北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终393号上诉人（一审原告）国家林业和草原局林产工业规划设计院，住所地北京市东城区朝内大街**。法定代表人周岩，院长。委托代理人李炜，国家林业和草原局林产工业规划设计院工作人员。委托代理人武杰，北京市京诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法监察局，住，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同**/div>法定代表人吴志辉，局长。委托代理人李岩，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。委托代理人刘**，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局干部。上诉人国家林业和草原局林产工业规划设计院（以下简称国家林草局设计院）因诉北京市东城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称东城城管局）所作京东城管拆字[2019]第100001号《北京市东城区城市管理综合行政执法监察局强制拆除决定书》（以下简称被诉决定书）一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案，国家林草局设计院的委托代理人武杰，东城城管局的委托代理人李岩、刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月14日，东城城管局对国家林草局设计院作出被诉决定书，决定对国家林草局设计院未按规划许可建设的位于北京市东城区朝阳门内大街130号院南平房（以下简称130号院南平房）的违法建设依法进行强制拆除。国家林草局设计院向一审法院诉称，其在对130号院南平房进行翻建过程中，因相邻居民提出方便采光、出行等具体要求，牺牲了自己的权益，对原有房屋的规划进行了很小调整，降低了房屋的高度，缩小了房屋的面积，翻建的房屋虽然与规划稍有不一致，但是为公共利益而牺牲自身利益的行为，并未损害他人利益，同时，如拆除重建，会对国有资产造成浪费。故请求依法撤销东城城管局作出的被诉决定书。东城城管局一审辩称，2018年4月25日，东城城管局接北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）转办的市规划国土函〔2017〕2363号《北京市规划和国土资源管理委员会关于依法处理违法建设的函》（以下简称2363号函），反映国家林草局设计院在130号南平房翻建工程中存在违法建设的行为。经现场检查和勘验确认，国家林草局设计院在130号南平房的翻建工程，存在未按照2015规（东）建字0007号《建设工程规划许可证》（以下简称0007号规划许可证）规划内容进行建设的情形。2017年5月12日，原北京市规划和国土资源委员会（以下简称原市规土委）针对国家林草局设计院的涉案建设行为向国家林草局设计院作出市规东执拆字[2017]第008号《限期拆除决定书》（下称008号决定书）。东城城管局接东城区政府转办函后，经复查查明国家林草局设计院在规定期限内未履行限期拆除上述违法建设的义务，且未在规定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。经东城区政府责成，2018年4月25日，东城城管局向国家林草局设计院作出了京东城管拆字[2018]100003号《强制拆除决定书》（以下简称100003号决定书）。就此决定书，国家林草局设计院于2018年5月17日向北京市人民政府申请行政复议，市政府复议机关经复议认为东城城管局作出的100003号决定书事实不清，适用法律错误，于2018年8月7日作出复议决定，撤销了100003号决定书。2018年11月26日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）向东城区政府发出京规自函〔2018〕l95号《北京市规划和自然资源委员会关于商请依法处理东城区朝阳门内大街违法建设有关事宜的函》（以下简称195号函），反映国家林草局设计院在东城区朝阳门内大街130号翻建平房过程中存在违法建设的行为。东城城管局复查后，认定国家林草局设计院未依法履行市规自委008号决定书确定的限期拆除义务，依法向国家林草局设计院发出履行义务催告。国家林草局设计院向东城城管局提交了陈述申辩意见后，东城城管局转交市规自委复核，市规自委未采纳国家林草局设计院的陈述申辩意见。2019年2月14日，东城城管局经东城区政府责成后，作出被诉决定书。《北京市城乡规划条例》（2009）第二十三条第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；国家林草局设计院未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，构成违法建设。经限期拆除，复查及催告程序后，国家林草局设计院均未履行拆除违法建设的义务，故依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定作出被诉决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回国家林草局设计院的诉讼请求。一审法院经审理查明，130号院南平房原建设于上世纪五十年代。2015年1月16日，国家林草局设计院取得0007号规划许可证，其中载明建设单位为国家林草局设计院，建设项目为翻建6号平房等5项（国家林草局设计院朝内大街130号南平房），建设位置位于东城区朝阳门内大街130号，建设规模为439.2平方米。附件对建筑物的高度、面积、四至均作出详细的规定。但国家林草局设计院在房屋翻建过程中，未向规划部门申请调整建筑物规划的高度及四至，即对建筑物的高度和四至（部分）进行了调整，并完成的翻建。新建房屋面积约为320平方米。2016年6月，原市规土委东城分局接举报，举报投诉国家林草局设计院在涉案平房翻建过程中存在未按规划许可事项进行建设的情形。原市规土委东城分局经现场核查，认定国家林草局设计院涉案项目已开挖基坑的平面形状与审批建筑平面不符，涉嫌违反规划许可擅自扩建，遂立案调查。