四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终147号 上诉人（原审第三人）：四川省乐华房地产开发有限公司，住所地四川省犍为县玉津镇黄旗大道**，统一社会信用代码91511123746942862G。 法定代表人：李秀鸣，董事长。 委托诉讼代理人：朱骥，四川晏邦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：田常华，男，1959年2月14日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：孙尧钰，四川天天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市住房和城乡建设局，，住所地四川省乐山市市中区滨河路**，一社会信用代码11511000008551464K。 法定代表人：杜驰，该局局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 上诉人四川省乐华房地产开发有限公司（以下简称“乐华公司”）因被上诉人田常华诉被上诉人乐山市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）房屋行政登记一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2020）川1181行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月15日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：2008年3月20日，乐华公司作为出卖人与作为买受人的“田常华”签订《商品房买卖合同》，约定田常华以3197元/平方米的价格购买乐华公司开发的乐山市市中区“紫云苑”建设项目中的1幢1单元2层2号，预测建筑面积82.54平方米商品房一套。同年4月8日，该《商品房买卖合同》在乐山市住房保障和房地产管理局（以下简称“市房管局”）处办理了商品房买卖合同登记备案，备案合同编号：008410。 犍为县公安局在侦办张志明伪造公司印章案中，委托乐山科信司法鉴定中心对前述《商品房买卖合同》进行鉴定。2010年7月15日，乐山科信司法鉴定中心对买受人为“田常华”的包括前述《商品房买卖合同》在内的11份《商品房买卖合同》进行了鉴定，鉴定意见是该11份合同及附件中，共有110处擦刮痕迹，除052号《商品房买卖合同》（注：备案合同号为008404的合同）第1页只有擦刮痕迹，没有后添文字外，其余109处均有在原有文字上进行擦刮后，填写“田常华”3字。 2014年12月26日，犍为县公安局向市房管局发出《司法建议书》，载明：当事人田常华（男，汉族，1958年2月14日生，身份证号码为5190041959××××××××，住峨眉山市附6号2栋5单元1楼1号）的身份信息与合同编号为041（008384）、043（008391）、046（008393）、047（008420）、048（008385）、050（008396）、052（008404）、053（008410）、046（008408）、057（008432）、（008394）的《商品房买卖合同》中买受人的身份证号码对应的人员真实姓名均不是“田常华”。鉴于张志明私自涂改合同签订购房合同进行登记备案的行为严重损害了企业和实际购买人的合法权益，并给市房管局的房屋登记备案工作造成了不良影响，建议市房管局对相关登记备案予以撤销或者更正。 2014年12月29日，乐华公司向市房管局提交书面申请，请求撤销2008年4月8日对“田常华”购买的“紫云苑”11套住房《商品房买卖合同》的登记备案，同时说明如市房管局的撤销行为最终被确认为错误而应由申请人承担的责任由乐华公司自愿承担，并提交了营业执照、组织机构代码证、刑事判决书、司法鉴定结论、商品房买卖合同、特别约定、收条、房屋真实买主、司法建议书。 2015年2月12日，市房管局作出《关于同意四川省乐华房地产开发有限公司要求撤销“紫云苑”小区田常华、杨瑶名下合同备案登记申请的回复》，同意撤销2008年4月8日对田常华购买乐山市市中区过街楼33号“紫云苑”11套住房的《商品房买卖合同》的登记备案。2015年2月15日，市房管局撤销对该11套住房《商品房买卖合同》的登记备案。 2019年8月8日，田常华到市住建局处申请公开田常华（5190041959××××××××）商品房买卖信息备案登记和撤销备案登记信息。2019年9月3日，市住建局作出《政府信息公开告知书》（乐住建信息公开（2019）21号-公告），载明：经乐山市智慧房产服务平台显示，田常华（5190041959××××××××）房源明细如下：……紫云苑：合同编号：008423、008420、008410、008408、008404、008393、008394、008396、008391、008385、008484以上11套房源于2008年4月8日商品房买卖合同备案，2015年2月15日商品房合同注销。 2019年10月31日，田常华就市房管局撤销其与乐华公司签订的11份《商品房买卖合同》备案登记行为违法向原审法院提交行政起诉材料，原审法院告知其需要分案起诉。田常华修改诉状后于2020年4月22日向原审法院递交，请求判令：1.