辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终713号上诉人（一审原告）：王金杰，女，1966年8月22日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市铁**。委托诉讼代理人：李卓峥，辽宁华昊律师事务所律师。委托诉讼代理人：王硕，辽宁华昊律师事务所律师。上诉人（一审被告）：抚顺经济开发区管理委员会，住所地辽宁省抚顺经济开发区滨河路**。法定代表人：李颖，该开发区管委会主任。委托诉讼代理人：刘明，该开发区管委会法律顾问。委托诉讼代理人：孟芳芹，辽宁天威律师事务所律师。王金杰因诉抚顺经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政补偿一案，辽宁省抚顺市中级人民法院于2016年10月31日作出（2015）抚中行初字第00101号行政判决。王金杰不服，向本院提起上诉。本院于2019年4月28日作出了（2016）辽行终1393号行政裁定，裁定撤销一审判决，发回一审法院重审。一审法院于2019年12月26日作出了（2019）辽04行初139号行政判决，王金杰及开发区管委会均不服，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年10月9日对双方当事人进行了询问。上诉人王金杰及委托诉讼代理人李卓峥、王硕，上诉人开发区管委会的委托诉讼代理人刘明、孟芳芹到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2005年11月7日，抚顺市高湾种畜农场（甲方）与王金杰（乙方）签订了《国有土地使用权出让合同》。该合同约定：甲方将位于高湾经济区小泗水工业园区，面积13334平方米的土地使用权出让给王金杰，出让年限为50年，即2005年11月7日至2055年11月6日止。出让金付款方式为：自合同签订之日王金杰向甲方支付120000元定金，交付定金后本合同签字生效，定金抵作土地出让金；余款880000元于办理土地使用权权属文件前付清。2005年11月8日王金杰向抚顺经济区高湾经济区管理委员会支付了120000元的土地出让金，并向税务机关缴纳了耕地占用税80004元、契税40000元、印花税300元。王金杰为利用该土地，支付了勘探费30000元。一审法院认为，王金杰于2005年11月与抚顺市高湾种畜农场签订了涉案《国有土地使用权出让合同》，后因王金杰土地使用的目的不符合当地发展需要，开发区管委会将合同中约定的土地使用权予以收回。王金杰为证明其补偿要求的合理性，向一审法院提交3份补偿意见，开发区管委会对2012年3月15日、2012年5月26日补偿意见的真实性不予认可。对于2012年11月15日作出并加盖抚顺经济开发区高湾经济区管理委员会土地征收办公室印章的补偿意见，开发区管委会的质证意见为该补偿意见并非由其作出。一审法院认为，上述3份材料是否为开发区管委会真实意思表示以及是否与本案存在关联性的认定涉及涉案国有土地使用权出让合同的签订以及履行的具体情形，开发区管委会对相关权利和相应职责应当作出明确的意思表示才能对案件作出肯定的判断。而开发区管委会以履行法定职责的方式对上述问题作出处理，系本案争议得以解决的关键环节。依据王金杰诉求以及开发区管委会的答辩意见，本案不宜在目前双方分歧较大的情况下由法院直接作出肯定或否定的裁判结果。同时，依据以上程序是否应对王金杰的补偿要求予以确定，包括补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题均须开发区管委会履行法定职责方式先行处理，此为解决此类问题的合法路径。综上，开发区管委会应依据上述指引，发挥政府统一调度等行政手段对涉案问题作出处理决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：抚顺经济开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内依法对王金杰的补偿问题作出处理。案件受理费50元，由抚顺经济开发区管理委员会负担。王金杰上诉称：一、王金杰已经取得案涉土地的国有土地使用权，现有证据确实充分。王金杰与抚顺市高湾种畜农场就案涉土地签订了《国有土地使用权出让合同》，开发区管委会也对此事实进行了追认。