文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝04行终164号上诉人（原审原告）罗恩菊，女，苗族，1952年5月14日出生，住重庆市黔江区。委托代理人邓斌，重庆川东南律师事务所律师。委托代理人李勇，重庆川东南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区文体路**，统一社会信用代码11500114MB1625969F。法定代表人甘启飞，该局局长。原审原告张冬，女，苗族，1977年1月10日出生，住重庆市黔江区。原审原告张艳，女，苗族，1974年2月14日出生，住重庆市黔江区。原审原告张飞，男，苗族，1980年2月18日出生，住重庆市黔江区。原审原告张科，女，苗族，1983年2月15日出生，住重庆市黔江区。原审第三人陆勇，男，汉族，1948年10月21日出生，住重庆市黔江区。原审第三人陆生，女，汉族，1945年8月11日出生，住重庆市黔江区。原审第三人陆海燕，女，汉族，1978年5月5日出生，住重庆市南岸区。原审第三人陆英，女，汉族，1953年10月2日出生，住重庆市渝中区。原审第三人陆富容，女，汉族，1957年3月19日出生，住重庆市黔江区。原审第三人陆昆，男，汉族，1940年6月14日出生，住贵州省贵阳市云岩区。原审第三人袁启英，女，汉族，1950年11月3日出生，住重庆市巴**。上诉人罗恩菊因诉被上诉人重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）履行法定职责一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）作出的(2019)渝0243行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1994年3月，原黔江土家族苗族自治县人民政府（简称黔江县政府）为陆勇、陆昆、陆生、陆英、陆虎、陆富容颁发了黔国用（1994）字第xxxx6号、xxxx2号、xxxx3号、xxxx4号、xxxx5号、xxxx76号共用《国有土地使用证》。张士友认为该《国有土地使用证》中所包含的屋后空地15㎡系自己的承包地，而原重庆市黔江区国土资源和房屋管理局（简称黔江区国土局）错误登记在该《国有土地使用证》中。故张士友于2003年向黔江区国土局提出书面申请注销黔国用（1994）字第xxxx6号、xxxx2号、xxxx3号、xxxx4号、xxxx5号、xxxx76号共用《国有土地使用证》。黔江区国土局曾于2003年11月26日向陆勇、陆昆、陆生、陆英、陆虎、陆富容作出黔江国土房管函[2003]35号《关于办理土地更正登记的函》，该函载明：“我局于1994年3月24日颁发给你们的黔国用（1994）字第xxxx6号、xxxx2号、xxxx3号、xxxx4号、xxxx5号、xxxx76号共用《国有土地使用证》。当时依据原黔江县城厢区公所的申报材料及与你们签订的《关于有偿转让旧宅基地的协议书》办理的，在《协议书》中，原黔江县城厢区公所将该宿舍楼后没有权属来源的15米长×1米宽的空地转让给了你们。由于登记错误，按照《土地登记规则》的相关规定，希你们接通知之日起三十日内，持相应的土地权属来源材料到我局办理土地更正登记，逾期不来办理，我局将按程序对其所持有的《土地登记规则》（可能系笔误）予以公告注销。”之后，黔江区国土局未实际作出注销登记决定，亦未对涉案国有土地使用证进行公告注销。张士友于2018年8月20日再次向黔江区国土局提出书面申请注销黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》。黔江区国土局于2018年8月24日收到该申请书后，于2018年11月14日对张士友作出书面的《告知书》。该《告知书》载明：“经查阅档案，陆勇、陆昆、陆生、陆英、陆虎、陆富容分别持有的《国有土地使用证》（黔国用1994字第xxxx6号、xxxx2号、xxxx3号、xxxx4号、xxxx5号、xxxx76号）符合当时的办证政策，资料齐全，程序合法。因你一直未向我局提供15㎡空地的合法有效的土地权属来源材料，故你要求注销陆勇土地使用权证的请求我局不予支持。”张士友不服，遂提起本案履行法定职责之诉。另查明，张士友又名张世友，于2019年6月12日死亡，其与罗恩菊系夫妻关系，夫妻二人共生育四个子女即张艳、张冬、张飞、张科。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》系黔江县政府（现重庆市黔江区人民政府）颁发，故作为其下级的黔江区国土局（现黔江区规资局）无权直接决定该颁证行为是否应当注销，故张士友诉请要求履行的法定职责不属于黔江区规资局的权限范围。另外，根据相关法律法规及规章规定，房屋登记的撤销和注销，分别适用于不同的情形和条件，其登记程序也不相同，二者具有质的区别，当事人应当根据不同的情形正确行使撤销或注销申请权。就房地产权属注销登记而言，一般情况下是因权利已不存在而依申请或依职权将原登记内容废止，主要是指已登记之房地产权利因依法收回、存续期届满、房地产灭失、他项权利终止等所为之登记；且在申请注销房地产登记的情形下，申请人应为房地产的权利人。本案中，涉案黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》非由黔江区规资局颁发，且其登记权利人并非张士友，故张士友不是符合法定条件的可以申请登记机关注销房屋登记的权利人，依法不具有申请注销涉案黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》的主体资格。加之，申请注销房屋登记应当依法提供相应的事实根据，但本案张士友并没有提供涉案黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》应当注销的事实根据，黔国用（1994）字第xxxx76号《国有土地使用证》现今仍是具有法定效力的登记行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”故本案应当裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款、第九十三条第二款的规定，裁定：驳回罗恩菊、张艳、张冬、张飞、张科的起诉。案件受理费50元，退还罗恩菊、张艳、张冬、张飞、张科。上诉人罗恩菊上诉称，一、罗恩菊诉请要求履行的法定职责属于黔江区规资局的权限范围。根据原国土资源部《不动产登记暂行实施细则》第八十一条，原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条，《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十条、第八十一条、第八十二条规定，黔江区规资局作为黔江区的不动产登记机构，有依职权主动注销错误不动产登记的法定职责，故罗恩菊诉请要求履行的法定职责属于黔江区规资局的权限范围。