辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽11行终84号 上诉人(原审被告)盘锦市住房和城乡建设局(盘锦市人民防空办公室)，住所地盘锦市辽东湾新区创业中心D座4段15楼。 法定代表人史伟，该局局长。 委托诉讼代理人赵晓亮，该单位工作人员。 委托诉讼代理人王永权，辽宁泰来律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）盘锦凯泰铭置业集团有限公司，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区新工街南侧1-62-31。 法定代表人栾莺，该公司总经理。 委托诉讼代理人王方皓，辽宁辽河律师事务所律师。 委托诉讼代理人彭雪，辽宁辽河律师事务所律师。 上诉人盘锦市住房和城乡建设局因被上诉人盘锦凯泰铭置业集团有限公司行政处罚一案，盘锦市住房和城乡建设局不服盘锦市大洼区人民法院作出的（2020）辽1104行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明：原告盘锦凯泰铭置业集团有限公司于2011年代建八里回迁楼(ab项目)工程，于2014年6月办理了人防审批手续，应依法修建战时可用防空的地下室6624.05平方米，现未依法修建暂时可用于防空地下室。盘锦市人民防空办公室机构及职能于2018年12月均并入到盘锦市住房和城乡建设局。盘锦市人民防空办公室于2019年3月6日作出《缴纳 防空地下室易地建设费决定书》盘人防缴决字【2019】第05号被告以盘锦市人民防空办公室名义向原告告知了陈述、申辩权和要求听证的权利，且经集体讨论后，决定对原告作出缴纳防空地下室易地建设费的决定。依法向原告送达了行政处罚决定书和缴纳防空地下室易地建设费决定书，并告知了行政复议权和起诉权。 原审法院认为，法律对行政机关的授权是依法行政的前提。 行政机关应当依据法律授权作出行政行为，不得超越职权。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《辽宁省实施中华人民共和国人民防空法办法》第三条三款，“县级以上人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。计划、规划、城建、财政、土地管理等有关部门，在各自职责范围内负责有关的人民防空工作”。及《关于明确市住房和城乡建设局职责机构编制的通知》(盘编发（2018）47号)第一条第(二)项的内容，“划入原市人民防空办公室职责相应划入行政编制4名、机关工勤人员编制1名及相关人员”。及《中共盘锦市委办公室盘锦市人民政府办公室股关于印发的通知》第三条第(九)项的内容，“负责全市住房和城乡建设以及人民防空行业安全生产监管”；第四条第(十四)项的内容，“人防工程科。负责人民防空法执法检查和违法违规情况检查督办”。根据上述法律规定和政府文件，盘锦市人民防空管理职责已由盘锦市住房和城乡建设局承担，被告虽加挂“盘锦市人民防空办公室”牌子，但盘锦市住房和城乡建设局已设立内设机构人防工程科，且人防工程科行使人民防空职责，即在作出关于人民防空管理职责相关的决定时应以“盘锦市住房和城乡建设局”名义作出，故自2018年12月以后被告仍以盘锦市人民防空办公室的名义作出被诉罚款决定，明显超越职权，应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项之规定，判决一、撤销盘锦市人民防空办公室于2019年3月6日作出的盘人防缴决字【2019】第05号决定书。二、被告盘锦市住房和城乡建设局于本判决书生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告盘锦市住房和城乡建设局(盘锦市人民防空办公室)承担。 上诉人盘锦市住房和城乡建设局上诉请求：撤销（2020)辽1104行初31号行政判决，依法改判驳回盘锦凯泰铭置业有限公司的诉讼请求。事实和理由：一、原判认定上诉人（盘锦市人民政府防空办公室）作出的盘人防缴决字【2019】第05号决定超越职权，适用法律错误。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”和《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三条三款“县级以上人民政府防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。计划、规划、城建、财政、土地管理等有关部门，在各自职责范围内负责有关的人民防空工作”规定，盘锦市人民政府防空办公室是法律授权的管理盘锦市行政区域内的人民防空主管部门。