山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终348号   上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地太原市小店区省府街**。   法定代表人林武，职务省长。   委托诉讼代理人彭云业，山西玉业律师事务所律师。   委托诉讼代理人韩婧，山西省司法厅行政复议与应诉处二级主任科员。   被上诉人（原审原告）临汾顺泰实业有限公司，住所地山西省襄汾县邓庄镇小韩村。   法定代表人杨梅生，职务总经理。   委托诉讼代理人王云生，北京大成律师事务所律师。   委托诉讼代理人王文勇，北京德和衡（深圳）律师事务所律师。   原审被告临汾市人民政府，住所地临汾市尧都区解放西路市府街。   法定代表人李云峰，职务市长。   委托诉讼代理人徐红平，临汾市生态环境局二级调研员。   委托诉讼代理人李劲，山西中吕律师事务所律师。   临汾顺泰实业有限公司（以下简称临汾顺泰公司）诉临汾市人民政府（以下简称临汾市政府）、山西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，省政府不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，2019年6月26日，临汾市政府下发了临政办发[2019]19号《关于坚决落实山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划的通知》（以下简称《通知》），其中提出：“襄汾县负责6月底前完成市区周边10公里范围内临汾顺泰公司的停产退出；对未按期完成深度治理任务的限制类焦化和钢铁企业实施停产退出。”原告公司是位于市区周边10公里范围内的焦化企业，其认为该《通知》实际是一项“责令停产停业”和侵犯企业经营自主权、财产权的行政处罚，于2019年7月22日向被告省政府申请行政复议，复议请求为“1、撤销被申请人《通知》中关于强令申请人停产退出的内容；2、责令被申请人停止暴力危害申请人经营自主权的行为；3、责令被申请人依法对申请人进行行政赔偿”。被告省政府受理后经审查认为，其请求1中的《通知》仅为上下级行政机关之间的工作安排和部署，不直接对外产生法律上的效果，故不属于行政复议受案范围。同时现有证明材料不能证明被申请人有暴力危害申请人经营自主权的行为和需要进行行政赔偿的情形，对其2、3项请求事项不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被告省政府于2019年10月16日作出晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。原告不服该106号《行政复议决定书》，遂形成本诉。在庭审过程中，原告调整其诉讼请求顺序为：“1、撤销被告省政府106号《行政复议决定书》；2、撤销临汾市政府《通知》；3、确认临汾市政府组织实施对原告强行停产停业行为违法。”   原审法院认为，本案为行政复议撤销之诉，被告省政府所作106号《行政复议决定书》复议结论为“驳回申请人的行政复议申请”，其中包含了对原告撤销《通知》的程序性驳回和对要求停止危害经营自主权并进行行政赔偿的实体驳回，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的明显不当。被告省政府仅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项不符合行政复议受理条件的程序性规定为由驳回原告的行政复议申请，系适用法律不当。在本案审理中，经法庭释明原告仅对诉讼请求的顺序作出了调整，但一个行政诉讼案件中涉及多个行政行为并不符合“一案一诉”的受理原则，且基于不同性质行政行为的诉讼请求所对应的被告主体不同，相对应的管辖法院也不同，本案一并作出判处缺乏法律依据也不利于维护各方当事人的合法权益。综上所述，被告省政府作出的106号《行政复议决定书》依法应撤销重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告省政府作出的晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》；二、责令被告省政府于判决生效之日起60日内重新作出复议决定。   省政府上诉称，一、原审判决认定事实不清，遗漏诉讼请求。原审法院对被上诉人的三个诉讼请求只裁判了一个，对其他两个诉讼请求有审理无裁判，是明显的遗漏诉讼请求。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定均为程序性驳回，并无实体驳回的内容。原审法院错误地将要求停止危害经营自主权、进行行政赔偿的程序性驳回内容认定为实体驳回内容，属认定事实不清，明显错误。二、原审判决适用法律错误。原审判决认为上诉人作出涉案行政复议决定“明显不当”，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定需要考虑合法性审查原则的统帅地位，不能做过宽理解。具体到本案，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项作出驳回复议申请的决定正确合法，并无明显不当。三、原审法院违反地域管辖的规定。原审判决无视本案有两个不同的被诉主体，两种完全不同的审查对象，将针对另一被告的应由其他法院管辖的案件进行审理，明显违反了地域管辖的规定。