广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终583号上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何*。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）梁*。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何*。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何*。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告） 何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）吴*。上诉人（原审原告）冯*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）吴*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）潘*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）邝*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系上诉人（原审原告）何*父亲。上诉人（原审原告）卢*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）伦*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）陈*。上诉人（原审原告）鲁*。上诉人（原审原告）鲁*。上诉人（原审原告）梁*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）吴*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）朱*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）梁*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）黎*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）邝*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）崔*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）鲁*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）邓*。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）何*。上诉人（原审原告）何*。法定代理人何*，系何*父亲。上诉人（原审原告）黄*。上诉人（原审原告）何*。以上78名上诉人的共同委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。以上78名上诉人的共同委托代理人吴海丽，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人陈鹏，佛山市自然资源局三水分局工作人员。委托代理人黄国新，广东翔途律师事务所律师。何*等78名上诉人因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称佛山自然资源局）土地管理行政机关不履行监管法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初629号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审裁定查明，2020年2月20日，何*等78人向佛山自然资源局递交了《查处申请书》，要求对非法征地（土地位置：广东省佛山市三水区*********）、少批多占的违法行为进行查处，并将查处结果告知何*等人。2020年2月28日，佛山市自然资源局三水分局向三水区云东海街道办事处发出一份《转办函》，要求云东海街道办事处就何*等人的申请查处事项调查清楚。2020年3月16日，云东海街道办事处向佛山市自然资源局三水分局回函，认为何*等人提及的三份批文相关地块现状使用情况依法依规，没有超出批报范围，与何*等人提出的少批多占不符。为慎重起见，佛山自然资源局对涉及批准征收*村土地的佛山市三水区2014年度第三十批次城镇建设用地、佛山市三水区2014年度第二十二批次城镇建设用地、佛山市三水区2013年度第四十一批次城镇建设用地范围内的12个供地项目的用地情况进行了全部核实。经查，有3个供地项目（佛山市三水区********以西地块项目、佛山市三水区**********侧地块七项目、佛山市三水区**********侧地块八项目）用地范围完全属于三个批次建设用地范围；其余9个供地项目即佛山市三水区**************延线以南地块（地块三）项目、佛山市三水区*****塘西线三期西侧地块一项目、佛山市三水区*****塘西线三期西侧地块二项目、佛山市三水区**********侧地块五项目、佛山市三水区**********侧地块六之一项目、佛山市三水区**********侧地块一项目、佛山市三水区*****启动区地块七项目、佛山市三水区*****高丰“四角氹、兴尾涌、江尾塘”（土名）项目、佛山市三水区*****高丰“门口田、地塘尾、大氹”（土名）项目有部分用地范围属于三个批次建设用地范围，其它部分用地亦有用地批文、批复。2020年3月24日，佛山自然资源局作出佛自然资三信复〔2020〕5号《佛山市自然资源局关于查处申请书的回复》（以下简称《回复》），认为何*等人提交《查处申请书》中提及的三份批文征地条件清晰、程序公开透明、工作过程有章有法，相关地块的现状使用情况依法依规没有超出报批范围，与申请人提出的少批多占不符；鉴于征地的相关事宜属地镇街与被征地村委会、村民小组的共同协商确定，若对上述事宜有异议，可直接与云东海街道办事处核对。