安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖04行终38号 上诉人寿县众兴镇人民政府，住所地安徽省淮南市寿县，统一社会信用代码11340433003234582P。 法定代表人刘爱民，该镇镇长。 委托代理孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。 委托代理周登峰，安徽孟德春律师事务所律师。 被上诉人寿县自然资源和规划局，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码11340422MB19873886。 法定代表人王永贤，该局局长。 出庭负责人胡勇，该局副局长。 委托代理人杨传山，该局自然资源确权登记中心副主任。 委托代理人郑海龙，安徽郢都律师事务所律师。 第三人淮南市徽银产业发展引导基金（有限合伙），住所地安徽省淮南市田家庵区，统一社会信用代码91340400355176195T。 法定代表人高蕾，该合伙企业执行合伙人。 委托代理人蓝祝，安徽震一律师事务所律师。 第三人安徽三祥羽毛股份有限公司（自然人控股），住所地安徽省淮南市寿县，统一社会信用代码91341521705001628E。 法定代表人潘应武，任董事长。 寿县众兴镇人民政府（以下简称众兴镇政府）不服寿县自然资源和规划局（以下简称寿县自然资源规划局）房产登记案，2020年4月20日起诉至寿县人民法院。寿县人民法院于2020年7月22日作出判决。众兴镇人民政府不服，上诉至本院。本院于2020年8月24日立案并组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人寿县众兴镇人民政府的委托代理人孟德春、周登峰，被上诉人寿县自然资源和规划局副局长胡勇、委托代理人杨传山、郑海龙和第三人淮南市徽银产业发展引导基金（以下简称淮南徽银基金）的委托人蓝祝出庭参加诉讼活动。本案现再已审理终结。 一审原告众兴镇政府诉称：安徽省寿县众兴镇政府（以下简称众兴镇政府）与三祥羽毛股份有限公司公司（以下简称三祥公司）于2010年5月19日签订《协议书》，双方约定由众兴镇政府投资150万元、由三祥公司投资31万元,共同在众兴镇农民工回乡创业园区内兴建生产厂房后交由三祥公司租赁使用，房屋产权按投资比例确定由双方共有。之后众兴镇政府作为该房屋建设工程的发包人，与房屋承建单位就该房屋的工程建设事宜签订了《建设工程施工合同》，并于2010年8月20日取得了《建筑工程施工许可证》。房屋建设过程中及建成后，众兴镇政府组织并参与了对该建筑工程的竣工质量验收，并先后四次向承建单位支付了工程款共计1800545.65元。基于上述事实，根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，众兴镇政府对该房屋的享有三分之二以上份额的共有物权。但之后，三祥公司隐瞒相关事实，加之房屋产权登记机构审查不严，为三祥公司单方办理了房产登记，并颁发了寿县字第00××95号《房地权证》。原告众兴镇政府认为该房产行政登记颁证行为违法，诉请本院依法确认该登记行为违法，并予以撤销。 一审被告寿县资源和规划局辩称：三祥公司申请为案涉房屋办理产权登记时，所提交的材料显示产权明晰；登记审核过程中，登记机构就该房屋“是否有共有人”等情况对三祥公司法定代表人潘应武进行了询问，且记录备案，并对该房屋平面图进行了勘查绘图；三祥公司申请对案涉房屋的产权登记，符合法律、规章规定的应予登记颁证条件；原寿县房地产管理局房屋产权产籍监理所对案涉房屋的产权登记颁证行为，事实清楚、程序正当、颁证合法。辩请依法驳回原告的诉讼请求。 一审第三人淮南徽银基金述称：原告提供的其与三祥公司签订的《协议书》的真实性无法核实；即使是真实的，原告根据该《协议书》，可以享的只能是债权而不是物权。原告众兴镇政府为三祥公司盖章鉴证的关于该房屋“房产权属”及“建设质量”的鉴证材料，说明众兴镇政府对三祥公司就该案涉房屋申请房产登记行为是明知的，且从盖章鉴证的时间节点来看，众兴镇政府对三祥公司的办证行为是积极配合的。淮南徽银基金此前已对案涉房屋善意取得抵押物权，并经寿县不动产登记中心登记备案，且已据此向三祥公司发放了委托贷款；即便该案涉房屋的初始登记中存在瑕疵，现亦不应予以撤销。请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明：原寿县房屋产权监理所于2016年9月并入寿县国土局不动产登记中心；2019年5月更名为寿县自然资源确权登记中心，现并入寿县自然资源和规划局。 2011年3月31日，三祥公司向原寿县房屋产权监理所提出申请，申请对坐落于寿县众兴镇闫店街道的一处钢结构、建筑面积为3081.55㎡的自建生产厂房予以初始产权登记颁证，同时针对该已建成的生产厂房的建设用地情况、建设规划许可情况、申请人主体情况、房产权利来源等情况，向登记机构提交了该公司持有的由寿县人民政府核发的《国有土地使用证》、寿县住房和城乡建设局核发的《乡村建设规划许可证》、寿县工商行政管理局核发的《企业法人营业执照》、寿县质量技术监督局核发的《组织机构代码证》、六安市国家税务局及寿县地方税务局核发的《税务登记证》各一份、房屋所在地众兴镇人民政府盖章鉴证的关于该房屋“房产权属”及“建设质量”的鉴证材料一份。 