河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终222号 上诉人（原审原告）国网河北省电力有限公司唐县供电分公司，住所地河北省保定市唐县光明路北。 负责人孟祥东，该公司总经理。 委托代理人贾丽莎，该公司员工。 委托代理人骆雪东，河北奎步律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）唐县人民政府，住所地河北省保定市唐县光明路**。 法定代表人尤志敬，该县县长。 委托代理人韩纪丰。 被上诉人（原审被告）唐县军城镇人民政府，住所地河北省保定市唐县军城镇委241省道西。 法定代表人马浩，该镇镇长。 委托代理人霍红杰，该镇科员。 委托代理人刘俊学，该镇科员。 被上诉人（原审第三人）张金开，男，1972年1月6日出生，汉族，住河北省保定市唐县。 被上诉人（原审第三人）张春丫（又名张荣线），女，1975年1月4日出生，汉族，住河北省保定市唐县。 原审第三人张同义（又名张童轶），男，1952年7月21日出生，汉族，住河北省保定市唐县。 上诉人国网河北省电力有限公司唐县供电分公司（以下简称：国网唐县供电分公司）因被上诉人唐县军城镇人民政府土地行政决定及被上诉人唐县人民政府行政复议一案，不服河北省定州市人民法院（2019）冀0682行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明,2012年2月25日，张金开向唐县军城镇人民政府提出申请，要求对张应军(张拥军)与其更换的耕地确定由张金开继续耕种使用。被告唐县军城镇人民政府于2012年2月28日向张拥军送达了张金开的申请书副本及提出答复通知书，2012年3月11日，张拥军提交了答辩意见及张荣林、张二平的证明。2012年3月31日至2012年5月，被告唐县军城镇人民政府对村民史荣仙、张金亮、史红儒、史红业、张荣线、张皇尔、周长国、田小婉、甄福群进行了调查，上述调查情况主要说明张金开家与张拥军更换过耕地。2012年4月19日，唐县稻园村民委员会出具证明对张金开与张拥军土地纠纷决定房地基属于张金开，道儿0.6亩地属于张拥军，花椒树23棵属于张拥军。在此期间，张金开多次对其土地问题进行信访。2013年3月19日，被告唐县军城镇人民政府出具信访事项答复意见书，对张金开反映的问题以调解无效且无权对争议耕地作出确权处理为由，建议张金开向人民法院起诉。2013年12月3日，第三人张金开又以其两块耕地被供电所、张同义加油站非法强占为由要求对两块土地进行确权。2014年1月16日，被告唐县军城镇人民政府作出了军政决字（2014）第1号《关于稻园村张金开反映土地问题的处理决定书》，决定：“张金开所提到的现军城供电所处1分和张同义加油站处0.6分土地，原为稻园村集体发包给甄春花、张金开、张荣线母子三人的耕地”。2014年1月17日，被告唐县军城镇人民政府给张金开送达了该决定书。2015年3月31日，被告唐县军城镇人民政府对作出的（2014）第1号处理决定书给唐县人民法院进行了情况说明，说明该处理决定书认定的土地承包权属为村集体与甄春花、张金开、张荣线母子三人之间的承包关系，该决定与军城供电所等其他单位和个人无关，且不存在争议，对于张金开与张拥军的换地纠纷不属于镇政府确权范围，建议由法院按合同纠纷立案解决。之后，被告唐县军城镇人民政府又于2017年5月15日对本案土地争议作出军政决字（2017）第1号处理决定书，决定内容除落款日期外与（2014）第1号处理决定书相同。2017年5月15日，被告唐县军城镇人民政府给张金开、军城供电所及张同义送达了该处理决定书。2017年7月26日，被告唐县军城镇人民政府对张二平、张拥军关于张会龙与张拥军换地情况进行了调查。被告唐县军城镇人民政府2017年7月27日关于张金开反映问题的基本情况中载明：“经调查，张金开与张拥军系继父子关系，张金开母亲甄春花未嫁给张拥军之前，甄春花、张金开、张荣线母子三人在原所在生产队分得承包地五块（2005年军城镇供电所所占道路土地一块、1994年张同义加油站所占道路土地一块、王八嘴一块、沙大碗一块、大埝一块），1986年，张拥军与甄春花结婚后，土地一直由张拥军耕种管理，后张拥军为给张金开建房走道方便，张拥军用自己紧邻张金开住宅的一块0.6亩的整地与张金开母子三人的五块散地交换耕种并达成口头换地协议。