辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行再3号再审申请人（原行政机关、一审被告、二审上诉人）北票市环境保护局，住所地辽宁省北票市花园街**。法定代表人刘向民，局长。委托代理人乔迎昕，北票市环境保护局工作人员。委托代理人王鹏飞，辽宁观策律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）朝阳市鑫发饲料加工有限公司，，住所地朝阳市龙城区半拉山街桃山路**法定代表人张华，总经理。委托代理人孙立军，辽宁明睿律师事务所律师。复议机关、一审被告、二审上诉人朝阳市生态环境局（原名朝阳市环境保护局），住所，住所地朝阳市朝阳大街三段**div>法定代表人厚春华，局长。委托代理人张永鹏，朝阳市生态环境局工作人员。委托代理人史立红，辽宁史立红律师事务所律师。朝阳市鑫发饲料加工有限公司不服北票市环境保护局行政处罚及朝阳市生态环境局复议维持北票市环境保护局行政处罚一案，向朝阳市双塔区人民法院提起行政诉讼，朝阳市双塔区人民法院作出（2018）辽1302行初100号行政判决，北票市环境保护局、朝阳市生态环境局不服，向本院提出上诉，本院作出（2019）辽13行终45号行政判决，北票市环境保护局不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行申1797号行政裁定：指令朝阳市中级人民法院再审本案，再审期间中止原判决的执行。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人北票市环境保护局（以下简称北票环保局）的委托代理人乔迎昕、王鹏飞，被申请人朝阳市鑫发饲料加工有限公司（以下简称鑫发饲料公司）的委托代理人孙立军，一审被告、二审上诉人朝阳市生态环境局（以下简称市生态局）的委托代理人张永鹏、史立红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鑫发饲料公司诉称，原告于2018年7月9日收到被告北票环保局作出的[2018]第23号行政处罚决定，认定原告存在排放污染物及对环境造成污染行为，决定对原告给予责令停业整顿及罚款20万元的处罚。对此，原告认为处罚明显错误，遂提起行政复议。朝阳市环保局于2018年9月14日作出复议决定，予以维持。原告不服，理由如下：2017年4月7日原告在朝阳市龙城区人民法院作为执行申请人与被执行人北票市达冠冶蛋鸡养殖有限公司及法定代表人刘志生达成和解协议，约定刘志生将8栋鸡舍使用权交付给原告使用，且将使用期限延长至2023年6月30日止，因蛋鸡养殖对外需要办理工商登记等相关手续，双方在没有变更任何登记的情况下，实质形成了对内各自独立且相互依托的合作关系，对外共同为北票市达冠冶蛋鸡养殖有限公司一个法人单位。也就是说，原告仅作为北票市达冠冶蛋鸡养殖有限公司的组成部分，对外并不构成责任主体，其所实施的蛋鸡饲养行为理应由北票市达冠冶蛋鸡养殖有限公司承担一切责任。综上，被告对原告实施的行政处罚，显然主体错误，请求法院撤销北票市环境保护局作出的北环罚字[2018]第23号行政处罚决定及朝阳市环境保护局作出的朝环行复决[2018]第3号行政复议决定，维护原告的合法权益，诉讼费用由被告承担。被告北票环保局答辩，2018年5月8日和10日，北票市环保局执法人员会同北票市五间房镇政府工作人员，对位于北票市五间房镇王兰旗村的养殖场进行检查。该养殖场原法定代表人刘志生因欠原告朝阳市鑫发饲料养殖有限公司货款，将该养殖场于2017年1月开始由原告使用八年，用于抵顶欠款。现场检查时，该养殖场由原告占有使用养殖蛋鸡，在养殖过程中将产生的鸡粪和冲洗鸡舍的废水，分别排放到位于养殖场内，未采取任何防渗措施的渗坑中。经北票市环境监测站对排入渗坑的污水进行检测，排入渗坑的污水化学需氧量浓度为3780mg/L、氨氮浓度为406mg/L，两项水污染物均超出《辽宁省污水综合排放标准》(DB21/1627-2008)中化学需氧量50mg/L、氨氮8（10）mg/L和《蓄禽养殖业污染排放标准》（GB18596-2001）中化学需氮量400mg/L，氨氮80mg/L的排放限值，因此予以立案查处。依法查清原告污染环境行为的事实后，经集体讨论研究决定对原告污染环境的行为，依据《中华人民共和国水污染法防治法》第83条的规定予以处罚。于2018年6月21日向原告下达北环责停字[2018]第02号《北票市环保局责令停产整治决定书》和北环罚告字[2018]第23号《北票市环境保护局行政处罚事先告知书》、北环听告字[2018]第23号《北票市环境保护局行政处罚听证告知书》，告知原告拟决定对其污染环境的行为作出责令立即停产整治，处以罚款人民币贰拾万元整的行政处罚。并告知原告如对上述决定不服，可采取的相关救济途径和后果。原告接到告知书后，在法定期限内既未行使相关权利，也未采取相关整治措施。我局于2018年7月9日对原告下达了北环罚字[2018]第23号《北票市环境保护局行政处罚决定书》，决定：责令原告立即停产整治；处以罚款人民币二十万元整。