云南省昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初63号原告：云南云岭高速传媒有限公司。住所：云南省昆明市经济技术开发区信息产业基地春漫大道**云南海归创业园******。法定代表人：孙尔明，系公司执行董事兼总经理。委托代理人：张谦、陆娟，系北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市盘龙区城市管理局。地址：昆明市盘龙区新迎小区文汇巷大树营市政小区C组团10-2幢。负责人：毛力，系该局局长。法定出庭负责人：李猛，系该局副局长。委托代理人：康晓明，一般授权代理。委托代理人：徐彦刚，系云南昕坤律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市城市管理局。地址：云南省昆明市呈贡市级行政中心4号楼2楼。法定负责人：陈剑平，系该局局长。委托代理人：樊华，一般授权代理。委托代理人：邓红艳，系云南弘同律师事务所律师，特别授权代理。原告云南云岭高速传媒有限公司（以下简称“云岭传媒公司”）诉被告昆明市盘龙区城市管理局（以下简称“盘龙城管局”）、被告昆明市城市管理局（以下简称“市城管局”）城市管理行政处罚、行政复议纠纷一案，本院于2019年10月15日受理后，依法向两被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，两被告在法定期限内提交了证据。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告云岭传媒公司委托代理人张谦、陆娟，被告盘龙城管局法定出庭负责人李猛及委托代理人徐彦刚、康晓明，被告市城管局委托代理人樊华、邓红艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告盘龙城管局于2019年3月19日向原告作出盘城执告〔2019〕NO.0008110号《行政处罚事先告知书》，认定原告存在“在盘龙区辖区范围昆曲高速公路城区路段K12公里+50M下行处、昆明北收费广场、昆曲高速公路城区路段下行线昆明北收费广场设立立柱广告”的违法行为，责令其改正该行为并依法拆除广告设施；2019年3月29日向原告作出盘城执限拆〔2019〕NO.0003800号《限期拆除决定书》，责令原告在收到决定书之日起3日内拆除前述设施；于2019年4月10日向原告作出盘城执催〔2019〕NO.0001908号《催告书》；2019年4月28日被告盘龙城管局对前述广告设施进行了强制拆除。原告不服被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》及强制拆除广告牌的行政行为，向被告市城管局申请行政复议。2019年9月11日被告市城管局作出昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》及强制拆除行为。原告云岭传媒公司诉称：被告盘龙城管局于2019年3月19日向原告作出案涉《行政处罚事先告知书》，3月29日向原告出具案涉《限期拆除决定书》，称原告存在“在盘龙区处设立立柱广告”的违法行为，并责令原告在收到决定书后3日内拆除前述设施。被告盘龙城管于2019年4月10日向原告作出《催告书》，2019年4月28日在未通知原告到场的情况下，被告盘龙城管局对前述广告设施进行了强制拆除。原告不服被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》及强制拆除广告牌的行政行为，向被告市城管局申请行政复议。2019年9月11日，被告市城管局作出案涉《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局作出以上行政决定及强制拆除行为。原告认为，其经营的广告牌已于2019年3月19日取得云南省公路路政管理总队“云路政〔2019〕43号”《关于同意昆明出入口高速公路沿线部分路段非公路标志设施延长设置期限的批复》，案涉广告牌的设置期限自2019年3月16日起延长了3年；案涉广告牌位于昆嵩高速公路用地范围，依法应由交通主管部门及其设置的公路管理机构管辖，被告盘龙城管局无管辖权；《昆明市户外广告管理条例》仅适用于市政道路，而不适用于国家公路网中的高速公路，被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》适用法律错误；对违法行为，理应先整改，后处罚，但被告盘龙城管局并没有要求整改，而是直接进行了限期拆除；被告盘龙城管局公开的权利清单与责任清单内容中，没有对本案广告牌的行政强制措施和行政强制执行的权利，擅自拆除原告得到许可并依法经营的广告牌的行为已超越了其执法权限；被告盘龙城管局对该案的行政决定行为已经超越了行政处罚的期限；原告并非广告牌的产权人，不是适格的行政相对人，被告盘龙城管局的《限期拆除决定书》程序违法。