浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终217号上诉人（原审原告）苍南县矿山机械设备贸易公司，住所地浙江省苍南县灵溪镇河滨东路**第****，统一社会信用代码91330327MA2GCUN5XC。法定代表人陈培究，董事长。委托代理人应仲明、周志表，浙江瓯鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉仓路工人文化宫南侧iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人黄孟恒，局长。委托代理人李甫钢，该局工作人员。委托代理人卢小静，浙江正昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人张本锋，县长。委托代理人陈钦、侯小琴。上诉人苍南县矿山机械设备贸易公司（以下简称苍南矿山机械公司）因诉被上诉人苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南县资规局）、苍南县人民政府土地行政登记及行政复议一案，不服浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初91号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月13日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2020年10月13日。本案现已审理终结。原判认定：1994年9月12日，上诉人与原苍南县规划土地管理局（现为被上诉人苍南县资规局）签订出让合同，受让涉案土地面积为1885平方米的国有建设用地使用权，用于建设经营用房、仓库、道路及场地。1994年11月22日，苍南县人民政府作出用地批复，批准了涉案土地的协议出让。1998年10月，上诉人将获得的土地使用权转让给王先储、陈培究等20个股东，以集资联建的方式建造职工宿舍。1998年12月，王先储、陈培究等20人开始动工建设，至1999年10月建成一幢七层砖混结构的24个套房及12个一楼通间。2005年11月9日，原苍南县国土资源局（现为苍南县资规局）作出处罚决定书，处罚如下：没收王先储等20人在非法转让土地上兴建的建筑物。2007年10月19日，苍南县人民政府作出补办批复，同意陈秋蜜等34户（含王先储、陈培究等20人）处罚补办历史遗留对象按苍政发[2005]162号文件有关工业用地改为住宅用地的规定，给予补办用地手续，批复内容如下：同意收回陈秋蜜等34户50间（套）（具体名单附后）2895平方米用地后（其中含王先储、陈培究等20人，涉及涉案土地1885平方米），重新协议出让1252.01平方米土地使用权给你们（含王先储、陈培究等20人598.9平方米土地使用权），并将土地功能改为商住或住宅用地，使用年限为土地使用证签发之日起住宅70年、商业40年整……。2019年4月18日，上诉人向被上诉人苍南县资规局办证中心申请对涉案土地除改变功能的598.9平方米用地外，剩余未改变功能的1286.1平方米土地使用权进行登记，该办证中心审查后于当天作出不予受理通知书，并送达给上诉人。上诉人收到不予受理通知书后，于2019年6月14日向苍南县人民政府申请行政复议，要求撤销苍南县资规局作出的不予受理决定。苍南县人民政府收到上诉人的行政复议申请，当天向当事人发送行政复议案件受理通知书及行政复议答复通知书等。因案件复杂，经复议机关行政负责人批准，决定延长审理期限至2019年9月12日，并将行政复议决定延期通知书送达当事人。2019年9月2日，苍南县人民政府作出维持苍南县资规局不予受理通知书的复议决定书，并通过邮政快递送达给当事人。原判认为：《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”本案中，上诉人于1998年10月将土地使用权非法转让给王先储、陈培究等20人建房，原苍南县国土资源局于2005年11月9日作出处罚决定书，没收了王先储等20人在非法转让土地上兴建的建筑物。苍南县人民政府又于2007年10月19日作出补办批复，收回王先储、陈培究等20人的涉案土地使用权面积1885平方米，重新协议出让土地使用权面积598.9平方米给王先储、陈培究等20人。可见，上诉人申请补办的涉案1286.1平方米的土地使用权，苍南县人民政府已作出予以收回的批复，其提交的用地批复及出让合同，已不足以证明其拥有涉案土地面积为1885平方米的国有土地使用权。因此，其申请不动产登记中缺乏《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第（三）项规定的材料。苍南县资规局经审核、询问后，依照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”的规定，在上诉人申请办理涉案土地使用权首次登记的当天，作出不予受理通知书并当场送达给上诉人。苍南县人民政府受理上诉人的行政复议申请，经审批延长办案审查期限30日，并在规定期限内依法作出被诉行政复议决定。本案中，需要指出的是苍南县资规局在作出不予受理通知书时，未引用其作出不予受理所依据的《不动产登记暂行条例》具体条款，复议机关已予以指正，并无不当。同时，苍南县资规局认为上诉人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式，却未在作出书面不予受理时一并告知需要补正的全部内容，鉴于苍南县人民政府在行政复议时已依据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，告知上诉人需要补正的全部内容，并查实上诉人除在不动产登记中心提交的材料外，再无其他可以证明涉案土地1286.1平方米的土地权属来源材料。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款关于“复议机关作为共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据”的规定，认定苍南县资规局作出的不予受理通知书和苍南县人民政府作出的复议决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。另外，关于上诉人提出的苍南县人民政府作出的补办批复，没有法律依据，且程序不合法，侵犯其合法权益的问题，不在本案审查范围。据此，判决驳回苍南矿山机械公司的诉讼请求。上诉人苍南矿山机械公司诉称：1.被上诉人苍南县资规局在上诉人申请办理土地使用权首次登记的当天作出不予受理通知书，但该通知书未引用其所依据的《不动产登记暂行条例》具体条款，属于没有准确援引适用的法律，应认定为适用法律错误。