河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1898号上诉人（一审被告）焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，区长。被上诉人（一审原告）赵连花，女，1939年3月19日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。委托代理人姬美丽，女，1981年10月19日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。委托代理人:姬广银,男,汉族,1959年9月15日,河南省焦作市解放区。原审被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处。住所地：焦作市解放区丰收路中段。法定代表人赵志刚，主任。委托代理人张林，该办事处工作人员。委托代理人杜莹华，河南博联律师事务所律师。赵连花诉焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处（以下简称王褚街道办）要求确认强拆行为违法一案，焦作市中级人民法院依法作出（2020）豫08行初58号行政判决。解放区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。赵连花一审诉称，其系焦作解放区新店村村民，且一直生活居住于该村。2017年7月解放区政府在未履行法定程序、未解决安置补偿问题情况下，以南水北调中线工程总干渠两岸保护性绿化带及提升区建设项目建设需要为由强行拆除了赵连花房屋。赵连花认为解放区政府的行政行为侵犯了赵连花的合法权利。一审请求：1、依法确认解放区政府、王褚街道办将赵连花位于新店村192号房屋强制拆除的行政行为违法；2、诉讼费用由解放区政府、王褚街道办承担。焦作市中级人民法院一审查明，2004年9月26日，焦作市人民政府作出焦政文[2004]154号《关于解放区王褚乡上白作乡19个行政村集体土地转为国有土地的批复》，同意王褚乡、上白作乡19个行政村的集体土地转为国有土地，土地使用权仍归原土地使用者使用，因建设需要使用土地的，按照国家有关法律法规予以补偿。为保护南水北调中线工程总干渠水质，2009年3月11日、2009年4月4日焦作市人民政府向河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室分别发出《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的函》、《关于南水北调中线工程焦作城区段总干渠保护性配套工程范围内征迁稳定工作的承诺函》两份函件，收到函件后，河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函[2009]3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2016年11月10日焦作市出台《南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案》，该方案相关内容载明：焦作市实施南水北调焦作市城区段绿化带和改造提升工程建设，并明确了解放区的拆迁安置职责。为此，解放区委、区政府成立了焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部。2016年11月30日，焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部出台《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，就南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作作出具体安排部署。2017年2月26日焦作市解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部作出征迁公告，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括新店村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为王褚街道办和涉迁7个村委会。赵连花持有解放区政府颁发的解集建（92）字第0205283号《集体土地建设用地使用证》，该证载明用途为住宅用地，该地上建有房屋，赵连花和其子姬广玉（又名姬聚才）一家在该房屋居住，该房屋位于南水北调绿化带征迁范围之内。2017年6月3日，王褚街道办和新店村村民委员会作为甲方，姬广玉作为乙方，签订了编号为JFXD0000374的《南水北调中线解放段绿化带（道路）及提升工程征迁安置协议书》，该协议对补偿安置方式、搬迁费及过渡费、搬迁期限及奖励、违约责任作了约定，但在本案中赵连花出具声明称房屋产权所有人为赵连花本人，未授权家中任何人代表其签订处置名下的房屋等财产。2017年7月22日，该房屋被拆除。2018年7月5日，赵连花提起行政诉讼。一审另查明，2018年7月，姬广玉以王褚街道办和焦作市解放区王褚街道新店村村民委员会为被告向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，请求撤销编号为JFXD0000374南水北调中线解放段绿化带（道路）及提升工程征迁安置协议书具体行政行为。2018年12月10日，焦作市山阳区人民法院作出（2018）豫0811行初190号行政裁定，认为撤销权自债权人知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使，姬广玉超过法定起诉期限起诉，裁定驳回姬广玉的起诉。2019年4月15日，焦作市中级人民法院作出（2019）豫08行终42号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。