安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖10行终46号 上诉人（一审原告）陈爱荣，女，1948年11月28日出生，汉族，住安徽省黄山市黄山区。 委托代理人吴胜峰，男，1973年6月1日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区，系陈爱荣之子。 被上诉人（一审被告）黄山市黄山区自然资源和规划局，住所地安徽省黄山市黄山区翡翠西路，统一社会信用代码113410030031455717。 法定代表人程伟红，局长。 出庭负责人王华，副局长。 委托代理人方国兵，该局政策法规股负责人。 委托代理人谷明，安徽谷明律师事务所律师。 一审第三人陈洪虎，男，1962年8月18日出生，汉族，住安徽省黄山市黄山区。 上诉人陈爱荣诉被上诉人黄山市黄山区自然资源和规划局（以下简称黄山区自规局）、一审第三人陈洪虎土地行政管理（土地）行政撤销一案，不服安徽省黄山市黄山区人民法院（2020）皖1003行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了审理。上诉人陈爱荣的委托代理人吴胜峰，被上诉人黄山区自规局的副职负责人王华及委托代理人方国兵、谷明，一审第三人陈洪虎到庭参加诉讼。 一审法院查明，2002年1月，陈爱荣丈夫吴金荣与陈洪虎签订《私有住房出售合同》，约定将位于焦村镇××××村民组赵家庄原有的老住宅一幢五间、厨房三间出售给陈洪虎，同时约定了相关自留地、自留山、房屋转让、征用补偿等协议内容。2010年4月，陈洪虎向当时的黄山区国土资源行政主管部门（黄山区国土资源局）提交《黄山市黄山区农村宅基地和集体建设用地使用权登记申请书》等材料，申请对上述房屋所涉地块宅基地使用权进行登记。黄山区国土资源局依申请开展相关工作，经逐级审批，案涉宅基地于2011年10月27日登记审批，进行了电子登簿，集体土地使用证证号为黄集用（2011）第24293号，登记面积138.6平方米，已制证尚未发放。2019年4月，陈爱荣得知此事，遂提出《关于要求归还宅基土地使用权证的申请》，黄山区自规局于2019年6月作出《关于陈爱荣要求归还宅基土地使用权证申请的处理意见》，认为案涉宅基地确权程序合法，符合法律法规规定。陈爱荣不服，提起行政诉讼，请求法院：1.判决黄山区人民政府2011年对位于黄山区焦村镇陈村村社屋村民组地号110406008的宅基地使用权初始登记发证行为违法；2.撤销颁发给陈洪虎的黄集用（2011）第24293号集体土地使用证及相应土地登记簿记载事项；3.诉讼费用由黄山区自规局承担。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，案涉宅基地使用权已登记审批并进行了电子登簿，但相关权利证书尚未发放，陈爱荣认为黄山区自规局所作具体行政行为违法并应予撤销，源于其与陈洪虎之间的宅基地使用权归属问题，该纠纷仍属于土地权属争议范畴，当事人在自行协商解决不成的情况下，应先申请有关人民政府进行处理。对于直接向人民法院提起诉讼的，不属于法院的受案范围。至于黄山区自规局辩称的陈爱荣起诉的被告不明确，以及起诉超出法定的诉讼时效等问题，法院认为，根据《不动产登记暂行条例》等规定，实行不动产统一登记后，应当以继续行使不动产登记法定职权的不动产登记机关为被告，区自然资源和规划局作为本地不动产登记机关，行使不动产登记法定职权。同时根据庭审查明的事实，陈爱荣2019年4月才知晓该登记行为，因未被告知诉权或起诉期限，根据相关法律及司法解释的规定，其可在一年内提起诉讼。故黄山区自规局上述意见，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告陈爱荣的起诉。原告陈爱荣已预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还。 陈爱荣不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审栽定认定基本事实错误，适用法律、法规错误，应予撤销。