同时，被告市城管局作出的《行政复议决定书》适用法律错误，未准确援引复议决定所依据的法律法规及规范性文件，仅依据云南省交通厅公路路政管理处及昆明市城市管理局等行政机关内部文件所作的《行政复议决定书》适用法律错误；该《行政复议决定书》程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，在行政复议程序中只有申请人和第三人可以委托代理人，而在本案复议程序中被申请人即被告盘龙城管局委托了两名律师参加复议，程序违法。综上，原告诉至法院，请求一、撤销被告盘龙城管局于2019年3月29日向原告作出的盘城执限拆〔2019〕ＮＯ.0003800号《限期拆除决定书》及被告市城管局作出的昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》；二、确认被告盘龙城管局强制拆除原告合法经营广告牌的行政行为违法；三、本案诉讼费用由两被告承担。被告盘龙城管局当庭答辩如下：一、被告盘龙城管局对案涉户外广告设施的设置具有行政管理、行政执法的管辖权。根据《中华人民共和国广告法》第四十一条第（二）款、《昆明市户外广告管理条例》第三条、第六条第（二）款、第十六条第（一）款、第十七条、第三十条第（一）款、《昆明市户外广告设施设置管理办法》第三条、第十一条、第二十条第一款、第三十九条、第四十三条的规定，及中共昆明市盘龙区委办公室、昆明市盘龙区人民政府办公室盘办通〔2019〕51号《关于印发〈昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条，规定了盘龙城管局“负责执行城市户外广告，店招店牌管理的法律、法规，拟订专项规划；对大型户外广告的设置、招标、拍卖、临时市场的设置、大型灯光亮化建设工程、大型公益广告宣传提出初审意见；负责对辖区内户外广告设施设置规划和设置许可的审批工作；组织开展户外广告、店招店牌的综合整治”。本案案涉广告牌位于昆明市盘龙区城市规划行政区域内，且属于户外广告设施，根据前述法律法规规章以及其他规范性文件的规定，被告盘龙城管局具有独立对户外广告的行政管理权、行政执法权，是行政执法主体，对案涉广告牌的设置有管辖权。二、原告客观存在擅自设置立柱式户外广告且未经城市管理主管部门许可的违法行为。一是案涉广告牌的设置形式为“立柱式”，不符合《昆明市户外广告管理条例》第十七条、《昆明市户外广告设施设置管理办法》第十条的禁止性规定，属于违法设置行为。二是《中华人民共和国公路法》第五十四条、第七十九条规定公路行政主管部门对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有监管职权，该监管职权与城市管理行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》《昆明市户外广告管理条例》与《昆明市户外广告设施设置管理办法》所赋予的对户外广告的设置管理职权，二者涉及不同的安全需要，共同发挥社会管理规范作用，且相互并无冲突，应予共同遵行。同时，案涉广告牌在2007年云南省交通厅公路路政管理处和昆明市城市管理局共同发布的《关于昆明市行政辖区内高级公路户外广告设置审批相关问题的通知》第三条明示的范围内，按照规定报交通主管部门同意后还要报城市管理部门同意。案涉广告牌的设置即便取得了交通主管部门的同意，还应当取得城市管理部门的同意，但根据被告盘龙城管局调查取证可知，案涉广告牌的设置未取得城市管理部门的同意，其设置属于违法行为。三、被告盘龙城管局做出具体行政行为的程序合法。被告盘龙城管局依照《中华人民共和国行政处罚法》处罚程序的规定，对原告未经许可擅自违法设置立柱式广告的行为，立案调查并进行了现场检查勘查、询问当事人并制作笔录，在作出行政处罚决定前提前告知原告行政处罚决定的事实、理由、证据及法律依据，听取当事人陈述和申辩意见，依法向原告送达了《行政处罚决定书》，在原告未按期自行拆除相关违法设施后，依法向其进行了催告，随后才实施强制拆除。被告盘龙城管局作出行政行为的程序和实施强制拆除的程序均符合法律规定。四、被告盘龙城管局作出的具体行政行为适用法律正确。