江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏02行终220号 上诉人(原审被告)宜兴市周铁镇人民政府，住所地宜兴市周铁镇朝阳路**。 法定代表人汤皓，该镇镇长。 委托代理人许小琴，江苏路修律师事务所律师。 委托代理人杨梦，江苏路漫律师事务所律师。 上诉人(原审被告)宜兴市城市管理局（宜兴市综合行政执法局），住，住所地宜兴市宜城龙潭西路**/div> 法定代表人唐晓龙，该局局长。 委托代理人吴旭伟。 委托代理人陆国君，江苏衡立律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)宜兴市万景花卉苗木专业合作社，住所地，住所地宜兴市周铁镇前观村大埂组iv> 法定代表人陈丽琴，该合作社经理。 委托代理人杨**，北京市京鹏律师事务所律师。 上诉人宜兴市周铁镇人民政府（以下简称周铁镇政府）、宜兴市城市管理局（宜兴市综合行政执法局）（以下简称宜兴城管局）因与被上诉人宜兴市万景花卉苗木专业合作社（以下简称万景合作社）规划行政强制一案，不服江阴市人民法院（2019）苏0281行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2009年12月19日，前观村委会（甲方）与陈丽琴（乙方）签订土地租赁协议书一份，甲方将前观村大埂组66.7亩、江家组16.18亩的生产经营权租赁承包给乙方，由乙方自筹资金从事农林种植业、养殖业等系列生产链产业经营，土地租赁适用的范围以地标图为准的农田，面积为82.88亩，租赁期19年，即2009年11月1日至2028年10月30日，经营范围：乙方在不改变土地的使用性质基础上，有权进行多种经营，乙方因生产经营需要，在政府规划许可下方可在上述土地上自筹资金建造适当的建筑物及增加设施设备，其产权归乙方所有。2010年6月13日，万景合作社注册成立，登记经营范围为花卉、苗木的种植、销售，灵芝、林果、蔬果的种植、销售，并在陈丽琴租赁的上述土地上建造了房屋，用于经营。 2018年5月16日，宜兴市国土资源局向万景合作社发送宜国土资监[2018]34号土地行政处罚决定书一份，认定万景合作社于2017年4月开始占用前观村土地建造房屋和水泥场，经测量该宗地面积为2239平方米（其中耕地758平方米、其他农用地1352平方米、未利用地102平方米），房屋占地面积1375平方米，房屋面积为2314平方米，水泥场面积为864平方米，经核查该地块不符合土地利用总体规划，宜兴市国土资源局决定对万景合作社处以如下处罚：1、责令退还非法占用的土地，2、限期30日内拆除建成的房屋2314平方米和水泥场864平方米，恢复土地原状，3、对非法占用的耕地、其他农用地、未利用地合计处罚37000元。万景合作社缴纳了罚款，但未履行退还土地、拆除房屋、恢复土地原状等义务。 2019年1月29日，宜兴城管局向万景合作社作出宜执改字第0029650号责令改正通知书，认为万景合作社的房屋系私搭乱建，要求立即拆除，逾期未改正的，该机关将依法予以行政处罚。万景合作社未自行拆除，2019年3月12日至3月15日，涉案房屋被实施了拆除，拆除现场有身着制服的工作人员，也有周铁镇政府的工作人员。周铁镇政府组织人员协助万景合作社将拆除后的部分物品进行了处理，部分物品尚堆放在周铁镇小学中。审理中，万景合作社明确其被拆除的房屋即宜兴市国土资源局土地行政处罚决定书中载明要求限期拆除的房屋。对于身着制服人员的身份，宜兴城管局、周铁镇政府未能予以明确。 宜兴市全市域（太湖水域除外）均为城市规划区。经宜兴市周铁镇规划办核实，万景合作社建造的涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。根据江苏省、无锡市、宜兴市等有关城市管理开展相对集中行政处罚权工作的文件以及《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等规定，原宜兴市城市管理行政执法局现为宜兴市综合行政执法局，挂宜兴市城市管理局牌子，两个牌子一套班子，对宜兴市行政区域范围内违反城市规划管理行为有行政处罚权。相对集中行政处罚权延伸后，宜兴城管局在周铁镇派驻城管中队作为其下属机构，集中行使行政处罚权，宜兴城管局对派驻的下属机构实行统一管理、指导和监督。 原审法院认为，本案争议焦点为：一、宜兴城管局、周铁镇政府是否为强制拆除行为的实施主体；二、若强制拆除行为系宜兴城管局、周铁镇政府实施，该拆除行为是否违法。 