昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初62号原告：云南丰赢广告有限公司。地址：云南省昆明市环城西路1号。法定代表人：吴小艳，系公司董事长。委托代理人：王强，系云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：郑雪苹，系云南天外天律师事务所实习律师，特别授权代理。被告：昆明市盘龙区城市管理局。地址：昆明市盘龙区新迎小区文汇巷大树营市政小区C组团10-2幢。负责人：毛力，系该局局长。委托代理人：徐彦刚，系云南昕坤律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：康晓明，一般授权代理。被告：昆明市盘龙区人民政府。地址：昆明市北京路2198号。法定负责人：沃磊，系区长。委托代理人：刘已莎，特别授权代理。委托代理人：李圆圆，系云南凌云律师事务所律师，特别授权代理。原告云南丰赢广告有限公司（以下简称“丰赢广告公司”）诉被告昆明市盘龙区城市管理局（以下简称“盘龙城管局”）、被告昆明市盘龙区人民政府（以下简称“盘龙区政府”）城市管理行政处罚、行政复议纠纷一案，本院于2019年10月15日受理后，依法向两被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，两被告在法定期限内提交了证据。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告丰赢广告公司委托代理人王强、郑雪苹，被告盘龙城管局委托代理人徐彦刚，被告盘龙区政府委托代理人刘已莎、李圆圆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告盘龙城管局于2019年3月25日向原告作出盘城执限拆〔2019〕ＮＯ.0003799号《限期拆除决定书》，认定原告存在“在盘龙区处设立立柱广告”的违法行为，并责令原告在收到决定书后3日内拆除前述设施；于2019年3月29日向原告作出盘城执催〔2019〕ＮＯ.0001906号《催告书》；于4月18日作出盘城强执决〔2019〕0002号《行政强制执行决定书》，2019年4月26日被告盘龙城管局对前述广告设施进行了强制拆除。原告不服被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》及强制拆除广告牌的行政行为，向被告盘龙区政府申请行政复议。2019年9月18日被告盘龙区政府作出盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》《催告书》《行政强制执行决定书》及强制拆除行为。原告丰赢广告公司诉称：被告盘龙城管局2019年3月25日向原告出具案涉《限期拆除决定书》，称原告存在“在盘龙区处设立立柱广告”的违法行为，并责令原告在收到决定书后3日内拆除前述设施。被告盘龙城管局于2019年3月29日向原告作出《催告书》、4月18日作出案涉《行政强制执行决定书》，2019年4月26日在未通知原告到场的情况下，被告盘龙城管局对前述广告设施进行了强制拆除。原告不服被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》及强制拆除广告牌的行政行为，向被告盘龙区政府申请行政复议。2019年9月18日，被告盘龙区政府作出案涉《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局作出的以上行政决定及强制拆除行为。原告认为，其经营的广告牌已于2019年3月19日取得云南省公路路政管理总队“云路政〔2019〕43号”《关于同意昆明出入口高速公路沿线部分路段非公路标志设施延长设置期限的批复》，案涉广告牌的设置期限自2019年3月16日起延长了3年；案涉广告牌位于昆嵩高速公路用地范围，依法应由交通主管部门及其设置的公路管理机构管辖，被告盘龙城管局无管辖权；《昆明市户外广告管理条例》仅适用于市政道路，而不适用于国家公路网中的高速公路，被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》适用法律错误；对违法行为，理应先整改，后处罚，但被告盘龙城管局并没有要求整改，而是直接进行了限期拆除；被告盘龙城管局公开的权利清单与责任清单内容中，没有对本案广告牌的行政强制措施和行政强制执行的权利，擅自拆除原告得到许可并依法经营的广告牌的行为已超越了其执法权限；被告盘龙城管局对该案的行政决定行为已经超越了行政处罚的期限；原告并非广告牌的产权人，不是适格的行政相对人，被告盘龙城管局的《限期拆除决定书》程序违法。同时，被告盘龙区政府作出的《行政复议决定书》适用法律错误，未准确援引复议决定所依据的法律法规及规范性文件，仅依据云南省交通厅公路路政管理处及昆明市城市管理局等行政机关内部文件所作的《行政复议决定书》适用法律错误；该《行政复议决定书》程序违法，原告的三个复议请求，即要求撤销被告盘龙区城管局三份行政文书、确认强制拆除案涉广告牌的行政执行行为违法、请求赔偿损失160000元，而复议机关仅向原告释明《限期拆除决定书》、《行政强制执行决定书》属两个行政行为，2019年4月26日强制拆除案涉广告牌属行政强制执行行为，基于该行政强制执行行为而产生的赔偿属于国家赔偿，《催告书》是对《限期拆除决定书》的催告，不可以复议与诉讼，复议决定内容维持了所有的行政决定，属于程序严重违法。