湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂06行终144号上诉人(原审原告)襄阳市华康房地产开发有限责任公司(以下简称华康公司)，住所地襄阳市襄城区胜利街47号。法定代表人朱明富，该公司董事长。委托代理人熊良俊、杜琛，湖北百龙律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被上诉人(原审被告)襄阳市襄城区人民政府(以下简称襄城区政府)，住所地襄阳市襄城区檀溪路158号。法定代表人周俊明，襄城区政府区长。被上诉人(原审被告)襄阳市襄城区城市管理执法局(以下简称襄城区城管局)，住所地襄阳市襄城区环山路86号。法定代表人郭飞飞，襄城区城管局局长。上诉人华康公司为诉被上诉人襄城区政府、襄城区城管局撤销行政行为一案，不服襄城区人民法院(2020)鄂0602行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2009年4月28日，原告华康公司取得位于襄阳市××街商住楼的规划许可，建筑面积21648平方米。该房屋建设过程中，襄阳市城管局在巡查时发现原告华康公司有未经规划许可而建设的情形，进行调查。2010年11月29日，襄阳市城市管理执法局作出20100109号城市管理行政处罚事先（听证）告知书，并于2010年11月29日送达原告华康公司。2010年12月20日，襄阳市城市管理执法局作出20100098号行政处罚决定书。内容为“经查实，2010年7月，被行政处罚人在襄阳市××街开发建设的城南经典建设项目，未经城市规划主管部门审批擅自在1号楼南侧兴建一层框架结构房屋，建筑面积112.2平方米。2010年9月25日，本机关对被行政处罚人进行了立案调查，2010年11月29日向被行政处罚人送达了事先（听证）告知书，被行政处罚人在法定的期限内未提出听证要求，放弃了听证权利。上述事实有调查笔录、现场物证照片、执法检查笔录、现场勘验笔录、企业法人营业执照及组织代码证、建设工程规划许可证及副本、华康公司商住楼建设工程规划红线图等为证。本机关认为，被行政处罚人未经规划许可擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定给予你单位作出：责令三日内自行拆除违法兴建的112.2平方米房屋的行政处罚。如不服本处罚决定，可在收到决定之日起60日内向襄阳市人民政府申请复议，也可以在收到处罚决定之日起90日内直接向人民法院提起行政诉讼，申请复议或提起诉讼期间，行政处罚不停止执行。”该处罚决定于2010年12月24日送达原告华康公司。原告华康公司未提出复议也未提起诉讼。2019年10月14日，被告区城管局向原告华康公司发出201900006号催告书。内容为“市城管局于2010年12月24日向你单位送达了《行政处罚决定书》（20100098号），你单位在规定期限内未履行行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现依法向你单位催告，请你单位自收到本催告书之日起十日内自觉履行下列义务：自行拆除未经规划许可擅自建设的面积112.2平方米房屋。逾期不履行的，本机关将依法强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，对上述催告你单位有权进行陈述和申辩。请你单位在收到本催告书之日起三日内向本机关提出陈述和申辩，逾期视为放弃上述权利。”2019年10月31日，被告区城管局向区政府报送《关于对华康公司违建房屋实施强制拆除的请示》，请示区政府责成有关部门对违法建设实施强制拆除。2019年11月1日，区政府责成区城管局依法拆除。2019年11月15日，区城管局作出201900010号强制执行决定书。内容为“你单位在襄城区××街建设的城南经典项目，未经规划许可擅自在1号楼南侧建设一层面积112.2平方米的房屋。2010年12月24日本机关对你单位送达了《襄樊市城市管理行政处罚决定书》（襄城管行决字第20100098号），责令限期三日内自行拆除违法兴建的112.2平方米的房屋。你单位在限期内未能履行行政处罚决定。本机关于2019年10月14日依法向你单位送达催告书（襄城城管强催字第201900006号），限你单位在接到催告书之日起十日内自行履行上述决定，你单位在接到催告书之日起十日内自行履行上述决定，你单位在规定期限内仍未履行。依据《中华人民共和国行政强制法》规定，经襄城区人民政府批准，本机关将于2019年11月22日起对面积112.2平方米的一层房屋进行强制拆除，费用由你单位承担。如不服本决定，可在收到本决定之日起60日内向襄城区人民政府或者襄阳市人民政府行政复议委员会申请行政复议，也可以在收到本决定之日起六个月内向襄城区人民法院提起行政诉讼。期间，除法律另有规定外，本决定不停止执行。请你单位于2019年11月21日前自行清除存放于将被强制拆除的房屋现场所有物品。”原告华康公司对该强制执行决定不服向襄城区人民政府提出复议。2019年12月26日召开听证，于2020年2月2日作出襄城政复决（2019）10号行政复议决定书，维持区城管局作出的襄城城管强执字第201900010号《强制执行决定书》。原告华康公司向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方政府主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”、第六十六条“建设单位或者个人有下列情形之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；……”的规定。本案中，原告华康公司所建设一层112.2平方米的房屋未取得规划许可，原襄樊市城市管理执法局作出20100098号《行政处罚决定书》具有事实依据。2002年国务院制发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（2002年）17号、国务院法制办公室《关于在湖北省开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函（2002）164号，确定襄阳市开展集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关具体职责包括规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2003年12月2日，襄阳市政府制发《关于印发襄樊市城市管理局、襄樊市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，城市管理行政执法局行使市容环境卫生管理、城市绿化管理、规划管理等行政处罚权。