辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1028号上诉人（原审原告）：王颖，女，1969年1月18日出生，汉族，住沈阳市和平区。委托代理人：于林，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市人民政府。住所地沈阳市浑**沈中大街**。法定代表人：姜有为，该市市长。委托代理人：吴锦，沈阳市司法局工作人员。委托代理人：柯雨，和平区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：沈阳长白岛经济区管理委员会。住。住所地沈阳市和平区靓岛路**/div>法定代表人：马原，该委员会主任。委托代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。王颖因诉沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）、沈阳长白岛经济区管理委员会（以下简称长白岛管委会）行政协议纠纷一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初749号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年9月30日，沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）发布沈和拆公（2010）4号《征地拆迁公告》，对案涉房屋所在地区进行土地整理。项目单位为沈阳长白岛管理委员会。后沈阳长白岛管理委员会更名为沈阳长白岛经济区管理委员会。2012年11月29日，长白岛管委会与王颖签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》（协议号：TZSG-493），协议约定：补偿沈东农房字第**有证房屋91㎡×2166元/㎡=197106元，补偿无证房屋13102.6㎡（面积按照宅基地面积2638.72㎡虚拟计算）×385元/㎡=5044501元，搬迁补助费：400元，残值：20000元，奖励：5000元，补偿金额合计为5267007元。后2019年6月26日，长白岛管委会作出《关于变更王颖的决定》,变更原协议为：1、沈东东农房字第**1平方米房屋地上附着物（房屋）综合补偿：[91㎡÷（46.2㎡+91㎡+162㎡）]×1467.37㎡=446.29㎡。446.29㎡×8450元/㎡=3771150.5元；2、搬家补助费800元×30%=240元；3、依据[2014]沈中民再终字第42号《民事判决书》，先行扣除应返还王颖房屋款：45000元；上述补偿金额合计：3771150.5元+240元-45000元=3726390.5元。依据[2014]沈中民再终字第42号《民事判决书》，王颖应得补偿款的50%，即3726390.5元×50%=1863195.25元。依据[2014]沈中民再终字第42号《民事判决书》，将先行扣除的应返还王颖房屋款45000元直接支付给王颖。综上，被征收人王颖征收补偿款共计1863195.25元+45000元=1908195.25元。王颖对此不服，向原审法院提起诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，2010年9月30日，和平区政府发布的《征地拆迁公告》确定的项目拆迁单位为长白岛管委会。长白岛管委会为和平区人民政府确定的房屋征收部门，其签订案涉协议，是本案的适格被告，沈阳市政府不是本案适格被告。经本院释明，王颖拒绝变更被告，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中王颖以长白岛管委会作为被告提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，亦不属于本院管辖范围，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下：驳回王颖的起诉。案件受理费50元，退还王颖。王颖上诉称，一、原审裁定认定沈阳市政府不是本案适格被告与客观事实不符，也违反法律规定。1、就本案纠纷，上诉人在原审法院起诉了和平区政府、长白岛管委会。庭审后和平区政府向原审法院提交了沈阳市机构编制委员会沈编发[2007]29号文件，证明长白管委会是沈阳市政府派出机构，自己与拆迁争议无关。依据沈阳市编委文件，原审法院作出（2017)辽01行初655号行政裁定，认为和平区政府不是本案适格被告，表明沈阳市政府为适格被告。因此上诉人才在本案中起诉沈阳市政府。本案在没有开庭审理情况下，裁定沈阳市政府不是适格被告，与原审法院经过开庭审理且己经生效的行政裁定相矛盾，有失公平、公正。2、原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》二十五条规定认定沈阳市政府不是本案适格被告，系偷换概念，且违反法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”最高人民法院行政审判庭在编著的《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》一书中，对二十五条进行了阐述：房屋征收部门的设置一般有两种形式，一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门；二是在现有的部门（如房地产管理部门、建设主管部门）中，确定一个部门作为房屋征收部门；受委托的房屋征收实施单位，其所需工作经费应当由政府财政予以保障。上述法律规定及最高人民法院阐述表明，项目拆迁单位不等于房屋征收部门，和平区政府、沈阳市政府都有专门的房屋征收部门，长白管委会是受委托负责本案的拆迁补偿工作，其本身不是房屋征收部门，也没有房屋征收职能，更没有自己的拆迁补偿资金，原审法院应当依据行政诉讼法二十六条审理本案纠纷。3、根据编委文件，长白管委会是沈阳市政府派出机构，依据沈阳市政府授权行使职责。表明长白管委会在法律上与和平区政府法律上没有行政隶属关系，和平区政府没有权力确定沈阳市政府派出机构为房屋征收部门，原审裁定认为和平区政府确定长白管委会为房屋征收部门实属主观臆断。二、沈阳市政府是本案适格被告。长白管委会是沈阳市政府派出机构，其所作所为符合《最高人民法院关于适用的解释》二十一条三款规定，原审法院应当认定沈阳市政府是本案适格被告。三、原审审理程序违法。原审法院告知上诉人沈阳市政府不是本案适格被告，但拒绝释明依据并作出适当解释，违反法律规定，剥夺了上诉人的知情权，侵害了上诉人的诉讼权利。上诉请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案，由被上诉人承担诉讼费用。沈阳市政府答辩称，被上诉人不是适格被告。诉争行政协议是上诉人与长白管委会签订的，变更协议也是长白管委会独立作出。长白管委会是独立的行政机关，具备独立作为征收主管部门与被征收人签订补偿协议的职权。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，本案是行政协议纠纷案件，并非因征收补偿引起的行政诉讼。确定长白管委会的行政协议主体资格是本案争议焦点。只有在长白管委会不具备主体资格的前提下，才涉及沈阳市政府或者和平区政府是否为本案适格被告的问题。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。“法定职责”不是行政协议的必要要素。长白管委会是沈阳市政府设立的派出机构，经授权独立行使相关职责，具备行政协议的主体资格。长白管委会与沈阳市政府之间不存在委托关系，为本案适格被告，不属《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定的没有行政主体资格的开发区管理机构。另案生效行政裁定中认定和平区政府不是适格被告，对于上诉人提出的变更被告要求未予支持，并非认定沈阳市政府为适格被告，上诉人的该方面张不能成立。沈阳市政府不是本案适格被告，经释明上诉人拒绝变更，原审裁定驳回起诉，认定事实及适用法律正确。关于房屋征收部门的确定问题，属于行政机关内部职责调整，不属外部行政行为，不具有可诉性。沈阳市政府可以依职权确定其下属行政机构长白管委会作为房屋征收部门。和平区政府发布的《征地拆迁公告》中关于项目拆迁单位内容，应为告知性质，不应认定为“确定房屋征收部门”，原审裁定对该方面论述不当，应予纠正。但裁定结果正确，应予维持。综上，王颖的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十月二十九日法官助理黄忠学书记员曲宏