湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终229号 上诉人（原审原告）：胡海云。 委托诉讼代理人：刘可心，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永州市零陵区自然资源局。 法定代表人：唐成，该局副局长。 出庭负责人：谢飚，该局党组成员、总工程师。 委托诉讼代理人：蒋若勋，该局工作人员。 委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 上诉人胡海云因诉请确认被上诉人永州市零陵区自然资源局（以下简称零陵区自然资源局）变更行政协议违法一案，不服湖南省道县人民法院作出于二○二○年六月八日作出的（2020）湘1124行初67号行政判决，于2020年6月28日向湖南省道县人民法院提交上诉状，本院于2020年10月9日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，由书记员龙佩玲担任法庭记录，于2020年10月26日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托诉讼代理人刘可心，被上诉人零陵区自然资源局出庭负责人谢飚及其委托诉讼代理人蒋若勋、李琼宇，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，因城市建设需要，原告胡海云所在的永州市零陵区七里店街道办事处老埠头村（以下简称老埠头村）集体土地上的房屋被征收。2009年原告与原永州市零陵区国土资源局（现整合更名为零陵区自然资源局）协商一致签订了《房屋拆迁协议书》（以下简称原行政协议），其中第三条“安置办法”约定安置地在火炉岭安置小区。2013年底原告开始打房屋地基，2014年3月政府相关部门通过会议告知原告因需要修文惠路，火炉岭安置点已变更，原告遂停止建房。从2009年开始至2019年，原告一直领取被告发放的房屋过渡安置费。2019年10月8日，被告零陵区自然资源局组织七里店街道办事处、老埠头村委会干部等在老埠头村委会召开会议，会议主要内容是告知由于永州市城市管理规划的原因，原“老埠头村火炉岭永州职业技术学院安置点”的安置用地已经变更至永连公路安置小区，并给予搬迁补偿和奖励8万元/间，要求涉案拆迁户去拆迁小组变更协议。2019年11月27日，被告向原告送达了《通知》，载明：因2008年零陵大道扩宽和2009年永州职业技术学院建设时征收了原告房屋并安置在火炉岭安置小区。在实施建设过程中，因《永州生态新城片区控制性详细规划》中的文惠路通过安置区中心被要求停建。为妥善解决安置问题，区委召开会议，成立工作组，制定了“火炉岭安置小区搬迁方案”，决定将安置在火炉岭安置小区的43户搬迁到永连公路安置小区，并对用地安置的搬迁户给予搬迁补偿和奖励8万元/间。 另查明，原告于2019年11月5日诉至法院，请求被告履行2009年原行政协议。一审以行政机关行使行政优益权变更行政协议，原行政协议已无法履行为由，作出不予立案的行政裁定。原告不服上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，并指明原告可以就被告单方变更行政协议的合法性另行起诉。故原告向该院起诉，请求确认被告单方变更行政协议违法。 认定上述事实的证据有：1、胡海云的身份证复印件；2、《房屋拆迁协议书》；3、2019年11月27日的《通知》；4、银行流水；5、（2020）湘11行终44号行政裁定书；6、关于火炉岭安置小区搬迁事项的情况说明（七里店街道办事处）；7、火炉岭安置小区搬迁方案（2013年10月21日）；8、零陵大道火炉岭安置小区安置户搬迁工作包干协议；9、《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》（永政函[2012]157号）以及该生态新城土地利用规划图、道路系统规划图。 原判认为，本案的焦点问题为被告单方变更行政协议是否违法。一、（2020）湘11行终44号行政裁定书确认了被告于2019年11月27日以书面通知的形式变更原行政协议安置用地的地点及明确搬迁补偿和奖励标准。由此可知，原告是在2019年11月27日之后才得知被告单方变更了原行政协议的内容，故对被告提出本案已过起诉期限的辩论意见，不予采信。