安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行终48号 上诉人（一审原告）池州市强永牧业有限公司，住所地东至县东流镇城东村东风组，统一社会信用代码91341721MA2NO48700。 法定代表人程龙，总经理。 上诉人（一审被告）安徽升金湖国家级自然保护区管理处，住所地东至县大渡口镇大桥村，统一社会信用代码123418004864630559。 法定代表人焦士清，主任。 委托代理人龙晓春，该处职工。 委托代理人刘铜军，该处职工。 被上诉人（一审被告）东至县公安局，住所地东至县尧渡镇政务新区，统一社会信用代码113418210032868681。 法定代表人陆骏，局长。 出庭负责人陈和平，副局长。 委托代理人胡伍伢，该局法制大队大队长。 被上诉人（一审被告）东至县水利局，住所地东至县尧渡镇尧城路61号，统一社会信用代码113418210032869800。 法定代表人杨善勇，局长。 委托代理人张志平，工作人员。 委托代理人刘勇，工作人员。 被上诉人（一审被告）东至县林业局，住所地东至县尧渡镇尧城路89号，统一社会信用代码11341821003287000U。 法定代表人吴成模，局长。 委托代理人程峰，工作人员。 被上诉人（一审被告）东至县森林公安局，住所地东至县尧渡镇尧城路89号，统一社会信用代码11341821K168720602。 代表人何斌，局长。 委托代理人郭祖斌，该局东流森林派出所所长。 被上诉人（一审被告）东至县城市管理行政执法局，住所地东至县尧渡镇环城南路12号，统一社会信用代码1134182177907538XN。 法定代表人张百胜，局长。 出庭负责人张东林，副局长。 委托代理人郑桂林，该局政策法规股工作人员。 被上诉人（一审被告）东至县农业农村局，住所地东至县尧渡镇尧城路77号，统一社会信用代码11341821003286833E。 法定代表人朱俊明，局长。 委托代理人该局工作人员。 被上诉人（一审被告）东至县卫生健康委员会，住所地东至县尧渡镇尧南路12号，统一社会信用代码113418210032870439。 法定代表人李强，主任。 出庭负责人金海霞，该委副主任。 委托代理人曹玉琢，该委工作人员。 被上诉人（一审被告）池州市林业局，住所地池州市百牙中路188号，统一社会信用代码11341800003280300W。 法定代表人王枞红，局长。 委托代理人黄志武，该局农村林业改革发展科科长。 被上诉人（一审被告）池州市森林公安局，住所地池州市百牙中路188号，统一社会信用代码19341800595700208X。 代表人方文平，局长。 出庭负责人吴有望，该局治安刑侦大队大队长。 委托代理人吴凯亮，安徽天贵（合肥）律师事务所律师。 上诉人池州市强永牧业有限公司、安徽升金湖自然保护区管理局因与被上诉人东至县公安局、东至县水利局、东至县林业局、东至县森林公安局、东至县城市管理行政执法局、东至县农业农村局、东至县卫生健康委员会、池州市林业局、池州市森林公安局其他（城建）行政强制及行政赔偿一案。不服安徽省东至县人民法院（2020）皖1721行初9号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人池州市强永牧业有限公司法定代表人程龙，上诉人安徽升金湖国家级自然保护区管理处委托代理人龙晓春、刘铜军，其他九被上诉人的委托代理人及被上诉人东至县城市管理行政执法局出庭负责人张东林、东至县卫生健康委员会行政负责人金海霞、池州市森林公安局出庭负责人吴有望到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年11月20日，池州市人民政府颁布池政秘（2013）185号《池州市人民政府关于建立升金湖联合执法机制的通知》，该通知第三条规定“执法范围为升金湖国家级自然保护区所辖区域”，第五条联合执法主要内容：（十五）安徽升金湖国家级自然保护区管理局对下列行为依法进行处理、处罚：4、单位或者个人在自然保护区内砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙破坏生态环境的活动。原告池州市强永牧业有限公司成立于2016年8月25日，住所地为东至县东流镇城东村东风组，法定代表人为程龙，程金贵系程龙父亲。2016年12月1日原东至县国土资源局发出东国土资函（备案）（2016）22号关于同意池州市强永牧业有限公司设施农用地备案的函，该函载明同意池州市强永牧业有限公司设施农用地备案，池州市强永牧业有限公司使用东流镇城东村农民集体土地4.58亩，均为林地，建规模化养殖中畜禽舍为生产设施，拟用地为东流镇城东村农民集体土地等，并明确严禁违法用地。