江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终391号 上诉人（原审原告）朱继红，女，1965年8月24日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）胡艳宇，女，1990年7月1日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人丁斌，北京大成（南通）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）如东县自然资源和规划局(原如东县自然资源局)，住所地如东县掘港镇长江路25号。 法定代表人倪劲松，局长。 应诉负责人葛鹏洲，副局长。 委托代理人许翠芳，如东县不动产登记中心主任。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）南通纬纶纺织有限公司，住所地如东县河口镇中天工业园区园中路。 法定代表人冒国平，总经理。 委托代理人王军，江苏正东律师事务所律师。 原审第三人江苏如东农村商业银行股份有限公司景安支行，住所地如东县河口镇立新桥居委会二组58号。 负责人曹沛，行长。 上诉人朱继红、胡艳宇、如东县自然资源和规划局（以下简称如东资源局）、南通纬纶纺织有限公司(以下简称纬纶公司)因土地行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初698号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱继红及朱继红、胡艳宇的委托代理人丁斌，上诉人如东资源局的副局长葛鹏洲及委托代理人许翠芳、张捷，上诉人纬纶公司的委托代理人王军，原审第三人江苏如东农村商业银行股份有限公司景安支行（以下简称农商行景安支行）的负责人曹沛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1993年3月10日，原如东县土地综合开发公司与原如东县景安乡××村××组签订征用土地协议书，征用××村××组7.55亩土地。同年4月5日，经如东县人民政府批准，原如东县土地管理局同意原如东县土地综合开发公司征用原景安乡××村××组7.55亩土地（其中耕地2.99亩），所征土地给南通汉龙机械有限公司（以下简称汉龙公司）用于扩建生产、综合用房，后汉龙公司更名为南通景盈机械有限公司（以下简称景盈公司）。 1999年8月25日，朱继红前夫、胡艳宇父亲胡某以2.6万元购买景盈公司东厂区前排靠近马路边的三间平房，协议约定土地使用权变更费用按照有关规定办理，由胡某承担。1999年9月24日，南通市产权交易中心如东分部作出东产权（1999）6号《产权交易成交确认书》，对顾某、胡某分别购买景盈公司资产的交易事项进行确认，其中确认胡某购买景盈公司资产的交易行为符合有关政策法规，其交易结果合法有效，胡某购买景盈公司东厂区宿舍三间，价格为2.6万元，产权交易成交确认后，胡某购买的资产归胡某个人所有，依法享有资产所有者的一切权利，承担相应的责任，产权交易成交后，交易双方应按照规定及时办理有关变更登记手续。此后，就交易的三间平房，双方未办理产权变更登记手续。2001年2月，胡某以景盈公司名义向原如东县景安乡财政所缴纳10228元基础设施配套费、500元管理费，将三间平房拆除，并在原有平房占地基础上进行了扩建，沿街建成“L型”的三层楼房一幢。 2001年8月2日，景盈公司由如东县轻工工业公司划交给景安镇人民政府管理，并进行改制。2002年，纬纶公司购买了景盈公司资产，申请将原汉龙公司的7.55亩国有土地使用权调整给纬纶公司。2002年6月，原如东县国土资源局批准同意将位于景安镇立新桥居委会原景盈公司闲置国有土地6745.61平方米变更给纬纶公司使用，其中超过原用地批准面积约1712.28平方米，同意用原锦成小学使用的1712.28平方米国有非农建设用地进行置换，供地方式为租赁。同月，纬纶公司办理了东国用（2002）字第420001号《国有土地使用证》，使用权类型为租赁，用途为工业，终止日期至2005年5月25日。2004年6月，纬纶公司与原如东县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，受让河口镇立新桥居委会（原景安镇立新桥居委会）6745.61平方米国有土地，缴纳了土地出让金708289元，并支付相关税费。2004年7月5日，纬纶公司申请办理案涉国有土地使用权证，并提交国有土地使用权出让合同、土地出让金发票、契税发票等材料。同年7月20日，原如东县人民政府颁发东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》，使用权面积为6745.61平方米，使用权类型为出让，用途为工业用地，终止日期为2054年6月29日，土地性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，坐落于如东县××××组。胡某原购买的三间平房及重建后的三层楼房均位于该土地范围内。朱继红、胡艳宇不服提起诉讼，请求撤销或者部分撤销东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》。 一审另查明，朱继红与胡某于1989年结婚，于2015年5月4日离婚。离婚当日，双方签订一份协议，约定××镇××村××组××号（原××镇××居委会××组××号）楼房一幢（即胡某2001年所建房屋），财产所有权归胡艳宇个人所有。 一审还查明，原属如东县人民政府的不动产登记职能现由如东资源局行使。