辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽12行初27号原告开原市威远堡镇四家子村民委员会，住所地开原市威远堡镇四家子村。负责人齐立巨，该村委会主任。委托代理人吴军，男，1950年2月18日出生，汉族，住辽宁省开原市。被告（原行政机关）开原市人民政府，住所地辽宁省开原市新华路**。法定代表人陈敬满，该市市长。委托代理人赵鑫，开原市自然资源局工作人员。委托代理人董海龙，辽宁君扬律师事务所律师。被告（复议机关）铁岭市人民政府，，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**法定代表人隋显利，该市市长。委托代理人王奕尧，该市司法局工作人员。委托代理人徐春黎，该市司法局工作人员。第三人开原市城东镇后马市堡村民委员会，住，住所地开原市城东镇后马市堡村/div>法定代表人张鹤，该村委会主任。委托代理人孙晓阳，女，1979年8月26日出生，汉族，住辽宁省开原市。原告开原市威远堡镇四家子村民委员会（以下简称：四家子村）不服被告开原市人民政府（以下简称：开原市政府）、铁岭市人民政府（以下简称：铁岭市政府）、第三人开原市城东镇后马市堡村民委员会（以下简称：后马村）土地行政确认及行政复议一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，2020年7月1日立案，本院依法组成合议于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告四家子委托代理人吴军，被告开原市政府委托代理人赵鑫、董海龙，被告铁岭市政府的委托代理人王亦尧、徐春黎，原审第三人后马村委托代理人孙晓阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告开原市政府于2019年12月30日作出开政土权决字〔2019〕1号《土地权属争议处理决定书》，主要内容为：四家子村与后马村系两镇相邻村，两村以寇河为界，四家子村坐落在河南，后马村坐落在河北。1994年、1995年寇河突发洪水，造成河流向北滚动改道，导致原河北的地块现位于河南，出现争议地块。经调查，双方提供的证据均不能作为确定土地权属的依据，认定双方权属界线的依据只有1989年7月13日签订的《威远镇四家子村和城东乡后马村的土地权属界线协议书》。此协议是经政府委托原土地部门展开的，全市统一调查成果，当时双方共同认定且无权属争议。双方确认以当时的河流中心线为界，界南为四家子村，界北为后马村。根据该协议确定的权属界线，2019年11月21日，开原市自然资源保护事务服务中心测绘队，对争议地块现场经两村代表指界实地测绘，并把测绘结果落到1989年的土地详查图上，确认权属争议面积如下：争议地块总面积59872平方米，其中坐落在原河流北侧属后马村委会权属的地块面积24120平方米；坐落在原河流南侧属四家子村委会权属的地块面积15879平方米；原河流面积19873平方米权属为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，决定如下：该争议地块原河流南侧15879平方米土地所有权为××村集体所有（面积及界线××城东镇××与威远镇××村权属争议位置图）。被告铁岭市政府于2020年5月28日作出铁政行复决字[2020]5号《行政复议决定书》，该复议决定认为开原市政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持开原市政府作出的开政土权决字〔2019〕1号《土地权属争议处理决定书》。原告四家子村诉称，请求撤销开原市政府开政土权决字〔2019〕1号土地权属争议处理决定，撤销铁岭市政府铁政行复决字[2020]5号行政复议决定。事实和理由：一、我们有1981年国家用飞机拍摄的土地森林自然资源图，图中的河道南岸没有后马村委会的土地。二、开原市政府用1989年两村协议中的坐标作出确权的依据我们不认可，因为在2012年11月28日土地权属争议的处理决定中也是用的这个坐标，当时认为我们没有土地，2018年用的也是这个坐标认为争议地块有我们3.1万平方米土地，所以开原市政府选用的坐标并不准确，用这个坐标确认权属我们不认可。