北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行初62号原告牟某，男，1993年6月2日出生，身份证住址重庆市綦江区。被告中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街**。法定代表人唐一军，部长。委托代理人廉玲维，男，中华人民共和国司法部干部。委托代理人张星阁，北京市道成律师事务所律师。原告牟某因不服被告中华人民共和国司法部（以下简称司法部）政府信息公开告知行为并要求对规范性文件进行附带审查，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告司法部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告牟某，被告司法部的委托代理人廉玲维、张星阁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告司法部于2019年11月20日作出[2019]279号《政府信息公开告知书》（以下简称被诉《告知书》），主要内容为：“我部于2019年10月29日收到你通过电子邮件向我部提交的政府信息公开申请。对你申请公开‘2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案’的信息答复如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十七条第二款规定，经对你申请公开的信息进行审查，我部认为你申请公开的信息属于《国家司法考试保密工作规定》（司发通[2008]142号）第四条第三款规定的情形，即国家司法考试结束后尚未公布的试题试卷、应试人员的考试成绩及其他相关情况数据属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。为适应国家统一法律职业资格考试工作需要，2019年5月24日发布的《中华人民共和国司法部公告》（第5号）（以下简称5号《公告》）明确，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案，国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前可参照适用原国家司法考试相关规定。因此，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定，对你申请的信息，不予公开。对你申请公开‘2018年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案’的信息，我部已通过政府信息公开告知书[2018]235号（附件）作出答复，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（六）项规定，对你重复申请公开的相同信息，不予重复处理。如你不服本告知行为，可以在收到本告知书之日起60日内依法向司法部申请行政复议，或者在6个月内向北京市第三中级人民法院提起行政诉讼。特此告知。”原告牟某诉称，其于2019年10月29日通过电子邮件向被告申请公开2018年和2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案。司法部于2019年11月20日作出被诉《告知书》通过电子邮件送达原告。司法部以5号《公告》第六条第（三）项和《2018年国家统一法律职业资格考试》（第181号）（以下简称181号《公告》）第六条第（四）项分别规定不公布2019年和2018年国家统一法律职业资格考试的试题及参考答案和《国家司法考试保密工作规定》（司发通[2008]142号）第四条第三款规定未公布的试题与参考答案属于工作秘密为由拒绝向原告公开。原告认为司法部作出被诉《告知书》的法律依据5号《公告》和181号《公告》属于规范性文件。5号《公告》第六条第（三）项和181号《公告》第六条第（四）项分别不公布2019年和2018年国家统一法律职业资格考试的试题及参考答案是没有法律、法规、规章依据的，违法减损了公民对政府信息的知情权。所以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第三项关于规范性文件不合法的规定，上述两公告关于不公布试题及参考答案的规定不合法。被告在2018和2019年国家统一法律职业资格考试结束后未及时批准公布相应的试题和参考答案，已经违反了司法部在每年国家司法考试结束后及时公布当年试题及参考答案的行政习惯。同时2018年和2019年国家统一法律职业资格考试试题已经被参加当年考试不特定多数的考生知晓，因此从试题知晓范围的角度，试题及参考答案已经不属于国家秘密或工作秘密的范畴。另从保护公民平等权和知情权的角度，司法部不及时批准公布试题及参考答案已经侵犯了公民的上述权利。虽然《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案等属于工作秘密，未经司法部批准不得公开，但是《国家司法考试保密工作规定》属于规范性文件且第四条第三款是司法部自行设定的行政裁量权，应该受到公开时限的限制，而被告一直不批准公开试题参考答案的行为已经违反了《政府信息公开条例》第十三条、第十九条和第二十六条应当主动公开的规定。所以《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款的规定不应作为认定被诉《告知书》合法的依据。综上，司法部依据上述两公告关于不公布试题及参考答案的规定和《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款的规定拒绝原告的政府信息公开申请适用法律错误。