湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终194号 上诉人（原审原告）黄烟军，男，1963年2月1日出生，汉族，住湖南省澧县。 被上诉人（原审被告）澧县城头山镇人民政府，住所地湖南省澧县城头山镇周家坡社区。 法定代表人罗岗，镇长。 上诉人黄烟军因与被上诉人澧县城头山镇人民政府（以下简称城头山政府）行政强制及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月，湖南省人民政府办公厅印发《洞庭湖区养殖环境整治专顼行动实施方案》（湘政办函[2016]55号）（以下简称55号方案）。该方案规定：2017年底前，洞庭湖区内湖堤岸陆域水平纵深1000米、农村集中式饮用水地下水源取水点周边陆域水平纵深1000米划定为畜禽禁养区，关停退出或异地搬迁区内畜禽规模养殖场（户）。该方案附件明确澧县内湖包括马公湖、杨家湖、牛浪湖、宋鲁湖、北民湖5个，取水点包括澧澹、永丰大周2个；实施以奖代补，对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，并明确退养补偿指导标准：畜禽栏舍（加25%的附设面积）300元/平方米，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。 为贯彻落实省政府55号方案，2016年7月，常德市人民政府办公室印发《常德市养殖环境整治专项行动实施方案》（常政办函[2016]50号），提出的澧县洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单和55号方案一致。根据市政府50号方案，2016年9月26日，澧县印发《澧县养殖环境整治专项行动实施方案》（澧政办函[2016]34号），明确畜禽退养奖补标准为：对签订退养协议并自行拆除栏舍房屋的退养户，验收合格后根据栏舍结构按200-260元/平方米的标准给予转产奖补资金，对只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋，签订退养协议的退养户，验收合格后按50元/平方米的标准给予转产奖补资金。 2017年5月25日，湖南省人民政府出台湘政办发[2017]29号《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》，对三区划定及禁养区退养提出明确要求，后澧县人民政府相继出台多项文件：1.2017年8月31日印发《澧县畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（澧政发[2017]8号）（以下简称8号划定方案），对三区范围进行严格划定，并规定已建成的畜禽规模养殖场、养殖小区依法限期退出畜禽养殖，并拆除养殖设施；2.2017年11月2日印发《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧政办函[2017]40号）（以下简称40号整治方案），该方案规定2017年底前禁养区内年出栏生猪50头以上规模养殖场全部关闭和搬迁，并明确退养奖补标准：经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积每120元/平方米给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/平方米给予转产奖补资金；3.《澧县畜禽养殖禁养区退养奖补资金发放实施方案》，明确由各镇街与应退养的养殖户主签订退养承诺书和退养协议，并完成畜禽养殖退养、建筑拆除、拆后处置等相关工作；4.2017年11月22日，城头山政府制定《城头山镇畜禽养殖环境综合整治工作方案》（澧城政发[2017]31号）。 黄烟军自2007年在澧县城头山镇黄河村3组开办养殖场，该养殖场不在省政府55号方案明确的范围之内，但位于澧县人民政府8号划定方案的禁养区范围以内（距离207国道禁养区纵深直线距离100米）。自2017年11月40号整治方案出台后，城头山政府、城头山镇黄河村村委会工作人员多次上门向黄烟军宣传国家政策及法律规定，协商退养事宜。黄烟军认为澧县人民政府的补偿标准过低，不愿签订退养协议。2018年4月23日，城头山政府动物防疫站工作人员向黄烟军送达关于退养的《告知书》，要求黄烟军养殖场在2018年4月30日前完成功能性退养或完全拆除。同年11月5日，黄烟军养殖场的栏舍被拆除，养殖场关闭；黄河村村民委员会向黄烟军发放6000元困难补助，黄烟军认为该款不是栏舍补助，是生猪变卖处理的差价补偿款。对于拆除性质和主体，在黄烟军诉澧县人民政府行政强制及行政赔偿案中，湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1510号行政生效裁定，认定黄烟军养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除；城头山政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。 关于猪场面积问题。原审法院庭审后，要求双方对养殖场面积进行测量、确认。