贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行再10号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈跃进，男，1972年5月8日出生，布依族，住贵阳市小河区。委托诉讼代理人刘凡勇，贵州贵达律师事务所律师，执业证号：15201200810682220。委托诉讼代理人丁贺贺，贵州贵达律师事务所实习律师，实习证号：2301190811512。被申请人（一审被告、二审上诉人）贵阳市花溪区人力资源和社会保障局，地址贵阳市洛平行政新区人力资源大楼。法定代表人贺智，局长。委托诉讼代理人宋亚，男，仡佬族，1987年8月20日出生，住贵州省贵阳市花溪区。委托诉讼代理人陈晓春，贵州元年律师事务所律师，执业证号：15201198810522311。再审申请人陈跃进因与被申请人贵阳市花溪区人力资源和社会保障局（以下简称花溪区人社局）劳动监察行政管理一案，不服本院（2019）黔01行终227号行政判决，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2020年5月14日作出（2019）黔行申602号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人陈跃进的委托诉讼代理人刘凡勇、丁贺贺，被申请人花溪区人社局的委托诉讼代理人宋亚、陈晓春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈跃进再审请求：撤销二审判决，维持一审判决。事实和理由：1、凯信驾驶公司作为用人单位,应是欠薪主体，认定由法定代表人支付劳动报酬突破了企业法人独立财产制度，否认公司独立人格，属于事实错误。根据《劳动法》、《劳动合同法》及《劳动保障监察条例》相关规定，企业和个体经济组织才是用人单位，劳动报酬应由用人单位支付，法定代表人不具有支付义务，并且在被申请人发出案涉《劳动保障监察责令改正决定书》时，申请人已不是凯信驾驶公司的法定代表人。2、根据《劳动保障监察条例》第二条，不能得出有法定代表人承担支付劳动报酬的结论，二审法院以“劳动监察的对象主要是劳动关系中的用人单位及其负责或直接负责人”为由，责令申请人支付劳动报酬，属于适用法律错误。3、申请人收到《决定书》时既不是公司股东，也不是公司法人代表，被申请人明知收购申请人股权的收购方未支付收购款，凯信驾驶公司现任股东恶意拖欠股权转让合同约定的700万元，致使再审申请人无法代为垫付拖欠的劳动报酬，而凯信驾驶公司事后花费100多万元做司法鉴定意见书载明，公司固定资产几千万元；同时公司花费640万元收购资产，均说明凯信驾驶公司有能力支付劳动报酬；如收购方能按时支付转让款，劳动者的薪酬早就支付完毕。而申请人在2017年12月5日签订协议当日将公司移交，且股权转让协议约定所有债权债务由收购方承担的情况下，凯信驾驶公司已张贴公告，要在2017年12月31日前全部兑现付清工资的情况。劳动报酬应由凯信驾驶公司承担。4、被申请人答辩时称由于申请人与凯信驾驶公司财产混同且实际控制公司，因此责令其支付劳动报酬。但其作出的《决定书》中并非依据该理由。另外，申请人不是凯信驾驶公司的实际控制人。5、被申请人向申请人下达《决定书》时，未书面告知申请复议的权利便将案件移交公安机关，构成程序严重违法，侵害申请人的合法权益；6、被申请人在没有对申请人记录笔录、没有对欠薪金额查实、没有对劳动者身份进行核实、没有作实质性调查等情况下作出的《决定书》明显不当。7、被申请人作出《决定书》属于超越职权、滥用职权。花溪区人社局答辩称，1、被申请人下达了《询问通知》和《责令限期改正决定书》后，申请人未来接受询问，也未对改正事宜作出说明。因申请人未能履行改正决定书，即将该案（申请人作为犯罪嫌疑人）移送花溪区公安分局处理。2、下达《限期改正决定书》所依据的事实和法律，申请人及其他股东已将公司股权全部转让给候某，但该股权转让协议，未对欠薪债务明确约定，公司账户无可供支付欠薪的资金，且在申请人管理公司期间，公司大部分收入均进入申请人个人账户，可确认申请人为实际欠薪人，依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、人力资源社会保障部《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件责处衔接工作通知》（人社部发（2014））100号）文件及贵州省人民法院、贵州省人民检察院、省人力资源社会保障厅、省公安厅《关于据不支付劳动报酬犯罪案件移送和查处实施办法》的通知（黔人社厅通（2015）503号）的规定，政府机关在执法过程中发现用人单位或个人拖欠劳动者报酬，经调查属实的，应当依法作出责令限期支付劳动报酬的法律文书。