山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终239号 上诉人（原审原告）孙思和，男，汉族，1957年2月13日出生，住临朐县。 委托代理人辛学政，男，汉族，1964年3月20日出生，住临朐县，系上诉人之弟。 被上诉人（原审被告）临朐县山旺镇人民政府。 法定代表人苏召波，镇长。 委托代理人李娜娜，副镇长。 委托代理人安启军，临朐山旺法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审第三人）中广核（临朐）风力发电有限公司。住所地：临朐县龙岗镇杭山村西南2千米。 法定代表人明少林，总经理。 原告孙思和诉被告临朐县山旺镇人民政府、第三人中广核（临朐）风力发电有限公司侵犯土地承包经营权一案，原告孙思和不服山东省临朐县人民法院作出的（2019）鲁0724行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实： （一）2010年，第三人在临朐县龙岗镇辖区建设风力发电项目，需占用龙岗镇辖区部分村庄的集体土地（已按照山东省发改委核准的意见，经临朐县规划局出具规划许可证）。2011年（无具体日期）临朐县龙岗镇人民政府（现变更名称为被告）作为甲方，与作为乙方的第三人签订“刘王庄风电工程建设用地青苗及附着物补偿和临时占用地合同”（以下简称“合同”），约定：政府受第三人征地范围所涉及的农户的委托，就第三人投资建设临朐刘王庄风电工程所需征地及临时占地的补偿问题，经协商一致订立本合同。同时约定：第三人用地方式为三种形式：一是永久征用部分土地（风机基础、箱变基础，计13515平方米），二是临时占地（风机吊装平台、35KV线路、施工临时占用地，计10645.3平方米）；三是合作建路及施工平台用地（计168594.865平方米）。对补偿金额的确定及支付问题，双方约定：由双方与村党支部、村委会一道对占地范围内地上附着物和青苗进行调查、确认，由被告负责协调办理项目建设用地青苗及附着物补偿及合同约定的临时占地补偿事宜并将相关费用下拨村户开展补偿工作。合同总费用为297454元，其中地面附着物补偿费用为261586.5元，临时占地费用35867.5元。在上述合同签订之前，第三人自2010年起就已经实际占用了相关土地进行了项目建设。被告及第三人双方在合同中对“临时占地”中的“35KV线路”架空电力线路下的林木如何处理未作约定。 （二）原告承包的林地包含在被告与第三人签订的上述合同约定及实际占地的范围之内，对风机基础、箱变基础地上附着物已经进行了补偿，对合作建设的道路等占地补偿按每年2968元支付原告补偿款，每年支付一次，对架空线路下的林木如何处理未进行约定及补偿。原告认为，《电力设施保护条例实施细则》第16条1款1项规定：“新建架空电力线路建设工程、项目需穿越林区时，应当按国家有关电力设计的规程砍伐出通道，通道内不得再种植树木；对需砍伐的树木由架空电力线路建设单位按国家的规定办理手续和付给树木所有者一次性补偿费用，并与其签订不再在通道内种植树木的协议。”根据上述规定，被告及第三人应对架空线路下的土地进行征用并予以补偿。但被告及第三人未办理征用手续，且原告承包的山林中的树木生长到一定高度时，第三人就私自砍伐，原告也认为树木影响安全，应当予以砍伐，但砍伐亦侵犯了原告的合法权益。因此要求被告及第三人对架空线路下的土地及林木按征收的标准赔偿原告损失。 （三）原告主张于2000年承包涉案的“长山子”林地，承包期限30年，承包面积一百余亩，其中公益林面积68.4亩，其余为荒地，承包时约定看树栽树，可以杀伐，承包费408元／年，承包时刺槐树龄较小，有3-4年的，亦有8-10年的，当时与本村村委签订了承包合同，但后来承包合同被村委收回。原告承包后，在荒地上栽种了部分果树，约6亩左右；第三人2010年建设电力设施时，刺槐高度3-4米左右，尚不影响架空线路，但随着刺槐的不断生长，自2014年起开始影响架空线路，第三人未经原告的同意多次私自杀伐树木，导致原告权益受到损害。