四、上诉人作出的涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。五、原审判决存在执行不能的问题。原审判决重新作出行政复议决定无法律依据，原审法院以行政诉讼法的规定去调整行政复议行为明显不当。判决责令重新作出行政复议决定后有可能引起再次诉讼，容易陷入无序诉讼环节，不利于引导申请人进入正确救济渠道。原审判决不利于行政争议的化解问题。临汾顺泰公司的复议请求涉及省市县及相关部门四个层面的行政机关，其焦点是临汾市政府和襄汾县人民政府。但原审判决将上诉人列为重点诉讼对象，显然不利于争议的化解。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，且违反地域管辖规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起上诉，望判如所请。   临汾顺泰公司答辩称，一、关于原审判决问题。在涉案行政复议决定书中，省政府以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回临汾顺泰公司的复议申请。从其依据来看这是一个程序性的决定，即使其理由成立也仅能适用于临汾顺泰公司的第一项请求，而对于临汾顺泰公司的第二、三项请求则不能适用上述实施条例的规定。涉案行政复议决定书一概依据行政复议法实施条例的规定对临汾顺泰公司的申请予以驳回是错误的。因此，原审判决认为其将程序问题和实体问题混在一起一概予以程序性驳回是正确的。但对涉案行政复议决定的性质认定上，应当适用行政诉讼法第七十条第（二）项“适用法律法规错误”，而不应适用该条第（六）项“明显不当”。二、关于管辖问题。上诉人认为原审法院违反地域管辖的规定是错误的。我国行政诉讼法的规定即蕴含着行政复议案件导致改变地域管辖的可能性，这是由经过复议的行政案件的性质决定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖；第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。上述规定表明，经复议的案件，复议机关所在地法院有管辖权，即本案原审法院有管辖权。临汾顺泰公司在原审中所提出的针对临汾市政府的诉讼请求，属于已经在复议申请中提出过并被复议机关驳回的相同请求。临汾顺泰公司当然有权请求法院对复议机关作出的该项复议决定进行审查。因此，原审法院并未违反有关地域管辖的规定。三、关于涉案行政复议决定问题。1.涉案复议决定将临汾市政府《通知》中要求“襄汾县负责6月底前完成临汾顺泰公司的停产退出”视为仅仅是上下级机关的工作安排和部署，不直接对外产生法律上的效果，进而认定不属于行政复议受案范围是完全错误的。临汾市政府的《通知》要求临汾顺泰公司限时停产退出，是明确针对临汾顺泰公司的，完全是一项针对行政相对人的行政处罚。前述行为已经逸出了内部工作安排的范围，而且临汾市政府也将该《通知》在其政府官网上进行了公示。临汾市政府故意不向临汾顺泰公司送达处罚决定，是规避法律、肆意侵害临汾顺泰公司合法权益的行为。2.临汾市政府依据《通知》组织实施了针对临汾顺泰公司的停产退出行为，动用逾万人次的政府工作人员，使用各种非法手段迫使合法合规经营的临汾顺泰公司已经完全停产一年零一个多月。至今临汾顺泰公司厂区的几个大门口仍然有大量政府工作人员驻守，阻挠临汾顺泰公司恢复正常的生产经营。对于临汾市政府的违法行为，临汾顺泰公司在复议审理中提供了大量事实予以证明。省政府在上诉状中所称“基于《通知》不属于具体行政行为，被上诉人的行政复议请求第二、三项没有了支撑的事实依据”，完全没有道理。四、关于“一案一诉”的理解问题。对“一案一诉”不能机械理解，本案并不违反“一案一诉”原则，人民法院对上诉人的全部诉讼请求作出裁判不违反行政诉讼法和行政复议法的规定。首先所谓“一案一诉”原则是学理性和实践性的，并不是行政诉讼法律的明确规定。对于何种情况下构成“一案”或者“多案”应当根据具体案件情况进行判断。本案临汾顺泰公司虽然在行政复议和行政诉讼中提出了多个请求，但并不违反“一案一诉”原则。因为多个诉求均涉及临汾市政府针对临汾顺泰公司的关停行为。换言之，本案的行政主体相同、相对人相同、行为内容相同，只是行为的具体形式不同，但也是前后相继、互相牵连、密不可分的。因此，作为一案处理是适当的。相反，如果将本案按照两个或者多个诉求来处理，则不但增加了案件处理的难度和复杂程度，同时也无端增加案件数量和时间，既给当事人增加讼累，也给案件审理机关增加了很大的工作量。临汾顺泰公司在行政复议中提出的请求并不违反行政复议法，因此在行政诉讼中人民法院对于该数项请求也应当一并处理。五、临汾市政府简单粗暴关停企业的行为严重违反中央精神，是以环保名义肆意侵害民营企业合法权益的行为。临汾市政府以“蓝天保卫战”为名将临汾顺泰公司关停，给其造成了巨额经济损失，也导致数百名员工下岗。临汾市政府却未能提供任何临汾顺泰公司违反大气污染有关法律的证据，其行为完全是违法的。省政府作为行政复议机关不能秉公执法，置临汾顺泰公司提供的大量证据于不顾，故意曲解法律，袒护下级政府的违法行为。请求贵院依法纠正省政府、临汾市政府的违法行为。   临汾市政府辩称，一、本案不存在行政诉讼法规定的共同被告情形，临汾顺泰公司将临汾市政府和省政府列为共同被告，同时请求撤销《通知》和涉案《行政复议决定书》，属于行政诉讼法规定的诉讼请求不明确，应当依法驳回起诉。