综上，原告诉至法院，请求一、撤销被告盘龙城管局于2019年3月25日向原告作出的盘城执限拆〔2019〕ＮＯ.0003799号《限期拆除决定书》及被告盘龙城管局于2019年4月18日向原告作出的盘城强执决〔2019〕0002号《行政强制执行决定书》；二、确认被告盘龙城管局于2019年4月26日强制拆除原告在昆曲高速公路Ｋ12＋050下行处设立和合法经营广告牌的行政强制执行行为违法；三、撤销被告盘龙区政府作出的盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》；四、判令被告盘龙区城管局赔偿其违法强拆行为给原告造成的经营损失91.9万元（广告牌造价损失16万元，预期收益69万元，违约责任赔偿6.9万元）；五、本案诉讼费用由两被告承担。被告盘龙城管局当庭答辩如下：一、被告盘龙城管局对案涉户外广告设施的设置具有行政管理、行政执法的管辖权。《广告法》第四十一条第（二）款、《昆明市户外广告管理条例》第三条、第六条第（二）款、第十六条第（一）款、第十七条、第三十条第（一）款、《昆明市户外广告设施设置管理办法》第三条、第十一条、第二十条第一款、第三十九条、第四十三条的规定，及中共昆明市盘龙区委办公室、昆明市盘龙区人民政府办公室盘办通〔2019〕51号《关于印发〈昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条，规定了盘龙城管局“负责执行城市户外广告，店招店牌管理的法律、法规，拟订专项规划；对大型户外广告的设置、招标、拍卖、临时市场的设置、大型灯光亮化建设工程、大型公益广告宣传提出初审意见；负责对辖区内户外广告设施设置规划和设置许可的审批工作；组织开展户外广告、店招店牌的综合整治”。本案案涉广告牌位于昆明市盘龙区城市规划行政区域内，且属于户外广告设施，根据前述法律法规规章以及其他规范性文件的规定，被告盘龙城管局具有独立对户外广告的行政管理权、行政执法权，是行政执法主体，对案涉广告牌的设置有管辖权。二、原告客观存在擅自设置立柱式户外广告且未经城市管理主管部门许可的违法行为。一是案涉广告牌的设置形式为“立柱式”，不符合《昆明市户外广告管理条例》第十七条、《昆明市户外广告设施设置管理办法》第十条的禁止性规定，属于违法设置行为。二是《中华人民共和国公路法》第五十四条、第七十九条规定公路行政主管部门对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有监管职权，该监管职权与城市管理行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》《昆明市户外广告管理条例》与《昆明市户外广告设施设置管理办法》所赋予的对户外广告的设置管理职权，二者涉及不同的安全需要，共同发挥社会管理规范作用，且相互并无冲突，应予共同遵行。同时，案涉广告牌在2007年云南省交通厅公路路政管理处和昆明市城市管理局共同发布的《关于昆明市行政辖区内高级公路户外广告设置审批相关问题的通知》第三条明示的范围内，按照规定报交通主管部门同意后还要报城市管理部门同意。案涉广告牌的设置即便取得了交通主管部门的同意，还应当取得城市管理部门的同意，但根据被告盘龙城管局调查取证可知，案涉广告牌的设置未取得城市管理部门的同意，其设置属于违法行为。三、被告盘龙城管局做出具体行政行为的程序合法。被告盘龙城管局依照《中华人民共和国行政处罚法》处罚程序的规定，对原告未经许可擅自违法设置立柱式广告的行为，立案调查并进行了现场检查勘查、询问当事人并制作笔录，在作出行政处罚决定前提前告知原告行政处罚决定的事实、理由、证据及法律依据，听取当事人陈述和申辩意见，依法向原告送达了《行政处罚决定书》，在原告未按期自行拆除相关违法设施后，依法向其进行了催告，随后才实施强制拆除。被告盘龙城管局作出行政行为的程序和实施强制拆除的程序均符合法律规定。四、被告盘龙城管局作出的具体行政行为适用法律正确。根据前述法律法规规章的规定,城市规划区域内不得设置立柱式户外广告。此外,虽然《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《云南省公路路政管理条例》《路政管理规定》等法律法规和规章对高速公路用地范围内上设置公路标志和公路标志以外的其他标示有相关的规定，但由于城市进程、城市规划区的拓展等历史原因，客观上造成部分高速公路与城市规划区的重叠，因此云南省交通厅公路路政管理处与昆明市城市管理局2007联合发文《关于昆明市行政辖区内高级公路户外广告设置审批相关问题的通知》，其中第三条明确规定，“对昆明市主城规划区范围内(东至嵩明杨林—官渡与宜良交界处、沿官渡边界至呈贡大哨、沿呈贡边界全晋宁边界—晋宁化乐一线，西至五华沙朗乡—碧鸡关山脊—海口—晋宁二街一线，南至晋宁二待—宝锋镇—清水河—化乐一线，北至嵩明杨林、白邑—盘龙区双哨、五华区沙朗一线)的户外广告设施，符合经批准的公路沿线户外广告规划条件的，设置单位先报交通主管部门审批同意后，再报市城市管理部门批准”。案涉广告牌位于上述规定区域范围内，报交通主管部门审批同意后还需要报市城市管理部门批准，被告盘龙城管局对案涉广告牌有行政管理和行政执法的权限。综上，本案属于未经城管部门审批违法设置的立柱式户外广告设施，被告盘龙城管局适用《昆明市户外广告管理条例》依法拆除广告设施，符合法律法规的规定，适用法律正确。