江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终395号 上诉人（原审原告）杨秀琴，女，1962年10月20日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路516号。 法定代表人杨斌，局长。 应诉负责人茅建辉，副局长。 委托代理人王建辉，启东市公安局法制大队工作人员。 委托代理人桂子乃，启东市公安局城西派出所工作人员。 上诉人杨秀琴因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1429号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，杨秀琴因对拆迁补偿安置等不满赴京上访。2019年6月20日下午3时许，杨秀琴到北京市中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现并受到训诫，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条的规定以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集；杨秀琴应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题；对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。随后，启东市人民政府驻京办工作人员将杨秀琴带回启东，并于2019年6月21日12时50分许将杨秀琴送至启东市公安局城西派出所。启东市公安局随即受理案件并对杨秀琴书面传唤进行调查，杨秀琴称准备去中南海周边邮寄上访材料，然后去上访。6月22日，启东市公安局告知杨秀琴拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，杨秀琴提出其未扰乱公共秩序，不能拘留处罚，启东市公安局经复核，未采纳杨秀琴的申辩意见。当日，启东市公安局作出启公（西）行罚决字[2019]1141号《行政处罚决定书》，认定杨秀琴于2019年6月20日下午在中南海周边地区非正常上访的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，决定给予杨秀琴行政拘留十日的处罚。因杨秀琴拒绝提供其家属的联系方式，未能通知其家属。同日，杨秀琴被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2019年6月22日至2019年7月2日。杨秀琴不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销启东市公安局作出的上述处罚决定。 另查明，2014年6月25日，杨秀琴曾因去中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.启东市公安局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定是否违反一事不再罚原则；3.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确，量罚是否适当。 关于启东市公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生在北京，但引发上访的根源问题在杨秀琴的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对杨秀琴到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由启东市公安局管辖并无不当。 关于被诉行政处罚决定是否违反一事不再罚原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类有警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。训诫非行政处罚的法定类型，训诫书上也载明不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。启东市公安局经调查后，对杨秀琴作出行政拘留的处罚决定，并未违反一事不再罚的原则。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确，量罚是否适当的问题。杨秀琴到中南海周边非正常上访的事实有询问笔录、训诫书等内容予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，杨秀琴到北京上访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，杨秀琴到中南海周边进行非正常上访的行为，已在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成危害。该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。杨秀琴于2014年曾因去中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，主观上明知到中南海周边非正常上访的危害性和违法性，仍不听劝阻，又去中南海周边非正常上访，属于情节较重的情形。启东市公安局对杨秀琴处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。启东市公安局依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨秀琴的诉讼请求。 杨秀琴不服，向本院提起上诉称，上诉人受到北京公安机关训诫的事实说明上诉人实施的违法行为情节显著轻微，尚不够行政处罚。被上诉人根据治安管理处罚法给予上诉人十日行政拘留的处罚适用法律错误，量罚不当。一审判决书未载明上诉人的诉讼请求，裁判文书格式不规范。请求撤销一审判决及被诉处罚决定。 被上诉人启东市公安局辩称，2014年6月25日，杨秀琴到北京中南海周边地区非正常上访，受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2019年6月20日下午，杨秀琴又至中南海周边地区非正常上访，再次受到训诫。启东市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对杨秀琴决定拘留处罚，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所。针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，上诉人于2014年6月曾因在中南海周边地区非正常上访被北京公安机关训诫，上诉人在明知该地区不属于《信访条例》规定的信访场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留的情形下，仍于2019年6月20日下午前往该地区进行非正常上访。被上诉人启东市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，给予其拘留十日的行政处罚适用法律正确，量罚得当。上诉人提出的违法行为情节显著轻微，尚不够行政处罚的理由不能成立，本院不予采信。 对于上诉人提出的一审裁判文书格式不规范的问题。本院经审查，一审判决文书中确未载明上诉人的一审诉讼请求，裁判文书存在不规范之处。一审法院应当对此引起重视，规范文书制作，提高司法公信力。 综上，一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨秀琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十月十日 法官助理 冯禹源 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；