河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2183号上诉人（一审原告）焦作广厦保温材料有限公司。住所地：河南省武陟县乔庙镇关王庙村。法定代表人魏玉枝，总经理。委托代理人张腾，河南世纪行律师事务所律师。委托代理人张利明，河南兰桐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）武陟县人民政府。住所地：河南省武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。委托代理人李长升，该县人民政府工作人员。委托代理人杜方涛，河南海博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）武陟县乔庙镇人民政府。住。住所地：河南省武陟县乔庙镇韩村/div>法定代表人谢占强，镇长。委托代理人杨创州，该镇人民政府工作人员。委托代理人吉战堂，焦作市武陟县正剑法律服务所法律工作者。上诉人焦作广厦保温材料有限公司（以下简称广厦公司）因诉被上诉人武陟县人民政府（以下简称武陟县政府）、武陟县乔庙镇人民政府（以下简称乔庙镇政府）确认强拆行为违法一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，广厦公司系乔庙镇政府（原乔庙乡人民政府）2011年通过招商引资引进的保温材料项目，2011年3月7日，乔庙乡人民政府向武陟县政府申请广厦公司需占用乔庙乡关王庙村黄河滩土地，请县政府及政府有关职能部门尽快办理项目相关手续。2012年3月22日，焦作市环境保护局作出焦环审[2012]024号批复同意广厦公司项目环境影响报告表的主要内容。2014年6月4日，焦作市发展和改革委员会对武陟县发展改革委申请的关于广厦公司年产6000万块蒸压灰砂多孔砖生产线予以核准的批复。2014年7月12日河南省黄河河务局焦作市黄河河务局对广厦公司作出焦黄许准[2014]2号准予行政许可决定书，决定准予该项目在黄河左岸老田庵控导工程9号坝联坝坡脚北侧80米外建设……在项目建设和运用期间，应当服从黄河工程规划建设的要求，若与黄河工程建设规划、工程管理需要或防汛抢险需要发生冲突，应服从河务部门和防汛指挥机构的指令，由此造成该项目的所有损失由建设单位自行承担……项目停止经营后，各种临建设施及废弃物必须清除出河道，恢复河道原貌……该决定书有效期限为两年，有限期届满三十日前须向河道主管机关重新履行审批手续。此后，广厦公司未履行重新审批的手续。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知（厅字[2016]42号），该通知载明，全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理等，牵头组织对侵占河道等突出问题依法进行清理整治等。2018年7月9日，水利部办公厅印发《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》（办建管[2018]130号），定于自2018年7月20日起，用1年时间，在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动。地。地方各级水行政部门在当地人民政府领导下河长、湖长组织下，牵头负责本行政区域“清四乱”专项行动的具体实施。2018年7月31日，河南省水利厅办公室转发《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》至各省辖市水利（务）局、河长制办公室。2019年8月15日，河南省河长制办公室印发河南省深入开展黄河“清四乱”工作实施方案的通知（豫河[2019]4号），自即日起至2019年12月底，再利用5个月时间，对沿黄地区乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题进行深入排查、彻底整治，坚决彻底将黄河的“四乱”问题清理整治到位。各有关部门要在政府统一领导下，齐抓共管、各负其责。河长办负责牵头组织、制定标准、协调指导、督促检查、总结验收；黄河河务部门负责黄（沁）河干流影响防洪安全、侵占水域岸线等“四乱”问题的认定和清理；水利部门负责重要支流影响防洪安全、侵占水域岸线等“四乱”问题的认定和清理。武陟县河长制办公室2018年9月7日印发关于开展河道“清四乱”专项行动的通知（武河办[2018]8号），“清四乱”专项行动由县河长制办公室统筹实施，水利、河务部门按照管理权限具体牵头，相关成员单位结合工作职责协调推进，确保专项行动达到预期效果。2019年10月12日，武陟县河长制办公室印发关于深入开展黄沁河“清四乱”工作的通知，按照省、市关于深入开展黄河“清四乱”工作的要求，我县组织河务一局、河务二局、自然资源局、农业农村局、生态环境局对境内黄沁河“四乱”问题进行全面排查，并召开专题会议对排查出“问题”进行研究认定，现共新认定“四乱”问题44处，请各乡镇接到通知后，立即行动，组织人员机械对“四乱”问题进行清理整改，要求11月底前全面完成清理整改任务。广厦公司涉案厂房在被列入此次黄沁河“四乱”新排查问题清单，被列为拆除对象。后广厦公司起诉至一审法院，请求依法确认2019年11月6日和2019年11月17日，乔庙镇政府违法拆除其厂房、损坏厂房内设备的行为违法。焦作市中级人民法院一审认为，本案中，广厦公司起诉请求确认2019年11月6日和2019年11月17日，乔庙镇政府违法拆除广厦公司厂房、损坏厂房内设备的行为违法。首先，关于广厦公司的主体资格问题。广厦公司系乔庙镇政府（原乔庙乡人民政府）于2011年3月7日通过招商引资引进的保温材料项目。