1990年，张金开当兵入伍，2000年张金开从部队转业后安置在城建系统，但未正式上班，2014年起安置在住建局公园管理处上班。张金开入伍期间，1994年，张拥军与张金开母亲甄春花将现在张同义加油站处一块耕地转让给张同义，钱款由张拥军、甄春花支取。1997年，张金开母亲甄春花因病去世。2005年，军城供电所因建设需要与稻园村多户村民达成用地协议，其中包括张金开与张拥军交换的一块耕地，费用由张拥军支取。2012年，张金开与张拥军之间关系破裂，张拥军不再与张金开交换土地，但在换地期间，五块散地中两块（即现稻园村张同义加油站和现军城供电所处）占地补偿款由张拥军支取，土地已经无法耕种，且张拥军认为两块土地的占地补偿款中，1994年张同义加油站处一块出让时张金开母亲甄春花在世，补偿款由甄春花支取；现军城供电所处一块出让时，甄春花已去世，但占地补偿款已经全部用于了甄春花去世前的治病及去世后的丧葬花费，所以张拥军不同意补偿张金开土地或钱款。此外，不再换地经营后，因张拥军与本案村民张会龙因建房用地关系，2011年经口头协议张会龙与张拥军0.6亩土地中的一部分进行交换用于建住宅房。张金开因此与张会龙发生纠纷并要求国土部门拆除张会龙违法建筑。2012年张金开向镇政府申请帮助解决，后张金开多次到镇、县上访，要求张拥军归还该两块耕地，并对耕地上的加油站、供电所道路及张会龙住宅等违法建筑物进行拆除”。 2017年10月24日，唐县人民法院对张金开与被告国网唐县供电分公司（本案原告）排除妨害纠纷进行了立案受理。2018年6月7日，被告唐县军城镇人民政府对本案土地争议又作出了军政决字（2018）第1号《关于稻园村张金开反映土地问题的处理决定书》，对张金开反映的问题决定如下：1、由于军政决字（2017）第1号决定书被申请人被标注为军城供电所，实为国网唐县供电分公司，主体错误。因此唐县军城镇人民政府决定撤销军政决字（2017）第1号决定书。2、张金开所提到的现国网唐县供电分公司处1分和张同义加油站处0.6分土地，镇政府经走访调查了解相关人员，根据证人证言，张金开所提到的两块土地，原为稻园村集体发包给甄春花、张金开、张荣线母子三人的耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，作出如下决定：张金开所提到的现国网唐县供电分公司处1分和张同义加油站0.6分土地，原为稻园村集体发给甄春花、张金开、张荣线母子三人的耕地。被告唐县军城镇政府对于该决定书于2018年6月7日给原告进行了送达，于同年6月8日给张金开进行了送达。原告对该处理决定不服，于2018年7月31日向被告唐县人民政府提出复议，被告唐县人民政府受理后，通知张金开及唐县军城镇人民政府参加复议，后于2018年8月30日作出唐政复决字（2018）第8号行政复议决定书，决定维持唐县军城镇人民政府作出的军政决字（2018）第1号处理决定书，并于同年8月30日送达给了唐县军城镇人民政府及张金开，于同年9月3日送达给了本案原告。原告于同年9月14日向本院提起了行政诉讼。2018年9月20日，唐县人民法院作出民事判决书，判决国网唐县供电分公司返还占用张金开承包的0.1亩土地并恢复耕种，补偿张金开承包地占用费3800元。国网唐县供电分公司不服上诉，保定市中级人民法院以国网唐县供电分公司对唐县军城镇人民政府军政决字（2018）第1号决定书提起行政诉讼，而本案应以另一案的审理结果为依据，撤销该民事判决发回唐县人民法院重审。本案庭审中，被告唐县军城镇人民政府主张电话通知国网唐县供电分公司及第三人张同义参加土地争议的行政处理来，原告国网唐县供电分公司、第三人张同义均予以否认，被告唐县军城镇人民政府未提交相关证据证实。对于被诉行政处理决定书的送达，被告唐县军城镇人民政府认可只给原告国网唐县供电分公司、张金开进行了送达。另查明，原告国网唐县供电分公司提交的2005年12月6日与唐县军城镇稻园村委会签订的土地占用补偿协议，显示唐县军城镇稻园村委会将自己经营土地4.1886亩无限期租赁给原告国网唐县供电分公司使用。 原审法院经审理认为，本案的争议焦点为原审第三人张金开申请处理事项属于土地承包经营权争议还是土地权属争议。