四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终46号 上诉人（原审原告）四川万景融汇文化旅游开发有限公司。住所地，四川省眉山市东坡区二环东路**万景国际商业楼**。 法定代表人廖伦万，总经理。 委托代理人李燕霞，女，该公司员工。 委托代理人杨强，男，该公司员工。 被上诉人（原审被告）眉山市自然资源局。住所。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道东二段**div> 法定代表人王泽文，局长。 委托代理人曾泽君，男，该局土地利用科科长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人四川万景融汇文化旅游开发有限公司（以下简称万景公司）因与被上诉人眉山市自然资源局国有土地使用权出让合同违约金征收一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（以下简称东坡区法院）（2020）川1402行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2××7年11月24日，原眉山市国土资源局（以下简称眉山市国土局）作出2××7（Ｓ）-3号地块的《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第三条载明：宗地位于齐××与××交叉口东南角，东临储备土地，南临阜成路，西临文定街，北临齐通路，面积105207.48㎡。第六条第（五）项载明现场踏勘：“拍卖宗地即日起在宗地现场展示，竞买人在拍卖宗地展示期间到眉山市公共资源交易网下载文件并自行踏勘，详细了解宗地的有关情况。地面设施以及地下水、电、气、给排水等地下设施、埋藏物等情况由竞买人自行到相关部门了解核实。一经报名申请参与竞买，则表示对拍卖宗地的所有现状予以认可。若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定进行办理，所需费用由竞得人承担。”第十二条交地条件载明：（一）该宗地土地范围内无建、构筑物和地面附着物；（二）该宗土地基础设施达到道路、水、电“三通”，具备动工开发条件；（三）土地权属清晰，无权属遗留问题。 2××7年12月20日，胡晓娇（万景公司）以6.35亿元竞得2××7（Ｓ）-3号宗地的国有建设用地使用权，并与拍卖承办人眉山市公共资源交易中心签订《拍卖成交确认书》。2018年1月3日，眉山市国土局（出让人）与原告（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》），主要约定：“第四条，本合同项下出让宗地编号2××7（Ｓ）-3号，宗地总面积105207.48平方米，其中出让宗地面积105207.48平方米。该宗地位于齐××与××交叉口东南角，东临储备土地，南临阜成路，西临文定街，北临齐通路。”“第六条，出让人同意在2018年1月3日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到该宗土地范围内无建筑物、构筑物、青苗等附着物和地下网管全部拆除，为净地；场地平整。周围基础设施达到道路、水电三通，具备开工条件；土地权属清晰，无任何遗留问题。”“第八条，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为6.35亿元。”“第九条，本合同项下宗地的定金为人民币1.27亿元，定金抵作土地出让价款。”“第十条，（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期3.175亿元，付款时间2018年1月20日之前。第二期3.175亿元，付款时间2018年3月20日之前。”“第三十条，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”“第三十八条，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算”。 2018年1月3日，眉山市国土局与原告签订《交地确认书》，主要载明：该宗地于2018年1月3日交付给万景公司。双方确认，交地方交付土地的时间、面积、四至范围、交地条件等符合双方签订的《土地出让合同》的约定，出让宗地已具备动工开发利用的条件。 2018年1月10日，眉山市东坡区文物保护管理所向原告发出《关于文物调查、勘探、发掘的通知》，主要载明：“请你公司在施工建设前委托专业考古机构，对该项目建设范围内的地上、地下文物分布情况予以调查、勘探，并配合保护文物，在调查、勘探、发掘完工后，方可使用该地块。” 2018年1月15日，眉山市国土局向原告发出《土地出让金缴纳提示单》，告知原告于2018年1月20日前缴纳第一期土地出让金3.175亿元。1月18日，原告向眉山市国土局发出《关于土地出让金延期缴纳的报告》称，该宗地周边的文定街、齐通路的市政道路标高及市政管网无相关资料，相关的市政配套设施也不完善，不符合合同约定“该土地无任何遗留问题”的交付条件，请求待市政2号、15号道路畅通后，再行签订《国有建设用地使用权出让合同》并另行确定土地出让金的交纳日期。2月7日，原告向眉山市国土局发出《关于延期缴纳土地出让金的报告》载明：在本项目用地红线内有一条10千伏高压电缆线贯穿通过，供电公司树立标示“禁止开挖，下有电缆”。