河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终544号上诉人（原审原告）郑州市育英国际学校，住所地郑州市**永安街**。法定代表人石革伟，校长。委托代理人张旭东，该学校工作人员。委托代理人王潇骁，河南新林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区人民政府，住，住所地河南省郑州市**政通路**/div>法定代表人苏建设，区长。委托代理人申建，郑州市教育体育局工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市二七区教育体育局，住所地，住所地郑州市**地泰路与渠南路交叉口西南iv>法定代表人南中洋，局长。出庭应诉负责人冯建国，该局党组成员。委托代理人申建，该单位工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。上诉人郑州市育英国际学校（以下简称育英国际）诉被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市二七区教育体育局（以下简称二七教体局）行政协议纠纷一案，育英国际不服郑州市二七区人民法院（2020）豫0103行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2016年5月25日，被告二七教体局（甲方）与原告育英国际（乙方）签订了合作办学协议。协议主要内容为：合作项目名称郑州市育英国际学校，项目地址郑州市二七区人和路与寒山路交汇处，项目用地面积约30亩，办学形式全日制普通初中学历教育。合作方式为政府提供土地，划拨给区教体局，乙方负责投资建设，建成后国有土地使用权办理在教体局名下，建成学校的所有资产归区政府所有，乙方无偿使用20年。甲方积极协调有关部门支持乙方争取尽快开工建设，并协助办理各种手续，项目建设周期18个月（2017年3月-2018年8月）。乙方项目内容应符合环保要求。甲方负责办理项目立项，协助并配合乙方做好相关开工及各种手续的办理工作，为保证该校顺利施工，甲方有义务协调周边及相关单位关系。乙方负责该校教学楼、办公楼、塑胶运动场等基础设施的建设并承担费用。为加快郑州市育英国际学校建设进度，按照《合作办学协议》约定，2016年9月14日，被告二七教体局（甲方）与原告（乙方）签订了《郑州市育英国际学校建设协议》，协议约定育英国际学校项目建设周期为12个月，（2016年7月—2017年7月）。乙方于2016年10月底完成该校基础施工，2016年12月底完成主体框架施工，于2017年4月底完成主体安装施工，主体工程竣工。2017年7月底完成场区及配套施工，项目竣工验收并交付。2017年8月22日，原告法定代表人石革伟与案外人胡金玉签订郑州市育英国际学校股权转让协议，约定石革伟将其所持有的郑州市育英国际学校的100万股（相当于学校开办资金或股本总额100%的股权）以人民币400万元的对价转让给胡金玉。同年8月25日、9月1日，双方又就该转让协议签订补充协议书两份。2017年9月12日，被告二七教体局作出解除合同律师函，以原告未按照施工进度计划进行施工，至今未取得环保部门的批复，构成根本违约为由，通知原告方依法解除2016年5月25日及9月14日双方签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》。2018年7月27日，因原告法定代表人石革伟与案外人胡金玉签订的郑州市育英国际学校股权转让协议产生纠纷，胡金玉以石革伟为被告、二七教体局为第三人向郑州高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，要求解除股权转让协议返还相关款项。在该案庭审过程中，胡金玉向法庭提交了二七教体局2017年9月12日作出的解除合同律师函，二七教体局当庭认可其与原告签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》已经通过该律师函的形式予以解除。2018年12月14日，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2018）豫0191民初13083号民事判决书，判决解除双方签订的股权转让协议并返还相应款项。该判决书同时认定：2017年9月12日，被告二七教体局向原告发送解除合同律师函，胡金玉持有育英国际学校公章，其在收到二七区教体局发出的解除合同律师函后未对该事项进行处理。现该民事判决书已生效。2019年11月20日，原告以被告违约给原告造成重大损失为由，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告继续履行合作办学协议，并赔偿原告损失7,453,451.50元。