广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1684号上诉人（原审原告）：高锡麟，男。上诉人（原审原告）：高伟麟，男。上诉人（原审原告）：高浩麟，男。上诉人（原审原告）：高瑞麟，男。被上诉人（原审被告）：广州市从化区太平镇人民政府。住所地：广东省广州市从化区太平镇广从北路**。法定代表人：周文成，镇长。委托代理人：禤毅，该镇政府工作人员。委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。上诉人高锡麟、高伟麟、高浩麟、高瑞麟因诉被上诉人广州市从化区太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）行政强制拆除决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月28日，广州市从化区国土资源和规划局对四原告在从化区太平镇**村**地段占地进行建设房屋的情况作出《土地违法案件调查处理报告》。2016年5月23日，广州市从化区国土资源和规划局向四原告作出从国土规划行罚字〔2016〕第382号《土地违法案件行政处罚决定书》载明，四原告在2014年10月始，未经土地行政主管部门批准，擅自在上述地段占地进行建设房屋，非法占用土地面积1004平方米，以上被占用土地2014年土地利用现状为果园，土地利用总体规划（2013-2020年）为园地。四原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的规定，决定处罚如下：一、责令四原告退还非法占用的土地，限四原告收到行政处罚决定之日起15日内，自行拆除在非法占用1004平方米土地新建的建（构）筑物，恢复土地原状；二、对四原告非法占用的土地1004平方米处以每平方米15元罚款金额合计15060元，限其在接到该行政决定书之日起15日内到该局办理缴交罚款手续。并明确告知四原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2017年8月25日，原审法院就广州市从化区国土资源和规划局申请对四原告强制执行从国土规划行罚字〔2016〕第382号《土地违法案件行政处罚决定书》作出（2017）粤7101行审5837号《行政裁定书》，认为广州市从化区国土资源和规划局认定事实不清，不准予强制执行该决定书。2019年2月15日，广州市城市管理综合执法局从化区分局（以下简称从化城管局）作出穗综从太询字〔2019〕67号《询问通知书》，通知四原告就其在太平镇神岗村*****号进行楼房建设的行为到执法机关接受询问，并提供身份、报建等相关资料。并于同日送达高瑞麟。同日，从化城管局太平中队的执法人员对四原告位于广州市从化区*************（以下简称涉案地址）进行检查并制作《检查笔录》，被检查人为高瑞麟，高瑞麟在笔录中述称涉案地址上的楼房由四原告出资建设并归四原告所有，投资额约500万元，于2014年8月动工，2015年1月完工，基底面积为431平方米，建筑面积为3098.5平方米，框架结构，建成后作居住使用，其中的第六层为其居住，其他楼层空置。楼房所占土地在未建设前是果园地，没有办理规划报建手续，也没有相关土地证件，楼房周围的围墙建成于2014年10月，亦属于四原告所有，所围土地面积为1070平方米。高瑞麟对上述笔录予以签认。同日，从化城管局向四原告发出穗综从太责字〔2019〕72号《责令限期改正通知书》载明，四原告在涉案地址进行楼房建设（已建六层半），21米×22.7米框架结构，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款的规定，责令四原告立即停止违法行为，并于2019年2月20日17时30分前自行拆除、恢复原状。2019年3月29日，被告向四原告作出从太府强拆字〔2019〕50号《强制拆除违法建设通知书》载明，四原告在涉案地址未经城市规划行政主管部门批准，未取得建设工程规划许可，擅自建设楼房（占地面积21米×22.7米；框架结构，六层半已建成），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令四原告在2019年4月7日前无条件自行拆除违法建设。逾期不拆除，被告将组织有关部门依法对该违法建（构）筑物实施强制拆除。并将上述通知书张贴在涉案现场。