安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行再9号 原告：邰海松，男，汉族，1973年9月5日出生，住安徽省当涂县。 原告：邰召虎，男，汉族，1967年9月6日出生，住安徽省当涂县。 原告：邰召连，男，汉族，1968年11月15日出生，住安徽省当涂县。 原告：邰正富，男，汉族，1973年10月23日出生，住安徽省马鞍山市博望区。 原告：邰正高，男，汉族，1980年2月16日出生，住安徽省当涂县。 原告：邰正海，男，汉族，1985年4月11日出生，住安徽省当涂县。 原告：邰正明，男，汉族，1970年2月26日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。 原告：邰正钊，男，汉族，1977年9月26日出生，住安徽省当涂县。 八原告共同委托代理人：梁红丽，北京在明律师事务所律师。 八原告共同委托代理人：贾燕丽,北京在明律师事务所实习律师。 被告：安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人：李国英，省长。 委托诉讼代理人：陈驰，安徽省司法厅行政复议应诉处工作人员。 被告：马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道**。 法定代表人：袁方，市长。 出庭负责人：张圣祥，市政府副秘书长。 委托诉讼代理人：胡由其，市政府工作人员。 委托诉讼代理人：徐文东，安徽明博律师事务所律师。 原告邰海松、邰召虎、邰召连、邰正富、邰正高、邰正海、邰正明、邰正钊（以下简称邰海松等八人）不服被告马鞍山市人民政府征收补偿安置方案及被告安徽省人民政府行政复议决定一案，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月10日作出（2018）皖01行初15号行政裁定，驳回起诉。原告不服，向安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）皖行终1195号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年9月29日作出（2019）最高法行申5702号行政裁定，决定提审本案。2020年3月30日，最高人民法院作出（2020）最高法行再15号行政裁定，撤销安徽省高级人民法院（2018）皖行终1195号行政裁定以及本院（2018）皖01行初15号行政裁定，并指令本院审理本案。本院依法另行组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告邰海松等八人的委托诉讼代理人梁红丽、贾燕丽，被告安徽省人民政府的委托诉讼代理人陈驰，被告马鞍山市人民政府出庭负责人张圣祥、委托诉讼代理人胡由其、徐文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月5日，被告马鞍山市人民政府作出《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》（2017年第B15号）（以下简称15号《公告》）。邰海松等九人及邰正勤对此不服，于2017年10月16日向安徽省人民政府申请行政复议，要求撤销15号《公告》。2017年12月20日，安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕502号《行政复议决定书》（以下简称502号《决定书》），确认15号《公告》违法。邰海松等九人对此不服，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。 原告邰海松等九人提出诉讼请求：一、撤销安徽省人民政府作出的502号《决定书》的复议行为；二、撤销马鞍山市人民政府作出的15号《公告》具体行政行为；三、由两被告承担本案的诉讼费用。另，原告提出对《马鞍山市土地征收补偿安置办法》之《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》中的第二条进行附带审查的请求。事实与理由：邰海松等九人系世居马鞍山市博望区博望镇新陇村邰家自然村村民。2017年10月25日，原告以被告马鞍山市人民政府作出的15号《公告》具体行政行为违法为由，向被告安徽省人民政府提起行政复议，要求依法予以撤销。2017年12月24日，被告安徽省人民政府向原告邰海松等人邮寄送达502号《决定书》，确认15号《公告》违法，但并未撤销。原告不服，依法提起行政诉讼。原告认为被告马鞍山市人民政府作出的补偿安置方案实体、程序违法，应当依法予以撤销，被告安徽省人民政府并未依法履行行政复议职责，其复议决定应当依法予以撤销，主要理由为：一、补偿安置方案并未依法进行广泛公示，属于程序严重违法情节。原告并未在所谓的公示期限之内知悉补偿安置方案的内容，只是居住区域面临征收，依法通过信息公开的方式得知本方案；二、方案关于补偿安置等费用过低，不能保证被征地农民的原有生活水平，安置方案实体违法，每亩土地的征地费用、安置费用均过低；三、方案单方面决定实行产权调换，侵害了原告选择实行货币补偿安置的权利；四、该方案中的（二）征地人员安置第2条，提及本次征收不涉及自费农转非人员，排除了原告中存在自费农转非人员的安置权益，严重损害了原告的权益。实际上，原告中存在自费农转非人员，其响应政府号召自主择业自谋生路，或因为外出务工或因自主创业等因素，将户口迁出本地，但在征收区域仍有宅基地以及承包地，按照《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》第十六条第一款第（六）项的规定，在征收区域仍有承包地和住房的“自理口粮户”系被征地单位应予安置的人员，安置方式应当与其他安置人员一致，不应当区别对待，更不应当予以排除。 被告安徽省人民政府辩称：一、行政复议程序合法。安徽省人民政府在行政复议申请材料接受、通知补正行政复议申请、案件受理、作出行政复议决定、法律文书送达等方面，符合法律规定。二、安徽省人民政府作出的502号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。1.15号《公告》的内容合法。15号《公告》公布了建设用地项目名称、被征收土地位置、被征收土地单位及面积、征地拆迁补偿标准、拆迁安置实施单位及操作步骤和方法、申请听证和行政复议的途径等，符合当时适用的《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第八条关于征地补偿安置方案公告的规定。15号《公告》公布的补偿安置标准，执行的不是征地批准时实施的《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号)规定的标准，而是15号《公告》发布时实施的《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）规定的标准。皖政〔2015〕24号文件规定的补偿安置标准，高于皖政〔2012〕67号文件规定的标准。马鞍山市人民政府按照实施征地时的标准，而非按照批准征地时的标准对被征地农户予以补偿，更好地维护了被征地农民的合法权益。青苗和地上附着物补偿标准、被征地农民安置和基本养老保险，符合《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》（皖政办〔2003〕77号）、《马鞍山市土地征收补偿安置办法》（马鞍山市政府第43号令）、《马鞍山市关于印发马鞍山市土地征收补偿标准的通知》（马政秘〔2008〕78号）、《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》（马博政办〔2016〕69号）、《马鞍山市被征地农民基本养老保障暂行办法》（马政〔2005〕14号）的规定。2.作出15号《公告》的程序部分违法。《安徽省实施办法》和当时适用的《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在作出征地公告后45日内，作出补偿安置方案公告，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿安置方案报市、县政府批准后，由市、县政府土地行政主管部门组织实施。本案中，安徽省人民政府2012年12月30日作出1376号《批复》后，马鞍山市人民政府于2013年5月8日作出52号《征地公告》。马鞍山市国土资源局于2017年2月28日作出《补偿安置方案》。但马鞍山市人民政府到2017年9月5日才作出15号《公告》，且其所提供的证据也不足以确认15号《公告》张贴的时间、方式、地点、地点，15号《公告》作出的程序部分违法。但鉴于15号《公告》规定的征地补偿安置标准、社保措施、补偿款发放主体和方式等内容合法、适当，其程序部分违法不足以导致15号《公告》被撤销，安徽省人民政府也没有必要责令马鞍山市人民政府重新作出补偿安置方案公告。据此，安徽省人民政府适用《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，作出502号《决定书》确认15号《公告》违法，同时指出马鞍山市人民政府应采取相应措施认真整改，规范今后征地工作，在证据采信、事实认定和依据适用等方面，符合法律规定。此外，原告对1376号《批复》不服，向国务院申请行政复议裁决。2019年12月31日，国务院作出裁决，维持了1376号《批复》。综上，502号《决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告马鞍山市人民政府辩称：一、15号《公告》已经公示并征求村民意见，程序合法。为了实施省政府1376号《批复》，马鞍山市人民政府于2013年5月8日发布52号《征地公告》。2017年该征收项目正式实施，经对博望区博望镇新陇村邰家村民组征地补偿安置情况的调查、登记，有关部门拟定了《博望新城区新陇地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》，在镇、村公示栏及征迁现场进行张榜公示征求意见，另采取了进村入户送达《致被征收户一封信》、张贴1376号《批复》、召开村民会议等方式公示，广泛听取村集体经济组织、村民意见，保障了被征地农民合法权益。在此基础上，马鞍山市人民政府于2017年9月5日正式发布案涉15号《公告》。二、15号《公告》内容合法。首先，关于原告认为的补偿安置等费用过低问题。1.关于征地补偿安置标准，15号《公告》所公布的补偿安置标准，并非按照征地批准时的省政府《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号）执行，而是按照15号《公告》发布时的省政府《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）执行，皖政〔2015〕24号的标准高于皖政〔2012〕67号的标准，马鞍山市人民政府按照实施征地时的标准，而非按照批准征地时的标准对被征地农户予以补偿，更好地维护了被征地农民的合法权益。对涉案集体土地征收补偿实行的是区片地价，严格按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）规定的补偿标准实施征收。