广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终200号上诉人（原审原告）：杨伟强，男，汉族，住清远市清新区*******华景园栋B梯202户。委托诉讼代理人：杨进芬，男，汉族，住清远市清新区*******华景园栋B梯202户，系上诉人杨伟强的父亲。上诉人（原审被告）：清远市清城区城市管理和综合执法局（以下简称：城区城综局）。住所地：广东省清远市清城区******向秀丽公园南门侧。法定代表人：谢华亮，局长。出庭应诉负责人：林红光，该局党组成员。委托诉讼代理人：丘雅丽，该局干部。委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。上诉人杨伟强、城区城综局因城市规划管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初472号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原告与清远市清城区****办事处石板村民委员会第二村民小组的村民代表签订《土地租赁合同》，约定原告承租清远市清城区****办事处石板村民委员会第二村民小组古井前地段土地用于花木种植。2019年6月11日，原告向东城街办提交《设施农用地建设申请书》，申请于上述古井前处重新建设临时铁棚。同年7月12日，东城街办向原告作出《答复书》，答复称“你所申请建设临时铁棚屋的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，根据相关政策要保持地块原貌，不得在红线范围内地块新建任何设施。”同年11月2日，原告在上述古井前搭建了占地面积为100平方米的铁棚。同年11月7日，被告向原告发出清城综执责字〔2019〕№00052XX《责令改正（停止）违法行为通知书》，通知称“经查明，你在东城街道石板村委会古井村存在未经批准擅自搭建铁棚（100平方米）的行为……现我机关责令你单位接通知日起，立即拆除并恢复原貌……”同年11月8日，原告的涉案铁棚被予以强制拆除。拆除现场有被告城区城综局的工作人员在场。原告对该拆除行为不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，被告否认其组织实施了强制拆除行为，表示其在现场只是为了进行调查取证。原审法院认为，本案系不服强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告是否实施了涉案拆除行为；二、涉案拆除行为的实施是否合法。争议焦点一：关于被告是否实施了涉案拆除行为的问题。被告在答辩及庭审中均否认其实施了涉案拆除行为，但原告提交的证据足以证实拆除现场有被告的工作人员在场，虽被告在庭审中表示其工作人员在涉案拆除现场只是进行调查取证，但被告未能提供相关证据予以证明，故本院不予采信。在原告提交初步证据证实被告工作人员在现场的情况下，结合被告发出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，本院依法推定被告是实施涉案拆除行为的主体。争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”东城街办向原告作出《答复书》，明确告知其所申请建设涉案铁棚的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，并不得在红线范围内地块新建任何设施。涉案铁棚所占地段位于返还用地选址范围内，并不属于农用地。因此，原告建设涉案铁棚，必须经过相关审批手续。而原告在明知涉案铁棚所占土地为非农用地的情况下，仍继续建设涉案铁棚，故被告认定铁棚属于违法建筑物并无不当。另外，根据2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，该规章的有效期为五年，而原告于2019年11月2日搭建涉案铁棚时，该规章有效期已满，故原告的主张于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，被告认为原告搭建的铁棚应予以拆除，并无明显不当。拆除已建成的违法建筑物，应当符合法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政强制法对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，被告实施涉案拆除行为前，没有告知原告享有陈述申辩权，违反程序正当原则，且被告未作出行政决定、强制执行决定，亦未进行催告履行、公告限期履行等程序便对铁棚实施强制拆除，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于被告的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故本院对被告的强制拆除行为确认违法。综上述所，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告清远市清城区城市管理和综合执法局于2019年11月8日强制拆除原告杨伟强在清远市清城区****办事处石板村民委员会第二村民小组古井前地段土地上铁棚的行政行为违法。案件受理费50元，由被告清远市清城区城市管理和综合执法局负担。原告杨伟强不服上述判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.依法撤销清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初472号判决；2.依法对本案查清事实后，对裁定理由予以更正或发回一审法院重新审理。