通常情况下，被欠薪职工向用人单位(公司）主张权利，系民事法律行为，但不能据此否认欠薪人或直接责任人应承担的行政或刑事事实后果，即实际欠薪人欠薪的情形，不仅具有民事权利的内容，同时也受行政或刑事法律法规管辖，依据上述文件向申请人下达决定书于法有据。3、关于《限期改正决定书》的法律性质。该《限期改正决定书》系过程性行政法律行为，并未产生行政法律后果，事后也未对相对人作出行政机关的内容行为，且该行为并非行政处罚，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释（2018）1号）第一条第二项规定：下列行为不属于人民法院的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，被申请人对申请人作出的《限期改正决定书》对其权利义务不产生实际影响，移送公安的行为，对其他不产生法律效力，据此，申请人所诉不属于人民法院受案范围，故请求驳回其起诉。陈跃进向一审法院起诉请求：撤销花溪区人社局作出的花人劳社监令字[2018]第7号《劳动保障监察责令改正决定书》。一审法院认定事实：2018年1月2日，投诉人陈江波到被告花溪区人社局进行投诉，被投诉人名称为贵阳市凯信汽车驾驶培训有限公司（以下简称凯信驾驶公司或凯信驾校），投诉内容：2016年11月至2017年12月，14个月未发工资、绩效工资。同年1月24日，凯信驾驶公司向被告提交了《贵阳凯信汽车驾驶培训有限公司关于原法人陈跃进拒不支付员工劳动报酬200万元的报案材料》。同日，被告作出花劳社询字[2018]第9号《劳动保障监察询问通知书》，通知原告陈跃进（凯信驾驶公司原实际经营人）、凯信驾驶公司，根据国务院《劳动保障监察条例》和《贵州省劳动保障监察条例》规定，现需要了解你单位在劳动用工方面遵守劳动保障法律法规规章的情况，请你单位于2018年1月派员到我单位接受询问，并提供身份证复印件、工人工资花名册、公司的收支情况、情况说明、工资支付情况。同日，被告作出花劳社询字[2018]第10号《劳动保障监察询问通知书》：凯信驾校，根据国务院《劳动保障监察条例》和《贵州省劳动保障监察条例》规定，现需要了解你单位在劳动用工方面遵守劳动保障法律法规规章的情况，请你单位于2018年1月派员到我单位接受询问，并提供公司营业执照复印件、法人身份证复印件、员工工资花名册、公司收支情况、情况说明、股份转让的相关资料。2018年1月25日，被告花溪区人社局经对凯信驾校部分员工调查询问后，作出花人劳社监令字[2018]第7号《劳动保障监察责令改正决定书》，载明：陈跃进（原贵阳凯信汽车驾驶培训有限公司法定代表人），你在使用劳动者（未按规定以货币形式按月支付劳动者工资）方面违反1、《中华人民共和国劳动法》第五十条：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资的规定。现根据以下法律法规规定，下达如下改正指令：现责令你在一日内将张克燕、魏大光等工人工资核算清楚后如实足额支付完毕，并将支付工人工资册提供至花溪区劳动保障监察大队。逾期未改正的，将按照《贵州省劳动保障监察条例》第二十八条之规定进行处罚；并按照《中华人民共和国刑法》修正案（八）第41条之规定，移交公安机关处理。你单位须于2018年1月26日前将存在的问题改正完毕，并将改正情况书面送达花溪区劳动保障监察大队办公室。该决定书并于同日送达原告陈跃进。原告陈跃进认为被告在未查清事实、没有证据证实原告应承担支付工资的情况下，向原告下达《劳动保障监察责令改正决定书》，侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼，诉请如前。一审法院另查明，2017年12月5日，原告陈跃进（乙方）与贵州金满地实业有限公司（甲方）签订《股权转让协议》，该协议第二条第2项约定：甲方支付给乙方的价款总额，2017年8月1日至2017年11月15日期间，陈跃进因公司托管每月支付80万元，共计三个半月280万元，如陈跃进支付不足的应补足，如多支付的公司应退还。在8月1日至11月15日期间所有员工工资、社保由陈跃进支付，如陈跃进在此期间收入其他人欠公司款应扣出。协议双方并于2017年12月18日办理了变更登记。2018年2月7日，贵阳市公安局花溪分局作出筑花公（刑）立字[2018]340号《立案决定书》：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定对贵阳市花溪区陈跃进拒不支付劳动报酬案立案侦查。