江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终322号上诉人（原审原告）朱爱英，女，1964年4月25日出生，汉族，住抚州市乐安县。被上诉人（原审被告）抚州市乐安县人民政府，住所地抚州市乐安县行政中心。法定代表人吴宜文，县长。委托代理人杨友宗，男，乐安县司法局副局长。委托代理人李国华，男，乐安县人。上诉人朱爱英因诉抚州市乐安县人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告朱爱英因认为其父朱长生位于乐安县东英角桥（老家具厂宿舍）前坪路79号的房屋属于棚户区改造范围，故向乐安县城市棚户区改造领导小组办公室（以下简称乐安县棚改办）申请产权置换，但乐安县棚改办未予办理。随后，原告朱爱英向乐安县信访局进行信访，乐安县棚改办于2019年5月31日作出《办理朱爱英信访事项答复意见书》，处理意见为：“你反映的房屋需经你本人和你姊妹几人一致同意后方可签订棚改合同。建议你和你姊妹几人协商后再签订棚改合同”。朱爱英不服该信访事项答复意见书，向乐安县信访局提出复查申请，但未被乐安县信访局受理。因此，朱爱英就该信访事项答复意见书，以乐安县棚改办为被申请人，向乐安县人民政府提出行政复议申请。2019年9月9日乐安县人民政府以“《办理朱爱英信访事项答复意见书》是被申请人乐安县棚改办的信访答复行为，而非其具体行政行为”为由，不予受理朱爱英提起的行政复议申请。原告朱爱英认为乐安县人民政府不予受理其提出的行政复议，属于行政不作为，故请求人民法院依法判决被告乐安县人民政府履行职责受理行政复议。原审法院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。可见，信访事项既不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼受案范围。当事人对不属于行政复议范围的事项申请行政复议，复议机关作出的不予受理或驳回复议申请的决定，实质仍然是对信访事项的不予受理行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，当事人不服复议机关作出的不予受理或驳回复议申请决定提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当依法裁定不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，原告朱爱英明确其系针对《乐安县棚改办办理朱爱英信访事项答复意见书》申请行政复议，被告乐安县人民政府以该事项不符合行政复议受案范围为由，作出乐府复不字［2019］1号不予受理决定，并无不当。综上，原告朱爱英起诉不符合法定起诉条件，对其起诉，应当依法驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告朱爱英的起诉。上诉人朱爱英不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：上诉人申请行政复议的不是单纯的信访答复行为，该信访答复对上诉人的权利和义务产生了实际影响。被上诉人乐安县人民政府是行政复议机关，被上诉人不受理上诉人的行政复议申请，属于不履行其法定职责行为，构成行政不作为。原审法院驳回上诉人的起诉属于认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原审行政裁定书，确认被上诉人乐安县人民政府不履行行政复议的法定职责行为违法，改判被上诉人乐安县人民政府在法定期间内履行法定职责。抚州市乐安县人民政府答辩称：原裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一条第二款第四项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。本案系朱爱英对乐安县人民政府不予受理行政复议申请不服而提起的诉讼。争议焦点是乐安县人民政府以行政复议书的形式作出不予受理的决定是否属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。根据国有土地上房屋“先征收后补偿”的原则，朱爱英有权对涉案房屋选择产权调换的前提是房屋应纳入棚户区改造征收范围。但由于朱长生的各继承人就是否参加棚户区改造未达成一致意见，故乐安县棚改办于2016年作出了不将涉案房屋纳入此次棚户区改造征收范围的行政行为，此次乐安县棚改办针对朱爱英的信访诉求作出的“答复意见书”也继续维持了该行政行为。因乐安县棚改办系乐安县人民政府组建的，并赋予负责组织领导、统筹协调全县棚户区改造日常工作职能的临时性机构，不具有行政主体资格，不能独立承担法律责任。根据《适用解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，乐安县棚改办实施的行政行为，应当由设立该办的乐安县人民政府承担相应的法律责任。故乐安县棚改办作出的“答复意见书”，应视为乐安县人民政府作出的，且上诉人朱爱英向乐安县人民政府提起行政复议申请，也应视为就同一行政行为向乐安县人民政府提起申诉。乐安县人民政府不予受理朱爱英提出的行政复议申请，并未改变原有“答复意见书”的内容，其实质是继续维护、肯定其自身作出的“答复意见书”的正确性。因此，乐安县人民政府以行政复议的形式作出的不予受理行为应属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，依法不属于行政诉讼受案范围。综上所述，上诉人朱爱英的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审裁定驳回起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 方石清审判员 王丽君二〇二〇年十月十日法官助理吁坤书记员徐依沫