山东省泰安市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁09民终3016号   上诉人（原审被告）：鞠兴峰，男，汉族，1964年2月22日出生，住泰安市岱岳区山口镇西碾疃村**。  委托诉讼代理人：姚翠（鞠兴峰之妻），住泰安市岱岳区山口镇西碾疃村。  委托诉讼代理人：冯拥政，山东岳首律师事务所律师。  被上诉人（原审原告）：泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会。  法定代表人：巩其超，该村民委员会主任。  委托诉讼代理人：巩龙华，山东望岳律师事务所律师。  原审第三人：泰安市岱岳区山口合利源养殖场，住所地泰安市岱岳区山口镇户栗村。  经营者：江春菊，女，汉族，1976年4月28日出生，住，住泰安市岱岳区山口镇山口南村**br />  委托诉讼代理人：高瑞腾，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。  委托诉讼代理人：张文君，北京金诚同达（济南）律师事务所实习律师。  上诉人鞠兴峰因与被上诉人泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会(以下简称户栗村委会)、原审第三人泰安市岱岳区山口合利源养殖场(以下简称合利源养殖场)租赁合同纠纷一案，不服泰安市岱岳区人民法院(2019)鲁0911民初6804号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。  鞠兴峰上诉请求：撤销原判，改判驳回诉讼请求或发回重审。事实和理由：一、涉案租赁合同及补签合同有效。1.涉案场地原是被上诉人于1994年建设的养猪场，当时按政府号召，大力发展“三场三园”（养猪场、养牛场、养鸡场，菜园、果园、桑园），每个乡镇必须建立，因“三场三园”属农业项目，其用地属于农用地，未改变土地性质，不用办理建设用地手续，当时山口镇分别建了户栗养猪场（涉案场地）、西太平养鸡场等，用地都没有转为建设用地，整个岱岳区“三场三园”项目全部相同。另外，2008年，被上诉人养猪场承包给周光辉，改建成了养牛场，一直持续到2011年，周光辉又转包给上诉人，用于养羊使用，没有改变农用地性质。即使改变了用途，也是被上诉人1994年实施的行为，如需补办手续，也是被上诉人的义务，与上诉人无关。2011年，涉案场地由周光辉转包给上诉人时，现状就是养殖场，被上诉人同意转包，并重签租赁合同，是双方真实意思表示，不违背法律规定，且镇政府农业办公室监督见证，租赁合同合法有效。一审判决以场地为耕地（无任何证据证明）未转为建设用地为由，确认租赁合同无效，认定事实错误。2.涉案场地2011年转包时，因涉及转包费，周光辉曾起诉上诉人，法院作出了（2014）岱民初字第1468号判决，认定转包合法有效，本案一审判决认定无效，与生效判决矛盾。3.一审判决认为租赁合同未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民同意、违反民主议定程序而无效，认定错误。民主议定程序是《村民委员会组织法》的规定，是行政性管理法，调整对象主要是村委组织内部的管理，无对外效力，如村委违反，不必然导致合同无效，且周光辉转包时，上诉人签订的租赁合同与周光辉租赁合同有承继关系，周光辉2008年租赁时，根据当时的司法解释，即使违反民主议定程序，租赁合同是有效的，因此，上诉人的租赁行为也合法有效。二、一审判决关于补偿款处理错误。1.抛开合同效力问题，假设合同无效，对于地上附属物，根据合同相对性原则，应补偿给上诉人。至于上诉人和第三人的转租合同，已于2019年1月1日到期，已终止，根据转租合同，租赁物已全部交归于上诉人。对其添加部分是否需补偿，是上诉人与第三人权利义务关系，由上诉人与第三人双方根据转租合同约定进行处理。一审仅凭第三人一面之词，即认定其所建房屋（上诉人认为全是上诉人建的），   并直接判决补偿给第三人，违背合同相对性原则，无事实根据和法律依据。2.即使合同无效，也是被上诉人的过错造成的，被上诉人负完全过错，根据合同法第58条规定，除补偿外，应赔偿给上诉人造成的损失，租赁合同到2058年才到期，现在宣告无效，将给上诉人造成巨大的经济损失，一审判决对上诉人的损失置之不理，与法相悖。  户栗村委会辩称：一、涉案场地本来就是户栗村的耕地，虽然曾经建设养殖场，但至今未办理农用地转为建设用地的审批手续。根据现状，在该土地上的房屋和厂棚均是永久性建筑物，对耕地造成了不可逆转的损害，根本上改变了土地的农业用途，违背土地管理法第四条、第三十七条、第六十条的规定。