湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终133号上诉人（原审原告）金华，男，1964年4月18日出生，汉族，住所地新化县。上诉人（原审原告）张绍文，男，1954年1月10日出生，汉族，住所地娄底市娄星区。两上诉人共同委托代理人李新雄，湖南广维律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人高建新，北京市中凯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新化县自然资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。法定代表人邹谊翔，该局局长。特别委托代理人姜煜。委托代理人陈伟炜，湖南迪坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）娄底市自然资源和规划局，住所地娄底市湘中大道**。法定代表人朱昌美，该局局长。委托代理人肖瑞玉。委托代理人刘长中，该局法律顾问，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人金华、张绍文诉被上诉人新化县自然资源局作出的取消竞得人资格决定及娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定一案，金华、张绍文不服涟源市人民法院（2020）湘1382行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。涟源市人民法院审理查明：2018年5月9日，新化县城乡规划局核发新储地［2018］—26号《建设用地规划设计条件通知书》：建设地点为上梅街道办事处天子山路北侧，用地性质为加油站用地，开发期限为贰年。5月10日，新化县城乡规划局核发新储地［2018］—29号《建设用地规划设计条件通知书》：建设地点为经济开发区天子山路南侧，用地性质为加油站用地，开发期限为贰年。经新化县人民政府批准，受新化县国土资源局委托，娄底市公共资源交易中心于2018年6月4日公开发布娄新国土出告字［2018］17号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、娄新国土出须字［2018］17号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知》、娄新国土出告字［2018］18号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、娄新国土出须字［2018］18号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知》。17号《出让公告》与《出让须知》的主要内容有：土地位置为天子山路南侧，用途为商服（加油站），起始价230万元。18号《出让公告》与《出让须知》的主要内容有：土地位置为天子山路北侧，用途为商服（加油站），起始价260万元。前述《出让公告》与《出让须知》均明确“该宗地按现状进行出让。竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续，并持相关新建加油站手续，与新化县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗地使用权，退还竞得者所缴纳的土地价款并不予计息，其余所缴纳的相关费用（交易服务费）不予退还”。前述《出让须知》还明确“申请人须全面审阅出让文件，对出让文件有疑问的，可以在提交竞买申请前以书面或口头方式向我中心咨询；申请人提交申请前应自行对拟出让地块进行现场踏勘，对出让地块现状有异议的应在申请前提出。申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。2018年6月26日，金华与张绍文签订《联合竞买协议》，共同在娄底市公共资源交易中心办理联合竞买申请手续，经金华的银行账户向该交易中心保证金专户分别缴纳保证金230万元、260万元。7月2日，娄底市公共资源交易中心向金华、张绍文出具《竞买资格确认书》二份。2018年7月4日，金华、张绍文分别以400万元、520万元竞得前述17号、18号《出让公告》所涉土地的使用权，并分别签订相应的《成交确认书》。该二份《成交确认书》均明确“竞得人交纳的保证金，按成交价款的20%自动转作受让地块的定金（余款转为地块预付款）。竞得人应当根据出让公告的要求于成交之日起二个月内，持本确认书与新化县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任”。2018年7月9日，金华、张绍文向新化县商务粮食局递交《关于新建新化县资江三大桥东加油站的申请》与《关于新建新化县资江三大桥西（即沿河路）加油站的申请》。7月11日，新化县商务粮食局在该二份申请上均批复“该地段加油站项目规划确认文件省商务厅已经审批并处于有效期限内，故对你所提交的申请不予受理”。2018年8月30日，金华、张绍文委托律师向新化县国土资源局出具《律师函》。