浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1443号上诉人（原审原告）林文波，男，1973年11月13日出生，汉族，住温岭市。委托代理人王炜，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人余红彬、陈书宏。林文波因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月16日通过浙江移动微法院进行了在线视频调查询问。上诉人林文波的委托代理人王炜、被上诉人省政府的委托代理人余红彬参加调查询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，林文波系浙江省温岭市温峤镇楼旗村村民。2013年5月13日，省政府作出浙土字C[2012]-0150号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意温岭市2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案二建设用地31.1263公顷（其中征收集体土地30.5415公顷），涉及温峤镇楼旗村2.0102公顷，其中耕地1.6930公顷、交通用地0.3062公顷、水域及水利设施用地0.0110公顷。2019年2月11日，林文波向省政府申请行政复议，请求确认浙土字C[2012]-0150号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》违法。3月22日，省政府作出浙政复[2019]85号复议决定，认为案涉批文与林文波之间不存在利害关系。林文波不服，提起行政诉讼。2019年11月6日，杭州市中级人民法院作出（2019）浙01行初234号行政判决，认定林文波有承包地被浙土字C[2012]-0150号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》征收，故其与该批文之间存在利害关系，判决撤销浙政复[2019]85号复议决定，并责令省政府法定期限内重作决定。省政府于11月12日收到判决书，林文波于11月13日收到判决书，双方在法定十五日期限内均未提起上诉。省政府经审查，于2020年1月15日作出浙政复[2019]626号行政复议决定（以下简称626号复议决定）。626号复议决定认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。本案中，温岭市人民政府发布《征收土地方案公告》（[2013]第057号）规定的期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。申请人于2019年2月向省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人林文波的行政复议申请。省政府依法向林文波进行邮寄送达。林文波仍不服，提起本案诉讼，请求撤销626号复议决定，判令省政府在法定期限内重新作出行政复议决定。另查明，2013年7月4日，温岭市人民政府作出（2013）第057号《征收土地方案公告》，告知浙土字C[2012]-0150号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》的批准机关、征收建设用地项目名称、规划用途、涉及被征地村、征收面积等情况，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人，在2013年7月4日至2013年7月8日，持土地权属证书或其他有关证明材料，到温峤国土资源所办理征地补偿登记。2013年7月9日，温岭市国土资源局作出（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》，载明了批准机关、批准文号、被征地村、被征地类名称、面积等。2013年7月4日、7月9日，温岭市国土资源局工作人员分别将（2013）第057号《征收土地方案公告》、（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》张贴于温峤镇楼旗村村部。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，关于案涉土地的征收事宜，温岭市人民政府已于2013年7月4日作出(2013)第057号《征收土地方案公告》，温岭市国土资源局于2013年7月9日作出（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》，以上内容包括被征收土地的批准征收机关、批准文号、征收建设用地项目名称、规划用途、涉及被征地村、征收面积、补偿安置办法等。并告知被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人，在2013年7月4日至2013年7月8日，持土地权属证书或其他有关证明材料，到温峤国土资源所办理征地补偿登记。因未依法告知相应复议权利和复议期限，故对案涉征地批文不服申请行政复议的，应参照相应的起诉期限规定。上述征地公告和补偿安置方案公告由温岭市国土资源局工作人员送达至温峤镇楼旗村，并于2013年7月4日、7月9日在该村进行张贴、公示。林文波不服案涉审批意见书，于2019年2月才提起行政复议申请，已超过法定复议申请期限。省政府驳回其行政复议申请，并无不当。案涉复议决定的程序合法性方面，（2019）浙01行初234号行政判决于2019年11月29日开始生效，省政府在12月4日通知各方提交补充材料和意见后，于2020年1月15日作出案涉626号复议决定，并依法向林文波邮寄送达，符合法律规定。综上，案涉626号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，复议程序合法。林文波要求撤销该复议决定的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林文波的诉讼请求。案件受理费50元，由林文波负担。林文波上诉称：林文波提出撤销土地征收批准行为的行政复议申请并未超过法定申请期限，一审法院作出的判决及省政府作出的行政复议决定对林文波知道该征收土地决定内容的时间认定错误。本案的争议焦点是林文波知道土地征收决定这一行政行为内容的时间。一审法院及省政府均认为，实施征地时在林文波所在村公告栏张贴了（2013）第057号《征收土地方案公告》及（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》，征地审批行为的内容体现在该公告中，视为林文波知道了该征收土地决定的内容。但林文波认为，该《征收土地方案公告》征收土地位置一栏为空白，没有任何征收地块的位置信息。而2013年间征收该村土地的批文有多个，没有地块的位置信息，任何人都无法看出该征收土地决定所征收土地的位置及四至范围，无法看出是否包含林文波的家庭承包地在内；《征地补偿安置方案公告》中也没有任何土地位置及四至范围的内容。通过该两公告，任何人都无法知道该征地批准文件所征收的土地在哪。凡是土地必然会有具体的位置及四至范围，土地的位置及四至范围也是各地块之间互相区分的唯一法律依据，是征收土地决定这一行政行为的关键主要内容，如果征收土地决定所征土地没有具体位置，征收土地决定就没有了存在的前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款明确规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。自然资源部颁发的《征收土地公告办法》第五条第二款也明确规定，征收土地方案公告中应写明“被征收土地位置”；第八条第一款也明确规定征地补偿安置方案公告应当包括本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积。依据上述规定，征收土地决定的内容必然应当包含征收土地的位置，即征收土地的四至范围，而且应当依法依规将征收土地的位置范围在征收土地公告及补偿安置方案公告中予以公告，这样被征地农户才能知道自己的承包地在哪个征收土地决定的征地范围内，才能知道自己的承包地被哪个批准文件征收。