山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终185号 上诉人（原审原告）周夫山，男，1954年8月6日生，汉族，现住淄博市临淄区。 委托代理人周明岳，男，1981年4月2日生，汉族，现住辽宁省大连市金州区。系上诉人之子。 被上诉人（原审被告）淄博市公安局交通警察支队临淄大队，统一社会信用代码113703004931976804。住所地：淄博市临淄区雪宫路327号。 法定代表人张兆军，大队长。 委托代理人伊建华，淄博市公安局交通警察支队临淄大队工作人员。 上诉人周夫山因诉被上诉人淄博市公安局交通警察支队临淄大队（以下简称临淄区交警大队）撤销道路交通事故认定书一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初173号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原审法院认为，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字【2005】1号）“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。”据此，周夫山所诉不属人民法院行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回周夫山的起诉。 上诉人周夫山不服原审裁定，向本院提出上诉称：一、原审法院以全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字【2005】1号)文件为由，裁定驳回起诉，适用法律错误。1、法工办复字【2005】1号规定：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。2011年修改后道路交通安全法第七十三条明确规定，交通事故认定书作为处理交通事故的证据，而不是处理交通事故案件的证据。公安部《道路交通事故处理程序规定》第四条道路交通事故调查处理应当由公安机关交通管理部门负责。根据法规规定，只有公安机关交通管理部门能处理道路交通事故，结合道路交通安全法第七十三条，交通事故认定书作为处理交通事故的证据，换句话说，交通事故认定书只能用于交通管理部门处理交通事故，履行其法定职责时使用，而不能直接作为审理交通事故案件民事诉讼主要证据使用，法工委的文件扩大了认定书的适用范围。2、《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定：公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。从该解释可以看出，交通事故认定书除有相反证据推翻的情形外，具有当然的证明力。作为行政机关的交通管理部门，在其履行行政行为的过程中所作出的针对利害关系人的责任认定书，本应当通过行政诉讼，由行政机关提供证据证明其合法性，目前的规定是不能提行政诉讼，而且在民事诉讼中具有当然的证明力。在实务中交通事故案件以调解结案为主，所采用的证据主要是交通事故认定书。本应当由行政诉讼中确认其合法性的交通事故认定书，却规定在民事诉讼时由利害关系人证明交通事故认定书违法性加以推翻，显然不合法也不合理。3、交通事故认定书完全符合具体行政行为的特征，作出主体为行政机关交通管理部门，属于单方法律行为，对交通事故双方当事人作出，其具有当然的证明力，变相处分当事人的权利义务。无救济无权利，交通管理部门制作交通事故认定书的行为，变相处分事故当事人权利义务，应当属于具体行政行为，但法工办复字【2005】1号规定不能提起行政诉讼，所以交通事故认定书的合法性认定没有司法救济途径，不合法。在民事诉讼中，除了有相反证据推翻的情形外，交通事故认定书具有当然的证明力。行政文书制作机关应当对其制作的文书提出证据证明其行政行为的合法性，而不能规定行政行为利害关系人提供反证证明其违法，这是行政行为与民事行为的根本区别，也是合法行政的基本原则，两个规定变相改变了证明责任，本应当由行政行为作出机关证明行政行为的合法性，却变为由当事人提供相反证据推翻以证明其违法性，违反行政诉讼的证明规则，原审法院以法工办复字【2005】1号驳回起诉不合法。二、被上诉人处理事故制作交通事故认定书过程中违反法定程序，1、被上诉人在处理交通事故过程中违反法定程序，第一次处理该事故适用简易程序，双方负同等责任，根据《道路交通事故处理程序规定》第23条公安机关交通管理部门可以适用简易程序处理以下道路交通事故，但有交通肇事、危险驾驶犯罪嫌疑的除外：(一)财产损失事故；(二)受伤当事人伤势轻微，各方当事人一致同意适用简易程序处理的伤人事故。适用简易程序的，可以由一名交通警察处理。本事故中有受害人严重受伤，根据法律规定肯定不属于适用简易程序处理的情形，但在上诉人一再说明不同意适用简易程序，且被上诉人辅警在不具有交通事故处理资格的情况下依然适用简易程序处理本案，应当属于严重违反法定程序。