江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏04行终273号 上诉人（原审原告）洑云中，男，1971年8月26日生，汉族，身份证住址溧阳市。 委托代理人李**飞，北京在明律师事务所律师。 委托代理人刘番，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）溧阳市自然资源局，住所地溧阳市罗湾路88号。 法定代表人朱荣屏，该局局长。 委托代理人卢天明、连胜亮，江苏卢天明律师事务所律师。 上诉人洑云中因诉溧阳市自然资源局（以下简称溧阳资源局）不履行法定职责一案，不服溧阳市人民法院（2019）苏0481行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日立案并依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。 一审法院经审理查明，2019年8月19日，洑云中向溧阳资源局提交书面申请书，申请书称其房屋和土地位于溧阳市天目湖镇下埠桥村6号，中德富尔达建设项目占用大片农用地，申请人的土地也在被占用的范围内，该项目占用土地没有履行任何法律程序，也没有进行任何公告，属于违法占用土地。因此，申请溧阳资源局对中德富尔达项目占用土地的行为进行查处。溧阳资源局于8月20日收到该申请书后，一直未作出回复。2019年12月9日，洑云中向本院提起本案行政诉讼。答辩期间，溧阳资源局向本院提交了答辩状，同时提供了前述农户承包地信息调查表、临时用地许可证、照片、询问笔录等证据，用以证明洑云中没有原告主体资格且其已经履行了法定职责，案涉土地不存在被非法占用的情形。诉讼期间的2020年5月11日，溧阳资源局作出《行政程序处理决定书》，并向洑云中进行了邮寄送达，同时提交本院。该决定书对洑云中的申请作出答复：经多次现场调查，你申请查处的中德富尔达项目违法占有土地的地块位于天目湖镇南钱村，目前，该地块内仅建设了临时工棚和半硬化场地，临时工棚和半硬化场地已办理临时用地许可证，用地在该批准范围内，该地块内未发现有违法占地的建设行为，故不予立案。另查明，因中德富尔达建设项目占用土地而进行房屋搬迁以及相关南钱村部分房屋搬迁补偿安置方案之事，洑云中认为其房屋在需要搬迁范围之内，名为搬迁，实为征收，为此，2019年6月26，洑云中曾以溧阳市天目湖镇人民政府为被告，向本院提起行政诉讼［案号（2019）苏0481行初57号］，要求判决确认溧阳市天目湖镇人民政府以天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁名义征收其房屋的行政行为违法，同时对《天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁补偿安置方案》进行规范性文件附带审查。此案经本院审理查明：2019年，被告溧阳市天目湖镇人民政府作出《关于下发的通知》（天政发［2019］17号），将《天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁补偿安置方案》下发给相关村、部门。该方案确定江苏天目湖（集团）有限公司为房屋搬迁补偿安置组织实施单位，房屋搬迁补偿安置范围为涉及项目建设规划红线范围内的南钱村（下埠桥村、丁山桥村、沈家村）部分房屋及临时管理用房。同日，溧阳市天目湖镇人民政府作出告知书，告知南钱村部分地块各位补偿人搬迁补偿安置步骤、安置房源及友情提示等内容。原告系天目湖镇南钱村委下埠桥村村民，其房屋亦在上述搬迁范围内。2019年3月23日，晟唐伟业集团溧阳市恒鸿房屋拆迁有限公司对原告户作出书面友情提醒，内容为《天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁补偿安置方案》中关于腾空让房奖励、签约奖励和整体搬迁奖励的规定。2019年4月22日，南钱村委对原告户作出书面通知，通知其领取中德富尔达项目土地征收费和青苗补偿费。