江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终353号 上诉人（原审被告）江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地如皋市丞相大道**。 法定代表人刘亚东，主任。 应诉负责人沈剑梅，副主任。 委托代理人高彬，江苏江花律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郭建梅，女，1963年9月16日生，××族，住如皋市。 委托代理人冒郭来（曾用名冒春来），男，1982年3月5日生，××族，住无锡市崇安区，系被上诉人郭建梅之子。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 原审被告如皋市人民政府城南街道办事处，，住所地如皋市丞相大道标龙大厦** 法定代表人李小军，主任。 应诉负责人沈燕，副主任。 委托代理人冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 上诉人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）因强制拆除行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初792号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，冒玉林、郭建梅系夫妻关系，冒郭来系冒玉林、郭建梅之子。冒玉林户在原××××组拥有两层住宅楼一座，1999年5月核发的居民建房用地许可证载明“建筑占地总面积为105平米，其中住房建筑占地面积90平米、厕畜禽舍建筑占地面积15平米，宅基地总面积为156.3平米，其中住房宅基地面积132.3平米，厕畜禽舍建筑占地面积24平米”。1999年建房用地审批表中所载家庭成员为冒玉林、郭建梅、冒郭来、冒美英。 2018年9月26日下午至27日凌晨，如皋高新区管委会内设机构如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室工作人员与冒郭来、郭建梅在杨华桥村村委会就房屋拆迁补偿安置事项进行商谈。9月27日凌晨，冒郭来在落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》中签名“冒春来”。上述协议签订后，郭建梅一家未腾空房屋并交付房屋钥匙，未领取相应的拆迁补偿款，亦拒绝选房安置。 2018年10月17日，冒玉林出具借条一份，载明“借住一星期”。同年10月24日，如皋高新区管委会组织相关人员将郭建梅户的房屋拆除。 2018年12月19日，郭建梅以如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）为被告向一审法院提起本案诉讼，请求确认上述拆除行为违法。因郭建梅、冒玉林、冒郭来于2018年12月12日以如皋高新区管委会为被告向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2018年9月28日冒郭来与如皋高新区管委会签订的《房屋搬迁补偿协议》，本案中止审理。2020年3月17日，郭建梅申请追加如皋高新区管委会为本案共同被告。 一审法院另查明，2019年12月11日，一审法院针对上述郭建梅、冒玉林、冒郭来就案涉搬迁补偿协议提起的诉讼作出（2018）苏0691行初758号行政判决（以下简称758号行政判决），撤销2018年9月27日冒郭来与江苏省如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室签订的落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》。如皋高新区管委会不服，提起上诉，本院于2020年3月23日作出（2020）苏06行终85号终审判决，驳回上诉，维持原判。758号行政判决中查明，冒玉林、冒郭来、冒郭来妻子朱玲玲等人在2018年9月26日上午10时许至9月27日凌晨1:28左右多次报警，报警内容主要包括：家中有二十多人来谈拆迁，郭建梅在推拉过程中受伤，冒郭来和郭建梅失踪，被非法拘禁和限制人身自由等，要求公安机关处理。如皋公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区民警出警，接处警登记表载明“民警到现场发现冒玉林和拆迁方在谈拆迁的事，民警告知工作人员，不得限制冒玉林人身自由、通讯自由，通过友好协商，双方均不得有任何违法行为，冒玉林称要离开，后自行离开家中”等。还查明，出具借条的同日下午17时许，冒玉林、郭建梅拨打110求助，称有人员强行拆迁，还要打人等。