2018年2月26日，贵阳市花溪区人民检察院作出花检侦监批捕[2018]152号《批捕逮捕决定书》：贵阳市公安局花溪分局，你局于2018年2月19日以筑花公（刑）提捕字[2018]58号文书提请10批准逮捕犯罪嫌疑人陈跃进，经审查认为，该犯罪嫌疑人涉嫌拒不支付劳动报酬罪，符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十九条规定的逮捕条件，决定批准逮捕犯罪嫌疑人陈跃进，请依法立即执行，并将执行情况在三日内通知法院。同年2月27日，贵阳市公安局花溪分局作出筑花公（刑）捕字[2018]54号《逮捕证》：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十八条之规定，经贵州贵阳市花溪区人民检察院批准，兹由我局对涉嫌拒不支付劳动报酬罪的陈跃进（性别男，出生日期1972年5月8日，住址贵阳市南明区山水黔城5组团2栋1单元20）执行逮捕，送贵州贵阳市花溪区看守所羁押。现原告陈跃进羁押于贵阳市花溪区看守所。一审法院认为，被告花溪区人社局有实施劳动保障监察的职权。被告作出的花人劳社监令字[2018]第7号《劳动保障监察责令改正决定书》明确逾期不改正的后果，且也实际产生了将原告陈跃进移交公安机关处理的后果，故该改正决定书对原告的权利义务产生了影响，系可诉的具体行政行为。本案中贵阳凯信汽车驾驶培训有限公司与投诉的劳动者之间存在劳动用工关系，支付劳动者报酬的主体应该是贵阳凯信汽车培训有限公司而非陈跃进个人。被告以陈跃进系该公司的实际控制人为由对其个人下达《劳动保障监察责令改正决定书》，要求陈跃进支付拖欠员工工资主要证据不足，适用法律法规错误，原告陈跃进要求撤销该改正决定书有理，应予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项之规定，一审法院判决：撤销被告贵阳市花溪区人力资源和社会保障局于2018年1月25日作出的花人劳社监令字[2018]第7号《劳动保障监察责令改正决定书》。案件受理费50元，由被告贵阳市花溪区人力资源和社会保障局负担。花溪区人社局不服一审判决，上诉请求：撤销原判，依法改判。二审法院认为：根据《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”的规定，花溪区人社局具有行使本行政区域劳动保障监察的法定职责，系适格的行政主体。本案中，花溪区人社局对陈跃进作出《劳动保障监察责令改正决定书》：责令陈跃进在期限内支付凯信驾驶公司职工的工资。该决定书实质为行政命令，具有行政机关单方意志的性质，在行政机关未作出后续行政处罚的情况下，应当确认该行为具有可诉性。本案争议焦点为陈跃进作为凯信驾驶公司的原法定代表人在其离任并退出该公司后是否作为劳动监察对象，即劳动监察适用范围和对象问题。根据《劳动保障监察条例》第二条：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例”的规定，劳动监察的对象主要是劳动关系中的用人单位及其负责人或直接责任人，其立法目的在于监督劳动用人单位的用工行为，保护劳动者的劳动权益。因此，陈跃进作为凯信驾驶公司原法定代表人在其任职期间如存在拖欠劳动者劳动报酬的情形，应当作为凯信驾驶公司拖欠劳动者劳动报酬的直接责任人或者负责人承担相应法律责任。本案中，花溪区人社局接到劳动者和用人单位的投诉后向凯信驾驶公司、陈跃进送达了《劳动保障监察询问通知书》，向凯信驾校部分员工调查询问并制作调查笔录，同时收集了凯信驾驶公司工资表、职工申领工资的申请和收条等证据，初步证明陈跃进在担任凯信驾驶公司法定代表人期间凯信驾驶公司存在拖欠劳动者的劳动报酬的事实，花溪区人社局据此作出《劳动保障监察责令改正决定书》，基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。陈跃进要求撤销《劳动保障监察责令改正决定书》的诉讼理由不能成立，应不予支持。原判认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予以纠正。据此，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，二审法院判决：一、撤销贵阳市南明区人民法院(2018)黔0102行初149号行政判决；二、驳回陈跃进的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由陈跃进负担。