云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云23行终33号 上诉人（原审原告）高潮，男，1954年9月1日生，汉族，中专文化，楚雄市人，居民，住楚雄市。 被上诉人（原审被告）楚雄市住房和城乡建设局。住所地：楚雄市八一路**。 法定代表人刘应龙，局长。 委托诉讼代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原审第三人高志，男，1950年7月15日生，汉族，小学文化，楚雄市人，退休工人，住楚雄市。 原审第三人高荣，男，1957年1月5日生，汉族，高中文化，楚雄市人，退休工人，住楚雄市。 原审第三人高华，女，1960年8月6日生，汉族，楚雄市人，住楚雄市。 原审第三人高萍，女，1963年6月8日生，汉族，初中文化，楚雄市人，退休工人，住楚雄市。 上诉人高潮因行政协议一案，不服楚雄市人民法院（2020）云2301行初35号行政判决，于2020年9月9日向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭进行了审理。上诉人高潮，被上诉人楚雄市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）的委托诉讼代理人聂宗林，原审第三人高荣、高萍到庭参加诉讼，原审第三人高志、高华经传票传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定的法律事实：高潮、高志、高荣、高华、高萍系兄妹关系。2013年1月25日，市住建局填发了楚雄市房权证鹿城字第0**17505号房屋所有权证，房屋所有权人为高潮，房屋坐落于米市街2号，规划用途为非住宅，建筑面积为22平方米，该房屋属高潮、高萍、高华、高荣、高志共同共有。同年2月26日，楚雄市人民政府为涉案房屋办理了楚土国用（2013）第000436号国有土地使用证，土地使用权人为高潮，地，地类途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为22平方米。2014年12月8日，高潮取得食之美味小吃店的个体工商户营业执照，该店的经营场所为米市街**。2017年6月2日，楚雄市人民政府发布《关于西门小区棚户区改造项目房屋征收范围的公告》(以下简称《公告》)，涉案米市街2号房屋位于征收范围内。同年9月23日，楚雄市人民政府作出楚市政通〔2017〕68号文件，下发《楚雄市西门小区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）及《楚雄市西门小区棚户区改造房屋征收补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）。《安置方案》载明：房屋征收主体楚雄市人民政府，房屋征收部门市住建局，房屋征收实施单位棚改指挥部；房屋征收期限60天，具体时间以征收决定公告为准；征收补偿总费用包括被征收房屋价值（房屋评估总价）、政策性补助（搬迁费、临时过渡安置费、停产停业补助费）、政策性补贴（棚改补贴）、政策性补偿、奖励（签约搬迁奖励，以宗地房每个产权户6万元、单元房每个产权户3万元为基数……奖励期限为60天，自发布征收决定之日起算，分3个时间段进行奖励：第1天至第30天签订征收补偿安置协议并在签订协议之日起15日内腾空移交房屋的，按100%给予奖励……第60天以后签订征收补偿安置协议的不予奖励）等内容。《实施细则》载明：被征收房屋权属按照房屋所有权证和国有土地使用证登记的产权人进行认定；房屋征收实施单位与被征收人在征收签约期限内无法达成协议，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关规定，由房屋征收部门依法对被征收房屋进行证据保全，由楚雄市人民政府作出征收补偿决定后予以公告，不影响征收活动进行等内容。11月27日，楚雄市人民政府发布的《公告》载明了征收时间2017年11月28日至2018年1月26日，共60天等内容。2017年6月，云南蓝天测绘有限公司出具高潮房屋测绘成果报告书，经测绘总建筑面积43.22平方米，包括16.1平方米、23.38平方米、3.73平方米三部分构筑物。同年9月30日，楚雄华盛房地产评估有限公司出具房地产征收补偿估价结果汇总表、合法房屋及其装修评估明细表、合法构筑物评估明细表、附属设施及设备评估明细表、土地明细表，载明本案被征收人房地产补偿价值参考值为351472元，并备注：违章部分按成本补偿，补偿比例暂定可调整（彩钢瓦房屋未建盖在其合法土地上，未提供相关手续，按两违处理）。高潮针对土地面积测绘报告，向楚雄市国土资源局提出异议申请。2018年2月2日，楚雄市国土资源局对高潮的异议作出“该宗土地使用权面积以证载面积22平方米为准”的回复。