广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终234号上诉人（原审原告）：邓昌寿，男，1953年3月6日出生，瑶族，住广东省连山壮族瑶族自治县。委托诉讼代理人：肖伟光、潘小松，均系广东业证律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：连山壮族瑶族自治县自然资源局。住所地：广东省连山壮族瑶族自治县吉田镇鹿鸣路。法定代表人：韦唐俊，局长。委托诉讼代理人：欧书美，广东吉山律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋京鹏，该局干部。原审第三人：李贤财，男，1936年5月15日出生，瑶族，住广东省连山壮族瑶族自治县。委托诉讼代理人：李延安，男，1962年8月25日出生，瑶族，住广东省连山壮族瑶族自治县。系李贤财儿子。上诉人邓昌寿因与被上诉人连山壮族瑶族自治县自然资源局（以下简称连山县自然资源局）以及原审第三人李贤财林业行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初465号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：李贤财又名李元财，是李延安的父亲。李元财持有1981年山府证字第№0148xx《社员自留山使用证》，该证登记：持证人李元财，地名“尺梨冲口”，面积6亩，四至东至冲、南至冲、西至集体林地、北至岐。李元财持上述《社员自留山使用证》作为权利依据，填写《林权登记申请表（草表）》，要求对涉案林地换发林权证。2003年1月16日，连山县林业局组织相关人员到“尺梨冲口”山林现场踏界，分别制作了《林权核查登记表》及《现场测绘图》，李延安、李某、李某2签名确认。2003年2月5日，连山县林业局填写《林权登记公示表》，对上述情况进行公示。经连山县大旭山林场、连山县林业局、连山县人民政府逐级审核后，连山县人民政府于2003年6月12日向李元财颁发了涉案《林权证》，编号04418251406GDYMSY00xx7《森林、林木、林地状况登记表》登记主要内容为：小地名：“尺梨冲口”，“林地所有权权利人”为集体，“林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人”均是“李元财”，面积15.2亩，四至东至冲、南至冲、西至集体林地（邓某地脚过）、北至岐（邓十相邻）。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。另外，邓昌寿的哥哥邓某，持有山府证字第№0148xx《社员自留山使用证》，该自留山与涉案林地相邻，于2003年6月12日亦以颁发涉案《林权证》的相同方式换发了《林权证》，制作的《林权核查登记表》有邓某、邓昌寿、邓某2的签名，邓昌寿在原审庭审中承认换发涉案《林权证》的踏查过程中有与李贤财的儿子李延安等人一起前往踏查。2006年5月24日，连山县吉田镇大旭村民委员会新寨村民小组召开户代表会议，签订《新寨村民小组关于林地使用的户代表会议协议》，协议决定“凡本村小组村民在他人自留山范围内（以林权证为准）有造林的，一律要砍木还山，自种木之日起壹拾伍年内（最长不超壹拾伍年）将林地交还自留山所有人使用；在2006年后有在他人自留山范围内耕作造林的，一律停止作业，将林地交还自留山所有人使用，如村民间有林地调换使用的，自行协商解决”等。邓某、邓昌寿、邓某2、李延安等人签名确认。邓昌寿没有涉案林地的自留山使用证。2017年7月31日，邓昌寿以涉案林地是连山县大旭山林场给其耕种为由，与李贤财的儿子李延安就涉案林地发生争议。经连山县吉田镇人民政府调解未果后申请了调处。连山县林业局于2017年9月22日调查制作的《林地实地踏查现场调查记录》显示，连山县吉田镇大旭村民委员会新寨村民小组的理事会成员认为按照2006年的村规民约，邓昌寿在集体林地以下经营的林地应砍木还山。为此，邓某与邓昌寿于2018年1月5日向连山县政府提出撤销涉案《林权证》的申请要求。连山县政府于2018年11月6日作出山府决〔2018〕13号《关于大旭村新寨组村民邓某、邓昌寿请求撤销〈林权证〉的处理决定》，驳回了其要求撤销李贤财《林权证》的申请。邓某与邓昌寿不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府于2019年2月26日作出清府行复〔2019〕16号《行政复议决定书》，维持了连山县政府作出的山府决〔2018〕13号《关于大旭村新寨组村民邓某、邓昌寿请求撤销〈林权证〉的处理决定》。邓某与邓昌寿仍不服，向清远市中级人民法院提起行政诉讼。清远市中级人民法院于2019年5月24日以（2019）粤18行初63号行政裁定，裁定准许邓某、邓昌寿撤回了起诉。