按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条、第一百三十四条的规定，行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，不属于行政复议维持原行政行为的情形，行政复议机关与作出原行政行为的行政机关不作为行政诉讼的共同被告。本案中，省政府所作涉案《行政复议决定书》属于行政复议程序性驳回的情形，不属于“维持原行政行为”的情形，本案不存在复议机关与作出原行政行为的行政机关作共同被告的情形，临汾顺泰公司将临汾市政府与省政府列为共同被告违反行政诉讼法律规定。二、临汾市政府所作《通知》系内部行政行为，并非针对临汾顺泰公司作出的具体行政行为，《通知》也未对临汾顺泰公司权利义务产生实际的、直接的影响。因此《通知》不属于行政诉讼受案范围。三、临汾市政府依法作出《通知》并将临汾顺泰公司列入停产退出名单，事实清楚、依据充分。因此，请求法院依法驳回临汾顺泰公司的起诉或驳回其诉讼请求。   本院认为，一、关于本案是否符合共同被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。公民、法人或者其他组织申请行政复议的前提是被申请人实施了行政行为，临汾顺泰公司向省政府申请行政复议，要求撤销被申请人临汾市政府《通知》中关于强令申请人停产退出的内容；责令被申请人临汾市政府停止暴力危害申请人经营自主权的行为；责令被申请人临汾市政府依法对申请人进行行政赔偿。省政府针对上述复议请求分别以撤销《通知》不属于复议受案范围、现有证据材料不能证明被申请人临汾市政府存在暴力危害申请人经营自主权的行为和需要进行行政赔偿的情形为由，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回申请人的复议申请。据此，判断驳回复议申请是否属于对原行政行为的“维持”，关键要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回复议申请，则因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样，都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济，因此行政行为是否存在，不仅是受理行政诉讼，同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请，就不属于对原行政行为的维持，因为一个并不存在的行政行为无从维持。因此，本案不符合复议机关决定维持原行政行为的情形。本案中临汾顺泰公司请求撤销省政府作出的晋政行复决字（2019）106号《行政复议决定书》，作出原行政行为的行政机关临汾市政府和复议机关省政府不应作共同被告，而是由复议机关省政府作单独被告，临汾市政府应作为本案第三人。原审法院以涉案行政复议决定包含程序性驳回和实体驳回属于明显不当为由，判决撤销涉案行政复议决定并责令重作，属于认定基本事实不清。   二、关于诉讼请求的问题。本案涉案行政复议决定属于以行政复议申请不符合受理条件为由的驳回。在此情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关驳回复议申请的行为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以复议机关驳回复议申请为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关驳回复议申请的行为，直接的诉求虽然是要求人民法院审查复议机关驳回复议申请的决定，但必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关驳回复议申请的行为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复处理，也违反了司法最终原则。司法最终原则是指行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此，《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款又规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知临汾顺泰公司只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关驳回复议申请的决定。而临汾顺泰公司在本案中的诉求为：1、撤销省政府106号《行政复议决定书》；2、撤销临汾市政府《通知》；3、确认临汾市政府组织实施对其强行停产停业行为违法。其既直接起诉了原行政行为，又起诉了复议机关驳回复议申请的决定。在本案一审中，经法庭释明临汾顺泰公司仅对诉讼请求的顺序作出了调整，原审法院以“一个行政诉讼案件中涉及多个行政行为不符合‘一案一诉’的受理原则，且基于不同性质行政行为的诉讼请求所对应的被告主体不同，相对应的管辖法院也不同，本案一并作出判处缺乏法律依据也不利于维护各方当事人的合法权益”为由未予裁判欠妥，应裁定驳回临汾顺泰实业公司的第二项、第三项起诉。   综上，原审判决认定基本事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：   一、撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初139号行政判决；   二、发回山西省太原市中级人民法院重审。   审判长 刘 群   审判员 耿转成   审判员 李克恭     二○二○年十月二十一日   书记员 田显军