安徽省和县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0523行初19号 原告:杜为常,男,1968年11月20日生,汉族，住所地安徽省马鞍山市和县。 委托代理人：汤维林，安徽和州律师事务所律师。 被告：和县石杨镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市和县石杨镇夹山关，统一社会信用代码11340523003278518J。 法定代表人：刘安刚，镇长。 委托诉讼代理人：潘定凯，安徽致琛律师事务所律师。 原告杜为常诉被告和县石杨镇人民政府确认拆迁安置协议无效一案，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2020年8月18日、9月9日依法公开开庭进行了审理。原告杜为常及其委托诉讼代理人汤维林，被告和县石杨镇人民政府委托诉讼代理人潘定凯到庭参加诉讼。被告和县石杨镇人民政府副镇长祖胜作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告杜为常诉称，2017年12月，原告与所在村民组签订土地流转协议，流转了村民组1.5亩的土地，经花园行政村同意，投资70万余元新建了一座养猪场，从事规模养猪；期间没有任何单位、部门对此提供异议。2019年被告以原告所在地为禁养区并整治坏境污染整治为由强令原告拆除猪场。为服从大局，原告表示同意，被告领导承诺保证按评估价进行补偿，并让原告在空白协议上签名。出于对被告的信任，原告毫不犹豫地签上了自己的名字，后原告猪场经被告评估价格为61.9万元。可现今被告给原告的协议书上却仅补偿309644元，对原告拆迁费、停业损失等分文不补，对被告出尔反尔的行径原告根本不能同意，拒绝领款，可被告竟于2019年6月自行组织人员将原告的猪场拆除。原告认为，原、被告2019年5月20日的协议是被告采取欺骗手段取得的,严重违背原告的真实意思，补偿协议是违法的、无效的，其强拆行为违法。据此，原告在多次交涉无果的情况下，诉至法院，请求依法判决1、依法确认原、被告2019年5月20日签订的征地拆迁协议无效；2、判令被告按原告猪场的评估价给予原告全额拆迁安置补偿；3、依法审查确认“和政办[2017]8号第二条奖励性补偿标准”违法；4、被告承担本案全部诉讼费用。 被告和县石杨镇人民政府答辩称，1、原告诉请没有任何事实和法律依据，双方的协议不具有无效的情形；2、协议是在双方协商一致原告先后向政府出具承诺书，然后在签订协议，无论是承诺书还是协议，均明确表示遵守和县人民政府相关文件的补偿规定，不存在欺骗。原告在协议签订后现起诉反悔，显然没有任何道理；3、原告要求确认和政办（2017）8号文件部分内容违法，没有事实和法律依据。 原告杜为常第一庭审向本院提交如下证据：第一组证据原告身份证复印件，证明原告主体资格。第二组证据（1）和县禁养区养殖厂关闭拆除补偿协议书，（2）杜某3土地流转合同，（3）办理养殖厂土地备案申请，（4）杜某3养殖厂勘探报告书，（5）和县农委责任牌（畜禽代码编号340523010001070）；证明养殖场办理了相关的手续批复。第三组证据石杨镇畜禽养殖三区规划示意图，证明原告所在的猪场是限养区而非禁养区。第四组证据现场照片，证明在建设猪场时，原告已经按照上级的要求，进行了除污整治，设施的建造。第五组证据和县自然资源和规划局文件作出的《关于撤销善厚镇王祖双养殖场等6个养殖项目临时占用林地审核文件的通知》〔和自然资规（2019）246号〕，证明杜某3养殖厂合法合规，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、十四条，《自然资源局关于保障生猪养殖有关问题的通知》等法律条款的规定，证实原告涉案的养猪场在记账的时候，是经过了土地备案审批手续的，尽管后来被撤销了。第六组证据、和县人民政府办公室作出的《和县人民政府办公室关于印发和县畜禽禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作的实施方案的通知》〔和政办（2017）8号〕、《和县人民政府办公室关于印发和县畜禽禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作的实施方案》；证明奖补标准原本是按100%标准补偿，没有证件的是按照70%标准，后来把奖补标准用来算作补偿标准是违法的，请法院审查政府文件合法性、公平性、程序性。