北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京03行终803号上诉人（一审被告）北京市通州区交通局，住所地北京市通州区通朝大街**。负责人裴志刚，局长。出庭负责人贾春风，北京市通州区交通运输综合执法大队队长。委托代理人殷连杰，男，北京市通州区交通局法制科干部。委托代理人薛福生，北京市天正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）高梦臣，男，1963年8月9日出生，住天津市津**。委托代理人王荣贵，天津博专律师事务所律师。一审第三人天津红喜物流有限公司，住，住所地天津市武清区河北屯镇河北屯村/div>法定代表人朱红喜，经理。委托代理人高芳，女，天津红喜物流有限公司监事。一审第三人南皮县明大汽车运输队，住，住所地河北省沧州市南皮县冯家口镇104国道西侧/div>经营者刘振鹏，队长。委托代理人买帅，男，南皮县明大汽车运输队员工。上诉人北京市通州区交通局（以下简称通州区交通局）因与高梦臣扣押车辆决定一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人通州区交通局的出庭负责人贾春风及委托代理人殷连杰、薛福生，被上诉人高梦臣及其委托代理人王荣贵到庭参加诉讼。一审第三人天津红喜物流有限公司（以下简称天津红喜公司）、一审第三人南皮县明大汽车运输队（以下简称明大汽车运输队）未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月24日，通州区交通局作出京交法（10）字1900345《北京市通州区交通局扣押车辆决定书》（以下简称被诉《扣押车辆决定书》），认定：因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第六十二条的规定，本机关决定于2020年3月24日21时59分在北京市小甸屯综合检查站（以下简称小甸屯检查站）扣押车号为×××和×××车辆30日。《扣押车辆决定书》还记载了扣押时车辆公里数、扣押地点和接收人签字。通州区交通局已经决定对车辆进行扣押。请当事人于5日内持居民身份证、车辆行驶证、单位相关证件和其他证明材料等到本机关接受调查处理，并有权进行陈述、申辩，以及告知当事人对扣押决定不服享有的救济途径。执法人员牛某、迟某在实施扣押地点将《扣押车辆决定书》直接送达当事人，司机郭某签收。高梦臣不服，于2020年3月30日提起本案一审诉讼。高梦臣诉至一审法院，请求法院：1.判决撤销通州区交通局于2020年3月24日作出的被诉《扣押车辆决定书》；2.本案诉讼费用由通州区交通局负担。一审法院经审理查明，2020年3月24日晚，郭某驾驶车牌号为×××重型半挂牵引车和车牌号为×××重型仓栅式半挂车行驶至小甸屯检查站，通州区交通局执法人员迟某、牛某在道路运输检查过程中，郭某出示了×××牵引车的机动车行驶证和道路运输证，未能出示×××车的机动车行驶证和道路运输证件，执法人员当场制作了现场检查笔录，笔录中检查内容载明，两名执法人员出示证件进行了检查，被检查人郭某于2020年3月24日18时40分驾驶天津红喜公司的×××牵引车，牵引×××车行驶至小甸屯检查站，经查该牵引车有道路运输证，被检查人无法出示挂车的道路运输证件，由天津市丽东区空车前往北京市昌平区马池口拉水泥，运费单位结算。其行为涉嫌未取得道路货物运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营；笔录中强制措施事先告知载明，因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，根据《道路运输条例》第六十二条的规定，本机关拟当场将上述被检查车辆予以扣押。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条的规定，执法人员已告知实施强制措施的理由、依据、种类以及其依法享有的陈述权和申辩权。被检查人郭某在检查笔录中签字确认。通州区交通局将×××牵引车和×××车扣押，并向郭某送达了《扣押车辆决定书》。执法人员迟某、牛某又现场制作了检查笔录，被检查人郭某当场对车辆内饰和外观情况进行了核对确认，并取走了车内财物，车辆被扣押至北京复兴顺达管理中心。在实施扣押措施过程中，高梦臣赶到现场并向执法人员陈述其是两辆车的实际拥有者，扣押车辆侵害其合法权益，但并未提供任何证明材料。通州区交通局亦告知郭某、高梦臣配合调查需提交的证件和证明材料。