浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终336号上诉人（原审原告）郑碎英，女，1946年7月25日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人金哲琼，上海兰迪（温州）律师事务所律师。委托代理人刘双双，上海兰迪（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市万松东路**。法定代表人陈哲，局长。委托代理人蔡永年，该局工作人员。委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）金岩铭，男，1952年4月22日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人（原审第三人）薛爱平，女，1956年9月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人金岩铭和薛爱平的共同委托代理人丁云峰，浙江玉海律师事务所律师。原审第三人金晖，男，1978年1月22日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审第三人金群芳，女，1973年7月14日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审第三人金茜，女，1975年2月17日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人郑碎英与被上诉人瑞安市自然资源和规划局（以下简称瑞安市资规局）土地行政登记及行政赔偿一案，浙江省文成县人民法院作出（2019）浙0328行初91号行政判决，郑碎英不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经各当事人申请，本案扣除审限二个月。本案现已审理终结。原审法院认定：郑碎英和金岩桃（于1994年12月亡故）系夫妻关系，金晖、金群芳、金茜系郑碎英的子女，金岩铭和金岩桃系兄弟关系，金岩铭、薛爱平系夫妻关系。本案涉诉土地坐落于瑞安市××镇××村，土地上房屋因旧村改造现已被拆除。1993年9月22日，金岩桃提出土地登记申请，其权源依据为瑞安市××镇××村村民委员会和瑞安市汀田镇人民政府的证明。1994年10月21日，瑞安市人民政府批准涉案土地登记同意发证，并于1995年6月28日给金岩桃颁发了证号为瑞集建（94）字第0904531号集体土地建设用地使用证（以下简称涉案登记行为），该使用证记载：用地面积为152.63平方米，建筑面积为101.9平方米，用途为住宅。2011年11月2日，金岩桃的继承人郑碎英、金晖、金群芳、金茜署名向原瑞安市国土资源局提出《关于要求办理土地变更登记的报告》，在原审庭审中，金晖承认该报告的署名均是其签名。该报告的主要内容为：贵局登记的位于瑞安市××镇××村的一处房屋（所有人：金岩桃，土地面积152.63平方米），存在登记错误，其真实情况如下：瑞安市××镇××村金前路7弄28号土地面积约38.63平方米，属金岩铭所有；29号土地面积约57平方米，属金岩桃所有；30号土地面积约57平方米，属金岩铭所有。建议贵局能根据实际情况，对上述土地所有权做变更登记。2011年12月28日，金岩铭、薛爱平向原瑞安市国土局提交《关于请求瑞安市国土资源局更正土地登记的报告》，要求把错登在金岩桃名下坐落于瑞安市××镇××村××路××弄××号的土地使用权更正登记到金岩铭、薛爱平名下。2012年1月6日至2012年4月17日，原瑞安市国土局工作人员对蔡以兴、蔡以桐、蔡三奶、蔡以西、林昌弟、金发弟、林钗妹等人进行调查，并制作询问笔录。2011年8月3日，原瑞安市国土局向金岩桃户送达了《土地使用权更正登记通知书》。2012年5月30日，原瑞安市国土局就关于要求更正金岩桃土地使用权登记事项向瑞安市人民政府进行请示，瑞安市人民政府同意请示意见。原瑞安市国土局依职权启动更正登记程序，2017年7月19日，主管部门初审意见为金岩桃于1995年6月28日经登记取得该宗地集体土地使用权，证书号为瑞集建（94）字第0904531号，因金岩桃初始登记手续中出具的土地权属证明有误，属于登记机关工作人员疏忽造成不当。