西藏自治区昌都市中级人民法院行政判决书 （2020）藏03行终1号上诉人（原审原告）：琼X，男，藏族，1995年2月4日出生，西藏自治区昌都市丁青县人，现住西藏自治区昌都市丁青县。委托代理人：次旺登加（系上诉人琼X的父亲），现住西藏自治区昌都市丁青县。被上诉人（原审被告）：西藏自治区丁青县XXXX局，住所地西藏自治区昌都市丁青县政府办公楼**楼**，统一社会信用代码1154212574192071XA。法定代表人：段朋涛，该局局长。参加诉讼行政机关负责人：程天赦，该局副局长。委托代理人：常凤龙，西藏伟豪律师事务所律师。委托代理人：扎西措姆，西藏伟豪律师事务所律师。原审第三人：丁青县岗平商贸有限责任公司，住所地西藏自治区昌都市丁青县丁青大道中段养护段对面，统一社会信用代码91540324783502348R。法定代表人：江永，该公司执行董事。上诉人琼X因与被上诉人西藏自治区丁青县XXXX局（以下简称XXXX局）、原审第三人丁青县岗平商贸有限责任公司（以下简称岗平公司）撤销建设工程规划许可行为一案，不服西藏自治区丁青县人民法院（2020）藏0324行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人琼X的委托代理人次旺登加、被上诉人XXXX局副局长程天赦及委托代理人扎西措姆、原审第三人岗平公司法定代表人江永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2019年10月26日，丁青县人民政府2019（36）号会议纪要载明，第三人岗平公司通过土地出让的方式取得案涉国有建设用地使用权，宗地编号为DQ-A05-05，土地面积为1216平方米，东至尼弟房屋、南至支路、西至过道、北至泽旺邓加。XXXX局根据第三人岗平公司2020年3月29日提出的申请，于2020年4月5日按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、三十七条、三十八条、四十条之规定核发了编号为选字第5421252020040501号《建设项目选址意见书》、建字第5421252020040501号《建设工程规划许可证》、地字第**《建设用地规划许可证》，琼X认为该行政许可行为侵犯其采光权，没有预留消防通道，且程序违法，遂向西藏自治区丁青县人民法院提起诉讼。琼X建于其所有的第三人岗平公司案涉房屋相邻的一栋房屋未进行相关产权登记手续。一审法院认为，XXXX局作为城市规划行政主管部门，具有核发案涉建设工程规划许可证的法定职权。本案的争议焦点为：一、XXXX局的行政许可行为是否合法；二、XXXX局的行政许可行为是否侵犯了琼X的合法权益。关于XXXX局的行政许可行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《西藏自治区城乡规划条例》第四十六条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设项目批准或者核准文件、拟建项目情况说明、建设工程设计方案、建设工程施工图设计文件等材料。本案中，第三人岗平公司向XXXX局提交的申请材料包括西藏自治区丁青县发展改革和经济信息化委员会批准的建设项目批准文件、不动产权证书、建设工程设计方案等，符合上述规定。XXXX局在规定期限内对第三人提交的材料进行受理、公示，并于审查核实后作出行政许可决定，其行政许可的程序和决定内容并无不当之处。关于XXXX局的行政许可行为是否侵犯了琼X合法权益的问题。关于采光权，因琼X的经营及居住地位于DQ-A05-04号地块南侧，建字第5421252020040501号《建设工程规划许可证》对应的规划范围位于DQ-A05-05号地块北侧。一审法院认为法律保护的是公民和自然人合法的财产权益，不动产的合法权益，应自取得相应登记证书时开始存在，而琼X认为的被侵犯采光权的位置属于没有登记产权的房屋，且XX县总体规划（2013-2030）中两块土地之间没有预留空间。故琼X认为被诉行政许可行为侵犯其采光权，无事实及法律依据，一审法院不予支持。综上，XXXX局作出的案涉《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，行政主体合格，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。琼X的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回琼X的诉讼请求。上诉人琼X上诉请求：请求依法撤销西藏自治区丁青县人民法院作出的（2020）藏0324行初1号行政判决，依法将本案发回重审或依法予以改判，支持上诉人在一审中的诉请。事实和理由：一、被上诉人作出的行政许可行为程序严重违法，其所作出的行政许可应当被予以撤销。上诉人琼X在上诉状中陈述其合法占有、享有使用权的丁青县唐格宾馆和丁青宾馆南侧的房屋，同原审第三人岗平公司拟修建的15米高的建筑物相邻，原审第三人持有被上诉人XXXX局核发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。原审第三人拟修建的建筑物15米的高度直接影响了上诉人对其占有、使用、所有的房产包含采光、通风权在内的相邻权，自2020年4月起，唐格宾馆的承租人因此原因拟退房并不再向上诉人交纳房租，直接影响了上诉人的经济利益。且该建筑物的建设并没有留下合理合法的消防车过道，存在极大的消防安全隐患，严重影响上诉人合法权益。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见；第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证；第六十九条规定，违反法定程序作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，违反法定程序的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，被上诉人在审查中发现行政许可决定涉及到上诉人重大利益（并未载明合法权利）的情况下，不履行告知义务并剥夺上诉人申请听证的权利的行为属于严重程序违法，其所作出的行政许可应当被予以撤销。