在签约期限内，高潮与棚改指挥部未能达成房屋征收补偿协议。同年6月28日，楚雄市人民政府作出2号补偿决定，决定：一、房屋征收实施单位支付被征收人高潮、高萍、高华、高荣、高志房屋评估总价351472元，搬迁费3000元，停产停业损失60735.42元，棚改补贴70294.40元，补偿款合计485501.82元，补偿款如有错误，以补偿时的计算为准。二、以上补偿款未包含特殊人群补助费，该补助费用待补偿时根据被征收人提供的资料进行审核计算……。高潮不服提起诉讼，在诉讼中，楚雄市人民政府于9月27日作出关于撤销国有土地上房屋征收与补偿决定书的决定，撤销了2号补偿决定。因高潮等人不撤诉，楚雄彝族自治州中级人民法院（以下简称楚雄中院）于10月26日作出（2018）云23行初15号行政判决，确认楚雄市人民政府作出的2号补偿决定违法，驳回高潮等人要求经济赔偿的诉讼请求。高潮不服提起上诉，云南省高级人民法院于2019年4月19日作出（2019）云行终58号行政判决，驳回上诉，维持原判。同年3月19日，楚雄市人民政府作出楚市征补决字〔2019〕1号国有土地上房屋征收补偿决定书（以下简称1号补偿决定），决定：一、房屋征收实施单位支付被征收人高潮、高萍、高华、高荣、高志房屋评估总价337976元，搬迁费3000元，停产停业损失费58305.96元，棚改补贴67595.20元，补偿款合计466877.16元，补偿款如有错误，以签订协议时的计算为准。二、上述补偿款未包含特殊人群补助费，该补助费用待补偿时根据被征收人提供的资料进行审核计算……。高潮不服向楚雄中院提起诉讼。该案审理过程中，高潮、高志、高荣、高华、高萍于同年11月11日向楚雄中院、楚雄市人民政府出具案外和解申请，称5人作为涉案房屋被征收人协商一致，请楚雄市人民政府在2号补偿决定确定的征收补偿价值485501.82元的基础上，再给予6万元的签约奖励予高萍、高华2人，特殊人群补助各6000元，被征收人自行与楚雄市人民政府签订征收补偿协议。12月16日，楚雄中院作出（2019）云23行初16号行政判决，判决驳回高潮等人要求撤销1号补偿决定及楚雄市人民政府按照实际测绘房屋面积43.22平方米进行征收补偿的诉讼请求。该判决作出后，当事人均未上诉。2020年1月10日，高潮、高志、高荣、高华、高萍在楚雄华盛房地产评估有限公司出具的房地产征收补偿估价结果汇总表上签名，确认被征收房屋面积23.38平方米，评估总价为351472元。同日，棚改指挥部（征收实施单位、甲方）与高潮（被征收人、乙方）经协商一致签订《楚雄市西门小区棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》（以下简称案涉房屋征补协议），内容为：一、被征收房屋及土地情况。甲方对乙方位于米市街2号的房屋及土地进行征收。房屋合法建筑面积共计23.38平方米，为土木结构（商业用途）……土地使用面积共计22平方米；二、征收补偿安置方式。乙方自愿选择的补偿安置方式为货币补偿+自主安置；三、征收补偿金额。甲方补偿乙方总费用为491501.82元，由以下几项构成：（1）房屋评估总价351472元；（2）政策性补助63735.42元，其中搬迁费3000元，停产停业补助费60735.42元；（3）政策性补贴70294.40元，其中棚改补贴70294.40元；（4）政策性补偿已包含在房屋评估总价中；签约搬迁奖励0元……（6）特殊人群补助6000元，其中城市“三无”人员、“五保户”和持三级（含三级）以上残疾证残疾人家庭户6000元。协议还对其他权利义务进行了约定。高志、高荣、高华、高萍在协议上签字确认。同日，为妥善解决房屋征收补偿协议明确的补偿款支付问题，棚改指挥部（甲方）与高潮、高志、高荣、高华、高萍（乙方）经协商一致签订《楚雄市西门小区棚户区改造项目拆迁补偿款支付协议》（以下简称案涉补偿款支付协议），内容为：一、甲方按照房屋征补协议明确的补偿款总费用491501.82元兑付给乙方……三、乙方按家庭协商协议、法院判决、法院调解，申请甲方将补偿款总费用按照高潮、高志、高荣每人97100元、高华100100元、高萍100101.82元进行支付。四、本协议一式二份，具有同等法律效力，甲乙双方各执一份，自签订之日起生效。后棚改指挥部按高潮、高志、高荣、高华、高萍达成的补偿款分配数额支付了补偿款。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、第二十五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，根据楚雄市人民政府作出的《安置方案》《实施细则》《公告》载明的内容，房屋征收部门为市住建局，房屋征收实施单位为棚改指挥部。