湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初145号原告黎竹秀，女，1965年7月27日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县。委托代理人（特别授权）张晔，湖南湘锋律师事务所律师。委托代理人陈惠军，男，1965年6月13日出生，汉族，湖南省隆回县人，住湖南省隆回县，系原告黎竹秀的丈夫。被告隆回县金石桥镇人民政府，住所地湖南省邵阳市隆回县金石桥镇金南街**。法定代表人彭南保，系该镇镇长。委托代理人（特别授权）胡健璞，系该镇镇党委政法委员、武装部长。委托代理人杨子固，湖南志涛律师事务所律师。原告黎竹秀诉被告隆回县金石桥镇人民政府（以下简称金石桥镇人民政府）强制扣押财物一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案，原告黎竹秀的特别授权委托代理人张晔、委托代理人陈惠军，被告金石桥镇人民政府的特别授权委托代理人胡健璞、委托代理人杨子固到庭参加诉讼，现已审理终结。2020年2月27日金石桥镇人民政府出具《证据登记保存清单》，认定黎竹秀涉嫌《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条之规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，将黎竹秀在店铺摊位的猪肉61.48斤异地保存于金石桥镇人民政府食堂冰柜。原告黎竹秀起诉称:2020年2月27日上午十点左右，隆回县金石桥镇人民政府工作人员贺某等十多人来到原告黎竹秀自家门前的猪肉销售摊位，没有向原告黎竹秀出示执法身份证件，也没有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、当事人依法享有的权利、救济途径，也没有制作现场笔录，没有当场交付扣押决定书和清单，强行把原告黎竹秀的60多斤猪肉抬上车。因黎竹秀保护猪肉，贺某等多人对原告黎竹秀进行撕扯，在没有下达任何处罚通知书及扣押猪肉手续的情况下，把黎竹秀的几十斤猪肉强行拿走了。原告认为被告金石桥镇政府对原告黎竹秀实施行政强制行为严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第17、18、24、28条的规定，请求判决确认2020年2月27日被告金石桥镇人民政府扣押原告黎竹秀的猪肉违法，判决被告金石桥镇人民政府返还原告黎竹秀猪肉61.48斤或赔偿原告人民币61.48×50=3100元，由被告承担本案诉讼费。被告金石桥镇人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格的被告。2019年11月20日，隆回县农业农村局与答辩人签订了《行政执法委托协议书》，委托机关将生猪屠宰、动物防疫等执法职能的执法事项委托给了答辩人，该协议书第三条第2点规定了委托机关的责任，即“对委托机关在委托权限范围内的行政执法行为承担法律责任”，以上委托协议至2020年12月31日终止。且《行政诉讼法》第二十六条第五款明确规定：“行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此本案中，答辩人作为受托执法的行政机关依法不能成为本案的适格被告，请人民法院对被答辩人作出释明，如其坚持起诉答辩人，即“错列被告且拒绝变更的”，亦应裁定驳回起诉。二、答辩人并没有扣押黎竹秀的猪肉，只是对其非法出售的猪肉先行登记保存，该证据保存行为是为作出行政行为而实施准备的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。《湖南省生猪屠宰管理条例》第三条规定：实行生猪定点屠宰、集中检疫制度；未经定点，任何单位和个人均不得从事生猪屠宰活动。第十六条规定：动物卫生监督机构必须在生猪定点屠宰现场对屠宰的生猪进行集中同步检疫；未经检疫或检疫不合格的生猪产品，不得出厂（场）、点，并按有关规定进行处理。第二十八条规定：发现未经定点屠宰、集中检疫或者检验的生猪产品，应当先行制止。被答辩人所在地有专门的生猪屠宰点即“隆回县金石桥镇鑫凯屠宰点”，被答辩人从2012年开始长期从事猪肉产品销售生意，且从无生猪定点屠宰、集中检疫行为。答辩人受托执法当日，发现黎竹秀无检验证明再次非法销售猪肉产品，为了保证当地百姓的食品安全，遂依《行政处罚法》第三十七条之规定，对未经检疫检验存在安全隐患的产品进行登记保存，并开具了证据登记保存清单，随后对黎竹秀本人进行了问话，经初查，认为黎竹秀的销售行为已经违反了《湖南省生猪屠宰管理条例》的相关规定，系非法销售。