浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终343号 上诉人（原审原告）陈嘉豪，男，1995年10月2日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人翁坚超、裘佳益，浙江点金律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县人力资源和社会保障局。住所地新昌县南明街道鼓山中路**。 法定代表人孙晓维，局长。 出庭行政机关负责人董立锋，副局长。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新昌县卫生健康局。住。住所地新昌县七星街道孝行路**/div> 法定代表人吕亦斌，局长。 出庭行政机关负责人张劲松，副局长。 委托代理人王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人陈嘉豪因诉被上诉人新昌县人力资源和社会保障局（以下简称“新昌人社局”）不履行法定职责一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人陈嘉豪及其委托代理人翁坚超、裘佳益，被上诉人新昌人社局的副局长董立锋及该单位委托代理人裘彰林，被上诉人新昌县卫生健康局（以下简称“新昌卫健局”）的副局长张劲松及该单位委托代理人王**先、吕凯利到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2014年7月22日，第三人新昌卫健局（甲方）与原告陈嘉豪（乙方）签订《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》。其中约定：“二、甲方委托温州医科大学仁济学院为定向培养的承办院校。乙方所学专业为临床医学，毕业文凭为本科，全日制学习时间为五年。……五、乙方按期毕业后，须回本县乡镇社区卫生服务机构（中心、站）工作，具体工作单位由甲方商县人力社保局确定；然后由用人单位与乙方签订事业单位人员聘用合同。六、乙方在乡镇社区卫生服务机构（中心、站）从事医疗卫生服务的期限不得少于5年。”之后原告被定向培养的承办学校温州医科大学仁济学院录取。2020年4月14日，原告陈嘉豪作出《对卫健局的实名举报信》，举报第三人新昌卫健局违法扣留原告人事档案，要求对其行政处罚，责令其将人事档案移交人才流动服务机构。次日，原告委托代理人翁坚超将举报信寄送给被告新昌人社局的法定代表人孙晓维。2020年4月23日，被告作出LX20200013548732号《不予受理告知单》并送达原告。另查明，2020年4月14日，原告陈嘉豪向新昌县劳动人事争议仲裁委员会提起仲裁申请，申请确认原告与第三人不存在劳动关系，裁定第三人立即办理原告的人事档案转移手续并赔偿损失。2020年4月16日，新昌县劳动人事争议仲裁委员会作出浙新昌劳人仲不（2020）42号《不予受理通知书》：申请人的仲裁请求不属于劳动人事争议仲裁受理范围。又查明，2020年4月15日，原告陈嘉豪以第三人新昌卫健局为被告向该院提起行政诉讼，同时申请异地管辖。经绍兴市中级人民法院裁定，指定嵊州市人民法院管辖该案。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为：被告是否存在行政不作为的情形，即被告是否具有查处第三人保存原告人事档案的法定职责。行政不作为违法以行政主体具有法定的作为义务为前提，这种作为义务来源于法律的明确规定。结合原告的请求，其要求被告查处第三人，实质是要求被告对第三人保存其人事档案一事履行劳动保障监察职责。然而，根据《劳动保障监察条例》第十一条，被告作为劳动保障行政部门，其职责在于规范用人单位与劳动者之间的关系，以及职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构的行为。本案第三人系行政机关，其与原告签订的《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》非劳动合同或者人事聘用合同，不管该协议书是否解除，原告与第三人之间均不存在劳动关系，双方之间的纠纷就不属于被告监察的范围。同时，被告收到原告的举报信后，向新昌卫健局进行了一定的调查，在合理期限内作出《不予受理告知单》并送达原告，已经尽到了相应的义务，不属于不作为违法。至于原告认为根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第二条第（三）项、第四条的规定，原告系待业的大学毕业生，其人事档案为“流动人员人事档案”，依法应当存于当地的人才流动服务机构，现原告的人事档案存于第三人处，被告有查处的职责。该院认为，原告自愿与第三人签订定向培养就业协议书，应当预见其毕业之后人事档案将会流转到第三人处。因此，在原告毕业之后、签订事业单位人员聘用合同之前这一时间段内人事档案暂时留存于第三人处，也属于双方自愿约定，非第三人“擅自管理”。故该院对原告的上述意见，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈嘉豪上诉称：1.根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第十八条第一项规定，被上诉人具有查处原审第三人违法行为的法定义务。根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第二条第三项、第四条规定，“其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案”，上诉人根据该规定可以预料到，即使上诉人与原审第三人签订委托培养就业协议书，上诉人的档案也永远不会到原审第三人手中。