其主要内容有：一是金华、张绍文在2018年8月28日申请签订土地出让合同、办理相关手续和缴纳土地出让金时，新化县国土资源局以成交之日起二个月内没有办理好商务部门加油站审批手续为由，认为金华、张绍文已经违约，拒绝签订出让合同；二是该两宗土地地段加油站的规划确认文件，已由湖南省商务厅于2018年2月5日分别审批给他人；三是要求核实并回复以下四个问题：制订出让方案和6月4日发布《出让公告》时是否征求了商务部门意见或者核实了可否办理加油站审批手续，商务厅规划确认文件所涉的法人曾永辉、陶胜君是否是上述两宗土地的拍卖申请人，曾永辉、陶胜君是否参与该两宗土地的竞买，如果金华与张绍文不能办理审批手续将如何处理。2018年12月6日，金华、张绍文向新化县国土资源局递交《关于申请延期签订土地出让合同的申请》。其主要内容有：经向商务等部门申请政府信息公开及行政复议等程序，获悉涉案地段已由湖南省商务厅于2018年2月5日分别审批给他人，目前正在申请行政复议和提起行政诉讼，已经启动相关程序，尚未结案，故请求延期签订土地出让合同和办理相关手续。2018年12月7日，新化县国土资源局向金华、张绍文作出新国土催告字［2018］1号《催告书》。其主要内容有：至今未见你二人持新建加油站相关审批手续来我局签订土地出让合同，限你们自接到本《催告书》之日起七日内持相关审批手续来我局签订土地出让合同，逾期将视你二人放弃竞得资格，并上报县人民政府批准后撤销你二人所签订的《成交确认书》。2019年1月16日，新化县国土资源局向金华、张绍文作出新国土资告字［2019］1号《关于取消竞得人资格的告知书》。其主要内容有：你们签订《成交确认书》后，经催告，至今仍未持相关审批手续来签订土地出让合同，告知将取消你们涉案两宗地的竞得人资格、解除所签订的成交确认书、退还保证金并不予计息等事项。金华、张绍文不服，于2019年1月18日申请听证。新化县国土资源局在2月15日书面通知金华、张绍文后，于2019年3月1日就其作出的《关于取消竞得人资格的告知书》是否侵害申请人权益举行听证会。金华、张绍文在该次听证会中主张：一是通过竞拍依法取得的土地使用权，受法律保护；二是金华、张绍文一直在积极办理审批、备案手续，未在二个月内办好审批手续，其责任不在原告，也不是撤销行政许可的法定事由；三是新化县国土资源局设置在二个月内办妥审批手续的限制性条件既不合理（该条件自始不能成就、涉嫌为利益关系人量身定制，且新化县当年的五十余宗土地包括其他三宗加油站土地的出让都没有这样的限制条件），又不合法（该限制条件违反现行政策与法律规定），不能作为土地拍卖出让行政许可的前置条件；四是新化县国土资源局设置限制性条件违法，在二个月内未办好审批手续不是撤销行政许可的法定事由，取消竞买结果更是错上加错，根据《成交确认书》保证金自动转为定金的约定，新化县国土资源局将承担双倍赔偿竞买人损失等法律责任；五是要求与新化县国土资源局签订出让合同。2019年8月20日，新化县自然资源局向金华、张绍文作出《取消竞得人资格决定书》。其主要内容有：你们未按《出让公告》及《成交确认书》的要求在规定时间内持新建加油站相关审批手续来我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原国土资源局2018年12月7日作出新国土催告字［2018］1号《催告书》，2019年1月16日作出新国土资告字［2019］1号《关于取消竞得人资格的告知书》，3月1日组织听证，根据出让文件和《成交确认书》等相关规定，经我局研究并报经县政府批准，决定：1．取消你们娄新国土出告字［2018］17号、18号两宗地的竞得人资格，解除你们所签订的《成交确认书》。2．退还你们所缴纳的竞买保证金并不予计息，其余所缴纳的相关费用（交易服务费）不予退还。金华、张绍文不服，于2019年10月16日向娄底市自然资源和规划局申请行政复议。娄底市自然资源和规划局于2019年10月18日受理立案，经延期，依法定程序进行行政复议后认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条明确“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同”，涉案《出让公告》与《出让须知》均要求在成交后二个月内持审批手续签订土地出让合同、不按期签订的视为放弃竞得资格，并特别提醒竞买人要认真咨询、了解标的现状，申购一经受理确认资格后即视为对出让文件无异议并全部接受，但申请人竞价成功并签订《成交确认书》后并没有按照约定时间签订土地出让合同，视为其放弃竞得资格，被申请人在履行催告、告知、听证等一系列程序后作出《取消竞得人资格决定书》，符合相关规定，故于2019年12月26日作出娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》，维持《取消竞得人资格决定书》。原告金华、张绍文对此仍然不服，即提起本案行政诉讼。原审另查明，1．2018年1月26日，分别以曾永辉、陶胜君（均为法定代表人）名义申报的《湖南省新建加油站（点）的申报表》记载：建站地址为资江三桥东端的新化县三桥东加油站（十二·五规划1221号），建站地址为资江三桥与新平沿河路交汇处的新化县××路加油站（十二·五规划1155号），湖南省商务厅均于2018年2月5日分别核发其规划确认文件。根据相关规定，新建加油站的规划确认文件的有效期为三年。2．原新化县城乡规划局2018年5月作出涉案规划审批时，收集到了上述相关申报材料。3．原新化县国土资源局2019年3月1日的《国土资源听证笔录》第25页记载：金华、张绍文一方称“我在2018年7月2日下午4点才在娄底市公共（资源交易中心）领到竞买资格确认书，当天晚上商务局长张贻华打了我电话，说这两个加油站已经审批给曾永林了，要我放弃参与竞拍”。