湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行终152号 上诉人（原审原告）白宏三，男，1965年2月2日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人李中春，广东水贝律师事务所律师。 委托代理人周革华，广东水贝律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵大道**。 法定代表人陈爱喜，局长。 委托代理人胡彬，该局工作人员。 委托代理人刘卫文，湖南银联（常德）律师事务所律师。 上诉人白宏三因与被上诉人常德市自然资源和规划局土地行政征收及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月23日组织各方当事人进行了法庭调查询问。上诉人白宏三及其委托代理人李中春，被上诉人常德市自然资源和规划局的委托代理人胡彬、刘卫文到庭参加法庭调查询问。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2014年2月26日，常德市武陵区征地拆迁所作出4份常征附补字（2012）第44号《征收土地地上附着物补偿通知书》，载明：根据常征方字（2012）第40号公告的征地范围，拆迁白宏三的房屋及附属设施，对白宏三予以自行安置，分别补偿149776元、1608532元、823578元、72759元，以上共计2654645元。2015年7月31日，常德市征地拆迁工作协调办公室（以下简称工作协调办公室）作出《关于白宏三征地拆迁信访问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），载明：树木补偿73154元；红线外块石道路补偿66000元；停车坪补偿38192元；鸽舍补偿50000元；水泥护坡补偿144375元，共计对白宏三拆迁实物量予以补偿371721元。 原审法院认定，2012年7月，因常德师范学校和桃源师范学校合并搬迁新建项目建设需要，湖南省人民政府下达（2012）政国土字第966号《农用地转用、土地征收审批单》。白宏三承包的养殖场（红线范围内面积为48.834亩）在该建设项目征收土地范围内。2013年4月24日，原常德市国土资源局（以下简称原常德市国土局）向白宏三作出《责令交出土地决定书》，责令其限期交出土地。白宏三不服，向常德市人民政府申请行政复议，常德市人民政府复议决定维持原常德市国土局的决定。白宏三仍不服，于2013年8月向武陵区人民法院提起行政诉讼，该院经审理于2013年10月17日作出（2013）武行初字第00022号行政判决，维持上述决定。白宏三不服该判决，向本院提起上诉，本院经审理于2013年12月17日作出(2013)常行终字第71号行政判决，驳回上诉，维持原判。后原常德市国土局申请法院强制执行，在执行过程中，原常德市国土局与白宏三达成执行和解协议，约定由原常德市国土局补偿白宏三2654645元。白宏三仍不服，就本案向湖南省高级人民法院申请再审，该院经审理对其作出(2014)湘高法行监字第91号驳回再审申请通知书。 2014年12月10日，白宏三又以原常德市国土局为被告向武陵区人民法院提起行政诉讼，请求判令原常德市国土局依法补偿因拆迁行为致其养殖场被毁造成的损失1070万元，该院经审理于2014年12月15日作出（2014）武行初字第00014号不予受理的行政裁定。白宏三不服该裁定，向本院提起上诉，本院经审理于2015年1月30日作出（2014）常行终字第79号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2015年7月31日，工作协调办公室作出《处理意见》，该《处理意见》对白宏三拆迁遗漏的实物量追加补偿共计371721元。白宏三对补偿行为仍不服，于2015年11月2日以常德市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求：1.