安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终114号 上诉人（一审原告）安徽皖豪置业有限公司，住所地安徽省和县历阳镇龙潭北路**，统一社会信用代码91340523057043773Y（1-1）。 法定代表人陈洋，该公司执行董事。 委托代理人王学峰，安徽汪维斌律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）和县人力资源和社会保障局，住，住所地安徽省和县和州大道地税局大楼**一社会信用代码11340523003278155N。 法定代表人茆怀松，该局局长。 委托代理人何昊，该局工作人员。 上诉人安徽皖豪置业有限公司(以下简称皖豪置业公司)因与被上诉人和县人力资源和社会保障局（以下简称和县人社局）劳动保障行政处理一案，不服安徽省和县人民法院（2020）皖0503行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审审理查明，2014年3月18日，皖豪置业公司与安徽皖豪建设工程有限公司（以下简称皖豪建设工程公司）签订《建设工程施工合同》（编号GF-1999-0201，已备案），合同约定：皖豪置业公司将其开发的和县金域蓝湾住宅小区二期8#-13#楼及人防、非人防工程发包给皖豪建设工程公司承建。2014年3月21日，皖豪置业公司与许勇等3人签订《金域蓝湾住宅项目二期工程施工协议》，协议对和县金域蓝湾住宅小区二期8#-13#楼及人防、非人防工程的施工标段划分、工程造价确定、工程款支付方式、工期等内容进行了约定。 许勇将其承包工程中的9#、12#楼瓦工工程分包给杨瑞凤班组施工（包清工），未签订书面合同。 2014年3月27日，许勇向王伟出具一份授权委托书，内容为：我许勇（身份证号3426261977××××××××），系和县金域蓝湾9＃、12＃楼及人防、非人防、土方工程负责人，现全权委托王伟同志（身份证号3426261983××××××××）为我方办理该工程预、决算、结算及工程款支付等所有涉事事项的代理人，我承认代理人全权代表我所签署的本工程所有内容。委托期限自该项目工程动工至项目决算、支付完毕为止。 2015年3月11日，皖豪置业公司与皖豪工程建设公司又签订了一份《建设工程施工合同》（编号：GF-2013-0201,已备案），合同约定：皖豪置业公司将“共义农贸市场、人防及地下车库工程”发包给皖豪工程建设公司，合同价36303841.77元，工期600天。 2015年3月22日，王伟代替许勇与皖豪置业公司签订了《皖豪．都市豪庭﹠共义农贸市场工程合同》，合同对总建筑面积（17883㎡）、工程造价确定、工程款支付方式等内容进行了约定。2015年7月30日，许勇与张忠霞签订了《工程分包合同书（钢筋工）》，许勇将共义农贸市场工程的钢筋工部分分包给张忠霞。 2015年4月2日，许勇向王伟出具一份授权委托书，内容为：我许勇（公民身份号码3426261977××××××××），系和县共义农贸市场及人防、非人防、土方工程负责人，现全权委托王伟同志（公民身份号码3426261983××××××××）为我办理该工程预、决算、结算及工程款支付等所有涉事事项的代理人，我承认代理人全权代表我所签署的本工程所有内容。委托期限自该项目工程动工至项目决算、支付完毕为止。 2018年1月3日，王伟向杨瑞凤出具欠条1张，内容为“今欠到杨瑞凤金域蓝湾瓦工班组工程款叁拾贰万伍仟元（￥325000元），王伟在其上签署证明人”，该欠条右上角同时载明“2018年2月14日支付叁万元，王伟”。 2019年3月5日，王伟向张忠霞出具欠条1张，内容为“今欠到都市豪庭．共义农贸市场钢筋工人工费用贰拾捌万元整（￥280000元，其中金域蓝湾壹拾捌万，农贸市场壹拾万元），王伟在其上签署证明人”。 2019年5月18日，范德仙等28名劳动者前往和县人社局劳动保障监察大队投诉，涉案两项目拖欠工人工资共计575000元。和县人社局随即立案调查，杨瑞凤调查询问笔录与王伟调查询问笔录能够证实：工程实际承包人为许勇，许勇将金域蓝湾9#、12#项目中的瓦工工程分包给杨瑞凤，范德仙等12名工人系杨瑞凤招来工地干活，工程结束后经与现场管理人王伟结算，王伟于2018年1月3日对拖欠的瓦工工资325000元出具欠条1张，后王伟支付30000元，实际拖欠瓦工工人工资共计295000元。张忠霞调查询问笔录与王伟调查询问笔录能够证实：工程实际承包人为许勇，许勇将金域蓝湾9#、12#及共义农贸市场钢筋工项目分包给张忠霞，张忠兴等16名工人系张忠霞招来的钢筋工工人，工程结束后经与现场管理人王伟结算，实际拖欠金域蓝湾9#、12#及共义农贸市场钢筋工工人工资280000元。