辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终949号上诉人（一审原告）刘云阁，男，1955年5月8日出生，汉族，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人崔英明，辽宁名熙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街**。法定代表人付宗义，该政府市长。委托诉讼代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托诉讼代理人付冉，北票市司法局工作人员。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人谢卫东，该政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人朱峰，朝阳市司法局工作人员。第三人王井海，男，1970年6月29日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。上诉人刘云阁因诉被上诉人北票市人民政府（以下简称北票市政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）、第三人王井海请求撤销行政处理决定、行政复议决定一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年8月25日组织各方当事人进行询问，上诉人刘云阁的委托诉讼代理人崔英明，被上诉人北票市政府的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉，被上诉人朝阳市政府的委托诉讼代理人巩俊林、朱峰和第三人王井海到庭参加询问。本案现已审理终结。刘云阁的诉讼请求，一、撤销朝阳市政府作出的《行政复议决定书》；二、撤销北票市政府作出的《行政处理决定书》；三、责令北票市政府重新作出行政处理决定。主要事实和理由，本案事因第三人王井海的林地确权申请，北票市政府和朝阳市政府应按《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、政策、文件，地方性法规、规章、规定作出两个决定，而二被告并未依法作出两个决定。一、林地使用权确权纠纷的申请人与被申请人，应该是对林地使用权有争议的林地使用权人或所有权人。而该确权纠纷的被申请人应是王井海认为与其林地重合的林地使用权人广富营村，而不是刘云阁。刘云阁是林木所有权人和使用权人，所以二被告在只有一位争议地所有权人即王井海，缺少争议地的另一所有权人即广富营村的情况下，直接进行实体审理，并作出决定没有法律依据。二、即便争议林地的使用权人广富营村出现在两个程序中，两级政府也没有准确的证据证明两地重合，应该测绘出精准的林地使用权人王井海的林地位置、范围，以及案涉陈家梁村与广富营村的行政村界图，才能确定案涉林地使用权重叠与否。两级政府在不了解林地权属，没有进行调查核实地块是否重叠，而作出的决定事实不清证据不足，缺乏法律依据。三、根据辽宁省高级人民法院(2019)辽行终206号行政判决书中的表述“涉及两个村的边界问题，应有相关部门进行处理，待权属明确后王井海可以另行主张。驳回王井海的起诉的原因是案涉林地权属不明确。从二人持有的林权证四至看，也不能直接得出两个林权证存在重叠的结论，故行政复议机关应先审查是否是颁证行为侵犯了王井海的合法权益。直接对刘云阁的林权证进行审查并撤销，属于认定事实不清”。两级政府在没有审查颁证行为是否侵犯王井海的合法权益，而直接审查并撤销刘云阁的林权证，属于认定事实不清。北票市政府答辩的主要内容，2019年6月2日王井海提出确权申请，7月12日北票市林业和草原局组织相关人员进行现场勘验，经双方当事人对各自使用林地进行现场指界并签字确认后，将双方当事人认可的实测GPS数据，及双方《林权证》内的GPS数据输入森林资源数据库，出图显示两证存在重叠。刘云阁的林地在王井海林地之内，且刘云阁指界的林地在陈家梁村集体土地内。经调取村级权属地类调查图，陈家梁村和广富营村盖章确认，两村界限明晰，土地所有权不存在争议。我机关认为王井海取得案涉林地承包经营权证据充分，取得的《林权证》权属来源清晰，程序合法。而刘云阁取得的案涉林地使用权证据不足，取得《林权证》缺少权属来源，不符合《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定。