根据前述法律法规规章的规定，城市规划区域内不得设置立柱式户外广告。此外，虽然《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《云南省公路路政管理条例》《路政管理规定》等法律法规和规章对高速公路用地范围内上设置公路标志和公路标志以外的其他标示有相关的规定，但由于城市进程、城市规划区的拓展等历史原因，客观上造成部分高速公路与城市规划区的重叠，因此云南省交通厅公路路政管理处与昆明市城市管理局2007联合发文《关于昆明市行政辖区内高级公路户外广告设置审批相关问题的通知》，其中第三条明确规定，“对昆明市主城规划区范围内(东至嵩明杨林—官渡与宜良交界处、沿官渡边界至呈贡大哨、沿呈贡边界全晋宁边界—晋宁化乐一线，西至五华沙朗乡—碧鸡关山脊—海口—晋宁二街一线，南至晋宁二待—宝锋镇—清水河—化乐一线，北至嵩明杨林、白邑—盘龙区双哨、五华区沙朗一线)的户外广告设施，符合经批准的公路沿线户外广告规划条件的，设置单位先报交通主管部门审批同意后，再报市城市管理部门批准”。案涉广告牌位于上述规定区域范围内，报交通主管部门审批同意后还需要报市城市管理部门批准，被告盘龙城管局对案涉广告牌有行政管理和行政执法的权限。综上，本案属于未经城管部门审批违法设置的立柱式户外广告设施，被告盘龙城管局适用《昆明市户外广告管理条例》依法拆除广告设施，符合法律法规的规定，适用法律正确。四、被告盘龙城管局做出具体行政行为的程序合法。依照《中华人民共和国行政处罚法》有关程序的规定对原告设置立柱式户外广告、未经城市管理主管部门许可擅自设置户外广告的行为，立案调查，进行了现场检查勘查，询问当事人并制作笔录，在作出行政处罚决定前提前告知原告行政处罚决定的事实、理由、证据及法律依据，听取当事人陈述和申辩意见，依法向原告送达了《行政处罚决定书》，并且依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，在原告未在《限期拆除决定书》规定的期限内自行拆除相关违法设施后，依法向其进行了催告，随后实施强制拆除，被告盘龙城管局执法程序合法。五、原告云岭传媒公司是适格的行政相对人，根据《昆明市户外广告管理条例》第十六条、第三十条以及《昆明市户外广告设施设置管理办法》第二十条、第三十九条的规定，违法设置户外广告设施的执法对象为户外广告设施的设置主体。云南省交通投资建设集团有限公司将案涉广告牌出租给云南省交投集团经营开发有限公司，云南省交投集团经营开发有限公司又将之出租给云岭传媒公司，云岭传媒公司为案涉广告牌的实际设置、使用、管理者，即作出行政处罚决定和实施强制拆除的适格行政相对人，被告盘龙城管局作出行政处罚所针对的主体正确。综上所述，本案所涉及户外广告违法设施，事实客观存在，被告盘龙城管局作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告全部诉讼请求。被告市城管局发表如下答辩意见：在对被告盘龙城管局所作《限期拆除决定书》合法性认定方面的答辩意见与被告盘龙城管局一致；补充说明原告所述其设置案涉广告牌的前权利来源云南省交通厅云交管养〔2013〕443号文件确定的原有效期已于2018年7月4日到期。综上被告市城管局所作昆城管行复议决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，认定事实清楚，符合法定程序。原告诉讼请求应依法驳回。被告盘龙城管局提交以下证据，证明其行政行为的合法性：一、1.《立案审批表》，2.《云南省行政执法证》，3.《昆明市盘龙区城市管理局巡查检查登记表》，4.盘城执询〔2019〕NO:0000211《调查询问通知书》及送达回证，5.《营业执照》、法定代表人身份证复印件、授权委托书及受托人身份证复印件，6.《现场检查（勘验）笔录》、《城市规划区范围户外广告现场检查记录》，7.盘城执改〔2019〕NO:0002591《责令限期改正通知书》及送达回证、8.《询问笔录》，9.云交管养〔2013〕443号《云南省交通厅关于昆明出入口高速公路沿线部分路段设置广告牌的通知》，10.《案件调查终结报告》，11.《案件处理审批表》，12.盘龙区城市管理局《关于不予受理云岭高速传媒有限公司昆明北收费站上下行、昆嵩高速K12+050广告牌申请的告知函》，13.盘城执告〔2019〕NO:0008110《行政处罚事先告知书》及送达回证，14.盘城执限拆〔2019〕NO:0003800《限期拆除决定书》及送达回证，15.盘城执催〔2019〕NO:0001908《催告书》及送达回证，16.