西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1047号 上诉人(原审原告)陕西洋县林麝特种养殖有限公司，住所地陕西省汉中市洋县林场。 法定代表人刘鹏，总经理。 委托代理人李新虎，陕西圣本律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)陕西省林业局。住所地西安市莲湖区。 法定代表人党双忍，局长。 委托代理人刘婷，该局工作人员。 委托代理人王**，陕西永嘉信律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)陕西省人民政府。住所地西安市新城区新城大院。 法定代表人赵一德，省长。 委托代理人王小丽，陕西省司法厅工作人员。 上诉人陕西洋县林麝特种养殖有限公司（以下简称林麝公司）因与被上诉人陕西省林业局、陕西省人民政府林业行政许可及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2796号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，林麝公司是2015年3月16日注册成立的自然人投资或控股的有限责任公司。2016年1月13日，国家林业局向林麝公司作出林护许准[2016]0049号《关于同意陕西洋县林麝特种养殖有限公司驯养繁殖林麝的行政许可决定》，决定同意林麝公司在汉中市洋县XX村实验性养殖国家一级保护野生动物林麝，并颁发了林护驯繁（2016-001）号驯养繁殖许可证。2016年4月1日，林麝公司向洋县林业局递交关于林麝养殖设施林地的申请报告。2016年5月16日，洋县发展和改革局向林麝公司作出《关于印发陕西洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖基地建设项目备案确认书的通知》，对林麝公司报来的备案申请林麝养殖基地项目同意备案，该通知同时载明项目选址、征地、环评等以主管部门意见为准。办理特种养殖许可证后方可开工建设，项目备案文件有效期二年。项目法人、建设地点、建设规摸、投资规模等主要内容发生重大变化的，须重新备案。2016年9月8日，洋县人民政府向省林业厅作出洋政字[2016]59号《关于调整陕西洋县林麝特种养殖有限公司拟使用林地保护等级的报告》，拟在2016年度林地变更调查中将林麝公司拟使用林地全部调整为Ⅲ级保护，并区划为一般商品林地。2016年10月19日，洋县林业局作出《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司使用林地的公示结果》，该结果载明在公示期间，没有收到异常情况反映和举报等反对意见。2016年12月26日，陕西长青国家级自然保护区管理局作出陕长保函[2016]38号《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司的复函》，函称因环保局未提供陕西洋县林麝特种养殖有限公司建设项目详细地址（四至及经纬度），经长保局工作人员实地勘察，该项目不在长青国家级自然保护区实际管辖区域内。2017年7月31日，洋县人民政府作出《关于陕西洋县林麝特种养殖有限公司茅坪林麝繁育基地项目建设占用林地的权属证明》，该文件载明，XX基地XX镇XX村XX组集体林地两丘共计3.6904公顷，以上林地林权证发证不到位。经比对洋县林保数据库，拟占用的3.6904公顷林地中0.8000公顷为茅坪镇朝阳村集体所有，其余2.8904公顷划为国有的自然保护区林地。经镇、村、洋县林业局、洋县环保局、长青国家级自然保护区管理局共同调查确认。林保数据库中此2.8904公顷国有自然保护区林地为错划，实际权属为茅坪镇朝阳村集体所有。2017年12月20日，洋县林业局向汉中市林业局作出《关于上报陕西洋县林麝特种养殖有限公司申请使用林地的报告》，2019年1月4日，汉中市林业局向省林业局作出汉林字[2019]21号《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施建设使用林地的请示》，认为该项目区不在自然保护区（陕长保发[2019]05号）、森林公园、湿地公园、地质公园和风景名胜区范围内，属于秦岭适度开发区范围。现调查也没有发现珍稀野生动、植物和名胜古迹分布。洋县林业局查验，项目尚未开工建设，不存在未批先占林地和无证采伐林木等情形。并附有陕西长青国家级自然保护区管理局向汉中市林业局作出的陕长保发[2019]05号《关于“陕西林麝特种养殖公司拟建林麝养殖基地是否涉及陕西长青国家级自然保护区范围征询意见的函”的复函》，该复函称：“关于2016年12月给洋县环保局复函的情况。2016年12月26日该局收到洋县环保局的征询函，来函未提供项目实施的详细地址（四至及经纬度），该局组织工作人员进行了现地核实，距离保护区最近处经度：107.68610°，纬度：33.560825°，海拔1068m，与保护区实际管护边界的直线距离约500m，不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内。依据实际情况，我局以陕长保函[2016]38号文件进行了函复。关于核查结果，根据汉中市林业局提供的经纬度信息，利用地理信息系统专业软件成图后，经该局实地勘验，该林麝养殖基地所占区域不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院以国函[1995]129号文件批复的保护区范围之内。自1997年确权定界至今，该局一直按照“97勘界协议”确权定界和林权证的四至范围进行保护管理，以外的一直由洋县管辖。”2019年3月18日，陕西省林业局向林麝公司作出陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，主要内容为：对林麝公司2019年3月6日向该局提出的林麝养殖基地建设占用林地行政许可申请，因部分建设内容所处位置不详，该局决定不予许可，理由如下：1、关于自然保护区范围。依据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条“自然保护区的撤销及其性质、范围、XX线的调整和改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标”；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第八条“自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围”。