河南省周口市川汇区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1602行初67号原告段大生，男，汉族，1975年3月12日生，住河南周口经济开发区。委托代理人吴宇鹏，北京市两高律师事务所律师，特别授权。委托代理人张凯，北京市两高律师事务所实习律师，特别授权。被告河南周口经济开发区管理委员会。法定代表人刘涛，主任。委托代理人袁建委，该管理委员会工作人员，一般代理。委托代理人陈倩，河南锦实律师事务所律师，一般代理。原告段大生于2020年7月8日向本院提起行政诉讼，诉请撤销河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室2020年3月31日作出的周开城委“两违”办罚责改（2020）第089号《责令（限期）改正通知书》。本院同日立案后，依法向被告河南周口经济开发区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭进行了审理。原告段大生及其委托代理人吴宇鹏、张凯，被告河南周口经济开发区管理委员会的委托代理人袁建委、陈倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月31日，被告河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室认定原告段大生存在在周口市川汇区七一路东段黄滩七组7-47号建造违法建筑的违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十八条之规定，对原告段大生作出周开城委“两违”办罚责改（2020）第089号《责令（限期）改正通知书》，责令原告段大生立即改正违法行为，改正内容和要求如下：限5个工作日内自行拆除。该限期改正通知书于2020年3月31日送达原告，但原告拒签。原告段大生诉称，原告在河南周口经济开发区淮河路办事处黄滩居委会康下楼7-47号拥有合法自建房屋，该房屋系原告生产生活的唯一住房。被告在未向原告送达签收的情况下，将被诉限期改正通知书张贴在原告住房的外墙上。该限期改造通知，认定事实不清、适用法律错误，程序严重违反法律、法规的强制性规定，为维护原告的合法权益，请求判决撤销被诉的责令限期改正通知书。被告河南周口经济开发区管理委员会辩称，原告不是黄滩行政村集体经济组织成员，没有承包、使用黄滩行政村集体土地的主体资格，其占有、使用黄滩集体土地进行建设的行为属于违法占地、违法建设。被告根据2011年5月8日周口市人民政府周政（2011）26号文及2017年7月14日周口市中心城区集中整治违法用地违法建设专项行动领导小组周治违（2017）1号文件，对辖区内的“两违”，有权通知当事人限期改正。被告在调查核实的基础上，依法作出限期改正通知书，因原告拒签，被告采取留置送达的发生予以送达。该限期改正通知认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。原告在开庭审理之前提交如下证据：1、2018年4月8日，河南周口经济开发区管理委员会作出的周开发（2018）20号文件，既关于印发《周口经济开发区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置工作实施细则》的通知。2、周口市征收集体土地上房屋补偿估价分户报告单。证明目的，原告的房屋在被告的棚户区改造范围内，被告的三委班子对原告房屋的合法性予以认可，被告对原告作出限期改正通知侵犯了原告的合法权益。3、岳父赠与女婿合同。证明目的，案涉房屋系原告岳父赠与而来。原告所举证据，被告质证后认为，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议。该文件规定，凡是“两违”建筑均应当进行拆除，不予补偿。原告购买案涉土地、建造案涉房屋时并未经被告三委班子同意，建造房屋时没有取得规划许可证，应属违章建筑。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议。该分户单是经原告同意对案涉房屋进行的评估，而不是原告称的不知情，被告下发限期改正通知前已通知原告提供合法的建筑手续和审批手续，告知了原告享有陈述、申辩权，但原告未提供相关证据也未进行陈述、申辩。对证据3有异议。原告岳父是淮阳县人，也不是黄滩行政村人，无权适用集体土地，该合同不能证明案涉房屋属于合法建筑。被告在法定举证期限内，提供证据如下：1、2011年5月8日，周口市人民政府作出《关于中心城区违法占地违法建设的处理意见》（周政（2011）26号文件）。2、2017年7月14日，周口市中心城区集中整治违法用地违法建设专项行动领导小组作出《关于印发周口市中心城区集中整治违法用地违法建设第二批专项行动方案的通知》【周治违（2017）1号文件】。3、2016年12月14日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出《关于下达全省2017年城市棚户区改造项目计划（第二批）的通知》【豫保安居办（2016）66号文件】。4、2016年1月27日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出《关于下达2016年棚户区改造项目计划（台账）的通知》【豫保安居办（2016）1号文件】。证明目的，被告作出的限期改正通知认定事实清楚。被告所举证据，原告质证认为，对证据的真实性、关联性和合法性均不予认可。该4份文件属于规范性文件，并非具有普遍约束力的法律、法规，不能作为被告行使职权的依据，该文件反而印证了原告的房屋所在地正在进行棚户区改造，应依法获得合理、合法的安置。被告在作出限期改正通知前没有进行调查询问及实地勘验，也未告知原告享有陈述申辩权，因此被告对原告作出限期改正通知已超越职权。原告、被告所举证据，经庭审质证，本院予以综合认证，结合当事人陈述和答辩，本院查明以下案件事实，2011年5月8日，周口市人民政府作出《关于中心城区违法占地违法建设的处理意见》（周政（2011）26号文件），将周口经济开发区辖区内的违法占地、违法建设的日常工作交由被告负责，并赋予被告对违法占地、违法建设组织实施依法强制拆除的权利。2017年7月14日，周口市中心城区集中整治违法用地违法建设专项行动领导小组作出《关于印发周口市中心城区集中整治违法用地违法建设第二批专项行动方案的通知》【周治违（2017）1号文件】，强调对“两违”实行属地管理责任。据此，被告成立了河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室。2020年3月31日，河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十八条之规定，对原告段大生作出周开城委“两违”办罚责改（2020）第089号《责令（限期）改正通知书》，责令原告段大生立即改正违法行为，改正内容和要求如下：限5个工作日内自行拆除。该限期改正通知书于2020年3月31日送达原告，但原告拒签。另查明，原告段大生户籍在河南省漯河市。2014年6月21日，其岳父黄士义将在周口市七一路东段黄滩居委会康下楼建造的案涉房屋赠与原告。案涉房屋位于被告的城中村改造项目范围内,现已被拆除。本院认为，一、关于本案适格被告。河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室是周口经济开发区管理委员会的内设机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义作出的行政行为，应由设立该机构的周口经济开发区城市管理委员会承担法律责任，故，周口经济开发区城市管理委员会是本案适格被告。二、关于案涉《责令（限期）改正通知书》的合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违反城乡规划建设行为的认定和处理是县级以上人民政府城乡规划主管部门的法定职权，县级以上人民政府及各类开发区管委会均不具有该职权。因此，河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室以原告的房屋违反城乡规划法为由对原告作出内容为“限期拆除”的《责令（限期）改正通知书》，属超越职权。另外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关要严格按照法定程序行使权利、履行职责。行政机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当充分听取当事人的陈述和申辩。本案被告未能提供证据证明案涉《责令（限期）改正通知书》作出前，听取了原告的陈述、申辩，不符合程序正当原则。综上，被告作出的被诉《责令（限期）改正通知书》，超越职权且违反程序正当原则，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项之规定，判决如下：撤销被告河南周口经济开发区管理委员会内设机构河南周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室于2020年3月31日对原告段大生作出的周开城委“两违”办罚责改（2020）第089号《责令（限期）改正通知书》。案件受理费50元，由被告河南周口经济开发区管理委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  王春华审 判 员  吕秀丽人民陪审员  胡克启二〇二〇年十月十六日书 记 员  王方岭