湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终579号上诉人（原审原告）：临湘市鹏程房地产开发有限公司。住所地：临湘市长安福桥路**。诉讼代表人：临湘市鹏程房地产开发有限公司破产管理人。负责人：谭泽华。委托代理人：权国兴。被上诉人（原审被告）：临湘市人民政府。住所地：临湘市西正街政府院内。法定代表人：廖星辉，该市市长。委托代理人：朱文瑜。委托代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。原审第三人：岳阳惠临投资发展有限公司。住所地：临湘市长盛西路**。法定代表人：刘伟旭，该公司董事长。委托代理人：李雨枝，湖南昌言律师事务所律师。委托代理人：杨朝军。上诉人临湘市鹏程房地产开发有限公司（以下简称鹏程公司）因与被上诉人临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）、原审第三人岳阳惠临投资发展有限公司（以下简称惠临公司）行政协议一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。鹏程公司起诉称：鹏程公司成立于2011年6月13日，法定代表人胡华中。因福桥路农业服务公司宿舍楼及临街门面建于八十年代，主体结构严重老化，处于危房状态，需进行改造（土地性质为国有划拨土地），2011年9月1日，鹏程公司向临湘市政府提交了《关于对福桥路农业服务公司、湘园宾馆及周边区域进行旧城改造的报告》，请求对福桥路农业服务公司宿舍楼及临街门面、原湘园宾馆及周边住户进行改造。2011年9月4日，时任临湘市政府市长龚卫国批示，请冬赐市长给予支持并协调各方关系。临湘市政府确认“福桥路湘园宾馆一矿业公司地块”旧城改造项目后，因实施旧城改造需要使用的国有建设用地，开始对该项目中的房屋进行征收。2013年12月3日，原临湘市城市建设投资发展有限公司（后变更为惠临公司）就该旧城改造项目的有关问题向临湘市政府请示，建议将城建投作为该旧城改造项目的实施主体，马上组织收储，常务副市长许永作了批示按程序操作，从而明确该项目的实施主体。事后，惠临公司根据临湘市政府主要领导、许永市长、王友华书记批示和（2014）第43次市长办公会议精神，对位于临湘市××路××宾馆周边划拨土地及房产收储，2013年12月11日，惠临公司作为甲方与鹏程公司作为乙方签订了《收储协议》，协议明确了鹏程公司与产权单位签订了拆迁还建协议，约定由鹏程公司负责处理该收储土地上的一切遗留问题，所产生的费用由鹏程公司负责;在此协议签订前，鹏程公司与其他单位或个人签订的与此次收储的土地和房屋租赁有关的任何协议由鹏程公司负责解除，惠临公司不予认可，如有纠纷概由鹏程公司负责，由鹏程公司负责收储所产生的一切费用。2015年3月13日，惠临公司作为甲方与鹏程公司作为乙方又签订了一份《土地收储协议》，惠临公司对原湘园宾馆原收储范围外的西北角处土地进行收储。鹏程公司认为，第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，临湘市政府因为提升城市品质进行旧城改造，对旧城改造范围内国有土地上的房屋进行征收，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并由政府作出房屋征收决定，房屋征收部门拟定征收补偿方案;作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但临湘市政府作为该旧城区改造项目的房屋征收与补偿工作的责任主体，没有履行自己的法定职责，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行房屋征收和补偿，而是借“土地收储”之名替代“房屋征收”，临湘市政府没有履行征收补偿法定职责行为违法；第二，根据《岳阳市城区国有建设用地储备办法》规定，土地储备应根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地市场供需状况、城市建设需要等，编制本市城区范围内年度国有建设用地储备计划，报市人民政府批准后实施。惠临公司作为房屋征收实施单位，以土地储备的形式进行房屋征收、其土地收储也没有纳入当年度临湘市政府国民经济和社会发展计划，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其实施土地储备的行为违法。