在履行法定程序后，确认国家林草局设计院在涉案房屋翻建中，未按照0007号规划许可证的规定进行建设，擅自改建，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一、二、三款之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，认定国家林草局设计院所翻建的房屋已构成违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第一款之规定，于2017年3月27日，向国家林草局设计院发出市规（东）执改字（2017）第007号《责令限期改正通知书》，责令国家林草局设计院于2017年4月11日前，按要求予以整改。并明确告知，逾期不改，将依法限期拆除。国家林草局设计院未在上述期限前整改，2017年5月12日，原北京市规划委员会向国家林草局设计院发出008号决定书，责令国家林草局设计院于2017年5月27日前将涉案违法建设自行拆除，并告知逾期不拆除，依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，由东城区政府责成城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。国家林草局设计院在法定期限内，对008号决定书既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2017年10月13日，东城城管局根据东城区政府转办的2363号函的要求，进行了现场检查和勘验，查明国家林草局设计院涉案违法建设存在以下与规划许可不一致之外，l、屋顶结构原审批为砖木结构，建成现状为砖混结构；2、l0号、11号房两侧屋檐的位置与规划审批不一致；3、9号房北墙向南移动约0.8米，擅自改建，建筑面积共约320平方米。遂作出京东城管催字[2017]第100001号催告书并于2017年10月19日向国家林草局设计院送达，告知国家林草局设计院在催告书送达之日起10日内履行008号决定书确定的义务，并同时告知对履行义务有陈述、申辩意见，请在前述期限内提出。2018年4月25日，经东城区政府审批同意，东城城管局作出100003号决定书并向国家林草局设计院送达。国家林草局设计院对100003号决定书不服，向北京市人民政府申请行政复议。北京市人民政府复议机关在履行复议程序后，于2018年8月7日作出京政复字〔2018〕270号《行政复议决定书》，撤销了100003号决定书。2018年11月26日，市规自委向东城区政府发出195号函，就国家林草局设计院在涉案房屋翻建过程中，未按照0007号规划许可证许可的内容进行建设约320平方米，已构成违法建设的行为，函告东城区政府责成城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。东城区政府责成东城城管局对涉案违法建设实施强制拆除。东城城管局执法人员于2018年12月17日进行了现场检查后查明国家林草局设计院未将涉案违法建设自行拆除，当日作出并于次日向国家林草局设计院送达了京东城管催字[2018]第100005号催告书，告知国家林草局设计院在催告书送达之日起10日内履行008号决定书确定的自行拆除违法建设的义务，如对履行义务有陈述、申辩意见，请在前述期限内提出。无正当理由，逾期仍不履行义务，将依法申请强制执行。国家林草局设计院于2018年12月25日向东城城管局提出书面申辩意见。2019年1月7日，东城城管局将国家林草局设计院申辩意见函告规自委东城分局。2019年1月15日，规自委东城分局针对国家林草局设计院的陈述和申辩意见，复函东城城管局，再次明确指出涉案建筑物的建筑规模、高度结构和外部尺寸与规划审批内容不符，构成违法建设，且投诉居民对涉案建筑物的现状不认可。东城城管局在履行法定行政执法程序后，于2019年2月14日，作出被诉决定书。国家林草局设计院不服，诉至法院，请求撤销被诉决定书。由于本案国家林草局设计院并未对008号决定书提起诉讼，该决定书业已生效，故本案主要审查被诉决定书程序是否合法。一审法院认为，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项的规定，城管执法机关行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，区县城市管理综合行政执法等机关受区县人政府责成依法对违法建设实施强制拆除。东城城管局作为城市管理综合行政执法机关，具有负责本行政区域内违法建设强制拆除的法定职责。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款的规定，规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市或者区、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强拆除。本案中，东城区政府收到195号函后，责成并批准东城城管局对涉案违法建设予以强制拆除，符合前述规定。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第二十三条第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的内容进行建设；本案中，国家林草局设计院进行翻建的房屋工程已经取得了0007号规划许可证，其应当依据0007号规划许可证许可的内容进行工程建设。根据证据显示和庭审查明，在实际建设过程中，国家林草局设计院对涉案工程的建设规模、高度等均未按照0007号规划许可证许可的内容进行建设，且未经规划管理机关的许可，该建设行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款的规定，已构成违法，所建工程在未经规划行政管理机关审批确认前，应当认定为违法建设。对此，市规自委依法履行法定程序后，向国家林草局设计院作出008号决定书，责令其在规定期限内将涉案违法建设自行拆除于法有据。在国家林草局设计院未依法履行自行拆除义务的情况下，市规自委依前述规定向东城区政府函告责成东城城管局实施强制拆除，程序正当。