湖南省新宁县人民法院民 事 判 决 书（2020）湘0528民初1049号原告：陈忠竹，男，1968年9月16日出生，汉族，住新宁县。原告：李有平，男，1975年12月8日出生，汉族，住新宁县。委托诉讼代理人：罗伟文，湖南越城律师事务所律师。被告：新宁县发展和改革局法定代表人：漆荣勇，系该局局长。委托诉讼代理人：刘敦泗。委托诉讼代理人：郭海波，湖南威仪律师事务所律师。原告陈忠竹、李有平与被告新宁县发展和改革局拍卖合同纠纷一案，本院于2020年6月3日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告陈忠竹、李有平以及委托诉讼代理人罗伟文，被告新宁县发展和改革局委托诉讼代理人刘敦泗、郭海波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。陈忠竹、李有平向本院提出诉讼请求：1、判决被告按照原新宁县粮食局公布的拍卖细则办理好拍卖后的原新宁县粮食局大米厂房地产过户到两原告名下，并且将国有划拨土地变更为国有出让土地性质，并交付给原告；2、判决被告因逾期办理房地产变性的变更过户登记手续导致原告2152500元的产生的违约金，按央行同期同类贷款利率计付；3、由被告承担原告支付的律师费用10000元。事实与理由：2013年元月14日，二名原告通过竞拍购买了原新宁县粮食局公开拍卖的下属新宁县大米厂在金石××东风路的土地（约880平方米）和第一层房屋（约342平方米），足额支付了竞拍价款2152500元。但原新宁县粮食局在交易完成后，一直以各种理由拖延签订正式转让合同以及办理房地产产权变更为国有出让土地的过户登记手续，因原粮食局在机构改革中先后归并县商务局，又于2019年归并被告新宁县发展改革局名下，原告多次向原粮食局、县商务局以及现在的县发改局领导反映，要求其为原告办理好国有出让土地的变更登记手续，但被告以及以前的粮食局、商务局一直拖延至今没有办理好，也没有明确答复，导致原告合法利益遭受重大损失，故向法院起诉。新宁县发展和改革局辩称：1、原告要求被告办好土地变更为国有出让地的过户登记手续不符合拍卖细则的约定，拍卖细则中并无此规定，被告方只是配合协助办理，过户的一切税费是由原告方负担的。2、要被告方缴纳土地出让金，没有任何事实和法律依据。3、被告方已将土地和房屋交付给原告，是原告自己迟迟不去办证导致了政策改变，享受不到优惠政策的，其过错责任在原告方，故请求驳回原告诉讼请求。经举证、质证和开庭审理，本院认定事实如下：2003年，为推进新宁县国有企业产权制度改革（改制），新宁县人民政府按照上级的统一部署于当年7月10日下发了《新宁县国有企业产权制度改革国有产权出让实施办法》，即新政发（2003）21号文件。该办法在其第十九条中特别规定：“土地转让收入用于企业解除职工劳动关系安置经费的，不视为交易行为，免除一切费用。”2008年12月份，新宁县人民政府对县食品工业公司等县属国有企业改制以县长常务会议纪要形式，依新政发（2003）21号文件规定，以挂账方式免收了县食品工业公司国有划拨土地拍卖后的土地出让金。2011年8月17日，新宁县改制办按2010年11月23日县人民政府第14次常务会议精神，批准县粮食局对其下属的马头桥粮站、黄龙粮站、西冲仓库以及涉案的县大米厂宿舍等29处国有粮食企业资产进行改制处置。县粮食局依上列21号文件规定，按县里的统一部署，从2011年下半年起到2019年止，县粮食局包括粮食局以后归并的新宁县商务局陆续对上列不动产进行了拍卖处置，用于企业改制后的职工安置费用。除了涉案的县大米厂土地和第一层房屋竞拍成交后对土地变更登记时产生的土地出让金由谁向国土部门缴纳没有明确约定外，在拍卖时对于土地从国有划拨变更为国有出让的责任和土地出让金的缴纳，均明文规定由县粮食局（商务局）承担。实际操作中，县粮食局（商务局）按（2003）21号文件规定并经批准后，在国土部门土地出让金按挂账处理并由粮食局（商务局）办出国有土地出让手续给买受人。