陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕03行初43号 原告陕西金陶诚基投资管理有限公司，住所：西安市高新区高新二路******。 法定代表人刘建华，任公司执行董事。 委托代理人姚永奇，陕西鹏鲲律师事务所律师。 被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所：宝，住所：宝鸡市渭滨区公园路**v> 法定代表人刘方斌，任区长。 委托代理人曹宏军，宝鸡市渭滨区人民政府干部。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 第三人宝鸡市渭滨区高家镇三合村二组，住所：宝鸡市，住所：宝鸡市渭滨区高家镇三合村 负责人史栋，任组长。 委托代理人王永岗，陕西本玄律师事务所律师。 原告陕西金陶诚基投资管理有限公司因要求确认被告宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除行为违法一案，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年6月1日向被告宝鸡市渭滨区人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，发现宝鸡市渭滨区高家镇三合村二组与被诉行政行为有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告陕西金陶诚基投资管理有限公司的委托代理人姚永奇，被告宝鸡市渭滨区人民政府负责人陈焕文，委托代理人曹宏军、陆威，第三人高家镇三合村二组委托代理人王永岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陕西金陶诚基投资管理有限公司的诉讼请求是：1.请求依法确认被告划定的拆迁范围内的宝鸡市三合村星级公厕强拆行政行为违法。其事实和理由如下：2003年9月，原告与宝鸡市城市建设局签订《关于投资建设宝鸡市公共厕所协议书》，由市城市建设局提供建设用地，原告出资建设宝鸡市公共厕所。此行政协议确认公厕建成后，公厕以上楼层原告享有40年产权，50年经营使用权。2004年原告依照协议投资128.9万元建成宝鸡市三合村星级公厕，同年10月9日，宝鸡市城市建设局给原告出具《项目投资认可及建筑物使用权授权认可书》，行政认可确认原告对宝鸡三合村公厕享有权利，原告依照行政协议和行政认可对宝鸡三合公厕以上二三层经营收益。2012年三合村被宝鸡市渭滨区人民政府列为城中村改造项目，原告投资经营的宝鸡三合村公厕被列入拆迁范围，渭滨区政府成立了临时拆迁指挥部。2018年6月24日，原告接到渭滨区三合村拆迁开发建设指挥部口头通知，要征用拆除原告建设经营的三合村星级公厕，并口头表达了补偿标准。2018年6月29日，原告向指挥部递交书面拆迁安置材料。被告再未与原告协商拆迁安置补偿事宜。2018年9月，原告投资经营的公厕遭到强制拆除。原告曾向辖区派出所报案，派出所建议与拆迁办协商。原告以民事侵权起诉被告，法院认为是行政诉讼，驳回原告诉讼请求。原告是被拆建筑的权利人，被告没有向原告送达任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书，没有对权利人进行任何安置补偿，即对宝鸡市三合村星级公厕实施强行拆除，违背法定程序，也违反了行政强制法律规范。请求支持其诉讼请求。 为支持其诉讼请求，原告在法定的交换证据期间，提交下列证据材料：1.营业执照，2.《投资建设改造宝鸡市公共厕所协议书》，3.《项目投资认可及建筑物使用权授权认可书》，4.宝鸡市渭滨区旧城改造网页招商公告；5.宝鸡市渭滨区人民法院（2019）陕0302民初234号民事判决书；6.原告呈请拆迁指挥部要求安置补偿书面请求，7.宝鸡三合村公厕被强拆前后照片6张；8.报警记录登记表。 开庭审理前，原告还向法庭提出申请，请求准许证人孙建军、杨建明、李自强出庭作证。庭审中，证人孙建军、杨建明主要证明他代表公司与渭滨区三合村拆迁指挥部交涉补偿情况，证人李自强证明其于2018年8月14日凌晨1时，他赶到现场时，看见两台挖掘机将公司的房屋拆除三分之二，施工人员见他报警，就逃离了。派出所次日立案。 被告宝鸡市渭滨区人民政府答辩称：1.原告不具有提起本行政诉讼的主体资格，本案应驳回原告起诉。