每亩44000元的综合地价，是省政府公布的案涉地价标准，原告认为补偿安置等费用过低，无法律依据。2.关于社保措施。公告中有关社保的内容也是严格依据《马鞍山市被征地农民基本养老保险暂行办法》（马政〔2005〕14号）及相关规定执行。3.关于农业人员安置。案涉项目仅涉及征收集体建设用地，不涉及农用地，故不涉及农业人员安置。其次，关于房屋拆迁补偿安置。1.关于是否应当参照国有土地房屋征收标准进行征收，原告认为，应依据最高人民法院相关司法解释参照国有土地上房屋征收补偿标准进行住房补偿安置，本项目房屋及土地刚开始实际征收，不属于司法解释规定的情形，原告认为应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的观点依法不能成立。2.关于住房安置方式。对于集体土地地上建筑物、附着物的征收，相关法律政策没有规定征地实施单位应当给被征收入提供两种以上补偿安置途径，根据《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》（马政〔2012〕36号）第三条、第十五条规定，对集体土地上住房拆迁需要安置的，一律实行产权调换安置方式，《马鞍山市土地征收补偿安置办法》中关于“货币化加配购安置房的方式”不需执行。因此，原告认为市政府没有提供选择货币化补偿安置，无法律依据。综上所述，被告马鞍山市人民政府认为，15号《公告》严格按照法定程序实施，公告内容符合法律、法规、规章和相关规范性文件规定，没有损害原告在批准征地后获得补偿安置的实体性效益，请求依法驳回原告的诉讼请求。 诉讼过程中，被告安徽省人民政府提供了如下证据：1.补正行政复议申请通知书、行政复议申请书及邮寄凭证、行政复议决定（皖行复[2017]502号）书及邮寄凭证。证明原告申请行政复议，经安徽省人民政府通知补正行政复议申请、受理该行政复议申请后，在法定期限内作出并送达502号《决定书》，行政复议程序合法；2.关于马鞍山市2012年第45批次城市建设用地的批复（皖政地【2012】1376号）、52号《征地公告》《补偿安置方案》、15号《公告》。证明安徽省人民政府作出确认马鞍山市政府具体行政行为违法符合法律规定；3.皖政地〔2012〕67号和皖政地〔2015）24号文件。证明马鞍山市人民政府按照实施征地时的标准，而非按照批准征地时的标准对被征地农户予以补偿，更好地维护了被征地农民的合法权益；4.《国务院行政复议裁决书》（国复[2019]3056号），维持了1376号《批复》。 原告发表质证意见：对证据1无异议；对证据2的复议决定有异议，认为方案及公告程序违法，应当撤销方案；对证据3的合法性和证明目的有异议；对证据4的证明目的不认可。 被告马鞍山市人民政府对证据1、证据3、证据4无异议，认为证据2的复议决定认定公告时间超期，但其余程序不违法。 被告马鞍山市人民政府提供如下证据：1.法定代表人身份证明书。证明被告诉讼主体资格；2.关于马鞍山市2012年第45批次城市建设用地的批复（皖政地【2012】1376号）。证明案涉项目征地已经省政府批；3.马鞍山市人民政府征收土地方案公告（2013第52号）。证明征地公告已发布。4.博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案、照片23张、镇政府及村委会证明3份、致征收户一封信及证明1份、关于邰家城中村改造项目村民代表会议通知、签到表、村委会证明1份、证人证言。证明涉诉公告之前已经公示、征求意见；5.博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告（2017第B15号，邰家城中村项目）、照片18张。证明涉诉公告在征求意见和正式批准后在镇、村征迁现场发布。6.土地勘测定界技术报告书，证明案涉项目征收的仅集体建设用地。7.《国务院行政复议裁决书》（国复[2019]3056号），维持了1376号《批复》。 原告发表质证意见：对证据1无异议；对于证据2合法性及证明目的不认可。被告没有根据批复规定对原告给予相应补偿，批复中说明涉及农用地，应解决原告社保等相关安置；对证据3的合法性和证明目的不予认可。公告超时限，公示情况的照片在2017年3月8日才公示，侵害了原告实体权利；对证据4征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案的合法性及证明目的不认可。对照片的的真实性和证明目的不予认可。照片拍摄时间不能印证，照片的原件及原始载体不明，且地点不统一。对镇政府及村委会证明3份的三性不予认可。对致征收户一封信和邰家城中村改造项目村民代表会议通知、签到表的三性不予认可；对证据5的三性不认可，照片的的真实性和证明目的不予认可，张贴时间为2017年10月8日，不是复议机关审查的2017年9月5日，被告称本组图为正式公告，但是与3月8日的公告内容一致；对证据6的合法性和证明目的不认可，土地勘测定界技术报告书中征收地块北侧有农用地及水稻田，说明涉案土地并非全部都是建设用地。对新证据的证明目的不认可。 被告安徽省人民政府对证据1、2、3、6三性无异议；对证据4、5的真实性、关联性无异议，合法性有异议。 原告提供如下证据：1.502号《行政复议决定书》。证明安徽省人民政府确认马鞍山市人民政府的补偿安置方案程序违法，但并未依法撤销该补偿安置方案，原告的补偿权益并未得到救济，复议决定应当撤销；2.2017年第B15号《博望新城区新陇村地块（2012年第45批次）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案》。证明马鞍山市人民政府作出的补偿安置方案在实体和程序双重违法，侵害原告等人的合法权益，应当依法予以撤销；3.