该《回复》佛山自然资源局于同年3月26日送达给何*等人。另查，2015年6月2日，广东省国土资源厅向佛山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2015〕896号《广东省国土资源厅关于佛山市三水区2013年度第四十一批次城镇建设用地的批复》，批复主要内容为“同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将你市三水区*街向西、向南、平岗、下岸、鲁村下岗、何家、李沙、存心股份合作经济社，西南街鲁村、高丰股份经济联合社属下的集体农用地56.923公顷（耕地13.3693公顷、养殖水面41.7842公顷、其他农用地1.7695公顷）转为建设用地……”何*对该批复不服提起行政诉讼，2018年10月22日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终340号《行政裁定书》，裁定驳回何*的起诉。2015年6月10日，广东省国土资源厅向佛山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2015〕954号《广东省国土资源厅关于佛山市三水区2014年度第二十二批次城镇建设用地的批复》，批复主要内容为“同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将你市三水区*街鲁村、高丰股份经济联合社、鲁村下岗、何家、李沙、平岗、下岸股份合作经济社属下的集体农用地34.3285公顷（耕地10.0021公顷、林地0.1504公顷、养殖水面22.6353公顷、其他农用地1.5407公顷）转为建设用地……”何*对该批复不服提起行政诉讼，2018年10月22日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终339号《行政裁定书》，裁定驳回何*的起诉。2016年1月13日，广东省国土资源厅向佛山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2016〕11号《广东省国土资源厅关于佛山市三水区2014年度第三十批次城镇建设用地的批复》，批复主要内容为“同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将你市三水区*街平岗、黎北、下岸、何西、下横涌、何家股份合作经济社，鲁村经济联社属下的集体农用地49.084公顷（耕地11.9114公顷、林地0.0503公顷、养殖水面35.8016公顷、其他农用地1.3207公顷）转为建设用地……”何*对该批复不服提起行政诉讼，2018年10月22日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终338号《行政裁定书》，裁定驳回何*的起诉。一审裁定认为，行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作出行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，何*等78人向佛山自然资源局申请查处的其中有一项即要求佛山自然资源局对*街道*村非法征地行为进行查处。根据佛山自然资源局提供的材料可知，该征地行为发生自2014至2016年，而何*等78人要求佛山自然资源局对2014年至2016年征地行为进行查处，实际上系对该时间段征地时一些行政机关作出的行政行为不服。根据上文论述，2014年至2016年期间行政机关对何*等78人所在村委会进行征地所作的一系列行政行为均已固定，何*等78人并未提供新证据证明案涉征地时某一行政行为存在违法情况，因此何*等78人单凭一份申请并不构成对行政行为重开的条件。在此情况下，行政机关是否受理本身也属不可诉的重复处理行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故何*等78人的该项申请事项不属于行政诉讼的受案范围。关于何*等78人第二项申请即对少征多占行为进行处理。一审法院认为，根据国务院《信访条例》第二条及《国土资源信访规定》的规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的，系依法由国土资源管理部门处理的信访活动。因此何*等78人该项申请实际上应为信访事项。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此何*等78人该项请求亦不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，何*等78人起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第（九）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回何*等78人的起诉。上诉人何*等78人上诉称：1.何*等78人是针对佛山自然资源局不查处的行政不作为而提起的诉讼，并非“对行政行为提起申诉的重复处理行为”，符合行政诉讼受案范围，应该依法进行实体审理。何*等78人作为佛山市三水区**********，在*村有合法使用的承包地。因三水新城规划建设需要征收案涉地块，该项目相关政府批文有三个涉及平岗村的土地批复：2013年度第四十一批次和2014年度第二十二批次征地、2014年第三十批次征收城镇建设用地总面积约为869.4亩。而*村另有大幅土地也被占用，但未见合法征批手续，存在非法征地、少批多占的违法行为。因此向具有管辖权的佛山自然资源局提出违法查处申请，但是佛山自然资源局未依法查处非法征地、少批多占的违法行为，实属行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，何*等78人提起行政诉讼有事实和法律依据，人民法院应该依法予以立案审理。