江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终436号 上诉人（原审原告）许玉林，男，1940年10月13日生，汉族，住苏州市吴中区。 委托代理人顾青峰，江苏苏明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市吴中区甪直镇人民政府，住所地苏州市吴中区甪直镇鸣市路**。 负责人陈菊林，该镇镇长。 委托代理人沈芳，江苏坤象律师事务所律师。 委托代理人陈兰燕，江苏坤象律师事务所律师。 原审第三人苏州市吴中区甪直镇甫南村村民委员会，，住所地苏州市吴中区甪直镇甫澄中路 负责人赵红明，该村村主任。 委托代理人顾冠金，该村村委会副书记。 委托代理人曾飞，江苏剑桥颐华律师事务所律师。 许玉林诉苏州市吴中区甪直镇人民政府（下称甪直镇政府），苏州市吴中区甪直镇甫南村村民委员会（下称甫南村村委会）请求履行建房审批职责一案，许玉林不服苏州市吴中区人民法院(2019)苏0506行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1987年，许玉林户以原有三间平房已破旧为由申请建造三上三下楼房，同年11月，村镇两级作出批复，同意动用坡田建三上三下楼房，批准面积为0.27亩。根据《村镇建房宅基地申请表》记载，家庭人员除许玉林本人外，还有其妻子许阿多、女儿许卓英，原有房屋总间数5间，建筑面积113.94平方米，其中辅房面积35平方米，老宅基地面积2.82分。经许玉林确认，5间房屋中有主房三间，辅房二间。后许玉林户异地建造楼房时，将原有主房予以拆除，但辅房仍保留至今。1988年6月，许玉林户就老宅基地申请登记，政府部门于1988年8月26日作出宅基地使用登记，核准宅基地面积189平方米，户主许玉林，农业人口3.5人，常住非农业户口1人，合计4.5人，坐落为甪直镇光辉村二组。经许玉林确认，该4.5人具体是指其本人、妻子许阿多、女儿许卓英、儿子许卓明、母亲许水妹，其中许卓明为在校学生，系常住非农户口。1992年，许玉林与同村四组村民顾全南签订买卖协议，约定将村浜底东边楼房三间以36500元的价格出售给顾全男，所占宅基地原属卖房人责任田，现宅基地、菜地面积九三年起划归买房人。 2017年12月19日，许玉林将户口从甪直镇娱苑新村****，其女儿许卓英、女婿沈小明、孙子许沈浩将户口户口从吴中区美之国花园****分别迁至吴中区甪直镇甫南村光辉（2）圩XXX号，户别为家庭户，户主仍为许玉林。2017年12月底前后，许玉林向甫南村村民委员会提交建房申请书，称一家人要同住汤家圩XXX号老宅，但老宅仅有50平方米，不能满足生活需求，要求在原宅重建楼房。2019年11月8日，许玉林向甪直镇政府及吴中区政府、吴中资规分局提交《要求尽快依法予以答复的催告函》，要求政府部门对其建房申请给予书面答复。2019年11月12日，甪直镇政府作出《关于申请翻建的初审意见》（下称《初审意见》），主要内容是：许玉林户在建造楼房时拆除了老宅基地上的三间主房，但未拆除辅房，根据农村宅基地一户一宅的原则，你户未拆除的辅房属“应拆未拆”。根据《土地管理法》、《村镇建房用地管理条例》、《苏州市宅基地管理暂行办法》、《吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》及《关于农村社员建房用地的若干规定》等法律法规和政策规定，许玉林户在新宅基地上建造房屋时应将老宅基地上主房及辅房全部拆除，并将该宅基地归还村集体经济组织，目前遗留的辅房属“应拆未拆”的房屋；你户新宅基地上的房屋出售后，无权再享有宅基地。故镇级拟办意见为许玉林在老宅基地上翻建房屋的申请不符合法律法规及政策要求。该初审意见于2019年11月26日送达给许玉林。许玉林不服该意见，遂向原审法院提起诉讼。 审理中，关于户籍问题，户籍问题，，其因事业编制定编需要于1997年上半年将户口从甫南户口从甫南村迁出，回迁，于2017年将户口迁回甫户口迁回甫南村，经回户口已经回迁，于农村户口。甪直镇政府、甫南村村委会均认为虽然公安户籍政策允户籍政策允许户口迁移，玉林享有本村户口的权利户口的权利，上显示户口上显示家庭户，口，城镇户口不可能户口不可能再转为农村户口。