贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终196号 上诉人（一审原告）岳成龙，男，1968年10月22日生，汉族，住贵州省龙里县。 委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师，一般授权代理。 被上诉人（一审被告）龙里县综合行政执法局，住所地贵州省龙里县三林路（原正大集团内），统一社会信用代码11522730MB16785775。 法定代表人杨继生，该局局长。 委托代理人杨德建，贵州晟仲合律师事务所律师，一般授权代理。 委托代理人杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师，一般授权代理。 被上诉人（一审被告）龙里县人民政府，住所地贵州省龙里县冠山街道太平寺路**，统一社会信用代码115227300098242684。 法定代表人陈曦，该县政府县长。 出庭应诉负责人林刚，该县政府副县长。 委托代理人宋沛霖，一般授权代理。 上诉人岳成龙（以下简称上诉人）因与被上诉人龙里县综合行政执法局（以下简称龙里县综合执法局）、被上诉人龙里县人民政府（以下简称龙里县政府）规划行政处罚决定及行政复议决定一案，不服都匀市人民法院（2020）黔2701行初55号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2020年10月22日公开开庭进行了审理。上诉人岳成龙及其委托代理人黄晓丽、被上诉人龙里县综合执法局法定代表人杨继生及委托代理人杨德建，被上诉人龙里县政府出庭应诉负责人林刚及委托代理人宋沛霖到庭参加诉讼。现已审理终结。 岳成龙一审诉称，原告系龙里县龙山镇坝上村厉家组村民，在本村有合法住房，且多年一直在此居住。2019年11月29日，被告龙里县综合行政执法局向原告送达了《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认定原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于12月2日自行予以拆除，否则将依法强制拆除。原告不服向被告龙里县人民政府申请行政复议，2020年2月29日，原告收到被告龙里县人民政府作出的《行政复议决定书》，决定维持龙里县综合行政执法局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》。原告认为龙里县综合行政执法局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》，在程序和实体方面均违反法律规定，龙里县人民政府予以维持明显错误，故起诉至人民法院，请求判决：1．撤销被告龙里县综合行政执法局作出的龙综限拆决字（2019）第522730078号《责令限期自行拆除违法建设决定书》；2．撤销被告龙里县人民政府作出的龙府行复决字（2020）第1号《行政复议决定书》；3、诉讼费由二被告承担。 一审法院经审理查明：2013年4月18日，龙里县住房和城乡建设局执法人员在巡查时发现，原告岳成龙在龙里县龙山镇坝上村厉家庄加建房屋，面积约50平方米。经向原告调查核实，原告未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，当即向原告下达了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》，责令原告立即停止修建行为，并告知拟对其作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚。2019年6月18日，被告龙里县综合行政执法局向原告下达了《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其修建的房屋进行拆除，并告知其有权要求举行听证。同年11月29日，被告龙里县综合行政执法局对原告作出龙综限拆决字（2019）第522730078号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，以岳成龙违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告2019年于12月2日前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制执行该决定。原告不服，于2019年12月27日向被告龙里县政府申请行政复议。2020年2月24日，被告龙里县政府作出龙府行复决字（2020）第1号《行政复议决定书》，认为龙里县综合行政执法局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》认定证据确凿，适用法律正确，程序合法，量处适当，决定予以维持。原告不服，遂提起行政诉讼，请求判决如上所请。 另查明，2017年6月16日，中共龙里县委、龙里县人民政府根据中共中央国务院、贵州省委省政府、黔南州委州政府有关文件，制定《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，决定组建龙里县城市管理综合执法局，负责县城区城市管理和城市管理综合执法工作，划入住房和城乡建设领域全部行政处罚权，公安、环保、水务、市场监管等与城市管理密切相关的部分行政处罚权，原城市管理局承担的城市管理工作、行政审批、行政处罚等工作全部转入县城市管理综合执法局。同年6月26日，龙里县政府办公室印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，将县住房和城乡建设局（含规划局）承担的城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权调整划入龙里县城市管理综合执法局。2019年1月，龙里县进行机构改革，决定设置龙里县综合行政执法局，将原属龙里县城市管理综合执法局的职能划入该局，不再保留龙里县城市管理综合执法局。 