北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行再7号上诉人（一审原告兼一审第三人林建章委托代理人）林雪，男，1986年2月17日出生。被上诉人（一审被告）北京市西城区住房和城市建设委员会，住所地北京市西城区长椿街**。负责人刘戍东，主任。委托代理人尹秀竹，北京市西城区住房和城市建设委员会干部。委托代理人刘晋卿，北京市建诚律师事务所律师。一审第三人林建章，男，1943年11月2日出生。上诉人林雪因诉北京市西城区住房和城乡建设委员会（以下简称西城住建委）不履行法定职责一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初507号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。林雪向一审法院提出诉讼请求：1、判令西城住建委依据行政承诺和法定职责，提供北京市西城区德胜门内大街×××号东房×间房屋相关手续，与北京华融基础设施投资有限责任公司（以下简称华融基础公司）将此房屋产权变更至林雪名下；2、判令本案诉讼费由西城住建委负担。事实和理由：林雪、林建章原居住在北京市东城区帽儿胡同×××号房屋，正式房屋共×间，还有部分自建。2010年华融基础公司和北京市轨道交通建设管理有限公司（以下简称轨道交通公司）就北京地铁八号线什刹海站施工临时用地项目实施拆迁。针对拆迁安置事宜，华融基础公司与林雪、林建章协商，将北京市西城区德胜门内大街×××号房屋安置给被拆迁人。后我方与西城住建委达成口头协议，约定前述房屋由北京市西城区市政基础设施建设办公室（以下简称西城基建办）出具承诺书，承诺三年内将房屋产权办理到林雪名下，逾期一天给付100元违约金，产权过户费用由西城基建办承担。2010年11月20日，西城住建委通过华融基础公司将加盖有西城基建办公章的承诺书交付我方后，我方才与轨道交通公司、华融基础公司签署了案涉拆迁安置协议。协议签订后，所涉房屋虽已交付，但相对方至今仍未为我方办理产权登记。所涉争议通过民事诉讼，生效判决判令华融基础公司与轨道交通公司为我方办理诉争房屋产权证，并承担违约责任。但案件执行阶段，轨道交通公司及华融基础公司称，不是他们不给我方办理过户手续，系因西城住建委没有提供房屋的相关手续，所以无法办理产权过户，并出具了说明。综上，鉴于西城基建办隶属于西城住建委，故我方诉至法院，要求判令西城住建委履行该承诺。一审法院认为，一、有关案件涉及的主要事实2010年11月20日，拆迁人（甲方）轨道交通公司、华融基础公司与被拆迁人（乙方）李荣清（故）、林建章、林雪签订《北京市城市房屋拆迁房屋安置协议（住宅）》（协议编号：D8-04-48）。该协议约定：甲方因地铁施工临时用地-什刹海站建设，需要拆迁乙方在拆迁范围内位于北京市东城区帽儿胡同×××号房屋，乙方在拆迁范围内有私房×间，建筑面积28.5平方米，甲方对乙方进行房屋安置。安置的房屋坐落：北京市西城区德胜门内×××号，建筑面积62.4平方米。该房屋产权手续办理期限自本协议生效之日起叁年之内完成。逾期未办理完，按照西城基建办出具的安置承诺为准。乙方应在2010年11月30日前完成搬迁，并将现场全部房屋交甲方一并拆除。2010年11月20日，西城基建办向林雪出具《关于德内大街×××号房屋的安置承诺》，载明：“北京市西城区德胜门内大街×××号房屋由西城基建办管理，该房建筑面积62.4平方米。西城基建办承诺无任何附加条件以林建章（林雪）与北京市地铁八号线投资公司签订《北京市城市房屋拆迁房屋安置协议（住宅）》（协议编号：D8-04-48）时间为起始日期，在三年内将北京市西城区德胜门内大街×××号房屋的产权以私有产别办理到林雪个人名下，逾期每超过一天，付给林雪一百元人民币，直至所有相关手续办理完毕为止。办理产权的相关一切费用由西城基建办支付。”西城基建办在落款处盖章。《北京市城市房屋拆迁房屋安置协议（住宅）》签订后，林雪、林建章完成了搬迁，实际占用使用北京市西城区德胜门内×××号房屋至今。2014年5月16日，西城住建委出具证明，主要内容为，涉案房屋由其负责管理，建筑面积62.4平方米，该房屋的用途为商业用房，不是违章建筑。该房屋现已安置北京地铁八号线什刹海站被拆迁居民林雪，房屋产权手续正在为其办理中。2014年1月2日，因轨道交通公司与华融基础公司未依约履行《北京市城市房屋拆迁房屋安置协议（住宅）》（协议编号：D8-04-48）约定，林雪、林建章诉至本院，要求二公司履行房屋拆迁安置补偿合同。一审法院于2014年12月15日作出（2014）西民初字第1934号民事判决，判决：一、本判决生效后六个月内，被告轨道交通公司和被告华融基础公司为原告林建章、原告林雪办理北京市西城区德胜门内大街×××号的房屋产权手续。二、被告轨道交通公司和被告华融基础公司支付原告林建章、原告林雪违约金（自二〇一三年十一月二十一日起，至北京市西城区德胜门内大街×××号的房屋产权手续办理完毕之日止，按每日一百元计算）。三、驳回原告林建章、原告林雪之其他诉讼请求。