湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终193号 上诉人（原审原告）戴术富，男，1968年4月14日出生，汉族，住湖南省澧县。 被上诉人（原审被告）澧县火连坡镇人民政府，住所地湖南省澧县火连坡镇观音阁居委会。 法定代表人余昊湘，镇长。 委托代理人范道华，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人戴术富因与被上诉人澧县火连坡镇人民政府（以下简称火连坡政府）行政强制及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月，湖南省人民政府办公厅印发《洞庭湖区养殖环境整治专顼行动实施方案》（湘政办函[2016]55号）（以下简称55号方案）。该方案规定：2017年底前，洞庭湖区内湖堤岸陆域水平纵深1000米、农村集中式饮用水地下水源取水点周边陆域水平纵深1000米划定为畜禽禁养区，关停退出或异地搬迁区内畜禽规模养殖场（户）。该方案附件明确澧县内湖包括马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖5个，取水点包括澧澹、永丰大周2个；实施以奖代补，对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，并明确退养补偿指导标准：畜禽栏舍（加25%的附设面积）300元/平方米，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。戴术富的养殖场不在省政府55号方案明确的范围之内。 为贯彻落实省政府55号方案，2016年7月，常德市人民政府办公室印发《常德市养殖环境整治专项行动实施方案》（常政办函[2016]50号），提出的澧县洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单和55号方案一致。根据市政府50号方案，2016年9月26日，澧县印发《澧县养殖环境整治专项行动实施方案》（澧政办函[2016]34号），明确畜禽退养奖补标准为：对签订退养协议并自行拆除栏舍房屋的退养户，验收合格后根据栏舍结构按200-260元/平方米的标准给予转产奖补资金，对只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋，签订退养协议的退养户，验收合格后按50元/平方米的标准给予转产奖补资金。 2017年5月25日，湖南省人民政府出台湘政办发[2017]29号《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》，对三区划定及禁养区退养提出明确要求，后澧县人民政府相继出台多项文件：1.2017年8月31日印发《澧县畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（澧政发[2017]8号）（以下简称8号划定方案），对三区范围进行严格划定，并规定已建成的畜禽规模养殖场、养殖小区依法限期退出畜禽养殖，并拆除养殖设施；2.2017年11月2日印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）（以下简称40号整治方案），该方案规定2017年底前禁养区内年出栏生猪50头以上规模养殖场全部关闭和搬迁，并明确退养奖补标准：经当地镇、街道验牧合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每120元/平方米给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/平方米给予转产奖补资金；3.《澧县畜禽养殖禁养区退养奖补资金发放实施方案》，明确由各镇街与应退养的养殖户主签订退养承诺书和退养协议，并完成畜禽养殖退养、建筑拆除、拆后处置等相关工作。 戴术富在澧县火连坡镇芦桥村7组开办养殖场，登记名称为“威远牲猪养殖场”，2016年7月5日戴术富以威远牲猪养殖场的名义设立澧县天供山养猪专业合作社。2017年5月18日，火连坡政府向戴术富送达《畜禽限养区排污治理整改达标通知书》，要求威远牲猪养殖场在2017年9月底前整改达标到位，戴术富接受整改意见，其妻子王忠香签署了《养殖污染治理整改达标承诺书》。2018年5月22日澧县环境监测站对澧县天供山养猪专业合作社的废水进行了检测，6月12日出具分析报告四项指标未达标。 2013年12月澧州涔槐国家湿地公园开展试点，2018年12通过国家林业和草原局验收，正式成为国家湿地公园。根据省环境保护厅关于调整常德市部分县级集中式饮用水水源保护区的复函，戴术富的养殖场与涔水北支水平直线距离150米，位于饮用水水源保护区范围内。同时，亦位于澧县人民政府8号划定方案的禁养区范围以内。自2017年11月40号整治方案出台后，火连坡政府、火连坡镇芦桥村村委会工作人员多次上门向戴术富宣传国家政策及法律规定，协商退养事宜。戴术富认为澧县人民政府的补偿标准过低，不愿签订退养协议。2018年11月5日，戴术富养殖场的栏舍被拆除，养殖场关闭；2019年2月4日，芦桥村村民委员会向戴术富发放17000元退养补偿款。