王伟于2019年3月5日出具欠条一份，对该事实予以承认。 经过调查询问，2019年7月18日，和县人社局作出《劳动保障监察限期整改指令书》（和人社监字〔2019〕21号），该指令书主要内容为“皖豪置业公司，经查，因你单位在执行劳动保障法律规中存在以下违法行为：你单位发包的‘和县金域蓝湾9#、12#楼及土方、便道、人防工程’与‘历阳镇共义农贸市场及地下室人防、附属工程及土方工程’拖欠包括范德仙的28名工人工资共计57.5万元，现依据《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款、第九十四条等规定，决定责令你单位于2019年7月28日前支付包括范德仙在内的28名工人工资共计57.5万元整。请你单位认真执行上述决定，并于2019年7月29日前把改正情况和相关凭证书面报送和县人社局劳动保障监察大队。拒不履行本决定的，根据《劳动保障监察条例》第三十条规定处以2000元以上2万元以下罚款。如不服本决定，可自收到本指令书之日起六十日之内向和县人民政府或马鞍山市人力资源和社会保障局申请行政复议，或自收到本指令书之日起六个月内向和县人民法院起诉，但不得停止执行本决定”。 因许勇下落不明，2019年8月29日，和县人社局作出《涉嫌犯罪案件移送书》（和人社案移字〔2019〕1号），对许勇拒不支付劳动报酬涉嫌犯罪的行为向和县公安局进行移送。 2019年12月26日，杨瑞凤向和县人民法院提起民事诉讼，要求皖豪置业公司、许勇等支付工人工资295000元，后又撤回起诉。在其它关联性案件中，和县人民法院作出（2019）皖0523民初3148号民事判决、（2019）皖0523民初3859号民事判决，上述判决认定皖豪置业公司所举证据不能证明已向许勇付清涉案工程款。 一审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。第十三条第一款规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。故被告具有对原告在案涉工程中的用工进行劳动保障监察的法定职责。《中华人民共和国劳动法》第五十条规定，工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。该法第九十一条第（一）项规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，侵害劳动者合法权益，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发〔2014〕100号）第一条第（三）规定，企业将工程或业务分包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人，该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的，人力资源社会保障部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书，责令该企业限期支付劳动者劳动报酬。对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书，并要求企业监督该单位或个人向劳动者发放到位。本案中，皖豪置业公司与许勇签订的《金域蓝湾住宅项目二期工程施工协议》和《皖豪.都市豪庭﹠共义农贸市场工程合同》，在案证据能够证明皖豪置业公司将案涉工程转包给不具备用工主体资格的许勇承建，许勇又将其中的瓦工劳务工程以及钢筋工劳务工程分包给杨瑞凤和张忠霞施工，杨瑞凤和张忠霞招用劳动者按约定的内容完成了工程，双方经结算确认，许勇尚欠杨瑞凤班组瓦工劳务工资295000元，欠张忠霞班组钢筋工劳务工资280000元。同时，有28名劳动者出具的情况说明、杨瑞凤和张忠霞的调查（询问）笔录以及王伟出具的欠条、证言在卷佐证，事实清楚，证据充分。皖豪置业公司所举证据不能证明其已向许勇付清了工程款，故和县人社局认为皖豪置业公司对拖欠28名劳动者工资的行为负有用工责任主体，作出案涉限期整改指令书有相应的事实和法律依据。和县人社局于2019年5月18日收到投诉材料，于同年5月27日立案，于同年7月18日作出被诉限期整改指令书，程序符合《劳动保障监察条例》第十七条的规定。综上，和县人社局作出的限期整改指令书符合法律规定，皖豪置业公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回皖豪置业公司的诉讼请求，案件受理费50元由皖豪置业公司负担。 