江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终380号 上诉人（原审原告）郑圣美，女，1938年6月28日生，××族，住如皋市。 委托代理人张光高，男，1936年9月23日生，××族，住址同上。系上诉人郑圣美之夫。 委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师,系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）如皋市吴窑镇人民政府，住所地如皋市吴窑镇鲁班路**。 法定代表人石晓鹏，镇长。 应诉负责人殷小宏，副镇长。 委托代理人黄磊，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）如皋市吴窑镇龙河村村民委员会，住所地如皋市吴窑镇龙河村**。 法定代表人郝忠林，主任。 上诉人郑圣美因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1390号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，郑圣美系如皋市吴窑镇龙河村村民。2019年11月5日，郑圣美向如皋市吴窑镇人民政府（以下简称吴窑镇政府）邮寄《申请报告》，申请责令如皋市吴窑镇龙河村村民委员会（以下简称龙河村村委会）按照郑圣美户二轮实际承包面积与郑圣美户签订新的面积为0.77亩的承包合同，并报如皋市人民政府颁发土地承包经营权证。吴窑镇政府收到该申请后，于11月7日函告龙河村村委会对郑圣美所申请的事项进行调查核实，并于11月10日前将调查情况报吴窑镇政府。11月10日，龙河村村委会向吴窑镇政府出具《情况说明》，主要内容为：经查，2005年二轮土地承包情况核实登记表中，郑圣美户的三地包园丈面积登记数据为长12.9米，宽45米，面积0.87亩，其中承包地为0.57亩，郑圣美要求确权的长13.66米，宽52米超出部分为占用的集体土地。2016年12月24日，如皋市人民政府已向郑圣美户颁发了苏（2016）如皋市农村土地承包经营权第400460号农村土地承包经营权证，证载承包地确权总面积为0.57亩。郑圣美的申请不能成立。11月16日，吴窑镇政府作出《答复书》，转述了龙河村村委会查明的事实，并认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，郑圣美的申请事项不能成立。郑圣美不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销吴窑镇政府作出的上述答复，判令吴窑镇政府按照郑圣美户实际承包面积0.77亩签订承包合同并报如皋市人民政府换发农村土地承包经营权证。 另查明，郑圣美户1997年土地归户清册显示，该户承包地为0.87亩，分田尺寸明细显示宽12.9米，长45米，面积为0.87亩。郑圣美户2005年二轮土地承包情况核实登记表显示该户三地包园丈面积长12.9米，宽45米，实际面积0.87亩，其中承包地0.57亩。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。农村土地承包经营权争议主要受《中华人民共和国农村土地承包法》的调整，该法对农村土地承包法律关系中发包方和承包方的权利义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、承包经营权的保护、承包经营权的流转、争议的解决和法律责任等都进行了明确规定。其中第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包经营合同管理。第十九条规定，土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。第二十条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。从上述规定可见，农村土地承包经营由村集体经济组织自主讨论承包方案并签订承包合同，乡镇人民政府无权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。乡镇人民政府仅处理土地权属争议，对于承包经营权纠纷，经当事人申请可以进行调解，调解不成的，并不由乡镇人民政府处理。本案中，吴窑镇政府收到郑圣美的申请后核查了郑圣美户二轮承包时的归户清册、分田明细，2005年的土地核实登记表以及2016年如皋市人民政府颁发的土地承包经营权证，均显示郑圣美承包地面积为0.57亩，进而答复郑圣美其申请事项不能成立并无不当。 郑圣美对龙河村村委会发包的承包地面积不服，属土地承包经营权纠纷，并非土地权属争议，吴窑镇政府无权对郑圣美的土地承包地面积直接进行变更。针对土地承包经营权争议，郑圣美可以选择向吴窑镇政府申请调解，还可选择向其所在地的农村承包仲裁委员会申请仲裁，或向人民法院提起民事诉讼的方式，对其主张的权利进行救济。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑圣美的诉讼请求。 郑圣美不服，向本院提起上诉称，上诉人户二轮实际土地承包面积为0.72亩，而土地承包经营权证记载的总面积为0.57亩，村合作社未按实际承包面积确权登记发证有违相关政策规定。吴窑镇政府未依法对村集体组织未按实际承包面积登记发证的行为进行监督，属于不履行法定职责，所作被诉答复应予撤销。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人吴窑镇政府辩称，上诉人户承包土地的实际面积为0.57亩而非0.72亩，按照法律规定，在承包期内不得调整承包地，郑圣美要求镇政府责令村委会按照0.72亩与其签订合同的理由不能成立。本案系因土地承包经营发生的纠纷，镇政府无权干涉土地承包或者变更、解除承包合同，上诉人应提起民事诉讼而非行政诉讼。吴窑镇政府在法定期限内作出了被诉答复，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人龙河村村委会辩称，97年归户清册显示，上诉人户的承包地为0.57亩，另有0.3亩为宅基地。上诉人户实际耕种的面积大于0.57亩是因为上诉人户占用了部分沟渠路。上诉人提出的诉请不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院另查明，因上诉人对如皋市人民政府于2016年12月24日制作的苏（2016）如皋市农村土地承包经营权第400460号农村土地承包经营权证持有异议，上诉人至今未领取该权利证书。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》《江苏省农村土地承包经营权保护条例》的相关规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十四条规定，土地承包经营方案经村民会议讨论决定方可办理。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上述规定表明，对于村民自治范围内的事项，乡（镇）人民政府依法不得干预，但乡（镇）人民政府可以通过对承包经营合同以及农村土地承包经营的管理，对村集体组织土地发包事宜进行指导，对违反法律规定的村民会议决定，乡（镇）人民政府具有责令改正的法定职责。就本案而言，郑圣美因与龙河村村委会之间存在土地承包纠纷要求吴窑镇政府处理，并诉请判令吴窑镇政府责令龙河村村委会按实际承包面积与郑圣美签订土地承包合同。但依照上述法律规定，吴窑镇政府并不具有直接确定村民承包土地面积的权力，郑圣美在本案中所提诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑圣美负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十月十二日 法官助理 冯禹源 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；