西藏自治区那曲市色尼区人民法院   行政判决书   （2020）藏0602行初4号   原告：昂玉，男，1959年4月1日出生，藏族，住西藏那曲市。   委托诉讼代理人:万瑞华，北京北斗鼎铭律师事务所律师。   委托诉讼代理人:格桑央吉，北京北斗鼎铭律师事务所律师。   被告：那曲市自然资源局，住所地西藏自治区色尼区那曲镇高原西路**。   负责人：边巴永贡，该局局长。   委托诉讼代理人：何志昌，西藏明程律师事务所律师。   原告昂玉因不服被告那曲市自然资源局（以下简称自然资源局）作出的行政处罚决定的行政撤销纠纷一案，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月30日立案后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告昂玉及其委托诉讼代理人万瑞华、格桑央吉，被告自然资源局的委托诉讼代理人何志昌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   被告自然资源局于2019年11月5日作出《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》认定：昂玉于2012年至2019年9月期间，在那曲市××区旁）有擅自改变草场土地性质、非法买卖土地的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条、《西藏自治区实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第五十条之规定，决定对非法占有土地23835.19平方米依法进行没收，并于2019年11月20日之前（15日内），将土地交由被告自然资源局。   原告昂玉诉称，1.请求判令撤销被告自然资源局作出的《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》；2.责令被告自然资源局限期办理涉案土地23835.19平方米的土地使用权证；3.判令被告自然资源局承担全部诉讼费用；4.赔偿原告的其他经济损失。事实和理由：原告拥有85.3亩土地，该土地系草场承包地，于2011年8月11日草场承包经营权证中已明确产权性质，面积、使用年限等，但被告方的行为，原告的草场承包地中划去德吉乡小学扩建的3000平方米，划拨居民住宅用地16户，未给原告任何的费用，而被告方改变了土地用途，另外靠青藏路改变商业用地8000平方米，加油站用地4800平方米等均由被告方实际擅自改变用途，另有5000平方米临近涉案土地。被告方的行政行为或违法行政行为，至今对原告所有的土地23835.19平方米以种种理由拒不办理相关产权证，同时作出了没收的行政处罚决定，作为同一地段、同一性质，被告如何作出不同的处理结果，原告无法理解。由于被告的行政不作为、违法行为或行政乱作为使原告造成了重大的经济损失，现根据行政诉讼法的相关规定，依法提起行政诉讼，请求贵院依法支持原告的全部诉讼请求。   原告昂玉向本院提交了以下证据：   1.《合同》原件1份、《合同》复印件1份、《收条》原件3份、《草场承包经营权证》原件1份共16页，拟证明原告对85.3亩草场拥有合法的使用权。   2.申请复印件7份、照片23张，拟证明1.自2013年至今，原告一直积极履行申请义务，但一直未办理；2.行为发生在2013年，已经过了2年追诉时效，依法不应处罚。   3.申请书复印件1份共2页、《那曲县国土局下达的关于德吉乡村民卓地用地预审意见》复印件1份、那县政批字[2004]（45号）文件复印件1份，拟证明加油站办证手续，以及自然资源局和县政府均承认《草场使用证》享有50年不变的土地权。同时原告持有的《草场使用证》，能够证明原告对案涉土地享有使用权。   4.《那县政发[2004]15号会议纪要》、《审批意见》复印件各1份，拟证明县政府批准次仁旦巴办证，次仁旦巴8000平米的草场均在原告持有的《草场使用权》之内；《行政处罚听证告知书》中原告23835.19平米的草场均在原告持有的《草场使用证》之内；原告从2013年至2019年期间7次申请办证，但自然资源局未办理，也未出具相应的书面理由和告知。同时原告的申请同次仁旦巴，卓地申请的内容性质一致，因此原告认为其作出的处罚违反法律规定。   5. [2019]02号《行政处罚听证告知书》复印件1份、[2019]02号《行政处罚告知书》原件1份、[2019]02号《行政处罚决定书》复印件1份，拟证明1.自然资源局于2019年10月30日向原告下达《行政处罚听证告知书》；2019年11月5日向原告下达《处罚决定书》，当时执法人员并未出示执法证，且程序不合法。2.被告主体适格。3.原告在收到《处罚决定书》后法定期限内提起行政诉讼，符合法律规定。4.在行政诉讼判决结果出具前，被告不得执行行政处罚。5.二份文书中没有持有执法证的送达人签字，送达程序违反法律规定。6.程序违法，依据《土地违法案件查出办法》第二十五条“经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为的通知书》送达当事人。但被告并没有发出该通知，也没有履行制止义务，因此，对作出《处罚决定》程序错误。   6.申请复印件1份共4页，拟证明原告向上级部门多次申请审批，但被告未作出回应的事实。   被告自然资源局辩称，首先，原告要求撤销《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》的诉讼请求依法不能成立，其诉讼请求缺乏事实依据，也不符合法律规定。