浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初199号 原告义乌市天悦企业管理咨询有限公司。 法定代表人李文勇。 被告（原行政机关）义乌市市场监督管理局。 法定代表人吴朝晖。 委托代理人文伟平、李航军。 被告（复议机关）义乌市人民政府。 法定代表人王健。 委托代理人胡钰琳。 原告义乌市天悦企业管理咨询有限公司（以下简称“天悦公司”）为与被告义乌市市场监督管理局（以下简称“市场监督管理局”）、被告义乌市人民政府（以下简称“市政府”）市场监督管理行政处罚纠纷一案，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日受理后，于2020年7月24日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告天悦公司的法定代表人李文勇，被告市场监督管理局的出庭行政机关负责人楼俊及委托代理人文伟平、李航军，被告市政府的委托代理人胡钰琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市场监督管理局于2020年3月23日作出义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定，认定天悦公司作为中介机构，在代办营业执照的过程中自行使用委托人提供的经营者姓名及地址随意组合，提供虚假资料取得注册登记，违反了《浙江省市场中介机构管理办法》第十四条第（一）项的规定。依据《浙江省市场中介机构管理办法》第三十二条第一款的规定，决定：一、责令改正；二、罚款20000元整，上缴国库。 被告市政府于2020年6月29日作出金义政复[2020]第48号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持被告市场监督管理局作出的义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定。 原告天悦公司诉称，2020年3月23日，被告市场监督管理局对原告天悦公司以提交虚假材料为由作出了义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定。原告天悦公司认为该处罚决定认定事实错误，证据不足，提出了行政复议。后市政府作出的金义政复[2020]第48号行政复议决定维持了该处罚决定。原告认为：一、首先，关于注册地址问题，根据《浙江省放宽企业住所（经营场所）登记》第五条、《义乌市放宽企业住所（经营场所）登记条件实施细则（修订）》第七条关于推行“一址多照”，放宽对电子商务、股权投资、软件设计、文化创意、创客空间、众创空间等现代服务产业住所（经营场所）登记要求，同一地址可以作为2个以上企业的住所（经营场所）登记。即便提供了重复的地址，也即在同一个地址上注册多个个体工商户，并不违反有关地方法律法规，被告据此就认定李文勇提供虚假材料并进行处罚，属于认定事实和适用法律错误。退一步讲，委托人向李文勇提交材料时，并没有对地址和待注册的个体工商户的对应问题提出要求，所谓的随意组合是委托人自身真实意愿，应该理解为委托人后续会按照个体工商户注册登记的结果使用对应的注册地址进行经营，“随意组合”并不一定造成注册登记信息虚假（即与实际情况不符），因此被告不应将“随意组合”行为认定为提供虚假材料并进行处罚。其次，义乌市巴付汇服装商行、义乌市至具电子商务商行、义乌市成揽电子商务商行，以上三个商行均委托李文勇个人办理，注册资料上面明确显示是个人代理。而市场监督管理局却定性为委托天悦公司办理，这是明显的事实错误。再次，原告和李文勇并不存在提供虚假信息、资料，出具虚假报告证明等材料的行为。李文勇个人只是代为提交资料，所有资料都是个体工商户经营者本人提供，所有注册资料和注册流程均按照市场监督管理局要求进行。所提交的注册资料信息申报承诺书上面也都是个体工商户经营者本人亲自签字。因此，李文勇并不存在提供虚假信息、资料，出具虚假报告证明等材料的行为，而原告并没有接受过委托并办理，更不可能出现提供虚假信息、资料，出具虚假报告证明等材料的行为。二、市场监督管理局执法过程中存在程序错误。首先，在主体管辖上原告应归稠江市场监督管理所，但却由北苑市场监督管理所来对原告进行处罚。其次，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条的规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。市场监督管理局对此处罚是在2019年7月31日立案，但是于2020年3月23日才对天悦公司做出行政处罚决定，这期间已经经过了234天后，违反了行政处罚办案程序规定。此次疫情是在2020年1月底暴发的，疫情暴发时也已经过了规定的期限，故也没有任何不可抗力的情形。三、即便真的认为原告有违法行为，市场监督管理局的处罚决定和市政府的复议决定，都存在处罚过重的情形。浙江省市场监督管理局对市场主体首次、轻微且没有造成明显危害后果的67种轻微违法行为，实施告知承诺制。原告的行为在67种轻微违法行为中，即便原告有违法行为，市场监督管理局的处罚决定和市政府的复议决定也属于处罚过重，原告恳请法院作出免除处罚的决定。