广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终130号（2020）粤02行赔终20号上诉人（原审原告）官永全，男，1957年3月8日出生，汉族，住广东省翁源县*******************。委托代理人官远平，男，1985年11月1日出生，汉族，住广东省翁源县*******************。系官永全的儿子。委托代理人林兆富，男，汉族，1955年9月10日出生，住广东省翁源县水利局内****。被上诉人（原审被告）翁源县龙仙镇人民政府。住所地广东省翁源县*********。法定代表人朱启养，镇长。出庭负责人甘平，中共翁源县龙仙镇委员会委员。委托代理人刘河添，翁源县龙仙司法所所长。委托代理人陈奕寰，广东韶源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）翁源县住房和城乡建设管理局。住所地广东省翁源县**********。法定代表人丘培忠，局长。出庭负责人吴毅文，副局长。委托代理人吴英杰，翁源县住房和城乡建设管理局法制股副股长。上诉人官永全因与被上诉人翁源县龙仙镇人民政府（以下简称龙仙镇政府）、翁源县住房和城乡建设管理局（以下简称翁源县住建管理局）镇政府行政强制、行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初443号、（2019）粤0203行赔初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年7月30日，翁源县住建管理局向官永全作出翁建拆字[2019]第5号《拆除通知书》，载明：“你（官永全）在陂下官屋路段未经城市管理行政主管部门许可，擅自设置或超出许可期限的临时搭建建筑物、构筑物行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条规定。现通知你五日内自行拆除违法乱搭建的构筑物。逾期，我局将根据城监大队调查所得材料，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规规定作出强行拆除，由此产生的法律后果由你承担。”因官永全未对房屋进行拆除，2019年8月13日，龙仙镇政府、翁源县住建管理局组织人员对官永全位于龙仙镇陂下村官屋路段的房屋强制拆除。官永全不服，向一审法院提起行政诉讼。请求：一、确认龙仙镇政府、翁源县住建管理局于2019年8月13日的强行拆屋行为违法；二、判令龙仙镇政府、翁源县住建管理局赔偿官永全损失492144元。具体包括：1、房屋128.76平方米×2800元/平方米=360528元；2、护墙41.9平方米×350元/平方米=14665元；3、排污管30米×150元/米=4500元；4、化粪池一个4600元；5、果树46棵×100元/棵=4600元；6、菜地0.26亩×150000元/亩=39000元；7、门坪153.4平方米×165元/平方米=25311元；8、毛竹20条×3元/条=60元；9、打伤官先平的医疗费2830元及误工费7天×150元/天=1050元合计3880元；10、室内的家具损失、电视、饭煲、空调等约10000元；11、安置补偿费25000元。另查明，1988年7月14日，官添文向原翁源县国土资源局提交《翁源县**建房用地申请呈批表》，申请在龙仙镇陂下乡祠堂村杓麻塘兴建129平方米房屋。1988年7月15日，龙仙镇人民政府建设领导小组向官添文颁发№007557《村镇建设许可证》。随后，官添文在该地上建泥砖房。2013年，官永全将该泥砖房拆除，建成一层面积为128.76㎡的红砖铁皮房，铁皮房周边还建有护墙、排污管、门坪和化粪池。2008年10月28日，韶关市人民政府作出韶府复[2008]153号《关于同意的批复》。2020年1月20日，一审法院公开开庭审理本案。官永全在庭审中确认龙仙镇政府、翁源县住建管理局于2019年8月13日强拆的是其铁皮房、周边护墙、排污管、化粪池、门坪，其提出被毁的果树、菜地、毛竹不是在2019年8月13日强拆房屋时被损毁的，且该果树、菜地、毛竹在另一块土地上。同时，官永全在庭审中确认其被强制拆除的房屋位于龙仙镇政府的《翁源县龙仙镇总体规划（2007-2025）》范围内。经一审法院组织官永全、龙仙镇政府、翁源县住建管理局现场指认，确认官永全被强制拆除的房屋位于翁源县龙仙镇总体规划范围内。再查明，2020年1月22日，官永全提交《放弃遗产继承权证明书》，载明官添文女儿官啟娣、官永娣、官尾娣、官添文孙子官先平、官远平、孙女官洁珍、官瑞珍放弃继承官添文的遗产房屋，官添文的遗产房屋由官永全全权继承。