四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川05行终120号 上诉人（原审原告）：泸州汇一水业有限公司，住所地：四川自贸区川南临港片区云台路一段**西南商贸城******。 法定代表人：陈迎春，总经理。 委托诉讼代理人：石德洪，泸州汇一水业有限公司职工。 被上诉人（原审被告）：泸州市市场监督管理局，住所地：四，住所地：四川省泸州市江阳区康城路一段**> 法定代表人：赖旭刚，局长。 出庭负责人：黄勇，副局长。 委托诉讼代理人：张涛，泸州市市场监督管理局工作人员。 委托诉讼代理人：赵勇，四川辞鉴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：泸州市人民政府，住所地：四川，住所地：四川省泸州市江阳区江阳西路** 法定代表人：杨林兴，市长。 委托诉讼代理人：王俊霖，泸州市司法局工作人员。 上诉人泸州汇一水业有限公司（以下简称“汇一水业”）因与被上诉人泸州市市场监督管理局（以下简称“市市场监管局”）、泸州市人民政府（以下简称“市政府”）食品管理行政处罚决定、行政复议一案，不服泸州市江阳区人民法院（2020）川0502行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人的委托诉讼代理人石德洪，被上诉人市市场监管局副局长黄勇及委托诉讼代理人张涛、赵勇，被上诉人市政府的委托诉讼代理人王俊霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定：2019年5月22日，被告市市场监管局执法人员对原告进行现场检查。经检查，原告于2019年5月20日生产的规格为17.6L/桶的70桶“兰菲山泉饮用水”无出厂检验报告。随即，被告执法人员对该批产品进行抽样，并于同日委托四川国检检测有限责任公司（以下简称“国检公司”）对7桶抽样产品进行检验。同年6月5日，国检公司出具《检验检测报告》，结论为：经检验，铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014《食品安全国家标准包装饮用水》标准要求，判定为不合格。6月13日，被告市市场监管局向原告送达了《检验检测报告》及泸市监检告〔2019〕0610-1号检验结果告知书。6月15日，原告出具法人授权委托书，委托厂长李向春全权代表公司处理抽样不合格事宜。6月18日，被告市市场监管局执法人员对原告厂长李向春进行调查询问，李向春表示，对抽检过程和结果没有异议；造成产品不合格的原因应该是工人搬运过程中操作不当造成水桶或水桶盖损坏，导致密封性出现问题，水体接触空气后滋生铜绿假单胞菌；该批桶装水已销售完毕，消费者已经饮用，无法召回；该批产品获利13元。同日，被告市市场监管局对原告涉嫌生产经营不符合食品安全标准的食品的行为进行立案调查。9月3日，被告市市场监管局向原告送达（泸市）市监食罚听告〔2019〕20号行政处罚听证告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述、申辩和要求听证的权利。9月24日，被告市市场监管局举行听证，认为原告对抽检过程异议的理由具有一定的合理性，为保障当事人合法权益，建议办案机构向抽检检验单位收集出具《检验检测报告》的抽检过程的相关资料证据，就排除当事人提出抽检过程合理怀疑提出书面报告，提交再次研究。10月9日，国检公司作出《关于泸州汇一水业有限公司抽检情况说明》，陈述该公司严格按照《食品安全监督抽检工作规范》要求对原告进行抽检工作，抽检过程符合相关法律、法规和实验室资质管理要求，抽检结果科学、公正，能反映该批产品的客观情况。10月21日，被告市市场监管局作出（泸市）市监食罚〔2019〕0052号行政处罚决定，认为原告生产经营不符合食品安全标准的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款、第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项的规定，给予原告没收违法所得13元、罚款55000元的行政处罚，并于10月23日送达行政处罚决定书。