浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初101号 原告：浙江建业工程建设有限公司，住所地诸暨市暨阳街道江龙村，统一社会信用代码913306815575026574。 法定代表人：侯法明，执行董事。 委托诉讼代理人（特别授权）：章颍枫，浙江卓颂律师事务所律师。 被告：诸暨市人力资源和社会保障局，住所地诸暨市永昌路12号，统一社会信用代码11330681002588151L。 负责人：杨永水，局长。 出庭应诉负责人：楼立新，副局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：张意钕、许洛埙。 原告浙江建业工程建设有限公司（以下简称建业公司）诉被告诸暨市人力资源和社会保障局（以下简称诸暨人社局）行政处罚一案。原告建业公司于2020年6月2日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并申请异地管辖，诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院指定本案由本院管辖。本院立案受理后，依法组成合议庭于2020年9月17日公开开庭进行了审理。原告建业公司的委托诉讼代理人章颍枫，被告诸暨人社局副局长楼立新及委托诉讼代理人张意钕、许洛埙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告建业公司系诸暨华都国际纺织产业城（一期）项目的承包人。2019年12月4日，被告诸暨人社局向原告建业公司作出诸人社罚决字（2019）15号行政处罚决定书，行政处罚决定书认定原告无故拖欠劳动者工资，故对原告处以罚款20000元的行政处罚。原告不服，遂提起行政诉讼。 原告建业公司诉称：一、被告在行政处罚决定中错误将原告认定为拖欠王荣顺等18个班组工资的责任主体。2018年11月份，原告建业公司与诸暨华都国际纺织产业城有限公司签订诸暨华都国际纺织产业城一期一标段、二标段《建设工程施工合同》后，即以大清包的方式与杭州荣越劳务派遣有限公司签订了《工程劳务大清包承包合同》。然后，劳务公司按泥工、模板工、钢筋工、架子工等不同工种，分别与各工班承包人签订了劳务协议。施工期间民工的招聘、管理、考勤及工资支付标准、支付方式等都是由劳务公司及下属“包工头”负责的，建业公司只是按政府相关规定和要求及劳务公司工资报表等，从民工工资专户中代为其发放民工工资。所以，原告建业公司与劳务公司合同关系的客观存在，使得建业公司与王荣顺等十八个班组之间既不存在雇佣关系也不存在劳动关系，从合同相对性角度，建业公司并非劳动用工的责任主体，双方之间的法律关系不属于《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》调整的范畴。故，被告认定建业公司为用人责任主体明显错误。二、被告适用《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，认定原告存在无故拖欠劳动者工资的行为构成违法，且经责令改正拒不改正，故适用《劳动保障监察条例》第三十条的规定对原告进行处罚，属认定事实不清、适用法律错误。《中华人民共和国劳动法》第五十条所规定的违法行为是指用人单位克扣或无故拖欠劳动者工资的行为，且经责令改正拒不改正，原告始终不认为自己是用人责任主体。退一步讲，即使是用工主体，自己既不存在无故克扣或无故拖欠劳动者工资，也不存在经责令改正拒不改正的行为。1、根据陶朱街道、建设局在民工上访讨薪事件发生后，委托专业审计单位的审计结果，华都产业城一期一标段、二标段的总造价为3.7亿元，建业公司实际完成的工作量为2.3亿元，但该工程的合同造价为2.89亿元，合同造价严重超出了建业公司实际施工所需成本的风险承受范围。为此，建业公司有权要求华都公司据实改正造价，但华都公司置之不理，导致合同纠纷和建业公司经营困难无法为继及拖欠民工工资的事实。2、《绍兴市工程建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第四条规定“建设单位不管以何种方式支付工程款，必须按月进度工程款的30%作为工资款打入该项目的农民工工资专用账户”，按华都公司已支付工程款19788.54136万元的30%计算（到目前为止，建业公司已实际投入成本2.7亿余元〕，华都公司支付到民工工资专用帐户的工资款应为5936.56万元，但华都公司实际支付到民工工资专用帐户的工资款为3900万元，比规定少付2036.56万元。