广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1721号上诉人（原审原告）：陈平，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广东省广州市荔湾区**********，公民身份号码440************252。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：沈志韬、温莎，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：卢柱磐，该府工作人员。原审第三人：梁皓彦，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广东省广州市海珠区*****************，公民身份号码440************013。原审第三人:王琼琴，女，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广东省广州市海珠区**********，公民身份号码510************021。原审第三人：庄莉玲，女，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广东省汕头市金平区**********，公民身份号码440************066。上诉人陈平因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）、广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人梁皓彦等人建设工程规划许可纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6008号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案住宅楼位于广州市海珠区*********，该住宅楼共9层，首层为车库，2-9每层4户，共计32户。原告（201房）、三位第三人均为涉案住宅楼业主。2018年9月2日，中外建工程设计与顾问有限公司出具《满足消防设计规范说明》，说明涉案住宅楼西侧楼梯间入口位置加建电梯满足该大楼垂直交通需要，拟加建电梯位于室外，电梯井道满足消防设计规范要求，等等。2018年9月4日，广东智弘检测鉴定有限公司出具智弘函[2018]0205号《结构安全鉴定书》，认为涉案住宅楼增设电梯工程设计不改变原房屋结构的安全度，不影响原有结构的安全使用。2019年1月14日，广州市公安消防支队海珠区大队向“海珠区国土资源和规划局”作出《关于海珠区艺苑路东庆街34号加建电梯工程消防意见的复函》，记载：……该大队于2019年1月14日派出消防技术人员到涉案住宅楼进行实地查勘，认为：……该楼加装电梯后，消防间距、消防疏散及消防排烟等，符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）有关规范要求，加装的电梯间不得影响小区内消防车通行，消防车道、转弯半径应符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）第7.1.8条的规定；建议严格按照《广州市既有住宅增设电梯办法》，在充分听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主意见的情况下，指导申请单位不改变建筑平面布局和安全疏散条件，对照有关消防技术规范作出防火处理，依法增设电梯工程。2019年3月6日，三位第三人作为涉案住宅楼业主代表（涉案住宅楼除201、202、301、502、602、902房业主外，其他业主均签署了授权委托书，并在《加装电梯意见书及同意送审设计方案签名表》上签名），填写《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务申请表》，并提交增设电梯建筑设计方案等相关材料。三位第三人并向市规自局作出《说明》，记载：涉案住宅楼申请增设电梯，因小区道路需要满足消防车道要求，因此需要改造西侧花坛，申请加装电梯的业主同意移花坛方案。三位第三人还签署《承诺书》《保证书》，承诺因增设电梯工程引起的相关利益人投诉以及纠纷，由其负责协调解决，并承担经济法律责任；保证充分征求、听取该楼业主、四邻业主及利益关系人意见，设计和施工保证邻屋安全避免影响相关人员的正常生活，动工、施工接受指导监管等。2019年3月15日，市规自局向三位第三人等相关业主作出穗规划资源业务函[2019]1525号《关于进行批前公示的函》，告知对涉案住宅楼增设电梯间及连廊的建筑设计方案及有关资料告知应进行批前公示，并将反馈意见公开；并充分征求、听取该楼业主、四邻业主及利益关系人意见，对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商，无法达成一致意见，可以请求居民委员会等第三方组织协商或者调解，并出具协商情况说明或者调解意见，等等。2019年4月17日至2019年5月6日，市规自局对涉案住宅楼增设电梯间及连廊工程进行批前公示，公示了总平面示意图及相关楼层示意图，及三分之二以上业主同意增设电梯及同意送审电梯建筑设计方案的书面文件、房屋结构安全及消防安全证明的书面文件等。根据公示示意图显示，加装电梯井和连廊位于涉案住宅楼西侧，正对楼梯出入口，连廊两侧是相关住户的阳台。2019年4月22日，涉案住宅楼201（原告）、202、301、37号302房业主向市规自局提交反馈意见，认为加装电梯对日常生活造成不便，会导致一楼出入不便及车库出入口的安全隐患，移动花坛会缩小花园面积，其占用公共面积和绿地；电梯紧贴西侧住户阳台，影响通风采光，导致噪音、防盗安全等问题；并认为加装后会导致房屋价格差异，等等。