辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终797号上诉人（一审原告）：漆勇，男，1975年7月17日出生，汉族，住址江西省宜丰县。上诉人（一审原告）：抚顺北松林化有限公司，住所地辽宁省抚顺县上马乡李家村。法定代表人：漆勇，该公司经理。二上诉人委托诉讼代理人：刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）抚顺县人民政府，住所地辽宁省抚顺市顺城区临江路中段**。法定代表人：张君昶，该县政府县长。委托诉讼代理人：唐佳玉，辽宁凯业律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯金余，抚顺县司法局副局长。漆勇、抚顺北松林化有限公司（以下简称北松公司）诉抚顺县人民政府（以下简称抚顺县政府）要求履行行政职责一案，辽宁省抚顺市中级人民法院于2018年5月8日作出（2017）辽04行初84号行政判决。漆勇、北松公司不服，上诉至本院，本院于2019年2月27日作出（2018）辽行终1471号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回一审法院重审。一审法院于2020年3月10日作出了（2019）辽04行初88号行政判决，漆勇、北松公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年10月10日组织双方当事人进行了询问。上诉人北松公司、漆勇的委托诉讼代理人刘舒，被上诉人抚顺县政府的委托诉讼代理人唐佳玉、冯金余到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2006年10月4日，被上诉人县委书记主持召开了关于抚顺县引进江西宜春松油制品项目的协调会，会议明确的涉案内容为：关于项目建设手续问题，由县招商局负责办理项目落户的一系列相关手续。关于协调县内林权单位采油问题，由县林业局负责协调解决。关于项目选址问题，该项目落户上马乡境内，由上马乡负责协调解决厂房选址问题。2007年4月12日，县委书记主持召开了引进松树采脂加工项目论证会议，会议明确的涉案事项为：县委、县政府原则同意在试验成功的基础上引进该项目。该项目建设不能对该县森林资源和生态环境造成影响和破坏。林业局负责准备该项目生产的有关资料。该项目县里不给予任何优惠政策。林业局、上马乡要在充分论证的基础上，分别与投资者签订协议，招商局负责办理项目建设相关手续。2008年3月24日，抚顺县林业局作出抚县林字[2018]12号《关于温道林场、哈达林场油松采脂试验项目批复意见》，决定批复《油松采脂试验项目实施方案》，同意继续在国有温道林场、哈达林场采脂。上诉人承租上马乡李泉所有的房屋用于建厂。2009年10月27日，抚顺县发展和改革局作出抚县发改发备[2009]37号《辽宁省抚顺市企业投资项目备案确认书》，对北松公司上报的《抚顺北松林化有限公司年产1000吨松香加工》项目予以确认，项目主要建设内容：新增建筑面积5000平方米，新建厂房、锅炉房、储脂池、循环池及相关配套设施等。项目总投资450万元。建设地址：抚顺县上马乡李家村。新增用地15亩。2009年10月28日，抚顺市安全生产监督管理局对北松公司作出抚危化项目简易审字[2009]1号《危险化学品建设项目简易程序意见书》，同意该单位的1000吨/年松香建设项目实施简易程序。北松公司于2009年10月29日办理了工商登记。2010年6月4日，抚顺市林业局印发抚林办字[2010]40号《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》，主要内容为：任何单位和个人不得进行油松采脂活动，对擅自进行油松采脂的，一律按《森林法实施条例》第四十一条的规定从严处罚。由于抚顺县哈达林场、温道林场与采脂单位签订的松脂采集合同终止期为2010年年末。因此，哈达，温道林场油松采脂试验时间可延长至今年采脂期结束。2010年6月11日，抚顺县林业局印发抚县林字[2010]30号《关于印发市林业局的通知》。2015年7月9日，辽宁省环境监察局对被上诉人作出《关于依法关闭或拆除抚顺北松林化有限公司等5家严重环境违法企业的函》，针对《辽宁省大伙房饮用水源保护区首批环境违法企业（污染源）“黑名单”》的整治情况，建议被上诉人对包括上诉人在内的5家违法企业予以关闭或拆除，并责成各部门依法对企业违法问题予以查处。