福建省厦门市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽02民终3824号 上诉人（原审原告）：厦门市土地发展中心（曾用名厦门市土地开发总公司），住所地厦门市湖里区同益路**地产大厦。 法定代表人：朱旭东，总经理。 委托诉讼代理人：卢江昌，福建天衡联合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨秋婷，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：厦门华美轻工业发展有限公司，住所地厦门市湖里区枋湖西路**之一。 法定代表人：雷凌，董事长。 委托诉讼代理人：叶雄，员工。 委托诉讼代理人：林秋红，福建商启律师事务所律师。 上诉人厦门市土地发展中心（以下简称土地发展中心）因与被上诉人厦门华美轻工业发展有限公司（以下简称华美公司）合同纠纷一案，不服厦门市湖里区人民法院（2019）闽0206民初12390号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 土地发展中心上诉请求：1.撤销一审裁定，指令厦门市湖里区人民法院继续审理。2.本案诉讼费用由华美公司负担。事实和理由：一、本案相关事实及背景：2002年4月10日，华美公司依法取得厦地房证第0XXXX8号《厦门市土地房屋权证》，厦门市湖里区房产与土地，宗地面积8836.49平方米（简称讼争地块）；2003年12月8日，华美公司向厦门市建设局住宅办申请将宗地面积10343.35平方米建设永成花园安置房项目（其中包含了讼争地块湖里区宗地面积8836.49平方米）；2005年4月18日，厦门市湖里区人民政府厦湖府（2005）函20号文《关于建设“新永成花园”安置房一期项目的函》中，同意华美公司建设占地面积约6000平方米的“新永成花园”安置房一期项目（位于讼争地块中）；2005年12月30日，厦门市建设与管理局的厦建房（2005）210号文，批复同意华美公司用地约6000平方米的“新永成花园”建设项目（位于讼争地块中），建成后由市建设与管理局统一收购。 2006年3月28日，厦门市人民政府办公厅颁发了编号为06124的抄告单，同意将“新永成花园”建设项目用地调整到枋××路××、枋××以南地块【简称新地块，该新地块包含了土地发展中心依照厦府（2005）地**文批准的**储备用地3006平方米】；2006年10月17日，厦门市规划局出具了（新永成花园）的“建设项目选址意见书”【（2006）厦规选址第0321号】，总用地面积5107.425平方米；2007年，厦门市人民政府办公厅颁发了编号为07458的抄告单，进一步明确了厦门市人民政府办公厅编号为06124的抄告单的内容。 2007年12月7日，土地发展中心与华美公司签订了《土地置换协议书》，在该协议中，双方一致同意，由土地发展中心收储了华美公司讼争地块中的5107.581平方米（四至坐标分别为：编号1：x=12229.307y=63168.298；编号2：x=12196.998y=63212.808；编号3：x=12168.850y=63217.524；编号4：x=12117.753y=63226.085；编号5：x=12115.617y=63163.391）。作为对价，土地发展中心依照厦门市人民政府办公厅颁发的编号为06124以及编号为07458的抄告单，向华美公司提供储备用地面积5107.425平方米的新地块（四至坐标分别为：编号1：x=12229.844y=63073.811；编号2：x=12234.104y=63131.223；编号3：x=12248.416y=63145.099；编号4：x=12250.523y=63145.19；编号5：x=12270.188y=63146.038；编号6：x=12287.016y=63146.478；编号7：x=12292.504y=63146.622；编号8：x=12304.683y=63130.117；编号9：x=12297.465y=63068.794）。同时约定，双方应积极协助对方办理用地红线手续。2008年2月3日，厦门市人民政府出具厦府地（2008）62号文件，对于华美公司使用新地块作为“新永成花园”建设项目用地予以批复准许，对厦门市人民政府办公厅颁发了编号为06124以及编号为07458的抄告单的内容予以进一步确认。 