浙江省龙港市人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0383行初4号原告陈瑞清，男，1954年9月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人林兴贝，浙江攀远律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府景山街道办事处，统一社会信用代码113303040025275350，住所地浙江省温州市瓯海将军桥荣新路**。法定代表人王建，主任。委托代理人陈文克，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人许博文，浙江嘉瑞成律师事务所律师。第三人温州市景山新农村建设投资有限公司，统一社会信用代码91330304572946694A，，住所地浙江省温州市瓯海西山东路银来大楼****法定代表人任何，董事长。委托代理人陈文克，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人许博文，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告陈瑞清因与被告温州市瓯海区人民政府景山街道办事处（以下简称景山街道）、第三人温州市景山新农村建设投资有限公司（以下简称景山公司）房屋拆迁行政协议一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告陈瑞清及其委托诉讼代理人林兴贝、被告景山街道的副主任李朝晖、被告景山街道及第三人景山公司的共同委托诉讼代理人陈文克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈瑞清诉称，原告于1993年前开始在西山河回头湾辛辛苦苦自行填塞河道占地93.64平方米用作住宅建设用地，建造了一间两层楼房共167.14平方米的住宅。1993年6月10日，经温州市水利电力局审核，补交了9925.8元河道水量损失等费用，领取温州市水利电力局颁发的《河道使用许可证》，许可证上注明“使用功能：住宅用地”。从此原告一家居住在这房屋生活了二十几年，从未有单位认定原告房屋是违章建筑，责令其拆除。2012年上半年，被告启动城中村改造项目，要求原告与其签订房屋置换与补偿协议。因原告房屋没领取土地证和产权证，被告将原告大部分房屋作违章建筑处理，原告因此一直不肯签字。2012年8月20日，动迁区域未腾空房屋仅剩原告等两三户。当天夜里零点后，原告被多个电话恐吓去拆迁办，被告工作人员叫原告签字，原告因眼睛老花看不清内容，原告询问为何协议都是空的，工作人员说只是临时协议，公证的才有效，原告便签了名。第三人借此《房屋置换与补偿临时协议书》（以下简称临时协议书）将房屋拆除。几日后，原告才知道临时协议书上写着“无产权房屋面积167.14㎡，河道使用面积93.64㎡置换13.59㎡”的内容，而与原告签订协议的并非被告景山街道，而是第三人景山公司。在另案中，原告了解到被告实施的拆迁行为没有任何法定批文，征收主体、权限和程序严重违反法律强制性规定，所签临时协议书无效，当年水利电力局未将《关于补办河道使用许可证的通知》交给原告，致原告不知道去办理土地使用证。根据相关规定，这种情况是可以补办权证的。原告认为原告与第三人之间签订的临时协议书实系被告为实现城中村改造管理目标而委托第三人和原告签订，实质是行政征收协议，应严格按政府征收法定权限和程序进行，被告未按征收的法定权限、程序进行房屋征收与补偿活动，违反法律、法规强制性规定，所签的临时协议书自始无效。原告房屋系未经登记的合法住宅，未领取相关权证是历史遗留问题，征收时应视同合法建筑给予同等面积置换补偿。同时被告半夜与原告签订临时协议书，存在欺骗和强制，并非出于原告自愿，不符合最高人民法院（2018）最高法行申2624号《政府委托国有公司签订的房屋收购协议的性质和救济》案例解释。原告故起诉要求：1.确认被告和原告签订的《房屋置换与补偿临时协议书》无效；2.判令被告按原房屋建筑面积167.14平方米与原告签订正式的《房屋置换与补偿协议书》。诉讼过程中，原告明确要求第2项诉讼请求为：判令被告按原房屋建筑面积167.14㎡与原告签订安置在原地段、等面积的新房，即参照被告未经法定程序公布实施的《实施细则》规定的第一种置换方式补偿，（一）按合法房屋建筑面积1：1等面积确定应置换建筑面积，原地段就近安置原告新房，新房房价标准以“合法建筑等同面积换价2850元/㎡计算”；（二）有关河道使用面积93.64㎡补偿标准，“被置换房屋经济补偿”标准、“户增50㎡”计价标准、“并列第一”提起腾空奖励、临时安置费、合法房屋装修和走道、道坦等各项补偿方式和计价标准，均与同地块其他合法建筑被征收户同等标准给予原告补偿。原告在举证期限内向本院提供了下列证据材料：1.原告身份证、户口本，用于证明原告的主体资格及家庭人数为4人的事实；2.被告及第三人的登记信息，用于证明被告及第三人的主体资格；3.街道办委托书，用于证明第三人景山公司系受被告景山街道委托实施城中村改造政府职能行为；4.