浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初268号原告郑乐民，男，1956年2月11日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人唐锋,浙江浙元律师事务所律师。委托代理人陈峰,浙江浙元律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路**。法定代表人白洪楞，区长。出庭应诉负责人陈胜军，副区长。委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。委托代理人潘瑞升，北京京师（温州）律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住，住所地浙江省温州市鹿城区温金路**/div>法定代表人戴雄飞，主任。出庭应诉负责人叶锋，该办事处党工委委员。委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。原告郑乐民诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）不履行征收补偿安置法定职责一案，于2020年5月27日向本院提起诉讼，本院于同月29日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告郑乐民的委托代理人唐锋、陈峰，被告鹿城区政府的出庭应诉负责人陈胜军及其委托代理人王一伟、潘瑞升，被告双屿街道办事处的出庭应诉负责人叶锋及其委托代理人王一伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑乐民起诉称：原告系温州市鹿城区瓯浦垟南山工业区内的企业主，厂房坐落于鹿城区××村××工业区××路××号（以下简称涉案厂房），占地面积计1.252亩，总建筑面积计1543.62平方米（其中1994年航拍图上标有的建筑面积计691.3平方米）。南山工业区是1993年瓯浦垟村获时任温州市副市长吴祖熙批示后筹办的村办工业区。在该工业区筹建期间，瓯浦垟村委会按照当时温州市区国有土地使用权出让金标准，将涉案土地使用权有偿流转给原告，后由原告建造厂房并使用至今。此后，原告曾多次要求瓯浦垟村委会及各级政府部门补办用地手续，但因该工业区当时靠近翠微大道，因景山隧道规划控制，红线范围内无法办理工业用地手续，属于原告之外的原因导致一直未能办妥。现该地块进行城中村改造，被告鹿城区政府出台了南山工业区的补偿安置政策即（2016）143号专题会议纪要（以下简称涉案会议纪要），该纪要第四条认定南山工业区为违法用地工业区，工业区的地上建筑为违法建筑，但因历史原因造成的违法用地，考虑到南山工业区内企业至今仍在生产，同意参照原庄头地块、杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案给予一次性补助，一次性补助标准根据企业用地面积，按国有出让用地评估价格的35%扣减相关征地成本每亩25万元计算。2017年9月，被告双屿街道办事处根据该会议纪要内容落实拆迁工作，并恐吓原告如果不签协议不腾空一分也不给予赔偿，同时通过电力局采取停电等致使原告无法正常生产经营的措施，迫使原告与其签订了房屋腾空协议书，原告在协议书上写明“保留诉讼权利”。此后，原告按被告双屿街道办事处的要求腾空了房屋，并经双屿街道办事处验收合格，但被告双屿街道办事处仅向原告支付了每亩69.5万元的补偿和每平方米300元的垃圾清运费，且计算面积有误。两被告支付的赔偿金额明显低于原告的实际损失，不仅违反了相关法律规定，也远低于会议纪要中所称要参照的“原庄头地块、杨府山涂田工业区同类补偿方案”。而且，根据温州市鹿城区人民政府办公室温鹿政办〔2017〕93号《关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》规定，1994年航拍图中标有被征收房屋的，则可视同合法建筑予以补偿。原告位于南山工业区内的厂房符合上述政策，故整体厂房共1543.62平方米和占地1.252亩均应视同合法建筑和合法用地予以补偿。原告认为，涉案会议纪要第四条第（一）项内容违法，起诉请求确认该会议纪要第四条第（一）项内容违法并予以撤销，判令被告鹿城区政府重新确定征收补偿标准。温州市中级人民法院审理后认为，该会议纪要第四条第（一）项内容违法，依法应予撤销。原告认为，被告双屿街道办事处依据被告鹿城区政府的专题会议纪要确定的原则和标准与原告签订协议，因协议标准已经被法院依法撤销，相关协议内容应当予以调整。故请求判令:1.两被告连带支付原告被征收的土地补偿金及房屋补偿金合计490.1118万元（土地补偿金＋房屋补偿金-已经支付的补偿金＝350万元／亩Ｘ1.252亩＋0.12万元／平方米Ｘ1543.62平方米-133.3226万元＝490.1118万元）；2.两被告连带支付原告10个月的临时安置费以及停业期间的损失；3.本案诉讼费由两被告承担。