湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂10行终71号上诉人（原审原告）贺海军，男，汉族，1980年1月17日出生，住监利县。上诉人（原审原告）贺卫强，男，汉族，1978年7月16日出生，住监利县。上诉人（原审原告）贺苏明，男，汉族，1981年10月5日出生，住监利县。三上诉人共同委托诉讼代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。三上诉人共同委托诉讼代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）监利县自然资源和规划局，住所地：监利县容城镇天府大道东27号。法定代表人吴忠成，该局局长。委托诉讼代理人陈诗剑，该局法规股副股长。委托诉讼代理人刘勇，湖北荆利维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市自然资源和规划局，住所地：荆州市沙市区江津西路228号。法定代表人冯斌，该局局长。委托诉讼代理人吴海，湖北荆楚律师事务所律师。原审第三人湖北监利信达房地产开发有限公司，住所地：监利县红城乡杨铺村九组50号。法定代表人张名志，该公司董事长。上诉人贺海军、贺卫强、贺苏明因与被上诉人监利县自然资源和规划局、荆州市自然资源和规划局、原审第三人湖北监利信达房地产开发有限公司规划行政许可一案，不服监利县人民法院（2019）鄂1023行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷、调查和询问当事人，合议庭认为上诉人没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭进行审理。贺海军、贺卫强、贺苏明原审诉请：1.请求撤销被告监利县自然资源和规划局作出的地字第监城规用地2019004001号《建设用地规划许可证》；2.请求撤销被告荆州市自然资源和规划局作出的荆自然资复决〔2019〕1号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。原审认定，湖北监利信达房地产开发有限公司的总公司湖北信达房地产开发有限公司于2019年1月11日通过公开拍卖，竞得涉案地块的国有建设用地使用权；2019年1月28日湖北监利信达房地产开发有限公司与监利县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》；2019年4月3日监利县自然资源和规划局向第三人湖北监利信达房地产开发有限公司颁发了地字第监城规用地2019004002号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为信达·江城壹号。贺海军、贺卫强、贺苏明认为他们承包经营的集体土地即在涉案项目用地范围内，这个《建设用地规划许可证》颁证行政行为违法，故向荆州市自然资源和规划局申请复议，荆州市自然资源和规划局于2019年7月8日作出了荆自然资复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，驳回了贺海军、贺卫强、贺苏明的行政复议请求。贺海军、贺卫强、贺苏明不服，故向法院提起行政诉讼。原审认为，涉案地块的土地性质是国有建设用地，湖北监利信达房地产开发有限公司的总公司通过公开拍卖竞得涉案地块的土地使用权，而贺海军、贺卫强、贺苏明主张该地块是他们承包经营的集体土地，也就是对涉案地块的土地性质有异议，但《建设用地规划许可证》并没有改变土地的性质，对贺海军、贺卫强、贺苏明的合法权益并不产生实际影响；并且贺海军、贺卫强、贺苏明也没有充足的证据来证明他们对涉案地块享有承包经营权，与涉案颁证行政行为并没有利害关系。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告贺海军、贺卫强、贺苏明的起诉。案件受理费50元，退还给原告贺海军、贺卫强、贺苏明。上诉人贺海军、贺卫强、贺苏明上诉称：一、上诉人与涉案行政许可行为具有利害关系，具备诉讼主体资格，原审法院认定事实错误。涉案《建设用地规划许可证》中所载明的用地位置包含上诉人的承包地，对此上诉人提交了《集体土地承包经营权证》及耕地保护补贴发放凭证作为证据，用以证明上诉人对涉案土地享有合法的承包权益。然而，被上诉人在作出被诉行政许可行为时未考量、保护涉案项目用地范围内的原土地权利人的相关权益，其许可项目单位进行建设，导致上诉人丧失了承包土地，已然对上诉人的权利义务造成实际影响。加之，行政法律关系中的利害关系是指基于公法领域权利和利益，当事人受到行政行为影响或者存在受到损害的可能性时所形成行政法上的利害关系。本案中，上诉人虽然不是涉案行政许可行为的直接相对人，但作为利益相关人，其承包经营权益因被上诉人作出涉案《建设用地规划许可证》的行为受到客观侵害，且二者具有法律上的因果关系，上诉人完全具备提起本案诉讼的原告主体资格。故，原审法院以上诉人对涉案颁证行政行为没有利害关系为由驳回起诉，实属错误。二、被上诉人作出涉案建设用地规划许可证的程序违法，应当予以撤销。