河南省濮阳市华龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0902行初23号原告王保林，男，1954年11月14日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。委托代理人周雅婷，北京创为律师事务所实习律师。被告濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处，住所地河南省濮阳市胜利路**。统一社会信用代码11410902788078064A。负责人杨希禄，主任。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。被告濮阳市自然资源和规划局，住，住所地濮阳市华龙区振兴路南段一社会信用代码11410900005627363A。法定代表人乔小雨，该单位局长。出庭负责人刘文俊，该单位副局长。委托代理人岳剑，男，1988年4月24日出生，汉族，住濮阳市华龙区。该单位职工。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。原告王保林与被告濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处(以下简称胜利路办事处)、濮阳市自然资源和规划局(以下简称自然规划局)强制拆除房屋行为违法一案，于2020年5月9日向本院提起诉讼。本院于2020年5月13日立案受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭后，于2020年8月4日公开开庭进行审理。原告王保林及其委托代理人樊刚杰、周雅婷，被告胜利路办事处的委托代理人刘洁、自然规划局的出庭负责人刘文俊、委托代理人岳剑、王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王保林诉称，原告合法拥有位于濮阳市华龙区胜利路办事处尧当村4组的房屋,2012年6月26日，原濮阳市国土资源局发布征地补偿安置公告，涉案房屋被纳入濮阳市2010年第八批城市建设部分用地(尧当村城中村改造项目)范围。在未签订安置补偿协议的情况下，二被告于2020年4月10日，将原告的涉案房屋非法强制拆除。至今原告未见到相关强制执行决定书及催告书等执法文书，被告也未听取原告的陈述及申辩。现房屋已被强拆，原告及家人的合法权益受到严重侵害。现请求依法确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼费由被告承担。原告王保林向本院提交的证据：1、原告身份证。证明原告主体适格。2、濮阳市国土资源局作出的补偿安置方案公告([2012]22号)。3、濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处作出的《关于胜利办尧当城中村改造村民安置房（尧当新村）项目可行性研究报告的请示》(华龙胜政[2013]42号)。4、华龙区委门户网站唯一重点新闻报道截图。以上证据证明被告拆除原告房屋的事实，被告主体适格。5、强拆视频。证明被告行政机关委托拆除公司进行强拆，证明本案被告主体适格。6、河南省高级人民法院《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见》第一条第二款。证明被告适格。被告胜利路办事处辩称，一、本案被告不是独立的行政机关，不具备诉讼主体资格，原告起诉胜利路办事处没有法律依据。二、整个拆迁行为，华龙区胜利路办事处均没有参与，被告不是拆迁行为的组织、实施人，对原告房屋及附属物的拆除，是尧当村委会依据自治的方法，由集体决定，自行维权的结果，原告起诉被告无道理。三、尧当村民委员会改造拆迁，是按照城中村改造政策实施的城镇建设的一种方式，其改造安置拆迁是一系列环节共同构成的。对于原告已经被依法征收补偿过的房屋予以拆除，是因为原属于原告建造的被拆除房屋及树木等，严重阻碍了村委会的安置区建设，严重影响了道路的修建及通行。因此，尧当村改造拆迁，是尧当村委会基于集体利益的考虑，在征得村民会议讨论决定后，自行委托拆迁公司进行的拆迁，是村集体自行维权的结果，应驳回原告的起诉。被告胜利路办事处提交的证据有：第一组证据河南省人民政府豫政土委【2010】333号文、河南省人民政府豫政土【2011】546号文、濮阳市人民政府豫政【2010】36号文、濮阳市人民政府征收土地公告、濮阳市国土资源局征地补偿安置方案、定位放样测量成果表。证明包括原告使用的村集体土地已经省政府批准予以征收，濮阳市人民政府依法予以公告并按照规定标准补偿。第二组证据：城中村改造与开发合同一份、尧当村城中村改造实施方案一份、原告地上附属物补偿登记表一份、宅基补偿数额记录一张、原始凭证粘贴单一张、记账凭证一张、转账支票一张。证明原告所在的城中村是濮阳市自主开发改造的试点村，系由原告所在的村委会自行委托开发公司开发建设，由村委会自行补偿；原告的房屋及附属物均依法定价并补偿。