确认常德市人民政府对白宏三的行政拆迁补偿违法；2.确认国土局、财政局、物价局常国土资发（2012）29号文件违法；3.判决常德市人民政府赔偿其财产损失7706758元，本院经审理于2016年6月15日作出（2015）常行初字第87号行政裁定，驳回其起诉。白宏三不服该裁定，向湖南省高级人民法院提起上诉，该院经审理于2017年2月23日作出（2016）湘行终824号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2017年3月14日，白宏三又以原常德市国土局为被告向武陵区人民法院提起行政诉讼，请求确认原常德市国土局补偿行为违法并判令赔偿其损失7706758元。该院经审理于2017年3月17日作出（2017）湘0702行初29号不予立案的行政裁定。白宏三不服该裁定，向本院提起上诉，本院经审理于2017年5月10日作出（2017）湘07行终18号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。白宏三仍不服，遂向湖南省高级人民法院申请再审，该院经审理于2018年8月20日作出（2018）湘行再5号行政裁定，撤销上述两份裁定，指令武陵区人民法院受理本案。武陵区人民法院在审理该案过程中，原常德市国土局和原常德市规划局职责整合，更名为常德市自然资源和规划局。 另查明，白宏三于2013年自行委托湖南弘正资产评估有限公司（以下简称弘正评估公司）对其经营的养殖场所进行资产评估，弘正评估公司于2013年3月18日出具评估报告书，该份报告的评估基准日为2013年3月18日，其采用重置成本法、现行市价法、收益现值法方式进行评估；评估目的是为确定资产转让事宜所涉及的鱼鳖水域养殖、房屋建筑物及构筑物、生物资产于评估基准日的市场价值；评估结果为：截止评估基准日2013年3月18日，在持续使用前提下，白宏三的委估资产表现出来的公平市场价值：1.鱼鳖水域养殖6634000元；2.房屋建筑物及构筑物1052640元；3.生物资产3020118元；以上共计10706758元。该评估报告还说明：本次评估是根据公开市场的原则确定的现行公平市价，没有考虑委托方非持续经营等其他特殊事项，以及特殊的交易方可能追加付出的价格等对评估价格的影响，同时，本报告也未考虑国家宏观经济政策发生变化以及遇有自然力和其他不可抗力对资产价格的影响，当前条件及评估中遵循的持续经营原则等其他情况发生变化时，评估结论一般会失效；本资产评估报告的有效期为一年，自2013年3月18日起计算至2014年3月17日止，当评估目的在有效期内实现时，应以评估结论作为资产转让价值的参考。 2014年2月26日，常德市武陵区征地拆迁所向白宏三出具的征收土地附着物补偿通知书上的补偿总金额为2654645元。白宏三在附后的建（构）筑物及其他设施补偿清交单上签字，在庭审中也表示对补偿设施的明细认可，但不认可每项补偿物品的价格及计价标准。后在原常德市国土局申请法院强制执行过程中，白宏三领取了上述补偿款。2015年7月31日，工作协调办公室作出《处理意见》，追加有关拆迁实物量漏项：1.树木补偿问题计73154元；2.红线外块石道路补偿问题计66000元；3.停车坪补偿问题计38192元；4.鸽舍补偿问题计50000元；5.水泥护坡补偿问题计144375元；以上共计371721元，白宏三领取了上述拆迁漏项实物量的补偿款。本次审理中白宏三也陈述其对遗漏实物量予以认可，但对补偿标准有异议。 再查明，2012年2月13日，常德市征地拆迁管理处向常德市人民政府请示，请求成立“常德市征地拆迁工作领导小组”，由分管副市长任组长，分管副秘书长任副组长，相关单位为领导小组成员单位。领导小组下设办公室，与市征地拆迁管理处合署办公，负责日常工作，市国土局分管负责人任主任，市征地拆迁管理处负责人任副主任，具体工作由市征地拆迁管理处承担。2012年11月22日，原常德市国土局向市政府请示后雕刻“常德市征地拆迁工作协调办公室”印章一枚。 