故诉请：1、撤销被告市场监督管理局作出的市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定书；2、撤销被告市政府作出的金义政复[2020]第48号行政复议决定书。 原告天悦公司向本院提交了如下证据： 证据1.行政复议受理通知书复印件一份，用以证明市政府复议受理情况。 证据2.行政复议决定书复印件一份，用以证明市政府决定维持对天悦公司的处罚。 证据3.市场监督管理局行政处罚决定书复印件一份，用以证明市场监督管理局对天悦公司的处罚内容及资料。 证据4.代理人信息复印件一份，用以证明该个体工商户注册时系李文勇个人代理。 被告市场监督管理局辩称，一、本机关对原告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿。2019年，委托人黄磊向本案原告天悦公司的法定代表人李文勇提供了23个地址及房东姓名，委托原告办理营业执照23本，经营者分别为黄磊（7本）、黄次平（10本）、黄明（2本）、刘小连（1本）。原告未向委托人核实或现场核实，将委托人提供的经营者姓名和地址自行随意组合，即向本机关提交办理营业执照相关材料。黄磊所提供的名单中地址7和地址9均为义乌市××街道柳青2区45栋三单元302室，房东分别写明：宋小宝、宋意兴。经核查，上述地址实际房东为杨夏琴，并无商行租住。其中，在柳青2区45栋三单元302室处，分别登记有义乌市成揽电子商务商行、义乌市发览电子商务商行，均被证实登记虚假经营地址。而上述两家商行成立时间均为2019年7月30日。另外，原告办理了义乌市巴付汇服装商行、义乌市至具电子商务商行等多本营业执照。经现场核查，义乌市巴付汇服装商行登记的经营地址为浙江省金华市义乌市××街道柳青三区38栋三单元201，义乌市至具电子商务商行登记的经营地址为浙江省金华市义乌市××街道××栋××单元××室，均被证实不存在。原告天悦公司作为中介机构，在代办营业执照过程中自行使用委托人提供的经营者姓名及地址名单，进行随意组合。而本机关检查中发现证据名单中的第7个和第9个地址是相同的，但是房东姓名不一致。此外，原告同一天用同一个地址为不同的人申请营业执照，且该地址为虚假地址，原告显然没有做到基本的审查义务。原告在代办营业执照登记申请时，所提供的经营场所均已被本机关证实为虚假地址，其行为严重违反了《浙江省放宽企业住所（经营场所）登记条件的规定》、《义乌市放宽企业住所（经营场所）登记条件实施细则（修订）》关于申报住所真实性的有关规定，已严重违背了省市各级政府为放宽登记条件而进行商事登记改革的初衷。原告故意提供虚假资料取得注册登记，扰乱了市场经营主体注册登记秩序，损害了社会公共利益，其行为违反了《浙江省市场中介机构管理办法》第六条之规定。 二、本机关作出的处罚决定，适用法律正确。本机关认为，原告提供虚假材料取得注册登记，其行为已违反了《浙江省市场中介机构管理办法》第十四条第（一）项“不得提供虚假信息、资料”之规定；根据《浙江省市场中介机构管理办法》第三十二条之规定，本机关作出“责令改正、罚款20000元”的行政处罚决定，并无不当。 三、本机关作出行政处罚决定符合法定程序。2019年7月31日，本机关执法人员在日常检查中发现原告在代办营业执照过程中涉嫌违法，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条之规定，于当日经报批立案调查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条之规定，本机关于2019年10月21日作出义市监管罚告字（2019）180172号行政处罚告知书，并邮寄送达告知书，已告知原告依法享有陈述、申辩的权利。原告在法定期限内已提出陈述、申辩要求。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条之规定，鉴于案情复杂，本机关两次延长办案期限。本机关行政处罚程序上严格控制内部审批流程，从立案审批、延长办案期限、再到行政处罚决定整个过程，严格遵守行政处罚审批制度，积极践行正当程序的要求。 综上所述，本机关对于原告的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，定性准确，处罚适当，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市场监督管理局在法定期限内向本院提交了如下事实证据和法律依据。 事实证据： 证据1.义乌市巴付汇服装商行和义乌市至具电子商务商行的核查表及社区的情况说明复印件各一份，用以证明原告为义乌市巴付汇服装商行和义乌市至具电子商务商行提供的地址信息是虚假的。 证据2.对原告法定代表人李文勇进行询问的询问笔录复印件三份，用以证明原告提供虚假材料取得注册登记事实的经过。 证据3.写有23个地址及4个名字的材料复印件一份，用以证明原告利用上述地址和名字进行随意组合来取得注册登记。 证据4.义乌市成揽电子商务商行（黄磊）和义乌市发览电子商务商行（黄次平）的核查表及房东提供的租房协议复印件各一份，用以证明原告为该两家商行提供的地址信息是虚假的。 证据5.天悦公司营业执照及法定代表人身份复印件各一份，用以证明原告的身份信息。 证据6.立案审批表复印件各一份，用以证明本机关对原告的违法行为进行立案。 证据7.