浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1371号上诉人（原审原告）台州市保全工艺美术品有限公司，住所地台州市路桥区峰江街道后黄村****。法定代表人黄永根，总经理。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州，住所地台州市白云山南路**>法定代表人吴海平，市长。委托代理人方国华、林巍。台州市保全工艺美术品有限公司（以下简称保全公司）因诉台州市人民政府（以下简称台州市政府）行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2020）浙10行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年7月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月16日进行了调查询问。上诉人保全公司的法定代表人黄永根，被上诉人台州市政府的委托代理人方国华参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1978年7月，原黄岩县计划委员会发文同意建立黄岩县保全工艺美术制品厂（以下简称保全制品厂），生产绣衣、麻帽、草编等制品，性质属于社办企业。20世纪80年代初，该企业向原保全公社后黄生产大队第九生产队购买约0.82亩土地用于兴建厂房。1984年，征用土地手续经原黄岩县人民政府审批同意。1992年3月，原黄岩县保全乡企业办公室将原保全制品厂的三间厂房承包给黄岩市兴华五金水道厂使用，后黄岩市兴华五金水道厂将该厂房转让给台州市路桥通富洁具有限公司使用。2005年8月25日，原台州市国土资源局路桥分局以台州市路桥通富洁具有限公司未经批准擅自占用路桥区峰江街道后黄村集体土地建厂房为由，作出路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定责令退还非法占用的土地、没收1195平方米建筑物和其他设施、罚款人民币19680元。案涉处罚决定所认定的非法占地面积包含了原保全制品厂的用地范围。2018年8月，原保全制品厂职工黄永根等人注册成立保全公司，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股）。2019年10月8日，保全公司不服原台州市国土资源局路桥分局作出的路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》，向台州市政府申请行政复议。2019年10月9日，台州市政府向保全公司寄送补正行政复议申请通知书。2019年10月15日，台州市政府收到保全公司的补正材料后依法受理。因案件情况复杂，台州市政府于2019年12月10日向保全公司寄送行政复议延期审理通知书，决定延期至2020年1月13日。2020年1月9日，台州市政府作出台政行复[2019]126号行政复议决定书，决定驳回保全公司的行政复议申请。保全公司不服，提起本案诉讼，请求依法撤销台州市政府作出的台政行复[2019]126号行政复议决定书。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。本案中，被诉复议决定以保全公司与原台州市国土资源局路桥分局路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》无利害关系为由驳回保全公司提出的行政复议申请，故本案审理的重点是保全公司与案涉处罚决定是否存在利害关系。根据在卷材料，案涉处罚决定所认定的非法占地面积虽包含了原保全制品厂的用地范围，但原保全制品厂的性质属于社办企业，本案的保全公司系黄永根等自然人于2018年8月投资成立的有限责任公司，两者是不同的主体，两者之间并没有法律上的关联性，与案涉处罚决定亦不存在利害关系，台州市政府据此作出的台政行复[2019]126号行政复议决定驳回保全公司的行政复议申请并无不当。在程序方面，台州市政府于2019年10月15日受理了保全公司的复议申请，因案件情况复杂，决定延期至2020年1月13日，并通知了保全公司。2020年1月9日，台州市政府作出台政行复[2019]126号行政复议决定书，并送达保全公司。台州市政府的上述复议行为程序合法，并无不当之处。综上，保全公司要求撤销被诉行政复议决定的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回保全公司的诉讼请求。保全公司上诉称：一审法院认定事实错误。1、原保全制品厂不是社办企业，系1950名村民组成的合伙企业。原保全制品厂是由保全村、李蓍埭村、黄施洋村、左川胡村、钟洋村、蒋僧村等1950名村民每人出资1元股金投资设立的，现有原保全制品厂股金原始登记以予证明，故该企业属于合伙性质，不是集体所有制企业。原保全制品厂成立后挂靠在保全乡公办，每年上交给公办管理费，公办既未投资也未参与经营，后该厂因经营不善没有上交管理费，厂名被取消。该厂名被取消后，企业的资产、职工及股东在未处理的情况下，原黄岩县保全乡企业办公室于1992年3月将该厂厂房承包给黄岩市兴华五金水道厂使用，后黄岩市兴华五金水道厂将该厂房转让给台州市路桥通富洁具有限公司使用。根据《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》第五条规定，产权界定本着“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的原则，又要体现“谁投资、谁所有、谁受益”，该企业是由1950名村民投资成立的，故该企业属于1950名村民所有。综上，该企业属于合伙性质不是社办企业，一审法院认定原保全制品厂系社办企业错误。2、保全公司工商登记上显示是由黄永根、孙福全、王雪梅、戴小娥、陈仙花、钟菊青等6人组成的有限公司，实际上仍然是由原保全制品厂的1950名村民组成的合伙性质的私营企业。一审法院没有通过表面现象看到事情本质，就认定保全公司与原保全制品厂没有法律上的利害关系错误。二、一审法院适用法律错误。保全公司具有主体资格，与处罚决定具有法律上的利害关系。1、原保全制品厂是由1950名村民组成的合伙性质的私营企业，现保全公司虽然是由黄永根、孙福全、王雪梅、戴小娥、陈仙花、钟菊青等6人组成有限公司，但这6人是代表1950名村民成立的企业，这6人是显名股东，其余的1944人是隐名股东，因此股东没变与原股东是一致的。