山东省泰安市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁09民终1125号 上诉人（原审原告）：泰安市人民防空办公室，住所地：泰安市望岳东路**。 法定代表人：梁国言，主任。 委托诉讼代理人：乔建奎，山东泰山蓝天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙平，山东泰山蓝天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：李连军，男，1965年1月6日出生，汉族，居民，住泰安市泰山区。 委托诉讼代理人：王黔，山东泰山法正律师事务所律师。 上诉人泰安市人民防空办公室因与被上诉人李连军房屋买卖合同纠纷一案，不服泰安市泰山区人民法院(2019)鲁0902民初690号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月30日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。上诉人泰安市人民防空办公室的委托诉讼代理人乔建奎、孙平，被上诉人李连军及其委托诉讼代理人王黔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 泰安市人民防空办公室上诉请求：1.请求二审法院撤销泰安市泰山区人民法院（2019）鲁0902民初690号民事判决，发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审适用法律错误、认定事实错误。涉案房屋建成于1994年以前，但是《中华人民共和国人民防空法》于1997年1月1日才实施。一审依据《中华人民共和国人民防空法》第十三条的规定审查涉案房屋是否属于人防工程，属于适用法律错误，由此认定涉案房屋不属于人防工程必然错误。二、一审未对《购房协议》的效力作出认定，仅以上诉人证据不足为由判决驳回上诉人的一审诉讼请求，没有法律依据。上诉人作为一审原告提出的诉讼请求是“请求法院确认上诉人与被上诉人签订的《购房协议书》无效”。因为无效合同违反了法律和社会公共利益，由此决定了国家要对无效合同主动干预，涉及合同纠纷诉至法院后，法院必须主动审查合同的效力，着重审查合同是否具有无效的因素，如果发现合同无效，应当主动地确认合同无效。也就是说，确认合同的效力是法院的职权，法院应当直接依据法律的规定行使该项职权，不得拒绝裁判。就本案而言，上诉人已经提出了无效的理由，其中一条就是本案涉案房屋属于国有资产，根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条第一款的规定，国有资产的转让应当进行资产评估。而一审庭审已经查明，涉案房屋属于国有资产的事实是确定的，转让未经依法评估的事实也是确定的，既然这些事实均已查明，法院就应当直接依据国务院《国有资产评估管理办法》的规定作出《购房协议书》违反行政法规强制性规定无效的认定，避免造成国有资产的流失。上诉人在一审庭审中已经提出了上述主张和事由，但是一审判决未予理会，判决中没有对合同的效力作出认定，仅以“涉案房屋属于人防工程”的证据不足为由，径行判决驳回了上诉人的一审诉讼请求，这是没有法律依据的。三、涉案房屋转让未经审批，且转让价值明显低于市场价值，转让行为造成国有资产的重大流失，直接损害国家利益，应该确认房屋购买协议无效。根据《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发(1995)17号)第二十七条规定，行政事业单位处置资产(包括调拨、转让、报损、报废等)，应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置；第三十九条规定，未经审批擅自转让处置国有资产将被追究行政责任，造成国有资产重大损失则面临追究刑事责任。该办法虽然是部门规章，但是对于上诉人而言是必须遵照执行的。因为根据该《办法》的规定，涉案房屋未经审批而转让，将导致无法进一步履行，造成事实上的履行不能，这不是法律所追求的目的，从这个角度考虑，也应当确认合同无效，达到合同之前的状态，避免出现更大的损失和纠纷。