关于涉案住宅楼业主的协商情况，2019年5月16日，广州市海珠区赤岗街新鸿社区*委人民调解委员会（以下简称新鸿调解委员会）出具《新鸿花园东庆街34号电梯加装调解纪要》，记载：时间为当日17:00-19:00，参会人员包括异议业主代表301、201房业主（原告），主题为了解异议业主诉求，异议业主认为加装电梯对一楼车库车辆出入造成影响；减少绿化面积，连廊太靠近阳台；带来防盗和安全问题；并导致房屋贬值，经济利益受损。加装电梯协调组表示一楼本应为水泵、配电房和自行车库，而非车库，因此是一楼用途更改导致安全隐患，需要请物业管理处回应；西侧花坛退缩为了满足消防设计规范，将尽量改善；阳台防盗问题后期会加建防盗窗；咨询经济赔偿方案但异议业主未回应。次日，三位第三人出具《关于新鸿花园一期东庆街34号加装电梯协调会情况的补充说明》，说明经积极联系202房业主（原告），但其表示不同意建电梯，不愿意与协调组再微信和电话沟通，等等。2019年6月20日，新鸿调解委员会出具《新鸿花园东庆街34号电梯加装调解情况》，主题是了解37号楼302业主的诉求，该业主认为涉案住宅楼（34号楼）大门右侧13号车库属于其产权，加装电梯后大门方向改为面向车库，倒车时如遇行人出入容易发生碰撞，存在安全隐患；加装电梯协调小组表示根据小区规划图纸，与现车库出入口位置不同，此处本应是封闭，将作进一步核实，需求更好的大楼出入口方案。2019年7月12日，广州市海珠区赤岗街新鸿社区*民委员会出具《情况说明》，说明多次联系涉案住宅楼502房业主，但电话无人接听，房屋目前为出租状态；联系902房业主表示同意加装电梯。2019年7月22日，广州市海珠区赤岗街新鸿社区*民委员会出具《情况说明》，说明联系涉案住宅楼204、602房业主，均同意加装电梯。2019年6月27日，三位第三人填写《广州市国土资源和规划委员审批咨询服务申请表》，并提交了涉案住宅楼同意加装电梯的25户业主的《加装电梯意见书及同意送审设计方案签名表》《授权委托书》、身份证、房产证等材料（除涉案住宅楼201、202、204、301、502、602、902房业主外）。2019年7月9日，市规自局核发穗规划资源建证[2019]2988号《建设工程规划许可证》，记载：建设单位为三位第三人等业主，建设项目名称为增设电梯间及连廊工程，建设位置为涉案住宅楼，建设规模为增设电梯间及连廊1幢，地上**，45.36平方米，并附图及《建筑工程指标明细表》《建设工程审核书》。当日，市规自局并进行《建设工程规划批后公布》。2019年7月22日，原告不服涉案《建设工程规划许可证》，向市政府申请行政复议。市政府受理后于2019年7月23日向市规自局发出《提出行政复议答复通知书》，向三位第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。2019年7月31日，市规自局作出《行政复议答复书》并提交相关材料。2019年9月18日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2019年10月9日，市政府作出穗府行复[2019]1385号《行政复议决定书》，决定维持市规自局作出的穗规划资源建证[2019]2988号《建设工程规划许可证》。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，原告主张房屋位于住宅楼西侧，拟建电梯井在其阳台旁边，影响原告的通风、采光、隐私、安全等。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，被告市规自局作为广州市政府城乡规划主管部门有核发建设工程规划许可证的职权。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”第十一条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。申请人应当在建设工程规划许可证的有效期内动工建设。国土规划行政管理部门应当为既有住宅申请增设电梯事项提供审批咨询服务。”第十二条第一、二款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。”本案中，涉案住宅楼相关业主委托三位第三人向市规自局申请办理涉案《建设工程规划许可证》，共有25名业主在《加装电梯意见书及同意送审设计方案签名表》《授权委托书》上签名并提交了居民身份证复印件、房地产权证复印件等材料，满足了同意在涉案住宅楼增设电梯的业主当中达到“两个三分之二”的法定许可条件。对异议业主，新鸿调解委员会组织协调并开具了调解纪要、情况说明等材料。因此，三位第三人提交的申请材料符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定，市规自局据此作出涉案《建设工程规划许可证》符合规定。原告主张增设电梯井遮挡原告的阳台，但根据公示示意图图纸显示增设电梯井和连廊位于涉案住宅楼楼梯出入口正前方，并未正面遮挡住户的房间或阳台，因此原告的该主张，该院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府依照法律规定，在法定期限内作出行政复议决定，维持被告市规自局作出的涉案《建设工程规划许可证》，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈平的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈平负担。上诉人陈平不服原审判决，上诉称：一、市政府在对涉案建筑设计方案审查过程中，没有对涉案建筑设计方案进行实质性审查，导致适用法律错误。本案中，根据涉案建筑设计方案显示，电梯井占地尺寸不超过2.08米×2米，该部分占地面积已超出涉案住宅楼专有部分“红线”，有限占用小区业主共有道路，并将占用现状绿化。