一、土地登记与发放土地权利证书是两个不同的行政行为。土地权利证书未发放，不影响土地登记簿记载事项的法律效力。根据《土地登记办法》第二条、第十五条、第十六条，《物权法》第十五条、第十六条、第十七条，《不动产登记暂行条例》第二条、第十条、第二十一条等规定，“土地登记”与“发放土地权利证书”实际是两个不同的行政行为。确定土地权利归属和内容的根据是土地登记簿，而不是土地权利证书。由此可见，相关土地争议是否属于由人民政府处理的“土地权属争议”范围，取决于争议提出时行政机关是否已经明确了相关土地权利的归属。而对于行政机关明确土地权利归属的具体行政行为，国土资厅函[2007]60号答复函交替使用了“土地登记”、“土地登记发证”、“依法登记”等不同措辞。上述答复函中“明确土地所有权和使用权归属”的具体行政行为应当是将土地权利记载于土地登记簿上公示的土地登记行为，而非发放土地权利证书行为。只要相关土地使用权事项被记载于土地登记簿上，土地使用权归属就已经明确。无任何法律或事实依据可以证明，未发放纸质权利证书会对土地登记簿记载事项的法律效力产生影响。黄山区人民政府2011年对案涉宅基地使用权事项已经进行了电子登簿，说明该宗宅基地使用权归属已经明确。陈爱荣2019年4月获知相关情况后，对该使用权登记结果提出异议并对该土地登记行为发起本案行政诉讼，完全符合国土资厅函[2007]60号答复函规定的可以直接向人民法院提起诉讼的情形。 二、案涉宅基地使用权相关事项被记载于电子登记簿时土地登记即已完成，该电子登簿行为是成熟的可诉具体行政行为。案涉宅基地已于2011年10月27日完成登记审批，生成了使用权证号，并完成了电子登簿。根据《土地登记办法》第二条、第十五条、第七十二条，《物权法》第十五条、第十八条，《不动产登记暂行条例》第二条、第十一条、第二十七条等规定，登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记，发生法律效力。因此，案涉宅基地使用权相关事项被记载于电子土地登记簿上时，土地登记就已经完成，案涉宅基地使用权归属在法律上即已明确。土地登簿后，权利人、利害关系人、相关国家机关均可以依法向登记机关申请查询、复制相关土地登记信息和登记资料，或要求登记机关就查询结果出具证明文件。这表明土地登簿行为是成熟的具有外部法律效力的可诉具体行政行为，而非行政机关内部行为或者过程性行为。土地登记簿具有对外公示效力，其法律效力不受权利证书是否发放的制约。 三、本案是行政登记案件，并非土地确权案件。与被诉土地登记行为相关的基础民事争议是行政审判需要审查的内容之一，而不应成为人民法院驳回起诉的理由。根据最高人民法院[2005]行他字第4号答复意见，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。本案是陈爱荣针对黄山区自规局2011年对案涉宅基地使用权的初始登记行为提起的行政诉讼，属于行政登记案件而并非请求人民法院就案涉宅基地使用权归属进行确认的土地确权案件。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百三十八条，《最高法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第十九条等相关法律规定，在行政诉讼案件审理过程中，人民法院如果发现民事争议为解决行政争议的基础，而当事人又没有对该民事争议单独发起民事诉讼的，人民法院必须对该基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题进行审理并作为判断的依据，否则不能对被诉行政行为的合法性作出整体的全面判断。由此可见，行政登记案件涉及到当事人之间的基础民事争议应当是人民法院在行政审判过程中必须审查的范围，而不应成为人民法院驳回起诉的理由。 四、行政机关已对陈爱荣所提争议事项作出过多次处理，明确相关争议不属于“土地权属争议”处理范围，一审法院仍要求陈爱荣再向相关人民政府申请处理本案争议，明显不当。 五、陈爱荣就黄山区自规局2011年的土地登记行为发起行政诉讼，合理合法，人民法院应当依法受理。