广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终240号上诉人（原审原告）：何兰清，男，1946年7月10日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何观全，男，1949年5月1日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何满钊，男，1957年1月23日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何社娇，女，1941年3月3日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何玉兰，女，1962年4月5日出生，汉族，住广东省英德市。上述五上诉人共同委托诉讼代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。地址：广东省英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：罗显文，该局干部。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。原审第三人：英德市连江口镇人民政府。地址：广东省英德市连江口镇皇城路**。法定代表人：罗业劝，镇长。出庭应诉负责人：谭卫聪，该镇党委委员。委托诉讼代理人：傅树林，该镇司法所工作人员。原审第三人：何有灵，男，1954年3月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：林明凤，广东广清律师事务所律师。原审第三人：何伍，男，1950年4月25日出生，汉族，住广东省英德市。上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰与被上诉人英德市自然资源局、原审第三人英德市连江口镇人民政府（以下简称连江口镇政府）、何有灵、何伍国有土地行政管理登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院作出的（2018）粤1803行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年3月4日，何某与何兰清、何观全、何满钊、何有灵向连江口镇政府、移民办提出要求复查、核实有关移民搬迁、人口、房屋的情况。2000年2月27日，何兰清、何观全、何满钊代表乙方何某与连江口镇政府签订一份《连江口镇圩镇随迁人口搬迁安置合同书》约定安置事项。2000年5月16日，清远市飞来峡管理区连江口镇法律服务所公证了二份由不同抽签工作人员签名的《连江口镇新镇宅基地分配抽签登记表》，一份表中户主姓名“何某”的户主签名栏是“何有灵”，另一份表中户主姓名“何有灵”的户主签名栏也是“何有灵”。2001年9月3日，清远市国土局飞来峡管理局分局对连江口镇人民政府作出清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》：根据市移民开发局的清峡移函[2000]26号文，清远市移民开发局将省国土厅粤地政[1999]82号文批准并划拨给市移民开发局作为飞来峡水利枢纽工程连江口镇移民安置的土地，全部转移给连江口镇人民政府。按区管委会的清峡区办[2000]15号文的精神，现同意连江口镇人民政府将市移民开发局转移给连江口镇人民政府的土地的一部分再转移给本镇一区、一区块、一区B块、二区、三区的移民，作为受飞来峡水利枢纽工程影响的连江口镇一区、一区块、一区B块、二区、三区各移民安置建设用地。具体各移民户和面积见附表。其中宅基地使用者何有灵的安置建设用地记载“面积80平方米，宅基地编号0**，宗地号0303074”。2009年10月12日，何有灵填写《土地登记申请书》，申请对坐落于英德市连江口镇第一街道第3街坊074号宗地国有土地使用权的登记，并提交《居民身份证》复印件、清远市国土局飞来峡管理局分局的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》、英德市连江口镇规划建设管理所颁发的建字第英连（规）2009字095号《建设工程规划许可证》等作为权属依据。英德市人民政府经地籍调查，确认涉案宗地的使用权类型为划拨，并确认了宗地的界址、四至，经过逐级审核后于2009年12月3日颁发英德国用（2009）014xx号《国有土地使用权证》给何有灵。英德市人民法院于2016年7月8日受理了何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰诉何有灵、何伍法定继承纠纷一案，于2016年12月26日作出（2016）粤1881民初1981号《民事判决书》。何有灵不服，提起了上诉。清远市中级人民法院于2017年10月20日作出（2017）粤18民终663号《民事裁定书》，撤销英德市人民法院（2016）粤1881民初1981号民事判决，发回英德市人民法院重审。英德市人民法院经重审后于2017年12月29日作出（2017）粤1881民初3861号《民事判决书》认定：“何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰和何有灵、何伍的父亲何某，1922年6月19日出生，2015年12月5日死亡，母亲朱转，1925年2月出生，2006年3月9日死亡。何某的父母何社开和李妹均先于何某死亡。1993年，国家实施飞来峡水利枢纽工程进行库区移民安置，原告何兰清、何满钊、何观全及何有灵均分得安置宅基地，其中何有灵分得的安置宅基地位于英德市连江口镇第一街道第3街坊074号（松岗路五巷16号），后来何有灵在安置地上建造了两层房屋。