江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行初20号 原告王金成，男，1954年8月29日出生，汉族，住淮安市清江浦区。 原告万翠兰，女，1956年10月28日出生，汉族，住址同上。 两原告共同委托代理人支冠一，江苏吴非律师事务所律师。 被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。 法定代表人陈张，该区区长。 行政机关出庭应诉负责人胡珍，该区副区长。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 第三人淮安市淮阴区丁集镇人民政府，住所地淮安市淮阴区丁集镇。 法定代表人吴默，该镇镇长。 委托代理人嵇波，该镇人大副主席。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 原告王金成、万翠兰诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称区政府）及第三人淮安市淮阴区丁集镇人民政府（以下简称镇政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月27日受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9日14日公开开庭审理了本案。原告王金成、万翠兰及其委托代理人支冠一、被告区政府出庭应诉负责人胡珍、第三人镇政府委托代理人嵇波、被告及第三人委托代理人刘怀俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王金成、万翠兰诉称：1、请求依法判令被告区政府行政不作为违法；2、请求依法判令被告区政府对涉案12亩土地作出确权决定；3、请求判令被告区政府承担本案诉讼费。事实和理由：原告是淮阴区丁集镇镇北村六组村民。一轮承包时，原告全家10口人承包集体土地14.9亩（以2014年确权登记为准），1989年原告因父亲落实政策，全家10口人有8口人农转非，落户淮阴县王营镇西坝居委会牌楼街84号，镇北村委会以原告农转非户口迁走为由将原告承包地全部违法收回。2015年1月25日，原告为照顾患病的父亲及其他亲属，将户口迁回镇北村六组。从2007年起，原告多次向被告及第三人申请要求返还承包地。从2008年至2010年陆续返还部分土地，还有12亩原告承包地，镇北村委会以在98年二轮承包时被集体打散分掉、村组无能力返还并写下“以后如有再返还”的承诺予以推诿。当前，上述12亩土地在98年二轮承包时既没有纳入集体承包地范围，更没有纳入任何一户个人承包地范围。原告多次向被告及第三人提出要求返还土地，均遭拒绝。2020年1月16日，原告根据淮阴区人民法院民事裁定书和省农业农村厅的指导意见，向被告区政府申请土地确权，被告接到原告申请后没有依法依规按照程序调查处理，而是与第三人相互推诿不处理。原告认为，被告的行为严重侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法支持原告诉讼请求。 被告区政府答辩称：原告曾多次向丁集镇政府递交过土地确权申请书，丁集镇政府多次作出不予受理通知书，原告对丁集镇政府不予受理通知书不服，多次向人民法院提起行政诉讼，经一审、二审、再审程序，基层人民法院、淮安市中级人民法院、江苏省高级人民法院均维持丁集镇政府不予受理决定。因此，原告向区政府申请土地确权没有法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 第三人镇政府答辩称：原告曾多次向我单位递交过土地确权申请书，我单位多次作出不予受理通知书，原告不服多次向人民法院提起行政诉讼，经一审、二审、再审程序均维持我单位不予受理决定。因此，原告本案起诉没有法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 庭审中，原告围绕本案是否属于行政诉讼的受案范围向法庭出示下列证据： 1、江苏省高级人民法院2006年第17号审委会会议纪要第一条：土地所有权争议应当适用土地管理法第14条的规定。2、江苏省高院苏高法电（2016）307号省法院民一庭关于土地承包问题的解答第五条：当事人坚持起诉的，裁定终止审理，待当地确权登记颁证工作完结后恢复审理，当地人民政府对争议土地承包经营权归属作出处理，予以确权登记颁证，当事人未撤诉，人民法院应当依照确权登记颁证结论作出裁判。