2020年2月27日，官永全提交2份翁源县*******民委员会出具的《证明》，载明官添文、林桂花为夫妻，已故，生前育有4名子女，分别为官啟娣、官永娣、官永全、官尾娣；官永全、李雪花为夫妻，育有4名子女，分别为官先平、官远平、官洁珍、官瑞珍。一审法院认为，龙仙镇政府、翁源县住建管理局于2019年8月13日对官永全位于龙仙镇陂下村官屋路段的房屋强制拆除程序不合法。关于本案适格被告的问题。虽然龙仙镇政府、翁源县住建管理局答辩称其未组织人员对官永全的房屋进行强制拆除，但未提供相关证据予以证明，且2019年7月30日翁源县住建管理局向官永全作出了翁建拆字[2019]第5号《拆除通知书》，2019年8月13日官永全房屋被强拆时，翁源县住建管理局和龙仙镇政府亦在现场。因此，在龙仙镇政府和翁源县住建管理局未提供充分证据证明其未实施强拆行为的情况下，一审法院认定龙仙镇政府和翁源县住建管理局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”的规定，行政机关在作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务，听取当事人的陈述和申辩，经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。又根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对于需要强制拆除的违法建筑物、构筑物、设施等，行政机关还应当予以公告，限当事人自行拆除。本案中，翁源县住建管理局于2019年7月30日对官永全作出翁建拆字[2019]第5号《拆除通知书》，仅告知官永全五日内自行拆除违法乱搭建的构筑物，但没有告知官永全享有陈述、申辩的权利，不符合法律规定。在对涉案房屋进行强制拆除前，翁源县住建管理局未制作强制执行决定并送达给官永全，也未进行公告，程序不合法。对于官永全提出的赔偿问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，如龙仙镇政府、翁源县住建管理局强制拆除房屋行为侵犯了官永全合法的财产权益，官永全有取得行政赔偿的权利。官永全称2019年8月13日龙仙镇政府和翁源县住建管理局对其房屋、护墙、排污管、化粪池、门坪进行强制拆除，造成其损失，因此要求赔偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，在镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，官添文持1988年《翁源县**建房用地申请呈批表》和1988年7月15日龙仙镇人民政府建设领导小组向其颁发的№007557《村镇建设许可证》在涉案土地建房屋，涉案土地未被纳入城镇规划区内。而根据龙仙镇政府提交的《翁源县龙仙镇总体规划（2007-2025）》并经官永全确认，涉案房屋所在地已于2008年被纳入翁源县龙仙镇总体规划。在涉案土地经过法定机关规划后，需要拆旧建新，应当按照镇总体规划调整的要求，重新确定建设范围，并不能因为原来经有关部门批准用地便可以不用规划许可而在新规划区内任意建设。因此，官永全于2013年将官添文的泥砖房拆除后，在未获得建设工程规划许可证的情况下建成一层红砖铁皮房，周边建有护墙、排污管、化粪池、门坪等附属设施，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且官永全未提交相关证据证明其对这些附属设施所在的土地具有使用权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”的规定，官永全未提供证据证明涉案被拆的房屋、护墙、排污管、化粪池门坪等属于其合法财产，故其请求对涉案房屋、护墙、排污管、化粪池、门坪给予国家赔偿没有法律依据。关于官永全提出的赔偿青苗、果树、毛竹等财物43660元的问题。官永全在庭审中称上述财物不是在2019年8月13日强拆其房屋时被损毁的，且上述财物是在另一块土地上。而本案官永全起诉请求确认的是龙仙镇政府、翁源县住建管理局于2019年8月13日强制拆除其房屋的行政行为违法，因此，官永全提出的青苗、果树、毛竹被损毁的后果与2019年8月13日龙仙镇政府、翁源县住建管理局强制拆除其房屋无因果关系，因此，其提出的赔偿要求无事实和法律依据。如其认为相关部门存在违法损坏其青苗、果树、毛竹的行为，可另行依法主张权利。