浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终420号 上诉人（原审原告）袁少波，男，1980年12月27日出生，汉族，户籍所在地嵊州市，现住嵊州市。 委托代理人过红梅。 委托代理人吴强，浙江**越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会。住所地嵊州市甘霖镇后袁湖自然村。 法定代表人杨小良，主任。 委托代理人袁仲华，男。 委托代理人周赛飞。 上诉人袁少波因诉被上诉人嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会其他行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人袁少波及其委托代理人过红梅、吴强，被上诉人嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会的委托代理人袁仲华、周赛飞到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人袁少波于一审时起诉称，2006年12月22日原告与原告父母分户。2012年12月28日被告开会讨论通过原告申请宅基地。为此原告在2013年2月1日向被告提出审批宅基地的申请，并向其缴纳住房审批费用45000元。过了很长时间原告的宅基地仍未批下来，经原告多次催促，被告最后告知原告：原告的申请不符合审批宅基地条件[在(2018)浙0683民初5107号案件中袁仲华再次陈述]，以此为由不替原告安排宅基地。原告村于2016年7月9日被征用，原告的父亲签了一份城中村改造房屋征收补偿安置协议书，其中安置人口包括了原告、原告的女儿，因原告婚后只生一女，还有独生子女可加1个，共三个安置人口。在2017年7月14日因原告购买房子需提供补偿安置协议书及安置确权表等材料，原告向嵊州市甘霖镇人民政府索要这两份材料时，才知道根据这协议书，原告一家三口、父母及祖父母系四代同堂，四代中只有父母有房，也就是说原告一家确权九人中只有其父母有房，这种情况符合审批宅基地条件。在我国农村，农户需要申请宅基地时首先必须向村民委员会提交申请书，在获得其同意后才有可能向镇乡政府提交审批材料。因此村民委员会对农村宅基地具有管理职责，这一职责实际是由镇乡政府委托形成。所以就宅基地审批方面说，村民委员会是受行政机关委托从事行政管理职能的机关。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条之规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。被告的怠于行使管理职能的行政不作为行为，严重地损害了原告的合法权益(特别是原告一家在本次征用中安置费明显低于旁人，大大地损害了原告一家的利益)，依法应承担赔偿责任，袁仲华是嵊州市甘霖镇后袁湖村袁村自然村的主要负责人，负有直接责任，依法应承担连带责任。原告认为被告未审批或未上报原告的申请宅基地报告，故起诉要求判令：1.被告对于原告的申请宅基地审批的不作为行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2013年2月原告将申请宅基地的书面材料交原嵊州市甘霖镇后袁湖村村民委员会工作人员袁仲华并预缴了45000元。后袁仲华称其为原告将上述申请材料上报审批但未通过，并于2013年8月14日将上述45000元通过原告母亲账户退回原告，并得到原告及其代理人的签字确认。原告认为被告并未将申请材料上报且未退回上述45000元。 一审法院审理认为，当事人行使诉权，应当在法定期限内进行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，对村民委员会上报宅基地审批申请，法律、法规并未规定其履行职责的期限，故原告在递交申请后两个月后的六个月内可以提起诉讼。原告申请于2013年2月递交，至原告于2020年4月23日起诉已远超该期限，故对于原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告袁少波的起诉。 上诉人袁少波上诉称：1.本案的事实经过是，2013年2月，上诉人将申请宅基地的书面材料交原嵊州市甘霖镇后袁湖村民委员会（现为嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会，即被上诉人）并预交了45000元，由被上诉人为上诉人履行申请宅基地的上报手续。此后过了很长时间，上诉人的宅基地未获批。经上诉人多次催促，被上诉人告知上诉人申请不符合审批宅基地条件。上诉人一直信以为真，认为被上诉人已经为上诉人履行了申请宅基地的报批手续。直到2019年11月25日，上诉人以嵊州市甘霖镇人民政府等为被告，向嵊州市人民法院提起行政不作为的行政诉讼（后移送至绍兴市上虞区人民法院），上诉人于2020年3月9日收到嵊州市甘霖镇人民政府的答辩状，该行政答辩状称“答辩人至今未收到过原告审批宅基地的相关资料，故事实上也不存在有行政不作为的行为”，此时上诉人才知道宅基地的申请未获批准不是因嵊州市甘霖镇人民政府造成，而是因为被上诉人没有将上诉人申请宅基地的书面材料予以报送。故不得已撤回该案起诉，另行对被上诉人提起本案诉讼。2.被上诉人关于“其为原告将上述申请材料上报审批但未通过”的辩称缺乏证据支撑，且与嵊州市甘霖镇人民政府另案答辩意见矛盾。根据《浙江省实施办法》第三十六条规定，被上诉人应当将上诉人的申请材料上报给嵊州市甘霖镇人民政府审核，但现有证据足以证明被上诉人根本未上报，该欺骗上诉人的行为应认定为违法。3.一审裁定认定诉讼时效从2013年2月上诉人提交申请之日开始计算，显然是错误的。2013年2月，上诉人提交申请材料后，相信属于行政法上法律、法规授权组织的被上诉人已经将材料报送的主张，后直到另案收到嵊州市甘霖镇人民政府的答辩状，才知道被上诉人的不作为行为。故上诉人认为本案诉讼时效的起算时间应该是从上诉人知道或者应当知道被上诉人不作为之时即2020年3月9日起算，故未超过诉讼时效。4.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。故被上诉人应当提供证据证明其没有欺骗上诉人，已将上诉人申请材料提交报批。一审裁定在被上诉人未能提供足够证据的情况下，认定上诉人超过诉讼时效，显然于法不符。综上，请求撤销一审裁定，发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会答辩称：1.本案不属于行政诉讼案件。村委会是农村基层群众性自治组织，不是行政单位，不是公务员序列。2.被上诉人已在2013年8月14日将预收款45000元退回给上诉人，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，诉讼时效应当从退回当日起计算六个月。上诉人第一次主张是在2018年9月份，已远远超过六个月。3.本村农户建房使用的是耕地，只有通过国土资源局审核通过，才能报到镇政府。被上诉人在2013年3月份将需要审批的名单上报给嵊州市甘霖镇土管所，因上诉人不符合宅基地审批要求，嵊州市甘霖镇土管所未通过。故嵊州市甘霖镇人民政府未收到上诉人材料。4.被上诉人已在2013年8月14日将45000元预收款退回给上诉人，对此上诉人一审中也予以认可。当时口头通知了9户人家，其中8户不合格的都已经收回押金。5.2016年6月份拆迁后，上诉人已经享受了拆迁补偿费和安置费，已经没有享受宅基地的权利了。请求驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，本院对一审裁定认定的基本事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。 本案中，在上诉人袁少波申请宅基地审批当时，被上诉人嵊州市甘霖镇锦秀村村民委员会需根据《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，予以受理申请、讨论通过及公布等，结合自然资源部（原国土资源部）《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项关于“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批”的规定，其还应履行报乡（镇）审核的职责。故在该行为过程中，被上诉人应认定为《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定的行政诉讼适格被告，其相应行为应认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定的可诉行政行为，上诉人对此不服提起诉讼，应当适用行政诉讼起诉期限等相应规则。上诉人自述2013年2月份已向被上诉人提交申请，则应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的两个月履职期限届满起算起诉期限，上诉人直至2020年4月份才提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限，一审所作认定并无不当。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 王 建 审判员 范卓娅 二〇二〇年十月三十日 书记员 王 烨