因原告不能提供其与村委签订的书面承包合同，但在原审时提供了王春贵、徐桂贞、张桂华等三名证人证明其承包地与孙思和承包地相邻，鉴于上述证人不能说明承包的面积、四至、承包的起止时间等情况、故无法确定原告对承包的山林所享受的权利及所承担的义务，承包的林木的权属等问题均无法确定。为了一步查明案件事实，经本院对原告所在村即临朐县的首席代表王即昌进行调查，其称原告承包“长山子”土地已经20多年，承包期限为30年，但没有签订书面承包合同，承包费408元／年，承包的山林属于国家防护林，林木为刺槐，系历史形成（以前老革命种植）的，原告负责看护管理，林业部门每年支付原告部分护林费（具体数额不详），林木经有关部门批准后可以杀伐更新，但承包到期交回时必须保持每亩110棵的存量（直径2-3厘米以上的林木各应有一定数量），山上的土地若用作他用须经国家有关部门批准；第三人在建设风力发电项目时已经经过原告同意并且风电项目建设对原告有利；风电塔基、线杆等占地补偿款已经一次性支付；修建路的占地款每年支付2900余元。经本院现场勘察，“长山子”林地中建有风电塔杆三根、部分变压器、若干输电线杆及相应架空输电线路，原告在空旷处种植了部分果树。架空线路下既有刺槐，亦有原告种植的部分果树。 （四）2018年1月22日，第三人为清理涉案架空电力线路下障碍物，委托源泰电力科技有限公司工作人员王利昐杀伐涉案架空线路下的林木10棵，价值111元，临朐县森林公安局于2018年2月15日以王利盼未经山林承包户同意及办理林木许可证为由，对王利盼进行了行政处罚。在上述案件处理期间，源泰电力科技有限公司与原告达成书面赔偿协议，赔偿原告418元。 （五）原告因第三人建设的架空电力线路下的林木被砍伐问题，多次向被告反映要求解决，但被告未予处理。 一审法院审理认为，本案各方当事人争议焦点包括以下问题： 一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”虽然原告自2010年秋天起就知道涉案风电项目占用了相关土地，但对被告与第三人签订“合同”这一事实知道的时间为2015年6月份，故原告于2015年8月份起诉不超过起诉期限，原告于2020年要求确认合同违法，是基于原告的诉讼请求不明确且法院未明确向其释明导致，并非原告自身原因导致，故上述期限应予扣除，因此原告的起诉不超过起诉期限。 二、被告主体是否适格。“合同”系被告与第三人所签订，原告认为“合同”的签订违法并侵犯了其合法权益，故被告作为“合同”一方当事人在本案中属适格被告。 三、被告与第三人签订的“合同”是否违法，是否侵犯原告合法权益。被告与第三人签订的合同的目的是为了发展当地经济，合同的性质类似招商引资合同，合同的内容涉及被告辖区多个村，需要依法征用的土地已经办理相关征用手续，未征用的土地每年支付补偿费，双方主要是就土地使用前对土地进行调查、核实及土地补偿款的发放等问题协商并达成协议，被告并未从合同中直接受益，且合同已经实际履行多年，涉诉争议林地仅是风电项目的极少部分，故对于合同是否违法的问题应围绕原告主张的内容进行审查认定。 1、关于合同签订是否征得原告同意的问题。第三人建设的风力发电设施包括风力发电塔、线杆及线路、配电箱等，上述设施是一个不可分割的电力发电设施整体。所修建的道路亦是基于维修相应电力设施不可或缺的必要组成部分，因此原告若同意第三人在承包的林地中建设风电塔基、配电箱及修路等就必然意味着同意建设架空线路。被告与第三人签订合同之前，即于2010年即在占用土地上修建道路、建设相关电力设施，并对部分占用的土地及地上附着物进行了补偿，原告已经领取了风力发电塔基础地及箱变基础所占地的林木补偿并且每年领取所修建道路占地的林木补偿款，应认定原告对被告与第三人签订的合同是认可（追认）并同意的，该事实亦与原告所在村首席代表王即昌的证言相吻合，因此原告主张被告与第三人签订“合同”未经原告同意，本院不予采纳。 2、关于合同未对架空线路下的土地和树木进行补偿是否违反法律规定的问题。