邓昌寿为此于2019年10月28日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销山林证字（2003）第14000xx号04418251406GDYMSY00xx7号《林权证》。根据机构改革，连山壮族瑶族自治县国土资源和环境保护局现已整合到新组建的连山壮族瑶族自治县自然资源局。原审法院认为，本案是不服土地行政管理纠纷。连山县范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合划入连山县自然资源局，连山县自然资源局作为本案被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是连山县政府于2003年6月12日颁发的涉案《林权证》是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记发证工作方案》第一点“基本原则”规定“…（八）稳定自留山政策不变的原则。坚持自留山归农户无偿使用，使用权长期不变，并允许继承、转让，实行多种形式经营的政策。１.对林业‘三定’时期划给农村村民的自留山林地，应予承认，并进行登记发证。这次登记发证前，已经调整的自留山林地，由县级以上人民政府确认后，予以登记发放《林权证》，不准扩大范围。…３.在申请登记时，原持证人死亡或户口迁出，可更名为原户其他成员，原持证人没有变化的，不予更名。自留山林地、林木登记发证以原《自留山证》的四至界址为准，实际面积与原《自留山证》面积不符的，按实测面积登记发证，不准扩大范围发证。”第四点“工作程序”规定“…（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。１．个人、集体所有的森林、林木、林地换发证的审核。…村民小组所有的林地、林木，登记申请由村委会现场审核，乡镇政府签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见；…县政府换发证。”本案中，连山县政府在涉案林地权属登记的现场踏查过程中，只有权属人签名确认，虽然邓昌寿承认有参与踏查工作，但其与相关的工作人员均没有在《林权核查登记表》签名确认，违反了上述法律、法规的规定，未能确保做到四至清楚无争议，颁发涉案《林权证》时程序违法。由于邓昌寿并没有涉案林地的自留山使用证，其不能证明对涉案林地拥使用权，且于2006年5月24日就签署协议，即使有自留山的经营管理事实，亦应“砍木还山”，邓昌寿以其存在经营管理事实来主张涉案自留山的使用权没有法律依据，不予支持。相反李元财持有山府证字№0148xx《社员自留山使用证》作为权属来源依据，涉案林地的使用权、四至、面积等各方面得到了林地所有权人连山县大旭山林场及林业主管部门的确认，连山县政府颁发涉案《林权证》时基本履行了“申请、审查、踏查、公示、审核”等相关程序，颁发涉案《林权证》的四至与原《社员自留山使用证》的四至界址基本一致，实际面积与原《社员自留山使用证》面积虽然不符，但按实测面积登记发证并无不当。涉案林地的所有权人是连山县大旭山林场，并不是李元财所在的村小组。因此，邓昌寿认为颁发涉案《林权证》时未经村小组审核及涉案《林权证》扩大面积的意见，不予采纳。综上，本着《广东省林地林权登记发证工作方案》中“对林业‘三定’时期划给农村村民的自留山林地，应予承认”的精神，连山县政府颁发涉案《林权证》的实体处理并无不当，涉案《林权证》的法律效力应予保留，不予撤销，避免浪费司法资源、行政资源。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认连山壮族瑶族自治县人民政府于2003年6月12日向李贤财（李元财）颁发山林证字（2003）第14000xx号04418251406GDYMSY00xx7号《林权证》的行为程序违法。一审案件受理费50元，由邓昌寿负担。上诉人邓昌寿不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，并撤销山林证字（2003）第14000xx号《林权证》，责令被上诉人重新颁发。事实和理由：一、原审判决认定邓昌寿承认换发涉案《林权证》过程中有与李贤财一起前往踏查现场是错误的，实际上，在换发《林权证》时，邓昌寿没有与李贤财一起前往踏查，只是在2017年连山县自然资源局处理双方林权纠纷过程中参与过现场踏查。二、原审判决认定邓昌寿于2006年5月24日就签署协议，即使有自留山经营管理的事实，亦应砍木还山错误，邓昌寿于2006年5月24日签订的《新寨村民小组关于林地使用的户代表会议协议》规定的前提是在他人林权证核准的林地范围内经营的，对于已经经营但没有侵占他人林权证范围内的林地的，不需要砍木还山。三、原审判决认定连山县自然资源局换发涉案《林权证》时基本履行了相关程序是错误的。