湖北省黄石市黄石港区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0202行初42号原告石雨桂，女，1948年1月2日出生，汉族，身份证登记住址湖北省黄石市黄石港区。委托代理人吴刚，北京云亭律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告黄石市黄石港区住房保障局，住所地黄石市黄石港区湖滨大道73号。统一社会信用代码11420202MB0N93711B。法定代表人张志云，局长。参加诉讼行政机关负责人陈辉，系该局副局长。委托代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告石雨桂诉被告黄石市黄石港区住房保障局行政协议纠纷一案，于2020年5月19日向本院提起诉讼。本院立案后，于同年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年6月12日组织原、被告进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人吴刚，被告副局长陈辉及其委托代理人敖英姿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年5月27日，原告石雨桂与黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部签订了《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》，约定原告位于黄石市黄石××区黄石大道1310-3号房屋由黄石市黄石××区住房保障与房屋征收管理局以货币补偿的方式征收，征收补偿金额为587268元。原告石雨桂诉称：2017年5月27日，被告工作人员以征求原告是否同意政府征收房屋的方式，要求原告先在《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》签字后将协议原件拿走。同年12月1日，黄石港区人民政府发布了港政发[2017]26号《黄石港区人民政府关于上港路片房屋征收的决定》，正式征收原告的房屋，征收期限为2017年12月3日至2018年1月31日。此后，被告一直没有组织包括原告在内的被征收人选定房屋价格评估机构，依法评估原告房屋的市场价值并据此签订法定的房屋征收补偿协议。因原告发现上述《搬迁协议》严重违反《征收条例》《湖北省征收办法》等法律的明确规定，因此拒绝继续履行该协议。原告认为，被告创设并采取与原告提前签订《搬迁协议》的方式，变相架空、废止了《征收条例》关于征收程序和征收事项的规定，属于重大且明显违法的行为。原告从未参与自家房屋的评估过程，没有见到评估报告，《搬迁协议》剥夺了原告对房地产价格评估机构法定选择权及对评估报告的异议权，协议中对原告房屋所在区域的商品房评估时点早于《征收决定》6个月，变相侵占了原告应得的补偿款，导致原告买不起周边的商品住房，且协议约定如果政府作出征收决定，《搬迁协议》视为房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力，使被告并未按法律规定与原告签订法定的补偿协议，应属重大违法。此外，据原告了解，上港路片区当时有许多被征收人并未签订搬迁协议，未达到总户数98%才生效的条件，《搬迁协议》并未生效，不发生法律效力。要求：确认被告及其委托的黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部与原告2017年5月27日签订的《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》无效。原告石雨桂为支持其主张，向本院提供了以下证据：证据一，《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》。证明被告及其委托的黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部与原告签订《搬迁协议》，该协议非法无效。证据二，黄石港区人民政府关于上港路片房屋征收的决定（2017年12月1日《东楚晚报》公告）。证明原告被征收房屋市场价值的法定评估时点是2017年12月1日，《搬迁协议》所依据的评估报告并没有依法在该时点评估，实质上减损了原告的法定补偿权益。证据三，黄石××区上港路片房屋征收补偿方案（2017年11月30日）。证明《搬迁协议》并没有按照《补偿方案》的规定执行，实质上减损了原告对房地产价格评估机构的法定选择权，对评估报告提出复核、申请鉴定的法定异议权、法定补偿权，以及要求被告签订法定的征收补偿协议的权利。证据四，关于终止违法无效协议的通知（2019年7月22日）。证明原告于2019年7月22日向被告送达了《关于终止违法无效协议的通知》，《搬迁协议》自始无效，终止履行。证据五，市房地产价格评估专家委员会项目专家论证意见表（2017年5月9日）。证明《搬迁协议》对原告房屋的补偿标准及评估报告是根据2017年5月9日召开的黄石市房地产价格评估专家委员会的论证意见作出的，并非在法定的评估时点评估，实际减损了原告的法定补偿权。证据六，2017年黄石港房价网页、可信时间戳认证证书（2020年5月15日）。证明2017年12月原告被征收房屋所在区域商品住房的市场均价已达到6571元/平方米，远高于《搬迁协议》给原告的补偿标准。被告黄石市黄石××区住房保障局辩称：原告已与被告签订了行政征收补偿协议，腾退了房屋，领取了补偿的款项，原告的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的范围；其次，原告于2017年5月27日与被告签订补偿协议，2018年5月曾起诉要求撤销黄石港区人民政府《征收决定》，确认《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》无效，被人民法院以所列被告不适格、诉讼请求不明确为由，裁定不予立案，今再次主张协议无效，显然已超过法律规定的一年起诉期限。因此原告的起诉应予驳回。被告黄石市黄石××区住房保障局向本院提交了以下证据：证据一，1、本院（2019）鄂0202行初11号《行政裁定书》；2、黄石市中级人民法院（2019）鄂02行终88号《行政裁定书》。证明：1、2018年5月23日原告起诉主张双方签订的征收补偿协议无效，法院不予立案；原告再次起诉主张协议无效，超过了起诉期限；2、生效法律文书认定，2017年5月27日原、被告签订搬迁协议书，2018年8月21日原告领取补偿款并腾退被征收房屋。