四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终942号 上诉人（原审被告）成都市新都区市场监督管理局。住所地：四川省成都市新都区东环路5巷**。 法定代表人刘传银，局长。 委托代理人李东亮，成都市新都区市场监督管理局工作人员。 委托代理人王煜，四川勤证律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐丽红，女，1963年4月14日出生，汉族,住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区。 委托代理人邹家倩，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 原审被告成都市市场监督管理局。住所地：四川省成都市武侯区致民东路**。 法定代表人贺欣，局长。 委托代理人杜娜，成都市市场监督管理局工作人员。 上诉人成都市新都区市场监督管理局（以下简称新都区市场监管局）因与被上诉人徐丽红、原审被告成都市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）行政处罚及行政复议一案，不服成都市武侯区人民法院（2020）川0107行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年9月3日，新都区市场监管局收到投诉举报李某、温某以香港摩天集团的“香港摩天”及“大丰国际商城”网站进行网络传销。2018年9月10日，新都区市场监管局就举报的网络传销案件向市市场监管局报备。2018年9月11日，新都区市场监管局委托福建中证司法鉴定中心登录上述网站的网址进行证据保全。2018年9月20日，新都区市场监管局立案调查。2018年9月24日，福建中证司法鉴定中心出具司法鉴定意见书。新都区市场监管局先后于2018年10月12日、17日、18日对被举报人李某、温某进行询问调查。2018年12月18日，因案情复杂，新都区市场监管局经审批后决定延期结案。2019年1月14日、15日，新都区市场监管局对徐丽红进行询问，徐丽红就香港摩天集团的相关情况及其个人参与情况等进行了陈述并提交个人银行账户明细、书面情况说明等证据材料进行申辩。2019年1月17日，因案情复杂，新都区市场监管局经审批后决定再次延期结案。2019年2月12日，四川神州会计师事务所有限责任公司出具《关于徐丽红平安银行、工商银行、宁夏黄河农村商业银行往来款项的专项审计报告》，该报告载明徐丽红收取了会员资金。新都区市场监管局根据调查的情况拟对徐丽红作出行政处罚，遂向徐丽红送达听证告知书。2019年3月26日，新都区市场监管局组织进行了听证，听取了徐丽红的意见，徐丽红提交了书面陈述申辩书。后徐丽红于2019年3月28日、7月18日先后向新都区市场监管局进行陈述申辩，提交补充情况说明及相关证据。 2019年10月11日，新都区市场监管局作出新市监管处字〔2019〕33号《行政处罚决定书》（以下简称33号处罚决定），主要内容为：根据举报，2018年9月10日经向四川省工商行政管理局报备，新都区市场监管局在办理“香港摩天”从事跨境网络传销案件中（该案另案查处），发现徐丽红涉嫌介绍他人参加传销的行为，根据《禁止传销条例》第七条之规定，新都区市场监管局于2018年9月20日立案调查。经查，在“香港摩天”从事跨境网络传销活动中，徐丽红名下3个银行账户涉及传销，具有不同功能，分别为：工商银行账户（尾号1007）主要向“香港摩天”转账，同时也收取部分会员资金、向会员转账；宁夏黄河农村商业银行账户（尾号2388）向传销活动中匹配的会员转账；平安银行账户（尾号9865）收取匹配传销会员转款。新都区市场监管局于2019年1月2日委托四川神州会计师事务所有限责任公司对该账户的涉案资金进行了专项审计。经审计，徐丽红于2018年4月1日至9月27日共收取“香港摩天”会员资金5047201.37元，另需扣除向“香港摩天”指定的梁某、庄某、陈某非会员账户缴纳1420000元资金。根据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第八条之规定，新都区市场监管局认定徐丽红收取参与传销活动人员的3627201.37元传销资金为违法所得。新都区市场监管局认为，徐丽红发展人员并介绍他人参加传销的行为，违反了《禁止传销条例》第七条之规定。徐丽红对违法所得金额的认定有异议，提出听证申请，新都区市场监管局举行了听证会。对于徐丽红提出的陈述申辩，新都区市场监管局予以部分采信。经过重新认定，徐丽红收取参与传销活动人员的724506.76元传销资金为违法所得。根据《禁止传销条例》第二十四条第二款“有本条例第七条规定的行为，介绍、诱骗、胁迫他人参加传销的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收非法财产，没收违法所得，处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，决定责令停止违法行为，并作出如下处罚：1.没收违法所得724506.76元；2.罚款150000元。 徐丽红不服，向市市场监管局申请行政复议，市市场监管局于2019年12月13日受理。因案情复杂，市市场监管局于2010年1月17日作出延期审理通知，决定延期至2020年3月12日前作出复议决定，并送达徐丽红及新都区市场监管局。2020年3月10日，市市场监管局作出成市监复字〔2019〕556号《行政复议决定书》（以下简称556号复议决定），维持了33号处罚决定。徐丽红诉至原审法院，请求撤销33号处罚决定及556号复议决定。 原审法院另查明，“香港摩天”“大丰国际商城”利用网络作为线上购物、会员管理平台，利用微信、微信公众号（众商世界官微、摩天学习平台），以认购“红酒”“矿产”“房车”等吸引投资者成为会员，并在会员网站注册推荐人、姓名、电话、银行卡等，会员系统中自动生成会员号、会员级别、奖金等数据。通过发展下线，根据发展下线人数、投资额、按照动态、静态计酬方式进行返利。奖金制度模式：设置1000元、7000元、14000元、21000元四个级别会员，以每天投资金额1%的利息作为静态奖金，以全球公排一条线、三级分销、返推奖、团队奖（主管、主任、经理、总监、董事）5个级别为动态奖金，发展下线以获得更多返利和奖励。会员向“香港摩天”指定的账户缴纳会员级别20%的费用，购买“红酒”“产品码”等排队入场，排队时间为20天，剩余80%会员级别费用打到由会员网站自动匹配会员的银行卡，并形成市场循环，会员间将资金打来打去。