辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1090号上诉人（一审原告）：凤城市中兴铁矿。住所地：凤城市凤凰城区中兴村。投资人：柳忠奇，该矿矿长。委托代理人：周志丹，辽宁云舒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：丹东市人民政府。住所地：丹东市振兴区银河大街**。法定代表人：张淑萍，该市市长。委托代理人：岳耘澎，丹东市交通运输事业发展中心工作人员。委托代理人：窦义，辽宁凡响律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府。住。住所地：凤城市邓铁梅路**/div>法定代表人：刘向东，该市市长。委托代理人：韩庆军，凤城市交通运输局副局长。委托代理人：贾方，辽宁中天律师事务所律师。上诉人凤城市中兴铁矿因与被上诉人丹东市人民政府、凤城市人民政府行政补偿一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2017）辽06行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月1日组织双方当事人进行了询问。凤城市中兴铁矿的投资人柳忠奇及委托代理人周志丹，丹东市人民政府的委托代理人岳耘澎、窦义，凤城市人民政府的委托代理人韩庆军、贾方到庭参加询问活动。本案现已审理终结。凤城市中兴铁矿在一审中的诉讼请求是：请求法院依法判决确认被告丹东市人民政府2016年7月15日的《丹东市政府业务会议纪要》（第20期）之（7）的议定事项违法；撤销被告凤城市政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》；判令两名被告赔偿原告没有给原告补偿并将原告白云岩大理石回填压覆给原告造成的损失4539.13万元，如需重新评估以重新评估价值为准。一审法院查明，2011年1月11日，丹东市政府以丹东市铁路建设领导小组办公室名义与凤城市中兴铁矿签订《协议书》一份，该协议确定凤城市中兴铁矿采矿权位于铁路建设工程压矿范围内，为保证铁路建设项目顺利实施，凤城市中兴铁矿同意停止位于沈丹铁路客运专线××境内段线路两侧各1000米范围内的采矿活动，被告将按国家有关规定进行合理补偿。2013年8月13日，辽宁省地质环境监测总站受凤城市国土资源局委托，对凤城市中兴铁矿闭坑矿山山体治理工程进行施工设计，并作出《凤城市中兴铁矿闭坑矿山破损山体治理工程施工设计》，该施工设计于2014年1月20日通过专家评审。该施工设计报告中，可以看出存在四大堆物质，以及被压覆坑口、堆放物的相关数据。2013年9月15日，凤城市国土资源局（甲方）与辽宁省地质矿产局辽东勘察院（乙方）签订《“青山工程”矿山地质环境综合治理施工合同》一份，约定乙方负责对通过招标取得的凤城市“青山工程”中兴铁矿施工项目进行施工，工期自合同签订之日起至2013年10月30日。后辽宁省地质矿产局辽东勘察院对凤城市中兴铁矿矿山实施了回填压覆工作，涉案四大堆物质被回填压覆。丹东市政府作出的《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》中记载，补偿办法为置换或评估，采矿权、探矿权确实无法实施置换补偿的，进行评估补偿。该报告第四条第6项记载：“丹大、沈丹铁路压覆矿企业动迁，核量以八方签字和评估报告为依据，严格履行验工计价手续。”凤城市政府作出的《凤城市沈丹铁路客运专线项目建设压覆矿山企业补偿实施方案》中记载：补偿办法为可以置换的实施置换，无法置换的评估补偿。该方案中记载对矿权、企业附着物、经营损失及停工停产损失进行补偿。其中对企业附着物的补偿根据各企业实际情况，通过评估确定予以补偿，地上，地上附着物补偿损失及停工停产损失补偿办法由铁建办负责解释。2014年4月12日，凤城市中兴铁矿与包括国土资源局、凤城市政府、镇政府、村委会、村民组、铁路指挥部、施工单位、设计单位、监理单位、核量单位在内的十方机构，共同对沈丹铁路客运专线压覆凤城市中兴铁矿矿山应补偿评估项目进行现场核量，并制作核量表，由各方负责人签字确认。该核量表第8页中记载，白云岩矿石，待实测后评估。木材支护巷道、照明电缆两项的备注载明，被青山工程覆盖。2014年4月1日，凤城市政府以凤城市铁路建设领导小组办公室名义作为委托方（甲方）与受委托方鞍山正大资产评估事务所（乙方）签订《评估业务约定书》，凤城市中兴铁矿在该约定书中被列为“被评估方”（丙方）。该约定书第二条评估对象及评估范围载明：矿权补偿、企业附着物补偿、经营损失及停工停产损失补偿及其它应补偿的项目。2014年4月25日，鞍山正大资产评估事务所作出《凤城市中兴铁矿核实沈丹铁路客运专线建设压覆矿山所涉及的5项损失货币补偿项目资产评估报告书》，该评估报告书第4页中记载，评估对象为企业停止营业造成的5项损失。