北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行再4号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）冯淑霞，女，1958年8月10日出生，汉族，北京市花丝镶嵌厂退休职工，住北京市通州区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）杨洋，男，1983年1月15日出生，汉族，北京地铁有限责任公司运营三分公司职员，住北京市通州区。二再审申请人之共同委托代理人赵祥宇，北京市承光律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市门头沟区滨河路**。法定代表人杨武平，主任。委托代理人孙中鹤，北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）李维茹，女，1938年10月10日出生，汉族，北京市门头沟区三家店服装厂退休职工，住北京市门头沟区。委托代理人杨美华（李维茹之女），女，1962年5月9日出生，汉族，北京市门头沟区桥东街幼儿园退休职工，住北京市门头沟区。再审申请人冯淑霞、杨洋因房屋征收补偿协议一案，不服本院（2018）京01行终760号行政判决，向北京市高级人民法院申请再审。北京市高级人民法院于2019年11月13日作出（2019）京行申118号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人冯淑霞、杨洋及其共同委托代理人赵祥宇，被申请人北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室（以下简称门头沟征收办）的委托代理人孙中鹤、杨练兵，被申请人李维茹及其委托代理人杨美华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。冯淑霞、杨洋申请再审称，请求撤销北京市门头沟区人民法院（2017）京0109行初87号行政判决书及本院（2018）京01行终760号行政判决，将本案发回一审法院重审。事实与理由：1.本案审理的是行政协议，应由民事诉讼程序审理，而非行政诉讼进行审理；2.本案被申请人李维茹提起行政诉讼时已超过法定起诉期限，应裁定驳回李维茹的起诉。门头沟征收办辩称，我方已在本案原二审判决生效后遵从二审生效判决结果与李维茹签署了新的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》。1.门头沟征收办对承租人已故的房屋的处理原则是，如已故承租人的家属能达成一致意见，则按照家庭意见处理，不再审查实际居住人。本案中李维茹和杨福增只有两个孩子，杨美华有自己的承租房，征收办根据委托书就认为经过家里人协商由杨跃年签订涉案协议，门头沟征收办就不再审查由谁实际居住。2.根据相关法律规定2015年以前关于行政协议的案件按照民事案件审理，2015年以后的都纳入行政案件来审查，本案一审审理时间为2017年，而最高院关于审理行政协议的司法解释是2019年施行的，其规定在行政诉讼法修改前（即2015年5月1日）签订的土地房屋征收补偿协议仍按民事案件审理，因此本案是法律适用的特殊情况，我方遵从法院的认定。3.坚持我方在本案一审中的答辩意见。李维茹辩称，同意原一、二审判决，不同意再审申请人的再审请求和事实理由。1.杨跃年没有北京市门头沟区火车站宿舍21排7号房屋（以下简称21-7号房屋）的户口；2.自建房是李维茹自己建的；3.该房屋不是杨跃年承租的，是杨福增承租的。李维茹向一审法院起诉请求：确认杨跃年与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室2011年6月10日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。一审法院认定事实：杨福增与原告李维茹系夫妻关系，杨跃年系二人之子，第三人冯淑霞系杨跃年之妻，第三人杨洋系杨跃年之子。杨福增于2006年死亡，杨跃年于2015年死亡。21-7号房屋系杨福增承租的北京铁路局北京铁路分局公房，并取得了铁路职工房屋租赁契约。杨福增死亡后，未办理承租人变更手续。2011年21-7号房屋被征收，确定的被征收人为杨福增（已故）杨跃年。2011年6月10日，杨跃年以被征收人名义与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》（编号：CZGYZYZH-Z0002号），落款被征收人处有杨跃年签字及捺印。该协议记载：被征收人被认定的正式房屋建筑面积33.88平方米；房屋征收补偿款共计62169元。在征收档案材料中有一份“李维茹、杨跃年、杨美华（杨福增之女）”名义签署的声明，该声明记载：承租人杨福增于2006年1月15日已故，其共居人或子女为：李维茹、杨跃年、杨美华，我们叁名全权委托杨跃年为我们的代理人，以承租人名义代为办理在城子大街国有资源整合改造升级项目房屋征收有关事宜。其中委托人处有“李维茹”三个字且字上有指纹，杨美华签字并捺印，受托人处有杨跃年签字并捺印。声明记载签署时间为2011年6月10日。