辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终466号上诉人（一审原告）朝阳三强液化气站，住所地辽宁省朝阳县柳城街道拉拉屯村。法定代表人张立新，站长。委托诉讼代理人段佳丽，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）朝阳县人民政府，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕京街**。法定代表人刘力东，县长。委托诉讼代理人董恒，朝阳县司法局工作人员。委托诉讼代理人赵东北，朝阳县环境保护局工作人员。朝阳三强液化气站与朝阳县人民政府行政赔偿一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月23日组织双方当事人进行了询问。上诉人朝阳三强液化气站法定代表人张立新及其委托诉讼代理人段佳丽，被上诉人朝阳县人民政府委托诉讼代理人董恒、赵东北，到庭参加询问。一审法院经审理查明，朝阳三强液化气站于1999年12月7日与朝阳县柳城乡拉拉屯村民委员会签订了《液化气站租赁土地合同》，租用土地面积2400平方米用于建液化气站使用，期限30年。朝阳市人民政府1999年12月29日作出朝政土字[1999]58号《关于朝阳县实施土地利用总体规划用地的批复》，同意拉拉屯村占用本集体土地0.2400公顷作为朝阳三强液化气站的建设用地。原告于2000年1月取得集体土地建设用地使用证，2000年1月24日，辽宁省建设厅作出了同意朝阳县柳城乡三强液化气站新建液化气储灌站的批复，2000年5月经批准取得朝阳县城乡规划建设管理办公室颁发的村镇规划选址意见书和朝阳县人民政府颁发的建设用地规划许可证，2000年6月取得朝阳县城乡规划建设管理办公室颁发的建设工程规划许可证，2000年7月6日，经朝阳市、县两级劳动部门审批同意进行液化石油气充装站建站。2000年10月19日取得朝阳市消防局颁发的易燃易爆化学物品消防安全许可证，于2000年11月16日，在工商部门登记成立的个人独资企业取得营业执照，2006年12月21日取得了有朝阳县建设局颁发的村房字第20061328、20061328两份房屋所有权证，2012年12月取得了朝阳市住房和城乡规划建设委员会颁发的燃气经营许可证。2014年8月13日取得了辽宁省质量技术监督局颁发的辽宁省气瓶充装许可证。2016年7月12日，被告以原告液化气站所处位置（BL3-01-05号地块，商住混合用地），不符合朝阳规划指导委员会审议通过的企业所述区域控制性详细规划和城市设计方案、不符合朝阳柳城服务业集聚区总体规划要求。属于不满足《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号）“四条红线”中规划选址的具体要求，符合“三个一批”中“依法关闭一批”的条件，向原告作出并下达了《关闭决定告知书》（朝县政关听告字[2016]第001号）及《关闭决定听证告知书》（朝县政关听告字[2016]第001号）。2016年7月13日原告提出听证申请。被告于2016年7月16日向原告发出听证通知书，并于2016年7月25日举行听证。2016年8月1日，被告对原告作出（朝县政发[2016]17号)《朝阳县人民政府关于关闭朝阳三强液化气站的决定》，该决定交代了复议及诉讼救济权利。因原告未自行卸载、拆除生产设备，被告于2016年9月19日作出代履行决定书。2016年9月20日，朝阳县人民政府组织相关部门对原告朝阳三强液化气站生产设备及地上物进行了强制拆除。原告诉讼至本院，要求被告对其被强制拆除合法企业财产6,685,783.19元及停产停业损失10,357，200元进行赔偿。一审法院认为，朝阳县政府依据根据《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号）及朝阳市规划指导委员会审议通过的企业所述区域控制性详细规划和城市设计方案和朝阳柳城服务业集聚区总体规划要求，对不符合环境要求和规划要求的企业具有作出关闭决定的法定职权。但应对被关闭的企业的合法财产及停产停业损失给予相应的补偿。从原告所提交的证据能够证明朝阳三强液化气站的建设经相关部门进行了合法审批，属依法成立的公司且经营合法。但按新的朝阳县规划调整，其企业存在重大安全隐患及不符合环保要求，被告据此作出的关闭决定符合法律规定。