浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行终210号 上诉人（原审原告）陶良松，男，汉族，1966年9月29日出生，住浙江省平阳县。 上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路**。 法定代表人林宝宽，镇长。 委托代理人姜荣棠。 委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。 上诉人陶良松和上诉人平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）因陶良松诉平阳县鳌江镇人民政府拆迁补偿行政协议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2020年10月13日。本案现已审理终结。 原判认定：原告陶良松于2000年取得坐落于平阳县××镇××村××号房屋的所有权证，该证记载：房屋为二层砖木结构，建筑面积为70.92平方米。2003年，原告未经审批即在该房屋的北首建造了19.25平方米一层平房，用作厨房。2018年6月27日，平阳县人民政府印发平政办［2018］63号《关于印发平阳县鳌江镇种玉村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》（以下简称《实施细则》），该《实施细则》第五条第（二）项第2目规定：征收1999年1月1日至2006年12月31日之间建造但未办理合法建设手续的违法建筑（具体以2006年航拍图为准），不予补偿安置，违法建筑如在规定期限内自行拆除的，按照房屋重置成新标准给予一定的清障费，如在规定期限内未自行拆除的，依法无条件拆除。同年8月12日，被告发布《房屋按时签约通知》：种玉村下桥自然村范围内的土地房屋及附属物（包括合法建筑、认定为合法建筑、违法建筑），如在2018年8月13日起至2018年8月19日签订安置补偿协议的，给予不等补助；违法建筑认定及处置按照平政办［2013］126号文件规定处理。同年8月25日，原被告及平阳县新鳌城市建设有限公司就坐落于平阳县××镇××路××号房屋签订了补偿安置《协议书》，约定：1.被征收房屋主房占地37.45平方米，建筑面积74.89平方米，违法建筑（指厨房）占地及建筑面积均为19.25平方米，补偿安置费合计544567元，由平阳县新鳌城市建设有限公司在签订协议后30个工作日内一次性支付陶良松；2.原告在签订协议时向鳌江镇政府移交房屋有关权证；3.原告在收到全额拆迁款后10日内搬迁腾空房屋，旧房由鳌江镇政府验收和确认、拆除。协议签订后，平阳县新鳌城市建设有限公司支付安置补偿款544567元，原告亦已腾空交付房屋。该房屋现已被拆除。2019年5月3日，原告以协议为胁迫签订为由诉请撤销被诉协议。 原判认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉行政协议签订于2018年8月25日，协议未告知起诉权利和起诉期限，故原告在2019年5月13日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。该规定第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告以涉案协议为胁迫而签订而起诉，可纳入行政诉讼受案范围。但原告仅主张被告以拆除原告亲戚的违法建筑、扬言拆除原告家的违法建筑胁迫原告签约，未提供证据证实，不能证明涉案协议系受被告威胁签订。且拆除违法建筑系行政职能部门为实施社会管理所需承担的行政管理职责。该类行政行为本身不成为胁迫事由。故原告以协议书系受胁迫签订为由诉请撤销，不予支持。三、《实施细则》第五条第（二）项规定，未登记的被征收房屋，由鳌江镇人民政府组织国土资源、住建部门按程序认定并公示后，予以确认是否给予补偿安置。该细则第十条第（二）项规定，评估机构要以户为单位出具评估报告，评估结果要在房屋征收范围内进行公示。被征收人对评定的被征收房屋价有异议的，可以向房屋评估机构申请复核评估。被诉协议签订前，被告没有将未登记的被征收房屋认定情况及房屋的评估结果进行公示，且被告在被诉协议签订当日才向原告出具房屋权属认定书和房屋价值评估报告，程序违反规定。四、案涉平房建造时，《村庄和集镇规划建设管理条例》及《中华人民共和国城市规划法》已颁布实施。该平房系原告未经用地审批及规划许可而建造，且一直未补办建房手续。故原告在案件审理中主张**房为合法建筑，并要求被告按合法建筑的标准对其进行补偿安置没有事实和法律依据，不予支持。另，《实施细则》第五条第（二）项第2目规定，1999年1月1日至2006年12月31日之间的违法建筑不予补偿安置；在规定期限内自行拆除的，按照房屋重置成新标准给予一定的清障费。本案中，协议当事人约定由被告按房屋重置成新标准对平房进行补偿，有利于原告。且《实施细则》所涉地块同类型的建筑在同等情况下均能获同类补偿，故被诉协议对平房约定的补偿内容，法院不予否定。综上，被诉行政协议内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，不具有可撤销事由；但协议的签订未按规定程序进行，因其未对原告实体权利产生实际影响，仅作违法确认。