文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终135号上诉人（原审原告）曾建丽，女，1997年8月13日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人瞿红福。被上诉人（原审被告）湖南怀化经济开发区管理委员会，住所地湖南省怀化市鹤城区河西滨江北路**。（以下简称怀化经开区管委会）单位负责人韩秋生，常务副主任，主持工作。委托代理人彭小东。委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。上诉人曾建丽因与被上诉人怀化经开区管委会不履行征地补偿安置法定职责纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年4月29日，怀化经开区管委会与李公湾村一至十组签订《征收土地房屋拆迁安置协议》，双方对安置原则、安置对象、安置范围以及安置方法作了约定。2014年1月7日，经湖南省人民政府（2014）政国土字第28号《农用地转用、土地征收审批单》批准，怀化市人民政府决定依法征收鹤城区河西街道办事处李公湾村、花背村、溪坪村共计17.6479公顷集体土地。2014年3月31日，怀化市人民政府公布《关于征收鹤城区河西街道办事处李公湾村花背村溪坪村有关土地的公告》（怀政函[2014]57号）。2014年5月6日，怀化市国土资源局发布《关于征收鹤城区河西街道办事处李公湾村花背村溪坪村有关土地补偿安置方案的公告》（怀国土资函[2014]71号）。曾建丽户主尹先必系湖南省怀化市鹤城区河西办事处李公湾村小屋场村民小组村民，属征收补偿安置范围。2016年8月9日，怀化经开区管委会与李公湾村委会签订《李公湾村安置地置换协议书》，其中第四条载明：考虑划地安置时间久、周期长，为妥善解决新增安置人员安置地问题，现暂按1800人计算（最终安置人数以交地后三榜公示为准）共计宗地面积374亩。2016年4月7日、2016年4月14日、2016年4月21日，怀化经开区管委会分别公示实物量调查一、二、三榜，并在李公湾村进行了张贴。2016年12月12日，怀化经开区管委会下设机构怀化经济开发区征收安置办公室与曾建丽的户主尹先必签订《房屋征收补偿协议》。2016年12月19日，怀化经济开发区征收安置办公室出具证明，载明尹先必被征收的三栋共1134.71平方米的房屋搬迁完毕。2017年12月18日、2018年5月9日、2018年5月25日，怀化经开区管委会分别发布关于李公湾村九组拟安置对象名单公示的一、二、三榜公告，并进行了张贴。其中第三榜公示名单载明：尹先必户四口人尹先必、曾春辉、尹梓臣、尹佳丽属于拟安置对象。2018年4月26日，李公湾村召开村民代表大会，对李公湾村安置有关事宜进行决议。会议应到人数65人，实到人数59人，最终形成决议：1、最后一榜截止日期为2018年5月30日；2、安置方式，划拨地和出让地并存，自愿选择。2019年6月20日，怀化经开区管委会下设机构安置房管理办公室与怀化市鹤城区河西街道办事处李公湾村村民委员会签订《李公湾村安置补充协议》，其中第一条“名词释义”第1项载明：本补充协议所称安置对象，是指按照李公湾村及其村民提出的安置资格审理截止时间（2018年5月31日），经双方及李公湾村所辖村民小组和所处街道办事处联合审查符合安置资格的村民。第二条“安置人数”载明：“经双方审查，核定李公湾村安置对象1988人（具体名单详见附件），本协议不含已采取纯货币安置方式安置到位的125名村民（名单附后）。本安置对象名单系最终名单，审查截止时间之后的新增人员，一律不享受安置”。在该补充协议附件中，尹先必户安置人员分别为尹先必、曾春辉、尹梓臣、尹佳丽四人，曾建丽不在此协议的补偿安置范围内。该补充协议的落款时间为2018年6月1日。2018年7月31日，曾建丽与尹梓臣结婚。2018年8月1日，曾建丽迁入尹先必户籍。2018年12月31日，曾建丽的户主尹先必与怀化经开区管委会下设机构安置房管理办公室签订《村民安置协议》，其第一条载明：乙方本人及其家庭成员认可其所在村集体提出的安置资格审查截止时间（2018年5月31日），乙方本人及家庭成员共4人的安置资格已经甲方及乙方所在组、村、办事处联合审查认定，对其后乙方人员增加，新增人口不再享受安置。该协议落款日期为2018年5月31日。另查明，2019年3月8日，曾建丽的户主尹先必因原告的安置资格问题，与董维军、潘白红等36户有新增人口的村民联名到怀化经开区管委会处反映信访诉求，并于2019年7月1日向怀化市人民政府信访，在信访材料中自述所有新增人口签订协议日期为2018年12月底。原审法院认为，根据《湖南省人民政府办公厅关于同意怀化市河西新区列为省级开发区的批复》（湘政办函[1998]185号）的规定，怀化经开区管委会系湖南省人民政府批准成立的机构，具有诉讼主体资格。根据《湖南怀化经济开发区管理体制实施办法》第四条第二款“经开区负责区内农用地转用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置”的规定，怀化经开区管委会具有在本区域内行使征地拆迁及补偿安置的法定职责，是本案的适格被告。曾建丽在被征集体土地与房屋实施后迁入户籍，与怀化经开区管委会征收集体土地与房屋的行为具备一定的利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼，至于是否具备补偿安置资格需进行实体审理。