浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终366号 上诉人（原审原告）宁波市北仑区郭巨街道长浦村经济合作社，住所地浙江省宁波市北仑区白峰街道峙北新苑**。 法定代表人张国成，社长。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，，住所地浙江省宁波市和济街**（东部新城民安东路**） 法定代表人孙义为，局长。 宁波市北仑区郭巨街道长浦村经济合作社（以下简称长浦村）诉宁波市自然资源和规划局（以下简称市资规局）林业行政复议一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2020）浙0212行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 针对长浦村提出的行政复议申请，市资规局于2019年11月1日作出甬自然资规行复〔2019〕49号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕49号《复议决定》），认为根据《中共宁波市委、宁波市人民政府关于印发〈宁波市机构改革方案〉的通知》（甬党发〔2019〕2号）（以下简称甬党发〔2019〕2号文件）的规定，组建市资规局继续行使原宁波市国土资源局、市农业局等单位的职责。原宁波市北仑区农林局的职责，由宁波市自然资源和规划局北仑分局继续行使。而宁波市自然资源和规划局北仑分局作为本机关的派出机构，不具备行政主体资格。因此，长浦村的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）规定的受理条件。此外，宁波市自然资源和规划局北仑分局已于2019年10月10日就长浦村建议发放公益林补偿款事项进行了书面答复。如长浦村对宁波市自然资源和规划局北仑分局的具体行政行为不服，应当变更被申请人，以市资规局为被申请人，向宁波市人民政府提起行政复议申请。鉴于此，市资规局根据《复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回了长浦村的行政复议申请。 原审法院认定，2018年10月15日，长浦村向原宁波市北仑区农林局提交书面材料，申请发放2016年至2018年长浦村村民承包的84户（643亩）生态公益林补偿款及应当产生的利息。对此，原宁波市北仑区农林局于2018年10月29日作出《信访事项答复意见书》，告知长浦村上述公益林中的25亩已经按程序进行了核减，长浦村需要尽快编制调整后的618亩公益林补偿资金发放清册，并公示后上报街道，即可按相关规定和程序发放2016年至2018年公益林补偿资金。该意见书同时告知长浦村“若你单位对剔除的25亩原公益林地块转为建设用地存在异议，可咨询相关部门，通过其他途径解决”。 长浦村收到上述《信访事项答复意见书》后，对此不服，故以原宁波市北仑区农林局为被申请人，向宁波市林业局申请行政复议，但其提出的复议请求为：一、依法撤销被申请人于2018年10月29日对申请人作出的《信访事项答复意见书》并责令其依法查处固废处置站非法占用申请人村公益林林地；二、依法确认被申请人不依法查处固废处置站非法占用申请人村（1号）4亩、（2号）3亩、（3号）18亩公益林具体行政行为违法；三、依法确认被申请人剔除申请人坐落在大山头至里岭岗山（1号）4亩、（2号）3亩、（3号）18亩原公益林具体行政行为违法；四、依法确认被申请人对申请人村的643亩公益林编制调整为618亩行政行为违法。对此，宁波市林业局于2018年12月6日作出甬林复字〔2018〕01号《不予受理通知书》，以原宁波市北仑区农林局所作的《信访事项答复意见书》属于《信访条例》调整范畴，且并未对长浦村的权益造成实际影响为由，决定不受理长浦村的行政复议申请。长浦村对此仍不服，就此向宁波市北仑区人民法院提起行政诉讼。 在该案的审理过程中，市资规局于2019年8月5日作出《关于撤销不予受理通知书并受理的决定》，决定撤销甬林复字〔2018〕01号《不予受理通知书》并予以受理。2019年10月18日，市资规局作出《行政复议延期审理通知书》并寄送给长浦村，载明因案情还需进一步审查，不能在规定期限内作出行政复议决定，故行政复议决定延期30日作出。2019年11月1日，市资规局作出〔2019〕49号《复议决定》，并于2019年11月3日交邮通过挂号信形式寄送给长浦村，该邮件于2019年11月5日被签收。长浦村收到后对此仍不服，再次向宁波市北仑区人民法院以邮寄形式提交起诉材料，该材料于2019年11月20日交邮。宁波市北仑区人民法院于2019年11月22日收到该起诉材料后，于2019年11月28日作出《释明通知书》，告知长浦村应向有管辖权的法院起诉。此后，长浦村先后向本院和原审法院提交起诉材料。 