重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终240号 上诉人(一审原告)马某某，女，1983年4月28日出生，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。 上诉人(一审原告)刘某1，女，2002年11月11日出生，土家族，住所地同上。 法定代理人马某某(刘某1之母)，基本身份情况同前。 上诉人(一审原告)刘某2，男，2005年2月15日出生，土家族，住所地同上。 法定代理人马某某(刘某2之母)，基本身份情况同前。 上诉人(一审原告)刘育山，男，1949年2月5日出生，土家族，住所地同上。 上诉人(一审原告)马培润，女，1947年2月27日出生，土家族，住所地同上。 以上五上诉人共同的委托代理人周志民，重庆律缘律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)石柱土家族自治县人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县南宾街道玉带河北街**。 法定代表人左军，县长。 委托代理人谭特祥，男，石柱土家族自治县水利局职工。 委托代理人黄小凤，重庆迈纵律师事务所律师。 一审第三人石柱土家族自治县防汛抗旱指挥部，住所地重庆市石柱土家族自治县南宾街道办城东路**。 负责人王露波，指挥长。 委托代理人谭红，重庆律缘律师事务所律师。 一审第三人重庆市龙泰电力有限公司藤子沟水电厂，住所地重庆市石柱土家族自治县×乡大河村阵子组，统一社会信用代码915002407748564947。 负责人宋质根，总经理。 委托代理人邓志坚，北京国枫(成都)律师事务所律师。 委托代理人魏佳鹤，北京国枫(成都)律师事务所律师。 一审第三人石柱土家族自治县×镇人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县×镇×街1号，统一社会信用代码115002407398140968。 负责人谭长华，镇长。 委托代理人金学柱，政法书记。 委托代理人向大文，石柱土家族自治县南宾法律服务所法律工作者。 马某某、刘某1、刘某2、刘育山、马培润(以下简称马某某等5人)因与被上诉人石柱土家族自治县人民政府(以下简称石柱县政府)、一审第三人石柱土家族自治县防汛抗旱指挥部(以下简称石柱县防汛抗旱指挥部)、重庆市龙泰电力有限公司藤子沟水电厂（以下简称藤子沟水电厂）、石柱土家族自治县×镇人民政府（以下简称石柱县×镇政府）水利行政管理一案，不服重庆市第四中级人民法院(2019)渝04行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，石柱县防汛抗旱指挥部是石柱县政府的议事协调机构，在石柱县政府的领导下，负责统筹协调并统一指挥全县的防汛抗旱、应急抢险救援工作。该指挥部下设的石柱县防汛抗旱指挥部办公室承担指挥部日常工作。 藤子沟水库系重庆市规划的大Ⅱ型水库。2016年3月，长江水利委员会水文局长江上游水文资源勘测局编制《重庆市龙河藤子沟水电站2016年汛期调度运用计划》(以下简称《2016汛期调度计划》)，载明：“7.3防洪调度权限根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》等相关规定，拟定藤子沟水电站汛期防洪调度权限如下：……(3)当水库入库流量大于2660m³/s，或坝前水位高于775.0m时，由石柱县防汛抗旱指挥部提出调度计划，报重庆市防汛抗旱指挥部批准后执行。因自然灾害等自然原因及其他特殊紧急原因，需藤子沟水电站紧急泄洪的，由县防汛抗旱指挥部负责调度。7.4防洪调度方式7.4.1正常情况的防洪调度(1)防洪调度方式a）在石柱县城拦水堤坝工程完工之前，藤子沟水库常规防洪调度方式如下：方案一：根据实况水情的调度方式……方案二：根据预报水情的调度方式……”。石柱县防汛抗旱指挥部办公室（以下简称石柱县防汛办）根据《2016汛期调度计划》编制《重庆市藤子沟电站2016年汛期调度运用计划和防汛抢险应急预案》，并呈报重庆市防汛抗旱指挥部办公室（以下简称重庆市防汛办）。