特恳请贵局尽快协调相关单位，将该高压电缆线移出施工红线范围外。待贵局交付的土地达到合同约定的交付条件后，我司将依约交纳剩余部分出让金。2月23日，眉山市国土局对原告作出《关于按合同约定缴纳土地出让金的函》载明：“你公司2018年2月7日《关于延期缴纳土地出让金的报告》收悉。经与市住房城乡建设局衔接，现将相关事宜函告如下：“一、你公司竞得的F-8地块与F-9地块之间的确存在临时迁改地埋高压电缆。在F-8地块内，距两块地中间围墙不足1米，不影响你公司对该地块的正常开发建设。你公司可与市住房城乡建设局沟通协调地埋高压线路事宜。二、你公司于2018年1月3日与市国土局签订了《土地出让合同》，并同时签订了《交地确认书》，认可了该宗地符合合同约定条件。因此，请你公司按合同约定缴纳土地出让金。”3月5日，原告向眉山市国土局发出《关于请求妥善处置竞拍土地内高压线并延期缴纳土地出让金的报告》，再次请求眉山市国土局尽快协调相关单位，将该高压电缆线移出红线范围外，待案涉地块达到合同约定的交付条件后交纳剩余部分出让金。3月15日，眉山市国土局向原告发出《土地出让金缴纳提示单》。3月21日，眉山市国土局向原告作出《关于F-8地块地埋高压线及土地出让金缴纳相关情况的复函》，主要载明：“一、2018年3月6日，市住建局会同市国土局、三新电力公司及贵公司对F-8地块地埋高压线进行了现场踏勘，沿项目红线围墙内侧距围墙1米临时下地的10KV大圣线普田支线不影响你公司对该项目开工和建设，请你公司在施工过程中采取保护措施，确保项目施工建设和电力线路运行安全。二、请你公司按合同约定按期缴纳土地出让金”。 2018年5月21日，眉山市东坡区文物保护管理所向原告发出《关于文物调查、勘探、发掘工作结束的通知》载明：“你公司委托四川省文物考古研究院对位于進××小区所在地块进行的文物调查、勘探、发掘工作已于2018年5月20日结束，自2018年5月21日起，你公司可使用该地块”。 2018年6月28日，眉山市国土局向原告发出《关于迟延支付土地出让价款的违约责任的函》，告知原告部分土地出让金未按合同约定按时缴纳，已经违反合同约定，原告应自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的１‰向该局缴纳违约金。原告于7月３日向眉山市国土局发出《关于部分土地出让金推迟支付有关情况的报告》，以出让方交付的土地未达到“净地”的约定，土地内有一条10千伏高压电缆线贯穿通过，埋深不足1米且供电公司树立“禁止开挖，下有电缆”的标示，对项目安全施工构成严重威胁；土地周围基础设施不符合合同约定，出让方交付土地的排水系统存在严重隐患为由，请求免除其土地出让金推迟支付的违约金。2019年5月29日，被告眉山市自然资源局对原告作出《关于缴纳延迟支付土地出让价款违约金的通知》，告知其于2019年6月28日前向被告支付违约金2366.75万元。原告于6月12日向被告复函称，被告交付的地块未达到《土地出让合同》第六条约定的交付条件，且该地块发现有古墓，原告推迟缴纳土地出让金的行为不属于违约，不应承担违约责任，请求免除土地出让金延迟支付的违约金。 2019年8月14日，被告向原告送达《追缴延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定告知书》，告知了原告拟作出行政追缴决定的内容、依据及陈述、申辩和听证权。9月6日，被告举行听证会听取了原告和案件经办机构的陈述意见。10月28日，被告向原告作出作眉市自然资追处（2019）2号《追缴迟延支付土地出让价款违约金行政处理决定书》（以下简称2号追缴决定），主要载明：“根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款之规定，及出让合同第三十条约定，对你公司延迟缴纳土地出让价款的行为，作出如下行政处理决定：由你公司在收到本行政处理决定之日起三十日内缴纳逾期支付土地出让价款违约金共计2366.75万元（户名：眉山市财政非税收专户；账号：11×××01；开户行：中国银行股份有限公司眉山分行新区支行）”。原告万景公司不服，遂提起诉讼，请求撤销被告作出的2号追缴决定。 另查明，原告分别于2××7年12月22日缴纳土地出让金5500万元（竞买保证金转出让金）、2018年1月23日缴纳土地出让金1亿元、2018年3月7日缴纳土地出让金1.625亿元、2018年5月9日缴纳土地出让金3亿元、2018年5月10日缴纳土地出让金1750万元。原告签署《交地确认书》及《土地出让合同》前已经实地踏勘宗地状况，签署确认书时只有阜成路道路畅通，齐通路、文定街、规划道路均未通路。原眉山市国土资源局的职权现由被告行使。 一审认为，本案的争议焦点为：一、原告是否应支付延迟交付土地出让金的违约金。二、合同约定每日1‰的违约金是否符合法律规定。三、被告作出的2号追缴决定是否合法。 关于争议焦点一：《土地出让合同》第六条约定，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到该宗地范围内无建筑物、构筑物、青苗等附着物和地下管网全部拆除，为“净地”，场地平整，周围基础设施达到道路、水、电“三通”，具备开工条件，土地权属清晰，无任何遗留问题。第三十条约定受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。本案中，原告延迟缴纳部分土地出让金，按照《土地出让合同》的约定，属于违约情形，应当缴纳延迟支付土地出让价款的违约金。