庭审中，原告李维茹表示其并未委托杨跃年以承租人的名义签订涉案协议，因其本人并不会写字，声明中的签字及捺印均非其本人的，并申请对声明中“李维茹”签字上的指纹是否是其本人所捺印进行鉴定。法院准许后，依法委托法大法庭科学技术鉴定研究所对此进行鉴定。2018年4月8日，该所向法院出具情况说明，称：“经该所初步审查，本案因检材不具备鉴定条件无法受理。”后鉴定工作未能开展，但第三人冯淑霞、杨洋均认可“李维茹”的签字及捺印均非其本人的，但表示原告知道声明的内容。被告门头沟征收办表示因签约现场视频保存时间有限且无法与现场工作人员核实，故以原告及第三人的陈述为准。此外，21-7号房屋被征收时，李维茹为该房屋地址的户籍在册人口。李维茹为证明其在21-7号房屋内居住且缴纳水电费，向法院提交了城子大街社区居委会及北京铁路局北京西车务段出具的居住证明，并提供陈和、何小红的证言。陈和、何小红当庭陈述：21-7号房屋所在的公房水电费由每家轮流收取，原告李维茹一直在该房屋内居住且缴纳水电费，并未见杨跃年在此居住。经质证，第三人对证人证言均不予认可。另查，2011年2月23日，经北京市门头沟区人民政府第79次常务会批准，成立北京市门头沟区房屋征收补偿办公室，并确定其为门头沟区房屋征收部门。2012年2月7日，北京市门头沟区机构编制委员会办公室作出门编委字[2012]12号《关于调整我区政府房屋征收工作体制的通知》，该通知第二条第1款：同意在区住房城乡建设委加挂“北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室”牌子，为区政府房屋征收部门，负责组织实施本区的房屋征收与补偿工作。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告李维茹的起诉是否超过法定起诉期限。2.杨跃年是否为21-7号房屋的实际承租人。3.杨跃年以承租人的名义作为被征收人与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》是否有效。关于焦点一：第三人冯淑霞、杨洋主张本案应适用《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，原告的起诉已经超过法定起诉期限应当裁定驳回起诉。对此，法院认为，本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同自签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补救而成为有效合同。因此，当事人提起确认合同无效之诉，不应受诉讼时效的限制。第三，从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人及时行使权利，稳定法律秩序及社会经济秩序。而合同无效是法律所代表的公共权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益，如果合同无效因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果，将会给国家及社会公共利益带来危害。因此，本案原告李维茹的起诉不受诉讼时效期间的限制。关于焦点二：根据北京市门头沟区征收补偿安置方案：征收补偿对象为征收范围内被征收房屋的所有权人和公有住宅承租人。本案中，21-7号房屋系公房，应由其承租人作为征收补偿对象，杨福增系该房屋承租人，死亡后并未办理承租人变更手续，故应由该房屋实际承租人作为征收补偿对象签订征收补偿安置协议。参照《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方同一户籍共同居住一年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”依据法院查明的事实，原告李维茹的户籍与原承租人杨福增在同**籍，且与杨福增共同在21-7号房屋居住并缴纳水电费，产权单位北京铁路局北京西车务段亦出具证明对李维茹承租居住的事实予以认可。而根据被告门头沟征收办，第三人冯淑霞、杨洋提供的证据，并不能证明杨跃年的户籍在**房屋，亦无法证明杨跃年在21-7号房屋居住并履行相关承租义务。据此可以认定李维茹为21-7号房屋的实际承租人，应由其作为征收补偿对象签订征收补偿安置协议，杨跃年并非21-7号房屋的实际承租人。关于焦点三：杨跃年并非21-7号房屋的实际承租人，其以承租人的名义作为被征收人与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的涉案协议是否有效取决于是否得到实际承租人李维茹的有效授权。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案中，李维茹作为21-7号房屋的实际承租人，对21-7号房屋享有处分权，可以授予他人处分21-7号房屋的权利，包括签订征收补偿安置协议；亦可以委托他人作为委托代理人签订征收补偿安置协议并办理征收相关事宜。根据本案被告提供的声明来看，原告李维茹作为实际承租人已授权杨跃年以承租人的名义签订涉案协议。