浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终264号上诉人（原审原告）冯力，男，1962年3月17日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审被告）平阳县昆阳镇人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇汇水河北路高速公路出入口处。法定代表人华怀健，镇长。委托代理人周义。委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）平阳县城东新区开发建设有限公司（以下简称城东建设公司），住所地浙江省平阳县昆阳镇人民路**。法定代表人金扬汉。上诉人冯力因诉平阳县昆阳镇人民政府（以下简称昆阳镇政府）拆迁补偿行政协议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2020年10月23日。本案现已审理终结。原判认定：2013年2月1日，原告冯力向金惠新、徐介平购买××镇××村××号一间两层房屋。2017年8月25日，平阳县人民政府印发《实施细则》，确定昆阳镇林步桥村城中村改造项目土地和房屋征收补偿实施方案。2018年4月16日，原告以涉案房屋为违法建筑为向由本院提起诉讼，主张合同无效，要求金惠新、徐介平返还购房款并赔偿相关损失。同年7月12日，本院判决驳回原告诉讼请求。该判决后被温州市中级人民法院二审维持，原告再审及检察监督申请亦被驳回。同年7月20日至7月24日间，经平阳县昆阳镇城东片建设指挥部办公室、平阳县国土资源局昆阳管理分局、平阳县住房和城乡规划建设局昆阳分局以及被告昆阳镇人民政府确认，涉案房屋建筑面积约为77.18平方米，占地面积约为38.59平方米，建于2007年后，未办理用地、建设规划审批手续。后被告昆阳镇政府、第三人城东建设公司与原告签订《房屋征收补偿安置协议》，协议内容包括：房屋建筑面积0.00平方米，建筑占地面积0.00平方米；原告自愿选择产权调换市场化安置方式；附属物及其他补偿金额（2007年后占地补偿金额）合计12735元，由第三人向原告支付；房屋于2018年9月5日前腾空并移交被告拆除等。协议书落款时间为2018年7月25日。庭审中，原、被告均主张，2018年7月25日并非协议真实签订时间，原告签字时间约为2018年9月，被告及第三人盖章确认时间为2018年10月13日之后。涉案房屋现已被拆除，但补偿款未支付。原判认为：一、《平阳县昆阳镇林步桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）第五条第（二）款规定，未登记的下列被征收房屋，由昆阳镇人民政府组织国土资源、住建部门按程序认定并公示后，予以确认是否给予补偿安置。……。3.2007年1月1日后建造但未办理合法建设手续的违法建筑，一律依法无条件拆除。本案中，经被告及国土资源、住建部门认定，涉案房屋系建于2007年后但未办理合法建设手续的违法建筑，根据该《实施细则》规定，涉案房屋在签订《房屋征收补偿安置协议》前应经过公示程序。但被告未提供证据证明其在与原告签订协议前已将涉案房屋的认定情况进行公示，程序违反规定。二、经国土资源、住建部门确认，涉案房屋建于2007年后，房屋建造时，《中华人民共和国城市规划法》及《村庄和集镇规划建设管理条例》已颁布实施，但该房屋未办理用地及建设规划审批手续，故原告主张涉案房屋为合法建筑，并要求被告按合法建筑标准对其进行补偿安置没有事实和法律依据，不予支持。三、根据原告陈述及被告自认，被诉协议于2018年7月25日第一次打印，先由原告于2018年9月在协议中签字，再由被告及第三人于2018年10月13日之后盖章确认，故协议书中所载明的落款时间无法客观真实反映各方当事人协商一致后签订协议的真实时间，有损行政行为的公信力，对此予以指正。综上，被诉《房屋征收补偿安置协议》的签订未按规定程序进行，但未对原告实体权利产生实际影响，法院仅作违法确认。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认被告平阳县昆阳镇人民政府、第三人平阳县城东新区开发建设有限公司与原告冯力签订编号为林步桥171号《房屋征收补偿安置协议》违法；二、驳回原告冯力的其他诉讼请求。上诉人冯力诉称：原判对上诉人起诉意见的描述与起诉状内容及事实存在诸多不符。原判采信被上诉人提交的“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”错误，该认定表系伪证，上诉人对该证据三性均有异议；上诉人在一审中（包括在一审法院的谈话笔录）所述的“认定表”均指作为补偿安置协议附件3的“违法建筑、杂地认定表”。上诉人起诉金惠新、徐介平房屋买卖合同纠纷的民事诉讼，经一审、二审、再审及抗诉程序，人民法院和检察院作出的相关法律文书均没有认定案涉房屋系违法建筑，说明民事诉讼中的所有证据包括作为补偿安置协议附件3的“违法建筑、杂地认定表”都不能证明案涉房屋系违法建筑。