安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行初82号 原告蚌埠市宏博生态牧业有限公司，住所地安徽省蚌埠市淮上区梅桥镇华圩行政村华圩**，统一社会信用代码9134030069899240XU。 法定代表人屈医，该公司总经理。 委托代理人李霞，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人吴俊，安徽万舟律师事务所实习律师。 被告蚌埠市淮上区人民政府，住，住所地安徽省蚌埠市淮上大道淮上区行政办公中心****/div> 法定代表人徐琨，该区区长。 委托代理人姜小鹏，该区工作人员。 委托代理人袁士东，安徽径桥（蚌埠）律师事务所律师。 原告蚌埠市宏博生态牧业有限公司（以下简称宏博牧业公司）诉被告蚌埠市淮上区人民政府（以下简称淮上区政府）请求撤销答复意见并要求履行法定职责一案，本院于2020年8月25日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告宏博牧业公司法定代表人屈医及委托代理人李霞、吴俊，被告淮上区政府委托代理人姜小鹏、袁士东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宏博牧业公司于2020年6月16日向被告淮上区政府提出行政补偿申请，被告淮上区政府于2020年8月13日作出《关于蚌埠市宏博生态牧业有限公司行政补偿申请有关事项的答复意见》（以下简称答复意见）。原告对该答复意见不服，向本院提起行政诉讼。 原告宏博牧业公司起诉称，原告成立于2010年，系经批准在蚌埠市淮上区梅桥镇华圩行政村华圩808号从事生猪规模化养殖的现代农业企业，原告为经营该养殖场投入了大量的资金和精力，企业经营效益比较好。2017年，原告养殖场所在区域因被划定为畜禽养殖禁养区，被被告列入关闭养殖场的范围。2017年12月10日，原告养殖场被被告要求关闭停产，养殖的生猪被低价处置，养殖场被废弃。但被告一直未对原告因养殖场关闭所造成的损失予以足额补偿，也未作出任何补偿决定，原告损失迟迟得不到弥补。2020年6月18日，原告向被告邮寄了行政补偿申请书，要求被告按照原告依据评估鉴定机构的评估结论，补偿原告因养殖场被关闭所造成的各项损失共计20514616.74元。后被告于2020年8月13日作出答复意见，仅决定补偿原告各项损失共计9523774.9元以及奖励原告10万元。但该回复所依据的评估报告并未经过原告确认，其所适用的补偿标准既无法律依据，也远远没有办法弥补原告的实际损失。原告认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被告应当依法对原告因关闭养殖场所造成的损失予以补偿。又根据安徽省农业委员会《关于做好禁养区内畜禽养殖场(小区)和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》(皖农牧函〔2017〕115号)的规定，被告应当按照原告实际产生的损失予以补偿。故被告作出的答复意见依据不足，依法应当撤销，被告应当按照原告所主张的实际损失进行补偿。综上，为维护原告的合法权益，请求：1.依法撤销被告于2020年8月13日作出的答复意见；2.依法责令被告履行法定职责，按照以下标准向原告补偿：(1)补偿原告因养殖场被关闭而产生的资产损失及经营损失共计20431482.74元，并自2020年6月16日起以前述损失金额为基数按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率向原告支付利息至补偿款支付完毕之日止；(2)补偿原告土地租金损失43134元，按照17650元/年标准自2017年12月10日起暂计算至2020年5月20日，以后顺延计算至补偿款支付完毕之日止；(3)支付原告评估费损失40000元及关停奖励100000元；3.被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交了以下证据材料： 1.