山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行初33号 原告谭永昌。 委托代理人肖玉良，山东康桥（潍坊）律师事务所律师。 委托代理人谭洪起，系谭永昌之子。 被告潍坊市潍城区人民政府。住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号。 法定代表人孙修炜，区长。 出庭负责人杨效农，区长助理。 委托代理人史洋、曾庆春，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 被告潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处。住所地：潍城区西园街3号。 法定代表人刘爱民，主任。 委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 被告潍坊市潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会。住所地：潍坊市潍城区西关街道办事处黄家社区。 法定代表人考尚猛，主任。 委托代理人郭成军，副主任。 委托代理人季传洲，潍坊潍城蓝盾法律服务所法律工作者。 原告谭永昌因认为潍城区人民政府、潍城区人民政府西关街道办事处（以下简称西关街办）、潍坊市潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会（以下简称黄家庄居委会）未依照法律规定程序在2007年2月13日、3月7日强制拆除其房屋的行为违法，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年6月27日作出（2018）鲁07行初88号行政裁定，以谭永昌已经超过起诉期限为由，驳回谭永昌的起诉。谭永昌上诉后，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2442号行政裁定，指令本院继续对本案进行审理。本院重新审理后于2019年10月17日作出（2019）鲁07行初123号行政裁定，以谭永昌主张潍城区人民政府或西关街办实施了房屋拆除行为依据不足，不存在谭永昌主张的行政行为，不属于行政诉讼受案范围为由，驳回谭永昌起诉。谭永昌不服提起上诉，山东省高级人民法院2020年2月28日作出（2020）鲁行终66号行政裁定，认为潍城区人民政府及西关街办应承担强制拆除谭永昌房屋的法律责任，并指令本院继续对本案进行审理。本院于2020年5月21日向谭永昌送达受理案件通知书，向被告送达了应诉通知书。原告重新提交的起诉状，撤回了对黄家庄居委会的起诉，系原告处分自身权利的行为，本院予以准许，并通知了黄家庄居委会。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告谭永昌的委托代理人肖玉良、谭洪起，被告潍城区人民政府的负责人杨效农及其委托代理人史洋，被告西关街办的委托代理人臧晨光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系西关街办黄家庄村的村民，在本村拥有合法的188.73平方米的宅基地及地上房屋。2004年1月15日，潍坊市人民政府发布潍政发【2004】9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》，2004年3月28日，潍城区人民政府发布《关于加快“城中村”改造的实施意见》，将原告所在村列为潍坊市改造范围的潍城区“城中村”名单。2006年10月13日，黄家庄村委发布《潍城区西关街办黄家村“城中村”改造实施方案》。2006年12月11日，黄家庄村委给原告下发通知，内容为：“经街办领导参加、村两委研究决定，你现房屋见知后限于2006年12月12日至17日内自行拆除，否则，后果自负。”2007年2月13日傍晚和3月7日傍晚，原告房屋遭到破坏。后原告提起行政诉讼起诉黄家庄村委请求依法确认其强制拆除原告房屋的行为违法，潍坊市坊子区人民法院和潍坊市中级人民法院均以原告所提供的证据尚无法证明黄家庄村委对其房屋实施了强制拆除行为为由，驳回了原告起诉。原告认为，公民的房屋住宅受法律保护，未经法定程序不得强制拆迁。为此，提起本案诉讼，请求依法判令：1、被告实施“城中村”改造过程中拆除原告房屋的行为违法。2、被告按照188.73平方米新建住宅楼的市场价格赔偿原告损失，并以该地块建筑面积188.73平方米住宅楼2008年的市场价格为基数，自2008年12月31日起按照银行同期贷款利率支付原告利息，直到赔偿全部损失完毕。