青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行申14号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）扎西措，住青海省河南蒙古族自治县。 委托代理人久多，男，蒙古族，住青海省河南蒙古族自治县。系扎西措之兄。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南蒙古族自治县人民政府。住所：青海省河南蒙古族自治县优干宁镇东大街。 法定代表人阿琼，该县县长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南蒙古族自治县自然资源局。住所：青海省河南蒙古族自治县优干宁镇察汗丹津西大街223号。 法定代表人旦正才让，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南蒙古族自治县住房和城乡建设局。住所：青海省河南蒙古族自治县优干宁镇东大街。 法定代表人丹珍佳，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南蒙古族自治县生态环境局。住所：青海省河南蒙古族自治县优干宁镇拉姆兰措路东。 法定代表人张全寿，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南蒙古族自治县公安局。住所：青海省河南蒙古族自治县优干宁镇西大街72号。 法定代表人王文彦，该局局长。 再审申请人扎西措因诉河南县自然资源局、河南县住房和城乡建设局、河南县生态环境局、河南县公安局、河南县人民政府草原行政强制及行政复议一案，不服青海省黄南藏族自治州中级人民法院（2020）青23行终1号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 扎西措申请再审称：一、一审法院擅自篡改起诉状内容。一审法院将被申请人强行拆除240㎡国家扶贫项目标准修建的畜棚和长100多米高2米的空心砖牛圈围墙,篡改为简易畜棚和网围栏，并认为“被告在原行政复议期间强制拆除简易畜棚和网围栏,但是对原告的权利未产生实际影响”,严重歪曲事实真相。二审法院未进行实地调查核实，就认定“原审法院对证据认证正确,根据本案有效证据,本院查明的事实与原审无异,予以确认”，遂驳回了申请人的诉讼请求。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院以“原告在庭审和诉讼中陈述的关于草场承包及使用权归属问题,不属于本案审理的范畴”为由,在本案中不予处理，适用法律错误。本案核心问题是草场使用权归属问题,只有确认草场使用权的归属,才能进一步确定是否侵犯了原告的合法权益。一审庭审中所有被申请人代理人均承认该草场的使用权归申请人,一审法院却抛开重点问题作出了裁判。申请人在自家承包的草场上修建的畜棚和牛圈围墙是畜牧业基本建设,根据《青海省实施办法》第二十四条之规定,政府应当增加草原建设的投入,支持、引导农牧民组织进行以牧民定居点、牲畜暖棚等主要内容的草原基本建设。我国现行法律法规未规定牧民在自己承包的草场上进行草原基本建设必须得到相关部门的批准,被申请人以申请人在自己依法承包的草场上修建的畜棚和牛圈围墙是“违章建筑”为由,发布《拆除违章建筑的通告》,申请人的母亲在被申请人的恐吓威胁下,因过度惊吓突发急性心力衰竭而死亡,该行为严重侵犯了申请人及家人的生命健康权与草场承包经营权。2.一、二审法院告知申请人请求确认[1994]河政18号和[1995]12号无效的诉讼请求超过了法定的起诉期限，适用法律确有错误。首先，1994年8月起,申请人及家人多次向河南县人民法院和黄南州中级人民起诉请求宣告无效,但均遭到拒绝；其次，行政行为无效则自始无效,不受起诉期限限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。第七十六条规定,人民法院判决确认违法或者无效的可以判决责令被告采取补救措施,给原告造成的损失,依法判决被告承担赔偿责任。3.一审法院认为“各被告集中开展违法用地及违章建筑整治行动时发出的《关于河南县全面清理和严厉整治违法用地及违法建筑的公告》和《拆除违章建筑的通告》符合法律规定”，适用法律确有错误。案涉草场的使用权在法律上仍然是属于申请人,被申请人既未征收、征用又未补偿就下发《拆除违章建筑的通告》，非法手段剥夺了申请人的合法权益。另外，在河南县范围内，除申请人外，其他牧民在自家承包的草场上修建畜棚和牛羊圈围墙都没有被认定为违章建筑。