上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪03行终411号上诉人(原审原告)上海震东公路养护工程有限公司，住所地上海市嘉定区科福路**********，联系地址上海市嘉定区翔江公路XXX弄XXX号。法定代表人弘万华，上海震东公路养护工程有限公司董事长。委托代理人孙文友，上海震东公路养护工程有限公司工作人员。被上诉人(原审被告)上海市林业局，住所地上海市静安区胶州路X，住所地上海市静安区胶州路**yle='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人邓建平，上海市林业局局长。委托代理人邵岚，上海市林业局工作人员。委托代理人陶丹，上海市林业局工作人员。上诉人上海震东公路养护工程有限公司(以下简称震东公司)因诉上海市林业局(以下简称市林业局)要求履行法定职责一案，不服上海市闵行区人民法院(2019)沪0112行初859号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：震东公司诉称，2019年1月14至19日,上海城投环城高速建设发展有限公司(以下简称城投高速公司)委托上海为林绿化景观有限公司(以下简称为林绿化公司)对有争议的沪崇苏立交范围内的苗木进行处理。在震东公司未签字同意,主管部门未核发的采伐许可证和迁移苗木许可证的情况下,就对震东公司在赵家沟东段航道整治工程范围内22万余棵苗木以及该工程范围外约30万棵苗木进行了迁移和采伐。同年2月11日，震东公司至市林业局举报，要求其按照《中华人民共和国森林法》和《上海市森林管理规定》对涉嫌毁林的城投高速公司、为林绿化公司追究和处理。但市林业局作出《简复告知书》，称该地块是苗圃性质，未纳入森林资源管理范畴。震东公司要求其对此作出解释亦未果。此外，震东公司还发现上海城投航道建设有限公司(以下简称城投航道公司)取得了市林业局关于在赵家沟东段航道整治工程占用林地、迁移和采伐林木的行政许可，且上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称浦东城管局)还对该地块擅自迁移苗木的违法行为作出过《行政处罚决定书》。请求判令市林业局履行法定职责,追究城投高速公司、为林绿化公司毁林和滥伐林木的责任。诉讼中，震东公司明确上述诉请为判令市林业局履行法定职责，对城投高速公司、为林绿化公司等未经许可迁移林木的违法行为进行行政处罚；如有涉嫌犯罪，移送处理。市林业局辩称，不同意震东公司的诉讼请求。第一，市林业局不具有震东公司诉请事项的行政职责。2009年起施行的《上海市森林管理规定》第十八条和第三十条规定，迁移公益林应向市级林业部门提出申请，迁移其他林应向区县林业部门申请，如未经批准迁移林木，由市或者区县林业主管部门责令改正并处以罚款。2016年，上海市人民政府作出关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定，浦东新区城市管理执法部门有权依据林业管理方面的法律、法规和规定，对违反防护林、经济林等管理的违法行为行使行政处罚权;且集中行使处罚权后,原行政主体不再行使处罚权。因此，即使案涉区域存在违反林业管理规定情形的，也应由浦东新区相关部门进行调查和处罚。第二，震东公司曾到市林业局信访，举报由其栽种的银杏苗等未经批准而遭迁移，市林业局作为信访处置部门，依据《上海市信访条例》予以答复，符合规定。第三，针对震东公司举报事项，市林业局委派了直属单位上海市林业总站会同浦东新区林业站、曹路镇林业站、浦东新区城管六大队等单位共同随震东公司代理人孙文友到现场进行了查看。经比对本市森林资源管理系统，孙文友现场所指认的区域未被纳入本市森林资源管理范围，故作出信访答复，该答复也不属于行政诉讼受案范围。原审认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。本案震东公司对市林业局提起履行职责之诉，要求对案外人未经批准迁移林木行为进行行政处罚。当事人提起履责之诉，应以所申请履责事项属于被告权限范围为前提，亦即应当向一个有管辖权的行政机关申请履责。管辖权作为行政机关活动的基础和范围，它既包括该机关是否主管该专业事务，也包括不同地域、不同级别行政机关之间对该专业事务的具体分工。向一个没有管辖权的行政机关提出要求，并不能当然获得诉权。本案中，根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》(沪府发〔2016〕6号)，浦东城管局以及浦东新区各镇政府根据各自职责，依据林业管理方面法律法规和规章的规定，对违反防护林、经济林、特种用途林管理的违法行为行使行政处罚权；浦东城管局、浦东新区各镇政府集中行使该行政处罚权后，原有关行政机关和法律法规授权的组织不再行使行政处罚权。震东公司举报所涉区域位于浦东新区辖区范围，即使存在违反相关林业管理规定且应予行政处罚情形的，根据前述规定，也应由浦东新区相关部门履行调查、处罚的职责。诉讼中，震东公司提供的沪林许[2017]133号《上海市林业行政许可文书》亦记载，浦东城管局曾对案涉航道整治工程所涉区域内擅自迁移林木的违法行为作出过行政处罚决定，该节事实亦能印证上述职责归属和权限分工。因此，在市林业局已不具有相应处罚职责的情况下，震东公司向市林业局提起的履责之诉，不符合法定起诉条件。此外,从《中华人民共和国森林法》《上海市森林管理规定》等规定来看，除法律规定属集体所有之外，森林资源属国家所有；行政机关对迁移林木设定许可以及对未获许可进行处罚的主要目的是保护、培育和合理利用森林资源，改善公共生态环境。本案震东公司向市林业局举报他人未经批准迁移林木,其诉讼目的在于要求对案外人进行行政处罚,但法律、法规和规章并未赋予震东公司基于举报人身份获得直接要求行政机关对他人施加负担的请求权。行政机关针对投诉举报所作的信访处理和答复行为，亦未损害震东公司在公法领域的主观权利。综上，震东公司的起诉不符合行政诉讼起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(十)项、第九十三条之规定，于2020年4月24日裁定如下：驳回震东公司的起诉；预收的案件受理费人民币50元，退还震东公司。裁定后，震东公司不服，上诉至本院。上诉人震东公司上诉称：被上诉人依法具有负责林业行政执法及稽查工作，依法查处破坏森林资源违法行为的法定职责。上诉人作为受害人有权利要求被上诉人履行法定职责，追究城投航道公司、城投高速公司、为林绿化公司滥伐上诉人林木的法律责任。原审裁定错误，请求撤销原审裁定，发回原审法院重新审理。被上诉人市林业局辩称：被上诉人不具有对上诉人诉求进行行政处罚的法定职责，且已对上诉人的信访作出了答复，不存在不履行法定职责的情形。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼，但应当符合法定起诉条件。就原告请求被告履行法定职责而言，其起诉之基础在于应先向行政机关提出申请、原告所请求履行的法定职责属于行政机关权限范围。本案中，上诉人震东公司确认其以信访方式至被上诉人市林业局进行举报，提出要求被上诉人履行法定职责相关诉求。但就上诉人所请求履行的法定职责内容而言，依沪府发〔2016〕6号文规定，属于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围内的具体事项，由浦东城管局以及浦东新区各镇政府根据各自职责，负责城市管理行政执法工作并依法相对集中行使相关行政处罚权。且就上诉人要求“如有涉嫌犯罪，移送处理”的诉求内容来看，亦非行政诉讼受案范围。因此，原审经审查裁定驳回上诉人的起诉，理由正确，符合法律规定，应予维持。上诉人的上诉请求和理由，依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 沈莉萍二〇二〇年十月二十七日法官助理 陆 华书 记 员 秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……