规划信息答复、马鞍山市城市总体规划、马鞍山市博望区城市规划图，证明原告等人居住的区域在本次征收补偿安置之前已经纳入城市建设用地规划范围，被用于商业用地，原告等人的房屋应当按照国有土地补偿安置标准进行补偿安置。4.邰正明户证据材料。5.邰正高、邰正钊集体土地使用权证各一本；邰海松情况告知书；邰正明房产权属证明、邰正明与邰善武父子关系证明；邰召虎、邰召连、邰正富、邰正海房屋权属证明各一本。证明邰家自然村邰海松等八人原告主体身份适格。 被告马鞍山市人民政府对证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，该公告在程序中除了超过45天，其余程序及实体上完全符合法律规定；对证据3证明目的有异议，涉案土地被列入城市规划区才需被征收，案涉土地并不适用最高院司法解释条件，不适用国有土地征收补偿条例，应按照集体土地补偿安置标准；对证据4关联性有异议；对证据5中的邰正高、邰正钊集体土地使用权证真实性有异议。 被告安徽省人民政府对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，公告已被确认程序违法，但仍存在法律效力；对证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议；对证据5无异议。 对原告以及两被告提供的证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明，2012年12月30日，安徽省人民政府作出1376号《批复》，批准马鞍山市政府在马鞍山市××区博望镇××村、××村、新陇村用地范围内，转用并征收集体农用地3.3302公顷（其中耕地2.8311公顷）、征收集体建设用地33.5887公顷，合计批准建设用地36.9189公顷，用于城市建设。2013年5月8日，马鞍山市政府作出52号《征地公告》,对1376号《批复》的征地批准机关、批准文号、文件名称、批准征收土地位置、面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等予以公布。2017年2月28日，马鞍山市国土资源局作出《补偿安置方案》。2017年9月5日，马鞍山市政府作出15号《公告》。该《公告》主要内容为：建设用地项目名称、被征收土地位置、被征收土地单位及面积、征地拆迁补偿标准、拆迁安置实施单位及操作步骤和方法、依法申请听证和行政复议的途径等。15号《公告》明确，本次征地依据《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》实施区片综合地价方式补偿。15号《公告》于2017年10月8日在被征收地依法予以张贴公示。邰海松等九人及邰正勤对此不服，于2017年10月16日向安徽省人民政府申请行政复议。2017年12月20日，安徽省人民政府作出502《决定书》，确认15号《公告》违法。邰海松等九人对此不服，于2018年1月5日诉至本院，请求判如所请。诉讼过程中，余象炳于2020年7月21日申请撤回起诉，本院裁定予以准许。 另，邰海松等人不服安徽省人民政府作出的1376号《批复》，向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府作出皖行复（2017）479号行政复议决定。邰海松等人向国务院申请行政复议裁决，国务院于2019年12月31日裁决维持了1376号《批复》关于征收新陇村邰家组集体土地的决定。 另查明，《马鞍山市土地征收补偿安置办法》规定，本市市辖区内征收集体所有土地和拆迁集体土地上房屋、附着物的补偿安置，适用本办法。《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》第二条第一款规定，“住房拆迁中关于货币化加配购安置房的安置方式不再执行，一律实行产权调换安置方式。” 本院认为，马鞍市政府作出的15号《公告》所公布的补偿安置标准，是按照《公告》发布时的安徽省人民政府《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）执行。对涉案集体土地征收补偿实行的是区片地价，每亩44000元的综合地价，是安徽省人民政府公布的案涉地价标准，案涉项目涉及征收集体建设用地，原告主张参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿安置，没有法律依据。故原告主张15号《公告》存在补偿安置等费用过低等实体违法情形，应予撤销的请求，无法律依据，本院不予支持。 关于原告提出对《马鞍山市土地征收补偿安置办法》之《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》中的第二条进行附带审查的请求。对于集体土地地上建筑物、附着物的征收，相关法律法规没有规定征地实施单位应当给被征收入提供两种以上补偿安置途径，故上述规范性文件不违反上位法的规定，亦不存在减损公民、法人或者其他组织权益等其他违法情形。 综上，原告诉请无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告邰海松、邰召虎、邰召连、邰正富、邰正高、邰正海、邰正明、邰正钊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邰海松、邰召虎、邰召连、邰正富、邰正高、邰正海、邰正明、邰正钊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 陈 思 审判员 王亚明 审判员 轩银珍 二〇二〇年十月二十七日 法官助理储穗栋 书记员罗思行 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。