故根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第八条第一款(三)(四)项的规定，作出的处理决定正确，请求驳回刘云阁的诉讼请求。朝阳市政府答辩的主要内容：我机关作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请驳回刘云阁的诉讼请求。第三人王井海答辩的主要内容。我取得的林地使用权归陈家梁村集体所有，《林权证》内容与实际林地一致，而刘云阁的《林权证》写明是广富营村集体所有的林地，其内容与实际林地不相符。陈家梁村与广富营村的行政区域界限线清楚，刘云阁的林地应在广富营村辖区内，与陈家梁村的集体林地无关。两级政府作出的决定，调查事实清楚、认定证据充分、适用法律正确，请求驳回刘云阁的诉讼请求。一审法院经审理查明,刘云阁系北票市北塔镇广富营村**村民。2004年12月17日，北票市政府为刘云阁颁发33895号《林权证》，证中记载：林地所有权人广富营村，林地使用权人广富营村，森林或林木所有权人刘云阁，森林或林木使用权人刘云阁；座落在北塔子乡广富营村，小地名三道沟；林班(无内容)，小班(无内容)，面积0公顷；主要树种杨树，株数800，林种用材林；林地使用期砍伐后，终止日期(无内容)；四至东：沟沿，南：土砂套，西：沟沿，北：沟里；注记(无图幅号)。第三人王井海系北票市北塔镇陈家梁村**村民。2008年8月25日，北票市政府为王井海颁发北林证字(2008)0000053014号《林权证》(以下简称53014号《林权证》)，证中记载：林地所有权人陈家梁村，林地使用权人王井海，森林或林木所有权人王井海，森林或林木使用权人王井海；座落在北塔子乡陈家梁村，小地名小北沟松树山；林班1，小班54、54-1，面积10.1公顷；主要树种松树，株数4000，林种防护林；林地使用期50年，终止日期2057年7月24日；四至东：河沿下，南：北广富营界，西：分水岭，北：赶牛道；注记：图幅号K-51-62-23，CA210602001。并附北塔乡陈家梁村二组林地实测平面位置图图例。2018年4月28日，王井海向北票市政府提出复议申请，请求撤销北票市政府为刘云阁颁发的33895号《林权证》，事实和理由：2007年我与陈家梁村签订一份《林地承包合同》，2008年取得53014号《林权证》，林地一直由我经营管理，而刘云阁在我承包林地范围内栽树、建房侵害了其合法权益。刘云阁的林权证存在许多问题。2018年6月25日，北票市政府作出北政行复字［2018］8号《行政复议决定书》，决定：撤销刘云阁持有的33895号《林权证》。刘云阁不服向一审法院提起行政诉讼，一审法院行政判决书中主要认为，“受理行政复议申请后，仅以为刘云阁核发的林权证档案内有些内容未填写，缺少相关林地权属证明材料为由，在未对刘云阁、王井海林地权属实际情况进一步调查核实，且在不了解二人林地权属是否存在实质性争议的情况下，即将为刘云阁核发的林地权属证明予以撤销，认定事实不清、证据不足、缺乏法律依据”。故于2018年11月20日作出（2018）辽13行初87号行政判决书，判决：撤销北票市政府作出的北政行复字［2018］8号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元由北票市政府。北票市政府不服向本院提起上诉，本院在二审行政判决书中主要认为，“从二人持有的林权证四至看，不能直接得出二个林权证存在重叠的结论，故行政复议机关应先审查是否是颁证行为侵犯了王井海的合法权益，即王井海与颁证行为有利害关系。直接对刘云阁的林权证进行审查，属于认定事实不清，也不利于解决纠纷”。故于2019年5月20日作出（2019）辽行终206号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。2019年6月2日，王井海再次向北票市政府、北票市林业和草原局申请，请求：一、依法确认座落陈家梁村小北沟松树地使用权归申请人王井海使用；二、依法撤销被申请人刘云阁持有的33895号《林权证》。北票市政府根据双方当事人的申请书、答辩状和提交证据进行了相关工作，调取了林权证档案资料，调查了相关知情人员，组织北票市林业规划设计院工作人员、双方当事人等到争议林地，指界定点进行GPS测量，相关工作人员、双方当事人及家庭成员在确定坐标点记录上签名确认。北票市林业规划设计院用采集的数据，与林业资源数据库的数据进行比对，对双方指界的林地范围进行确定，并制作了相关林业图幅，显示两块林地存在重叠，刘云阁指界的林地完全在王井海使用的林地范围之内，并在相关图纸上盖章确认。