营业执照、动物防疫合格证、蚌埠市淮上区经济和发展改革委员会《关于规模化畜禽养殖场污染防治项目备案的通知》（淮经发〔2012〕159号）、蚌埠市淮上区环境保护局《关于同意蚌埠市宏博生态牧业有限公司规模化畜禽养殖污染治理项目验收的函》（淮环监管〔2016〕20号）。证明原告主体适格，原告系从事生猪规模化养殖的现代企业，原告对被关闭的养殖场的资产享有合法的所有权及经营权。 2.《蚌埠市宏博生态牧业有限公司拟了解资产价值涉及的房屋建筑物及构筑物、机器设备和绿化苗木价值项目评估报告》（凯吉通评字（2020）第1009号）、《蚌埠市宏博生态牧业有限公司经营项目损失估值报告》（凯吉通咨字（2020）第1009-1号）。证明因被告关停原告养殖场给原告造成的房屋建筑物及构筑物、机器设备、绿化苗木财产损失10681482.74元、经营损失14550000元，以上共计25231482.74元。 3.《农村土地出租合同书》《农村土地承包经营权流转合同》、租金支付凭证。证明因被告关停原告养殖场，给原告造成的土地租金损失情况。 4.评估费发票。证明原告为确定本案损失所产生的评估费用损失。 5.《行政补偿申请书》《关于蚌埠市宏博生态牧业有限公司行政补偿申请有关事项的答复意见》。证明被告对原告损失作出的补偿金额及标准没有法律依据。 淮上区政府答辩称，一、被答辩人养殖场所在区域被划定为畜禽养殖禁养区，按要求应于2017年底前完成养殖场的关闭与搬迁任务。按照省、市文件通知要求，答辩人制定了相关搬迁方案与奖励政策。鉴于中央、省或市未对补偿标准及条件作出具体规定，答辩人考虑到被答辩人的实际损失，按照第三方评估机构调查评估情况，参照蚌政〔2013〕38号文、区有关责任单位出台的搬迁方案与奖励政策，决定给予被答辩人相应补偿，补偿标准并无不当，依法应予维持。 二、行政补偿以实际损失为限。在法律没有明确规定的情况下，经营损失不是实际损失，不宜列入行政补偿范围。被答辩人作为市场主体，从事生猪养殖经营活动，市场风险较大，盈亏与否不确定、也不可预测。并且被答辩人养殖的生猪为合同猪，即按照蚌埠汉世伟食品有限公司要求养猪，出栏后出售给蚌埠汉世伟食品有限公司。为鼓励搬迁，打消被答辩人的后顾之忧，答辩人已协议补偿该公司生物资产费用30万元，还同意参照蚌政〔2013〕38号文给予被答辩人一次性补助，不宜再行补偿被答辩人经营损失。三、被答辩人依据自行委托的鉴定机构出具的评估报告，主张资产损失、评估费损失与租金损失，依据不足，依法不应给予支持。综上所述，环境保护利在千秋，答辩人基于治理环境污染、保护生态环境的公共利益目的，有权要求被答辩人搬迁或关闭养殖场。被答辩人由此遭受的实际损失，答辩人依法予以补偿。对于民营企业合法、合理的诉求，行政机关依法可以满足。但是，被答辩人获得补偿的前提，必须是基于公共利益之需要，民营企业亦属于市场主体，理当自负盈亏，不能将其自行应当承担的市场风险转嫁给国家及社会。请法院查明案件事实后，依法维持答辩人作出的答复意见，驳回被答辩人的全部诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据材料、法律依据： 第一组证据： 1.安徽省农业委员会《关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函〔2017〕115号）； 2.安徽省农业委员会、安徽省环境保护厅《关于加快推进禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函〔2017〕418号）； 3.蚌埠市淮上区人民政府办公室《关于印发淮上区畜禽养殖禁养区限养区划分方案的通知》（淮政办〔2016〕20号）； 4.畜禽养殖禁养区划定和已划定禁养区内养殖场（小区）关闭或搬迁情况、蚌埠市畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）关闭或搬迁情况周报表、淮上区畜禽养殖场关闭或搬迁工作进展情况汇报（共8次，即2017年10月9日、10月20日、10月26日、11月2日、11月10日、11月17日、11月28日、12月14日）； 5.