2009年，何有灵领取了涉案土地的使用权证，证号为英德国用（2009）014xx号，土地使用权性质为划拨性质的国有土地使用权。2013年5月，何有灵办理了涉案房产的《房地产权证》（粤房地权证英德字第**001440xx号）。”英德市人民法院认为涉案的土地使用权在何某去世前便已由行政机关授予何有灵使用，对何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰主张涉案土地使用权属于何某所有并作为遗产处置的主张不予支持。对于主张涉案土地上所建的房屋为何某所有，亦不予支持。为此，英德市人民法院驳回了何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的诉讼请求。该《民事判决书》已于2018年1月22日发生法律效力。原审庭审中，何兰清承认于2015年10月份其父亲何某病危期间，何有灵出示涉案《国有土地使用证》，才知道涉案土地及房屋登记在何有灵名下。另查，根据英德市机构改革方案，英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。原审法院认为，本案是土地行政管理纠纷。本案主要审查的是英德市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》是否合法。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”2015年10月还施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”参照上述法律、法规的规定，民事争议处理期间被耽误的时间不计算在行政诉讼起诉期限内。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰于2015年10月才知道涉案土地的使用权登记在何有灵名下，于2016年7月8日向英德市人民法院提起法定继承纠纷解决民事争议。英德市人民法院（2017）粤1881民初3861号《民事判决书》于2018年1月22日发生法律效力。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰于2018年2月2日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。二、关于原告主体资格问题。清远市中级人民法院（2018）粤18行终37号、（2019）粤18行终201号《行政裁定书》对原告主体资格问题已经进行了详细论述，本院予以认可，不再累述。三、关于涉案《国有土地使用证》合法性问题。2009年施行的《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十二条规定“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第二十六条第一款规定“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中，涉案土地使用权是第三人何有灵依据清远市国土局飞来峡管理局分局的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》批准用地文件而取得。第三人何有灵提交《土地登记申请书》，《居民身份证》复印件，清远市国土局飞来峡管理局分局的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》，建字第英连（规）2009字095号《建设工程规划许可证》等相关材料，申请对涉案国有土地使用权登记，与申请土地登记所需材料基本一致，符合上述法规的规定。原英德市国土资源局在何有灵申请材料齐全的情况下，受理了其土地登记申请，经过地籍调查，确认涉案宗地的使用权类型为划拨，并确认了宗地的界址、四至，报经英德市人民政府批准，后由英德市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》并无不当。因此英德市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，符合上述法规的规定。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰认为涉案国有土地使用权应归其父亲何某所有，何某虽有移民安置资格，但其并没有取得县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，没有依法以划拨方式取得国有建设用地使用权，因此涉案国有土地使用权归属何某所有的依据不足。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰请求撤销涉案《国有土地使用证》的事实和依据不足，理由不充分，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的诉讼请求。上诉人何兰清等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：原审适用法律法规错误，应依法予以纠正。（2019）粤18行终202号《行政裁定书》已发生法律效力，该裁定已认定“清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇1-三区各移民用户用地手续的批复》属于过程性的行政行为，尚不具备最终的法律效力且对何兰清等五人的权利义务不产生实际影响。”因此，原审法院以上述《批复》为依据作出判决，明显适用法律法规错误。原判决认定基本事实不清、证据不足，应当依法纠正。何某是当时飞来峡水利枢纽工程进行库区移民安置对象。