原审法院认为，本案系本院因原一审法院未向当事人履行释明义务而指令常德市鼎城区人民法院重新审理的案件，在审理过程中，查明白宏三获得的补偿实际涉及两个行为，一是原常德市国土局在作出《责令交出土地决定书》前向其就其被征收的财产补偿2654645元的补偿行为（以下简称征收补偿），二是工作协调办公室于2015年7月31日作出的《处理意见》，对白宏三漏项的实物量追加补偿371721元的补偿行为（以下简称追加补偿）。白宏三曾就征收补偿向武陵区人民法院提起行政诉讼，该院作出了相应的裁判，相关裁判已经生效，该征收补偿诉讼标的已为生效裁判所羁束，白宏三现又就此问题提起诉讼属于重复诉讼，依法应当驳回其起诉。白宏三本次诉讼中尚未经人民法院生效裁判羁束的标的只有追加补偿。原审法院查明该事实后向白宏三予以释明，明确告知了相关情况及后果，并要求其对诉讼请求予以选择、明确，其坚持不选择，要求一并诉讼，原审法院经释明无果的情况下明确告知白宏三只审理涉及《处理意见》的追加补偿行为。涉案《处理意见》系根据实事求是的原则对白宏三漏项的实物量的处理，而非对原补偿项目的补偿标准进行调整，且白宏三对《处理意见》确定的漏项实物量并无异议，并已实际领取了追加的补偿款。现其异议系针对补偿标准提出，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。白宏三对《处理意见》适用的补偿标准有异议，其应依法先行申请人民政府处理，不能直接向法院提起行政诉讼。据此，遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第九项、第十项之规定，裁定驳回白宏三的起诉。 上诉人白宏三诉称：一、原审认定事实错误。1.其不服常德市自然资源和规划局作出的“强制补偿”，曾向法院提起诉讼，但均被一、二审法院裁定不予受理，后其向湖南省高级人民法院申请再审，该院经审理后撤销了一、二审裁定，指令一审法院立案受理，故一、二审裁定不予受理是错误的，原审认定拆迁补偿已被生效判决所认定、其已接受认可，无事实依据。2.其系对行政拆迁补偿数额不服，且根据省高院的裁定，本案属于法院管辖范围，一审法院应当全面审理本案，而不是仅审理“处理意见”部分，故原审认定省高院指令立案受理只需审“处理意见”部分而不审“拆迁补偿”部分错误。3.原审未审理其提出的常德市自然资源和规划局对其私有财产作价补偿是否违法、是否有此行政职能。二、原审适用法律错误。常德市自然资源和规划局在行政补偿程序中对其进行拆迁补偿时，应告知其作出拆迁补偿的依据及规范性文件，且进行诉讼时，也应当向法院提供行政程序中的依据及规范性文件，但常德市自然资源和规划局在整个诉讼过程中，始终未向法院提供相关依据及规范性文件，故原审法院未严格按照《行政诉讼法》及司法解释判决常德市自然资源和规划局败诉而裁定驳回起诉错误。三、原审未说明常德市自然资源和规划局不予赔偿的理由和依据。综上，原审法院认定事实不清、适用法律错误，请求：1、依法撤销常德市鼎城区人民法院作出的（2020）湘0703行初14号行政裁定；2、依法确认常德市自然资源和规划局的拆迁补偿行为违法；3、依法判决常德市自然资源和规划局赔偿因违法补偿造成其实际损失7706758元；4、本案诉讼费用由常德市自然资源和规划局负担。 被上诉人常德市自然资源和规划局辩称：一、湖南省高级人民法院认为《处理意见》对白宏三的权利义务造成了实际影响，属于可诉的行政行为，武陵区法院应当依法予以审理，即圈定了本案的审理范围，仅审查《处理意见》的合法性。《处理意见》中关于赔偿金额的内容仅涉及到漏项的补偿，白宏三诉请赔偿的金额770余万元显然不仅是针对漏项所诉请，而是针对整个案涉项目的补偿，原审法院在审理过程中向白宏三进行了释明，但白宏三拒绝变更诉讼请求，其认为白宏三构成重复起诉。二、白宏三的主张从实体和程序上均无法律依据。1.实体上，本案经过多次开庭审理，双方当事人对实物量始终没有分歧，即白宏三明确表示对实物量认可，之所以金额相差甚远，是因为白宏三对补偿标准的理解有分歧。白宏三提出1000多万元的补偿依据在于其认为应当对实物价值予以补偿，而常德市自然资源和规划局认为实物价值的替代补偿仅限于房屋、青苗等，对苗木花卉、饲养生物等的补偿仅限于搬运迁移费用。