山东省青州市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0781行初39号 原告赵玉宏，女，汉族，1963年2月14日生，住青州市。 委托代理人马永杰，山东鹊华律师事务所律师。 委托代理人刘延春，山东鹊华律师事务所律师。 被告青州市社会保险中心，住所地：青州市范公亭东路2826号。 法定代表人许文昌，主任。 出庭负责人张妍，青州市社会保险中心副主任。 委托代理人赵辉，山东青都律师事务所律师。 委托代理人丛大伟，青州市社会保险中心机关养老科科员。 原告赵玉宏诉被告青州市社会保险中心信访答复一案，于2020年3月24日向本院提起诉讼，本院委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，于2020年5月6日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭进行了审理。原告赵玉宏及其委托代理人马永杰，被告青州市社会保险中心副主任张妍、委托代理人赵辉、丛大伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告生于1963年2月14日，1983年7月参加工作，先后在供销社，青州市再生资源公司工作，1995年调至青州市地税局工作。原告于1996年9月开始缴纳机关养老保险，于2012年1月7日因个人家庭原因辞职。2012年12月份被告将原告缴纳的1996.9-2012.2共计15年3个月的机关养老保险转移至原告企业养老保险账户。2013年6月原告被潍坊市中级法院以非法吸收公众存款罪判处三年有期徒刑，缓刑三年。原告于2017年11月21日补缴了2012年3月到2017年11月(5年零8个月)的养老保险，同日原告正常缴纳了2017年12月到2018年2月(3个月)的养老保险。社保中心于2017年11月22日将原告补缴的2012年3月到2017年11月期间的养老保险费退回至孙腾银行账户，于2018年2月9日将原告缴纳的2017年12月到2018年2月(3 个月)的养老保险退回至原告建行银行账户。2019年6月，原告向人社局申请办理退休手续，人社局于2019年7月19日举行了听证会，于2019年8月8日作出《信访事项处理意见书》，意见书认为依据《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》第二条的规定，原告的养老保险缴费年限不予确认，个人缴费发放给本人。原告在2018年2月申请退休时缴费年限累计不足15年，无法办理退休手续。原告提交潍坊市社会保险事业管理中心出具的《潍坊市社会保险参保缴费证明（城镇职工）》证明原告缴纳的机关养老保险已经转移至企业养老保险账户，缴费已经超15年，具备退休的条件。人社局答复该参保缴费证明是由社保中心出具，如果社保中心承认缴费，人社局就承认。原告随即向社保中心信访，社保中心于2019年12月11日作出《关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》，意见书认为依据《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》的规定，原告缴纳的1996年9月至2012年2月的机关养老保险缴费年限不予确认。原告认为山东省人社厅2017年9月26日作出的《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》无上位法依据，剥夺了公民依法享受养老保险的权利属于无效的规范性文件。另外原告于2012年1月7日就已经离职，离职后养老保险关系转移至企业，已经不属于《处理意见》第二条规定的“在职人员”。原告的退休应当适用企业职工退休的规定。综上，原告年满55周岁，缴费已满15年，符合社会保险法规定的退休条件。被告出具的答复意见无事实和法律依据，应当依法予以撤销。诉讼请求如下：一、依法撤销被告出具的《关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》；二、依法对《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见(2017年9月26）》进行合法性审查；三、本案诉讼费由被告承担。 被告青州市社会保险中心辩称，一、答辩人于2019年12月11日作出的《关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》不具有可诉性，原告诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人于2019年12月11日作出的《关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》（以下简称“答复意见书”)，系因原告赵玉宏向青州市人民政府信访局提出信访请求，由青州市人民政府信访局交由答辩人进行调查和处理，答辩人依据《中华人民共和国信访条例》的相关规定和程序对原告的信访申请所作出的答复意见。