安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终993号 上诉人（一审被告）淮南经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省淮南经济技术开发区振兴路**，统一社会信用代码113404000030503453。 法定代表人张海涛，该管理委员会主任。 上诉人（一审被告）淮南市洛河镇人民政府，住所地安徽省淮南市大通区洛河镇，统一社会信用代码11340402003051161H。 法定代表人刘子健，该镇镇长。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）胡金芳，女，1953年2月11日出生，汉族，住安徽省淮南市大通区。 上诉人淮南经济技术开发区管理委员会（简称淮南经开区管委会）、淮南市洛河镇人民政府（简称洛河镇政府）因胡金芳诉其行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 胡金芳向一审法院起诉称，2018年4月26日，淮南市国土资源局在征地程序违法的情况下，下达了《责令交出已征土地决定书》，其对该行为提起行政复议，行政复议过程中，淮南市国土资源局撤销该决定。同年6月26日，安徽省国土资源厅作出复议决定，确认该决定违法。之后该征收项目再无实际实施。2020年4月17日，淮南市自然资源和规划局下发征地补偿安置方案公告。同年4月24日，在未签订补偿安置协议，其未获得任何补偿的情况下，淮南经开区管委会、洛河镇政府组织拆迁人员对其房屋实施了强制拆除。该强拆行为损害了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特提起诉讼，请求判决确认淮南经开区管委会、洛河镇政府于2020年4月24日强制拆除其位于大通区洛河镇胡圩社区房屋的行为违法。 一审法院经审理查明，胡金芳的房屋位于大通区××村，获颁有集建字第05166号《集体土地建设用地使用证》。2007年10月28日，淮南市人民政府作出淮府征告字［2007］第36号《征收土地公告》，对大通区洛河镇境内，朝阳东路南侧、“五一”大塘东侧、中兴路以西范围内的99.5934公顷集体农用地、集体建设用地进行征收用于城镇建设，胡金芳的房屋位于征收范围内。因胡金芳未与洛河镇政府达成征收补偿协议，故其房屋一直未被拆除。2018年4月28日，淮南市国土资源局作出淮国土资责交字〔2018〕第07号《责令交出已征土地决定书》，责令包括胡金芳在内的“胡圩村2号地块马永启等9户”于同年5月12日前主动交出已征土地。胡金芳对该决定不服，向安徽省国土资源厅申请复议，行政复议期间，淮南市国土资源局撤销了淮国土资责交字〔2018〕第07号《责令交出已征土地决定书》。2018年6月26日，安徽省国土资源厅作出皖国土资复决〔2018〕22号《行政复议决定书》，确认淮南市国土资源局2018年4月26日作出淮国土资责交字〔2018〕第07号《责令交出已征土地决定书》行为违法。案涉土地被征收后用于实验中学重点项目建设，该实验中学项目系淮南经开区管委会管理的项目。2020年4月24日，胡金芳的前述房屋被强制拆除。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、胡金芳诉称的强制拆除行为是否存在?如存在，是由何行政机关组织实施；二、该强制拆除行为是否合法。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，各方当事人对涉案房屋被拆除的事实不持异议，主要争议在于该房屋具体由何行政机关组织实施。对此，该院认为，淮南经开区管委会和洛河镇政府共同组织实施了房屋的强制拆除行为。淮南市人民政府淮府〔2013〕39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》中明确“各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构。淮南市经济技术开发区管委会、山南新区管委会等开发区（园区）管委会协同有关区人民政府开展征地补偿安置工作”。本案中，胡金芳房屋位于洛河镇辖区内，案涉土地被征收后用于实验中学项目建设，该项目系淮南经开区管委会管理。现胡金芳提供的2020年4月24日强拆现场视频资料、照片等能够证实淮南经开区管委会、洛河镇政府均有工作人员在拆除现场，且淮南经开区管委会、洛河镇政府也认可这一事实，故应当认定淮南经开区管委会、洛河镇政府是组织实施强拆行为的共同责任主体，均系本案适格被告。 关于争议焦点二。行政机关作出的行政行为应当符合法律规定。根据法律规定，签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，胡金芳的房屋在征收范围内，符合安置补偿的条件。淮南经开区管委会、洛河镇政府在未与胡金芳达成征收补偿协议的情况下，迳行将其房屋强制拆除，不符合“先补偿，后搬迁”的原则，该拆除行为违法。 综上，胡金芳的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认淮南经开区管委会、洛河镇政府于2020年4月24日强制拆除胡金芳位于大通区洛河镇胡圩社区房屋的行政行为违法。 