土地承包经营权争议是指农村土地承包方与发包方之间就履行土地承包合同、承包经营权流转、调整、收回或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的纠纷。土地权属争议是土地所有权或者使用权不确定，因归属问题产生的纠纷。乡镇人民政府在收到要求解决涉及农村土地纠纷的申请后，应具体情况具体对待，根据纠纷的实质，结合自身职权范围，做出正确的认定和处理。就本案而言，第三人张金开与张拥军更换承包地产生纠纷，继而因争议土地由张同义及国网唐县供电分公司占用又产生了土地使用权纠纷。因第三人张金开无相关土地承包经营权属凭证，其中心诉求是对张同义及原告国网唐县供电分公司所占用的承包地使用权的确认。在该纠纷中产生了民事问题及行政问题的相互交叉。被告唐县军城镇人民政府接到第三人张金开的申请后，经过询问及调查了解，能够确认第三人张金开与张拥军互换承包地及争议土地由张同义、原告国网唐县供电分公司分别占用的事实，继而作出“张金开所提到的现国网唐县供电分公司处1分和张同义加油站0.6分土地，原为稻园村集体发给甄春花、张金开、张荣线母子三人的耕地”的决定，事实清楚，结果适当。被告唐县军城镇人民政府处理过程虽存在瑕疵，但是并不影响案件的事实认定及处理结果，为减少诉累，本院不宜撤销。被告唐县人民政府受理原告的复议申请后，经过通知复议、审查证据、研究讨论后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，在法定期限内作出维持唐县军城镇人民政府处理决定的行政复议决定，程序合法。综上，经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告国网唐县供电分公司的诉讼请求。 上诉人国网唐县供电分公司不服上诉称，一、唐县军城镇人民政府、唐县人民政府对张金开的诉求无权处理。案涉土地是张金开与张拥军更换承包地，张拥军将土地交回村委会，村委会现租赁给上诉人。张金开主张上诉人占用其土地，首先应审查张金开与张拥军的换地行为，并通知张拥军参加诉讼，本案并未通知。上诉人认为土地承包地更换产生的是民事纠纷，不属于唐县军城镇人民政府受理范围，张金开主张的国网唐县供电分公司占用其土地亦属于民事侵权纠纷，唐县军城镇人民政府亦不应受理。二、一审判决认定唐县军城镇人民政府作出诉争处理决定仅存在程序瑕疵，并予以维持，系认定错误。诉争处理决定在作出过程中未通知上诉人，未给予其申诉、申辩权，未经证据质证，唐县军城镇人民政府对此亦认可，故程序明显违法。诉争行政复议决定对其予以维持，程序违法。一审法院以存在瑕疵，减少诉累为由维持诉争处理决定亦属适用法律错误。三、一审判决认定诉争处理决定事实清楚，程序合法错误。2005年，上诉人为了建设军城供电所，与唐县稻园村村委会签订《土地占用补偿协议》从稻园村村委会取得土地，与侵占原审第三人权利与否无法律上的直接关系，原审第三人及二被上诉人亦未提供证据证实上诉人侵权，且对诉争土地四至不清楚，一审判决认定诉争处理决定事实清楚错误。且原审第三人张荣线不存在，一审判决称张春丫（又名张荣线）无任何证据支持。综上，诉争处理决定及复议决定应予以撤销，一审判决错误。请求撤销一审判决，撤销诉争处理决定及复议决定；并由二被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人唐县人民政府答辩称，一、上诉人以《土地占用协议》取得4.1886亩土地系非法取得。其一，根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民承包的农用地只能用于农业建设，上诉人与稻园村村委会签订的《土地占用协议》改变了土地用途，违反法律规定，协议无效。其二，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。上诉人占用土地建设办公楼，应将集体土地转为国有土地，履行相关审批手续，由政府征用集体土地并对征地农户依法补偿。上诉人自行与村委会签订协议，将农户的承包地私自转为建设用地，违反法律的强制性规定。二、唐县人民政府认定事实清楚，证据确凿，应予维持。案涉争议土地起初是原审第三人张金开母子三人从生产队分的承包地。1986年，张金开母亲与张拥军结婚后，上述土地一直由张拥军耕种管理。