寿县房屋产权监理所根据《（2009）城市房地产管理法》第七条、第六十条第二款、第六十三条及国家建设部发布的《房屋登记办法》第四条关于“房屋登记，由房屋所在地的县人民政府建设（房地产）主管部门设置的负责房屋登记工作的机构办理，可以制作、颁发统一的房地产权证书”之法律、规章的授权职能，受理了三祥公司的上述申请。 登记审核过程中，寿县房屋产权监理所依照国家建设部发布的《房屋登记办法》第十八条关于“房屋登记机构应当就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋等有关事项询问申请人；询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留”之规定程序，对三祥公司法定代表人潘应武进行了询问，该询问结果经潘应武签字确认，并归档保留；同时，依照该登记办法第十九条关于“房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看”之规定内容，对登记房屋平面图进行了勘查绘图。 寿县房屋产权监理所认为申请人三祥公司提交的登记材料，符合2009年8月27日施行的《（2009）城市房地产管理法》第六十一条第二款关于“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”之规定；同时符合国家建设部发布的于2008年7月1日实施的《房屋登记办法》第八条关于“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”、第十二条关于“因合法建造房屋取得房屋权利，可以由当事人单方申请房屋登记”、第二十条关于“申请人与依法提交的材料记载的主体一致；申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致”之应当予以登记的情形。遂于接受上述申请当日为三祥公司办理了登记，并颁发了寿县字第00××95号《房地权证》。 2016年9月，三祥公司为从淮南徽银基金获得贷款，以上述案涉的寿县字第00××95号《房地权证》所载明的物权及其它物权作抵押担保，从淮南徽银基金获得720万元委托贷款；寿县不动产中心于2016年11月11日为该抵押行为办理了登记，并出具了皖（2016）寿县不动产证明第0000005号《他项权证》，徽商银行股份有限公司寿县支行及淮南徽银基金对该案涉房产依法取得抵押权。 后因三祥公司未按约定期限还清借款本息，淮南徽银基金于2019年1月15日向寿县人民法院提起民事诉讼；寿县人民法院于2019年4月2日作出（2019）皖0422民初219号《民事判决书》，该生效判决中对“三祥公司以案涉的寿县字第00××95号《房地权证》所载明的物权及其它物权作抵押担保，从淮南徽银基金借得720万元委托贷款”一节事实予以确认，并判令三祥公司在判决生效后三十日内履行还清贷款本息义务，同时在判决主文第二项中明确了“三祥公司若到期仍不履行全部还款义务，淮南徽银基金对抵押担保财产的折价、拍卖、变卖所得价款享有优先受偿权”之内容。 众兴镇政府于2020年3月31日向寿县资源和规划局申请对案涉房屋所有权予以变更登记，该局所属的不动产登记中心于2020年4月1日作出了（2020）01号《不动产登记不予受理告知书》。众兴镇政府于2020年4月20日以“寿县自然资源和规划局在为第三人安徽三祥羽毛股份有限公司办理00××95号《房地产权证书》过程中，审查不严，行政登记行为违法”为由，提起诉讼。 一审法院认为：原寿县房屋产权监理所根据当时施行的《（2009）城市房地产管理法》第七条、第六十一条第二款、第六十三条及国家建设部发布的《房屋登记办法》第四条关于“房屋登记，由房屋所在地的县人民政府建设（房地产）主管部门设置的负责房屋登记工作的机构办理，可以制作、颁发统一的房地产权证书”之法律、规章授权职能，于受理三祥公司提出的对案涉房屋的登记申请后，按照该《（2009）城市房地产管理法》第六十一条第二款及《房屋登记办法》第七条、第八条、第十一条、第十二条第二款第（一）项、第十八条第一款、第十九条第一款第（一）项、第二十条规定程序、原则，在对申请人提交的登记材料及登记标的房屋的相关情况进行了审核、勘查的基础上，为三祥公司办理了房屋登记，并颁发了寿县字第00××95号《房地权证》。 三祥公司在申请对上述房屋登记时，虽未按《房屋登记办法》第二十二条第（一）项列述的条件向登记机构提交“施工许可”证明文书，但因此后实施《（2009）城市房地产管理法》第六十一条第二款仅规定有“应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”之内容，《房屋登记办法》的这一增设条件，扩大了申请登记人的法定义务，与《（2009）城市房地产管理法》针对房屋登记条件的规定不尽相符，遵循《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”这一法定原则，同时基于“后法优于前法”这一法理原则考量，该未提交施工许可证明文书的行为，并不违反法律的强制性规定。