北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终834号上诉人（一审原告）徐燕芬，女，1954年1月18日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人薛辰，北京声驰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市西城区北滨河路**。法定代表人魏九红，局长。委托代理人王岭，北京市西城区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，地址北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局工作人员。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。上诉人徐燕芬因诉北京市西城区城市管理综合行政执法局（北京市西城区城市管理综合行政执法监察局更名为北京市西城区城市管理综合行政执法局，以下简称西城城管局）强制执行决定、北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初751号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。西城城管局于2019年6月26日向徐燕芬作出京西城管执字〔2018〕第090024号《强制执行决定书》（以下简称被诉强制执行决定），主要内容为：“北京市西城区城市管理综合行政执法监察局于2018年10月19日，对你位于北京市西城区头发胡同49号院内搭建的违法建设作出了《责令限期拆除决定书》（京西城管拆字[2018]第090024号），限你于《责令限期拆除决定》生效后三日内拆除上述违法建设，你在限定期限内未履行义务，亦未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。2019年5月7日，本行政机关向你送达了《北京市西城区城市管理综合行政执法监察局履行行政决定催告通知书》（京西城管催字[2018]第090024（重）号），催告你在催告通知书送达之日起十日内履行义务。经复查，你仍未拆除该违法建设。2019年5月27日，本行政机关申请北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）批准强制拆除上述违法建设。2019年6月12日，经西城区政府批准并责成有关部门对该违法建设实施强制拆除。现依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条之规定，《北京市城乡规划条例》第七十八条第一款规定，本行政机关决定：相对人徐燕芬应在收到本决定之日起三日内拆除该违法建设，逾期仍未履行的，将予以依法强制执行。请你收到本决定后自行将违法建设内相关物品予以清理。你享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如你自行回收清理，应在强制执行前48小时内提出书面申请，并在强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，本行政机关将予以清理。同时，依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；逾期不缴纳的，可依法加处滞纳金。”市政府于2019年9月20日作出京政复字〔2019〕533号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为维持西城城管局经西城区政府批准于2019年6月26日作出的被诉强制执行决定。徐燕芬向一审法院诉称，徐燕芬居住位于西城区头发胡同49号由西城区房管局管理的直管公房，该房屋由徐燕芬承租于1967年，面积14.67平米，由于承租房屋面积小，没有厨房，故于1967年在紧贴承租房屋处搭建一处生活用厨房，即涉案建筑。2008年北京成功申办奥运会，西城区房管局统一对该公房及涉案建筑进行翻建。有西城区房管局工作人员出具的收据为证。2018年，涉案建筑由于年久，房檐漏雨，窗户变形，徐燕芬请西城区房管局工作人员对房檐进行换砖，并更换已变形的窗户。2018年12月3日，西城城管局对徐燕芬下达〔2018〕090024号《强制执行决定书》，称涉案建筑违法，并限于3日内拆除。徐燕芬不服，向市政府申请复议，后西城城管局于2019年2月26日作出撤销决定，撤销〔2018〕090024号《强制执行决定书》。2019年6月26日，西城城管局对申请人再次下达了被诉强制执行决定，称涉案建筑违法，要求徐燕芬自行拆除涉案建筑，徐燕芬不服，向市政府提出复议申请，市政府作出被诉复议决定，对该限期拆除决定书予以维持。申请人不服向一审法院依法提起诉讼。徐燕芬认为，首先认定涉案建筑为违法建筑的法律依据不足。第一，西城城管局作出认定涉案建筑为违法建筑的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定、《北京市城乡规划条例》第二十九条、第九十一条，其中《城乡规划法》（2008年颁布，修正于2015年）第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年颁布，2019年修正）第二十九条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。但在本案中，涉案建筑系早年建造于1967年，系建造于《城乡规划法》颁布之前，而后的翻建并非徐燕芬自行翻建，故西城城管局在作出行政行为时应考虑到涉案建筑形成年代较早，且当时未有成文法规定违法建筑，不宜以其未满足当前法定许可条件为由，对此建筑物按照违法建设进行处理。其次认定涉案建筑为违法建筑的事实依据不足。