湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终773号上诉人（原审原告）：古丈县古阳镇茶叶村三组。住所地：古丈县古阳镇茶叶村。负责人：罗孝保，组长。委托代理人：向俊友，男，1945年1月20日出生，村民。被上诉人（原审被告）：古丈县人民政府。住所地：古丈县古阳镇正街。法定代表人：邓晓东，该县县长。委托代理人：梁世生,湖南新世纪律师事务所律师。委托代理人:向利民。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路**。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：杨光华。委托代理人：杨黎明，湖南民生律师事务所律师。原审第三人：古丈县古阳镇栖凤湖村枫香坡组。。住所地：古丈县古阳镇栖凤湖村枫香坡组负责人：罗尚福，组长。上诉人古丈县古阳镇茶叶村三组（以下简称茶叶三组）与被上诉人古丈县人民政府（以下简称县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）及原审第三人古丈县古阳镇栖凤湖村枫香坡组（以下简称枫香坡组）林业行政确认及行政复议一案，茶叶三组不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院2019年12月27日作出的（2019）湘31行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：茶叶三组原属于东方乡茶叶村马路溪生产队，枫香坡组原属于东方乡毛坪村枫香坡生产队。涉案争议林地位于古丈县××镇××组××组××处，小地名“望乡台”一带，面积约为18亩，该争议林地的的四至为：东至岩坪横路，南至岩坪公路坳口，西至山脊上的毛小路，北至古丈县古阳镇茶叶村二组（以下简称茶叶二组）与三组的分界线。在争议林地以东的岩坪横路，原为小路，后在此基础上修建了村级路，2017年罗凤公路修建，又在此基础上进行了扩宽。茶叶三组与枫香坡组在此处的地界原则上以岩坪横路为界，路上属茶叶三组林地，即茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地，路下为枫香坡组熟土，在横路上也有部分枫香坡组村民的熟土。因2017年罗凤公路的修建扩宽占地，此处现场已严重破坏，无法确认茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地记载的四至和枫香坡组相关农户土地证记载的岩坪横路以上熟地的四至。该争议林地除茶叶三组与枫香坡组外，并无其他第三方主张权利。茶叶三组与枫香坡组因此处争议林地修路补偿问题发生纠纷，申请政府确权。县政府结合实际地形、双方当事人土地林木使用权证和方便管理的基础上，于2019年7月8日作出了古政处字（2019）第2号《古丈县人民政府林木林地权属争议处理决定书》（以下简称2号处理决定），决定：争议林地［东至岩坪横路，南至岩坪公路坳口，西至山脊上的毛小路，北至茶叶二组与茶叶三组的分界线］以拐点6-7-3即岩坎为裁决线。裁决线以东的争议林地（东至岩坪横路，南至岩坪公路坳口，西至岩坎，北至茶叶二组与茶叶三组的分界线，即拐点1-2-3-7-6-1范围内）所有权归枫香坡组所有。裁决线以西的争议林地（东至岩坎，南至岩坪公路坳口，西至山脊上的毛小路，北至茶叶二组与茶叶三组的分界线，即拐点3-4-5-6-7-3范围内）所有权归茶叶三组所有。茶叶三组不服,申请复议。州政府于2019年11月12日作出州府复决字［2019］18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），茶叶三组仍不服，诉至原审法院，请求撤销2号处理决定及18号复议决定，判令争议林地归茶叶三组所有。原审法院认为：本案争议焦点是：一、2号处理决定及18号复议决定认定事实是否客观，二、2号处理决定及18号复议决定适用法律及行政程序是否合法。首先，关于2号处理决定及18号复议决定对事实的认定。