即使符合土地储备的条件，因临湘市政府土地储备的先行行为而产生了对土地上的房屋进行征收并补偿或赔偿房屋价值的附随义务，但临湘市政府并没有依法对房屋征收并补偿，给所有被拆迁户造成了巨大的经济损失，应承担安置补偿和赔偿责任；第三，惠临公司与开发商鹏程公司签订的《收储协议》《土地收储协议》约定并限制了被拆迁户的权利和义务，将应由临湘市政府对土地上的房屋（即所有被拆迁户的房屋）承担补偿的责任和义务全部转嫁由鹏程公司承担，损害了社会公共利益，侵害了所有被拆迁户的合法权益，且该协议违反了平等、自愿、等价、有偿的原则，应认定《收储协议》《土地收储协议》无效；第四，鹏程公司根据《收储协议》《土地收储协议》承担了几千万元的补偿义务［其中，给被拆迁户垫资了安置费1057.6万元、停产停业及安置补助费损失552.13万元，支付了房屋拆迁主体补偿5471万元，还建被拆迁户（38户）房屋面积为7610平方米，计价值为7080.73万元，承担了利息2124.22万元，以上合计为9204.95万元］，在承担高额拆迁还建补偿费用后无力完成其开发的项目工程建设，负债累累最后申请破产清算，因该工程无法竣工验收交付房屋，致使被拆迁户至今漂泊不定，居无定所，拆迁补偿款也因鹏程公司破产无法实现，民工工资及债权人的权益都得不到保护，被拆迁户与临湘市政府沟通要求补偿和赔偿，临湘市政府却以各种理由推卸责任，导致广大被拆迁户情绪激动，怨声载道，社会矛盾日益加剧，群体性上访事件经常发生，临湘市政府负有不可推卸的责任，应承担对鹏程公司赔偿责任。为依法维护鹏程公司及广大债权人、被拆迁户的利益，特提起本案诉讼，请求：1.依法判决临湘市政府土地储备的行为违法，惠临公司与鹏程公司签订的《收储协议》《土地收储协议》无效；2.依法判决临湘市政府在组织实施“福桥路湘园宾馆一矿业公司地块”旧城改造项目和土地储备中，没有履行对土地上房屋征收与补偿法定职责的行政行为（即不作为）违法，并承担对收储土地上所有被拆迁户房屋补偿和赔偿责任；3.判决临湘市政府赔偿鹏程公司损失7269.95万元；4.本案诉讼费由临湘市政府承担。经原审法院释明后，鹏程公司变更了诉讼请求，第1项变更为:请求依法判决临湘市政府在土地储备中没有发布国有土地上房屋征收决定、没有发布征收补偿方案、没有对国有土地上的房屋进行货币补偿或产权调换而实施土地储备的行政行为违法；惠临公司与鹏程公司签订的《收储协议》《土地收储协议》无效。诉讼请求第2项变更为:请求依法判决临湘市政府对鹏程公司和第三人(即被拆迁房屋所有权人)的房屋承担行政补偿和赔偿责任。临湘市政府原审答辩称：一、本案不属于行政案件受理范围。本案中签订《收储协议》《收储土地协议》合同主体分别是鹏程公司和惠临公司，惠临公司系企业，并不是行政事业单位。两份协议系平等民事主体之间签订的民事合同，并不是行政协议，如因合同的履行产生争议，属于民事纠纷，而不是行政纠纷。同时本案所涉诉争标的，临湘市政府及相关职能部门既未作出房屋征收（补偿）等行政决定，也不是其必须（应当）作出房屋征收（补偿）决定的项目，即该项目不属于政府投资项目，而是鹏程公司自行开发的房地产项目，故其诉求无法律上的依据。根据行政诉讼法第十二条的规定，本案不属于行政案件的受理范围。二、本案超过了法定的起诉期限。第一份《收储协议》签订的时间是2013年12月11日，至起诉时已六年。第二份《收储土地协议》签订的时间是2015年3月13日，至起诉时已有4年。鹏程公司取得国有建设用地土地使用权的时间是2015年5月11日。鹏程公司与惠临公司签订《还建协议》最早时间是2011年3月10日，最晚时间是2015年1月4日，至起诉时已有四年多时间。行政诉讼法第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”鹏程公司在取得国有建设用地土地使用权时即便认为该争讼土地应当但没有发布征收决定及发布征收补偿方案，认为临湘市政府属行政不作为，损害了其合法财产权益，则也应在六个月内向法院起诉，而本案中鹏程公司的起诉远远超过了法定的起诉期限，应驳回其起诉。三、鹏程公司开发建设“财富广场”房地产项目系自主经营的商业行为，应自担商业风险，不能归责于临湘市政府。鹏程公司系房地产开发经营企业。鹏程公司为开发建设“财富广场”房地产项目，与第三人进行协商达成房屋转让或置换协议后，和惠临公司签订《收储土地协议》，然后通过出让方式取得国有建设用地土地使用权。鹏程公司在与惠临公司签订《土地收储协议》前，已通过平等协商的方式和第三人签订了《还建协议》，临湘市政府无另行发布征收决定的必要，且征收决定只有因公共利益的需要符合法定条件时才能作出，本案中并不具备临湘市政府作出征收决定的法定条件。故只需国土部门按程序办理国有建设用地土地使用权出让手续即可。临发改备案[2015]26号《关于临湘市鹏程房地产开发有限公司财富广场建设项目备案的通知》第六条载明，“总投资及资金来源：项目总投资8600万元，资金来源为自筹。”鹏程公司与惠临公司签订《房屋还建协议》时既未告知临湘市政府也未取得临湘市政府的认可，现却要求临湘市政府赔偿其拆迁补偿费，没有法律依据。鹏程公司投资进行商品房开发，陷入困境，系其经营不善所致，属于商业风险，不能归责于临湘市政府。综上，请求依法驳回鹏程公司的起诉。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议的行为，属于行政案件的受案范围。但是，行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。