案涉土地从2016年9月开始陆续发生多笔抵押。2020年1月7日，该土地抵押给农商行景安支行并办理抵押权证。 经查询关联案件，2019年1月4日，如东县人民法院立案受理纬纶公司诉朱继红排除妨碍纠纷，纬纶公司以其系土地使用权人为由，要求朱继红返还所占用土地378平方米，并支付自2004年7月至2018年12月占用土地使用费10万元。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、朱继红、胡艳宇是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；二、如东县人民政府向纬纶公司颁发的东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》是否合法，是否应撤销或部分撤销。 关于朱继红、胡艳宇是否具有提起本案行政诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。结合该法第二条第一款有关“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定精神,在行政行为的撤销诉讼中,判断原告是否适格,应主要审查原告是否享有所主张的合法权益、被诉行政行为是否对该合法权益的形成、变更或者消灭产生直接影响。本案朱继红、胡艳宇起诉请求撤销案涉《国有土地使用证》,系主张该登记侵犯其房屋所占土地的使用权。案涉三层楼房确实建在东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》的土地范围内，该房屋系胡某、朱继红夫妻关系存续期间所建，两人离婚时协议赠予胡艳宇，朱继红、胡艳宇作为房屋的建造者、使用人、所有人，案涉登记行为对其合法权益产生实际影响。事实上，纬纶公司以其系土地使用权人为由，提起民事诉讼，要求朱继红返还土地并支付土地使用费。故案涉《国有土地使用证》的颁发对朱继红、胡艳宇的权益存在影响，朱继红、胡艳宇具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于如东县人民政府向纬纶公司颁发的东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》是否合法，是否应当撤销或部分撤销的问题。第一，当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中,纬纶公司在申请登记时提交了登记申请、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等相关材料,却未提供地上附着物权属证明，形式上就不符合相关法律、法规、规章的规定。事实上，案涉土地上存在朱继红、胡艳宇的房屋，房屋的建设行为发生在纬纶公司受让土地之前，无论案涉房屋的建设合法与否，案涉房屋的权属并不属于纬纶公司。如东县人民政府未审查附着物权属即颁发涉案《国有土地使用证》，颁证行为不合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，即便胡某于1999年购买三间平房取得房屋所占土地的使用权，但其已拆除原有平房扩建了三层楼房，多占土地并无任何事实和法律依据，更不能因其违法建房就当然取得现有房屋建筑占地的土地使用权。因胡某购买的三间平房早已拆除，现已无法确定原三间平房的四至位置及占地面积，故无法部分撤销案涉《国有土地使用证》。纬纶公司通过合法途径善意受让土地，支付了土地出让金及相关税费，并办理土地使用证，朱继红、胡艳宇房屋所占土地仅是其中很小的一部分，该土地使用权也登记了抵押权，抵押给农商行景安支行。如撤销整个土地证可能影响公共利益，不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全，也侵犯抵押权人的利益，且撤销后无法准确作出新的土地使用证。因此，该行政行为不可撤销。 综上，如东县人民政府于2004年7月20日向纬纶公司颁发的东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》依据的证据不足，应予撤销；但撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认违法。因原属如东县人民政府的不动产登记职能现由如东资源局行使，则相应的法律后果由如东资源局承担。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认如东县人民政府于2004年7月20日向纬纶公司颁发东国用（2004）第5××××9号《国有土地使用证》的行为违法。 朱继红、胡艳宇不服提起上诉称，纬纶公司在申报登记过程中有欺骗政府的行为，将朱继红、胡艳宇一直居住的三层楼房谎报成该公司的楼房进行了申报。案涉土地在2004年土地证发放之前，应该是农村集体土地，如东资源局在向纬纶公司颁证过程中没有履行国有土地征收程序，没有认真审查，案涉土地证应当撤销。纬纶公司存在造假的事实，纬纶公司和银行的贷款交易是商业行为，一审判决只确认案涉土地证违法，没有撤销案涉土地证缺乏事实和法律依据。请求撤销原判，改判支持朱继红、胡艳宇的一审诉请。 如东资源局不服提起上诉称，景盈公司擅自将生产、综合用房转让给胡某居住，应确认无效。胡某将平房拆除后，未经审批违法建设三层楼房，朱继红和胡艳宇对违法建设不具有合法权益。一审判决认定朱继红、胡艳宇具有提起本案行政诉讼的主体资格不当。朱继红、胡艳宇与纬纶公司土地使用权的矛盾和纠纷已存在多年，对于纬纶公司取得案涉土地证的事实应当知道，朱继红、胡艳宇提出是2018年12月才知晓不符合事实。