延长调查期限审批表复印件两份，用以证明因案情复杂，本机关对本案依法延长调查期限两次。 证据8.行政处罚决定审批表复印件一份，用以证明本机关经内部审理决定对原告作出行政处罚决定的审批。 证据9.义市监管罚告字[2019]180172号行政处罚告知书及邮寄凭证复印件各一份，用以证明本机关依法给予原告陈述、申辩的权利。 证据10.原告提交的陈述、申辩材料复印件一份，用以证明原告依法行使陈述、申辩的权利。 证据11.行政法律文书送达地址确认书复印件一份，用以证明原告确定法律文书送达地址。 证据12.义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定书及邮寄送达凭证复印件各一份，用以证明本机关依法给原告送达行政处罚决定，告知处罚决定内容。 证据13.原告代理注册登记大量营业执照的事实材料复印件一份，用以证明原告代理注册登记大量营业执照的事实。 法律依据：《浙江省市场中介机构管理办法》第十四条第（一）项、第三十一条，《市场监督管理处罚暂行规定》第十七条、第五十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十四条。 被告市政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。被告于2020年4月7日受理了原告提出的行政复议申请，并依法于2020年5月27日延长审理期限30日，于2020年6月29日作出金义政复[2019]第48号行政复议决定。二、被告作出的行政复议决定法律、法规适用正确。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出金义政复[2020]第48号行政复议决定，维持义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交了如下事实证据和法律依据。 事实证据： 证据1.行政复议申请书复印件一份，用以证明原告提起行政复议申请的事实。 证据2.行政复议答复书复印件一份，用以证明被告市场监督管理局在行政复议程序中向本机关提交的答辩意见。 证据3.受理通知书、听证通知书、延长审理期限通知书复印件各一份，用以证明本机关作出复议决定的程序。 证据4.金义政复[2020]第48号行政复议决定书及EMS快递单、查询结果复印件各一份，用以证明本机关作出行政复议决定并送达。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 本院对上述证据认证如下： 一、对原告提供的证据。被告市场监督管理局经质证认为：证据4三性无异议，证明目的有异议，关于本案是个人行为还是公司行为，其认为应当是公司行为，理由：（1）根据《浙江省市场中介机构管理办法》第七条规定，本案如果是个人行为，不符合营业执照办理的有关规定。（2）根据本机关提供的证据13证明李文勇作为公司的法定代表人，办理了大量的营业执照代办业务。如果这些都认为是个人营利行为，显然违背了无照管理的规定。（3）本案的原告经营范围内含有企业登记代理，法定代表人李文勇的涉案行为也在该范围之内。李文勇的行为应视为原告的公司行为。（4）本机关在对李文勇做询问笔录的时候均加盖公司印章，应当认为李文勇是作为原告法定代表人接受询问，承认公司为他人代办营业执照登记的事实，因此本机关认为本案的代理业务行为应当认定为公司行为，而非个人行为。其余证据均无异议。被告市政府同意被告市场监督管理局的质证意见。本院对原告提供的证据的真实性予以确认。关于证据4的证明力，后文论述。 二、对被告市场监督管理局提供的证据。原告经质证认为：证据2真实性无异议，但是原告已经向被告提出是个人代理行为；证据3真实性没有异议，该份材料上面原告的公章是应被告的要求加盖的，属于李文勇个人的材料，而且以材料申请的营业执照，被告并没有颁发，该材料不能作为李文勇提供虚假资料的证据；证据7立案审批的时间是7月31日，第一次延期申请日期是10月25日，第二次延期申请日期是11月25日，行政处理决定审批表是10月31日作出的，作出后又申请延期不符合常理，且该证据在复议阶段并没有作为证据提交，当时被告的理由是因为疫情原因，所以延期，原告有理由认为该审批表是被告后补的；其余证据均无异议。被告市政府经质证没有异议。本院认为，经核实，证据7被告在复议阶段已经提交，故原告认为该份证据在复议阶段没有作为证据提交与事实不符，本院对证据7的真实性予以确认。对其余证据，原告对真实性均没有异议，本院对其真实性予以确认。 三、对被告市政府提供的证据。原告及被告市场监督管理局均没有异议。本院对上述证据的真实性予以确认。 经审理查明，2019年，委托人黄磊向原告天悦公司的法定代表人李文勇提供了23个地址及房东姓名，委托原告办理营业执照23本。原告在未向委托人核实的情况下，将委托人提供的经营者姓名和地址自行随意组合后向被告市场监督管理局申请企业注册登记。2019年7月31日，被告市场监督管理局在日常检查后对原告天悦公司涉嫌提供虚假材料骗取企业登记案进行立案调查；2019年10月21日，被告市场监督管理局作出义市监管罚告字[2019]180172号行政处罚告知书，并邮寄送达原告，告知原告陈述、申辩的权利；2019年10月25日，原告提交陈述书一份，对告知书提出异议；同日，被告市场监督管理局因本案案情复杂，延长调查期限30日；2019年11月25日，被告市场监督管理局因本案案情特别复杂，继续延长调查期限六个月；2020年3月23日，被告市场监督管理局作出义市监管罚字[2020]06138号行政处罚决定书。