纠纷发生前，华都公司支付到民工工资专用帐户的工资款3900万元，建业公司均及时委托银行支付给了民工，期间没有占有、截留和民工上访讨薪等情形发生。为确保民工工资的及时发放，建业公司就此多次以函件、上门催讨等形式要求华都公司支付，但华都公司却至今拖着不付，导致建业公司银行帐户被法院查封，资金链彻底断裂，民工工资无法支付，故不存在无故拖欠民工工资的事实，主观上不存在“恶意”。被告认定原告建业公司存在无故拖欠职工工资，且经责令改正拒不改正，系认定事实不清。其进而适用《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第三十条的规定对原告作出行政处罚，又系适用法律、部门规章错误。三、被告认定原告没有支付的工资金额为20687182.1元，该金额认定错误。2019年11月22日，被告在未查清欠薪相关事实和结清民工工资的情况下，向原告建业公司作出了诸人社监令字20号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求建业公司在2019年11月25日前支付王荣顺等18个班组工人工资20687182.10元。在被告向原告送达《劳动保障监察限期改正指令书》时，原告已经指出劳动部门认定工人工资时误将工程款和工资相混淆，应该算清楚并认定工人的实际工资，但被告未充分听取原告提出的陈述、申辩的理由，也未给予重新核算，继续沿用《劳动保障监察限期改正指令书》所认定的金额，进而作出了诸人社罚决字（2019）15号行政处罚决定，原告认为该金额认定缺乏依据。综上，原告认为，被告作出的诸人社罚决字（2019）15号行政处罚决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项所规定的认定事实不清、适用法律错误等情形，故原告起诉请求判令：一、撤销被告作出的诸人社罚决字（2019）15号行政处罚决定；二、本案诉讼费由被告承担。 原告建业公司在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.关于印发《绍兴市工程建设领域农民工工资支付管理暂行办法》的通知、诸暨市工程建设领域务工人员工资专用账户资金托管协议书，证明必须以当月完成工程量的30%打入公司账户，但建设单位实际按节点的30%打入，两者的金额有出入； 2.诸人社罚决字（2019）15号行政处罚决定书，证明被诉的行政行为； 3.《工程劳务大清包承包合同》及《承诺书》、《架子工大清包承包合同》、《钢筋班组大清包承包合同》、（2020）浙0681民初9222号民事判决书，证明原告并非用人单位和用工单位，原告仅仅承包的是劳务部分，系清包，之后再转包的事实； 4.《诸暨华都国际纺织产业城（一期一标段）已完工工程结算书》和《诸暨华都国际纺织产业城》（一期二标段）已完成施工部分结算书，证明原告完成实际工程量2.3亿，建设单位支付3900万民工工资，未足额支付的事实，就算按照华都公司已支付的1.98亿和认可的1.77亿，华都公司仍未按工程量的30%付足民工工资。 被告诸暨人社局辩称：一、关于主体认定。建业公司为诸暨华都国际纺织产业城项目的用人责任主体。1.建业公司与建设单位华都公司分别于2018年11月5日和2018年11月25日签订了《诸暨华都国际纺织产业城一期一标段建设工程施工合同》、《诸暨华都国际纺织产业城一期二标段建设工程施工合同》，建业公司作为该项目的施工单位且具有相应的施工资质，组织招用人员开展施工，是该项目的第一责任主体。2.诸暨华都国际纺织产业城项目民工均与建业公司签订劳动合同。经我局提取的民工劳动合同及对建业公司总经理、华都项目实际负责人冯永新的询问（调查）笔录中确认，该项目所有民工均与建设公司签订劳动合同。3.该项目民工工资通过建业公司设立的工资专户进行发放，民工的考勤表和工资表均由建设公司劳资员确认，民工受建业公司的劳动管理，并从事建业公司安排的有报酬的工作，上述情形符合劳动关系构成的全部要件，故建业公司为该项目的用人单位。4.诸暨华都国际纺织产业城（一期）工程所有民工的工伤保险均由建业公司参保，且该项目在2019年发生的三个工伤事故中均由建业公司作为用人单位向我局提出工伤认定申请。具体为：2019年7月24日，建业公司为水电安装工傅勇平提出工伤认定申请并提供了经建业公司盖章确认的工伤认定申请表、建业公司与傅勇平签订的劳动合同等相关证据材料。