关于官永全提出的赔偿其儿子官先平医疗费、误工费共3880元的问题。如上所述，本案中官永全起诉请求确认的是龙仙镇政府、翁源县住建管理局于2019年8月13日强制拆除其房屋的行政行为违法，而不是在强拆过程中相关工作人员存在打人的行为违法，如官先平认为龙仙镇政府、翁源县住建管理局在强拆过程中存在违法打人并导致其受伤的行为，可另行依法主张权利。关于官永全提出的赔偿房屋内家具损失、电视、饭煲、空调等财物1万元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”为此，官永全提交了视频及图片，但该视频和图片仅反映涉案房屋里只有一张床、一块木板和一块垫子，未反映有电视、饭煲、空调等财物，且床在强拆时已被搬出房屋外。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”的规定，龙仙镇政府、翁源县住建管理局应就被强制拆除的房屋内不存在上述财物承担举证责任，现龙仙镇政府、翁源县住建管理局未能完成上述举证责任。由于官永全以及龙仙镇政府、翁源县住建管理局对其各自主张都无法提供充分证据予以证明，依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定，酌情确定龙仙镇政府、翁源县住建管理局应赔偿上述物品的价值为2000元。关于官永全提出的赔偿安置补偿费2.5万元的问题。官永全称因其房屋被拆，没地方住，要租房，所以要求赔偿安置补偿费，同时官永全又称其另有住房。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”行政机关违法行为造成公民财产其他损害的，按照直接损失给予赔偿。首先，官永全未向本院提交证据证明涉案被强制拆除的房屋是其合法房屋，其次，官永全的房屋被强制拆除后，并无证据证明官永全无家可归而需要租房因而产生安置补偿费，因此，官永全主张赔偿安置补偿费，无事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认翁源县龙仙镇人民政府、翁源县住房和城乡建设管理局于2019年8月13日对官永全位于龙仙镇陂下村官屋路段的房屋强制拆除程序不合法。二、限翁源县龙仙镇人民政府、翁源县住房和城乡建设管理局于判决发生法律效力之日起十五日内共同向官永全支付赔偿金2000元。三、驳回官永全的其他诉讼请求。上诉人官永全不服一审判决向本院提起上诉称，官永全在一审已提交了龙仙镇政府、翁源县住建管理局的工作人员郭金明、黎玉坤丈量官永全的房屋l28.76平方米，护墙41.9立方米，排污管30米，化粪池一个，果树46棵，菜地0.26亩，门坪l53.4平方米，毛竹20条，还有房屋内的电视、电饭煲、空调、床铺、衣服等物件，还有拆除房屋安置补偿费等。与官永全相邻的房屋有的赔偿3500元每平方，有的赔偿近6000元每平方。官永全的房屋是继承父母的财产，拆旧换新，由泥砖房改为火砖房，是合法权属。电视、电饭煲、床铺等生活用品、家用电器被强拆毁坏，应予赔偿。上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、改判龙仙镇政府、翁源县住建管理局赔偿强拆官永全的房屋损失共488264元；三、本案的诉讼费用全部由龙仙镇政府、翁源县住建管理局负担。被上诉人龙仙镇政府答辩称，一、官永全的赔偿诉求于法无据。第一，涉案所拆的铁皮房未取得土地使用权证，也未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，官永全以不合法的财产要求给予国家赔偿没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，在镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，涉案建筑位于龙仙镇陂下村官屋路段，该区域早在2008年已纳入县城规划范围，官永全如要建房，则必须重新申请建设工程规划许可证，而不能仅凭l988年《翁源县**建房用地申请呈批表》、《村镇建设许可证》，就在新规划区内任意建设。官永全在未取得土地使用权证，以及建设工程规划许可证的情况下，进行违法搭建，其所建的铁皮房和相关附属设施并非合法财产，要求给予国家赔偿没有法律依据。第二，官永全并未提供证据证明存在青苗、果树、毛竹、家具家电等财物损失。在房屋拆除现场，除了一张破床之外，根本就没有官永全所谓的青苗、果树、毛竹、家具家电这些财物。在一审过程中，官永全提交的所有证据，除了可以证明存在一张破床之外，其他财物并无证据证明存在，更没有证据证明这些财物被损毁。