因此，上述相关的民事诉讼裁判文书及检察院的不支持监督申请决定书等可以作为本案证据，证明案涉房屋就是合法建筑。原判错误，依法应予撤销。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。上诉人冯力在二审补充提交了被征收房屋信息公布照片、《实施细则》公布照片、上诉人在一审法院的谈话笔录、被上诉人一审提交的证据目录及“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”、上诉人向一审法院提交的《谈话笔录中“认定表”简称及协议时间有误声明》及《关于二次开庭后的补充说明》《本案涉及的时间结点》等证据，以证明被上诉人提交的“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”系伪证，不能证明案涉房屋系违法建筑。被上诉人昆阳镇政府辩称：涉案房屋经过土地、规划等职能部门认定，建于2007年后，没有经过任何用地和规划审批或许可，毫无疑问是违法建筑。根据《实施细则》规定，不应予以补偿。上诉人诉称“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”系伪证，没有事实根据。上诉人认为相关民事判决均没有认定案涉房屋系违法建筑，说明案涉房屋合法，理由不能成立。被上诉人城东建设公司未向本院提交书面答辩状，也未到庭陈述意见。经审理，上诉人冯力在本案二审诉讼过程中补充提交的系列证据，均非新证据，且不能证明“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”系伪证这一待证事实，本院不予接纳。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点主要是“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”能否作为本案有效证据，上诉人主张案涉房屋应作为合法建筑予以补偿有无事实根据等问题。经审查，被上诉人昆阳镇政府在一审提交的“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”，系被上诉人昆阳镇政府在被诉补偿安置协议签订之前，组织土地、规划等职能部门对上诉人案涉房屋的合法性进行认定而形成的内部材料，各意见栏均已签署了相关单位和职能部门的审查意见并加盖了印章，具有真实性；上诉人在本案中也没有提交证据证明案涉房屋有办理过用地和工程规划审批或许可手续，该认定表认定案涉房屋“未办理用地和建设规划审批手续”，与事实相符，其内容与作为补偿安置协议附件3的“违法建筑、杂地认定表”也不矛盾，原判对该证据予以采信，并无不当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，上诉人认为案涉房屋系合法建筑，被诉行政协议将其作为违法建筑进行补偿错误而请求撤销，但未提供足够证据予以证实。上诉人据以主张案涉房屋系合法建筑的主要依据是其起诉金惠新、徐介平房屋买卖合同纠纷的民事诉讼裁判文书，认为民事诉讼裁判文书并未认定案涉房屋系违法建筑。上诉人该主张系对民事诉讼裁判文书内容的误读。从相关民事诉讼的一、二审判决书及驳回再审申请的裁定书内容看，主要是认为在“相关行政主管部门未确认案涉房屋系违法建筑的情况下，人民法院不宜径行认定案涉房屋是违法建筑。”该内容可理解为民事裁判对案涉房屋是否为违法建筑的评判持谦抑谨慎态度，将首次判断权交给相关行政主管部门，并不能据此认为民事裁判已经肯定案涉房屋系合法建筑。因此，上诉人主张案涉房屋系合法建筑，要求撤销被诉行政协议，责令被上诉人按合法建筑与其重新签订补偿安置协议的诉讼请求，没有事实根据，原判据此驳回其诉讼请求并无不当。至于“未办理用地、建设规划审批建筑认定表”能否作为民事诉讼中“相关行政主管部门确认案涉房屋系违法建筑”的有效文件，不属于本案审查评判范围，上诉人可以依法另行救济。被诉行政协议兼具协议性和行政性之双重特性，人民法院除了根据原审原告的诉讼请求对被诉行政协议是否存在民事法律规范所规定的可撤销情形进行审查外，对被诉行政协议是否符合行政法律规范仍有依职权予以审查之必要。本案中，被上诉人未提供证据证明其在与上诉人签订协议前已按照《实施细则》规定将涉案房屋的认定情况进行公示，程序确有不当。鉴于案涉房屋本身没有任何合法审批材料，不具备按合法建筑予以补偿安置的条件，且已约定按照房屋实际占地面积予以适当补偿（有利于上诉人），协议双方意思表示真实，上述程序瑕疵对上诉人的实体权利并未造成实际损害，原判确认被诉行政协议违法，但不撤销，并无不当。综上，上诉人冯力的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人冯力负担。本判决为终审判决。审判长  许旭东审判员  郑 宇审判员  来 敏二〇二〇年十月二十二日书记员  项炯量