河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终534号上诉人（原审被告）郑州市中原区建设路街道办事处，住所地郑州市中原区市场街**。法定代表人郭永亮，主任。委托代理人王斌,该单位工作人员。委托代理人高健，河南创力律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘照永，男，1968年12月11日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人回新生，河南嘉同律师事务所律师。委托代理人陈怡嘉，河南嘉同律师事务所律师。上诉人郑州市中原区建设路街道办事处因被上诉人刘照永要求确认其拆除房屋行为违法一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告系河南第一纺织器材股份有限公司职工，2002年1月8日，河南第一纺织器材股份有限公司将郑州市中原区前进路50号院1排10号房屋分配给原告并发放住房使用证。2002年2月21日，原告向河南第一纺织器材股份有限公司支付交房款及调房费共2000元。2002年5月23日，原告将户口迁入分配房屋地址。2019年11月2日，郑州市中原区建设路街道中心医院社区向前进路50号和伏牛路102号院业主发出《通知》“为改善老旧小区居民的居住环境，提高居民居住品质，努力打造环境整洁、管理有序的居住小区；建设路街道按照老旧小区改造内容，需要拆除、清理院内各类违章建筑、构筑物、临时建筑等；望涉及到的业主积极主动配合，并于11月5日之前自行拆除恢复原貌。逾期不整改的，办事处将组织多部门联合依法进行拆除”。2019年11月12日，被告向前进路50号院业主或房主发出《违建拆除通知》“为推进老旧小区改造，为群众提供优美居住环境和生活服务，需对违法建筑予以拆除，请你处（此院6号楼和7号楼之间的平房）于11月13日下午3点前将自己房屋腾空，届时予以拆除，否则造成的损失由个人负责；如有疑问可到中心医院社区工作组咨询；请各位业主或房主支持配合老旧小区改造提升工作”。2019年11月13日，被告将房屋拆除。原告不服，来院起诉。原审法院认为：行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。河南第一纺织器材股份有限公司将涉案房屋分配给职工，原告缴纳了购房款，是被强拆房屋的实际使用和居住人。本案被诉强拆行为导致原告丧失了对该房屋的居住和使用利益，原告与被诉强拆行为之间有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。被告为公共事业的需要，组织实施了中原区前进路50号院的老旧小区改造，该措施能够有效提升老旧小区居民的居住环境及安全，促进城市均衡发展，其所起到的积极作用应予以肯定。但程序合法是行政执法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关在实施强制拆除措施时必须要履行公告、催告、听取当事人陈述、申辩等法定程序。被告在实施强制拆除行为前，应当履行法定程序。被告未提供证据证明其履行了相应的强制拆除程序，故应确认其拆除郑州市中原区前进路50号院1排10号房屋行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告郑州市中原区建设路街道办事处拆除郑州市中原区前进路50号院1排10号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区建设路街道办事处负担。上诉人郑州市中原区建设路街道办事处不服，上诉称：撤销河南省郑州市中原区人民法院(2020)豫0102行初59号行政判决,改判驳回被上诉人诉讼请求。事实与理由:正如一审判决所认定“为公共事业的需要,组织实施老旧小区改造措施能够有效提升老旧小区居民的居住环境及安全,促进城市均衡发展,其所起到的积极作用应予以肯定”。那么,对于此类不适合居住、无居住配套设施、严重影响整个小区消防之临时违建构筑物及其违建之人并不反对之拆除,且又受到辖区居民支持拥护、符合国家城市建设政策、满足城市环境改善的拆除工作,应更多的侧重于事实行为和政策性文件支持。对此类行为的审查,不能简单的套用《城乡规划法》《强制法》等繁琐程序。更多的应该是合理性审查而非合法性审查。