山东省日照市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁11行终141号 上诉人（原审被告）日照山海天旅游度假区管理委员会，住所地日照市太公一路**。 法定代表人迟玉国，主任。 行政机关出庭负责人贺照录，副主任。 委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师 被上诉人（原审原告）张茂强，男，1951年2月9日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人吴丽颖，北京安博（天津）律师事务所律师。 原审被告日照市东港区卧龙山街道厉家村村民委员会，，住所地日照市东港区卧龙山街道厉家村统一社会信用代码54371102ME0509932K。 法定代表人安伟，主任。 委托代理人高长勇，山东舜铭律师事务所律师。 委托代理人冷洁，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人日照山海天旅游度假区管理委员会（以下简称山海天管委会）因与被上诉人张茂强、原审被告日照市东港区卧龙山街道厉家村村民委员会（以下简称厉家村村委会）行政强制一案，不服山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，张茂强系日照市东港区卧龙山街道厉家村（以下简称厉家村）村民，在该村有口粮田1.48亩，张茂强在该土地上建设了蔬菜大棚、看护房等附属设施。2018年2月24日，日照市人民政府作出日照市人民政府征收土地公告（2018年第44号），对征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等内容进行了公告，张茂强的口粮田在上述征收范围之内。2018年9月，厉家村村委会向张茂强发放限期腾空土地告知书，告知张茂强因涉案土地被征收使用，启动清理工作，要求其到厉家村村委会办理相关手续并腾空土地。 2018年10月15日，张茂强在涉案土地上建设的蔬菜大棚及看护房等设施被拆除。厉家村村委会庭审中陈述2018年知道本村的土地被国家征收，遂后召开会议制定拆除赔青方案，并与户里对接。厉家村村委会对张茂强的蔬菜大棚及看护房等设施按违法建筑组织人员拆除，双方未签订补偿协议。山海天管委会陈述对张茂强主张的蔬菜大棚及看护房等设施被拆除一事不知情，并非山海天管委会所拆除。 日照市人民政府《关于调整东港区部分行政区划的通知》（日政字[2013]65号）第一项，设立卧龙山街道办事处。将秦楼街道办事处所辖的松竹村、山口、厉家村……归卧龙山街道办事处管辖。第三项，新设立的卧龙山街道办事处、两城街道办事处作为日照市东港区人民政府的派出机构，由山海天旅游度假区代管。 2018年12月11日，张茂强以日照市东港区人民政府为被告，要求确认日照市东港区人民政府对张茂强依法享有的厉家村土地实施的强拆行为违法，日照市中级人民法院作出（2018）鲁11行初134号行政裁定，以张茂强诉请不符合法定的起诉条件为由，裁定驳回张茂强的起诉。张茂强遂提起本案诉讼。 原审认为，涉案拆除房屋及大棚所占土地在被征收之前，系张茂强的口粮田，其口粮田内的房屋及大棚被拆除，张茂强作为房屋及大棚的所有权人，其要求确认拆除行为违法，具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，张茂强的房屋及大棚被拆除后，于2018年12月11日、2019年3月27日向法院提起诉讼，虽因证据或主体问题未得到支持，但积极行使了相关的权利。张茂强就涉案房屋及大棚被拆除向法院主张权利耽误的期限，应认定为不属于自身原因耽误起诉期限，因此，张茂强提起本案诉讼未超过起诉期限。 关于拆除主体问题：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被拆除设施位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，应当依据上述规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，2018年2月24日，日照市人民政府作出日照市人民政府征收土地公告（2018年第44号），对征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等内容进行了公告，涉案土地在征收范围内，厉家村村委会向张茂强发出限期腾空土地告知书中说明涉案土地已被征收，因启动土地清理工作，要求其办理相关手续并腾空土地，据此，厉家村村委会系因土地被征收而履行土地清理工作对涉案土地上的蔬菜大棚及看护房进行的拆除，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规均未规定村民委员会等自治组织有权实施强制拆除，而山海天管委会作为具有依法征收土地及实施强制拆除职权的行政机关，应认定涉案土地上蔬菜大棚及看护房的拆除行为系山海天管委会所为或其委托实施。 关于拆除行为是否合法问题：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”山海天管委会在法定举证期限内未提供任何实施被诉强制拆除行为的证据以及依据的规范性文件来证明其被诉行为的合法性,故根据上述规定,应视为山海天管委会实施被诉强制拆除行为无相应证据,山海天管委会实施的强制拆除行为违法。 综上，张茂强要求确认山海天管委会对其所有的房屋及蔬菜大棚的拆除行为违法的诉讼请求成立，予以支持。张茂强要求确认厉家村村委会对其所有的房屋及蔬菜大棚的拆除行为违法的诉讼请求不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审判决：一、确认山海天管委会对张茂强房屋及蔬菜大棚的拆除行为违法；二、驳回张茂强对厉家村村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由山海天管委会负担。 上诉人山海天管委会上诉称：一、一审法院认定上诉人对被上诉人房屋及蔬菜大棚实施了拆除行为或者委托实施了拆除行为属认定事实错误，证据不足。