重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终81号 上诉人（原审原告）：向素芳，女，1972年3月22日出生，汉族，住重庆市丰都。 上诉人（原审原告）：周朝柏，男，1970年8月2日出生，汉族，住重庆市丰都县。 二上诉人共同委托代理人：雷亚，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丰都县规划和自然资源局，住所地重庆市丰都县街道平都大道西段**，统一社会信用代码11500230MB19803549。 法定代表人：毛国红，局长。 委托代理人：舒德华，该局工作人员。 委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丰都县人民政府，住，住所地重庆市丰都县街道平都大道西段**/div> 法定代表人：罗成，县长。 委托代理人：蔺滢滢，丰都县司法局干部。 委托代理人：蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。 原审第三人：夏乾元，男，1943年9月23日出生，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人向素芳、周朝柏因与被上诉人丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规资局）、丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）,原审第三人夏乾元土地行政许可一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，向素芳、周朝柏系夫妻关系。向素芳持有的2018年10月11日签发的身份证登记住址为重庆市丰都县**乡**村*组**号。周朝柏持有的2006年6月27日签发的身份证登记住址为重庆市丰都县**镇**路**街**号。 2006年3月19日，向素芳与夏乾元签订《卖房协议》约定，夏乾元将其位于原**镇（现**街道）**村*组土木房屋出卖给向素芳。 2006年，向素芳户取得签发时间为2006年11月20日的居民户口簿，登记户别：农村居民家庭户口，户主姓名：向素芳，户号：06****，住址：重庆市丰都县**派出所****村*组，登记机关丰都县公安局城东派出所，无承办人签章。该户口簿有向素芳、周朝柏、周鹏飞、周鹏城、向丹恒5人常住人口登记卡，其中“何时由何地迁来本址”栏均填写“2006年11月20日由重庆市丰都县**派出所****村*组迁来”。 2007年2月3日，向素芳以前述签发的户口簿就其购买的原案涉房屋向原丰都县国土资源和房屋管理局（以下简称原丰都县国土房管局）申请办理房屋权属变更登记。该局经审核后，于同年3月27日办理原案涉房屋权属转移变更登记，并给向素芳颁发***房地证2007字第*****号《房地产权证》。 2008年8月，向素芳经申请取得原丰都县镇人民政府颁发的渝村建〔20**〕**号重庆市村镇规划建设许可证。 2008年9月，向素芳以原案涉房屋为危房需拆除重建为由，以原**镇村*组村民的名义向原丰都县国土房管局提出集体土地建设用地许可申请。该局经审查批准其申请，并为其颁发了丰都县集体土地建设用地字〔20**〕***号集体土地建设用地许可证。在该申请许可材料中，有签发时间为2003年8月4日的居民户口簿，登记户别：农业家庭户口，户主姓名：向素芳，户号：06****，住址：重庆市丰都县**派出所****村*组，登记机关丰都县公安局城东派出所，无承办人签章。该户口簿有向素芳、周朝柏、周鹏飞、周鹏城、向丹恒5人常住人口登记卡，其中周鹏城的登记日期为“2005年12月2日”，“何时由何地迁来本址”栏填写“2005年12月2日出生申报”，其余4人常住人口登记卡“何时由何地迁来本址”栏均填写“2002年3月28日由重庆市丰都县**派出所****村*-**号迁来”。向素芳陈述该材料非其申请时提交的户口簿复印件，其提交的系2006年11月20日签发的户口簿复印件。 2014年8月4日，重庆市人民政府作出《关于丰都县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕827号）同意征地，案涉房屋在该征地范围内。 