就目前提供的相关文件资料，应当认定该项目建设内容处于陕西长青国家级自然保护区的范围。2、关于林麝养殖设施建设问题。国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017]64号）中有明确要求，“二、全面提高自然保护区监督管理水平…（二）对自然保护区建设项目实行严格管制。自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：…4、野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目；…”。该《不准予行政许可决定书》经洋县林业局2019年5月向林麝公司转送后，林麝公司于2019年5月17日向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》。2019年5月21日，陕西省人民政府向陕西省林业局作出陕政复答字[2019]102号《提出答复通知书》，通知该局提交作出行政行为的证据、依据。陕西省林业厅于2019年6月6日向陕西省人民政府提交了答复书、相关证据及依据。2019年7月9日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2019]55号行政复议决定书，维持了陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》。同日，陕西省人民政府向林麝公司邮寄送达该复议决定书。 另查明，1995年12月22日，国务院向陕西省人民政府、林业部、国家环保局作出国函[1995]129号《国务院关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》，同意建立长青国家级自然保护区，保护区面积约为29906公顷，其中核心区面积11000公顷，缓冲区和实验区面积18906公顷。1997年3月31日，陕西省人民政府办公厅作出陕政办字[1997]17号《印发关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》，该意见规定对长青自然保护区XX线XX段，要尽快建立永久标志；有争议的地段，可先按国务院批准的范围XX线临时立桩标示，待争议消除后再立桩定界，建立永久标志。长青国家级自然保护区XX线以内的权属争议，由洋县人民政府、长青自然保护区、汉中市林业局组成的调处小组负责调查和认定，报省林业厅审核同意后确定权属。属于国有林地的，由省林业厅审核后报省政府发证，属于集体林权的由洋县人民政府发证。对长青自然保护区XX线以内重新确定权属后属于群众的集体山林、土地以及群众的居住区，由调处小组提出意见，经省林业厅调整XX线后将其划到XX线以外；确实不能避开的，由洋县人民政府以XX线以外的国有林地与XX线以内的集体林地进行调整兑换；确属无法调整和兑换的林地、土地，可以维护权属不变，但必须服从保护区的统一管理，不得从事有碍保护区自然景观和保护对象的生产、经营和开发活动。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》是否合法；二、陕西省人民政府作出的陕政复决字［2019］55号行政复议决定是否合法。 针对争议焦点一，首先，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第二款规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守以下规定：…（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪碳林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定的数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。本案中，林麝公司因建设林麝养殖基地申请使用林地3.6904公顷，根据上述法规的规定，陕西省林业局作为陕西省人民政府林业主管部门，具有审核的法定职权。 其次，本案中，陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，是基于汉中市林业局上报的《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施使用林地的请示》。林麝公司向洋县林业局申请使用洋县XX镇XX村XX组XX基地，虽提供了西安绿友环境工程有限公司2017年3月作出的《使用林地可行性报告》及国家林业局颁发的《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》。洋县林业局工作人员在2017年12月20日进行了现场查验，作出的《使用林地现场查验表》认为该项目使用林地权属全部为集体林地。洋县林业局2017年12月20日向汉中市林业局上报林麝公司申请使用林地的报告，汉中市林业局2019年1月4日向陕西省林业局上报《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施建设使用林地的请示》中，认为项目区不在各类自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园和风景名胜区范围内，属于秦岭适度开发区范围。现场调查也没有发现珍稀野生动、植物和名胜古迹分布，该局经研究同意上报省局审批，该请示附有陕西长青国家级自然保护区管理局2019年1月25日向汉中市林业局作出的陕长保发[2019]05号《关于“陕西林麝特种养殖公司拟建林麝养殖基地是否涉及陕西长青国家级自然保护区范围征询意见的函”的复函》，该复函中核查结果中，明确记载“根据贵局提供的经纬度信息，利用地理信息系统专业软件成图后，经我局实地勘验，该林麝养殖基地所占区域不在“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院以国函[1995]129号文件批复的保护区范围之内。自1997年确权定界至今，该局一直按照“97勘界协议”确权定界和林权证的四至范围进行保护管理，以外的一直由洋县管辖”。而国务院向陕西省人民政府、林业部、国家环保局作出国函[1995]129号《国务院关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》是国务院批准设立长青国家级自然保护区并确定其界址范围的规范性文件。