《案件结案报告表》，17.昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，共同证明本案所涉户外广告设施设置违法事实客观存在，被告昆明市盘龙区城市管理局作出的具体行政行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告提出的请求事项缺乏事实和法律依据，依法不成立。二、《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《云南省人民政府关于在昆明市开展相对集中行政处罚权工作的决定》《昆明市开展相对集中行政处罚权工作方案》《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》《昆明市综合行政执法条例》《中华人民共和国行政强制法》《城市市容和环境卫生管理条例》《昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》《中华人民共和国广告法》《昆明市户外广告管理条例》《昆明市户外广告设施设置管理办法》、昆城管〔2017〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》，共同证明被告盘龙城管局行政主体适格，具有户外广告设施设置管理方面的审批权和执法权；被告盘龙城管局作出具体行政行为所依据的法律法规规章等规范性文件正确。原告对被告盘龙城管局提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性予以认可，合法性、关联性和证明目的不予认可，原告认为本案是在高速公路上的广告牌设置，应当适用特别法，由公路相应的管理法规进行调整，不应该由城管来管辖。二、被告所适用的法律法规，均无明确规定或授权规定被告盘龙城管局对高速公路上设置的户外广告有关辖权；昆城管〔2017〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》属于内部发文，并未向原告公开。被告市城管局对被告盘龙城管局提交的证据没有异议。被告市城管局为证明自己的答辩主张，向法院提交如下证据：一、1.《参加行政复议申请书》；2.昆明市盘龙区城管局《行政复议答复书》；3.昆明市盘龙区城管局《行政复议目录清单》及清单中第一组、第二组云南云岭高速传媒有限公司、第三组证据；4.昆明市城市管理局行政复议申请延期审批表；5.送达昆城管行复延期通字〔2019〕第2号文书的昆明市城市管理局复议文书及送达回证；6.昆城管行复延期通字〔2019〕第2号文书送达回执；7.昆城管行复决字〔2019〕第2号文书的送达回执2份；8.昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》；共同证明昆明市城市管理局对云南省交通投资建设集团有限公司提出的行政复议申请依据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行审核，原告公司于2019年6月20日申请加入昆城行复受字〔2019〕第1号行政复议案件；经审核后确认本案所涉及户外广告设施设置违法事实客观存在，被告昆明市盘龙区城管局作出的具体行政行为，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，故昆明市盘龙区城管局作出的决定及强制拆除行为依法维持。二、1.《中华人民共和国行政处罚法》；2.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；3.《云南省人民政府关于在昆明市开展相对集中行政处罚工作的决定》；4.《昆明市开展相对集中行政处罚权工作方案》；5.《云南省人民政府关于进一步相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》；6.《昆明市综合行政执法条例》；7.《中华人民共和国行政强制法》；8.《城市市容和环境卫生管理条例》；9.《昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》；10.《中华人民共和国广告法》；11.《昆明市户外广告管理条例》；12.《昆明市户外广告设施设置管理办法》；13.昆城管（2017）122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》；14.