根据原告所认定的、诉指的行政行为，是农村集体土地征收过程中的拆迁行为。《土地管理法》第46条规定的农村集体土地征收活动的被征收人，是土地的所有权人和使用权人。原告并非涉案土地的所有权人或使用权人，不具有诉讼主体资格。2.原告对被拆房屋不具有行政法上的诉讼利益。根据生效法律文书确认，原告对被拆除房屋地上二层享有经营使用权，不属于土地管理法第47条规定的补偿范围。原告所主张的权益，不能形成行政法上的诉讼利益，应当驳回原告起诉。3.根据生效法律文书确认，涉案房屋是由三合村二组实施拆除，并非答辩人组织、安排实施，原告所诉行政行为不存在。4.原告起诉超过起诉期限，应驳回原告起诉。建议驳回原告起诉。 为支持其诉讼请求，被告宝鸡市渭滨区人民政府在法定的答辩期内提交下列证据材料：1.宝鸡市旧城改造领导小组办公室宝市旧城改造办[2013]2号《关于2013年度旧城改造和城中村改造项目的批复》；2.宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组宝渭旧改发[2017]2号《关于调整成立三合村等棚户区改造项目指挥部的通知》；3.原告向被告提出的具体补偿要求；4.宝鸡市渭滨区人民法院（2019）陕0302民初234号民事判决书； 第三人宝鸡市渭滨区高家镇三合村二组答辩称，1.原告不具有提起本行政诉讼的主体资格，原告并非涉案土地的所有权人或使用权人，其仅系接受委托就公厕二层享有经营权。2.原告对被拆房屋不具有行政法上的诉讼利益。根据生效法律文书确认，原告对被拆除房屋地上二层享有经营使用权，不属于土地管理法规定的补偿范围。原告所主张的权益，不能形成行政法上的诉讼利益，应当驳回原告起诉。3.原告起诉超过起诉期限，应驳回原告起诉。建议驳回原告起诉。 第三人宝鸡市渭滨区高家镇三合村二组提交下列证据材料：1.宝鸡市城市建设局与渭滨区高家镇三合村签订的协议书；2.宝鸡市渭滨区人民法院（2019）陕0302民初234号民事判决书；3.三合村二组公厕拆除说明。 为查明案件事实，本院要求宝鸡市渭滨区人民政府提交下列证据材料：1.渭滨区高家镇三合村城中村改造指挥部办公室与三合村二组签订的协议；2.渭滨区高家镇三合村城中村改造指挥部办公室情况说明；3.三合村二组与网际快车网吧签订的协议书及付款凭证；4.渭滨区人民政府安置补偿方案及批复；5.宝鸡市人民政府审批土地件宝市政土批[2014]12号《关于转发〈陕西省人民政府关于宝鸡市2013年度第九批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复〉的通知》；6.宝鸡市国土资源局渭滨分局宝市国土渭发[2013]43号《关于三合村一、二组城中村改造项目用地预审批复》。 庭审中，被告对原告的1、3、4、5、6、8号证据材料的真实性认可，不认可证明目的，对原告2、7号证据材料的真实性不认可，对原告证人孙建军、杨建明、李自强的证言不认可。第三人对原告证据材料的质证意见与被告相同。原告和第三人对被告提交的证据材料认可真实性，不认可证明目的。原告对第三人提交的1、2号证据材料的真实性认可，不认可证明目的；对第三人3号证据材料认为不是证据。被告对第三人提交的证据材料认可真实性。 原告对本院要求被告提交的证据材料质证意见是；对1、3、4、5、6号的真实性认可，认为2号证据材料不是证据。第三人对被告提交的证据材料真实性均认可。 本院对上述证据材料认证如下：对原被告双方、第三人提交及本院要求被告提交的证据材料，来源合法，内容真实，与待证事实具有关联，可以作为认定案件事实的根据。双方在法庭审理中的陈述，经对方认可后，亦可作为认定案件事实的根据。 经审理查明，2003年9月8日，宝鸡市城市建设局与原告陕西金陶诚基投资管理有限公司（以下简称金陶诚基公司）签订《投资建设改造宝鸡市公共厕所协议书》，约定由金陶诚基公司出资在宝鸡市区修建改造四星级厕所30座，每个公厕投资70万元。宝鸡市城市建设局提供建设用地，一般在150平方米左右，金陶诚基公司负责公共厕所的投资建设和施工管理，负责建筑材料、设备设施的选择与采购、安装调试，按质按时竣工交付，达到规定的公共设施功能。该协议第七条约定“利益分配：公厕部分建筑产权归市城建局。公共用地上的公共厕所以上楼层金陶诚基公司拥有40年全产权；非公共用地上的公厕以上建筑物金陶诚基公司拥有经营使用权50年。产权或经营使用权满后，金陶诚基公司将公共用地上的公共厕所以上全部建筑无条件移交市城建局；非公共用地上的公共厕所以上建筑无条件移交原土地所有权单位”。