3、淮阴区政府淮行复（2016）第17号行政复议决定书，被告自认本争议应当根据土地管理法第16条予以处理，由政府对本案进行处理符合法律规定。4、淮阴区人民法院（2017）苏0804行初14号、淮安市中级人民法院（2017）苏08行终166号行政判决书。 原告认为，以上证据和参考文献可以证明本案原告有权就争议事项提起行政诉讼。 被告及第三人质证认为：本案适用农村土地承包法还是土地管理法应遵循特别法优于一般法原则。本案不适用土地管理法第14条，应适用农村土地承包法第51条的规定。到目前为止，没有法律规定承包经营户可以向区、县级人民政府申请承包经营权确权。因此，申请人向被告、第三人递交申请书要求土地确权无法律依据。 围绕原告是否应取得诉争土地的承包经营权，原告向法庭出示下列证据： 第一组证据：1、1989年1月21日《迁移证》。2、2015年1月27日公安机关《情况说明》《常住人口登记卡》。3、2015年4月22日丁集镇（原五里镇）政府对村民陈广柱的《调查笔录》。 原告认为，上述证据证明原告是镇北村六组（原路柔村）农村集体土地家庭承包户。1989年6月原告十口人有八口人农转非落户小城镇，当时家中还有两农业人口，从一轮承包到二轮延包原告家庭始终是人在户在。 第二组证据：1、镇北村六组《农村集体土地承包到户台帐》。2、镇北村六组《一九九七年农民负担归户计算表》。3、镇北村六组《农村集体土地承包档案》。4、镇北村六组《一九八九年调地人口明细表》。5、镇北村六组《八支南各户土地面积明细表》。6、2014年11月5日镇北村六组与金士文签订《土地承包协议》。7、2015年5月25日、26日丁集镇政府对陈广连、吴兆军、陈广强的《调查笔录》。8、陈广连、吴兆军、徐志兰等9户《户籍信息》。9、1988年12月9日原淮阴市中级人民法院对陈广连、陈广宇的《调查笔录》。 原告认为，上述证据证明原路东村一组现镇北村六组一轮承包时包括原告户在内共25户100口人平均承包集体四块基本农田148.19亩，人均承包地1.49亩。原告家庭10口人承包地14.9亩。说明全组25户都平均应享有4块承包地。而陈广连、吴兆军、徐志兰等9户不可能有5块、6块承包地，且通过户籍信息显示截止1989年6月上述6户无新增人口需要补地。 第三组证据：2008年4月14日镇北村委会向淮阴区政府农工部汇报《关于万翠兰家土地证情况简述》。 原告认为，该证据证明镇北村委会在这份《简述》中详细地向被告区政府和农工部说明1989年6月原告承包地被全部收回的来龙去脉以及返还部分承包地的经过情况。 第四组证据：1、2008年4月9日镇北村委会签订的《协议》。2、2009年11月18日丁集镇人民调解委员会《关于镇北村委会与万翠兰土地纠纷的处理意见》。3、2010年3月15日镇北村委会《承诺》。4、2019年1月20日镇北村委会与镇北村六组全体村民签名盖章、按手印，同意返还原告承包地。 原告认为，上述证据证明镇北村委会和镇北村六组村民均承认欠原告承包地，并集体签名同意返还原告承包地。 第五组证据：1、2008年1月20日、2010年9月14日镇北村委会与原告签订两份《农村集体土地家庭承包合同书》。2、原告《农村土地承包经营权证书》。3、原告《农村土地承包到户登记簿》。4、淮阴区人民法院（2008）淮民一初字第1690号判决书。5、淮安市中级人民法院（2009）淮中民一终字第0389号判决书。 原告认为，上述证据证明从2008年1月至2010年9月镇北村委会陆续返还的部分土地是根据被告区政府的指导意见，并经第三人丁集镇政府指导镇北村委会与原告完善了相关手续，返还的土地还在镇土地流转服务站备案存档，与此同时区政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证书》。 第六组证据：1、淮阴区人民法院（2016）苏0804民初1910号民事裁定书、淮安市中级人民法院（2016）苏08民终2177号民事裁定书、江苏省高级人民法院（2016）苏民申6537号民事裁定书；2、土地确权申请书；3、丁集镇政府告知函。 原告认为，上述证据证明原告提起民事诉讼被驳回，于2020年1月16日向区政府、丁集镇政府提交土地确权申请，丁集镇政府2020年4月7日作出告知函，认为原告申请无法律依据，不予处理。 针对原告提交的上述六组证据，被告区政府及第三人镇政府质证提出原告提交的六组证据的真实性、合法性请法庭审查，认为上述证据与本案无关联性，对原告诉求不起证明作用。 