上海市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）沪02行终83号 上诉人(原审原告)上海珍艺观赏鱼养殖场，住所地上海市浦东新区惠南镇。 负责人尹表，上海珍艺观赏鱼养殖场总经理。 委托代理人闫东方，上海申云律师事务所律师。 委托代理人李洪朴，上海申云律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)上海市浦东新区惠南镇人民政府，住所地上海市浦东新区惠南镇城西路**。 法定代表人徐明宝，上海市浦东新区惠南镇人民政府镇长。 委托代理人金军明，男，上海市浦东新区惠南镇人民政府工作人员。 委托代理人金达峰，上海永乐律师事务所律师。 上诉人上海珍艺观赏鱼养殖场(以下简称“珍艺养殖场”)因与被上诉人上海市浦东新区惠南镇人民政府(以下简称“惠南镇政府”)强制拆除行为违法并要求行政赔偿一案，不服上海市静安区人民法院(2018)沪0106行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月14日公开开庭审理了本案，上诉人珍艺养殖场负责人尹表及委托代理人闫东方、李洪朴，被上诉人惠南镇政府法定代表人徐明宝及委托代理人金军明、金达峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，珍艺养殖场系个人独资企业，其营业执照载明投资人为尹表，注册时间为2003年4月21日，执照有效期至2018年6月30日。尹表原为案外人陆某某的女婿，后尹表与陆凤珍离婚。陆某某系民乐村村民，于1999年10月取得编号083511《上海市农村集体土地承包权证》。该权证载明，承包户为陆某某，发包方为民乐村民委员会，承包土地面积为四亩三分八厘。2001年至2004年期间，珍艺养殖场及其投资人尹表分别与陆某某、民乐村三组、惠南水产队等签订土地租用协议，取得民乐村三组土地共计十余亩，用于观赏鱼养殖和苗木栽种等生产经营活动。至系争拆除行为发生时，以上海市特种养殖业行业协会专家委员会(以下简称“特种养殖协会专家委员会”)评估当时标定为基准及当事人庭审中确认，珍艺养殖场养殖鱼塘为1-8号，占地约9，975平方米，另有房屋及附属设施。 2010年8月，上海市人民政府作出沪府土(2010)582号《关于批准浦东新区人民政府2010年第五十六批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，包括珍艺养殖场所在的民乐村三组被纳入上述征地范围。同年9月8日，上海市浦东新区人民政府(以下简称“浦东新区政府”)发布沪(浦)征告(2010)第103号《征收土地方案公告》。2011年11月28日，上海市浦东新区房屋拆迁管理中心对该地块房屋协议置换进行备案。上海两港房屋拆迁有限公司(以下简称“两港公司”)具体负责该地块征收协议置换的实施工作。2013年4月2日，原上海市浦东新区规划和土地管理局发布沪(浦)征地房补告(2012)第022号《征地房屋补偿方案公告》。2016年8月18日，惠南镇政府委托上海玮临房地产估价有限公司(以下简称“玮临估价公司”)对珍艺养殖场房屋、附属设施等出具补偿价格评估报告(以下简称“2016年评估报告”)。珍艺养殖场房屋面积274.19平方米，房屋价值232，724元，装修73，150元，附属设施2，744，340元；绿化苗木数量42，179棵，总价值1，748，410元，绿化搬迁费524，523元。 2017年10月26日、30日，惠南镇政府分别向尹表、珍艺养殖场制发(浦-450)城管限拆字(2017)第1248号和第0250号责令限期拆除决定书，认定其在民乐村XXX号违法搭建建筑物，共计十处，责令其收到决定书之日起7日内自行拆除。珍艺养殖场及其负责人尹表不服，向浦东新区政府提起行政复议。2019年12月2日，浦东新区政府分别作出浦府复决字(2017)第717号、第718号行政复议决定，认定两份责令限期拆除决定程序违法，考虑到惠南镇政府已实施拆除行为，确认上述两份责令限期拆除决定违法。 