天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津03行终174号上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处，住所地天津市滨海新区塘沽和羽道1750号。法定代表人李峥，主任。参加诉讼行政机关负责人吕永先，天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处副主任。委托代理人王洪章，天津友汇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邵书彬，男，1966年1月19日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人田适雨，天津行通律师事务所律师。上诉人天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处因拆迁安置处理一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处（以下简称胡家园街道办事处）的负责人吕永先及委托代理人王洪章，被上诉人邵书彬的委托代理人田适雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告原居住于滨海新区××街××村××街××号，户籍所在地为天津市东丽区××村。2003年12月23日，原告（乙方）与胡家园街中西村村委会（甲方）签订了《拆迁协议书》，载明：“根据区政府解决‘三煤气’污染问题的规定精神，经胡家园街道办事处委托签订本协议：一、拆迁范围：以‘三煤气’污染源为中心半径1000米范围内村民住宅。二、搬家和拆迁期限：2003年12月20日至2004年元月15日。三、拆迁方法：1、采取货币补偿拆迁方法。2、补偿标准：按乙方正房1200元／㎡、厢房600元／㎡标准给予一次性补偿，另外每户补助周转费4000元。……5、以街丈量乙方面积为准。乙方被拆迁面积：正房59.3㎡、厢房56㎡。……”该协议已经履行完毕。2008年2月4日，原天津市塘沽区农村城市化建设指挥部发布《塘沽区西部新城起步区征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》，载明：“一、土地征收与补偿……（三）宅基地（包括村庄闭合圈内所有用地）征收，采取置换安置住房的方式。……二、房屋拆迁及补偿安置……（四）住宅补偿安置……1、住宅补偿安置实行以下三种方式，被拆迁人只可选一种。（1）实物安置。指属于集体经济组织成员的被拆迁人，以一宗宅基地为单位，以户口本载明的人口确定安置人数，每人安置45㎡商品房。……（2）拆一还一。指合法有效证件载明的原居住房屋建筑面积（厢房面积按50%计算）与应安置新房建筑面积相等。……（3）货币补偿。自愿选择货币补偿的，以房屋合法有效证件核准的面积，按5000元/㎡给予一次性货币补偿。”因部分村民信访，2012年9月17日，天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部作出《关于距“三煤气”1000米住户安置的答复》，内容为：“按照市政府和原塘沽区政府的统一部署，2003年由原塘沽区土地局对‘三煤气’周边1000米范围内共计986户村民进行拆迁安置，为搞好塘沽农村城市化建设，本着平等、公平的原则，现就上述人员要求按照农村城市化政策安置问题答复如下：1、上述人员的农村城市化安置工作同三川桥等七个村一并进行；2、上述人员享受的农村城市化政策要与七个村的政策，按照平等、公平的原则进行对接；3、启动时间与所在村同步。”2014年6月2日，天津市滨海新区人民政府信访办公室对被告作出《信访告知书》，内容为：“4月9日，贵街三川桥、中八车、中西村‘三煤气’污染一千米范围内原搬迁户到新区上访，要求按原塘沽农村城市化政策重新安置。区信访办接访后迅速将该件送有关部门并上报区政府。经区规国局（区农村城市化及示范镇建设领导小组办公室）研究，现做告知如下，并请通知上访人：一、新区政府有关部门将继续履行原塘沽管委会及塘沽农村城市化推进办的承诺，因‘三煤气’污染的搬迁户农村城市化安置工作与三川桥等七个村一并进行，启动时间与所在村同步。二、塘沽农村城市化政策是经原塘沽区及滨海新区批准并认可的统一惠及塘沽各农村的安置政策。三川桥、中八车、中西村等一千米范围内先期搬迁户的政策落实会按照平等、公平的原则实施对接。”