2008年10月23日，土地发展中心与华美公司就土地交接签订了《土地交接书》，双方同意按照现状移交，华美公司按照《土地置换协议书》移交5107.581平方米（四至有偏差：编号1变更为：x=12229.309y=63168.296；编号2未变；编号3变更为：x=12137.863y=63222.714；编号4变更为：x=12115.318y=63226.492；编号5变更为：x=12115.318y=63163.511；增加编号6：x=12140.367y=63164.472），其中有3806.207平方米（四至为：编号1：x=12205.344y=63167.262；编号2：12168.850y=63217.524；编号3：x=12137.863y=63222.714；编号4：x=12115.318y=63226.492；编号5：x=12115.318y=63163.511；编号6：x=12140.367y=63164.472）在厦地房证第0XXXX8号《厦门市土地房屋权证》范围内。土地发展中心实际移交给华美公司4980.969平方米，即，有部分位置与《土地置换协议书》的约定发生偏差（其中编号1变更为：x=12231.762y=63073.669；编号2变更为：x=12236.014y=63130.065；增加坐标点C：x=12236.613y=63138.480；编号3取消；编号4变更为：x=12248.416y=63145.099；编号5取消；编号6取消；编号7变更为：x=12289.139y=63146.856；编号8未变；编号9未变）。除了位置偏差导致交付面积偏差以外，同时还因实际交付过程中，发现《土地置换协议书》约定的四至中存在规划道路122.641平方米（四至坐标分别为：编号a：x=12229.844y=63073.811；编号b：x=12234.104y=63131.223；编号c：x=12236.613y=63138.480；编号d：x=12236.014y=63130.065；编号e：x=12231.762y=63073.669；）应予以扣除。 二、根据上述事实背景，一审法院错误地将《土地置换协议书》认定为不属于普通的民事合同，这一观点是错误的。一审法院如果认定《土地置换协议书》不属于普通的民事合同，其实际上是认为《土地置换协议书》属于行政协议，这一观点与事实不符：1.如果一审法院认定《土地置换协议书》属于行政协议，那么，该协议的双方主体应当是华美公司与土地管理部门。土地发展中心并不是土地管理部门，即土地发展中心并非行政主体。2.依照《厦门市土地储备实施办法》的规定，土地发展中心仅仅是作为政府国有土地储备的专门机构，行使储备土地的职能。土地发展中心并不是法定的建设项目批准部门，不是行政法意义上的行政主体。依照《土地管理法》第53条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门是建设项目的审查部门，本级人民政府是批准部门。一审法院误将土地发展中心等同于土地管理部门，从而错误地将《土地置换协议书》认定为行政协议。3.一审法院简单地将《土地置换协议书》理解成两块土地的土地使用权人相互变更所有权的行为，实际上是对《土地置换协议书》的重大误解。实际上，本案当中的《土地置换协议书》包含了两个方面的法律关系，一个是土地发展中心作为法定的储备机构收储华美公司讼争地块5107.581平方米的收储行为，一个是土地发展中心受政府指令，在土地管理部门（在本案当中是厦门市人民政府）批准华美公司在新地块建设“新永成花园”建设项目后，将新地块交付给华美公司【这一点可以从厦门市人民政府厦府地（2008）62号文中第一页倒数第2行中可以看到】并以此作为讼争地块协议收储的对价。姑且不论后一种法律关系是不是属于行政协议，土地发展中心前一种法律关系的收储行为完全是属于平等民事主体之间的民事行为，而土地发展中心一审的诉讼请求就是基于前一种民事行为中的双方当事人的真实意思表示，要求华美公司按照《土地置换协议书》第五条的约定，履行配合义务，完全是合法有效的，也是属于法院应当受理的民事诉讼的范围。 三、《土地置换协议书》合法有效，华美公司主张该《土地置换协议书》无效，无相应的事实与法律依据。