上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪02行终185号上诉人(原审原告)上海光明随心订电子商务有限公司，住所地上海市闵行区吴中路****。法定代表人李秀坤，上海光明随心订电子商务有限公司总经理。委托代理人杨鸿飞，男，上海光明随心订电子商务有限公司工作人员。委托代理人张嘉福，男，上海光明随心订电子商务有限公司工作人员。被上诉人(原审被告)上海市杨浦区生态环境局，住所地，住所地上海市杨浦区惠民路****楼**iv>法定代表人赵阳，上海市杨浦区生态环境局局长。委托代理人蔡全才，上海之法律师事务所律师。委托代理人杨曦，上海之法律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市杨浦区人民政府，住所地上海市江浦路，住所地上海市江浦路**v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人薛侃，上海市杨浦区人民政府区长。委托代理人陈乃彰，男，上海市杨浦区司法局工作人员。委托代理人张岩，上海段和段律师事务所律师。上诉人上海光明随心订电子商务有限公司(以下简称“光明随心订公司”)因环境保护行政处罚及行政复议一案，不服上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初994号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人光明随心订公司的委托代理人杨鸿飞、张嘉福，被上诉人上海市杨浦区生态环境局(以下简称“杨浦生态环境局”)的行政机关负责人葛军，委托代理人蔡全才、杨曦，被上诉人上海市杨浦区人民政府(以下简称“杨浦区政府”)的委托代理人陈乃彰、张岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：杨浦生态环境局接到信访投诉，经现场检查和委托环境检测后，于2019年6月3日对光明随心订公司违反《上海市社会生活噪声污染防治办法》的行为予以立案。杨浦生态环境局在向光明随心订公司进行调查询问后，于6月28日作出责令改正决定，责令其改正违法行为，达标排放噪声。2019年7月24日，杨浦生态环境局对光明随心订公司发出行政处罚事先告知书。光明随心订公司提出申辩，认为杨浦生态环境局检测时只设一个检测点不符合规定；噪声系因设备发生故障所致；光明随心订公司已按要求在规定期限内积极整改。杨浦生态环境局经审查，对光明随心订公司的申辩意见不予采纳，即于2019年7月30日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定光明随心订公司位于延吉中路XXX号-XXX室生产经营场所的冷藏室处安装有冷风机和风幕机各一台，冷藏室使用时间为夜间22：00至次日凌晨4：00，其夜间500Hz倍频带声压级的室内噪声排放值为30dB，超过GB22337-2008《社会生活环境噪声排放标准》(以下简称《噪声排放标准》)规定的500Hz倍频带声压级的室内噪声排放标准29dB。杨浦生态环境局认为光明随心订公司的行为违反了《上海市社会生活噪声污染防治办法》第六条第三款的规定，依据该办法第十八条第一款第(二)项的规定作出处罚决定：一、责令光明随心订公司改正边界噪声超标的行为；二、罚款8000元整。光明随心订公司不服，向杨浦区政府提出行政复议申请。杨浦区政府于2019年8月13日收到申请并受理后，于8月16日向杨浦生态环境局发出行政复议答复通知书，杨浦生态环境局于8月29日提交了行政复议答复书及相关证据材料。杨浦区政府于2019年10月11日决定延长审理期限，并通知了复议双方当事人。杨浦区政府经审查认为，杨浦生态环境局所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序和权限。2019年11月2日，杨浦区政府作出杨府复字(2019)第122号行政复议决定，维持了杨浦生态环境局作出的处罚决定。光明随心订公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销杨浦生态环境局作出的第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，撤销杨浦区政府作出的杨府复字行政复议决定。原审法院认为：杨浦生态环境局作为本行政区域内的环境保护工作实施监督管理的行政主管部门，具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。