北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终597号上诉人（一审原告）朱昱堃，男，1985年2月16日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人朱庆东（上诉人之父），1957年3月3日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区城北街道办事处，住所地北京市昌平区水库路**。负责人陈楷林，主任。委托代理人尚钊锐，北京易和展达律师事务所律师。委托代理人关万奇，北京市昌平区城北街道办事处工作人员。上诉人朱昱堃因限期拆除决定一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2009年7月27日，北京市住房和城乡建设委员会为朱昱堃颁发X京房权证昌字第XX**《房屋所有权证书》，其中，登记房屋所有权人为朱昱堃，房屋坐落为昌平区昌平镇朝凤山庄莲池区X号1至2层全部，房屋状况为总层数2层，建筑面积290.71平方米。2018年12月14日，原北京市昌平区城市管理综合执法监察局（以下简称原区城管执法监察局）城北街道执法队接到群众举报，到达北京市昌平区城北街道朝凤山庄莲池区X号（以下简称涉案房屋），发现朱昱堃的该处房屋由原砖混结构二层改扩建为砖混结构三层。因认为该处房屋的改扩建行为涉嫌违反《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行，以下简称原北京市城乡规划条例）第二十三条第一款的规定，原区城管执法监察局于同日对朱昱堃的该违法行为予以立案调查。同日，原区城管执法监察局对朱昱堃作出《谈话通知书》，因当事人不在现场，执法人员在见证人的见证下现场张贴送达《谈话通知书》。2018年12月27日，原区城管执法监察局执法人员再次来到涉案房屋处并张贴送达《谈话通知书》。2019年2月26日，原区城管执法监察局作出《谈话通知书》及京昌城管责改字〔2019〕120020号《责令改正通知书》，该《责令改正通知书》主要内容为：朱昱堃，你在昌平区城北街道朝凤山庄X号扩建房屋的行为，涉嫌违反了原北京市城乡规划条例第二十三条第一款的规定，依据原北京市城乡规划条例第六十六条第一款的规定，本行政机关依法责令你于2019年3月8日前改正上述行为。同日，前述两份文书向朱昱堃的委托代理人即其父亲朱庆东送达。2019年3月1日，原区城管执法监察局对涉案建设进行现场检查、勘验。庭审中，区城管执法局称因朱昱堃的代理人朱庆东对该次检查勘验结果提出异议，故原区城管执法监察局决定再次进行检查勘验，并对该次检查、勘验材料予以作废。2019年3月7日，原区城管执法监察局再次对涉案建设进行现场检查、勘验，拍摄照片并制作了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》。其中，《现场检查笔录》记载检查时间为2019年3月7日14时20分至2019年3月7日15时30分，现场人员为朱庆东，现场检查情况为：2019年3月7日14时20分，原区城管执法监察局城北街道执法队执法人员根据群众举报线索到达涉案房屋处，经查，朱昱堃将原砖混结构二层房屋部分拆除并进行改扩建，房屋现状为砖混结构局部三层，外立面进行了整体装修，经执法人员皮尺测量，建筑总面积约532.63平方米。执法人员根据业主提供的原房屋建筑面积房产证复印件显示数据，得出改扩建房屋建筑面积约241.92平方米。朱昱堃委托其父朱庆东参与了现场检查，朱庆东未能出示该处房屋改扩建部分的建设工程规划许可证。同时，《现场检查笔录》及《现场勘验笔录》中现场人员意见一栏处记载“以上笔录属实”，现场人员签名处有朱庆东签名。庭审中，朱庆东认可上述签名系其本人所签。2019年3月7日，原区城管执法监察局向北京市规划和自然资源委员会发出案件协查通知单，请求对涉案建设进行认定，确认其是否属城镇建设工程；是否属于规划许可事项；是否取得了建设工程规划许可、临时建设工程规划许可以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件；是否符合《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条第一款第三项规定的情形，并出具《认定书》。2019年3月14日，北京市规划和自然资源委员会出具京规昌执函[2019]第971号《关于朱昱堃建设的房屋规划审批情况的函》，内容为：经查，城北朝凤山庄莲池区X号将原砖混二层结构房屋部分拆除，改扩建为现状砖混结构局部三层，未依法取得建设工程规划许可证。2019年5月31日，原区城管执法监察局变更为北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局）。