4．经政府机构改革，于2019年4月成立的新化县自然资源局，承担原新化县国土资源局等部门的职责。原审认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权范围的行政机关是被告”的规定，在政府机构改革后，新化县国土资源局在本案中的权利与义务，依法由新化县自然资源局概括承受。人民法院审理行政诉讼案件，依法对涉诉行政行为的合法性进行审查。在本案中，各方当事人诉争的焦点为：被告新化县自然资源局作出《取消竞得人资格决定书》的行政行为、被告娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，是否合法。一、关于《出让公告》《出让须知》所涉时限等问题。竞买人金华、张绍文没有改变娄底市公共资源交易中心的要约邀请即《出让公告》及《出让须知》的内容，依法应当视为对交易中心要约邀请的完全接受。金华、张绍文在缴纳保证金、取得《竞买资格确认书》后，依法应当受到《出让公告》及《出让须知》的约束。金华、张绍文在竞价成功后签署《成交确认书》，再次确认应在二个月内持相关审批备案手续签订土地出让合同。关于签订土地出让合同与取得加油站规划确认文件等相关审批备案手续的时间先后顺序，相关法律、法规没有明确规定。在本案中，新化县国土资源局要求竞得人先办好新建加油站的相关审批备案手续，再签订土地出让合同，不违反法律、法规的规定，并无不当。关于土地挂牌出让成交至持相关审批备案手续签订土地出让合同的时间期限问题，相关法律、法规没有明确规定，土地行政主管部门对此拥有一定的自由裁量权。在本案中，《出让公告》与《出让须知》均明确“竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续，并……”，虽然在时间上确实是十分紧迫，但并非绝对的客观不能，且面对的是所有的潜在竞买人，不属于影响公平竞争的限制性规定，并无明显不当。事实上，拍卖成交至今已将近二年，原告至今仍然没有办妥相关审批备案手续的根本原因，并不是该二个月的期限过于短促。因此，原告金华、张绍文诉称在二个月内办好相关审批备案手续签订出让合同的限制性条件，系客观不能、违反法律法规等主张，没有事实及法律依据，本院对此不予采纳。二被告有关该限制性规定不违反法律法规的答辩意见于法有据，本院予以采纳。二、关于商务主管部门规划确认等问题。土地行政主管部门与商务主管部门，是人民政府的不同工作部门，依法分别履行各自的职责。经挂牌取得土地使用权的，应当与土地行政主管部门签订国有建设用地使用权出让合同。从事成品油零售经营的，应当取得省级人民政府商务主管部门核发的加油站（点）规划确认文件。在本案中，湖南省商务厅于2018年2月将涉案地段加油站（点）的规划确认文件登记在他人名下，新化县国土资源局没有在挂牌前必须查明并披露该政府信息的法定职责，且没有证据证实新化县国土资源局当时对此知情，被告新化县自然资源局就此没有过错。新化县国土资源局2019年3月1日的《国土资源听证笔录》第25页记载：金华称“2018年7月2日…….当天晚上……打了我电话，说这两个加油站已经审批给曾永林……”。该笔录，系新化县国土资源局就《关于取消竞得人资格的告知书》是否侵害原告权益而举行听证会的笔录，二原告在诉讼过程中没有对此提供证据予以反证，应当认定二原告在2018年7月2日晚就已知晓涉案土地的加油站规划确认文件很可能登记在他人名下，即应当尽到必要的谨慎义务，对该情况进行进一步的查询与核实。原告没有提供此后进行过查询与核实的证据，依然于2018年7月4日参加拍卖会，且竞拍成功，签署《成交确认书》，依法应当对其行为及后果承担相应的法律责任。三、关于未签订土地出让合同的法律责任等问题。金华、张绍文于2018年7月4日签署《成交确认书》，7月9日即向新化县商务主管部门申请办理相关审批手续，系积极作为，尽到了必要的勤勉义务。但原告没有在二个月的期限内、且至今仍然没有办妥新建加油站的审批备案手续，实系涉案地段加油站（点）的规划确认文件已经登记在他人名下、致使商务主管部门不受理其申请所致。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。在本案中，涉案《出让公告》与《出让须知》均明确“竞得者在竞得该宗地二个月内办好……否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗土地使用权……”。《出让须知》亦同时明确“申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。《成交确认书》还明确“竞得人应当根据出让公告的要求于成交之日起二个月内……不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任”。在涉案土地于2018年7月4日拍卖成交并签订《成交确认书》后，金华、张绍文未按照法律规定依约履行签订土地出让合同的义务，新化县国土资源局于2018年12月7日发出《催告书》，于2019年1月16日发出《关于取消竞得人资格的告知书》，于2019年3月1日举行听证，新化县国土资源局事实上已经采取了必要的补救措施，给予了原告超过一年的宽限期。在金华、张绍文迟延履行持新建加油站相关审批备案手续签订土地出让合同这一重要义务的情况下，经催告后在合理期限内仍未履行该义务，金华、张绍文已经构成严重违约，致使国有建设用地使用权出让的合同目的长时间不能实现。