1.《土地置换协议书》是土地发展中心与华美公司就土地发展中心收储讼争地块并将新地块交付华美公司的相关事宜在平等、自愿的基础上进行协商所达成的协议。根据前述所阐述的背景事实，华美公司在签订时已经充分知悉了该协议的内容，并且知悉其所带来的法律后果，该《土地置换协议书》系华美公司的真实意思表示，合法有效。2.正如上述第二点第3小点所述，土地发展中心收储华美公司讼争地块，除了华美公司不配合办理权属变更以外，华美公司已经取得了新地块的土地使用权，安置房建设项目也已经实际履行，土地发展中心也已经取得讼争地块并交付给湖里实验小学作为教育用地建设完毕，收储行为已经大部分履行完毕。3.如果华美公司对于上述第3点中的后一种法律关系提请无效，那么，土地发展中心并不是适格的主体，华美公司应当向有权部门提请无效。况且，土地发展中心的义务仅仅只是提供新地块，华美公司也已经实际取得该地块。 四、土地发展中心有权要求华美公司按照《土地置换协议书》的约定履行协助配合义务。1.《土地置换协议书》第5条明确约定了“双方应积极协助对方办理置换地块的用地红线手续”，土地发展中心已经将需要交付给华美公司的地块交付给华美公司，履行了相应的交地义务。现土地发展中心按照《土地置换协议书》的约定，要求华美公司配合办理讼争地块的权属变更登记手续，合法有据。2.如前述第1点所阐述，华美公司应配合办理其实际移交给土地发展中心的地块，即厦地房证第0XXXX8号《厦门市土地房屋权证》中面积为5107.581平方米（四至位置：编号1：x=12205.344y=63168.296；编号2：x=12168.850y=63217.524；编号3：x=12137.863y=63222.714；编号4：x=12115.318y=63226.492；编号5：x=12118.026y=63163.511；编号6：x=12140.367y=63164.472）的权属变更登记手续，土地发展中心诉请合法有据，应依法予以全部支持。 华美公司辩称，一审作出的裁定符合法律规定，认定《土地置换协议书》并非普通的民事合同是正确的，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，并未认定该协议是行政协议，故土地发展中心的上诉理由不能成立。关于华美公司反诉部分，华美公司已于一审撤回。具体理由如下：土地发展中心只是有与华美公司签订《土地置换协议书》的权限，没有履行该协议的权限，无法履行协议书中约定的权利与义务。该协议是有效的，但土地发展中心没有履行，因土地发展中心未将该协议约定的土地置换给予华美公司，换言之，华美公司未实际获得置换的土地。根据土地发展中心的诉讼请求，土地发展中心不是土地的使用权人，华美公司从约定或法定均无法将所有权变更给予土地发展中心，因此，应驳回土地发展中心上诉，维持原裁定。具体理由如下： 一、土地发展中心不具备适格的主体，依法应驳回土地发展中心的上诉。（一）土地发展中心在本案起诉的唯一依据是双方签订的《土地置换协议书》。而《土地置换协议书》是土地发展中心根据厦门市人民政府的指示与华美公司签订的，此后，同样是市政府下达的多份文件，指令市住宅办将《土地置换协议书》中的置换地块，用于市政府建设安置房的建设项目，完全变更了（或实际上否定了）双方签订的《土地置换协议书》和《土地交接书》，由此证实在《置换协议书》签订之后该协议项下的权利义务土地发展中心并不享有和承担。经查，土地发展中心是厦门市国土资源与房产管理局下属的具体办事的事业单位，不是市政府下属的行政机关或权利机关，没有处理本案土地置换历史遗留问题的行政职权。因此，土地发展中心根据《土地置换协议书》要求华美公司“配合办理厦地房证第0XXXX8号土地房屋权证的土地权属变更手续”，一是据以履行的《土地置换协议书》已被市政府住宅办否定，二是土地发展中心显然不是涉案土地的使用权人。权属变更登记主体是谁应由厦门市人民政府决定，土地发展中心无权决定。故土地发展中心与本案没有任何直接利害关系。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款规定：“起诉必须符合下列条件：（一）起诉人是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定：“人民法院……立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”土地发展中心不是本案适格的主体，应予以驳回起诉。