浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终433号上诉人（原审原告）黄凤仙，女，1958年8月5日出生，汉族，温州市龙湾区（原门牌号为梅头镇埭头村埭川东街**）。委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。委托代理人黄群雁，北京太古律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市惠民路**光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人夏启。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住，住所地温州市鹿城区绣山路**/div>法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨。委托代理人陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。上诉人黄凤仙因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、温州市人民政府（以下简称市人民政府）责令交地决定及行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2020）浙0303行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：黄凤仙所有的房屋位于温州市龙湾区（原门牌号为梅头镇埭头村埭川东街45号），于1999年10月13日取得瑞安市房权证梅头镇字第0×**号房屋所有权证。该房屋所在区域已被列入征收范围但尚未签订征收补偿协议。2018年10月16日，原温州市国土资源局作出温土资责开〔2018〕3号责令交出土地决定书，黄凤仙提起行政复议，在行政复议过程中，原温州市国土资源局以相关程序存在瑕疵为由撤销了该决定书。2018年11月18日，涉案房屋被温州市经济技术开发区管理委员会强制拆除。2019年4月3日，市资规局作出温土资房开书〔2019〕3号责令交出土地决定方案告知书，告知黄凤仙在该告知书送达之日起15日内就货币补偿或产权调换两种方案之一作出书面选择，告知书送达后，黄凤仙未作出选择，故市资规局于2019年5月8日作出温土资责开〔2019〕3号《责令交出土地决定书》（以下简称被诉责令交地决定），具体内容如下：“黄凤仙户：你户坐落在龙湾区××街道××村××街××号房屋，属温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至××段××期（经开区段）征地范围，该范围内集体土地于2015年12月17日经国务院（国土资函﹝2015﹞862号）批准征收为国有土地……现本局作出如下决定：一、责令你户在本决定书送达之日起15日内将坐落在龙湾区××街道××村××街××号房屋搬迁腾空交温州市龙湾区人民政府海城街道办事处验收、交出已被征收的土地。二、你户坐落在龙湾区××街道××村××街××号按照货币补偿方式给予补偿，具体货币补偿方案如下：1、房屋补偿金额：根据温州方正房地产土地评估有限公司评估，合法产权（含视同合法）建筑面积139.71平方米（其中产权已登记建筑面积97.21平方米，视为合法建筑面积42.5平方米，违章建筑面积0平方米），房屋评估价值为950587元；室内装修等评估价值为18823元，共计969410元。2、临时安置费：合法产权（含视同合法）建筑面积139.71平方米（其中产权已登记建筑面积97.21平方米，视为合法建筑面积42.5平方米，违章建筑面积0平方米），临时安置费标准为每月15元／平方米，一次性计算6个月，计12574元。3、搬迁费：2096元。4、违法建筑面积0平方米，不予补偿。”黄凤仙收到上述责令交出土地决定后，在期限内向市人民政府提出行政复议申请，市人民政府于2019年9月16日作出温政行复〔2019〕113号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉责令交地决定。黄凤仙不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉责令交地决定及被诉复议决定。另查明，因机构改革，原温州市国土资源局的职责由市资规局履行。原审法院认为：1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告作为土地行政主管部门，具有作出被诉《责令交出土地决定书》的职权，符合法律规定。2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……以上规定是合法的责令交出土地决定的最低限度。本案中，2016年3月22日，市人民政府发布了2016年第501号《征收土地公告》，就征地拟开发项目的用途、征地范围、征地补偿标准等予以公告。