山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0102行初342号原告何某某，男，1965年出生，汉族，住市中区。委托代理人郝志学，河南梓晅律师事务所律师。委托代理人赵延勇，北京市京师律师事务所律师。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。出庭负责人许瑞波，济南市自然资源和规划局二级巡视员。委托代理人王君，济南市市中区自然资源局大队长。委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告何某某不服济南市国土资源局作出的济自然规划罚字（2019）第2027号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告济南市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年8月18日、9月3日公开开庭审理了本案。原告何某某及其委托代理人郝志学、赵延勇，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人许瑞波、委托代理人王君、赵开勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何某某诉称，原告在济南市市中区阳光舜城太平居民委员会《金鸡岭台商小区》有房地产一栋，被告以该房地产违法为由，于2019年12月25日向原告下达一份济自然规划罚字（2019）第2027号《行政处罚决定书》。原告认为被告做出的上述《行政处罚决定书》严重违法，具体理由如下：1、被告不具有作出上述处罚决定的职权；2、被告作出上述处罚决定的程序严重违法；3、被告作出上述处罚决定的事实不清，证据不足；4、被告作出上述处罚决定的法律规定不适用于涉案房地产；5、涉案房地产法律地位合法，因历史原因造成的证件不全政府职能部门应及时补办。综上，为维护原告的合法权益提起本案行政诉讼。原告的诉讼请求：1.撤销济南市自然资源和规划局作出的济自然规划罚字（2019）第2027号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告何某某向本院提交如下书面证据即：1.2008年11月28日，济南市地方税务局市中分局开具收款方为济南市市中鲁贤房地产开发中心，付款方为何某某的发票一份，证明原告从济南市市中鲁贤房地产开发中心合法购买涉案房屋，依法纳税，具有真实的交易基础，说明原告取得涉案房屋具有事实依据。2．2008年10月15日，甲方济南市市中鲁贤房地产开发中心与乙方何某某签订的《旧房出售合同》一份,证明原告取得涉案房屋具有事实依据。3．《集体土地建设用地使用证》（市中集建（93）字第1624108号），证明涉案房屋经过济南市人民政府、济南市土地管理局、济南市市中区七贤镇土地确认。4．2014年12月19日，济南市市中鲁贤房地产开发中心出具的《证明》一份，证明涉案房地产是何某某自行建造，属于原告合法的私有财产。5．2014年12月18日，济南市市中区金鸡岭别墅区业主委员会、济南市市中区舜耕街道舜和社区居民委员出具的《房屋证明》一份。6．金鸡岭台商小区门牌27307号1-5号大图测绘图纸（共四页，包括房屋面积说明、作业说明、房屋建筑面积分层汇总表、房屋面积测绘分层面积图（一层面积图），证明原告是在规划范围内建设的房屋，不存在违法违建的事实。7．济自然规划罚告字(2019)2027号《行政处罚告知书》及济自然规划罚听告字(2019)2027号《行政处罚听证告知书》各一份，证明该宗地符合土地利用总体规划，济南市自然资源和规划局进行了确认。8．中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于台胞在济买房建房问题的通知》（济办发(1992)48号）一份，证明涉案房屋及土地系历史遗留问题，按照当时的法律及济南市政府的招商引资政策及扶贫政策购买涉案房屋土地，符合政策规定。9.《山东省济南市金鸡岭台商小区的由来与现状》一份。10．1992年4月28日，甲方济南市市中区七贤镇人民政府办公室与乙方济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会签订的《协议书》及1992年9月18日签订的《补充协议》各一份，证明济南市市中区七贤镇人民政府所属的济南市市中鲁贤房地产开发中心所购买的土地具有合法的来源。构成原告取得涉案房屋的基础。11.济南市市中鲁贤房地产开发中心档案（卷内文件目录中顺序号第13，名称为关于积金鸡岭太平别墅小区锅炉房的通知书），证明原告的建房行为合理合法。被告济南市自然资源和规划局辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地…”，《中华人民共和国土地管理法》(1988)第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或者采欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋…”、《中华人民共和国土地管理法》(1988)第五十二条“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定…”、《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖…”的相关法律规定，答辩人作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，有权依据上述法律规定对被答辩人的违法行为予以认定并作出济自然规划罚字[2019]第2027号《行政处罚决定书》。