河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终549号上诉人（原审原告）河南省创业市政工程有限公司，住所地河南省郑州市金水区花园路北段融元广场****。法定代表人张立忠，执行董事。委托代理人穆向明、华露，河南国基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市人力资源和社会保障局，住所地，住所地河南省巩义市行政东街**iv>法定代表人李曙光，局长。行政机关出庭应诉负责人赵海波，该局班子成员。委托代理人王海涛，该局法制信访科科长。委托代理人刘卫丽，河南魁达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市人民政府，住所地，住所地河南省巩义市政通路**iv>法定代表人袁聚平，市长。委托代理人李坤阳、孙豪杰，巩义市司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）任来顺，男，1968年2月14日出生，汉族，住河南省辉县。委托代理人吴怀选，河南省律师协会公职律师。上诉人河南省创业市政工程有限公司（以下简称市政工程公司）不服被上诉人巩义市人力资源和社会保障局（以下简称巩义市人社局）、巩义市人民政府、任来顺工伤认定及行政复议一案，市政工程公司不服巩义市人民法院（2020）豫0181行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：市政工程公司的注册地在郑州市金水区。市政工程公司在郑州市金水区参加社会保险统筹。（2019）豫0105民初21049号民事判决已经发生法律效力，该判决认定以下事实：巩义市米河镇赵岭村正商集团（十里香山项目）承包商为市政工程公司。任来顺于2019年2月经人介绍进入该工地开铲车。任来顺日常工作安排由孙某和徐某负责，孙某系市政工程公司工程部经理。2019年3月10日，任来顺在工作中接到徐某通知要求对机械转场，任来顺在对机械转场途中被挖掘机撞伤。2019年9月23日，任来顺向巩义市人社局提出工伤认定申请，巩义市人社局于2019年12月25日作出3046号工伤认定书。市政工程公司不服3046号工伤认定书，向巩义市人民政府申请行政复议。巩义市人民政府于2020年4月7日作出6号复议决定书。原审认为，人力资源和社会保障部《关于执行若干问题的意见（二）》第七条第三款规定，职工受××后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中，市政工程公司未为任来顺缴纳工伤保险费，任来顺受到事故伤害后应当在生产经营地进行工伤认定。市政工程公司的经营地在巩义市，巩义市人社局对任来顺的工伤认定具有管辖权。市政工程公司诉称巩义市人社局对任来顺的工伤认定无管辖权，理由不成立，不予支持。《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。（2019）豫0105民初21049号民事判决已认定任来顺在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害。巩义市人社局据此认定任来顺于2019年3月10日受到的事故伤害属于工伤，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。巩义市人民政府维持巩义市人社局工伤认定的行政复议行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。综上，应驳回原告市政工程公司的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回市政工程公司的诉讼请求。案件受理费50元，由市政工程公司负担。上诉人市政工程公司上诉称：一、一审判决适用法律错误，巩义市人社局没有管辖权，其作出的《巩义市工伤认定决定书》及巩义市人民政府作出的巩政复决（2020）6号《行政复议决定书》违反法定程序。（一）行政案件应当以法律和行政法规、地方性法、地方性法规为依据范性文件作为裁判依据。人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（二）（人社部发〔2016〕29号）属于规范性文件，按照《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”之规定，人社部发〔2016〕29号文件不能作为审理本案的法律依据进行适用。一审依据规范性文件作出判决，实属适用法律依据错误。