浙江省金华市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙07行赔终14号上诉人（原审原告）董茂林，男，1965年3月20日出生，汉族，住浙江省兰溪市。委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。委托代理人岳亭亭，北京在明律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）兰溪市香溪镇人民政府，住所地浙江省兰溪市香溪镇人民政府广场路**。法定代表人沈文忠，镇长。出庭行政负责人徐志义，常务副镇长。委托代理人童华仙、徐欣，浙江九联律师事务所律师。上诉人董茂林因建筑物拆除行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行赔初12号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：原告董茂林系兰溪市香溪镇坑边村村民，在该村豹山路段有房屋1幢。1995年，原告在上述房屋门前搭建了木架棚约60平方米，并为此向公路管理大队缴纳公路留地占用费2400元。1999年8月，原告向路政管理大队申请在原有基础上拆建，改为一层，水泥结构。9月7日，原告向路政管理大队缴纳临用地费1800元。9月8日，被告在原告上述申请表上出具“请按政策办理”意见并盖公章。同日，原告与路政管理大队签订协议1份，该协议载明：原告将门前上述木架棚改建为一层平房，但不符合《公路法》有关规定，考虑原告实际情况及集镇新区面貌，经双方协商，达成协议：原告在原有基础上不得改变结构、扩建、加高；如遇公路建设管理、整顿需要，原告须无条件、无偿拆除该平房等。同日，原告向路政管理大队缴纳公路接线接移费等费用660元。9月9日，路政管理大队同意原告该申请并盖章确认，该申请表备注有“此申请表仅适用于占用国道，省道及主要县乡公路用（留））地范围内的临时建筑”内容临时建筑平面示意图显示拆建临时面积为66平方米。后，原告将原棚架拆除后，在原址上建成占地面积约140平方米左右的一层平房，共四间，钢混结构，后用于经营超市，直至被拆除时止；在一层平房顶上加建一间附房，约19平方米左右，用于堆放杂物。至被拆除时止，涉案房屋未向相关部门办过审批手续，也未取得相应权证。2018年2月1日，兰溪市香溪镇人民政府（以下简称香溪镇政府）向董茂林下发责令限期拆除通知书，责令原告于2018年2月5日前自行拆除坐落在香溪镇豹山路东侧擅自建造的建筑物，并告知逾期不拆除的，镇政府将组织力量强制拆除。同年4月28日，被告经清点并腾空涉案房屋，将房屋内物品交付原告后，予以强制拆除。2018年10月16日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告于2018年4月28日对涉案房屋实施的强制拆除行为违法。本院当日受理后，经审理并于2019年4月11日作出（2018）浙0702行初408号行政判决，判决确认被告于2018年4月28日对涉案房屋实施的强制拆除行政行为违法。该判决现已生效。原审法院认为，虽然被告香溪镇政府2018年对原告涉案建筑强制拆除的行为因被告无执法依据和违反法定程序而被法院生效判决确认行为违法，但根据庭审查明的事实，案涉建筑系原告于1998年向公路管理大队申请建造，申请表明确载明该建筑系临时建筑；同时，原告与公路管理大队签订的协议书亦明确载明，当初原告建房不符合公路法规定，且如遇公路建设管理、整顿需要，原告必须无条件、无偿拆除。因此，对于原告涉案原本不合法的建筑，之后也不可能通过取得审批手续而转为合法状态。根据法律规定，只有行政机关的行政行为给当事人合法权益造成损害的，才应承担赔偿责任。原告对涉案被拆除建筑本身不具备合法权益，因此涉案建筑被拆除的后果理应由原告自负。故原告要求恢复案涉建筑物或赔偿建筑物损失，依据不足，不予支持。案涉建筑经营超市，但从原告庭审陈述及相关照片可以看出超市内物品于房屋拆除前已腾空并放至原告后面房屋内。因此，关于原告要求赔偿超市货物损失的诉请，不予支持。另，原告主张被告赔偿涉案建筑其他屋内装饰和屋外物品损失，但原告未提供充分证据予以证明拆除时有相关物品损失，不予支持。