请的处理，甫南村村委会陈述，其收到后口头告知许玉林不能批准，相应材料并未转到镇里。关于许玉林1987年申请翻建为何1988年仍然发证的问题，甪直镇政府解释称，原来农村村民对于宅基地的使用是一个事实状态，并没有相应的确权登记，此后因为土地管理法的实施，政府部门自上而下推动土地的确权登记，事实上许玉林户老宅基地相应的摸底普查等工作在1987年甚至之前就已经完成，只不过正式发证是在1988年，进行土地调查时许玉林尚未申请房屋翻建。根据吴县人民政府文件吴政发[1983]26号《关于公布的通知》，对于许玉林原来的宅基地，应由社队收回，宅基地证由于历史遗留原因，没有及时收回注销。关于辅房为何未拆除，许玉林表示，当时村里同意保留，由其一直在使用，现在已经成了危房，曾经还维修过。甫南村村委会陈述，当时许玉林新房建成后，许玉林老母亲并未住进新房，而是一直住在辅房，村里出于人道主义，就保留了该辅房，让许玉林母亲暂时居住。村里也同意许玉林维修过辅房，但系出于居住安全的考虑，并不能证明辅房系许玉林所有。许玉林及其女儿、女婿等其他家庭成员这三十年来都没有在村里居住过。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日通过第三次修正，新法于2020年1月1日起施行。本案许玉林建房申请及甪直镇政府作出《初审意见》均发生在新法施行前，故应适用修正前的土地管理法。土地管理法第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。根据《苏州市宅基地管理暂行办法》、吴中区人民政府文件吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》等规定，农村村民建住宅（原地翻建、移建、新建），由本人向所在村民委员会提出书面申请并提供相关材料，村委会对材料核对后经村民代表会议或农村集体经济组织成员大会讨论通过后报镇村建办，经镇村建办、国土所现场查勘，符合条件的报镇政府（街道）会审，会审通过后经过公示，报区规划部门审批（原地翻建）或国土部门审批（新建）。因此，农村村民使用宅基地建房实行的是逐级审批程序。如果哪一级不作为或者审批不予通过，村民的建房申请即无法进入下一个审批流程，因此无论哪一环节是否依法履职、作出何种决定都关系到村民合法建房权利能否依法实现。故此，村民有权对有关单位或部门的审批行为提起行政诉讼。本案中，甪直镇政府作为审批环节中的行政机关之一，具有审批职责，其虽辩解从未收到许玉林的建房申请材料，作出的《初审意见》系对许玉林的信访和咨询答复，但甪直镇政府在《初审意见》中明确系针对许玉林翻建房屋的申请且经村委会提供材料，即使甫南村村委会坚称未将材料转交到镇里，原审法院也不能认定甪直镇政府未收到相关建房申请，且该《初审意见》直接否定了许玉林的建房申请，已经对许玉林的权利造成了实际影响，综上，甪直镇政府提出的辩解意见不能成立，原审法院不予采纳。甪直镇政府主体适格，本案亦属于行政诉讼受案范围。 关于许玉林是否符合原地翻建房屋的条件，结合土地管理法律法规及苏州市、吴中区有关宅基地管理和使用政策，综合全案事实情况，原审法院分析认定如下： 一、关于许玉林是否享有涉案宅基地使用权。许玉林认为，即使获批的另外一块地为宅基地，同时拥有两块宅基地也不违反当时的土地管理法，因为土地管理法直到1998年修改时才正式明确规定“一户一宅”原则，许玉林的两块宅基地均是通过合法手续取得，1992年将新宅基地上房屋出售后便又恢复到仅有一块宅基地状态，整个过程均不违法。原审法院认为，第一，关于农村宅基地的审批、使用和管理本身具有极强的政策性，各地规定不尽一致，除了法律层面，同时要兼顾政策。土地管理法（1986年6月25日发布）自1987年1月1日起正式施行，当时没有在法律条文中明确规定“一户一宅”即“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但“一户一宅”原则在宅基地使用和管理过程中一直存在并且得到遵守和执行。1986年版土地管理法第三十八条第三款规定，出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，该条款就已经隐含有“一户一宅”的意思。第二、按照吴中区当时的宅基地政策，许玉林户不可能同时获批两块宅基地，许玉林户应系拆旧建新。