被告鹿城区政府答辩称：一、原告诉讼主体不适格。集体土地使用协议时是以企业名义与村集体签订，涉案厂房权益应该属于企业而不是原告个人，现原告以个人名义提起本案诉讼，原告诉讼主体不适格。二、鹿城区政府不是本案适格被告。涉案厂房位于南山工业区，性质为集体土地，该工业区已纳入温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第十一批次建设用地，并经浙江省人民政府批准、温州市人民政府发布征收土地公告、温州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告。因此，该地块征收属于集体土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，鹿城区政府不具有土地行政补偿安置的法定职责，不是本案的适格被告。三、原告的诉请不能成立。涉案地块系原温州市旧城区改建指挥部于1993年开始征收该村土地进行旧城周转房建设时，瓯浦垟村为解决分散在市区及郊区企业用地问题而向上级有关部门提出要求落实审批企业用地72亩，由该村村委会统一筹建。因各种原因原告至今未办理土地、房产等相关合法手续。涉案厂房位于旧城区外，于1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的情形。鉴于涉案地块厂房因历史原因造成的特殊情况，鹿城区政府通过专题会议纪要，对南山工业区违法用地工业企业给予一次性补助，具体由双屿街道办事处与原告落实房屋腾空及一次性补助发放等事宜。但该会议纪要第四条第（一）项已被温州市中级人民法院（2018）浙03行初90号行政判决予以撤销，原告提出的补偿事项要参照“原庄头地块、杨府山涂田工业区同类补偿方案”没有法律和政策依据。就补偿政策而言，不同时期不同地块适用依据不同，历史形成原因不同，用地方式不同，补偿政策方案也有所不同，不具有可比性。综上，请求驳回原告郑乐民的起诉。被告双屿街道办事处答辩称：一、同意被告鹿城区政府的答辩意见。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，双屿街道办事处是涉案土地征收实施单位，负责征收具体实施工作，但不具有土地行政补偿的法定职责，不是本案适格被告。三、现原告已与双屿街道办事处签订房屋腾空协议书，并依约将厂房腾空交付验收，双屿街道办事处亦已向原告支付相应补助款项。涉案会议纪要内容已落实到位。综上，请求驳回原告郑乐民的起诉。经审理查明：涉案厂房坐落于鹿城区××村××工业区××路××号。2016年11月14日，鹿城区政府作出〔2016〕143号专题会议纪要，其中第四条第（一）项内容是关于瓯浦垟城中村改造范围内南山工业区（72亩）补偿安置政策问题，主要内容是：一、会议明确：1.南山工业区为1990年4月1日后所建，该工业区内地上建筑均为违法建筑，不属于拆除补偿安置范围。2.在配合签约腾空搬迁的前提下，南山工业区用地范围内各企业给予一次性补助：（1）持有企业用地协议书和村委会收款收据的29户，按照原村委会和企业个人签订的企业用地协议书中记载的土地使用面积及村委会收款收据核实的土地使用面积，按标准计算补助。（2）该工业区内未提供企业用地协议书的剩余企业，以实际丈量占地面积为准，按标准计算补助。（3）现村集体所有的厂房占地面积2109.54平方米（3.165亩），按标准计算补助。（4）该项补助可由厂房实际所有人领取。如申请购买改建区内住宅，可按温鹿政办〔2014〕139号文件第10条执行。二、会议认为，考虑到南山工业区内企业至今仍在生产，同意参照原庄头地块、杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案（经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右）给予一次性补助。由于南山工业区尚属集体土地，故还需扣除征地成本。南山工业区一次性补助标准根据企业用地面积，按国有出让用地评估价格的35%扣减相关征地成本25万元／亩计算。2017年7月3日，温州市人民政府发布2017年112号征收土地公告，载明：温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第十一批次建设用地于2017年4月17日经浙江省人民政府浙土字Ａ〔2016〕-0668号批准，其中征收集体土地24.3035公顷，涉案南山工业区在该土地征收范围之内。2017年9月10日，原告郑乐民与双屿街道办事处就涉案厂房腾空事宜签订房屋腾空协议书。同月28日，被告出具腾空验收合格证，确认原告已腾空涉案厂房并验收合格。2018年2月6日，原告不服上述会议纪要，向本院提出行政诉讼，要求撤销该纪要第四条第（一）项的内容，判令鹿城区政府、双屿街道办事处重新确定征收补偿标准。2019年2月26日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行初90号行政判决，撤销该纪要第四条第（一）项的内容，该判决书于次月27日生效。