广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初672号原告：方祖博，男，1976年10月19日出生，汉族，住江苏省无锡市锡山区*****************，公民身份号码321************418。委托代理人：李佳霖、高韵，分别系北京天驰君泰（广州）律师事务所律师、实习律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：唐伟成，该局工作人员。委托代理人：肖静，广东孚道律师事务所律师。第三人：特灵空调系统（中国）有限公司中山分公司，住所地广东省中山市火炬开发区**********，统一社会信用代码914***********879R。主要负责人：李凯，总经理。委托代理人：李佳霖、高韵，分别系北京天驰君泰（广州）律师事务所律师、实习律师。原告方祖博不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）应急管理行政处罚一案，于2020年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。因特灵空调系统(中国)有限公司中山分公司（以下简称特灵空调中山分公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告方祖博及第三人特灵空调中山分公司的共同委托代理人李佳霖、高韵，被告市应急管理局的委托代理人唐伟成、肖静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急管理局于2019年11月5日作出（中一）应急罚[2019]10号行政处罚决定，认定第三人特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作，原告方祖博作为直接负责的主管人员负有管理责任，决定对原告方祖博处以罚款3000元的行政处罚。原告方祖博诉称，一、被告作出的涉案行政处罚决定属于事实认定不清。（一）被告认定陈文标与廖五连属于合伙关系不当，其二人属于雇佣关系。廖五连家属已向法院提起民事赔偿诉讼，并在该案中主张陈文标聘用廖五连实施作业，二人之间属于雇佣关系，故市应急管理局认定为合伙关系属于事实认定不清。（二）被告认定特灵空调中山分公司未对经常性高处作业时存在的安全隐患做好统一协调、管理的工作，属于事实认定不清。1、上海市华通行物流有限公司（以下简称上海华通行公司）的经营范围包含装卸服务及普通货运，且已取得道路运输经营许可证。江西吉水县奔力物流服务有限公司（以下简称江西奔力公司）的经营范围包含货物配载和货物仓储。2、上海华通行公司与江西奔力公司双方的安全责任明确，特灵空调中山分公司已完成统一协调、管理工作。特灵空调中山分公司与上海华通行公司于2017年6月1日签订的《服务协议（间接采购）》及相关附件，已明确上海华通行公司作为有资质的物流公司，应对其人员履行安全教育，且需佩戴安全防护用品，同时亦明确如捆扎雨布、装卸空调等高度不够，必须使用专用登高车或升降笼。后特灵空调中山分公司与江西奔力公司于2018年8月1日签订《服务协议（间接采购）》及相关附件，也明确江西奔力公司作为仓储服务商，使用叉车协助装卸为正常及合理的服务范围。原告认为上海华通行公司作为有资质的物流公司，装卸货物为其服务内容的主要事项，合同中已明确上海华通行公司应对其人员履行安全教育，且需佩戴安全防护用品。同时，亦明确如捆扎雨布、装卸空调等高度不够，必须使用专用登高车或升降笼。原告认为，特灵空调中山分公司将装货工作分解发包给上海华通行公司、江西奔力公司属于民事行为中意思自治原则的体现，在法律并未禁止的情况下，三民事主体完全有权利根据自己的主观判断来决定民事法律关系。同时如前所述，其中货物装车由江西奔力公司负责、捆扎雨布的作业任务明确由上海华通行公司负责，不存在责任划分不清的问题。因此，特灵空调中山分公司对经常性高处作业时存在的安全隐患已做好了统—协调、管理的工作。3、被告仅依据捆扎雨布属于装车的收尾性工作，而认为特灵空调中山分公司不应将装车任务与捆扎雨布任务分解发包，属于事实认定不清，两任务统一发包将造成更多安全隐患，特灵空调中山分公司在客观上无法实现。事实上，在货物装车过程中，为了满足不同大小、重量货物的装车需要，在装车时必须使用不同型号种类的叉车进行辅助，而一般物流运输车辆为节省运载空间，并不会在车辆中单独配备全种类型号的叉车，而是在货车抵达仓库后，由仓库统一协调自有叉车负责装载，支配叉车的人员自然应当由仓库工作人员负责，因此按照常理而言，使用叉车将货物装车的工作应当由仓库经营者负责。