2020年7月9日，双方对猪场进行现场测量，并签字确认面积。其中没有争议的是：黄烟军养殖场共计猪舍4间，面积为646.05平方米；有争议的是：2号楼为两层楼房，一楼的猪舍屋檐前搭建场棚一个，用于饲料加工，场棚面积为73.26平方米；二楼房屋用于黄烟军生活居住，面积为159.7平方米。黄烟军认为上述房屋均与养殖相关，要求一并予以补偿；城头山政府认为场棚和生活居住场所不应计算在猪场面积以内。经审查，40号整治方案明确“按栏舍建筑面积”奖补，测量一楼猪舍建筑面积时，城头山政府亦认可应按通常做法包含屋檐的宽度，而双方争议的场棚，虽宽于普通房屋屋檐，但其构造系猪舍房屋屋檐的延伸，且用于饲料加工，故计算在补偿范围以内更为合理；二楼用于黄烟军生活居住，并非栏舍，不宜计算在内。故黄烟军的猪场栏舍建筑面积719.31平方米。 另查明，同样位于8号划定方案的禁养区范围以内的叶正玉、曾庆忠等15户养殖户在与澧县人民政府行政诉讼案中，叶正玉等15人已经提出了对40号整治方案进行附带审查的诉讼请求和按照省政府55号方案或澧县人民政府34号文件标准予以补偿的主张。湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终698号行政生效判决，认为按照上述标准补偿的主张不能成立、40号整治方案中确定的补偿标准并无明显不合法或不合理情形，对其合法性进行了确认。 原审法院认为，黄烟军提出附带审查40号整治方案，由于该标的已为生效裁判所羁束，故本案中不作审查。同时，生效裁判亦对黄烟军养殖场被城头山政府关闭、栏舍被强制拆除的事实作出认定，此具体行政行为对原告的实体权益产生影响，故本案争议焦点为：1.城头山政府关闭黄烟军养殖场、强制拆除栏舍是否合法；2.如确认违法，城头山政府是否应赔偿黄烟军养殖场损失，按什么标准赔偿？赔偿范围及方式如何？ 一、强制退养是否合法的问题。 根据湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终1510号行政生效裁定，黄烟军养殖场被关闭，栏舍系被强制拆除，城头山政府系实施了强制拆除栏舍行为，根据“谁行为，谁被告”的原则，城头山政府作为本案被告主体适格。 关于强制拆除程序问题。现行法律、法规对禁养区内已建成的畜禽规模养殖场限期强制退养的程序暂并无明确规定。既然省高院生效裁定已明确认定黄烟军的养殖场栏舍系被城头山政府强制拆除，属于行政强制执行行为。城头山政府在行政执法过程中就应遵循正当程序原则，适用《行政强制法》中关于强制执行的程序性规定，履行事先催告、听取陈述和申辩等义务。根据庭审查明的事实和现有的证据，城头山政府在拆除黄烟军养殖场栏舍时并未履行上述义务，损害了黄烟军依法享有的陈述申辩等重要程序性权利，程序违法。现黄烟军的养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对城头山政府作出的具体行政行为依法确认违法。 二、如何赔偿的问题。 实施退养过程中，城头山政府强制拆除黄烟军养殖场栏舍的行为被确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织合法权益受到违法行政行为侵犯，造成损害的，有取得国家赔偿的权利。本案中如果没有违法行政强制拆除行为的介入，黄烟军等养殖户可以通过退养奖补的方式获得相应的补偿利益，但由于行政机关的违法强制拆除行为，这种补偿利益则只能通过转换为赔偿的方式获得。本案中黄烟军主张的损失主要分为三部分，一是养殖场房屋及栏舍损失，二是强制拆除栏舍过程中造成毁损物品及设施设备的损失的损失，三是其他损失。 1.关于养殖场及栏舍损失的赔偿标准。 澧县人民政府根据三区划定方案开展全县养殖环境整治活动，实施退养过程中，城头山政府强制拆除黄烟军养殖场栏舍行为虽违法，但系全县禁养区退养工作的统一要求。故对同一方案划定范围内的全体养殖户宜采取同一标准奖补。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。本案中，黄烟军养殖场被划入禁养区后，已于2018年11月被城头山政府关闭，栏舍被强制拆除，因此，黄烟军有权要求城头山政府给予相应的赔偿。城头山政府庭审中表明黄烟军依法依规退养后，仍可按规定程序进行申报验收，经审核公示完成后由县财政局拨付奖补资金。双方有争议的主要是补偿标准。关于补偿标准，现行法律、法规并无明确规定。 首先，省政府55号方案虽规定畜禽养殖的奖补指导标准是按畜禽栏舍面积每平方米300元，但附件明确了禁养区实施范围，同时还规定了2017年年底前退养的给予奖励，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。本案黄烟军于2018年11月才退养拆除栏舍，养殖场也不在划定禁养区区域内，不符合省级财政补偿的条件，而市政府50号文件是为落实省政府55号方案印发的文件，澧县人民政府34号文件又是根据市政府的50号文件要求制定的实施方案。因此，黄烟军主张省政府55号方案划定的澧县禁养区范围的五大内湖堤岸和两大取水点周边陆域水平纵深1000米实际没有养殖场，省政府的此次整治专项行动实际针对的是全省范围，34号文件没有明确适用范围，亦针对的是全县范围禁养区的养殖户，要求按省政府实施方案或34号文件明确的指导标准进行补偿或赔偿，没有事实和法律依据。 