浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终718号上诉人（原审原告）金婉君，女，1965年1月24日出生，汉族，住金华市婺城区。上诉人（原审原告）范旭毅，男，1993年8月3日出生，汉族，住金华市婺城区。两上诉人共同委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华经济技术开发区管理委员会，住所地金华市双溪西路**。法定代表人李斌峰，主任。出庭行政负责人王燕伟，党政办主任。委托代理人罗娟香，浙江如初律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住，住所地金华市婺城区秋景路**/div>法定代表人黄志敏，主任。出庭行政负责人李志斌，副主任。委托代理人李晓阳，浙江宾虹律师事务所律师。委托代理人吴昊敏，浙江宾虹律师事务所实习律师。上诉人金婉君、范旭毅因与被上诉人金华经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、金华市婺城区秋滨街道办事处（以下简称秋滨街道）建筑物拆除行政强制一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初557号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人金婉君、范旭毅及共同委托代理人李鄂陵，被上诉人开发区管委会的行政负责人王燕伟、委托代理人罗娟香，被上诉人秋滨街道的行政负责人李志斌、委托代理人李晓阳到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院认定：金难先（已于2014年5月去世）在金华市婺城区××街道××村有自建房及附房各1处（集体土地证载明地号分别为207、209，用地面积分别为175.1平方米、27.2平方米），其妻于1996年去世。金难先与其妻子育有金曼君、金婉君、金胜兰、金重东，其中金胜兰于2013年去世。金难先生前并未对涉案房屋如何处理立过遗嘱等进行处分。涉案房屋在金难先去世后，一直由金重东管理，并由其出租给他人直至2018年4月或5月份。范旭毅系金婉君儿子，户籍登记在涉案房屋内。2017年12月12日，涉案房屋被纳入征收范围。2018年4月或5月份，被告秋滨街道与金重东签订《房屋征收补偿安置协议》（编号：×××38），该协议载明被拆迁房屋补偿款共计为467305元，并对其他安置补偿等事项进行约定。2018年下半年，金重东在收回涉案出租的房屋后，房屋内仅留有一张桌和床及破烂的东西，并出具《房屋腾空验收单》并交与秋滨街道。2019年4月左右，金婉君将少许简单生活用品搬进涉案房屋。同年4月4日，秋滨街道委托浙江省东阳市市政拆迁有限公司于对涉案房屋及附房进行了拆除。当天拆除前，金婉君在房屋内，后被秋滨街道工作人员劝出。秋滨街道邀请公证处对涉案房屋拆除前状态及房屋内物品进行公证，并将房屋内部分生活用品存放在村办公楼，且告知金婉君领取，但金婉君至今未领取。同年5月9日，金重东出具《领款申请》，请求将涉案房屋拆迁款款支付至其名下，并称该拆迁款内部分配问题由其自行负责。后，金重东领取上述款项，并从其领取的上述款项中分给金婉君、金曼君各12万元。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出行政强制行为应当依照法定的权限、范围、条件和程序。但就本案而言，涉案房屋属集体土地，集体土地已被依法征收；且涉案房屋已由其权利人及实际管理人金重东与被告秋滨街道签订《房屋征收补偿安置协议》，并出具《房屋腾空验收单》后，自愿交付涉案房屋给被告。据此，被告秋滨街道根据协议收回涉案房屋后并组织人员拆除，系其履行补偿安置协议后对房屋的后续处理行为，并非行政强制拆除行为，故无需遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的条件和程序。在拆除过程中，被告秋滨街道将原告少许放置于涉案房屋的生活用品予以妥善处理，并无不当。综上，原告诉请无事实与法律依据，不予支持；被告抗辩合理有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，判决：驳回原告金婉君、范旭毅的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告金婉君、范旭毅负担。