但在未对合法企业关闭作出补偿及未依照法定程序即对原告企业进行强制拆除的情况下，应对原告的合法权益的损失，采取补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决被告朝阳县人民政府于本判决生致后两个月内对原告朝阳三强液化气站被强制拆除的合法财产及停产停业损失作出补偿。案件受理费50元，由被告朝阳县人民政府负担。朝阳三强液化气站上诉称：1.请求撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初64号行政判决；2.请求依法作出行政赔偿判决；3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：朝阳市中级人民法院作出（2019)辽13行初168号《行政判决书》已确认被上诉人朝阳县人民政府于2016年9月20日对上诉人朝阳三强液化气站进行强制拆除的行政行为违法。上诉人据此提起诉讼要求赔偿，一审法院以“按新的朝阳县规划调整，其企业存在重大安全隐患不符合环保要求，被上诉人据此作出的关闭决定符合法律规定，但其未对合法企业关闭作出补偿及未按照法定程序即对上诉人企业进行强制拆除的情况下，应对其上诉人的合法权益的损失采取补救措施，判决其在本判决生效后两个月内对上诉人朝阳三强液化气站被强制拆除的合法财产及停产停业损失作出补偿”为由，作出涉案的判决书错误。(一）一审法院将被上诉人因违法行为应当承担的赔偿责任，以作出补偿的形式判决确定上诉人合法财产以及停产停业的损失，属于认定事实不清，适用法律错误。首先，从法律概念上来讲。行政赔偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因违法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。而行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。由此可知，其适用的前提不同，一审法院将其赔偿问题与补偿问题相混淆，直接将被上诉人的违法行为判决以补偿的形式采取补救措施，明显缺乏事实和法律依据；其次，从起因上来看。行政补偿的起因源于行政机关的合法行为，行政赔偿的起因源于行政机关的违法行为。结合本案，被上诉人强制拆除上诉人企业已被朝阳市中级人民法院判决确认违法，那么，本案就应当适用《国家赔偿法》之规定，对其违法行为作出赔偿判决。因此，一审法院直接要求被上诉人下达补偿的判决，明显缺乏事实根据，且前后自相矛盾；再次，从行政行为的性质上看。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定性和谴责性的含义。而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关作出补偿决定属于具体行政行为，两者的性质并不相同。综上，一审法院将被上诉人违法强拆上诉人企业的行为判决以补偿的方式作出，显然是将违法行为的赔偿问题与合法行为的补偿问题相混淆，意图将行政机关的行政行为合法化，其作出的判决缺乏事实依据和法律依据，应当予以撤销。(二）一审法院以被上诉人作出的朝县政发【2016】17号《朝阳县人民政府关于关闭朝阳三强液化气站的决定》（以下简称关闭决定）符合法律规定，对其涉案区域存在征收拆迁纠纷避而不谈，要求被上诉人对其违法强拆行为作出补偿，属认定事实错误。结合本案，2014年1月29日辽宁省人民政府作出《辽宁省人民政府关于朝阳县2013年度第70批次建设用地的批复》(辽政地【2014】215号），同年2月10日被上诉人作出《关于征收土地方案公告》。由于补偿安置问题未达成一致意见，2016年4月20日朝阳县房屋征收管理办公室作出《领取提存款通知书》，2016年5月5日朝阳县国土资源局作出《限期交付土地的决定》，同年8月1日，被上诉人对上诉人作出《关闭决定》，由此可知，本案实际上涉案的纠纷是由于征收补偿安置纠纷引起的，并非被上诉人声称的根据《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发【2015】108号）及朝阳市规划指导委员会审议通过的企业所述区域控制性详细规划和城市设计方案和朝阳柳城服务业集团集聚区总体规划要求，才作出的关闭决定。一审法院未查明本案基本事实，且适用法律错误的情况下，作出的判决应当依法予以撤销。