浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终708号上诉人（原审被告）永康市人民政府江南街道办事处，住所地浙江省永康市广场路**。法定代表人陈子顺，主任。出庭行政负责人徐辉，副主任。委托代理人吕巍巍。委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）俞茂生，男，1944年8月5日出生，汉族，住永康市。俞茂生诉永康市人民政府江南街道办事处（以下简称江南街道）不履行房屋拆迁补偿行政协议一案，江南街道不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭进行了审理。上诉人江南街道出庭行政负责人徐辉及委托代理人吕巍巍、周跃明到庭参加诉讼，被上诉人俞茂生经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告俞茂生在永康市××街道××村有自建住宅。因330国道南移工程项目建设需要，原告在该村的自建住宅被列入拆迁范围。2014年5月15日，原告俞茂生（乙方）与被告江南街道（甲方）签订房屋拆迁协议1份，约定：大塘沿村、西周自然村剩余农房的拆迁工作，参照永政办发（2011）62号《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》。具体协议内容为：1.乙方同意将座落于江南街道大塘沿村的房屋（土地使用证件：永502集建1994字第**）；土地性质集体；土地使用权面积43.65平方米；建筑面积44.63平方米以及其它地面附着物交给甲方拆除，甲方按规定对乙方进行补偿；2.甲方收回乙方在拆迁范围内的合法用地43.65平方米，由甲方进行异地安置。选择“一户一宅”垂直式安置，可凑16.35平方米，实际安置面积60平方米，相关费用参照永政办发（2011）62号文件规定收取，按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”后由乙方自行建设；3.甲方按规定向乙方支付的费用：房屋拆迁补偿费17867元，附属物及装饰部分补偿费874元，搬迁补助费1000元，临时安置补助费3748.92元，提前签约奖10000元，提前腾空奖1338.90元，以上费用总计34828.82元。协议签订后，原告已依法向被告交付房屋。被告已按上述协议约定向原告支付房屋拆迁补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、签约奖、腾空奖等费用，但未按约定向原告提供“一户一宅”垂直式安置所需的自建房屋地基。因未能落实房屋安置，被告每半年按上述合同约定标准向原告支付临时安置补助费至2019年6月。永康市人民政府《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》（永政办发（2011）62号）规定，“一户一宅”垂直式安置的，拆迁人在被拆迁房屋腾空18个月内，必须会同建设、国土等部门办理建设用地开工前手续并定桩放样，否则每拖延一个月则加倍支付临时安置补助费。但由于被拆迁人原因造成逾期安置的，不支付拖延超期的临时安置补助费。永康市人民政府于2017年6月12日成立江南新城管理委员会，负责江南山水新城建设，根据该新城建设要求，编制了江南山水新城控制详细规划。涉案协议所涉安置地块位于该管委会管辖区域，原协议约定的垂直幢房安置不符合江南山水新城控制详细规划。2020年3月31日，永康市人民政府作出永政发（2020）30号关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安××区建设方案的批复。该建设方案主要内容为：根据《永康市城中村改造实施办法》和《永康市江南山水新城控制性详细规划》，大塘沿等村拆迁户原“一户一宅”垂直式安置变更为水平式套房安置。原选择垂直式安置户免费获得1：5“立改套”安置面积，安置套房中的Ａ、Ｂ户型每套配套车位1个，剩余车位及储藏室由安置户根据需要向江南街道办事处购买。原选择水平套房安置户，按原协议执行。另，永康市江南街道大塘沿等村因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，原签订本案同类安置协议即选择垂直式安置户至今未获得安置的被征迁户共计561户，现已有510余户（占比达90%以上）同意“立改套”方案，并分别签订补充协议，将原协议第2条约定的安置方式等内容进行变更，将“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。原审法院认为，原、被告签订的涉案房屋拆迁补偿协议系双方协商一致而达成，是签订时双方真实意思的表示，双方的合同关系已依法成立。