贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔27行终158号上诉人（一审原告）白明星，男，1945年11月15日生，布依族，贵州省三都水族自治县人，住三都水族自治县。被上诉人（一审被告）三都水族自治县普安镇人民政府，住所地三都水族自治县普安镇普屯村。法定代表人杨先烈，该镇政府镇长。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地三都水族自治县县府西路行政中心。法定代表人杨显龙，该县政府县长。一审第三人白胜西，男，1965年8月5日生，布依族，贵州省三都水族自治县人，住三都水族自治县。上诉人白明星与被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府（以下简称“普安镇政府”）、三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）及第三人白胜西土地行政裁决及行政复议一案，不服都匀市人民法院（2019）黔2701行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审原告白明星诉称，2018年4月26日，原告因“大地”土地权属争议一案，向被告普安镇政府申请确权。被告普安镇政府于2019年7月24日作出普府裁处［2019］2号《关于白明星与白胜西“大地”土地纠纷确权处理决定书》（以下简称“被诉2号处理决定”），该处理决定严重错误。原告提供被告三都县政府于1992年11月24日颁发的《田土承包合同书》，该合同书载明:“承包证号:Ｎｏ0205033，承包户主:白明星，住址:普安乡××组”；《土地承包明细表》载明:“田土类别:自留地，座落地名:大地，丘块:1，面积（亩）:0.17。”和《三都县土地承包经营权调查统计表》载明的:“地块座落名称:大地1丘，耕地面积:0.17，用途:自留地。”以及《三都县土地承包经营权四至界线确认表》，该表载明:“户主姓名:白明星，地块座落名称:大地，块数:1，耕地面积:0.17，耕地四至：东至潘科荣自留地、罗很超责任田（潘科荣、罗很超签字确认）、南至白胜群自留地（白明贵签字确认），西至公路，北至白庆林责任田（白庆林签字确认）。”均载明土地登记用途为自留地，且与实际用途相符，并经过当年参加分地的五队和六队老队长及五、六组群众均证明本案争议地是集体于1962年（四固定）分给原告管理使用。而第三人提供的《土地承包证》中，虽然记载有“马路边1块”0.04亩责任山，但未记载有“马路边1块”的四至范围，且第三人不能解释土地登记用途“自留山”与实际用途自留地不符。因此，被告普安镇政府认定事实不清，证据不足。原告不服被告普安镇政府作出的处理决定，于2019年7月24日向被告三都县政府提出行政复议申请。被告三都县政府于2019年10月26日作出三府行复决字［2019］5号《行政复议决定书》（以下简称“被诉5号复议决定”），决定维持被告普安镇政府作出的被诉2号处理决定。原告不服，故起诉至人民法院，请求：1.判决撤销被告普安镇政府作出的被诉2号处理决定及三都县政府作出的被诉5号复议决定，并责令被告普安镇政府重新作出行政行为；2.诉讼费由二被告负担。一审经审理查明，原告白明星与第三人白胜西均系三都水族自治县普安镇燕高村村民。1992年11月24日，被告普安镇政府向原告颁发《三都水族自治县人民政府田土承包合同书》，其中登记地名为“大地”的自留地一块，面积为0.17亩。1998年7月，被告三都县政府向原告颁发《农村土地承包经营权证书》，其中承包土地明细登记载明原告经营有“大地1丘”，面积为0.17亩，用途为自留地，但未载明该地块的四至界限。三都水族自治县档案馆保存的《三都县土地承包经营权调查统计表》中承包耕地明细表载明“大地”的情况，与原告持有《农村土地承包经营权证书》载明的情况一致。同年7月，被告三都县政府向第三人颁发《农村土地承包经营权证书》，其中承包土地明细登记载明第三人承包有“马路边1块”，面积为0.04亩，用途为责任山，也未载明该地块的四至界限。2017年因修建余安高速（三独段）在争议地埂栽电杆的补偿款发放问题，原告与第三人发生权属争议。原告向被告普安镇政府申请土地确权，请求明确普安镇燕高村五组“大地1丘”的所有权和使用权归其所有。2019年7月24日，被告普安镇政府作出被诉2号处理决定，决定涉案争议土地权属明确为第三人所有。原告不服，向被告三都县政府申请行政复议，被告三都县政府于2019年10月26日作出被诉5号复议决定，决定维持被告普安镇政府作出的被诉2号处理决定。原告不服，遂提起行政诉讼，请求判决如上述诉请。一审法院经审理认为，自留地系农民集体所有用于农业生产的农村土地，原告主张争议地系其承包的自留地“大地”，并请求确认争议地的所有权归其所有，显然没有法律依据。