辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1156号上诉人（一审原告）：丹东市天源印刷包装有限公司。住所地：辽宁省丹东市振安区东昌路**。法定代表人：曲义翀，该公司经理。委托代理人：任忠杰，辽宁乾朗律师事务所律师。上诉人（一审被告）：丹东市振安区人民政府。。住所地：辽宁省丹东市振安区九连城镇九连城街**法定代表人：张远辉，该区政府区长。委托诉讼代理人：翟学艺，辽宁圣权律师事务所律师。委托诉讼代理人：李鹤鸣，该区政府工作人员。一审第三人：丹东华益丝绸有限责任公司。住所。住所地：辽宁省丹东市振安区东昌路**div>法定代表人：徐玲，该公司董事长。委托诉讼代理人：成少岩，辽宁兴达律师事务所律师。一审第三人：丹东祥永和商业地产有限公司。住所地。住所地：辽宁省丹东市振安区鸭绿江街办事处珍珠****iv>法定代表人：孙景龙，该公司总经理。丹东市天源印刷包装有限公司（以下简称天源公司）诉丹东市振安区人民政府（以下简称振安区政府）及第三人丹东华益丝绸有限责任公司（以下简称华益公司）、丹东祥永和商业地产有限公司（以下简称祥永和公司）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，天源公司和振安区政府均不服丹东市中级人民法院（2016）辽06行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人天源公司的法定代表人曲义翀，上诉人振安区政府的委托诉讼代理人翟学艺、李鹤鸣，第三人华益公司的委托诉讼代理人成少岩参与了询问活动。本案现已审理终结。天源公司一审诉称：2013年，在天源公司与第三人华益公司租赁关系存续期间，振安区政府对丹东市××路××号土地及房屋实施征收、出让、拆迁、补偿行为。违反法律规定没有对天源公司进行补偿。振安区政府在不公布征收决定的情况下，违反法定程序，非法强拆，损害天源公司合法权益，造成天源公司损失，依法应当给予天源公司赔偿。故请求法院依法确认振安区政府对涉案房屋强制拆除行为违法，并判令振安区政府赔偿因违法强拆给天源公司造成的各项损失（包括机械设备等财产损失、搬迁费及停业损失，具体数额以评估鉴定结论为准）。一审法院审理查明：2013年10月31日，振安区政府与丹东市土地收购储备中心签订《委托征收补偿协议书》，约定丹东市土地收购储备中心委托振安区政府征收丹东市振安区珍珠街北侧60900平方米土地，其中包括第三人华益公司在内的三家企业的有照房屋、无照房屋、地上附着物、地上附着物等资产12月1日，振安区政府未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法履行相关征收程序对涉案房屋及土地进行征收，而是直接与第三人华益公司签订《征收补偿协议书》，“收购”第三人华益公司土地及房屋8栋，其中包含天源公司当时正租赁使用的涉案房屋。振安区政府在此次“收购”涉案房屋过程中未对天源公司进行补偿。2013年12月至2014年8月期间，在天源公司未从涉案房屋中迁出的情况下，振安区政府强行将涉案房屋拆除，造成天源公司机械设备等财产损失。涉案房屋被拆除期间，天源公司多次报警，公安机关出警到现场调查并对相关施工人员制作询问笔录，但至今未查清拆除行为实施主体是谁。在本案审理过程中，经天源公司申请，一审法院委托丹东辽东房地产土地资产评估事务所对天源公司的机器设备、配套物资等财产损失及经营损失进行评估，评估机构作出辽东评报字[2018]第289号资产评估报告及补正说明，评估结论为：（1）评估丹东市天源印刷包装有限公司机器设备、杂物资损失价值为1494521元；（2）丹东科美纺织有限公司2014年时的月经营损失，由于提供资料所限，无法得出评估结论。另查明，天源公司与第三人华益公司于2009年11月20日签订《房屋租赁合同》，将坐落于丹东市××路××号厂区内的涉案房屋出租给天源公司使用，租赁期自2009年12月1日至2012年11月30日止，该合同第九条约定，在本合同履行期间，如遇企业整体出售或政府有关部门批准出售该出租房屋或土地使用权，天源公司应无条件迁出，第三人华益公司不承担任何损失及补偿费用。上述合同租赁期届满后，天源公司继续使用上述租赁房屋并交纳租金，第三人华益公司未提出异议，上述租赁合同继续有效，但租赁期限变为不定期。2013年10月17日，第三人华益公司向天源公司发出《通知》，通知天源公司涉案土地及房屋已于2013年10月17日在丹东市国土资源局挂牌出让，限天源公司在内的承租业主于2013年12月1日前将所承租的厂区房屋倒出。天源公司天为涉案房屋如被征收，其应得到相应的补偿，故未按上述通知期限自行搬迁。