陈爱荣在起诉状及一审庭审中已经明确指出，陈爱荣发起行政诉讼的理由是陈爱荣认为黄山区自规局2011年对案涉宅基地使用权的初始登记行为侵犯了陈爱荣合同权利，并且存在多处程序与实体违法事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条，法释(2011)20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条等规定，陈爱荣对黄山区自规局的登记行为发起行政诉讼并无不当，完全属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，一审法院事实认定错误、法律法规适用错误，请求二审法院：1.撤销一审栽定；2.改判支持陈爱荣一审诉讼请求；3.诉讼费用由黄山区自规局承担。 黄山区自规局辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。根据物权法第十九条第一款规定，登记机关在两种情形下“应当”办理更正登记，一是不动产登记簿记载的权利人书面同意更正;二是有证据证明登记确有错误。本案中，由于案涉宅基地使用权当前登记在陈洪虎名下是明确的，因此，要证明登记确有错误，陈爱荣就必须先通过民事诉讼进行确权。上述规定显然排除了当事人就登记机关的登记发证行为另行提起行政复议或者行政诉讼的可能。本案究其本质，还是因陈爱荣与陈洪虎之间的确权民事纠纷未能得到解决，在此情况下，陈爱荣径直提起行政诉讼显然不属于人民法院的受理范围，故原审裁定驳回起诉符合法律规定。 二、黄山区自规局作出案涉宅基地登记行为、黄山区人民政府核发黄集(2011)第24293号《集体建设用地使用权证》的行为，证据充分、程序合法、法律依据充分。（一）案涉宅基地登记程序合法、法律依据充分。根据《安徽省人民政府办公厅关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知》(皖政办[2009]116号)文件精神，黄山区自规局稳步推进该项工作。2010年4月16日，陈洪虎向黄山区自规局提出《黄山区农村宅基地和集体建设用地使用权登记申请书》，同时提交了黄山市黄山区集体土地权属调查表、界址调查表、宅基地使用权登记发证权属来源证明书、户口本、身份证、宗地图、私有住房出售合同，符合《土地登记办法》第六条、第九条的规定，根据《土地登记办法》第三条规定，经陈洪虎书面申请，黄山区自规局经逐级审批，2011年10月27日黄山区人民政府准予发证。（二）案涉宅基地登记证据充分。陈洪虎在提出宅基地登记申请时提交了其与吴金荣(陈爱荣的丈夫)于2002年1月1日签订的《私有住房出售合同》，该合同明确约定，吴金荣将案涉房屋出售给陈洪虎，售房款10000元。黄山区自规局依据陈洪虎与吴金荣签订的该份合同，同时经当地村民组、村委会核实，足以确定案涉宅基地的权属来源，如果陈爱荣认为吴金荣与陈洪虎签定的上述合同系无效，则应当通过民事诉讼解决。根据《物权法》第一百四十七条的规定，基于上述生效合同，结合“房地一体”的原则，黄山区自规局遂审核同意对案涉宅基地登记于陈洪虎名下并无不当。综上，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审中，陈爱荣提交了以下证据：一、陈爱荣身份证、户口薄、土地承包经营权证、自留山林权证复印件。证明陈爱荣身份证明。二、陈爱荣与吴金荣的结婚证复印件。证明陈爱荣与合同签订人吴金荣为夫妻关系。三、私有住房出售合同复印件。证明：1.陈爱荣为该宗宅基地及房屋的原始权利人；2.陈爱荣为该宗宅基地使用权受益人和利害关系人；3.陈洪虎对该处房屋无完全处置权。四、宅基地使用权登记发证权属来源证明书复印件。证明权属来源与合同卖方不一致，黄山区自规局未履行审核职责。五、2019年4月17日陈爱荣要求归还宅基土地使用权证的申请，2019年6月27日黄山区自规局处理意见。证明陈爱荣知道黄山区自规局对案涉宅基地登记发证的确切时间为2019年4月。六、国土资发〔2008〕146号文件，皖政办〔2009〕116号文件，皖国土资〔2010〕213号文件，国土资发〔2011〕60号文件。