湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终180号 上诉人（原审原告）湖南天鹰建设有限公司，住所地湖南省常德市武陵区穿紫河街道办事处康桥社区皂果路**。 法定代表人张维新，董事长。 委托代理人郭彬，湖南南琴律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人（原审被告）桃源县工伤保险服务中心，住，住所地湖南省桃源县浔阳街道漳江南路**/div> 法定代表人钟元军，主任。 委托代理人罗璇，女，1970年9月25日出生，汉族，代理权限为特别授权代理。 委托代理人宋彪，湖南凌风律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人曾利，女，1974年6月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 原审第三人聂顺，男，1998年5月3日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 原审第三人聂连红，女，1996年9月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 原审第三人王兰枝，女，1946年7月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 共同委托代理人龚勋，湖南澧州律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 共同委托代理人孙圣林，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人湖南天鹰建设有限公司（以下简称天鹰公司）因与被上诉人桃源县工伤保险服务中心（以下简称桃源工保中心）及原审第三人曾利、王兰枝、聂顺、聂连红（以下简称曾利等4人）社会保障行政给付一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，天鹰公司承建案外人湖南迪文科技有限公司的迪文科技九号楼新建工程项目，于2017年10月18日开工，2019年10月28日竣工验收。天鹰公司于2017年11月15日缴纳了该项目的工伤保险费。曾利等4人的亲属聂正华系天鹰公司员工，聂正华于2018年9月22日前往迪文科技九号楼工程项目工地上班途中发生交通事故死亡。天鹰公司于2018年12月14日向社保机构提交参加工伤保险人员增减明细表，其中载明聂正华系新增上岗的农民工。桃源县工伤保险处征缴股出具了聂正华的参保信息资料，载明聂正华参保开始时间为2018年12月14日，参保身份为在职人员。后曾利向常德市人力资源和社会保障局申请工伤认定，常德市人力资源和社会保障局于2019年5月27日作出常人社工伤认字[2019]4-094号《认定工伤决定书》，认定聂正华受到的事故伤害属于工亡认定范围，予以认定为工亡。2019年12月19日，天鹰公司向桃源工保中心申请支付聂正华工亡的工伤保险待遇，桃源工保中心于2019年12月20日作出《不予支付工亡待遇通知书》，并于2019年12月23日送达天鹰公司。 另查明，聂正华系2018年4月30日进入涉案工地从事木工工作，天鹰公司2018年5月至10月期间均有向社会保险经办机构申报涉案工程项目工地务工人员增减表，其中均未申报聂正华。 原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条、《工伤保险条例》第五条规定，桃源工保中心作为桃源县行政区域内的社会保险经办机构，具有依法支付社会保险待遇的法定职责，桃源工保中心是本案适格被告。本案争议焦点为：1.聂正华是否属于合法的工伤保险参保人员？2.桃源工保中心是否应当履行向曾利等4人支付工伤保险待遇的法定职责，桃源工保中心作出的不予支付工亡待遇通知是否合法？3.常人社发[2012]30号《关于进一步做好建筑施工企业务工人员参加工伤保险工作的通知》（以下简称常人社发[2012]30号文件）、常人社发[2015]33号《关于进一步加强我市建筑施工企业参加工伤保险工作的通知》（以下简称常人社发[2015]33号文件）、桃人社通[2012]9号《关于进一步加强与规范工伤保险工作的通知》（以下简称桃人社通[2012]9号文件），是否属于可随案审查的规范性文件的范围，桃人社通[2012]9号文件第一条第一款规定内容、常人社发[2012]30号文件第二条、第四条规定内容及常人社发[2015]33号文件第二条规定内容是否合法？ 关于焦点1，根据《工伤保险条例》第二条第一款规定，中华人民共和国境内的各类企业，应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。该条例第十条进一步规定，对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。而人社部发[2014]103号《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》则规定，对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工。施工总承包单位应当在工伤项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。常人社发[2012]30号文件和常人社发[2015]33号文件进一步明确，建筑施工企业务工人员参加工伤保险实行动态实名制管理。