山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终249号 上诉人（原审原告）李爱东，女，1963年6月4日出生，汉族，住济南市历下区。 委托代理人孔祥政，山东邦治律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）任敬林，男，1955年7月9日出生，汉族，住山东省夏津县城区。 委托代理人王健，山东勤正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）夏津县住房和城乡建设局，住所地夏津县砚池街。 法定代表人刘永强，局长。 被上诉人（原审被告）夏津县银城街道办事处，住所地夏津县工艺街**。 法定代表人王大贤，主任。 委托代理人李以虎，山东勤正律师事务所律师。 上诉人李爱东、任敬林因房屋拆迁补偿协议一案，不服山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，第三人任敬林于2018年7月份向山东省武城县人民法院提起行政诉讼，要求撤销本案原告李爱东持有的2011A4字第146号房屋所有权证、夏国用(2011)第128号国有土地使用证。2018年11月13日，武城县人民法院分别作出了（2018）鲁1428行初18号、（2018）鲁1428行初19号行政判决书。（2018）鲁1428行初19号行政判决书的12-14页中载明：“经审理查明，1988年4月3日夏津县东关村杜祥岭将自己的宅基卖于李光华（当时协议写为李广华），该宅基南邻杜祥岭，西邻杨德成。1996年9月6日，李光华的父亲李恩沛申请在该土地上办理国有土地使用证，1996年9月20日，李恩沛与夏津县土地管理局签订了划拨土地协议书，夏津县人民政府为李恩沛登记发证。李恩沛、李光华父子在涉案的土地上修建了房屋，修建时间记载为1986年。1997年4月24日，夏津县人民政府为李光华颁发了第93197号私房所有权证，记载了建成于1986年二层建筑七间，使用面积为158.98平方米，后倒座两间为28.26平方米。2000年11月3日，李光华向房屋管理部门出具证明，认为登记错误，要求将房屋登记在其父亲李恩沛名下。2000年11月7日，夏津县人民政府房产管理部门为李恩沛颁发了2000Ａ4字第××号房权证，记载产权面积为158.98平方米、建成年代为1986年的砖混结构二层房屋。房屋建成后，李恩沛曾在此居住，因故于2002年搬走。2003年后，因李光华拖欠原告任敬林债务，原告任敬林搬入该房屋居住，直至2018年涉案房屋拆迁。居住期间，原告任敬林对涉案房屋进行了部分新建和修缮。第三人之父李恩沛于2010年9月27日去世，第三人之母明荣保于2010年2月22日去世。2011年8月11日，申请人李莲花、李爱东、李光华向山东省夏津县公证处申请了继承权公证，山东省夏津县公证处作出（2011）夏证民字第76号公证书，被继承人李恩沛、明荣保的夫妻共同财产在街的房产一处（房屋所有证号为2000Ａ4字第××号、土地使用权证号为夏土国用2000字第01-0315号）由李爱东一人继承。2011年8月12日，第三人李爱东向夏津县房产管理局申请转移登记，经审查测绘等程序，同日夏津县房产管理局向第三人李爱东颁发了2011A4字第146号房屋所有权证。同日，夏津县人民政府为第三人李爱东颁发了夏国用（2011）第128号国有土地使用证，载明土地使用权人为李爱东、使用权类型划拨、使用权面积288.93平方米，坐落街北侧。因涉案房屋已被拆迁，拆迁指挥部门在动迁时对房屋有登记，当时入户登记人员记载为原告任敬林，第三人李爱东对此有争议。第三人李爱东于2018年2月10日报警称房屋被任敬林侵占，夏津县公安局以不属于公安机关管辖范围为由未予处理。”两份行政判决分别判决撤销了李爱东持有的2011A4字第146号房屋所有权证和夏国用（2011）第128号国有土地使用证。夏津县不动产登记中心对该两份行政判决不服，上诉至山东省德州市中级人民法院，德州市中级人民法院于2019年4月28日分别作出了（2019）鲁14行终36号、39号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判，维持了武城县人民法院作出的（2018）鲁1428行初18号、19号行政判决。