昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）云7101行初50号原告晋宁县上蒜三多红砖厂。住所：云南省昆明市晋宁区上蒜乡三多。法定代表人吴有才，该厂厂长。委托诉讼代理人李占、何明，云南震序律师事务所律师。被告昆明市晋宁区自然资源局。机构地址：云南省昆明市晋宁区昆阳街道办事处永乐大街416号。法定代表人吴学才，该局局长。出庭行政机关负责人吴学才，该局局长。委托诉讼代理人马玲芬、刘玥彤，云南晋航律师事务所律师。原告晋宁县上蒜三多红砖厂（以下简称三多红砖厂）诉被告昆明市晋宁区自然资源局（以下简称区自然资源局）土地行政管理行政处罚一案，于2020年6月10日向本院提起诉讼，本院于同日立案，并依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告三多红砖厂法定代表人吴有才及委托诉讼代理人李占、何明，被告区自然资源局行政机关负责人吴学才及委托诉讼代理人马玲芬、刘玥彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告三多红砖厂起诉称：2019年10月25日，被告向原告发出晋自然资源局听告[2019]20号《行政处罚听证告知书》，2019年10月30日，被告在剥夺了原告听证权利的情况下，直接向原告出具了晋自然资源执[2019]20号《行政处罚决定书》，在原告的要求下，被告于2019年11月12日向原告出具了晋自然资源听[2019]2号《听证通知书》，于同年11月26日举行了听证会，但在听证会中被告未向原告出具任何处罚依据及材料，2019年12月9日，被告再次下达了晋自然资源执[2019]20号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）。原告认为三多红砖厂于1983年6月由上蒜乡政府及石美、金沙、石寨、河泊、牛恋、三多联合筹办，1984年8月1日，晋宁县人民政府发出《关于上蒜区联办红砖厂占用昆阳区渠东乡第二合作社荒山仲裁的通知》，认可砖厂并对其用地作出仲裁安排，1984年10月11日，砖厂投入生产，2004年4月，晋宁县土地与矿产资源管理局出具了晋宁县三多新村粘土矿矿区范围图，2002年6月1日，晋宁县上蒜乡三多村委会将红砖厂一切财产及土地转让给吴有才永久使用。2003年11月4日，三多村委会及上蒜乡人民政府联名向晋宁县国土资源局提交了补办砖厂土地使用权证申请，但其并未给予答复，2007年4月19日，晋宁县国土资源局向原告出具了采矿许可证的延续手续，请有关单位给予办理。综上，原告对该土地的占有及使用合法，国土资源局向原告颁发了采矿许可并出具了矿区范围示意图。现规划部门将该地确定为未利用地认定严重错误，被告作出责令退还土地并处罚款的行政处罚于法无据。请求法院：1.判令撤销被告2019年12月9日作出的《处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。被告区自然资源局答辩称：被告于2019年5月20日对三多红砖厂违法占地一案立案调查，经过调查，三多红砖厂的法定代表人是吴有才，1984年由7个单位联合申请开办，1985年建成投产，1995年砖厂拍卖给三多村委会集体经营使用，2002年转让给吴有才经营，2014年原告在上蒜镇三多村委会环湖路边动工建盖了四幢一层砖混房屋，2015年将其中两幢加盖到三层，2019年3月准备加盖第四层时被被告发现并制止停工，新建的四幢砖混房屋未办理土地使用手续。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地。该土地经套合《晋宁区土地利用总体规划图（2010-2020年）》，全部不符合规划。经套合《晋宁区2017年度土地变更利用现状图》，占用建设用地24.69平方米，占用未利用地670.56平方米准备用作生态农庄使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《昆明市国土资源行政处罚自由裁量权规范标准》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对原告作出责令退还非法占用的695.25平方米土地，并按5元/平方米处以罚款，合计3476.25元的处罚，被告的处罚有证据为证。被告在处罚前，向原告进行了处罚告知和听证告知，原告申请听证后，被告下发了《听证通知书》并举行了听证。综上，被告的处罚行为事实清楚，证据确凿、适用法规正确、处理恰当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告区自然资源局提交以下证据：第一组：1.《责令停止违法行为通知书》；2.《法律文书送达回证》；3.《立案呈批表》；4.《国土资源违法案件调查报告》，欲证明原告的违法占地行为，被告依职权下发《责令停止违法行为通知书》，并立案调查。第二组：5.营业执照；6.法定代表人身份证复印件，欲证明原告的主体资格认定。第三组：7.询问笔录，欲证明原告在没有办理用地手续的情况下，占用土地600多平方米建盖房屋的事实。第四组：8.晋宁区上蒜三多红砖厂违法用地现场照片；9.昆明振航洋测绘科技有限公司出具的《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地现场勘验笔录》；10.