上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪行终338号上诉人(原审原告)上海极光化工材料有限公司，住所地上海市嘉定区马陆镇北管村**。法定代表人唐人杰，上海极光化工材料有限公司执行董事。委托代理人薛小妹，女，1959年7月19日出生，汉族，住上海市普陀区雪松路******。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市嘉定区人民政府，住，住所地上海市嘉定区博乐南路**/div>法定代表人陆方舟，上海市嘉定区人民政府区长。委托代理人武晓慧，上海市嘉定区人民政府工作人员。委托代理人戴璐蓉，上海久光律师事务所律师。上诉人上海极光化工材料有限公司(以下简称极光公司)因诉上海市嘉定区人民政府(以下简称嘉定区政府)行政复议决定一案不服上海市第二中级人民法院(2020)沪02行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2017年6月2日，上海市嘉定区马陆镇人民政府(以下简称马陆镇政府)对极光公司作出No：XXXXXXX限期拆除违法建筑决定书，认定极光公司在马陆镇北管村XXX号擅自搭建建筑物、构筑物，责令极光公司于2017年6月7日自行拆除上述违法建筑。2017年6月23日，极光公司的上述厂房建筑遭到拆除。2017年7月15日，极光公司以邮寄方式向上海市公安局嘉定分局(以下简称嘉定公安分局)报案称其涉案厂房被不明人员强拆。2017年7月17日，极光公司、唐人杰、薛小妹向上海市规划和国土资源管理局、嘉定区政府提交履行职责查处土地违法申请(举报)书，在该材料中，极光公司称马陆镇政府于2017年6月23日组织近100人强行推倒其厂房，其已报警，等待公安机关处理。极光公司认为嘉定公安分局对其报案未依法履行法定职责，向上海市公安局申请行政复议。上海市公安局于2017年12月15日作出(2017)沪公法复决字第496号行政复议决定，复议查明：2017年4月12日，马陆镇北管村表决通过拆除极光公司违章建筑的决议；同年6月2日，马陆镇政府对极光公司作出限期拆除违法建筑决定书；同年6月23日，马陆镇北管村村委会依据该村《村规民约》相关规定，对极光公司厂房建筑进行拆除。对于极光公司同年7月15日的报案，嘉定公安分局经调查后认定该报案事项系马陆镇北管村村委会拆除违章建筑的行为，遂电话告知极光公司报案事项属于村委会拆迁行为，不属于公安机关受理范围。上海市公安局认为，嘉定公安分局对极光公司报案以电话告知的方式进行处理不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第(三)项的规定，遂决定责令嘉定公安分局自收到行政复议决定书后及时依法履行法定职责。极光公司不服上述行政复议决定，提起行政诉讼。上海铁路运输法院于2018年6月12日作出(2017)沪7101行初1429号行政判决，驳回极光公司的诉讼请求。极光公司不服，提起上诉。上海市第三中级人民法院于2018年11月7日作出(2018)沪03行终567号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年6月4日，上海市嘉定区人民法院向极光公司送达(2019)沪0114民初10607号应诉通知书及起诉状副本。在民事诉状中，上海坚耐复合材料有限公司作为原告起诉被告极光公司，要求极光公司退还租房保证金。上海坚耐复合材料有限公司在起诉状中称：2017年6月15日，由公安、城管、镇政府、村委会等组成的联合拆违工作人员，用重型机械拆除了涉案厂房。极光公司于2019年7月12日向嘉定区政府邮寄行政复议申请书及相应证据材料，以马陆镇政府、嘉定公安分局、上海市嘉定区城市管理行政执法局(以下简称嘉定城管局)作为被申请人，要求确认被申请人拆除极光公司位于马陆镇北管村XXX号土地上厂房等建筑物的行政行为违法。嘉定区政府收到后，于2019年7月18日向极光公司发出行政复议申请补正通知书。极光公司于2019年7月30日提交了行政复议补正说明。嘉定区政府于2019年8月7日分别向马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局发出行政复议答复通知书。马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局于2019年8月9日收到行政复议答复通知书后，分别于同月13日、14日、19日作出行政复议答复书及相关材料。