东城区政府责成东城城管局对涉案违法建设实施强制拆除，东城城管局履行了现场检查、听取申辩意见，并对国家林草局设计院的申辩意见报市规自委复核，在市规自委对国家林草局设计院的申辩意见不予采纳并函告后，东城城管局依法作出的被诉决定书事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律正确。国家林草局设计院请求一审法院判令撤销被诉行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回国家林草局设计院的诉讼请求。国家林草局设计院不服一审判决，向我院提起上诉，认为一审法院事实认定不清，国家林草局设计院未完全按照规划许可证翻建，是结合了周边居民利益最大化和安全隐患这些方面考虑，国家林草局设计院所建物业面积及高度均小于、低于原规划方案，并未超出建设范围，不能一概而论为违法建设；一审法院法律适用不当，如将现有南平房拆除后再重建，势必造成国有资产的浪费，且严格按规划重建后的南平房，相对于现状来说，会更不利于相邻住户的采光、通行、排水、防火安全等。请求依法撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。东城城管局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，国家林草局设计院在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.被诉决定书，证明东城城管局作出行政行为；2.施工许可、规划设计。证明国家林草局设计院翻建行为取得合法手续，没有侵害第三方利益。在一审诉讼期间，东城城管局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.2363号函。证明规划部门移转区政府处理已做限拆决定的涉案违法建设；2.关于向朝阳门内大街130居民征求意见的函。证明向居民征求意见的情况；3.关于确认南平房翻建优化方案的函。证明确认南平房翻建优化方案的情况；4.关于翻建6号平房等5项（国家林业局林产工业规划设计院朝内大街130号南平房翻建项目）规划有关事宜的报告。证明关于翻建6号平房等5项规划整改有关事宜；5.北京市国土资源局建设项目用地预审意见。证明建设项目用地预审意见；6.建设工程消防设计备案情况登记表。证明国家林草局设计院的建筑工程消防设计备案情况；7.建设工程规划许可证。证明北京市规划委员会关于国家林草局设计院的建筑工程规划许可证的情况；8.建筑工程施工许可证。证明北京市住房和城乡建设委员会关于国家林草局设计院的建筑工程施工许可证情况；9.008号决定书。证明市规土委已作出了限期拆除决定书；10.催告书（存根）京东城管催字[2017]第10001号。证明2017年10月13日向国家林草局设计院作出催告书；11.现场检查笔录（复查）。证明国家林草局设计院未自行改正违法行为；12.100003号决定书。证明曾就涉案违法建筑作出《强制拆除决定书》；13.京政复字[2018]270号《北京市人民政府行政复议决定书》。证明撤销了100003号决定书；14.195号函。证明规土委向区政府移转限拆涉案违建情况；15.现场检查笔录（复查），证明国家林草局设计院未自行改正违法行为；16.催告书（存根）京东城管催字[2018]第100005号。证明2018年12月18日向国家林草局设计院作出催告书；17.关于对催告书的申辩意见。证明国家林草局设计院提出申辩意见；18.关于复核国家林草局设计院申辩意见的函（东城管函[2019]1号）；19.关于复核国家林草局设计院申辩意见的复函。证明规自委对国家林草局设计院的陈述申辩意见不予采纳；20.被诉决定书。证明依法作出行政行为。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：东城城管局提交的证据20系本案被诉行政行为的载体，故不能作为证据使用，其他证据取得方式合法，内容真实，能够反映其作出被诉决定书的执法程序，符合证据要求，予以确认。国家林草局设计院提交的证据1是被诉行政行为的载体，不能作为证据出示。国家林草局设计院提交的证据2，只证明了其依法取得了规划许可和施工许可，并不能证明涉案建筑物符合规划许可的要求，故对其的证明目的，不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市实施城市管理相对集中处罚权办法》的相关规定，东城城管局具有对在辖区内的违法建设，当事人在限期拆除决定的期限内不履行义务的，负有实施强制拆除的法定职权。本案的焦点问题是审查被诉决定书即100001号《强制拆除决定书》的程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十六条还规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，国家林草局设计院在实际建设过程中，翻建的涉案建筑面积及高度均小于、低于原规划方案，虽未超出规划建设范围，但其并未按照0007号规划许可证的内容进行建设，该行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款的规定，已构成违法，应当认定为违法建设。东城城管局对该处违法建设作出008号决定书，国家林草局设计院未在法定期限内提出行政复议或向法院起诉，该决定已生效。市规自委向东城区政府函告责成东城城管局实施强制拆除，东城城管局书面催告后，履行了现场检查、听取申辩意见，并对国家林草局设计院的申辩意见报市规自委复核，在市规自委对国家林草局设计院的申辩意见不予采纳并函告后，东城城管局依法作出被诉决定书，认定事实清楚，适用法律、法规和规定适当，履行了法定程序，并无不当。综上，一审法院判决驳回国家林草局设计院的诉讼请求正确，本院应予维持。国家林草局设计院的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由国家林业和草原局林产工业规划设计院负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年十月十六日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园