上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终389号上诉人(原审原告)李萍，女，1962年5月20日出生，汉族，户籍所在地四川省成都市高新区盛和二路********。委托代理人陈楠，泰和泰(南京)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市市场监督管理局，住所地上海市徐汇区肇嘉浜路**。法定代表人陈学军，上海市市场监督管理局局长。委托代理人杨燕，上海市市场监督管理局工作人员。委托代理人周浙峰，上海市市场监督管理局工作人员。上诉人李萍因诉被上诉人上海市市场监督管理局(因机构改革，原上海市工商行政管理局的行政职能由新组建的上海市市场监督管理局承担，以下分别简称为市工商局、市市场局)行政登记一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案，上诉人李萍的委托代理人陈楠，被上诉人市市场局的委托代理人杨燕、周浙峰到庭参加诉讼。现已审理终结。原审查明，2015年7月17日市工商局作出企业名称预先核准通知书，同意预先核准李萍、于莎莎2个投资人出资，注册资本(金)5,000万元(人民币，下同)，住所设在上海市的企业名称为上海浙启股权投资管理有限公司(以下简称浙启公司)。2015年6月29日具体经办人朱文接受出资人委托向市工商局提交公司登记(备案)申请书、企业名称预先核准通知书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东会决议、公司章程、股东身份证复印件、房屋租赁合同、上海市房地产权证等相关申请材料。从申请材料显示，李萍为股东，认缴出资额为2,500万元，选举为公司第一届执行董事兼法定代表人。市工商局经审查认定浙启公司的申请材料齐全，符合法定形式，于2015年7月17日作出编号为XXXXXXXXXXXXXXXXXXX6《准予设立/开业登记通知书》(以下简称被诉设立登记)，主要内容为：经审查，提交的浙启公司设立/开业登记申请，申请材料齐全，符合法定形式，决定准予设立/开业登记。市工商局将于5个工作日内通知你单位领取营业执照。同日，市工商局制作了浙启公司的营业执照。2017年案外人卢某与浙启公司、案外人夏军佳合同纠纷一案，经上海市闵行区人民法院(以下简称闵行法院)作出(2017)沪0112民初26939号民事判决书，在执行过程中因浙启公司、夏军佳无可供执行的财产，闵行法院于2019年2月26日作出(2018)沪0112执8147号执行裁定书，终结本次执行程序，同时对浙启公司及法定代表人李萍作出限制消费令。后李萍以被他人冒用身份证及伪造签名，被登记为浙启公司股东及法定代表人，侵害其合法权益为由，诉至原审法院，请求市市场局履行法定职责，请求判决撤销李萍为浙启公司股东及法定代表人资格。另查明，浙启公司设立登记申请材料中李萍的身份证件为四川省成都市双流县公安局签发,有效期限为2006.5.24-2026.5.24。后成都市双流县公安局又向李萍签发了有效期限2015.7.2-长期的身份证件。现李萍持有的身份证件系成都市公安局高新区分局签发，有限期限为2015.11.3-长期。在本案审理期间，浙启公司设立登记的具体经办人朱文在原审法院调查中所述，其曾系上海浙商财富资产管理有限公司(以下简称浙商公司)的员工，秦洋是公司的股东，在该公司见过李萍。2015年6月秦洋将李萍的身份证原件及有李萍签字的申请材料交给朱文，委托其办理浙启公司的设立登记，对李萍本人是否知情并不清楚，浙启公司的另一股东于莎莎系浙商公司的员工。另据李萍在庭审中自述，其与秦洋系朋友关系，曾去过秦洋在上海浦东开设的公司，在该公司见过朱文，但对秦洋委托朱文以自己为股东与法定代表人设立浙启公司并不知情，也未将身份证交给秦洋，2015年7月2日系因发觉身份证丢失补办了新身份证，李萍与秦洋2015-2016年前后交往较多，2016年以后未再联系，不排除秦洋冒用其身份证的可能。原审认为，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》(以下简称《公司登记条例》)第四条、第七条之规定，市市场局(即市工商局)具有作出被诉设立登记行为的法定职责。市市场局在收到浙启公司的设立登记申请后决定予以受理，于法定期限内进行了审查并作出了准予登记的决定，执法程序符合《公司登记条例》第五十一条至第五十四条之规定。本案的争议焦点在于：市市场局作出被诉设立登记，对申请材料形式、内容是否尽到了审查义务；李萍以被冒用身份证及伪造签名诉请撤销被诉设立登记可否支持。争议之一，市市场局作出被诉设立登记，对申请材料形式、内容是否尽到了审查义务。根据《公司登记条例》第二十条第一款、第二款规定，设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。