河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2028号上诉人（一审被告）洛阳市吉利区人民政府。住所地：洛阳市吉利区中原路**。法定代表人马晓平，区长。委托代理人于珍珍，洛阳市吉利区司法局工作人员。委托代理人杨保宏，河南丹诺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）何先雷，男，汉族，1961年7月20日出生，身份证登记地河南省洛阳市吉利区西杨村0748号，现住河南省洛阳市吉利区。一审第三人耿凡英，女，汉族，1949年12月27日出生，住河南省洛阳市吉利区。上诉人洛阳市吉利区人民政府（以下简称吉利区政府）因与被上诉人何先雷行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，何先雷系洛阳市吉利区吉利乡西杨村**村民，其父何成祥（已去世）名下拥有洛吉建宅字14240号宅基地使用证。2015年1月，何先雷与其弟何先锋签订住宅协议一份，其中协议第三条约定：“父亲何承祥的另外一处老宅院（东院）及全部房产于1988年由吉利区政府重新进行了普查，并发放了有效的宅基地使用证。该宅基使用证上名字为父亲何成祥（即为宅院户主）。该宅院和使用证经父亲、母亲和长子何先雷及妻子、次子何先锋及妻子全家共同协商并同意后，一致同意该宅院（东院）房产今后归长子何先雷继承使用，并有一切权属。次子何先锋及其妻子今后不得对该宅院（东院）有任何权属争议和纠纷。”2012年10月21日，洛阳市吉利区吉利乡人民政府作为甲方，吉利乡西杨村第五组耿凡英101、何先雷105、何小敏109共同作为乙方，签订了《洛阳市吉利区吉利乡石化扩能改造工程安置建设西杨村征迁户宅院及附着物征迁补偿协议书》，协议就洛阳石化扩能改造工程涉及乙方房屋及附着物的征迁，根据洛吉政文【2011】3号、4号、30号文件规定，通过“三榜”公示，对乙方征迁补偿如下：甲方给乙方房屋主体及室内外装饰装修附着物补偿费合计人民币141106.58元。付款方式为乙方在完成自家房屋交房并签署放弃房屋声明，经区指挥部综合组进行验收合格后，二十个工作日内兑付相关补偿资金。乙方搬家后房产、附着物及其它剩余物品交由甲方处置等。2012年11月2日、3日耿凡英、何先雷先后在交房验收单上签名。何先雷协议号5-207A《西杨村征迁户明细结算卡》显示总款额为32623.04元；耿凡英5-207B《西杨村征迁户明细结算卡》显示总款额为64110.09元；何小敏5-207C《西杨村征迁户明细结算卡》显示总款额为53273.27元。2013年11月22日，由吉利区（拆迁）原指挥部工作组参加人员、复核复查组参加人员以及指挥部参加人员共同签名的《耿凡英、何先雷、何先武院落奖励意见》显示：1、户主关系：耿凡英、何先雷、何先武（何小敏伯父）系叔伯弟兄，协议号分别为5-207A、5-207B、5-207C，没有合并前的编号为5-101、5-105和5-109。2、调查登记表登记时间：5-207A耿怀英2011年5月，5-207B何先雷2011年5月20日，5-207C何先武（何小敏伯父）2011年5月20日。3、房屋建筑结构说明：（1）5-207A耿凡英：土木瓦房28.2平方米，土木门楼8.8平方米，家庭旱厕一个；（2）5-207B何先雷：砖木瓦房49.35平方米，土木瓦房8.17平方米，砖木瓦房24.51平方米，家庭旱厕一个；（3）5-207C何小敏（略）。4、补偿奖金情况。（1）5-207A耿凡英：31818.40元，其中补漏金额6000元，水泥路面120平方米；（2）5-207B何先雷：60623.10元，其中补漏金额2430元，补漏项目为蓄水池地下9平方米，街道下水道27米；（3）5-207C何小敏（略）。5、宅基证使用权情况。（1）5-207A耿凡英：无；（2）5-207B何先雷：有（19）88年宅基证；（3）5-207C何小敏（略）。6、经调查，耿凡英、何先雷为一个院，何先武为单独一所院，建立奖励为：（1）5-207A耿凡英、5-207B何先雷按照一所院落奖励43500元；（2）5-207C何先武全奖43500元。