江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终132号 上诉人（原审被告）东海县住房和城乡建设局，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道与幸福北路交汇处。 法定代表人孙彬，局长。 出庭应诉负责人许林，该局副局长。 委托代理人张磊，该局工作人员。 委托代理人徐兴春，江苏恒旭律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）东海县人民政府牛山街道办事处，住所地江苏省东海县牛山街道和平西路**。 法定代表人李跃文，主任。 出庭应诉负责人李树桢，该办事处党工委委员、武装部部长。 委托代理人韦勍，江苏恒旭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）冒兰娥，女，1958年3月9日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人张成柱、李秋艳，江苏云台山律师事务所律师。 上诉人东海县住房和城乡建设局（简称东海县住建局）、上诉人东海县人民政府牛山街道办事处（简称牛山街道办）因与被上诉人冒兰娥房屋征收行政强制一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案后，依法组成合议庭于2020年9月21日公开开庭进行了审理。上诉人东海县住建局的委托代理人张磊、徐兴春，上诉人牛山街道办的出庭应诉负责人李树桢、委托代理人韦勍，被上诉人冒兰娥及其委托代理人李秋艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2002年5月28日，冒兰娥与东海县牛山街道望东村村民委员会（简称望东村委会）签订《转让幼儿园合同书》，由望东村委会将望东村幼儿园资产一次性转让给冒兰娥经营，转让费人民币壹拾万元。后望东村幼儿园由冒兰娥接手经营至今。2018年5月25日，因东海县棚户区改造建设需要，东海县人民政府作出东政发[2018]65号《关于对东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋实施征收的决定》并附具《东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案》，决定对小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目规划红线范围内的所有建筑物、构筑物实施征收。征收部门为原东海县房屋征收局，牛山街道办为征收实施单位。征收工作开展后，2018年3月28日，原东海县房屋征收局公示被征收房屋调查结果，认定望东村委会为望东村幼儿园房屋（土地）的被征收人。2018年12月3日，望东村委会与牛山街道办签订《东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》（征收编号H：B2-13），牛山街道办作为征收实施单位与作为被征收人的望东村委会就望东村幼儿园的征收补偿事宜达成如下协议：被征收幼儿园土地认定面积0㎡，地，地大于房0㎡定合法建筑面积0㎡，按重置价补助建筑面积352.88㎡，价款为351801元，附属物价款170621元，停产停业损失补偿费、搬迁补助费、临时安置补助费、购房补贴等均为0元，上述补偿款合计人民币522422元。2019年6月12日，望东村幼儿园被强拆。冒兰娥对该强拆行为不服遂而起诉至原审法院。 原审法院另认定，因政府机构改革，原东海县房屋征收局的行政职能现已由东海县住建局承继。 原审法院认为，本案首要的争议焦点是关于被告的主体资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定：征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，东海县住建局辩称原东海县房屋征收局没有实施冒兰娥所诉的强制拆除涉案房屋行为，将其列为本案被告，主体不适格。对此，原审法院认为，根据东海县人民政府作出的东政发[2018]65号《关于对东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋实施征收的决定》可知，涉案地块的房屋征收部门为原东海县房屋征收局，征收实施单位为牛山街道办。虽然牛山街道办主张被诉强拆行为系望东村委会实施，但其并未提供证据予以证明；而冒兰娥提供的强拆现场照片,能够证明牛山街道办的相关工作人员在强拆现场，结合被诉强拆行为系因征收工作而起、牛山街道办系该征收项目的征收实施单位等因素的综合考量，原审法院认为牛山街道办与被诉强拆行为具有高度关联，在无人认领且无充足证据证明被诉强拆行为的实施主体的情况下,故依法推定被诉强拆行为系由牛山街道办实施。依照上述征收补偿条例和司法解释的规定，应当认定本案的被告主体资格适格；对东海县住建局关于本案被告主体不适格的辩称意见，原审法院依法不予采信。 本案根本的争议焦点在于被诉强拆行为的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条和第二十七条的规定，实施房屋征收，应当对房屋的所有权人给予公平补偿；且应当先补偿、后搬迁；任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中，涉案被拆的望东村幼儿园原系村办幼儿园,没有办理房屋权属登记;而冒兰娥于2002年5月28日通过签订《转让幼儿园合同书》的方式接手经营该幼儿园至涉案棚户区（城××）改造项目房屋征收前，且在征收过程中主张该幼儿园为其所有。在此种情形下，涉案幼儿园的权属是存有争议的。牛山街道办在具体负责实施征收工作的过程中，对此没有按规定先由争议双方解决被征收幼儿园的权属问题，而是迳行与望东村委会签订征收补偿协议，继而拆除涉案幼儿园。牛山街道办并未顾及冒兰娥这一潜在权利人，强拆涉案望东村幼儿园的做法有可能侵害冒兰娥的合法权益，应当确认被诉强拆行为违法。因东海县住建局系该房屋征收项目的征收部门，牛山街道办系实施单位，故牛山街道办实施被诉强拆行为的法律后果由东海县住建局承担。