公安机关接警后，接处警登记表载明“城南街道安排拆迁工作人员张峰等村干部到杨××号冒玉林家作思想工作，冒玉林称，下午有几个拆迁人员在冒玉林家门口墙上用红漆喷的拆迁字样，认为还未谈妥，后同意与村干部商谈拆迁事宜”等。 一审法院认为，本案争议焦点为：第一，本案适格被告是何单位；第二，案涉拆除行为是否具有强制性；第三，案涉拆除行为是否合法。 关于本案适格被告是何单位的问题。如皋高新区管委会自认该拆除行为与城南街办无涉，系如皋高新区管委会基于与郭建梅的搬迁协议而组织实施。根据“谁行为，谁被告”的原则，本案适格被告应为如皋高新区管委会，其具有独立诉讼主体资格，应由其承担拆除的相应法律后果。 关于拆除是基于郭建梅自愿交房拆除还是强制拆除的问题。一审法院结合本案查明的情况及（2018）苏0691行初758号案件查明的事实，无法认定案涉房屋系郭建梅自愿交出拆除。在协议搬迁过程中，存在一些拒不签订补偿安置协议或因协议签订后不愿主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，协议中约定的被搬迁人将房屋交搬迁人拆除的内容，不能作为行政机关实施拆除行为的合法性基础，交付房屋的行为也不能简单地以有无在交房单（验房单）上签字为判断标准。在被搬迁人对补偿安置协议、交房单（验房单）等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被搬迁人主动腾空房屋、交付房屋钥匙等明示行为来判断。具体到本案，如皋高新区管委会虽然以协议搬迁的形式与郭建梅之子曾签订过协议，但协议签订后郭建梅户未领取相应的拆迁补偿款，亦拒绝选房安置，未有证据表明郭建梅户签署了交房单（验房单），冒玉林出具借条的行为也表明其不愿意如期交出房屋。同时，如皋高新区管委会未能提供其他证据证明郭建梅腾空房屋并自愿交付给如皋高新区管委会拆除。庭审中，郭建梅也表示尚有部分物品存留在案涉房屋内，拆除当日如皋高新区管委会组织多人到达拆除现场并将郭建梅户家庭成员控制住，且郭建梅亦报警维权。再结合（2018）苏0691行初758号行政协议一案的审理情况来看，郭建梅对搬迁协议的形成和内容均持有异议，签约当日及出具借条当日郭建梅及其家庭成员均数次报警，可以判断郭建梅不可能也并没有自愿主动交付房屋。因此，如皋高新区管委会主张依据房屋搬迁补偿协议将房屋予以拆除的抗辩理由不能成立，案涉拆除行为具有强制性。 关于强制拆除行为是否合法有据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的相关规定，无论征收集体土地上房屋还是国有土地上房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。再根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定，行政强制的实施应当依照法定权限、范围、条件和程序进行。协议搬迁是行政机关在现行法律规定之外选择的一种搬迁方式，在协议相对人对协议内容存在异议的情况下，协议本身并不能成为行政机关直接实施强制拆除行为的依据和理由，行政机关并不因为协议而当然取得法律之外的权力，更不能通过强制方式去执行一个存在争议的协议。据此，如皋高新区管委会强制拆除郭建梅房屋的行为缺乏职权依据，法院对此类行为应给予否定性评价。 据此，一审法院认定如皋高新区管委会实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，郭建梅请求确认拆除行为违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定之规定，判决：一、确认如皋高新区管委会2018年10月24日拆除郭建梅位于如皋市××号房屋的行为违法；二、驳回郭建梅的其他诉讼请求。 如皋高新区管委会不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院审理程序不当。郭建梅在2018年12月19日以城南街办为被告提起诉讼，一审法院认定城南街办不存在违法行为，即应当驳回郭建梅的诉讼请求，而不应追加如皋高新区管委会为被告参加诉讼。案涉房屋搬迁补偿协议应否撤销是以是否存在违法情形为前提的，一审法院先对结果作出认定，后审理前提条件，对本案中止审理于法无据。2.一审判决认定事实不当。案涉房屋评估报告在房屋搬迁补偿协议中已得到体现，郭建梅已经知晓房屋评估报告。郭建梅单方面的多次报警无法得出案涉房屋搬迁补偿协议的签订存在胁迫情形。3.一审判决适用法律错误。郭建梅对在案涉协议上签字的事实没有异议，原一审法院判决撤销于法无据，如皋高新区管委会在双方已签订房屋搬迁补偿协议的情况下对郭建梅的房屋予以拆除，不违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回郭建梅的诉讼请求。 