其对《处理意见》中遗漏树木的补偿标准系依据的常国土资法[2012]29号、常价服[2007]68号文件，上述文件系根据《湖南省实施办法》授权制定的。2.程序上，根据相关司法解释规定，对补偿标准有异议的，应当先经过裁决才能进入法院审理程序，本案未经政府裁决，故不能进入诉讼程序。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，故请求法院依法驳回白宏三的上诉请求。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审另查明，本院（2015）常行初字第87号行政裁定审理查明，2013年3月7日，常德市武陵区征地拆迁所向白宏三送达了常征附补字（2012）第44号-064《征收土地地上附着物补偿通知书》，该通知书上载明为白宏三补偿各项费用共计1608531元。后白宏三拒绝领取补偿款，也拒绝腾地，原常德市国土局于2013年4月24日作出常国土征交（2013）5号《责令交出土地决定书》。该责令交出土地决定经复议、诉讼予以维持后，原常德市国土局遂向武陵区人民法院申请强制执行，在执行过程中，原常德市国土局与白宏三达成执行和解协议，原常德市国土局为白宏三补偿的总金额为2654645元。湖南省高级人民法院（2016）湘行终824号行政裁定亦对上述事实予以了确认。 白宏三委托弘正评估公司于2013年3月18日作出的评估报告结果为：一、鱼鳖水域养殖评估值为6634000元，依据为经过收益现值法进行评估，剩余的承包经营期限约为26年，每亩水域每年鱼鳖混养的经济收益约8500元，经查年限为26年的年金现值系数为15.982，因此计算出评估值=每亩水域每年收益*水域面积*年现金系数。二、房屋建筑及构筑物评估值为1052640元，其中包括白宏三所有的养殖舍、工人宿舍、饲料仓库、鱼池护坡及钓鱼路台、水泥板桥、路面硬化等房屋建筑物总建筑面积为895.52平方米，评估值为1022640元；肉鸽舍1的折新率为94%，建筑面积为72.68平方米，评估值为46460元。三、生物资产（豪猪、肉鸽、信鸽、天鹅、林木）评估值为3020118元，依据为生物资产数量乘以现行市场单价。以上共计10706758元。 再查明，湖南省高级人民法院（2018）湘行再5号行政裁定，指令武陵区人民法院受理本案，该院受理本案后，经审理于2019年4月26日作出（2018）湘0702行初114号行政判决，驳回白宏三的诉讼请求。白宏三不服该判决，向本院提出上诉，本院经审理认为武陵区人民法院未根据湖南省高级人民法院的行政裁定向白宏三予以释明，遂于2019年7月23日作出（2019）湘07行终71号行政裁定，撤销武陵区人民法院（2018）湘0702行初114号行政判决，发回常德市鼎城区人民法院重审。该法院在审理本案过程中，因白宏三诉请确认全部补偿行为违法，于2020年1月6日向白宏三释明，但其拒绝变更诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，白宏三诉请确认补偿行为违法涉及的是集体土地征收的补偿，根据上述法律规定，在集体土地征收过程中，土地行政主管部门负责实施具体补偿、安置工作，故常德市自然资源和规划局具有对本辖区内集体土地征收补偿的行政管理职权。工作协调办公室设立在常德市自然资源和规划局，并与常德市征地拆迁管理处合署办公，且常德市自然资源和规划局也认可工作协调办公室作出的《处理意见》的相关法律后果由其承担。因此，常德市自然资源和规划局是本案适格的被告。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第九项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，应当裁定驳回起诉。本案中，白宏三承包的养殖场（红线范围内面积48.834亩）在常德师范学校和桃源师范学校合并搬迁新建项目的征收土地范围内，原常德市国土局已对其作出责令交出土地决定，该决定已经武陵区人民法院一审、本院二审认定合法。