所以为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和第七十条第二项的规定，请求法院判决：1.对5号《公告》第六条第（三）项的第一句规定和181号《公告》第六条第（四）项的第一句规定进行合法性审查。2.撤销被诉《告知书》；3.判令被告向原告公开2018年和2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案。原告牟某在法定期限内向本院提交了下列证据：《政府信息公开申请表》，证明原告是在2019年10月29日向被告申请公开2018、2019年司法考试客观题和主观题全部试卷和参考答案。被告司法部辩称，一、被诉《告知书》程序合法。2019年10月29日，被告收到原告通过政务公开邮箱提交的信息公开申请表，所需信息内容描述为：申请公开2018年和2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案；被告经审查后于11月20日向原告作出被诉《告知书》并于当日通过原告指定的电子邮箱予以送达。上述信息公开答复程序符合《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定。二、被诉《告知书》内容适当，适用依据正确。根据《国家司法考试保密工作规定》(司发通[2008]142号)第四条第三款规定，国家司法考试结束后尚未公布的试题试卷、应试人员的考试成绩及其他相关情况数据属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。为适应国家统一法律职业资格考试工作需要，便于考试试题在一定考试年度内循环使用，5号《公告》第六条第（三）项、第（四）项规定，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案。国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前可参照适用原国家司法考试相关规定。对原告申请公开的2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案的信息不予公开，符合上述规定；对原告申请公开2018年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案的信息，因被告已向原告作出[2018]235号《政府信息公开告知书》，对其重复申请不予重复处理。据此，我部根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项、第（六）项规定作出被诉《告知书》，并无不当。三、关于对规范性文件审查的答辩意见。根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》（司法部令第140号）第六条、第十一条等规定，负责实施国家统一法律职业资格考试，对年度法律职业资格考试相关工作安排向社会发布公告是司法部的法定职责。结合前述《国家司法考试保密工作规定》(司发通[2008]142号)第四条第三款规定，5号《公告》第六条第（三）项关于2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案的规定，合法有效。同时，对应试人员不服考试成绩的，亦告知了相关救济途径和方式。被告181号《公告》是前述[2018]235号《政府信息公开告知书》的依据，对原告申请公开2018年国家统一法律职业资格考试的相关信息，被诉《告知书》已认定属于重复申请不予重复处理，故其关于对181号《公告》第六条第（四）项规定予以审查的请求，缺乏事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告司法部在法定举证期限内向本院提交了如下证据及依据，其中证据为：1.原告信息公开申请及邮件截屏；2.被诉《告知书》送达证据；3.原告2018年12月9日信息公开申请及[2018]235号《政府信息公开告知书》。以上证据均证明被诉《告知书》程序合法，内容适当，依据正确。依据为：1.《政府信息公开条例》相关条款；2.《国家统一法律职业资格考试实施办法》（司法部令第140号）；3.《国家司法考试保密工作规定》（司发通[2008]142号）；4.5号《公告》；5.181号《公告》。经庭审质证，本院对以上证据认证如下：原告牟某及被告司法部提交的证据真实、合法与本案有关联，能够证明牟某提出政府信息公开申请、司法部作出被诉《告知书》的过程，本院予以采纳。经审理查明，2019年10月29日，牟某通过电子邮件方式向司法部提交《司法部政府信息公开申请表》，表中所需信息描述为：“申请公开2018年和2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案。”所需信息的用途为：“学习需要”；所需信息的指定提供方式为：“电子邮件”；获取信息的方式：“电子邮件”。经审查，司法部于2019年11月20日作出被诉《告知书》，并通过电子邮件送达给原告，原告于同日收到。原告不服被诉《告知书》，向本院提起行政诉讼。本院庭审过程中，原告变更诉讼请求为：1.请求对5号《公告》第六条第（三）项的第一句规定进行合法性审查；2.撤销被诉《告知书》；3.判决被告向原告公开2019年国家统一法律职业资格考试客观题和主观题全部试卷和参考答案。放弃对181号《公告》第六条第（四）项合法性进行审查及要求被告公开2018年国家统一法律职业资格考试（主观题和客观题）全部试卷和参考答案的诉讼请求。