《中华人民共和国行政复议法》，共同证明昆明市管理局受理申请人提出的行政复议申请后，依法对被告盘龙城管局2019年3月29日向原告作出的盘城执限拆〔2019〕NO.0003800号《限期拆除决定书》进行审核，经审核明确了被告盘龙城管局行政主体适格，具有户外广告设施设置管理方面的审批权和执法权，作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定决定维持。原告对被告市城管局提交的证据发表如下质证意见：对于被告市城管局提交的第一组证据1-7项证据的真实性、合法性认可，不认可关联性和证明目的。对证据8《行政复议决定书》真实性予以认可，但该行政复议决定书程序违法，故不认可合法性、关联性以及证明目的；第一组证据不能证实被告盘龙城管局对高速公路的户外广告有管辖权。对第二组证据1-12、14项，真实性、合法性予以认可，不认可关联性和证明目的。13项证据2007年的通知认可真实性，合法性、关联性和证明目的不予认可，该文件属于内部发文，没有向社会公众进行公布，对社会公众没有约束力。被告盘龙城管局对被告市城管局提交的证据没有异议。原告为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、1.盘城执告〔2019〕ＮＯ.0008110号《行政处罚事先告知书》，证明盘龙区城管局向原告作出行政处罚事先告知的具体行政行为的事实。2.盘城执限拆〔2019〕ＮＯ.0003800号《限期拆除决定书》，证明盘龙区城管局向原告作出限期拆除决定的具体行政行为的事实。3.盘龙区城管局官方网站公示—《盘龙区城管局组织昆曲高速公路（沣源路至昆明）大型户外广告牌拆除整治》截图，证明盘龙区城管局未经合法程序实施强制拆除的具体行政行为的事实。二、4.昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，证明被告市城管局作出复议决定，维持被告盘龙城管局的行政行为的事实；被告昆明市城管局被告主体适格。5.云交管养〔2013〕443号云南省交通运输厅《关于昆明出入口高速公路沿线部分路段设置广告牌的通知》，6.云路政〔2019〕43号云南省公路路政管理总队《关于同意昆明出入口高速公路沿线部分路段非公路标志设施延长设置期限的批复》，证明被告盘龙城管局强制拆除的广告牌已依法取得相关行政部门的许可设置文件，不存在违法设置的情形。7.云南省交通运输厅关于贯彻落实《云南省人民政府促进全省经济平稳健康发展的意见》的实施意见及附件，证明云南省交通运输厅将路产范围内设置广告、宣传标志的审批权限下放给路政管理部门，故原告向云南省公路路政管理总队的申请延期许可的事实。8.《公路沿线非公路交通标志设置技术规范》（云南省地方标准ＤＢ53-Ｔ2019-2017），证明本案所涉广告牌设施属于非公标志，属于云南省交通运输厅及云南省公路路政管理总队审批。9.交通运输部关于《人大建议2186号关于取缔高速公路周边商业广告牌的建议》的答复，证明交通运输部及国家工商总局均一致确认：公路用地范围以为的非公标志，有公路管理机构审批，从而证明原告经营的广告应属于公路管理机构审批，被告盘龙城管局无管辖权。10.《高速公路沿线资源租赁和服务区公益设施管理合同》（经合字〔2018〕5号），11.《高速公路沿线户外广告、通讯（硅管）资源租赁和设施管理合同文件》（ＪＴＪＹ-2018-ＪＹ-0002），共同证明被告强制拆除的广告牌系云南省交通投资建设集团有限公司所有，其出租给云南交投集团经营开发有限公司，云南交投集团经营开发有限公司又转租给原告，原告对涉案广告牌享有合法经营权；被告的强制拆除行为侵害了原告的合法权益。12.《广告业务合同》，证明被告给原告造成经营损失862500元（计算公式＝75000元÷6个月×2座×34.5个月至延续许可截止日）。被告盘龙城管局对原告提交的证据质证如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，但证明目的不予认可，这仅能证明被告在进行执法和拆除的事实，不能证明被告盘龙城管局未经合法程序实施强制拆除，官网发布的工作信息并不能证明行政行为违法。对证据4的真实性、合法性、关联性和证明内容予以认可。对证据5的真实性予以认可，合法性、关联性和证明内容不予认可，该份通知的对象非本案原告。且第二条规定广告牌必须严格按照有关规定设置，其有关规定已经是包括了广告法和昆明市户外广告的管理规定，原告仅以该通知证明已取得行政部门的许可设置的证明目的不能成立。对证据6的真实性予以认可，但合法性、关联性和证明内容不予认可。