北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）京03行赔终88号上诉人（一审原告）许凤义，男，1950年3月28日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人崔淼柯，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人杨婧，北京市兰台律师事务所律师。上诉人许凤义因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政赔偿一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行赔初22号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。许凤义诉至一审法院，请求法院判决市规自委履行赔偿责任，赔偿许凤义因被强拆造成的各项实际损失共计36499575.16元，另负担本案诉讼费用。一审法院经审理查明：许凤义原系东坝乡×××村农民。2009年4月29日，原北京市国土资源局（现市规自委）向北京市土地整理储备中心朝阳分中心（以下简称朝阳土储）作出京国土市函[2009]560、561、562号文件，其中京国土市函[2009]561号《关于朝阳区东坝边缘集团剩余可开发区域土地储备项目南区土地一级开发授权有关问题的批复》（以下简称《561号批复》）同意朝阳土储作为主体，组织开展朝阳区东坝边缘集团剩余可开发区域土地储备项目土地一级开发工作。项目位于东坝乡，东至机场二通道，南至姚家园路，西至东五环路，北至坝河，总用地面积约315.34公顷。朝阳土储的工作内容为自筹资金；办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续；组织实施征地补偿、拆迁、市政基础设施建设等工作。另《561号批复》要求朝阳土储中心尽快编制土地一级开发项目实施方案，并按照有关规定积极推进土地一级开发工作，严格控制土地一级开发成本。完成土地一级开发并验收合格后的土地纳入土地储备库，经营性项目用地按规定入市公开交易。许凤义所在东坝乡×××村在《561号批复》中所涉及的东坝边缘集团剩余可开发区域土地储备项目范围内。2020年4月23日，许凤义向市规自委邮寄《行政损害赔偿申请书》，认为原北京市国土资源局作出京国土市函[2009]560、561、562号文件，同意朝阳土储作为主体，对东坝地区剩余土地进行征收开发，但在征收过程中有诸多违法行为，影响了征收进程。朝阳土储在2019年前未对许凤义出示合法的评估报告行为，影响了许凤义对征收协议的签订，使许凤义不能获得合理补偿，亦不依法制作限期交出土地责令书和征收补偿决定书，并委托实施征收单位（拆迁公司及东坝乡人民政府）强拆了许凤义的房屋，且不予赔偿。朝阳土储的违法行为始于原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、561、562号文件对朝阳土储主体的认定，依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条的规定，市规自委是主责机构，要求市规自委赔偿其各项损失共计36469597.16元。2020年6月23日，市规自委出具《不予赔偿决定书》，主要内容为：经查，根据许凤义的《行政损害赔偿申请书》，其房屋地址位于市规自委下属朝阳土储为主体的东坝南区项目范围内，原属于东坝乡×××村集体土地。东坝乡于2009年启动相关腾退工作，所执行的腾退政策系由东坝乡人民政府结合东坝乡总体规划和东坝乡的实际情况所制定，并报经东坝乡人民政府代表大会审议通过。第一，许凤义认为朝阳土储的违法征收行为始于市规自委对朝阳土储土地一级开发主体的认定，市规自委认为，根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成财产损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，许凤义所遭受的财产损失与市规自委认定土地一级开发主体的行为之间无直接必然的因果关系。第二，市规自委下属朝阳土储是朝阳区东坝边缘集团剩余可开发区域南区土地一级开发建设项目的立项主体，但仅办理了规划、用地、征地批复等前期相关的手续，后期在项目具体实施过程中，系因东坝乡组织自行进行腾退，待土地腾退完毕由市规自委下属朝阳土储按照规定进行土地收储。许凤义诉称的“拆迁行为”事实上是本案涉及项目范围内所实施的由东坝乡人民政府启动的乡内自行腾退行为。因此，市规自委下属朝阳土储并未实施或开展许凤义所述的“拆迁行为”。根据《国家赔偿法》第七条第一款的规定，市规自委并非赔偿义务机关。第三，许凤义所称东坝乡人民政府拆除其房屋的行为实际上是由东坝乡人民政府启动的乡内自行腾退行为，并非行政机关行使行政职权的具体行政行为，根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，不符合提起行政赔偿的法定条件。故依据《国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，决定对许凤义提出的国家赔偿请求不予赔偿。市规自委于作出《不予赔偿决定书》之日将该决定向许凤义邮寄送达，许凤义于次日收到《不予赔偿决定书》。