2018年9月27日，丰都县公安局出具《证明》，载明：“经户口信息系统查询，兹有居民周朝柏，身份证号码512**************，该人户口于2002年12月5日市内移出由丰都县**乡**村*组**号迁至重庆市丰都县**镇**路**街；2009年8月6日因所内移居由丰都县**所**镇****路**街**号迁至丰都县**所**镇******路**号附***号；2012年6月6日因所内移居由丰都县**所**镇***段**路**号附***号迁至丰都县**所**镇****路**组附***号；2013年9月30日因所内移居由丰都县**所**镇****路**组***号迁至丰都县**所**镇*段****组***号。自2002年12月5日至今，该人户口登记在丰都县高家镇辖区，未发生变动，也从未在丰都县原**镇**村*组（现**街道**村*组）入户。 向素芳，身份证号码5123241972********，周*城，身份证号码500***************；该二人户口自2007年3月27日至今，户口登记在丰都县**乡****村*组**号，未发生变动，也从未在丰都县原**镇**村*组（现**街道**村*组）入户。 周鹏飞，身份证号码500***************，户口于2003年1月25日登记在丰都县**乡****村*组**号，于2010年1月5日各种疾病死亡注销，也从未在丰都县原**镇**村*组（现**街道**村*组）入户。 向丹恒，身份证号码512***************，该人户口2007年3月27日至今，户口登记在丰都县**乡****村*组**号，未发生变动，也从未在丰都县原**镇**村*组（现**街道**村*组）入户。” 2019年1月24日，因丰都县机构改革需要，组建规划和自然资源局，原国土资源和房屋管理局的职责由规划和自然资源局行使。 2019年5月4日，丰都县公安局出具《关于向素芳等人户籍地情况及确认向素芳户口簿是否具有合法性的复函》（丰公函〔2019〕**）载明：“县规划和自然资源局：贵局《关于核实向素芳等人户户籍地情况及确认向素芳户口簿是否具有合法性的函》（丰都规资函〔2019〕**）局收悉，现复函如下：向素芳，女，汉族，生于1972年03月22日，身份证号码：512***************，户籍地：重庆市丰都县**乡**村*组**号（2003年至今户籍一直在重庆市丰都县**乡**村*组**号）。 周朝柏，男，汉族，生于1970年08月02日，身份证号码：512***************，户籍地：重庆市丰都县**镇****组***号，周朝柏于2002年12月05日将户口由丰都县**乡**村*组**号迁丰都县**镇**路**街后，户口一直登记在丰都县**镇辖区，再未将户口户口迁移到其他乡镇。div> 周鹏飞，男，汉族，生于1993年08月20日，身份证号码：500***************，户籍地：重庆市丰都县**乡**村*组**号（系2003年01月25日补录入户，2009年12月27日因病死亡，2010年01月05日注销户口）。 周鹏城，男，汉族，生于2005年11月02日，身份证号码：500***************，户籍地：重庆市丰都县**乡**村*组**号（2006年08月03日出生申报入户至今户籍一直在重庆市丰都县**乡**村*组**号）。 向丹恒，男，汉族，生于1939年05月22日，身份证号码：512***************，户籍地：重庆市丰都县**乡**村*组**号（2003年至今户籍一直在重庆市丰都县**乡**村*组**号)。 综上所述，向素芳提供的户口户口簿（户别：居民家庭户口，户主姓名：向素芳，户号：06****，住址：重庆市丰都县**派出所****村*组，2006年11月20日签发的户口簿）不具有合法性。” 2019年8月26日，丰都县规资局向向素芳作出《关于撤销集体土地建设用地许可的决定书》（以下简称《撤销决定书》），以向素芳在申请集体建设用地许可审批时，隐瞒真实情况，提供的证明材料不具真实性、合法性为由，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”之规定，决定：撤销于2008年9月2日以原丰都县国土房管局的名义向向素芳颁发的丰都县集体土地建设用地字〔20**〕***号集体土地建设用地许可证。向素芳、周朝柏不服，向丰都县政府申请复议。该府于2020年1月16日作出丰都府复〔2019〕14号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持丰都县规资局作出的《撤销决定书》。向素芳、周朝柏仍不服，于法定期间提起本案诉讼，请求撤销丰都县规资局于2019年8月26日作出的《关于撤销集体土地建设用地许可的决定书》，撤销丰都县政府于2020年1月16日作出的《行政复议决定书》（丰都府复〔2019〕14号）。 庭审中，周朝柏陈述，2006年11月20日签发的以向素芳为户主，户号为06****，住址为重庆市丰都县**派出所****村*组的户口簿，是向素芳购买夏乾元房屋后为办理过户登记手续，向**村村委会缴纳9000元费用，由村委会负责办理，并从村委会处领取到的。后向素芳身份证遗失，因案件需要补办身份证，经查询没有登记地址在丰都县**街道**村*组的户籍户籍信息，能以丰都县**乡**村*组为住址办理身份证。 另查明，周朝柏持有丰都县市场监督管理局于2019年12月18日颁发的《营业执照》，类型：个体工商户，经营者：周朝柏，经营场所：重庆市丰都县**街道**村*组，注册日期：20**年*月**日，经营范围：面米制品加工、销售，卷烟，烟花爆竹，殡葬用品零售等等。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查。根据《重庆市土地管理规定》第三十三条第一款“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经农村集体经济组织或者村民小组代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报区县（自治县、市）人民政府按管理权限批准后，由同级土地行政主管部门核发建设用地批准书”之规定，丰都县规资局有权对向素芳提出的集体建设用地许可申请作出处理。本案争议焦点为丰都县规资局撤销案涉集体土地建设用地行政许可行为是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”本案中，向素芳陈述其在申请案涉集体土地建设用地许可时提供的身份证明为2006年11月20日签发的户口簿，该户口户口簿系向村委会缴纳费用由村委会代办所得，户口户口簿经丰都县公安局出具的复函确认不具有合法性，明向素芳户家庭成员向素芳、周朝柏、周鹏飞、周鹏城、向丹恒等5人均未在丰都县原**镇（现**街道）**村*组入户，即向素芳提供虚假身份信息，丰都县规资局作为作出行政许可决定的机关，在确认向素芳提供户口户口簿不具合法性的情况下，《撤销决定书》，符合法律规定。丰都县政府经复议维持丰都县规资局作出的《撤销决定书》亦符合法律规定。故判决驳回向素芳、周朝柏的诉讼请求，案件受理费50元由向素芳、周朝柏负担。 上诉人向素芳、周朝柏不服原审判决，上诉至本院，请求撤销原判，改判撤销丰都县规资局作出的《撤销决定书》，撤销丰都县政府作出的《复议决定书》。主要事实和理由：1.上诉人系经合法程序迁户至**村，丰都县公安局出具的复函无法证明上诉人的户口户口违法。若上诉人的户口户口簿合法性存在问题，诉人不知情，故不属于隐瞒真实情况的情形，不应由其承担不利法律后果。3.若上诉人的户口户口簿合法性存在问题，都县规资局在办理案涉集体土地建设用地审批登记时未尽审慎审查义务，应承担责任。4.因案涉房屋存在征收，上诉人暂未与丰都县规资局达成征收协议，丰都县规资局作出该《撤销决定书》，其执法目的不正当。上诉人办理集体土地用地使用权证后一直在此居住生活并办理了米面加工厂，并无任何行政机关对其户口户口及房屋的合法性提出质疑，涉房屋面临征收，上诉人因对补偿标准不满未签订补偿协议，丰都县规资局作为征收主体，作出《撤销决定书》，企图通过该种方法令上诉人与其签订拆迁协议系滥用职权。5.上诉人只有一处住房。《撤销决定书》违反了《土地管理法》关于农村居民户有所居的规定。6.因上诉人不认可本案关键证据《复函》的真实性和合法性，已经对该《复函》提起了诉讼，故应中止本案的审理，待关于《复函》的案件审结后再行审理。 被上诉人丰都县规资局辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分，请求人民法院驳回上诉、维持原判。理由：1.上诉人称通过合法途径办理户口户口本不能成立。上诉人只有一处住房与本案无关，上诉人不是**村村民，不应在**村享有宅基地。3.公安机关作出的复函在未撤销前是有效的。 被上诉人丰都县政府辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分，请求人民法院驳回上诉、维持原判。理由：1.上诉人未办理户口迁移到**村的手续，公安机关复函明确了向素芳提交的2006年户口户口簿不具有合法性。上诉人明知其户口和身份证地址均不在**村，而只有非正常程序办理的不具有合法性的户口簿，应当认为其在办理案涉许可时隐瞒真实情况。3.原丰都县国土房管局无法审查出上诉人户籍不在**村，不存在过错担责的问题。