经请示委托执法机关县农业农村局，同意将此案全权移交给工商部门进行处理，答辩人并于2020年2月28日与工商部门进行了全部材料移交。因此答辩人并未对黎竹秀作出过任何行政处罚，只是为了检疫检验的需要对其非法销售的猪肉进行了先行登记保存，该行为只是为了后续行政处罚进行的准备工作，是过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，亦应裁定驳回起诉。被告在法定举证期限内提供了以下证据：证据1、行政执法委托协议书，拟证明2019年11月20日至2020年12月31日，隆回县农业农村局将生猪屠宰、动物防疫等执法事项委托给隆回县金石桥镇人民政府，委托机关对受托机关在委托权限范围内的行政执法行为承担法律责任；证据2、对黎竹秀的询问笔录，拟证明黎竹秀从2012年开始从事猪肉产品销售；黎竹秀本次销售的猪肉产品未经定点屠宰，未经同步检疫检验，系非法销售；证据3、生猪定点屠宰证及营业执照，拟证明金石桥境内有定点屠宰点；证据4、行政执法案件移交函，拟证明经请示隆回县农业农村工作局同意，金石桥镇人民政府已将该案移交给了工商部门全权办理，随案移交的材料见移交函。证据保存清单上有原告的签名，金石桥镇也有屠宰点。原告方发表以下质证意见：证据1不符合行政强制法第19条的规定，同时，本案中没有任何一个行政行为是以委托人的名义作出的；证据2不合法，被告陈述已经委托机关进行执法，而询问人却是委托人，不合法，内容也不真实，原告是在高度紧张且未看到证件的情况下签的字；对证据3原告不知情，被告未进行公告也未向原告进行告知。证据4中的金石桥镇人民政府系受委托机关，就算要移交也应该以委托人的名义移交；移交材料中有合格证明，说明该猪肉是检疫合格的，移交单位应该是工商管理局而不是工商管理所，且工商部门至今未对移交的案件作出处理。原告未提供相关证据。在诉讼过程中，本院向被告调取了被告金石桥镇人民政府制作的《证据登记保存清单》，该清单载明：当事人黎竹秀，时间2020年2月27日，地点金石桥某路某服饰门口，因你涉嫌《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条之规定，本机关依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定对你在店铺摊位的下列物品异地保存于金石桥镇人民政府食堂冰柜。猪肉61.48斤。被告金石桥镇人民政府制作的《证据登记保存清单》上加盖了金石桥镇人民政府的印章。原告方的代理人对上述《证据登记保存清单》不予认可，认为被告的工作人员在拿猪肉时明确是扣押，不是证据登记保存，执法人员签名也是同一个人的签名，原告本人对这个清单不认可所以没有签字。本院审查认为：被告提供的证据与本案有关联，具有真实性，来源形式合法，能作为本案的证据采信。本院调取的《证据登记保存清单》能证明被告实施的行政行为，具有真实性，与本案有关联，来源、形式合法，能作为本案的证据采信。根据采信的证据,本院确认以下案件事实：2020年2月27日原告黎竹秀在隆回县金石桥镇某路某服饰店门口卖猪肉；原告销售的猪肉是自己家里屠宰的，未加盖肉品品质检验合格验讫章。被告金石桥镇人民政府所属的综合执法大队发现后，予以现场查处，出具《证据登记保存清单》将原告销售的猪肉61.48斤异地保存于金石桥镇人民政府食堂的冰柜。同日，隆回县农业农村局工作人员对原告黎竹秀进行了询问，制作了询问笔录。2020年2月28日，被告将对黎竹秀的询问记录、证据登记保存清单、送达回证、陈会军动物检疫合格证明、现场执法照片与当事人信息照片六张移交给金石桥镇工商行政管理所。另查明，2019年11月隆回县农业农村局与金石桥镇人民政府签订了《行政执法委托协议书》，隆回县农业农村局将农业综合行政执法的相关职能委托给各乡镇人民政府，其中生猪屠宰、动物防疫等执法职能，包括行政检查、行政强制、行政处罚、受理投诉举报、行政案件办理、农村宅基地审批、农村责任制承包等执法事项予以委托。本院认为：本案的争执焦点为以下几个方面：1、被告金石桥镇人民政府将原告出售的猪肉予以异地保存的行为是否可以提起行政诉讼。2、金石桥镇人民政府是否是适格的被告。3、被告金石桥镇人民政府实施的异地保存猪肉的行政行为是否合法。4、原告能否要求返回异地保存的猪肉。对被告实施的异地保存猪肉的行政行为能否提起行政诉讼的问题。被告在诉讼中辩称：发现黎竹秀无检验证明再次非法销售猪肉产品，为了保证当地百姓的食品安全，遂依《行政处罚法》第三十七条之规定，对未经检疫检验、存在安全隐患的产品进行登记保存；只是为了检疫检验的需要对其非法销售的猪肉进行了先行登记保存，该行为只是为了后续行政处罚进行的准备工作，是过程性行为。这表明，被告是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生而采取的措施。