2019年6月11日，何先雷信访反映2012年西杨村房屋被拆迁时，自己没有获得拆迁房屋全奖问题，经吉利街道调查，因该院房屋存在权属纠纷，所以拆迁全奖暂时不能发放。信访人对处理意见不服，申请复查。2019年6月26日，吉利区政府信访事项复查复核委员会作出信访事项复查不予受理告知书，认为何先雷申请复查的信访事项，按照《信访条例》和《信访事项复查复核受理办理指导意见》规定，属于不予受理的第三种情况，特此告知。2019年10月10日，吉利区政府吉利街道办事处出具信访事项处理意见书，就何先雷反映2012年西杨村房屋拆迁时自己没有获得拆迁房屋全奖，要求尽快发放一事，处理意见为：经走访区石化扩能改造征迁指挥部调查了解，信访人何先雷的宅院是发放有《宅基地使用证》的独立有效责任，但是该宅院内有两间房屋归耿凡英所有，并和何先雷因房屋拆迁全奖的分配情况存在争议，故拆迁房屋全奖暂不能发放。经办事处、社区多次出面调解，信访人和何先杰（耿凡英的爱人）都无法达成一致意见，建议信访人走法律程序解决此问题。后何先雷起诉至一审法院，请求依法判令吉利区政府向何先雷支付全额征迁奖励43500元。一审法院另查明，依照吉利区政府认可的《西杨村征迁安置工作问答摘要》规定，4、一院多户如何申请分别支付补偿和奖励资金？答：一院多户的按一院进行补偿、奖励；确实需要分割的，必须在本院所有财产补偿协议签订后，方可申请补偿资金、奖励资金分割。征迁奖励分：1、签订协议奖，2012年10月26日前签订拆迁协议的，每院奖励1500元，每推迟一天减少100元；2、基础奖，2012年12月10日前完成搬家交房奖励9000元，每推迟一天减少300元；3、拆迁进度奖，2012年12月10日前完成搬家交房奖励30000元，每推迟一天减少1000元；4、积极搬家奖，2012年11月10日前完成搬家奖励3000元，每推迟一天减少100元。《西杨村征迁补偿工作流程示意图》显示：进行三榜公布—公布奖励办法和工作流程，向农户发放征迁奖励明白卡和各类工作资料—农户签订补偿协议—乡指挥部审核农户签订的协议书—报吉利乡政府签字、盖章—征迁组督促各征迁户按期搬家交房，综合组组织验收—综合组验收合格后，农户签订搬家补助和过渡费协议，签订征迁奖励确认卡—区指挥部在二十日内兑付地上附着物补偿资金、搬家补助和过渡费—吉利乡政府组织拆除公司统一对各农户房屋进行拆除—区指挥部安全组对房屋拆除情况进行验收—房屋拆除验收合格后二十个工作日内兑付各项奖励资金。洛阳市中级人民法院一审认为，何先雷、一审第三人耿凡英以及案外人何小敏与吉利区政府下属吉利区吉利乡政府签订的《洛阳市吉利区吉利乡石化扩能改造工程安置建设西杨村征迁户宅院及附着物征迁补偿协议书》以及《耿凡英、何先雷、何先武院落奖励意见》均属于行政协议，合法有效。协议各方均应按照协议约定履行各自义务并主张权利。何先雷和耿凡英按照协议书的约定按期完成了搬家交房的义务后，除应当获得相应征迁补偿金外，还可以按照一所院落共同获得43500元的奖励金。同时按照与上述协议书、奖励意见相配套的《西杨村征迁补偿工作流程示意图》、《西杨村征迁安置工作问答摘要》的规定，何先雷向区指挥部的上级和成立单位--吉利区政府主张奖励金，符合协议书约定及相关征迁政策的规定。吉利区政府（下属的区指挥部）也应当在房屋拆除验收合格后二十个工作日兑付奖励资金，并按照一院多户如何申请分别支付补偿和奖励资金的规定，进行补偿资金、奖励资金的分割。吉利区政府抗辩称何先雷对43500元奖励金不具有全额主张的权利正确，但辩称“何先雷与耿凡英两方始终未能就该款项的分配达成一致，同时也由于答辩人确实不具备分割该项款项的法定职权，因此才使得该项奖励款的分配和兑付至今未能实现”的理由明显于法无据，亦不符合其认可的征迁政策、流程，一审法院不予采信。至于涉案43500元奖励金如何在何先雷及耿凡英之间具体分割，属于吉利区政府的行政职权范畴，一审法院不予干涉。一审第三人耿凡英虽然不同意作为本案原告，但作为有利害关系的第三人，其合法权利依法仍应受到保护。