浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1153号 上诉人（原审原告）郑国炳，男，1985年12月16日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路**。 法定代表人王光华，市长。 委托代理人杨建伟，该府工作人员。 委托代理人刘惠献，浙江达正（江山）律师事务所律师。 浙江省衢州市中级人民法院审理郑国炳诉江山市人民政府（以下简称江山市政府）请求履行征收补偿安置法定职责一案，于2020年4月23日作出（2020）浙08行初1号行政判决。郑国炳不服，提出上诉。本院于2020年6月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2007年7月11日，郑国炳父亲郑日勇作为交款人就坐落在××街道××村青塘顶的涉案房屋向江山市规划建设局缴纳罚没款金额19831元。2015年1月22日，江山市政府发布江政征字〔2015〕2号《征收土地方案公告》，涉案房屋位于该公告确定的征收范围内。2016年12月29日，郑日勇作为被拆迁人就涉案房屋与拆迁人江山城投公司（甲方）签订《临时建筑拆除货币补偿协议》，约定“乙方郑日勇服从城市建设需要，同意将坐落在××街道××村青塘顶的临时建筑，交给甲方拆除。经核实、丈量被拆除临时建筑面积117.69㎡，建筑占地面积117.69㎡……，甲方补偿乙方各项费用和金额共计102668.78元。”2017年11月28日，郑国炳向江山市政府邮寄《安置补偿申请书》，主张位于江山市××街道××村青塘顶的上述房屋系郑国炳2013年2月24日通过《分家协议》获得，请求就上述房屋对郑国炳依法履行征收补偿职责。江山市政府未作出答复。郑国炳不服，于2018年4月25日向本院提起行政诉讼，请求法院判决确认江山市政府不履行职责违法并判令江山市政府限期处理郑国炳向其提出的补偿安置申请。本院于2019年10月10日作出（2019）浙08行初4号行政判决，确认江山市政府针对郑国炳的补偿安置申请逾期未予答复的行为违法；责令江山市政府在限期之内针对郑国炳的安置补偿申请作出处理。2019年11月18日，江山市政府对郑国炳作出《关于对郑国炳答复》，称江山城投公司与郑国炳父亲郑日勇就涉案房屋补偿事宜签订了《临时建筑拆除货币补偿协议》。协议签订时，郑国炳及其父亲同时在场。协议签订后，江山城投公司依据该协议进行货币补偿并对该房屋实施拆除。涉案房屋已经办理过补偿手续，同一房屋不能获得两次补偿，故对补偿要求不予满足。郑国炳不服该答复，起诉请求判令：1.撤销江山市政府作出的《关于对郑国炳答复》；2.江山市政府限期对郑国炳位于金家村清塘顶的房屋依法履行征收补偿职责。 原审法院认为：本案系郑国炳起诉江山市政府不履行征收补偿法定职责案件，本案的主要争议焦点在于江山市政府对涉案房屋是否负有征收补偿法定职责，江山市政府对涉案房屋是否履行了征收补偿法定职责。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。而且在郑国炳之前起诉江山市政府不履行涉案房屋征收补偿安置法定职责案中，浙江省高级人民法院在（2018）浙行终1503号行政裁定中认为，江山市政府作为集体土地征收组织实施者，负有在合理期限内对涉案补偿安置事宜作出相应决定的职责。因此，江山市政府对涉案房屋负有征收补偿法定职责。 关于江山市政府对涉案房屋是否履行了征收补偿法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款、第三款以及原江山市国土资源局发布的〔2015〕2号征地补偿安置方案公告，原江山市国土资源局系涉案征收项目征地补偿安置方案的具体实施单位，而江山市××街道××村棚户区改造项目征收集体土地房屋拆除补偿安置方案中确定江山城投公司作为涉案征收项目的拆迁人，江山城投公司据此与郑日勇签订《临时建筑拆除货币补偿协议》，应当视为江山城投公司受原江山市国土资源局委托，故江山城投公司确定郑日勇系涉案房屋产权人，并与其签订《临时建筑拆除货币补偿协议》，依据该协议向郑日勇支付补偿款，均系受原江山市国土资源局委托而履行征收补偿职责，基于江山市政府与原江山市国土资源局之间的上下层级关系，以及江山市政府系土地征收组织实施者与原江山市国土资源局系征地补偿安置方案具体实施单位的关系，可以认定江山市政府已经履行了涉案房屋的征收补偿职责。