江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏02行终225号 上诉人（原审原告）唐瑞海，男，1965年2月12日生，汉族，住宜兴市。 委托代理人曹登辉，江苏三法律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)宜兴市自然资源和规划局，住所地宜兴市宜城街道荆溪中路**。 法定代表人黄朝奎，该局局长。 委托代理人俞琳，该局工作人员。 委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。 原审第三人江苏省宜兴监狱，住，住所地宜兴市芙蓉寺/div> 法定代表人李生清，该监狱监狱长。 委托代理人吴文军。 原审第三人宜兴市新街街道铜山村村民委员会，住，住所地宜兴市新街街道铜山村/div> 法定代表人董文志，该村委会主任。 委托代理人杜勇，宜兴市天一法律服务所法律工作者。 上诉人唐瑞海因与被上诉人宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴市自然资源规划局）、原审第三人江苏省宜兴监狱（以下简称宜兴监狱）、原审第三人宜兴市新街街道铜山村村民委员会（以下简称铜山村委会）行政处罚一案，不服宜兴市人民法院（2019）苏0282行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2017年10月24日，宜兴市自然资源规划局（原宜兴市国土资源局）对唐瑞海作出宜国土监[2017]11号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定处罚如下：“1、责令退还非法占用的土地；2、限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状；3、对非法占用的43平方米基本农田处以每平方米30元罚款，371平方米未利用地处以每平方米10元罚款，33平方米建设用地处以每平方米5元罚款，罚款计人民币5165元。”唐瑞海不服该处罚决定，向原无锡市国土资源局申请复议，无锡市国土资源局作出[2017]锡国土资行复第3号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定：“一、维持《行政处罚决定书》中第1项、第3项的处罚决定。二、撤销《行政处罚决定书》中第2项的处罚决定。”宜兴市国土资源局按照上述行政复议决定，于2018年4月3日向唐瑞海邮寄送达了《调整处罚决定（听证）告知书》，告知唐瑞海根据无锡市国土资源局《行政复议决定书》，该局变更部分对其拟作出的行政处罚决定。同时告知其依法享有陈述申辩以及要求举行听证的权利。因唐瑞海在法定期限内未提出陈述申辩及听证要求，宜兴市国土资源局于同月12日对其作出《调整行政处罚决定书》，并依法进行了送达。《调整行政处罚决定书》载明：根据无锡市国土资源局《行政复议决定书》（[2017]锡国土资行复第3号），我局拟变更部分对你的行政处罚决定，于2018年4月4日向你送达了《调整行政处罚决定（听证）告知书》，你在法定期限内未提出陈述申辩及听证要求。依据《国土资源违法行为查处工作规程》里《附录A》二“违法占地类”中（六）“查处注意事项”的第2项和《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，现我局决定变更部分对你的行政处罚决定，决定事项如下：将宜国土监[2017]11号中“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状”的处罚决定变更为“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及200.6平方米水泥场地，恢复土地原状”。其他处罚决定事项不变。该地块上新建的33平方米场地，由你与合法的土地所有者或使用者协商处置。唐瑞海不服该决定，向法院提起行政诉讼。 2019年3月31日，中共宜兴市委办公室、宜兴市人民政府办公室印发了《宜兴市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定自印发之日起施行。根据《宜兴市机构改革方案》规定，新组建宜兴市自然资源和规划局，不再保留宜兴市国土资源局和宜兴市规划局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”宜兴市自然资源规划局作为宜兴市人民政府土地行政主管部门有权查处非法占用土地违法行为，宜兴市自然资源规划局主体适格。唐瑞海合法承包经营权受法律保护，但在承包地建造房屋、浇筑水泥场地未经批准，属于违法用地。无锡市国土资源局经复议，决定撤销《行政处罚决定书》中第二项的处罚决定，宜兴市国土资源局根据该复议决定，决定调整部分处罚内容，并向唐瑞海送达了《调整行政处罚决定（听证）告知书》告知了其享有的权利，根据查明事实，作出调整行政处罚决定事实清楚、程序符合规定，并无不当。宜兴市自然资源规划局认为唐瑞海的起诉属重复起诉的主张，因案涉调查处罚决定系宜兴市自然资源规划局根据复议决定重新作出的行政行为，并非原行政处罚决定的组成部分，行政相对人如不服调查后重新作出的处罚决定，其有权提起行政诉讼，因此对该主张不予支持。