安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终938号 上诉人（一审原告）合肥正日机电设备厂,住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园柳红路****厂房,统一社会信用代码91340103X1031138XX。 法定代表人温跃权,该厂厂长。 上诉人（一审原告）安徽嘉越印务有限责任公司,住所地安徽省合肥市庐阳区大杨工业园新台路,统一社会信用代码913401001489729657(1-1)。 法定代表人孙玉琼,该公司总经理。 上诉人共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人宋亚平，安徽国恒律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府,住所地安徽省合肥市庐阳区濉溪路**。 法定代表人陈伟,该区区长。 委托代理人季海礁，合肥市庐阳区大杨镇镇长。 委托代理人徐国盛，安徽和源律师事务所律师。 上诉人合肥正日机电设备厂（以下简称正日机电厂）、安徽嘉越印务有限责任公司（以下简称嘉越公司）因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）企业搬迁补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2019年1月，庐阳区政府成立庐阳区大杨产业园转型升级领导小组，具体负责庐阳区大杨产业园升级搬迁工作。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布庐转〔2019〕1号《庐阳区大杨产业园转型升级搬迁企业补偿办法》（以下简称《补偿办法》），称为全面提升大杨产业园园区发展空间，推进园区低效闲置用地再开发，依据相关法律法规和政策规定，制定本办法。该《补偿办法》载明了搬迁补偿方式、资产评估内容和方法等。同年5月29日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布《通告》，称庐阳区政府决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁，并明确了搬迁范围、搬迁对象以及转型工作要求。其中载明“（一）各搬迁对象要积极响应搬迁号召，自觉遵守法律法规的相关规定；对企业的违法经营行为将严格按照安监、环保、消防、水务、市场监管等法律法规，进行严厉查处。（二）各搬迁对象严禁继续对外租赁厂房。对再次租赁闲置厂房的企业和个人一律不享有任何补偿政策。（三）对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停”。正日机电厂和嘉越公司的厂房在上述《补偿办法》和《通告》所涉搬迁范围之内，均未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议。正日机电厂、嘉越公司以上述《补偿办法》侵犯其合法权益为由提起诉讼，请求撤销该《补偿办法》。 一审法院认为，原告正日机电厂、嘉越公司主张《补偿办法》侵害其合法权益，并请求人民法院予以撤销。对庐阳区政府作出的《补偿办法》是否可诉，应当结合庐阳区政府在实施大杨产业园转型升级企业搬迁工作中的行为性质予以判断。 首先，从庐阳区政府作出的《通告》和《补偿办法》内容来看，更多为倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。大杨产业园的搬迁工作旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。且《补偿办法》系基于大杨产业园升级搬迁工作而对与政府达成搬迁协议的企业进行的补偿内容，正日机电厂、嘉越公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，该《补偿办法》对其并不适用，其合法权益并未产生影响。 其次，通过该《通告》和《补偿办法》的实施来看，正日机电厂、嘉越公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，庐阳区政府亦未对正日机电厂、嘉越公司强制搬迁或适用该《补偿办法》。正日机电厂、嘉越公司虽举证证明相关单位对其经营行为进行审查，但行政机关严格执法是依法履职的应有之意，不能据此认定《补偿办法》对原告存在强制适用。原告若对行政机关执法过程中的行为不服，亦可另行主张。 综上，案涉《补偿办法》并未对原告的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。故原告的起诉不符合法定起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回正日机电厂、嘉越公司的起诉。 正日机电厂、嘉越公司上诉称，一、一审法院认定庐阳区大杨产业园转型升级搬迁领导小组2019年4月28日发布的《补偿办法》没有适用上诉人、未对上诉人的合法权益产生影响，属事实认定错误。上诉人和被上诉人提交的证据可以证实，《补偿办法》已经区政府常务会议、区委常委会议研究同意，完成了前期审批程序。本案在一审庭审过程中，被上诉人已经自认将《补偿办法》向园区内包括上诉人在内的所有搬迁企业送达，其与多家企业已经签订的搬迁协议补偿标准和评估程序是依据《补偿办法》直接设定，不是双方在谈判和协商的基础上确定的。