河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1352号上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。委托代理人胡永宁，该单位工作人员。被上诉人（一审原告）李奎菊，女，汉族，1976年1月14日出生，住郑州市金水区。一审被告郑州高新技术产业开发区管理委员会石佛办事处。住所地：郑州市化工路**。法定代表人程佳栋，主任。上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因李奎菊要求确认高新区管委会、郑州高新技术产业开发区管理委员会石佛办事处（以下简称石佛办事处）强拆行为违法一案，不服郑州市中级人民法（2019）豫01行初944号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定：“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）印发，规定：“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，启动铁路西干线拆除整治工作，要求各区制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”河南省铁路土地管理局《关于违法建（构）筑物拆除的申请》、中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》等在涉案郑州铁路北站西干道拆除整治区域范围内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。一审法院另查明，李奎菊称其房屋位于郑州市高新区铁路北站西干道路西，属于郑州西干道货运铁路沿线整治工作规划范围内，于2019年6月2日被一审被告强行拆除。2019年12月26日，李奎菊将本案争议诉至一审法院，请求依法确认一审被告于2019年6月2日强制拆除其房屋的行为违法。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点为：一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、本案李奎菊是否具有诉讼主体资格；三、本案一审二被告是否是适格被告；四、中国铁路郑州局集团有限公司是否必须作为第三人参与本案诉讼；五、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案李奎菊起诉一审二被告强制拆除其涉案房屋的行为，是事实侵权行为，客观上对李奎菊的财产性权利产生了直接影响，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。高新区管委会所称李奎菊诉请事项是行政机关发布的具有普遍约束力的命令，不属于行政诉讼的受案范围的理由不能成立，一审法院不予采纳。郑州铁路沿线绿化综合整治工作虽系郑州市人民政府等相关部门发布通告等开展，但李奎菊所诉其房屋拆除事项却是直接针对特定对象即本案李奎菊的行政行为，而非行政机关发布的具有普遍约束力的命令。二、关于本案李奎菊是否具有诉讼主体资格。高新区管委会认为李奎菊不具有诉讼主体资格的理由是无证据证明李奎菊对涉案房屋享有所有权的相关产权证书及合法权益。对此，一审法院认为，李奎菊未能提供对涉案房屋享有所有权的相关产权证书，并不能成为否认李奎菊对涉案房屋享有权益的当然理由。本案李奎菊出示了相关票据，初步证明了其对于涉案房屋享有相应权利，不能否认李奎菊对强拆其房屋行为的利害关系和起诉资格。高新区管委会上述理由不能成立，一审法院不予采纳。关于石佛办事处所称涉案房屋占用土地为铁路部门管理范围内的国有土地，李奎菊却不能提供有效证据证明其房屋来源的合法性，涉案房屋系违法建筑，应依法予以拆除的理由亦不能成立，因为即便李奎菊涉案房屋属于应当拆除的铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建设，也应当由法定主体经过法定程序来依法拆除，李奎菊对违法强制拆除行为享有起诉权。故李奎菊具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、关于本案一审二被告是否是适格被告。石佛办事处称，在整个拆除工作中其只是提供配合工作，根据郑政通〔2018〕52号文件要求，接受上级高新区管委会的指令，去做相关的工作；涉案房屋属于城区铁路沿线两侧应予拆除的违法建筑，其作为辖区街道办事处，根据省市相关文件的安排部署，为铁路和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设拆除工作提供相关配合，符合法律规定，并未侵害原告合法权益，故其不是本案适格被告。高新区管委会称，涉案房屋系铁路沿线的违法建筑，中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各县区政府配合实施，所有权人和使用权人应限期自行拆除，逾期不拆的由辖区城市管理执法部门依法予以拆除；郑州市成立有绿化工作指挥部，由政府相关职能部门参与，高新区管委会要求辖区办事处等各部门严格按照郑州市相关工作部署来配合，根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署；李奎菊无证据证明高新区管委会实施了被诉拆除行为，其也未实施拆除行为，故其不是适格被告。对此，一审法院认为，李奎菊提供了拆除时的视频和相关照片，庭审中石佛办事处也明确承认其系接受上级高新区管委会的指令进行相关铁路沿线整治配合工作；作为辖区街道办事处，根据省市相关文件的安排部署，为铁路和政府部门顺利推进铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设拆除工作提供相关配合。高新区管委会也承认其要求辖区办事处等各部门严格按照郑州市相关工作部署来配合，根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署。一审二被告提交的《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定：“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》规定：“逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除”。综上，一审法院认定高新区管委会应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。石佛办事处不是本案的适格被告，李奎菊对石佛办事处的起诉，一审法院依法予以驳回。四、关于中国铁路郑州局集团有限公司是否必须作为第三人参与本案诉讼。高新区管委会认为应当追加中国铁路郑州局集团有限公司的理由是郑州市人民政府根据中国铁路郑州局集团有限公司的申请，按照国家部署对铁路沿线绿化综合整治工作的具体实施而发出的通告，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提出的申请书承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”，故该局与本案有利害关系，应当依法追加为第三人参加诉讼。