浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终307号上诉人（原审原告）邢新达，男，1944年5月12日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区，现住浙江省嵊州市。委托代理人徐春海，上海市华荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局。住所地浙江省嵊州市剡湖街道官河路**。法定代表人王锦超，局长。出庭行政机关负责人高良裕，副职负责人。委托代理人吴松良，浙江盛久律师事务所律师。上诉人邢新达因诉被上诉人嵊州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人邢新达及委托代理人徐春海，被上诉人嵊州市自然资源和规划局党委委员高良裕及委托代理人吴松良到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告原为嵊州市长乐镇太平村村民，于1953年将户口从嵊州市长乐镇太平村迁出，现落户上海，为非农户口。原告在嵊州市长乐镇太平村以继承方式取得坐落于嵊州市××村××路××号的房屋，后办理了相应的集体土地使用权证，证号为嵊州集用［2004］字第8-9849号，地，地号**用权面积95.9平方米，其中公用分摊面积8.6平方米。后原告将该房屋与向邢潜余购买的一间房屋拆除，未经审批自行建造了一座三层楼房。原告为将上述三层楼房进行确权登记，向被告嵊州市自然资源和规划局寄送了房屋产权证办理申请书，被告于2019年8月21日收到。被告未予办理，故酿成讼。一审法院审理认为，原被告对本案主要事实陈述一致并无争议，主要在于被告是否应该受理原告的补办用地审批申请及房屋的确权申请。对于原告要求被告受理其补办用地审批的申请，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第二条第（三）项规定：“1987年1月1日土地管理法实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或者超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权。”因此，对于补办用地审批，应先经本农村集体经济组织同意并公示无异议，报乡镇审核，经处罚后才能按照土地利用现状补办用地审批手续。原告既未经本农村集体经济组织同意并公示，又未经乡镇审核，直接要求被告受理原告补办用地审批的申请没有事实和法律依据。而根据《嵊州市集体土地范围内房屋登记发证工作实施意见》第四条第一款登记程序的规定，嵊州市集体土地范围内房屋登记，应经个人申请由村委统一上报后，由乡镇（街道）测绘，经村委审查同意并公示无异议后由乡镇联审，出具《处理意见通知书》，若为违法建筑,则要完成罚款后由乡镇农房登记发证工作组办理《确认决定书》，最后再将拟登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告，无异议者才能由相关部门办理权证手续。而原告既未经村委审查同意并公示，又未经乡镇联审，直接要求被告受理房屋确权申请，没有事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人邢新达上诉称，上诉人为嵊州市长乐镇太平村**宅基地的使用权人，使用权面积95.9平方米，上诉人在该宅基地建有农村住房一处，门牌号为太平村永安路21号。2008年9月25日经嵊州市长乐镇太平村村委会批准，太平村永安路20号的房主邢潜余将与上诉人房屋相邻的西面居头屋转让给上诉人，转让面积为6.15平方米，计算方法为：(6.9-4.85)×3=6.15。由此上诉人在长乐镇太平村合法的拥有两处建筑，2009年上诉人未经申报批准将两处相临的房产拆除，重新翻建了一座三层住房。上诉人符合建房条件，而且符合土地利用总体规划和村镇规划要求，两处占地面积合计102.05平方米，并未超过嵊州市规定的最高户型面积(农用地标准为125平方米)。但是被上诉人却拒不接受上诉人的房屋确权要求，在合理期限内也不予以答复，上诉人认为这是行政不作为，遂提起诉讼。但一审法院却认定上诉人不是宅基地的合法使用人，并且认为上诉人要求补办用地审批手续未经农村集体经济组织同意并公示，又未经乡镇审核，是违反相关程序的，所以判决驳回上诉人的诉请，上诉人认为这是法律适用错误。《嵊州市集体土地范围内房屋登记发证工作实施意见》规定因就业而迁移户口的非农村户口的人可以确权房屋的所有权，同时规定未经审批的老房翻建可以参照未批先建处理，即可以先罚款再补办手续，而从未强调上诉人的身份必须是村民，因此上诉人始终是涉案房屋的权利人，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)》第二条：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持，”因此上诉人的房屋产权不因没有房产证而丧失。事实上，上诉人多次依照法定程序向太平村村委会申请办理涉案房屋的确权手续，但是该申请根本不被受理，并且不向上诉人出具书面回复。在涉案房屋权利属于上诉人的情况下，被上诉人不为上诉人确定房屋产权是行政不作为。为维护上诉人的合法权益，特提起上诉。请求：1.判决撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求，即登记嵊州市长乐镇太平村永安路21号及旁边20号的房屋翻建后的房屋的所有权并办理房产证；2.由被上诉人承担一审及二审诉讼费。被上诉人嵊州市自然资源和规划局辩称：1.上诉人诉请违反“一为一诉”原则。上诉人第一项诉请是用地审批，适用用地审批程序，第二项诉请是房屋确权，适用不动产登记程序，上诉人将两诉合并，违反行政诉讼规定。2.一审判决认定事实和适用法律均正确。理由为：（1）对于第一项诉请，上诉人在用地身份资格尚未获得，未经土地所有权主体依程序决定同意且未经当地乡镇政府审核情况下，直接请求被上诉人受理用地审批，没有法律依据。（2）对于第二项诉请，申请确权登记有严格程序规定，《嵊州市集体土地范围内房屋登记发证工作实施意见》规定，经个人申请由村委会统一上报后，由乡镇测绘，经村委会同意，并公示无异后由乡镇联审，出具处理意见书，若为违法建筑，则完成罚款后由乡镇办理确认决定书，然后再将拟登记事项交付村集体公告，无异议情况下，以确认决定书作为权源依据，允许申请办理农房确权登记。本案上诉人均未启动前道程序，直接申请后道程序，后道程序依法不能发生。综上，要求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人可否直接向被上诉人申请补办用地审批和房屋确权。对此，一审法院根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第二条第（三）项规定1987年1月1日土地管理法实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或者超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权；另《嵊州市集体土地范围内房屋登记发证工作实施意见》第四条第一款登记程序规定，嵊州市集体土地范围内房屋登记，应经个人申请由村委统一上报后，由乡镇（街道）测绘，经村委审查同意并公示无异议后由乡镇联审，出具《处理意见通知书》，若为违法建筑,则要完成罚款后由乡镇农房登记发证工作组办理《确认决定书》，最后再将拟登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告，无异议者才能由相关部门办理权证手续，认为上诉人在未经村集体经济组织（村委）同意并公示，报乡镇审核及对未批建筑进行处罚的情况下，直接向被上诉人提出补办用地审批和房屋确权申请，缺乏相应法律依据，并无不当。虽上诉人认为被上诉人有直接受理申请的职责，但其未提供相应依据，本院不予采信。另上诉人还认为，其是案涉房屋权利人，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)》第二条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，其产权不因没有房产证而丧失，但该条适用前提是不动产已经登记，只是登记的权利人与真实权利人不一致，而案涉房产尚未经登记，故本院亦不予采信。综上，上诉人的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，处理结论得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邢新达负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年十月二十二日法官助理  张 明书 记 员  王雪莹