同时如果货物表面的雨布捆扎不良，进一步可能造成货车运输过程中货物受损、跌落、影响道路公共安全、司机在行驶中途需要停车重新捆扎雨布而缺少工具等等多种安全隐患，则捆扎雨布等工作势必应由运输人员负责，方能有效杜绝行车危险，故捆扎雨布的工作同样不应由仓库工作人员进行。由上述分析可知，货物装车、捆扎雨布两项任务统一发包给任何一个主体，均将造成更多安全隐患，客观上无法实现。市应急管理局仅因捆扎雨布属于装空调产品的收尾性工作，而认为二者不应分解发包，属于事实认定不清。二、特灵空调中山分公司的分包行为与“12•30”一般生产安全事故的发生不存在因果关系，特灵空调中山分公司不存在过失或过错行为。本案中，由于陈文标与廖五连协调不当,在廖五连爬至车顶（高度约3.2米）盖雨布时，陈文标在车下解开绑绳,导致廖五连失稳坠落地面受伤死亡。陈文标和廖五连作为完全民事行为能力人，未尽到一般合理注意义务，二人疏忽大意的过错与涉案事故的发生具有直接因果关系。江西奔力公司作为接源仓库场地经营者，且委派工作人员直接参与作业，未尽到合理限度的安全保障及风险提示义务，其过错行为亦是事故发生的直接原因。同时，霍利博、广州市沧顺物流有限公司(以下简称广州沧顺公司)、上海华通行公司明知或应知运输业务最终发包给不具备相应资质、未经过安全培训的人员但却放任其实施，是事故发生的间接原因。特灵空调中山分公司将装车业务、捆扎雨布业务分别发包的行为，与涉案事故的发生不具备因果关系，对于系列违法发包行为不知情亦不应当知情，不应与前述各方承担连带赔偿责任。同时，即便特灵空调中山分公司将管理制度、合同条款修改为由上海华通行公司完全负责货物装车、捆扎雨布，也无法避免上海华通行公司将业务发包给广州沧顺公司，以及后续一系列违法发包行为，更加无法避免陈文标、廖五连自身主观疏忽大意的问题，因此特灵空调中山分公司客观上无法防止或制止本次事故发生,对事故结果不存在过错。三、原告与上海华通行公司不属于分包、发包行为，双方属于运输合同法律关系，原告仅基于托运人的角色承担法律规定的义务即可，无须承担统一协调管理工作的义务，既然双方不属于生产安全法调整的法律关系，就不应根据该法相关条款作出处罚。综上，特灵空调中山分公司已完成了生产经营单位承担的统一协调、管理工作，责任划分清晰，不存在违法行为。被告作出的涉案行政处罚决定事实认定不清、法律适用错误。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市应急管理局作出的（中一）应急罚[2019]10号行政处罚决定书（个人）；2.本案诉讼费由被告市应急管理局承担。被告市应急管理局辩称，一、涉案行政处罚事实认定清楚，证据确实充分。2018年12月30日12时左右，位于中山市*************的接源仓库现场发生一起1人死亡的一般生产安全事故。事故发生后，经依法组成的事故调查组调查，该事故发生的直接原因是：陈文标在捆扎雨布过程中解开绑绳的瞬间，未佩戴劳动防护用品的廖五连在车顶另一侧边沿拉扯该根绑绳时失稳坠落受伤死亡；间接原因是：1、合伙人陈文标、廖五连没有为同时作为高处作业人员的廖五连提供安全帽、安全绳等劳动防护用品，没有监督、教育廖五连按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品；2、广州沧顺公司将生产经营项目发包给不具备相应资质的个人霍利博；3、特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作；4、上海华通行公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作；5、颍上县佳联汽车运输有限公司仅为皖K*****号牌车辆提供车辆挂靠、办理资质、办理年审、签订安全责任书等服务，实际未参与皖K*****号牌车辆的日常营运管理，对从业人员安全培训教育不足，未经培训合格上岗作业。以上事实有询问笔录、现场图片、现场处理决定书、事故调查报告、服务协议、微信聊天记录等证据材料证实，事实清楚，证据确实充分。二、涉案行政处罚适用法律正确，处罚幅度合法、适当。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条第二款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款及《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款的规定，我局作为中山市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权。