后经抽签确定分到英德市连江口镇第一街道第3街坊074号（松岗路五巷16号）土地一块，面积80平方米。但英德市自然资源局没有审查清楚上述基本事实的情况下，将何某应当分得的涉案80平方米的土地使用权，错误登记在何有灵名下，明显属于应当撤销的行政行为。综上所述，请求：一、撤销原审判决；二、改判支持何兰清等五人的诉讼请求。被上诉人英德市自然资源局于二审时书面答辩称：英德市自然资源局颁发英德国用（2009）014xx号《国有土地使用证》依据充分、程序合法、实体正确。（2019）月18行终202号《行政裁定书》已发生法律效力，该裁定书认为何兰清等五人诉请撤销的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》及相关材料办理了英德国用（2009）014xx号《国有土地使用证》依据充分。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回何兰清等五人的诉讼请求。原审第三人连江口镇政府二审期间未提交书面答辩状，二审庭审时称其按照原审答辩意见。原审第三人何有灵于二审时书面答辩称：原审对涉案行政行为的合法性认定正确。本案的客观事实是何有灵是涉案土地的宅基地使用权人和涉案土地上建造的房屋所有权人。何有灵从一开始就属于库区移民的安置对象，不存在捏造事实和伪造证据的行为。清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》是过程性行政行为，不影响涉案行政行为的合法性。1993年，何有灵获得宅基地分配的依据是《清远市飞来峡库区移民安置政策》，不能以涉案《批复》属于过程性的行政行为否认何有灵取得宅基地的合法性。涉案《批复》属于过程性行政行为亦不影响英德市自然资源局颁发《国有土地使用权证》的合法性。原审第三人何伍于二审时未提交书面答辩状，亦未参加二审庭审。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：上诉人认为清远市国土局飞来峡管理局分局于2001年9月3日对连江口镇政府作出的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》（以下简称《批复》）的行为不合法，以清远市自然资源局为被告、连江口镇政府为第三人，向原审法院起诉，请求撤销上述《批复》。原审法院作出（2019）粤1803行初105号行政裁定，以“原告主体不适格”为由，驳回原告起诉。本院经过二审审理，作出（2019）粤18行终202号行政裁定，以上述《批复》“属于行政机关为作出行政登记行为而实施的准备、层报、审批等过程性行政行为，对上诉人不具有可诉性，不属于人民法院受案范围，已经立案的应当裁定驳回起诉”为由，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案是土地行政管理登记纠纷，二审审查的是涉案《国有土地使用证》是否合法。2009年施行的《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十二条规定“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第二十六条第一款规定“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中，涉案土地使用权是何有灵依据清远市国土局飞来峡管理局分局的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》批准用地文件而取得。何有灵提交《土地登记申请书》，《居民身份证》复印件，清远市国土局飞来峡管理局分局的清峡国土[2001]25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》，建字第英连（规）2009字095号《建设工程规划许可证》等相关材料，申请对涉案国有土地使用权登记，与申请土地登记所需材料基本一致，符合上述法规的规定。原英德市国土资源局在何有灵申请材料齐全的情况下，受理了其土地登记申请，经过地籍调查，确认涉案宗地的使用权类型为划拨，并确认了宗地的界址、四至，报经英德市人民政府批准，后由英德市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》并无不当。因此英德市人民政府颁发涉案《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，符合上述法规的规定。关于英德市自然资源局采信涉案《批复》作为登记权属依据是否合法一节，一方面因涉案《批复》是由行政职能部门根据连江口镇政府提供的符合移民安置人口资格的有关材料依法作出的确认包括何有灵在内享有移民安置建设用地的移民户和用地面积的文件，何兰清等五人并没有提供证据证明涉案《批复》具有违法性，英德市自然资源局根据涉案《批复》将涉案宅基地登记在何有灵名下，并无不当。另一方面，从何兰清等五人提供的2000年5月16日两份不同的《连江口镇新镇宅基地分配抽签登记表》来看，当时何有灵有份作为户主或代表户主签名抽签。即使两份登记表指向的是同一块宅基地，但基于何某与何有灵存在父子关系和何某至今已经死亡的事实，无法核实当时双方对涉案宅基地办理权属登记的约定，因此并不能证明何有灵侵占何某土地的事实，因此何兰清等五人主张涉案国有土地使用权登记侵犯其合法权益依据不足，本院不予采纳。综上，原审法院判决驳回何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月十六日法官助理 叶礼裕书 记 员 陈 熙附相关裁判依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；