河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终535号上诉人（原审原告）陈良国，男，1967年3月23日出生，汉族，住河南省新县。被上诉人（原审被告）郑州市人力资源和社会保障局，住所地郑州市中原区陇海西路**。法定代表人李德耀，局长。上诉人陈良国诉被上诉人郑州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）未履行法定职责一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：陈良国提起诉讼要求确认市人社局未对富顺实业公司采取有效强制措施违法，实质是陈良国对市人社局处理富顺实业公司拒不出具解除或终止劳动关系证明的结果不服。陈良国向市人社局投诉富顺实业公司未向其出具解除或终止劳动关系证明，市人社局经调查向富顺实业公司作出了劳动保障监察行政指导意见书、劳动保障监察限期改正指令书。富顺实业公司仍不改正后，市人社局向其作出了行政处罚决定，并于2016年11月28日向陈良国送达。此时陈良国已知晓市人社局针对其投诉向富顺实业公司作出了行政处罚决定，陈良国于2020年5月11日提起诉讼超过起诉期限且无法定事由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告陈良国的起诉。上诉人陈良国上诉称：一、一审法院没有查明事实、未厘清本案争议焦点问题。（一)本案应当罗列如下焦点问题:1.关于陈良国提起的诉讼是否具有法定事由问题;2.关于陈良国于2020年5月11日提起诉讼是否超过起诉期限问题;3.关于市人社局是否已完全履行了劳动保障监察职责问题；4.关于市人社局是否存在未履行劳动保障监察职责的违法情形问题；5.关于是否应当追加河南富顺实业集团有限公司为第三人问题。（二）一审法院应当以事实为根据，以法律为准绳实体处理所诉问题。1.关于陈良国提起的诉讼是否具有法定事由问题。首先，上诉人投诉第三人违法劳动保障监察案件是投诉，不是举报，投诉人投诉的被投诉人违法事实很明确。举报和投诉区别:第一是主体不同。举报人所举报的事由必须与本人的利益没有利害关系或者直接的联系。投诉人所投诉事项必须涉及自己的利益，即投诉人本人就是权益被侵害人，否则就应当按举报案件处理。第二是适用原则不同。对于举报内容，办案人员要严加保密;对于投诉内容，由于涉及投诉人本人，则无法保密。第三是处理方式不同。对于举报事由，除举报人要求，调查结果一般不告知举报人。对于投诉事由，则必须将调查处理结果及时告知投诉人，投诉人不服可以在法定期限内申请复议或提起起诉。其次，从被上诉人提供的第1份证据《投诉材料》和留置材料及办案经过，不难看出:上诉人自2016年7月28日所投诉的问题无一得到解决:①要求第三人出具书面《解除或终止劳动关系证明》送达投诉人本人;②要求第三人办理投诉人的人事档案、社会保险转移手续;③要求责令第三人停止使用豫建安(2013)0127242证件，原件返还投诉人本人。况且，被上诉人属下劳动监察支队只对第三人拒不出具《解除或终止劳动关系证明》调查，却对上诉人所投诉的监察案件拖延几年迟迟未告知调查处理结果，第三人违法行为依然存在，如不及时得到纠正，会导致其他不仁企业纷纷效仿，严重扰乱人力资源市场秩序，社会危害极大;上诉人的合法权益至今仍处于受侵害状态未得到法律保护，迟迟不能正常就业，如果上诉人继续通过各种渠道信访，也会造成不良社会影响。故此，上诉人本诉所诉标的事由明确、事实清楚，证据确实充分，法律依据明确，上诉人合法权益应当受到法律保护。2.关于陈良国于2020年5月11日提起诉讼是否超过起诉期限问题。上诉人于2020年5月11日提起的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款规定的“其他行政案件”类型，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定的五年起诉期限。据此，不论以哪个时间为起算点都未达到如一审法院所述的“超过起诉期限。”况且，上诉人并没有收到被上诉人下发的如何有决定性的行政文书，何以臆断“超过起诉期限。”3.关于郑州市人社局是否已完全履行了劳动保障监察职责问题。虽然被上诉人对于第三人违法行为的调查处理作出了一定的工作，对于责令改正和并处罚款的理解有偏差。