对其作出的行政处罚行为系合法的行政行为。被告根据相关人举报，立即进行了现场调查，并对原告也进行了调查，同时向原告依法履行了告知义务，被告依法进行调查后，经查实原告对于本案所涉的非法占用土地面积为23835.19平方米，原告在其非法占用的土地上进行了非法建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条之规定，原告昂玉在未取得国有土地使用权证的情形下将该地块租赁给其他人，并大量建成仓库及活动板房，原告的行为属于违法行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条之规定，对原告在其非法占用的土地上进行非法建设的行为，依法作出了《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》。因此该决定从程序上和实体上均符合法律行政法规的规定，也有明确的事实依据。其次，原告要求被告给其办理23835.19平方米的土地使用权证以及要求被告赔偿的诉讼请求，其依法不能成立。原告在起诉状中称其拥有85.3亩土地的情况与客观情况不相符合，其对本案所涉及的23835.19平方米土地并不拥有合法国有土地使用权，原告对于本案所涉土地的占有属于非法占用和使用。因此，该处罚行为系合法的行政行为，并没有侵犯原告的合法权益。故，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。   被告自然资源局向本院提交了以下证据：   1.违法线索登记表原件1份，拟证明于2019年9月9日由举报人举报原告的违法行为。   2.原告的身份证复印件1份，拟证明被处罚人为原告的事实。   3.执法证件原件2份、复印件2份，拟证明工作人员执法程序合法的事实。   4.原告的询问笔录原件1份，拟证明1.原告在2012年没有土地证的情况下修建房屋，并且对外进行出租；2.在此过程中原告曾提及到办了两个土地证，根据此情况也进行了核实；3.对此情况当中原告占有的土地是缺乏证据和事实依据；4.直接证明了原告对于本案行政处罚当中所涉及的23835.19平方米草地并未拥有合法的土地使用权。   5.现场图片原件2张、彩印件1张，拟证明询问笔录的真实性以及调查程序的合法性。   6.宗地图原件2张、照片彩印件6张，拟证明原告进行现场指认的事实，涉及到自然资源部卫星规划红线图、定位的面积是23835.19平方米，具体的界指原告也予以认可。以上证据所形成的时间是2019年9月11日，在做出行政处罚决定书之前。   7.草场承包经营权证复印件1份，拟证明原告在起诉当中所称划拨了85.3亩土地，对此进行了调查核实，首先本案当中涉及到的草原承包经营权证，所涉及到的土地是85.3亩，所颁发的承包经营权证书是2011年8月11日，其内容就是本案当中所涉及的85.3亩土地，土地性质为草地，同时根据自然资源部核实该地块依然属于天然牧草地，也就是说原告所建成的临时设施，属于一个非法建设的事实。   8.不动产产权证彩印件2份、土地利用现状图复印件1份，拟证明1.第一张那县国用2015第1490号，为8000平方米的土地，且由原告指认确认签字的一部分，也印证了当时的真实性；2.那县国用2016第015号，为6000平米的土地。   9.那曲市色尼区主城区现状图原件1份，拟证明违建的事实。   10.资源违法案件调查报告复印件1份，拟证明作出的行政处罚系合法。   11.立案呈批表复印件1份，拟证明于2019年9月23日立案的事实。   12.行政处罚告知书复印件1份、行政处罚听证告知书复印件1份、法律文书送达回证原件2份，拟证明处罚告知书以直接送达的方式送达本案原告，并告知了权利。同时，原告也配合到现场做了调查的事实。   13.行政处罚决定书复印件1份、送达回证原件1份，拟证明已经将行政处罚决定书送达原告，并且由原告的女儿签收的事实。   14.关于依法没收违法土地的申请复印件1份，拟证明原告存在违法事实，以及案件的来源。   经证据交换和庭审质证，本院对上述证据认证如下：   原告的证据1，被告对该组证据的真实性予以认可，且表示原先的国土档案里并没有原告，只有卓地。因此认为本案涉及到非法买卖土地，责任应该由原告来承担，并建议本案移送公安机关。本院认为，被告对原告提交的证据《合同》复印件、《合同》原件、《收条》的真实性予以认可，故本院对该证据的真实性予以认可，但该组证据与被告作出行政处罚时的证据并无关联；对于《草场承包经营权证》，本院在本案当中不予确认。原告的证据2，被告对该组证据的三性及证明目的不予认可。本院认为，该申请为复印件，且无法与原件核对，故对该组证据的真实性不予确认；照片虽然是原件，但达不到原告的证明目的。原告的证据3，被告对该组证据的关联性和证明目的不予认可。本院认为，该组证据与本案无关联，故对该组证据的关联性不予认可。原告的证据4，被告认为该组证据跟本案无关联。本院认为，该组证据与本案无关联，故对该组证据的关联性不予认可。原告的证据5，被告对该组证据的真实性和合法性没有异议，关联性和证明目的不认可。本院认为，被告向原告送达了相关文书，同时也有本案原告签收的相关送达回证，因此，被告的理由不成立，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。原告的证据6，被告对该证据的三性均不予认可；本院认为，该申请为复印件，且无法与原件核对，故对该组证据的真实性不予确认。   被告的证据1，原告对该证据的三性、内容及证明目的均不予认可，认为原告没有参与无法确定其真实日期，且没有任何盖章。