内蒙古自治区土默特左旗人民法院行政判决书（2020）内0121行初7号原告：土默特左旗土默川水泥有限责任公司。法定代表人：李天福，该公司董事长。委托诉讼代理人：杨君俊，内蒙古融兴律师事务所律师。委托诉讼代理人：董娜，内蒙古融兴律师事务所律师。被告：呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局。法定代表人：刘文君，该分局局长。委托诉讼代理人：庞慧萍，女，呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局法制科科长。委托诉讼代理人：高，男，呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局监察一室主任。原告土默特左旗土默川水泥有限责任公司（下称土默川水泥有限公司）不服被告呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局（下称土左旗生态环境分局）于2019年8月22日作出的土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书作出的处罚决定，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告土默川水泥有限公司的法定代表人李天福及其委托诉讼代理人杨君俊、董娜；被告土左旗生态环境分局的委托诉讼代理人庞慧萍、高到庭参加了诉讼，被告土左旗生态环境分局的法定代表人刘文君未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局于2019年8月22日作出土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书，认定土默川水泥有限公司存在未经验收，擅自投入生产的违法行为，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对土默川水泥有限公司作出行政处罚，内容为：1、责令六个月内改正；2、行政处罚贰拾万元整。原告土默川水泥有限公司诉称，请求人民法院依法撤销被告作出的土左环罚决字（2019）第3-033号行政处罚决定书，并由被告承担本案诉讼费用。事实和理由:土默特左旗环境保护局，现变更为呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局。2015年该局向原告作出土左环保字【2015】第182号《关于土默特左旗土默川水泥有限责任公司100万吨水泥生产线项目环境影响报告书的批复》。根据上述相关手续，原告开始准备上述项目的前期工作，但由于市场需求、销售制约等客观原因，水泥行业进入低谷，上述“100万吨水泥生产线项目”一直未实施、未开工建设。2019年8月22日，被告以原告涉嫌未经验收、擅自投入生产，作出土左环罚决字（2019）第3-033号行政处罚决定书，该处罚决定实质上是对一个未实施的行为作了处罚。原告认为，被告作出的处罚决定依据的违法事实未实际发生，其作出的行政处罚决定缺乏事实及法律依据，应当予以撤销。被告土左旗生态环境分局辩称，一、原告违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设单位在项目建设过程中未经验收，擅自投入生产的行为、违法事实清楚，证据充分。1、原告建有一条30万吨水泥生产线，未办理相关环保审批投入生产或使用；2、原告已建成项目未经验收，擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。二、土左旗生态环境分局的处罚行为程序合法。本局在对原告处罚过程中，依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、处罚告知并送达，接受并审核异议申辩，最后经审批下达了《行政处罚决定书》，处罚遵循法律的规定进行。三、对原告的处罚得当。本局在现场执法检查中发现原告建有一条30万吨的生产线，现场处于生产状态，原告未能提供该生产线建设项目环境影响评价审批，也未提供该建设项目环境保护验收报告，本局当场认定该公司正在生产的建设项目涉嫌未验先产。本局处罚的对象是未经验收，正在生产的30万吨生产线而非未投入开工建设的100万吨生产线，因此，原告所诉处罚对象与本局作出的处罚决定没有关联性，原告所诉理由不成立。原告的违法行为事实清楚，证据确凿，处罚程序合法，适用法律正确，处罚主体正确，应当驳回原告的诉讼请求。被告土左旗生态环境分局向本院提交了以下证据、依据：1.现场勘察记录、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录行政处罚案件调查报告，拟证明原告的违法事实清楚，该局的处罚证据充分；2.行政处罚先行告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书、送达回证。拟证明该局作出的行政处罚行为程序合法。3、《建设项目环境保护管理条例》全文，拟证明该局作出的行政处罚行为适用法律正确，处罚主体正确。土默川水泥有限公司对土左旗生态环境分局向本院出具的证据的质证意见为：第一组证据真实性无异议，合法性，证明的目的不予认可。在现场检查（勘察）笔录中高未填入执法证编号，是否有执法权无从考证。行政处罚案件调查报告中处罚作出的依据为《中华人民共和国大气污染防治法》第43条、第108条第5款，但是作出处罚决定的依据是《建设项目环境保护管理条例》，故对合法性、关联性不认可。第二组证据真实性认可，关联性及证明的目的不认可，对于合法性不认可。行政处罚决定内容为“责令6个月内改正，行政处罚贰拾万元整”，“责令改正”属于行政命令，而非行政处罚，是不可以一起处罚的。且行政命令应当有具体的形式，被告并未予以明确。依据我国《行政处罚法》规定，行政处罚的种类中并不包含被告决定书中“行政处罚贰拾万元整”，因违反了法律的强制性规定而应予以撤销。第三组证据真实性认可，证明的目的不认可。原告生产的是一套老设备，是2004年购买的，而2015年1月1日实施的《环境保护法》对于该设备的生产行为不具有溯及力。被告提交的第一组证据中拟处罚的法律依据与实际处罚的法律依据不同，故而对于关联性不认可。土默川水泥有限公司在庭审过程中向本院提交了下列证据：1、北京市工业品买卖合同、现场照片，拟证明2004年12月28日，原告购买了高细水泥磨一台，该设备年产30万吨，环保设施齐全。2015年1月1日起实施的《环境保护法》对该设备的生产行为不具有溯及力。2、土默特左旗环境保护局行政处罚决定书，拟证明：（1）被告作出的行政处罚决定书依据的违法事实并不存在，2015年通过的“100万吨水泥生产线项目”并未开工建设。被告的处罚缺乏事实依据，应当依法予以撤销。