二、经济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办，答辩人委托济南市市中区自然资源局负责对被答辩人的违法行为予以查处。2019年5月10日，济南市市中区自然资源局对此案进行登记，并出具《违法线索登记表》（编号：2019-2-7号）。2019年5月13日，启动立案调查程序，并出具《立案呈批表》（济市中自然资源立字[2019]27号），进行立案调查。2019年5月13日，济南市市中区自然资源局核查人员在经初步调查后，对案涉违法行为作出《核查报告》，确认被答辩人在金鸡岭片区内27307-1-5的集体土地上建设房屋和院落，属于违法占用集体土地行为。2019年5月14日，济南市市中区自然资源局执法人员对被答辩人进行询问，并制作《询问笔录》，可以确定被答辩人自建的房屋和院落未办理相应的审批手续，系通过协议方式购买的土地。2019年5月14日，在被答辩人的配合下，济南市市中区自然资源局对被答辩人院落占地面积，建筑面积进行了勘测，并出具《现场勘测笔录》。2019年7月12日，因案件复杂，案涉调查需要延期，济南市市中区自然资源局形成《中止调查决定呈批表》，暂中止调查。2019年8月5日，为查清事实，济南市市中区自然资源局向济南市市中鲁贤房地产开发中心下发《调取证据通知书》（济市中自然资源局（2019）2号），并调取了相关证据。2019年10月10日，济南市市中区自然资源局执法人员对原济南市市中鲁贤房地产开发中心经办人进行询问，并制作《询问笔录》，确认了涉案土地未办理过土地手续。2019年10月14日，济南市市中区自然资源局形成《鉴定书》，确定案涉土地是否符合土地利用规划的情况。2019年10月18日，济南市市中区自然资源局具体承办人员形成《调查报告》。2019年10月18日，济南市市中区自然资源局相关负责人和承办人召开案件讨论会并形成《违法案件审理记录》，对被答辩人的违法行为形成确定处理意见。2019年10月19日，济南市市中区自然资源局形成《土地违法案件调查处理审批表》，决定对被答辩人的违法行为给予行政处罚。2019年10月30日，答辩人向被答辩人作出《行政处罚告知书》（济国土资罚告字[2019]2027号）并送达，告知被答辩人拟作出的行政处罚和申辩权利。2019年10月30日，答辩人向济南市市中鲁贤房地产开发中心作出《责令改正违法行为通知书》（济自然规划罚告字[2019]2009号），要求济南市市中鲁贤房地产开发中心改正违法转让集体土地行为。2019年11月27日，因被答辩人提出听证申请，答辩人作出《自然资源行政处罚听证通知书》，于2019年11月27日举行听证会并形成《听证纪要》。2019年12月25日，答辩人依法作出案涉济自然规划罚字[2019]第2027号《行政处罚决定书》并依法送达。综上，答辩人作出的济自然规划罚字[2019]第2027号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序符合法律规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法》(2004)第七十六条的相关规定，被答辩人应当退还土地和拆除房屋。答辩人依据上述法律规定作出济自然规划罚字[2019]第2027号《行政处罚决定书》，适用法律正确。综上，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.《违法线索登记表》（编号：2019-2-7号），证明被告依法对来源于济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部的违法线索进行登记。2．济市中自然资源立字[2019]27号《立案呈批表》，证明被告依法委托济南市市中区自然资源局进行查处。3．《核查报告》，证明被告经初步调查，确认原告在金鸡岭片区建设的房屋和院落，属于违法占地行为。4．询问笔录（何某某）、收款收据、身份证复印件，证明原告占用的案涉土地没有取得相应的审批手续。5．《现场勘测笔录》，证明在原告的配合下，被告对案涉的原告的违法占地面积、建筑面积进行了现场勘测。6．济市中自然资源中止字[2019]4号《中止调查决定呈批表》，证明因本案件取证而暂先中止调查。7．《调取证据通知书》及送达回证、情况说明，证明原告因查证需要调取了相关证据。8．《旧房出售合同》，证明原告通过购买方式取得土地用于自建房屋的事实。9．询问笔录（徐国良），证明原告现使用的房屋和院落未办理相应的审批手续，系通过协议方式购买的土地。10．鉴定书、土地利用现状图、总体规划图，证明被告依法确定案涉非法所占土地是否符合土地利用规划的情况。11．《调查报告》，证明具体承办人员就违法案件形成调查报告和初步意见。12．违法案件审理记录，证明被告相关负责人和承办人对案件进行了集中讨论并形成处理意见。13．《土地违法案件调查处理审批表》，证明被告决定对被答辩人的违法行为给予行政处罚。14．