山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终238号 上诉人（原审被告）临朐县冶源镇人民政府。住所地：临朐县冶源镇浮山路8号。 法定代表人张继祥，镇长。 委托代理人刘新峰，山东公望律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）付英强，男，汉族，1998年10月8日出生，现在武警天津市。 委托代理人潘福华，女，汉族，1974年4月14日出生，住临朐县。系被上诉人付英强之母。 委托代理人王文富，临朐五井法律服务所法律工作者。 原告付英强诉被告临朐县冶源镇人民政府违法拆除房屋及行政赔偿一案，被告临朐县冶源镇人民政府不服山东省临朐县人民法院作出的（2019）鲁0724行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，（一）原告付英强之父付相刚与付英强之母潘福华于1997年5月6日登记结婚，婚后于1998年10月8日生育付英强。2011年8月8日，原告父母离婚案经临朐县人民法院调解，双方达成如下协议：1、潘福华与付相刚离婚；……3、潘福华及付相刚的婚前个人财产及婚后共同财产中的“北屋三间及厦子晾台五间、南屋二间、西屋二间、栏一间赠与付英强。”临朐县人民法院于2011年8月8日制作（2011）临民初字第2032号民事调解书并于同日生效。上述调解书中确认的付相刚与潘福华的婚后共同财产的来源如下：1992年付相刚之兄付向军（付相军）取得涉案房屋的集体建设用地使用权证（证号：临宅集建（92）字第080200384号），1998年8月26日原告之父付相刚与付向军在付丕凯、付绍云、付绍凯的鉴证下订立“关于付相军、付相岗分家协议书”，该协议书约定：“东院（指涉案房屋及宅基地院落）房屋5间，作价17000元，留东边2间给老人住，剩余3间加偏房一套价值13000元，谁拾到东院补给西院6500元，东边老人住的2间作价4800元，老人百年后谁住东院补给西院2400元，东院东边2间电表一块给老人自用，西院谁拾到谁自己负担盖房……；东院房屋（拾得人）找给西院的6500元，在盖西院时一次付清……；东院厨房谁拾到与老人共同使用。”上述分家协议书订立后，由付相刚以抓阄方式拾得东院即涉案被拆除的房屋及宅基地并由付相刚、潘福华及原告在上述宅基地房屋中共同居住生活，付相军的母亲李如梅在东边两间房屋内居住，院落及其他附属设施由上述四人共同使用。（二）付相刚与潘福华离婚前，原告与其父母付相刚、潘福华及原告祖母李如梅系一户，户口登记簿载明的家庭住址为“山东省临朐县”。付相刚与潘福华离婚后，付英强由潘福华直接抚养。2011年11月7经公安机关登记确认原告及其母亲潘福华与付相刚、李如梅分户，即潘福华与原告付英强为一户，付相刚与李如梅为一户，但上述四人的户口登记簿载明的家庭住址仍均为“山东省临朐县”。（三）2017年2月20日，被告设立的临时机构“临朐县冶源镇棚户区改造建设指挥部”制订“冶源镇傅家李召片区房屋搬迁补偿方案”，搬迁范围为小黄龙沟（傅家李召村西沟）以东及以西部分，临九路以西，南环路以南及以北部分，傅小路以北范围内的房屋及地上附属物；涉案被拆除的宅基地房屋位于上述确定的搬迁范围内。方案规定搬迁实施单位为临朐县冶源镇棚户区改造建设指挥部；被搬迁人为搬迁范围内的房屋及附属物的所有权人；搬迁实行货币补偿和房屋产权调换两种方式，被搬迁人可以选择货币补偿也可以选择产权调换；实行房屋产权调换的，搬迁补偿结算方式为被搬迁房屋评估数额与安置楼房屋评估数额进行差价找补，双方结清差价后，安置楼房的产权归被搬迁人所有；产权调换房屋的具体位置确定在村中心大街以南，傅小路以北地块上；产权调换房屋户型，一般确定为100平方米左右、120平方米左右、140平方米左右三种户型面积；搬迁户家庭成员中有年龄50周岁以上的，每户可申请购买成本价80平方米左右的高层楼房一套；多层安置楼房屋的基准价格为1600平方米，储藏室价格为1500平方米，成本价高层楼房的基准价格按照建成后的建安配套成本等综合因素确定；搬迁补偿费由搬迁人按每户2000元的标准支付；宅基地实行产权调换的，在过渡期限内（6层及以下安置楼的过渡期限不得24个月，7层以下的安置楼的过渡期限不超过36个月）按每户每月600元的标准支付自被搬迁房屋腾空交付之日起至安置楼交付之日止的临时安置费；超过规定过渡期限的，自超过之日起，由搬迁人按每户800元的标准支付临时安置费；选择多层楼房安置的，按每处宅基地10000元的标准给予一次性上楼补贴；被搬迁人还可按规定获得最高10000元的奖励；该搬迁补偿方案还对宅基地房屋评估标准、安置楼选房原则和程序等事宜作出了详细规定。