原告对此处罚决定不服，向朝阳市环境保护局提起行政复议，2018年9月14日朝阳市环境保护局复议决定维持我局作出的行政处罚。原告对复议决定不服提起行政诉讼，要求撤销北票市环境保护局作出的北环罚字[2018]第23号行政处罚决定及朝阳市环境保护局作出的朝环行复决[2018]第3号行政复议决定。我局认为，对原告作出的行政处罚决定及朝阳市环境保护局作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，因此，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告市环保局辩称，我局依据《中华人民共和国行政复议法》第三条规定于2018年7月18日依法受理原告的复议申请；我局依据《中华人民共和国行政复议法》第23条的规定，将复议申请书副本发送北票市环保局，要求在收到复议申请书副本（或行政复议申请笔录复印件）之日起10日内，对该复议申请向我局提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据、法定代表人证明书、法人授权委托书和其他有关材料；我局依据《中华人民共和国行政复议法》第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。”我局于2018年9月14日作出《朝阳市环境保护局行政复议决定书》（朝环行复决[2018]第三号）。并于当日送达原告委托代理人签收；根据《中华人民共和国行政复议法》第22条的规定，我局向原告委托代理人和北票市环保局有关人员调查了解相关情况，并对北票市环保局提交的当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料进行查阅。我局依据《中华人民共和国行政复议法》第三条和第二十八条的规定，经有关人员讨论研究，认定北票市环保局作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定维持。一审法院查明，2017年1月原告利用刘志生经营的养殖场鸡舍养殖蛋鸡，2018年5月8日和10日，被告北票环保局对刘志生经营的养殖场进行现场检查，检查发现，该养鸡场在养殖过程中将产生的鸡粪和冲洗鸡舍的废水，一同排放到位于场区内未采取任何防渗措施的渗坑中。被告北票环保局委托北票市环境监测站对排入场区渗坑中养殖污水进行检测，其于2018年5月11日作出北环监字[2018]第36号检测报告，2018年6月21日北票环保局根据该检测报告作出北环责停字[2018]第02号责令停产整治决定（以下简称2号决定），责令原告立即停产整治。改正方式包括：停止生产、制定整治方案、实施整改等，并向原告交代了权利。2018年7月9日被告北票环保局又作出北环罚字[2018]第23号行政处罚决定（以下简称23号决定），决定:1、责令立即停产整治；2、处以罚款人民币二十万元整。原告不服向被告市环保局申请复议，2018年9月14日，被告市环保局作出朝环行复决[2018]第3号行政复议决定，维持被告北票环保局作出的北环罚字[2018]第23号行政处罚决定，原告不服，提起行政诉讼，请求撤销被告北票环保局作出的23号决定及被告市环保局作出的朝环行复决[2018]第3号行政复议决定，诉讼费用由被告承担。一审法院认为，原告鑫发饲料公司不服被告北票环保局行政处罚及市环保局行政复议维持被告北票环保局行政处罚一案，根据相关法律规定，被告具有作出行政行为的职权。但被告北票环保局应当认真审核相关材料，在查清事实的基础上，正确适用法律，依法作出行政行为。本案中，被告北票环保局作出的23号决定的主要证据，是依据北票市环境监测站于2018年5月11日作出的北环监字[2018]第36号检测报告，其检测报告属于鉴定结论，但该检测报告中没有检测机构资质及检测人员的检测资质证明，也没有检测人员的签字。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题》第十四条规定,“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项，向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程”。因此，北票市环境监测站于2018年5月11日作出北环监字[2018]第36号检测报告不能作为有效证据使用。另外，被告北票环保局于2018年6月21日作出2号决定，决定责令原告立即停产整治。并赋予原告申请复议及提起行政诉讼的权利，但被告北票环保局在原告提起行政诉讼期限内又作出23号决定，并再次责令原告立即停产整治，属重复处罚。因此，被告北票环保局作出的23号决定，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。