江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终146号 上诉人（原审被告）镇江市京口区象山街道办事处。住所地：镇江市京口区宗泽路77号。 法定代表人仲伟，主任。 委托代理人仇雍茗，该街道办事处工作人员。 委托代理人原蓉，江苏金华通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）镇江市京江生猪屠宰有限公司。住所地：镇江市象山乡红旗村大凌家湾。 法定代表人胡庆生，总经理。 委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 原审被告镇江市京口区城市管理局。住所地：镇江市京口区东吴路125号。 法定代表人陆家新，局长。 出庭应诉负责人汤际，副局长。 委托代理人鄂厚明，该局工作人员。 上诉人镇江市京口区象山街道办事处（以下简称象山街办）因与被上诉人镇江市京江生猪屠宰有限公司（以下简称京江屠宰公司）行政强制一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2003年7月31日原告登记设立，登记的营业地址为镇江市象山乡红旗村大凌家湾，后原告一直在此从事生猪屠宰、猪肉制品的生产、加工等经营活动。2019年2月18日，镇江市京口区人民政府发布镇京房征告字2019年第1号《国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称2019年第1号《征收公告》），具体内容为：因公共利益的需要，根据《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》，镇江市京口区人民政府对汝山路南段道路建设项目作出了《镇江市京口区人民政府国有土地房屋征收决定书》（镇京房征字2019年第1号），对项目范围内的房屋实施征收，国有土地使用权同时收回。征收范围是“北起宗泽路，南至学府路”；房屋征收部门是镇江市京口区政府房屋征收办公室，实施单位是镇江市京口区征收服务中心。因征收范围内需征收的房屋合法用途均为非住宅房屋，一般实行货币补偿的征收补偿方式；自征收决定公告之日起1个月内签约。同时，2019年第1号《征收公告》还对有关补偿标准、搬迁过渡方式和奖励办法等进行了公告。 原告的位置在2019年第1号《征收公告》载明的征收范围内，但一直未与征收部门签约。2019年10月22日，原告京江屠宰公司内的部分建筑物及构筑物被一些身份不明人员（部分头带“行政执法”帽子）现场强制拆除。 2019年12月2日，象山街道公共环境服务中心、象山街道红旗社区（前述两单位盖章）及象山街道防违办联合署名向原告发放《告知书》一份，内容为“经调查，你户在镇江市京江生猪屠宰有限公司内建设的建筑物未能提供合法建房手续，请立即自行拆除，若未拆除将由相关部门帮助助拆”。同年12月9日、10日至11日原告京江屠宰公司内剩余的建筑物及构筑物被全部强制拆除。原告诉至原审法院，请求：1.依法确认两被告2019年10月22日强制拆除原告的急宰间、无害化处理间等生产厂房及办公室等的行为违法；2.判令两被告承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，2019年12月16日，原告就上述《告知书》向京口区人民政府提起行政复议，京口区人民政府于2020年2月3日作出[2019]镇京行复第10号《行政复议决定书》，认定象山街道公共环境服务中心、象山街道防违办及象山街道红旗社区均非行政执法主体单位，其联合作出《告知书》的行为超越了其工作职权范围，无法律依据，依法予以撤销，象山街办应对其下属部门越权作出的行为承担法律责任。审理中，两被告对原告房屋已被拆除的事实无异议，但均否认实施了本案诉争的强制拆除行为。 原审法院认为：行政诉讼的适格被告，应当根据“谁行为，谁被告”的原则来确定，本案两被告均否认实施了2019年10月22日的强制拆除行为，现因原告提供的证据不能证实被告京口城管局的工作人员实际参与了具体拆除行为，故对原告关于被告京口城管局的主张，原审法院不予支持。对原告关于被告象山街办的主张，原审法院认为，镇江市京口区人民政府2019年2月18日发布了2019年第1号《征收公告》，原告的位置在该《征收公告》载明的征收范围内，同时也在被告象山街办的辖区范围内，但直至拆除之日原告还未与征收部门达成一致并签订相应协议；2019年12月2日，被告象山街办的内设机构象山街道公共环境服务中心联合象山街道防违办、象山街道红旗社区向原告作出《告知书》，告知原告“如未自行拆除无合法建房手续的建筑物，则由相关部门帮助助拆”，且在该《告知书》作出后的一星期时间内，原告京江屠宰公司内的剩余建筑物分别于同年12月9日、12月10日至11日全部被强制拆除，故可合理推定2019年12月9日、12月10日至11日的强制拆除行为系被告象山街办的相应职能机构所为。