夏津县不动产登记中心及李爱东不服德州市中级人民法院作出的（2019）鲁14行终36号、39号行政判决，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院于2019年11月7日分别作出了（2019）鲁行申1186号、1187号行政裁定书，均驳回了夏津县不动产登记中心、李爱东的再审申请。2017年9月6日，被告夏津县住建局的下属单位夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室对该县中山路以东片区房屋调查登记进行了公示，公示表中载明：户主姓名任敬林，北房4间2层砖混结构，东房1间，西房2间砖木结构。2019年4月13日，夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室作为甲方与乙方任敬林签订了编号F-034号《房屋征收补偿协议书》及《房屋征收补偿补充协议书》，该协议书的主要内容为：一、乙方于签订协议之日起7日内腾空房屋，并达到验收标准，逾期乙方房屋及各类附属物的权利归甲方所有；二、乙方正房、附属房建筑面积220.33平方米（其中：正房178.05平方米），院落宅基面积244.20平方米；三、甲方对乙方补偿合计58714元；乙方回迁指标178.05平方米，按规定，回迁安置1套A型（建筑面积95平方米左右）、1套B型（建筑面积125米平方米左右）。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一、原告的起诉是否符合起诉条件；二、夏津县城市综合开发房屋征收管理办公室与第三人签订房屋征收补偿协议依据的证据是否充分。关于第一焦点，原告因继承取得了被拆房屋权益，在补偿安置签订协议的过程中，原告有资格作为签订征收补偿协议的相对方。就本案而言，原告具有诉讼主体资格。房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应当遵循“谁实施，谁负责”的原则。这是因为房屋征收与补偿工作量大面广，情况复杂，涉及被征收人的切身利益，以及地方经济发展和社会稳定，客观上需要地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作。而既然存在专门负责征收补偿工作的部门，在被征收人对具体实施的征收补偿工作不服提起诉讼时，就不应当再以市、县级人民政府为被告。被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告。被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告。本案中，被告夏津县住建局作为夏津县人民政府确定的房屋征收部门，负责房屋征收补偿等具体工作，该局为本案的适格被告。夏津县城市综合开发房屋征收管理办公室为夏津县住建局的下属单位，该单位所实施的行为后果，应由被告夏津县住建局承担。原告就本案涉及的征收补偿协议起诉被告夏津县住建局，符合起诉条件。被拆房屋虽在夏津县银城街道办事处辖区，但该办事处不是房屋征收部门，也没有与本案第三人签订征收补偿协议，夏津县银城街道办事处并不是所诉补偿协议的相对方，不应为本案的被告，所以也不应承担本案所诉的民事、行政责任。关于第二焦点，本案涉及的被拆房产系原告的父母李恩沛、明荣保的遗产，原告作为合法继承人通过公证依法取得了该房产。原告之兄李光华虽与第三人存在债权债务关系，但涉案房产的所有权并没有转移登记给第三人所有，所有生效的法律文书也没有确定涉案房产归第三人所有。根据生效的行政判决认定的事实，拆迁部门在动迁时，原告就对第三人被认定为被拆迁人存在争议。被告夏津县住建局下属的拆迁办公室在被拆房屋存在所有权争议的情况下，与第三人签订征收补偿协议，签订该征收补偿协议的行政行为主要证据不足，原告要求撤销该补偿协议，本院予以支持。鉴于原告持有的房产证及土地使用证均已被生效的法律文书撤销，被告夏津县住建局可在查明事实后，与被拆迁人签订补偿安置协议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告夏津县住房和城乡建设局（夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室）于2019年4月13日与第三人任敬林签订的《房屋征收补偿协议书》及《房屋征收补偿补充协议书》（编号:F-034号）；二、驳回原告李爱东的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告夏津县住房和城乡建设局负担。 