贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔02行终182号上诉人（原审原告）六盘水顺意翔房地产开发有限公司，住所地贵州省六盘水市钟山区箐兴路与凉都大道交汇处东南侧明湖映月**商住楼**，统一社会信用代码：91520200666957685P。法定代表人马忠义，系该公司总经理。特别授权委托代理人朱仁杰，男，系贵州胜创律师事务所律师，执业证号：15202200410240083。一般授权委托代理人隋超，男，系贵州胜创律师事务所执业律师，执业证号：15202202010177018。被上诉人（原审被告）六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局，住，住所地贵州省六盘水市钟山区政通路一社会信用代码：11520201MB1816773R。法定代表人邓召阳，男，系该局局长。特别授权委托代理人李波勇，男，汉族，生于1989年3月1日，住贵州省六盘水市钟山区。一般授权委托代理人贾应华，男，系贵州矩墨律师事务所律师，执业证号：15202201010658212。上诉人六盘水顺意翔房地产开发有限公司（以下简称顺意翔公司）不服被上诉人六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局（以下简称钟山区综合执法局）城建行政处罚一案，不服贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日对本案进行了庭询，上诉人顺意翔公司委托代理人朱仁杰、隋超，被上诉人钟山区综合执法局的负责人管军、委托代理人李波勇、贾应华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。顺意翔公司向一审法院起诉称，2019年8月29日，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局因认定原告未组织竣工验收，擅自将房屋交付给住户使用的行为违法，对原告作出罚款538973元的处罚决定，原告认为，该处罚决定明显不当，应予撤销，理由如下：1、原告未对明湖映月1号商住楼进行竣工验收系客观不能，因此处罚明显不合理。明湖映月1号商住楼工程是原告发包给贵州化工建设公司（以下简称化工公司）承建的，所有办理竣工验收的材料都在化工公司，在原告与化工公司签署的《建筑工程施工合同》中也约定了由原告配合化工公司完成竣工验收，原告既无竣工验收的材料，也不能违约自行办理竣工验收，在原告多次催促化工公司办理竣工验收的情况下，对原告进行处罚，显然忽视了原告面临的客观不能的情况，加重了原告的责任。2、原告并没有擅自交付房屋给住户使用。明湖映月1号商住楼因承建方化工公司资金链断裂，导致工期延误，因而未能在与购房者约定的时间内交付房屋，在购房者要求原告交付房屋时，原告虽多次向购房者解释房屋未竣工验收不能交付使用，但购房者均不予理会，并扬言要上访闹事。原告为了解决问题，不给相关部门带来矛盾，在口头向市住建局请示后，才答应购房者可以装修房屋，但是不能损坏墙体，不得搬进去居住，至于购房者装修后搬进去居住的行为，是未经过原告同意的，原告也无法要求购房者搬离他们已经入住的房屋。3、被告适用法律错误。依照《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条的规定，违反本条例规定，将未经验收的房屋交付使用的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门责令限期补办验收手续，逾期不补办验收手续的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门组织有关部门和单位进行验收，并处10万元以上30万元以下的罚款。经验收不合格的，依照本条例第三十七条的规定处理。被告依照《建设工程质量管理条例》，对原告处以538973元的处罚显然适用法律错误。综上所述，被告对原告作出的行政处罚，既忽略了原告面临的客观情况，也未查清原告是否有擅自交付房屋给购房者居住的行为，且适用法律错误。原告特诉至法院，请求：1、判决撤销被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局作出的钟综执罚字（2019）02-05号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。一审法院查明，2013年7月8日，原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司与贵州化工建设公司签订GF-1999-0201《建设工程施工合同》，约定原告将凉都大道交明湖路左侧的明湖映月1#楼工程发包给贵州化工建设公司施工。2016年起，原告将明湖映月1#楼进行出售。2019年1月24日，六盘水市住房和城乡建设局向原告作出编号：房产科（2019）32号《责令整改通知书》，责令原告公司于2019年4月24日前提供该公司开发建设的明湖映月1号商住楼项目的竣工验收备案表到六盘水市住房和城乡建设局房地产管理科，逾期未提交的，将移交综合执法部门依据相关法律法规进行处置。2019年5月5日，六盘水市住房和城乡建设局将该案移交六盘水市城市管理综合行政执法局。2019年5月7日，六盘水市城市管理综合行政执法局下发《案件督办通知》，将该案移交六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局处理。被告六盘水市钟山区城市管理行政综合执法局于2019年5月23日立案后，对宋安相（原告公司副经理）、卢江（六盘水宁瑞祥物业服务有限公司管理人员）、何华荣（明湖映月1#楼住房买受人）进行调查询问，宋安相和卢江在笔录中陈述明湖映月1号商住楼未竣工验收，已交付房屋给部分业主，且有30多户业主已入住；何华荣在笔录中陈述是原告2018年6月20日左右通知其前往收房的。2019年7月23日，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局对该案进行集体讨论，决定对原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司处工程合同价款百分之二（2694.866万元×2%=53.8973万元）的罚款。2019年7月26日，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局作出钟综执罚（告）字（2019）02-05号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚和依法享有的陈述申辩权及要求听证的权利。2019年7月28日，原告申请听证。2019年8月12日，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局举行了听证会。2019年8月28日，经承办人将案件报相关部门领导及主管负责人审批同意。