青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终83号 上诉人（原审原告）李秀英，住青海省乐都县。 委托诉讼代理人王作山,北京杰睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省海东市乐都区人民政府，住所：青海省海东市乐都区。 法定代表人曾水清，该区区长。 机关出庭负责人荣延虎，男，该区政府国土资源局干部。 委托诉讼代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省海东市乐都区高店镇人民政府，住所：青海省海东市乐都区。 法定代表人李胜业，该镇镇长。 机关出庭负责人郭杰，该镇人大常委会主任。 上诉人李秀英因与被上诉人海东市乐都区人民政府、海东市乐都区高店镇人民政府行政征收强制拆除一案，不服青海省海东市中级人民法院（以下简称海东中院）（2020）青02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李秀英及其委托诉讼代理人王作山，被上诉人海东市乐都区人民政府出庭负责人荣延虎及委托诉讼代理人马启兰，海东市乐都区高店镇人民政府出庭负责人郭杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：为推进旧城区改造，被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）根据青海省人民政府［2014］17号《关于乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，于2018年12月6日下发了乐政办［2018］240号《海东市乐都区政府办公室关于印发乐都区旧城区改造（xxxx号地块）项目征地工作方案的通知》、乐政［2018］106号《海东市乐都区政府关于征用xx镇xxx村部分土地及补偿标准的通告》《xxxx号地块征地示意图》。原告李秀英的房屋被列入征地范围内。因原告与被告一直未达成房屋拆迁安置协议，2019年11月20日乐都区征地拆迁指挥部、乐都区xx镇人民政府（以下简称xx镇政府）向原告李秀英下发乐征办［2019］11号通知，要求原告于2019年11月27日前自行拆除，逾期将对其被征收的房屋进行强制拆除。2019年12月5日，被告海东市乐都区政府委托被告海东市乐都区高店镇政府，在乐都区征地拆迁指挥部及联合执法队的配合下，对原告的房屋实施了强制拆除。 原审判决认为，确认原告李秀英的诉讼请求能否成立，涉及的争议焦点： 1.被告实施强制拆除行为之前是否依法履行了征收土地的前期工作即原告房屋是否符合应当进行强制拆除的情形。 原审判决认为，2014年4月28日，青海省人民政府经审查作出青政土函［2014］17号批复，同意将海东市乐都区碾伯镇东门巷村在内的集体土地征为国有城镇建设用地，原告李秀英的房屋在批复决定征收范围内。原告起诉所称被告在没有批文的情况下，征收原告的房屋超越职权，与事实不符，且原告以此提起行政诉讼要求确认被告行政行为无效后，又在二审阶段撤诉。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第三款、第四款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案被告在作出强制拆除之前，依照上述相关法律规定，作出乐政办［2018］240号通知及乐政［2018］106号通告，并委托青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司，对原告李秀英的被征收房屋进行价值评估，出具评估报告，按照补偿标准将原告补偿款存放在拆迁指挥部专项资金专项账户中，被告履行了征收土地的前期工作，原告房屋符合应当进行强制拆除的情形。 2.被告实施的强制拆除行为是否符合法定程序。 原审判决认为，在被告海东市乐都区政府履行责令交出土地职责、实施强制拆除之前，向原告李秀英送达了乐征办［2019］11号通知，履行了催告、听取当事人陈述等程序，保证了原告李秀英的自行拆除权利，并由海东市乐都区公证处就拆除现场进行了公证，不存在违反法定程序之处。 本案被告高店镇政府与被告乐都区政府是委托关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，被告高店镇政府实施强拆行为的后果由被告乐都区政府承担。 3．被告实施的强制拆除行为是否超越了法定职权。 原审判决认为：《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在补偿决定的期限内既不起诉又不搬迁的，由作出征收决定的人民政府依法申请人民法院强制执行。但本案被征收的土地性质属集体土地，应当适用《中华人民共和国土地管理法》关于征收集体土地的相关规定。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。公告征地补偿安置方案、拨付征地补偿安置费用等，责令交出土地、强制拆除房屋是不可分割的环节，实践中也普遍存在市、县人民政府将组织实施职权中强制交出土地的环节交由相关部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜再行予以否定，赋予其他主体行使，故此，被告实施的强制拆除行为并没有违反相关法定程序。综上，被告于2019年12月5日实施的强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告提出的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决结果：驳回原告李秀英的诉讼请求。 上诉人李秀英的上诉请求：1.撤销海东中院（2020）青02行初1号行政判决书，对上诉人提起的行政诉讼予以改判或发回重审。2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由:1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”乐都区政府在2018年征地，必须依照《土地管理法》的规定，重新办理征地批文手续。