广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行终210号 上诉人（一审原告）黄宝文，男，1968年4月29日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳**。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地：广西壮族自治区柳州市柳**三中路**地区政法大院内。 法定代表人朱新发，该局局长。 上诉人黄宝文因与被上诉人柳州市柳北区城市管理行政执法局行政纠纷一案，不服广西壮族自治区柳州市柳北区人民法院（2020）桂0205行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，黄宝文在柳州市××北区白露村××屯建设有两处房产。本案所涉房屋为四层楼建筑，未取得土地使用权证，也未办理建设工程规划许可证。另一处房产为三层楼，系另案（2020）桂0205行初2号中的案涉房屋，该处房产部分办理有建设工程规划许可证及房产证，被柳州市柳北区城市管理行政执法局立案查处的部分系未取得建设工程规划许可证及房产证的部分。2018年10月29日，柳州市柳北区城市管理行政执法局对黄宝文涉嫌未经许可擅自建设本案涉案建筑物进行立案调查。2019年3月1日，柳州市柳北区城市管理行政执法局作出案涉《责令限期拆除决定书》。同日，柳州市柳北区城市管理行政执法局将该《责令限期拆除决定书》送达至涉案建筑物处，黄宝文不配合签收，柳州市柳北区城市管理行政执法局将该文书留置送达，并邀请当地两名基层组织工作人员到场见证，同时拍照记录送达过程及在送达回证上记录送达情况。黄宝文不服上述《责令限期拆除决定书》，于2019年12月26日向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，柳州市柳北区城市管理行政执法局于2019年3月1日作出案涉《责令限期拆除决定书》，该决定书上告知了当事人相关权利和载明了起诉期限。柳州市柳北区城市管理行政执法局提供的送达照片和送达回证，足以证实柳州市柳**城市管理行政执法局已于2019年3月1日将上述《责令限期拆除决定书》送至黄宝文的住所处。因黄宝文不配合签收，柳州市柳北区城市管理行政执法局将文书张贴在黄宝文住处门口，而黄宝文称该处房屋一直是其家人在此居住，故其应当在该日就已知道该《责令限期拆除决定书》。但黄宝文直到2019年12月26日才向该院递交诉状提起诉讼，已超过了法律规定的6个月起诉期限。 黄宝文否认其在2019年3月1日知道《责令限期拆除决定书》的存在，而是称自己在2019年12月14日收到柳州市柳北区城市管理行政执法局的信息公开回复时才知道的。但柳州市柳北区城市管理行政执法局提供的照片、送达回证已经清楚地记录了送达情况，黄宝文的否认与事实不符，该院不予采信。其次，黄宝文在2019年11月26日向柳州市柳北区城市管理行政执法局申请信息公开，要求公开责令限期拆除决定，这并不能证实黄宝文是在收到公开内容后才知晓柳州市柳北区城市管理行政执法局作出的责令限期拆除决定，而是为了规避起诉期限。综上，该院对黄宝文的上述主张，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回黄宝文的起诉。案件受理费50元（黄宝文已预交），该院退回黄宝文50元。 上诉人黄宝文上诉请求：1．依法撤销柳州市柳北区人民法院作出的（2020）桂0205行初1号行政裁定，并指令一审法院进行实体审理；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人认为：一、一审裁定认定事实不清，进行了错误的裁定。一审法院在裁定中查明：“被上诉人查处的部分系未取得建设工程规划许可证及房产证的部分”。事实上，被上诉人作出的案涉《责令限期拆除决定书》并未进行实际的勘测，其所述房屋建设的时间和动机、产权归属、使用情况和居住利益等均未调查清晰。而一审法院直接认定案涉《责令限期拆除决定书》认定的事实，显属认定事实不清。由于农村历史、风俗习惯、产权管理不到位，致使出现了大量的无规划无证房屋，但该类房屋不必然等于违法建筑。一审法院没有查明事实，仅以上诉人没有办理规划手续就认定被上诉人作出的案涉《责令限期拆除决定书》合法，系属于认定错误，应当予以撤销。二、上诉人提起本案诉讼，并未超过起诉期限。上诉人于2019年12月14日收到被上诉人的政府信息公开回复才得知案涉《责令限期拆除决定书》，并于2019年12月26日向人民法院提起诉讼。一审法院裁定认为被上诉人已经将案涉决定书依法留置送达至上诉人，但从被上诉人提供的证据来看，并不能证明被上诉人依法送达案涉决定书。被上诉人提供的送达回证上直接送达人处没有上诉人的签字，更没有注明不能直接送达的原因，而是直接以留置送达，不符合法定的送达方式，亦不能产生起算起诉期限的法定效果。从最高院（2019）最高法行申7845号行政裁定书中对此也作出了明确的指引，知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。因此，上诉人依据政府信息公开得知被上诉人作出的案涉责令限期拆除决定书，并在法定的期限内提起诉讼，人民法院应当依法予以受理，故而，一审法院作出的裁定应当予以撤销。三、一审法院适用法律错误，被上诉人不具有作出案涉决定书的法定职权，系属于越权执法。