安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖03行终101号上诉人（一审被告）蚌埠经济开发区城市管理行政执法局，住所地安徽省蚌埠市东海大道科技园经济开发区管委会**，统一社会信用代码12340300760833136M。法定代表人王伟，该局局长。委托代理人余心琴，该局工作人员。委托代理人范永潭，安徽易润律师事务所律师。被上诉人（一审原告）安徽兴禾生态农业科技有限责任公司，住所地安徽省蚌埠市水产养殖场内，统一社会信用代码91340300698978659A9（1-1）。法定代表人张振友，该公司董事长。委托代理人陈保春，安徽淮佑律师事务所律师。上诉人蚌埠经济开发区城市管理行政执法局（以下简称经开区行政执法局）因与被上诉人安徽兴禾生态农业科技有限责任公司（以下简称兴禾公司）要求撤销经开区行政执法局（经）城管（规划）罚［403］号《行政处罚决定书》一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2020）皖0303行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年1月20日，兴禾公司的法定代表人张振友与蚌埠市水产养殖场签订《蚌埠市水产养殖场一分场租赁合同》一份，合同约定：张振友租用一号塘主要从事范围为水产养殖业、休闲观光渔业及农家乐；租赁期限为30年，即从2009年1月1日至2038年12月31日；如遇国家建设需要，双方都必须无条件服从；本合同终止时，张振友所建的全部固定资产和设施不得拆除，必须完整无偿地移交蚌埠市水产养殖场。2009年3月12日，蚌埠市水产养殖场向蚌埠市经济开发区规划局递交了《关于拟建丽金阁项目的报告》，拟建集旅游观光、餐饮娱乐、水产养殖为一体的丽金阁项目。2009年3月27日，蚌埠市水产养殖场取得蚌埠市城市规划局经济开发区分局颁发的《蚌埠市临时建筑工程施工审批表》，工程项目为临时丽金阁项目。兴禾公司依据该审批表在环湖东路西侧蚌埠市水产养殖场一号塘行产区域内建设丽金阁（酒店）主体建筑，此后，又在丽金阁（酒店）项目主体建筑周边建设配套房屋4处，于2009年12月竣工完成，由兴禾公司作为丽金阁（酒店）投入使用。2019年9月16日，蚌埠市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室下发蚌违清办（2019）5号《关于推进丽金阁酒店项目违法建筑整治工作的函》文件，认为位于龙子湖省级风景名胜区范围内的丽金阁酒店项目无规划手续和建设相关手续，属于本次专项行动清查整治范围内违法建筑。2019年11月14日，蚌埠市自然资源和规划局经济开发区分局向经开区行政执法局递交《移送函》，认定：“丽金阁未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《城乡规划法》第六十四条之规定，现移送你机关进行处理。”2019年12月13日，经开区行政执法局作出（经）城管（规划）罚［403］号《行政处罚事先告知书》。2019年12月18日，经开区行政执法局作出（经）城管（规划）罚［403］号《行政处罚决定书》，认定：“兴禾公司的行为属于无法采取改正措施消除影响的情形，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，事实清楚，证据确凿，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条，《安徽省城乡规划条例》第五十四条和《蚌埠市城市管理行政执法系统行政处罚裁量权基准》第一类（城乡规划类）第一条第三款、第十六条第一款之规定，决定给予以下行政处罚：限十日内拆除违法建设的丽金阁（酒店）项目。如不服本处罚决定，可自本决定书送达之日起六十日内向蚌埠市城市管理行政执法局申请行政复议；也可在六个月内直接向蚌埠市龙子湖区人民法院提起诉讼。行政复议或诉讼期间，本处罚决定不停止执行。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，我局将申请人民法院强制执行或依法强制执行。”2019年12月20日，经开区行政执法局即对丽金阁的部分建筑予以强拆。另查明：丽金阁（酒店）项目共有建筑5处，总建筑面积为3102.2475平方米。其中：第一处位于蚌埠市水产养殖场一号塘西部，为丽金阁（酒店）项目主体建筑，建设面积为2657.52平方米；第二处位于丽金阁（酒店）项目主体建筑东北方向，为自行车棚，简易钢架结构，面积为64.13平方米；第三处位于丽金阁（酒店）项目主体建筑东北方向的自行车棚东侧，为配电房，一层砖混结构，面积为23.7475平方米；第四处位于丽金阁（酒店）项目主体建筑东南方向，为员工宿舍，一层砖混结构，面积为328.45平方米；第五处位于丽金阁（酒店）项目东南方向的员工宿舍南侧，为库房，一层砖混结构，面积为28.4平方米。一审法院认为，根据《蚌埠市城市管理条例》第七条：“市、县区人民政府城市管理行政执法部门集中行使城市管理行政处罚权。高新技术产业开发区管理委员会、经济开发区管理委员会的城市管理行政执法机构，在其区域内集中行使城市管理行政处罚权”的规定，经开区行政执法局作为本区域的城市管理行政执法机构，按照程序对违法建筑物进行调查询问后，作出（经）城管（规划）罚［403］号《行政处罚决定书》，认定：2009年3月27日兴禾公司取得蚌埠市城市规划局经济开发区分局临时建筑工程施工许可，在环湖东路西侧蚌埠市水产养殖场一号塘生产区域内建设丽金阁（酒店）主体建筑，该临时建筑在临建规定期限后未及时拆除，同时该公司在未取得建设工程施工许可证情况下，又擅自在丽金阁（酒店）项目主体建筑周边建设配套房屋4处；该项目于2009年12月建成，由兴禾公司作为丽金阁（酒店）投入使用。