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第二十五条第三款规定，对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。本案中，被告发现原告出售的猪肉未经检疫，为制止违法行为、防止证据损毁、保证食品安全而对原告出售的猪肉予以异地保存的行为符合《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的行政强制措施的特点，属于扣押财物类的行政强制措施；根据《中华人民共和国行政强制法》第八条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制措施受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，本案原告可以对被告实施的异地保存猪肉的行政行为可以提起行政诉讼。关于金石桥镇人民政府是否是适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对原告出售的猪肉予以异地保存的主体是金石桥镇人民政府所属的综合执法大队，出具的《证据登记保存清单》上加盖了金石桥镇人民政府的印章，因此，金石桥镇人民政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。同时，被告金石桥镇人民政府是以自己的名义实施异地保存行为的。因此，本案不构成行政执法委托。关于被告金石桥镇人民政府实施的异地保存猪肉的行政行为是否合法的问题。《生猪屠宰管理条例》第二十一条第二款规定，畜牧兽医行政主管部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：（一）进入生猪屠宰等有关场所实施现场检查；（二）向有关单位和个人了解情况；（三）查阅、复制有关记录、票据以及其他资料；（四）查封与违法生猪屠宰活动有关的场所、设施，扣押与违法生猪屠宰活动有关的生猪、生猪产品以及屠宰工具和设备。上述规定并没有授权乡镇人民政府扣押生猪产品的职权。同样《中华人民共和国动物防疫法》也没有授权乡镇人民政府可以扣押动物产品。因此，本案的被告金石桥镇人民政府并不具有扣押生猪产品即本案原告出售的猪肉的职权；被告对原告出售的猪肉进行异地保存的行为违法。关于原告能否要求返回异地保存的猪肉的问题。《生猪屠宰管理条例》第十八条规定，从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位销售、使用的生猪产品，应当是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品。第二十九条规定，从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位，销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，由食品药品监督管理部门没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位处5万元以上10万元以下的罚款，对个人处1万元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由发证（照）机关吊销有关证照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，原告出售的猪肉不是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品，应由食品药品监督管理部门予以没收，且被告金石桥镇人民政府已将上述猪肉移交给金石桥镇工商行政管理所；因此，原告要求返回被异地保存的猪肉或者赔偿3100元的请求不能支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告隆回县金石桥镇人民政府异地保存即扣押原告黎竹秀猪肉的行政行为违法；二、驳回原告黎竹秀要求返回猪肉或者赔偿3100元的诉讼请求。本案受理费50元，由被告隆回县金石桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  曾建黔人民陪审员  袁志雄人民陪审员  向盛文二〇二〇年十月二十七日代理书记员  李雄丽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条?被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。