江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终274号上诉人（原审原告）陈衍香，男，1947年8月28日出生，汉族，住赣州市南康区。上诉人（原审原告）陈祥敏，男，1979年1月20日出生，汉族，住赣州市南康区，系陈衍香之子。被上诉人（原审被告）赣州市南康区人民政府，住所地南康区党政大楼**。法定代表人何善锦，该区区长。委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。上诉人陈衍香、陈祥敏因诉赣州市南康区人民政府房屋拆迁补偿安置决定一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2011年8月25日，江西省国土资源厅作出赣国土资核〔2011〕1274号《关于南康市2011年度第四批次集镇建设用地的批复》，批准征收南康市凤岗村、路塘村、塘屋村、横岭村农村集体农用地43.0153公顷，另征收农村集体建设用地13.8009公顷、未利用地3.8418公顷，共批准征收土地60.6580公顷。2017年11月6日南康区人民政府发布了《南康区人民政府关于南康市2011年度第四批次集镇建设用地征收土地公告》，公告在被征收土地的村、组内进行了张贴。陈衍香、陈祥敏在赣州经济技术开发区拥有房屋两栋，在征收范围内。赣州市国土资源局开发区分局经摸底调查，拟定了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（征求意见稿）》。2017年11月15日，南康区人民政府发布了《关于公布〈南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（征求意见稿）〉并公开征求公众意见的公告》，公告在被征收土地的村、组内进行了张贴，告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权在公告之日起10个工作日提出意见、建议或者申请听证。通过发放民意调查问卷、入户走访等多种形式，广泛听取了被征地农民的意见。经评估小组评估论证，确定了评估结论为低风险、可实施，并编制了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目风险评估报告》。2017年12月5日，南康区人民政府批准并印发了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目征收集体土地及房屋拆迀补偿安置方案》并公告。人民政府对陈衍香、陈祥敏的涉案房屋进行了公证丈量，经公证丈量，陈衍香、陈祥敏共有两栋房屋，其中一栋为占地面积150.26平方米、建筑四层、建筑面积601.04平方米的砖混结构房屋，另一栋为占地面积116.97平方米、建筑四层、建筑面积465.93平方米的框架结构房屋。另有附属设施：砖砌井9.48口、机钻井2口、化粪池1个、水泥坪61.87平方米、砖砌暗沟4米、电话1台、有线电视1台、空调1台、脐橙18棵、有瓷灶台1座、不锈钢水塔1个。经调查核实，陈祥敏户籍在，属于路塘村集体经济组织成员，符合分户条件，经认定陈衍香、陈祥敏安置户数为2户，安置人口共6人。根据《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（赣市府发〔2017〕11号）第六条、第十九条的规定，南康区人民政府认定陈衍香、陈祥敏涉案被征收的房屋合法占地面积为150.26平方米，合法建筑面积为450.78平方米。2018年6月20日，南康区人民政府对陈衍香、陈祥敏被征迁房屋作出了《房屋合法性认定结论》，并送达给了陈衍香、陈祥敏。根据《关于印发〈赣州经济技术开发区集体土地上房屋拆迁补偿安置若干问题的操作细则〉的通知》的规定，陈祥敏建设的另一栋占地面积116.97平方米、建筑层数四层、建筑面积465.93平方米的框架结构房屋，因未取得宅基地批准文件及建设工程规划许可证，且该房屋未用于实际生活居住，该房屋不符合“一户一宅”认定条件，不能认定为合法建筑。2018年7月6日，南康区人民政府对陈衍香、陈祥敏作出《房屋拆迁补偿安置决定书》，决定书作出两种补偿方式：（一）货币补偿：补偿、补助、奖励1596513元；（二）房屋安置：补偿、补助、奖励29564.95元，同时可以获得360平方米安置房。因陈衍香、陈祥敏未作出选择，南康区人民政府按货币补偿处理。2018年7月17日，人民政府将补偿款支付至陈衍香，并于2018年7月20日，向陈衍香、陈祥敏送达了《房屋拆迁补偿款发放告知书》。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。