黄永根等人申请台州市政府行政复议时，曾用1950名股东进行复议的，但台州市政府出具台政行复[2019]126号补正行政复议申请通知书，要求5名代表进行复议即可，考虑到保全公司是由6名股东组成，同意用保全公司作为申请人进行复议立案。2、台州市政府复议立案时未考虑周到，认为保全公司与处罚决定有法律上的利害关系可以作为申请人，但立案后认为没有法律上的利害关系可以裁定不予受理。现既然立案并受理，应认为保全公司与处罚决定具法律上的利害关系可作为申请人，但复议以后又作出没有法律上的利害关系，不具有申请人主体资格，驳回申请人的复议申请是有违常理的。3、一审法院审理时要求台州市自然资源和规划局（原台州市国土资源局路桥分局）为保全公司办理有关用地审批，判决时又作出驳回保全公司的诉讼请求是有违常理的。三、一审法院程序不当。一审法院审理时，保全公司提出增加黄永根、孙福全、王雪梅、戴小娥、陈仙花、钟菊青等6人作为本案原告或第三人参加诉讼，以查清本案事实，一审法院不允许，故一审法院程序上不当。4、本案被诉复议决定法律条文引用错误，《中华人民共和国行政复议法》没有第四十八条。综上，一审法院认定事实及适用法律错误、程序不当，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审的诉讼请求。台州市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。一审判决认定：原保全制品厂的性质属于社办企业，而保全公司系自然人于2018年8月投资成立的有限责任公司，两者之间没有法律上的关联性，保全公司与案涉处罚决定不存在利害关系，台州市政府作出驳回复议申请的行政复议决定并无不当；台州市政府办理行政复议案件的程序合法。一审判决驳回保全公司的诉讼请求正确，应予维持。二、台州市政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。2019年10月8日，台州市政府收到保全公司不服台州市自然资源和规划局派出机构台州市自然资源和规划局路桥分局（原台州市国土资源局路桥分局）作出的路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》申请行政复议一案，台州市政府经审理查明：1978年7月，原保全制品厂经批准建立，企业性质属于社办企业。20世纪80年代初，该企业向原保全公社后黄生产大队第九生产队购买约0.82亩土地用于兴建厂房。1984年，征用土地手续经原黄岩县人民政府审批同意。1992年3月，原黄岩县保全乡企业办公室将原保全制品厂的三间厂房承包给黄岩市兴华五金水道厂使用，后黄岩市兴华五金水道厂将该厂房转让给台州市路桥通富洁具有限公司使用。2005年8月25日，原台州市国土资源局路桥分局以台州市路桥通富洁具有限公司未经批准擅自占用路桥区峰江街道后黄村集体土地建厂房为由，作出路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定责令退还非法占用的土地、没收1195平方米建筑物和其他设施、罚款人民币19680元。2018年8月，原保全制品厂职工黄永根等人注册成立保全公司（自然人投资或控股）。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的前提是要与具体行政行为有利害关系，否则就不具有申请人资格。虽然案涉处罚决定所认定的非法占用土地范围包含原保全制品厂的地块，但原保全制品厂是集体所有制企业，保全公司是自然人于2018年成立的有限责任公司，两单位并无法律上的关联关系。故保全公司与案涉处罚决定无法律上的利害关系，其不具有提起行政复议的资格，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，台州市政府决定驳回保全公司的行政复议申请。三、台州市政府作出行政复议决定程序合法。台州市政府复议机构于2019年10月8日收到保全公司的行政复议申请，2019年10月15日经保全公司补正材料后依法受理复议申请。因案情复杂，2019年12月10日决定延长审理期限30日，2020年1月9日作出行政复议决定，并于2020年1月10日将行政复议决定书邮寄送达保全公司。整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判决。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，保全公司因不服原台州市国土资源局路桥分局于2005年8月25日作出的路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》向台州市政府申请行政复议。经一审查明，路土监字[2005]第87号《土地违法案件行政处罚决定书》所认定的非法占地面积虽包含了原保全制品厂的用地范围，但原保全制品厂的性质属于社办企业，未有证据证明其停办后进行过资产改制。保全公司系黄永根等自然人于2018年8月投资成立的有限责任公司，其与原保全制品厂并无法律上的承继关系，故保全公司与原保全制品厂系不同法律主体，保全公司与案涉处罚决定并无法律上的利害关系。台政行复[2019]126号行政复议决定据此驳回保全公司的复议申请，结果并无不当。复议程序上，台州市政府收到保全公司的复议申请后，履行了受理、通知答复、依法延期、作出被诉复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的相关规定，保全公司亦未提出异议。被诉复议决定正文虽将《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项误写为《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项，存在瑕疵，然附件中引用的法律和法条正确，对此本院予以指正。保全公司主张原保全制品厂不是社办企业，系1950名村民组成的合伙企业，而保全公司仍然是由原保全制品厂的1950名村民组成的合伙性质的私营企业。根据《黄岩县计划委员会关于建立新桥区有关公社工艺美术制品厂的通知》规定，原保全制品厂性质为社办企业，保全公司的上述主张既与前述通知相悖，也与保全公司的工商登记信息不符，缺乏事实依据。另，案涉行政处罚决定书作出于2005年，保全公司于2019年申请复议，亦超过法定的复议申请期限。综上，保全公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市保全工艺美术品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十月十四日书记员  陈亦恒