根据1982年2月13日施行的《村镇建房用地管理条例》第九条规定，社员建房用地由县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准。原吴县人民政府《关于农村社员建房用地的若干规定》第三条规定，农村民房占地标准，不论是老宅基地或占用耕地，一律以户为单位计算，按人口多少合理控制：三人或三人以下不超过二分五厘；四至五人不超过三分，六人及六人以上不超过三分五厘。第四条第4款规定，凡经批准拆旧建新的建房户，应坚持先拆后建，不得先建后拆。本案中，许玉林户1987年11月获批的建房地块属于宅基地应无异议，根据事实情况，许玉林户属于异地移建，若许玉林能同时保留原宅基地，则许玉林户家庭共计占有宅基地面积是5.52分，而许玉林户申请宅基地在册人口仅有3人，算上许玉林母亲也不超过4人，按照规定享有的宅基地最多不超过三分，因此，许玉林户在当时政策规定下不能同时享有涉案宅基地和新获批宅基地，许玉林应当按照规定拆除旧房屋，退出原宅基地。第三、事实上，许玉林户在建新房时已经将原宅主房拆除，涉案宅基地使用证与当时客观情况不符，不能证明许玉林户还享有涉案189平方米的宅基地使用权。根据许玉林确认和陈述，辅房未拆是因为当时村里同意保留，甫南村村委会表示主要是考虑许玉林的母亲在住，按政策规定，原宅应当全部拆除，因此可以认为辅房属于“应拆未拆”。况且，根据村镇建房宅基地审批表登记，辅房仅有35平方米，其占地最大不超过该建筑面积，涉案宅基地登记面积已经远远超过辅房占地面积。同时，不动产实行房地一体主义，在许玉林户主房已经拆除情况下，涉案宅基地使用权登记已经部分丧失了事实基础。至于许玉林户在申请异地新建同时取得了涉案宅基地的使用权登记，甪直镇政府所做解释基本符合上世纪80年代全国农村土地确权登记的大背景，许玉林获得涉案宅基地使用证并不代表其依法可以“一户两宅”或者政府部门对其享有两块宅基地的认可。不论许玉林取得宅基地使用证时是否已经将主房或房屋全部拆除，其宅基地使用证项下的宅基地应交由村集体收回。 二、关于许玉林是否有权申请原地翻建。许玉林主张，按照吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》第二条第4款“非农户有宅基地使用证，原房屋仍在，且户口在宅基户口在宅基地所在村，建”之规定，其完全符合条件，翻建申请不应被拒绝。原审法院认为，首先，许玉林不属于农村村民或集体经济组织成员，不具有农民身份。许玉林户口早就从户口早就从甪直镇甫南村迁出，户口，虽然其2017年从外地回迁至原籍，但不改变其非农身份，且无证据证明其享受过1998年二轮农村土地承包经营权，所以许玉林不具有农民身份。虽然许玉林主张在原有宅基地上翻建，并非申请新的宅基地，但原有宅基地依照当时政策应交由村集体收回，其实质上不应享有，并且在辅房基础上翻建，因辅房面积较小，有可能要增加占地面积，也涉及扩大宅基地面积的问题，因此本案许玉林申请翻建，可以认定应属于申请新的宅基地。退一步而言，即使纯粹是翻建，也是在宅基地上建房。根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的户籍在册的农村村民，有农民身份，失去了享受农村宅基地建房政策的身份条件。其次，吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》第二条第4款中“原房屋仍在”应理解为全部房屋或者主房仍在，如果主房已经拆除或灭失，仅辅房保留，不能认定为“原房屋仍在”。《苏州市吴中区农村房屋拆迁管理实施办法(试行)》第十五条规定，农村房屋分为主房和辅房两类。其中主房的认定，以房屋产权证或镇人民政府的建房批复载明的建筑面积为依据，在宅基地以内的其余房屋为辅房。从功能上看，主房一般是指院落中初始建造的生活居住性主体住宅房屋，辅房指除主房之外的其他初始用途的房屋。所以，主房是经批复的生活居住性主体房屋面积，辅房依附于主房，不具有独立性质，“原房屋仍在”不包括主房已拆仅剩辅房的情形。综上，许玉林亦不符合上述吴政办（2016）107号文件第二条第4款规定的非农户翻建房屋条件。 