2019年4月8日，被告向四原告作出《广州市从化区太平镇人民政府关于限期拆除太平镇神岗村***号违法建设的催告书》，主要内容为:被告于2019年3月29日作出从太府强拆字〔2019〕50号《强制拆除违法建设通知书》，要求四原告在2019年4月7日前无条件自行拆除违法建设，但四原告未在规定限期内履行拆除违法建设的义务，现催告四原告于2019年4月12日前自行拆除，逾期不履行的，被告将依法对涉案违法建设实施强制拆除。并告知其催告期限内享有陈述权、申辩权。并将上述催告书张贴在涉案房屋现场。2019年4月19日，被告向四原告等全体住户作出《公告》载明，被告于2019年3月29日作出从太府强拆字〔2019〕50号《强制拆除违法建设通知书》，被告将组织有关部门依法强制拆除四原告在涉案地址建设的违法建筑物。对于违法建筑物的住户，公告其3天内（即2019年4月22日前）自行从该违法建筑物搬走，否则将承担相关的法律责任。请各住户相互告知、积极配合。并将公告张贴在涉案房屋现场。同日，被告向四原告作出从太府强拆字〔2019〕54号《强制拆除太平镇神岗村***号违法建设决定书》载明，原告违反城乡规划管理进行违法建设的行为，被告已于2019年2月15日作出穗综从太责字〔2019〕72号《责令限期改正通知书》，于2019年3月29日作出从太府强拆字〔2019〕50号《强制拆除违法建设通知书》和于2019年4月8日作出《广州市从化区太平镇人民政府关于限期拆除太平镇神岗村****号违法建设的催告书》，要求四原告在限期内自行拆除涉案地址的违法建筑物。四原告经限期拆除和催告后，均逾期不拆除，根据《中华人民共和国城乡规划》第六十八条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，被告决定于2019年4月24日对四原告的涉案房屋采取强制拆除措施，如对本决定不服，可以在接到本决定书之日起60日内向上级人民政府申请复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内向人民法院提起诉讼。并将上述决定书张贴在涉案房屋现场。2019年7月22日，被告组织实施强制拆除了四原告的涉案房屋，并清理了现场。另查明，2014年10月15日，原从化市人民政府向太平镇政府作出从府函〔2014〕168号《从化市人民政府关于同意太平镇连塘村、邓村村等14条行政村村庄规划方案的批复》，同意该镇包括神岗村在内的共14条村庄规划方案。诉讼中，原告提供了广州市从化区******第三经济合作社、广州市从化区******民委员会于2016年3月17日出具的《“一户一宅”证明》，欲证实四原告为太平镇***村的村民以及涉案建筑物符合“一户一宅”。被告对该证据质证意见为：对该证明不认可，该证据“镇政府意见（盖章）”一栏为空白，并没有加盖镇政府的章，是无效的，且四原告在太平镇**村都建有两栋以上的房屋，因涉及村民关系，村委在被告调查时不愿意出具相反的证明；被告提供了四原告在太平镇神岗村其他多处住宅的照片，以证明四原告不符合“一户一宅”。四原告对被告提供的原告多处住宅的照片予以认可。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”太平镇神岗村属于村庄规划范围，根据上述规定，太平镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处以及强制拆除的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民委员会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”第三十二条规定：“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”《广州市违法建设查处条例》第二十条第一、三款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，四原告在未取得涉案地块用地的合法审批文件以及没有办理规划报建手续的情况下，于2014年开始建设，并于次年建成涉案建筑，且被告提供了四原告有其他住所的证据，四原告亦予以确认，故涉案房屋并非四原告唯一住宅，不符合“一户一宅”的规定。被告经调查后作出从太府强拆字〔2019〕50号《强制拆除违法建设通知书》，该通知书认定涉案建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，并责令四原告在限期内自行拆除违法建设，即对涉案建筑物属于违法建设进行了定性，该决定书在未经有权机关确认违法或者撤销前，具有法律效力。