江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终348号 上诉人（原审原告）胡捷，男，1965年5月7日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）张黎华，女，1967年2月13日生，××族，住南通市崇川区。 两上诉人委托代理人丁志春，男，1968年2月25日生，××族，住南通市崇川区。系南通市崇川区学田街道果园社区居民委员会推荐。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人彭玉华，南通市不动产登记中心副主任。 委托代理人娄碧宵，江苏通衡律师事务律师。 被上诉人（原审第三人）南通市住房保障发展中心（南通市直管公房管理中心），住，住所地南通市人民东路**产交易大厦）。 法定代表人肖辉，主任。 委托代理人刘小晶，南通市住房保障发展中心工作人员。 委托代理人祝智卿，南通市住房保障发展中心工作人员。 被上诉人（原审第三人）江苏南通粮油食品进出口集团有限公司，住所，住所地南通市崇川区工农路**div> 法定代表人项卫宁，董事长。 委托代理人沈俊伟，北京市隆安（南通）律师事务所律师。 上诉人胡捷、张黎华因不动产行政公告一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1383号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，胡捷、张黎华系夫妻关系。1993年12月，胡捷申请购买南通市新建路二村10幢102室公有住房并通过南通市房改办审批，1993年12月31日，胡捷取得房屋所有权证。1996年6月，江苏南通粮油食品进出口集团有限公司（以下简称粮油公司）与胡捷共同出资购买百花苑新村2幢202室住房，1996年7月31日，粮油公司取得房屋所有权证，注明其中胡捷个人集资面积为22.02平方米。2000年8月，胡捷申请以新建路二村10幢102室房屋换购百花苑新村2幢202室房屋并通过市房改办审批，并于2000年9月28日领取百花苑房屋所有权证。2014年6月，胡捷以新建路新村66幢102室（原新建路二村10幢102室）所有权证遗失为由申请补发，并增加张黎华为共有权人，于6月24日取得房屋所有权证。2017年3月2日，粮油公司向南通市自然资源和规划局申请办理新建路新村66幢102室的退购手续，并提交与胡捷签订的南通市市区公有住房换购协议书、南通市市区职工换购住房申请审批表等证明材料。南通市自然资源和规划局要求胡捷、张黎华交出房屋所有权证，胡捷、张黎华未交回，南通市自然资源和规划局于2017年7月6日在门户网站刊登了《不动产权证书（登记证明）作废公告》，宣告胡捷、张黎华名下的不动产权属证书作废。2019年6月24日，南通市住房保障发展中心（以下简称住房中心）向南通市自然资源和规划局申请办理案涉房屋的不动产转移登记，并提交了商务局国有资产遗留问题协调备忘录、国有资产无偿调拨（划转）报批表、不动产移交表等证明材料。南通市自然资源和规划局经审核向住房中心颁发新建路新村66幢102室的不动产权属证书，证号为苏（2019）南通市不动产权第0051079号。 2019年8月2日，胡捷、张黎华通过查询获知新建路新村66幢102室房屋曾于2017年7月6日公告作废登记，以及2019年6月24日登记于住房中心名下的事实。张黎华遂书面申请南通市自然资源和规划局更正登记，将案涉房屋恢复登记于胡捷、张黎华名下，南通市自然资源和规划局答复称2017年7月6日公告作废行为及2019年6月24日登记于住房中心的行为合法，不同意胡捷、张黎华的更正申请。胡捷、张黎华不服提起诉讼，请求：1.更正房屋权属登记，恢复如前，作废已发住房中心的房屋所有权证书；2.撤销对胡捷、张黎华的房产权属证书作废公告。 另查明，粮油公司曾以胡捷为被告向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，以案涉新建路房产已经通过换购并经主管部门审批同意，应属粮油公司所有为由，请求确认案涉房屋产权归粮油公司所有，胡捷承担协助过户手续义务。南通市崇川区人民法院经审理认为属于单位内部分房引起的纠纷，不属于法院的管辖范围，裁定驳回粮油公司的起诉。粮油公司不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院二审驳回粮油公司上诉，维持原裁定。2016年8月4日，粮油公司以2014年6月24日原南通市住房保障和房产管理局分别向胡捷、张黎华补发新建路新村66幢102室房屋所有权证违法，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，请求撤销补发证行为。