济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终175号 上诉人（原审原告）秦玉金，男，1991年9月21日出生，汉族，住济南市历城区。 委托诉讼代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵金存，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托诉讼代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 秦玉金因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政处理一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，历城区政府成立了济南市历城区雪山片区建设指挥部，该指挥部于2010年6月29日发布《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》（济历城雪指[2010]1号），对雪山片区的冻结事项进行了公告，载明在雪山片区项目规划范围内涉及到历城区唐冶街道安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁等原因需迁入和恢复户口的以外，其他人员从本通告公布之日起停止办理入户、分户手续。 2012年9月15日，该指挥部发布了《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，该办法第七条规定:“按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人为本村村集体经济组织成员，在本村有合法集体建设用地使用证，现户口在本村且长期生活居住的人员；……”第九条规定:“按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：……(三)对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无集体建设用地使用证及合法住宅的；……” 同日，该指挥部又发布了《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》，载明对选房户口截止日（2012年9月15日）后四村涉及依法婚嫁等原因需迁入和恢复户口的新增人口在正式回迁前将予以二次选房，具体时间另行通知。 2017年8月15日，该指挥部发布《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》，内容包括：“一、关于女婿迁入户口选房的1.一期选房户主有一子一女，女婿迁入户口选房的，不予安置、不能购买；……” 该指挥部于2017年8月28日发布《关于雪山片区四村整合项目安家、章灵一村、章灵二村、章灵三村二期选房截止日的通告》，上述四村的二期选房截止日期确定为2017年8月31日24时。 秦玉金于2018年7月24日向历城区政府提出安置房屋的申请，历城区政府于2018年8月21日作出了《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的回复》（以下简称2018《回复》），认为秦玉金不予安置不能购买，秦玉金不服，向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府作出济政复决字（2018）299号《行政复议决定书》，认为:历城区政府作出上述回复的依据是《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）、2018《情况说明》，其中《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）已被有权机关确认自2016年1月1日起无效，2018《情况说明》已被济南市人民政府之前作出的济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》撤销，济南市人民政府以适用依据错误为由，撤销2018《回复》，责令历城区政府重新做出答复。 历城区政府于2019年6月25日再次作出答复，仍决定对秦玉金不予安置，秦玉金不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。该院认为该答复未查明秦玉金于何时以何种方式落户，一方面未明确适用何规定中的哪个（些）条款，属于适用法律（政策）依据不明确，另一方面《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》与之前公布的《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》、《雪山片区四村整合拆迁安置办法》中关于因结婚而迁入户口的人员是否属于安置对象的规定是不一致的，在此情况下，历城区政府未作任何解释直接作出该答复，属于法律（政策）依据不足。故，济南市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）鲁01行初684号行政判决，判决历城区政府单独重新答复。 历城区政府于2019年12月31日重新对秦玉金作出《关于对秦玉金提交的答复》，主要内容为：《冻结通告》及《关于重申雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》中主要是停止办理落户及禁止新增地上物的规定，没有关于新增人口安置条件的规定，目的是冻结问题而非安置问题，关于衍生人口的安置政策，应以《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》作为执行的依据。答复具体内容如下：一期户主为黄宝祥，黄宝祥有儿子黄玉明、女儿黄玉玲，你与黄玉玲于2013年10月31日登记结婚，婚后育有两子秦铭熙、秦淼暄，户口于2014年1月10日由山东禹城市禹城镇秦老村迁入济南市历城区唐冶街道章灵丘一村**，黄宝祥属于有儿户，其余家庭成员均已安置，根据《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》第一条第一款之规定，你不符合片区安置政策，不予安置、不能购买。 另查明，济南市历城区雪山片区建设指挥部于2018年1月19日作出的2018《情况说明》，载明：“其是根据《济南市统一征用土地暂行办法》，先后三次发布冻结通告；关于女婿迁入户口户口选房问题是根据山东省农业厅《关于的函》（鲁农函字[2006]**）关规定，对以下情况落户的女婿不予安置：1.一期选房户主有一子一女，女婿迁入户口选户口选房的，置、不能购买；2.一期选房双女户（多女户），一期已经安置1个女婿的，另有女婿迁入落户选房的，不予安置、不能购买……”济南市人民政府对上述情况说明已于2019年5月7日作出济政复决字（2018）385号《行政复议决定书》，认为：《济南市统一征用土地暂行办法》于2010年9月1日废止，《关于的函》（鲁农函字[2006]23号）自2016年1月1日起无效，因此以适用依据错误为由，撤销2018《情况说明》。 