另查明：2019年1月3日，中共宁波市委和宁波市人民政府印发甬党发〔2019〕2号文件，该文件中的《宁波市机构改革方案》载明“将市国土资源局的职责，市规划局（市测绘与地理信息局）的职责，市林业局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理……等职责整合，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，加挂市海洋局牌子，保留市林业局牌子。市自然资源和规划局在市辖区设立自然资源和规划分局，作为市自然资源和规划局的派出机构。”2019年2月26日，市资规局各派出机构正式启用行政许可数字印章。同时，中共宁波市北仑区委、宁波市北仑区人民政府于2019年1月2日印发《宁波市北仑区机构改革方案》，载明“不再保留区委农村工作办公室（区政府农村工作办公室）、区农林局”；“市自然资源和规划局在北仑区设立自然资源和规划分局，将市国土资源局北仑分局的职责……区农林局（区海洋与渔业局）的林业相关职责、海洋管理……等职责整合，组建市自然资源和规划局北仑分局，作为市自然资源和规划局的派出机构”。 原审法院认为：首先，根据该院查明的事实，长浦村于2019年11月5日签收被诉〔2019〕49号《复议决定》，后于2019年11月20日以邮寄形式向宁波市北仑区人民法院寄起诉材料，并未超过15日的起诉期限，且此后长浦村又向本院以及原审法院递交起诉材料均在合理期限内，故原审法院认定长浦村的本次起诉并未超过法定起诉期限。 其次，依照《行政复议法》第十五条第一款第五项的规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。本案中，长浦村针对原宁波市北仑区农林局于2018年10月29日所作的《信访事项答复意见书》提出行政复议申请，但因原宁波市北仑区农林局于2019年1月被撤销，且新设立的宁波市自然资源和规划局北仑分局作为市资规局的派出机构并不具备以自己名义对外独立行使职权，故继续行使原宁波市北仑区农林局的林业相关职权的主体为市资规局。即，在机构改革后，长浦村所申请事项的被申请人系市资规局。此外，根据宁波市复议体制改革的实际情况，市、县两级行政复议局于2019年6月1日起正式全面运行，除涉及海关、金融、外汇等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议案件外，以市、区县（市）政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议案件，原则上由该被申请人的本级人民政府统一受理；其上一级主管部门一般不再受理。因此，市资规局在〔2019〕49号《复议决定》中对长浦村其所提出的复议申请予以驳回，并告知长浦村向宁波市人民政府提出行政复议申请依据充分，结论正确。此外，市资规局于2019年8月5日受理长浦村提出的复议申请后，经向长浦村作出并送达延期通知，在审查后于2019年11月1日作出被诉〔2019〕49号《复议决定》，程序亦无不当。 最后，需要指出的是，市资规局于2019年8月5日作出《关于撤销不予受理通知书并受理的决定》的时间已在宁波市机构改革方案及宁波市复议体制改革相关文件出台之后，该受理决定作出时未对相关情况予以核实，存在不当，本院予以指正。同时，长浦村的复议申请系基于其向原宁波市北仑区农林局于2018年10月15日所提出的书面申请所引发，长浦村向原宁波市北仑区农林局所作出的申请内容仅为“立即发放本村村民承包的84户（643亩）生态公益林补偿款义务及应当产生的利息”，此后长浦村所提出的复议申请不得超过该申请内容范围。长浦村在申请复议时增加的“要求责令依法查处固废处置站非法占用申请人村公益林地”等内容属于新的履职申请内容，长浦村应当通过其他途径解决。 综上，市资规局作出的〔2019〕49号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。长浦村提出的要求撤销〔2019〕49号《复议决定》并要求市资规局受理长浦村的复议申请等诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回长浦村的全部诉讼请求。 长浦村上诉称：一、原审判决程序违法，原审法院受理本案后，适用简易程序进行审理，是错误的，在长浦村提出异议后，才转为适用普通程序。故原审程序严重违法。二、根据《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。机构改革后，宁波市自然资源和规划局北仑分局与宁波市自然资源和规划局是上下级关系，故长浦村向宁波市自然资源和规划局申请行政复议，并无不当。三、根据《复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。本案中复议机关并未要求申请人补正，也未要求变更复议请求，由此证明，长浦村提出的复议请求事项是符合法律规定的。原审法院认为长浦村提出的复议事项应以其向原宁波市北仑区农林局提出的申请内容为限，违反了行政机关应当有错必纠的原则。