况且庭审已经查明，涉案房屋总面积483.8平方米，其中一层是85.92平方米，二层是204.24平方米，三层是193.64平方米，顶层是60.9平方米。根据1994年上诉人与泰安市拓宽改造办公室签订的《协议书》约定，上诉人是以二层以下3000元/平方米、三层2000元/平方米、顶层450元/平方米的价格购买的，1-3层的购买价值是1257760元，顶层的购买价格是27405元，上诉人总支付的购买价是1285165元。即使不考虑房地产价值上涨因素，2005年上诉人以100万元出售涉案房产已经造成国有资产流失285165元。如果考虑房地产增值货币贬值因素，2005年上诉人以100万元转让涉案房地产造成的国有资产流失数额将是巨大的，这直接侵害了国家利益，从这个角度考虑，涉案房屋转让合同也应当是无效的。四、被上诉人没有证据证明《购房协议书》有效，应承担不利的法律后果。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条规定，在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任。根据该规定，被上诉人应当对《购房协议》生效的事实承担举证证明的责任，但是被上诉人却未提交任何证据证明，应承担举证不能的法律后果。基于上述事实和理由，上诉人请求二审法院依法撤销原审判决，发回重审，或者改判支持上诉人的一审诉讼请求，避免国有资产的流失。 李连军辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 泰安市人民防空办公室向一审法院起诉请求：1.请求人民法院依法确认原告与被告2005年6月16日签订的《购房协议书》无效；2.被告向原告返还蒿里山商住楼，支付使用期间的使用费；3.本案的诉讼费、保全费等由被告承担。 一审法院认定事实：2005年6月16日，原告泰安市人民防空办公室（甲方）与被告李连军（乙方）签订《购房协议书》，约定：业经甲乙双方协商，由乙方自愿购买甲方位于蒿里山所属资产中间部分商住楼一处达成如下协议。（一）乙方自愿购买甲方蒿里山商住楼一套，建筑使用面积以实际楼房面积为准。（二）乙方所购甲方商住楼不论面积大小，共交付甲方购房款壹佰万元。（三）乙方先期付给甲方拾万元，剩余玖拾万元限2005年8月31日前全部交清。（四）在乙方交清甲方购房款后，甲方负责把商住楼交付给乙方。（五）甲乙双方对所交易的商住楼一切房产手续及全部相关费用由乙方自行承担，甲方概不负责。（六）本协议经双方签定，乙方交清购房款后发生的一切费用由乙方自理。（七）甲乙双方实际标的款，标的物交付时生效。（八）本协议书一式三份，乙方一份，甲方贰份。原告泰安市人民防空办公室在甲方处盖章，被告李连军在乙方处签字。签订协议后，被告李连军于2005年8月16日向原告支付100000元，于2005年8月17日支付200000元，原告将涉案房屋交付给被告李连军使用。 关于涉案房屋的来源，原告称涉案房屋是拓宽改造办公室对原有的人防洞口口部管理房进行拆迁改造而来，人防办支付了404万元的购房款，拓宽改造办公室将涉案房屋交付给了原告，2005年原告将其中的中洞口管理房483.8平方米出售给了被告，该房屋属于人防工程口部管理房，是人防国有资产。为证实其主张，原告提交1994年8月8日泰安市人民防空办公室（甲方）与泰安市拓宽改造办公室（乙方）签订的《协议书》一份，内容为：乙方按照城市总体规划，拓宽及泰汶路口，对蒿里山西侧居民房屋及旧营业用房进行拆迁改造。该段原有甲方防空洞口两个，洞口宽分别为3.40米、3.70米。甲方要求保留原两个洞口位置，并在现有两个洞口之间增加一个洞口，同时在洞口以上及两侧购买部分洞口管理房。经双方协商，达成协议如下：一、洞口改造及购房位置、面积：1、乙方负责对现有两个洞口按框架结构进行加宽改造，在两个洞口之间再预留一个洞口。三个洞口的建筑面积分别是：北洞口85.92平方米（6×14.30）；中洞口94.92平方米（6×15.82）；南洞口73.92平方米（6×12.32），三个洞口合计建筑面积254.76平方米。