浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终444号上诉人（原审原告）朱仟森，男，1959年8月27日出生，汉族，住浙江省乐清市柳市镇汤岙朱东村。委托代理人徐志晗，浙江震瓯律师事务所律师。委托代理人朱清岩，系上诉人朱仟森父亲，1938年2月19日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审被告）乐清市人力资源和社会保障局，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路**。法定代表人方励明，局长。委托代理人屠文坚，该局工作人员。委托代理人欧阳俊，浙江海昌（乐清）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）乐清市二轻工业总公司，住，住所地浙江省乐清市乐成街道南大街**/div>法定代表人徐青平。委托代理人陈志强，浙江浙杭（乐清）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）乐清市二轻塑胶电器厂，住所地，住所地浙江省乐清市柳市镇汤岙朱东村iv>法定代表人朱云彬。上诉人朱仟森因诉乐清市人力资源和社会保障局（以下简称乐清市人社局）其他行政行为一案，不服浙江省乐清市人民法院（2020）浙0382行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原裁定认定：原告于1973年进入乐清二轻园木厂工作，系临时工。1985年7月，原告经原乐清县劳动局批复同意补招为集体所有制劳动合同制长期工，工作单位为乐清二轻园木厂。后乐清二轻园木厂更名为乐清市二轻塑胶电器厂，主管单位为乐清市二轻工业总公司。2008年，乐清市二轻塑胶电器厂完成改制。被告乐清市人社局于2010年8月23日对原告视同缴纳养老保险费年限进行审核，核定原告的视同缴纳养老保险费的年限为9年11个月（自1975年8月至1985年6月）。原告在转为合同制长期工后至1991年12月期间，因其所在单位未为其缴纳养老保险费，此期间未被计算视同缴纳养老保险费年限。2019年7月，原告具报被告乐清市人社局要求对其视同缴纳养老保险费年限重新核定。被告乐清市人社局答复：“经查，我局于2010年8月23日就你的养老保险视同缴费年限进行审核，核定养老保险视同缴费年限为9年11月（自1975年8月至1985年6月）。现你要求自1973年1月1日起计算视同缴费年限并要求重新核定不符合规定”。原告不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销被告乐清市人社局作出的《答复函》中对于视同缴纳养老保险年限重新核定的答复行为；2.责令被告乐清市人社局重新作出具体行政行为，核准原告自1973年至1991年12月共19年视同缴纳养老保险费年限；3.一并审查浙劳复〔1994〕50号《浙江省劳动厅关于对参加工作是年龄不满16周岁的职工工龄计算问题的批复》及浙劳社厅字〔2006〕37号《浙江省劳动和社会保障厅关于对参加工作时年龄不满16周岁的职工工龄计算问题的批复》的合法性与合理性。原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院（2015）行他字第1号《关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》规定：“公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不予受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。”本案中，原告起诉要求被告履行法定职责，核准原告自1973年1月至1991年12月期间的视同缴纳养老保险费年限，该申请实质上是原告对被告于2010年8月23日核定其视同缴纳养老保险费年限的行为不服。而该核定行为自作出之日起至原告起诉已经超过5年。原告起诉明显超过法定起诉期限，且并无其他法定事由。根据上述司法解释的精神，原告以履职申请形式提起本案诉讼明显不属于人民法院行政案件受理范围。据此裁定：驳回原告朱仟森的起诉。上诉人朱仟森诉称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的“行政行为”为可诉的行政行为，根据最高人民法院相关案例，可诉的行政行为必须具有“对外性”和“法效性”，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。本案《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》，明显不符合可诉行政行为的条件。此行政行为的效力仅停留在行政内部领域，没有以任何方式对外公布，根本没有对上诉人产生影响，可见此行政行为为不可诉的，何来起诉期限，更不可能超过起诉期限了。原审法院以不可诉的《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》的作出时间2010年8月23日为起算点计算时效不符合法律规定，以此认定此行政诉讼超起诉期限，不能成立。二、既然《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》为内部行为，为不可诉行为，直到2019年3月上诉人办理退休事宜在内部调档才知道此事，此时此文件却仍然没有正式对外公布，仍然为不可诉的内部处理行为。后经上诉人申请，被上诉人乐清市人社局在2019年7月对上诉人的连续工龄问题作出了实质性的答复决定，对外作出了《答复函》。此《答复函》才具有对外性，法效性，才真正确实具体的影响了上诉人的权利，才为可诉的行政行为，以此行为提起诉讼才为恰当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，上诉人对被上诉人乐清市人社局在2019年作出的《答复函》按规定在合理期间提起复议、诉讼，完全符合法律规定。原审法院以上诉人起诉超起诉期限为由，援引《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，裁定驳回朱仟森的起诉，属于适用法律错误。请求改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审。被上诉人乐清市人社局辩称：一、上诉人现提起行政诉讼超出起诉时限。上诉人不服被上诉人《答复书》实际是因上诉人未在法定期限内对《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》提起复议或者诉讼，现再以申请履职的方式向行政机关提出申请，进而对行政机关之前的行为提起诉讼，实际是为了规避起诉时效的规定，其行为不具有司法救济的价值。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。二、朱仟森陈述的1973年1月至1975年7月期间（未满十六周岁），1985年8月至1991年12月（未缴纳社会保险）期间均不能认定为视同缴费年限。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人乐清市二轻工业总公司辩称：1.原审裁定事实清楚，程序正当，法律使用正确。2.视同缴纳养老保险费年限审核表已经完成送达，有对外效力。该审核表是乐清市二轻塑胶电器厂的会计填写，有与朱仟森及其父亲就填写内容进行过核对，也给了上诉人副本留底，最后经过乐清市人社局审核后完成。3.二轻工业总公司并非上诉人用人单位，与本案不具有关联。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人乐清市二轻塑胶电器厂没有提交答辩意见。经审查，原裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《信访条例》第二条第一款的规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”上诉人向被上诉人乐清市人社局申请对其视同缴纳养老保险费年限重新核定，其实质系申请被上诉人乐清市人社局自行纠正涉案《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》，属于上述条款规定的信访行为。而针对信访事项作出的作为不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院予以维持。但涉案《乐清市职工视同缴纳养老保险费年限审核表》系被上诉人乐清市人社局针对上诉人视同缴纳养老保险费年限的核定，而本案证据无法证明作为行政行为直接相对人的上诉人已经知道该行为的内容，原审裁定以该行为作出已经超出五年为由，认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。鉴于涉案视同缴纳养老保险费年限审核的相关内容已经被基本养老保险审核行为吸收，在上诉人没有收到涉案审核表的前提下，上诉人如对视同缴纳养老保险费年限审核行为不服，可直接针对基本养老保险审核行为寻求救济。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年十月二十七日代书记员 沈奇峰