确认市房管局于2015年2月15日作出的撤销田常华与乐华公司签订的房屋买卖合同（合同备案号008410）备案登记行为违法；2.本案的诉讼费用由市住建局承担。 被诉撤销备案登记行为对应的“紫云苑”1幢1单元2层2号房屋的产权现已办理到张茂英名下。张茂英的身份信息与合同编号为008410《商品房买卖合同》未涂改之前买受人的身份信息不一致。 因乐山市机构编制调整，市房管局于2019年3月20日起不再承担相关行政管理职责，交由市住建局内设机构承担。 田常华于2009年将案涉11套房屋中的其中一套卖给王小元、李萍。2018年5月，乐山市市中区人民法院受理王小元、李萍诉乐华公司、田常华、青川确权纠纷一案。 原审法院以市住建局提交的《中共乐山市委机构编制委员会关于调整市住房和城乡规划建设局机构编制事项的通知》（乐编发〔2019〕18号文）、《司法建议书》《申请》《关于同意四川省乐华房地产开发有限公司要求撤销“紫云苑”小区田常华、杨瑶名下合同备案登记申请的回复》、民事起诉状、庭审笔录、行政裁定书，田常华提交的《商品房买卖合同》《政府信息公开告知书》以及当事人陈述认定上述事实。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”以及建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理”和第十条第一款“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同，开发企业应当自签约之日起30日内向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”之规定，市房管局作为规章授权的房地产管理部门，具有对其辖区内的商品房预售合同进行登记备案或对已登记备案的商品房预售合同进行撤销登记备案的法定职权。因机构改革，市住建局作为市房管局的权利义务承继者，是本案适格的被告。 结合当事人的诉辩意见，针对本案争议焦点评析如下： 一、关于田常华是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。 田常华主张其是被诉撤销备案登记行为的行政相对人，具有原告主体资格。市住建局主张《商品房买卖合同》中的“田常华”的身份信息与本案田常华的不一致，田常华不是被诉撤销备案登记行为的行政相对人，不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经审查，市住建局在乐山市输入田常华的姓名和公民身份号码，检索出的合同备案登记及撤销备案登记信息包括案涉《商品房买卖合同》。因此，田常华是被诉撤销备案登记行为的行政相对人。《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》规定商品房预（销）售合同应当进行登记备案，其目的是为了规范房地产交易行为，防止商品房开发企业“一房多卖”，保障房地产权利人的合法权益。商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记权利人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，市房管局对田常华名下的《商品房买卖合同》备案登记予以撤销的行为对其权利义务已产生实际影响，田常华具有本案原告主体资格。 二、关于田常华起诉是否超过法定起诉期限的问题。 田常华主张2019年8月8日其到市住建局处申请政府信息公开才知晓被诉撤销备案登记行为，其起诉没有超过起诉期限。市住建局和乐华公司主张王小元、李萍诉乐华公司、田常华、青川确权纠纷一案于2018年5月在乐山市市中区人民法院开庭审理，田常华系该案被告，应当在当时就知道被诉撤销备案登记行为，其2020年4月起诉已经超过1年的起诉期限，即使没有超过1年，被诉撤销备案登记行为于2015年2月15日作出，也超过5年的最长保护期。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政案件作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被诉撤销备案登记行为于2015年2月15日作出，田常华于2019年10月31日就向原审法院递交了起诉材料，故其起诉也未超过行政诉讼法规定的最长保护期。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。市住建局和乐华公司提及的民事纠纷是王小元、李萍对案涉11套房屋中的一套主张所有权提起的确权之诉，在该案审理过程中，田常华委托了代理人参加诉讼，其本人既未签收相关诉讼材料，也未参与开庭审理。并且，就从乐华公司提交的该案的起诉状、庭审笔录等材料来看，也均不涉及被诉撤销备案登记行为内容。因此，现有证据不能证明田常华从该案开庭审理时就知晓被诉撤销备案登记行为，市住建局和乐华公司主张应当从2018年5月起计算本案起诉期限没有事实依据。 三、市房管局作出被诉撤销备案登记行为证据是否充分的问题。 本案审查只围绕被诉撤销备案登记行为证据是否充分以及市房管局是否尽了审慎审查义务。市房管局依据乐华公司的申请作出被诉撤销备案登记行为，主要依据刑事判决书、司法建议书。刑事判决书仅认定张志明伪造乐华公司公章的事实，并未对案涉商品房买卖合同是否系伪造的相关事实作出认定；而司法建议书系司法机关对特定事项的建议，不具有强制执行力，载明的事实亦不能认定为系生效法律文书确认的事实。