湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终864号上诉人（原审原告）周利俊，男，1959年10月16日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，该区区长。出庭负责人：熊以富。委托代理人：聂云锋。委托代理人：吴礼明，湖南云济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。法定代表人：邹文辉，该市市长。委托代理人：娄琴，女。委托代理人：刘娟，女。上诉人周利俊因诉被上诉人常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)房屋征收补偿决定、常德市人民政府行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初27号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：周利俊在湖南省常德市鼎城区××层房屋一间，房屋结构为混合，土地使用权类型为划拨，通过拍卖的方式取得房屋的所有权，没有办理房屋权属登记。2014年11月24日，常德市保障性安居工程工作领导小组城市棚改工作办公室向湖南省住房和城乡建设厅作出常保棚报[2014]6号《关于申请将益高小西门等项目纳入2015年度新增棚改项目计划的请示》，附2015年常德市城区城市棚户区改造项目新增计划申报表，其中包括临江片区棚改项目。2014年12月9日，湖南省住房和城乡建设厅对常德市保障性安居工程工作领导小组城市棚改工作办公室作出《关于将益高小西门等项目纳入我省棚户区改造计划和规划的请示》，将包括临江片区棚改项目在内的14个棚户区改造项目纳入我省2013-2017年棚户区改造规划。2017年2月23日，鼎城区十七届人民代表大会第二次会议第三次全体会议通过《关于鼎城区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》，将临江棚户区改造和建设纳入鼎城区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月21日，常德市鼎城区发展和改革局作出常鼎发改投〔2017〕205号《关于鼎城区江南片区(二期)湘运地块改造项目符合国民经济和社会发展规划的函》，证明江南片区(二期)湘运地块符合鼎城区国民经济和社会发展规划。2017年7月25日，常德市规划局鼎城分局作出《关于江南片区(二期)湘运地块规划审查意见》，证明项目用地性质符合相关规划。2017年8月4日，常德市鼎城区国土资源局作出《关于鼎城区江南片区(二期)湘运地块符合土地利用总体规划的证明》，证明项目用地符合《武陵镇土地利用总体规划(2006-2020年)》。江南片区(二期)湘运地块改造项目属于临江片区棚改项目的一部分，该地块共有被征收人722户。2017年8月13日，常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称鼎城区征补办）在拟征收范围内发布鼎征办告字[2017]37号《关于鼎城区江南片区(二期)湘运地块改造项目房屋征收范围的公告》，鼎城区政府拟对江南片区(二期)湘运地块改造项目内房屋实施征收，征收范围：善卷路以东、渡口巷以北、善德大道合围区域范围内需要征收的建筑物、构筑物及设备设施。同时告知自本公告之日起房屋征收范围内，禁止新建、扩建、改建、重建、装修以及改变房屋使用性质、用途和种植、养殖等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿不当增加的费用。2017年8月15日，鼎城区征补办发布鼎征办告字[2017]39号《关于发布江南片区(二期)湘运地块改造项目房屋征收评估信息的公告》，自愿承担房屋征收评估工作的房地产价格评估机构可以报名，经被征收人协商一致选定或按规定程序确定后，由房屋征收部门委托开展相关评估工作。该公告载明了报名条件、地点、时间和报名需提供的资料。在规定时间内，有三家评估公司报名参选。2017年8月21日，鼎城区征补办发布鼎征办告字[2017]42号《关于协商选定江南片区(二期)湘运地块棚改项目内副食城等公产院落房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人自主协商选定一家房地产价格评估机构，担任房屋征收评估工作，在2017年8月28日前将协商结果报至鼎城区征补办。在规定期限内，被征收人就评估机构问题未协商一致。鼎城区征补办组织投票选定评估机构，在湖南省常德市鼎城公证处的公证下，被征收人对公产院落房屋投票选定湖南鸿天房地产土地评估有限公司（以下简称鸿天评估公司）为评估机构；被征收人对私产院落房屋投票选定常德市金源房地产评估有限责任公司为评估机构。2017年9月21日，鼎城区征补办公告了投票选定评估公司的相关情况。涉案房屋位于湘运地块副食城院落，为公产院落内的私有房屋。2017年10月，征收部门工作人员对涉案房屋开展入户调查，周利俊在《建(构)筑物及装饰装修和设施设备调查登记表》上签名捺指印。同月，鸿天评估公司对涉案房屋进行了现场查勘，周利俊在现场查勘表上签名捺指印，对查勘情况及实物量予以确认。