安徽省黄山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖10行赔终11号 上诉人（一审原告）倪社民，男，1952年3月20日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人程东风，安徽雄风律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）祁门县城市管理行政执法局，住所地安徽省祁门县新兴西路徽南梦想城对面，统一社会信用代码11341024777392162W。 法定代表人方发树，局长。 委托代理人叶晨，该局工作人员。 委托代理人胡少辉，该局工作人员。 上诉人倪社民诉被上诉人祁门县城市管理行政执法局（以下简称祁门县城管局）行政赔偿一案，不服安徽省祁门县人民法院(2020)皖1024行赔初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2020年9月18日组织双方当事人进行了法庭询问。现已审理终结。 一审法院查明，2018年2月5日，倪社民通过转让的方式从方纪云处受让了位于祁门县××高速公路以北520.2平方米农用地。2018年4月，倪社民在该土地上动工建设。2018年11月，倪社民在建工程面积约700平方米。2019年5月10日，祁门县“两治三改”领导组办公室向祁门县城管局致《关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函》，请祁门县城管局按照有关规定抓紧立案调查，查处违法建设行为。祁门县城管局于2019年5月10日立案查处，认定倪社民未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设，涉案在建工程位于祁门县县城规划区范围内。2019年6月5日，祁门县城管局向倪社民送达了祁城管（规划）限告字〔2019〕06号《限期拆除决定事先告知书》。2019年7月16日，祁门县城管局作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号《限期拆除决定书》，责令倪社民户自决定书送达之日起七日内，自行拆除位于祁山××高速公路以北建设的面积为700平方米建筑物。《限期拆除决定书》载明：“如不服本行政决定，可以自本通知书送达之日起六十日内向祁门县人民政府申请行政复议；也可以在六个月内直接向祁门县人民法院提起诉讼”。祁门县城管局于当日向倪社民送达了《限期拆除决定书》。经报请祁门县人民政府同意，祁门县城管局于2019年7月26日对倪社民位于祁山××高速公路以北建设的面积为700平方米的建筑物实施了强制拆除措施。倪社民不服祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号限期拆除决定，于2019年8月8日向黄山市人民政府申请行政复议，要求确认祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号《限期拆除决定书》违法，并予以撤销。倪社民对祁门县城管局于2019年7月26日对其所建设的房屋采取强制拆除措施不服，于2019年9月4日向黄山市人民政府提起行政复议，要求确认祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除倪社民坐落于祁门县××高速公路以北房屋的行政行为违法。2019年10月21日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2019〕95号《行政复议决定书》，维持祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号限期拆除决定。同日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2019〕114号《行政复议决定书》，确认祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除倪社民位于祁山××高速公路以北建设面积为700平方米的在建工程的行政行为程序违法。2019年12月13日，祁门县城管局收到倪社民的《赔偿申请书》。祁门县城管局未对倪社民的申请进行处理，倪社民遂于2020年3月24日向法院提起行政赔偿诉讼，请求：1．判令祁门县城管局立即赔偿倪社民被拆除房屋890000元（其中建房每平方米950元，共800平方米，计760000元；房屋基础费用130000元）；2.本案诉讼费用由祁门县城管局承担。 一审法院认为，本案中，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕95号《行政复议决定书》，维持祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号限期拆除决定，符合法律规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，即原告应对其合法权益遭受损害承担举证责任；祁门县城管局的强制拆除行为虽然程序违法，但倪社民提供的现有证据不能证明其合法权益遭受损害，故倪社民主张涉案建筑物按造价890000元进行赔偿，于法无据，不予支持。另，本案属于行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条第一款规定，赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。因此，行政赔偿诉讼不收取当事人的诉讼费，倪社民要求祁门县城管局承担诉讼费，不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：驳回原告倪社民的诉讼请求。 宣判后，倪社民不服，向本院提起上诉称，祁门县城管局的案涉强拆行为已被行政复议决定确认违法。2019年12月13日，倪社民向祁门县城管局提交了《赔偿申请书》，但其未对倪社民的赔偿申请进行处理。一审法院对倪社民提交的证据《建房合同》的真实性予以了认定，故建房所需的建材，如钢筋、水泥、砖头、石灰、门窗水管、电线等都是真实存在的且属于倪社民的合法财产，应受法律保护。祁门县城管局的强拆行为造成倪社民合法财产受损，应当赔偿。综上，一审法院对祁门县城管局违法强制拆除的行为给倪社民真实存在的合法财产造成的损失，未予认定，显然错误。请求二审法院：撤销一审判决，并支持倪社民的一审诉讼请求。 祁门县城管局辩称，案涉房屋系违法建筑的事实清楚，依法不属于行政赔偿的赔偿范围。涉案房屋位于祁山××以北区域已纳入县城规划区范围内（2015.12）。