四、被告盘龙城管局对逾期未自行拆除的户外广告设施依法具有强制拆除权，无需申请法院强制执行。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的”，第三十七条“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款”，以及依据《城市市容和环境卫生管理条例》制定的《昆明市户外广告管理条例》和《昆明市户外广告设施设置管理办法》第四十三条“对依法应当拆除的户外广告设施，管理责任人应当在城市管理行政部门规定的期限内自行拆除；逾期不拆除的，城市管理行政部门可以依法拆除，或者依法委托专业企业代为拆除，拆除费用由管理责任人承担”等规定，上至法律下至地方性法规均已逐级明确城市管理行政部门对逾期不拆除的违法户外广告设施具有自行强制拆除的权力，无需再申请法院实施强制拆除。五、被告盘龙城管局对本案的行政决定行为未超越行政处罚的期限。虽然案涉广告牌设立于2013年7月，然而在设立时相关法律、法规以及规范性文件就有明文规定，户外广告设置要经过城市管理行政部门许可且禁止设立立柱式户外广告。在此情形下，原告依然置法律于不顾，持续设置违法广告牌至被告盘龙城管局依法拆除之日，其违法行为具有持续性，违法事实持续存在，被告盘龙城管局依法查处时未超越行政处罚的时限。六、原告丰赢广告公司是适格的行政相对人，根据《昆明市户外广告管理条例》第十六条、第三十条以及《昆明市户外广告设施设置管理办法》第二十条、第三十九条的规定，违法设置户外广告设施的执法对象为户外广告设施的设置主体。云南省交通投资建设集团有限公司将案涉广告牌出租给云南省交投集团经营开发有限公司，云南省交投集团经营开发有限公司又将之出租给丰赢广告公司，丰赢广告公司为案涉广告牌的实际设置、使用、管理者，即作出行政处罚决定和实施强制拆除的适格行政相对人，被告盘龙城管局作出行政处罚所针对的主体正确。七、被告盘龙城管局对本案的行政决定行为未超越行政处理的期限，原告置法律法规的禁止性规定于不顾，设置立柱式广告并经营的行为具有持续性，违法事实持续存在，查处时未超越行政处罚的时限。八、关于原告丰赢广告公司提出的损失赔偿问题。首先，案涉广告牌属于立柱式户外广告设施，是依法禁止设立的户外广告形式，且未经城管部门许可违法设置，依法应当以改正，否则应予以拆除；其次，被告盘龙城管局做出本案的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；最后，原告丰赢广告公司计算的赔偿金额没有明确标准和依据，且其经营收入属预期收益，不应当赔偿。因此，原告提出的损失赔偿没有任何事实和法律依据，依法应予以驳回。九、被告盘龙城管局对本案的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告实施的违法行为及违法设置的设施不具有合法权益，被告盘龙城管局对拆除并消除违法状态下不应进行任何赔偿。综上所述，本案所涉及户外广告违法设施，事实客观存在，被告盘龙城管局作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告全部诉讼请求。被告盘龙区政府发表如下答辩意见：所作行复议决字〔2019〕5号《行政复议决定书》，符合法定程序，原告因不服被告盘龙城管局于2019年3月25日作出的《限期拆除决定书》，于2019年3月29日作出的《催告书》，于2019年3月29日作出的《行政强制执行决定书》以及2019年4月26日强制拆除行为，于2019年的6月17日向被告盘龙区政府提出行政复议申请。被告盘龙区政府经审查以后于2019年6月20日作出了云昆盘政行复受通字〔2019〕第6号《行政复议申请受理通知书》，载明行政复议受理日期为2019年6月17日，并于2019年6月21日将受理申请书送达原告。2019年6月21日被告将行政复议申请书副本、受理案件通知书、原告提供的证据发送给了本案被告盘龙城管局。同日，被告盘龙区政府向盘龙城管局送达了《行政复议被申请人答复通知书》，要求盘龙城管局于收到行政复议申请书之副本之日起10日内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据依据和其他有关材料。盘龙城管局于2019年7月1日提交了行政复议答复书以及相关证据。审查阶段因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。经负责人批准，被告盘龙区政府于2019年8月15日作出《行政复议决定延期通知书》，决定该行政复议决定延期至2019年9月18日前作出，并于2019年8月16日告知原告以及盘龙城管局。2019年的9月18日，被告盘龙区政府作出了盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》，被告盘龙区政府受理行政复议、审理案件并作出行政复议决定等程序均符合《行政复议法》及其实施条例等相关规定，作出的行政复议决定符合法定程序。第二，被告盘龙区政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。根据被告盘龙城管局在行政复议决定书中查明的案件事实，被告盘龙区政府认为《中华人民共和国公路法》第五十四条、第七十九条规定的公务行政主管部门，对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志、行为具有监督管理职权。