2014年3月12日，第三人华益公司向丹东市振安区人民法院提起房屋租赁合同纠纷诉讼，请求判决解除其与天源公司之间房屋租赁关系，并要求天源公司立即将涉案房屋及土地上的设备及物品搬出。同年4月9日，丹东市振安区人民法院作出（2014）振安民一初字第00130号民事判决，判决自判决生效之日起，华益公司与天源公司之间的房屋租赁合同解除，天源公司于判决生效后十日内将租赁华益公司房屋内的物品清空搬离。天源公司不服，上诉至一审法院。一审法院于2014年6月6日作出（2014）丹民一终字第00166号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。再查明，2015年1月20日，天源公司向振安区政府提交政府信息公开申请，请求公开征收涉案房屋的征收公告、征收补偿方案、征收补偿协议、资产评估报告。2015年3月23日，振安区政府作出《依申请公开政府信息告知书》，告知天源公司申请公开的政府信息不存在。天源公司不服，于2015年4月21日向丹东市人民政府申请行政复议，丹东市人民政府于2015年6月10日作出丹政行复决字[2015]18-19号行政复议决定，撤销振安区政府作出的《依申请公开政府信息告知书》，责令振安区政府重新作出行政行为。2015年7月21日，振安区政府再次作出《依申请公开政府信息告知书》，告知天源公司征收公告、征收补偿方案信息不存在，将《征收补偿协议书》复印件提供给天源公司，建议天源公司到市相关部门咨询资产评估报告。天源公司仍不服，于2015年11月10日再次向丹东市人民政府申请行政复议，丹东市人民政府于2016年3月24日作出丹政行复决字[2015]33-2号行政复议决定，责令振安区政府对天源公司申请公开的信息主动进行公开。一审法院认为：在旧城改造等政府项目的具体工作实践中，政府为实现公共利益和行政管理目标，会采取以“收购”方式来代替应当依法进行的“征收”。这种“收购”模式因其在一定层面上有利于提高工作效率，具有一定的现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。但这种“收购”行为不同于民事法律关系上的“收购”，而是政府为实现公共利益和行政管理目标所实施的一种行政行为，其签订的“收购协议”属于行政协议范畴，因此，“收购”行为仍需建立在对房屋所有权人和承租人依法合理补偿原则的基础上，如若不能与房屋所有权人和承租人达成“收购协议”，则应及时启动征收程序，对房屋依法进行征收。本案中，通过天源公司、振安区政府提交的证据可以认定，丹东市土地收购储备中心为收储涉案房屋所在土地，与振安区政府签订《委托征收补偿协议书》，委托振安区政府对涉案房屋及土地进行征收，但振安区政府并未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法履行相关征收程序，直接与房屋所有权人签订《征收补偿协议书》，其目的是想简化征收程序，提高征收工作效率，变向以“收购”的方式来代替应当依法进行的征收程序。但即便是采取“收购”的方式，振安区政府仍然应当遵循征收程序的原则对涉案房屋的所有权人和承租人依法进行合理补偿，不能因将“征收”变向为“收购”而规避对承租人的补偿义务。振安区政府虽与涉案房屋所有权人签订《征收补偿协议书》，但在没有对承租人进行合理补偿的前提下，采取不适当拆除方式自行将房屋拆除，造成承租人损失，构成行政侵权，属违法行为，振安区政府因其收购与拆除的先行行为而负有依法补偿和赔偿的附随义务。关于确认强拆责任主体问题，对于房屋因政府“收购”行为被强制拆除的情况，天源公司往往难以自行准确识别实施强制拆除的行为主体。在“收购”房屋程序启动的情况下房屋被强制拆除，“收购”房屋的主体理应知晓相关情况，且在法律上或事实上具有较大的可能作出强制拆除行为的可能性，由“收购”房屋的主体提供相关证据则不难确定行为实施主体，故在这种情况下，除非“收购”房屋的主体能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他民事主体违法强拆的，否则应推定强制拆除行为系“收购”房屋主体实施。本案中，涉案房屋被拆除时天源公司就已经报警处理，公安机关也到现场出警调查并制作相关人员的询问笔录，但仍无法确定拆除行为的实施主体，在此种情况下，同时结合振安区政府未提供证据证明拆除行为系其他民事主体所为，本案应推定振安区政府为强拆行为的实施责任主体，振安区政府对天源公司的损失依法应当承担赔偿责任。