江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0981行初28号原告：刘汝兄，女，汉族，居民。被告：盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会，住所地盐城市盐都区盐渎街道兴民社区。法定代表人：商中状，该居民委员会主任。委托代理人：万光德，江苏中盐律师事务所律师。原告刘汝兄因认为被告盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会（以下简称兴民居委会）未对其宅基地申请履行向乡镇人民政府报批的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，向被告兴民居委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告刘汝兄，被告兴民居委会的法定代表人商中状及委托代理人万光德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘汝兄诉称，原告系盐城市盐都区盐渎街道兴民社区的居民，户别为家庭户口，户主姓名为刘汝兄，户号为622111。原告刘汝兄已与父亲刘群生分户，目前原告没有宅基地。为解决居住问题，原告向被告兴民居委会提交了宅基地申请书，要求被告对原告提出的宅基地申请予以审核并上报给乡镇人民政府。被告于2019年10月9日向原告作出答复，不再安排原告宅基建房。原告认为，被告违反了相关法律规定，片面理解《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第九条第二款规定的内容，导致其作出错误的答复意见。被告不履行法定职责的行为损害了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求判决被告对原告的宅基地申请履行向乡镇人民政府进行报批的法定职责，诉讼费由被告负担。原告刘汝兄向本院提交了以下证据：1.常住人口登记卡1份。拟证明原告刘汝兄系盐城市盐都区盐渎街道兴民居委会二组的村民。2.落款日期为2019年9月9日的《宅基地申请书》1份。拟证明原告向被告申请宅基地的事实。3.落款日期为2019年10月9日的《答复书》1份。拟证明被告针对原告的宅基地申请作出了答复，原告对该答复意见不予认可。被告兴民居委会辩称，1.本案不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，被告是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是行政机关，亦不是法律、法规授权的组织，不是法律意义上的行政主体。《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，农村土地和宅基地属于农民集体所有。被告作为案涉农村集体土地的所有权人，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，管理本村集体经济组织的集体财产，属于民事法律行为，被告向原告作出答复的行为不是行政法意义上的行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。2.被告不安排原告的宅基地，合法有据。根据《江苏省土地管理条例》第三十四条第二款、第三十五条第一款的规定，因被告的辖区在盐城市区高速公路围合圈范围内，根据盐城市西南片区盐渎路北侧、南侧地段控制性详细规划和《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第九条第二款“市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房”的规定，在市区高速公路围合圈内不再新安排宅基地建民房。如原告确属住房困难，应通过申请购买中低价位商品房或申请廉租房途径解决。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条的规定，请求依法驳回原告的起诉。被告兴民居委会向本院提交了以下证据：1.《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》1份。拟证明根据规划管理要求，盐城市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房，被告的辖区属于高速公路围合圈内，因此，不得安排宅基地。2.盐城市西南片区盐渎路北侧、南侧地段控制性详细规划图1份。拟证明被告辖区内的土地已经没有民房居民点的用地规划，不再安排宅基地新建房屋。3.落款日期为2019年10月9日的《答复书》及邮寄单各1份。拟证明被告收到原告的宅基地申请后，在法定期限内向原告作出答复，并向原告邮寄送达。被告兴民居委会向本院提交了以下依据：1.《中华人民共和国村民委员会组织法》（节录）。2.《中华人民共和国土地管理法》（节录）。3.《江苏省土地管理条例》（节录）。为进一步查明案情，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”之规定，本院要求被告兴民居委会补充提交证据。被告兴民居委会补充提交了2019年9月16日会议记录一份，拟证明针对原告的宅基地申请，经过村集体经济组织全体成员讨论，一致认为不符合安排宅基地的条件。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，原告虽然属于兴民社区的成员，但兴民社区土地在城市规划区范围内，城市规划区的规划是由国土资源行政部门统一编制而成；证据2的真实性、关联性、合法性无异议，证明目的有异议，安排宅基地建房应当符合土地利用总体规划，原告申请宅基地不符合规划条件；证据3的真实性、关联性、合法性无异议，被告对原告的申请作出了书面答复，依法履行了法定职责。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的合法性有异议；证据2的真实性、合法性有异议；证据3的真实性无异议，答复内容的合法性有异议；对被告补充提交的会议记录，认为参加该会议的都是村干部，应当是居委会全体成员参加讨论，且该份证据已经超过了举证期限。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明原告在公安机关登记的户籍情况，本院对该份证据的真实性予以认定；原告提交的证据2、3，能够证明原告向被告提出宅基地申请，被告对原告的申请作出答复的事实，本院对该组证据的真实性、关联性予以认定。被告提交的证据，能够证明被告对原告的宅基地申请作出了不予安排的答复意见并向原告邮寄送达，以及被告不予审批宅基地的相关依据，本院对该组证据的真实性、关联性予以认定。