2019年5月10日，祁门县城管局接祁门县“两治三改”领导组办公室《关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函》，反映倪社民户未经批准擅自建设住宅。祁门县城管局遂于2019年5月10日立案调查。经查，倪社民户以转让的方式从他人处受让了位于祁山镇凝秀村高速路以北520.2平方米土地。倪社民户在未办理宅基地使用权及规划建设许可证的情形下即在受让土地上动工建房。上述事实有询问调查笔录、现场勘查记录和照片、祁门县自然资源和规划局的复函等证据予以证实。依据国家赔偿法第二条的规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”而涉案房屋系违法建筑，依法不属于倪社民的合法权益。综上，倪社民要求赔偿被拆迁房屋的诉请无事实与法律依据，请求法院依法驳回倪社民诉请。 一审中，倪社民提交了以下证据：1.倪社民的身份证复印件，证明诉讼主体资格；2.黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕114号《行政复议决定书》，证明祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除房屋的行政行为违法；3.建房合同，证明倪社民户的损失；4.邮政回单，证明倪社民已向祁门县城管局申请行政赔偿。 祁门县城管局提交了以下证据及法律依据：1.关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函，证明案件来源；2.受理案件登记表，证明案件受理情况；3.立案审批表，证明案件立案、审批情况；4.案件调查报告，证明案件调查情况；5.案件审议笔录，证明案件集体审议情况；6.案件处理审批表，证明案件处理的审批情况；7.限期拆除决定事先告知书及送达回证、照片，证明事先告知及送达情况；8.限期拆除决定书、送达回证及照片、关于对违法建设实施强制拆除措施的请示及审批表，证明限期拆除决定和送达情况，以及逾期未自行拆除，祁门县城管局向县政府请示强制拆除的情况；9.询问调查笔录，证明违法建设情况；10.建筑物现场照片，证明违法建筑物现状；11.现场勘查记录，证明违法建设位置、面积等情况；12.违法建设地形图、祁门县县城规划区空间利用规划图，证明涉案违法建筑物属于县城规划区范围；13.行政执法案件协助调查函、关于倪社民户行政执法案件协助调查复函，证明倪社民违法建设规划审批情况；14.黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕95号《行政复议决定书》，证明涉案房屋系违法建筑，该事实已被生效法律文书所确定；15.法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 二审中，倪社民向本院提交农村集体土地承包经营权证一份，证明案涉土地性质并非基本农田。 祁门县城管局对上述证据的质证意见为：对三性均不予认可。 本院对上述证据认证如下：该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，本院不予认定。 本院认为，综合诉辩双方主张，本案二审的主要争议焦点为：一、如何正确认定倪社民建设的案涉建筑物的法律性质；二、倪社民的赔偿请求是否应予支持。 关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，倪社民通过转让的方式受让了位于祁门县××高速公路以北520.2平方米农用地，未经审批便在该土地上动工建设，至2018年11月，倪社民建成了案涉约700平方米的建筑物，但尚未安装门窗，不具备供人居住使用功能，属于未完工的房屋建设。祁门县城管局根据祁门县“两治三改”领导组办公室的交办函，于2019年5月10日立案查处，认定案涉在建工程位于祁门县县城规划区范围内，倪社民未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设。2019年7月16日，祁门县城管局作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号《限期拆除决定书》，责令倪社民户自决定书送达之日起七日内，自行拆除案涉的建筑物。倪社民不服，提起行政复议。黄山市人民政府于2019年10月21日作出黄政复决〔2019〕95号《行政复议决定书》，维持了祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕06号限期拆除决定。据此可以认定，案涉的建筑物属于尚未建设完工、不具备供人居住使用功能的房屋建筑，系违法建设，应予以拆除。倪社民以合法的房屋建筑主张赔偿损失，于法无据。 关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，同时，行政行为与损害后果之间还应当存在因果关系。违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于公民合法财产，如果行政机关采用不合理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。反之，如果行政机关在拆除过程中采取了审慎、合理的拆除手段，即应当认为没有超过必要限度而造成不当损害。本案中，祁门县城管局作出《限期拆除决定书》，责令倪社民户自决定书送达之日起七日内，自行拆除案涉的建筑物。且该限期拆除决定已经过行政复议，并被认定为合法有效。虽然，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕114号行政复议决定，认定祁门县城管局实施案涉强制拆除行为违反了行政强制法关于实施行政强制措施的一般程序规定，但这并不能改变倪社民建设行为的违法性以及案涉建筑物应予以拆除的法律后果。对建筑物拆除的过程，不可能将建筑材料完全恢复到原有状态，无论是倪社民自行拆除还是由祁门县城管局实施拆除，无论采取何种保护性措施，建筑材料价值减损等情况均不可避免。且案涉的建筑物被拆除后，建筑材料仍留置在现场，倪社民仍可以进行回收利用。因此，应当认定祁门县城管局拆除手段与案涉建筑物损失之间不存在因果关系。同时，倪社民亦未提供购买案涉建筑材料的凭证以及建筑材料受损情况的证据。故，其以所谓的房屋基础费用、建房造价主张赔偿890000元损失，依据不足。 综上，因倪社民提出的赔偿请求不符合国家赔偿法规定的应予赔偿的情形，且无充分的事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二〇年十月十六日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；