1.涉案房屋及蔬菜大棚并非上诉人拆除，被上诉人在一审中提交的证据亦不能证实上诉人对涉案房屋及蔬菜大棚进行了拆除，且厉家村村委会承认系其实施的拆除行为。一审法院在有实施拆除主体的情况下认定上诉人是具有依法征收土地及实施强制拆除职权的行政机关，涉案土地上蔬菜大棚及看护房的拆除行为系上诉人所为或者委托实施是错误的。2.2018年2月14日，山东省人民政府作出《关于日照高新技术产业开发区2017年第7批次建设用地的批复》(鲁政土字[2018]368号)，该文件明确载明系日照高新技术产业开发区2017年第7批次建设用地承包审批书，且抄送单位系日照市东港区人民政府、日照高新技术产业开发区管理委员会，而非本案上诉人。3.被上诉人提交的视频及厉家村村委会提交的视频中均未出现上诉人工作人员，且山海天管委会没有秦泗梅这个人，两份视频资料均不能证实上诉人参与或者组织实施涉案房屋及蔬菜大棚的拆除。二、一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》推定上诉人对被上诉人涉案房屋及蔬菜大棚实施了拆除行为或者委托实施了拆除行为属于适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条明确规定，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，但是上诉人并不是一级政府，不是上述两条款中的县级人民政府。本案所有证据材料均未出现上诉人山海天管委会，故一审法院适用上述条款推定上诉人是涉案土地上蔬菜大棚及看护房的拆除主体显然是错误的。三、一审法院因上诉人在一审规定的时间内未对其作出的强制拆除行为进行举证，从而认定上诉人对被上诉人涉案房屋及蔬菜大棚实施的拆除行为违法是错误的。上诉人对涉案土地的征收、涉案蔬菜大棚及房屋的拆除事宜均不知情。对于不是上诉人实施的行政行为，上诉人没有举证的法定义务。厉家村村委会明确承认涉案涉案房屋及蔬菜大棚系由其拆除，与上诉人无关。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求依法改判。 被上诉人张茂强答辩称：一、一审法院认定事实清楚，上诉人是本案适格主体。根据《关于调整东港区部分行政区划的通知》(日政字[2013]65号)及实际情况，案涉房屋所在地行政管辖主体已变更为山海天管委会,且有权作出强制拆除决定的行政主体是上诉人山海天管委会，故上诉人是本案适格的行政诉讼主体。二、上诉人作出的强制拆除被上诉人房屋及蔬菜大棚的具体行政行为程序违法。1.厉家村村委会于2018年9月29日作出的限期腾空土地告知书及停电通知书违反法定程序;2.厉家村村委会于2018年10月16日实施的强制拆除行为，未将行政强制拆除决定送达被上诉人、未发布限期拆除决定公告、未告知申请复议或提起行政诉讼的权利，程序违法。三、厉家村村委会实施的行政强制拆除行为超越职权。1.拆除房屋及地上物的强制执行主体应为县级以上人民政府，厉家村村委会只是具体实施主体，故其作出的行政强制拆除决定超越职权，依法应当确认违法。2.被上诉人在其依法享有的土地上建房屋盖大棚，且已二十年有余，并未违反土地规划。厉家村村委会在未获得相关权力部门授权的前提下，无权查处并拆除被上诉人修建的房屋及蔬菜大棚，厉家村村委会的行政主体不合法。综上所述，上诉人强制拆除被上诉人依法享有的厉家村房屋及蔬菜大棚的行政强制执行行为严重违反法定程序，滥用职权，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告厉家村村委会述称：对一审法院驳回张茂强对原审被告的诉讼请求无异议，但本案涉案土地管理属高新区，并非上诉人，请求依法查明事实予以判决。 本院查明的事实与原审一致。 二审中查明，2018年8月24日，日照市人民政府发布[2018]第44号《日照市人民政府征收土地公告》，随后原日照市国土资源局日照高新技术产业开发区分局组织对地上附着物进行清查评估。2017年12月5日，原日照市国土资源局日照高新技术产业开发区分局与厉家村村委会、日照高新技术产业开发区财政局、日照市山海天旅游度假区社会保险事业处四方签订相关《土地征收补偿安置协议》。2017年12月7日，日照高新技术产业开发区管理委员会财政局将征收费用支付至日照市东港区卧龙山街道农村集体经济财务管理中心，由日照市东港区卧龙山街道农村集体经济财务管理中心支付给厉家村村委会。上述内容，有原审被告厉家村村委会提交的日照市人民政府征收土地公告、房屋及地上附着物清查评估表、征收费用进账单及收款票据、上诉人山海天管委会提交的土地征收补偿安置协议等证据予以证明。 本院认为：本案审理的焦点问题是山海天管委会是否系涉案房屋的强制拆除主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；”原审法院认为，山海天管委会作为具有依法征收土地及实施强制拆除职权的行政机关，厉家村村委会的拆除行为系山海天管委会所为或其委托，系本案适格的被告。本案中，涉案土地虽位于山海天管委会行政管理区划范围内，但涉案土地利用总体规划属于日照高新技术产业开发区范围内,涉案土地由原日照市国土资源局日照高新技术产业开发区分局组织对地上附着物进行清查评估，征收费用的实际付款单位为日照高新技术产业开发区财政局，涉案强制拆除行为的主体应推定为日照高新技术产业开发区管理委员会。由于张茂强在起诉时对拆除主体的确定未尽到初步的举证义务，且仅有厉家村村委会认可其为实施强制拆除的主体，原审法院直接推定山海天管委会为强制拆除主体不当，本院予以纠正。因涉案强制拆除主体确认错误，对张茂强的起诉，依法应予驳回。原审案件受理费50元，亦应予以退回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销山东省莒县人民法院（2019）鲁1122行初57号行政裁定； 二、驳回原告张茂强的起诉。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年十月三十日 法官助理管珈琪 书记员丁丽