湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终642号上诉人（原审原告）余斌，女，1965年1月1日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。被上诉人（原审被告）长沙市人力资源和社会保障局，住所地湖南省长沙市芙蓉中路一段**。法定代表人张白云，该局局长。委托代理人罗金彪，该局工作人员。委托代理人芈振华，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人郑建新，市长。委托代理人游勇鹏。上诉人余斌因与被上诉人长沙市人力资源和社会保障局（以下简称长沙市人社局）、长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）退休审批及行政复议一案，不服湖南省长沙铁路运输法院（2020）湘8601号行初476号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：根据余斌档案和证明记载，余斌1980年9月参加工作，入职长沙银太纺织有限公司（原长沙针织绒衣厂），1998年9月与长沙银太纺织有限公司解除劳动关系，其中1994年12月至1998年9月在单位待岗和劳务市场下岗。余斌1995年1月至2000年12月在湖南省委统战部招待所从事服务工作（临时工）。余斌社保缴费情况为：1995年4月至1998年9月由湖南银太集团有限公司缴费，1998年10月至2015年1月由余斌个人作为长沙市灵活就业人员在2018年8月一次性缴费。余斌2018年12月28日填写《长沙市企业职工领取养老保险待遇资格确认表》个人申报部分。长沙市人社局经审核，确认余斌退休时间为2018年12月。2019年1月15日，经信息修改，长沙市人社局重新确认余斌退休时间为2018年9月，并补发退休待遇。余斌认为其退休年龄核定错误，向长沙市人社局信访。长沙市人社局2019年12月4日作出长人社答复［2019］29号《余斌同志信访事项答复意见书》，告知根据湘劳社政字［2006］13号文件规定，余斌一线生产岗位时间为13年11月，灵活就业时间为16年3个月，灵活就业时间长于一线生产岗位时间，退休年龄应为55周岁；根据湘人社发［2015］4号文件规定，余斌2018年8月一次性补缴1998年10月至2015年1月基本养老保险费，于2018年9月申请退休，故退休时间为2018年9月，待遇从2018年10月起发放。余斌2019年2月13日向长沙市政府申请行政复议，提出1994年12月开始待岗期间，长沙银太纺织有限公司与中共湖南省委统战部协商，让余斌从1995年1月开始入职湖南省委统战部招待所从事临时服务工作，故从1995年1月至1998年9月余斌并非在原单位待岗和劳务市场下岗，而是继续从事原单位安排的生产岗位工作，所以此期间也应计算一线生产岗位工作时间。长沙市政府受理复议申请后要求长沙市人社局进行答复。长沙市政府经审查，于2020年4月7日作出长府复决字［2020］21号《行政复议决定书》，认为长沙市人社局所作《余斌同志信访事项答复意见书》合法，决定予以维持。余斌不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销长人社答复［2019］29号《余斌同志信访事项答复意见书》；2.撤销长府复决字［2020］21号《行政复议决定书》；3.认定余斌退休年龄为50岁；4.判令长沙市人社局依法补发余斌44个月基本养老金。原审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”，长沙市人社局作为社会保险行政部门，有权对余斌的工龄和退休年龄进行核定。本案的争议焦点，一是确认余斌参加工作的时间为1981年1月是否合法；二是确认余斌1995年1月至1998年9月在湖南省委统战部招待所从事临时服务工作的时间不属于生产岗位工作时间是否合法；三是确认余斌退休时间为2018年9月是否合法。关于余斌参加工作时间的问题。在《中华人民共和国劳动法》实施前，未满十六周岁的未成年人参加工作是否计算工龄，应本着尊重历史、实事求是的原则，依据当时的国家政策，对于手续齐全、程序合理的情形充分考虑。