江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终386号上诉人（原审原告）九江开发区郑传荣木业经营部，经营场所：江西省阎家渡木材市场42号，统一社会信用代码：91360406MA35JMP93N。执行事务合伙人郑传荣，男，汉族，1964年9月1日出生，住江西省九江市武宁县。被上诉人（原审被告）九江市人民政府，住所地：九江市八里湖新区八里湖大道166号。法定代表人谢来发，该市市长。上诉人九江开发区郑传荣木业经营部因与被上诉人九江市人民政府行政复议一案，不服九江市中级人民法院于2020年5月27日作出的（2020）赣04行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，原告九江开发区郑传荣木业经营部因其经营厂房被强制拆除，于2019年9月24日以九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局为被申请人，向被告九江市人民政府申请行政复议，请求被告确认两被申请人强制拆除原告厂房的行为违法。被告以原告错列被申请人，复议申请不符合受理条件为由，于2019年12月19日作出九府复决字[2019]118号《行政复议决定书》并于当月24日送达给原告，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，向九江市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被告作出的九府复决字[2019]118号《行政复议决定书》，判令被告依法继续审理原告的行政复议申请。另查明，《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》、《关于做好清除行洪障碍物的回复》、《永安乡防汛抗旱指挥所关于实施阎家渡地块行洪障碍物强制清障的请求协调函》、《关于紧急清除行洪障碍物的通知》、《阎家渡地块行洪障碍物强制清障实施方案》显示本案所涉及的强制拆除行为，实际系防汛指挥机构作出的清除行洪障碍物的行为。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，九江开发区郑传荣木业经营部对被告九江市人民政府作出的九府复决字[2019]118号行政复议决定不服，有权向法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回申请人复议申请的，以复议机关为被告。本案以九江市人民政府作为被告适格。原告以九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局为复议被申请人，对其房屋被强制拆除的行为申请复议，但其在复议及诉讼期间均未提供证据证明九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局组织并参与实施了被诉的强拆行为。根据涉案的《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》、《关于做好清除行洪障碍物的回复》、《永安乡防汛抗旱指挥所关于实施阎家渡地块行洪障碍物强制清障的请求协调函》、《关于紧急清除行洪障碍物的通知》、《阎家渡地块行洪障碍物强制清障实施方案》等相关文件显示，该拆除行为系防洪清障行为。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”据此，防洪清障行为依法应由相应的防汛指挥机构组织实施，并承担相应的责任。综合以上因素，原告将九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局列为被申请人主体不适格。关于原告称被告在复议程序中超期作出复议决定的问题。原审法院认为，被告确实没有向原告送达复议受理通知书，存在程序上的瑕疵，但事实上并未影响复议申请的实际受理、审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款之规定，复议机关没有送达受理通知书的，行政复议机关负责法制工作的机构收到行政复议申请之日起即为受理，并起算行政复议期限。本案中，虽然复议受理时间为2019年9月24日，但到期日为2019年11月23日（该日为星期六），根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第三款之规定，期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条之规定，人民法院审理行政案件，关于期间等，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。据此，被告于2019年11月25日决定延长行政复议期限，符合相关法律规定，不视为超期。关于原告称被告未告知其变更被申请人即直接驳回申请的复议决定违法的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条明确规定：申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。据此，复议机关告知申请人变更被申请人应当在申请人提出复议申请时，本案中被告系立案受理原告的复议申请之后，经审查发现原告错列被申请人，在此情形下其直接作出驳回复议申请的决定，符合法律规定。