……根据《天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁补偿安置方案》，原告所述地块房屋搬迁补偿安置的主管部门系被告溧阳市天目湖镇人民政府。原告认为溧阳市天目湖镇人民政府以天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁名义征收其住房，系违法行政。至本案审结时，原告未与相关单位就房屋搬迁和补偿安置达成协议，也未搬迁。在查明上述事实的基础上，本院认为：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案所涉的天目湖镇南钱村委部分集体土地尚未办理农用地转用审批手续，依法不得征收。被告虽然作出《天目湖镇南钱村部分地块房屋搬迁补偿安置方案》，但该方案不具有普遍约束力，被告也不能依据该方案直接作出具体行政行为，因此，该方案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件。至原告提起本案诉讼时，被告尚未对原告作出过实际影响其权利义务的行为，原告收到的与房屋搬迁相关的告知书、通知书等材料均不具备行政法律效力。2019年11月4日本院裁定驳回了洑云中的起诉。洑云中不服，向常州市中级人民法院提出上诉，常州市中级人民法院裁定予以维持。 一审法院认为，对于溧阳资源局具有相应的职权，诉讼各方均无异议，予以确认。本案洑云中提出的两项诉讼请求并不宜归于同一行政诉讼案件进行立案。关于其第一个诉讼请求即要求判决确认被告溧阳资源局不履行查处违法占用土地行为之法定职责违法。本院认为，首先，本院于2019年11月4日作出的（2019）苏0481行初57号行政裁定书认定，中德富尔达建设项目所涉房屋搬迁补偿安置主管部门溧阳市天目湖镇人民政府未对原告作出过实际影响其权利义务的行为。其次，原告提起本案行政诉讼时，称其房屋和土地位于天目湖镇下埠桥村，因为中德富尔达项目建设，占用该村大片农用地，原告的土地＂也在被占用的范围内＂，但其所提供的照片、视频光盘等证据并不能证明其合法使用的宅基地、承包地或其所在的下埠桥组其他土地受到实际影响。而被告提供的证据能证明原告的房屋仍然完好无损，且经过许可的临时用地在南钱村沈家组，并不在原告所在的下埠桥组。因此，原告于2019年8月19日向被告邮寄《查处违法占地申请书》的行为，系其作为公民根据《中华人民共和国土地管理法》第六条规定而提出的检举行为。对照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项及《中华人民共和国行政诉讼》第二十五条第一款的规定，以普通公民身份行使宪法、法律赋予的控告、检举权，对当事人的违法行为进行举报，要求行政机关予以查处，行政机关作出的处理决定或未处理行为，均不会对其权利义务产生实际影响，故洑云中不具有原告主体资格。关于原告的第二个诉讼请求即要求判决被告向其作出书面回复，本院认为，首先，国土资源部2014年9月10日发布的《国土资源违法行为查处工作规程》，并未规定国土资源主管部门须对举报信件、电话等作出回复。其次，本案被告也已经对原告作出了书面回复，尽管回复的时间在诉讼过程中，因此，原告的这一诉讼请求不能成立。综上，对原告的第一项诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告洑云中的起诉。对于原告的第二项诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告洑云中要求被告溧阳资源局对其申请作出书面回复的诉讼请求。案件受理费50元，由洑云中负担。 洑云中上诉称，1、上诉人的房屋和土地位于溧阳市天目湖镇下埠桥村6号，因中德富尔达项目建设，占用了该村大片农田，上诉人的土地也在被占用范围内。中德富尔达建设项目无相关批准文件，属于明显的非法占用土地行为。上诉人在一审中提交了大量的现场照片证明中德富尔达项目违法占用上诉人所在村土地行为，被上诉人陈述中德富尔达项目仅临时占用南钱村沈家组土地进行建设，明显与事实不符。