朝阳县人民政府答辩称：请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。朝阳县三强液化气站是我县招商引资企业，截止拉拉屯村土地被征占之前，三强液化气站没有进行过土地招拍挂，相关环保，消防审批也不健全。2014年1月29日，省人民政府辽政地（2014）215号批复，决定征收拉拉屯村集体土地8.4223公顷。作为朝阳市实施市级规划建设用地，三强液化气站所租赁土地就包含在其中。2014年2月10日，朝阳县政府发布征收土地方案公告，确定拉拉屯村8.4223公顷土地已被依法征收，同时公布了土地和地上附着物青苗补偿标准。2015年3月9日，朝阳市规划指导委员会召开会议对拉拉屯村规划和城市设计方案进行了调整，认为三强液化气站经营的是危爆物品，属于影响城市安全的企业，应予以搬迁，另行选址。2015年5月9日，朝阳县政府征收办对拉拉屯村被征收土地上的全部房屋和地上附着物进行了核量，委托第三方朝阳永信价格评估有限公司进行了评估，确定了包括三强液化气站在内的所有企业及个人的房屋设施和附着物，青苗价值补偿明细均依法送达，对补偿款依法进行了支付和提存。在征收过程中，三强液化气站对补偿费用不认可，拒绝搬迁。2016年5月5日，朝阳县国土部门依法向三强液化气站送达《关于限期交付土地决定》。同年8月1日。县人民政府认为拉拉屯村已被规划为大型商贸区，三强液化气站继续存在，会给周边群众造成重大安全隐患，因此作出关闭三强液化气站决定。9月20日县政府下达代履行决定，由政府相关部门组织拆迁。在调查企业现状过程中，我县相关部门发现三强液化气站未取得环评审批手续，拆除过程中又发现其加注燃气设施地下私自隐藏有巨大储气罐，且存有大量残余液化气，存在重大安全隐患，应急之下进行了强制拆除。三强液化气站系我县招商引资企业，本着对企业负责的态度，在拆除之前已同意三强液化气站异地建站，并且环保税务等部门决定对三强液化气站的违法行为暂缓进行处罚，表达了对企业支持的诚意。我方认为：1、三强液化气站租赁我县柳城镇拉拉屯村土地建站，在其租赁合同中，已就国家征占土地等不可预见事项进行了约定，我县依法征收并无不当。2、朝阳县在依法征收中委托第三方进行评估，评估标准面对全部拉拉屯村被征收人和企业，标准一致，并未区别对待，且补偿款提存通知早已向三强液化气站送达。3、我县征收部门已对三强液化气站两处取得《房屋所有权证》的房屋及停产损失，委托第三方进行评估和补偿提存。综上所述请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。另查明，朝阳三强液化气站请求确认朝阳县人民政府强制拆除行政行为违法一案，辽宁省朝阳市中级人民法院于2019年4月23日作出（2019）辽13行初5号行政裁定，驳回朝阳三强液化气站起诉，朝阳三强液化气站不服提起上诉，辽宁省高级人民法院2019年8月26日作出（2019）辽行终899号行政裁定，指令辽宁省朝阳市中级人民法院继续审理，该院审理后作出（2019）辽13行初168号行政判决，确认朝阳县人民政府于2016年9月20日对朝阳三强液化气站进行强制拆除的行政行为违法。双方当事人未提出上诉，该判决已发生法律效力。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”根据本案审理查明的事实，朝阳三强液化气站系经相关部门审批依法成立并合法经营的公司。虽然朝阳县人民政府按照新的规划，认定企业不符合相关要求，并因此作出关闭决定，但应依法定程序进行。朝阳县人民政府在既未履行法定程序亦未与该公司签订补偿协议的情况下对该公司的房屋及附属设施强制拆除，该行为已被辽宁省朝阳市中级人民法院生效判决确认违法。朝阳三强液化气站在本案一审的诉讼请求亦是明确要求朝阳县人民政府承担被强制拆除合法企业财产及停产停业损失进行赔偿。因此，本案应针对朝阳三强液化气站提出的赔偿请求、赔偿范围等进行审理。辽宁省朝阳市中级人民法院判令朝阳县人民政府对朝阳三强液化气站的合法财产及停产停业损失作出补偿，缺乏事实和法律依据。综上，本案事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初64号行政判决；二、发回辽宁省朝阳市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十六日法官助理张廓书记员赵晓迪