西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1149号 上诉人（原审原告）西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会，住所地西安市雁塔区XX路。 负责人杜鹏志，村委会主任。 委托代理人陈琳，上海邦信阳中建中汇（西安）律师事务所律师。 委托代理人王东，上海邦信阳中建中汇（西安）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区XX路****。 法定代表人齐海兵，主任。 上诉人西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会（以下简称XX村委会）因认为被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初492号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 原审法院查明，原告XX村委会于2019年8月23日向西安市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称国土高新分局）提出《关于项目补缴土地出让金的申请》，被申请人为“西安市高新国土局”，申请内容为：“蒋家寨商贸城位于高新区XX路XX号，国有土地使用证号为：西高科技国用（2010）第37242号，土地性质为商服，占地面积约4771㎡的5层商贸大楼。2010年高新区为了提升整体城市形象，也为了提高村民的生活质量，经高新规划部门批准，拆除该大楼。西安市XX村委会与陕西鑫诺房地产开发有限公司在原地址上联合开发《柠檬时代广场》项目，规划总建筑面积为53190㎡，地，地上**，地下**前该项目总平面、单体已审批，各项费用均已缴纳。2014年经高新规划局批准本项目容积率从1.5调为8.5，鉴于此项目为拆除重建项目，所以特向贵局申请补缴从调整后至2054年的土地出让金。”2020年4月26日，西安市国土资源局高新分局对原告作出“对《关于项目补缴土地出让金的申请》的回复”，称“我分局收到你单位《关于项目补缴土地出让金的申请》后，已多次口头向你单位委托人进行了回复，并在历次《柠檬时代广场》项目信访协调会上明确答复。申请调整容积率补缴出让金，需在符合法律法规及相关政策规定条件的情况下报经西安市自然资源和规划局批准；申请延长土地合同出让年限事宜应按《国有土地出让权合同》约定执行。”落款为“西安市国土资源局高新分局”。另查明，2007年1月9日，西安市机构编制委员会下发市编办发（2007）2号《关于市国土资源局高新技术产业开发区分局经济技术开发区分局曲江新区分局更名的批复》，内容为：“市国土资源局：……撤销市国土资源和房屋管理局，成立市国土资源局的精神，同意西安市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局更名为西安市国土资源局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局。”2019年12月11日，市编办函[2019]108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》“市自然资源和规划局：组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局、浐灞生态区分局、国家民用航天产业基地分局、阎良国家航空高技术产业基地分局、国际港务区分局，为市自然资源和规划局的派出机构……” 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告……”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”本案中，原告称其向国土高新分局提出申请，坚持认为国土高新分局是被告高新管委会主管国土资源的内设机构，故以高新管委会为被告向本院提起不履行法定职责之诉，经查明，被告高新管委会是经国务院批准设立的开发区，如原告对高新管委会职能部门作出的行政行为不服的，应以该职能部门为被告提起诉讼。而国土高新分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，其收到原告的申请后作出涉案“对《关于项目补缴土地出让金的申请》的回复”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，原告对国土高新分局不履行法定职责或以自己的名义作出的行政行为不服的，应当以西安市自然资源和规划局为被告提起诉讼。因此，原告XX村委会以高新管委会为被告提起本案诉讼，被告不适格，但原告坚持其诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据……”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”如原告坚持以高新管委会为被告进行本案诉讼，应当提交其向高新管委会提交申请的证据，但原告并无相应证据提交，其起诉被告高新管委会没有事实根据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定，原告未向被告高新管委会提出申请的情况下，提起本案诉讼，亦应当裁定驳回起诉。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十三条第一款的规定，遂裁定：驳回原告西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会的起诉。 上诉人XX村委会上诉称，一、一审法院认定行为主体性质为派出机构系认定事实错误。国土高新分局的性质应从以下两个方面判断：1.内设机构权力来源于法律法规对其所属部门的授权，派出机构的权力来源于组建其的部门。高新国土分局显然属于内设机构，一审认定其为派出机构证据不充分。地方。地方性法规《西安市开发区条例》第十条规定dquo;开发区管委会行使下列职权：……（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理……”高新区管委会根据地方政府规章授权行使国土资源管理职能，该职能通过高新国土分局行使。被告仅举出一份不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》形式要件要求的党委办事机构函件复印件作为证据，未尽法定证明责任。一审法院对核心证据的审查，也未遵守审判逻辑，上诉人表示不服。2.编制部门内部文件不具有公示效力；高新管委会门户网站具有公信力和对行政相对人的约束力。西安市自然资源和规划局官方门户网站信息显示，其政务公开一栏中列明的各分局不包括国土高新分局。该网站作为西安市自然资源和规划局的官方门户网站，其上所公布的信息具有公示效力，相反高新管委会门户网站显示国土高新分局为其内设机构。