1浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0203行初57号 原告俞德喜，男，1965年2月19日出生，汉族，公民身份 号码×××13，户籍所在地浙江省天台县 宅××××号，现住浙江省宁波市海曙区××街道鄞县 号。 委托代理人沈玉潮（特别授权代理），北京浩硕律师事务所 律师。 委托代理人王明慧（特别授权代理），北京浩硕律师事务所 实习律师。 被告宁波市海曙区综合行政执法局，住所地浙江省宁波市 海曙区雅戈尔大道1号。 法定代表人卢洪波，局长。 出庭应诉负责人徐霄雷，党委委员。 委托代理人周鑫（特别授权代理），宁波市海曙区综合行政 。 委托代理人周昌主（特别授权代理），宁波市海曙区综合行 。 原告俞德喜诉被告宁波市海曙区综合行政执法局（以下简 称海曙综合执法局）城建行政处罚一案，本院于2020年4月27 日立案受理，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通 知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭进 2行了审理。原告俞德喜及其委托代理人沈玉潮、王明慧，被告 海曙综合执法局的出庭应诉负责人徐霄雷，委托代理人周鑫、 周昌主到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月1日，被告海曙综合执法局作出（2019）甬海 建设一决字第37号《行政处罚决定书》。该决定认为，1998年 至2005年期间，原告俞德喜在宁波市海曙区××街道鄞县××道 西段779号宁波市海曙石碶亨得利红木家私厂（以下简称亨得 利家私厂）厂区内搭建了一排呈“东北—西南”走向的建筑物， 共七处，分别为号临鄞县大道，二层钢结构，建筑面积为 957.35平方米；号位于号西南侧临河，二层钢混结构， 呈靴子状，建筑面积为690.63平方米，已领取临时建设工程规 划许可证，但已逾期；号位于号和号之间，二层钢结 构，呈“7”字形，建筑面积为413.83平方米；号位于临河 一侧，单层钢结构，呈长方形，建筑面积为54.17平方米； 号位于号西南侧，一层砖混结构，建筑面积为19.25平方米； 号位于号、号建筑物东南侧，单层钢棚，建筑面积为 114.77平方米；号位于厂区西南侧临河，单层钢结构，建筑 面积为287.21平方米。经核实，号、号、号、号、 号、号建筑物未取得建设工程规划许可证，建筑面积合 计为1846.58平方米。根据宁波市自然资源和规划局海曙分局 复函得知，上述建筑物没有相关报批规划信息，且不具备补办 条件。被告认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡 规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定， 根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出如下行政 处罚：限十五日内自行拆除上述六处违法搭建的建筑物，建筑 面积合计1846.58平方米。 3原告俞德喜起诉称：2019年11月6日原告收到被告作出的 （2019）甬海建设一决字第37号《行政处罚决定书》，要求原 告十五日内自行拆除位于宁波市海曙区××街道鄞县××道××段 779号的房屋，建筑面积为1846.58平方米。原告认为该《行政 处罚决定书》所针对的房屋为合法建筑，受法律保护。被告不 具有作出该《行政处罚决定书》的主体资格，并且被告作出的 该《行政处罚决定书》还存在认定事实不清，适用法律错误， 恶劣地选择性行政执法等诸多违法行政行为。原告房屋所在地 块早在2018年就已经纳入海政发〔2018〕21号《宁波市海曙区 人民政府关于轨道交通5号线一期雅源路站项目房屋征收的决 定》的征收范围内，根据现行司法实践即使原告房屋涉嫌违法 建设，也不应该由被告进行行政处罚，而应当由征收部门按照 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行核定后作 出《房屋征收补偿决定》决定是否进行补偿。原告认为被告作 出的该行政处罚决定完全是为了减少征收部门给原告合理补偿 所采取的滥用职权的违法行为，该《行政处罚决定书》严重侵 犯了原告的合法权益。为此原告诉至法院请求判令：1.撤销被 告作出的（2019）甬海建设一决字第37号《行政处罚决定书》； 2.诉讼费用由被告承担。 原告俞德喜为证明其主张，向本院提供了如下证据： 证1.国有土地使用权证一份，拟证明涉案房屋是合法的， 房屋的土地使用权人和所有权人是亨得利家私厂，被告做出的 处罚决定对象错误。 