湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终85号上诉人（原审原告）石福凤，女，1966年12月18日出生，苗族，住凤凰县。被上诉人（原审被告）凤凰县公安局，住所地湖南省凤凰县沱江镇凤大二级路北侧大坳村。法定代表人杨云，该局局长。委托代理人邱水清，湖南延群律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘西土家族苗族自治州公安局，住所地湖南省吉首市湘西经济开发区丰达路。法定代表人王学武，该局局长。委托代理人张微，女，1987年12月13日出生，土家族，住吉首市。上诉人石福凤因与被上诉人凤凰县公安局和湘西土家族苗族自治州公安局（以下简称州公安局）行政处罚及行政复议一案，不服吉首市人民法院作出的（2020）湘3101行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，2013年间，因不符合农村一户一宅要求，石福凤在凤凰县趴坡脑（小地名跨龙湾）的一块旱地上建房申请未通过。2014年8月石福凤在未办理手续的情况下在该地块修建房屋至两层半，后该房屋被认定为违章建筑，责令其停止违法建设行为。石福凤因对上述处理结果不服，并经沱江镇人民政府、凤凰县人民政府、湘西州人民政府处理后仍然不服，于2017年1月27日乘坐飞机前往北京，于2017年1月28、29日、30日携带上访材料在北京市中南海周边、天安门周边、国家信访局等地进行非法上访，被北京市公安机关查获并训诫。2017年3月13日，石福凤再次携带上访材料前往北京上访时，被北京公安机关查获后，被接访工作人员劝返凤凰县。2017年3月14日，凤凰县公安局对石福凤作出凤公（沱）决字［2017］第0170号《公安行政处罚决定书》，决定对石福凤行政拘留五日。2018年5月14日，凤凰县人民法院作出（2018）湘3123刑初48号刑事判决，认定石福凤以非法占有为目的，以持续进京上访为要挟，先后两次向凤凰县沱江镇人民政府索要补偿，迫使凤凰县沱江镇人民政府支付其现金11000元（其中6000元未遂），数额较大，其行为构成敲诈勒索罪，判处有期徒刑八个月，并处罚金人民币3000元；对石福凤尚未追回的赃款5000元依法追回，发还给被害人。2019年9月4日，石福凤在国庆特别防护期乘坐火车到北京非法上访。9月27日被劝返回凤凰，凤凰县公安局沱江派出所向其送达了《训诫书》，载明“在国庆特别防护期期间（9月1日-10月7日），绝不允许赴省进京上访，如有购票，不听劝阻，公安机关将依法严惩，将顶格予以治安拘留”，石福凤在该训诫书上签字捺印。石福凤还签署了《承诺书》，承诺在2019年国庆特别防护期内不越级赴省进京上访，如有违反自愿接受公安机关的处罚。2019年10月4日，石福凤携带信访材料再次购买吉首至慈利的火车票准备前往北京越级上访被查获。2019年10月5日，凤凰县公安局作出《处罚决定书》，决定对石福凤行政拘留十五日。石福凤对行政拘留决定不服，于2019年11月7日向州公安局申请行政复议，州公安局于2020年1月3日作出《复议决定书》认为：石福凤因房屋修建问题多次上访，此次在国庆特别防护期间购买火车票后，又电话向镇干部告知要去北京，且在包里携带上访材料，能够印证其去北京反映问题的意图。综上所述，凤凰县公安局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持凤凰县公安局于2019年10月5日作出的凤公（沱）决字［2019］第0736号《处罚决定书》。石福凤因对《处罚决定书》《复议决定书》不服，诉至法院。原判认为，一、凤凰县公安局作出的《处罚决定书》是否应当被撤销。1．案涉《处罚决定书》认定事实清楚。石福凤因对其未取得建房许可擅自修建的房屋被认定为违章建筑，责令其停止违法建设行为的处理结果不服，多次越级前往北京上访，因此受到两次行政处罚，并因以非法占有为目的，以持续进京上访为要挟，敲诈勒索沱江镇人民政府，被凤凰县人民法院判处刑事处罚。2019年9月4日，石福凤在国庆特别防护期内（9月1日至10月7日）再次前往北京越级信访，9月27日被劝返回凤凰后，10月4日再次携带信访材料购买吉首至慈利的火车票准备前往北京被查获。石福凤辩称其10月4日购买火车票是为了去看女儿，但在接受凤凰县公安局询问时拒不配合，并未提及是为了探望女儿，且当时背包内携带了“村民建房政府百般刁难我要督查”的材料，故对石福凤的辩称不予采信。2．案涉《处罚决定书》程序合法。2019年9月27日，石福凤被劝返回凤凰后，接受凤凰县公安局的询问，凤凰县公安局向其送达《训诫书》，告知其在国庆特别防护期进京上访的后果，石福凤签字捺印，并签署《承诺书》。2019年10月4日，石福凤再次购买火车票准备前往北京越级上访被查获后，凤凰县公安局向其出具了《传唤证》《被传唤人家属通知书》，进行了询问，履行了行政处罚审批程序，作出《处罚决定书》后依法送达了相关文书，石福凤拒绝签字不影响送达效果。