河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终329号 上诉人（原审被告）平山县自然资源和规划局，住所地平山县红旗大街。 法定代表人：韩彦良，局长。 委托诉讼代理人：齐江涛、王亚亚，河北咏远律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）崔增录，男，1947年2月28日出生，汉族，住平山县。 上诉人平山县自然资源和规划局因被上诉人崔增路请求撤销行政处罚决定一案，不服河北省平山县人民法院（2020）冀0131行初9号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告崔增录系平山县村民，2003年1月份，原告与娄家庄村委会签订房基地合同书，并交纳房基地款，得房基地一片，东至盖细华、盖兵习房基地，南至崔炳成房基地，西至盖志国、盖和平房基地，北至大街南边，另带崔明录东茅坑、猪圈地一片。2020年6月10日娄家庄村委会出具证明，证明：“崔增录房基地因街道规划需要，南边向北退回1.5米，北边向南退回1.5米，现崔增录所建设宅院是购买我村旧房基地和崔炳成旧宅基地组成的，符合我村的规划建设。”并绘制了崔增录宅院新旧对照图。2016年8月22日，被告对本案所涉宅院违法占地情况立案调查，被执行人为原告崔增录儿子崔建立，并于2016年10月25日作出平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定书，认定：“崔建立，未经县级以上人民政府批准，于2014年11月10日，在温塘镇××南，东至集体土地、北至崔兵成住宅、南至集体道路、西至盖志国住宅范围内，非法超占娄家庄村集体土地（建设用地，符合土地利用总体规划）3平方米（合0.0045亩）建住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定。以上事实有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地违法案件地类和规划情况认定意见表等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，决定处罚如下：限当事人自接到本处罚决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。”因崔建立未在规定期限内履行该行政处罚决定，2017年7月20日被告向本院申请强制执行，本院于2017年8月15日作出（2017）冀0131行审414号行政裁定书，裁定不准予执行。被告不服，向石家庄市中级人民法院提出复议，石家庄市中级人民法院于2017年9月6日作出（2017）冀01行审复55号行政裁定书，裁定：一、撤销河北省平山县人民法院（2017）冀0131行审414号行政裁定；二、准予强制执行平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定。2018年1月16日我院受理平山县自然资源和规划局（原平山县国土资源局）申请强制执行崔建立违法建筑一案，在执行过程中，崔建立父亲崔增录提出执行异议，我院于2018年5月26日作出（2018）冀0131执异30号执行裁定书，认为：“执行依据的行政处罚决定认定崔建立非法超占三平方米土地并决定拆除，但此三平方米的四至尺丈处罚决定书中并不明确。对案外人提出的异议，首先应确定其是否是有关执行标的的权利人。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条第一款第一项规定，未登记的建筑物、构筑物及其附属设施，按照土地使用权仓房簿、建设工程规划许可、施工许可等相关证据判断案外人是否是权利人；第五项规定，其他财产和权利，有登记的，按照登记机构的登记判断；无登记的，按照合同等证明财产权属或者权利人的证据判断案外人是否权利人。按有关契约和合同书看，案外人是有关房屋的权利人。将崔建立作为有关房屋的权利人进行执行不当，对有关房屋的执行应予中止。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十七条规定，裁定如下：中止对平山县国土资源局平国土资罚字[2016]第2056号行政处罚决定中有关房屋的执行。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，应当依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自本裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”2018年8月28日，我院作出（2018）冀0131执恢222号执行裁定书，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十七条第（六）项的规定，裁定驳回申请执行人平山县国土资源局的执行申请。2019年8月15日被告平山县自然资源和规划局将崔增录列为被执行人，对违法占地建住宅一案进行立案调查，并于2019年10月21日作出平山〔2019〕2110行政处罚决定，认定：“崔增录，未经县级以上人民政府批准，于2014年11月10日，在平山县，东至盖细华住宅、盖兵习住宅，北至集体道路，南至集体道路，西至盖志国住宅范围内，违法占用娄家庄村集体土地186.5平方米（0.28亩，建设用地，符合土地利用总体规划）建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条第3款的规定。上述违法事实有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、平山县土地利用总体规划图（2010-2020）、平山县土地利用现状图（2013年）、自然资源违法案件地类和规划情况认定意见表等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，决定处罚如下：限当事人自接到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。”