其次，省政府29号规定第二十三条规定“县级以上人民政府应统筹安排资金，用于对禁养区内现有不符合要求的养殖场、养殖小区的关停或搬迁补偿”，省政府55号方案亦规定了各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即地方政府可自行设置奖补标准，澧县人民政府有权根据辖区的畜禽退养规模、财政支付能力等实际情况确定补偿标准。结合省政府55号方案来看，即使有省财政的补贴，对于畜禽补偿也只是适当补偿，并非补偿养殖场全部损失。城头山政府主张应依据澧县人民政府40号整治方案的标准对黄烟军予以补偿或赔偿并无不当。因此，黄烟军要求按实际损失进行补偿，亦没有事实和法律依据。 再次，叶正玉、曾庆忠等人的养殖场位于澧县甘溪镇，不在55号方案划定的区域内，亦是在澧县三区划定方案后确定的禁养区，情形、诉求与本案基本一致，已有生效判决裁判，对同类型问题的处理不宜作出两种判决结果。 综上，对养殖场房屋及栏舍，宜依照澧县人民政府40号整治方案确定的补偿标准进行赔偿。 2.赔偿范围及赔偿方式的问题。 由于本案赔偿的金额需要城头山政府进一步确定后并参照奖补的报批程序报澧县财政部门审核，因此，城头山政府对赔偿的范围、方式和数额仍需要进一步核实和酌定，且在赔偿中行政机关如何适用40号整治方案具体哪一项标准仍具有行政裁量权。故不宜直接判决赔偿的具体数额。可依据该文件并结合城头山政府拆除过程中造成损失的实际情况依法作出赔偿决定。 综上，城头山政府强制关闭黄烟军养殖场、拆除栏舍程序违法，但黄烟军养殖场位于禁养区范围以内，且养殖场已被强行关闭，栏舍已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故对城头山政府作出的具体行政行为可依法确认违法但不予撤销。因上述行政行为造成的黄烟军的损失，城头山政府应依法作出赔偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认城头山政府强制关闭黄烟军养殖场、拆除栏舍行为违法；二、城头山政府于判决生效之日起90日内对黄烟军的退养损失作出赔偿决定；三、驳回黄烟军要求附带审查40号整治方案的诉讼请求。案件受理费50元，由城头山政府负担。 上诉人黄烟军上诉称，一、上诉人认为适用洞庭湖区55号方案规定的补偿标准事实清楚，证据确实充分。一审法院认为应依照40号整治方案确定补偿标准进行赔偿认定事实严重错误。二、即使上诉人的养殖场不在洞庭湖区、按照法律规定，上诉人养殖场退养遭受到的损失也应按照法律、法规规定进行补偿，一审法院以40号整治方案作为上诉人退养补偿的依据适用法律、法规严重错误。三、一审法院认为对上诉人的养殖场房屋及栏舍关闭退养宜依据40号整治方案确定标准进行赔偿的观点和理由不能成立。四、一审法院对上诉人形成完成证据链佐证的客观事实不予认定，而却对被上诉人自相矛盾的诡辩且毫无证据支持的事实予以认可，判决明显不公。五、本案应根据最高人民法院惩罚性赔偿原则进行赔偿，直接作出赔偿决定，不应再由被上诉人先行作出赔偿决定。请求：撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人城头山政府未提交书面的答辩意见。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，（2019）湘行终1510号行政裁定书确认城头山政府是澧县畜禽养殖综合整治工作方案在该辖区的整治工作主体，并组织相关人员对辖区内禁养区养殖户的养殖栏舍（设施）进行了拆除。因此，城头山政府对黄烟军的养殖栏舍（设施）实施了强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，城头山政府不是适格的行政强制执行主体，也未申请人民法院强制执行，自行实施了强制拆除黄烟军的养殖栏舍（设施）的行为，违反了法律规定。但城头山政府的强制拆除行为不具有可撤销的内容，依法应被确认违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”。本案中，城头山政府强制拆除黄烟军养殖栏舍（设施）的行为依法应被确认违法，城头山政府应当承担赔偿责任。黄烟军的养殖场位于8号划定方案的禁养区范围内，澧县人民政府制定了40号整治方案对8号划定方案禁养区内的养殖场实施补偿，且湖南省高级人民法院（2019）湘行终698号行政生效判决已经对40号整治方案的合法性进行确认。拆除养殖场设施的赔偿金额需要行政机关根据40号整治方案进行进一步的核实和酌定，原审法院判决城头山政府依照40号整治方案对黄烟军作出赔偿决定并无不当。 黄烟军请求附带审查40号整治方案的合法性，因40号整治工作方案的合法性已被湖南省高级人民法院（2019）湘行终698号生效行政判决所确认，本院不予审查。 综上所述，上诉人黄烟军的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄烟军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  邹 敏 书 记 员  黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。