3、赔偿原告室内物品损失10万元。4、诉讼费由被告承担。 被告潍城区人民政府及西关街办辩称，1、被告未实施拆除原告房屋的行政行为，原告的房屋系建新未拆旧的房屋，已经交到黄家庄居委会，由黄家庄居委会进行处置，黄家庄居委会对此也予以认可，另外通过原告与黄家庄居委会在2007年4月9日潍坊市坊子区人民法院庭前证据展示过程中，交换与调解笔录中第三页、第四页对原告申请的证人孙某的询问中可以看出，孙某陈述其房屋和原告的房屋系由黄家庄居委会予以拆除，该位证人是原告申请出庭的证人，其陈述应当为事实情况，因此被告认为本案所涉及的拆除行为系由黄家庄居委会予以实施，与政府无关。2、原告的房屋系未拆旧房屋，根据土地管理法一户一宅的规定，以及黄家庄城中村改造实施方案的相关规定，原告主张的涉案房屋不应当予以补偿，退一步讲，即使进行补偿，在城中村改造中应当按照安置补偿方案规定的安置方式进行安置，与国有土地上房屋征收不同，不应参照市场价格评估赔偿。原告主张的利息也没有法律依据。3、潍城区人民政府及西关街办未实施拆除原告房屋的行为，据被告了解，黄家庄居委会在拆除原告房屋时其室内物品已经全部搬出，因此未给原告造成室内物品损失，原告的主张不能成立。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 依据双方诉辩主张，本院归纳双方争议的焦点问题，一是被告主体是否适格，二是拆除行为是否合法，三是如构成违法，被告承担赔偿责任的范围。 针对第一个焦点问题，被告主体是否适格的问题，原告提供如下证据：1、黄家庄村“城中村”改造实施方案。证明村委确认原告房屋在城中村拆迁范围。2、潍城区人民政府关于加快城中村改造实施意见。证明潍城区人民政府确认原告所在村在城中村改造范围。3、潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见及补充意见。证明潍城区人民政府为本辖区城中村改造的第一责任人，具体组织实施城中村改造工作。经质证，潍城区人民政府对上述三份证据的真实性均无异议，认为从黄家庄村“城中村”改造实施方案第三条可以看出，按规定应拆而未拆的旧房一律不作为调换对象，本案中原告主张的房屋即属于未拆除的旧房的范围，不应当得到补偿。从《潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见》第三页第三自然段可以明确看出，区政府不具体组织实施城中村改造工作，而是在城中村改造过程中担任协调指导的责任，根据行政诉讼法的相关规定，行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中原告所诉的是拆除行为，原告应当举证证实拆除主体而不能以该份证据推定潍城区人民政府是实施拆除行为的主体，其推定不合法，也不符合证据规则。西关街办对三份证据的真实性无异议，认为街办在该三份证据中均未出现，因此，不能证明西关街办是适格被告，黄家庄村“城中村”改造实施方案是由黄家庄村委制定，与街办无关，另外两份证据均为指导性意见，与原告所诉的直接拆除行为没有直接关系。 本院认为，原告提交的上述三组证据均具有真实性，合法性、关联性，认定为有效证据。关于被告主体是否适格的问题，也已经山东省高级人民法院（2020）鲁行终66号行政裁定所确认，故本院认为被告潍城区人民政府及西关街办是本案适格主体，应当对强制拆除谭永昌涉案房屋的行为承担法律责任。 针对第二个焦点问题，即拆除行为是否合法的问题，两被告均未提交证据。 针对第三个焦点问题，被告承担赔偿责任的范围。原告向本院提交评估申请书一份，要求法院组织评估机构对原告的房屋，按照原告房屋所在地相同区位188.73平方米新建住宅楼的市场价格赔偿原告损失。对于原告主张的赔偿室内物品损失10万元，原告未提交任何证据，原告称房屋拆除时屋内有一张床、一台电视机、一组沙发、衣柜，谭永昌的两个儿子晚上轮流在此看门。潍城区人民政府及西关街办针对该问题向本院提交如下证据：1、关于新村规划的协议原件一份（加盖黄家庄支部委员会及村民委员会印章）。证明1986年3月潍城区河西乡黄家庄村民委员会印发关于新村规划的决议，内容为申请建房户必须彻底拆除原有旧房，拆除后由专业人员负责验收，合格后，再划新房基，拆除以后的旧房基必须再写一份自愿上交的申请书，签名盖章，写明上交的面积，地权归公，以待规划。2、由原告亲笔书写的拆旧建新申请书一份。