案件经上诉，2015年4月20日，北京市第二中级人民法院作出（2015）二中民终字第02881号民事判决，驳回上诉，维持原判。二、有关林雪的诉权问题北京市高级人民法院（2017）京行申7号行政裁定载明：西城基建办出具的《关于德内大街×××号房屋的安置承诺》属于行政承诺，行政机关应当有义务履行。就此，法院认为“行政承诺”现并无明确法律之释义，但一般应理解为：行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。实践中一般表现为：承诺在法定期间内的一定期限完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。当然也不应排除行政行为性的行政承诺，即行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务会产生实际影响，能产生直接的法律效果，这类承诺完全符合行政行为的构成要件。有鉴于此，对于涉案争议的属性不应苛责于林雪、林建章一方。究其涉案《北京市城市房屋拆迁房屋安置协议（住宅）》的缔约本意，林雪、林建章对于西城基建办做出承诺而形成的“信赖保护”之期待符合通常的价值评判标准。而基于此向法院提出行政履职之行政诉讼，法院应当予以裁判。对于林雪、林建章所提出的相关诉讼请求指向是否明确之争议，同样基于前文论述，法院应当按照行政履职之诉予以审查。因此，西城住建委相关答辩意见，法院不予采纳。三、有关西城住建委与西城基建办的关系问题就西城基建办与西城住建委隶属关系问题，依据法院对相关证据的审查，西城基建办虽非西城住建委自设内设机构，但相关政府文件均明确记载西城基建办设立于西城住建委，并履行相应职责；林雪、林建章向法院提交的有关证据亦可佐证西城基建办与西城住建委之关联性。在此情形下，西城住建委就此未能提交充分的相反证据用以佐证其抗辩意见，或就西城基建办隶属于其他行政机关提交确定之证据。因此，法院应当认定西城基建办与西城住建委存在隶属关系。四、有关西城住建委的主要职责与案件裁处意见依据北京市西城区人民政府发布的《西城住建委主要职责内设机构和人员编制规定》，西城住建委之主要职责为：（一）贯彻落实国家关于住房和城市建设方面的法律、法规、规章、政策和北京市的有关规定，研究本区住房和城市建设方面的重大问题，并提出措施建议。（二）负责综合管理全区城市建设、工程建设、市政基础设施建设、危旧房改造、建筑业、房地产业。（三）负责研究全区城市建设发展战略；综合协调、指导城建系统业务工作；负责全区保障性住房等政策性住房和定向安置房的建设管理工作。（四）负责本区工程建设管理工作，推进危旧房改造、重点功能街区建设、社会事业发展项目的实施；负责重点工程项目建设的协调、调度和监管以及征地拆迁的协调工作；负责本区基本建设中长期规划、年度计划和节能墙改工作。（五）负责研究全区危旧房改造布局，加强危改调研工作；负责检查落实危旧房改造项目实施进度，协调开发企业解决有关问题；负责区域内房地产开发企业资质等级核定管理工作。（六）负责本区建筑市场行政管理工作；负责本区职权范围内建设工程招投标监督管理和施工许可受理；负责区域内建筑企业资质管理和监督；负责夜间施工审批工作。（七）承办区政府和上级业务指导部门交办的其他事项。显见，西城住建委的职责不包括不动产的登记。且结合案件查明的有关事实、涉案当事人的陈述以及法院相关调查核查意见，涉案房屋客观上已经不具备依法办理产权登记手续之可能。现相关司法解释规定：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。综合上述情形，法院现无法依据林雪向法院提起的行政诉讼，径行判决支持其诉讼请求。需要指出的是，林雪、林建章因城市房屋拆迁引发的争议，二人作为被拆迁人，其合法权益显然受到了侵害，西城基建办做出的相关承诺不符合合理性原则的要求，其可以根据相关民事法律规定另行主张权利。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回林雪的起诉。林雪不服，以西城住建委应履行承诺义务及工作职责，一审裁定认定事实错误、适用法律错误为由上诉至本院，请求：撤销北京市西城区人民法院（2019）京0102行初507号行政裁定，依法改判支持其诉讼请求；本案诉讼费用由西城住建委承担。本院认为：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。一审法院以北京市西城区人民政府发布的《西城住建委主要职责内设机构和人员编制规定》中载明的西城住建委的职责为依据，结合其他在案证据，认定房屋登记职责不属于西城住建委的法定职责，涉案房屋不具备办理产权登记手续的客观可能性，从而裁定驳回林雪的起诉并无不当，本院二审予以维持。林雪的上诉请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 江慕南审 判 员 吴 宏审 判 员 陈捷鹰二〇二〇年十月三十日法官助理 齐浩岩书 记 员 王妍琰