浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终188号 上诉人(原审被告)临海市自然资源和规划局，住所地临海市古城街道人民路**。 法定代表人金振波，局长。 应诉负责人徐仲，副局长。 委托代理人赵乐平，该局工作人员。 委托代理人葛小传。 被上诉人（原审原告）临海市仲达建筑装饰有限公司，住，住所地临海市城东国庆村/div> 法定代表人吴元道，董事长。 委托代理人陈宰正。 原审第三人临海市良种场，住，住所地临海市城东闸头/div> 负责人金光辉，场长。 委托代理人卢晓倩。 委托代理人倪越卿。 上诉人临海市自然资源和规划局因被上诉人临海市仲达建筑装饰有限公司诉其土地行政协议一案，不服天台县人民法院（2020）浙1023行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月21日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，本案讼争土地位于临海市××街道××村，面积6762.75㎡，曾由第三人临海市良种场管理和使用。1995年12月3日，原告前身临海市仲达建筑装饰公司向台州市土地管理局申请征用第三人土地10.567亩（计7044.75㎡，其中道路用地282㎡）。同年12月5日，原临海市土地管理局即本案被告与第三人签订临海市国家集体单位建设征用土地协议书，征用原告水田1470.1㎡、宅地5574.6㎡，约定土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费及粮食补差费共计141518.8元。同月，原临海市土地管理局填报临土字（95）348号征用（收回）土地批准书，申请征用（收回）第三人上述土地7044.75㎡。第三人于同年12月14日在该批准书上盖章并签署“同意征用”意见。同年12月30日，临海市人民政府批准同意收回上述土地10.567亩，其中规划道路留地0.423亩。同日，临海市人民政府批准同意协议出让上述国有土地使用权，出让对象为原告前身临海市仲达建筑装饰公司，面积10.144亩，使用年限五十年。同年12月31日，原临海市土地管理局与临海市仲达建筑装饰公司签订国有土地使用权出让合同。1996年7月8日，第三人与临海市仲达建筑装饰公司签订协议书，载明已征用的10.567亩土地必须全部收回，并就解除原协议作出约定。同年7月10日，第三人向原临海市土地管理局申请收回上述土地并归还第三人。临海市仲达建筑装饰公司亦向原临海市土地管理局提出过收回上述土地并请求将泾头项村宗地转划给临海市仲达建筑装饰公司用于自筹基建项目的申请。2000年3月，临海市仲达建筑装饰公司申请上述6762.75㎡土地使用权登记，临海市人民政府于2000年9月20日向其颁发临城国用（2000）第054859号国有土地使用权证。2006年12月19日，因临海市仲达建筑装饰公司变更登记为临海市仲达建筑装饰有限公司即本案原告，原告申请土地使用权变更登记。临海市人民政府于同年12月25日准予登记发证，颁发临城国用（2006）第4251号国有土地使用权证。2019年3月12日，第三人向被告提出申请，要求被告履行法定职责，依法查处原告申请颁发及变更涉案土地使用权证中的违法行为，撤销该地块国有土地使用权出让合同，并撤销原告临城国用（2006）第4251号国有土地使用权证。被告于2019年10月15日作出解除国有土地使用权出让合同确认书。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”。据此规定可知，必须符合法定情形并履行法定程序，才可收回国有土地使用权。本案中，被告并未履行法定程序，仅认为原告与第三人签订了收回土地的协议，即据此作出案涉解除国有土地使用权出让合同确认书，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告临海市自然资源和规划局于2019年10月15日作出的解除国有土地使用权出让合同确认书。 上诉人临海市自然资源和规划局上诉称：一、一审法院没有认定被上诉人申请颁发及变更涉案土地使用权证中的违法行为，系事实认定不清。首先，被上诉人在申请颁发及变更涉案土地使用权证时，存在隐瞒事实，骗取登记的违法行为。1995年12月3日，被上诉人依据临海市计划经济委员会作出的临计经【1995】178号文件批复向上诉人申请涉案土地用于自筹基建项目。1995年12月31日，上诉人与被上诉人签订国有土地使用权出让合同，约定将涉案土地出让给被上诉人。1996年6月27日，被上诉人向上诉人提交申请用地报告，报告中载明“因农业部需在涉案土地上进行无菌苗木场的开发，需收回涉案土地。为此，申请将台州环宇实业总公司位于泾头项村的一块土地划给被上诉人用于自筹基建项目”。换句话说，涉案土地与泾头项村的土地进行了调换。因此，上诉人与被上诉人重新签订了国有土地使用权出让合同，约定将泾头项村的土地出让给被上诉人。此后，被上诉人依法取得了泾头项村的土地使用权证，也完成了其自筹基建项目。需要强调的是，当上述两块土地完成调换时，基于涉案土地所签订的国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让呈报表、临计经【1995】178号文件等材料依法均已解除、无效或作废。