为查明案件事实，本院要求被告补充提交证据，被告在规定期限内向本院提交了会议记录，该会议记录内容真实，结合被告作出的答复，与该证据能够相互印证，本院对该份证据的真实性、关联性予以认定。经审理查明，原告刘汝兄系盐城市盐都区盐渎街道兴民居民委员会二组的居民。2019年9月9日，原告刘汝兄向被告兴民居委会提交《宅基地申请书》一份，主要内容为：“本人是盐都区兴民村二组村民，我与父亲已经分户，目前本人没有宅基地，现为解决居住问题，特向贵组织申请，对我提出的宅基地申请予以讨论、审核，上报给乡镇人民政府，以便建房安置家人。”2019年10月9日，被告兴民居委会向原告刘汝兄作出《答复书》，并于同日向原告刘汝兄邮寄送达，原告刘汝兄于次日收到该《答复书》。《答复书》的主要内容为：“你于2019年9月9日向本社区居委会提出的宅基地申请收悉，根据《江苏省土地管理条例》第三十五条规定……经社区居委会讨论，现答复如下：根据《江苏省土地管理条例》第三十四条第二款规定：‘农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划’。因本社区的辖区在市区高速公路围合圈范围内，根据土地利用规划和《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第九条第二款规定：‘市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房’。故社区居委会讨论决定，不再安排宅基建房。如你户确因住房困难，可通过申请购买中低价位商品房或申请廉租房途径解决。”后原告刘汝兄不服被告兴民居委会作出的《答复书》，向本院提起本案行政诉讼，要求被告兴民居委会对原告的宅基地申请履行向乡镇人民政府进行报批的法定职责。本院认为，关于兴民居委会是否系本案行政诉讼的适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，村民委员会对本集体经济组织内的土地享有管理权和调整权。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《江苏省城乡规划条例》第四十二条第一款规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条关于宅基地审批程序规定，使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。根据上述规定可知，由村民委员会或居民委员会作为收到村民申请时进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会或居民委员会收到村民的申请后，依据相关程序，是否签署意见上报审批直接影响到村民能否使用宅基地。本案中，被告兴民居委会作为居民委员会，虽然不具有最终的宅基地建房审批权限，但原告刘汝兄申请宅基地建房的申请事项，必须先向被告兴民居委会提出申请，只有在被告兴民居委会审查同意后，原告刘汝兄的宅基地申请才能得以继续上报审批。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，被告兴民居委会作为被授权的组织，在行使法律、法规、规章所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位，可以作为行政诉讼的被告。对被告兴民居委会抗辩其不是法律意义上行政主体的意见，本院不予采信。被告兴民居委会对原告刘汝兄申请宅基地的事项，具有审查、上报审批的法定职责。关于被告兴民居委会是否依法履职的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。《江苏省土地管理条例》第三十四条第三款规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，鼓励建造公寓式住宅，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。根据上述法律法规的规定，村民建住宅需要使用宅基地的，应当符合相关的土地规划要求。结合《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第二条“市区范围内的民房建设规划管理适用本办法。本办法所称市区是指盐都区、亭湖区的全部行政管辖区域；市区高速公路围合圈是指盐锡、盐徐、沈海三条高速公路围合的市区部分……”及第九条第二款“……市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房，有合法权属的可以进行复建和维修。对上述范围内符合新建、改建规定条件的，应当集中新建住宅小区”的规定，本案中，根据土地用地规划，原告刘汝兄所在的兴民居委会辖区范围内的土地位于高速公路围合圈内，被告兴民居委会限于当地的实际情况，对原告刘汝兄提出的宅基地申请作出不予安排的答复，并无不当。被告兴民居委会在收到原告刘汝兄的宅基地申请后，召开村委会会议讨论，向原告刘汝兄作出了书面答复意见，已履行了相应的法定职责。综上，原告刘汝兄要求被告兴民居委会就其宅基地申请履行向乡镇人民政府进行报批的法定职责，该诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告刘汝兄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘汝兄负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二〇年十月十三日法官 助理  汤晓青书 记 员  乐 梅附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。3.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第二十四条当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。4.《江苏省土地管理条例》第三十四条农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。不同地区宅基地面积的标准，设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，鼓励建造公寓式住宅，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。经批准后连续二年未使用的宅基地，应交还原集体经济组织另行安排利用。第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。农村村民出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。