综上，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十七条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认东海县住房和城乡建设局于2019年6月12日强拆东海县牛山街道望东村幼儿园的行为违法。案件受理费50元由东海县住房和城乡建设局承担。 东海县住建局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回冒兰娥的原审诉讼请求、诉讼费用由冒兰娥承担。事实和理由：一、原审法院推定被诉强拆行为系牛山街道办实施，无事实和法律依据；二、冒兰娥并非案涉房地产的权利人，其无权主张权利。东海县住建局对牛山街道办的上诉意见表示同意。 牛山街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回冒兰娥的原审诉讼请求、诉讼费用由冒兰娥承担。事实和理由：一、原审法院未通知望东村委会参加诉讼，程序违法；二、原审法院推定被诉强拆行为系牛山街道办实施，无事实和法律依据。牛山街道办对东海县住建局的上诉意见表示同意。 被上诉人冒兰娥辩称，本案争议焦点是被诉强拆行为的合法性问题，并非望东村幼儿园的权属问题，因此，望东村委会与本案被诉行政行为无利害关系，同本案处理结果也没有利害关系，没有必要参加本案诉讼。冒兰娥已经于2002年5月28日通过与望东村委会签订《转让幼儿园合同书》的方式，取得了望东村幼儿园的经营权以及该幼儿园内包括房屋在内所有资产的所有权。冒兰娥作为案涉幼儿园的所有权人，有权利主张合理合法的征收补偿。牛山街道办在冒兰娥不知情的情况下，径行与望东村委会签订《房屋征收补偿协议书》，且在未告知冒兰娥的情况下直接强拆幼儿园，其行为严重侵害冒兰娥的权利，东海县住建局是房屋征收部门，应当为此承担征收实施单位的法律责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人未提交新证据。上诉人东海县住建局××××街道办提起上诉后，原审法院已将原审证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据原审法院确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点是：案涉拆除行为的性质如何界定、是否符合法律规定；如不合法，相关法律责任由何主体承担。对此问题，可结合本案证据与法律适用情况，围绕以下两个方面进行分析论证。 一、案涉拆除行为不宜认定为系望东村委会基于协议作出的自行拆除行为。原因如下：1、《东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》（征收编号H:B2-13）（以下简称房屋征收补偿协议书）中载明的签订主体为（甲方征收实施单位）牛山街道办、（乙方被征收人）望东村委会，协议中所涉房屋即为冒兰娥主张其拥有所有权的房屋。案涉房屋征收补偿协议书第三部分约定条款中明确约定：“乙方应于本协议签订之日起10日内，将被征收房屋及其合法土地范围内构筑物、附属物完好无损地交付甲方”。由此，该内容明确指明协议签订后，望东村委会应将房屋及其他构筑物、附属物等交付牛山街道办，此点与东海县住建局××××街道办提出的案涉房屋系望东村委会自行拆除的主张相悖；2、退而言之，即便系望东村委会自愿代政府部门实施拆除行为，但通过冒兰娥提供的现场照片等证据可知，在拆除房屋当日，牛山街道办工作人员以及警车、救援车辆等保障设备等均在现场，此况明显不符合对已达成协议后的自主拆除房屋实践，违反一般社会生活经验的合理认知，故应视为系牛山街道办具体实施了案涉房屋拆除行为。 二、案涉拆除行为系由东海县住建局委托牛山街道办实施的行政强制执行，违反法定程序。原因如下：1、征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则。本案中，不论是望东村委会亦或冒兰娥，均无国有土地使用证和房屋所有权证，结合在卷其他证据以及东海县住建局××××街道办在庭审中的陈述情况可知，原东海县房屋征收局、牛山街道办系参照国有土地上房屋征收与补偿工作的程序与方式对望东村集体土地上的房屋实施的征用与补偿，而非采取农村集体土地征收模式为之。因此，在冒兰娥提出其与望东村委会存在《转让幼儿园合同书》以及其后续还另行加建四间房屋和门卫室等意见情况下，案涉房屋征收补偿协议书的签订即不宜成为判定后续拆除房屋行为合法性来源的正当理由，有关机关在拆除前还需综合考量房屋土地性质、地、地理位置用情况、权属争议等客观实际，若未经合法调查处理并依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规规定程序实施行政强制，即应判定违法；2、东海县人民政府于2018年5月25日作出东政发〔2018〕65号《关于对东海县小望东片区A地块、B地块棚户区（城中村）改造项目房屋实施征收的决定》，该征收决定中载明，征收部门为原东海县房屋征收局、征收实施单位为牛山街道办。本案的拆除房屋行为是基于原东海县房屋征收局、牛山街道办参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所实施的房屋土地征用而引起，故判定案涉拆除房屋之事实行为的行政机关应从东海县住建局和牛山街道办两者中选择，通过案涉房屋征收补偿协议书及房屋（土地）认定表来看，案涉房屋拆除行为并未超出东海县住建局所称“征收”涉及的范围，故应由“征收部门”东海县住建局承担违法强制拆除责任。原审裁判结论正确，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持；东海县住建局××××街道办的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东海县住房和城乡建设局、东海县人民政府牛山街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年十月二十二日 书记员 徐 瑞 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …