广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1314号原告：中山市沃德物业管理有限公司，住所地广东省中山市*********御湖居115卡，注册号442********3136。法定代表人：黄振钦，执行董事兼经理。委托代理人：魏昊、张冀，广东国中律师事务所律师。被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市********，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：李家祥，中山市坦洲镇综合行政执法局副局长。委托代理人：吴冠华，广东保衡律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：肖静，广东孚道律师事务所律师。原告中山市沃德物业管理有限公司（以下简称沃德物业公司）不服被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）、被告中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定，于2020年8月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告沃德物业公司的委托代理人魏昊，被告市城管执法局的委托代理人李家祥、吴冠华，被告市政府委托代理人李栋、肖静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城管执法局于2020年3月16日作出中城执罚字[2020]第22-6号行政处罚决定，责令原告沃德物业公司自行拆除在中山市**********（佳境康城小区臻熹园、臻盛园、甄悦园之间）加建铁围栏和围墙（总长度333.19米）。沃德物业公司不服，向市政府申请行政复议。该府于2020年7月24日作出中府行复[2020]628号行政复议决定，维持市城管执法局作出的涉案处罚决定。原告沃德物业公司诉称，一、沃德物业公司加建围栏的行为不具有违法性和危害性，市城管执法局的处罚决定应当撤销。该公司一方面确保别墅业主对安全感的需求，同时兼顾其他业主的通行便利和游玩需求，以发放无限制性门禁卡的方式管理、平衡各个区域的环境资源，保证了业主平等享有、合理使用各个区域的公共设施，增强了小区安全性，并没有损害业主的利益。市城管执法局未能客观、科学、公正评估沃德物业公司加建围栏的行为，认定其加建围栏属于违法行为没有事实基础和法律依据。二、市城管执法局、市政府作出的涉案处罚和复议决定违反了行政行为合理性的基本原则。涉案装饰栅栏不是违章建筑，而是安全设施，不纳入规划范围，不需要在规划设计图中予以标注。首先，装饰栅栏作为一种安全设施，和门禁系统、监控设备、照明设备、卫生设备等性质相同，不必要在总平面图中进行具体标示，法律也没有明确规定物业管理设施也必须显示在总平面图中。其次，根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，在大部分业主还未购买、入住小区前，开发商作为“大业主”有权决定是否设立装饰栅栏和门禁，对不动产进行添附和完善。在大部分商品房交付完成后，装饰栅栏又作为业主共有设施，属于全体业主共同所有，其处分权转移至全体业主。因此，沃德物业公司经开发商同意后设立装饰栅栏并未违反法律强制性规定，装饰栅栏的去留应交由小区业主大会决定，而不能由政府部门越权干涉，破坏民事私法自治秩序。庭审中增加事实与理由如下：1.沃德物业公司非适格相对人，涉案围栏的建设单位为中山市永益建筑有限公司，沃德物业公司作为涉案小区的前期物业管理公司，接受业主和开发商的委托对小区进行管理，根据业主对安全的要求，受托建设涉案围栏，根据物权法的规定，该围栏的所有员归全体业主所有。2.涉案围栏基于前期业主安全考虑而建设，属于安全设施，并非城乡规划法规定的应当进行报建的项目。3.合理行政是行政合法的及原则，本案围栏即使应当报建，但建设之间已经7年有余，没有损害他人的任何权利，也不具有法律规定的不能通过改止措施消除对规划影响的情形。综上，沃德物业公司请求：1.撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2020]第22-6号《行政处罚决定书》；2.撤销市政府作出的中府行复[2020]628号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由市城管执法局、市政府承担。被告市城管执法局辩称，一、广东省人民政府粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，查清违反规划许可进行建设的行为并相应作出行政处罚，属于市城管执法局的法定职责。二、市城管执法局对沃德物业公司的未领取《建设工程规划许可证》加建铁围栏和围墙的行为，经过调查查明事实，并要求中山市自然资源局第四分局对涉案建筑是否符合规划进行界定。中山市自然资源局第四分局于2019年11月22日出具《中山市建设项目监督审查意见书》，明确佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间的围墙工程属于在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建的构筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条规定，该工程属于无法采取改正措施消除影响的情形。沃德物业公司代表在询问调查中承认小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间加建的围墙是由沃德物业公司负责出资建设的，且该围墙没有办理规划报建手续。市城管执法局依法作出涉案处罚决定，事实清晰、适用法律、法规正确，符合法定程序。三、沃德物业公司在《行政起诉状》中提及的事实与理由缺乏依据。中山市中级人民法院在（2019)粤20行终1585号《行政裁定书》中已明确，何永芝、杨友彬等14人向该局提交的《投诉举报信》中提及的开发商修建的围栏是否合法与符合规划的问题，属于要求该局查处涉案小区建设项目是否存在违反规划许可进行建设的行为，为该局行政执法范畴，非一般民事行为，故沃德物业公司在《行政起诉状》中提及的事实与理由缺乏依据。综上，市城管执法局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当的，请求法院驳回沃德物业公司的诉讼请求。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条的规定，市政府。具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、市政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确。市政府认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广东省人民政府《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[200317号]）第一条、第二条的规定，市城管执法局对中山市辖区内违反城乡规划的行为具有处理职权。