故2010年12月20日，原襄樊市城市管理执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出行政处罚，具有执法权。原告华康公司在收到20100098号《行政处罚决定书》后，未申请复议也未提起行政诉讼，该《行政处罚决定书》已发生法律效力。原告华康公司提供的竣工图系其开发的胜利街商住楼竣工验收，并不能证明其建设的一层112.2平方米的房屋取得了相关批准。对华康公司的意见，法院不予采纳。原告华康公司提供收、罚、没票据不能证实与本案未经规划许可建设112.2平方米的事实具有关联性，法院不予采纳。被告华康公司在襄城区××街建设一层112.2平方米的建筑，行政机关于2010年12月20日作出20100098号行政处罚决定后又于2019年11月15日作出201900010号强制执行决定书。两份决定书具有关联性，但属两个行政行为。行政决定属行政处罚，强制执行决定属行政处罚后的行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关作出行政决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。故行政机关作出行政处罚后，没有强制执行权的行政机关可以依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项的规定向法院申请强制执行；具有强制执行权的行政机关可以依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定进入行政强制执行程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，本案20100098号《行政处罚决定书》，相关行政机关具有强制执行权，无须向法院申请执行，该行政处罚未失去执行效力。故原告提出20100098号《行政处罚决定书》未在法定期间内向人民法院申请执行已失去法律效力的意见，法院不予采纳。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，本案中，襄阳市城市管理执法局作出拆除的行政处罚后，原告华康公司逾期未拆除，襄城区人民政府作为案涉工程所在地的县级人民政府，有权责成有关部门采取强制拆除。被告区城管局经区人民政府指令，具有实施行政强制执行的权利。故而区城管局作为行政强制执行的执行机关，具有根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，向原告华康公司发出催告、行政强制执行决定的权利。故原告华康公司提出被告区城管局无权作出强制执行决定书的意见，法院不予采纳。本案中行政处罚的事实虽发生于《中华人民共和国行政强制法》实施之前，但根据《行政处罚决定书》而实施的行政强制执行的行为发生在《中华人民共和国行政强制法》实施之后，该行政强制执行的实施应当适用《中华人民共和国行政强制法》。对原告华康公司不应适用《中华人民共和国行政强制法》的意见，法院不予采纳。被告区城管局依照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序的规定，向原告华康公司发出催告要求自行拆除未经规划许可建设的112.2平方米房屋，并告知原告华康公司可提出陈述、申辩的权利后，原告华康公司逾期仍未拆除，被告区城管局作出强制执行决定书，并赋予了原告华康公司提起复议及诉讼的权利。该程序符合法律规定。故区城管局作出的《强制执行决定书》具有事实及法律依据，区政府作出的行政复议决定书程序合法，适用法律正确。据此判决：驳回原告襄阳市华康房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告襄阳市华康房地产开发有限责任公司负担。宣判后，上诉人华康公司不服，向本院提起上诉称：原审判决适用法律错误，襄城区城管局无城乡规划执法权，属越权执法；城管局未在合法的期限内申请强制执行，已处分了行政权力；强制执行决定不是执行行为，而是行政处罚，原审法院认定错误；行政强制法不具有溯及既往的效力；城管局作出的强制决定程序违法。故请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人襄城区政府未作书面答辩。被上诉人襄城区城管局未作书面答辩。二审经审理查明的事实，与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，二审经询问，上诉人华康公司对原审判决认定事实无异议，仅认为原审判决适用法律错误。首先，依据2002年国务院作出的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，及国务院法制办公室作出的《关于在湖北省开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，襄阳市政府于2003年12月2日作出《关于印发襄樊市城市管理局、襄樊市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，明确城市管理行政执法局行使市容环境卫生管理、城市绿化管理、规划管理等行政处罚权及强制执行权。故上诉人上诉称襄城区城管局无城乡规划执法权、城管局未在合法的期限内申请强制执行，已处分了行政权力的上诉理由不能成立。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，襄城区城管局作出的强制执行决定，不属行政处罚规定的种类。且本案被诉襄城城管强执字第201900010号强制执行决定，系依据原《襄樊市城市管理行政处罚决定书》(襄城管行决字第201000098号)作出。是因上诉人在行政机关作出的行政处罚决定期限内不履行义务，襄城城管局根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，事先书面催告后，上诉人仍不履行行政决定的情况下作出的。故上诉人上诉称本案被诉强制执行决定不是执行行为，而是行政处罚，原审法院认定错误的上诉理由亦不能成立。第三、《中华人民共和国行政强制法》于2012年1月1日起施行，本案被诉强制执行决定及行政复议决定均在该期限之后作出并提起诉讼，不存在法律适用溯及既往的问题。第四、上诉人称襄城城管局作出的强制执行决定程序违法，该公司提出了申辩，意见未予听取等理由，但未提供相应的证据。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄阳市华康房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  杨 瑛审判员  梁慧星二〇二〇年十月十六日书记员  梁晶晶