2019年8月13日，建业公司为内架工刘印提出工伤认定申请并提供了经建业公司盖章确认的工伤认定申请书、建业公司与刘印签订的劳动合同等相关证据材料。2019年8月18日，建业公司为内架工倪金山提出工伤认定申请并提供了经建业公司盖章确认的工伤认定申请表、建业公司与倪金山签订的劳动合同等相关证据材料。5.杭州荣越劳务派遣有限公司在2018年时不具有建筑劳务分包资质。建业公司与荣越公司于2018年11月15日签订《工程劳务大清包承包合同》，此时荣越公司尚无劳务分包资质。经查证，荣越公司于2019年8月5日进行经营范围变更，增加建筑劳务分包范围，并于2019年12月25日取得建筑企业资质证书，2020年1月9日取得安全生产许可证。根据《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》第十二条第（二）项规定“存在下列情形之一的，属于违法分包：......（二）施工总承包单位或专业承包单位将工程分包给不具备相应资质单位的；......”，因此建业公司将诸暨华都国际纺织产业城项目的劳务分包给荣越公司属于违法分包。同时，依据《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发1号）第三条第（九）项规定“落实清偿欠薪责任。......建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。”故即便如原告所述，其将该项目以大清包方式分包给荣越公司，但原告将劳务违法分包给荣越公司的行为致使拖欠农民工工资的，亦应由建业公司作为责任主体依法承担欠薪清偿责任。二、关于事实认定。根据华都公司与建业公司签订的建设工程施工合同约定进度款支付方式为：1.一层楼板浇好后支付5000万元；2.二层楼板浇好后支付4000万元；3.三层楼板浇好后支付4000万元；4.主体结顶支付4000万元；5.通过初验支付3000万元等。截至2019年11月11日，经诸暨市政府协调会议要求，华都公司按照建业公司已完成第三节点工程量结算，将三个节点的工程款共计1.3亿元的30%共计3900万元的人工费用已全部支付至建业公司民工工资专户。故建设单位华都公司在诸暨华都国际纺织产业城项目人工费用已支付到位。故原告主张的因工程款未支付到位进而拒不支付民工工资的事实和理由不能成立。我局依据《中华人民共和国劳动法》第五十条责令建业公司支付民工工资且经责令后建业公司仍不支付，进而依据《劳动保障监察条例》第三十条的规定对建业公司拒不履行限期改正指令的行为作出行政处罚，事实清楚，适用法律正确。三、关于金额认定。2019年11月20日，建业公司向我局提供了经其盖章确认的《浙江建业华都国际纺织产业城一期民工工资汇总表》共计欠薪31617630.1元，其中张清轩泥工班组工资6822250元及大清包管理人员工资1491892元待核实；另项目部管理人员工资1016306元、防水工班100000元、油漆工班300000元、水电工班500000元、土方工班700000元系建业公司直接发包，上述班组人员未到政府相关部门投诉且建业公司表示这部分人员他们会做好稳控工作。因临近年关，民工上访及情绪激动，考虑到保障民工权益及维护社会稳定等因素，我局在扣除上述金额后，先行责令建业公司支付无争议部分18个班组的民工工资，并于2019年11月22日下达《劳动保障限期改正指令书》（诸人社监令字20号）责令建业公司限期支付剩余18个班组工人工资共计20687182.1元，并于2019年11月23日留置送达。在限定的期限内，建业公司拒不履行限期改正指令，2019年11月29日，我局依法向建业公司送达《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚事先告知书》（诸人社罚先告字15号），拟对建业公司作出罚款2万元的行政处罚，建业公司在收到告知书后未在规定期限内向本局提出陈述、申辩意见和要求举行听证，我局于2019年12月9日向建业公司送达《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（诸人社罚决字（2019）15号），建业公司于2019年12月12日缴纳了罚款。且在2020年1月3日，原告书面报告请求诸暨市暨阳街道和陶朱街道启动应急周转金垫付该项目民工工资金额为22984448.65元，也远超我局责令建业公司支付的工资金额。