至于郑国炳主张涉案房屋系其所有，郑日勇无权签订补偿协议等问题，均是对征收部门履行征收补偿职责行为的异议，而非对不履行征收补偿法定职责的异议，因本案系不履职之诉，审理的范围仅限于征收部门是否履行了征收补偿法定职责，至于征收部门履行征收补偿职责的行为事实依据是否充分、法律适用是否正确、程序是否合法等都不属于本案审理范围，故对征收部门认定涉案房屋系郑日勇所有、《临时建筑拆除货币补偿协议》是否合法有效等履职行为的合法性问题本院不予评判。 江山市政府作出《关于对郑国炳答复》，系依据生效判决确定的履行义务而作出，其实质是告知郑国炳对涉案房屋已经履行了征收补偿职责，并未对郑国炳设定新的权利义务，郑国炳主张该答复严重侵害其合法权益，无事实依据。其诉请撤销该答复，本院不予支持。 综上，江山市政府已经履行了涉案房屋的征收补偿职责，郑国炳主张江山市政府未履行征收补偿法定职责与事实相悖，而且《临时建筑拆除货币补偿协议》已经履行完毕，协议效力至今未被否定，在已实施的征收补偿行为合法性未被否认的情形下，郑国炳请求判令江山市政府履行征收补偿职责，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑国炳的诉讼请求。 郑国炳上诉称：一、一审法院未针对被诉行政行为进行全面审查。本案上诉人诉请人民法院判令被上诉人履行征收补偿职责。涉案房屋系上诉人于2013年2月24日订立《分家协议》所得，该协议经签字后，由江山市公安局城北派出所盖章备案，并经浙江省江山市人民法院（2016）浙0881民初5381号民事调解书再次确认。因江山市××街道××村棚户区改造项目，上诉人的房屋被纳入到征收范围之内。2017年5月26日，征收方在未依法与上诉人达成补偿安置协议情况下对上诉人房屋进行强制拆除，并未获得任何安置补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，人民法院经过审理认为行政机关应当作出相应的行政行为而不作出的，人民法院应当判决行政机关作出行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，上诉人理应获得相应的安置补偿。人民法院在行政案件审理中应遵守全面审查原则，对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。被上诉人没有依法履行征收补偿职责，存在违法之处，人民法院可以判决其限期依法履行征收补偿职责。一审法院认为“审理的范围仅限于征收部门是否履行了征收补偿，至于征收部门履行征收补偿职责的行为事实依据是否充分，法律适用是否正确，程序是否合法等都不属于本案审理范围”则完全违背该全面审查原则。二、一审法院错误认定被上诉人已经履行涉案房屋的征收补偿职责。一审法院依据江山城投公司与郑日勇签订《临时建筑拆除货币补偿协议》而认定被上诉人已经履行涉案房屋的征收补偿职责系事实认定错误。上诉人曾于2017年8月23日向浙江省衢州市柯城区人民法院起诉撤销《临时建筑拆除货币补偿协议》，案件审理中江山城投公司确认签订补偿协议的行为完全由公司自行作出，没有接受任何行政机关的指令或委托，不是代表政府实施的征收补偿行为，属于双方自愿签订的民事协议。柯城区人民法院据此以“协议双方均非行政机关，不属于行政协议范围，非行政诉讼的受案范围，原告起诉缺乏事实根据”为由，裁定驳回起诉，故《临时建筑拆除货币补偿协议》非行政协议，一审法院依据该协议认定被上诉人已经履行涉案房屋的征收补偿职责系事实认定错误原审行政判决书认定事实不清，适用法律不当，驳回原告诉讼请求错误。请求撤销一审判决及被诉答复，判令被上诉人限期对上诉人位于金家村清塘顶的房屋依法履行征收补偿职责。 江山市政府答辩称：一、涉案房屋已被征收，不应再次对其征收。征收的实质是国家基于公共利益的需要，提前收回土地使用权并对土地使用权人的损失（包括地上房屋等）进行合理补偿，是房屋权利人处分房产并获得相应补偿的过程。