根据中共盘锦市委文件《中共盘锦市委盘锦市人民政府转发〈中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发〈盘锦市机构改革方案〉的通知》（盘委发【2018】30号）文件规定，盘锦市政府组建市住房和城乡建设局。将市住房和城乡建设委员会、市人民政府防空办公室的职责，以及相关机构的城乡一体化、城市园林绿化管理等职责整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门，加挂市人民政府防空办公室的牌子。不再保留市住房和城乡建设委员会、单设的市人民政府防空办公室。由此可见，市政府机构改革后，仍然保留盘锦市人民政府防空办公室的机构，只不过是不再单设机构，而是并入市住建局，其按照《中华人民共和国人民防空法》享有的职能并没有发生变化。原判以“盘锦市住房和城乡建设局己设立内设机构人防工程科，且人防工程科行使人民防空职责……故自2018年12月以后被告仍以盘锦市人民防空办公室名义作出被诉罚款决定，明显超越职权”是对法律、法规、政策的理解错误的，尤其是将市住建局的内设人防工程科片面的解释为行使法律、法规规定的人民防空主管部门职责，以此认定上诉人在对被上诉人作出的处罚决定书上加盖“盘锦市人民政府防空办公室”的印章，构成超越职权，显然是错误的。二、原判审理程序违法。上诉人针对被上诉人在兴隆台区八里回迁区建设的A、B地块和C、D、E、F地块未按规定建设人民防空设施的行为，分别作出了盘人防缴决字【2019】第05号、盘人防缴决字【2019】第06号《缴纳防空地下室易地建设费决定书》和盘人防罚决字【2019】第06号、盘人防罚决字【2019】第07号《行政处罚决定书》共四份决定书。被上诉人针对上诉人作出的四份决定书，两案提起了两起行政起诉。其中，对上诉人作出的两份缴纳防空地下室易地建设费决定书（盘人防缴决字【2019】第05号、盘人防缴决字【2019】第06号）合并提起了撤销行政诉讼；对上诉人作出的两份行政处罚决定书（盘人防罚决字【2019】第06号、盘人防罚决字【2019】第07号）合并提起撤销行政诉讼。然而，原审法院却将被上诉人提起的撤销缴纳防空地下室易地建设费决定案件，在没有被上诉人作出变更的情况下，擅自拆分成两个案件，分别作出了（2020)辽1104行初31号和（2020)辽1104行初33号行政判决，这是严重违反行政诉讼法的行为。而对于被上诉人起诉的两份撤销行政处罚决定案件未予审理和判决，是明显的漏审、漏判。 被上诉人盘锦凯泰铭置业集团有限公司答辩称：原审判决主体认定清楚，适用法律正确如原审判决所述，盘锦市人民防空办公室不是作出案涉行政行为的适格主体。法律对行政机关的授权是依法行政的前提，行政机关应当依据法律授权作出行政行为不得超越职权，根据《中华人民共和国防空法》第七条、《辽宁省实施中华人民共和国人民防空办法》第三条、《关于明确市住房和城乡建设局职责机构编制的通知》第一条等法律规定及政策文件，盘锦市人民防空管理职责在2018年以后已由被答辩人承担，且被答辩人在上诉状中也承认盘锦市人民政府防空办公室已并入被答辩人，故盘锦市人民防空办公室作出的盘人防缴决字[2019]第（06）号缴费决定明显超越职权，应予撤销。一审法院判决程序合法原审法院在庭审过程中已向答辩人、被答辩人释明本案变更为一案一诉、两案并审的原因及程序，答辩人、被答辩人对审理程序均予以认可，故原审法院审理程序合法。综上所述，原审法院主体认定清楚，适用法律正确，审理程序合法，恳请贵院驳回被答辩人上诉请求，保护答辩人的合法权利。 本院经审理查明，本案原审中被上诉人的诉讼请求是撤销盘人防罚决字[2019]06号和[2019]07号行政处罚决定书，原审判决主文是撤销盘锦市人民防空办公室作出的盘人防缴决字【2019】第05号决定书。 本院认为，凯泰铭置业公司在一审中的诉讼请求是撤销盘人防罚决字[2019]06号和[2019]07号行政处罚决定书，而原审判决的是撤销盘人防缴决字[2019]06号决定书，判决和诉请不相符。盘锦市住房和城乡建设局对案涉地块分别作出了行政处罚决定和缴纳易地建设费决定，这是两个行政行为，对于这两个行为应该分别作为两个案件来处理，原审判决中亦未表述关于行政处罚决定的相关内容，属于漏审、漏判行为。 综上，原判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销盘锦市大洼区人民法院（2020）辽1104行初33号行政判决； 二、发回盘锦市大洼区人民法院重新审理。 二审案件受理费50元（已预交），退还给上诉人。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇二〇年十月十日 书记员  卢 倩