四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终155号 上诉人（原审第三人）张大禄，男，1950年5月30日出生，汉族，住址四川省南充市高坪区。 上诉人（原审第三人）王桂清（系张大禄之妻），女，1950年9月21日出生，汉族，住址四川省南充市高坪区。 委托代理人雷刚，四川张小友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南充市房地产管理局，住所地四川省南充市顺庆区市政新区**楼。 法定代表人杨长久，局长。 委托代理人韩桂，四川智典律师事务所律师。 委托代理人代金莲，四川智典律师事务所律师。 原审被告南充市高坪区人民政府龙门街道办事处，住所地四川省南充市高坪区龙门街道办事处福龙大街**。 负责人邓清军，主任。 委托代理人曾伟，南充市高坪区龙门法律服务所法律工作者。 上诉人张大禄、王桂清因南充市房地产管理局（以下简称市房管局）诉南充市高坪区人民政府龙门街道办事处（以下简称龙门街道办事处）房屋征收补偿行政协议一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，1995年11月8日，张大禄与杨柏林签订《合建房屋协议》，并在四川省南充市高坪区公证处办理公证。1996年9月25日，张大禄取得《村镇规划建设许可证》（川建委规建字59号）。 1996年4月3日，合川市人民法院对重庆市华蓥山建材建筑总公司与张大禄货物纠纷一案，作出（1996）合法经初字第46号《民事判决书》，判决张大禄向重庆市华蓥山建材建筑总公司支付所欠水泥货款66815.75元，并支付利息和经济损失等。该判决生效后，因张大禄未履行生效判决所确定的义务，合川市人民法院根据重庆市华蓥山建材建筑总公司执行申请，于1997年1月9日作出（1996）合法执字第528号民事裁定：“将被执行人所有的坐落在南充市高坪区砖混楼房第二单元1-6层，面积为851.5平方米的房屋依法予以查封（其产权证未办），未经本院许可，不得转让和抵押。” 1996年12月30日，南充市高坪区人民法院在审理高坪区信用合作社诉张大禄信贷纠纷一案中，根据高坪区信用合作社提出的财产保全申请，作出（1997）法民初字第108号民事裁定：“将被告张大禄所有坐落在南充市高坪区螺化（溪）路的860平方米的房产予以查封，在本案未审结之前，被告张大禄不得擅自将所查封的房产进行出售、出租、抵押，否则，将依法追究法律责任。”同日，南充市高坪区人民法院向南充市房管局高坪办事处发出《协助执行通知书》，请协助执行以下事项：“请按本院（1997）法民初字第108号《民事裁定书》上所确定的查封被告张大禄所有的在高坪区螺化（溪）路的860平方米的房产，不予过户。” 1997年2月26日，张大禄签署《承办房屋所有权登记具结书》，申请办理房屋产权登记。1997年3月20日，张大禄与王桂清签订《关于办理共有产权协议书》，约定：各为50%，张大禄持房屋所有权证，王桂清持共有产权证等。1997年4月1日，张大禄取得《房屋所有权证》（南权字第018626号），该证载明：所有权人为张大禄，所有权性质为私产，共有人为王桂清，房屋坐落于高坪区，层数6层，建筑面积854.16平方米等。王桂清取得《房屋共有权保持证》（南权共字0990号），该证载明：共有人为王桂清，共有份额为50%。 1997年4月7日，张大禄办理《国有土地使用证》，该证载明：地址为高坪区，地号为Ａ-08-16，共有使用权面积1987.1平方米；该宗地由杨柏林、张大禄、陈体伟等共用临公路六层楼房，后面预制场由杨柏林个人使用，张大禄住2单元1-6楼，建面854.16平方米，分摊145.81平方米等。 1997年4月2日，张大禄、王桂清提交身份证复议件、房屋所有权证、共有产权证、分割合同公证书〔（1997）高证字第0128号〕（该公证书系四川省南充市高坪区公证处对张大禄与王桂清于1996年3月8日签订的《房屋使用所有权划分合同》上双方当事人的签章所作的公证）等材料，申请对上述房产进行分割换证。1997年4月11日，张大禄、王桂清分割换证申请获得同意，张大禄取得产权证号为南权00××64号《房屋产权证》（房号2-1-2的建筑面积72.12平方米、房号2-2-2的建筑面积72.12平方米、房号2-5的建筑面积142.68平方米、房号2-6的建筑面积142.68平方米，合计为429.6平方米），王桂清取得产权证号为南权00××62号《房屋产权证》（房号2-1-2的建筑面积69.6平方米、房号2-2-2的建筑面积69.6平方米、房号2-3的建筑面积142.68平方米、房号2-4的建筑面积142.68平方米，合计为424.56平方米）。 1997年4月，王桂清将其所有的产权证号为南权00××62号的房产办理抵押贷款，他项权证号为580，他项权利人为龙门信用社，抵押约定期限为1997年4月至1998年10月，权利价值10万元，评估价值22.59万元。 