关于起诉期限问题，虽涉案房屋被拆除发生在2013年12月，但天源公司至提起诉讼时始终无法确定实施拆除的主体是谁，无法明确是否是振安区政府所作出的行政行为，而起诉期限的起算应当以天源公司知道或应当知道实施主体及作出被诉行政行为之日起开始计算，天源公司无法确定实施主体也就无法确定是振安区政府作出行政行为，无法确定是否属行政行为也就无法提起行政诉讼，因此天源公司起诉并没有超过法定起诉期限。同时，天源公司为确定实施主体和拆除行为是否属行政行为，一直通过政府信息公开方式请求获取政府征收相关资料，以明确诉讼方向，其并不存在怠于行使诉权的情形，其申请政府信息公开期间所耽误的时间不属于其自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。关于天源公司主体资格问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条的规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及经营性房屋被征收，因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收及补偿行为之间存在行政诉讼法上的利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿。本案中，虽振安区政府以“收购”方式来代替应当依法进行的“征收”，但不能因将“征收”变向为“收购”而规避对承租人的补偿义务，天源公司仍应享有获得补偿的权利。天源公司已经提供证据证明了其是涉案房屋的承租人，也证明了其财产在涉案房屋被拆除时受到损害，故天源公司与被诉行政行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于振安区政府诉讼主体资格问题，按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，应当以作出行政行为且能够独自承担法律责任的行政主体作为被告，虽振安区政府提出其是受丹东市土地收储中心委托对涉案土地及房屋进行收储，但通过证据可以认定，丹东市土地收储中心委托振安区政府的事项是对涉案房屋及土地依法进行征收，而振安区政府以“收购”方式来代替应当依法进行的“征收”，实施“收购”房屋的行为的是振安区政府。而且，即便振安区政府按照丹东市土地收储中心的委托事项进行征收，其具有征收法定职权的只能为振安区政府，而不能为丹东市土地收储中心。因此，天源公司将振安区政府列为本案被告并无不当。关于振安区政府认为天源公司与第三人华益公司签订的租赁合同约定遇到征收或出售房屋，第三人华益公司不负责赔偿和补偿，从而天源公司不应获得补偿的诉讼观点。因天源公司与第三人华益公司签订的租赁合同基于合同相对性只能约束合同双方相对人，不能排除政府基于法定的补偿义务。也就是说，即便租赁合同的约定可以使第三人华益公司不给天源公司补偿或赔偿，但政府基于法定义务仍应当给与天源公司合理补偿。因此，天源公司与第三人华益公司之间租赁合同的约定事项不应成为振安区政府不履行补偿义务的抗辩理由，故一审法院对振安区政府的该诉讼观点不予支持。本案中，天源公司的诉讼请求为确认振安区政府强制拆除涉案房屋行为违法，并请求判令振安区政府赔偿其各项经济损失（赔偿内容为：搬迁费、停业损失费、机械设备等财产损失）。其中天源公司要求赔偿搬迁费、停业损失费的请求，实际上是行政补偿范畴的请求，为减少当事人诉累，本案对该部分诉讼请求与天源公司的赔偿请求一并处理。关于搬迁费，搬迁补助费是对搬迁过程中产生费用的一种补偿，因天源公司的所有机械设备、原材料、产成品等财产并未搬离涉案房屋，并未实际产生搬迁费用，且现已被损毁灭失，再无可能产生搬迁费用，故本院对天源公司的该部分诉讼请求不予支持。关于停产停业损失，经天源公司申请，一审法院委托丹东辽东房地产土地资产评估事务所对天源公司的经营损失进行评估，并向评估机构提供了天源公司2011年至2013年期间企业所得税、增值税、资产负债表、利润表作为评估依据，但经评估机构评估，因提供资料所限，最终无法得出评估结论，因此，在天源公司不能证明其确实存在经营损失及具体数额的情况下，其该诉讼请求没有事实依据，一审法院对天源公司该诉讼请求不予支持。关于天源公司机器设备、杂物财产损失，经天源公司申请，本院委托丹东辽东房地产土地资产评估事务所对损失数额进行了评估，现已作出评估结论。虽天源公司主张受损的财产均已无实物，但通过天源公司提供的物品清单、视频资料、现场照片等证据，可以初步证明物品确实存在，天源公司已穷尽手段来证明其损失情况，已尽到其应尽的举证义务。