广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终62号上诉人（原审原告）肇庆市汉鼎房地产开发有限公司，住所地：广东省德庆县新圩镇圩镇。法定代表人徐全珍，该公司董事长。委托代理人曾海玲，广东赛力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德庆县自然资源局，住所地：广东省德庆县********交叉口。法定代表人霍好学，该局局长。出庭负责人梁文杰，该局副局长。委托代理人赵茜，广东厚弘律师事务所律师。原审第三人肇庆市公共资源交易中心德庆分中心（原德庆县公共资源交易中心），住所地：肇庆市德庆县*******。法定代表人植美强。委托代理人何炜贤，广东腾晟律师事务所律师。上诉人肇庆市汉鼎房地产开发有限公司（以下简称：汉鼎公司）因与被上诉人德庆县自然资源局、原审第三人肇庆市公共资源交易中心德庆分中心（以下简称：德庆交易中心）行政协议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2017）粤1203行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开对本案进行了审理，因当事人申请庭外和解，审理期限顺延，鉴于案件未能达成和解，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年1月19日，德庆县土地交易所作出《国有建设用地使用权挂牌交易公告》并刊登于《西江日报》，明确经德庆县人民政府批准，受委托，对德城青云山北面地2宗公开（宗地编号为2011-007和2011-006）预挂牌交易，面积分别为30154㎡和35755㎡上述两块土地使用权进行预公开挂牌交易，起始价分别是1583.1万元和805万元，竞价递增数额为5万元；交易竞买企业必须是在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买；土地开发基础设施建设及历史遗留问题解决所需的费用由竞得人出资负责；竞买者需交竞买诚意金1000万元；挂牌出让时间在2011年2月11日至22日下午4时。同日，德庆县土地交易所作出《土地使用权挂牌竞买须知》，明确竞买企业必须在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买；参与竞买人递交的资料，经审核符合规定条件的申请视为合资格申请，否则视为无效申请；经审核符合竞投资格的竞买人需交付履约保证金，方可参加竞买；竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与德庆县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2011年1月19日，德庆县自然资源局作出《德城青云山北面地段挂牌出让方案》，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和省政府《广东省土地使用权交易市场管理规定》的精神，以及德府办函[2011]6号文要求，经研究，同意对德城青云山北面地2宗公开预挂牌出让，面积分别为30154㎡和35755㎡；该土地原权属单位是德庆县人民政府，土地用途为商住用地；委托县土地交易所在2011年2月11日至22日进行挂牌交易，以公开交易方式确定受让人；该土地起始价分别是1583.1万元和805万元，竞价递增数额为5万元；成交价款不包括受让土地的各项税费；竞买企业必须在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买。竞买者需交1000万元土地竞买诚意金（履约保证金，可冲抵地价款），其余成交价款在成交之日起6日内付清；竞得人缴清全部成交地价款后，可以申请办理国土使用证；竞得人缴清全部成交地价款后，县国土局在10日内将土地以现状交付给竞得人使用。同日，德庆县自然资源局作出《委托书》，委托该县土地交易所按此方案公开挂牌交易该土地。2011年2月20日，德庆县自然资源局在中国土地市场网上发布“德庆县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（德国土资告字[2011]2号）”，出让前述土地。2011年1月14日，德庆县人民政府办公室作出德府办函[2011]6号《关于做好德庆县德城青云山北面用地公开预挂牌出让工作的通知》明确，经县政府研究，决定对位于县城青云山北面地段两块土地98.86亩通过公开预挂牌的方式进行供地，出让土地为商住用途，53.63亩地块的底价每亩15万元（不含办证费）、45.23亩地块的底价每亩35万元（不含办证费），预竞得者在认购之日起6日内交清预认购土地价款；要求竞买者在德庆县注册有房地产资质公司，并签订承诺投资意向书，交土地诚意金1000万元；取得土地要件后，县国土资源局与预竞得者签订土地出让合同书，并为其办理土地使用权证。