2003年1月15日，合川市人民法院对申请执行人重庆市华蓥山建材建筑总公司申请执行被执行人张大禄货物纠纷一案，作出（2002）合恢执字第108号《民事裁定书》，裁定：将被执行人张大禄所有的坐落在南充市高坪区公路边修建的营业、住宅房屋**住房****共**592平方米，门面、库房屋129.56平方米，作价205100元变卖给李国福，由李国福办理过户手续并承担税费。同日，合川市人民法院向南充市高坪区房管局发出《协助执行通知书》〔（2002）合恢执字第108号〕，请协助执行以下事项：将被执行人张大禄所有的营业住房721.59平方米（其中门面86.83平方米、负一层库房43.76平方米、住房592平方米）的房产权手续过户给李国福，同时南权字第018626号和南权共字0990号证作废。 2003年7月4日，李国福（甲方）与南充市房管局（乙方）签订《房地产买卖契约》，双方约定：甲方自愿将坐落在龙门镇螺溪路的房地产（房屋建筑面积721.59平方米）出售给乙方，成交价格为人民币10万元等。2003年8月5日，南充市房管局办理《房屋所有权证》（南房权证南监字第××号），该证载明：房屋所有权人为南充市房管局，房屋坐落为高坪区，产别为国有房产，建筑面积721.59平方米等。 2008年3月18日，南充市房管局高坪办事处以上述登记在南充市房管局名下的房产不便管理、张大禄多次要求以不高于15万元价格赎回等为由，向南充市房管局提交《关于出售××××路房产的请示》（南市房高〔2008〕16号），建议将该房产通过拍卖方式出售或由原产权人张大禄以不低于15万元的价格回购。经局长办公会研究同意不低于15万元价格将上述登记在南充市管局名下的房产退还给张大禄。 2008年5月19日，韩京成提交变更登记申请表、《房屋所有权证》（南房权证南监字第××号）、韩京成和张大禄身份证复议件、张大禄书写的同意将南充市房管局所有的案涉房产为韩京成的产权的声明书、南市房高〔2008〕16号文件和两张载明交款人为张大陆、金额为10万元和5万元的《四川省非经营性结算统一票据》（庭审中，张大禄主张声明书和票据上的签名非本人所为）等材料，请求对登记在南充市房管局名下的案涉房产进行变更登记。当日，南充市房管局办理《房屋所有权证》（南房权证南监字第××号），该证载明：房屋所有权人为韩京成，房屋坐落为高坪区，产别为私产，建筑面积721.59平方米等。 2011年7月7日，中共南充市房管局纪律检查委员会出具《关于对代征契税手续费及高坪办事处违规处置国有资产的调查处理报告》（南房党纪〔2011〕3号）文件，认为南充市房管局原局长办公会研究同意以15万元价格将上述登记在南充市管局名下的房产进行处理，违反了国有资产管理有关规定，并责成高坪办事处与购房人协商一致，收回房产，将15万元房产退还购房人。2011年10月26日，韩京成向南充市房管局递交《申请》，该申请载明：“兹因市纪委纠正未按规定出售国有资产一事，现本人同意将坐落于高坪区屋（建筑面积721.59平方米）返还给南充市房管局，同时申请注销房屋所有权证为南监字第00300751号的房屋登记，并将该房屋所有权人更正为南充市房管局。”2011年11月2日，韩京成、南充市房管局共同申请更正登记，2011年11月3日，南充市房管局将坐落于高坪区屋（建筑面积721.59平方米）登记在其名下，并办理《房屋所有权证》（南房权证高字第××号）。 2019年7月11日，被告龙门街道办为了推进龙门片区开发建设工作，发出《关于征收江东大道北延线建设用地范围内国有土地上房屋的公告》，该公告第三条明确拆迁人为龙门街道办。随后被告龙门街道办进行入户调查，与张大禄、王桂清分别签订《房屋拆迁产权确认登记表》和《房屋拆迁附属设施补偿登记清单》，并根据张大禄、王桂清提供的国有土地使用证、南充市房地产管理局于2019年7月29日出具的《房屋登记信息查询结果单》（张大禄四张、王桂清四张），对张大禄持有的南权第018664号房产进行评估，评估价格为937560元，对张大禄室内装修进行评估，评估金额为41181.32元；对王桂清持有的018662号房产进行评估，评估价格为904.800元，对王桂清室内装修进行评估，评估金额为41181.32元。 2019年8月5日，被告龙门街道办（甲方）与张大禄（乙方）签订房屋拆迁补偿协议，该协议载明乙方房屋基本情况（房屋坐落：高坪区龙门螺溪路；房屋所有权人：张大禄；房屋产权证号：南权第**；土地使用证号：国用〔1：国用〔1997〕字第**面积：285.36㎡；非住宅产权面积：144.24㎡；土地分摊面积：145.81㎡注和王桂清共用），各项补偿、补助、奖励等费用共计人民币2989851.68元。