故怀化经开区管委会关于曾建丽于征收公告发布之后迁入户籍、与房屋征收安置行为没有利害关系、不具有提起本案诉讼的原告主体资格的理由不能成立，不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。该案中，曾建丽就其被征集体土地与房屋的补偿安置事项与怀化经开区管委会处于协商过程中，怀化经开区管委会未履行补偿安置法定职责一直处于延续状态。故曾建丽于2020年5月28日提起该案诉讼并未超过上述法定起诉期限，怀化经开区管委会认为曾建丽的起诉超过起诉期限的理由亦不能成立,不予支持。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2016]9号）第三十三条规定，安置对象确认时间截止至土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束之日。第三十八条第一款规定，本办法自公布之日起履行，原有关规定与本办法不一致的，按本办法执行，本办法实施过程中，国家、省、市出台新的相关政策的，按国家、省、市出台的新政策执行。第三十八条第二款规定，怀化市市本级城市规划区内征收补偿安置按照《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2014]2号）执行，安置资格确定按本办法执行。根据上述规定，在怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置中，并非只要符合集体经济组织成员的身份即可获得安置资格，同时还要符合在土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束日之前这一安置资格认定的时间节点，之后新增的人口，在集体经济组织内享有一定权利并承担义务，但政府不再进行补偿安置。该案中，涉案集体土地征收公告公布之后，实物量调查第三榜公示的时间是2016年4月21日，其结束之日是2016年4月28日，应当适用《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（[2016]9号）的相关规定确认安置资格。曾建丽于2018年8月1日迁入尹先必户籍，系实物量调查第三榜公示结束日之后的新增人员。怀化经开区管委会根据上述规定作出曾建丽不是本次征收补偿安置的对象、不具备安置资格的认定，并无不当。申言之，安置资格的确定是受法律、法规或规范性文件所羁束，而与补偿安置协议的签订时间并无法律上的必然因果关系。该案中，怀化经开区管委会与李公湾村签订补充协议的时间以及与曾建丽的户主尹先必签订村民安置协议的时间跟原告的安置资格认定并无必然关联。无论曾建丽的户主尹先必与怀化经开区管委会是何时签订的村民安置协议，也无论李公湾村委会与怀化经开区管委会何时签订的安置补充协议，均不影响曾建丽在实物量调查榜第三榜公示结束日之后迁入户籍、不具备安置资格的既往认定。需要特别说明的是，该案的补偿安置资格截止时间之所以延期到2018年5月31日，是经李公湾村村民代表大会决议通过，并经李公湾村委会、李公湾村村民小组、河西街道办事处与怀化经开区管委会联合审查之后而给予李公湾村民的一种优益措施，是考虑到涉案被征集体土地与房屋补偿安置周期长、时间久而将安置资格审查截止日期进行相对合理的延长，已经充分考虑了公平、公正原则和被征收集体土地的相关因素，具有一定的合理性。且怀化经开区管委会与李公湾村签订的《李公湾村安置补充协议》以及怀化经开区管委会与曾建丽的户主尹先必签订的《村民安置协议》中都对该安置资格截止日期进行了认可。故这种安置资格截止日期的相对合理延长不能被无限制、无条件的扩大和延续，更不能成为曾建丽要求怀化经开区管委会履行补偿安置法定职责的依据。诚然，怀化经开区管委会没有及时与李公湾村村委会和曾建丽的户主尹先必签订补充协议和村民安置协议，是一种工作上的瑕疵甚至是过失，但是这种工作上的瑕疵或过失并不必然导致曾建丽可以获得补偿安置的资格，也没有法律、法规规定怀化经开区管委会要因此而履行对曾建丽重新进行补偿安置的法定职责。易言之，假使该案怀化经开区管委会没有将签订补充协议的时间前移，而是直接落款于实际签订补充协议的时间2019年6月20日，曾建丽亦不能因此而必然获得补偿安置的资格。曾建丽利用怀化经开区管委会工作上的迟延和失误而要怀化经开区管委会承担补偿安置的法定职责是对被征集体土地和房屋补偿安置资格认定法律法规和规范性文件的一种误判。综上，曾建丽于2018年8月1日迁入尹先必户籍，不但是在涉案集体土地与房屋实物量调查第三榜公示结束日之后，亦是在李公湾村委会、李公湾村村民小组、河西街道办事处与被告联合审查认定的安置资格截止日期之后。怀化经开区管委会据此认定其不符合安置资格，不是该次集体土地与房屋征收的安置对象，不给予曾建丽补偿安置的行为不违反法律、法规以及规章的禁止性规定，且符合怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置的普遍做法，并无不当。曾建丽要求确认怀化经开区管委会不予补偿安置的行为违法且要求其履行补偿安置法定职责的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。曾建丽认为怀化经开区管委会与李公湾村签订《李公湾村安置补充协议》的实际日期是2019年6月20日，因此应当给予在此日期之前的新增人口进行补偿安置的理由没有事实依据，也没有法律、法规或规范性文件依据，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曾建丽的全部诉讼请求。