对于拆除性质和主体，在戴术富诉澧县人民政府行政强制及行政赔偿案中，湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1667号行政生效裁定，认定戴术富养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除；火连坡政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。 原审法院庭审后，要求双方对养殖场面积进行测量、确认。2020年7月7日，双方对猪场进行现场测量，猪场面积为911.4平方米，双方签字确认。2020年7月30日，原审法院对威远养殖场的位置及设施情况进行了现场勘验，威远牲猪养殖场与澧县天供山养猪专业合作社系同一养殖场。 另查明，同样位于8号划定方案的禁养区范围以内的叶正玉、曾庆忠等15户养殖户在与澧县人民政府行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治方案进行附带审查的诉讼请求和按照省政府55号方案或澧县人民政府34号文件标准予以补偿的主张。湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终698号行政生效判决，认为按照上述标准补偿的主张不能成立、40号整治方案中确定的补偿标准并无明显不合法或不合理情形，对其合法性进行了确认。 原审法院认为，戴术富提出附带审查40号整治方案，由于该标的已为生效裁判所羁束，故本案中不作审查。同时，生效裁判亦对戴术富养殖场被火连坡政府关闭、栏舍被强制拆除的事实作出认定，此具体行政行为对戴术富的实体权益产生影响，故本案争议焦点为：1.火连坡政府关闭戴术富养殖场、强制拆除栏舍是否合法；2.如确认违法，火连坡政府是否应赔偿戴术富养殖场损失，按什么标准赔偿？赔偿范围及方式如何？ 一、强制退养是否合法的问题。 根据湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1667号行政生效裁定，戴术富养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除，火连坡政府系实施了强制拆除栏舍行为，根据“谁行为，谁被告”的原则，火连坡政府作为本案被告主体适格。 关于强制拆除程序问题。现行法律、法规对禁养区内已建成的畜禽规模养殖场限期强制退养的程序暂并无明确规定。既然省高院生效裁定已明确认定戴术富的养殖场栏舍系被火连坡政府强制拆除，属于行政强制执行行为。火连坡政府在行政执法过程中就应遵循正当程序原则，适用《行政强制法》中关于强制执行的程序性规定，履行事先催告、听取陈述和申辩等义务。根据庭审查明的事实和现有的证据，火连坡政府在拆除戴术富养殖场栏舍时并未履行上述义务，损害了戴术富依法享有的陈述申辩等重要程序性权利，程序违法。现戴术富的养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对火连坡政府作出的具体行政行为依法确认违法。 二、如何赔偿的问题。 实施退养过程中，火连坡政府强制拆除戴术富养殖场栏舍的行为被确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织合法权益受到违法行政行为侵犯，造成损害的，有取得国家赔偿的权利。本案中如果没有违法行政强制拆除行为的介入，戴术富等养殖户可以通过退养奖补的方式获得相应的补偿利益，但由于行政机关的违法强制拆除行为，这种补偿利益则只能通过转换为赔偿的方式获得。本案中戴术富主张的损失主要分为三部分，一是养殖场房屋及栏舍损失，二是强制拆除栏舍过程中造成毁损物品及设施设备的损失，三是其他损失。 1.关于养殖场及栏舍损失的赔偿标准。 澧县人民政府根据三区划定方案开展全县养殖环境整治活动，实施退养过程中，火连坡政府强制拆除戴术富养殖场栏舍行为虽违法，但系全县禁养区退养工作的统一要求。故对同一方案划定范围内的全体养殖户宜采取同一标准奖补。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。本案中，戴术富养殖场被划入禁养区后，已于2018年11月被火连坡政府关闭，栏舍被强制拆除，因此，戴术富有权要求被告给予相应的赔偿。火连坡政府庭审中表明戴术富依法依规退养后，仍可按规定程序进行申报验收，经审核公示完成后由县财政局拨付奖补资金。双方有争议的主要是补偿标准。关于补偿标准，现行法律、法规并无明确规定。 首先，省政府55号方案虽规定畜禽养殖的奖补指导标准是按畜禽栏舍面积每平方米300元，但附件明确了禁养区实施范围，同时还规定了2017年年底前退养的给予奖励，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。本案戴术富于2018年11月才退养拆除栏舍，养殖场也不在划定禁养区区域内，不符合省级财政补偿的条件，而市政府50号文件是为落实省政府55号方案印发的文件，澧县人民政府34号文件又是根据市政府的50号文件要求制定的实施方案。因此，戴术富主张省政府55号方案划定的澧县禁养区范围的五大内湖堤岸和两大取水点周边陆域水平纵深1000米实际没有养殖场，省政府的此次整治专项行动实际针对的是全省范围，34号文件没有明确适用范围，亦针对的是全县范围禁养区的养殖户，要求按省政府实施方案或34号文件明确的指导标准进行补偿或赔偿，没有事实和法律依据。 