因棚改指挥部作为房屋征收实施单位系临时机构，应视为其系受市住建局委托，与原告、第三人签订涉案房屋征收补偿协议，故市住建局系本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”本案中，棚改指挥部作为房屋征收实施单位，有权与米市街2号房屋被征收人高潮、高志、高荣、高华、高萍签订涉案房屋征收补偿协议。楚雄市人民政府作出的《安置方案》《公告》明确了房屋征收实施时间、补偿协议签约期限及签约搬迁奖励支付条件，被征收人在2017年11月28日至2018年1月26日签订补偿协议才能获得签约搬迁奖励，高潮等未能在补偿协议签约期限内签订房屋征收补偿协议，在随后与棚改指挥部签订的涉案房屋征补协议明确棚改指挥部应支付给被征收人的补偿款合计为491501.82元包含特殊人群补助费（6000元），被征收人高潮、高志、高荣、高华、高萍通过签订涉案房屋征补协议充分争取了自己的利益，并且是主动自愿与棚改指挥部签订涉案房屋征收补偿协议，该协议是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的规定，故本院依法确认合法、有效。《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”本案中，高潮明知涉案房屋征收补偿协议载明签约搬迁奖励0元，仍予以签字确认，其主张支付签约搬迁奖励6万元无事实和法律依据，本院不予支持。被征收人高潮、高志、高荣、高华、高萍与棚改指挥部签订涉案房屋征补协议后，为明确补偿款在被征收人之间的分配数额，经协商一致签订了案涉补偿款支付协议，从该协议第三条载明的内容亦可知被征收人每人具体分配补偿款的数额系高潮、高志、高荣、高华、高萍自愿协商确定的。被征收人高潮、高志、高荣、高华、高萍在签订涉案补偿款支付协议时，要求棚改指挥部作为协议一方，仅是为了明确棚改指挥部应按被征收人高潮、高志、高荣、高华、高萍已经达成的补偿款分配数额支付补偿款，现棚改指挥部已严格履行了支付义务。因此，高潮主张补偿款中的搬迁费、停产停业补助费、临时安置补偿款（棚改补贴）应属其个人所有，棚改指挥部将以上款项在被征收人间进行强行分配，应向其赔偿以上款项的主张，无事实依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决：驳回原告高潮的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告高潮负担（已交）。 上诉人高潮上诉请求：一、依法撤销原判并依法改判；二、依法确认案涉房屋征补协议中的第三条：“征收补偿金额”第5项：“签约搬迁奖励0.00元”，未支付上诉人高潮签约搬迁奖励宗地房，每个产权人民币6万元的行政行为违法；三、判决被上诉人履行支付义务。支付上诉人高潮签约搬迁奖励宗地房，每个产权户人民币6万元；四、判决确认案涉补偿款支付协议中的行政行为：强行把高潮的商铺搬迁费3000元、商铺停产停业损失补偿金60735.42元、商铺临时安置补偿款70294.40元，共计人民币134029.83元的合法资产，平均支付给高志、高荣、高华、高萍的行政行为违法；五、判决被上诉人行政赔偿高潮商铺搬迁费3000元、商铺停产停业损失补偿金60735.42元、商铺临时安置补偿款70294.40元，共计人民币134029.83元；六、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实和理由：一、一审认定上诉人第一项诉讼请求的事实不清，导致适用法律错误。上诉人在一审递交的起诉书中的第一项请求是：判决确认案涉房屋征补协议中第三条：“征收补偿金额”第五项：签约搬迁奖励0.00元”，未支付高潮按每个产权户人民币6万元的行政行为违法。市住建局的行为违反了《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条和楚雄市人民政府文件(楚市政通〔2017〕）68号）第十一条第十三项的规定。一审未对市住建局是否违法、是否履行上述协议的法定职责进行合法性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行……行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”。上诉人未在2017年11月28日至2018年1月26日签订补偿协议的原因是：上诉人对被上诉人在2017年9月30日作出的房地产征收补偿分户评估的初步结果有异议，被上诉人没有对房地产征收补偿分户评估的初步结果作出书面说明，也未向上诉人高潮送达房地产征收补偿分户评估报告。上诉人高潮于2018年7月22日向楚雄中院提起行政诉讼，楚雄中院作出的（2018）云23行初15号行政判决己确认2号补偿决定违法。所以被上诉人应该对未送达房地产征收补偿分户评估报告的违法行政行为承担法律责任，也因此导致上诉人未在签约期限内签订补偿协议。