河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终537号上诉人（原审原告）郭城市，男，汉族，1972年3月15日出生，住河南省鹿邑县。上诉人（原审原告）郭西成，男，汉族，1968年12月12日出生，住河南省鹿邑县。被上诉人（原审被告）鹿邑县自然资源局，住所地河南省鹿邑县商砺路北侧。法定代表人冯文君，局长。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路**。法定代表人刘金山，党组书记、副厅长。上诉人郭城市、郭西成诉被上诉人鹿邑县自然资源局、河南省自然资源厅行政撤销及行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2019年8月16日，原告郭西成、郭城市向被告鹿邑县自然资源局邮寄《行政查处申请书》，请求被告鹿邑县自然资源局对鹿邑县卫真办事处违法征收其集体土地的行为进行查处，并将查处结果书面告知原告；2019年12月16日，鹿邑县自然资源局向二原告作出《答复书》，书面告知二原告，在接到二原告反映的线索后，成立调查组实地核查，目前尚在调查核实阶段。2020年1月16日，二原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议，请求撤销鹿邑县自然资源局作出的上述《答复书》，并责令重新作出答复；2020年3月13日，被告河南省自然资源厅以鹿邑县自然资源局已履行相应职责为由，作出豫自然资复[2020]5号《行政复议决定书》，驳回了二原告的复议申请。二原告对该决定书不服，2020年4月7日，诉至本院。另查明，在本案审理期间，2020年4月9日，鹿邑县自然资源局作出《答复书》一份，书面告知包括二原告在内的八名举报人，其反映鹿邑县卫真办事处违法征收集体土地上房屋的线索后，经核查，其反映的情况不属实。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案二原告因其宅基地所在的集体土地被征收向鹿邑县自然资源局邮寄查处申请书，进而向被告河南省自然资源厅申请行政复议。鹿邑县自然资源局作出《答复书》属于一种告知行为，对外不产生法律效力，对二原告的权利义务不产生实际影响，因此，该告知行为不属于行政诉讼的受案范围。二原告向被告河南省自然资源厅申请行政复议，河南省自然资源厅作为复议机关作出的处理结果并未对二原告设定新的权利和义务，对其权利义务也不产生实际影响。故二原告的起诉，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款规定，裁定驳回原告郭城市、郭西成的起诉。上诉人郭城市、郭西成上诉称：被上诉人鹿邑县自然资源局作出的《答复书》对上诉人的权利义务产生了实际影响,其未依法履行法定职责,侵害了上诉人的合法权益,本案属于行政诉讼的受案范围。一、一审法院不应当把《答复书》认定为一种告知行为,其本质是案件查处的结果,对上诉人产生实际影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”鹿邑县自然资源局作为县级人民政府自然资源主管部门,具有对土地违法行为的监督检查职责。上诉人于2019年8月16日向鹿邑县自然资源局提出查处申请,鹿邑县自然资源局迟至四个月后,于2019年12月16日向上诉人作出《答复书》,且仅告知涉案土地尚在调查核实阶段,没有说明具体任何调查情况,回复内容明显不当。且自开始调查已经过了一年有余,鹿邑县自然资源局仍然没有进一步的实质性调查内容,鹿邑县自然资源局的行为足以显示出其怠于履行法定职责,其消极不作为的行为导致上诉人在失房失地后,上诉人的搬迁补偿安置问题都没有相关责任人依照法定程序进行解决,已经严重侵害了上诉人的合法权益。且根据高效便民的原则,行政行为的作出应当及时,并充分考虑减轻行政相对人的程序性负担,保证行政相对人的知情权和救济权。本案上诉人作为宅基地使用权人,该集体土地的征收拆迁行为是否合法,直接关系其是否可以依法取得相应的补偿及其他合法权益的实现。本案鹿邑县自然资源局作为自然资源主管部门至今没有作出有效的查处结果,致使上诉人对自身的权益是否遭受侵害长期处于无法确定的状态,其知情权、救济权更无从谈起,该行为显然违反了高效便民的原则,应当撤销《答复书》并责令其履行行政查处职责。二、《答复书》不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的规定,应予撤销。