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，一审法院判决：洛阳市吉利区人民政府应当在该本判决生效后十日内将43500元奖励金分割后支付给何先雷和一审第三人耿凡英。吉利区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人没有分割奖励金的法定职权。“法无授权即禁止”是行政执法的核心工作原则。在案涉西杨村拆迁的政策文件中,并未能预先规定出现“一院多户”的情况时奖励金应当如何分割,也没有任何法律法规能够授权上诉人可以对案涉“一院多户”的奖励金进行分割,故一审法院认定该奖励金的具体分割属于上诉人的行政职权范畴,属于适用法律错误。二、被上诉人的奖励金分割不属于行政争议。上诉人始终同意向二被上诉人支付案涉奖励金,但被上诉人甚至连一个共同的收款账号都不能向上诉人提供和确定,上诉人和二被上诉人之间不存在任何民事争议或行政争议。因此,虽然何先雷和耿凡英对该奖励金享有共同的所有权、支配权和分割权(民事权益),但其应当首先通过民事诉讼的途径对奖励金进行分割,形成分割方案后再向上诉人提出支付要求。三、上诉人在本案中没有过错。本案被上诉人之所以没有及时得到其应有的征迁奖励款,主要的原因是二被上诉人没有确定其对于奖励款的共有比例和份额。在征迁工作的进展过程中,上诉人虽然也曾经多次协调过二被上诉人处理该问题,但他们始终未能就该项款项的分配达成一致意见,上诉人不存在任何过错。请求撤销一审判决,发回重审或依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人何先雷未提交书面答辩意见。一审第三人耿凡英未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，上诉人吉利区政府认可何先雷和耿凡英两家均按照协议的约定按期完成了搬家交房的义务，按照协议、奖励意见及西杨村征迁政策，亦认可存在43500元的奖励金尚未兑付。本案的争议焦点是何先雷和耿凡英就43500元的奖励金不能达成分配意见时，吉利区政府是否应该兑付及如何兑付涉案的43500元的奖励金。实践中，行政机关为推进征迁工作顺利进行，通常会在制定的安置补偿方案、征迁政策中或协商签订的安置补偿协议中，给予积极配合征迁工作的被征收人一定的货币奖励或安置优惠政策，从行政行为的功能分类上讲，此类行为属于赋权性行政行为，即行政机关为了行政管理的需要，承诺给予公民、法人或其他组织一定的奖励，以鼓励公民、法人或其他组织积极参与、配合和支持行政机关的行政管理，不同于限权性行政行为是给行政相对人课予一定的义务，带来不利的影响，赋权性行政行为主要是对符合行政管理要求的公民、法人或其他组织授予一定的利益，因此对赋权性行政行为的司法审查不应严格按照职权法定或法无授权不可为的原则进行，而应对行政机关的行政裁量权给予必要尊重，并且在行政机关未作出行政裁量之前，司法权不应僭越行政权直接作出实体性裁判。本案中，吉利区政府承认何先雷和耿凡英两家均按照协议的约定按期完成了搬家交房的义务，按照协议、奖励意见及西杨村征迁政策，应当及时兑付43500元的奖励金。至于43500元的奖励金是兑付给何先雷一家，还是按照一定的比例分割后分别向何先雷和耿凡英两家兑付，吉利区政府首先应当按照协议、奖励意见和西杨村征迁政策执行。如若协议、奖励意见和西杨村征迁政策中没有规定或规定不明确，吉利区政府应当结合西杨村征迁中的同类情况，并在征求西杨村大多数被征迁群众意见的基础上作出行政裁量。本案一审判决后，何先雷和耿凡英二人并未提出上诉，责令吉利区政府作出行政裁量并未超出一审判决结果的范围和幅度。为促进行政争议的实质化解，减少当事人诉累，本院对一审判决结果予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人吉利区政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人洛阳市吉利区人民政府负担。本案判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十月十二日法官助理刘月华书记员王贺霞