第三组证据：尧当村村民代表会议记录一份、支部会议记录一份、村两委会议记录一份、村委会与拆迁公司签订的拆迁合同及委托书各一份、拆迁告知书一份及告知张贴的照片三张、物品清单表一份。证明拆迁主体系尧当村委会，且拆迁已经通知原告，原告的物品已经自行拿走。被告自然规划局辩称，案涉土地系濮阳市尧当村城中村改造项目，该区域土地已经河南省人民政府关于濮阳市2009年度第三批城市建设用地的批复(豫政土（2010）333号)，及河南省人民政府关于濮阳市2010年度第八批城市建设用地的批复(豫政土（2011）546号)征为国有。河南省人民政府批复后，自然规划局（原濮阳市国土资源局）根据河南省政府批准的《征收土地方案》、濮政文（2010）94号、（2012）158号等文件意见，会同有关部门拟定并在征地区域发布了《征地补偿安置方案公告》“（2012）22号”。征地补偿安置方案已向被征地村委会及被征地户送达并公告，并送达和公告了听证告知书，告知被征地村民有要求举行听证的权利，被征地村民明确放弃听证的权利。因征收的案涉土地系尧当村城中村改造项目，土地补偿费、安置补偿费、青苗费、附着物补偿费按照濮政文（2012）158号文批准的《尧当村城中村改造实施方案》执行，被告实施的征地补偿安置行为合法有效。被告没有对原告的房屋实施强制拆除行为，原告诉称被告于2020年4月10日拆除涉案房屋不属实。综上，被告没有对原告的房屋实施过强制拆除行为，原告诉请确认被告强拆行为违法无事实根据和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。被告自然规划局提交的证据有：证据一、河南省人民政府《关于濮阳市2009年度第三批城市建设用地的批复》(豫政土[2010]333号）一份；证据二、河南省人民政府《关于濮阳市2010年度第八批城市建设用地的批复》（豫政土[2011]546号）一份；证据三、濮阳市人民政府《关于尧当村城中村改造有关问题的批复》（濮政文[2010]94号）一份；证据四、濮阳市人民政府征收土地方案公告（[2011]11号）一份；证据五、胜利路办事处尧当村城中村改造实施方案一份；证据六、濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告（[2011]22号）一份；证据七、濮阳市国土资源局[2012]22号征地补偿安置方案公告照片4张；证据八、濮阳市国土资源局听证告知书（濮国土资听告字[2012]22号）一份；证据九、听证送达回证一份以上证据证明：1、案涉土地系濮阳市尧当村城中村改造项目，2010年4月8日，经河南省人民政府“豫政土（2010）333号”关于濮阳市2009年度第三批城市建设用地的批复，及2011年6月21日，河南省人民政府“豫政土（2011）546号”关于濮阳市2010年度第八批城市建设用地的批复征为国有。2、河南省人民政府批复后，原濮阳市国土资源局根据河南省政府批准的《征收土地方案》、濮政文（2010）94号、（2012）158号等文件意见，会同有关部门拟定并在征地区域发布了《征地补偿安置方案公告》。征地补偿安置方案已向被征地村委会及被征地户送达并公告，并送达和公告了听证告知书，告知被征地村民有要求举行听证的权利。3、案涉土地系尧当村城中村改造项目，土地补偿费、安置补偿费、青苗费、附着物补偿费按照批准的《尧当村城中村改造实施方案》[濮政文（2012）158号]文件执行，地，地上建筑物着物的拆除及相应的补偿均由尧当村实施。被告实施的征地补偿安置行为合法有效。被告胜利路办事处对原告提交证据的质证意见如下：证据1、2均无异议，证据3真实性无异议，但该文件是胜利路办事处向区发改委提交的《关于尧当村委会城中村改造的可行性报告项目》，并非是对查处行为的任何指示和安排，与本案原告诉请的拆除行为无关；不知晓证据4的来源，没有预览过网页无从核实，即便是相关网站有新闻报道，其新闻报道也没人核实，也是尧当村两委在征求广大群众意见后进行的拆除，根据行政诉讼法的规定，办事处是不具有独立资格的被诉主体。证据5视频不显示被告对其房屋进行拆除，也不显示对房屋拆除的时间，具体行为的作出和诉讼期间密切相关，原告无法证明在合法期间内，对行政行为提出诉请。被告自然规划局对原告证据的质证意见同胜利路办事处的意见；关于证据2安置补偿方案是涉案土地被依法征收为国有后，濮阳市人民政府发布征收公告，自然规划局依照土地管理法第25条规定发布了征收补偿安置公告，因该案所涉土地是尧当村委改造项目，该案的补偿依照人民政府(2012)158号文件执行，涉案房屋的拆除。被告自然规划局未参与实施，证据4截图能明确显示被告不是拆除涉案房屋的实施单位，被告未参与房屋拆除，原告起诉被告无事实依据，证据5强拆视频均不显示被告曾参与和实施拆除行为，被告不应对拆除行为承担责任。