青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终86号上诉人（原审原告）西宁市东大街电子贸易商行，住所地：西宁市城**胜利路电子市场**东厅**。统一社会信用代码：916301002266656468。法定代表人曾德胜，该公司总经理。委托诉讼代理人徐红珊，青海豪剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城中区城乡建设局，住，住所地青海省西宁市城中区庄和路**一社会信用代码：116301030150138326。法定代表人李占芳，该局局长。委托诉讼代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。上诉人西宁市东大街电子贸易商行（以下简称东大街电子商行）因诉被上诉人西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）行政行为违法一案，不服西宁市城西区人民法院（2019）青0104行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认定，原告东大街电子商行持有城中准字第4-16号建筑许可证，与当时负责拆迁的西宁凯达实业发展有限责任公司(以下简称凯达公司)就此建筑许可证所记载的156平方米房屋拆迁未能达成一致，产生纠纷，并向西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁市房产局）申请行政裁决，在核实过程中于2009年1月15日被告城中建设局对此建筑许可证盖章确认“经查无此证”。2011年4月26日向西宁市房产局又出具《证明》：“兹有西宁市城中电子机电经销部（曾德胜）所持城中准字第4-16号建筑许可证，经查我局未颁发此证，该城中准字第4-16号建筑许可证属伪造证件”。后被告城中建设局于2012年2月1日出具城中建函[2012]01号《关于对曾德胜所提供的建筑许可证有关情况说明的函》，2012年7月4日出具城中建函[2012]13号【关于撤销《对曾德胜所提供的建筑许可证有关情况说明的函》的函】记载：“鉴于该函不应该以我局红头文件行文，现予以撤销。”于当日一并出具《关于市房产局要求我局查找西宁市城中区机电经销部（曾德胜）建筑许可证有关情况的证明》：“经调阅我局原始档案，从1992年8月7日至1992年8月18日未开出城中（准）字第4-16号建筑许可证”，上述自2011年4月26日至2012年7月4日的证明均是认定被告从未向原告颁发城中准字第4-16号建筑许可证。一审法院另查明如下事实：一、根据（2012）中行初字第7号行政判决书的内容，原告于2012年5月23日就被告出具的城中建函[2012]01号《关于对曾德胜所提供的建筑许可证有关情况说明的函》提起行政诉讼，要求依法撤销该行政行为，在原告举证阶段已经就2011年4月26日的《证明》作为证据进行了提交，证明原告在此次诉讼时，已经知道被告作出2011年4月26日《证明》的行为及具体内容，与其在诉讼事实和理由中陈述是在2016年11月8日原告诉被告凯达公司（2016）青01民初390号民事侵权案件中，被告凯达公司出具的证据目录中出现该《证明》，原告才得知《证明》内容的陈述不相符；二、根据青海警官职业学院出具的青司鉴196300000600407053号《鉴定意见书》，证实原告所持有4-16号建筑许可证空白处书写笔迹与被告留存档案同一时期的书写笔迹不是同一人书写，青司鉴196300000600405268号《鉴定意见书》，证实在城中准字第4-16号建筑许可证上的盖章是被告同一时期的印章；三、被告提交了该建筑许可证同时期办理相关手续的全部原始档案，该档案装订完整，自1992年8月7日至1992年8月18日未开出城中准字第4-16号建筑许可证，但原告对于如何取得该建筑许可证的情节并未陈述。现原告认为被告出具的《证明》，严重损害了其合法权益，请求确认被告出具《证明》的行为违法一并撤销该《证明》，导致纠纷产生。一审法院认为，一、根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第五项之规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，被告城中建设局作出的《证明》，直接关系原告持有4-16号建筑许可证的合法性及拆迁涉及的156平方米的利益，该行为非典型的行政行为，但却已对外产生了相应法律效力，显然对原告的实际权益产生了影响，故该《证明》系可诉行政行为，被告辩称出具《证明》并非法律意义上的行政行为，不应予以受理的意见不予采纳；二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《适用解释》第六十五条之规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。