被上诉人利用了上诉人当时没有及时将上述材料收回的疏漏，将已解除、无效或作废的材料在多年以后继续提交到上诉人土地登记部门申请颁发涉案土地的使用权证，隐瞒了上述土地调换，材料已作废的相关事实，致上诉人在受欺骗的情况下，将涉案土地的土地使用权证颁发给被上诉人。但原审法院仅仅认定了上述两块土地进行了转划（调换）的事实，却没有进一步认定被上诉人在申请颁发涉案土地使用权证中存在隐瞒事实、骗取登记的违法行为，系事实认定不清。其次，被上诉人在申请颁发双桥村以及泾头项村土地使用权证时，均将临海市计划经济委员会作出的临计经【1995】178号文件作为申报材料，这是被上诉人违法取得涉案土地使用权证的铁证，也是其在庭审过程中一直回避而无法解释清楚的问题。根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十二条、第二十三条之规定，用地单位需先申请项目立项,经计划经济委员会批复同意后，再向土地管理部门申请用地。这一程序是当时的法律背景，且一份批复、一个项目、一块土地，这是法律所明确的。那么，被上诉人依据临计经【1995】178号文件已经取得了泾头项村的土地，并完成了自筹基建项目，又重复使用同一份文件骗取涉案土地，该行为就是违法的。因此，被上诉人违法取得涉案土地事实清楚，证据确实充分。二、一审法院认定上诉人违反法定程序，系法律适用错误。涉案双桥村土地事实上已经收回，并由原审第三人一直使用至今。当涉案土地与泾头项村土地完成调换时，涉案土地的国有土地使用权出让合同实际上已经解除或失效了。因此，上诉人在查实被上诉人违法行为的情形下，作出解除涉案国有土地使用权出让合同确认书，完全是对先前错误登记行为的自我纠正，是合理、合法的，更是防止国有土地资源的流失。另，上诉人口头补充认为，其仅仅是根据历史事实，在涉案合同已经实际解除的情况下，作为行政合同相对方作出的一个确认，并非作出收回国有土地使用权决定，一审混淆了两个概念。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人临海市仲达建筑装饰有限公司辩称：一审判决结果正确。一、上诉人没有针对一审判决理由，而是离开法律和事实提起上诉。上诉人认为被上诉人骗取双桥村土地登记，但该理由已被生效民事判决驳回，且上诉人2019年10月15日作出的解除国有土地使用权出让合同确认书也被浙江省高级人民法院以不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定而未被采纳。被上诉人在1995年12月与原临海市土地管理局签订国有土地使用权出让合同，支付相关税、费后，取得双桥村临城国用第4251号土地使用证并支付土地使用税至今。之后，被上诉人在1999年期间签订了国有土地使用权出让合同，支付了相关税、费后，又取得国庆村临城国用4250国有土地使用权证并支付土地使用税至今。双桥村的土地面积为6762.75平方米,国庆村的土地面积为2564.82平方米，两者取得时间、面积均不一样，不存在调换的事实。原审第三人提起行政诉讼要求撤销被上诉人双桥村的土地使用证，被法院驳回，现上诉人认为被上诉人取得土地使用权不合法的理由也不能成立。二、上诉人认为被上诉人在1996年7月8日与原审第三人临海市良种场签订协议，同意返还双桥村的土地。当时原审第三人以农业部建无菌基地为由，要求被上诉人返还土地才签订协议的，依据该协议约定，第一、原审第三人应返还收取被上诉人的地上物补偿款人民币8万余元；第二、原审第三人应补偿被上诉人地上构筑物损失；第三、报国土局批准。但该协议签订后，原审第三人没有返还收取的8万余元人民币，也没有补偿被上诉人地上物的损失，国土局更没有批准。因此，该协议根本未履行。被上诉人持有的土地使用证合法。上诉人认为涉案的国有土地使用权证已经失效，上诉人已经收回了土地，与事实不符。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人临海市良种场未提交书面陈述意见，其代理人口头述称：同意上诉人意见，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人作出解除国有土地使用权出让合同确认书，具有职权依据、事实根据和法律依据，且相关民事判决并未涉及被诉的解除国有土地使用权出让合同确认书。 本院经审理查明，临海市仲达建筑装饰公司于1995年12月3日向临海市土地管理局申请征用原审第三人土地10.567亩土地。同年12月5日，临海市土地管理局与原审第三人签订临海市国家集体单位建设征用土地协议书，征用原审第三人水田1470.1㎡、宅地5574.6㎡。一审法院认定临海市仲达建筑装饰公司向“台州市土地管理局”申请征用土地以及征用“原告”水田1470.1㎡、宅地5574.6㎡不当，本院予以纠正，一审法院查明的其他事实，本院予以确认。 本院另查明，1994年8月12日,临海市良种场与临海市仲达建筑装饰公司签订了《土地征用协议书》，约定临海市仲达建筑装饰公司征用临海市良种场1.71亩土地，每亩土地按2.5万元，共计4.275万元；地；地上平房（奶牛房40平方米，每平方米按160元，共计38400元，两者合计81150元，该款已经支付到位。