河南省周口市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫16行终124号上诉人(一审原告)周口地区新华福利食品厂。法定代表人牛其凡，该厂厂长。委托代理人柯应时，河南明辩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市自然资源和规划局。法定代表人李建华，该局局长。委托代理人张锦辉，该局工作人员。委托代理人李兰君，河南凯博律师事务所律师。上诉人周口地区新华福利食品厂因行政赔偿一案，不服周口市川汇区人民法院作出的（2020）豫1602行初12号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周口地区新华福利食品厂的法定代表人牛其凡及委托代理人柯应时，被上诉人周口市自然资源和规划局的委托代理人张锦辉、李兰君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：原告属于依法成立的集体性质企业，目前处于歇业状态。2002年，原告就周口地区新华福利食品厂的厂房申领了3份房产证，证号分别是14193、14194、14195。2003年，李国全从原告处把3份房产证拿走。2005年3月，原告出具“周口地区新华福利食品厂卖给李国全、周口地区新华福利食品厂归李国全所有”的证明。2005年，李国全持原告的3份房产证（原件）、2份契约及伪造的购房款收据申请被告办理房屋过户登记，被告对李国全提供的颁证材料审查并实地测量后为李国全分别颁发了周房权川汇区字第0021901、0021927、及20××62号（该份房产证是遗失补发的）房屋所有权证。2015年3月15日，李国全用周国用第56号土地使用证及申领的上述3份房产证在中原银行周口分行抵押贷款300万元。借款到期后，李国全没有按期还款，中原银行周口分行诉至周口市川汇区人民法院。2016年10月28日，周口市川汇区人民法院作出（2016)豫1602民初3115号民事判决，判决李国全还款付息，中原银行周口分行对抵押物享有优先受偿权。判决生效后，李国全没有履行义务，中原银行周口分行申请执行。2016年1月11日，周口市川汇区人民法院查封了抵押物，中原银行周口分行没有为实现其抵押权拍卖处置案涉房屋，也没有取得案涉房屋的所有权。2018年，原告针对李国全申领的上述3份房屋所有权证提起行政诉讼，以侵权为由诉请撤证。2019年3月27日，周口市川汇区人民法院作出（2018）豫1602行初94号行政判决，判决确认被告为李国全颁发的上述3份房产证违法。被告不服一审判决上诉至周口市中级人民法院。2019年9月20日，周口市中级人民法院作出（2019）豫16行终179号行政判决，判决认为，李国全提供虚假材料，以欺骗手段申请房屋变更登记，被告为李国全颁发房产证，主要证据不足，依法应予撤销，由于中原银行周口分行取得案涉房屋抵押权属善意取得，为保护其合法权益，一审判决确认违法但不撤销，结果正确，遂判决驳回上诉，维持原判。被告仍不服，向河南省高级人民法院申请再审。2019年12月27日，河南省高级人民法院作出豫（2019）豫行申1533号行政裁定，裁定认为，作为案涉转移登记依据的《房地产买卖契约》存在价款不清等瑕疵，同时考虑到相关登记行为并未依照《河南省城市房地产交易管理办法》第八条“由双方当事人持身份证明等共同申请”，程序缺陷明显，原审确认违法并无不当，裁定驳回被告的再审申请。2019年10月，原告向被告邮寄了行政赔偿申请书，申请被告赔偿原告房地产损失560万元。2020年1月7日，原告又向被告递交了请求依法答复国家赔偿申请书催告函，对此，被告没有作出答复。另查明，案涉房屋至今仍由原告管理、对外出租并收取租金。一审认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条之规定精神，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三十六条第（八）项规定，对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由此可见，我国国家赔偿制度对于造成财产权损害时，只对直接损失予以赔偿。所谓直接损失是指被侵犯的事由所造成的实际损失和现有财产的直接减少。本案中，原告承认是其把原告所有的3份房产证原件亲自交给李国全、并为李国全出具“周口地区新华福利食品厂卖给李国全、周口地区新华福利食品厂归李国全所有”证明的；原告放任李国全拿走其房产证原件长达十多年，最终导致李国全持原告的房产证原件、原告出具的证明及伪造的其他证据，以欺骗手段申请房屋变更登记，造成被告为李国全颁发案涉房屋所有权证的行政行为被生效行政判决书确认违法的后果。