上诉人不服，申请淄博市交通警察支队复核，复核结果是重新调查、认定，复核前被上诉人有相关人员找我谈话，直截了当说复核也没有，就算是复核成功，结果也不会改变，最终临淄大队重新调查认定以后，认定的责任和第一次一样，双方负同等责任。法律规定当事人的救济权利流于形式，利害关系人无法真正主张维护自己的合法权益，也严重损害行政机关的公信力。2、在第二次调查认定过程中，经上诉人申请，交警部门给上诉人提供了部分案卷材料的复印件，其中最关键的证据是交通事故现场图，经过现场实地测量比对，交警提供的现场图与现场实际严重不符，刻意放大了涉案面包车的长度从而缩短了刹车痕迹的距离。而交警给鉴定部门提供了存在严重错误的现场图进行了车速鉴定，经过两次鉴定，面包车的时速均在60公里/小时以下，第二次鉴定的结果居然是59公里/小时，而涉案的道路设计时速是60公里/小时，从现场图的错误到鉴定的车速结果，足以认定被上诉人人为掩盖事实真相，违法履行行政行为。3、在司法鉴定机构鉴定过程中，司法鉴定机构对鉴定材料未通过法定审查程序，对鉴定材料的真实性未进行复核的情况下，按上述由委托人提供的存在严重错误的交通事故现场图进行鉴定。在接受委托时和鉴定过程中均未对鉴定材料真实性提出异议，导致鉴定结果与真实情况不同。通过以上两次事故认定书的制作过程，可以认定被上诉人在处理交通事故中存在程序违法的行为，违反了合法行政的基本原则，所以交通事故认定书应当撤销。综上所述，交通事故责任认定书仅仅是交通管理部门履行行政职责过程中处理交通事故的证据，交通事故认定书中的责任认定对利害关系人的权利义务有决定性分配作用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。交通事故认定书由交通管理部门作出，应当由作出部门证明其合法性，违反法定程序所作的认定书，应当予以撤销。法工办复字【2005】1号文件规定交通事故认定书不能提起行政诉讼，阻碍利害关系人行使司法救济，导致交通管理部门在行政执法过程无法保证完全按法定程序处理，无形中损害了利害关系人的合法权益。被上诉人的程序违法行为既不能提起行政诉讼也无法在民事诉讼中推翻，使交通事故认定书在司法实务中具有对利害关系人权利义务的处分作用，变相处分了利害关系人的实体权利。请求二审法院依法裁决：1、撤销原审裁定；2、撤销被上诉人所作出的第2344号道路交通事故认定书；3、被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人临淄区交警大队答辩称：《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。根据该法律规定，我大队作出的道路交通事故认定书是上诉人处理交通事故的证据，该事故认定书载明了交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，送达上诉人，上诉人收到上述道路交通事故认定书后，按我大队提示的道路交通事故处理程序行使了权利，我大队依据法定程序予以处理，成为上诉人处理涉案交通事故纠纷的证据，也是处理与涉案交通事故有关联的其他案件处理证据，上诉人上诉理由中错误理解了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定。道路交通事故认定书是否是具体行政行为，能否提起行政诉讼，已成为常识。2005年1月5日全国人大常委会法制工作委员会作出法工办复字【2005】1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》，就已经非常明确的答复了上诉人提出的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实和适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁决。 二审审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字【2005】1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》明确规定：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。”因此，被上诉人临淄区交警大队针对上诉人周夫山所涉道路交通事故所作的道路交通事故认定书不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回周夫山的起诉，符合法律规定，上诉人周夫山的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  许 平 审 判 员  卢长普 二〇二〇年十月十日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