金婉君、范旭毅上诉称，案涉房屋位于××街道××村，集体土地证载明地号为207、209，用地面积分别为175.1平方米、27.2平方米。集体土地证均登记在上诉人金婉君的父亲、上诉人范旭毅的外公金难先名下。金难先于2014年5月去世，其妻子于1996年去世。金难先及其妻子育有4个子女，即大女金曼君、二女金婉君（本案上诉人）三女金胜兰、儿子金重东。三女金胜兰于2013年去世，去世时已离婚，育有一女。金难先生前未对案涉房屋如何处理立过遗嘱。案涉房屋于2017年12月划入马鞍山社区城中村改造范围。此时，案涉房屋由上诉人金婉君、上诉人范旭毅居住使用，也仅有二上诉人的户口登记在案涉房屋处，其余家庭成员户口均不在马鞍山村。2018年4月份左右，在未就补偿安置协商一致情况下，被告秋滨街道办与金重东签订《房屋征收补偿安置协议》，2019年4月4日，在上诉人仍居住在案涉房屋里的情况下，二被告组织强制拆除了案涉房屋、上诉人认为二被告强拆行为违法，故起诉至原审法院。2020年6月12日，上诉人收到原审法院作出的（2019）浙0702行初557号行政判决，以“案涉房屋已由其权利人及实际管理人金重东与被告秋滨街道签订《房屋征收补偿安置协议》，并出具《房屋腾空验收单》后，自愿交付案涉房屋给被告”为由，判决驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为，原审法院的该判决事实认定不清，适用法律错误。事实及理由：一、原审法院在“本院确认本案事实”中，存在事实认定不清，漏查事实的情形。1、原审法院在“本院确认本案事实”中查明的“涉案房屋在金难先去世后，一直由金重东管理，并由其出租给他人直至2018年4月或5月份”的事实，既无任何证据，又与客观事实不符。首先，原审法院认定上述事实无任何证据支持。被上诉人在原审中并未提交金重东作为案涉房屋被授权人的证据，更无案涉房屋在金难先去世后至2018年4月间由金重东管理的相关证据。其次，根据继承法之规定，案涉房屋权利人金难先及其妻子去世后，且生前未订立遗嘱的情况下，大女金曼君、二女金婉君、三女金胜兰的女儿、儿子金重东对案涉房屋享有平等的继承权。再次，实际上，案涉房屋并非由金重东独自进行管理。在金难先去世后，案涉房屋是经由上诉人金婉君联系，出租给马鞍山村民，租金由四姐弟平均分配。并且，2014年金难先去世后，案涉房屋仅出租2年，后收回由上诉人金婉君、范旭毅居住至强拆时。2、原审法院在“本院确认本案事实”中查明的“2018年4月或5月份，被告秋滨街道与金重东签订《房屋征收补偿安置协议》……并出具《房屋腾空验收单》交与秋滨街道”事实，漏查金重东是否获得其他继承人授权、签订协议是否履行安置人口认定等前置程序的关键事实。首先，金重东既非马鞍山村村民，又非安置人口，其仅为案涉房屋权利人金难先的继承人之一，与大女金曼君、二女金婉君、三女金胜兰的女儿对案涉房屋享有平等的继承权，因此，金重东仅有在获得其他继承人授权的情况下，才有权签订协议。结合被上诉人秋滨街道办在原审中提交的证据4《分户评估报告》《安置人口人认定审批表》，被上诉人对于案涉房屋有多个法定继承人的事实是知道的，且根据证据4《资金结算单》中“需被征迁人签订的委托书”的内容可知，在被征收房屋存在多个权利主体时，代签协议需出具书面授权委托书。原审中，被上诉人并未提交金重东作为案涉房屋被授权委托人的书面材料，事实上，包括上诉人在内的其他继承人也并未委托金重东去签订协议，也正是因为不认可安置补偿协议的内容，上诉人金婉君、范旭毅一直在案涉房屋中居住，并未腾空搬离、因此，原审法院对于金重东签订协议是否经过其他继承人的授权，该协议内容是否能真实反映其他继承人的意思表示并未查清。其次，根据《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则》第七条认定程序的第（五）项、第（六）项规定“公示无异议后，审查意见作为管委会最终认定结果，盖章确认安置人口资格”“乡（街道）根据认定小组盖章确认的安置人口资格，与被征收人商谈签订征收补偿安置协议书。”根据上述规定，签订协议的前提是管委会最终作出安置人口确认。但时至今日，管委会也未对安置人口上诉人范旭毅是否安置人口作出最终确认（依据2019浙07**行初678号行政裁定书查明事实）。因此，原审法院对于案涉协议的签订是否符合法定程序，协议内容是否明确并未依法审查。基于上述分析，由于漏查上述关键事实，原审法院在“本院认为”中错误认为，未经其他继承人授权且签订程序违法的协议系包括上诉人在内的其他继承人的真实意思表示。