广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终107号 上诉人（原审原告）北海杰力高科技开发有限公司，住所地广西北海市银滩中区国际游艇俱乐部。 法定代表人薄绍文，董事长。 委托代理人吴远湖，北海杰力高科技开发有限公司办公室主任。 委托代理人欧阳民森，天津津博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）北海市综合行政执法局，住所地广西北海市海城区陈文村路市政府第三办公区（旧党校）。 法定代表人杨智军，局长。 委托代理人李其艺，广西万益（北海）律师事务所律师。 上诉人北海杰力高科技开发有限公司（以下简称：杰力公司）因诉被上诉人北海市综合行政执法局（以下简称：市综合执法局）行政处罚一案，不服北海市银海区人民法院于2020年7月6日作出的（2020）桂0503行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，位于北海市银滩旅游区中区内面积为207001平方米的土地使用权原为原告杰力公司以出让方式取得，土地使用权证号：北国用（2003）第602250号，原告作为其国际游艇俱乐部项目的用地。2004年5月20日，北海市人民政 -2- 府向原告作出北政土字[2004]78号《关于注销国有土地使用证的通知》,内容为：“2004年3月19日，本府作出了关于收回北海国际游艇俱乐部项目用地国有土地使用权的决定，并于2004年3月23日将《北海市人民政府关于收回北海国际游艇俱乐部项目用地国有土地使用权的决定》送达你公司。你公司未按决定书的要求交回北国用(2003)字第602250号《国有土地使用证》，办理注销登记手续。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第七条第一款的规定，决定注销你公司持有的北国用（2003）字602250号《国有土地使用证》。”同年5月25日，北海市人民政府在北海日报上刊登北政土字[2004]79号《公告》，内容为：“杰力公司持有的北国用（2003）字第602250号《国有土地使用证》项下的207001平方米国有土地使用权已于2004年3月19日被依法收回。但该公司未按规定时间交回上述《国有土地使用证》办理注销登记手续。本府已于2004年5月25日以北政土字[2004]78号《关于注销国有土地使用证的通知》注销了（2003)字第602250号《国有土地使用证》。”2018年7月20日，原北海市规划局（以下简称：原市规划局）作出《行政处罚立案审批表》，对杰力公司涉嫌未取得建设工程规划许可证建设予以立案查处。同日，原市规划局向杰力公司作出《北海市规划局行政执法调查通知书》，告知原市规划局公司为了查明其在北海市××路南侧、银滩景区内建设的混凝土二层结构建筑物及临时用房是否取得建设工程规划许可证一事，决定于2018年7月23日在北海市××监察执法支队，对有关情况进行调查。请杰力公司携带规划报建手续（建设工程规划许可证及附件、建设用地规划许可证及附件、总平图、施工图纸等）、土地使用手续、营业执照、委托书人身份证复印件等其他材料备查。2018年7月25日，原市规划局委托北海新高程测绘有限公司分别对银滩四号路南侧、银滩中区规划范围内（原 -3- 国际游艇码头二层建筑物）的房屋及银滩四号路南侧、银滩中区规划范围内（原国际游艇码头五间砖瓦结构建筑物）的房屋建筑面积、围栏长度进行测绘。经测绘，原国际游艇码头二层建筑物占地面积1334.23平方米，建筑面积2272.38平方米，原国际游艇码头五间砖瓦结构建筑物占地面积631.87平方米，建筑面积631.87平方米，围栏长度176.35米，高度2米。同日，原市规划局对杰力公司的代理人唐友民进行调查询问并制作《北海市规划局行政执法调查询问笔录》及对涉案建筑进行现场检查（勘验）并制作《北海市规划局行政执法现场检查（勘验）笔录》。2018年9月6日，原市规划局作出《北海市规划局行政处罚告知书》并于当日邮寄给原告的代理人唐友民。2018年9月20日，原市规划局经审批，将案件办理时限延长30日至2018年10月20日止。2018年9月30日，原市规划局作出北规行决字[2018]第080号《行政处罚决定书》，认为杰力公司在北海市××路南侧、××区规划区内所建设的1栋混凝土框架结构二层建筑物、5间砖墙结构平房及围栏，未取得建设工程规划许可证，总建筑面积2904.25平方米，围栏长度176.35米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对杰力公司作出如下处罚：责令限期15日内自行拆除上述违法建（构）筑物。同日，原市规划局将被诉行政处罚决定书邮寄给原告的代理人唐友民。 原审法院另查明，杰力公司于2019年3月26日以原市规划局为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销原市规划局作出的北规行决字[2018]第080号《行政处罚决定书》，本院于2019年3月27日作出（2019)桂0503行初5号行政裁定，裁定不予立案。杰力公司不服，向北海市中级人民法院提起上诉，北海市中级人民法院于2 -4- 019年7月31日作出（2019）桂05行终42号行政裁定，裁定撤销本院（2019)桂0503行初5号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2019年11月15日重新立案，因机构改革，北海市不再保留单设的原市规划局，原市规划局的城乡规划管理职责划转给北海市自然资源局，故本院变更北海市自然资源局为被告。在该案审理过程中，杰力公司以实施行政处罚的主体发生变更为由于2019年12月12日向本院提出撤诉申请，本院于2019年12月31日作出（2019）桂0503行初73号行政裁定，裁定准予杰力公司撤诉。