青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终81号 上诉人（原审被告）西宁市城东区人民政府。住所：青海省西宁市城**昆仑东路**。 法定代表人韩俊良，该区区长。 出庭行政机关负责人何启振，该区副区长。 委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴秋菊，住，住青海省西宁市/div> 原审被告西宁市人民政府。住。住所：青海省西宁市城中区南关街**/div> 法定代表人张晓容，该市市长。 委托代理人张弛，西宁市行政复议与应诉局工作人员。 委托代理人林玲，西宁市行政复议与应诉局工作人员。 上诉人西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）因拆迁行政补偿及行政复议一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城东区政府副区长何启振作为行政机关负责人及委托代理人田宪周，被上诉人吴秋菊，原审被告西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）委托代理人张弛、林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，为改善群众的居住条件与城市环境，城东区政府决定对案涉项目房屋实施征收。2015年9月2日，城东区政府作出《西宁市城东区房屋征收告知书》，并在征收范围内予以张贴，向被征收人告知2015年西宁市国有土地上房屋征收评估机构名录及选定评估机构等相关事宜。同日，城东区建设局作出东建函字〔2015〕40号《关于暂停办理国有土地上房屋征收范围内相关审批手续的函》，要求各相关单位暂停办理房屋征收范围内相关审批手续。后房屋征收部门进行房屋调查登记，且在《房屋调查登记表》中列明博森评估公司等六家评估机构，由被征收人以打勾的方式选择1至2家。2015年10月9日，城东区建设局作出《关于公布案涉项目被征收房屋调查登记结果的通知》，公布了征收范围内住宅（非住宅）调查情况及博森评估公司被选定为案涉项目评估机构。2015年11月18日，城东区政府作出《关于征求案涉项目房屋征收与补偿方案意见的通知》，并将《案涉项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》予以公示，征求被征收人意见。2015年12月22日，城东区政府根据征求意见情况作出《关于公布案涉项目房屋征收补偿方案征求意见和修改情况的通知》并予以张贴。2016年3月30日，城东区政府作出《征收决定》并在征收范围内张贴，同时在2019年4月3日发行的西宁晚报上公示，该决定载明案涉项目征收范围：东至水电小区5号楼、26号楼、27号楼、29号楼以西，南至水电小区1号楼、4号楼以北，西至民航路，北至八一路（具体以规划房屋征收红线图为准）。城东区建设局为房屋征收部门，西宁经济技术开发区东川工业园区土地征用搬迁办公室为房屋征收实施单位。并告知被征收人相关行政复议、行政诉讼的权利。2016年10月10日，城东区政府作出《关于对案涉项目房屋征收补偿方案有关内容的补充通知》，并在征收范围内予以张贴。原告位于西宁市城东区八一东路33号乐家湾东院25号楼3单元332室的房屋在案涉项目征收范围，其持有的房屋所有权证载明，房屋建筑面积为60.04平方米，房屋用途为住宅。博森评估公司于2018年12月6日对原告的房屋作出《房地产评估报告》,确定该房屋在估价时点2016年3月30日的市场价值为219146元，单价为3650元／㎡。附属物及装修价格为10184元。房屋及附属物总价格为229330元。2018年12月12日，征收部门向原告送达《评估报告送达告知书》，原告拒签。征收部门遂将《评估报告送达告知书》及《房地产评估报告》张贴于原告被征收房屋大门处。征收部门与原告未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。2019年4月3日，城东区政府作出《补偿决定》，主要内容为：一、被征收人可以选择下列任何一种补偿方式：（货币补偿：经博森评估公司按照类似房地产价格评估，房屋评估价格为219146元，装修装饰及附着物补偿为10184元，合计补偿229330元（中小学生交通补助和困难补助具体以签约时提供的证件为准）。（二）产权调换：被征收人房屋建筑面积60.04㎡，套内面积50.83㎡，征收人给被征收人吴秋菊原地建还安置，位于城**八一东路**四季雅苑小区1、2、3、4、5、7、8号楼内，按被征收房屋原产权套内面积1:1的比例给予建还安置，超出应安置面积0-10㎡（含10㎡）以内的面积，按回迁优惠价1800元/㎡结算；再超出10-20㎡（含20㎡)的面积，按2250元/㎡结算，再超出面积部分按均价4200元/㎡结算（楼层差价另计）。回迁安置房屋的楼层、面积以被征收人最终选定的为准。临时安置补助费及其它费用按该项目批准的征收补偿方案发放。征收人提供被征收人西宁市城东区水岸小城12号楼10103室周转用房一套。二、限被征收人自接到该决定之日起10日内选择补偿方式，逾期补偿款将依法提存。