广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终20650号上诉人（原审被告）：周玲，女，1958年11月8日出生，汉族，身份证住址：广州市越秀区。被上诉人（原审原告）：广州市城市管理和综合执法局，住所地：广州市越秀区文明路贤思街**。法定代表人：陶镇广，职务：局长。委托诉讼代理人：尹恩林，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾慧瑜，广东广信君达律师事务所律师。原审被告：广州市越秀区北京街社区卫生服务中心，，住所地：广州市越秀区惠福东路**法定代表人：华润莲，职务：主任。委托诉讼代理人：林清，系中心员工。上诉人周玲因与被上诉人广州市城市管理和综合执法局（下简称市城管局）、广州市越秀区北京街社区卫生服务中心（下简称北京街社区中心）房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2020）粤0104民初9456号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月25日立案后，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》的相关规定，适用普通程序，由审判员谭红玉独任审理。本案现已审理终结。上诉人周玲上诉请求判令：1.撤销原审判决；2.改判驳回市城管局的起诉。事实与理由如下：其一，《房屋租赁合约》的履行是广州市市容环境卫生管理局(下简称市环卫局)与贾丽(周玲的母亲)签订的《房屋征用补偿协议》的补偿部分。1982年5月29日，市环卫局与贾丽签订《房屋征用补偿协议》约定，由市环卫局征用贾丽当时使用的广卫路华宁里30号之一房屋，并在征用地段重建房屋，在新建房屋完工前，安排贾丽迁入其他临时住处居住，房屋重建后，安排贾丽回迁入征用地段新建房屋固定居住。1987年8月6日，市环卫局依约与贾丽签订了《房屋租赁合约》，将涉案房屋固定出租给贾丽使用。后市环卫局并入市城管局，该合约继续生效。可见，市环卫局将涉案房屋出租的行为，是对其行政征用行为的补偿，而非独立的民事行为。依据最高人民法院(2017)最高法行申1145号行政裁定书的认定，补偿行为是“征收过程”中的一种行政行为，而在本案中，补偿行为即表现为市环卫局与贾丽签订《房屋租赁合约》的行为。其二，市环卫局以行政主体而非民事主体身份签订《房屋租赁合约》。由于补偿决定也是个单方行政行为，是行政机关实施行政管理职能的结果，市环卫局为实施其房屋征用目标，以《房屋租赁合约》的形式对贾丽进行补偿，其身份是行政主体，该合约是行政合同。其三，《房屋租赁合约》明确表示，本合同适用民事法律以外的行政规则。《房屋租赁合约》的首部中写到：“根据穗府(1986)51.60号和市房管发字323号文件精神，经双方协商特订出如下合约”。该表述清楚表明，市环卫局向贾丽出租涉案房屋的大前提是行政规范性文件，虽然表面上体现了双方当事人意思表示的一致性，但在签订过程中，市环卫局通过行使国家赋予的行政职权将其所管理的国有财产即涉案房屋的使用权以租赁方式配置给某些特定的公民、法人或其他组织。涉案房屋的配置使用，是市环卫局按照有关规定，选择符合要求的承租人，是其单方意志的体现，该配置行为带有行政性和权力性特征，是一种行政行为。其四，市环卫局签订《房屋租赁合约》的目的，是为完成征用行为，而不是为了自身的经济利益，故市环卫局并不享有一般合同法意义上的契约自由。综上，市城管局与贾丽签订的《房屋租赁合约》属于行政合同，市城管局解除《房屋租赁合约》的行为是一种具体行政行为，不属于民事诉讼案件的受理范围。因此，对周玲不履行解除《房屋租赁合约》的退回义务的，市城管局可以行政相对人对行政行为确定的义务不履行、又不申请复议或起诉为由，申请人民法院强制执行搬迁义务。被上诉人市城管局答辩称：一、周玲存在未经出租人同意转租的行为，原审认定的租赁合同关系解除事由合法合理。首先，市环卫局与贾丽签订的《广州市私房租赁合约》没有约定贾丽享有转租的权利，市城管局也没有出具任何书面文件允许贾丽、周玲转租。其次，市城管局在2003年7月1日至2013年6月30日期间委托越秀区市容环境卫生局代管涉案房屋，市城管局基本没有上门视察过涉案房屋。再次，房租是由周玲本人负责交纳，周玲进行转租时也无须市城管局进行配合。因此，直至2019年10月11日市城管局向越秀区北京街道办事处出租屋管理中心发函请求提供涉案房屋出租情况时，才得知周玲将涉案房屋转租给北京街社区中心，转租合同期限至2022年12月31日，租金为5920元/月。