原告提供的证据材料不能证明其承包的“大地”包含了争议地，或与争议地存在交叉重合，也不能证明其对争议地行使过管理使用权，故其请求确认争议地使用权归其享有也没有事实依据。被告普安镇政府根据双方现场指认，结合对当地村民调查了解的情况，尊重历史，作出确认争议土地使用权归第三人享有的处理决定并无不当。因原告与第三人系同村不同组的村民，原告如果认为村集体将争议地发包给第三人的行为侵害其权益，可通过提起民事诉讼的途径另行主张权利；如果两个村民组之间对土地所有权发生争议，应当向三都县政府申请确权。综上，被告普安镇政府作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。被告三都县政府作出维持该行政处理决定的行政复议决定程序合法，亦并无不当。原告请求撤销上述行政行为的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九的规定，判决：驳回原告白明星的诉讼请求。上诉人白明星不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉。请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销被上诉人普安镇政府作出的被诉2号处理决定及三都县政府作出的被诉5号复议决定并责令被上诉人普安镇政府重新作出行政行为或发回重审；3.诉讼费由二被上诉人负担。其主要理由为：一、被上诉人普安镇政府作出的被诉2号处理认定事实不清，证据不足，程序违法。1.争议土地归燕高村五组所有，并由上诉人管理至今。一审第三人不是燕高村五组集体经济组织成员，不能依法取得燕高村五组土地的土地承包经营权。2.一审第三人是燕高村××组成员，涉案土地位于燕高村五组，本案争议土地属于单位之间的争议，应由被上诉人三都县政府作出处理决定。3.一审第三人主张争议地的使用权和经营管理权归其所有，涉及到燕高村××组集体的合法权益，与本案争议土地有利害关系，被上诉人普安镇政府在行政确权中未将燕高村××组作为当事人参加，侵害燕高村××组合法权益。二、被上诉人三都县政府作出的被诉5号复议决定认定事实不清，证据不足。被上诉人普安镇政府、三都县政府及一审第三人白胜西在法定期限内均未向本院提交书面答辩及述称意见。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为被上诉人普安镇政府作出的被诉2号处理决定及三都县政府作出的被诉5号复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。根据前述规定，农村的土地（包括宅基地和自留地、自留山）属于农民集体所有，村民只有使用权。本案中，上诉人白明星与一审第三人白胜西分别属于燕高村**和**村民，被上诉人普安镇政府在处理争议地权属过程中，未依法通知争议双方所在村民小组参加行政程序，听取其对争议地权属的陈述意见，径行将争议地权属确权归一审第三人所有不当。其次，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。被上诉人普安镇政府提供的证据不能证明已按前述规定进行了调解，不符合程序正当的要求。被上诉人三都县政府在被上诉人普安镇政府作出的被诉2号处理决定程序违法的情况下仍然作出被诉5号复议决定，维持被诉2号处理决定，亦属程序违法。综上所述，被上诉人普安镇政府作出的被诉2号处理决定及三都县政府作出的被诉5号复议决定，程序违法，依法应予以撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，依法亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销都匀市人民法院（2019）黔2701行初254号行政判决；二、撤销被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府作出的普府裁处［2019］2号《关于白明星与白胜西“大地”土地纠纷确权处理决定书》；三、撤销被上诉人三都水族自治县人民政府作出的三府行复决字［2019］5号《行政复议决定书》；四、由被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府在本判决生效之日起60日内对上诉人白明星提出的《确权申请书》重新作出行政行为。一审诉讼费50元、二审诉讼费50元，共计100元，由被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  游昌新审判员  刘玉冰审判员  马 丹二〇二〇年十月二十日法官助理王晓宏书记员吴昌琦