浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初145号 原告陈福海，男，1957年4月12日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人陈强，浙江融哲（义乌）律师事务所律师。 委托代理人吕长兵，浙江融哲（义乌）律师事务所律师。 被告义乌市江东街道西陈村股份经济合作社，住所地：义乌市江东街道西陈村。 法定代表人陈响鸣，董事长。 委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。 原告陈福海为与被告义乌市江东街道西陈村股份经济合作社（以下简称“西陈村股份经济合作社”）不履行农村住宅用地报批法定职责一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼，于同年5月14日补齐材料。本院于同日受理后，于2020年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告陈福海及其委托代理人陈强，被告西陈村股份经济合作社的法定代表人陈响鸣及委托代理人陈颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈福海诉称，原告系义乌市江东街道西陈村村民。义乌市江东街道西陈村民委员会已撤村改建制为义乌市江东街道西陈村股份经济合作社。被告西陈村股份经济合作社系在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。1993年6月份，原告以公开投标的方式向西陈村集体购买了部分财产，如停车场、西陈食品厂饴糖车间及围墙空基等。买卖双方签订转让约一份，约定：停车场房屋及天气作价玖万元正，当场付清，该场即归陈福海管业；今后如要拆建，审批手续及报批费用（包括建房税收）由村委会负责办理及支付。2001年5月12日，义乌市江东街道西陈村民委员会出具证明确认，兹有江东街道办事处西陈村民陈福海于1993年6月份向村集体购买了部分财产，如停车场，西陈食品厂饴糖车间及围墙空基，以公开投标的形式，以9.1万元最高数中标，当时在写契约时由于双方经验不足，在契约中只写明了四至情况，并没有写明杂（宅）基地的总面积平方，因此现又经双方从（重）新丈量，总计面积为732.5平方米，特此证明。2002年5月29日，江东街道办事处签发江办发（2002）23号义乌市人民政府江东街道办事处文件《关于西陈村“要求实施旧村改造的报告”的批复》，附：西陈村“旧村改造实施细则”。结合《旧村改造实施细则》第四条等相关规定，案涉转让约中的房屋旧村改造由被告负责办理审批及履行安置义务。截至起诉之日，西陈村旧村改造安置实施时间已长达多年。撤村改社区后，被告就原告户转让约中所涉732.5平方米的宅基地上的旧房拆建未予依约履行建房用地审批手续。原告于2020年2月26日再次提出申请要求被告履行建房用地行政审批，被告无理拖延而不依法履行农村住房用地行政法定职责。为维护原告合法权益，诉请：1、确认被告就原告于2020年2月26日提出申请要求被告履行建房用地行政报批不作答复的行政行为违法，并判令被告对原告提出要求被告履行建房用地行政报批的申请作出答复；2、判令被告为原告户就“1993年6月转让约中中标受让的总面积为732.5平方米宅基地上的旧房拆建”履行建房用地报批手续；3、判令被告承担原告户因第一项诉讼请求项下旧房拆建所产生的报批费用（包括建房税收）。庭审过程中原告撤回第三项诉讼请求。 原告陈福海向本院提供以下证据： 证据1、转让约、证明核对件各一份，用以证明1993年6月，原告以公开投标的方式向西陈村集体购买了部分财产，如停车场、西陈食品厂饴糖车间及围墙空基等。买卖双方签订转让约一份，约定停车场房屋及天气作价九万元当场付清，该场即归陈福海营业；今后如要拆建，审批手续及报批费用（包括建房税收）由村委会负责办理及支付。2001年5月12日，西陈村委会出具证明确认，兹有江东街道办事处西陈村民陈福海于1993年6月向村集体购买了部分财产，如停车场、西陈食品厂饴糖车间及围墙空基，以公开投标的形式，以9.1万元最高数中标，当时在写契约时由于双方经验不足，在契约中只写明了四至情况，并没有写明宅基地的总面积平方，因此现又经双方从（重）新丈量，总计面积732.5平方米。 