安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终939号 上诉人（一审原告）合肥正日机电设备厂，住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园柳红路****厂房，统一社会信用代码91340103X1031138XX。 法定代表人温跃权，该厂厂长。 上诉人（一审原告）安徽嘉越印务有限责任公司，住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园新台路，统一社会信用代码913401001489729657(1-1)。 法定代表人孙玉琼，该公司总经理。 上诉人共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟，该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 合肥正日机电设备厂（以下简称正日机电厂）、安徽嘉越印务有限责任公司（以下简称嘉越公司）因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）企业搬迁通告一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》(以下简称《补偿办法》)，明确了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布《通告》，称庐阳区政府决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁，并明确了搬迁范围和搬迁对象以及转型工作要求。该《通告》载明：“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停”。正日机电厂、嘉越公司的厂房在该《通告》载明的搬迁范围内，均未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。正日机电厂、嘉越公司以上述《通告》侵犯其合法权益为由，诉至该院，请求撤销该《通告》。 一审法院认为，正日机电厂、嘉越公司主张案涉《通告》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的该《通告》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。就《通告》的性质而言，其属于行政告知行为，并不直接设定搬迁对象的实际权利义务。关于《通告》所涉及的“对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处”内容，该院认为，行政机关严格执法本身即是依法履职的应有之意，并不对当事人的权利义务产生影响。而关于“严禁继续对外租赁厂房”、“行政审批事项一律暂停”的内容，虽然具有一定行政色彩，考虑到该通告仅为告知，该内容不具有对搬迁对象的强制效力。如果在搬迁工作具体实施过程中存在违法行政行为等情形，当事人亦可另行主张违法。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，正日机电厂、嘉越公司均未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对其实施强制搬迁或适用该《通告》，其在是否适用该《通告》的内容签订搬迁协议的问题上仍具有选择权。正日机电厂、嘉越公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但该行为属于行政机关依法履职的内容，不能据此认定《通告》对其存在强制适用，其若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《通告》并未对正日机电厂、嘉越公司的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，故正日机电厂、嘉越公司的起诉不符合法定条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（八）项的规定，裁定驳回正日机电厂、嘉越公司的起诉。 正日机电厂、嘉越公司上诉称，一审法院认定案涉《通告》系行政告知行为，不是行政强制行为，没有对上诉人的权利产生实质影响，属于事实认定错误。告知行为是指行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、建议等性质的行为。行政告知与行政强制最大的区别在于，行政告知行为不对行政相对人产生强制性效果，行政相对人拥有自由选择权，行政相对人不会因为没有遵循告知内容受到任何不利影响。案涉《通告》明显具有强制性且对上诉人的权利产生了实质影响。首先，案涉《通告》的内容具有强制性。该《通告》第一条对庐阳区大杨产业园转型升级项目的搬迁范围作出了明确界定（东至四里河路，西至合淮路，南至董铺水库、大房郢水库溢洪道，北至大杨南路），同时对《通告》发布之日起搬迁人的相关经营活动进行了告知和强制约束，如该《通告》第三条第（二）项规定，严禁搬迁人继续对外出租厂房；第（四）项规定，搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停等，这些均为强制性的命令和要求，根本不仅仅是一个行政告知行为。根据行政许可法的规定，行政许可程序依行政相对人申请启动，经过法定程序审查后决定是否作出行政许可行为，根据该《通告》的内容，园区内企业所有申请许可的行为均将无法得到实现，仅依据一纸《通告》就将园区内的一切行政审批事项暂停，明显与法律相悖。一审裁定认为该《通告》只是一份行政告知文件，内容为倡议性质，不具有强制性，对上诉人权利义务未产生实质影响的观点，没有立足于文件内容，没有尊重客观事实，事实认定不清。其次，该《通告》对上诉人的合法权益产生了显著的实际影响。上诉人的厂房位于大杨产业园，属于本次搬迁范围。自案涉《通告》发布后，被上诉人临时组建的搬迁领导小组以各种理由对上诉人进行的行政查处与本次搬迁具有显著的因果关系，并非正常行使行政执法权。正是因为此次搬迁活动，消防、环保等部门等才会对园中合法经营的企业开展如此频繁的行政查处行为，利用行政机关的优势地位对上诉人进行施压，强迫上诉人签订搬迁协议，进而达到征收的目的。目前，大杨产业园转型升级搬迁领导小组依据该《通告》实施的一系列行为，导致原本的租赁企业纷纷与上诉人终止租赁合同，厂房无法进行正常的出租，企业自身也无法进行正常的经营活动，这严重侵害了上诉人的企业经营自主权，致使上诉人遭受了巨大的经济损失。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人作出的《通告》只是倡导搬迁对象自愿搬迁，不具有强制性，不是征收程序，对被答辩人权利义务并未产生影响，不属于行政诉讼受案范围。大杨产业园转型升级搬迁工作，旨在通过协商的方式，倡议企业自愿搬迁。该《通告》属于行政告知行为，并不直接设定搬迁对象的实际权利义务。关于《通告》所涉及的“对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处”内容，为行政机关依法履行职责的应有之意，并不对当事人的权利义务产生影响。关于“严禁继续对外租赁厂房”、“行政审批事项一律暂停”的内容，仅为告知性内容，不具有对搬迁对象的强制效力。被答辩人尚未签订搬迁协议，该《通告》对其并不适用，并未对其权利义务产生实际影响。 二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁，被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。被答辩人尚未签订搬迁协议，答辩人亦未对其强制搬迁或适用该《通告》，被答辩人在是否适用该《通告》签订搬迁协议的问题上仍有选择权。