《中华人民共和国信访条例》第三十四条之规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条之规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”以及《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》([2005]行立他字第4号)第二条之规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，原告提出的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人做出的答复意见书所依据的事实清楚、适用法律正确、程序合法。1、原告2012年2月之前参加的是改革试点期间的机关事业单位养老保险。原告于1983年7月份参加工作，原工作单位为青州市地方税务局公务员，2012年2月之前参加的是改革试点期间的机关事业养老保险。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号)的要求，自2014年10月1日起，开始实行机关事业单位工作人员养老保险制度改革。根据该决定的要求，人力资源社会保障部和财政部于2015年3月17日发布了《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发[2015]第28号），该通知中规定：“二、抓紧研究制定实施办法。各地区要在党委、政府的领导下，根据《决定》精神和要求，结合本地实际情况，制定本地区机关事业单位养老保险制度改革实施办法，对组织领导、具体任务、政策措施、工作进度、监督检查等做出周密安排。要严格执行国务院有关规定，本省（区、市）政策要规范统一，防止政策多样。各地区原来开展的机关事业单位养老保险制度改革试点政策要按照《决定》进行调整。……五、规范各地区试点政策。各地区要妥善处理本地区原有试点政策与《决定》的衔接问题，确保政策统一规范。改革后，对于符合纳入机关事业单位基本养老保险条件的人员，其改革前在机关事业单位的工作年限作为视同缴费年限，退休时按照有关规定计发待遇。……”根据上述规定，全国机关事业单位养老保险制度的统一是从2014年10月1日开始，2014年10月1日之前各地区原来开展的机关事业单位养老保险制度是“改革试点”，在全国机关事业单位养老保险制度统一之后，各地区要妥善处理本地区原有试点政策与《决定》（国发（2015）2号)的衔接，确保政策统一规范。因此，原告2012年2月之前参加的是改革试点期间的机关事业养老保险。2、对于辞职、辞退人员在改革试点期间缴纳的机关事业养老保险如何进行处理及依据。《山东省人民政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》（鲁政发[2015]4号)之规定，“……九、做好与现行开展的机关事业单位养老保险统筹政策的衔接各地现行开展的机关事业单位养老保险统筹，要按照新制度即行并轨。改革前，各地已积累的统筹基金并入新制度统一使用，应收未收的养老保险费要确保征缴到位。对于各地统筹期间的个人缴费部分，除由财政代缴的外，原则上，改革前已退休人员自改革之月、未退休人员自退休之月一次性发放给本人。具体发放方式，由各设区的市结合实际确定。”《山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》(鲁人社发[2015]46号])之规定，“对于从机关事业单位辞职和按规定辞退的编制内工作人员，辞职、辞退后参加企业职工基本养老保险的，其改革前原在机关事业单位的连续工龄，按规定认定为视同缴费年限，并与参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限合并计算”。根据以上规定，对于各地统筹期间（即2014年10月1日之前的改革试点期间）的个人缴费部分，改革前已退休人员自改革之月、未退休人员自退休之月应一次性发放给本人；对于从机关事业单位辞职和按规定辞退的编制内工作人员，其改革前原在机关事业单位的连续工龄，需要按规定认定为“视同缴费年限”，而非“实际缴费年限”。3、原告于改革前在原机关事业单位养老保险统筹试点期间的缴费年限如何认定及依据。根据2017年9月26日山东省人力资源和社会保障厅《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》之规定“二、关于判刑人员的养老保险问题（一)在职人员，基本养老保险关系转移至户籍地企业养老保险经办机构，其参加企业养老保险和改革后参加机关事业单位养老保险的实际缴费年限应予确认，合并计算。改革前，其在原机关事业单位养老保险统筹试点期间的缴费年限不予确认，个人缴费按规定发放给本人(不含合同制工人)。”以及（59）内人事福字第740号《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》文件规定“工作人员受过开除处分或刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限”。原告于2012年1月7日从青州市地税局辞职，于2012年1月16日因涉嫌非法吸收公众存款被刑事拘留，于2012年2月23日被批准逮捕，于2013年6月20日被潍坊市中级人民法院判处有期徒刑三年，缓刑三年，并处罚金人民币200000元，缓刑考验期自2013年6月20日至2016年5月29日。