昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终61号上诉人（原审原告）张金才，男，彝族，1949年4月7日生，住云南省弥勒市。委托代理人张竹芬，女，彝族，1981年10月4日生，住云南省弥勒市，系张金才之女。委托代理人穆兰芬，云南砺剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）弥勒市东山镇人民政府，住所地云南省弥勒市东山镇新寨村，统一社会信用代码11532526015203345J。法定代表人袁云杰，该镇镇长。委托代理人韩春。委托代理人桂家春，云南湖泉律师事务所律师。原审第三人弥勒市东山镇龙细村民委员会，住所地云南省弥勒市东山镇龙细村民委员会龙细村。负责人张建福，该村委会主任。张金才因诉弥勒市东山镇人民政府（以下简称东山镇政府）、第三人弥勒市东山镇龙细村民委员会（以下简称龙细村委会）乡镇府行政强制及行政赔偿一案，不服开远铁路运输法院（2020）云7102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人张金才的委托代理人穆兰芬、张竹芬，被上诉人东山镇政府的委托代理人韩春、桂家春，原审第三人龙细村委会负责人张建福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张金才向一审法院起诉请求：1.依法确认被告东山镇政府于2019年8月21日砍除张金才玉米的行为违法，并判令被告限期赔偿因其违法砍除张金才玉米给张金才造成的经济损失人民币2万元整。2.本案的诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，2017年9月21日，弥勒市人民政府办公室印发《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目实施方案》，明确2017年弥勒市实施耕地休耕试点工作在东山镇××、××、××、龙细四个村委会，依照农户自愿原则进行。东山镇政府根据休耕实施方案，在辖区内实施休耕，并张贴了耕地休耕的通告。原告张金才户于2017年10月7日与所在村小组签订了《弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户协议》，自愿将面积为42.37亩的承包地参与弥勒市耕地休耕制度试点。后该村小组与龙细村委会、龙细村委会与东山镇政府层层签订关于龙细村委会片区休耕协议。之后，原告签字确认并领取了由东山镇政府发放的2018年小春、大春及2019年小春补助款。2018年5月4日，弥勒市农科局与东山镇政府联合发布《关于违反休耕协议在休耕区域种植非休耕作物清除的通告》。2019年原告在休耕范围内的7.94亩“村子前”承包地上种植了非休耕作物玉米，被告于2019年8月21日协同弥勒市农科局、龙细村委会及村小组成员一起将原告种植的玉米砍除。一审法院认为，本案因休耕协议的履行而引发纠纷，被告对原告种植玉米的铲除行为，属于行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府没有强制执行权。本案被告针对原告违反休耕协议而采取强制执行措施，并没有法律依据。因此，被告铲除原告玉米的行为违法。本案中，原告自愿参与弥勒市耕地休耕制度试点项目，领取了休耕补偿款，却违反协议约定在休耕地块上种植了非休耕作物，原告种植玉米没有合法存在的基础，依照休耕协议应当被铲除。原告关于村小组同意其提取两块地块自由耕种的主张，没有证据支持。被告作出的强制执行行为违法，但并未侵犯到原告的合法权益，故被告依法不承担赔偿责任，原告要求被告承担赔偿责任的诉讼主张于法无据，不予支持。第三人龙细村委会仅是根据政府方案组织村民自愿参与休耕活动，其不是开展休耕工作的主导者，故其在本案中不承担责任。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定判决：1.确认被告东山镇政府于2019年8月21日强制铲除原告张金才种植的玉米的行政行为违法；2.驳回原告张金才的其他诉讼请求。张金才上诉称，1.被上诉人东山镇政府曲解国家政策、文件规定，实施的不是“耕地休耕”，而是“耕地轮作”。2.被上诉人、原审第三人及村小组为完成耕地休耕工作指标，与农户签订休耕协议后，私下允许农户从协议确定的休耕地块中选择1—2块土地自行耕种协议规定栽种之外的农作物。上诉人签订休耕协议后在村小组允许的地块上种植玉米，因“得罪”他人导致上诉人种植的玉米被砍除。3.上诉人经村小组同意自行栽种玉米的行为合法，被上诉人未经法定程序，滥用职权进行砍除，系程序违法，实体违法，严重侵犯上诉人的合法权益造成巨大经济损失。被上诉人砍除玉米的行为与上诉人经济损失具有直接的因果关系，被上诉人依法应承担赔偿责任。综上，一审判决认定事实错误，适用证据不当，适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院：1.依法撤销开远铁路运输法院（2020）云7102行初2号行政判决并改判支持上诉人一审诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。东山镇政府辩称，一审法院对事实的认定客观真实，上诉人与被上诉之间的休耕协议是在自愿、平等、公平基础上签订，双方应当严格按照协议的内容履行义务。上诉人在领取了相应的休耕补助的情况下，违反协议擅自在休耕土地上私自耕种协议规定栽种之外的玉米，其行为属于违法行为。一审法院依照事实以及法律规定对本案作出的裁判是公平公正的，请求二审法院依法予以维持。原审第三人龙细村委会述称，耕地休耕协议是农户自愿签订的，但是上诉人在签订休耕协议之后又在休耕地上种植非休耕作物，系违反协议的行为，其是按要求协助对上诉人的玉米进行铲除。二审中，上诉人张金才提交了以下证据：1.《国务院探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《关于印发探索实行耕地轮作休耕制度试点方案的通知》；2.2019年《弥勒市东山镇龙细村委会大宿衣村小组耕地休耕制度试点项目耕地休耕情况核查表》涉及涉案地块内容部分。以上证据欲证明以下事实：根据中央文件精神，云南省石漠化区连续休耕3年，不是轮耕；签订协议后，村小组允许农户提取休耕地块自行耕种的事实存在。经庭审质证，被上诉人对上诉人证明的目的不认可，认为其是根据中央的文件精神，依据当地实际情况开展耕地轮作休耕工作，上诉人自愿参与休耕，在休耕期间没有履行休耕义务，其将上诉人违规栽种的玉米砍除，不存在允许农户提取休耕地块自行耕种的情况；原审第三人的质证意见为同意被上诉人的意见。本院认为，上诉人提交证据与本案相关联，但是否能够证明上诉人的诉讼主张，本院将结合全案证据及事实在下文一并评述。本案经二审审理，一审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。围绕双方当事人的诉辩意见，本案诉争的问题为：1.关于强制砍除非休耕作物行为合法性问题。2.关于上诉人提出的损失赔偿请求应否支持问题。关于涉诉强制执行行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条之规定，行政机关实施强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人既未提供证据证明其具有对休耕土地上种植非休耕作物实施强制砍除的职权，也未证明其在实施强制砍除涉案非休耕作物之前履行了催告、听取陈述、申辩等法定程序。被上诉人作为无行政强制执行权的主体，组织人员直接对上诉人涉案休耕土地上种植的非休耕作物玉米强制砍除，明显超越法定职权且违反法定程序，其强制砍除行为违法，依法应予撤销，但鉴于被上诉人强制砍除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，公民取得国家赔偿应以合法权益受到侵害为前提。本案中，上诉人提交的证据不能证明其在涉案休耕土地上种植非休耕作物玉米的合法性，故其被砍除的玉米不属于上诉人受法律保护的合法权益，其要求被上诉人赔偿的主张不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张金才负担。本判决为终审判决。审判长  艾年玉审判员  李 宴审判员  刘 娜二〇二〇年十月十二日书记员  杨 琪