山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终168号 上诉人（原审原告）李业军，男，1967年6月27日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)日照市东港区综合行政执法局，住所地日照市东港区兴海路**，统一社会信用代码113711023493208406。 法定代表人孙志强，局长。 行政机关出庭负责人薛飞，副局长。 委托代理人毕传伟，该局法制科科长。 委托代理人张君，山东舜铭律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)日照市东港区西湖镇人民政府，住所，住所地日照市东港区西湖镇驻地社会信用代码113711020043190432。 法定代表人刘晓，镇长。 行政机关出庭负责人贺伟，副镇长。 委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。 上诉人李业军因与被上诉人日照市东港区综合行政执法局 （以下简称东港区执法局）、日照市东港区西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）行政处罚一案，不服日照市岚山区人民法院(2020)鲁1103行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2003年3月20日，李业军与日照市东港区西湖镇大石头村村民委员会（以下简称大石头村委会）签订了《河滩承包合同》，承包期限自2003年1月1日起至2017年12月31日止。合同约定，李业军在承包地内栽树。在栽树时，户与户之间以边界线为准，各退后1.5米；靠河堤的，延沿堤脚向里进去1米栽树，靠路的，沿路边水沟沿进去1米栽树，违者视情节轻重进行处罚。大石头村委会为栽树户负责办理采伐证，承包人须交纳办理采伐证手续费300元。承包期内，承包户开始了食用菌养殖，且未经水行政主管部门及规划部门审批审核同意，擅自在自己的承包地上建设了用于食用菌养殖的房屋及大棚多处。李业军为满足种植黑木耳需要，在大石河南岸距离河道河堤背水坡脚6米外，于2016年3月在承包地上建设平房、简易棚各一处，建筑面积为283平方米。2008年进行了翻建。其中，房屋建筑面积为238平方米，简易棚建筑面积为45平方米。2019年5月27日，西湖镇大石社区大石头经济合作社出具证明：“我村村民李宜奎、李慎国、李业军、李宜环、李成事前事后未经村委向上级相关部门提供申请审批手续等资料，擅自在大石河南岸侵占河堤建设房屋、大棚多处，且拒不拆除。”2019年6月3日，日照市东港区水利局向东港区执法局提交一份《关于移交河道违建案件的函》，该函言明：“西湖镇大石头村村民李宜奎、李慎国、李业军、李宜环、李成5人，未经批准擅自在大石头村河道南岸河道管理范围内建设房屋、大棚多处，且拒不拆除，现移交你局，请尽快查处。”2019年6月3日，东港区执法局立案调查。2019年6月6日，东港区执法局现场勘查，并询问了当事人。根据《东港区人民政府办公室关于印发东港区水利工程确权划界工作实施方案的通知》（东政办发[2013]16号）文件明确的事项，河道管理范围：有防护堤的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地，护堤地应按照河道等级，自河堤背水坡脚起5－10米宽度的标准划定；无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。保护范围：根据堤防的重要性，堤基土质条件等，经区（县）级以上人民政府批准，可在河道管理范围的相连地域划定50－200米的堤防安全保护区。东港区执法局认定，李业军在河道管理范围内任意建设的建筑物、构筑物危害了河道堤防安全，妨碍了河道行洪。2019年7月18日，东港区执法局向李业军送达了《责令限期拆除事先告知书》，李业军提出听证申请。东港区执法局于2019年7月25日组织了听证。2019年10月22日，东港区执法局作出《责令限期拆除决定书》，李业军不服该行政处罚决定，请求予以撤销。 原审认为，案件争议的焦点为东港区执法局是否有权对李业军建设的涉案房屋及简易棚作出行政处罚；东港区执法局针对李业军未经许可擅自建设的房屋及养殖大棚是否应予拆除，该行政处罚决定是否合法；西湖镇政府是否为本案的适格被告。根据山东省人民政府于2016年10月12日作出的《关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁证字[2016]228号），明确了日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的行权范围，日照市综合行政执法部门可以对“水行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”集中行使行政处罚权。东港区执法局具有涉案拆除违法建筑物、构筑物的行政处罚权。