湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂02行终170号上诉人（一审原告）大冶市柯辉碎石厂，住所地大冶市还地桥镇屏山村委会**。法定代表人石教本，该厂投资人。委托诉讼代理人吴桢，湖北华全律师事务所律师。委托诉讼代理人柯辉，该厂经理。被上诉人（一审被告）黄石经济技术开发区·铁山区城市管理执法局，住所地黄石市黄金山新区金山大道**。法定代表人陈晖，局长。委托诉讼代理人陆晓斌、袁振华，均系该局工作人员。被上诉人（一审被告）黄石市人民政府，住，住所地黄石市下陆区杭州东路**/div>法定代表人吴锦，市长。委托诉讼代理人杨曼丽，黄石市司法局工作人员。大冶市柯辉碎石厂（以下简称柯辉碎石厂）因城市管理行政强制一案，不服黄石市铁山区人民法院（2020）鄂0205行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黄石市铁山区人民法院一审查明，柯辉碎石厂于2012年8月13日依法成立，建设地点为大冶市还地桥镇屏山村。2015年6月26日，柯辉碎石厂与黄石新铁矿业有限公司签订了一份废弃地整治开发利用协议，约定为进一步恢复治理工矿废弃地示范区域内及周边沿线生态环境，由该厂负责整治鹿峰片区内工程，整治时间为2015年7月1日至2015年12月30日。协议期满后，柯辉碎石厂应无条件拆除施工机械及设施，实现全面退场。2015年12月本案所涉厂房、生产线、附属设施等全部建设完成，但上述建筑未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2018年2月1日，柯辉碎石厂和黄石柯辉工贸有限公司作为乙方又与黄石新铁矿业有限公司签订了一份工矿废弃地可利用资源销售协议，约定将黄石市铁山—还地桥地质环境示范工程5号地块铁山区域范围内部分可利用资源以市场价销售给乙方。乙方必须于2017年12月30日前拆除铁山区范围内3、4号点全部生产设备、生活设施，费用由乙方承担。为保证示范工程顺利实施，2018年8月31日前拆除1号生产线，2018年9月30日前拆除2号生产线及生活设施全部退出铁山区域。2019年8月5日，黄石经济技术开发区·铁山区城市管理执法局（以下简称铁山区城管局），对柯辉碎石厂未经规划部门许可，擅自建设厂房进行立案调查。2019年8月23日、2019年9月23日，黄石市自然资源和规划局开发区·铁山区分局作出两份认定函，认定本案所涉建筑物未在规划部门办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年9月20日，黄石市自然资源和规划局开发区·铁山区分局，对柯辉碎石厂进行现场测量后确定柯辉碎石厂附属建筑物均位于铁山区管辖范围内。2019年10月，经黄石市环宇测绘有限公司对柯辉碎石厂进行测量，认定该厂在红线内总面积为49399.57平方米，折合74.1亩，其中：传输带总长度1323.47米，铁皮房屋建筑总面积5518.96平方米，砖混房屋建筑总面积311平方米，活动房屋总面积130.85平方米，水池总面积822.77平方米。铁山区城管局于2019年11月11日对柯辉碎石厂送达行政处罚听证告知书，2019年12月17日又对其送达了权利义务告知书，之后柯辉碎石厂向铁山区城管局提交了行政处罚听证申请书，12月23日铁山区城管局向柯辉碎石厂送达了听证通知书，12月30日组织听证会。2020年1月8日，铁山区城管局作出黄开铁城管执限拆字（2020）第0001号《限期拆除决定书》，责令柯辉碎石厂于2020年1月16日前自行拆除该违法建筑，逾期不拆除的，依法予以强制拆除，所需费用由柯辉碎石厂承担。柯辉碎石厂不服《限期拆除决定书》，于2020年3月24日向黄石市人民政府递交了行政复议申请书。该市政府行政复议委员会于2020年3月27日向柯辉碎石厂送达了《行政复议受理通知书》，向铁山区城管局送达了《行政复议答复通知书》。2020年4月28日，黄石市人民政府作出黄政复决字（2020）008号《行政复议决定书》。柯辉碎石场不服，提起行政诉讼请求撤销《限期拆除决定书》和《行政复议决定书》。一审另查明，涉案土地使用权人为武钢资源集团大冶铁矿有限公司。黄石市铁山区人民法院一审认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，柯辉碎石厂在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在国有土地上建设厂房、碎石生产线、附属设施等，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，铁山区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》对柯辉碎石厂作出限期拆除决定书，符合法律规定。铁山区城管局提交的证据证明其已依法履行了行政程序，认定事实清楚、证据确实充分。二、柯辉碎石厂认为铁山区城管局作出《限期拆除决定书》未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定进行集体讨论。一审认为，法律法规对有关部门基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出的限期拆除决定的性质并没有明确规定系行政处罚的种类，柯辉碎石厂认为铁山区城管局的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》的观点不能成立。另外，柯辉碎石厂认为本案所涉建筑是在铁山区政府弄清楚权属分界（2018年10月30日）之前就已存在。一审认为，本案涉案建筑在2015年12月之前建成，直到本案法庭辩论终结前，仍未取得建设工程规划许可证，其违建事实处于持续状态，铁山区城管局违法建筑进行查处，并无不当。最后，柯辉碎石厂认为铁山区城管局对其的查处明显过重。一审认为，2019年9月23日，经黄石市自然资源和规划局开发区·铁山区分局对本案所涉建筑建议按照“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”进行处理，据此铁山区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定送达了限期拆除决定书，柯辉碎石厂认为查处过重的观点不能成立。