涉案房屋的所在集体土地已经被征收为国有，但黄凤仙拒绝对房屋补偿方式作出选择且一直未履行腾空搬迁的义务，该行为已阻挠了国家建设征收土地，违反《中华人民共和国土地管理法》关于征地拆迁的规定，原温州市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出被诉责令交出土地决定符合法律规定。但因原责令交出土地决定相关程序存在瑕疵，被告自规局市资规局秉承自查自纠的原则，作出新的责令交出土地决定并无不妥。同时，因各被征收人未能在规定时间内协商选定房地产评估机构，海城街道办事处从已报名的13家房地产评估机构中摇号确定并经公证处现场公证，程序合法。市资规局根据集体土地使用证认定征收黄凤仙土地面积48.30平方米，并根据房屋征收评估报告确定房屋货币补偿金额969410元（含室内装修等价值18823元），认定事实清楚。综上，市资规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出被诉责令交地决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法，市人民政府维持的复议结果正确。据此，黄凤仙诉请要求撤销两被告作出的行政行为的意见，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回黄凤仙的诉讼请求；案件受理费50元，由黄凤仙负担。黄凤仙上诉称：一、被诉责令交地决定严重减损上诉人的补偿利益。《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》、《温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至××段××期（经开区段）征收集体土地涉及房屋补偿方案》规定的“一三落地”“三五底顶”政策是被征收拆迁人应当享有的补偿安置利益。被诉责令交地决定仅按照上诉人房屋实际面积计算补偿金额，明显不符合上述规定。二、案涉房屋价值评估报告严重缺乏客观真实性，违反法律规定。1.上诉人与被上诉人在原审中分别提交的评估报告内容不一致，说明该评估报告被擅自修改，不能作为行政行为的依据。2.评估报告上所附《不动产登记信息查询记录》的制作时间迟于评估报告的制作时间。3.评估报告选取的房屋交易案例与案涉房屋完全没有可比性，且评估报告缺乏可比实例位置图和外观照片。4.评估机构没有依法进行实地查勘，即使进行过现场查勘，其查勘也不符合法律规定，没有通知上诉人参与，也没有无利害关系第三方见证。三、被诉责令交地决定程序违法。被上诉人对于应当公告或公示的事项采取网上公示的方式不符合征收拆迁相关规定，无法保障被征收人的知情权、异议权、听证权。四、被诉责令交地决定缺乏事实依据。被诉责令交地决定作出前，征收拆迁部门已经强行拆除了涉案房屋，责令对象不存在。五、被诉责令交地决定变相得以行政补偿代替行政赔偿。根据最高院司法判例精神，违法强拆给被征收人造成损失的，被征收人有权要求征收部门承担行政赔偿责任，且行政赔偿的标准不得低于征收补偿标准。涉案房屋被强拆的行为已经确认违法，上诉人有权选择诉请行政赔偿，无需通过责令交地决定予以补偿。综上，请求撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。市资规局答辩称：一、“一三落地”和“三五底顶”补偿模式仅适用于被征收人在补偿方案规定的期限内经协商一致后签订补偿协议的情形，需通过协商方式才能确定。因上诉人未在规定期限内签订补偿协议，在责令交地程序中也没有选择具体的补偿模式，故被上诉人依照补偿方案规定按合法建筑面积予以货币补偿，符合法律规定。二、涉案房屋价值评估报告合法有效。1.评估报告已经依法送达，上诉人对评估结果有异议，应按规定程序进行救济。2.被上诉人提交的评估报告与送达给个别上诉人的评估报告文本存在个别文字差异和附件材料差异，并不影响评估结果的客观性和合法性。由于被征收人对评估报告提出复核申请，评估机构经复核认为重大事项方面均没有违背征收补偿评估的基本原则、整体上符合《房地产估价规范》，故维持原评估结果。但评估机构对原报告中个别专业术语的表述进行了规范修正并补充附件材料后重新装订，将重新装订的报告提供给被上诉人，因而造成文本个别差异。三、征收程序中的公告和公示采取网上公告方式并未违反法律规定，且补偿方案的公示方式是否合法不属本案审查范围。四、案涉房屋拆除前被上诉人已作出责令交地决定，因上诉人提起行政复议，被上诉人撤销了责令交地决定并重新作出被诉责令交地决定。虽然作出被诉责令交地决定时案涉房屋已被拆除，但因房屋权利人对房屋占用的土地控制和权证注销等未处理，仍需土地管理部门作出责令交地决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。市人民政府答辩称：一、被诉责令交地决定事实依据充分，法律适用正确。1.案涉房屋所在集体土地已经被征收为国有，但上诉人未与实施单位签订补偿协议且一直未履行腾空搬迁义务，阻挠了国家建设征收土地，市资规局作出被诉责令交地决定，事实依据充分。2.“一三落地”“三五底顶”属于补偿奖励政策，只有符合相关政策的农户在签约期限截止日前签订协议并腾空房屋才依法享有选择的权利。