本案中，光明随心订公司生产经营场所的设备经检测超过《上海市社会生活噪声污染防治办法》规定的噪声排放标准，杨浦生态环境局经责令改正、事先告知程序后作出的被诉行政处罚决定，事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处罚决定并无不当。杨浦区政府作为杨浦生态环境局的同级人民政府，依照行政复议法的规定审查光明随心订公司提出的复议申请，并在法定延长期限内作出行政复议决定，其复议决定合法。光明随心订公司提出的杨浦生态环境局对其噪声排放检测程序和方法的异议，缺乏相应的法律依据；光明随心订公司主张其只超标1dB以及只对一户居民产生噪声，故未对环境造成污染，但该主张有悖环境保护法律法规的宗旨；光明随心订公司认为处罚后已经自行整改的主张，同样未能对被诉行政处罚决定的事实基础产生效力影响。故光明随心订公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定判决驳回光明随心订公司的诉讼请求。判决后，光明随心订公司不服，向本院提起上诉。上诉人光明随心订公司上诉称：被上诉人杨浦生态环境局委托其下属事业单位上海市杨浦区环境监测站检测时未征询上诉人的意见，上诉人当时未给在场的工人委托书，并未授权其代表上诉人。检测报告的评价标准不符合《噪声排放标准》，检测报告存在客观性、中立性、合法性问题，故上诉人对检测结果不予认可。上诉人冷库当时处于故障状态，产生的噪声属于非稳态噪声，经检测上诉人冷库噪声仅超出限值1dB，符合国家规定的10dB以内的非稳态噪声排放限值标准。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第一款第(二)项规定的是边界噪声超过国家规定排放限值的处以罚款。而杨浦生态环境局未测量上诉人冷库的边界噪声，测量的是结构传播固定设备室内噪声，故该测量结果不能作为处罚上诉人的依据，杨浦生态环境局适用的法律错误。再者，上诉人的冷库并非用以生产产品，而是存放食品的场所。上诉人在边界噪声不超标的情况下，无法改正边界噪声超标行为，杨浦生态环境局作出的行政处罚决定错误。上诉人的冷库产生的噪声只对一户邻居产生影响，并未影响公共利益，且上诉人已及时更换、修理了冷库设备，消除了噪声，杨浦生态环境局对上诉人处罚明显不当。综上，上诉人请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人杨浦生态环境局辩称：结构传播固定设备室内噪声是边界噪声的一种传播方式，是特殊的检测要求，不是噪声的一种分类。目前法律当中没有对结构传播固定设备室内噪声设立单独处罚，说明社会生活噪声排放标准当中包括了结构传播固定设备室内噪声，其属于边界噪声范围。《噪声排放标准》规定的内容都属于边界噪声排放标准，在《噪声排放标准》第4.1、4.2条中规定了结构传播固定设备室内噪声的测量方式，即当社会生活噪声排放源与敏感建筑物位于同一建筑物内的情况下，边界无法划分，这时边界噪声是通过结构传播，故应将测点布设在敏感建筑物之内进行测量。杨浦生态环境局进行调查取证时上诉人方有员工在场。各地的环保部门按环保部的要求建立直属检测机构承担环境检测工作，上海市杨浦区环境监测站是符合上述规定，有资质的环境检测机构，其作出的检测报告合法有效。杨浦生态环境局在作出处罚时，已经考虑上诉人整改措施全面落实等情况，并按裁量基准来确定了较低的罚款金额，所作处罚决定正确合法、适当。原审判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人杨浦区政府辩称：其作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原审判决正确，请求予以维持。本院经审理查明：原审判决认定的事实，由上诉人光明随心订公司的营业执照、现场检查笔录、询问笔录、现场照片、上海市杨浦区环境监测站的检测报告、责令改正决定书、行政处罚事先告知书、申辩书、立案报告表、案情调查报告、行政案件审理意见、第XXXXXXXXXX号行政处罚决定、行政复议申请书及附件材料、行政复议答复通知书、行政复议答复书及附件材料、延长行政复议审理期限通知书、杨府复字(2019)第122号行政复议决定书、邮寄凭证及送达回证等证据及双方当事人的陈述为证。