上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终372号上诉人(原审原告)董俐莉，女，1977年10月24日出生，汉族，户籍所在地广东省广州市海珠区彩棕街****，现住上海市闵行区万源路******。委托代理人潘雪源，上海道恩律师事务所律师。委托代理人徐轶，上海道恩律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市教育委员会，住所地上海市黄浦区大沽路**。法定代表人王平，上海市教育委员会主任。委托代理人陈志新，上海市教育委员会工作人员。委托代理人周红星，上海市教育委员会工作人员。被上诉人(原审被告)上海市人力资源和社会保障局，住，住所地上海市浦东新区世博村路****楼/div>法定代表人赵永峰，上海市人力资源和社会保障局局长。委托代理人柴春英，上海市人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人(原审被告)上海市发展和改革委员会，住所地上海，住所地上海市黄浦区人民大道**>法定代表人马春雷，上海市发展和改革委员会主任。委托代理人宋成，上海市发展和改革委员会工作人员。委托代理人高珏敏，上海市联合律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市人民政府，住所地上海市黄，住所地上海市黄浦区人民大道**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人龚正，上海市市长。委托代理人龚倩，上海市司法局工作人员。委托代理人胡照青，上海市司法局工作人员。上诉人董俐莉诉被上诉人上海市教育委员会(以下简称市教委)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)、上海市发展和改革委员会(以下简称市发改委)、上海市人民政府(以下简称市政府)户籍审核户籍审核不予通过决定及行政复议决定一案，市静安区人民法院(2020)沪0106行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月23日受理，依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人董俐莉的委托代理人潘雪源、徐轶，被上诉人市教委的委托代理人陈志新、周红星，市人社局的委托代理人柴春英，市发改委的委托代理人宋成、高珏敏，市政府的委托代理人龚倩、胡照青到庭参加诉讼。现已审理终结。原审认定：董俐莉于2017年9月至2019年5月期间，在XXX大学就读。2019年5月30日，董俐莉通过用人单位上海秦汉胡同教育培训有限公司(以下简称秦汉胡同公司)向上海市学生事务中心提出申请，以2019年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业为由申请办理本市户籍，并提交了《2019年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业办理户籍申请户籍申请表》及申请等相关材料。秦汉胡同公司曾于2018年为两名当年度非上海生源毕业生申请落户，该两名毕业生于当年落户获准通过后，该公司并未依法给毕业生缴纳社保，而是由其他公司缴纳，经市教委、市人社局、市发改委审核，于2019年7月26日通过上海学生就业创业服务网公布审核结果，决定对董俐莉的落户申请不予通过(以下简称被诉审核决定)。董俐莉不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年11月27日收到行政复议申请，于同年12月3日向市教委、市人社局、市发改委作出行政复议答复通知书，于法定期限内收到三部门提交的答复意见，并于2020年1月20日作出延长审理期限通知书。同年2月1日，市政府作出沪府复字(2019)第706号行政复议决定(以下简称被诉复议决定)，维持市教委、市人社局、市发改委作出的被诉审核决定，并依法送达决定书。董俐莉仍不服，诉至原审法院，请求撤销被诉审核决定及被诉复议决定。原审认为：根据《上海市人民政府办公厅关于建立上海市高校毕业生就业工作联席会议的通知》《上海市教育委员会上海市发展和改革委员会上海市人力资源和社会保障局关于做好2019年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业工作的通知》(沪教委学[2019]25号)的规定，市教委、市人社局、市发改委具有审批决定非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业户籍申办户籍申办的行政职责。市人社局、市发改委在收到董俐莉申请材料后进行了审核，并告知董俐莉办理结果，行政程序并无不当。根据上述沪教委学[2019]25号文中附件2《2019年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍办法户籍办法》(以下简称《户籍办法》)请条件”中的“(一)用人单位条件”中规定：“经核实，用人单位与上年度所录用且已办理直接落户的非上海生源应届毕业生全部未依法履行劳动(聘用)合同的，该单位2019年提出的落户申请无效。”本案中，市教委、市人社局、市发改委根据上述规定，对董俐莉所在的用人单位秦汉胡同公司与2018年度所录用且已办理直接落户的两名非上海生源应届毕业生履行劳动合同的情况进行了审核，经调查，其中一名已经离职，另一名并非由秦汉胡同公司缴纳社保，属于全部未依法履行劳动合同的情形，故依据《户籍办法户籍办法》审核认定董俐莉不符合2019年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申办本市户籍的条件，俐莉申请结果，属认定事实清楚，适用规范正确。市政府受理董俐莉复议申请后，经审理在法定延长期限内作出被诉复议决定，行政主体适格、复议程序合法。综上，董俐莉的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，依法不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，于2020年6月2日判决如下：驳回董俐莉的诉讼请求；案件受理费50元，由董俐莉负担。