另查明，原告郑乐民确认其在涉案厂房腾空验收后已领取上述会议纪要确定的补助款项（即按土地评估价格的35%扣减征地成本25万元/亩的标准计算）。以上事实有双方当事人陈述及对真实性无异议的鹿城区政府〔2016〕143号专题会议纪要、腾空协议书、腾空验收合格证、本院（2018）浙03行初90号行政判决书、温州市人民政府2017年112号征收土地公告等证据予以证实。本院认为：原告郑乐民提起诉讼，要求两被告应按照涉案会议纪要第四条第（一）项确定的参照原杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案以及法定的征收补偿安置义务对其履行征收补偿安置法定职责，本院分别评析如下：一、关于两被告是否具有应按涉案会议纪要内容履行法定职责的问题。行政主体的法定职责除法律、法规、规章明确规定外，还包括其他规范性文件规定的职责、行政主体向社会公开的行政承诺以及行政协议所设定的行政机关义务等等。鹿城区政府以涉案会议纪要形式确定瓯浦垟城中村改造范围内南山工业区（72亩）补偿安置政策，并承诺对南山工业区内配合签约腾空搬迁的企业，参照原庄头地块、杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案（经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右）给予一次性补助，同时扣减相关征地成本25万元/亩，由实际使用人领取，具体由双屿街道办事处落实。该内容属于两被告向特定主体作出的行政允诺，涉案厂房系纪要确定的南山工业区72亩城中村改造范围，在该纪要未被依法撤销且原告已具备纪要要求的条件下，原告有权要求两被告按该纪要内容履行相应职责。但现双方已按上述会议纪要内容实际履行完毕，且该纪要第四条第（一）项事后已被本院生效裁判撤销，原告再行诉请该按纪要内容履行法定职责，理由不能成立。涉案会议纪要第四条第（一）项明确参照原杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案给予一次性补助，并在补偿方案后附括号注明“经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右”，括号中内容实际系对前述参照具体补偿方案的细化和明确，并不包括其他补偿事项。原告以此认为结合涂田工业区补偿方案，上述会议纪要一次性补助还应包括临时安置费、停产停业损失等其他补助事项，以及要参照附近仰义地块征收补偿安置方案标准确定腾空奖励等，并主张两被告还应履行除已支付款项外的停产停业损失等其他补偿安置法定职责，理由不能成立。二、关于两被告是否具有法定的征收补偿安置职责问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。温州市人民政府温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四条规定，房屋补偿方案公告后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）组织房屋评估、签订房屋补偿协议。达不成补偿协议的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定和做好因此形成的相关工作。作出责令交出土地决定时，应当附被补偿房屋的具体补偿方案。根据上述土地管理法及实施条例规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体，温州市通过上述规范性文件确定温州市区征收集体土地涉及房屋补偿安置的职责主体是市国土资源局（现职权已划转温州市自然资源和规划局），此不违反上位法的规定，可以作为本案法律适用的依据。本案中，涉案厂房所在南山工业区位于鹿城区，土地性质为集体，现已经浙江省人民政府批准征收，属于集体土地上房屋征收。该厂房作为被征收土地地上建筑物，权利人有权要求按该地块征收补偿安置方案予以补偿安置，但根据上述法律规定，该地上建筑的补偿安置法定职责主体是温州市自然资源和规划局，不是两被告。原告诉请要求两被告履行因征收而负有的法定补偿安置职责，缺乏法律依据。综上，两被告既没有原告诉请的应按涉案会议纪要内容履行补偿义务的法定职责，也没有因土地征收应负有的法定征收补偿安置职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款有关“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，原告郑乐民的起诉依法应予驳回。如原告认为其因土地征收而应予以补偿安置，可依法另行救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告郑乐民的起诉。本案已缴纳的受理费50元退回原告郑乐民。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年十月二十三日代书 记员  刘双旋