2016年11月24日，被告发布《致“三煤气”一期拆迁安置人员的公开信》，载明：“依据天津市环保局的监测结果，2003年12月，天津市第三煤气厂（三煤气）周边一公里范围内3个村（三川桥、中八车、中西村）的部分住宅被拆迁（一期拆迁），当时的安置政策是按房屋现状，给予1200元/㎡的货币安置。结合头道沟村还迁区还迁安置工作的启动，考虑到‘三煤气’一期拆迁安置人员多次提出对接示范小城镇安置政策的诉求，新区有关部门进行了多次研究，充分讨论了对接安置的合理性、风险性，确定了将当年的货币安置资金总额，依照当时周边的商品房价格进行面积还原，还原部分面积在现有安置面积中予以扣除的安置办法（2004年胡家园区域商品住宅楼盘平均价为2142元/㎡。）具体计算公式如下：还原面积=当年货币安置资金总额÷2142元/㎡应安置面积=依政策安置面积-还原面积……一期拆迁户签订《房屋拆迁补偿安置协议书》后，可选择安置房也可选择货币收购房源，即拟安置面积按7000元由新塘公司收购。……”原告于2019年2月26日向被告邮寄《关于要求给予拆迁安置补偿的申请》，主要内容为：原告一家户籍所在地位于天津市东丽区××街××村，实际居住地在胡家园街中西村，居住房屋产权证编号为塘集建92字第733号，原告一家五口人在此居住至“三煤气”一期拆迁。1999年8月因天津第三煤制气厂占地农转非，原告一家因未转工故仍可享受村民待遇。由于历史原因，原告一家在中西村仅有一处宅基地，在无瑕街北大道村没有宅基地。2003年12月原塘沽区政府为解决“三煤气”污染问题，对包括中西村在内的三个村在一千米范围内的986户居民实施拆迁安置（简称“一期拆迁”）。在“三煤气”一期拆迁中，原告一家享受村民同等待遇，但在农村城市化建设中，一期拆迁的986户中的985户又依据《塘沽区西部新城起步区征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》得到了补偿，唯有原告一家没有享受到该待遇，请求被告尽快查明事实，履行拆迁主体责任，按照公平、平等、合理的原则，根据《塘沽区西部新城起步区征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》的补偿标准给予补偿。被告收到后未在法定期限内回复，原告于2019年5月6日诉至一审法院。后经协调，被告于2019年6月13日作出被诉《回复函》，原告于2019年7月4日撤回了起诉，一审法院作出（2019）津0116行初148号行政裁定予以准许。后原告不服被诉《回复函》，诉至一审法院，请求判决：1.撤销被告作出的《回复函》并责令被告对原告《关于要求给予拆迁安置补偿的申请》重新予以处理；2.诉讼费由被告承担。另查，2017年4月30日，原告之子邵明举通过天津市政务网市长信箱反映原告一家未能享受二期拆迁村民同等待遇的问题，后该情况反映转至被告处，被告于2017年6月6日作出答复并告知邵明举，内容为信访人不属于本辖区内的村集体经济组织成员，因此对其诉求不能支持。原告邵书彬认为被告未就其于2017年4月30日的申请履行法定职责，于2018年5月9日诉至一审法院。一审法院经审理，于2018年9月19日作出（2018）津0116行初166号行政裁定，以原告起诉超过法定起诉期限为由驳回了原告的起诉。原告上诉后，天津市第二中级人民法院于2018年12月3日作出（2018）津02行终486号行政裁定，以邵明举的申请实为信访诉求，不属于行政诉讼法上的要求行政机关履行法定职责的申请为由，裁定驳回上诉，维持了原裁定。一审法院认为，行政机关的法定职责来源除了法律、法规、规章、其他规范性文件的明确规定外，还应当包括其书面作出的行政承诺等。在本案中，从2012年9月17日起至2016年11月24日期间，天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部、天津市滨海新区人民政府信访办公室以及被告胡家园街道办事处均对“三煤气”一期安置人员应公平、平等对接农村城市化政策问题作出了承诺，被告在其发布的《致“三煤气”一期拆迁安置人员的公开信》中更是明确了对接的具体标准和方法，被告的上述行为属于其自设义务，该自设义务不违反法律法规的强制性规定，有利于保护行政相对人的合法权利。需要强调的是，自设义务是行政机关对行政相对人的承诺，行政相对人按照该承诺申请补偿安置，如果行政机关不受前期承诺的约束，有可能使行政相对人丧失对行政机关的信任。从保护相对人合法权益的需要及信赖利益保护方面考虑，行政机关出于保护相对人合法权益而作出的不违反法律法规规定的自设义务和承诺，行政机关应当遵守。