其次，省政府29号规定第二十三条规定“县级以上人民政府应统筹安排资金，用于对禁养区内现有不符合要求的养殖场、养殖小区的关停或搬迁补偿”，省政府55号方案亦规定了各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即地方政府可自行设置奖补标准，澧县人民政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况确定补偿标准。结合省政府55号方案来看，即使有省财政的补贴，对于畜禽补偿也只是适当补偿，并非补偿养殖场全部损失。火连坡政府主张应依据澧县人民政府40号整治方案的标准对戴术富予以补偿或赔偿并无不当。因此，戴术富要求按实际损失进行补偿，亦没有事实和法律依据。 再次，叶正玉、曾庆忠等人的养殖场位于澧县甘溪镇，不在55号方案划定的区域内，亦是在澧县三区划定方案后确定的禁养区，情形、诉求与本案基本一致，已有生效判决裁判，对同类型问题的处理不宜作出两种判决结果。 综上，对养殖场房屋及栏舍，宜依照澧县人民政府40号整治方案确定的补偿标准进行赔偿。 2.赔偿范围及赔偿方式的问题。 由于本案赔偿的金额需要火连坡政府进一步确定后并参照奖补的报批程序报澧县财政部门审核，因此，火连坡政府对赔偿的范围、方式和数额仍需要进一步核实和酌定，且在赔偿中行政机关如何适用40号整治方案具体哪一项标准仍具有行政裁量权。故不宜直接判决赔偿的具体数额。可依据该文件并结合火连坡政府拆除过程中造成损失的实际情况依法作出赔偿决定。 综上，火连坡政府强制关闭戴术富养殖场、拆除栏舍程序违法，但戴术富养殖场位于禁养区范围以内，且养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对火连坡政府作出的具体行政行为可依法确认违法但不予撤销。因上述行政行为造成的戴术富的损失，火连坡政府应依法作出赔偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认火连坡政府强制关闭戴术富养殖场、拆除栏舍行为违法；二、火连坡政府于判决生效之日起90日内对戴术富的退养损失作出赔偿决定;三、驳回戴术富要求附带审查40号整治方案的诉讼请求。案件受理费50元，由火连坡政府负担。 上诉人戴术富上诉称，一、上诉人认为适用洞庭湖区55号方案规定的补偿标准事实清楚，证据确实充分。一审法院认为应依照40号整治方案确定补偿标准进行赔偿认定事实严重错误。二、即使上诉人的养殖场不在洞庭湖区、按照法律规定，上诉人养殖场退养遭受到的损失也应按照法律、法规规定进行补偿，一审法院以40号整治方案作为上诉人退养补偿的依据适用法律、法规严重错误。三、一审法院认为对上诉人的养殖场房屋及栏舍关闭退养宜依据40号整治方案确定标准进行赔偿的观点和理由不能成立。四、一审法院对上诉人形成完成证据链佐证的客观事实不予认定，而却对被上诉人自相矛盾的诡辩且毫无证据支持的事实予以认可，判决明显不公。五、本案应根据最高人民法院惩罚性赔偿原则进行赔偿，直接作出赔偿决定，不应再由被上诉人先行作出赔偿决定。请求：撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人火连坡政府未提交书面的答辩意见。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，（2019）湘行终1667号行政裁定书确认火连坡政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。因此，火连坡政府对戴术富的养殖栏舍（设施）实施了强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，火连坡政府不是适格的行政强制执行主体，也未申请人民法院强制执行，自行实施了强制拆除戴术富的养殖栏舍（设施）的行为，违反了法律规定。但火连坡政府的强制拆除行为不具有可撤销的内容，依法应被确认违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”。本案中，火连坡政府强制拆除戴术富养殖栏舍（设施）的行为依法应被确认违法，火连坡政府应当承担赔偿责任。戴术富的养殖场位于8号划定方案的禁养区范围内，澧县人民政府制定了40号整治方案对8号划定方案禁养区内的养殖场实施补偿，且湖南省高级人民法院（2019）湘行终698号行政生效判决已经对40号整治方案的合法性进行确认。拆除养殖场设施的赔偿金额需要行政机关根据40号整治方案进行进一步的核实和酌定，原审法院判决火连坡政府依照40号整治方案对戴术富作出赔偿决定并无不当。 戴术富请求附带审查40号整治方案的合法性，因40号整治工作方案的合法性已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终698号生效行政判决所确认，本院不予审查。 综上所述，上诉人戴术富的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴术富负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  邹 敏 书 记 员  黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。