2015年8月14日，被上诉人对北松公司作出抚县政发[2015]5号《关于对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定》，内容为：“你公司地处大伙房饮用水水源二级保护区内，经查目前你公司未获得环保审批、安全生产许可证和消防许可证，且堆放、贮存危险化学品，存在违法生产事实，请你公司接到本决定三日内自行停止使用动力电，否则县政府相关部门依法对你公司停止供电”。为此，上诉人向被上诉人提交了《关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明》，时任被上诉人县长在该说明签署意见，“如继续生产可重新选定工场。如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进”。上诉人认为，该意见系被上诉人的承诺，要求被上诉人履行承诺，赔偿上诉人的投入损失。一审法院认为：江阳时任抚顺县政府县长，其对上诉人作出的批示，系履行县长职责所作出的行政行为，其法律后果应由所在单位抚顺县政府承担。该批示作为行政机关依法或依职责履行职责所作出的承诺，抚顺县政府应依法履行。由于批示的内容涉及对上诉人企业另行选址或补偿且由上诉人持有，对上诉人的实体权利产生实际影响，依据行政诉讼法的相关规定，该批示行为属可诉的行政行为。上诉人漆勇通过抚顺县政府招商引资，并在政府引导下在抚顺县上马乡建厂生产，上诉人企业不属于违法建设。因处于大伙房水源保护地等原因，抚顺县政府禁止上诉人继续生产。《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》第十六条规定，实行水源生态保护补偿制度。省、市、县人民政府应当将大伙房饮用水水源保护区的经济社会发展纳入区域总体发展战略，制定配套政策措施，建立健全大伙房饮用水水源生态保护补偿机制，明确补偿主体和对象，合理确定补偿标准，多渠道筹集资金，将生态补偿资金列入年度财政预算，加大财政转移支付力度，保护和改善水源保护区的生态环境，保障水源水质，促进水源保护地区和其他地区的协调发展。综上，被上诉人应当依据批示的内容对上诉人履行补偿职责。同时，本案行政行为的相对方应为上诉人北松公司。双方当事人对补偿的项目及数额存在较大差异，抚顺县政府以履行法定职责的方式对上述问题作出处理更有利于对上诉人主张的补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题的具体情况予以查明，此为本案争议得以解决的关键环节，系解决此类问题的合法路径。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：抚顺县政府于本判决生效之日起60日内依法履行时任县长江阳的批示内容，对北松公司作出补偿决定。案件受理费50元，由抚顺县政府承担。北松公司、漆勇上诉称：请求撤销一审判决，依法改判，诉讼费、评估及审计费用，由被上诉人承担。事实和理由：1、一审判决未对上诉人损失补偿诉讼请求作出司法处理，存在审判漏项问题。一审中，上诉人请求判令被上诉人依法履行2016年2月19日时任抚顺县政府县长江阳作出的补偿批示，同时罗列了各项损失补偿项和损失数额。上诉人除提出明确的损失补偿请求外，还在起诉状“事实与理由”部分中明确阐述起诉的背景和原因，即“上诉人提起本案损失补偿之诉前，曾多次到被上诉人处协商补偿事宜，但被上诉人告知其系政府机关，没有补偿的依据文件，建议并指导上诉人到法院起诉，通过诉讼程序解决损失补偿事宜”。可见，上诉人与被上诉人关于损失补偿事宜无法私下达成一致意见，基于此上诉人才提起本案补偿之诉。另外，在一审庭审中，被上诉人也明确向一审法院表态同意通过法院司法鉴定方式确定损失补偿范围和补偿标准，但一审法院作出“被上诉人履行时任县长江阳批示，对上诉人作出补偿”的判决项相当于未从根本上解决上诉人与被上诉人争议事项，属于明显推脱，将上诉人与被上诉人的损失补偿争议又推回到了原点，严重侵害了上诉人的合法胜诉权。2、上诉人在一审期间向一审法院递交损失补偿司法鉴定申请，但一审法院未启动司法鉴定程序。因上诉人与被上诉人对损失补偿金额和补偿标准达不成一致意见，经双方协商，同意在法院主持之下，由第三方机构进行司法鉴定，遂上诉人向一审法院提交了司法鉴定申请，但一审法院未予理睬便作出了一审判决，实则是剥夺了上诉人的合法诉权，故请二审法院依法改判，启动司法鉴定程序，从根本上解决双方当事人间的损失补偿问题。3、一审法院认为上诉人漆勇无诉讼主体资格，缺乏事实及法律依据。被上诉人招商引资此项目的前期考察、洽谈过程中，均与漆勇个人对接，同时上马乡政府在被上诉人的指派下，也是与漆勇本人签订的《投资意向书》，哈达林场和温道林场也均与漆勇个人签订了《采脂协议》，按照被上诉人及抚顺市林业局的指示，在抚顺北松林化有限公司工商注册登记前，对此项目的落地、采脂试验及项目前期投入等方面，均以漆勇个人名义支出，故漆勇与本案具有关联性，应当具备诉讼主体资格。