广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1203行初217号原告：植中庆，男，1978年2月24日出生，汉族，住广东省怀集县***************，公民身份号码：441************410。原告：罗桂池，男，1966年6月29日出生，汉族，住广东省佛山市三水区**********，公民身份号码：440************317。两原告的委托代理人：王方东，安徽事茂律师事务所律师。被告：四会市自然资源局，住所地：广东省肇庆市四会市*****侧。法定代表人：徐响，该局局长。出庭负责人：胡中冬，该局副局长。委托代理人：洪桂玉，该局科员。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市住房和城乡建设局，住所地：广东省肇庆市四会市********内。法定代表人：陈世东，该局局长。出庭负责人：胡国亮，该局副局长。委托代理人：江颖诗，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市大沙镇人民政府，住所地：广东省肇庆市四会市大沙镇人民政府大院内。法定代表人：陈之勇，该镇镇长。出庭负责人：张建明，该镇副镇长。委托代理人：廖国华，广东兴会律师事务所律师。原告植中庆、罗桂池诉被告四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局、四会市大沙镇人民政府确认行政拆除行为违法纠纷一案，原告植中庆、罗桂池于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于同月25日立案受理后，分别于2020年9月4日、9月7日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案，原告植中庆、罗桂池的委托代理人王方东，被告四会市自然资源局副局长胡中冬及委托代理人洪桂玉、何文基，被告四会市住房和城乡建设局副局长胡国亮及委托代理人江颖诗，被告四会市大沙镇人民政府副镇长张建明及委托代理人廖国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告植中庆、罗桂池诉称，原告于2017年7月份，从四会市***********经济合作社处承租了一块A2A3号地块，面积为12.807亩，并按照大沙镇岗美村委会的要求于2017年4月开始建设商务酒店，到2017年9月，7层楼房主体及附属设施门前市场和铁棚均已建成。但未想到的是：三被告于2018年4月25日联合下发限期整改通知书，要求原告于2018年5月5日就自行拆除酒店及其他附属设施。但2018年4月27日三被告即组织大量人员（包括公安特警等）强行将原告的酒店给推倒（三被告的这些行为原告后来才知道）。原告认为，原告在此处建设酒店是受四会市******委会招商引资而来，出于对政府的信任，在集体土地上建设集体企业，并不违反法律的强制性规定，三被告强行拆除原告的酒店，未按照《行政强制法》的规定，履行法定程序，而是粗暴野蛮执行，是典型的违法，且三被告强拆原告的酒店及附属设施后并未告知原告的相关诉讼权利，原告于2019年11月才得知有同样的被强制拆除房屋的商户通过诉讼维护自己的权利，于是原告也积极请律师诉讼，后因疫情耽误。综上，原告认为被告强行拆除原告的酒店从实体上无法律依据，从程序上违反了《行政强制法》规定的法定程序，是一起严重的行政违法行为，该行为已严重侵犯了原告合法权利，为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、判令确认三被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、三被告依法承担本案的诉讼费用。四会市自然资源局、四会市大沙镇人民政府辩称，一、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《土地管理法实施条例》第19条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指示；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、城镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”《广东省城乡规划条例》第50条第二款规定：建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设。原告仅凭着与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。《城乡规划法》第4条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第37条规定：在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证；建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见。第40条规定：“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第51条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”上述法律法规均规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却没有取得建设工程规划许可证就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，当然不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，鉴于典型的“两违建筑”。二、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案被诉具体行政行为作出强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”。相关职能部门曾经多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条规定：未经批准非法占用土地的由土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物。《城乡规划法》第64、68条规定未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”相关职能部门强制拆除了原告的涉诉房屋。拆除处理符合法律规定，不存在违法问题。三、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律、法规对建设工程必须取得：“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。因此形成的违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。四、原告提起本案诉讼已超诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告提起本案的诉讼已经诉讼时效，依法应当驳回。综上，因原告违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，未取得合法用地手续及相关许可的情况下在农村土地上进行建设，相关职能部门对其违法建筑物依法进行处理是依法履行职责的行为，不存在违法。原告的起诉没有事实与法律依据，请予以驳回。四会市住房和城乡建设局辩称，一、被告不是本案的适格被告。被告是2019年2月份重新组建的政府职能部门，负责我市的住房和城乡建设的行政管理，不再具有城乡规划管理的职责。涉案房屋是因违反城乡规划法律法规的规定被强制拆除的，因该拆除行为所产生的后果应由继续履行城乡规划职责的部门承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”所以，原告将被告列为本案被告错误。二、原告诉称被拆除的建筑物是属于违法建筑。1.原告涉诉建筑物违法占用土地。