南通市港闸区人民法院经审理认为，被诉补正行为并未改变案涉房屋的所有权归属，对粮油公司的权利义务不产生实际影响，粮油公司提起的诉讼不符合受理条件。粮油公司认为与胡捷之间存在住房换购协议的事实与被诉补证行为无关，可另行通过适当程序主张权利，据此，裁定驳回粮油公司的起诉。粮油公司不服该裁定，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院二审驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，本案存在两个行为：一是南通市自然资源和规划局于2017年7月6日公告作废南通市新建新村66幢102室房屋权属证书的行为；二是南通市自然资源和规划局于2019年6月24日将案涉房屋登记于住房中心的行为。对上述两个行为分别作如下评判、处理。 关于南通市自然资源和规划局于2017年7月6日公告作废南通市新建新村66幢102室房屋权属证书的行为是否合法的问题。更正登记是在不动产登记簿记载的事项有错误时的登记，需要利害关系人申请，并且征求权利人意见或取得权利人同意，更正登记与异议登记相互衔接，利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。本案中，虽然粮油公司提出了申请，但2014年补发证是在胡捷1993房屋所有权基础上的补发证，而1993年登记不存在错误事项，且南通市自然资源和规划局公告作废后并未更正至粮油公司名下，故被诉公告作废行为不属于更正登记。 《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定,有下列情形之一的，权利人放弃不动产权利的或不动产被依法没收、征收或者收回的，当事人可以申请办理注销登记。第二十三条规定，因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。第十七条、第十八条分别规定了公告适用的情形和公告的时间、场所以及公告的内容。本案中，生效民事裁定认定案涉房屋引发的纠纷属于单位内部分房引起的纠纷，不属于法院的管辖范围，生效裁定蕴含案涉房屋属于“房改房”，与商品房属性不同，粮油公司与胡捷签订的换购协议非平等主体之间的房屋买卖或互换。从换购协议约定来看，胡捷承诺“除组织调动外，其它一切形式的人员流动胡捷均需将住房交还给粮油公司”，因此，粮油公司根据换购协议约定且经房改部门审批同意，基于胡捷明确同意放弃案涉房屋产权交给粮油公司以换取百花苑房屋的意思表示，有权单方收回案涉房屋。粮油公司向南通市自然资源和规划局单方提出申请符合《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（五）（七）项的规定，南通市自然资源和规划局在收到粮油公司申请及其他登记材料后，通知胡捷、张黎华交回不动产权属证书，在胡捷、张黎华拒绝交出的情况下，南通市自然资源和规划局公告作废符合《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第十八条、第二十八条规定。 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款规定，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。本案中存在的两个行政行为虽然和该司法解释规定的适用情形不尽一致，但前一公告作废权属证书行为的合法性及其裁判方式决定着后一登记行为的合法性及其处理。基于此，一审法院曾向胡捷、张黎华释明，建议胡捷、张黎华将后一行为及恢复登记至胡捷、张黎华名下的请求另行立案后合并审理，但胡捷、张黎华明确予以拒绝。基于判决定分止争的功能，因前一注销登记行为经审理并无不当，故一并驳回胡捷、张黎华关于作废已发住房中心的房屋所有权证并更正房屋登记，恢复至名下的请求。 综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡捷、张黎华的诉讼请求。 胡捷、张黎华不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审判决认定案涉房屋登记行为系更正登记错误，根据《不动产登记暂行条例》等规定，申请注销登记应当是不动产登记簿记载的权利人申请，粮油公司不是不动产登记簿记载的权利人，无资格申请注销登记。2.南通市自然资源和规划局作废公告行为不属于注销登记，也不属于更正登记，该行为违反了《不动产暂行条例实施细则》的规定，侵犯了胡捷、张黎华的合法权益。