基于此，应当确认：房屋登记机构的该登记颁证行为所根据的登记资料符合法定登记条件、证据确实充分、认定事实并未不当、适用法律正确、符合法定程序。 原告众兴镇政府在本案诉讼中提交的其持有的《协议书》、《建设工程施工合同》，仅可证明案涉房屋的建设工程具备了当时施行的《中华人民共和国建筑法》第八条第（四）、（五）、（六）、（七）项规定的“已经确定建筑施工企业；有满足施工需要的施工图纸及技术资料；有保证工程质量和安全的具体措施；建设资金已经落实”之条件，但并不能证明同时也具备该法条第（一）、（二）项规定的“已经办理该建筑工程用地批准手续；已经取得规划许可证”之条件，而实际上相关“建筑工程用地批准手续”、“规划许可证”系由三祥公司持有。因此，结合本案其他证据综合分析判断，足以认定：众兴镇政府申请建筑工程施工许可，不符合《中华人民共和国建筑法》第八条的强制性规定条件，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款关于“申请符合法定条件”之规定，不符合取得《建筑工程施工许可证》的法定条件，其在本案诉讼中提交的上述《建筑工程施工许可证》，属违法取得，不能作为其主张权利的依据；同时房屋登记机构在涉案在行政登记程序中亦未将该《协议书》、《建设工程施工合同》作为作从行政行为依据的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（三）项的规定要义，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法与否的依据。另外，《中华人民共和国物权法》第三十条虽规定有“因合法建造房屋等事实行为设立物权的，自事实行为成就时发生效力”之内容，但该法第六条明确规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”、第三十一条同时也明确规定“依照本法规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力”。综上，本院认为：原告众兴镇政府以“对案涉房屋持有《建设工程施工合同》、《建筑工程施工许可证》、组织并参与了对该建筑工程的竣工质量验收并已按《协议书》出资”为由，要求本院依法确认案涉房屋的登记行为违法、应予以撤销之诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。更兼第三人淮南徽银基金对该处案涉房屋已依法、善意取得抵押担保物权，即便众兴镇政府能够提供证据证明该登记行为违法，但根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条关于“被诉房屋登记行为违法，但房屋已为第三人善意取得的，不撤销登记行为”的规定要义，对众兴镇政府要求撤销该登记行为的诉讼请求，亦不应予以支持。 至于众兴镇政府诉称的“三祥公司隐瞒相关事实，加之房屋产权登记机构审查不严，为三祥公司单方办理了房产登记”之理由，结合查明的上述涉案事实，本院认为登记机构在登记审核过程中已经尽到了审慎审查义务，并无过错；即便众兴镇政府能够提供证据证明其主张的上述理由成立，那么，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条关于“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”之规定，其也仅可以据此主张由三祥公司给予相应赔偿的权利，但众兴镇政府在本案诉讼中未向本院提出赔偿主张，本院对此不作为本案审理事项予以裁判，众兴镇政府可就此争议事项另行选择权利救济途径；同时，这一问题的最终处理结果，并不影响本案对登记机构登记行为合法性与否的审查，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条所规定的“人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议”之情形。 原寿县房地产管理局房屋产权产籍监理所经历次机构合并、更名，现并入现寿县自然资源和规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，寿县自然资源和规划局参与本案诉讼，符合法律规定。 第三人三祥公司在收到本院通知后未向本院提交书面诉讼材料，且经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，该行为不发生阻止本案审理的效果。 综上，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第六十一条第二款、第六十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第六十九条、第八十一条、第一百零二条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条第（三）项的规定，参照国家建设部《房屋登记办法》第四条、第七条、第八条、第十二条第二款第（一）项、第十八条第一款、第十九条第一款第（一）项、第二十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定内容，判决：驳回原告寿县众兴镇人民政府的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告寿县众兴镇人民政府负担。 