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”《土地管理法实施条例》第19条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”《广东省城乡规划条例》第50条第二款规定：“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的士地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用审批之前，是禁止进行非农建设。原告为此却置若罔闻，仅凭着与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法行为。2.原告涉诉建筑物属于违章建筑。《城乡规划法》第41条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《广东省城乡规划条例》第37条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划按用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证；建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见。”第40条规定：“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划证。”第51条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明住宅设计图等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”上述法律法规均规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划行政主管部门申请取得建设规划证后才可以进行建设项目的工程施工。但原告在没有取得任何的建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉建筑既违反了土地管理法，又违反了城乡规划法，属于典型的“两违建筑”。三、原告涉诉建筑应该被强制拆除，相关职能部门强制拆除涉诉建筑物符合法律规定。如上所述，原告涉诉建筑物属于严重的“两违建筑”。根据原告提供的证据显示，在2018年4月间，职能部门已经书面告知了相对人拆除建筑物。但鉴于无法确定行政相对人，且涉诉建筑物坐落在高速公路旁，国家、省级等部门均明令要求限时拆除。在此情况下，根据《土地管理法》第76、77条，及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，我市人民政府即组织相关部门对有关违法建筑进行强制拆除。在整个拆除过程中，有关部门均给予全程录音录像，而且是在保障权利人的全部合法权益前提下强制拆除的。相关职能部门作出强制拆除的程序虽存在瑕疵，但对原告建筑物进行强制拆除适当。四、原告对涉诉建筑物不享有合法权益，因该建筑产生的权利不受法律保护。我国法律、法规对建设工程必须取得：“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划证)及土地使用证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当办理了建设用地规划许可证、建设工程规划证（乡村建设规划许可）及土地使用证，否则该工程建设施工即为违法。因此而形成的违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，所建设的工程不受法律保护。原告涉诉建筑是在未取得合法用地手续及相关规划许可的情况下建设的，因该建筑所产生的一切权益均不合法，均不受法律保护。五、原告举证不足以证明其合法权益被侵害，其要求行政赔偿的请求应予以驳回。1、原告没有举证证明涉诉建筑是属于合法建筑物。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，该条明确规定是行政相对人的：“合法权益”受到侵犯时才可以获得赔偿。虽然强制拆除原告涉诉建筑物的程序存在瑕疵，但原告建筑物需要被拆除是法律明确规定的。强制拆除程序有瑕疵或不合法，不能逆向证明原告的建筑物就受法律保护，是其合法权益，不能拆除。2、原告诉请要求赔偿的数额没有依据。原告起诉时提供的建筑工程合同中的施工方没有取得相应的建筑资质，该合同是无效的，不受法律保护。所谓“项目开支汇总表”也仅是原告单方所列的数额，没有相应的证据予以印证。况且，原告涉诉建筑是非法建筑，因该建筑物所产生的建筑成本不受法律保护。综上所述，被告原有的城多规划职能已经改变，因该职能引发的行政行为答辩人不应再承担责任。原告起诉被告错误。原告涉诉建筑是属于违法建筑，不受法律保护。涉案强制拆除行为程序虽不完善，但强制拆除原告涉诉建筑符合法律规定。原告没有证据证明涉案的强制拆除行为对其合法权益造成损害，原告要求给予赔偿缺乏法律依据，应予以驳回。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：原四会市国土资源局因机构改革更名为四会市自然资源局，原四会市住房和城乡建设规划局因机构改革更名为四会市住房和城乡建设局。2016年9月13日，原告植中庆、罗桂池与广东省四会市*********经济合作社签订《租赁土地合同》，约定由原告植中庆、罗桂池租赁新农村A2、A3地内市场用地旱地用于工业用地、综合用地和建厂房或其他配套生活用地，面积为12.807亩。原告在没有取得《建筑工程规划许可证》的情况下在新农村该地块上建设了7层房屋。2017年8月3日，被告四会市大沙镇人民政府向该地块的所在的大沙镇岗美村委会作出《限期拆除违法建筑物告知书》，载明：“植中兴在未取得合法用地手续及未经城乡规划主管部门批准的情况下，擅自在四会市*************兴建房屋，占地面积约400m2，建筑面积约300m2。该行为已构成违法用地和违法建设事实，请村委会督促违规用地的相关责任人，在8月10日前自行拆除违法建筑物，将土地恢复原貌。”由于原告没有在规定的期限内自行拆除建筑物，2018年4月25日，四会市国土资源局、四会市住房和城乡规划建设局、四会市大沙镇人民政府联合作出《限期整改通知书》《限期搬离违法占地建筑物通知书》，认为违法用地当事人未经批准，在未办理用地及规划许可手续的情况下擅自占用四会市*************土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律规定，责令其于2018年5月5日前自行拆除非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年4月27日，三被告对案涉建筑物进行了拆除。另查明，原告植中庆、罗桂池和陈少明作为甲方与蓝仁才作为乙方于2017年4月31日签订了《工程承包合同》，主要约定：1、甲方督促检查工程进度、工程质量施工技术及安全生产；2、开工日2017年4月3日，竣工日期2017年9月31日；3、工程造价约210万元。每层完工经甲方验收，合格后15天向乙方支付10万元工程款。工程完工验收合格后，甲方在一个月内支付工程款130万元，余留工程款约90万元分三期，每期6个月（即完工后18个月付清），直至结清全部工程价款。还查明，被告四会市大沙镇人民政府分别于2017年10月25日、2018年3月14日向陈少明作出《违法建设限期整改通知书》。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，三被告于2018年4月27日参与拆除了案涉的建筑物，根据原告植中庆、罗桂池和陈少明与蓝仁才签订的《工程承包合同》可知，合同约定案涉建筑物于2017年9月31日竣工并在完工后18个月付清工程款，并按工程进度支付工程款，故原告于2019年8月18日前已知道或者应当知道其建筑物被拆除，原告主张其于2019年9月才知道案涉建筑物被拆除，理据不足，本院不予采信。综上，原告植中庆、罗桂池于2020年8月18日才向本院提起行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限，不符合提起行政诉讼的条件，由于本案已经立案，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告植中庆、罗桂池的起诉。案件受理费50元，退回给原告植中庆、罗桂池。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  伍钜雄人民陪审员  刘锦元人民陪审员  黄永刚二〇二〇年十月二十三日书 记 员  黄素怡