因此，案涉商品房买卖合同是否系伪造以及是否应当撤销备案登记，有待于市房管局对相关事实进一步调查核实。市房管局未进一步调查，仅仅依据乐华公司提交的上述材料认定案涉商品房买卖合同是伪造，作出被诉撤销备案登记行为，未尽到审慎的调查义务，属于主要证据不足。关于备案商品房买卖合同的真实性问题属于民事法律关系的范畴，不在本案审查评价的范围，本案也并无证据证实谁是案涉合同真实的买受人，故本案只针对市房管局当时作出撤销备案登记依据的合法性进行审查。对于备案商品房买卖合同的真实性以及房屋的权属问题不予评判，田常华对此可另循其他法律途径解决。 四、市房管局作出被诉撤销备案登记行为程序是否合法问题。 正当程序原则作为行政程序基本原则之一，其基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则是行政活动所应遵循的最低限度程序标准，行政机关必须遵守。撤销商品房预售合同备案登记，涉及被登记权利人的排他性请求权，虽然现行法律、法规没有对撤销商品房预售合同备案登记的具体程序作出明确规定，但从充分保障当事人权益的原则出发，房地产管理部门应当遵循正当程序原则在作出撤销案涉合同的备案登记决定前，向备案登记的权利人告知相关情况，听取其申辩意见；在作出撤销案涉合同的备案登记决定后，及时告知备案登记的权利人，依法保障权利人的知情权、参与权和救济权。本案中，市房管局在仅有乐华公司单方申请的情况下未通知田常华，亦未听取田常华的陈述和申辩意见，迳行撤销案涉商品房买卖合同备案登记，且未将处理决定告知田常华，有违正当程序原则，属于程序违法。 综上事实和理由，被诉撤销备案登记行为主要证据不足，严重违反法定程序，本应予以撤销，但因为案涉房屋现已登记在案外人张茂英名下，被诉撤销备案登记行为在事实上已无法撤销，故应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认乐山市住房与房地产管理局于2015年2月15日作出的撤销《商品房买卖合同》（合同备案号：008410）备案登记行为违法。本案受理费50元，由乐山市住房和城乡建设局负担。 上诉人乐华公司上诉称：一、一审判决认定被上诉人田常华具有本案诉讼原告主体资格系在未查清事实的基础上作出的错误认定。1.从法律的一般社会作用出发，所有案件的可诉性均建立在合法权益受损或可能受损的基础上。《中华人民共和国行政诉讼法》所指的“有利害关系的公民”中利害关系是以合法为基础的、首要的、必然的要件。本案中，田常华不存在任何的合法权益。首先，上诉人从未与其签订过《商品房买卖合同》，上诉人与田常华之间不存在买卖合同关系；其次，田常华骗取备案登记的合同系通过擦刮、涂改伪造的，不具有合法性；再者，田常华在提起本系列案件时在已经变造的合同上再行涂改，伪造证据；再次，此系列案件的基本事实系田常华向张志明非法高利放贷，田常华为了掩饰保护其不法利益而私自通过擦刮、涂改变造合同而创设根本不存在的、虚假的法律关系。所以，田常华所据的法律关系为掩饰不法目的、非法创立的虚假事实，不具有合法性。2.一审法院在判决中认定“经审查，市住建局在乐山市输入田常华的姓名和身份号码，检索出的合同备案登记及撤销备案登记信息包括案涉《商品房买卖合同》。因此，田常华是被诉撤销备案登记的行政相对人。”系在未查清案件事实下的错误评判。通过本案的审理及相关证据材料反映的事实是没有一份备案合同上载明的身份信息与田常华一致，上述检索信息只能更进一步印证田常华系通过非法手段在不存在真实买卖法律关系的前提下骗取的备案登记，并不能说明其是撤销行为的行政相对人。3.一审法院在判决中认定“商品房买卖合同备案登记后，虽不直接导致房屋所有权的设立或变动，但登记权利人由此取得一种请求将来发生物权变动的排他性权利，市房管局对田常华名下的《商品房屋买卖合同》备案登记予以撤销的行为对其权利义务已产生实际影响，田常华具有本案原告主体资格”系错误认定;并且与其自身在之后评述“关于备案商品房买卖合同的真实性问题属于民事法律关系的范畴，不在本案审查评价的范围”是矛盾的。4.一审法院曾经就同一事实已在生效裁判文书中作出过认定，本次判决却在没有相反新证据出现的情况下，作出完全相反的裁判是错误的。一审法院在其同院、同审判庭作出的（2018）川1181行初92号裁定书“本院认为”部分评判：买受人系张志明在原已经销售给其他买受人商品买卖合同上将买受人名字直接涂改为“田常华”，涉案房屋备案合同中“田常华”的身份信息与田常华身份信息不一致。换言之，田常华并不是涉案房屋备案登记的权利人。该裁定书经二审维持原判，已经生效。该评判已经据实说明田常华并不是房屋备案登记的权利人。综上，田常华骗取备案登记，田常华并非本案的行政相对人，也不是本案的利害关系人，所以其不具有本案的原告主体资格。二、田常华的起诉已经超过起诉期限和最长起诉期限。1.根据上诉人于一审时提交的证据材料显示，田常华经历了多次与本案所涉行政行为相关的相应法律程序，其至迟应该于2018年5月就知道本案涉行政行为，一审判决认定田常华的起诉没有超过1年的起诉期限是错误的。2.田常华提起本案诉讼是在2020年4月底，而一审法院受理案件是在2020年5月6日，可以看出田常华的起诉已经超过5年最长起诉期限。三、基于对田常华主体资格的错误认定，一审判决认为市房管局作出撤销备案登记行为证据不充分且程序不合法的认定是错误的。市房管局不存在作出撤销备案登记行为时向田常华负有程序性义务。