2019年7月5日，区城管执法局对朱昱堃的委托代理人朱庆东进行询问并制作《询问笔录》，根据笔录记载，朱昱堃的代理人认可于2019年3月7日下午参与并配合执法人员进行了现场勘验、现场检查，改扩建后现状房屋的建筑总面积约532.63平方米，因原房产证建筑面积为290.71平方米，故改扩建房屋建筑面积约241.92平方米；认可朱昱堃对涉案房屋的改扩建行为未取得规划许可。同日，区城管执法局向朱昱堃作出《权利义务告知书》，告知朱昱堃的涉案建设行为经规划部门认定未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》（2019年修订，下同）第二十九条第一款的规定，属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款的规定，拟对你作出责令限期拆除的决定；并告知朱昱堃享有陈述和申辩的权利。该《权利义务告知书》于当日向朱昱堃的委托代理人朱庆东直接送达。2019年7月24日，区城管执法局作出京昌城管限拆字〔2019〕第120010号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：当事人朱昱堃，经查，你在北京市昌平区城北街道朝凤山庄莲池区X号将原砖混结构二层房屋部分拆除，改扩建为现状砖混结构局部三层楼房，改扩建房屋建筑面积约241.92平方米，经规划自然资源部门认定未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、北京市规划和自然资源委员会关于朱昱堃建设的房屋规划审批情况的函（京规昌执函[2019]第971号）、询问笔录等材料为证。搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。并向朱昱堃的代理人朱庆东邮寄送达。同时，区城管执法局将被诉限拆决定张贴在涉案建设上。朱昱堃的代理人于2019年7月25日收件。后，朱昱堃不服区城管执法局作出的被诉限拆决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉限拆决定。2020年7月31日，一审法院作出判决认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。根据上述法律规定，区城管执法局作为昌平区城市管理综合行政执法机关，负有对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证的城镇建设工程进行查处的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，区城管执法局发现朱昱堃的涉案建设涉嫌违法建设，经过对涉案建设现场检查、勘验、对朱昱堃的代理人询问，并取得规划部门出具的京规昌执函[2019]第971号《关于朱昱堃建设的房屋规划审批情况的函》，认定朱昱堃将城北朝凤山庄莲池区X号原砖混二层结构房屋部分拆除，改扩建为现状砖混结构局部三层，未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设，故作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。朱昱堃主张的区城管执法局不应适用对朱昱堃更不利的2019年修订的《北京市城乡规划条例》。一审法院认为，原北京市城乡规划条例与2019年修订的《北京市城乡规划条例》，关于新建、扩建和改建建筑物等应当取得规划许可的规定实质均一致。朱昱堃未经规划主管部门批准进行建设的行为属违法行为，且这种违法状态一直持续到2019年修订的《北京市城乡规划条例》施行后，故区城管执法局援引修订后的《北京市城乡规划条例》对朱昱堃的违法建设行为进行定性并查处并无不当，对朱昱堃的该项主张，法院不予支持。朱昱堃主张区城管执法局对涉案建设未给予其改正的机会，未采取改正消除影响的措施，也未对涉案建设是否能够拆除进行鉴定，直接作出被诉限拆决定违法。法院认为，《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款对违法建设的处理分为两种情形，对于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期改正并处罚款；对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可并处罚款。本案中，涉案建设属于已经建成的城镇违法建设，应属于上述规定中无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形；同时，并无相关规定要求行政机关作出限拆决定前需要进行相关鉴定。故朱昱堃的该项主张亦不能成立，法院不予支持。关于区城管执法局作出被诉限拆决定的程序问题，本案中，区城管执法局履行了立案、现场检查、勘验、询问调查、告知陈述申辩的权利，保障了朱昱堃的知情权、参与权及陈述申辩等权利。