广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行终142号（2020）粤02行赔终22号上诉人（原审原告）官应怀，男，汉族，1950年2月10日出生，住广东省始兴县****************10*。被上诉人（原审被告）始兴县自然资源局。住所地广东省始兴县**********。法定代表人李新兵，局长。委托代理人张俊，始兴县******工作人员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原审第三人始兴县**************民小组。诉讼代表人官见生，小组长。上诉人官应怀因与被上诉人始兴县自然资源局，原审第三人始兴县**************民小组（以下简称大围村民小组）土地征收行政协议、行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初53号、（2020）粤0203行赔初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审法院经审理查明，因始兴县隘子镇满堂旅游基础设施项目建设需要，2019年2月20日，始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）作出始府通[2019]6号《隘子镇满堂旅游基础设施项目征地拆迁预通告》，载明拟征收隘子镇满堂村面积约50亩的土地。土地补偿费、安置补助费、青苗及地面附着物补偿标准，根据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字[2016]1号）和《始兴县人民政府关于印发隘子镇满堂旅游基础设施项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函[2019]22号）的规定执行。同日，始兴县政府作出始府函[2019]22号始兴县人民政府关于印发隘子镇满堂旅游基础设施项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，载明征地补偿标准：（一）耕地：每平方米补偿47元（含土地补偿和安置补助费）。（二）养殖水面：每平方米补偿48.8元（含土地补偿和安置补助费）。（三）园地：每平方米补偿36.2元（含土地补偿和安置补助费）。（四）林地：每平方米补偿15.75元（含土地补偿和安置补助费）。（五）未利用地：每平方米补偿14.5元。（六）宅基地：参照耕地补偿标准计算。青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》（始府[2013]11号）、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》（始府）[2015]7号）规定的补偿标准执行。2019年2月22日，始兴县自然资源局将《隘子镇满堂旅游基础设施项目征地拆迁预通告》和《始兴县人民政府关于印发隘子镇满堂旅游基础设施项目征地拆迁补偿实施方案的通知》分别送达给始兴县*******民委员会（以下简称满堂村村委会）和始兴县隘子镇人民政府（以下简称隘子镇政府）。同日，满堂村村委会和隘子镇政府将上述材料予以公告。2019年3月22日,始兴县*********民小组签订编号为20190026的《征收土地协议书》，载明：“始兴县自然资源局根据国家征收土地的有关规定，为解决建设用地，需征收满堂村村民委员会大围村民小组土地33645.38平方米（四至界址详见征地平面图）。甲、乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施办法》等有关法规，经双方认真协商，达成如下征收土地补偿协议。一、征收土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费）1、征收耕地33645.38平方米，每平方米补偿47元，应补偿人民币1581332.86元。二、根据粤府办[2019]41号文件精神，本次征地总面积33645.38平方米，按10%安排留用地，留用地的面积为3364.5平方米，或留用地采取折算货币方式补偿：根据始府办[2018]5号文件要求每亩补偿60000元，应补偿人民币302803.48元。三、项目征地留用地在征地红线范围内的，征地补偿款应按留用地的比例10%进行核减。同时根据粤府办[2009]41号规定办理有关留用地建设用地手续。四、本协议征地款[含留用地折（扣款）]一共1884136.34元。”2019年6月3日，始兴县*********民小组支付了征地补偿款1884136.34元。大围村民小组大部分村民领取了征地补偿款。另查明，2019年1月25日，大围村民小组召开满堂村大围村民小组关于门口段、壁背园土地征用的会议，并形成《大围村民小组召开满堂村大围村民小组关于门口段、壁背园土地征用的会议的决议》。该决议载明“本小组共有52户，到会32户。经过户代表的充分讨论，同意由始兴县人民政府征用权属本小组门口段（面积25041.68平方米），壁背园（面积7463.88平方米）共32505.56平方米。具体的征用土地界址以征地红线图为准。具体的征地价格由始兴县人民政府确定。”