2019年8月29日，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局根据《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，作出钟综执罚字（2019）02-05号《行政处罚决定书》，对原告处工程合同价款百分之二（2694.866万元×2%=53.8973万元）即伍拾叁万捌仟玖佰柒拾叁元，并告知逾期不缴纳罚款，将每日按罚款数额的3%加处罚款。原告不服，向法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，国务院令第588号《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条已被删除，且该条例已被两次修订，故原告主张被告适用法律错误，不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。……”及《建设工程质量管理条例》第五十八条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”的规定，被告对原告处工程合同价款2%的罚款，不属于较重的行政处罚，且听证前后决定对原告的处罚并未改变，故不属于调查终结后应当进行集体讨论的情形。根据《建设工程质量管理条例》第十六条“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。……”的规定，原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司作为明湖映月1商住楼的建设单位，在建设工程竣工后，应当组织有关单位进行竣工验收。原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司未组织进行竣工验收，就将明湖映月1号商住楼住房交付给业主，且已有三十多户业主入住，违反《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定。被告立案后，依法进行调查询问，经集体讨论后向原告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚和依法享有的陈述、申辩及听证的权利，并根据原告的申请举行了听证，调查结束后经相关部门领导及主管负责人审批同意后作出处罚决定，符合行政处罚的程序规定。综上，被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局作出的钟综执罚字（2019）02-05号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，符合法律法规规定。原告的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告六盘水顺意翔房地产开发有限公司负担。上诉人顺意翔公司不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉请求：撤销一审判决，按上诉人一审诉讼请求判决；由被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：一、被上诉人行政处罚违背程序规定，依法应予撤销。根据《行政处罚法》第四十三条的规定，听证结束后，行政机关依照第三十八条的规定，作出决定。被上诉人一审提交的证据证实，2019年7月23日，其对该案以“重大复杂行政处罚案件”进行了集体讨论，但是在听证结束后，没有再次进行负责人集体讨论，而是直接作出了行政处罚，没有按照法定程序办事，所作出的行政处罚当然无效。一审法院认为被上诉人所作出的行政处罚不属于较重的行政处罚，不属于调查终结后应当进行集体讨论的情形，但被上诉人在办理本案时，是将本案作为“重大复杂行政处罚案件”进行处理的，一审法院忽视了被上诉人对于该案性质的认定。二、根据前述法律规定，听证结束后作出处罚决定的必要程序是负责人集体讨论，没有集体讨论，自然谈不上“处罚决定”，一审法院“听证前后决定对原告的处罚并未改变”的理由逻辑上不成立。综上，被上诉人的行政处罚违背法律规定的程序，请求二审改判。被上诉人钟山区综合执法局二审辩称，一、被答辩人关于答辩人行政处罚违反程序规定，依法应予撤销的上诉理由不能成立。首先，行政机关办理行政处罚案件时，依法享有相应的行政自由裁量权，本案对内部的具体工作流程的选择和变更，显然属于自由裁量的范畴。其次，根据《行政处罚法》第三十八条的规定，作出行政处罚的决定有两种方式，仅在“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，方应集体讨论决定，但本案实质上并不属于此种情形。最后，案涉行政处罚并不存在违反《行政处罚法》第三十八条和第四十三条规定的情形。二、被答辩人关于判决理由是倒果为因，逻辑无法自洽的上诉理由不能成立。行政机关在行政处罚中依法告知当事人的事项必然包含拟作出的处罚决定，一审法院所指出的“听证前后决定对原告的处罚并未改变”，实质上是答辩人听证之前告知的所拟作出的处罚意见的“决定”内容与听证后依法正式作出的行政处罚决定内容完全一致，并未发生任何改变。被答辩人将不同阶段不同性质的两种含义错误混淆，不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：被上诉人作出的行政处罚决定是否违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。”第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”本案中，首先，因上诉人确实存在“未组织竣工验收，擅自交付使用的”违法情形，被上诉人在2019年8月12日组织听证后，于2019年8月28日经被上诉人负责人对调查结果审查后作出行政处罚决定并无违反法定程序之处。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”但何谓“重大违法行为及较重的行政处罚”并无具体规定，且“较大数额罚款”亦不等同于“重大违法行为及较重的行政处罚”，本案上诉人因与工程施工承包单位发生纠纷导致“未组织竣工验收，擅自交付使用的”的事实清楚，情节并不复杂，故案涉处罚决定在听证后未经集体讨论不能视为违反法定程序。其次，行政机关负责人集体讨论系给予行政处罚的一种内部讨论机制，该行为并非对外的行政行为，在已保证上诉人对行政处罚的陈述、申辩权利的前提下，听证结束后上诉人的违法事实得到了进一步的确认，最终的处罚决定也经过了相关的审批程序，该处罚决定与听证前集体讨论的结果一致，亦不能视为被上诉人先于听证前进行了行政机关负责人集体讨论决定案件的行为违法。综上，上诉人六盘水顺意翔房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人六盘水顺意翔房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年十月十四日法官助理武静书记员李胡愿附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。