本院再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第四十三条第二款规定“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”，对被诉行政行为的合法性审查，包括审查行政机关作出的行政行为时，查明事实是否清楚、证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，明显不当等进行审查。关于案涉行政行为的合理性审查问题。花溪区人社局于2018年1月24日通知陈跃进到该单位办公室送达《劳动保障监察询问通知书》，并要求陈跃进当日接受询问并提供工人工资花名册、公司收支情况、工资支付情况、情况说明。花溪区人社局在2018年1月24日收到凯信驾驶公司关于原法人陈跃进拒不支付员工劳动报酬200万余元的报案材料中，附有该公司财务资料、欠薪员工花名册及股东会决议、股东会名册、2017年12月5日的股权转让协议等资料，但花溪区人社局在该单位办公室向陈跃进送达《劳动保障监察询问通知书》，并且要求当日提交凯信驾驶公司有关资料时，应知道在陈跃进将其在凯信驾驶公司的股份全部转让后，已不再担任凯信驾驶公司法定代表人，若在此前提下要求陈跃进在送达通知书当日提交凯信驾驶公司有关资料明显不合理。并且花溪区人社局也未在当日将凯信驾驶公司现任股东提交的有关公司资料向陈跃进进行核实。次日，即2018年1月25日，花溪区人社局又通知陈跃进到该单位办公室后，向陈跃进送达了《劳动保障监察责令改正决定书》，该决定书责令陈跃进在一日内将“张克燕、魏大光等工人工资核算清楚后如实足额支付完毕”，但该决定书未明确具体支付数额及人数，同时如按照报案材料中所涉及劳动者几十人，该决定书仅给予一日的履行期限明显不具备合理性。花溪区人社局通知陈跃进到该单位办公室送达该决定书时，在未向陈跃进调查核实有关情况下，即责令一日内支付完毕，并告知逾期未改正的进行处罚、移交公安机关处理明显不当。关于案涉行政行为的合法性审查问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。本案中，被申请人负有举证证明其作出的行政行为合法的责任。而被申请人花溪区人社局作出《劳动保障监察责令改正决定书》的依据有：1、欠薪事实发生在申请人担任法定代表人期间：2、申请人个人财产与凯信驾校资产存在混同，系拖欠薪资的直接责任人。在本案诉讼过程中，被申请人仅能证明欠薪系发生在申请人担任法定代表人期间，但未能提供证据证明在案涉行政行为作出时已有充分证据证实申请人个人财产与公司资产存在混同并对拖欠薪资具有直接责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被申请人应当提供作出案涉行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提供视为没有相应证据。因此，二审判决仅以公司欠薪行为发生在申请人担任法定代表人期间即认定其为直接责任人缺乏充分事实依据。关于本案适用法律问题。《中华人民共和国劳动合同法》第三十条规定“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬”，《劳动保障监察条例》第二条“对企业和个体工商户（以下简称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例”之规定，可见承担劳动者劳动报酬支付义务的主体应当是用人单位，而非企业法定代表人个人，二审在被申请人未提供充分证据及所依据的规范性文件时，即认定申请人“应当作为凯信驾驶公司拖欠劳动者劳动报酬的直接责任人或者负责人承担相应法律责任”，属适用法律不当，再审应予纠正。综上所述，陈跃进的再审请求成立，本院再审予以支持。二审判决主要证据不足，缺乏事实依据，依法应予撤销。一审判决正确，本院再审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条规定，判决如下：一、撤销本院（2019）黔01行终227号行政判决；二、维持贵阳市南明区人民法院(2018)黔0102行初149号行政判决，即：撤销被告贵阳市花溪区人力资源和社会保障局于2018年1月25日作出的花人劳社监令字[2018]第7号《劳动保障监察责令改正决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由贵阳市花溪区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 何 艳审判员 赵 曜审判员 刘 梅二〇二〇年十月三十日书记员 郑奇怪