该监管职权与城市管理、行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》《昆明市户外广告管理条例》《昆明市户外广告设施设置管理办法》所赋予的对户外广告的设置管理职权，二者涉及不同的安全需要，共同发挥社会管理规范，并且相互之间并无冲突，应当共同遵守。非公标志是一个大的门类，户外广告是非公标志大门类下的一个门类，户外广告除了应当符合公路法的规定，还应当符合广告法以及昆明市针对户外广告管理的一系列法律法规。根据关于昆明市行政辖区内高级公路户外广告设置审批相关问题的通知第三条，已明确载明户外广告应当按照规定报交通主管部门同意以后还需取得城市管理部门的同意。案涉广告牌存在违法设置的情形，被告盘龙城管局有管辖权和执法权。第二，原告设置立柱式户外广告，未经城市管理部门许可擅自设置户外广告的行为客观存在。《昆明市户外广告条例》及《昆明市户外广告设施设置管理办法》对设置立柱式户外广告有相应的规定，被告盘龙城管作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确。第三，盘龙城管局依据行政处罚法有关程序的规定，对原告违法设置立柱式广告，未经许可擅自设置户外广告设施的行为立案调查，进行了现场检查、勘察，询问当事人并制作笔录，在作出行政处罚前已告知原告行政处罚决定的事实理由、证据及法律依据，听取了当事人的陈述和申辩意见，依法向原告送达了行政处罚决定书，并且依据行政强制法的有关规定，在原告未在限期拆除决定书规定的期限内自行拆除相关违法设施以后，被告盘龙城管局依法进行对其进行了催告，随后才实施强制拆除。被告盘龙区政府认为被告盘龙城管局作出行政决定的程序和实施强制拆除的程序均符合法律的规定。综上所述，被告盘龙区政府认为被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》、实施的强制拆除行为以及被告盘龙区政府作出的盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》符合法定程序，认定事实及适用法律均正确。被告盘龙城管局提交以下证据，证明其行政行为的合法性：一、1.《立案审批表》，2.《云南省行政执法证》，3.《巡查检查登记表》，4.盘城执询〔2019〕NO:0000213《调查询问通知书》及送达回证，5.《营业执照》、法定代表人身份证复印件、授权委托书及受托人身份证复印件，6.《现场检查(勘验)笔录》、《城市规划区范围户外广告现场检查记录》，7.《询问笔录》，8.（云路政）许可字20150028《交通行政许可证》、云南省公路路政管理总队5Y20150005《行政许可决定书》，9.《案件调查终结报告》，10.《案件处理审批表》，11.盘城执告〔2019〕NO:0008111《行政处罚事先告知书》及送达回证，12.盘城执限拆〔2019〕NO:0003799《限期拆除决定书》及送达回证，13.盘城执催〔2019〕NO:0001906《催告书》及送达回证，14.昆明市盘龙区城市管理局盘城强执决〔2019〕0002号《行政强制执行决定书》及送达回证，15.《案件结案报告表》，16.盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》,共同证明证明本案所涉户外广告设施设置违法事实客观存在，被告昆明市盘龙区城市管理局作出的具体行政行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告提出的请求事项缺乏事实和法律依据，依法不成立。二、《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《云南省人民政府关于在昆明市开展相对集中行政处罚权工作的决定》《昆明市开展相对集中行政处罚权工作方案》《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》《昆明市综合行政执法条例》《中华人民共和国行政强制法》《城市市容和环境卫生管理条例》《昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》《中华人民共和国广告法》《昆明市户外广告管理条例》《昆明市户外广告设施设置管理办法》、昆城管〔2017〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》，共同证明被告盘龙城管局行政主体适格，具有户外广告设施设置管理方面的审批权和执法权；被告盘龙城管局作出具体行政行为所依据的法律法规规章等规范性文件正确。原告对被告盘龙城管局提交的证据发表如下质证意见：对证据一2、5、8真实性、合法性、关联性无异议。对其余证据的真实性、关联性无异议，但所依据的法律错误，合法性不予认可；被告执法程序不合法，2019年3月20日通知原告3月21日到被告盘龙区城管局接受相应调查，并提交相应的资料，仅给了原告一天的时间，3月21日原告接受询问时，直接向原告发放的是《告知预处罚决定书》，案件尚未调查清楚，被告已做出了相应的决定。证据6现场检查笔录和广告的现场检查记录，原告认为存在违法，现场笔录是2019年3月5日作出，但是要求被检查人的签字时间是2019年3月6日，该内容不是现场检查的结果。证据9调查终结报告，该报告的形成时间是2019年的3月21日，对于行政相对人的意见，对方填写的是当事人无其他意见并自愿放弃听证的权利。