上述搬迁补偿方案公布后，山东求实房地产土地评估公司对搬迁范围内的房屋进行了评估，其中对涉案争议的位于“山东省临朐县”的房屋的搬迁补偿评估明细如下：1、房屋补偿价格为221214元；2、附属设施补偿价格为5775元；3、装饰装修10000元；4、井、树木及水池1500元；5、小巷补贴18000元，合计补偿金额共计256490元。2017年3月10日，临朐县冶源镇棚户区改造建设指挥部与李如梅签订“搬迁补偿协议”，该协议载明：“李如梅选择的搬迁补偿方式为“产权调换”，房屋及附属物补偿价款计256490元，搬迁补偿费为2000元，搬迁奖励为30000元，搬迁上楼补贴费为10000元。”2017年3月12日，被告对涉案争议的位于“山东省临朐县”的房屋全部进行了拆除。（四）本案诉讼期间，原告要求被告以赔偿120平方米的安置楼房及储藏室，即请求以实物赔偿（产权调换）的方式对原告予以赔偿，并表示不申请对涉案被拆除的房屋价值进行评估，同意按被告提供的“冶源镇傅家李召片区房屋搬迁补偿方案”规定的补偿标准计算房屋等损失数额，即同意按被告提供的由山东求实房地产土地评估公司出具的“临朐县冶源镇傅家李召村傅湘刚搬迁补偿评估明细表”载明的相关补偿数额作为原告的损失数额的计算依据：即北屋的补偿金额按5间平均计算后按3间计算原告北屋的损失数额，即三间北屋为76764元【（120698元／5×3×1.06（容积率系数）】，其他房屋及厦子、厕所计为92654元【（24515元＋14939元＋11609元＋21512元＋14834元）×1.06（容积率系数）】；同意对评估明细表中载明的第2至5项的补偿金额35275元（附属设施5775元＋装饰装修10000元＋井、树木、水池1500元＋小巷补贴18000元）的50%作为原告的相应损失计算赔偿数额，以上损失数额共计187055.50元。另查明，“冶源镇傅家李召片区房屋搬迁补偿方案”中规定的多层安置楼房已经竣工并陆续交付相关搬迁户。还查明，付相军与付向军系同一人，付相岗、傅湘刚与付相刚为同一人。 原审法院认为，一、关于被告拆除涉案争议房屋的行为是否违法的问题。公民的合法财产受法律保护。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件。”《山东省土地征收管理办法》第二十条第二款规定：“因征收土地拆迁农村集体经济组织成员房屋，影响其居住的，应当保障其居住条件。”《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）明确规定：“棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。”同时明确规定：“市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到……分配补偿到位。”山东省、潍坊市对棚户区改造也有类似的规定。《中共临朐县委、临朐县人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》亦明确规定：“棚户区改造按照政府主导、规划引领，镇（街、园、区）、村（居）为主体、市场化运作，谁拆迁、谁安置、谁受益，责、权、利相一致的原则，积极推进棚户区改造建设……。集体土地上房屋搬迁采取货币补偿、……政府购买商品住房进行安置、委托代建等多种方式，有效解决棚户区居民住房问题，提高居住质量和生活品质，确保棚户区居民得到实惠。”从以上法律及相关的规范性文件可以看出，棚户区改造工程是造福人民群众、改善居民生活条件和生活环境的具有社会公益性质的重大民生工程和发展工程，目的是提高居住质量和生活品质，让棚户区居民得到实惠。