原告对该行政处罚决定不服，于2019年11月15日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于11月18日受理，2020年1月9日决定延期30日作出行政复议决定，并于同日向原告送达决定延期通知书。2020年2月7日作出泸市府复决〔2019〕52号行政复议决定，维持被告市市场监管局作出的上述行政处罚决定。 另查明，国检公司具有包装饮用水检验资质，相关实验室符合洁净标准，检测时样品包装完好。 原判认定以上事实采纳的证据有：原、被告出庭人员的陈述、现场笔录、抽检现场检查照片、抽样记录、检验检测机构资质认定证书、实验室检测报告、检验委托书、检验检测报告、抽检情况说明、询问笔录、检验结果告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、听证笔录、食品召回通知书、食品召回总结报告、行政处罚决定书、行政处罚相关送达回证、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议相关送达回证、被申请人答复书、决定延期通知书、行政复议决定书等。 原判认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，被告市市场监管局依法具有作出本案被诉行政处罚决定的职权。 被告市市场监管局对原告生产的无出厂检验报告的桶装饮用水进行抽样，并委托国检公司进行产品质量检验，符合法律规定。检验委托书能证明被告市市场监管局委托了国检公司对涉案样品进行了抽检，国检公司作出检验报告表明其接受了被告市市场监管局的委托，至于委托检验检测合同委托方代表处的签名是否系本人签名属于被告市市场监管局与国检公司之间的合同关系问题，与本案被告市市场监管局的行政处罚是否违法不具有关联性。 国检公司具有包装饮用水检验资质，相关实验室符合洁净标准，检测时样品包装完好，符合检验条件，且国检公司就涉案桶装饮用水出具检验报告后，被告市市场监管局依法向原告送达了检验报告，并告知了原告提出异议的期限和权利，原告在接受执法人员的调查时明确表示对抽检过程和结果没有异议，嗣后也未在规定的期限内对检验报告提出异议，故对国检公司出具的检验报告予以采信，该检验报告可以作为认定原告的经营行为是否违法的依据。 行政诉讼是对行政机关的行政行为的合法性进行审查，对于检验机构的检验程序是否合法法院依法不予审查。 原告生产的涉案桶装饮用水铜绿假单胞菌项目不符合GB19298-2014《食品安全国家标准包装饮用水》标准要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，违法事实清楚。被告市市场监管局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款、第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项的规定，对原告作出的行政处罚决定，适用法律正确。 被告在作出行政处罚前依法告知了原告享有陈述、申辩及听证的权利，并充分听取了原告的陈述申辩意见，组织了听证，保障了原告的合法权益，处罚程序合法。 被告市政府对原告提出的行政复议申请，在法定工作日内受理后，向复议被申请人调取了原行政行为的相关证据材料，并在法定期限内作出行政复议决定，行政复议程序合法。 综上，二被告所作出的行政行为，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告请求撤销（泸市）市监食罚〔2019〕0052号行政处罚决定及泸市府复决〔2019〕52号行政复议决定的诉讼请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告泸州汇一水业有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告泸州汇一水业有限公司负担。 汇一水业不服原审判决，上诉请求：撤销泸州市江阳区人民法院（2020）川0502行初20号行政判决、被上诉人市市场监管局作出的（泸市）市监食罚〔2019〕0052号行政处罚决定和市政府作出的泸市府复决〔2019〕52号行政复议决定。主要理由为：一、国检公司的检验报告是在无依法委托、越权抽样、伪造原始检验记录《委托检验检测合同》，及涉嫌非法更换样品的情况下作出的违法、无效的结论，据此作出的行政处罚决定，认定事实、适用法律均错误，损害了上诉人的合法权益，依法应当予以撤销。