广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民终18210号上诉人（原审原告）：邱群新，女，1969年9月12日出生，汉族，住广东省广州市增城区。委托诉讼代理人：欧阳建文、张敬鹏，分别系广东金日律师事务所律师、实习人员。被上诉人（原审被告）：广州市增城区荔湖街五一村菜坑经济合作社，住所地广东省广州市增城区荔城街五一村菜坑路。负责人：何桂明。被上诉人（原审被告）：广州市增城区荔湖街五一村村民委员会，住所地广东省广州市增城区荔城街五一村。负责人：何伟超。原审原告：张冬强，男，1964年12月25日出生，汉族，住广东省广州市增城区。原审第三人：广州市增城区人民政府荔城街道办事处，住所地广东省广州市增城区荔城街荔城大道**。负责人：汤剑宁。原审第三人：广州市增城区人民政府荔湖街道办事处，住，住所地广东省广州市增城区荔湖街道荔湖大道**/div>负责人：江阳生。上诉人邱群新因与被上诉人广州市增城区荔湖街五一村菜坑经济合作社（以下简称菜坑合作社）、广州市增城区荔湖街五一村村民委员会（以下简称五一村委会）、原审原告张冬强、原审第三人广州市增城区人民政府荔城街道办事处（以下简称荔城街道办）、广州市增城区人民政府荔湖街道办事处（以下简称荔湖街道办）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2020）粤0118民初1265号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。上诉人邱群新上诉请求：1.撤销原审裁定。2.指令原审法院对本案进行审理。事实与理由：本案属于政府征收土地并按公布的补偿标准下发补偿款后，发包方截留承包方应分得的青苗补偿款所引致的承包地征收补偿费用分配纠纷，属于人民法院应当依法受理的范围。原审法院作出驳回起诉的裁定，存在适用法律错误、认定事实错误和程序严重违法等问题，应予撤销。一、原审裁定适用法律错误。1.本案是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于民事案件受案范围。原审法院立案案由错误，邱群新提出异议后，原审法院已根据《民事案件案由规定》作出更正，重新定性本案纠纷为承包地征收补偿费用分配纠纷。既然本案纠纷属于《民事案件案由规定》规定的人民法院必须受理案件的范围，原审法院即应当受理，无权予以驳回。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款（四）项的规定，对于承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理。原审裁定认定涉案纠纷不属于法院受理民事案件的范围，属适用法律错误。2.原审裁定援引土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定，属适用法律错误。该条款适用于征地公告环节中特定主体征收方与被征收方之间就补偿安置方案所涉及的补偿标准有争议这一特定事项所需遵循的裁决专属程序，而本案是发生在承包合同履行过程中发包方与承包方就承包地征收补偿费用分配而引致的纠纷，故该条款并不适用于本案。据此，原审法院根据民事诉讼法第一百二十四条第三项“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，驳回邱群新、张冬强的起诉，属适用法律错误。二、原审裁定认定事实错误。作为系列案，原审裁定根据以下认定事实驳回邱群新、张冬强的起诉：第一，邱群新、张冬强与菜坑合作社、五一村委会之间属于土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准有争议情形；第二，青苗补偿费没有具体可适用的标准；第三，因原审庭审中双方存在分配标准争议，进而认定案件系形式上是青苗补偿款分配纠纷、实质是补偿标准争议纠纷。对此我方不予认可，理由如下：（一）邱群新、张冬强与菜坑合作社、五一村委会对青苗补偿标准均无争议。