广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终245号上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府东城街道办事处。住所地：广东省清远市清城区东城街道长埔开发区。法定代表人：黄向军，主任。出庭负责人：朱焰文，党工委委员。委托诉讼代理人：黄金全，广东泽萃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郭建华，男，1967年2月5日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：黄绍腾，广东大观律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区东城街道新星村犁头岗村民小组。负责人：陈志明，组长。上诉人清远市清城区人民政府东城街道办事处（以下简称东城街道办）因与被上诉人郭建华、原审第三人清远市清城区东城街道新星村犁头岗村民小组（以下简称犁头岗村）土地行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2015年，郭建华承包了犁头岗村的土地进行经营。2018年，因省职教基地项目用地建设需要，政府征收了郭建华上述承包土地。2018年6月22日，东城街道办作为甲方与作为乙方的郭建华签订《协议》，约定“……二、现双方在评估公司出具的评估报告基础上达成一致协商，乙方同意以叁佰零伍万元整（￥3050000.00元）的总青苗补偿金额达成一致协议，交出上述所有地块给甲方。……四、该场内尚有部分建筑物为犁头岗村小组租用给乙方前所建，由于乙方就该部分建筑物所有权属与犁头岗村小组存在争议，尚需时间协商或走法律途径解决。为保证甲方的建设项目能按时施工，乙方同意甲方先行拆除该部分建筑物并使用土地，该部分建筑物（评估价值约118万，具体以评估报告为准），若乙方与犁头岗官司胜诉，可凭法院判决书，向甲方索取，甲方承诺按法院判决书内容支付补偿款给乙方。……”次日，东城街道办将《协议》第二条约定的3050000元支付给了郭建华。2018年8月6日，郭建华以犁头岗村为被告向清远市清城区人民法院提起民事诉讼，请求确认郭建华承包犁头岗村的地上建筑物征收补偿款1180000元的权益（具体以征收单位评估报告为准）归郭建华所有。该案庭审中，犁头岗村确认东城街道办已支付征收补偿款1180000元给该村，郭建华遂变更诉讼请求为要求犁头岗村返还征收补偿款1180000元。同年11月6日，清远市清城区人民法院作出（2018）粤1802民初5076号《民事判决书》，判决驳回了郭建华的诉讼请求。郭建华不服，向清远市中级人民法院提出上诉。2019年5月24日，清远市中级人民法院作出（2019）粤18民终802号民事判决，判决撤销了清远市清城区人民法院上述一审判决，并限犁头岗村在判决生效之日起10日内向郭建华返还1180000元补偿款。清远市清城区人民法院、清远市中级人民法院查明《协议》第四条约定的建筑物及附属设施，经广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司评估价值为1183145元。清远市中级人民法院上述民事判决于同年5月29日发生法律效力。2019年6月3日，郭建华向东城街道办提交《关于要求立即支付补偿款的函》，并附上清远市中级人民法院上述民事判决，要求东城街道办向其支付征收补偿款1180000元。同年7月1日，东城街道办向郭建华作出《答复书》，载明“……你应向东城街道新星村犁头岗村民小组提出要求，若新星村犁头岗村民小组不履行广东省清远市中级人民法院民事判决书〔（2019）粤18民终802号〕所确定的义务，你可向人民法院申请执行。”2019年7月10日，郭建华以犁头岗村为被执行人向清远市清城区人民法院申请强制执行清远市中级人民法院作出的（2019）粤18民终802号《民事判决书》。经清远市清城区人民法院查询，未发现犁头岗村有可供执行的财产，清远市清城区人民法院遂于同年11月8日作出（2019）粤1802执3259号《执行裁定书》，裁定终结该案的本次执行。郭建华不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案系不服政府行政管理纠纷。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，郭建华与东城街道办因征收补偿事宜签订的《协议》属于行政协议。《协议》第四条已明确约定“该场内尚有部分建筑物为犁头岗村小组租用给乙方前所建，由于乙方就该部分建筑物所有权属与犁头岗村村小组存在争议，尚需时间协商或走法律途径解决。为保证甲方的建设项目能按时施工，乙方同意甲方先行拆除该部分建筑物并使用土地，该部分建筑物（评估价值约118万，具体以评估报告为准），若乙方与犁头岗官司胜诉，可凭法院判决书，向甲方索取，甲方承诺按法院判决书内容支付补偿款给乙方。……”当郭建华依法向清远市清城区人民法院提起民事诉讼时，东城街道办却在该案诉讼中擅自将地上建筑物征收补偿款1180000元直接支付给犁头岗村，该行为显然违反了《协议》第四条的约定，违反诚实信用原则。当清远市中级人民法院二审判决犁头岗村向原告返还征收补偿款1180000元后，经清远市清城区人民法院强制执行，发现犁头岗村没有可供执行的财产，清远市清城区人民法院遂裁定终结本次执行，故东城街道办的上述违约行为已造成郭建华的损失，东城街道办应负担全部责任，东城街道办应继续按照《协议》的约定支付地上建筑物征收补偿款给郭建华。经广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司评估，地上建筑物及附属设施的价值为1183145元，现郭建华主张东城街道办支付1180000元，未损害东城街道办的权益，并无不当。在东城街道办向郭建华支付地上建筑物征收补偿款后，郭建华不再享有要求犁头岗村返还地上建筑物征收补偿款的权利，东城街道办可另行向犁头岗村主张追回其已付的地上建筑物征收补偿款。