浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终402号 上诉人（原审原告）孙渭江，男，1959年1月15日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 被上诉人（原审被告）余姚市自然资源和规划局。住所地浙江省余姚市南兰江西路**。 法定代表人项立秋，局长。 被上诉人（原审第三人）中国邮政储蓄银行股份有限公司慈溪市支行。住。住所地浙江省慈溪市古塘街道三北大街**/div> 法定代表人李建伟，行长。 原审第三人宁波市远见橡塑工贸有限公司。住所地。住所地浙江省余姚市经济开发区滨海新城兴滨路iv> 法定代表人邵小平，董事长。 孙渭江诉余姚市自然资源和规划局（以下简称余姚资规局）、中国邮政储蓄银行股份有限公司慈溪市支行（以下简称邮政银行慈溪支行），宁波市远见橡塑工贸有限公司（以下简称远见公司）的房屋登记行为一案，不服余姚市人民法院于2020年8月3日作出的（2020）浙0281行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2015年7月1日，原余姚市房地产管理中心对远见公司所有的房屋所有权证号为××的坐落于余姚市××镇××开发区××路××号的房屋办理最高额抵押权设立登记，登记房屋他项权利人为邮政银行慈溪支行，最高债权额为930万元，并核发了余房他证小曹娥镇字第Ｃ15081**房屋他项权证，附记为土地证号为余国用（2013）第012328号、余国用（2013）第0&tim**;×9号。 原审法院认定，2015年3月16日，原审法院作出（2015）甬余引调字第1645-1号民事裁定，冻结包括远见公司在内的被告银行存款，如余额不足，则查封被告名下的房地产（保全金额225万元）。同年5月13日，原审法院作出（2015）甬余引调字第1645-1号协助执行通知，查封远见公司所有的坐落于余姚经济开发区滨海新城的土地使用权［余国用（2013）第12328号、12329号］，查封期限为2年，即2015年5月13日至2017年5月13日。2015年6月30日，邮政银行慈溪支行与远见公司签订了编号为33002621100415060006号的小企业最高额抵押合同等，其中在小企业最高额抵押合同附件抵押财产清单中载明的抵押财产名称有土地，证书编号为余国用（2013）第12328号、12329号。同年7月1日，邮政银行慈溪支行与远见公司共同向原余姚市房地产管理中心泗门房管站就坐落于余姚市××镇××开发区××路××号的房屋所有权证号为××的房屋申请最高额抵押权设立登记，并提交登记申请书、身份证明、房屋所有权证、土地使用权证、小企业最高额抵押合同、授信额度合同等登记材料。当日，原余姚市房地产管理中心泗门房管站向申请人出具编号为010037150701068号的受理通知书，并对邮政银行慈溪支行作了房屋抵押权登记抵押权人询问笔录，对远见公司作了房屋抵押权登记抵押人询问笔录。经审核，当日审批同意最高额抵押权设立登记，并在审批表中载明缮证日期为2015年7月1日，房屋他项权人为邮政银行慈溪支行，房屋所有权人为远见公司，房屋所有权证号为××，土地证号为余国用（2013）第012328号、余国用（2013）第0&tim**;×9号，最高债权额为9300000元等。2016年5月25日，慈溪市人民法院作出（2016）浙0282民初2901号民事判决，载明若远见公司不按期履行上述判决确定的义务，邮政银行慈溪支行对远见公司提供的坐落于余姚市××镇××开发区××路××号，他项权证为余房房他证小曹娥镇字第Ｃtimes;×9号、第Ｃ1508160号项下的房地产，分别在最高额本金670万元和930万元范围内享有优先受偿权等。2016年9月6日，慈溪市人民法院作出（2016）浙0282民初9079号民事调解，载明：一、邵小平尚欠孙渭江借款3000000元，利息810000元，合计3810000元，于2016年9月10日前归还；二、远见公司对上述第一项确定的邵小平的还款义务承担连带清偿责任等。2019年10月17日，慈溪市人民法院作出（2016）浙0282执3398号关于远见公司为被执行人的受偿清单，载明被执行人远见公司名下位于余姚市××镇××开发区××路××号的房地产、无证建筑及附属物进行评估、拍卖，评估价为3181.02万元，其中有证房地产2440.58万元，占比为76.723%等，拍卖成交价为3206.71万元等；邮政银行慈溪支行对有证部分享有优先受偿权等。2020年1月2日，余姚市人民政府受理孙渭江提出的要求撤销余姚资规局作出的余房房他证小曹娥镇字第Ｃ15081**项权证的行政复议申请。2020年3月30日，余姚市人民政府作出甬余政复（2020）2号行政复议决定，认为孙渭江作为远见公司的普通债权人，对其就远见公司与其发生经司法确认的债权债务关系之前的房产抵押登记行为并不具有法律上的利害关系，即其复议申请并不符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》关于行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系的规定，故驳回孙渭江的复议申请。孙渭江仍不服，要求撤销余姚资规局作出的余房他房他证小曹娥镇字第Ｃ15081**权证，向原审法院提起诉讼。 另查明，2015年11月13日，余姚市机构编制委员会批复同意设立余姚市不动产登记服务中心，承担全市的土地、房屋等不动产登记职责。目前，余姚市不动产登记服务中心为隶属于余姚资规局管理的事业单位。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件，其中第一项为原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据该规定，普通债权人一般情况下不具备原告主体资格，但除外情况是行政机关在作出行政行为时对相关债权依法应予保护或者应予考虑。也就是当事人在民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益；否则，只宜通过民事诉讼等方式来保护。本案中，孙渭江并没有对远见公司的房屋采取抵押等措施，使其债权特定化，其作为远见公司的普通债权人，应当依据民事法律规定来保障其债权的清偿，而非提起行政诉讼。故孙渭江不具备本案的原告主体资格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回孙渭江的起诉。 孙渭江上诉称，一、原审法院适用错误。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条适用行政行为特指行政机关对债务人所作的行政行为，而本案余姚资规局是向邮政银行慈溪支行颁发他项权证，其行政行为的对象是邮政银行慈溪支行，并非第十三条规定的对债务人所作的行政行为，故本案不应适用上述法律规定。二、孙渭江与余姚资规局的行政行为存在利害关系，具备原告主体资格。首先，余姚资规局的行政行为显然违法，根据法律规定，在远见公司名下的土地使用权已被人民法院查封的情况下，不应再办理他项权证。其次，孙渭江确有损害结果。远见公司已无力清偿孙渭江的债务，余姚资规局的行为导致了孙渭江可得清偿部分减少。最后，孙渭江的损害结果与余姚资规局的行为存在因果关系。综上，原审法院适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 余姚资规局、邮政银行慈溪支行、远见公司未作答辩。 经审查，本院对一审法院认定事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为孙渭江是否有提起本案诉讼的原告主体资格。本案孙渭江系远见公司的一般债权人，不存在行政机关作出行政行为时依法应当予以保护或者予以考虑的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，孙渭江对余姚资规局的涉案行政行为并无提起行政诉讼的原告主体资格。余姚资规局作出的被诉行政行为，为远见公司的房地产设定了权利负担，该行为属于“行政机关对债务人所作的行政行为”。孙渭江主张余姚资规局被诉行政行为对象并非远见公司，不应适用前述法律规定，无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，驳回孙渭江的起诉，事实清楚，适用法律正确。孙渭江上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二〇年十月二十三日 代书记员  周润民