安徽省合肥市包河区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0111行初55号 原告：江苏江中集团有限公司，住所地江苏省如皋市吴窑镇鲁班路**，统一社会信用代码91320682138413887X。 法定代表人：沈良兵，总经理。 委托代理人：闫中军，江苏永伦律师事务所律师； 委托代理人：王宁，江苏永伦律师事务所律师。 被告：合肥市公共资源交易监督管理局，，住所地安徽省合肥市南京路**统一社会信用代码123401006679387263。 法定代表人：胡宏同，局长。 参加诉讼副职负责人：王保智，副局长。 委托代理人：鲍进，安徽元贞律师事务所律师。 委托代理人：周川，安徽元贞律师事务所律师。 被告：合肥市人民政府，住所地，住所地合肥市东流路**iv> 法定代表人：凌云，市长。 委托代理人：陆再琳，合肥市司法局复议应诉处工作人员。 原告江苏江中集团有限公司（以下简称“江中集团”）诉被告合肥市公共资源交易监督管理局（以下简称“合肥市公管局”）、被告合肥市人民政府（以下简称“合肥市政府”）行政处罚及行政复议一案，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告江中集团的委托代理人闫中军，被告合肥市公管局的副职负责人王保智及委托代理人鲍进、周川，被告合肥市政府委托代理人陆再琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告合肥市公管局于2019年12月5日作出处理决定，主要内容如下：肥西县人民医院二期工程项目由安徽诚信项目管理有限公司组织招标，2019年6月19日发布《招标公告》，7月9日开标，经评标委员会评审，确定江中集团为本项目第一中标候选人，中标金额为639778866.29元，7月25日江中集团领取了前述项目《中标通知书》；8月2日肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心联合发函给江中集团，要求其尽快按照招标文件规定完善合同内容，提供履约担保，同时做好现场前期准备工作。后江中集团将其起草的《建设工程施工合同》交给肥西县人民医院和肥西县重点工程建设管理中心，肥西县人民医院和肥西县重点工程建设管理中心未就是否同意签订该《建设工程施工合同》书面回复江中集团；8月27日，肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心联合来函合肥市公管局，要求取消江中集团中标资格；9月25日，合肥市公管局向肥西县人民医院和江中集团发出《关于抓紧签订项目合同的函》，责令江中集团于15日内提交履约担保，并要求双方在前述规定期限内签订合同；10月8日，肥西县人民医院与江中集团就合同签订事宜进行协商，形成会议纪要，但双方未能就合同签订事宜达成一致意见；10月23日，肥西县人民医院函告江中集团，取消其中标资格，投标保证金不予退还。合肥市公管局认为，招标文件包括所附合同条款是通过招投标形成的合同文件的组成部分，江中集团在案涉项目开标前未对招标文件中的合同条款提出提议，且其在《投标函》中明确表示接受招标文件中的合同条款要求，并承诺中标后按照招标文件规定提交履约担保和签订合同，已对招标文件构成实质响应。江中集团中标案涉项目后，又提出修改合同，包括将合同价格形式由“总价合同”变更为“固定单价合同”、招标人向中标人提供等额的工程款支付担保等要求，并表示如不予磋商修改，则不能签订合同。江中集团的要求改变了招标文件实质性内容，同时江中集团也未按照招标文件的要求和合肥市公管局《关于抓紧签订项目合同的函》的要求提供履约担保。故，江中集团存在无正当理由不与招标人签订合同及不按照招标文件要求提供履约保证金的行为，且在合肥市公管局发出《关于抓紧签订项目合同的函》后仍未予以改正。合肥市公管局认为，江中集团参加肥西县人民医院二期工程项目投标，存在无正当理由不与招标人订立合同的行为。依据《中华人民共和国招投标法实施条例》第七十四条规定，决定对江中集团处肥西县人民医院二期工程项目中标金额千分之十的罚款，共计人民币陆佰叁拾玖万柒仟柒佰捌拾捌元整。 原告江中集团诉称：2019年12月5日，被告合肥市公管局作出合公罚【2019】15号《行政处罚决定书》，以原告在参加××医院××期工程招投标事宜上，存在无正当理由不与招标人订立合同的行为，对原告进行罚款，缺乏事实及法律依据。肥西县人民医院二期工程施工合同没有签订的原因不在原告，而是招标人即肥西县人医院。在磋商签订《建设工程施工合同》的过程中，招标人不愿意与原告磋商施工合同，同时发函提出附加条件，最终导致招标人与原告一直未能进入合同签订环节。