本院认为，该证据虽然未加盖印章，但并不影响原告的权利义务，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据2，原告对该证据的真实性无异议，故对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据3，原告对该证据的三性均不予认可。本院认为，被告在庭审中提交了边巴永贡、尼玛旦增的执法资格证原件，故对于该证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对于其余2名执法人员的执法资格证为复印件，且无法与原件核对，故对该证据的真实性、合法性、关联性不予确认。被告的证据4，原告对该证据的真实性以及内容均不予认可。本院认为，虽然该份笔录落款时间不是原告本人书写，但该份笔录有原告的签字捺印，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据5，原告认为该证据无法证明程序的合法性，以及无法核实拍摄的时间就是询问当天。本院认为，被告在庭审中提交了原始载体，且显示拍摄时间为2019年9月17日，同时询问笔录首页的询问时间能够清楚的反映当时的时间，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据6，原告认为该组照片上载明的时间并非电脑自动生成，其对于时间不予认可，照片中显示进行了现场勘测，但并没有任何现场笔录；针对这个指界宗地图，原告表示没有见过，也未签过字，因此对于三性均不予认可。本院认为，该组证据是在原告指认的情况下进行的绘制，并拍摄了照片，该组证据能相互印证，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据7，原告对该证据的真实性无异议。本院认为，该证据有涂改，涂改处并未加盖其公章，故，该证据不宜在本案当中确认。被告的证据8，原告对不动产产权证的真实性无异议，但认为已过了追诉时效，不得再进行处罚；对于土地利用现状图原告对该证据的三性以及证明目的均不予认可，认为跟客观事实不相符。本院认为，不动产产权证、土地利用现状图跟本案所涉的土地无关联，故本院对该证据的关联性不予确认。被告的证据9，原告表示该证据为逾期证据，达不到证明目的，且三性均不予认可。本院认为，该证据是在被告作出行政处罚决定后的依据，故本院对该证据的关联性不予确认。被告的证据10，原告对该证据的三性均不予认可，认为该证据虽然加盖了被告的公章，但是原告并未签字。本院认为，该证据是经过调查以后形成的报告，故该证据内容真实、来源合法、与本案具有关联。被告的证据11，原告对该证据的三性不予认可，认为没有向原告送达立案受理告知书，也未加盖公章。本院认为，立案呈批表未加盖公章，但并不影响本案的立案审查，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据12，原告对该组证据的真实性予以认可，但认为该行政处罚不合法。本院认为，被告向原告依法送达了相关文书，同时也有本案原告签收的相关送达回证，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据13，原告对该组证据的真实性认可，但认为送达相关文书时执法人员未出示执法证，因此该行政处罚不合法。本院认为，被告向原告依法送达了相关文书，同时本案原告认可收到了行政处罚决定书，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告的证据14，原告认为该证据不能证明其行为具有合法性,也不能证明程序合法，对于三性不予认可。本院认为，该证据是通过举报人提供的线索，对原告的违法行为进行了查处，通过调查，原告确实存在违法事实，内容真实，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   经审理查明，2004年4月28日，原告同卓地签订的《合同》，约定卓地将草场旁边长度为200公尺，宽度40公尺的土地给原告，并从原告手中拿到草场赔偿款19万元。同时，还约定事后因该土地而发生的任何费用由原告承担，卓地不负任何责任。因该土地给卓地造成百万损失，也无需赔偿。2004年4月28日，卓地向原告出具《收条》，载明卓地从原告处收到草场补偿款共计24万元，其中包括实运公司的5万元。2006年8月8日，原告同卓地签订的《合同》，约定卓地将那曲市德吉乡20村的草场承包给原告，草场共52535.24亩，且1平方按20元价格计算，共计1050704.80元。同时还约定如因承包的草地上搞建筑或进行其他开发，发生的一切后果均有原告承担。其中该合同并未约定承包年限。2011年6月17日，卓地向原告出具《收条》，载明卓地的草场共85.6亩，并从原告处收到50年的草场补偿款742426元。2013年5月1日，卓地向原告出具《收条》，载明卓地卖土地的钱共计105万元已全部收到。2019年9月9日，被告接到举报后进行了违法线索登记，并载明违法发生地色尼区德吉乡28村109国道加油站旁，内容为擅自改变土地性质、非法占地。2019年9月11日，原告在案涉土地进行指界。2019年9月17日，被告对原告进行了询问，原告称2012年在案涉土地上修建了围墙，并对外出租，且没有办理相关手续，询问笔录有原告的签字捺印。同时向原告告知了询问人及记录人员的执法证，以及回避、陈述和申辩的权利。2019年9月20日，被告作出自然资源违法案件调查报告，并载明主要违法事实未经相关部门审批，擅自改变草场用途，非法买卖土地。同时，案涉土地23835.19平方米未取得土地证，作为草场用地，目前建立了库房并对外租赁。