综上，原告本案要求恢复原状或赔偿的诉讼请求均无相关依据，不予支持；被告抗辩合法有据部分，予以采信。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第九条、第十五条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等规定，判决：驳回原告董茂林的行政赔偿请求。上诉人董茂林上诉称：一、一审判决存在认定事实不清，认定事实明显偏颇。一审法院认定，虽然香溪镇人民政府2018年对上诉人涉案建筑强制拆除的行为因被上诉人无执法依据和违反法定程序而被法院生效判决确认行为违法，但根据庭审查明的事实，案涉建筑系上诉人于1998年向公路管理大队申请建造，申请表明确载明该建筑系临时建筑。同时，上诉人与公路管理大队签订的协议书亦明确载明，当初上诉人建房不符合公路法规定，且如遇公路建设管理、整顿需要，上诉人必须无条件、无偿拆除。因此，对于上诉人涉案原本不合法的建筑，之后也不可能通过取得审批手续而转为合法状态。根据法律规定，只有行政机关的行政行为给当事人合法权益造成损害的，才应承担赔偿责任。上诉人对涉案被拆除建筑本身不具备合法权益，因此涉案建筑被拆除的后果理应由上诉人自负。故上诉人要求恢复案涉建筑物或赔偿建筑物损失依据不足，不予支持。上诉人认为，一审法院上述认定存在事实认识错误的情形。上诉人在涉案地块建设建筑时，公路管理部门以建筑物所属土地属公路留地，而向上诉人收取临时用地费用，并与上诉人就涉案建筑物之后的权利义务等事项作出了约定。上诉人涉案建筑所属土地为公路留地，属于公路管理范围内的建筑。相关法律规定，行政机关履行相关行政管理职能，应当在法定授权范围内进行，并遵循法定程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国公路法》等相关规定，上诉人作为乡镇级人民政府，无权超越职权认定属于公路管理范围内的建筑是否为违法建筑。对于上诉人涉案地块的建筑物是否合法并未有相关行政机关及生效判决作出认定。一审法院超出审理范围，径直认定上诉人涉案的建筑为违法建筑，对被拆除建筑本身不具有合法权益，属偏离本案涉案焦点，事实认定错误的情形。且涉案地块上的建筑物，为上诉人向公路管理大队申请建造，并依法缴纳用地等费用。1999年，上诉人与兰溪市公路路政管理大队签订协议，约定兰溪市公路路政管理大队同意上诉人将门前木架改建一层平房，如遇公路建设管理整顿需要，上诉人需无条件、无偿拆除该平房。此后，上诉人才建造涉案地上建筑物，上诉人的建筑物取得相应审批手续在未经公路管理大队提出异议的情况下应处于合法状态。且整个拆除过程直至本次庭审结束，公路管理大队等行政机关都未出面证实涉案地块面临公路建设管理整顿需要，在此前置条件符合的情况下，上诉人没有执法依据，未经法定程序，拆除上诉人涉案建筑属越权执法，违背正当程序要求，势必侵害上诉人财产权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据正当法律程序和比例原则，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织，应造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行。本案中，香溪镇政府强制拆除案涉房屋理应对房屋内的物品负有清点登记及妥善保管之义务，然拆除前既未进行清点，亦未进行拍照录像，未履行拆除程序中尽量减少当事人损失的方式，对此被上诉人理应承担相应的赔偿责任。本案上诉人已经提供照片等初步证据证明了室内存放的物品及室内装修情况，而被上诉人在庭审中未提交任何证据证明上诉人的房屋被拆除时，屋内没有相关物品及装修，未举证的不利后果应由被上诉人承担。综上，一审法院作出的判决存在认定事实错误、适用法律错误的情形。上诉人为了维护自身的合法权益，请求撤销原判，发回重审或改判被上诉人将强制拆除上诉人的房屋恢复原状或对上诉人造成的损失赔偿1017657元。诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人香溪镇政府辩称：一、案涉建筑物未经规划审批，上诉人擅自建筑，属违法建筑的事实清楚，理应予以拆除。