朱继红、胡艳宇提起本案行政诉讼超过起诉期限。申请人对提交材料的真实性负责，如东县人民政府颁证时已尽到合理审慎职责。根据当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》，案涉土地证是土地使用权的设立登记，应当适用该规则的第二十六条和第六十八条，一审法院适用的第十条是针对初始登记，一审法院适用法律错误，导致判决错误。请求撤销原判，改判驳回朱继红、胡艳宇的起诉或诉讼请求。 纬纶公司不服提起上诉称，胡某与景盈公司签订产权转让合同后，未按约定办理三间平房下的土地使用权变更手续，三间平房拆除后，土地使用权仍归景盈公司所有。虽然胡某夫妇新扩建三层楼房，但没有审批手续，属于违章建筑，应当拆除。朱继红、胡艳宇就案涉土地无任何权利，与颁证行为无利害关系，不是适格的主体。朱继红、胡艳宇虚假陈述，提供的证据不能证明其享有土地使用权，也不能证明政府批准其宅基地。胡某夫妇的原有住宅因公路建设而拆迁，案涉土地上所建楼房并不是其唯一住宅，不可能为其宅基地。纬纶公司依法取得案涉土地证，该证合法有效，根据物权法的规定，纬纶公司拥有案涉土地使用权。早在2016年，纬纶公司就委派代表找朱继红要求其交纳相关的出让金和土地使用费用，朱继红、胡艳宇的起诉也已经超过了起诉期限。请求撤销原判，改判驳回朱继红、胡艳宇的诉讼请求。 原审第三人农商行景安支行述称，案涉（2004）第5××××9号《国有土地使用证》合法有效。请求撤销原判，改判驳回朱继红、胡艳宇的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见结合一审判决，本案的争议焦点主要有三个方面，一是朱继红、胡艳宇是否具有本案的原告主体资格；二是朱继红、胡艳宇的起诉有无超过起诉期限；三是案涉颁证行为是否符合法律规定。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中，案涉三层楼房位于被诉国有土地使用证的土地范围内是不争的事实，纬纶公司亦以土地使用权人的身份提起民事诉讼，要求朱继红返还土地并支付土地使用费。应当说，被诉颁证行为对朱继红、胡艳宇的权利义务产生了实际影响，被诉颁证行为与朱继红、胡艳宇存在法律上的利害关系。朱继红、胡艳宇作为案涉三层楼房的建造者、使用人、所有人，具有本案的原告主体资格，有权提起本案诉讼。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。第七条规定，第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。第四十三条规定，当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。本案中，如东资源局在一审答辩时未举证证明朱继红、胡艳宇的起诉超过起诉期限，纬纶公司在一审中也未提出该主张，现两者在二审中才申请证人出庭作证，已超过举证期限且不属于新的证据，本院已当庭不予准许。2019年1月，纬纶公司诉朱继红排除妨碍纠纷案立案受理，朱继红、胡艳宇在诉讼过程中获知被诉颁证行为，于2019年5月提起诉讼，没有超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的最长一年的起诉期限。 关于第三个争议焦点。当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，纬纶公司于2004年申请土地使用权登记时提交的材料中缺少地上附着物权属证明，如东县人民政府未依法审查即作出被诉颁证行为，导致向纬纶公司颁发的土地使用证范围内存有不属于纬纶公司的房屋，颁证行为不符合法律规定。 如东资源局认为一审法院适用法律错误，不应当适用《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定。对此，虽然土地使用权设定登记属于变更土地登记，不属于初始土地登记，但《国家土地管理局土地登记规则》第二十一条规定，本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记，因此一审法院适用初始土地登记一章中的第十条，适用法律并无不当。在被诉颁证行为不符合法律规定的情况下，案涉国有土地使用证应当撤销或确认违法。 由于胡某于1999年购买三间平房后，未按约定办理土地使用权的变更登记手续，2001年拆除三间平房后，又未经合法审批建成案涉三层楼房，因此，现有证据不能证明朱继红、胡艳宇对案涉三层楼房所占土地拥有合法的土地使用权。事实上，案涉土地1993年已经征用，属于工业用地，性质为国有土地，朱继红、胡艳宇也无法获得案涉三层楼房所占土地的合法土地使用权。加之案涉土地使用权已被抵押给农商行景安支行，农商行景安支行善意取得抵押权，并不存在过错。因此，一审法院从维护行政法律关系的稳定和交易安全角度出发，认为撤销被诉颁证行为可能影响公共利益，从而选择确认被诉颁证行为违法并无不当。朱继红、胡艳宇的相关权益可通过其他途径寻求救济。 综上，上诉人朱继红、胡艳宇、上诉人如东资源局、上诉人纬纶公司的上诉理由均不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱继红、胡艳宇负担16.5元，上诉人如东县自然资源和规划局负担17元，上诉人南通纬纶纺织有限公司负担16.5元。 本判决为终审判决。 (此页无正文) 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十月十四日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；