济自然资源规划[2019]2027号《行政处罚告知书》及送达回证、济自然规划罚听告字[2019]2027号《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告拟对原告作出行政处罚并告知其听证权利。15．济自然规划罚告字[2019]2009号《责令改正违法行为通知书》、送达回证及复函，证明就案涉违法行为要求济南市市中鲁贤房地产开发中心改正，对方认可案涉转让土地行为系违法的。16．济自然资源罚听字[2019]第032号《自然资源行政处罚听证通知书》、通知、指派告知书、《听证纪要》，证明被告根据原告申请依照《国土资源听证规定》，依法举行了听证。17．济自然规划罚字[2019]第2027号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定并向原告送达。18.《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》、《关于做好机构改革期间自然资源执法监察工作的通知》各一份，证明被告依法委托原济南市国土资源局市中分局具体负责违法案件查处的承办。19.《济南市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明被告具有违法案件查处的法定职责。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004）第43条、第76条、第73条、第2条；《中华人民共和国土地管理实施条例》（2014）第42条；《行政处罚法》第37条、第42条、第31条、第32条；《国土资源行政处罚办法》第13条、第15条；《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》、《关于做好机构改革期间自然资源执法监察工作的通知》、《济南市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》、《济南市国土资源局行政处罚裁量基准》（济国土资规（2017）1号）。经庭审质证，原告对被告济南市自然资源和规划局所举证据1-2、4、6的真实性无异议，但认为处罚机关是济南市市中区自然资源局并非被告；对证据3不予认可认为系打印件，且无当事人签字；对证据4的真实性认可，但对证明目的不予认可；对证据5认为原告只是签字了，并未进行现场勘测;对证据7、9、15的真实性无异议，但认为涉案土地和房屋是由济南市市中鲁贤房地产开发中心开发建设，原告并非行政处罚的对象;对证据8、10、14、16、17、19的真实性无异议。对证据11-13真实性不予认可，认为原告不应受到处罚；对证据18系复印件，对真实性无法核实。本院认为，被告所举证据1-19系其履行行政处罚职责过程中制作或收集的材料，证据1-19来源合法，本院予以确认。被告对原告所举证据1真实性无法确认，即使该证据是真实的，济南市市中鲁贤房地产开发中心对外销售的不动产是在集体土地建设开发的，是不能销售给非集体经济组织成员的。原告是济南市民，并非该村集体经济组织成员，不具有购买涉案土地及地上物的资格。对证据3真实性无法确认，经查询并未查询到该集体建设用地使用证的相关地籍档案资料。对证据2的真实性无异议，但原告系济南市民，并非该村的集体经济组织成员，不具有购买集体土地上房屋的资格，该合同自始就是无效的。对证据4、5的真实性无法确认，对其证明目的有异议，该证据不能证明被诉行政行为违法，并不能否认原告非法占用集体土地的事实。对证据6不予认可，认为并未见施工图的原件及复印件，无法证实原告所述证明目的。对证据7、8真实性认可。对证据9真实性不予认可，该部分证据材料系原告单方罗列，无法核实其真实性且与案涉行政行为无关。对证据10、11无法确定真实性，且该证据与本案不具有关联性。本院对原告所举证据2、7、8的真实性予以确认。本院认为，被告作为土地行政管理部门依法具有土地登记管理职责，对原告所举证据3经被告核实并未查询到相关地籍登记，因此证据3的真实性无法予以确认，同时根据证据3中载明的内容“土地使用者市中区七贤镇人民政府”可知，该证据3的土地使用既非原告也非济南市市中鲁贤房地产开发中心，退一步讲即使该证据系真实的，其也不能证实原告合法取得土地使用权。故证据3的真实性无法予确认。原告所举证据9系其单方制作形成，本院对该证据不予确认。本院认为，原告所举证据1、4、5、6、10、11可以反映其购买涉案房屋的过程，故仅对证据形式予以确认。经审理查明，2019年5月10日，被告接到济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办的线索后，制作了编号为（2019）-2-7号《违法线索登记表》。2019年5月13日，被告制作编号济市中自然资源立字[2019]27号《立案呈批表》，对非法占用集体土地行为予以立案。2019年5月14日，对何某某的询问笔录记载“……。问：请你叙述一下你的身份。答：我是济南市居民。我没有工作单位，是自由职业者。问：济南市市中区金鸡岭片区27307-1-3号房屋和27307-1-5号房屋是否是你所有？答：济南市市中区金鸡岭片区27307-1-3号房屋、27307-1-5号房屋是我所有。……问：请叙述一下你购买金鸡岭片区27307-1-3号房屋和27307-1-5号房屋的经过？