上诉人李爱东不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决第二项，改判被上诉人履行法定职责，对上诉人进行房屋征收拆迁赔偿或补偿(标准参照征收文件)；2.二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决认定事实清楚，上诉人认同一审判决查明的涉案事实，但一审判决第二项驳回上诉人其他诉讼请求法律适用不当。上诉人作为合法继承人通过公证依法取得了该涉案房产，上诉人作为房屋拆迁补偿权益主体，被上诉人应当履行法定职责，对上诉人进行征收赔偿或补偿。上诉人一审提起要求被上诉人履行征收补偿职责的诉请，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十二条、第七十三条、第七十六条之规定。因被上诉人不能依法办事，上诉人也没有其他维权途径，请求二审法院判令被上诉人履行法定职责，对上诉人进行房屋征收拆迁赔偿或补偿(标准参照征收文件)。 上诉人任敬林不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销山东省禹城市人民法院(2019)鲁1482行初52号行政判决书，维持夏津县住房和城乡建设局同任敬林签订的《房屋征收补偿协议书》及《房屋征收补偿补充协议书》(编号：F-034)，驳回被上诉人李爱东的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：基于任敬林在此长期实际使用居住及拆迁改造时的房屋也为其重新改建的事实，夏津县政府及具体实施部门根据任敬林提供的《宅基地转让协议》原件、《入户调查表》《附属物调查清单》、行政诉讼一、二审判决书等材料，与房屋的实际使用人任敬林签订涉案《拆迁补偿安置协议》，已履行了审慎审查的职责，并无不当。但李爱东在知道已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价(抵顶其家庭债务)的情况下，要求撤销夏津县住房和城乡建设局与任敬林签订的《拆迁补偿安置协议》，并要求对其进行安置补偿，有违诚信和合理原则，亦不符合法律规定。目前，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，已转化为拆迁利益，如李爱东对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。第一、一审判决在没有查清事实的情况下，就作出撤销夏津县住房和城乡建设局同任敬林签订的拆迁补偿协议的判决书，属于事实不清，证据不足。1.李爱东同被拆迁的房屋和宅基没有任何关系，她办理的房屋和土地的产权证书均被法院撤销，不能确定其同房屋和房屋下的土地有任何关系。而作为房屋和土地的实际所有人和使用人是有权利同拆迁部门签订拆迁补偿协议的，签订的拆迁补偿协议没有影响到李爱东任何权利。一审法院依据其办理的公证书就认定其同涉案土地有利害关系。首先，公证书属于李爱东兄妹之间的内部协议，对外不具有任何效力，并且办理时间为2011年，在那个时间任敬林已经实际取得房屋所有权和土地使用权多年，对于他们私自的公证是不知情的，并且她办理公证的目的不是为了实际取得房屋所有权和土地实际使用权，而是为了办理产权证书使用，但是其办理的登记证书已经被法院以违法为由给撤销了，相应的其公证书也就失去了应有的证明效力，不能作为定案的依据。2.对于争议的房屋和宅基李爱东早就知道已经实际归任敬林所有，在行政诉讼判决书中也对此予以认可。任敬林实际取得房屋和土地是包括东关村村民和村委会都认可的事实，在行政诉讼中任敬林提交了证人证言，能够证明这一点。并且对房屋进行了大规模的改建，这个事实也有施工方和邻居都能够证明，确实是任敬林出资进行了改建。当然以上事实对李恩沛、李光华及李爱东也是都知情和认可的，要不然对于自己的财产被他人无故占有多年是任何人也无法接受的。假如李爱东不知情，在把房屋和土地于2011年办在自己的名下时为什么不去主张权利，这从情理上说不过去，不符合一般人的正常认知。