评估范围为依据《凤城市沈丹铁路客运专线项目建设压覆矿山企业补偿实施方案》确定凤城市中兴铁矿5项损失所涉及的货币补偿市场价值项目，其中第5项为矿山企业压覆地上附着物涉及的房屋建（构）筑物、机器设备、管道和沟槽、林地等固定资产和存货的经济损失。该评估报告的基准日为2014年4月10日。该评估报告的评估结论为：在评估假设前提下，并在实施了资产评估程序和方法后，委估的资产在评估基准日2014年4月10日的货币补偿评估值为10633.65万元。其中对涉案四大堆白云岩矿石存货的价值为4539.13万元，对白云岩矿石进行评估的评估依据系2014年4月辽宁省第七地质大队出具的《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况说明》。2014年4月28日，辽宁省地质矿产局辽东勘察院及辽宁省第七地质大队受凤城市中兴铁矿委托，对凤城市中兴铁矿白云岩矿石因修建高铁实施青山工程而被回填压覆情况进行现场勘查实测工作，并作出《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况报告》。该回填压覆情况报告第二页中记载：“2013年我单位按政府要求，在为拟关闭矿区实施青山工程设计时，对区内地形地质及地上附着物、料等进行了勘查实测。本报告中提供的组图1（青山工程治理前）和凤城市中兴铁矿治理工程治理前测量平面图就是2013年实拍、实测资料。本次勘查测量时将2013年勘测数据作为客观依据，用来比对估算回填压覆白云岩数量。经实测的1堆-4堆大量为白云石，只有少量绿、蓝、黄色蛇纹石。2014年4月我队在原堆1-4位置进行勘查实测，四处石堆均已不见，同时测量该位置及周边地表标高，采集测量数据。本次估算依据2013年我队实施青山工程对堆1-4实测情况及测量数据，采用截椎体体积计算公式进行估算。”该报告经计算得出结果，考虑堆放松散系数1.4，实际堆放实料量为149954m3（堆1-4共计体积）÷1.4＝107110m3。2015年5月5日，辽宁省地质矿产局辽东勘察院及辽宁省第七地质大队共同出具《“凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆勘查测量报告”承诺书》，称两单位共同作出的《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况报告》是受政府相关部门和采矿权人委托，先后于2013年3月和2014年4月经过实际勘查测量，经比对计算得出的结果，同时承诺该情况报告中所列实测数据和图纸、图片及文字内容均客观、真实、准确，无伪造、编造、变造、篡改等虚假内容。2016年4月1日，辽宁省第七地质大队出具《关于撤销的声明》，称由于《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况报告及说明》存在格式不规范，用词不严谨等问题，且未经专家评审，特此声明撤销该报告及说明。2016年4月12日，凤城市公安局向凤城市政府提交《关于对中兴铁矿相关情况的汇报》。该报告称，辽宁省第七地质大队出具的《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况说明》，是在没有看到实物的情况下，以青山工程治理前的照片和测量平面图等相关数据为依据估算得出的结论，认定回填物为大理石没有证据，且辽宁省地质七大队已作出撤销上述情况说明的声明，故通过调查，得出初步结论：凤城市中兴铁矿在青山工程中被回填的四大堆物质应该是废弃的矿渣，而不是白云岩，评估报告中以《凤城市中兴铁矿白云岩矿石被回填压覆情况说明》为依据测算白云岩被压覆实际存量没有证据。2016年7月15日，丹东市人民政府召开第76次市政府业务会议，形成第20期《市政府业务会议纪要》。该会议纪要第7项决议事项为：对凤城市中兴铁矿白云岩大理石的补偿，以公安部门的调查结论为准，如企业有异议可走诉讼程序，依据法院判决结果给予补偿。2016年12月21日，凤城市政府以凤城市铁路建设领导小组办公室名义向凤城市中兴铁矿发出《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》。该通知称，经丹东市政府政府业务会议决议，对凤城市中兴铁矿白云岩大理石的补偿，以公安部门的调查结论为准，如企业有异议可走诉讼程序，依据法院判决结果给予补偿，因此依据该决议，对凤城市中兴铁矿白云岩大理石存货本次不予评估补偿。另查明，2011年9月28日，辽宁省人民政府作出辽政发[2011]30号政府文件《辽宁省人民政府关于青山工程的实施意见》，该文件明确确定市、县（市、区）政府是组织落实青山工程的责任主体。同年12月6日，丹东市政府作出丹政发[2011]42号政府文件《关于印发丹东市青山工程实施方案的通知》，并附《丹东市青山工程实施方案》，该实施方案第七条第（一）款第1项明确确定，各县（市）区政府是组织落实青山工程的责任主体。本案涉案“青山工程”的责任主体为凤城市人民政府。