判决后，董俐莉不服，向本院提起上诉。上诉人董俐莉上诉称：市教委下属事业单位上海市学生事务中心作为委托方，明知上诉人是利害关系人却没有作出书面行政决定，未将被诉审核决定送达上诉人且明确拒绝上诉人申辩和陈述的权利，违反了行政许可的基本原则。被诉审核决定以“用人单位与上年度所录用且已办理直接落户的非上海生源应届毕业生全部未依法履行劳动(聘用)合同的，该单位2019年提出的落户申请无效”为由未通过上诉人的落户申请，但事实上秦汉胡同公司已通过专业从事人力资源服务的第三方公司实际缴纳2018年落户人员社会保险费用，不属于未履行劳动合同的情形。从司法实践看用工单位代缴社保并不违法，被诉审核决定认定事实和适用依据错误，且未告知救济途径。市政府在行政复议答复通知中要求市教委、市人社局、市发改委提供证据材料，但仅市教委提供了相关依据和证据材料，另两被上诉人仅仅是提供答复书，市政府据此作出被诉复议决定没有依据、程序违法。原审没有查明被诉审核决定性质为行政许可，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人市教委辩称：上诉人所在单位秦汉胡同公司不符合2019年申请落户条件。经审核，秦汉胡同公司上一年度招录的两名当年度非上海生源毕业生申请成功落户，在2019年度为上诉人申请落户时社保查询中查询到其中一名毕业生已离职，另一名毕业生非秦汉胡同公司缴纳社保，市教委、市人社局、市发改委依据沪教委学[2019]25号文，经联席会议审议决定秦汉胡同公司于2019年提出的落户申请因违反了落户政策规定无效，并将被诉审核决定通过上海学生就业创业服务网向申请主体秦汉胡同公司作出了审核回复。落户政策系年度政策性文件且提前公开公布，属于择优选拔的行政授益行为，并非行政许可行为。因落户申请主体为用人单位，年度落户文件明确赋予用人单位申诉的救济渠道，当事人可以通过用人单位来申诉。秦汉胡同公司在得知审核结果后提出了申诉，经市教委、市人社局、市发改委联席会议再次核查并告知对其申诉主张不予支持。因此，被诉审核决定认定事实清楚，适用依据正确，程序正当。原审判决正确合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市人社局辩称：根据《中华人民共和国社会保险法》第十条等相关规定，职工的基本养老保险应当由用人单位和职工共同缴纳。而秦汉胡同公司2018年申请落户毕业生的社保费用是由其他公司代缴的。被诉审核决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市发改委辩称：其意见与被上诉人市教委的意见一致。年度落户政策文件对程序都有明确规定，且提前上网公示，对此用人单位秦汉胡同公司应当知道申诉途径，且实际已申诉。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称：被诉审核决定是由市教委、市人社局、市发改委共同作出的，市教委提交的复议答复材料及相关证据即为共同作出被诉行政行为的依据及证明材料。市政府行政复议程序合法，被诉复议决定维持被诉审核决定并无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。二审审理中，经本院协调，各方当事人未能达成一致。本院认为：被上诉人市教委、市人社局、市发改委依法具有审核决定非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业户籍申办户籍申办的行政职责。查明的事实，秦汉胡同公司作为上诉人董俐莉的用人单位，提出办理上诉人的上海户籍落户户籍落户申请，胡同公司社保缴纳情况进行审核发现，秦汉胡同公司曾于2018年为两名当年度非上海生源毕业生申请落户。该两名毕业生于当年落户获准通过后，该公司并未以其名义给毕业生缴纳社会保险，而是由其他公司代为缴纳，且其中一名毕业生已经离职。对上述事实，各方当事人均无异议。就被诉审核决定的法律适用而言，非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业工作系本市每年通过制定政策性文件予以规定，明确相关进沪落户条件。从本案所适用的沪教委学[2019]25号文及附件《户籍办法户籍办法》相关规定来看，条件中对于用人单位的条件，规定“经核实，用人单位与上年度所录用且已办理直接落户的非上海生源应届毕业生全部未依法履行劳动(聘用)合同的，该单位2019年提出的落户申请无效。”基于上述规定，市教委、市人社局、市发改委在对进沪落户申请进行审核时，认为秦汉胡同公司属于上述规定的情形即该单位2019年提出的进沪落户申请无效，经联席会议审议进而作出被诉审核决定对上诉人的申请不予通过，认定事实清楚，符合相关政策，不违反法律法规的禁止性规定。本案中，上诉人通过其用人单位提出进沪落户申请，市教委、市人社局、市发改委经调查审议作出被诉审核决定，已通过上海学生就业创业服务网向用人单位公布审核结果，行政程序并无不当；且用人单位秦汉胡同公司在得知审核结果后也已提出了申诉，未影响当事人救济和陈述、申辩权利的行使。被上诉人市政府具有作出被诉复议决定的法定职权，市政府受理上诉人复议申请后，经复议程序在法定延长期限内作出被诉复议决定，程序合法。因被诉审核决定由市教委、市人社局、市发改委共同作出，市政府将市教委提交的相关依据及证明材料即视为行政复议被申请人共同的证据材料，并无不妥。综上，上诉人认为被诉审核决定系行政许可性质及程序违法等相关诉讼意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。上诉人的上诉请求和理由，依法不能成立，本院难以支持。原审判决驳回董俐莉的诉讼请求合法，可予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人董俐莉负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 鲍 浩审 判 员 沈莉萍二〇二〇年十月二十日法官助理 王 帅书 记 员 秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……