河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1389号上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地：郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人孙玲玲，郑州市中原区航海西路街道办事处工作人员。委托代理人曹湘琳，河南正润律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李永生，男，1982年6月20日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因被上诉人李永生诉其履行法定职责一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初630号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，李永生与其父亲李丙军均系郑州市中原区航海西路街道段庄村村民，李永生家庭在段庄村居住生活并建有两处院子，其中一处院子持有郑中原集用（1999）字第1182号集体土地使用证，证载土地使用者为李丙军，使用权面积155.3平方米；另一处院子为无证院。中原区政府于2013年组织对段庄村房屋、附属物普查时，将两处院子的房屋登记在一张普查表。2015年5月15日，中原区政府成立的航海西路街道段庄村城中村改造指挥部发布《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》，启动航海西路街道段庄村城中村改造工作。该拆迁补偿安置方案第四项拆迁补偿安置标准确定，村（居）民现有房屋建筑面积，以2013年专业机构测量登记所确定的实际有效面积为准，新加盖的建筑物不予补偿。2019年7月17日，李永生父亲李丙军向航海西路街道段庄村城中村改造指挥部提交书面申请，申请将其家庭持有郑中原集用（1999）字第1182号集体土地使用证的一处院子进行确认并兑付。2019年7月26日，航海西路街道段庄村城中村改造指挥部与李丙军签订《拆迁补偿安置协议》（协议编号：段庄宅基-479），对李永生家庭持有集体土地使用证的房屋予以补偿安置。李永生认为自己系段庄村村民，在村内建有房屋，无宅基地证系历史遗留问题，中原区政府应给予补偿安置，故提起本案诉讼，请求判令中原区政府对李永生位于郑州市段庄村的房屋履行安置补偿的法定职责。郑州铁路运输中级法院一审认为，《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）第七条规定：“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。”故中原区政府负责辖区内的城中村改造工作，是航海西路街道段庄村城中村改造安置补偿的主体。航海西路街道段庄村城中村改造指挥部系中原区政府设立的临时机构，不能独立承担责任，其实施的有关行为应由中原区政府承担法律责任，中原区政府是本案的适格被告。李永生为航海西路街道段庄村村民，与其父亲李丙军同在该村居住生活，作为家庭成员，对其家庭户在城中村改造过程中的相关拆迁补偿权益有权提起诉讼，是本案适格原告。李永生主张房屋拆迁补偿安置权益的宅基地，系李永生父亲李丙军经村、组同意，于2013年以前通过转让取得使用权，并在此建房居住。该处房屋已经中原区政府委托的专业机构于2013年进行实际测量确定登记实际有效面积。根据《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》第四项的规定，该处院子的房屋不属于新加盖的建筑物。中原区政府成立的航海西路街道段庄村城中村改造指挥部应当对李永生家庭涉案无证院子的补偿安置事宜进行审查，作出具体处理意见。李永生请求中原区政府履行对其位于郑州市中原区航海西路办事处段庄村的房屋履行安置补偿法定职责的诉讼理由成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决：郑州市中原区人民政府在本判决生效后三十日内对李永生家庭在郑州市中原区航海西路办事处段庄村涉案房屋的补偿安置事宜作出处理。中原区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、李永生所主张的房屋不属于拆迁安置补偿范围。1.根据《段庄村城中村改造拆迁补偿方案》（以下简称《拆迁补偿方案》）第三条第（一）项、第四条第（一)项的规定，拆迁补偿安置所针对的对象是合法有效宅基地上的房屋，而本案中李永生也认可案涉宅院没有宅基地使用证，因此，案涉房屋属于《拆迁补偿方案》第四条第（三）项所规定的不予补偿安置的情况，一审法院应驳回李永生的诉讼请求。2.一审判决对《拆迁补偿方案》第四条第（二）项规定理解错误。为防止村民在宅基地内突击建房，《拆迁补偿方案》第四条第（二)项规定的是合法有效宅基地内的建筑是否进行补偿的问题，并不是规定只要在2013年前所建的房屋即使没有宅基地使用证也属于补偿安置对象。二、李永生不是适格原告。既然一审判决认定了李永生与其父李丙军系家庭成员,那么根据“一户一宅”原则，李永生主张自己家庭有两个宅院显然违反法律规定，而上诉人对于该家庭有宅基地使用证的合法宅院已经进行了拆迁补偿安置，应当认定上诉人已经履行了拆迁安置义务。三、上诉人不是适格被告，本案也不属于行政诉讼受案范围。李永生诉讼请求的依据是段庄村村委会对其所作的承诺，而村委会所作出的决定属于村集体村民自治行为，不是中原区政府所作出的行政行为。因此，李永生要求执行《段庄村村民委员会会议记录》确定的房屋，应当起诉的对象是村集体而不是中原区政府，应当提起的诉讼是民事诉讼而不是行政诉讼。四、本案已经超过诉讼时效。李永生称2015年5月段庄村即开始城中村改造,距李永生提起本案诉讼已长达4年之久，李永生的诉讼请求已经超出了行政诉讼法规定的诉讼时效。综上，李永生的诉讼请求缺少事实和法律依据，请求撤销一审判决并改判驳回李永生的诉讼请求。被上诉人李永生未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，结合一、二审查明事实，针对中原区政府的上诉理由和上诉请求作如下评述。首先，根据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）第七条规定：“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。”一审法院认定中原区政府为段庄村城中村改造责任主体有明确的依据，且中原区政府设立的临时机构即航海西路街道段庄村城中村改造指挥部具体负责实施段庄村城中村改造工作，因航海西路街道段庄村城中村改造指挥部不具有独立机关法人资格，不能独立承担法律责任，其实施的有关行为应由中原区政府承担法律后果，故中原区政府是本案的适格被告。其次，李永生作为李丙军家庭户成员之一，认为其家庭户在城中村改造过程中的相关安置补偿权益未得到保护和实现，李永生有权提起诉讼，是本案适格原告。第三，李永生所在的村委会在段庄村城中村改造中虽然向户主李丙军作出过承诺，但该承诺的原因和目的均是为推进段庄村城中村改造而为之，并非基于村委会自身的责任或管理目标而承诺。无论中原区政府对上述承诺是否认可，本案显然属于段庄村城中村改造引起的安置补偿争议，而不是平等主体之间的民事争议。第四，李永生居住的宅基院虽然未办理合法有效的宅基证，但李永生在其上建有房屋并居住多年，在段庄村城中村改造中，该处房屋也被中原区政府委托的专业机构于2013年进行实际测量确定登记为实际有效面积。一审庭审时，中原区政府亦认可对无证宅基院上的房屋也会按照一定的标准予以补偿。由此可断，李永生主张的涉案无证宅基院理应得到合理安置补偿。中原区政府作为段庄村城中村改造的责任主体至今未对李永生主张的涉案无证宅基院作出安置补偿，其负担的安置补偿责任不能因经过一定的时间而免除，否则将会为行政机关怠于履行或逃避履行法定职责而寻找机会和借口。因此，李永生要求中原区政府履行安置补偿责任并不受诉讼时效的限制。最后，根据李永生一审庭审时明确的诉讼请求，是要求中原区政府对其主张的涉案无证宅基院上的房屋履行安置补偿职责。因涉及到安置补偿标准的确定问题，需要中原区政府及其成立的航海西路街道段庄村城中村改造指挥部在调查认定的基础上作出具体处理意见。故一审判决中原区政府对李永生的诉求先行作出补偿安置处理并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。中原区政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人郑州市中原区人民政府负担。本案判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十月十九日法官助理刘月华书记员王贺霞