另根据本案查明上述事实的发生时间、告知书的内容及原告提交的其他证据，可以证明本案诉争的2019年10月22日的强制拆除行为与同年12月9日、12月10日至11日的强制拆除行为是连续性行为，故亦可推定2019年10月22日的强制拆除行为也应是象山街办的相应职能机构所为。因此，被告象山街办应作为法定责任主体，依法对其职能机构的行为承担相应的法律责任。 根据2019年第1号《征收公告》的内容，汝山路南段道路建设项目相应的征收部门和实施单位均非被告象山街办，且象山街办也非法定的行政执法主体单位，因此不具有拆除违法建筑物、构筑物的法定职权；象山街道公共环境服务中心、象山街道防违办及象山街道红旗社区2019年12月2日联合发布的《告知书》已被京口区人民政府2020年2月3日作出的[2019]镇京行复第10号《行政复议决定书》以“超越职权”为由予以撤销，故被告象山街办既未提供证据证明实施本案的强制拆除行为系受相应有权机关的委托，也未能保障原告的陈述、申辩等救济权利，该行为违反了《行政强制法》规定的程序要求，但不具有可撤销的内容，故原告要求确认被告象山街办2019年12月9日对原告京江生猪屠宰公司内的建筑物和构筑物强制拆除的行为违法的观点，于法有据，原审法院予以支持。 此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条之规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案被告象山街办经原审法院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，也未委托其相应的工作人员出庭，违反了法律规定，依法予以指正。综上，原审法院判决：一、确认被告镇江市京口区象山街道办事处2019年10月22日对原告京江生猪屠宰公司内的建筑物和构筑物强制拆除的行为违法；二、驳回原告镇江市京江生猪屠宰有限公司要求确认被告镇江市京口区城市管理局强制拆除上述建筑物和构筑物行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由被告镇江市京口区象山街道办事处负担。 上诉人象山街办上诉称：一审判决推定案涉房屋的拆除行为系上诉人相应职能机构所为，上诉人认为这一推定缺乏充分的事实依据，上诉人没有拆除违法建筑的职责，也并未实施被诉的强拆行为。请求：1、撤销镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初151号行政判决书，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。2、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人京江屠宰公司辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，最高院多个判例观点均认为在没有其他行政机关主张是拆除主体的情况下，应当以作出过征收决定或者违法建筑确认认定的行政机关为强拆主体。除非作出该决定的机关有证据证明强拆行为确实是相关部门或组织作为。本案中上诉人做出过拆除告知，其作为涉案土地的基层行政机关，也负有配合区政府进行征收的职责义务，是涉案房屋拆除后的受益主体。一审的判决认定事实清楚，结果合法，应当依法维持。 原审被告镇江市京口区城市管理局述称，对原审判决无异议。对上诉人的上诉认为是他的权利，也无异议。 上诉人象山街办提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为：象山街办的内设机构象山街道公共环境服务中心联合象山街道防违办、象山街道红旗社区向京江屠宰公司作出《告知书》后一周内，京江屠宰公司内的剩余建筑物及构筑物全部被强制拆除，另根据上述事实的发生时间、告知书的内容及其他在案证据，可以证明本案所涉的2019年10月22日的强制拆除行为与后续强制拆除行为有连续性，原审法院据此推定本案诉争的强制拆除行为系象山街办相应职能机构所为，判决确认象山街办2019年10月22日对京江屠宰公司内的建筑物和构筑物强制拆除的行为违法，并无不当。上诉人的上诉请求及理由无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人镇江市京口区象山街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年十月二十七日 书记员 肖梦婕