原告公司未经审批在东流镇王坝圩处升金湖自然保护区核心区内搭建了牛棚进行放收养牛。2018年4月9日，池州市升金湖管理委员会办公室向沿湖各单位、广大农（渔）民发布《关于加强升金湖自然保护区管理的通告》，规定：严禁在保护区内砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、烧荒、开矿、采石、挖沙等，违者没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对保护区造成破坏的，处以三百元以上一万元以下的罚款。同年，安徽升金湖国家级自然保护区管理局执法巡查大队通过环境巡查发现程金贵在升金湖自然保护区核心区内王坝圩外滩放牧养牛，2018年6月27日，安徽升金湖国家级自然保护区管理局对程金贵作出《限期整改通知书》，要求程金贵户停止在升金湖自然保护区核心区内放牧养牛行为，并于7月4日前撤离搭建的牛棚及所养牛群。之后原告公司一直在该地放牧未撤离。2018年11月6日，池州市升金湖管理委员会办公室向东至县人民政府发出池升管办交字（2018）19号文件《升金湖国家级自然保护区突出环境问题整改工作交办单》，交办东至县人民政府于2018年11月10日前整改到位。2019年4月12日，池州升金湖管理委员会办公室向东至县人民政府发出池升督函（2019）2号文件《升金湖国家级自然保护区突出环境问题整改工作督办单》，要求原告停止养殖或迁离保护区。2019年5月21日，安徽升金湖国家级自然保护区管理处组织本单位执法大队工作人员对原告在东流镇王坝圩处升金湖自然保护区核心区内搭建的牛棚进行了强制拆除，并要求池州市森林公安局升金湖森林派出所派工作人员到场维持秩序，东至县东流镇人民政府当天也依据交办单、督办单的文件精神组织了辖区内相关单位工作人员到场配合拆除工作。2019年6月27日，原告以东至县东流镇人民政府为被告向一审法院提起行政诉讼要求确认被告拆除行为违法并赔偿，一、二审法院以东至县东流镇人民政府并非拆除行为实施主体为由裁定驳回了原告的起诉、上诉。2020年3月24日，原告诉至法院要求确认本案十名被告强拆原告牛棚及栅栏的行政行为违法并要求赔偿其损失。 一审法院认为，强制拆除系行政强制执行行为。本案审理的焦点为：1、谁是本案拆除行为的组织者，即本案适格被告；2、拆除行为是否符合法律规定；3、原告的赔偿请求是否合法合理。关于谁是本案拆除行为的具体组织者的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。上述条款规定体现了在行政诉讼中实行“谁行为，谁为被告”的原则。本案中，综合原、被告提交的证据，能够反映出牛棚拆除前被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处的执法人员在巡查时发现违法行为后即向程金贵作出了《限期整改通知书》，表明其对程金贵户即原告的违法行为进行了立案查处，其系查处主体；实施拆除行为当日，安徽升金湖国家级自然保护区管理处不仅派执法人员参与执行，而且邀请池州市森林公安局升金湖森林派出所派工作人员到场维持秩序，能够证明其系组织、实施强制拆除行为的主体；结合交办单、督办单的内容，反映出东至县东流镇人民政府作为辖区镇政府，根据文件要求配合执法，其并非拆除行为的主导者，安徽升金湖国家级自然保护区管理处才是实施强制拆除行为实际主导者；再结合原告提供的视频资料与庭审查明的事实，被告东至县公安局、东至县水利局、东至县林业局、东至县森林公安局、东至县农业农村局、池州市森林公安局虽然有工作人员在拆除现场维持秩序，但不能反映上述单位组织或直接实施了强制拆除行为，上述被告与东至县东流镇人民政府都是配合安徽升金湖国家级自然保护区管理处的拆除工作，被告东至县城市管理行政执法局、东至县卫生健康委员会、池州市林业局并未派工作人员到场参与实施拆除行为或维持秩序。综上，原告的牛棚被强制拆除是客观事实，原告对于被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处系强制拆除行为适格被告已经承担了初步证明责任，在被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处不能证明原告的牛棚系其他行政主体拆除的情况下，应认定安徽升金湖国家级自然保护区管理处为实施强制拆除的主体，其应当对强制拆除行为承担行政法律责任，是本案适格的被告。