首先，被上诉人在核发建设用地规划许可证时，既未举行听证，也未履行告知义务，剥夺了上诉人进行陈述、申辩、发表意见的权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第七条、第四十七条之规定，严重违反法定程序。其次，本案中，被上诉人并未提交相关立项文件作为其许可程序合法的证据；且在其提交的土地出让合同手续中，该宗土地拍卖竞得人系湖北信达房地产开发有限公司，与本案第三人湖北监利信达房地产开发有限公司并非同一主体，被上诉人亦未提交该二公司主体关系的证明文件，报批手续明显缺失，不符合《湖北省城乡规划条例》第三十六条第四款之规定，严重违反法律规定。此外，上诉人分别针对地字第监城规用地2019004001号、2019004002号两个《建设用地规划许可证》提起行政诉讼，一审法院亦分别作为两个案件分别立案、审理。本案案号所对应的审理对象应为地字第监城规用地2019004001号《建设用地规划许可证》，然在一审裁定中却全文围绕“2019004002号”进行阐述审查。据此，上诉人认为，不论是基于笔误瑕疵还是确属审查对象错误，均应当予以纠正。综上，请求二审法院撤销监利县人民法院作出的（2019）鄂1023行初12号行政裁定，并指令一审法院继续审理。被上诉人监利县自然资源和规划局未提交书面答辩意见。被上诉人荆州市自然资源和规划局辩称：一、根据被答辩人在一审中的陈述，其承包经营地系被政府征收后出让给第三人湖北监利信达房地产开发有限公司，此后监利县自然资源和规划局为第三人办理了案涉规划许可。若如此，那直接影响被答辩人权利的行政行为系政府的征收行为，而非规划许可行为。二、被答辩人的承包经营地被政府征收为国有后，该土地的权属性质即发生改变，即被答辩人不再享有该国有土地的权利，故此后对该国有土地的出让和规划许可即与被答辩人不具有利害关系。三、征收行为、出让行为、规划许可行为系独立的不同的行政行为，若政府征收行为侵害被答辩人权益，被答辩人应针对该征收行为提起诉讼，而非对规划许可行为起诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人湖北监利信达房地产开发有限公司未提交书面陈述意见。本院二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明：一审行政裁定书中表述为“地字第监城规用地2019004002号《建设用地规划许可证》”应为“地字第监城规用地2019004001号《建设用地规划许可证》”，“荆自然资复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》”应为“荆自然资复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》”。本院认为，本案系贺海军、贺卫强、贺苏明认为监利县自然资源和规划局为湖北监利信达房地产开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》违法而引发的行政纠纷。争议的焦点问题是贺海军、贺卫强、贺苏明是否是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追加加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定可知，建设用地规划许可证仅是规划主管部门依据控制性详细规划核定建设项目的位置、用地面积和范围等符合规划的法律凭证，对建设项目所占土地的性质、权属等问题均不作任何认定和变更，不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，湖北监利信达房地产开发有限公司通过与监利县自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》的方式取得了国有建设用地使用权，监利县自然资源和规划局给第三人湖北监利信达房地产开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》不直接影响上诉人贺海军、贺卫强、贺苏明的实体权利义务，与本案被诉行政行为之间不具有利害关系，其作为原告提起本案诉讼，诉讼主体不适格。因贺海军、贺卫强、贺苏明无原告诉讼主体资格，其提起的行政复议申请不符合复议的受理条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人贺海军、贺卫强、贺苏明认为其与本案有利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。如贺海军、贺卫强、贺苏明认为其合法权益受到侵害，应通过其他方式维护自己的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 茜审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇二〇年十月十日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）