（2016）浙03行初184号庭审笔录和光盘、补充记录庭审录音中遗漏的内容，用于证明被告及瓯海区政府自认区政府没有对D-39地块作出征收决定，河道旁边的土地是集体的，D39地块也是集体的，城中村改造是被告实施的政府行为，是对老百姓有利无害的改造工程，城中村改造建设不是征收也不是拆迁，而是基于原告的自愿委托，第三人和原告签订了房屋改造协议、第三人系瓯海区国资委办公室作为投资人设立的一人有限公司，受被告委托，负责城中村改造部分的拆迁事务，包括拆迁政策宣传、入户调查、签订协议、发放临时款项、原告房屋系第三人拆除的事实；5.（2017）浙0304行初46号庭审笔录和光盘，用于证明被告自认第三人受被告委托负责城中村改造政策宣传、签订协议、临时安置费支付等，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》与原告签订临时协议书，被告强调《国有土地上房屋征收与补偿条例》是2011年颁布的，本案应适用本条例，庭审中原告指控拆迁办人员夜里零点恐吓原告签字，被告无言以答的事实；6.《河道使用许可证》、事业性收费票据、《关于补办河道使用许可证的通知》、档案记录，用于证明原告于1993年6月10日向国家缴纳了河道占用等相关费用9925.8元，依法取得使用功能为“住宅用地”的《河道使用许可证》，2017年原告从温州市水利水电局领取《关于补办河道使用许可证的通知》，该通知记载“决定对未经河道主管机关批准的不影响河道整治规划的所填河道，收缴水量损失补偿费等款项，并由我局补发《河道使用许可证》。单位、个人可凭此证向土地管理部门申请领取国有土地使用证书”的事实；7.温政办〔2003〕164号第二条第六、七款、人民网报道，用于证明温州市人民政府办公室发文要求瓯海等区处理好历史遗留的私人建房问题，落实私人住宅产权发证，在新《土地管理法》颁布实施前，区土地部门或乡镇政府（街道办事处）已经收取有关规费或已罚没的建房户，由所在乡镇政府（街道办事处）负责报批，报批时附有关规费缴纳及罚没款发票、区政府审核证明等有关资料，市、区有关部门已原则同意办理或部分办理，因工作交接未及时办理或未办完的建房户，由建设单位或业主个人负责按现审批程序报批，温州市区区划调整批准时间是2001年8月21日的事实；8.证人证言、《房屋置换腾空顺序证》（以下简称顺序证），用于证明2012年8月20日夜里零点之后，其他未腾空住户也接到类似的恐吓电话的事实。顺序证载明“置换对象陈瑞清已于2012年8月20日24时00分腾空”；9.临时协议，用于证明临时协议上写着“无产权房屋面积167.14㎡，河道使用面积93.64㎡置换13.59㎡”，该协议盖的是第三人的印章；10.最高法案例解释《政府委托国有公司签订的房屋收购协议的性质和救济》，用于证明收购协议因其有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置等，故不宜完全否定该模式，但实施收购、签订协议过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置，收购主体存在《合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效的事实；原告当庭提供证据11.原告住宅现状图测绘成果资料，用于证明原告在填塞河道上建造砖混结构房屋2层的事实。被告景山街道及第三人景山公司共同辩称，1.第三人系受被告委托从事与房屋征收、城中村改造相关的事项；2.原告于2012年8月20日与第三人签订了临时协议书，该协议书系原告与第三人协商确定，不存在原告所称系在第三人恐吓、哄骗等情况下签订，协议内容系各方的真实意思表示，合法有效；3.原告原参与城中村改造的房屋总面积为167.14平方米，未办理产权登记。其中建造于1990年之前的建筑面积为50.25平方米，其余106.89平方米系建造于1990年之后。按照1990年4月1日开始实施的《城市规划法》的规定，该法实施后在城市规划区内新建、扩建或改建建筑物的必须取得建设工程规划许可等证件，否则就属于违法建筑。故原告房屋面积中的106.89平方米因建设于1990年之后且未取得规划审批手续而属于违法建筑，依法不能予以补偿；4.原告占用河道填塞的占地面积93.64平方米并不属于建筑面积，被告在进行补偿时系根据房屋建筑面积进行补偿而非根据房屋占地面积进行补偿。但考虑到向原告一样填塞河道进行建设的人员较多，且在填塞河道时确实有投入以及交纳了河道使用费等，被告在按照房屋产权人原合法建筑面积进行安置外再按照河道占用面积置换一定比例的建筑面积给予安置并通过瓯海区人民政府以专题会议纪要的形式予以明确，其中原告河道使用面积93.64平方米置换为建筑面积13.59平方米，故原告最终的安置面积为63.84平方米；5.原告在签订临时协议书后即按照协议约定的标准领取临时安置费，该临时安置费是按照63.84平方米的建筑面积确定，说明原告既认可协议书的内容，也认可其最终的安置面积；6.临时协议书签订后，被告一直在催促原告签订正式的《房屋置换与补偿协议书》，但原告一直未与被告签订。被告同意按照63.84平方米的建筑面积与原告签订正式的《房屋置换与补偿协议书》；7.