河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终978号上诉人（一审原告）河南省春生种苗有限公司。住所地：河南省许昌市尚集镇。法定代表人尚劭男，该公司董事长。委托代理人李永超，河南郑大律师事务所律师。委托代理人秦肖敏，北京京师（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市城乡一体化示范区管理委员会。住所地：河南省许昌市魏武大道中段。负责人杨朝辉，该管委会党委书记。委托代理人李云龙，该管委会工作人员。委托代理人雷振亚，河南君志合律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市建安区尚集镇人民政府。住所地：河南省许昌市建安区尚集镇东街社区。法定代表人谷东锋，该镇镇长。委托代理人李永杰，该镇工作人员。委托代理人周凯，河南君志合律师事务所律师。一审被告许昌市建安区人民政府。住所地：河南省许昌市建安区新元大道。法定代表人马浩，该区区长。委托代理人陆彦龙，该区政府工作人员。上诉人河南省春生种苗有限公司（以下简称春生种苗公司）因诉许昌市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、许昌市建安区人民政府（以下简称建安区政府）、许昌市建安区尚集镇人民政府（以下简称尚集镇政府）强制拆除行为违法一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。许昌市中级人民法院一审审理查明，许昌市人民政府关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见（许政［2014］8号）文件载明：“区划不变，实行代管。代管的乡（镇）和社区（村）对外隶属关系仍为许昌县，由许昌市城乡一体化示范区和东城区党工委、管委会对其党务、行政、经济和社会事务实行统一领导……将许昌县尚集镇的宋庄、大徐庄、黄庄、郭甄庄、徐庄、东街、西街、大新庄……移交给许昌市城乡一体化示范区代管。”春生种苗公司位于许昌县尚集镇。2010年10月10日，春生种苗公司与尚集镇东街村三组签订土地租赁协议，租赁该组土地26亩，涉案土地在许昌市城乡一体化示范区代管区域内，属农业用地。2018年9月3日，尚集镇政府张贴关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告（尚拆公字［2018］第01号），该公告内容如下：“一、限尚春生和河南春生种苗有限公司于2018年9月10日前对上述耕地上建设的违法建筑物、构筑物予以自行拆除，否则本镇将依法实施强制拆除并搬离所有物品。……”。同日，尚集镇政府留置送达告知书一份，告知春生种苗公司上述内容，送达人和见证人处均有签名。2019年3月12日，许昌市国土资源局城乡一体化示范区分局对春生种苗公司下发责令改正违法行为通知书并留置送达该通知书。2019年4月2日，示范区管委会和尚集镇政府组织人员对涉案土地上的建筑物予以拆除。春生种苗公司认为示范区管委会、建安区政府、尚集镇政府实施的拆除行为违法，故向一审法院提起诉讼，请求确认示范区管委会、建安区政府、尚集镇政府对其房屋及附属物实施强制拆除的行为违法。许昌市中级人民法院一审认为，行政诉讼法第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。春生种苗公司认为建安区政府作出了征收土地及补偿方案公告，应推定建安区政府是适格被告。但是，首先，本案春生种苗公司起诉请求是确认强制拆除其房屋及附属物行为违法，经审查，尚集镇政府张贴关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告引用的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，涉案房屋及附属物是违法建筑物，不涉及土地征收问题，故春生种苗公司推定没有事实和法律依据。其次，根据许昌市人民政府关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见，示范区管委会对其党务、行政、经济和社会事务实行统一领导，许昌县尚集镇的东街、西街已移交该管理委员会。涉案房屋及附属物位于尚集镇东街三村，属于许昌市城乡一体示范区管理委员会管理区域，故涉案房屋及附属物是否属于违法建筑物，是否需要拆除问题均由许昌市城乡一体示范区管理委员会管理，和建安区政府无关。综上，春生种苗公司未提出有效证据证明建安区政府实施强制拆除行为，故建安区政府不是本案适格被告。另，根据许昌市城乡一体化示范区和尚集镇政府的答辩举证情况，许昌市国土资源局城乡一体化示范区分局下发责令改正违法行为通知书，示范区管委会认可参与强制拆除行为。尚集镇政府张贴了关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告，同时认可实施强制拆除春生种苗公司房屋及附属物行为。示范区管委会和尚集镇政府是实施强制拆除的主体，根据行政诉讼“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，示范区管委会和尚集镇政府是本案适格的被告。涉案房屋建设在农业用地上，根据原国土资源部、原农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010］155号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。从本案情况看，春生种苗公司并未提供涉案建筑经过县级政府审核同意的材料，亦无建设工程规划许可证等任何可以证明经过合法审批的证件，无法证明属于合法建筑，故示范区管委会和尚集镇政府对春生种苗公司的违法建筑物及构筑物进行拆除，符合法律规定，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决驳回河南省春生种苗有限公司的诉讼请求。