辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终927号上诉人（一审原告）：鞍山高新农业生产资料市场经营管理有限公司，住所地辽宁省鞍山市千山区鞍腾路**。法定代表人：陈浩，该公司经理。委托诉讼代理人：刘镇，辽宁亨轩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市千山区人民政府，住，住所地辽宁省鞍山市千山区鞍海路**/div>法定代表人：靳洪利，该区政府区长。委托诉讼代理人：朱宏伟，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：黄涛，辽宁成金律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市铁西区人民政府，住所，住所地辽宁省鞍山市铁**人民路**div>法定代表人：范丹宇，该区政府区长。委托诉讼代理人：张冬雨，辽宁翟铁羽律师事务所律师。委托诉讼代理人：叶靖寰，该区司法局工作人员。鞍山高新农业生产资料市场经营管理有限公司（以下简称农业生产资料公司）因诉鞍山市千山区人民政府（以下简称千山区政府）、鞍山市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）行政行为违法一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年10月12日组织各方当事人进行询问。上诉人农业生产资料公司的法定代表人陈浩及其委托诉讼代理人刘镇，被上诉人千山区政府的委托诉讼代理人朱宏伟、黄涛，被上诉人铁西区政府的委托诉讼代理人张冬雨、叶靖寰到庭参加了询问活动。一审法院认为：本案农业生产资料公司所诉封闭冻结行为分别为鞍山市千山区人民政府办公室2007年5月8日下发的鞍千政办发（2007）33号《千山区人民政府办公室关于对部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知》和鞍山市铁西区人民政府办公室2015年12月31日下发的鞍西政办发（2015）43号《关于对铁西区部分区域实施封闭冻结的通知》，农业生产资料公司所诉的两个政府的两个行政行为不符合行政诉讼的“一行为一诉讼”原则，且该两份通知封闭冻结期限均为12个月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，农业生产资料公司提起本案诉讼已超过起诉期限，应当驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（二）项、第三款之规定，裁定：驳回农业生产资料公司的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还农业生产资料公司。农业生产资料公司上诉请求：1、依法撤销一审裁定，依法确认二被上诉人自2007年5月8日至2016年12月31日对上诉人实施的封闭冻结行政行为违法；2、被上诉人承担诉讼费用。事实与理由：1、关于一审法院“一行为一诉讼”原则，农业生产资料公司认为没有具体明确的法律规定。另外对本案而言，农业生产资料公司认为2007年至2015年被上诉人所作出的是一个连续性的、整体的行政行为。实质上无论是刚开始发的冻结文件还是2015年最后一份冻结文件，没有一个本质的区别，它本身就是一个连续的、统一性的一个事实行为。为了减少当事人的诉累，农业生产资料公司认为一审法院适用所谓一行为一诉讼原则，本身没有法律依据，也没有事实依据。2、关于起诉期限的问题，从一开始作出封闭冻结的行为截止到目前为止，封闭冻结行为还没有结束。因为上诉人企业目前还无法进行一个正常的经营。无论是纳税申报，还是工商登记。因为农业生产资料公司主要的一个经营范围就是房屋租赁，而恰恰在此期间，农业生产资料公司关于房屋租赁没有任何的收税依据或者税收来源。因此封闭冻结行为还是处于一个存续的状态。另外，农业生产资料公司认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，上诉人有正当理由来进行申请诉讼延期的，因为无论是被上诉人给农业生产资料公司下发的拆迁通知还是其作出的相关的封闭冻结文件，均没有告知一个明确具体的截止日期。农业生产资料公司在任何时间提出起诉，都是没有超过起诉期限的。千山区政府答辩称：千山区政府认为一审法院认定的事实是清楚的，适用法律也是正确的。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院能够依法予以驳回。铁西区政府答辩称：一审法院的适用法律是正确的，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院能够依法予以驳回。本院经审理查明，农业生产资料公司在提起本次诉讼时，提交两份政府文件，分别为：2007年5月8日，千山区政府办公室作出《千山区人民政府办公室关于对部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知》（鞍千政办发［2007］33号），该通知载明“各镇人民政府、区政府有关部门、驻区有关单位：为保障2007年全区危旧房拆迁改造工作顺利进行，区政府决定，从即日起对下列拆迁改造地块实施封闭冻结。