中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再374号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南新高贸易有限公司。 法定代表人鄞育民。 委托诉讼代理人严波，海南中邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人魏璞智，海南中邦律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）海南省燃料总公司。 法定代表人陈如发。 委托诉讼代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。 委托诉讼代理人符雷蕾，广东正大方略（海口）律师事务所律师。 原审被告海南省人民政府。 法定代表人沈晓明。 委托诉讼代理人陈莉。 再审申请人海南新高贸易有限公司（以下简称新高公司）诉海南省人民政府（以下简称海南省政府）、海南省燃料总公司（以下简称燃料公司）行政复议一案，海口市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）琼01行初297号行政判决，撤销海南省人民政府作出的琼府复决（2017）136号《行政复议决定书》（以下简称136号复议决定），恢复原海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）作出的琼土环资函（2006）369号《关于海南省燃料总公司国有划拨土地使用权补办出让手续的复函》（以下简称369号复函）的法律效力。燃料公司不服，提起上诉。海南省高级人民法院于2019年3月26日作出（2019）琼行终34号行政判决，撤销一审判决，驳回新高公司的诉讼请求。新高公司不服，向本院申请再审。本院于2020年7月29日作出（2020）最高法行申459号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一、二审法院查明：1995年3月14日，燃料公司取得海南省海口市海榆西线南侧的海口市国用（籍）字第Q1164号《国有土地使用证》（以下简称Q1164号土地证）项下土地使用权，用途为煤场用地，来源为划拨。1998年5月8日，燃料公司与中国工商银行海口市分行签订《抵押合同》，以Q1164号土地证项下土地抵押贷款。2001年，中国工商银行海南省分行与中国华融资产管理公司海口办事处（以下简称华融公司）签订《债权转让协议》，将该债权转让给华融公司。2004年6月22日，新高公司以成交价431万元购得该债权，包括贷款本金2700万元和利息2202万元。2004年7月1日，华融公司向燃料公司发出《债权转让通知》，告知燃料公司债权转让的事实。 2004年9月6日，海南省商贸企业改革领导小组办公室（以下简称海南省商改组）向海南省政府国有资产监督管理委员会（以下简称海南省国资委）提交琼商贸企改办字（2004）07号《关于请求同意职工持股公司收购改制企业省燃料总公司的请示》。2004年9月28日，海南省国资委作出琼国资函（2004）274号《关于海南省燃料总公司整体转让的批复》，内容为：1.燃料公司职工安置工作已经完成，且经审计目前公司严重资不抵债，原则同意将燃料公司整体转让，企业债权债务和其他遗留问题全部一并转让。2.整体转让前，必须聘请具备资质的中介机构进行资产评估，如经评估核准公司净资产为负值，同意海南省商改组与燃料公司最大债权人新高公司达成整体转让和偿债协议，协议必须明确约定新高公司受让燃料公司全部资产连同债务和其他经济责任，妥善处理好职工安置工作的遗留问题，保障职工合法权益。3.如经评估核准公司净资产为正值，则应对公司进行公开转让，具体方案由海南省商改组制订并报海南省国资委审批。4.企业改制的相关手续和应享受的政策按有关规定办理。5.改制完成情况要及时向海南省国资委报告。2004年12月10日，海南省国资委作出琼国资函（2004）350号《关于海南省燃料总公司整体资产评估结果的复函》，确认本次评估项目所对应的经济行为，符合有关部门规定。2005年6月28日，海南省商改组向海口市国土局发出琼商贸企改办函（2005）3号《关于请予办理土地过户手续的函》，同意燃料公司将涉案土地的煤场用地使用权评估后按仓储用地性质转让给职工重组的新高公司。2005年6月30日，燃料公司与新高公司共同向海口市国土局提交《关于办理土地使用权过户的申请书》，主要内容为：海南省商改组同意燃料公司将涉案土地的煤场按仓储用地过户给下岗职工持股组建的新高公司，用以抵偿职工安置费用及清偿银行债务，请海口市国土局将涉案土地使用权按原仓储用地性质办理过户给新高公司。