本案中，兴禾公司租赁蚌埠市水产养殖场的一号塘从事水产养殖业、休闲观光渔业及农家乐，双方在租赁合同中约定，合同终止时，张振友所建的全部固定资产和设施不得拆除，必须完整无偿地移交蚌埠市水产养殖场。且拟建丽金阁项目时的报告及临时建筑工程施工审批表也是蚌埠市水产养殖场向蚌埠市城市规划局经济开发区分局申请，丽金阁（酒店）项目的建设单位应为蚌埠市水产养殖场。故经开区行政执法局认定兴禾公司是被拆建筑物的建设单位并进行处罚系认定事实不清，证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项规定，判决：撤销蚌埠经济开发区城市管理行政执法局作出的（经）城管（规划）罚［403］号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由蚌埠经济开发区城市管理行政执法局负担，于判决生效后七日内交纳。经开区行政执法局上诉称，一审判决认定丽金阁（酒店）项目的建设单位为蚌埠市水产养殖场无事实及法律依据，丽金阁（酒店）项目的建设单位为兴禾公司，经开区行政执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚。一、蚌埠市水产养殖场虽申请蚌埠市临时建筑工程施工审批表，但并未实际建设，案涉丽金阁（酒店）项目系兴禾公司出资建设，经开区行政执法局处罚主体正确。二、蚌埠市水产养殖场仅系案涉丽金阁（酒店）项目使用场地的出租方，承租方系张振友个人，而不是兴禾公司，租赁合同的内容对兴禾公司没有约束力。一审判决依据蚌埠市水产养殖场与张振友个人签订的《蚌埠市水产养殖场一分场租赁合同》约定“合同终止时，张振友所建的全部固定资产和设施不得拆除，必须完整无偿地移交蚌埠市水产养殖场”，即认定蚌埠市水产养殖场系丽金阁（酒店）项目的建设单位与事实不符。在丽金阁（酒店）项目中，张振友并未建设任何固定资产和设施，因此不存在张振友建设固定资产和设施移交给蚌埠市水产养殖场的情形，案涉丽金阁（酒店）项目系兴禾公司出资建设。同时，该约定仅系租赁关系终止时固定资产和设施移交的一个约定，在租赁关系未终止时，承租方建设的固定资产和设施相关责任人仍是承租方。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回兴禾公司的诉讼请求，诉讼费用由兴禾公司承担。兴禾公司提交书面答辩状称，经开区行政执法局的上诉理由没有事实和证据支持，有违法律规定。一、一审判决认定兴禾公司为建设单位的主要事实为兴禾公司取得临时建筑工程施工许可即《蚌埠市临时建筑工程施工审批表》，但该审批表中载明的“报建单位”一栏中加盖的是蚌埠市水产养殖场的公章。二、该审批表在“规划定位实施要求”中规定，“你养殖场应按照所报规定及建筑效果进行施工”；审批表中放线平面图与部门审核意见栏中均载明“附图”字样。2009年3月12日和3月18日，蚌埠市水产养殖场在《拟建丽金阁项目的报告》和《关于丽金阁项目环境评估的报告》中，均注明“附丽金阁规划图”。由此可见，在该审批表获得审查批准前，蚌埠市水产养殖场所报丽金阁（酒店）项目规划方案已获批准。三、蚌埠市水产养殖场与张振友签订的《蚌埠市水产养殖场一分场租赁合同》约定到期后所建全部固定资产和设施必须完整无偿移交蚌埠市水产养殖场。四、在租赁合同签订生效前提下，张振友成立了兴禾公司，按照蚌埠市水产养殖场取得的规划许可与施工许可投资建设了丽金阁（酒店）项目。综上，蚌埠市水产养殖场申请取得丽金阁（酒店）项目规划许可与施工许可，依法为项目的建设单位，兴禾公司只是依照规划许可与施工许可进行投资施工，兴禾公司对丽金阁（酒店）项目投资的对价是获得丽金阁（酒店）项目三十年使用或经营权。经开区行政执法局、兴禾公司向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院。经开区行政执法局、兴禾公司对证据的质辩理由与一审一致。一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。对一审法院查明的案件事实，经开区行政执法局、兴禾公司均无异议。本院对一审法院查明的案件事实依法确认。本院认为，案涉丽金阁（酒店）项目报建单位为享有该项目土地使用权的蚌埠市水产养殖场，该项目规划许可及施工许可亦由蚌埠市水产养殖场申请并取得，兴禾公司仅是案涉项目实际投资建设方，且蚌埠市水产养殖场与张振友签订的《蚌埠市水产养殖场一分场租赁合同》约定租赁合同到期后张振友所建全部固定资产和设施必须完整无偿地移交蚌埠市水产养殖场。兴禾公司对案涉丽金阁（酒店）项目所享有的仅为租赁期内的经营使用权，兴禾公司并非本案适格的行政相对人。另，2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法[2000]68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城乡规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应理解为行政处罚行为。本案中，经开区行政执法局依据《城乡规划法》的相关规定，作出的责令限期拆除行政行为，不属于行政处罚行为。经开区行政执法局以行政处罚决定的形式作出责令限期拆除行政行为无法律依据，依法应予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠经济开发区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 庞 玲审判员 李小芹审判员 穆 莉二〇二〇年十月二十九日法官助理郭艳丽书记员夏婧楠附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。