现在是法治宣传及人们对法制理念已经深入人心，如果自己的权利被侵犯不可能就不管不顾。但是李爱东的行为只能说明房屋和土地与其无关，其在拆迁时突然出现，说明其是在投机心理的作用下，趁现在的拆迁政策来谋取利益，对于她的这种投机行为，法院是不应支持和助长的，否则有违社会的正常秩序和公序良俗。第二、李爱东的诉讼超过起诉期限，应驳回其起诉。因为拆迁，李爱东才持产权证书来主张权利，为此任敬林起诉要求撤销其登记证书，在诉讼结束后，李爱东的所持有的证书全部被撤销，在这种情况下所有权和使用权已经很明确，于是拆迁部门就在2019年4月13日签订了拆迁补偿协议，在签订之后李爱东就知道了，其没有提起诉讼，只是去省高院申请再审行政诉讼撤证的案子，再审结束后，也没有对拆迁补偿协议提起诉讼，直到2019年11月21日才提起行政诉讼。根据行政诉讼法对诉讼期限的规定，自行政机关作出具体行政行为之日起六个月内提起诉讼，否则就超过诉讼期限不能再提起行政诉讼。众所周知，为确保行政行为的效率和秩序，行政审判对于行政诉讼期限是采取主动审查的审判模式。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。相关司法解释规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。一审法院对此没有进行严格审查，致使行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生不确定变化，导致社会成本提高，严重损害了行政机关的社会公信力和利害关系人的利益。第三，一审判决存在程序错误。根据法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中应为李爱东提交确凿的证据证明其同此协议的签订存在利害关系，否则就应驳回其诉讼请求，她提交的一个是作废的证书，是其约定兄妹之间内部的协议公证书，此公证书也是应为办证需要才进行的，并不能对外主张权利。在这种情况下一审法院作出了中止审理的裁定，待其有明确的证据和协议中的房屋产权明晰后再进行审理，在没有出现任何新的证据和产权没有明晰的情况下，一审法院没有以任何形式通知恢复审理的情况下就突然出具了判决书。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条规定；“有下列情形之一的，中止诉讼：(三)作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”上诉人认为原告并没有提交新的证据来消除中止诉讼的原因，一审法院违反程序规定，其所作出的判决书存在不公的情况，依法应予撤销或发回重新审理。案件涉及的《拆迁补偿协议》没有任何问题，行政机关尽到了审慎的义务，签订的对象也没有任何错误，应该予以维持。结合一审时相关证据可以发现，一审判决是在事实不清、证据不足，程序存在严重错误的情况下出具，恳请贵院严格遵循以事实为依据，以法律为准绳的基本准则依法断案，依法支持上诉人的上诉请求。 李爱东答辩称，一、一审法院认定事实清楚，涉案房屋产权不存在争议。1.任敬林捏造事实、虚假陈述，其在多次诉讼中主张的通过以房抵债223000元取得房屋所有权情况根本不存在。(2003)夏民二初字第29号民事判决书明确记载任敬林和案外人李光华之间的债务纠纷，判决书中记载“经审理查明：原被告大约在九八年发生买卖业务关系，后被告累计共欠原告工艺品半成品货款54480.25元，后经原告催要，被告付了2500元，其余所欠51980.25元货款至今没有给付，其欠款有被告于2001年6月21日所写欠据为证”，任敬林所述的1999年以房抵债223000元与判决书中认定的事实相矛盾。2.答辩人提交的夏津县房权证2000Ａ4字第××号房屋所有权证、夏土国用(2000)字第01-0315号国有土地使用证、(2011)夏证民字第76号公证书证明答辩人系涉案房屋的合法继承人，涉案房屋拆迁以前的产权不存在任何争议，答辩人依法享有房屋拆迁补偿的权利，因房屋被拆除，不动产登记中心无法重新办理产权证书，但拆迁补偿权利应当依法确认。二、答辩人的一审起诉符合起诉期限的法律规定，答辩人提起诉讼的时间法院有原始记录。征收部门作出的补偿协议是和任敬林作出的，并没有下达给答辩人，答辩人也不可能第一时间知道补偿协议的存在，因答辩人不是协议的参与方，答辩人的起诉期限从知道之日计算，即使从协议作出之日起算，答辩人的起诉也不存在超起诉期限的问题。