…封闭冻结区域：2、宁远镇地区：四至：东至西解放路，南至鞍腾路，西至腾达大道，北至地号人民路。…封闭冻结期限为12个月，到期自然解除。”2015年12月31日，铁西区政府办公室作出《关于对铁西区部分区域实施封闭冻结的通知》（鞍西政办发［2015］43号），该通知载明“各有关部门：按照市政府总体工作安排，为保障高铁新区及工业园区征收工作顺利进行，区政府决定，从即日起部分区域实施封闭冻结，封闭冻结期限为12个月。…一、封闭冻结区域：…宁远屯村…。封闭冻结期限：2016年1月1日至2016年12月31日。”二审期间，农业生产资料公司提交六份政府文件以证明封闭冻结行为的连续性，分别为：2008年4月26日，千山区政府办公室作出《关于对部分拆迁改造地块继续实施封闭冻结的通知》（鞍千政办发［2008］28号），该通知载明“各镇人民政府、街道办事处、区政府有关部门：为保障全区危旧房拆迁改造工作顺利进行，经区政府同意，对下列拆迁改造地块继续实施封闭冻结。…8、宁远镇地区：四至：东至西解放路，南至鞍腾路，西至腾达大道，北至地号人民路。…封闭冻结自原定解除日期起，延期12个月。”2009年4月30日，千山区政府办公室作出《关于对千山区部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知》（鞍千政办发［2009］31号），该通知载明“各镇人民政府、街道办事处、区政府有关部门、驻区有关单位：为保障全区拆迁改造工作顺利进行，经区政府同意，对下列地块实施封闭冻结。…一、封闭冻结区域：…（三）宁远镇。鞍腾路以北，人民路以南，西解放路以西，腾达大道以东。…封闭冻结期限为12个月，到期自然解除。”2010年2月1日，千山区政府办公室作出《关于对千山区部分区域实施封闭冻结的通知》（鞍千政办发［2010］5号），该通知载明“各镇人民政府、区政府有关部门、驻区有关单位：按照市政府总体工作安排，为保障千山区城镇化、城市化工作顺利进行，经区政府研究同意，对全区实施封闭冻结的区域作进一步明确。…一、封闭冻结区域：（二）宁远镇：…宁远屯村…封闭冻结期限为12个月，到期自然解除。”2013年1月28日，铁西区政府办公室作出《关于对铁西区部分区域实施封闭冻结的通知》（鞍西政办发［2013］2号），该通知载明“各有关部门：按照市政府总体工作安排，为保障高铁新区及工业园区征收工作顺利进行，区政府决定，从即日起部分区域实施封闭冻结，封闭冻结期限为12个月。…一、封闭冻结区域：…宁远屯村…。封闭冻结期限：2013年1月1日至2013年12月31日。”2014年1月6日，铁西区政府办公室作出《关于对铁西区部分区域实施封闭冻结的通知》（鞍西政办发［2014］5号），该通知载明“各有关部门：按照市政府总体工作安排，为保障高铁新区及工业园区征收工作顺利进行，区政府决定，从即日起部分区域实施封闭冻结，封闭冻结期限为12个月。…一、封闭冻结区域：…宁远屯村…。封闭冻结期限：2014年1月1日至2014年12月31日。”2015年1月8日，铁西区政府办公室作出《铁西区人民政府办公室关于对铁西区部分区域实施封闭冻结的通知》（鞍西政办发［2015］6号），该通知载明“各有关部门：根据鞍山市城市建设总体规划要求和市政府总体工作安排，为保障高铁新区及鞍山铁西经济开发区征收工作顺利进行，区政府决定，从即日起部分区域实施封闭冻结，封闭冻结期限为12个月。…一、封闭冻结区域：…宁远屯村…。封闭冻结期限：2015年1月1日至2015年12月31日。”另查明，农业生产资料公司所在地为宁远镇宁远屯村，在封闭冻结区域内，2012年因区域调整，该地块由千山区划至铁西区。本院认为，农业生产资料公司提起本诉时在起诉状中载明的诉讼请求是：依法确认二被告自2007年5月8日至2016年12月31日分别对原告坐落区域实施的封闭冻结行政行为违法。本案的焦点问题是上诉人的起诉是否超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，农业生产资料公司在一审庭审中自述2007年6月知道鞍千政办发［2007］33号文件，2016年在工商所知道鞍西政办发［2015］43号文件，二审询问时提交材料证明封闭冻结行为由2007年5月8日持续到2016年12月31日，因此可知农业生产资料公司于2016年便知晓被上诉人作出封闭冻结通知，并且知道封闭冻结期限截至2016年12月31日。［2015］43号封闭冻结通知没有对农业生产资料公司进行送达，亦没有在冻结封闭区域内张贴，应适用《若干解释》规定的2年的起诉期限。农业生产资料公司于2019年11月20日提起本诉，不符合《若干解释》第四十一条第一款规定的情形，已经超过法定的起诉期限。农业生产资料公司提起本诉已经超过法定的起诉期限且无耽误起诉的法定事由，一审法院以此为由裁定驳回其起诉并无不当。农业生产资料公司主张，被诉封闭冻结行为一直持续到现在，但其未能提交相关证据支持，其该项上诉主张没有事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，一审裁定并无不当，依法可予维持。农业生产资料公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十月二十七日法官助理刘春晓书记员赵晓迪