广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终133号上诉人（原审原告）岑耀明，男，1963年1月29日出生，汉族，住广东省韶关市武江区******桂花苑F401房。委托代理人岑妙嫦，女，1964年11月20日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区***********，系岑耀明的妹妹。被上诉人(原审被告)韶关市社会保险服务管理局。住所地广东省韶关市武江区*******。法定代表人曾东，局长。委托代理人曾凤连，韶关市社会保险服务管理局养老失业待遇核发科科员。委托代理人刘丹，广东向晓律师事务所律师。上诉人岑耀明因与被上诉人韶关市社会保险服务管理局(以下简称韶关社服局)劳动和社会保障行政确认一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年11月8日，岑耀明向韶关社服局提交《特殊工种提前退休养老保险待遇申报表》，提出办理特殊工种提前退休的申请，在申报表内，岑耀明填写其自1980年10月至2005年7月在韶关市第一建筑工程公司从事锻工工作，属于高温特殊工种类别。而根据岑耀明提交的档案材料显示，岑耀明于1963年1月29日出生，于1980年11月进入韶关市第一建筑工程公司从事铁工工作，1993年8月至2000年2月期间，其工作岗位变动为汽修工，2000年3月后至2002年9月再次变动为铁工。岑耀明自述其2005年下岗并离开韶关市第一建筑工程公司。韶关社服局收到岑耀明的申报表和档案材料后进行了审查，认为岑耀明在建筑行业工作，其所从事的“锻工”、“铁工”、“汽修”工作并未列入该行业特殊工种目录里，不能核定为从事特殊工种年限，故于2017年12月28日作出特［2017］440299060号《受理结果告知书》，对岑耀明的特殊工种提前退休申请不予受理。岑耀明于2018年2月5日签收该《受理结果告知书》后不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销韶关社服局作出的对岑耀明特殊工种不合理的结果告知书；二、韶关社服局重新裁定岑耀明为特殊工种，予以办理退休。一审法院经审理后于2019年4月15日作出（2018）粤0203行初338号行政判决，判决：一、撤销韶关社服局于2017年12月28日作出的特［2017］440299060号《受理结果告知书》；二、韶关社服局应于判决发生法律效力之日起，在法定期限内对岑耀明提交的《特殊工种提前退休养老保险待遇申报表》重新作出处理；三、驳回岑耀明的其他诉讼请求。宣判后，韶关社服局不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉。广东省韶关市中级人民法院经审理后于2019年8月19日作出（2019）粤02行终79号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年10月17日，韶关社服局作出本案被诉的〔2019〕1号《提前退休审查决定书》，内容为“岑耀明，……我局履行该生效判决，就你是否可以提前退休答复如下：一、特殊工种提前退休必须具备的法定条件。依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条，国家劳动总局《关于贯彻执行岑耀明于2019年10月23日签收上述〔2019〕1号《提前退休审查决定书》，并于2020年3月24日提起本案行政诉讼，请求确认上述〔2019〕1号《提前退休审查决定书》无效，并请求判决韶关社服局为岑耀明办理特殊工种退休手续。诉讼过程中，岑耀明称其当时作为韶关市第一建筑工程公司下属综合厂锻工，与其从事相同工种的另外三人全部享受了提前退休待遇，韶关社服局对此予以确认，但认为其三人的提前退休手续是在提前退休审批不规范的特定环境下作出的，且并非韶关社服局作出的。一审法院另查明，庭审中，针对岑耀明请求确认〔2019〕1号《提前退休审查决定书》无效的诉讼请求，一审法院向岑耀明释明了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的情形，并依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，向岑耀明释明了人民法院在审理确认行政行为无效案件中的裁判方式，并向其提示了诉讼风险，但岑耀明明确坚持其请求确认行政行为无效的诉讼请求。