证2.（2019）甬海建设一决字第37号《行政处罚决定书》 一份，拟证明原、被告的诉讼主体资格。 4证3.海政发〔2018〕21号《宁波市海曙区人民政府关于轨 道交通5号线一期雅源路站项目房屋征收的决定》一份、2020 年3月20日宁波市海曙区××街道房屋征收（拆迁）办公室作 出的《告知书》一份，拟证明涉案地块被纳入征收范围。 证4.新疆昌吉回族自治州中级人民法院（2018）新23行终 31号《行政判决书》一份、河南省高级人民法院（2017）豫行 终2450号《行政判决书》一份、辽宁省沈阳市中级人民法院 （2017）辽01行终80号《行政判决书》一份，拟证明根据现 行司法实践，涉案房屋不应由城管部门以行政处罚方式处罚， 被纳入征收范围的房屋如果不予以补偿的，应当在征收补偿决 定中予以明确，原告的房屋已经存在20多年，一直没有相关部 门处罚，却在原告与征收部门不能达成征收合意时，由被告处 罚，实际是由被告对原告进行施压。 被告海曙综合执法局答辩称：一、被告作出的（2019）甬 海建设一决字第37号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据 确实充分。根据其他部门移交，被告发现宁波市海曙区××街 道鄞县大道西段779号亨得利家私厂厂区内搭建的部分建筑物 涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设。经被告查明，1998 年至2005年期间，原告俞德喜在宁波市海曙区××街道鄞县大 道西段779号亨得利家私厂厂区内搭建了一排呈“东北—西南” 走向的建筑物。该排建筑物位于石碶村，东北临鄞县大道西段， 西南临河，西北与原贝发门窗厂相邻（已拆除为空地），东南 临石碶村工业区道路。根据《房屋建筑面积测绘成果报告书》 和现场检查（勘查）笔录，厂区内共有七处建筑物，分别标注 为号、号、号、号、号、号、号。其中， 号临鄞县大道，二层钢结构，建筑面积为957.35平方米； 5号位于号西南侧临河，二层钢混结构，呈靴子状，建筑 面积为690.63平方米，已领取临时建设工程规划许可证，但已 逾期；号位于号和号之间，二层钢结构，呈“7”字 形，建筑面积为413.83平方米；号位于临河一侧，单层钢 结构，呈长方形，建筑面积为54.17平方米；号位于号 西南侧，一层砖混结构，建筑面积为19.25平方米；号位于 号、号建筑物东南侧，单层钢棚，建筑面积为114.77平 方米；号位于厂区西南侧临河，单层钢结构，建筑面积为 287.21平方米。经核实，号、号、号、号、 号、号建筑物未取得建设工程规划许可证，建筑面积合计为 1846.58平方米。根据宁波市自然资源和规划局海曙分局复函得 知，上述建筑物没有相关报批规划信息，且不具备补办条件。 以上事实有原告俞德喜的调查询问笔录、现场检查（勘查）笔 录、现场检查（勘查）图示、现场检查（勘查）照片、俞德喜 身份证复印件、个体户登记基本情况、非农业建设用地审批表 打印件、土地使用权登记申请表打印件、房屋建筑面积测绘成 果报告书、协助调查函及复函等证据证实。 二、被告作出的（2019）甬海建设一决字第37号《行政处 罚决定书》适用法律正确。原告俞德喜在宁波市海曙区××街 道鄞县大道西段779号亨得利家私厂厂区内搭建的涉案建筑物， 经宁波市自然资源和规划局海曙分局核查上述建筑物没有相关 报批规划信息、且不具备补办条件。原《中华人民共和国城市 规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条规定，在城 市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和 其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门 提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划 6设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在 取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请 办理开工手续。原《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三 条第三款规定，在建制镇进行建设、应当按照《浙江省实施〈中 华人民共和国城市规划法〉办法》规定，申领建设工程规划许 可证后，方可开工。