广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终200号 上诉人（一审被告）上林县财政局。 法定代表人黄胜，该局局长。 委托代理人黄科元，该局工作人员。 委托代理人谢叶静，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）四川光谱誉华实业有限公司，所在地四川省成都市简阳市简城大井村二社。 法定代表人丁燕珍，该公司总经理。 上诉人上林县财政局与被上诉人四川光谱誉华实业有限公司（以下简称：四川光谱公司）行政处罚纠纷一案，不服宾阳县人民法院于2020年6月23日作出的（2020）桂0126行初128号行政判决，于2020年7月12日通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，由上林县农业农村局委托广西华义展工程项目管理有限公司代理的太阳能路灯于2019年10月12日在上林县公共资源交易中心开标。在该项目中标结果公示后，四川光谱公司因不满中标结果向代理机构提出质疑，并于质疑答复后因不满答复内容于2019年11月14日以邮寄方式向上林县财政局寄 达投诉材料提起投诉，上林县财政局在对该投诉案件进行调查过程中，发现四川光谱公司投标文件中出自赣州朴华检测技术有限公司的检验报告疑是虚假材料。2019年11月28日，上林县财政局去函向赣州朴华检测技术有限公司核查。2019年12月13日，赣州朴华检测技术有限公司回函称其公司从未向任何单位或个人出具以上两份报告。2020年3月16日，上林县财政局作出《行政处罚告知书》，告知四川光谱公司拟对其作出项目采购金额千分之七的罚款，并列入不良行为记录名单，从行政处罚决定书下达之日起两年内禁止参加政府采购活动。同时在《告知书》中告知四川光谱公司有陈述和申辩的权利。3月20日，四川光谱公司向上林县财政局提出《关于的陈述和申辩》。2020年4月14日，上林县财政局作出上财采决[2020]1号《行政处罚决定书》，并邮寄送达给四川光谱公司。四川光谱公司对该《行政处罚决定书》不服，遂于2020年4月21日向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销上林县财政局于2020年4月14日作出的上财采决[2020]1号《行政处罚决定书》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的规定，上林县财政局作为上林县人民政府财政部门，具有对辖区内政府采购活动中违法行为实施行政处罚的法定职责。本案中，上林县财政局仅凭赣州朴华检测技术有限公司出具的回函，未全面、客观地调查、收集有关证据，在没有其他证据相互印证且《检验报告》在未经有 关部门鉴定确认系虚假的情况下，就据此认定原告在政府采购项目中提供的《检验报告》系虚假材料，以谋取中标、成交，属明显缺乏事实依据，主要证据不足。综上，上林县财政局作出《行政处罚决定书》事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销上林县财政局于2020年4月14日作出的上财采决[2020]1号《行政处罚决定书》。 上诉人上林县财政局上诉称，第一，被上诉人在竞标文件中提供了两份《检验报告》，两份《检验报告》均显示检测机构为“赣州朴华检测技术有限公司”，被上诉人对此报告系由赣州朴华检测技术有限公司真实出具承担法律责任。被上诉人在竞标时提供了两份《检验报告》，编号分别为“20181009第080号”“20190926第013号”，两份《检验报告》均为复印件，该报告每一页均盖有被上诉人的公章，此两份报告系由被上诉人在参加政府采购活动时提供的事实无误。本案属于竞争性谈判项目，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部74号令）第十三条规定：“供应商应当按照谈判文件、询价通知书的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。”同时，涉案“太阳能路灯”采购项目的竞争性谈判文件第三章项目需求（第18页）中明确规定：“★5、竞标人应承诺竞标文件中提供的证明材料和资料文件真实，如出现虚假应标情况，竞标人除了应接受有关部门的处罚外，还应依据《中华人民共和国合同法》的相关条款来确定赔偿”，因此，被上诉人在竞标文件中提供上述两份《检验报 告》，对上述两份《检验报告》的真实性、合法性承担法律责任，即被上诉人应当确保上述两份《检验报告》是由赣州朴华检测技术有限公司真实出具的材料。第二，被上诉人提供的两份《检验报告》系虚假材料。经过上诉人协查，赣州朴华检测技术有限公司明确答复两份“检测报告”（编号：20181009第080号、20190926第013号）为虚假报告。根据该公司提供的《检验检测机构资质认定证书附表》，该公司经批准的检验检测的范围为：水（含大气降水）和废水、环境空气和废气、土壤和沉淀物、噪声，不包括对产品质量及技术参数的检验检测。上诉人认定事实清楚，证据确凿。第三，被上诉人在行政处罚阶段所作陈述与申辩中，已经承认两份检测报告非由赣州朴华检测技术有限公司出具。被上诉人在行政起诉状中称，“厂家确实送检了该样品给一家未工商登记的机构测试，该机构利用其设备测试后，使用未注册的朴华门头出具了这份报告”。被上诉人提供的检测报告除封面以外，每一页均盖有“赣州朴华检测技术有限公司检验报告专用章”的骑缝章，《检验报告》的第1页检验结论下方的签发日期处同样盖有上述印章。被上诉人主张其仅有封面盖有该公司印章的抗辩意见与事实不符。2020年1月9日，在上诉人对被上诉人进行调查询问时，被上诉人称“相关检测报告原件和检验公司营业执照、资格证件等证明材料在与厂家沟通后尽快提供给予核查”，但直到2020年4月14日上诉人作出行政处罚决定前，被上诉人仍未能提供相关资料。甚至在本案一审中，被上诉人仍未能提供上述相关材料。即使真的送检了样品给一家未工商登记的机构做检验检测，则检验 报告至多只能由该机构出具，而非以其他未作检测的机构之名义作出。在正常的政府采购活动中，每一供应商参与投标/竞标的目的都是为了中标、成交。提供《检验报告》是本项目竞争性谈判文件规定的实质性条款，不提供的将丧失中标资格。