二、被上诉人作出的行政许可严重违法，其所作出的行政许可应当被予以撤销。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。被上诉人向第三人出让案涉商业用地之前未经过合法招标、拍卖、挂牌程序，其土地出让行为已经严重违法，进而向第三人核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》并不存在合法基础。三、一审法院对于认定“未登记房屋产权的房屋”因未登记产权而不享有采光权属于适用法律错误。本案当中，上诉人所占有、使用、所有的房屋的采光权会因为原审第三人拟修建的15米高的建筑物受到影响属于不争的事实（一审判决对此也予以了确认）。上诉人就丁青宾馆合法持有昌丁房权证丁青县字第XXXX号产权证，唐格宾馆所在房屋是上诉人在合法使用土地范围内合法新建的房屋，但由于昌丁房权证丁青县字第XXXX号产权证项下存在抵押，因此在合法修建唐格宾馆后，无法将唐格宾馆与丁青宾馆合并办理同一个房屋产权证，因此迟迟没能办理，上诉人已与国土部门协商待昌丁房权证丁青县字第XXXX号产权证项下抵押解除后，为唐格宾馆与丁青宾馆合并办理同一个房屋产权证。即便该房屋目前尚未登记产权，也仅仅影响房屋所有权的确认（未登记产权不等于不能登记产权）。需要特殊说明的是：被上诉人虽然提出上诉人所有的案涉未登记产权的房屋属于违章建筑，但是被上诉人却未对此作出任何处罚决定。故案涉被侵犯采光权的房屋属于违章建筑没有依据。被上诉人XXXX局辩称，一、一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉请求无任何事实与法律依据，请求二审法院在查明案件事实基础上依法驳回上诉人的全部上诉请求。同时为查明案件事实请法庭对一审判决书中针对上诉人提交的证据名称及其实际提交的证据予以核对。二、本案中，被上诉人具有核发《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》法定职责，被上诉人作出向第三人核发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，并且向法庭提交了相关证据予以证明。三、被上诉人向第三人作出的核发《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》的行政许可行为不存在任何程序违法情形。1.被上诉人作出的被诉行政行为并未侵犯到上诉人的合法权益。上诉人在上诉状中陈述其合法占有、享有使用权的丁青县唐格宾馆和丁青宾馆南侧的房屋，但根据其提交的证据能够证明上诉人于2013年4月13日由原户主次旺登加过户取得了丁青宾馆房屋产权，该房屋建筑年代为2005年，房产证登记时间为2012年12月6日。同时上诉人于2013年4月8日以出让的方式取得土地使用权，产权编号为藏丁国用（2010）第034号，使用权面积为937.44平方米，根据产权证能够确认该土地使用权中包括上述丁青宾馆所占用的土地及一片院落，上诉人确实对上述国有土地是依法享有土地使用权的。但是，同样从上述两本证书形成时间能够确认，丁青宾馆系原有土地上的建筑物，而上诉人所称被上诉人的行政行为影响其采光权的房屋即唐格宾馆系上诉人在取得国有土地使用权后予以建设的，并且未进行产权登记。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条及《西藏自治区城乡规划条例》第四十一条及第四十六条之规定，建设单位及个人以出让方式取得国有土地使用权后，在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设，应当向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、办理工程施工证书、进行建设项目竣工验收前的规划核实、报送竣工验收材料后才能办理权属登记及经营许可手续。因此，上诉人在未履行上述建设项目法定程序的情况下违法建筑楼房并对外出租进行经营活动，属于违章建筑及非法经营，并经被上诉人核查后发现，上诉人所建房屋占地面积的密度超标35%。针对此类情况根据《西藏自治区城乡规划条例》第七十六条规定，由县级以上城乡规划主管部门责令限期拆除，无法拆除的没收实物或者违法收入，并进行罚款，因此，被上诉人保留追究其行政处罚的权利。综上所述，上诉人所称被上诉人的行政行为影响其采光权的房屋即唐格宾馆系违法建筑，违法建筑不应当受法律保护，因此从何谈及侵犯其合法权益，被上诉人在向第三人作出核发一书两证时并不需要审查建设项目对违法建筑的影响，更不需要根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条之规定履行告知上诉人的程序。因此被上诉人的涉诉行政行为程序完全合法，上诉人的第一项上诉理由无任何事实及法律依据。2.第三人取得的案涉国有土地使用权无需以招标、拍卖、挂牌等方式进行出让。根据《国土资源部关于印发的通知》第六条规定：国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权，在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。本案中，根据被上诉人向一审法院提交的《协议书》能够确认，第三人自2011年12月15日与城乡规划主管部门签订《国有建设用地使用权租赁合同》，租赁期限为12年即2023年12月15日截止。第三人于2019年5月27日向被上诉人申请出让其租赁的国有土地使用权。因此，本案第三人于2011年开始以承租人身份取得承租土地使用权，第三人在使用期限内依法享有优先受让权，办理出让手续后，双方之间租赁关系终止。综上所述，根据上述法律规定及《中华人民共和国物权法》的相关规定，出让人向本案第三人出让案涉国有土地使用权不需要履行招标、拍卖、挂牌等相关程序。