买受人只承担契税和办证工本费等费用。2015年7月，因国有划拨土地在企业改制中对变性为国有出让土地的“挂账”政策有所缩紧，县粮食局专门为此呈文新宁县人民政府请求继续执行（2003）21号文件第十九条的规定，即对“土地转让收入用于企业解除职工劳动关系安置经费的，不视为交易行为，免征一切费用。”县人民政府当时主管国土的副县长，常务副县长均签字拟同意，最后由县人民政府县长谭精益批准同意继续执行。县粮食局（商务局）依此批复又为丰田粮站、西冲粮库的竞拍买受人办出了国有土地出让手续并交付给买受人国有出让土地的权属证书。2013年元月15日，县粮食局邀集包括县国土局等部门在内的负责人，并委托邵阳市昭阳拍卖有限公司第二次公开拍卖县大米厂北门第一层门面及全部土地资产。第一层门面建筑面积315平方米。整个大米厂宿舍占地面积880平方米。拍卖前经评估拍卖标的物中土地价值1638000元，房屋价值108000元，不加区别累计拍卖起价2030000元，超过评估价值284000元。在事先公布的拍卖细则和拍卖公告中，对于承载房屋的土地性质到底是国有划拨地还是国有出让地并没有具体说明。但该细则第二条在转让年限中写明：房屋所有权为永久转让。土地使用权以国土管理部门依法准许的最长转让年限为准。同时，该细则在第四条中规定：“房地产过户手续的办理：标的物交付后的180天内，土地使用证房屋所有权证的变更登记手续及水电过户手续由受让人负责办理并承担相关税费，受让人可享受县人民政府有关改制企业办理相关手续的优惠政策，粮食局予以充分配合。”第六条规定：“受让人竞得标的物后，周边邻里及二层至四层住户矛盾由受让人自行负责处理，出让方予以配合。相关费用由受让人承担。”因为在拍卖前，县粮食局并没有疏导和做通楼上12家住户的工作。他们认为此房屋拍卖后，他们无处可去无处可住。在竞拍现场，大米厂宿舍的几家住户与县粮食局负责人以及受让人发生了激烈的争吵。但最终由原告陈忠竹、李有平以205万元叫价竞得。（佣金100000余元另付拍卖公司）。成交后，因上列12户人家又数次到县粮食局上访讨说法，县粮食局领导信访维稳问题，在相当长一段时间没有与原告陈忠竹、李有平签订正式的书面房地产转让合同书，涉案的土地和第一层房屋至今也没有以正式的形式办理交接手续。在空白待签的合同中对拍卖细则中的由受让方承担相关税费改为由乙方（受让方）承担全部税费，并增加了从签订合同之日起即视为全部办理了交接手续的文字说明。因为原告二人竞拍土地的目的很明显是用于房地产开发，在竞拍后必须要处理好整栋楼上住户的搬迁补偿问题，原告从竞拍并且占用了第一层房屋出租后，一边陆续与楼上12家住户协商搬迁补偿问题，（2018年底此问题才彻底谈妥），一边又向县粮食局以及合并后的商务局和县里主管领导反映，要求为其办理国有土地出让的变更过户登记手续。但因涉及到土地出让金能否继续挂账处理或者由谁交纳土地出让金的问题，与县粮食局双方存在很大分歧。在2018年之后，县粮食局在得知原告与楼上12户人家谈好搬迁补偿方案后，也曾多次催促原告去签正式合同并办理过户手续，但因涉及到土地出让金能否挂账或者由谁交纳并没有定论，原告也没去正式签订书面合同。另查明：因机构改革，新宁县粮食局在2017年6月归并到新宁县商务局。2019年5月后，新宁县粮食局又另行归并到新宁县发展和改革局。原粮食局改称新宁县粮食和物资储备局，在新宁县发展和改革局领导下，两块牌子一套人马。本院认为，这是一起因企业改制竞拍国有资产中遗留的问题，必须依法依政策全面也客观地看待本案中的几个关键问题。一是如何正确理解本案中的国有划拨土地依改制政策拍卖后的土地出让金是否必须由买受人交纳？所谓土地出让金，是指政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向买受人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款、或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。