三、二审庭审不透明，违反公开审判原则。本案二审于2020年3月24日9时30分开庭审理,开庭13分钟后庭审直播中断,此行为违反了最高人民法院关于庭审录音录像的有关规定。请求本院撤销黄南州中级人民法院作出的（2020）青23行终1号行政判决及河南县人民法院作出的（2019）青2324行初1号行政判决；撤销河南县自然资源局等单位作出的《拆除违章建筑的通告》及河南县人民政府作出的河政行复决字〔2019〕01号行政复议决定,并且赔偿此行政行为对再审申请人造成的损失；确认河南县人民政府发布的河政[1994]018号文件及河政[1995]012号文件无效,并赔偿由此行政行为对再审申请人造成的损失。 本院认为，本案被诉行政行为是河南县自然资源局、河南县住房和城乡建设局、河南县生态环境局、河南县公安局、河南县城市管理局共同作出的《拆除违章建筑的通告》及河南县人民政府作出的河政行复决字[2019]01号行政复议决定，本案应当重点审查上述通告及复议决定是否合法及应否被撤销的问题。一、二审法院将争议焦点总结为“是否撤销河南县人民政府做出的复议决定书”有失偏颇，应予纠正。 人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政主体是否具有作出该行政行为的法定职权，行政行为是否符合程序要件，同时还要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否适当等。具体到本案，从法定职权方面来看，《中华人民共和国草原法》第六十五条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。”可见，对擅自将草原改为建设用地的，责令限期拆除非法建筑物和其他设施的职权应当由县级以上人民政府草原行政主管部门行使。从本案现有的证据来看，被申请人并未提交其具有法定职权的相关证据材料和法律依据，一、二审法院未审查作出被诉通告的几个行政机关是否具有该法定职权。从程序要件来看，行政机关责令当事人限期拆除违法建筑是对当事人不利的行政行为，为了充分保护当事人表达意见的权利，提高行政行为的可接受程度，确保行政程序的正当性，行政机关在作出限期拆除违法建筑的决定前，除了要符合行政诉讼法及司法解释对具体行政行为的一般合法要件外，也应当在程序上充分给予当事人表达意见的权利，包括陈述权、申辩权甚至听证权，应当书面告知当事人拟作出责令限期拆除违法建筑决定所依据的事实、理由、法律依据以及当事人享有的陈述和申辩的权利。对当事人提出的申辩理由、事实或法律依据，行政机关应当及时进行复核。当事人的意见成立的，行政机关应当采纳，变更或取消拟作出的责令限期拆除违法建筑的决定；当事人未在法定期限内表达意见或者意见不成立的，行政机关才可以作出责令限期拆除违法建筑的书面决定。本案中，被申请人并未向原审法院提交履行上述法定程序的相关证据，二审法院认为“该公告和通告程序均没有违反相关行政法律法规的规定”，缺乏事实和证据支持，应予纠正。从实体要件来看，原行政机关作出的《拆除违章建筑的通告》载明：“你（扎西措）未经河南县规划部门批准，擅自搭建违章建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。”在草原上修建畜棚是否需要审批，如果需要审批，需要办理哪些审批手续，扎西措修建的畜棚是否使用了其宅基地或草场，是否改变了土地用途，是否在城乡规划建设区范围内，具体违反了《土地管理法》《城乡规划法》哪些规定等基本事实及适用法律问题，原行政机关并未提交进行调查认定的相关证据材料及法律依据。一、二审法院对本案事实在没有相应证据支撑的情况下，认为《拆除违章建筑的通告》没有违反相关行政法律法规的规定，属认定事实不清、证据不足。 另外，本案被诉原行政行为是《拆除违章建筑的通告》，该通告上署名的行政机关是河南县自然资源局、河南县住房和城乡建设局、河南县生态环境局、河南县公安局、河南县城市管理局，而河南县公安局、河南县城市管理局在通告上未盖章。申请人扎西措仅起诉了其中的4个行政机关，未起诉河南县城市管理局，基于上述事实，谁为本案适格被告问题，一、二审法院亦未查清。 综上，一、二审法院认定事实不清，证据不足。扎西措的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下： 本案指令青海省黄南藏族自治州中级人民法院再审。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二〇年十月十二日 书记员  郝 洋