北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1085号上诉人（一审被告）北京市房山区城市管理委员会，住所地北京市房山区良乡拱辰北大街**。法定代表人耿纪民，主任。委托代理人刘亮，北京市房山区城市管理委员会工作人员。委托代理人王炳明，北京市智远律师事务所律师。被上诉人（一审原告）郄绍军，男，1958年11月2日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。委托代理人金翔，北京市京剑律师事务所律师。一审第三人北京市房山区周口店地区瓦井农工商公司，，住所地北京市房山区周口店地区瓦井村法定代表人王桂臣，社长。上诉人北京市房山区城市管理委员会（以下简称房山区城管委）因郄绍军诉该机关要求确认占地行为违法一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初52号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。郄绍军向一审法院诉称，其于2002年1月1日与北京市房山区周口店地区瓦井农工商公司（以下简称瓦井农工商公司）签订场地租赁协议，后郄绍军将协议中约定的标的物提供给北京邦崮石材厂分厂（以下简称邦崮石材分厂）使用，又于2016年将前述标的物中部分房屋（西库房及厕所）交付给北京助军惠民科技有限公司（以下简称助军惠民公司）使用。郄绍军租赁瓦井农工商公司的标的物的租赁期限为2002年1月1日至2016年12月31日，后又签订补充协议，将租赁期限延至2036年12月31日。2018年6月25日，北京市房山区周口店镇人民政府（以下简称周口店镇政府）将郄绍军所租赁的前述场地上的所有房屋强制拆除，该强制拆除行为经（2018）京0111行初228号、（2018）京0111行初406号、（2018）京0111行初407号行政判决确认违法，且上述判决均已生效。前述房屋被拆除后，场地租赁协议、补充协议并没有解除或终止，郄绍军仍然有权使用前述协议中所涉场地4984.1平方米。2019年，郄绍军看到一个工程概况的牌子，载明工程名称为“周口店‘北京人遗址’发现100周年区域环境综合提升工程”，建设单位为房山区城管委，工程地址为北京市房山区周口店镇，开工日期为2018年6月1日，竣工日期为2018年10月15日。2019年9月初，郄绍军所租赁场地上已建成公园。郄绍军认为房山区城管委建设了该公园，故聘请律师向房山区城管委发送律师函，房山区城管委未予答复。郄绍军认为房山区城管委未办理征地、占地手续即占用其租赁场地建设公园的行为违法，严重侵犯其合法财产权益，故诉至法院，请求确认房山区城管委占用郄绍军租赁场地的行为违法。房山区城管委向一审法院辩称：房山区城管委进行工程建设占用涉案土地的行为并不属于依据行政职权而实施的行政行为，故郄绍军所诉事项不属于人民法院行政案件的受案范围，应依法驳回郄绍军的起诉。瓦井农工商公司向一审法院述称，同意房山区城管委的答辩意见。一审法院经审理认为，本案的争议焦点如下：一是被诉占地行为是否属于行政行为，二是郄绍军起诉是否超过法定起诉期限，三是被诉占地行为是否侵害了郄绍军的合法权益。第一，关于被诉占地行为是否属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，房山区城管委答辩其进行工程建设占用涉案土地的行为并不属于依据行政职权而实施的具体行政行为，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院认为，判断一个行为是否属于行政行为，应结合行为主体、行为目的、行为依据、权力来源、法律后果等因素作出认定。本案中，房山区城管委进行建设的工程为周口店“北京人遗址”发现100周年区域环境综合提升工程，根据该工程的性质及各行政机关之间的分工，可以认定被诉占地建设行为系房山区城管委在履行行政管理职责中实施的行政行为，故房山区城管委关于被诉占地行为不属于行政行为的主张，一审法院不予支持。