辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)辽10行终37号上诉人（原审原告）沈阳鑫厦房屋开发有限公司，代码G1021011400008370Q,住所地沈阳市于洪区黄海路32-1号。法定代表人胡晓茸，系该公司总经理。委托代理人蔡明福，辽宁欣合律师事务所律师。委托代理人孙嘉阳，辽宁文正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辽阳市太子河区住房和城乡建设局(原辽阳市太子河区动迁安置服务中心)，统一社会信用代码112110110011872330，住所地辽阳市太子河区南新华路523-5号。法定代表人丁海峰，系该局局长。委托代理人张帅，辽宁诚信泰律师事务所律师。上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司诉被上诉人辽阳市太子河区住房和城乡建设局行政协议一案，灯塔市人民法院于2019年12月19日作出（2019）辽1081行初93号行政判决，上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司的委托代理人蔡明福、孙嘉阳，被上诉人辽阳市太子河区住房和城乡建设局的法定代表人丁海峰及委托代理人张帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2009年11月23日，中共辽阳市委、辽阳市人民政府下发辽市委发[2009]16号《关于加快城区经济发展的若干意见》中第三条“增强城区的经济管理能力”第（二）项“制定和完善城区经济发展政策”第2点：“城市出入口改造项目。土地出让收益扣除应计提的农业土地开发资金、廉租房建设资金、失地农民社保资金、国有土地收益基金（以下简称‘四项提留’）后给予全额返还；市本级共享税收给予全额返还；基础设施配套费（消防设施配套费、人防结建费除外）给予全额返还，作为对城市出入口改造项目建设的投入”。2010年7月31日，辽阳市人民政府办公室下发辽市政办发[2010]38号《关于印发辽阳市繁荣路等城市出入口综合改造实施方案的通知》中第五条“政策扶持”第（一）项：“以房地产开发带动沿路商住地块改造的，免收除人防结建费和消防设施配套费以外的市本级行政事业性收费和政府性基金；土地出让收益除用于上缴省、市必要的提留外，采取先征后返的方式给相关区政府用于沿路改造”、第（四）项：“沿路改造建设项目涉及的税收，市、区两级收入全部用于沿路改造”。上述意见、实施方案是辽阳市委、辽阳市人民政府单方制定。原告沈阳鑫厦房屋开发有限公司接受实施方案后，于2012年9月17日同被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局(原辽阳市××河区动迁安置服务中心)签订太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书，沈阳鑫厦房屋开发有限公司同意辽阳市太子河区住房和城乡建设局按辽阳市城市出入口综合改造相关政策给予沈阳鑫厦房屋开发有限公司优惠政策，确定了双方权利义务关系。原告按投资合作协议，至2015年6月止，共借给被告用于基础设施建设资金合计89140144.99元，代替政府对周边小区进行了基础设施建设，包括：集体变国有土地征地费、道路征地补偿费、修路、绿化、路篱等。目前该项目己全部完成。但被告仅向原告返还退税款800万元、返还基础设施配套费9332，206.30元，两项合计17332206.30元，履行了投资合作协议承诺的部分优惠政策。后因原告要求被告兑现三项优惠政策，即要求返还太子河区政府收取的商住项目部分人防结建费和消防设施配套费以外的市本级行政事业性收费和政府性基金、返还项目土地出让收益、返还项目产生的市、区两级税收无果，原告以被告拒不履行投资合作协议为由，分别于2017年6月6日、7月20日、11月8日、11月15日对铁西街道大林子城中村改造项目落实优惠政策、企业与区政府资金往来等情况进行了投诉，要求对铁西街道大林子城中村改造项目落实优惠政策、企业与区政府资金往来等情况向市营商环境局进行了投诉，同时到辽阳市太子河区政府要求给予解决。太子河区人民政府于2017年12月18日针对原告的投诉内容向市软环境办提交了书面报告。辽阳市软环境建设工作领导小组办公室于2018年1月8日在“关于沈阳鑫厦房屋开发公司诉求问题的复函”中答复如下：“1、关于应该免收实际收取了的‘除人防结建费和消防设施配套费以外的市本级行政事业性收费和政府性基金’（947.4万元）的返还问题。我们认为，太子河区政府目前可以（应该）兑现此项优惠政策，全额返还实际收取的947.4万元给沈阳鑫厦房屋开发公司。