另外，据北京街社区中心于原审期间的书面答辩内容及其提供的《双方解除租房合同协议》、《房屋租赁合同注销登记备案申请表》等证据，周玲存在转租的事实，周玲关于置换的上诉理由不成立;二、除周玲擅自转租外，市城管局还基于以下情形向周玲通知解除租赁合同关系，请求腾空涉案房屋。其一，广州市财政局有关国有资产违规出租出借整改的文件属于市环卫局与贾丽形成租赁合同关系时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，致使市城管局不能继续履行该合同。从2018年5月28日起，广州市财政局发文要求整改广州市市属行政事业单位国有资产违规出租出借问题，而涉案房屋属于《广州市财政局关于印发广州市市属行政事业单位国有资产出租出借整改工作方案的通知》[穗财资(2018)149号]第二条第一款第2、3、4项及《广州市财政局关于落实市属行政事业单位资产出租出借再整改工作的通知》[穗财资(2019)187号]附件1市属行政事业单位资产出租出借再整改措施表的整改范围内。广州市财政局的有关整改工作及要求是市城管局与周玲在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，市城管局须根据上述文件收回涉案房屋。其二，市城管局与周玲之间为不定期租赁合同关系，市城管局可随时解除合同，并给予合理期限让周玲、北京街社区中心搬离。《广州市私房租赁合约》签订于1987年8月6日，合同期至1994年8月届满。而周玲继续使用涉案房屋，市城管局没有提出异议，原租赁合约继续有效，为不定期租赁合同。市城管局作为出租人可随时解除合同，并已给予周玲合理期间清退涉案房屋。原审第三人北京街社区中心述称：北京街社区中心作为公益一类社区医疗单位，担负着北京街周边居民的健康及防疫工作，办公场所的环境及安全极为重要。自2011年区政府协调北京街社区中心进驻以来，按照社区医院功能配置要求，实行内部装修整改，其中重要一环就是消防要符合要求。而三、四楼因住户存在，导致只有一个消防通道可用，区公安局消防大队到现场××后××街社区中心进行整改。在消防大队的建议并得到区卫健局同意的情况下，北京街社区中心在2015年前后与周玲(401房)、覃红威(302房)住户协商租用其住房进行消防改造，租用过程都已在街道备案，北京街社区中心并不知晓房屋产权归属情况和租上租的问题。另外，北京街社区中心在2019年12月收到要求搬离的文件后，当月就与两方住户终止了租赁合同。因部分用房改成了业务科室，调整需要一定的时间，北京街社区中心经与住户协商一致后，于2020年1月底前将全部用房交还给住户。市城管局于2020年3月4日向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.确认市城管局与周玲的房屋租合同关系于2019年12月10日解除；2.周玲、北京街社区中心自判决生效之日起3日内搬离并清空广州市越秀区广卫路21号四楼西（401房）；3.周玲、北京街社区中心自2019年12月10日起至搬离并清空上述房屋之日止，按照每月2605.76元的标准向市城管局支付房屋占用费。原审法院经审理查明：1982年5月29日，市环卫局与贾丽签订《协议书》，写明市环卫局征用广卫路华宁里30-1号兴建业务楼，业主贾丽同意该屋的补偿和征地一切手续；市环卫局在站前路安排周玲迁回在征用地段新建房屋的二楼或三楼计一厅两房，居住面积为30平方公尺，业主从迁入固定住地之日起，按使用面积和市房管局民用公房的租金标准向有关部门缴付房租等。1987年8月6日，双方签订《房屋租赁合约》，由贾丽承租广卫路21号四楼西，用途住宅，租用面积38.32平方米，租期从1987年8月至1994年8月止，租金每月11.29元等。1993年8月26日，广州市越秀区广卫路21号房屋登记至市环卫局名下，建筑面积2021.83平方米，用途办公等。2010年9月14日，市环卫局职责划入市城市管理委员会。2018年1月15日，周玲一次性向市城管局支付2018年1月至2018年12月的租金共1016元。2018年6月12日，周玲与北京街社区中心签订《广州市房屋租赁合同》，将涉案广卫路21号401房出租给对方作办公使用，租期从2018年8月1日至2020年12月31日，每月租金5920元等。2019年1月6日，市城管委更名为市城管局。2019年5月31日，广州市财政局发布《关于落实市属行政事业单位资产出租出借再整改工作的通知》。2019年12月2日，市城管局委托广东广信君达律师事务所律师向周玲、北京街社区中心发出律师函，要求解除租赁合同关系并在对方收到律师函之日起5日内办理、清空涉案房屋。周玲、北京街社区中心于2019年12月10日签收律师函。2019年12月27日，周玲、北京街社区中心签署《双方解除租房合同协议》，解除该房屋租赁合同。原审过程中，周玲提供如下证据：1.