2016年6月21日，重庆市防汛办向石柱县防汛办发出渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛办批复》，载明：“一、总体意见《重庆市藤子沟电站2016年汛期调度运用计划和防汛抢险应急预案》（以下简称《计划和预案》）编制的目的、依据、原则基本符合有关规定，……《计划和预案》合理可行，原则同意该《计划和预案》。二、汛限水位原则同意主汛期（6-8月）汛限水位为773.00m，非主汛期可按照正常蓄水位775.00m运行，如遇到特殊天气，要根据来水情况及预报，将库水位提前降至汛限水位773.00m。三、防洪调度权限当入库流量Q2660m³/s或坝前水位H>775.0m时，由石柱县防汛抗旱指挥部提出调度建议方案，报重庆市防汛抗旱指挥部批准后执行。汛期因自然灾害或其他应急事件需防汛调度时，藤子沟电站必须严格执行防汛调度指令。四、防洪调度方式在石柱县城拦水堤坝建成前（建成后）（一）当入库流量Q2080m³/s时，坝前水位可能超775.35m时，水库按泄洪能力淌泄；（四）当发生超标准洪水，水位235.54m时，按保坝方式运行，来水小于泄洪能力时按来量下泄，来水大于泄洪能力时按泄洪能力淌泄，并启动相应应急预案。”石柱县政府提供的合同项目开工申请表、合同项目开工申请报告、合同工程开工批复、合同工程开工通知、石柱县龙河城区堤防及水环境综合证实工程完成情况说明等证据，能够证明石柱县城拦水堤坝于2017年开工建设。 藤子沟水库大坝位于龙河流域，就该水库防洪调度的主要任务是在保证藤子沟水库度汛安全的前提下，利用水库拦蓄洪水，承担龙河下游沿江城镇的防洪，下游沿江城镇包括石柱县×镇、南宾街道、万安街道及下路街道。石柱县气象局于2016年6月30日06时05分发布“暴雨黄色预警”，于同日13时30分发布“暴雨橙色预警”，并于6月30日07时至7月1日00时期间，每间隔1小时，以及7月1日08时，通过对各站点累计雨量统计分析后作出共计19份《雨情通报》。这些预警和通报均表明全县出现持续强降雨，地质灾害风险等级有逐次升高的趋势。2016年6月30日17时30分，重庆市防汛办向各区县防汛指挥部发出《重要雨情通报》(2016年第42期)，明确6月30日16时至7月1日14时，强降雨过程将持续，各地须加强监测预警，做好降雨可能引发的突发性灾害的应对防范工作。同日，石柱县防汛抗旱指挥部签发石防汛指发〔2016〕5号《石柱县防汛抗旱指挥部关于发布暴雨洪灾Ⅳ级预警信息的紧急通知》，表明该指挥部决定30日12时发布暴雨洪灾Ⅳ级预警信息。当日还签发了石防汛指发〔2016〕6号《石柱县防汛抗旱指挥部关于启动防汛Ⅲ级应急响应的紧急通知》，明确预计藤子沟水库在7月1日10时左右达到汛限水位773m时可能泄洪，该指挥部决定30日20时启动防汛Ⅲ级应急响应，同时要求×镇、南宾街道、万安街道及下路街道及时启动应急响应，提前做好人员转移准备，并注明藤子沟泄洪具体时间及泄洪量，根据县防汛办电话通知为准。石柱县防汛抗旱指挥部将此紧急通知随即发往包括石柱县×镇在内的下游沿河乡镇，石柱县×镇政府于当日晚11时就藤子沟水库泄洪防汛工作组织召开紧急会议并作出工作安排，要求当晚即通知沿河农户。6月30日，石柱县防汛办签发石防汛办文〔2016〕36号《石柱县防汛办关于藤子沟水库可能超过汛限水位的报告》，载明：“根据县防汛指挥部水文专家组会商结果和藤子沟水库预测结果：预计藤子沟水库7月1日4-6时将达到770米水位，9-11时达到773米汛限水位。为确保藤子沟水库大坝安全，预计将在7月1日9-11时采取泄洪措施，预计泄洪流量300-400立方米每秒，泄洪时间5-8小时。……县防汛抗旱指挥部已决定启动防洪三级应急响应，通知藤子沟下游乡镇，做好藤子沟泄洪准备。县防汛办已加强应急值班与监测，将根据降雨、入库流量，藤子沟水位情况及时调整、确定泄洪时间。”同日，石柱县防汛办签发石防汛办文〔2016〕37号《石柱县防汛办防洪调度令》，明确自2016年6月30日24时起，藤子沟水库运行调度权限直接归石柱县防汛办管理，并根据石柱县政府陆指挥长现场决定，于2016年7月1日全面做好泄洪工作。