黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终77号上诉人（原审原告）卢炳慧，男，1958年4月7日出生，住黑龙江省牡丹江市西安区。被上诉人（原审被告）牡丹江市人力资源和社会保障局，住所地黑龙江省牡丹江市江南卧龙街**。法定代表人刘宏斌，该局局长。行政机关负责人韩士林，该局副局长。委托代理人王子彬，男，1964年6月12日出生，住黑龙江省牡丹江市东安区。上诉人卢炳慧因劳动和社会保障行政管理机关不履行法定职责一案，不服黑龙江省牡丹江市东安区人民法院（2019）黑1002行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卢炳慧、被上诉人牡丹江市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）的行政机关负责人韩士林及委托代理人王子彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，卢炳慧于1958年4月7日出生，于1976年6月参加工作，分别从事装卸工、勤杂工工种。2015年，卢炳慧向人社局申报按照特殊工种提前退休，人社局未予认定。2017年11月15日，卢炳慧申请退休，因卢炳慧工人档案中最先记载其出生日期的《知识青年上山下乡登记表》中记载其出生日期为1958年12月，人社局于2018年12月批准卢炳慧按工人退休，卢炳慧已享受相应的退休待遇。卢炳慧工人档案中的审批表（登记表）记载其于1979年、1980年、1986年、1987年、1989年、1990年、1991年从事装卸工作，从事装卸工作累计不满十年。国务院国发[1978]104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的……”。《黑龙江省参加基本养老保险人员退休审批管理暂行办法》第十七条第二款规定：“对本人从事特殊工种情况档案记载不清楚的，用人单位应当通过提供工资表、特殊津贴费补助表等能说明情况的相关原始材料予以证明，否则劳动保障行政部门对本人从事特殊工种的情况不予认定。”第二十三条规定：“各地要建立特殊工种和因病或非因工致残完全丧失劳动能力参保人员提前退休公示制度。参保人员达到提前退休年龄时用人单位或档案保管部门应当对拟申报提前退休人员的有关情况予以公示。”人社局于2018年5月7日发布的《关于2018年度我市企业职工特殊工种申报工作的通知》规定：“2018年达到特殊工种提前退休申报条件人员：1、男年满55周岁、女年满45周岁；2、从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年、从事井下、高温等工作累计满9年的、从事其他有害身体健康工作累计满8年的。”2018年5月5日牡丹江晨报和2018年5月7日牡丹江日报分别刊登了关于2018年度我市企业职工特殊工种申报工作的通知，申报的起止时间为2018年5月7日至2018年6月29日。在此申报期间，卢炳慧未向人社局提出申报申请。2018年9月11日，人社局收到卢炳慧邮寄的落款时间为2018年3月10日的《申请补正特殊工种退休》信件。2019年2月25日，原审法院立案受理了卢炳慧诉人社局行政不作为一案。2019年3月19日，卢炳慧以人社局承诺作出行政行为为由申请撤诉，原审法院作出（2019）黑1002行初5号行政裁定，准许卢炳慧撤回起诉。2019年4月2日，人社局作出《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》并将该答复意见送达卢炳慧。2019年4月9日，卢炳慧向原审法院提起行政诉讼，请求撤销人社局作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》，判令人社局按照特殊工种退休年龄及待遇补正卢炳慧退休手续，并返还卢炳慧个人缴纳的55岁至60岁的养老保险费用。原审法院认为，根据国务院国发[1978]104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的可以退休。人社局于2018年5月7日发布的《关于2018年度我市企业职工特殊工种申报工作的通知》规定，男年满55周岁，从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年可以按照特殊工种提前退休。装卸工作属于特别繁重体力劳动工作，按照上述行政法规规定及人社局通知要求，企业职工从事装卸工作累计满10年可以按照特殊工种提前退休。本案中，卢炳慧于1976年6月参加工作，其工人档案中的审批表（登记表）记载其于1979年、1980年、1986年、1987年、1989年、1990年、1991年从事装卸工作，从事装卸工作累计不满十年，不符合上述行政法规规定及人社局通知要求。卢炳慧称其自1979年至1991年一直从事装卸工作，但未提供充分有效的原始材料予以证明，应当承担举证不能的责任。综上，卢炳慧要求人社局按照特殊工种退休年龄及待遇补正卢炳慧退休手续，并返还卢炳慧个人缴纳的55岁至60岁的养老保险费用的主张不能成立，应予驳回。