原告天悦公司不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于同月7日作出受理决定，经延长审理期限，被告市政府于2020年6月29日作出金义政复[2020]第48号行政复议决定书并送达原告天悦公司。 另查明，原告天悦公司的经营范围是：企业管理咨询服务、代理记账服务、企业登记代理、年检申报代理、商标代理服务、知识产权代理服务、企业品牌策划、市场营销策划、计算机软硬件开发（不含电子出版物）、（以下经营范围不含证券、期货等金融业务，未经金融等行业监管部门批准不得从事吸收存款、融资担保、代客理财、向社会公众集（融）资等金融业务）商务信息咨询服务、财务管理咨询服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 另经被告市场监督管理局调查核实，原告代办的多本营业执照的注册地址均为虚假地址。 本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案行为是李文勇的个人行为，还是原告的公司行为；二、李文勇或原告天悦公司在代办营业执照的过程中是否构成提供虚假材料；三、被告市场监督管理局作出的涉案行政行为程序是否合法；四、即使原告天悦公司有违法行为，被告市场监督管理局作出的处罚是否合理。 一、涉案行为是李文勇的个人行为，还是原告公司的行为。 本院认为，原告天悦公司的经营范围中包含“企业登记代理”，法定代表人李文勇的涉案行为亦属于该范围之内。虽然义乌市巴付汇服装商行及义乌市至具电子商务商行的材料显示委托代理人为李文勇个人，但结合李文勇的询问笔录及涉案其他商行的委托情况李文勇均系以公司法定代表人的名义为他人代办营业执照。个人代理制度是为了满足自然人为亲朋好友代办少量营业执照的需求，并非是面向长期盈利的中介人员，本案李文勇的代理行为应当认定为公司行为。 二、原告天悦公司在代办营业执照的过程中是否构成提供虚假信息、资料。 针对载有23个地址及办理人员名字的名单，原告天悦公司的法定代表人李文勇在2019年8月1日的笔录中陈述“这是黄磊向我提供的名单……然后我就用上述地址办理了其中的一些营业执照，一些营业执照还没有办理下来。”、“他和我说了，但是我没记清楚，我就在名单上随机使用地址给他们办理营业执照”。针对被告市场监督管理局提出的名单中第7个和第9个地址相同但房东姓名不一致的问题，李文勇在2019年8月7日的笔录中称其没有核查到该情况。根据《浙江省市场中介机构管理办法》第十四条第（一）项之规定，“市场中介机构及其从业人员不得有下列行为：（一）提供虚假信息、资料，出具虚假报告、证明等材料”。本案中，原告天悦公司在收到委托人提供的地址及房东姓名后，对同一地址上房东姓名不同的两条明显违背常理的信息都未发现，可见其并未对委托人提供的信息进行基本的核实和审查。即便委托人提供的上述信息系真实的，其自行将委托人提供的公司名称及地址进行随意组合后即向被告市场监督管理局提出注册登记申请，其行为严重为违反了关于申报住所真实性的有关规定，亦构成提供虚假信息、资料的情形。 三、被告市场监督管理局作出的涉案行政行为程序是否合法。 根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定，“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限”。本案中，被告市场监督管理局于自2019年7月31日立案后，分别于同年10月25日、11月25日按照规定办理了延期手续，且依法保证了原告陈述、申辩的权利后才于2020年3月23日作出了涉案行政行为，被告市场监督管理局作出的涉案行政行为符合法定程序。 四、被告市场监督管理局作出的处罚是否合理。 据《浙江省市场中介机构管理办法》第三十二条的规定，“市场中介结构及其从业人员违反本办法第十四条规定，其他有关法律、法规、规章未作法律责任规定的，由有关行政管理部门依照职责责令改正，对市场中介机构可以处3000元以上3万元以下的罚款；对市场中介机构从业人员可以处1000元以上1万元以下的罚款。”公司住所地作为公司对外公示的基本信息之一，原告天悦公司在代办注册登记时提供虚假地址，严重扰乱了市场经营主体注册登记秩序，被告市场监督管理局据此作出案涉处罚决定有事实依据，适用法律、法规正确，量罚适当。 综上，被告市场监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，量罚适当。被告市政府作出的行政复议决定有事实和法律依据，程序合法。原告天悦公司的诉请缺乏依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告义乌市天悦企业管理咨询有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告义乌市天悦企业管理咨询有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王 珺 人民陪审员  朱锦钱 人民陪审员  吴晓燕 二〇二〇年十月二十日 法官 助理  李 双 书 记 员  郑 婧