证据2、义乌市江东街道办事处江信访复字〔2018〕3号《信访事项处理意见书》、2003年西陈村影像、浙江增值税普通发票复印件各一份，用以证明原告陈福海户二处房屋，其中一处为1993年从村投标购买的村饴糖厂改建的房屋。 证据3、江办发（2002）23号《关于西陈村“要求实施旧村改造的报告”的批复》（附：西陈村旧村改造实施细则）复印件一份，用以证明根据旧村改造实施细则第四条相关规定，案涉转让约中的房屋旧村改造由被告负责审批及履行安置义务。 证据4、EMS全球邮政特快专递单原件一份、邮政速递物流查询单复印件一份、要求履行建房用地行政审批申请书原件一份及附件、身份证复印件各一份，用以证明原告于2020年2月26日再次提出申请要求被告履行建房用地行政审批的事实。 当庭提供证据5、契证、契税缴款书原件各一份、义乌市房地产转让产权审核表复印件各一份，用以证明案涉宅基地及房产买卖合法，被告违约仅为原告办理了部分产权契税；与证据1共同证明案涉房地产产权清楚、无纠纷，被告应按协议约定为原告办理相关契税缴纳、产权过户、拆建报批手续。 被告西陈村股份经济合作社辩称，一、原告的第一个诉讼请求于法无据。2020年2月26日，原告提出申请要求被告履行建房用地报批手续，针对该申请，被告分别于2020年4月15日、2020年5月15日召开村两委会议及村民代表会议进行回复，两次会议经讨论明确原告没有提供旧房拆建的时间和面积及拆建时村两委的会议决议，且旧房拆建多年，拆建时间不详，被告也不知道旧房拆建有无拆建的审批手续。如原告要求被告履行建房报批手续，应提供充分的审批依据。二、关于第二个诉讼请求，被告无权就原告主张的732.5平方米宅基地上的房屋履行建房用地报批手续。第一，被告前身西陈村委会已为原告履行建房用地报批职责。依据《义乌市江东街道办事处西陈村旧村改造实施细则》（以下简称“旧改细则”），西陈村委会已于2012年12月24日为原告户报批旧村改造建房用地，义乌市人民政府（以下简称“市政府”）于2013年1月18日审批原告户住宅用地共计234平方米（原告夫妻二人获批54平方米，两子陈志刚、陈跃进立户各获批90平方米）。第二，原告主张的732.5平方米原系停车场、饴糖厂车间及围墙空地，按照旧改细则第七条第4项，只有房屋才能予以补偿，庭院（围墙空地）不予补偿。且根据旧改细则第七条，补偿的旧房必须具备合法的权属依据，但原告将饴糖厂改建后的房屋，既未经土地和房产登记，也无合法证件，更未经上级主管部门进行确权认定，也从未经乡镇以上部门依法处理，系违章建筑，不能予以补偿。第三，原告提供的1993年6月的转让约应为无效。根据土地管理法及物权法的规定，农村土地属于农民集体所有，村民集体享有占有、使用、收益和处分的权利。且根据村民委员会组织法第二十四条第八项规定，处分村集体财产因涉及村民利益，应经村民会议讨论决定方可办理。而原告诉称其于1993年6月向当时的西陈村委会购买案涉宅基地及房屋，并未依法经过村民会议讨论决定，违反法律强制性规定，依据合同法第五十二条规定应为无效。另，依据物权法第六十三条之规定，原告与当时的西陈村委会私自买卖集体财产的行为，侵害了西陈村集体成员的合法权益，人民法院可予以撤销。第四，原告诉请违反“一户一宅”原则。根据土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。西陈村委会已将原告户合法房屋进行报批，市政府也已为原告户审批234平方米建房用地，被告依法不能另行再为原告报批建房用地。第五，原告于1993年6月购买饴糖厂车间后，并未依据土地管理法等相关法律法规的规定进行用地和规划审批，就自行拆除了旧房并私自建房。故退一步说，即使原告于1993年6月购买饴糖厂车间是合法的，那么，经原告自行拆建的房屋也不具有合法性。第六，退一万步说，哪怕原告主张的732.5平方米土地上的房屋具有合法依据，被告也无法履行报批手续。根据旧改细则第十四条规定，拆迁户必须按规定签订旧房拆迁协议书，并在规定时间内腾空交出旧房，逾期不腾空的，不予办理报批手续。原告于2004年3月10日与西陈村委会签订了房屋拆迁协议书，根据该协议书，原告的旧房均应交付村委会实施拆除。