通过庭审，三方当事人对于争议林地的四至及面积，对于岩坪横路原为小路现为公路，对于修路改变结构后现公路上已没有熟土的事实均没有异议，本院予以认可。事实方面主要是茶叶三组与枫香坡组交界处即岩坪横路路上枫香坡组的熟土问题。经查，茶叶三组主张权利的主要依据之一是茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地记载的四至，即“右齐岩坪坳地边横路界”；而枫香坡组主张权利的主要依据之一是枫香坡组村民李云鑫、罗孝阳、杨广堂、罗治生的《土地承包使用证》，分别载明上“基坎、、地坎本人地边、、地边”下“小路、、地路路为界、大路”。根据以上双方当事人的原始证据，可以认定在岩坪横路上有茶叶三组村民的林地，也有枫香坡组村民的熟土。《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。因修路改变结构后公路上熟土已毁，无法确认茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地与枫香坡组相关农户在岩坪横路以上熟地的具体界限，而当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证，县政府在调解不成的情况下，本着有利于生产和管理，结合实际情况依职权作出确权决定并无不当。州政府依职权作出维持的复议决定并无不当。其次，2号处理决定及18号复议决定适用法律及行政程序。县政府在收到茶叶三组的确权申请后，履行了告知、调查、调解、作出处理决定、送达等相关程序，适用了相关法律法规；州政府亦履行了受理、延期申请、裁决、送达等相关程序，适用了相关法律法规。经审查，两级政府的处理决定及复议决定符合法定程序，适用法律正确。综上，两级政府的2号处理决定及18号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。两级政府及枫香坡组的答辩理由应予支持。茶叶三组请求事项不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回茶叶三组的诉讼请求。原审案件受理费50元由茶叶三组负担。茶叶三组不服,向本院提起上诉称:一、原审认定主要事实严重错误。茶叶三组原始承包合同载明“右齐岩坪坳地边横路界”，指的是茶叶三组所属范围内的岩坪坳林地边的唯一横路；枫香坡组只有李云鑫、罗孝阳、杨广堂、罗治生的土地承包使用证，这些使用证都不在争议林地范围内；枫香坡组只是在××组××路以上有熟地，不代表在茶叶三组的岩坪横路上有熟地，事实也看不出枫香坡组在岩坪横路上退耕还林的迹象；二、原审未依法认定和采信证据。县政府的调查笔录，大多是枫香坡组有直接利益关系的村民所陈述，此部分证据不可信，不能作为定案依据；三、原审办案程序违法。原审法院没有到现场查看林地，没有了解清楚事实。请求撤销原审判决，依法改判。县政府答辩称：一、原审认定事实清楚。从实际地形来看，茶叶三组向俊友、张宏建在“猪槽湾左小包”共同承包的林地，右至“岩坪坳地边横路介”就是指“岩坪横路”以上枫香坡组的熟地边，而不是茶叶三组认为的“岩坪横路”。因为大部分熟地的后坎是岩坎，岩坎以上属于茶叶三组的荒山，岩坎以下属于枫香坡组的熟地；枫香坡组村民的《土地承包使用证》证实村民在争议林地一带有承包地，下至“齐路”“地路”“大路”“路为介”即“岩坪横路”，说明路上有熟地；被调查的不同村、组的多数村民基本认可“岩坪横路”路上有枫香坡组的熟地，也有茶叶三组的林地；从《现场示意图》和现场来看，因为两次修公路，争议林地现场已严重破坏，无法辨认争议林地的分界线，以岩坎作为茶叶三组的林地和枫香坡组在“岩坪横路”以上熟地的分界线基本符合对争议林地各半划分和按地形划分的原则，比较符合实际，有利于生产和方便管理；二、县政府作出的2号处理决定主体适格、程序合法，适用法律适当，原审法院予以认定是正确的。综上，原审判决认定事实清楚、证据确凿、理由充分，主体适格，适用法律正确，处理恰当，请求驳回上诉，维持原判。州政府答辩称：一、州政府的18号复议决定认定事实清楚。