2005年11月8日，海口市国土局向海口市人民政府（以下简称海口市政府）作出市土环资用字（2005）2号《关于海南省燃料总公司企业改制划拨土地处置问题的请示》，就燃料公司与新高公司的申请事项向海口市政府请示。2006年6月7日，海口市政府向海南省政府作出海府报（2006）61号《关于海南省燃料总公司企业改制划拨土地处置问题的请示》，拟按《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条、《海南经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，给新高公司补办土地出让手续，补签土地出让合同，按评估价162.9元/平方米的40%收取土地出让金，总价5912943元。土地用途为工业用地，土地使用年期为50年。 2006年8月17日，海南省国土厅向海口市政府作出369号复函称，经审核并报省政府同意，现函复如下：“鉴于位于海口市海榆西线南侧原作为燃料公司煤场用地的90744.98平方米国有划拨土地，已被华融公司通过拍卖偿还银行债务，并由新高公司竞得了该宗地的土地使用权，故同意新高公司与市国土局补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，由新高公司按经确认的土地评估价的40%补交土地使用权出让金，土地用途为仓储用地，土地使用权出让年限为50年。”2006年8月21日，海口市国土局向燃料公司和新高公司发出《划拨地补办出让缴交出让金通知书》《关于办理纳税手续的通知》，要求燃料公司及新高公司补交土地使用权出让金并办理完税手续。2006年12月18日，海口市国土局向燃料公司和新高公司作出市土环资用字（2006）1165号《关于海南省燃料总公司改制划拨土地处置问题的复函》（以下简称1165号复函），载明“海南省燃料总公司改制申请转让划拨土地使用权问题，经市政府以海府报（2006）61号文报省政府批准，省国土环境资源厅复函我市，现函复如下：一、同意按《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和有关法规规定，将海南省燃料总公司位于海榆西线南侧、Q1164号《国有土地使用证》项下90744.98平方米（实际测量面积）划拨土地直接给海南新高贸易有限公司补办土地出让手续，按评估地价162.9元/平方米的40%收取土地出让金，共计5912943元，土地用途为工业用地，土地使用年期为50年。二、用地坐标及四至范围如《国有土地使用权出让合同》附图所示。三、海南新高贸易有限公司在使用土地时必须严格按《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权出让合同补充协议》条款执行。”2006年12月27日，海口市政府经地籍调查、权属调查、审批等程序后，为新高公司颁发海口市国用第008527号《国有土地使用证》（以下简称008527号土地证）。该证记载：土地座落于海口市海榆西线南侧，使用权类型为出让，地类（用途）为工业用地，四至为东至港澳国际海南投资有限公司、南至海南佳宁娜食品有限公司、西至海南运航船务有限公司、北至海榆西线，使用权面积为90597.10平方米。 2017年8月30日，燃料公司向海南省政府申请行政复议，请求撤销369号复函。2018年8月7日，海南省政府作出136号复议决定认为：作出369号复函与颁发008527号土地证属于两个不同的行政行为；拍卖取得债权与拍卖取得土地使用权属于两个不同的法律关系，369号复函以涉案土地被华融公司通过拍卖偿还银行债务，并由新高公司竞得该宗地的土地使用权为由，同意新高公司与海口市国土局补签土地使用权合同，补办土地使用权出让手续，由新高公司补交土地使用权出让金，认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目规定，决定撤销369号复函。2018年8月27日，新高公司提起本案行政诉讼，请求撤销136号复议决定。 一审法院认为，从海口市政府的请示内容到海南省政府复函的内容看，369号复函是对新高公司补办土地出让手续及相关涉案土地指标的回复，属于内部、阶段性行政行为，并未对燃料公司、新高公司的权利义务作出设立、变更或者消灭，且未对当事人发生强制力和执行力，对当事人权利义务产生实际影响的行为是海口市国土局给新高公司颁发的008527号土地证的行为。369号复函对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围。海南省政府受理对369号复函的复议请求并作出136号复议决定的行政行为，属于适用法律、法规错误的情形，依法应予撤销。