辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行终191号上诉人（一审原告）：鞍山市双龙农贸市场有限公司，住所地：鞍山市立山区双山家园小区****楼**网点。法定代表人：王茂亮，总经理。委托诉讼代理人：贾久绵，男，1960年5月20日出生，汉族，住鞍山市铁**。委托诉讼代理人：张书光，辽宁英派律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市立山区双山街道办事处，住所地：鞍山市立山区双胜街75甲-1。法定代表人：李世光，系该单位党工委书记。委托诉讼代理人：何笃昊，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：张修宇，辽宁瀛如律师事务所律师。一审第三人：鞍山市立山区财政局，住所地：鞍山市立山区胜利北路**。法定代表人：靳胜，局长。委托诉讼代理人：英焕璋，该局经建科工作人员。委托诉讼代理人：于振伟，辽宁瀛如律师事务所律师。上诉人鞍山市双龙农贸市场有限公司（以下简称双龙市场）因诉被上诉人鞍山市立山区双山街道办事处（以下简称双山街道办）、一审第三人鞍山市立山区财政局（以下简称立山财政局）确认行政行为违法一案，不服鞍山市千山区人民法院（2020）辽0311行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月1日受理后依法组成合议庭，于2020年10月16日组织各方当事人进行询问，上诉人的法定代表人王茂亮及其委托诉讼代理人贾久绵、张书光，被上诉人的委托诉讼代理人何笃昊、张修宇，一审第三人的委托诉讼代理人英焕璋、于振伟，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。一审法院认定，2011年3月17日，双龙市场与双山街道办事处签订房屋租赁协议，用于经营农贸市场，租赁期限自2011年5月1日至2016年4月30日。2011年5月25日，双龙市场申领了企业法人营业执照，经营范围为，一般经营项目：农贸市场管理服务；市场设施租赁，营业期限至2021年5月5日。2013年10月25日，双山街道办事处制作了“现代服务业发展专项资金申请材料（补助）2013年度”，项目名称为：鞍山市立山区双山农贸大厅；项目单位为：双山街道办事处。2013年11月15日，双龙市场依据鞍商委发[2009]28号文件《关于下发的通知》，申报该专项资金的使用，项目名称为：鞍山市立山区双山农贸综合市场；项目单位为：鞍山市双龙农贸市场有限公司，并将申请材料交到双山街道办事处。鞍山市立山区双山农贸大厅即为本案的双龙市场。其中，鞍商委发[2009]28号文件《关于下发的通知》对鞍山市促进服务业发展资金使用方法作出了具体规定，该文件第六条规定：申请使用服务业发展资金的项目单位必须具备的基本条件为（一）具有法人资格；经我市工商行政管理机关核准登记并年检合格，实行独立核算的企业法人；（二）依法经营、照章纳税，内部管理制度健全，不拖欠职工工资和按期为职工缴纳各项社会保险金；（三）项目已经开工建设。关于资金的申报，第十二条第一项规定符合条件的企业，可按规定直接向市服务业主管部门提出申请，并报送相关材料；该条第六项规定，市财政局根据政府审批意见，将资金直接拨付项目单位。双龙市场申报后，经过了相关部门的视察验收，2013年12月31日，鞍山市财政局下发鞍财指流[2013]940号关于下达2013年促进服务业发展专项资金的通知，其中资金明细表列明有投资建设单位双山街道办事处，项目名称双山农贸综合市场装修改造，金额为50万元。鞍山市财政局将该笔款项拨付立山财政局，由立山财政局下发建设单位，但由于申报单位原因，该笔款项未被领取。鞍山市财政局依据2015年11月12日的鞍财预[2015]221号鞍山市关于清理沉淀资金的实施方案将该笔款项作为2014年底结转结余资金收回总预算。一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。作为行政诉讼的原告,必须具备的条件之一是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,且与具体行政行为有法律上的利害关系,也就是说,只有认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益,才能提起行政诉讼。双龙市场诉讼双山街道办事处篡改其申报材料将项目单位改为双山街道办事处的行为违法，根据庭审中查明的证据及鞍商委发[2009]28号文件《关于下发的通知》可以看出，双山街道办事处并不具备申报促进服务业发展资金的条件，其申报该项资金确实是以双龙市场的企业信息作为申报的基础。上述文件亦规定了即本案原告“可按规定直接向市服务业主管部门提出申请，并报送相关材料”，在该文件中并没有规定企业需要必须通过街道办事处等其他行政机关进行申报。双山街道办事处用双龙市场的企业信息以自己名义申报资金的行为，并不以行政职权的行使为前提,双山街道办事处的行为也不是法律上规定的具体行政行为或与行政管理相对人之间所签订的行政协议,因此，原告所诉争的行为不属于双山街道办事处行使行政职权的行为,因此该案所诉也就不属于行政诉讼的审理范畴。另，双山街道办事处申请的项目名称虽与双龙市场申请的项目名称不同，但双龙市场是依法登记的独立法人单位，并非双山街道办事处的下属企业，双山街道办事处与双龙市场之间发生的纠纷，系平等主体之间的法律关系，如双龙市场认为双山街道办事处篡改其企业信息进行资金申报的行为侵犯其合法权益,应另行通过其他途径进行主张。