浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终765号上诉人（原审原告）胡兰芬，女，1957年4月5日出生，汉族，住所地浙江省瑞安市玉海街道市。委托代理人石磊、崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市住房和城乡建设局，住所地浙江省瑞安市安阳路**。法定代表人傅小锋，局长。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。上诉人胡兰芬因诉瑞安市住房和城乡建设局（以下简称瑞安市住建局）房屋征收协议一案，不服浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。因本案审理须以瑞安市东山光明皮革机械厂等人诉瑞安市人民政府房屋行政征收一案的审理结果为依据，故本院于2019年12月9日裁定中止本案诉讼。中止事由消失后，本院于2020年9月8日恢复本案审理，现已审理终结。原判认定：原告系个体工商户，拥有位于瑞安市××街道××工业区××房，该厂房已办理房屋所有权证和土地使用证。2017年11月15日，瑞安市人民政府发布《关于公布巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围的通告》，该通知附房屋征收范围红线图，原告的上述厂房位于该红线范围内。之后，被告作为房屋征收部门（协议甲方），与原告（协议乙方）就原告上述厂房被征收而签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，协议第二条补偿方式中约定：“……（1）被征收房屋价值：暂按预评估金额计算为8698343元。其中工业用地土地使用权价值为7718926元。最终以瑞安市人民政府发布房屋征收决定公告日为评估节点，由按规定程序确定的房地产评估机构评估的金额为准……2.标准厂房安置面积和结算。……（2）标准厂房购房款结算：①购房款以瑞安市人民政府发布征收公告之日为基准日的市场评估价格为准。……③标准厂房购房款暂按预评估参考均价2500元／平方米，购房款暂计为11693000元，结算时以征收决定公布后的正式评估结果为准。”第五条生效条件中约定“（一）本协议经双方签署后，需经瑞安市人民政府发布征收决定后生效。本协议自瑞安市人民政府就本工程国有土地上工业用房房屋征收决定并公告后立即生效，并公告之日自动转为正式的房屋征收补偿协议，直接作为征收决定公布后于签约期内签订的《房屋征收补偿协议》。（二）本协议书生效后，如瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于本协议约定的补偿标准，则对乙方的补偿标准需调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施，如瑞安市人民政府批准的补偿标准低于本协议书约定的补偿标准，则以本协议书为准。”2018年10月18日，瑞安市人民政府针对上述房屋征收范围红线内的房屋作出《房屋征收决定书》（瑞政房征决［2018］3号）并公告。该决定同时确定房屋征收补偿方案及被告系房屋征收部门。庭审中，被告称上述协议所涉的被征房屋价值等补偿款项，已委托房地产评估机构评估，评估报告尚未作出。现原告以该协议约定的各项补偿价格偏低及征收决定行为不合法为由提起诉讼，请求撤销该《国有土地上房屋征收补偿协议》。原判认为：被告作为瑞安市巾子山区块改造工程的房屋征收部门，因该区块工程建设需要，与原告签订《国有土地上房屋征收补偿协议》是行使行政职权行为，所签订的协议属于行政协议。行政协议在性质上属于行政行为，但兼具协议性，人民法院在审理行政协议案件时应当参照合同法的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同，自条件成就时生效。被诉补偿协议经双方当事人协商达成一致意见后签字盖章，自签订之日起成立。因该协议约定了自瑞安市人民政府发布房屋征收决定并公告后生效，该生效条件已经于2018年10月18日成就，故被诉补偿协议已于该日生效。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”被诉补偿协议是否存在上述法律规定的可撤销情形。首先，从被诉协议的签订上看，原被告双方在平等、自愿基础上，经协商一致意见后签名盖章，并不存在欺诈、胁迫、乘人之危的情形。其次，从被诉协议内容上看，原被告双方对房屋征收补偿方式、补偿事项已作出全面并明确的约定，并无可能引起重大误解的内容。对于被征收房屋价值、生产设备设施的重置价值等相关补偿金额，只是约定暂时按预估价计算，最终补偿金额以房屋征收决定公告日为评估节点，按规定程序确定的房地产评估机构评估为准，该最终补偿金额的约定也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，并无不当。原告如对房地产评估机构评估的金额有异议，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。现原告根据该预估价主张补偿金额偏低并显失公平，理由不成立。何况，该协议最后还约定在协议约定的补偿标准与瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准不一致时采取就高不就低的原则进行补偿。可见，被诉协议内容不存在重大误解和显失公平的情形。另外，本案的处理是否以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据。被诉补偿协议是以瑞安市人民政府发布房屋征收决定公告为生效条件，房屋征收决定一经作出便具有公定力，在未被依法撤销之前，应推定其合法有效并据以认定被诉补偿协议生效。该房屋征收决定影响被诉补偿协议的效力，并不影响该补偿协议是否具有撤销情形存在之判断。因此，本案无须以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据。综上，原告请求撤销被诉补偿协议，理由不成立，不予支持。据此，判决驳回原告胡兰芬的诉讼请求。