另外，369号复函是基于燃料公司与新高公司共同向海口市国土局提交过户申请而作出的，故369号复函并未侵犯燃料公司的合法权益。136号复议决定以369号复函认定事实错误为由撤销该复函，违背了燃料公司申请将涉案土地转移登记给新高公司的事实，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条规定，判决撤销136号复议决定，恢复369号复函的法律效力。燃料公司不服，提起上诉。 二审法院认为，369号复函并没有向燃料公司送达，新高公司称燃料公司在2006年就应当知道369号复函，无事实根据。内部行政行为不可诉，是对法院行政案件受理工作的规定。之所以规定内部行政行为不可诉，是因为司法权有其审查的边界，不能替代行政机关行使行政管理职权。行政复议是行政机关自我纠错的一项重要制度，是对行政权加强监督制约的重要机制。海南省政府受理燃料公司的复议申请，依法履行对下监督职责，不违反《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，并无不当。燃料公司、新高公司并没有按照海南省国资委的批复要求就燃料公司企业改制达成整体转让协议或就涉案土地使用权抵债达成协议，涉案土地地上原有建筑物的产权归属也不明确。136号复议决定认为拍卖取得债权与土地使用权属于不同的法律关系，决定撤销369号复函，认定事实清楚，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款、第六十九条规定，判决撤销一审判决，驳回新高公司的诉讼请求。 新高公司向本院申请再审称：1.1165号复函里已提到海南省国土厅函复事宜，1165号复函已向燃料公司进行送达，故燃料公司显然知道海南省国土厅函复事宜，燃料公司申请行政复议超过复议期限。2.369号复函与颁发008527号土地证的行为是一个整体行政行为，不应强行拆分为两个行政行为分别起诉，可诉的行政行为应是最终的颁证行为。3.369号复函为内部行政行为，二审判决认为行政机关通过行政复议自我纠错，不受内部行政行为不可诉的限制，造成二审通过审查复议决定的合法性，进而对369号复函的合法性进行审查，违反了内部行政行为不可诉的规定。请求撤销二审判决、136号复议决定，恢复369号复函的效力。 燃料公司提交答辩意见称：1.新高公司仅竞得对燃料公司的债权，未合法取得涉案土地使用权，不具备申请土地变更登记条件。2.369号复函非内部行政行为，对燃料公司产生重大影响，属于行政复议受案范围。3.海南省政府受理复议申请，履行对下监督职责，符合法律规定。请求驳回再审申请。 海南省政府提交答辩意见称：1.新高公司竞拍取得债权并不意味着必然取得物权，国土部门在审批时应审查这个问题。2.另案判决以369号复函为由认为颁发土地证行为没有问题，因此燃料公司只能就369号复函申请行政复议或诉讼，故并不能说369号复函是不影响当事人权利义务的内部行政行为。3.企业改制中存在的问题也应当是复议机关在本案中的审查对象。请求驳回再审申请。 本院另查明，另案已生效的海南省高级人民法院（2018）琼行终806号之一行政裁定查明：海口市土地储备整理中心于2006年9月3日出具的《海南省非税收入一般缴款书（存根）》，载明付款人：燃料公司，收款单位：海口市财政局，收款项目名称：土地使用权出让金，金额：5912943.00元。2006年12月26日，海口市国用（2006）字第008527号《国有土地使用权登记卡》中变更记事中载明：“……该地位于海口市海榆西线南侧，原使用权人为海南省燃料总公司，证号为……Q1164号……根据市土环资用字[2006]1165号复函和市土环资用批字[2006]160号《出让合同》及《出让合同补充协议》将……土地使用权出让给海南新高贸易有限公司……已交清土地出让金并出具免契函[2006]20号《免税通知书》……现收回……第Q1164号证注销存档。” 本院经审理认为，本案争议焦点问题为：燃料公司申请行政复议是否超过行政复议法规定的期限且无正当理由。 为及时解决行政争议，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，法律明确了公民、法人或者其他组织申请行政复议，应在法定期限内进行。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定，受理行政复议申请的条件之一是应在法定申请期限内提出。 燃料公司向海南省政府申请行政复议，请求撤销369号复函的时间为2017年8月30日，按照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。行政复议法及相关规定未明确规定行政行为作出后未告知申请复议权利或期限的情况下复议申请期限问题，本着保护复议申请人权益原则，可以自相对人知道或者应当知道行政行为内容之日起２年计算申请复议期限。