该批复的回复主体为本案原告，虽然其第一条叙述了同意延期的申请，但是并没有其他直接证明和反映原告获得行政审批许可的证据。对证据7的真实性、合法性予以认可，与本案的关联性和证明内容不予认可，该份意见的审批事项包括了除本案拆除的广告设施之外的其他标志的审批，不能以该意见来反映和证实具体的户外广告设施的合法设置。对证据8的真实性、合法性予以认可，但关联性和证明内容不予认可，本案的城市户外广告设施，按照公路法和非公标志技术设置规范的规定，其属于公路非公标志，但其属于特别法，也就是广告法和户外广告管理条例规定的对象。除按照非公标志的设置要求和技术规范以外应当按照广告法和昆明市户外广告管理条例的特别规定进行审批许可。对证据9的真实性予以认可，合法性和关联性以及证明内容不予认可，原告并不能仅以交通部和工商总局的答复或回复。非公标志的内容反映和证明城市户外广告设施的合法设置，不能反映和证实其取得了审批，也不能说明盘龙区城管局无管辖权。对证据10、11的真实性予以认可，合法性、关联性和证明内容不予认可。原告与第三方签订的相关合同，或案外的第三方签订的合同，并不能证实原告具有合法的经营权。昆明市户外广告设施管理规定第43条规定的是管理责任人。原告既然已经认可了其设置经营，应当是合法的管理责任人，被告对其作出行政行为的主体并不存在错误。对证据12并未在本案的诉讼请求之内。且对其真实性、合法性、关联性和证明内容不予认可，仅以合同也不能反映其合同履行情况，更不能证明所造成的经营损失。被告市城管局对原告提交的证据提出以下质证意见：对于证据1、2、4的真实性、合法性、关联性和证明目的均予以认可。对于第3项证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不认可。只能证明有强拆的事实，不能证明拆除程序违法。对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，云南省交通运输厅所出具的443号文存在三个问题，一是发文的接收主体是省公路开发投资公司和昆玉高速公路公司，非本案的原告；二是该文规定如需延长广告牌的使用期限，应按行政许可法的有关规定于有效期届满30日前向交通运输厅提出申请；三是该文明确了广告牌设置期间，若因公路建设或管理需要经批准设置的广告牌，应在规定的期限内无偿地、无条件地自行拆除。原告自述延期申请得到批准时间为2019年3月19日，而该文有效期截止到2018年7月4日，即从2018年的7月5日开始，原告就属于违法使用。同时该文只是交通厅的批准，原告或者交通厅所下发的权利接收者交投公司它也没有经过城市管理部门的行政许可，故对其证明目的不认可。对证据6的真实性合法性予以认可，关联性和证明目的不认可，理由是从证据5、6来看，两者发文对象不一致，且就两份文件许可的时间空档来看，原告自2018年7月4日开始至被告盘龙城管局查处其违法行为即2019年3月5日，均属于违法使用期间，证明了被告查处的违法事实存在。证据7的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，省交通厅将公路范围内的广告宣传标志的审批权下放给了路政管理部门，但是并没有排除且无权排除城市管理部行政部门对相关广告位设立的审批权。对证据8的真实性、合法性予以认可，对于关联性和证明目的不予认可，技术规范并不涉及也无权涉及本案诉争的事实，没有排除城市管理行政部门的管理权。证据9的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。无法在门户网站查找到原文。对证据10、11的真实性无法核实，对于合法性及证明目的不予认可，租赁合同约定的是租赁期限为2018年1月1日至2027年12月31日，明显超出了超出云南省交通厅443号文所给予交投公司的五年的使用期限的时间。对证据12的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，在本案的诉讼请求中原告并没有主张赔偿，即便原告有损失也是其违法行为所导致，应当由其自行承担。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证；双方对证明目的不予认可的证据本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2013年7月5日云南省交通投资建设集团有限公司就昆明北收费广场五块广告牌的设置取得云南省交通运输厅的批准，批准设置期限为自批准之日起五年。