责令改正，可以处罚款，是指下达责令整改通知书，同时可以处罚款，也可以不处罚款。逾期未改正的，并处罚款，是指在责令改正的期限以内还没有改正的，对改正与否必须处以罚款。被上诉人只实施了“并处罚款”部分，对于“责令改正”未予改正部分没有采取行之有效的措施落到实处，只是履行了部分法定职责，并不代表完全履行了法定职责，系未能全面履行劳动保障监察法定职责。第三人违法行为一拖几年未予纠正，被上诉人除象征性作出几次常规行政文书未采取一定的补救措施，与被上诉人对其属下劳动监察大队的监管不到位监管不力有着不可推卸的责任，导致上诉人合法权益未受到法律保护，上诉人权益至今仍处于受侵害状态。据此，上诉人认为仍要求判决被上诉人继续履行行政监管职责行为的诉讼请求，符合《中华人民共和国劳动合同法》第五十条第一款、第八十九条的规定，被上诉人应当履行《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条第二款、第七十四条规定的监督管理、检查职责，及依据《河南省劳动保障监察条例》、《河南省行政执法条例》相关规定，实施劳动保障监察职责和义务，保障上诉人正常就业的权益，维护人力资源市场正常秩序，维护政府公信力形象。3.关于郑州市人社局是否存在未完全履行劳动保障监察职责的违法情形问题。违法情形一，违反合法、公正、公开的原则。上述上诉人2016年7月28日所投诉的3项问题无一得到解决。被上诉人属下劳动监察支队只对第三人拒不出具《解除或终止劳动关系证明》进行调查，却拖延几年迟退未告知调查处理结果，没有完全履行劳动保障监察职责和义务，被上诉人对其属下劳动保障监察支队未尽到监督管理职责。上诉人认为:被上诉人只实施了“并处罚款”部分，对于“责令改正”部分没有采取行之有效的措施落到实处，只是履行了部分劳动保障监察法定职责，并不代表完全履行了劳动保障监察法定职责，系未能全面履行劳动保障监察法定职责。上诉人投诉问题拖延几年迟迟未告知调查处理结果，违反《河南省劳动保障监察条例》第四条、第十一条，《河南省行政执法条例》第六条规定的应当遵循合法、公正、公开的原则。违法情形二，听证程序违法。首先，从被上诉人提供的第17份证据《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》及《送达回证》不难看出，原拟定处罚金额为14000元，与2016年11月24日下达郑人社劳监罚字[2016]第001JC02号《劳动保障监察行政处罚决定书》的2000元裁量降幅出奇的惊人，把第三人“一般违法行为”改为“轻微违法行为”对其象征性处以2000元罚款，导致第三人有恃无恐地至今未出具《解除劳动关系证明》。其次，《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》未依法送达作为当事人的上诉人，听证程序违法，剥夺了上诉人申请听证的权力。而且，从被上诉人提供的第19、20份证据《听证申请书》、《听证报告》不难看出，该《听证申请书》述称“我单位不存在违反劳动合同法50条及89条规定的事实。”《听证报告》述称“通过行政处罚听证可知，听证申请人的行为损害了劳动者合法权益，但未对劳动保障行政部门工作造成影响。属于违法轻微。况且，听证结论行政处罚基准为:责令改正，并处2000元以上10000元以下罚款。”事实为:经劳动保障行政部门2016年10月9日责令改正，多次下发各式文书均为拒签、屡教不改，属于严重抗拒行政执法的违法行为，及拒不改正情况下才出具《行政处罚事先告知书》，经过所谓听证后未再次出具责令改正文书，也未采取行之有效的督促第三人改正，第三人也未主动改正违法行为，被上诉人以何理由，以何依据处罚金额降低到最低处罚标准?上诉人认为:被上诉人听证程序严重违法，未告知当事人(利害关系人)剥夺了当事人享有要求听证的权利。即使不通知当事人也应当按照听证结论行政处罚基准，以第三人执行责令改正表现好或还情况下，在2000元以上10000元以下罚款处罚幅度范围内行使裁量权确定处罚具体额度。据此，被上诉人违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，及《中华人民共和国行政许可法》第四十八条“听证按照下列程序进行(略)”规定的行政机关举行听证程序的规定。违法情形二，拖延履行劳动保障监察法定职责的执法程序违反法律规定。