浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行初240号原告胡春娥，女，1957年2月21日出生。汉族，住浙江省兰溪市。被告兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路**。法定代表人王新锋，市长。出庭行政负责人蓝峰，兰溪市行政复议局局长。委托代理人陈炎升。委托代理人李广坤。原告胡春娥不服被告兰溪市人民政府行政复议一案，于2020年1月23日向本院提起行政诉讼，经告知补正，于同年4月23日本院收到补正材料。本院于同年4月24日立案后，依法组成合议庭。于2020年6月15日公开开庭进行了审理。原告胡春娥，被告兰溪市人民政府出庭行政负责人蓝峰、委托代理人陈炎升、李广坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡春娥起诉称：原告2019年9月18日向被申请人送达《非法倒卖土地使用权违法查处申请书》一份，被申请人于同年11月4日向原告送达《非法倒卖土地使用权违法查处申请》的行政答复函。原告对被申请人作出的《非法倒卖土地使用权违法查处申请》的结果的内容不服，于同年11月25日向被告申请行政复议。请求被告撤销被申请人所作《土地违法查处结果》并责令被申请人重新作出非法查处申请的结果，并将查处结果书面送达原告。被告受案后经审理认为原告非该涉案土地的使用权人，与该土地无直接利害关系。所申请查处的事项非被申请人应履行的行政职能范围。被申请人是否查处、查处结果如何与原告并不存在直接利害关系的理由，据此驳回原告的行政复议申请。结合本案事实及相关法律规定，原告认为被申请人向原告做出的查处结果内容严重失实，且与常理相悖，是对被调查人违法行为的徇私舞弊、纵容包庇的行政渎职行为。涉案耕地的使用权于2006年12月31日由原殿里行政村转让给原大塘大一村村民章寿生用于开办镜框厂，并签订了50年的《殿里村土地使用权转让合同》。因诸多原因办厂未果，原殿里村主任方水标（涉案耕地被调查人）先于2013年12月14日以69.5万元的价格从章寿生处非法获取该涉案耕地的使用权，并与章寿生签订了《土地使用权合并协议》，随后将涉案耕地出让给现在涉案耕地上建房的农户，并对该涉案耕地进行了建房地基的划分处理。并向建房户按每间（40平方米））地基费8至10万元不等的价格收取了高达140余万元的定金2017年因行政村体制改革将殿里行政村、应村行政村合并为山峰行政村，方水标被任命为山峰村书记。将原殿里村承包农户的涉案耕地非法征用为山峰村集体所有，并将该涉案耕地进行了“打包”，给方水标非法转让倒卖土地使用权的违法犯罪行为“裹”上了合法的外衣，导致山峰村耕地遭受不法侵害，所有权的灭失，大塘村支付给山峰村150万元的涉案耕地征收款中的148万元以其哥方金标之名流入到方水标的腰包。根据《合同法》第224条规定，经出租人同意，承租人可以将租赁物的使用权转让给第三人使用。承租人章寿生未经殿里行政村的许可，用23.4万元获取的涉案耕地使用权以69.5万元的价格非法转让给方水标，将当年按合同约定取得的涉案耕地使用权交付给方水标继续行使。方水标非法获取该涉案耕地使用权后，对该涉案耕地进行划分处理。按每间（40平方米）8至10万元不等的价格出卖给16户建房农户，收取了高达140余万元的建房定金。该行为涉嫌《刑法》第228条所规定的非法转让倒卖土地使用权罪。《农村土地承包法》第四条规定，农村土地承包后土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。方水标在非法获取该涉案耕地使用权后，将该土地进行划分处理，改变了土地的使用性质，致使该涉案耕地遭不法侵害建成了高层楼房。山峰村的涉案耕地损毁，使用权灭失。该行为涉嫌构成《刑法》第342条、第410条所规定的非法占用农用地罪、非法批准征收、征用、占用土地罪。方水标将该涉案耕地非法获取的150万元的土地征收款中的148万元以其哥方金标之名转为已有，该行为涉嫌《刑法》第271条所规定的职务侵占罪。大塘村征收山峰村的涉案耕地，利用该涉案耕地批基建房违反《土地管理法》第4条、《物权法》第42条的规定。该村农户的建房行为应确认为非法占用农用地罪。马涧镇人民政府为在该涉案耕地上建房的农户办理审批手续，该行为涉嫌构成《刑法》第410条所规定的非法批准征收征用占用土地罪。综上所述，原告认为原告向被申请人送达的《非法倒卖土地使用权查处申请》事实清楚，证据充分。被申请人应当履职查处，将相关被调查的涉案人员移送司法机关立案查处。被申请人向原告送达的《非法倒卖土地使用权查处申请》查处结果的内容严重失实，且与常理相悖，是对申请查处事项的被调查人违法行为的纵容包庇、徇私舞弊的行政渎职行为。原告因对被申请人送达的《非法倒卖土地使用权查处申请》结果的内容不服，向被告申请行政复议。被告受案后，却不履行查处义务，而向原告送达驳回复议申请的复议决定书。根据被告所做复议结果的内容，原告认为被告驳回原告复议申请的理由不成立，该行为应确认为不尽职履行法定义务的行政违法。理由如下：2017年山峰村将原殿里村位于××村××村集体。