3、原审法院在“本院确认本案事实”中查明的“2019年4月左右，金婉君将少许简单生活用品搬至案涉房屋”的事实，与客观事实不符。原审法院认定上述事实并无认定证据支持。案涉房屋在强拆前是由上诉人金婉君及范旭毅居住的，屋内有大量的生活起居用品。并且，上诉人在原审中提交的证据9屋内物品照片中可以清楚看到从案涉房屋内搬出了大量的生活起居用品。原审在“本院认证”部分也认可证据9的真实性。因此，原审法院认定的上述事实与客观事实严重不符。4、原审法院在“本院确认本案事实”中查明的“秋滨街道邀请公证处对案涉房屋拆除前状态及房屋内物品进行公证，并将房屋内部分生活用品存放在村办公楼，且告知金婉君领取，但金婉君至今未领取”的事实，既无任何证据，又与客观事实不符。被上诉人在原审中并未提交证据证明上诉人放置于案涉房屋内的生活物品经公证后搬离，原审法院认定上述事实并无任何证据支持。并且，对于上诉人的物品现存放于何处，是否因强拆受损失，上诉人均不知情。由于上述事实认定不清，导致原审法院在“本院认为”中，错误的认为上诉人放置于案涉房屋内的生活用品已被妥善处理，拆除行为合法。5、原审法院在“本院确认本案事实”中查明的“同年5月9日，金重东出具《领款申请》，请求将案涉房屋拆迁款支付至其名下，并称该拆迁款内部分配问题由其自行负责”的事实，与客观事实不符。如前所述，金重东仅作为案涉房屋的继承人之一，在未获其他继承人授权，且同为继承人的上诉人仍对补偿安置存在争议的情况下，无权要求秋滨街道将补偿款直接支付至其名下。秋滨街道明知金重东无授权，且上诉人金婉君并不认可安置补偿协议内容的情况下，径行向金重东打款的行为系严重违法违规的行为。原审法院将此事实作为驳回诉讼请求的依据，严重背离客观事实与法律规定。二、原审法院在“本院认为”中的观点不能成立。1、金重东仅为继承人之一且并非实际管理人，原审法院以金重东签订的《房屋征收补偿安置协议》及《房屋腾空验收单》作为拆除案涉房屋的依据，理由不能成立。如前所述，金难先的大女金曼君、二女金婉君、三女金胜兰的女儿、儿子金重东均为案涉房屋的法定继承人，继承权利平等。因此金重东仅为案涉房屋的法定继承人之一，在未获其他继承人同意或授权的情况下，金重东无权自行处分案涉房屋。并且，自金难先去世后，案涉房屋出租是由上诉人金婉君联系，租金由姐弟4人平分，房屋收回后由金婉君及范旭毅居住使用。因此，无论从案涉房屋出租时租金分配情况，还是房屋实际居住人情况，也无法得出金重东是案涉房屋实际管理人的结论。原审法院以既无授权又未实际使用案涉房屋的金重东签订的《房屋征收补偿安置协议》及《房屋腾空验收单》作为拆除案涉房屋的依据，理由根本不能成立。2、原审法院认定强拆系履行补偿安置协议的后续行为，并非行政强制拆除行为，不用遵守行政强制法，理由不成立。原审法院已查明，案涉房屋被拆除时，上诉人金婉君仍居住在案涉房屋内，且有生活用品摆放在屋内，在此情形下，根据金重东签订的《房屋征收补偿安置协议》第八条：“被征收人逾期不搬迁的，甲方可依法向人民法院申请强制执行。”若按原审法院的理解，被上诉人应按照协议内容，申请法院强制执行，但本案中，被上诉人并未申请法院执行，而是自行委托拆迁公司拆除了案涉房屋。因此，原审法院一方面认定被上诉人强拆是依据协议，另一方面又认可被上诉人可以不按照协议约定申请法院强制执行，并且，这种强拆行为还不受行政强制法的约束。显然该理解是严重背离事实与法律规定的。整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼（2017最高法行申1145号行政裁定书裁判要旨）。因此，上诉人现起诉要求确认强拆行为违法，原审法院以签订协议为由，否定强拆行为的行政性，进而不对强拆行为的职权依据、拆除程序等进行审理，明显不当。3、被上诉人超越法定职权、违反法定程序强拆案涉房屋的行为，理应被确认违法。首先，被上诉人强拆上诉人房屋无职权依据。行政诉讼法第九十七条规定“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”行政强制法第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据土地管理法和《土地管理法实施条例》的规定，对集体土地进行征收的主体为土地行政管理部门，而上诉人显然不具有该职能。