关于卢炳慧要求撤销人社局作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》的诉讼请求，原审法院认为，人社局于2018年9月11日收到卢炳慧邮寄的《申请补正特殊工种退休》信件，并于2019年4月2日作出《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》，系人社局针对卢炳慧信访事项作出的答复意见，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……”，卢炳慧要求撤销人社局作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》的诉讼请求，不属于人民法院行政案件受案范围，应予驳回。人社局抗辩称卢炳慧工人档案中1979年12月7日《学徒工（熟练工、练习生）转正、定级审批表》及1980年12月19日《学徒工、试用人员转正工资审批表》中，主管部门意见用复写纸书写，不符合当时历史情况；1980年12月19日《学徒工、试用人员转正工资审批表》中“装卸”二字字体、颜色均与该表中其他字迹的字体、颜色存在显著差异，可能是后填写的；1990年6月15日《清理企业职工档案工资和一九八九年晋升标准工资审批表》、1990年11月25日《一九九○年企业部分职工晋升半级工资审批表》、1991年11月5日《一九九一年粮油调价变动职工标准工资登记表》可能是电脑制作的，不符合当时历史情况。上述抗辩意见，人社局未提供证据证实，亦未在法定期限内申请司法鉴定，不能推翻上述审批表（登记表）中记载卢炳慧从事装卸工作的事实，原审法院对人社局上述抗辩意见不予采纳。人社局抗辩称卢炳慧的起诉超过法定起诉期限，原审法院认为，卢炳慧于2018年12月办理退休手续，后要求人社局按照特殊工种退休年龄及待遇补正退休手续，人社局未予补正。卢炳慧于2019年4月9日向原审法院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限，原审法院对人社局上述抗辩意见不予采纳。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项的规定，判决驳回卢炳慧的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由卢炳慧负担。上诉人卢炳慧上诉称，1.卢炳慧连续从事装卸工作12年以上,符合行政法规规定及人社局通知要求，原审法院认定其从事装卸工作累计不满十年与事实不符；2.卢炳慧工人档案真实、客观、确切、连续反映其工作、工种及涨工资情况，且牡丹江市交通运输局及卢炳慧原单位的三份证明材料是真实的，原审法院的认定与事实不符；3.2019年4月2日，人社局对卢炳慧作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》，是基于原审法院(2019)黑1002行初5号行政裁定另案作出的，人社局在另案当庭承诺依卢炳慧申请作出行政行为，因此，卢炳慧应法庭及人社局请求才撤诉的,而非卢炳慧真实的意思表示。卢炳慧1979年至1986年从事装卸工作，而人社局仅凭1980年涨工资表“装卸”二字不清,就否认该事实，这于法无据；4.人社局提供的所有证据，都不能证明其对卢炳慧申请特殊工种退休审查没通过后，告知过卢炳慧依法应该享有的权利，且原审法院认定人社局于2019年4月2日作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》系信访事项，并以此为由驳回卢炳慧的请求是错误的,与事实不符；5.人社局作出卢炳慧不予特殊工种退休的决定后,并没有履行相应的告知义务,告知不予认定的事实、理由、依据，以及卢炳慧享有陈述、申辩及补救的权利，这是人社局不作为、乱作为的行为。卢炳慧知道不予认定原因后多次主张权利未果,人社局不留置其申请材料也不出具回执证明其向人社局提出过申请。因此，卢炳慧应行政诉讼立案要求,不得已才向人社局邮寄《申请补正特殊工种退休》的申请。人社局故意混淆卢炳慧对其行政不作为的主张是信访事件，是故意歪曲事实；6.人社局仅在其单位屏幕上公示申请特殊工种退休的结果，并未根据卢炳慧的联系方式送达并告知其不被准许特殊工种退休的原因，该行为剥夺了卢炳慧的申诉、辩驳、陈述及补救的权利,程序严重违法。综上，原审判决认定事实不清、枉法裁判，人社局作出不予特殊工种退休决定程序违法，请求二审法院：1.撤销黑龙江省牡丹江市东安区人民法院2019年11月12日作出的(2019)黑1002行初14号行政判决;撤销人社局2019年4月2日作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》；2.依法判决人社局行政不作为行为违法,人社局未履行法定职责致卢炳慧未按特殊工种提前退休承担责任及损失；3.本案诉讼费由人社局承担。人社局辩称，1.人社局在审核卢炳慧申报特殊工种提前退休的工作上,严格按照国家和省有关政策规定进行,并履行了告知义务,不存在不作为乱作为等问题；2.关于卢炳慧原单位及牡丹江市交通运输局提供的三份证明的问题,原审法院已经依职权进行了调查,上述证明的内容均为卢炳慧自行打印,牡丹江市交通运输局在未调查核实的情况下加盖了公章,证明内容与其档案内容不一致,故原审法院不予采信；3.