三、后马村说的提水站是1992年建的，当时提水站距河边有70米的距离，提水站也不能作为确权的依据。四、现在河流南岸的争议土地是四家子村的土地。综上，请求依法依规作出判决。原告四家子村未提交证据。被告开原市政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。事实和理由：一、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，开原市政府具有作出处理决定的主体资格和法定职责。二、因辽宁省高级人民法院（2019）辽行终674号行政判决责令开原市政府重新作出行政行为，土地部门于2019年11月4日向各方送达了受理通知书；11月21日对争议地块进行实地测绘；12月5日向各方当事人送达了举证通知书；12月13日进行了调解，在调解未成的情况下，于12月30日作出被诉处理决定并送达给各方当事人，行政程序合法。三、开原市政府依据争议双方于1989年7月13日签订的《权属界线协议书》、1989年土地详查图、以及双方对争议地块指认和测绘结果作出的处理决定，认定事实清楚。至于原告提出的提水站，因无法确定其与原河道的关系，不能作为确权的依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告开原市政府在法定期限内向本院提交下列证据、依据：第一组证据：四家子村在土地确权过程中提交的三份证据，1.承包土地明细表、2.四家子大队森林资源图、3.《威远堡镇人民政府和城东乡人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》，以上三份证据用以证明四家子村在土地确权中提交的证据不能证明争议的土地归其所有。第二组证据：后马村在土地确权过程中提交的四份证据，4.《争议地块确权》书面材料一份、5.后马村及部分村民出具的《情况说明》共五份、6.农户承包地明细表、7.合同，以上四份证据用以证明后马村在土地确权中提交的证据不能证明争议的土地归其所有。第三组证据：8.四家子村与后马村于1989年7月13日签订的《权属界线协议书》、9.1989年全国第一次调查土地利用现状图【K-51-57-（4）】、10.后马村与四家子村土地权属争议位置图及测绘单位《测绘资质证书》、11.后马村与四家子村土地权属争议位置图（调绘图），以上四份证据用以证明后马村与四家子村针对土地权属界线问题于1989年达成一致意见并签订协议，开原市政府根据双方签订的界线协议，并以1989年全国第一次调查土地利用现状图【K-51-57-（4）】为依据，委托测绘机构对争议范围进行测绘，并计算争议区域的总面积、河流面积、河流南北岸的面积。第四组证据：12.（2019）辽行终674号《行政判决书》、13.四家子村委会《土地权属确定申请书》、14.《土地权属争议案件受理通知书》及《送达回证》两组、15.参与测绘调查《通知》、16.《土地权属争议现场测绘调查签到簿》、17、《补交举证通知书》及《送达回证》两组、18.《土地权属争议调解通知书》及《送达回证》两组、19.《土地权属争议调解签到簿》、20.土地权属争议调解会笔录、21.《土地权属争议处理意见》及《送达回证》，以上10份证据用以证明，开原市政府作出的土地确权决定程序符合法律规定。被告铁岭市政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。事实和理由：一、铁岭市政府作为开原市政府的上一级政府，具有作出行政复议决定的法定职权。二、铁岭市政府于2020年1月13日收到复议申请，经延期审理和中止审理后，于2020年5月28日作出复议决定并向当事人送达，程序合法。三、开原市政府作出的处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，铁岭市政府复议决定予以维持证据确实充分，适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告铁岭市政府在法定期限内向本院提交下列证据、依据：1.立案登记表、2.行政复议申请书、3.行政复议答复通知书及送达回证、4.第三人参加行政复议通知书及送达回证、5.行政复议答复书、6.