2、关于‘除用于上缴省、市必要提留外的土地出让收益’和‘沿路改造建设项目涉及的市、区两级税收’是否应当返还沈阳鑫厦房屋开发公司的问题。我们接受贵区的建议，待研究制定方案并征得贵区和沈阳鑫厦房屋开发公司同意后组织有关方面开展咨询论证；或建议诉求方通过法律诉讼途径解决。”2019年1月14日,原告向辽阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求：一、判令太子河区城建局返还鑫厦开发公司土地出让收益金1782.53万元支付延期付款利息(自2013年11月18日起按本金1782.53万元计算至起诉之日止利息为4，858，211.24元)，直至给付之日止，按中国人民银行同期贷款利息计算。二、判令太子河区城建局返还鑫厦开发公司市区两级税收款1962.44万元。3、太子河区城建局承担本案诉讼费用(在2019年3月8日庭审时，鑫厦开发公司放弃第一项、第二项请求，要求太子河区城建局返还借款72，900，144.99元，放弃利息)。辽阳市中级人民法院于2019年5月9日作出(2019)辽10民初2号民事裁定书，以双方当事人之间讼争的法律关系，名为民间借贷，实为享受相关政府优惠政策。此纠纷是政府兑现原告优惠政策额度以及解决讼争项目遗留的未了事项，纠纷应当由政府继续解决。虽然双方讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，故本案不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定：驳回原告沈阳鑫厦房屋开发有限公司的起诉。遂原告诉讼至本院。另查，由于机构改革，作为辽阳市太子河区政府直属事业单位的辽阳市××河区区房屋征收中心已经撤销，其行政职责划到辽阳市太子河区住房和城乡建设局。也因行政区划调整，投资合作协议书的主体变更为辽阳市太子河区住房和城乡建设局。原审法院认为，原告沈阳鑫厦房屋开发有限公司与辽阳市××河区区动迁安置服务中心于2012年9月17日签订的《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》，系双方真实意思表示，不违反法律法规的规定，合法有效，双方应按照该协议约定履行。本案诉称的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政法律关系所调整的行政协议范畴。被告辩称本案不属于行政诉讼受案范围，本院不予采纳。比照《中华人民共和国合同法》中规定的合同相对性原则，案涉的投资合作协议的相对方系辽阳市××河区区动迁安置服务中心，被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局承接辽阳市××河区区动迁安置服务中心的行政职责，故其是本案适格被告。原告诉请按照投资协议的约定返还土地出让收益1782.53万元和市、区两级税收款1962.44万元及应该返还的利息。辽市政办发[2010]38号《关于印发辽阳市繁荣路等城市出入口综合改造实施方案的通知》中第五条“政策扶持”第（一）项：“以房地产开发带动沿路商住地块改造的，免收除人防结建费和消防设施配套费以外的市本级行政事业性收费和政府性基金；土地出让收益除用于上缴省、市必要的提留外，采取先征后返的方式给相关区政府用于沿路改造”、第（四）项：“沿路改造建设项目涉及的税收，市、区两级收入全部用于沿路改造”。据此，原告主张的土地出让收益及市、区两级税收款，返还的对象是区政府，而非本案原告。故原告请求按照投资协议的约定返还土地出让收益1782.53万元和市、区两级税收款1962.44万元及应该返还的利息的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈阳鑫厦房屋开发有限公司的诉讼请求。案件受理费399840.00元，由原告沈阳鑫厦房屋开发有限公司负担。上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司诉称，1、依法撤销灯塔市人民法院（2019)辽1081行初93号行政判决书；2、依法判令被上诉人按《投资合作协议》内容履行法定职责，赔偿因被上诉人拒不履行《投资合作协议》约定的给予上诉人“城市出入口综合改造相关优惠政策”，给上诉人造成的实际经济损失71，607,938.69元。事实和理由为，一、上诉人在一审中的诉讼请求是要求被上诉人按《投资合作协议》内容履行法定职责，并赔偿上诉人实际造成的经济损失，而非请求返还土地出让收益金及市区两级税收款。