对此，原告认为，建筑设计方案是建立在缩小、侵占新鸿花园公共绿化区域、道路等设施的前提下才符合相关规定，根据《中华人民共和国物权法》第七十三条、第七十六条的规定，对于涉案增设电梯的建筑设计方案中占用小区业主共有道路和占用现状绿化的事项，应经小区全体业主“双过半”同意。二、原审第三人未与上诉人达成任何解决方案。《广州市既有住宅增设电梯办法》第七条规定，申请增设电梯的业主应当与不同意增设电梯的业主进行协商，以及对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案。本案中，原审第三人没有将加装电梯的方案(对利益受损户相邻墙体打洞导致楼房可能受到的影响、电梯结构、外观、资金摊分、使用权责以及受损户进行资金补偿的筹集等)向利害人详尽公开，剥夺了利害人的知情权。两被上诉人在行使审批权和复议权时，没有严肃、审慎对待原告及其他受损户的反馈诉求，仍以“只要协调过程，不要协调内容”为由，拒绝予以核实纠正。三、原审第三人与反对户之间的协商程序违法。本案中，属地居委会仅有一次组织调解，且《调解纪要》存在重大瑕疵，导致需要认真征询、充分协调的实质问题没有得到合理解决。两被上诉人在审查过程中没有认真审查，原审法院亦没有重视及审慎审理，忽视了少数反对户合法权益受到侵害的事实。综上，请求撤销一审判决、撤销被诉规划许可和行政复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市规自局二审答辩称：一、被诉建设工程规划许可认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、针对上诉人有关上诉理由的回应。（一）关于占用小区公共道路和绿地问题。该加装电梯设计方案由申请业主提供，并经该单元房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》《广州市既有住宅增设电梯办法》的规定。对小区公共道路和绿地没有明显影响。（二）关于严重遮挡问题。根据《广州市既有住宅增设电梯技术规程》，本案不属于严重遮挡。（三）关于损害合法权益问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条，业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。（四）关于协商问题。该局于2019年3月15日以《关于进行批前公示的函》要求在项目现场且方便利害人阅知的显眼位置、国土规划行政管理部门网站进行批前公示。批前公示期间，收到海珠区艺苑路东庆街34号楼201、202、301、37号楼302户反馈意见。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十四条规定：批前公示期间，对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商。业主经过协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。业主已提交广州市海珠区赤岗街新鸿社区*民委员会出具的协商材料。经核查，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》《广州市既有住宅增设电梯技术规程》相关规定。综上所述，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原审判决。被上诉人市政府二审答辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原审法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院依法驳回上诉人上诉，维持原审判决。原审第三人梁皓彦等人未提交二审诉讼意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉建设工程规划许可、行政复议决定的合法性，原审判决已从事实根据、法律法规依据及程序方面进行了论述认定，认定符合相关规定，不存在违法情形。本院二审审查后，认同一审的认定，不再赘述。关于涉案电梯工程占用小区公共道路和绿地问题。对于老旧小区增设电梯有限占用小区公共部分，应根据案件事实及证据判断该电梯工程是否妨碍小区消防安全及对通行等产生较大影响，在不存在妨碍消防安全、对通行等影响轻微的情况下，可认定为合理利用。本案中，涉案电梯工程将移动涉案楼梯出口对出的花坛，有限减少小区业主共有的绿地，但根据设计方案及相关消防意见说明，涉案电梯工程并未妨碍小区消防安全、对通行等未产生较大影响。据此，被上诉人市规自局认为涉案增设电梯工程对小区公共道路及绿地没有明显影响，不需经过小区全体业主双过半同意，有相应事实根据。关于协商问题，新鸿社区居委会调解委员会已组织双方协调并出具了调解纪要、情况说明等材料，证实除了组织双方两次调解外，还对未到场的未签名同意户进行电话沟通，其中3户明确表示同意加装电梯，1户经多次联系未能联系上。在调解会上，上诉人作为反对方，对可否接受经济赔偿未予回应。被上诉人市规自局认为本案协商调解情况符合《广州市既有住宅增设电梯办法》的相关规定，并无不当。关于上诉人主张其通风采光等受损问题，因涉案电梯工程不存在严重遮挡问题，根据相关规定，上诉人若认为其存在上述损失，可依法另行救济。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人陈平负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十月十六日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