而当天被告盘龙城管局才将预处罚决定书告知原告，原告的听证权利并没有消失，但被告依旧作出相应的意见。对证据11行政处罚事先告知书并没有对原告提交的相应行政许可的内容作出评判。证据13《催告书》上面的催告时间三天，属被告自行决定，没有法律依据。二、对被告所适用的法律法规，《中华人民共和国行政处罚法》是集中执法的依据，但是集中执法必须要有相应的明确授权，本案被告盘龙城管局的行政强制执行权没有相应的法律授权。该法第四十四条明确规定，对违法的建筑物、构筑物作出相应的强制拆除，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，被告盘龙城管局在本案中没有公告程序；对于行政强制执行，必须要等到法定期限不申请复议、不提起行政诉讼，才能进行强制拆除；被告盘龙城管局没有依照该程序进行强制执行。《城市市容和环境卫生管理条例》赋予的强制执行权应当由县级以上人民政府批准，被告盘龙城管局没有相应的批准程序。盘龙区盘办通〔2019〕51号并没有赋予被告盘龙城管局强制执行的内容。对于《昆明市户外广告管理条例》《昆明市户外广告设置管理办法》，原告认为本案是在高速公路上的广告牌设置，应当适用特别法，由公路相应的管理法规进行调整。昆明市城市管理局和云南省交通厅公路路政管理处的联合发文，对其真实性无异议，但已明确了由公路路政进行相应的审批，只需报城市管理局备案，且备案是内部程序，对行政相对人无约束。针对原告提出的执法时间节点、适用法律的质疑，被告盘龙城管局做如下答复：关于《询问笔录》和《事先告知书》的时间，《询问笔录》的时间是3月21日15:10至16时，《行政处罚事先告知书》送达回证的时间为16:30，有先后顺序，并非未经调查询问，就发了处罚预先告知书。《限期拆除决定书》于2019年3月25日14时30分送达原告。听证权利在3月21日送达的《事先告知书》中已告知了原告，并没有收到原告申请听证的任何文书，作出限期拆除决定时已经超过了法定申请听证的时间，因此被告盘龙城管局并未剥夺原告申请听证的权利。第三，被告依据相应的广告管理行政法规作出案涉行政行为，并不需要对原告之前取得交通主管部门的许可进行评价。第四，催告履行法定的义务3日的时间，法律并没有对催告的时间限制作出明确规定，被告依自由裁量权认定3日为合理。第二部分是关于法律适用，首先《中华人民共和国行政处罚法》第十六条明确了国务院或者经国务院授权的省、自治区，可以决定行政机关行使行政处罚权。《广告法》第四十一条第二款规定，户外广告的管理办法由地方性法规地方政府规章规定；2016年9月29日经云南省人大批准、修订执行的《昆明市户外广告管理条例》属于地方性法规，其第十七条第二项明确规定了禁止设置户外广告的情形；同时《昆明市户外广告设施设置管理办法》属昆明市地方政府规章，该规章第二条对户外广告设施进行了定义，第四十三条对依法应当拆除的户外广告设施管理责任人没有在限期内拆除的，明确规定了城市管理行政部门可以依法拆除。盘办通〔2019〕51号通知，简称三定方案，第三条第七项明确了被告盘龙城管局负责执行城市户外广告、店招店牌的法律法规，负责对辖区内户外广告设施设置规划和设置许可的审批工作，负责组织开展户外广告、店招店牌的综合整治。以上法律法规和文件已经说明了被告盘龙城管局执法的合法性以及行政强制措施、强制执行的合法性。昆城管〔2007〕122号文中第三项规定，在昆明市主城区范围内，其中包括了北至嵩明杨林、白邑主城规划区范围内的户外广告设置，先报交通主管部门审批同意后再报市城市管理部门审批，并非仅是备案。原告设置和经营管理的本案户外广告牌未取得城市管理部门的审批。被告盘龙区政府对被告盘龙城管局提交的证据发表如下质证意见：对于第一部分的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对于第二部分因为均为相关的法律法规规定，对其真实性、合法性、关联性不予质证，对其证明目的予以认可。被告盘龙区政府为证明自己的答辩主张，向法院提交如下证据：一、1.《行政复议申请书》，2.《证据清单》（原告丰赢广告公司行政复议阶段提交），3.《行政复议申请受理通知书及送达回证》，共同证明原告丰赢广告公司向盘龙区政府提起行政复议等相关事项。二、4.《行政复议被申请人答复通知书》，5.《行政复议答复书》，6.《行政复议证据目录清单》（被告盘龙城管局行政复议阶段提交），共同证明涉案广告牌设置存在违法行为，被告盘龙城管局具有管辖权和执法权，其对原告做出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法。三、7.《行政复议决定延期通知书》及送达回证，8.盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》及送达回证，共同证明盘龙区政府依法作出了《行政复议决定书》，并于2019年9月18日送达原告。原告对被告盘龙区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据二的真实性、关联性没有异议，但对合法性及证明目的不予认可。对证据三延期通知书没有异议，对复议决定书真实性、关联性没有异议，但是对内容的合法性有异议。对复议程序有异议，被告盘龙区政府作出的《行政复议决定书》存在程序违法。原告针对被告盘龙城管局提出了三个复议请求，分别是针对限期拆除决定书、催告书和行政强制执行决定书，这三个内容是三个行政行为。