并应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的设立登记申请书；(二)全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；(三)公司章程；(四)股东的主体资格证明或者自然人身份证明；(五)载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；(六)公司法定代表人任职文件和身份证明；(七)企业名称预先核准通知书；(八)公司住所证明；(九)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。从本案查明的事实，浙启公司向市市场局提交的公司设立登记申请文件材料，形式上符合《公司登记条例》第二十条第一款、第二款的规定。双方主要争议在于：市市场局对申请文件材料内容真实是否尽到了审查义务。李萍诉称，上述申请文件材料中，其身份证系本人不知情的情况下被他人冒用，申请材料中“李萍”签名亦非本人所签，市市场局对上述虚假材料未尽到审查职责作出错误登记，法院应依法判决撤销。市市场局辩称，申请文件材料齐备，符合法定形式，李萍身份证复印件经核对与原件一致，市市场局已尽到了审慎审查义务，李萍所称身份证被人冒用、签名系伪造，超出市市场局设立登记的审查范围，即便李萍本人不知情，亦应另谋途径解决。对此，原审认为，关于登记机关对公司登记申请材料形式、内容的审查义务，《公司登记条例》第五十一条至五十三条规定，对申请文件、材料齐全，符合法定形式的，公司登记机关应依法予以受理并登记，对申请文件、材料需要核实的，应在规定的期限内核实并作出是否准予登记的决定。《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”第十一条规定：“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交‘申请材料核实情况报告书’，根据核实情况作出是否准予登记的决定。”可见，上述立法对公司登记审查义务虽作了规定，但实务中对此仍存在分歧，倾向意见认为登记机关应对申请材料的形式与内容是否符合法律规定尽审慎审查义务，即基于公司登记从业人员的理性、经验、常识就可以作出判断的义务。从本案查明的事实，浙启公司申请公司设立登记，提交了现行公司设立登记立法规范所要求提交的全部文件材料，文件材料齐全，形式符合规定。市工商局对设立登记申请材料内容进行了审查，李萍身份证复印件与原件核对一致，市市场局据此主张已尽到了审慎审查义务，可予支持。争议之二，李萍以身份证被冒用及签名系伪造为由诉请撤销被诉设立登记可否支持。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第一款规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。该条第二款规定，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。本案中，从李萍自述，其与秦洋系朋友关系，主张其身份证系被冒用，申请材料非本人签名，对登记为公司股东及法定代表人并不知情，也未参与公司经营管理。从经办人朱文接受原审调查所述，系秦洋将李萍的身份证原件及有李萍签字的申请材料交其办理，对李萍是否知情不清楚。对此，原审认为，鉴于被诉设立登记涉及到基础民事法律关系的事实与效力争议，包括秦洋及公司股东等利害关系人之间，也包括公司设立登记后与其他民事主体之间的民事法律关系，受限于公司设立登记行政案件合法性审查的实体与程序要件，上述基础民事法律关系争议超出本案审理范围。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条规定，利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。因此，李萍诉请不予支持，李萍可按现行公法、私法相关规定另行寻求救济，维护其合法权益。综上，李萍的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年6月28日判决如下：驳回李萍的诉讼请求；案件受理费50元，由李萍负担。判决后，李萍不服，上诉至本院。上诉人李萍上诉称，上诉人系被他人冒用身份证及伪造签名而被登记为浙启公司股东及法定代表人，上诉人以此争讼实乃民事行为的真实性问题，可以在行政诉讼中予以认定，未超出本案的审理范围。被上诉人作出被诉设立登记时对申请文件、材料的形式、内容未尽到实质审查义务。原审中，上诉人申请对浙启公司设立登记时涉及的所有“李萍”签名进行笔迹鉴定未获允许，二审中要求继续进行笔迹鉴定。原审事实认定不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人市市场局辩称，浙启公司申请设立登记时，提交了符合《公司登记条例》第二十条第二款和国家工商行政管理总局《内资企业登记提交材料规范》有关规定的申请文件、材料，被上诉人经审查认为上述申请文件、材料齐全，符合法定形式。