原告崔增录不服，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告平山县自然资源和规划局作出的平山（2019）2110号行政处罚决定。庭审中，原告称收到的行政处罚决定未加盖公章，且与被告行政处罚卷宗中的行政处罚决定内容不完全一致，经核对，并询问被告，原告持有的行政处罚决定存在笔误，不是生效的行政处罚决定，向原告送达了卷宗中正确的平山〔2019〕2110行政处罚决定，针对崔增录儿子崔建立作出的平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定书至今未被撤销。 原审认为，被告平山县自然资源和规划局针对原告崔增录家宅院，于2016年10月25日对原告崔增录儿子崔建立作出平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定书，并经石家庄市中级人民法院裁定准予执行，在执行过程中，原告崔增录提出执行异议，2018年平山县人民法院作出执行裁定书，驳回被告平山县自然资源和规划局（原平山县国土资源局）的执行申请，但本院的执行裁定书，并没有对平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定书和石家庄市中级人民法院裁定准予执行裁定的法律效力予以撤销。平国土资罚字［2016］第2056号行政处罚决定未被依法撤销且生效的情况下，被告又对原告崔增录作出平山〔2019〕2110行政处罚决定，属于针对同一违法行为，作出两个行政处罚，违背“一事不再罚”的原则，且原告建房经平山县委会批准，并交纳了费用，有村委会出具的证明，符合《河北省宅基地管理办法》第八条“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请”的规定，造成被执行人的宅基地最终未经县级人民政府批准，是相关机构没有按照《中华人民共和国土地管理法》和《河北省宅基地管理办法》的规定逐级上报审批所致，责任不在被执行人，被告所作平山〔2019〕2110行政处罚决定，限原告自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地，明显不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”根据被告提供的《立案呈批表》立案审批时间为2019年8月20日，而被告作出平山〔2019〕2110行政处罚决定时间为2019年10月21日，超过《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日法定期限，且无延长期限审批，属违反法定程序。综上所述，被告平山县自然资源和规划局所作平山〔2019〕2110行政处罚决定，事实不清，违反法定程序，处罚明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决：撤销被告平山县自然资源和规划局作出的平山〔2019〕2110行政处罚决定。案件受理费50元，由被告平山县自然资源和规划局负担，判决生效后五日内交纳。 上诉人平山县自然资源和规划局不服一审判决，上诉称，1、一审法院认定上诉人作出的行政处罚违反“一事不再罚”原则错误。2、一审法院认定上诉人作出的（2019）2110号行政处罚决定书明显不当错误。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案被上诉人建住宅所涉土地未经县级人民政府批准，上诉人平山县自然资源和规划局对其作出处罚并无不妥。上诉人作出的平国土资罚字[2016]第2056号行政处罚决定书和平山〔2019〕2110号行政处罚决定书认定的违法事实不同，处罚对象不同，故其作出的行政处罚不违反“一事不再罚”原则。但是《河北省宅基地管理办法》第八条规定，农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府审批。县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地。《河北省宅基地管理办法》有关农村村民住宅用地的审批程序是对《中华人民共和国土地管理法》有关农村村民住宅用地审批程序的细化，与《中华人民共和国土地管理法》的规定是一致的。我国的行政管理体制是按级管理。在授权性行政许可中，当法律没有明确规定申请人应当直接向有审批权的行政机关提出申请的情况下，申请人只能向直接管理他的机构提出，而后由相关机构依照管理权限逐级上报有审批权的机构批准。本案中，被上诉人建房所涉土地经过了平山县村委会的批准，并交纳了费用，有村委会出具的证明，符合《河北省宅基地管理办法》第八条“应当向村民委员会提出申请”的规定。造成被申请人的宅基地最终未经县级人民政府批准，是相关机构没有按照《河北省宅基地管理办法》第八条的规定逐级上报审批所致，责任不在被上诉人，由此，不应当由被上诉人承担未予批准的不利后果。上诉人平山县自然资源和规划局所作平山〔2019〕2110号行政处罚决定，限被上诉人自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地，明显不当。 综上，原审判决撤销上诉人平山县自然资源和规划局的该行政处罚决定并无不妥，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人平山县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 邸      亮 审判员 李文华审判员张力 二〇二〇年十月二十六日 书记员 姚   慧   敏