原审法院作出的(2019)黑1002行初5号行政裁定是准确的,卢炳慧是具有完全民事行为能力的自然人,撤诉是其真实意愿,且人社局履行了承诺,于2019年4月2日作出了《对卢炳慧信访答复意见》,对卢炳慧提出的关于特殊工种申报、认定及公示等问题进行了答复,并按照《信访条例》第34条规定,在答复意见最后告知信访人享有的相关权利。卢炳慧未在30日内提出复查申请,上述答复意见应为该信访事件的终结性意见。原审法院驳回卢炳慧关于撤销人社局作出的《对卢炳慧信访答复意见》的请求是正确的；4.卢炳慧要求人社局出具特殊工种不予认定告知书的请求没有依据。人社局根据黑龙江省劳动和社会保障厅《关于印发黑龙江省参加基本养老保险人员退休审批管理暂行办法的通知》(黑劳社发[2007]12号)文件第二十三条的规定，于每年黑龙江省劳动和社会保障厅特殊工种终审后将名单在人社局西一条路社保中心办公大楼和江南人社局办公大楼的电子屏幕进行公示,并给予申报人20个工作日的提交补正材料期限，并告知申请人如有疑义可在20个工作日内向人社局行政部门提出申请。然而在2015年以后，每年特殊工种申报期和结果公示规定的补正材料的20个工作日时限内,人社局均没有收到卢炳慧正式的文字申请资料,卢炳慧属自行放弃权益主张；5.人社局的行政行为是严格按照信访条例的要求和程序进行的,2018年9月12日收到卢炳慧信访来信后,人社局有关科室认真调查处理,在调查过程中卢炳慧将档案自行借出,并长期自行持有,至2019年3月19日原审开庭前未返还,因此信访调查工作被迫中断无法进行,中断调查的责任应由卢炳慧承担。卢炳慧将档案归还后,人社局通过调查核实,于2019年4月2日对卢炳慧《申请补正特殊工种退休》信访问题进行了答复,同时履行了送达程序,卢炳慧在送达答复意见书上签了字,程序是合法的；6.关于卢炳慧从事特殊工种提前退休未予认定的问题,人社局的行政行为合法有效,不存在承担责任及损失问题。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，卢炳慧所述与政策规定及客观事实不符，又与法律、法规相悖，故其上诉请求依法不能成立，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据再次进行质证。本院认证意见与原审一致，不再赘述。本院二审查明的案件事实与原审法院一致，本院予以确认。本院认为，卢炳慧在一审起诉状中的第一项诉讼请求为撤销人社局于2019年4月2日作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》、第二项诉讼请求为人社局履行职责给予卢炳慧特殊工种55岁提前退休。在一审法院审理中经释明，其变更第二项诉讼请求为判令人社局按照特殊工种退休年龄及待遇补正卢炳慧退休手续，并返还卢炳慧个人缴纳的55岁至60岁的养老保险费用。卢炳慧上诉请求第一项中要求撤销人社局于2019年4月2日作出的《对卢炳慧〈申请补正特殊工种退休〉信访答复意见》，第二项要求依法确认改判人社局行政不作为行为违法,人社局未履行法定职责致卢炳慧未按特殊工种提前退休承担责任及损失。二审审理中，经释明，卢炳慧放弃其第一项上诉请求，故本院对其第一项上诉请求不予审理；针对其第二项上诉请求，本院已向其释明二审中不允许变更诉讼请求，故本院对其该项上诉请求不予审理。本案中，应审查人社局是否应为卢炳慧按特殊工种补正退休手续。根据《黑龙江省参加基本养老保险人员退休审批管理暂行办法》第二十八条规定：“由于劳动保障行政部门审批等原因造成参保人员退休条件失实的，劳动保障行政部门应当根据实际情况予以纠正；……”本案中，卢炳慧并未提出人社局于2018年12月批准其退休的行政行为违法的事实及理由，且其本人在2018年11月14日的《参保人员办理离退休（职）基本情况认定表》中签字，故人社局于2018年12月份为卢炳慧办理退休手续的行政行为是正确的。同时，卢炳慧于一审中提交的牡丹江市交通运输局及其原工作单位盖章的三份证明材料系其自行打印，一审法院依职权进行的调查情况证实牡丹江市交通运输局在加盖公章时未对该说明的内容进行调查核实，故该组证据不具有证明力，不能证明卢炳慧连续从事装卸工作的事实。卢炳慧主张其1980年至1986年期间未涨工资，因此没有工资表，其档案真实、客观、连续反映其工种及工资情况。对此，经审查，卢炳慧1980年工资表中的工资数额与1986年工资表中的工资数额能够衔接，但这段时间内卢炳慧的工种是否为装卸工作则无证据证实，卢炳慧仍负有举证责任证实其于1980年至1986年期间工种为装卸工作，卢炳慧未能对此提供充分有效的原始材料予以证明，应承担举证不能的责任，故人社局不予批准其按特殊工种退休是正确的。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，卢炳慧的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢炳慧负担。本判决为终审判决。审判长  赵秀玲审判员  黄晓丽审判员  李慧宇二〇二〇年十月二十七日法官助理付雪书记员付子洁附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。