被告市环保局作出的朝环行复决[2018]第3号行政复议决定，亦应撤销，故对原告鑫发饲料公司的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、(二)项的规定，判决：一、撤销被告北票市环境保护局于2018年7月9日作出的北环罚字[2018]第23号行政处罚决定；二、撤销被告朝阳市环境环保局（现名朝阳市生态环境局）于2018年9月14日作出的朝环行复决[2018]第3号行政复议决定；案件受理费50.00元，由被告北票市环境保护局负担。二被告不服，提出上诉。本院二审另查明，2018年11月27日，中共朝阳市委和朝阳市人民政府下发朝委发[2018]28号文件，按照《中共朝阳市委朝阳市人民政府关于印发＜朝阳市机构改革方案＞的通知》要求，朝阳市环境保护局变更为朝阳市生态环境局。上诉人北票环保局上诉称，一、一审认定检测报告属于鉴定结论不正确。本案中所涉及的检测报告，仅是对采样物进行氨氮和化学需氧量的测定，给出测定数据，其中并不存在任何鉴定性结论意见，因此不能被认定为鉴定结论，应该属于书证。二、北票市环境监测站作出的检测报告能作为有效证据使用。北票市环境监测站是经辽宁省质量技术监督局批准设立的符合国家有关法律法规检验检测机构，取得中国计量即CMA认证，具有资质认定证书。相关检测人员具有辽宁省环境监测实验中心核发的资格证。有CMA计量认证标记的检测报告可用于产品质量评价、成果及司法鉴定，具有法律效力。本案中所涉及的检测报告加盖了北票市环境监测站公章及CMA计量认证标记，是合法有效的，可以被当做证据使用，具有证明效力。上诉人在行政处罚过程中，被上诉人并没对检测报告的资质提出质疑，而是在一审过程中提出，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。上诉人在一审中提出补充证据要求，一审法院未予考虑，故上诉人将北票市环境监测站及相关检测人员的资质作为新证据提交二审法院。三、检测报告不是作出行政处罚的唯一证据。上诉人提交的调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场检查照片都可以证明被上诉人存在违法事实。四、一审认定属重复处罚错误。《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。上诉人作出的两次处罚都是责令停产整治，罚款只有23号决定这一次，故不构成重复处罚。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回原审原告的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人市生态局上诉意见与北票环保局一致。被上诉人鑫发饲料公司答辩称，一、检测报告为专业人员取样，专业人员进行分析，所得出的结论显然属于专业性结论范围。根据上诉人的第二点理由足以证实检测报告的完成均需专业人员具有一定的专业资格。尽管检测报告上加盖了检测单位的公章，但却不能代表检测人员具有专业资质。二、我们认为行政处罚后，在行政诉讼过程中补充证据违反行政诉讼的基本原则，原审法院坚持原则依法处理本案并无过错，作为行政机关应该坦然面对。三、一事不再罚是行政处罚的基本原则，既然为基本原则，其效力范围就不仅仅适用于罚款，本案涉及的2号和23号行政处罚均作出停业整顿的处罚结果，且2号处理结论作出后并没有超过诉讼和复议期限，在此情况下再次作出停业整顿的行政行为显然是错误的。四、我们坚持认为本案的行政处罚主体也是错误的，被上诉人作为北票市冠冶蛋鸡养殖公司的组成部分对外并不是责任主体。综上，我们服从原审判决结果，请求二审法院驳回上诉。各方当事人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院二审。本院二审根据本案有效证据所认定的事实与一审判决认定的事实一致。本院二审认为，经审查，确认上诉人北票环保局和市生态局具有作出本案被诉行政处罚决定及行政复议决定的法定职权。本案，被上诉人鑫发饲料公司在养殖过程中违法排放污染物的行为存在，北票环保局可以对违法行为进行查处，但应依法进行。北票环保局在2018年6月21日对鑫发饲料公司作出2号决定后，该决定尚在复议及诉讼期间内，又于2018年7月9日对同一违法行为再次作出23号决定，原审认定属于重复处罚，并无不当。《行政处罚法》第八条（四）项明确规定，责令停产停业系行政处罚种类之一，北票环保局提出2号责令停产整治决定不属于行政处罚的理由，无法律依据，本院不予支持。关于检测报告是否属于鉴定结论的问题。北票环保局委托北票市环境监测站对养殖场废水进行检测，作出的检测报告是针对排放水污染物是否超出《辽宁省污水综合排放标准》出具的客观的证明文件。而鉴定结论是专门鉴定部门借助鉴定人的专门知识、技能和经验对有关事实材料及某些专门性问题涉及的客体，所作出的判断性意见。原审判决认定检测报告属于鉴定结论不当，但判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回二上诉人的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人北票环保局和市生态局负担。