至于原审第三人藐视法律规定，公然扣押上诉人档案这样的违法行为，是上诉人根据法律规定无法预料的事件。正因为原审第三人公然违法，上诉人才求助被上诉人，要求其履行《流动人员人事档案管理暂行规定》第十八条第一项规定的法定义务。一审判决相关认定严重违反前述规定第二条第三项和第四条规定，依法应予撤销。上诉人与原审第三人签订的委托培养就业协议书上对于档案流转问题只字未提，原审第三人扣押上诉人档案并非“双方自愿约定”，一审判决基本事实认定错误。2.根据《劳动保障监察条例》第十条第三项、第四项以及第十一条第二项，被上诉人有查处原审第三人违法行为的法定职责。原审第三人扣押上诉人人事档案，其目的是强迫上诉人与原审第三人下属单位签订劳动合同。该行为严重违反了劳动合同法第三条规定的“平等自愿”原则。至于上诉人违反委托培养就业协议书约定的责任，应当依法解决。根据协议约定，上诉人同意承担相应的合同违约责任即“不得相关补助待遇”，并在5年内不准报考新昌县卫健局下属单位。原审第三人无权通过扣押上诉人人事档案的方式强迫上诉人签订劳动合同。《劳动保障监察条例》第九条规定，“任何个人对违反劳动保障规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报”，原审第三人扣押上诉人人事档案的行为违反《流动人员人事档案管理暂行规定》第二条第三项、第四条的规定，原审第三人强迫上诉人与其下属单位签订劳动合同的行为违反劳动合同法第三条规定的“平等自愿”原则。根据《劳动保障监察条例》第十条第三项、第四项规定，被上诉人有查处原审第三人违法行为的法定职责。根据《劳动保障监察条例》第十一条第二项规定，被上诉人有义务对原审第三人与上诉人订立劳动合同的情况实施劳动保障监察的义务。3.原审第三人的行为严重违反劳动合同法第五十条和第八十四条规定，被上诉人有依法查处的法定义务。劳动合同法第五十条规定“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续”，上诉人与原审第三人甚至未签订过劳动合同，原审第三人无扣押上诉人人事档案的任何法律依据。根据劳动合同法第八十四条规定，被上诉人针对原审第三人扣押人事档案行为，具有“责令限期退还劳动者本人，并以每人五百元以上二千元以下的标准处以罚款；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”的义务。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求，即确认新昌人社局不对新昌卫健局进行查处构成行政不作为并责令新昌人社局履行法定职责，依法对新昌卫健局作出行政处罚；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人新昌人社局答辩称：1.上诉人以《流动人员人事档案管理暂行办法》第十八条第一项规定为由，诉称被上诉人具有查处原审第三人违法行为的法定义务不能成立。《流动人员人事档案管理暂行办法》第十八条第一项规定的条款内容是“对违反本规定有下列情形的，由党委组织部门和政府人事行政部门会同有关部门进行处理：（一）擅自管理流动人员人事档案的单位；……”本案中，上诉人向被上诉人举报称，原审第三人违法扣留本人人事档案，拒绝给上诉人研究生入学进行政审。被上诉人接到举报后，经向原审第三人调查核实，得到的事实是，上诉人曾于2014年7月22日与原审第三人签订了《2014年新昌县乡镇卫生人才定向培养就业协议书》，还不存在劳动合同或人事聘用合同关系，更不存在已经解除或终止劳动合同关系之事实。因上诉人与原审第三人签订了定向培养协议，其大学毕业后，人事档案自然流转到原审第三人处，不存在原审第三人擅自管理劳动人事档案的事实，且上述规定只规定了流动人员人事档案的管理机构，并非是被上诉人应当履职的法定依据，上诉人相关理解是对法律的误读。2.上诉人以《劳动保障监察条例》第十条第三项、第四项以及第十一条第二项为依据，诉称被上诉人具有查处原审第三人违法行为的法定职责也不能成立。《劳动保障监察条例》第十条第三项、第四项规定的是，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（三）受理对违反劳动保障法律、法规或规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正查处违反劳动保障法律、法规或规章的行为。《劳动保障监察条例》第十一条第二项规定的是劳动保障行政部门实施劳动保障监察的范围，其中的第二项为用人单位与劳动者订立劳动合同的情况。而本案中，上诉人与原审第三人之间尚未存在劳动合同或人事聘用合同关系，更不存在已经解除或终止劳动合同关系之事实，而是上诉人与原审第三人签订了定向培养就业协议后，上诉人反悔不按该协议的约定与原审第三人签订事业单位人员的聘用合同。因此，上诉人举报的内容不属于上述行政法规所规定的劳动保障监察事项内容，也不属于被上诉人所应当履行的法定职责，上诉人的请求不具有事实依据，且适用法律错误。3.上诉人以原审第三人的行为严重违反劳动法第五十条和第八十四条的规定为由，认为被上诉人具有依法查处的法定义务，更是缺乏依据。劳动合同法第五十条规定的是劳动者与用人单位解除或终止劳动合同后双方的义务，第八十四条规定的是用人单位扣押劳动者身份等证件的法律责任。而本案事实是，上诉人与原审第三人之间不存在劳动合同或人事聘用合同关系，更不存在解除或终止劳动合同关系之事实。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人新昌卫健局述称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人要求被上诉人新昌人社局查处原审第三人没有事实和法律依据。