辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽13行终146号上诉人(原审原告)江波，男，1968年1月22日出生，汉族，无职业，住辽宁省凌源市。委托代理人李晨明，男，1969年6月16日出生，汉族，无职业，住辽宁省凌源市。被上诉人(原审被告)凌源市自然资源局，住所地辽宁省凌源市东城街道木兰山**。法定代表人王树佳，局长。委托代理人尹书凌，该局局长助理。委托代理人赵永阁，该局法规监察科副科长。原审第三人中国石油天然气股份有限公司辽宁朝阳凌源经营部，住所地辽宁省凌源市铁西四街。法定代表人赵永庆，经理。上诉人江波因履行法定职责一案，不服凌源市人民法院（2019）辽1382行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人江波的委托代理人李晨明，被上诉人凌源市自然资源局的委托代理人尹书凌、赵永阁到庭参加诉讼，原审第三人中国石油天然气股份有限公司辽宁朝阳凌源经营部(以下简称凌源经营部)经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年6月20日，被告凌源市国土资源局与第三人凌源经营部签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年11月6日，凌源经营部取得该宗地《国有土地使用证》，该宗地位于凌源市××街道城北村高连线东侧，规划建设项目为加油站。2012年11月23日，凌源经营部与原告江波签订土地转让协议，将案涉土地转让江波，双方未办理建设用地使用权转移登记。江波对该建设项目进行了土地征收补偿、土地平整、建设围墙等前期施工后，因该宗地及周边土地城市规划调整，城乡规划部门停止为该加油站后续建设办理审批手续，致使该建设项目未能继续施工。2016年3月，凌源市国土资源局经调查认定案涉土地属于闲置土地，于2016年4月18日作出《闲置土地认定书》。2017年2月20日，凌源市国土资源局作出凌国土收字[2017]01号收回国有建设用地使用权决定。江波对该决定不服经复议后向本院提起诉讼，本院于2018年7月19日作出（2018）辽1382行初19号行政判决，撤销凌源市国土资源局凌国土收字[2017]01号收回国有建设用地使用权决定。其后，该土地闲置问题一直未处理。现江波向本院提起诉讼，本院依法审理。原审法院认为，原国土资源部《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：…（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的…”。该办法第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：…（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地…”本案，案涉土地因凌源市城乡规划调整，造成使用权人不能按照国有建设用地使用权合同及原设计条件建设，应当按照《闲置土地处置办法》第十二条规定处置。原告作为土地实际使用权人选择置换土地，被告也同意为原告置换同等面积按照原规划建设用途相同的土地，但双方意向选定的土地尚未完成规划审批，无法确定置换土地的价值，也就无法与原告重新签订土地出让合同。如果在具备置换土地条件后，被告不履行职责，原告可向被告提出履行职责申请，被告仍不履行职责的，原告可依法提起诉讼，现原告起诉尚不具备条件。关于原告要求被告承担违约责任问题，与原告主张的被告履行闲置土地处置职责不属于同一法律关系，本案不予处理。关于原告要求被告根据规划委员会选址意见，限期六个月内作出土地置换的具体行政行为，本院已经另案处理。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项规定，裁定：驳回原告江波的起诉。案件受理费50元退还原告江波。上诉人的上诉请求，撤销一审裁定，对案件进行实体审理。请求被上诉人对案涉闲置土地进行处理，依据《国有建设用地使用权出让合同》对上诉人的损失给予救济、赔偿，根据规划委员会的意见限期对闲置土地作出具体行政行为。理由：一、一审法院认定上诉人起诉不具备条件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、七十二条、九十一条规定，被上诉人应当主动履行处置闲置土地的法定职责。二、一审法院认为赔偿责任与履行闲置土地处置职责不是同一法律关系不能成立，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。三、一审法院认为上诉人要求限期作出具体行政行为已另案处理与事实不符，上诉人请求的是不同的行政行为。被上诉人答辩的主要内容，上诉人要求限期作出置换的具体行政行为，因被上诉人没有供应国有土地的法定职权，而签订《国有建设用地使用权出让合同》的法定要件是符合土地利用总体规划，在城市规划区内必须符合城市规划，并由规划部门出具选址意见书，本案在没有选址意见书的情况下，不能签订相关出让合同。一审法院认定事实和理由正确，望维持一审裁定。各方当事人未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同；第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行；第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施；第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。上述规定说明，国有土地出让前要经过规划、评估、报批等程序后，才能由政府土地管理部门与土地使用者签订土地出让合同，被上诉人具有相应的职权。根据本案事实和证据，能够证明上诉人汪波从原审第三人凌源经营部受让一宗国有土地的事实存在，现未更名过户，被上诉人对此事实不否认。因凌源市人民政府对该地块区域重新进行规划，故停止了对该地块的建设审批，被上诉人对此宗地作为闲置土地处理。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，对认定为闲置土地的情形有置换土地、协议有偿收回等符合法律规定的处理方式。本案上诉人起诉，要求被上诉人履行签订土地出让合同的职责，并赔偿相应损失。根据上述规定，只有在国有土地具备出让条件的基础上，被上诉人才能与上诉人签订相应的土地出让合同，或双方协议收回土地给予合理补偿签订协议，现政府及相关部门对案涉土地尚无最终处理意见的情况下，上诉人要求被上诉人履行职责并赔偿损失不符合相关法律法规的规定。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法宝联想:法律约4篇部门规章约33篇司法解释约12篇地方法规规章约67篇案例与裁判文书约55697篇法学期刊约275篇律所实务约34篇修订沿革法学文献约13篇）第七十九条第二款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  胡文涛审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇二〇年十月二十六日书记员  迟向洋(法官助理代)