山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终224号 上诉人（原审原告）怀建，男，1988年12月4日出生，汉族，住山东省齐河县晏城镇刘王村131号。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，住所地山东省齐河县齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 委托代理人孟宇，山东鲁泉律师事务所律师。 委托代理人马国立，山东鲁泉律师事务所律师。 上诉人怀建因收回土地使用权批复一案，不服山东省齐河县人民法院（2020）鲁1425行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”、第六十九条第一款“有下列情形之一的，已经立案的，应当驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，2019年1月18日，被告齐河县人民政府依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，作出《齐河县人民政府关于同意刘王村收回陈功河、怀务产等7户集体土地使用权的批复》，是针对祝阿镇人民政府《关于批准刘王村收回陈功河、怀务产等7户集体土地使用权的请示》作出的批复，是上级行政机关对下级行政机关申请事项作出的内部批复，不是针对原告作出，对原告不发生法律效力，不直接影响原告权益，不属于行政诉讼受案范围，因此，应驳回原告起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告怀建的起诉。案件受理费50元，退还原告怀建。 上诉人怀建不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销山东省齐河县人民法院(2020)鲁1425行初9号行政裁定书，依法发回重审并对本案进行实体审理。事实与理由：被上诉人齐河县人民政府作出的批复虽然属于内部行政行为，一般情况下不可诉，但由于被上诉人以及案外人祝阿镇人民政府、刘王村村民委员会直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，故该批复法律效力外部化，具有可诉性。一、一审法院未查明案件事实直接认为涉案批复“不是针对原告作出，对原告不发生法律效力，不直接影响原告权益”系认定事实不清，适用法律错误。最高人民法院指导案例22号(《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》)在裁判要点中明确：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”裁判理由说明：“法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”结合本案，涉案批复虽然并非对上诉人直接作出，但被上诉人以及案外人祝阿镇人民政府、刘王村村民委员会直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，因此一审法院未查明案件事实直接认为涉案批复“不是针对原告作出，对原告不发生法律效力，不直接影响原告权益”系认定事实不清，适用法律错误。二、涉案批复属于内部行政行为外部化，其具有可诉性。最高人民法院(2012)行他字第9号《关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》认为：“地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”另外，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”该条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告，对内部行政行为外部化后批准机关可以作被告作出了规定，从另一个角度确认了内部行政行为外部化后的可诉性问题。本案中，2019年1月18日被上诉人作出了涉案批复，同意祝阿镇人民政府收回涉案土地使用权，同时要求其督促刘王村村民委员会依法依规做好集体土地使用权收回工作。祝阿镇人民政府收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而是于2019年1月29日，在被上诉人的部署下由祝阿镇人民政府、刘王村村民委员会共同拆除了上诉人的房屋。因此内部行政行为外部化后，对行政相对人权利义务产生了实际影响，行政相对人对批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律不当，严重损害上诉人的合法权益，应依法发回重审进行实体审理。 被上诉人齐河县人民政府辩称，请求维持山东省齐河县人民法院作出的（2020）鲁1425行初9号行政裁定。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。答辩人所作出的《齐河县人民政府关于同意刘王村收回陈功河、怀务产等7户集体土地使用权的批复》仅仅是依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条所作的内部批复行为，是一种监督行为，行使的是防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权损害土地使用权人的合法权益的监督权。至于是否决定收回上诉人的使用权，由案外人齐河县祝阿镇刘王村民委员进行决定，答辩人所作出的“批复”并没有直接对上诉人的权利义务产生影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原审裁定适用法律正确，依法应予维持。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”根据上述规定，地方人民政府对其所属行政管理部门下级政府的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不具有可诉性，但若该内部批复行为直接发生外部法律效力，对公民、法人或其他组织的权利义务产生影响，则具有可诉性。本案中，被上诉人齐河县人民政府作出被诉收回土地使用权批复后，祝阿镇人民政府并未依据被诉批复作出收回集体土地使用权决定等外部行政行为，被诉土地批复直接被外化并实施，因此，怀建作为被诉批复的集体土地使用权人，有权对被诉批复提起行政诉讼，同时怀建提起本案诉讼，亦符合其他起诉条件。 综上，上诉人怀建的起诉符合法定起诉条件，原审法院对此认定错误，依法应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销山东省齐河县人民法院（2020）鲁1425行初9号行政裁定； 二、本案指令山东省齐河县人民法院继续审理。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十月十二日 法官助理李峰 书记员李杨