答：……金鸡岭片区27307-1-5号房屋原是济南市市中区鲁贤房地产开发中心于1995年的时候建设的金鸡岭台商小区供热供水的锅炉房，该锅炉房废弃后济南市市中鲁贤房地产开发中心于2008年11月28日将该锅炉房以65万元卖给我，当时济南市市中鲁贤房地产开发中心经理徐国良给我手写了份协议，说之后在打印一份正式的合同，一直也没有再打印合同，我手里也没有那份手写协议，当时的协议留在了鲁贤公司，但给我出具了正式销售不动产发票。问：你在购买金鸡岭片区27307-1-3号房屋和27307-1-5号房屋后是否改变房屋原建筑构造和院墙范围？是否新建、加建建筑物？答：……我的金鸡岭片区27307-1-5号房屋因为是个废弃锅炉房，我买了之后无法使用，所以我进行了翻建，但是占地面积还是原来的面积。问：你所购买金鸡岭片区27307-1-3号房屋和27307-1-5号房屋是否办理土地和房产手续？答：我这两处房产都在原市中区七贤镇人民政府的集体土地建设用地使用证范围之内，证号是市中集建（93）字第1624108号……27307-1-5号房屋因是原废弃锅炉房所以一直没有小证……。”勘测时间为2019年5月14日的现场勘测笔录记载：“……。勘测情况（图表另附）：……27307-1-5号房屋东至：百替路；西至：道路；南至：道路；北至：27307-1-3号房屋。……27307-1-5号占地面积：360平方米，建筑面积约720平方米”。该现场勘测笔录由何某某签名。2019年7月12日，济南市市中区自然资源局作出编号：济市中自然资源中止字（2019）4号《中止调查决定呈批表》，因无法确认何某某提交的市中集建（93）字第1624108号《集体土地建设用地使用证》的真伪，而中止该案调查，待相关证据材料完备后再启动程序。2019年8月5日，济南市市中区自然资源局向济南市市中鲁贤房地产开发中心作出济市中自然资源调字（2019）2号《调取证据通知书》。2019年8月6日，济南市市中鲁贤房地产开发中心作出《关于金鸡岭片区27307-1-5的情况说明》，并提供2008年10月16日其与何某某签订的《旧房出售合同》。2019年10月10日，对徐国良的询问笔录记载：“……问：请你叙述一下你的身份。答：我是七贤街道办事处工作人员，原来在济南市市中鲁贤房地产开发中心任经理和法人代表……问：……根据何某某在询问笔录中的叙述，当时是你经手的，请你说明一下济南市市中鲁贤房地产开发中心与何某某买卖27307-1-5号房屋土地的经过？答：我于1996年到济南市市中区房地产开发（集团）总公司七贤公司工作，于2003年担任济南市市中鲁贤房地产开发中心的法人代表一直到2014年8月份。何时德利目前使用的金鸡岭片区27307-1-5号房屋原为金鸡岭片区废弃的锅炉房及院落，是原市中区房地产开发集团总公司七贤公司（济南市市中鲁贤房地产开发中心前身）于90年代建设的，具体建设时间我不是很清楚，到2008年时该锅炉房已废弃多年，2008年10月16日济南市市中鲁贤房地产开发中心与何某某签订“旧房出售合同”，合同约定：济南市市中鲁贤房地产开发中心将太平庄金鸡岭别墅小区废弃锅炉房及院落出售给何某某使用权及产权，面积368平方米，交易金额65万元，何某某已全部交清……问：市中鲁贤房地产开发中心出售给何某某的废弃锅炉房是否办理过合法用地手续？答：这个废弃的锅炉房原来是属于金鸡岭片区的一个公建，没有办理过土地手续。”2019年10月14日，济南市市中区自然资源局作出《鉴定书》记载：“鉴定结论：现违法用地人为济南市居民何某某；于2008年10月分购买济南市市中鲁贤房地产开发中心废弃锅炉房后进行翻建，现房屋门牌号分别为：27307-1-5号；土地性质为集体土地；土地权属为济南市市中区原七贤镇太平庄村村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）；占地面积360平方米；建筑面积约720平方米；根据市中区舜耕街道办事处2009年、2017年土地利用现状图（局部）确认为：建设用地；根据济南市市中区土地利用总体规划图2006-2020年（局部）确认，该宗地符合土地利用总体规划”。2019年10月30日，被告作出济自然规划罚告字[2019]2027号《行政处罚告知书》记载：“何某某：济南市居民何某某于2008年10月16日与济南市市中鲁贤房地产开发中心签订《旧房出售合同》，合同约定：……济南市居民何某某的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款的规定，属非法占用集体土地行为。经调查认定，该宗地符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，本机关拟对你（单位）作出如下行政处罚：1、责令济南市市民何某某退还非法占用的360平方米集体土地给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、对济南市市民何某某非法占用集体土地（建设用地）360平方米的行为，按非法占用土地每平方米15元处以罚款，共计人民币5400元（伍仟肆佰圆整）罚款……”。2019年10月30日，被告作出济自然规划罚听告字[2019]2027号《行政处罚听证告知书》记载：“何某某：……。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，你（单位）享有要求举行听证的权利。如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃听证权利”。