《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地总体规划示意图》；11.《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地土地利用现状示意图》；12.《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）地类的确认》；13.《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地权属界址点成果》；14.《国土资源违法案件调查报告》，欲证明经过调查，原告在没有办理用地手续的情况下建盖砖混房屋事实成立。第五组：15.《关于上蒜区联办红砖厂占用昆阳区渠东乡第二合作社荒山仲裁的通知》；16.《晋宁县三多新村粘土矿矿区范围图》；17.《申请》；18.《关于新建红砖厂联办协议书》；19.《砖厂转让协议》；20.《证明》两份，欲证明原告法定代表人吴有才向被告提交的相关材料，但不能证明建盖砖混结构房屋已经办理了合法手续。第六组：21.《国土资源违法案件处理决定呈批表》；22.《案件会审表》；23.《行政处罚告知书》；24.《行政处罚听证告知书》；25.《法律文书送达回证》；26.《听证申请书》；27.《昆明市晋宁区自然资源局介绍信》两份；28.《听证通知书》；29.《送达回证》；30.委托书、代理律师证复印件；31.《听证会笔录》，欲证明被告依照法定程序对原告的非法占地行为进行了听证，处罚程序合法。第七组：32.《处罚决定书》；33.《法律文书送达回证》，欲证明被告根据法律规定，依法对原告的非法占地行为进行处罚并送达。第八组：34.《土地退还移交书》三份。欲证明土地退还移交工作因原告未签字，尚未移交。被告区自然资源局提交的法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国土资源违法行为查处工作规程》《国土资源行政处罚办法》《昆明市国土资源行政处罚自由裁量权规范标准》。经法庭质证，原告三多红砖厂提出如下质证意见：对第一组证据的真实性予以认可，对合法性、关联性和证明目的不予认可，对其余证据的“三性”均予以认可，对证明目的均不予认可。原告认为建盖房屋是原告合理使用三多红砖厂的土地，房屋并未修建完毕且在原有基础上修缮房屋是经过上蒜镇人民政府批准，被告对原告作出的行政处罚程序违法，《处罚决定书》中存在错误。原告三多红砖厂提交以下证据：第一组：1.《关于上蒜区联办红砖厂占用昆阳区渠东乡第二合作社荒山仲裁的通知》；2.《关于新建红砖厂联办协议书》；3.《砖厂转让协议》及《砖厂转让补充协议》；4.《证明》，欲证明三多红砖厂1984年取得了土地使用权，且经晋宁县人民政府认可，现将其规划为未利用地认定错误。第二组：5.《晋宁县三多新村黏土矿矿区范围图》；6.《证明》；7.《企业法人（企业）房产场所使用证明》，欲证明政府认可三多红砖厂，并许可其采矿，房产、场地系产权自有，享有使用权，规划为未利用地认定错误。第三组：8.《晋宁县上蒜联办红砖厂补办土地使用证申请》；9.申请办理土地使用证《证明》，欲证明未办理权证系政府部门的工作疏忽导致。第四组：10.房屋修缮《申请》，欲证明原告修缮房屋得到批准。第五组：11.《行政处罚听证告知书》；12.2019年10月30日《处罚决定书》；13.《听证会笔录》；14.《处罚决定书》，欲证明被告剥夺原告权利直接下发《行政处罚决定书》是违法的，听证会后依然不承认听证会存在重大问题。第六组：15.《上蒜砖厂占用渠东乡荒山补偿示意图》；16.《证明》，欲证明土地是1983年政府划定给三多村委会的，三多村委会又将土地使用权转让给吴有才。经法庭质证，被告区自然资源局对原告三多红砖厂提交的证据1、3、4、5、13、14的“三性”予以认可，对证据2、6、7的关联性不予认可，对证据10的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，对证据9、16的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，对证据8、11、12、15因无原件对其“三性”均不予认可，对所有证据的证明目的均不予认可。认为原告的证据只能证明三多红砖厂的使用、经营、开发权转让给吴有才，但吴有才并不能在土地上随意建盖房屋，建盖房屋需要经过有审批权的行政机关审查批准。本院对证据认证如下：原告三多红砖厂提交的证据15，不符合证据规则的要求，本院不予采纳，原告提交的其余证据和被告区自然资源局提交的证据均与本案相关联，符合证据规则的要求，本院均予以采纳，并对其证明内容进行综合评判。经审理查明：三多红砖厂于1984年由7个单位联合申请开办，1985年建成投产，1995年砖厂拍卖给三多村委会集体经营使用，2002年砖厂转让给吴有才经营，现三多红砖厂的法定代表人是吴有才。