笼统地请求撤销或者确认行政协议行为违法无效，属于诉讼请求不明确。本案中，鹏程公司针对《土地收储协议》提起行政诉讼，其诉讼的具体理由既有要求临湘市政府按另一程序《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿的内容，又提出了履行协议的程序问题，其诉讼请求不具体明确，经原审法院释明后，鹏程公司变更后的诉讼请求，仍然不明确，且在案外人没有提出诉讼请求的情况下，鹏程公司在诉讼请求中要求临湘市政府对案外人的房屋承担补偿或赔偿责任亦没有法律依据；二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，与鹏程公司签订《收储协议》《土地收储协议》的相对方是惠临公司。依照《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政区域内土地储备工作的事业单位。据此，临湘市政府非本案适格被告；三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，鹏程公司与惠临公司签订《收储协议》《土地收储协议》时间分别为2013年12月11日和2015年3月13日，鹏程公司早已知道了协议的内容，本案也不存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，鹏程公司于2020年1月2日提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限；四、关于本案第三人的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，除签订协议与本案有利害关系的惠临公司应列为第三人外，权国兴等既没有申请参加诉讼，法院也没有通知其参加诉讼，鹏程公司在诉状中将权国兴等其他个人及临湘市农业服务有限公司均列为本案第三人没有依据；五、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。经原审法院审查，本案符合上述情形，因此，本案应当裁定驳回鹏程公司的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（二）项、第三款的规定，裁定驳回鹏程公司的起诉。原审案件受理费50元，由原审法院退还鹏程公司。鹏程公司不服上述裁定，向本院提出上诉称：1.鹏程公司在原审中提出的诉讼请求具体明确。2.惠临公司与鹏程公司签订土地收储协议，实施收回国有土地使用权的行为，实际上是受临湘市政府委托实施的行为，应当视为临湘市政府行使行政职权的行为。3.本案并未超过起诉期限。鹏程公司于2018年11月28日进入破产程序，破产管理人在破产清算过程中发现临湘市政府在土地储备中存在违法行为，给鹏程公司造成了损失，起诉期限应当从当事人知道之日起计算，且本案系因不动产提起的诉讼，应当适用20年最长保护期。4.权国兴等人与本案有利害关系，且其在法院受理案件后主动递交了参加诉讼申请书，应当作为第三人参加本案诉讼。综上，请求撤销原审裁定并依法改判。临湘市政府答辩称：1.鹏程公司的诉讼请求不明确，将民事和行政两类诉讼请求混杂在一起。2.临湘市政府不是本案适格被告。与鹏程公司签订《收储协议》《土地收储协议》的另一方主体是惠临公司，临湘市政府不是协议的签订主体。且依据《土地储备管理办法》的规定，临湘市政府不是土地收储的法定主体。3.本案超过了起诉期限。《收储协议》签订时间是2013年12月11日，《土地收储协议》签订时间是2015年3月13日，破产前鹏程公司就已经超过了起诉期限，本案也不符合适用20年最长起诉期限的条件。4.鹏程公司开发建设“财富广场”房地产项目，系自主经营的商业行为，应自担风险，不能归责于临湘市政府。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。惠临公司口头陈述称：1.同意临湘市政府的答辩意见；2.本案超过起诉期限，对起诉期限的认定应当以破产企业知道或应当知道之日起计算，而不是以破产管理人知道或应当知道的时间点计算。当事人在原审中提交证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。根据原审案卷材料，二审查明：2011年9月1日，鹏程公司向临湘市政府提交了《关于对福桥路农业服务公司、湘园宾馆及周边区域进行旧城改造的报告》，请求对福桥路农业服务公司宿舍楼及临街门面、原湘园宾馆及周边住户进行改造。2012年3月7日，临湘市人民政府办公室下发〔2012〕第5次《临湘市人民政府市长办公会议纪要》，原则同意“福桥路湘园宾馆一矿业公司地块旧城改造修建性详细规划方案。”2013年12月3日，临湘市土地收购储备中心与原临湘市城市建设投资发展有限公司向临湘市政府提交《关于福桥路旧城改造项目有关问题的请示》，临湘市政府批示称“请城建投按程序操作”。