特灵空调中山分公司及主要负责人方祖博违反了《安全生产法》第四十六条第二款的规定。在充分考虑到方祖博的违法行为及行为所导致的后果（没有应当依法从重处罚的情形），且方祖博在事故发生后主动配合事故调查，积极消除事故隐患，符合从轻处罚的情形，因此，我局依据《安全生产法》第一百条第二款和《中山市第三人特灵空调中山分公司述称，我方与原告方祖博的起诉意见一致。经审理查明，2017年6月1日，特灵空调中山分公司与上海华通行公司签订一份《服务协议（间接采购）》，约定由上海华通行公司向特灵空调中山分公司提供英格索兰特灵空调国内公路运输服务，合同期至2019年5月31日。双方在该合同附件一《中山运输协议》中约定：由特灵空调中山分公司发出运输指令，告知货物名称、数量、发运地、目的地、到货时间等，上海华通行公司则按特灵空调中山分公司要求到指定仓库装货；上海华通行公司人员使用的安全防护用品（安全眼镜、安全工作鞋等）由其自行负责，但必须是安全防护用品，特灵空调中山分公司可负责协调落实，费用由上海华通行公司支付；装车后上海华通行公司需将货物遮盖捆扎牢固，如果捆扎雨布、装卸空调等高度不够，必须用专用登高车或升降笼，严禁站在叉车铲脚或铲板上装卸货物。2018年8月1日，特灵空调中山分公司又与江西奔力公司签订一份《服务协议（间接采购）》，约定由江西奔力公司向特灵空调中山分公司提供成品及原材料的仓储配送服务及其他物流增值服务，合同期至2020年7月31日。双方在该合同附件三《仓储服务价格条款》中约定：江西奔力公司在特灵空调中山分公司认可的德力仓库、金雅仓库、接源仓库提供专业化的仓储物流服务，包括为特灵空调中山分公司存放在以上仓库内的商品进行仓储保管、出入库作业、库存盘点及其他相关的物流仓储服务。双方在该协议还约定了仓储费、仓库管理费、成品装卸及叉车操作费、车辆短驳费等项目的收费标准。另外，上述两份协议均在“其他规定”部分明确约定：未经另一方事先书面同意，任何一方均无权向其关联机构之外的其他任何实体转让其在本协议项下的任何权利和义务。2018年12月30日，位于中山市*************的接源仓库内，廖五连在皖K*****货车车顶进行捆扎雨布作业时失稳坠地死亡。事故发生后，中山市人民政府（以下简称市政府）批准成立了由市应急管理局牵头、中山市总工会、中山市公安局等有关部门组成的事故调查组，对上述事故展开调查，并邀请中山市人民检察院派员参加。经过调查取证、现场勘查和处理、整改复查、查封扣押等工作，事故调查组于2019年4月29日形成了《中山市*************“12•30”一般生产安全事故调查报告》。该调查报告的“事故经过”部分载明：2018年12月28日,上海华通行公司派驻在金雅仓库办公室的工作人员张文龙从特灵空调中山分公司接到一批发往天津的空调产品销售出库单后，将运输空调产品所需车辆信息发回上海华通行公司驻广州办事处，由该办事处联系广州沧顺公司安排运输车辆和司机，在广州沧顺公司的安排下（该批货共需8台货车,其中4台通过霍利博联系相关车主和司机将货物从中山运输至广州白云区太和镇）找到皖K*****、皖K*****等货车负责该批空调产品的运输工作。12月30日，陈文标和司机廖五连驾驶皖K*****货车通过张文龙到金雅仓库装上一件空调产品后，又驾驶车辆到接源仓库装另外的三件空调产品。11时30分，皖K*****货车驶入接源仓库，并由江西奔力公司的人员负责用叉车将三件空调产品装车，然后张文龙要求陈文标将该车盖上捆扎好雨布工作，以防空调产品坏损。12时左右，廖五连爬上车顶（高度约3.2米）盖雨布，陈文标在车下递雨布、绑绳，盖完雨布，绑上几根绑绳后，在车下的陈文标认为雨布不平整，需要解开绑绳重新平整，便同廖五连讲完他的意图后，在没有得到廖五连回应和确认下解开从车尾往前数第二根绑绳的一侧，在陈文标解开该根绑绳的瞬间，站在车顶另一侧边沿的廖五连正好拉扯该根绑绳时失稳坠落至地面受伤死亡，造成一起1人死亡的一般生产安全事故。经综合分析，事故调查组认定上述事故是一起责任事故，并认为造成事故的直接原因为陈文标在捆扎雨布过程中解开绑绳的瞬间,未佩戴劳动防护用品的廖五连在车顶另一侧边沿拉扯该根绑绳时失稳坠落受伤死亡；间接原因为：1、合伙人陈文标、廖五连没有为同时作为高处作业人员的廖五连提供安全帽、安全绳等劳动防护用品，没有监督、教育廖五连按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品。