同日，被告龙门街道办（甲方）与王桂清（乙方）签订《南充市高坪区龙门片区国有土地上房屋拆迁货币补偿协议书》，该协议书载明乙方房屋基本情况（房屋坐落：高坪区龙门螺溪路；房屋所有权人：王桂清；房屋产权证号：南权第018662：南权第**〔1997〕字第0001：国用〔1997〕字第**；非住宅产权面积：139.20㎡；土地分摊面积：145.81㎡注和张大禄共用），各项补偿、补助、奖励等费用共计人民币2951974.82元。 2019年10月28日，南充市房管局向龙门街道办出具《关于高坪区产有关情况的紧急说明》，称高坪区龙门螺溪路1幢1-5层房产有721.59㎡属于南充市房管局所有（南房权证高字第××号房屋所有权证），剩余132.57㎡属张大禄、王桂清所有，张大禄、王桂清所持有的0018662、0018664号产权证均已作废，南充市房地产档案馆出具的查询证明系电脑数据关联错误而打印的有误证明。 另查明，南充市房管局于2020年1月10日向本院申请财产保全，缴纳案件申请费5000元，原审法院于当日作出（2020）川1325行初6号《行政裁定书》冻结龙门街道办应向张大禄发放的补偿款2525811元，冻结期限为一年。原告为此购买了诉讼财产保全责任保险，支付保险费7000元。 案涉房屋现已被拆除，南充市房管局房屋登记职能现由南充市自然资源和规划局下设的不动产登记中心承接。 原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”和《关于征收江东大道北延线建设用地范围内国有土地上房屋的公告》第三条的规定，被告龙门街道办系南充市高坪区人民政府确定的龙门片区国有土地上房屋征收与补偿的房屋征收部门，具有与被征收人签订补偿协议的法定职责，系本案适格被告。 虽然被告在与第三人张大禄签订房屋拆迁补偿协议过程中，到相关部门查询了案涉被拆迁房屋不动产登记情况，已尽到审慎审查义务，主观没有过错，但案涉被拆迁房屋产权客观上存在“一房两证”的事实，且原告与第三人张大禄、王桂清就案涉被拆迁房屋产权目前尚存争议，故其与第三人张大禄签订的房屋拆迁补偿协议存在主要证据不足，依法应予撤销。 现原告对案涉被拆迁房屋已提起所有权确认之民事诉讼，案涉被拆迁房屋原告与第三人究竟谁享有所有权，享有多少所有权，待法院依法作出认定后，再由权利人与被告签订征收补偿协议。原告作为原房屋登记管理部门，因其自身工作失误导致案涉被拆除房屋存在“一房两证”，继而引发本案诉讼，故本案案件受理费、财产保全费应由其负担。原告主张的保险费，因系其自身为提供财产担保而发生的费用，故依法应由其自行负担。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告南充市高坪区龙门街道办事处于2019年8月5日与第三人张大禄签订的《南充市高坪区龙门片区国有土地上房屋拆迁货币补偿协议书》；二、驳回原告南充市房地产管理局其他诉讼请求。案件受理费50元、保全费5000元，由原告南充市房地产管理局负担。 上诉人上诉称，一、原审判决撤销上诉人与龙门街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议》属事实认定错误，法律适用错误。案涉房屋在征收之前一直登记在上诉人名下并由上诉人占有、使用及管理维护，上诉人对其一直享有合法的所有权。原审被告在查询了房产登记信息后依职权与上诉人签订《房屋征收补偿协议》，该行政行为并不存在违法和无效的情形，且该协议是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在法律规定的可撤销的情形，是合法有效的。二、合川市人民法院作出的（2002）合恢执字第108民事裁定书缺乏真实性，不能作为认定案件事实的依据。（一）合川市人民法院作出的（2002）合恢执字第108号民事裁定书没有原始档案予以佐证，其真实性存疑，不能作为认定本案的证据使用。（二）该裁定书裁定将上诉人所有的案涉房屋直接变卖并过户给李国福，严重违反了执行中拍卖、变卖的相关规定，严重损害了上诉人的合法权益，不应作为本案的证据使用。三、被上诉人并未取得案涉房屋的所有权，其滥用职权导致了“一房两证”情形的发生。（一）重庆市华蓥山建材公司与李国福签订的《债权转让协议》并未通知上诉人，按照法律规定，李国福并不是上诉人的债权人，并且合川市人民法院的违法裁判没有事实和法律依据，李国福无法依据该行为取得案涉房屋的所有权，其与被上诉人签订的《房地产买卖契约》属无权处分，该协议应当是无效的，被上诉人无法依据该协议取得案涉房屋的所有权。（二）被上诉人利用自身职权为自己办理了该房屋的产权证，后又伪造上诉人的签名将该房屋产权反复变更以谋求自己的私利，最终造成“一房两证”的情形。被上诉人的行为严重损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销西充县人民法院（2020）川1325行初6号行政判决，确认上诉人与原审被告签订的《房屋拆迁补偿协议》合法有效。 