（2）被告的行政处罚决定书违反法律规定，处罚内容违反了我国《行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的强制性规定，应以违反法定程序而确认该行为无效或予以撤销。3、土默特左旗人民政府（2015）5号常务会议纪要、土默特左旗环境保护局土左环保字（2015）182号环评、土默特左旗经济和信息化局文件（土左经信发2015第25号），拟证明经土默特左旗人民政府开会研究决定通过了“土默特左旗土默川水泥有限责任公司100万吨水泥生产线项目”，被告于2015年6月29日作出了《土默特左旗环境保护局关于土默特左旗土默川水泥有限责任公司100万吨水泥生产线项目环境影响报告书的批复》，并且经信局已经立项，但是由于市场等原因，该项目并未启动。土左旗生态环境分局对上述三组证据的质证意见为：原告提供的理由不成立，所诉100万吨生产线与本案作出的行政处罚是两个不同行为，所以对方的证点与本案没有关联性，证明的问题不认可。原告违法事实清楚，本局作出的行政行为处罚决定书的真实性、关联性、合法性均有据可证、有法可依。本院对上述证据认证如下：土左旗生态环境分局向本院提交的证据具有真实性和关联性，但其中的现场检查（勘察）笔录中高未填入执法证编号；行政处罚决定内容为“责令6个月内改正，行政处罚贰拾万元整”，“责令改正”属于行政命令，而非行政处罚，行政处罚贰拾万元其中的“行政处罚”不是法定的行政处罚的种类。且“责令改正”与行政处罚种类之一的“罚款”不能一起处罚，故对上述证据的合法性，本院不予采信。土默川水泥有限公司向本院出具的证据具有真实性，对其真实性本院予以采信。经审理查明，2019年8月8日，土左旗环保局执法人员对土默川水泥有限公司进行检查，发现：该公司已办理相关环保审批手续（土左环保字【2015】182号），季节性经营，现处于生产状态，建有一条30万吨水泥生产线，包括有1台球磨机、1台选粉机、1台包装机、生产加工作业过程中不产生废水、粉碎搅拌作业过程中产生明显噪声，场区东面为耕地、南面为水泥厂家属区、西面为水泥厂家属区、北面为大青山，有2台脉冲布袋收尘设备，回收利用后用于水泥生产，现储约500吨原料（水泥熟料）半封式处理，建有简易敞篷，占地面积约300平米，现储约300吨原料（粉煤灰）全封闭式处理，建有砖混结构储存库，占地面积约150平米，现有3台燃煤锅炉，分别为1台1吨、1台2吨、1台4吨燃煤锅炉，现已拆除1台1吨及1台4吨燃煤锅炉，1台2吨燃煤锅炉未拆除，3台燃煤锅炉主要用于水泥厂家属区生活供暖，有简易水浴及旋风式除尘设备，全年耗煤量约200吨，场区总占地面积约100亩，场区地面90%已进行硬化，10%未进行硬化，主要生产水泥。现场监察结论为：已办理相关环保审批手续，未进行验收。调查人高、李新宇的处理建议为：认为该公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十三条的规定，建议依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第五款的规定，1、建议行政处罚；2、报请旗政府关停取缔。2019年8月12日，土左旗环境保护局法制机构的审核意见认为：土默川水泥有限公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，决定作出：1、责令6个月内改正；2、行政处罚贰拾万元整。2019年8月22日，该局认为土默川水泥有限公司涉嫌未经验收，擅自投入生产，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，作出土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书，1、责令6个月内改正；2、行政处罚贰拾万元整。2019年8月23日，该局向土默川水泥有限公司送达了土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书，并于2020年3月23日向该公司送达了履行行政处罚决定催告书，要求该公司在收到催告书十日内履行行政处罚决定书的内容。在此期间土默川水泥有限公司分别于2020年3月11日、2020年3月16日向土左旗生态环境分局、土左旗人民政府提出申请，请求撤销行政处罚决定。土左旗生态环境分局、土左旗人民政府未予答复。2020年4月，土默川水泥有限公司向本院提起诉讼，要求撤销土左旗生态环境分局作出的行政处罚决定。本院认为，土左旗生态环境分局作出的土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书中“责令6个月内改正”，属于行政命令，并非行政处罚的种类。根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定，行政命令不适用于行政处罚程序的规定，土左旗生态环境分局作出责令改正的行政命令不应载于《行政处罚先行告知书》、《行政处罚听证告知书》以及《行政处罚决定书》中。同时本案所涉行政处罚决定书的第二项处罚内容为“行政处罚贰拾万元”，该项处罚的表述不清，因为“行政处罚”并非《行政处罚法》第八条以及《环境行政处罚办法》第十条中规定的处罚种类，应当予以纠正。此外《环境行政处罚办法》第十一条规定“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”根据该条规定，责令改正与行政处罚的其他处罚种类不能同时在行政处罚决定书中适用。综上，土左旗生态环境分局在对土默川水泥有限公司进行行政执法调查时没有填写执法人员高的执法证号，存在程序瑕疵，所做出的处罚决定的内容不符合有关法律、法规的规定，属于适用法律法规错误的情形，该处罚决定应当予以撤销，撤销后土左旗生态环境分局可在法定期限内重新作出行政行为。基于上述理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局于2019年8月22日作出的土左环罚决字【2019】第3-033号行政处罚决定书的处罚决定；二、呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局可在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元由呼和浩特市生态环境局土默特左旗分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院。审  判  长 马    麾审  判  员 哈布日其其格人民 陪 审员 付  建  文二○二○年十月十日书  记  员 李    敏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。