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，对于责令交出土地决定是否合法的审理，主要审查征收土地方案是否经过有权机关批准、征地程序是否合法、被征收人是否得到安置补偿等方面。上述一、二审判决已对征收土地方案、征地程序、安置补偿进行了审理，并认定补偿安置合法，故该补偿行为已为生效裁判所羁束。虽然责令交出土地决定仅涉及常征附补字（2012）第44号-064《征收土地地上附着物补偿通知书》中的1608531元，而在执行该决定时原常德市国土局实际为白宏三补偿2654645元，是因为原常德市国土局在向武陵区人民法院申请执行责令交出土地决定的过程中，为了达到和谐拆迁的目的，而在法院的组织下双方通过协商达成执行和解协议最终增加到2654645元。在法院组织下达成执行和解协议从1608531元增加到2654645元，并不是对责令交出土地决定补偿安置合法性的否定，而是一种执行和解行为，是双方意思自治的结果，故该执行和解行为不是本案审理的范围。因此，白宏三以常德市自然资源和规划局为被告请求确认上述补偿行为违法无法律根据，应当裁定驳回起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。本案中，白宏三诉请确认常德市自然资源和规划局作出的补偿行为违法。根据本案查明的事实，常德市自然资源和规划局对白宏三作出补偿行为主要是因常德师范学校和桃源师范学校合并搬迁新建项目需要而征收其承包的养殖场（红线范围内面积48.834亩），且常德市自然资源和规划局已对其进行了补偿并作出了责令交出土地决定，人民法院对该决定进行了审理并认定合法，在执行该决定时，双方通过协商最终达成执行和解协议并已全部履行，至此，常德市自然资源和规划局对白宏三承包的养殖场已补偿完毕，征收补偿程序已终结，对其作出的补偿行为受已生效裁判羁束，故白宏三再次在本次诉讼中针对该部分补偿标准提出异议，实际上已丧失了向人民政府申请协调和裁决的权利。至于工作协调办公室于2015年7月31日对白宏三作出《处理意见》，对其追加有关拆迁实物量的补偿，该行为虽然是一个新的行政行为，但白宏三对该追加的实物量本身不持异议，仅对补偿标准有异议，鉴于常德市自然资源和规划局对白宏三所承包养殖场的征收补偿程序已终结，且该局对白宏三作出的该行为是一个授益性的行政行为，与上述已生效的补偿行为相互独立，该行为并不损害其权益即对其权利义务不产生实际影响，故应当裁定驳回起诉。 关于白宏三经过评估认为需要补偿10706758元，现已实际补偿了300余万元，还需补偿差额即赔偿7706758元的问题。经查，1.白宏三要求补偿鱼鳖水域养殖6634000元的请求不能成立，因为剩余承包经营年限26年的收益即可期待利益不属于集体土地征收补偿的范围。2.白宏三要求补偿生物资产（豪猪、肉鸽、信鸽、天鹅、林木）3020118元的请求亦不能成立。根据土地管理法及相关法律法规的规定，集体土地征收过程中，花卉苗木、动物养殖等仅需补偿花卉苗木的移植补偿费和动物的转运费，而不需补偿该实物价值即市场价值，并且集体土地征收补偿的依据是根据地方政府制定的标准进行补偿，故白宏三委托弘正评估公司作出的评估报告不能作出补偿的依据，其要求常德市自然资源和规划局赔偿7706758元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 综上所述，常德市自然资源和规划局作出1608531元的补偿行为已为生效裁判所羁束；双方当事人达成执行和解协议补偿金额从1608531元增加到2654645元已履行完毕，该行为是一种执行和解行为，不属于本案审理的范围；工作协调办公室对白宏三作出《处理意见》，对其追加补偿371721元的行为是一个授益性的行政行为，没有损害白宏三的利益。白宏三的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年十月九日 法官助理 管宏明 书 记 员 谢 毅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。