但原告为案涉732.5平方米宅基地安置问题多年来一直上访，并拒绝腾空房屋，被告在履行房屋拆迁协议书项下旧房拆除职责前，尚不能履行报批义务。综上，原告的诉讼请求不符合事实和法律，请依法驳回原告的诉讼请求。当庭补充，被告已对原告的申请进行答复。原告提出案涉申请时恰逢新冠疫情最为严重的时候，不能聚集开会，但随着疫情缓解，被告组织村两委及村民代表进行开会讨论。2020年5月15日的会议，原告之子陈志刚在场。原告对该会议情况不可能不知情。现仍要求被告进行答复，显然超出了被告行政管理职能的限度。 被告西陈村股份经济合作社向本院提交了以下事实证据和法律依据： 事实证据： 证据1、2020年4月15日、2020年5月15日召开的村两委会议及村民代表会议记录原件各一份； 证据2、西陈村村民代表会议签到表原件两份； 证据1、2共同用以证明针对原告的申请，被告分别于2020年4月15日、2020年5月15日召开村两委会议及村民代表会议进行回复，两次会议经讨论明确原告没有提供旧房拆建的时间和面积及拆建时村两委的会议决议，且旧房拆建多年，拆建时间不详，被告也不知道旧房拆建有无拆建的审批手续，如原告要求被告履行建房报批手续，应提供充分的审批依据，原告之子陈志刚参与了2020年5月15日的村民代表会议，对会议作出的决议是知晓的，应当认为原告也已经通过其儿子获取了该会议决议的信息。 证据3、江东街道农建字[2013]第40、41、42号义乌市农村住宅用地审批表复印件各一份； 证据4、建字第330782201300687号、建字第330782201300686号、建字第330782201300684号建设工程规划许可证复印件各一份； 证据3、4共同用以证明西陈村委会已于2012年12月24日为原告户报批旧村改造建房用地，市政府于2013年1月18日审批原告户住宅用地共计234平方米。 证据5、江办发（2002）23号《关于西陈村“要求实施旧村改造的报告”的批复》复印件一份，用以证明旧改细则规定，补偿的旧房已办理土地和房产登记的，以登记面积为准；未经登记或有纠纷的老屋，以上级主管部门确权面积为准；已经乡镇以上部门依法处理，但未经登记发证的，以处罚决定及发票上记载的面积为准；违法违章建筑一律不予补偿；庭院不予补偿；旧房不腾空的，不予办理报批手续。 证据6、房屋拆迁协议书复印件一份； 证据7、原告户房屋现状照片打印件三份； 证据6、7共同用以证明2004年3月10日原告与村委会签订了房屋拆迁协议书，该协议书中约定的三处房屋均应交付村委会实施拆除，但原告至今未将旧房交付拆除。 法律依据： 1、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条； 2、《中华人民共和国物权法》第六十一条，第六十三条； 3、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条； 4、《中华人民共和国合同法》第五十二条。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下： 对原告提供的证据，被告对证据1转让约真实性无异议、合法性有异议，对证明形式真实性无异议，对内容真实性有异议，对证明目的有异议，并不能证明案涉房地产归原告所有，更不能证明房屋合法。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据并非确权依据。江东街道的信访回复恰恰证明了原告旧房未拆除，不能进行建房，该信访答复不能证明案涉房屋就是合法应予补偿的。同时也证明原告于1993年6月购买饴糖厂后，私自拆建，但原告并未依据土地管理法等相关法律法规的规定进行用地和规划审批，故经原告自行拆建的房屋不具有合法性。增值税发票上记载了2003年西陈村影像图收取500元，无其他有效信息，无法达到原告的证明目的。对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，根据旧改细则，被告仅对合法房屋负有报批和配合安置的职责，并不具有审批义务，且旧改细则表明补偿的旧房应具有权属依据，或经上级主管部门确权、依法处理，违法违章建筑和庭院一律不予补偿，且旧房拆除前不能进行报批。