皖豪置业公司上诉称，一审判决事实认定不清，适用法律错误，主要理由为：1.案涉工程是皖豪置业公司发包给皖豪工程建设公司进行施工，其未将案涉工程发包给许勇组织施工，皖豪置业公司与许勇没有直接法律关系；2.案涉工程拖欠工人工资应当适用《保障农民工工资支付条例》（国务院第724号令）第三十六条第二款的规定，应当由施工单位承担清偿责任，而不是由作为发包单位的皖豪置业公司承担清偿责任；3.许勇与皖豪工程建设公司之间系挂靠关系，皖豪置业公司之所以将部分工程款直接支付给许勇，系因许勇持有其所挂靠公司的授权委托；4.皖豪置业公司与许勇签订的施工协议所盖的公章系配合和县人社局劳动保障监察大队调查时补盖的，双方事先并未签订施工协议；5.和县人社局劳动保障监察大队通知上诉人提交证据材料时未具体告知需要提供哪些证据材料。因此，请求二审依法改判或发回重审，诉讼费由和县人社局负担。 和县人社局答辩称，皖豪置业公司的上诉理由不能成立，虽然皖豪置业公司与皖豪工程建设公司之间签订施工合同，但双方并未按照合同实际履行，包括对项目经理黄如军、许勇委托代理人王伟等人在内的所有调查材料都能证明案涉工程系皖豪置业公司发包给许勇施工，因此，皖豪置业公司应当承担拖欠农民工工资的清偿责任，一审事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 皖豪置业公司向一审法院提交了以下证据材料复印件：1.营业执照副本，证明其诉讼主体资格；2.《劳动保障监察限期整改指令书》（和人社监字〔2019〕21号），证明案涉具体行政行为；3.（2019）皖0523民初3148号民事判决、（2019）皖0523民初3859号民事判决，证明发包单位、承建单位以及许勇与皖豪工程建设公司之间的挂靠关系明确；4.杨瑞凤民事起诉材料以及和县人民法院案件受理通知书，证明杨瑞凤已向和县人民法院提起诉讼，案涉款项29.5万元不全是工人工资，和县人社局未完全履行调查核实职责。 和县人社局向一审法院提交了以下证据复印件和法律法规依据：1.劳动保障监察投诉登记表2份、案涉工程拖欠农民工工资统计表3份、许勇的委托代理人王伟出具的欠条2份、工人欠薪说明28份、工人身份证复印件28份、承诺1份、《工程分包合同书（钢筋工）》1份、杨瑞凤的调查询问笔录1份、张忠霞赴调查询问笔录1份，证明案件来源以及案涉工程拖欠工人工资57.5万元的事实；2.和县劳动保障监察大队案件处理标签2份，证明和县人社局依法受理投诉；3.劳动保障监察询问通知书、劳动保障监察送达回执各2份，证明和县人社局分别向皖豪工程建设公司和许勇的委托代理人王伟进行调查；4.皖豪工程建设公司法定代表人薛华树的调查询问笔录、2014年3月18日《建设工程施工合同》、2015年3月11日《建设工程施工合同》各1份，许勇的授权委托书2份，2014年3月21日《金域蓝湾住宅项目二期工程施工协议》、2015年3月22日《皖豪．都市豪庭&共义农贸市场合同》各1份，皖豪工程建设公司出具的许勇已拿工程款的汇报材料、许勇账务核对情况说明、支付明细各1份；皖豪工程建设公司出具的情况汇报、案涉工程造价表、案涉工程项目情况说明、补充协议、许勇账务核对情况说明、支付明细、造价咨询文件共7份，黄如军调查询问笔录1份。证明皖豪置业公司直接将案涉工程违法发包给没有资质个人（许勇）承包的事实，虽然皖豪置业公司与皖豪工程建设公司签订施工合同并且在相关部门备案，但是皖豪置业公司与许勇同样签订施工协议，案涉工程存在“阴阳合同”行为；5.《劳动保障监察案件责令改正决定报批表》、企业信用信息公示报告、《劳动保障监察限期整改指令书》（和人社监字〔2019〕21号）、欠薪花名册、送达回执，证明和县人社局依法向皖豪置业公司作出限期整改指令；6.许勇的委托代理人王伟于2019年5月31日、6月5日、6月20日、7月11日、7月31日、8月9日的调查询问笔录各1份，2018年端午期间案涉工程工人工资支付表1份，王基丽的调查询问笔录、短信通知、《劳动保障监察限期整改指令书》（和人社监字〔2019〕22号）、欠薪花名册、送达回执、《人力资源和社会保障局涉嫌犯罪案件移送书》（和人社案移字〔2019〕1号）、立案告知书各1份，证明皖豪置业公司违法将案涉工程发包给许勇承包，许勇又进行分包，导致拖欠工人工资57.5万元的事实，和县人社局在调查基础上依法向责任人作出限期整改指令，对涉嫌犯罪部门已依法移送公安机关立案。 