证明原告基于1号证据的实施于1987年3月15日向原黄家庄村委会提交了拆旧建新申请书，载明其已经有房屋四间，为了适应村统一规划，自愿把全部建筑物和附着物一次性处理掉，并将旧房宅基地全部交村委规划，并申请新的宅基地建房八间。3、潍城区西关街办黄家庄村城中村改造实施方案一份。实施方案第三条明确规定，建了新房，应拆未拆的旧房一律不作为调换对象。4、原黄家庄村委会两委会议记录、坊子法院的庭审笔录一份（该证据系从坊子法院档案室复印）。证明2006年11月2日，原黄家庄村委组织两委成员和党员代表、群众代表对原告涉案房屋的补偿问题进行表决，结果9人不同意补偿，2人弃权。5、申请证人出庭，证实本案所涉及的房屋系没有拆除的旧房屋，已经将房屋所有权交给黄家庄村委。证人考振远到庭陈述，谭永昌给旧房子办房产证的时候，谭永昌是村长，考振远是支部书记，当时考振远不同意谭永昌办理房产证，旧村改造时考振远是村长，主持城中村改造，村里没有拆除的旧房子都不进行补偿；针对谭永昌涉案房产证下的房子是否补偿的问题，召开了党员会议，会议记录上的名字是考振远本人签名，当时谭永昌前院后院六间房屋，应当全部拆除旧房再建新房，他当时没有拆除旧房；该村城中村改造，不存在建了新房后老房子也享受补偿的情况，都是只补偿一套房子。 经质证，原告认为被告提交的证据1《关于新村规划的决议》的制定没有法律依据，是居委会任意制定，对原告及本案不具有约束力及证明力，被告没有提交该决议是否经过村民大会或村民代表大会通过。证据2原告亲笔书写的拆旧建新申请书，只是证明原告曾经写过这个申请书，不能证明被告所主张的证明事项。且之后经过潍城区人民政府颁发第822923号房屋所有权证证明，该房屋为原告所有，并没有交给村委。对证据3，本案是违法强制拆除产生的行政赔偿责任，不能适用该方案处理本案的赔偿问题。对证据4会议记录的真实性不予认可，村委会成员所做的会议记录不具有任何的法律效力，由于与潍城区人民政府颁发的房产证相互抵触，因此该会议记录是违法且无效的。证据5证人证言，证人的陈述无法证明被告所主张的目的，谭永昌建新房时，是拆了谭永昌父母的两间，和谭永昌的三间，然后建了八间房屋，被告提交的《关于新村规划的决议》第一条就明确规定了，拆完旧房由专人负责验收合格后，再划新房屋，足以说明原告建设的八间房屋是拆除了之前的五间房屋，所获得的建房资格；证人是该村城中村改造的负责人，与本案有重大的利害关系，其证人证言应当不予采信。 第一次庭审结束后，原告提交书面说明（2020年6月26日）称，谭永昌购买王云瑞三间半房屋，位于后排，加上谭永昌前排自有的三间半房屋，一共前后两排六间房屋，谭永昌申请书中载明的是房间数是6间，而不是4间；谭永昌建设新房时拆除了从王云瑞处购买的三间半房以及谭永昌父母的二间正房和一间偏房。为证明上述事实，谭永昌提交如下证据：1、谭永福（原告的兄弟）房屋所有权存根。证明在1988年7月4日谭永福与原告的父母共同居住一个院落，其中谭永福居住正房三间及偏房两间，谭永福的父母也就是原告的父母居住正房两间和偏房一间，谭永福的三间正房和两间偏房进行了确权，原告的父母两间正房和一间偏房没有确权。由于年久失修低洼进水，谭永昌拆除了父母的正房两间、偏房一间后，原告的父母在涉案的房产进行生活居住。2、潍坊市殡仪馆收费单据。证明原告的母亲去世时间是2000年5月10日，并非考振远作证时陈述的当时原告的父母已不健在。原告的父亲是1991年9月3日去世（该事实证据因时间久远不能提供）。3、房契一份。证明在1980年6月12日原告谭永昌购买本村王云瑞的房屋三间半，拆旧建新时，谭永昌拆除了从王云瑞处购买的三间半房屋及其父母居住的两间正房和一间偏房，建设了八间房屋，八间房屋的居住情况是谭永昌夫妇和谭永昌的小儿子谭洪起居住四间，谭永昌的大儿子谭洪兴居住四间，谭永昌的父母居住本案的房产。本院组织当事人进行了第二次调查，经质证，被告认为证据1房屋所有权存根加盖了潍坊市潍城区城乡建设档案馆的公章，对其形式要件无异议，但是对其证明目的有异议，从原告的弟弟谭永福1987年5月11日向黄家庄村委会提交的拆旧建新申请书中可以看出谭永福认可其全家是五口人，其中包括一名五岁的男孩，由此可以看出五口人的组成是原告的父母及谭永福一家三口，其在该份证据中已经将其房屋五间自愿交给村委进行一次性处理，并重新申请建房四间。因此不存在原告所陈述的将谭永福五间房屋中的两间由原告交由村里拆除的事实，该五间房屋已经被谭永福全部交回村委，并基于此划分了四间房屋的宅基地进行重建，原告所述与事实不符。对证据2的真实性、关联性均有异议，该份证据与本案所需查明事实没有关联性，对于证人考振远的陈述，因其年事已高，对于原告父母的去世时间与自己并没有直接关联，因此不能确实的记清楚，实属正常。