2019年10月30日，被告作出编号济自然规划罚告字（2019）2009号《责令改正违法行为通知书》，主要内容为“济南市市中鲁贤房地产开发中心：你单位未经上级有权机关批准，于2008年10月16日将你单位建设的废弃锅炉房及土地出售给济南市居民何某某，何某某于2008年11月28日向你单位支付65万元转让费的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第3款的和第六十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起5日内予以改正违法转让集体土地行为。逾期不改正的，将依法追究法律责任”。2019年11月12日，济南市市中鲁贤房地产开发中心作出《复函》，表示认可存在违法转让土地行为，接受处罚，同时也立即采取了多种措施，争取尽早改正完成。2019年11月3日，被告作出济自然资源罚听字[2019]第032号《自然资源行政处罚听证通知书》，定于2019年11月27日（周三）上午10：30时，在济南市自然资源和规划局执法监察支队会议室E540举行听证会。2019年12月11日被告形成《听证纪要》一份，该《听证纪要》记载：“……。五、对听证会意见的处理建议。根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》的相关规定，集体土地所有权及房屋等建筑、构筑物等不动产权利，应当办理物权登记手续。为此，我局给予申请人七日的证据补充期限，申请人提供《集体土地建设用地使用证》（市中集建（93）字第1624108号），证明所涉房地产有合法的权属证书。请市中区自然资源局查阅地籍档案核实相关情况后，依法根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行处置”。2019年12月25日，被告济南市自然资源和规划局作出济自然规划罚字（2019）2027号《行政处罚决定书》，主要内容为“当事人何某某……济南市居民何某某于2008年10月16日与济南市市中鲁贤房地产开发中心签订《旧房出售合同》，合同约定：济南市市中鲁贤房地产开发中心将太平庄金鸡岭别墅小区废弃锅炉房及院落出售给何某某使用权及产权，面积368平方米，交易金额65万元，合同签订后一次性全额付清（详见合同）。何某某于2008年11月28日已将全部价款65万元支付给济南市市中鲁贤房地产开发中心。何某某于2008年10月16日购买济南市市中鲁贤房地产开发中心废弃锅炉房后对其原建筑物进行了翻建，目前用于餐饮使用，现门牌号为金鸡岭片区27307-1-5号。经现场勘测，何某某所翻建的金鸡岭片区27307-1-5号房屋实际占用原市中区七贤镇太平庄村民委员会集体土地360平方米，建成建筑物面积约720平方米。济南市居民何某某的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定。属非法占用集体土地行为。经调查认定，该宗地符合土地利用总体规划。……我局于2019年10月30日对你依法下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，于2019年11月3日收到你提出的书面听证申请书，于2019年11月27日举行听证会，根据《听证纪要》结论“根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》的相关规定，集体土地所有权及房屋等建筑、构筑物等不动产权利，应当办理物权登记手续。为此，我局给予申请人七日的证据补充期限，申请人提供《集体土地建设用地使用证》（市中集建（93）字第1624108号），证明所涉房地产有合法的权属证书。请市中区自然资源局查阅地籍档案核实相关情况后，依法根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行处置。”的要求，经市中区自然资源局查询地籍档案及调取市中区七贤街道办事处城管科相关档案、土地登记签收簿，均未查询到市中集建（93）字第1624108号集体土地建设用地使用证的地籍档案及相应土地登记签收簿。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条…….《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条……和原济南市国土资源局《济南市国土资源行政处罚裁量基准》（济国土资规[2017]1号）的规定，决定处罚如下：1、责令济南市市民何某某退还非法占用的360平方米集体土地给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、对济南市市民何某某非法占用集体土地（建设用地）360平方米的行为，按非法占用土地每平方米15元处以罚款，共计人民币5400元（伍仟肆佰圆整）罚款……。”另查明，2008年10月15日，甲方济南市市中鲁贤房地产开发中心与乙方何某某签订的《旧房出售合同》一份，主要内容为“经双方协商一致，甲方将太平庄金鸡岭别墅小区废弃锅炉房及院落出售给乙方使用权及产权，乙方自愿出资购买并且永归乙方，为明确责任，协商一致，平等对待，相互信守，特立本合同。1.本院落位于距离金鸡岭别墅小区北门东侧约30米处，面积368平方米（详见附图）。2.经双方协商，甲方将废弃锅炉房及院落售于乙方，价格为人民币陆拾伍万元整，合同自签订后，一次性全额付清。