安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终963号 上诉人（一审原告）耿红伟，男，1971年6月27日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 委托代理人王慧娟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省涡阳县人民政府，住所地涡阳县紫光大道**。 法定代表人熊国洪，该县县长。 委托代理人胡继勇，安徽瀛皖天静律师事务所律师。 耿红伟因诉安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）不履行安置补偿法定职责一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2020）皖16行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 耿红伟向一审法院诉称，原告合法拥有位于安徽省涡阳县的房屋，原告共有家庭成员4人，除原告本人外，另有妻子、儿子和女儿3人。2018年末，原告房屋因在“涡阳县××××街道桑楼社区周边棚户区改造”项目内需要被征收，但作为该项目的征收主体，被告未依法履行征收程序，未发布征收决定公告、征收补偿安置方案，也未与原告签订相关征收的补偿协议。2019年3月19日，在对原告一家的安置补偿仍未落实的情况下，原告房屋被强拆，然直至今日，原告一家仍未得到安置补偿。原告为维护自身合法权益、要求被告履行安置补偿职责，于2020年2月11日向被告邮寄《安置补偿申请书》，被告于2020年2月21日签收。时至今日，被告迟迟没有就《安置补偿申请书》作出书面答复，更没有依法履行安置补偿职责。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施，县级以上政府是实施土地征收的主体，具有安置补偿的法定职责。《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》（涡政［2016］26号）第四条也规定征收人是涡阳县政府，即本案被告。因此，根据相关法律法规和地方规范性文件，被告作为集体土地上征收拆迁的组织实施主体，对原告的征地拆迁安置补偿问题具有妥善解决的法定职责，现被告不仅没有主动履行安置补偿的职责，而且在收到原告申请后两个月内仍然没有作出任何书面答复、切实履行相关安置补偿义务，已经严重超过了法定期限，属于典型的行政不作为，损害了原告的合法权益，应当确认违法并责令其履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第四十七条规定，人民法院应予受理。综上，被告的不作为行为严重损害了原告的合法权益，特提起行政诉讼，请依法确认被告不履行安置补偿法定职责的行为违法；请依法责令被告限期就原告的《安置补偿申请书》作出《安置补偿决定书》并送达原告。 涡阳县政府一审答辩称，一、原告诉称内容无事实依据，与实际情况不符。原告诉称的2018年末原告房屋因在涡阳县××××街道桑楼社区周边棚户区改造项目内需要被征收，涡阳县政府作为该项目的征收主体，未依法履行征收程序、未发布征收决定公告、未公示征收补偿安置方案、也未与原告签订补偿协议，2019年3月19日，在对原告一家安置补偿未落实的情况下，原告房屋被强拆，至起诉之日，原告一家仍未得到安置补偿。该事实与实际情况严重不符，涡阳县政府为改善居民生活环境，深入推进棚户区改造工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》，由涡阳县国土资源局、涡阳县人力资源和社会保障局于2018年11月16日联合发布了《涡阳县国土资源局、涡阳县人力资源和社会保障局征地补偿标准和安置途径告知书》，载明了：“需要征收集体土地的项目名称，拟征土地位置，拟征地面积，征地补偿标准等内容”。涡阳县政府天静宫街道办事处于同日向原告所处的天静宫街道桑楼社区、桑瓦房两村群众围绕搬迁事宜发布公告，该文件载明了：“搬迀范围及对象，提前搬迁奖励，房屋搬迁补偿安置标准，拆除方式等内容”。2018年11月20日，耿红伟在亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司制作的“Ｂ-48耿红伟”涡阳县房屋征迁评估表中的被征迀人一栏签字确认该评估表记载的权利。2018年12月2日，耿红伟在涡阳县××××街道马棚桑楼社区周边地块棚户区改造集体土地上房屋提前搬迁补偿安置协议书上签字确认该协议书上的权利。对货币补偿合计金额为343782元、虚拟实物购房券1056000元（此金额为按实有安置人口4人＋政策照顾性人口1人计算，包含原告女儿耿娜娜），同时在该协议“双方约定其他条款”中载明：“耿娜娜是否安置等待调查核实”。当日，耿红伟向涡阳县××××街道办事处递交“涡阳县××××街道马棚桑楼社区周边地块棚户区改造集体土地上房屋提前搬迁补偿虚拟实物安置申请书”。2018年12月7日14时，耿红伟在涡阳县××××街道马棚桑楼社区周边地块棚户区改造集体土地上房屋提前搬迁交房验收单上签字确认：“经验收完毕，同意交工作组统一拆除”。2019年1月21日，耿红伟在涡阳县××××街道马棚桑楼社区周边地块棚户区改造集体土地上房屋提前搬迁补偿款发放汇总表签字领取货币补偿合计金额为343782元。此后，因耿红伟女儿耿娜娜为安徽涡阳县农村商业银行股份有限公司正式员工，享受包含公积金在内的五险一金福利待遇，不符合集体经济组织成员，不能享受人均60平方米及相应的“按政策照顾性人口1人计算”，为此，对原告耿红伟的实有安置人口4人变更为3人，仍可享受180平方米的虚拟实物安置或相应实物安置，耿红伟对按3人进行安置表示不接受，不再配合被告的安置补偿工作。综上所述，原告诉称与事实不符，被告及派出机构作出的行政行为是完全正确。原告全程参与了整个安置过程，对安置情况是明知的，被告已履行了自己的职责。二、应当依法驳回原告的诉讼请求。