《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条 规定，1990年4月1日《城市规划法》施行后建设的违法建设 工程，应当由城乡规划主管部门按照现行有效的城乡规划法律、 法规、规章予以处理。据此，原告俞德喜的行为违反了《城乡 规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许 可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的行为，被告依据 《城乡规划法》第六十四条的规定对原告俞德喜作出限期拆除 的行政处罚决定，适用法律正确。 三、被告作出的（2019）甬海建设一决字第37号《行政处 罚决定书》程序合法。根据《浙江省城市管理相对集中行政处 罚权条例》第六条第（二）项、《宁波市城市管理相对集中行 政处罚权实施办法》第六条第一款第（二）项的规定，被告具 有对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚的法定职权。 被告根据其他部门移交，依法对本案开展调查。调查终结后， 2019年10月11日，向原告送达了（2019）甬海行石告字第84 号《行政处罚听证告知书》，并依法告知原告俞德喜作出此行 政处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和听证 的权利，俞德喜在期限内向本机关进行了陈述和申辩。被告对 原告提出的陈述、申辩理由进行了复核，经复核认为原告的陈 述、申辩理由不成立。2019年11月6日，被告向原告送达了 （2019）甬海建设一决字第37号《行政处罚决定书》。 7综上，被告作出的（2019）甬海建设一决字第37号《行政 处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序 合法，内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告海曙综合执法局为证明被诉行政行为合法，于举证期 限内向本院提交如下证据： 证1.案件相关审批表六份，拟证明案件办理过程中的审批 情况。 证2.案件审理委员会集体讨论记录一份，拟证明被告作出 行政处罚之前集体讨论的情况。 证3.（2019）甬海行石告字第84号《行政处罚听证告知书》 及送达材料一组，拟证明被告作出行政处罚决定之前告知原告 作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的权利的情 况。 证4.陈述申辩笔录及陈述、申辩复核意见书各一份，拟证 明原告进行陈述和申辩以及被告对原告提出的陈述和申辩进行 复核情况。 证5.（2019）甬海建设一决字第37号《行政处罚决定书》 及送达材料一组，拟证明被告作出行政处罚决定并送达原告情 况。 证6.现场检查（勘查）笔录、照片、图示二组，拟证明2019 年3月29日、2019年7月26日被告执法人员两次对涉案现场 进行勘查情况。 证7.俞德喜询问笔录一份，拟证明被告执法人员调查涉案 建筑物的情况。 证8.俞德喜身份资料一份，拟证明案件当事人情况。 8证9.房屋建筑面积测绘成果报告书一份，拟证明对涉案土 地上建筑物进行测绘的情况。 证10.海曙综合执法局协助调查函、宁波市自然资源和规划 局海曙分局复函各一份，拟证明宁波市自然资源和规划局海曙 分局对涉案建筑物是否具有规划审批手续的核查回复情况。 证11.非农业建设用地转让审批表、土地使用权登记申请表 及相关附图、甬鄞国用（2007）第19-05126号土地使用权证复 印件各一份，拟证明涉案建筑所涉土地使用权的登记、变更及 相关情况。 证12.亨得利家私厂营业执照复印件、个体户登记基本情况 各一份，拟证明土地使用权人的主体情况。 证13.国务院关于宁波市城市总体规划的批复（国函〔1999〕 79号）及鄞县人民政府办公室文件（鄞政办〔87〕33号）复印 件各一份，拟证明本案建筑物所在区域属于城市规划区及石碶 镇改为建制镇的日期。 证14.违建排摸线索移交单一份，拟证明宁波市海曙区石碶 街道房屋征收（拆迁）办公室向被告移交案件线索的情况。 证15.建设工程规划许可证（临时）复印件一份，拟证明石 碶德喜家私厂在1998年曾领取涉案区域内建筑面积607平方的 临时建设工程规划许可证。 证16.（2019）甬海建设一决字第38号《行政处罚决定书》 一份，拟证明被告已对涉案区域内临时建设未在批准使用期限 内自行拆除的违法行为进行查处的情况。 被告海曙综合执法局提供的法律法规依据为：《城乡规划 法》第四十条、第六十四条；原《城市规划法》第三十二条； 原《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条第三款；《宁 9波市城乡规划实施规定》第五十四条；《宁波市市区国有土地 上房屋征收范围内未经登记建筑调查补偿办法》第十二条。 