搬迁工作开展过程中，搬迁领导小组强迫上诉人必须按照其选定的评估机构进行评估，按照《补偿办法》中的补偿标准和评估程序签订搬迁协议。由于该标准过低，无法保障上诉人的合法权益，上诉人和搬迁领导小组无法达成合意，搬迁领导小组各小组负责人为快速推进企业搬迁，遂下达各种行政处罚决定，强令租赁企业进行搬迁，严重损害了上诉人的合法权益。因此，综合全案事实来看，该《补偿办法》作为庐阳区政府开展搬迁补偿工作的标准和依据，直接适用上诉人，必将会对上诉人的合法权益产生实质影响。 二、一审裁定认定《补偿办法》对上诉人的权利义务不产生实际影响、上诉人的起诉不符合法定起诉条件，属于适用法律错误。2019年4月28日，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组发布《补偿办法》，同年5月29日，其又作出了《通告》。被上诉人在强制搬迁过程中，将《补偿办法》向上诉人和其他企业送达，按照《补偿办法》中的补偿标准和评估程序等，强迫搬迁对象与其签订搬迁协议的行为使得该办法产生了外化效果。因此，案涉《补偿办法》不是内部指导文件，《补偿办法》作为签订搬迁协议的依据，直接影响上诉人的实体权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，该案属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉符合法定条件。 综上，一审裁定事实认定不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 庐阳区政府答辩称，一、答辩人作出的《补偿办法》是倡导搬迁对象自愿搬迁，不是征收程序，不具有强制性，对被答辩人的合法权益未产生影响。从答辩人作出的《通告》和《补偿办法》的内容来看，仅是倡议搬迁对象响应号召，支持和配合搬迁，并未有强制搬迁的内容，更不属于征收房屋程序。庐阳区大杨产业园转型升级搬迁工作，旨在通过协商的方式，签订搬迁协议，倡议企业自愿搬迁。《补偿办法》系基于大杨产业园转型升级搬迁工作而对与答辩人达成搬迁协议的企业进行补偿内容。被答辩人正日机电厂、嘉越公司未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，故该《补偿办法》对其并不适用，并未对被答辩人的合法权益产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。 二、答辩人对被答辩人的厂房没有进行搬迁，被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法没有事实依据。答辩人分别于2019年4月28日和5月29日作出《补偿办法》和《通告》，倡导包括被答辩人在内的搬迁对象搬迁并给予补偿。通过该《补偿办法》和《通告》的实施来看，被答辩人未与庐阳区大杨产业园转型升级领导小组签订搬迁协议，答辩人亦未对被答辩人强制搬迁或适用该《补偿办法》。行政执法机关依法对被答辩人经营行为进行审查，是行政机关依法履职的应有之意，不能据此认定《补偿办法》对被答辩人强制适用。被答辩人主张答辩人依据上述《通告》和《补偿办法》实施的搬迁行为并没有发生，故被答辩人认为答辩人实施搬迁行为违法，没有事实依据。 三、大杨产业园转型升级搬迁响应国家产业转型升级的政策要求，符合公共利益的需求。大杨产业园搬迁是大杨产业园转型升级的重要措施之一，有利于推进大杨产业园低效闲置用地再开发，全面提升园区发展空间，符合公共利益，符合《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发[2014]54号)、《安徽省人民政府办公厅关于促进全省开发区转型升级的实施意见》(皖政办[2015]7号)和《安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》(皖政[2017]98号)的精神和要求。 四、被答辩人的一审起诉已超过法定期限，依法应驳回起诉。2019年5月31日，答辩人在大杨产业园区对《通告》进行公示张贴。被答辩人在诉状中自认其于2019年6月已知晓《通告》以及《补偿办法》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故被答辩人于2020年4月27日向人民法院起诉已超过法定期限，依法应驳回其起诉。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原裁定。 一审原告正日机电厂、嘉越公司向一审法院提供了以下证据： 证据一：1、正日机电厂营业执照复印件和温跃权身份证复印件各一份；2、嘉越公司营业执照复印件和孙玉琼身份证复印件各一份，证明两原告主体适格。 证据二：1、正日机电厂和嘉越公司的《国有土地使用权证》复印件各一份（合国用（2005）第X号，合国用（2004）第X号）；2、正日机电厂和嘉越公司的安徽省合肥市国有土地使用权出让申报书复印件一份及正日机电厂的征地补偿协议复印件一份；嘉越公司《建设用地规划许可证》复印件一份；3、大杨产业园入园企业土地款收取情况表复印件一份；4、正日机电厂《房地权证》复印件贰份（合产字第X号、合产字第X号），嘉越公司《房地权证》复印件肆份（合产字第X号、合产字第X号、合产字第X号、合产字第X号），证明：1、涉案土地性质为国有土地；2、正日机电厂依法享有8.59亩国有土地的使用权，7840.3平方米建筑物的所有权，嘉越公司依法享有16.56亩国有土地的使用权，3135.66平方米建筑物的所有权；3、涉案土地和房屋属于本次搬迁范围。 