河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行申732号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）新郑市公安局。住所地河南省新郑市玉前路**。法定代表人朱海新，该局局长。委托代理人密伟，该局民警。委托代理人冯少娜，河南方邦律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）赵喜孩，男，汉族，1963年4月8日出生，住河南省鲁山县。一审被告、二审被上诉人郑州市公安局。住。住所地河南省郑州市金水区北二七路**/div>法定代表人马义中，该局局长。一审第三人白俊伟，男，汉族，1984年8月25日出生，住河南省开封市尉氏县。一审第三人白刚，男，汉族，1974年9月4日出生，住河南省。一审第三人荆彦昌，男，汉族，1978年12月26日出生，住河南省尉氏县。再审申请人新郑市公安局因赵喜孩诉新郑市公安局、郑州市公安局行政处罚及行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行终32号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王凤强、审判员卢瑜、审判员秦娜娜参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。郑州铁路运输法院一审查明：赵喜孩系河南省新郑市龙湖镇荆垌市场弘泰幼儿园工作人员，荆彦昌系幼儿园隔壁壹加壹宾馆的经营者。2019年3月3日22时许，因荆彦昌挪动幼儿园摆放在门口的桌子，赵喜孩与白俊伟、荆彦昌、白刚发生口角进而在门口互殴，直至打斗到幼儿园门厅内。在互殴过程中，赵喜孩用桌子腿将白俊伟头部打伤，白俊伟等三人将赵喜孩头部打伤。当日22时55分，新郑市公安局接110指令后到达现场处警，经对赵喜孩、白俊伟、荆彦昌、白刚传唤、询问，对赵喜孩、白俊伟伤情进行鉴定，经鉴定赵喜孩和白俊伟人体损伤程度均为轻微伤。新郑市公安局认定赵喜孩存在殴打他人的违法行为，白俊伟、荆彦昌、白刚存在寻衅滋事的违法行为，经处罚前告知，于2019年5月22日对赵喜孩作出新郑公(龙湖)行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款，对赵喜孩行政拘留七日，并处罚款二百元。同日对荆彦昌、白俊伟、白刚作出行政处罚决定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条，对荆彦昌处以行政拘留十四日，并处罚款一千元；对白俊伟、白刚均处以行政拘留十二日，并处罚款一千元。赵喜孩不服新郑市公安局对自己作出的行政处罚决定，于2019年7月17日申请行政复议，郑州市公安局经审理后，认为新郑市公安局所作行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。郑州市公安局于2019年9月12日作出郑公复决字〔2019〕124号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持新郑市公安局新郑公（龙湖）行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定。赵喜孩仍不服，提起本案行政诉讼，要求撤销被诉行政处罚决定及复议决定。郑州铁路运输法院一审认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，并参照公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，新郑市公安局对其辖区内发生的涉嫌违反治安管理的行为具有进行调查、处理的法定职权。郑州市公安局作为新郑市公安局的上一级主管部门，具有受理赵喜孩的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。本案中，现有证据能够证明2019年3月3日22时许，在新郑市龙湖镇荆垌市场弘泰幼儿园门口，赵喜孩与白俊伟、荆彦昌、白刚因琐事发生口角进而互殴，直至打斗到幼儿园门厅内。在互殴过程中，赵喜孩用桌子腿将白俊伟头部打伤的事实。新郑市公安局依据所查明的事实，结合赵喜孩违法行为情节，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，对赵喜孩作出行政拘留七日并处罚款二百元的行政处罚决定并无不当。在作出行政处罚的过程中，新郑市公安局履行了受案、传唤、调查、告知、送达等法定程序，其履行程序合法。郑州市公安局在接到赵喜孩的复议申请后，经审查予以受理，并在法定期限内通知被申请人答复，被申请人在法定期限内答复后，依法作出复议决定并履行了送达程序，程序合法、决定正确。关于赵喜孩所称新郑市公安局案涉行政处罚决定书的“现查明”内容为白俊伟、荆彦昌、白刚三人殴打赵喜孩并致伤的情节，经查属实，案涉行政处罚决定确实存在查明事实记载不完整的瑕疵。但经行政复议程序，郑州市公安局郑公复决字〔2019〕124号行政复议决定书已经做出补正，将查明事实表述为：赵喜孩和白俊伟、白刚、荆彦昌三人因琐事引发打架，赵喜孩用桌子腿将白俊伟头部砸伤，经鉴定，赵喜孩和白俊伟人体损伤程度均为轻微伤。不过本院在此仍要对新郑市公安局提出批评，应在以后的执法工作中加强责任心，避免类似瑕疵再次出现。综上，赵喜孩的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，做出（2019）豫7101行初361号行政判决，驳回赵喜孩的诉讼请求。赵喜孩不服，向郑州铁路运输中级法院提起上诉称，其属自卫反击，使用桌子腿并未打到白俊伟头部。一审判决认定事实不清，判决错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。新郑市公安局二审答辩称，其作出的案涉行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，请求驳回赵喜孩的上诉，维持原判。郑州市公安局二审答辩称，赵喜孩与一审第三人因琐事发生口角进而互殴，赵喜孩用桌子腿将白俊伟头部砸伤，新郑市公安局依法对赵喜孩作出行政处罚决定并无不当。郑州市公安局作出的案涉行政复议决定并无不当。请求驳回赵喜孩的上诉，维持原判。