国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017]64号）中有明确要求，“二、全面提高自然保护区监督管理水平…（二）对自然保护区建设项目实行严格管制。自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：…4、野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目；…”。 秦岭是我国南北气候的分XX线和重要的生态安全屏障，具有调节气候、保持水土、涵养水源、维护生物多样性等诸多功能。在保护生态环境上不能手软，不能产生“破窗效应”。根据新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》的规定，秦岭范围自然保护区的核心保护区属于秦岭核心保护区，秦岭范围自然保护区的一般控制区属于秦岭重点保护区。核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区不得进行与其保护功能不相符合的开发建设活动。本案中，林麝公司进行林麝养殖设施建设申请使用林地位于秦岭腹地，同时也在国务院批准设立的陕西长青国家级自然保护区范围内，根据秦岭保护的原则及国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》的要求，该区域内原则上不允许新建包括野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目在内的与自然保护区功能定位不符的项目。林麝公司申请在该区域内进行林麝养殖设施建设使用的部分林地在陕西长青国家级自然保护区范围内，该建设项目不符合上述秦岭保护大原则及相关规定。陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，对林麝公司不符合规定的申请事项不予许可，正是贯彻保护秦岭生态安全的原则，符合相关规定。该决定认定事实清楚，适用依据准确，符合程序正当原则。 对于林麝公司诉称认为国函[1995]129号文件批复的陕西长青国家级自然保护区范围存在重大错误，1997年陕西省人民政府办公厅作出陕政办字[1997]17号《印发关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见的通知》是对该保护区范围的实际确认，林麝公司申请进行林麝养殖设施建设所占用的林地不在陕西长青国家级自然保护区范围内的主张。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定，自然保护区的撤销及其性质、范围、界限的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第八条规定，自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围。本案中，陕西长青国家级自然保护区系1995年经国务院批准建立，未经国务院批准，依法不能进行保护区范围调整。虽然1997年颁发林权证以后，根据省政府办公厅陕政办字[1997]17号文件印发的“意见”，陕西长青国家级自然保护区管理局与洋县XX镇XX村XX组对林权边界进行了勘查并签署了勘界协议。但陕西长青国家级自然保护区所持有的林权证载明的使用面积与国函[1995]129号文件批复的保护区面积一致，且国务院并未批准对陕西长青国家级自然保护区的范围进行调整。故林麝公司的该项主张没有法律依据，原审法院不予支持。 针对焦点二，陕西省人民政府作为陕西省林业局的本级人民政府，有权对申请人对其工作部门的行政行为不服申请的行政复议申请作出行政复议决定。本案中，陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》，认定事实清楚、依据准确、程序合法。陕西省人民政府在受理林麝公司的复议申请后，依法进行审理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定在法定期限内作出陕政复决字［2019］55号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回林麝公司的诉讼请求。案件受理费50元，由林麝公司负担。 林麝公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉人依法设立养殖公司，拟在陕西省洋县XX镇XX村XX组XX基地，已依法于2016年1月13日获得国家林业局核发的国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证，于2016年5月16日在洋县发改局进行了项目备案。拟建设区域全部和当地集体、村民签订有林地、土地流转承包合同。该区域经陕西长青国家级自然保护区管理局复函确定不在陕西省人民政府1997年确权、勘界的长青国家级自然保护区范围之内。一审审理中，上诉人提交了陕西长青国家级自然保护区管理局（陕长保发[2019]06号）复函，证明上诉人拟建设区域不在省政府1997年勘界范围之内，一审法院机械适用国务院[1995]129号文件批复，判决驳回上诉人的诉讼请求，明显不公。上诉人认为，陕西省人民政府1997年勘界确认的长青国家级自然保护区范围就是陕西长青国家级自然保护区管理局实际保护的范围，长青国家级自然保护区的范围应以陕西省人民政府1997年勘界协议为准。上诉人所有的申报材料经县、市林业局逐级审核且委托专业公司现状调查，经纬度、现场图、文字描述位置准确、清晰，且有长青国家级自然保护区管理局现场勘查后复函明确上诉人拟建设区域在省政府1997年勘界范围之外。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，故提起上诉，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2796号行政判决；2.依法撤销陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》及陕西省人民政府作出的陕复决字[2019]55号《行政复议决定书》；3.责令陕西省林业局依法重新作出行政许可；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人省林业局辩称，1.