（二）人社部发〔2016〕29号文件与上位法相冲突，应当适用上位法规定向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。人社部发〔2016〕29号文件第七条的规定，与行政法规《工伤保险条例》第十七条第二款的规定相冲突，与地方性法规《河南省工伤保险条例》第十五条的规定相冲突，与部门规章《工伤认定办法》第四条的规定相冲突，并且，《工伤保险条例》第十七条第二款、《河南省工伤保险条例》第十五条、《工伤认定办法》第四条均作出了同样的规定：向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。因此，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，《工伤保险条例》第十七条第二款、《河南省工伤保险条例》第十五条、《工伤认定办法》第四条应当作为审理本案的法律依据进行适用，一审判决却无故不予适用，实属错误。人力资源社会保障部颁布的部门规章《劳动人事争议仲裁办案规则》第八条规定：劳动合同履行地为劳动者实际工作场所地，用人单位所在地为用人单位注册、登记地或者主要办事机构所在地。用人单位未经注册、登记的，其出资人、开办单位或者主管部门所在地为用人单位所在地。人力资源社会保障部以部门规章的方式对“用人单位所在地”进行了明确的定义，明确不包含生产经营地。上诉人注册登记的住所地位于郑州市金水区，自2002年12月26日起就在郑州市金水区参加了社会保险统筹，因此，根据《工伤保险条例》第十七条第二款、《河南省工伤保险条例》第十五条、《工伤认定办法》第四条：向“用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”之规定，本案被上诉人巩义市人社局无权受理任来顺提出的工伤认定申请，没有管辖权，其作出的工伤决定程序严重违法、超越职权。被上诉人巩义市人民政府没有纠正巩义市人社局的程序性错误，作出的行政复议决定程序违法、超越职权，一审应依法判决撤销豫（巩）工伤认字（2019）3046号《巩义市工伤认定决定书》、巩政复决（2020）6号《行政复议决定书》。二、一审判决认定事实错误，被上诉人任来顺不是在工作时间、工作地点，非因工作原因受伤，不属于工伤。被上诉人巩义市人社局、巩义市人民政府依据（2019）豫0105民初21049号民事判决认定的事实作出工伤认定，以及一审法院依据（2019）豫0105民初21049号民事判决认定的事实作出判决，均属于认定事实不清，认定事实错误。具体理由为：（一）认定劳动关系的（2019）豫0105民初21049号民事判决非法剥夺了上诉人的上诉权，并超越权限认定任来顺属于工伤。审理的争议焦点及范围是：上诉人与任来顺是否存在劳动关系。对于任来顺具体受伤的时间、地点及过、地点及过程工伤，均不是（2019）豫0105民初21049号民事判决的审理范围。而该民事判决却故意超越审判职权、超越审理范围认定任来顺具体受伤的过程，对劳动关系案件按照小额诉讼程序进行审理，属于严重的程序违法，非法剥夺了上诉人的诉讼权利。该判决认定的任来顺受伤过程，并无任何证据证明且与事实不符，认定事实错误。（二）一审法院未对被上诉人任来顺是否属于工伤进行实质性审查。一审法院审查工伤认定机关认定的工伤事实是否清楚，应根据审判过程中所查明的事实进行判断，也即，任来顺是否属于工伤，是本案一审需要查明的事实和审理的范围，不是（2019）豫0105民初21049号民事案件的审理范围。而一审判决对（2019）豫0105民初21049号民事判决存在的明显错误，不仅故意视而不见并直接进行引用，等同于没有对是否属于工伤的事实进行审理，认定的事实必然错误。（三）本案有充足的证据证明被上诉人任来顺不是在工作时间、不是在工作场合、不是因工作原因受伤，不属于《工伤保险条例》第14、15条规定的认定工伤或视同工伤情形。（1）不是在工作时间内受伤。证人孙某、徐某、柳某、张某的证言证明，因大气污染管控，孙某、徐某于2019年3月10日14点明确通知所有机械停止施工。任来顺受伤时间为2019年3月10日21时，不是在工作时间受伤。（2）不是在工作场合内受伤。证人孙某、徐某、柳某、张某的证言证明，任来顺受伤地点在施工现场区域外、西北方向1公里多处，不是在工作场合内受伤。另外，生活区域位于施工区域的东南方向，约200余米的路程。事故地点位于施工区域的西北方向，1公里多的路程。三个地点的位置充分证明，本案不是机械设备从施工区域转场至生活区域，不是在转场途中因维修挖掘机引发的事故。（3）不是因工作原因受伤，同时修理挖掘机不能认定为工作原因的外延。证人孙某、徐某、柳某的证言证明，杨成林、任来顺自主决定将合伙所有的挖掘机驶离施工区域后进行修理。