棚户区改造作为一项政策性、公益性民生工程，在政策和法律允许的范围内可以通过协议搬迁的方式进行，但必须依法保障被搬迁居民的合法权益。与被搬迁人达成协议并保障其居住条件是相关行政机关依职权主动履行的法定职责，否则，不仅违反法律规定，也违反国家及省、市、县关于棚户区改造相关方面的政策规定。本案原告作为临朐县冶源镇傅家李召村集体经济组织成员，在该村享有合法的宅基地及房屋使用权，被告所提供的1-3号证据亦能够证明涉案被拆除的房屋存在明显的权属争议，但被告在未作其他调查并确定房屋的权属及实际使用权人的情况下，即予以拆除，其拆除行为所依据的证据不足、事实不清。且被告在拆除涉案房屋后亦未与作为部分房屋的实际权利人的原告达成搬迁补偿协议，违背了法律及相关政策的规定。二、关于被告辩解，拆除行为系经宅基地使用权的登记人付向军及实际占有使用人李如梅的同意并与李如梅签订拆迁补偿协议后搬迁行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”虽然本案涉案被拆除的房屋的“集体土地建设用地使用证”登记时的使用权人为付向军，但付向军与付相刚分家后，上述“集体土地建设用地使用证”范围内建设的部分房屋的所有权及使用权已经归付相刚，并且付相刚与潘福华离婚时又约定将上述部分房屋的所有权赠与原告付英强并经法院生效的民事调解书所确认，故涉案争议的房屋所有权亦归原告付英强所有及使用。关于“分家协议书”中约定的东边的房屋两间的所有权的归属，根据分家协议书的约定，应属于附条件的约定，约定的条件成就后所有权归付相刚所有，但条件成就前仍然归李如梅所有。故涉案争议的“集体土地建设用地使用证”范围内建设的房屋中的北屋三间及厦子晾台五间、南屋二间、西屋二间、栏一间的所有权在法院民事调解书生效后即均归原告，东边的北屋两间归李如梅所有。但鉴于在涉案争议的房屋在拆除前，原告及其法定监护人潘福华已经于2011年11月7日与李如梅分户，故被告仅与李如梅达成搬迁补偿协议而未与原告达成搬迁补偿协议的情况下即拆除涉案的全部房屋，侵犯了原告的合法权益，其行为违反了相关法律及法规规定。三、关于被告应否对原告所有的房屋及宅基地范围内的其他附属设施予以赔偿以及赔偿的损失计算依据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条规定：“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”原告的房屋被违法拆除，合法财产受到侵害并造成财产损失，被告应予赔偿。鉴于原告在本案诉讼期间不要求委托评估，而是同意按被告提供的由山东求实房地产土地评估公司出具的“临朐县冶源镇傅家李召村傅湘刚搬迁补偿评估明细表”载明的搬迁补偿金额作为赔偿数额，故根据权利自愿处分和公平原则，依法予以支持。四、关于原告要求被告以产权调换方式安置楼房作为赔偿方式及原告的其他损失问题。原告的合法房屋被被告拆除后，丧失了居住条件，被告依法应当赔偿原告的损失，并保障原告的居住条件。因此，原告有权要求被告根据“冶源镇傅家李召片区房屋搬迁补偿方案”的规定选择以实物即产权调换的方式进行赔偿；具体的产权调换的房屋价格、户型、安置地点等事宜亦可参照上述补偿方案的规定予以履行。另外，棚户区改造作为一项惠民工程，被搬迁的棚户区居民均应同等受惠，原告所在村包括原告在内的房屋已经被整体拆除搬迁，原告作为该村的村民，理应享受与该村村民棚户区改造政策即“冶源镇傅家李召片区房屋搬迁补偿方案”所规定的各项权利。本案诉讼期间，原告向法院书面表示选择赔偿的实物为楼房一套及储藏室一间，户型为120平方米，符合上述补偿方案要求，故被告应按原告选择的上述赔偿方式予以赔偿。若被告在与原告达成搬迁补偿协议的情况下，原告亦应享受搬迁补偿费、临时安置费、一次性上楼补贴及奖励等安置利益，故上述安置利益损失，亦属于原告的直接损失，被告亦应予赔偿。