本案在审理过程中，许凤义称其所述的京国土市函[2009]560、562号文件中并不涉及东坝乡×××村。一审法院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。另，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，有具体的诉讼请求和事实根据。不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。经审查，许凤义的起诉应予驳回，理由如下：第一，本案中，许凤义认为市规自委作出的《561号批复》侵犯其合法权益，故而提起本案行政赔偿诉讼。经查，许凤义的房屋虽在《561号批复》确定的土地储备项目范围内，但许凤义并非《561号批复》的相对人，且《561号批复》仅同意朝阳土储作为项目主体，组织开展朝阳区东坝边缘集团剩余可开发区域土地储备项目土地一级开发工作，与许凤义不具有利害关系，对许凤义的权利义务不产生实际影响。另，原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、562号文件并不涉及许凤义原所居住的东坝乡×××村。许凤义不具备对京国土市函[2009]560、561、562号文件提起行政诉讼的原告主体资格，故许凤义认为京国土市函[2009]560、561、562号文件侵害其合法权益而提起行政赔偿诉讼，亦不具有原告主体资格。第二，许凤义因其位于东坝乡×××村的房屋拆迁问题，认为“朝阳土储的违法征收行为始于原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、561、562号文件对朝阳土储主体的认定”，故而提起诉讼要求判令市规自委赔偿其损失。但根据当事人的陈述以及现有证据材料情况，不能证明原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、561、562号文件对许凤义的合法权益造成损害，京国土市函[2009]560、561、562号文件与许凤义所述其房屋被强拆造成损失之间亦无必然的因果关系。故许凤义的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。第三，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。在市规自委认定朝阳土储为土地一级开发主体的京国土市函[2009]560、561、562号文件未被确认违法的前提下，许凤义无权单独提起本案的行政赔偿诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第（一）项、第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项，第六十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（1）项、第（3）项、第（4）项、第（6）项之规定，裁定驳回许凤义的起诉。许凤义不服一审裁定，上诉至本院，其主要事实与理由为：上诉人起诉朝阳土储，要求其履行征收主体的法定职责却被驳回，被上诉人在拒赔决定书和此案答辩中，承认批复文件中认定朝阳土储为征收主体的事实。一审法院没有查清事实，采信了被上诉人的虚假陈述，并以虚假陈述为依据作出了裁定。上诉人被强拆前，要求依法补偿，故而申请征收主体制作《征收补偿决定》，强拆后，要求依法补偿。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼，应当符合法定受理条件。本案中，许凤义认为市规自委作出的《561号批复》侵犯其合法权益，故而提起本案行政赔偿诉讼。经查，许凤义的房屋虽在《561号批复》确定的土地储备项目范围内，但许凤义并非《561号批复》的相对人，且《561号批复》仅同意朝阳土储作为项目主体，组织开展朝阳区东坝边缘集团剩余可开发区域土地储备项目土地一级开发工作，与许凤义不具有利害关系，对许凤义的权利义务不产生实际影响。另，原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、562号文件并不涉及许凤义原所居住的东坝乡×××村。许凤义不具备对京国土市函[2009]560、561、562号文件提起行政诉讼的原告主体资格，故许凤义认为京国土市函[2009]560、561、562号文件侵害其合法权益而提起行政赔偿诉讼，亦不具有原告主体资格。且根据当事人的陈述以及现有证据材料情况，不能证明原北京市国土资源局作出的京国土市函[2009]560、561、562号文件对许凤义的合法权益造成损害，京国土市函[2009]560、561、562号文件与许凤义所述其房屋被强拆造成损失之间亦无必然的因果关系。在市规自委认定朝阳土储为土地一级开发主体的京国土市函[2009]560、561、562号文件未被确认违法的前提下，许凤义亦无权单独提起本案的行政赔偿诉讼。据此，一审法院裁定驳回许凤义起诉并无不当，本院应予维持。许凤义上诉请求不成立，本院不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年十月二十七日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原