从这一定义可以看出，土地出让金是一种价款或者是土地交易的总额或者是土地交易中受让人应支付的对价，与本案拍卖交易中的相关税费如契税、土地增值税、过户工本费、评估费用等有性质不同的区别。因此，本案拍卖细则中规定的土地使用证变更登记手续由受让人负责并承担相关税费的措词，其相关税费应当不能理解作为土地价款的土地出让金。在正常情况下，国有企业依法通过拍卖出让划拨的国有土地使用权并将其性质变为国有出让土地应经县级以上人民政府批准，并且由买受人缴纳土地出让价款后即可办理相关土地变性的变更过户登记手续。而依上列定义和理解，本案中的原告是缴纳了全部的土地出让价款的（即竞拍土地使用权的地价本身）。无需再另行在土地出让价款之外向土地管理部门交纳所谓土地出让金。通常情况下，土地一级市场由县级以上人民政府调控，对划拨土地拍卖后的土地出让金应全额缴纳财政。但针对国有企业改制时处置国有资产时需要安置下岗职工处理相关遗留问题，按上级和新宁县人民政府（2003）21号文件的政策规定，拍卖所得地价（土地出让金）可以用于安置下岗职工处理改制遗留问题，不用上交财政，且不视为是一种完全的交易行为，免征一切费用。这种政策的出台，是当时全国国有企业改制时的专门的特殊政策规定，也得到了财政和土地部门的认可。因此，不管依城镇房地产管理法规定，还是依拍卖细则规定，本案原告已经完全尽到了缴纳土地出让金即地价的全部责任和义务，且在拍卖中土地溢价2840000元。既然土地价款包括并等同于土地出让金，则国有划拨土地变更为国有出让土地时，缴纳土地出让金的责任就是出让人当然的义务。至于出让人交现金还是挂账处理与受让人无关，政府的改制优惠政策也是给改制企业的，事实上改制企业以挂账方式变更国有划拨土地为国有出让土地的优惠政策一直在适用。二、新宁县人民政府（2003）21号文件是否继续适用本案。证据显示，县粮食局在2011年依此政策，在同为粮食企业改制中，同样以拍卖形式处置了水庙、军田、黄龙粮站等处的国有划拨土地使用权并变更为国有出让土地的过程中，按比例需要向国土部门提取的土地出让金均由粮食局在拍卖细则或者土地转让合同中明确规定由县粮食局负责或者承担，并且粮食局出面为社会买受人以挂账方式办理出了国有土地出让的变更登记手续给买受人。买受人支付了契税、过户工本费等相关税费。国有企业改制工作在2015年大部分完成之后（全国而言），财政、国土部门对变更过户登记中的土地出让金挂账政策有所缩紧，但本案中县粮食局在2015年7月针对粮食企业改制尚没有彻底完成存在遗留问题，专门呈文县人民政府请求继续适用（2003）21号文件中的相关政策规定。新宁县人民政府主管副县长、常务副县长和县长均签字批准同意继续适用（2003）21号文件中的相关规定。并且，县粮食局又依此批准继续在2015年之后为丰田、西冲粮站（仓库）办出了国有划拨土地变更为国有出让土地的土地变更过户等登记手续。说明该文件经过县人民政府县长以及其它主要政府领导同意后，在企业改制中继续适用的。西冲粮站仓库也在2019年元月9日依此规定办理了国有土地出让变更的过户登记手续。三、以公平原则而言，被告坚持要原告另行承担土地出让金的观点有失偏颇，一是上列说理中已阐述了土地出让金不属相关税费，不能用本案中的拍卖细则来否定被告自己的职责和义务。二是在卷的在同一性质不同地点的粮食企业在拍卖中也明文规定，粮食局承担土地出让金的缴费或者规定除土地出让金之外的其它相关税费由买受人缴纳。其它买受人的证言也证实他们只承担了交易契税和工本费用。三是涉案的拍卖细则为什么与其它同类同样的拍卖细则有明显区别？原因在哪里？如此规定的背景是什么，被告工作人员不能做出合理解释。按照国家机关在处理同类同性质的事情上应当无差别对待一视同仁的原则，本案被告主张：新宁县粮食局作为出让人不承担缴纳土地出让金的职责或者不为买受人办理土地出让金挂账手续，仅只负责予以配合办证，显然属于拍卖细则理解上的错误。