1.双方对土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的“补偿标准”均无争议。原审裁定援引的土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的“补偿标准”，即增府办〔2013〕9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿标准安置办法的通知》（以下简称9号文）的有关规定。根据9号文，有关青苗补偿标准在规定了参照每亩3-8万元和清点数量补偿的两类补偿方式基础上，另行规定：“对承包集体土地的青苗补偿标准，根据《印发增城市征收集体土地补偿管理办法的通知》（增府〔2009〕19号，以下简称19号文）规定进行补偿，对承包人每亩补偿最高不超过3万元，具体由发包人与承包方商定。”邱群新、张冬强与菜坑合作社、五一村委会在质证过程中均对9号文三性无异议，均认可政府公布的征地补偿方案的补偿标准。2.原审庭审中，邱群新、张冬强与菜坑合作社、五一村委会诉辩均援引9号文作为阐述各方观点的依据，更进一步证实双方对征地补偿方案的补偿标准均无异议。3.平等主体间对政府征地补偿标准的理解、适用分歧，不构成土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准本身有争议。9号文公布后，未有被征地相关方就征地补偿标准提出争议，并已切实履行完毕。菜坑合作社、五一村委会作为发包方代收款项后迟迟不分配给邱群新、张冬强而引致纠纷，双方在原审庭审中对9号文的理解、适用产生了分歧。该分歧属于承包方和发包方两者平等主体之间就款项如何分配的标准存在不同理解，不构成对土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准本身有争议。4.19号文的适用，属于9号文的援引内容，从属于9号文规定的内容，属于对9号文理解适用的范畴。因邱群新、张冬强主张适用9号文、菜坑合作社、五一村委会主张适用19号文，原审裁定据此认定双方对青苗补偿标准有争议，属认定事实错误。邱群新、张冬强主张适用9号文，菜坑合作社、五一村委会主张适用19号文，属于对9号文的第四条最后一款的整体理解和部分理解之间的分歧，均不构成对9号文的否定，更不构成对土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准本身有争议。原审裁定断章取义、人为割裂两者之间的联系，属认定事实错误。综上分析，原审裁定将双方对土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准不同适用和理解，混淆为对标准本身争议，进而认定双方存在土地管理法实施条例第二十五条第三款规定的补偿标准有争议情形，属认定事实错误。（二）青苗补偿费有具体可适用的标准。1.本案属于包干价征收，不是固定标准征收。包干价征收方式不同于固定标准征收方式，其征收时的各项补偿标准，由政府制定要求、设定条件，在政府设定必须满足的条件后，由接受包干方根据个案的实际情况进行补偿。根据9号文第四条的规定，综合包干价为14.9万元/亩，包括三种费用：土地价、青苗补偿和征地养老保险。政府对该包干价囊括的三项费用分别作出了“需满足如下条件”的条件限制。2.9号文有关承包集体土地青苗补偿标准的规定，未对承包主体或承包方式进行区分。根据现有法律规定，承包可分为本经济组织成员的家庭承包方式和包括本经济组织成员、非本经济组织成员的其他方式承包。根据法律规定，青苗补偿费归属主体包括三类：已经发包的土地承包方、尚未发包的土地经济组织和屋前屋后的零星林木所有权人。3.有关承包集体土地的青苗补偿标准的确定方式具体明确。首先，9号文第四条最后一款规定，具体由发包方和承包方商定。其次，根据整个挂绿湖水利工程核心区征收的格式合同《征收补偿协议书》“二、补偿标准（一）土地及青苗补偿标准1.