7月1日8时25分，石柱县防汛办签发《正式泄洪通知》，载明：“根据县防汛指挥部决定，县人民政府批准，藤子沟水库将于2016年7月1日9时准时开闸泄洪……”。 6月30日，藤子沟水电厂根据6月30日入库流量、当前流域累计降雨量及目前藤子沟库容情况作出《藤子沟水库水情预测分析》，并向石柱县防汛抗旱指挥部提交《藤子沟水电厂开闸泄洪申请单》，写明因前期降雨较多，根据气象部门预计，还将有雨，为确保大坝及下游安全，建议藤子沟水电厂大坝水位达到772.5m时开始泄洪，预计时间为2016年7月1日上午9时，初始泄洪流量100m³/s最大泄洪500m³/s。石柱县防汛抗旱指挥部在该申请单尾部盖章并批注：“经防指研究同意县政府批准，同意按此方案泄洪”。7月1日，藤子沟水电厂向石柱县防汛抗旱指挥部提交《藤子沟水电厂开闸泄洪申请单》，申请于2016年7月1日09时开闸泄洪，初始流量100m³/s，最大流量200m³/s。石柱县防汛抗旱指挥部在该申请单尾部盖章并批注：“经电话请示领导，县人民政府批准，同意9时开闸泄洪，泄洪流量现场调度。”2016年7月1日的藤子沟防汛泄洪记录显示：7月1日9时泄洪前，藤子沟水电厂安排工作人员沿泄洪河道巡视检查并在×镇漫水桥处派专人看守，多次拉响泄洪警报并通知河道防汛责任人，在厂区至大坝沿途河道进行了喊话，9：02石柱县副县长(指挥长)陆俊昌在藤子沟大坝现场口头令重庆鼎泰能源(集团)有限公司副总工程师何明进立即开启泄洪闸门，9：05开启泄洪闸门开始泄洪，并拉响大坝泄洪警报长鸣一分钟。 2016年7月2日，石柱县防汛抗旱指挥部签发石防指发〔2016〕7号文《关于解除暴雨洪灾Ⅳ级预警及结束防汛Ⅲ级应急响应的通知》，载明：“7月1日9时，我县藤子沟水库水位为772.5m，即将超汛限水位773m，经县人民政府批准，于9时至15时开闸泄洪……有效减轻×镇、县城及下路镇的防洪压力”。 马某某等5人系石柱县×镇×村村民，因2016年7月1日藤子沟水库泄洪，马某某等5人房屋被淹。马某某自其丈夫刘德玉2015年去世后即外出务工，其子女刘某1、刘某2随祖父刘育山生活。藤子沟水库泄洪时马某某家无人居住。石柱县×镇政府称其委派了马某某等5人所在的×村党支部书记谭文华、村委会主任谢泽年就藤子沟水库泄洪需搬离一事通知马某某家，但因其×镇×村家中无人居住，特电话通知刘育山，电话由刘育山孙女刘某1接听，已告知其藤子沟水库泄洪需及时搬离。石柱县政府为此举示了谭文华、谢泽年等人的情况说明以证明该事实。马某某等5人不认可其接到藤子沟水库泄洪需搬离的通知。 马某某等5人于2018年9月10日以与本案相同的事实和理由向石柱土家族自治县人民法院提起诉讼，请求确认石柱县防汛办的泄洪行为违法，后该案移送至重庆市黔江区人民法院审理，该院审理后以被告主体错误为由作出裁定驳回马某某等5人的起诉，马某某等5人不服该裁定向重庆市第四中级人民法院提出上诉，重庆市第四中级人民法院审理后认为重庆市防汛办赋予石柱县防汛抗旱指挥部在具体范围内实施对藤子沟水电厂防洪调度权限属于行政授权，2016年7月1日藤子沟水库泄洪系经石柱县政府批准，由石柱县防汛抗旱指挥部指挥，而石柱县防汛抗旱指挥部不具有独立承担法律责任能力，其作出的行政行为应以组建该机构的石柱县政府为被告，即适格被告是石柱县政府，故重庆市第四中级人民法院于2019年7月25日作出(2019)渝04行终80号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定生效后，马某某等5人于2019年8月22日提起本案诉讼，起诉请求确认石柱县政府决定泄洪的行为违法。 一审法院经审理认为，本案争议的焦点在于石柱县政府于2016年7月1日决定泄洪的行为是否合法，实质涉及石柱县政府职责权限和实施泄洪行为程序的判定。 对于石柱县政府职责权限的问题。首先，依照《中华人民共和国防洪法》第三十八条“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”，第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门”，第四十四条第一款“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督”之规定，可以认定石柱县政府具有指挥本地区防汛抗旱工作的法定职责。