对原、被告提交的证据，本院当庭予以出示，并交由当事 人进行质证，现认证如下： 1、被告对原告提供的证1合法性、真实性、关联性认可， 认为有土地使用权证不能证明房屋合法；对证2无异议；对证3 认为征收决定被宁波中院判决确认违法，对该组证据的关联性 不认可；对证4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 本院对原告提供的证1、证2予以认定；对证3虽然宁波中 院判决确认征收决定违法，但仍维持其效力，故对该组证据予 以认定；对证4的真实性予以认定，对关联性不予认定。 2、原告对被告提供的证据认为被告不具备作出处罚决定的 主体资格，作出的行政处罚相对人主体错误。对被告提供的证1 中的《立案审批表》的真实性、关联性认可，对合法性及证明 目的不认可，认为案件来源是部门移交，但没有明确是什么部 门，且移交的部门及程序违反规定，签字的人员没有提供相关 身份证明，无法证明具备做出意见的资格；对《行政处罚相关 事项审批表》，认为被告延期违法，《浙江省城乡规划条例》 第六十五条第一款是针对举报人向行政机关举报而对举报人所 履行的法律义务的时间要求，并非行政处罚过程中的时间要求， 而《宁波市综合行政执法机关行政处罚程序规定》第121条规 定行政处罚应当自立案之日起30日内作出决定，经批准可以延 期30日，且需在办案期限届满前5日办理，被告6月4日办理 延期手续违反规定；对《行政处罚相关事项审批表》无异议， 可以证明被告在将近三个月的调查中，不能取得相关证据证明 涉案房屋是违法建筑；对第二次《立案审批表》的真实性、合 10 法性、证明目的不认可，该表是针对之前的立案撤销后重新立 案，案由与之前的立案案由不同，是在没有任何新证据的情况 下任意寻找了一个案由立案；对第二次《行政处罚相关事项审 批表》同之前审批表质证意见，案由与第二次立案案由不一致； 对《行政处罚决定审批表》案由又变成了第一次立案的案由， 同一个行政处罚事项不同案由交替出现，在表格记载当事人无 异议，但是没有证据体现。原告对被告提供的证2关联性认可， 真实性、合法性、证明目的不认可，认为涉案地块的建筑属于 合法建筑，被告无权处罚。原告对被告提供的证3、证4的关联 性认可，真实性、合法性、证明目的不认可，不能证明被告依 法向原告送达了相关的听证通知，被告不能提供相关录音，也 不能证明具体时间，不能说明其在法律规定时间内履行了职责， 是有人向原告发过微信，但不是合法意义上的行政机关做出的 文书。原告对被告提供的证5的真实性、关联性认可，对合法 性及证明目的不认可。原告对被告提供的证6中2019年3月的 现场检查（勘查）笔录真实性认可，认为应当在勘验时由原告 签字，但是原告签字时间是4月11日，原告不认可上述情况是 否属实；对2019年7月7日的笔录，没有原告签字，对笔录内 容不予认可，笔录中的见证人只有一个，照片上的见证人多了 一个方某，违反法定程序。原告对被告提供的证7的真实性、 关联性认可，对合法性、证明目的不认可。原告对被告提供的 证8的真实性认可，对关联性、合法性、证明目的不认可。原 告对被告提供的证9的真实性、合法性、关联性及证明目的均 不认可。原告对被告提供的证10的关联性认可，对真实性、合 法性、证明目的不认可，认为涉案房屋属于合法建筑并非临时 建筑，且内容与被告的立案案由不一致。原告对被告提供的证 11 11没有异议。原告对被告提供的证12的真实性、关联性、合法 性认可，认为被告在调查中已经确认相关行政处罚的相对人是 亨得利家私厂，被告的行政处罚相对人错误。原告对被告提供 的证13的真实性认可，认为与本案没有关系。原告对被告提供 的证14的关联性认可，真实性、合法性、证明目的不认可，认 为拆迁部门向被告移交相关线索，按照司法实践和法律规定， 被告不应对已纳入征收范围的房屋进行行政处罚。原告对被告 提供的证15的真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不认 可，认为涉案土地上的房屋不是临时建筑，当时登记有误。原 告对被告提供的证16的关联性认可，对真实性、合法性、证明 目的不认可，原告通过被告的证据不能确定被告在本案诉讼中 处罚的案由是涉案房屋临时建筑超期还是违法建筑，该份决定 是否进行调查与本案没有关系。