（2）”的规定，青苗补偿标准参照9号文指导标准，由村民代表会议商定执行。故承包集体土地的青苗补偿标准的确定方式，是通过召开包括本村家庭承包户、其他方式承包户的村民代表会议的方式与发包方共同商定。4.有关承包集体土地的青苗补偿标准，已明确且大部分已履行完毕。邱群新属于其他方式承包方，其与本村家庭承包户、本村其他方式承包户，均同属于9号文所规定的“承包集体土地的”承包方，三者的青苗补偿标准一致。有关本村家庭承包户、本村其他方式承包户的青苗补偿款，均通过村民代表会议的方式进行了决议，并已实际发放完毕，金额在3-6万元/亩不等。青苗补偿款已实际明确具体。5.发包方擅自区分本村村民和外村村民单方作出歧视决议，涉嫌违反利害冲突方权力规制原则和切瓜者后分之分配规范。在邱群新认可前，对邱群新不产生法律效力。6.实际发放给本社社员的青苗补偿费标准即该社分配青苗补偿费的标准，已被原审法院、二审法院的生效判决所确认。根据（2019）粤01民终169号民事判决书中，“关于马团新、马美当要求按照3万元/亩的标准计算青苗补偿款问题。鹰咀经济合作社在庭审中承认其已经按照每亩3万元的标准支付了青苗补偿款给本社社员。由此可见，鹰咀经济合作社按3万元/亩的标准发放青苗补偿款系事实。因此马团新、马美当要求鹰咀经济合作社按3万元/亩的标准支付青苗补偿款，合理合法，原审法院予以支持。”二审法院对此认为“鹰咀经济合作社原审已经确认按照每亩3万元的标准支付青苗补偿款给本社社员，马团新、马美当亦按照每亩3万元的标准主张青苗补偿款，故本院对青苗补偿款每亩3万元的标准可以确定。鹰咀经济合作社认为其社员开会决定通过投标方式承包集体土地的承包人一律按照承包费的5倍支付青苗补偿款。对此本院认为，该标准系鹰咀经济合作社内部单方确定，并未得到合同相对方马团新、马美当的认可，故本院对该标准不予确认，原审法院按照每亩3万元的标准计算青苗补偿款，处理并无不当，本院予以确认。”可见，在青苗补偿标准问题上，不对承包方进行本村村民、外村村民进行歧视性区分，既是9号文之规定，亦是原审法院、二审法院的意见。7.对拒不披露分配标准的，邱群新、张冬强主张不超过3万元的青苗补偿费标准应予支持的裁判规则，亦为原审法院、二审法院生效判决所确认。根据（2018）粤01民终2009号民事判决书认定：“被告不提供青苗补偿标准，故原告请求按照《征地补偿协议书》约定9号文提出的青苗补偿指导标准3万元/亩计算其承包土地补偿费予以支持。”综上，涉案青苗款补偿标准即被征地单位实际发放给本村村民的青苗补偿标准。该标准金额具体明确、且已基本实际执行完毕。菜坑合作社、五一村委会应当提供其发放标准，否则承包方按照3万元/亩的标准主张应予支持。以上是原审法院、二审法院的生效判决所确定的青苗费补偿标准和裁判规则，该标准具体明确。原审裁定认为青苗补偿没有具体可以适用的标准，并据此驳回邱群新的起诉，属认定事实错误。（三）认定涉案纠纷转化为征地补偿标准纠纷属认定事实错误。原审裁定在明确本案为承包地征收补偿费用分配纠纷的前提下，仅因在原审庭审中双方对9号文的适用和理解的分歧，认定本案性质从分配纠纷转化为征地标准纠纷，缺乏任何法律依据，亦不符合正常思维逻辑和法律逻辑。该案由转化事实的认定，属严重认定事实错误，且有玩弄法律之嫌。综上分析，原审裁定赖于驳回邱群新的起诉的三个关键事实，均属认定事实错误。本案是因发包方和承包方在履行承包合同过程中而导致纷争，案由明确，政府征地补偿标准各方无异议，分配标准具体明确，现上邱群新仅就青苗补偿费的分配提起诉讼。根据二审法院（2019）粤01民终18823号民事裁定书本院认为部分“本案系因上诉人与被上诉人在履行承包合同过程中而导致诉争，涉案土地征地补偿及青苗补偿费标准明确，各方并无争议，现上诉人仅就青苗补偿费的分配提起诉讼，其起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉不当，本院予以纠正”的终审意见，原审法院驳回起诉裁定错误，应予撤销。三、原审裁定程序严重违法。1.原审法院应当依照职权调取证据或进行调查。