2018年1月1日云南省交通投资建设集团有限公司将其所有的包含昆嵩高速公路在内的高速公路沿线资源及资产开发权出租给云南交投集团经营开发有限公司，再由云南交投集团经营开发有限公司将包含昆嵩高速公路在内的部分高速公路广告牌设置权出租给原告，租赁期限为2018年1月21日至2027年12月31日。2015年5月26日云南省交通运输厅将高速路范围内设置广告、宣传标志的行政许可审批权下放到路政管理部门后，2019年3月19日云南省公路路政管理总队依据原告申请，同意延长案涉广告牌的设置期限自2019年3月16日起的三年。被告盘龙城管局于2019年3月19日向原告作出案涉《行政处罚事先告知书》，3月29日向原告作出盘城执限拆〔2019〕ＮＯ.0003800号《限期拆除决定书》，称原告存在“在盘龙区处设立立柱广告”的违法行为责令原告在3日内拆除案涉广告设施；2019年4月10日向原告送达了盘城执催〔2019〕ＮＯ.0001908号《催告书》，催告其自收到该催告书3日内限期拆除案涉广告牌；2019年4月28日实施了强制拆除。原告就上述被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》以及强制拆除行为一并向被告市城管局申请行政复议，要求撤销案涉《限期拆除决定书》，确认案涉强制拆除行为违法并赔偿862500元。被告市城管局于2019年9月11日作出昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，维持了被告盘龙城管局所作的三份文书及强制拆除行为。原告不服诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》的合法性；被告盘龙城管局于2019年4月28日作出的行政强制拆除行为的合法性；被告市城管局作出的昆城管行复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》的合法性。（一）原、被告主体问题。根据《昆明市户外广告管理条例》第六条第二款“城市管理行政部门负责户外广告设施的设置审批及其监督管理”的规定，同时根据昆明市城市管理局和云南省交通厅公路路政管理处联合发文昆城管〔2007〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》第三条“对于在昆明市范围内的户外广告设施，符合标准的公路沿线户外广告规划条件的，设置单位先报交通主管部门审批同意后，再报市城市管理部门审批”的规定，以及《昆明市盘龙区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（七）项“昆明市盘龙区城市管理局的主要职责是负责对辖区内户外广告设施设置规划和设置许可的审批工作；组织开展户外广告、店招店牌的综合整治”之规定，案涉广告牌属于被告盘龙城管局管辖范围内的户外广告牌，被告盘龙城管局对其有行政管理权，有权对原告经营的案涉广告牌进行监督管理，具有作出案涉《限期拆除决定书》和《行政强制执行决定书》的职权；根据公示的盘龙城管局的部门权责清单显示被告盘龙城管局有权实施行政强制措施，故被告盘龙城管局对案涉广告牌实施了行政强制拆除行为，是本案的适格被告；被告市城管局是被告盘龙城管局的上级行政主管部门，根据原告的行政复议申请作出案涉《行政复议决定书》，是本案的适格被告。原告云岭传媒公司是案涉行政决定、行政强制措施和行政复议的相对人，是本案适格原告。（二）被告盘龙城管局作出的《限期拆除决定书》的合法性问题。案涉单立柱广告牌，位于昆嵩高速公路段，根据云南省交通运输厅、云南省质量技术监督局发布的《公路沿线非公路交通标志设置技术规范》第3条规定，案涉广告牌属于广告类非公标志，亦属于户外广告。根据《中华人民共和国广告法》第四十一条第二款“户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定”之规定，《昆明市户外广告管理条例》是根据《中华人民共和国广告法》制定的地方性法规，该条例第三条规定“在本市行政区域内从事户外广告活动的广告主、广告经营者、广告发布者和其他广告参与者，应当遵守本条例”，故案涉广告牌属于《昆明市户外广告管理条例》所规定的管理对象；同时根据该条例第六条第二款“城市管理行政部门负责户外广告设施的设置审批及其监督管理”之规定，昆明市城市管理局、云南省交通厅公路路政管理处昆城管〔2007〕122号《关于昆明市行政辖区内高等级公路户外广告设置审批管理相关问题的通知》第三条，关于昆明市主城区规划范围的划定，本案被告盘龙城管局是案涉广告牌的合法监管主体。