证据3的真实性不能确定，即使是真实的，据被告向黄家庄村委了解，谭永昌自2007年至今在黄家社区张榜公示召开听证会以及在法院诉讼过程中均未提供该份证据，事实上是想隐瞒部分事实，另外从该房契中可以看出，时间为1980年6月12日。谭永昌于1981年将老宅及房契中所涉及的房屋一并拆除，建成了上次庭审中被告提交的原告书写的拆旧建新申请书中的四间房屋，并最终将该四间房屋交付给村委，另行申请建新房八间，能建新房八间也是因为谭永昌有两个儿子，所以一个儿子四间，可以分得八间宅基地，父母（即本案原告）跟随其中一个儿子居住。从原告提交的鲁潍潍城字822923私房所有权证载明的“自建”可以看出，前述四间房屋是在1981年拆除后自建，原告已经于1987年3月15日书写拆旧建新申请书，交付于村委，因此，原告所述与事实不符，不能达到其证明目的。 为反驳谭永昌提交的上述证据，被告提交如下证据：1、原告弟弟谭永福1987年5月11日向黄家庄村委会提交的拆旧建新申请书一份。证实谭永福与其父母共同居住的五间房屋已经全部交付给村委一次性处理，宅基地已经交回村里统一规划，并申请重新建房四间。该五间房屋中并没有原告主张的其拆除的两间房屋，原告所述与事实不符。2、黄家庄居委会于2020年7月21日出具的关于谭永昌提交新证据的说明一份，即本案被告陈述的对谭永昌提交上述证据的质证意见。 原告对该两份证据质证后认为，证据1申请书是已经作废的申请书，当时谭永福书写了申请书之后，村里并没有审批给谭永福宅基地建设房屋，在1988年7月4日潍城区人民政府为谭永福颁发了房屋所有权证，即原告提交的谭永福房屋所有权证存根。在1990年谭永福拆除了三间北屋和两间偏房，共五间房屋，建设了四间新房。对证据2不予认可，村委认为1981年谭永昌建房时拆除了房契中的四间，没有事实根据，其陈述是虚假的。 第二次调查结束后，原告另提交书面说明（时间是2020年7月25日）一份，称，谭永昌购买王云瑞后排四间房屋，谭永昌自有四间，前后两排8间房屋；从王云瑞处购买的房屋在1981年翻建，办理了涉案房产证；自有的四间房屋在建设新房时拆除。 本院认为，双方围绕第三个争议焦点提交的证据中，被告提交的关于新村规划的协议原件、由原告亲笔书写的拆旧建新申请书、潍城区西关街办黄家庄村城中村改造实施方案、原黄家庄村委会两委会议记录、坊子法院的庭审笔录，均具有真实性、合法性，与本案存在关联性，认定为有效证据。被告申请出庭的证人考振远进一步证实了原黄家庄村委会两委会议记录，考振远当时任黄家庄村村长，主持黄家庄村的旧村改造，其陈述的与黄家庄村旧村改造有关的内容可以作为确认当时改造情况的佐证。原告提交的谭永福的房屋所有权存根以及潍坊市殡仪馆收费单据，与本案不具有关联性，不予采信。原告提交的房契，可以证明原告自王云瑞处购买房屋的情况，被告经核实黄家庄村委，对该事实也予以认定，予以采信。被告提交的谭永福1987年5月11日向黄家庄村委会提交的拆旧建新申请书，与本案不具有关联性，不予采信，提交的黄家庄居委会于2020年7月21日出具的关于谭永昌提交新证据的说明，实际上是被告对原告在第一次庭审结束后提交三组证据的质辩意见，关于该三组意见，前述已经认证，不再赘述。 经审理查明，谭永昌系原西关街办黄家庄村的村民，1988年7月3日潍城区人民政府针对该村内的四间房屋向谭永昌颁发了鲁潍潍城字第822923号城镇私房所有权证，该四间房屋在2006年2月13日和3月7日被原黄家庄村委拆除。 2004年1月15日，潍坊市人民政府发布潍政发【2004】9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》，规定：各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人，要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室，设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构，抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。2004年3月28日，潍城区人民政府发布《关于加快“城中村”改造的实施意见》，将原告所在村列为潍坊市改造范围的潍城区“城中村”名单。2006年10月13日，黄家庄村委发布《潍城区西关街办黄家村“城中村”改造实施方案》。 1980年6月12日，原告谭永昌购买本村王云瑞的房屋，双方立契约一份。