关于争议焦点一，万景合作社主张系宜兴城管局、周铁镇政府拆除了涉案房屋，并提供了现场照片等证据予以佐证，虽宜兴城管局、周铁镇政府对此予以否认，但拆除现场既有身着制服的人员，亦有周铁镇政府的工作人员，对身着制服的人员的身份，宜兴城管局、周铁镇政府未能予以明确。而宜兴城管局作为违反城市规划管理行为的行政处罚机关，且已作出针对涉案房屋的责令改正通知书，具有拆除涉案房屋的动因。根据各方举证能力的大小及宜兴城管局、周铁镇政府未能举证予以反驳的事实，一审法院推定拆除现场身着制服的工作人员系城管人员。而上述人员，无论是宜兴城管局局机关的工作人员亦或下属机构周铁镇城管中队的人员，对外执法行为的法律后果均应由宜兴城管局承担。同时，宜兴“大棚办”向周铁镇政府发送“大棚房”整改清单并要求由属地镇政府来负责整治，周铁镇政府作为属地政府也具有拆除涉案建筑的动因，其又派人在现场参与了拆除行为及拆除后的处置行为。在宜兴城管局、周铁镇政府未能举证证明具体实施主体为哪一方的情况下，一审法院认定宜兴城管局、周铁镇政府均为实施拆除的主体。 关于争议焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，其后第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条对拆除违法建筑物应经催告、告知当事人陈述和申辩的权利、作出书面强制执行决定及公告等程序进行了明确的规定。根据国土部门、规划部门调查核实，涉案房屋占用的土地不符合土地利用总体规划，也未依法办理建设工程规划许可证，已被国土部门确认为违法建设。宜兴城管局作为对违反城乡规划管理行为行使行政处罚权的机关，对查处万景合作社未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有法定职权，但在履职过程中应依据法律规定及遵循正当程序原则。本案中，宜兴城管局作出责令改正通知书后，在万景合作社未自行拆除的情况下，未依法作出限期拆除违法建筑决定，未告知万景合作社申请行政复议或提起行政诉讼的权利，亦未经催告、作出强制执行决定、公告、依法实施强制拆除等程序，即与周铁镇政府共同实施了强制拆除行为，宜兴城管局、周铁镇政府违反了强制执行法定程序。万景合作社请求确认该强制拆除行为违法，理由成立，该院予以支持。综上，一审法院经审判委员会会议讨论后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认宜兴城管局、周铁镇政府对万景合作社建造的位于宜兴市周铁镇前观村的占地面积1375平方米、房屋面积为2314平方米的房屋强制拆除行为违法。 上诉人周铁镇政府上诉称，1.本案系万景合作社提起的诉讼，根据谁主张谁举证的原则，万景合作社应当提交证据证明其诉请。但万景合作社在一审中提交的照片上仅显示有人在涉案房屋现场，万景合作社认为系周铁镇政府拆除涉案房屋的依据也仅仅是某张照片中镇政府的综治办主任在现场，但该主任也并非是在实施拆除行为，该主任系综治办主任去现场维稳为职责所在。作为当地政府，也有义务接收整改清单去现场维稳，不能由此直接推定周铁镇政府实施了拆除行为。一审法院推定周铁镇政府实施了拆除涉案房屋的行为，这是没有事实依据的。2.涉案房屋早已被当地国土部门认定为违法建筑，并对万景合作社作出行政处罚决定要求限期拆除，在万景合作社未履行决定后，国土部门遂向一审法院提交的强制执行申请书，而这发生在涉案房屋被拆除前，也发生在被上诉人收到整改清单前。故周铁镇政府也有合理理由相信涉案房屋系万景合作社主动履行拆除义务或配合相关部门进行拆除的。3.依据庭审证据及法院查明事实，可推断出万景合作社是主动履行拆除义务的，且万景合作社也在庭审中自认其将房屋中的相关物品均妥善安置于别处，若涉案房屋系强制拆除，从常理来说应当要报警或是十分抗拒，怎么可能还有时间进行现场拍摄，并且会拍摄出现场拆除井然有序的样子。因此，一审法院在未查清是万景合作社主动履行拆除义务还是配合拆除的情况下，即适用强制执行的相关规定是错误的。综上，请求撤销一审判决，驳回万景合作社的全部诉讼请求。 上诉人宜兴城管局上诉称，1.万景合作社起诉强制拆除其房屋行为缺乏事实根据。一审中，万景合作社提供的现场照片中，只能看到现场有穿着貌似制服的人员在场，但这些人员的衣着上没有任何涉及城管的标志标识，据此认为上诉人组织或者参与了拆除房屋的行为，显然缺乏必要的证据事实。