因此，被上诉人与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》及向第三人核发《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》完全符合法定程序，不存在任何程序瑕疵，上诉人的第二项上诉理由无任何事实与法律依据。3.上诉人主张唐格宾馆系上诉人合法使用土地范围内的合法新建的房屋应当承担举证责任。本案中，上诉人从始至终未提交任何证据证明其所建唐格宾馆系合法建筑，反而根据其提交的房屋产权证及国有土地使用权证书能够确认上诉人未履行法定程序向城乡规划主管部门申请办理该土地的建设用地规划许可证及建设工程规划许可证书，导致其无法申请办理相关权属登记，并且导致城乡规划主管部门无法建立完整、准确、系统、可靠的城镇建设档案，造成上诉人建设的唐格宾馆未登记于丁青县规划范围内。因此，针对唐格宾馆系合法建筑还是违法建筑，被上诉人的涉诉行政行为侵犯其合法建筑权益应由上诉人自行承担举证责任，否则根据谁主张、谁举证的原则承担举证不能的法律后果，并且被上诉人向一审法院提交了相关证据证明上诉人所建唐格宾馆系违法建筑。因此，一审法院鉴于上诉人所建唐格宾馆未履行建设项目法定程序而未办理房屋产权登记手续，判决其依法不享有合法权益，不应受法律保护的认定无任何错误。上诉人的第三项上诉理由同样不成立。4.上诉人针对其上诉的请求及事实理由应当承担举证责任。上诉人主张第三人拟修建的建筑物15米的高度影响其占有、使用、所有的房产享有采光、通风权等在内的相邻权，应当提供具备资质的鉴定机构出具的《鉴定意见书》等予以证明，否则，上诉人提交的建筑平面图及现场照片无法证明影响其相邻权。上诉人主张的存在消防安全隐患及因其房产证抵押无法办理唐格宾馆的房产证等同样应当承担举证责任、否则承担举证不能的法律后果。综上所述，被上诉人作出的涉诉行政行为事实清楚、证据充分、程序完全合法，适用法律正确，一审法院判决事实认定清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求无任何事实与法律依据，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。四、上诉人上诉请求不明确，请法庭跟上诉人确认要求发回重审还是依法予以改判。原审第三人岗平公司述称，2011年12月份，我们与县里签订案涉土地租赁合同，后因承租人优先受让权取得该土地使用权，房屋老旧需要翻修，现在修建了三层，其他没什么补充的，跟XXXX局意见一致。二审期间，上诉人琼X提交了一审期间已经提交过的，认为被侵犯采光权房屋的实地照片。被上诉人XXXX局的质证意见为，该组证据无法达到上诉人琼X的证明目的。原审第三人岗平公司对该组证据不予认可。本院认为，经二审再次核实，上诉人琼X认为被侵犯采光权的房屋，未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》及《不动产权证书》。上诉人琼X并未提供案涉唐格宾馆系合法建筑的相关证据。因此，本院对于该组证据不予采信。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，原审第三人岗平公司案涉建筑物与唐格宾馆之间已预留三米宽的通道。本案的争议焦点是：被上诉人XXXX局的具体行政行为是否合法？本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。根据《西藏自治区城乡规划条例》第四十六条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设项目批准或者核准文件、拟建项目情况说明、建设工程设计方案、建设工程施工图设计文件等材料”。被上诉人XXXX局依据上述规定，在法定期限内，对原审第三人岗平公司提交的西藏自治区××县发展改革和经济信息化委员会批准的建设项目批准文件、不动产权证书、建设工程设计方案等进行受理、公示，并审查核实后颁发了《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》的行为，程序合法，适用法律正确。因此，上诉人琼X认为被上诉人XXXX局作出的具体行政行为违法的上诉理由不成立，本院不予支持。关于上诉人琼X认为被上诉人XXXX局侵犯其采光权等相关权益的问题。本院认为，截至二审庭审结束前，上诉人琼X并未提供案涉唐格宾馆系合法建筑的相关证据。因此，上诉人琼X的该项上诉理由不成立，本院不予支持。关于上诉人琼X认为被上诉人XXXX局出让案涉土地方式违法的问题。本院认为，根据《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》第六条“在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系”的规定，被上诉人XXXX局未经过拍卖等程序将案涉土地出让给原审第三人岗平公司并无不当。因此，上诉人琼X的该项上诉理由不成立，本院不予支持。综上所述，上诉人琼X的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人琼X承担。本判决为终审判决。                                                                                           审  判 长 王 超                                                                审 判 员 魏 昌 宏                                                                                      审 判 员 德西拉珍    二〇二〇年十月二十三日                                                                                    法 官 助 理 施 华 丽                                                                                 书 记 员 德西拉措