“一房不能二卖”，同样一房也不能获得两次征收补偿。2016年12月29日上诉人郑国炳父亲郑日勇与江山城投公司签订涉案房屋《临时建筑拆除货币补偿协议》时，上诉人郑国炳在场，看到郑日勇签订协议的全过程。原审法院已经认定：原江山国土资源局发布的征收补偿公告，原江山国有资源局系征收实施单位，城投公司系受国土局的委托，与郑日勇签订补偿协议并实施征收，故涉案房屋已被征收获得补偿。上诉人郑国炳明知涉案房屋已被征收，其要求给予再次征收补偿，无事实和法律依据。二、本案审理是否履行征收职责，而“履行征收职责是否合法”不属于本案审理范围，原审判决不违反全面审查原则。“一行为一诉”是行政诉讼的基本原则，即一个行政诉讼只审理一个行政行为。数个行政行为只有符合行政诉讼法或司法解释规定的条件才可以合并审理。“是否履行征收职责”属行政不作为之诉，主要审查行政机关是否具有处理职权，是否已作出处理。而履行征收职责合法性诉讼是行政机关作出行政行为后，行政行为是否合法的问题，属于行政作为之诉。“行政不作为”和“行政行为”系两个相互排斥的诉请，不能同时成立，不符合合并审理的法律规定。起诉时上诉人仅要求答辩人对涉案房屋履行征收职责，即其主张答辩人未履行征收职责，属行政不作为之诉。而征收协议是否合法属行政征收行为作出之后，要求对征收合法性的确认，属于行政作为之诉。而本案因上诉人要求答辩人履行征收职责而引起，故本案只审理涉案房屋是否已征收的问题，而不审理征收协议是否合法或履行是否正当的问题。原审认为征收部门履行征收职责的行为事实依据是否充分、法律适用是否准确、程序是否合法等都不属于本案审理范围，是完全正确的。行政诉讼“全面审理”是对涉案行政行为关于合法性、合理性及程序正当性进行全面审查，而不是指将多个行政行为不加区分地合并审查。由于“行政不作为之诉”和“行政行为合法性之诉”不能合并审理的，因此上诉人将原审判决不审理征收协议的合法性理解为“对行政行为未尽全面审理”，是对法律规定的错误理解。三、上诉人反复提起行政诉讼，构成滥诉，应当予以驳回起诉。上诉人全程参与征收协商、协议签订全过程，即上诉人在明知涉案房屋已被征收、补偿已获取的情况下，却掩盖其明知的事实，谎称在其不知情的情况房屋被强行拆除，然后又多次提起行政诉讼，上诉人的行为构成滥诉，应当驳回其起诉。因上诉人父亲郑日勇已获取补偿款，上诉人正确维权方式是向其父亲追索补偿款，行政诉讼不能解决其实体权益的诉求。综上，答辩人认为上诉人上诉请求及上诉理由没有法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本院生效裁判已确认江山市政府对涉案房屋具有安置补偿职责，双方当事人对此亦无异议。本案的争议焦点为江山市政府就涉案房屋是否对郑国炳负有安置补偿法定职责。经查：涉案房屋因系未经审批建造，故未作不动产权属登记。在此情况下，江山市政府在对涉案集体土地上房屋进行征收过程中，根据原江山市规划局对涉案未经登记建筑作处罚时开具的罚没款票据所载的被处罚人为郑国炳之父郑日勇，认定郑日勇为涉案房屋的被拆迁人，并无不当。且江山市政府提供的郑日勇签订《临时建筑拆除货币补偿协议》时的现场照片等证据反映，签订该协议时郑国炳本人在场，并未对郑日勇与江山城投公司签订涉案房屋《临时建筑拆除货币补偿协议》及协议内容提出异议，故可认为郑国炳当时对认定郑日勇为涉案房屋的被拆迁人及协议内容均予认可。鉴于涉案征收项目的拆迁人江山城投公司已就涉案房屋的拆迁补偿与郑日勇签订了《临时建筑拆除货币补偿协议》并已履行，故江山市政府已履行法律规定的拆迁补偿职责。郑国炳再提起本案诉讼要求江山市政府就涉案房屋对其履行拆迁补偿职责，缺乏事实和法律依据，不能成立。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郑国炳的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑国炳负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年十月十四日 书记员  许亚芬