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条及《国家统一法律职业资格考试实施办法》第六条之规定，司法部作为负责实施国家统一法律职业资格考试的国务院司法行政部门，依法具有处理国家统一法律职业资格考试相关考试考务工作的政府信息公开申请并作出相应答复的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，从效力层级讲，5号《公告》属于规范性文件且该《公告》第六条第（三）项系司法部作出被诉《告知书》的依据，故上述条款可以成为本案附带审查的对象。据此，根据牟某的诉讼请求，本案主要审查以下两个方面：一、5号《公告》第六条第（三）项第一句规定的合法性；二、被诉《告知书》的合法性。一、关于5号《公告》第六条第（三）项第一句规定的合法性。5号《公告》第六条第（三）项第一句规定，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案。5号《公告》是司法部根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》等有关规定，就2019年国家统一法律职业资格考试的报名条件、客观题考试、主观题考试、香港、澳门和台湾居民报考事宜、资格审核授予、具体考试时间和相关安排等事项向社会进行的公告。作为负责实施国家统一法律职业资格考试的国务院司法行政部门，司法部具有制定和发布5号《公告》的职责和权限。《国家统一法律职业资格考试实施办法》第八条规定，负责考试组织实施的司法行政机关及其考试工作人员应当严格遵守国家保密法律法规的规定，加强国家统一法律职业资格考试保密管理。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款亦明确，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据等工作秘密事项是否公开的批准决定权在司法部。司法部通过5号《公告》第六条第（三）项规定向社会公布不批准公开2019年国家统一法律职业资格考试的试题及参考答案，同时告知对考试成绩不服的救济途径和方式，属于依法对其行政职权的正当行使，现无证据显示上述内容违反上位法规定，也不存在与上位法相比较限缩行政相对人权利等情况，与《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定亦前后承接，且起草、审议、决定等制定过程、公开发布程序无违法之处，因此，可以作为认定行政行为合法性的依据。二、关于被诉《告知书》的合法性。根据《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。也就是说，对于涉及保密审查的政府信息，有关主管部门或者保密行政管理部门有权依法确定是否可以公开。同时，《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。本案中，牟某向司法部申请公开2018年和2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案。关于2019年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案，司法部认可在履行组织实施2019年国家统一法律职业资格考试的行政职责过程中，制作了牟某申请公开的上述政府信息。为了加强国家司法考试保密工作，司法部作为当时国家司法考试的主管部门，会同国家保密行政管理部门即国家保密局于2008年通过制定规范性文件《国家司法考试保密工作规定》，明确了国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。而根据5号《公告》第六条第四项，国家统一法律职业资格考试组织实施相关规定出台前，适用原国家司法考试相关规定。据此，2019年国家统一法律职业资格考试试题及答案是否公开的批准决定权在司法部。而5号《公告》第六条第（三）项第一句明确规定，2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案，这是司法部通过发布公告向社会公布，对于2019年国家统一法律职业资格考试，不批准公布试题及参考答案。符合《政府信息公开条例》第十七条有关保密审查及有权机关依法决定是否公开的规定。关于原告申请公开的2018年国家统一法律职业资格考试（客观题和主观题）全部试卷和参考答案。被告答复已通过政府信息公开告知书[2018]235号作出答复，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（六）项的规定不予重复处理，原告对此不持异议，本院予以确认。因此，针对2019年10月29日牟某提交的政府信息公开申请，司法部经审查，根据《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款及5号《公告》决定不予公开，并依据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定作出被诉《告知书》，事实清楚，依据充分，且履行了告知和说明理由的义务。司法部作出被诉《告知书》的过程符合《政府信息公开条例》关于答复期限和程序的相关规定，程序合法。综上，牟某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告牟某的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告牟某负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年十月二十日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利