浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0282行初65号 原告方达一，男，1959年2月14日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人杜海亮（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 委托代理人王小光（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被告慈溪市观海卫镇人民政府，住所地浙江省慈溪市观海卫镇振观路**。 法定代表人鲁小明，镇长。 出庭应诉负责人沈世争，副镇长。 委托代理人叶建荣（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 委托代理人林鑫（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。 原告方达一不服慈溪市人民政府作出慈政处〔2017〕31号《慈溪市人民政府关于撤销观海卫镇方达一户建房批文的决定》（以下简称《31号决定》）的行政行为，向宁波市中级人民法院提起行政诉讼。经宁波市中级人民法院释明后，原告变更被告为慈溪市观海卫镇人民政府（以下简称观海卫镇政府）。宁波市中级人民法院于2020年3月19日作出（2019）浙02行初260号案件移送函，将本案移送本院审理。本院于2020年6月2日立案，经原告补正材料后，于2020年6月24日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告方达一及其委托代理人杜海亮、王小光，被告观海卫镇政府副镇长沈世争及委托代理人林鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 慈溪市人民政府于2017年11月28日作出《31号决定》，认定原告户于1996年12月30日获取原慈溪市观城镇人民政府批准的建房批文系原告户隐瞒实际住房情况下取得，属于骗取批准行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定，决定撤销原慈溪市观城镇人民政府1996年12月30日批准原告户建房的批文。 原告方达一诉称，1996年12月9日，原告向原慈溪市观城镇人民政府提交建房用地申请，并于同年12月30日获批110平方米宅基地新建三间三层楼房。原告在获得批准后不久即建造了房屋，并于1999年4月14日取得了涉案宅基地的《集体土地使用证》。1999年12月23日，原告缴纳审批建房管理费，并取得浙江省慈溪市税务局统一收款票据。2017年11月28日，慈溪市人民政府作出《31号决定》，撤销了原告的建房批文并于2019年7月25日送达原告。原告认为：一、《31号决定》认定事实及法律适用错误。首先，《慈溪市私人建房用地申请表》中除首页的名字系原告书写外，其他内容均由工作人员填写，且原观城镇土管所及观城镇政府作为宅基地审核、审批部门掌握原告已有宅基地情况，建房用地申请表中已有宅基地为“无”的不实过错及原因在行政机关，原告无隐瞒及骗取批准的主观意图及行为。其次，原告客观上确实存在住房困难，该建房用地申请前，原告与父母、配偶、儿子一起居住，工作人员在申请表上仅填写了原告、配偶、儿子，实际并不完整，少了原告父母。因为家庭人口较多，原告确实认为存在住房困难。因此，原告提出建房用地申请时，未故意隐瞒任何信息，也不存在骗取审批问题。慈溪市人民政府认定原告故意隐瞒实际住房情况并以住房困难为由申请建房，与实际情况不相符。被告认定事实错误，基于错误事实认定所适用的法律亦错误，故《31号决定》应予以撤销。二、被诉行为程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十四条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人送达。撤销许可也应参照适用十日送达的规定。慈溪市人民政府于2017年11月28日作出《31号决定》，但直至2019年7月25日才送达原告，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定，程序明显违法，应予以撤销。三、原告取得审批符合法律规定。1996年12月9日，原告向原慈溪市观城镇人民政府提交《慈溪市私人建房用地申请表》，申请建房用地审批。1996年12月30日，获批110平方米宅基地新建三间三层楼房，并于1999年4月取得《集体土地使用证》。1999年12月23日，原告缴纳审批建房管理费。原告申请建房用地经过村委会同意以及原慈溪市××同意，符合当时的法律规定。且根据现行政策规定，没有合法用地手续的，如符合相应条件可补办合法用地手续。原告已取得合法用地手续且符合合法用地条件下，被告撤销原告用地批文既违法又明显不合理。综上，原告诉请判令撤销《31号决定》。 原告方达一在起诉时向本院提供了下列证据： 1.《31号决定》1份，用以证明慈溪市人民政府于2017年11月28日作出的行政行为对原告的实际权利义务造成影响的事实； 2.《证明》1份，用以证明被告送达《31号决定》的时间为2019年7月25日的事实； 3.《证明》1份，用以证明自1996年起原告与父母居住在一起的事实； 4.《慈溪市私人建房用地申请表》、收款收据各1份，用以证明原告申请建房符合法律规定的事实； 5.《慈溪市土地使用权登记申请表》、《慈溪市土地使用权登记审批表》、《集体土地使用证》各1份，用以证明原告1999年取得土地使用权并实际居住该地20年的事实； 6.