湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1098号上诉人（原审原告）：株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司。住所地：湖南省株洲市渌口区朱亭镇浦湾村桂花组**。法定代表人：戴武军，经理。被上诉人（原审被告）：株洲市渌口区人民政府（原株洲县人民政府）。。住所地：株洲市渌口区渌口镇学堂路**法定代表人：刘克胤，区长。委托代理人：游双。委托代理人：唐鑫。上诉人株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司（以下简称祥能公司）因与被上诉人株洲市渌口区人民政府（以下简称渌口区政府）其他行政行为及行政赔偿一案，不服湖南省株洲市中级人民法院作出的（2020）湘02行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2016年1月18日，株洲县发展和改革局向原告祥能公司作出《株洲县发展和改革局关于祥能公司建设项目备案的通知》，主要内容为：“对祥能公司涉案项目准予备案，该公司接到通知后，请依法办理相关手续，争取早日动工建设。”2016年12月，原告与湖南省株洲市渌口区朱亭镇浦湾村及该村桂花组、兴隆组、石桥组签订土地租赁协议，租用位于浦湾村原京珠高速废弃搅拌场土地50亩。2017年2月27日，中共原株洲县委办公室、原株洲县人民政府办公室对各镇党委和人民政府、各企事业单位、县直机关各单位、各人民团体和省、市属在县各单位发布株县办〔2017〕9号《株洲县2017年“项目攻坚年”活动实施方案》（以下简称《实施方案》）。主要内容为：“围绕‘三十工程’，重点推进57个重点项目，带动全县固定资产投资完成126亿元。……（三）优化建设环境。研究制定重点项目行政审批‘绿色通道’实施程序，凡纳入‘绿色通道’范围的县重点项目，从项目立项到竣工验收、交付使用等全过程，实行特事特办、优先办理。各相关职能部门在用地、供电、供水、交通、安全、环保、林业、通讯等方面要给予优先考虑，确保项目建设工作顺利进行。”附件3为《株洲县2017年重点项目计划表》，其中第37项，项目名称祥能新竹材产业园；项目性质新建；建设期2017年2月22日；2017年计划投资6000万；2017年主要建设内容厂房建设一栋，15000平方米、生产线安装一条、研发基地建设。项目业主祥能公司；责任单位经科局、朱亭镇；备注市级重点项目。2017年3月，原告祥能公司在未完成农用地转用审批手续且未进行招拍挂出让的情况下，于2017年11月底，在××村××组××房××栋，占地面积840.8平方米（原告自认建设厂房花费22万元）。原告于2017年12月开始生产，但因村民阻工及行政查处等原因，断断续续停产，2018年7月初已完全停止生产。2018年5月4日，株洲市渌口区自然资源局对原告法定代表人戴武军以建设厂房涉嫌非法占用土地予以立案，后作出国土资法字（2018）第5号《违法建筑物限期拆除通知书》，限戴武军于2018年5月19日之前自行拆除。2019年2月，株洲市渌口区自然资源局对原告涉嫌非法占用土地的行为予以立案。2019年6月11日，株洲市渌口区自然资源局对原告作出渌自然资罚字［2019］13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，要求原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用土地行为处以罚款16816元。另查明：根据株洲县朱亭镇土地利用总体规划图（2006-2020），案涉地块地类为林地、设施农用地。祥能公司的诉讼请求为：1、确认渌口区政府在《实施方案》中同意、通知（承诺）其在不符合土地利用总体规划的土地上建设厂房一栋的行为违法；2、赔偿原告各项经济损失3896.356万元。原审认为，本案系其他行政行为及行政赔偿案。争议焦点是原告起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，被告作出的《实施方案》是关于推进原株洲县重点项目的一个工作计划，要求各职能部门对原株洲县重点项目在用地、审批、验收等方面提供全面支持，《实施方案》附件列明祥能新竹材产业园项目计划2017年建设厂房一栋等。但该《实施方案》对原告及各职能部门是起到一个督促、指导及政策支持作用，并未强制设定原告的权利义务，原告未完成《实施方案》列明的计划，不会承担任何后果和责任，《实施方案》也未规定原告不需办理相关审批、报建手续即可建设厂房，对原告的权利义务并不产生实际影响。原告提供的原株洲县发展和改革局作出的《关于祥能公司建设项目备案的通知》，原株洲县发展和改革局虽同意原告案涉项目备案，但注明原告需依法办理相关手续后，才能动工建设。现原告并不能提供证据证明被告及其职能部门强行要求原告开工建设厂房，原告在手续不全的情况下开工建设厂房，其责任只能自行承担。故原告起诉该《实施方案》的相关行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。需要说明的是，原告自2017年3月建设厂房，至2017年11月底完工，被告及其职能部门既知原告未取得相关手续开工建设，但未及时制止，疏于监管。现原告多次诉讼和信访，建议被告与原告协商，妥善化解相关纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告祥能公司的起诉。本案不收取诉讼费。祥能公司不服，提起上诉称：《实施方案》具体设定了上诉人的权利义务，不是一个泛指的“行政指导行为”。按照土地管理法的规定，涉案土地办理用地手续的前提条件就是要符合土地利用总体规划，才可以办理其他相关手续，但被上诉人将不符合土地利用总体规划的土地要求上诉人建设厂房一栋（1500平方米），被上诉人至今没有为涉案土地调规，造成公司建设的厂房受到“立即停厂”、“限期拆除”的处罚，造成上诉人2017年12月刚投产10天就停厂、倒闭的重大损失。因此《实施方案》对上诉人产生了实际影响。上诉人的建设项目“准予备案”后，上诉人去有关部门提交了建厂用地的申请材料。后株洲县委县政府下达了《实施方案》。请求：1、确认渌口区政府《实施方案》在不符合土地利用总体规划的土地上“同意、通知（承诺）”上诉人建设厂房一栋的行为违法；2、赔偿上诉人各项经济损失3896.356万元。渌口区政府答辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、本案已过起诉期限。三、上诉人所主张的行政赔偿请求毫无事实和法律依据。四、上诉人多次缠诉，一事多诉。请求对上诉人的行为予以驳回并进行训诫。当事人在原审中提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院另查明，2018年6月国务院作出《关于同意湖南省调整株洲市部分行政区划的批复》，同意撤销株洲县，设立株洲市渌口区，以原株洲县的行政区域为渌口区的行政区域，渌口区政府驻渌口镇学堂路1号。祥能公司自称2017年3月1日前后收到《实施方案》，其提起本案诉讼的时间是2020年4月13日。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）、（十）项规定，行政指导行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉的《实施方案》是原株洲县为了在全县范围内开展“项目攻坚年”活动所作的工作部署，方案要求相关职能部门对该县的建设项目在各方面提供支持保障。《实施方案》附件3：《株洲县2017年重点项目计划表》中，只提到了祥能新竹材产业园项目计划新建厂房一栋等，并未对此作出明确具体的要求，即使上诉人未完成《实施方案》列明的计划，也不需承担任何法律后果和责任。因此，《实施方案》实际上是具有行政指导性质的文件，没有强制设定上诉人的权利义务。按照上述法律规定，上诉人对《实施方案》不服，其诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审驳回祥能公司的起诉于法有据，依法应予维持。祥能公司如果对有关部门违法交地行为不服，可以另行主张权利。综上，上诉人祥能公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二〇年十月二十七日书记员 刘博文