3.甲方负责水、电、路三通，乙方支管（线）的费用完全由乙方出资办理，如乙方改建使用后，其水、电、物业等使用费均服从甲方管理……。”2014年12月19日，济南市市中鲁贤房地产开发中心出具的《证明》一份，主要内容为“济南市市中区消防局：兹证明济南市市中区27307-1-5号院落系我单位2008年11月28日出售给何某某，现原址的建筑物由何某某自行建造，此房属私有房产”。2014年12月18日，济南市市中区金鸡岭别墅区业主委员会、济南市市中区舜耕街道舜和社区居民委员会出具的《房屋证明》一份，主要内容为“兹有房主何某某在济南市市中区旅游南路27307-1-5号房屋一栋，属私有房产。特此证明”。本院认为，根据《山东省实施办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内土地管理的有关工作。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，济南市自然资源和规划局作为济南市土地行政主管部门，对其行政区域内的土地管理和监督工作负有行政职责。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条查处国土资源违法行为的基本流程规定“（1）违法线索发现（2）线索核查与违法行为制止（3）立案（4）调查取证（5）案情分析与调查报告起草（6）案件审理（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）（8）执行……”。《山东省行政程序规定》第九十四条规定“行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、勘验、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知当事人。”本案中，被告委托济南市市中区自然资源局负责对涉案违法行为予以查处。2019年5月10日，济南市市中区自然资源局制作《违法线索登记表》。2019年5月13日，制作《立案呈批表》进行立案调查。2019年5月14日进行现场勘测。2019年7月12日，济南市市中区自然资源局制作《中止调查决定呈批表》。2019年8月5日作出调取证据通知书。2019年10月14日制作《鉴定书》。2019年10月30日作出《行政处罚听证告知书》。2019年11月27日举行听证会。2019年12月25日，被告作出涉案行政处罚决定书。被告在办案期间曾进行过现场勘测、鉴定、听证等环节，上述环节所需时间应予扣除，但被告作出涉案行政处罚决定书时仍然超过规定期限，且无延长期限的审批手续，故应认定被告超期作出涉案行政处罚决定书的程序违法。关于涉案行政处罚决定书认定事实证据是否充分问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”、第六十三条规定“第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中，虽然原告提供的《集体土建设用地使用证》（市中集建（93）字第1624198号）并未查询到地籍档案资料，无法体现该证的真实性，但该证所记载的内容以及土地管理部门对涉案土地进行鉴定的结论均能反映出涉案土地的性质为集体土地，而集体所有的土地使用权是不得进行出让或转让用于非农业建设的，因此任何单位和个人进行建设需要使用土地时，必须依法申请使用国有土地。2008年原告何某某通过买卖方式自济南市市中鲁贤房地产开发中心取得涉案土地及地上物。原告对使用涉案土地及翻建地上物的建设行为并未提交其向人民政府提出使用申请并经批准许可的证据，故原告未经批准非法占用涉案土地并进行翻建的建设行为违反法律规定。被告济南市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定书认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。《山东省国土资源行政处罚裁量基准》中规定：编号4违法行为“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，违法程度为“轻微”，处罚裁量标准为“责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，非法占用建设用地、未利用地或其他农用地的，罚款为每平方米15元至25元”。《济南市国土资源行政处罚裁量基准》中规定：编码为JNCF-GT0004，违法情形为“非法占用集体土地，符合土地利用总体规划，非法占用农用地以外的其他集体土地”，处罚标准为“责令退还非法占用的土地，并处非法占用土地每平方米15元罚款”。本案中，被告济南市自然资源和规划局所作出的涉案行政处罚决定书适用法律正确，处罚决定并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告济南市自然资源和规划局超期作出济自然规划罚字（2019）2027号《行政处罚决定书》的程序违法；二、驳回原告何某某的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  王延英人民陪审员  陈建春二〇二〇年十月九日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