云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云33行终24号 上诉人（原审原告）兰坪金顶铅锌采矿有限公司，所在地址：云南省兰坪县。 法定代表人：陈亚峰，系该公司总经理。 被上诉人（原审被告）兰坪白族普米族自治县林业和草原局，所在地址：云南省兰坪县。 法定代表人罗锡良，系该局局长。 被上诉人（原审被告）云南省林业和草原局，所在地址：云南省昆明市。 法定代表人任治忠，系该局局长。 上诉人兰坪金顶铅锌采矿有限公司（以下简称金顶铅锌采矿公司）因与被上诉人兰坪白族普米族自治县林业和草原局（以下简称县林草局）、云南省林业和草原局（以下简称省林草局）林业行政管理一案，不服兰坪白族普米族自治县人民法院（2019）云3325行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定被告县林草局于2017年6月23日向原告金顶铅锌采矿公司发出《停工通知》，金顶铅锌采矿公司对该通知不服于2018年1月向被告省林草局申请复议，省林草局于2018年1月11日作出了云林行复不受〔2018〕1号《行政复议不予受理决定书》，金顶铅锌采矿公司不服，向法院提起行政诉讼。原审认为，关于应否撤销被告县林草局作出的《停工通知》的问题。原告金顶铅锌采矿公司认为被告县林草局作出的《停工通知》侵害其自然资源使用权，请求予以撤销，应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，原告起诉的案件属于行政复议前置，原告对县林草局作出的《停工通知》不服后未向有权复议机关兰坪县人民政府或怒江州林草局申请复议，而直接向省林草局申请复议，省林草局不属于该行政行为的复议机关，原告在收到省林草局《行政复议告知书》后未向有权复议机关申请复议，因此原告在提起行政诉讼之前未完成复议前置程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第三十条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，原告未向有权复议机关复议而直接向人民法院提起诉讼的行为不符合法律规定，应当裁定驳回原告起诉。故，原审法院依据上述法律规定，作出裁定：驳回原告金顶铅锌采矿公司的起诉；案件受理费50.00元由原告金顶铅锌采矿公司负担。 金顶铅锌采矿公司上诉称，1.请求依法撤销兰坪县人民法院（2019）云3325行初1号行政裁定。确认上诉人依案由及被上诉人提交的证据和答辩范围，再次申请追加被告或调整诉讼请求以通知第三人参加诉讼。2.依据行政诉讼法规定程序，对已提交的“规范性文件”的合法性审查质证。责令被上诉人提供或依职权调取被上诉人非法编制云岭省级自然保护区规划坐标，立项批复、公众调查以及利害关系人听证等必经公示程序。3.依据被上诉人提交的证据资料，确认本案的争议焦点，是对被上诉人非法虚构的云岭省级自然保护区总体规划及其申请人在国家级风景名胜区世界自然遗产地规划范围内重叠设置，非法调整过程产生的“规范性文件”合法性审查。证据显示：云南省林业厅是重叠设置云岭省级自然保护区的申请人，怒江州林业局是云岭省级自然保护区规划的主编，《核查通知》是林业系统内部多年暗箱操作，上通下达的指令性行政文件。兰坪县林业局为云岭省级自然保护区管护局的《停工通知》加盖公章，形成两个以上行政机关共同实施以《核查通知》的实质性内容为核心的同一具体行政行为。4.请求根据被上诉人提交的证据资料认定云岭省级自然保护区非法设置和调整形成系统性违法的事实。被上诉人在其申请设置的云岭省级自然保护区规划实施过程中，已经跨系统、跨部门、跨程序暗箱实施了一系列对上诉人金顶来龙铅锌矿采矿权的行政侵害。综上所述，请求依法撤销兰坪县人民法院（2019）云3325行初1号行政裁定，并同意上诉人追加诉讼请求和当事人参加诉讼。 省林草局答辩称，一、一审法院审判程序符合行政诉讼法的相关规定，且认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，二审法院应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）原怒江州林业局作出的《关于核查兰坪云岭省级自然保护区发证采矿权的通知》实际为怒江州林业和草原局向其下属兰坪云岭省级自然保护区管护局发出的内部通知，仅要求兰坪云岭省级自然保护区管护局就相关通知内容进行情况汇报，并未对外产生效力，不应视为是怒江州林草局对外作出的具体行政行为，不符合行政复议的受理范围。（二）被上诉人实际作出的具体行政行为仅为《行政复议不予受理决定书》，该行政复议的被申请人是怒江州林草局，复议内容为怒江州林草局作出的《关于核查兰坪云岭省级自然保护区发证采矿权的通知》，这与原兰坪县林业局作出的《停工通知》分属不同的法律关系，一审法院最终认定上述法律关系不能在同案中一并处理是严格按照相关法律法规执行。上诉人针对兰坪县林草局作出的《停工通知》提出的诉讼，应复议前置，一审法院对此驳回上诉人的起诉正确。（三）上诉人在一审中主张的其他诉讼请求因上诉人未按相关法律法规履行前置程序，且部分诉讼请求不属于法院受案范围，因此，一审法院根据相关法律法规驳回其起诉正确，应予维持。