户口簿3本，用以证明原告家庭人员情况。 被告观海卫镇政府辩称：一、被告主体不适格。被告并非作出涉案行政行为的主体，被诉行政行为系慈溪市人民政府作出。且被告并非承继慈溪市人民政府撤销职权的行政主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告；撤销行政许可的主体是作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关。被诉行政行为系行政撤销行为，并非宅基地审批行为。慈溪市人民政府的纠错职权并未变更至被告。二、被诉行政行为符合法律规定。1.原告以“住房困难”为由申请建房审批，于1996年12月30日获得批准建房的批文，批准占地面积110平方米。后经查明，原告户已于1993年11月15日获准予登记住宅房屋平屋2间、三层楼屋2间，合计占地面积136.8平方米。因此，如果方达一户在申请1996年12月30日获批的该处宅基地时，如实披露上述信息，则不可能再次获批。因此，该份建房批文系方达一隐瞒该些事实而获取的，依法可以撤销。2.慈溪市人民政府作出上述撤销决定前，已经保障了方达一陈述、申辩的权利，符合程序要求。方达一认为，撤销决定应当参照适用10日送达规定系对法律理解的错误。撤销行政许可与行政许可的送达期间并不能参照适用，两者不存在参照的前提条件。法律之所以对行政许可行为有期间规定，是因为行政许可是一个授益性行政行为，送达时间延长将对行政相对人造成不利影响。但本案的撤销行为属于负担性行政行为，送达时间延长并不会对行政相对人造成不利影响，也不会影响其各类救济性权利。正因如此，行政许可法并未规定撤销决定的送达时间。综上，请求驳回原告起诉。 被告观海卫镇政府于2020年7月8日向本院提供了下列证据、依据： 1.《31号决定》1份，用以证明慈溪市人民政府作出撤销建房批文决定的事实； 2.《慈溪市私人建房用地申请表》1份，用以证明原告户于1996年12月9日以“住房困难”为由，申请在××村××层楼房，计占地面积110平方米，申请表现有房屋填写为“无房”的事实； 3.村庄地籍调查登记表1份，用以证明原告户于1993年11月15日取得非农业建设用地使用权登记，登记住宅房屋为平房2间，三层楼屋2间，合计占地面积136.8平方米，并获颁慈集建（1993）字第071127号土地使用权证的事实； 4.告知书、送达回证各1份，用以证明慈溪市人民政府在作出撤销决定之前已经保障了原告的陈述、申辩权利； 5.《对拟定撤销行政许可的申辩意见》1份，用以证明原告向慈溪市人民政府进行申辩的事实； 6.听证（询问）笔录1份，用以证明原告对1996年获批110平方米建房用地时对存在136.8平方米的土地登记的事实无异议的事实； 7.规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款、第二款，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款，《浙江省土地管理实施办法》（1994年修正）第四十三条第二款，《慈溪市人民政府关于印发的通知》第八条第二款。 本院依职权出示了（2019）浙02行初260号案件中慈溪市人民政府提交的行政答辩状以及2016年11月22日原慈溪市国土资源局对原告所作询问笔录1份。慈溪市人民政府在行政答辩状中称其作为继续行使农村村民建房用地的批准机关，有权撤销原慈溪市观城镇人民政府作出的建房用地批准行为。询问笔录中，原告陈述涉案1996年的个人建房申请所涉土地是企业出面所买，因不能按工业用地审批，故以个人建房的名义去审批用地。 经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性均无异议，但认为原告申请涉案建房用地时，不存在欺骗行为，被告知晓原告获得土地审批的情况，且当时并无一户一宅的规定，涉案审批行为符合规定，被诉撤销行为不合法。被告对原告证据1、2、4、5的真实性无异议；认为原告证据3的真实性无法核实，不予认可；原告证据6与本案无关联性。对本院出示的行政答辩状，双方当事人无异议。对询问笔录，被告无异议，原告承认签名系其所签，但对内容不清楚，1996年申请建房是为了办企业，签名的目的是为了能补办手续。本院认为，建房用地申请人员以相关申请审批表内容为准，原告父母是否与原告同住，以及原告家庭人员变化情况对涉案审批行为均无影响，原告证据3、6与本案无关。根据当事人质证意见，本院对原告其余证据、被告证据以及本院出示证据的真实性予以确认。 经审理查明，原告方达一系慈溪市观海卫镇城隍庙村（原娘娘庙村）村民。原告户于1993年6月28日申请非农业建设用地使用权登记，并于1993年11月15日获准予登记住宅房屋平屋2间，三层楼房2间，合计占地面积136.8平方米。1996年12月9日，原告户以“住房困难”为由，申请新建三层楼房3间，合计占地面积110平方米。在原告提交的《慈溪市私人建房用地申请表》中，现有房屋填写为“无房”。原告的该次申请于同月30日获原慈溪市观城镇人民政府（现慈溪市观海卫镇人民政府）批准。原告于1999年4月取得慈集用（1999）字第020167《集体土地使用证》。2017年3月25日，慈溪市人民政府作出《告知书》，告知原告拟作出撤销决定的事实、理由、依据，并告知原告陈述、申辩及听证的权利。原告于2017年4月10日收到告知书后，提交了申辩意见。2017年6月22日，慈溪市人民政府组织了听证。