综上，许玉林户提交的建房申请不符合法律法规及政策条件，甪直镇政府作出的《初审意见》基本正确，许玉林要求甪直镇政府为其办理房屋建设审批手续的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回许玉林的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由许玉林负担。 上诉人许玉林上诉称：一、对于被上诉人、原审第三人何时收到上诉人翻建申请材料、被上诉人为何怠于履行审批职责，原审避重就未予以调查，径直认定被上诉人作出的《关于申请翻建的初审意见》基本正确，属于认定事实不清。1、上诉人于2018年1月初向原审第三人提交了建房申请书及相关材料，但在之后长达近两年的时间内，被上诉人均以不作为的方式对待上诉人的建房申请，期间上诉人多次口头催促，未果的情况下于2019年11月8日向苏州市吴中区人民政府、苏州市自然资源和规划局吴中分局、被上诉人寄发《要求尽快依法予以答复的催告函》，被上诉人于2019年11月12日给上诉人送达了《关于申请翻建的初审意见》，明确该意见为拟办意见；同时被上诉人原审答辩意见第一点也坚持该拟办意见是对上诉人长期咨询所作出的解释应答，拒不承认这一具体行政行为。但原审并没有查明、认定被上诉人存在长期不作为的违法行为。2、《关于申请翻建的初审意见》明确“经村委会提供的材料”，但庭审中，被上诉人、原审第三人仍拒不承认收到过上诉人提交的翻建申请材料。原审对此不予以调查，直接认定被上诉人收到过材料，变相替被上诉人、原审第三人开脱。对于被上诉人长期怠于履行审批职责的行为、百般抵赖的行为、投诉信访后才给出拟办意见且不认为是具体行政行为的行为，原审还能认定为基本正确，给上诉人的印象明显是原审在袒护行政机关。二、原审认定上诉人不享有案涉宅基地使用权基本是建立在主观推测层面、轻信解释、缺乏证据支持，属于事实认定不清。首先、案涉宅基地是上诉人于1988年6月10日提出登记申请，于同年8月20日左右获批取得《宅基地使用证》，该登记未经法定程序撤销前，具有法律效力。事实上，至今职能部门并未撤销该登记。其次,历史沿革至今,相关事实也可证明上诉人为案涉宅基地使用权人。1、原审认定上诉人在获得坡田建房时案涉宅基地已经退还，那么1992年村镇两级同意上诉人将坡田建造的三上三下出售给同村集体组织成员，必然导致上诉人虽仍为原审第三人组织成员，没有任何宅基地可用的尴尬境地出现，鉴于此后上诉人未再申请过新的宅基地，故村镇两级同意出售是认可案涉宅基地使用权仍属于上诉人。2、坡田建造房屋出售后，上诉人也多次要求原审第三人对于其对案涉宅基地仍有使用权予以证明，2013年原审第三人也出具过类似《证明》。3、1998年2月27日上诉人、案涉宅基地左右邻居为解决通行矛盾，在原审第三人的组织下，在甪直司法办签署了《协议书》，上诉人在此协议中也是以案涉宅基地使用权人签字。第三，1987年11月上诉人是申请原址翻建而不是异地移建，考虑到原址院落大门出口处被左右邻居占用实际通行不方便，原审第三人才动用坡田让上诉人建造三上三下。故该建造行为并非上诉人本意，而是被上诉人、原审第三人单方面作出的决定，而事实上，上诉人从不认可该坡田为其新的宅基地，也希望回到老宅(案涉宅基地)居住，故原审认定坡田建造房屋属异地移建是错误的，进而适用原吴县人民政府《关于农村社员建房用地的若干规定》也是错误的。第四，上诉人从不认可1987年11月村镇两级批准的坡田为新的宅基地，但原审在没有证据的支持下直接认定坡田属于宅基地显属事实认定不清：1、坡田系新宅基地至今未见宅基地使用权证，如被上诉人庭审陈述“因为土地管理法的实施，自上而下的相关政府部门在推动土地的确权登记……”，原审判决也采纳了该观点，既然土地确权工作早在1987年之前就开展了，那么对1987年11月村镇两级批准的坡田进行确权正与时俱进，故该陈述与至今未见坡田宅基地使用权证的客观事实是矛盾的。2、坡田审批、建造在先，案涉宅基地使用权证申领、核发在后，姑且认可被上诉人、原审第三人陈述的案涉宅基地的确权工作可能早在1987年已经完成是事实，但经办机构均涉及村镇两级，在当时土地确权的时代背景下，其在明知坡田已经被批准为新的宅基地下不可能再核发案涉宅基地使用权证，被上诉人的解释是完全不符合常理的。3、客观上坡田是不可能被批准为宅基地的。