2017年11月20日，徐丽红通过购买“产品码”在“香港摩天”的“会员网站”注册会员，“会员网站”匹配的上线为游某（会员号：cn778079）、张某1（会员号cn009933）、张某2（会员号：cn598586）。2018年4月，徐丽红开始大量投入资金参与“香港摩天”跨境网络传销，徐丽红利用自己投资入股的健康养生会所，按照“香港摩天”的计酬模式，介绍聂某、万某、杨某、赵某、胡某、张某3等人成为“香港摩天”会员，其介绍发展的会员又发展其他会员参加。徐丽红名下会员体系有987个会员编码，其中347个会员编码为徐丽红购买电话卡，以自己及其亲属的名义在“香港摩天”的指定“会员网站”注册，其余640个会员编码为徐丽红同伴或其通过健康养生会所发展的人，以及发展的会员再发展的会员在会员网站注册的会员。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十条规定，“行政处罚由违法发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”《禁止传销条例》第四条规定，“工商行政管理部门、公安机关应当依照本条例的规定，在各自的职责范围内查处传销行为。”“违法发生地”包括实施违法行为地、违法行为经过地、违法结果发生地。徐丽红陈述其与新都区市场监管局所管辖区域无任何关联，但根据查明的事实，案涉香港摩天集团的传销举报人、被举报人作为徐丽红参与的传销活动的下线人员均位成都市新都区内，传销会员之间通过会员制建立联系，并将传销资金互相打来打去，新都区市场监管局举示的证据能够证明徐丽红与被举报人李某及其发展的下线人员之间存在传销资金往来，故成都市新都区系徐丽红违法行为的发生地。据此，新都区市场监管局具有对其区域内的传销违法行为进行查处的职权。徐丽红认为新都区市场监管局对本案中其违法行为无管辖权的理由，原审法院不予采信。 根据本案查明的事实，徐丽红所涉传销行为涉及金额巨大，新都区市场监管局举行了听证，因案件情况复杂而两次延期，且拟没收违法所得及作出处罚的金额较大，属于对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的情形，根据行政处罚法第三十八条的规定，应当由行政机关的负责人集体讨论决定，但新都区市场监管局未能举示证据证明其作出的33号处罚决定经过行政机关负责人集体讨论，行政程序违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决撤销新都区市场监管局作出的33号处罚决定，撤销市市场监管局作出的556号复议决定，案件受理费减半收取25元，由新都区市场监管局负担。 宣判后，上诉人新都区市场监管局不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。新都区市场监管局作出33号处罚决定前经过了行政机关负责人的集体讨论；该集体讨论行为属于内部性、过程性行为，与之相关的内部过程性文件不应纳入行政证据审查范围；在无明确规定相应内部过程性文件是否属于应提交证据情况下，人民法院可以进行释明或核实。请求撤销原判，改判驳回被上诉人徐丽红的全部诉讼请求。 被上诉人徐丽红答辩称，是否经过行政机关负责人集体讨论属于本案审查范围，上诉人新都区市场监管局未提交证据应当承担不利后果；新都区市场监管局的举证行为不应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定进行约束；新都区市场监管局作出的33号处罚决定还存在主要证据不足及其他违反法定程序的情形。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告市市场监管局在二审程序中未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政处罚法第二十条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条的规定，上诉人新都区市场监管局具有对其管辖区域内违反工商行政管理有关规定的行为予以查处的行政职权。根据本案查明的事实，被上诉人徐丽红所涉传销行为涉及金额巨大、案件情况复杂，新都区市场监管局立案调查后两次延期，并举行了听证，后根据《禁止传销条例》第二十四条第二款的规定，对徐丽红作出没收违法所得724506.76元，罚款150000元的行政处罚决定。行政处罚法第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”据此，行政机关负责人集体讨论是对情节复杂或者重大违法行为作出较重行政处罚的法定程序之一，属于应予司法审查的程序性事项。原审法院认为新都监管局未能举示证据证明其作出行政处罚决定经过行政机关负责人集体讨论，程序违法，判决撤销33号处罚决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，因新都区市场监管局作出的33号处罚决定被撤销，原审被告市市场监管局作出的556号复议决定，依法应当一并撤销。 上诉人新都区市场监管局主张其作出33号处罚决定前经过了行政机关负责人的集体讨论，集体讨论事项不应纳入审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被诉行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。新都区市场监管局未依法提供33号处罚决定经过行政机关负责人集体讨论的有关证据，其主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人新都区市场监管局的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，但原审判决关于诉讼费的负担方式及金额不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，由上诉人成都市新都区市场监督管理局、原审被告成都市市场监督管理局负担；二审案件受理费50元，由上诉人成都市新都区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  刘 静 审判员  雍卫红 二〇二〇年十月二十二日 书记员  张 慧 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。