原告根据上述承诺内容申请被告履行补偿安置法定职责，符合法律规定。在本案中，被告自认“三煤气”一期拆迁安置人员的住房均是在2003年12月被拆除，986户“三煤气”一期拆迁安置人员中的981户均按照被告承诺的对接方法重新获得了安置。由于上述承诺并未将原告等非本辖区户籍的人员排除在外，故原告应属“三煤气”二期拆迁安置人员范围。在收到原告的申请后，被告以原告不属于本辖区内的村集体经济组织成员且当年享受了房屋货币安置为由拒绝安置，显与上述承诺内容不符，故被告据此作出被诉《回复函》，违反了自设义务，应予撤销。原告主张其户籍虽然在东丽区，但具有中西村村民资格，被告予以否认，此节尚需被告进一步调查裁量。另外，原告2018年5月9日的起诉是基于信访而非要求被告履行法定职责，因此不属于人民法院行政案件受理范围，天津市第二中级人民法院发生法律效力的行政裁定书已对此进行了认定，故被告关于原告此次起诉构成重复起诉的抗辩主张无事实根据，一审法院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：撤销被告胡家园街道办事处于2019年6月13日对原告邵书彬作出的《回复函》，责令其于判决生效后60日内对原告提出的《关于要求给予拆迁安置补偿的申请》重新作出处理。案件受理费50元，由被告承担。上诉人胡家园街道办事处不服一审判决上诉称，1.一审判决认定事实错误。无论“三煤气”一期拆迁安置还是按城市化政策对“三煤气”一期拆迁安置人员进行对接安置，上诉人均是依据原塘沽区政府和现滨海新区政府的安置政策进行的。上诉人作为区政府的派出机构无权也不能超出区政府的安置政策，自行设立安置义务。被上诉人是否应享受二次安置，应根据政策规定予以确认。2007年原塘沽区启动农村城市化建设，发布了《塘沽区西部新城起步区征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》，征收的不仅包括征收范围内的宅基地和住房，而且包括集体组织的全部土地，因此政府对征收范围内的农村集体经济组织成员给予了优厚的补偿安置条件。2003年在“三煤气”一期已安置的986户中，虽住房已拆迁安置，但其中属于集体经济组织成员的村民，在城市化过程中，同样将丧失赖以生存的全部土地，因此区政府对“三煤气”一期被安置的村民，作出了享受的农村城市化政策，按照平等、公平的原则进行对接的答复。区政府答复中所称的986户，虽然包含被上诉人，但并非是没有条件的一律予以重新安置，而是讲二次安置要与农村城市化政策对接，由此可见，是否属于农村城市化安置政策范围才是能否进行二次安置的前提。被上诉人于2003年与村委会签订《拆迁协议书》，被上诉人按正房每平方米1200元、厢房每平方米600元的标准（高于当年同地域商品房销售价格）领取了拆迁补偿款和其他补偿、奖励费用，其房屋被拆除，拆迁协议已履行完毕。此次城市化安置中，被上诉人既不是被征收土地、房屋范围内的集体经济组织成员，也没有任何被征收的土地房屋，被上诉人要求二次安置，没有法律依据。2.天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部、天津市滨海新区人民政府信访办公室对“三煤气”一期搬迁户政策对接的决定，属行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，不属行政诉讼审理的范围。该决定的解释权在制定该规定的权力机关，对被上诉人是否应属于滨海新区城市化政策对接安置范围，应由作出上述决定的天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部、天津市滨海新区人民政府信访办公室或承接该职能的政府部门进行解释。一审判决对上述决定任意扩大了适用范围。3.被上诉人存在重复诉讼和超过起诉期限的问题。上诉人此前已经对被上诉人要求进行二次安置进行过答复，被上诉人起诉后，一审法院以超过起诉期限为由驳回了被上诉人的起诉，虽然二审判决增加了信访诉求不属于行政诉讼法上的要求行政机关履行法定职责的申请，但并没有否定一审判决对被上诉人的起诉超过起诉期限的认定。被上诉人以同样的事实和理由提起本次起诉属于重复诉讼。综上，上诉人请求二审法院：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或者发回重审。被上诉人邵书彬答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应当予以维持。1.