安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1002号 上诉人（一审原告）江伟平，男，1989年11月16日出生，汉族，住安徽省青阳县。 被上诉人（一审被告）青阳县人民政府，住所地安徽省青阳县九华西路**，统一社会信用代码11341823003291288H。 法定代表人巩文生，该县县长。 委托代理人盛守凯，该县司法局副局长。 委托代理人徐良峰，安徽典司律师事务所律师。 上诉人江伟平因诉青阳县人民政府行政协议一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2020）皖17行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 江伟平向一审法院起诉称：2019年3月27日青阳县人民政府作出房屋征收决定公告，对东门酒厂及周边地块实施征收。2019年7月29日其在得到青阳县人民政府口头承诺的情况下签订了空白的《房屋征收补偿安置协议书》，协议签订后其多次要求青阳县人民政府兑现当时签订合同时的口头承诺，但一再被拒绝。现其通过人民法院的生效判决得知，其房屋不在房屋征收决定公告的征地拆迁红线范围内，先前签订的协议失去前提，且签订空白协议也不合法。请求：确认其与青阳县人民政府于2019年7月29日签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效。 一审法院经审理查明：江伟平房屋位于青阳县××镇××国道，具有国有土地使用证及房屋产权证书。青阳县人民政府纳入2019年度计划的城改（棚改）工程项目，共涉及东门酒厂及周边地块、塔桥新村及周边地块、三角洲及周边地块共三个地块，青阳县人民政府分别作出征收决定并予以公告，并同时公布了补偿方案及规划红线图。江伟平的房屋因与塔桥新村集体土地连成片，而被划入塔桥新村及周边地块的征收红线范围内。青阳县人民政府明确被划入塔桥新村及周边地块的集体土地征收红线范围内的国有土地上房屋，仍适用青政房征字［2019］2号《青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》。实际操作中，均按照《青阳县东门酒厂及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》进行补偿安置。2019年7月29日，江伟平与青阳县人民政府按照本次棚户区改造国有土地上房屋征收补偿安置标准，经充分协商达成一致，签订了青阳县城区（棚户区）塔桥新村及周边地块改造项目《房屋征收补偿安置协议书》。 另查明：2020年7月1日，在该院核实本案相关事实时，青阳县蓉城镇土地和居民征收安置工作领导小组办公室向该院提交了房屋征收补偿安置协议书、房屋补偿款结算表、选房登记表。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订《房屋征收补偿安置协议书》的主体是青阳县人民政府。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故青阳县人民政府具有签订征收补偿安置补偿协议的行政主体资格。涉案房屋征收符合法定程序，不存在重大且明显违法情形。江伟平诉请确认涉案安置协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的法定情形。且江伟平在签订协议后进行了房屋补偿款结算和选房登记，其以自己的行为表明认可签订的协议。江伟平亦没有确实、充分的证据证明其没有签订协议。江伟平的房屋虽不在青政房征字[2019]2号《青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》所涉土地红线范围，但在本次棚户区改造项目范围内，故青阳县人民政府为公共利益的需要，参照青政房征字[2019]2号房屋征收决定征收其房屋，不违反相关法律法规的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江伟平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江伟平负担。 江伟平上诉称：其与青阳县人民政府签订的《房屋征收与安置补偿协议书》为空白合同，青阳县人民政府在庭审过程中提交的《房屋征收与安置补偿协议书》复印件中的内容系后期补填，一审法院对该合同真实性、合法性的认定错误，且违反了法律规定，认定其认可了该协议属于无中生有，且举证责任分配亦错误；一审法院关于青阳县人民政府以青政房征字[2019]2号房屋征收决定征收其房屋是否违法的认定，属于明显的事实认定错误，以该错误事实为前提推导出的案涉协议有效的结论也必然是错误的。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 青阳县人民政府答辩称：江伟平的房屋属于本次棚户区改造范围，其根据公共利益的需要有权参照青政房征字[2019]2号房屋征收决定进行征收；涉案协议的签订系双方真实意思表示，不存在空白协议上后期填补情况，补偿安置标准是透明的，协议内容亦不存在降低标准情况，且江伟平在协议签订后进行了房屋补偿款结算和选房登记，涉案协议合法有效；涉案房屋征收符合法定程序，不存在重大且明显违法情形。请求驳回上诉，维持原判。 江伟平向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告主体适格；2、青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告、房地产权证、国有土地使用证、《房屋征收补偿安置协议书》，证明其房屋不在拆迁的红线范围内，且其签订的协议系空白。 