而（2013）第057号《征收土地方案公告》及（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》均没有所征土地的位置范围的内容，其本身也不符合上述两法规的规定，不具有合法性，不能反映体现出征收土地决定的内容。即便推定林文波看到了张贴的该公告，林文波也不知道该公告中的征收土地决定征收的土地在什么位置，四至范围到哪，不知道其承包地是否在该批文征收范围内。不能据此推定林文波知道该征收土地决定征收了林文波的家庭承包地；更不能据此推定林文波知道了征收其承包地的征地批准文件的内容。另，本案中没有林文波对征收其家庭承包地事宜知情的任何签字、确认的材料，没有任何林文波领取到征地补偿费的材料，林文波对整个征地事宜完全全部不知情，林文波作为被征地农户的知情、确认、听证、领取补偿款的法定权利均没有得到任何保障，严重侵害了林文波的合法权益。一审法院及省政府在审理该案时，仅凭张贴的没有征收土地决定关键主要内容“征收地块位置范围”的《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》来推定林文波知道了该征收土地决定的内容，知道了其家庭承包地被该批文征收，明显严重认定基本事实错误。在法律适用上，因林文波一直不知道批准征收其家庭承包地的征收土地决定这一行政行为的内容，不知道是该批文征收了其家庭承包地，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。综上，请求撤销原判，将本案发回重审或者依法改判。省政府答辩称：一、626号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。林文波不服《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》(浙土字C[2012]-0150号)，向答辩人申请行政复议。答辩人根据杭州市中级人民法院(2019)浙01行初234号行政判决审理。答辩人经行政复议审理查明，2013年5月13日，答辩人作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》(浙土字C[2012]-0150号)，同意温岭市2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案二建设用地31.1263公顷(挂钩置换用地30.2459公顷；征收集体土地30.5415公顷，使用国有土地0.5848公顷)。该项目涉及征收温峤镇楼旗村集体土地2.0102公顷，拟用于“温娇镇2013-13-01”地块。该地块涉及征收林文波(户)原使用的集体土地。2013年7月4日，温岭市人民政府发布《征收土地方案公告》([2013]第057号)，内容包括案涉征地的批准机关、批准文号、征收土地的项目名称、规划用途、土地权属、征地面积等，并载明被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人，应在2013年7月4日至7月8日，持土地权属证书或其它有关证明材料，到温峤国土资源所办理征地补偿登记。同年7月9日，原温岭市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》([2013]第057号)，内容包括案涉征地的批准机关、批准文号、补偿安置标准等。上述征地公告和补偿安置方案公告由原温岭市国土资源局工作人员分别于2013年7月4日、7月9日送达至温峤镇楼旗村，并张贴在该村村部大门上。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。本案中，温岭市人民政府发布《征收土地方案公告》([2013]第057号)规定的期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。林文波于2019年2月向答辩人申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限。林文波提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出626号复议决定，驳回林文波的行政复议申请。二、626号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年11月12日收到杭州市中级人民法院(2019)浙01行初234号行政判决，案涉行政复议期限自同年11月28日(即上述判决生效之日)起计算。经审理后，答辩人于2020年1月15日作出626号复议决定，并于2020年1月17日向林文波邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，答辩人所作626号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，省政府作出的626号复议决定以林文波超过行政复议申请期限为由，驳回其复议申请，故本案审查的重点系林文波提起的行政复议申请是否超过法定的复议期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。上述法律、规章规定征收土地公告系征收土地批准文件的法定公告形式。本案中，省政府作出浙土字Ｃ［2012］-0150号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》后，温岭市人民政府发布了（2013）第057号《征收土地方案公告》，该公告明确告知了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地的面积、地类等内容。根据省政府向一审法院提交的（2013）第057号《征收土地方案公告》，（2013）第057号《征地补偿安置方案公告》，“两公告”张贴现场照片、关于两公告照片相关情况的说明、关于两公告照片拍摄情况的说明、温岭市××镇楼旗村村民委员会出具的证明等证据，可以证明温岭市人民政府发布的（2013）第057号《征收土地方案公告》已于2013年7月4日在温峤镇楼旗村进行张贴、公示。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）第二条规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。该意见第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理,即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。因案涉征收土地方案公告没有确定公告期限，故可以认定林文波自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。案涉公告没有告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，林文波应从其知道征收土地决定内容之日起2年内申请行政复议，即2015年7月18日林文波申请行政复议的期限届满。林文波于2019年2月才向省政府申请行政复议，已超过法定的行政复议申请期限。据此，626号复议决定驳回林文波的复议申请，并无不当。复议程序方面，（2019）浙01行初234号行政判决于2019年11月29日开始生效，省政府在12月4日通知各方提交补充材料和意见后，于2020年1月15日作出626号复议决定，并依法向林文波邮寄送达，符合法律规定。林文波主张征收土地方案公告中未载明征收土地位置，导致其不知道自己土地被征收。然林文波作为土地使用权人，在征收土地方案发布后，可通过向土地行政主管部门查询等方式获知其土地征收信息。林文波的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林文波负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年十月十五日书记员  陈亦恒