2.被上诉人苍南县资规局认为上诉人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式，却未在作出书面不予受理时一并告知需要补正的内容，属于程序违法。一审判决以复议机关在复议决定中予以指正为由而不予撤销，显然是错误的。3.一审法院应当对被诉行政行为的事实依据、适用法律、行政程序是否合法，以及行政行为是否符合正当的行政目的、是否存在明显不当等情形进行审查。被上诉人认为上诉人申请登记的涉案土地使用权已经被苍南县人民政府批复收回，一审法院应当对该批复进行审查，而不能认为不属于本案审查范围。请求依法改判。被上诉人苍南县资规局辩称：1.被上诉人作出的不予受理通知书，事实清楚，证据确实充分。上诉人申请位于灵溪镇河滨东路935-958号旁1286.1平方米国有土地使用权不动产首次登记，并提交了身份证、营业执照、补办土地权属证书申请书、苍政地（1994）38号文件、苍土协字（94）18号国有土地使用权协议出让合同等材料。经查验申请资料，查明：1994年9月12日，上诉人与原苍南县规划土地管理局签订《国有土地使用权协议出让合同》，受让位于××镇××面积为1885平方米的国有建设用地使用权。1994年11月22日，苍南县人民政府作出苍政地（1994）38号用地批复，批准了上述土地的协议出让。登记机构另行查验了苍土监罚字（2005）106号行政处罚决定书及结案报告、苍政地（2007）137号批复文件，查明：1998年10月，上诉人将涉案土地转让给王先储等20个股东建住宅，至1999年10月建成一幢七层砖混结构的24个套房及12个一楼通间。2007年10月19日，苍南县人民政府作出批复，收回涉案的1885平方米用地，重新协议出让598.9平方米给王先储等20人。故此，上诉人申请补办手续的1286.1平方米的土地使用权，苍南县人民政府已经作出予以收回的批复，上诉人提交的相关用地批复及出让合同已不足以证明其拥有涉案土地面积的国有土地使用权，其属于申请材料不齐全，应不予受理。2.被诉不予受理通知书适用法律准确，程序合法。被上诉人对上诉人提交的材料予以审查，认为其申请材料不齐全，故此于当日作出被诉不予受理通知书，符合《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，程序合法。被上诉人虽然未引用不予受理所依据的具体法律条款，未一并告知需要补正的全部内容，但苍南县人民政府在行政复议程序中已经予以指正。况且，复议程序中，复议机关也已经告知上诉人需要补正的全部内容，上诉人再无其他权属证明材料。3.上诉人在一审诉讼中提出的有关“苍南县人民政府作出的补办批复，没有法律依据，程序不合法，侵犯其合法权益”的问题，不属于本案审查范围。上诉人若认为该批复违反法律规定，可以依法另行起诉。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人苍南县人民政府辩称：1.上诉人申请登记的土地使用权已经被苍南县人民政府依法收回，复议机关维持涉案不动产登记申请不予受理通知书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2007年10月19日，苍南县人民政府作出苍政地（2007）137号《苍南县人民政府关于同意陈秋蜜等34户50间（套）改变用地功能补办手续的批复》，收回王先储等位于灵溪镇河滨东路935-957号1885平方米用地，并重新协议向王先储等出让598.9平方米土地使用权。故涉案土地使用权已经被收回事实清楚。复议机关审查的是不动产登记不予受理行为，苍政地（2007）137号批复不在本案审查范围之内，且该批复至今仍合法有效，如有异议应另案提出。在复议阶段，复议机关已经考虑到上诉人是否存在补充材料后符合受理条件的情况，故依法对其进行一次谈话，上诉人表示在申请登记时已经提交了所有材料，也不能提供补充的证明材料。故苍南县资规局作出的不予受理通知行为，认定事实清楚，复议维持该决定符合法律规定。2.复议程序合法。一审中已经就复议程序合法性向法院提交证据，上诉人对复议程序合法性无异议。3.关于涉诉不予受理通知书存在表述不严谨等问题，考虑到上诉人事实上无法提交权源证明材料，确实属于《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项规定的申请材料不齐全应不予受理的情形，应认定为轻微瑕疵，不会对当事人的实际权益产生影响。综上，苍南县人民政府从受理、审理至作出复议决定，均符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。各方在一审诉讼中提交的证据均已随卷移送本院。经审查，原判认定的事实清楚，有相关证据印证，本院予以确认。本院认为：《不动产登记暂行条例》（2019年3月24日）第十六条第一款规定,申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。该条例第十七条第一款第（三）项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，上诉人就涉案国有土地使用权向被上诉人苍南县资规局提出登记申请，并递交苍政地（1994）38号文件及苍土协字（94）38号《国有土地使用权协议出让合同》作为不动产权属证明材料。但上诉人所申请登记的涉案土地使用权已经被苍南县人民政府作出批复予以收回，故上诉人提交的前述权属证明材料已不足以证明其拥有涉案国有土地使用权。上诉人的申请材料缺少充分有效的不动产权属证明材料，被上诉人苍南县资规局据此当场向上诉人作出不予受理通知书，并无不当。该局作出不予受理通知书时未一并告知上诉人需要补正的内容确有错误，鉴于在复议程序中，经复议机关告知，上诉人已明确表示除在申请不动产登记时提交的材料外再无其他土地权属证明材料，可见，前述未告知对上诉人的实质权益未产生不利影响，故本院对此予以指正。另外，被诉不予受理通知书未援引《不动产登记暂行条例》的具体法律条款确有不当，复议决定对此予以指正，并无不当。被上诉人苍南县人民政府作出的行政复议决定维持被诉行政行为正确。上诉人对涉案收回土地批复的异议，并不属于本案审查范围。综上，原判驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉请求，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苍南县矿山机械设备贸易公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年十月十二日代书记员 沈奇峰