2019年9月23日，被告对该案进行了立案。2019年10月9日，被告向原告下发了《行政处罚告知书》，拟作出对非法占有剩余土地23835.19平方米进行没收，限15日内对相关仓储临时设施进行拆除并恢复土地原状。同日，被告将告知书送达原告。2019年10月30日，被告向原告下发了《行政处罚听证告知书》，作出对非法占有剩余土地23835.19平方米进行没收。同日，被告将告知书送达原告。原告既未进行陈述和申辩，亦未要求举行听证。2019年11月5日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条和《西藏自治区实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第二十八条的规定，以原告擅自改变草场土地性质、非法买卖土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条和《西藏自治区实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第五十条的规定为由作出了那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定并依法送达，该处罚决定载明处罚内容如下：决定对非法占有土地23835.19平方米依法进行没收，并于2019年11月20日之前（15日内），将土地交由被告。原告不服，于2020年4月27日向本院提起行政诉讼。   本院认为，根据被告提交的证据以及原告在庭审中的陈述，虽然查明原告非法占用草地，并在该草地上修建了临时建筑，可以认定原告非法占用草场，并擅自改变草场用地。被告作为土地主管部门，有权对辖区草场违法行为事实监管，并依法作出行政处罚。但本案被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以及第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《西藏自治区实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第五十条的规定，应当限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。但被告作出了没收的处罚决定没有法律依法，因此该处罚适用法律错误，应予撤销。对于原告向法庭提交证据证明一直催促被告办理相关手续，但被告表示并未收到该申请，原告也未提供其它证据证明该申请已经送达至被告方。但原告未办理相关审批手续，并擅自改变草场用途，因此，本院对原告的该说法不予采纳。对于行政处罚时效的问题，本院认为非法建筑行为至今依然存在，其违法行为一直在持续，且处于继续状态，该行为至今没有终止，故对原告的该说法本院不予采纳。对于询问笔录，原告认为在制作笔录时被告方未向原告出示执法人员的执法资格证，且存在程序上的违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”之规定，被告向原告出示证件即可，被告对原告进行询问时已表明了身份，并告知了回避义务。被告依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，依法对原告作出行政处罚决定书，决定对非法占有土地23835.19平方米依法进行没收，并于2019年11月20日之前（15日内），将土地交由被告，其适用法律错误，应予撤销。对于原告要求被告限期办理涉案土地23835.19平方米的土地使用权证的诉讼请求与本案行政处罚无关，故该请求本院不予处理。对原告的第四项请求，本院认为，被告对原告作出了行政处罚，但并未执行，故不存在经济损失，同时原告也未提供证据证明存在损失，因此，本院对该项请求不予支持。   综上所述，原告要求1.撤销被告作出的《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》，本院予以支持；2.责令被告限期办理涉案土地23835.19平方米的土地使用权证；3.判令被告赔偿原告的其他经济损失，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、第三十七条第一款规定，判决如下：   一、撤销被告那曲市自然资源局于2019年11月5日作出的《那自然资罚决字[2019]02号行政处罚决定书》；   二、驳回原告昂玉的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告那曲市自然资源局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于西藏自治区那曲市中级人民法院。   审  判  长   张 梅 菊  审  判  员   边巴卓玛  审  判  员   刘 期 波   二〇二〇年十月十五日   书  记  员   格桑拉姆       附：本判决所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《中华人民共和国行政处罚法》   第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。   前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。   第三十七条第一款 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。