（二）经查，土地发展中心已于2004年10月13日注销，不具备法律诉讼主体资格，其所签订的合同或其他行为不具有法律效力，依法应当驳回其起诉。 二、本案不属于人民法院受案范围，依法应驳回起诉。（一）土地发展中心接受厦门市人民政府的指示与华美公司签订《土地置换协议》，约定将华美公司所有的地块面积5107.581平方米进行等用地面积进行置换，由此证实土地发展中心不是该5107.581平方米地块的所有人或使用权人。根据厦门市人民政府办公厅编号分别为06124和07458抄告单可知，5107.581平方米地块是作为枋湖小学（实验小学）的建设用地，而该地块所有权或使用权归属是由厦门市人民政府决定。另，这5107.581平方米地块（四至坐标为：x=12229.307、y=63168.298，x=12196.998、y=63212.808，x=12168.850、y=63217.524，x=12117.753、y=63226.085，x=12115.617、y=63163.391），有1301.374平方米的地块系高压走廊用地，不包含在厦地房证第0XXXX8号《厦门市土地房屋权证》内。土地发展中心至今未搞清楚所谓“置换”土地的四至，这5107.581平方米地块四至坐标确认错误等基本事实。（二）本案的实质是土地发展中心未履行于2007年12月7日与华美公司签订的《土地置换协议书》及此后签订的《土地交接书》中属于土地发展中心代厦门市人民政府应当履行的合同义务，使该协议书中“置换土地”行为实际上没有发生，给华美公司一方的权利被侵害而长期申诉、未获解决的历史遗留问题所产生的土地所有权和使用权纠纷。根据《土地管理法》第十六条第一款之规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，因此，土地发展中心主张华美公司“立即配合办理厦地房证第0XXXX8号土地房屋权证的土地权属变更手续”的诉讼请求不属于人民法院受案范围，应予以驳回起诉。（三）本案是由市政府多份文件中将华美公司在0XXXX8号合法取得的土地使用权证中的土地，未作任何补偿即指令调整划拨给实验小学建设用地的历史遗留问题引发的纠纷。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发[1992]38号）三、“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨……等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”之规定，本案不应由人民法院以民事案件为由受理。 三、本案是历史遗留问题纠纷，涉案时间长达十四年之久，涉及市政府、市住建办、市建设局、市土管局等各级行政机关发布的几十份的行政文件，导致土地发展中心至今不履行《土地置换协议书》《土地交接书》中应当由其履行的义务。本案的焦点是市政府及其下设的行政机关的行为是否合规合法，是典型的行政案件。 四、华美公司确认，涉案的《土地置换协议》合法有效。双方争议的实质是：华美公司履行了《土地置换协议书》中的大部分义务,只因土地发展中心单方不履行该土地置换合同的义务，造成华美公司未拿到置换后的任何一寸土地而引发双方纠纷。现对土地发展中心不履行《土地置换协议书》相关联的几个事实作如下陈述：（一）所谓“土地置换”顾名思义，就是当事人双方对两块同等性质、同等面积、同等级差的土地，进行公平、合理的“置换”（或称等质等价交换）。但是土地发展中心用于置换的土地是“划拨地”，而华美公司的地块，是经市政府批准、使用多年且已经建成大面积房屋的商用“出让地”。众所周知，这两种不同性质的土地，本身就不具备“等值交换”的条件。土地发展中心是土地局下属的事业单位，应该理解熟知国家的法律法规，应当也必须知道“划拨地”与“出让地”的性质及不属等值土地置换的性质，但其在此后不履行置换的行为，证明土地发展中心在本案中属于故意不作为的行为。（二）土地发展中心在新永成项目的“划拨地”，本应变更为出让地置换给华美公司使用，对此，除《土地置换协议书》外，还可从市政府的批文和《土地交接书》中得到证实。