2020年2月17日，杰力公司以市综合执法局为被告提起本案行政诉讼，请求撤销原市规划局作出的北规行决字[2018]第080号《北海市规划局行政处罚决定书》。 原审法院再查明，2019年1月24日，北海市进行机构改革，不再保留单设的原市规划局。住房和城乡建设等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权由市综合执法局负责行使。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原告杰力公司请求撤销原市规划局作出的北规行决字[2018]第080号《北海市规划局行政处罚决定书》，因原市规划局已被撤销，住房和城乡建设领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权由市综合执法局负责行使，故本案被告市综合执法局是适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的 -5- 影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，原市规划局具有作出被诉行政处罚决定的职权。涉案建筑物位于城市规划区内，杰力公司未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，原市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十四条的规定，责令杰力公司限期拆除涉案建筑物并无不当。杰力公司主张涉案建筑是经过北海市人民政府等机构认可建设的，原市规划局无权推翻北海市人民政府认可的事实作出被诉行政处罚决定，没有法律依据，本院不予支持。原市规划局在发现应当给予行政处罚的违法事项后进行登记立案、调查取证、处理、在作出处罚决定前作出《行政处罚告知书》，告知杰力公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，听取了杰力公司的陈述、申辩，经审批延期，在法定期限内制作北规行决字[2018]第080号《行政处罚决定书》并送达给杰力公司，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条及《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十三条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序合法。综上，原市规划局作出的北规行决字[2018]第080号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。杰力公司请求撤销原市规划局作出的北规行决字[2018]第080号《行政处 -6- 罚决定书》，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北海杰力高科技开发有限公司的诉讼请求。 上诉人杰力公司上诉称，一、适用法律错误。我国第一部《中华人民共和国城乡规划法》诞生于2007年，2008年1月1日生效实施，而原市规划局及一审判决均引用2015年修正后的《中华人民共和国城乡规划法》，用新法认定旧法之前发生的行为，违背了溯及从旧的司法原则。二、本案所谓的违法建筑的责任在原市规划局。本案所谓违法主要指五间平房（破旧）、二层建筑，2003年2月5日上诉人与北海市人民政府签订项目协议书时就存在，同年6月份核发国有土地使用权证时，地块内就存在该建筑，其中二层建筑物（原一层）是与北海银滩集团投资有限公司等交接而来。在办理建设规划许可证、土地证的整个流程中，北海市人民政府、原市规划局、土地资源局等都是全程参与的，从没告知是违法建筑之事。上诉人对五间平房做了装修，加了围栏，是作为项目临时指挥部使用的。随着国际游艇俱乐部的进程，项目会搬进新建筑里，平房自然会拆除。而另一建筑，交接过来时是一层，是规划中的“功能岛”，上诉人为完善功能岛建设才加了第二层（未完工）。原市规划局指责上诉人在银滩中区规划范围内搞违法建筑，纯属无稽之谈。一审亦如此认定，系背离事实。该建筑物最少存在十七八年之久，2018年，原市规划局突然说是违建，要处罚。三、历史遗留问题的解决。所谓的违建是政府及原市规划局2003年6月依法将其与土地一起出让给上诉人的，而后土地证被违法注销成为历史遗留问题。上世纪九十年代，北海房地产建设市场混乱，开发失度，监管不到位，资金断链，烂尾楼众多，房地产纠纷不断。本案的违建极有可能是那个年代的产物，存在历史性。最近几年，北海市人民政府与上诉人就土地和赔偿等遗留 -7- 问题的解决有过几番会商，文件交流往来更多，有关方案还要进一步商谈，而原市规划局突然作出行政处罚决定，并引发了今年6月19日的银海区政府的暴力违法强拆，造成严重后果，上诉人已就违法强拆一案诉至北海市中级人民法院。综上所述，望二审查明事实，请求：1.撤销北海市银海区人民法院作出的（2020）桂0503行初28号《行政判决书》，撤销原市规划局于2018年9月30日作出的北规行决字[2018]第080号《行政处罚决定书》；2.一、二审的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市综合执法局辩称，一、本局答辩主体适格。《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发的通知》（北办发[2019]41号）第三条第二款明确，市综合执法局负责行使市、辖区（不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区）住房和城乡建设、自然资源、交通运输等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。