建筑施工企业应在建设工程项目开工之日起10日内申报务工人员名册。施工人员发生变化时，应当自变化之日起30日内办理异动手续；已参加工伤保险的建设工程临时增加或调用且尚未办理参加工伤保险人员登记手续的，应自事故发生后10日内办理人员登记手续，超过规定期限的不予办理。本案中，天鹰公司承建迪文科技九号楼新建工程项目后，为该项目办理了工伤保险，缴纳了工伤保险费，提交了参保人员名单，其应按上述规定申报办理施工人员的参保登记及人员异动登记。但聂正华于2018年4月30日进入涉案项目工地务工后，天鹰公司于2018年5月至12月期间多次申报过参加工伤保险人员增减表，相关名册中均无聂正华，其未按规定为聂正华办理申报参保人员登记；聂正华死亡后，天鹰公司也未按上述规定及时办理补登手续，以建立合法的工伤保险关系。直至2018年12月14日，天鹰公司才将已经死亡的聂正华作为新增参保人员申报参保登记，不符合上述文件规定，聂正华不是该项目的合法参保人员。 对于焦点2，根据《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第一款规定，职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇。《工伤保险条例》第三十九条亦规定了职工因工死亡，其近亲属可以享受的工伤保险待遇项目。本案中，聂正华在上班途中发生交通事故死亡，聂正华已被常德常德市人力资源和射虎保障局认定为工亡，聂正华近亲属应当依法享受聂正华工亡的保险待遇。天鹰公司作为用人单位，自按项目缴纳工伤保险费后，多次办理了务工人员增减的参保登记手续，应当知晓建筑施工行业按动态实名制管理的制度，清楚务工人员未及时参保的后果，仍违反上述文件关于动态实名制管理的规定，未依法、及时为聂正华办理工伤保险参保登记或补登记手续，导致聂正华未及时与工伤保险部门建立合法的保险关系，桃源工保中心不应承担支付保险金的责任。根据《工伤保险条例》第六十二条第二款“应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”的规定，天鹰公司未依法办理聂正华的参保登记，聂正华未依法参加工伤保险，聂正华的工伤保险待遇应由天鹰公司支付。桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》，事实清楚、证据充分、程序合法，天鹰公司申请撤销理由不成立，不予支持。 需要指出的是，根据前述规定，超期申请办理参保人员登记手续的，应不予办理，但桃源工保中心却为已经死亡的聂正华出具了参保人员登记，违反相关规定，应予纠正。 对于焦点3，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。桃源工保中心在诉讼中将涉及的相关文件内容作为其不予支付保险待遇的依据，现天鹰公司要求对桃源工保中心提及的行政行为依据桃人社通[2012]9号文件第一条第一款内容“各用人单位必须按照《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，各用人单位必须与劳动者建立劳动合同，明确劳动关系，所有用人单位必须参加工伤保险，按时足额申报缴费基数、全员足额缴纳工伤保险费，人员变更必须于每月10日前申报，且足额缴纳工伤保险费后方可享受工伤保险待遇。”常人社发[2012]30号文件第二条内容“建筑施工企业务工人员工伤保险费以工程项目为单位缴纳，并以总承包单位和工程项目为名称办理务工人员参加工伤保险相关手续。总承包工程中的专业分包或劳务分包的务工人员工伤保险费的缴纳由总承包单位负责。”该文件第四条内容“建筑施工企业务工人员参加工伤保险实行动态实名制管理。建筑施工企业应在建设工程项目开工之日起10日内向工伤保险经办机构申报务工人员名册。施工人员发生变化时，应当自用工（或人员减少）之日起30日内向工伤保险经办机构办理人员异动手续。已参加工伤保险的建设工程临时增加或调用且尚未办理参加工伤保险人员登记手续的，因工作原因受到事故伤害（不含上、下班途中交通事故伤害）的，经社会保险行政部门认定为工伤后，可视同已参加工伤保险。建筑施工企业应自事故发生后3日内到工伤保险经办机构办理人员登记手续。”以及常人社发[2015]33号文件第二条内容“常德市人力资源和社会保障局、常德市住房和城乡建设局《关于进一步做好建筑施工企业务工人员参加工伤保险工作的通知》规定：对于已参加工伤保险的建设工程临时增加或调用且尚未办理参加工伤保险人员登记手续的，建筑施工企业应自事故发生后3日内到工伤保险经办机构办理人员登记手续。为了更好的贯彻人员动态实名制原则，现将遭受事故伤害未进行实名制管理人员的补登时间由3日改为10个工作日，建筑施工企业应自事故发生之日起10个工作日内携带证明工伤事故和劳动关系的相关资料，到工伤保险经办机构办理人员参保登记手续，超过规定期限的不予办理。”的合法性进行审查。原审法院经审查认为，《工伤保险条例》第十条第三款规定了对难以按工资总额缴纳工伤保险费的建筑施工行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。国家安全生产监督管理总局、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等单位依据法律、法规规定，制定人社部发[2014]103号文件，指出对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。