法律法规和规章依据分别是：《劳动合同法》第九十四条、《保障农民工工资支付条例》第三十条、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第四条、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）第三条第（九）项。 以上证据随案移送本院。 二审中，各方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审查认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 另查明，本院在二审期间依职权从工商登记部门调取皖豪置业公司与皖豪工程建设公司的工商登记信息，登记信息显示：皖豪置业公司的股东分别是陈洋、陈大兵，董事会成员分别是陈洋、马作旺、薛华树；皖豪工程建设公司的股东分别是陈世平、薛华树，董事会成员分别是陈大兵、薛华树、何兴春、陈世平。两公司高管之间存在重合，属于关联性企业。 本院认为，本案争议焦点是：和县人社局作出案涉劳动保障限期整改指令书是否符合法律规定。 一、皖豪置业公司存在违法发包行为，应当依法承担拖欠农民工工资的清偿责任，和县人社局作出案涉劳动保障限期整改指令书有事实根据。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）第三条第（九）项规定，招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。通常情况下，工程建设是由建设单位通过招标发包或直接发包的方式，委托具有相应施工资质的企业承包建设。本案中，案涉工程建设单位皖豪置业公司与许勇签订两份施工协议，一份是《金域蓝湾住宅项目二期工程施工协议》，另一份是许勇事后追认的《皖豪.都市豪庭﹠共义农贸市场工程合同》，将工程发包给不具有建设施工资质的许勇，并向许勇直接支付部分工程款后，许勇将承接的工程再次分解转包。皖豪置业公司与皖豪工程建设公司就案涉工程虽签订了《建设工程施工合同》，但该《建设工程施工合同》对施工进度、工程款支付方式、违约责任等主要内容没有约定，亦未实际履行。在劳动保障行政部门的调查程序中，皖豪工程建设公司没有提供证据证明其与许勇之间存在施工分包协议，皖豪置业公司主张许勇与皖豪工程建设公司系挂靠关系，皖豪工程建设公司应承担支付工人工资的责任，但其在行政调查程序中没有提交相应的证据，本院对此不予认可。《保障农民工工资支付条例》（国务院第724号令）第三十六条第一款规定，建设单位或施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。因此，皖豪置业公司对其违法发包而导致拖欠农民工工资的行为，应当承担清偿责任。 二、和县人社局依据工人和实际承包人共同确认的拖欠金额对案件事实进行认定，符合法律规定。《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案中，皖豪置业公司向和县人社局劳动保障监察大队提供金域蓝湾项目情况说明、都市豪庭项目情况说明、案涉工程造价表以及许勇账务核对情况说明等多份材料，和县人社局也依法向其送达了《劳动保障监察行政处理事先告知书》（和人社监告〔2019〕16号），说明皖豪置业公司已知晓和县人社局劳动保障大队向其调查案涉工程工人工资拖欠情况，皖豪置业公司应当在调查程序中充分履行举证责任、行使陈述申辩权利，皖豪置业公司未提供相应工程款的有效支付凭证，也未对工人工资拖欠情况进行确认。《安徽省劳动保障监察办法》第二十二条规定，劳动保障行政部门在调查用人单位拖欠工资或不按规定参加社会保险的投诉时，被投诉的用人单位负有提供工资支付凭证或参加社会保险等相关证据的义务。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供证据的，劳动保障行政部门可以根据投诉人提供的证据认定事实，并责令用人单位限期支付工资或按规定参加社会保险。因此，和县人社局在皖豪置业公司未能提供充分证据证明工资支付情况下，依据案涉工程的工人和实际承包人确认的拖欠数额对拖欠事实进行认定，符合上述办法的规定。 综上，从维护广大劳动者合法权益角度，亦从有利于规范建设领域施工秩序角度，上诉人皖豪置业公司的上诉理由均不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽皖豪置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十月三十一日 法官助理蔡超 书记员毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。