天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终368号上诉人（原审原告）刘宗江，男，1953年1月28日出生，汉族，住天津市红桥区。被上诉人（原审被告）天津市红桥区住房和建设委员会，住所地天津市红桥区邵公庄大街5号。法定代表人李冬，主任。委托代理人韩广泉。委托代理人王辰，天津天永律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市红桥土地房屋征收中心，住所地天津市红桥区煤建东大道2号。法定代表人杨青，总经理。委托代理人李杰，天津天永律师事务所律师。上诉人刘宗江因搬迁补偿协议一案，不服天津市红桥区人民法院（2020）津0106行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审人民法院经审理查明，2018年12月1日，天津市红桥区住房和建设委员会（原天津市红桥区房地产管理局）与天津市红桥土地房屋征收中心（以下简称红桥征收中心）签订《房屋征收委托书》，委托红桥征收中心作为实施单位，具体实施天津市红桥区金潞园片区棚户区改造（旧城区改建）项目工程。之后，红桥征收中心开始进行该片区的现状调查及测算等工作，并出台《关于金潞园片区棚户区改造项目住宅房屋协商搬迁补偿方案》（以下简称《协商搬迁补偿方案》）。《协商搬迁补偿方案》中房屋价值补偿37000元／㎡，自行购房搬迁奖励费25000元／㎡，自行拆除生活附属用房补助费5000-8000元／㎡，清院奖励费每自然间50000元等。天津市红桥区××庄××号有相同面积房屋两间，房屋所有权人均系刘宗江，该房屋坐落于上述预征收范围内。红桥征收中心在征收前期工作中参考评估测算结果，按照《协商搬迁补偿方案》与刘宗江就房屋价值等补偿进行协商，于2019年1月13日订立两份《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》，内容均包括：协商搬迁部门、被协商搬迁人、被协商搬迁房屋地址、房地产权证号、面积、补偿方式、补偿及奖励费金额、搬迁期限、争议解决方式等。其中，津（2017）红桥区不动产权第1××3号房地产权证房屋，双方协商房屋补偿单价37565元／㎡，订立的Ｎｏ.ｊｌｙ031038《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》约定被协商搬迁房屋价值补偿金额672715元；津（2017）红桥区不动产权第1××4号房地产权证房屋，双方协商房屋补偿单价37920元／㎡，订立的Ｎｏ.ｊｌｙ031037《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》，约定被协商搬迁房屋价值补偿金额679072元。截至2019年2月底，协议已履行完毕。2019年3月5日，天津市红桥区人民政府作出红桥政房征字（2019）第3号《房屋征收决定》并公告。被诉协议所涉房屋拆除前，坐落于征收范围内。《红桥区金潞园片区棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）中，房屋价值补偿依据分户评估报告单确定，无自行购房搬迁奖励费、自行拆除生活附属用房补助费及清院奖励费等。2020年1月初，刘宗江以签订被诉协议前未送达分户评估报告，导致相同面积被协商搬迁房屋价值补偿金额同比Ｎｏ.ｊｌｙ031037《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》减少6357元为由，提起行政诉讼，请求确认Ｎｏ.ｊｌｙ031038《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》违法。一审人民法院于2020年1月15日立案受理。诉讼过程中，天津倚天房地产土地评估有限公司出具情况说明，解释被诉协议所涉房屋补偿金额略低于刘宗江所有的相同面积另一房屋补偿金额的原因是，该房屋无南向门窗。一审人民法院认为，本案的争议焦点为：一、被诉协议是否属于行政协议；二、送达分户评估报告是否为订立被诉协议应当履行的法定程序；三、刘宗江是否因订立被诉协议导致损失；四、被诉协议的订立是否存在民事合同法律规范规定的可撤销情形。一审人民法院分析如下：一、被诉协议的性质问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政协议的核心特征是实现行政管理或者公共服务目标，形式上由行政机关与公民、法人或者其他组织协商签订。本案中，被诉协议签订主体红桥征收中心虽不是行政机关，但其接受行政机关的委托，作为征收实施单位开展具体工作，所产生的法律后果应由委托的行政机关承担。因此，被诉协议的实质签订方是天津市红桥区住房和建设委员会和刘宗江，符合行政协议的形式要件。被诉协议订立后不足两个月，天津市红桥区人民政府作出房屋征收决定，所涉房屋拆除前坐落于征收范围内，可以推断被诉协议的签订是为了嗣后即将开展的房屋征收工作做基础，与房屋征收行为目的一致，符合行政协议的行政管理目标。被诉协议可视为行政协议。二、征收决定公告前，订立协商搬迁补偿协议应当履行的程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规，该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收决定是房屋征收行为开始的标志。有权机关作出房屋征收决定并公告后，即进入房屋征收程序，房屋征收部门和实施单位必须依照法定程序履行职责。本案中，房屋征收决定于2019年3月5日作出并公告，对征收范围内的房屋开始征收。自此，房屋征收部门及实施单位等均应履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等规定的程序，包括房地产价格评估机构向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的分户评估报告，以及房屋征收部门向被征收人转交分户评估报告。本案被诉协议订立于2019年1月13日，2月底前已履行完毕。彼时，房屋征收尚未开始，尚未进入制作及送达分户评估报告程序的阶段。刘宗江提出应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，在签订被诉协商搬迁补偿协议前向其送达分户评估报告的主张，缺乏法律依据。三、被诉协商搬迁补偿协议的合法性及刘宗江主张的损失问题。