故九江市人民政府以九江开发区郑传荣木业经营部的申请不符合行政复议受理条件为由驳回其复议申请，事实清楚，处理得当，应予维持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告九江开发区郑传荣木业经营部的诉讼请求。九江开发区郑传荣木业经营部不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。主要理由如下：1.上诉人提供的证据足以证明九江市经济技术开发区管理委员会与九江市城西港区管理局组织并参与实施了被诉的强拆行为；2.被上诉人提供的《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》、《关于做好清除行洪障碍物的回复》、《永安乡防汛抗旱指挥所关于实施阎家渡地块行洪障碍物强制清障的请求协调函》、《关于紧急清除行洪障碍物的通知》、《阎家渡地块行洪障碍物强制清障实施方案》等证据属于内部文件，不足以证明强拆行为是防汛抗旱指挥部组织实施的；3.防汛抗旱指挥部无行政主体资格，即使强拆行为是防汛抗旱指挥部组织实施的，也应该由设立它的机关即九江市经济技术开发区管理委员会承担责任。被上诉人九江市人民政府答辩称：1.上诉人提供的证据并不能证明强拆行为是九江市经济技术开发区管理委员会与九江市城西港区管理局组织实施的。因复议被申请人不适格，申请不符合受理条件，故九江市政府依法作出不予受理决定；2.九江市经济技术开发区管理委员会与九江市城西港区管理局在复议和一审阶段出具的证据均能证实强拆行为系防洪清障行为，依据《中华人民共和国防洪法》的规定应由防汛抗旱指挥机关承担相应责任；3.依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，复议机关告知申请人变更被申请人应当在申请人提出复议申请时。九江市人民政府立案受理上诉人的复议申请之后，经审查才发现上诉人错列被申请人，在此情形下直接作出驳回复议申请的决定，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均未提交新证据。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点有两个：一是九江市经济技术开发区管理委员会和九江市城西港区管理局是否是行政复议的适格被申请人；二是九江市经济技术开发区永安乡防汛抗旱指挥所是否具有行政主体资格。现就本案争议焦点评析如下：一、关于九江市经济技术开发区管理委员会和九江市城西港区管理局是否是行政复议的适格被申请人的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局在行政复议过程中，否认拆除行为系其所为，并提供了九江市经济技术开发区永安乡防汛抗旱指挥所《关于限期清除行洪障碍物的通知》、《关于紧急清除行洪障碍物的通知》、《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》、《关于实施阎家渡地块行洪障碍物强制清障的请求协调函》、《阎家渡地块行洪障碍物强制清障实施方案》、九江经开区防汛抗旱指挥部《关于做好清除行洪障碍物的回复》等相关材料，可以证明涉诉拆除行为系防洪清障行为，系永安乡防汛抗旱指挥所组织相关单位人员实施，并非九江市经济技术开发区管理委员会和九江市城西港区管理局所为。行政复议申请人对其受到的损失应当以实际实施拆除行为的行政机关为被申请人，故九江市经济技术开发区管理委员会和九江市城西港区管理局不是行政复议的适格被申请人。二、关于九江市经济技术开发区永安乡防汛抗旱指挥所是否具有行政主体资格的问题。《江西省实施办法》第二十九条第三款规定：“在汛期，乡镇人民政府及有关部门、企事业单位，可根据防汛抗洪工作需要，设立临时防汛指挥机构，落实自保措施。”本案中，永安乡防汛抗旱指挥所由永安乡人民政府设立，是对汛期全乡的防汛抗旱工作进行调度指挥的临时性机构，不具有行政主体资格，不能独立承担法律责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，永安乡防汛抗旱指挥所实施的行为，应当由设立该所的永安乡人民政府承担相应的法律责任。因此，永安乡人民政府才是行政复议的适格被申请人。综上，九江市政府认定上诉人提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，作出驳回其复议申请的行政复议决定，并无不当。上诉人九江开发区郑传荣木业经营部的上诉理由依法不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人九江开发区郑传荣木业经营部负担。本判决为终审判决。审判长  蔡世军审判员  万进福审判员  谢丽萍二〇二〇年十月九日法官助理钱强森书记员胡美园附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……2、《江西省实施办法》第二十九条第三款规定：在汛期，乡镇人民政府及有关部门、企事业单位，可根据防汛抗洪工作需要，设立临时防汛指挥机构，落实自保措施。3、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……