河南省平顶山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）豫04民终2970号上诉人（原审原告）：平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路，统一社会信用代码11410400MB1891343T。法定代表人：陈光明，局长。委托诉讼代理人：赵勇，男，平顶山市国土资源局新城区分局利用科科长。委托诉讼代理人：许涛，河南博识律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平顶山市帝荣房地产开发有限公司，住所地平顶山市新华区光明路与矿工路交叉口东北角御景龙庭2号楼2层，统一社会信用代码91410400776541103C。法定代表人：王宗盛，总经理。委托诉讼代理人：王广生，河南旭宏然律师事务所律师。上诉人平顶山市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）因与被上诉人平顶山市帝荣房地产开发有限公司（以下简称帝荣公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402民初94号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月23日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人市自然资源和规划局的委托诉讼代理人赵勇、许涛，被上诉人帝荣公司的委托诉讼代理人王广生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市自然资源和规划局上诉请求：撤销一审裁定，改判支持市自然资源和规划局的一审诉讼请求，一、二审诉讼费由帝荣公司承担。事实和理由：补交土地出让金属于民事行为，一审法院认定属于行政行为，系认定事实错误。一、补交土地出让金是合同的约定。案涉《国有土地使用权出让合同》第十七条约定：在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。因帝荣公司将取得的该宗地原规划设计条件的容积率进行了变更，原批准的建筑面积23305.62平方米变更为29873.62平方米。市自然资源和规划局委托评估机构对该宗土地改变容积率的情况进行了土地评估并经市地价委员会确定，应补交价款125.4175万元。虽然双方没有签订补充合同，但市自然资源和规划局多次给帝荣公司送达补缴土地出让价款的通知，帝荣公司均已接收并未提出异议，也证明了帝荣公司是同意补缴的，而一审法院以未签订补充协议为由认定不属民事行为，明显认定事实错误。二、依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。因此本案正是按照当时的法律及审判实践进行的民事诉讼，而一审法院直接裁定驳回市自然资源和规划局的起诉明显错误。帝荣公司辩称，一审裁定认定正确，应当驳回市自然资源和规划局的上诉。理由为：一、帝荣公司并未向市自然资源和规划局申请变更土地用途，本案容积率变化是市自然资源和规划局单方的政府行为，所以补交土地出让金不符合合同的约定。帝荣公司已按照合同约定交纳了全部土地出让金，若依据合同约定也应当驳回其起诉。二、帝荣公司并未接到市自然资源和规划局送达的补缴出让金通知，双方也没有签订补充协议。三、市自然资源和规划局的行为若是行政行为，按照行政处罚法的规定已经超过了法定期限，即使其起诉也超过法定期限应当驳回起诉。其行为若是民事行为，早已超过法律规定的两年的诉讼时效应当驳回其起诉。市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1.依法裁决帝荣公司立即支付土地出让价款125.4175万元；2.诉讼费由帝荣公司承担。一审法院认定事实：2006年8月4日，平顶山市国土资源局（现已合并入市自然资源和规划局）与帝荣公司签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号：平国土出［2006］25号），约定出让给帝荣公司的宗地位于平顶山市新城区，宗地编号为平新城地［2006］003号，总面积8963.7平方米，土地使用权出让金为每平方米540元，总额4840398元。合同第十一条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的应符合下列要求：建筑容积率≤2.6，建筑密度≤25%，绿地比例≥35%。”合同第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”合同第三十九条约定：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交平顶山市仲裁委员会仲裁。”2011年1月4日，平顶山市城乡规划局向平顶山市国土资源局发函（平规函［2011］3号），该函的附件显示：涉案宗地的批准建筑总面积为23305.62平方米，变更后的建筑总面积为29873.62平方米。因上述宗地的容积率变更，平顶山市国土资源局委托平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司对土地价格（估价基准日为2006年10月21日）进行评估。2011年2月15日，平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司作出土地估价报告［平土估（2011）010号］，上述土地容积率变更为3.33的总地价为5843589元。2011年3月16日，平顶山市地价委员会确定上述宗地需补交出让价125.4175万元。2011年3月21日，平顶山市国土资源局通知帝荣公司补缴价款125.4175万元。之后，市自然资源和规划局又下发《关于追缴因容积率调整应补缴土地出让金的通知》等多次通知帝荣公司补缴土地出让金，但帝荣公司至今未补缴。市自然资源和规划局向平顶山仲裁委员会申请仲裁，平顶山仲裁委员会以申请仲裁事项没有仲裁协议约定为由，不予受理。市自然资源和规划局来院起诉，引起诉讼。一审法院认为，在国有土地使用权出让过程中，土地行政管理部门具有双重身份，既是土地使用权出让合同的当事人又是负有土地管理法定职责的行政机关。虽然自然资源和规划局与帝荣公司签订的《国有土地使用权出让合同》是在双方平等自愿的基础上签订，总体上属于创设他物权并明确双方权利义务的民事合同。但是，本案争议的标的并非双方签订的《国有土地使用权出让合同》确定的权利义务关系，而是就出让土地容积率变更后增加的土地出让金的数额如何确定发生的纠纷。从双方签订的《国有土地使用权出让合同》内容来看，该合同第十七条约定:“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”由此可以看出，双方签订的合同并未就土地容积率变更后增加的土地出让金数额作出明确约定，而是约定如果帝荣公司改变出让土地用途和土地使用条件，应依法办理批准手续，并与市自然资源和规划局签订变更协议或重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。而从本案查明事实来看，涉案土地容积率变更后，市自然资源和规划局与帝荣公司并未按照合同约定，通过签订变更协议或者重新签订土地出让合同，对调整补缴的出让金数额予以明确，而是由市自然资源和规划局以文件形式向帝荣公司下发《关于追缴因容积率调整应补缴土地出让金的通知》，要求帝荣公司限期补缴。由此可见，市自然资源和规划局并非依据土地使用权出让合同的约定对帝荣公司作出《关于追缴因容积率调整应补缴土地出让金的通知》，而是依照法律法规的规定依职权对补缴土地出让金数额予以明确，其行为属于具体行政行为，因此，本案不属于民事诉讼的范畴。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条规定，裁定：驳回平顶山市自然资源和规划局的起诉。案件受理费16088元，退还平顶山市自然资源和规划局。本院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》并未就土地容积率变更的情况下，应如何调整土地出让金作出明确约定，且双方也未签订变更协议或重新签订土地使用权出让合同。市自然资源和规划局依据政府有关部门发布的文件，依职权向帝荣公司追缴因土地容积率变更而应缴纳的土地出让金，该行为本身属于具体行政行为，不应属于法院民事诉讼受案范围。帝荣公司接收补缴土地出让金的通知的行为，并不能从根本上否定市自然资源和规划局追缴土地出让金的行政行为性质。并且纵观本案事实，市自然资源和规划局向帝荣公司追缴土地出让金是其单方依职权作出的行为，其上诉称应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定处理本案，理由不成立。故市自然资源和规划局的上诉理由不成立。因此，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭国会审判员  李 洁审判员  李双双二〇二〇年十月十四日法官助理张立永书记员薛梦杰