上诉人胡兰芬诉称：上诉人认为被诉补偿协议是行政协议，具有行政性和协议性。从行政性上来看，被上诉人违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序与上诉人签订被诉补偿协议，不符合房屋征收中的公共利益需要。从协议性上来看，在签订被诉补偿协议之前，被上诉人通过多种行政手段逼迫上诉人签约。这一事实可以从征收范围内被征收人对房屋征收决定起诉情况以及类似协议起诉情况来印证。被诉补偿协议也存在利用上诉人缺乏判断能力等情形。故被诉补偿协议具有可撤销情形，原审判决认定事实不清。另外，正因为被诉补偿协议属于行政行为，而该协议的生效依据是房屋征收决定，所以房屋征收决定的合法性，不仅影响被诉补偿协议是否生效还影响该协议是否合法，即是否能被撤销。故上诉人认为原审法院审理案件需要依据另案查明的事实及处理结果。综上，请求改判撤销《瑞安市国有土地上房屋征收补偿协议书》。被上诉人瑞安市住建局辩称：一、被诉补偿协议合法有效且不存在可撤销要件。被诉补偿协议系双方自愿签订，未违反法律强制性规定，应认定合法有效。此外，协议5.2条已经明确表明，双方实际并未通过被诉补偿协议固定征收补偿的最终金额，在瑞安市人民政府批准的征收补偿标准和涉案协议已经约定的补偿标准中，以就高不就低的方式确定，上诉人不会遭受利益损失，亦不存在缺乏判断能力等情形。应予以维持。二、征收决定是否合法，与被诉补偿协议是否应被撤销无关。被诉补偿协议签订时间早于巾子山一期项目征收决定作出时间，协议自签订之日起便依法成立。征收决定的作出，仅对合同生效时间、生效与否产生影响，但并不能影响合同的成立。综上，被诉补偿协议内容未违反法律强制性规定，双方基于自身其实意愿签订该协议，协议有效且对双方均具有约束力。原判认定事实清楚，适用法律正确应予以维持。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。经审查，原判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，瑞安市东山光明皮革机械厂等28人不服瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的瑞政房征决[2018]3号征收决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月12日作出（2018）浙03行初424号行政判决，确认涉案房屋征收决定违法并责令瑞安市人民政府采取相应的补救措施。瑞安市东山光明皮革机械厂等人不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2020年6月28日作出（2020）浙行终701号行政判决书，驳回上诉，维持原判。本院认为：一、《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同，自条件成就时生效。被诉补偿协议虽于房屋征收决定作出前签订，但该协议已经约定了自瑞安市人民政府发布房屋征收决定并公告后生效，故被诉协议在征收决定尚未作出前签订，并不违反法律规定。二、《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，被上诉人瑞安市住建局与上诉人经自愿协商，就拟被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿金额、补偿款支付期限及方式、违约责任、生效条件及救济途径等事项达成合意并签订被诉协议，并未违反法律、法规的强制性规定，不存在上诉人诉称的欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等法律规定的可撤销情形。上诉人诉称其被逼迫签订协议、被上诉人采取欺诈或欺骗手段骗取上诉人签订协议，缺乏证据证实，本院不予采信。三、被诉补偿协议是因上诉人的房屋被征收而与被上诉人达成的有关补偿安置权利义务的约定。根据国有土地上房屋征收与补偿相关法律法规的规定，被征收人一般应享有货币补偿或实物安置的选择权。由于被诉补偿协议系在房屋征收决定作出之前提前签订，在房屋征收决定作出并公告之前，案涉征收活动的补偿安置方案并未确定，被诉补偿协议签订当时，在客观上并不具备让上诉人知晓具体的补偿安置方案并作出是否选择实物安置的条件，故不能以上诉人签订被诉补偿协议认定其当时已经放弃选择实物安置（当事人在房屋征收决定作出后明确表示放弃选择实物安置的除外）。在房屋征收决定作出并公告之后，如上诉人认为其符合补偿安置方案确定的实物安置条件并选择实物安置，仍有权要求与征收部门或其委托的征收实施单位就此进行补充协商，被上诉人瑞安市住建局及其委托的征收实施单位不能以上诉人已经签订被诉补偿协议为由予以拒绝，或据此剥夺上诉人的补偿安置选择权。此外，虽然被诉补偿协议约定“如瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于协议书的约定，则补偿标准调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施；如瑞安市人民政府批准的补偿标准低于协议书的约定，则以协议书为准。”由于涉案征收决定所附的征收补偿方案尚需瑞安市人民政府采取补救措施后重新确定，且被诉补偿协议虽约定被征收房屋价值以评估机构评估金额为准，但并未考虑被征收人对于评估报告的司法救济权利。被上诉人瑞安市住建局或其委托的征收实施单位仍应根据评估结果及最终确定的补偿方案按前述约定的就高不就低原则对被诉补偿协议进行进一步完善。在被上诉人完善被诉补偿协议前，该协议不作为强制腾空、强制拆除的依据。当事人如对完善后的协议不服，可以另行起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原判处理结果并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人胡兰芬负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 存审 判 员  来 敏审 判 员  曾晓军二〇二〇年十月十三日代书记员  项炯量