该文件的收文单位是县财政局、县国土资源局、县城乡规划管理服务中心。又查明，汉鼎公司于2011年1月12日成立，经营范围是筹建（筹建期内不得从事生产经营活动），后于2013年10月11日取得经营范围是房地产开发（凭有效资质证书经营）、物业管理的企业法人营业执照。汉鼎公司申请参与竞买，提交的是2011年1月12日企业法人营业执照副本，该执照载有经营范围是筹建（筹建期内不得从事生产经营活动）；汉鼎公司申请竞买获得准许，于2011年2月16日付保证金240万元。土地挂牌出让于2011年2月22日成交，汉鼎公司与德庆县土地交易所签订了《挂牌成交确认书》2份，分别确认汉鼎公司竞得面积30154㎡和35755㎡土地，价款分别是1583.1万元和805万元，竞买人在成交之日起30日内与德庆县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并保证于2011年2月28日前付清全部成交地价款（不含有关税费）；竞得人开出的履约保证金银行支票或汇票在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，或竞买人不能在规定的时间与德庆县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞买人违约，德庆县土地交易所可取消其竞得资格，竞得人须按成交价款的10%向德庆县土地交易所支付违约金。汉鼎公司于2011年1月21日付给德庆交易中心1000万元诚意金，于2011年2月16日付给德庆交易中心240万元，于2011年6月15日付给德庆交易中心1148.1万元，共计2388.1万元，有相应的中国农业银行支票、进账单。在签订上述《挂牌成交确认书》约半个月后，汉鼎公司要求与德庆县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，至本案提起诉讼前，德庆县自然资源局对汉鼎公司签订合同的要求仍没有作出回复。另查明，《肇庆市国土资源局关于德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的请示》（肇国土资利用请[2013]152号）附《德庆县2013年度第九批次城镇建设用地地形图》包括本案涉及标的土地；广东省国土资源厅2014年4月24日粤国土（建）字[2014]368号《广东省国土资源厅关于肇庆市德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的批复》明确，经省人民政府同意，批复同意德庆县将德庆县新圩镇新圩村委会九江村小组、中垌村委会30.0660公顷集体土地办理征收为国有土地手续；上述土地完善征收手续后依照规划安排作为德庆县城镇建设用地。2014年2月17日，德庆县机构编制委员会作出德机编[2014]1号《关于设立德庆县公共资源交易中心的通知》，将德庆县建设工程交易中心、德庆县土地交易所、德庆县林业交易服务中心整合，组建德庆县公共资源交易中心；2016年8月18日，德庆县机构编制委员会办公室作出德机编[2016]21号《关于德庆县公共资源交易中心更名等问题的通知》，德庆县公共资源交易中心更名为肇庆市公共资源交易中心德庆分中心，即本案德庆交易中心。原审法院审理本案期间，根据中共德庆县委、德庆县人民政府2019年2月26日印发的《德庆县机构改革方案》，德庆县人民政府组建了德庆县自然资源局，不再保留德庆县国土资源局，其职能全部转由德庆县自然资源局负责。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款：“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”、第八条第二款：“土地使用权出让应当签订出让合同。”，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。……”的规定，德庆县自然资源局是办理土地使用权出让的法定机构，有按照上述规定在汉鼎公司竞得土地使用权后为其办理使用国有土地手续的职责。在挂牌成交确认书条件成就的情况下，对汉鼎公司要求与其签订《国有土地使用权出让合同》的请求在两个月内未给予答复，构成不履行法定职责。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，作出如下判决：德庆县自然资源局应于本判决发生法律效力之日起六十日内，对肇庆市汉鼎房地产开发有限公司提出的办理国有土地使用权手续的请求作出具体行政行为。上诉人汉鼎公司上诉称，请求二审法院撤销一审判项，变更为：德庆县自然资源局应在本判决发生法律效力之日起六十日内，作出与汉鼎公司签订《国有土地使用权出让合同》，继续履行《挂牌成交确认书》的具体行政行为。事实和理由如下：原审法院对本案事实认定部分，以及原审法院关于“本院认为”中认定的内容，上诉人均予以认同。原审判决认为“德庆县自然资源局是办理土地使用权出让的法定机构，有按照上述规定在原告竞得土地使用权后为其办理使用国有土地手续的职责”，原审法院认定事实与理由方面是支持上诉人的原诉求的。