2.何*等78人申请佛山自然资源局对案涉地块存在非法征地、少批多占的违法行为进行查处，不属于信访事项，一审法院对事实认定不清，适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条明确由县级以上人民政府土地行政主管部门查处非法占用土地的行为。《国土资源行政处罚办法》第十一条也明确规定国土资源主管部门发现违法行为应当及时核查。佛山自然资源局对案涉地块存在的非法征地、少批多占的违法行为未进行实际有效的查处，何*等78人对其不履行法定职责的违法行为提起行政诉讼，依据的法律是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定。一审法院将何*等78人向佛山自然资源局申请查处的行为认定为“由国土资源管理部门处理的信访活动”，认定事实不清，适用法律错误。何*等78人上诉请求：1.撤销原审裁定，对本案依法改判或发回重审；2.本案诉讼费由佛山自然资源局承担。被上诉人佛山自然资源局答辩称：佛山自然资源局就何*等78人反映的问题已经履行了法定职责，核查清楚其所反映的“非法征地、少批多占”问题不存在，并依法作出了回复，不存在行政不作为的事实。实际上，佛山自然资源局作出的《回复》是对何*等78人信访反映问题进行的重复处理行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条，何*等78人的诉讼请求不属于行政案件受案范围。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，何*等78人于2020年4月27日向一审法院提起的诉讼请求是：依法确认佛山自然资源局未履行对非法征地（土地位置：佛山市三水区*********）、少批多占的违法行为进行查处法定职责违法。其陈述的事实和理由为：在*村存在非法征地、少批多占的违法行为，侵害了村集体经济组织的合法权益。何*等78人向佛山自然资源局提出申请，要求依法纠正上述违法行为，之后佛山自然资源局作出《回复》。何*等78人认为佛山自然资源局未依照相关法律规定对*村存在的违法征地、少批多占的违法行为进行实际有效的查处，其不履行法定职责的行为严重损害了何*等78人的合法权益，故提起本案行政诉讼。何*等78人向一审法院提起行政机关不履行法定职责之诉，其起诉是否符合人民法院受案范围，对应适用的法律条款是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项，即“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”但是，何*等78人的起诉并不符合该法条规定，理由是：其一，所诉行政行为与何*等78人没有直接的法律上的利害关系。案涉“违法征收、少批多占”的是农村集体经济组织或农民集体所有的土地，所诉“不履行法定职责”行为的直接利害关系人为该农村集体经济组织或农民集体。何*等人虽然是平岗村村民，但与被诉“不履行法定职责”行为之间只存在间接的利害关系，何*等78人不能直接替代其所在农村集体经济组织或农民集体行使诉权。何*等78人提出其在*村有合法使用的承包地，但是，何*等78人向一审法院提交的证据有：查处申请书、《回复》、推选代表人函、*村农用地及建设用地征收图及平面图、*村征地留用地选址图，其中没有何*等78人在案涉土地中存在土地承包经营权的证据。亦即，何*等78人的起诉没有被诉不履行法定职责行为侵害其土地承包经营权的事实依据。其二，被诉行政机关“拒绝履行或者不予答复”的事实依据不足。何*等78人向一审法院提交的《回复》表明，佛山自然资源局收到何*等78人的查处申请之后，对于其申请事项进行了核查、研究并作出回复，并不存在“行政不作为”。其三，何*等78人起诉实质是不服《回复》，认为《回复》不合法。《回复》的主要内容是何*等78人反映的“违法征地、少批多占”与事实不符，即何*等78人要求查处的违法行为不存在。何*等78人起诉认为佛山自然资源局未对*村存在的违法征地、少批多占违法行为进行实际有效的查处。一方认为存在违法征地、少批多占违法行为，应予查处，行政机关不查处违法；一方认为要求查处的违法征地、少批多占违法行为不存在；争议的焦点显然是《回复》内容是否真实、合法。但是，无论从形式还是实际内容分析，《回复》属于信访回复。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第（九）项规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，若何*等78人直接起诉确认《回复》违法或者撤销《回复》，则不属于人民法院受案范围，人民法院应不予受理。本案中，何*等78人关于确认佛山自然资源局未履行对非法征地、少批多占的违法行为进行查处法定职责违法的诉讼请求，显然包含确认《回复》违法并撤销《回复》的内容，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，起诉不符合起诉条件的人民法院不予受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，行政诉讼起诉条件包括：“（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”如上所述，何*等78人与被诉行政行为之间没有直接的利害关系，其起诉佛山自然资源局不履行法定职责的事实依据不足，且不属于人民法院行政诉讼受案范围，故何*等78人的起诉不符合行政诉讼起诉条件，应不予受理，鉴于一审法院已经立案受理，可裁定驳回起诉。综上所述，上诉人何*等78人的上诉理由不能成立。一审裁定驳回起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十月十四日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