综上所述，我局作出的《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（诸人社罚决字（2019）15号）事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告诸暨人社局在举证期限内向本院提交了以下证据： 5.行政处罚决定书（诸人社罚决字（2019）15号）及送达回证、罚没票据，证明被告依法定程序作出行政处罚并送达原告的事实； 6.行政处罚事先告知书（诸人社罚先告字15号）及送达回证、劳动保障监察限期改正指令书（诸人社监令字20号）及送达回证，证明被告作出行政处罚决定前进行事先告知并作出限期改正指令书后进行送达，程序合法； 7.诸暨华都国际纺织产业城有限公司与浙江建业工程建设有限公司签订的诸暨华都国际纺织产业城（一期一标段、一期二标段）施工承包合同、节点付款结算协议、二层节点付款结算协议、2019年8月份部分民工工资银行代付清单、考勤表、银行流水、浙江建业工程建设有限公司与劳动者（部分）签订的劳动合同，均系被告作出行政行为前收集的证据，证明劳动者接受原告公司的管理、考核，系原告公司的员工，由原告发放工资的事实； 8.浙江建业工程建设有限公司营业执照、杭州荣越劳务派遣有限公司营业执照变更登记情况、杭州荣越劳务派遣有限公司建筑企业资质证书及安全生产许可证，证明两家公司的基本情况，在2018年签订大清包承包合同时荣越公司没有劳务分包的资质，系违法分包的事实； 9.浙江建业工程建设有限公司为傅勇平、刘印、倪金山申请工伤的工伤认定申请表；傅勇平、刘印、倪金山的身份证复印件；傅勇平、刘印、倪金山与建业公司签订的劳动合同；建业公司委托李烷兰办理工伤认定的授权委托书、李烷兰身份证复印件、对傅勇平、刘印、倪金山做的劳动保障调查（询问）笔录，系被告调查时收集的，原告作为用人单位为员工申请工伤，证明原告为合格的用人单位，系项目的第一责任主体； 10.浙江建业工程建设有限公司总经理冯永新劳动保障调查（询问）笔录及身份证复印件（2019.11.22、2019.11.30），证明被告依法进行调查的事实； 11.浙江建业工程建设有限公司盖章确认的《浙江建业华都国际纺织产业城一期民工工资汇总表》，证明员工的人员名单、工资清册，已经原告盖章确认； 12.浙江建业工程建设有限公司出具的《关于请求垫付诸暨华都国际纺织产业城建设工地农民工工资的报告》及农民工工资垫付协议，证明原告出具报告，要求街道为原告垫付相应的农民工工资，垫付的工资已远远超过处罚决定书认定的金额； 13.《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办法1号）第三条第九项、《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》第十二条第（二）项、《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第三十条，证明被告作出行政处罚有法可依。 经庭审质证，被告对证据1的真实性无异议，但建设单位已将人工费用按规定支付到位。对证据2无异议。对证据3《工程劳务大清包承包合同》、《架子工大清包承包合同》、《钢筋班组大清包承包合同》的真实性均无异议，但据被告调查在合同签订时荣越公司无相应资质，对承诺书不知情，在被告调查过程中原告并未提供；对（2020）浙0681民初9222号民事判决书，双方签订合同时，荣越公司不具备相应资质，18个班组是通过荣越公司由建业公司自己直接招用的。对证据4，在被告作出处罚决定时，结算书尚未形成。原告质证对证据5-6本身的真实性无异议，但对行政处罚依据的事实及适用法律有异议。对证据7、8、9的真实性无异议，承包合同显失公平，应予撤销，且以节点付款30%支付民工工资不符合法律法规及三方协议的约定，证据7无法显示上述民工是原告公司的员工，实际是荣越公司的员工，劳动合同包括工伤申请表只是为了配合建设主管部门的要求，实际用人单位为荣越公司，荣越公司在发包前已取得相应资质，合同应属有效，不存在违法情形。对证据10的真实性无异议，但笔录中已陈述与荣越公司签订了大清包协议，故用人单位应是荣越公司。对证据11的真实性无异议，当时提供的是整个公司涉及信访的民工工资汇总，没有详细区分用人单位和用工单位，实际用人单位是荣越公司。对证据12的真实性无异议，但无法达到被告的证明目的。对证据13，被告适用法律错误，建设单位没有按照法律规定将30%足额支付给原告，导致民工上访，原告并没有无故拖欠劳动者工资，拖欠的主要原因在于建设单位，应由建设单位承担责任。 