唐瑞海的诉求无事实、法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐瑞海要求确认宜兴市自然资源规划局作出的《调整行政处罚决定书》错误，并予以撤销的诉讼请求。 上诉人唐瑞海上诉称，一、唐瑞海不是适格的被处罚对象。唐瑞海与村集体签订协议，承包村集体的荒滩荒涂，养殖螃蟹，均是履行宜兴市新街街道金海螃蟹养殖场(下称金海养殖场)负责人的职务行为。被上诉人明知上述事实，在未经调查的情况下，直接认定系唐瑞海所为，没有任何事实。二、《调整行政处罚决定书》中认定事实不清、适用法律错误。1、唐瑞海与铜山村委会签订《承包合同》，约定由唐瑞海承包该村的一片荒滩及其四周边上所有公有面积。因此，对于案涉土地使用权以及相应的承包经营权的取得，具有合法的依据，并非非法占地。案涉房屋的修缮等，均是根据政策以及村、镇等机关的要求而实施。2、案涉土地所在区域在唐瑞海使用前处于无人问津的荒滩状态，不包括耕地、其他农用地、建设用地。此外，被上诉人并未提供充分的证据证明其认定非法占有土地的性质以及实际面积。三、被上诉人作出《调整行政处罚决定书》程序严重违法。无锡市国土资源局已经撤销了《行政处罚决定书》中的第2项处罚决定，被上诉人宜兴自规局未对第2项重新进行调查即作出《调整行政处罚决定书》，属于不履行《复议决定书》中决定的行为，应予撤销。四、被上诉人举证的宗地图等证据不合法，没有提供测绘公司和测绘员有关测绘资质等材料佐证。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持一审的全部诉讼请求。 被上诉人宜兴市自然资源规划局辩称，上诉人唐瑞海的上诉理由均已经在（2019）苏02行终214号行政判决书中予以审理且该判决已生效，对本案调整背后所涉的行政处罚，不应再次理涉。本案《调整处罚决定书》的结果有利于保护行政相对人的权利。在进行调整时也依法向唐瑞海告知了相关的权利。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人宜兴监狱述称，同意宜兴市自然资源规划局的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人铜山村委会述称，请求二审法院根据依法查明事实并判决。 经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审另查明，唐瑞海对原宜兴市国土资源局《行政处罚决定书》和无锡市国土资源局《复议决定书》提起行政诉讼，不服原审法院作出的（2018）苏0282行初111号行政判决提起上诉，本院于2019年10月30日作出（2019）苏02行终214号行政判决书，认为“宜兴市自然资源和规划局作出的行政处罚行为，在经过无锡市自然资源和规划局撤销原处罚决定第2项后，实体处理并无不妥”。 本院认为，根据2019年修订前的《土地管理法》第七十六条的规定，违反土地利用总体规划非法占用土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。本案中，唐瑞海未经批准占用土地，构成非法占地行为，土地行政主管部门有权依法予以处罚。但是，唐瑞海非法占地中有33平方米的建设用地符合土地利用总体规划，应当予以区别处理。原宜兴市国土资源局于2017年10月24日作出《行政处罚决定书》的内容为：“1、责令退还非法占用的土地；2、限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状；3、对非法占用的43平方米基本农田处以每平方米30元罚款，371平方米未利用地处以每平方米10元罚款，33平方米建设用地处以每平方米5元罚款，罚款计人民币5165元。”其中第2项“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状”，将符合土地利用总体规划的33平方米的水泥场地也予以拆除，不符合《土地管理法》等相关规定，原无锡市国土资源局于2018年3月15日作出《行政复议决定书》对此予以纠正。上诉人唐瑞海不服《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，向人民法院提起了行政诉讼，本院于2019年10月30日作出（2019）苏02行终214号行政判决书，该终审判决已经发生法律效力。 在此基础上，原宜兴市国土资源局于2018年4月12日作出《调整行政处罚决定书》，将《行政处罚决定书》第2项“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及233.6平方米水泥场地，恢复土地原状”调整为“限期30天内拆除非法占用土地上新建的213.6平方米房屋及200.6平方米水泥场地，恢复土地原状”“该地块上新建的33平方米场地，由你与合法的土地所有者或使用者协商处置”，该处理结果并无不当。在作出《调整行政处罚决定书》前，原宜兴市国土资源局告知了唐瑞海有权陈述申辩和申请听证，程序合法。唐瑞海提出其不是适格的被处罚对象、争议土地类型和违法占地面积认定错误等上诉理由，在本院（2019）苏02行终214号行政判决书中已作评判，本案不予理涉。 综上，唐瑞海的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐瑞海负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 何 薇 审判员 卢文兵 二〇二〇年十月二十三日 书记员 张玲玲