山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终191号 上诉人（原审原告）宋玉凤，女，1963年8月8日出生，汉族，住淄博市临淄区。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区自然资源局，统一社会信用代码11370305MB2855758B，住所地：淄博市临淄区雪宫路**。 法定代表人刘先伟，局长。 委托诉讼代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 上诉人宋玉凤因诉被上诉人淄博市临淄区自然资源局（以下简称临淄区自然资源局）违法占地投诉行政告知一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告宋玉凤系淄博市临淄区凤凰镇红花村村民，其承包土地在该村村北，属于占用土地范围。2016年9月27日原告宋玉凤（乙方）和其所在村委（甲方）签订《红花村土地占用补偿协议》一份，合同主要内容：为增加集体收入，提高村民的生活水平，镇政府与村委商议决定收储红花村所有耕地作为经济建设备用地。现就占用土地事宜签订本协议。第三条：补偿办法为户籍在册人员每人每年1800元，2016年秋每亩青苗补偿1200元。第六条本协议签订后，地，地上附属物乙方必须在本年度10月1日前清理完毕并不得再继续耕种七条支付时间：每年的10月15日前支付下一年的占地费用，本协议签字生效当日内支付当年规定的补偿费用。第九条本合同自签订之日起生效。合同签订后，原告宋玉凤按照约定将承包地交付本村委，连续两年领取了补偿款，后因故反悔不再领取补偿款。2018年7月24日原告宋玉凤以《查处土地违法行为申请书》向原淄博市国土资源局投诉。原淄博市国土资源局于2018年7月26日收到原告申请书后，于本月31日批复责令被告原淄博市临淄区国土资源分局进行查处。被告收到申请书后，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第5.2条、6.3条之规定，作出不予立案的法定职责，但没有提交查处情况的相关资料。2018年8月9日，被告把《关于反映蓝帆医疗有限公司违法占地问题的告知书》送达原告宋玉凤，其主要内容：“经调查，反映蓝帆医疗股份有限公司占用的宗地位于临淄区××镇××村北，占地总面积199.02亩。该宗地于2017年8月4日经山东省人民政府鲁政土字〔2017〕716号文批准了农转用和土地征收手续，并于2018年1月15日通过招拍挂办理了出让手续，属于合法用地”。原告宋玉凤不服被告《告知》内容，因未对《申请书》的第二项进行查处（即请求依法对违法出让土地行为进行查处）未全面履行查处职责，属于行政不作为。为此，原告宋玉凤提起行政诉讼。另查明涉案土地分流转、预征收、征收三个阶段。淄博市临淄区凤凰镇红花村村民委员会，经村民户代表会议全体同意报其镇政府备案，将其承包经营土地(199.02亩)流转给临淄区金泉公司（代表区政府流转土地职能公司），该宗土地流转后一直保持土地原状态，并进行了公告，支付给该村土地补偿款，该村村委会按标准发放给每户村民，其中宋玉凤领取了2016年青苗补偿款和土地补偿款，2017年领取了土地补偿款，2018年以后土地补偿款现暂存在该村委。该阶段为流转阶段。2016年11月15日原淄博市国土资源局临淄分局、临淄区财政局、临淄区人力资源和社会保障局、临淄区凤凰镇红花村村民委员会四单位预签《土地征收补偿安置协议》，土地征收补偿安置费、地、地上附着物及青苗补偿费均按照山东省人民政府鲁政字〔2015〕**文件及〔2014〕**文件标准执行阶段为预征收阶段。该宗土地于2017年8月4日经山东省政府批准后，淄博市人民政府于2017年9月5日发布了2017年第43号《征收土地公告》，《土地征收补偿安置协议》后经临淄区人民政府批准，补偿安置协议开始执行，于2017年8月31日拨付经费6533281元到该村账户并签发了《补偿到位证明》。该阶段为征收阶段。案外人蓝帆医疗有限公司于2017年10月份进入涉案土地进行施工。原告宋玉凤提交照片三组即6号证据，地点是红，地点是红花村村北经与原告宋玉凤手机比对为2017年11月22日、2018年7月24日、2018年11月4日。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理的法律、法规的行为进行监督检查。本案原告主动向原淄博市国土资源局举报，邮寄《查处土地违法行为申请书》线索，被告作为涉案土地所在地的县级人民政府土地主管部门，具有对土地违法行为进行查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案原告作为涉案土地利害关系人发现自己承包使用的土地被侵犯后，向被告请求查处，以维护自己的合法权益，主体适格。《国土资源违法行为查处工作规程》第5.2条对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。第6.2条发现存在国土资源违法行为，执法监察人员应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，采取措施予以制止。本案中被告没有提交线索核查与违法行为制止流程材料，说明被告未按法定流程进行实际核查，就对原告作出《关于反映蓝帆医疗股份有限公司违法占地问题的告知书》，对《申请书》请求第2项未回应，就确定合法用地，不予立案，该行政行为属于不作为，程序违法。原告举报时间为2018年7月24日，原告提交照片三组即6号证据证实，案外人蓝帆医疗股份有限公司在2017年11月22日进入涉案土地开始施工，实际施工时间为2017年10份，提前进入涉案土地，此时，该土地已经成为建设用地，原告不再享有土地使用权，且没有证据证明案外人蓝帆医疗股份有限公司未经政府允许就进入涉案建设用地施工，故不属于违法用地。因该土地于2018年1月15日就登记在案外人蓝帆医疗股份有限公司名下，判决被告重新履行法定职责，已经没有意义。临淄区凤凰镇红花村村民委员会流转土地行为，属于民事行为，不是行政行为审查范围。