上诉人在《对卫健局的实名举报信》中所称的新昌卫健局的违法行政行为是：违法扣留其人事档案，拒绝其研究生入学进行政审，该行政行为违反了《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条和《中华人民共和国劳动合同法》第五十条的规定，要求新昌人社局根据劳动合同法第八十四条的规定对新昌卫健局行政处罚。新昌卫健局认为，上诉人属于应履行《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》约定义务的人员，其既非流动人员，也非解除或者终止劳动合同的劳动者，《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条和《中华人民共和国劳动合同法》第五十条规定均不适用于本案。上诉人要求被上诉人查处没有事实和法律依据。本案事实是，2014年7月22日，上诉人与新昌卫健局签订的协议书合法有效，至今未解除。上诉人于2014年参加浙江省普通高校招生考试，去掉自选模块后总分为498分，当年温州医科大学仁济学院临床医学专业录取的最低分数线为536分，根据上诉人2014年的高考成绩，按照普通招生投档，无法被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取。2014年7月22日，上诉人与新昌卫健局签订协议书，其中第二条约定：甲方委托温州医科大学仁济学院为定向培养的承办院校。乙方所学专业为临床医学，毕业文凭为本科，全日制学习时间为五年。协议书签订后，新昌卫健局将已签订协议考生名单报温州医科大学仁济学院，温州医科大学仁济学院报省教育考试院，由省教育考试院按名单投档，由温州医科大学仁济学院录取。新昌卫健局已根据协议书履行约定义务，但上诉人在总分远低于最低录取分数的情况下被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取后却未正确履行协议，不愿意在毕业之后回本县乡镇、社区服务机构工作，报考了研究生，其行为构成违约。上诉人于2020年3月31日向新昌卫健局递交了《要求对陈嘉豪研究生录取进行政审的请求》，要求与新昌卫健局解除协议书，但新昌卫健局并未同意，截至目前，案涉协议书仍然具有法律约束力。虽然上诉人向人民法院提起了行政诉讼，但在人民法院生效判决确认协议解除前，协议书对协议双方均具有法律约束力。综上，上诉人要求新昌人社局查处新昌卫健局没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。同时查明，上诉人另以新昌卫健局为被告提起行政诉讼，要求确认原、被告之间2014年7月22日签订的《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培训就业协议书》已经解除；责令被告将原告的人事档案转移到人才流动服务机构；本案诉讼费由被告承担。本案二审期间，本院于2020年9月18日作出（2020）浙06行终344号行政裁定，认定上诉人陈嘉豪起诉要求解除涉案协议，属于行政案件受案范围，故裁定撤销嵊州市人民法院（2020）浙0683行初46号行政裁定；本案指令嵊州市人民法院继续审理。 本院认为，本案上诉人陈嘉豪要求被上诉人新昌人社局履行的法定职责具体体现于2020年4月14日《对卫健局的实名举报信》中，其中第一项为责令被举报人新昌卫健局改正违法扣押人事档案的行为，第二项为对被举报人进行行政处罚，并责令被举报人按2300元/月标准赔偿举报人损失。关于第一项履职申请，上诉人二审中明确其依据为《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条、第十八条第（一）项以及《劳动保障监察条例》第十条第（三）项、第十一条第（二）项规定。但是《流动人员人事档案管理暂行规定》系为进一步加强流动人员人事档案管理，维护人事档案的真实性、严肃性，完善人才流动社会化服务体系，促进人才合理流动制定，主要规范流动人员人事档案管理工作，而关于“流动人员人事档案”具体概念，该规定第二条予以了明确，上诉人主张其档案属于第二条第（三）项规定的“待业的大中专毕业生的人事档案”，但上诉人虽未就业，却不同于一般的待业大中专毕业生，其性质与此前根据政策包分配的大中专毕业生相似，在上诉人与原审第三人新昌卫健局签订的《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》第五点中已明确约定“乙方（陈嘉豪）按期毕业后，须回本县乡镇社区卫生服务机构（中心、站）工作。具体工作单位由甲方商县人力社保局确定；然后由用人单位与乙方签订事业单位人员聘用合同”，故上诉人按期毕业后具备按约定明确具体工作单位并签订聘用合同的条件，且二审中新昌卫健局明确2020年仍可对上诉人继续分配工作，上诉人在此情况下仍主张其档案为流动人员人事档案，缺乏依据且不具备合理性。同时，《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条规定的是流动人员人事档案管理机构，第十八条第（一）项仅规定对擅自管理流动人员人事档案的单位或个人，由党委组织部门和政府人事行政部门会同有关部门进行处理，亦未明确具体履职内容。综上，上诉人的第一项履职请求缺乏充分的事实和法律依据。关于第二项履职申请，上诉人在二审中明确履职依据为《中华人民共和国劳动合同法》第五十条、第八十四条规定，但《中华人民共和国劳动合同法》规范的是劳动合同双方当事人的权利和义务，而本案中上诉人与原审第三人之间并不存在民事劳动合同关系，故该法律不能适用于本案审查。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈嘉豪负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年十月十日 书记员 谈亚红