虽然原告主张其在被告交付土地后，发现土地不符合出让合同第六条约定的净地、道路水电三通的交付条件，且在宗地内发现古墓，需进行文物调查、勘探、发掘，前述情况导致原告不能如期开发。但是《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第六条第（五）项已载明原告有现场踏勘的权利，竞买人一经报名申请参与竞买，则表示对拍卖宗地的所有现状予以认可；若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定进行办理，所需费用由竞得人承担。故原告在签订《土地出让合同》前进行现场踏勘，就能够发现宗地内是否有高压线及宗地周边道路是否畅通的情况，其也应当预见到宗地内可能存在文物发掘的商业风险。且原、被告已签署《交地确认书》，确认交地方交付土地的时间、面积、四至范围、交地条件等符合双方签订的《土地出让合同》的约定，出让宗地已具备动工开发利用的条件。故原告所述理由不能成立，应当支付延迟交付土地出让金的违约金。 关于争议焦点二：首先，由于国有建设用地使用权出让价款及其违约金属于国家财产，原、被告签订的《土地出让合同》属行政协议。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”的规定，被告制定按每日1‰的违约金并不违反上述规定。其次，原告与被告签订的《土地出让合同》系双方出于真实意思表示，双方对于违约金的约定不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受到法律保护。再次，庭审查明的迟延缴纳土地出让金的事实与被告2号《追缴决定》查明的事实一致，原告对此无异议。被告按照迟延缴纳土地出让金的天数及金额，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款规定及《土地出让合同》第三十条约定，计算出原告应缴纳的违约金为2366.75万元，符合上述规定，对原告“双方约定的违约金过高，应予调整”的主张，该院不予支持。 关于争议焦点三：因原告存在迟延缴纳土地出让金的情况，在原告延迟支付出让款后，被告多次通知原告缴纳违约金，由于原告仍未缴纳，2019年8月被告作出《追缴延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定告知书》，告知了原告拟作出行政追缴决定的内容及陈述、申辩、听证权,原告随后也进行了陈述申辩。9月6日，被告举行了听证会，听取了原告和案件经办机构的陈述意见。10月28日，被告在查清原告违约的事实后，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款之规定及《土地出让合同》第三十条的约定，作出2号追缴决定。据此，被告作出的2号追缴决定，事实清楚、程序合法，适用法律法规正确。 综上，原告应当每日按延迟支付土地出让价款的1‰缴纳违约金；被告作出的2号追缴决定事实清楚，程序合法、适用法律法规正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告万景公司的诉讼请求。 上诉人万景公司上诉称：一、一审判决的主要事实依据不足。1.案涉土地下存在文物，明显属于《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定的不可抗力；2.被上诉人交付土地上存在高压线、道路不通、排水不畅，由于被上诉人处于强势地位，参与拍卖的竞买人要么默认现有条件参与竞拍，要么直接出局。拍卖须知并非合同条款，且被上诉人提供的格式条款加重了上诉人的合同义务，应属无效条款；3.《成都市人民政府关于进一步加强全市土地上市与供后监管的意见》本案应参考适用，文物勘探期间不属上诉人违约。因此，被上诉人交付的土地不符合合同约定的交付条件，违约在先，上诉人缓缴土地出让金，属于行使先履行抗辩权，不属违约行为。二、一审判决适用法律不当。根据《中华人民共和国合同法》第三十九条、第一百一十四条的规定，被上诉人提供的格式合同中加重上诉人负担的条款无效，违约金标准过高，应当适当调整，以存贷款利息作为违约金认定标准比较合理。一审所适用的国务院办公厅的文件与《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定冲突，应当优先适用《中华人民共和国合同法》的规定。综上，被上诉人作出2号追缴决定的主要事实和法律依据不足，应予撤销。 被上诉人眉山市自然资源局辩称，出让合同合法有效。上诉人已确认并接收被告按出让合同约定交付的宗地。上诉人认为宗地未达“三通”和开工条件不属实。根据拍卖文件关于规划红线范围内涉及地下文物的规定，文物勘探是上诉人竞买宗地时应预见的情况。完成文物勘探不属于宗地交付条件，也不属于不可抗力。出让合同并未约定宗地周边道路均应建设完毕并验收合格。上诉人竞买宗地前已踏勘现场，知悉沿项目红线围墙内侧距围墙1米临时下地的地埋高压线不影响项目建设。2018年3月6日，被上诉人及眉山市住建局、三新电力公司与上诉人也对地埋高压线不影响项目建设进行了确认。上诉人接收宗地后，早已对宗地开发建设并预售。上诉人迟延支付土地出让价款事实清楚，应依法支付违约金。综上，被上诉人作出的2号追缴决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，适用法律法规正确。应驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，对此，本院予以确认。 本院认为，本案系因国有建设用地使用权出让引发的行政诉讼。上诉人万景公司的诉讼标的为被上诉人作出的2号追缴决定。作出该追缴决定的基础是被上诉人眉山市自然资源局与上诉人万景公司签订的《土地出让合同》，上诉双方争议主要围绕《土地出让合同》履行过程中是否存在违约行为、是否应当按该合同约定承担违约责任而展开。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，案涉《土地出让合同》属于行政协议范畴。故本案一方面在审查被上诉人作出的2号追缴决定是否合法、是否应当被撤销的同时，另一方面亦应当从行政协议的角度审查双方是否按约定履行了案涉《土地出让合同》。经审理查明，上诉人逾期支付土地出让金的事实成立，双方当事人对该事实亦无争议，双方争议的焦点在于：一、被上诉人是否已按《土地出让合同》履行了交地义务；二、2018年1月10日至5月21日期间的案涉土地文物调查、勘探、发掘时间是否应当从上诉人支付土地出让金的逾期时间内予以扣减；三、案涉《土地出让合同》中约定的每日1‰的违约金是否过高且应当适当调减。对此，阐述意见如下： 关于争议焦点一，案涉土地在出让过程中，经过了公告、现场展示、拍卖、签订出让合同、签订交地确认书等众多环节和程序，最初公告至最后交地期间并无任何改变。首先，拍卖前竞拍人可自行踏勘。通过踏勘，万景公司对案涉土地面积、四至范围、地面情况及周边道路情况、以及宗地红线内存在地埋高压线及位置应该知晓；拍卖成交后万景公司、原眉山市国土局已签署《交地确认书》，确认交地方交付土地的时间、面积、四至范围、交地条件等符合双方签订的《土地出让合同》的约定，并且上诉人万景公司已实际占有土地并进行相应的开工建设。其次，关于宗地红线内存在地埋高压线，万景公司竞得案涉土地后，眉山市住建局会同原眉山市国土局、三新电力公司及原告对地块地埋高压线进行了现场踏勘，对沿项目红线围墙内侧距围墙1米临时下地的10KV大圣线普田支线不影响上诉人对该项目开工和建设的情况进行过确认；万景公司也未提交该地埋高压线对项目开工建设产生实质影响的证据。关于土地红线外排水系统是否完善并非《土地出让合同》约定的土地交付条件。因此，上诉人万景公司主张被上诉人眉山市自然资源局交地不符合合同约定条件的理由不能成立，被上诉人眉山市自然资源局已按《土地出让合同》履行了交地义务。 关于争议焦点二，上诉人关于案涉土地下存在文物，属于不可抗力，上诉人不应承担因此产生的违约责任的主张。拍卖文件是《土地出让合同》合同的组成部分。拍卖文件第六条（五）项“现场踏勘”的规定“若规划红线范围内涉及地下文物，由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理，所需费用由竞买人承担”。该约定对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确，从该约定来看，双方对案涉土地不排除存在地下文物这一事实存在共同的预见性，案涉土地发现文物并非《中华人民共和国合同法》第一百一十七条所规定的不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力，故不能作为上诉人万景公司主张免除缴纳违约金的法定事由。案涉土地因发现地下文物导致的延迟建设商业风险，应当由上诉人万景公司承担。另，上诉人主张成都市已出台相关规范性文件，对新发现文物致土地受让人不能按照出让合同约定期限缴清土地出让价款，可在宗地达到土地交付条件后缴清相应款项，本案应参照适用并应当认定其延期缴款不属于违约的理由，本院认为，一方面，辖区外地方政府的规范性文件并非本案行政诉讼的参照依据；另一方面，本地政府对国有建设用地出让时新发现文物如何处理并无明确规定。故上诉人的该理由不能成立。2018年1月10日至2018年5月21日期间案涉土地文物调查、勘探、发掘的时间，不应当从上诉人支付土地出让金的逾期时间内扣减。 关于争议焦点三，《土地出让合同》约定的逾期交付土地出让金的违约金应否调减。土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜参照私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的合同权利及义务。本案中，《土地出让合同》系双方真实意思表示，上诉人作为专业的房地产开发公司，在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果。综上，《土地出让合同》中约定的违约金标准，受行政规范性文件的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。故上诉人万景公司要求调减违约金标准的上诉请求，本院不予支持。 综上，被上诉人眉山市自然资源局作出的2号追缴决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人万景公司的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人四川万景融汇文化旅游开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  胡海东 二〇二〇年十月二十三日 书记员  李晓洁