茶叶三组提供的向俊友、张宏建1984年的《承包合同书》能证明其村民在岩坪横路上有林地，已被作为有效证据采信；县政府提交的《调查笔录》、现场指认地形图、《毛坪村2001年度退耕还林工程竣工小班验收图》（以下简称《退耕还林图》）等证据具有三性，能组成完整的证据链，充分证明枫香坡组在岩坪横路上有熟地的事实；虽然茶叶三组和枫香坡组对涉案争议林地都能够出具合法凭证，但由于修路改变结构后公路上的熟土已毁，无法确认向俊友、张宏建在此处承包林地与枫香坡组相关村民在岩坪横路上熟地的具体界限；二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求维持原审判决。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的除“路上属茶叶三组林地，即茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地，路下为枫香坡组熟土，在横路上也有部分枫香坡组村民的熟土。因2017年罗凤公路的修建扩宽占地，此处现场已严重破坏，无法确认茶叶三组村民向俊友、张宏建在此处承包林地记载的四至和枫香坡组相关农户土地证记载的岩坪横路以上熟地的四至。”以外的事实予以确认。另查明：经二审现场查勘，2017年修建罗凤公路是在原岩坪横路位置扩宽占地，虽然对现场环境有破坏，但是原岩坪横路具体位置并无变化，原岩坪横路即为现罗凤公路。《退耕还林图》载明，枫香坡组退耕还林的范围处于争议林地东面和北面，与争议林地相邻，并不包含争议林地的范围。二审还查明：1.本案的争议始于2017年修建罗凤公路征地，茶叶三组与枫香坡组发生林权争议纠纷。2017年11月1日，茶叶三组向县政府提交土地确权申请书。2017年12月26日，县政府作出古政处字﹝2017﹞第4号《林木林地权属争议处理决定书》。后茶叶三组对该处理决定不服，提起行政复议，行政复议维持后，茶叶三组不服提起了行政诉讼。在行政诉讼过程中，由于县政府发现确定的裁决线缺少当事人现场指界的勘验笔录和指认图，县政府主动撤消了古政处字﹝2017﹞第4号《林木林地权属争议处理决定书》，并于2019年7月8日重新作出了本案被诉的2号处理决定。茶叶三组仍不服，提起行政复议，在18号复议决定维持后，又提起本案行政诉讼。2.原东方乡毛坪生产大队包括了马路溪生产队、枫香坡生产队和排楼生产队。约1980年，原毛坪生产大队马路溪生产队更名并分为茶叶生产大队马路溪生产二队和三队，1984年左右生产大队更名为村，生产队更名为组；后原东方乡更名为罗伊溪镇，罗伊溪镇与河蓬乡、古阳镇、双溪乡合并为古阳镇，原东方乡马路溪生产二队和三队现称为古阳镇茶叶二组和茶叶三组。3.二审组织各方当事人查看现场。涉案争议林地1-2-3-4-5-6-1呈倒三角形状：3为岩坪坳，此处有一房屋；东至1-2为岩坪横路（现扩建为罗凤公路）；南至2-3-4亦为上山小路一段；西至4-5为上山小路，即人行做工小路；北至5-6-1为茶叶三组和茶叶二组的分界线。争议林地东至界线岩坪横路以东（或以下）为枫香坡组的熟地，期间有数条由南向北的人行做工小路，现已退耕还林。4.东方公社（场）茶叶大队马路溪生产队（即现在的茶叶村）持有的县政府于1981年11月28日颁发的《山林权证》（以下简称茶叶三组的《山林权证》）载明，山林地点为“凉水井大岩门”的四至为：东至“大岩门坳以岭为界直到达剪坳”，南至“大从拢水槽直下大从拢溪到洞坎河止”，西至“到马路溪屋场”，北至“到川孔岩上”，面积500亩。经二审调查指界，此地块四至界线均涵括涉案争议林地的四至，其面积远远大于涉案争议林地，且将涉案争议林地包含在内。5.茶叶三组村民向俊友、张宏建持有的县政府于1984年3月颁发的《东方乡茶叶村马路溪三组生产队自留山原有林木承包合同书》（以下简称《茶叶三组承包合同书》）载明的第3块林地“猪漕湾左小包”的四至为：上齐岩坪坳包上人行路为介，下齐猪漕湾熟地及溪漕为介，左齐猪漕湾溪咀拢上岗路介，右齐岩坪坳地边横路介。6.