经调查，慈溪市人民政府于2017年11月28日作出《31号决定》，认定原告户于1996年12月30日获取原慈溪市观城镇人民政府批准的建房批文实际系原告户隐瞒实际住房情况下取得，属于骗取批准行为，撤销了原慈溪市观城镇人民政府1996年12月30日批准原告户建房的批文，并于2019年7月25日送达原告。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案被告主体是否适格；二、《31号决定》是否合法。 一、关于被告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，撤销行政许可的有权主体为作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，作出涉案建房用地批准行为的行政机关为原慈溪市观城镇人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定，2017年时，农村村民住宅用地审批权限已变更至县级人民政府，故慈溪市人民政府作为继续行使农村村民建房用地的批准机关，具有作出《32号决定》的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。据此，农村村民住宅用地的审批职权现已由乡（镇）人民政府承担，故被告观海卫镇政府作为慈溪市人民政府建房用地审批职权的继受机关，系本案适格被告。被告认为，宅基地审批职权虽调整为乡镇人民政府履行，但慈溪市人民政府享有的撤销审批职权并未变更。对此，本院认为，慈溪市人民政府虽系观海卫镇政府的上级机关，但在2017年时其也是继受乡级政府农村村民住宅用地审批职权的机关，根据慈溪市人民政府行政答辩状所载，其系作为后者作出被诉撤销决定。故在宅基地审批职权依法变更至乡镇政府的情况下，撤销审批职权也发生相应移转，观海卫镇政府被告主体适格。 二、关于《31号决定》是否合法的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第二款规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；《浙江省土地管理实施办法》（1994年修正）第四十三条第二款规定，严格限制宅基地面积。农村私人建房其宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），大户使用耕地的最高不得超过125平方米，使用非耕地的最高不得超过140平方米。大、中、小户的划分和建房用地的限额标准，由县级人民政府根据当地实际情况，作出具体规定。《慈溪市人民政府关于印发的通知》（慈政〔1992〕99号）第八条第二款规定，严格限制宅基地面积。农村私人建房用地限额：小户（一至三人）房屋占地面积（即房屋垂直投影占地面积，包括附属建筑设施和原有住房面积，下同）不超过七十五平方米；中户（四至五人）房屋占地面积不超过一百一十平方米；大户（六人及以上）房屋占地面积不超过一百二十五平方米。根据查明的事实，原告户在1993年登记的农村住宅房屋合计占地面积136.8平方米。原告户的农村住宅用地已经超过法律规定的限额标准。原告户于1996年又提出涉案建房用地申请不符合法定条件，应当不予批准。原告关于其于1996年12月9日提出的申请符合规定的主张不能成立。其次，根据2003年《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”原告于1996年12月9日提交《慈溪市私人建房用地申请表》时现有房屋填写为“无房”；原告在原有达到标准的住房用地情况下，以“住房困难”为由申请建房用地，与事实不符；根据听证（询问）笔录及询问笔录记载，原告系因办厂需要申请建房用地，而非真正为了住房所需。综上，原告为达到建房用于办厂的目的，隐瞒现有住房情况，以不实理由申请建房用地，存在主观过错。《31号决定》认定原告获取涉案建房批文的行为，属于骗取批准行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定和有错必纠原则，作出被诉撤销决定，并无不当。原告提出其仅填写了《慈溪市私人建房用地申请表》首页，其余内容并非其填写，其未隐瞒住房信息，不存在骗取审批问题，因涉案申请系原告提出，原告应承担相应法律后果，对原告上述主张，本院不予采纳。原告关于其户实际居住人口众多、住房困难的主张，应通过合法渠道解决，不影响对涉案行为的认定。最后，慈溪市人民政府虽履行了调查程序，并保障了原告陈述、申辩和听证的权利，但其于2017年11月28日作出涉案撤销决定后，于2019年7月25日才送达原告，送达时间过长且无正当理由，程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，故依法应确认违法。 综上，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）之规定，判决如下： 确认慈溪市人民政府作出慈政处〔2017〕31号《慈溪市人民政府关于撤销观海卫镇方达一户建房批文的决定》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告慈溪市观海卫镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳本院。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  周 红 审 判 员  范智君 人民陪审员  傅 强 二〇二〇年十月二十二日 法官 助理  陈 槚 代书 记员  戚海燕