2017年11月24日，常德市鼎城区国土资源局、常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区住房和城乡建设局、常德市鼎城区房地产管理局、常德市鼎城区城市管理和行政执法局、鼎城区征补办、临江棚户区改造机关事业单位征收指挥部等七家单位组织成的“5+2”认定组对周利俊的涉案房屋的合法性、用途等进行了认定，并形成了《未经登记建(构)筑物视同合法建(构)筑物认定表》，认定结论为视同合法。该认定表上同时载明涉案房屋结构混合，用途一楼商业、二楼办公，面积52.28平方米，建成年代1998年前。2018年8月13日，鼎城区征补办在拟征收范围内发布鼎征办告字[2018]6号《关于江南片区(二期)湘运地块房屋征收范围内入户调查结果的公告》，对入户调查结果予以公示，告知被征收人如有异议，应自公告发布7日内，持相关证明材料通过所在办事处(社区)向鼎城区征补办书面提出。逾期不提异议，公告中的房屋权属、区位、用途、建筑面积、建成时间将作为房屋价值评估的依据。周利俊在规定期限内，对其房屋调查结果未提出异议。2019年1月2日，鼎城区征补办在拟征收范围内进行了二次公示。涉案房屋公示内容为：一层面积为23.93平方米，结构为混合，用途为商业；二层面积为28.35平方米，结构为混合，用途为办公。在拟征收阶段，涉案项目中的被征收人绝大多数与鼎城区征补办签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》，因包括周利俊在内的7户被征收人没有签订补偿协议，鼎城区政府于2019年3月21日作出常鼎政征决[2019]1号《关于江南片区(二期)湘运地块国有土地上房屋征收的决定》；2019年3月25日，鼎城区政府发布常鼎政征公告[2019]2号《关于江南片区(二期)湘运地块国有土地上房屋征收决定的公告》，同时公告房屋征收补偿方案。2019年3月20日，鼎城区征补办向鸿天评估公司出具《房屋征收评估委托书》。2019年7月22日，鸿天评估公司对周利俊出具湘鸿房地(2019)(征)字第F-0377-FS-69号《国有土地上房屋征收估价分户报告》(以下简称《分户报告》)，评估时点为2019年3月25日，对涉案房屋一楼23.93平方米建筑面积的评估单价为13559元/平方米，评估价值324467元；对二楼28.35平方米建筑面积的评估单价为4682元/平方米，评估价值132735元；装饰装修及设施评估价值46544元；停业损失价值13628元；非住宅物资搬迁费用1500元。以上项目合计评估总值518874元。2019年8月2日，征收部门工作人员将该评估报告直接向周利俊送达。周利俊不服该分户报告，向鸿天评估公司书面申请复估。鸿天评估公司向周利俊出具《复核评估回复函》后，周利俊不服，向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2019年8月30日，常德市房地产价格评估专家委员会作出常房鉴字(2019)第002号《周利俊被征收房屋分户评估报告鉴定意见书》，认为鸿天评估公司为被征收人周利俊出具的房屋征收评估报告技术路线正确，评估方法选用适当，参数选取合理，评估结果确定妥当，维持评估报告的评估结果。2019年8月2日、2019年8月7日、2019年9月17日，征收部门工作人员就补偿问题与周利俊进行了协商，但签约期内未达成一致意见。2019年9月28日，鼎城区征补办报请鼎城区政府作出房屋征收补偿决定。鼎城区政府于2019年9月29日作出常鼎政征补决（2019）第5号《常德市鼎城区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称5号补偿决定），于2019年10月8日向周利俊直接送达该补偿决定。周利俊不服5号补偿决定，于2019年11月29日向常德市人民政府申请行政复议。同日，常德市人民政府予以受理，并向鼎城区政府发送行政复议答辩通知书。2019年12月5日，鼎城区政府提交书面答辩书以及作出5号补偿决定的证据材料。常德市人民政府复议机构经集体研究，拟维持5号补偿决定，报请领导审批。2020年1月19日，常德市人民政府作出常政复决字（2020）2号《常德市人民政府行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持5号补偿决定。2020年2月20日，常德市人民政府向鼎城区政府送达2号复议决定。2020年3月4日，常德市人民政府向周利俊送达2号复议决定。周利俊不服复议决定，提起本案行政诉讼。请求：一、撤销鼎城区政府作出的5号补偿决定；二、撤销常德市人民政府作出的2号复议决定；三、本案诉讼费由鼎城区政府和常德市人民政府承担。另查明，湘运地块副食城院落内私产房屋除包括周利俊在内的6户被征收人外，其余被征收人均已与鼎城区征补办签订《国有土地上房屋征收补偿协议书》，房屋二层均按办公用途进行评估、补偿。原审法院认为：涉案房屋位于鼎城区江南片区(二期)湘运地块改造项目国有土地征收范围内，鼎城区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点为，一、涉案房屋二层用途认定为办公是否符合法律规定；二、《分户报告》是否可以作为5号补偿决定的依据；三、5号补偿决定和2号复议决定作出的程序是否合法。一、涉案房屋二层用途认定为办公符合法律规定。第一，鼎城区政府对涉案房屋二层用途认定具有法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令第590号（以下简称国务院590号令）第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”本案中，因涉案房屋未经登记，鼎城区政府组织七家部门，组成“5+2”认定组，通过对涉案房屋进行调查并形成最后的认定结论。