《土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”通过上述法律和司法解释的规定可知，被上诉人没有行政强制执行的职权。被上诉人也没有提供经过授权的委托书证明其有强制执行的职权。其次，我国拆迁政策是先补偿后搬迁，且是要补偿到位后才能要求搬迁，即使是补偿到位，如果不搬迁的，要申请法院强制执行，而不是自己来执行，也不是想拆就拆的。再次，被上诉人强拆案涉房屋程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三、第四十四条之规定，行政强制执行应严格遵守法定程序，依法行政决定、依法进行催告、保障当事人的陈述和申辩权、依法作出书面强制执行决定、送达等。在以上程序均完成后，当事人仍拒绝自行拆除的，才能够实施强制拆除程序。但是本案的被上诉人未提供上述规定的任何程序性的证据。上诉请求：一、请求依法撤销婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初557号行政判决，依法改判或发回重审；二、请求判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。开发区管委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，贵院应驳回上诉，维持原判。一、一审判决认定事实清楚。一审法院是根据确认的证据和当事人及诉讼代理人的陈述认定的案件事实。有些事实没有单独的书面证据但根据当事双方陈述和整体审查可以认定。1、金重东签订《房屋征收补偿安置协议》、出具《房屋腾空验收单》、出具《领款申请》等案件事实有相应的书证证明，不存在认定不清或漏查的情况。2、金婉君将少许物品搬至案涉房屋、秋滨街道邀请公证处公证、部分用品存放在村办公楼、告知金婉君领取等案件事实由当事双方陈述和案件整体审查可以认定。答辩人制定有关城中村改造政策，于法有据。答辩人是依据金华市相关规范性文件精神，结合征迁工作的实际，制定房屋征迁安置实施意见，并根据秋滨街道的房屋征收补偿安置方案请示进行批复，于法有据。二、一审判决适用法律正确。1、秋滨街道有权根据安置协议拆除案涉房屋。案涉房屋由权利人及实际管理人金重东与秋滨街道签订《房屋征收补偿安置协议》，并出具《房屋腾空验收单》后，自愿交付涉案房屋给被告。所以秋滨街道根据协议回收房屋后组织人员拆除，其拆除权力来自《房屋征收补偿安置协议》，而非实施行政强制行为。秋滨街道拆除案涉房屋是协议结果的后续处理并非实施强制执行，故无需遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的条件和程序。2、秋滨街道拆除案涉房屋是有事实和法律依据的，拆除程序并无不当。金重东是家中唯一的儿子，又系公务员，且其承诺家中的内部关系由其处理。秋滨街道属于善意第三人，与金重东签订的《房屋征收补偿安置协议》合法有效。在金重东签署《房屋腾空验收单》后，秋滨街道对案涉房屋进行了拆除，金重东也领取了拆迁补偿款46.7305万元，并从其领取的上述款项中分给金婉君、金曼君各12万元。所以秋滨街道拆除案涉房屋并无不当，整个拆除程序并无不当。3、范旭毅不是拆迁补偿主体。范旭毅非案涉房屋的所有权人或继承人，户口显示为非农业家庭户。实际上金婉君也是外嫁女，其子女不可能是集体经济组织成员。范旭毅并不是拆迁补偿主体，与本案并无行政法上的法律关系，其作为上诉人主体不适格。4、答辩人并非房屋拆除主体，作为诉讼主体不适格。案涉房屋是秋滨街道具体负责拆除的，秋滨街道根据案涉房屋签署的征收补偿安置协议，依据相关程序，委托拆迁公司进行拆除的，答辩人虽是城中村改造的责任主体，但并非拆除行为的组织方、委托方、实施方，与案涉房屋拆除行为之间，并无行政法上的法律关系，答辩人作为诉讼主体不适格。请求驳回上诉，维持原判。秋滨街道答辩称，一、被答辩人范旭毅不是案涉房屋的所有权人或继承人，也非马鞍山村集体经济组织成员，与本案不存在行政法上的利害关系。（一）案涉房屋原属秋滨街道马鞍山社区居民金难先（已故），金婉君系金难先的二女儿，范旭毅系金婉君的儿子，金难先生前并未就案涉房屋立过遗嘱。遗产第一顺序继承人为配偶、子女、父母；代位继承人一般只能继承他的父亲或者母亲有权继承的遗产份额。金婉君尚在，故范旭毅并非案涉房屋的所有人或继承人。（二）范旭毅于2001年2月22日从××街道××村因投靠亲属迁入金华市南苑小区西37幢5单元602室，于2005年7月12日因投靠父母迁回马鞍山村，但范旭毅未提供证据证明自己享有金华市婺城区××街道××村经济合作社成员资格待遇。