一审认为，本案的争议焦点是赵连花的起诉是否符合起诉条件，实施拆除的主体是谁及拆除行为是否合法。一、关于赵连花的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，赵连花持有解放区政府颁发的解集建（92）字第0205283号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用者为赵连花。该地上建有房屋，赵连花和其子姬广玉（又名姬聚才）一家在该房屋居住，现赵连花的房屋被拆除，赵连花作为涉案房屋的土地使用人，与被诉行政行为具备法律上的利害关系，有权向法院提起诉讼。故赵连花具有本案的诉讼主体资格。二、关于毁坏或拆除房屋的实施主体。对赵连花房屋的毁坏或强制拆除行为是事实行为，各方当事人均没有提供直接证据证明毁坏或拆除主体，对涉案房屋毁坏或拆除实施主体应当综合考虑案件具体情况来作出认定。涉及南水北调绿化带工程应适用《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，依据该条例县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，因此，解放区政府对其辖区内的拆迁工作负有法定职责。本案中，解放区政府成立了解放区安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实解放区政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征收拆迁工作进行了组织部署，而赵连花的房屋正是因为位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围而被毁坏或拆除。故应当认定解放区政府实施了拆除赵连花房屋的行为。解放区政府称是村委会实施的房屋征迁与补偿工作，但是村委会并不具有这样的法定职权，该理由没有事实根据和法律依据，一审不予支持。对于赵连花要求确认王褚街道办强制拆除房屋的行政行为违法的请求，王褚街道办并不具备强制拆除房屋的职权，即便其参与了拆除行为，其也是根据解放区安置指挥部的工作安排进行了拆除，拆除行为的后果应当由解放区政府承担。赵连花要求确认王褚街道办强制拆除房屋的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。三、关于拆除行为是否合法。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，南水北调绿化带工程需要使用土地，解放区政府在未解决补偿问题、未履行法定程序的情况下，就对需使用土地上赵连花的房屋进行拆除明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。王褚街道办称新店村委会在与房屋所有人姬广玉签订征迁安置补偿协议后由村委会拆除，但赵连花对此不予认可，且解放区政府提供的证据也不能证明赵连花已经履行了腾空房屋，并按照协议约定搬迁的义务，故案涉房屋的拆除行为不是协议拆除，应确认违法。综上所述，解放区政府拆除赵连花房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。赵连花要求确认解放区政府毁坏或拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但赵连花将王褚街道办列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认解放区政府2017年7月22日将赵连花位于新店村192号房屋强制拆除的行为违法；二、裁定驳回赵连花对王褚街道办的起诉。案件受理费50元，由解放区政府负担。解放区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人房屋的拆迁已经由双方签订了拆迁安置补偿协议，属于协议拆迁，一审认定拆迁行为违法错误。二、被上诉人之子已与新店村委会及王褚街道办签订安置补偿协议，在拆迁之前也已将房屋内物品腾空，且被拆迁人已取得安置房屋并入住，双方的协议已经得到履行。一审以被上诉人不认可其子签订协议为由认定为强拆是错误的。涉案房屋的土地证登记为被上诉人，但房屋是由其子建设和居住，其子才是涉案土地及房屋的实际所有人。退一步讲，其子的签字也应构成表见代理。三、上诉人的房屋拆迁是严格按照相关程序进行，一审处理结果错误，应予纠正。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人赵连花答辩称，上诉人在未解决补偿问题、未履行法定程序的情况下，就对答辩人的房屋强制拆除，未履行先安置补偿后拆迁的程序，其拆迁行为违法。上诉人不具备行政强制执行权，即使签订了协议，该拆除行为也是违法的。请求驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，涉案土地登记在赵连花名下，姬广玉虽是与赵连花同住的成年家属，但由于其为非农业户口，并非该户的土地使用权人之一，且姬广玉儿子在签订协议之前被拘留，该协议不能反映姬广玉的真实意思，也不能反映赵连花的真实意思，不能成为本案被诉拆除行为的基础和依据。涉案房屋所在区域由解放区政府成立的解放区安置指挥部负责组织实施征收，在解放区政府不能证明或合理说明拆除责任者的情况下，一般应当推定系解放区政府实施了涉案的拆除行为。解放区政府没有证据证明本案的拆除是经赵连花同意而实施的，也没有向本院提供实施拆除行为的其他证据，应视为没有证据、依据。一审判决确认本案被诉的拆除行为违法，事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市解放区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十月十日法官助理袁楠书记员玄晟颐