所谓“知道”，应当是指有充分证据证明，申请人知道作出行政行为的时间；所谓“应当知道”，是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定申请人知道作出行政行为的时间。本案中，尽管无直接证据证明369号复函作出后，燃料公司即“知道”该复函内容。但是本案系燃料公司和新高公司于2005年共同向海口市国土局提交申请书，申请将涉案土地过户给新高公司。燃料公司对于土地使用权过户给新高公司是其真实意愿的表示，对此事实燃料公司亦无法否认。而海口市国土局也正是依据燃料公司和新高公司的共同申请，才按法律规定的程序层报海口市政府、海南省国土厅直至海南省政府审批。海南省国土厅在收到层报的燃料公司和新高公司共同申请以及相关下级机关层报的审批材料后，随即作出369号复函予以同意。因369号复函仅在行政系统上下级之间内部流转，各方当事人也确未能提供确凿证据证明369号复函曾向燃料公司送达。然而，海南省国土厅于2006年8月17日作出369号复函后，海口市国土局于同年8月21日即向燃料公司和新高公司发出《划拨地补办出让缴交出让金通知书》《关于办理纳税手续的通知》，要求燃料公司及新高公司补交土地使用权出让金并办理完税手续。海口市土地储备整理中心于2006年9月3日出具的《海南省非税收入一般缴款书（存根）》载明，付款人为燃料公司，项目系土地使用权出让金。此即表明燃料公司此时即应当知道其申请已经得到批准，且其并未提出异议而是积极按照369号复函精神，办理涉案土地过户给新高公司，以实现涉案土地的转移登记。2006年12月18日，海口市国土局向燃料公司和新高公司作出1165号复函载明，“海南省燃料总公司改制申请转让划拨土地使用权问题，经市政府以海府报（2006）61号文报省政府批准，省国土环境资源厅复函我市，现函复如下：一、同意按《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和有关法规规定，将海南省燃料总公司位于海榆西线南侧、Q1164号《国有土地使用证》项下90744.98平方米（实际测量面积）划拨土地直接给海南新高贸易有限公司补办土地出让手续……”2006年12月27日，海口市政府经地籍调查、权属调查、审批等程序后，将燃料公司所持有的Q1164号土地证收回并办理注销手续，为新高公司颁发008527号土地证。因此，至迟在1165号复函作出、燃料公司以其名义交纳相关款项并交出其持有的Q1164号土地证时，燃料公司即应当知道369号复函内容。 新高公司于2006年取得涉案《国有土地使用证》并实际控制使用长达10年的时间内，燃料公司均未就涉案土地通过行政复议或诉讼积极行使过任何权利，不存在因正当理由耽误行政复议期限的情形。燃料公司在自愿申请办理过户登记并实际交出涉案土地控制权10年后，又于2017年8月30日向海南省政府申请行政复议，请求撤销369号复函，已经明显超过申请复议的两年期限，且无正当理由。海南省政府在收到燃料公司明显超过复议期限的复议申请后，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理，并书面告知燃料公司；但其受理该复议申请并作出136号复议决定，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。一、二审判决对当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款有关“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”规定的含义、人民政府及其自然资源主管部门在审批程序中的地位和作用、审批性质、审批标准以及369号复函的性质、作用与合法性审查标准方面的认定亦不准确，亦应予以纠正。燃料公司如认为企业改制存在争议，可另循途径解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下： 一、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行终34号行政判决； 二、撤销海口市中级人民法院（2018）琼01行初297号行政判决； 三、撤销海南省人民政府琼府复决（2017）136号行政复议决定。 一、二审案件受理费共计100元，由海南省人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  耿宝建 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇二〇年十月十五日 法官助理张巧云 书记员陈丹超