河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终251号上诉人（原审原告）王宜清，女，汉族，1974年7月7日出生，住卫辉市。被上诉人（原审被告）卫辉市农业农村局（原卫辉市农林局），住所地卫辉市太公路，统一社会信用代码11410781MB0U074969。法定代表人李文栋，该局局长。委托代理人于继真，该单位工作人员。委托代理人张保根，河南恒辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）卫辉市人民政府，住所地卫辉市卫州路**。法定代表人范士富，该市市长。委托代理人王永洁，该单位工作人员。委托代理人冯东方，河南恒辉律师事务所律师。上诉人王宜清因请求撤销被上诉人卫辉市农业农村局（原卫辉市农林局）作出的卫农林[2017]145号《关于王宜清反映问题的行政答复意见》及被上诉人卫辉市人民政府作出的卫政复决字[2018]1-1号《驳回行政复议申请决定书》一案，不服河南省卫辉市人民法院（2020）豫0781行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原卫辉市农林局于2017年12月29日作出卫农林[2017]145号《关于王宜清反映问题的行政答复意见》，该行政答复意见就王宜清针对2015年农业支持保护补贴异议一事,经调查确认以下事实:1、根据汲城二村1999年分地情况每人0.76亩,王宜清分得2口人耕地1.52亩,耕地补贴为1.52亩。王宜清多次反映,要求得到其婆婆和祖母及大姑姐的耕地补贴。经村两委努力协调在2007年从其弟梁庆根名下调拨0.4亩的耕地补贴给王宜清,土地仍由其弟梁庆根耕种,王宜清领1.92亩耕地补贴。王宜清在2010年又多次信访,要求得到其婆婆和祖母及大姑姐的剩余耕地补贴，经村委会协调,又从其弟梁庆根名下调整了0.455亩耕地补贴给了王宜清，土地仍由其弟梁庆根耕种，王宜清从2010年—2014年得到2.375亩的耕地补贴面积，梁庆群（王宜清的丈夫）先后两次从梁庆根处得到了0.855亩补贴面积，梁庆群由原来的耕地补贴面积1.52亩变为2.375亩，梁庆根耕地补贴两次共减去0.855亩的耕地补贴面积。2、太行散热器厂因扩建需要，占用了梁庆根（信访人丈夫的弟弟）的全部耕地2.79亩，按照卫农林[2015]22号文件第三项支持耕地地力保护中的第四款补贴面积的界定：“补贴面积以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以家庭联产承包地面积为基础，实行排除法进行调整，据实核减改变耕地性质的面积。如：退耕还林、成片粮田转为设施农业和已做畜牧养殖场使用的耕地,南水北调、高速铁路(公路)、产业聚集区等国家合法征(占)用为建设用地的耕地,以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不予补贴”，2015年，由于梁庆根耕地性质发生改变,粮食补贴全部取消，所以信访人王宜清直补面积由于梁庆根的补贴取消也随之进行核减，王宜清的补贴面积由2.375亩核减为1.52亩，核减去面积0.855亩。3、2015年农林局按照乡、村两级政府统计上报的王宜清耕地种植面积为1.52亩发放了农业支持保护补贴。按照（卫辉市农林局、卫辉市财政局卫农林[2015]22号关于印发《卫辉市调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案》的通知）第三项支持耕地地力保护第四款补贴面积的界定的规定，应予核减。原卫辉市农林局作出的答复意见为：农林局根据乡、村两级政府统计上报的王宜清耕地种植面积为1.52亩发放农业支持保护补贴，事实清楚，依据充分。卫辉市人民政府于2019年11月18日作出卫政复决字[2018]1-1号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书认为：王宜清所反映的农业支持保护补贴问题，卫辉市农业农村局是根据乡村上报的种植面积确定补贴数额，王宜清对补贴数额有异议，实质是对其实际承包面积有异议，王宜清应先依法解决其承包面积争议问题，王宜清要求卫辉市农业农村局向其颁发梁庆群2.375亩土地确权证书，不符合法定程序，也不符合确权条件；王宜清要求卫辉市农业农村局提供的2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明书，并非卫辉市农业农村局制作，也非卫辉市农业农村局办理土地承包经营权证的必备法律文书和材料，且卫辉市农业农村局也明确该单位没有存放王宜清要求提供的情况说明，故卫辉市农业农村局没有提供该说明书的职责。卫辉市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定：驳回王宜清的行政复议申请。原审查明，原审原告王宜清系卫辉市孙杏村镇汲城二村1队村民。已经生效的新乡市中级人民法院（2018）豫07行初205号行政判决书及河南省高级人民法院（2019）豫行终877号行政判决书，确认以下事实：2016年4月25日原卫辉市农林局针对王宜清对2015年农业支持保护补贴有异议的信访事项作出《信访事项处理意见书》，2016年5月26日卫辉市人民政府信访事项复查委员会作出《信访事项复查意见书》要求原卫辉市农林局重新作出处理意见书。