被告的颁证行为对李国全后续持该变更后的房产证到中原银行周口分行办理抵押贷款起到了很关键的作用，如果没有该房产证，中原银行周口分行不可能取得案涉房屋的他项权证、也不会与李国全签订抵押贷款合同，但中原银行周口分行仅仅是抵押权人，并没有为实现抵押权拍卖处置案涉房屋，原告提出其遭受损失560万元，并没有提供出其损失560万元的直接证据，况且，案涉房屋目前仍由原告控制并一直对外出租。综上，原告主张被告的颁证行为造成其560万元直接损失的证据不足，该院不予采信。国家赔偿就其本质是对公民、法人或者其他组织在其人身、财产损失造成损害时的一项最终救济制度，但在其损失是由第三人行为所造成，尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应首先由该加害第三人承担民事赔偿责任，即使行政机关的行政行为对造成受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应承担应由直接加害人承担的民事责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。本案中，造成李国全能够骗取案涉房产证并持变更后的3份房产证到中原银行周口分行办理抵押贷款300万元的结果的发生，李国全负主要责任，原告也存在一定的过错。原告被侵害的财产权应首先通过民事诉讼起诉李国全予以救济，在其既不提起民事诉讼又无法确定其实际损失具体数额的情况下，直接先行提起行政赔偿诉讼显属不妥，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告周口地区新华福利食品厂的诉讼请求。上诉人周口地区新华福利食品厂上诉称，一、虽然在一审中原告未能举出主张索赔560万损失的直接证据，但是曾依法申请调取银行审批贷款300万而对抵押房地产价值的评估报告作为证据。一审法院非但不予依法调取,也不告知不调取的理由,反而判决原告承担举证不能的诉讼后果,不仅适用审判程序不合法,并且也明显有失判决的公正公平。我国《行政诉讼法》第四十一条第三项规定“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取:。(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据”。周口市川汇区法院（2018)豫1602行初94号行政判决书载明“依据有效证据,可以查明以下案件事实。2015年3月15日，李国全借款300万元,用周国用2007第56号土地证，周房权证川汇区字第**，0021927号,20××62号房屋产权证作抵押担保,并办理了抵押登记”。基于第三人中原银行周口分行并没有提供借款人李国全用以抵押借款的周国用2007第56号土地证和该银行在审查该项借款前对抵押物进行价值评估的报告，因土地证和评估报告是与本案有关的证据，并且还是原告确因客观原因不能自行搜集的其他证据，于是原告曾于2020年2月29日向一审法院呈递了《调取证据申请书》,申请依法调取上述证据材料。如果一审法院认为原告申请调取的证据与待证事实无关联或对证明待证事实无意义或者其他无调取收集必要,那么也应当告知不予准许申请的理由。一审法院非但不告知,又不调取，反而判决原告承担举证不能的诉讼结果，这是对当事人合法诉权的不尊重,也是适用审判程序的瑕疵。二、一审判决认为被告的违法颁证行为的后果,应当由原告承担过错责任,并自食其果，显然与生效的行政判决所查明的事实及确认的责任相悖。一审判决称“原告放任李国全拿走其房产证原件长达十多年,最终导致李国全持原告的房产证原件，原告出具的证明及伪造的其他证据,以欺骗手段申请房屋变更登记,造成被告为李国全颁发案涉房屋所有权证的行为被生效行政判决书确认违法的后果”。生效的一审判决,即（2018)豫1602行初94号行政判决载明的本院认为却是“第三人李国全利用编造的材料,向被告申请房屋变更登记。被告在办理过程中,对房屋契约审查不严,在契约没有交易价格，从其他证据又不能推定双方的交易价格。该合同缺少合同的主要要件,合同不成立。评估价不能代替交易价格,被告人对合同审查不严。综上,第三人李国全伪造过户材料，被告没有尽到审慎的审查义务。被告办理登记事实不清,其登记应予以撤销。但是。判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”。周口市中级人民法院（2019豫16行终179号行政判决书也载明“本院认为。三、一审第三人李国全提供虚假材料,以欺骗手段申请房屋变更登记，上诉人为李国全颁发被诉房屋产权证,主要证据不足，依法应予撤销。一审判决确认被诉颁证行为违法但不撤销登记行为,适用法律正确,二审应予维持”。河南省高级人民法院(2019)豫行申1533号行政裁定书更载明“本院认为。原审证据不能证明周口地区新华福利食品厂在当时对涉案房产转移登记行为知情,故不能认定超过起诉期限。