对于东港区执法局当庭提交的该项证据，李业军持有异议，认为已超过举证期限，该批复为省政府规范性文件，东港区执法局可以当庭针对李业军提出的行政主体异议理由进行答复，此符合行政诉讼法的规定。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定；“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”李业军未经水行政、规划部门审批审核同意即擅自在河道管理范围内的河滩上建设房屋及简易棚等建筑物、构筑物，李业军主张是在自己的承包地上建设且用于黑木耳种植，并无违法之处，对李业军的该项主张，日照市东港区水利局已函示说明，该建筑物属于在河道管理范围内未经许可的违法建筑物，影响河道行洪安全，故对李业军的该项主张不予支持。李业军主张东港区人民政府及西湖镇政府均下发文件，大力发展食用菌产业，李业军为响应文件号召，在承包村集体土地上开始种植黑木耳，但李业军承包的土地按照合同约定用于栽树，李业军擅自改变种植业项目，且合同承包期限已经到期，李业军与大石头村委会未续签合同，大石头村委会不同意李业军在原承包地上继续种植食用菌，如需种植可到统一规划的区域内种植，因此，李业军为种植黑木耳而进行的建设，按照《河滩承包合同》也应当予以清理，更不能让其在河道管理范围内对河道管理产生安全隐患。东港区执法局涉案行政处罚拆除决定，针对李业军在河道管理范围内未经水行政、规划主管部门许可擅自建设的房屋和简易棚各一处，责令李业军限期拆除，经过了现场检查等调查工作，认定应当清除，行政执法目的合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律行政法规正确。至于双方当事人主张的承包合同、承包期限、政府号召食用菌种植、建筑物用于种植合法等事由，均与东港区执法局依法查处的影响河道安全管理的事项无直接关联。东港区执法局已向李业军送达拟行政处罚事先告知书，保障了李业军享有的陈述申辩权利，以及可以申请听证的权利。根据李业军提出的听证申请，东港区执法局组织了听证。东港区执法局依法作出《责令限期拆除决定书》，程序合法。该限期拆除决定属于行政处罚决定的行为，不属于强制措施或者强制执行行为。东港区执法局对行政处罚行为告知李业军行政复议机关为东港区人民政府，不违反法律规定。西湖镇政府在《责令限期拆除决定书》上加盖了自己的印章，该行为视其与东港区执法局共同作出涉案行政处罚决定。根据行政诉讼法规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出的行政机关为共同被告。故西湖镇人政府为本案的适格被告。综上所述，为加强河道安全规范管理、依法管理、综合治理，确保河道沿河流域国家利益、公共利益和人民群众的人身财产安全，对在河道管理范围内未经许可的擅自建设的建筑物、构筑物，必须依法予以清除。依据《中华人民共和国水法》规定，东港区执法局有权作出责令限期拆除决定，其行政行为合法。李业军请求撤销该决定理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回李业军的诉讼请求。案件受理费50元，由李业军负担。 上诉人李业军上诉称：一、一审法院认定证据错误，认定事实错误。山东省人民政府《关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁证字[2016]228号），是被上诉人于庭审时提交，提供该证据时已经超过举证期限，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的相关规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，该证据不能证明被诉行政行为的合法性。一审法院认定为被上诉人针对上诉人提出的行政主体异议理由的答复错误。在现场检查等调查工作，用以证明该事实的笔录中所记载的勘验时间与实际时间不符；调查笔录中调查人员及当事人的签名无法保证其真实性；上诉人所建设施是用于农业种植，并不属于违法建设。二、一审法院适用法律错误，根据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，涉案处罚情形，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，依法作出罚款。《中华人民共和国防洪法》第四十二条也规定了县级以上人民政府水行政主管部门是处罚的法定机关，也并没有授权水行政主管部门可以将处罚的法定职权授权其他机关行使。法无授权即禁止，被上诉人不具备处罚涉案事项的法定职权，日照市东港区水利局也无权将该职权授权其他机关行使。被上诉人作出涉案处罚决定于法无据，理应撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第九条、第十条之规定，行政处罚的权限只能由法律、地方、地方性法规设定市东港区水利局无权擅自设定行政处罚的权利。