辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行再3号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王丙全，男，1959年3月26日生，汉族，个体，住址辽宁省建昌县。委托代理人许玉山，辽宁明澈律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审上诉人）建昌县大屯镇人民政府，住所地建昌县大屯镇本街。法定代表人韩向阳，该镇镇长。委托代理人王亚利、姜德伟，辽宁开德律师事务所律师。原审第三人冀国庆，男，1981年10月27日出生，汉族，个体，住址辽宁省建昌县。王丙全诉建昌县大屯镇人民政府因解除合同请求返还款项一案，不服绥中县人民法院（2019）辽1421行初23号行政判决，向本院提起上诉，本院经审理作出（2019）辽14行终137号行政裁定，撤销一审判决，裁定驳回王丙全的起诉，王丙全不服该裁定，向辽宁省高级人民法院提起再审，辽宁省高级人民法院作出(2020)辽行申459号行政裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理本案。被申请人建昌县大屯镇人民政府委托代理人王亚利，再审申请人王丙全及其委托代理人许玉山到庭参加诉讼。再审被申请人的委托代理人姜德伟、原审第三人冀国庆经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2013年7月15日，原告与被告签订了《大屯镇政府开发合同书》，原告于当日向被告缴纳了土地出让金100万元，被告向原告出具了行政事业单位资金往来结算收据，收据记载“付款单位”为“王丙全”，“收款项目”为“开发林业、农机出让费”。收据上盖有大屯镇人民政府公章。双方约定由原告开发原农机站、林业站旧址，建广场和门市楼。后被告不同意履行合同，并于2013年11月26日向建昌县人民法院起诉解除合同。2013年12月11日，原告向被告出具“同意变更合同意见书”，同意变更修改原合同，废除2013年7月15日签订的开发合同书，当时对原告缴纳的100万元出让费，双方没有形成如何处理的意见。后来原、被告未能签订新的合同书，该开发项目由镇政府承包给了第三人冀国庆。对于是否向原告返还其缴纳的100万元出让费，被告也没有向原告出具明确的书面意见。后原告为要求被告返还其缴纳的100万元出让费而起诉至本院。一审法院认为，关于原告起诉是否超过起诉期限问题，原、被告于2013年12月11日解除原来合同书时，原告同意变更、修改原合同，当时被告对是否返还原告缴纳的100万元出让费，没有做出是否返还的意见，也没有约定什么时间给付。之后被告于2014年4月1日将开发项目包给了第三人冀国庆，被告对是返还原告缴纳的100万元出让费也没有做出不同意给付的意见，也没有约定什么时间给给付。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。直至本案开庭诉讼前，被告并没有向原告明确作出不同意返还出让费的处理意见，因此原告起诉没有超过起诉期限。关于被告提出原告缴纳的100万元出让费已经返还给原告，但其提供的记账凭证中缺少原告领取款项的本人签字手续，该凭证属于被告单方做的记账凭证。因此被告该项主张，证据不足，不能成立。关于100万元出让费是否与冀国庆有关问题，第三人冀国庆已经出具证明，明确表示该出让费与其无关，均属于原告所有。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决如下：被告建昌县大屯镇人民政府于本判决生效后10日内返还原告王丙全缴纳的开发林业、农机出让费1000000元，并从2018年9月6日起按照中国人民银行同期同类贷款利率给付原告利息至履行完毕之日止。被告不按本判决指定期间履行给付金钱义务的，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的利息。诉讼费50元，由被告负担。二审法院认定的事实与原审基本一致。