振安区政府在拆除涉案房屋时，未对天源公司的各项财产登记造册清离现场，未尽到慎重、妥善的注意义务，造成天源公司如今举证困难的现状，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，因振安区政府原因导致天源公司无法举证的，应由振安区政府承担举证责任。振安区政府没有提供证据证明天源公司所称财产不存在，其应当承担举证不能的不利后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项的规定，判决如下：一、确认丹东市振安区人民政府拆除位于丹东市××路××号厂区内的涉案房屋的行为违法；二、判决丹东市振安区人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿天源公司丹东市天源印刷包装有限公司机器设备、杂物财产损失合计1494521元；三、驳回丹东市天源印刷包装有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由丹东市振安区人民政府负担。评估费37000元，由丹东市振安区人民政府负担。天源公司上诉请求：1、撤销一审判决第三项；2、改判支持天源公司一审第二项诉讼请求；3、由振安区政府承担诉讼费。事实和理由：1、天源公司应当获得搬迁、安置费、停产及停业损失补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，因振安区政府强拆强迁，天源公司只好在取得涉案补偿后恢复生产经营，购置新设备及原材料，发生装卸、运输、安装等搬迁费。2、天源公司应当获得停产停业损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条、丹东市人民政府丹政发[2011]38号《关于印发〈丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准（试行）〉的通知》第十七条、第十八条、《丹东市人民政府关于印发丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准的通知》（丹政发[2015]20号）第二十八条第二款的规定，可以被征收非住宅房屋及附属物评估价的8%为标准，予以停产停业损失补偿。振安区政府上诉请求：1、请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，驳回天源公司的诉讼请求，2、诉讼费、评估费等由天源公司承担。事实和理由：1、天源公司起诉已经超过起诉期限及诉讼时效。2、振安区政府是受丹东市土地储备中心委托收储涉案地块，振安区政府的行为系受托行为，振安区政府不是本案适格被告。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，天源公司作为承租人不具有提起诉讼的原告资格。3、振安区政府与华益公司签订并按约定支付了全部土地收储补偿款，依据协议约定相关土地及房屋涉及租赁、承包等事宜均由华益公司负责解决，华益公司已经通过诉讼解决了与天源公司之间的租赁关系，并申请法院将天源公司的设施、设备搬离涉案场地，天源公司与华益公司之间租赁合同第九条约定，合同履行期间遇政府有关部门出售、出租房屋或土地使用权。天源公司应无条件迁出，华益公司不承担任何损失及补偿费用。4、天源公司部分物品的损失，不是瞬间完成的，作为物品所有者，天源公司负有防止损失扩大的义务，对于消极状态任由损失扩大的部分不应由他人承担责任。5、振安区政府没有实施强行拆除涉案房屋的行为，不存在造成天源公司机器设备等财产损失的行为。振安区政府不负有保管天源公司财产的义务，不应该对天源公司财产的损失承担赔偿责任。6、一审法院推定振安区政府为强拆行为的实施责任主体，没有事实及法律依据。7、丹东辽东房地产土地资产评估事务所作出的辽东评报字[2018]第289号资产评估报告及补正说明缺乏依据，脱离事实，内容及程序等均违法，不应予以采信。华益公司没有提交答辩状，庭审中辩称：华益公司与天源公司的租赁合同于2013年10月17日终止，根据双方租赁合同约定，天源公司应当无条件搬出，华益公司也没有实施强拆行为，华益公司不承担任何责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，天源公司作为承租人不具有提起诉讼的原告资格。祥永和公司没有提交答辩状，并表示不参加法庭询问。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是，1、天源公司是否具备原告主体资格及起诉是否超过法定期限；2、振安区政府是否实施了强制拆迁行为；3、一审判决确定的赔偿数额是否有事实和法律依据。