上诉人河南省春生种苗有限公司不服，上诉称：（一）一审法院认定事实错误，应予撤销。首先，上诉人的房屋属于城市规划区,被上诉人尚集镇人民政府作为镇一级人民政府，无权认定上诉人房屋属于违法建筑。其次,被上诉人示范区管委会无权认定上诉人的房屋属于违法建筑,更无权在未经法定程序的情况下拆除上诉人的房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定可知，在城市规划区内,房屋未取得建设工程规划许可证的行为的处罚和认定属于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。最后,关于房屋是否属于违法建筑,应由法律明确授权有权力的行政机关作出认定,而非司法审判机关。一审法院直接以判决的形式认定上诉人的房屋属于违法建筑，属于越权行为。（二）一审法院适用法律错误，应予撤销。从行政处罚角度来看，一个正常的行政处罚程序应当经过立案、调查、告知、审查、决定、送达和执行,本案中被上诉人在作出强制拆除行为前,仅仅告知了上诉人房屋将要被强拆，并未履行其他程序，更重要的是，被上诉人将法律赋予上诉人的一切救济权利全部未告知，明显违反《行政处罚法》规定，属于滥用职权的行为。就行政规划而言，被上诉人强制拆除行为亦违反法律规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，本案被上诉人拆除上诉人房屋的行为并未有县级以上人民政府的相关文件,无权对涉案城乡规划管理工作进行处理。（三）被上诉人尚集镇政府提供的公告照片系诉讼过程中伪造而成，应属无效证据。综上，请求撤销一审判决，指令一审法院重新审理或者改判被上诉人拆除上诉人房屋及附属物的强制拆除行为违法。被上诉人示范区管委会答辩称：（一）涉案的建筑物及构筑物未办理任何审批手续，依法属违法建筑。（二）尚集镇政府作为法定主管单位，有权对辖区内的违法建筑物或构筑物予以拆除。（三）尚集镇政府对违法建筑物或构筑物的拆除程序合法。尚集镇政府针对涉案违法建筑，多次要求违法者自行拆除，但违法者拒不履行义务，尚集镇政府只能依法采取行政强制措施。（四）示范区管委会既非涉诉具体行政行为的行政决定单位，也非实施主体。对于涉诉违法建筑的拆除工作，是尚集镇政府履行相应法定职责并实施的行政强制行为，故行政强制行为的决定及实施主体是尚集镇政府，示范区管委会只是提供人员予以协助，并非该行政行为的决定及实施主体。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人尚集镇政府答辩称：（一）涉案的建筑物及构筑物未办理任何审批手续，依法属于违法建筑。（二）尚集镇政府作为法定主管单位，有权对辖区内的违法建筑物或构筑物予以拆除。（三）尚集镇政府对违法建筑物或构筑物的拆除程序合法。尚集镇政府在作出强制拆除公告并告知相应权利后，上诉人未在法定期限内提起行政复议或诉讼，因此，尚集镇政府对违法建筑进行了强制拆除，该强制措施符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审被告建安区政府陈述称，尚集镇划归示范区辖区，建安区政府没有管理权，具体拆迁以及其他工作由示范区负责，本案中的强拆行为建安区政府没有参与，不是适格被告。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，示范区管委会和尚集镇政府强制拆除上诉人房屋及地上附着物的行为违法。虽然被上诉人一方一直主张上诉人无证据证明涉案被拆除建筑属于合法建筑，但即便对违法建筑实施强制拆除行为，也应当遵守法定程序和正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条、第五十三条对行政机关实施强制拆除行为的程序做出了规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分收取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关还应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼又不自行拆除的，行政机关可以依法强制拆除，对于没有行政强制执行权的行政机关自期限届满之日起三个月内，应当申请人民法院强制执行。换言之，当事人即便建设行为明显违法，在未经司法程序确认的情况下，行政机关亦不能直接实施强制拆除行为。本案中，示范区管委会和尚集镇政府在强制拆除上诉人涉案建筑前，没有告知上诉人有陈述、申辩的权利，也未听取上诉人的意见，不符合法定程序，应当确认违法。另外，上诉人认可一审法院对适格被告的认定，且在上诉中明确表示建安区政府不是强制拆除行为责任主体，对此，二审法院予以确认。综上，一审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人部分上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销许昌市中级人民法院（2019）豫10行初138号行政判决；二、确认许昌市城乡一体化示范区管理委员会和许昌市建安区尚集镇人民政府于2019年4月2日强制拆除河南省春生种苗有限公司房屋及附属物的行为违法。三、驳回河南省春生种苗有限公司的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人许昌市城乡一体化示范区管理委员会和许昌市建安区尚集镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十月二十八日法官助理王雨蒙书记员路明爽