河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终218号上诉人（一审被告）镇平县自然资源局。法定代表人范海川，任局长。委托代理人张文旭，河南荣祥律师事务所律师。委托代理人邵晓勇，该单位工作人员。被上诉人（一审原告）南阳太公湖生态科技园开发有限公司。住所地镇平县老庄镇镇菩路**。法定代表人王建军，任公司总经理。委托代理人朱万山，南阳市镇平县玉都法律服务所法律工作者。原审被告南阳市自然资源和规划局。法定代表人王放，任局长。出庭应诉负责人温云凌，任副局长。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。委托代理人张方方，该单位工作人员。上诉人镇平县自然资源局与被上诉人南阳太公湖生态科技园开发有限公司、原审被告南阳市自然资源和规划局因土地行政处罚类一案，不服南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人镇平县自然资源局的委托代理人张文旭、邵晓勇，原审被告南阳市自然资源和规划局的出庭应诉负责人温云凌和委托代理人张方方、黄小菊，被上诉人南阳太公湖生态科技园开发有限公司的委托代理人朱万山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2008年2月1日，河南新金桥投资有限公司（后更名为河南太公湖文化旅游集团有限公司）在与镇平县老庄镇老庄村委、李家庄村委等5个新政村签订《土地使用权承包经营合同》、与镇平县陡坡水库管理所签订《陡坡水库水资源综合开发利用协议书》的基础上和镇平县人民政府签订了《河南太公湖生态旅游度假区项目建设开发合同书》，合同（四）-1约定“项目用地乙方依法用承包方式取得土地使用权。景区内项目建设用地按集体建设用地进行管理”。因镇平县老庄镇苏沟村土地未经审批建设景区设施，镇平县自然资源局分别于2019年元月9日、13日、15日向河南太公湖文化旅游集团有限公司作出编号为（2019）3号、17号、4号《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》，要求河南太公湖文化旅游集团公司停止在老庄村土地建设大门、水上乐园游乐场的行为。2019年1月28日，镇平县国土资源局向原告南阳太公湖生态科技园开发有限公司（以下简称南阳太公湖公司）作出了编号为（2019）1号《责令改正国土资源违法行为通知书》并留置送达南阳太公湖公司，2019年3月29日向南阳太公湖公司留置送达了《行政处罚听证告知书》，2019年5月6日，镇平县国土资源局举行了听证。2019年6月4日，镇平县自然资源局作出（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，内容为“对于南阳太公湖生态科技园开发有限公司于2018年5月未经依法审批的情况下，非法占用老庄镇苏沟村土地34872.34平方米（其中一般农田32275.24平方米，村庄用地2597.11平方米）用于建景区设施一案的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条和《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，处罚如下：1、对其占用符合规划的土地33855.79平方米没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对其占用的其他土地2597.11平方米（村庄用地2597.11平方米）按3元／平方米的标准处以罚款；柒仟柒佰玖拾壹元叁角（7791.3元）；3、对其占用的一般农田32275.24平方米按20元／平方米的标准处以罚款：陆拾肆万伍仟伍佰零肆元捌角（645504.8元）”，并于当日将该处罚决定书留置送达南阳太公湖公司。南阳太公湖公司对上述处罚决定书不服，并于2019年7月29日向南阳市自然资源和规划局申请行政复议，南阳市自然资源和规划局于2019年7月31日受理该复议申请，并向镇平县资源资源局送达了受案通知书。南阳市自然资源局于2019年10月18日作出了宛自然复决字（2019）08号《行政复议决定书》，决定维持被申请人于2019年6月4日作出（2019）01-2号自然资源行政处罚决定书。南阳太公湖公司系河南太公湖文化旅游集团有限公司子公司，刘伟民在太公湖景区办公室管理日常工作。2018年3月23日，河南太公湖文化旅游集团有限公司就南阳太公湖景区内水上游乐设施工程与赵云合签订《工程施工承包合同》。原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经审查，本案的焦点问题是：本案原告南阳太公湖生态科技园开发有限公司是否是适格行政处罚相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，镇平县自然资源局对作出的行政行为负有举证责任，应在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。经查，本案中，被告镇平县自然资源局作出编号为（2019）3号、4号、17号《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》的行政相对人均是河南太公湖文化旅游集团有限公司，通知书中违法行为与（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》中违法行为相同，但被告镇平县自然资源局所举证据中未显示《自然资源违法案件行政处罚决定书》行政相对人的营业执照、刘伟民身份信息及用地手续。另，镇平县自然资源局所作询问笔录中显示“问：你公司现在建的大门及水上乐园项目是什么时候开始建的。答：建的大门是2017年5月份建的，水上乐园项目是2018年5月份建的。”