安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初2号 原告赵建春，男，1962年6月出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路**，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 副职负责人张小磊，该局副局长。 委托代理人杜明伟，该局土地收购储备中心主任。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住，住所地安徽省临泉县城关街道人民西路一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该街道办主任。 副职负责人孟亮，该街道办副主任。 委托代理人李翔，该街道办工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告赵建春要求确认被告临泉县自然资源和规划局及第三人临泉县城关街道办事处未按照约定履行双方于2016年8月6日签订的《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（临拆字［2016］021号）及《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》（沈遗公园）（临拆补字［2016］021号）违法、要求被告及第三人继续履行协议约定的安置义务一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告赵建春及其委托代理人魏巍、胡晓伟，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人张小磊及其委托代理人杜明伟、侯允超，第三人临泉县城关街道办事处副职负责人孟亮及其委托代理人李翔、张海申到庭参加诉讼。2020年5月21日原告赵建春以与第三人协调为由申请延期审理，至2020年9月20日恢复审理，此期间应予扣除。本案现已审理终结。 原告赵建春诉称，1、请求确认被告及第三人未按照约定履行与原告签订的临拆字［2016］021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及临拆补字［2016］021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》违法;2、判令被告及第三人继续履行与原告签订的拆迁补偿安置协议及补充协议,将位于桃园新村××＊××＝82.8平方米的安置房交付给原告进行安置,并允许原告按照招标价增购27.6平方米安置房;本案的诉讼费由被告承担。原告在安徽省临泉县城××自然村××号拥有房产一处,且多年来一直居住于此,因临泉县古沈子国遗址公园项目建设,原告房屋位于该项目用地范围内而被政府征收。2016年8月6日,原告与临泉县土地收购储备中心及临泉县城关街道办事处签订临拆字［2016］021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》及临拆补字［2016］021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》,该协议书及补充协议书中明确规定了对原告房屋进行拆迁的补偿及安置情况,选房原则是按照指定楼栋、先拆迁先选房，由原告优先选定楼层和户型。协议签订后,原告于2016年9月21日腾房并交付房屋钥匙,配合政府拆迁并保证了古沈子国遗址公园项目建设的顺利进行。2019年5月28日,城关街道办古沈国遗址公园一期项目被征迁户安置人口公示表中有原告名字,原告排在第18号。2019年9月26日至10月2日,古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置公示,只对其中的94户400人给予安置,而没有原告及其家庭成员的名字。公示后原告多次找城关街道办事处相关领导反映情况要求安置,均被告知不符合安置条件所以不给安置,让原告依法起诉。原告认为,临泉县土地收购储备中心作为隶属于被告临泉县自然资源和规划局的事业单位,其在履行行政管理职能过程中作出的行政行为违法应当以临泉县自然资源和规划局为被告,现依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）等规定向贵院提起行政诉讼,望支持原告的诉讼请求。 