浙江省三门县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1022行初5号 原告浙江衡态生物科技有限公司，住所地浙江省临海市。 法定代表人陈中才，执行董事。 委托代理人朱晓丽，浙江多联律师事务所律师。 被告临海市综合行政执法局，住所地浙江省临海市东方大道**。 法定代表人卢树威，局长。 应诉负责人吴群超，分管负责人。 委托代理人郑超，浙江海贸律师事务所律师。 原告浙江衡态生物科技有限公司与被告临海市综合行政执法局行政协议一案，台州市中级人民法院以（2020）浙10行辖13号行政裁定书，裁定本院管辖。本院于2020年4月14日立案后，于2020年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告浙江衡态生物科技有限公司的委托代理人朱晓丽、被告临海市综合行政执法局的应诉负责人吴群超及委托代理人郑超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）诉称：2018年7月16日，临海市人民政府制定《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在临海市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，被告作为采购方，通过单一来源采购谈判方式，与原告签订了《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，并由浙江信达工程咨询有限公司通知原告临海市餐厨垃圾处理试运行项目采购成交。合同书约定，原告的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置量按20吨/日标准（暂定），试运行期内餐厨垃圾处置不设保底量，按实际处置量结算；服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同；合同约定当不可抗力事件阻止一方履行其义务的时间持续九十天以上时，双方应协商决定继续履行本合同的条件。2019年9月12日，被告以原告未按约定完成处置量标准，无法实现合同目的等理由，作出《解除合同通知书》，原告认为该解除行为不符合合同约定和法律规定，于2019年10月15日提起诉讼，要求撤销被告作出的《解除合同通知书》，继续履行《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。2019年11月28日，三门县人民法院判决撤销被告作出的《解除合同通知书》，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。被告提起上诉，后撤回上诉。2020年2月19日，被告委托浙江海贸律师事务所作出《律师函》，函告原告解除2018年11月29日签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。原告认为被告再次作出的解除合同行为滥用职权，严重违法，理由如下：一、被告委托律师事务所作出解除合同的行政行为本身严重违法。行政协议属于行政案件的范畴，行政机关解除行政协议的行为属于行政行为。既然是行政行为，行政主体必须遵循职权法定的要求，遵守行政委托的基本规则。法律没有允许行政机关委托律师事务所这一私主体行使解除合同的职权，而被告却委托律师事务所以函告形式解除《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，显属违法。二、从被告再次作出解除合同行为的时间看，原告2019年9月12日收到被告第一份解除合同通知，之后经过一审、二审诉讼，又适逢新冠疫情这一不可抗力，裁定生效后，在疫情未结束时，被告又作出解除合同的决定，在时间上不具有合法性。三、事实上，原告一直在积极促成合同的履行。原告在2016年下半年即开始启动餐厨垃圾处置项目，在资金、技术上都做了充分的准备，并于2018年5月份租赁土地后项目落地实施。原告对餐厨垃圾处置具有专业和资金支持优势，在餐厨垃圾市场供应量不确定的情况下，原告先期投入740余万元建成投产。原告开展餐厨垃圾处理这一具有公益性事业的业务，投入了大量资金，业务本身运营已经逐渐成熟。三门县人民法院判决后，原告询问被告是否上诉，被告告知不上诉，后原告积极履行，培育黑水虻虫；因餐厨垃圾收运需要被告许可，在原告收运证2019年11月28日届满前，原告即向被告提交申请。因生活垃圾处置量逐步增大，原告在筹备资金后向相关部门包括被告提出用地申请，扩大垃圾处置能力；据原告了解，原告的生活垃圾处置情况还在临海市垃圾处置环保考核的报送2019年度市级单位“重点工作考核”项目资料汇编中。上述种种情况表明，原告根本不存在严重违约的情形，不符合解除合同的条件。四、被告在原告履行合同过程中存在严重违法，为原告履行合同制造障碍。被告先是在与原告通过单一来源采购方式签订合同，之后又以同一方式向伟明公司采购，其违法性已经在浙江省高级人民法院的裁定中指明。2019年9月12日以不能成立的理由通知原告解除合同，产生履行合同的纷争，此后原告向被告申请办理准运证，被告一直拖延不予办理。现被告在法院判决继续履行合同后不久又作出解除合同决定，从合同角度讲，严重违约；从行政行为角度讲，是滥用职权、行政乱作为的违法行为。五、被告作出的解除合同决定理由不能成立。