根据国务院《关于同意建立长青国家级自然保护区的批复》及上诉人拟建设区域现场勘查情况，上诉人拟占用林地的位置位于陕西长青国家级自然保护区范围内，自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符合的野生动物驯养繁殖、展览基地项目，而上诉人拟建项目不符合长青国家级自然保护区的规划要求，与自然保护区功能定位明显不符，被上诉人陕西省林业局作出的陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。2.2019年3月6日，被上诉人受理《汉中市林业局关于林麝特种养殖设施建设使用林地的请示》后，于2019年3月18日作出涉案《不准予行政许可决定书》，程序合法。3.一审法院认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人陕西省人民政府辩称，1.陕西省人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。2.一审法院认定事实清楚、适用法律正确。上诉人拟占用的部分林地位于陕西长青国家级自然保护区范围内，依法应受自然保护区法律法规调整，根据相关规定，自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符合的野生动物驯养繁殖、展览基地项目。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人认为陕西省人民政府陕政办字[1997]17号《关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见》是对长青国家级自然保护区范围的实际确认，上诉人养殖基地建设占用林地不在陕西省人民政府“97勘界协议”确定的范围之内，故上诉人养殖基地建设占用林地不在长青国家级自然保护区范围之内。被上诉人省林业局认为上诉人养殖基地建设占用林地在长青国家级自然保护区范围之内。因此，本案的争议焦点是上诉人养殖基地建设占用林地是否位于陕西长青国家级自然保护区范围之内。 陕西长青国家级自然保护区管理局出具的陕长保发[2019]06号《关于林麝特种养殖基地与保护区关系的回复》（以下简称陕长保发[2019]06号回复）载明：“根据贵局提供的经纬度信息，利用地理信息系统专业软件成图后，经我局实地勘验，该林麝养殖基地所占区域不在‘97勘界协议’界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院以国函[1995]129号文件批复的保护区范围之内。”上诉人、被上诉人对该回复中确定的“林麝养殖基地所处位置不在97勘界协议界定的保护区实际管辖区域内，但该养殖基地所处位置在1995年国务院批复的保护区范围之内”的内容无异议，上诉人、被上诉人对保护区的范围是应当依据“97勘界协议”界定的保护区实际管辖区域还是依据1995年国务院批复的保护范围来确定有争议。本院认为，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十五条规定，自然保护区的撤销及其性质、范围、界限的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第八条规定，自然保护区的解除和范围的调整，必须经原审批机关批准；未经批准不得改变自然保护区的性质和范围。1995年12月22日，国务院以国函[1995]129号文件批复同意建立长青国家级自然保护区，并确定该保护区的保护范围。根据上述规定，陕西长青国家级自然保护区范围的调整应当经国务院批准，未经国务院批准，依法不能进行保护区范围的调整。虽然根据陕西省人民政府陕政办字[1997]17号《关于处理长青自然保护区与洋县部分村组集体林权争议问题的意见》，陕西长青国家级自然保护区管理局会同洋县林业局与洋县XX镇XX村XX组对林权边界进行了勘查并签订了勘界协议，但林权权属的勘界确认不是对保护区范围的确认，洋县人民政府向陕西长青国家级自然保护区管理局颁发林权证亦不是对保护区范围的确认，因此陕西长青国家级自然保护区的范围应以国务院国函[1995]129号文件批复的保护区范围为准。上诉人认为应当以陕西长青国家级自然保护区管理局实际管辖区域作为保护区的范围，没有依据，本院不予支持。国务院并未批准对陕西长青国家级自然保护区的范围进行调整，上诉人养殖基地建设占用林地在1995年国务院批复的保护区范围之内，因此上诉人养殖基地建设占用林地在陕西长青国家级自然保护区范围之内，上诉人关于其基地占用林地不在保护区范围之内的主张，与事实不符，本院不予支持。 根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第二款的规定，陕西省林业局依法具有对占用林地进行审批的职权。本案中，陕西省林业局收到汉中市林业局上报的《关于洋县林麝特种养殖有限公司林麝养殖设施使用林地的请示》后，经审查汉中市林业局上报资料后，认为上诉人养殖基地建设占用林地处于陕西长青国家级自然保护区的范围之内。根据国家林业局办公室《关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字[2017]64号）“二、全面提高自然保护区监督管理水平…（二）对自然保护区建设项目实行严格管制。自然保护区内原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：…4、野生动物驯养繁殖、展览基地建设项目。”的规定，陕西省林业局于2020年3月18日作出涉案《不准予行政许可决定书》对上诉人提出的林麝养殖基地建设占用林地申请不予许可，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。陕西省人民政府在收到林麝公司的行政复议申请后，于法定期限内受理，通知陕西省林业局提交书面答复，经审查后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，对陕西省林业局作出的《不准予行政许可决定书》予以维持，并依法向林麝公司送达，符合《行政复议法》的相关规定。一审法院对上诉人林麝公司请求撤销陕林资不许可[2019]006号《不准予行政许可决定书》及陕政复决字[2019]55号行政复议决定的诉讼请求予以驳回正确，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人林麝公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人陕西洋县林麝特种养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 （本页无正文） 审判长 古 晓 审判员 周玲玲 审判员 王 方 二〇二〇年十月十九日 书记员 刘娟娟 1