原告对被告胜利路办事处提交证据的质证意见如下：证据1三性无异议，证明目的不予认可，被告提供的证据证明该土地是由政府依法履行，进行征收，该土地是由市县级人民政府发布的公告以及相应的补偿，村委会无权对该土地实施征收。证据2三性及证明目的均不认可，被告提供的城中村改造与开发合同、尧当村城中村改造实施方案均证明是由被告国土资源局进行的补偿，并不是由村委会自主补偿，原告从未在地上附属物补偿登记表上签名，宅基补偿数额记录、转账支票均不认可，原告并未收到。证据3三性及证明目的均不认可，尧当村村民代表会议记录只能证明村委会在《中华人民共和国村民委员会组织法》决定关于村民利益的事项，不得与宪法相抵触，不得侵犯公民的合法权益，本案中被告提供的证据系村委会委托拆迁公司进行拆除，是村委会向胜利路办事处请示过后实施的行为，法律未规定村委会有强拆的权利，村民委员会仅系行政机关的行政助手和辅助者，所以办事处应为本案的适格被告。证据2中1、被告的证据达不到证明目的，没有对原告进行任何补偿。2、证据2中原告地上附属物补偿登记表、宅基补偿数额记录、原始凭证粘贴单、记账凭证一张、转账支票一张均是被告单方制作，原告并没有签字，不能证明依法补偿，也不能证眀其合法性，证据3尧当村村民代表会议记录一份、支部会议记录一份、村两委会议记录一份，该3份记录代理人与原告沟通，该会议内容并不是对原告房屋拆迁的，被告也没有提供相应的证据辅证证明，而且村委会不能自主决定对房屋拆迁，村委会与拆迁公司签订的拆迁合同是两个民事主体，没有任何强制力，不能约束原告。三组证据不能证眀对原告进行了补偿、拆除。原告对被告自然规划局提交证据的质证意见如下：证明目的1、2均没有异议，但证据1、2、3、4、6、7、8可以证明原告所在地已经被河南省政府批复征收，批复文件后只能由市县级人民政府组织拆迁，村委会没有强拆资格，对证据5不予认可。尧当村没有城中村改造的主体资格，该证据仅证明征收的相关手续，不能证明其对原告进行了依法补偿。从证据5可以看出被告胜利路办事处为适格被告。被告胜利路办事处对自然规划局提交证据的质证意见：均无异议，但从证据5可以看出，该实施方案明确确定是尧当村为城中村改造的试点村，是在该村无力自行改造的前提下经居民代表大会和党员代表大会讨论，引进开发单位共同对尧当城中村的改造，是在按照4+2工作法征求群众意见的基础上开发建设，按照实施方案的规定，尧当村应当按要求拆迁完毕，并对相关补偿项目的费用由村委会自行补偿，而且改造实施方案也是村民代表表决同意，按照村民组织法规定，村民会议系农村集体组织的最高机构，可以代表全体村民行使集体经济组织的权利，在经其同意后认可的情况下，该实施方案对全体村民具有约束力，通过该方案确定了对村民应拆迁的义务。城中村改造均来源与被征收土地上开发区域的土地出让金，也就是说用尧当居委会自己的土地收益，实现自己的安置补偿。具体实施已通过拆迁合同进行明确界定，从拆除行为的实施人，及实施依据可以证明本案并非原告所称的要求确认行政行为违法，而是尧当居民委员会与原告之间是否构成侵权，原告按行政诉讼起诉错误。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告对被告胜利路办事处提交的证据1三性无异议，证明目的及关联性有异议，对证据一的真实性本院予以采信，对证明目的不予采信。原告对证据2三性及证明目的均不认可，原告声称从未在该登记表上签名，宅基补偿数额记录、转账支票均不认可，原告并未收到，经庭审调查显示：原告的确收到了被告的汇款，但该汇款是被告在明知没有作出书面决定的情况下，直接转账，完全不符合法律规定，对证据二本院不予采纳。原告对证据3的三性及证明目的均不认可，原告称该内容并不是原告房屋拆迁的相关内容，被告也没有提供相应的证据辅证。针对证据三本院不予采纳。原告对被告自然规划局提交证据的真实性均无异议，但对证据五的证明目的有异议，原告诉称该证据仅证明征收的相关手续，不能证明其对原告进行了依法补偿。对被告自然规划局证据的真实性本院予以采信，对证据五的证明目的不予采信。被告胜利路办事处对原告提交的证据1,2均无异议，对证据3的真实性无异议，但是该证据与本案的关联性不予认可。对证据1、2、3的真实性本案予以采纳。对证据4，被告提出其真实性无法核实，原告也没有证据辅证该证据的真实性，故对证据4本院不予采纳。证据5视频不显示被告对其拆除、也不显示拆除时间，因具体行为的作出和诉讼期间密切相关，故对证据5本院不予采纳。被告自然规划局对原告证据的质证意见同胜利路办事处的意见。经审理查明：原告王保林为濮阳市华龙区胜利路办事处尧当村居民，在本村拥有合法房屋。案涉土地系濮阳市尧当村城中村改造项目，该区域土地已经河南省人民政府《关于濮阳市2009年度第三批城市建设用地的批复》(豫政土（2010）333号)，河南省人民政府《关于濮阳市2010年度第八批城市建设用地的批复》(豫政土（2011）546号)征收为国有。2010年5月5日，濮阳市人民政府作出《关于尧当村城中村改造有关问题的批复》（濮政文[2010]94号）。