淮上区征地拆迁拆违安置工作指挥部办公室《关于下达禁养区养殖场搬迁的有关政策的通知》（淮拆办〔2017〕33号）； 6.淮上区征地拆迁拆违安置工作指挥部办公室《关于淮上区畜禽养殖禁养区养殖场关闭或搬迁奖励方案的会议纪要》（淮拆办〔2017〕50号）。 证据1-6证明原告养殖场所在区域为畜禽养殖禁养区，按文件要求应于2017年底前完成养殖场的关闭与搬迁任务。为此，被告制定了搬迁方案与奖励政策，并开展了实地调查工作。 第二组证据： 7.安徽省新卓越房地产评估有限公司出具的蚌埠市宏博生态牧业有限公司房屋、附属物、价格调查表。证明经安徽省新卓越房地产评估有限公司调查评估，原告房屋、附属物、设备与树木价值合计9017381元。 第三组证据： 8.协议书； 9.区十一届政府2018年度第24周区长办公会议纪要； 10.梅桥镇财政所转账支付与记账凭证。 证据8-10证明原告养殖的生猪为合同猪（即按蚌埠汉世伟食品有限公司的要求养猪，出栏后出售给蚌埠汉世伟食品有限公司）。为鼓励搬迁，被告已协议补偿该公司生物资产费用30万元。当时区政府为了搬迁，也为了打消汉世伟公司以及原告公司的这种后顾之忧，当时被告已经和汉世伟公司针对猪的费用进行了一系列补偿，是30万元。因此原告说对生猪有经营损失，不属实。 第四组证据： 11.区十一届政府2018年度第33周区长办公会议纪要； 12.财政直接支付凭证（往来资金）。 证据11-12证明根据原告停产停业实际困难和评估报告情况，被告积极筹措资金，提前预付原告补偿款480万元。当时区政府为什么同意付480万，是因为双方对于评估报告，事实上是没有意见的，都是认可的。在这种情况之下，政府才愿意付480万，否则谁也不会同意付480万。由此可以反证评估报告确实是双方认可的。 第五组证据： 13.行政补偿申请书； 14.蚌埠市淮上区人民政府《关于蚌埠市宏博生态牧业有限公司行政补偿申请有关事项的答复意见》。 证据13-14证明被告于2020年8月13日针对原告申请事项作出补偿答复意见，补偿内容合理合法，依法应予维持。 法律依据： 1.《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）； 2.《蚌埠市行政程序规定》（蚌埠市人民政府令第41号）； 3.蚌埠市人民政府《关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》（蚌政〔2013〕38号）。 被告对原告所举证据质证意见：对证据1真实性没有异议。对证据2中凯吉通评字（2020）第1009号评估报告，合法性、真实性均不予认可，不应予以采信，是原告单方委托出具，没有经过被告的共同委托和确认，不具有证明效力。对1009-1号的估值报告，对三性均持有异议，依法不应当予以采信。蚌埠市38号文第15条第二款，对于一次性补偿标准，实际上做了明确的规定，即按照房屋拆迁货币补偿的10%给予一次性补助。对证据3的真实性、合法性均持有异议。在征收行为发生过之后，原告自行向村委会去缴一些费用，明显不合法。对证据4的真实性没有异议，对关联性以及证明目的有异议。对证据5真实性、合法性没有异议，对证明目的持有异议。 原告对被告所举证据质证意见：对证据1、2、3、6的三性无异议。对证据4三性及证明目的均有异议，该证据是由被告单方内部做出的文件，未进行公示，原告对其内容并不知晓，被告统计的生猪数量、关闭进度与实际情况不符合。对证据5的真实性无异议，合法性、关联性有异议，禁养区搬迁适用蚌政〔2016〕19号文没有法律依据。对证据7的三性、证明目的均有异议，该份证据未有任何签章，也未经过原告认可签字，该份证据只是调查显示的价格初稿，未有相关评估依据材料，并且被告方已经承认这并不是评估报告，所以不能作为本案补偿的依据。对证据8、9、10的三性均有异议，真实性、合法性无法判断，协议书是梅桥镇政府与蚌埠汉世伟食品有限公司签订，与原告无关。