一审法院认为：原告岳成龙未办理《建设工程规划许许可证》在龙里县县城规划区内加建房屋，属于违法建设，对此龙里县住房和城乡建设局也已作出认定，并作出相关执法文书，故被告龙里县综合行政执法局作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确实充分。根据中央、省、州以及龙里县关于推进城市管理执法体制改革、机构改革的相关文件规定，被告龙里县综合行政执法局对县城规划区内未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为有权给予行政处罚。被告龙里县综合行政执法局在作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》前，已告知原告享有陈述、申辩及要求举行听证的权利，程序合法。被告龙里县政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，维持被告龙里县综合行政执法局作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》符合法律规定，故原告请求撤销上述《责令限期自行拆除违法建设决定书》及《行政复议决定书》的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告岳成龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岳成龙负担。 上诉人岳成龙不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，发回重审或改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、被上诉人龙里县综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》的行政处罚行为存在严重程序违法。（一）被上诉人龙里县综合行政执法局的涉案行政处罚行为缺少法定程序，程序严重违法。2019年6月18日，在未进行任何调查程序、审核程序的情况下，被上诉人龙里县综合行政执法局向上诉人下达了《行政处罚听证告知书》，告知上诉人拟对其修建的房屋进行拆除，并告知其有权要求举行听证，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十八条第三款规定的调查、审核程序。（二）龙里县住房和城乡建设局于2013年4月18日作出的行政处罚行为与被上诉人龙里县综合行政执法局的涉案行政处罚行为没有衔接性，属于两个行政行为。首先，两项行政处罚行为的行政主体不同。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关应当自行调查、收集相关证据，不能将龙里县住房和城乡建设局行政处罚程序的调查、审核程序视为被上诉人龙里县综合行政执法局行政处罚程序的调查、审核程序。其次，两项行政处罚行为间隔时间过长。法律对于行政机关履行职责，有明确的期限要求。被上诉人强行将两个时间间隔超过六年的行政处罚行为合并视为一个行为，不仅程序违法，同时也严重超过了其作出合法行政行为的期限，法律不保护躺在权力上睡觉的人，该原则对于行政机关也同样适用。（三）被上诉人龙里县综合行政执法局适用《城乡规划法》第六十四条存在明显错误。依据该规定，上诉人的房屋为两层建筑，其周围房屋均为三层及以上建筑，上诉人在自己房屋上进行的小规模加建行为，对于周围建筑通风、采光等没有造成任何妨碍，对于城市、镇规划亦没有造成任何影响，被告亦没有提供任何证据证明原告的加盖行为已经达到影响规划且无法消除影响，完全可以依据该条规定采取改正措施进行改正，无需进行拆除处理，被上诉人龙里县综合行政执法局责令其限期拆除，属于严重的法律适用错误。综上一审判决认定事实、适用法律错误，请求二审查清事实后依法作出公正裁判。 被上诉人龙里县综合执法局二审辩称，一、案涉房屋在龙里县城规划区范围内，且未取得建设工程规划许可证等审批手续，属于违法建筑。2013年4月18日当时的龙里县城市管理执法局的执法人员巡查时发现龙里县龙山镇坝上村厉家庄组（该区域为县城规划区）岳成龙户在该地块上修建房屋，加建了两层，上诉人在调查询问时就承认房屋是在未取得相关手续的情况下修建。后龙里县城市管理执法局的执法人员将调查情况报给龙里县住房和城乡建设局，龙里县住房和城乡建设局经查该案涉房屋的确未申请办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可》等相关证件。根据当时的法律规定，龙里县住房和城乡建设局在2013年4月18日向上诉人下达了《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚告知书》，要求上诉人接到该通知后必须立即停止施工，限期自行拆除违法建筑。根据2009年11月5日黔府函（2009）223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，龙里县龙山镇已经纳入龙里县县城规划区范围，而上诉人所修建房屋就在该规划区范围内，上诉人在修建房屋时就应该按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定办理建房审批手续。另外，2012住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定“所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”上诉人在未申请办理任何建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在龙里县龙山镇坝上村厉家庄组（即龙里县县城规划区内）修建房屋的行为属于违法建设行为，其修建的房屋属于违法建筑，并不是上诉人自认为未对周围环境产生影响就能否认其违法建设的性质。 二、案涉违法建筑的违法状态是持续存在的，其在龙里县住房和城乡建设局的行政处罚文书基础上继续作出行政行为符合客观事实，程序合法。