第十二条约定“不可预见：金陶诚基公司在使用该建筑物期间如遇到国家重大的政策调整或不可预见的因素，由双方共同协商后以拍卖或转让的方式解决。如遇到不可抗拒的因素，双方各不承担责任”。 2004年2月13日，宝鸡市城市建设局作为甲方与乙方渭滨区高家镇三合村村民委员会签订协议，载明：甲方委托金陶诚基公司在我市市区投资建设公厕，根据城市总体规划和环境卫生规划，双方协商在三合村二组姜谭路南电厂排水渠以西处建设一座公厕，约定“公厕建成后，公厕部分产权、经营权归乙方。公厕以上部分的产权、经营权归甲方五十年，五十年后，其产权、经营权交给乙方”。 2004年10月9日，宝鸡市城建局出具《项目投资认可及建筑物使用权授权认可书》载明，“对由甲方对乙方出资建设的（宝鸡市三合村公厕）单项工程予以投资认可和建筑物使用权授权认可”。并附工程相关信息表，卫生间及管理间总面积478.2平方米。 2013年9月5日，宝鸡市国土资源局渭滨分局作出《关于三合村一、二组城中村改造项目用地预审批复》。2013年4月28日，宝鸡市旧城改造领导小组办公室作出《关于2013年度旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕2号），将渭滨区三合村列入城中村改造项目。2014年3月12日，宝鸡市人民政府审批土地件宝市政土批[2014]12号《关于转发〈陕西省人民政府关于宝鸡市2013年度第九批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复〉的通知》，将宝鸡市渭滨区乡级土地利用总体规划确定的建设用地范围内高家镇三合村等村组1.1019公顷集体农用地转为建设用地。 2017年3月6日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文调整、成立宝鸡市渭滨区高家镇三合村城中村改造项目指挥部及其办公室，对三合村进行城中村改造。本案涉案建筑在征收范围内，原被告双方曾因补偿事宜进行交涉。2018年4月25日，渭滨区高家镇三合村城中村改造指挥部办公室与三合村二组签订协议，对三合村二组范围内公厕卫生间及管理间共计建筑面积478.2平方米按每平米1100元进行补偿，并约定协议签订后由三合村二组负责拆除，2018年8月14日，三合村二组开始将公厕拆除。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权利，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但起诉应当符合法律规定的起诉条件。《土地管理法》（2004年）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。2019年修订时，该条款并未修改，指向仍是土地的所有权人或使用权人，根据物权法定原则，物权的种类和内容，由法律规定。包括所有权、用益物权和担保物权。使用权属于用益物权范围。因此，在土地征收过程中，土地所有权人和使用权人是被征收人，具有原告主体资格。 具体在本案中，原告金陶诚基公司与原宝鸡市城市建设局签订《投资建设改造宝鸡市公共厕所协议书》，建成三合村公厕，并未取得公厕以上部分的产权，而是基于该协议取得公共厕所以上楼层的“商业活动或出租”权利，不是物权法所规定的法定物权。金陶诚基公司虽在起诉时提交了原宝鸡市城建局出具《项目投资认可及建筑物使用权授权认可书》，载明其对非公共用地上的公厕以上建筑物享有经营使用权，但该授权认可书并非法律规定的权属证书。因此，金陶诚基公司在起诉宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除行为时，不是该事实行为的相对人或者利害关系人，其仍应当向协议的相对人主张合同债权。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告陕西金陶诚基投资管理有限公司的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告陕西金陶诚基投资管理有限公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 沈小波 审 判 员 廖晓刚 审 判 员 赵 燕 二〇二〇年十月二十日 法官助理 王玉娟 书 记 员 仝宝杉 1