原审法院经审理认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”的规定，行政诉讼的目标既包括保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时又包括监督行政机关依法行使职权，这就决定了行政诉讼具有客观诉讼的性质，也即人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定审理行政案件，可以不受行政诉讼原告诉讼请求的限制，意味着人民法院审理行政案件，可以依职权进行诉讼类型的转换，并据此选择判决方式。而关于行政诉讼的类型，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求”的规定，针对行政机关作出的行政行为，行政诉讼原告既可以提起撤销之诉，也可以提起确认之诉，而确认之诉中又包括确认违法之诉及确认无效之诉，通常撤销之诉中往往包括对被撤销行政行为违法性的确认，其两种诉讼类型在行政行为违法性上存在交集，但这种违法性主要体现在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的“（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”等几种情形，属于一般的违法，而确认无效之诉则与撤销之诉及确认违法之诉存在明显的区别，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，行政行为存在重大明显违法情形的，人民法院才能做出确认无效的判决。无效行政行为的“无效”具有如下特征：一是自始无效，即行政行为从作出之时起就没有法律上的约束力；二是当然无效。即该无效不是由于人民法院的判决导致无效，而是其本身就无效，人民法院的确认只是对该事实予以宣告而已；三是绝对无效，即该行政行为所包含的意思表示完全不被法律承认，人民法院判决宣告无效，如同该行政行为从来没有存在过。无效行政行为因其脱离了一般理性人的判断，达到“匪夷所思”的地步，其根本不具有任何效力，任何机关和个人都可以无视它的存在。由此可见，违法的行政行为和无效的行政行为对当事人的影响并不相同：违法的行政行为在被撤销之前应推定为有效，当事人仍应受其约束，如不遵守可能导致另外的法律后果；而无效的行政行为则因其自始、当然、绝对无效，任何主体可以不受其约束，当事人未予遵守也不可能导致其他的法律后果。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”上述司法解释与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十五条分别作出规定类似，即明确将一般违法行政行为与无效行政行为进行区分，人民法院可具体依据上述司法解释内容进行诉讼类型的转换及判决方式的选择。根据前述规定，如果行政诉讼原告要求确认行政行为无效，而人民法院经审理后又不认为被诉行政行为属于无效或者存在不属于无效行政行为可能的情况下，人民法院应向原告进行释明，并由其选择是否变更诉讼类型，若其坚持要求追求自始、当然、绝对不受该行政行为约束，追求如同行政行为从来没有存在过等法律效果，已经超出了行政行为一经作出即产生约束力等共识范围，会对已有的行政法律关系形成巨大的挑战，人民法院最终认为行政行为不属于无效情形，应作出驳回原告诉讼请求的判决。至于何为“重大明显违法情形”，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条列举了行政行为有实施主体不具有行政主体资格、没有依据两种重大明显违法情形，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”对“重大明显违法情形”作出了进一步解释。本案中，依照《广东省社会养老保险条例》第十五条第一款：“被保险人经社会保险经办机构资格审查，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。被保险人达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入城乡居民社会养老保险，按照规定享受相应的养老保险待遇”的规定，韶关社服局作为社会保险经办机构，对岑耀明提前退休申请依法负有审核职责，且该局系依据岑耀明的申请、履行生效裁判文书作出的〔2019〕1号《提前退休审查决定书》，明显不属于不具有行政主体资格的情形；〔2019〕1号《提前退休审查决定书》中，已经详述了拒不为岑耀明办理提前退休审批的理由和依据，上述理由和依据是否正确，涉及到对法律法规和规范性文件内容的理解问题，但显然并不属于没有依据；同理，岑耀明提前退休申请应否得到审批，也是法律法规和规范性文件内容应当具体如何适用的问题，生效的（2018）粤0203行初338号行政判决及（2019）粤02行终79号行政判决也仅是判决韶关社服局重新对岑耀明的申请进行审查，而并未确认岑耀明依法可以享受提前退休待遇，现在也并无其他任何证据或者依据已经确认岑耀明享受提前退休待遇属于其固有权利，即岑耀明权利尚存在不确定性，故不能认为〔2019〕1号《提前退休审查决定书》没有依据地减损或者侵害了岑耀明的合法权利。