浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终200号 上诉人（原审原告）宁波璐璐国际物流有限公司，住所地浙江省余姚市国贸大厦**。 法定代表人周菊仙，执行董事。 委托代理人张海勇、姜威（特别授权代理），江苏路韬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）余姚市房屋征收补偿中心，住所，住所地浙江省余姚市兰江街道开丰路**div> 法定代表人赵云峰，主任。 委托代理人徐辉（特别授权代理）。 委托代理人冯晓东（特别授权代理），浙江梦麟律师事务所律师。 上诉人宁波璐璐国际物流有限公司（以下简称璐璐物流公司）因诉被上诉人余姚市房屋征收补偿中心（以下简称余姚征补中心）房屋行政协议一案，不服宁波市江北区人民法院作出的（2019）浙0205行初120号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年6月1日立案受理，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年1月7日，余姚市舜顺房屋拆迁有限公司受被上诉人原余姚市房屋征收补偿办公室（以下简称原余姚房征办）委托与上诉人璐璐物流公司签订了《房地产征收协议》。征收上诉人璐璐物流公司所有的位于余姚市××街道××村的房屋，土地证号余国用（2007）第10090号、余国用（2010）第0&tim**;×1号，用途工业，土地使用权面积14049.3平方米，总计补偿29180718.27元。 原审法院经审理查明，2018年1月7日，余姚市舜顺房屋拆迁有限公司受被告原余姚房征办委托与原告璐璐物流公司签订了《房地产征收协议》。征收后者所有的位于余姚市××街道××村的房屋，房屋建筑面积316.02平方米，土地证号余国用（2007）第10090号、余国用（2010）第0&tim**;×1号，用途工业，土地使用权面积14049.3平方米，总计补偿29180718.27元。后被告原余姚房征办分别于2018年1月16日、5月8日分别向原告璐璐物流公司支付1500万元、1200万元补偿款项，剩余2180718.27元未支付。 原审法院认为，本案的争议焦点为原告璐璐物流公司的起诉是否超过起诉期限以及案涉《房地产征收协议》的效力问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第一百六十二条之规定，针对2015年5月1日之后作出的行政行为，公民、法人或者其他组织提起确认行政行为无效之诉，不受法定起诉期限的限制。故本案原告璐璐物流公司的起诉并未超过法定起诉期限，该院对被告原余姚房征办的该项答辩意见不予支持。 被告原余姚房征办为建设余姚智能光电小镇、开发城西工业园这一公共利益需要和行政管理目标而与原告签订案涉《房地产征收协议》，此种征收协议也即具有了行政协议的属性，属于行政诉讼的受案范围。对于建立在平等、自愿基础上的本案征收协议，因其在一定层面上有利于公共项目建设的推进，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，具有现实性、合理性和可行性，因而对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，并愿意对房屋所有权人进行公平合理的并不低于当时同地区同类型房屋市场价格的补偿安置，不宜完全否定此种拆迁安置协议的合法性。本案中，根据《中华人民共和国合同法》及其他有关法律法规的规定，原被告双方在平等、自愿、协商一致的基础上，达成《房地产征收协议》，补偿金额也在合理范围内，案涉《房地产征收协议》系双方真实意思表示，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的以欺诈、胁迫的手段签订协议、损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定等合同无效情形。经该院释明，原告璐璐物流公司拒绝变更诉讼请求，故依照《行诉法解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回其要求确认案涉《房地产征收协议》无效的诉讼请求。 上诉人璐璐物流公司上诉称，一、涉案《房地产征收协议》的实施主体原余姚房征办不存在且没有行政主体资格，本案没有按《国有土地上房屋征收补偿条例》规定由市、县级人民政府作出房屋征收决定，形成征收补偿方案，征收无效。二、被上诉人留存的《房地产征收协议》内容与上诉人以及其答辩状所附的《房地产征收协议》内容不同，显属重大违法行为。三、上诉人并未收到《房地产征收协议》金额所依据的补偿明细、评估报告、土地估价备案表，故不认为《房地产征收协议》公平合理。四、《房地产征收协议》的补偿金额过低，缺少了搬迁、临时安置、停产停业损失等补偿门类，并直接造成了上诉人税收损失700多万以及可能要受到税务机关的行政处罚。被上诉人在与上诉人洽谈、签订合同、履行合同中都是以征收名义，并且明确告知上诉人不需要交纳税款。因此补偿的金额以及在合同的洽谈过程中都没有涉及到税费的问题。现税务机构却在稽查上诉人获得上述补偿款的税收问题，因为税务机构从余姚市行政机关获得的信息是本案不是征收，而是收购（买卖），据此税务机构要求按一般的买卖合同对上诉人进行征税并可能对上诉人进行处罚。五、上诉人并未自愿履行《房地产征收协议》，被上诉人在没有收到上诉人土地证的情况下，强行申请注销了土地证。签订协议后不久，上诉人就一直在信访，不存在自愿履行的行为。综上，一审认定事实错误，请求二审法院依法撤销该判决，改判确认《房地产征收协议》无效。 