但原审查明中表述“2013年7月15日，原告与被告签订了《大屯镇政府开发合同书》，原告于当日向被告缴纳了土地出让金100万元，被告向原告出具了行政事业单位资金往来结算收据，收据记载“付款单位”为“王丙全”，“收款项目”为“开发林业、农机出让费”。收据上盖有大屯镇人民政府公章。”中“原告于当日向被告交纳了土地出让金100万元”应当表述为“原告于当日向被告交纳了出让费100万元”。另查明，2014年3月22日，王丙全（乙方）与冀国庆（甲方）签订协议，内容为：由于大屯镇政府门市楼合伙开发解除王丙全原有开发合同，包括乙方王丙全原有农机站2004年6月1日，所签定的房屋租赁的合同一并废止解除。达成以下协议：一、乙方在外边一切费用和投资费用由乙方自己承担，乙方与甲方所签任何条子交付给甲方，如再有费用与甲方无关。二、在甲乙双方共同协商，甲方一次性给乙方补偿叁拾万元整。三、甲方在8月15日内拨付给乙方三十万元整。如没给乙方，甲方把在建门市楼西数第二个给乙方。经双方友好协商达成以上协议，具有同等法律效力，由各方互相遵守签订后生效。本协议一式两份。二审法院认为，上诉人王丙全向原审法院提起行政诉讼时的诉讼请求是，请求人民法院判决被告返还原告土地出让金壹佰万元及利息。该诉讼请求的基础是王丙全与大屯镇政府于2013年7月15日签订的《大屯镇政府开发合同书》中第二条“乙方交付甲方土地出让金全额壹佰万元。关于土地、城建等部门相关审批手续由大屯镇政府协助办理，一切费用（含税费）由甲方承担”。那么认定双方签订的《大屯镇政府开发合同书》是否是行政协议，王丙全根据该协议第二条所缴纳的100万元出让费是否是土地出让金是本案的焦点问题。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，王丙全与大屯镇人民政府签订的《大屯镇政府开发合同书》的首部表述的是：为了小城镇建设，经大屯镇党委政府研究决定，对原林业站、农机站旧址开发（扩大广场新建门市楼），交给王丙全开发。从双方签订的合同首部表述看，该合同书并不是建昌县大屯镇人民政府基于实现公共利益或行政管理目标与王丙全签订的协议，该协议不属于行政协议。虽然王丙全与建昌县大屯镇人民政府签订的《大屯镇政府开发合同书》中第二条约定：乙方交付甲方土地出让金全额壹佰万元。关于土地、城建等部门相关审批手续由大屯镇政府协助办理，一切费用（含税费）由甲方承担。但从建昌县大屯镇人民政府出具的辽宁省行政事业单位资金往来计算票据可以看出该壹佰万元收款项目为开发林业、农机出让金，而并不是土地出让金。故，原审法院对于王丙全要求大屯镇政府返还开发林业、农机出让金是否属于行政案件受理范围问题未予审查并在本案不属于行政案件受案范围的情况下作出了实体判决属于适用法律错误，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人王丙全向原审法院提起的诉讼不属于人民法院行政案件受案范围，依法应当裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定一、撤销绥中县人民法院（2019）辽1421行初23号行政判决；二、驳回被上诉人王丙全的起诉。一审案件受理费50元，退还被上诉人王丙全。二审案件受理费50元，退还上诉人建昌县大屯镇人民政府。再审申请人王丙全申请再审称，根据双方签订的《大屯镇政府开发合同书》的内容看被申请人是为“小城镇建设”，是镇政府为了实现公共利益而签订的协议，属于行政协议，二审认为不属于行政协议错误。本案属于人民法院行政案件的受案范围，一审判决正确，二审裁定错误。故申请再审，请求撤销二审裁定，维持一审判决。王丙全向原一审法院提交如下证据：1、开发合同书；2、出让费收据；3、冀国庆出具的证明材料及身份证复印件。被申请人建昌县大屯镇人民政府答辩称，2013年7月15日双方所签订的《大屯镇政府开发合同书》已经于2013年12月11日解除，依法不能作为王丙全主张权利的有效证据。该合同解除后，王丙全继续以案外的冀国庆的名义并与冀国庆一起从事合伙开发活动，冀国庆至今没有交纳100万元开发资金，王丙全与冀国庆解除合伙时又从冀国庆手中获得30万元补偿款。王丙全与冀国庆二人分别从镇政府处共同支取100万元，镇政府现在不欠王丙全任何款项。