申请人及第三人调查笔录、7.行政复议延期请批单、8.行政复议延期通知书及送达回证、9.行政复议中止请批单、10.行政复议中止通知书及送达回证、11.行政复议决定请批单、12.行政复议决定书及送达回证；以上十二份证据用以证明行政复议程序合法。第三人后马村述称，请求撤销开原市政府开政土权决字〔2019〕1号土地权属争议处理决定，撤销铁岭市政府铁政行复决字[2020]5号行政复议决定。事实和理由：两级政府认定事实不清，适用法律错误，该案争议的地界有原始提水站为证，能够证明本案诉争的土地权属归原告所有，但测绘队没有对该明显标志的建筑物进行采纳，测绘的过程中引用的测绘比例存在严重误差，导致错误的测绘结果，故请求人民法院支持原告的诉讼请求。第三人后马村向本院提交并经庭审质证的证据如下：1.航拍照片两张，用以证明现在寇河在争议地块的河流走向，以及原河流河道的痕迹。2.在复议决定作出后拍摄的争议地块的视频，用以证明提水站所在的位置。3.铁政行复决字[2018]11号《行政复议决定书》、（2018）辽12行初33号《行政判决书》、铁政行复决字[2020]5号《行政复议决定书》，用以证明三份法律文书中均提到了提水站，提水站是真实存在的。4.宋德红出具的证明、5.村委会的证明，证据4、5用以证明宋德红在1983年是村长，当时没有与任何村签署过任何协议。6.林业地界图，用以证明河流的走向。7.承包合同，用以证明这块地是我们个人承包的。8.证人王某出庭证言，证明四家子村于1985年、1986年左右在原河道南侧20米左右建有提水站，后河道向北滚动。9.证人白某出庭证言，证明争议土地一直是后马村耕种的，当时是在寇河的北岸，1983年至1984年左右河道向北滚动了。经庭审质证，原告四家子村对开原市政府提交的第一组证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为该组证据能够证明争议土地归四家子村所有；对第二组证据的证明目的没有异议；对第三组证据有异议，对证据8的真实性不认可，这是土地局伪造的，证据9在复议时就已经看过了，图上的位置不准确，证据10、11确认的坐标不准确，依据该坐标认定的结果不认可；对第四组证据及开原市政府履行的程序没有异议。对铁岭市政府提交的证据及履行的程序没有异议。第三人后马村对开原市政府提交的第一组证据的证明目的没有异议；对第二组证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为这四份证据能够证明争议土地归后马村所有；对第三组证据有异议，证据8这个协议是个人行为，不是村委会的行为，证据9中，对争议地块的位置不予认可；对证据10、11中的坐标结果不认可；对第四组证据及开原市政府履行的程序没有异议。对铁岭市政府提交的证据及履行的程序没有异议。被告铁岭市政府对被告开原市政府提交的证据均没有异议。被告开原市政府对被告铁岭市政府提交的证据均没有异议。被告开原市政府对第三人后马村出示的证据1有异议，开原市政府认为，照片只能证明河流河道的情况，不能证明争议土地的权属。对证据2有异议，这是后马村自行拍摄的土地现状，不是确认土地权属的依据。对证据3的真实性没有异议，但本案事实应当以开原市政府在确权决定中认定的事实为准。对证据4、5有异议，证人应当出庭作证，且证言与客观事实不符，两村界线协议有村委会的公章。对证据6真实性没有异议，但林业资源图只能证明这图形成当时河流的状况，不是土地权属确权的依据。对证据7有异议，该证据不能证明双方争议地块的权属。证据8、9为两个证人的证言，开原市政府认为，证言可以证明两村原以寇河为界，后因河道变动产生争议，开原市政府依据老河道来确认双方土地权属与证人证实的情况一致。被告铁岭市政府对第三人后马村出示的证据1真实性和合法性没有异议，但该证据并不能证明1989年两村划界时的界线，对证明目的不认可。其他证据的质证意见，同开原市政府的质证意见一致。原告四家子村对后马村出示的证据均有异议，认为这些证据都是后马村自己制作的，不能说明问题。提水站是我们在1992年建成的，当时提水站距离河边有70米的距离。