根据《土地登记办法》第五十八条、《浙江省土地登记实施细则》第四十四条之规定，启动更正登记程序，建议撤销金岩桃已核准的土地使用权初始登记。2018年8月17日，瑞安市人民政府批准更正登记。郑碎英认为原瑞安市国土局的更正登记行为（以下简称被诉更正登记行为）严重侵害了其合法权益，故提起行政诉讼，请求予以撤销，并赔偿损失一万元。原审法院认为：一、关于郑碎英的起诉是否超过起诉期限的问题。郑碎英认为其是在2019年8月8日至瑞安市审批中心调取土地登记信息时，才发现其丈夫金岩桃名下的土地证在2012年7月27日被瑞安市政府授权原瑞安市国土局撤销，故未过起诉期限。该院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，虽然郑碎英曾于2011年11月2日出具书面报告要求更正登记，但瑞安市资规局未提供证据证明郑碎英已经知道或者应当知道被诉更正登记行为，郑碎英自认于2019年8月8日才得知被诉更正登记行为，于同年9月3日提起本案诉讼，并未超过上述法律规定的起诉期限。二、被诉更正登记行为是否合法的问题。《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者撤销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。《浙江省土地登记实施细则》第四十四条规定，土地登记后，土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误或有下列情形之一的，应当书面通知当事人在15日内持原土地权利证书申请更正登记；当事人逾期不申请办理的，土地登记机构可启动更正登记程序，报经县级以上人民政府批准后，更正土地登记簿记载的错误事项或更正（撤销）已核准的登记：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的；（二）依据已发生法律效力的文书，认定当事人对土地不拥有合法权利的；（三）因登记机构工作人员疏忽造成登记不当的；（四）登记机构认为有充分的证据证明确实需要更正的；（五）法律、法规、规章规定应当更正登记的情形。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。从上述法条的规定可以看出，登记机关在发现土地登记簿记载的事项确有错误的，足以影响到实质处理结果时，可以采用撤销的方式进行纠错。本案中，首先，登记机关在对金岩桃作出土地使用权登记时，其唯一权源的依据为瑞安市××镇××村村民委员会和瑞安市汀田镇人民政府的证明，而瑞安市××镇××村村民委员会在登记机关更正登记时所出具的证明和金岩桃申请土地使用权登记时出具的证明相矛盾，致使金岩桃申请土地使用权登记时的权源依据不足。其次，金岩桃的法定继承人金晖向原瑞安市国土局提出《关于要求办理土地变更登记的报告》中自认登记在金岩桃名下的土地使用权存在登记错误，其中有部分土地使用权属于金岩铭所有。再次，登记机关在金岩铭、薛爱平和金晖均向登记机关反映原为金岩桃核准登记的事项有误，要求更正登记情况下，登记机关对相关事实进行了调查核实，虽然该调查核实的情况不能作为不动产确权的直接证据，但能与金晖的自认相互印证，可以证实诉争土地使用权存在争议。综上，登记机关核准登记给金岩桃用地面积为152.63平方米土地使用权的行为，侵害了金岩铭的合法权益，故其依职权启动更正登记程序，报瑞安市人民政府批准后，更正撤销原核准金岩桃的土地使用权初始登记，结果正确。郑碎英认为原瑞安市国土局在未告知郑碎英的情况下撤销土地使用权登记存在错误，要求撤销原瑞安市国土局撤销金岩桃坐落于瑞安市××镇××村集体土地使用权证的主张，不予支持。对于郑碎英要求瑞安市资规局赔偿经济损失1万元的请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，其赔偿请求没有事实和法律依据，也应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回郑碎英的诉讼请求。郑碎英上诉称：一、被诉更正登记行为事实不清。