执法人员迟某、牛某在采取扣押措施后24小时内向行政机关负责人报告了相关情况，并补办了审批手续。高梦臣不服通州区交通局作出的被诉《扣押车辆决定书》，向一审法院提起诉讼。一审法院另查明，×××牵引车系冉某购买，并将该车机动车行驶证和道路运输证登记在天津红喜公司名下。2018年9月20日，冉某与明大汽车运输队签订机动车买卖协议，明大汽车运输队将×××车卖给冉某，但机动车行驶证和道路运输证仍登记在明大汽车运输队名下。2019年9月25日，冉某与高梦臣签订协议书，将×××牵引车和×××车卖给高梦臣，上述买卖过程均未办理车辆转移登记手续，机动车行驶证和道路运输证均分别登记在天津红喜公司和明大汽车运输队名下。同日高梦臣与天津红喜公司就×××牵引车签订了挂靠合同，双方约定高梦臣对挂靠车辆拥有所有权，高梦臣将车辆挂靠在天津红喜公司经营运输，天津红喜公司对车辆拥有管理权。高梦臣实际购买了上述车辆并雇佣郭某运输经营。在扣押车辆后，通州区交通局向南皮县交通局函询×××车的车辆道路运输相关手续，南皮县交通局通过电子邮件反馈了查询结果，车辆综合信息显示×××车业户名称为明大汽车运输队。一审法院经审理认为，根据《道路运输条例》第七条和第六十二条规定，国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作；道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。根据上述规定，通州区交通局具有对违法的道路运输车辆实施强制扣押措施的职权。经审查，高梦臣的诉讼请求是撤销通州区交通局作出的被诉《扣押车辆决定书》，本案属于撤销之诉，主要审查范围限于被诉行政行为的合法性，即审查通州区交通局在作出被诉《扣押车辆决定书》时事实认定、法律适用和程序是否合法。基于审查范围，本案的争议焦点为：1.高梦臣是否具备原告的主体资格；2.通州区交通局扣押×××车是否合法；3.通州区交通局扣押×××牵引车是否合法。关于原告主体资格是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。高梦臣作为被扣押车辆的买受人并实际运输经营，通州区交通局作出的《扣押车辆决定书》与高梦臣有利害关系，具有提起行政诉讼原告主体资格。关于通州区交通局扣押×××车是否合法的问题。在检查过程中，由于郭某、高梦臣无法出示合法有效的车辆营运证，通州区交通局作出被诉《扣押车辆决定书》并当场送达给车辆实际控制人郭某，告知其暂扣车辆的事实、理由依据及依法享有陈述、申辩等权利，事实认定清楚、程序合法，一审法院予以认可。在扣押车辆时，通过郭某签字确认的现场检查笔录、扣押车辆决定书、现场笔录和执法记录仪视频均能确认通州区交通局不存在一人执法情况，对于高梦臣主张通州区交通局存在一人执法的问题一审法院不予认可。对于高梦臣关于通州区交通局可以允许郭某出示挂车的证件照片或自行通过信息网络手段查询该车登记手续，而无需采取行政强制措施的主张，因为《道路运输条例》第三十三条的规定，道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租，根据上述规定高梦臣应当随车携带车辆营运证，故对高梦臣的此项主张不予支持。关于通州区交通局扣押×××牵引车是否合法的问题。通州区交通局在被诉《扣押车辆决定书》中载明实施强制措施的理由是因当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，且现场检查笔录中载明的向当事人事先告知扣押的理由亦是无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明，但是在当事人能够出示牵引车合法有效的车辆营运证的情况下，通州区交通局并没有向当事人说明扣押牵引车的理由，剥夺了当事人陈述、申辩的权利。虽然通州区交通局主张挂车存在疑似改装情况，但是没有任何证据表明通州区交通局在作出扣押决定时挂车存在疑似改装情况及通州区交通局基于该情况对车辆进行扣押。另外按照比例原则，执法机关的执法手段和执法目的应该相适应。虽然挂车没有动力支持，但是牵引车和挂车是两个相互独立、可以分离的车辆，在当事人能够出示牵引车的行驶证和营运证的情况下，行政机关应该分别予以裁量处理。本案中，郭某能够出示×××牵引车合法有效的行驶证和车辆营运证，通州区交通局在实施扣押后，可以采取适当的措施将×××车牵引至扣押场所，然后放行×××牵引车离开，亦不影响高梦臣继续使用牵引车营运，也能够达到行政强制的目的。