浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终219号 上诉人（原审原告）台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社，住所地台州市椒江区葭沚街道枧头办公楼。 法定代表人王友兴，主任。 委托代理人张尔东，上海众华律师事务所律师。 委托代理人刘陶，上海众华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州湾新区管理委员会，住所地台州市椒江区甲南大道东段**。 法定代表人管文新，主任。 应诉负责人林福江，副主任。 委托代理人诸葛伟。 委托代理人李中年，浙江利群律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地浙江省台州市市府大道**。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人潘道广，浙江**顶律师事务所律师。 上诉人台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社（以下简称枧头经济合作社）诉被上诉人台州湾新区管理委员会、台州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政协议一案，不服台州市椒江区人民法院（2020）浙1002行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。在审理过程中，被上诉人台州湾循环经济产业集聚区管理委员会（以下简称集聚区管委会）因机构改革，其职能由新成立的台州湾新区管理委员会承担，本院依职权变更本案被上诉人台州湾循环经济产业集聚区管理委员会为台州湾新区管理委员会。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年11月3日，被告集聚区管委会和原告签订了《枧头村村留地收储暨出让协议》（以下简称协议一），约定对原告11.49亩公园绿化用地C地块按780万元/亩收储；对8.51亩商住用地的B地块，连同相邻已征为国有的17.18亩A地块捆绑出让，双方按各自实际面积分成土地出让金。至2019年5月21日前，该协议一约定的内容均未履行或实现。2019年5月21日，被告集聚区管委会与原告签订了《枧头股份经济合作社村留地收购协议》（以下简称协议二），载明因市政府出台新的村留地政策，双方签订的协议一无法执行，同意解除协议一，并就村留地遗留问题另行达成协议二。该协议二约定，C地块按780万元/亩收储，共计收购款8962.2万元，分期支付，第一期在双方签订协议后一个月内支付2688.66万元，第二期在签订协议后九个月内付清；B地块按418万元收储，共计3557.18万元，协议签订后一个月内付1067.154万元，余款2490.026万元以物业形式安置。同时约定该协议自双方签字盖章后生效。原告和被告集聚区管委会分别于2019年5月14日、5月21日签字盖章确认。2019年5月21日，台州开发区土地储备中心向原告支付了C、B地块的第一期款项共3755.814万元；2020年1月13日，被告集聚区管委会向原告支付了C地块的第二期款项6273.54万元。2019年6月26日，经公开拍卖，上述A、B、C地块共计37.176亩以108000万元的价格出让。 原审法院认为，从签订案涉协议二的主体上看，根据土地管理相关法律法规规定，结合台州市人民政府对原浙江省台州经济开发区管理委员会（下称开发区管委会）的授权范围，土地收储是被告市自规局的法定职权。本案中，被告集聚区管委会称其与原告先后签订协议一、协议二均受市自规局委托，该陈述与协议二签订后首付款由被告市自规局下属原台州开发区土地储备中心支付的事实相吻合，故认定该协议二的签订系受被告市自规局的委托并获得事后追认，市自规局是本案适格被告，市自规局抗辩称其非为本案适格被告该院不予支持。原开发区管委会以自己的名义与原告签订了案涉协议存在瑕疵，但考虑开发区管委会在辖区范围内负有土地征收和补偿、开发、管理等职责，协议中的部分义务由开发区管委会负责更有利于协议的履行，原开发区管委会相关职能由现集聚区管委会继受，故可认定集聚区管委会、市自规局为本案共同被告，在各自职能范围内承担合同义务。从协议二的内容上看，协议二明确载明双方系在台政办函（2018）70号《台州市人民政府办公室关于进一步完善台州市区集体土地征收补偿安置政策的通知》（以下简称70号文件）指导下经协商订立，原告村两委成员亦在协议二上签字确认，应当相信原告在签订协议二之前，已经对该70号文件内容及协议二约定的相关权利义务包括对协议一的解除都已经进行了认真研判、慎重确定。