二、行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案中，2009年原、被告双方签订的原行政协议并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人本应当按照约定全面履行自己的义务。但根据（2020）湘11行终44号行政裁定书查明的事实，因永州市城市管理规划的原因，修建的文惠路通过原火炉岭安置点，被告变更原行政协议的安置地点，并明确了搬迁补偿和奖励标准。故被告为了公共利益的需要，而单方变更行政协议的行为合法，并无不当。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定，被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。被告出于公共利益的需要，单方变更协议，必须对相对人进行补偿。该补偿既包括被告根据变更后的《通知》对原告进行安置补偿，也包括被告因单方变更协议，给原告造成损失的补偿。被告对原告的房屋征收拆迁补偿在2009年实际上已经履行完毕，现仅有安置地点变更，但被告给原告进行的是等额等面积安置，安置地点虽然改变了，但整个征收补偿的标准并没有改变。被告在《通知》中列明的“8万元/间”注明了是对搬迁户给予的房屋搬迁补偿及奖励，该8万元/间的标准是在考虑时间、经济等因素后，针对原老埠头村共43户搬迁户所作出的一种普惠制的补偿，属于另外增加的补偿。如原告认为其在2013年已经打好地基，有材料和人工等物质损失，原告可针对这些损失提供证据另行起诉要求被告进行补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡海云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡海云负担。 上诉人胡海云上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律错误。1、火炉岭安置小区原属于上诉人所在老埠头村8组、9组的集体林地，2009年亦被征收，且被规划为安置用地，不存在因公共利益的需要变更安置地点的问题，该地具备安置条件。2、《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》作出时间为2012年。被上诉人在明知该区域已规划为文惠路，安置无法实现的情况下，为何在2013年还对火炉岭安置小区进行三通一平，并让上诉人进行基础建设，这足以说明被上诉人在安置过程中有重大过错。之后被上诉人又拖了十年之久，没有任何书面的通知或文书，文惠路至今没有进行建设，事实上根本不存在因修文惠路而变更的问题。而是因棚改，要上诉人再次搬迁，属于二次征收，不属于变更协议。3、2012年的《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》，没有具体的文本、说明书、图表、生态新城片区的具体位置，无法证明包括火炉岭安置小区。上诉人起诉前并不知道该批复存在，被上诉人没告知，没征求意见，该批复不具有合法性，损害了上诉人的合法权益，不能作为被上诉人变更协议的依据。4、《通知》中给予搬迁补偿和奖励8万元/间的补偿标准无事实和法律依据。被上诉人拖延履行协议11年，上诉人产生的租房损失、打地基的损失以及变更后永连安置小区与火炉岭安置小区之间的房屋、地域差价等，8万元/间根本无法弥补。 被上诉人零陵区自然资源局答辩称，1、合并审理的案件中除胡海云、胡添金2户外，其余上诉人共16户在一审判决之后均与被上诉人另行签订了《房屋征收协议书》，认可了原行政协议的变更，均是其真实意思表示。2、在原行政协议履行过程中，被上诉人因永州市人民政府生态新城片区控制性详细规划发生变更，被上诉人有权基于国家行政管理与公共利益的需要单方变更原行政协议，被上诉人变更原行政协议中的安置地点，制定了相应的补偿方案和措施，变更原行政协议的行为符合法律规定。上诉人的上诉请求及理由，无事实及法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，被上诉人零陵区自然资源局提交了在一审判决之后，胡添武、胡家好（胡添德之女）、胡小军、胡淑玲、胡一伟（胡助军之子）、胡建国、胡家金、胡家宝、胡家国、胡松柏、胡辉辉、胡春荣、胡金华、胡家财、胡鹏翔与被上诉人签订的《房屋征收协议书》以及王艳平与被上诉人签订的《青苗及附属设施补偿协议》，共16份协议，拟证明一审与上诉人合并审理的案件共21件，一审判决之后上诉18件，后经协商，除胡海云、胡添金没有签订协议外，其余上诉的16户均与被上诉人另行签订了协议，认可了原行政协议的变更。 