综上，通州区交通局扣押牵引车缺乏事实依据，因此通州区交通局作出的被诉《扣押车辆决定书》中对×××牵引车的扣押主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销通州区交通局作出的被诉《扣押车辆决定书》中关于扣押×××牵引车的决定事项；二、驳回高梦臣的其他诉讼请求。通州区交通局不服一审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一审法院对上诉人的执法资格、扣押×××车的事实认定、执法程序、适用法律均予以了确认。但在原告主体资格是否适格的问题上，一审法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，高梦臣具有提起行政诉讼原告主体资格。通州区交通局不认可高梦臣为×××车的所有人、道路运输许可业户，作为此案件的诉讼主体不适格。×××车行驶证的所有人和道路运输证的业户名称均是南皮县明大汽车运输队，虽然高梦臣向人民法院提交了挂靠协议和车辆买卖协议，但道路运输资质挂靠的行为是违法的，车辆物权的所有权人应以登记的所有权人为准，应当以行驶证登记的所有权人，其车辆的道路运输证是道路运输管理机构许可的道路运输经营的业户为准。×××车道路运输证是道路运输管理机构许可南皮县明大汽车运输队名下运输车辆的，高梦臣没有道路运输管理机构许可的运输资质，高梦臣作为被扣车辆的买受人不代表他具有道路运输管理机构许可运输资质，他不能用南皮县明大汽车运输队运输资质从事运输经营。交通局执法人员也是因道路运输管理机构许可的经营者营运的车辆无法当场提供其他有效证明而对南皮县明大汽车运输队的运输车辆实施的扣押。依据相关规定，道路运输机构许可的运输经营的资质是不能转让的。不能用买卖协议未办理车辆转移登记手续，来定性运输资质的主体资格。不能因为高梦臣是车辆的买受人就具备道路运输经营者从事运输经营的权利。不能以挂靠的协议就证明行政行为有利害关系，也不能是车辆买受人实际经营，就证明行政行为有利害关系。上诉人在执法过程中根本无法做到，导致行政执法陷入困境。把民法调整的车辆买受人、经营者，与行政执法放在一起，引发的法律后果却导致不公平的情形出现。有相关案例也认为登记的所有权人为适格主体，本案一审法院将实际买受人作为行政诉讼主体是不正确的。关于一审法院认定上诉人扣押×××牵引车违法。对牵引车牵引没有动力的挂车上路行驶，是否看做是一个整体，虽然没有明确规定，但客观事实是挂车不可能独立上路行驶，必须有牵引车牵引，所以在上路行驶时就是一个不可分的整体。虽然涉案车辆的牵引车手续齐备，挂车没有携带相关营运证件，但由于挂车本身不可能上路行驶，必须有牵引车牵引才能上路行驶，作为上路行驶的车辆，牵引车和挂车是一体的，才能从事道路运输经营，故车辆运输证件齐备才算合法有效。现在保险公司在承保时牵引车和挂车只需要缴纳一份强制保险，同样作为一个整体对待。整体扣押也没有不合法之处。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人高梦臣的一审诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人高梦臣承担。高梦臣同意一审判决，请求法院予以维持。天津红喜公司同意一审判决，并称本案和该公司没有关系。明大汽车运输队同意一审判决，不同意上诉人的上诉请求。高梦臣向一审法院提供了下列证据：1.通州区交通局作出的被诉《扣押车辆决定书》，证明通州区交通局于2020年3月24日扣押了×××牵引车和×××车；2.视频光盘，证明通州区交通局一人执法，郭某已经向通州区交通局出示了牵引车的合法手续；3.×××牵引车行驶证、道路运输证和挂靠合同，证明高梦臣是×××牵引车的实际所有人；4.×××机动车行驶证、道路运输证和协议书，证明高梦臣是×××车的实际所有人；5.证人冉某证言，证人当庭陈述2019年9月25日，冉某将×××牵引车和×××车卖给高梦臣，双方就买卖行为有协议，冉某就上述车辆与高梦臣没有其他纠纷。通州区交通局告知过冉某扣车情况，冉某就扣车情况与天津红喜公司、明大汽车运输队和高梦臣都联系过，督促天津红喜公司、明大汽车运输队解决扣车的事情，但是高梦臣不让冉某处理此事。通州区交通局在法定期限内向一审法院提供下列证据：1.现场检查笔录，证明通州区交通局的两名执法人员当场调查涉嫌违法行为，两名执法人员出示证件进行检查，经过司机郭某确认；2.通州区交通局作出被诉《扣押车辆决定书》，证明通州区交通局暂扣车辆合法有效；3.通州区交通局现场笔录，证明通州区交通局扣押车辆时已经告知当事人享有的权利；4.