一、案由：上诉人因位于清城区东城街办石板村委会古井村门前的花木场所有的附属配套设施和生产配套设施建于2008年，年久失修破旧不堪，严重影响上诉人和工作人员的生命安全，上诉人于2019年6月10日向东城街办申请重建，2019年7月12日东城街办的答复称：上诉人所属范围属于规划为返还用地，要求不得改变现状。上诉人认为东城街办的答复没有法律依据。因此、上诉人根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发〔2014〕127号的规定在自己承包地内申请重新附属设施和配套设施等用途合法合理。有权在该土地上搭建临时建筑物，该建设行为属于农用地管理范围，不属于城乡规划法管理范围。而被上诉人2019年11月7日对上诉人作出清城综执责字〔2019〕№00052XX号责令改正（停止）违法行为通知书（以下简称涉案通知），认定上诉人违反《城乡规划法》第六十六条。被上诉人并于2019年11月8日上午10时许，组织15位执法人员和勾机实施强制拆除上诉人花木场的上述铁棚屋，己构成损害上诉人的合法权益。二、被上诉人拆除上诉人上述铁棚屋的行政行为违法的依据：1.被上诉人于2019年11月7日对上诉人作出涉案通知，上诉人认为，该通知书是属于警告的性质，而且涉案通知没有注明行政相对人，对上诉人权利义务未发生关系，因此，对上诉人权益未构成侵害。而被上诉人对上诉人作出涉案通知的第二天就对上诉人铁棚屋实施拆除，明显违反法定程序。2.经上诉人在清城区城市管理和综合执法局网查询发现，被上诉人在拆除上诉人上述铁棚屋前，没有依法履行公示制度。3.被上诉人在2019年11月8日上午10时许，在实施拆除上诉人上述铁棚屋执法过程中，没有进行全过程记录。违反《广东省行政执法全过程记录办法》的规定。4.被上诉人在本案实施行政强制中，总共有约18位执法人员。但是被上诉人派出的执法人员全部是无证上岗执法。5.上诉人认为，上诉人的承包土地属于城市郊外土地，既不在城市、又不在集镇、更不在村庄内，依法不属于《城乡规划法》管理范围，而是属于农用地管理范围。6.在被上诉人范围内有大量新建的建筑物，构建物，农庄己建成的，特别是在东城分局辖区范围内更为明显特出的，就在广东建设职业技术学院对面所建的混凝土结构用于商业性质的新建房屋，被上诉人没有依法处罚。明显执法不公，行政不作为的违法行为。三、上诉人所搭建的铁棚屋合法。上诉人所搭的简易铁棚行为，是为了农业生产的用地，其建设用地属于农用地管理，无需办理报建手续。四、认定一审法院本案判决裁定理由不当。1.一审法院认为上诉人所搭建的铁棚屋不属于农用地管辖范围，理由是国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定己经失效，因此，上诉人的建设行为不属农用管辖，依法确认上诉人建设铁棚屋违法。上诉人认为，承包土地上用于农业生产的建设，国土资源部、农业部曾经在2010年出台155号文，在2014年出台127号文，而2019年出台〔2019〕4号《关于设施农用地管理有关问题的通知》，明确规定了用于农业生产的建设无须办理报建手续的规定，不符合城乡规划法管辖的范围。因此，认定一审法院裁定理由不当。2.一审法院认定上诉人所建铁棚屋未经报建属于违章建筑行为不当。五、综上所述，一审法院在本案裁定过程中，裁定结果正确，但裁定结果理由不妥，恳请二审法院支持上诉人上述的主张为盼。上诉人城区城综局不服上述判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初472号行政判决，驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求；2.请求判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：上诉人没有组织对被上诉人违法建设的铁棚实施强制行为，一审判决认定事实错误，适用法律不当，应依法予以撤销。因发现清远市清城区****办事处石板村委会石井村存在未经批准擅自搭建的铁棚，上诉人于2019年11月7日向该户主发出清城综执责字〔2019〕№00052XX号《责令改正（停止）违法行为通知书》，要求当事人立即拆除违法搭建的铁棚并恢复原貌。但上诉人并没有在2019年11月8日组织实施强制拆除被上诉人违法建设的铁棚。一审判决以“原告提交的证据足以证实拆除现场有被告的工作人员在场，虽被告在庭审中表示其工作人员在涉案拆除现场只是进行调查取证，但被告未能提供相关证据予以证明，故本院不予采信。在原告提交初步证据证实被告工作人员在现场的情况下，结合被告发出的《责令改正（停止）违法行为通知书》”为由，推定上诉人是实施涉案拆除行为的主体显然不当，属于认定事实错误。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决“确认被告清远市清城区城市管理和综合执法局于2019年11月8日强制拆除原告杨伟强在清远市清城区****办事处石板村民委员会第二村民小组古井前地段土地上铁棚的行政行为违法”适用法律错误。综上所述，上诉人为维护自身合法权益，特依照《行政诉讼法》第八十五条规定提起上诉，请依法改判。被上诉人城区城综局针对上诉人杨伟强的上诉理由答辩称：一、答辩人没有组织对上诉人违法建设的铁棚实施强制行为。因发现清远市清城区****办事处石板村委会石井村存在未经批准擅自搭建的铁棚，答辩人于2019年11月7日向该户主发出清城综执责字〔2019〕№00052XX号《责令改正（停止）违法行为通知书》，要求当事人立即拆除违法搭建的铁棚并恢复原貌。但答辩人并没有在2019年11月8日组织实施强制拆除上诉人违法建设的铁棚。故上诉人起诉请求“依法判令被告于2019年11月8日上午10时许，拆除原告位于清城区东城街办石板村委会石井村门前花木场的铁棚屋的行政行为违法”缺乏事实依据，请依法驳回上诉人的诉讼请求。