本判决为终审判决。北票环保局不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行申1797号行政裁定认为，环保局和生态局具有作出本案被诉行政处罚决定及行政复议决定的法定职权。原审确认鑫发饲料公司在养殖过程中违法排放污染物的行为客观存在，环保局作出北环责停字（2018）第2号责令停产整治决定，是履行职责的正确行为。如果鑫发公司未执行2号决定，违法行为仍在进行，则符合《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定的存在新的环境违法行为的情形。环保局在2018年7月9日对该违法行为作出北环罚字（2018）第23号行政处罚决定亦为其履行职责的正确行为，原审认定属于重复处罚，法律依据不足。再审申请人北票环保局再审申请称，本局于2018年6月21日作出的北环责停字（2018）第2号责令停产整顿决定书属于行政命令，鑫发饲料公司没有在决定书规定的15日内作出整改，故本局在2018年7月9日向鑫发饲料公司下达北环罚字（2018）第23号行政处罚决定书。根据《环境行政处罚办法》规定，鑫发饲料公司已经构成新的环境违法行为，故本局作出的二次行政行为不属于重复处罚。请求撤销一、二审判决，驳回鑫发饲料公司的诉讼请求并由其承担一二审诉讼费用。被申请人鑫发饲料公司答辩：1、本案的被处罚主体是错误的，被处罚的主体应该按照营业执照是北票冠冶蛋鸡养殖有限公司；2、鑫发饲料公司在接到第一次处罚通知后积极进行整改，将全部污染物进行了清除，第二次处罚，没有重新调查核实，依据不足；3、检测报告检测的项目名称是五间房镇王兰旗村王宝银养殖场废水检测，本案被处罚的对象鑫发饲料公司并不相同，无法确定为同一检测地点，与鑫发饲料公司不具有关联性。综上，应维持原判。复议机关、一审被告、二审上诉人市生态局意见与北票环保局意见一致。本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。上述事实有经过庭审举证、质证的证据载卷佐证，并经本院审查，应予认定。本院再审认为，环境保护部《环境行政处罚办法》第十一条【责令改正与连续违法认定】环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。第十二条【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。本案，鑫发饲料公司通过朝阳市龙城区人民法院（2017）辽1303执恢50号执行裁定中确定，取得北票市冠冶蛋鸡养殖有限公司场地经营使用，在养殖过程中违法排放污染物的行为存在，属于实际违法者，鑫发饲料公司作为被处罚主体正确。北票环保局于2018年6月21日作出北环责停字[2018]第02号责令停产整治决定，主要内容是责令立即停产整治，改正方式包括：停止生产、制定整治方案、实施整改等，并要求在完成整改任务后，应当在15个工作日内将整改任务完成情况和整改信息公开情况，报环保局备案……停产整治决定自报环保局备案之日起解除。此决定具有《环境行政处罚办法》第十二条中的（三）、（七）、（八）项的情形，属于行政命令。鑫发饲料公司收到北环责停字[2018]第02号责令停产整治决定，没有证据证明其按照该决定内容进行整改和信息公开，也未报环保局整改备案，其违法行为仍处于继续或者连续状态，应认定为新的环境违法行为。北票环保局于2018年7月9日作出北环罚字[2018]第23号行政处罚决定:1、责令立即停产整治；2、处以罚款人民币二十万元整。此行政行为是对鑫发饲料公司连续状态的违法行为予以处罚，属于《环境行政处罚办法》第十一条规定的行政处罚。因此，北票环保局二次行政行为是履行职责的正确行为，不属于重复处罚。根据北票环保局现场检查（勘察）笔录来看，确定违法位置的地理坐标是五间房镇王兰旗村王宝银养殖场，与北票环保局制作的赫东凌的询问笔录中确认的鑫发饲料公司属于同一地点，因此北票环保局提供的检测报告能够作为本案有效证据使用。综上，市环保局2018年9月14日作出朝环行复决[2018]第3号行政复议决定，维持北票环保局作出的北环罚字[2018]第23号行政处罚决定正确。本案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：一、撤销本院（2019）辽13行终45号行政判决及朝阳市双塔区人民法院（2018）辽1302行初100号行政判决。二、驳回朝阳市鑫发饲料加工有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由朝阳市鑫发饲料加工有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 焱审判员 左颖慧审判员 李春兆二〇二〇年十月二十六日法官助理朱城林书记员叶芳