2、上诉人及上诉人所在村的土地和树木被破坏，中德富尔达项目的违法施工行为已经对上诉人产生实际影响，上诉人在本案中具有原告主体资格。3、一审法院应就上诉人提出的诉讼请求进行实质审查，在被上诉人提供的证据无法证明其履行相应法定职责时，应依法判定其行政行行为违法，而不应将诉讼焦点转移。故一审程序违法。4、《土地管理法》设定了国土部门查处土地违法行为的法定职责。上诉人向被上诉人提交的查处违法占地申请书，实质是行政履职申请，被上诉人未在法定期限内进行调查处理，反而在诉讼过程中为应诉作出行政程序处理决定书，该决定书只是形式上对上诉人的申请作出回复，其实质未查明涉案违法事实且未对违法行为进行处理，仍属行政不作为。上诉人请求被上诉人调查核实依法处理违法占地行为并书面答复调查结果，是针对被上诉人的行政不作为所提的诉讼请求。一审法院以上诉人的诉讼请求于法无据、不予审查为由驳回上诉人的起诉和诉讼请求属适用法律错误。综上请求二审撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人溧阳资源局答辩称，上诉人的房屋及土地位于溧阳天目湖下埠桥组，中德富尔达建设项目的临时用地在南钱村沈家组，该项目未对上诉人作出实际影响其权利义务的行为。一审法院认定事实清楚，案涉土地不存在违法建设的情况。上诉人申请查处的土地系苏皖合作示范区建设发展集团有限公司的临时用地，且已办理相关手续，不存在上诉人申请的违法用地情况。故答辩人没有进行查处。综上，请求二审依法维持一审判决。 本院经审理查明，洑云中原为溧阳市天目湖镇宋塘村委下埠桥组村民，后溧阳市天目湖镇宋塘村委与南钱村委合并为溧阳市天目湖镇南钱村委。根据溧阳资源局提供的农村土地承包经营权调查信息公示表（）、苏皖合作示范区建设发展集团有限公司（临时用地）用地范围示意图、询问笔录等证据及二审听证笔录，、沈家组、下埠桥组已合并为。洑云中现为溧阳市天目湖镇南钱村委丁山桥组村民，其承包经营土地位于溧阳市天目湖镇南钱村委丁山桥组。2019年8月19日，洑云中向溧阳资源局邮寄《查处违法占地申请书》，要求溧阳资源局查处中德富尔达项目违法占用土地行为，并书面告知其查处结果。同月20日，溧阳资源局签收了上述申请书。2019年12月9日，洑云中因溧阳资源局未对其申请作出回复，遂向一审法院提起行政诉讼，要求确认溧阳资源局不履行国土资源违法行为查处法定职责的行为违法，责令溧阳资源局就其查处违法占地申请作出书面回复。2020年5月11日，溧阳资源局就洑云中的上述申请作出《行政程序处理决定书》，并邮寄送达洑云中。另查明，2019年4月1日，溧阳资源局向苏皖合作示范区建设发展集团有限公司颁发了临时用地许可证，同意该公司因临时工棚及场地建设需要，临时使用天目湖镇南钱村沈家组集体（国有）土地5.7亩。但溧阳资源局提交的用地范围示意图显示苏皖合作示范区建设发展集团有限公司临时用地均在。本院听证中，双方当事人认可，上诉人所在村民小组土地上设置了围栏，并被打孔、钻探及毁林等。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，洑云中现为溧阳市天目湖镇南钱村委丁山桥组村民，其认为中德富尔达项目建设违法占用其及所在村民小组土地，要求溧阳资源局履行查处职责，依法应属为维护自身权益向行政机关投诉情形，其具有本案原告主体资格。一审法院以洑云中不具有本案原告资格裁定驳回其起诉，事实不清，适用法律错误。本案洑云中诉请为确认溧阳资源局不履行国土资源违法行为查处法定职责的行为违法，责令溧阳资源局就其查处违法占地申请作出书面回复，一审法院分别以裁定和判决方式予以驳回不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销溧阳市人民法院（2019）苏0481行初120号行政判决； 二、本案指令武进区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王碧野 审 判 员 谢唯立 审 判 员 孙海萍 二〇二〇年十月十六日 法官助理 陈晓毅 书 记 员 张茹佳