二、上诉人擅自建设的铁棚属于违法建筑物，依法应予以拆除。清城区东城街办向上诉人作出的《答复书》中，明确告知其所申请建设涉案铁棚的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，并不得在红线范围内地块新建任何设施。涉案铁棚所占地段位于返还用地选址范围内，并不属于农用地。因此，上诉人建设涉案铁棚，必须经过相关审批手续。而上诉人在明知涉案铁棚所占土地为非农用地的情况下，仍继续建设涉案铁棚。上诉人的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第四十四条第一款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”的规定。此外，一审判决也认为，根据2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，该规章的有效期为五年，而原告于2019年11月2日搭建涉案铁棚时，该规章有效期已满，故答辩人认定铁棚属于违法建筑物事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉称其“有权在该土地上搭建临时建筑物，该建设行为属于农用地管理范围，不属于城乡规划法管理范围”缺乏依据，应依法驳回其上诉请求。本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系确认行政行为违法纠纷。本案二审应当围绕被诉行政行为及上诉人上诉请求进行全面审理。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、上诉人城区城综局是否为涉案拆除行为的主体；二、涉案拆除行为是否合法。关于第一个争议焦点：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”第六十六条：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除……”的规定，城乡规划主管部门负责该行政区域内的建设拆除工作，本案中，城区城综局负责案涉铁棚的拆除工作，认为该铁棚属于违法建筑，并发出了《责令改正（停止）违法行为通知书》，根据上述法律规定，案涉铁棚的拆除工作属于城区城综局的法定职责，结合城区城综局的工作人员出现在拆除现场的事实，可以推定城区城综局组织拆除了涉案建筑物。城区城综局主张只是在现场调查取证，但未能提供证据予以证明，故其应承担不利的法律后果。一审法院认定城区城综局是实施涉案拆除行为的主体，并无不当。关于第二个争议焦点：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条第一款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，本案中，杨伟强搭建的涉案铁棚没有履行相关城乡报建手续及规划许可就擅自实施建设，结合东城街办向上诉人作出的《答复书》，已明确告知其所申请建设涉案铁棚的地块属于石板片区农民实业返还用地选址红线范围内，并不得在红线范围内地块新建任何设施。故可认定涉案铁棚所占地不属于农用地，涉案铁棚属于违法建筑物，城区城综局根据上述法律规定进行认定后，并发出《责令改正（停止）违法行为通知书》，要求对涉案铁棚自行拆除，但杨伟强并未按照通知要求自行拆除。因此，城区城综局决定对该违法建筑物铁棚实施拆除行为，并无不当。原审法院对此予以认定，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条关于强制执行的相关规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的进行了严格的程序规定，即行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，还应当由行政机关予以公告，对于在法定期限内仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，城区城综局在组织强制拆除前，既未制作书面的强制拆除决定书，又未进行公告，也未告知杨伟强有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，上述行为均严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关程序性规定，已构成程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于城区城综局的强制拆除行为已被认定违法，且涉案铁棚已被拆除，不具有可撤销的内容，故对城区城综局的强制拆除行为应确认违法，原审法院对此依法确认违法，本院予以支持。另，关于杨伟强上诉认为根据2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，其涉案铁棚所占的土地属于农用地管理，无需办理报建手续的问题。由于该规章的有效期为五年，而杨伟强于2019年11月2日搭建涉案铁棚时，该规章有效期已满，故杨伟强的主张于法无据，本院不予支持。综上所述，上诉人杨伟强、城区城综局的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人杨伟强、清远市清城区城市管理和综合执法局各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月九日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。