济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终181号 上诉人（原审原告）高玉良，男，1978年7月4日出生，汉族，住山东省胶南市。 被上诉人（原审被告）青岛西海岸新区自然资源局（青岛市黄岛区自然资源局），住所地青岛市黄岛区长江东路福瀛大厦2405。 负责人高永强，局长。 委托代理人高英，女，该单位工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 上诉人高玉良因诉青岛西海岸新区自然资源局（以下简称西海岸自然资源局）不履行法定职责一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。 高玉良向原审法院诉称，其房屋和土地位于青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩185号，因附近违法施工，强制拆除高玉良房屋，并殴打高玉良夫妇及内弟造成人身伤害、财产重大损失，无法正常生活。高玉良通过报警、向街道办事处询问得知，该项目没有施工许可证，属于违法施工，且当前征收并未结束，该项目建设存在非法占地行为。高玉良多次和施工人员沟通无效，遂于2020年4月13日依法申请西海岸自然资源局查处灵海路以北、临港路以南、泉城路以东、阳光四季以西、水城路两侧、崇文路两侧范围内违法占地行为，并于4月13日、4月14日邮寄查处违法占地申请书及相关材料，西海岸自然资源局于2020年4月15日签收。依照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定，西海岸自然资源局具有查处违法占地行为的法定职责，并且应在法定期限内进行调查处理。依照《查处土地违法行为立案标准》规定的非法占地类违法行为，本案符合立案标准，但西海岸自然资源局在收到查处申请书之后，至今没有进行调查处理，没有将结果书面回复高玉良，也没有立案，明显构成行政不作为，致使高玉良房屋和土地遭到破坏且至今没有得到任何解决，侵害了高玉良的合法权益。高玉良故诉至法院，请求依法判决：1.确认西海岸自然资源局不履行国土资源违法行为查处法定职责的行为违法，责令西海岸自然资源局就高玉良的查处违法占地申请作出书面回复；2.本案诉讼费由西海岸自然资源局负担。 原审法院经审理查明，2020年4月13日，高玉良等10人向西海岸自然资源局邮寄《查处违法占地申请书》，申请查处黄岛区隐珠街道办事处西冯家滩村安置区、东冯家滩村安置区、水城路拓宽项目的违法占地行为，并申请书面告知查处结果。4月15日，西海岸自然资源局收到上述申请。西海岸自然资源局经调查认为，其不具有查处违法占地行为的法定职责，故对该申请未作查处，亦未向高玉良书面告知处理结果。高玉良认为西海岸自然资源局不履行法定职责，遂提起本案诉讼。 另查明，山东省人民政府于2016年4月15日发布鲁政字〔2016〕82号《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（以下简称《山东省批复》），同意青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权，开展跨部门、跨领域综合行政执法工作；青岛西海岸新区（黄岛区）组建黄岛区综合行政执法局，在该行政区域内集中行使国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等；黄岛区综合行政执法局是黄岛区人民政府直接领导的独立的行政执法主体，依法独立行使有关行政执法职权，并承担相应的法律责任；行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是适格被告。本案中，高玉良要求西海岸自然资源局对辖区内违法占地行为进行查处，但根据《山东省批复》的规定，西海岸自然资源局并非国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的实施主体，不具有查处辖区内违法占地行为的法定职责。高玉良以西海岸自然资源局为被告提起本案行政诉讼，被告不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回高玉良的起诉。 高玉良不服，提出上诉，请求撤销原审行政裁定，并依法支持其原审诉讼请求。具体理由如下：1.高玉良合法使用的土地和房屋确实遭到违法破坏，可以进行权利救济。2.西海岸自然资源局具有查处违法占地行为的法定职责。《国土资源执法监督规定》第二条规定、《国土资源行政处罚办法》第二条规定、《国土资源违法行为查处工作规程》均规定西海岸自然资源局具有查处违法占地行为的法定职责，并且应在法定期限内进行调查处理。3.《山东省批复》不符合国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(以下简称《国务院决定》）的规定。《山东省批复》的主要依据为《国务院决定》，但是决定中明确列出行政处罚权相对集中的范围即根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围主要包括八项，该决定已经明确限定了行政处罚权相对集中的范围，不包括国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，所以西海岸自然资源局提交的批复没有法律和政策依据，应当履行查处违法占地行为的法定职责。一审法院未释明《山东省批复》和《国务院决定》之间如何适用的问题，在《国务院决定》限定了相对集中行政处罚权范围的情况下，山东省政府是否可以通过批复的形式突破国务院限定的范围自行决定相对集中行使处罚权的范围。高玉良申请查处的违法占地行为也并非属于城市管理领域，《山东省批复》将“国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”批交给青岛西海岸新区黄岛区综合行政执法局明显不符合《国务院决定》，也不利于土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用，一审法院依据《山东省批复》认定西海岸自然资源局并非国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的实施主体，不具有查处辖区内违法占地行为的法定职责不符合法律和政策规定。4.一审法院在法律适用上存在明显错误。西海岸自然资源局确是国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的实施主体，是本案适格被告。一审法院应当依据行政诉讼法相关规定对本案进行公开审理，支持高玉良的诉请。 被上诉人西海岸自然资源局答辩称，1.高玉良对《国务院决定》内容理解错误，根据该文件山东省人民政府有权决定在国土资源行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，只有限制人身自由的行政处罚权，才不能由除公安机关之外的其他行政机关行使。《山东省批复》决定在国土资源行政管理领域相对集中行政处罚权并不违反《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。其次，根据《国务院决定》第二条第二款的规定，实行相对集中行政处罚权的领域，并不仅限于城市管理领域，该条款赋予了省级人民政府在城市管理以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作的权力。山东省人民政府有权决定在国土资源行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。最后，高玉良在原审中并未提出对《山东省批复》的合法性进行审查，《山东省批复》的合法性问题不属于本案的审查范围。2.西海岸自然资源局不具有查处违法占地行为的法定职责，不是本案适格的主体。首先，根据《山东省批复》的规定，查处违法占地系青岛市黄岛区综合行政执法局的法定职责。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，高玉良要求西海岸自然资源局查处黄岛区隐珠街道办事处西冯家滩村安置区、东冯家滩村安置区、水城路拓宽项目的违法占地行为属于行政处罚，因西海岸自然资源局不具有该项行政处罚权，故即使存在违法占地的行为，其亦无权查处。最后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，高玉良对西海岸自然资源局不履行法定职责的行为提起诉讼，应当以其享有相应法定职责而不依法履责为前提。西海岸自然资源局不具有查处违法占地行为的法定职责，故并非本案适格的主体，原审法院作出驳回高玉良起诉的裁定适用法律正确。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起诉讼应当有“明确的被告”，所谓明确的被告，必须是适格的被告。原告提起不履行法定职责之诉的前提是被告具有相应的法定职责。本案中高玉良请求判令西海岸自然资源局对辖区内违法占地行为进行查处，而根据《山东省批复》的规定，青岛西海岸新区（黄岛区）行政处罚权相对集中后，黄岛区综合行政执法局在该行政区域内集中行使国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等，有关部门不得再行使，故高玉良的诉请事项不属于西海岸自然资源局的权限范围，西海岸自然资源局不是本案适格被告，原审法院裁定驳回高玉良的起诉并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。高玉良的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王志国 审判员  林美秋 审判员  潘 娟 二〇二〇年十月二十七日 法官助理李鑫 书记员鲁慧