江西省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣行赔终13号上诉人（原审被告）黎川县人民政府，住所地黎川县京川大道行政大楼。法定代表人江志坚，该县县长。被上诉人（原审原告）黎川县泉顺电站，住所地黎川县岩泉林场内。负责人李志华，合伙事务执行人。委托代理人盛杰、陈微微，浙江震瓯律师事务所律师。黎川县泉顺电站诉黎川县人民政府行政赔偿一案，黎川县人民政府不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2001年3月30日，江西省人民政府作出赣府字〔2001〕91号《江西省人民政府关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》，将黎川岩泉自然保护区晋升为江西岩泉省级自然保护区。黎川县泉顺电站（以下简称泉顺电站）属普通合伙企业。2003年6月25日，黎川县扶贫办与周世民签订《泉顺电站水力资源开发协议》，约定周世民在黎川县岩泉林场东坑工区坪工区建设大坝一座、电站一座（总称泉顺电站）。2003年7月22日，黎川县林业工业公司与李志华签订《协议书》，约定李志华在黎川县岩泉林场层坪工区大桥厂处新建一座坝高30米左右的电站。2004年7月2日，黎川县水利局批复同意兴建泉顺电站。泉顺电站建设项目没有经过环保部门验收便投入了正式运营。2017年11月24日，抚环委字〔2017〕2号《抚州市生态环境保护委员会办公室关于印发〈抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案〉的通知》附件《抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案》第3项载明：对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭……责任单位为黎川县人民政府、市水利局和市林业局，整改时限为2018年6月底前。2018年3月13日，抚环委办〔2018〕9号《抚州市生态环境保护委员会办公室关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》载明了对黎川县人民政府的督办要求：根据抚环委字〔2017〕2号整改方案规定，对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭。2018年3月22日、5月14日，黎川县环保局、黎川县林业局分别向黎川县人民政府提请对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭。黎川县人民政府于2018年5月16日作出《关于依法关闭泉顺电站的通知》，该通知载明：经实地核查，泉顺电站位于岩泉省级自然保护区缓冲区，且在保护区建立后建设，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”以及《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》等相关文件要求，现依法作出关闭泉顺电站的决定，由县环保局、县林业局、县水利局、县安监局、县国土资源局、县供电公司等部门联合执法。2019年6月14日，黎川县林业局、黎川县环境保护局共同向泉顺电站制作了一份通知，但并未将该通知送达给泉顺电站。该通知载明：“经县人民政府研究，决定严格按照省、市文件要求，对你电站相关设施设备进行限期拆除。故在此通知你电站在2019年6月16日之前自行拆除厂房机电设备以及闸坝，若逾期未进行自行拆除，县人民政府将组织人员对电站厂房机电设备以及闸坝进行强行拆除”。2019年6月17日，黎川县人民政府组织该县环保、水利、林业、自然资源等部门人员对泉顺电站厂房内的发电机组等设施设备实施强制拆除。泉顺电站不服，提起本案行政赔偿诉讼。原审法院认为，本案系泉顺电站在提起行政强制行为之诉的同时，一并提起的行政赔偿诉讼。案件的审理重点是泉顺电站的行政赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”黎川县人民政府对泉顺电站发电机组等设施设备所采取的强制拆除行为，已经（2019）赣10行初58号行政判决确认违法。因此，本案泉顺电站依法有权获得赔偿。本案中，泉顺电站在岩泉省级自然保护区内建设发电项目违反了有关法律、法规及环保政策规定，但该违法建设并非泉顺电站单方面原因造成的。在行政强制行为之诉中，泉顺电站提供的2003年7月18日黎川县小水电开发建设项目协调领导小组第二次会议纪要、2004年3月黎川县小水电开发建设项目协调领导小组全县小水电开发建设调度会议纪要、2013年6月黎川县泉顺水电站已建工程水资源论证报告及当事人陈述等，可以证明泉顺电站的建设与黎川县人民政府招商引资密切相关。