第二，周利俊在规定的期限内对鼎城区政府认定的涉案房屋用途没有提出异议。鼎城区征补办对入户调查结果公示时，公示了涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积、建成时间等内容，其中公示的涉案房屋二层用途为办公，并告知被征收人如有异议，应自公告发布7日内，持相关证明材料向鼎城区征补办书面提出。周利俊在公告规定的异议期内，没有提出异议，视为其对涉案房屋二层用途的认可。第三，涉案项目副食城院落其他与涉案房屋类似的房屋二层用途均认定为办公。副食城院落中的房屋除原常德市鼎城区农村信用合作联社办过《房屋所有权证》外，其他房屋均没有办理产权证。已经办理《房屋所有权证》的房屋用途为综合，没有办理产权证的房屋一层用途均认定为商业，二层用途均认定为办公。鼎城区征补办对副食城院落的房屋二层均按办公用途进行评估、补偿，且与其他被征收人签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》。二、《分户报告》可以作为5号补偿决定的依据。第一，现场查勘表可以作为《分户报告》的事实根据。《常德市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条规定：“房屋征收范围确定并公告后，被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、装饰装修和种植、养殖等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”本案中，鼎城区征补办于2017年8月13日发布涉案项目房屋征收范围公告，随后组织选定评估机构，经公证投票选定鸿天评估公司为副食城院落的评估机构后，鸿天评估公司进场现场查勘，周利俊在现场查勘表上签名确认相关实物量。因房屋征收范围公告后，被征收人不得行使不当的增加补偿费用的行为，所以涉案征收决定作出之前的现场查勘表作为涉案房屋、装饰装修及附属设施等评估项目的根据，并不违法。第二，《分户报告》已经进行了复核和鉴定。国务院590号令第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，周利俊对《分户报告》不服，依法申请了复核评估。鸿天评估公司作出《复核评估回复函》，认为《分户报告》评估结果客观公正。周利俊不服向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，常德市房地产价格评估专家委员会作出《周利俊被征收房屋分户评估报告鉴定意见书》，维持评估报告的评估结果。第三，《分户报告》的内容符合法律规定。鸿天评估公司根据实地查勘情况，采用比较法，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，以征收决定公告之日2019年3月25日为评估时点，出具的《分户报告》可以作为鼎城区政府认定涉案房屋补偿价值和装饰装修及附属设施等补偿价值的依据。三、5号补偿决定和2号复议决定作出的程序合法。鼎城区征补办在拟征收范围内发布《关于鼎城区江南片区(二期)湘运地块改造项目房屋征收范围的公告》后即组织被征收人选定评估机构，进行入户调查。鼎城区政府发布《关于江南片区(二期)湘运地块国有土地上房屋征收决定的公告》后，评估机构对涉案房屋作出《分户报告》，《分户报告》送达给周利俊后，征收部门工作人员就补偿问题与周利俊进行了协商，因在签约期限内未达成一致意见，鼎城区征补办遂报请鼎城区政府作出补偿决定。鼎城区政府经审查作出5号补偿决定，并经公示和送达。综上，鼎城区政府作出5号补偿决定程序没有违反法律强制性规定。常德市人民政府在收到周利俊的复议申请后，收集了相关的证据，履行了报批程序，在法定期限内作出2号复议决定并向周利俊和鼎城区政府进行送达，符合法律规定。综上所述，5号补偿决定和2号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因本案就各方提交的证据足以查明案件事实，故对周利俊调查取证的申请不予许可。周利俊的诉讼请求及事实与理由，因无事实根据和法律依据而均不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回周利俊的诉讼请求。案件受理费50元，由周利俊负担。周利俊上诉称：一、原审判决对涉案房屋二层用途认定为办公错误。二、鼎城区政府选定评估机构程序违法。三、本次征收拆迁程序违法。四、涉案评估报告对涉案房屋的评估不合法、不规范，评估价值明显过低。综上，原审认定事实错误，适用法律不当，请求：1、撤销原判并依法改判。2、诉讼费用由鼎城区政府和常德市人民政府负担。鼎城区政府答辩称：一、一审判决认定上诉人被征收房屋的二层用途为办公符合实际情况和法律规定，上诉人称涉案房屋二层用途为门面的上诉理由不能成立。二、评估机构的选择完全依法进行，符合法定程序，上诉人称评估机构的选定违法与客观事实不符。三、评估机构对上诉人被征收房屋的评估是客观公正的，充分保障了上诉人的合法权益。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。常德市人民政府答辩称：一、常德市人民政府是法定的行政复议机关，作出涉案行政复议决定主体适格。二、常德市人民政府办理的上诉人不服鼎城区政府作出的房屋征收补偿决定行政复议案件的程序合法。