2、广州沧顺公司将生产经营项目发包给不具备相应资质的个人霍利博。3、特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作。4、上海华通行公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作。5、颍上县佳联汽车运输有限公司仅为皖K*****号牌车辆提供车辆挂靠、办理资质、办理年审、签订安全责任书等服务，实际未参与皖K*****号牌车辆的日常营运管理，对从业人员安全培训教育不足，未经培训合格上岗作业。庭审中，双方当事人对上述调查报告所认定的事故经过以及廖五连因此次生产安全事故死亡的事实均无异议。2019年4月30日，市应急管理局向市政府提交上述调查报告，同年5月5日，市政府作出中府事故复[2019]43号《关于对中山市*************“12•30”一般生产安全事故调查报告的批复》，同意上述调查报告的调查结果和处理意见。2019年5月9日，市应急管理局就涉案生产安全事故的责任处理问题进行立案调查，并于2019年8月经广东省应急管理厅批准办理期限延长至180日。调查期间，市应急管理局对方祖博、吴永亮、刘兵、邹焱、陈文标进行了询问，并制作了询问笔录。其中，方祖博陈述，其是特灵空调中山分公司物料部门的负责人，该部门负责对供应商的统一协调管理工作，具体内容为对运输承包商的日常管理，保持沟通，及时把公司管理体系有关要求告知相关方；涉案事故发生之前其有安排工作人员去抽查供应商的现场装卸、规章制度等各种安全隐患，时间为每周一次，检查的内容没有具体事项，都是根据实际情况口头交流，抽查完以后会将检查的隐患以邮件方式发给供应商去整改，供应商会反馈整改情况；负责检查的工作人员没有向其汇报过接源仓库现场存在没有安全操作规程、没有专门登高作业梯、没有高处作业挂扣安全带的作业场所、作业人员没有佩戴安全防护用品进行高处作业的情况；其偶尔会参加与物流仓储单位的周例会和月例会，但没有相关会议记录提供；其不清楚上海华通行公司将特灵空调中山分公司全部运输业务层层转包的事情。吴永亮陈述，其是特灵空调中山分公司的员工，负责对供应商的派单工作；其有参加与华通行、奔力等供应商的例会，会上有讲过运输方面的安全和佩戴安全帽进行高处作业，没有讲过上海华通行公司将特灵空调中山分公司全部运输业务层层转包的事情；公司没有安排其对派单过程中核对或抽查进入仓库的装货车辆、人员所属关系的工作。刘兵陈述，其是江西奔力公司的经理，负责该公司在中山的物流和仓储工作；事故发生前，特灵空调中山分公司管理人员在检查和会议中没有指出接源仓库装卸现场存在没有安全操作规程、没有专门登高作业梯、没有高处作业挂扣安全带的作业场所、作业人员没有佩戴安全防护用品进行高处作业等问题，也没有就由谁提供高处作业的安全设施设备的问题，在其公司与上海华通行公司、上德物流等运输物流单位和仓储单位之间统一协调过。邹焱陈述，其是江西奔力公司安排在接源仓库的仓库管理员；特灵空调中山分公司的管理人员（非专门的安全巡查员）日常现场巡查内容主要是仓库防漏雨、卫生整洁等问题；事发当天货物是其公司叉车司机将货送上货车，盖雨布工作由上海华通行公司负责，至于怎样安排廖五连盖雨布其不清楚；其入职时仓库已经有两把铝金梯子，都是司机自己去拿来使用，但是归还时不会放在固定位置，事发前陈文标、廖五连没有向其要梯子使用。陈文标陈述，事发前其货车上放置有安全帽、安全绳、劳保鞋、反光衣等劳动防护用品，廖五连高处作业时没有佩戴安全帽和系安全绳，而现场也没有挂扣安全绳的场所，其在现场没有发现铝合金梯子，仓管员亦没有告知他们有梯子。2019年10月17日，市应急管理局向方祖博送达了（中一）应急罚告[2019]11号行政处罚告知书告知拟作出的行政处罚所依据的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述以及申辩的权利。同日，市应急管理局听取了方祖博的陈述和申辩，并制作了陈述申辩笔录。2019年11月5日，市应急管理局作出（中一）应急罚[2019]10号行政处罚决定，认定特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产工作做好统一协调、管理工作，违反了《安全生产法》第四十六条第二款的规定，方祖博作为直接负责的主管人员负有管理责任，依据《安全生产法》第一百条第一款和《中山市安全生产行政处罚自由裁量实施标准》第二十九条第1点的规定，决定对方祖博处以罚款3000元。