对于因政府招商引资而采取经营措施的行政相对人采取行政强制措施，应当从维护政府公信力的角度，并遵循信赖利益保护原则，充分考虑公平正义及实际效果，正确对待并及时回应行政相对人的合理诉求。黎川县人民政府在未听取泉顺电站陈述、申辩的情况下，即实施了强制拆除行为，有违正当程序原则。涉案强制拆除行为的实施，直接导致泉顺电站难以继续生产经营，基于信赖利益产生的损失，黎川县人民政府依法应承担相应的赔偿责任。鉴于有关赔偿项目和赔偿数额问题仍需要黎川县人民政府进一步审查核实，人民法院现就赔偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟。在损失赔偿处理问题上，宜先由黎川县人民政府与泉顺电站积极协商，泉顺电站应当认真参与，尽可能协调化解争议，如确实协商不成的，黎川县人民政府应当依法及时作出赔偿决定，切实履行行政赔偿义务。泉顺电站如对赔偿决定不服，仍有权依法寻求司法救济。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决责令黎川县人民政府于判决生效之日起九十日内对黎川县泉顺电站依法予以赔偿。上诉人黎川县人民政府上诉称：1.上诉人对被上诉人发电机组等设施设备采取的行政强制拆除行为本身并无不当，只是在程序上存在瑕疵，即程序上违法，而非实体上，说明泉顺电站违法建在省级自然保护区内，其存在即错误，所有设施系违法构筑物，缺乏合法价值。2.泉顺电站的建设审批仅限至市级，无任何省级有关部门的批复和准许，违反自然保护区建设构筑物中经省级部门批准的强制性规定。历经十几年，被上诉人持放任态度，不予申办补强正当手续，主观上有重大过失，导致泉顺电站被认定为违法建筑，正是其单方面造成。3.招商引资本无欺瞒，更不可能欺骗。投资项目需进行前期的市场调查、政策评估、项目评估意见等考察核查，是投资者必须完成的调研课题，任何一个投资者都不会盲目投资。会议纪要和调度会议纪要正好说明政府支持扶持该产业，不能理解成招商引资为陷阱。4.行政赔偿诉讼只发生于行政行为不当或违法导致相对人的损失而引发的赔偿纠纷。原审法院认定行政强制行为并无不当，只是有违正当程序，说明拆除行为应得到依法认可。即行政上不存在赔偿。被上诉人可通过民事程序救济，结合过错原则，提出相应赔偿或补偿请求。5.拆除违法构筑物，行政机关却要赔偿，于法相悖。泉顺电站以该系累构筑物发电经营十余年，产生的利益如何认定。上诉人行政强制行为程序不当，为泉顺电站的违法构筑物“买单”，于理不通。6.被上诉人主张赔偿50万元，没能提供损失证据，却被裁决为“对泉顺电站依法予以赔偿”，即背离了被上诉人的诉请范围，又把赔偿决定“转嫁”给了上诉人。上诉人上要按照中央、省、市政府及职能部门的工作要求，下要为正当的拆除行为“买单”，确实两难。综上，因泉顺电站有关设施均系违法建筑，上诉人强制拆除并无不妥。原审以程序不当确认上诉人负赔偿责任有误。如泉顺电站的建设与上诉人和被上诉人的行为不当有关的话，应作民事纠纷审理，以签约过失认定各方过错更妥。如按原审法院如此裁决得以施行的话，更会有损国家政策推行和政府利益的强制力和公信力，请求驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人泉顺电站未提出书面答辩意见双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，黎川县人民政府对泉顺电站发电机组等设施设备所采取的强制拆除行为，已经生效的法律文书确认违法。泉顺电站根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，享有取得赔偿的权利。本案中，泉顺电站在岩泉省级自然保护区内建设发电项目违反了有关法律、法规及环保政策规定，但该违法建设并非仅因泉顺电站单方面原因造成的，泉顺电站基于对行政机关的信赖进行了投资建设和生产经营。本案所涉强制拆除行为的实施导致泉顺电站难以继续生产经营，由此基于信赖利益所产生的损失，黎川县人民政府依法应承担相应的赔偿责任。原审判决结合本案的实际情况，考虑到有关赔偿项目和赔偿数额问题仍需要黎川县人民政府进一步审查核实，人民法院现就赔偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟，未作出具体的赔偿金额判决，而是判决责令黎川县人民政府于判决生效之日起九十日内对黎川县泉顺电站依法予以赔偿，并无不当。黎川县人民政府关于仅因程序不当确认行政行为违法便不需承担行政赔偿责任的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，黎川县人民政府的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十月十二日书记员  涂雪儿