四、原审法院认为市资规局作出的《关于撤销不予受理通知书并受理的决定》的时间已在机构改革方案相关文件出台之后，该受理决定不当。那么原审法院就应当判决市资规局作出合法妥当的行政复议决定。综上，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判支持长浦村原审诉讼请求。 市资规局答辩称：一、起初长浦村的行政复议申请符合受理条件，但随着机构改革的进行长浦村的行政复议申请不再符合受理条件。经审理后，市资规局认为原北仑区农林局关于林业方面的职责整合到现宁波市自然资源和规划局北仑分局，鉴于北仑分局系市资规局的派出机构，其作出具体行政行为应以市资规局名义，且由此引发的行政复议和行政诉讼应以市资规局作为行政主体处理。因此，北仑分局无权作为行政复议的被申请人，如长浦村申请行政复议，应以市资规局为被申请人向宁波市人民政府或浙江省自然资源厅提出。二、市资规局作出的行政复议决定程序合法。2019年8月5日，市资规局撤销原宁波市林业局2018年12月6日作出《不予受理通知书》，并同时受理了长浦村行政复议申请，鉴于案情需进一步审查，市资规局于2019年10月18日作出《行政复议延期审理通知书》。经审理后于2019年11月1日作出《行政复议决定书》，并向长浦村进行了送达，程序合法。三、长浦村的上诉理由不成立，应驳回其上诉，维持原判决。长浦村认为市资规局与本案被申请人宁波市自然资源和规划局北仑分局(原宁波市北仑区农林局)是上下级关系，其有权依据《行政复议法》的规定，向市资规局申请行政复议的观点不符合相关法律规定。宁波市自然资源和规划局北仑分局(原宁波市北仑区农林局)是市资规局的派出机构,其作出具体行政行为应以市资规局名义，且由此引发的行政复议和行政诉讼应以市资规局作为行政主体处理。因此，长浦村如申请行政复议，应以市资规局为被申请人，向宁波市人民政府或浙江省自然资源厅提起复议申请。综上，长浦村上诉理由不成立，一审判决符合法律规定，请求驳回其上诉，维持原判决。 原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移交至本院，二审期间当事人均未提交新的证据材料，经审理本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，原宁波市北仑区农林局于2019年1月已被撤销，其行政职责由宁波市自然资源和规划局北仑分局继续行使，宁波市自然资源和规划局北仑分局系市资规局的派出机构，不具有独立的行政主体资格，综上，继续行使原宁波市北仑区农林局的林业相关职权的行政机关为市资规局。《行政复议法》第十五条第一款规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。根据上述规定，长浦村对原宁波市北仑区农林局于2018年10月29日所作的《信访事项答复意见书》不服，行政复议申请的被申请人应为市资规局。《复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”《行政复议法》第十七条规定，对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案所涉复议申请事项，不属于市资规局的职责范围，市资规局作出〔2019〕49号《复议决定》，驳回长浦村的复议申请，同时告知长浦村向宁波市人民政府申请行政复议，认定事实清楚，适用法律正确。 长浦村主张市资规局未依法通知其补正，程序违法。本院认为，《复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。本案长浦村的复议申请不符合行政复议的受理条件，并非前述法律规定的“材料不齐全”或者“表达不清楚”的问题，无法通过补正申请材料予以修正。长浦村的上述主张，无事实和法律依据，本院不予支持。《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。本案市资规局于2019年8月5日受理长浦村的复议申请后，迟至2019年10月18日才作出《行政复议延期审理通知书》，未能在受理后60日内告知长浦村延期情况，程序上存在瑕疵，本院予以指正。长浦村的复议申请事项超过其向原宁波市北仑区农林局所提出的申请范围，对于超过部分不应作为复议申请的内容，原审法院予以指出说明，并无不当。原审法院在长浦村明确拒绝适用简易程序审理本案后，即已依法转为适用普通程序审理，审判程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。长浦村上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市北仑区郭巨街道长浦村经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王文燕 审 判 员 贺 磊 审 判 员 贾红霞 二〇二〇年十月二十六日 代书记员 郑 园