根据上诉人与被上诉人2012年9月17日签订《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》，上诉人己按投资合作协议，分29笔借给被上诉人用于基础设施建设资金合计89140144.99元，代替政府对周边小区进行了基础设施建设，包括：集体变国有土地征地费、道路征地补偿费、修路、绿化、路篱等，履行了投资合作协议的全部内容。同样，根据上诉人与被上诉人2012年9月17日签订《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》第四条的约定，被上诉人应按照辽阳市委[2009]16号文件中关于城市出入改造项目的规定，将市政府己经返回区政府的土地收益金及税收全额返还上诉人，作为上诉人己代替政府支出的该项目的基础设施建设各项费用，但被上诉人仅于2012年10月、11月分两次向上诉人返还退税款800万元；于2018年2月、3月、8月、2019年1月、4月分五次向上诉人返还基础设施配套费9532206.30元，两项合计17532206.30元，履行了投资合作协议承诺的部分优惠政策，其它按“城市出入口综合改造项目”优惠政策，应返还上诉人的土地出让收益金1782.53万，市区两级税收款1962.44万元，被上诉人以各种理由和借口拒绝履行，导致上诉人代替政府对周边小区进行了基础设施建设的投入资金无法收回，已给上诉人造成重大经济损失。对此，上诉人诉请被上诉人按《投资合作协议》内容履行法定职责，并赔偿上诉人实际造成的经济损失，符合法律规定，法院应依法予以支持。二、被上诉人拒不履行法定职责的行为，不仅给上诉人造成重大经济损失，而且在社会造成极坏的影响，更使营商环境遭到破坏，政府失去了公信力。上诉人与被上诉人在签订投资合作协议中，之所以约定上诉人享受城市出入口改造项目的优惠政策，是根据中共辽阳市委[2009]16号“关于加快城区经济发展的若干意见”及市长的批示而确定的。目前该项目己全部完成。按照辽阳市委[2009]16号文件中关于城市出入改造项目的规定，市政府己将土地收益金及税收全额返回给区政府，区政府本应按照投资合作协议的约定，将该笔资金返还上诉人，作为上诉人己代替政府支出的该项目的基础设施建设各项费用，遗憾的是，被上诉人仅履行了投资合作协议承诺的部分优惠政策，其它按“城市出入口综合改造项目”的优惠政策，被告以各种理由和借口拒绝履行。针对被上诉人拒不履行法定职责的行为，上诉人分别于2017年6月6日、7月20日、11月8日、11月15日对铁西街道大林子城中村改造项目落实优惠政策、企业与区政府资金往来等情况进行了投诉，太子河区人民政府也于2017年12月18日针对上诉人的投诉内容，向市营商环境建设监督局提交了书面报告；辽阳市软环境建设工作领导小组办公室于2018年1月8日在“关于沈阳鑫厦房屋开发有限公司诉求问题的复函”中作出答复。市政府的复函，己明确纠正了被上诉人拒不履行法定职责的行为，被上诉人在此情况下按照市政府的复函，兑现了给付上诉人947.4万元的优惠政策，但对其他应兑现的优惠政策拒绝兑现，己给上诉人造成了重大经济损失，并在社会造成极坏的影响。综上，上诉人请求二审法院查明事实，依法判令被上诉人履行法定职责，并判令被上诉人赔偿上诉人因拒不履行法定职责而给上诉人造成的实际经济损失，维护投资者的合法权益。被上诉人辽阳市太子河区住房和城乡建设局辩称，第一、上诉人所诉请的损失没有事实依据及法律依据。（一）上诉人所诉称的损失实际上是要求答辩人向其返还土地出让收益金及市区两级税款。在原审起诉状及上诉状中，是上诉人自己认为案涉土地出让收益金及市区两级税款属于上诉人应当享受的政策款，而答辩人没有将土地出让收益金及税款返还给上诉人，导致其遭受经济损失。事实上，上诉人的诉请没有任何事实依据及法律依据。（二）被上诉人已经按照协议约定和辽市政办发[2010]38号文的规定依法履行了法定职责。根据辽市政办发[2010]38号文的规定，土地出让收益及共享税收不应返还给上诉人。辽市政办发[2010]38号文规定，“土地出让收益除用于上缴省、市必要的提留外，采取先征后返的方式给相关区政府用于沿路改造”，“沿路改造建设项目涉及的税收，市、区两级收入全部用于沿路改造”。辽市委发[2009]16号文第三款第二项说明了土地出让收益扣除“四项提留”后给予全额返还，市本级共享税收给予全额返还，但是并没有说明返还给谁。但辽市政办发[2010]38号文对此进行了明确，即土地出让收益金和市区两级税收返还给相关区政府用于沿路改造。因此，上诉人诉请的损失是不存在的。（三）上诉人诉称的损失纯属上诉人自行编造，无计算方式，无计算依据，无相关证据予以证明，答辩人对此不予认可，而且所谓的损失与本案事实不符。自2012年9月至2017年3月，答辩人已经累计向上诉人拨款238，913，787.59元。上诉人的诉请标的包含在此期间上诉人与答辩人的业务往来账目之内，上诉人与答辩人双方的财务人员已经就此进行过对账。