河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2274号上诉人（一审被告）新乡市牧野区人民政府。法定代表人王开元，区长。委托代理人张科，该单位公职律师。委托代理人李艳玲，河南新雅琪律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王春梅，女，1973年2月21日生，住河南省。委托代理人刘兴暄，男，汉族，1995年2月1日生，住址同上。原审被告新乡市牧野区牧野镇人民政府。法定代表人李登科，镇长。委托代理人孙长亮，该单位工作人员。委托代理人刘昱良，河南新雅琪律师事务所律师。王春梅诉新乡市牧野区人民政府（以下简称牧野区政府）、新乡市牧野区牧野镇人民政府（以下简称牧野镇政府）履行法定职责一案，新乡市中级人民法院依法作出（2020）豫07行初9号行政判决。牧野区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人牧野区政府委托代理人张科、李艳玲，被上诉人王春梅的委托代理人刘兴暄，原审被告牧野镇政府委托代理人孙长亮、刘昱良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王春梅一审诉称，其为原牧野区丰乐里村南建设路豫丰加油站的法定代表人及实际投资人。2010年8月新乡市实施建设路东扩工程时，需对该加油站进行拆迁，由于当时拆迁时间紧、任务重，牧野区、牧野乡及丰乐里村的领导多次找到王春梅协商拆迁事宜，在协商过程中牧野区政府提出先拆除后安置的拆迁安置办法，承诺在加油站先行拆除后及时给豫丰加油站协调解决经营用地问题，让豫丰加油站重新建设、继续经营。为了配合各级政府工作，让市政府的重点工程顺利进行，王春梅同意并接受了各级政府提出的先拆除后安置的拆迁安置办法。但在加油站被拆除后，王春梅多次到各级政府反映要求解决安置豫丰加油站的经营用地问题，但各级政府置先前的承诺于不顾一直以各种理由推诿，至今已近十年尚未能完成豫丰加油站的经营用地安置问题，也正是因此导致王春梅加油站无法正常经营审验，最终导致豫丰加油站被注销。请求：1.判令牧野区政府、牧野镇政府依法为王春梅安置重建加油站用地并依法支付王春梅拆迁加油站相关补偿；2.判令牧野区政府、牧野镇政府支付王春梅至起诉之日停产停业损失3110079.39元并按照每月27273.4235元支付自王春梅起诉之日至其为王春梅安置用地之日止的停产停业损失。新乡市中级人民法院一审查明，原新乡市牧野区豫丰加油站住所地为新乡市牧野区建设路东头丰乐里村，法定代表人为王春梅。2010年8月新乡市开展建设路东扩工程，该加油站被列入拆迁范围。2010年8月12日，新乡市牧野区牧野乡社会事务办公室（甲方）与王春梅（乙方）签订协议，针对加油站的地面附属物拆除问题，双方达成协议：一、乙方自行拆除红线内的地面附属物，甲方予以补偿。二、补偿金额190万元。协议签订后，案涉加油站进行了拆除，补偿款已支付到位。2012年4月5日，原新乡市牧野区牧野乡人民政府（现牧野镇政府）作出牧政字[2012]16号《关于解决原豫丰加油站搬迁用地的请示》，向牧野区政府请示：“当时拆迁时承诺给豫丰加油站协调解决地方，由豫丰加油站进行重新建设，继续经营，到目前为止，该问题没有解决落实，恳请区政府协调有关部门，解决豫丰加油站的搬迁用地问题。”此后，因加油站用地未解决，王春梅向有关部门反映，并于2019年4月1日通过邮寄的方式向牧野区政府、牧野镇政府寄送解决豫丰加油站的经营用地申请书。此后，王春梅向新乡市卫滨区人民法院提起行政诉讼，后撤诉，并于2020年1月提起本案诉讼。一审认为，本案争议焦点为：王春梅请求牧野区政府、牧野镇政府安置加油站用地并支付停产停业损失有无依据；王春梅起诉是否超过起诉期限。作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当对被征收人进行补偿。2010年8月新乡市开展建设路东扩工程，王春梅经营的豫丰加油站被列入拆迁范围，牧野区政府应当对王春梅按规定进行补偿。2010年8月12日，针对加油站的地面附属物拆除问题，新乡市牧野区牧野乡社会事务办公室与王春梅达成了协议。根据牧野镇政府作出的向牧野区政府的请示，王春梅经营的加油站拆除时，牧野区政府、牧野镇政府承诺给王春梅解决加油站用地，该承诺应视为牧野区政府、牧野镇政府与王春梅之间就加油站安置问题达成的补充协议，该承诺不违反法律、法规强制性规定，牧野区政府、牧野镇政府应按该承诺履行其职责，对王春梅要求其安置加油站用地的请求予以支持，牧野区政府应当为王春梅安置加油站用地。王春梅请求赔偿停产停业损失，因王春梅就其地上附属物已获得补偿，其请求赔偿停产停业损失，没有法律依据，对其该项请求不予支持。关于是否超过起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，因加油站重建用地问题未解决，王春梅一直向有关部门反映，并于2019年4月1日通过邮寄的方式向牧野区政府、牧野镇政府寄送解决豫丰加油站的经营用地申请书，至其2020年1月提起本案诉讼，不超过法律规定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、本判决生效后30日内，牧野区政府为王春梅安置加油站用地；二、驳回王春梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由牧野区政府负担。