虽然原审已判决“德庆县自然资源局应于本判决发生法律效力之日起六十日内，对肇庆市汉鼎房地产开发有限公司提出的办理国有土地使用权手续的请求作出具体行政行为”，但上诉人提出的原诉讼请求为“判令被告继续履行《挂牌成交确认书》的义务，与肇庆市汉鼎房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》”，原审判决并没有明确判决德庆县自然资源局应作出与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》的具体行政行为，故届时上诉人也将难以按原审判决的内容申请强制执行。最终也可能导致上诉人的合法权益难以实现。综上，请求二审法院依法判决如诉，维护上诉人的合法权益。被上诉人德庆县自然资源局答辩称，一、原审判决第八页认定“被告对原告签订合同的要求仍没有作出回复”是错误的。在原审庭审过程中，答辩人已明确表达因被答辩人汉鼎公司在参加挂牌竞拍时不具备房地产资质的竞拍条件导致本次竞拍行为无效，进而未能签订出让合同，即答辩人对于被答辩人汉鼎公司要求签订《国有土地使用权出让合同》的要求已明确作出了回复。本案案由为行政协议纠纷，应依法审理涉案的行政协议即《挂牌成交确认书》的合法性和效力性。在至今仍未签订《国有土地使用权出让合同》的情况下，为明晰涉案行政协议的效力，被答辩人汉鼎公司是否属已竞得涉案的国有土地使用权，恳请法院依法明确作出裁决。二、退一万步来说，若二审法院判决答辩人应作出具体行政行为，应一并明确具体行政行为的具体内容，以便使得生效法律文书有具体可执行的内容。综上，恳请二审法院依法作出判决。原审第三人德庆交易中心答辩称，一、汉鼎公司起诉的德庆县土地交易所主体已被依法注销，其主体资格已不复存在。汉鼎公司将德庆县土地交易所列为原审判决的第三人，是主体不适格。根据德庆县机构编制委员会德机编[2014]1号文件《关于设立德庆县公共资源交易中心的通知》的精神，德庆县建设工程交易中心、德庆县土地交易所、德庆县林业交易服务中心合并整合，组建德庆县公共资源交易中心。从2014年2月17日德庆县机构编制委员会德机编[2014]1号文件《关于设立德庆县公共资源交易中心的通知》下发之日起，德庆县土地交易所主体已被依法注销，其主体资格已不复存在，其权利义务由德庆县公共资源交易中心承担。二、德庆县土地交易所是根据德庆县人民政府办公室的文件及德庆县国土资源局的委托，对涉案的二宗土地进行挂牌交易的。根据德庆县人民政府办公室于2011年1月14日德府办函[2011]6号《关于做好德庆县德城青云山北面用地公开预挂牌出让工作的通知》文件精神及德庆县国土资源局的委托，德庆县土地交易所对涉案的二宗土地进行挂牌交易。接受委托后，德庆县土地交易所依照法律的相关规定在媒体上发布了公告，并组织了竞拍，由汉鼎公司以最高价竞得，并签订了挂牌成交确认书。至此，涉案的二宗土地公开挂牌交易程序已完成。德庆县土地交易所已依法履行了公开挂牌交易的全部义务。至于后来汉鼎公司是否与德庆县国土资源局签订国有土地使用权出让合同与德庆县土地交易所无关。本院另查明，德庆县自然资源局于2019年5月13日向原审法院作出《答复函》显示，案涉两宗土地有部分面积属德庆县新圩镇新圩村的集体农用地、集体建设用地，有部分土地面积属德庆县新圩镇人民政府的国有农用地、国有建设用地；属德庆县新圩镇新圩村的集体农用地现已全部办理征收为国有土地的手续，体现在广东省国土资源厅2014年4月24日粤国土（建）字[2014]368号《广东省国土资源厅关于肇庆市德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的批复》中。又查明，2011年1月19日的《土地使用权挂牌竞买须知》记载“竞买人须提交以下材料：……2、营业执照副本复印件；……”。此外，本案两份《国有土地使用挂牌竞买现场监督见证结果》均确认了汉鼎公司竞得案涉两宗地的竞买结果，并记载该次挂牌竞买符合国家的有关法律、法规规定。再查明，2011年2月25日，在原德庆县国土资源局网站上进行了《德庆县土地交易所国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，对案涉土地挂牌交易成交进行了公示，受让单位为汉鼎公司，公示期从2011年2月25日至2011年3月7日。对原审法院认定的其他事实，本院依法予以确认。本院认为，本案系行政协议纠纷。上诉人汉鼎公司以德庆县自然资源局未履行《挂牌成交确认书》中的义务，即未与其签订关于案涉两宗土地的《国有土地使用权出让合同》为由，向法院提起诉讼。经调查归纳，本案的争议焦点为：第一，汉鼎公司在本案中是否具有竞买资格？第二，案涉两份《挂牌成交确认书》是否具有法律效力？第三，德庆县自然资源局是否需要履行案涉两份《挂牌成交确认书》中确定的义务？关于汉鼎公司是否超过起诉期限的问题，本院在（2017）粤12行终47号行政裁定中已充分论述，汉鼎公司的起诉并未超过法定起诉期限，该裁定现已发生法律效力，本院在此不再赘述。