此外，〔2019〕1号《提前退休审查决定书》拒不为岑耀明办理提前退休，本质上属于韶关社服局对我国特殊工种提前退休制度及具体法律法规、规范性文件的理解和执行问题，显然，即便〔2019〕1号《提前退休审查决定书》存在适用法律错误之处，也仅属于行政行为一般违法情形，尚未达到自始、当然、绝对无效情形，也不能将其视为从来没有存在过。否则，韶关社服局就有拒不执行人民法院生效裁判的嫌疑，但就本案情况来看，这种嫌疑显然是不存在的。岑耀明在经本院释明并提示诉讼风险后，依然坚持请求确认〔2019〕1号《提前退休审查决定书》无效，其是否出于从根本上杜绝韶关社服局再次作出拒绝审批决定的目的不得而知，但无论岑耀明的目的何在，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定，本院均应当判决驳回岑耀明请求确认〔2019〕1号《提前退休审查决定书》无效的诉讼请求。至于岑耀明第二项“判决韶关市社保局为岑耀明办理特殊工种退休手续”的诉讼请求，请求的内容系要求行政机关明确作出某一具体的行政行为，因本案并无任何证据可以佐证足以使韶关社服局必须确定地作出审批决定，且韶关社服局已经履行生效裁判确定的义务重新作出本案被诉的〔2019〕1号《提前退休审查决定书》，而该决定书并未被依法撤销，故一审法院对其第二项诉讼请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回岑耀明的诉讼请求。上诉人岑耀明不服一审法院的行政判决向本院提起上诉称：一审法院对本案请求确认被诉的[2019]1号《提前退休审查决定书》无效，并要求韶关社服局为岑耀明办理提前退休手续，理据不足，驳回岑耀明的诉讼请求。岑耀明不服该判决。正如广东省韶关市中级人民法院以（2019）粤02行终79号作出判决“韶关市社保局作出的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”本案韶关社服局的[2019]1号《提前退休审查决定书》只是改了标题，但行政行为的理由和事实没有改变，属于没有依据的行政行为。除此之外，本案相关证据和依据确认岑耀明享受高温特殊工种退休待遇，韶关社服局适用法律、法规错误，为岑耀明办理特殊工种退休手续合情合理合法。上诉请求：一、撤销原审法院的判决，改判支持岑耀明的诉讼请求。二、判令一、二审诉讼费用由韶关社服局负担。被上诉人韶关社服局答辩称：一、韶关社服局作出的决定有明确的法律依据，程序合法，不属于无效的行政行为。二、岑耀明不符合办理提前退休的条件。三、2005年之前由于执行文件的差异，存在对同工种的人员进行了审批，并办理了退休。2005年之后韶关社服局已经按照国家、省特殊工种提前退休政策规定严格审批。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”明确了确认行政行为无效的法定情形，特别明确了实施主体不具有行政主体资格的行政机关实施的行政行为，原告请求确认行政行为无效，人民法院判决无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”明确了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条另外一种行政行为无效有三个情形。与本案有关的，为是否减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。如果减损权利或者增加义务的法律规范依据不直接、不明显或者存有争议的，则不属于重大且明显违法范围。本案有关岑耀明能否提前退休的问题，双方仍有争议，不属于重大且明显违法范围。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”明确了公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，经人民法院审查该起诉请求不属于无效情形，经人民法院释明，原告拒绝给予变更诉讼请求的，判决驳回原告的诉讼请求。本案岑耀明起诉的诉讼请求，是确认韶关社服局作出的行政行为无效，而不是违法撤销。经一审法院释明，岑耀明拒绝变更，故一审法院采用驳回诉讼请求的方式作出判决，符合上列规定。综上所述，岑耀明上诉理由不充分，依法应当驳回。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人岑耀明负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年十月十五日法官助理  张文康书 记 员  罗智健