上诉人的丈夫金岩桃于1964年开始出资在涉案地块上兴建房屋，金前村村委会亦于1994年出具证明证实上述事实。若如金岩铭、薛爱平所称，涉案登记行为有误，则金岩桃的兄弟金岩铭等人必然不同意，金岩铭、薛爱平也不可能在金岩桃过世15年后才提出更正申请。事实上，涉案登记行为作出前一年即1993年，金岩铭、薛爱平以后者名义申请土地初始登记，但经土地部门、汀田镇和金前村调查核实后予以纠正，在内档中划去薛爱平名字。金前村村委会虽于2011年7月17日和7月20日分别出具证明，但该证明仅能反映金岩铭、薛爱平占有、居住涉案房屋，并不能证明涉案房屋系金岩铭、薛爱平所有。同时，在金前村村委会1994年证明和2011年证明不一致的情况下，原瑞安市国土局偏听偏信，没有进行全面调查，其据以作出被诉更正登记行为的证人证言或系传闻证据，或属主观推测，而且没有向最了解情况的金双淇等亲兄弟调查，导致事实不清。此外，原瑞安市国土局以“因登记机构工作人员疏忽造成登记不当”为由作出被诉更正登记行为，但没有提及工作人员的具体姓名，为何发生疏忽造成登记不当，后续如何处理相关人员等等。二、被诉更正登记行为程序违法。瑞安市资规局提交的卷宗档案中没有立案审批手续，可见原瑞安市国土局在没有立案的情况下即进行调查，随意违法启动行政程序。被诉更正登记行为作出时，土地和房管分属两个部门，职权各不相同，但原瑞安市国土局未对土地状况进行调查，反而超越职权调查房屋的继承问题。同时，原瑞安市国土局未告知上诉人及其子女被诉更正登记行为的根据、理由，未听取上诉人及其子女的陈述申辩，也未告知救济途径，影响上诉人行使救济权。被上诉人主张金晖已提交更正登记报告，但上诉人及其他子女并不知情，未在该报告上签名，不能据此认定上诉人自认初始登记存在错误。综上，被诉更正登记行为事实不清，程序违法，请求二审法院予以撤销，并改判支持上诉人的原审诉讼请求。温州市资规局答辩称：一、本案已超过起诉期限。关于本案土地登记错误事项，郑碎英曾于2011年11月2日出具书面报告要求更正登记，登记机关经核实后，依法启动更正登记程序，于2012年8月17日核准更正登记撤销原核准金岩桃的土地使用权初始登记。按照一般常理，郑碎英应当在2012年就已经知道本案更正登记行政行为内容，直到2019年提起诉讼，已超过法定的起诉期限。二、登记机关作出的更正登记行政行为符合法律规定。涉案土地使用权于1995年6月28日登记在权利人金岩桃名下。2011年间，利害关系人和郑碎英均向登记机关反映原为金岩桃核准登记事项有误，要求更正登记。据此，登记机关对相关事实进行了调查核实，发现原登记的2.5间房屋均非金岩桃建设，其中1.5间是其父母建设，另1间是金岩铭于1981年建设。因原登记所依据权源依据与客观事实不符，登记机关于2012年6月11日通知原登记权利人金岩桃的继承人申请更正登记，由于当事人未按登记机关通知申请更正登记，登记机关依法启动更正登记程序，报瑞安市人民政府批准后，更正撤销原核准金岩桃的土地使用权初始登记。综上，被诉更正登记行为的事实依据充分，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。金岩铭、薛爱平共同答辩称：涉案房屋中门牌号为金前路7弄31号部分系金岩铭、薛爱平于1981年建造，其余部分为金岩铭和金岩桃的父辈建造，该事实有多位证人的证言予以证实。金岩桃户提供虚假材料，致使登记机关作出错误的初始登记。对此，上诉人的独子金晖也向原瑞安市国土局提交报告，承认初始登记错误并请求变更。后经登记机关调查，认定金前村和汀田镇的证明前后矛盾，故撤销了错误的初始登记。综上，原判并无不当，请求驳回上诉，维持原判。金晖、金群芳、金茜未到庭陈述意见。二审期间，金岩铭、薛爱平提交了涉案房屋的水电费缴纳记录，以证明其系涉案土地的使用权人。本院认为，仅凭上述证据尚不足以认定土地使用权的归属，故不予采信。原审判决第十页第十四行“2017年7月19日”属认定相关时间节点错误，应为“2012年7月19日”；原审判决第十页倒数第二行“2018年8月17日”亦属错误，应为“2012年8月17日”，本院均予以纠正。原审判决认定的其他事实有相应证据为证，本院予以确认。本院认为：根据案情及各当事人的诉辩意见，本案共有三个争议焦点，以下分述。