2012年6月26日，濮阳市自然资源和规划局(原濮阳市国土资源局)发布了《征地补偿安置方案公告》，涉案土地被纳入尧当村城中村改造项目范围。由于原告的赔偿诉求远远高于政府的补偿标准，原告地上附属物始终没有拆除。2020年4月3日，尧当村村委会向原告王保林发送了搬迁通知书，《搬迁通知书》显示，拆除原告房屋是为了推进尧当村城中改造工程，要求王保林接到通知三日内到大队领取附着物补偿款，并自行对建筑物及地上附着物清理拆除，逾期不拆除的，将依法依规强制拆除，由此造成的损失，由王保林负担。在未签订安置补偿协议的情况下，2020年4月10日，原告的涉案房屋被强制拆除，形成纠纷。2020年4月10日，华龙区网站新闻报道《[胜利办]冒雨出击！尧当村实施依法拆除，推进安置区建设》显示，村两委报请办事处同意召开专题会议决定对涉案房屋进行拆除。本院认为：一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告，故胜利路办事处具有行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，但并非拆迁的具体实施主体。被告提供的征收公告及补偿安置方案公告仅能证明濮阳市人民政府是征收主体，并不能证明其为拆迁主体。诉讼中，二被告称，实施本案强制拆除房屋行为的是尧当村居委会，濮阳安邦拆迁公司受尧当村居委会委托，具体实施了强制清除地上附着物的行为。尧当村居民委员会系村民自治组织，依法不具有实施行政强拆的法定职权，二被告称没有参与强制拆除，应以村委会为被告。本院认为对原告涉案房屋的拆除系城中村改造拆迁的需要，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式都有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。诉讼中被告胜利路办事处也承认虽然强制拆除行为系村委会委托拆迁公司进行拆除，但村委会是向胜利路办事处请示后召开专题会议，才实施拆除行为的。被告提供的证据《尧当村城中村改造实施方案》中组织机构载明：办事处成立了“尧当村城中村改造指挥部”，也能说明由街道办事处领导实施相关拆迁工作。因此，结合相关法律规定和全部在案证据等情况综合判断，被诉强制拆除行为虽然形式上表现为村民委员会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《搬迁通知书》显示，拆除原告房屋是为了推进尧当村城中改造工程，新闻报道《[胜利办]冒雨出击！尧当村实施依法拆除，推进安置区建设》显示，村两委报请办事处同意召开专题会议决定对涉案房屋进行拆除。因此，拆除原告房屋不是单纯的村民自治行为，而是为推进市政项目、在被告胜利路办事处批示、授意、协助的情况下实施的拆迁行为。故胜利路办事处应为适格被告。由于胜利路办事处可以独立承担责任，且原告没有充分证据表明自然规划局实施了强拆行为，原告将自然规划局列为被告的主张，本院不予支持。被告胜利路办事处拆除原告房屋的行为是否合法的问题。(1)原告的涉案房屋是村里分配宅基地后予以建造，已经建成30余年，原告对涉案房屋享有合法权益。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。被告胜利路办事处不具有强制拆除原告房屋的主体资格，实体违法。(2)被告胜利路办事处针对涉案房屋，在未告知原告有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除原告的房屋，违反法定程序。综上，本案强制拆除原告房屋的行为发生在尧当村城中村改造及土地征收过程中，征收拆迁与征收补偿事宜，均属于公权利职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，不宜假村民自治形式进行。相关法律、法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式都有具体明确的规定，但并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。本案中，胜利路办事处未能提供原告同意拆除其房屋的相关证据，应认定被告胜利路办事处对原告房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。此外，胜利路办事处亦未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的拆除行为违法，故原告要求确认被告胜利路办事处拆除其房屋行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处2020年4月10日强制拆除原告王保林房屋的行政行为违法。二、驳回原告王保林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审判长  武熙春审判员  张 艳审判员  石永明二〇二〇年十月十五日书记员  张冰冰