其次，虽然藤子沟水库系重庆市规划的大Ⅱ型水库，根据《重庆市防汛抗旱条例》第二十八条第二款“市人民政府防汛抗旱指挥机构负责实施大中型水库(水电站)的洪水调度”之规定，应由重庆市防汛抗旱指挥部负责实施防洪调度，但是，依据渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛办批复》，重庆市防汛办将藤子沟水库防洪调度权限进行了划分，并授权石柱县防汛抗旱指挥部在具体范围内的调度权限，由此，石柱县防汛抗旱指挥部负有在授权范围内指挥藤子沟水库防洪调度工作的职责。而石柱县防汛抗旱指挥部系由石柱县政府依法设立的政府议事机构，由当地有关部门的负责人组成，不具有独立承担法律责任的能力，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，石柱县防汛抗旱指挥部经授权所为的决定藤子沟水库泄洪的行为应由组建该机构的石柱县政府作为被告承担责任。再次，渝汛办〔2016〕2号《重庆市防汛办批复》明确在藤子沟水库坝前水位低于773.0m时，调度权限属藤子沟水电厂，坝前水位高于773.0m、等于或低于775.0m时，由石柱县防汛抗旱指挥部负责调度，同时还批复当石柱县城拦水堤坝建成前，坝前水位低于769.0m运行，而石柱县城拦水堤坝在石柱县防汛抗旱指挥部于2016年7月1日决定泄洪时尚未开工建设，因而石柱县防汛抗旱指挥部决定大坝水位达到772.5m时开始泄洪并未超出授权范围。另外，《2016汛期调度计划》对于防洪调度权限明确“因自然灾害等自然原因及其他特殊紧急原因，需藤子沟水电站紧急泄洪的，由县防汛指挥部负责调度。”而渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛办批复》特别明确了原则同意该调度运用计划。从石柱县气象局在2016年6月30日至7月1日期间每隔一小时发布的《雨情通报》看，石柱县连续普降暴雨到大暴雨，地质灾害气象等级风险极高，并且在6月30日石柱县防汛抗旱指挥部签发石防汛指发〔2016〕5号文发布暴雨洪灾Ⅳ级预警信息的紧急通知、石防汛指发〔2016〕6号文启动防汛Ⅲ级应急响应的紧急通知，石柱县防汛办签发石防汛办文〔2016〕6号关于藤子沟水库可能超过汛限水位773m的紧急汛情情况下，石柱县防汛办签发石防汛办文〔2016〕37号《石柱县防汛办防洪调度令》，明确自2016年6月30日24时起，藤子沟水库运行调度权限直接归石柱县防汛办管理。即在汛情紧急状况下，确定藤子沟水库防洪调度权限由石柱县防汛办直接管理并不能认定为其超过渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛办批复》的授权范围。因此，马某某等5人主张石柱县防汛抗旱指挥部超越权限决定泄洪行为的理由不能成立。 对于实施泄洪行为的程序问题。首先，石柱县政府于2016年7月1日批准实施的泄洪行为是发生自然灾害时行政机关采取的应急措施，应充分考虑其作为应急措施的属性，而在遭受持续性暴雨灾害的紧急情形下，险情灾情的发展是难以准确预见的，相应的法律法规对此也不可能进行明确规定，在此情形下，行政机关应享有必要的自由裁量空间。本案中，2016年6月30日至7月1日期间，龙河流域普降暴雨致使藤子沟水库大坝水位急涨。从6月30日石柱县防汛抗旱指挥部签发石防汛指发〔2016〕5号文发布暴雨洪灾Ⅳ级预警信息的紧急通知、石防汛指发〔2016〕6号文启动防汛Ⅲ级应急响应的紧急通知以及石柱县防汛办签发石防汛办文〔2016〕36号关于藤子沟水库可能超过汛限水位的报告看，藤子沟水库汛情严重，即将超过773m汛限水位，且当时当地持续降雨，并据此启动了防汛Ⅲ级应急响应，而洪水及灾害的产生是不断累积的过程，不能机械地以藤子沟水库水位是否达到773m来作为是否泄洪的决定因素。况且，渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛办批复》批复同意当石柱县城拦水堤坝建成前，坝前水位低于769.0m运行。