对此，一审法院认为，铁路部门向郑州市人民政府提交的拆除申请是申请郑州市人民政府对其土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除；一审二被告提交的郑州市人民政府等关于铁路沿线综合整治的相关文件是要求各辖区人民政府、各区（管委会）负责组织拆除；事实上，李奎菊涉案房屋的拆除也是高新区管委会的派出机构石佛办事处具体参与实施，而中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门并未实际参与强制拆除行为，且上述铁路部门依法也不具有强制拆除建筑物、构筑物的行政主体资格，不是承担本案相应法律责任的被告或者第三人，亦无需为查明案件事实而追加其作为第三人参加本案诉讼，因此其不是必须参加本案诉讼的第三人。至于一审二被告所称铁路部门向政府申请拆除时铁路部门承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”问题，一审二被告及郑州市人民政府可自行向铁路部门主张，但不影响本案被告、第三人的认定及法律责任承担。五、关于被诉强制拆除行为是否合法。本案中房屋李奎菊被强制拆除前，一审二被告并未征得李奎菊的同意，亦未与李奎菊签订任何协议。即便如一审二被告所称李奎菊涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而一审二被告拆除李奎菊涉案房屋时并未履行上述法定程序，故一审法院依法确认其拆除行为违法。综上，李奎菊诉请确认高新区管委会强制拆除涉案房屋行为违法的请求成立，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认郑州高新技术产业开发区管理委员会于2019年6月2日强制拆除李奎菊涉案房屋的行政行为违法。高新区管委会不服一审判决，向本院上诉称:一、被上诉人不具有诉讼主体资格。被上诉人对案涉房屋没有享有所有权或者使用权的相关证据，无法证明被上诉人对案涉房屋享有合法权益，另外，涉案房屋的具体位置并不确定。被上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的要求,完全可以通过民事诉讼进行救济。故被上诉人的主体不适格。二、上诉人的主体不适格。石佛办事处仅仅是按照符合郑州市的相关文件要求予以配合,根据2018年10月19日,郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》第三条第二项规定，逾期不拆除的,由辖区城市管理执法部门予以拆除。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门做出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告。”故上诉人的主体不适格。三、一审程序违法,没有追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为共同被告或者第三人参加诉讼。自2018年10月19日起，中国铁路郑州局集团有限公司联合郑州市人民政府、河南省铁路土地管理局等先后发布一系列关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告，说明李奎菊违法建筑物占用的土地为铁路部门管理范围内的国有土地,不追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为共同被告或者第三人参加诉讼,不能查明案件事实,而且被上诉人完全可以通过民事诉讼进行救济。四、案涉房屋属于违法建筑。涉案房屋并无相关的证件等证明材料。且2019年5月20日,中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》第三部分拆除事项部分第二条规定，郑州北站拆除范围内的违法建筑、构筑物及其它设施,所有权人和使用人应当在7日内搬离。逾期不搬离的,由辖区政府和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除。被上诉人并未在规定的时间内进行搬离。综上,一审法院认定事实不清,适用法律错误,程序违法,请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人李奎菊未提交书面答辩意见。一审被告石佛办事处未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致，本院依法予以确认。本院认为：结合一、二审查明事实，针对高新区管委会的上诉理由和上诉请求作如下评述。一、李奎菊是本案的适格原告。本案中，李奎菊提供了向郑州铁路局缴纳水电费的相关票据，证明其对于涉案房屋享有相应权利，虽然李奎菊未能提供房屋所有权证等权利凭证，但不能因此否认李奎菊对涉案房屋享有权益，李奎菊与强拆房屋行为具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。二、高新区管委会是本案的适格被告。根据李奎菊提供的现场拆除视频和照片显示石佛办事处工作人员具体实施了案涉拆除行为，石佛办事处也自认其行为系受高新区管委会指令而实施。而《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定：“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。高新区管委会也根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署。因此，石佛办事处实施的拆除行为系受高新区管委会委托，其行为的法律后果依法应由高新区管委会承担，高新区管委会是本案的适格被告。三、一审法院未追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为本案共同被告或者第三人参加诉讼并无不当。如前所述，涉案房屋的拆除是由石佛办事处受高新区管委会委托而具体实施的事实行为，虽然房屋系位于郑州铁路局土地上，但中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门并未参与强制拆除行为，亦不具备强制拆除建筑物的行政主体资格。按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的行政诉讼原则，中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局并非必须参加诉讼的被告或第三人,一审法院未将其追加为被告或第三人参加诉讼,不违反法定的诉讼程序，亦不影响对被诉强拆行为合法性的审查。四、高新区管委会强行拆除李奎菊房屋的行为违法。即便如高新区管委会主张案涉房屋属于城区铁路沿线两侧的违法建筑,应当予以拆除，高新区管委会也应当按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定,履行制作行政强制执行决定、事先催告、听取陈述和申辩、公告等法定程序,只有当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而高新区管委会拆除李奎菊涉案房屋时并未履行上述法定程序，一审法院判决确认其拆除行为违法正确，本院予以维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。高新区管委会的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十月二十二日法官助理刘月华书记员王贺霞