吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉05行终37号 上诉人（一审原告）刘丽，女，1970年7月9日出生，汉族，住梅河口市。 被上诉人（一审被告）梅河口市山城镇人民政府，住所地梅河口市山城镇团结街。 法定代表人何鹏，镇长。 委托诉讼代理人王春凯，梅河口市山城镇人民政府办公室主任。 委托诉讼代理人韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梅河口市人民政府，住所地梅河口市人民大街**。 法定代表人崔彦磊，市长。 参加诉讼行政机关负责人霍光，副市长。 委托诉讼代理人施志林，梅河口市司法局行政复议应诉科科长。 委托诉讼代理人张超，梅河口市司法局行政复议应诉科科员。 上诉人刘丽因要求履行法定职责一案，不服吉林省梅河口市人民法院（2020）吉0581行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘丽、被上诉人梅河口市山城镇人民政府法定代表人何鹏及委托诉讼代理人王春凯、韩春艳，梅河口市人民政府参加诉讼行政机关负责人霍光及委托诉讼代理人施志林、张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：刘丽系山城镇东花园村村民，1996年二轮土地承包时分得土地5.7亩（1，000平方米／亩，折合标准亩8.55亩），其中：水田4.2亩（1，000平方米／亩），旱田1.5亩（1，000平方米／亩）。在二轮土地承包面积外的土地，苗床地0.36亩，自留地0.945亩。2018年土地确权时按照《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和补充方案规定，将大亩（1，000平方米／亩）耕种面积核算成小亩（667平方米／亩）登记、确权、颁证。土地确权时对刘丽家耕种的土地进行实测后其耕种地块面积为11.86亩，二轮土地承包台账面积8.55亩，土地确权颁证面积为8.55亩，实测面积比二轮土地承包面积多3.31亩，多出的3.31亩土地属于集体土地纳入村集体土地管理、不确权、不颁证，截止目前仍由刘丽耕种管理。1999年村里修河堤占用刘丽家二等地水田，占地数量最多0.1亩，当时村书记刘德久不在场，也没有进行测量，而是村长孙吉有、三组组长王木国在现场确定的亩数，当事人刘丽对占地亩数也认同，当时没有形成书面协议。1999年占地时，村里的机动地已全部发包出去，没有多余的土地给补，故答应三年后给刘丽家补，村委会干部口头答应一年加一倍的土地面积给予经济补偿。在2002年，村委会在刘丽家四等地边的机动地（徐小鬼地块）给刘丽补了0.5亩土地，多补偿的地块不在二轮面积之中，作为经济补偿，补偿地由刘丽家无偿耕种至今。刘丽对村委会不确权的3.31亩不服到被告处上访，请求确认3.31亩归刘丽所有并颁发证书，被告对此成立专项调查组，召开专题会议，积极协调相关部门了解土地确权政策，多次深入东花园村，针对刘丽提出的问题，逐一调查核实，根据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）的规定对刘丽要求将苗床地、自留地、补偿地块等土地纳入确权范围的请求给予其同村委会相同的意见，即不予纳入确权范围的决定，作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》。原告刘丽不服被告山城镇人民政府作出的处理意见，诉讼请求撤销《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，并要求确权登记。 一审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第三十六条：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”山城镇东花园村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。涉及村民利益的事项，土地承包经营方案经村民会议或可以授权村民代表会议讨论决定。《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）属于土地承包经营方案范畴，是涉及本村利益的事项。被告山城镇人民政府针对刘丽提出的问题进行了调查核实，作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，该意见书没有改变或变更村委会的土地确权归户实施方案和补充方案的内容。被告山城镇人民政府依法履行了法定职责，并无不当。故原告的主张，不予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回刘丽的诉讼请求。案件受理费50元，由刘丽负担。 上诉人刘丽不服，上诉称：1.请求二审法院对我家水田五块地、旱田两块地、苗床地、自留地的等土地的面积和取得各地块的合法性予以确认，并责令梅河口市山城镇人民政府对我及城东花园村三组的土地予以确权颁证；2.依法撤销梅河口市人民法院（2020）吉0581行初4号行政判决书；3.一审及二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1.一审法院在审理的过程中，双方提交了两份不一样的台账，我对对方提供的台账不认可，台账内容不属实、不完整，且有涂改痕迹。我提交的证据中有一份土地承包使用证，是1996年3月20日村委会颁发的。整本合同中，没有承包方的签字，都是由发包方本组组长王木国一个人签的单方格式合同，并且涉及土地地块及亩数不真实，这说明村委会组织习惯性造假帐、假合同。土地确权是政府的职责。2018年因土地确权事宜，我与村委会产生纠纷，山城镇农村经济管理服务中心于2018年8月份给立过案，政府答应给出处理决定书，却于2019年11月22日出具《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，而且该意见书结尾落款没有提示我走信访程序。山城镇人民政府口头提示我，对此文件不服，可以去梅河口市人民政府申请行政复议。2019年11月25日，我申请了行政复议，工作人员告知符合受理条件，并出具了受理通知书。可两个月后，梅河口市人民政府又以村委会不是行政机关为由，告知我不符合行政复议受理条件，决定驳回我的行政复议申请。如一审法院判决书所述，山城镇人民政府没有作出具体的行政行为，因镇政府已经立案近两年，镇政府不给作出具体处理，属于行政不作为。2002年村里因修河堤占用我的土地，后将一块机动地补给了我（此前，村委会将该地块以0.5亩对外发包）。