一审法院认定事实正确，法律依据充分。二、上诉人以（2014）岱民初字第1468号判决为由认为本案租赁合同有效，没有法律根据。（2014）岱民初字第1468号民事判决的当事人只有上诉人和周广辉，被上诉人不是当事人，诉争的对象是租赁费的支付而不是合同效力，仅涉及该二人之间的意思表示，该判决对本案审理的租赁合同效力没有任何拘束力。三、本案租赁合同和土地租赁补签合同不仅涉及耕地用途的改变，同时涉及以租赁方式处分村集体财产，根据《村民委员会组织法》第二十四条规定，应当经民主程序。村集体财产属于全体村民共同所有，村集体财产的最终处分只有村民会议才有权作出，这是村集体财产所有权的基本内涵与必然要求。村集体资产的处分不能由少数人说了算，而应该由大多数村民说了算，只有这样，才能保障村民的集体财产所有权，防止村集体财产的流失。村集体资产的处分方式有很多种，包括借贷、租赁以及其他方式。无论使用哪种处分方式，都应当由村民会议作出决策。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权”第（四）项规定“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”四、《村民委员会组织法》是全国人大常委会通过的法律，作为组织法其效力层级较高，其规定属于法律的强制性规定，其绝大部分规定又属于强制性规定中的效力性规定。该法第二十四条的规定作为村民委员会进行决策程序的规定在该法中具有核心地位，当然更属于强制性规范中的效力性规范。违反该规定，行为无效。主要理由为：1、从该法律规范的立法原意上分析，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定了决定事关村民利益的事项，必须经过村民会议讨论决定方可办理，这样的规定旨在限制村民委员会的权利。根据《村民委员会组织法》的相关规定，对于村集体的财产，村民委员会并不拥有所有权，而仅仅拥有管理权，为避免其权利滥用损害所有权人的利益，所以设定了此限制性法律规范。2、从相关法律的规定上分析，就该条确定的民主议定原则，我国《农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，均将其规定为效力性规范，违反该规定的民事行为，人民法院将认定其无效。3、从最高人民法院发布的审判指导案例上分析，最高人民法院关于上诉人浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会与被上诉人浙江顺益房地产开发有限公司合作开发房地产合同纠纷案件（2006）民一终字第59号，在该案件中，最高人民法院以“没有证据证明双方签订的协议经过村民代表大会同意，因此认定协议无效”。最高院（2020)最高法民申942号民事裁定书和济南市中级人民法院（2017）鲁01民终2704号民事判决书均认定未经民主议定程序的合同无效，裁判理由与指导案例一致。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的规定，通过类案检索，法院的裁判理由是一致的，具体到本案，一审判决的裁判理由与案例一致，足以说明本案一审判决正确。四、一审判决对地上附属物补偿的认定事实清楚。第三人是诉讼当事人之一，涉案地上附属物的处置与第三人有直接关系。一审法院组织上诉人和第三人共同勘验现场并对各自的地上附属物签字确认。根据共同委托的评估机构出具的鉴定结论，认定地上附属物的价值，并根据在案证据进行裁判，依据充分，适用法律正确。五、合同无效双方均有过错。《村民委员会组织法》属于基本法，其相关规定具有强制性的效力，社会公众有义务知悉和遵守，上诉人理应知悉属于农村集体和村办企业的房屋应当经过村民会议讨论决定方能签订协议的法律规定，但其却在未见到村民会议决议或者村民代表会议决议的情况下签订了协议，此行为不能认定其属于善意。根据合同无效的后果，上诉人主张到2058年的损失显然不是直接损失，没有法律根据。上诉人的上诉请求和理由均没有事实和法律根据，请求驳回上诉人上诉请求。  合利源养殖场述称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法律正确。根据土地管理法和相关法规规定，涉案土地为村集体土地，应办理农用地转用审批手续，且土地出让、出租须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。上述规定是为保护村民在处分集体经济组织重大财产的过程中，能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，是对集体经济组织成员合法权利的保护。