一审法院并没有对涉案责令限期拆除决定书的性质进行认定，混淆了行政处罚和行政强制措施。一审法院适用法律错误，具体理由如：第一、被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》和《天津市城乡规划条例》作出的《责令限期拆除决定书》系属行政强制措施，而不是行政处罚。行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。而限期拆除是行政机关作出的强制性决定，命令当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”采取行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性。“责令限期拆除”的目的并不是为了以相对人丧失财产权利为代价对相对人进行惩处，而是为了拆除违章建筑，最终将土地恢复到未被侵占的状态，体现了该行政行为的“非惩处性”、“手段性”和“可变性”特点，应当属于行政强制。同时，依据《行政强制法》中的相关规定也应当将“责令限期拆除”理解为一种行政强制措施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。本案中，涉案的《责令限期拆除决定书》是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条，因此其不属于行政处罚，应系属行政强制。第二、被上诉人无权作出案涉的《责令限期拆除决定书》。被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定具有作出涉案责令限期拆除决定的权利是明显错误的。根据《行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定的职权范围内实施，不得委托。如授权实施，授权的对象只能是具有管理公共事务职能的组织，且只能是法律和行政法规，，地方性法规各种行政规章以及其他规范性文件不得授权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出贲令限期拆除决定。本案中，涉案的责令限期拆除决定书是按照《行政强制法》的规定履行行政强制，被上诉人没有其法定的职权。因此，被上诉人作出涉案的《责令限期拆除决定书》，系属越权行为，应予撤销。四、案涉《责令限期拆除决定书》作出的执法目的不当。上诉人一家祖祖辈辈生活于此，房屋是陆续建造的，其中确有部分房屋未办理相关许可，但其是否达到必须限期拆除的程度尚未可知。这严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神，其第六十四条明确规定，尚可采取改正措施消除对规划影响的，限期改正。无法采取改正措施的消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可并处相应的罚款。另外，从一审被上诉人提供的证据来看，根本没有提交上诉人房屋如何影响城市总体规划，更没有说明影响的程度，是否应该作出限期拆除的必要。同时，上诉人房屋因纳入“棚户区改造”的范围内，被上诉人作出涉案限期拆除决定书执法目的不当，涉嫌“以罚代征”，严重违反了合理行政原则，考虑不相关因素，滥用职权，严重损害了人民政府的形象，不利于法治政府的建设。上诉人愿意支持国家建设，但也希望政府能够给予合法合理的补偿。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，为维护上诉人合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提起上诉，望贵院撤销原裁定，维护上诉人合法权益。 被上诉人柳州市柳北区城市管理行政执法局未提出答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”依据前述规定，当事人向人民法院提起行政诉讼应于法定期限内提出。本案中上诉人认为被上诉人作出《责令限期拆除决定书》的行政行为违法，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼。根据查明的事实，被上诉人于2019年2月27日作出案涉《责令限期拆除告知书》，2019年3月1日作出案涉《责令限期拆除决定书》，告知书以及决定书上均告知了当事人相关权利和载明了起诉期限，从被上诉人提交的证据看，该两份文书均通过留置的方式送达给上诉人，张贴在涉案建筑的围墙和大门上，并由白露街道的工作人员到场见证送达情况，故被上诉人已经将《责令限期拆除决定书》，依法送达给上诉人。现上诉人主张其于2019年12月14日收到被上诉人的政府信息公开回复才得知案涉《责令限期拆除决定书》与事实不符，本院不予采信。因上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，一审法院依此为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，本院退回上诉人黄宝文。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 司英华 审 判 员 李 红 审 判 员 蓝丽霜 二〇二〇年十月十日 代书记员 黄晶晶