1、根据上诉人提供的协议书，首页明确载明“根据当时市有关部门及镇政府批准，但不符合《公路法》有关规定”及第二页载明“乙方(董茂林)在原有基础上不得改变结构、扩建、加高；如遇公路建设管理、整顿需要，妨碍乙方的平房，乙方须无条件无偿拆除”。同时申请表备注有“此申请表仅适用于占用国道，省道及主要县乡公路用(留))地范围的临时建筑”上述事实可以表明上诉人是清楚案涉建筑物不具有合法性，在当时只能作为临时建筑。况且当初协议约定只能建造一层平房约60平方米。但上诉人违反协议约定，将原址的建筑物拆除，重新扩建、加建，说明原协议书的建筑物已经不复存在。上诉人应当知晓且知道案涉拆除的建筑物应当重新办理审批手续，否则案涉的建筑物应认定为违法建筑。2、2016年，浙江省政府下发《浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案》“禁止在公路建筑控制区范围内修建建筑物和地面构筑物，公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建。加大对违法建筑的查处和整治力度，坚决遏止和打击违法建设行为。”案涉建筑物系在公路建筑控制区范围内，已妨碍交通，不符合《公路法》、《公路管理条例》的相关规定。结合原告的协议等，案涉建筑物系应依法拆除的。二、案涉建筑物系违法建筑，被上诉人不应承担赔偿责任。l、受害人取得国家赔偿以及行政机关有义务赔偿的前提是，受害人的合法权益受到损害。受害人不但应当举证证明权益受到损害的事实，还应举证证明受损害的权益是合法权益的事实。现案涉建筑物并非合法建筑，上诉人违反当初签订的协议书，改建扩建建筑物，甚至也违反《公路法》的相关规定，属于浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案予以整治拆除的范围。故上诉人主张建筑物的损失不应予以赔偿。2、案涉建筑物拆除时，上诉人及其家属在现场，并且已经搬空建筑物内的物品。虽然没有拆除的视频，但是被上诉人已经提供了相应的拆除照片予以佐证。因案涉建筑物拆除时物品已搬空，对案涉建筑物能重复利用的建筑材料已交由上诉人保管，没有产生因拆除不当给上诉人造成的其他损失。况且上诉人也没有提供相应证据证明拆除时案涉建筑物的物品情况，故上诉人主张该损失没有事实和法律依据。对于其他赔偿主张，上诉人应当提供相应的证据，否则其应承担举证不能的后果。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据1996年11月12日发布的《浙江省公路路政管理办法》第十三条规定，因特殊情况确需在公路两侧建筑红线范围内修建临时性建筑物的，应征得所在地公路主管部门的同意并依法办理用地手续。经批准的临时性建筑，不得擅自改变结构及使用功能，因公路建设、加宽改造及管理等需要时，应无条件无偿拆除。本案中，上诉人于1999年建设案涉房屋时，虽通过协议的方式取得了兰溪市公路路政管理大队的同意，但其没有提供已依法办理用地手续的证据。并且，协议中明确约定“乙方（即上诉人）在原有基础上不得改变结构、扩建、加高”。上诉人自认拆建前的木架棚约60平方米，其申请拆建时所涉临时建筑平面示意图显示拆建临时面积为66平方米，（2018）浙0702行初408号行政判决亦认定上诉人向兰溪市公路路政管理交纳相关费用后在其住房前建设约60平方米的平房，而上诉人在本案中主张拆建后的案涉房屋实际为第一层143.26平方米，第二层19.76平方米，明显与协议约定的要求不符。故无论案涉房屋在最初拆建时即已超过原有面积，还是后续再次进行扩建、加建，均已超出了兰溪市公路路政管理大队协议同意的范围，在上诉人未就此进一步提供相关审批手续的情况下，不能认定案涉房屋系合法建筑。据此，原审法院以上诉人对案涉被拆除建筑本身不具备合法权益为由，未支持其提出要求恢复案涉建筑物或赔偿建筑物损失的诉请并无不当，本院予以支持。关于上诉人提出的室内财物损失问题。被上诉人在强制拆除案涉房屋前，未有证据证其已对室内财物进行清点、登记造册并办理财物移交手续，存在不当。鉴于上诉人在一审中承认被上诉人拆除案涉房屋时其在现场，并认可对室内财物进行了腾空和安置，故其提出被上诉人应赔偿室内财物损失的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 单晓剑审 判 员 钟雪丹二〇二〇年十月二十二日代书记员 杜 娟