同时，根据行政区域地图和双方村委会负责人的证实，刘云阁指界的林地范围在陈家梁村的行政管辖区域内，不在广富营村的行政管辖区域内，两个村委会也在行政区域图上盖章确认。2019年9月3日，北票市政府作出《行政处理决定书》，决定：一、争议林地使用权归王井海使用；二、撤销刘云阁持有的33895号《林权证》。刘云阁不服向朝阳市政府申请复议，朝阳市政府于2020年1月3日作出《行政复议决定书》，决定：维持北票市政府作出的《行政处理决定书》。刘云阁对两个决定不服向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故北票市政府、朝阳市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。根据王井海向北票市政府、北票市林业和草原局要求确认其林地使用权，并撤销刘云阁持有的林权证的申请，北票市政府审查了申请书、答辩状和提交的证据，按照朝阳中院和辽宁高院已生效行政判决中的意见，调取了林权证档案资料，调查了相关知情人员，组织专业部门工作人员、双方当事人对争议林地进行指界定点，进行GPS测量，用案涉采集的数据与林业资源数据库的数据进行比对，得出刘云阁指界的林地范围全部在王井海《林权证》的林地范围之内，两块林地存在重叠的结论。同时，根据陈家梁村和广富营村的行政管辖区域图和证人证言，能够证明案涉争议林地在陈家梁村的行政管辖区域内，而不在广富营村的行政管辖区域内，两村的界线清楚。根据刘云阁、王井海提交的两本《林权证》内容看，王井海的林权证内容符合《林木和林地权属登记管理办法》中，林木林地权属登记内容，而刘云阁的林权证载明，坐落在北塔子乡广富营村，林班小班无内容，面积为0公顷，林种用材林、杨树，林地使用期砍伐后，终止日期无内容。以上事实证据，能够认定双方争议的林地在陈家梁村行政管辖区域内；刘云阁指界确定的林地范围全部在王井海《林权证》的林地范围内，即刘云阁的林地与王井海的林地重叠。《林木林地权属争议处理办法》第八条规定，“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证、（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证”。综上，刘云阁提供的《林权证》林地所在地点与实际指界测量地点不一致，并不在同一行政管辖区域内，刘云阁提交的证据不能证明其诉讼请求成立，一审法院不予支持。北票市政府、朝阳市政府作出的两个决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回刘云阁的诉讼请求。案件受理费50元由刘云阁负担。刘云阁上诉称，一、一审法院适用法律错误。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应该尊重历史和现实状况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活原则。在90年代初，刘云阁积极响应国家号召鼓励对“四荒”治理的政策，开始在刘云阁林权证范围内的荒沟上进行植树造林。2002年，地方政府为了鼓励开荒群众，颁发了林权证。上述事实证明：1、刘云阁指界范围内的林木由刘云阁自1990年底进行种植、管护至今。2、刘云阁的林权证是基于特定历史条件所取得的，刘云阁是依据事实取得，并非依据合同取得。3、刘云阁对林木有所有权。4、上述林木归刘云阁所有符合《林木林地权属争议处理办法》的规定。5、一审法院错误的使用法律，仅以林权证记载内容作为判决林权证证明效力的依据，侵害了刘云阁的合法权益。二、一审法院事实认定不清，对北票市政府所作的行政决定及复议决定所依据的事实和证据审查不严格。首先，一审法院对北票市政府在作出行政处理决定时是否查清事实未进行审查，而北票市政府在作出行政处理决定时认定的事实不清且对重要事实未予认定。其次，一审法院对北票市政府所作行政处理决定中认定双方林权证存在重合所有依据的证据材料未依法进行审查。北票市林业规划设计院所作的鉴定，鉴定方式是“双方当事人指界，根据指界进行实测GPS数据，将实测的GPS数据及双方当事人《林权证》内的GPS数据输入森林资源数据库出图显示，两证存在重叠”。但是，北票市林业规划设计院并没有出具鉴定报告，也未对出具该报告的机构的资质、鉴定人员的资质、测量的过程、采集的数据、对比的方式、测量方法及对比方式等相关的法律依据进行说明。