沃德物业公司未取得建设工程规划许可证，在中山市**********佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间加建铁围栏和围墙，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的法律规定，市城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出涉案处罚决定，责令其自行拆除位于中山市**********（佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间）加建铁围栏和围墙（总长度333.19米），事实清楚，证据充分，法律依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，市政府依法作出涉案复议决定，具体行政行为认定清楚，适用法律正确。三、市政府根据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，经批准作出延长审查的通知后作出复议决定，并送达各方当事人，程序合法。综上，市政府作出涉案行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，依法应驳回沃德物业公司的诉讼请求并承担全部诉讼费用。经审理查明：2019年5月14日，何永芝、杨友彬等14人向市城管执法局提交了《投诉举报信》，要求该局调查中山市**********佳境康城小区在房屋建设管理过程中存在的问题，其中包括该小区臻熹园和臻悦园之间，开发商修建的围栏是否合法与符合规划等问题。同年10月29日，对涉案小区进行现场检查、拍摄照片，并制作现场检查（勘验）笔录，笔录载明涉案小区内有未经相关部门批准建设围墙，该围墙在水泥基地上有水泥柱和铁栏栅，现场未能出示相关部门审批文件。该笔录由该小区沃德物业公司委托代理人唐继成签名确认。同日，市城管执法局对上述涉案未取得建设工程规划许可证进行建设的情形进行立案。2019年11月13日，市城管执法局向中山市自然资源局第四分局发出《关于中山市俊佳房地产开发有限公司违法建设一案的函》，请该局予以审定，出具界定意见。同年11月22日，中山市自然资源局出具《中山市建设项目监督审查意见书》，认为涉案围墙工程属于在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建的构筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，该工程属于无法采取改正措施消除影响的情形。同年12月18日，市城管执法局对沃德物业公司委托代理人唐继成进行询问调查，并制作询问调查笔录，其在笔录中称，位于中山市**********（佳境康城臻熹园、臻盛园、臻悦园之间）设置的围墙由沃德物业公司出资建设，没有办理规划报建手续，从2012年11月开始建设，2013年1月建设完成。2020年1月14日，市城管执法局作出中城执告字[2020]第22-6号《行政处罚告知书》，告知沃德物业公司于2012年11月至2013年1月在涉案小区进行未经规划主管部门批准，擅自加建铁围栏和围墙，总长度333.19米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，以及拟对其作出的处罚内容，陈述和申辩的权利，该告知书同日送达沃德物业公司。同年3月16日，市城管执法局作出中城执罚字[2020]第22-6号《行政处罚决定书》，责令沃德物业公司在收到该决定书的30日内自行拆除位于中山市**********（佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间）加建铁围栏和围墙(总长度333.19米)，该决定书于同日送达沃德物业公司。沃德物业公司对该处罚决定不服，于同年5月13日向市政府申请行政复议。该府经审查认为，沃德物业公司未取得建设工程规划许可证，在中山市**********佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间加建铁围栏和围墙，违反法律规定，市城管执法局作出涉案行政处罚，责令其自行拆除合法。该府依据《中华人民共和国行政复议法》》第二十八条第一款第（一）项之规定，于同年7月24日作出中府行复[2020]628号《行政复议决定书》，决定维持市城管执法局作出的处罚决定。并于同年7月25日、8月4日送达沃德物业公司及市城管执法局。沃德物业公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，市城管执法局于2019年7月5日作出《答复意见书》。对何永芝、杨友彬等14人于2019年05月14月提交的《投诉举报信》进行答复。何永芝等人不服，向本院提起行政诉讼，本院经审查于2019年10月16日作出（2019）粤2071行初1744号行政裁定，以何永芝等人所诉属信访事项不属行政诉讼范围为由，驳回何永芝等14人的起诉。何永芝等14人不服，上诉至广东省中山市中级人民法院。该院于同年12月23日作出（2019）粤20行终1585号行政裁定，撤销本院的（2019）粤2071行初1744号行政裁定，指令本院继续审理。随后，市城管执法对该案重新开展立案调查后，作出涉案行政处罚。本院认为：本案为不服城管行政处罚及复议决定纠纷。本案中，沃德物业公司对市城管执法局、市政府作出涉案行政处罚决定及复议决定的职权、程序和适用的法律依据，以及在未领取建设工程规划许可证进行建设的事实没有异议。争议焦点是处罚沃德物业公司是否正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，本案中，市城管执法局在调查过程中，沃德物业公司已明确中山市**********（佳境康城小区臻熹园、臻盛园、臻悦园之间）加建铁围栏和围墙由该公司出资建设，且未领取建设工程规划许可证。庭审中，沃德物业公司也承认涉案建筑由其出资并建设，市城管执法局确定沃德物业公司为违法行为人，并依据上述事实结合中山市自然资源局出具的审查意见，依法作出中城执罚字[2020]第22-6号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。市政府维持上述行政处罚决定并无不当。至于沃德物业公司提出该公司不属于被处罚主体，出资来源于业主缴纳的物业管理费，认为是业主委托沃德物业公司进行建设等诉讼意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，沃德物业公司要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2020]第22-6号《行政处罚决定书》和市政府作出的中府行复[2020]628号《行政复议决定书》的诉讼请求，理由不能成立，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市沃德物业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市沃德物业管理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  缪惠敏人民陪审员  李健梅二〇二〇年十月二十三日书 记 员  孙倩衡黎金凤