原告宋玉凤承包土地被征收后，其合法权益没有受到损害影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第二款第三项之规定，判决：一、被告淄博市临淄区自然资源局对原告宋玉凤举报线索未按法定程序进行核查的行政行为违法；二、驳回原告宋玉凤的其他诉讼请求。 宣判后，原审原告宋玉凤不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法发回重审或依法改判，支持上诉人一审全部诉讼请求,一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、上诉人承包地未经法定征收程序、未依法给予补偿，上诉人对土地仍享有使用权，蓝帆医疗股份有限公司占用土地的行为属于违法用地，侵犯了上诉人的合法权益，一审法院认定事实错误。山东省政府于2017年8月4日作出的鲁政土字[2017]716号批复文件，但仅有批复并不表示完成了对原告承包地的征收行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第46条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”等相关规定，批复作出后还需依法进行公告并组织实施，才能完成对上诉人承包地的征收行为，但并无证据证明淄博市政府或临淄区政府等相关部门依据该批复依法实施了对上诉人承包地的征收行为。在未依照法定程序实施征收行为、未给予合法补偿，同时上诉人亦未交出土地的情况下，2017年12月7日淄博市政府批准包含涉案土地的《淄博市国有建设用地使用权招拍挂出让方案》的行为和2018年1月15日淄博市国土资源局作为出让人与蓝帆医疗股份有限公司签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的行为均严重违法，案涉土地并未按照法定程序转为建设用地，2018年的将土地登记在蓝帆医疗股份有限公司名下的行为同样不符合法律规定。同时，上述行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第75条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的无效情形。同时，根据原告与红花村村民委员会签订的《红花村土地占用补偿协议》，原告至今仍拥有对涉案土地的承包经营权。由此，“政府允许”并非第三人蓝帆医疗股份有限公司可以进入上诉人承包土地施工的合法理由。另，一审法院认为上诉人“因故反悔不再领取补偿款”与事实存在偏差。上诉人不领取补偿款是由于《补偿协议》不符合法律规定，不能简单认定为“反悔”。如前所述，上诉人依法承包的土地未经法定程序完成征收，土地性质亦未依法完成转变，上诉人仍享有对承包地的使用权，故蓝帆医疗股份有限公司进入土地施工并长期占用土地的行为明显违法，其违法占地行为导致上诉人无法依法使用其合法承包的土地，其合法权益明显受损，而一审法院却认为“其合法权益没有受到损害影响”，显然与事实不符。二、蓝帆医疗股份有限公司自2017年即开始施工并占用土地，案涉土地在2018年才登记于其名下，不能因后续的登记行为忽略前期占地行为的违法事实，被上诉人依职权查处违法占地行为是十分必要的。如前所述，案涉土地未经法定征收程序，未依法完成土地性质的转变，故2018年将土地登记在蓝帆医疗股份有限公司名下的行为亦不符合法律规定。即便登记行为已经发生，不可逆转，但不能忽视的是：违法占地这一事实行为发生在2017年，即登记行为之前，故不能证明前期的违法占地行为的合法性，反而正能体现占地行为的违法之处。据此，法院应依法判决被上诉人重新履行法定职责，确定蓝帆医疗股份有限公司先前占地行为的违法性，才能维护上诉人的合法权益，这是十分必要的。综上所述，蓝帆医疗股份有限公司占地行为的违法性明显，被上诉人应重新查处并确认其违法占地行为，才能真正维护被占地主体即上诉人的合法权益。一审法院认为上诉人权益未受损、被上诉人重新履职无意义均不符合事实与国家立法精神，一审法院判决对事实认定不清、适用法律错误，望贵院查清事实，支持上诉人的上诉请求，以纠正一审判决和被诉行政行为之错误。 被上诉人临淄区自然资源局二审期间未提交答辩意见。 各方当事人二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案上诉人宋玉凤于2018年7月24日向被上诉人临淄区自然资源局提出申请，要求查处蓝帆医疗股份有限公司在建厂房违法占用耕地的行为以及淄博市临淄区凤凰镇红花村村民委员会违法出让土地的行为，并请求被上诉人责令用地单位恢复土地原状返还上诉人。根据被上诉人临淄区自然资源局提交的证据，蓝帆医疗股份有限公司在建厂房占用的宗地于2017年8月4日经山东省人民政府鲁政土字〔2017〕716号文批准已转为建设用地，蓝帆医疗股份有限公司于2018年1月15日通过招拍挂方式竞得上述宗地的国有建设用地使用权并进行了产权登记，土地出让人为原淄博市国土资源局，而非淄博市临淄区凤凰镇红花村村民委员会。上诉人宋玉凤提交的照片显示蓝帆医疗股份有限公司2017年11月22日已在涉案土地上施工，原审法院查明蓝帆医疗股份有限公司实际于2017年10月份进入涉案土地施工，此时，涉案土地性质已转为国有建设用地，上诉人宋玉凤已不再对涉案土地享有使用权，因此，蓝帆医疗股份有限公司在建厂房并不存在违法占用耕地的行为，涉案土地亦非由淄博市临淄区凤凰镇红花村村民委员会违法出让，上诉人宋玉凤要求被上诉人临淄区自然资源局履行相应查处义务，缺乏事实根据。上诉人对征地补偿不满，可另行通过合法途径主张权益。被上诉人临淄区自然资源局对上诉人作出的《关于反映蓝帆医疗股份有限公司违法占地问题的告知书》认定事实清楚，但被上诉人并未举证证明其履行了《国土资源违法行为查处工作规程》第5.2条、第6.1条规定的违法线索登记、核查流程，属程序违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人宋玉凤的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人宋玉凤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年十月十九日 法官助理 刘 敏 书 记 员 冯 媛