无论是北票市政府还是一审法院都没有进行依法的审查，如何保证北票市林业规划设计院所作结论的公平性、合法性。事实上，北票市林业规划设计院所出具的鉴定结论也是疑点重重，如在实测第三人林权范围测量了四个GPS点，但在出图时却勾勒了七边形。确定林权证记载的范围的实际位置，应该是以林权证上记载的坐标定位实际位置，而测量单位却按照当事人的指界确定坐标重新确定林权范围。另外，刘云阁林权证上没有GPS坐标，测量单位又是如何将“双方《林权证》内的GPS数据输入森林资源数据库”。三、无论是北票市政府所作行政处理决定还是一审法院作出的行政判决都是采取一撤了之的方式，这不利于纠纷的解决，为后续问题的处理埋下隐患，不符合《林木林地权属争议处理办法》解决争议的原则。刘云阁对树木及房屋是具有合法所有权的，刘云阁无法办理砍伐许可证。至于房屋，是刘云阁居住了半辈子的唯一住房，让刘云阁何去何从。本案纠纷中，刘云阁不存在任人可过错，却要让刘云阁无家可归，半辈子心血付诸东流的后果，何言公平。刘云阁取得林权证在先，王井海取得林权证在后，如果存在重叠的情况，应该撤销后取得的林权证。如果撤销刘云阁的林权证，那么与刘云阁同一时期发放的同样林权证的群众的权益是否也存在不确定的风险甚至应该撤销。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判撤销北票市政府的处理决定和朝阳市政府的复议决定，责令重新作出行政处理决定。诉讼费由北票市政府承担。北票市政府答辩称，坚持一审答辩意见。1、上诉人称案涉地块为四荒，但本案中上诉人未提供该地块的权属证明，该宗地地类已经被确认为林地不属于四荒范围。2、上诉人提及的2014年案件为个案，与本案无关。3、关于对宅基地，上诉人在行政处理期间未提供合法宅基地的审批手续，未有行政机关的审批。4、上诉人提及的林业规划设计院出具的自然资源图，根据林木林地权属争议处理办法，县级以上的林地管理机构有权对争议进行处理，有法律规定必须出具报告，而且林业规划设计院是具有对林地地类确认范围具有资质的单位，符合法律规定。朝阳市政府答辩意见：1、上诉人所述的林木问题与本案无关，本案是针对北票市政府的处理决定，该决定只是确定林地的使用权，未涉及林木。2、上诉人以1998年朝阳市政府有文件为由，认为其取得了该四荒地的经营权，没有事实和法律依据。按照1998年朝阳市政府文件，想获得四荒地的使用权必须要通过承包等形式，并且要签订四荒地使用权承包合同，上诉人没有此类合同，不能按四荒地对待。3、本案的事实是上诉人与第三人分属于两个行政村，争议地在第三人所在行政村域内，依常理上诉人要取得该地块使用权必须有取得第三人所在村认可，但并无此类证据。4、北票市林业规划设计院出具的是林地界限争议范围图，该图虽然由规划设计院出具，但其性质是对双方各自主张林地范围的确定，并不是一般意义上的规划设计行为。所以不存在需要出具鉴定报告等材料，并且该图的制作符合相关法律规定。王井海发表意见称，村界界限清晰，同意两级政府的意见。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院在审理过程中，第三人王井海向本院出具《承诺书》，承诺“刘云阁栽的树木全部归他所有我认可。同时，林木到采伐期我全力配合刘云阁采伐”。北票市政府向本院出具《情况说明》，对第三人王井海的出具的《承诺书》予以确认，证明情况属实。本院认为，刘云阁与王井海分别于2004年和2008年取得案涉林地和林木的《林权证》，二人因林地的使用权发生争议，王井海向北票市政府提出确权申请，请求确认坐落在北票市北塔镇陈家梁村小北沟松树地使用权归王井海所有。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。《森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。北票市政府有职权对刘云阁与王井海的林地使用权争议作出处理决定。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。朝阳市政府有职权受理刘云阁提出的行政复议申请并依法作出复议决定。关于案涉《行政处理决定书》的合法性。从北票市政府的调查过程看，北票市政府受理王井海的确权申请后，对案涉林地的权属进行了调查。《土地权属争议调查处理办法》第十七条规定：“承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证”。