2、甲方在每个洞口两侧及洞口以上购买管理房。建筑面积分别是：北洞口454.64平方米，中洞口483.8平方米，南洞口230.85平方米。以上合计1169.29平方米。3、房后小院据实结算。二、购房款项：根据泰政发（86）30号文件规定，甲方应交付规划勘探设计费，拆迁补偿安置费、建筑费、管理费等项费用。甲方应支付购房款合计404万元整。三、付款方式：甲方在签协议时先交245万元的预付款，在交房时付到330万元，剩余74万元分两次付清，94年12月30日前付30万元，剩余44万元到95年8月底前付清。到期如付不清，乙方收回与洞口无关的相应欠款的房屋，每平方米按3500元计算。四、双方自办理交接手续后，产权使用权归甲方所有，甲方要服从房管部门的统一管理。原告称，签订上述协议后，在原有的两个洞口之间未实际增建洞口，现有的两个洞口位于涉案房屋后面的两侧，诉争房屋与现有的两个洞口不相连，并称虽然未实际增设中间洞口，但根据国家形势的发展随时有可能建设，应当保持预留状态。庭审中，要求原告提交涉案房屋系人防工程的相关立项审批及建设规划等材料。原告称涉案房屋没有相关的立项规划手续，原因是人防办作为法定的对人防工程进行审批、管理以及监管的部门，自身就有对人防工程认定的权利，人防办一直将涉案房屋作为人防工程的口部管理用房，在其职权范围内，不再需要作出其他的认定。现原告要求确认2005年6月16日原被告签订的《购房协议书》无效，理由为：涉案房屋为人防国有资产，根据《人民防空国有资产管理规定》第二十三条规定人防国有资产有偿转让时应当按照《国有资产评估管理办法》进行人防资产评估，但涉案房屋转让时未依法进行评估，违反了行政性法规的强制性规定；根据《人民防空国有资产管理规定》第二十八条，转让人防资产价值500万元以下的，由各省、自治区、直辖市人防主管部门审批，并报国家人防主管部门和同级国有资产管理部门备案，但涉案房屋转让时未经过省人防主管部门审批，也未报有关部门进行备案；涉案房产为人防国有资产，但以100万元的价格转让，明显低于转让时房屋的市场价值，原告低价转让涉案房屋的行为造成人防国有资产的流失、损害国家利益；涉案房屋未取得建设用地规划手续，未经过产权登记，所占用土地是划拨土地，国有划拨土地上的房屋买卖合同无效。 被告李连军称，涉案房屋下面无防空洞，涉案房屋不是人防工程，双方签订的合同有效，并称签订购房合同后其多次到原告处交纳购房余款70万元，原告以需要等待审批为由拒绝收取剩余购房款。被告李连军还称，原告向其出售房屋时的价格是合理的，并未低于当时的市场价值，且涉案房屋能够办理产权登记，同地段的房屋有的已经办理产权登记。为证实其主张，原告提交位于相同地段的案外人李卫东的购房协议书、土地使用权证等证据。上述证据显示案外人李卫东购买的房屋位于蒿里山南侧D区1号，面积128.61平方米，出售价格30万元，已办理土地使用权证书及房屋所有权证书，土地使用权类型为划拨土地。 一审法院认为，本案的争议焦点为2005年6月16日原被告签订的《购房协议书》是否合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，原告以涉案房屋属于人防工程、土地性质为划拨土地等理由主张房屋买卖合同无效。被告辩称，涉案房屋并非人防工程，且具备办理房屋所有权证书的条件，认为双方签订的房屋买卖合同合法有效。 对于涉案房屋是否属于人民防空工程的问题，人民防空工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，根据《中华人民共和国人民防空法》第十三条的规定，城市人民政府应当制定人民防空工程建设规划，但原告未提交涉案房屋属于人防工程的相关审批、备案材料，虽然原告称人防办自身享有对人防工程认定的权利，无须作出其他认定，但人民防空办公室名下的财物并非全部都是人民防空工程，是否属于人民防空工程应当由原告提供相应证据予以证实，因此在原告未提交任何证据证实涉案房屋属人防工程的情况下，仅凭原告单方陈述主张涉案房屋属人防工程，显然证据不足。况且根据原告提交的1994年与泰安市拓宽改造办公室签订的协议书来看，协议书内容为在原有的两个防空洞口之间增设一个中间洞口，原告购买三个洞口两侧及以上的管理房，管理房面积分别为北洞口454.64m2、中洞口483.8m2、南洞口230.85m2。