南康区人民政府具有实施征收土地的职权。南康区人民政府收到江西省人民政府同意征收包括陈衍香、陈祥敏房屋所在地集体土地的批复后，发布了征地公告，并批准了征收涉案土地及房屋拆迁补偿安置方案，该方案确定的补偿标准符合法律法规规定，且制定程序合法。南康区人民政府对陈衍香、陈祥敏的房屋状况和家庭情况进行了调查核实和公证丈量，并作出了房屋合法性认定。在征地实施单位与陈衍香、陈祥敏达不成房屋拆迁补偿安置协议的情况下，南康区人民政府依据房屋拆迁补偿安置的法律法规、上级政府相关规定和上述房屋拆迁补偿安置方案向陈衍香、陈祥敏作出《房屋拆迁补偿安置事先告知书》，已事先告知陈衍香、陈祥敏房屋拆迁补偿安置的依据、方式、结果和陈述、异议权利等。异议期满后，南康区人民政府再向陈衍香、陈祥敏作出涉案《房屋拆迁补偿安置决定》，符合房屋征收的程序性要求，南康区人民政府作出的涉案《房屋拆迁补偿安置决定》，程序合法，补偿方式和补偿结果亦无不当，陈衍香、陈祥敏诉请予以撤销没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈衍香、陈祥敏的诉讼请求。上诉人陈衍香、陈祥敏上诉称：1.原审期间，上诉人提交了8份证据，并在庭审中对于证据1、8出示了相应的原件；对于证据4、5、6证据来源于政府，被上诉人对于该证据也予以认可；对证据7虽为打印件，但符合客观事实，结合证据8也能相互印证。上诉人提供的上述证据，对被上诉人作出涉案房屋拆迁补偿安置决定具有关联性且能够反证被上诉人存在没有职权依据、遗漏合法性房屋面积的认定以及剥夺上诉人安置方式选择权，原审法院没有对此没有评析并说明，影响原审事实认定。2.原审认定被上诉人具有作出涉案房屋拆迁补偿安置决定的职权错误。被上诉人没有提交证据证明其具有作出被诉行政行为的职权依据。被上诉人在无法律依据以及政策文件规定的前提下创设了涉案房屋拆迁补偿安置决定的程序。原审以《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条作为被上诉人具有职权的依据，是扩大解释，违反行政行为法定的基本原则。存在实施征收土地的职权，并不能推断具有作出涉案房屋拆迁补偿安置决定的职权。即使市、县人民政府具有作出涉案房屋拆迁补偿安置决定的职权，根据属地管理以及赣州市人民政府关于印发《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》第六条“房屋拆迁补偿安置实行属地管理”的规定，从行政管辖来说，应该由赣州经济技术开发区管委会作出房屋拆迁补偿安置决定书，而不是被上诉人。3.涉案房屋拆迁补偿安置决定实体违法，欠缺合法有效《房屋合法性认定结论》作为前提证据。被上诉人作出的《房屋合法性认定结论》正处在行政复议中，对于房屋如何认定尚无定论，被上诉人无作出涉案房屋拆迁补偿安置决定的前提。涉案房屋拆迁补偿安置决定遗漏对应《南康县城乡个人建房用地申请表》合法性房屋面积的认定。涉案房屋拆迁补偿安置决定载明的具体补偿数额，缺乏证据支持。被上诉人并没有出具具体补偿数额所依据的评估报告。涉案房屋拆迁补偿安置决定遗漏上诉人4层以上的建筑，未载明产权调换房屋的地点和面积。房屋拆迁补偿安置决定作出后，上诉人未作出选择，被上诉人按照货币补偿处理，剥夺了上诉人选择房屋安置的权利。涉案房屋拆迁补偿安置决定载明的附属设施补偿14189.15元偏低，没有依据。涉案房屋拆迁补偿安置决定的赔偿标准远远低于市场价值，降低了上诉人的生产生活水平。4.涉案房屋拆迁补偿安置决定的作出程序违法。其作出的前置条件赣国土资核［2011］1274号建设用地批复因两年未实施而失效，导致决定条件未成就。在收到建设用地批复后，因未依法履行征地程序，即征收土地公告没有按照《征用土地公告办法》第四条的规定在收到征地批复之日起10个工作日内进行，构成违法，导致本案决定条件未成就。上诉人提交的证据8载明的内容可知被上诉人并未组织和参与征地拆迁。上诉人房屋位于已经纳入赣州经济技术开发区，列入城市规划区，应该参照国有土地上的房屋征收流程，参照市场价格予以补偿，对上诉人的房屋予以评估。综上，被上诉人作出涉案房屋拆迁补偿安置决定，缺少职权依据，实体及程序均违法，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销原审行政判决，撤销《房屋拆迁补偿安置决定书》，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人南康区人民政府答辩称：1.2011年8月25日，江西省国土资源厅作出《关于南康市2011年度第四批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核〔2011〕1274号），批准征收南康市凤岗村、路塘村、塘屋村、横岭村农村集体农用地43.0153公顷，另征收农村集体建设用地13.8009公顷、未利用地3.8418公顷，共批准征收土地60.6580公顷。