1987年《劳动人事部关于严格禁止招用童工的通知》规定，严格禁止任何组织或个人招用年龄未满十六周岁的少年、儿童当工人；1958年《国务院关于国营、公私合营、合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补助的暂行规定》规定，学徒的年龄，一般应该在16周岁以上，某些特殊行业可以少于16周岁。参照上述文件规定，余斌就业时所处时期，单位用工一般不可招用未满十六周岁的人。虽余斌档案记载及单位证明中显示余斌1980年9月参加工作，但当时余斌未满十六周岁，且余斌档案中无劳动部门招工或审批表。此情况下，长沙市人社局确认余斌年满十六周岁时，即1981年1月为参加工作时间，并无不当。关于余斌生产岗位工作时间问题。根据湘劳社政字［2006］13号《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干问题的意见》规定，“女职工退休年龄的确定。经人事行政主管部门审批录用为干部的女职工，退休年龄为55周岁。《劳动法》实施前参加工作的女工人和《劳动法》实施后参加工作的女职工，以其长期所在岗位确定退休年龄。长期在管理岗位上工作的，退休年龄为55周岁；长期在生产岗位上工作的，退休年龄为50周岁。凡在本单位担任一定行政管理职务或未直接从事本单位生产产品活动或不直接从事本行业一线生产、服务、工勤岗位工作的，都按从事管理岗位确定。职工在管理岗位的累计工作时间大于在生产岗位的累计工作时间即为长期在管理岗位工作，退休年龄为55周岁；反之，即为长期在生产岗位工作，退休时间为50周岁。企业职工退养或待岗、下岗期间，不计算在岗工作时间。”“与国有企业解除或终止劳动关系后，按个体工商户或灵活就业人员参保缴费政策接续养老保险关系的女职工，其退休年龄按长期工作岗位确定。在原国有企业生产岗位工作的累计时间长于管理岗位工作的累计时间和从事个体工商户或灵活就业的累计时间之和的，退休年龄为50周岁；此外，退休年龄均为55周岁。”余斌主张其1995年1月至1998年9月在湖南省委统战部招待所从事临时服务工作，系由原单位与中共湖南省委统战部协商和安排，是继续从事原单位安排的生产岗位工作。从余斌档案和证明记载可知，余斌1994年12月至1998年9月是在原单位待岗和下岗期间，且其原单位1995年4月至1998年9月为其缴纳社会保险。虽余斌1995年1月至1998年9月在湖南省委统战部招待所从事临时服务工作，但并无证据证明此工作系由其原单位和中共湖南省委统战部协商并指派安排，故其主张不予支持。按照上述规定，该工作期间不属于生产岗位工作时间，余斌在生产岗位工作期间为1981年1月至1994年11月，共计13年11月，灵活就业时间为1998年10月至2015年1月，共计16年3个月，灵活就业时间长于生产岗位时间，其退休年龄应为55周岁。关于余斌退休时间问题。根据湘人社发［2015］4号《湖南省人力资源和社会保障厅关于完善城镇企业职工基本养老保险参保人员退休审批工作的通知》第二条规定：“因关闭、破产、改制而被解除或终止劳动关系的原国有企业女职工，被解除或终止劳动关系前已按统一政策参保缴费（不含以灵活就业人员身份一次性补缴人员）、被解除或终止劳动关系后以灵活就业人员身份接续养老保险关系且缴费5年以上的，经本人申请，在年满50周岁时可以办理退休。符合上述条件且已年满50周岁而尚未退休的，自本通知执行之日起可申请退休，以办理退休审批手续的当月作为退休时间，并从办理退休手续后的次月起发放基本养老金。”余斌2018年8月以长沙市灵活就业人员身份一次性补缴1998年10月至2015年1月社会保险费，后申请退休，此时余斌已满53周岁。长沙市人社局按照上述规定，依余斌申请为其办理退休手续，并确定退休时间为2018年9月，从次月即2018年10月起发放基本养老金，并无不当。综上所述，长沙市人社局就余斌信访事项作出长人社答复［2019］29号《余斌同志信访事项答复意见书》，向余斌说明其退休年龄核定情况，事实清楚，适用依据准确，程序合法。长沙市政府受理余斌的复议申请后，通知长沙市人社局进行答复，经审查在法定期限内作出长府复决字［2020］21号《行政复议决定书》，维持长沙市人社局答复意见，事实清楚，适用依据准确，程序合法。余斌的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回余斌的诉讼请求。余斌不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决参照1958年《国务院关于国营、公私合营作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》，认定上诉人参加工作的时间为1981年1月，适用法律错误。