案件受理费50元，由曾建丽负担。上诉人曾建丽上诉称，1、原判认定主要事实错误。关于涉案集体土地征收公告公布之后，实物量调查第三榜公示的时间问题，原判认定第三榜公示的时间是2016年4月21日，结束之日是2016年4月28日，上诉人认为原判认定第三榜公示的时间是错误的。理由是：涉案集体土地被征收后，被上诉人与李公湾村一至十组在2012年4月29日签订的《征收土地房屋拆迁安置协议》第二条第3小点对新增人员安置截止时间未予确定。直到2016年8月9日双方签订《李公湾村安地置换协议》时，新增人员安置截止时间为最终安置人数以交地后三榜公示为准。2、原判认定主要证据不充分，错误的把被上诉人在原审中提交的虚假证据当作其工作的瑕疵或过失。综上，原判认定事实错误，证据不充分。请求二审法院秉公判决：1、撤销怀化铁路运输法院于2020年6月29日作出的（2020）湘8603行初255号行政判决，并改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人怀化经开区管委会答辩称，1、一审法院认定事实清楚、正确，适用法律法规正确。上诉人上诉称以2016年置换协议约定时间来确定安置资格错误。本案安置资格的确认截止时间，应以2018年6月1日补充协议确定的2018年5月31日为准，而非上诉人所称的2016年的置换协议。本案上诉人是否具备安置资格，是否属于安置对象，应当以法律法规及规范性文件为判断依据。本案安置资格截止时间至2018年5月31日，是李公湾村村民代表大会决议通过的，具有法律效力。2、原判认定主要事实的证据充分。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人均没有新证据向本院提交。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案系不履行征地安置补偿法定职责纠纷。根据诉辩双方的争议，本院归纳以下三个焦点：一、关于起诉期限的问题。行政诉讼中的起诉期限，不同于民事诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是起诉事项能否进入司法实体审查的门槛问题。行政行为具有公定力，不仅关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使行政机关未对起诉期限问题提出抗辩，人民法院也应主动进行审查，并以此判断起诉是否符合法定条件。本案原审被告在原审法院答辩中提出原审原告起诉已过起诉期限，故本案亦应审查起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条仅对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责的情形下的起诉期限问题则没有作出明确规定。行政机关对其依职权应履行的法定职责，不能因存在行政相对人的申请而转变为依申请的职责，因此不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的起诉期限。行政机关依职权履行法定职责属于法定义务，行政机关应当主动、有效且适当地履行其职责，在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效地履行其职责。由于行政机关的不履职处于持续状态，因此行政相对人可以随时提起诉讼以寻求救济，在此情况下并不存在违反法定起诉期限的情形。但是，如果行政机关已经作出履行相应职责的行为，或者以决定、书面告知、信访意见等明示方式明确拒绝履行相应职责的，行政相对人对行政机关的作为或者明确拒绝行为提起诉讼，应当在《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉期限内提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条第一、二款则规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。根据上述规定，对被征收集体土地给予补偿是县级以上地方人民政府的法定职责，人民政府应当及时支付相应的补偿费用。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。对于行政机关依职权主动履行征收补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。本案中，2019年7月29日，上诉人等收到了怀化市人民政府信访事项复查复核委员会作出的怀政信复核字（2019）05号《信访事项复核意见书》，得知其信访事项应通过诉讼途径解决，其实质为行政机关告知上诉人等怀化经开区管委会已经明确拒绝了履行安置补偿职责事项，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故其应于接到该《信访事项复核意见书》的一年之内向人民法院提起行政诉讼不算超过法定起诉期限，原审原告于2020年5月28日提起行政诉讼，未超过法定一年的起诉期限。二、关于上诉人即原审原告是否适格及是否符合安置条件问题。公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足下列条件：行政机关具备当事人所请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请（行政机关应当依职权主动履行法定职责的除外）；行政机关拒绝履行职责或者逾期未作答复；行政机关不履职行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益；当事人请求的事项属于人民法院的受案范围等。