河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终230号上诉人（原审被告）延津县道路运输管理局，住所地延津县北环路，社会统一信用代码：1241072641725513XY。法定代表人李志魁，任局长。出庭负责人李志魁，该单位局长。委托代理人李珲，该单位工作人员。委托代理人郑重武，河南思远律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新乡运畅运输有限公司，地址延津县高寨庆涛农业种植专业合作社院内，统一社会信用代码91410726MA45E47W29。法定代表人高志勇，任董事长。委托代理人欧阳伟建，该公司经理。委托代理人范传美，河南牧野律师事务所律师。原审被告延津县交通运输局，住所地延津县东安大道，社会统一信用代码：114107260055546786。法定代表人秦峰，任局长。出庭负责人随广恩，该局副局长。委托代理人郑重武，河南思远律师事务所律师。上诉人延津县道路运输管理局（以下简称延津县运管局）因与被上诉人新乡运畅运输有限公司（以下简称运畅公司）、原审被告延津县交通运输局要求确认延津县运管局于2019年9月13日作出的《延津县道路运输企业安全隐患通知书》，责令运畅公司停止营运、2019年9月26日暂扣运畅公司11部车辆的《车辆道路运输证》的具体行政行为违法一案，不服河南省延津县人民法院（2020）豫0726行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：延津县运管局认为运畅公司存在安全隐患，于2019年9月13日向运畅公司送达了《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》，该通知书整改要求栏载明：请你单位按照以上问题进行整改，限15日内整改完毕并写出书面报告。在整改期间召回所有车辆，停止营运。2019年9月26日运畅公司将其公司的11部车辆的《车辆道路运输证》交至延津县运管局处。运畅公司于2019年9月25日向延津县运管局作了安全隐患整改报告，并提出验收申请，延津县运管局分别于2019年9月30日、2019年10月22日对运畅公司进行验收，延津县运管局于2019年10月22日出具《关于运畅公司隐患整改验收的报告》，该报告虽未加盖公章，但在验收人员签名处有“范志方、李珲、李广”的签名，同时该报告下方注明“请运管局积极协调上级有关部门进行复核，以便运畅企业进行整改到位”。2019年10月28日新乡市交通运输局安全专家再次对运畅公司安全生产工作提出意见，运畅公司于2019年11月1日再次提交整改报告。另查明，运畅公司在2020年1月24日将所属11部车辆的《车辆道路运输证》从延津县运管局处领走。延津县运管局系延津县交通运输局的二级机构，具有独立的法人资格。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。首先是延津县运管局对运畅公司下达的责令整改通知书的问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”，第五十三条“县级以上人民政府交通主管部门应当加强对道路运输管理机构实施道路运输管理工作的指导监督”的规定，运畅公司是从事道路运输经营的企业，延津县运管局对运畅公司的道路运输经营活动负有监督和管理的义务，运畅公司存在安全问题，延津县运管局向其下达《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》，责令其限期整改是符合法律规定的，但行政机关有权行使行政权力并不代表可以随意行使行政权力，行政机关必须按法律、法规的规定，在法律、法规允许的幅度范围内依法行使行政权力，即行政机关作出行政行为必须要有法律依据。本案中，延津县运管局对运畅公司作出《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》，因该通知的内容涉及“召回车辆，停止营运”的处罚内容，但未写明具体的法律条款。故此，延津县运管局作出本案被诉行政行为没有依法适用所依据的相关规范性文件，被诉行政行为存在对应适用的法律条款应当适用而没有适用属于适用法律法规错误，且未依法告知行政相对人进行陈述、申辩及听证权利，程序违法。其次是延津县运管局扣留运畅公司《车辆道路运输证》的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。延津县运管局在扣留运畅公司的车辆运输证时，并未告知运畅公司其扣留的理由及依据，也没有告知运畅公司依法享有的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，本案延津县运管局扣押运畅公司11辆车的《车辆道路运输证》未提供具体的证据、依据，虽然在庭审中延津县运管局辩称是运畅公司主动上交的，但未提供证据，且在《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》上注明有让运畅公司停止营运的要求，并对运畅公司上交的证件予以签章确认，故该院对运畅公司的主张予以确认，延津县运管局的抗辩理由不能成立，延津县运管局作出的《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》，要求运畅公司停止营运并扣留运畅公司11部车辆的《车辆道路运输证》行政行为证据不足，违反法定程序，鉴于运畅公司现已将《车辆道路运输证》取回，运畅公司要求确认延津县运管局作出《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》责令运畅公司停止营运及扣留运畅公司11部车辆的《车辆道路运输证》行政行为违法的诉讼请求，该院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项之规定，原审判决:一、确认延津县道路运输管理局于2019年9月13日作出的《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》的行政行为违法；二、确认延津县道路运输管理局于2019年9月26日扣留运畅公司11部车辆的《车辆道路运输证》的行政行为违法。