在驶离施工区域前，没有通知上诉人的任何人员，上诉人也不知情。这也进一步证明，杨成林、任来顺的工作不受上诉人的管理，工作时间有其自主安排，自带工具进行劳动，上诉人按照小时计算报酬。上诉人的各项制度不能约束杨成林、任来顺，没有管理与被管理的关系。杨成林与任来顺合伙购买了挖掘机，零星租用给上诉人，杨成林、任来顺与上诉人系承揽合同关系，没有劳动关系。另外，杨成林、任来顺自主决定将自己所有的挖掘机驶离施工区域后进行修理，自主承担修理费用，不是上诉人的工作需求，该项工作内容也与上诉人无关，任来顺的受伤不属于工作原因。综上，被上诉人巩义市人社局、巩义市人民政府以及一审法院均没有查明生活区、工作区、事故地点具体是在哪个地方？没有查明挖掘机的所有权是谁？没有查明为何修理挖掘机？没有查明修理挖掘机是谁安排的工作，与上诉人是否有关？没有查明是谁发出的转场指令？也即，没有查明是否是工作时间、工作场合、工作原因受伤。因此，被上诉人巩义市人社局、巩义市人民政府以及一审判决均认定事实错误，应依法撤销《巩义市工伤认定决定书》、《行政复议决定书》和（2020）豫0181行初18号行政判决。一审判决适用法律错误、认定事实错误，故上诉人依法提起上诉，请求依法纠正一审判决中的错误，支持上诉人的各项上诉请求或将本案发回重审。二审期间提交最新拍摄的现场视频资料一份。被上诉人巩义市人社局答辩称：一、人社部发〔2016〕29号文是依据《工伤保险条例》制定和出台的，是合法有效的规范性文件，是全国社会保险行政部门作出工伤认定的法定依据。二、人社部发〔2016〕29号文与《工伤保险条例》、《工伤认定办法》并不矛盾和冲突，其是对《工伤保险条例》、《工伤认定办法》具体解读和补充。三、从实践出发，对未参保的职工在生产经营地认定工伤更有利于工伤认定、待遇赔付等工作的开展，也更有利于保护职工的权益。四、本案是工伤认定引发的纠纷，不适用劳动人事争议仲裁的相关规定。五、本案第三人任来顺是因为工作原因受到事故伤害，应当被认定为工伤。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人巩义市人民政府答辩称：一、本案事实清楚，证据确凿。二、工伤认定决定程序和复议活动程序均合法。三、工伤认定决定程序和复议适用法律都是正确的。四、适用法律正确，本劳动纠纷由劳动合同履行地仲裁委受理并无不当。五、在巩义市人社局处理本劳动纠纷的过程中，被答辩人在答辩期满前并没有提出管辖异议，其在复议期间提出管辖异议，已丧失提出管辖异议的权利。综上所述，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被上诉人任来顺答辩称：一、一审判决适用法律正确，判决并没有以规范性文件作为裁判依据。1.被上诉人受理第三人的工伤认定申请有明确的依据。2.《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》和《河南省人力资源和社会保障厅关于进一步做好工伤认定工作的意见》与上位法并不冲突。3.上诉人错误理解用人单位统筹地区为郑州市金水区。二、一审判决认定事实清楚。三、上诉人认为规范性文件违反上位法，但并未在一审中提出对规范性文件的审查请求，被上诉人依据相关法律、行政法规和部门规章及规范性文件作出认定工伤的行政行为符合规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为,关于上诉人市政工程公司主张被上诉人巩义市人社局对任来顺的工伤认定不具有管辖权的问题，一审法院对此问题依据相关规范性文件以及查明的事实，对其判决理由已经进行了详尽阐述，本院对一审法院的认定理由和意见予以确认，不再赘述，对上诉人该项上诉主张不予支持。已经生效的（2019）豫0105民初21049号民事判决认定任来顺在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，上诉人市政工程公司对该民事判决不服提出再审申请和抗诉申请均已被驳回，故被上诉人巩义市人社局据此作出涉案工伤认定决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人巩义市人民政府作出的涉案行政复议决定程序合法、适用法律正确，结果并无不当，一审法院判决驳回上诉人市政工程公司的诉讼请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省创业市政工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十六日书记员 王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。