2014年原告在上蒜镇三多村委会环湖路边动工建盖了四幢一层砖混房屋，2015年将其中两幢加盖到三层，2019年3月准备加盖第四层时被被告发现并制止停工，2019年5月20日被告区自然资源局对三多红砖厂违法占地一案立案调查并于同日下发了《责令停止违法行为通知书》，对三多红砖厂的法定代表人进行了询问并制作《询问笔录》，根据测绘机构出具的《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地》现场勘验笔录、《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地总体规划示意图》《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）违法用地土地利用现状示意图》，被告地籍测绘科与晋宁区2017年土地变更调查数据库比对作出的《晋宁县上蒜三多红砖厂（吴有才）地类的确认》等材料确定，原告在未经被告批准办理土地使用手续的情况下，建盖了四幢房屋，其中两幢三层房屋外墙已经进行装修，另外两幢为一层砖混房屋，未进行装修，原告在《申请》和《询问笔录》中均表明建设房屋是为了做园林式生态园使用。2019年11月11日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告于2019年11月12日向被告递交了《听证申请书》，被告于同日同意了原告的听证申请并向原告送达了《听证通知书》，2019年11月26日举行了听证。2019年12月9日，因原告“在未完善用地手续的情况下，于2019年3月擅自占用上蒜镇三多村委会的695.25平方米土地建盖房屋，准备用作生态农庄使用的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，属于非法占用土地。该地块经套合《晋宁区土地利用总体规划图（2010-2020年）》，全部不符合规划。经套合《晋宁区2017年度土地变更利用现状图》，占用建设用地24.69平方米，占用未利用地670.56平方米”。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条向原告作出“责令退还非法占用的695.25平方米土地，并按5元/平方米处予罚款，合计3476.25元”的《处罚决定书》。原告对被告的《处罚决定书》不服向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告区自然资源局作为昆明市晋宁区土地行政主管部门，负责辖区内的土地管理和监督工作，有权对土地违法行为进行查处，是本案的适格被告。三多红砖厂作为行政处罚相对人，有权提出权利主张，是本案的适格原告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”的规定，使用土地进行建设必须经依法批准。本案中，原告建设房屋占用土地未经依法批准，不符合法律规定，被告有权依法查处。对于原告认为其对案涉土地的占有及使用是合法的的意见，本院认为，砖厂虽有营业执照，但其在《申请》和《询问笔录》中均表明要建设园林式生态园，原告对土地的利用已经超出《营业执照》中砖厂经营的范围，且在未经依法批准的土地上建盖房屋的行为不符合法律规定，因此原告建盖房屋并非合理使用，也并非合法行为，本院对其主张不予采纳。对于被告认为原告未经批准占用土地建盖房屋的意见，本院予以支持。对于原告认为其是在原构筑物上修缮房屋与在案证据显示的房屋为新建的事实不符，在案证据并未证明案涉土地存在原构筑物，故原告的主张无事实和法律依据，本院不予采纳，对被告的相应意见，本院予以采纳。关于原告认为被告将其占用的土地认定为未利用地存在错误的意见，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定，土地用途分为三种类型，除农用地和建设用地外，其余都属于未利用地，且使用土地必须符合土地利用规划。本案中被告根据测绘机构出具的现场勘验笔录、违法用地总体规划示意图、土地利用现状示意图等测绘成果，经被告区自然资源局套合《晋宁区土地利用总体规划图（2010-2020年）》，确定建房占用的土地全部不符合规划。经地籍测绘科与晋宁区2017年土地变更调查数据库比对，原告建房占用的土地为建设用地24.69平方米，占用未利用地670.56平方米。被告对原告建房占用的土地认定是符合法律规定的，故本院对原告的意见不予采纳。本案被诉处罚决定在立案后，被告履行了询问相关人员、收集制作相关证据材料、告知原告相应权利义务、召开听证会等相应处罚程序，于2019年12月9日对原告作出的处罚有相应证据支持且符合法定程序要求和法律规定。对于原告认为被告未保证原告听证权的情况下于2019年10月30日作出《处罚决定书》存在程序违法，及在《处罚决定书》中表述“你单位放弃了陈述、申辩及听证的权利”的问题。本院认为，本案中被告区自然资源局于2019年12月9日作出的《处罚决定书》已保障原告的听证权利，对原告的上述意见本院已经注意，被告的上述情形存在瑕疵，但不属于程序违法，不足以导致原告所述的撤销该行政处罚决定。综上，原告要求撤销被告2019年12月9日作出的《处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。对被告区自然资源局认为其处罚事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求本院予以支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告晋宁县上蒜三多红砖厂的诉讼请求。本案案件受理费五十元，由原告晋宁县上蒜三多红砖厂承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审判长 龚 袭审判员 阳 睿审判员 沈 洋二〇二〇年十月二十三日书记员 胡婷婷书记员 司 晨