河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行初85号原告许军，男，汉族，1972年7月15日出生，现住焦作市中站区。委托代理人张海良，河南尚领律师事务所律师。委托代理人崔闪闪，河南尚领律师事务所律师。被告焦作市中站区农业农村局。住所地：河南省焦作市解放西路中站段**。法定代表人孙利民，局长。出庭负责人韩松山，该局副局长。委托代理人张启平，河南善博律师事务所律师。被告焦作市中站区人民政府。住所地：焦作市解放西路中站段**。法定代表人赵红兵，区长。委托代理人刘海丰，该政府办公室工作人员。委托代理人张启平，河南善博律师事务所律师。原告许军因与被告焦作市中站区农村农业局确认限期拆除通知单违法并予以撤销、被告焦作市中站区人民政府确认组织实施的拆除原告房屋行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告许军诉称，2019年11月3日,焦作市中站区农业农村局在原告的家门口贴上《限期拆除通知单》。该通知单认为我建造的房屋位于云台山国家地质公园范围内，违反了《风景名胜区管理条例》第二十七条、四十条的规定，责令我立即拆除所有违法建筑。原告认为:实体上，我的房屋建造开始于2000年，2002年完全建好。2006年成立云台山国家地质公园，《风景名胜区管理条例》也是在2006年制定。法不具有溯及既往力，这是我国法制的一个基本原则。原告建房时不存在违反此法的行为，不能以之后制定的法规,来处罚已经存在的事实。程序上,焦作市中站区农业农村局在作出限期拆除通知前，没有告知原告陈述、申辩权利，也未告知原告有提出听证的权利，该通知单也未告知原告具有复议和提起诉讼的权利。综上,无论从实体上还是程序上焦作市中站区农业农村局《限期拆除通知单》均存在多处违法。2019年11月25日，被告焦作市中站区人民政府组织其派出机构龙翔街道办事处、中站区人民法院、中站区人民检察院、中站区公安分局等多部门前往原告住房，实施了强制拆除。原告询问拆除人,其明确告知原告其依据焦作市中站区农业农村局《限期拆除通知单》实施的强拆行为。为维护原告的合法权益,现依法提起行政诉讼。望贵院依法支持原告的诉讼请求。原告许军的诉讼请求为：1、确认被告焦作市中站区农业农村局作出的《限期拆除通知单》违法；2、确认被告焦作市中站区人民政府组织实施的拆除原告房屋的行为违法。被告焦作市中站区人民政府答辩称，一、原告同本案不具有直接利害关系,依法应当驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。第四十九条第(一)款规定，提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第三条第一款规定,有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。中站区农业农村局对违建别墅的排查过程中,根据相关证据依法认定:许立朋（原名许立鹏）为案涉违建别墅的修建人。中站区纪委在相关案件的查处过程中,认定涉案违建别墅的实际修建人并不是许立朋,更不是许军，而是另有其人。可见,许军不是涉案违建别墅的利害关系人,无权提起诉讼。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第三条第一款规定，依法应当裁定驳回原告起诉。二、原告起诉焦作市中站区人民政府没有事实和法律依据。违建别墅的排查、认定、拆除工作,是一项自上而下的政治任务,是国家治理环境、保护土地的重大举措,各级各部门均十分重视。根据法律规定和中站区委、区政府的安排，中站区农业农村局是涉案违法别墅的排查、认定工作的实施单位，请贵院查明后驳回原告对本政府的起诉。综上所述,在上级领导的支持下,在各级部门的配合下,依法对位于我区风景名胜区范围的违建别墅情况进行排查、认定、拆除,排查过程中认定事实清楚、认定过程中适用法律准确，拆除过程中程序合法。原告同本案没有利害关系，请贵院查明后,驳回原告对本政府的起诉。被告焦作市中站区农业农村局辩称，一、原告同本案没有直接利害关系,依法应当驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。第四十九条第(一)款规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第三条第一款规定,有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉；(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。我局对违建别墅的排查过程中,根据相关证据依法认定:许立朋(原名许立鹏)为涉案违建别墅的修建人。中站区龙翔街道办事处纪律检查委员会在相关案件的查处过程中,认定涉案违建别墅的实际修建人并不是许立朋,更不是许军,而是另有其人。可见,许军不是涉案违建别墅的利害关系人,无权提起诉讼。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第三条第一款规定,依法应当裁定驳回原告起诉。二、限期拆除通知单是一个行政前置阶段行为,不具有可诉性。《行政强制法》第三十五条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。我局作出的限期拆除通知单属于行政机关作出行政强制行为的一个过程性的前置阶段行为。一个行政强制行为的作出可能会经过多个阶段,倘若类似于限期拆除通知单的阶段行为能够提起诉讼,那么一个成熟的行政强制行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境,造成同一强制行为的循环诉讼,不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑,还有违一事不再理的裁判规则,极大地浪费司法资源。请法庭查明后.依法驳回原告的起诉。三、根据法律规定,依法应当驳回原告起诉。根据《最高人民法院关于适用(行政诉讼法》的解释》第一条第二款第(六)项之规定.行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。第六十九条有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；本案中,我局作出的限期拆除通知单,是行政机关拟作出行政强制行为前的过程性行为,故我局作出的限期拆除通知单,明显不属于行政诉讼受案范围。依法应当驳回原告起诉。经审理查明，2019年，全国各地开展了违建别墅问题清查整治专项行动，焦作市中站区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组也组织对辖区内违建别墅相关情况进行摸排，认定本案涉案房屋属于风景名胜区保护区范围内。2019年11月3日，焦作市中站区农业农村局下达《限期拆除通知单》，认定许立鹏在桑园村范围内所建房屋，位于云台山国家地质公园范围内，违反了《风景名胜区管理条例》相关规定，责令其立即拆除所有违法建筑。2019年11月25日，涉案房屋被拆除，原告不服于2020年4月30日向本院提起本案诉讼。本院认为，秦岭北麓违建别墅事件发生之后，中央采取果断措施予以整治，与此同时全国各地各级政府也开展了违建别墅问题清查整治专项行动，该项工作具有鲜明的政治性和政策性。本案许军所诉的拆除行为，正是在此背景下，根据违建别墅清查整治有关政策实施的拆除行为，并非依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律规定的实体及程序所实施的违法建筑拆除行为。对于行政机关依据政策实施的行为，因缺乏可以直接适用或者参照的法律依据，人民法院无法对其合法性进行审查，故此类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人可通过行政程序化解纠纷。因本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，对原告许军的起诉依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告许军的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十月二十日书记员  张 健