被诉协议内容，与适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》订立的征收补偿协议内容基本一致。天津市红桥区住房和建设委员会提交的证据，能够证明红桥征收中心与刘宗江进行了充分协商，刘宗江本人签字认可房屋价值补偿费等各项补偿、奖励项目及具体金额，在双方自愿的前提下，订立了被诉协议，各项补偿金额符合《协商搬迁补偿方案》。双方也于征收决定公告前将该协议履行完毕，符合自愿、有偿原则，被诉协议合法。从被诉协议的补偿结果看，天津市红桥区住房和建设委员会提交了作为协商依据的初步分户评估结果明细表，案涉房屋评估结果为37565元/㎡，高于协商搬迁补偿方案中37000元/㎡，且因朝向因素低于其他面积相同房屋的补偿价值，该协商价格具备合理性。经比对《协商搬迁补偿方案》与《征收补偿方案》，刘宗江签订被诉协议所获补偿远高于按照《征收补偿方案》所获补偿，刘宗江的利益未因订立被诉协议受损。四、被诉协议的订立是否存在民事法律规范规定的可撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定了可撤销合同的情形，包括因重大误解订立合同；在订立合同时显失公平；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同。本案中，被诉协议的订立经过双方充分协商，是双方真实意思表示的结果，不存在法律规定的可撤销合同情形，刘宗江亦未提交有效证据证明存在上述情形。根据《中华人民共和国民法总则》的规定，刘宗江系完全民事行为能力人，被诉协议亦不存在因订立人行为能力欠缺导致的可撤销情形。房屋被征拆，无论是补偿金额的协商、补偿协议的签订还是收到补偿款的数额，均是生活中重大事项，理应高度重视，刘宗江在收到全部补偿款后近一年，才意识自己两间房屋补偿款相差6000余元，不符合正常逻辑。因此，参照民事合同的相关规定，对刘宗江诉请亦不予支持。综上，被诉NO.jly031038《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》系双方协商后自愿订立，事实清楚，证据充分，履行程序并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘宗江的诉讼请求。案件受理费50元，由刘宗江负担。上诉人刘宗江不服一审判决上诉称，1.被上诉人天津市红桥区住房和建设委员会没有将分户评估初步结果、分户评估报告公示并转交给上诉人，没有将两间并列相同面积的房屋存在评估差异的真实情况如实告知上诉人，属于合同法第四十二条规定“故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或提供虚假情况，应当承担赔偿责任”的情形。2.被诉协商搬迁补偿协议造成上诉人的合法房屋财产减损6357元，与被上诉人天津市红桥区住房和建设委员会没有将分户评估报告转交给上诉人存在因果关系。3.红桥征收中心不具有发布《协商搬迁补偿方案》的法定职能，不具有与上诉人签订非征收补偿协议的法定职权。被上诉人天津市红桥区住房和建设委员会提交的《房屋征收委托书》明确规定了红桥征收中心在实施“红桥区金潞园棚户区改造”项目中，作为实施单位应当实行的工作范围和委托事项，但红桥征收中心与上诉人所签被诉协议与其委托事项无关。该委托书没有授权红桥征收中心可以自行发布《协商搬迁补偿方案》，也没有授权红桥征收中心可以与上诉人及被征收人签订征收补偿协议以外的其他补偿协议，其发布的《协商搬迁补偿方案》及签订的协商搬迁补偿协议违反相关法律的强制性规定，属于合同法第五十二条第（五）项规定的情形，与该法第五十四条无关。上诉人请求二审人民法院：1.撤销（2020）津0106行初19号行政判决；2.撤销NO.jly031038《天津市红桥区住宅房屋协商搬迁补偿协议》。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被诉协商搬迁补偿协议是否存在应确认违法或者无效的情形。坐落于天津市红桥区××庄××号房屋的权利人为刘宗江。红桥征收中心在天津市红桥区人民政府作出房屋征收决定及出台《征收补偿方案》前，制定了《协商搬迁补偿方案》，目的是为了加快推进棚户区改造“三年清零”，促进棚户区内居民尽快实现住有所居。上诉人所有的房屋属于天津市红桥区××地区棚户区预征收范围。被上诉人天津市红桥区住房和建设委员会作为天津市红桥区房屋征收部门，负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，红桥征收中心接受原天津市红桥区房地产管理局的委托，具体实施天津市红桥区金潞园地区棚户区改造项目的房屋征收工作。被诉协商搬迁补偿协议虽以红桥征收中心的名义签订，但所产生的法律后果是由被上诉人天津市红桥区住房和建设委员会承担。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”因被诉协商搬迁补偿协议订立及履行时，房屋征收工作还未开始，未进入制作及送达分户评估报告的阶段。当有权部门作出房屋征收决定并公告后，才进入正式的房屋征收程序，房屋征收部门及房屋征收实施单位均应依照法定程序履行职责。在尚未进行房屋征收时，相关法律没有规定应当送达分户评估报告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定:“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:（一）因重大误解订立的;（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，红桥征收中心与上诉人签订的协商搬迁补偿协议是因天津市红桥区金潞园地区棚户区改造，双方就被协商搬迁房屋补偿事宜所签订协议，与房屋征收行为目的一致，不违反法律规定，上诉人亦未提交有效证据证明协商搬迁补偿协议存在法律规定可撤销或无效的情形。被诉协商搬迁补偿协议是红桥征收中心与上诉人双方自愿签订，系共同真实意思表示，上诉人自愿选择货币补偿方式，足额领取了协商搬迁补偿款，协议已全部履行完毕，上诉人的利益未因签订协商搬迁补偿协议受损。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人刘宗江负担。本判决为终审判决。审判长  王桂英审判员  李柏翠审判员  刘 锟二〇二〇年十月九日法官助理赵光明书记员时晓艳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……