原审认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，被上诉人杨浦生态环境局在作出本案行政处罚时适用了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(2017年2月15日起施行，下同)对罚款幅度进行确定，该裁量基准规定中将裁量幅度表分为两大类，第一类为常见环境保护违法行为罚款幅度，第二类为其他环境保护违法行为的罚款幅度，第一类罚款幅度规定中的“商业经营活动或者工业企业噪声超标的罚款幅度裁定”表，主要适用于《上海市环境保护条例》《上海市社会生活噪声污染防治办法》中对“商业经营活动、工业企业噪声超标”违法行为的处罚幅度的裁定，但杨浦生态环境局并未适用该裁定表对上诉人商业经营活动所造成的社会生活噪声污染行为裁量罚款数额。杨浦生态环境局适用的是第二类罚款幅度规定中“对其他环境保护违法行为的罚款幅度裁定”表，按该表所列裁量值百分比计算后确定罚款金额为8000元。此外，上诉人在杨浦生态环境局调查过程中，已进行整改，更换了高温冷藏机组，上诉人在陈述申辩意见中阐述了整改内容，并将整改后拍摄的照片交给杨浦生态环境局。本院认为：根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。被上诉人杨浦生态环境局是杨浦区的环境保护工作的行政主管部门，具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权。本案主要涉及两个争议焦点，一是，关于社会生活噪声污染中边界噪声的测定与处罚的法律适用问题；二是，关于社会生活噪声污染的处罚幅度裁量问题。关于争议焦点一，社会生活噪声污染中边界噪声的测定与处罚的法律适用问题。被上诉人杨浦生态环境局接到投诉举报后，对上诉人商业经营活动噪声污染排放行为进行调查检测，检测结果为结构传播固定设备室内噪声500Hz倍频带声压级排放限值超标，经调查认定上诉人在商业经营活动中使用的设备边界噪声超过国家规定的环境噪声排放限值，适用《上海市生活噪声污染防治办法》第十八条第(二)项的规定，对上诉人作出行政处罚决定。上诉人则认为杨浦生态环境局未对其边界噪声进行检测，所检测的是结构传播固定设备室内噪声，故杨浦生态环境局适用边界噪声超标对上诉人予以处罚属于适用法律错误。对此，本院认为，社会生活噪声污染属于《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定的四种环境噪声污染之一(即工业噪声污染、建筑施工噪声污染、交通运输噪声污染和社会生活噪声污染)。该法社会生活噪声章节第四十四条规定，在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备、设施的，其经营管理者应当采取措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。针对社会生活中所产生的噪声污染本市制订了《上海市生活噪声污染防治办法》，规定由环境保护部门予以处罚。杨浦生态环境局以《噪声排放标准》为判定依据，认定上诉人边界噪声超标。该标准中对营业性文化娱乐场所和商业经营活动中可能产生环境噪声污染的设备、设施边界噪声排放限值和测量方法进行了规定，《噪声排放标准》第4条为环境噪声排放限值，其中第4.1条为边界噪声排放限值，明确了边界噪声排放限值及测量及评价依据；并进一步在《噪声排放标准》第4.2条结构传播固定设备室内噪声排放限值中明确，在社会生活噪声排放源位于噪声敏感建筑物内的情况下，噪声通过建筑物结构传播至噪声敏感建筑物室内时，按相应方法检测噪声敏感建筑物内等效声级、倍频带声压级，确定是否符合排放限值。故结构传播固定设备室内噪声并不是独立于边界噪声或者其他单独的噪声种类，而是边界噪声在特殊情况下，即排放源与噪声敏感建筑处在同一建筑物内时，所需要运用的一种特别检测方法进行检测的特殊状态。本案中，上诉人位于延吉中路XXX号-XXX室的经营场所与噪声敏感建筑物系在同一建筑物内，属于楼上楼下关系，不能按《噪声排放标准》第4.1条边界噪声排放限值的普通方法直接测定边界噪声，而是符合《噪声排放标准》第4.2条规定的结构传播固定设备室内噪声排放限值的测量、认定方法的情形。因此，上海市杨浦区环境监测站作为有资质的专业环境检测机构，其检测时采用《噪声排放标准》第4.2条规定的结构传播固定设备室内噪声排放限值进行测量，并无不当。经检测，上诉人生产经营场所的设备噪声排放值超过《噪声排放标准》规定的限值，杨浦生态环境局适用《上海市社会生活噪声污染防治办法》等规定，认定上诉人因商业经营活动排放社会生活噪声造成污染而对其作出行政处罚，适用法律正确。