宣判后，寿县众兴镇政府不服一审判决，上诉至本院，请求上级法院依法改判支持上诉人的（原审原告）的诉讼请求。诉称：一审法院认定事实错误。上诉人作为涉案房产的投资建设单位，依法对涉案房产享有所有权，上诉人与第三人安徽三祥羽毛股份有限公司签订的《协议书》是双方真实意思表示且不违反有关法律的强制性规定，该协议应确认有效。上诉人在法院查封之前就享有涉案房产的物权，其用出资与第三人三祥羽毛公司共同建设涉案房产，在房产建成后依据双方签订的工程建设协议享有涉案房产三分之二以上的份额的所有权。第三人三祥公司隐瞒事实独自办理了房产登记，并非上诉人自身原因造成。故上诉人对涉案房产享有份额，而被上诉人却仅登记了三祥公司显然登记有误。被上诉人为三祥公司办理房屋登记，并没有尽到审慎审查义务，违法发证。根据《房屋登记办法》第二十二条规定有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；第三十条规定因合法建造房屋申请登记房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明：（四）建设工程符合规划的证明；（寺）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。被上诉人在三祥公司没有提供施工许可证、施工合同、施工验收文件、房屋测绘报告的情况下办理了房屋登记，上诉人办证行为违法，为权属来源不清的房屋办理了房屋登记。一审法院适用错误。《（2009）城市房地产管理办法》与《房屋登记办法》并不冲突，不需要适用《立法法》。上诉人对土地使用权证书无异议，但对被上诉人是否按照法律规定要求登记申请人提供所有的申请材料有异议。被上诉人在三祥公司没有提供施工许可证、没有竣工验收资料的情况下为其办理了房屋登记，显然是违反法律规定的。 被上诉人寿县自然资源和规划局答辩称：上诉人上诉状所持的几点理由，一审法院已经评判，并不予支持。请求维持原判。 第三人淮南市徽银产业引导基金陈述意见称：上诉人所诉协议问题，该协议是合同之债并非物权产生的依据。涉案房屋在建造后，上诉人不能取得物权，建造工程及规划属三祥公司所有。在办理该项登记时，上诉人向被上诉人提供了加盖有上诉人公章的质量保证书，明确说明该房产为三祥公司所有，后果由三祥公司负责。第三人善意取得抵押担保物权，即使登记有瑕疵，也不能对第三人的担保物权产生影响。 一审证据已随卷移送本院。二审过程中，各方当事人均未提交新证据，也未发表与一审不同的对他方证据的质证意见。对一审查明的事实，予以确认。 本院认为，不动产登记行为，既是行政管理行为，也是行政确权行为。一个登记行为，对于行政机关而言是管理行为，对于申请人而言就是权利的获取行为。不动产经登记后即取得了相应的权利。行政相对人向自然资源和规划局（不动产登记局、房产登记局）申请不动产登记，自然资源和规划管理部门在审查资料的完备性和真实性后，对资料真实、完备的申请必须给予登记。这种登记行为既是行政机关的责任，也是行政相对人获得权利的过程。无论是不动产的初始登记还是变更登记，行政机关应当审慎审查的都是申报资料的真实性和完备性。上诉人与第三人三祥羽毛公司之间的双方合作建设厂房的约定为合同约定，属于债权关系。行政机关在办理不动产登记时并不需要对该不动产相关的合同债权资料进行审查，该合同约定不能对抗物权登记行为。即使登记行为有瑕疵，此瑕疵也是申请人违反合同义务。寿县人民政府为了促进经济发展，出台了工业项目用房竣工报告容缺产权登记制度，众兴镇人民政府作为寿县人民政府的下级政府对此应当了解并有责任予以落实执行。因而，上诉人众兴镇人民政府强调的产权登记申请人三祥公司未能提供竣工报告，在案涉房产的登记中无足轻重，不足动摇登记行为的合法性。 不仅如此，当2011年3月31日，第三人三祥公司向原寿县房屋产权监理所提出申请，申请对坐落于寿县众兴镇闫店街道的一处钢结构、建筑面积为3081.55㎡的自建生产厂房予以初始产权登记颁证时，上诉人众兴镇人民政府在第三人三祥羽毛公司申请产权登记的材料上签署“情况属实”并加盖本单位公章的做法，应当可以视为上诉人众兴镇政府认可了三祥公司提供的材料的真实性，而该材料的内容暗含了案涉房产为三祥公司所有的意思。上诉人在签署意见时未尽到审慎审查义务，对案涉房产的取得初始产权登记也有责任。案涉房产位于上诉人辖区内，且若干年来，第三人三祥羽毛公司也多次将此房产用于抵押贷款，上诉人称其不知道自己的权益受到侵害，于理令人难以相信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审诉讼费均由众兴镇人民政府承担。 审判长  唐海燕 审判员  王 伟 审判员  江 峰 二〇二〇年十月二十七日 书记员  刘舒婷 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。