且上述1.71亩土地包含在涉案6762.75平方米土地范围内。1995年11月30日，临海市计划经济委员会作出临计经【1995】178号批复，同意临海市仲达建筑装饰公司上报的自筹基建计划，列入该市1995年自筹基建计划。1996年7月5日，根据临海市仲达建筑装饰公司的申请，临海市土地管理局在临土征（转）字（96）第105号《临海市建设用地审批意见表》中同意划拨国有宅地面积3030平方米给临海市仲达建筑装饰公司。临海市人民政府在临土字（96）105号《台州市建设用地呈报表》中亦签署同意划拨国有宅地面积3030平方米。之后，临海市仲达建筑装饰公司取得临城国用（1999）字第053866号国有土地使用证。2005年4月4日，临海市国土资源局与临海市仲达建筑装饰公司签订了国有土地使用权出让合同。 以上事实，有《土地征用协议书》、临计经【1995】178号批复、临土征（转）字（96）第105号《临海市建设用地审批意见表》、临土字（96）105号《台州市建设用地呈报表》、临城国用（1999）字第053866号国有土地使用证、国有土地使用权出让合同等证据以及各方当事人庭审陈述证实。 本院认为，本案实质是行政协议纠纷，上诉人临海市自然资源和规划局系行政协议相对人，且其作为县级人民政府土地行政主管部门，有作出被诉行政行为的法定职权。本案主要涉及上诉人作出的解除国有土地使用权出让合同确认书是否合法问题。 首先，临海市仲达建筑装饰公司申请用地行为发生在1995年-1996年期间，审查本案申请用地、供地行为的合法性，应适用行为时的法律规定。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定，“按照国家规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地。”第二十六条规定，“一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。……”本案中，临海市仲达建筑装饰公司于1995年11月30日取得临计经【1995】178号批复后向临海市土地管理局申请用地，先于1995年12月以临土字（95）348号国有土地使用权出让呈报表取得涉案双桥村6762.75平方米国有出让土地，后又于1996年7月以临土字（96）105号台州市建设用地呈报表取得另一块3030平方米国有划拨土地，且该两块土地均取得国有土地使用证。即临海市仲达建筑装饰公司以一个建设项目，一个批文，获得两次供地批准，实际取得两块土地并分别办理了国有土地使用证，不符合1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条、第二十六条规定。 其次，从上诉人提供的协议书、申请用地报告、临土征（转）字（96）第105号《临海市建设用地审批意见表》、临土字（96）105号《台州市建设用地呈报表》等证据看，临海市仲达建筑装饰公司以临计经【1995】178号批复获批涉案双桥村土地并签订国有土地使用权出让合同后，又书面提出因农业部无菌苗木基地建设需要收回该公司土地，申请在台州环宇实业总公司1994年12月份经省政府批准的土地中划4.6亩土地作为生产厂房用地，该申请经临海市土地管理局、临海市人民政府批准同意。在此情形下，上诉人本应及时对涉及双桥村的国有土地使用权出让合同作出处理。但上诉人未及时履行法定义务，而是在2000年9月期间为该公司颁发了双桥村国有土地使用证，更在后续收取土地出让金,其后续一系列行为均有违法律规定。现上诉人启动自我纠错程序，只作出解除国有土地使用权出让合同确认书，属于未全面履职，明显不当，应予以撤销。此外，行政协议是协商一致解除，还是因一方违约解除会产生不同的法律后果。上诉人认定被上诉人至今未付土地出让金141518元，该行为已构成严重违约，但被上诉人是否存在严重违约不会产生合同自动解除的法律后果。上诉人既认定临土征（转）字（96）第105号征地批文获批之日，临土征字（95）第348号用地批文即已经自动失效，相应的国有土地使用权出让合同也已经自动解除，又认定被上诉人严重违约，前后不一，应予以撤销。 再次，本案上诉人系对原国有土地使用权出让合同解除的确认，并非作出收回国有土地使用权行为。一审根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，认定上诉人违反法定程序的理由不当，但撤销被诉解除国有土地使用权出让合同确认书的结果正确，二审可予以维持。被上诉人在申请颁发及变更涉案土地使用证的过程中是否存在违法行为，不属本案审查范围。 综上，一审判决撤销被诉解除国有土地使用权出让合同确认书并无不当。上诉人临海市自然资源和规划局的部分上诉理由成立，但其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人临海市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄崇才 审 判 员 蔡 超 审 判 员 张 燕 二〇二〇年十月十三日 法官助理 管英芝 代书记员 朱佩珍