被上诉人余姚征补中心未提交书面答辩，在询问中认为，存在两份协议是因为协议签订后发现协议第1页表述有瑕疵，之后对该页进行补正，总的补偿金额没有变化。补正的协议已送达给上诉人，但其拒绝更换。涉案房地产由被上诉人委托余姚市金土地地价评估事务所有限公司评估，同时将评估结果报余姚市国土局备案，据此签订的协议合法有效，请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中，上诉人璐璐物流公司提供了以下证据：1、中共余姚市委机构编制委员会办公室回执（附律师事务所介绍信）。拟证明编办2018年1月只查到“余姚市房屋征收补偿办公室是余姚市事业单位，地址余姚，地址余姚市兰江街道开丰路**代表人俞亚波”的信息，而涉案《房地产征收协议》与其签约时的主体是“余姚市房屋征收补偿办公室（2），地址是××街道××路××号，法定代表人叶立峰”，故该主体不合法，不具有签约的行政主体资格。2、余姚市公安局行政审批科的情况说明（附律师事务所介绍信），拟证明涉案《房地产征收协议》中“余姚市房屋征收补偿办公室（2）”的印章未在公安部门备案，印章不合法。两组证据拟证明涉案协议签约主体不合法，故协议无效。被上诉人对证据真实性无异议，但认为原余姚房征办具体开展工作时，为方便各街道开展实际拆迁工作，按所在地区分别刻了“余姚市房屋征收补偿办公室”（1）、（2）、（…）的章，均代表该单位，供各乡镇街道签约时使用。其提供余动办发［2011］3号《余姚市人民政府房屋动迁管理办公室关于启用全市房屋征收补偿办公室新公章的通知》文件证明上述事实。认为本案阳明街道本应直接以原余姚房征办名义签约，但写了所在街道的地址和法定代表人的名字，并不影响原余姚房征办是签约主体的认定，该单位认可该协议。被上诉人另提供中共余姚市委机构编制委员会办公室余编办发（2020）63号文件，拟证明原余姚房征办于2020年5月15日起更名为余姚市房屋征收补偿中心。上诉人否认两份证据的真实性，认为涉案协议的签约主体是合法性未被证实的“余姚市房屋征收补偿办公室（2）”，本院对双方证据的真实性均予以确认。本院认为，基于实际工作情况，原余姚房征办在不同街道乡镇所使用不同编号的章，均是该单位的公章，代表该单位的意志，即便公章刻用管理存在不规范的地方，也不因此否定涉案《房地产征收协议》签约主体的合法性，同样，因为被上诉人认可，故涉案《房地产征收协议》误写了所在街道的地址及法定代表人的名字，也不影响被上诉人系签约主体的认定。 经审查，本院对一审认定的事实予以确认。另查明，原余姚房征办于2020年5月更名为余姚市房屋征收补偿中心。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。涉案《房地产征收协议》虽然表述为房地产收购，但标题却明确为房地产征收协议，相关签约主体为甲方余姚市房屋征收补偿办公室委托余姚市舜顺房屋拆迁有限公司与乙方璐璐物流公司签订，关于协议的由来明确系因城西工业园开发建设需要而签订合同，协议第一条也明确乙方璐璐物流公司的房屋交甲方征收，余政办函[2018]83号《余姚市人民政府办公室关于你（市城西开发建设）指挥部要求收回宁波神龙茶业有限公司等6单位国有建设用地使用权的复函》文件也明确了相关土地征收是为了建设余姚智能光电小镇建设的目的，因此，从主体、目的、合同内容等来看，该涉案《房地产征收协议》是为了促进产业发展和城市建设、实施土地征收而签订的行政协议。 上诉人否认涉案《房地产征收协议》中“余姚市房屋征收补偿办公室”的合法主体资格，但未提供有效证据证明。上诉人认为被上诉人存在两份不同的协议，但被上诉人合理解释了两份协议的由来，从两份协议金额一致的情况来看，应认为实为同一份协议。被上诉人委托余姚市金土地地价评估事务所有限公司对案涉房地产进行了评估，同时将评估结果报余姚市国土局备案。上诉人未举证证明涉案协议对土地性质和合法建筑面积认定等实体标准计算有误。协议签订后，双方均依约履行各自义务，被上诉人依约支付补偿款，上诉人领取相应补偿款（余下小部分系其争议后拒绝领取），并移交了涉案的房屋。故被诉补偿协议系双方真实意思表示，已经实际履行完毕，且补偿协议的内容并未损害上诉人的合法补偿权益。上诉人未举证其被税务机关追缴税费存在相关损失，同时缴纳税款是法定义务，且根据相关税务规则，企业被征收后如重新购买房屋和机器等能享受退税优惠，因此，可能被追缴税款也不构成主张协议无效的理由，故本院对其相关主张不予采信。 本案中，涉案协议在签订过程中，涉案房屋土地并未由有权机关作出征收决定，房屋征收部门也未制定征收补偿方案，故被上诉人与上诉人签订被诉《房地产征收协议》的行为存在违法情形，但签订被诉补偿协议的目的是为了公共利益，补偿协议的内容并未损害上诉人的合法补偿权益，故上述违法情形，并不必然导致协议无效。 综上，被诉《房地产征收协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，上诉人要求确认该协议无效，理由和依据尚不充足，本院不予支持。一审法院因该协议不构成无效，故对上诉人进行释明，后者拒绝变更诉讼请求，一审法院因此依照《行诉法解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回其要求确认案涉《房地产征收协议》无效的诉讼请求，结论正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波璐璐国际物流有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年十月九日 书记员  王 静