只要没有明显违反法律明确禁止,又没有侵犯公民重要财产权,就可以不受法律优先的限制。尤其:一、案涉被拆除物并非《物权法》《建筑法》意义上及一般社会人所认知的居民房屋,而是原河南第一纺织器材厂(以下简称器材厂)未经土地、规划、建设、房管部门批准，在两栋居民楼中间私自搭建的临时存放物品的构筑物。该违法构筑物本就不具备居住条件,更没有居住配套设施,不是房屋、建筑物。而且占用公共道路,存在消防安全隐患,影响区域居民生活环境和生活质量。时有居民意见反映。这些客观事实,从办事处提交的第7组证据“拆除前的现场原貌”图像,可以清楚明确予以印证。对该组证据的真实性,被上诉人当庭认可。二、被拆除违建物之人器材厂多次明确表示:对拆除工作无任何反对意见。三、被上诉人不是被拆除物的所有权人。以上三点客观事实,双方当事人均无异议。那么,被上诉人不是被拆除物的所有权人。相关拆除工作及被拆除物与之均无利害关系和实际影响,其不在行政诉讼法第十二、第二十五条规定情形之内,不具有原告资格。四、从被上诉人提交法庭的自己的身份证信息来看,被上诉人不是被拆除物实际居住人。(1)如前述,该被拆除物系器材厂为临时存放物品而搭建,本不是居民住房。而被上诉人示证的器材厂《使用证》及“电卫水费单据”均为复印件，不能作为证据使用,不能证明起诉人是实际居住人。(2)其示证的《租赁收据》系违建人纺织器材厂出具的收条,这种违法租赁物及租赁关系本就不受法律保护,又不能证明其实际居住情况。所以不能因该收据而将起诉人转化为物权人或受法律保护的实际居住人。所以如前述道理,其同样不具备原告资格。五、如前述事实,由于涉案违建物并非建筑物之特征,对其拆除工作过程不应该像对待合法合格房屋建筑那样苛求办事处按照有关法律规定程序要求去做。同时,法律法规均未对这种并非住房之临建违建拆除工作出台相应程序规定要求。六、即便如第五条所述情况本可依法随时拆除,但办事处还是在拆除之前的长达数月时间内,认真开展了摸排、调研、宣传动员、具体告知、集中开会传达等等程序性工作,通知有关拆除工作事项内容等,已履行了合理、必要的日常工作程序。包括被上诉人在内有关人员,对拆除工作并无反对意见。现场拆除工作顺利。绝大多数人员也已领取了按照国家标准发放的补偿款。那么,在同意拆除并自行清理了存放物后,拆除工作结束后,又起诉拆除工作程序违法之行为,不符合行政诉讼法的立法目的。不应该受到法律的支持。七、无论是《中华人民共和国城市规划法》(1990.4.1----2007.12.31)第三十三条,还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、第六十八条等规定,案涉临建违建物,均应自行拆除。不自行拆除系错上加错。对这种“久占为业”的行为和想法,不能纵容,更不能受法律保护。同时,法律法规,均授权政府部门有权行使拆除措施:《城乡规划法》第六十四条“没收实物规定”,第六十八条“强制拆除规定”;《城市规划法》第三十三条“禁止性规定”,第三十四条“必须服从政府的调整决定”;郑州市人大常委会《郑人常〔2012〕36号决议》第二条“对违建进行清理查处,积极组织辖区内违建的日常巡查,及时发现、制止和拆除违建”等。八、在拆除案涉违建构筑物并无法律明确规定拆除程序情况下,为全小区居民安全考虑,为老旧小区综合治理改造要求,对这种占压道路,影响消防通道等严重问题,予以及时有效处理,符合客观需要。有其极强必要性和现实合理性。九、正因上述种种客观原因和根据,上诉人依据规定(上诉人出示的第1、2、3、4、5、6组证据,尤其郑州市人大决议),依法依规,按照政策进行了拆除工作。拆除工作受到区域内群众拥护和支持,合民心顺民意。区域内人民群众生活质量显著提高,生活环境得到极大改善。群众都说政府是办了一件好事:现在道路通了，走路顺了，环境好了，消防隐患消除了,心情也舒畅了。十、其中,有的人已经实际领取了补偿款,现在被上诉人又诉拆除违法,不符合辖区居民群众的意愿。综合以上事实,结合法律法规及经济发展和城市综合整改政策,上诉人开展有关拆除工作,合法合规合理,合乎现实需求。群众拥护。拆除工作过程尽职尽责,不存在违法情形,也未侵害被上诉人实际合法权益。请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或驳回其诉讼请求。被上诉人刘照永答辩称：一、郑州市中原区建设路街道办事处虽是经郑州市中原区人民政府批准设立的派出机关，但是我国相关法律法规并未赋予街道办事处强制拆除房屋的权利，本案中，郑州市中原区人民政府也未对郑州市中原区建设路街道办事处的强制拆除行为予以授权，郑州市中原区建设路街道办事处是超越职权的违法行为。