3．案涉《处罚决定书》适用法律正确。石福凤因不服行政机关行为，多次越级上访，屡教不改，在2019年国庆特别防护期间前往北京上访被劝返后，仍携带上访材料准备再次前往北京上访，其行为造成的社会影响较大，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定的“其他寻衅滋事行为”，故凤凰县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定作出《处罚决定书》并无不当。因此，凤凰县公安局作出《处罚决定书》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序正当，不应当撤销。二、州公安局根据原告复议申请，作出案涉《复议决定书》，维持了案涉《处罚决定书》，但在诉讼中州公安局没有提交关于复议程序合法性的证据，其行为不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定的要求，虽对原告权利不产生实际影响，但应确认违法，不撤销。故，原告请求撤销《处罚决定书》《复议决定书》，并确认上述两行政行为的执法过错的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决：一、确认被告湘西土家族苗族自治州公安局于2020年1月3日作出的州公复决字[2020]0001号《行政复议决定书》违法；二、驳回石福凤其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告湘西土家族苗族自治州公安局承担。上诉人石福凤不服一审判决上诉称，一、一审判决认定基本事实错误。1、上诉人的上访行为合法。国家设立的《宪法》、《信访条例》等基本制度，允许公民反映问题，提出诉求及走访、申诉、控告的权力。因此，上诉人的上访行为合法、正当。2、上诉人购票去慈利县走亲合法正当。有所购买的吉首一慈利的火车票、结婚证复印件、诊断证明书证实。3、本次慈利县没去，省、北京也没去成，上诉人本次的行为不违法。二、一审适用法律错误。本案依法不构成违反治安管理处罚法事实，依法不属于《治安管理处罚法》调整；一审法院认定本案被告州公安局在一审程序中没有提交关于复议程序合法性的证据，适用最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第九条规定，属于适用法律错误。三、程序不合法。本案一审程序被诉行政机关主要负责人没有依法出庭,应诉不合法。恳请二审法院依法审查，确保公正。请求：一、撤销吉首市人民法院(2020)湘3101行初17号行政判决书。二、撤销湘西州公安局(2020)0001号行政复议决定书。三、撤销凤凰县公安局凤公（沱）决字(2019)第0736号行政处罚决定书。四、确认上述行政行为执法过错责任。被上诉人凤凰县公安局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，驳回石福凤要求撤销对其作出的《处罚决定书》的诉讼请求完全正确。石福凤因对违章修建房屋责令其停止违法建设行为处理结果不服，多次越级前往北京上访，受到两次行政处罚。同时还以持续进京上访为要挟，敲诈勒索沱江镇人民政府，被凤凰县法院判处刑事处罚。2019年9月4日，上诉人石福凤在国庆特别防护期内再次前往北京越级上访，被劝返回凤凰后，我局对其进行询问教育，并送达《训诫书》，石福凤签字捺手印，又签订《承诺书》，表示不再违法进京越级上访。但是，石福凤不遵守诺言，不听劝告，仍然设法辗转进京上访，其违法行为十分明显。二、我局对石福凤作出的《公安行政处罚决定书》程序合法。2019年10月4日，石福凤在我局送达传唤证时拒不签字同时拒收，且拒绝提供其亲属的联系方式，致使《传唤证》、《被传唤人家属通知书》和《行政拘留家属通知书》无法正常送达。我局依照《公安机关办理行政案件程序规定》采用的送达方式是合法的。一审程序中，我局指派局级副职领导和代理人出庭，举证质证，积极参与诉讼，没有任何违反程序的行为。所以，上诉人在上诉状中认为程序违法没有事实依据。上诉人在上诉状中认为我局适用《治安管理处罚法》第二十六条第4项“其他寻衅滋事行为”属于适用法律错误，这一上诉理由不能成立。这是法律授予执法机关的特别条款，我局有权根据案件事实的社会危害程度以及新出现的危害社会治安的行为适用该条规定对违法者予以相应行政处罚。请二审法院驳回上诉人石福凤的上诉，维持原判。被上诉人州公安局答辩称，一、一审法院作出的确认我局行政复议行为违法系错判，请求二审法院予以改判。凤凰县公安局于对石福凤作出行政处罚决定，我局于2019年11月4日收到石福凤的行政复议申请，于5日内进行审查，发现申请事项符合行政复议法相关规定，申请资料完备，于2019年11月8日正式受理。该行政复议案件经两位法制民警审核，并经法制支队合议后，在法定的办理期限60日内，于2020年1月3日作出维持的行政复议决定，于2020年1月8日以挂号信的方式进行邮寄送达。