被告盘龙区政府接受复议后，应当释明三个行政行为分别进行复议，分别作出相应的决定。但是被告盘龙区政府并没有作出相应的释明，最终对三个行为一并作出相应的维持决定，原告认为程序违法。被告盘龙区政府对复议程序释明如下：首先原告申请复议的三份文书实质上都是在针对一个事项。其次，原告在起诉状中认为催告书不具有可诉性，复议机关应当告知，但是被告盘龙区政府认为催告书的内容是限期拆除广告设施，根据最高人民法院的案例以及最高人民法院的裁判要点，限期拆除的通知不仅是程序性的告知，还设定了自行拆除的义务，具有可诉性。最后，被告盘龙区政府认为三份文书是案涉行政处罚决定的不同阶段性行为，且原告就该三份文书仅向被告盘龙区政府提交一份复议申请，故被告盘龙区政府针对该份复议申请最终作出一份复议决定的处理方式合法。被告盘龙城管局对被告盘龙区政府提交的证据没有异议。原告为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：1.云南丰赢广告有限公司三证合一，证明原告诉讼主体资格。2.盘城执限拆〔2019〕NO.0003799号《限制拆除决定书》、盘城执催〔2019〕NO.0001906号《催告书》、盘城强执决〔2019〕0002号《行政强制执行决定书》，共同证明被告盘龙区政府作出行政决定没有相关程序，作出的行政强制执行决定书违法。3.被告盘龙城管局官网上拆除信息截图，证明被告盘龙城管局拆除原告的广告牌。4.云南省交通运输厅《关于延长昆明市辖区内高等级公路沿线户外广告设置期限的通知》；云南省公路路政管理总队编号为“5Y20150005”的《行政许可决定书》；云南省交通运输厅关于贯彻落实《云南省人民政府促进全省经济平稳健康发展的意见》的实施意见及附件，共同证明原告的公路广告牌经过合法的行政许可在经营期限内；原告获得的行政审批属于有效合法的审批。5.被告盘龙城管局官网公布的行政权力和责任清单，证明被告盘龙城管局作为行政强制执行的权利，并没有本案涉及到的权利和责任，清单上并没有相应的公示。被告有行政强制措施，但并没有行政强制执行的权利，证明被告盘龙城管局行政强制执行行为违法。6.《行政复议决定书》，被告盘龙区政府是复议机关，是本案的适格被告，复议决定的内容违法，并且该复议内容也没有对原告所提出的复议意见进行逐一的答复和说明。7.原告与庆典广告文化传播公司签订的户外广告媒体租赁合同，证明原告的经济损失包括广告牌的实际损失为91.9万元。被告盘龙城管局对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，但证明目的不予认可，是官网发布的工作信息并不能证明行政行为违法。对证据4的真实性予以认可，但合法性、关联性和证明内容均不予认可，对文件发布的交通主管部门符合公路法的规定之外，仍应当按照城市管理方面的法律以及户外广告设施的特别法规定进行审批。因此原告仅仅依据公路管理方面的依据设置户外广告设施，并不符合户外广告设施特别法的规定。对该组证据里的第2份《行政许可决定书》的法律依据作出说明，《中华人民共和国公路法》第五十四条规定的是对公路标志以外的其他标志的审批必须经过交通主管部门，但本案所涉及的户外广告设施并不能仅依据该法律规定证明其合法性。对证据5的真实性、合法性予以认可，但关联性和证明目的不予认可，是政府内部行政机关关于权利和责任的一个统计和反馈，也并不能代替法律法规的规定，更不能说明第一被告没有行政强制的执法权。对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可。对证据7的真实性、合法性、关联性和证明内容均不予认可。广告发布合同的履行情况、付款情况均无法证实，因此对于真实性、合法性、关联性和证明内容均不予认可。被告盘龙区政府对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性和证明内容均予以认可。对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，证明内容不予认可。被告盘龙城管局有管辖权和执法权。证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，但是证明内容不予认可，被告盘龙城管局强制拆除行为合法。证据4的真实性予以认可，合法性予以认可，但关联性不予认可，在昆明市行政辖区内高级公路户外设置户外广告的需要报交通主管部门同意以后还要报城市管理部门同意。证据5的关联性及证明内容不予认可，被告盘龙城管局有行政强制执法权；证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，第1项证明内容予以认可，但是第2项证明内容不予认可，行政复议决定程序和内容均合法。证据7的真实性、合法性、关联性和证明内容均不予认可,与本案无关且合同履行情况以及付款情况都无法进行核实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证；双方对证明目的不予认可的证据本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2013年7月3日云南省交通投资建设集团有限公司就昆明北收费广场五块广告牌的设置取得云南省交通运输厅的批准，批准设置期限为自批准之日起5年。