原审法院认为，济南市历城区雪山片区建设指挥部发布了案涉雪山片区四村拆迁安置的相关文件，该指挥部系由历城区政府组建，但不能对外独立承担法律责任，其行使职权产生相应的法律后果应由历城区政府承担，因此历城区政府对秦玉金的安置申请具有答复职责。济南市中级人民法院判令历城区政府重新作出答复后，历城区政府亦在法定期限内对秦玉金进行了答复，程序合法。 关于答复内容是否合法，本案的审理重点主要为：关于秦玉金是否能够获得安置补偿。本案中，秦玉金作为案涉村集体经济组织成员的配偶落户该村，在认定秦玉金是否获得安置补偿待遇，应从以下几个方面综合考量：一是秦玉金的户籍在户籍在安置补偿方案确定时是否仍然在集体经济组织；置补偿方案确定时，秦玉金是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是秦玉金是否仍然以集体经济组织的土地为基本生活保障；四是秦玉金所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是秦玉金在集体经济组织所应履行的村民义务；六是秦玉金是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。行政机关在处理安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或户籍情户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。历城区政府需全面调查落实以上因素后，才能对秦玉金作出是否安置补偿的答复，使秦玉金基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。本案中，历城区政府仅以秦玉金为“一儿一女户”女婿的身份否定了秦玉金获得补偿安置的资格，属于作出行政行为的主要依据不足，对秦玉金要求历城区政府撤销《关于对秦玉金提交的答复》的诉讼请求，理应予以支持。 综上，历城区政府作出案涉答复的主要依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决1.撤销历城区政府于2019年12月31日作出《关于对秦玉金提交的答复》；2.责令历城区政府依法于六十日内对秦玉金重新作出答复。 秦玉金对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销济南铁路运输法院作出的（2020）鲁7101行初53号行政判决。事实与理由：1.原审判决认定事实不清，秦玉金明显属于村集体经济组织成员，属于补偿安置范围，应获得安置补偿；2.原审法院对审理重点没有做出事实认定，避重就轻，回避审理重点的认定，审而未定。且改变原审诉讼请求，徒增诉累，增加秦玉金的诉讼负担，未解决实际问题；3.原审法院以没有关联性为由，对秦玉金在原审中提交的土地补偿款分配发放表不予采信，该证据可以证明秦玉金的集体经济组织成员身份已经获得村集体的认可，与本案有关联性；4.秦玉金与其岳父是在一个户口本，其内兄黄玉明是单独一个户口本，房产证、拆迁协议属于各自分开的两户，秦玉金与其内兄不能混为一谈。在第一次分房时，有子有女的女婿或有多女的女婿都已补偿安置，对秦玉金也应补偿安置。 历城区政府未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，原审法院以没有关联性为由，对秦玉金提交的土地补偿款分配发放表未予采信，经本院审查，秦玉金提交的该证据可以证明其在案涉片区征收过程中获得了土地补偿款，与本案有关联，本院对其证据效力予以认定。但因该证据对原审法院查明的案件事实没有影响，本院同意原审法院查明的案件事实。 二审中，秦玉金提交证据1章灵一村表格一份；证据2章一村农村集体组织成员认定汇总（户主姓名赵中才）复印件一份；证据3通知复印件一份、“雪山片区四村整合”安家衍生人口选房登记汇总复印件一份。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”之规定，秦玉金在一审程序结束之前即可以获得上述证据，但未在一审中提交，且未向本院说明理由，故对于上述证据，本院不予接纳。 本院认为，秦玉金诉请撤销历城区政府作出的《关于对秦玉金提交的答复》并判令历城区政府履行安置补偿职责，案件审理的核心问题是判断秦玉金是否符合安置条件。判断当事人是否符合安置条件，不应单纯以户籍或户籍或婚姻情况为依据，合考量且调查清楚当事人在其他农村集体经济组织及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房等原则问题，以及是否在农村集体经济组织实际生产生活、户籍以户籍以及是否履行村民义务等基本情况，当事人基本居住权的保障。原审判决中列明的综合考量因素既考虑到保障秦玉金的基本居住权，又兼顾到避免出现重复获得补偿安置的情况，能够保证其受到公平公正、合法合理的对待，这符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求，并无不当。历城区政府未综合考量并调查清楚秦玉金的基本情况，仅以秦玉金为“一子一女”户的女婿为由否定其获得安置补偿的资格，作出行政行为的依据不足，原审法院判决撤销《关于对秦玉金提交的答复》，符合法律规定，应予维持。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，历城区政府作为雪山片区四村拆迁整合项目的征收主体具有补偿安置职责，历城区政府应按照原审法院确定的是否应予安置补偿的考量因素，并结合秦玉金的实际情况和现行法规、政策规定，在充分调查和裁量后，重新作出答复，故原审法院判决责令历城区政府对秦玉金重新作出答复，并未回避秦玉金的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 秦玉金上诉称其作为村集体组织成员应获得安置补偿，但本案在案证据，特别是《雪山片区四村整合拆迁安置办法》《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》规定的安置对象并非仅限于具有该农村集体经济组织成员资格，亦无充分的证据表明系因集体经济组织成员资格存在争议而导致秦玉金不予安置，故该上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 需要指出的是，本院认定秦玉金提交的土地补偿款分配发放表可以证明其在案涉片区征收过程中获得了土地补偿款，与本案有关联性，但不是当然认定了秦玉金已经具有章灵丘一村集体经济组织成员身份。是否具有集体经济组织成员身份，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限和程序，经村民会议或村民代表会议讨论决定。同时，村民会议或村民代表会议的决议不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，否则，不能作为否定当事人与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。秦玉金的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦玉金负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年十月三十日 法官助理张洁 书记员张赛