北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终4174号上诉人（一审原告）张振忠，男，1960年4月25日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。法定代表人孙军民，区长。委托代理人姚林，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人张振忠因要求履行补偿职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初86号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张振忠向一审法院起诉称，其系顺义区赵全营镇养殖户，2016年12月，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖退出工作的实施方案》，其所经营的养殖区被划入“禁养区”，为配合北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）的工作，张振忠于2017年1月开始停止养殖。根据《顺义区加快养殖业退出工作奖励办法》的规定，顺义区政府应履行其中规定的补偿职责，张振忠向顺义区政府邮寄履行补偿职责申请书，但时至今日，顺义区政府一直未予以回复，未履行补偿的法定职责。张振忠自划入禁养区后，生产经营已经处于停滞的状态无收入来源，顺义区政府不履行法定职责的行为属于违法行为，严重侵犯了张振忠的合法权益。故张振忠诉请法院：1.确认顺义区政府对张振忠2019年10月31日提交的履责申请未作答复的行为违法；2.判令顺义区政府在法定期限内依法履行对张振忠进行退养补偿的法定职责；3.本案诉讼费用由顺义区政府承担。一审法院经查，2013年8月16日，案外人闻长河作为甲方、张振忠作为乙方签订《协议书》一份，协议中约定，甲方愿将坐落在北郎中养殖小区内的养殖小区1个单元，养殖舍10间转让给乙方使用，地上物产权归乙方所有，使用年限自2013年8月16日起至2029年12月31日止。此后，张振忠以顺义区赵全营镇北郎中村村民委员会（以下简称北郎中村委会）、闻长河为被告提起民事诉讼，提出了要求确认张振忠与闻长河签订的《协议书》有效等诉讼请求。北京市顺义区人民法院经审理作出（2017）京0113民初19496号《民事判决书》，确认《协议书》有效，驳回了张振忠的其他诉讼请求。2016年12月2日，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》（顺动监文[2016]43号），规定了退出范围、补偿办法等内容。2016年12月5日，北京市顺义区农村工作委员会作出《关于印发〈顺义区畜禽养殖禁养区划定范围〉的通知》（顺农文[2016]92号，以下简称顺农文[2016]92号文），确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。2016年12月7日，北京市顺义区人民政府办公室作出《关于印发〈顺义区加快养殖业退出工作奖励办法〉的通知》（顺政办发[2016]42号），规定各镇政府负责本辖区内养殖业的清查、清退工作。2016年12月9日，北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），载明：为了贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》《北京市水污染防治工作方案》《顺义区水污染防治工作方案》文件精神，根据区政府2016年第三十七次政府常务会议要求和《关于划定畜禽养殖禁养区的函》《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》《北京市顺义区动物卫生监督管理局关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》等文件要求，赵全营镇被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。同时规定对于积极配合政府退出计划，在退出期实施退出的畜禽养殖场、户将给予畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿、停产停业综合补助。2019年10月31日，张振忠向顺义区政府邮寄提出《履行补偿职责申请书》，申请顺义区政府在法定期限内履行对张振忠进行补偿的法定职责，对固定资产、土地使用权、停产停业综合补偿等事项进行补偿。顺义区政府收到张振忠申请后，按信访途径转交北京市顺义区农业农村局办理，北京市顺义区农业农村局对张振忠进行了电话答复。2020年1月20日，赵全营镇政府出具《关于张振忠、乔胜利养殖地情况说明的函》，说明张振忠、乔胜利所属养殖地不属于顺农文[2016]92号文中确定的畜禽养殖禁养区范围。该单位未对张振忠、乔胜利所属养殖地进行过综合整治。2020年1月21日，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明顺农文[2016]92号文确定赵全营镇禁养区范围包括：1.赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤脚外5米为管理范围，堤脚外20米为保护范围，无堤段以河道开口外10米为管理范围，开口外30米为保护范围，河道建筑物及丁字坝，两侧各50米为保护范围。涉案的赵全营镇张振忠所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定在了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，北京市顺义区农村工作委员会于2016年12月5日作出顺农文[2016]92号文，确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。赵全营镇政府根据上述文件及顺义区政府其他职能部门发布的文件，制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），认为赵全营镇已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。但在本案诉讼过程中，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明涉案的赵全营镇张振忠所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。对此，一审法院认为，北京市顺义区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关，有权对赵全营镇禁养区划定范围进行解释。现经该局认定，张振忠所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，且本案现无相反证据能够推翻北京市顺义区农业农村局的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，张振忠所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，现亦无有效证据证明顺义区政府针对该地区组织开展了畜禽养殖综合整治。因此，张振忠要求顺义区政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定承担补偿责任没有事实根据。一审法院同时认为，张振忠作为在赵全营镇实际经营的养殖户，信赖赵全营镇政府的发布规范性文件及开展的相关工作举措并无过错，其合法权益应依法得到保障，张振忠可通过其他途径寻求救济。综上，张振忠的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张振忠的起诉。张振忠不服一审裁定，向本院提出上诉称，一审裁定认定上诉人的养殖地不在禁养范围内，未认定顺义区政府对上诉人养殖区进行过综合整治，属于事实认定不清，法律运用错误。故请求撤销一审裁定，指令一审法院实体审理，一、二审诉讼费由顺义区政府承担。顺义区政府对一审裁定未持异议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》(中华人民共和国国务院令第643号)第二十五条的规定,因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。据此，顺义区政府若实施上述规划调整、划定禁止养殖区域或者综合整治行为，应当对畜禽养殖者给予补偿。但本案中，顺义区农牧主管部门确定的辖区内畜禽养殖禁养区范围，并不包括张振忠涉案的养殖地，亦无证据证明顺义区政府针对该地区组织开展了规划调整或畜禽养殖综合整治,张振忠要求顺义区政府对其进行补偿，缺乏事实根据，其提起的本案之诉依法应予驳回。但张振忠基于赵全营镇政府制定的《养殖业退出工作的实施方案》停止养殖，具有对赵全营镇政府的信赖利益，依法可以向赵全营镇政府主张相关权利。综上，一审法院所作裁定正确，本院应予维持，张振忠的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘井玉审判员  哈胜男审判员  周凯贺二〇二〇年十月二十八日书记员  杨含章