嘉定区政府经审查后于2019年9月6日作出嘉府复字(2019)第73号行政复议决定(以下简称被诉行政复议决定)，主要内容为，极光公司在落款时间为2017年7月17日的履行职责查处土地违法申请(举报)书中已认为马陆镇政府于2017年6月23日组织人员推倒其厂房，上海市公安局于2017年12月15日作出的行政复议决定书中已查明2017年6月23日马陆镇北管村村委会对申请人厂房建筑拆除的事实，故极光公司早已知道其合法权益被侵犯的事实，其于2019年7月才提出行政复议申请，已明显超过法定的起诉期限。极光公司将嘉定城管局列为被申请人依据不足。因此，极光公司的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)规定的受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，驳回极光公司的行政复议申请。被诉行政复议决定送达极光公司。极光公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销被诉行政复议决定，责令嘉定区政府重新作出行政复议决定。另查明，2019年4月12日，嘉定公安分局就极光公司2017年7月15日报案一事，作出不予调查处理告知书，告知极光公司其报案称厂房被拆除一案，不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理。极光公司不服，向上海市公安局申请行政复议。上海市公安局于2019年7月21日作出(2019)沪公法复驳字第214号驳回行政复议申请决定书，驳回极光公司的行政复议申请。极光公司不服，提起行政诉讼。上海市闵行区人民法院于2020年2月28日作出(2019)沪0112行初796号行政判决，驳回极光公司的诉讼请求。在该判决中，嘉定公安分局认为极光公司报案所称厂房被拆一事，是在政府部门针对该厂房依法作出限期拆除违法建筑决定书后，由马陆镇北管村村委会参与的拆违整治行为。上海市公安局认为，极光公司所称拆除厂房一事系马陆镇北管村村委会拆除违章建筑的行为，系对政府决定的执行。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条的规定，嘉定区政府对以马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局为被申请人的行政复议申请具有受理和处理的职权。嘉定区政府受理极光公司的行政复议申请后，通知极光公司补正申请。嘉定区政府收到极光公司的补正材料后，向马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局发出行政复议答复通知书。马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局在法定的期限内向嘉定区政府提交了行政复议答复书及相应的材料。嘉定区政府经审查后在法定期限内作出被诉行政复议决定并送达极光公司，程序合法。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》并未规定行政复议机构受理行政复议后需向复议申请人送达受理通知书，同时《行政复议法》明确规定行政复议原则上采取书面审查的办法。此外，《行政复议法》第二十八条的行政复议机关负责人同意或者集体讨论系复议机关作出行政复议决定的内部程序。极光公司关于被诉行政复议决定程序违法的主张，缺乏法律依据。关于极光公司认为马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局于2017年6月23日共同实施了拆除其厂房行为的主张，极光公司的证据为(2019)沪0114民初10607号民事案件中极光公司上海坚耐复合材料有限公司的陈述。该院认为，该陈述仅系民事案件中一方当事人的意见，并不具有单独证明其所述事实的效力，并且极光公司提供的相关行政判决也未认定马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局于2017年6月23日共同实施了拆除极光公司厂房的行为。因此，极光公司将马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局作为行政复议的共同被申请人，缺乏事实证据。嘉定区政府认定极光公司将嘉定公安分局、嘉定城管局列为行政复议申请人依据不足，认定事实清楚。关于极光公司针对马陆镇政府申请行政复议是否超过复议申请期限的问题，该院认为，极光公司在2017年7月17日写给上海市规划和国土资源管理局及嘉定区政府的履行职责查处土地违法申请(举报)书中，已陈述马陆镇政府组织了100多人推倒其厂房，说明极光公司在此时已经认为马陆镇政府实施了强制拆除其厂房的行为。