枫香坡组村民李云鑫持有的1984年11月9日《古丈县人民政府土地承包使用证》（以下简称《土地承包证》）的第5至7块承包地坐落地名为“岩平”，载明“上至基坎，下至小路、齐路、基坎”；杨广堂持有的《土地承包证》第10至12块承包地坐落地名为“岩平”，载明上至“本人地坎”“本人地边”，下至“本人地边”“路为界”等；罗孝阳持有的《土地承包证》第7至10块承包地坐落地名“岩坪”，载明上至“大路”“地坎”，下至“地路”“地坎”“溪”；罗治生持有的《土地承包证》第5块承包地坐落地名为“岩平”，载明上至“地边”，下至“大路”。本院认为，本案系对县政府作出的2号处理决定及州政府作出的18号复议决定一并进行审理，州政府作出18号复议决定维持县政府的2号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与2号处理决定的认定并无不同，因此对于18号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于州政府作出18号复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为2号处理决定的合法性，具体而言有三：一是茶叶三组的《山林权证》是否包含争议林地；二是茶叶三组村民向俊友、张宏建持有的《茶叶三组承包合同书》的界线“上齐岩坪坳包上人行路为介”和“右齐岩坪坳地边横路介”是否与争议林地的西至和东至相符,《茶叶三组承包合同书》是否包含争议林地；三是枫香坡组4个村民的《土地承包证》以及枫香坡组2001年退耕还林范围是否包含争议林地。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。第八条第一款第（三）（四）规定，土地改革后至林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证或依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证，可以作为处理林权争议的参考依据。根据上述法律规定，林权证是处理林权争议的依据，在有林权证的情况下，应当首先以林权证为依据，承包合同等其他凭证作为参考依据。一、关于茶叶三组的《山林权证》是否包含争议林地问题本案中，茶叶三组的《山林权证》载明山林地点为“凉水井大岩门”的四至地点明确，各方均无争议，且此四至范围远远超出争议林地的四至范围，涵括了争议林地，应当予以采信。枫香坡组未提供包含争议林地的《山林权证》。在处理山林权属争议时，在有林权证的情况下应当以林权证为依据，首先对林权证的四至进行分析和认定。2号处理决定认为扩建罗凤公路而导致现场严重破坏，无法辨认岩坪横路的具体位置而对茶叶三组的《山林权证》《茶叶三组承包合同书》不予查证和采信，属于认定事实不清。需要指出的是，茶叶三组的《山林权证》登记的东至界线超过了“岩坪横路”以东，包含枫香坡组熟地的情况并不违反法律规定。县政府在未查明茶叶三组的《山林权证》四至是否清晰的情形下，直接不认可其效力，显失公平，也是没有法律依据的。二、关于向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》是否包含涉案争议林地问题茶叶三组村民向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》中承包地“猪漕湾左小包”的四至载明：上齐岩坪坳包上人行路为介，下齐猪漕湾熟地及溪漕为介，左齐猪漕湾溪咀拢上岗路介，右齐岩坪坳地边横路介。需要说明的是，在上个世纪80年代林业三定时期的林权证、承包合同的四至表述很不规范，有的表述为东、南、西、北，有的则以个人所在地目测所及上、下、左、右的地点来表述四至。本案向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》即是后一种情况。二审经现场查勘，争议林地正好处于两条路相夹之处，上（西至）为一条山上做工小路，下（东至）为一条岩坪横路，是一个整体，其中并无任何其他路。《茶叶三组承包合同书》的“上齐岩坪坳包上人行路为介”与争议林地的西至“山脊上的毛小路”的客观地形地地貌相符，各方并无争议。