如果说1987年11月村镇两级有关坡田的审批就是新的宅基地的审批，那么该审批也是违法的，根据证据《村镇建房宅基地申请表》“说明”中第2点的内容，宅基地占用耕地、桑田等，一律应经县政府批准，但县人民政府并未盖章同意。那么坡田性质到底是否属于耕地?原审第三人认为坡田是对坡地的另一种说法，所以不需要经过县政府批准。上诉人则认为坡田为可耕种农田并为此使用每年上缴农业税，对此原审未进一步调查，直接采纳了原审第三人的意见。上诉人将在二审提交完成口粮、农业税征缴的相关证据。第五，原审庭审调查从未涉及上诉人是否享受过1998年二轮农村土地承包经营权，庭后也未就该问题与上诉人有过任何沟通，在此情况下原审判决直接认定上诉人无证据证明其享受过1998年二轮农村土地承包经营权也属事实认定不清，二审中上诉人将提供其享受过1998年二轮农村土地承包经营权的相关证据。三、依法治国需要人民法院审理行政案件必须以法律为准绳，但原审对于法律适用却存在严重的错误。首先，“一户一宅”的原则在建国以来的宅基地使用和管理过程中是否一直存在并得到遵守和执行，上诉人无法确认，但依据原审的观点可以推断出任何一户多宅均是违法的，然而全国各地一户多宅合法的事实比比皆是。土地管理法直到1998年修改时才正式明确“一户一宅”的原则，至此人民法院才可以从法律层面上适用该原则，此观点已经在诸多判例中得以体现。同时为了否定上诉人1987、1988两块宅基地的合法性，原审强行适用土地管理法1986年6月25日修改版本中的第三十八条第三款，认为该条款已经隐含了“一户一宅”的意思。上诉人重读该条款“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，但丝毫得不出那层隐含意思。如果一户已经有两宅、三宅或者更多，出卖或者出售其中一处，依法不得再申请新的宅基地或许才是这个条款的真实含义。其次，原审适用原吴县人民政府《关于农村社员建房用地的若干规定》第三条规定，试图从人均宅基地的面积不合理推断出案涉宅基地不再属于上诉人。但这种适用首先得论证用于新建房屋的坡田是新的宅基地，如前所述，原审直接予以认定是错误的；即便坡田是新的宅基地，但《关于农村社员建房用地的若干规定》全文未对超过人均面积的情形作何处理有明确规定，而上诉人历史上短暂有过两块宅基地均是通过村镇两级审批的，存在特殊的历史原因，但不能否认其合法性。第三，根据吴政办(2016)107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》第二条第4款“非农户有宅基地使用证的，原房屋仍在，且户口在宅基户口在宅基地所在村，建”，存在非农户但有宅基地的客观情况，这与被上诉人的观点“非农户依法不享有宅基地”是相悖的，也说明户口性质不户口性质不是本案的关键。“原房屋仍在”理解时又适用了《苏州市吴中区农村房屋拆迁管理实施办法(试行)》的内容，这种适用明显带有主观倾向，两个政府文件所要规范的内容完全不同，却被强行联系在一起。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人诉讼请求或发回重审。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人甪直镇政府答辩称，一、被上诉人不存在怠于履职的行为。被上诉人未收到过符合法律规定的申请材料，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十五条的规定，若上诉人申请建房，则应向所在村民委员会提出书面申请，如实填写《申请使用宅基地审批表》，并提供户籍证明、户籍证明、用证、宅基地证或其它权源证明(新建户除外)，以及与建房用地申请内容相一致的其它证明。经村民委员会复核材料的真实性并盖章确认，再经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后上报镇(街道)国土资源所，而本案中上诉人并未提交上述完整的申请材料。《关于申请翻建的初审意见》系因上诉人来信要求出具书面意见，在此情况下被上诉人向村委会调取案涉宅基地审批情况等材料，用以证实《初审意见》所载事实，所以才有其中“经村委会提供的材料”，并非收到原告的申请材料。