根据《人口认定细则》第四条一般安置人口认定原则第（一）项以及第五条第八项规定，范旭毅户籍虽在村上但属于挂靠人口，不是马鞍山村集体经济组织成员，不计入安置人口。二、秋滨街道与金重东等签订《房屋征收补偿安置协议》合法有效。案涉房屋原属金难先所有，在金难先逝世后该房屋依法发生法定继承。而金重东作为金难先唯一的儿子和案涉房屋实际管理人，又是公务员身份，并承诺由其自行处理家庭内部关系的情况下，出于对农村当地风俗的尊重，答辩人有理由相信金重东作为被征收安置人以及案涉房屋其他继承人的代理人有权签订《房屋征收补偿安置协议》。后金重东出具《领款申请》中承诺对案涉房屋拆迁补偿款的家庭内部分配由其自行负责。在领取补偿款后已经分给金婉君、金曼君各12万元也佐证其已经取得授权或金婉君等的追认。三、秋滨街道在案涉房屋签订安置协议并已补偿情况下有权对案涉房屋进行拆除，该拆除不是行政强制行为，不适用《中华人民共和国行政强制法》、《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条第一款规定：各区人民政府、金华开发区管委会是本辖区城中村改造的责任主体。该条第三款规定：各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体。秋滨街道与金重东等签订《房屋征收补偿安置协议》，该协议中约定乙方应将房屋腾空。案涉《房屋征收补偿安置协议》至今未被有权机关撤销，亦没有证据显示协议存在重大明显违法，应推定该协议合法有效。后金重东确认签署《房屋腾空验收单》，腾空房屋3处，如还有物品作无主处理。其表明与征收相关的权益已实际处分完毕，权利已经发生转移，征收程序已经结束。对于其后发生的拆除行为不视为行政强制行为。因此，该行为不存在违反行政强制法的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审期间，秋滨街道提交公证书一份，证明案涉房屋拆除前后的相关状况及屋内情况。上诉人质证认为，该证据不能作为二审新证据提供，另外该证据也不能证明强拆行为的合法性。被上诉人开发区管委会对证据没有异议。经审查，本院对该证据真实性予以确认，可以证明案涉房屋被拆除时的相关情况。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。另二审中上诉人明确系秋滨街道具体实施了拆除房屋行为，对此秋滨街道亦予以认可。本院认为，案涉被拆除的集体土地上房屋原系金难先所有，现金难先已去世且未就房产订立遗嘱或签订相关协议，该房产应由其继承人按顺位予以继承。上诉人金婉君作为金难先的女儿，属于第一顺位继承人，对房产享有相应权益。其他权利人在对房产进行处分时，应当征得共有权人金婉君的同意。本案中，房屋腾空验收单系由金重东个人签署，金婉君作为共有权人拒绝追认，被上诉人亦未举证证明金重东腾空交付房屋已经取得金婉君的同意或系受其委托，金重东无权单独处分该共有房产。至于被上诉人提出秋滨街道系善意第三人以及金重东的处分行为构成表现代理的意见，经查，所涉补偿协议中已将金婉君确定为被补偿对象，被上诉人实施拆除前知晓该房屋的权属情况，且二审中秋滨街道亦确认金婉君未同意腾空交付房屋，故前述理由均不成立。原审认定案涉房屋由权利人自愿腾空交付拆除，缺乏依据。此外，被上诉人亦未履行强制拆除案涉房屋的法定程序，拆除行为应确认违法。房屋被拆除时范旭毅与金婉君共同在此居住，范旭毅作为居住人提起本案诉讼主体适格。二审中上诉人明确系秋滨街道实施拆除房屋的行为，对此秋滨街道亦予以认可，应认定系秋滨街道具体实施了拆除行为，上诉人针对开发区管委会提出的主张不能成立。综上，上诉人提出的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初557号行政判决；二、确认金华市婺城区秋滨街道办事处于2019年4月4日拆除金华市婺城区××街道××村207、209号集体土地上房屋的行政行为违法；三、驳回金婉君、范旭毅的其他诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由金华市婺城区秋滨街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱红彦审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年十月二十三日代书记员 董亚光