三、本案一审程序合法，答辩人是涉案房屋的权利所有人，具备提起行政诉讼的权利。上诉人任敬林虽然捏造以房抵债的事实提起了多次行政诉讼，其中(2018)鲁1428行初18号、19号判决只是以颁证程序撤销了颁证行为，但任何一个判决都没有涉及到房屋所有权的变更，没有影响房屋的实体权利。其中(2018)鲁1428行初17号、20号行政裁定书维持了李恩沛取得夏土国用(2000)字第01-0315号国有土地使用证、夏津县房权证2000Ａ4字第××号房权证的法律效力，答辩人通过继承房屋所有权和土地使用权的事实没有改变。四、一审法院撤销了被上诉人夏津县住房和城乡建设局的错误补偿行为，被上诉人夏津县住房和城乡建设局应对上诉人作出拆迁补偿，该项请求也属于上诉人的一审诉请。一审法院不能单纯在焦点部分要求被上诉人夏津县住房和城乡建设局重新进行拆迁安置，一审法院应该在判决中作出明确认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。综上所述，一审判决在案件事实方面没有任何不清之处，答辩人的合法诉请应得到支持，请求二审法院判令夏津县住房和城乡建设局应对答辩人李爱东作出拆迁补偿。任敬林的上诉理由均不能成立，请求二审法院追究任敬林法律责任。 夏津县银城街道办事处辩称，一、我单位不应承担本案民事、行政责任。就本案所涉被征收房屋虽在我单位辖区，但我单位并非房屋征收部门，也没有与本案第三人签订征收补偿协议，我单位并不是一审原告所诉补偿协议的相对方，一审原告将我单位列为被告无法律依据，主体不符，我单位不应承担本案的民事、行政责任。一审的该项认定请二审法院予以维护。二、一审判决存在程序错误。2020年1月10日，一审法院以原告与第三人就被拆除房产的所有权存在争议，本案的审理需以确定的被拆迁房产的所有权人为事实依据的理由，裁定中止审理；后于2020年6月10日，又以签订协议时，案涉房屋存在所有权争议为由判决撤销了夏津县住建局与第三人签订的《房屋征收补偿协议书》。一审法院中止审理的裁定书与撤销行政行为的判决书存在矛盾，一审法院既然需以确定的被拆迁房产的所有权人为事实依据来作出是否应撤销征收协议的认定，那么就应该等待案涉房产的所有权人明确后再下判。故一审判决存在错误，请二审法院依法纠正。 被上诉人夏津县住房和城乡建设局未提交书面答辩状。 二审期间，上诉人李爱东提交夏津县不动产登记中心出具的查询结果证明一份。经审查，该证据与本案无关，本院依法不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人李爱东的起诉是否超过起诉期限；二、涉案房屋征收补偿协议是否合法。 关于上诉人李爱东的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案协议签订于2019年4月13日，上诉人李爱东于2019年11月21日提起本案一审诉讼，不超过一年的起诉期限。 关于涉案房屋征收补偿协议是否合法的问题。根据生效的（2019）鲁14行终36号行政判决，李爱东之兄李光华与任敬林存在债权债务关系，任敬林实际占有涉案房屋十余年，但涉案房产并未登记在任敬林名下，相关行政案件生效裁判文书亦未明确房屋权属，被上诉人夏津县住房和城乡建设局下属单位夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室在房屋存在争议的情况下，与任敬林签订征收补偿协议，主要证据不足，原审法院判决撤销该补偿协议并无不当，本院依法予以支持。 应当注意的是，涉案房产虽未登记在任敬林名下，但任敬林占有涉案房屋期间，曾对房屋进行部分新建和修缮，且其占有十余年间，无任何人主张要求其返还房屋，因此，任敬林不同于一般债权人，其对涉案房屋享有相应合法权益。被上诉人夏津县住房和城乡建设局应结合本案实际情况，按照公平、合理的原则，具体确定补偿事宜，以妥善化解争议。 综上，上诉人任敬林、李爱东的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人任敬林、李爱东分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十月十二日 法官助理李峰 书记员袁娜