原告对被告提供的法律法规依 据的真实性认可，但对被告适用上述法律法规不认可，对被告 主张的《宁波市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑 调查补偿办法》第12条，认为该办法不能与上位法相冲突，而 且该条规定是进行处置而非处罚，应当是相关部门对房屋情况 给出处置意见，由征收部门在收到处置意见后做出对于未登记 建筑补偿与否的决定，而并非由城管部门进行拆除。 本院对被告提供的证1的真实性予以认定，其中2019年7 月26日的立案审批表并非针对本案所涉建筑物，对关联性不予 认定。对证2的真实性、关联性予以认定。对证3、证4的真实 性予以认定，庭审中原告陈述微信中收到过相关告知内容，被 告亦对原告的陈述、申辩意见予以记录和复核，对该组证据予 以认定。证5系本案被诉行政处罚决定，原告也已收到该决定， 对真实性予以认定。证6中第一次现场检查（勘查）的相关笔 12 录、照片、图示已由原告签名确认，予以认定，第二次现场检 查（勘查）的相关材料虽无原告签名确认，但内容与第一次的 材料并无不一致之处，且有见证人签字，故对证6予以认定。 证7由原告签名确认，本院予以认定。证8系原告身份信息， 予以认定。证9由被告委托专业测绘机构测绘形成，且测绘面 积已由原告在笔录中确认，予以认定。证10具有真实性、合法 性、关联性，予以认定。证11、证12原告无异议，予以认定。 证13具有真实性、合法性、关联性，可以反映待证事实，予以 认定。证14、证15、证16的真实性可予以认定。对被告提供 的法律法规依据，本院予以认定。 综合上述证据的认证及原、被告陈述，本院认定如下事实： 2007年11月5日，亨得利家私厂（原名宁波市鄞州石碶亨 得利红木家私厂）取得甬鄞国用（2007）第19-05126号《国有 土地使用权证》，土地座落于宁波市海曙区（原鄞州区）石碶 街道石碶村，载明用途为工业用地，使用权面积1402.2平方米， 附宗地平面图载明建筑占地面积789平方米，建筑面积1895平 方米。2018年3月30日，宁波市海曙区人民政府作出海政发 〔2018〕21号《关于轨道交通5号线一期雅源路站项目房屋征 收的决定》（以下简称征收决定），亨得利家私厂上述国有土 地使用权范围内的部分房屋被纳入征收范围。 2019年3月26日，宁波市海曙区××街道房屋征收（拆迁） 办公室向被告移送《违建排摸线索移交单》，载明其在地铁五 号线征地排摸过程中，发现亨得利家私厂厂区内的建筑物无法 提供房屋产权证，可能存在违法搭建的情况，遂将排摸线索移 交被告处置。2019年3月29日，被告对位于海曙区鄞县××道西 段779号亨得利家私厂厂区内的建筑物情况进行了现场检查（勘 13 查），经勘查，亨得利家私厂厂区内共有七处建筑物，分别为： 号建筑物建筑面积957.35平方米、建筑物建筑面积 690.63平方米、号建筑物建筑面积413.83平方米、号建 筑物建筑面积54.17平方米、号建筑物建筑面积19.25平方 米、号建筑物建筑面积114.77平方米、号建筑物建筑面 积287.21平方米，上述七处建筑物总面积2537.21平方米。被 告制作了现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘查）照片、现 场检查（勘查）图示。2019年4月5日，被告对亨得利家私厂 厂区内涉案建筑物以涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设 予以立案调查。2019年4月11日，被告对原告俞德喜制作询问 笔录，原告陈述其系亨得利家私厂及相关前身企业的经营者， 其于1998年开始在亨得利家私厂厂区内陆续搭建了涉案建筑 物，现有建筑物面积共计2537.21平方米，上述建筑物均无法 提供建设工程规划许可证和房屋产权证。同日，原告对被告2019 年3月29日的检查（勘查）材料予以签名确认。2019年4月 15日，被告向宁波市自然资源和规划局海曙分局发出《协助调 查函》，2019年4月25日，宁波市自然资源和规划局海曙分局 复函被告，回复：“1、该建设单位（海曙石碶亨得利红木家私 厂）名下没有相关报批规划信息，且不具备补办条件；2、该临 时建设工程规划许可证为逾期临时建筑。”2019年6月4日， 被告以案情复杂为由对该案延长办案调查时间30天。2019年7 月4日，被告对该案以案情复杂，在规定期限内尚无法办结为 由予以撤案。2019年7月26日，被告对亨得利家私厂厂区内的 建筑物情况再次进行了现场检查（勘查），检查（勘验）内容 与前次检查（勘查）内容一致。被告对该案重新进行立案调查， 2019年9月23日，被告以案情复杂为由对该案延长办案调查时 14 间30天。2019年9月27日，被告对该案进行集体讨论。2019 年10月11日，被告通过微信向原告发送《行政处罚听证告知 书》，并通过电话告知原告享有的听证、陈述、申辩权利，原 告口头陈述了申辩意见。