三、一审认定事实清楚，程序正当，证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实，本院予以确认。另查明：涉案国有土地上房屋征收的合法性已经本院（2020）湘行终109号行政判决所确认。本院认为：国务院590号令第四条第一款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，涉案征收决定的合法性已被本院（2020）湘行终109号行政判决所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。周利俊涉案房屋位于鼎城区江南片区（二期）湘运地块改造项目征收范围内，鼎城区房屋征收部门与周利俊就涉案房屋征收补偿事宜协商未果，鼎城区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。根据本院查明的事实，结合双方当事人的诉辩理由，本案争议的主要焦点为：涉案征收补偿程序和鼎城区政府给予周利俊的补偿是否合法。一、关于本案的征收补偿程序（一）关于评估机构的选定及评估时点是否合法的问题。根据国务院590号令第二十条、《湖南省实施办法》第九条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，鼎城区征补办按照上述规定，通知了涉案项目被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，被征收人在规定期限内未达成一致意见，后经被征收人投票选定鸿天评估公司为评估机构，并经公证机构公示，评估机构的选定符合上述法律规定。国务院590号令第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。现行法律、法规并未强制要求评估机构必须于征收决定发布后选定，只要评估机构以征收决定公告之日为评估时点进行评估，充分保障被征收人的合法权益，即符合法律规定。本案中，评估机构以涉案征收决定公告之日作为评估时点进行评估，能够保障被征收人的合法权益得以实现。鼎城区征补办组织被征收人于涉案征收决定作出前选定评估机构并无不当。（二）关于鼎城区政府作出涉案征收补偿决定程序是否合法的问题。鼎城区征补办在拟征收范围内发布房屋征收范围的公告后即组织被征收人选定的评估机构，进行入户调查，上诉人周利俊在现场查勘表上签名确认相关实物量。鼎城区政府发布涉案征收决定公告后，评估机构根据实地勘查情况对涉案房屋价值进行专业评估并作出分户评估报告送达给周利俊。鼎城区征补办就补偿问题多次与周利俊进行协商，听取其陈述、申辩意见，因在签约期限内未达成一致意见，鼎城区征补办遂报请鼎城区政府作出补偿决定。鼎城区政府经审查，依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值并作出涉案征收补偿决定，有事实和法律依据。该补偿决定经送达和在征收范围内公告，程序上并无不当。二、关于被征收房屋的补偿（一）关于涉案房屋第二层用途认定为办公是否合法的问题。在房屋征收过程中，对被征收房屋性质的认定原则上以登记为准，对未经登记的建筑，国务院590号令第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。由此可见，市、县级人民政府具有对被征未经登记建筑的性质进行认定的法定职权。本案中，涉案房屋未办理不动产登记手续，一楼可用于门店经营，二楼用于仓储和办公。鼎城区政府组织有关部门对周利俊的房屋进行调查，结合历史情况和使用现状，认定该房屋视同合法，并认定一楼为商业用途，二楼为办公用途，符合客观实际。虽然周利俊与湖南省拍卖公司常德市鼎城分公司签订的拍卖成交确认书明确记载被征收房屋用途为二层门面，但拍卖公司不是认定房屋性质、用途的职权部门，其出具的拍卖成交确认书不能作为认定二层房屋用途的依据。在鼎城区政府作出涉案房屋用途性质认定并公示后，周利俊在公告明确的有效期限内并未提出异议。从涉案房屋的使用现状来看，二楼实际价值亦很难与一楼相提并论，在价格上应当有明显区别。因此，鼎城区政府对涉案房屋第二层按办公用途进行评估、补偿，并未损害周利俊的合法权益。周利俊称其被征收房屋第二层为门面的上诉理由不能成立，不予支持。（二）关于鼎城区政府能否依据评估报告确定被征收房屋补偿价值的问题。房屋价值评估报告是政府作出补偿决定的主要依据。根据国务院590号令第十九条的规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，经合法选定具有资质的房屋评估机构按照涉案房屋的面积和性质，根据房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出评估报告。该评估报告经依法送达之后，周利俊对房屋评估价格不服，依法申请了复核评估和专家委员会鉴定，结果均为维持《分户报告》的评估结果。因此，鼎城区政府依据《分户报告》的结果给予周利俊补偿符合法律规定。据此，鼎城区政府作出5号补偿决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。常德市人民政府在法定期限内作出2号复议决定，维持鼎城区政府所作的5号补偿决定并送达，并无不当。综上所述，周利俊的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周利俊负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十月十五日书记员  邹丹敏