2013年12月11日，原临湘市城市建设投资发展有限公司与鹏程公司签订了《收储协议》，对位于临湘市××路××宾馆周边划拨土地及房产进行收储。约定“收储宗地总面积为2428.46平方米，土地补偿费为9600000元，收储挂牌的土地出让金收入剔除收储成本960万元，溢价部分甲方与乙方实行5:5分成。由鹏程公司负责处理该收储土地上的一切遗留问题，所产生的费用由鹏程公司负责;在此协议签订前，鹏程公司与其他单位或个人签订的与此次收储的土地和房屋租赁有关的任何协议由鹏程公司负责解除，如有纠纷概由鹏程公司负责。”2014年3月28日，临湘市政府作出临政土出准字（2014）2-008号《国有建设用地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向鹏程公司出让位于临湘市福桥路西侧处的国有建设用地使用权2324.63平方米，土地用途为商住，应缴土地出让金总额16600000元。2015年3月13日，惠临公司与鹏程公司签订《土地收储协议》，对原湘园宾馆原收储范围外的西北角处土地进行收储，约定“收储标的土地总面积1230.28平方米，收储补偿费根据房地产评估报告确定为8235400元。本协议签订后，惠临公司暂不付款，待市国土局完成出让手续，签订出让协议后第一次付款80%，其余20%在市财政返还惠临公司后3个工作日内付清。由鹏程公司负责处理该收储土地上一切遗留问题，（含今后还建问题）其所产生的费用概由鹏程公司负责。”2015年4月29日，临湘市政府作出临政土出准字（2015）13-001号《国有建设用地使用权出让批准书》，批准临湘市国土资源局向鹏程公司出让位于临湘市××路××号处的国有建设用地使用权1230.28平方米，土地用途为商住，应缴土地出让金总额8784200。2015年5月11日，鹏程公司取得临国用（2015）第121号国有土地使用权证，，地块坐落于临湘市市区××路××号使用权面积3554.91平方米。本院认为：本案的争议焦点是鹏程公司的起诉是否符合法定起诉条件。土地储备行为和国有土地上房屋征收是两个不同的法律程序，综合全案情况来看，鹏程公司是要求确认临湘市政府的土地收储行为违法并判令临湘市政府对涉案地块按照国有土地上房屋征收程序进行补偿，其所诉的土地储备行为主要体现在《收储协议》和《收储土地协议》两份协议之中。关于被诉《收储协议》《收储土地协议》是否属于行政协议及责任主体认定问题。本案中，原临湘市城市建设投资发展有限公司与鹏程公司于2013年及2015年分别签订了《收储协议》和《收储土地协议》，对收储土地的情况、补偿总额和付款方式等内容进行了明确规定。虽然原临湘市城市建设投资发展有限公司系民事主体，但是综合全案证据材料，在签订两份收储协议之前，鹏程公司向临湘市政府递交了请示报告，国有土地收回的各阶段均经临湘市政府审批执行，涉案协议的内容也涉及收回土地使用权人国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系。原临湘市城市建设投资发展有限公司实施收回国有土地使用权的行为，应当视为受临湘市政府委托，以签订合同的方式收回国有土地使用权。因此涉案《收储协议》《收储土地协议》应当属于行政协议，相应的法律责任由临湘市政府负担，临湘市政府是本案适格被告。尽管原审法院的审理方向存在偏差，但鹏程公司起诉涉案协议，确已超过起诉期限。因法人破产涉及到原告主体资格转移的，破产管理人是承继前手的原告资格而介入到行政法律关系中的，因此破产管理人的诉权应当与原始原告的诉权保持一致，且受到原始原告诉权状态的影响。原始原告已经超过起诉期限的，破产管理人也超过起诉期限。本案中，虽然鹏程公司正处于破产清算程序，但是其诉权状态并未改变。被诉《收储协议》《收储土地协议》的签订时间分别为2013年和2015年，鹏程公司作为签订主体，在签订之时就已经知道该行政行为，而鹏程公司迟至2020年1月2日才提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限。原审裁定驳回起诉，并无不当。关于鹏程公司起诉请求临湘市政府对涉案项目中被拆迁房屋承担行政补偿和赔偿责任的问题。鹏程公司请求临湘市政府予以补偿，是因其认为临湘市政府应当对涉案地块履行国有土地上房屋征收的补偿义务，但临湘市政府并未启动国有土地上房屋征收程序，未发布征收决定，鹏程公司要求临湘市政府按照国有土地征收程序对其进行补偿，无事实依据。鹏程公司请求临湘市政府进行赔偿，是基于其第一项诉讼请求中所列的行政行为违法。在涉案行政行为因不符合法定起诉条件而被裁定驳回起诉的情况下，鹏程公司提起的赔偿请求亦不符合起诉条件。综上，鹏程公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定处理并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  钟玺波审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年十月二十二日法官助理薛珊珊书记员刘畅言