河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终567号上诉人（原审原告）吴国保，男，1964年9月19日出生。委托代理人刘战英，女，1965年10月23日出生。上诉人（原审被告）郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处。法定代表人常凯，主任。委托代理人李凡，该单位工作人员。委托代理人李芳，河南裕达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区城市管理局。法定代表人孙铁锋，局长。委托代理人高扬，该单位工作人员。委托代理人范磊，河南绍晟律师事务所律师。上诉人吴国保、郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫南办事处）因吴国保诉紫南办事处及郑州市管城回族区城市管理局（以下简称管城区城管局）强制拆除一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2020）豫0104行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：位于管城回族区城东南路**院**楼****房屋的所有权人为吴国保，规划用途为成套住宅。后吴国保将上述房屋的后阳台及围墙拆除，装上大门。吴国保称2015年起，其开始在上述房屋内做小生意。2020年4月25日，紫南办事处工作人员对上述房屋的相关设施进行拆除，管城区城管局的工作人员在场。吴国保不服，向本院提起行政诉讼。请求：1．请求法院判令二被告强拆行为违法；2．本案诉讼费用由二被告承担。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序规定，行政机关强制拆除设施应当履行作出行政决定，催告当事人自动履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等程序，并将相关法律文书送达当事人以保障其知情、陈述和申辩等权利。本案中，被告实施强制拆除行为既未依法对原告作出限期拆除的行政决定，也未履行法定的催告等程序，其所作出的行政行为缺乏法律依据，违反法定程序，但不具有可撤销内容，故应确认违法。原告要求确认被告紫南办事处拆除其房屋相关设施的行为违法，理由正当，本院予以支持。因被告管城区城管局并未实施上述行政行为，被告管城区城管局并非适格被告，原告要求将管城区城管局列为被告，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：一、确认被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处对原告吴国保位于管城回族区城东南路93号院17号2单元14号房屋的相关设施拆除的行为违法；二、驳回原告吴国保的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处负担。上诉人吴国保不服，提起上诉。上诉请求：1．二审法院在原判决的基础上，确认郑州市管城回族区城市管理局对上诉人吴国保位于管城回族区城东南路93号院17号楼2单元14号房屋的相关设施拆除的行为违法。2．由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：一、2020年4月25日上午9时许，一群拒不出示身份证明的人来到上诉人店铺对店铺门头及设施进行拆砸，上诉人随即报警，110民警赶到后叫停了现场的违法行为，在这种情况下，被上诉人管城区城管局的工作人员向110民警出示了工作证，民警核查确认了是城管局工作人员后离开了现场。本案的违法拆除行为才得以继续进行，并且实施完毕。上诉人认为被上诉人向民警出示工作证就是对现场拆除行为的法律承担，一审法院对这一重要细节避而不提。再者，根据紫南办事处向法院提供的《郑州市人民政府关于印发郑州市进一步改进城市精细化管理实施方案的通知》中明确规定牵头单位是城管局，管城区城管局在现场具有法律职权。综上，上诉人认为，被上诉人管城区城管局不仅在现场并且实施了具体的行政行为，使上诉人的财产遭受毁灭性损失，上诉人一审将管城区城管局列为被告有事实和法律依据。一审法院审理事实不清，将本案主要违法责任人剔除，没有法律依据。上诉人紫南办事处不服，提起上诉。上诉请求：1．依法撤销河南省郑州市管城回族区（2020）豫0104行初53号行政判决书，依法驳回被上诉人吴国保的起诉或将本案发回重审。2．一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定上诉人所作出的整改行为缺乏法律依据明显依据不足。上诉人明确其对被上诉人的整改行为是依据《郑州市人民政府关于印发郑州市进一步改进城市精细化管理实施方案的通知》（郑政文〔2019〕166号）的规定，郑政文〔2019〕166号是有权机关、依照法定程序制定的、不与上位法相抵触的规范性法律文件，一审中被上诉人未提出对该规范性文件的合法性审查，即是认可该规范性文件的合法性，上诉人严格依据该规范性文件对被上诉人违法行为作出整改，法律依据明确，一审法院认定事实错误。二、一审法院未明确管城回族区城东南路93号院17号2单元14号房屋相关设施的范围，属于事实认定不清。被上诉人对在诉状中所述的整改围墙行为不享有诉权，一审法院在认定相关事实时，未区分具体情况，在判定上诉人的整改范围时，把围墙划定在管城回族区城东南路93号院17号2单元14号房屋的相关设施内，属于事实认定错误。