2018年1月1日云南省交通投资建设集团有限公司将其所有的包含昆嵩高速公路在内的高速公路沿线资源及资产开发权出租给云南交投集团经营开发有限公司，再由云南交投集团经营开发有限公司将包含昆嵩高速公路在内的部分高速公路广告牌设置权出租给原告，租赁期限为2018年1月21日至2027年12月31日。2015年5月26日云南省交通运输厅将高速路范围内设置广告、宣传标志的行政许可审批权下放到路政管理部门后，2019年3月19日云南省公路路政管理总队依据原告申请延长昆明北收费广场五块广告牌的设置期限至2019年3月16日起三年。被告盘龙城管局于2019年3月25日以原告在昆曲高速公路城区路段K12+050下行处设置立柱广告行为违法，向其送达了盘城执限拆〔2019〕NO.0003799号《限制拆除决定书》，责令原告在3日内拆除案涉广告设施；2019年3月29日向原告送达了盘城执催〔2019〕NO.0001906号《催告书》，催告其自收到该催告书3日内限期拆除案涉广告牌；2019年4月18日，被告盘龙城管局对原告作出盘城强执决〔2019〕0002号《行政强制执行决定书》，决定于3日后对案涉广告牌实施强制拆除，并于2019年4月26日实施了强制拆除。2019年6月17日原告就上述被告盘龙城管局作出的三份文书以及强制拆除行为通过一份《行政复议申请书》一并向被告盘龙区政府申请行政复议，要求撤销案涉三份文书，确认案涉强制拆除行为违法并赔偿160000元。被告盘龙区政府于2019年9月18日作出盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局所作的三份文书及强制拆除行为。原告不服诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》、《行政强制执行决定书》的合法性；被告盘龙城管局于2019年4月26日作出的行政强制拆除行为的合法性；被告盘龙区政府作出的盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》的合法性。（一）原、被告主体问题。根据《昆明市户外广告管理条例》第六条第二款“城市管理行政部门负责户外广告设施的设置审批及其监督管理”的规定，同时根据昆明市城市管理局和和云南省交通厅公路路政管理处联合发文昆城管〔2007〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》第三条“对于在昆明市范围内的户外广告设施，符合标准的公路沿线户外广告规划条件的，设置单位先报交通主管部门审批同意后，再报市城市管理部门审批”的规定，以及《昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（七）项“昆明市盘龙区城市管理局的主要职责是负责对辖区内户外广告设施设置规划和设置许可的审批工作；组织开展户外广告、店招店牌的综合整治”之规定，案涉广告牌属于被告盘龙城管局管辖范围内的户外广告牌，被告盘龙城管局对其有行政管理权，有权对原告经营的案涉广告牌进行监督管理，具有作出案涉《限期拆除决定书》和《行政强制执行决定书》的职权；根据公示的盘龙城管局的部门权责清单显示被告盘龙城管局有权实施行政强制措施，故被告盘龙城管局对案涉广告牌实施了行政强制拆除行为，是本案的适格被告；被告盘龙区政府是被告盘龙城管局同级人民政府，根据原告的行政复议申请作出案涉《行政复议决定书》，是本案的适格被告。原告丰赢广告公司是案涉行政决定、行政强制措施和行政复议的相对人，是本案适格原告。（二）被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》的合法性问题。案涉单立柱广告牌，位于昆嵩高速公路段，根据云南省交通运输厅、云南省质量技术监督局发布的《公路沿线非公路交通标志设置技术规范》第3条规定，案涉广告牌属于广告类非公标志，亦属于户外广告。根据《中华人民共和国广告法》第四十一条第二款“户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定”之规定，《昆明市户外广告管理条例》是根据《中华人民共和国广告法》制定的地方性法规，该条例第三条规定“在本市行政区域内从事户外广告活动的广告主、广告经营者、广告发布者和其他广告参与者，应当遵守本条例”，故案涉广告牌属于《昆明市户外广告管理条例》所规定的管理对象；同时根据该条例第六条第二款“城市管理行政部门负责户外广告设施的设置审批及其监督管理”之规定，昆明市城市管理局、云南省交通厅公路路政管理处昆城管〔2007〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》第三条，关于昆明市主城区规划范围的划定，本案被告盘龙城管局是案涉广告牌的合法监管主体。案涉广告牌属于在昆明市主城区设置的单立柱广告，违反了《昆明市户外广告管理条例》第十七条“下列区域或者情形，禁止设置户外广告设施：（二）市、县（市、区）城市规划区范围内设立立柱式户外广告”的规定，被告盘龙城管局依据该条例第三十条“有下列行为之一的，由城市管理行政部门予以处罚（一）违反本条例第十六条第一款、第十七条、第十八条、第十九条规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处于1万元以上3万元以下罚款，并依法拆除广告设施，费用由责任人承担”的规定，对原告作出《限期拆除决定书》，执法主体合法，适用法律正确。