原告赵建春向本院提交了以下主要证据：第一组：法释[2011]20号最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第五条，行政协议具有双面性既有作为行政管理方式的行政性的一面也有作为公私合意产物合同性的一面，故行政协议属于行政行为，具有行政行为的属性，另根据最高人民法院关于适用行政诉讼法解释第二十条的规定，土地管理法和土地管理法实施条例均授权给县级以上人民政府的土地行政管理部门实施征地补偿的法定职责，而没有授予土地储备机构该职权，故土地储备机构签订的行政协议的法律后果应当由组建其的土地管理部门承担，综上本案被告主体适格。第二组：1、原告赵建春身份证及家庭成员户口本；2、原古城行政村书记及村民出具的证明。证明原告对涉案房屋享有所有权，其诉讼主体适格。3、临拆字[2016]021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》；4、临拆补字[2016]021号《临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置补充协议书》。证明原告就涉案房屋拆迁签订补偿安置协议及补充协议，约定了房屋补偿及安置情况，选房原则。5、（沈遗公园）（2016）038号古沈园遗址公园项目拆迁房屋交付凭证。证明签订协议后原告如期腾房交钥匙的事实。6、2019年5月28日，城关街道办古沈园遗址公园一期项目被征迁户安置人口公示表。证明2019年5月28日安置公示时有原告的名字，排名在第18位。7、2019年9月26日至10月2日安置《公示》。证明古城社区居民委员会对古沈国遗址公园一期拆迁户进行安置《公示》，但未对原告进行安置。 被告临泉县自然资源和规划局辩称：1、原告起诉的是征收补偿行政协议履行纠纷，协议的当事人是临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与本案的原告，临泉县自然资源和规划局并不是协议的当事人，不是本案的适格被告。原告引用的最高院司法解释是对农村集体土地的权利人，认为土地储备机构作出的行政行为侵害其依法享有的集体土地的使用权和所有权所适用的解释，不适用本案的行政协议，因为行政协议本身是合同，具有相对性，对土地的收购储备及相关补偿是由政府相关专业部门即土地收购储备中心进行补偿履行协议，主管部门虽然具有主管职责，但无法直接履行收储中心的合同义务，因此被告认为临泉县自然资源和规划局不是本案适格被告。2、根据2016年6月27日临国土资[2016]213号文件，原告的房屋属于征收拆迁范围，临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处与其签订了房屋拆迁补偿协议，对于房屋的补偿款已经发放。经了解，2019年5月临泉县开展集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作，经征收实施单位城关街道办对征收补偿安置协议重新进行审查和调查认定，房屋安置协议中对原告的安置约定与相关文件规定不符，原告及家人不是古城社区相应被征收村集体经济组织成员，其在该村所有房屋是通过继承所得，根据我国现行法律规定，继承房屋只能继承财产权，不能因继承房屋而自然取得集体经济组织成员身份。经调查原告属于临泉县药材公司职工，已在临泉县药材公司国有土地上房屋征收时享受房改房征收补偿之政策，根据临政办[2011]18号文件第三十条和临国土资[2016]213号第二条第三款第五项之规定，原告不属于被征地的应安置人口，不属于安置对象，故协议对原告进行安置的约定属于没有依据，如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据我国行政诉讼法第七十五条的规定，该行政协议没有依据，属于重大且明显违法情形，属无效行政行为，依法不应履行。故原告的诉讼请求没有法律依据，依法应予以驳回。 第三人临泉县城关街道办事处同意被告临泉县自然资源和规划局第二项答辩意见。 被告临泉县自然资源和规划局向本院提举如下证据： 第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书。证明被告具有应诉主体资格。第二组：1、原告赵建春的情况反映；2、古城社区白果树居民于传礼等居民的证明；3、原告在县药材公司购房改房情况说明；4、原告房产证；5、古城社区证明；6、原告在县药材公司拆迁时的征迁补偿安置协议及补偿款领款记录；7、原告在古沈国遗址公园集体土地征迁时的拆迁补偿安置协议书；8、临泉县国土资源局《临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》（临国土资［2016］213号）；9、临泉县人民政府办公室《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（临政办［2011］18号）。