二、被上诉人与上诉人签订的案涉补偿款支付协议中的行政行为：强行把高潮的商铺搬迁费3000.00元、商铺停产停业补偿金860735.42元、商铺临时安置补偿款70294.40元，共计人民币134029.82元，平均支付给高志、高荣、高华、高萍的行政行为违法，构成滥用职权和明显不当。上诉人在一审递交的起诉书中第三项请求是：判决确认案涉补偿款支付协议中的行政行为：强行把楚雄市鹿城镇米市街2号食之美味小吃店业主，法定被征收人高潮的合法资产，商铺搬迁费3000.00元、商铺停产停业补偿金60735.42元、商铺临时安置补偿款70294.40元，共计人民134029.82元，平均支付给高志、高荣、高华、高萍的行政行为违法。上诉人并未请求判决被上诉人履行赔偿高潮合法资产的支付义务。被上诉人的上述行为，违反了《中华人民共和国物权法》第三十九条关于“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”的规定，违反了《中华人民共和国宪法》第十三条关于“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”的规定，也违反了《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条、第二十五条、第二十七条规定。根据本案事实，上诉人高潮是法定米市街2号食之美味小吃店产权、动产资产的所有权人，因米市街2号食之美味小吃店商铺是上诉人高潮一人投资经营，所以米市街2号食之美味小吃商铺的产权所有权、经营权都是属于上诉人高潮一人所有，原审第三人高志、高荣、高华、高萍只是米市街**房屋产权的共有人。又因1993年母亲李文芬病逝后，原审第三人高志就占用母亲李文芬的房产经营小吃店至2002年，已获得几十万元的经济收入，原审第三人高荣也占用母亲李文芬的房产，从2002年经营小吃店至2012年，共经营了十一年，也已获得了几十万元的经济收入。所以米市街2号食之美味小吃店业主，法定被征收商铺经营者的产权所有权人高潮的商铺搬迁费3000元、商铺停产停业损失补偿金60735.42元、商铺临时安置补偿款70294.40元，共计人民币134029.83元的资产，是上诉人高潮一人合法的私有资产。《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条、第二十五条、第二十七条规定的停产停业损失费、搬迁费、临时安置补偿费，是针对被征收搬迁商铺产权所有权人的经济补偿。故请求楚雄中院支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人市住建局答辩称，一审判决正确，上诉人的上诉理由依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理查明的案件事实与一审认定的案件事实一致，二审予以确认。 归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是：1.市住建局未支付高潮签约奖励6万元的行为是否违法；2.高潮的赔偿请求能否成立。 关于第一个争议焦点。本院认为，依法订立的行政协议，对双方当事人具有法律约束力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，上诉人高潮与被上诉人市住建局签订的案涉房屋征补协议中第三条第（五）项载明：签约搬迁奖励0.00元。同时根据《安置方案》的规定，签约拆迁奖励期限为60天，即从2017年11月28日至2018年1月26日，超过60天以后签订协议的不予奖励。故市住建局与高潮签订的案涉房屋征补协议符合《安置方案》的规定，且在签订协议时，市住建局已告知高潮和原审第三人没有签约搬迁奖励，高潮和原审第三人也已知晓，协议应是高潮的真实意思表示，市住建局依法履行职责，未支付高潮签约奖励6万元的行为并不违法。 关于第二个争议焦点。本院认为，行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，违法造成公民、法人或者其他组织合法权益的损害，应由行政机关承担赔偿责任。本案中，上诉人高潮和原审第三人高志、高荣、高华、高萍签订的案涉补偿款支付协议已明确，上诉人和原审第三人在对补偿款的分配数额达成协议后，申请市住建局将补偿款总费用由5人按比例进行支付，说明案涉补偿款支付协议是上诉人和原审第三人的真实意思表示，市住建局是依上诉人和原审第三人的申请履行支付职责，将相应款项支付给上诉人和原审第三人，支付行为并不违法，也未给高潮合法财产权益造成损害，不符合行政赔偿的构成要件。 综上，上诉人高潮的上诉理由不成立，请求应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高潮承担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年十月二十六日 书记员 朱丽娜