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求。抚顺县政府答辩称：一、本案行政行为的相对方为上诉人北松公司，并不是上诉人漆勇个人，北松公司为有限责任公司，漆勇为该公司的法人代表，因此漆勇个人作为本案诉讼主体不适格。二、一审判决后，抚顺县政府已经启动了一审判决要求的征收补偿程序，调查基本结束，等待开展评估活动，因为一审判决没有生效，并且北松公司上诉，因此评估没有进行。三、北松公司不能生产原因：1、没有取得安全生产许可证及环评，没有取得生产的前置要件；2、没有取得消防许可证，消防不达标，几次着火，没有取得消防验收；3、2010年抚顺市林业局印发《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》，任何单位和个人不得进行油松采脂活动。因此其不能生产的原因在于上诉人没有取得生产前置条件。四、《大伙房水库水源保护管理暂行条例》虽然为1990年颁布，但对一级保护区、二级保护区没有划定。2001年，抚顺市环保局才进行勘察招标，划定了保护区。目前，北松公司所在区域已经调出水资源二级保护区，只要其符合生产前置要件，可以进行生产。因此抚顺县政府没有任何行政过错，其企业不属于补偿范围。五、关于补偿问题。抚顺县政府原县长批示没有问题，如果北松公司想继续生产可重新选定工场，而且抚顺县也给其选择合适地点，但其拒绝；如果动迁退出，确定补偿标准依法合理推进。而北松公司所在场地并不是动迁，其场地为租用，不是自有，基础设施建设没有多少成本，却向政府开出了几千万的补偿。另外其企业已不具备生产条件，却不腾空场地，继续租用，也属扩大损失。抚顺县政府认为，政府的补偿必须是依法的，本案上诉人企业目前并不在水资源二级保护区，对该企业是否应予补偿，如何进行评估，希望由法院委托第三方进行，愿意执行法院的判决。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。另查明，一审判决经审理查明部分中的“[2018]12号《关于温道林场、哈达林场油松采脂试验项目批复意见》”的文号应为[2008]12号，本院予以纠正。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”本案系本院指令继续审理的案件。北松公司、漆勇提起本诉时在起诉状中载明的诉讼请求是：请求依法判决被告履行其于2016年2月19日时任县长江阳关于原告“如继续生产可重新选定工场。如果动迁退出，确定补偿标准”的批示。本院（2018）辽行终1471号行政裁定书认为，抚顺县政府时任县长签署的意见，是其依职权所行使的职务行为，该签署意见系针对漆勇向抚顺县政府提交的“关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明”作出的，虽然行文对象是主管副县长及相关职能部门，但该批示由漆勇本人持有并直接寻求主管副县长及相关职能部门履行。因而，该批示具有了对外性及可处分性，对漆勇及北松公司产生了一定的法律效果，也对其权利义务作出了新的实质性决定，应视为抚顺县政府作出的行为，属于可诉的行政行为。从北松公司、漆勇诉请要求履行批示的内容来看，一是如继续生产，可重新选定工场；二是如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进，包含了异地选址和补偿两方面的内容。但是，因为双方对补偿项目及数额争议较大，相关事实尚需行政机关调查或者裁量。因此，一审判决认为本案应由抚顺县政府以履行法定职责的方式对补偿问题作出处理，更有利于对上诉人主张的补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题的具体情况予以查明，这也是本案争议得以解决的关键环节，系解决此类问题的合法路径，对该观点本院予以认可。抚顺县政府应依据相关法律法规规定对案涉补偿问题作出处理。北松公司、漆勇的上诉请求本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。北松公司、漆勇的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人抚顺北松林化有限公司、漆勇负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十月二十七日法官助理刘春晓书记员赵晓迪