同日，市应急管理局向方祖博送达上述行政处罚决定书。方祖博不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，上海华通行公司与广州沧顺公司于2018年6月1日签订一份《运输服务合同（承运）》，约定广州沧顺公司向上海华通行公司提供运输服务，运输货物的标的包括但不限于特灵空调项目；广州沧顺公司从上海华通行公司指定的场所接收货物始至货物交至上海华通行公司指定的收货人并经确认签收时结束期间，广州沧顺公司应对自己的安全行为负责，严格管辖员工和承运司机、现场服务配合相关方，安全操作，操作规范应满足上海华通行公司客户的操作要求。另外，双方在上述合同的附件一《承运商运输过程管理规定》中约定，所有车辆必须自带蓬布、绳索及捆绑用的竹片、垫木等货物防护工具以及雨布等防水工具。又查明，方祖博已缴纳罚款3000元。本院认为，根据《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第一百一十条规定，本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。据此，市应急管理局对本案所涉发生在其辖区内事故的责任单位具有作出相关行政处罚的法定职责。根据《安全生产法》第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”该条文中明确规定了对“生产经营项目”、“场所”的安全管理义务。本案中，涉案货物的装卸、运输本来就是特灵空调中山分公司生产经营活动的组成部分,其将运输活动、仓储业务分别发包给上海华通行公司和江西奔力公司，并不因此免除其安全生产管理职责。根据特灵空调中山分公司分别与上海华通行公司、江西奔力公司签订的《服务协议（间接采购）》的约定，结合市应急管理局对方祖博、吴永亮、刘兵、邹焱、陈文标的询问笔录，在本案无证据证明上海华通行公司将其承包的特灵空调中山分公司物流运输业务再转包给广州沧顺公司已经特灵空调中山分公司知晓并同意的情况下，以及接源仓库现场确实存在没有安全操作规程、没有专门登高作业梯、没有高处作业挂扣安全带的作业场所、作业人员没有佩戴安全防护用品进行高处作业等情况，足以认定特灵空调中山分公司对其承包单位日常安全管理不到位，该公司未能对其承包单位进行统一协调、管理的事实清楚。方祖博作为特灵空调中山分公司的物料部门主要负责人，负责与特灵空调中山分公司的运输、仓管业务承包单位的日常管理，对于特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产做好统一协调工作，方祖博负直接管理责任，市应急管理局据此对方祖博处以罚款3000元，符合法律规定，处罚适当。对于方祖博提出特灵空调中山分公司已通过合同将捆扎雨布的工作交由上海华通行公司负责、其与涉案事故不存在因果关系也不存在过失或过错行为的主张，由于发生安全事故后所应承担的责任属于行政责任，行政责任应由法律、行政法规规定的相关部门依照法定职权和程序认定，而不能由当事人通过民事合同约定，而且，上述约定充其量是对安全生产职责范围的明确，不能取代行政机关的安全责任认定，更不能因此而免除其在案涉事故中应该承担的行政责任，故对方祖博以有合同约定为由认为特灵空调中山分公司不承担涉案事故的行政责任的主张，本院不予采纳。另外，需要指出的是，市应急管理局认定特灵空调中山分公司未对承包单位的安全生产做好统一协调、管理工作，方祖博作为直接负责的主管人员负有管理责任，在涉案行政处罚决定书上却载明依据《安全生产法》第一百条第一款的规定，属于适用法律有误，理应适用该条第二款的规定。但根据本院查明的事实，结合市应急管理局的答辩意见以及该行政处罚决定书的上下文义理解，上述瑕疵并不影响涉案行政处罚决定的定性和处理结果，为此，本院在此予以指正，但不撤销该行政处罚决定。综上所述，方祖博要求撤销市应急管理局作出的（中一）应急罚[2019]10号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告方祖博的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方祖博负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  王章虎人民陪审员  梁玉明二〇二〇年十月二十一日书 记 员  叶晓桐李凯琳