作为涉案转移登记依据的《房地产买卖契约》存在价款不清等瑕疵，同时参考到相关登记行为并未依照《河南省城市房地产交易管理办法》第八条由双方当事人持身份证明等共同申请,程序缺陷明显,原审确认违法并无不当”。由此可见，我省三级法院生效的裁判文书均一致载明,被告颁证行为违法是其未尽到审慎审查义务,以及颁证程序存在缺陷,并没有归责于原告。令人费解的是此次诉请侵权赔偿的一审判决,竟然将生效判决不予采信的被告答辩理由作为认定原告有过错的理由，并大书特书原告应当承担自食其果的过错责任。显然是对三级法院生效判决的公然对抗和挑战，怎能让人心悦诚服?三、被告违反职业道德，未尽必要的审慎审查义务和颁证程序违法是造成李国全诈骗贷款得逞和原告财产损失的原因及后果。被告违法颁证行为不仅为李国全骗取银行贷款提供了条件,并且与原告财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。依照国家赔偿法的相关规定,被告应当承担相应的过失赔偿责任。我国《国家赔偿法》第四条第四款规定“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利。(四)造成财产损害的其他违法行为”。具体本案，被告作为国家行政机关在履行行政登记职责时,未尽到必要的注意义务，致使行政管理相对人遭受财产损失是客观存在的事实。被告应当为其违法行为“埋单”而承担赔偿责任既是天经地义的规则,又是法律明确规定。但是一审判决竟称“国家赔偿究其本质是对公民、法人或者其他组织在其人身、财产损失造成损害时的一项最终救济制度。但在其损失是由第三人行为所造成,尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下，应首先由该加害第三人承担民事赔偿责任。即使行政机关的行政行为对造成受害人损失起有一定作用,也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时,受害人方得以行政赔偿作补充,行政机关不应承担应由直接加害人承担的民事责任”。上诉人认为这是对《国家赔偿法》的曲解。如果按照一审判决的上述认为,行政机关承担侵权赔偿责任是有条件的,并且还是补充责任。那么,还判决行政机关行政行为违法又有何实际意义呢?受害人持生效的行政判决不能诉请国家赔偿,生效的判决不就成了一张法律白条吗，具体本案，直接加害人李国全为规避法律制裁而逃之夭夭。不但法院审理时找不到他,并且在执行中也找不到他。原告有何本事和能力找到他而主张权利呢，再说,被告持有其伪造国家证件土地证而不提供,又怎能让原告穷尽“民事诉讼救济措施”，我国《国家赔偿法》不也规定了追偿的救济措施吗，为什么不判决被告首先赔偿后再告知其可以依法追偿呢，至于原告是否存在直接损失的问题,原告在一审中已经举证并且作了详尽阐述。请问，一个集体企业的固定资产被人民法院依法查封，并且被银行优先受偿抵债,还说没有直接损失，甚至还要让企业自己承担损失，这是哪家的法律规定。综上所述,上诉人认为一审判决是一个适用程序不合法,认定事实错误,适用法律更错的判决。该判决不仅袒护了行政机关的违法行为,并且也继续伤害了受害人，让生效的行政判决变成了一张法律白条,让人们群众不能感受到法律的正义公平。为此,请二审法院依法撤销原判,改判支持原告一审的诉讼请求。被上诉人周口市自然资源和规划局答辩称，一、本案经审理，明显发现案件中关键人物李国全提供虚假材料、伪造公司印章、骗取房屋登记的行为，已涉嫌犯罪，人民法院应依法将本案李国全涉嫌违法犯罪行为的相关案卷材料移送公安机关立案查处，做到违法必究犯罪必惩。被告再次请求周口市中级人民法院将本案有关李国全涉案犯罪的线索和材料移送公安机关立案侦查，以保证打击犯罪、维护司法公正。二、原告无证明其主张索赔560万元的证据。被告被确认的违法行为没有给原告造成直接损失，原告也无证据证明给其造成了损失。涉案的房屋登记行为虽然确认是违法行为，但是并没有给原告造成损失，原告无据证明违法行为给其造成了损失。原告的房屋目前一直在其实际控制之中，一直对外出租使用的租金。其次房屋被中原银行取得他项权证，但中原银行仅仅是抵押权人，其并没有取得房屋的不动产登记证，也没有为实现抵押权拍卖处置案涉的房屋，所以房屋依然由原告控制使用，原告目前没有任何损失。再其次，原告并没有举出任何有力的证据来证明被告的登记行为给其造成了直接损失。原告只是用想当然的想法，认为行政机关行为违法就一定有损失，有赔偿，其实不然。原告应当依法举出因违法行为给其造成的直接损失的相关证据，方可证明有损失。原告未能举出证据，曾应承担举证不能的后果，即没有直接损失。最后原告多次声称将房产证原件交给李国全是让李国全贷款用的，即用案涉的房屋贷款也是原告一直积极追求的结果。现在李国全确实用这些房屋进行了抵押贷款，不正是原告的要求，原告的目的达到了，李国全达到了，原告有何损失？没有损失。所以说原告所诉无直接损失的证据，一审判决正确。三、乙方申请贷款对抵押物价值的评估报告，不能作为原告索赔的证据，一审法院程序合法，不存在任何过错。