牧野区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人于2010年8月12日与新乡市牧野区牧野乡社会事务办公室签署《协议书》，2020年1月被上诉人向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，距该行政行为的做出已有9年5个月，被上诉人至今才提起诉讼，明显超过法定诉讼期限。二、原审认定上诉人与被上诉人就加油站安置问题达成补充协议属事实认定错误。即使根据牧野镇政府作出的向上诉人的请示，也仅仅是为被上诉人协调解决加油站用地，并非承诺为其解决加油站用地。三、原审判决上诉人为被上诉人安置加油站用地违反法律规定。根据现行政策规定，加油站用地属于经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式公开供应，对投标申请人和竞买申请人没有条件限制。中标人和竞得人通过招标拍卖挂牌方式取得土地使用权后，应办理有关部门规定的建设和经营手续。要城建局、规划局等多个职能部门批准，上诉人没有法定的职权为被上诉人安置加油站用地。综上，请求依法改判或发回重审。被上诉人王春梅答辩称：一、本案并未超过起诉期限，一审判决正当，上诉人的上诉理由不能成立。二、答辩人在一审时提交的证据已足以证明涉案加油站在拆除时上诉人承诺重新为答辩人安置加油站用地，现却否认这一事实，明显是不诚信行为。三、一审按照上诉人对答辩人的承诺，依法判决上诉人为答辩人安置加油站用地是正确的，不违反法律规定。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，王春梅在本案中的诉讼请求有两项，一是履行安置加油站用地的行政承诺，二是补偿停产停业损失。其中的停产停业损失部分，一审判决未予支持，王春梅也未上诉，故对该诉讼请求二审不再审理。对于行政承诺，主要存在两个争议，一是是否超过起诉期限，二是行政承诺的内容是否构成安置加油站用地的法律义务。关于起诉期限。在诉请履行法定职责、行政给付类案件中，如果行政机关的职责是法定的，行政机关就应当履行，中国的实体法上并未规定超过一定期限可以不履行法定义务，与此相反，“实事求是、为民服务”是政治上的要求，而且从宪法中也能找到类似的话语，支持行政机关应当严格履行法定职责这一结论。从行政诉讼的角度看，当公民请求履行法定职责、行政机关超过法定期限不予处理，而公民在起诉时超出了起诉期限，由于行政机关仍然存在法定职责，公民可以再次提出申请请求行政机关处理，此时如果公民再次起诉，由于该起诉是基于新的申请、新的行政义务，其起诉期限可以重新计算。当然，如果行政机关针对申请作出了书面答复，甚至作出了新的行政行为，申请人就应当按照行政作为的起诉期限提出主张，此时如果申请人在超出起诉期限后，再次提出履行法定职责的申请，就应当视为行政申诉行为，法院不仅可认定其超过起诉期限，还可以重复处置行为等理由不予受理。本案中，王春梅从2010年以来多次提出履行行政承诺的申请，但牧野区政府、牧野镇政府始终未予书面答复，这种情况下王春梅在2019年重新提出申请，并以新的申请为基础计算起诉期限，并不违反法律规定，应认定不超过起诉期限。牧野区政府关于王春梅超过起诉期限的理由，本院不予支持。关于行政承诺。王春梅请求牧野区政府、牧野镇政府安置加油站用地的主要依据是原牧野乡政府在2012年作出的《关于解决原豫丰加油站搬迁用地的请示》，但根据当事人庭审陈述及该请示内容，牧野镇政府只是承诺“协调安置加油站用地”，而不是“安置加油站用地”。从文字含义理解，“协调”本身说明不是由牧野镇政府“安置加油站用地”，也说明牧野镇政府没有权力安置加油站用地，其只能协调有关部门处理，这种协调可能成功，也可能失败，结果是不确定的，由于没有确定的法定义务，不具有可执行性，故不能成为法律义务，并以司法判决的形式表现出来。从行政职权角度看，无论牧野镇政府还是牧野区政府，都缺乏安置加油站用地的法定职权，即使其作出了该项承诺，按照职权法定原则，法院仍无法判决由其履行该项承诺。从补偿的法律依据看，王春梅占用集体土地经营加油站，其面对征收时应当获得的法定补偿是附属物的补偿，并不包括停产停业损失的补偿，除非当时的补偿方案认可或行政机关专门作出承诺，而本案并不存在上述除外情况，加之王春梅已经以协议方式获得了附属物补偿，其再要求其他补偿缺乏事实和法律依据。基于上述理由，王春梅请求牧野区政府、牧野镇政府安置加油站用地的诉讼请求，本院不予支持。综上，一审判决事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2020）豫07行初9号行政判决；二、驳回王春梅的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由王春梅承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 万宗杰二〇二〇年十月十日法官助理袁楠书记员玄晟颐