劳动人事档案及单位证明均记载上诉人参加工作的时间为1980年9月。上诉人是正式职工，并非学徒，不应适用1958年《国务院关于国营、公私合营、合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》。上诉人参加工作时，并无强制性规定禁止招用未满16周岁的劳动者。1987年《劳动人事部关于严格禁止招用童工的通知》对上诉人并不具有溯及力。至于档案中没有招工或审批表并非上诉人原因所致，不利后果不应由上诉人承担。2.原审判决认定上诉人灵活就业时间长于工作岗位时间，认定事实错误。1995年1月至1998年9月，上诉人并非在单位待岗和劳务市场下岗，而仍然是以国有企业职工身份继续在生产岗位工作，且养老保险关系未间断。原审判决已经认定上诉人上述期间在湖南省委统战部招待所工作，即使上诉人无证据证明当年是原长沙针织绒衣厂将上诉人指派进湖南省委统战部招待所，上诉人自谋生路也是当时国家政策鼓励的行为，应当累计计算在岗时间，原审认定上诉人1995年1月至1998年9月不属于生产岗位工作时间没有事实和法律依据。上诉人生产岗工作时间长于灵活就业时间，退休年龄应为50岁。3.上诉人2015年1月年满50周岁，长沙市人社局应当从2015年2月起发放基本养老金，现长沙市人社局于2019年10月开始发放基本养老金，仅补发2个月基本养老金，因此还需补发上诉人44个月基本养老金。综上，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人长沙市人社局及长沙市政府均答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。双方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，本案中，余斌在原审的第一、二项诉讼请求为撤销长沙市人社局作出的长人社答复［2019］29号《余斌同志信访事项答复意见书》及长沙市政府作出的长府复决字［2020］21号《行政复议决定书》。上述信访事项答复意见书是长沙市人社局根据《信访条例》的相关规定，对余斌反映的其退休年龄核定问题作出的答复，并未为余斌创设新的权利义务，对其合法权益不产生实际影响，且根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（行立他字[2005]第4号）第二条“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，余斌对该信访答复意见不服提起诉讼，人民法院应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。余斌就上述信访答复意见申请行政复议，亦不符合行政复议的受理条件，长沙市政府对上述信访答复意见作出维持的复议决定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，对于长沙市政府作出的长府复决字［2020］21号《行政复议决定书》，应一并裁定驳回起诉。余斌在原审的第三、四项诉讼请求，实质是对长沙市人社局作出的退休年龄认定有异议，因长沙市人社局最终作出退休年龄认定的时间为2019年1月，余斌于2020年4月提起本案诉讼，已超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定的起诉期限，亦应驳回该两项起诉。原审法院对本案进行了实体审理，并围绕双方当事人争议的三个焦点问题进行了阐述。经审查，长沙市人社局确认余斌参加工作时间为1981年1月、其于1995年1月至1998年9月在湖南省委统战部招待所从事临时服务工作的时间不属于生产岗位工作时间、其退休时间为2018年9月，并无不当。原审判决驳回余斌的诉讼请求，并不损害余斌的合法权益。综上，本案本应裁定驳回余斌的起诉，但鉴于判决驳回诉讼请求与裁定驳回起诉对当事人权利义务影响并无实质区别，故对原审判决可予维持。余斌的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余斌负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年十月九日书记员 刘烁星附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。