一审第三人白俊伟、荆彦昌、白刚二审未提交书面陈述意见。郑州铁路运输中级法院二审审理查明事实与一审查明事实一致。郑州铁路运输中级法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是新郑市公安局作出的新郑公（龙湖）行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定。该行政处罚决定认定的违法事实与行政处罚结果自相矛盾，其认定白俊伟、荆彦昌、白刚三人酒后随意殴打赵喜孩并致伤的违法事实，不能依法得出对赵喜孩行政拘留七日并处罚款二百元的行政处罚决定结果，且与本案证据不符，属认定事实不清，依法应予撤销，并责令新郑市公安局重新作出处理。针对该行政处罚决定，郑州市公安局作出的郑公复决字〔2019〕124号行政复议决定仍以该处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持被诉行政处罚决定，明显不当。一审判决将被诉行政处罚决定认定事实不清界定为瑕疵，亦明显不当。赵喜孩提出撤销一审判决的上诉请求，予以支持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第六项的规定，作出（2020）豫71行终32号行政判决：撤销郑州铁路运输法院作出的（2019）豫7101行初361号行政判决；撤销新郑市公安局作出的新郑公（龙湖）行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定；撤销郑州市公安局作出的郑公复决字〔2019〕124号行政复议决定；责令新郑市公安局在本判决生效之日起法定期限内，对赵喜孩的涉案行为重新作出行政行为。新郑市公安局不服，向本院申请再审称，申请人作出的行政处罚决定书中查明事实记载不完整的瑕疵，经复议程序，郑州市公安局的复议决定已经做出了修正，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议决定维持原行政行为情况下的审理对象，要将原行政行为作为审理对象一并审查，不能将复议决定和原行政行为作为两个相互孤立的行政决定进行审查。这时所审查的原行政行为实际上已经是经过复议决定修正之后的行政行为。本案被诉的行政行为并非二审法院所认定的新郑市公安局作出的新郑公（龙湖）行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定，应当为经过郑州市公安局复议决定修正之后的新郑公（龙湖）行罚决字〔2019〕10729号行政处罚决定。二审法院在郑州市公安局的复议决定对申请人所作出的行政处罚决定书中查明事实记载不完整的瑕疵已经做出了修正的情况下，将复议决定和原行政行为作为两个相互孤立的行政决定进行审查，违背了立法本意，适用法律错误。二审法院因对法律理解与适用不当，造成认定本案行政诉讼审查对象出现错误，作出错误判决，请求撤销二审判决，维持一审判决，驳回赵喜孩的诉讼请求。赵喜孩、郑州市公安局以及一审第三人白俊伟、荆彦昌、白刚在再审审查中均未提交书面答辩意见。本院认为：导致本案原一审、二审法院裁判结果不同的根本原因在于两级法院审查经复议维持行政行为时对相关法律的理解适用出现认识上的分歧。因此，对复议维持行政行为合法性审查时的法律理解适用问题是本案审查再审申请的焦点问题。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款之规定，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。该条规定明确将复议决定改变原行政行为的判断标准仅限定为处理结果的改变，意味着复议决定维持原行政行为的前提下，复议机关可以根据自己调查的事实和对法律适用的理解，改变原行政行为认定的事实、证据以及理由，这种情形仍应当视为复议机关维持了原行政行为。本案中，郑州市公安局郑公复决字〔2019〕124号行政复议决定虽然对被诉处罚决定的查明事实记载不完整情况进行了补正，但结论是维持被诉处罚决定，应当认定为维持了原行政处罚决定，即属于复议机关维持原行政行为。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。根据上述法律规定，当复议决定未改变原行政行为的处理结果时，即便改变了原行政行为认定的事实、证据或者适用规范依据，人民法院必须将已经改变后的事实、证据和规范依据统一到原行政行为之中去审查，而不是仅仅作为复议决定的合法性问题来审查。换言之，应当将复议决定和原行政行为合二为一，这时所审查的原行政行为实际上已经是经过复议决定修正之后的行政行为，不必将原行政行为的合法性和复议决定的合法性人为的加以区分并分别作出审查。复议决定对于事实、证据和适用规范性依据的改变，已经成为原行政行为的一部分，这些相应的事实、证据和适用规范性依据，也已经成为原行政行为合法性的一部分，对复议决定合法性的审查已经包含在对原行政行为合法性的审查之中。具体到本案，被诉复议决定对原处罚决定有关案件事实内容记载不完整的瑕疵予以纠正并完善，但最终对处罚决定结果予以维持，应当对原行政行为的合法性和复议决定的合法性一并进行审查。原二审法院将原行政行为和复议决定割裂开来进行审查，不符合上述司法解释的规定，属于法律适用错误。第三、人民法院应当将原行政行为与复议维持决定视为必须合一确定的诉讼标的。人民法院的审理对象，根本上来说还是原告可以通过诉讼应当被实现的实体权利的主张，只要对此能够查明，就能最终作出实体判决，而不应刻板拘泥于审查原行政行为抑或复议决定。因为若不这样审理，当事人随后可能还会针对另一个尚未被诉的行政行为（复议行为）提起诉讼，就有可能导致审理的重复和裁判的矛盾，不利于行政争议的统一解决。综上，再审申请人新郑市公安局的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的再审情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百一十三条、第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：一、本案由本院提审；二、再审期间，中止原判决的执行。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十月二十六日法官助理王雨蒙书记员路明爽