辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1090号上诉人（原审原告）：国营朝阳县东五家子林场，住所地辽宁省朝阳县古山子炮手营子村。法定代表人：常延明，场长。委托诉讼代理人：许春飞，国营朝阳县东五家子林场副场长。委托诉讼代理人：杨吉田，辽宁实远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人谢卫东，市长。委托诉讼代理人：巩俊林、朱峰，朝阳市司法局工作人员。原审第三人：朝阳市龙城区边杖子镇大房身村民委员会，住所地辽宁省朝阳市龙城区边杖子镇大房身村。法定代表人王增强，村主任。委托诉讼代理人杨广林，朝阳市北斗法律服务所法律工作者。原审第三人：王彦清，男，汉族，1963年10月1日出生，镇政府干部，住辽宁省朝阳市龙城区。委托诉讼代理人：杨广林，朝阳市北斗法律服务所法律工作者。上诉人国营朝阳县东五家子林场（以下简称“东五家子林场”）因诉被上诉人朝阳市人民政府、原审第三人朝阳市龙城区边杖子镇大房身村民委员会（以下简称“大房身村”）、王彦青撤销行政复议一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。2020年10月26日，本院组织当事人进行了询问。上诉人东五家子林场的委托诉讼代理人许春飞、杨吉田，被上诉人朝阳市人民政府的委托诉讼代理人巩俊林、朱峰，原审第三人朝阳市龙城区边杖子镇大房身村民委员会的委托诉讼代理人杨广林，原审第三人王彦青的委托诉讼代理人杨广林到庭参加了询问。本案现已审理终结。东五家子林场的原审诉讼请求：一、撤销被告市政府作出的朝政行复(2014)第30号行政复议决定；二、依法维持县政府为我林场核发的40102号《林权证》。原审法院审理查明，1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立朝阳市龙城区人民政府(以下简称龙城区政府)，并确定了行政管辖区域。案涉争议林地现位于朝阳市龙城区××房××村范围内。1982年大房身村将案涉林地以200元的价格出让给许朝珍夫妻经营；1985年许朝珍交了200元购山款后，在该林地相继栽植杏树等树种；2007年5月17日，许朝珍与大房身村补签一份《荒山拍卖合同》。2012年5月20日，龙城区政府为许朝珍核发了朝龙林政字(2012)0304000138号《林权证》(以下简称138号《林权证》)。证中主要内容，林地所有权权利人：边杖子乡大房身村，森林或林木所有权权利人：许朝珍，林地使用权权利人：许朝珍，森林或林木使用权权利人：许朝珍。坐落边杖子乡大房身村、小地名小后山，1林班64小班，面积9.1公顷，主要种树种杏树、大枣、松树，林种防护林，林地使用期70年，终止日期2052年5月17日，四至东至耕地、南至耕地、西至耕地、北至沟心，注记：台账、2007年许朝珍与村委会签订的荒山拍卖合同、K-51-73-(61)。自1971年开始，东五家子林场在大房身村开展植树造林活动，《国营造林面积核定书》中记载，1974年在大房身后山种植油松124亩。1989年11月30日，县政府为东五家子林场颁发朝政发林字0706号《国营山林执照》，执照中主要内容：根据党中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》和《森林法》的规定，全民所有制的山、林永远归全民所有，特发此照。东五家子林场，33林班，42、43、44、45小班，所在地边杖子乡大房身村，坐落大房身后山，树种油松，树龄15，林分起源实生，面积113亩，四至东至学校，南至耕地，西至耕地，北至沟。2003年11月15日，县政府根据0706《国营山林执照》为东五家子林场核发40102号《林权证》中0215号登记表，表中主要内容，林地所有权权利人：国家，森林或林木所有权权利人：国家，林地使用权权利人：东五家子林场，森林或林木使用权权利人：东五家子林场，坐落大庙镇大房身村，小地名大房身后山，林班24小班18，面积7.5公顷，主要树种油松，株数5475，林种防护林，林地使用期永久，终止日期(无内容)，四至东至耕地边，南至耕地边，西至耕地边，北至人行道，浸蚀沟边，注记：图幅号K-51-73-(61)，原林权证0706号。因林权证中登记的坐落位置有误，2010年10月11日，县政府为东五家子林场换发40102号《林权证》中0215号登记表，换发表中除林地坐落将“大庙镇大房身村”更改为“边杖子乡大房身村”外，其他登记内容与2003年的《林权证》一致。2014年2月14日，申请人东五家子林场向市政府提请行政复议，要求撤销被申请人龙城区政府为第三人为许朝珍颁发138号《林权证》。市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第9号。市政府复议认为，东五家子林场持有的《林权证》中涉及争议地部分已被撤销，其所称争议地归国家所有，由东五家子林场使用证据不足，龙城区政府为许朝珍核发的《林权证》并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(一)项的规定，于2020年1月3日作出朝政行复（2014)第9号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人龙城区政府为第三人许朝珍核发的138号《林权证》。2014年3月17日，申请人大房身村、许朝珍也向市政府提请行政复议，要求撤销被申请人县政府为第三人东五家子林场颁发的40102号《林权证》中02158登记表的内容。市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第30号案件。市政府复议认为，由于争议地位于龙城区××房××村范围内，被申请人为第三人核发林权证的行为缺乏法律依据，应属于超越职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项的规定，于2020年1月3日作出朝政行复(2014)第30号《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人县政府为第三人东五家子林场核发的40102号《林权证》中02158表中的登记内容。市政府在处理本案时，就双方争议问题，向辽宁省人民政府法制办公室进行请示，请示了三种观点：一、由县政府核发。理由该林地属于国家所有，东五家子林场使用，该林场归朝阳县管理，应由县政府核发林权证。