2017年11月3日，珍艺养殖场的鱼塘、房屋、附属设施及毗邻的陆某某房屋、附属设施等被强制拆除。当日，特种养殖协会专家委员会受两港公司委托，前往现场对珍艺养殖场观赏鱼等进行价值评估，并于同月10日出具价值评估报告(以下简称“2017年评估报告”)。经评估，1-8号鱼塘，共存量观赏鱼8，876尾，评估价为17，432，344元；龟类174只，评估价为11，905元。拆除当日，两港公司将涉案绿化苗木迁移至惠南镇听潮路、拱晨路交叉路口，将涉案观赏鱼等迁移至惠南镇陆楼村下盐路、川南奉公路交叉路口鱼塘代养。后珍艺养殖场不服，于2018年7月30日诉至原审法院，要求确认惠南镇政府于2017年11月3日拆除珍艺养殖场的行为违法；惠南镇政府赔偿珍艺养殖场观赏鱼损失28，002，630元，设备设施损失243，816元，共计28，246，446元；惠南镇政府赔偿珍艺养殖场房屋损失232，724元，房屋装饰损失73，150元，附属设施损失2，951，700元，绿化苗木损失1，748，410元，电增容量损失20，000元，停产停业损失3，266，655元，上述金额共计8，292，639元。 另查明，2018年9月12日，两港公司向珍艺养殖场及尹表发出书面通知，告知其至上述地址及时领取观赏鱼及苗木。审理中，经原审法院委托，上海达智资产评估有限公司对存放于惠南镇陆楼村下盐路、川南奉公路交叉路口鱼塘内的观赏鱼及惠南镇听潮路、拱晨路交叉路口的绿化苗木进行了评估鉴定。经鉴定，现存观赏鱼684尾，评估价值为67，315元；苗木71棵，评估价值为512，100元。 再查明，2013年9月1日，惠南镇政府制发《惠南镇征收集体土地上种养殖业补偿标准操作口径》(以下简称《惠南镇种养殖业补偿操作口径》)，对绿化搬迁补偿、有证水产养殖业补偿等作出了规定。对于绿化搬迁费的具体标准为：对在征地公告前已成林的树木，按评估价的30％给予搬迁补偿；按评估价的5％-10％给予奖励费。对特殊鱼种的补偿，委托有资质的专业机构进行评估，塘养殖的按61号文执行，室内养殖的搬迁及损失费按评估总价10％-15％给予补偿。2016年7月27日，惠南镇政府制发《浦东新区惠南镇征收(动迁)集体土地非居住房屋及绿化等补偿操作口径》(以下简称《惠南镇非居房屋补偿口径》)中规定，对暂未被认定为违法建筑的其他类型的非居住房屋的补偿、补贴可以基于残值补偿，残值一般为现有房屋建安重置价的40％-60％，包括房屋、装饰装潢、附属设施等项目在内，每平方米最高不得超过1，500元；配电增容费，根据搬迁时实际使用量，按每kV不超过1，000元进行补贴；停产停业补贴，根据生产状况、经营效益，结合搬迁配合程度，可补贴最高不超过建筑面积每平方米150元。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案的争议焦点在于，该拆除行为是否系惠南镇政府实施。2017年10月26日及30日，惠南镇政府分别向尹表、珍艺养殖场发出责令限期拆除决定。同年11月3日拆除当日，也有惠南镇政府工作人员在场，且浦东新区政府所作复议决定也认定惠南镇政府实施了拆除行为。因此，本案中可以认定惠南镇政府实施了被诉强制拆除行为。对违法建筑实施强制拆除应符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，惠南镇政府对涉案房屋作出限期拆除决定后，未经法定程序，迳行实施拆除行为，且对鱼塘、苗木一并实施拆除，属于明显违法，应依法确认惠南镇政府实施被诉强制拆除行为违法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关违法实施行政行为造成相对人财产损失，应当承担行政赔偿责任。本案中既涉及行政赔偿，又涉及征收补偿，惠南镇政府也同意就补偿争议一并予以解决。从实质性解决行政争议角度，本案就行政赔偿与征收补偿一并进行处理。 