被告合肥市公管局错误的认为未能签订合同的原因在原告，并以此处罚原告缺乏事实依据。被告合肥市公管局作出处罚，程序违法。被告合肥市公管局在处理肥西县人民医院二期工程项目招投标及施工合同签订方面程序存在错误。原告向被告合肥市公管局先后三次提出投诉，请求被告合肥市公管局对招标人在招标文件中多处违反法律、法规、规章以及规范强制性规定的行为依法进行监督查处，督促招标人履行与原告签订施工合同进行磋商、签订，并对肥西人民医院单方面取消中标资格违法行为进行查处。被告合肥市公管局至今未对原告投诉作出答复。原告认为合肥市公管局仅能针对本案中2015年7月25日至2019年8月24日法定的30日合同签订期限内，招标人、中标人是否有违法行为进行查处，不能针对法定的30日期限以外的其他行为给予查处。 原告江中集团向本院提交了以下证据：证据一、合公罚【2019】15号合公罚行政处罚决定书、合复决【2020】3号行政复议决定书，证明2019年12月5日，合肥市公管局作出行政处罚。2020年3月18日，被告合肥市政府作出行政复议决定，维持合肥市公管局作出的行政处罚决定书；证据二、中标通知书、肥重【2019】85号函、《建设工程施工合同》草稿，证明2019年7月25日原告中标案涉工程；证据三、合肥晚报A10信息；证据四、律师函、合同洽谈会议纪要、投诉书、建市函【2019】1518号函件，证明2019年9月27日发律师函要求合同内容不能涉及违法，合同签订不能附加条件，说明原告在合同签订上始终保持积极态度，并非无正当理由不签订合同；证据五、两次招标文件附件合同差异对比统计表。证明招标人就案涉工程进行第二次招标时，根据原告对第一次招标合同内容所提修改建议，做了多处修改，修改后的第二次招标文件通过了被告合肥市公管局的审核，再次证明了原告就合同签订所提的合理化修改建议是正确的，合肥市公管局作出处罚决定错误；证据六、2019年9月23日，原告向合肥市公管局递交的投诉书，证明原告就招标人的违法行为向合肥市公管局投诉，在合肥市公管局不予处理的情况下，原告于2019年10月28日向安徽省住房和城乡建设厅投诉，安徽省住房和城乡建设厅将投诉问题移交被告合肥市公管局处理，合肥市公管局至今未对投诉进行处理，被告公管局存在选择执法和徇私枉法行为；证据七、原被告针对合肥市公管局的回函、案涉工程第一次和第二次招标文件光盘，证明原告一直积极响应合肥市公管局要求，主动与招标人签订、磋商合同，不存在任何违法之处。合同不能签订之责任完全在招标人，被告合肥市公管局认定事实错误。根据第一次招标文件第54页第3.7.2条“招标文件应当对招标文件有关工期、质量要求、技术标准和要求、招标范围等实质性内容作出响应”，对非实质性内容允许双方通过磋商解决。 被告合肥市公管局辩称：一、被告合肥市公管局作出行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。肥西县人民医院二期工程项目于2019年6月19日发布招标公告，投标人须知规定了，担保形式为现金保证，现金支票、银行汇票、银行保函、银行转账，合同签订前按规定要提交履约担保，若中标人在规定时间内未提交保证金的，招标人有权取消其中标资格。第7.4.1条以黑体字特别注明：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件订立书面合同，中标人无正当理由拒绝签订合同的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督管理部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。第4章“合同条款及格式”附有合同、协议书、通用条款、专用条款，合同的价格载明的是总价合同。2019年7月25日，原告领取了中标通知书。2019年8月2日，肥西县人民医院和肥西县重点工程建设管理中心联合发函给原告，要求其尽快按照招标文件规定，完善合同内容，提交履约担保。之后，原告向肥西人民医院提交了《肥西县肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》，要求对合同条款进行磋商。8月27日，肥西县人民医院向原告发出《关于取消江苏江中集团有限公司，肥西县人民医院二期工程中标资格的函》，认为原告提出了对合同实质性内容进行大量修改等附加条款条件，导致合同无法签订，要求依法取消其中标资格，并重新组织招标。9月25日，合肥市公管局向肥西县人民医院及原告送达了《关于抓紧签订项目合同的函》，责令双方15日内完成提交履约担保及合同签订工作。