河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终554号上诉人（原审原告）郑州市金水区一品襄味牛杂面馆，住所地河南省郑州市金水区经五路**，统一社会信用代码92410105MA44LBQU3T。经营者杨砚峰，男，汉族，1981年11月23日生，住郑州市金水区。委托代理人郭瑾，女，汉族，1980年11月8日生，住址同上。被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局，住，住所地河南省郑州市金水区群办路**一社会信用代码11410105MB1827106J。法定代表人王延军，局长。委托代理人丁奇，该单位员工。委托代理人邱静静，河南亚太人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区经八路街道办事处，住，住所地河南省郑州市金水区经八路**/div>负责人赵聪，主任。委托代理人郑梦赫，该单位工作人员。委托代理人张岩，河南春秋律师事务所律师。上诉人郑州市金水区一品襄味牛杂面馆因与被上诉人郑州市金水区城市综合执法局(以下简称执法局)、郑州市金水区经八路街道办事处（以下简称经八路办事处）确认拆除行为违法一案，不服郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2020年2月4日，河南省委机关文印中心出具证明，其单位在经五路5号建有一幢家属楼，用于安置本单位干部职工，共计45户，属福利分房，并于2001年5月11日全部取得房产证。目前，该楼45户房屋性质为住宅。2020年3月2日，执法局与经八路办事处向原告作出《关于限期纠正违法行为的通知》，通知郑州市金水区一品襄味牛杂面馆（以下简称牛杂面馆）自接到本通知之日起20日内进行自行整改，恢复房屋原使用性质或用途。二被告于2020年3月2日向原告送达了《关于限期纠正违法行为的通知》和《郑州市金水区违法行为风险防控提示书》，杨砚峰在送达回证上签字确认。2020年3月25日，原告的店铺门头被拆除并且该店铺被砖封住了大门。原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，作为行政诉讼的原告,必须是认为被诉行政行为侵犯其合法权益。本案中，原告要求确认二被告拆除其店铺招牌并封门的行为违法，但未提供证据证明涉案房屋系商业用房，无法证明其对涉案房屋享有合法权益。经八路办事处提供了河南省委机关文印中心出具的证明，原告认为该证据不能证明房屋的性质，但其未提供充分的证据支持其反驳主张，故对原告的该项辩称不予采信。综上所述，原告所诉的行为并未侵犯其合法权益，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第四十九条第（四）项，参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告郑州市金水区一品襄味牛杂面馆的起诉。郑州市金水区一品襄味牛杂面馆（以下简称牛杂面馆）上诉称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。审查被诉行政行为的合法性是人民法院的职责和义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，行政相对人只要认为行政机关侵犯其合法权益，就可以提起行政诉讼。至于行政机关是否真的侵犯行政相对人的合法权益，或者行政机关侵犯行政相对人的权益是否合法或者是否受法律保护，均不影响行政相对人提起行政诉讼。二、本案上诉人提起的行政诉讼属于人民法院受理的范围。本案上诉人是针对二被上诉人向上诉人下达的《关于限期纠正违法行为的通知》和二被上诉人的强拆行为提起的行政诉讼，依据《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，《关于限期纠正违法行为的通知》属于其他行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定，强拆行为属于其他强制执行方式，即强拆属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。所以，本案上诉人针对二被上诉人向上诉人下达的《关于限期纠正违法行为的通知》和二被上诉人的强拆行为提起的行政诉讼属于人民法院受案范围。三、上诉人取得的营业执照、卫生许可证、工作人员健康证和2019年换门头的行政许可证，均能证明上诉人具有合法的经营权以及对店内物品和门头享有合法的财产所有权。四、上诉人“住改商”的经营权并未损害利害关系业主的合法权益，经营期间并未遭到其他业主的反对，上诉人享有合法的经营权。五、按照河南省高级人民法院发布《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》十八条规定，“住改商”房屋被违法拆除属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。六、二被上诉人向上诉人下达《关于限期纠正违法行为的通知》违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条（二）、（三）、（五）、（六）、（七）、（八）的规定。