集体经济组织未经规定程序即处分重大财产，一审法院认定该处分行为违反了法律的强制性规定，自始无效，并无不当。二、一审法院组织了现场勘验和评估鉴定，补偿款处理公平合理。根据法律规定，鞠兴峰与被上诉人的租赁合同自始无效，鞠兴峰与第三人的转租合同亦自始无效；同理，第三人与被上诉人的租赁合同亦自始无效。因涉案合同无效，一审法院根据合同法第58条规定对上诉人和第三人建设的地上附属物进行折价补偿，并组织了现场勘验和评估鉴定，处理方式符合法律规定。勘验过程中，法院组织双方对各自建设的附属物进行了签字确认，对未作评估的4个仓库卷帘门双方也协商核定了价格，因此，一审法院根据各自建设附属物的情况认定各方附属物的价值，公平合理。上诉人的上诉理由不成立，应驳回上诉，维持原判。  户栗村委会向一审法院起诉请求：1、确认原、被告于2011年1月1日签订的《租赁合同》和2012年1月1日签订的《土地租赁补签合同》无效；2、判令被告和第三人立即清空并腾退上述合同中的16.46市亩土地和地上附属物交付原告；3、判令被告支付截至2019年10月31日的土地占有使用费23147.3元，自2019年11月1日起继续支付占有使用费至土地交付原告时止；4、本案诉讼费用由被告承担。  一审法院认定事实：2011年1月1日，原告户栗村委会作为出租方（甲方），被告鞠兴峰作为承租方（乙方），双方经协商一致签订了《租赁合同》，合同约定，甲方将村西部分土地租赁给乙方作养殖业使用，一、租赁期限：自2008年9月27日始至2058年9月27日止。二、租赁项目：甲方向乙方提供村河西地南北长150米，东西平均宽68米（南71米、中68.2米、北65米）计15.3市亩。三、1.租赁费的支付方式：乙方所租赁土地按每市亩每年1400斤粮食作价支付给甲方（小麦700斤、玉米700斤）；2.价格的计算方式：小麦按当年芒种后的第一个山口集的市场价格计算，玉米按当年秋分后第一个山口集的市场价格计算；3.支付时间：乙方必须在山口集后的三日内付清，如逾期不付，每逾期一日，乙方支付给甲方按总款数的10%的违约金。四、为保证乙方养殖业的正常生产经营，甲方保证路通、电通。1.甲方无偿提供从养殖场至大路的宽8米的路一条，由甲方负责修好。2.乙方如需要用电，电费按实际用电度数和供电部门的标准价格支付给甲方。五、为做好防汛工作，保证乙方养殖业的安全，甲方负责养牛场北河堤的稳固。六、甲方必须向乙方提供2米的排污道占地（在现村委院北墙后2米处），东至河底，西边院墙外留1米遮阴。七、甲方有义务协调处理好乙方与外界群众的各种纠纷，支持乙方养牛场的工作。八、在合同期内，如甲方无故终止合同，应赔偿乙方由此造成的全部经济损失；如乙方无故终止合同，应支付给甲方租赁期间全部租赁费。九、如遇国家政策的变动，乙方可与甲方协商处理。十、乙方因养殖经营所交纳的各种费用及工商税务登记等一切事宜均由乙方自行负责。十一、在租赁期内，乙方根据养殖行情的需要自行转产、转包，甲方不得干涉。合同签订后，被告即从2011年1月1日开始租赁上述场地从事养殖业，原、被告双方并对场地上的附属物进行了清点交接，被告接收的原告的财物有：办公室10间、厨房3间、仓库9间、水井和铁罐1套、小楼1处、木床2张、铝合金架1个、连椅3张、椅子3把、桌子3张、写字台1张、周围院墙、畜粪池1处、厕所2间。  2012年1月1日，原告作为甲方，被告作为乙方，双方经协商签订了《土地租赁补签合同》，约定在原租赁合同不变的情况下，新增粪场一处，地点在养牛场西（南北长43米，东西长18米），计地1.16市亩，租赁费按每市亩1500斤计算（小麦750斤、玉米750斤），付款方式按《租赁合同》办理。粪场南边和西边分别留2米宽的生产路，并由乙方负责修好（包括18米之内）。该合同签订后，被告在上述土地上建造了粪场。被告租赁案涉养殖场期间向原告交纳了2012年的租赁费25400元。  2012年11月1日，被告鞠兴峰与张仁峰签订《租赁合同》，约定鞠兴峰将案涉养殖场转租给张仁峰使用，租赁期为3年，自2013年1月1日起至2015年12月31日止。合同签订后，张仁峰即租赁使用案涉养殖场。2018年1月1日，被告鞠兴峰与张仁峰又签订《租赁合同》，约定鞠兴峰将案涉养殖场转租给张仁峰使用，租赁期为1年，自2018年1月1日起至2019年1月1日止。合同签订后，张仁峰即租赁使用案涉养殖场。期间，张仁峰向原告交纳了2013年至2018年度的租赁费。2013年3月20日，第三人合利源养殖场在泰安市岱岳区畜牧兽医局登记备案，2014年2月28日进行了工商登记，取得了营业执照，经营者为张仁峰。