文书内容辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终199号上诉人（原审被告）绥中县水利局，住所地辽宁省绥中县绥中镇水利局五楼西侧。法定代表人刘金鹏，该局局长。行政机关负责人娄德纪，绥中县水利局副局长。委托代理人李国辉，绥中县水利局工作人员。委托代理人吕程，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王永山，男，1969年1月24日出生，汉族，农民，住址辽宁省绥中县。委托代理人韩玲玲，辽宁兴连律师事务所律师。上诉人绥中县水利局水利因被上诉人王永山诉其行政处罚一案,不服建昌县人民法院（2020）辽1422行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人绥中县水利局的行政机关负责人娄德纪及其委托代理人李国辉、吕程，被上诉人王永山及其委托代理人韩玲玲到庭参加庭审。本案现已审理终结。原审法院审理查明，被告绥中县水利局于2015年3月25日下发了绥水发[2015]20号关于绥中县2014年农村水利工程维修养护项目建设实施方案的批复，其中包括项目15九江河李家堡张家场村拦河截潜工程维修养护项目。2014年6月20日绥中县李家堡乡张家场村召开了村民代表大会，会议商议九江河李家堡张家场村拦河截潜工程维修养护项目的具体实施事宜，决定采取将河道清淤工程对外承包。遂本案原告王永山承包了该项目，并于2014年6月20日开始施工，于2014年7月7日结束，工期大约15天。被告作出前述批复的时间为2015年3月25日，绥中县李家堡乡张家场村召开了村民代表大会的时间为2014年6月20日，从批复的附件中的项目15来看，原告王永山从绥中县李家堡乡张家场村村民委员会所承包项目一致，原告王永山称这一项目的实施系被告于批复下发前在先已经同意的陈述，应当予以认可，对此事实的认可，也能从2014年7月7日至2017年3月24日长达32.5个月期间被告并未对原告的行为进行立案处理这一事实得知。被告绥中县水利局于2019年9月2日立案，于2019年12月24日作出绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定。该处罚决定查明，原告王永山未经水行政主管部门批准的情况下，擅自在绥中县九江河（李家堡乡张家场村段）河道内清淤挖砂取土的行为，违反了《辽宁省实施办法》第十七条第一款第二项的规定，依据《辽宁省实施办法》第四十一条第二款和《绥中县水利局水行政处罚裁量权限执行标准》的对经营性规定。对原告王永山作出没收违法所得人民币壹拾柒万壹仟肆佰肆拾肆元整（￥171,444.00元）、罚款人民币贰万元整（￥20,000.00元）的行政处罚。原告认为并不存在擅自挖沙取土行为，是经村委两会研究决定并上报水利局，并获得批准的情况下完成的该工程，原告并没有违法所得17万元，而是将13万元上交给村委会，也认为水利局的处罚主体是错误的，诉至本院请求撤销绥水罚决字[2019]第47号处罚决定而成诉。另查明，案涉行政处罚针对的“王永山在绥中县九江河（李家堡乡张家场村段）河道内清淤挖砂取土的行为”这一案件事实，被国家公权力机关所知悉的最早时间为2017年3月24日，载明在于2017年3月24日9时30分绥中县公安局对举报人夏伟所作的询问笔录中。再查明，该案系由绥中县公安局江河流域管理大队于2019（登记表上载明）年4月25日移送至被告绥中县水利局，移送时并附有绥中县公安局绥公江河移字[2018]012号移送案件通知书，载明：我单位于2017年11月14日受理了王永山等人涉嫌非法采矿（砂）一案，经审查，该案未到达刑事立案标准，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零八条第三款之规定，现移送你单位处理。绥中县公安局绥公江移字[2018]012号移送案件通知书回执上载明被告收到该案的时期为于2018年12月29日。上述案件事实，有被告提交的刑事侦查卷宗两卷，即48页至89页的刑事侦查卷宗一本及277页的刑事侦查卷宗一本、绥水罚字2019年度47号水事案件卷宗一本；原告提交的申辩书、李家堡乡张家堡村截潜情况说明，证人阚某当庭证言，以及双方的法庭陈述等证据予以证实，经法庭质证及本院审查，足以认证明，载卷为凭。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对案涉原告的行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力。前述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。本院已经查明，本案原告的案涉行为发生于2014年6月20日，结束于2014年7月7日，国家公权力机关发现原告的案涉行为的最早时间为2017年3月24日，被告对原告作出绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定的立案时间为2019年9月2日。