极光公司就其厂房被拆除一事向公安机关报警，在公安机关告知其系马陆镇北管村村委会实施了拆除极光公司厂房行为后，极光公司申请行政复议并以公安机关为被告提起行政诉讼。可见，极光公司并不信赖公安机关的答复。同时，极光公司既认为相关法律文书均指向涉案厂房被马陆镇北管村村委会拆除，却又以民事案件中一方当事人的陈述作为依据主张其在2019年6月4日才确切知晓马陆镇政府拆除了其厂房。因此，极光公司以基于对公安机关等国家机关的信赖被耽误的时间不应计算在本案的行政复议申请期限内，其申请行政复议未超过申请期限的主张不能成立。嘉定区政府认定极光公司针对马陆镇政府提起行政复议申请超过申请期限，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回极光公司的诉讼请求。极光公司不服，向本院提起上诉。上诉人极光公司上诉称，原审法院未查明涉案厂房的具体强拆实施者，基本事实认定不清。原审认定马陆镇政府，嘉定公安分局、嘉定城管局共同复议被申请人主体不适格，构成事实认定不清和适用法律错误。原审法院将2017年6月23日作为上诉人知道强拆行为内容之日，无事实依据。原审法院错误认定本案不存在耽误法定申请期限的情形。行政机关在强拆时未向上诉人送达催告、强拆决定等文书，上诉人无法判断实施强拆行为的主体。在强拆主体尚未明确的情况下，上诉人行使救济权利的起始日期尚无法判断。即便确定强拆主体，本案应当适用20年的期限。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决改判支持上诉人在原审中的诉讼请求。被上诉人嘉定区政府辩称，根据马路镇政府的陈述，强拆系由村委会实施，不存在强制执行的行政文书。2017年7月的举报信中，极光公司认为系马路镇政府系强制拆除的责任主体，对马路镇政府所提行政复议申请已经超过法定期限。上海市公安局于2017年12月15日作出的行政复议决定书中已经查明系马陆镇北管村村委会实施了涉案拆除厂房行为，上诉人提交的用来证明系马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局共同实施了涉案拆除厂房行为的证据只是民事诉状中该案原告的陈述，不能证明系上述三家行政机关实施了涉案拆除厂房行为，也不能用来证明上诉人至此才知道涉案拆除厂房行为的实施主体。上诉人将嘉定公安分局、嘉定城管局作为行政复议的被申请人，依据不足。嘉定区政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明事实无误，本院予以确认。本院认为，系争房屋被拆除以后，极光公司向嘉定公安分局进行举报，要求查清拆除其房屋的主体，并以公安部门为被告提起相关行政诉讼。在上海市闵行区法院审理相关争议的(2019)沪0112行初796号行政判决中，嘉定公安分局认为极光公司报案所称厂房被拆一事，是在政府部门针对该厂房依法作出限期拆除违法建筑决定书后，由马陆镇北管村村委会参与的拆违整治行为。上海市公安局认为，极光公司所称拆除厂房一事系马陆镇北管村村委会拆除违章建筑的行为，系对政府决定的执行。在本案中，目前有据可查进行相关拆违活动的政府部门系马路镇政府，马陆镇政府针对系争房屋作出了限期拆除决定，并明确如果极光公司不履行的，其将报请区政府进行强制拆除。据上分析，马陆镇北管村村委会对系争房屋的拆除属于马陆镇相关拆违活动的一个环节。根据原审查明的事实，上诉人曾在2017年7月17日写给上海市规划和国土资源管理局及嘉定区政府的履行职责查处土地违法申请(举报)书中，称马陆镇政府于2017年6月23日组织近100人强行推倒其厂房。另外，上诉人以另案民事诉讼中原告一方的诉称认为嘉定公安分局、嘉定城管局共同实施了拆除行为，证据并不充分。上诉人在距其向上海市规划和国土资源管理局进行举报两年之后的2019年7月12日，以马陆镇政府、嘉定公安分局、嘉定城管局为共同被申请人向嘉定区政府邮寄本案所涉行政复议申请，不符合行政复议的受理条件。嘉定区政府所作被诉行政复议决定的结果正确。原审法院判决驳回极光公司的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人上海极光化工材料有限公司负担(已付)。本判决为终审判决。审 判 长  汤 军审 判 员  黄自耀审 判 员  陈振宇二〇二〇年十月二十日法官助理  王翯莹书 记 员  潘 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……