案涉广告牌属于在昆明市主城区设置的单立柱广告，违反了《昆明市户外广告管理条例》第十七条“下列区域或者情形，禁止设置户外广告设施：（二）市、县（市、区）城市规划区范围内设立立柱式户外广告”的规定，被告盘龙城管局依据该条例第三十条“有下列行为之一的，由城市管理行政部门予以处罚（一）违反本条例第十六条第一款、第十七条、第十八条、第十九条规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处于1万元以上3万元以下罚款，并依法拆除广告设施，费用由责任人承担”的规定，对原告作出《限期拆除决定书》，执法主体合法，适用法律正确。同时被告盘龙城管局针对原告的违法行为经过巡查登记、现场检查、调查询问、向行政机关负责人报备并经批准、事先告知等程序，最终对原告作出《限期拆除决定书》的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三章第一节关于行政强制措施实施的一般程序规定第十八条的有关规定，不存在程序违法。针对原告主张其“设置案涉广告牌的权利来源为2013年7月3日云南省交通投资建设集团有限公司就昆明北收费广场5块广告牌的设置取得云南省交通厅的批准，期限为自批准之日起五年；2018年原告通过租赁取得案涉广告牌的经营权，租期自2018年1月2日至2027年12月31日；2015年因云南省交通运输厅将高速公路范围内设置广告、宣传标志的行政许可审批权下放到路政管理部门，2019年3月19日，原告向云南省公路路政管理总队申请，延长案涉广告牌的设置期限，自2019年3月16日起三年”的理由，本院认为2018年7月4日至2019年3月16日期间，案涉广告牌原许可已过期，而原告向云南省公路路政管理总队申请延长案涉广告牌的设置期限尚未生效，且路政部门的行政审批与城市管理行政机关对违反《中华人民共和国广告法》及相关行政管理法规的行为进行查处并无冲突，故被告盘龙城管局于2019年3月6日对案涉广告牌可能存在的违反广告管理相关法律法规的行为进行立案调查，最终作出《限期拆除决定书》的行为，是针对违法行为进行的合法执法行为。因原告未在案涉《限期拆除决定书》规定的时间内自行拆除案涉广告牌，被告盘龙城管局于2019年4月10日向原告作出了《催告书》，催告其于收到《催告书》之日起3日内履行义务。该期限经过后，因原告仍未自行履行拆除义务并无正当理由，被告盘龙城管局于2019年4月28日向原告作出《行政强制执行决定书》。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节关于行政强制执行程序的一般规定，被告盘龙城管局作出案涉《行政强制执行决定书》适用法律正确，程序合法。（三）根据公示的云南省各级政府部门权利清单和责任清单显示，被告盘龙城管局对违法户外广告采取的行政强制措施有实施强制措施的执行责任，故被告盘龙城管局有权对案涉违法广告牌自行组织强制拆除。针对原告认为依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，被告盘龙城管局在对案涉广告牌进行拆除前未经公告，且不满足当事人在法定期限内既不申请又不提起诉讼的前提条件，属于程序违法的主张，因法律所确定的公告、复议、诉讼等权利救济途径，均属于赋予行政相对人的事后救济权利，并不能用于对抗或拖延行政机关作出《限期拆除决定书》所确定的履行期限，换言之如行政决定或行政强制行为错误，行政相对人仍具有寻求法律救济的权利和途径，故原告的主张，本院依法不予支持，被告盘龙城管局的行政强制拆除行为合法有效。（四）关于被告市城管局作出的《行政复议决定书》合法性问题。对于《行政复议决定书》认定的实体问题，即案涉《限期拆除决定书》及强制拆除行为的合法性问题不再赘述；对于原告认为在复议过程中被告盘龙城管局仅委托律师参加复议属于程序违法的观点，由于《中华人民共和国行政复议法》并未明文禁止被申请人不能委托律师代为参加行政复议活动，因此原告的理由不能成立。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告云南云岭高速传媒有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南云岭高速传媒有限公司承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  苏立娟人民陪审员  崔 静二〇二〇年十月十五日书 记 员  张 棵