2016年4月19日，江春菊以其作为合利源养殖场的经营者办理了工商注册登记。张仁峰与江春菊系夫妻关系，张仁峰现已去世。被告鞠兴峰与张仁峰签订的《租赁合同》到期后，双方未再续签，现第三人占有、使用案涉养殖场。  被告一直未向原告交纳2019年度的案涉养殖场租赁费。诉讼中，原、被告均表示同意2019年度的案涉养殖场租赁费核定为21500元。  被告和第三人在占有、使用案涉养殖场期间均投资建设了部分附属物。诉讼中，一审法院对被告投资建设的附属物进行了现场勘验。原告申请对被告和第三人在案涉土地上建设的附属物进行价值评估。一审法院委托山东大地房地产土地估价有限公司进行了价值评估。2020年3月30日，该公司作出市场价值估价报告，结果是：本次委托评估的泰安市岱岳区山口镇合利源养殖场地上附属物的总市场价值为31.41万元。原告为此支付评估鉴定费10000元。原告与第三人对该估价报告无异议，被告对该估价报告有异议，认为报告中对其部分资产未作价值评估，包括化粪池一处及化粪池处的院墙、厕所，场地内的大门及4个仓库卷帘门，院内40棵梧桐树及院外68棵杨树，院内所有线路。原告对被告所持异议只认可4个仓库卷帘门是被告的资产，其余的不予认可。被告未提交相应证据证明其余的资产归其所有。对4个仓库卷帘门的价值，经原、被告协商同意核定为2000元。  案涉土地系属于原告所有的耕地。原告将案涉土地出租给被告时，既未办理农用地转用审批手续，也未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。在本案法庭辩论终结前仍未办理农用地转用审批手续，也未获得村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。2019年12月1日，根据泰安市岱岳区政府和山口镇政府开展“三资”清理的要求，原告在清理中发现与被告签订上述合同时未经民主议定程序对外出租案涉土地。原告经过召开村民代表大会，决定提起民事诉讼，请求确认上述合同无效。诉讼中，被告称案涉土地性质已于1992年变更为建设用地，与原告签订案涉合同时，被告并不知晓原告是否召开村民会议或者村民代表会议，但合同中有原告的印章、村主任的签字，并经过了镇政府有关部门监督见证，案涉合同合法有效。  一审法院认为：本案当事人争议的主要焦点是案涉《租赁合同》和《土地租赁补签合同》是否有效。《中华人民共和国土地管理法》规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。本案中，原告将归其集体所有的农用地出租给被告进行建设并经营养殖业，双方签订了《租赁合同》和《土地租赁补签合同》，根据上述法律规定，案涉土地应当首先办理农用地转用审批手续，并依法登记为集体经营性建设用地，在出租时应当经原告集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。虽然原、被告所签合同已实际履行多年，但至本案法庭辩论终结前，原告将涉案土地出租给被告既未办理农用地转用审批手续，并依法登记为集体经营性建设用地，也未获得村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。故原、被告签订的《租赁合同》和《土地租赁补签合同》违反了法律的强制性规定，是无效的。原告请求确认上述合同无效，于法有据，应予支持。因原、被告之间的租赁关系无效，被告将案涉土地转租给第三人亦应无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因案涉合同无效，被告和第三人占有、使用的原告的土地应予以返还，原告应对被告和第三人经营养殖期间建设的地上附属物进行折价补偿。被告和第三人建设的地上附属物经评估鉴定价值为31.41万元，4个仓库卷帘门的价值，经原、被告协商同意核定为2000元，原告同意予以补偿，不违反法律规定，一审法院予以确认。被告主张估价报告中对其部分资产未作评估，但未提交相应证据证明所述资产归其所有，故对被告此项主张，不予支持。关于被告和第三人建设的地上附属物价值分配问题，结合当事人的陈述、诉讼中的现场勘验和评估报告书，一审法院酌情认定被告建设的地上附属物价值为113650元，第三人建设的地上附属物价值为202450元。对原告支出的评估鉴定费应当由被告和第三人按分配的附属物价值比例分担。原告进行补偿后，被告和第三人所建设的地上附属物应当限期予以清理、拆除，并将案涉土地交付原告。因被告未向原告支付2019年度的案涉土地使用费，现原、被告均同意核定此费用为21500元，一审法院予以确认，被告应当支付原告此项费用。