银行审批贷款时对抵押物价值的评估报告，是确定房地产抵押贷款额度提供价值参考依据，该评估报告不是原告损失的证据，与待证事实无关联，对证明待证事实无意义，无调查收集的必要。根据最高法院关于适用行政诉讼法的解释第39条的规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关系、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。所以一审法院不予准许，不存在程序错误。四、本案被答辩人周口地区新华福利食品厂存在一定的过错。从2005年房屋产权证由被答辩人名下办至李国全名下时，被答辩人提交有被答辩人名字的产权证原件，并且该房产证的原件答辩人已经收走注销，即被答辩人从2005年至今手里就没有自己房产证原件了，从来就没有找寻过。根据被答辩人陈述，反正原件是他们自己亲手交给李国全的，说是让李国全给他们厂办理银行贷款用，但十多年贷款没有办成，也没有找李国全要回房产证的原件，明显也不符合事实常态。如果被答辩人及时找李国全要回房产证，就不会导致李国全在十年后的2015年向银行抵押贷款，所以被答辩人怠于行使自己的权利，造成的责任其应有一定的过错。一审判决原告也存在一定的过错是正确的。五、李国全骗取房产证并进行抵押贷款结果的发生，李国全负有主要责任，一审判决正确。周口市中级法院（2019）豫16行终179号行政判决书认定，案涉房屋登记在李国全名下，是因为“李国全提供虚假材料，以欺骗手段申请房屋变更登记”，又因李国全用骗取的产权证在中原银行抵押贷款，中原银行善意取得了他项权证，所以，通过该行政判决书确认，造成本案房屋登记行为违法的根本原因是李国全提供了虚假材料造成的，那么李国全应依法承担造成违法的后果和一切责任。六、即使被答辩人的权利受损，已应以民事诉讼救济，而不应该直接起诉被答辩人行政赔偿。即使本案的行政行为给被答辩人造成了一定的经济损失，因错误登记系李国全提供虚假材料造成的，且李国全因该房屋而获得了巨大利益，那么被答辩人被侵犯的财产权益应通过民事诉讼予以救济。被答辩人在不提起民事诉讼也无法确定其实际损失的具体数额时，先行提起行政赔偿诉讼显然不当。一审判决是正当的。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决正确，被答辩人上诉无理无据，依法应当予以驳回。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定,行政机关承担侵犯财产权的行政赔偿责任必须具备以下条件：一是侵权的主体是行政机关及其工作人员。二是侵权行为是在行使行政职权中发生的行为。三是致害行为是违法的。四是存在法定的损害结果。即作为损害结果必须是客观已经发生的事实。五是存在法律上的因果关系。即违法行使职权的行为与损害结果之间具备内在的、必然的、直接的前因后果的关联性。该五个构成要件相互联系,密不可分,均是认定行政机关承担行政赔偿责任的必要条件。本案中，上诉人周口地区新华福利食品厂以被上诉人周口市自然资源和规划局作出的案涉颁证行为违法造成其损失为由，提起本案行政赔偿诉讼，请求被上诉人承担行政赔偿责任，也应符合上述条件。本院围绕双方争议焦点，具体分述如下：一、上诉人主张的损失与案涉颁证行为之间是否存在因果关系以及被上诉人是否应承担赔偿责任。上诉人把其所有的房产证原件交给案外人李国全，并为李国全出具“周口地区新华福利食品厂卖给李国全、周口地区新华福利食品厂归李国全所有”的证明，李国全持该房产证原件、证明及伪造的其他证据，以欺骗手段骗取房屋变更登记，是导致李国全后续持该变更后的房产证到中原银行周口分行办理抵押贷款以及被上诉人周口市自然资源和规划局作出的案涉房屋登记行为被生效判决确认违法的主要原因。因此，上诉人主张的财产损失系李国全采用提供虚假材料等欺骗手段骗取登记行为所造成，李国全依法应承担造成原告财产损失的民事赔偿责任。即使被上诉人在未尽合理审慎职责的情形下办理涉案房屋转移登记，对上诉人主张的财产损失起有一定作用，但也只应根据其过错程度及其在损害发生中所起作用，承担上诉人穷尽民事诉讼救济途径仍不能得到足额赔偿时的相应的补充行政赔偿责任。二、上诉人主张的损失是否客观存在即上诉人请求赔偿是否有事实依据。案涉房屋登记行为依法应予撤销而不被撤销即确认违法的原因是为保护抵押权人的合法权益，而案涉房屋并没有因抵押权人中原银行周口分行实现抵押权而被拍卖处置，案涉房屋目前仍由上诉人控制并一直对外出租，上诉人主张其遭受560万元损失，但没有提供证据证实该损失实际发生。因此，上诉人主张财产遭受损失并请求赔偿，缺乏事实根据，依法应驳回其赔偿请求。一审认定事实清楚，判决结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇二〇年十月二十六日书记员  徐冰洁