三、黄石市人民政府作出的黄政复决字（2020）008号行政复议决定书程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，柯辉碎石厂要求对该行政复议决定书予以撤销的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回柯辉碎石厂的诉讼请求。柯辉碎石厂不服一审判决，向本院提起上诉称:一、一审认定事实错误。在2012年开始建厂一直到2018年整整六年期间，铁山区城管局从未对其进行管理或告知、阻止建厂、建生产线。因此造成这一事实的原因城管局及其他部门有极大责任。约定合同双方共同指向的是建在山顶已经明确归铁山区范围内的生产线及相关设施，其已按约定无偿拆除。一审对此认定错误。二、一审适用法律不正确。其企业用地不在城市、镇区规划内，而是在大冶××矿区，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。大冶铁矿管理权正式移交给当地政府是在2014年之后，其立项建厂是从2012年开始的。铁山区城管局对其处罚过重。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法作出公正裁决。铁山区城管局答辩称：一、其作出的限期拆除决定事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律规定。二、柯辉碎石厂的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。黄石市人民政府答辩称：一、柯辉碎石厂对行政复议程序未提出异议，该方面意见同一审一致。二、行政行为的合法性问题同意铁山区城管局的意见。三、涉案土地属于大冶市还是铁山区与本案无关。经审理查明，一审查明的属实，本院予以确认。另查明，2002年6月，原国务院法制办公室同意湖北省人民政府在黄石开展相对集中处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关可以行使市容环境卫生、城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《黄石市相对集中城市管理行政处罚权试点工作实施方案》明确黄石市城市管理行政执法局集中行使上述行政管理领域行政处罚权。上述方案规定设黄石港、西塞山、铁山等城市管理执法部门，以行政区划为范围行使管理执法权。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对被诉行政行为和原审裁判进行全面审查。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，被诉行政行为合法须同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等条件。黄石市系批准开展相对集中行政处罚权的试点城市。依据《黄石市相对集中城市管理行政处罚权试点工作实施方案》的规定，铁山区城管局系该区范围内集中行使市容环境卫生、城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的机关单位。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”故铁山区城管局可以行使与城市规划管理行政处罚权相关的行政强制措施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条规定的责令限期拆除措施同行政处罚相关，因涉案建筑属铁山区范围，故铁山区城管局具有作出被诉行政行为的法定职权。铁山区城管局提交的自然资源和规划部门的认定涵、相关调查笔录以及测量数据、现场勘查记录等证据本身真实，来源、形式亦合法，可以证实柯辉碎石厂未经规划许可建设铁皮房屋5518.96平方米、砖混房屋311平方米、活动房屋130.85平方米、水池822.77平方米的事实。故被诉行政行为主要证据确凿。办理规划许可系建设单位或者个人的法定义务，该义务并不因行政机关未予告知而可以免除。故柯辉碎石厂关于铁山区城管局对建设行为未予告知、阻止，应付极大责任的上诉理由无法律依据，本院不予支持。自然资源和规划部门的认定涵认定柯辉碎石厂未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款的规定，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证适用于城市、镇规划区范围内的用地、建设行为。故可以认定涉案建设行为在城市、镇规划范围内。柯辉碎石厂关于用地不在城市、镇规划区内的上诉理由无事实依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，应当取得建设工程规划许可证。依据该法第六十四条的规定，未取得建设工程规划许进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，柯辉碎石厂在城市、镇规划区内，未取得规划许可进行建设，且属于无法采取改进措施消除影响的情形，故铁山区城管局依据上述规定，决定限期拆除正确。铁山区城管局在作出被诉行政行为之前告知了柯辉碎石厂享有陈述、申辩以及申请听证的权利，该碎石厂也申请了听证。柯辉碎石厂的参与权、知情权已经得到全面保障。故被诉行政行为程序合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，针对无法通过改进措施消除影响的建筑物、构筑物，铁山区城管局只能作出限期拆除决定。就此情形，法律、法规并未授予该局自由裁量权。故柯辉碎石厂关于处罚过重的主张无法律依据，本院不予支持。黄石市人民政府提交的证据能够证明其作出复议决定所认定的主要事实成立，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于五日内受理、七日内发送、六十日内作出决定的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大冶市柯辉碎石厂负担。本判决为终审判决。审判长  张星河审判员  汪洪安审判员  刘海军二〇二〇年十月二十八日法官助理汪静书记员石敏