事实上，官永全在一审庭审中已经承认，上述财物并非在拆除房屋时被损毁。因此，官永全提出的该项赔偿请求，毫无事实和法律依据。第三，官永全主张赔偿安置补偿费无事实和法律依据。涉案所拆铁皮房属于违法搭建，并非合法财产，并且官永全在一审庭审中也承认该铁皮房并非其唯一住房，其在客观上不需要另行安置。第四，官永全所主张其儿子官先平医疗费、误工费无事实和法律依据。在拆除官永全违法建筑的过程中，相关部门的执法人员都是按照法定程序执行，官永全的儿子无理取闹，试图阻止执法人员拆除违法建筑物，妨碍正常执法导致自己受伤，应当由其承担相应后果。退一步，即使要主张医疗费和误工费，也应当由官永全儿子官先平自行提出。二、龙仙镇政府未作出行政行为，不是本案的适格被告。下发《拆除通知书》的并不是龙仙镇政府，龙仙镇政府仅仅是根据属地原则在官永全房屋被强拆时提供维稳保障。一审法院仅仅以龙仙镇政府有工作人员在现场，且没有提供证据证明未实施强拆行为，就认定推定龙仙镇政府实施了强拆，这种做法显然是错误的。三、本案拆除官永全违法建筑的行为合法。被上诉人翁源县住建管理局答辩称，一、官永全将翁源县住建管理局列为被上诉人诉讼主体不适格。官永全的建筑已纳入县城规划范围，在未取得有效合法审批许可便在此违法搭建铁皮房，两违整治和城监大队相关工作人员已经多次口头告知官永全应及时予以拆除，但官永全置之不理。翁源县住建管理局根据城监大队所得的材料作出《拆除通知书》，翁源县住建管理局履行了限期拆除的催告义务之后，翁源县人民政府责成相关部门，对官永全的违法建筑实施了强制拆除。翁源县住建管理局是实施强制拆除的执行单位。二、翁源县住建管理局发出的《拆除通知书》合法。三、本案拆除官永全违法建筑的行为合法。四、官永全的赔偿诉求于法无据。官永全违法建筑被拆除，其因自身违法行为导致的经济户，国家不对此承担赔偿责任。对于赔偿项目清单中的财物，官永全并未提供证据证实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、涉案翁建拆字[2019]第5号《拆除通知书》为翁源县住建管理局向官永全发出，2019年8月13日官永全房屋被拆除时，翁源县住建管理局和龙仙镇政府亦在现场参与。龙仙镇政府和翁源县住建管理局认为其不是适格被告，但未提供证据证实，本院不予采纳。二、依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，官永全在龙仙镇陂下村官屋路段（该区域在2008年已纳入县城规划范围）建成一层红砖铁皮房，周边建有护墙、排污管、化粪池、门坪等附属设施，未提供相关规划许可证说明经过规划建设部门同意建设，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应责令停止建设，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案龙仙镇政府和翁源县住建管理局未提供证据证实实施强制行为前履行了上述催告、送达、作出强制拆除决定、公告等程序，未保障行政相对人知情、陈述、申辩的权利。因此龙仙镇政府和翁源县住建管理局的强制行为存在违反法定程序的情形。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权，造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。”涉案建筑被拆除的行为已经被确认违法，龙仙镇政府和翁源县住建管理局应当对官永全的财产损失承担赔偿责任。由于官永全在龙仙镇陂下村官屋路段建成的一层红砖铁皮房、护墙、排污管、化粪池、门坪等附属设施属违法建设行为，故官永全主张上述财产损失的赔偿，本院不予支持。关于官永全提出的果树、毛竹、家具家电等财产赔偿的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”官永全并未提交证据证实上述财产存在以及上述财产在拆除过程中被损毁，一审法院未予支持并无不当。至于官永全主张的土地补偿及安置补偿，并无法律依据，本院不予支持。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。官永全上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人官永全负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年十月十五日书记员 罗智健