依照前述的《中华人民共和国合同法》的相关规定以及涉案《出让公告》《出让须知》《成交确认书》的相关约定，新化县自然资源局可以在报经县人民政府批准后，视为金华、张绍文放弃竞得人资格，解除与金华、张绍文签署的《成交确认书》，收回涉案土地使用权，并由金华、张绍文承担相应法律责任。新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，所作决定并无不当，依法应当予以支持。至于《取消竞得人资格决定书》所述系根据出让文件和《成交确认书》等相关规定作出决定，虽然其所述理由并不详细，但并不由此影响金华、张绍文的权利，也不影响所作决定的法律效力。娄底市自然资源和规划局所作的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理得当，其所作出的娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》，依法应当予以支持。综上所述，原告金华、张绍文的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告金华、张绍文的全部诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告金华、张绍文负担。上诉人金华、张绍文上诉称，被上诉人新化县自然资源局在《出让公告》和《出让须知》中设置限制性条件是违法的、无效的且是客观不能履行的；被上诉人作出本案所涉的行政行为无法律依据、程序违法、明显不当。一审判决认定基本事实不清、证据不足，适用法律错误，判决错误。请求撤销原判，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人新化县自然资源局辩称，《出让公告》与《出让须知》明确告知了上诉人在签订了成交确认书后，二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续与被上诉人签订国有建设用地土地使用权的出让合同，但是在二个月内上诉人并未履行成交确认书所约定的内容与被上诉人签订合同，在被上诉人催告之后，仍未履行相应的义务，上诉人实际拒绝签订合同，故被上诉人作出本案所涉的行政行为，实体上是合法有效的。被上诉人首先向上诉人发送了告知书，并且将基本权利和义务内容都进行了告知，也根据上诉人的申请举行了听证，之后作出了取消竞得人资格决定书且送达了文书，故程序上也是合法的。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人娄底市自然资源和规划局辩称，因上诉人已经构成违约，新化县自然资源局经催告之后，上诉人仍未履行相应的义务，故新化县自然资源局作出的本案所涉的行政行为是合法的。被上诉人作出复议决定程序合法，实体正确。请求驳回上诉，维持原判。二审过程中上诉人金华、张绍文向本院提交了三份证据材料：证据1、自然资源部作出的自然资公开告知【2020】502号《自然资源部政府信息公开告知书》及所附的国土资源部（国土资厅【2005】485号）《关于加油站用地招标拍卖挂牌政策的复函》；拟证明加油站经营用地所涉及的行政行为的法定前后次序是，先取得土地使用权，后取得加油站规划确认文件。政府挂牌出让加油站土地，对竞买申请人没有条件限制。证据2、长沙市中级人民法院（2019）湘01行初15号行政判决书和湖南省高级人民法院（2019）湘行终1486号行政判决书；拟证明针对湖南省商务厅于2018年2月将涉案地段加油站的规划确认文件审批给他人的合法性问题，上诉人曾另案向法院起诉，法院未做实质性审查，仅以上诉人与湖南省商务厅的行政行为无利害关系为由，驳回上诉人的诉讼请求，湖南省商务厅的行政行为与本案有因果关系，其合法性未经司法审查和确认。证据3、上诉人向最高人民法院申请再审其与湖南省人民政府行政复议一案的《行政再审申请书》和最高人民法院审判流程信息网、最高人民法院律师服务平台网分别登载的立案受理信息；拟证明上诉人向最高人民法院申请再审上诉人与湖南省人民政府行政复议一案。最高人民法院已于2020年6月10日立案受理，现已审理之中，该案最高结果足以影响本案的审判结果。被上诉人新化县自然资源局和娄底市自然资源和规划局对上诉人提交的证据共同的质证意见为：对证据1关联性有异议，不属于二审新的证据；对证据2关联性有异议，与本案无关，也不属于二审的新证据，判决时间分别是2019年12月31日，2019年6月12日，都在一审判决之前，也达不到上诉人的证明目的，商务厅的批复是否合法，未经法院撤销的行政行为就是合法有效的；对证据3真实性关联性有异议，也达不到上诉人的证明目的。本院对上诉人提交的三份证据均不予认定，理由：根据行政诉讼证据规则第七条第二款的规定，证据1、2均不属于新证据，证据3与本案无关联性。一审提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，被上诉人新化县自然资源局在2018年9月18日就以新国土资字[2018]79号文件向新化县人民政府提交了请求撤销两宗土地竞得人资格和成交确认书的报告，2018年9月28日分管的赵姓副县长签署了“同意”的意见；2019年8月20日，邹谊翔作为新化县自然资源局局长兼副县长在新化县自然资源局的《取消竞得人资格决定书》签署了“同意自然资源局意见”的意见。