但是，参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第二款规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，原区城管执法监察局于2018年12月14日对朱昱堃的涉案建设行为立案调查，于2019年7月24日作出被诉限拆决定，已经超出了上述期限。但是，该程序问题并不影响被诉限拆决定结论的合法性，亦未对朱昱堃的权利义务产生实际影响，故本案依法应当确认被诉限拆决定违法。综上，区城管执法局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序存在轻微违法但对朱昱堃的权利不产生实际影响。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认被诉限拆决定违法。上诉人朱昱堃不服一审判决，上诉至本院。其主要上诉理由为：1.一审法院认定被上诉人作出被诉限拆决定“认定事实清楚”是错误的。被上诉人未查清涉案房屋合法部分和违法部分的边界范围、面积大小、层高、结构等具体情况，被诉限拆决定认定不清晰、不准确。且被上诉人对涉案房屋违建的测量认定不规范、不标准，带有明显的随意性。2.一审法院认定被上诉人作出被诉限拆决定“适用法律法规正确”是错误的。涉案违法建设建成于2019年修订的《北京市城乡规划条例》施行前，造成违建状态一直持续的原因是被上诉人2013年调查结束后没有开展后续工作，且上诉人所在小区的改扩建问题属于历史遗留问题。综上，被上诉人适用新修订的、对上诉人不利的《北京市城乡规划条例》，对上诉人进行处置，属于法律适用错误。3.一审法院认为被上诉人作出被诉限拆决定“程序存在轻微违法但对朱昱堃的权利不产生实际影响”是错误的。被上诉人将行政案件久拖不决，损害上诉人的信赖利益，未依法保障上诉人的基本程序性权利，严重违反法定程序，也导致适用对上诉人有诸多不利条款的新修订的《北京市城乡规划条例》。4.上诉人的房子难以按照被诉限拆决定的要求进行拆除，否则会破坏原合法房屋的整体建筑结构，上诉人的居住和生命安全无法得到保障。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉限拆决定，并依法改判。被上诉人北京市昌平区城北街道办事处（以下简称城北街道办）同意一审判决并请求维持。朱昱堃在法定期限内向一审法院提交了如下证据：第一组证据：1.2019年3月1日现场制作的《现场检查笔录》；2.2019年3月7日在原区城管执法监察局办公室制作的《现场检查笔录》。该组证据证明，区城管执法局对违建面积的认定事实不清，证据不足。第二组证据：3.朱昱堃的房产证；4.北京市昌平区人民法院（2015）昌民初字第7856号《民事判决书》；5.2011年4月1日签订的地采暖销售合同。该组证据证明朱昱堃的房屋是合法产权并于2009年7月27日登记，法院在本案之前就审理查明朱昱堃的房子是2011年建成的并开始装修。第三组证据：6.朱昱堃2019年4月18日提交给原区城管执法监察局城北大队的申辩材料；7.原区城管执法监察局城北大队工作人员收到朱昱堃申辩材料的短信确认通知；8.朱昱堃《关于对X号房屋限期拆除行政复议的申诉》，于2019年9月23日送达区城管执法局传达室，后该室一女同志电话通知朱昱堃已转经办大队。该组证据证明，朱昱堃两次提出申辩，区城管执法局《行政答辩状》中第二条相关内容与事实不符。第四组证据：9.被诉限拆决定，证明区城管执法局的拆除依据是2019年实行的《北京市城市规划条例》，而非是实体发生时实行的2009年《北京市城市规划条例》。第五组证据：10.小区部分改建房屋的照片，证明该小区自2000年后所售未完工房屋就开始了改建，属历史遗留问题；区城管执法局作为国家执法机关，懒政不作为，误导业主认为小区改建是默许的，致使小区90%以上的房屋进行了改建；区城管执法局对朱昱堃在内的业主触犯规划秩序有不可推卸的责任，现在对朱昱堃的房子予以拆除违背了行政执法的比例原则。一审诉讼中，根据朱昱堃申请，一审法院向区城管执法局调取如下证据并由朱昱堃当庭出示：1.北京博宇嘉物业管理有限公司朝凤山庄项目部出具的三份《整改通知书》；2.《信访请求登记单（2013-014号）》；3.《北京市昌平区城市管理监察大队关于反映城北街道朝凤山庄莲池区X号业主违法建设问题举报的回复》。以上证据证明朱昱堃在2011年建设的时候，区城管执法局知情，但是没有表示异议。区城管执法局在法定期限内向一审法院提交如下了证据：1.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格；2.房屋所有权证复印件；3.朱昱堃身份证复印件；4.授权委托书；5.受委托人身份证复印件；6.