因为对买受人原告而言，已经按拍卖竞价支付了全部的土地价款并有成交确认书，该地价款已包括或等同土地出让金，至于被告收取土地价款后是向国土主管部门缴纳土地出让金还是按改制政策进行挂账处理，是被告应当办理的事，与原告无关，再要求原告缴纳土地出让金显然既有违公平，也与法不符。第四是涉案房地产是否已经正式交付？证据显示，整个拍卖过程尽管出现现场大米厂职工反对和争吵，但是交易已经完成，原告也如约支付了全部的拍卖价款和佣金，得到了交易确认书。但是，因为粮食局担心职工情绪激动和闹事，在相当长一段时间里没有与原告签订正式的房地产书面转让合同。在原告与大米厂职工基本协商好二、三、四层住户拆迁安置补偿后，被告工作人员也曾多次督促原告尽快签订书面转让合同。因土地出让金挂账的政策改变以及涉案的拍卖款已全部用于了职工安置，在办理国有出让土地变更过户登记中遇到了困难，原告在办证问题没有解决前，不愿签订合同也是属实的。依其主次责任而言，如前一、二、三项所述，县粮食局应当承担主要责任，因为对于土地出让金的挂账或者直接向土地管理部门缴纳都是粮食局（商务局）的职责。而这种职责县粮食局（商务局）都没有履行，其所谓充分配合也变成了无本之木，无源之水。综上，原、被告应当对于涉案的粮食企业改制后处置的房地产交易行为应当充分尊重和承认现实管业，并且不得反悔。原告已按拍卖细则规定通过竞拍方式取得了土地和房产并且交付了全部的价款（含土地价款），而土地价款就是土地出让金的准确定义，应当认定原告在拍卖时一并交清了全部的土地出让金。原告已经完全尽到缴纳土地出让金即土地价款的义务，则国有划拨土地变更为国有出让土地时缴纳土地出让金的责任就是出让人当然的义务。被告合并前机构县粮食局应当将总拍卖价款中的土地价款向国土部门缴纳土地出让金，或者依照新宁县人民政府（2003）21号文件的规定，对土地出让金作挂账的变通处理，事实上从其它28个粮食企业资产处置中都采取了挂账方式顺利完成国有划拨土地向国有出让土地的变更过户登记，尤其是2019年处置的西冲粮仓的国有土地出让，由粮食局（商务局）也是以挂账方式处置土地出让金办理好国有土地出让的变更过户手续的，这充分说明经县人民政府县长再次批准同意的（2003）21号文件到2019年仍然适用至今。况且，案涉房地产交易行为发生于原有政策施行期间，并非在新的政策下完成，出让方理应依行为当时相关规定履行合同义务。故对于涉案的大米厂国有划拨土地拍卖后国有划拨土地变为国有出让土地，仍然可以适用（2003）21号文件，采取挂账方式解决土地出让金缴纳的问题。因此县粮食局应当依政策规定依公平原则依拍卖行业惯例为原告办理好国有土地出让的变更过户登记手续。因该局机构改革中已归并到新宁县发展和改革局，因此该职责依法应当由新的法人即本案被告来承继办理。原告的诉讼请求之一合理合法，本院予以支持。但是对于原告要求被告承担迟延办证产生的利息或者违约金的诉讼请求在拍卖细则中并无规定，也不符合本案实际情况，本院不予支持。要求被告承担本次诉讼原告律师费的要求更无明文约定或者法律规定，同样不能认可。据此，根据《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条、第六十七条，《中华人民共和国合同法》第六十条之规定，判决如下：一、由被告新宁县发展和改革局在本判决生效后的二个月内将原新宁县粮食局大米厂国有划拨土地使用权[新国用（2011）第028749号]变更为国有出让土地使用权，连同大米厂第一层房屋所有权一并过户登记手续到原告陈忠竹、李有平名下。由原告陈忠竹、李有平承担办理国不动产转让变更登记的契税、工本费等相关税费（不包括土地出让金），原告陈忠竹、李有平必须予以配合。二、驳回原告陈忠竹、李有平其它诉讼请求。本案受理费12050元，由被告新宁县发展和改革局负担8435元，由原告陈忠竹、李有平负担3615元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  戴马宁人民陪审员  江益新人民陪审员  李慧平二〇二〇年十月二十八日法官助理曾耘书记员邓牧之