四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川18行终62号 上诉人（原审被告）芦山县自然资源和规划局，住所地四川省芦山县迎宾大道**。 负责人何荣刚，职务局长。 出庭负责人薛国华，职务副局长。 委托代理人辜俊勇，系该局工作人员。 委托代理人邓柳思，四川思朗律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）熊文德，男，生于1955年5月5日，汉族，住四川省芦山县。 委托代理人熊正飞，男，生于1982年2月27日，汉族，住四川省芦山县。系熊文德之子。 委托代理人姚江河，雅安市雨城区法律服务所法律服务工作者。 上诉人芦山县自然资源和规划局（以下简称芦山县自规局）因与被上诉人熊文德土地行政处罚一案，不服四川省雅安市雨城区人民法院（2019）川1802行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2014年1月10日，因芦山“4.20”灾后重建，芦山县飞仙关镇人民政府与熊文德签订协议，将熊文德位于芦山县的厂房（原飞仙团结石材厂）进行征收，对厂房及地面附着物进行了补偿，土地未作补偿。2014年8月26日，芦山县飞仙关镇人民政府另行对熊文德划地安置，并出具了关于熊文德家Ｓ210线原厂房拆迁的情况说明。2017年7月，熊文德开始在案涉土地上修建汽修厂、饭店及加水洗车场，并将土地硬化，经测绘实占地共计10065.07㎡，其中耕地2325.5㎡。2019年10月9日，芦山县自规局正式立案调查，并于2019年11月19日作出芦自然资规罚〔2019〕003号行政处罚决定。该决定认定熊文德于2017年7月在厂房异址重建未经批准，擅自占用土地10065.07㎡用于修建汽修厂、饭店及加水洗车场，其中1200㎡属于拆迁安置面积，超占土地8865.07㎡（含耕地2049.63㎡）的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条第一款的规定，据此，芦山县自规局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定处罚如下：（一）依法完善异址安置的1200㎡建设用地手续和建设工程规划手续；（二）退还非法占用的土地8865.07㎡，其中临Ｇ351线2670.37㎡土地恢复原状，拆除非法占用土地上的建筑物（构筑物）1614.31㎡，并处罚款265952.1元。 另查明：2013年5月征地拆迁前，经四川省人民政府批准将案涉土地在内的共计17.5471公顷土地征收为国家所有，作为芦山县2012年第一批乡镇建设用地。案涉土地现尚未办理用地手续和建设工程规划手续。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中芦山县自规局提交了拆迁补偿安置协议书、农村集体土地建设用地地籍调查表、参与划地人员的询问笔录证明熊文德系非法占用土地，而熊文德亦提交了芦山县飞仙关人民镇政府出具的情况说明证明其系合法占用土地，该情况说明的内容与上述询问笔录内容明显矛盾，而芦山县自规局对情况说明涉及的相关事实并未查清，亦未提交相应证据证明，故其认定的事实不清、证据不足。一、关于违法占用土地。根据作出行政行为时的有效法律法规，即原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据上述法律规定，行政机关应当对非法占用的土地责令退还，同时应当对是否违反土地利用总体规划加以区分，对违反土地利用总体规划的应限期拆除建筑物和其他设施，对符合土地利用总体规划的，应予没收，本案中芦山县自规局认定熊文德占有的土地包含耕地和建设用地，但未提供相应规划文件加以证明，其处罚决定亦未对是否符合土地利用总体规划加以区分，故违反上述规定。二、关于行政程序。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定对限期拆除决定不服的起诉期限为15日，本案中，芦山县自规局亦未在行政处罚决定中明确告知。 综上，芦山县自规局处罚决定所认定的事实证据不足，适用法律错误，应予撤销。为此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销芦山县自规局作出的芦自然资规罚〔2019〕003号行政处罚决定。 芦山县自规局上诉称：一、原判决认定事实错误。熊文德提交证明其合法占用案涉土地的主要证据是芦山县飞仙关镇人民政府加盖公章的《情况说明》，芦山县自规局亦提交了相关证据证明熊文德非法占用案涉土地的事实。按照拆迁安置补偿的程序，协议双方对划地安置事宜达成一致后方可签订协议，而本案中，熊文德与芦山县飞仙关镇人民政府未签订关于划地安置内容的协议，由此足以证明熊文德还不具备合法占用案涉土地的条件。二、原判决适用法律错误。原判决认为芦山县自规局的处罚决定未对是否符合土地利用总体规划加以区分，违反了《中华人民共和国土地管理法》（旧）第七十六条的规定。但原国土资源部2014年9月10日发布的《国土资源违法行为查处工作规程》的附录第二部分，违法占地类，第六项查处注意事项中明确规定“违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《中华人民共和国城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。”熊文德的建设行为未办理建设工程规划许可证，属于违法建设行为，其行为后果为违章建筑。芦山县自规局既是土地行政主管部门，又是城乡规划主管部门，在对熊文德的违章建筑作出行政处罚时，可以不对是否符合土地利用总体规划加以区分。同时，原审判决认为芦山县自规局在处罚决定中未告知相对人对限期拆除决定不服的起诉期限，属程序错误。而芦山县自规局作出的是“拆除”决定并非“限期拆除”的决定，且芦山县自规局在处罚决定中已经明确告知熊文德救济途径和期限。因此，原审判决认定芦山县自规局未告知相对人起诉期限，属适用法律错误。综上，为维护芦山县自规局的合法权益，请求：1.撤销四川省雅安市雨城区人民法院作出的（2019)川1802行初109号行政判决；2.依法改判驳回熊文德的诉讼请求；3.一、二审诉讼费均由熊文德承担。 熊文德答辩称，其提交的情况说明有批准性质，四至边界清楚，未办理手续的责任不在熊文德。因此，芦山县自规局的上诉理由不能成立，原审判决事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：芦山县自规局作出的案涉行政处罚决定是否合法。即应根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律判断芦山县自规局是否具有本案行政处罚权、是否按照法律规定的程序和要求行使行政处罚权并作出适当的行政处罚决定。 当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区划内的城乡规划管理工作。前述法律赋予县级土地管理部门、城乡规划部门对土地、规划违法行为依法实施行政处罚权。芦山县自规局的行政职权涵盖了土地、规划行政管理，因此，芦山县自规局具有对土地违法行为进行查处的职权，系本案的适格主体。 芦山县自规局在案涉行政处罚决定中所适用法律依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，该条对违法占地是否违反土地利用总体规划的处罚方式作了区分。但是，在案涉行政处罚决定中，既没有将相关土地利用总体规划的资料作为其调查认定熊文德违法事实的证据，也没有在认定违法事实部分区分是否具有违反土地利用总体规划的情况以及具体面积，属于证据不足、认定事实不清。 综上，上诉人芦山县自规局的上诉理由不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人芦山县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙智勇 审判员  秦 华 审判员  刘 茉 二〇二〇年十月三十日 书记员  陈 煦