本案不能以绥中县公安局向被告移送时间作为追诉时效的起算点，亦即对公安机关因未达到刑事立案标准而移送至有法定职权的行政机关的案件，行政机关处理时依然应当遵守关于行政处罚追诉时效的规定，追诉时效体现了《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的应当坚持处罚与教育相结合的原则，亦即对于追诉期内已发现的违法行为应当启动相应的行政处罚程序，于追诉期内未被发现违法行为的，对行为人不应当再追究其违法责任。综上所述，被告对原告作出的行政处罚已超过2年的追诉时效，属于程序违法；二、被告绥中县水利局作出的绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定载明“在你（单位）未经水行政主管部门批准的情况下，擅自在绥中县九江河（李家堡乡张家场村段）河道内清淤挖砂取土的行为”，从卷宗证据及出庭证人证言来看，对于被处罚人的确定存疑，对前述载明的行为，应当由原告个人主体来承担法律责任，还是单位来承担法律责任，还是应当由原告个人与单位共同承担法律责任，或者由其他主体主体承担法律责任，被告对此案件主体要件事实认定不清。同时，被告认定原告擅自在绥中县九江河（李家堡乡张家场村段）河道内清淤挖砂取土的行为，但对于挖砂取土行为的时间、数量并未在处罚决定中明确，亦未在事实认定部分明确被告所没收的违法所得数额，属于基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定,判决:撤销被告绥中县水利局于2019年10月30日对原告王永山作出绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定。上诉人绥中县水利局上诉称，一、被上诉人实施的违法采砂行为未超过行政处罚的法定追诉期限。本案被上诉人王永山实施的违法采砂行为，已涉嫌非法采矿（砂）刑事犯罪，绥中县公安局立案侦查，并对其予以刑事拘留，后因评估采砂量未达到刑事犯罪数额，由绥中县公安局移交上诉人进行行政处罚的案件。那么在被上诉人所实施的违法行为已被公安机关发现并立案侦查的情况下，本案不应再受到追诉时效的限制。因此，被上诉人实施的违法采砂行为未超过行政处罚的法定追诉期限。二、一审判决认定被上诉人实施的违法采砂行为系上诉人在先同意，是错误的。首先，上诉人下发绥水发[2015]20号《关于绥中县2014年农村水利工程维修养护项目建设实施方案的批复》的时间是2015年3月25日，而被上诉人实施违法采砂行为的时间是2014年6月，在被上诉人实施违法采砂行为时，该文件尚未下发。从时间的先后顺序看，被上诉人所实施的违法采砂行为与绥水发[2015]20号文件所载明的项目一致及上诉人此前未对被上诉人的违法采砂行为立案处理为由，认定被上诉人实施的违法采砂行为系上诉人在先同意，均为一审法院的主观推断，无任何的事实依据，且不能成立。其次，上诉人下发的绥水发[2015]20号文件是关于河道清淤工程的批复，而被上诉人所实施的采砂并外运、销售的违法行为，结合被上诉人雇佣的勾机驾驶人袁春鹏的询问笔录，当时被上诉人雇佣勾机进行采砂，现场最深的采砂地点已达2米多深，浅的采砂地点也有1米多深，平均有1.3米至1.4米深。由此可见被上诉人实际实施的是非法采砂行为，并非是河道清淤行为。并且被上诉人实施采砂行为应取得采砂许可证，而绥水发[2015]20号文件既不是行政审批手续，也不是采砂许可证，不具有相应的法律效力。从法律效力角度来看，该文件不能作为被上诉人非法采砂的合法性依据。三、上诉人作出的绥水罚决字（2019）第47号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚结果适当。首先，上诉人做出的绥水罚决字（2019）第47号行政处罚决定书明确载明处罚对象为被上诉人王永山，公安机关的刑事案件卷宗中夏伟、袁春鹏、苏振军、王汉荣、王宝喜、张晓波、薛敏及被上诉人王永山本人的笔录等大量证据充分证明，被上诉人王永山是违法采砂的实施主体，上诉人对被上诉人王永山作出行政处罚，事实清楚，证据充分。其次，根据葫芦岛市价格认证中心出具的《关于对涉案河砂的价格认定结论书》（葫价认字[2018]第51号）载明，被上诉人在九江河（李家堡乡张家场村段）河道内违法采砂30237立方米，涉案价值171444元，另根据《辽宁省实施办法》第十七条第一款第二项：“在河道和水库管理范围内进行下列活动，必须报经县以上水行政主管部门批准：（二）挖沙、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的”及第四十一条第二项：“违反本法第十七条有下列行为之一的，责令停止违法行为，没收非法所得，恢复原状或者采取其他补救措施，既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担，并可按照下列规定处以罚款；（二）挖沙、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的，属于经营性的处10000元以上100000元以下罚款”及《绥中县水利局水行政处罚裁量权限执行标准》对经营性的规定，上诉人依法对被上诉人作出没收违法所得171444元及罚款20000元的行政处罚适当。综上所述，上诉人作出的绥水罚决字（2019）第47号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚结果适当。