第四十六第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提诉讼的，人民法院不予受理”，而通过庭审查明，原告在2012年5月23日已经明确知悉该《证明》，其至2019年2月20日提起诉讼，已经超过起诉期限；三、根据《适用解释》第一百零六条之规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，经庭审查明的事实，原告在2012年5月23日在西宁市城中区人民法院提起要求撤销城中建函[2012]01号《关于对曾德胜所提供的建筑许可证有关情况说明的函》的（2012）中行初字第7号行政诉讼，该函实质内容与本次诉讼所要求确认违法及撤销《证明》的诉讼实质一致，诉讼当事人相同，权利义务共同指向的诉讼标的是行政行为，不论是出具函的行为还是出具《证明》的行为，实际都是针对4-16号建筑许可证合法性的内容，是同一个行政行为内容不同时间的陈述，并非被告多次作出的不同行政行为，而（2012）中行初字第7号行政判决对原告的诉求予以驳回，因此原告再次起诉构成重复起诉，应予驳回；四、对于4-16号建筑许可证的合法性审查中，虽然公章是真实的，但通过被告提供的完整原始档案登记材料，并没有原告持有的该“城中准字”文号建筑许可证的登记，记载的字迹经鉴定并非当时同时期工作人员所写，而原告负责人亦未就如何取得该许可证的情形予以陈述，许可证的合法性来源无法确认。综上，原告诉求无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《适用解释》第六十五条、第一百零六条之规定裁定：驳回原告东大街电子商行的起诉。案件受理费50元，退还原告东大街电子商行。宣判后，东大街电子商行不服，向本院提起上诉称，一、本案事实不清，证据不足。1.被上诉人由于自身失职行为，丢失上诉人的《建筑许可证》存根，以存根找不到为由，证明上诉人持有的文件系伪造。上诉人认为城中建设局的理由不能成立，因为建筑许可证的存根文件，是由城中建设局保存，不是由上诉人持有，城中建设局丢失存根文件，属于其自身失职，其责任与后果应当由城中建设局承担.2.《证明》系城中建设局出具给西宁市房产局的，并不是直接出具给上诉人。3.上诉人持有的城中准字第4-16号《建筑许可证》经鉴定证明公章真实，因此城中城建局在未履行任何法定程序的情况下，出具《证明》属于违法行为。4.城中建设局在作出具体行政行为之前，并没有任何证据能够证明上诉人持有的城中准字第4-16号《建设许可证》是伪造的，只是一个猜测而己。二、(2012）中行初字第7号行政判决与本案无直接因果关系。1.(2012）中行初字第7号行政判决针对的是《城中建字（2009)128号关于限期拆除东大街40-8号自建房屋的通知》，与本案无关。2.本案与（2012）中行初字第7号行政判决系不同的案由和理由，不属于重复诉讼。上诉人与凯达公司就此建筑许可证记载的156平方米房屋拆迁未达成一致，产生纠纷并申请行政裁决，在裁决过程中根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规定》的规定，上诉人依法中止未超出诉讼时效。3.上诉人在原审的起诉属于“因不动产”而产生的诉讼，符合“因不动产提起诉讼的案件”的范围。4.城中建设局在确定上诉人持有的建设许可证是伪造的情况下，始终“不收缴”其行为即是事实违法，也是严重的程序违法。请求：1.撤销西宁市城西区人民法院(2019)青0104行初21号行政裁定，改判支持上诉人在一审的诉讼请求。2.确认上诉人持有的城中准字第4-16号《建设许可证》有效。3.一、二审诉讼费、印章印文鉴定费由被上诉人承担。被上诉人城中建设局答辩称，原审裁定正确，请求维持。本院查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一，起诉期限与诉讼时效并不完全相同。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼”是行政诉讼的最长保护期限，是指行政相对人或利害关系人始终不知道被诉行政行为内容的情形。本案中，上诉人在一审的诉讼请求是确认被上诉人于2011年4月26日向西宁市房产局出具的《证明》违法并请求撤销，其于2012年5月23日已经明确知悉该《证明》，至2019年2月20日才向法院提起诉讼，已超过当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的二年起诉期限。即使上诉人始终不知道被诉行政行为的内容，亦超过了最长五年的保护期限。上诉人所称其与凯达公司就房屋拆迁产生纠纷，在行政裁决过程中的中止与本案并非同一法律关系，且《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定行政诉讼起诉期限可以中止。“因不动产提起的行政诉讼”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，不能扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。上诉人所诉《证明》只涉及建筑许可证是否真实，不直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，不属于因行政行为导致不动产物权变动引发的行政诉讼。故上诉人所称其未超出诉讼时效（起诉期限）的上诉理由不能成立。因本案已超过法定起诉期限，是否还构成重复起诉对于裁判结果并无实质性影响，且一审法院已根据当事人的诉辩及证据对事实进行了认定，并在此基础上依法作出裁决，其理由阐述充分，本院不再重复说明。关于被诉行政行为的合法性问题并不属于本案审查范围，在此不予评判。综上，一审裁定认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持；上诉人的上诉理由及请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十月二十八日法官助理 金 雯书记员 闫 玲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：