上诉人既未在签约期限截止日前签约，也未腾空房屋，不享有该奖励；根据《补偿方案》第五条第（五）款规定，上诉人的房屋价值补偿按照不低于补偿方案公告之日的市场评估价值来确定。3.房屋价值评估报告事实清楚，程序合法，应依法予以采信。（1）因被征收人未能在规定时间内协商选定房地产评估机构，海城街道办事处从报名的评估机构中摇号确定并经公证处现场公证，程序合法。（2）评估报告系具有资质的评估机构作出，其估算方法不违反规定，评估公司也已派人到现场勘察核实，内容真实可信。（3）上诉人对评估报告提出复核申请后，经评估公司复核维持原评估结果，但上诉人未在10日内向温州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，现上诉人主张评估报告违法，无法律依据。4.被诉责令交地决定程序合法。市资规局对房屋补偿方案公告、协商选定评估机构等均予以现场张贴方式公告，符合法律规定。5.上诉人因房屋被强拆提起国家赔偿与行政机关依法行政的履职行为并不冲突，被诉责令交地决定并非替代行政赔偿。二、市人民政府作出被诉复议决定程序合法、正当。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，双方当事人没有向本院提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：结合各方诉辩，本院就本案争议焦点评析如下。一、被诉责令交地决定事实依据是否充分。其一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案中，涉案房屋所占土地已被依法征收为国有，涉案征地补偿费也已经支付到村民委员会。涉案房屋在被诉责令交地决定作出前已经拆除，市资规局继续责令上诉人限期交付、腾空涉案土地，不具有可履行内容，但考虑因上诉人与征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，责令交地决定同时确定了涉案房屋的补偿内容等，利于及时确定上诉人的补偿权益，现作出责令交地决定也未加重上诉人的负担，故本院予以指正。其二，本案系征收集体土地涉及房屋补偿，而《中华人民共和国土地管理法》及实施条例对土地被征收后地上房屋如何补偿并无具体规定。依据涉案《温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至××段××期（经开区段）征收集体土地涉及房屋补偿方案》第五条第（五）款规定“在征地房屋补偿方案规定签约期限日之后签订协议的，不能享受本区制定的征地房屋补偿奖励政策，严格按照以下规定执行：1.征地房屋价值的补偿，不低于征地房屋补偿方案公告之日类似房屋的市场价格，由房地产价格评估机构参照《国有土地上房屋征收评估办法》确定……”，据此，市资规局按照涉案房屋实际面积进行评估并以此作为被诉责令交地决定的补偿依据，不违反法律规定。根据上述补偿方案规定，“一三落地”“三五底顶”属于征地房屋补偿奖励政策，上诉人并未按照补偿方案的要求，在规定期限内签约、腾空，现其主张仍应享有相应奖励，缺乏事实和法律依据。其三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋价值评估报告已向上诉人依法送达，报告中载明对评估结果有异议的救济途径，上诉人亦在规定的救济时间内申请复核，评估机构经复核作出维持结果后上诉人未提出鉴定申请。现上诉人主张评估报告违法，本院不予支持。二、被诉责令交地决定程序是否合法。根据本案现有证据，市资规局在作出被诉责令交地决定前已经履行权属调查、双方协商、方案告知以及实际送达告知书、被诉责令交地决定等程序，符合法律规定。涉案征收补偿方案在网站上公告是否合法，属于征收补偿方案的合法性审查内容，上诉人以此主张被诉责令交地决定程序违法，理由不能成立。三、被诉责令交地决定适用法律是否正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，在征收拆迁程序中，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地取决于被征收人是否拒不交出土地，虽责令交地的同时应依据涉案地块征收补偿方案等对房屋价值作出补偿，但在相应房屋同时涉及被违法强制拆除的，责令交地决定确定的行政补偿并不当然替代行政赔偿。如上诉人认为因拆除行为导致其产生除补偿权益外的其他损失的，仍可依法另行救济。因此，上诉人主张市资规局以被诉责令交地决定替代行政赔偿，理据不足，本院不予支持。综上，被诉责令交地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。市人民政府作出被诉复议决定正确，程序亦合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人黄凤仙负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年十月二十七日代书记员 金雄风