原告称将中洞口483.8m2的管理房出售给了被告，并主张出售的房屋是人防工程的口部用房，但经庭审查明，协议中计划增设的中洞口并未实际建设，涉案房屋与现有的两个洞口亦不相连，而人防工程口部是指防空地下室的主体与地表面，或与其它地下建筑的连接部分，因此，原告主张涉案房屋是防空洞的口部管理用房，与事实不符。故原告主张涉案房屋是人防工程，证据不足，一审法院不予采信。原告主张涉案房屋转让未经评估、未经省人防部门批准违反了《人民防空国有资产管理规定》的强制性规定，但如上所述，原告未举证证实涉案房屋是人防工程，因此，原告以上述理由，主张买卖合同无效，一审法院不予采纳。 原告称涉案房屋所占用土地为国有划拨土地，划拨土地上的房屋买卖合同无效，但原告对于涉案房屋所占用土地是否为划拨土地未举证证实，案件审理过程中，一审法院到泰安市不动产交易中心亦未查询到涉案房屋及土地的登记情况，因此，无法确定涉案房屋所占用土地的性质。退一步讲，即使涉案土地为国有划拨土地，土地的划拨性质并不必然导致房屋买卖合同无效，有的划拨土地在交纳土地出让金后即可办理过户手续，故原告的上述主张，证据不足，一审法院不予采纳。原告还称，涉案房屋未取得所有权证书，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条的规定房屋买卖协议应是无效合同，但上述规定仅为管理性规定，并非效力性强制性规定，因此，原告的上述主张，一审法院不予采纳。 综上，原告主张房屋买卖协议无效，证据不足，一审法院不予支持。原告主张要求被告返还房屋并支付使用费的诉讼请求，于法无据，一审法院亦不予支持。为此，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条，《中华人民共和国人民防空法》第五条、第十三条、第十八条、第十九条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条之规定，判决如下：驳回原告泰安市人民防空办公室的诉讼请求。案件受理费6900元，由原告负担。 本院二审期间，当事人均未提交新证据。二审中，上诉人向本院提交情况说明，明确表示涉案房屋为人防国有资产。本院经审理的查明的事实与一审审理查明的一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人与被上诉人于2005年6月16日签订的《购房协议书》是否合法有效。上诉人主张，涉案房屋属于人防口部管理房。上诉人与泰安市拓宽改造办公室签订的《协议书》约定在现有两个防空洞口之间增加建设一个洞口，同时上诉人在洞口以上及两侧购买部分洞口管理房。上述协议仅能证实上诉人与泰安市拓宽改造办公室约定上诉人购买部分房屋作为洞口管理房使用，并不能证实涉案房屋就是人防口部管理房。并且，协议中计划增设的洞口并未按约定实际建设。上诉人既没有提交证据证实涉案房屋系人防口部管理房的相关登记备案手续，也未提交证据证实涉案房屋及土地的产权登记手续，仅凭上诉人的单方陈述不能证实涉案房屋是人防口部管理房。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。因上诉人未提交充分证据证实涉案房屋是人防国有资产，所以，涉案房屋的转让不适用于《人民防空国有资产管理规定》的相关规定。另外，《国有资产评估管理办法》第三条及《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发(1995)17号)第二十七条的规定均属于管理性规定，违反该规定并不影响合同效力。综上，上诉人主张涉案房屋买卖合同无效没有事实与法律依据，本院不予支持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费13800元，由泰安市人民防空办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长  王安广 审判员  李 健 审判员  刘增凯 二〇二〇年十月十六日 书记员  宋姚瑶