2019年12月19日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初793号行政裁定书，认定二七区政府不是该案适格被告，原告与二七教体局的行政案件不属于中级人民法院管辖范围，裁定将本案移送本院审理。原审认为，涉案的《合作办学协议》系被告二七教体局为加快二七区基础教育设施建设，推动本区教育事业发展等公共服务目标，与原告育英国际协商一致后，订立的具有行政法上权利义务内容的协议，该协议属于行政诉讼的受案范围。在该协议履行过程中，2017年9月12日，被告二七教体局作出解除合同律师函，通知原告方依法解除2016年5月25日及9月14日双方签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》。该解除合同律师函发送原告后，原告未做处理。现原告要求履行原协议，但原协议已经被告通知解除，原告诉讼的基础已不存在，其诉讼请求缺乏事实依据，不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告育英国际的诉讼请求。案件受理费50元，由原告育英国际负担。上诉人育英国际上诉称：上诉人在郑州市二七区投资建设的郑州市育英国际学校是被上诉人二七区政府直接招商引资的项目，在其主导下2017年5月25日上诉人与被上诉人二七教体局签订了《合作办学协议》，签订协议后上诉人根据协议“政府提供土地，划拨给区教体局，乙方（上诉人）负责投资建设，建成后国有土地使用权办理在教体局名下，建成学校的所有资产归区政府所有”的约定进行了地质勘探、建设图纸设计、建筑公司进驻工地进行围挡、地基施工、地基施工等建设工作程中，因被上诉人对于拆迁学校建设使用土地上的附属物问题与被拆迁村民发生争议，连被上诉人地方政府领导在工地都被阻挡、围堵，导致建设工程不能继续进行，上诉人为此向被上诉人无数次书面请求解决争议，以使能正常开工建设，但在争议迟迟不能解决情况下，被上诉人却提出了要上诉人在已支付了投资建设资金400余万元情况下，再向其缴付500万元保证金的单方变更约定的要求，在上诉人请求其考虑已投入400余万元，愿再向其支付300万元保证金，被上诉人为掩饰其不能按约定提供开展学校建设土地的违约行为，在上诉人毫不知情的情况下，于2017年9月12日发出了以上诉人没有资金能力为由的所谓“解除合同律师函”。上诉人至今没有收到该发到了并非是上诉人住所地不成立的通知函，上诉人在2018年还向被拆迁村民支付了近40万元的坟茔拆迁补偿费的事实证实了上诉人确实没有收到，不知道所谓解除通知函的事实。一审置上述大量事实于无视，简单以一句“双方合同已经解除”为由驳回上诉人一审诉讼请求的判决，在使上诉人合法权益严重受损的同时，认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的一审诉讼请求有充分的事实根据和法律依据，依法应予支持。理由如下：一、一审判决认定事实错误，依法应予撤销。1.上诉人至2017年时为履行合作办学协议投入了学校建设资金已达400余万元，上诉人所谓的解除函没有送达上诉人，所谓协议已解除之词，依法不能成立。2.被上诉人在不能依约向上诉人提供学校建设用地情况下为掩饰其单方违约行为，要求上诉人再向其交付500万元的保证金是其又一单方违约行为。被上诉人在此基本事实基础上所谓的解除函不能成立，一审判决认定双方的合作办学协议已经解除，认定事实明显错误。3.上诉人因被上诉人单方的违约行为，致上诉人在已投入资金700余万元情况下，学校建设工作停滞，上诉人的损失在继续扩大，上诉人提交的证据充分证明了此客观事实，一审驳回上诉人要求继续履行协议、赔偿损失诉求之判决，认定事实显为错误。二、一审判决适用法律错误，依法应予撤销。1.因认定事实的错误，必然导致适用法律的错误，一审驳回上诉人诉讼请求之判决，在对上诉人显为不公的同时，适用法律错误，依法应予撤销。2.被上诉人单方解除合作办学协议行为的违法性无可置疑，其解除行为依法应属无效。根据相关司法解释的规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。被上诉人一审中至今没有提供证明其解除行为合法的证据，根据上述事实，被上诉人无视上诉人已付出巨额建设资金、施工不能的事实而作出的所谓“未按施工进度进行施工”为由实施的单方解除行为明显违法，其解除行为依法应当归于无效。一审认定双方的合作办学协议已经解除之判决，适用法律错误，依法应予撤销。3.退一步讲，即便假设按被上诉人不能成立的协议已经解除之词角度，对于上诉人已投入的巨额资金损失被上诉人依法也应当承担起不可推卸的赔偿责任，一审对此只字不提之判决，在使上诉人合法权益严重受损的同时，适用法律之错误显而易见，一审判决依法应予撤销，上诉人的一审诉讼请求依法应予支持。