对证据4真实性无异议，被告已经通过会议形式对原告进行答复，即原告未提供旧房拆建的时间、面积和拆建的审批手续，被告无法履行报批手续。对证据5契证、契税缴款书真实性无异议，财政局作为收取契税的部门，并非土地管理部门也并非规划主管部门，契证并非土地使用权和房屋所有权的权属依据，且该契证条目并不能看出该契税面积就是案涉的房地产；转让产权审核表真实性有异议，该表上没有任何政府相关部门的盖章，不具有法律效力，该表无法看出该审核表载明的房屋就是案涉的房屋，原告提供的该组证据均不能作为案涉房屋合法的依据。本院对原告提供的证据1转让约，证据2、3、4，证据5契证、契税缴款书的真实性予以认定。对证据1中的证明的形式真实性予以认定。证据5中义乌市房地产转让产权审核表原告未提供原件以供法庭核对，本院对真实性无法认定。 对被告提供的证据，原告对证据1、2形式真实性无异议，对内容真实性，合法性、关联性及证据目的均有异议，陈志刚不是案涉房产拆建申请的主体，不能免除被告就报批申请作出答复的法定义务。案涉房地产于1993年6月公开投标受让，该宅基地及旧房均系合法建筑。根据1988年土地管理法第二条第四款，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。对证据3、4真实性无异议，关联性及证明目的有异议，被告未就本案房地产为原告依法履行住宅用地报批手续。对证据5真实性无异议，证明目的有异议，被告不能因旧改细则免除住宅用地报批义务。证据6、7真实性无异议，证明目的有异议，案涉房产未安置建房用地，原告交房拆除的条件并未成就。拆迁协议书中房屋补偿数额和内容证明案涉房产系合法建筑。本院对被告提供的证据1、2的形式真实性予以认定，对证据3-7的真实性予以认定。 经审理查明，原告陈福海系义乌市江东街道西陈村村民。原告认为按照义乌市江东街道办事处西陈村旧村改造实施细则，其于1993年6月通过公开投标取得的732.5平方米宅基地上建房用地应获得安置。故原告于2020年2月26日向被告西陈村股份经济合作社邮寄了履行建房用地行政审批申请书，申请被告按照《义乌市江东街道办事处西陈村旧村改造实施细则》给予其就“1993年6月转让约中中标受让的总面积为732.5平方米宅基地上的旧房拆建”履行建房用地审批手续。被告西陈村股份经济合作社于次日签收。因被告未作答复，原告诉至本院。 另查明，根据义乌市人民政府于2018年11月30日实行的义政发〔2018〕85号《关于同意江东街道行政村规模调整方案的批复》规定，撤销九联、西陈村等2个村民委员会，设立钓鱼矶社区居民委员会，原西陈村民委员会集体经济组织职能由义乌市江东街道西陈村股份经济合作社承受。 本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。据此，对农村村民建造住宅用地依法进行报批系村民委员会或者农村集体经济组织的法定职责。本案被告于2020年2月27日收到原告陈福海案涉申请书后超过两个月的法定期限未向原告陈福海作出答复，违反法律规定。被告辩称其于2020年5月15日通过在党支部会议上向原告之子陈志刚宣读了审核建议的方式履行了答复义务。本院认为被告仅通过口头转告方式告知审核建议不符合法律规定，亦已超过法定期限。关于原告要求被告就“1993年6月转让约中中标受让的总面积732.5平方米宅基地上的旧房拆建”履行建房用地报批手续的诉请，系被告西陈村股份经济合作社在原告补充相关申请材料后依法先行审查并作出处理的内容，不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、确认被告义乌市江东街道西陈村股份经济合作社对原告陈福海2020年2月26日的建房用地报批申请未答复的行为违法； 二、责令被告义乌市江东街道西陈村股份经济合作社于本判决生效后20个工作日内对原告陈福海2020年2月26日的建房用地报批申请做出处理并书面告知原告陈福海。 案件受理费50元，由被告义乌市江东街道西陈村股份经济合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  周祥兴 人民陪审员  毛世龙 二〇二〇年十月二十九日 书 记 员  陈 双