4.丰都县规资局依据事实和法律规定作出本案的撤销决定，不存在滥用职权的问题。5.上诉人属于**乡的农村居民，可以在**乡取得宅基地。6.丰都县政府作出的复议维持决定正确。 原审第三人夏乾元未向二审法院提交陈述意见。 本院根据各方当事人的陈述，补充查明以下事实：2008年至2009年间，向素芳在获取案涉集体土地建设用地许可后对原案涉房屋进行了拆除重建。后，向素芳一户长期在重建的案涉房屋内生产生活。2014年8月4日，案涉房屋被纳入征收拆迁范围，向素芳一户因不同意补偿标准，至今未与丰都县规资局签订征收补偿协议，也未搬离案涉房屋。丰都县规资局在征收拆迁的过程中发现向素芳的户口户口存在问题，丰都县公安局发函进行核实。 二审查明的其余事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”本案中，向素芳自认其在申请案涉许可时提交了2006年11月20日签发的户口簿，该簿经丰都县公安局出具复函确认不具有合法性，丰都县规资局即以此为由撤销了案涉许可。对此，从严格依法行政的角度而言，虽然所有存在瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正，此即行政行为的“有错必纠”原则，但从行政效力和效益的角度考虑，基于维护行政行为确定性、保护行政相对人信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关对以撤销的方式进行纠错应持审慎态度，尤其对撤销行政许可这种授益性的行政行为，因其对当事人的权利影响甚巨，在坚持“有错必纠”时更应注重对信赖利益保护的考量，采取更为严格的标准进行合法性审查。 就本案而言，首先，丰都县公安局作出的复函认为向素芳一户的户口户口未在案涉房屋所在集体经济组织而认定其提交的2006年的户口簿不具有合法性，函未对该簿的真实性进行认定，也未对该簿不具有合法性的原因及过错等进行审查认定，故不能仅以该复函认定向素芳的行为属于前述法律规定的“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可”情形。 其次，《重庆市土地管理规定》第三十三条第一款规定：“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经农村集体经济组织或者村民小组代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报区县（自治县、市）人民政府按管理权限批准后，由同级土地行政主管部门核发建设用地批准书”。本案中，向素芳与夏乾元签订的购买原案涉房屋协议，和其提起的案涉集体土地建设用地许可申请，均经原**镇**村村民委员会、原丰都县镇人民政府、原丰都县国土资源管理所盖章确认，可以证明向素芳购买原案涉房屋及申请案涉许可已征得当地集体经济组织的同意和相关行政机关的确认，向素芳获取案涉许可符合《重庆市土地管理规定》第三十三条第一款之规定。 最后，案涉房屋于2014年8月4日被纳入征收拆迁范围内，而向素芳一户长期在案涉房屋内生产生活，尚未与丰都县规资局签订征地拆迁协议。丰都县规资局在征收拆迁的过程中发现向素芳的户口户口存在问题，都县公安局发函进行核实，并于2019年8月26日作出被诉《撤销决定书》，有避开法定程序加快拆除进程的嫌疑，不利于行政关系确定性的维护、信赖利益的保护及行政争议的实质化解。故，丰都县规资局作出的《撤销决定书》依据不足，应予撤销，丰都县政府经复议维持作出的《复议决定书》亦应予撤销。 综上，因二审中各方当事人补充了新的陈述，形成新证据导致案件事实发生变化、原审判决适用法律错误，依法应予改判。向素芳、周朝柏的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销重庆市涪陵区人民法院作出的（2020）渝0102行初24号行政判决； 二、撤销丰都县规划和自然资源局于2019年8月26日对向素芳作出的《关于撤销集体土地建设用地许可的决定书》； 三、撤销丰都县人民政府于2020年1月16日作出的《行政复议决定书》（丰都府复〔2019〕14号）。 本案一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由丰都县规划和自然资源局和丰都县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐正东 审 判 员 喻伦泰 审 判 员 简元华 二〇二〇年十月十三日 法官助理 张 莹 书记员代 洁