一审法院认为，凤城市中兴铁矿提起本案诉讼共提出三项诉讼请求，分别为：一、请求确认丹东市人民政府2016年7月15日的《丹东市政府业务会议纪要》（第20期）之（7）的议定事项违法；二、请求撤销凤城市政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》；三、判令丹东市政府、凤城市政府赔偿凤城市中兴铁矿没有给凤城市中兴铁矿补偿并将凤城市中兴铁矿白云岩大理石回填压覆给凤城市中兴铁矿造成的损失4539.13万元。针对凤城市中兴铁矿第一项诉讼请求，因丹东市人民政府作出的涉案会议纪要并未直接向凤城市中兴铁矿送达，并未外化对外产生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，应当依法裁定驳回凤城市中兴铁矿对该项诉讼请求的起诉。针对凤城市中兴铁矿第二项诉讼请求，通过本案证据可以认定，涉案四大堆物质是凤城市政府在实施“青山工程”过程中作为回填物被回填入矿坑中，虽然通过本案凤城市中兴铁矿提供的由十方签字的《凤城市中兴铁矿、硼矿动迁补偿评估核量表》、《评估业务约定书》、《评估报告书》等证据可以证明凤城市政府认可并承诺在铁路建设压覆矿石项目中对凤城市中兴铁矿的四大堆白云岩矿石进行补偿，但根据《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》、《凤城市沈丹铁路客专项目建设压覆矿山企业补偿实施方案》的规定，对铁路建设压覆矿山企业的补偿项目仅包括矿权补偿（采矿权和探矿权）、附着物补偿、经营损失及停工停产损失补偿，并不包含已开采的矿产品存货的补偿，即便凤城市政府承诺对矿产品存货进行补偿，也是不符合上述补偿实施方案的规定的，即对矿产品存货进行补偿是不合法的。因此，凤城市政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》虽理由欠妥，但结论并无不当，应当依法驳回凤城市中兴铁矿第二项诉讼请求。针对凤城市中兴铁矿第三项诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）……；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……。”第二十七条第二款规定：“人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。”本案中，凤城市中兴铁矿的第三项诉讼请求属单独提起行政赔偿诉讼，按照上述法律及司法解释的规定，其应当先行向凤城市人民政府申请处理赔偿事宜，而凤城市中兴铁矿提起本案诉讼前并未向被告就赔偿事宜申请先行处理，不符合上述法律及司法解释规定的条件，因此，依法应当驳回凤城市中兴铁矿该项诉讼请求的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项、第六十九条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条第（5）项、第二十七条第二款之规定，判决如下：一、裁定驳回凤城市中兴铁矿关于请求确认丹东市人民政府2016年7月15日的《丹东市政府业务会议纪要》（第20期）之（7）的议定事项违法及请求判令丹东市人民政府和凤城市人民政府赔偿没有给凤城市中兴铁矿补偿并将凤城市中兴铁矿白云岩大理石回填压覆给凤城市中兴铁矿造成的损失4539.13万元两项诉讼请求的起诉；二、驳回凤城市中兴铁矿请求撤销凤城市政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》的诉讼请求。案件受理费50元，由凤城市中兴铁矿负担。凤城市中兴铁矿上诉称，1、一审法院认定事实及适用法律错误。一审法院应当判决被上诉人赔偿上诉人4539.13万元。一审法院判决要求上诉人应当先向被上诉人凤城市人民政府申请赔偿事宜是错误的。根据《国家赔偿法》的立法本意及学理解释，上诉人在最初要求被上诉人予以补偿，其实已经履行了相关法律规定的前置程序。另外，通过本案中《丹东市政府业务会议纪要》第20期的会议纪要精神和内容可以明显看出以下问题。第一、上诉人已经逐级要求过两级政府进行补偿。第二、该《会议纪要》第七项明确说明，白云岩大理石的补偿，以公安部门的调查结论为准，如企业有异议可走诉讼程序，依据法院判决结果给予补偿。通过这一点，也恰恰说明上诉人该走的程序或该走的前置程序已经履行完毕。另外，只有“青山工程”涉及回填，而铁路压覆工程根本不存在回填问题，更加进一步证明曾经因“青山工程”被回填给上诉人造成损失，上诉人主张过权利的事实。也能证明，铁路压覆工程已经結束，补偿工作也予以完成，只有青山工程的赔偿没有完毕。故，上诉人通过一审法院主张权利是符合法律，也有事实依据的。2、赔偿主体应当是两名被上诉人共同承担。《丹东市政府业务会议纪要》第20期的会议纪要内容阐述到以公安机关调查结论为准。公安机关的调查结论恰恰明确写到关于青山工程的问题。同样说明两个问题。第一、市政府开会研究时青山工程已经施工完毕。第二、实施“青山工程”的主体除了凤城市政府以外还有丹东市政府。故，两名被上诉人应当共同承担赔偿责任。