并告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利。原告不服该《补偿决定》，向西宁市政府申请行政复议，西宁市政府于2019年7月18日作出《复议决定》，维持了城东区政府作出的《补偿决定》。另查明，2019年10月18日，吴秋菊向本院提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》。本院经审理于2019年11月22日作出（2019）青01行初104号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回了吴秋菊的起诉。吴秋菊不服，向青海省高级人民法院提起上诉，该院2020年3月2日作出（2019）青行终5号行政裁定，维持了本院一审裁定。 一审法院认为，本案争议的焦点问题是城东区政府作出的《补偿决定》是否合法。具体评析如下：一、关于《征收决定》和《补偿方案》的审查。征收环节包括多个行政行为，这些行政行为的发生存在先后顺序，彼此特点不同但又紧密联系。根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者所有权不明确的情况下，可以作出征收补偿决定，即征收补偿方案确定的签约期限届满之日即征收补偿决定可作出之时。本案中，被诉行政行为是城东区政府作出的《补偿决定》，吴秋菊认为《补偿决定》所依据的《征收决定》和《补偿方案》违法，从而应当认定《补偿决定》违法。吴秋菊曾针对案涉征收决定提起诉讼，生效裁定已经以超过起诉期限为由驳回吴秋菊的起诉，未对征收决定的合法性进行实体审查，但因征收决定和补偿方案系补偿决定的前置程序，有必要对该征收决定和补偿方案适用非诉行政行为的审查标准，即有无重大明显违法的标准予以初步审查。房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。对房屋征收决定的合法性主要从作出征收决定的行政机关是否拥有法定职权、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第八条的规定，市、县级人民政府有权对本行政区域内的房屋实施征收与补偿，作出房屋征收决定。据此，城东区政府具有作出房屋征收决定的法定职权。城东区政府提交的证据能够证实其针对案涉项目依法拟定了征收补偿方案，对征收活动作出社会稳定风险评估。其后，发布征收通告，并在通告中载明征收补偿方案、对行政复议、行政诉讼权利进行了告知等事项。征收补偿方案作为征收决定的一部分，在审查征收决定时应一并对征收补偿方案的合法性进行审查，重点审查内容是否完整，制定程序是否合法。城东区政府发布的《补偿方案》载明了房屋征收与补偿的法律依据、房屋征收的目的、房屋征收范围、实施时间、征收与补偿的原则、补偿方式、补偿标准和安置方法、补助和奖励、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，内容完整，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，且安置补偿方式保障了被征收人可选择的权利。故城东区政府作出的案涉《征收决定》和《补偿方案》符合法定程序，未发现重大且明显违法的情形。二、关于房屋征收补偿决定程序的审查。房屋征收补偿程序是市、县人民政府在房屋征收实施中，作出补偿决定所遵循的方式、步骤、顺序和时间的综合，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，主要包括补偿决定程序、评估程序、协商程序、送达和公告程序等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，房屋征收部门与被征收人吴秋菊经协商，在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，城东区政府于2019年4月3日作出《补偿决定》并向原告送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿决定程序的有关规定。三、关于评估程序的审查。原告认为案涉项目房屋评估程序存在重大违法之处，本院对此评析如下：（一）关于房屋征收评估机构选定程序的问题。《征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《青海省人民政府贯彻实施意见》规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定，被征收人应当在房屋征收告知书发布之日起5日内自行协商选定评估机构；若被征收人在此期限内无法通过协商方式选定，则以70%以上户数选定的房地产价格评估机构作为多数人意见确定评估机构；若被征收人无法形成多数意见的，由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定。公开抽号时，邀请被征收人代表、被征收房屋所在地监察部门、街道（镇）、社区（村）组织代表参与监督。”根据上述规定，评估机构的确定，可以采取由被征收人协商选定、多数决定和随机选定的方式。