根据法律规定，对于依法成立的行政协议，在通常情况下，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行约定的各项义务。如因客观情况变化，致使一方或双方无法履行协议或需调整协议内容的，双方应当根据诚实信用原则，通过平等自愿协商解决。此外，基于行政协议的行政性特点，行政机关因公共利益或国家法律政策发生重大调整情况下，致使履行原协议不能实现原行政管理目的，并可能给国家利益或公共利益等造成损失时，行政机关可通过行使优益权变更或解除协议。但应遵循不减损协议相对人的原合同项下应获得利益的原则，就解除合同或变更协议而给相对人造成相应利益减损的损失给予相应补偿。具体到本案，根据原、被告的涉案房屋拆迁协议，原告房屋拆除后，被告应向原告提供“一户一宅”垂直式安置，向原告提供“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”相应地基交由原告自行建设。虽然，涉案协议中未明确约定地基交付时间，但房屋土地征收先补偿后拆迁的原则，协议主体本应及时向协议相对方履行安置义务。而且，涉案协议中明确涉案拆迁工作参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》，亦可推定被告正常情况下应于签订协议后18个月内向原告交付协议约定的地基。被告现已逾期仍未履行该义务，已违反合同义务。被告理应就此采取相应补救措施。鉴于永康市人民政府响应国家土地资源合理开发利用政策，在节约土地资源的基础上，为打造并建设山水宜居城市这一城市发展战略需要，对永康市相关土地总体利用进行重新全面规划。根据原告所在安置地块所属区域控制性详细规划，涉案安置地块需建设高层住宅，该地块原相关拆迁协议约定的安置内容由此面临调整。基于此，永康市人民政府重新制定的安置政策，对原安置方式进行了调整。现该区域90%以上的原被征迁户已根据新的安置政策，就安置事项达成了补充协议，将原协议约定的“一户一宅垂直式幢房安置”变更为在该地块以小区式套房安置。据此，涉案安置方式的变更符合永康市城市建设发展合理配置公共资源这一行政管理目标，且新安置补偿政策已为绝大多数被征迁户接受，亦表明该安置方式的变更并未减损相关征迁户的征迁利益。因此，原告诉请要求被告继续按涉案补偿安置协议确定的地点向原告提供安置宅基地已无法实现，但原告因房屋征迁而享有的房屋安置权利仍应予保护。现原、被告未就本案安置事项达成协议，且原告明确表示不愿就此与被告继续协商，故被告应根据相关安置政策，并以不减损原告相关征迁安置权益为原则，就涉案补偿安置事项向原告作出相应补救。至于原告提出的因被告延迟履行安置义务导致的相关损失，被告可在就涉案安置事项采取相应措施时一并综合予以考虑。综上所述，对原告的诉讼请求及被告抗辩合法有据部分，予以支持；无相关依据部分，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：责令被告永康市人民政府江南街道办事处按照本判决向原告俞茂生就涉案协议所涉房屋安置事项采取相应补救措施。本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担。上诉人江南街道上诉称：一、上诉人江南街道不存在合同违约行为，一审判决认为上诉人逾期安置违反合同义务没有事实依据。1、房屋拆迁协议没有约定18个月幢房安置期限。从协议第一条至最后一条，以及协议前言部分，均没有约定幢房的安置期限为18个月。2、房屋拆迁协议前言部分虽讲到参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》，但不能由此推定上诉人具有18个月内安置完毕的安置义务。依据“参照”的含义，参照本身不是法定义务。前言部分虽讲到参照，但协议的内容是参照的结果。双方的合同义务应以协议约定的内容为准，本案有一个事实非常清楚：协议的内容没有约定安置期限。一审判决推定上诉人应于签订协议后18个月内交付安置的地基，属于不当推定。3、执行文件规定与履行房屋拆迁协议约定的义务是两码事情。永政办发（2011）62号文件虽然规定18个月幢房安置期限和逾期安置应支付临时安置补助费，但是，文件规定不能等同于合同约定，被告向原告发放临时安置补助费是执行文件规定，不是履行合同义务和承担违约责任。二、一审判决根据《行政诉讼法》第78条的规定判令上诉人采取补救措施，属于适用法律不当。1、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“不依法履行”的情况。2、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“违法变更、解除协议”的情况。3、本案不存在《行政诉讼法》第78条规定的“未按照约定履行”的情况。因为，上诉人不存在违反合同义务的违约行为，协议约定的建造幢房的前提条件不具备。