本局承接原市规划局城乡规划领域相关职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，本府为适格的答辩主体。二、原市规划局作出行政处罚的事实清楚、证据确凿。1.经原市规划局依法调查查明，上诉人在北海市××路南侧、××区规划区内所建设的一栋混凝土框架结构二层建筑物、5间砖墙结构平房及围栏，未取得工程建设规划许可证，总建筑面积2904.25平方米、围栏长度176.35米，认定上述事实的证据有：调查询问笔录、二层混凝土测绘报告等，因此，原市规划局已经全面、客观、公正地调查，收集有关证据，查明了上诉人的违法事实，作出行政行为的有事实与证据依据。2.上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十条的规定，原市规划局作出了本案行政处罚的具体行政行为，适用法律、法规正确。3.依据《中华人民共和国行政处罚法》第30条至第32条、第36条至第41条、《广西壮族自治区行政执法 -8- 程序规定》等法律、法规的规定，原市规划局依法进行立案、调查、处罚告知、执法文书送达，程序合法。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。1.上诉人认为其涉案的建筑是市委政府等机构认可建设的观点是错误的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，上诉人在北海市城市规划区内××路南侧、银滩中区建设一栋混凝土框架结构二层建筑物、5间砖墙结构平房及围栏，未取得工程建设规划许可证，不符合法律规定的建设条件，北海市委办公室北办纪[2003]18号《北海国际游艇俱乐部设计方案预审汇报会会议记录》并不是法律规定的建设规划的许可审批形式，不存在认可建设的说法；2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，原市规划局属于北海市城乡规划主管部门，依法对上诉人的违法行为进行处罚，不存在推翻任何认可事实的情况。3.违法结果的出现，责任应当由上诉人承担。上诉人关于北海国际游艇俱乐部的建设奠基仪式及《北海日报》的报道是市委政府同意其开工建设的观点是错误的，上述两项理由均不能对抗《中华人民共和国城乡规划法》规定的建设规划审批程序，上诉人自认为建设工程开工许可证完全可以补办，导致了违法结果的发生，应当承担违法责任。因此，请求人民法院维持原审判决，驳回上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应该办理建设工程规划许可证。上诉人杰力公司于2003年6月通过出让方式取得位于北海市银滩旅游区中区内面积为207001平方米的 -9- 土地使用权后，未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证，在涉案土地上所建一栋混凝土框架结构二层建筑物、五间砖墙结构平房及围栏，违反上述法律规定。上诉人不能提供证据证明其已依法向规划部门报建或已补办取得涉案建筑物的建设工程规划许可证，原市规划局以未取得建设工程规划许可证为由对上诉人进行处罚，事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人主张涉案建筑是涉案土地使用权出让合同签订以前就存在的，但不能提供相应的证据证明，且涉案土地使用权于2004年3月已被北海市人民政府收回，涉案国有土地使用权证亦于同年5月被注销，上诉人在法定期限内也未对上述收回国有土地使用权的行政决定和涉案国有土地使用证的行政注销行为申请行政复议或提起行政诉讼，其对涉案土地不再享有国有土地使用权。上诉人认为被诉处罚决定适用法律错误，用新法认定之前发生的行为，违背了司法原则，系对法律适用的误解。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》、2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》及2015年4月24日施行的修改后的《中华人民共和国城乡规划法》均规定，在城市规划区内进行建设，需办理建设工程规划许可证。上诉人在接受原市规划局调查询问时，认可其涉案二层建筑物、五间砖墙结构平房及围栏均未办理建设工程规划许可证，其违法行为一直处于继续状态。而对该违法行为的行政处罚追究时效，并非从行政相对人建房行为结束之日起计算，而应当从涉案建筑被拆除、退出土地之日起计算。故原市规划局作出被诉处罚决定适用查处时现行有效的法律规定正确。综上，原审法院根据查明的事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回杰力公司的诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。杰力公司的上诉理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： -10- 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人北海杰力高科技开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年十月十三日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 附：本判决所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； -11- （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。