原告提供的证据不足以证明本案另外九被告组织实施了强制拆除行为或对其作出过相关行政行为，该九被告并非本案适格的被告，对原告该部分诉求本院不予支持。关于强制执行行为是否符合相关法律规定问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，安徽升金湖国家级自然保护区管理处虽然具有查处在自然保护区内放牧破坏生态环境的活动的主体资格及法定职权，但其是否具有强制执行权由法律设定。在法律没有规定安徽升金湖国家级自然保护区管理处具有强制执行权的情况下，其应当依法申请人民法院强制执行。本案安徽升金湖国家级自然保护区管理处在仅有《限期整改通知书》的情形下，并未作出行政决定及履行告知当事人陈述、申辩及催告等程序，亦未向人民法院依法申请强制执行，即对原告搭建的牛棚及栅栏径行组织实施强制拆除行为，违反了上述法律规定，因此对原告请求确认被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处强制拆除原告在东流镇王坝圩处升金湖自然保护区核心区内搭建的牛棚及栅栏的行政行为违法的诉求，予以支持。关于原告的赔偿请求是否合法合理的问题。诉求缺乏事实及法律依据，不予支持。案经院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处于2019年5月21日强制拆除原告池州市强永牧业有限公司在东流镇王坝圩处升金湖自然保护区核心区内搭建的牛棚及栅栏的行政行为违法；二、驳回原告池州市强永牧业有限公司其他诉讼请求。 池州市强永牧业有限公司、安徽升金湖国家级自然保护区管理处不服该判决，向本院提起上诉，池州市强永牧业有限公司请求：一、安徽省东至县人民法院2020皖1721行初9号行政判决徇私舞弊、枉法裁判，依法应当撤销。二、本案诉讼费由安徽省东至县人民法院承担。事实与理由：一审法院认定事实错误，结合被上诉人升金湖保护区管理处答辩内容得知，被上诉人升金湖保护区管理区没有作出强制拆除的行政行为，而是由东流镇人民政府作出。 安徽升金湖国家级自然保护区管理处上诉请求：依法撤销东至县人民法院（2020）皖1721行初9号行政判决中“确认被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处于2019年5月21日强制拆除原告池州市强永牧业有限公司在东流镇王坝圩升金湖自然保护区核心区内搭建的牛棚及栅栏的行政行为违法”与“案件受理费50元，由被告安徽升金湖国家级自然保护区管理处负担”的判决。庭审中增加上诉请求：请求改判安徽升金湖国家级自然保护区管理处不承担责任。事实与理由：依据《中华人民共和国行政强制法》第9条和第12条规定，上诉人安徽升金湖国家级自然保护区管理处下达《限期整改通知书》不属于行政强制措施，督查环境问题整改行为更不属于行政强制执行方式。上诉人未作出任何行政强制决定，未实施任何行政强制行为，本来就不应成为一审案件中的适格被告。判我方违法适用法律、认定事实错误，要求改判。 九位被上诉人答辩：依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。 二审中双方未提供新证据，一审对证据的审核符合法律规定，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，从本案的事实来看，综合一审双方当事人提交的证据，能够反映出牛棚拆除前安徽升金湖国家级自然保护区管理处的执法人员在巡查时发现违法行为后即向程金贵（池州市强永牧业有限公司）作出了《限期整改通知书》，表明其对程金贵户的违法行为进行了立案查处，其系查处主体；实施拆除行为当日，安徽升金湖国家级自然保护区管理处不仅派执法人员参与执行，而且邀请池州市森林公安局升金湖森林派出所派工作人员到场维持秩序，能够证明其系组织、实施强制拆除行为的主体；结合交办单、督办单的内容，反映出东至县东流镇人民政府作为辖区镇政府，根据文件要求配合执法，其并非拆除行为的主导者，故安徽升金湖国家级自然保护区管理系实施强制拆除行为实际主导者。 综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人池州市强永牧业有限公司、安徽升金湖国家级自然保护区负担。 本判决为终审判决。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年十月二十日 法官助理陈利华 书记员田玉