综合前述实际情况，被告已经履行相应安置补偿义务，耿红伟起诉没有具体的事实根据，不符合提起诉讼的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九务第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。另外，被告涡阳县政府提供的安置补偿协议书中征迁人一栏盖章的主体是天静宫街道办事处，因此，无论是上述法律规定，或者是安置补偿协议书的约定，原告以涡阳县政府为被告提起诉讼，要求确认涡阳县政府不履行安置补偿职责的行为违法，并依法责令其限期作出安置补偿决定，属于错列被告，且经征求原告意见，其拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告耿红伟的起诉。 耿红伟上诉称，1、被上诉人涡阳县人民政府是涉案征收拆迁的征收人，其作为本案被告的主体适格。《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》（涡政[2016]26号）第四条规定，涡阳县人民政府是补偿安置工作的责任单位，负责本县内补偿安置工作。另外，上诉人提交的征收公告中明确被上诉人是征收人，被上诉人提供的安置补偿协议书中也明确载明征收人是涡阳县人民政府，天静宫街道办事处只是委托实施单位。作为征收项目的委托实施单位，天静宫街道办事处与征收主体涡阳县人民政府之间是委托关系，根据行政法律规定，受委托方只是在委托权限内实施征收补偿工作，其行为后果及相应的法律责任仍由委托方承担。2、上诉人女儿耿娜娜符合安置条件，有权获得安置补偿。根据《土地管理法》的规定，市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。2018年征迁启动时，耿娜娜的工作单位为安徽涡阳农村商业银行股份有限公司（2019年已辞职），并且是该公司的合同制员工。该公司不是国有企事业单位，上诉人已提供充分证据予以证明。依据《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》规定，必须是“国家机关、国商企事业单位工作人员、现役军官”才不能作为安置人口。耿娜娜的工作性质明显不属于上述范围，应当予以安置。被上诉人对耿娜娜不予安置没有任何法律依据和事实根据。3、被上诉人未主动履行安置补偿职责，也没有依法作出安置补偿决定，构成行政不作为。根据法律规定，在与被征收人就人口安置达不成一致协议的情况下，征收人依法应当及时以书面形式作出安置补偿决定。本案中，上诉人一家四口的人口安置问题一直没有谈妥、签订协议，更没有落实到位，上诉人房屋却被全部拆除。上诉人在万般无奈之下才向被上诉人申请安置补偿，被上诉人在收到上诉人邮寄的《安置补偿申请书》后未作答复。在被上诉人无故拖延、拒不履行的情况下，上诉人有权提起行政诉讼，要求其履行法定职责。4、一审裁定适用法律错误。《土地管理法》第四十六条明确规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，该规定明确了征收主体以及征收补偿责任主体为县级以上人民政府，即本案中的被上诉人，被上诉人是整个征收项目的组织实施者和责任人。根据法律适用原则，法律和行政法规、部门规章，应优先适用法律。一审裁定仅仅适用行政法规、部门规章，明显错误。同时，一审裁定适用的《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》中的个别条款也只是规定了土地行政主管部门在整个征收程序中承担的部分工作，并未免除县级以上人民政府作为征收主体的补偿责任。另外，本案涉及的是对征收集体土地上的房屋进行补偿安置，而非单纯针对土地，在此过程中主要依据的是《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》，该规范性文件也确定涡阳县人民政府是房屋征收补偿义务主体，而且被上诉人在答辩状中也未否认自己作为本案被告的主体资格。一审裁定无视法律规定以及被上诉人的自认内容，以错列被告为由驳回上诉人的起诉，明显错误。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审撤销一审裁定，依法改判或发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中,从事实情况看，涡阳县政府为改善居民生活环境，实施推进涡阳县××××街道桑楼社区周边棚户区改造工作。2018年11月16日，涡阳县国土资源局、涡阳县人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准和安置途径告知书》，涡阳县政府天静宫街道办事处于同日围绕搬迁事宜发布公告。2018年12月2日，耿红伟在提前搬迁补偿安置协议书上签字，后于12月7日在提前搬迁交房验收单上签字。2019年1月21日，耿红伟在提前搬迁补偿款发放汇总表签字领取343782元。后因耿红伟女儿耿娜娜不能享受人均60平方米房屋及相应的“按政策照顾性人口1人计算”而发生争议。上述事实表明，涡阳县政府及派出机构已经履行相应安置补偿义务，耿红伟只是对涡阳县政府天静宫街道办事处不履行已经签订的安置补偿协议有异议。上述协议系涡阳县政府天静宫街道办事处为实现房屋征收行政管理目标,在房屋征收前就拟被征收房屋的基本情况、补偿安置项目及标准、补偿安置方式等,与耿红伟经自愿协商达成且已部分履行,属于行政协议范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,人民法院应当受理。耿红伟因该行政协议履行而发生争议，有权另行依法提起行政诉讼。本案耿红伟以涡阳县政府为被告提起不履行安置补偿法定职责之诉没有具体的事实根据，一审据此裁定驳回原告耿红伟的起诉并无不当。 综上，耿红伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十月十日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……