被上诉人已经尽到了审慎审查的义务，被诉设立登记事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。上诉人称其对浙启公司设立登记不知情，未提交充分证据证明；因浙启公司设立涉及基础关系争议和其他案外人，上诉人应通过民事诉讼途径去解决。如果通过民事途径确认上诉人没有成立浙启公司，也不是浙启公司股东，则可以再申请撤销被诉设立登记。请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明：原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，就本案争议焦点，本院作如下评判：一、关于被诉设立登记的合法性问题，涉及浙启公司申请设立登记提交的申请文件、材料是否齐全，符合法定形式，被上诉人市市场局的审查是否合法。公司登记机关的审慎审查义务是比较复杂的理论和实践问题，实践中需要结合案件具体情况予以判断。本案中，浙启公司提交的公司设立登记申请文件、材料有，1、日期为2015年6月29日法定代表人签字栏署有“李萍”的公司登记(备案)申请书、附表1法定代表人信息，成都市双流县公安局签发的有效期限为2006.5.24-2026.5.24的李萍居民身份证，附表2董事、监事、经理信息及南京市公安局玄武分局签发的有效期限为2014.1.7-2024.1.7的于莎莎居民身份证；2、2015年6月29日申请人签字或盖章栏署有“李萍、于莎莎”的指定代表或者共同委托代理人授权委托书；3、股东(签字或盖章)栏署有“李萍、于莎莎”的2015年6月25日股东会决议；4、2015年6月25日全体股东签字(法人股东盖章)栏署有“李萍、于莎莎”的浙启公司章程；5、企业名称预先核准申请书、2015年6月4日申请人签字或盖章栏署有“李萍、于莎莎”的指定代表或者共同委托代理人授权委托书、企业名称预先核准审核表、企业名称预先核准通知书；6、2015年5月1日代表人栏署有“李萍、于莎莎”的房屋租赁合同、2015年5月1日承租人栏署有“李萍、于莎莎”的《场地划分说明》、署有“李萍、于莎莎”的场地划分平面示意图；7、相关上海市房地产权证、房地产登记簿信息。上述申请文件、材料，均由浙启公司设立登记的具体经办人朱文向被上诉人提交，从形式来看，符合《公司登记条例》第二十条规定的设立有限责任公司向公司登记机关提交文件、材料的法定要求。从涉及李萍、于莎莎的居民身份证来看，亦核对了相关原件，属于有效的股东身份证件。因此，被上诉人审查认为上述申请文件、材料齐全，符合法定形式，作出被诉设立登记，符合相关法律法规的规定，并无不当。虽然《公司登记条例》第五十一条、第五十三条均规定公司登记机关有权对申请文件、材料进行核实，但如何核实亦涉及行政裁量权的行使，即是否应当对申请文件、材料内容的真实性进一步予以实质审查，其必要性应由公司登记机关根据申请文件、材料的具体情况予以确定。本案中，在具体经办人提供的李萍、于莎莎的居民身份证为有效证件，申请文件、材料齐全且符合法定形式的情况下，上诉人认为还需进行实质审查的质疑理由并不充分，本院难以采纳。上诉人提出其两次更换居民身份证的事实，并不构成撤销被诉设立登记的适当理由。因此，被上诉人对于浙启公司设立登记的申请文件、材料，已经尽到合理、审慎的审查义务，作出被诉设立登记行政行为事实清楚，符合相关法律规定，程序合法。二、关于被诉设立登记涉及的民事法律关系问题。从本案案情来看，上诉人与浙商公司股东秦洋原本相识，亦有交往。从原审查明的事实来看，设立登记浙启公司的具体经办人朱文亦确认相关申请文件、材料(包括李萍的居民身份证原件)均系秦洋提供，浙启公司另一股东于莎莎亦为浙商公司员工。从公司设立的基础关系而言，本案涉及浙启公司的股东会决议、公司章程的效力争议以及与之相关的是否存在案外人冒用上诉人名义实施相关的侵权行为，也鉴于此，上述基础争议又涉及到浙启公司其他股东、其他利害关系人的不同民事主体。因此，上诉人通过民事诉讼等方式先行解决相关争议，更有助于查清浙启公司设立的相关事实，更有利于从根本上解决因浙启公司设立而与上诉人相关的基础问题。换而言之，上诉人在通过民事途径解决基础争议后，可依法视具体情况决定是否对被诉设立登记行政行为的效力再行主张。因此，本案相关申请文件、材料中“李萍”签名的笔迹鉴定问题，亦无必要在行政诉讼中予以解决。故对上诉人提出的笔迹鉴定申请，本院不予准许。综上，上诉人的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。原审所作判决理由正确合法，本院予以确认。原审判决驳回李萍的诉讼请求，并告知上诉人先行解决民事争议，并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李萍负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 沈莉萍二〇二〇年十月二十六日法官助理 陆 华书 记 员 秦姝婷附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……