第七组证据花园劳务服务有限公司出具的情况说明，证明原告的猪场是花园行政村组织人进行拆除的。第八组证据（1）关于2017年5月2日花园村召开养殖户会议记录；（2）关于2018年5月16日由石杨镇人民政府政府分管干部裴继伟副镇长来花园村召开全体养殖户大会说明；证明镇政府和村委会引导和督促原告养殖厂环境整治，以及相关猪厂附属设施的建设及改造，附9张当时建设时的图片。第九组证据评估报告，证明被告石杨镇人民政府作为委托方，委托评估机构博文房地产评估造价集团有限公司（马鞍山）分公司，依法对本养殖厂进行评估，评估重置价为730515元，折旧补偿价为619289元，该房屋建筑面积为899.89平方米，土地性质为集体土地。第十组证据2019年5月27日养殖户污染整治和关停会议记录。 原告第一次庭审向法庭申请三名证人出庭作证：1证人严某（男，1974年6月17日出生，汉族，住安徽省××××花园村，公民身份号码3426261974××××××××）称“我是原告杜为常的侄子，原告是我表叔。我是2015年2月份去签订协议的，当时说合同是统一的，要求提交身份证复印件和账号，我只是在合同左后一页写了账号和签名，我的评估报告我看了是不对的，后来改了。我没有看到政府宣传的文件，政府也没有告知我们什么政策，政府是做我们工作让我们签订的协议，都是签订协议的前后几天写的承诺书。原、被告签订补偿协议时我不在场。在签订协议前签承诺书是政府做工作我才签订的。我的补偿标准是按照70%比例计算的。”2、证人杜某1（男，1965年12月12日出生，汉族，住安徽省××××花园村，公民身份号码3426261965××××××××）称“我和原告杜为常是同村的，政府带村干部到我家和我说的，别人怎么安置就怎么安置我，我看都没看就签字了，说按照评估价给我安置。评估费共48万政府说给我24万，目前已经给我13万了。养猪场是我自己拆除的，我没有看到政府的相关文件。原、被告签协议时我不在场，我没写承诺书。我相信政府，我作为党员在村里工作多年，政府当时讲一视同仁，我就签订了协议了，我只要求给人家多少给我多少就行。”3、证人杜某2（男，1969年5月25日出生，汉族，住安徽省××××花园村，公民身份号码3426261969××××××××）称“我和原告是同村的。我当时在芜湖住院，村干部打电话给我，让我回来签协议，说要拆迁。我从芜湖回来就签字了，我没看协议。当时说评估37万，说给我20万左右，已经给我16-17万元，还有3万元没给我。我记不清有没有写承诺书，我没看到政府文件，但是大队人说补一半钱，还有5万元的搬迁费。原告杜为常和被告签协议时我不在场，我没有获得停产停业损失补偿。”4、证人杜某3（男，1956年10月21日出生，汉族，住安徽省××××花园村，公民身份号码3426261956××××××××）称“我和原告是亲兄弟关系。我和原告的猪场是分开经营自负盈亏。实际上是以我杜某3一个人的名义申报的。杜为常的猪场拆了，我的没有拆迁，我不同意拆迁。我到农委登记办证，以一个猪场的名义办理的，以前没有申报下来任何手续，今年一个星期之前申报了，手续没有下来。我申请过土地备案，没有办理下来，是杜为常来回跑办理的。”证人严某、杜某1、杜某2证言证明协议不是双方协商一致签订的，只是签了名字而已，政府的文件没有进行宣传。证人杜某3证言证实原告的主体身份。 原告杜为常第二庭审向本院提交如下证据：1.农村土地承包经营权流转合同原件一份，2.关于杜某3养殖合作社申请。两份证据证明原告养猪场已经拆迁，是杜某3猪场的一部分。3、补交第一次庭审提交证据中《承诺书》的原件。 被告和县石杨镇人民政府第一庭审向本院提交如下证据：1、原告出具的承诺书、拆迁补偿协议，证明（1）原告主动申请将其生猪养殖场拆除，并于2019年5月20日与被告签订了相应的拆除补偿协议，协议中清楚的记载了第三方评估价格以及最终补偿价格的数额和计算方式。