209年10月8日，肥西县人民医院，肥西县重点工程建设管理中心与原告召开洽谈会，原告表示招标文件中有违法、违规条款，如不予磋商则不能签订合同，招标人认为招标文件内容合法合规，原告提交的《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》，已改变招标文件的实质性内容，不同意修改招标文件，要求尽快按照招标文件约定签订合同。2019年10月14日，肥西县人民医院和肥西县重点工程建设管理中心向合肥市公管局《发出要求取消江苏江中集团有限公司肥西县人民医院二期工程中标资格的函》。2019年10月17日，被告合肥市公管局约谈原告，原告确认没有提交履约担保，没有签合同，同时确认招标人要求原告签订的书面合同与招标文件发布合同一致，原告并没有在开标前就合同内容提出过异议。2019年10月23日，招标人肥西县人民医院致函原告取消其中标资格，投标保证金不予退还，截止原告中标资格被取消时，原告仍未提交履约担保。综上，案涉项目招标文件已附有合同，原告在投标前已知悉，未在规定期限内对招标文件提出异议，且通过投标行为响应了招标文件，取得中标资格，即应按照法律、规定及投标承诺及时提供履约担保，并按照招投标文件的内容签订合同，原告中标后以磋商为由，向招标人提交《合同主要条款洽谈内容》，并表示不修改就不签订合同、不提交履约担保，其修改合同内容，如总价合同改为单价合同等，已对招标文件的实质性条款进行了修改，合肥市公管局据此认定原告存在无正当理由不与招标人订立合同的行为事实清楚，证据确凿。二、合肥市公管局作出行政处罚决定依法有据。合肥市公管局是公共资源交易的行政主管部门，依据《合肥市公共资源交易管理条例》第六条之规定，对合肥市行政区域内公共资源交易实行统一的指导协调和监督管理。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第57条规定，招标人和中标人应当按照招标投标法和本条例规定的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款，应当与招标文件和中标人的投标文件内容一致，招标人和中标人不得再订立背离合同实质性内容的其他协议；第74条规定，中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。三、合肥市公管局作出行政处罚决定程序合法。2015年10月5日，合肥市公管局向原告送达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，在作出行政处罚决定前已将行政处罚决定的事实、理由及依据书面告知了原告，告知当事人有陈述申辩和要求听证的权利。2009年10月8日，原告申请听证，11月11日合肥市公管局向原告送达听证通知书，11月20日举行听证会，原告派员到会并充分发表了意见。四、本案原告各项诉请理由均不能成立。原告坚持要求修改合同，否则不签约，不提交履约担保，被告经过向双方当事人核实发函，责令双方限期签订，给了原告一个改正的机会，但原告仍然要求按其主张修改合同，否则就拒签合同，原告拒绝按照招标文件约定和其投标承诺签订合同是客观事实。原告于2019年11月19日提出投诉，要求对案涉工程重新组织招标的违法行为进行查处，责令被投诉人停止重新招标活动，被告已于2019年12月23日作出投诉处理决定书，决定驳回投诉。综上所述，被告作出处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。 被告合肥市公管局向本院提交了以下证据：证据一、招标文件摘录、江苏江中集团公司投标文件摘录、中标候选人公示、中标结果公告及中标通知书，证明案涉项目招投标及中标过程，招标文件已附有合同。根据招投标文件规定，中标人应当在合同签订前按照规定提供履约定担保，若中标人在规定时效内未提交保证金的，招标人有权取消中标资格；中标人无正当理由拒签合同的，取消中标资格，投标保证金不予退还。原告未在投标前对招标文件提出提议，且通过投标响应了招标文件，经评审取得了中标资格；证据二、肥西县人民医院和肥西重点工程建设管理中心《关于取消江苏江中集团有限公司肥西县人民医院二期中标资格的函》及附件、2019年9月4日执法调查通知书、约谈签到表、授权委托书、送达地址确认书、2019年9月5日《关于合同签订情况说明》及《肥西县医院二期工程合同存在异议的条款》、2019年9月19日执法调查通知书、约谈签到表、江苏江中公司的营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书、对律师的授权委托书及律师证、《关于抓紧签订项目合同的函》及快递单、跟踪记录、肥西方两单位的介绍信与送达回执、2019年9月29日原告回函、2019年10月14日《关于要求取消江苏江中集团有限公司肥西县人民医院二期工程中标资格的函》及附件、2019年10月14日执法调查通知书及快递单、跟踪记录、2019年10月17日执法询问调查笔录、2019年10月23日肥西县人民医院取消中标资格的函，证明原告中标后，以合同磋商为由，要求招标人修改合同条款包括价款方式等合同实质性条款，否则不签约、不提交履约担保。