由此，无论石柱县政府指挥泄洪时藤子沟水库实际水位为769m或772.5m均是根据实际紧急汛情作出的紧急决定，不能因其没有严格按照藤子沟水库水位达到773m即指挥泄洪行为而认定违法。其次，藤子沟水电厂根据雨情水情分析分别于2016年6月30日、7月1日向石柱县防汛抗旱指挥部申请在2016年7月1日9时开闸泄洪，该申请获得了石柱县政府批准同意，且7月1日8时25分石柱县防汛抗旱指挥部签发《正式泄洪通知》，并于7月1日9时02分由石柱县防汛抗旱指挥部指挥长在藤子沟大坝现场口头命令开启泄洪闸门。从藤子沟水电厂申请泄洪至实施泄洪过程中，藤子沟水电厂均是严格执行泄洪批复要求，期间程序并无不当。最后，在石柱县防汛抗旱指挥部签发石防汛指发〔2016〕6号文启动防汛Ⅲ级应急响应的紧急通知后，石柱县防汛抗旱指挥部将此紧急通知发往包括石柱县×镇在内的下游沿河乡镇，石柱县×镇政府于当日晚11时就藤子沟泄洪防汛工作召开紧急会议并作出工作安排，当晚即组织人员通知沿河农户。且在7月1日9时泄洪前，藤子沟水电厂安排工作人员沿泄洪河道巡视检查、多次拉响泄洪警报、通知河道防汛责任人，在厂区至大坝沿途河道进行了喊话，其已尽到了合理的通知义务。虽然马某某等5人称其没有接到泄洪通知，但泄洪前马某某家无人居住，造成客观上不能到马某某家通知。即使石柱县×镇政府履行通知职责存有瑕疵，但亦并不能据此认定石柱县政府指挥泄洪行为违法。即石柱县政府指挥泄洪行为与汛情紧急程度相当，实施程序并无明显不当，且系从确保龙河水域藤子沟水库下游沿河两岸广大人民群众的生命财产安全这一全局利益出发决定并实施泄洪。故此，马某某等5人主张石柱县政府决定并实施泄洪行为违法的理由不能成立。 综上所述，石柱县政府决定并实施泄洪的行为是依法履行防汛工作职责的合法行为。马某某等5人诉请确认石柱县政府决定并实施泄洪行为违法的请求，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马某某、刘某1、刘某2、刘育山、马培润的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马某某、刘某1、刘某2、刘育山、马培润负担。 马某某等5人上诉称，一审法院忽略了在庭审中能够认定石柱县政府作出的泄洪行为违法的事实。藤子沟水电厂申请水位达到772.5米时开始泄洪，石柱县政府予以同意，但石柱县政府却在水位为771.96米时就开始泄洪。石柱县政府开闸泄洪后，水库水位急剧回落的情况下，继续增大下泄流量。石柱县政府决定开闸泄洪，没有根据《2016汛期调度计划》、渝汛办〔2016〕32号文件、《石柱县防汛抗旱应急预案》及对应等级进行调度，程序违法。石柱县政府在水库水位在769米时无权泄洪。 石柱县政府答辩称，石柱县政府作出的泄洪决定有职权依据，事实清楚，证据充分，履职合理适当，不存在违法。上诉人认为石柱县政府在水位为771.94米时没有调度权是认识错误。由于藤子沟水库没有入库水文站，入库流量系根据预报流量和实时水库水位变化求得的平均值，并非实时精确值，不应将该数值与下泄流量进行简单的比较。石柱县政府采取泄洪的决定是为了避免公共利益受损采取的紧急措施，程序合法。 被上诉人石柱县政府向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有： 第一组：证据1.《重庆市龙河藤子沟水电站2016年汛期调度运用计划》(2016年3月)；证据2.渝汛办〔2016〕32号《重庆市防汛抗旱指挥部办公室关于重庆藤子沟电站2016年汛期调度运用计划和防汛抢险应急预案的批复》。证明石柱县政府于2016年7月1日决定藤子沟水库泄洪、泄洪的下泄流量及开闸时间等行为均在授权范围内作出，该行为合法且有职权依据。 第二组：证据3.龙河流域水系图；证据4.石柱县气象局发布的2016年6月30日05时至2016年7月1日08时的雨情通报、石柱县灾害预警信号发布通知单、今日气象要汛；证据5.石柱县防汛抗旱指挥部办公室作出的重要雨情通报(2016年第42期)；证据6.石防汛指发(2016)5号《石柱县防汛抗旱指挥部关于发布暴雨洪灾IV级预警信息的紧急通知》；证据7.藤子沟水库2016年6月30日至2016年7月1日入库流量、藤子沟电站2016年6月30日至2016年7月1日大坝上游雨量站采集数据统计表、藤子沟水库水情预测分析。