淮南经开区管委会上诉称，1、其不是涉案土地的征收补偿主体。本案所涉土地的征收主体系淮南市人民政府，土地征收实施单位为淮南市国土资源局，土地征收补偿工作由洛河镇政府具体实施，征地补偿协议均系洛河镇政府签订，故其不是涉案土地的征收补偿主体。2、其不是房屋拆迁的法定主体。胡金芳的房屋所在地位于大通区××村，根据2007年10月28日淮南市人民政府作出的淮府征告字［2007］第36号《征收土地公告》，其房屋所在地被纳入征迁范围。由于在规定的征迁期限内，胡金芳拒绝与洛河镇政府签订征收补偿协议，造成其房屋在项目基本建成后仍未拆除。因该处土地被征收后用于实验中学重点项目的建设，且实验中学系其管理项目，为确保实验中学能按期完成交付使用，2020年4月24日，由洛河镇政府负责，其配合，在对胡金芳的房屋现状进行公证的情况下，实施了拆除。综上，请求驳回胡金芳的诉讼请求。 洛河镇政府上诉称，1、其在现场进行调解、劝说工作，不是拆除行为人。2、其不是本案的行政行为实施主体。3、胡金芳的房屋系自愿拆除。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求驳回胡金芳的起诉。 胡金芳未向本院提交书面答辩意见。 淮南经开区管委会一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体身份。2、安徽省人民政府皖政地〔2005〕187号《关于淮南市2005年第13批次城市建设用地的批复》、淮南市人民政府淮府征告字[2007]第36号《征收土地公告》、淮南市国土资源局淮国土资征迁告字[2007]第33号《征地拆迁补偿安置方案公告》，证明其不是案涉土地的征迁主体。3、现场照片，证明胡金芳的房屋被拆迁前的情况。4、安徽省淮南市正安公证处（2020）皖淮正安公证字第1092号公证书，证明对胡金芳的房屋及附属物进行了现场公证。 洛河镇政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明其主体身份。2、安徽省人民政府皖政地〔2005〕187号《关于淮南市2005年第13批次城市建设用地的批复》，证明案涉集体土地已被征收。3、淮南市人民政府淮府征告字[2007]第36号《征收土地公告》，证明其不是公告的发布人。4、淮南市国土资源局淮国土资征迁告字[2007]第33号《征地拆迁补偿安置方案公告》，证明安置补偿方案的发布。 胡金芳一审中向法庭提交了以下证据：1、《集体土地建设用地使用证》，证明其是房屋的所有权人，原告诉讼主体适格。2、房屋强制拆除时的视频及照片，证明淮南经开区管委会、洛河镇政府组织人员对其房屋进行拆除。3、安徽省国土资源厅皖国土资复决〔2018〕22号《行政复议决定书》，证明淮南市国土资源局淮国土资责交字〔2018〕第07号《责令交出已征土地决定书》不符合法律规定，已在复议过程中被依法撤销。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，胡金芳诉请确认淮南经开区管委会、洛河镇政府于2020年4月24日强制拆除其房屋的行为违法。其在一审中提交的视频及照片可以证明淮南经开区管委会、洛河镇政府的工作人员在拆除现场，淮南经开区管委会、洛河镇政府一审答辩时亦称两机关一个负责、一个配合对胡金芳的涉案房屋实施了拆除。故一审判决认定淮南经开区管委会、洛河镇政府是本案的适格被告，并无不当。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第(三)项规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件:……(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”因此，征收集体土地应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得人民法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收土地上的房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，淮南市国土资源局虽于2018年4月26日作出淮国土资责交字〔2018〕第07号《责令交出已征土地决定书》，责令胡金芳交出已征土地，但该决定已被淮南市国土资源局自行撤销。在淮南市国土资源局未重新对胡金芳作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行情况下，淮南经开区管委会、洛河镇政府对胡金芳的涉案房屋实施拆除，违反法律规定。鉴于该强制行为不具有可撤销内容，一审判决确认违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。淮南经开区管委会、洛河镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮南经济技术开发区管理委员会、淮南市洛河镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十月十二日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。