上述证据证明2016年6月27日临国土资［2016］213号文件发布后，被告作为古城社区白果树、古城自然村集体土地征收的征收单位和实施单位对该文件确定的征收区域内的集体土地实施征收。原告的房屋位于征收拆迁范围内，被告对原告房屋进行了评估，签订了征迁补偿协议且原告领取了征迁安置补偿款。在2019年5月份全县开展的集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作中，经被告对与原告签订的集体土地上房屋拆迁补偿安置协议重新审查及调查，认为原告不是古城社区白果树集体经济组织成员，建房所占用的土地不是古城社区白果树分配的，是通过继承的方式取得的，原告在古城社区也没有取得土地承包经营权，没有承担农业义务。原告在县药材公司国有土地上房屋征迁时，其享受的房改房被征迁，原告已领取了征迁补偿款，这也是一种安置补偿。根据临政办［2011］18号文件第十九条第二款、第三十条第一款和和临国土资［2016］213号第二条第三款第五项的规定，原告及其家庭成员不应认定为被征地应安置的农业人口。既然原告及其家庭成员不应作为应安置的农业人口，被告于2016年8月6日与原告签订的补偿安置协议中约定的“被征迁人符合政策户籍安置人口3人，被征迁人安置在桃园××安置区，被安置房屋产权属于乙方。法定婚龄增购一人27.6㎡。”的约定不应继续履行，因人口安置应享受的待遇应予取消。如果继续履行，将违反上述政策规定，损害国家利益，造成社会不公。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，应驳回原告的诉讼请求。 第三人临泉县城关街道办事处与临泉县自然资源和规划局举证一致。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下：被告对原告所举证据的质证意见是，第一组证据是法律规定，只是理解问题，现说明1、临泉县土地收购储备中心是地方人民政府根据我国土地管理法及相关规定依法设立的事业法人单位，有独立的法人主体资格；2、被告不否认征收安置补偿协议具有行政性和合同性，正是因为这双重性质，所以合同履行问题才在行政庭进行审理，虽然作为行政案件审理，但审理的内容还是该行政协议的履行问题，协议的履行必须是协议的双方当事人才具有履行的资格、责任和权利；3、原告所称的最高人民法院第20号司法解释，其指的是土地收购储备中心侵害当事人集体土地的所有权或者使用权，可以由主管部门（处理），本案原告和被告均没有认为土地收购储备中心侵害其土地的所有权或者使用权，其请求的仅仅是协议的另一方即土地收购储备中心没有按照合同约定履行协议，该协议方就是土地收购储备中心，土地收购储备中心才是适格被告。 对第二组证据1原告的身份证和户口本、身份证无异议，但原告身份证的地址是城关镇××3户，并不是被征收集体土地的所在位置，不是集体组织成员；对户口本真实性无异议，但该户口本的迁入时间是2016年7月21日，而临泉县临国土资［2016］213号关于征收该处集体土地及房屋的决定是2016年6月27日颁布，其是在文件颁布之后为取得征收补偿而临时迁入的，因此不符合征收补偿的要求。对安置协议及补充协议真实性无异议，该两份协议中涉及原告房屋的财产补偿已经发放，但由于原告及其家人不是被征收集体经济组织的成员，不符合政府征收安置的政策规定，该两份协议中约定给予其房屋安置缺乏依据，这一部分应该属于无效。对证据2，原告在政府征收决定之前并非是被征收村集体的成员，其所得的房产是继承所得，因继承仅能继承财产，不能继承身份，不能因为继承财产而成为该集体经济组织成员。对证据5无异议。对证据6真实性无异议，但是征收实施部门也就是协议中的代理人城关街道办，是在2019年5月以后根据县政府统一安排进行自查和审查，才发现原安置协议中对原告及其家人的安置约定是不符合［2016］213号文件规定。对证据7无异议，城关街道办根据调查的结果认为对其安置没有依据，因此公告告知不进行安置，该公告符合事实和相关文件要求。 第三人的质证意见与被告一致。 原告对被告的质证辩驳认为，此次房屋拆迁按照当时实施的［2011］38号文件，只是针对房屋进行的拆迁补偿，不是对社保安置人口的认定，征收集体土地所说的安置人口是指征地补偿费中的安置补助费（按人口进行测算），两者不能混淆。被告所说征收决定原告没有看到，在签订补偿协议之前原告及家人户籍已经迁入白果树，并且原告的外祖父是白果树的村民，只有两个女儿，原告的父亲是入赘到白果树，因为历史原因，原告的户口曾经迁出去了，原告从出生到现在59年一直在××村居住生活。原告户口虽然以前在西关，只是空挂户，但是在该地方没有房子和宅基地，而实际的居住地是在白果树，应当依据实际居住地认定其集体组织成员资格。针对第一个争议焦点，土储机构的设定依据请被告释明，明确具体的规定。