执法记录仪视频及转文字记录，证明现场两人执法及执法程序合规；5.通州区交通局函询南皮县交通局材料，证明通州区交通局核查车辆×××道路运输相关手续信息；6.南皮县交通局回复材料，证明通州区交通局收到南皮县交通局的回复，能够确定×××车辆具有运输证件，但不能确定车辆是否改装；7.执法人员执法证件复印件，证明执法人员身份合法。通州区交通局一并向一审法院提交《道路运输条例》第二十四条、第三十三条、第六十二条，《行政强制法》第二十五条作为法律依据。为了查明案件事实，一审法院要求通州区交通局补充提交以下证据：1.立案审批表、扣押车辆审批表，证明扣押涉案车辆按法定程序报批；2.延长扣押审批表及相关文件的邮寄手续及签收记录，证明通州区交通局按程序审批，并将延长扣押等手续邮寄给天津红喜公司和明大汽车运输队，也催促其及时进行处理；3.解除扣押审批表、邮寄手续及邮递记录，证明通州区交通局按程序审批，并于2020年5月12日将解除扣押手续邮寄给天津红喜公司和明大汽车运输队；4.录音资料及附文字材料，证明因为高梦臣的原因，天津红喜公司、明大汽车运输队不及时领取车辆；5.2020年4月20日出具的核查函，证明通州区交通局核查×××车合法运营及道路运输相关手续。天津红喜公司向一审法院提交下列证据：1.冉某与高梦臣之间签订的买卖协议书；2.天津红喜公司挂靠合同；3.高梦臣手书的协议。明大汽车运输队向一审法院提交下列证据：机动车买卖协议和冉某的身份证复印件。经庭审质证，一审法院对各方提供的证据认证如下：高梦臣提交证据1和通州区交通局提交证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。高梦臣提交的证据2客观真实，但不能证明通州区交通局存在一人执法行为。高梦臣提交证据3、证据4与冉某将牵引车和挂车卖给高梦臣的证言、天津红喜公司提交证据1、2及明大汽车运输队提供的证据相互印证，能够证明高梦臣是×××牵引车和×××车的买受人及实际经营者，一审法院对该事实予以确认。对通州区交通局提交的证据1、证据3至7的真实性和证明目的一审法院均予以确认；对通州区交通局的补充证据1、5真实性和证明目的予以认可，对通州区交通局提交的其他补充证据与本案无关，不予认证。对天津红喜公司提交证据3真实性认可，证明目的不予确认。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《道路运输条例》第七条、第六十二条的规定，通州区交通局具有对违法的道路运输车辆实施强制扣押措施的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高梦臣系被扣押车辆的买受人并实际运输经营，被诉《扣押车辆决定书》与高梦臣有利害关系，故高梦臣具有提起行政诉讼的原告主体资格。通州区交通局主张高梦臣作为此案诉讼主体不适格，本院不予支持。关于通州区交通局扣押×××车是否合法的问题。因未能出示合法有效的×××车的车辆营运证或其他有效证明，通州区交通局决定扣押该车辆并当场送达车辆实际控制人郭某，告知其暂扣车辆的事实、理由依据以及依法享有陈述、申辩等权利，事实认定清楚，程序合法，本院予以认可。关于通州区交通局扣押×××牵引车是否合法的问题。本院认为，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，就相互独立、可以分离的牵引车和挂车而言，通州区交通局在执法过程中应当结合实际情况分别裁量处理。在郭某能够出示×××牵引车合法有效的行驶证和车辆营运证的情况下，通州区交通局在被诉《扣押车辆决定书》中以当事人无法出示合法有效的车辆营运证或其他有效证明为理由，对牵引车决定进行扣押，缺乏事实依据和合理解释。通州区交通局上诉认为整体扣押并无不合法之处，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，被诉《扣押车辆决定书》中对×××牵引车的扣押主要证据不足，一审法院判决撤销通州区交通局作出被诉《扣押车辆决定书》中关于扣押×××牵引车的决定事项，并驳回高梦臣的其他诉讼请求，并无不当，本院应予维持。通州区交通局的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区交通局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年十月二十六日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