周玲与黄俊斌签订的《房屋租赁合同》，承租广州市越秀区北京街374之三3106房，租期2018年12月20日至2020年12月19日，每月租金6800元等。2.黄俊斌出具的《收据》一张，写明收到周玲付二按一金20400元等；3.周玲向在2019年4月至2020年2月向黄俊斌转账的电子回单6份。市城管局对上述证据真实性没有异议，认为与本案无关。原审法院认为，贾丽因房屋征收由原市环卫局安置回迁至涉案房屋居住，并与市环卫局签订租赁合约建立房屋租赁关系，租期至1994年。合同到期后，周玲使用涉案房屋并交租，市城管局没有与周玲签订租约，收取了周玲的租金，双方之间构成不定期租赁关系。周玲在租赁期间将涉案房屋出租给北京街社区中心作办公用途使用，获取较高的租金收益，构成违约。故市城管局向周玲发出律师函要求解除租赁关系，该函件于周玲2019年12月10日收到之日即产生法律效力，市城管局诉请要求确认双方租赁关系于该日解除合法，予以支持。租赁关系解除后，周玲应将涉案房屋腾空退还给市城管局，考虑到现在处于新冠××疫情防控期间，且周玲年纪较大，存在诸多不便，酌情确定6个月时间供周玲、北京街社区中心腾退房屋。租赁关系解除后，市城管局与周玲之间不存在公房租赁关系，周玲应参照同时期北京街其他区域楼梯楼租金参考价标准向市城管局支付从2019年12月10日起至实际交还房屋之日止的房屋占用费，该使用费标准为每月26元/平方米×38.32平方米上浮20%=1195.6元计算。市城管局主张的房屋占用费计算有误，予以调整。市城管局与北京街社区中心不存在租赁合同关系，且北京街社区中心已将涉案房屋交还给周玲，市城管局要求北京街社区中心一并承担责任缺乏依据，不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第六十条、第六十六条、第九十四条第（四）项、第九十七条规定，于2020年5月18日判决如下：一、确认广州市城市管理和综合执法局与周玲就广州市越秀区广卫路21号401房的房屋租赁关系已于2019年12月10日解除；二、周玲及其同住人员在本判决发生法律效力之日起6个月内，将广州市越秀区广卫路21号401房腾空交还给广州市城市管理和综合执法局；三、周玲在本判决发生法律效力之日起10日内，向广州市城市管理和综合执法局支付从2019年12月10日起至本判决发生法律效力之日止的房屋占用费（每月按1195.6元计算）；此后的房屋占用费，由周玲按照上述标准向广州市城市管理和综合执法局支付至交还房屋之日止；四、驳回广州市城市管理和综合执法局的其他诉讼请求。本案受理费25元，由周玲负担。经二审审查，原审判决查明事实无误，本院予以确认。二审期间，周玲向本院提交涉案房屋现状的照片，以证明：涉案房屋周边的环境很恶劣，不适宜居住，周玲曾要求改善。市城管局发表质证意见如下：对照片的真实性、合法性无异议，关联性有异议。照片无法反映所拍摄楼宇的具体地点，无法证实与涉案房屋有关，且图片内容与本案争议焦点无关。北京街社区中心发表质证意见如下：照片所反映的确是涉案房屋所在楼宇的现状，对于关联性的意见同意市城管局的意见。本院认为，本案的争议焦点是市城管局是否有权主张解除与周玲之间的租赁合同关系并要求周玲腾空交还涉案房屋及支付相应的占用费。依据已查明的事实，周玲的母亲贾丽与市环卫局于1987年8月6日签订《房屋租赁合约》约定租住涉案房屋，在该合约约定的租期届满之后，周玲作为贾丽的近亲属与贾丽继续使用涉案房屋，市环卫局继续收取租金，故周玲与市环卫局之间成立不定期租赁合同关系。在市环卫局的职责划归市城管局之后，市城管局承接市环卫局与周玲延续前述不定期租赁关系。市城管局作为出租人，可随时在合理期限前通知周玲解除该不定期租赁关系。故此，原审认定市城管局于2019年12月2日向周玲发出的解除合同通知于2019年12月10日发生解除合同的效力，并据此判决周玲腾空交还涉案房屋并支付相应的占用费并无不当，应予维持。周玲以其母亲贾丽与市环卫局签订的《房屋租赁合约》属于行政合同，故本案纠纷不属于民事诉讼案件的受理范围为由，上诉认为应裁定驳回市城管局的起诉，对此，本院认为：依据本案已查明的事实，市环卫局当时系基于拆迁安置的事由将涉案房屋提供给贾丽租住，市环卫局的拆迁行为并不属于履行相应行政管理职责的行政行为，市环卫局因此与贾丽建立的租赁合同关系并不属于行政合同的范畴，双方因此就腾空交还房屋与支付占用费产生的纠纷属于民事诉讼案件的受理范畴，原审对此予以受理并进行裁判合法有据。据此，周玲的上诉理由不成立，应不予采纳。综上所述，上诉人周玲的上诉请求与理由均不成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周玲负担。本判决为终审判决。审判员  谭红玉二〇二〇年十月二十六日书记员  王文杰唐颖琪