根据《物权法》第58条、第59条的规定，农村集体土地的所有权归为该集体经济组织全民所有，原告为该涉案耕地所有权人之一，是该涉案耕地权益受损的利害关系人。原告依法向被申请人送达《土地违法查处申请》材料，是被申请人的行政相对人。被申请人调查认定的结果与原告有直接的利害关系。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告行政复议申请的决定应确认违法，依法应当予以撤销。被告依法应重新向原告做出行政复议决定。鉴于上述事实及理由，原告认为被告的行政违法行为严重侵害了原告的合法权益，原告为维护自身的合法权益不受被告的不法侵害，提起行政诉讼，请求：1、判令被告驳回原告复议申请的行为，确认为不尽法定职责，履行复议义务的行政违法；2、依法撤销金兰正复（2019）72号行政复议决定书；3、判令被告依法依规对原告的行政复议申请重做行政复议决定，在法定期限内将该决定书书面送达给原告；4、判令被告承担本案的诉讼费用。原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：1、《非法倒卖土地使用权违法查处申请》；2、兰溪市自然资源和规划局行政答复函；3、行政复议申请书；4、金兰政复（2019）72号行政复议决定书；5、《殿里村土地使用权转让合同》；6、《土地使用权合并协议》；证据1-6共同证明原告首先向兰溪市自然资源和规划局提出申请要求查处，因对答复不服，向被告提出行政复议申请，但被告没有按照原告要求处理。被告兰溪市人民政府答辩称：一、原告不具有对涉案答复申请行政复议的主体资格，事实清楚、证据充分。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：…（二）申请人与具体行政行为有利害关系。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）明确，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。故，举报人不服行政机关对举报事项作出的处理，是否具备申请行政复议的资格，取决于举报是否出于维护自身合法权益。本案中，申请人既不是涉案土地的承包人，也不是实际使用人，亦与涉案土地无其他直接利害关系，原告也未提供与涉案土地存在关联性的证明材料（有询问笔录及现场录音录像等证据证实，证据确实充分）。原告向兰溪市自然资源和规划局举报他人非法倒卖涉案土地，要求兰溪市自然资源和规划局进行查处，实质是一种公益性举报。非法倒卖涉案土地行为是否存在、兰溪市自然资源和规划局是否查处、查处结果如何与原告并不存在直接利害关系，原告的自身合法权益不受兰溪市自然资源和规划局所作涉案答复的影响。故，原告不具有以个人名义对涉案答复申请行政复议的主体资格，事实清楚、证据充分。二、答辩人所作涉案行政复议决定适用依据准确、程序合法。原告不服兰溪市自然资源和规划局所作涉案答复，于2019年11月16日向金华市自然资源和规划局邮寄相关材料申请行政复议。因行政复议体制改革，原告的行政复议申请材料于2019年11月22日流转到答辩人处。2019年11月28日，经原告对其复议申请进行补充说明并提交相关证据后，答辩人于当日对原告的复议申请依法予以受理。经审理查明，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，答辩人于2020年1月15日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定作出驳回其行政复议申请的复议决定，并送达各方当事人，适用依据准确、程序合法。综上，答辩人所作涉案复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告兰溪市人民政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书、申请行政复议相关材料；2、EMS面单（单号1122464101878）及流转信息、备考表、EMS面单（单号1078090836533）流转信息、补充说明笔录；证据1-2证明，原告提出涉案申请的时间、内容等事实。3、行政复议受理通知书、EMS面单、流转信息及返单，证明答辩人依法受理的事实。4、行政复议答复通知书及送达回证，证明答辩人依法启动审理程序的事实。5、行政复议答复书及证据材料，证明兰溪市自然资源和规划局答复的事实。6、行政复议通知书、EMS面单、流转信息及返单，行政复议询问笔录、询问笔录视频光盘及视频资料文字说明，证明原告既不是涉案土地的承包人，也不是实际使用人，亦与涉案土地无其他直接利害关系的事实。7、行政复议决定书、EMS面单、流转信息及返单、送达回证，证明答辩人依法作出行政复议决定并送达的事实。被告兰溪市人民政府提供《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条，作为作出本案行政行为的相关依据。经庭审质证，对原告提交的证据被告提出如下质证意见：对证据1真实性有异议，该份申请书没有原告签名，无法证实其真实性。