《北京市城乡规划条例》第九十一条规定：本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。所谓新建是指从无到有的建设，改建是指改变原有建筑物用途，扩建是变化建筑物面积，翻建是指推翻重建，但对于涉案建筑，徐燕芬于2018年仅在原有的墙体上对房檐更换数块砖瓦，既未推翻重建，亦未改变原有建筑物用途，更未扩大房屋面积（以上有照片、证人证言为证）。另外，徐燕芬仅花费5000元对涉案建筑进行维修，从金额来讲，5000元甚至连翻建、改建一堵墙的砖瓦费都不够支付，更何况新建、扩建需要打地基更是不足支付，故西城城管局和市政府认定徐燕芬对涉案建筑违法即对涉案建筑进行新建、改建、扩建、翻建，没有事实依据。请求法院撤销被诉强制执行决定和被诉复议决定。西城城管局一审辩称，首先其具有制止、查处违法建设行为的法定职权。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）关于“第二，相对集中行政处罚权的范围”的要求以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令228号）第九条第二款关于“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规则许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程”的规定，西城城管局具有制止、查处违法建设行为的法定职权。其次西城城管局决定强制拆除案涉违法建设，合法有据，并无不当。2018年8月28日15时30分，西城城管局接到群众举报，称搭建于北京市西城区头发胡同49号院内搭建的建筑物系违法建筑；同日，西城城管局立案调查。经查：上述建筑物南北长3.5米，东西长4米，建筑面积14平方米，砖混结构，现用于居住。现场检查时，徐燕芬未能出示合法有效的证明材料证明其搭建的上述房屋的合法性。经向北京市规划和国土资源管理委员会西城分局查询，前述建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2018年8月31日，西城城管局向徐燕芬送达了《谈话通知书》以及《责令停止建设通知书》；9月3日，西城城管局向徐燕芬送达《权利义务告知书》，同日，徐燕芬到西城城管局处接受询问，声称：上述建筑物是其在承租的公房的基础上搭建的自建房，未经过有关部门的批准也未取得建设工程规划许可证，并且承认其在2018年雨季对上述建筑物进行翻修，但不认可对上述建筑物加高；9月20日，案件举报人张海燕到西城城管局处接受询问，称：2018年8月，徐燕芬在更换上述违法建筑的窗户的过程中，不但将窗户扩大还将其进行了加高。2018年10月19日，西城城管局作出京西城管拆字[2018]090024号《责令限期拆除决定书》并送达给徐燕芬；徐燕芬在收到《责令限期拆除决定书》后未在规定的期限内履行拆除义务；2018年10月23日，西城城管局作出京西城管催字[2018]090024号《履行行政决定催告通知书》并送达给徐燕芬；2018年11月5日，西城城管局再次对涉案违法建筑复查，发现徐燕芬仍未拆除违法建筑，西城城管局于2018年12月3日作出京西城管执字〔2018〕090024号《强制执行决定书》并送达给徐燕芬。2019年2月26日，因西城城管局作出的强制拆除决定未按《行政强制法》的规定给予徐燕芬足够的复议以及诉讼期限，且上述违法建设涉及历史问题，案情复杂，西城城管局依法撤销上述《强制执行决定书》；经西城城管局反复调查核实，2019年5月7日，西城城管局作出京西城管催字[2018]090024（重）号《履行行政决定催告通知书》，要求徐燕芬在规定的期限内自行拆除上述违法建筑；直至2019年5月24日，徐燕芬仍未自行拆除上述违法建设，西城城管局依法向西城区政府申请强制拆除；2019年6月12日，西城区政府作出西政法执[2019]第15号《责成强制拆除违法建设决定》，同年6月26日，西城城管局依法作出被诉强制执行决定。2019年8月6日，徐燕芬向市政府申请复议，请求撤销西城区政府批准的西城城管局作出的被诉强制执行决定，后经市政府审理对该强拆决定书予以维持。根据《城乡规划法》第四十条关于“在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，徐燕芬实际使用的在北京市中心城区搭建的涉案建筑物，且至今未能办理、提供建设工程规划许可证，已然违法。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”；第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。据于此，西城城管局责令徐燕芬限期拆除违法建设，合法有据；责令限期拆除决定书生效后，西城城管局依法作出被诉强制执行决定，亦无不当；徐燕芬的请求事项没有事实和法律根据，请求一审法院依法驳回徐燕芬的诉讼请求。市政府一审辩称，首先其具有作出本案被诉复议决定的法定职权。徐燕芬不服西城城管局经西城区政府批准于2019年6月26日作出的被诉强制执行决定，以西城区政府为被申请人提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条、第十三条第一款的规定，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定,市政府作为西城区政府的上一级地方人民政府，具有对徐燕芬不服其具体行政行为提出的复议申请依法受理，并作出行政复议决定的法定职权。其次市政府作出本案被诉复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2019年8月6日，市政府收到徐燕芬当面提交的行政复议申请及相关材料。经审查，依法受理复议申请。