筑物已移交当地财政局，已经不属于被上诉人职能管辖的范围，可以另寻途径申请解决。综上所述，上诉人上飞村的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规及判决正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上飞村负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月九日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；