对证据11、12的合法性、证明目的有异议，证据12转账凭证名目上征收拆迁补偿款没有法律依据。对证据14的合法性、证明目的有异议，答复意见所依据的评估报告并未经过原告确认，其所适用的补偿标准既无法律依据，也远远没有办法弥补原告的实际损失。 本院对原告所举证据认证意见如下：被告对证据1真实性没有异议，予以认定。证据2凯吉通评字（2020）第1009号评估报告、证据3凯吉通咨字（2020）第1009号-1号、证据4评估费发票，原告用以证明向被告请求补偿财产损失、经营损失等事实依据。经审查，原告诉讼请求的第二项在要求法院依法责令被告履行法定职责的同时，还要求法院对被告补偿的具体数额作出判决。经庭前向原告释明，原告要求法院对被告补偿的具体数额作出判决的诉请不当，本院对该诉请不予审查。因此，本院对上述证据2、3、4的合法性、关联性不予评价。被告对证据5的真实性、合法性没有异议，对真实性、关联性予以认定。 本院对被告所举证据认证意见如下：原告对证据1、2、3、6的三性无异议，本院予以认定。原告对证据4的三性及证明目的均有异议，经查，该证据系被告对辖区内畜禽养殖场关闭或搬迁情况的汇报及动态周报表，真实性予以认定，关联性不予认定。原告对证据5的真实性无异议，合法性、关联性有异议，对真实性予以认定。原告对证据7的三性、证明目的均有异议，经审查，该证据系安徽省新卓越房地产评估有限公司对原告房屋、附属物、设备、树木的价值进行调查后形成的初步意见，非评估报告，对合法性、证明目的不予认定。原告对证据8、9、10的三性均有异议且真实性、合法性无法判断，本院对上述证据的真实性予以认定。原告对证据11、12的合法性、证明目的有异议，对证据11、12的真实性予以认定。证据13系原告提出的行政补偿申请书，真实性、关联性予以认定。原告对证据14的合法性、证明目的有异议，对证据14的真实性、关联性予以认定。 经审理查明，淮上区政府于2016年6月29日《关于印发淮上区畜禽养殖禁养区限养区划分方案的通知》（淮政办〔2016〕20号），该通知将淮上区行政管辖区内畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区、非禁养区等三类。对于禁养区，严禁新建、扩建各类畜禽养殖场。现有养殖企业按照省、市、区有关工作安排分期、分批关停、转产或搬迁。宏博牧业公司养殖场所在区域位于淮上区政府划定的畜禽养殖禁养区，该养殖场于2017年12月10日被关闭。 为确保2017年底前依法关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户工作，安徽省农业委员会于2017年2月9日下发《关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函〔2017〕115号），并与安徽省环境保护厅于2017年5月10日联合下发《关于加快推进禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》（皖农牧函〔2017〕418号）。为完成禁养区养殖场关闭或搬迁任务，淮上区征地拆迁拆违安置工作指挥部、淮上区农林委员会于2017年7月24日出台《关于下达禁养区养殖场搬迁的有关政策的通知》（淮拆办〔2017〕33号），制定搬迁补偿标准；淮上区征地拆迁拆违安置工作指挥部、淮上区农林委员会于2017年10月26日召开会议并形成《关于淮上区畜禽养殖禁养区养殖场关闭或搬迁奖励方案的会议纪要》（淮拆办〔2017〕50号），对于2017年11月20日前关闭的畜禽养殖场（仅限于禁养区内要求关闭搬迁的39户），按照养殖畜种、存栏数实施奖励。淮上区政府于2018年8月13日召开会议并形成《区十一届政府2018年度第33周区长办公会议纪要》，会议听取了梅桥镇“关于请求拔付宏博生态牧业有限公司征迁预付款的报告”，后被告拔付原告预付款共计480万元。 2020年6月16日，宏博牧业公司向淮上区政府提出行政补偿申请，请求补偿财产损失、经营损失共计20431482.74元及利息、土地租金损失43134元，支付评估费40000元。