对于珍艺养殖场的房屋及附属设施的损失，因珍艺养殖场所有的房屋、附属设施已被列入征收范围且被拆除，根据该地块的《征地房屋补偿方案公告》和《惠南镇非居房屋补偿口径》，对未经登记且未经规划土地部门批准建造的房屋，未经认定为违法建筑的，可以给予残值补偿。残值一般为现有房屋建安重置价的40％-60％，包括房屋、装饰装潢、附属设施等项目在内，每平方米最高不得超过1，500元。参照前述标准并根据2016年评估报告，珍艺养殖场的房屋面积为274.19平方米，房屋价值为232，724元、装饰装潢为73，150元、附属设施为2，744，340元，合计已超过每平方米1，500元，故珍艺养殖场的房屋补偿、装饰装修、附属设施补偿款按照每平方米1，500元计算，合计为411，285元。根据上述口径，停产停业损失费根据生产状况、经营效益，结合搬迁配合程度，可补贴最高不超过建筑面积每平方米150元，故珍艺养殖场的停产停业损失费为41，128.5元；配电增容费根据搬迁时实际使用量，按每kV不超过1，000元进行补贴，珍艺养殖场申报了2kV，故其配电增容费为2，000元。因此，惠南镇政府应按照征收补偿标准，就珍艺养殖场房屋及装饰装潢、附属设施和停产停业、配电增容等项目给付其赔偿款计454，413.5元。 对于观赏鱼和苗木的损失，因惠南镇政府实施拆除后，将观赏鱼及苗木等移至他处并告知珍艺养殖场前去领取，珍艺养殖场未及时领取，就此形成的损失，珍艺养殖场也应承担相应责任，法院酌定其承担50％。且搬移过程中观赏鱼及苗木亦会形成合理损耗，法院酌定为10％。按照2017年评估报告，拆除当日，观赏鱼及龟类的价值为17，444，249元；根据2019年鉴定报告，现存观赏鱼684尾，评估价值为67，315元。结合合理损耗和实际责任，法院确认惠南镇政府将现存的684尾观赏鱼返还珍艺养殖场，并赔偿珍艺养殖场观赏鱼损失7，816，254.55元，即(17，444，249×90％-67，315)×50％。因2017年评估报告未对苗木进行评估，故法院按照2016年评估报告确定拆除当日苗木数量及价值，拆除当日苗木数量为42，179棵，总价值为1，748，410元。根据2019年鉴定报告，现存苗木71棵，评估价值为512，100元。庭审中珍艺养殖场、陆某某确认现存的苗木均属于珍艺养殖场。结合合理损耗和实际责任，惠南镇政府应将现存的71棵苗木返还珍艺养殖场，并赔偿珍艺养殖场苗木损失530，734.5元，即(1，748，410×90％-512，100)×50％。珍艺养殖场应及时领取观赏鱼及苗木。同时根据《惠南镇种养殖业补偿操作口径》，对于绿化搬迁费，按评估价的30％给予搬迁补偿；对特殊鱼种的搬迁费按评估总价10-15％给予补偿。故惠南镇政府应向珍艺养殖场支付现存观赏鱼的搬迁费10，097.25元，即67，315×15％；现存苗木的搬迁费为153，630元，即512，100×30％。就此，惠南镇政府应赔偿珍艺养殖场观赏鱼和苗木搬迁费及损失计8，510，716.3元。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项，第十五条第一款，第三十二条，第三十六条第(三)项、第(四)项之规定，判决：一、确认惠南镇政府于2017年11月3日对珍艺养殖场坐落于上海市浦东新区惠南镇民乐村三组的房屋、附属设施、鱼塘等实施强制拆除的行为违法；二、惠南镇政府应于判决生效之日起十五日内将代为保管的观赏鱼及苗木返还珍艺养殖场；三、惠南镇政府于判决生效之日起十五日内赔偿珍艺养殖场8，965，129.8元。判决后，珍艺养殖场不服，向本院提出上诉。 上诉人珍艺养殖场上诉称，原审法院对涉案观赏鱼的价值认定错误，判决依据的2017年评估报告遗漏了9号鱼塘；观赏鱼及苗木搬迁过程中的损耗系被上诉人违法强拆所致，不应由上诉人承担该部分损失；上诉人属鱼类养殖企业，实际生产经营面积就是鱼塘面积，养殖场房屋和附属设施的补偿应以2016年评估报告为准，原审法院以每平方米1，500元计算补偿金额，以每平方米150元计算停产停业损失不当；强拆当日，上诉人屋内有大量财产未搬出即被全部损坏，原审法院未对该部分财产损失予以认定，属认定事实错误；被上诉人未对强迁后的观赏鱼及苗木进行价值评估，也未提供合理保存和搬迁损耗的相关证据，上诉人没有将剩余观赏鱼取回的条件，原审法院酌定上诉人对损失承担50％的责任不当；现存苗木与原审法院认定的数量不符，应重新认定等。