2016年6月6日、6月27日，原卫辉市农林局分别两次作出信访事项处理意见书。王宜清先后提出申请复查和复核信访请求，2017年8月10日，新乡市人民政府复查复核委员会作出《不予受理复核的决定》。2017年12月4日，针对王宜清同一信访事项，原卫辉市农林局作出《信访事项不再受理告知书》。王宜清就信访事项再次到卫辉市人民政府信访局进行信访，原卫辉市农林局于2017年12月29日作出《关于王宜清反映问题的行政答复意见》。王宜清不服，向卫辉市人民政府申请复议，要求原卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩土地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明书。卫辉市人民政府审查后认为：针对王宜清信访反映的问题，卫辉市信访局和原卫辉市农林局已多次处理，原卫辉市农林局已通过调查最终作出了《关于王宜清反映问题的行政答复意见》的终结性意见，原卫辉市农林局依据《信访条例》作出的处理意见不属于行政复议受理范围，于2018年4月8日作出卫政复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回了王宜清的复议申请。王宜清不服起诉至新乡市中级人民法院，该院审理后认为原卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是针对王宜清信访作出的，对王宜清权利义务不产生实际影响，明显不属于行政复议受理范围，卫辉市人民政府作出的卫政复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，王宜清要求卫辉市人民政府责令原卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩土地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明的诉讼请求，不属于行政复议的审查范围，亦不属于该案的审理范围，于2018年12月27日作出（2018）豫07行初205号行政判决，判决驳回了王宜清的诉讼请求。王宜清仍不服，上诉至河南省高级人民法院，该院以案涉的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是原卫辉市农林局行使行政职权履行行政职责的行政行为，对王宜清的权利义务产生影响，应当属于行政复议受案范围，卫辉市人民政府应当对王宜清的行政复议申请作出处理为由，于2019年8月13日作出（2019）豫行终877号行政判决书，判决1、撤销新乡市中级人民法院（2018）豫07行初205号行政判决；2、撤销卫辉市人民政府卫政复驳字（2018）1号《驳回行政复议申请决定书》；3、责令卫辉市人民政府在判决生效之日起60日内对王宜清的行政复议申请作出处理。卫辉市人民政府依据生效的河南省高级人民法院（2019）豫行终877号行政判决书裁判结果重新进行审理后认为：1、王宜清反映的农业支持保护补贴问题，原卫辉市农林局是根据乡村上报的种植面积确定补贴数额，王宜清对补贴数额有异议，实质是对其实际承包面积有异议，王宜清应先依法解决其承包面积争议问题，王宜清要求原卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩土地确权证书，不符合法定程序，也不符合确权条件；2、王宜清要求原卫辉市农林局提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明书，该情况说明书并非原卫辉市农林局制作，也非原卫辉市农林局办理土地承包经营权证的必备法律文书和材料，且原卫辉市农林局明确该单位未存放王宜清要求提供的情况说明，原卫辉市农林局没有提供该说明书的职责，卫辉市人民政府于2019年11月18日作出卫政复决字（2018）1-1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回了王宜清的行政复议申请。王宜清仍不服诉至本院。同时查明，根据原审二被告提供的原审原告无异议的证据显示：汲城二村一组最后一次土地调整是在1999年，每口人应得土地0.76亩，汲城二村村民梁庆群、王宜清夫妻分两口人土地，土地面积1.52亩。原审原告庭审中以其提供的卫辉市孙杏村镇财政所2010年3月9日对梁庆群作出的《对种粮农民直接补贴兑现通知书》主张其对该通知书涉及的补贴面积2.375亩享有耕种权，但原审原告未提供有效证据证明其对该补贴面积2.375亩享有承包经营权；原审原告原审庭审中称2009年，经孙杏村镇财政所姓杨的所长，汲城二村村民委员会给了其家2.375亩土地，当时汲城二村村委会进行了公示，但原审原告未提供证据证明其陈述内容。另查明，已实施的《卫辉市机构改革方案》，将市委农村工作办公室的职责、市农林局（畜牧局）的农业、畜牧管理职责，以及市发展和改革委员会的农业投资项目管理职责，市财政局的农业综合开发项目管理职责、市国土资源局的农田整治项目管理职责、市水利局的农田水利建设项目管理职责整合，组建了卫辉市农业农村局，作为市政府工作部门，卫辉市农业农村局挂畜牧局牌子，将市农林局（畜牧局）的渔船检验和监督管理职责划入卫辉市交通运输局，不再保留卫辉市农林局（畜牧局），即原卫辉市农林局（畜牧局）的主要职责由卫辉市农业农村局行使。