因赣州经济技术开发区原属于南康市行政辖区范围内，涉案地块的征地工作也由南康市人民政府启动，上诉人涉案房屋所在地虽然被纳入了南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目范围内，但原南康市人民政府启动涉案地块的征地工作时未将上诉人所涉房屋所在地予以一并征收。整个南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目仅剩上诉人一户人家未搬迁征收。纳入赣州经济技术开发区管理后，答辩人再次启动了南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目，并于2017年11月6日发布了《南康区人民政府关于南康市2011年度第四批次集镇建设用地征收土地公告》，公告在被征收土地的村、组内进行了张贴。随后，赣州市国土资源局开发区分局根据摸底调查了解情况和《关于印发〈赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）〉的通知》（赣市府发〔2017〕1号）规定，拟定了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（征求意见稿）》。2017年11月15日，答辩人发布了《关于公布〈南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（征求意见稿）〉并公开征求公众意见的公告》，公告在被征收土地的村、组内进行了张贴，告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权在公告之日起10个工作日提出意见、建议或者申请听证，但征求意见期间，赣州市国土资源局开发区分局未收到针对补偿安置方案的不同意见或听证申请。为了依法、民主、科学决策，答辩人通过发放民意调查问卷、入户走访等多种形式，广泛听取了被征地农民的意见，经评估小组评估论证，确定了评估结论为低风险、可实施，并编制了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目风险评估报告》。2017年12月5日，答辩人批准并印发了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目征收集体土地及房屋拆迀补偿安置方案》；随后，赣州市国土资源局南康分局发布了《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案公告》，公告在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。2.答辩人作出的《房屋拆迁补偿安置决定书》事实清楚、证据充分，具有法定职权。自南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目启动以来，征迁组工作人员多次与上诉人协商征迁事宜，上诉人均未配合征迁工作。为使项目的顺利推进，人民政府拟对上诉人的涉案房屋进行了公证丈量。经公证丈量，上诉人共有两栋房屋，其中一栋为占地面积150.26平方米、建筑四层，建筑面积601.04平方米的砖混结构房屋，另一栋为占地面积116.97平方米，建筑四层、建筑面积465.93平方米的框架结构房屋，另有附属设施。经调查核实，上诉人陈祥敏户籍在，属于路塘村集体经济组织成员，符合分户条件，经认定二上诉人安置户数为2户，安置人口共6人，分别为陈衍香、陈祥敏、严福英、陈景晟、陈贝佩。根据《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（赣市府发〔2017〕11号）第六条、第十九条的规定，答辩人认定上诉人涉案被征收的房屋合法占地面积为150.26平方米，合法建筑面积为450.78平方米。2018年6月20日，答辩人对上诉人被征迁房屋作出了《房屋合法性认定结论》，并送达给了上诉人。根据《关于印发〈赣州经济技术开发区集体土地上房屋拆迁补偿安置若干问题的操作细则〉的通知》的规定，上诉人陈祥敏建设的另一栋占地面积116.97平方米、建筑层数四层、建筑面积465.93平方米的框架结构房屋，因未取得宅基地批准文件及建设工程规划许可证，且该房屋未用于实际生活居住，该房屋不符合“一户一宅”认定条件，不能认定为合法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施…”。