广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终201号上诉人（原审原告）：张国清，男，1962年4月18日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人（原审原告）：张镜丰，男，1964年9月5日出生，汉族，住广东省清远市清城区源潭镇高桥社区。被上诉人（原审被告）：清远市清城区源潭镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区。法定代表人：刘伟承，镇长。出庭负责人：罗汉锋，副镇长。委托诉讼代理人：韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。上诉人张国清、张镜丰因与被上诉人清远市清城区源潭镇人民政府（以下简称源潭镇政府）不履行行政补偿职责纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初474号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2005年11月16日，清远市清城区源潭镇高桥社区营顶一村民小组与清远市清城区石角镇田心村委会何岗村村民刘某1、刘某2签订了《山地承包合同书》，约定将大窝山、喃呒岗170亩山地发包给刘某1、刘某2承包造林种果，该地四至：东至鲶鱼石，西至高桥三队旱地，南至本村冚田、果园，北至禾洞口冚田、旱地，承包期限从2005年12月31日至2035年12月31日。该合同经三分之二以上户代表签名同意，营顶一村民小组、清城区高桥社区居民委员会、清城区源潭镇政府林业工作站的确认。2017年5月经相关部门审查批准，刘某1、刘某2在上述承包的大窝山、喃呒岗林地采伐了面积7.6公顷，蓄积979立方米的桉树。2017年8月20日，刘某1、刘某2与张国清、张镜丰签订《联合承包山地经营协议》，张国清、张镜丰加入上述林地的联合承包经营，并向刘某1、刘某2支付了山头联合经营款200000元。同年9月28日，刘某1与张国清、张镜丰签订《补充协议书》，约定从2017年9月1日至2035年12月31日，营顶一村与刘某1、刘某2在大窝山、喃呒岗山地的发承包关系即行终止，由原告张国清、张镜丰承接原来的承包关系，履行原承包合同的权利和义务。清远市清城区源潭镇高桥社区营顶一村民小组对上述协议盖章同意。因建设广连高速公路清城区段的需要，经广东省发展和改革委员会、广东省国土资源厅等相关部门的批准，2017年9月25日，涉案土地全部被纳入了高速公路项目用地控制范围。2017年12月20日，清远市清城区人民政府发布城区府发〔2017〕14号《关于对广州从化至清远连州高速公路（清城区段）工程用地实行控制的通告》，决定对广州从化至清远连州高速公路（清城区段）工程用地实行控制的通告，规定不得擅自在控制范围内的土地种果树、种树、挖鱼塘等。2018年6月14日，原清远市国土资源局发布了清国土征预字〔2018〕19号《征收土地预公告》，包括涉案土地被纳入了征收范围。2019年初，源潭镇政府与清远市清城区源潭镇高桥社区营顶一经济合作社因广连高速公路清城区段建设需要，签订了《征收土地协议书》，征收营顶一村民小组“喃呒岗”的土地80.6114亩。补偿标准：土地补偿16800元/亩，青苗补偿2000元/亩，总额1515494.32元。源潭镇政府已经发放上述补偿款给清远市清城区源潭镇高桥社区营顶一村民小组。由于张国清在广州从化至清远连州高速公路（清城区段）工程用地实行控制范围内的涉案土地上抢种树苗，被有关执法部门发出责令限期改正通知书，抢种的树苗亦被清理。为此，张国清、张镜丰与龙职权向清远市中级人民法院提起了诉讼，请求确认“清理”行政行为违法并赔偿损失。清远市中级人民法院作出的（2018）粤18行初105号行政判决书，驳回了其全部诉讼请求，张国清、张镜丰不服上诉至广东省高级人民法院，该案至今仍在审理中。2019年3月22日，源潭镇政府曾制作《广连高速公路建设项目青苗及地上附着物补偿审批表》，表中载明：源潭镇高桥社区营顶村民小组，青苗补偿金额177345.08元。有关负责人进行了复核、审批。同日，源潭镇政府又制作《广连高速公路建设项目及地上附着物补偿签收表》，表中载明：张国清，青苗补偿金额177345.08元，有关负责人亦进行了复核、审批。但该青苗补偿款并没有发放给源潭镇高桥社区营顶村民小组或张国清。为此，张国清于2019年5月29日、2019年7月10日先后两次致信给源潭镇政府，请求其履行法定职责，支付上述青苗补偿款。2019年8月20日，张国清、张镜丰向源潭镇政府提交《申请书》，请求镇政府依法发放大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款177345.08元。