根据第十七条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。被上诉人并无法律授权实施涉案行政处罚。三、处罚决定形式不合法。违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条之规定，告知行政复议途径不当，未赋予上诉人选择权。四、被上诉人以影响河道行洪安全、清理河道为由作出处罚，但实质为修路的目的拆违拆临，被上诉人存在选择性执法的行为，被上诉人的行为违法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律、法规错误，请求依法撤销原审判决，依法改判或发回重审，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人东港区执法局辩称：一、一审法院认定事实清楚。山东省人民政府《关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁证字[2016]228号），同意日照市东港区相对集中行政处罚权，开展跨部门、跨领域综合行政执法工作，东港区执法局具有对“水行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”，执法主体合法。上诉人在一审起诉状中未对东港区执法局的执法权限提出任何异议，在庭审过程中提出的异议所提交的证据，未超出举证期限。现场（勘验）检查笔录，明确记录李业军擅自建设建筑物及建筑物坐落、面积等事实，并经过本案当事人签字确认。《责令限期拆除事先告知书》《责令限期拆除听证通知书》及《责令限期拆除决定书》告知当事人陈述申辩的权利、申请听证和申请复议的权利，程序合法。二、一审法院适用法律、法规正确。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回李业军诉讼请求，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人西湖镇政府答辩称：涉案行政行为是东港区执法局按照法律程序作出的行政行为，该行为所依据的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人李业军向本院提交证据1.河道周围照片两张，证明涉案建筑物现场情况，涉案建筑物并不在大石河管理范围线内，被上诉人认定上诉人建设在处罚范围内，认定事实错误。证据2.涉案房屋照片一张，证明涉案的行政处罚目的是为了创收、配合修建道路，并非清理河道，相关道路已经修建到涉案房屋后。 被上诉人东港区执法局对上诉人李业军提交的证据质证如下：对证据1、证据2的真实性、关联性有异议，该照片无法反映照片中的房屋是否为上诉人的建筑物、构筑物，并且该界碑上的管理范围线，不能作为认定涉案建筑物、构筑物是否处于河道管理范围内的证据，日照市东港区水利局作出的《关于移交河道违建案件的函》中已明确说明上诉人未经批准，擅自在大石头村河道南岸河道管理范围内建设了房屋大棚，应当以此认定事实的依据。另外，根据《关于印发东港区水利工程确权划界工作实施方案的通知》，上诉人在河道范围内任意建设建筑物构筑物，妨碍河道行洪。 被上诉人西湖镇政府对上诉人李业军提交的证据质证如下：质证意见同东港区执法局一致，不能证明上诉人的证明目的。 本院对上诉人李业军提交的证据认证如下：对该两份证据，上诉人主张涉案行政处罚的处罚目的不当，因无其他证据相互印证，该证据的证明效力，本院不予确认。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是东港区执法局是否有权作出涉案行政处罚；涉案行政处罚认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。原审法院依据鲁证字[2016]228号《关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》，依法予以认定东港区执法局具有涉案拆除违法建筑物、构筑物的行政处罚权，本院予以确认。日照市东港区水利局出具要求查处涉案房屋及设施的函件，经查实，涉案建筑物属于在河道管理范围内未经许可的违法建筑物，李业军未经行政、规划部门审批审核同意即擅自在河道管理范围内的河滩上建设起房屋及简易棚行为违法，东港区执法局作出责令限期拆除决定，原审法院予以确认认定事实清楚，证据充分，并无不当。现场勘验调查、行政处罚事先告知书及教示、听证等程序均未违反法律规定，程序合法，本院予以确认。上诉人提出被上诉人存在选择性执法的上诉主张，因无事实依据与法律依据，本院不予支持。综上，上诉人提出的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李业军负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年十月二十九日 法官助理管珈琪 书记员丁丽