黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑01行终384号 上诉人（一审原告）哈尔滨市龙轩园林绿化有限公司，住所地哈尔滨市道里区新发镇五一村。 法定代表人邢连相，董事长。 委托代理人邢伟龙，该公司董事长助理。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市道里区城乡建设局，住所地哈尔滨市道里区安化街**。 法定代表人于伟政，局长。 委托代理人刘剑锋，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。 委托代理人薛敬千，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市自然资源和规划局，住，住所地哈尔滨市松**世纪大道**/div> 法定代表人李英革，局长。 委托代理人颜晶，哈尔滨市自然资源和规划局道里分局主任科员。 委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。 上诉人哈尔滨市龙轩园林绿化有限公司（以下简称龙轩公司）因诉被上诉人哈尔滨市道里区城乡建设局（以下简称道里区城建局）、哈尔滨市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）不履行法定职责一案，不服哈尔滨市道里区人民法院（2019）黑0102行初306号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，第四十七条“公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其财产权合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。本案中，龙轩公司自2001年底已知道案涉房屋建设工程许可证没有审批档案，其应当向行政机关提出申请，且其应当在六个月内提起行政诉讼。龙轩公司于2019年10月22日提出本案诉讼，且无不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故龙轩公司的起诉已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回龙轩公司的起诉。 龙轩公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，2001年7月9日经哈尔滨市道里区市政建设管理局批准同意该房屋所有权归龙轩公司所有。2001年底,龙轩公司到房地部门办理该房屋产权凭证时,被告知房屋建设审批手续没有档案、无法办理产权凭证。龙轩公司多次找道里区城建局,道里区城建局称正在找档案,却迟迟没有音信。2018年龙轩公司依法信访,道里区城建局在2018年5月23日下达哈里建信法[2018]21号信访事项处理意见书,称此事不归他们管,按照现有政府职能划分,应由市资源规划局办理,从此龙轩公司又向市资源规划局主张补办档案事宜。在整个过程中，道里区城建局、市资源规划局从来没有说不给办理,也没有出具任何答复和告知龙轩公司不给办理及相关权利义务，通过一审录像资料可以证实这一事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出,而本案中行政机关自始没有说自己履行或不履行,直到一审立案也没有过具体明示，因此本案不存在超期限起诉。一审裁定以超出法定起诉期限为由驳回龙轩公司的起诉,适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定,发回一审法院继续审理。 被上诉人道里区城建局辩称，第一，道里区城建局不是龙轩公司诉求的行政责任主体。根据市编委《关于市城市规划局设立城区规划管理机构的批复》(哈编字(2003)75号)文件以及《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)文件,将各区建设主管部门承担的“个人建房和小型公建”规划职能及相关审批权限上收到市城市规划局承担。同时,在城市规划局设立城区规划管理处。2004年道里区城建局将原道里区规划局“个人建房和小型公建”的档案及原始用公章移交给市城市规划局，并制作了道里区规划档案移交备忘录，备忘录经双方代表签字并加盖公章，原道里区规划档案已交接部分及遗留规划业务均由市规划局(城区处)负责。根据中共哈尔滨市道里区委办公室、哈尔滨市道里区人民政府办公室印发《关于的实施意见》的通知(哈里委办发[2019]6号)文件,组建市自然资源和规划局道里分局。将市国土资源局道里分局、市城乡规划局道里分局的职责，以及区农林畜牧兽医局、区水务局等机构的林业管理、草原监督管理、资源调查和确权登记管理、自然保护区管理职责，区园林管理局的风景名胜区管理职责等整合,组建市资源规划局道里分局,为市资源规划局的派出机构，不再保留市国土资源局道里分局、市城乡规划局道里分局。根据《哈尔滨市道里区机构编制委员会文件》(哈里编字[2010]33号)文件,道里区城建局现有内设机构7个,即:党群办公室、行政办公室、综合科、建筑工程科、前期科、工程计划科、村镇建设科。故于2004年起,道里区城建局不再负责“个人建房和小型公建”规划相关业务,龙轩公司诉请出具档案丢失证明并不是道里区城建局的业务范围,道里区城建局不是本案的行政责任主体,龙轩公司属于错告主体。第二，本案已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。第四十七条，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。龙轩公司2001年底得知涉案房屋建设工程许可证没有审批档案就未于六个月内提起行政诉讼,且无不可抗力或其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形,故本案已超过诉讼时效。 被上诉人市资源规划局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。龙轩公司的起诉已经超过了起诉期限，龙轩公司2001年得知房屋建设工程许可证没有审批档案，无法办理产权登记，但其并未向市资源规划局申请过补办审批档案，至2019年方提起诉讼，已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限及最长起诉期限，一审法院驳回其起诉正确。龙轩公司的诉讼请求要求补办审批档案不属于行政诉讼受案范围，龙轩公司所诉的建设工程许可证的档案是行政机关的内部行政管理，对外产生效力的是核发许可证的行政行为，龙轩公司申请补办该证的审批档案不属于行政诉讼受案范围。市资源规划局并没有接收过龙轩公司所述的档案手续，2004年道里区城建局与市资源规划局进行交接时，并没有将该证的审批档案移交，现所诉许可证的审批档案是丢失还是其他原因，市资源规划局无法确定，而且也不具备补办该审批档案的客观条件。 本院认为，龙轩公司向一审法院提起诉讼的诉讼请求为：1.判令道里区城建局出具档案丢失相关证明；2.判令市资源规划局履行为龙轩公司补办新发镇五一村建设的1997年（哈里）建规字第（189）、（190）两处房屋建设工程许可审批档案职责。龙轩公司起诉状中“区建设局拒绝履行义务”、“请求二被告履行法定职责”的表述与其诉讼请求一致，表明本案系履行法定职责之诉，而非对作为类行政行为不服提起的诉讼。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，龙轩公司并未提交其何时向道里区城建局、市资源规划局提出履行法定职责申请，以及在履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼的相关证据，龙轩公司的起诉不符合上述法律规定。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的“法定职责”，是指对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，对当事人权利义务不产生实际影响的“法定职责”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关档案管理属于内部行为，行政机关内部对档案如何管理，不对外影响当事人的合法权益；换言之，影响当事人权利义务的是行政机关对外作出的行政行为，并非内部档案。本案中，龙轩公司要求出具档案丢失证明、补办审批档案，属于针对行政机关内部档案管理提出的诉求，该诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 再次，虽然本案表面是履行法定职责之诉，但各方当事人争议实质是龙轩公司持有的建设工程许可证真假、是否具有法律效力问题，此问题只能由发证机关甄别认定，非人民法院行政审判程序所能解决。 综上，龙轩公司提起的本诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回龙轩公司的起诉并无不当，依法应予维持。龙轩公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇二〇年十月二十六日 法官助理陈晓玲 书记员徐畅