《电力设施保护条例》第二十四条规定：“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。”根据该条规定，新建的电力设施需要砍伐损害农作物、树木等的，才“按照国家有关规定给予一次性补偿”并且补偿的内容是农作物、树木等。《电力设施保护条例实施细则》（由国家经济贸易委员会、公安部于1999年3月18日颁布实施）第十六条规定“架空电力线路建设项目和公用工程、城市绿化及其他工程之间发生妨碍时，按下述原则处理：（一）新建架空电力线路建设工程、项目需穿越林区时，应当按国家有关电力设计的规程砍伐出通道，通道内不得再种植树木；对需砍伐的树木由架空电力线路建设单位按国家的规定办理手续和付给树木所有者一次性补偿费用，并与其签订不再在通道内种植树木的协议。（二）架空电力线路建设项目、计划已经当地城市建设规划主管部门批准的，园林部门对影响架空电力线路安全运行的树木，应当负责修剪，并保持今后树木自然生长最终高度和架空电力线路导线之间的距离符合安全距离的要求。”该规定进一步明确了新建架空电力线路建设工程与其他工程之间发生妨碍时处理的基本原则，即只有在架空电力线路与林木的生长发生妨碍，需要损害农作物、树木等时，才应当“按国家有关电力设计的规程砍伐出通道”，如果不发生妨碍，是否必须砍伐出通道并无明确规定。并且原告在庭审时认可在第三人建设架空线路时，其所承包的刺槐与架空线路并不妨碍，经本院现场勘察，架空线路下既有刺槐，亦有原告种植的部分果树，原告种植的果树均属于低矮树木，与架空线路显然不相互妨碍，亦无需进行砍伐，故原告主张被告与第三人签订的合同未就架空线路下的树木进行一次性补偿违法并侵犯其权益的主张不成立，本院不予采纳。 四、被告及第三人应否对原告的损失予以赔偿。原告主张，第三人应当对架空线路下的土地进行征收并对地上附着物进行补偿。但被告及第三人未办理征收补偿手续，应按征收标准进行赔偿。赔偿数额的计算方法为：被告承包的林地共计11.35亩，按潍坊市片区地价3.7万元/亩计算计419950元，林木350棵，按30元/棵计算计10500元。被告认为，架空线路下的土地未实际征收亦无须办理征收手续，且即使征收，征收补偿款的支付对象是土地所有权人即村集体，而非土地承包经营权人，因此原告要求按征收土地的标准进行赔偿无法律依据，且架空线路下的土地仍然可以继续种植树木，要求的树木赔偿无证据及依据；另外，原告自认影响电力线路而被砍伐的树木已经进行了赔偿，不能就同一损失获得双重赔偿。第三人认为，法律及行政法规没有规定对电力架空线路下的土地必须进行征收，故原告的诉讼请求没有法律依据。本院认为，《电力设施保护条例实施细则》第十六条规定的“砍伐出通道”并不代表架空电力线路建设单位必须对架空电力线路下的土地予以征收，因为该条款同时规定：“对需砍伐的树木由架空电力线路建设单位按国家的规定办理手续和付给树木所有者一次性补偿费用，并与其签订不再在通道内种植树木的协议。”如果必须对架空电力线路下的土地予以征收，则土地属于国有土地并由架空电力线路建设单位使用，树木所有权人丧失所有权，从而没有必要再规定“并与其签订不再在通道内种植树木的协议”。因此从以上规定可以推定“砍伐出通道”并非要求架空电力线路建设单位对架空线路下的土地予以征收。并且即使征收土地，土地征收补偿费也不归原告所有，因此原告将《电力设施保护条例实施细则》第十六条规定的应当在架空线路下“砍伐出通道”并“按国家的规定办理手续和付给树木所有者一次性补偿费用”理解为应当对相应土地进行征收并按征收土地的标准予以补偿，是对上述法律规定的曲解。原告要求被告及第三人按土地征收的标准对原告予以赔偿无法律依据，本院不予支持。 综上，原告请求确认“合同”违法并要求被告及第三人按照国家征用土地的标准对原告的损失予以赔偿，无法律和事实根据，本院不予支持。