期间，张拥军将自己一块0.6亩的整地与张金开母子三人的五块散地交换耕种。1994年，张拥军将与张金开交换耕种的现位于同义加油站的耕地0.06亩转让给张同义。2005年，军城供电所与张拥军达成用地协议，占用张拥军与张金开交换耕种的耕地0.1亩。上述占用土地的补偿款均由张拥军取得。1997年，张金开母亲病故。2012年，张金开与张拥军关系破裂，双方不再交换土地，但上述争议土地已无法取回。上述事实由唐县军城镇人民政府调查知情人证实，故诉争复议决定认定事实清楚，证据确凿。三、诉争复议决定认定程序合法。唐县人民政府受理该案后，审查了相关证据，履行了相关义务，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人唐县军城镇人民政府答辩称，其答辩意见同唐县人民政府。 被上诉人张金开答辩称，同意唐县人民政府、唐县军城镇人民政府的答辩意见。 被上诉人张春丫答辩称，没有意见。 原审第三人张同义答辩称，不知道怎么回事。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案主要争议焦点为唐县军城镇人民政府作出军政决字（2018）第1号《关于稻园村张金开反映土地问题的处理决定书》行为的合法性。 关于唐县军城镇人民政府的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”具体到本案，张金开因认为供电所、张同义加油站非法强占其两块耕地，于2013年12月3日向唐县军城镇人民政府提出该两块耕地的确权申请，属于张金开与国网唐县供电分公司、张同义的土地使用权争议，根据上述法律规定，唐县军城镇人民政府具有对其争议处理的法定职责，有权作出诉争处理决定。关于上诉人主张本案涉及土地交换、租赁及侵占属于民事纠纷，唐县军城镇人民政府无权处理的问题。本案最初确由张金开与张拥军更换承包地产生纠纷，但后续已变为张金开与国网唐县供电分公司、张同义土地使用权纠纷，唐县军城镇人民政府作出的被诉处理决定亦针对张金开的确权申请作出，故上诉人主张不能成立。 关于唐县军城镇人民政府作出被诉处理决定的认定事实问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实。唐县军城镇人民政府就争议土地权属演变及使用情况的历史脉络对该村村委会及相关村民等予以走访调查及询问，其形成的证据相互印证，可确认张金开所提到的两块土地，原为稻园村集体发包给甄春花、张金开、张荣线母子三人的耕地。故被诉处理决定认定事实清楚，内容适当。 关于唐县军城镇人民政府作出被诉处理决定的程序问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，上诉人作为被申请人享有答辩及提交证据的权利。虽然唐县军城镇人民政府未提交证据证明其已书面通知上诉人。但综合本案实际情况看，被诉处理决定认定事实清楚，唐县军城镇人民政府的该行为对其结果并未影响，且上诉人在复议程序中提交了相关证据，复议决定亦维持了被诉行政处理决定。以上情况证实唐县军城镇人民政府的该行为对上诉人的权利义务并未产生实际影响，且该处理决定不存在其他程序、认定事实和法律适用问题。当事人之间的土地争议从唐县军城镇政府2014年1月16日作出第一次处理决定至2018年6月7日诉争决定作出，已多次因程序问题撤销重做，一审法院为减少诉累，将其认定为程序瑕疵，并无不当。本院予以认可。 唐县军城镇人民政府作出被诉处理决定主体适格，事实清楚，适用法律正确。唐县人民政府受理上诉人的复议申请后，经送达答复通知书、审查等程序，作出复议决定，对被诉处理决定予以维持，亦主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，一审法院判决驳回国网唐县供电分公司的诉讼请求正确。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人国网河北省电力有限公司唐县供电分公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨晏燕 审 判 员 别道齐 审 判 员 褚铁军 二〇二〇年十月二十三日 法官助理 南佳凤 书 记 员 李 宁