证明根据藤子沟水库入库流量及藤子沟电站上游雨量站采集数据，藤子沟水电厂作出的水情预测分析认为藤子沟水库2016年7月1日05时水位达到770m，如持续降雨水位上涨速度将加快；2016年6月30日22时45分，藤子沟水库水位已至767.13m。 第三组：证据8.藤子沟水电厂开闸泄洪申请单；证据9.石柱县防汛抗旱指挥部办公室关于藤子沟水库可能超过汛限水位的紧急报告；证据10.石柱县防汛抗旱指挥部关于启动防汛III级应急响应的紧急通知；证据11.石柱县防汛抗旱指挥部办公室防洪调度令。证明因藤子沟水位持续上涨，藤子沟水电站预测2016年7月1日11时，水位将会达到773m，情况危急请求予以泄洪，故石柱县防汛抗旱指挥部向县委办、政府办作出紧急报告，决定启动防汛Ⅲ级应急响应并向市防汛办报告，再后发布防洪调度令，要求藤子沟水库将调度权限直接归并县防汛办，上述程序符合《中华人民共和国防洪法》及《重庆市防汛抗旱条例》的规定，而且藤子沟水库泄洪是紧急泄洪，石柱县防汛抗旱指挥部有权按照法律法规和批复等进行调度。 第四组：证据12.×镇收案登记薄；证据13.防汛工作会记录；证据14.藤子沟水电厂于2016年7月1日作出开闸泄洪的申请单；证据15.石柱县防汛办于2016年7月1日作出的《正式泄洪通知》。证明石柱县政府及时将启动应急响应决定泄洪的情况通知到各乡镇政府，原告马某某等5人所在的×镇即召开政府紧急会议，并就防洪工作作出部署。 第五组：证据16.2016年7月1日会议记录；证据17.2016年7月1日藤子沟防汛泄洪记录；证据18.2016年7月1日大坝泄洪报告；证据19.石防汛指发〔2016〕7号《石柱县防汛抗旱指挥部关于解除暴雨洪灾IV级预警及结束防汛III级应急响应的通知》。证明整个泄洪过程符合应急预案及批复的相关规定，石柱县政府决定泄洪程序合法。 第六组：证据20.情况说明及身份证复印件三份；证据21.2016-2017年受灾人员冬春生活救助花名册。证明谢泽年在6月30日晚电话通知原告户7月1日将要泄洪等相关事宜。 上诉人马某某等5人向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有： 第一组：证据1.马某某、刘德玉结婚证复印件；证据2.死亡注销户口证明；证据3.全户人口增减记载；证据4.×村委证明二份。证明原告主体适格。 第二组：证据5.水库大坝注册登记证；证据6.渝汛办〔2016〕32号文件。证明重庆市防汛抗旱指挥部授权被告对藤子沟水库773-775米范围内有防洪调度权。 第三组：证据7.石防汛办文〔2016〕36号；证据8.石防汛办文〔2016〕37号。证明被告石柱县政府于2016年6月30日24时接管藤子沟水库的防洪调度。 第四组：证据9.藤子沟水库水情预测分析；证据10.藤子沟水电厂2016年6月30日的开闸泄洪申请单；证据11.藤子沟水电厂2016年7月1日的开闸泄洪申请单。证明以上材料均未引用相关水文气象资料等证据印证，且未记载具体的大坝水位高度、入库流量等。 第五组：证据12.正式泄洪通知；证据13.石防汛办文〔2016〕38号。证明2016年7月1日9时正式泄洪，实际泄洪最大流量为400m³/s，超过申请泄洪的最大流量200m³/s. 第六组：证据14.(2019)渝04行终80号行政裁定书证明石柱县政府是作出泄洪决定行政行为的主体。 一审第三人石柱县防汛抗旱指挥部向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有： 证据1.石柱县减灾委员会办公室关于印发石柱县减灾委员会、自然灾害应急总指挥部成员单位工作职责及专项指挥部工作规定的通知(石减委办发〔2016〕9号)，其中第21页载明石柱县防汛抗旱指挥部工作规则(试行)第一章对机构设置、第二章对主要职责进行规定，证明石柱县防汛抗旱指挥部是石柱县政府议事协调机构，在石柱县政府的领导下负责统筹协调全县防汛抗旱工作，指挥长由石柱县政府分管水利工作的副县长担任。 证据2.