对原告主张的2019年以后至被告交付土地时的土地使用费，因双方未能核定数额，且原告未能举证证明此费用的相应数额，故不予支持。  一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第三十条第一款、第四十四条第一款、第六十三条第一款、第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：一、确认原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会与被告鞠兴峰于2011年1月1日签订的《租赁合同》和2012年1月1日签订的《土地租赁补签合同》无效。二、被告鞠兴峰和第三人泰安市岱岳区山口合利源养殖场于判决生效之日起十日内清理、拆除在原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会的16.46市亩土地上所建地上附属物，并将16.46市亩土地交付原告。三、原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会于判决生效之日起十日内给付被告鞠兴峰地上附属物补偿款113650元。四、原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会于判决生效之日起十日内给付第三人泰安市岱岳区山口合利源养殖场地上附属物补偿款202450元。五、被告鞠兴峰于判决生效之日起十日内给付原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会土地使用费21500元。六、驳回原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会的其他诉讼请求。如被告未按判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费3282元，评估鉴定费10000元，由原告泰安市岱岳区山口镇户栗村村民委员会负担3073元，被告鞠兴峰负担3764元，第三人泰安市岱岳区山口合利源养殖场负担6445元。  二审中，当事人未提交新的证据。  上诉人二审主张根据国土资发[2007]220号《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、鲁国土资发[2008]61号《山东省国土资源厅、山东省畜牧兽医局关于规范畜禽养殖用地管理的意见》规定，兴办畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地不需办理农用地转用审批手续，涉案场地为畜禽养殖用地，不需办理农用地转用手续，用地合法。  对一审判决认定的事实，本院予以确认。  本院认为，综合诉辩意见，二审焦点为：一、涉案租赁合同及补签合同是否有效；二、一审判决对补偿款的处理是否正确。  关于第一个焦点，租赁合同和补签合同系上诉人和被上诉人所签，双方就此约定建立租赁合同关系。涉案土地系被上诉人集体所有，对外出租涉及村集体所有成员的利益，根据村民委员会组织法第十九条规定，应由村民会议讨论决定。上述两合同并非经被上诉人民主议定程序讨论决定后签订，违反法律强制性规定，应认定为无效。即便合同签订时涉案土地用于畜禽养殖无需办理农用地转用审批手续，上述两合同亦因违反法律强制性规定而无效，对是否应办理农用地转用审批手续问题，本院不再审查。  关于第二个焦点，涉案上述合同无效，合同签订后所建地上附属物应根据双方过错予以赔偿，并不属折价补偿范围，一审判决按鉴定价值由被上诉人折价补偿，对上诉人并无不利，被上诉人亦未就此上诉，本院不再予以变更。因合同无效，上诉人主张根据合同约定其应取得全部补偿款，自不能成立。上诉人另主张地上附属物全部由其所建，并无证据证实。一审判决综合本案证据，酌定上诉人及第三人各自补偿款数额，并无不当。关于上诉人主张涉案租赁合同2058年到期，现确认无效将给其造成损失，除补偿外被上诉人应再赔偿其损失问题，合同无效赔偿范围不包括合同有效情形下通过履行合同可获得的利益，且上诉人一审中并未就此提起反诉，被上诉人二审中亦不予认可，双方就此存在争议，一审判决对此未予涉及，并无碍上诉人另行主张。上诉人如认为其应得赔偿，可另行主张权利。  综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条规定，判决如下：  驳回上诉，维持原判。  二审案件受理费6564元，由上诉人鞠兴峰负担。  本判决为终审判决。  审判长 王 勇    审判员 张立胜 审判员 陈树元 二〇二〇年十月二十八日 书记员 白金金