临时协议书系签订于2012年8月20日，根据《最高人民法院关于适用的解释》的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。故对于原告起诉主张确认临时协议书无效的诉讼请求依法应当驳回起诉。被告景山街道及第三人景山公司在法定期限内向本院共同提交如下证据：1.委托书，用于证明第三人系受被告委托从事房屋征收与城中村改造过程中的相关事项；2.调查登记表，用于证明2012年5月24日经温州东纬测绘信息有限公司丈量，涉案房屋建筑面积为167.14㎡；3.临时协议书，用于证明2012年8月20日，原告就西山东路263弄24号房屋与第三人签订临时协议书，同意腾空房屋，按照原告房屋使用面积给予额外置换13.59㎡；4.顺序证，用于证明2012年8月20日，经第三人确认原告于2012年8月20日腾空涉案房屋；5.专题会议纪要，用于证明2012年9月26日，温州市瓯海区人民政府以专题会议纪要的形式同意对于原告所占用的河道面积93.64平方米置换建筑面积13.59平方米；6.无产权房屋建设时间认定处理表，用于证明2012年10月31日，经温州百佳房屋年限咨询服务有限公司认定，原告房屋于1990年前建筑面积共计50.25㎡，剩余106.89㎡为1990年后建造，属于违章建筑面积；7.付款单据，用于证明原告领取的临时安置费是按63.84㎡计算，在给予原告50.25㎡的合法面积置换外，又额外给予了13.59㎡的置换。原告认可上述置换面积的事实；8.关于同意瓯海区景山街道净水社区（D-39、D39地块）保障性安居工程实施细则的批复，用于证明温州市瓯海区人民政府于2012年9月10日批复同意净水社区保障性安居工程补偿的方案；9.行政裁定书，用于证明原告曾起诉主张撤销临时协议书，后经瓯海区人民法院和温州市中级人民法院审理驳回了原告的起诉。原告对被告及第三人共同提供的证据的质证意见为：对证据1，真实性无异议，合法性有异议，被告不应将拆迁补偿事项委托给第三人；对证据2，未加盖公章，真实性由法院认定；对证据3、证据4，三性均有异议，原告只签订了一份临时协议书，被告和第三人提供的临时协议书都是手工填写，笔迹一致，不符合常理。被告未将原件交付原告，仅提供复印件，说明临时协议书并非原告的真实意思表示，原告不知道临时协议书内容；对证据5，真实性无异议，合法性、关联性均有异议，会议纪要是前述临时协议书后制作的，不能根据会议纪要认定仅置换13.59平方米，侵犯了原告的合法权益；对证据6，真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告在1990年后建造就属于违法建筑；对证据7，真实性无异议，但不能证明原告认可安置面积；对证据8，真实性无异议，对关联性、合法性有异议，瓯海区人民政府未按相关补偿条例，进行合法程序公告，不应作为合法方案认定；对证据9，真实性、合法性无异议，关联性有异议，仅能证明原告一直不同意临时协议书方案并进行维权。被告及第三人对原告提供的证据的质证意见为：对证据1，真实性、合法性无异议，但户口本载明的陈素、谢俊贤已迁出该户，原告家庭人数为2人；对证据2，真实性、合法性无异议，但不能证明第三人为经营目的的企业；对证据3，三性无异议；对证据4，真实性、合法性无异议，但原告针对临时协议曾以相同理由起诉要求撤销，瓯海区法院驳回起诉，温州市中院二审维持；对证据5，真实性、合法性无异议，但不能证明被告已经认可对原告威胁恐吓的事实；对证据6，对《河道使用许可证》、事业性收费票据的真实性、合法性无异议，但仅能证明原告对涉案河道取得使用许可，没有对填塞土地及房屋取得土地证及建筑许可证，对《关于补办河道使用许可证的通知》、档案记录的真实性无法确定，上面载明可去办理国有土地使用权证，但原告考虑相关费用没有及时办理，不能证明涉案房屋可以补办的事实；对证据7，真实性、合法性无异议，针对违法建筑，温州市人民政府之后实施违法建筑处置标准，取代了之前的相应规定，涉案房屋是否构成违章建筑，应使用新标准；对证据8，对证人证言的真实性、合法性均有异议，证人未到庭陈述，对顺序证的真实性无异议，但证明原告自愿腾空房屋，不存在强制拆除的行为；对证据9，三性均无异议；对证据10，真实性无异议，与本案不具有关联性；对证据11，对合法性有异议，测量形成于2015年5月17日，此时原告房屋已经灭失，并非根据房屋现状测量，原告对房屋一层的面积存在篡改，将98.11平方米贴纸条改成93.64平方米。对上述证据，本院综合认证如下：对原告提供的证据1中的身份证、证据2-5、证据6中的《河道使用许可证》、事业性收费票据、证据7、证据8中的顺序证、证据9、证据10及被告提供的证据1、证据5-9，各方对真实性均无异议，本院予以认定。对原告提供的证据1中的户口本，因原告自认女儿陈素、外孙谢俊贤于2020年4月22日迁出该户，该证据仅能证明2020年4月22日前，原告家庭成员为4人的事实。对原告提供的证据6中的《关于补办河道使用许可证的通知》、档案记录，结合其他证据，对其真实性予以认定。对原告提供的证据8中的证人证言，因证人未到庭陈述，对此不予认定。