街道办事处是市辖区、不设区的人民政府虽是经上一级人民政府批准设立的政府派出机关，可以独立承担相应的民事责任，但是我国相关法律法规并未赋予街道办事处对认定违法建筑或者强制拆除房屋的权利。且涉案房屋为合法建造的房屋，并非是违法建筑或违章建筑，郑州市中原区建设路街道办事处无权对涉案房屋予以强制拆除。郑州市中原区建设路街道办事处强制拆除涉案房屋的行为是超越职权的违法行为。二、郑州市中原区建设路街道办事处未履行法定程序实施征收拆迁行为，属于违法强制拆迁。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县级人民政府在征收前应将征收补偿方案进行公布、征求公众意见，多数人认为征收补偿方案不合理的，人民政府应当组织听证会，根据民意修改征收补偿方案。本案郑州市中原区建设路街道办事处未将征收补偿方案予以公布不少于30日，且在被拆迁人大多数认为拆迁补偿方案不合理的情况下，郑州市中原区建设路街道办事处未将情况上报给市、县级人民政府依法组织召开听证会，以听取民意修改征收补偿方案，而是以郑州市中原区建设路街道办事处名义发布《违法拆除通知》，在未依法定程序认定涉案房屋是否为违法建筑的情形下，对涉案房屋强制拆除。郑州市中原区建设路街道办事处未履行《行政强制法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法定征收程序，对涉案房屋进行强制拆除严重损害了答辩人的合法权益。三、本案建筑是经有关部门批准建设的合法建筑，非违法建筑或临时建筑，郑州市中原区建设路街道办事处强拆涉案房屋的行为损害了答辩人的合法权益。首先，本案建筑不适用《城乡规划法》、《河南省实施办法》等法律法规，根据《中华人民共和国立法法》第93条“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的规定，答辩人购买的涉案房屋是建于1974年之前，对于该房屋的合法性认定不应适用《城乡规划法》、《河南省实施办法》等法律法规。其次，郑州市中原区建设路街道办事处提交的规划图上加盖有经当时的建筑部门予以审核并同意按此规划图建造的审核印章，足以证明涉案房屋在建造之前已经经当时的房屋建设部门审批同意，是经有关部门批准建设的合法房屋，并非郑州市中原区建设路街道办事处口中所述的违法建筑或临时建筑。最后，郑州市中原区建设路街道办事处提交的证据证明郑州市中原区建设路街道办事处因拆除涉案房屋已经对冯红渠予以补偿，并要求冯红渠出具收条。根据《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当予以补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不以补偿。郑州市中原区建设路街道办事处给予拆迁补偿，答辩又声称涉案房屋是违法建筑，郑州市中原区建设路街道办事处的逻辑完全是自相矛盾的。郑州市中原区建设路街道办事处对冯红渠给予补偿恰恰证明了郑州市中原区建设路街道办事处认可涉案房屋为合法建筑。综上，郑州市中原区建设路街道办事处的上诉请求没有事实依据及法律依据，应依法驳回。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。为避免权利滥用，行政机关在进行社会公共事务管理时应当遵循法律优先及法律保留原则，尤其是在对行政相对人的合法权利加以限制或者损害的情况下，更应该严格按照法律、行政法规、规章规定的程序认定事实并依法作出处理。本案中，涉案建筑被拆除，上诉人并无证据证明系经被上诉人同意后予以拆除，更未举证证明拆除时按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行了公告、催告及告知当事人有权陈述、申辩等法定程序，故应确认上诉人强制拆除涉案建筑的行政行为违法。至于上诉人所称的被上诉人不具有本案适格原告身份的问题，一审已对该问题予以充分论述，本院予以认同，不再赘述。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区建设路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年十月二十七日书记员  方超楠