经被告发函要求抓紧签订合同后，原告仍然坚持其主张，导致合同无法签订，招标人取消其中标资格；证据三、立案审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、快单、跟踪记录、当事人听证申请、听证通知书、关于举行行政处罚听证会的公告、江苏江中公司提供的行政处罚陈述申辩书、听证陈述和申辩意见、行政处罚决定书、公开行政处罚决定告知书及送达回执，证明合肥市公管局对中标人原告无正当理由不与招标人签订合同行为进行立案审查，并在听取原告陈述、申辩意见后，召开了听证会，作出处罚决定并依法送达；证据四、合肥市公管局机关法人证明，证明被告的公共资源交易行政主管部门；证据五、2019年11月19日《投诉书》、2019年12月23日《投诉处理决定书》及送达回证，证明原告诉称被告对其投诉没有答复处理失实，且投诉事项与本案无关。 被告合肥市政府辩称：2020年1月2日，被告合肥市政府收到原告行政复议申请，并予以受理。2020年1月6日，被告向合肥市公管局邮寄送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起十日内，该行政复议作出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。合肥市公管局于2020年1月10日作出答复，并提交了相关证据材料。因案件复杂，不能在法定期限内作出复议决定，被告于2020年3月2日决定延期30日，并送达原被告。2020年3月18日，被告合肥市政府作出《行政复议决定书》，维持被告合肥市公管局的《行政处罚决定书》，并送达原被告。被告合肥市政府认定事实清楚，适用法律正确。 被告合肥市政府向本院提交以下证据：证据一、行政复议申请书，证明原告向被告合肥市政府申请复议；证据二、提出答复通知书及送达回证，证明被告合肥市政府收到复议申请之日起七日内，将申请书副本送达被告合肥市公管局，要求其答复；证据三、行政复议答复书及证据目录，证明合肥市公管进行了书面答复并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；证据四、决定延期通知书及送达回证，证明因案件复杂，依法作出延期决定并送达；证据五、行政复议决定书及送达回证，证明被告合肥市政府及时作出复议决定并送达。 被告合肥市公管局对原告江中集团提交的证据的质证意见是：证据一处罚决定书、行政复议决定书没有异议，证据二真实性没有异议，原告没有按照招投标文件的规定来提交相应的合同，而是提出了新的合同要约，导致合同一直不能签订。证据三真实性没有异议，与本案不具有关联性。证据四律师函的真实性没有异议，证明目的有异议，律师函的观点错误。合同洽谈会纪要的真实性没有异议，从洽谈会纪要里面能够反映导致合同不能签订的责任是原告，会议纪要的时间是10月8日，是在被告要求他们限期签订合同后，进行会谈的，会议纪要载明原告认为如不予磋商，则不能签订项合同，招标人要求尽快按照招标文件约定的内容签订同，证明了导致合同不能签订的原因在于原告。投诉书只能证明他向安徽省住房和城乡建设厅提出了投诉，安徽省住房和城乡建设厅进行了答复。证据五三性无异议，证明目的有异议。不能证明原告当时拒不签订合同是合法的。证据六投诉书没有收到。证据七三性无异议，证明目的有异议。 被告合肥市政府对原告江中集团提交的证据的质证意见与合肥市公管局的质证意见一致。 原告江中集团对被告合肥市公管局提交的证据的质证意见如下：第一组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议。根据《中中华人民共和国招投标法》第十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第十七条第（五）项之规定以及招标文件2.1条第（五）项之约定，招标文件仅包括“拟签订合同的主要条款”，招标文件附有合同是不完整的，是无法满足直接签订书面合同需要的，原告一直是积极要求与招标人签订合同，招标人接到原告的合同草稿后既不就是否签订书面合同回复原告，也不与原告进行沟通磋商，才导致合同没有签订。第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，原告接到中标通知书后，积极完善合同条款，并形成了合同草稿招标人，但招标人接到合同草稿后一直未就能否签订合同回复原告，合同签订不能的责任完全在招标人，而不是原告。