但是市住宅办将新永成项目的房地产收购时不向华美公司支付分文土地使用费，最终导致《土地置换协议书》和《土地交接书》变成一纸空文。实际上，为建实验小学，华美公司拆除5509平方米房屋，清空5107平方米土地交给市住宅办建安置房，没有得到任何经济补偿。土地发展中心还滥用行政机关赋予的“储备土地”的职权，企图以此非法占用征而未用的1358平方米土地（原本就属于华美公司的土地）用于建设商场出租，谋取其小团体的私利。 五、土地发展中心声称，根据双方签订的《土地置换协议书》和《土地交接书》的约定，已按等用地面积将土地发展中心所有的枋××路××、枋××以南地块5103.61平方米，置换给华美公司。因此华美公司应将房产证面积减至3728.909平方米，不是事实。如前所述，土地发展中心至今没有搞清楚置换土地的四至及面积。在本案中，土地发展中心除了与华美公司签订《土地置换协议书》《土地交接书》外，没有交一寸土地给华美公司。此后只是由市住宅办接手，安排华美公司在置换合同中约定的地块上为市住宅办建设“安置房”，使华美公司本应成为该地块的“开发商”变成为市住宅办建房的“施工队伍”。 六、华美公司因土地置换问题遭受重大损失，2014年8月20日在国土局召开了包括华美公司等单位在内的专题协调会，提出妥善处理涉案历史遗留问题。本案土地发展中心提供的《关于华美轻工业发展有限公司枋湖工业用地置换遗留问题的报告》，也充分证明华美公司因为“置换土地”遭受重大损失的事实。本案实质是“名为置换，实为征收，且未给补偿”的历史遗留纠纷案件，华美公司始终没有获得过任何置换的土地。因此，土地发展中心未履行协议书约定的任何义务，在履行《土地置换协议书》之前，无权要求华美公司办理0XXXX8号土地房屋权证变更登记手续。更何况本案无论从法院受案范围、土地发展中心不具备适格主体问题还是土地发展中心主张的诉求，均应驳回起诉。华美公司有权在此后要求土地发展中心切实履行《土地置换协议书》，同时有权要求土地发展中心及相关部门返还“征而未用”占用的1358.764平方米土地，并依法通过正常渠道要求赔偿涉案地块被征用的全部损失。 土地发展中心向一审法院起诉请求：1.华美公司立即协助将厦地房证第0XXXX8号土地房屋权证中面积为5107.581平方米土地权属变更登记至土地发展中心名下（具体四至坐标以双方签订的土地交接书约定的坐标为准）；2.本案的诉讼费用均由华美公司承担。 一审法院经审查认为，《土地置换协议书》涉及了土地置换，并非普通的民事合同，依法不属人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回土地发展中心的起诉。 本院二审期间，土地发展中心提供彩绘图、坐标图等五张，拟证明土地置换协议书及华美公司土地房屋权证等所涉地块坐标等情况，并表示此前一审是要求华美公司协助变更5107.581平方米土地，现在是要求变更3806.207平方米土地。华美公司质证认为这些材料不属于证据，本案争议焦点是本案是否属于人民法院民事诉讼受理范围，这些材料与本案无关，土地发展中心主张的坐标点需要经过政府相关部门或当事人确认，而不能由其自行单方确认。 本院认为，2007年土地开发总公司（即土地发展中心）作为甲方与乙方华美公司签订《土地置换协议书》，主要约定乙方拟建设新永成花园安置房项目的建设用地调整作为枋湖小学建设用地，新永成花园安置房项目按等用地面积置换到枋××路××、枋××以南地块建设。甲方接受政府指示，负责土地置换的具体工作。二审中，土地发展中心表示华美公司认为批的土地应当是出让用地，而不是划拨用地，但文件已经明确其拿到的就是划拨用地，华美公司自始至终都知道其拿到的土地是划拨用地。对此，华美公司予以否认，并认为《土地置换协议书》有效但因政府行为导致无法履行，其并未获得置换的土地。由于上述土地置换过程中涉及遗留的国有土地使用权出让或划拨等纠纷，依法不属于人民法院民事诉讼受案范围，故一审裁定驳回土地发展中心的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  颜映红 审判员  陈 璟 审判员  章 毅 二〇二〇年十月十九日 书记员  罗仁冰 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。