关于天源公司是否具备原告主体资格及起诉是否超过法定期限问题。本案的审查客体是强制拆除房屋及强制搬迁机器设备造成停产停业的事实行为，天源公司是案涉房屋的承租人，其用于生产经营的机器设备及原材料等生产物资被从厂房中强制搬离并拆除厂房，造成天源公司机器设备损毁等物资损失，天源公司与案涉强制拆除房屋及强制搬离机器设备等生产物资的行为存在利害关系，具备原告诉讼主体资格。本案被诉事实行为发生于2013年12月至2014年8月间，天源公司于2016年9月提起本案诉讼，从时间上看超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限，但本案中，由于始终没有行政机关及相关单位承认对天源公司实施了强拆行为，导致天源公司无法确定明确的被告，及时行使诉权。天源公司在此期间始终向振安区政府、公安机关及政府相关部门主张权利，并试图通过信息公开等方式找出拆迁的实施主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，天源公司超期起诉符合“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”法定情形，故一审法院认定天源公司的起诉未超过法定期限并未违反法律规定。关于振安区政府是否实施了强制拆迁行为的问题。本案中，丹东市土地收购储备中心（甲方）为收储涉案房屋所在土地，与振安区政府（乙方）签订《委托征收补偿协议书》，委托振安区政府对涉案房屋及土地进行征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，振安区政府作为案涉房屋征收责任主体，负有对案涉房屋进行征收及补偿的法定职责。天源公司作为案涉房屋的承租人，其机器设备被强制搬迁，房屋及附属设施被强制拆除，导致天源公司停产停业。在天源公司多次报警，公安机关对相关人员调查询问始终无法确定强拆责任主体的情况下，天源公司认定案涉房屋的征收人振安区政府是强拆主体有其合理性。振安区政府作为案涉房屋的征收人及案涉强迁行为受益者，与案涉强迁行为有利害关系。另外，根据《委托征收补偿协议书》第四条第3项：“上述土地、房屋涉及的租赁、承包协议（合同）均由乙方负责解除。如发生争议、纠纷，均由乙方负责解决。与甲方无关。阻碍甲方接受土地、房屋的，视为乙方违约。”的约定，振安区政府有腾空房屋，交付无争议土地的义务。同时，作为一级人民政府也负有保护公民、法人合法权益的义务。故，一审法院在振安区政府未能举证证明强迁行为非其所为的情况下，确认振安区政府为强迁的责任主体并无不当。本院对振安区政府关于其不是强迁主体的主张不予支持。关于天源公司上诉主张的搬迁安置费、停产停业损失等问题。本院认同一审法院对搬迁安置费的认定，在此不再赘述。本案中，振安区政府没有提交证据证明天源公司被强迁前处于停产停业状态，故天源公司的停产停业损失客观存在。天源公司与华益公司未依法解除房屋租赁协议前，天源公司的生产经营活动依法应当受到保护，强迁责任主体违法强迁行为造成的停产停业损失依法应予以赔偿。但由于一审中天源公司提交的证据不充分，致使评估机构无法作出停产停业损失的评估结论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，因天源公司提交的证据既不能证明停产停业损失的具体数额，也不能证明其举证不充分系振安区政府的原因所致，故一审法院于本案中未支持天源公司的该项请求并无不当。关于天源公司主张按照《丹东市人民政府关于印发丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准的通知》（丹政发[2015]20号）第二十八条第二款的规定，可以被征收非住宅房屋及附属物评估价的8%为标准，予以停产停业损失补偿的问题。本案中，振安区政府与华益公司签订的《征收补偿协议》确定的补偿数额，是针对华益公司整体征收，天源公司只是租赁其中部分厂房，在华益公司租赁给天源公司的厂房具体补偿价格不明确的情况下，适用上述标准无可操作性。另外，本案还涉及丹东市振安区人民法院（2014）振安民一初字第00130号生效民事判决的执行，故本院对天源公司的该项上诉主张不予支持。天源公司可在补充证据后，另行主张权利。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人丹东市天源印刷包装有限公司、上诉人丹东市振安区人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十月三十日法官助理黄忠学书记员曲宏