原审法院认为，原审原告王宜清以卫辉市孙杏村镇财政所2010年3月9日向梁庆群出具的《对种粮农民直接补贴兑现通知书》为据，主张其家2015年粮食支持补贴面积应为2.375亩，而非1.52亩，同时主张其家对该补贴面积2.375亩享有耕种权，但该通知书并未明确确认2010年至今其家对该通知书涉及的补贴面积2.375亩享有土地承包经营权，况且原审二被告提供的原审原告对此无异议的汲城二村村民委员会2017年6月5日出具的、陈明族签名确认的《情况说明》明确：汲城二村一组最后一次土地调整是1999年，每口人应得土地0.76亩，其村村民梁庆群、王宜清夫妻分两口人土地，土地面积1.52亩，因此，原审原告主张其2015年补贴面积和土地承包面积应为2.375亩，主要证据不足，原审二被告提供的证明原卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》合法的证据材料，内容客观真实，原审被告卫辉市人民政府提供的证据能够证明其作出的案涉卫政复决字（2018）1-1号《驳回行政复议申请决定书》合法。原审原告诉讼请求第1项、第2项及理由不能成立，原审法院不予支持。针对原审原告诉讼请求第3项，即要求卫辉市农业农村局提供2015年梁庆群粮食支持保护补贴由2.375亩变更为1.52亩的合法事实依据，要求卫辉市人民政府向其颁发面积为2.375亩的土地承包经营权证，经审查原审法院认为，原卫辉市农林局按照《河南省调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案》、《卫辉市调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案》规定，组织编印《2015年农业支持保护补贴清册》，对包括孙杏村镇在内的各乡镇人民政府上报的《清册》内容汇总确认，然后送同级财政部门作为发放补贴的依据，原审原告要求原审被告卫辉市农业农村局提供2015年梁庆群粮食支持保护补贴由2.375亩变更为1.52亩的合法事实依据，原审被告卫辉市农业农村局当庭称其依据是基于乡镇人民政府上报的加盖公章、负责人签字的《清册》来确认各户的补贴面积，原审法院对此认为，原审原告对其2015年补贴面积有异议，认为其家2015粮食支持补贴面积应为2.375亩，根据上述方案规定，补贴面积与农户的家庭联产承包地面积、农村土地承包经营权确权登记颁证面积相联系，原审原告起诉所涉争议实质系土地承包面积争议，王宜清应先行解决其土地承包面积争议问题。关于原审原告要求卫辉市人民政府向其颁发面积为2.375亩的土地承包经营权证问题，按照一行为一诉原则，该诉讼请求不属于本案审理范围。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原审原告王宜清的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告王宜清负担。上诉人王宜清不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人提供的证据上清楚记载着梁庆群种粮补贴面积亩数，从2010年至2015年，五年内没有任何单位或个人对梁庆群耕种面积有异议，二被上诉人不履行行政职责是行政不作为。综上，请求：1.撤销卫辉市人民法院(2020)豫O7**行初6号行政判决书；2.责令卫辉市人民政府、卫辉市农业农村局发放梁庆群2.375亩土地确权证书并提供2015年梁庆群的土地由2.375亩变更为1.52亩合法事实依据。被上诉人卫辉市农业农村局答辩称，同一审答辩意见，一审认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人卫辉市人民政府答辩称，同卫辉市农业农村局的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《河南省调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案》和《卫辉市调整完善2015年农业三项补贴政策实施方案》明确规定，农业支持保护补贴的补贴对象为所有拥有耕地承包经营权的种地农民；补贴面积以农村土地承包经营权确权登记颁证面积为基础，尚未完成确权登记颁证工作的地方以家庭联产承包地面积为基础，实行排除法进行调整，据实核减改变耕地性质的面积。2015年被上诉人卫辉市农业农村局（原卫辉市农林局）根据上述规定，在对乡、村核实上报的农业支持保护补贴清册汇总确认后，按照1.52亩的种植面积发放上诉人王宜清的农业支持保护补贴。就上诉人对其2015年农业保护支持补贴提出的异议，卫辉市农业农村局经调查作出被诉答复意见，有汲城二村农业支持保护补贴清册、孙杏村镇农业支持保护清册汇总表、汲城二村村民委员会出具的情况说明等证据予以证实，上诉人主张其2015年补贴面积和土地承包面积应为2.375亩的理由因缺乏证据支持，本院不予采纳。被上诉人卫辉市人民政府作为复议机关，按照法定程序经审查作出卫政复决字[2018]1-1号《驳回行政复议申请决定书》，符合相关法律规定。上诉人要求卫辉市人民政府向其颁发土地承包经营权证书的诉讼请求不符合一案一诉的原则，原审对此不予审理并无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王宜清承担。本判决为终审判决。审判长  夏智勇审判员  张彩霞审判员  谢田霞二〇二〇年十月二十三日法官助理仝晖书记员宋怡恬