鉴于原告自愿以临朐县冶源镇棚户区改造建设指挥部与李如梅签订的“搬迁补偿协议”中确定的相应安置利益（搬迁补偿费2000元、搬迁奖励30000元、搬迁上楼补贴10000元）的50%进行赔偿，自愿将临时安置费24000元（自2017年3月至2019年3月按600元／月计算，自2019年4月至2020年4月按800元／月计算）的50%作为计算其损失数额，故根据权利自愿处分的原则，应认定原告的安置利益损失为21000元，临时安置费损失为12000元，包括原告的房屋等损失187055.50元，原告的损失共计220055.50元。在此需要明确的是，原告自愿以被告对涉案争议的房屋的搬迁补偿评估数额作为计算损失数额的依据，是尊重被告的搬迁补偿方案及搬迁补偿计算方式，但并不代表法院确认的原告的损失数额是被告评估后确认的补偿数额，而是基于原告意愿及权利处分原则计算的损失数额。综上，被告仅与李如梅签订补偿协议并将原告所有的房屋纳入李如梅的房屋补偿范围，却未与原告达成安置补偿协议的情况下，即拆除原告所有的房屋，依据的证据不足，事实不清；因被告拆除原告房屋的行为属于行政事实行为，不具有可撤销内容，故对被告的上述行为应依法确认为违法。被告基于上述违法拆除行为给原告造成的损失，被告应予赔偿。赔偿范围应包括房屋损失、附属设施、装饰装修、井、树木、水池，小巷补贴以及按照搬迁补偿方案应当享受的安置利益损失、临时安置费损失等。赔偿方式以实物赔偿（产权调换）的方式并按照原告选择的户型予以赔偿，由原告与被告相互找补差价，多退少补。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项之规定，判决:一、被告临朐县冶源镇人民政府于2017年3月12日拆除原告付英强位于临朐县处的房屋的行为违法。二、被告临朐县冶源镇人民政府赔偿原告付英强120平方米的多层安置楼房一套及相应的附属房屋（储藏室），楼房价格按1600元／平方米计算；附属房屋（储藏室）价格按1500元／平方米计算；以上楼房及附属房屋的面积以实际测量为准，所需款项从被告应赔偿的220055.50元赔偿款中支付，由原、被告相互找补差价，多退少补。三、本判决第二项所确定的义务于本判决生效之日起十日内履行完毕。案件受理费50元，由被告临朐县冶源镇人民政府负担。 上诉人临朐县冶源镇人民政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销一审判决发回重审，或直接改判驳回付英强诉讼请求或起诉。主要理由如下：一、一审判决程序不合法，付英强变更诉状请求未经过开庭就判决，违反程序，应发回重审。二、一审认定事实不清、判决有误，应驳回付英强起诉或驳回诉讼请求。三、一审认定事实错误，分家文书未经李如梅、付相军、付相刚签字，属于无效协议书。四、一审直接判决付英强120平米的多层安置楼一套及相应的附属房屋(储藏室)，楼房价格按1600元/平方米计算属于司法越权。 被上诉人付英强未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审提交的证据已随电子卷宗移送本院，经审理，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对原审法院查明的事实予以确认。二审中，上诉人提交光盘一份，拟证明涉案房产权属情况。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条、第七条第二款的规定，该证据不属于二审中新的证据，且一审判决对涉案房产权属的认定亦有有效证据予以证明，故对该份证据本院不予接纳。 本院认为，综合本案双方当事人一审诉辩主张以及上诉人的上诉理由来看，上诉人拆除涉案房屋的行为是否合法以及被上诉人选择产权调换作为赔偿方式是本案双方争议的焦点问题。对此，一审法院经对双方当事人提供的证据予以综合认证，结合查明的事实对上述争议问题进行了充分的分析、论证和说理，本院认为其分析及说理恰当，本院同意其裁判意见，二审不再赘述。上诉人所提一审判决程序不合法、认定事实错误、司法越权的上诉理由，与本案查明的事实不符，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人临朐县冶源镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年十月十四日 书记员  徐 铭