争议林地的东至界线“岩坪横路”是附近最大、最主要的一条路，“岩坪横路”以下为枫香坡组的熟地，有数条由南向北的人行做工小路，故“岩坪横路”特指该条路，附近其他小路均为无名小路。罗凤公路是在“岩坪横路”位置扩宽建设。如果向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》的右至“岩坪坳地边横路”不是“岩坪横路”的话，就有可能是“岩坪横路”以下的其他任何一条小路，则争议范围将扩大，从而将无争议的枫香坡组的熟地包含进来，故“岩坪坳地边横路”即是指“岩坪横路”。此外，《茶叶三组承包合同书》载明的“下齐猪漕湾熟地及溪漕为介”和“左齐猪漕湾溪咀拢上岗路介”均超出了争议林地范围，各方均无争议。由上可知，向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》四至范围有两至界线超过争议林地，有两至界线与争议林地相符，总体范围涵盖争议林地。县政府的2号处理决定认为《茶叶三组承包合同书》载明的四至不清，属于认定事实错误。三、枫香坡组村民的《土地承包证》以及枫香坡组2001年退耕还林范围是否包含争议林地问题枫香坡组村民李云鑫、杨广堂、罗孝阳、罗治生4人的《土地承包证》均有承包地坐落地名为“岩平”“岩坪”，载明上至“大路”，下至“小路”“齐路”“路为界”“地路”“大路”等。因“岩坪横路”为特指，在“岩坪横路”以下还有数条无名小路，故上述承包地的下至“小路”“齐路”“路为界”“地路”更可能是指“岩坪横路”以下的某条无名小路，从而无法辨别上述承包地的具体位置；因争议林地附近的大路只有岩坪横路，即使“大路”即是指“岩坪横路”，上至为“大路”，表明该地块位于岩坪横路以下，从而证明不在争议林地范围内；下至为“大路”，也有可能是指枫香坡组在“岩坪横路”以上、争议地以北茶叶二组范围内的承包地，故亦无法辨别该承包地的具体位置。2号处理决定仅因枫香坡组村民承包地的下至“小路”“齐路”“路为界”“地路”“大路”，即认定相关地块处于“岩坪横路”以上的争议林地范围内，没有事实和法律依据。此外，《退耕还林图》所标明的2001年枫香坡组退耕还林的范围并不包括争议林地。2号处理决定认定枫香坡组在“岩坪横路”上有熟地，是认定事实错误。在一方有林权证的情况下，应当首先以林权证为依据进行认定。且茶叶三组的《山林权证》与茶叶三组村民向俊友、张宏建的《茶叶三组承包合同书》相互印证，形成了完整的证据链，充分证明茶叶三组对争议林地享有权属。枫香坡组不能提供争议林地的林权证，枫香坡组村民的《土地承包证》载明某些地块的四至界线不明确，存在争议，又缺乏其他证据佐证，故并不能证明枫香坡组有承包地处于争议林地范围之内。根据证据规则，争议林地权属归茶叶三组的证据明显优势于枫香坡组。2号处理决定适用《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，以四至不清又协商不成而将争议地确权给枫香坡组是适用法律不当、实体处理错误。综上所述，茶叶三组的上诉理由成立，本院予以支持。县政府作出的2号处理决定的主要证据不足，适用法律、法规错误，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，应予撤销。州政府作出的18号复议决定对2号处理决定没有认真审查并维持，主要证据不足，适用法律、法规错误，也应予撤销。原审判决事实不清，证据不足，应予撤销。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初132号行政判决；二、撤销古丈县人民政府2019年7月8日古政处字（2019）第2号《林木林地权属争议处理决定书》；三、撤销湘西土家族苗族自治州人民政府2019年11月12日州府复决字[2019]18号《行政复议决定书》；一、二审案件受理费各50元，共100元，由古丈县人民政府和湘西土家族苗族自治州人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  钟玺波审判员  余俊杰二〇二〇年十月十五日书记员  潘敏华