庭审中，被告区政府向法庭提及下列证据：1、（2019）苏0812行初65号行政判决书，证明原告于2019年1月曾向淮阴区丁集镇人民政府申请土地确权，原告不服丁集镇政府不予受理决定书，曾向清江浦区人民法院提起行政诉讼，人民法院判决书内容明确告知原告不应向政府机关申请土地确权，因此，原告重复向淮阴区政府申请土地确权不符合法律规定，没有法律依据。2、（2019）苏08行终148号行政判决书，证明该终审判决确认原告向政府机关申请土地确权没有法律依据，不符合法律规定。 原告质证认为，对两份判决书的真实性不表异议，但认为本案不属于重复起诉。 本院审理查明：两原告系夫妻关系。1989年，两原告因农转非将其家人户口从镇北村六组迁出，其土地被村里全部收回。2005年，两原告将户口迁回镇北村六组。从2007年开始，原告向镇北村委会及镇政府要求返还承包地。原告于2008年1月20日、2010年9月4日签订了两份农村土地家庭承包合同，取得5.2亩承包地。2020年1月16日，原告向区政府、丁集镇政府提交土地确权申请，要求区政府对其所主张的被他人占用的12亩土地的承包经营权作出确权决定。丁集镇政府于2020年4月7日作出告知函，认为原告的确权申请无法律依据，不予处理。原告不服，遂提起本案诉讼。 上述事实，有经庭审举证、质证的迁移证、情况说明、常住人口登记卡、民事裁定书、行政判决书等证据予以证实，本院予以确认。 本院认为，原告起诉要求本院判令被告区政府行政不作为违法、判令被告区政府对原告12亩土地作出确权决定的诉讼请求无事实和法律依据，具体理由如下： 首先，根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条第二款的规定，个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的土地所有权或使用权归属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。同时，该《办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件处理，亦即乡级人民政府可以受理和处理的土地所有权或使用权归属争议案件不包括农村土地承包经营权争议案件。因此，乡镇人民政府不能对农村土地承包经营权争议作出处理决定。 其次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。可见，该《办法》规定的农村土地承包经营权证颁发程序是：农村土地承包合同生效后，发包方及时将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，根据上述规定，原告在未能提供其与所属村集体经济组织签订农村土地承包合同的情况下，不能径行起诉要求县级人民政府对农村土地承包经营权进行确权。 第三，对于原告所提其提起民事诉讼经一审、二审、再审被驳回起诉，现提起行政诉讼具有法律依据的诉讼主张，经查，淮阴区人民法院（2016）苏0804民初1910号民事裁定书、本院（2016）苏08民终2177号民事裁定书、江苏省高级人民法院（2016）苏民申6537号民事裁定书均认定：农村土地承包经营权确权登记颁证工作须以二轮承包为基础，人民法院应当根据二轮承包情况认定土地承包经营权，故申请人以二轮承包时未取得一轮承包经营权的土地为由，主张土地承包经营权的，属于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼，应当由相关行政机关解决，人民法院不予受理。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。因此，本案原告认为其应当取得争议的12亩土地的承包经营权，应当向有关行政主管部门申请解决，而非提起行政诉讼要求行政机关进行确权。 综上，原告起诉要求判令被告区政府行政不作为违法、判令被告区政府对涉案12亩土地作出确权决定的诉讼请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。被告及第三人所提原告诉讼请求不能成立的意见成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王金成、万翠兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王金成、万翠兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 人民陪审员  徐 晶 二〇二〇年十月十日 书 记 员  谈 晓 附：相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。