东城街道办认为郭建华无权要求其行政赔偿、郭建华双重获得征地补偿款的辩称，原审法院不予采信。东城街道办认为其向犁头岗村支付地上建筑物征收补偿款前已得到郭建华同意的辩称，未提供任何证据予以证实，原审法院亦不予采信。郭建华作为普通公民，其相信作为政府部门的东城街道办，并按照东城街道办的指引通过民事诉讼途径确认涉案地上建筑物征收补偿款的权属，但东城街道办却违反《协议》约定直接向犁头岗村支付地上建筑物征收补偿款。郭建华知道东城街道办该行为后，其是怀疑的，其不相信政府部门会背信承诺；其是不满甚至愤怒的，其不曾想东城街道办在庭审中仍如此百般辩解拒绝付款。本案案情并不复杂，合议庭亦曾想通过协调方式处理原、被告间的行政争议，但东城街道办却予以拒绝。希望东城街道办能敢于担当、积极作为，尽快将有关征收补偿款支付给郭建华，并从中吸取教训，杜绝类似事件的发生。综上所述，行政协议签订后，行政机关及行政相对人均应全面履行各自约定义务，行政机关非因公共利益等特殊情况不得随意行使行政优益权。因此，东城街道办应当继续履行《协议》，向郭建华支付地上建筑物征收补偿款。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十八第一款的规定，判决如下：一、确认东城街道办未按其与郭建华于2018年6月22日签订《协议》第四条的约定支付地上建筑物征收补偿款给郭建华的行政行为违法；二、东城街道办于判决发生法律效力之日起10日内支付地上建筑物征收补偿款1180000元给郭建华。案件受理费50元，由东城街道办负担。上诉人东城街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回郭建华的诉讼请求；本案诉讼费用由郭建华承担。事实和理由：一、根据双方签订的协议和（2019）粤18民终802号民事判决内容，由于生效判决内容是判决犁头岗村向第三人郭建华返还涉案款项，而不是确认该款项归郭建华所有，东城街道办于2019年7月1日作出《答复书》，没有支付涉案款项118万元给郭建华的行为不构成不履行协议或违约。原审判决此节认定事实和适用法律错误。二、涉案款项是种类物，原审判决认为东城街道办在诉讼期间已经将征收补偿款支付给犁头岗村构成违约，无法律依据。东城街道办与郭建华、犁头岗村同时签订了内容相同的协议，但随后犁头岗村表示在争议未明晰前不同意清表。东城街道办为顺利推进项目，且考虑到款项属于种类物而不属于特定物，不因先行支付而导致款项灭失，故先支付给犁头岗村，不构成不履行协议或违约。三、生效判决具有既判力，人民法院在处理后诉时不能作出相矛盾的判断。四、原审判决认为清远市清城区终结本次执行，故东城街道办的行为已造成郭建华损失，缺乏法律依据。被上诉人郭建华答辩称：原审判决合理合法，应予维持。东城街道办是在（2018）粤1802民初5076号案立案后，一审判决作出前，没有提供依据的情况下，擅自于2018年8月向犁头岗村支付补偿款，明显违反协议约定，不具有合法性和合理性。二、郭建华无法通过执行程序获得补偿款，损失已经实际形成，另案向犁头岗村提起诉讼本意是帮助东城街道办挽回损失。原审第三人犁头岗村未向本院提交陈述意见。二审期间，各方当事方均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据当事人的诉辩意见，二审的争议焦点是：东城街道办应否向郭建华支付涉案建筑物补偿款118万元。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第三款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据上述规定，因公共利益需要征收集体土地的，土地权利人有权利取得相应补偿费，征收人有职责向土地权利人支付补偿费。本案中，郭建华通过承包获得了涉案土地的使用权，后因省职教基地项目建设需要，涉案土地于2018年被纳入征收范围。郭建华作为土地使用权人，经过本院（2019）粤18民终802号民事生效判决认定，系涉案建筑物补偿款118万元所有者。东城街道办作为征收补偿实施单位，负有核查明确补偿对象，并支付相应补偿费的职责。根据东城街道办与郭建华2018年6月22日签订的《协议》证实，对涉案建筑物补偿款118万元的补偿对象，东城街道办早就明确知道存有争议，且承诺待争议解决之后按法院判决内容发放。但东城街道办在郭建华与犁头岗村的讼争尚未解决，且未能举证证明犁头岗村是涉案建筑的真实权属人的情况下，将涉案建筑物补偿款118万元支付给犁头岗村，显然认定补偿对象错误，也违反了双方的协议，属于不当履行征地补偿职责，不能认定已经完成了征地补偿职责。另一方面，虽然郭建华已在民事诉讼中向犁头岗村主张涉案补偿款并获得法院支持，但通过执行程序尚未实现，且郭建华并无放弃向东城街道办主张权利的明确意思，不能认定郭建华获得征收补偿的权利已经得到落实。东城街道办向犁头岗村错误支付的补偿款，应由东城街道办依法追回，但不能作为拒绝向被征收人郭建华支付补偿的理由。东城街道办于2019年7月1日向郭建华作出《答复书》，明显依据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”及第七十九条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行……本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，原审判决东城街道办向郭建华支付涉案建筑物补偿款118万元依据充分，本院依法予以维持。东城街道办上诉主张其分别与郭建华、犁头岗村签订了内容相同的协议，但因犁头岗村不同意清表，为顺利推进项目，而将涉案征地补偿款支付给犁头岗村不构成不履行协议或违约，请求撤销原审判决，因理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区人民政府东城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月二十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