本院对上述证据认证如下：被告开原市政府提交的第一组证据、第二组证据分别为四家子村、后马村在土地确权过程中提交的证据，且当事人对此未提异议，故本院对上述两组证据予以采纳，作为审查开原市政府土地确权决定所认定事实是否清楚的依据，至于原告和第三人在土地确权程序中提交上述证据所要证明的内容，本院认为，该两组证据均不足以证明涉案土地的所有权归属。被告开原市政府提交的第三组证据中，证据8是开原市自然资源局保存的后马村与四家子村签订的土地界线协议，该协议书上有双方村委会的公章及相关负责人的签字，故对该证据的真实性本院予以认可，且该证据与本案待证事实相关联，本院依法予以采信，作为认定案件事实的依据；证据9为争议地块1989年的土地利用现状图，该图可以确认后马村与四家子村在1989年时界河（寇河）所在位置及相应的坐标，对该证据本院依法予以采信，作为认定案件事实的依据；证据10、11为后马村与四家子村共同在现场参与，并由测绘机构实地勘测后确认的争议地块的边界及相应坐标，对该证据本院依法予以采信，作为认定案件事实的依据。被告开原市政府提交的第四组证据，因各方当事人对开原市政府履行的程序及程序方面的证据均没有异议，本院对该组证据依法予以采信。被告铁岭市政府提交的证据，因各方当事人对铁岭市政府履行的程序及程序方面的证据均没有异议，本院对该组证据依法予以采信。第三人后马村提交的证据1为两张照片，虽然照片可以看出河流及河道的痕迹，但本案系因河道变动导致两村土地界线发生移动所产生的争议，本案争议的解决需以双方均认可的原界线坐标为依据，并对比现河道所在位置坐标，以确认争议地块及权属划分，因此，该证据无法认定争议土地的面积及权属划分，故对该证据本院不予采信。证据2、3均是用以证明提水站的证据，但提水站并不是双方权属的界线，故该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。证据4、5是后马村用以否认两村土地界线协议的证据，但因协议书上有双方村委会的公章及相关负责人的签字，故证据4、5不足以否认协议书的真实性，本院对证据4、5不予采信。证据6为林业地界图，二被告对该证据的真实性没有异议，且开原市政府主张该图与其提交的证据9中河流的走向一致，故对该证据本院予以采信。证据7是土地承包合同，因双方对土地权属发生争议，所以争议土地由谁发包并不足以证明其享有土地所有权，且该承包合同中未标明土地的四至范围，无法确认土地的具体坐落，故对该证据本院不予采信。证据8、9为证人证言，两位证人仅能证明寇河河道曾向北滚动的事实，但无法证明河道滚动的范围，因此，无法证明争议土地的范围及面积。经审理查明，后马村与四家子村系两镇相邻村，两村以寇河为界，后马村土地原坐落在河北，四家子村土地原坐落在河南。后因河道变动，导致原坐落在寇河北岸的后马村的一部分土地坐落在寇河南岸，因此出现争议地块。后马村与四家子村在本次诉讼中均承认，后马村村民过河到寇河南岸耕种土地至今已经持续多年。2018年2月2日，四家子村向开原市政府申请对争议地块进行确权。开原市政府于2018年5月31日作出开政土权决字[2018]1号《土地权属争议处理决定》，确认争议地块原河流南侧30350平方米土地所有权为四家子村所有。后马村对该处理决定不服，向铁岭市政府申请行政复议。铁岭市政府于2018年9月18日作出铁政行复决字[2018]11号行政复议决定，维持了开原市政府作出的处理决定。后马村对复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼。2019年10月23日，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽行终674号行政判决，以开原市政府作出的《土地权属争议处理决定》程序违法为由，予以撤销，并责令开原市政府于判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。另查明，辽宁省测绘局于1989年制作的土地利用现状图[K-51-57-（4）]上，对于后马村土地、四家子村土地、寇河的位置等均有相关记载。1989年7月13日，四家子村与后马村签订《权属界线协议书》，双方约定以寇河中心线为界。再查明，2019年11月4日，开原市自然资源局对后马村与四家子村土地权属争议案件重新受理。2019年11月21日，开原市自然资源局委托测绘部门对争议土地进行实地测绘，威远镇政府工作人员、四家子村相关人员、城东镇政府工作人员、后马村相关人员均在测绘现场配合，共同完成测绘工作。