关于案涉土地预挂牌交易竞买人汉鼎公司的资格方面，德庆县自然资源局委托德庆交易中心对案涉两宗土地进行公开预挂牌交易，并于当日发布了《国有建设用地使用权挂牌交易公告》和《土地使用权挂牌竞买须知》，汉鼎公司在知悉公告和须知后向德庆交易中心提交了包括“营业执照副本复印件”在内的相关资料，申请参加竞买，德庆交易中心经审核后确认了汉鼎公司的竞买资格，准予其参与竞买，按照《德城青云山北面地段挂牌出让方案》中明确的“经审核符合竞投资格的竞买人需交付履约保证金”的规定接受了汉鼎公司交付的履约保证金，在竞拍后与汉鼎公司签订案涉两份《挂牌成交确认书》，并在原德庆县国土资源局网站上进行国有土地使用权招拍挂出让成交公示。从上述事实上可反映德庆县自然资源局在案涉两宗地挂牌出让期间，已知悉竞买人汉鼎公司的资格情况，但仍准许其参与竞买，并最终确认汉鼎公司为案涉两宗地的竞得者，实质上已承认汉鼎公司的竞买资格。并且案涉土地挂牌交易以“预挂牌”的方式，符合先进行挂牌交易，相关手续待完善的意思。此外，在提起本案诉讼前，汉鼎公司已取得房地产开发资格，因此，德庆县自然资源局现今再主张汉鼎公司无竞买资格于理无据。况且，不符合招拍挂竞买人资格并非不具备受让土地取得国有土地使用权法定条件。关于案涉两份《挂牌成交确认书》的法律效力方面，案涉两份《挂牌成交确认书》是德庆交易中心与汉鼎公司签订，德庆交易中心受德庆县自然资源局委托开展案涉土地挂牌交易工作，其行为代表德庆县自然资源局，法律后果由德庆县自然资源局承担。案涉两份《挂牌成交确认书》是汉鼎公司与德庆交易中心共同形成的合意，是对案涉土地挂牌交易结果的确认。虽然《国有建设用地使用权挂牌交易公告》记载案涉两宗地的土地用途为商住，并以国有建设用地的名义进行出让，而实质上案涉两宗土地有部分在挂牌出让期间的性质为国有农用地、集体农用地，但是，德庆县自然资源局现已取得了征地批复，完善了征地手续，案涉两宗土地已符合土地出让的条件。符合当时“预挂牌”交易，相关土地要件待完善的意思。即使签订《挂牌成交确认书》时，案涉部分土地征收程序未完善，但该两份《挂牌成交确认书》在履责案件中作为证据使用，判决时征地手续已经得到完善补正，人民法院不宜否定《挂牌成交确认书》的效力。此外，汉鼎公司已交清全部成交土地价款，虽是迟延交清，但德庆交易中心已接受款项且在当时没有提出异议，况且，德庆县自然资源局在原审书面答辩中已确认案涉两宗地为汉鼎公司竞得，且提到签订《国有土地使用权出让合同》需要等待，并没有作出不签订的意思表示，因此，案涉两份《挂牌成交确认书》对汉鼎公司、德庆县自然资源局具有约束力，具有法律效力。关于德庆县自然资源局是否需要履行案涉两份《挂牌成交确认书》中的义务，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记”的规定，德庆县自然资源局作为土地行政管理部门，与在招标、拍卖过程中确定的土地使用者签订土地有偿使用合同是其法定义务。本案中，汉鼎公司已履行支付全部土地价款的义务，按照案涉两份《挂牌成交确认书》的约定和上述法律的规定，德庆县自然资源局应当履行与汉鼎公司签订《国有土地使用权出让合同》的义务。虽然案涉宗地挂牌出让时集体土地部分未取得征地批文，汉鼎公司通过《国有建设用地使用权挂牌交易公告》《德城青云山北面地段挂牌出让方案》等获知的案涉宗地“公开预挂牌交易”“该土地原权属单位是德庆县人民政府，土地用途为商住用地”等信息，没有证据证实汉鼎公司当时知道案涉宗地有部分是集体土地，汉鼎公司是出于对政府的信赖，参与竞拍并成交，该信赖利益应受到保护，在本案法庭辩论终结前案涉宗地集体土地部分已经取得征地批文，完善了征地手续，签订《国有土地使用权出让合同》的条件已经成就。也符合德府办函[2011]6号《关于做好德庆县德城青云山北面用地公开预挂牌出让工作的通知》中明确的“取得土地要件后，县国土资源局与预竞得者签订土地出让合同书，并为其办理土地使用权证。”的规定。故，德庆县自然资源局应与汉鼎公司签订《国有土地使用权出让合同》。原审法院判决德庆县自然资源局对汉鼎公司提出的办理国有土地使用权手续的请求作出具体行政行为，是对汉鼎公司的诉请理解偏差且无具体可执行内容，本院予以纠正。综上所述，原审判决事实认定基本清楚，但适用法律法规不当，实体处理欠妥，本院予以纠正。上诉人汉鼎公司的上诉请求有一定的事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2017）粤1203行初184号行政判决；二、责令被上诉人德庆县自然资源局在本判决发生法律效力之日起60日内按照案涉两份《挂牌成交确认书》的约定与上诉人肇庆市汉鼎房地产开发有限公司签订案涉土地《国有土地使用权出让合同》。本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人德庆县自然资源局承担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年九月二十九日法官助理 梁楚韵书 记 员 冼碧玉