证据照片（图片）登记表；证据2-6证明朱昱堃系适格的行政执法对象，朱庆东系朱昱堃的代理人。7.立案审批表；8.谈话通知书及送达回证；9.谈话通知书及送达回证；10.谈话通知书；11.责令改正通知书（京昌城管责改字﹝2019﹞120020号）；12.送达回证（谈话、责令通知）；13.现场检查笔录；14.现场勘验笔录；15.证据照片（图片）登记表；16.案件协查通知单（京昌城管协字[2019]年120010号）；17.关于朱昱堃建设的房屋规划审批情况的函（京规昌执函[2019]第971号）；18.询问笔录；19.权利义务告知书及送达回证；20.送达信息确认书；21.案件呈批表；22.被诉限拆决定送达回证及物流查询网页截图；23.见证人身份证明材料；证据7-23证明涉案违法建设位于城镇规划区内，区城管执法局具有查处的法定职权，区城管执法局针对朱昱堃的违法行为依法作出被诉限拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。上述证据均经庭审质证，一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：朱昱堃提交的证据1、2系拍摄照片的打印件，对该两份材料的形成，区城管执法局于庭审中已经明确说明，确实于2019年3月1日进行过现场勘验和检查，后因朱昱堃的代理人对建筑面积提出异议并要求再次现场勘验，故区城管执法局又于2019年3月7日在朱昱堃代理人朱庆东的参与下再次对涉案房屋进行现场检查、勘验，并口头告知对2019年3月1日的勘验检查材料予以作废；同时，朱昱堃的代理人朱庆东亦认可2019年3月7日《现场检查笔录》及《现场勘验笔录》上的签名系其本人所签，综合上述情况，法院认可朱昱堃提交的该两份证据的真实性，但对其证明目的法院不予采信。朱昱堃提交的证据9系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。朱昱堃提交的证据10与本案审查的内容没有关联性，法院不予采纳。朱昱堃对区城管执法局提交的证据13、14、18的真实性和合法性不认可，但认可该三份证据中的签名系其本人所签，同时，结合法院对朱昱堃证据1、2的分析认证，朱昱堃对该三份证据的质证意见法院不予采信。朱昱堃提交的其他证据、区城管执法局提交的全部证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。另，根据京政发〔2020〕9号《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，自2020年7月1日起，本案违法建设查处行政执法职权下放至城北街道办。因此，本院依职权将本案被上诉人由区城管执法局变更为城北街道办。本院认为：关于上诉人提出的被上诉人对涉案房屋违建部分认定不清晰、不准确的诉讼主张。被上诉人因上诉人的代理人朱庆东对该次检查勘验结果提出异议，于2019年3月7日再次对涉案建设进行现场检查、勘验，上诉人委托其父朱庆东参与了现场检查，《现场检查笔录》及《现场勘验笔录》中现场人员意见一栏处记载“以上笔录属实”，现场人员签名处有朱庆东签名。一审庭审中，朱庆东亦认可上述签名系其本人所签。故，上诉人提出的被上诉人对涉案房屋违建部分认定不准确的诉讼主张缺乏事实根据，本院不予支持。一审法院认为被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以确认。关于上诉人提出的涉案违法建设建成于2019年修订的《北京市城乡规划条例》施行前，被上诉人适用2019年修订的《北京市城乡规划条例》对其不利，属于适用法律错误的诉讼主张。本院认为，原北京市城乡规划条例和2019年修订的《北京市城乡规划条例》对违法建设的认定标准实质上是一致的，均规定了规划许可制度，明确各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，上诉人未依法取得规划许可，对涉案房屋部分拆除并改扩建，涉案建设属于违法建设，且违法状态一直持续，因此，被上诉人适用2019年修订的《北京市城乡规划条例》并无不当。上诉人的该项诉讼主张均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出的被上诉人作出被诉限拆决定严重违反法定程序，未依法保障上诉人合法权利的诉讼主张。一审法院认定被上诉人作出被诉限拆决定超过法定期限，该程序问题并不影响被诉限拆决定结论的合法性，亦未对上诉人的权利义务产生实际影响，故确认被诉限拆决定违法。本院认同一审法院的认定意见，在此不赘。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人朱昱堃负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年十月二十八日法官助理  李晓林书 记 员  宋 涛