现在村委会要在帐面上收回补偿地，并说实际上不收回，一直让我耕种，我不同意这种做法。我家水田埂的累计面积1.35亩，国土测绘公司仪器测量与96年分地用皮尺测量的误差面积累计0.52亩，规划中河堤遮阴补偿0.45亩，这几类地累计3.40亩（1.08亩十1.35亩十0.52亩十0.45亩），二轮土地承包地经测量多出3.31亩，我要求将上述土地确权给我，村委会不同意确权，因此，我们产生争议，因我不同意签字，村委会便以不签字就不给确权颁证相要挟。我诉求到山城镇人民政府，让政府给个处理决定。山城镇政府却一直不给我出处理决定，明知村委会的种种违法行径，却偏袒维护，不责令其改正。故我对被上诉人的行为不服，对一审的处理结果不服。 被上诉人梅河口市山城镇人民政府辩称，一、关于刘丽家庭的土地面积确认及土地面积确权颁发证书诉求的问题，刘丽家庭在二轮土地承包经营中承包土地8.55亩，这已经确权，等待统一颁发证书。刘丽所述的苗床地、自留地面积也无争议，但不属于2018年土地确权颁证范围。镇政府同意刘丽所在村委会决定的《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》及该方案的补充内容。刘丽无权代表东花园村三组村民向镇政府提出要求和诉求。二、一审判决正确，应予维持。刘丽在二轮土地承包中分得土地的情况无争议，2018年土地确权时，按照《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和补充方案规定，将大亩折算成小亩予以登记、确权、颁证。经测量，刘丽家耕种土地面积为11.86亩，而二轮土地承包台账登记为8.55亩，土地确权颁证面积为8.55亩，多出的3.31亩纳入村集体土地管理，不确权、不颁证，截至目前为止，仍由刘丽耕种管理。村里因修河堤占用刘丽的土地最多0.1亩，村里补了0.5亩土地，多补偿的土地不在二轮土地面积之中，该土地由刘丽无偿耕种至今，刘丽也没有缴纳农业税。刘丽因对村委会对其多出的3.31亩土地不予确权颁证不服到镇政府上访，镇政府成立了专项调查组，并作出《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，给出与村委会相同的意见，即不予纳入确权范围，镇政府没有改变村委会的意见，镇政府没有作出对刘丽具有约束力的新具体行政行为，一审判决正确，应予维持。 被上诉人梅河口市人民政府辩称，一、一审判决适用法律正确。梅河口市山城镇人民政府作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》是依据《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）作出。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，梅河口市山城镇人民政府已对刘丽提出的问题进行了调查核实，作出了处理意见书，该意见书没有改变或者变更村委会的土地确权归户实施方案和补充方案的内容，梅河口市山城镇人民政府已经履行了法定职责。二、刘丽提出行政复议不符合行政复议受案范围。山城镇东花园村村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，不是行政机关。《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）属于土地承包经营方案范畴，是涉及村民利益的事项，刘丽申请的事项也属于村民自治范畴。刘丽对村委会的行为不服，属于《信访条例》第十四条第一款第（五）项规定的信访事项，不符合行政复议法规定的受案范围。三、梅政复决[2019]26号驳回行政复议申请决定书适用法律正确，审理程序合法。梅河口市人民政府于2019年11月25日收到刘丽的复议申请，并于当日受理。于2020年1月7日作出了梅政复决[2019]26号驳回行政复议申请决定书，于同年1月14日送达，该驳回复议申请决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审判决正确，应予维持。 本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，村民委员会与基层政府是协助与指导关系，乡镇人民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事务。山城镇东花园村委会讨论形成《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》和《山城镇东花园村土地确权归户实施方案》（补充）属于土地承包经营方案范畴，是涉及本村利益的事项，属于村民自治事项，任何组织和个人无权干预，故刘丽承包土地确权问题应由村民委员会负责，刘丽诉请山城镇人民政府予以确权的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，县级以上人民政府负有颁发土地承包经营权证的职权，山城镇人民政府属于乡级人民政府，不具有颁发土地承包经营证的职权，且颁发土地承包经营权证的前提是由承包土地所在村委会申请，刘丽以承包人身份诉请山城镇人民政府县颁发证书的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。刘丽对村委会确定的土地确权方案不服，向山城镇人民政府申请调查处理，山城镇人民政府针对刘丽提出的问题进行了调查核实，作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》，该意见书没有改变或变更村委会的土地确权归户实施方案和补充方案的内容，梅河口市山城镇人民政府出具该处理意见书不属于行政行为，故刘丽请求法院要求撤销梅河口市山城镇人民政府作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因而，刘丽针对山城镇人民政府作出的《关于刘丽申请将苗床地、自留地、补偿地块纳入确权范围的处理意见书》不服提起的行政复议，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。刘丽在二审中提出的要求梅河口市山城镇人民政府对城东花园村三组土地予以确权颁证的上诉请求，超出一审诉讼请求范围，本院不予评判。综上，一审判决认定事实清楚，虽适用法律不当，但结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费200元，由刘丽负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  姜珍林 审判员  纪 刚 审判员  王 强 二〇二〇年十月十二日 书记员  巩倩倩