上诉人的委托诉讼代理人质证认为：对上述协议的真实性无异议。对胡助军之子、胡添德之女签订的《房屋征收协议书》，与胡助军、胡添德没有任何关系，协议内容是2019年被上诉人实施棚改项目的拆迁补偿协议，不是火炉岭安置小区的变更协议。胡海云、胡添金没有签订协议。目前胡助军、胡添德、胡海云、胡添金没有得到任何补偿安置。胡建国、胡辉辉虽签订了《房屋征收协议书》，但对政府承诺安置胡建国、胡辉辉到日升安置小区的事项没有在协议中明确。 本院对上述证据认证为：被上诉人提交的16份协议具有真实性、合法性、关联性，本院均予以确认。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明，2019年11月27日，被上诉人零陵区自然资源局向安置在火炉岭安置小区的43户（包括上诉人）逐一送达了变更原行政协议的《通知》后，已有22户重新签订协议，对火炉岭安置地点变更及相应补偿方案不持异议。有21户起诉至一审法院要求确认被上诉人单方变更行政协议违法。一审法院判决后，有3户另行达成协议未上诉。一审判决后，向本院提起上诉的18户，经与被上诉人协商，其中有16户与被上诉人另行达成了协议，可证明此16户对火炉岭安置地点变更以及相应补偿方案的认可。 本院认为，本案争议的焦点为被上诉人零陵区自然资源局单方变更行政协议是否基于国家行政管理与公共利益的需要或者其他法定理由，是否给予上诉人以合理补偿。现分析如下： 一、行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，具有与公民、法人或者其他组织协商订立行政协议的职权。同时，行政机关基于国家行政管理与公共利益的需要或者其他法定理由，享有单方变更、解除行政协议的权利。本案中，被上诉人单方变更行政协议是基于永州市人民政府控制性详细规划调整和修建公共道路之所需。按照永州市人民政府作出的《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》，要求严格管理实施生态新城片区控制性详细规划，该生态新城土地利用规划图、道路系统规划图所规划的文惠路将从火炉岭安置小区中心通过。零陵区人民政府为实现该行政管理目标以及公共利益之需，并为妥善解决安置问题，经区委召开会议，成立工作组，制定了“火炉岭安置小区搬迁方案”，后通过被上诉人于2014年3月26日、2019年10月8日以会议动员、2019年11月27日以书面通知的形式变更原行政协议，将安置地点变更并给予适当补偿合法。 二、行政机关享有行政优益权，是指行政机关在行政协议中所享有的对合同履行的指挥权、监督权和制裁权，较行政相对人优先的依法选择合同相对方、单方面变更和解除合同等权利。因国家行政管理与公共利益的需要或不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议目的，行政机关单方变更、解除合同并给予合理补偿，人民法院应依法确认该变更、解除行为的合法有效性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款亦规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”。本案中，被上诉人变更安置地点后，给予上诉人同等面积安置地，并给予适当合理补偿，未损害上诉人的合法权益。2019年11月27日的《通知》变更原行政协议约定给予上诉人安置用地的地点由火炉岭安置小区搬迁至永连公路安置小区，对用地安置的搬迁户给予搬迁补偿和奖励8万元/间。该8万元/间补偿和奖励标准是被上诉人在考虑时间、经济等因素后，针对老埠头村共43户搬迁户所作出的一种普惠制的补偿，以弥补上诉人的损失。现老埠头村原安置在火炉岭安置小区的43户，只有上诉人、胡添金2户未签订协议，其他签订了协议的搬迁户均可视为对炉岭安置地点变更以及相应补偿方案的认可。综上，上诉人胡海云诉称被上诉人单方变更行政协议违法的上诉理由均不能成立，本院不予采信。 一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡海云承担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十月二十六日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。