北票市政府的工作人员向广富营村的村委会主任和陈家梁村的村委会主任进行了调查，两名被调查人一致确认，刘云阁所持的《林权证》的范围在陈家梁村界内，不在广富营村界内。《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查”。北票市政府的工作人员组织双方当事人到林地现场实际勘查，由当事人亲自确定坐标点后，由北票市林业规划设计院进行GPS测量，并与林业资源数据库的数据进行比对。结论为案涉争议林地在王井海《林权证》的范围内。北票市政府的调查过程符合法律规定，调查结论可以作为处理决定的证据使用。从案涉林地的相关证据看，关于林地使用权的取得。王井海主张系通过林地承包取得的林地使用权，该主张符合《土地承包法》的规定，王井海的林地使用权系合法取得。刘云阁主张系通过开垦荒地实际取得林地使用权，该主张缺乏法律依据，刘云阁没有证据证明合法取得了案涉林地使用权。关于《林权证》的证明效力。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林为部门颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”。王井海与刘云阁均取得了案涉争议林地的《林权证》，从二人的《林权证》的记载看，王井海的《林权证》中林地使用权利人登记为王井海，而刘云阁的《林权证》中林地使用权利人为广富营村。在北票市政府的确权调查中确认，案涉争议林地系陈家梁村的集体土地，不是广富营村的集体土地，刘云阁所持有的《林权证》记载有误。刘云阁无法通过《林权证》证明自己系案涉争议林地的合法使用权人，刘云阁所持有的《林权证》作为确认林权争议的依据存在事实障碍。北票市政府将案涉林地确认归王井海使用事实和法律依据充分。刘云阁上诉提出，北票市林业规划设计院不具有鉴定资质，没有出具鉴定报告。北票市政府在对涉案林地权属调查过程中，对刘云阁实际占用的林地范围进行了现场勘测，由刘云阁指示了37处坐标点，北票市林业规划设计院现场确定了该37处坐标点的GPS坐标数据，刘云阁在数据单上签字确认。北票市林业规划设计院将该37处地理坐标点形成的位置与已经掌握的林业资源数据库的数据进行比对，判断刘云阁实际占用的林地与王井海承包的林地是否存在重合。北票市林业规划设计院的数据确认行为是依据自身的技术能力和掌握林业资源数据的情况实施的协助调查的行为，不属于受委托的鉴定行为。北票市林业规划设计院得出的数据已经过刘云阁的确认，勘测情况与刘云阁与王井海陈述的实际情况基本一致，刘云阁以北票市林业规划设计院没有出具鉴定报告为由否定勘测结果缺乏事实依据。刘云阁上诉提出，其房屋无法居住。公民的合法财产受法律保护，刘云阁没有提交证据证明其在使用的林地内存在合法建设的房屋，刘云阁提出房屋应予保护的理由缺乏事实和法律依据。刘云阁上诉提出，王井海的林权证的范围包括国有林场和广富营村的土地，王井海的林权证不合法。本案审理的是刘云阁与王井海关于案涉林地使用权的争议。通过北票市政府调查可知，广富营村与陈家梁村的村委会负责人一致确认，案涉林地系陈家梁村集体所有。王井海是通过与陈家梁村签订承包协议的方式取得案涉土地使用权，而刘云阁自行开荒后使用土地的行为未得到陈家梁村的同意。因此，北票市政府确认案涉土地使用权为王井海所有。至于王井海《林权证》涉及的其他林地，是否存在占用他人土地的事实，是否具有合法性，需要权利人主张权利，并由有权机关依法定程序作出认定。人民法院未经法定程序不能对王井海《林权证》的效力作出认定，王井海的《林权证》是否合法不是本案的审理范围。刘云阁上诉提出，其对案涉林地内自行栽种的树木有所有权。刘云阁在案涉林地上栽种树木是客观事实，并且该栽种树木的行为得到林业部门的认可，并向刘云阁颁发过《林权证》，刘云阁对案涉林地上自行栽种的树木享有合法的权利。本院审理中，王井海向本院出具《承诺书》，承诺刘云阁栽的树木全部归刘云阁所有，林木到采伐期王井海全力配合刘云阁采伐。王井海的该项承诺得到了北票市政府的确认。因此，刘云阁在案涉林地内栽种的树木权属各方当事人已形成一致意见，对此已无纠纷。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人刘云阁的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘云阁负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十月二十九日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）