证据三：1、《通告》复印件一份；2、《补偿办法》复印件一份；3、合政秘[2015]121号文件复印件一份；证明：1、合政秘[2015]121号文件适用范围是市辖区范围内征收（用）农民集体土地上的房屋、其他附着物以及青苗的补偿不是国有土地征收补偿标准，补偿办法适用法律错误；2、被告作出的《补偿办法》未进行征求公众意见的程序；3、关于决定实施大杨产业园企业转型升级搬迁的《通告》和《补偿办法》缺乏必要的实质内容和形式要件；4、被告未作出书面房屋征收决定、补偿方案并予以公告，而是依据《通告》、2019年4月28日庐转[2019]1号文件和《补偿办法》实施的企业转型升级搬迁行为违法。 证据四：1、庐阳区政府关于成立大杨产业园转型升级工作领导小组的通知复印件一份；2、大杨产业园第一、第二片区搬迁组企业分组表；3、搬迁工作进展情况复印件一份；4、庐阳区政府发布的题为“大杨产业园小零散企业加速搬离，庐阳区园区升级战略快速推进”新闻图片复印件一份；5、照片复印件3份；证明目的：1、本案被诉具体行政行为是被告作为征收主体所实施的行政强制征收行为；2、被告作为拆迁主体已经依据该《补偿办法》实施一系列的强制拆迁行为，对两原告权利义务产生了实质性影响。 证据五：合肥倾色艺术文化传播有限公司出具的退租说明等复印件一份；安徽骋越体育用品有限责任公司解除租房合同协议等复印件一份。证明因为大杨产业园搬迁导致正日机电厂原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，正日机电厂遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。 证据六：大杨产业园规划策略图复印件一份。证明大杨产业园搬迁范围内已经有了清晰可见的规划策略，此次搬迁也是为了实现该规划策略，并非被告所言该搬迁只是倡导性的项目，促进企业转型升级。 证据七：大杨产业园转型升级已承诺搬迁企业名单，证明大杨产业园内大量企业已经搬迁。 证据八：视频打印件5张；照片复印件3张，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫原告进行搬离，原告的合法权益已经受到侵害。 证据九：合肥市庐阳区环境保护局出具的行政执法责令改正通知书、解除查封（扣押）决定书及相关照片复印件一份。证明嘉越公司拒绝签订搬迁和评估承诺书，执法组强行查封扣押公司印刷设备、拆除公司建筑物。 证据十：单方终止租房合同的情况说明附房屋租赁合同复印件两份，证明因为大杨产业园搬迁导致嘉越公司原有的租赁企业纷纷与其解除租赁合同，嘉越公司遭受了巨大的经济损失，合法权益受到侵害。 证据十一：照片若干张；政府工作人员强迫嘉越公司搬迁光盘两份，证明实施搬迁工作的政府部门工作人员以言语威胁和各种强迫方式逼迫嘉越公司进行搬离，嘉越公司的合法权益已经受到侵害。 一审被告庐阳区政府向一审法院提交的证据有： 证据一：《通告》《补偿办法》，证明庐阳区大杨产业园转型升级搬迁不是征收，不具有强制性。 证据二：张贴的照片、2019年5月31日微信聊天记录截屏（3张）、微信聊天照片（3张），证明原告于2019年5月31日已知晓《通告》和《补偿办法》，其于2020年4月起诉已超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，庐阳区大杨产业园转型升级领导小组印发《补偿办法》并发布《通告》，实际上是作出了大杨产业园企业搬迁决定。《补偿办法》是专门为搬迁而制定的，服从服务于搬迁决定，系搬迁决定的一部分。《通告》系搬迁决定内容的载体，是将搬迁决定内容告知搬迁对象的一种送达方式。正日机电厂、嘉越公司为此提起诉讼，分别请求撤销《通告》、撤销《补偿办法》。从正日机电厂、嘉越公司所提起的两个诉讼的具体请求及事实和理由来看，其实质上是对庐阳区政府作出的企业搬迁决定不服。对于正日机电厂、嘉越公司提起的请求撤销《通告》的诉讼，本院已作出（2020）皖行终939号行政裁定，认为虽然庐阳区政府辩称其只是倡导大杨产业园内企业响应号召进行搬迁，对于自愿搬迁的予以补偿，对于不愿搬迁的企业并不强制其搬迁，亦不存在补偿问题，但案涉《通告》载明的严禁搬迁对象继续对外租赁厂房、对搬迁范围内的所有行政审批事项一律暂停等内容，对正日机电厂、嘉越公司权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围，已经指令一审法院继续审理。因《补偿办法》属于搬迁决定的一部分，并不能单独对外发生法律效力，且庐阳区政府尚未依据《补偿办法》与正日机电厂、嘉越公司签订补偿协议，亦未依据《补偿办法》对其作出补偿决定，故现阶段对该《补偿办法》尚无单独审查之必要。当然，如果庐阳区政府适用该《补偿办法》对正日机电厂、嘉越公司作出补偿决定并据此强制其搬迁，正日机电厂、嘉越公司对该补偿决定不服提起诉讼的，届时人民法院可对《补偿办法》一并审查。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人正日机电厂、嘉越公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十月二十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-