另外，即使认定被上诉人收到相关申请材料，因现有法律法规等均未对宅基地建房审批事宜作出时限、程序要求，且未对村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论、村委会上投等作出时限规定。被上诉人已经及时按照上诉人要求给予书面的《初审意见》，被上诉人作出的行为合法合理，并不存在故意拖延或怠于履职等行为。二、原审认定上诉人不享有案涉宅基地使用权事实清楚，适用法律正确。1、虽然在《土地管理法》实施前并未有“一户一宅”的明确规定，但这并不意味着农村村民可以不受任何限制的享有宅基地使用权。国务院《村镇建房用地管理条例》(1932年02月13日起施行)第九条规定，“社员建房用地，由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城效、集镇等不同情况，分别规定用地限额，县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准。”该条即赋予了县级人民政府具体规定宅基地面积标准的权力。吴县人民政府在1983年3月1日发布了《关于农村社员建房用地的若干规定》，其中第三条明确了民房占地标准，即“从现在起，农村民房占地标准，不论是老宅基地或占用耕地，包括住房、柴房、厨房、猪舍、沼气池及场地在内，一律以户为单位计算，按人口多少合理控制：三人或三人以下不超过二分五厘；四至五人不超过三分；六人及六人以上不超过三分99.同时，该规定第一条明确“社员迁居后腾出的宅基地五厘……和原有宅基空地，原主不得继续占用，应由社队统一安排使用。”“凡经批准拆旧建新的建房户，应坚持先拆后建，不得先建后拆”本案中，上诉人家庭户宅基地占地面积(依其家庭人口数量计算)最多不得超过三分，上诉人家庭在异地新建宅基地房屋时应当将原宅基地上全部房屋拆除。而从事实行为上，上诉人家庭异地新建时已按规定拆除其原有宅基地上的三间主房(按照苏州地区农村风俗习惯的用语，主房系经宅基地建房审批后合法建造的居住房屋，辅房系未经批准建造的辅助性的非居住用房)，因此事实上其已按《关于农村社员建房用地的若干规定》的要求将原宅基地使用权退回社队(村集体)，两间辅房未予拆除仅是当时社队(村集体)基于人道主义考虑给予村民的照顾性居住使用，属于社队统一安排使用的行为，因此，两间未予拆除的且没有合法建造审批手续的辅房的存在并不能证明其仍享有老宅基地的使用权。2、案涉老宅基地使用权在80年代经过前期的权属、界址、面积和用途等地籍调查及确权登记，因权籍调查时上诉人尚未申请异地新建而发证工作延后，且发证时上诉人新宅房屋尚未实际建造完成、老宅房屋尚未拆除，故在1988年8月26日才会对原宅基地进行确权发证，但事实上，上诉人在新宅建房后(迁居)已按规定拆除其三间主房并腾出该处宅基地、退还给集体。至此，上诉人在享受新宅基地使用权的同时，老宅基地证也就自然作废了。3、吴中区人民政府发布的《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》(吴政办（2016）107号文件)出台于2016年10月8日，该指导意见中亦明确了《土地管理法》中一户一宅”的基本原则，享有宅基地的对象只能是户籍在册的户籍在册的农村村民，有一处宅基地。对于该《指导意见》第二条第4点“非农户有宅基地使用证，原房屋仍在，且户口在宅基户口在宅基地的所在村，建”，该条款的适用应同时符合以下条件：(1)申请人系非农户；(2)申请人本人名下有宅基地使用证，其合法的享有宅基地使用权，且符合一户一宅的基本原则；(3)申请人合法建造的房屋(主房)尚存；(4)申请人户口须回迁户口须回迁至宅基地所在村；人不存在出卖、出租、赠与农村住宅等丧夫申请宅基地资格的行为；(6)翻建符合规划要求；而本案中上诉人家庭并无宅基地使用权，并无合法建造的房屋(主房)存留，且已因其出卖农村住宅行为而丧失申请宅基地的资格，其申请翻建不符合法律法规及政策性文件的要求。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 原审第三人甫南村村委会未发表答辩意见。 二审中上诉人提供粮、油、合同定购出售证、土地承包经营权证书、守则、协议书、工程算书、证明、田亩如意图等证据，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第五十二条规定，第二审程序中“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。