首先，拖延履行劳动保障监察法定职责事实清楚。上述上诉人所投诉的3项问题无一得到解决。被上诉人多次对第三人下发各式文书均为拒签、屡教不改，属于严重抗拒行政执法的违法行为，不依法依规采取行之有效的补救强制措施，被上诉人听之任之且随意降低处罚标准，纵容第三人违法行为持续继续状态，系未能全面履行劳动保障监察法定职责。而且，违法行为仍然为持续状态。被上诉人只实施了“并处罚款”部分，对于“责令改正”未予改正部分没有采取行之有效的措施落到实处，仍然为持续状态。违反劳动和社会保障部令第25号《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十条、国务院令(第423号)《劳动保障监察条例》第十七条，符合《劳动保障监察条例》第二十条第二款规定的有连续或者继续状态。并且，未依法实施劳动保障监察行政强制惩戒措施职责采取补救措施。从被上诉人提供的证据不难看出:对于第三人拒不出具《解除劳动关系证明》违法行为只是责令改正，而第三人拒不改正期间，被上诉人只实施了“并处罚款”部分催告，未对“责令改正”未予改正部分进行依法催告，也未采取行之有效的强制措施。未实行《河南省劳动保障监察条例》第二十四条“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五百元以上三千元以下罚款”。未履行《河南省社会信用条例》第六十五条(二)、(六)及《郑州市企业信用信息管理办法》第三十三条规定的记录、报送、归集、共享和披露社会信用信息职责;未落实守信联合激励和失信联合惩戒措施。未认真遵照执行《郑州市企业失信惩戒联动实施办法》(郑信用(2015)3号)对第三人实施联动惩戒措施。况且，被上诉人未尽劳动保障监察法定职责和义务。被上诉人未依照《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条第二款、第七十四条规定的劳动保障监察监督管理、检查职责。据此，被上诉人违法行为符合《中华人民共和国劳动合同法》第九十五条规定的玩忽职守、不履行法定职责，违法行使职权情形。违反《中华人民共和国行政处罚法》第七条、《关于实施《劳动保障监察条例》若干规定》第三十五条和《河南省劳动保障监察条例》第十五条规定应当告知当事人可以依法采取其他救济途径;第二十四条“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五百元以上三千元以下罚款”及《河南省行政执法条例》第六条、第三十四条规定未在法定期限内办结等相关法律法规规定。5.关于是否应当追加河南富顺实业集团有限公司为第三人问题。首先，河南富顺实业集团有限公司是上诉人诉被上诉人拖延履行法定行政监管职责行政诉讼一案的利害关系人。对于审理期间需要查明的基本事实的真实性有直接关联性，对判决结果是否正确有着直接关联性，对判决结果的责任承担及利益获得有着直接的利害关系。其次，便于法院查清被上诉人提供的第17份证据《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》及《送达回证》真实性、合法性。查清被上诉人拟定处罚金额14000元后，把第三人“一般违法行为”改为“轻微违法行为”突然降至2000元裁量降幅惊人内幕。而且，本案生效后的裁判文书的公示对于第三人及类似企业也会起到一定的震慑作用，促进第三人及类似企业接受并积极配合劳动保障监察工作，促使违法行为及时得到纠正。况且，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，上诉人一审期间请求追加河南富顺实业集团有限公司为本案的第三人符合法律规定。二、一审法院(2020)豫0102行初56号裁决依据事实不清，适用法律错误，未体现行政诉讼的严肃性，未确保行政纠纷实质性化解，应当依法撤销。首先，该裁定中“市人社局向其作出了行政处罚决定，并于2016年11月28日向陈良国送达”及“陈良国于2020年5月11日提起诉讼超过起诉期限且无法定事由”与事实不符，适用法律错误。其次，从被上诉人提供的23项证据中不难看出，被上诉人一直以来只是针对第三人出具各种行政文书，且均被拒签，亦未依法向上诉人抄送，被上诉人未针对上诉人出具任何形式的任何行政文书(只是做过几次调查笔录)，未尽书面告知义务。