（一）检测公司作出的《检验检测报告》，违反了《食品安全抽样检验管理办法》（以下简称《办法》）第十七条、第四十八条第三款的规定，检验结论违法、无效。1.检测公司违反《办法》第十七条“食品安全监督抽检的抽样人员在执行抽样任务时应当出示监督抽检通知书、委托书等文件┈”的规定，是无委托的违法越权抽样。但检测公司在2019年10月9日出具的说明中，明确是其受托依法独立进行抽样，并在抽样后由公司的专人、专车运输和专人管理抽样样品。但是，检测公司在抽样时，没有依法出示抽样委托书。市市场监管局在行政处罚听证、听证复议程序中，同样没有提交依法委托检测公司独立进行抽样的书面委托书，在一审诉讼中，也只提交了《检验／检疫鉴定委托书》和伪造的《委托检验检测合同》，而没有提交《抽样委托书》。2.检测公司违反《办法》第四十八条第三款“食品检验机构及检验人员非法更换样品、伪造数据或出具虚假检验报告的，检测结论无效”的规定，违法伪造检验原始记录《委托检验检测合同》，并涉嫌非法更换检验样品，检验结论违法、无效。《委托检验检测合同》载明：检验所使用的样品，不是检测公司自己在上诉人处抽样后，“专人、专车运输，专人保管”的样品，而是被上诉人市场监管局自己抽样后另外送检的样品，并且，检测公司还在《委托检验检测合同》中，公开违法伪造了“送检人”于伟强、刘兴斌的签字。（二）被上诉人市市场监管局滥用行政执法权，作出的行政处罚没有事实依据和确凿证据，适用法律错误。认定事实和所举证据自相矛盾。1.处罚决定书和行政复议决定书中都载明一桶桶装水不合格的原因，是“工人在搬运过程中造成不当损坏水桶或水桶盖和水桶的密封性出现问题”，不是上诉人生产中形成，而是抽样、脱离上诉人的监管后，在运输或检测过程中某一环节所造成，不能归责于上诉人。2.有关证据证明，检验样品的抽样人、送检人都是检测公司的，不是市场监管局的，但是，市市场监管局所举示的《立案审批表》、《案件调查终结报告》及行政处罚决定书中，均认定抽检人是“2019年5月22日，我局执法人员对当事人泸州汇一水业有限公司进行现场检查，对其生产的'兰菲山泉饮用水'进行了执法抽检。经四川国检检测有限公司检验，┈，判定为不合格”，抽样、运输、保管和送检人，又变成了监督管理局。以上认定事实自相矛盾。（三）被上诉人市政府在行政复议中，不依法履行监督职责，放纵、包庇市市场监管局的违法行政行为，作出的行政复议决定违法，显失公正。二、一审判决未依法监督行政机关依法行政，未对被上诉人违法作出的行政处罚决定和行政复议决定的合法性进行审查，剥夺上诉人的诉讼权利，违反了行政诉讼法第一条、第二条、第三条、第五条、第六条、第三十条的规定，认定事实和适用法律错误，程序违法，显失公正。 被上诉人市市场监管局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。1.市市场监管局的调查程序合法；2.国检公司具有相应的检测资质，抽样工作符合有关规定，在送检产品的运输、保管及检测过程中，检测行为符合法定检测规定，各应合法，检验报告可以作为行政处罚的依据，市市场监管局据此作出的行政处罚决定合法。3.《委托检验检测合同》中委托方代表处的签名是否系本人所签，与市市场监管局作出的行政处罚决定是否合法不具有关联性。 被告市政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。1.行政复议和行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，对于检验机构的检测程序是否合法并非审查重点。市市场监管局依法委托具有相应检测资质的第三方机构独立检测，并在履行相应法律程序后，依据检验报告，综合考虑上诉人主动召回不合格产品、减轻危害后果等情节作出行政处罚决定，并无违法或者不当。2.上诉人未依法对检测程序、检测报告提出异议。3.执法机关已履行了审慎调查和合理的保管义务。“工人在搬运过程中造成不当损坏水桶或水桶盖和水桶的密封性出现问题”并非行政机关和检测机构认定导致本次抽检不合格的原因，而是上诉人的主观分析。据检测机构分析，水源污染、水处理不当、灌装车间清洁度不达标、包装材料清洁度不符合要求等多种因素均可导致不合格产品产生。在听证会上，上诉人提出程序性问题后，市市场监管局对检测程序进行了调查，确认检测程序合法。4.市政府依法履行行政复议职责，不存在“主观推定”认定事实等违法情形，行政复议决定程序合法，实体正确。 