即使土储机构具备法人资格，其也不具备行政主体资格，行政主体资格必须有法律的明确授权，履行该补偿协议不只是履行约定，更是履行土地管理法赋予的法定职责，法定职责只能有法律授权的机关来行使，也就是被告。 原告对被告所举证据的质证意见是，对第一组证据无异议；对第二组证据1-4无异议，对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，因为古城社区居委会无权认定村民资格，我国现行法律并没有明确规定农村集体经济组织成员资格，在司法实践中人民法院通常以户籍作为确认集体经济组织成员的主要标准，因为户口登记条例第6条规定，每个公民只有一个户口，户口所具有的地域性和家庭成员的属性一定程度上能够反映其集体经济组织成员关系，本案中原告具备白果树的户口，而且自出生至今一直在该村居住生活，其符合该村集体经济组织成员资格的认定，应当认定其资格。对证据6被告没有提交，不进行质证。对证据7无异议；对证据8、9不能作为认定协议无效的依据，存在重大且明显违法的协议无效，而被告出示的两份文件均是其制定的地方性规范性文件，没有上升到法律和行政法规的位阶，不能作为认定协议效力的依据，而且重大且明显违法的情形，行政诉讼法的适用解释第99条明确规定，只有行政主体不适格，减损权利或增加义务没有法律依据或者行政行为客观上不可能实施等情形，才属于重大且明显违法，这里的重大且明显违法是指行政机关，如果该协议重大且明显违法就存在相应工作人员渎职违纪甚至犯罪的情形，如果被告不能举出相应证据，则其主张的重大且明显违法的情形不能成立。 被告辩驳认为，首先城关街道办及土地收储中心根据县政府的要求对补偿安置协议进行复查，经过复查认为对原告的房屋补偿没有问题，但对原告的安置不符合政策规定，原安置协议内容没有政策依据，属于行政协议没有依据的法律情形，对于集体土地及其土地上的房屋进行征收主要有两方面政府义务，一方面对土地及土地上的附属物包括房屋进行补偿，只要在上面有房屋或者附属物的都应该进行补偿，另一个义务就是安置，而安置是政府对被征收土地上的集体成员的居住等生活进行安排，这是一个政策性的规定，而政策性的指向对象是非常明确的，是被征收集体经济组织的成员，而并不是被征收财产的所有人，本案原告有被征收的财产是被征收财产的所有人，其享有财产的补偿请求权，但其并不是该集体经济组织的成员，因此不符合政府对集体经济成员的安置政策，其家庭成员也是在该征收决定公布以后才临时迁入该地，其虽然将户口迁入，但并不因户口的迁入而自然成为该集体经济组织的成员，对于户籍的迁入仅仅是居住的证明不代表身份的证明，所以经过复查认为原协议同意给原告进行安置是没有依据的。根据行政诉讼法第75条的规定，属于没有依据的重大的违法情形，因此原征收安置补偿协议中对原告安置的约定是无效的，予以公示告知不再履行，原告到目前也没有举证出其符合政府安置政策的充分且有力的证据，原告的诉讼请求不能成立。 第三人质辩意见同被告意见一致。 原告补充认为，关于本案协议是否有效及应当履行，1、被告所出示的地方性规范性文件与协议效力无关，另外该协议不存在违背合同法52条规定的无效的情形，该协议系双方当事人真实意思表示，并没有违反法律规定，应当认定其合法有效；2、如果被告所主张的规范性文件与本案有关，依据两份规范性文件该协议是否应当履行，被告主张原告不是村集体成员，不是被征地农业安置人口，即使其主张成立，其提交的临政办[2011]18号文件第五项规定的都是针对失地农民为保障其长远生计以土地补偿款、安置补助费、就业指导和养老保险为主要的补偿方式，而根据被告制定的临国土资[2016]213号文件第二项关于安置人口的认定只要有户口且长期居住就应当认定，根据该文件的规定，原告应当获得安置，且拆迁补偿人口的安置，主要是针对失去住房的拆迁人为保障其居住权益，该安置与是否是集体经济组织成员没有关系，房屋补偿有纯货币补偿以及纯安置房补偿，或者两者相结合的方式，安置房的补偿方式其实也是货币补偿的一种形式，安置房补偿和临政办[2011]18号文件第五项人口安置不是一个概念，而且物权法第42条第三款明确规定，本案中原告虽然有一处房改房，但只有23.4平米，无法保障其居住条件，如果不履行该协议不仅违反了物权法的规定也无法保障原告的日后生计；3、原告是否具有集体经济组织成员意见已经发表。即使行政机关与原告签订的协议不符合当地政策，也不属于违反法律和行政法规规定的无效或者应当解除的情形。被告仅仅依据户口作为依据是不正确的，古城社区早就属于城市规划区，该社区十几年来没有耕地难道这十几年来出生的孩子都不是集体经济组织成员吗。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据的真实性被告无异议，本院予以认定，但不能达到证明其为古城社区集体经济组织成员应当给予安置的证明目的。