关于双龙市场主张立山财政局支付的50万元应是向其支付的发展资金一节，立山财政局的支付行为系受市财政局的委托而进行转移支付的行为，系市财政局对2013年度鞍山市租金服务业发展资金发放决定的实施行为，其法律后果应由市财政局承担。同时，人民法院虽有权对具体行政行为的合法性进行审查，但无权代替行政机关作出具体行政行为，人民法院无权直接确定资金的支付对象，故双龙市场的该项主张，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回鞍山市双龙农贸市场有限公司的起诉。案件受理费50元，依法返还鞍山市双龙农贸市场有限公司。上诉人双龙市场上诉请求撤销原审裁定，发回重审或改判。事实与理由：一、原审认定错误。1.我国行政法律体系中，行政给付是行政行为25种类中位列第17项的行政行为。2.根据《鞍山市促进服务业发展资金使用办法》第一条、第二条的规定，案涉资金设立的目的、性质完全符合行政给付相关规定。3.在本案中，上诉人与被上诉人虽然是平等主体，但双方不是为了实现经济目的产生的法律关系，而是在申报领取促进服务业发展资金过程中产生的法律关系，即实现行政给付目的过程中产生的法律关系。4.从曾少波（时任双山街道办事处副主任）与王茂亮的对话录音可以看出：被上诉人从项目申报开始到申报结束的一系列行为是在履行政府职能，现实的行政行为。被上诉人采取偷梁换柱的手段，将申报材料中双山农贸综合市场项目实施单位篡改为被上诉人，致使鞍山市促进服务业发展资金50万元行政给付至今不能拨付给上诉人，侵犯了上诉人的合法权益，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。5.上诉人提起行政诉讼也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二章受案范围第十二条……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的规定。综上，本案应当是行政诉讼的审理范畴。二、适用法律错误。上诉人认为，原审不应当适用中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用被上诉人双山街道办答辩称：1.上诉人所述被上诉人的相关事项不属于行政行为，因此不存在行政行为违法，应驳回上诉人上诉请求，维持原裁定。2.该申报行为对外不产生法律效果。实施行政机关发放促进服务业发展资金前的一个阶段性程序，不会导致法律关系的产生、变更、消灭，不具有可诉性。3.上诉人的起诉期限已经超过起诉期限。一审第三人立山财政局答辩称：1.同意原审裁定的意见。2.上诉人合法权益，并未受损。根据行政诉讼法第二条的规定，当事人的合法权益受损后才具有原告的主体资格，本案涉及的财政并没有实际发放，也就是说事实上本案原告还具有取得补贴的权利，其实质权利并未受损，其不符合原告的主体资格。3.上诉人的诉讼请求要求确认违法行为并不是行政案件的受案范围，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第五项的规定，行政行为必须对外具有法律效力。上诉人要求确认申报行为违法，但申报行为本身对外并不发生法律效力，对外发生法律效力的，应当是市财政部门作出的最重是否同意发放补贴的决定，申报行为只是补贴发放行为的一个过程性行为，因此不符合行政案件的受理范围。4.本案确定立山财政局作为第三人不符合法律规定。5.上诉人诉请将补贴资金直接拨付给上诉人，不符合法律规定。人民法院有权力确定行政行为是否合法，但并不能以司法手段代替行政手段。本院审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致。本院认为，第一次修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，上诉人在二审期间明确其诉讼请求为：1.双山街道办篡改双龙市场申报材料，将项目单位改为双山街道办的行为违法。2.确认双龙市场为申报单位。3.判令双山街道办承担本案诉讼费用。因上诉人自述于2014年4、5月份已知案涉项目的申报单位是双山街道办而不是双龙市场，故应于2016年6月前对案涉更改行为向人民法院提起诉讼，其于2019年12月提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。另外，上诉人未收到申报单位更改后的书面资金申请表并不影响其已知申报单位改变的事实，故其提出未收到任何相关书面材料的主张不是扣除或延长起诉期限的理由。即使适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款中因其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的人民法院不予受理的规定，本案上诉人于2014年4、5月份已知案涉项目的申报单位是双山街道办而不是双龙市场，故案涉行为的发生时间应在2014年4、5月之前，其于2019年12月提起诉讼也已超过五年的最长起诉期限。据此，上诉人提起本诉超过了法定起诉期限且无合理理由，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）之规定，应予驳回，一审裁定结果正确，本院予以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年十月二十六日书记员 刘萌萌