被上诉人市房管局辩称，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确。一、现有证据可以证明案涉房屋“一房两证”的情况，经原审法院释明，已提起民事诉讼，现在民事案件正在审理过程中。龙门街道办事处和上诉人签订的协议事实基础不客观不准确，应当撤销，原审判决也告知了上诉人的救济权利，有关的民事争议处理后再行确定。二、上诉人上诉称案涉房屋一直登记在其名下，并不准确和完整。案涉房屋在法院查封的情况下，于1997年办理了初始登记，其后依据合川法院的协助执行通知，将上诉人的房屋所有权作了转移登记，现有721.59平方米的房屋登记在市房管局名下。上诉人申请办理了分户登记，并办理了抵押登记，导致分户登记一直没有被注销。庭前，经有关管理人员核实，案涉房屋在拆迁之前，长期属于空置状态，被上诉人也定期对房屋进行巡查，本案也是在巡查的时候发现拆迁的事实，所以引起本案的诉讼。三、当时办理房屋登记时，只是对法院裁定书的真实性和合法性作形式审查。上诉人如有异议，应该向作出裁定的法院提出。请求人民法院依法裁判。 原审被告龙门街道办事处述称，我们依据上诉人提交的房屋登记资料和土地使用权证以及到市房管局查询的资料才签订的协议，案涉房屋是登记在上诉人名下。请求人民法院依法裁判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 上述事实，有民事裁定书、协助执行通知书、所有权登记申请书、所有权登记表、国有土地使用证、征用土地协议、建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证、公证书、建房协议、房屋平面图、民事判决书、债权转让协议、房地产买卖契约、房屋所有权证、申明书、交费票据、凭证、统一信用代码证、证明、公告、不动产登记信息、检查建议书等证据予以佐证。 本院认为，针对本案各方当事人争议的问题，本院作如下分析评析。 关于市房管局是否具有本案原告的主体资格的问题。行政机关在法律上具有双重地位，既可以作为行政主体，行使行政职权，实施行政管理活动，又可以作为民事主体，从事民事活动或者作为其他行政主体的管理对象，处于行政相对人的地位。行政机关的双重法律属性，决定了其在作为行政相对人或者利害关系人时，可以成为行政诉讼的原告。本案中，案涉房屋中的721.59平方米登记在市房管局名下，故市房管局与上诉人与龙门街道办事处以案涉房屋为基础签订的《房屋拆迁补偿协议》具有利害关系，有权提起本案诉讼。 关于被诉补偿协议是否应予撤销的问题。龙门街道办事处在与上诉人张大禄、王桂清充分协商的基础上，所签订的《房屋拆迁补偿协议》，其内容具有行政法上的权利义务，系行政协议。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”和第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”的规定，被上诉人市房管局请求撤销被诉行政协议，人民法院应当根据行政诉讼法的规定，对龙门街道办事处订立行政协议的行为是否具有法定职权、行为依据的事实是否清楚、适用法律法规是否正确、是否遵守了法定程序以及是否履行了相应的法定职责等方面进行合法性审查。 首先，关于龙门街道办事处是否具有法定职权的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”和《关于征收江东大道北延线建设用地范围内国有土地上房屋的公告》第三条的规定，龙门街道办事处系南充市高坪区人民政府确定的龙门片区国有土地上房屋征收与补偿的房屋征收部门，具有与被征收人签订补偿协议的法定职责。 其次，关于被诉行政协议认定事实是否清楚的问题。龙门街道办事处在与上诉人张大禄、王桂清签订《房屋拆迁补偿协议》之前，进行了入户调查，并到市房管局查询了案涉房屋的不动产登记情况，遂根据房屋登记的查询结果以及上诉人提交的《国有土地使用权证》，与上诉人签订被诉补偿协议，已尽到了审慎审查的义务，履行其法定职责。但由于案涉房屋事实上存在“一房两证”的情况，且目前房屋产权存在争议，故龙门街道办事处以行政协议的方式，将案涉房屋全部对上诉人予以补偿，系主要证据不足，本院不予支持。鉴于现被上诉人市房管局已对案涉房屋的所有权争议提起民事诉讼，可待房屋所有权被依法确定后，再由相关权利人主张房屋安置补偿权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，一审判决撤销被诉行政协议并无不当，本院予以支持。一审判决对一审案件受理费和保全费处理恰当，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张大禄、王桂清负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年十月二十一日 书记员  刘唯