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认被告鳌江镇政府和原告陶良松、平阳县新鳌城市建设有限公司于2018年8月25日就鳌江镇下桥村上岸北路12号房屋签订《协议书》的行为违法；二、驳回原告陶良松要求撤销协议的诉讼请求。 上诉人陶良松上诉称：一、原审被告在进行案涉城中村改造过程中，未公开任何文件材料，严重违反法定程序。上诉人在被迫签订补偿协议时才知道案涉房屋的测量和评估结果；在上诉人提起本案诉讼后，原审被告才提供《实施细则》，上诉人才知道案涉19.25平方米建筑符合该细则第五条第（三）项规定，应作为合法房屋予以补偿，而非违法建筑。上诉人在诉讼中已经提交只有上诉人签字的鳌江镇房屋权属认定表，证明在权属认定表里根本没有有权机关对案涉房屋作出违法建筑的认定或处置。在此情况下，原审被告与上诉人签订的补充协议应属无效。二、原审被告通过违法强拆上诉人与亲戚共有的房屋来逼迫上诉人与其签订案涉房屋的补偿协议，该补偿协议应予撤销。原审法院未查明原审被告胁迫上诉人签订协议之事实，认定事实存在重大遗漏。三、案涉房屋是在祖遗地基上建造的合法建筑，原审被告和原审法院均认定其中19.25平方米建筑属于违法建筑，缺乏事实和法律依据。综上，请求撤销原判，发回重审或查清事实后改判撤销被诉协议。 上诉人鳌江镇政府上诉称：原审法院驳回原审原告要求撤销协议的诉讼请求，适用法律正确。但是，原审法院在明确认定协议签订中相关公示过程未对原审原告实体权利产生实际影响的情况下，又作出确认协议违法的判决，法律适用不当，依法应予改判。涉案房屋分户评估报告落款时间与协议签订时间虽然为同一日，但评估报告在协议签订之前已交由原审原告核实，先经其签字核对无异议之后，上诉人与其经协商一致方才签订涉案协议，且评估报告已作为协议的附件送达原审原告，客观上对其实体权益不产生实际影响。此外，被诉协议项下的房屋存在办理了不动产登记和未办理登记的区分情况，有别于整体未办理不动产登记需组织认定的情形。本案中，早在协议签订之前涉案房屋的测绘成果即已经交由原审原告核对，测绘成果中也已注明了房屋性质、面积、建成时间等要素，被上诉人对成果签字认可，未有异议；之后的房屋权属认定表记载的房屋情况，与测绘成果一致，且也是先由原审原告签字确认。也就是说，原审原告对房屋情况信息的知情早于协议签订时，虽然房屋权属认定表相关单位的落款时间与协议签订时间相同，但对被上诉人的实体权益不会产生实际影响。原审原告签署涉案协议并已经领取了全部款项，可以认定其对协议有关其房屋情况、性质及评估结果等约定是认可的，即使协议签订过程中未将已交其确认的评估报告及房屋认定情况予以公示，也不会对被上诉人的权益产生实际影响。综上，请求改判驳回原审原告陶良松的诉讼请求。 在本案二审诉讼过程中，陶良松补充提交了不动产证等系列证据，但均非新证据，已经超过举证期限，且无正当事由，本院不予接纳；陶良松在二审申请调取证据及要求证人张某出庭作证，也均已经超过了申请期限，不符合申请条件，本院不予准许。经审理，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于被诉协议是否存在上诉人陶良松所主张的可撤销情形、诉争的19.25平方米建筑是否应作为合法建筑予以补偿、原判确认被诉协议违法适用法律是否正确等问题，本院分别评析如下： 一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，上诉人陶良松认为被诉行政协议存在胁迫情形而请求撤销，但未提供足够证据予以证实，原判据此驳回其诉讼请求并无不当。 二、上诉人陶良松主张案涉房屋中诉争的19.25平方米建筑是在祖遗地基上建造的合法建筑，但其未提供有关该部分建筑的合法用地和工程建设审批或许可材料，即该部分建筑的建设行为未办理任何土地或规划方面的审批或许可手续，且亦未经有关职能部门依法处置并补办相关审批或许可手续，显然不具有认定为合法建筑的前提条件，也不符合《实施细则》第五条第（三）项规定的补偿条件。上诉人陶良松主张诉争的19.25平方米建筑应作为合法建筑予以补偿，缺乏事实根据，原判不予支持亦无不当。 三、被诉行政协议兼具协议性和行政性之双重特性，人民法院除了根据原审原告的诉讼请求对被诉行政协议是否存在民事法律规范所规定的可撤销情形进行审查外，对被诉行政协议是否符合行政法律规范仍有依职权予以审查之必要。被诉协议签订前，上诉人鳌江镇政府没有将未登记的被征收房屋认定情况及房屋的评估结果进行公示，且在协议签订当日才向陶良松出具房屋权属认定书和房屋价值评估报告，程序确有不当。鉴于诉争的19.25平方米建筑本身没有任何合法审批材料，且已经约定按照重置价予以补偿，而陶良松也仅对该部分未登记建筑是否违法建筑存在争议，并未对案涉房屋估价结果提出异议，同时考虑到被诉行政协议系协议双方真实意思表示，且已经履行完毕，上述程序瑕疵对陶良松的实体权利并未造成实际损害，原判确认被诉行政协议违法，但不撤销，并无不当。 综上，上诉人陶良松和上诉人鳌江镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陶良松和平阳县鳌江镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  许旭东 审判员  郑 宇 审判员  来 敏 二〇二〇年十月十三日 书记员  项炯量