被告于2019年10月14日对原告的陈 诉申辩意见进行复核，对原告的陈述申辩意见未予采纳。2019 年11月1日，被告作出（2019）甬海建设一决字第37号《行 政处罚决定书》，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，限 俞德喜十五日内自行拆除上述六处违法搭建的建筑物，建筑面 积合计为1846.58平方米。该《行政处罚决定书》于2019年11 月6日送达原告。 另查明：根据《宁波市城市总体规划（1995年至2010年）》， 原宁波市鄞县石矸镇（现宁波市海曙区××街道）列入城市规 划区范围，实行统一的规划管理。被诉《行政处罚决定书》所 涉的建筑物中，被列入征收范围的为建筑面积957.35平方米的 房屋（即号建筑物）。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告是否具有作出被 诉行政处罚决定的职权依据。二、被处罚人主体是否正确。三、 被诉行政处罚决定的事实认定是否清楚，适用法律是否正确。 四、被诉行政处罚决定的程序是否合法。 关于争议焦点一，本院认为，根据《浙江省城市管理相对 集中行政处罚权条例》第二条第二款、第六条第（二）项和《宁 波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第 （二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理 方面法律、法规和规章规定的行政处罚权。被告作为城市管理 行政执法部门，具有对违反城乡规划管理的行为行使行政处罚 的职权。关于原告提出房屋被列入征收范围后被告不具有行政 15 处罚执法权的问题，本院认为，《宁波市市区国有土地上房屋 征收范围内未经登记建筑调查补偿办法》第十二条规定，不符 合本办法补偿条件的未经登记建筑，房屋征收部门可移交城市 管理、规划、土地等执法部门，按照有关规定处置。本案中， 涉案土地和建筑物所在区域已经纳入城市规划区范围，被告在 收到房屋征收部门移交的相关线索后，有权对存在违法建设的 建筑物依照《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《宁 波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的相关规定进行 认定和处置，因此，被告具有作出被诉行政处罚的职权依据。 关于争议焦点二，本院认为，1990年4月1日起施行的《城 市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程 规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建 设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划 行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、 构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的， 由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改 正，并处罚款。”2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第六 十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程 规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡 规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实 施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之 十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不 能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百 分之十以下的罚款。”从上述法律规定来看，对于未取得建设工 程规划许可证进行建设的违法行为应对实际进行违法建设的建 设单位或个人进行处罚。本案中，原告俞德喜在询问笔录中确 16 认案涉的建筑物均由其搭建，且建设时间在1998年至2005年 之间，而亨得利家私厂的注册设立时间为2004年4月，而且系 原告俞德喜个人经营的个体工商户。