1986年在谭永昌担任黄家庄村主任及副书记期间，黄家庄村制定了《关于新村规划的决议》，其中第一条规定：申请建房户必须彻底拆除原有的旧房，拆除后有专人负责验收合格后再划给新房基。1987年3月15日，谭永昌向村委出具拆旧建新申请书一份，载明：我叫谭永昌，全家七人，其中男孩二人，大的25岁，小的13岁，现有房宅地一处，…为了适应村统一规划，我自愿把全部建筑物和所有附属物一次性处理掉。并将旧房宅地全部交村统一规划，并申请重新建房8间。。谭永昌新建设的八间房屋，已按照黄家庄村改造实施方案获得了相应安置补偿。 2006年11月2日下午，黄家庄村两委会召开会议，就谭永昌涉案房产证上的房屋应否按照该村改造实施方案进行补偿的问题进行了表决，参会11人，其中9人投否定票，2人弃权，结论是产权不合法。考振远作为当时的村长参加会议并签字。 本院认为，关于被告潍城区人民政府及西关街办主体是否适格的问题，山东省高级人民法院（2020）鲁行终66号行政裁定已作出确认，故本院认定被告潍城区人民政府及西关街办是本案适格主体，应当对强制拆除谭永昌涉案房屋的行为承担法律责任。被告未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，申请人民法院强制执行涉案房屋的拆除，构成违法。现双方争议的主要焦点问题是被告承担赔偿责任的范围。原告在庭审中认可被告提交的谭永昌本人书写的拆旧建新申请书上的房屋就是涉案房产证上的房屋。之后，原告在提交的2020年6月26日的说明中陈述，谭永昌申请书中载明的房间数是6间，而不是4间，谭永昌购买王云瑞后排三间半房屋，加上谭永昌前排自有的三间半房屋，一共前后两排六间房屋，谭永昌建设新房时拆除了从王云瑞处购买的三间半房以及谭永昌父母的二间正房和一间偏房；在提交的2020年7月25日说明中陈述，谭永昌购买王云瑞后排四间房屋，谭永昌自有四间，前后两排8间房屋；从王云瑞处购买的后排房屋在1981年翻建，办理了涉案房产证；自有的前排四间房屋在建设新房时拆除。谭永昌前后两次提交的书面说明中关于拆除房屋数量及位置的陈述与在庭审中均不一致，也未提交充分证据证明，不予采信。依据谭永昌庭审中的自认，本院确认谭永昌书写的拆旧建新申请书上的房屋就是涉案房产证上的房屋，谭永昌在建设八间新房时未拆除。2006年10月13日黄家庄村发布的“城中村”改造实施方案是黄家庄进行城中村改造安置补偿的依据，体现了广大村民的共同意志，黄家庄村村民当时均遵循该实施方案的规定进行了安置，公平起见，谭永昌也应当遵守该实施方案的规定。按照黄家庄村“城中村”改造实施方案的规定，对于应当拆除而未拆除的房屋，一律不作为安置对象。针对涉案房屋，2006年11月2日经黄家庄村两委会议认定产权不合法，即不予折算安置房。综上，原告虽对涉案房屋进行了确权，但依据黄家庄村“城中村”改造实施方案及村两委会议讨论，不应获得安置补偿。原告要求对涉案房屋按照商品房市场价格进行评估赔偿并赔偿利息的请求，不予支持，对原告要求评估的申请，不予采纳。本案房屋拆除前仍由谭永昌使用，谭永昌陈述屋内有一张床、一台电视机、一组沙发、衣柜，谭永昌的两个儿子晚上轮流看门。被告虽辩称黄家庄村委在拆除前已经将其室内物品全部搬出，但未提交证据证明，因强制拆除造成的屋内家具家电损失，被告应承担赔偿责任。考虑到涉案房屋非谭永昌及其家人的正常居住房屋，本院酌情认定物内家具家电损失为6000元。 综上，被告作为黄家庄“城中村”改造的责任主体，未依法拆除原告的房屋，构成违法。依据黄家庄“城中村”改造实施方案的规定及黄家庄村两委会议认定，谭永昌的涉案房屋不应获得安置补偿。原告要求被告按照商品房市场价值进行赔偿的请求，依据不足。因违法拆除涉案房屋所造成的屋内家具家电损失，被告应承担赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告潍坊市潍城区人民政府、潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处拆除原告谭永昌鲁潍潍城字第822923号城镇私房所有权证下房屋的行政行为违法； 二、两被告赔偿原告谭永昌家具家电损失6000元，于本判决生效后十五日内付清； 三、驳回原告谭永昌的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由两被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李长明 审 判 员  郭明明 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年十月十二日 书 记 员  赵 倩