测绘部门依据1989年土地利用现状图[K-51-57-（4）]以及四家子村与后马村签订的《权属界线协议书》制作了《后马村与四家子村权属争议位置图》，对现争议地块的位置、面积，以及原属于两村的土地、原河流的位置和面积均予以标注确认。最终确认现争议地块总面积为59872平方米，原属于后马村的土地为24120平方米，原属于四家子村的土地为15879平方米，原河道的面积为19873平方米为国有。2019年12月5日，开原市自然资源局通知争议双方5日内可以补充提交证据。2019年12月13日，开原市自然资源局组织争议双方及威远镇和城东镇政府工作人员，对争议问题进行调解，但并未达成一致意见。2019年12月16日，开原市自然资源局依据测绘结论作出《土地权属争议处理意见》，报开原市政府。2019年12月30日，开原市政府作出开政土权决字〔2019〕1号《土地权属争议处理决定书》，认定现争议地块总面积为59872平方米，原属于后马村的土地为24120平方米，原属于四家子村的土地为15879平方米，原河道的面积为19873平方米为国有，最后决定如下：该争议地块原河流南侧15879平方米土地所有权为××村集体所有（面积及界线××城东镇××与威远镇××村权属争议位置图）。同日，该《土地权属争议处理决定书》送达给双方当事人。后马村对该处理决定不服，向铁岭市政府申请行政复议。铁岭市政府于2020年1月13日受理后，对案件进行了调查询问，经延期审理、中止审理后，于2020年5月28日作出铁政行复决字[2020]5号《行政复议决定》，维持了开原市政府开政土权决字〔2019〕1号《土地权属争议处理决定》。铁岭市政府于2020年6月4日，以邮寄的方式向各方当事人送达了行政复议决定书。四家子村对开原市政府的《土地权属争议处理决定》，以及铁岭市政府的《行政复议决定》均不服，于2020年6月8日向本院提起本案诉讼。本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，开原市政府具有作出被诉《土地权属争议处理决定》的法定职权。本案的争议焦点为开原市政府作出的《土地权属争议处理决定》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、第二款规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，被诉的《土地权属争议处理决定》所认定的事实中，将1989年寇河所在位置作为国有土地从争议土地面积中予以排除。而本案争议的土地位于农村，虽然《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”但该规定所指的属于国有的土地应当是指现河道管理范围内的土地，或者经有权机关依法确认为国有的原河道管理范围内的土地；而不应包括河流变道后原河道管理范围内的未经依法确认为国有的土地。本案中，各方当事人对寇河河道曾发生变动的事实均没有异议，且根据本案查明的事实可以认定，现寇河的河道与1989年寇河的河道并不在同一位置。开原市政府在没有证据证明原河道管理范围内的土地经依法确认为国有的情况下，不顾现河流所在位置系原集体土地的实际情况，将原河流所在位置的土地作为国有土地从集体土地中予以排除没有法律依据。综上，开原市政府作出的《土地权属争议处理决定》属于主要证据不足，适用法律、法规错误。铁岭市政府《行政复议决定》维持了开原市政府作出的《土地权属争议处理决定》亦属于认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销开原市人民政府于2019年12月30日作出的开政土权决字〔2019〕1号土地权属争议处理决定；二、撤销铁岭市人民政府于2020年5月28日作出的铁政行复决字[2020]5号行政复议决定书；三、责令开原市人民政府于本判决生效之日起六十日内对土地权属争议重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告开原市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二〇年十月二十七日法官助理陈晓晨书记员王浩