二、东五家子林场应向龙城区林业部门提出发证申请，由龙城区政府核发林权证。理由该林地坐落在龙城区境内。三、应由市政府核发林权证。理由根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四条一款(二)项规定，“使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”即涉及跨行政区域的国有林权登记，应向上一级林业部门申请。本案因涉及两个县、区，应向朝阳市林业局提出登记申请，由市政府核发林权证。2014年7月31日，辽宁省人民政府法制办公室作出辽政发函(2014)24号《关于对跨行政区域的〈林权证〉如何核发问题请示的复函》，朝阳市人民政府法制办公室：你办《跨行政区域的〈林权证〉如何核发》的请示收悉。经研究，同意你办第三种处理意见。故市政府于2020年1月3日作出《行政复议决定书》。东五家子林场不服，向本院提起行政诉讼。另查明，第三人王彦清提交一份2016年1月14日许朝珍的遗嘱，其中载明将承包的小后山平均分给其长子王彦学、三子王彦清。因许朝珍已去世，2020年5月13日王彦学出具书面申请，表示同意由王彦清接替诉讼，本人不参加诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。从双方提交的两个《林权证》及其他证据可见，双方争议的林地图幅号相同，但林地所有权、使用权人，林木所有权、使用权人，林班小班，面积等不相同。原告东五家子林场与第三人大房身村、许朝珍争议的焦点是，林地权属是归国家还是归大房身村所有和使用，林木权属是归东五家子林场还是归许朝珍所有和使用，双方均有县、区政府颁发的有效《林权证》为据。现双方认为对方的《林权证》内容不真实，颁发程序不符合相关法律规定，其向复议机关要求解决颁发《林权证》程序是否合法，属程序性请求，林地、林木归谁所有和使用，属实体性请求。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第一款(二)项规定，“使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”第五条规定，“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”龙城区政府于1984年经批准成立，有管辖的行政区域。而县政府于1989-2010年间为东五家子林场三次核、换国家所有的《国营山林执照》、《林权证》，不符合《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第一款(二)项规定。故市政府根据当事人的申辩意见和提交的证据，进行了全面审查，请示了上级主管部门，综合本案事实和证据作出了复议决定，该复议决定只针对颁发《林权证》的程序性问题作出了复议决定意见，而未涉及争议林地、林木的确权问题。故市政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合程序规定。关于争议林地、林木的权属、范围、是否重叠等事项，当事人应根据法律规定，向有关部门提出登记申请，确定林地、林木权属及范围。综上，东五家子林场提交的证据不能证明，县政府具有对跨所辖区域国有林地颁发林权证的法定职权，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告国营朝阳县东五家子林场的诉讼请求。案件受理费50元由原告国营朝阳县东五家子林场负担。上诉人国营朝阳县东五家子林场上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，判决驳回上诉人东五家子林场的诉请错误；朝阳县人民政府对上诉人东五家子林场发放林权证的行为具有法定职权。请求撤销原判，依法改判。本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。另查，东五家子林场曾在2014年10月30日向市政府提出争议林地确权申请，2015年1月20日又向朝阳市林业局提出争议林地、林木处理申请，朝阳市林业局于2016年1月8日召开听证会，但至今没有结果。本院认为，本案争议焦点是因由不同行政机关发证的行政行为产生的权属重叠争议。地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采取证据优势证据原则。因此，人民法院对此类案件权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人的权益。1989年11月30日，朝阳县人民政府为东五家子林场颁发朝政发林字0706号《国营山林执照》初始发证时，为有权发证机关；1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立朝阳市龙城区人民政府，并确定了行政管辖区域。案涉争议林地现位于朝阳市龙城区××房××村范围内。2012年5月20日，朝阳市龙城区人民政府为许朝珍核发了朝龙林政字(2012)0304000138号《林权证》，从东五家子林场和大房身村提交的两个《林权证》及其他证据可见，双方争议的林地图幅号相同，但林地所有权、使用权人，林木所有权、使用权人，林班小班，面积等不相同。在双方当事人均提供历史证据且提供权属证明情况下，地方人民政府按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理原则，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。判断具体行政行为违法要素，主要从主体是否违法、是否具有事实依据、是否具有法律依据、是否明显不合理等方面予以审查。案涉林权争议，已由东五家子林场申请朝阳市林业局确权，在朝阳市林业局对权属尚未确权的情况下，径行依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第一款(二)项规定，撤销东五家子林场《林权证》，事实依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初20号行政判决；二、发回朝阳市中级人民法院重审。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十月二十九日法官助理曹阳书记员曲宏