在前期违法通知告知相对人是河南太公湖文化旅游集团有限公司，相关用地资料及建设合同甲方显示为河南太公湖文化旅游集团有限公司的情况下，镇平资源局在询问笔录中并未谨慎辨别两个公司的不同，未仔细询问建筑物为谁所建，便作出了处罚相对人为南阳太公湖公司的（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》，造成被告镇平县自然资源局对违法行为人认定不清。原告陈述被告镇平县自然资源局举行听证违法，镇平县自然资源局已举行听证，但未在（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》中显现，属于瑕疵，未影响原告听证权利，故对原告意见，原审法院不予采信。被告南阳市自然资源局在作出行政复议决定时，在原处罚决定认定行政处罚主体不清的情况下，南阳自然资源局认为南阳太公湖公司负责人在接受调查时明确承认南阳太公湖公司系违法行为实施人，依然没对《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》及（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》处罚主体对象及所依据的证据进行辨别，复议决定也属于认定主体不清。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款、第七十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销被告镇平县自然资源局对原告南阳太公湖生态科技园开发有限公司作出的1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》。二、撤销被告南阳市自然资源和规划局对原告南阳太公湖生态科技园开发有限公司作出的宛自然复决字08号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告镇平县自然资源局承担。上诉人镇平县自然资源局、南阳市自然资源和规划局不服，上诉称：一审认定事实错误，导致适用法律错误。南阳太公湖生态科技园开发有限公司系河南太公湖文化旅游集团有限公司子公司，法定代表人均为王建军，上诉人为其下达的（2019）3号、4号、17号《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》的行政相对人河南太公湖文化旅游集团有限公司名称由南阳太公湖生态科技园开发有限公司副总经理刘伟民提供。我局执法人员向在询问该公司副总经理刘伟民时，刘伟民称该违法行为是南阳太公湖生态科技园开发有限公司所为。请求南阳市中级人民法院依法撤销南阳市宛城区人民法院（2019）豫1302行初176号行政判决。并依法驳回被上诉人的起诉请求。被上诉人口头答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人和河南太公湖公司是两个独立的企业法人，行政处罚决定书上所列违法行为非被上诉人所为，涉案土地也非被上诉人租赁使用，涉案建筑也非被上诉人所建、所有。被上诉人不是该行政处罚相对人，在（2019）1-2号行政处罚案中，上诉人先对河南太公湖公司作了（2019）3号、4号、17号三份《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》，后上诉人作出行政处罚，通知单和行政处罚决定书注明的违法行为和地点完全一致，处罚决定书未显示上诉人是如何将太公湖的违法行为转嫁给被上诉人的。原审被告南阳市自然资源和规划局口头述称：复议决定经过仔细审核作出的，根据工商资料，南阳太公湖是一人有限公司，在法人人格上存在混同，河南和南阳太公湖法人代表都是王建军，财产混同，河南太公湖是全资控股公司，从刘伟民的笔录上看南阳太公湖所有资产都是河南太公湖管理、投资、使用的。本院二审查明事实与一审查明事实相一致。本院认为，本案争议的焦点问题为镇平县自然资源局将南阳太公湖生态科技园开发有限公司认定为被诉行政处罚的处罚对象是否正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”具体到本案而言，首先镇平县自然资源局在认定南阳太公湖生态科技园开发有限公司作为行政处罚的处罚对象时，主要依据为2019年1月9日对刘伟民的一份询问笔录，询问人员在询问笔录中将刘伟民记录为南阳太公湖生态科技园开发有限公司的副总经理和景区负责人，但并未举证刘伟民的身份信息和公司法人信息的证据，刘伟民是否有权代表被上诉人作出自认缺乏证据支持。除对刘伟民的询问笔录外，上诉人没有证据证实被上诉人如何实施了建筑行为，或景区大门、水上乐园与被上诉人之间有何种关系，上诉人将被上诉人作为处罚对象缺乏证据支持。其次，这一认定也与上诉人作出的（2019）3号、4号、17号《国土资源违法案件责令停止违法行为通知书》中认定的行政相对人明显不符，与上诉人之前为该景点进行其他行政管理的对象不符，根据上诉人提交的听证笔录，被上诉人在听证程序中提出了河南新金桥投资有限公司与镇平县人民政府就太公湖项目签订过投资合同，上诉人也未对此进行调查取证，故上诉人在处罚程序中未进行全面调查取证，未尽到合理审慎义务。镇平县国土资源局作出的（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》认定违法行为人的事实不清，证据不足，依法应予撤销。原审被告南阳市自然资源局在作出行政复议决定时，亦未对（2019）1-2号《自然资源违法案件行政处罚决定书》处罚主体对象及所依据的证据进行审查，复议决定认定事实不清，依法应予撤销。南阳市自然资源局述称的两个独立公司法定代表人一致即为人格混同而将上诉人认定为处罚对象，缺乏事实和法律依据，二审不予认可。综上，一审程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，二审予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 牛永权二〇二〇年十月二十六日法官助理郭栋书记员王平