没有证据证明2016年11月28日向上诉人送达了行政处罚决定或结论性告知书。而且，虽然对第三人进行了调查、取证、处罚，并不代表其完全履行了应尽的法定监管行政职责。且在处理过程中随意改变了处罚幅度，处罚金额与第三人违法情形不匹配，不具行政惩前毖后的惩戒作用，才导致第三人违法行为依然存在，上诉人投诉的问题没有得到应有解决，合法权益为得到保障。况且，本诉属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的“其他行政案件”类型，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定及《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定的五年起诉期限。就是按照上诉人2016年7月28日投诉之日为起点计算也未超过上述规定的五年起诉期限。故此，一审法院(2020)豫0102行初56号裁决事实混淆不清，适用《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定裁定适用法律错误。未体现行政诉讼的严肃性，未确保行政纠纷实质性化解，应当依法撤销。综上所述，上诉人认为:以上事实充分证明被上诉人及第三人属于违法故意拖延履行劳动保障法定职责及义务，其违法行为不仅仅侵害了上诉人合法权益，被上诉人责任人与第三人责任人沆瀣一气，象征性以罚代执、包庇纵容第三人有恃无恐地继续违法，会导致类似的不仁用人单位纷纷效仿，无违法成本地继续祸害更多类似劳动者的合法权益，社会危害极大。被上诉人对上诉人投诉的第三人违法事项不能仅仅止于作出处罚决定后不管不问，而应当依法采取行之有效的劳动保障监察强制惩戒措施予以纠正，确保上诉人投诉的劳动保障监察事项执行到位，才是完全履行劳动保障监察法定职责，系未能全面履行劳动保障监察法定职责。故此，上诉人请求根据《劳动保障监察条例》第二十条第二款及《中华人民共和国劳动法》第八十五条、《中华人民共和国劳动合同法》第七十条第二款规定，确认被上诉人未完全履行劳动保障监察职责的行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条判决被上诉人在一定期限内对上诉人投诉问题重新作出处理，责成第三人在法定期限内出具书面《解除或终止劳动关系证明》办理就业失业登记手续，保障上诉人正常就业的权益。本院认为，一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。上诉人称其2016年7月28日投诉的关于“1.要求第三人出具书面《解除或终止劳动关系证明》送达投诉讼本人；2.要求第三人办理投诉人的人事档案、社会保险转移手续费；3.要求责令第三人停止使用豫建安（2013）0127242证件，原件返还投诉人本人。”无一得到解决，其于2020年5月11日提起本案诉讼已经明显超过在被上诉人履行法定职责期限的60个工作日或由其负责人批准延长的90个工作日后的六个月内提起诉讼的起诉期限。此外，本案实质上是上诉人陈良国对市人社局针对其投诉河南富顺实业集团有限公司未向其出具解除或终止劳动关系证明的处理结果不服。而市人社局在接到上诉人陈良国的上述投诉后经过调查向河南富顺实业集团有限公司作出了劳动保障监察行政指导意见书、劳动保障监察限期改正指令书。在河南省富顺实业集团有限公司仍未改正后，市人社局依法作出了郑人社劳监罚字[2016]第001JC02号劳动保障监察行政处罚决定书，并于2016年11月28日将该处罚决定书向上诉人陈良国进行了送达，至此上诉人陈良国已经知晓了其投诉的处理结果，故原审认定上诉人陈良国于2020年5月11日提起本案起诉已超过法定起诉期限正确，一审裁定据此驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。二、本案仅涉及到上诉人的本案起诉是否符合法定起诉条件的程序性审查问题，并不涉及上诉人所主张的市人社局是否已完全履行了劳动保障监察职责及是否存在未履行劳动保障监察职责等实体问题的评判，从而也不会对河南富顺实业集团有限公司的权利义务造成实质影响，是否追加河南富顺实业集团有限公司为第三人并不会影响到本案的处理结果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十八日书记员 王胜玲