第一，郑碎英的起诉是否超过法定期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，瑞安市资规局主张郑碎英曾于2011年11月2日出具书面报告，要求更正涉案土地的初始登记，并据此主张郑碎英的起诉已超过法定期限。即便郑碎英确实在该书面报告上签名，也只能证明郑碎英向原瑞安市国土局申请更正登记，尚不足以认定郑碎英知道该局此后作出的被诉更正登记行为，因此不能以2011年11月2日作为本案起诉期限的起算时间点。瑞安市资规局亦未能提供证据证明郑碎英通过其他方式早已知悉被诉更正登记行为，郑碎英自认于2019年8月8日知道该行为，并于同年9月3日提起本案诉讼，并未超过前述司法解释规定的起诉期限。同时，本案系因不动产而提起的诉讼，被诉更正登记行为于2012年作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于因不动产提起诉讼的案件最长起诉期限为二十年的规定，本案亦未超过法定最长起诉期限。第二，被诉更正登记行为是否合法。该行为于2012年作出，根据当时有效的《浙江省土地登记实施细则》第十九条规定，办理土地更正登记的，应及时在土地登记机构门户网站、本行政区域范围内公开发行的报纸或县级以上人民政府指定的固定场所上予以公告。公告期为15天，申请人和其他利害关系人对公告内容有异议的，应当在公告期限内向土地登记机构提出复查申请，提交复查申请书和有关证明材料。土地登记机构收到复查申请书后，应当在10个工作日内进行复查，并将复查结果书面告知复查申请人。上述《办法》和《细则》之所以规定公告和复查程序，旨在保障土地登记权利人和其他利害关系人提出陈述、申辩意见，确保更正登记准确无误。本案中，瑞安市资规局提交的《土地登记审核结果公示》系其自行制作的书面材料，不足以证明该局已依照《浙江省土地登记实施细则》第十九条的规定，在“土地登记机构门户网站”“本行政区域范围内公开发行的报纸”“县级以上人民政府指定的固定场所”公告；且《土地登记审核结果公示》记载的公告期间为2012年7月27日至2012年8月11日，而根据瑞安市资规局提交的《土地登记审批表》“国土资源行政主管部门初审意见”一栏记载的内容，截止2012年7月19日，已公告满十五日，二者显然相互矛盾。因此，不能认定原瑞安市国土局已按照前述规定要求进行公告，被诉更正登记行为违反法定程序，损害郑碎英等人的程序性权利，依法应予撤销。至于涉案土地使用权的归属，应当由当事人通过民事诉讼等途径予以确定。第三，郑碎英的赔偿请求是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，当事人主张赔偿权利的，以行政机关的违法行政行为和财产损害后果有因果关系为前提，且赔偿范围限于直接损失。郑碎英以被诉更正登记行为造成涉案房屋由金岩铭、薛爱平实际占有，无法领取拆迁补偿款，以及因本案支出交通费、误工费为由，主张瑞安市资规局赔偿经济损失1万元，但被诉更正登记行为和金岩铭、薛爱平实际占有涉案房屋并无因果关系，且无法领取拆迁补偿款，以及因本案支出交通费、误工费均不属于前述法律规定所指的“直接损失”，故郑碎英的赔偿请求缺乏事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，应当予以驳回。综上，被诉更正登记行为违反法定程序，依法应予撤销。原审法院判决驳回郑碎英关于撤销更正登记行为的诉讼请求不当，本院予以纠正。郑碎英的其他诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销浙江省文成县人民法院（2019）浙0328行初91号行政判决；二、撤销原瑞安市国土资源局于2012年8月17日作出的更正瑞集建（94）字第0904531号集体土地建设用地使用权登记的行政行为；三、驳回上诉人郑碎英的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人瑞安市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨贤斌审 判 员 章宝晓审 判 员 诸智影二〇二〇年十月二十二日代书记员 裘方圆