但被告与第三人签订“合同”并且第三人在建设架空电力线路时，架空电力线路下已经存在原告承包的林木，因此被告应当预见到基于林木的持续生长而必然产生与架空电力线路发生妨碍的后果，但被告与第三人签订合同时未就此情形的处理作出约定，显然存在一定过失，林木持续生长并与架空电力线路发生妨碍后,第三人杀伐树木,给原告造成一定损失的事实客观存在。虽然原告的主张与原告村委首席代表王即昌关于林木的所有权的归属的陈述不一致，但并不能否认原告具有需要予以保护的实体权益，因此原告的诉求有其合理性，被告负有妥善处理因签订“合同”而附随产生的架空线路下林木处置以及有关补偿问题的义务。为实质性化解行政争议，保护原告的合法权益，被告基于该行政义务应承担后续处理的职责，包括但不限于与第三人进行补充约定或者作出对林木与线路发生妨碍后应如何处理的行政处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条第一款之规定，判决：被告临朐县山旺镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告孙思和承包的“长山子”林地中架空电力线路下的林木处置问题作出处理。案件受理费50元由被告临朐县山旺镇人民政府负担。 上诉人孙思和不服一审法院判决提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由如下：2010年被上诉人临朐县山旺镇人民政府及原审第三人中广核（临朐）风力发电有限公司在未通知上诉人、也未公示的情况下(被上诉人与第三人所签风电工程用地合同中，被上诉人(甲方)在合同开头第一句是：甲方接受乙方(第三人)征地范围内的农户委托)，在上诉人承包的本村长山子山林中建设风力发电项目，项目建成后上诉人才从村书记手中拿到被上诉人支付的塔杆占地、拉线基座占地、公路占地损毁的树木等补偿(此补偿由被上诉人1年1支付给村书记，再付给上诉人)。当时建风力发电项目时，原审第三人未按照《电力设施保护条例实施实则》第十六条之规定设立输电线路保护区。原审第三人从2014年开始砍伐上诉人承包的长山子林地内输电线路下的树木，而该线路下的土地，上诉人每年均须交承包费，因此上诉人主张输电线路下的占地补偿为419950元，加树木补偿10500元，共计430450元，依法应予支持。 被上诉人临朐县山旺镇人民政府未提交书面答辩意见。 被上诉人中广核（临朐）风力发电有限公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由和请求不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审提交的证据已随电子卷宗移送本院，二审中各方当事人均未提交新的证据。经审理，本院认为一审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，综合本案双方当事人一审诉辩主张以及上诉人的上诉理由来看，涉案《刘王庄风电工程建设用地青苗及附着物补偿和临时用地合同》是否违法以及上诉人关于架空线路下的土地应予征收、两被上诉人据此应赔偿其430450元的主张是否成立是本案各方争议的焦点问题。对此，一审法院经对证据予以综合认证，结合查明的事实对上述争议问题进行了充分的分析、论证和说理，本院认为其分析及说理恰当，本院同意其裁判意见，二审不再赘述。需要说明的是，一审判决虽对上诉人请求确认涉案“合同”违法并要求两被上诉人按照国家征用土地的标准对其损失予以赔偿的诉求依法不予支持，但对上诉人位于架空电力线路下的林木被杀伐而遭受损失予以认定，并据此判决被上诉人临朐县山旺镇人民政府对此作出处理决定，以切实保护上诉人的合法权益，判决得当，应予维持。上诉人所提对架空线路下的土地应予征收、判决两被上诉人赔偿430450元的上诉主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人孙思和承担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年十月十四日 书记员  徐 铭