一审判决错误，应依法改判。请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。上诉人向原审法院提交如下证据：1、刑事侦查卷宗两卷，即48页至89页的刑事侦查卷宗一本、277页的刑事侦查卷宗一本。包括王永山、苏振军、夏伟、王汉荣、王宝喜、张晓波、袁春鹏、薛敏的询问笔录、测量报告及价格认定书。2、绥水罚字2019年度47号水事案件卷宗一本。被上诉人王永山答辩称，一审法院判决结果正确，应维持。上诉人在上诉状中所述王永山的违法采矿行为未超过法定期限没有事实与法律依据，一审庭审时根据被上诉人提交的刑事侦查卷宗可以得知，王永山的清淤行为发生的时间是2014年6月份至7月份，最初被公安机关知道的时间是2017年3月份，早已超过两年的处罚期限。上诉人所作出的绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定书，认定事实不清，适用法律错误，王永山的清淤行为并不是非法采砂或者挖沙，上诉人适用《辽宁省实施办法》第十七条第一款第二项，对其进行处罚适用法律错误。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人王永山向原审法院提交如下证据：1、申辩书；2、李家堡乡张家堡村截潜情况说明；3、证人阚某当庭证言。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。本院认为，绥中县李家堡乡张家场村于2014年6月20日召开村民代表大会，商议九江河李家堡乡张家场村拦河截潜工程维修养护项目的具体实施事宜，目的是解决因河道增高产生的蓄水减量问题，增强对抗洪水风险的能力，并非为了获取非法利益。对于该项工作，张家场村及时多次向上级行政部门反映，并通过会议决定将河道清淤工程对外承包，王永山承包该项目并完成该项工作。绥中县水利局虽于2014年8月20日作出绥水发[2014]72号《关于绥中县农村水利工程维修养护项目建设实施方案的批复》、2015年3月25日作出绥水发[2015]20号《关于绥中县2014年农村水利工程维修养护项目建设实施方案的批复》，其中包括绥中县李家堡乡张家场村九江河段拦河截潜工程维修养护项目，但该项工程已经于该批复前完成，实际上是该两个批复同意张家场村对九江河段拦河截潜工程维修养护项目。因此绥中县水利局所认定“擅自在绥中县九江河（李家堡乡张家场村段）河道内清淤挖砂取土的行为”，实际上是绥中县李家堡乡张家场村截潜工程养护项目的清淤养护行为，而非单独的非法采砂取土行为。因此绥中县水利局对王永山所作出的行政处罚决定认定事实不清。《水行政处罚实施办法》第七条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予水行政处罚。法律另有规定的除外”，第二十四条规定：“除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外，公民、法人或者其他组织有符合下列条件的违法行为的，水行政处罚机关应当立案查处：（四）违法行为未超过追究时效的”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。因此对于应当给予水行政处罚行为的，其追究时效为二年，超过追究时效就不应当再给予处罚。王永山因承包绥中县李家堡乡张家场村九江河段拦河截潜工程维修养护项目所进行的工作，即使存在违法情形，该项工作已经于2014年7月7日完成，至2017年3月24日绥中县公安局江河流域管理大队发现该行为已经超过二年，不应当再给予行政处罚。因此绥中县水利局对王永山所作出的行政处罚决定程序违法。《辽宁省实施办法》第十七条第一款规定：“在河道和水库管理范围内进行下列活动，必须报经县以上水行政部门批准，涉及其他部门的，并按照有关法律法规的规定审批……(二)挖沙、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的”，本案中并没有证据证明清淤挖沙取土行为对河道产生了不利影响，王永山因承包绥中县李家堡乡张家场村九江河段拦河截潜工程维修养护项目所进行的工作不符合该项规定，因此亦不能适用《辽宁省实施办法》第四十一条第二款及《绥中县水利局水行政处罚裁量权限执行标准》的经营性规定进行行政处罚。因此绥中县水利局对王永山所作出的行政处罚决定适用法律错误。综上，绥中县水利局作出的绥水罚决字[2019]第47号行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，应当予以撤销。原审法院判决撤销绥中县水利局对王永山作出的行政处罚决定并无不当，应当予以维持。上诉人绥中县水利局的上理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥中县水利局负担。本判决为终审判决。审判长  袁晓芳审判员  孙 彬审判员  佟江秋二〇二〇年十月十九日            本件与原本核对无异      法官助理侯多书记员李爽本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。