证据二，黄石市不动产登记受理通知书。证明原告领取补偿款后，2018年8月21日被征收房屋不动产权已注销登记，原告不再是利害关系人。证据三，本院（2019）鄂0202行初44号《行政判决书》。证明原告曾提起行政诉讼，要求与被告签订法定的房屋征收补偿协议，已被法院判决驳回诉讼请求。经庭审质证，被告对原告出示的证据认为，证据一无异议，对证明目的有异议，协商搬迁协议约定了征收决定作出即为生效，该协议合法有效。证据二、三、四、五无异议，对证明目的有异议。证据六的关联性、合法性、真实性均有异议，对证明目的亦有异议。原告对被告出示的证据认为，证据一与本案无关。证据二未提交原件，无法确认真实性，且系被告单方办理，未经原告授权。证据三超过举证期限举证，不予质证，并且案件已上诉，尚无最终的结果。本院对上述证据认证如下：原告出示的证据一、二、三、四、五均符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；证据六与本案争议无关，不予确认。被告出示的证据一、二符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；证据三与本案争议无关，本院不予确认。经审理查明：2017年，黄石市黄石港区人民政府准备启动上港路片棚户区改造项目。在此之前，征收实施单位黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部就已于2016年5月在上港路片所属大桥社区居委会的配合下，召集上港路片棚户区居民选定了4家房地产评估机构作为此改造项目的房屋征收评估机构，并于2017年对原告石雨桂的房屋进行了预评估。2017年5月27日，征收实施单位（甲方）与原告（乙方）签订了《黄石××区国有土地上房屋协商搬迁协议书》（以下简称《搬迁协议》），协议约定：乙方选择以货币补偿587268元（包含被征收房屋价值、临时安置过渡费、室内装修补偿费、家用设施设备拆除迁移费、搬迁补助费、奖励款、救助款、附属物补偿款等）的方式补偿；乙方同意甲方对乙方房屋征收实行协商搬迁补偿，并对甲方的征收及相关行政行为无任何异议；本补偿协议在征收公告前签订，签订搬迁协议户数在协商搬迁期限内达到总户数的98%，如未达到生效条件，本协议终止；协议搬迁达到生效条件，甲方如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力，乙方不得主张废止、撤销本协议及相关条款。同年6月10日，原告将被征收房屋的产权证交给了征收实施单位。2017年11月30日，为实施上港路片棚户区改造项目，黄石市黄石港区人民政府作出港政发[2017]26号《关于上港路片房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定征收位于黄石市黄石××区大桥社区，东临江边、南临吉雄地块、西至十四中、北至上港路的国有土地上房屋，征收期限2017年12月3日至2018年1月31日，房屋征收部门为原黄石××区住房保障与房屋征收管理局（被告前名称，2019年3月25日更名为黄石市黄石××区住房保障局），征收实施单位为黄石××区上港路片棚户区改造工作指挥部。原告位于黄石市黄石××区黄石大道1310-3号的房屋在征收范围内。2018年1月，评估机构出具了原告被征收房屋的评估报告书，评估结果与预评估结果一致。2018年8月21日，原告领取了上述补偿款，并腾退了被征收房屋。本案审理过程中，原告在法官行使释明权，告知其可以变更诉讼请求为撤销被诉行政行为时，原告明确表示不变更诉讼请求。本院认为，原黄石港区住房保障与房屋征收管理局作为黄石港区人民政府确定的房屋征收部门，有权实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，并可以依法委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为承担法律责任。该局现已更名为被告黄石市黄石××区住房保障局，因此，被告是本案适格的被告。无效的行政行为，自始无效，对行政相对人不产生相应的拘束力。因此，确认行政行为无效的诉讼不应受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。涉案《搬迁协议》系行政协议，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的受理范围，故本院对被告主张原告的起诉已超过法定起诉期限，以及本案不属于人民法院行政案件受案范围的观点均不予支持。涉案《搬迁协议》签订时，黄石港区人民政府尚未对原告房屋所在地块作出《征收决定》，但《搬迁协议》已约定，如作出项目征收决定，本协议视为甲乙双方签订的被征收房屋征收补偿协议，并具有同等法律效力，因此，《搬迁协议》签订之时，应属附生效条件的协议。黄石港区人民政府于2017年12月作出的港政发[2017]26号《征收决定》已将原告房屋所在地块列入了征收范围，《征收决定》实际上已对《搬迁协议》所涉及的征收主体、征收部门、征收实施单位、征收补偿标准等问题进行了明确，因此《搬迁协议》至黄石港区人民政府作出《征收决定》之时，已不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，《搬迁协议》与房屋征收补偿协议具有同等法律效力。关于原告主张《搬迁协议》剥夺了原告对房地产价格评估机构法定选择权及对评估报告的异议权，对原告房屋所在区域的商品房评估时点早于《征收决定》6个月，变相侵占了原告应得的补偿款的意见，本院认为，征收实施单位在与原告签订《搬迁协议》之前，已在当地居委会的配合下，召集拟征收房屋的居民选定了房地产评估机构，原告未参与选定评估机构的活动应属其自主处分权利的行为，并且，原告在签订《搬迁协议》之时，已清楚地了解了协议中对其房屋价值的补偿数额，其未提出异议，也未拒绝签订《搬迁协议》，说明其在签订《搬迁协议》时对其应得的房屋补偿数额并无异议，且原告是否参与选定评估机构、评估价格是否合理并非判断行政协议是否无效的法定标准，故本院对原告的此项意见不予支持。鉴于原告拒绝变更诉讼请求，且涉案《搬迁协议》已实际履行完毕，本院对其要求确认涉案《搬迁协议》无效的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告石雨桂的诉讼请求。诉讼费用50元由原告石雨桂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  朱晓冬人民陪审员  张 景人民陪审员  张玉荣二０二０年十月二十四日书 记 员  鲁 双