根据滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部以及信访办公室作出的答复和信访告知书，“三煤气”周边986户的农村城市化安置工作与三川桥等七个村一并进行，按照平等公平的原则进行对接。因此本案诉争的二次安置是原“三煤气”周边的第一次安置的延续行为，并且上诉人自行发布的《致“三煤气”一期拆迁安置人员的公开信》也载明了拆迁户签订协议后可以选择安置房，也可以选择货币补偿，并且明确规定了还原面积以及应安置面积的计算方式。被上诉人作为986户其中之一，符合行政机关自设义务的承诺范围内。2.《塘沽区西部新城起步区征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》中第二大项载明了补偿安置实施的方式，包括实物安置、拆一还一以及货币补偿，其中安置面积认定的依据有两种，第一种是农村集体组织的成员，每人安置45平方米，第二种拆一还一以及货币补偿以房屋合法有效的面积为准。被上诉人实际上一直居住于中西村，其户籍系因当年的抓阄指标清户而被迫农转非，并没有实际转工。被上诉人在一审提交的证据七和证据十，中西村村委会以及无瑕街道华盛里居委会出具的证明可以证明相关事实。被上诉人实际上享有村民待遇，符合安置政策的第一种方案。同时被上诉人原房屋位于××村××街××号，与“三煤气”986户被安置户一样，签订了第一次的拆迁协议书，其房屋补偿也符合西部新城安置办法的拆一还一相关政策。3.滨海新区政府相关的职能部门作出的答复以及信访告知书中载明了针对的是986户安置村民，被上诉人就在其中，本身享受相关政策，不属于扩大适用。4.本案不属于重复起诉，也没有超过起诉期限。在前述因信访事项而起诉的案件中终审裁定认定被上诉人当时的申请为信访诉求，不属于行政诉讼法上的要求行政机关履行法定职责的申请，并据此驳回了上诉。该裁定书已经依法生效，如果上诉人对此有异议，可以申请再审。本次起诉针对的是上诉人作出的案涉回复函，不属于重复起诉，也没有超过法定的起诉期限。综上，被上诉人请求二审法院：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费用由上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为本案是否属于重复诉讼及上诉人于2019年6月13日对被上诉人作出的《回复函》是否合法。关于第一个争议焦点，经查，本次诉讼系基于上诉人于2019年6月13日对被上诉人作出的《回复函》所提起的，该《回复函》系对被上诉人于2019年2月26日向上诉人提出的《关于要求给予拆迁安置补偿的申请》的回复，本次回复与2017年答复的相对人不同，程序不同，内容亦不尽相同，故本次回复不属于重复处理行为，被上诉人的起诉亦不属于重复起诉。关于第二个争议焦点，根据天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部作出的《关于距“三煤气”1000米住户安置的答复》、天津市滨海新区人民政府信访办公室作出的《信访告知书》及上诉人作出的《致“三煤气”一期拆迁安置人员的公开信》，上诉人胡家园街道办事处具有接受被上诉人邵书彬提出的拆迁安置补偿申请并进行处理的法定职权。上诉人主张，因被上诉人既不具有本辖区内的村集体经济组织成员资格且在拆迁范围内没有房屋，因此不能对其进行二次对接安置。经查，天津市滨海新区塘沽农村城市化建设指挥部作出的《关于距“三煤气”1000米住户安置的答复》及天津市滨海新区人民政府信访办公室作出的《信访告知书》中对于二次对接安置人员应具备的资格条件并没有明确的界定，上诉人作为具体实施单位系基于上级机关的答复和告知进行对接安置，在上级机关未明确界定的情形下，上诉人在进行二次对接安置的过程中，自行对被安置人员资格条件进行设定不具有法律上的效力。且村集体经济组织成员资格的认定属村民自治的范畴，本案现有证据亦不足以认定被上诉人是否具有中西村村集体经济组织成员资格。上诉人所作《回复函》缺乏事实根据及法律依据，一审判决撤销该《回复函》并责令上诉人于判决生效后60日内对被上诉人提出的《关于要求给予拆迁安置补偿的申请》重新作出处理并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津市滨海新区人民政府胡家园街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇二〇年十月二十六日法官助理赵明书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……