王金杰按照合同要求交纳了土地出让金，并实际占有案涉土地。2007年，因开发区管委会所属的高湾经济区被确定为现代休闲娱乐旅游中心，开发区管委会决定对区域内现有不符合发展要求的产业和企业进行调整和退出，并口头通知王金杰动迁。2009年开发区管委会在未与王金杰达成补偿协议、未履行任何法定程序的情况下，强行收回了王金杰的土地。就案涉土地的补偿事项，开发区管委会及下属的抚顺经济开发区高湾经济区管理委员会多次与王金杰沟通协商，同意对王金杰进行补偿，并曾委托抚顺市恒信土地评估有限责任公司对王金杰的土地补偿金额进行了评估。另，在王金杰与开发区管委会履行政府信息公开法定职责行政复议一案中，抚顺市政府亦认可了王金杰取得案涉土地的国有土地使用权。二、王金杰已经履行了法定的前置程序，要求开发区管委会履行补偿的法定职责，一审法院拒绝裁判，程序违法。在开发区管委会强行收回上诉人土地后，就案涉土地的补偿事项，王金杰已经多次向开发区管委会提出补偿申请，开发区管委会及下属的高湾管委会反复与王金杰进行沟通协商，并分别于2012年3月15日、2012年5月23日、2012年11月15日就补偿事项及数额向王金杰致函，王金杰认为开发区管委会提出的补偿方案显失公平，缺乏事实和法律依据，无奈于2015年7月诉至法院。经省法院二审，以一审法院应围绕王金杰的诉讼请求，针对开发区管委会履行补偿职责依据、王金杰请求补偿依据、补偿项目、补偿数额认定、是否应给付利息及利率计算方式等问题进行审理为由裁定发回重审。王金杰已经履行了法定的前置程序，开发区管委会亦依据其法定职责就补偿事宜作出了补偿意见，王金杰因不同意开发区管委会的补偿意见才提起行政诉讼，然而一审法院在案件发回重审后罔顾事实，对于王金杰的诉讼请求拒绝作出裁判，违背了行政诉讼从实质上解决行政争议的基本原则。请求撤销一审判决，依法改判支持王金杰的上诉请求。开发区管委会上诉称：请求撤销一审判决，改判驳回王金杰的诉讼请求；诉讼费由王金杰承担。事实与理由：一审判决要求开发区管委会对王金杰的土地补偿问题做出处理，无事实和法律依据。王金杰不具有行政诉讼的原告主体资格，其没有取得案涉土地的使用权，不具有物权权利。开发区管委会没有实施征收或征用行为，因此不具备王金杰诉称要求补偿的前提。王金杰对所称土地没有取得物权、没有对土地开发和利用，因此不存在给付其土地补偿之说。综上，王金杰诉请的补偿问题没有事实及法律依据，开发区管委会没有相应的行政职责、无法履行一审判令，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回王金杰的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”本案系因规划调整，对不符合进区标准的企业实行有序退出而产生。王金杰在与抚顺市高湾种畜农场签订《国有土地使用权出让合同》后，交纳了部分土地出让金、耕地占用税、契税、印花税等费用，并为利用该土地，支付了勘探费。王金杰占有、使用案涉土地具有合法性。开发区管委会收回案涉土地，应对王金杰予以补偿。开发区管委会提出的不应对王金杰予以补偿的上诉意见本院不予支持。关于补偿问题，双方均认可进行过协商，但并没有形成一致意见。王金杰主张，开发区管委会依据其法定职责就补偿事宜作出了补偿意见，一审判决应作出具体补偿数额的判决。关于该主张，王金杰认为开发区管委会已经就其补偿事宜作出了补偿意见系指其提交的三份书面补偿意见，一方面，对该三份补偿意见开发区管委会提出质疑；另一方面，开发区管委会否认自己具有王金杰诉请的行政职责。如前所述，开发区管委会收回案涉土地，应对王金杰予以补偿。鉴于双方对补偿数额争议较大，相关事实尚需行政机关调查或者裁量。因此，一审判决认为本案不宜在目前双方分歧较大的情况下由法院直接作出肯定或否定的裁判结果，应由开发区管委会以履行法定职责的方式对补偿问题作出处理，该观点本院予以认可。开发区管委会应依据相关法律法规规定对案涉补偿问题作出处理决定。王金杰的该项上诉请求本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。王金杰、开发区管委会的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王金杰负担25元，抚顺经济开发区管理委员会负担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十月二十七日法官助理刘春晓书记员赵晓迪