从公示法律效果而言，国土高新分局的性质一目了然。3，市编办不属于政府部门，其文件不能作为行政审判依据。西安市编制委员会办公室属于中共西安市委工作机构，职责是管理党员干部和党务工作，派出机构设立属于政府组成部门职责范围。二者在管辖范围、权力来源、组建主体、管理逻辑上均不同。一审以编办函件作出认定，事实认定错误。二、国土高新分局并非高新管委会设立的能够独立承担行政责任的政府职能机构，应为内部机构。1.高新管委会作为西安市政府派出机构，无权设立职能部门。派出机构的设立，源于法律、法规授权，除非法律法规明确规定，否则其不能设立能独立承担行政责任的职能部门。经上诉人查明，西安市政府也未授权高新管委会设立“高新国土分局”作为单独的可以承担法律责任的职能部门。2.“高新国土分局”属于高新管委会的内设机构。（1）《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条、《西安市开发区条例》第十条均规定高新管委会同意行使管理国土资源相关职权，但未授权其设立单独职能部门。（2）高新管委会官网内设机构一栏明确显示自然资源局（原西安市国土资源局高新分局的权利承继机构）系其内设机构。（3）西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00035号行政判决书本院认为部分：“西安市规划局高新分局是西安高新技术产业开发区管理委员会下属内设机构”，按照《最高人民法院关于适用》第二十条之‘行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告’之规定，西安市高新技术产业开发区管理委员会应为本案适格被告。”西安规划局高新分局和西安市国土资源局高新分局原同为被上诉人下属内设机构，后合并更名为自然资源局。三、一审法院适用法律错误，应予以纠正。1.职能部门、内设机构、派出机构概念不同。地方。地方政府职能部门为地方政府依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十八条之规定设立的工作部门机构是地方政府工作部门的内部组织。派出机构是某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设立的工作机构。2.《解释》第二十条、第二十一条对三种情形下应以哪种主体为被告作了明确规定。上诉人认为，高新国土分局属于高新管委会的内设机构。一审适用《解释》第二十条第一款自规定认定本案应以西安市自然资源和规划局为被告属于适用法律错误。3.本案适格主体认定应适用《解释》第二十一条第一款之规定。四、关于一审事实认定和法律适用需要说明的问题。1.一审事实认定存在逻辑混乱。一审先是认定国土高新分局属于职能部门，又认定其系西安市自然资源和规划局的派出机构，应适用《解释》第二十条第一款之规定。不但事实认定错误，而且前后矛盾。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条规定了行政审判可以适用的法律法规，但一审以党委内设机构函件作为认定被告主体资格性质依据，超过以上范围。3.一审认定主要事实的证据不符合《证据规则》对举证责任的规定，该材料不能作为证据使用。一审查明证据的行为无法律依据。该函件为复印件，且未经与原件核对或由出具函件的机关予以核对确认。且该证据不在法院可以依职权调取证据的范围之内。综上，一审认定“证据”违法，超越审判职权，裁判依据证据不足；认定事实逻辑错误，前后矛盾，法律概念不清，适用法律错误，分不清职能部门、派出机构与内设机构区别，无视一般规定与特别规定的适用规则。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、第八十九条第一款第（二）向之规定，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初492号行政裁定书，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人高新管委会未发表答辩意见。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的审理焦点问题为高新管委会是否是本案适格被告，即原国土高新分局性质应系高新管委会的内设机构或系西安市自然资源和规划局的派出机构。政府派出机构是指政府或者政府职能部门在一定区域或者组织内设立、授权实施某方面行政管理职能的代表机构。政府派出机构主要根据组织法以外的行政地方规章或地方性法规设立，不是独立的行政主体，除非有法律法规的明确授权，否则不能以自己的名义行使行政权力。内设机构是独立行政机构的内部组织，内设机构一般不能单独以本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义行使职权。2003年8月26日，西安市机构编制机构委员会对西安市国土资源和房屋管理局作出《关于设立西安市国土资源和房屋管理局三个分局的批复》，同意西安市国土资源和房屋管理局设立西安市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区三个分局；分局受西安市国土资源和房屋管理局及所在区管委会双重领导。2007年1月9日，西安市机构编制委员会下发市编办发（2007）2号《关于市国土资源局高新技术产业开发区分局经济技术开发区分局曲江新区分局更名的批复》，同意西安市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局更名为西安市国土资源局高新技术产业开发区分局。2019年12月11日，市编办函[2019]108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》规定由市自然资源和规划局组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局，为市自然资源和规划局的派出机构。以上西安市机构编制委员会文件是西安市机构编制委员会作为机构编制部门对所辖范围内行政机构初设或机构重大事项变更时颁布的，明确了机构的名称、性质和职能等问题。以上证据说明高新国土分局系西安市自然资源和规划局的派出机构，由西安市自然资源和规划局授权行使相应的行政管理职权。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”上诉人对原国土高新分局不履行法定职责行为不服提起的诉讼，应以西安市自然资源和规划局为被告；上诉人以高新管委会为被告提起的本案诉讼，被告不适格，经释明后仍变更被告的应依法应当裁定驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 胡 雁 审判员 刘宇红 审判员 陈泉池 二〇二〇年十月二十二日 书记员 王 琪 1