《关于取消江苏江中集团有限公司肥西县人民医院二期工程中标资格的函》的真实性、合法性均有异议，存在多处错误，涉案中标公示时间为2019年7月16日00:00时才开始，而被告改为7月16日中标公示结束，就是为取消原告中标人资格编造证据。在中标公示尚未满3日，原告尚不是法定中标人的情况下，招标人于2019年7月19日就合同实质性内容进行谈判，并以原告必须答应其所有要求并出具“承诺”为前提，才能确定原告为中标人，才能向原告发送中标通知书，行为违法。合同草稿并非定稿，原告提的建议也并非定论，更不不是附加条件，双方对一些问题的理解差异可以通过磋商消除，但是被告把原告法定磋商权定性为附加条件，并以此作为处罚原告的依据，于法无据。第二组证据中会议签到表是真实的，会议纪要由于没有原告的签字认可，对其真实性、合法性不予认可。肥重【2019】85号函真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明被告合肥市公管局的主张。被告合肥市公管局先处罚，后调查。2019年8月27日，招标人来函给被告合肥市公管局要求取消原告中标资格，在未经调查的情况下，就同意招标人要求，并作出取消原告中标资格的处罚决定并刊登在8月29日的《合肥晚报》醒目位置，是典型的“先处罚后调查”的程序违法行为。《关于合同签订情况说明》真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该证据体现了原告积极准备签订的合同的迫切愿望和实际行动，也进一步证明了招标人恶意不与原告签订合同，也不与原告交流意见的违法事实。《关于肥西医院二期工程合同存在异议的条款》是原告修改建议建议并非定论，更不存在强制性。在2019年10月8日的《会议纪要》中，原告的意见依然是诚恳的和积极的，只是希望与原告就合同内容进行磋商，从未表示不磋商修改就不签订合同。在《行政处罚决定书》中没有列出作为本次处罚的依据使用，不能作为本案诉讼证据。第三组证据的真实性、合法性无异议。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。但被告公管局作出合公罚（2019）15号行政处罚决定书之前没有经过集体讨论，也没有进行过审核等程序，程序上严重违法。第四组证据三性无异议，第五组证据的真实性、合法性无异议，证明目的有异议。原告于2019年9月22日、2019年11月8日就招标人的违法行为向被告投诉，均没有收到被告的处理答复。 被告合肥市政府对被告合肥市公管局提交的证据没有异议。 原告江中集团对被告合肥市政府提交的证据没有异议。 被告合肥市公管局对被告合肥市正度提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一至证据三具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。证据四至证据七符合证据的形式要件，但是无法证明原告所欲证明之事项。被告合肥市公管局、合肥市政府提交的证据是被告作出行政行为的依据，对于其真实性、合法性、关联性本院予以认定，证明目的结合其他证据综合认定。 经审理查明：肥西县人民医院二期工程项目于2019年6月19日发布招标公告，招标文件第4章为合同条款及格式，原告江中集团参与投标并递交了投标文件，其中《投标函》载明“根据你方招标工程全标段编号为2019GECZ0128的肥西县人民医院二期工程工程招标文件，遵照《中华人民共和国招投标法》等有关规定，经踏勘项目现场和研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求，并对工程量清单及控价无异议。……”。经评审，原告江中集团为第一中标候选人，中标金额639778866.29元，原告江中集团于2019年7月25日领取了中标通知书，中标通知书载明“……请你单位在收到中标通知书后，于30日内与招标人签订承包合同，无故逾期视为放弃中标资格。……”。2019年8月2日，招标人肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心向申请人发出肥重【2019】85号《函》，要求原告尽快按照招标文件规定完善合同内容，提交履约担保，并特别提醒招标文件中已确定的合同条款禁止修改。后，原告江中集团将《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》提交肥西县人医院和肥西县重点工程建设管理中心，提出合同修改意见。2019年8月27日，肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心联合发函至被告合肥市公管局，要求取消原告江中集团中标资格，2019年9月25日，被告合肥市公管局向肥西县人民医院和江中集团发出《关于抓紧签订项目合同的函》，责令江中集团于15日内提交履约担保，并要求双方当事人在前述规定期限内签订合同。