按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，市政府于2019年8月9日向西城区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。西城区政府按照上述条款的规定于收到行政复议申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的相关证据、依据材料。经审查，市政府认为西城城管局经西城区政府批准作出的被诉强制执行决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定决定：维持西城城管局经西城区政府批准于2019年6月26日作出的被诉强制执法决定。市政府于2019年9月20日作出了被诉复议决定书，并依法送达当事人。综上所述，市政府作出的被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求一审法院依法驳回徐燕芬的诉讼请求。一审法院经审理查明，2008年徐燕芬在北京市西城区头发胡同49号院内搭建的建筑物被拆除，搭建了新的建筑物。2018年8月28日西城城管局接到张海燕举报，称搭建于北京市西城区头发胡同49号院内搭建的建筑物系违法建筑；同日，西城城管局立案调查。现场检查时，徐燕芬未能出示合法有效的证明材料证明其搭建的上述房屋的合法性。经向北京市规划和国土资源管理委员会西城分局查询，前述建筑物未取得建设工程规划许可证。2018年8月31日，西城城管局向徐燕芬送达了《谈话通知书》以及《责令停止建设通知书》；9月3日，西城城管局向徐燕芬送达《权利义务告知书》，同日，徐燕芬到西城城管局处接受询问，申辩徐燕芬上述建筑物是其在承租的公房的基础上搭建的自建房，自1967年就使用，未经过有关部门的批准也未取得建设工程规划许可证，并且承认其在2008年和2018年对上述建筑物进行翻修，但不认可对上述建筑物加高；在徐燕芬的书面申辩材料中，徐燕芬写到2008年经全院十户居民协商一致，由房管部门统一盖的包括徐燕芬自建房，家家都有自建房，仅拆徐燕芬的不公平，关键是自建房拆除后，徐燕芬家无法做饭，影响徐燕芬的正常生活。9月20日，案件举报人张海燕到西城城管局处接受询问，称：2018年8月，徐燕芬在更换上述违法建筑的窗户的过程中，不但将窗户扩大还将其进行了加高。2018年10月19日，西城城管局作出京西城管拆字[2018]090024号《责令限期拆除决定书》并送达给徐燕芬；徐燕芬在收到《责令限期拆除决定书》后未在规定的期限内履行拆除义务；2018年10月23日，西城城管局作出京西城管催字[2018]090024《履行行政决定催告通知书》并送达给徐燕芬；2018年11月5日，西城城管局再次对涉案违法建筑复查，发现徐燕芬仍未拆除违法建筑，西城城管局于2018年12月3日作出京西城管执字[2018]第090024号《强制执行决定书》并送达给徐燕芬。2019年2月26日，西城城管局撤销上述《强制执行决定书》；2019年5月7日，西城城管局作出京西城管催字[2018]090024（重）号《履行行政决定催告通知书》，要求徐燕芬在规定的期限内自行拆除上述违法建筑；直至2019年5月24日，徐燕芬仍未自行拆除上述违法建设，西城城管局向西城区政府申请强制拆除；2019年6月12日，西城区政府作出西政法执[2019]第15号《责成强制拆除违法建设决定》，同年6月26日，西城城管局依法作出被诉强制执行决定。2019年8月6日，市政府收到徐燕芬当面提交的行政复议申请及相关材料，并受理了复议申请。市政府于2019年8月9日向西城区政府发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。西城区政府按照上述条款的规定于收到行政复议申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的相关证据、依据材料。市政府于2019年9月20日作出了被诉复议决定书，并送达当事人。一审法院认为，依照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、原《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。西城城管局作为本行政区域的城市管理综合执法组织，负有依法查处辖区内违法建设的法定职责。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，市政府作为西城区政府的上一级行政机关，具有受理行政复议申请人提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职责。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。根据该法第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，西城城管局依法作出《责令限期拆除决定书》，并直接向徐燕芬送达该决定书。徐燕芬对《责令限期拆除决定书》既未提起行政诉讼或者申请行政复议，又不主动履行拆除义务，西城城管局作出催告书催告其履行义务，在徐燕芬仍不履行拆除义务后，依法作出了被诉强制执行决定。被诉强制执行决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。市政府在收到徐燕芬的复议申请后，履行了受理、审查、送达程序，并在法定期限内作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。故对于徐燕芬要求撤销市政府作出的被诉复议决定的诉讼请求，应一并予以驳回。徐燕芬的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回徐燕芬的诉讼请求。