对于证据2真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该份证据说明了被告已经依据原告举报履行相关职责。对证据3真实性有异议，原告申请复议时于2019年11月28日已对其复议申请进行补充说明，应当以补充说明后的为准。对证据4、5、6真实性、合法性、关联性无异议。对以上证据证明目的均有异议，以上证据说明浙江省兰溪市人民政府驳回原告复议申请合法。对被告提交证据原告提出如下质证意见：对真实性均无异议，但被告作出驳回行政复议申请是不正确的。本院对原、被告提供的证据认证如下：一、原告提交的证据1-4真实、合法，与本案具有关联性，本院经审核予以确认。原告提交的证据5-6与本案无直接关联，本院不予确认。二、被告提交的证据，本院审核确认真实性、关联性、合法性，具备证明本案事实的证明力。根据上述确定真实性和证明力的证据，结合双方当事人庭审陈述，本院确认如下事实：2019年9月18日，原告胡春娥向兰溪市自然资源和规划局邮寄《非法倒卖土地使用权违法查处申请书》，反映马涧镇山锋村村书记方水标涉嫌非法转让、倒卖土地使用权，要求查处。2019年11月4日，兰溪市自然资源和规划局对反映情况作出答复，主要内容为“1、反映马涧镇山峰村村书记方水标转让土地及大一村与山峰村转让承包土地属行政村处置承包土地经营权和所有权行为，应按土地承包法律法规管理，不属于我局职能。2、转让承包土地的资金收益属村集体经济组织内部管理事务，不属于我局管理职能，可向马涧镇政府村级集体经济管理监督部门或纪委反映。3、《中华人民共和国土地管理法》第73条非法转让农民集体所有土地使用权的行为，系指违反该法第六十三条的规定：转让农民集体所有土地的使用权用于非农业建设的行为。何忠平等户建房经马涧镇政府审批，该转让地块内何忠平等户建房无未批先建等违法用地行为，即无转让农民集体土地用于非农业建设的行为。”2019年11月22日，被告收到原告提交的本案行政复议申请书，2019年11月28日，原告对其复议请求作出补充说明，要求撤销被申请人所作《土地违法查处结果》，责令重新作出查处处理并将查处结果书面送达申请人。被告于同日经审查后予以受理。被告于2020年1月15日作出本案所涉行政复议决定书，复议决定认为：“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，申请人既不是涉案土地的承包人，也不是实际使用人，亦与涉案土地无其他直接利害关系。申请人举报他人非法转让、倒卖涉案土地使用权，所涉及的权益为农村集体组织权益，实质是一种公益性举报。非法转让倒卖涉案土地行为是否存在、被申请人是否查处、查处结果如何与申请人并不存在直接利害关系，申请人自身合法权益不受被申请人所作涉案答复的影响，不具有以个人名义对涉案答复申请行政复议的主体资格。综上，申请人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。”2020年1月15日被告向原告邮寄上述行政复议决定，原告于2020年1月17日签收。2020年1月16日向兰溪市自然资源和规划局送达上述行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第第二十八条之规定，提起行政复议的公民、法人或者其他组织应当与申请复议指向的行政行为有利害关系。这一标准与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政诉讼原告资格法定条件一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益”向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或者未作出处理，举报人不服提起行政诉讼的，具有原告资格。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有复议申请人资格。所以，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。本案原告非其举报所涉土地的承包人或实际使用人，亦未提交证据证明其与该土地有其他直接的利害关系。其举报案涉土地转让行为并非为维护自身合法权益。因此，兰溪市自然资源和规划局所作的答复与原告无行政法上的利害关系，原告所提复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。被告兰溪市人民政府据此作出驳回原告复议申请的案涉复议决定，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，程序合法。原告胡春娥的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡春娥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡春娥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年十月十三日代书记员 余美子