广厦公司提交的公证书中的光盘内容可以看出涉案厂房和设备的存在，一审二被告对广厦公司涉案厂房的合法性不予认可，但对广厦公司就涉案厂房中设备所享有的合法所有权，一审二被告并未提出异议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故广厦公司具备本案原告主体资格。其次，关于广厦公司起诉有无事实根据的问题。从广厦公司提交的2019年11月7日的公证书及视频光盘内容可以看出，广厦公司总经理杨松林认可其自己拆除部分厂房的事实。而从广厦公司提交的其工作人员何高原2019年11月17日在拆除现场拍摄的照片可以看出，在广厦公司主张的乔庙镇政府拆除当日，其工作人员何高原在现场，并拍摄现场照片。广厦公司具备举证证明谁具体实施拆除行为的能力而未举证，本案不适用推定被告的原则。广厦公司所提交的证据不能证明乔庙镇政府实施了拆除的行为，更没有任何证据证明武陟县政府实施了拆除行为。广厦公司起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回焦作广厦保温材料有限公司的起诉。广厦公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定认定上诉人起诉缺乏事实根据,上诉人提交的证据不能证明被上诉人实施了拆除行为,明显错误。1、一审时,上诉人向法院提交了上诉人代理人与武陟县黄河河务局水政管理科科长王利军的电话录音,王利军在录音中明确表述了被上诉人是拆迁主体。从一审法院查明的事实中可知,武陟县河务局与河长办、各乡镇是互相配合拆除“四乱”,拆迁行为的主体就是被上诉人。从时间上看,被上诉人的拆迁行为与“关于深入开展黄沁河“清四乱”工作的通知”要求是一致的。2、一审时,上诉人向法院提交了2019年11月17日现场拆迁时的照片,照片显示拆迁人有杜村的村干部,与上诉人及王利军陈述的乔庙乡政府吴乡长带领各村干部进行拆迁是一致的。3、一审裁定认定何高原为上诉人的工作人员是错误的,进而认定上诉人具备举证能力而未举证也是错误的。何高原是上诉人的承租人,并非上诉人的工作人员。4、上诉人在被上诉人实施第一次拆除行为后申请公证处保全证据公证,不可能在公证后自行拆除。所以在此基础上,结合上诉人提交的证据,已经足以证明被上诉人实施了拆除行为。另外,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，在土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。综上,一审裁定认定事实不清,适用法律错误,请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人武陟县政府答辩称，上诉人属于黄河“清四乱”专项行动中的“乱建”问题，且其已自行拆除所建厂房及相关建筑，故其主张涉案厂房被强制拆除与事实不符，其主张的合法权益不存在，不享有本案诉权。根据“谁主张、谁举证、谁实施、谁被告”的原则，上诉人应当就其主张的事实及武陟县政府系本案适格被告承担举证责任。答辩人既未对上诉人的厂房实施强制拆除行为，也未决定对上诉人的厂房实施强制拆除，故答辩人不是本案适格被告。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人乔庙镇政府答辩称，上诉人所建厂房属于“四乱”问题之一，被列为拆除对象，武陟县河长制办公室、河务一局、乔庙镇政府按照开展《携手清四乱，保护母亲河》要求督促执行，程序合法，并无不当。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”将上述法律、司法解释结合起来不难理解，原告在提起行政诉讼时对被诉行政行为的存在及违法性负有初步举证责任，并达到盖然性证明程度，即能够证明被诉行政行为及其违法性可能存在即可。除法律、法规和司法解释明确规定原告应当承担相当程度的举证责任外，苛求原告必须达到一个过高的证明标准或不当加重其举证责任，既不利于原告诉权的保护，也不符合行政诉讼中被告负有自证行政行为合法性义务的一般原则要求。本案中，上诉人为证明被诉强拆行为存在，提供了武陟县公证处在2019年11月6日拆除行为发生后对现场情况作的证据保全公证书及附随的工作记录和光盘、上诉人委托代理人一审起诉前与武陟县黄河河务一局水政科科长王立军的通话录音及涉案厂房的看管人何高原拍摄的拆除现场照片等证据材料。上诉人的负责人杨松林虽然自认曾拆除了部分厂房，但2019年11月6日的拆除现场明显存在机器设备被掩埋的情况，如认定为上诉人自行拆除，与常理不符。再结合2019年10月12日武陟县河长制办公室印发的关于深入开展黄沁河“清四乱”工作的通知内容，上诉人涉案厂房作为被拆除对象列入武陟县境内黄沁河“四乱”新排查44处问题清单之列，要求各乡镇接到通知后，立即行动，组织人员机械对“四乱”问题进行清理整改，并于11月底前全面完成清理整改任务。由此可以认定上诉人所诉的强拆行为存在的可能性明显大于不存在的可能性，上诉人已尽到了初步举证责任。至于二被上诉人谁是被诉强拆行为的责任主体还是被诉强拆行为的共同责任主体以及被诉强拆行为是否违法，应由二被上诉人承担相应举证责任，并在此基础上依法处断。一审裁定以上诉人有工作人员在拆除现场，就认为其有能力举证证明谁具体实施了拆除行为而未达到该证明要求，让上诉人承担举证不能的不利后果，不当加重了上诉人的举证负担，所作裁定结果不当，本院予以纠正，并指令一审法院继续审理。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销河南省焦作市中级人民法院（2020）豫08行初1号行政裁定；二、指令焦作市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十月二十日法官助理刘月华书记员赵琛琛书记员王贺霞