综上所述，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。另补充两点：第一，一审判决遗漏了对被告单方解除行为合法性的审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件对被告解除行政协议的行为是否具有法定职权，是否滥用职权，是否遵守法定程序等内容进行合法性审查。这就要求行政机关解除行政协议不仅内容要合法，解约程序同样也要合法。而一审法院直接以2017年9月12日二七教体局作出解除合同的律师函为理由，直接认定原协议已经被被告通知解除，并未将解除行为是否具有合法性作为案件争议焦点，没有做任何实质性的审查和辩论，明显属于适用法律错误。另外根据《中华人民共和国教育法》以及《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条、第十八条之规定，民办学校属于特许经营基础设施和公用事业。《特许经营管理办法》第五十一条规定，对行政机关解除特许经营协议时已经履行了告知、陈述、申辩和要求听证等义务，作出明确的规定。所以对于行政协议而言，行政机关在行使强制解除权利的同时，应当履行基本的告知义务，并告知对方解除协议的原因以及能否采取措施予以克服，告知并保证对方的陈述申辩提出异议寻求救济等权利，进而体现出程序的合法性和正当性，体现出比民商事合同更加严格的注意义务。但被上诉人至今也未告知上诉人上述权利，侵害了上诉人的合法权益，故被上诉人通过所谓的律师函进行解约构成程序违法。被上诉人亦从该角度出发，应当承担赔偿责任。第二，本案被告单方解除合同的行为缺乏正当性，违背信赖利益保护原则，一审同样未予审查。上诉人是基于政府部门的要求，本着教育育人的目的参与郑州育英国际学校建设项目。出于对政府部门信任，原告在进入项目后积极投资建设花去了数百万元的款项，后来又因为坟地迁移的问题，迟迟无法继续开工。而被上诉人罔顾上述事实，不顾后果的直接以一份所谓的解除律师函，主张合同已经解除。如果合同能够随意地被解除，政府的公信力能够如此随意地被透支，又谈何社会的稳定和经济秩序的维护。另外从行政正当性来讲，作为单方解除协议的决定通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而假如被上诉人所称合同已经于2017年解除，那么三年内被上诉人为何自始至终长期未作出新的处理？如果该项目一旦终止，不但影响基于整体发展规划和周边市民的生活发展，而且还会对国家造成巨额的赔偿问题。难道这就能维护公共利益？所以本案无论从哪个角度出发，被告所谓的解除函不具有任何的合法性和正当性，没有法律效力。被上诉人二七区政府、二七教体局共同答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，依法应当予以维持。至于原告在本次上诉中新增加的理由发表意见如下：首先一审法院认定涉案的协议已经解除是由生效的民事判决已经确认的事实，所以说不再存在需要对原解除事实进行合法性审查等进行处理的事实。另外其所说的特许经营规定的应当举行听证告知的权利，一般是对其特许经营许可证的许可和撤销事宜来进行的。而本案双方是合作办学协议，与该规定没有任何关联性。同时需要说明一点，涉案的协议已经解除，但是原告诉请的是要求继续履行协议、赔偿损失，在继续履行合同主诉不成立的情况下，其说退一步讲，即使合同解除也应当赔偿损失，但该合同解除的赔偿损失与协议继续履行的赔偿损失并非同一诉由，因此其要求合同解除以后赔偿损失应当另行起诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为,根据已生效的（2018）豫0191民初13083号民事判决书中所认定的内容，被上诉人二七教体局已于2017年9月12日向上诉人育英国际作出解除合同律师函，通知上诉人育英国际依法解除2016年5月25日及9月14日双方签订的《合作办学协议》和《郑州市育英国际学校建设协议》。而上诉人育英国际收到上述解除合同律师函后未对该事项进行处理，该解除合同律师函已经发生效力，涉案协议已经解除，故原审认定本案上诉人育英国际要求履行涉案协议的诉讼基础已不存在，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。另外，本案系本院认为二七区政府不是本案适格被告，裁定移送一审法院审理，故一审法院仍将二七区政府列为本案被告不妥，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市育英国际学校负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十月二十八日书记员 王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。