2.一审法院没有查明上诉人与周铁镇城管中队的工作关系。根据宜政办发〔2007〕228号文件规定，驻各镇(街道)的城管执法中队，实行“垂直领导、双重管理”的模式，日常管理“条块结合、以块为主”。由属地镇政府(街道)负责日常管理工作，市城管执法局负责业务指导和考核监督。据此，宜兴城管局不负责对周铁镇城管中队的日常管理工作，而是由周铁镇政府负责周铁城管中队的日常管理工作。3.一审法院认定“上诉人具有拆除涉案房屋的动因”没有法律依据和事实依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，作出“责令停止建设或者限期拆除的决定”的部门与“采取查封施工现场、强制拆除等措施”的部门并不必然是同一部门，而是需要经过县级以上地方人民政府责成而确定实施拆除的部门。另外，宜兴“大棚办”向周铁镇政府发送的整改通知书明确由周铁镇政府督导整治整改标准。据此，上诉人根本没有拆除涉案房屋的责任和义务，明显不具有拆除涉案房屋的动因。4.一审法院推定“拆除现场身着制服的工作人员系城管人员”缺乏事实根据。对于现场无任何标志标识的穿着貌似制服的人员，完全有理由产生合理怀疑可能是负责拆除工作的单位安排的维持秩序的保安、协警、联防队员或者其他人员。5.周铁镇城管中队的日常执法管理工作都是根据属地镇政府的指示或者安排而开展，即使“拆除现场身着制服的工作人员系城管人员”，那也应当是受周铁镇政府的指派或者委托而参与拆除房屋行为，法律后果理应由周铁镇政府承担。请求二审法院查明案件事实，依法改判或者发回重审。 被上诉人万景合作社辩称，1.其提交的证据以及一审庭审陈述足以证明上诉人共同实施了强制拆除行为，责任承担主体适格，在没有证据证明强拆行为的具体实施主体，且不存在其他刑事犯罪行为时，应当依法推定为行政机关的行政行为。2.其所建造使用的配套农用设施符合租赁协议的约定，且不需要办理建设工程规划许可证。根据国土资发（2010）155号、国土资发（2014）127号、自然资规（2019）4号等规范性文件，涉案被拆除设施属于经营范围内必要的配套农业设施，是不需要获得建设工程规划许可证和城乡规划主管部门批准的，仅仅需要备案即可。3.无证不等于违建，涉案设施未经法定程序不能认定是违法建设，一审法院认定事实错误。其基于对政府的信任才进行了相应投入，且涉案设施也事先得到了村委会、镇政府等相关部门的认可，涉案设施没有相关合法证明材料恰恰是政府不作为导致。涉案行政处罚决定书实质上系为了促进后续办理用地手续，其通过一系列程序并且与主管部门进行沟通并按照要求提交了大量材料，此情况本身可以进一步补办手续，此时相关部门应采取补救措施而不应一刀切地认定为违法建设一拆了事。请求二审法院查明事实依法判决。 经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，万景合作社提供的证据能够证明涉案房屋被强制拆除且拆除现场有身着制服工作人员和周铁镇政府的工作人员，在万景合作社已经完成初步举证责任的情形下，宜兴城管局、周铁镇政府应当提供证据予以推翻。如不能举证证明拆除行为确系其他主体单独实施的强制拆除行为，将可能被推定为实施强制拆除的主体。由于“大棚房”整改清单要求周铁镇负责督导万景合作社将违法建筑全部拆除且拆除现场有镇政府工作人员，周铁镇政府仅以工作人员负责现场维稳进行解释，该理由不能成立。宜兴城管局派驻各镇的城管执法中队实施的执法行为，应当由宜兴城管局对外承担责任和参加应诉，宜兴城管局主张城管执法中队由周铁镇政府负责日常管理故应由周铁镇政府承担法律责任，理由亦不能成立。一审法院将周铁镇政府、宜兴城管局推定为实施强制拆除的主体，并无不当。无论是非法占地的处罚与强制执行，还是违法建筑的强制拆除，均应当严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，周铁镇政府、宜兴城管局违反强制执行法定程序对涉案房屋实施强制拆除，一审法院予以判决确认违法，符合法律规定。 综上，周铁镇政府、宜兴城管局的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宜兴市周铁镇人民政府、宜兴市城市管理局（宜兴市综合行政执法局）负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 何 薇 审判员 卢文兵 二〇二〇年十月十五日 书记员 张玲玲