第二，关于郄绍军起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，郄绍军于2019年9月2日向房山区城管委发出请求房山区城管委给予书面答复的律师函，称看到被占用的涉案土地上有建设单位为房山区城管委的工程概况的牌子。房山区城管委主张郄绍军在此之前应当知道房山区城管委是建设单位，郄绍军提起本案诉讼已超过6个月的法定期限。一审法院认为，首先，涉案土地上的房屋系周口店镇政府以违法建设的名义拆除，后周口店镇政府将涉案土地交由房山区城管委进行占地建设，因拆除行为和建设行为并非同一主体，故仅根据在案证据不宜认定郄绍军早于2019年9月初知道房山区城管委系占地建设主体。其次，房山区城管委进行占地建设时未告知郄绍军起诉期限，故郄绍军本次起诉期限应从郄绍军知道或者应当知道起诉期限之日起计算，且从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，郄绍军本次起诉的起诉期限符合法律规定，房山区城管委关于郄绍军本次起诉超过法定起诉期限的主张，一审法院不予支持。第三，被诉占地行为是否侵害了郄绍军的合法权益。首先，郄绍军与瓦井农工商公司签订场地租赁协议及其补充协议，约定租赁期自2002年1月1日至2036年12月31日。现本案中瓦井农工商公司提交的瓦井村第十届第十八次二次村民代表大会、会议记录、合同终止通知等材料不足以证明郄绍军与瓦井农工商公司之间的场地租赁关系已经依法解除。其次，根据本案查明的事实，周口店镇政府针对涉案土地上房屋实施了强制拆除，并将涉案土地交由房山区城管委进行工程建设。周口店镇政府实施强制拆除行为的对象系房屋，房山区城管委进行占地建设的对象系土地，故虽然房山区城管委主张涉案土地是由周口店镇政府移交的，但房山区城管委在涉案土地上进行建设时对涉案土地上是否存在郄绍军的合法权益及占地建设行为是否会侵害郄绍军的合法权益进行合理、审慎审查系房山区城管委应尽的义务。本案中，在现有证据不足以证明郄绍军与瓦井农工商公司之间的场地租赁关系已经依法解除的情形下，房山区城管委未尽到合理、审慎审查的义务占用郄绍军租赁的场地进行建设的行为应予确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认房山区城管委占用郄绍军所租赁的北京市房山区周口店镇瓦井村东的场地的行为违法。房山区城管委不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回郄绍军的起诉。房山区城管委的上诉理由如下：该机关实施周口店“北京人遗址”发现一百周年区域环境综合提升工程的建设施工行为系民事行为而非行政行为，且涉案土地系由周口店镇政府强制拆除地上房屋后交予该机关进行工程建设，故郄绍军应通过民事途径主张权利；一审法院认定涉诉行为属于行政行为系认定事实不清，应予纠正。郄绍军同意一审判决，请求予以维持。瓦井农工商公司未向本院提起上诉。房山区城管委未向一审法院提交证据。在举证期限内，郄绍军向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.场地租赁协议（后附瓦井饭店平面图）；2.补充协议；3.普通测量成果表；证据1-3，证明郄绍军与土地之间的关系、场地租赁协议还在有效期内及场地占地面积。4.郄绍军支付租金的收据（20万），证明郄绍军整体的租金费用，2018年还在交纳场地租金。5.邦崮石材分厂的营业执照复印件，证明其工商登记地址为北京市房山区周口店镇瓦井村东，经营期限自2002年2月8日至长期。6.房环字[2002]0448号《关于北京邦崮石材厂分厂建设项目环境影响审查的批复》，证明邦崮石材分厂获得了环评批复。7.住所（经营场所）使用证明，证明邦崮石材分厂注册地的房产产权归北京市房山区周口店镇瓦井村所有，同意将800平方米以租赁方式提供给邦崮石材分厂使用。8.助军惠民公司营业执照，证明该公司登记住所为北京市房山区周口店镇瓦井村**易路东15米，成立日期为2016年9月8日，营业期限为2016年9月8日至2046年9月7日。9.住所证明，证明助军惠民公司所使用的房屋的用途为经营性用房。10.