合同项目开工申请表、合同项目开工申请报告、合同工程开工批复、合同工程开工通知、石柱县龙河城区堤防及水环境综合证实工程完成情况说明，证明石柱县拦水堤坝施工单位于2017年11月16日开工建设至今，预计2019年11月全面完工。 一审第三人藤子沟水电厂向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有： 证据1.藤子沟水电厂开闸泄洪申请单，证明藤子沟水电厂根据汛期水情及大坝防洪需要向石柱县防汛抗旱指挥部申请采取防洪措施并获得批准同意。 证据2.石柱县防汛抗旱指挥部办公室防洪调度令，证明石柱县防汛抗旱指挥部根据藤子沟大坝防洪安全及流域防洪需要，明确将藤子沟库区2016年6月30日24时起的防汛调度权收由石柱县防汛办管理，藤子沟水电厂在7月1日实施泄洪措施系执行行政命令。 证据3.2016年7月1日藤子沟防汛泄洪记录，证明藤子沟水电厂根据石柱县防汛办命令执行了泄洪措施，符合调度要求。 证据4.藤子沟水库2016年6月30日至7月1日入库流量，证明藤子沟水库库区实际入库流量。 证据5.藤子沟水库2016年6月30日至7月1日大坝水位，证明7月1日前水库存在超汛限水位洪水水情；至7月1日9时起执行指挥部泄洪调度措施后，于2016年7月1日23时方将库区水位控制在汛限水位以内，且该水位一直持续至2016年7月2日，说明防汛指挥部及被告采取的调度措施是恰当的，符合水库实际情况；同时结合证据4及被告提供的第三组、第四组证据证明水库在2016年6月30日至2016年7月1日期间存在汛期洪水紧急调度的需求，有必要采取紧急调度措施。 一审第三人石柱县×镇政府没有提交证据。 各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，依法予以确认。本院查明认定的事实与一审无异。 本院认为，关于石柱县政府在本案中是否超越权限的问题。《中华人民共和国防洪法》第三十八条“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”，第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门”，可以认定石柱县政府具有指挥本地区防汛抗洪工作的法定职责。虽然根据《重庆市防汛抗旱条例》第二十八条第二款“市人民政府防汛抗旱指挥机构负责实施大中型水库(水电站)的洪水调度”之规定，由于藤子沟水库系重庆市规划的大Ⅱ型水库，本应由重庆市防汛抗旱指挥部负责实施防洪调度，但是，《重庆市防汛办批复》(渝汛办〔2016〕32号)明确在藤子沟水库坝前水位低于773.0米时，调度权限属藤子沟水电厂，坝前水位在773.0米-775.0米时调度权限归石柱县防汛抗旱指挥部，坝前水位高775米时由石柱县防汛抗旱指挥部提出调度建议方案，报重庆市防汛抗旱指挥部批准后执行。本案中，2016年6月30日起石柱县普降暴雨到大暴雨，藤子沟水电厂向石柱县防汛抗旱指挥部提出的泄洪申请中载明“预计在2016年7月1日11时藤子沟水电厂水库水位达到773米，即达到汛限水位”。石柱县防汛办《关于藤子沟水库可能超过汛限水位的紧急报告》中载明“根据县防汛指挥部水文专家组会上结果和藤子沟水库预测结果：预计藤子沟水库7月1日9-11时达到773米汛限水位”。2016年7月1日石柱县防汛抗旱指挥部作出藤子沟水库开闸泄洪决定时，藤子沟水库的坝前水位并未超过775米，无需报重庆市防汛抗旱指挥部批准，石柱县防汛抗旱指挥部作出泄洪决定并未超出其权限。另外，《重庆市防汛办批复》(渝汛办〔2016〕32号)原则同意的《2016汛期调度计划》明确规定，“因自然灾害等自然原因及其他特殊紧急原因，需藤子沟水电站紧急泄洪的，由县防汛抗旱指挥部负责调度。”从石柱县气象局在2016年6月30日7时至7月1日0时每隔一小时发布的《雨情通报》看，石柱县连续普降暴雨到大暴雨，地质灾害气象风险等级高。2016年6月30日，石柱县防汛抗旱指挥部决定当日20时启动防汛三级应急响应。当日，藤子沟水电厂为确保大坝及下游安全，向石柱县防汛抗旱指挥部建议藤子沟水电厂大坝在2016年7月1日上午9时开展泄洪。当日，石柱县防汛抗旱指挥部办公室发出《石柱县防汛办防洪调度令》，决定从2016年6月30日24时起，藤子沟水库的调度权直接归石柱县防汛办管理。