2019年8月29日，源潭镇政府作出《关于请求发放大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款的回复》：“2018年8月15日，你们就广连高速公路项目（源潭段）征收源潭镇高桥社区营顶村大窝山、喃呒岗一带山地的青苗补偿问题，向清远市中级人民法院提起了行政诉讼，清远市中级人民法院作出一审判决后，你们已向广东省高级人民法院提起上诉。我镇待广东省高级人民法院作出终审判决后，将根据终审判决的内容执行”。张国清、张镜丰不服，向原审法院提起诉讼，请求源潭镇政府支付张国清、张镜丰大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款177345.08元。原审庭审过程中，张国清、张镜丰明确其要求源潭镇政府补偿的是2006-2007年期间种植桉树被采伐后桉树树头陆续发芽、开枝、长叶后的青苗补偿，不是要求其种植果木的补偿。原审法院认为，本案是土地行政管理纠纷。一、原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案“大窝山、喃呒岗”林地的原承包者刘某1、刘某2通过签订协议，将土地承包关系转让给张国清、张镜丰，得到了权属人清远市清城区源潭镇高桥社区营顶一村民小组的同意。因此，涉案土地被征收与张国清、张镜丰有利害关系，张国清、张镜丰有权提起诉讼。源潭镇政府认为原告主体不适格的意见，不予采纳。二、张国清、张镜丰要求补偿桉树青苗补偿款177345.08元应否支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。…”本案中，源潭镇政府收到请求发放桉树青苗补偿款的申请后，在法定期限内对张国清、张镜丰进行了答复，已经履行了其行政管理职责，没有违反上述法律、法规的规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第一款、第二款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，涉案土地从2017年9月25日全部被纳入了高速公路项目用地控制范围，清远市清城区人民政府于2017年12月20日发布实行控制的通告，规定不得擅自在控制范围内的土地种果树、种树、挖鱼塘等。涉案土地的桉树是原承包者刘某1、刘某2种植，且于2017年5月经相关部门审查批准已经进行了采伐。虽然张国清、张镜丰从2017年9月1日开始取得涉案土地的承包权，但在2017年9月1日至2017年12月20日期间并没有种植桉树完成更新造林，也就是说张国清、张镜丰并不是桉树青苗的所有者，其要求获得桉树青苗补偿款没有事实依据，请求源潭镇政府补偿桉树青苗补偿款177345.08元应不予支持。张国清、张镜丰在承包期间的其余青苗补偿问题已经另案起诉，不在本案的审查范围。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张国清、张镜丰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张国清、张镜丰承担。张国清、张镜丰不服上述判决向本院提出上诉，请求：一、撤销一审判决；二、撤销源潭镇政府2019年8月29日作出的《关于请求发放大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款的回复》；三、源潭镇政府支付张国清、张镜丰大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款177345.08元及同期银行贷款利息（从2019年3月13日计算至支付之日）；四、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定错误，张国清、张镜丰是该桉树青苗的所有者，桉树青苗被征收后有权获得补偿。2017年8月29日，张国清、张镜丰与该土地原承包人刘某1、刘某2签订《补充协议》，约定从2017年9月1日开始，营顶一村与刘某1、刘某2在涉案大窝山、喃呒岗林地的发承包关系即行终止，营顶一村与张国清、张镜丰承接建立原来的承包关系，同时约定“承包期内，由张国清、张镜丰承担土地承包款（租金），继续履行原合同的权利和义务”，该合同得到涉案土地所有人营顶一村的同意。也就是说，承包关系转移后，涉案桉树青苗的所有权按承包合同约定由张国清、张镜丰承接享有。二、源潭镇政府2019年8月29日作出的《关于请求发放大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款的回复》缺乏事实和法律依据，应依法撤销。该回复称将根据另案的终审判决执行，事实上，另案与本案诉求无关，张国清、张镜丰在另案中并没有提出本案桉树青苗的补偿请求，不存在重复诉讼。源潭镇政府与营顶一村签订的《征收土地协议书》里没有对所征收的张国清、张镜丰承包经营的80.6114亩地的地上附着物桉树青苗进行补偿，张国清、张镜丰至今未得到补偿。三、源潭镇政府的行为侵犯了张国清、张镜丰对所承包林地的经营权、收益权、处置权和获得补偿权。