因合同解除王丙全的诉求没有合同约定也没有法律规定。王丙全主张已经超过起诉期限，自2013年12月11日解除合同起，至2018年9月6日向绥中县人民法院提起诉讼止，已经超过5年，超过了法定的起诉期限。综上应当驳回王丙全的诉讼请求。建昌县大屯镇人民政府向原审法院提交如下证据：1、诉讼卷宗（2013建民一初字第00067号）；2、协议书；3、《大屯镇人民政府开发合同书》（冀国庆）；4、记账凭证20页(复印件)；5、同意变更合同意见书。以上证据用以证明大屯镇政府收取王丙全100万元属于开发建设资金，属于民事诉讼受案范围，不属于行政诉讼的受案范围。本院再审查明的事实与二审查明的事实基本一致，另查明，王丙全与建昌县大屯镇人民政府于2013年7月15日签订《大屯镇政府开发合同书》，建昌县大屯镇人民政府认为该合同书与镇政府党委扩大会议决议不一致，故于2013年11月26日向建昌县人民法院主张变更或撤销该合同书，案件审理中，王丙全于2013年12月11日出具“同意变更合同意见书”明确“……2013年7月15日签订的合同书，……所签具体内容有几处条款与镇政府党委扩大会议决议内容不相符，为完善合同，……废除2013年7月15日签订的合同书”，建昌县大屯镇人民政府于2013年12月13日撤回起诉。2014年4月1日建昌县大屯镇人民政府与冀国庆签订《大屯镇政府开发合同书》，之后建昌县大屯镇人民政府的建设项目由冀国庆负责。2014年3月22日王丙全（乙方）与冀国庆（甲方）签订协议约定王丙全原有合同解除后对于项目建设的相关权利义务承担问题，并确定对王丙全进行了相应的补偿事宜。本院再审认为，王丙全与建昌县大屯镇人民政府于2013年7月15日签订《大屯镇政府开发合同书》，该合同于2013年12月11日因双方合意已经解除，并没有形成新的合同，该合同中约定的土地出让因建昌县大屯镇人民政府并没有土地出让的法定职权而导致合同的合法性无法确认，合同解除后合同中约定已经交付的100.00万元没有新的约定。2014年3月22日王丙全（乙方）与冀国庆（甲方）签订协议约定王丙全原有合同解除后对于项目建设的相关权利义务承担问题，并确定对王丙全进行了相应的补偿事宜。2014年4月1日建昌县大屯镇人民政府与冀国庆签订《大屯镇政府开发合同书书，原由王丙全所负责的“农机站旧址开发”项目由第三人冀国庆负责。王丙全与建昌县大屯镇人民政府之间的合同解除后，建昌县大屯镇人民政府、王丙全、冀国庆三方当事人是否存在合作关系均没有提供证据予以证明。王丙全与建昌县大屯镇人民政府的合同因双方合意解除后，合同所约定的内容已不存在，自该合同解除之日起，王丙全应当知道其所交纳的100.00万元应当由建昌县大屯镇人民政府予以返还。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”。本案王丙全于2018年9月6日（王丙全第一次向绥中县人民法院提起行政诉讼的时间）向绥中县人民法院提起行政诉讼请求返还100.00万元款项，已经超过三年时间，且在诉讼时效期间内并无中止或中断的情形，应当判决驳回王丙全的诉讼请求。原一审法院审理时并未审查诉讼时效，其判决应当予以纠正。原二审法院审理该案时对于诉讼时效问题亦没有进行审查，认定所签订的合同不是行政合同，已经被辽宁省高级人民法院予以纠正，不再赘述，故对于原二审裁定亦应当予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，判决如下：一、撤销绥中县人民法院（2019）辽1421行初23号行政判决及葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行终137号行政裁定；二、驳回再审申请人王丙全的诉讼请求。原一审案件受理费50.00元，由王丙全负担。本判决为终审判决。审判长  陈丽娟审判员  佟江秋审判员  孙 彬二〇二〇年十月二十六日法官助理侯多书记员李爽本判决书援引的相关法律条款：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。三、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。