答辩人没有给上诉人造成任何损失。第二、上诉人认为答辩人在社会造成的极坏影响，并导致政府失去公信力是对答辩人的恶意诋毁。答辩人已经严格按照辽市政办发[2010]38号文的规定履行了法定职责。更何况，上诉人承建案涉项目所在区域不在两路改造的范围之内，上诉人对自己所承建项目的支出理应由上诉人自己承担，不应当由答辩人来承担。另外，上诉人已经享受了其应享受的优惠政策。综上所述，本案上诉人诉称的损失并不存在，所谓的损失是上诉人自己计算，无事实及法律依据；根据政府相关文件的规定，土地出让收益金及税收不应返还上诉人；上诉人自己承建项目的相关支出应由其自己承担，更何况上诉人已经享受了有关优惠政策。答辩人请求法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉人请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司辽阳市××河区河区动迁安置服务中心于2012年9月17日签订的《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》属于行政协议范畴，亦属于行政诉讼的受案范围。关于本案适格被告问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司辽阳市××河区河区动迁安置服务中心于2012年9月17日签订《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》，后因机构改革及行政区划调整，由继续行使其职权的辽阳市太子河区住房和城乡建设局作为本案被告符合法律规定。本案中，上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司要求被上诉人辽阳市太子河区住房和城乡建设局按照协议内容履行法定职责，赔偿因被上诉人拒不履行协议约定给予上诉人“城市出入口综合改造相关优惠政策”而给上诉人造成的实际经济损失。上诉人辽阳市××河区河区动迁安置服务中心于2012年9月17日签订《太子河区铁西街道大林子城中村改造项目投资合作协议书》，该协议书第四条规定“优惠政策和优惠条件：因乙方借款给甲方，甲方承诺按辽阳市城市出入口综合改造相关政策规定执行（第三方不享受此优惠政策）”。经过庭审询问，上诉人主张案涉协议中的辽阳市城市出入口综合改造相关政策依据为辽阳市委（2009）16号文件中关于城市出入改造项目的规定，应将市政府已经返回区政府的土地收益金及税收全额返还上诉人，作为上诉人已代替政府支出的该项目的基础设施建设各项费用，经过被上诉人部分履行投资合作协议承诺的部分优惠政策外，还应返还上诉人土地出让收益金1782.53万元及市区两级税收款1962.44万元。2009年11月23日中共辽阳市委作出辽市委发（2009）16号《中共辽阳市委辽阳市人民政府关于加快城区经济发展的若干意见》，该文件是市委、市政府针对政府各职能部门提出的关于加快城区经济发展的总体意见，关于城市出入口综合改造工作是其中的一项内容，具体为第三条第（二）项规定，“2.城市出入口改造项目。土地出让收益扣除应计提的农业土地开发资金、廉租房建设资金、失地农民社保资金、国有土地收益基金后给予全额返还；市本级共享税收给予全额返还；基础设施配套费（消防设施配套费、人防结建费除外）给予全额返还，作为对城市出入口改造项目建设的投入。”但在该规定中所提到的相关费用给予返还并未明确返还对象，而是提到该费用是作为对城市出入口改造项目建设的投入。2010年7月31日，辽阳市人民政府办公室作出辽市政办发[2010]38号《关于印发辽阳市繁荣路等城市出入口综合改造实施方案的通知》，该通知是针对城市出入口综合改造工作的具体实施方案，其中第五条第（一）项规定：“以房地产开发带动沿路商住地块改造的，免收除人防结建费和消防设施配套费以外的市本级行政事业性收费和政府性基金；土地出让收益除用于上缴省、市必要的提留外，采取先征后返的方式给相关区政府用于沿路改造”、第（四）项：“沿路改造建设项目涉及的税收，市、区两级收入全部用于沿路改造”，该规定明确了涉及的土地出让收益和税收返还对象是区政府，且应用于沿路改造。上诉人主张被上诉人未按协议约定给予其“城市出入口综合改造相关优惠政策”，但其提供的证据无法证明其应享受优惠政策的依据，故上诉人的上诉请求，缺乏证据及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费399840.00元，由上诉人沈阳鑫厦房屋开发有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  印明大审判员  刘大钧审判员  马伯乐二〇二〇年十月十日书记员  王嬿妮