3、一审法院应当对《丹东市会议纪要》予以确认违法。该纪要已经对外产生法律效力。此处的法律效力并不能理解成需要全国人民知晓。该《会议纪要》的产生已经涉及包括上诉人在内的多家被征收、征用的企业。也因为该《会议纪要》产生，上诉人应有的赔偿没有得到。所以，该《会议纪要》产生了它本身应具有的法律效力。《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》应当予以撤销。该初评报告被政府要求撤销，本身是对上诉人合法权利的损害，初评报告是社会中介机构中立、独立完成的。在客观、独立做出的报告无故被政府要求修改，显然政府在干预公平。要求撤销该通知是对上诉人自己的保护。4、一审法院审理案件程序违法。在案件审理过程中，上诉人曾要求一审法院调取关于风城市中兴铁矿青山工程设计关于凤城市中兴铁矿青山工程设计报告及施工方案及监理报告和竣工验收档案。该证据不但能体现设计及施工方案还可以体现出上诉人诉请的主张，但一审法院不但没有调取该证据，也没有书面告知什么原因不予调取。另外，上诉人要求对被回填的物质进行鉴定，鉴定机构已经将鉴定协议书发送给上诉人后，一审法院又不组织双方进行鉴定，在上诉人多次催促的情况下审法院也不予理睬上诉人，一审法院的行为不仅存在程序违法，还违法的剥夺了上诉人的诉权。对此，上诉人继续要求二审法院调取关于风城市中兴铁矿青山工程设计报告及施工方案及监理报告和竣工验收档案及要求对被回填的白云岩大理石进行鉴定。综上，请求贵院依法撤销（2017)辽06行初9号行政判决书，改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。诉讼费由被上诉人承担。丹东市人民政府答辩称，1、丹东市政府案涉会议纪要是内部行为，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、案涉的四大堆“存货”是被“青山工程”回填的，与铁路建设压覆矿山补偿无关。3、上诉人因“青山工程”提出的赔偿诉讼请求与丹东市政府无关。综上，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，二审法院应当依法维持原判。凤城市人民政府答辩称，1、上诉人称已履行了向政府申请赔偿的前置程序，无事实依据。2、一审判决认定凤城市政府实施青山工程过程中将四大堆物质回填入矿坑中，证据不足。3、一审判决程序合法。综上，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，不应予以支持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，凤城市中兴铁矿在本案中提出的诉讼请求分别为：一、请求确认丹东市人民政府2016年7月15日的《丹东市政府业务会议纪要》（第20期）之（7）的议定事项违法；二、请求撤销凤城市政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》；三、判令丹东市政府、凤城市政府赔偿凤城市中兴铁矿没有给凤城市中兴铁矿补偿并将凤城市中兴铁矿白云岩大理石回填压覆给凤城市中兴铁矿造成的损失4539.13万元。该三项诉讼请求虽然系对多个行为提出起诉，但各项诉求之间存在关联事实等特殊情况，且出于诉讼经济的便宜考虑，一审法院将该三项诉讼请求在本案中一并审理并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，丹东市人民政府作出的涉案会议纪要并未直接向凤城市中兴铁矿送达，并未外化对外产生法律效力，故一审裁定驳回凤城市中兴铁矿对其第一项诉讼请求的起诉符合前述司法解释的规定。本案中，根据案涉《铁路项目建设压覆矿山企业动迁补偿实施方案》、《凤城市沈丹铁路客专项目建设压覆矿山企业补偿实施方案》的规定，对铁路建设压覆矿山企业的补偿项目仅包括矿权补偿（采矿权和探矿权）、附着物补偿、经营损失及停工停产损失补偿，并不包含已开采的矿产品存货的补偿，凤城市人民政府作出的《关于修改凤城市中兴铁矿初评报告的通知》虽理由欠妥，但结论并无不当，故一审法院驳回凤城市中兴铁矿的第二项诉讼请求亦无不当。本案中，凤城市中兴铁矿提出前述第三项诉讼请求属于单独提起行政赔偿诉讼的情形，根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律及司法解释的相关规定，其应当先行向凤城市人民政府申请处理赔偿事宜，而凤城市中兴铁矿提起本案诉讼前并未向被告就赔偿事宜申请先行处理，故一审法院驳回凤城市中兴铁矿针对该项诉讼请求的起诉符合前述法律及司法解释的规定。凤城市中兴铁矿关于一审法院认定事实及适用法律错误的主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由凤城市中兴铁矿负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十月三十日法官助理黄忠学书记员曲宏