综上所述，一审法院作出的（2019）云3325行初1号行政裁定事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人的全部上诉请求。 被上诉人县林草局未提出上诉答辩意见。 经查明，2014年12月9日，上诉人金顶铅锌采矿公司取得兰坪来龙铅锌矿的采矿权（采矿许可证号：C×××）。2017年6月23日，兰坪县林业局（机构改革后更名为兰坪县林业和草原局）以金顶铅锌采矿公司在云岭省级自然保护区域内探、采矿行为，已违反《中华人民共和国自然保护区条例》，并根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条之规定，作出了责令金顶铅锌采矿公司停止探、采矿行为的《停工通知》。金顶铅锌采矿公司对此不服，遂向相关行政部门提出情况反映及法律咨询意见。上诉人认为，怒江州林业局（机构改革后更名为怒江州林业和草原局）和云岭省级自然保护区管护局以及被上诉人县林草局等行政机关，共同实施了同一行政行为，已侵犯到上诉人的合法权益，于2017年12月26日向云南省林业厅（机构改革后更名为云南省林业和草原局）申请行政复议。省林草局于2018年1月11日分别作出了云林行复不受〔2018〕1号行政复议不予受理决定书及云林行复告知〔2018〕1号行政复议告知书，行政复议不予受理决定书阐明了《怒江州林业局关于核查兰坪云岭省级自然保护区发证采矿权的通知》是行政机关下发的内部通知，其内容不存在侵犯上诉人合法权益的情况，同时也向上诉人告知了复议的相关程序和途径。2018年1月29日，金顶铅锌采矿公司以县林草局作出的《停工通知》侵犯其合法权益为由诉至兰坪县人民法院，请求撤销《停工通知》及判令省林草局作出的云林行复不受〔2018〕1号行政复议不予受理决定书违法。兰坪县人民法院以省林草局属县级以上人民政府，基层法院不具有管辖权为由，作出了（2018）云3325行初2号不予立案裁定。金顶铅锌采矿公司对此不服提出上诉，本院通过审查后认为，该案被起诉的行政机关既不属于国务院部门，也不是县级以上地方人民政府，并于2018年12月24日依法作出了撤销原裁定，指令兰坪县人民法院立案受理。兰坪县人民法院受理该案后，省林草局在法定期限内提出管辖权异议，认为金顶铅锌采矿公司针对省林草局提起的诉讼请求，原审没有管辖权。原审认为，省林草局属于复议机关，其复议的是怒江州林业局《关于核查兰坪云岭省级自然保护区发证采矿权的通知》，金顶铅锌采矿公司认为县林草局的《停工通知》系根据该核查通知作出的，针对该行为原审法院没有管辖权。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，作出（2019）云3325行初1号行政裁定，裁定本案移送盘龙区人民法院审理。金顶铅锌采矿公司对该裁定不服，提出上诉。2019年9月12日，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款、第二十一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条、第一百零九条第一款的规定，裁定：1.撤销兰坪县人民法院（2019）云3325行初1号行政裁定；2.本案指令兰坪县人民法院继续审理。兰坪县人民法院通过审理后，于2020年8月10日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第三十条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，作出裁定：驳回原告金顶铅锌采矿公司的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，被上诉人县林草局于2017年6月23日对上诉人金顶铅锌采矿公司作出了责令其停止探、采矿行为的《停工通知》，上诉人认为该《停工通知》侵犯其合法探、采矿权，应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定先行复议，对行政复议决定仍然不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼，也就是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得自然资源的所有权或者使用权的，行政复议为提起行政诉讼必经程序，属复议前置。本案中，金顶铅锌采矿公司提出行政复议申请应根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，也就是上诉人金顶铅锌采矿公司对被上诉人县林草局作出责令其停止探、采矿行为的《停工通知》不服，应先向兰坪县人民政府或者怒江州林草局提出复议申请，而不应向省林草局提出复议申请。2018年1月11日，省林草局在对金顶铅锌采矿公司作出云林行复不受〔2018〕1号行政复议不予受理决定的同时，也向金顶铅锌采矿公司告知了相应的复议程序和救济渠道。 综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周银泉 审判员  李筱槲 审判员  和志萍 二〇二〇年十月三十日 书记员  李 茹