协议二中约定的权利义务、土地收储价款明确，不违反相关法律法规的强制性规定，应认定该协议合法有效。原告现诉称因对70号文件存在重大误解，不符合事实，且对该70号文件的误读也不构成协议的重大误解。被告市自规局、集聚区管委会按协议约定支付了相关土地收购款项，该土地收购款项并不明显低于同类地块收储的市场价格，至于土地收储后政府出让土地的行为与原告无关，其出让价格与土地收储价格亦不具有同比性，原告据此主张协议二显失公正缺乏事实和法律依据。协议一已经原、被告双方协商解除，原告要求被告继续履行协议一的付款义务缺乏权利基础，该院无法支持。关于原告在庭审中提出的对70号文件进行合法性审查的主张，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案所涉70号文件原告开庭前就已经知晓其内容，且作为证据向本院提交，其在开庭前并未提出一并审查该规范性文件的请求，及至庭审中提出缺乏正当理由，故原告提出的对该70号文件合法性审查申请该院不予支持。且从70号文件内容看，其对土地收储价格的规定仅是起到一般指导性的作用，协议二中对B、C地块的收储价格并不尽然执行70号文件的指标价。可见70号文件上的指标价并非统一定价，并不最终决定本案被诉协议土地收储价格，故其合法性亦不属本案审查的范围。综上所述，原告要求撤销协议二、继续履行协议一的请求理由不足，该院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社的诉讼请求。案件受理费1538239元，由原告台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社负担。 上诉人枧头经济合作社上诉称：一、原审法院事实认定错误。1、协议二的签署非双方在70号文件指导下经协商订立，而是因70号文件的出台，台州湾新区管理委员会明确告知上诉人协议一无法执行，上诉人根据台州湾新区管理委员会的要求与其重新签署了协议二。2、原审判决“对70号文件的误读不构成协议的重大误解”认定错误。原审判决对“上诉人关于70号文件内容解读”的认定有违公平原则，且与法理、常理相悖。对70号文件的误读属于对行为内容的认识错误，上诉人基此作出违背其内心真实意思表示的法律行为，并造成了较大损失，属于重大误解。3、原审判决“对协议二不存在显失公正的情况”认定错误。原审判决直接认定“土地收购款项并不明显低于同类地块收储的市场价格”缺乏事实依据。上诉人并非因为出让价格与土地收储价格单纯价格对比而主张显失公正，上诉人主张的是依附于协议一约定的土地收储价格（按照各自实际面积分成土地出让金）与依附于协议二约定的土地收储价格进行对比，因被上诉人所谓的协议一无法执行，签署了协议二，造成了实质上的显失公正。二、原审判决对一审案件受理费金额计算错误，应依法予以改判一审案件受理费为50元。综上，请求撤销原审判决内容并依法改判支持上诉人原审全部诉讼请求；本案诉讼费及上诉费均由两被上诉人承担。 被上诉人台州湾新区管理委员会辩称：一、针对上诉人提出的所谓的“事实认定”错误的三点理由问题，答辩人认为其上诉理由不成立。首先，双方于2019年5月21日签订协议二的前提是台州市人民政府出台了70号文件，该文件就村留地规定了新的指导精神。因协议一约定的部分内容与70号文件精神不符，双方进行了协商，签订协议二。故协议二系双方真实意思的表示，合法有效。其次，上诉人对70号文件的理解或自认为是误读，并不当然地认定是签订合同行为的重大误解。上诉人作为集体土地所有、经营管理者及基层群众性组织，双方协商时间充足，其对签订合同的自身行为及后果等完全能预料到，不存在对政策内容等误解导致利益受损的情形。故，上诉人重大误解的上诉理由不成立。再次，签订协议二时，上诉人已充分知晓行为主体、合同标的、土地收储价格及签订行为的客观状态，在客观平等自愿协商下达成协议条款，不存在对上诉人显失公正，上诉人也无相关证据证明该价格存在显失公平。二、至于上诉人提及的本案一审法院案件受理费的计算问题，其上诉请求及理由同样缺乏法律依据。不服案件受理费的问题，属于当事人申请复核程序。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市自规局辩称：一、一审认定事实清楚。2019年5月21日上诉人与台州湾新区管理委员会签订的协议一约定：因市政府出台新的留地政策，协议一无法执行，双方同意解除该协议，为了解决该村村留地遗留问题，经与枧头经济合作社董事会多次协商，并达成新的协议。1、根据台政办发【2015】34号文件和《土地储备管理办法》等相关土地法规的规定，协议二的签订主体合法。