二、黔江区规资局应当依法公告注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》。1.原黔江县国土局在《关于陆勇与周边居民户土地权属纠纷的情况报告》(黔国土发[2000]22号)中已明确，因原城厢区工委对陆勇房后空地提不出明确的土地来源权属依据，原国有土地使用证即黔国有(1992)字第xxx01号《国有土地使用证》已明确界址为滴水，空地不在其中，而黔江县国土局根据原城厢区工委与陆勇所签的转让协议颁发黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》，根据《土地登记规则》第十条第一款第三项、第七十一条之规定，建议注销。2.黔江县国土局已按当时的土地登记的相关规定，于2000年4月26日报请黔江县政府，黔江县政府于2000年4月28日批准同意了黔江县国土局提出的注销建议。3.黔江区国土局根据《土地登记规则》第六十八条第二款、第七十一条之规定，于2003年10月31日向黔江区政府再次提交了黔江国土房管文[2003]128号《关于注销陆勇、原黔江城厢区公所等七宗〈国有土地使用证〉的请示》，建议注销陆勇、陆昆、陆生、陆英、陆虎、陆富容六人持有的黔国有（1994）第xxxx76号共用《国有土地使用证》。4.黔江区国土局于2003年11月26日分别向陆勇、黔江区城东街道办事处送达黔江国土房管函[2003]34、35号《关于办理土地更正登记的函》，认为其于1994年3月24日颁发给陆勇、陆昆、陆生、陆英、陆虎、陆富容的黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》登记错误，要求陆勇等人与黔江区城东街道办事处在接到通知之日起三十日内持相应的土地权属来源材料到黔江区国土局办理土地更正登记，逾期不来办理，将按程序注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》。5.陆勇等人与黔江区城东街道办事处均没有在黔江区国土局要求的时限内持相应的土地权属来源材料办理土地更正登记，因此根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第八十二条规定，黔江区规资局应当依法公告注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》。三、在黔江区规资局没有依职权注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》时，罗恩菊有权要求黔江区规资局履行公告注销的法定职责。1.从黔江县国土局的黔国土发[2000]22号《关于陆勇与周边居民户土地权属纠纷的情况报告》可知，陆勇屋后滴水外15㎡的空地系张士友的承包地，城厢区公所于1993年出售公房时将该地一并转让给陆勇。2.黔江区国土局在发现黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》确有错误后，已向陆勇等人与黔江区城东街道办事处发出办理土地更正登记函，履行了法定的通知义务，现只剩下公告注销的程序。3.罗恩菊起诉黔江区规资局履行的是公告注销的法定职责，而不是作为申请人申请注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》。4.因黔江区规资局没有履行公告注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》的职责，而黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》将本属于张士友的承包地登记在该土地证中，已严重影响到张士友就陆勇屋后滴水外15㎡的空地所享有的权利。综上所述，原审裁定认定事实部分错误、适用法律错误，请求：1.撤销原审裁定，改判黔江区规资局履行法定职责，依法注销黔国用(1994)字第xxxx76号《国有土地使用证》。2.一、二审诉讼费用由黔江区规资局承担。被上诉人黔江区规资局未向本院提交答辩意见。原审原告张艳、张冬、张飞、张科未向本院提交陈述意见。原审第三人陆勇、陆生、陆海燕、陆英、陆富容、陆昆、袁启英未向本院提交陈述意见。本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系罗恩菊等人诉黔江区规资局履行注销法定职责的二审案件。本案争议的焦点为罗恩菊等人的起诉是否属于人民法院的受案范围。从罗恩菊等人的诉求和事实及理由分析，罗恩菊等人请求判令黔江区规资局履行注销职责，注销陆勇等人持有的涉案《国有土地使用证》，其实质是请求撤销黔江区规资局作出的《告知书》，判令黔江区规资局履行注销涉案《国有土地使用证》的职责。涉案《国有土地使用证》颁发于1994年，距罗恩菊等人于2019年5月向人民法院提起本案诉讼已超过20年，罗恩菊等人直接提请人民法院审查该证效力已丧失了诉权。张士友于2003年7月向黔江区国土局申请注销涉案《国有土地使用证》，黔江区国土局虽向陆勇等人作出黔江国土房管函[2003]35号《关于办理土地更正登记的函》，但并未实际作出注销涉案《国有土地使用证》的决定，张士友对此未向人民法院提起诉讼予以救济，其又于2018年8月24日向黔江区国土局申请注销涉案《国有土地使用证》，黔江区国土局于2018年11月14日作出《告知书》，认为涉案《国有土地使用证》程序合法，因张士友未提交陆勇等人房屋后的15平方米的空地权属归其享有的材料，决定不支持张士友的注销请求。该《告知书》没有改变涉案《国有土地使用证》和2003年对张士友申请的处理行为确定的行政法律关系，也没有对张士友已有的权利义务带来新的影响，属于重复处理行为，人民法院不宜对该《告知书》作实质审查，否则行政诉讼法规定的起诉期限将失去实际意义。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”据此，罗恩菊等人的起诉标的不属于人民法院受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当驳回罗恩菊等人的起诉。原审驳回罗恩菊等人的起诉结果正确，但适用法律错误，本院予以指正。综上，原审法院裁定驳回罗恩菊等人的起诉正确，予以维持。罗恩菊的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人罗恩菊预交的案件受理费50元予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇二〇年十月十五日法官助理 刘原菲书 记 员 向芯颖