该协议的签订是原告的真实意思表示，不存在任何欺骗，也不存在任何违法（2）原告在承诺书中承诺拆除补偿款及经营性损失严格遵守和政办秘[2019]12号执行。2、和政办秘[2019]12号及和政办秘[2017]8号文件，证明（1）和政办秘[2019]12号第四条第四款规定，已拆除的畜禽养殖场奖补标准参照和政办秘[2017]8号，但不再奖补其经营性损失；（2）和政办秘[2017]8号第二条第一款第四项规定，《动物防疫条件许可证》、土地备案手续、《工商营业执照》均无的，按照第三方评估公司评估金额的50%予以补偿；3、和县动物卫生监督所出具的和县动物防疫合格证领取表、和县石杨镇土地资源管理所出具的证明，证明原告养殖场属于《动物防疫条件许可证》、土地备案手续、《工商营业执照》均无的情形。4、博文房地产评估造价集团有限公司马鞍山分公司评估清单。证明原告猪场经第三方评估公司评估价格为619289元。 被告和县石杨镇人民政府第二次庭审未向本院提交证据。 经庭审质证，被告和县石杨镇人民政府对原告第一次庭审所举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议。对第二组证据中第（1）项协议书真实性无异议，恰恰证明双方就拆除补偿达成意见；第（2）—（5）项证据的真实性不予认可且与本案不具有关联性，无法证明原告的猪场是合法经营、手续齐全，责任牌是杜某3养殖场与原告无关。第三组证据与原告在哪一区块没有关联性，即使原告在限养区，因为其手续不全不具有合法性，其主动申请拆除，双方协商时参照和县政府文件进行补偿，并不存在限养区和禁养区区别补偿。对第四证据的真实性不予认可，无法确定拍摄时间拍摄地点，同时也无法确定上述处理设施是否达标，是否实际运营，是否经过环保部门验收认可。第五组证据的真实性庭后核实，该文件与本案不具有关联性，文件并没有涉及到原告的养殖场，且该文件从目前来看没有证据证明其是违法的，文件中阐述的事实理由非常清楚。而且文件撤销的是临时占用林地的文件并非双方争议的设施农用地备案手续。对第六组证据的真实性无异议，该证据恰恰证明被告与原告达成的补偿协议具有事实和法律依据。对第七组证据的真实性不予认可，没有加盖印章，与本案不具有关联性，双方补偿协议达成后原告应该按照协议的规定时间内拆除，至于原告如何拆除与被告无关。对第八组证据的真实性不予认可且与本案没有关联性，无法证明原告养殖场手续齐全，合法经营。对第九组证据的真实性不持异议，该组证据证明原被告达成的补偿协议具有事实依据。第十组证据真实性庭后核实，内容可以证实在涉案养殖场关停村委会与原告进行了协商，进一步证明原被告所达成的补偿协议是合法真实的。对原告申请的证人严某、杜某1、杜某2证言的真实性、关联性不予认可，三证人均陈述在原被告签订协议时均不在场，因此不能推定原被告在签订协议时，被告对原告有欺骗的行为。相反，证人多次称到政府向其宣传，按照文件进行赔付，50%、70%这些关键数字，均可以证明政府在与拆迁户签订相应的补偿协议时，一视同仁，原告按照文件进行补偿，是合法的。对证人杜某3证言的证明目的不予认可。该证人证实在今年以前，他们没有申报下来任何养殖手续，恰恰证明被告按照县政府文件给予的补偿是有事实依据的。 被告和县石杨镇人民政府对原告第二次庭审所举证据的质证意见为：对原告提交的土地经营权流转合同及《关于杜某3养殖合作社申请》的真实性无异议，该组证据恰恰证明被告第一次庭审的观点，即杜某3与原告的养猪场是分开的，原告没有任何土地备案手续。2、原告陈述第一次庭审所提供的复印件与今天庭审提交的原件，是两块不同的地块，对比该两组流转合同可以看出，原告第一次提交的复印件，应当是复印于今天提交的原件，并做涂改，故原告第一次提交的复印件是不真实的。3、对原告补交的承诺书原件，因为加盖村委会印章，对其真实性无异议，该承诺书只能证明原告的猪场已经拆除且复耕完毕，不能证明原告的猪场属于杜某3猪场的一部分，关于原告的猪场属于杜某3猪场的一分部只是原告单方面的陈述，没有证据证明，村委会只是确认原告猪厂已拆除，现已复耕。 原告杜为常对被告所举证据的质证意见为：1、协议上的笔迹及原告陈述，协议共3页，只有最后一页有原告的签字，字迹上后面内容是补写的，该协议对于停产停业没有补偿。