经核查，上诉人提交的上述证据并非二审期间的新证据，上诉人逾期提交，本院不予接纳。 二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，应予以确认。 本院认为，根据修改前的《土地管理法》第六十二条第三款、《江苏省土地管理条例》第三十五条、《苏州市宅基地管理暂行办法》、吴中区人民政府文件吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》等规定，农村宅基地建房实行逐级审批制度，甪直镇政府作为审批环节中的行政机关之一，具有相应的审批职责。关于涉案宅基地使用权，吴县人民政府1983年3月1日发布的《关于农村社员建房用地的若干规定》第一条规定，“社员迁居后腾出的宅基地和原有宅基空地，原主不得继续占用，应由社队统一安排使用。”第四条第四项规定，“凡经批准拆旧建新的建房户，应坚持先拆后建，不得先建后拆。”本案上诉人许玉林户于1987年以原有三间平房已破旧为由申请建造三上三下楼房，属于异地拆旧建新的情形。对此，上诉人应当依法拆除旧房屋，退出涉案老宅基地（事实上，上诉人在建新房时已经将原宅主房拆除），即上诉人没有事实及法律依据同时获得涉案老宅基地和新获批宅基地。而对于新获批的宅基地，因上诉人后续与同村村民签订相关买卖协议及户口迁出，户口迁出，新获批的宅基地。按照《土地管理法》第六十二条“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，现上诉人申请使用宅基地建房，缺少充分的事实及法律依据，被上诉人对上诉人不予办理房屋建设审批手续，并无不当。对于原房屋存在状态，上诉人老宅主房早已拆除，甫南村村委会表示考虑辅房由上诉人母亲在住而未拆，因此涉案辅房属于“应拆未拆”的情形。一审法院根据《苏州市吴中区农村房屋拆迁管理实施办法(试行)》第十五条等规定，认定主房是经批复的生活居住性主体房屋面积，辅房依附于主房，原房屋仍在不包括主房已拆仅剩辅房的情形，上诉人申请建房不符合吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》第二条第4款“非农户有宅基地使用证，原房屋仍在，且户口在宅基户口在宅基地所在村，建”的规定，并无不当。综上，上诉人要求被上诉人为其办理房屋建设审批手续的诉讼请求不能成立，本院不予支持。另，上诉人主张被上诉人对其建房申请，怠于履行审批职责，经核查，甫南村村委会认可大概就是上诉人建房申请落款日期（2017年12月22日）大致时间收到上诉人的建房申请，但主张收到申请后经审核口头告知上诉人不能批准，材料没有转到镇里。甪直镇政府亦主张未收到符合规定的申请材料，《关于申请翻建的初审意见》系因上诉人来信要求出具书面意见，在此情况下被上诉人向村委会调取案涉宅基地审批情况等材料，用以证实《关于申请翻建的初审意见》所载事实，所以才有其中“经村委会提供的材料”。本院认为，参照《苏州市宅基地管理暂行办法》、吴中区人民政府文件吴政办（2016）107号《关于吴中区农村宅基地建房管理工作的指导意见》等关于农村宅基地建房逐级审批的规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，应由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后，报乡（镇）人民政府审核。本案上诉人的建房申请在获得村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意前，相关材料依法不会流转至甪直镇政府审批，且甪直镇政府对《关于申请翻建的初审意见》中所载的“经村委会提供的材料”作出合理解释，故本院对上诉人关于被上诉人怠于履行审批职责的上诉理由不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人许玉林负担。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  姜雨昊 二〇二〇年十月二十九日 书记员  张 雷