3.一审判决认定胡捷明确同意放弃案涉房屋产权给粮油公司，认定事实错误，换购是住房加差价款的权利交换，与放弃房屋产权完全是不同的两个概念，粮油公司早已歇业，胡捷与粮油公司之间的经济问题已结清，当时粮油公司并未提出住房交还要求。4.一审判决认定粮油公司有权单方面收回房屋，实际上介入了粮油公司与胡捷之间单位内部分房引起的纠纷，违反了最高人民法院关于单位内部分房纠纷不属于法院管辖范围的规定。5.根据《商务局国有资产遗留问题协调会备忘录》记载，该会议会商认为案涉房屋可判定为国有资产的结论，没有法律依据，违反了物权法关于不动产物权经依法登记发生效力，未经登记不发生效力的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销南通市自然资源和规划局对胡捷、张黎华的房屋权属证书作废公告，撤销案涉房屋所有权转移登记行为，更正南通市新建路新村66幢102室房屋权属登记，恢复如前，作废已发住房中心的房屋所有权证书。 被上诉人南通市自然资源和规划局辩称，根据粮油公司的申请及提交的材料，南通市自然资源和规划局于2017年3月10日向胡捷、张黎华发出书面通知，要求其提交书面申辩材料或配合更正登记，胡捷、张黎华不同意更正登记，但未能提交推翻其于2000年将新建路新村66幢102室房屋换购给粮油公司这一事实的证据材料。根据换购协议书、换购审批表等证明材料，胡捷、张黎华通过换购已取得百花苑2幢202室的不动产权利，理应将新建路新村66幢102室房屋退还给粮油公司。南通市自然资源和规划局作出的作废公告行为合法，未侵犯胡捷、张黎华的合法权益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人住房中心未发表意见。 被上诉人粮油公司述称，胡捷与粮油公司签订了换购协议，应当将案涉房屋退还给粮油公司，生效民事裁定认为粮油公司与胡捷之间非平等主体关系，其背后蕴含的法律关系即为粮油公司有权将案涉房屋收回，张黎华的权利实际来源于胡捷，在胡捷本身对案涉房屋不享有权利的情况下，应当认定张黎华也不享有权利。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，南通市自然资源和规划局作出的不动产权证书（登记证明）作废公告是否符合法律规定，是否侵犯了胡捷、张黎华的合法权益。 《不动产登记暂行条例》第十四条规定了不动产登记过程中，当事人双方共同申请和当事人单方申请的不同情形。由于不动产权利变动的原因比较复杂，条例只能列举不动产权利变动的主要情形，而不可能详细列举所有可能的情形，因此，条例第十四条第二款第七项规定，法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形，可以由当事人单方申请。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。本案中，2017年3月2日，粮油公司向南通市自然资源和规划局提交《关于办理新建路二村10幢102室房屋退购的申请》及相关材料，认为胡捷与粮油公司签订协议后，未能配合办理退购手续，请求南通市自然资源和规划局将案涉房屋产权直接变更至住房中心。南通市自然资源和规划局基于粮油公司的申请而作出的作废公告行为是否合法，可从下几个方面分析。 第一，胡捷与粮油公司签订公有住房换购协议的行为非商品房买卖行为。商品房买卖行为，是建立在当事人意思自治、等价有偿基础上的平等民事行为，当事人依据《中华人民共和国合同法》等民事法律规范签订商品房买卖合同，不需经主管部门审批。根据胡捷与粮油公司签订的《南通市市区公有住房换购协议书》来看，该协议根据的是《南通市市区出售公有住房政策衔接的若干规定》《南通市市区公有住房出售方法》等文件，同时，双方还依照《南通市市区出售公有住房实施办法》签订了《房地产物业托管合同书》，在协议签订后，胡捷还向南通市房改办提交了《南通市市区优惠出售公有住房申请审批表》，由南通市对外经济贸易委员会、南通市房改办审批同意出售，在办理审批过程中，还需提交胡捷的工龄证明等材料。本院作出的（2015）通中民终字第2817号民事裁定亦认为，胡捷对案涉房屋的购买受到单位组织关系的限制，体现了职工对单位的人身依附和单位对职工的限制与管理，不同于市场上平等主体间签订的房屋买卖合同。结合案涉房屋换购过程中的材料及生效民事裁定的认定来看，胡捷与粮油公司之间换购公有住房的行为，并非通常的商品房买卖行为，因此，双方在签订协议后不动产登记机构办理不动产登记手续的行为，也不能简单的依据《不动产登记暂行条例》中涉及商品房买卖办理不动产登记手续的规定来判断其合法性。 