请求撤销原审判决第二项和第三项，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人惠南镇政府辩称，被强拆的房屋及附属设施等没有取得规划和审批手续，属违法建筑，上诉人也没有取得合法的经营手续，存在违法经营和养殖行为，其对相关损失应自行承担责任；强制拆除当日，上诉人的负责人也在现场，对观赏鱼和苗木的搬迁地址是清楚的，被上诉人曾多次通知，但上诉人一直没有前往领取，故其应对由此产生的损失承担法律责任；原审判决确定的赔偿数额过高，被上诉人对此保留意见，但未提出上诉。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。另查明，2016年6月8日，特种养殖协会专家委员会受玮临估价公司委托，对珍艺养殖场的观赏鱼等进行现场核准和评估，并出具评估报告(以下简称“2016年观赏鱼评估报告”)，对珍艺养殖场观赏鱼的总价值估价为28，002，630元，设施设备总价值估价为243，816元，合计为28，246，446元。 本院认为，因双方当事人对被诉强制拆除行为被法院确认为违法均未提出异议，故本案二审主要争议在于被上诉人惠南镇政府对上诉人珍艺养殖场因强制拆除行为所造成的财产损失应如何赔偿，即赔偿范围、财产数量、赔偿标准应如何确定。 关于赔偿范围的确定。原审法院根据双方诉辩主张及相关评估报告等证据，将上诉人的房屋、装饰装潢、附属设施、停产停业损失、配电增容费、观赏鱼、苗木等一并纳入赔偿范围并无不当。上诉人对此没有异议，被上诉人认为对房屋及附属设施、配电增容费等项目不应予以赔偿，但未提供证据证明其主张，且未就此提起上诉，故本院不予采纳。 关于财产数量的确定。2016年评估报告和2016年观赏鱼评估报告对上诉人的房屋及附属设施、苗木、观赏鱼等进行了清点和评估，2017年评估报告再次对上诉人的观赏鱼进行了清点和评估。因本案所涉行政赔偿系由2017年11月3日实施的强制拆除行为所致，特种养殖协会专家委员于强拆当日所作的清点和评估相较2016年评估报告，更加符合上诉人财产受损的实际状况，故原审法院以2017评估报告确定上诉人的鱼塘数量和观赏鱼数量，并无不当。此外，由于2017年评估报告的评估对象仅为观赏鱼，原审法院参照2016年评估报告确定上诉人房屋及附属设施、苗木等的数量和价值，已充分考虑上诉人的财产权益。上诉人认为2017年评估报告遗漏评估项目，应根据2016年观赏鱼评估报告计算观赏鱼的赔偿数额，以及强拆当日屋内财产被损坏等，但未提供充分证据证明其主张，本院难以采信。 关于赔偿标准的确定。因上诉人的房屋及附属设施属无证建筑，原审法院根据相关补偿方案和操作口径确定的标准，参照2016年评估报告中的估值，判令由被上诉人按照征收补偿标准，对上诉人的房屋及装饰装潢、附属设施和停产停业、配电增容等项目给予赔偿，并无不当。至于观赏鱼和苗木的赔偿标准，原审法院在综合考虑搬迁过程中的合理损耗、上诉人未积极采取减损措施等实际情况后，酌情确定的赔偿比例亦无明显不妥。原审法院对被上诉人应返还现存观赏鱼和苗木，并根据《惠南镇种养殖业补偿操作口径》支付相应搬迁补偿费用的处置亦属合理，上诉人理应及时领回观赏鱼和苗木，避免财产损失进一步扩大。 综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海珍艺观赏鱼养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 军 审判员 田 华 审判员 张 璇 二〇二〇年十月二十八日 书记员 陈雪萍 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……