案件受理费50元，由延津县道路运输管理局承担。上诉人延津县运管局上诉请求：1、撤销河南省延津县人民法院（2020）豫0726行初1号行政判决，驳回运畅公司的诉讼请求或发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。1、运畅公司工作中存在安全隐患，如不及时整改，极有可能发生安全事故，对人民生命财产造成严重危害，故案涉整改通知书系依法履行管理职责的行为，并非停产停业的行政处罚。2、2019年运畅公司书面承诺自愿停止营运，不属于对运畅公司的行政处罚。3、运畅公司系将运输证主动上交给延津县运管局，一审法院认定上诉人系扣留运畅公司的11辆车的运输证是错误的。二、一审法院适用法律错误，上诉人下达整改通知书系履行职责行为，不属于行政处罚。被上诉人运畅公司辩称，一、责令停产停业本身就是履行管理职责，被上诉人各种证件齐全，车辆符合安全标准，仅是在规章制度上存在不完善的情形，限期整改足以解决问题，上诉人却扣押运输证并要求停产停业，处罚过重。二、被上诉人作出的“自愿停产停业”承诺是按照上诉人的要求书写的，运输证也是上诉人强制要求被上诉人上交的，并非自愿上交。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。原审被告延津县交通运输局述称，延津县运管局下达整改通知书系依法履行职责的行为，不存在违法情况，亦不属于行政处罚，而是处罚前的辅助措施，延津县运管局的上诉请求符合法律规定，应予支持。本院二审审理期间，被上诉人运畅公司提交的如下证据：1、调解意见；2、关于对调解意见从速履约的函。以上证据用于证明延津县运管局自认其行为存在违法。上诉人延津县运管局及原审被告延津县交通运输局发表质证意见称，对证据1的真实性没有异议，对其证明目的有异议，该调解意见是以被上诉人撤诉为条件，因被上诉人未履行，该调解意见并未生效。上诉人及原审被告均没见过证据2。对运畅公司提交证据的真实性本院予以确认，因该两份证据产生于诉讼期间，反映双方在一审期间针对本案调解的过程，并不能证明运畅公司主张的证明目的，故对该两份证据本院不予采信。另，2020年9月25日，运畅公司以扣押运输证的行为系为了保障停业整顿，该行为包含在延津县运管局及延津县交通运输局向其实施的停业整顿的行为内为由，向本院申请撤回“确认二被告扣押原告11部车辆的《车辆道路运输证》具体行政行为违法的诉讼请求”。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案中，运畅公司是从事道路运输经营的企业，延津县运管局对运畅公司的道路运输经营活动负有监督和管理的义务，运畅公司存在安全问题，延津县运管局向其下达《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》，责令其限期整改是符合法律规定的，因该通知书涉及“在整改期间召回所有车辆，停止营运”的处罚内容，但未写明具体的法律条款。故延津县运管局作出的案涉整改通知书中的“在整改期间召回所有车辆，停止营运”处罚内容没有依法适用相关规范性文件，属于适用法律错误。且根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。延津县运管局作出的案涉整改通知书中的“在整改期间召回所有车辆，停止营运”处罚内容未履行上述程序，故延津县运管局作出的案涉整改通知书中的“在整改期间召回所有车辆，停止营运”处罚内容违反法定程序，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应予撤销。因本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的情形，原审判决确认延津县道路运输管理局于2019年9月13日作出的《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》的行政行为违法明显不当，依法应予纠正。关于运畅公司向本院申请撤回“要求确认二被告扣押原告11部车辆的《车辆道路运输证》具体行政行为违法”的诉讼请求。本院认为，公民有权在法律许可的范围内处分自己的诉讼权利，故对其该项撤诉申请，本院予以准许，不再另行制作裁定。综上，原审判决认定事实清楚,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定,判决如下：一、撤销河南省延津县人民法院（2020）豫0726行初1号行政判决；二、撤销延津县道路运输管理局于2019年9月13日作出的《延津县道路运输企业安全隐患整改通知书》中的“在整改期间召回所有车辆，停止营运”内容。二审案件受理费50元由上诉人延津县道路运输管理局承担。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年十月十二日法官助理尚坤书记员张莉