被上诉人郭建梅辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。案涉协议已被撤销，被诉拆除行为作出的合法性基础已不存在。2.一审法院审理程序合法。郭建梅一开始提起诉讼是以城南街办为被告，因郭建梅提起了撤销协议之诉，一审法院中止审理本案并无不当。在撤销协议一案中，如皋高新区管委会自认拆除了郭建梅的房屋，所以郭建梅申请追加如皋高新区管委会为被告，有利于节约司法资源、提高司法效率，一审法院的审理程序合法。请求二审法院驳回如皋高新区管委会的上诉，维持原判。 原审被告城南街办述称，城南街办并非本案的适格被告，同意上诉人如皋高新区管委会的其他上诉理由。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。另补充认定以下事实：一审法院在（2018）苏0691行初758号行政判决中认为，郭建梅、冒玉林、冒郭来及其妻子朱玲玲在签约当天数次报警求助，且郭建梅、冒郭来在杨华桥村村委会被约谈超过十二小时，至9月27日凌晨，约谈尚未结束，该行为侵犯了原告的正常休息权，如皋高新区管委会属不正当行使职权。被诉协议是在郭建梅等人受胁迫情形下违背真实意思表示而签订，违反了协商一致的基本原则。本院所作（2020）苏06行终85号终审判决认为，如皋高新区管委会采取疲劳战术，侵犯郭建梅等人的正常休息权，行政行为的主观动机不当，案涉协议因滥用职权应予撤销。根据郭建梅等人提交的报警记录和一审庭审中的陈述，结合双方长时间谈判的事实，签订协议当日，郭建梅上午在家中受到了暴力并被限制人身自由，在签约过程中郭建梅等人多次报警求助，证明郭建梅等人签订案涉协议受到了胁迫。案涉协议的签订时间与实际签约时间不一致，评估报告中的相关费用在案涉协议中没有记载，无法体现在长达十几小时的约谈过程中，双方就搬迁房屋的各项补偿事项经过了充分协商，不能体现案涉协议的签订系郭建梅等人的真实意思表示。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1.案涉拆除行为是否合法；2.一审审判程序是否合法。 关于案涉拆除行为是否合法的问题。就本案所涉因协议搬迁而实施的拆除行为而言，分为两个阶段，第一阶段是如皋高新区管委会与郭建梅户签订房屋搬迁补偿协议，第二阶段是如皋高新区管委会基于前述协议的约定实施拆除行为，因此，判断拆除行为是否合法应对该两个阶段予以综合考量。 第一，本案中虽然郭建梅户与如皋高新区管委会签订了搬迁补偿协议，但生效判决已认定，如皋高新区管委会在协议签订过程中不正当行使职权，协议有违当事人的真实意思，不能体现双方的合约性，案涉协议应予撤销。行政机关通过非法方式与被拆迁人达成的，且已被人民法院撤销的协议自然不能作为拆除房屋行为的合法性基础。如皋高新区管委会基于案涉协议实施的被诉拆除行为应当认定缺乏合法依据。虽然案涉协议是在如皋高新区管委会实施拆除行为之后才被撤销，但不能改变该拆除行为建立在违法行为基础之上的事实。如皋高新区管委会以双方已签订协议为由主张拆除行为合法，本院不予采纳。 第二，案涉拆除行为具有强制性，违反了行政强制法律规定。根据本案所查明的事实，案涉协议签订后，郭建梅户未腾空房屋、交付钥匙，未领取相应的拆迁补偿款，且拒绝选房安置。该一系列行为表明郭建梅户并非自愿进行房屋搬迁。如皋高新区管委会亦未能提供证据证明被诉房屋拆除行为是在当事人自愿交房并予以配合的情况下实施，故案涉拆除行为具有强制性。实践中相对人在签订协议之后反悔，不自觉履行的情形客观存在。但我国法律对于相对人不履行协议约定义务的，并未赋予行政机关对相对人的房屋直接实施强制拆除的权力。在相对人不自行拆除房屋或自愿将房屋交付拆除的情况下，相关行政机关应当依法在职权范围内根据我国土地管理法律法规、房屋征收补偿法律法规、行政强制法等规定履行相应的职责，而不应在未经任何法定程序的情况下自行将相对人的房屋予以强制拆除。 关于一审审判程序是否合法的问题。案涉房屋搬迁补偿协议是如皋高新区管委会作出被诉拆除行为的基础，因此，协议的合法与否是对拆除行为合法性认定的基础。在郭建梅等人已就协议提起诉讼的情况下，一审法院中止本案审理，等待相关案件的审理结果符合法律规定。郭建梅在进一步知晓了被诉拆除行为的实施主体后追加如皋高新区管委会为被告，属于依法行使诉讼权利的行为，一审法院予以准许并追加被告的做法并无不当。如皋高新区管委会关于一审审判程序不当的主张不能成立，本院不予支持。 综上，如皋高新区管委会2018年10月24日拆除郭建梅位于如皋市××号房屋的行为违法，一审判决应予维持。如皋高新区管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  刘海燕 审 判 员  刘羽梅 二〇二〇年十月十二日 法官助理  张娟娟 书 记 员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；