湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终123号上诉人（原审被告）涟源市自然资源局,住所地涟源市人民东路。法定代表人李进忠，该局局长。委托代理人彭斌峰。委托代理人吴齐升，该局法律顾问。上诉人（原审被告）涟源市人民政府，住所地涟源市政府机关大院。法定代表人刘杰，该市市长。委托代理人谢迎春。被上诉人（原审原告）梁朝阳，男，汉族，1974年10月29日出生，住所地涟源市。被上诉人（原审原告）邹洁艳，女，汉族，1976年12月16日出生，住所地涟源市。共同委托代理人康尚鹏，湖南振瀚律师事务所律师。上诉人涟源市自然资源局、上诉人涟源市人民政府因规划行政处罚及行政复议一案，不服双峰县人民法院（2020）湘1321行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2009年，原告梁朝阳、邹洁艳夫妇在案外人刘少希处购买位于涟源市××路××路××区的商业门面，2009年8月18日办理房产证。购买时，该商业门面第一层已有扩建建筑，该扩建建筑未办理产权登记，购买后，一直由原告夫妇管理使用。2019年8月5日，涟源市自然资源局对该商住楼门面扩建建筑立案查处，经现场勘查、调查询问，涟源市自然资源局于2019年8月29日作出涟自然规拆决字［2019］52号限期拆除决定书，认定原告于2009年在涟源市××路××区购买商业门面，商业门面第一层扩建，未取得建设工程规划许可证，违法用地面积13.26平方米，违法建筑面积13.26平方米，要求当事人在收到本决定书之日起十五日内自行拆除在涟源市××路××区扩建的商业门面，逾期不拆除的，涟源市人民政府有关部门将依法强制执行。原告梁朝阳、邹洁艳不服此决定，于2019年10月21日向涟源市政府申请行政复议，涟源市政府于2019年10月22日立案受理，2020年3月22日，涟源市政府作出涟政复决字［2020］6号行政复议决定书，决定：维持被申请人涟源市自然资源局于2019年8月29日作出的涟自然规拆决字［2019］52号《限期拆除决定书》。原告不服，提起本案诉讼，请求：1、撤销两被告作出的涟政复议字［2020］6号《行政复议决定书》以及涟自然规划拆决字［2019］52号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费用由两被告承担。原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案原告梁朝阳、邹洁艳只是违法建筑的买受人，并非实施违法建设的建设个人，其本身并没有实施违法建设行为，被告依据《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定对两原告作出处罚，没有事实和法律依据。《湖南省实施办法》第四十七条规定，违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新（改、扩）建，或者利用建设项目擅自新（改、扩）建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通信设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施办法》的前述规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，对无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。换言之，就是规划主管部门对未取得建设工程规划许可证进行建设的违规建筑，并非一律责令拆除，而是应当进一步查明该违规建筑是属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，还是无法采取改正措施消除影响的情形，再根据查明的情况作出限期改正并处罚款或者限期拆除的决定。本案被告仅仅查明了原告管理使用的违规建筑未办理规划许可证，并未进一步查明该建筑是否属于不能采取改正措施消除影响的情形，便作出限期拆除的决定，属于认定事实不清，主要证据不足。综上，被告涟源市自然资源局于2019年8月29日作出的涟自然规拆决字[2019]52号《限期拆除决定书》,事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。被告涟源市人民政府复议决定维持原行政行为，明显不当，亦应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决一、撤销被告涟源市人民政府于2020年3月22日作出的涟政复决字[2020]6号行政复议决定书；二、撤销被告涟源市自然资源局于2019年8月29日作出的涟自然规拆决字[2019]52号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告涟源市自然资源局负担。上诉人涟源市自然资源局上诉称，被上诉人夫妇是违法建筑的实际管理使用人，被上诉人夫妇是行政管理的相对人。本案所涉的违法建筑在涟源市城区规划内禁止建设的红线范围内，属于不能采取改正措施消除影响的情形。一审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人涟源市人民政府上诉称，被上诉人夫妇是违法建筑的实际管理使用人，不能以来是买受人而非实施违法建设个人而规避法律的处罚，且处罚对象为非法建筑而非被上诉人。被上诉人夫妇使用的违法建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。上诉人作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，结论正确。一审认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人梁朝阳、邹洁艳辩称，上诉人只是违法建筑的买受人，并非实施违法建设人，上诉人的处罚对象错误；涉案建筑是属于可以采取改正措施消除影响的，且被上诉人多次申请办理规划许可，是上诉人的不作为导致的，上诉人应当对被上诉人的建筑采取改正措施消除影响。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被上诉人梁朝阳、邹洁艳虽然只是违法建筑的买受人，但该违法建筑没有办理产权登记，一直由被上诉人夫妇在实际管理使用，被上诉人应承受违法建设行为的法律后果，被上诉人夫妇就是行政管理的相对人，故上诉人涟源市自然资源局应当对两被上诉人进行处罚。涟源市自然资源局经现场勘查、调查询问，认定被上诉人在管理使用的商业门面，未取得建设工程规划许可证，违法用地面积13.26平方米，违法建筑面积13.26平方米。根据前述法律法规的规定，应当作出处罚决定。故其于2019年8月29日作出涟自然规拆决字[2019]52号限期拆除决定书并无不当。上诉人涟源市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，结论正确。一审判决撤销《限期拆除决定书》和《复议决定书》错误，本院予以纠正。上诉人涟源市自然资源局和上诉人涟源市人民政府的上诉理由成立，本院应予支持。被上诉人梁朝阳、邹洁艳的诉讼请求不能成立，本院应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项第六十九条之规定，判决如下：一、撤销双峰县人民法院（2020）湘1321行初34号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）梁朝阳、邹洁艳的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人梁朝阳、邹洁艳共同负担。本判决为终审判决。审判长  肖旭宁审判员  童志方审判员  朱卫煌二〇二〇年十月二十八日书记员  刘 聪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。