综上，原审判决以张国清、张镜丰并不是桉树青苗的种植者为由，认定张国清、张镜丰非该桉树青苗的所有者，从而驳回张国清、张镜丰的诉讼请求，属于认定事实错误，适用法律错误，应依法撤销，予以改判。被上诉人源潭镇政府答辩称：一、涉案土地的桉树是刘某1、刘某2种植，且于2017年5月经相关部门审查批准已经进行了采伐。二、涉案土地从2017年9月25日全部被纳入了高速公路项目用地控制范围，清远市清城区人民政府于2017年12月20日发布实行控制的通告，规定不得擅自在控制范围内的土地种果树、种树、挖鱼塘等。三、即使张国清、张镜丰从2017年9月1日开始取得涉案土地的承包权，但在2017年9月1日至2017年12月20日期间并没有种植桉树完成更新造林，也就是说张国清、张镜丰并不是桉树青苗的所有者，其要求获得桉树青苗补偿款没有事实依据。四、张国清、张镜丰已在涉案土地另行种植其他青苗，并且已经另案起诉，案号为（2018）粤18行初105号，张国清、张镜丰不服该一审判决已经提起上诉。综上，张国清、张镜丰的上诉请求没有事实及法律依据，请法院驳回其全部上诉请求。本院经审理查明，原审判决查明的事实基本属实，本院予以确认。另查明：（2018）粤18行初105号案中，张国清、张镜丰、龙职权的行政赔偿请求分为实际支付费用、应支付违约金和预估产值三部分。其中，预估产值包括火龙果、无花果、牛大力、桂花、罗汉松、幌伞枫、辣木、沉香和黄皮等9种果木。2018年12月13日，清远市清城区人民政府办公室发布了《关于广连高速公路项目清城区（源潭镇）征收补偿及安置方案》，其中丰产林（桉树）胸径5.1-16cm的补偿标准是2200元/亩。庭审中，对《广连高速公路建设项目青苗及地上附着物补偿签收表》中具体补偿对象问题，源潭镇政府表示只能让张国清、张镜丰选择桉树或果树进行一次补偿。本院认为，本案系不履行行政补偿职责纠纷，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可进一步归纳为：源潭镇政府是否应当支付张国清、张镜丰涉案土地的青苗（桉树）补偿款177345.08元。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第一款、第二款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据本案查明的事实，涉案大窝山、喃呒岗土地原由刘某1、刘某2承包造林种果。后刘某1、刘某2与张国清、张镜丰签订《联合承包山地经营协议》及《补充协议书》，约定刘某1、刘某2从2017年9月1日开始退出原承包关系，上述协议未同时约定保留原承包者的林权，而是约定张国清、张镜丰取得大窝山、喃呒岗山地的承包权，并承接原合同的权利义务关系。涉案土地被依法征收为国有，张国清、张镜丰作为土地使用权人，对地上合法作物依法享有获得相应的青苗补偿款的权利。虽然刘某1、刘某2于2017年5月经林业部门批准砍伐了涉案土地内的桉树，但按林木采伐政策和桉树生长规律，不排除直至用地控制通告发布前仍会存有部分桉树。从源潭镇政府工作人员2019年3月22日制作的《广连高速公路建设项目青苗及地上附着物补偿签收表》的内容来看，记载张国清的青苗补偿金额为177345.08元。该结果系按照丰产林（桉树）胸径5.1-16cm的补偿标准（2200元/亩×80.6114亩）计算得出，也证明涉案土地上存在应予补偿的桉树。二审庭审中，源潭镇政府亦未否认该事实，只是表示张国清、张镜丰不能重复获得补偿。但张国清、张镜丰在另案中的行政赔偿请求并不包括桉树补偿，即使张国清、张镜丰征地过程中抢种的果木不能获得补偿，也不影响其对其他合法作物获得补偿的权利。源潭镇政府以另案诉讼尚未审结为由对张国清、张镜丰的补偿申请作出《关于请求发放大窝山、喃呒岗青苗（桉树）补偿款的回复》依据不足，本院不予支持。原审判决在没有证据证明刘某1、刘某2仍然是权利人的情况下，以张国清、张镜丰未完成更新造林为由认定其不是桉树的所有者，依据亦不充足，本院予以纠正。综上，源潭镇政府未依法履行对被征收人的行政补偿职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，对张国清、张镜丰要求源潭镇政府支付其承包地上的青苗（桉树）补偿款177345.08元的请求，本院予以支持。至于张国清、张镜丰上诉提出的利息问题，属于行政赔偿法律关系范畴，且其在一审时并未提出此项请求，本院在此不予处理。综上所述，原审判决认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初474号行政判决；二、限清远市清城区源潭镇人民政府于本判决发生法律效力之日起15日内向张国清、张镜丰支付青苗（桉树）补偿款177345.08元。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人清远市清城区源潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月三十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