被告于2020年8月13日作出答复意见。该答复意见认为，2018年5月，经宏博牧业公司同意，区政府委托安徽省新卓越房地产评估有限公司对宏博牧业公司启动资产评估。期间，区农业委员会、梅桥镇人民政府、宏博牧业公司经过多次协商，于2020年3月份对评估报告予以确认，资产评估价值为9017381元(不合经营性损失)。区政府根据宏博牧业公司停产停业实际困难和评估报告情况、先后拔付宏博牧业公司补偿预付款480万元。针对宏博牧业公司申请事项，一是关于资产评估补偿问题，区政府将积极筹措资金，按照安徽省新卓越房地产评估有限公司出具的评估报告，待宏博牧业公司搬迁后一次性拔付到位。二是关于营业损失补偿问题，应根据市政府《关于调整蚌埠市土地征收拆迁补偿安置标准的通知》（〔2013〕38号）文件精神，按照房屋建筑物资产评估价值的10%计算，应为506393.9元，同时享受《关于淮上区畜禽养殖禁养区养殖场关闭或搬迁奖励方案的会议纪要》（淮拆办〔2017〕50号）文件精神，10万元奖励。 另查明，宏博牧业公司成立于2010年1月11日，经营范围为生猪养殖及销售，持有行政机关颁发的《动物防疫条件合格证》。 本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，宏博牧业公司的养殖场所在区域位于淮上区政府划定的畜禽禁养区，对于宏博牧业公司被关闭的养殖场所受到的经济损失，淮上区政府具有依法补偿的法定职责。 本案淮上区政府针对宏博牧业公司提出行政补偿申请的答复意见，实际上系行政处理决定，属于行政案件受案范围。从答复意见内容看，淮上区政府作出该答复意见的主要事实依据是安徽省新卓越房地产评估有限公司出具的价格表，该价格表系评估机构对宏博牧业公司的房屋、附属物、设备、树木价值进行调查后形成的初步评估意见，非评估机构出具的正式评估报告，不符合证据的法定形式。故淮上区政府依据评估机构出具的初步评估意见作出该答复，证据不足。淮上区政府在答复意见和庭审中虽称宏博牧业公司同意区政府委托的评估机构，宏博牧业公司对“评估报告”亦予以认可，并因此拔付宏博牧业公司补偿预付款480万元，但淮上区政府未提供宏博牧业公司认可该“评估报告”的相关证据，本院对该辩解理由不予采信。安徽省农业委员会下发《关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》的文件中要求：对依法关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场进行固定资产评估和制定关闭或搬迁费用的补偿。宏博牧业公司为配合国家的生态环境治理，养殖场被依法关闭，由此带来的经济损失不可避免，依法应给予公平、合理的补偿，但具体的补偿标准还应依据评估机构出具合法且符合当地实际的评估报告后决定。淮上区政府作为本案法定的补偿机关，应按照上述文件的要求，对宏博牧业公司的固定资产进行评估并予以补偿。在庭审中淮上区政府亦同意可以与宏博牧业公司共同委托评估机构对养殖场的资产进行评估。 综上，宏博牧业公司要求依法判决撤销被告作出的答复意见、依法判决被告履行补偿职责的诉讼请求和理由成立，本院予以支持，淮上区政府作出的答复意见明显没有事实依据，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、七十二条规定，判决如下： 一、撤销被告蚌埠市淮上区人民政府作出的《关于蚌埠市宏博生态牧业有限公司行政补偿申请有关事项的答复意见》； 二、责令被告蚌埠市淮上区人民政府在本判决生效后两个月内对原告蚌埠市宏博生态牧业有限公司履行补偿职责。 案件受理费50元，由被告蚌埠市淮上区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  姚利华 审 判 员  魏常树 人民陪审员  王文瑞 二〇二〇年十月十日 法官助理王立强 书记员吴宁 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。