在本案庭审中，大围村民小组称实际到会有34户，表示同意并签名的有39户，其中有5户是其亲戚代签名。另查明，官应怀主张其承包的大围门口段面积0.9亩的土地在涉案征收范围内。官应怀在庭审中明确其主张的600元赔偿主要是指因参与本案诉讼所花费的车费、伙食费以及误工费。一审法院认为，始兴县*********民小组于2019年3月22日签订的编号为20190026的《征收土地协议书》不合法。本案是因始兴县*********民小组所签订的《征收土地协议书》所引发的纠纷，该《征收土地协议书》对征收土地的面积、补偿的标准等均作出了具体的约定，因此，本案为土地征收行政协议、行政赔偿纠纷。2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”上述规定明确了因建设需要征收农用地的，应当先办理农用地转用手续和征地审批手续，然后由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，始兴县自然资源局未提供证据证明涉案土地的征收已经法定程序批准，在此情况下，其与大围村民小组签订的编号为20190026的《征收土地协议书》违反了上述法律规定的土地征收程序。本案中，虽然始兴县*********民小组签订的编号为20190026的《征收土地协议书》不合法，但由于涉案被征收的土地已被推平并进行了项目建设，大部分土地已经进行了绿化，铺设了地砖，建设成露天广场，且该项目的建设，主要是为了发展大围村民小组满堂客家大围景区而进行的基础旅游设施建设，始兴县自然资源局亦明确表示涉案土地的相关征地批准程序正在进行中，且涉案补偿款已经支付给大围村民小组，大围村民小组亦将大部分补偿款发放至村民。在此情况下，如果撤销上述《征收土地协议书》，判决归还涉案土地集体土地所有权、农村土地承包经营权，将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。基于上述事实和理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，一审法院确认始兴县*********民小组于2019年3月22日所签订的编号为20190026的《征收土地协议书》违法。同时，始兴县自然资源局应当积极采取补救措施，尽快完善涉案土地的征地批准手续。对于官应怀提出的归还涉案土地集体土地所有权、农村土地承包经营权的诉讼请求，不予支持。对于官应怀提出的其因参与本案诉讼所花费的车费、伙食费以及误工费共600元的赔偿请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”明确了行政机关及其工作人员违法征收、征用财产，侵犯公民合法权益的，受害人有取得行政赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”明确了行政机关及其工作人员造成公民财产权损害的，按照直接损失给予赔偿。而本案中官应怀所主张的600元赔偿请求是其因参与本案诉讼所花费的车费、伙食费以及误工费，并不是因始兴县*********民小组签订《征收土地协议书》所给其造成的直接财产损失。因此，官应怀的该项赔偿请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认始兴县自然资源局与始兴县**************民小组于2019年3月22日所签订的编号为20190026的《征收土地协议书》违法。二、责令始兴县自然资源局采取补救措施。三、驳回官应怀的其他诉讼请求。上诉人官应怀不服一审判决向本院提起上诉称，一、一审判决认为撤销《征收土地协议书》判决归还涉案土地集体所有权、农村土地承包经营权，将会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，不符合事实。建议变更行政行为，使旅游用地合法、又不损害权利人的合法权益。二、旅游用地不在法定征地范围内，如何尽快完善征地批准手续。集体土地所有权只有通过依法征地才能转为国家所有。土地买卖是非法转让土地。三、600元赔偿请求是《征收土地协议书》产生的直接损失。上诉请求：一、撤销一审判决；二、重新作出公正判决维护宪法法律尊严，维护被侵权人合法权益。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”明确了与被诉行政行为具有利害关系是原告提起行政诉讼应当具备的条件之一。本案中，涉案征地协议系始兴县*********民小组签订，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，对涉案征地协议只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，官应怀作为大围村民小组的村民，与该征地协议不具有法律上的利害关系，其以自己名义请求撤销涉案征地协议，依法不具有原告资格，对其起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初53号、（2020）粤0203行赔初17号行政判决；二、驳回官应怀的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年十月十五日书记员 罗智健