证明2008年至2011年间关于农村集体土地确权登记发证工作的主要政府指导性文件，黄山区自规局在对案涉宅基地登记发证过程中违反相关政策规定，未严格履行程序要求及法定职责。 黄山区自规局提交了以下证据及法律依据：一、农村宅基地使用权登记审批表；二、使用权登记申请书；三、界址调查表；四、集体土地权属调查表；五、权属来源证明书；六、私有住房出售合同；七、宗地图；八、户口本；九、身份证。证据一至九，证明本次经陈洪虎申请，并提交上述材料，完全符合《土地登记办法》的相关条件，经黄山区自规局审核，并报黄山区人民政府准予发证。十、法律法规（国土资源部40号，物权法第一百四十七条，合同法第四十四条）。 陈洪虎提交了以下证据：一、陈洪虎身份证复印件，证明陈洪虎的身份。二、陈洪虎户口本复印件，证明陈洪虎的户籍情况和家庭人口。三、陈洪虎女儿陈玉霞的户口本复印件，证明陈洪虎女儿陈玉霞的户籍情况和家庭人口。四、王德祥出具的《证明》；五、焦圣平出具的《证明》，证据五、六证明房屋买卖的事实，且陈爱荣当时在场。六、陈洪虎本人的《说明》，证明案涉房屋陈洪虎一直在管理和使用，陈村村村委会和村民陈新年、焦和平、王柏生、李香花、刘胜利等人也签字进行了证明。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 本院认为，陈爱荣请求法院判决确认黄山区人民政府于2011年对位于黄山区焦村镇陈村村社屋村民组地号110406008的宅基地使用权初始登记发证行为违法，并要求撤销颁发给陈洪虎的黄集用（2011）第24293号集体土地使用证及相应土地登记簿记载事项，因黄山区人民政府并未向陈洪虎颁发上述的宅基地使用权证、集体土地使用权证，据此，陈爱荣本次诉请的实质是不服黄山区自规局于2011年对案涉宅基地的土地行政登记行为。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作，这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。宅基地属于集体土地范畴，集体土地使用权证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经土地行政登记后颁发给权利人的凭证，是土地权利人享有土地权利的法定证明。土地行政登记行为系相关行政主管部门为作出土地登记颁证行为而实施的一种过程性行为，该中间环节并不具有终结性，尽管土地行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管部门在当事人土地权利发生变动的意思表示的推动下对土地权利的确认或记载，其本身并不创设土地权利，亦非土地权属的法定证明。本案中，陈洪虎于2010年向原黄山区国土资源局提交了宅基地使用权证登记申请书，申请对案涉宅基地使用权进行登记，该局于2011年对案涉宅基地开展土地行政登记，并进行了电子登薄，但案涉宅基地的集体土地使用权证至今未发放。在案涉土地登记颁证行为未完成的情况下，陈爱荣直接对颁证过程中的行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。陈爱荣如需主张案涉相应权利，应当依据现有法律法规规定的救济途径进行主张，即可通过《中华人民共和国物权法》第十九条，《土地登记办法》第六十条、第六十一条规定的异议登记制度主张相应权利，又或是可以通过起诉最终的行政行为获得救济。同时，陈爱荣以黄山区自规局为被告，却又主张黄山区人民政府颁证行为违法，亦不符合行政诉讼法第四十九条的规定。 综上，在法律已明确给予当事人救济途径的情况下，当事人另行通过提起不属于行政诉讼受案范围的起诉以主张权利，于法无据，一审裁定驳回陈爱荣起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  邹有春 审判员  秦 峻 审判员  方惠灵 二〇二〇年十月十四日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；