（一）三门县人民法院判决被告继续履行《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，被告无视判决，拒绝继续履行合同义务在先，被告明知道没有收运证原告是无法收运餐厨垃圾，恶意不予办理，阻止原告继续履行合同，后又以原告未全面恢复餐厨垃圾的收运、处置为由解除《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，但原告从未收到2020年1月16日发送的律师函。（二）原告于2020年2月20日收到被告委托律师事务所作出的《律师函》，一方面因被告未办理许可证原告无法收运，另一方面受新冠肺炎疫情影响，该情形构成不可抗力，合同约定当不可抗力事件阻止一方履行其义务的时间持续九十天以上时，双方应协商决定继续履行本合同的条件，被告以合同法94条为据解除合同不能成立。综上，被告再次解除合同行为属滥用职权的违法行为。故起诉要求撤销被告2020年2月19日作出的解除《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》决定，责令被告继续履行《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》；本案一审诉讼费用由被告承担。 原告衡态公司向本院提交了原告营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、临海市政府采购成交通知书、《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》、本院（2019）浙1022行初19号行政判决书、台州市中级人民法院（2020）浙10行终46号行政裁定书、快递封面、律师函、临海市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部1号令、城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证正副本、申请书、快递单号、签收情况、《临海市“垃圾革命”（生活垃圾分类）工作实施意见》、《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》、《临海市综合行政执法局关于中央环保督查反馈意见的整改实施方案》、临海市有机废弃物处置中心建设情况汇报（6月-10月）、《临海市人民政府专题会议纪要》[2018]80号、营业执照、设施农用地备案申请表、项目建设方案、环境保护督查反馈意见网上信息、可行性报告、申请书、快递单号、签收情况、临海市发展和改革局关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复、建设项目环境影响评价公众意见表、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响报告、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响评价公众参与公示、政府采购单一来源采购专家论证意见、临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目单一来源公示、证明、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1613号行政裁定书、中国联合网络通信有限公司移动业务点对点短信和点对点彩信详单、录音及录音摘要等证据。 被告临海市综合行政执法局辩称：一、本案基本事实：2018年11月29日双方签订本案餐厨垃圾试运行项目合同书。2019年3月6日，原告向被告申请暂停运行，被告收到申请后，于2019年3月18日书面回复要求原告继续履行合同约定义务，原告收到上述回复后并未恢复餐厨垃圾的收运和处置。2019年8月9日，受利奇马台风影响，原告向被告提交餐厨垃圾停运报告，原告全面停止所有单位餐厨垃圾的收运及处置。2019年9月12日，被告以原告不履行合同义务导致合同目的无法实现为由，作出《解除合同通知书》。2019年10月15日，原告向法院起诉，法院经审理认为尚不符合解除合同的条件，判决撤销上述《解除合同通知书》，但认定原告存在违约。被告上诉后，决定再次给原告“恢复履约宽限期”并撤回上诉。2020年1月14日，被告经会议讨论决定督促原告继续履行合同，并委托法律顾问代为函告。2020年1.月16日法律顾问向原告邮寄《律师函》，被告收到律师函后未按合同约定和律师函的要求恢复收运和处置餐厨垃圾。2020年2月18日，被告讨论决定解除原、被告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，并于2月19日再次委托法律顾问以律师函的形式通知原告解除合同。二、被告已给予原告合理的“恢复履约宽限期”。1.自2019年3月初原告擅自停止城区学校餐厨垃圾的收运和处置时起，至被告法律顾问受被告委托于2020年1月16日向原告寄送第一份《律师函》催促全面恢复餐厨垃圾的收运和处置时止，时间跨度已长达10个月之久，而合同期限只有2年。2.自2019年8月原告全面停止所有单位餐厨垃圾的收运和处置时起，至被告法律顾问受被告委托于2020年1月16日向原告寄送第一份《律师函》催促全面恢复餐厨垃圾的收运和处置时止，时间跨度也已长达5个月之久。3.在前述情况下，被告一方面撤回对前案的一审判决的上诉，另一方面委托法律顾问向原告寄送第一份《律师函》催促全面恢复餐厨垃圾的收运和处置，被告再次委托法律顾问给予原告30日“恢复履行宽限期”。三、原告已构成“根本违约”。1.原告自2019年3月初开始，以“继续运行将濒临倒闭”为由，擅自停止城区学校餐厨垃圾的收运和处置，经被告催促恢复收运和处置而至2020年5月未恢复，时间跨度长达1.