本案中，城东区政府于2015年9月2日公布《西宁市城东区房屋征收告知书》，告知被征收人2015年西宁市国有土地上房屋征收评估机构名录及选定评估机构等相关事宜。在《房屋调查登记表》列明评估机构名称，通过投票方式，以多数人意见确定案涉项目的评估机构为博森评估公司符合上述规定。（二）关于博森评估公司是否具有评估权限的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款规定：“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。”本案中，城东区政府提交的《委托协议书》证实，案涉项目征收部门城东区建设局委托博森评估公司对案涉项目内被征收房屋及附属物价值等进行评估。故博森评估公司具有评估权限。（三）关于评估结果是否进行公示的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示”。第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”。本案中，城东区政府没有提供房屋征收部门将分户的评估结果在征收范围内向被征收人公示的证据。（四）关于对评估结果是否进行了合法送达的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，征收部门向原告送达《评估报告送达告知书》，因原告拒签便将该告知书张贴于原告被征收房屋大门处，但案涉房屋面临拆除，不能确定原告是否仍在该房屋内居住，且城东区政府未提交其他证据印证原告已收到该告知书，故被告的送达方式不符合关于留置送达的规定，未能保障原告提出异议的权利，违反法定程序。四、关于《补偿决定》中对事实认定的审查。（一）关于货币补偿问题。《征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”被诉《补偿决定》对临时安置补助费及其它费用仅载明按该项目批准的征收补偿方案发放，对上述事项均缺乏明确具体的认定，不符合《征收与补偿条例》的规定，影响了原告合法权益的实现。（二）关于房屋产权调换问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。城东区政府在其作出的《补偿决定》中，明确告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，提供了具体的货币补偿金额和已经特定化的产权调换房屋供被征收人进行比较、权衡和选择，符合补偿方案的规定，保障了被征收人货币补偿或者房屋产权调换的选择权。综上，城东区政府在作出《补偿决定》的程序上符合法律规定，但在评估机构分户评估结果公示及送达等程序上缺乏相关证据，应当依法撤销。西宁市政府复议程序合法，但认定事实不清，对《补偿决定》上述问题未予认真审查即予以维持欠妥，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销城东区政府于2019年4月3日作出的东政征补字〔2019〕第9号《西宁市城东区人民政府房屋征收补偿决定书》；二、撤销西宁市政府于2019年7月18日作出的宁复〔2019〕13号《西宁市人民政府行政复议决定书》；案件受理费50元由城东区政府、西宁市政府共同负担。 城东区政府上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决认定上诉人对评估机构分户评估结果公示和送达程序上缺乏相关证据，并判决撤销《房屋征收补偿决定》确有错误。上诉人提交的第27份证据、第30份证据充分证明了上诉人将《评估报告》和《房屋征收决定》向被上诉人进行了送达，因被上诉人拒绝签收,上诉人在被上诉人的房屋大门上进行了张贴,向被上诉人送达了《评估报告》《房屋征收补偿决定》。关于对分户评估结论公示的问题，上诉人认为目前该征收范围内绝大多数的被征收人已经签订了房屋征收补偿协议,仅有包括被上诉人在内的十几户尚未签订协议。因此,上诉人认为目前分户评估结论是否公示对被上诉人权利并不产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定:“有下列情形之一,且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的,属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”:(一)处理期限轻微违法;(二)通知、送达等程序轻微违法;(三)其他程序轻微违法的情形”。上诉人认为本案上诉人对被上诉人送达了《评估结论》和《房屋征收补偿决定》,虽未对分户评估结论进行公示,但该程序属于对被上诉人权利不产生实际影响的程序。特别是因为本案诉讼的问题导致项目迟迟不能开工,广大被征收人仍然在外过渡,严重影响了广大被征收人及国家利益。因此,根据上述法律及司法解释规定,本案依法不应当撤销。请求二审人民法院判决撤销西宁市中级人民法院（2019）青01行初39号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 吴秋菊提交意见称：一、涉案评估程序违法。1.案涉评估报告没有明确评估时点；2.