（2018）京0111行初228号行政判决书、（2018）京0111行初406号行政判决书、（2018）京0111行初407号行政判决书；11.工程概况；12.房山区城管委的招标公告；13.2019年9月2日请求房山区城管委给予书面答复的律师函、2019年9月18日请求北京市房山区周口店镇瓦井村村民委员会（以下简称瓦井村委会）给予书面答复的律师函；证据10-13，证明周口店镇政府行为违法。瓦井农工商公司向一审法院提交了以下证据：1.终止合同书通知；2.瓦井村第十一届第十八次二次村民代表大会及会议记录。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：郄绍军提交的证据6，与本案审理的内容不具有关联性，不予采纳。郄绍军提交的其他证据及瓦井农工商公司提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：郄绍军系助军惠民公司的法定代表人、邦崮石材分厂的负责人。2002年1月1日，郄绍军与瓦井农工商公司签订场地租赁协议，由瓦井农工商公司将村东饭店后院承租给郄绍军（不含饭店用房10间），进行大理石加工生产，同时无偿提供西板房北侧4间门面房，租赁期限自2002年1月1日至2016年12月31日。2016年12月31日，郄绍军又与瓦井农工商公司签订补充协议，将租赁期限延至2036年12月31日。后郄绍军成立助军惠民公司、邦崮石材分厂，分别使用上述场地上的部分房屋。2018年6月25日，周口店镇政府对涉案土地上的房屋实施强制拆除。后房山区城管委在涉案土地上进行工程建设，工程名称为周口店“北京人遗址”发现100周年区域环境综合提升工程。另查明，经2018年8月18日村民代表大会表决，瓦井村委会于2018年9月6日作出合同终止通知，主要内容为：郄绍军与村委会于2016年12月31日签订的合同，合同期限2017年1月1日至2036年12月31日；根据区政府统一规划，在房易路两侧建设滨河公园，按合同有关条款约定；经镇三资监管指导建议，村两委研究决定，全体村民代表大会通过，终止此合同。再查，助军惠民公司、邦崮石材分厂曾分别就周口店镇政府实施的强制拆除行为提起诉讼，一审法院分别作出（2018）京0111行初406号、（2018）京0111行初406号行政判决，确认周口店镇政府2018年6月25日实施的强制拆除行为违法。后助军惠民公司、邦崮石材分厂分别向一审法院提起行政赔偿诉讼，一审法院作出（2019）京0111行赔初9号、（2019）京0111行赔初8号行政赔偿判决，驳回助军惠民公司、邦崮石材分厂的赔偿请求。邦崮石材分厂上诉后，本院作出（2019）京02行赔终46号、（2019）京02行赔终64号行政赔偿判决书，维持（2019）京0111行赔初9号、（2019）京0111行赔初8号行政赔偿判决。本院认为，依据本案在案证据，可以认定房山区城管委在周口店“北京人遗址”发现100周年区域环境综合提升工程建设中作为建设单位，起到主要作用。虽然房山区城管委在工程建设中曾采用政府采购方式就工程监理进行公开招标，但涉案占地行为仍系房山区城管委履行行政管理职责的行为，该行为合法与否仍应通过行政诉讼予以评价。本案一审诉讼中，房山区城管委并未提交证据材料以证明被诉占地行为的合法性，瓦井农工商公司提交的证据材料亦无法证明该公司与郄绍军之间的场地租赁关系已经依法解除。在此情况下，一审法院认定房山区城管委未尽到合理、审慎审查义务即占用郄绍军租赁的场地进行建设的行为违法是正确的，本院予以认可。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。房山区城管委所持上诉意见不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由北京市房山区城市管理委员会负担（一审案件受理费自本判决生效之日起七日内交至一审法院；二审案件受理费已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  杨 波审 判 员  刘彩霞二〇二〇年十月三十日法官助理  朱彬彬书 记 员  范 维