本案中，怀化经开区管委会是湖南省人民政府批准成立的机构，其职责是负责区内农用地转用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置。故依法补偿安置是怀化经开区管委会的应当履行的法定职责；《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。可见，有征收就有补偿，政府依职权实施征收行为，是行政机关对被征收人依职权应当履行的法定职责，依法履行安置补偿的责任主动权在于政府，而不是依靠被征收人的申请启动安置补偿行为，曾建丽系怀化市鹤城区河西办事处李公湾村小屋场村民小组集体组织成员，由于李公湾村的土地在征收补偿安置范围内，故本案上诉人即原审原告主体适格。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》系怀化市人民政府发布的规范性文件，经湖南省人民政府备案许可，在有效期限内合法有效，该补偿安置办法第三十三条明确了，安置对象确认时间截止至土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束之日，上诉人曾建丽于2018年8月1日入户，系实物量调查第三榜公示结束之日之后的新入户人员，不属于上述补偿安置办法第三十三条规定的具备安置资格的对象，怀化经开区管委会不予认定其为安置对象，符合上述规范性文件规定；且尹先必作为具有民事行为能力的成年人，已然在《村民安置协议》上签了字，即视为其认可安置资格截止时间为2018年5月31日，尹先必对于新入户人口不再享受安置亦签订了书面协议，亦视为其认可曾建丽不再享受安置补偿，不可违背诚信原则;上诉人曾建丽在本院庭审询问时称该《村民安置协议》是否尹先必签订她不知道，亦未提交相关证据佐证系他人签订。故该《村民安置协议》合法有效，本院予以确认。三、关于行政机关拒绝履行上诉人即原审原告安置补偿义务是否违法的问题。经本院审查，涉案的补偿安置资格截止日延续至2018年5月31日，是经李公湾村村民代表大会决议通过并与怀化经开区安置房管理办公室协议约定，达成合意，已经充分考虑到涉案被征集体土地与房屋补偿安置时间周期长而延长，亦考虑了公平公正和其他相关因素，具有合理性，但这个安置资格截止日期，不能无条件地扩大和延续，让补偿安置工作无期限地扩大、增容，让征收补偿安置工作遥遥无期。同时，上诉人曾建丽的公公尹先必与怀化经济开发区安置房管理办公室签订了《村民安置协议》，作为具有民事行为能力的成年人，该协议自签订之日起有效，协议签订后，从法律层面上理解，一是认可了其所在村集体提出的安置资格审查截止时间为2018年5月31日，自愿选择货币安置模式，二是认可了其户只有3个安置人口，新增人口不再享受安置的基本事实。该行政协议作为体现协议双方合意的产物，人民法院在审查时，可在不违反行政诉讼法的情况下参照民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”行政机关签订征地补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，该协议的签订一般以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。当双方存在争议时，既不能损害被征收人的合法权益，也不能简单的一概作有利于被征收人的解释，损害社会公共利益。本案中，《村民安置协议》载明，该协议系根据《中华人民共和国土地管理法》、《怀化市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置办法》等法规文件达成的。怀化经济开发区安置房管理办公室按照该协议约定，已经实际履行，并不存在不履行行政协议和降低补偿标准、减少补偿面积等问题。现上诉人主张新增人口享受安置，有违诚信原则。综上，上诉人曾建丽上诉提出原审法院判决认定事实错误、主要证据不充分，与本院查明的事实不符，原审法院认定事实清楚、证据确凿、审判程序合法，对于上诉人不符合安置资格的认定事实清楚，证据确实充分，上诉人曾建丽上诉无理，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾建丽承担。本判决为终审判决。                          审判长                            伍飞                                审判员                            王立志                                审判员                            李容容                                二○二○年十月二十八日                                法官助理                            尹卫红                                书记员                            龚小芳      本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”