2020年1月6日，新化县自然资源局向金华、张绍文发出了《退还竞买保证金的告知书》，当日即送达给了金华，但金华、张绍文一直未办理退还竞买保证金的手续。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，受原新化县国土资源局委托，娄底市公共资源交易中心于2018年7月4日与上诉人金华、张绍文签订了娄新国土出告字［2018］17号地块和18号地块两份《成交确认书》，这是新化县自然资源局为了实现行政管理目标，通过挂牌方式出让国有建设用地使用权与金华、张绍文订立的行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据前述规定，本案的审理可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中，涉案《出让公告》与《出让须知》均明确告知“竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续……否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗土地使用权……”。《出让须知》亦同时明确告知“申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。《成交确认书》还明确约定“竞得人应当根据出让公告的要求于成交之日起二个月内……不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任”。金华、张绍文对要约邀请即《出让公告》及《出让须知》的内容是明知，也是完全接受的，其在竞价成功后签署《成交确认书》时，再次认可了《出让公告》及《出让须知》的内容及应当承担的法律责任。而金华、张绍文在2018年7月4日拍卖成交并签订《成交确认书》后，未按约定履行办好新建加油站相关审批、备案手续，在二个月内与被上诉人新化县自然资源局签订土地出让合同的重要义务，经被上诉人催告后，金华、张绍文在合理期限内仍未履行该义务，金华、张绍文已经构成根本违约，依照前述的《中华人民共和国合同法》的相关规定以及涉案《出让公告》《出让须知》《成交确认书》的相关约定，新化县自然资源局可以视为金华、张绍文已放弃竞得人资格，可以解除与金华、张绍文签署的《成交确认书》，收回涉案土地使用权，并由金华、张绍文承担相应法律责任。故新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定书》并无不当。关于金华、张绍文认为新化县自然资源局在《出让公告》《出让须知》中设置“在二个月内办好新建加油站相关审批备案手续并持新建加油站手续签订出让合同”是违法的、客观不能的限制性条件的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。那么，土地管理部门可以也应当对出让的土地设置条件。本案中，金华、张绍文对挂牌出让的17号地块和18号地块，经原新化县城乡规划局核发了《建设用地规划设计条件通知书》，明确用地性质为加油站用地，开发期限为贰年的情况是知情的。《出让公告》《出让须知》中“在二个月内办好新建加油站相关审批备案手续并持新建加油站手续签订出让合同”并不是对出让的土地设置的条件，而是对正式签订《国有建设用地使用权出让合同》设置的条件。且《出让须知》也明确告知“申请人提交申请前应自行对拟出让地块进行现场踏勘，对出让地块现状有异议的应在申请前提出。申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。而2018年2月5日湖南省商务厅分别为案外人曾永辉、陶胜君（均为法定代表人）核发了新建加油站（点）规划确认文件。金华于2018年7月2日晚就已侧面知晓这一情况，但其未尽到必要的调查、核实、评估等谨慎义务，仍接受《出让公告》及《出让须知》约定的条件，应当对其行为及后果承担相应的法律责任。故金华、张绍文的该项上诉理由不能成立。关于金华、张绍文提出的未按《出让公告》规定报县人民政府批准，程序违法的问题。本案所诉行政行为为：新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定书》，行政主体为新化县自然资源局，不是新化县人民政府。《出让公告》及《出让须知》规定的报县人民政府批准，是规定行政行为的内部审批程序。经查明，新化县自然资源局在作出《取消竞得人资格决定书》前履行了报县人民政府批准的程序，虽然其内部审批程序上存在瑕疵，但不能否定行政行为的合法性，也并不影响当事人的合法权益。故上诉人的该项上诉理由不能成立。娄底市自然资源和规划局所作的［2019］第9号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，结论正确。上诉人请求撤销该行政行为的理由亦不能成立。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律准确，判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华、张绍文负担。本判决为终审判决。审判长  肖旭宁审判员  童志方审判员  朱卫煌二〇二〇年十月二十三日书记员  刘 聪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。