原告属于被判刑人员，根据上述规定，原告于改革前在原机关事业单位养老保险统筹试点期间的缴费年限不予确认，个人缴费按规定发放给本人，其在受到刑事处罚以前的工作年限不予计算，其能够被认可的工作年限为零。4、答辩人作出的答复意见书符合法定程序。根据《中华人民共和国信访条例》第二十一条第二款之规定，“按照前款第（二）项至第(四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构”。第三十二条之规定，“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”以及第三十三条之规定“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。答辩人向原告作出的答复意见书均符合上述规定，程序合法。综上，答辩人于2019年12月11日作出的《关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》依据的事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，而且原告的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求贵院依法查明案件事实，依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼，人民法院应当首先就案件是否可诉进行审查。就本案来说，本院应当依法对被告青州市社会保险中心对原告赵玉宏作出的《青州市社会保险中心关于赵玉宏同志信访事项处理情况答复意见书》是否可诉进行审查。 首先，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告要求被告将其缴纳的1996年9月至2012年2月的机关养老保险缴费年限予以确认，被告针对该请求而作出了信访答复，并没有创设新的权利义务，对原告的实体权利并未产生实际影响。原告于2019年10月28日通过信访渠道向青州市人民政府信访局提出信访请求，青州市人民政府信访局将此信访请求交由被告进行处理，被告根据《信访条例》第二十一条“按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构”之规定，于2019年10月31日受理该信访事项并将《受理告知书》送达原告，被告根据《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定”之规定，于2019年12月11日作出涉案信访事项处理情况答复意见书并于2019年12月13日送达原告。因此被告对原告作出的涉案信访答复意见书系被告根据《信访条例》作出的属于对信访事项的答复。而信访事项一般都是当事人对行政机关原已作出的行政行为或不履行行政职责行为不服，而向有关部门申诉。信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。 其次，行政机关作出的相关行政行为具有确定力，行政行为的确定力是指具体行政行为不再争议、不得更改的效力，具体行政行为因此取得不可撤销性。一般而言，具体行政行为作出后都会有一个可争议和可更改期。权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，行政机关也可以通过行政监督程序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。但是出于稳定行政管理关系的需要，这一期限不可能无限延长。当法定的不可争议、不可更改期限到来时，该具体行政行为也就取得了确定力。行政诉讼法和行诉法解释对行政诉讼期限作出了规定，通说认为行政诉讼期限不同于诉讼时效，不存在中止和中断的情形，非因正当理由超过行政诉讼期限提起诉讼，人民法院应不予受理。如果信访答复可诉的话，则超过行政诉讼起诉期限后，当事人则会不断缠访，直至有关部门作出答复，然后对答复提起诉讼，其直接的后果就是信访层出不穷，行政诉讼期限则如同虚设。就本案而言，原告赵玉宏主张被告青州市社会保险中心拒绝确认其缴纳的1996年9月至2012年2月的机关养老保险缴费年限行为违法，并就相关联的行为向本院另行提起行政诉讼，请求法院依法确认被告退回原告缴纳的2012年3月-2018年2月期间养老保险费的行为无效，本院已依法受理并立案，原告的权利救济本质上已经通过本院另案处理得以实现。 另外，2005年12月12日最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复（（2005）行立他字第4号），意见如下：……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述意见，本案被告系对信访事项有权处理的行政机关，对原告作出的涉案答复意见系“行政机关依据《信访条例》作出的处理意见”，因此本案不属于法院受案范围。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告赵玉宏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  张子传 人民陪审员  郇延琴 二〇二〇年十月二十三日 法官助理 房国媛  书记员郭晓