年零2个月，而合同期限只有2年。2.原告自2019年8月开始，以受到“利奇马”台风影响为由，全面停止所有单位餐厨垃圾的收运和处置，经被告催促恢复收运和处置而至2020年5月未恢复，时间跨度长达9个月，而合同期限只有2年。3.原告在被告给予合理的“恢复履约宽限期”的情况下，仍然没有任何恢复履约的举动。四、被告有权根据《合同法》第九十四条规定行使“法定解除权”。2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”故被告有权根据《合同法》第九十四条关于“法定解除”的相关规定解除合同。五、不可抗力免责理由不成立。1.利奇马台风不属于不可抗力。台风来临都有预报，原告可以采取措施将损失j降至最少，而且将台风归于不可抗力并无事实和法律依据。2.疫情虽属不可抗力，但原告无权援引不可抗力免责。一是因为原告在新冠疫情来临之前就出现违约，而且违约状态一直持续；二是因为餐厨垃圾收运处置工作不应受疫情影响，即便在疫情中心的武汉，包括餐厨垃圾收运和处置在内的环境卫生工作从未停顿。3.原告从未向被告主张不可抗力免责。如果出现可以作为免责事由的不可抗力，原告应该会而且必然会通知被告，但原告从未将不可抗力事由通知被告，也从未就不可抗力影响要求免责。4.在疫情爆发后，临海市人民政府于2020年1月25日发出《紧急通知》，要求行政机关全体干部取消休假，在单位上班待命。行政机关上班期间必将产生大量餐厨垃圾，说明餐厨垃圾的收运和处置工作必须正常进行，否则餐厨垃圾的大量堆积必然会滋生细菌、病毒，甚至还会导致新的紧急公共事件。六、原告由于自身原因未及时领取《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》,即使原告持有该《许可证》并不影响被告依法解除合同。1.原告于2018年办理了该许可证，于2019年11月28日有效期届满，原告可于2019年11月28日之前向被告提出申请，但原告直至2019年12月中旬才向被告提交落款时间为2019年11月28日的申请。被告于2020年1月16日，也就是向原告发送第一份《律师函》的同一天，审批通过了原告的办证申请，并通知原告领取。2.许可证是因原告的原因未及时领取，并非被告拖延不予办理。在被告通知原告后，原告于2020年3月23日才从被告处领取许可证。3.原告持有该许可证并不影响被告依法解除合同。七、被告可以委托法律顾问向原告发出通知。法律顾问以《律师函》方式将被告的要求和决定告知原告属于合同纠纷处理中的辅助性工作，对原告权利并不产生任何影响。涉案合同虽然属于行政合同，但行政合同兼具民事合同性质，故行政机关可以根据《合同法》关于“委托”“代理”的相关规定，委托他人实施辅助性工作，本案被告可以委托法律顾问按照被告的要求和决定，向原告发出《律师函》。综上所述，原告的行为已经构成“根本违约”；被告有权依据《合同法》关于“委托”“代理”的规定，以及《合同法》第九十四条关于“法定解除”的相关规定，委托法律顾问代表被告通知原告解除合同；原告关于被告滥用职权违法解除合同，以及不可抗力免责的主张均不能成立。为此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告临海市综合行政执法局在法定期限内提交了《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》、《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》、《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》、《浙江衡态生物科技有限公司关于对各单位餐厨垃圾停运的报告》、浙江衡态生物科技有限公司餐厨垃圾收运处置签收单、《临海市综合行政执法局办公室（通知）》（临综执办[2020]2号）、《临海市综合行政执法局班子会议议题提交单》、《解除合同通知书》、本院（2019）浙1022行初19号行政判决书、台州市中级人民法院（2020）浙10行终46号行政裁定书、法律顾问合同、法律顾问费发票、律师函、快递单网络查询记录、《临海市综合行政执法局办公室（通知）》（临综执办[2020]7号）、《临海市综合行政执法局班子会议议题提交单》、紧急通知（临市委办函[2020]11号）、中国邮政特快专递详情单、中国邮政特快专递邮件交寄单、《城市生活垃圾经营性清扫、运输服务许可证》、《城市生活垃圾经营性清扫、运输服务许可申请表》、《委托书》、《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》、被告工作人员与陈洪波的微信聊天记录（3月23日）、原告公司现场照片、案涉村邮站现场照片、现场视频、林鉴兵陈述的视频和文字翻译、证人庞某的书面情况说明及视频、证人陈某的证人证言等证据。 经审理查明，2018年7月16日，临海市人民政府制定《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在临海市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，原、被告签订了《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定将临海市餐厨垃圾处理试运行项目交由原告。2019年3月6日，原告作出《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，报告中称因处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，公司将面临倒闭，故向被告提出暂停运行的申请。