二审中，各方当事人均未提供新的证据。 一审判决认定的基本事实和采纳的证据，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，国检公司出具的检验报告是否可以作为被上诉人市市场监管局作出行政处罚的依据。 根据本案查明的事实，2019年5月22日，被上诉人市市场监管局在执法检查中，发现上诉人汇一水业2019年5月20日生产的“兰菲山泉”桶装饮用水没有检验合格证，遂委托国检公司进行抽样检测，当日，在国检公司抽样人员杨烽、张良，上诉人的厂长李向春在场的情况下，由被上诉人市市场监管局执法人员对上诉人成品库房内堆放的70桶“兰菲山泉”桶装饮用水进行现场抽样，共抽取7桶样品，其中1桶为复检备份样品。李向春在抽检现场笔录上签名确认，上诉人法定代表人陈迎春在抽检现场照片上签名确认。虽然样品是由执法人员缺抽取，但抽样时上诉人的厂长李向春及国检公司的抽样人员均在现场，故抽样的客观真实性、合法性应当予以确认，因而上诉人关于行政处罚决定和行政复议决定认定事实和证据自相矛盾的意见不符合事实。上诉人国检公司出具的《关于泸州汇一水业有限公司抽检情况说明》，表明该公司抽样、送检、运输、保管、检测过程规范、合法，不存在取样后运输、保管及在实验室对样品造成污染的可能性。国检公司是由四川省质量技术监督局审核，具有对包装饮用水进行检验资质的检验检测机构，其出具的检验检测报告，在没有确切证据证明其具有法定违法、无效情形的情况下，具有法律效力，可以作为行政机关行政执法的依据。 对于上诉人的其他上诉理由，本院评析如下：1.关于抽检现场未出示监督抽样通知书和抽样委托书。现场出示该两项文书的目的，是通知被抽样单位将要抽样检验的情况，以便被抽样单位配合抽样工作；委托书是抽样人员从事抽样工作的依据，避免出现检测单位未经授权实施检测侵害生产企业权益的情况发生。本案中，抽样现场有被上诉人市市场监管局执法人员刘兴斌、于伟强，检验机构国检公司的抽样人员杨烽、张良在场，还有上诉人的厂长李向春在场监督。李向春在抽检现场笔录签名确认的事实表明，其知晓被上诉人市市场监管局委托国检公司对其生产的70桶“兰菲山泉”桶装饮用水进行抽样检测的事实，因此，即使现场未出示委托书和监督抽样通知书，也不影响抽样的合法性。2.关于国检公司在《委托检验检测合同》中伪造执法人员签名问题。《委托检验检测合同》是证明市市场监管局与检测机构具有委托检测关系的证据。在5月22日的抽检现场，有市市场监管局的执法人员刘兴斌、于伟强在场执法，整个抽样过程制作有笔录、拍摄有现场照片加以证明，故被上诉人市市场监管局与国检公司之间的委托检测合同关系是显而易见的事实。国检公司工作人员代刘兴斌、于伟强在《委托检验检测合同》上签名虽有不当，但不影响被上诉人市市场监管局与国检公司之间的委托检测合同关系的成立，也不因此影响国检公司出具的检验检测报告的效力。3.一桶饮用水不合格的原因，应当由上诉人自行查找并加以整改，不是被上诉人作出处罚的依据。“工人在搬运过程中造成不当损坏水桶或水桶盖和水桶的密封性出现问题”是行政复议决定书载明的上诉人的自行原因分析，而非行政复议机关的结论。上诉人关于一桶水不合格是抽样、脱离上诉人的监管后，在运输或检测过程中某一环节所造成，不能归责于上诉人的意见，缺乏证据支持，不予采信。 综上，国检公司作出的案涉检验检测报告具有法律效力，可以作为被上诉人市市场监管局作出行政处罚的依据；上诉人生产不符合安全标准桶装饮用水的事实客观存在，被上诉人市市场监管局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定，作出的（泸市）市监食罚〔2019〕0052号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当；被上诉人市政府依法受理上诉人的行政复议申请，并按照法定程序办理，在法定期限内作出行政复议决定，维持被上诉人市市场监管局作出的行政处罚决定，实体和程序均正确。上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泸州汇一水业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 张玉红 审判员 向林江 审判员 马金川 二〇二〇年十月二十六日 法官助理 卢睿嘉 书记员 邓岚心