人力资源社会保障部社保中心出台人社中心函[2015]38号《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》，规定建筑施工企业应依法与职工签订劳动合同，督促工程承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放等台账，并到经办机构备案，对全部施工人员施行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构。为贯彻落实前述规范性文件并结合本市实际情况，常德市人力资源和社会保障局等四个部门出台常人社发[2012]30号文件和[2015]33号文件，规定对项目施工期内全部施工作业人员实行动态实名制管理。该两文件的制定主体合法，没有超越法定职权，当事人申请审查的两文件系在《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》的规定基础上，依据国家部委、省人社及住建厅的要求制定，文件依据充分。桃源县人社局作为桃源县行政区域内的社会保险行政部门，为贯彻落实上位法规定及上级部门的文件精神，制定桃人社通[2012]9号文件，对当地施行动态实名制管理作进一步规定，制定主体合法，未超越职权。上述三文件制定后均报相关机构备案，且通过官方网站等途径向社会发布，文件的制定程序与发布程序未违反法定程序。三文件的内容与上位法不相抵触，未违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。天鹰公司主张上位法没有规定不及时办理申报手续即丧失享受工伤保险待遇，也没有对不及时补登就丧失权利进行限制性规定，《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定了用人单位应自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，建筑施工企业按项目缴纳工伤保险费后，按动态实名制管理规定申报人员的增减异动即为办理社会保险登记的具体体现，而未办理申报手续导致的后果是相应职工未合法参保，并非职工不能享受工伤保险待遇，其后果是职工的工伤保险待遇相关费用不再由工伤保险基金承担，这也符合《工伤保险条例》第六十二条第二款规定的精神。关于补登时间的规定，《中华人民共和国社会保险法》并无关于劳动者遭受事故后还可进行保险登记的规定，劳社部发[2006]44号文件提出了鼓励各地探索适合建筑业农民工特点的参保方式，人社部发[2014]103号文件则规定了各地人力资源社会保障、住房城乡建设、安全监管等部门和工会组织应结合本地实际制定具体实施方案。涉案文件系常德市对动态实名制登记管理的细化规定，且针对没有及时登记但发生事故的劳动者规定了事后补登，属于对工伤保险实名制参保、及时申报原则的适当放宽，更有利于参保企业和职工，并未减损企业和职工的合法权益。该规定属于放宽性、授益性规定，在补登时间上不应无限放宽，天鹰公司认为该10日内补登的规定增加了企业的义务没有依据，不予支持。综上，天鹰公司申请审查的文件制定主体、程序合法，内容没有违反法律、法规及规范性文件的规定，可以作为行政行为合法的依据。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回天鹰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由天鹰公司负担。 上诉人天鹰公司上诉称，一、原审认定常人社发[2015]33号文件未违法增加公民、法人义务或减损公民、法人合法权益的事实明显错误。从法律渊源和效力层级来看，常人社发[2015]33号文件新创设的内容既不合法也不合理。从实质内容上看，常人社发[2015]33号文件的具体规定明显违反上位法的规定，给相对人增设义务并减损了相对人的实体权利。从给相对人实体权利造成的影响来看，常人社发[2015]33号文件的新创设规定侵犯了公民、法人的合法权益。二、原审认定聂正华不是案涉项目的合法参保人员系事实认定错误。请求：撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人桃源工保中心答辩称，一、天鹰公司的上诉请求和理由不成立。聂正华于2018年4月30日开始在天鹰公司工作，天鹰公司多次申报参保名单均未将聂正华纳入其中，天鹰公司漠视法律没有履责。二、原审判决事实清楚、适用法律正确。原审判决对涉案规范性文件进行审查适用法律正确，说理充分。原审判决认定事实清楚、证据充分。桃源工保中心作出的《不予支付工伤待遇通知》事实清楚、证据充分、程序合法。曾利等4人工伤保险待遇的实质权利没有被侵犯或丧失，天鹰公司应依法向曾利等4人支付聂正华的工伤保险待遇。请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人曾利等4人未提交书面的陈述意见。 双方当事人一审提交并质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第一款规定，职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇。本案中，聂正华在上班途中发生交通事故死亡，已被常德市人力资源和社会保障局认定为工亡，用人单位为天鹰公司，根据上述规定，曾利等4人应享受聂正华工亡的保险待遇。本案的争议焦点为：一、桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》是否符合法律规定。