因此，本案的违法建设主 体系原告俞德喜，被告据此将俞德喜确定为被处罚人，并无不 当。 关于争议焦点三，本院认为，《城市规划法》第三十二条规 定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道 路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行 政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划 提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位 或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件 后，方可申请办理开工手续。”《城乡规划法》第四十条第一 款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、 管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人 民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确 定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”据此，在城 市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许 可证，对未经规划许可径自进行建设的，主管部门应依法作出 处理。本案中，原告俞德喜在询问笔录中确认其在未取得建设 工程规划许可证的情况下在亨得利家私厂厂区内搭建了涉案建 筑面积共计1846.58平方米的建筑物，建设时间自1998年持续 至2005年。依照建设行为发生时的法律法规规定，属于违法建 设，且这一影响城市规划的违法行为存在继续状态，在《城乡 规划法》施行之后，其违法后果并未消除。被告就建筑物的处 理向宁波市自然资源和规划局海曙分局发出征询意见，规划部 门确认上述建筑物没有相关规划报批信息且不具备补办条件。 17 故案涉《行政处罚决定书》最终认定俞德喜的搭建行为违反了 上述法律规定，属于无法采取改正措施之情形，据此依照《城 乡规划法》第六十四条的规定作出责令限期拆除的处罚决定， 认定事实清楚，适用法律并无不当。原告认为亨得利家私厂的 国有土地使用证上记载了建筑面积，因此案涉建筑属于合法建 筑，本院认为，土地使用权证是土地使用权人对土地享有使用 权的合法证明，但并非对建设行为的许可，故对原告该意见不 予采纳。 关于争议焦点四，本院认为，被告在案件办理过程中履行 了现场勘查、询问、调查等程序，在作出案涉行政处罚决定之 前向原告送达了《行政处罚听证告知书》，依法履行了告知义务， 听取了原告的陈述和申辩并作出复核意见，已充分保证原告的 知情权、参与权和救济权，程序合法。但本案中，被告在作出 涉案行政行为过程中存在立案、撤销、又重新立案的情况，存 在瑕疵，但该过程对原告的权利未造成实质影响，本院对此予 以指正，望被告在今后的执法过程中加以改进。关于原告提出 被告的立案审批表存在案由变化问题，被告已在庭审中说明系 将关联案件（即涉及号建筑物的案件）的立案审批表误提供 所致，经本院核实该情况属实，对被告在工作中的不严谨之处， 本院予以指正。 综上，被告作出的被诉《行政处罚决定书》事实清楚、适 用法律正确、符合法定程序。原告俞德喜的主张缺乏事实与法 律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告俞德喜的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告俞德喜负担。 18 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递 交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波 市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  周海杰 人民陪审员  王玲娇 二〇二〇年十月二十六日 代书 记员  吴益梅 19 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确， 符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义 务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。