对原告提供的证据11，该测绘成果图的测绘时间为2016年5月17日，原告房屋早已拆除，该证据尚不足以证明原告的待证事实，对该证据本院不予采信。对被告及第三人提供的证据2，尚不足以证明被告的待证事实，对未经登记房屋的查证认定，应由政府相关职能部门依法进行调查、认定和处理，对该证据本院不予采信。对被告及第三人提供的证据3，仅能证明原告与第三人签订临时协议书的事实，能够证明被告作出被诉行政行为，其合法性由本院审查后作出评判。对被告及第三人提供的证据4，结合当事人陈述，能够证明原告于2012年8月20日腾空房屋的事实，就此予以认定。经审理查明，1993年6月8日，温州市水利电力局向陈瑞清核发温水河许字（93）第021号《河道使用许可证》，核准其按划定范围使用河道，使用功能为住宅用地，用河面积为93.64平方米，用河位置为瓯海区景山街道西山东路263弄24号。陈瑞清在上述用地范围内建造房屋，并于同年6月10日缴纳临时占用费9925.8元。2012年3月1日，被告景山街道委托第三人景山公司承担景山街道房屋征收、城中村改造以及农房改造过程中房屋征收及补偿的具体工作，具体包括进行房屋调查、与被征收改造户签订补偿协议等，委托期限五年，自2012年3月1日至2017年2月28日。2012年8月20日，原告陈瑞清与第三人景山公司签订临时协议书。约定：第三人因景山街道西景佳园二期城中村改造工程项目建设需要，根据《瓯海区景山街道西景佳园二期城中村改造实施细则》，对景山街道西景佳园二期城中村改造工程范围实施房屋置换，原告的房屋位于该置换范围内。原告同意将坐落于××街道××村××路××弄××号房屋先行腾空，交给第三人拆除。房屋的总建筑面积167.14平方米，无产权房屋建筑面积167.14平方米，河道使用面积93.64平方米，置换13.59平方米。原告自行解决过渡用房。过渡期间，第三人按原告被拆房屋的合法建筑面积每平方米12元／月，符合安置的无产权房屋建筑面积每平方米12元／月发给原告临时安置费。该项补偿费自原告搬迁腾空验收合格之日起按月计算，第三人在签订正式的房屋置换与补偿协议书生效时给付。此后，上述房屋被拆除，原告领取了第三人支付的历年临时安置费。2017年6月26日，原告向温州市瓯海区人民法院起诉，要求撤销临时协议书，依法宣告2012年景山街道“西景佳园二期城中村改造实施细则”无效。2017年12月6日，温州市瓯海区人民法院作出（2017）浙0304行初46号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。后原告上诉至温州市中级人民法院。2018年2月7日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行终24号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。第三人景山公司受被告景山街道的委托，与原告陈瑞清签订临时协议书，其行为后果应由被告景山街道承担。被诉协议系行政机关履行行政职责时与公民签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议范畴。原、被告经协商于2012年8月20日达成临时协议书，原告陈瑞清虽主张遭被告恐吓威胁签订该临时协议，要求确认该临时协议书无效，但根据现有证据及查明的事实，该临时协议书并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的确认合同无效的其他情形，其也未能提供其他证据予以证明，故该协议系双方当事人协商一致自愿签订，意思表示真实，且原告已领取协议约定的补偿款项，协议的部分内容已实际履行。原告认为原房屋系未经登记的合法建筑，要求按原房屋建筑面积167.14平方米与被告签订正式的《房屋置换与补偿协议书》，为此，双方对未经登记房屋的性质存在争议。该争议应参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，由区人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。《中华人民共和国合同法》第三条规定“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”，第四条规定“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。在原、被告对涉案未登记房屋的性质存在争议的情况下，原告要求被告按原房屋建筑面积与其签订拆迁安置补偿协议，缺乏法律依据。综上，判决驳回原告陈瑞清的诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回陈瑞清的诉讼请求。本案受理费50元，由陈瑞清负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  杨 珏审 判 员  章 彬人民陪审员  朱植松二〇二〇年十月二十日书 记 员  蔡子欣?相关法律条文链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。