同时被告盘龙城管局针对原告的违法行为经过巡查登记、现场检查、调查询问、向行政机关负责人报备并经批准、事先告知等程序，最终对原告作出《限期拆除决定书》的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三章第一节关于行政强制措施实施的一般程序规定第十八条的有关规定，不存在程序违法。针对原告主张其“设置案涉广告牌的权利来源为2013年7月3日云南省交通投资建设集团有限公司就昆明北收费广场5块广告牌的设置取得云南省交通厅的批准，期限为自批准之日起五年；2018年原告通过租赁取得案涉广告牌的经营权，租期自2018年1月2日至2027年12月31日；2015年因云南省交通运输厅将高速公路范围内设置广告、宣传标志的行政许可审批权下放到路政管理部门，2019年3月19日，原告向云南省公路路政管理总队申请，延长案涉广告牌的设置期限，自2019年3月16日起三年”的理由，本院认为2018年7月4日至2019年3月16日期间，案涉广告牌原许可已过期，而原告向云南省公路路政管理总队申请延长案涉广告牌的设置期限尚未生效，被告盘龙城管局于2019年3月6日对案涉广告牌可能存在的违反广告管理相关法律法规的行为进行立案调查，最终作出《限期拆除决定书》的行为，是针对违法行为进行的合法执法行为。对于原告所指2019年3月21日当天对其做完询问笔录之后，当天立即向其送达了《行政处罚事先告知书》，证明被告盘龙城管局已事先对其事实进行了认定，属于违反程序一事，因被告盘龙城管局对该时间节点先后顺序作出合理解释，故对原告的主张本院不予支持。因原告未在案涉《限期拆除决定书》规定的时间内自行拆除案涉广告牌，被告盘龙城管局于2019年3月29日向原告作出了《催告书》，催告其于收到《催告书》之日起3日内履行义务。该期限经过后，因原告仍未自行履行拆除义务并无正当理由，被告盘龙城管局于2019年4月18日向原告作出《行政强制执行决定书》。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节关于行政强制执行程序的一般规定，被告盘龙城管局作出案涉《行政强制执行决定书》适用法律正确，程序合法。针对原告主张的被告盘龙城管局催告其于三天内自行拆除的时间限制无法律依据，根据《行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……履行义务的期限”的规定，该条只规定了催告履行应当给出履行义务的期限，并未对期限作出更加具体的规定，被告盘龙城管局催告其三天内履行的时间限制，属于合理期限。对于原告主张应先整改后处罚一事，因案涉户外广告牌属于禁止设立的广告牌情形，不存在经整改后合法的情形，故该主张本院不予支持。同时，因为被告盘龙城管局查处案涉违法广告牌时，该广告牌并不在合法有效的行政许可期间，不存在信赖利益，对原告请求信赖利益保护的诉讼请求本院不予支持。（三）根据公示的云南省各级政府部门权利清单和责任清单显示，被告盘龙城管局对违法户外广告采取的行政强制措施有实施强制措施的执行责任，故被告盘龙城管局有权对案涉违法广告牌自行组织强制拆除。针对原告认为依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，被告盘龙城管局在对案涉广告牌进行拆除前未经公告，且不满足当事人在法定期限内既不申请又不提起诉讼的前提条件，属于程序违法的主张，因法律所确定的公告、复议、诉讼等权利救济途径，均属于赋予行政相对人的事后救济权利，并不能用于对抗或拖延行政机关作出《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》所确定的履行期限，换言之如行政决定或行政强制行为错误，行政相对人仍具有寻求法律救济的权利和途径，故原告的主张，本院依法不予支持，被告盘龙城管局的行政强制拆除行为合法有效。（四）关于被告盘龙区政府作出的《行政复议决定书》合法性问题。对于《行政复议决定书》认定的实体问题，即案涉《限期拆除决定书》《行政强制决定书》及强制拆除行为的合法性问题不再赘述。原告认为被告盘龙区政府因未对其以一个申请复议多个行为一事进行释明和作程序上的区分处理而违反程序，根据被告盘龙区政府在庭审中对程序所作说明，原告虽然在一个行政复议申请书里同时申请复议三份文书及行政行为，有三项复议请求，但这三份文书针对的是同一件事的不同阶段，故被告盘龙区政府针对原告的三项复议请求通过一份《行政复议决定书》作出答复并不违反法定程序，对于原告该项诉讼请求本院不予支持。（五）基于前述理由，案涉《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》、被告盘龙城管局于2019年4月26日作出的行政强制拆除行为、被告盘龙区政府作出的盘政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》均具的行政合法性，故原告的行政赔偿请求，本院依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告云南丰赢广告有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南丰赢广告有限公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  任诚刚人民陪审员  宋庆昆二〇二〇年十月十五日书 记 员  张 棵