杨浦生态环境局在作出行政处罚前，责令上诉人改正，告知上诉人处罚决定的事实、理由及依据，听取上诉人陈述、申辩意见后，作出被诉行政处罚决定，事实清楚、证据确凿，程序合法。上诉人认为测量的结构传播固定设备室内噪声不能作为处罚上诉人的依据，是对相关规定的误解。其次，关于本案所涉社会噪声污染处罚幅度的确定。行政机关在作出行政处罚时，应根据立法目的和行政处罚的原则，在法律、行政法规和部门规章规定的行政处罚的种类和幅度内，综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，正确、适当地确定行政处罚的种类、幅度。《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第(二)项，规定了3000元至3万元的罚款幅度。环保部门应在此幅度内正确、适当地作出处罚决定。本市环境保护部门针对环境保护行政处罚裁量制订了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，杨浦生态环境局针对本案适用上述裁量基准规定，在对本案所涉商业经营活动噪声超标违法行为有明确罚款幅度裁定表的情况下，杨浦生态环境局应适用该裁量基准裁定表进行确定。但杨浦生态环境局未适用对应的裁定表，而是适用了其他环境保护违法行为的罚款幅度的兜底条款，显然属于适用裁量规定不当。再者，《中华人民共和国行政处罚法》规定了处罚与教育相结合的原则，行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对于行政机关行使自由裁量权过程中不合理的情形需要纳入行政诉讼合法性审查范围。本案中，上诉人经营场所的冷藏室设备噪声排放值经检测为30dB，仅超过《噪声排放标准》规定的500Hz倍频带声压级的室内噪声排放标准1dB，虽属于超过国家规定的社会生活环境噪声排放限值，但超标幅度较小，该违法情形对环境影响程度并不严重。且根据杨浦生态环境局查明的事实，上诉人在行政程序中配合调查，并已按要求在规定期限内积极整改，更换了设备。因此，本院认为，鉴于杨浦生态环境局在3000元至3万元的罚款幅度内确定罚款数额时所适用的裁量基准错误，且综合考虑上诉人的违法情节和改正措施等因素，杨浦生态环境局对上诉人作出罚款8000元的处罚决定，存在明显不当，处罚过重，应予以变更。综上，被上诉人杨浦生态环境局所作第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定上诉人因商业经营活动使用设施、设备导致边界噪声超过国家规定的社会生活环境噪声排放限值的事实清楚，其在作出被诉行政处罚决定前向上诉人告知了拟处罚的事实和法律依据，听取了上诉人的陈述和申辩意见，在法定期限内作出被诉行政处罚决定，向上诉人送达，行政程序合法，本院予以确认。杨浦生态环境局适用《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第(二)项的规定，并无不当，但杨浦生态环境局在法定罚款幅度内确定罚款数额时，存在明显不当之处，故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定决定变更罚款数额。被上诉人杨浦区政府在行政复议过程中，未查明杨浦生态环境局所适用的裁量基准有误，复议维持被诉行政处罚决定，亦存在不当之处，本院在裁判中一并予以纠正。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条、第八十九条第一款第(二)项、第八十九条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初994号行政判决；二、变更上海市杨浦区生态环境局作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定第(二)项的罚款人民币8000元为罚款人民币4000元；三、撤销上海市杨浦区人民政府作出杨府复字行政复议决定。一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人上海市杨浦区生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 马浩方审 判 员 田 华审 判 员 张 璇二〇二〇年十月二十二日法官助理 刘文君书 记 员 陈雪萍附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。