第二，粮油公司无法通过民事诉讼途径救济权利。对于商品房买卖行为而言，当事人签订商品房买卖合同后，一方当事人不履行合同义务的，另一方当事人虽然不能仅凭双方签订的商品房买卖合同，以权利人放弃权利为由，单方面要求不动产登记机构办理不动产变更登记，但是，当事人可以通过提起民事诉讼的方式，要求违约一方继续履行合同或承担违约责任。本案中，粮油公司曾以胡捷为被告提起民事诉讼，请求确认原新建路二村10幢102室房屋产权归粮油公司所有，胡捷协助办理过户手续义务。法院生效民事裁定认为，纠纷的起因是由于单位内部换房、分房的历史遗留问题所致，并涉及到本单位职工的住房问题，故本案属于单位内部分房引起的纠纷，不属于法院的管辖范围。虽然从表面上看，胡捷与粮油公司签订换购协议至粮油公司向南通市自然资源和规划局提交办理房屋退购的申请已有十七年之久，似乎是粮油公司怠于行使权利，但根据生效民事裁定驳回粮油公司的结论来看，即使在签订换购协议之后胡捷不履行义务，粮油公司仍不可能通过民事途径予以救济。生效民事裁定对胡捷与粮油公司之间房屋纠纷性质的判断，意味着粮油公司可单方面行使权利，就案涉房屋的权属变动作出处理。 第三，南通市自然资源和规划局作出的作废公告行为具有事实根据和法律依据。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）明确，职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次。本案中，南通市自然资源和规划局根据粮油公司提交的南通市市区公有住房换购协议书、南通市市区职工换购住房申请审批表、南通市商务局及南通市财政局的书面意见，认定新建路新村66幢102室房屋已换购归粮油公司，房屋所有权应归粮油公司所有，事实清楚，且符合城镇职工购买公有住房的政策规定。 第四，南通市自然资源和规划局作出的作废公告行为程序合法。根据程序正当原则，如果一个具有法律效力的行政行为将要涉及或影响公民、法人或者其他组织的权利义务，就应当给予其表明意见的机会。参照《不动产登记暂行条例实施细则》关于更正登记、异议登记的规定来看，不动产登记机构在对不动产登记作出变更前，应当听取权利人的意见。本案中，2017年3月9日，南通市不动产登记中心向胡捷、张黎华发出书面通知，将粮油公司申请的事项、理由以及材料送达胡捷、张黎华，告知其陈述申辩的权利。胡捷、张黎华向南通市不动产登记中心提交了书面声明。2017年6月7日，南通市不动产登记中心再次向胡捷、张黎华发出书面通知，认为胡捷、张黎华提交的书面材料未能推翻案涉房屋换购的事实，要求胡捷、张黎华交回不动产权属证书，逾期不交回的，将予以公告作废。南通市自然资源和规划局作出作废公告行为前，履行了告知权利、调查的义务，程序并无不当。 关于胡捷、张黎华二审期间申请本院调取粮油公司工商登记资料以及协调会议资料的问题。根据“国家企业信用信息公示系统（江苏）”查询可见，粮油公司的状态为“吊销，未注销”。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭，企业法人被吊销营业执照至其被注销登记前，仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。更何况，新建路新村66幢102室房屋已登记在住房中心名下，粮油公司的经营状态不影响本案的处理。无论是当事人申请调取证据还是法院依职权调取证据，均应当是涉及被诉行政行为合法性的证据材料。本案中，南通市自然资源和规划局作出公告作废行为的主要事实根据是南通市市区公有住房换购协议书、南通市市区职工换购住房申请审批表，故胡捷、张黎华申请调取的证据，应当是用以推翻上述行政行为合法性的证明材料。胡捷、张黎华以要求查明被诉行政行为是否存在行政干预为由，要求法院调取2017年2月17日的协调会议资料，该申请涉及的并非直接证明行政行为是否合法的证据材料，不符合申请调取证据的前提条件。综上，对胡捷、张黎华在二审期间提交的两份调取证据申请，本院均不予准许。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。胡捷、张黎华的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡捷、张黎华负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭   德   萍 审判员 仇秀珍审判员张祺炜 二〇二〇年十月九日 书记员 丁   雯   雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。