2、协议二是双方自愿签订的，内容合法，是双方真实意思表示。2017年11月3日双方曾签订协议一，但由于各种原因，该协议没有履行，协议涉及的土地一直无法对外出让。2018年11月20日台州市人民政府出台70号文件，文件对村留地有了新的规定，为了解决上诉人村留地的遗留问题，经双方多次协商，于2019年5月21日签订协议二。3、协议二签订时不存在着重大误解和显失公平的地方。上诉人与被上诉人在签订协议二时，对该协议的性质、标的物、成交价格等合同主要内容方面都有正确的认知，不存在重大误解的地方。上诉人一直称对70号文件的重大误解才导致对该协议的重大误解，这一说法不成立。70号文件是2018年11月颁布，上诉人与被上诉人签约时间是2019年5月21日，时间相隔近半年，而且在70号文件颁布后，被上诉人就与上诉人开始协商如何处理协议一，但因为协议一的约定不符合70号文件相关规定，案涉的土地无法进行挂牌出让。这一情况，上诉人一直是知晓的，故上诉人诉称对70号文件的重大误解是不存在的。签订协议二也不存在显失公平的地方。对于协议中收储价格，双方是参照70号文件附件1的台州市区村留地货币化补偿区片指标价协商而成，区片指标价以基准地价为基础，参照土地市场价格等因素确定。因此，该价格与周边的土地收储价格相近，不存在显失公平的地方。上诉人在上诉状称是以协议一与协议二的价格对比得出显失公平，而非是以案涉土地的出让价格与收储价格进行对比，这个其实是诡辩，协议一与协议二的价格对比其实就是土地的出让价格与收储价格的对比。土地收储与土地出让是两个不同的概念，两个单价不具有可比性，另外，政府收储土地后必须对土地进行必要的前期的开发，才可以把土地进行挂牌出让。4、协议二经当事人双方签字盖章确认，合法有效。5、2017年11月3日双方签订的协议一已经协议解除，不具有可执行性。二、一审法院适用法律正确。综上，上诉人上诉的事实和理由，没有事实和法律依据，请二审法院依法维持原判。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人主张的重大误解和显失公平的理由是否成立。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十七条规定：“基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第一百五十一条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”本案中，上诉人主张的重大误解是指台州湾新区管理委员会误导告知上诉人70号文件的强制力、溯及力，并明确告知协议一无法执行，导致上诉人在信息不对等的情形下做出错误判断签订协议二；其主张的显失公平是指协议二约定的收储价格与协议一约定的土地出让金分成相比，价格相差6.95倍，显失公正。首先，本案是否存在重大误解。重大误解是指行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失。即重大误解系对协议内容的误解。故上诉人主张对70号文件强制力、溯及力的重大误解导致其签订协议二，并在合同部分履行后，以重大误解要求撤销合同，没有法律依据，本院不予支持。更何况，协议二明确载明双方系在70号文件指导下经协商订立，上诉人两委成员亦在协议二上签字确认，故上诉人在签订协议之前已经知晓70号文件内容。而70号文件对村留地安置、文件施行时间均有明确规定，上诉人现诉称对70号文件存在重大误解，亦不符合事实。其次，本案是否存在显失公平。协议二明确载明，双方系经过多次协商后达成该协议。上诉人亦未提交证据证明其系处于危困状态、缺乏判断能力等情形签订协议二。且土地的收储价格与土地的出让价格不具有同比性。上诉人以协议二约定的收储价格明显低于协议一约定的土地出让金分成认定协议二显失公平，亦没有法律依据，本院不予支持。综上，案涉协议二并不存在上诉人主张的可撤销情形。而协议一已经双方协商解除，上诉人要求被上诉人继续履行协议一的付款义务缺乏权利基础，本院无法支持。至于上诉人主张原审法院诉讼费收取错误，其可以根据《诉讼费用交纳办法》第四十三条的规定，向作出决定的人民法院请求复核，非本案的审查范围。上诉人的上诉理由不能成立，原审判决得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费1538239元，由上诉人台州市椒江区葭沚街道枧头股份经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 燕 审 判 员  谢继红 审 判 员  蔡 超 二〇二〇年十月二十一日 代书记员  马平波