请求二审法院依法撤销原审判决，并依法改判驳回田常华的起诉。 被上诉人田常华辩称，其于2008年2月15日与乐华公司签订《商品房买卖合同》，购买了该公司位于乐山市市中区的房屋，按照合同约定支付了全部房款，并于2008年4月8日依法在市房管局办理了房屋买卖合同备案登记。后因乐华公司项目负责人张志明私刻公章，致使该小区办证事宜搁置。2015年2月15日，市房管局以张志明私刻公章为由，依据乐华公司申请撤销了田常华房屋买卖合同备案登记。在此之前，市房管局未就撤销备案登记事宜以任何形式通知田常华，田常华对此毫不知情。原审法院确认市房管局于2015年2月15日作出的撤销田常华与乐华公司签订的房屋买卖合同（合同备案号008410）备案登记行为违法正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市住建局辩称，田常华不具有诉讼主体资格。田常华提供的《商品房预售合同》中买受人“田常华”的身份证号码、出生年月等身份信息与田常华不符，田常华以不属于其签订的《商品房买卖合同》为由提起诉讼，不是本案适格的诉讼主体。田常华的起诉超过法定的起诉期限，应当依法驳回田常华的起诉。根据已生效的（2018）川1181行初92号《行政裁定书》和查明的事实可知，田常华最早应于2018年5月，最迟应于2018年12月5日就知道被告作出撤销备案行为。田常华于2020年4月20日起诉，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，即使适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的不超过一年的起诉期限，田常华也超过了该起诉期限。市住建局撤销合同备案登记的行为依据的是《中华人民共和国城市房地产管理法》，备案登记不具有准物权的效力，不适用最长二十年的起诉期限，即使适用最长保护期五年，也已经超过。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、田常华提起本次行政诉讼是否符合起诉条件；二、市房管局作出的被诉撤销备案行为是否合法。 一、关于田常华提起本次行政诉讼是否符合起诉条件问题 关于田常华是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，市房管局作出的被诉撤销备案行为是针对合同备案登记中田常华而作出的撤销行为，且案涉房屋现已登记在案外人名下，该撤销行为对合同备案登记人田常华的权利义务产生实质影响，故田常华与行政登记机关作出的被诉撤销行为具有利害关系，有权提起本次行政诉讼，具有原告主体资格。 关于田常华的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政案件作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，通过对在案证据的审查，现有证据不足以证明田常华从2018年5月起就知晓被诉撤销备案行为，也未发现田常华的起诉超过法定起诉期限。原审法院对此已作出详细评析，本院予以确认，不再赘述，故市住建局和乐华公司主张应当从2018年5月计算本案起诉期限没有事实依据，对其主张本院不予支持。 二、关于市房管局作出的被诉撤销备案行为是否合法问题 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款以及建设部《城市商品房预售管理办法》第十条第一款之规定，市房管局作为规章授权的房地产管理部门，具有对其辖区内的商品房预售合同办理备案的法定职权。因机构改革，市住建局作为市房管局的权利义务承继者，是本案适格被告。 关于市房管局作出的被诉撤销备案行为证据是否充分。市房管局依据乐华公司的申请作出被诉撤销备案行为，主要依据刑事判决书、司法建议书。刑事判决书仅认定张志明伪造乐华公司公章的事实，并未对案涉商品房买卖合同的效力及对应商品房权属作出认定；而司法建议书系司法机关对特定事项的建议，不能认定为系生效法律文书确认的事实。备案商品房买卖合同的真实性、合法性及对应商品房的权属问题，属民事法律关系调整的范畴，不属本案行政诉讼审理的范围。在没有生效法律文书确认备案商品房买卖合同效力及对应商品房权属时，市房管局仅依据乐华公司提交的材料作出被诉撤销备案行为，属于主要证据不足。 关于市房管局作出的被诉撤销备案行为程序违法问题，原审法院对此已进行分析评判，本院予以确认，不再赘述。 通过上述分析评判，田常华具有原告主体资格，其起诉未超过法定起诉期限，被诉撤销备案行为主要证据不足，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定应予以撤销。但因案涉房屋产权现已登记在案外人名下，被诉撤销备案行为在事实上已无撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认被诉撤销备案行为违法。 综上所述，上诉人乐华公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由四川省乐华房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 平 审判员 雷璐娜 审判员 李亚莉 二〇二〇年十月二十五日 书记员 杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。