本案中，涉案围墙的权利享有者为郑州农药厂，被上诉人与围墙设施不具有直接的法律利害关系。三、被上诉人所有的管城回族区城东南路93号院17号2单元14号房屋使用性质为住宅用途，而原告使用该房屋进行经商，将房屋由住宅用途擅自改为经营性用房，且未经批准搭建构筑物，其行为属于（郑政文〔2019〕166号）整改的对象，上诉人依据该规范性法律文件的规定，对被上诉人违法违规使用涉案房屋行为进行整改，在整改前，依法向被上诉人送达《通知》，从该《通知》内容看，具有作出行政决定、催告、作出执行的性质，该《通知》的送达应视为上诉人对被上诉人履行了整改前的法定程序，一审法院认定上诉人违反法定程序，属于事实认定错误。综上，本案在一审审理的过程中，对相关事实的认定不清或错误，法律适用不正确，请求法院在查清事实的基础上驳回被上诉人的起诉或将本案发回重审。被上诉人管城区城管局答辩称：一审法院认定答辩人未实施涉案行政行为事实清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉。答辩人并未实施涉案拆除行为，根据被答辩人吴国保提交相关视频、照片等均与答辩人无关，不能证明答辩人实施了涉案拆除行为。虽然接出警证明显示有答辩人，但是仅能证明在拆除过程中，答辩人处曾有工作人员出现在现场，答辩人作为城市市容和环境主管部门，在拆除行为发生后到达现场维护市容环境，但未实施拆除行为。并且根据被答辩人吴国保提交的录音也能显示负责拆除单位也并非答辩人。至于《郑州市人民政府关于印发郑州市进一步改进城市精细化管理实施方案的通知》，仅规定了牵头单位是城管局，答辩人的法定职能也包括城市治理，但是答辩人的法定职能不包括对违法建筑的强制执行，不能因此推定答辩人拆除了涉案房屋。综上，一审法院认定答辩人未实施涉案行政行为事实清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉。二审经审理查明事实与一审基本一致。本院认为：一、关于本案适格被告问题。对于涉案拆除现场有上诉人紫南办事处和被上诉人管城区城管局的工作人员，对此各方均无异议，但是各方也均认可具体拆除行为是紫南办事处组织人员和设备实施的；且此次拆除之前，紫南办事处工作人员已经多次上门要求吴国保拆除涉案设施，并在吴国保涉案设施的铁栅栏上张贴了要求恢复原状的书面通知，吴国保虽不认可其合法性，但是其一审提供的音频1中也能印证其见到了该书面通知（音频1文字稿中其称“你们那个通知连落款都没有，那只是一个白条”），视频和音频中紫南办事处工作人员组织实施拆除时已经表明其身份，音频2文字稿中其问“那你们谁对这（拆除）负责？”执法局工作人员说“办事处负责，我们配合”，这与一二审诉讼中紫南办事处和管城区城管局对于涉案拆除行为的责任承担主体是紫南办事处、管城区城管局工作人员（该局称仅两名工作人员）在现场仅是配合、维护现场秩序的主张是一致的。综合上述情况，在多次口头告知拆除行为、书面通知恢复原状、组织人员和设备具体实施拆除行为等均为紫南办事处实施且紫南办事处对于上述情况以及责任承担均予认可，而管城区城管局仅是在现场配合维护秩序的情况下，一审法院认定紫南办事处系被诉拆除行为的适格被告并无明显不当。吴国保称其报警后系因管城区城管局向民警出示了执法证才使违法拆除行为得以继续进行并实施完毕，从其提交的音频2中可见民警当时要紫南办事处工作人员的证件，他们均没有带，后才登记了管城区城管局工作人员的工作证，故并不能因此而改变具体拆除行为系紫南办事处实施、应由其承担法律责任即“谁行为、谁被告”的归责规则。即便《郑州市人民政府关于印发郑州市进一步改进城市精细化管理实施方案的通知》规定城管局是“住改商”整治的牵头单位，但同时也规定相关县（市、区）政府、管委会为责任单位，且具体到本案被诉拆除行为而言，具体组织实施拆除行为的是紫南办事处，不能单因文件规定城管局牵头就由管城区城管局来承担法律责任。本案中由具体组织实施被诉拆除行为的紫南办事处承担法律责任，足以救济上诉人吴国保。二、关于被诉拆除行为是否合法问题。紫南办事处上诉称其是根据《郑州市人民政府关于印发郑州市进一步改进城市精细化管理实施方案的通知》实施整改行为，依据明确，且吴国保涉案房屋违法“住改商”应当整改，且其已经送达《通知》，具有行政决定、催告、执行的性质。对此本院认为，即便吴国保将涉案房屋违法“住改商”，违法搭建构筑物，行政机关也应当严格履行《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，保障行政相对人的陈述、申辩等基本权利，依法组织实施拆除，而不能“以暴制暴”。故一审法院认定被诉拆除行为违法并无不当。关于紫南办事处上诉称一审法院对涉案围墙归属未查清问题，如果后续赔偿争议处理时紫南办事处举证证明涉案围墙不属于吴国保，则因拆除涉案围墙可能产生的损失则不应归属于吴国保。故并不能因此而改变一审判决结果。综上，上诉人吴国保和紫南办事处的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。另因本案争议系因紫南办事处强制拆除引发，故二审诉讼费本院决定不再让上诉人吴国保分担，均由上诉人紫南办事处来承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处承担。上诉人吴国保预交上诉费50元予以退还。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年十月二十九日法官助理张蕾书记员王子姣