被上诉人在竞标文件中提供本案两份《检测报告》，目的正是为了谋取中标、成交。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条的规定，被上诉人只要提供了虚假材料谋取中标、成交的，财政部门即可以对其作出“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得”的行政处罚。被上诉人是否故意提供虚假材料，是否影响评委对其作出有利评审，不是构成“提供虚假材料谋取中标”的必要条件。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。 被上诉人四川光谱公司答辩称，第一，上诉人认定被上诉人提交的检验报告冒用赣州朴华检测技术有限公司名义作出没有事实依据，上诉人协查的材料已经反映赣州朴华检测技术有限公司不具备检测路灯的资质。既然上诉人提供的材料与被上诉人报告信息完全不一致，自然不能由此认定被上诉人提供了冒用赣州朴华检测技术有限公司名义出具的检测报告。第二，被上诉人始终未承认涉案检验报告为虚假报告，只是提出没有送检样品给上诉人取证的那家检测机构。上诉人应当全面调查并客观核实证据材料，上诉人仅凭一份回函认定被上诉人存有涉案违法情形存在证据不足的问题。根据我国行政诉讼法规定，上诉人应当承担举证 责任，上诉人未提供充分证据而将不利后果推定由被上诉人承担，这是不合法的。第三，上诉人主张其对本案处罚目的在于维护政府采购秩序和环境，但该政府采购项目有5家公司参与，预算价一盏路灯3330元，有4家公司入围，中标公司以3325元一盏中标，这么明显的围串标行为都未被追究，上诉人对被上诉人的选择性执法明显破坏公平公正原则。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。 上林县财政局提起上诉后，一审法院已将全部案卷材料移送本院审查。经审查，一审法院对本案证据的认定符合法律规定，本院予以确认。据此，本院对一审查明的事实予以确认。二审期间，上诉人向本院提交了以下证据材料：1.赣州朴华检测技术有限公司提供的检测报告格式、模板，2.《关于再次协助核查检验报告的函》，3.赣州朴华检测技术有限公司2020年7月29日作出的说明。因上述证据系上诉人在作出被诉处罚决定之后形成的证据材料，不能作为认定被诉处罚决定合法性的材料，本院对其不予采纳。综合各方当事人一审期间提交的证据材料，本院另查明，2020年1月9日，上诉人对被上诉人法定代表人进行调查询问，被上诉人主张涉案两份《检验报告》确由其他单位出具的真实材料，相关检验报告原件和检验公司营业执照、资格证件等证明材料在与厂家沟通后尽快提供给予核查。上诉人于2019年3月16日对被上诉人作出上财采告[2020]1号《上林县财政局行政处罚告知书》载明：“。2020年1月9日，我局对你公司进行调查询问过程中，你公司称向我局出具回函的赣州朴华检测技术有限 公司与你公司在该项目投标文件中出具检测报告的赣州朴华检测技术有限公司非同一主体。” 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。第七条第二款规定，违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。第二十七条规定，当事人有法定从轻或者减轻情形的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。综合以上法律规定可知，行政机关实施行政处罚，应当坚持公正原则，分清违法行为性质查明事实，根据违法行为人的违法程度及危害后果正确实施行政处罚。本案中，上诉人认为被上诉人有违反《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款的违法行为，应依照行政处罚法的规定全面查明被上诉人是否有提供虚假检验报告的违法事实，以及其违法行为有否从轻、减轻的正当事由等。 分析上诉人的查处程序，针对涉案两份《检验报告》，上诉人已通过协助调查方式明确该《检验报告》非由赣州朴华检测技术有限公司出具，被上诉人亦承认该两份《检验报告》确实非由上述公司出具，但被上诉人在上诉人开展的调查程序中，已明确主张其提供的两份《检验报告》为其委托的其他单位制作出具，因该抗辩意见可能会影响被上诉人有无提供违法材料的主观故 意、有无其他单位涉嫌违法犯罪行为等，上诉人对被上诉人的上述抗辩意见应予依法核实，如果涉及到通过鉴定手段认定两份《检验报告》是否为虚假材料的，上诉人亦应通过鉴定程序予以确认。上诉人未履行相应调查核实程序可能导致其认定的事实错误，一审判决据此撤销被诉行政处罚决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，本院予以支持。至于上诉人主张被上诉人在其调查程序中未主动提交《检验报告》原件及检验公司资质材料等，该不利后果应由被上诉人承担的问题。从上诉人提交证据材料确实反映被上诉人承诺尽快提交上述相关证明材料，但上诉人并未明确限定其提供上述材料期限也未告知被上诉人不予提交相关材料的责任后果，由此推定被上诉人承担不利后果责任在程序上是不正当的。此外，上诉人主张《中华人民共和国政府采购法》第七十七规定的“提供虚假材料谋取中标、成交的”违法行为不以是否中标、成交为构成要件，但被上诉人未中标涉案采购项目确为客观事实，且被上诉人参与的采购项目标的额较小，故即使被上诉人的行为构成违法但可能存有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的从轻或减轻情形，上诉人提供证据材料亦未反映其作出被诉行政处罚时对此有过分析认定。至于被上诉人主张在同一采购项目中有其他违法行为问题，上诉人亦应依法予以调查处理，如被上诉人认为上诉人构成不履行法定职责的，可另案依法主张。综上，一审判决结果正确，本院予以维持，上诉人作出被诉行政处罚违反法定程序，依法应予撤销，如被上诉人确有违法问题的，上诉人可 在重新调查后另行作出处理。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上林县财政局负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二〇年十月十五日 书记员  谢其珈