二被上诉人在向上诉人下达《关于限期纠正违法行为的通知》时，并没有两名以上行政执法人员实施，未出示执法身份证件，未告知上诉人相应权利和救济途径，未制作现场笔录。七、二被上诉人实施的强拆行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，该行政强制执行行为程序违法。二被上诉人在实施强拆前，并没有告知上诉人享有陈述权和申辩权，二被上诉人并未制作强制执行文书，更没有告知上诉人有提起行政复议和行政诉讼的权利，更不存在将执行文书送达上诉人。综上，上诉人提起的行政诉讼属于法院的受案范围，二被上诉人的行政强制行为程序违法，一审法院事实认定和适用法律错误，请求：1.依法一审裁定；2.依法改判确认二被上诉人的行政强制行为程序违法；3.本案的一审、二审案件受理费用由二被上诉人承担。被上诉人执法局答辩称：一、在行政案件中，对原告起诉是否属于法院的受案范围的审查是法院的首要义务，且对于《行政诉讼法》第十二条第十二款的理解应当遵循主客观相一致的原则，而非上诉人所称的只要行政相对人认为行政机关侵犯其合法权益就可以提起诉讼。本案中，一审法院对原告对于被诉具体行政行为是否具有合法权益进行审查并无不当。二、本案中，上诉人违法将住宅用作商用经营，无论其违法状态持续多久，无论如其所称没有遭到其他业主反对，这都不能改变其所谓的经营权系违法的事实，上诉人对涉案店铺没有合法经营权，其所诉不属于行政诉讼法的受案范围，一审法院驳回起诉完全正确。三、涉案的《关于限期纠正违法行为的通知》系过程性行政行为，是整个行政处理行为的一个环节，对上诉人的权益没有产生实际影响。故上诉人对《关于限期纠正违法行为的通知》提起行政诉讼不属行政诉讼的受案范围。四、答辩人并未实施拆除上诉人门头的行为，上诉人将答辩人列为本案被告及被上诉人系主体错误。综上，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉。被上诉人经八路办事处答辩称：一、本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围，贵院应依法驳回上诉人的上诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，以及第二章“受案范围”第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：。（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”据此，答辩人认为：行政诉讼的原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中，两被告向原告下达的“关于限期纠正违法行为的通知”、对其所使用的房屋进行整治恢复原来使用性质，并未侵犯原告的合法权益。原告所使用的房屋产权性质为住宅，而非商业，两被告向其送达“限期纠正违法行为的通知”及进行整改，也是在告知原告的行为已经改变了涉案房屋的性质及用途，要求其自行整改，包括帮助案涉房屋业主恢复房屋原使用性质及用途，并未侵犯原告的任何合法权益。故原告在本案中不是适格主体，原告的本次起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、一审中，因上诉人举证不能，应对本案承担不利的法律后果。一审时，答辩人已向法庭提交了河南省委机关文印中心出具的证明一份，证明案涉房屋的属于住宅性质。但上诉人并未向法庭提交案涉房屋属于商业用房性质的任何证明材料，一审时上诉人更未向法庭提交其店内物品被毁的任何证明材料，以及其对门头享有合法权益的任何证明材料，因此应对本案承担不利的法律后果。三、关于“住改商”的危害不再赘述，国家也一直在加大整治力度，相信大多数老百姓都会支持，政府相关部门不能消极管理。整治“住改商”，关乎民生，涉及每个老百姓的切实利益。法律规定的明确和规范也为城市管理行为提正常的城市管理而承担赔偿责任，势必增加城市管理者额外负担和法外成本，导致城市管理者对行为规则理解的不确定性，从而放弃、消极管理城市，直接影响城市的正常发展。综上，一审裁定认定事实清楚，上诉人缺乏基本的事实和法律依据，请求依法改判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第十二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，杨砚峰经营的牛杂面馆门头被拆除、店铺大门被封，上诉人认为行政机关的上述行为侵犯其合法权益，属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围。一审驳回牛杂面馆的起诉，适用法律有误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初30号行政裁定；二、本案指令郑州市金水区人民法院继续审理。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  刘紫娟二〇二〇年十月三十一日书记员  马 芮