徐燕芬不服一审判决，向我院提起上诉，认为一审法院法律适用错误，认定涉案建筑为违法建筑的法律依据不足，涉案建筑建造于1967年，而后的翻建并非徐燕芬自行翻建；一审法院事实认定不清，认定涉案建筑为违法建筑的事实依据不足，徐燕芬于2018年仅在原有的墙体上对房檐更换数块砖瓦，未推翻重建、未改变原有建筑物用途、未扩大房屋面积。请求撤销一审判决，发回一审法院重新审理或判决撤销被诉强制执行决定和被诉复议决定。西城城管局、市政府均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，徐燕芬在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.北京市公有住房承租协议，证明徐燕芬系行政相对人、利害关系人，涉案建筑面积13.8平方米，居住面积11.7平方米，本协议系签订于2000年，未第二次签订，上一份协议签订于上一世纪60年代，承租协议由西城区房管局备案管理；2.房管局所出具的说明，证明2018年申请人申请房管所对涉案建筑进行修复，房管所在修复房屋过程中未对涉案房屋进行改建、扩建、翻建、新建；3.2019年涉案建筑花费的收据，证明涉案建筑由房管所进行维修，申请人花费的费用不足以对涉案建筑改建、扩建、翻建、新建；4.邻居孟宪义、梁若冰、杨瑞莲、刘增秀的证人证言，证明2018年徐燕芬申请房管所对涉案建筑进行修复，房管所在修复房屋过程中未对房屋进行改建、翻建、扩建，徐燕芬与举报人系邻居，在十年邻里生活中发生多次摩擦，且举报人多次反复向西城城管局进行举报、控诉，举报人的举报存在严重失实的情况；5.修复前后的照片，证明房管所在修复房屋过程中未对房屋进行改建、扩建、翻建，修复后的房檐未超过公房的房檐。在一审诉讼期间，西城城管局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1-5.立案审批表，证明涉案地点位于北京市中心城区，存在未经批准私自搭建构筑物的行为，必然给城市规划带来难以消除的负面影响；6-7.案件协查通知关于建筑物规划审批情况的函，证明涉案建筑物未办理建设工程规划许可证；8-12.谈话通知书（2份）、责令停止建设通知书、送达回证、权利义务告知书、送达回证，证明西城区城管局依法履行权利义务告知义务；13-17.询问笔录、身份证复印件、公有住宅租赁合同、申诉书、相对人变更情况说明，证明被答复人具有行政执行相对人的主体资格，且认可其系违法建设搭建人；18-19.举报人询问笔录、证据照片登记表（2份），证明被答复人在对上述违法建设翻建的过程中对其进行了加高；20-24.案件呈批表、报请重大案件审批表、集体讨论记录、责令限期拆除决定书、送达回证，证明西城区城管局依法制作并送达责令限期拆除决定书；25-28.现场检查笔录（复查）、证据照片登记表、履行行政决定催告通知书、送达回证，证明被答复人未在规定的期限内自行拆除违法建设，西城区城管局依法催告其进行拆除；29-36.现场检查笔录（复查）、证据照片登记表、强制执行审批表、强制执行决定书、送达回证、撤销决定、送达回证、情况说明，证明西城城管局曾因其作出的强制执行决定书在程序上存在瑕疵而撤销；37-44.履行行政决定催告通知书、送达回证、现场检查笔录（复查）、证据照片登记表、违法建设强制拆除申请书、责成强制拆除违法建设决定、强制执行决定书、送达回证，证明西城城管局依法作出强制拆除的决定。在一审诉讼期间，西城城管局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.行政复议申请书；2.北京市人民政府行政复议接待笔录；3.北京市人民政府行政复议申请材料收据；1-3证明市政府收到徐燕芬行政复议申请的情况；4.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府依法通知西城区政府答复；5.行政答复书及举证纲要，证明西城区政府答复情况；6.行政复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：徐燕芬、西城城管局、市政府提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有真实性、合法性、关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。据此，对于在西城城管局辖区内的违法建设，当事人在限期拆除决定的期限内不履行义务的，西城城管局负有实施强制拆除的法定职权。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，市政府作为西城区政府的上一级行政机关，具有受理行政复议申请人提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职责。本案中，位于北京市西城区头发胡同**院内的涉案建筑系未取得规划许可证的违法建设，依法应予查处。西城城管局对该处违法建设作出京西城管拆字[2018]090024号《责令限期拆除决定书》，徐燕芬未在法定期限内对该决定提起行政复议或行政诉讼，该决定已生效。经西城城管局书面催告后，徐燕芬仍不履行自行拆除义务，故西城城管局在经西城区政府批准后，作出被诉强制执行决定。据此，被诉强制执行决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。市政府经法定程序后，作出被诉复议决定维持被诉强制执行决定，亦无不当。综上，一审法院判决驳回徐燕芬的诉讼请求正确，本院应予维持。徐燕芬的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由徐燕芬负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年十月二十九日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园