综上，我局办理的石福凤行政复议案件，程序合法，不存在程序不规范的情形。二、出庭应诉程序合法。我局按照一审法院要求，上交了行政机关主要负责人不能出庭应诉的说明，并经审核认可，故我局出庭应诉人员身份合法，出庭应诉程序合法。综上，我局认为一审法院认定行政复议行为违法是没有法律依据的，属错误判决，请求二审法院予以改判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。二审中被上诉人州公安局提交了行政复议通知书和送达回证，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供证据或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被上诉人在一审举证期内未提交该证据，且没有逾期提供证据的正当理由，故在二审中提交不能作为新证据。本案争议焦点是：一、被上诉人凤凰县公安局作出的行政处罚是否合法。二、被上诉人州公安局作出的行政复议决定是否应撤销。三、一审程序是否违法。关于行政处罚的合法性问题，应从三个方面进行审查，一是事实是否清楚，证据是否充分；二是适用法律、法规是否正确；三是程序是否合法。关于事实和证据。经查，石福凤因多次越级前往北京上访，而受到两次行政处罚，并因以非法占有为目的，以持续进京上访为要挟，敲诈勒索沱江镇人民政府，被凤凰县人民法院判处刑事处罚。2019年9月4日石福凤在国庆特别防护期乘坐火车到北京非法上访。9月27日被劝返回凤凰县。凤凰县公安局沱江派出所向其送达了《训诫书》告知其不得在国庆特别防护期间赴省进京上访，如有购票，不听劝阻，公安机关将顶格予以治安拘留。石福凤还签署了《承诺书》，承诺在2019年国庆特别防护期内不越级赴省进京上访，如有违反自愿接受公安机关的处罚。而10月4日石福凤电话告知凤凰县沱江镇政府干部吴波要去北京，并携带信访材料再次购买吉首至慈利的火车票准备前往北京越级上访被拦截。被上诉人凤凰县公安局基于前述事实对上诉人作出拘留十五日的行政处罚，认定事实清楚，证据充分。关于适用法律。石福凤因不服行政机关行为，多次越级上访，屡教不改，在2019年国庆特别防护期间前往北京上访被劝返后，仍携带上访材料准备再次前往北京上访，其行为严重扰乱了正常的信访秩序，情节较重，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定的“其他寻衅滋事行为”，故凤凰县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定作出《处罚决定书》并无不当。关于处罚程序。本案中，被上诉人受理案件后，履行了必要的传唤和权利义务告知、调查取证、处罚告知、作出处罚决定，上诉人石福凤拒绝签字不影响送达效力，所作出的行政处罚行为程序合法。关于行政复议决定书。州公安局根据石福凤复议申请，作出维持行政处罚的复议决定，但在一审诉讼中州公安局没有提交关于复议程序合法性的证据，二审中提交不能视为新证据，应确认复议决定程序违法。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款规定，原行政行为合法，复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。故一审确认复议决定违法，并驳回上诉人针对原行政处罚行为的诉讼请求，并无不当。关于一审程序。上诉人认为一审行政机关负责人未出庭应诉，程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款，行政机关负责人不能出庭，应当委托行政机关的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案一审两被上诉人的行政机关负责人因事不能出庭，均委托了本单位的工作人员出庭，程序合法。但本案另需指出的是，一审引用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定，因该司法解释已于2018年废止，属适用法律不当，本院予以指正。综上，被上诉人凤凰县公安局作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。行政复议决定虽程序违法但不予撤销。上诉人请求撤销两被诉行政行为，缺乏事实和法律依据，一审判决虽引用法律有瑕疵,但处理结果并无不当，依法应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石福凤负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年十月十三日书记员  谢晨曦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……