2019年8月8日，肥西县人民医院与江中集团就合同签订事宜进行协商，形成会议纪要，但双方未能就合同签订事宜达成一致意见。2019年10月14日，被告合肥市公管局为查明原告是否存在不按规定提交履约担保、无正当理由不与招标人签订合同的情形，向原告江中集团发出《执法调查通知书》，要求其接受调查询问。2019年10月17日，原告江中集团委托代理人到被告合肥市公管局处接受询问。2019年11月34，被告合肥市公管局对原告江中集团参加肥西县人民医院二期工程项目投标涉嫌无正当理由不与招标人订立合同、不按照中标文件要求提交履行保证金案立案，2019年11月5日，被告合肥市公管局向原告发出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知处罚的事实、理由、依据及原告享有陈述、申辩的权利。2019年11月8日，原告江中集团向被告提出听证申请，2019年11月20日，被告合肥市公管局组织听证，听取了原告的陈述、申辩意见。2019年12月5日，被告合肥市公管局作出《行政处罚决定书》并送达原告。原告对《行政处罚决定书》不服，于2019年12月15日向合肥市人民政府申请复议，合肥市政府于2020年1月6日向被告合肥市公管局发出《提出答复通知书》，合肥市公管局于2020年1月10日提交《行政复议答复书》及作出行政行为的证据。2020年3月2日，因案情复杂，合肥市政府决定延期30日，并送达原告和被告合肥市公管局。2020年3月18日，被告合肥市政府作出《行政复议决定书》，并送达原告和被告合肥市公管局。 本院认为：《合肥市公共资源交易管理条例》第六条规定，市、县（市）区人民政府公共资源交易监督管理部门，是公共资源交易的行政主管部门，对区域内公共资源交易实行统一指导、协调和监督管理，应当依据法律、法规和有关规定履行下列职责：（一）制定公共资源交易工作程序和管理规定；（二）推动公共资源交易全过程信息公开；（三）监督公共资源交易中心的工作；（四）受理公共资源交易中心的投诉、查处公共资源交易中心的违法行为；（五）实施公共资源交易信用管理和联合惩戒；（六）法律、法规规定的其他职责。《合肥市公共资源交易管理条例》第六条规定了合肥市公管局的工作职责及内容，合肥市公管局对公共资源交易中心的招投标工作进行监督，具有监督职权，有权受理涉及招投标违法行为的投诉、举报或者依据他人提供的违法线索依职权进行调查处理。 招投标是招标人通过发布招标文件，提出购买商品或者服务的需求，吸引众多不特定的群体进行公平竞争，按照规定程序及相应的评分标准，从中选出最优的商品或者服务提供商的行为。招标文件的内容为合同的组成部分，招投标双方均应全面履行招投标文件确定的权利义务内容。本案中，合同主要内容及条款在招标文件中一并发布，原告在开标前及招投标过程中均未对合同条款提出异议，且已经在《投标函》中，承诺表示接受文件要求，应当依据诚实信用原则，全面履行合同内容。原告在领取《中标通知书》以后，要求对合同条款进行磋商并提交了《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》，要求将合同价格形式由“总价合同”变更为“固定单价合同”，并要求招标人向其提供等额的工程款支付担保等，已经改变招标文件的实质性内容。根据2019年10月8日的会议纪要，原告明确表示要求对合同条款进行磋商，不磋商则不签订合同，对于招标文件中已经确定且不违反法律、行政法规的强制性规定的条款，非因法定事由不得协商修改，否则将损害其他投标参与人的公平竞争权。原告以磋商为由拒绝签订招标文件确定的合同，导致合同无法签订，已经构成无正当理由不与招标人订立合同，被告合肥市公管局认定事实清楚，适用法律正确。 被告合肥市公管局作出处罚决定前已经告知原告处罚的事实、理由及依据，并组织听证，听取了原告的陈述、申辩意见后，作出《行政处罚决定书》，并送达原告，程序符合法律规定。被告合肥市政府认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏江中集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏江中集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  杨天柱 审 判 员  张 慧 人民陪审员  李 萍 二〇二〇年十月九日 书 记 员  严啸东 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。