连山县自然资源局未到现场踏查核实涉案《林权证》，其发给李贤财的《林权证》篡改了经公示和审核批准的南至和西至内容，侵占了邓某的林地，在换发涉案《林权证》时，经审核后没有张榜公告。四、原审判决认定连山县自然资源局颁发涉案《林权证》实体处理并无不当是错误的。涉案《林权证》随意扩大了原核定给李贤财自留山证的面积，侵犯了与之相邻的邓昌寿等人经营的林地，四至表述混乱错误，不仅与公示和经审核批准的四至内容不符，而且与《林权证》附图不符。被上诉人连山县自然资源局答辩称：一、原审查明连山县自然资源局在换发涉案《林权证》过程中有与李贤财以其前往踏查现场是正确的，邓昌寿对此也予以认可。二、原审认定邓昌寿于2006年5月24日就签署协议，即使有自留山经营管理的事实，亦应砍木还山并无不当。三、在换发涉案《林权证》时，连山县自然资源局确实履行了踏查、公示、审核等相关程序，虽有瑕疵但并不违法。原审第三人李贤财称：自留山是属于我方的。二审期间，原审第三人李贤财补充提交两份证明。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，二审庭审中，被上诉人连山县自然资源局表示在现场勘查笔录中的核查人员就是参与踏查的人员，没有踏查人员签名，存在瑕疵。本院认为，本案系林业行政登记纠纷，结合当事人的诉辩意见，二审的争议焦点是：连山县政府颁发山林证字（2003）第14000xx号《林权证》的行政行为是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十条、第十一条以及《广东省林地林权登记发证工作方案》第一条第四款、第一第七款、第四条第二款的规定，林木林地登记换发证书要以林业“三定”时期确定的权属为基础。权利登记应当做到权属明确、四至清楚、面积准确，且符合“申请、核查、公示、审批”等法定程序。本案中，连山县人民政府向李贤财颁发山林证字（2003）第14000xx号《林权证》的主要权利依据是其持有1981年山府证字№0148xx《社员自留山使用证》。经查，李贤财持有的新旧两证山名、四至表述基本一致，也得到了林地所有权人连山县大旭山林场的确认。连山县政府根据证载内容及现场踏查情况为李贤财换发新林权证，实体处理并无不当。邓昌寿主张涉案《林权证》侵占其经营管理的林地，但根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条的规定，林权证、林业三定时期的自留山证等是林权归属的确定的首要依据，其效力优先于管理使用事实，而邓昌寿在争议地范围内并无1981年自留山证等权属依据，且其林木权利已通过此后2006年5月24日订立的《新寨村民小组关于林地使用的户代表会议协议》予以保障。因此，邓昌寿在不能证明涉案林权证实体方面确有错误，且侵犯其山林权利的情况下，请求撤销涉案林权证依据不足，原审判决对此不予支持，并无不当。在程序方面，连山县人民政府颁发涉案林权证的过程中虽然基本履行了申请、核查、审批、公示等程序，但其提交的《林权核查登记表》中只有李贤财方的签名，没有其他踏查的人员或毗连权利主体签名，属于程序违法。据此，原审法院认定连山县人民政府程序违法并无不当，且二审中连山县自然资源局对此并无异议，本院予以支持。综上所述，连山县人政府的颁证行为程序违法，但邓昌寿未能提供证据证明涉案林权证侵犯其山林权利。因此，原审法院判决仅确认连山县人民政府颁发涉案林权证程序违法，而不撤销涉案林权证，并无不当，本院依法予以维持。邓昌寿的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓昌寿负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月二十七日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2.原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。3.广东省林木林地权属争议调解处理条例第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十条没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。4.广东省林地林权登记换发证工作方案一、基本原则（四）实行公开、公平、公正的原则。对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。（七）坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权的确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。四、工作程序（二）审核登记在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。