浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙06行初81号原告绍兴市万象制衣有限公司，住所地绍兴市越城区灵芝街道后墅南路**。法定代表人俞美玉。委托代理人屠珠英，女。委托代理人仓公江，男。被告绍兴市越城区人民政府，住，住所地绍兴市越城区涂山东路**/div>法定代表人袁建，区长。委托代理人沈智强，男。委托代理人徐荐土，浙江德凡律师事务所律师。第三人绍兴市越城区灵芝街道办事处。住所。住所地绍兴市越城区张市村div>法定代表人胡博，主任。出庭行政机关负责人傅侃，副主任。委托代理人诸秦刚、宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。原告绍兴市万象制衣有限公司（以下简称“万象制衣公司”）因认为被告绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）不履行法定职责，于2020年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理本案，原告万象制衣公司的委托代理人屠珠英、仓公江，被告越城区政府的委托代理人沈智强、徐荐土，第三人绍兴市越城区灵芝街道办事处副主任傅侃及该单位的委托代理人诸秦刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万象制衣公司起诉称：1999年9月15日，原告作为受让方，与转让方梅山乡后墅村经济合作社签订《资产转让协议》，原告依法取得了原梅山乡后墅村经济合作社下属（原绍兴市宏康丝织厂、市先锋五金厂）房地产。《资产转让协议》签订后，原告严格按照协议约定履行了应承担的各项义务，并实际占有和使用涉案房地产，且一直在涉案房地产上从事生产经营活动。根据《资产转让协议》约定，“转让厂房、土地权证过户变更手续及费用由甲方（即转让方）负责”。可转让方办理部分房产权证后，原告虽屡次三番地要求转让方办理土地权证过户变更手续和帮助办理3154平方米房屋产权证手续，但其总是以种种理由予以搪塞，迟迟不予办理土地权证过户和房屋产权证手续。2014年1月25日，原告向灵芝镇人民政府提交要求帮助企业解决办理土地过户等手续的《报告》，时任灵芝镇党委书记作出重要批示：“请李镇长牵头，与后墅村作好对接，帮助企业作协调解决”。原告耐心等待一年多，转让方仍未办理土地过户手续，转让方亦未帮助原告办理3154平方米房屋产权证等相关手续。2016年11月8日，原告再次向原绍兴市越城区灵芝镇人民政府提交《关于拆迁补偿的相关要求》，要求其尽快为原告办理土地权证过户等手续。可时至今日，仍音讯全无。特别令原告困感的是，涉案房产建造于1993年，建设项目为宏康丝织厂，用地性质为工业用地。沿道路共有十四间门面房，自上世纪九十年代即已客观存在并一直使用，且部分承租户以涉案门面房为经营场所领取了营业执照。2018年5月、6月，灵芝街道办屡次三番地派工作人员来到原告住所地，命令原告关停门面房。原告被迫执行了其作出的不适当的行政命令，于2018年6月始相继关停了10间门面房，致使原告的房产资源无法发挥经济效益，造成原告重大经济损失，而同在越城区的相类似门面房却一直正常营业。原告认为，灵芝街道办作出的关停原告门面房的行政命令的具体行政行为，程序和实体均严重违法，是不适当的行政命令，依法应当撤销。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条明确规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属名工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”，结合被告的权力清单和责任清单，被告赋有撤销下级机关不适当的行为命令之法定职责。且原告已向被告邮寄了《履行法定职责申请书》.请求被告依法撤销灵芝街道办作出的关停原告10间门面房的不适当行政命令，被告未在两个月内履行其法定职责，其行为明显违法。综上，请求：1.确认被告越城区人民政府不履行法定职责的行为违法；2.判令被告依法撤销第三人绍兴市越城区灵芝街道办事处作出的关停原告位于越城区××路××号××房的不适当行政命令；3.本案诉讼费用由被告承担。被告越城区政府辩称：一、原告要求被告所履行的履职行为，本质上属于行政机关基于上下级监督关系形成的监督管理行为，不属于行政诉讼受案范围。原告要求被告履行法定职责，撤销所谓的第三人不适当的行政命令，是基于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定，但该规定系明确各级政府之间内部的领导、管理监督关系，并不对外发生行政管理的效力。可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、原告已经就要求撤销第三人的不适当行政命令，提起行政复议。2019年12月11日，原告向被告复议机关提起行政复议申请，要求：1.确认第三人拒绝履行保护企业财产法定职责的行政不作为行为违法；2.责令撤销强制关停原告13间门面房的行政命令，恢复涉案门面房的正常经营生产活动。复议审理期间，原告于2020年2月12日明确复议请求为“确认被申请人拒绝履行保护企业财产法定职责的行政不作为行为违法”。经审理，被告复议机关作出越政复(2019)63号行政复议决定书，责令第三人在法定期限内对原告的申请作出答复。2020年5月13日，被告复议机关组织原告及第三人就相关的问题进行调解、未达成调解协议。被告认为，原告已经通过行政复议的途经要求撤销所谓的第三人不适当的行政命令，而被告则也已经通过行政复议决定书的形式履行了相关的法定职责，虽然复议中原告由于“一事一申请”的原则放弃了要求撤销第三人的不适当的行政命令的申请，但原告完全可以另行对第三人提起复议申请或提起行政诉讼，原告先以“履行法定职责”为由向被告提出申请，又在已经对第三人提起行政复议的情况下直接提起本案行政诉讼，不符合权利救济的经济、便利原则，已经构成滥用诉讼权利，不应得到法律的支持。三、第三人并无作出关停原告门面房的行政命令。经向第三人了解，第三人并未作出过关停原告门面房的行政命令，且在行政复议过程中，第三人也已经明确向原告表示并未作出过相关的行政命令。综上，原告的诉讼不符合行政诉讼法规定的受案范围，被告已经以行政复议决定书的形式依法履行了相关的法定职责，且第三人并未作出过关停原告门面房的行政命令，故原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法查清事实后驳回原告的起诉。第三人绍兴市越城区灵芝街道办事处述称：原告曾向被告提起行政复议，要求确认第三人拒绝履行保护企业财产法定职责行为不作为违法，责令第三人限期履行法定职责。2020年2月27日，被告作出行政复议决定书，责令第三人在法定期限内对原告申请作出答复。收到复议决定书后，第三人向相关部门回复查证，得知原告出租的门面房没有经过合法消防验收，也不符合商业用房的基本要求，第三人无法帮助原告对外开设相关店面。2020年3月30日，第三人以挂号信方式将上述内容邮寄给原告。综上，被告不存在不履行法定职责的行为，第三人也不存在不适当行政命令，请求驳回原告诉讼请求。本院认为，原告诉请是要求确认被告不履行法定职责的行为违法，即其要求被告履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，本案中原告要求被告履行的职责是依法撤销第三人作出的关停原告位于越城区××路××号××房的不适当行政命令，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”，而原告要求被告履职的内容正是属于上下级行政机关间基于层级关系所产生的监督管理行为，因此原告诉请不属于行政诉讼受案范围。对原告之起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告绍兴市万象制衣有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛人民陪审员  丁潘巡二〇二〇年十月二十六日法官 助理  张 明书 记 员  孟树楠