石柱县政府在汛情紧急状况下，决定藤子沟水库防洪调度权限由石柱县防汛办直接管理并未超过《重庆市防汛办批复》（渝汛办〔2016〕32号）的授权范围。因此，马某某等5人关于石柱县防汛抗旱指挥部超越权限的上诉理由不能成立。 关于石柱县政府实施的泄洪行为是否违法的问题。本院认为，石柱县政府在本案中所实施的泄洪行为并无明显违法之处。具体理由如下：第一，关于实施泄洪的时机问题。马某某等5人认为藤子沟水电厂在开闸泄洪申请单中建议藤子沟水电厂水位达到772.5米时开始泄洪，石柱县防汛抗旱指挥部在该申请单上批注“经防指研究同意，县人民政府批准，同意按此方案泄洪”并加盖印章，但石柱县防汛抗旱指挥部开闸泄洪时水库水位只有771.96米，并未达到772.5米，石柱县防汛抗旱指挥部提前泄洪的行为违法。对此，本院认为，诚如一审法院所言，对水库开闸泄洪的行为是发生自然灾害时行政机关采取的应急措施，应充分考虑其作为应急措施的属性，而在遭受持续性暴雨灾害的紧急情形下，险情灾情的发展是难以准确预见的，相应的法律法规对此也不可能进行明确规定，在此情形下，行政机关享有必要的自由裁量空间。在《重庆市防汛办批复》(渝汛办〔2016〕32号)中，在“防洪调度方式”中重庆市防汛办明确在石柱县城拦水堤坝建成前当入库流量小于650m³/s时坝前水位低于769.0米运行。藤子沟水电厂在2016年6月30日24时起，藤子沟水库的调度权就直接归石柱县防汛办管理。藤子沟水电厂在2016年7月1日向石柱县防汛抗旱指挥部提交的开闸泄洪申请载明其申请泄洪的时间为7月1日9时00分。石柱县防汛抗旱指挥部在7月1日8时25分作出9时准时泄洪的决定，该通知于8时36分发出，并在8时53分通知藤子沟水电厂同意其泄洪申请。石柱县防汛抗旱指挥部作出在7月1日9时准时泄洪的决定时，石柱县降雨仍在持续、藤子沟水库水位处于持续上升的过程，水位在771.96米，该水位高于769.0米，接近于6月30日预估的772.5米。鉴于洪水及自然灾害的产生是不断累积的过程，不能机械地以藤子沟水库水位是否达到772.5米来作为是否泄洪的唯一决定因素，而应根据降雨、入库流量、水位等情况综合判断。关于泄洪的方式问题。马某某等5人以11时、12时、13时和15时下泄流量超过入库流量为由认为石柱县政府实施泄洪方式违法。对此，本院认为，依据现有证据，尚不能认为石柱县政府泄洪方式违法。水情预报是水库调度的依据。由于藤子沟水库并无入库水文站，入库流量只能通过参考预报流量、实时水库水位的变化求得时段平均流量值。藤子沟水电厂提供的《藤子沟水库2016年6月30日至7月1日入库流量》中载明的11时、12时、13时和15时入库流量只是平均值。《大中型水电站水库调度规范》(GB17261-1998)规定，“为避免给下游造成人为灾害，在汛期防洪时原则上水库下泄流量应不超过本次洪水的入库洪峰流量”。在此次泄洪过程中，下泄流量最大为400m³/s，未超过入库最大流量724.5m³/s，也未超过650m³/s。同时，根据《2016汛期调度计划》，下泄流量、开闸时间需提前一个小时通知石柱县防汛办，再办理“藤子沟大坝闸门操作票”通知大坝值班人员按规定开闸预泄洪水马某某等5上诉人直接将某一特定时间的入库流量和下泄流量进行对比亦有明显不妥。《大中型水电站水库调度规范》(GB17261-1998)还规定，“在使用洪水预报成果时，要充分计及预报误差并留有余地。”“在洪水入库前，可利用洪水预报提前加大水库的下泄流量（最大不超过下游河道的安全泄量），腾出部分库容用于后期防洪”。在藤子沟水库无入库水文站的情况下，为确保大坝及下游群众的生命财产安全，即使某一时刻下泄流量超出入库流量亦不宜认为违反了调度规范。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。马某某等5人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马某某、刘某1、刘某2、刘育山、马培润负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨卉萍 审判员  黄 成 审判员  谭振亚 二〇二〇年十月十三日 书记员  杨逍霄