根据原审裁定适用的《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条的规定，裁定驳回起诉是不属于法院受理民事案件范围的不应受理的延伸，同属不予受理的程序审查范畴，属于程序性事项。同时，根据上述司法解释第九十六条第一款（五）的规定，涉及程序性事项的，人民法院应当按照职权调查收集证据。故原审法院在审查涉及是否应当受理及裁定驳回起诉的程序性事项时，对各社是否实际发放青苗补偿费、发放青苗补偿费具体标准等涉及标准是否确定等事实，应当依法依职权进行调查取证或庭审责令各社提供证据或法庭调查清楚，但是原审法院却在多次实体庭审、查看现场、转换审理程序等实质审理后，对上述关系到的驳回起诉的程序性事项处理的关键事实未尽职权义务。2.原审法院突击裁定，剥夺邱群新补充材料的基本诉权。因驳回起诉是不予受理的延伸，参照上述司法解释第二百零八条第二款的规定，原审法院应当向邱群新履行充分释明和及时告知义务，由邱群新阐明意见，并在合理期限内就是否符合受理条件等程序问题进行补强举证。但原审法院却毫无征兆地、违反依法释明和告知举证等审查基本法定程序，突然在历经多次实体审理后、法律规定的审限已经届满或审限面临届满前作出驳回起诉的裁定，当事人对此感到最为愤慨，强烈要求代理人向二审法院作出说明，并要求严肃处理。3.原审法院作出了相同事实案由的其他判决，支持了其他人的青苗补偿请求，却驳回了邱群新的起诉，违反同案同判原则。（1）同案未能同判：邱群新起诉时已提供同一征收范围相同情形的民事判决（2018）粤01民终2009号民事判决书作为证据，该案原审法院以款项未到位驳回诉讼请求，二审法院撤销原审判决，部分支持诉请。原审法院、二审法院均未作出驳回起诉的裁定。（2）同批同审未能同判：（2019）粤0118民初3883号案，与本案属同一征地范围，裁定所需考虑的案情相同，立案时间相近，合议庭组成人员相同，该案支持了承包者全部诉讼请求。4.原审裁定指引程序错误，裁量失当。根据原审裁定援引的民事诉讼法第一百二十四条第（三）项的规定，原审法院应当告知邱群新具体到何机关申请解决，但其并未准确告知。根据9号文征地65平方公里的面积规定，有权批准征收土地的人民政府为中央人民政府即国务院。裁量失当主要有两方面：第一，未考虑包干价征收的特殊性。在原审法院、二审法院已作出无数支持诉请生效判决的前提下，原审裁定忽视各社大部分实际发放本社承包者青苗款的基础事实、随性扭曲案由及争议定性，以包干价征地标准不明为由，作出驳回起诉的裁定，表面是为了结案，实质上是对国家包干价征地政策的否定。第二，未考虑当事人诉累。驳回起诉后，任凭当事人拿着原审裁定指引，到上级政府部门申请处理，违背了司法为民的司法原则，增加了当事人诉累和滋生不稳定因素，实属裁量适当。综上，原审裁定适用法律错误、认定事实错误、程序严重违法，应予撤销。原审法院在立案近一年后，经过多次实体审理，最后竟然突然以不属于法院受理范围为由，对案件作驳回起诉处理，实属过分。请求二审法院尽早撤销原审裁定，依法支持邱群新的全部诉讼请求。本院经审查认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，上诉人邱群新主张涉案青苗补偿标准按3万元/亩计算，而菜坑合作社则认为对承包人每亩补偿最高不超过3万元，具体由发包方与承包方商定。邱群新虽然主张双方均对《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办〔2013〕9号）中的青苗补偿标准没有异议，且已有政府规范性文件确定具体的补偿标准，但邱群新与菜坑合作社未能就青苗补偿标准达成共识，双方实质上对于青苗补偿标准仍然存在争议。故，原审法院认为本案纠纷不属于法院受理民事案件的范围，并无不当，本院予以认可。综上，原审裁定正确，本院予以维持。上诉人上诉的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 焕审判员 梁淑敏审判员 梁燕梅二〇二〇年十月二十七日书记员 古嘉玲张海燕