安徽省黄山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖10行赔终5号 上诉人（一审原告）虞美新，男，1947年5月1日出生，汉族，住安徽省祁门县。 委托代理人程东风，安徽雄风律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）祁门县城市管理行政执法局，住所地安徽省祁门县新兴西路徽南梦想城对面，统一社会信用代码11341024777392162W。 法定代表人方发树，局长。 委托代理人叶晨，该局工作人员。 委托代理人胡少辉，该局工作人员。 上诉人虞美新诉被上诉人祁门县城市管理行政执法局（以下简称祁门县城管局）行政赔偿一案，不服安徽省祁门县人民法院(2020)皖1024行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2020年9月18日组织双方当事人进行了法庭询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年5月20日，虞美新通过租赁的方式从方勇光处受让了位于祁门县××高速公路以北206平方米农用地。2017年9月，虞美新在该土地上动工建设。至2018年9月，虞美新在建工程面积约400平方米。2019年5月10日，祁门县“两治三改”领导组办公室向祁门县城管局致《关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函》，请祁门县城管局按照有关规定抓紧立案调查，查处违法建设行为。祁门县城管局于2019年5月10日立案查处，认定虞美新未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设，涉案在建工程位于祁门县县城规划区范围内。2019年6月4日，祁门县城管局向虞美新送达了祁城管（规划）限告字〔2019〕02号《限期拆除决定事先告知书》。2019年6月25日，祁门县城管局向虞美新送达了《行政处罚听证告知书》。2019年7月2日，祁门县城管局召开了听证会。2019年7月16日，祁门县城管局作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号《限期拆除决定书》，责令虞美新户自决定书送达之日起七日内，自行拆除位于祁山××高速公路以北建设的面积为400平方米建筑物。《限期拆除决定书》载明：“如不服本行政决定，可以自本通知书送达之日起六十日内向祁门县人民政府申请行政复议；也可以在六个月内直接向祁门县人民法院提起诉讼”。祁门县城管局于当日向虞美新送达了《限期拆除决定书》。经报请祁门县人民政府同意，祁门县城管局于2019年7月26日对虞美新位于祁山××高速公路以北建设的面积为400平方米的建筑物实施了强制拆除措施。虞美新不服祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号限期拆除决定，于2019年8月8日向黄山市人民政府申请行政复议，要求确认祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号《限期拆除决定书》违法，并予以撤销。虞美新对祁门县城管局于2019年7月26日对其所建设的房屋采取强制拆除措施不服，于2019年9月4日向黄山市人民政府提起行政复议，要求确认祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除虞美新坐落于祁门县××高速公路以北房屋的行政行为违法。2019年10月21日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》，维持祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号限期拆除决定。同日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2019〕111号《行政复议决定书》，确认祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除虞美新位于祁山××高速公路以北建设面积为400平方米的在建工程的行政行为程序违法。2019年12月13日，祁门县城管局收到虞美新的《赔偿申请书》。祁门县城管局未对虞美新的申请进行处理，虞美新遂于2020年3月24日向法院提起行政赔偿诉讼，请求：1．判令祁门县城管局立即赔偿虞美新被拆除房屋450000元（其中建房每平方米950元，共400平方米，计380000元；房屋基础费用70000元）；2．本案诉讼费用由祁门县城管局承担。 一审法院认为，本案中，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》，维持祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号限期拆除决定，符合法律规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，即原告应对其合法权益遭受损害承担举证责任；祁门县城管局的强制拆除行为虽然程序违法，但虞美新提供的现有证据不能证明其合法权益遭受损害，故虞美新主张涉案建筑物按造价450000元进行赔偿，于法无据，不予支持。另，本案属于行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条第一款规定，赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。因此，行政赔偿诉讼不收取当事人的诉讼费，虞美新要求祁门县城管局承担诉讼费，不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：驳回原告虞美新的诉讼请求。 宣判后，虞美新不服，向本院提起上诉称，祁门县城管局的案涉强拆行为已被行政复议决定确认违法。2019年12月13日，虞美新向祁门县城管局提交了《赔偿申请书》，但其未对虞美新的赔偿申请进行处理。一审法院对虞美新提交的证据《建房合同》的真实性予以了认定，故建房所需的建材，如钢筋、水泥、砖头、石灰、门窗水管、电线等都是真实存在的且属于虞美新的合法财产，应受法律保护。祁门县城管局的强拆行为造成上述虞美新合法财产受损，应当赔偿。综上，一审法院对祁门县城管局违法强制拆除的行为给虞美新真实存在的合法财产造成的损失，未予认定，显然错误。请求二审法院：撤销一审判决，并支持虞美新的一审诉讼请求。 祁门县城管局辩称，案涉房屋系违法建筑的事实清楚，依法不属于行政赔偿的赔偿范围。涉案房屋位于祁山××以北区域已纳入县城规划区范围内（2015.12）。2019年5月10日，祁门县城管局接祁门县“两治三改”领导组办公室《关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函》，反映虞美新户未经批准擅自建设住宅。祁门县城管局遂于2019年5月10日立案调查。经查，虞美新户以租赁的方式从他人处受让了位于祁山镇凝秀村高速路以北206平方米农用地。虞美新户在未办理宅基地使用权及规划建设许可证的情形下即在受让土地上动工建房，在建工程面积约400平方米。上述事实有询问调查笔录、现场勘查记录和照片、祁门县自然资源和规划局的复函等证据予以证实。依据国家赔偿法第二条的规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”而涉案房屋系违法建筑，依法不属于虞美新的合法权益。综上，虞美新要求赔偿被拆迁房屋的诉请无事实与法律依据，请求法院依法驳回虞美新诉请。 一审中，虞美新提交了以下证据：1.虞美新的身份证复印件，证明诉讼主体资格；2.黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕111号《行政复议决定书》，证明祁门县城管局于2019年7月26日强制拆除房屋的行政行为违法；3.建房合同，证明虞美新户的损失；4.邮政回单，证明虞美新已向祁门县城管局申请行政赔偿。 祁门县城管局提交了以下证据及法律依据：1.关于查处祁山镇凝秀村违法建设的交办函，证明案件来源；2.受理案件登记表，证明案件受理情况；3.立案审批表，证明案件立案、审批情况；4.案件调查报告，证明案件调查情况；5.案件审议笔录，证明案件集体审议情况；6.案件处理审批表，证明案件处理的审批情况；7.限期拆除决定事先告知书及送达回证、照片，证明事先告知及送达情况；8.限期拆除决定书、送达回证及照片、关于对违法建设实施强制拆除措施的请示及审批表，证明限期拆除决定和送达情况，以及逾期未自行拆除，祁门县城管局向县政府请示强制拆除的情况；9.询问调查笔录，证明违法建设情况；10.建筑物现场照片，证明违法建筑物现状；11.现场勘查记录，证明违法建设位置、面积等情况；12.违法建设地形图、祁门县县城规划区空间利用规划图，证明涉案违法建筑物属于县城规划区范围；13.行政执法案件协助调查函、关于虞美新户行政执法案件协助调查复函，证明虞美新违法建设规划审批情况；14.黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》，证明涉案房屋系违法建筑，该事实已被生效法律文书所确定；15.法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条，《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 二审中，虞美新向本院提交农村集体土地承包经营权证一份，证明案涉土地性质并非基本农田。 祁门县城管局对上述证据的质证意见为：对三性均不予认可。 本院对上述证据认证如下：该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据》第五十二条中关于“新的证据”的规定，本院不予认定。 本院认为，综合诉辩双方主张，本案二审的主要争议焦点为：一、如何正确认定虞美新建设的案涉建筑物的法律性质；二、虞美新的赔偿请求是否应予以支持。 关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，虞美新通过租赁的方式受让了位于祁门县××高速公路以北206平方米农用地，未经审批便在该土地上动工建设，至2018年9月，虞美新建成了案涉约400平方米的建筑物，但尚未安装门窗，不具备供人居住使用功能，属于未完工的房屋建设。祁门县城管局根据祁门县“两治三改”领导组办公室的交办函，于2019年5月10日立案查处，认定案涉在建工程位于祁门县县城规划区范围内，虞美新未取得建设工程规划许可证擅自建设构成违法建设。2019年7月16日，祁门县城管局作出祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号《限期拆除决定书》，责令虞美新户自决定书送达之日起七日内，自行拆除案涉的建筑物。虞美新不服，提起行政复议。黄山市人民政府于2019年10月21日作出黄政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》，维持了祁门县城管局作出的祁城管（规划）限拆字〔2019〕02号限期拆除决定。据此可以认定，案涉的建筑物属于尚未建设完工、不具备供人居住使用功能的房屋建筑，系违法建设，应予以拆除。虞美新以合法的房屋建筑主张赔偿损失，于法无据。 关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，同时，行政行为与损害后果之间还应当存在因果关系。违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于公民合法财产，如果行政机关采用不合理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。反之，如果行政机关在拆除过程中采取了审慎、合理的拆除手段，即应当认为没有超过必要限度而造成不当损害。本案中，祁门县城管局作出《限期拆除决定书》，责令虞美新户自决定书送达之日起七日内，自行拆除案涉的建筑物。且该限期拆除决定已经过行政复议，并被认定为合法有效。虽然，黄山市人民政府作出的黄政复决〔2019〕111号行政复议决定，认定祁门县城管局实施案涉强拆行为违反了行政强制法关于实施行政强制措施的一般程序规定，但这并不能改变虞美新建设行为的违法性以及案涉建筑物应予以拆除的法律后果。对建筑物拆除的过程，不可能将建筑材料完全恢复到原有状态，无论是虞美新自行拆除还是由祁门县城管局实施拆除，无论采取何种保护性措施，建筑材料价值减损等情况均不可避免。且案涉的建筑物被拆除后，建筑材料仍留置在现场，虞美新仍可以进行回收利用。因此，应当认定祁门县城管局拆除手段与案涉建筑物损失之间不存在因果关系。同时，虞美新亦未提供购买案涉建筑材料的凭证以及建筑材料受损情况的证据。故，其以所谓的房屋基础费用、建房造价主张赔偿450000元，依据不足。 综上，因虞美新提出的赔偿请求不符合国家赔偿法规定的应予赔偿的情形，且无充分的事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二〇年十月十六日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；