一审中，被上诉人拿出的批复是复印件，上诉人不认可，一审判决明确写明上诉人的房屋属于依法应当拆除的范围,无法理解。2.被上诉人拆除上诉人的房屋不符合法定程序。拆除上诉人的房屋，经上诉人同意，签订征收协议，补偿到位，才能拆除。没有法律规定下发通知，履行催告义务，现场人员公证，就符合法定程序。3.被上诉人实施的强拆行为超越职权。征收集体土地，当事人在法定期限内不搬迁的，政府部门要向人民法院申请强制执行。党中央和国务院也多次下令取消行政强拆。 乐都区政府辩称，1.上诉人的上诉请求缺乏事实和法律基础，应予以驳回。青海省人民政府青政土函〔2014〕17号批复，因原件需存档，只能提供复印件。2019青02行初38号案件一、二审审理过程中，两级法院已经将该批复复印件与原件进行了核对；且上诉人对乐都区政府的行为超越法定职权，征收土地(包括组织交出土地的行为)无效的诉讼在此案二审阶段撤回起诉。上诉人无权在本案中重复提出。2.答辩人遵循了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条第三款、第四款及《土地管理法实施条例》第二十五条规定的拆除房屋交出土地的法定程序。3.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条明确规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内，不履行义务的，具有行政强制拆除权的行政机关依照本规定强制执行。答辩人强制拆除李秀英房屋未超越职权。 高店镇政府辩称，同意乐都区政府的答辩意见。 经审理查明的事实，与原判认定的事实一致，应予确认。 另查明，因李秀英与乐都区政府未达成房屋拆迁安置协议，2019年11月4日乐都区拆迁指挥部委托青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司对李秀英的商铺进行了征收补偿现时价值评估，经现场查勘，作出青宁恒房估字（2019）第050号估价报告。2019年12月4日根据乐都区拆迁指挥部、高店镇政府的申请，海东市乐都公证处公证员到案涉需拆除房屋现场监督公证。 依据一审判决认定事实和裁判结果，上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点为：被上诉人实施对案涉房屋强拆行为是否超越职权。 经查，案涉宅基地位于海东市乐都区xx镇xxx村，属集体所有。根据青海省人民政府同意将案涉乐都区xx镇xxx村集体土地转为乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复，乐都区政府下发了乐都区旧城区改造项目征地工作方案、征用xx镇东门巷村部分土地及补偿标准的通告、征地示意图。李秀英认为征收拆迁补偿标准低，不同意签订拆迁安置协议。乐都区政府做出乐征办〔2019〕11号通知，限李秀英在通知送达之日起7日内搬出屋内全部物品。 本院认为，本案为行政机关征收村集体宅基地的行政征收纠纷案件。国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）中农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效的规定,不适用于本案。该决定的目的是，严格依照法定权限审批土地，实行严格土地管理制度，严禁闲置土地。在青海省人民政府没有发文撤销青政土函〔2014〕17号批复前，该批复仍具有法律效力。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第二十五条规定，案涉征收土地方案经青海省人民政府依法批准后，乐都区政府有权组织实施。乐都区政府征收案涉李秀英村集体宅基地的行政行为合法有效。李秀英的村集体宅基地应予征收，其宅基地上建筑物房屋应予拆除。李秀英对征地补偿标准的异议，不影响征收土地方案的实施。依据上述条例第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”乐都区政府做出的限令李秀英搬出屋内物品的通知的性质属于责令交出土地的行政命令。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条规定，乐都区政府对李秀英的房屋强制拆除，应向人民法院申请执行。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，乐都区政府委托高店镇政府对李秀英的房屋实施强拆行为，高店镇政府实施强拆行为的后果由应海东市乐都区政府承担。乐都区政府委托高店镇政府对李秀英的房屋执行强制拆除，没有提供行政机关的权利设定和实施的依据。乐都区政府对李秀英的房屋强制拆除的行政行为，超越法定职权。一审法院认定事实清楚，但适用法律、法规错误。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初1号行政判决； 二、确认青海省海东市乐都区人民政府强制拆除李秀英房屋行政行为违法。 一、二审案件诉讼费各50元，由被上诉人青海省海东市乐都区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  李雨田 审 判 员  商海英 二〇二〇年十月二十一日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明 附相关法律条文 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订） 第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订） 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。” 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕20号） 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。