被告及第三人所举证据的三性及证明目的予以确认。 经审理查明，赵建春系临泉县药材公司职工，家庭人口数为三人。2016年7月21日原告家庭户口从临泉县城关镇××3户迁至城关镇××自然村××号。临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案于2016年6月27日公布实施，该方案第二条第（一）规定，安置人口认定期限：本方案发布之日为认定安置人口的截止日。2016年8月6日赵建春与临泉县土地收购储备中心、临泉县城关街道办事处签订临拆字［2016］021号临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书、补充协议书，约定被拆迁人（赵建春）安置人口3人，被拆迁人赵建春户安置在桃园××安置区，安置房产权属于赵建春，并就其他事项进行了约定。协议签订后，赵建春交出房屋钥匙退出房屋，领取了相关补偿款。2019年11月12日临泉县城关街道办事处以城关信［2019］152行政处理情况答复书告知赵建春等拆迁户，因其房屋所占土地系继承取得，且其在该村没有承包地、未承担相应义务，不属于村集体经济组织成员，不符合有关安置政策，决定对赵建春等不予安置。赵建春不服，提起本案诉讼。 另查明，诉讼过程中，原、被告及第三人申请庭外协调，无果。 本院认为，本案争议焦点为，1、临泉县土地收购储备中心与临泉县自然资源和规划局谁为本案适格被告；2、被告及第三人是否应当履行给予赵建春予以安置的义务。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五条规定，县国土资源部门负责全县集体土地征收补偿安置工作的计划编制、审查报批和监督管理工作，并可以委托其所属的县土地收购储备中心负责征地补偿安置的事务性工作。临泉县国土资源局（临国土资[2016]213号）《临泉县城关街道办事处古城社区白果树、古城自然村（古沈国遗址公园）项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》第七条规定，具体拆迁实施单位为临泉县城关街道办事处，签订协议单位为临泉县土地收购储备中心。根据当时有效的《征收土地公告办法》第十一条规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。从以上规定可以看出，作为临泉县人民政府土地主管部门的县自然资源和规划局是案渉拆迁区域范围内的土地征收人，其所属临泉县土地收购储备中心与原告赵建春签订安置补偿协议的行为是在代行临泉县自然资源和规划局的事务性工作，应当视为县自然资源和规划局的行政行为。按照“谁行为，谁为被告”的原则，临泉县自然资源和规划局应为本案的适格被告，这与合同相对性原则并不矛盾。临泉县土地收购储备中心虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码，但其没有法律、法规授权的相应行政职权，其行为的法律后果应由临泉县自然资源和规划局承担，该收储中心不是本案的适格被告，故临泉县自然资源和规划局辩称其不是本案适格被告的意见，本院不予采信。 临泉县人民政府办公室（临政办[2011]18号）《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》第五章“被征地农业人口安置”第三十条规定，因征地需要安置的农业人口，是指征地告知之日前被征地范围内依法享有土地承包经营权并承担农业义务的在籍常住农业人口，包括在籍子女、合法婚姻的婚入人员以及户口未迁出且在农村集体经济组织仍享有土地承包经营权的婚出人员。在卷证据显示，原告赵建春户是从他人处继承取得房屋，后迁入户口，其在古城社区白棵树村没有承包地并非该村集体经济组织成员，不属于安置办法中规定的安置人口。第三人临泉县城关街道办在对拆迁工作自查中发现上述问题后，以答复书的形式告知原告不予安置，是行政机关在协议基础事实发生变化、履行协议会给国家利益或者公共利益带来重大损失时对案渉协议的单方变更、解除，符合法律规定，原告要求被告履行行政协议对其进行安置理由不足，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告赵建春的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵建春负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  郭海伦 二〇二〇年十月十三日 书 记 员  马阳阳 附：本判决适用的相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。