被答辩人主张答辩人依据上述《通告》和《补偿办法》实施的搬迁行为并没有发生，故其认为答辩人实施搬迁行为违法，没有事实依据。 三、大杨产业园转型升级搬迁是为了响应国家有关产业转型升级的政策要求，有利于推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，符合公共利益，符合《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》《安徽省人民政府办公厅关于促进全省开发区转型升级的实施意见》《安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》的精神和要求。 四、被答辩人的起诉已超过法定期限，依法应驳回起诉。根据行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2019年5月31日，答辩人在大杨产业园区对《通告》进行公示张贴，被答辩人在诉状中自认其于2019年6月已知晓《通告》以及《补偿办法》，故其于2020年5月21日提起本案诉讼已超过法定期限，依法应驳回其起诉。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原裁定。 一审原告正日机电厂、嘉越公司向一审法院提供了以下证据： 证据一：1、正日机电厂营业执照复印件和温跃权身份证复印件各一份；2、嘉越公司营业执照复印件和孙玉琼身份证复印件各一份，证明两原告主体适格。 证据二：1、正日机电厂和嘉越公司的《国有土地使用权证》复印件各一份（合国用（2005）第X号，合国用（2004）第X号）；2、正日机电厂和嘉越公司的安徽省合肥市国有土地使用权出让申报书复印件一份及正日机电厂的征地补偿协议复印件一份；嘉越公司《建设用地规划许可证》复印件一份；3、大杨产业园入园企业土地款收取情况表复印件一份；4、正日机电厂《房地权证》复印件贰份（合产字第X号、合产字第X号），嘉越公司《房地权证》复印件肆份（合产字第X号、合产字第X号、合产字第X号、合产字第X号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、正日机电厂依法享有8.59亩国有土地的使用权，7840.3平方米建筑物的所有权，嘉越公司依法享有16.56亩国有土地的使用权，3135.66平方米建筑物的所有权；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。 证据三：《通告》复印件一份，证明：1、被告未作出书面房屋征收决定并予以公告；2、原告属于本次搬迁范围和对象；3、被告作出的《通告》未进行征求公众意见的程序；4、《通告》缺乏必要的实质内容和形式要件。 证据四：1、庐阳区政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、庐阳区政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件3份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。 证据五：合肥倾色艺术文化传播有限公司出具的退租说明等复印件一份；安徽骋越体育用品有限责任公司解除租房合同协议等复印件一份。证明因为大杨产业园搬迁导致正日机电厂原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，正日机电厂遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。 证据六：视频打印件5张；照片复印件3张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 证据七：合肥市庐阳区环境保护局出具的行政执法责令改正通知书、解除查封（扣押）决定书及相关照片复印件一份，证明嘉越公司拒绝签订搬迁和评估承诺书，执法组强行查封扣押公司印刷设备、拆除公司建筑物。 证据八：单方终止租房合同的情况说明附房屋租赁合同复印件两份，证明因为大杨产业园搬迁导致嘉越公司原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，嘉越公司遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。 证据九：大杨产业园规划策略图复印件一份，证明大杨产业园搬迁范围内已经有了清晰可见的规划策略，此次搬迁也是为了实现该规划策略，并非被告所言该搬迁只是倡导性的项目，促进企业转型升级。 证据十：大杨产业园转型升级已承诺搬迁企业名单，证明大杨产业园内大量企业已经搬迁。 证据十一：照片若干张；政府工作人员强迫嘉越公司搬迁光盘两份，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫嘉越公司进行搬离，嘉越公司的合法权益已经受到侵害。 一审被告庐阳区政府向一审法院提交的证据有： 证据一：《通告》《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。 证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年5月起诉已超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人庐阳区政府决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁，为此作出案涉《通告》。该《通告》系其搬迁决定内容的载体，是其将搬迁决定内容告知搬迁对象的一种送达方式。上诉人正日机电厂、嘉越公司属于该《通告》确定的搬迁对象，其对该《通告》不服，实质上是对庐阳区政府作出的大杨产业园转型升级企业搬迁决定不服。正日机电厂、嘉越公司提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围，关键要看案涉《通告》的内容对其权利义务是否产生了实际影响。 庐阳区政府为了响应国家有关产业转型升级的政策要求，推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，当然可以通过给予合理补偿的方式，倡导、鼓励园区内企业搬迁。但这种搬迁并非法定征收，故应当尊重企业意愿，由企业根据自身发展需求和能获得的补偿情况等，自主决定是否搬迁。企业不愿搬迁的，不应因此受到任何不利影响。大杨产业园内的企业对其厂房依法享有所有权，其有权自主决定是否对外租赁；大杨产业园内的相关行政审批事项，依法亦应由具有法定审批职权的行政机关根据相对人的申请，依照法律、法规规定的条件和程序自主作出决定。庐阳区政府作出的案涉《通告》，严禁各搬迁对象继续对外租赁厂房、对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停，已经对搬迁对象权利义务产生了实际影响，故正日机电厂、嘉越公司提起的本案诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。案涉《通告》作出于2019年5月29日，该《通告》中并未告知搬迁对象起诉期限，故正日机电厂、嘉越公司于2020年5月21日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 综上，一审裁定认定事实清楚，但以庐阳区政府作出的《通告》对正日机电厂、嘉越公司的权利义务不产生实际影响为由驳回其起诉，适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销合肥市中级人民法院（2020）皖01行初180号行政裁定； 二、本案指令合肥市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十月二十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……