但根据本案查明的事实及当事人的陈述，法院认为：首先，原告李维茹、第三人冯淑霞、杨洋均认可声明中的签字并非原告本人所签，捺印并非原告本人所摁，且被告门头沟征收办同意原告及第三人的陈述意见，故该声明中关于授权杨跃年以承租人名义办理征收事宜的内容不能视为其授予杨跃年处分权的真实意思表示。其次，根据第三人冯淑霞、杨洋的主张，原告李维茹明确知道杨跃年签订涉案协议的行为，且实际领取了征收补偿款。对此，原告李维茹认可其确实从杨跃年处获取了全部征收补偿款。正因如此，可得出李维茹此前一直以为杨跃年系作为其委托代理人签订涉案协议的结论。杨跃年2015年去世后，原告李维茹因无法领取周转费才得知涉案协议的被征收人系杨跃年。综合考虑当事人陈述，法院认为，原告李维茹的真实意思并非授权杨跃年以承租人的名义签订征收补偿安置协议，而是仅委托杨跃年作为委托代理人签订征收补偿安置协议。应当认为，原告李维茹并未将实际承租人签订征收补偿安置协议的权利让渡杨跃年，杨跃年亦无权以实际承租人的名义处分被依法征收的21-7号房屋。因原告李维茹明确表示不予追认，故杨跃年以承租人名义与北京市门头沟区房屋征收补偿办公室签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》应属无效。一审法院判决：杨跃年以承租人名义与原北京市门头沟区房屋征收补偿办公室于二○一一年六月十日签订的《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》无效。冯淑霞、杨洋不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回李维茹的诉讼请求。本院二审认定事实：二审期间，上诉人冯淑霞、杨洋向法院提交了一份杨洋与李维茹的谈话录音，证明在签订协议前各方商量过由杨跃年和杨美华签订协议，李维茹知道并同意杨跃年以自己的名义签订拆迁协议。经庭审质证，李维茹认为冯淑霞、杨洋提交的证据不属于二审新证据，对该份证据的真实性没有异议，但不认可证明目的。门头沟征收办认可冯淑霞、杨洋提交的证据属于二审新证据。经审查，冯淑霞、杨洋提交的上述证据并不能证明李维茹知道并同意杨跃年以自己的名义签订拆迁协议，法院对该证据的证明目的不予采信。法院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，法院二审予以确认。本院二审认为，关于冯淑霞、杨洋认为21-7号房屋存在自建房屋，杨跃年签订涉案征收补偿安置协议并无不妥的主张，法院认为，一审法院已认定李维茹为21-7号房屋的实际承租人，杨跃年并非21-7号房屋的实际承租人，法院经审查同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。21-7号房屋虽存在自建房屋，但冯淑霞、杨洋以此为由认为杨跃年签订涉案征收补偿安置协议并无不妥，依据不足，法院不予支持。关于冯淑霞、杨洋认为一审法院认定李维茹真实意思是委托杨跃年作为其委托代理人签订征收补偿安置协议错误的主张，法院认为，冯淑霞、杨洋未能提供证据证明杨跃年与李维茹、杨美华等人协商一致由杨跃年以个人名义签订涉案协议，在案证据亦不能证明李维茹授权杨跃年以承租人名义办理征收事宜，故法院对该主张不予支持。关于冯淑霞、杨洋认为一审法院适用法律错误，李维茹的起诉超过行政诉讼相关法律规定的起诉期限的主张，法院认为，鉴于本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，当事人诉请确认行政协议无效，应适用合同法等相关法律规定作出处理，李维茹的起诉不受诉讼时效的限制，故法院对该项主张不予支持。综上，冯淑霞、杨洋的上诉理由均不能成立，其上诉请求，法院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，法院应予维持。本院二审判决：驳回上诉，维持一审判决。本院再审查明的事实与原审认定的事实一致,本院再审予以确认。本院再审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。因此，2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，李维茹诉请确认门头沟征收办与杨跃年签订的征收补偿安置协议无效，该协议签订时间在2011年，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围，原审法院对本案予以受理并进行实体审理不当，本院再审对此予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条、第六十九条第一款第（十）项规定，裁定如下：一、撤销本院（2018）京01行终760号行政判决及北京市门头沟区人民法院（2017）京0109行初87号行政判决；二、驳回李维茹的起诉。一审案件受理费50元，自本裁定生效后退还北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室。二审案件受理费50元，自本裁定生效后退还冯淑霞、杨洋。本裁定为终审裁定。审 判 长 王颖君审 判 员 刘宇红审 判 员 孙 锋二〇二〇年十月十三日法官助理 杨 薇书 记 员 谭新梅