尔后，被告按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，向四原告发出公告及催告书，依法保障了四原告陈述权和申辩权，因四原告未在限期内自行拆除涉案建筑，被告作出诉争的《强制拆除太平镇神岗村***号违法建设决定书》，该决定书将《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作为强制拆除涉案建筑的依据之一与其属镇一级人民政府的实际情况不相符，并将其他行政机关且系无权查处涉案房屋的从化城管局作出的穗综从太责字〔2019〕72号《责令限期改正通知书》作为其强制拆除的理由之一亦属不当。鉴于被告根据所适用的《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定具有强制拆除涉案建筑的行政职权，且其也将涉案的《强制拆除违法建设通知书》列为强制拆除决定的理由之一，因此，被告所作的《强制拆除太平镇神岗村****号违法建设决定书》处理结果并无不当，原审法院予以维持。需要指出的是，被告在该强拆决定书将当事人不服决定书向人民法院提起行政诉讼的起诉期限表述为三个月，明显与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定不符，对此应在今后的工作中予以注意。综上所述，原告诉请撤销《强制拆除太平镇神岗村****号违法建设决定书》，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决驳回原告高锡麟、高伟麟、高浩麟、高瑞麟的诉讼请求。上诉人高锡麟、高伟麟、高浩麟、高瑞麟不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院的审理程序存在重大错误。上诉人先后对本案的强制拆除决定以及强制拆除涉案房屋行为向原审法院提起行政诉讼，原审法院将两案合并审理，但原审法院仅就本案的强制拆除决定作出判决，另案的强制拆除行为诉讼未作出裁判，审理程序存在重大错误。二、原审法院认定事实存在重大错误。原审法院认定涉案房屋违反规划，超出法院职权。目前农村绝大部分建筑物没有报批手续，是前期政府职能缺位造成的结果，原审法院认定涉案房屋系违法建筑，是罔顾历史情况。上诉人家庭人口近30人，无法办理分户手续，原有房屋无法满足家庭正常生活需要，只能另外建房居住。原审法院没有实地了解真实情况，存在重大失误。上诉人所在村委会为上诉人出具过“一户一宅”证明，上诉人于2016年提交太平镇政府用于办理权属证明，但太平镇政府在庭审中未予出示，故意隐匿证据。上诉人所在村庄规划于2018年才通过，相关公示信息在主管部门有备案。三、原审法院对于被上诉人存在的重大程序违法问题未予认定，存在重大错误。查处涉案房屋过程中，前期由从化城管局进行现场调查，后期却由被上诉人作出强制拆除决定，且在作出行政处罚决定前未保障上诉人的陈述申辩权以及听证权，被上诉人的行政程序严重违法。根据广州市政府的统一安排，城乡违法建筑的拆除由城市综合执法局负责执法，乡镇政府没有执法权。太平镇政府作出强制拆除决定并予以强制拆除，属于越权行为，严重违法。四、原审法院没有考虑历史情况及政府缺位问题，偏袒政府部门，罔顾群众利益，与执政为民的理念相悖。故上诉请求二审法院：撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人太平镇政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条第一、三款规定，在乡、村庄规划区内建设住宅，应当依法取得乡村建设规划许可证，未经批准擅自建设，镇人民政府有权责令限期改正，逾期不改正的，可以强制拆除。本案中，四上诉人未取得乡村建设规划许可证，未经批准擅自在村庄规划区内建成涉案房屋。被上诉人经调查取证后，认定四上诉人违反规划管理规定，属于违法建设，责令四上诉人限期自行拆除涉案房屋。由于四上诉人未在规定期限内自行拆除涉案房屋，被上诉人经催告、公告程序后，作出被诉强制拆除决定书，决定对涉案房屋予以强制拆除，事实清楚，依法有据，程序合法。原审判决予以支持，并无不当。四上诉人提出被上诉人作出被诉强制拆除决定超越职权，程序违法，未保障其“一户一宅”的居住权益等上诉理由，原审判决已审查并详细阐述，本院予以认同，不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。四上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高锡麟、高伟麟、高浩麟、高瑞麟共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年十月十四日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