青阳县人民政府向一审法院提交了以下证据：1、青阳县第十五届人民代表大会第四次会议关于青阳县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议，证明棚改(城改)项目符合青阳县2019年国民经济和社会发展规划；2、青阳县自然资源和规划局关于棚户区改造项目符合《青阳县城市总体规划2010-2030年》、《青阳县土地利用总体规划(2006-2020年)》等规划的说明，证明诉争行政行为所涉国有土地上房屋征收符合青阳县2019年国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；3、《青阳县人民政府办公室关于印发青阳县2019年政府性投资计划的通知》及《青阳县2019年政府性投资项目计划表》，并经青阳县十五届人大常委会第十六次会议审批批准；4、《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造项目建议书审批的报告》(青建字[2018]139号)、《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目建议书的批复》(青发改投资[2018]175号)、《关于申请办理青阳县2018-2019年棚户区改造项目可行性研究报告审批的报告》(青建字[2018]140号)、《关于2018-2019年青阳县棚改专项债项目可行性硏究报的批复》(青发改投资[2018]76号)，证明青阳县2018-2019年棚户区改造项目已经合法程序立项；5、关于《青阳县城区改造工程棚改项目土地和房屋征收工作社会稳定风险评估报告》(草)征求相关单位意见的函、重大事项社会稳定风险评估报告表，证明青阳县城区改造工程棚改项目土地和房屋征收工作已依法进行了风险评估；6、青阳县人民政府信息公开网打印件、现场张贴照片，证明青阳县人民政府已经依据法律规定将《青阳县城区东门酒厂及周边地块棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公示并征求意见；7、关于青阳县城改(棚户区改造)项目入户摸底情况分析的报告、蓉城镇征收各地块居民关于县城改征收补偿安置方案意见情况汇总表的报告、关于青阳县城区改造(棚改)项目土地和房屋征收补偿安置实施方案的起草说明、县政府关于县城改(棚改)征收补偿安置方案讨论会图片、关于“县城三角洲、东门酒厂、塔桥新村及周边地块等三个城改(棚改)工程项目房屋征收补偿安置实施方案(征求意见稿)”征求意见情况的通告、青阳县人民政府常务会议纪要、青阳县城乡规划委员会第41次会议纪要，证明征收决定及《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》形成程序合法；8、青阳县财政局的情况说明，证明在作出本次房屋征收决定前，严格执行了补偿款足额到位、专户存储、专款专用的规定；9、房屋认定结果公示，证明已经对被征收房屋调查情况进行认定并公布；10、青阳县人民政府信息公开网打印件、现场张贴照片，证明青阳县人民政府已经依据法律规定将《青阳县人民政府国有土地上房屋征收决定》(青政房征字[2019]2号)及附件规划红线图《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》公示；11、安徽省高级人民法院(2020)皖行终151号行政判决书，证明《青阳县人民政府国有土地上房屋征收决定》(青政房征字[2019]2号)及附件规划红线图、《青阳县“东门酒厂”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》等，符合法律规定；12、青阳县城区塔桥新村棚户区改造项目征地批复公告等资料，证明青阳县人民政府征收集体土地符合法律规定；13、2019年7月29日青阳县城区(棚户区)塔桥新村及周边地块改造项目房屋征收补偿安置协议书，证明江伟平与青阳县人民政府经协商达成房屋征收补偿安置协议。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明：本案中青阳县人民政府对江伟平的房屋征收依据与朱长照等人相同。朱长照等7人诉青阳县人民政府房屋征收决定一案，2020年4月26日本院作出（2020）皖行终151号生效行政判决，认定朱长照等人的房屋因与塔桥新村集体土地连成片，而被划入塔桥新村及周边地块的征收红线范围内，青阳县人民政府在房屋不在规划红线图确定的征收范围内的情况下，通过直接送达房屋征收决定的方式征收朱长照等人的房屋，于法无据。鉴于朱长照等人的房屋所在区域也在进行城改（棚改）工程项目，且其他被征收人也已实际按照被诉房屋征收决定及所附的补偿安置方案进行补偿安置，为避免造成公共利益的浪费和损失，判决确认青政房征字[2019]2号房屋征收决定违法。 本院认为，本案的争议焦点为：青阳县人民政府签订涉案《房屋征收与安置补偿协议书》是否存在重大且明显违法情形。具体从两个方面审查：一是协议签订有无依据；二是协议内容是否系后补，是否损害被征收人合法权益。围绕上述焦点及需要审查的内容，本院综合评判如下： 本案中，江伟平的房屋因与塔桥新村集体土地连成片，而被划入塔桥新村及周边地块的征收红线范围内，青阳县人民政府在江伟平的房屋不在青政房征字[2019]2号房屋征收决定规划红线图确定的征收范围内的情况下，依据该征收决定征收其房屋虽于法无据，本院（2020）皖行终151号生效行政判决已确认青政房征字[2019]2号房屋征收决定违法，但保留其效力，认可被征收人按照该房屋征收决定及所附的《青阳县东门酒厂及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》进行补偿安置。故青阳县人民政府按照青政房征字[2019]2号房屋征收决定及所附的补偿安置方案与江伟平签订涉案《房屋征收与安置补偿协议书》有依据，协议的签订不存在重大且明显违法情形。 涉案协议系依据《青阳县东门酒厂及周边地块城改（棚改）工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》签订，协议内容不存在不符合补偿安置方案的规定以及侵害江伟平合法权益的情况，江伟平亦未提出这方面的主张；江伟平认为协议内容系后补，因未提供证据证明，本院不予采信；且协议签订后江伟平亦进行了房屋补偿款结算和选房登记，协议已实际履行。故涉案《房屋征收与安置补偿协议书》应系双方真实意思表示，协议内容亦不存在重大且明显违法情形。 综上，江伟平的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江伟平负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月十二日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。