根据2015年12月24日下发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，中共贵州省委、贵州省人民政府2016年6月1日提出《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》以及中共黔南州委、黔南州人民政府提出的实施意见，龙里县委办公室、龙里县政府办公室印发了《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》、《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，组建了龙里县综合行政执法局，即龙里县住房和城乡建设局的职能明确划分给龙里县综合行政执法局，并不存在上诉人诉说的“随意引用”其他行政机关的行政处罚决定。此外，该房屋至今未办理任何手续，违法事实一直存在。根据《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中上诉人所修建的房屋至今未办理任何手续，且该房屋也并未被拆除，违法行为还处于持续状态，其作出的行政处罚行为未超过规定的处罚时效，符合合法行政的要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，其已按照法定的程序依法查处，通过调查询问、依法确认、对违法行为认定后，于2019年6月18日向上诉人作出《行政处罚听证告知书》，告知上诉人有要求举行听证的权利，后因上诉人一直未自行拆除该违法建筑，又于2019年11月29日向上诉人作出龙综限拆决字（2019）第522730078号《责令限期自行拆除违法建设决定书》，认定事实清楚。 被上诉人龙里县政府除与被上诉人龙里县综合执法局相同辩称意见外，另辩称其行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。其于2019年12月27日收到行政复议申请书，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定于2019年12月31日依法受理。经审查上诉人在确未取得相关单位建房审批手续情况下，私自加盖房屋，修建的违法建设对城镇规划的不良影响一直存在，违法事实处于持续状态，龙里县综合行政执法局作出的行政决定内容适当，适用法律正确，程序合法。故，其予以复议维持。 双方当事人向一审法院提供的证据材料已随案移送本院（一审法院卷宗）。 上诉人岳成龙二审举证期限内未提交证据。 被上诉人龙里县综合执法局及龙里县政府二审举证期限内未提交证据。 经审查，一审认定的2013年4月18日龙里县住房和城乡建设局执法人员有误，应为2013年4月18日龙里县城市管理执法局执法人员，一审认定其余事实与本院二审查明事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年6月18日现场检查（勘查）笔录主要载明：1．现场房屋位于龙山镇坝上村厉家庄组、无人施工；2．房屋面积为50㎡，主体为砖混结构，现状已完工；3．已对当事人下达法律文书并拍照摄像取证。同日加盖龙里县综合行政执法局印章的龙综听告字（2019）第522730067号《行政处罚听证告知书》载明：岳成龙你于2013年4月18日擅自在龙山镇坝上村厉家庄修建房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条之规定构成违法，拟对你修建的房屋进行拆除。根据《行政处罚法》第四十二条规定，你有权在接到本告知书之日起三日内要求听证，逾期未提出，视为放弃。 再查明，原告案涉房屋及该房屋前的三层房屋位于龙里县政府相关建设项目征收范围内。 本院认为，本案中原龙里县城市管理执法局工作人员于2013年4月18日对案涉房屋进行调查，同日由龙里县住建局作出责令停止违法行为通知书及行政处罚告知书，此时原龙里县城市管理执法局并不具有相应职权，2017年6月被上诉人龙里县综合执法局因行政体制改革及职能划转取得了城乡规划执法权，之后该局于2019年6月18日对涉案房屋制作了《现场检查（勘查）笔录》《现场勘查违法建筑示意图》并于同日作出《行政处罚听证告知书》，并于2019年11月29日作出被诉的《责令限期自行拆除违法建设决定书》，但该检查笔录及示意图仅能显示案涉房屋2019年6月18日现状，并不能直接反映该房屋存在违法建设行为及其具体情况，而原龙里县城市管理执法局于2013年4月18日调查取证时依法并不具有城乡规划执法权，除此之外，龙里县综合执法局在作出本案被诉行政行为之际未对上诉人进行调查、询问，亦未对原龙里县城市管理执法局收集的前述证据予以调查核实，且从收集上述证据至作出被诉行政行为二者相距六年之久，有违行政效率原则，在此情形下，龙里县综合执法局径直采用前述证据并作出案涉行政行为属于程序违法，依法应予撤销。在龙里县综合执法局的行政行为存在前述问题的情形下，龙里县政府复议维持属于认定事实不清，应一并予以撤销。 综上，一审适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销都匀市人民法院（2020）黔2701行初55号行政判决； 二、撤销被上诉人龙里县综合行政执法局于2019年11月29日作出的龙综限拆决字（2019）第522730078号《责令限期自行拆除违法建设决定书》； 三、撤销被上诉人龙里县人民政府于2020年2月24日作出的龙府行复决字（2020）第1号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龙里县综合行政执法局承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘玉冰 审判员  夏 永 审判员  冉 玲 二〇二〇年十月二十二日 法官助理周洪 书记员张曼予 附：本裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。