2、对证据2无异议，但是对和政办秘[2017]8号文件第二条奖补措施是违法的，事实上严格来讲本意是奖补。但是被告在具体执行中，将奖补变成了安置补偿。我们认为应当是除了补偿还应该有奖补。3、证据三与本案无关联性。4、评估报告上显示有猪，从评估报告上可以看出在猪牛羊养殖面积上是有的，应当补偿停产停业损失。但是协议上没有停产停业损失这一项。 本院对证据作如下确认：本院对双方无异议的证据，予以确认并佐证在卷，对双方有争议的证据本院将结合查明的事实进一步予以认定。 经审理查明，2019年5月10日，原告杜为常向被告和县石杨镇人民政府出具承诺书：“申请将其坐落在花园村的养殖场拆除，养殖场拆除补偿款及经营性损失补偿严格遵照县政府相关政策规定〔和政办秘（2019）12号〕执行，补偿款拨付时间按照县财政拨款时序、比例执行。”2019年5月20日，原告杜为常与被告和县石杨镇人民政府就其经营的养猪场关闭拆除事宜签订了关闭拆除补偿协议。经第三方博文房地产评估造价集团有限公司马鞍山分公司评估，杜为常养殖场重置价总计为730515元（包括房屋、附属物、机械设备、装饰装修），补偿价为619289元。双方协议约定杜为常户养殖场奖补总金额为309644元（619289元×50%）。现养殖场已被拆除。 另查明，2017年5月10日，和县人民政府就本县加强本县畜禽规模养殖污染防治工作，保护生态环境，确保畜禽禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作，出台了《和县人民政府办公室关于印发和县畜禽禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作的实施方案的通知》。 再查明，原告杜为常经营的养殖场未领取《工商营业执照》，亦未取得《动物防疫条件合格证》，其养殖场亦未通过土地备案手续。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，经原告杜为常申请，被告和县石杨镇人民政府作为本辖区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作的宣传发动和组织实施者，参照和县畜禽禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作的实施方案，与原告就其养殖场关闭拆除事宜达成协议，系其履行法定职责的体现。原告杜为常述称其与其兄弟杜某3合伙养殖，并提交农村土地承包经营权流转合同（后证明为其复印伪造），说明原告杜为常养殖场所在土地并未经过合法的土地承包经营权流转手续及土地备案手续。庭审查明原告杜为常养殖场与其兄弟杜某3养殖场分开经营、各自盈亏，原告杜为常养殖场既未领取《工商营业执照》，亦未取得《动物防疫条件合格证》，其兄弟杜某3养殖场所涉土地的《农村土地承包经营权流转合同》中不包括原告杜为常养殖场土地。原、被告双方合意达成案涉协议，系双方真实意思表示，不存在法律规定的无效情形。原告以涉案协议存在欺骗行为要求确认无效，证据不足，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案原告杜为常诉请要求依法审查“和政办[2017]8号第二条奖励性补偿标准”。本院认为，该案所涉安置补偿协议系双方基于意思自治而达成，被告参照上述文件与原告就其养殖场搬迁补偿金额合意达成一致，上述规范性文件并非本案被诉行为的直接依据，本院不予审查。 综上，涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。且原告未提供证据证明案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜为常的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜为常负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  程 政 审 判 员  沈万莲 人民陪审员  张克鹏 二〇二〇年十月十日 书 记 员  施 婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。