房屋拆迁协议第二、1条约定：按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一分配”后由乙方自行建设。上诉人履行幢房安置的前提是：幢房必须通过相关规划及审批。统一规划并非上诉人职责，且目前相关规划审批不允许建造幢房，故未能幢房安置并非上诉人原因所造成，上诉人不存在未按照约定履行的情况。三、本案应依法驳回被上诉人即一审原告的诉讼请求。1、协议约定的建造幢房的前提条件不具备。2、永康市政府已经审批山水新城控制性详细规划，按照城乡规划法等相关法律规定，建造幢房的协议不能继续履行，只能“立改套”。《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》以及中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等均规定，房屋建设之前必须先通过规划及审批。3、被上诉人要求继续履行幢房安置的意见不成立。土地划拨公示文件仅仅是划拨项目用地的一种前期手续，至于土地划拨公示文件涉及的容积率，因其不是规划审批，涉案地块是否符合相关规划，应以审批后的相关规划为准。项目立项文件（项目可行性研究报告）仅仅是涉案地块建设项目是否符合项目立项条件；水土保持方案，仅仅证明涉案地块建设项目符合水土保持有关规定；2018年永康市政府项目投资计划，仅仅是涉案地块建设项目一种前期手续，均不能证明幢房安置符合规划。方案效果图、图纸、规划设计方案及安置地块现状照片，只是规划草图，未经法定部门审批，不具有法律效力，均不能证明幢房安置符合规划。同一时期江南街道以外永康其他地方拆迁幢房安置照片，与本案没有关联性和可比性。涉案地块如何安置，应以相关规划审批为准。“立改套”方案，不仅没有损害拆迁户利益，而且大大让利老百姓。选择幢房安置的拆迁户共561户，同意“立改套”的补充协议已经签订537份，签约率占幢房拆迁户的96%以上。绝大多数拆迁户签订“立改套”的补充协议，50多户撤回起诉，说明“立改套”方案符合主流民意。据上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初315号行政判决，驳回被上诉人一审的诉讼请求。被上诉人俞茂生未作答辩。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，案涉房屋拆迁协议系因330国道南移工程项目建设需要，由江南街道与俞茂生签订，在协议不存在违反法律、法规强制性规定的情况下，应属合法有效，双方当事人均应依据协议的约定及时、全面的履行义务。案涉协议约定江南街道应向俞茂生提供相应地基用于建设房屋，但江南街道至今未依约履行该项义务。江南街道认为协议并未约定相应的履行期限，故不能据此视其构成违约。对此本院认为，案涉协议系江南街道为道路建设需要主动要求与俞茂生签订，具有典型的为实现行政管理的目的性。根据我国土地房屋征收补偿的相关法律规定及确定的精神，原则上应按先补偿、后拆迁的顺序进行。出于行政效率因素等考虑，当事人基于协议约定自愿先行交付和拆除房屋，后续再由行政机关给予补偿，对此可予支持，但行政机关应主动及时履行对应的补偿安置义务，不得无故拖延。本案中，俞茂生已经根据约定向江南街道交付了房屋，即便协议中未明确约定江南街道应当履行义务的期限，其也应当积极履行，而不应以未约定履行期限为由无限期拖延。否则，俞茂生的合法权益无从保障。更何况，案涉协议明确约定拆迁工作参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》进行，该实施办法规定拆迁人应在被拆迁房屋腾空18个月内办理建设用地开工前手续并定桩放样，而俞茂生向江南街道交付房屋至今早已超过18个月的时间，江南街道仍未向其交付地基。据此，可以认定江南街道的行为已构成违约，应承担相应的违约责任。另一方面，根据案涉协议约定的安置地块所属区域的控制性详细规划，该地块已规划为建设高层住宅，实际上已不可能再依据协议的约定给俞茂生安置地基用于建房。江南街道并非控制性详细规划的制定主体，其对相关规划的调整并无决策权，也无法加以改变，但客观上已导致俞茂生无法实现合同目的。鉴于俞茂生在协议的履行过程中并无过错，相反江南街道存在逾期不履行协议约定的违约行为，故其应依法采取合法合理的措施，确保俞茂生原本基于协议约定所享有的合法权益，能够通过其他方式或途径得以有效弥补。江南街道应根据本案实际情况，依据行政诉讼法相关规定采取相应的补救措施，保证俞茂生的合法权益不受损害。江南街道认为其不存在不履行协议等违约行为的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永康市人民政府江南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十月十三日代书记员 余美子