对本案证据本院作如下认证：对证据1、2的真实性予以认定。对证据3中的《工程劳务大清包承包合同》》及《承诺书》的真实性予以认定，但据此尚不能判断用人单位或欠付民工工资的责任主体即为荣越公司，尚需结合其他事实及证据作出认定；《架子工大清包承包合同》、《钢筋班组大清包承包合同》与本案缺乏实质关联性，不作认定。同理，（2020）浙0681民初9222号民事判决书认定的徐天明与荣越公司之间的工程款债权债务关系，与本案争议事实之间缺乏实质关联性，不作认定。证据4结算书以及建设单位有无足额支付人工费用的事实与本案争议的欠付民工工资的责任主体之间没有关联性，不予认定。对证据5-6的真实性予以认定。原告对证据7-12的真实性均无异议，故对真实性予以认定。证据13系法律法规及相应的规范性文件。 经审理查明：原告建业公司于2018年11月与诸暨华都国际纺织产业城有限公司（建设单位）签订两份建设工程施工合同，由原告承建诸暨华都国际纺织产业城（一期）项目。在项目施工过程中，出现大量拖欠农民工工资、民工投诉上访的情况。被告作为属地的劳动保障监察的职能部门，经调查后，于2019年11月22日下达《劳动保障限期改正指令书》（诸人社监令字20号），责令原告限期支付王荣顺等18个班组工人工资共计20687182.1元，并送达原告。原告建业公司未在限期内改正，故被告于2019年11月28日作出《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚事先告知书》（诸人社罚先告字15号），拟对原告作出罚款20000元的行政处罚，并于次日送达原告。2019年12月4日，被告向原告作出《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（诸人社罚决字（2019）15号），认定原告无故拖欠王荣顺等18个班组的劳动者工资共计20687182.1元，且经责令改正拒不改正，对原告作出罚款20000元的行政处罚，并于2019年12月9日送达给原告。原告于2019年12月12日缴纳了20000元罚款。原告不服行政处罚，故成讼。 本院认为，本案的争议焦点是，被诉行政行为即被告作出的《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（诸人社罚决字（2019）15号）认定原告建业公司是拖欠农民工（劳动者）工资的责任主体的事实认定是否正确、依据是否充分？被告通过调查，收集了包括施工承包合同、劳动合同、民工工资银行代付清单、工资流水、考勤表、建业公司授权委托书及工伤认定申请表、建业公司盖章确认的民工工资汇总表等证据，并对建业公司工程实际负责人冯永新制作了询问笔录（冯永新在询问笔录中陈述所有民工的（劳动）合同都是和建业公司签订的）。被告据此查明并认定用工主体是建业公司，依据充分。至于建业公司与荣越公司之间存在的《工程劳务大清包承包合同》，并不必然得出相关农民工的用工主体即为荣越公司的结论。认定劳动关系存在的关键证据劳动合同、工资发放、考勤管理等均指向建业公司，而建业公司授权委托书及工伤认定申请表、建业公司盖章确认的民工工资汇总表等证据亦可印证，上述情形均符合劳动关系的构成要件，故原告主张用工主体是荣越公司，缺乏依据。原告主张系建设单位未足额支付工程款导致拖欠民工工资，原告不存在无故拖欠的事实，对此本院认为此系原告与建设单位之间的工程款债权债务法律关系，并不能作为原告拖欠民工工资的正当理由。此外，被告根据建业公司盖章确认的民工工资汇总表结合冯永新询问笔录等，认定欠付王荣顺等18个班组工人工资金额共计20687182.1元亦无不当。综上，被告作出的《诸暨市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（诸人社罚决字（2019）15号）实体正确，程序合法。原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江建业工程建设有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告浙江建业工程建设有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  孙科为 人民陪审员  倪国锋 人民陪审员  金宁钢 二〇二〇年十月十九日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。