评估公司估价师没有对被征收房屋进行实地勘查并记录，没有调查被征收房屋状况，没有拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料；3.评估报告上没有两名以上注册房地产估价师签字，更没有加盖房地产价格评估机构公章；4.评估价值低于市场价值，上诉人2016年3月30日作出的房征决字〔2016〕003号《西宁市城东区水电四局棚户区改造一期A片区项目房屋征收决定》。后上诉人并未实施征收，直到2019年4月3日才作出案涉补偿决定书，评估的时点相差较大，严重侵害了被上诉人的合法权益，案涉补偿决定书中的关于房屋的评估价值与实际房价相差甚大，致使被上诉人买不起同类地块的房屋，无法正常生活。故被诉房屋征收补偿决定所依据的前置程序严重违法，应当予以撤销。二、评估报告未依法送达，分户初步评估结果没有在征收范围内进行公示，剥夺了被上诉人的知情权，侵犯了被上诉人复议复核的权利。三、被诉征收补偿决定书内容严重违法，应予撤销。房屋征收补偿决定书应当包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。而本案被诉征收补偿决定书缺失因征收房屋造成的搬迁临时安置的补偿费用内容。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是应否撤销城东区政府作出的补偿决定和西宁市政府作出的复议决定。 补偿决定的合法性审查包括对征收决定及前置性行政行为的合法性、作出征收补偿决定的主体是否超越职权、补偿程序、认定事实、适用法律等方面的内容。双方当事人对于作出征收补偿决定的主体的职权、认定事实、适用法律等问题不持异议，经本院审查亦未发现违法之处。关于前置性行政行为征收决定的合法性问题，如果人民法院再审审查补偿决定合法性前，已对相关征收决定作出行政判决的，对有关房屋征收决定是否合法的问题无须再审理，可以依照行政判决的结果认定相关事实和征收决定的合法性；如果被征收人及其利害关系人未就房屋征收决定及前置性行政行为提起行政诉讼时，还须对征收决定及前置性行政行为的合法性的问题进行审查，但审查的标准应当适用非诉行政行为的审查标准，即有无重大明显违法的标准。本案被上诉人吴秋菊对征收决定提起了行政诉讼，生效裁定认为吴秋菊的起诉超过了法定的起诉期限，裁定驳回吴秋菊的起诉。本院经审查，征收决定无重大明显违法之处，理由与一审判决理由相同，不予赘述。 双方分歧较大的问题是补偿程序中的评估程序问题，具体是分户评估报告是否依法送达及公示。被上诉人吴秋菊认为分户评估报告没有依法在征收范围内进行公示及送达被征收人；上诉人城东区政府、原审被告西宁市政府均认为，分户评估报告依法送达了被上诉人吴秋菊，因吴秋菊房屋评估报告仅涉及其一家的权益，没有必要在征收范围内进行公示，因此评估报告的送达、公示程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值是根据房地产价格评估机构的评估结论来确定的。因此，评估报告的合法与否影响被诉补偿决定能否成立。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，征收部门将吴秋菊房屋的评估报告直接送达其本人时遭拒绝签收，遂在乐家湾社区居民委员会工作人员见证下，将评估报告张贴在了吴秋菊房门，并进行了拍照，吴秋菊亦认可征收部门将评估报告张贴在其房门的事实。故征收部门的送达符合上述有关留置送达的规定，亦不影响吴秋菊申请复核和申请评估专家委员会鉴定的权利行使。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示”。该规定针对的是初步评估结果，而本案中，西宁博森房地产评估有限责任公司作出的《房地产估价报告》为最终的评估结论，并非初步评估结果，而且在其他700余户被征收人已经签订了征收补偿协议的情况下，该评估报告仅针对吴秋菊一家房屋的征收，与其他被征收人没有利害关系，在整个征收范围内对其予以公示已无实际意义。故上诉人关于“分户评估结论是否公示对被上诉人权利并不产生实际影响”的上诉理由成立，予以采纳。另，西宁市政府于2019年5月29日受理行政复议申请，经过审查复议申请及提交的证据材料，于2020年7月18日作出行政复议决定并送达申请人吴秋菊，在法定期限内作出了复议决定，故西宁市人民政府作出的宁复〔2019〕13号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，不应当被撤销。 综上，城东区政府作出的补偿决定和西宁市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人城东区政府的上诉请求成立，本院予以支持。一审法院适用法律确有错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行39号行政判决； 二、驳回被上诉人吴秋菊的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人吴秋菊负担。 本判决为终审判决。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二〇年十月十六日 书记员  杨雪莹