二、常人社发[2019]30号文件、常人社发[2015]33号文件、桃人社通[2012]9号文件是否可以作为桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》的依据？ 一、桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》符合法律规定。 根据《工伤保险条例》第二条第一款规定，天鹰公司作为用人单位，应当依照该条例的规定为其全部职工缴纳工伤保险费。该条例第十条第三款规定，对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发[2014]103号）规定，对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册等台账，对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。常人社发[2012]30号文件和常人社发[2015]33号文件进一步明确，建筑施工企业务工人员参加工伤保险实行动态实名制管理。建筑施工企业应在建设工程项目开工之日起10日内申报务工人员名册。施工人员发生变化时，应当自变化之日起30日内办理异动手续；已参加工伤保险的建设工程临时增加或调用且尚未办理参加工伤保险人员登记手续的，应自事故发生后10日内办理人员登记手续，超过规定期限的不予办理。结合本案，天鹰公司为承建的迪文科技九号楼新建工程项目办理了工伤保险，缴纳了工伤保险费，提交了参保人员名单，但同时应按上述规定对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理，依规定按时申报办理施工人员参保登记。聂正华系2018年4月30日进入涉案工地从事木工工作，天鹰公司从2018年5月至10月期间均有向社会保险经办机构申报涉案工程项目工地务工人员增减表，均未申报聂正华。天鹰公司于2018年12月14日向社保机构提交参加工伤保险人员增减明细表，载明聂正华系新增上岗的农民工，天鹰公司将已死亡人员作为新增参保人员申报参保登记，不符合上述规定。因此，不能认定聂正华为该项目的合法参保人员，桃源工保中心不应承担支付工亡保险金的责任。天鹰公司未依照规定为聂正华申请办理参保人员登记，根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款的规定，应由天鹰公司支付聂正华的工伤保险待遇。桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》符合法律规定。 二、常人社发[2019]30号文件、常人社发[2015]33号文件、桃人社通[2012]9号文件可以作为桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》的依据。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条规定：“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。”。本案中，常人社发[2019]30号文件、常人社发[2015]33号文件系常德市人力资源和社会保障局、常德市住房和城乡建设局针对建筑施工企业务工人员参加工伤保险的情况联合制定的文件，桃人社通[2012]9号文件是桃源县人力资源和社会保障局为规范桃源地区的工伤保险工作制定的文件。根据《工伤保险条例》第十条第三款规定：“对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。”。人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发[2014]103号）第八条规定：未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任……。人力资源社会保障部社保中心出台人社中心函[2015]38号《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》，第十三条规定：建筑施工企业应依法与职工签订劳动合同，督促工程承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放等台账，并到经办机构备案，对全部施工人员施行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构。常德市人力资源和社会保障局、常德市住房和城乡建设局联合制定常人社发[2019]30号文件、常人社发[2015]33号文件，桃源县人力资源和社会保障局制定桃人社通[2012]9号文件，均是结合本地实际情况，为贯彻“动态实名制”，规定建筑施工企业未替施工人员办理参保登记的，在施工人员发生工伤后10内可以进行补登，未增加公民、法人和其他组织的义务或减损公民、法人和其他组织的合法权益，符合法律规定。因此，常人社发[2019]30号文件、常人社发[2015]33号文件、桃人社通[2012]9号文件可以作为桃源工保中心作出《不予支付工亡待遇通知》的依据。 综上所述，天鹰公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南天鹰建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  邹 敏 书 记 员  黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。