根据《国土资源违法行为查处工作规程》4.6条“查处国土资源违法行为的基本流程(1)违法线索发现；(2)线索核查与违法行为制止；(3)立案；(4)调查取证；(5)案情分析与调查报告起草；(6)案件审理；(7)作出处理决定(行政处罚决定或者行政处理决定)；(8)执行；(9)结案；(10)立卷归档。涉及需要移送公安、检察、监察、任免机关追究刑事责任行政纪律责任的,应当依照有关规定移送。”鹿邑县自然资源局在收到上诉人的申请后,应当区分不同情况,依法予以处理,但鹿邑县自然资源局却并未按照上述程序进行工作,应当认定其未依法履行职责。根据《国土资源违法行为查处工作规程》5.2条规定,对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索,填写《违法线索登记表》,载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等,并提出初步处置意见,报执法监察机构负责人签批,执法监察机构负责人认为需要对违法线索进行核查的应当及时安排人员进行核查。根据6.1条规定,核查的主要内容包括涉嫌违法当事人的基本情况;涉嫌违法的基本事实;违反国土资源管理法律法规的情况;是否属于本级本部门管辖。根据6.3条规定,核查结束后,核查人员应当提交核查报告,提出立案或者不予立案的建议。根据上述规定,鹿邑县自然资源局在收到查处土地违法行为申请书后,未填写《违法线索登记表》,也没有核查清楚违法的基本事实,显然没有全面履行法定职责。根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5条规定“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的,报本级国土资源主管部门负责人批准,可以适当延长,但延长期限原则上不超过三十日,案情特别复杂的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款“超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。”本案所涉辅仁大道提升建设项目属于超过批准征收范围非法占用土地的情形,鹿邑县自然资源局应当对违法行为进行查处,但《答复书》却没有查明事实,对于违法情形没有作出处罚,上诉人的合法权益的确没有得到保障,本案应进入实体审理。而且,本案的本质是否依法履行国土资源违法行为查处的问题,退一步讲,即便一审法院认定《答复书》是告知行为,但结合《答复书》的内容来看,被告没有完成规程确定的工作是事实,上诉人不服的也是鹿邑县自然资源局未履行的行为,其不作为的行为明显是对外产生法律效力的,故,本案属于受案范围。三、河南省自然资源厅未尽合理复议审查职责,行政复议决定应予撤销。鹿邑县自然资源局至今仍未对土地违法行为作出实际性处理,属于未完全履行法定职责。河南省自然资源厅仅从鹿邑县自然资源局作出《答复书》一事就认定鹿邑县自然资源局履行相应职责,而不对《答复书》的内容进行审查,属于认定事实不清,未尽行政复议审查义务,其作出的行政复议决定应予撤销。综上，请求：1、撤销(2020)豫0191行初38号行政裁定;2、指令郑州高新技术产业开发区人民法院继续审理本案。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，二上诉人认为鹿邑县卫真办事处征收其集体土地的行为违法,请求鹿邑县自然资源局予以查处，本质上属于要求该行政机关行使行政机关系统内部的监督管理权限，属于内部行政管理范畴，鹿邑县自然资源局是否予以查处，并不会对二上诉人的权利义务产生实际影响。此外，二上诉人所主张的鹿邑县卫真办事处违法征收行为如果属于行政行为或是《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的具体行政行为，二上诉人不服可按照《中华人民共和国行政诉讼法》或者《中华人民共和国行政复议法》的相关规定提起行政复议或行政诉讼直接寻求救济，而对于二上诉人主张的鹿邑县卫真办事处违法征收其集体土地的行为，无论其提起民事诉讼还是行政诉讼，原审法院均不具有司法管辖权限，如果准许二上诉人通过此种投诉或举报方式并进而提起行政复议后，针对行政复议决定提起行政诉讼导致本案进入实体审理，将会导致本没有管辖权的法院实际上行使了管辖权，从而造成诉讼秩序的混乱。综上，原审法院裁定驳回郭城市、郭西成起诉的结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十二日书记员 鲁媛媛