2019年3月18日，被告作出《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》，回复中认为原告提出暂停运行的理由与双方签订的合同条款不符，要求原告按照合同继续履行相关义务，恢复已停运单位的餐厨垃圾收运处置工作，被告将保留对原告因私自停运产生损失的追诉权，如不及时整改，造成的一切后果由原告承担。2019年9月12日，被告作出《解除合同通知书》，决定根据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定，解除与原告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，原告遂提起诉讼，要求撤销被告作出的《解除合同通知书》。本院于2019年11月28日判决撤销了被告作出的《解除合同通知书》，被告提起上诉，2020年1月13日撤回上诉。原告持有的城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证的有效期为2018年11月29日至2019年11月28日，许可期限届满后，原告向被告申请办理上述许可证，2019年12月25日，被告收到原告要求办理该许可的申请书，2020年1月16日，被告审批通过原告的申请，该许可证于2020年3月26日被原告领取。2020年1月16日，被告委托法律顾问向原告邮寄《律师函》，要求原告在30日内全面恢复餐厨垃圾的收运和处置。否则将根据《合同法》第九十四条的规定行使“法定解除权”。2020年2月19日，被告委托法律顾问再次向原告发送《律师函》，以原告收到《律师函》后，在指定期限内仍不按合同约定履行全面恢复餐厨垃圾的收运和处置义务，严重违约状态持续，解除双方签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。以上事实有双方的陈述及提交的证据予以证明。 本院认为，本案原、被告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》系行政协议，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。行政协议既具有行政管理上的“行政性”，又有公私合意的“合同性”。既然行政协议内容由双方协商订立，体现公私合意，那么对行政协议条款内容的理解，就需要遵照合同法等民事法律规范的规定。本案中被告委托律师于2020年1月16日发出的《律师函》实行的是一种告知义务，旨在给予原告履行合同的宽限期，律师函通知原告在30日内恢复餐厨垃圾的收运和处置，否则被告将依据合同法第九十四条规定，行使合同法定解除权解除合同。但从在案证据看，被告提供的快递单网络查询记录显示2020年1月16日发出的律师函签收方式为“本人签收”，原告认为其没有收到该份律师函，并提交邮政投递员林鉴兵的证言予以证明。虽然被告也提交了一份林鉴兵的证言，但综合分析，林鉴兵对邮件遗失的证言与原告提供的手机通话详单，短信、彩信详单等证据能够相互印证，在被告无法提供快递签收单等有较强证明力证据的情况下，林鉴兵对没有直接投递给原告2020年1月16日律师函的证言比较客观，本院予以采信。故在原告未收到该份律师函，且被告给予原告宽限期的情况下，被告即在2020年2月19日再次发出律师函解除合同依据不足。从行政协议所具有的“行政性”来说，被告在作出解除行政协议时，应遵循法定程序，履行基本的告知义务，通知合同相对人解除合同的原因及能否采取补救措施，以保证对方的陈述申辩、提出异议、寻求救济的权利，进而体现出程序的合法性和正当性，本案被告作出的解除合同依据为原告未在其宽限期内恢复餐厨垃圾的收运和处置。在无法证明原告收到第一份律师函的情况下，被告作出该解除合同的决定不符合法定程序。此外，既然行政诉讼法将违法变更、解除行政协议的行为纳入到行政诉讼的受案范围，那么对行政机关作出上述行政行为的审查就是合法性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。被告作为行政协议的一方当事人，具有行使解除行政协议的权利，但其作出的行政行为具有法律效力。本案的律师函实际上是一种行使告知义务的通知，不具备作出行政行为时所具有的法律效力，因此，被告通过律师函的形式行使解除合同的行为不符合法律规定。综上，被告于2020年2月19日委托律师发出律师函解除合同证据不足，行政行为不当，应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，判决如下： 撤销被告临海市综合行政执法局于2020年2月19日作出的解除《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的通知，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。 案件受理费人民币50元，由被告临海市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  王友观 审 判 员  潘 睿 人民陪审员  马 帅 二〇二〇年十月十二日 法官 助理  周 祺 代书 记员  卢青青 附：本判决所依据的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销 或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。