答辩人南康区人民政府具有实施征收土地的职权，是作为代表国家组织实施征收上诉人涉案房屋的责任主体。上诉人所称应由国土资源局作出被诉拆迁补偿安置决定，实则属于对法律的误解。且答辩人为了确保公共利益项目实施，在作出房屋拆迁补偿安置决定前经过了调查核实，充分保障了其权益，根据征收及补偿方案作出书面的房屋拆迁补偿安置决定后，依法送法上诉人，告知其救济途径，切实履行了补偿安置义务，是依法履行征收补偿责任的体现，符合法律精神，原审法院对上述事实亦予以认可。3.答辩人作出《房屋拆迁补偿安置决定书》符合法定程序。为确定上诉人涉案房屋的建筑面积及占地面积，同时为保证上诉人的合法权益。2018年3月30日，人民政府工作人员向上诉人送达了《公证丈量通知书》，告知上诉人将于2018年4月3日对上诉人被征收房屋进行公证丈量，要求上诉人予以配合。2018年4月3日，人民政府组织对上诉人涉案房屋进行了公证丈量，并将《公证书》送达给了上诉人。2018年4月9日，人民政府制作了《公证丈量结果告知书》，将公证丈量结果告知了上诉人，上诉人收到《公证书》、《公证丈量结果告知书》后未对丈量结果提出异议。2018年6月20日，答辩人作出《房屋合法性认定结论》，并送达给了上诉人。随后答辩人根据上诉人房屋合法面积和《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》规定，详细计算出上诉人选择不同安置方式的补偿项目、补偿金额，于2018年6月27日向上诉人作出《房屋拆迁补偿安置事先告知书》，并送达给了上诉人，告知了上诉人行政复议、行政诉讼的救济途径，保证了上诉人的救济权利。4.答辩人提供的房屋安置及货币安置两种安置方式，充分保障了原告的选择权，补偿决定标准符合项目安置方案和赣州市人民政府1号文的安置政策，且补偿款已经全部支付给了上诉人。房屋拆迁补偿安置决定作出后，因上诉人未作出选择，答辩人按货币补偿处理。2018年7月17日，人民政府将补偿款支付至上诉人陈衍香，并于2018年7月20日，向上诉人送达了《房屋拆迁补偿款发放告知书》。综上，答辩人作出的《房屋拆迁补偿安置决定书》事实清楚，证据充分，具有法定职权，且程序合法，补偿安置决定充分保障了上诉人的选择权，构成补偿决定的各项目和各补偿标准符合项目补偿安置方案及法律法规和拆迁补偿安置文件精神，且补偿款已经予以支付。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《南康市2011年度第四批次集镇建设用地项目征收集体土地及房屋拆迀补偿安置方案》载明南康区人民政府为本案所涉集体土地征收及房屋拆迁补偿安置的责任主体，具体事务委托赣州市经济技术开发区管理委员会负责办理。南康区人民政府作为市、县人民政府，有权作出本案所涉房屋拆迁补偿安置决定书。陈衍香、陈祥敏提出的应该由赣州经济技术开发区管委会作出房屋拆迁补偿安置决定书的上诉主张没有法律依据，本院不予支持。南康区人民政府收到江西省人民政府同意征收包括陈衍香、陈祥敏房屋所在地集体土地的批复后，发布了征地公告，并批准了征收涉案土地及房屋拆迁补偿安置方案。南康区人民政府对陈衍香、陈祥敏的房屋状况和家庭情况进行了调查核实和公证丈量，并作出了房屋合法性认定。上述房屋拆迀补偿安置方案及房屋合法性认定目前具有法律效力，可以作为南康区人民政府作出房屋拆迁补偿安置决定的依据。在征地实施单位与陈衍香、陈祥敏达不成房屋拆迁补偿安置协议的情况下，南康区人民政府依据房屋拆迁补偿安置的法律法规、上级政府相关规定和上述房屋拆迀补偿安置方案及房屋合法性认定向陈衍香、陈祥敏作出《房屋拆迁补偿安置事先告知书》，已事先告知陈衍香、陈祥敏房屋拆迁补偿安置的依据、方式、结果和陈述、异议权利等。异议期满后，南康区人民政府再向陈衍香、陈祥敏作出涉案《房屋拆迁补偿安置决定》，符合房屋征收的程序性要求，南康区人民政府作出的涉案《房屋拆迁补偿安置决定》，程序合法，补偿方式和补偿结果亦无不当，本院予以支持。陈衍香、陈祥敏上诉提出的有关征收补偿标准过低以及房屋合法性认定结论等问题均已分别提起行政复议，赣州市人民政府均已作出行政复议决定，不属于本案审理范围。原审判决驳回陈衍香、陈祥敏的诉讼请求并无不当。综上，陈衍香、陈祥敏的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈衍香、陈祥敏承担。本判决为终审判决。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十月十五日书记员  张建平