河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行再95号再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄小祝,女,汉族,1967年7月8日生,住河南省正阳县。委托代理人秦彦锋，北京中师律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省驻马店经济开发区管理委员会，住所地驻马店市洪河大道西段。法定代表人史爱民,主任。委托代理人刘欣欣，管委会工作人员。委托代理人王丽华,河南北纬律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省驻马店经济开发区金河办事处，住所地驻马店市文明路1233号。法定代表人寇绍民,主任。委托代理人张明祥,办事处工作人员。委托代理人李红耀,办事处工作人员。再审申请人黄小祝因与被申请人河南省驻马店经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、河南省驻马店经济开发区金河办事处(以下简称金河办事处)不履行补偿协议义务一案,不服驻马店市中级人民法院(2019)豫17行终129号及确山县人民法院（2019）豫1725行初19号行政裁定,向本院申请再审。本院于2020年8月25日作出(2020)豫行申678号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。申请人黄小祝的委托代理人秦彦锋，被申请人经开区管委会委托代理人刘欣欣、王丽华，金河办事处委托代理人张明祥、李红耀参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2010年10月，金河办事处与黄小祝就房屋征收事项签订补偿协议书，并向黄小祝出具住房安置证明。其后，金河办事处认为黄小祝不符合安置条件，就住房安置证明中载明的房屋安置不再履行。黄小祝提起本案诉讼，请求判令金河办事处履行交付住房安置证明中确定的安置房屋。确山县人民法院一审查明：2010年10月，金河办事处与黄小祝签订补偿协议书，协议约定：黄小祝将自建267.30㎡房屋拆除，金河办事处支付黄小祝房屋补偿费135710元、地面附着物补偿费2763元、奖金20000元、搬家费500元、过渡租房补助费7200元；金河办事处将应给黄小祝安排的居住用地交给金河办事处所在村民组，由村民组对黄小祝统一安置。2010年10月，金河办事处向黄小祝出具住房安置证明，内容为：“非常感谢您对冷水河改造工程的支持和配合，依据房屋拆迁顺序，您排在柒拾壹位，享受400元/㎡的购买安置房优惠奖励。”2018年11月26日，汪刘庄村安置房分房名单公布，名单中没有黄小祝。黄小祝不服，于2018年12月10日向经开区管委会申请行政复议，经开区管委会于2019年1月4日作出驻开复决字[2019]4号行政复议决定：金河办事处2018年11月26日公布的汪刘庄安置房分配名单中未将黄小祝及其家人列入符合规定，予以维持。确山县人民法院一审认为，2010年10月，金河办事处向黄小祝出具的住房安置证明，系对金河办事处与黄小祝签订补偿协议书第二条“金河办事处将应给黄小祝安排的居住用地交给黄小祝所在村民组由村民组对黄小祝统一安置”的修改、完善和补充，是补偿协议书的一部分。2018年11月26日，汪刘庄村公布安置房分房名单，名单中没有黄小祝，其实质是金河办事处是否按约定履行补偿协议书的问题。根据2015年5月1日实施的2014年11月修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，行政协议案件自2015年5月1日起才被纳入行政诉讼的受案范围，之前房屋拆迁安置补偿协议案件，均按照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，作为民事案件受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议案件没有溯及力。2010年10月金河办事处与黄小祝签订的补偿协议书及作为补偿协议书一部分的金河办事处向黄小祝出具的住房安置证明，系修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日实施前所签订，黄小祝对金河办事处是否依法履行、按约定履行或者变更、解除补偿协议不服向人民法院起诉的，应当提起民事诉讼。另外，根据“法不溯及既往”原则，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”由于修改前的行政诉讼法没有规定确认行政行为无效的诉讼请求和判决方式，所以该条规定了公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉，人民法院不予立案。同理，修改前的行政诉讼法同样没有规定房屋拆迁安置补偿协议属于行政诉讼的受案范围，2015年5月1日之前行政机关与相对人签订的房屋拆迁安置补偿协议案件，比照该条规定，人民法院亦应当不予立案。且根据“实体从旧，程序从新”的原则，人民法院审理行政案件和审理民事案件所适用的法律、裁判尺度具有差异性，行政法律及规范层次较多且变化频繁，民事法律规范相对稳定，具体本案，金河办事处对黄小祝是否应当安置或者怎样安置，属于实体问题，直接影响黄小祝的实体权利义务，适用民事法律规范对双方所签订的补偿协议进行审查，处理当事人实体权利义务更为简便和适当。综上，黄小祝与金河办事处签订的补偿协议书及金河办事处向其出具的住房安置证明提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百三十六条第七款之规定，作出（2019）豫1725行初19号行政裁定，裁定驳回黄小祝的起诉。驻马店市中级人民法院二审查明事实与一审一致。驻马店市中级人民法院二审认为，根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前的行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。二审中，黄小祝的诉讼请求是“判令被告履行发放的住房安置证明，安置住房160㎡”，该住房安置证明属于黄小祝与金河办事处2010年10月签订补偿协议书的一部分，黄小祝请求履行该住房安置证明属于协议纠纷，因涉案补偿协议书及住房安置证明签订时间在2015年5月1日之前，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回黄小祝的起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。黄小祝再审称，一、金河办事处代表开发区管委会签订补偿协议书及住房安置证明的行为是具体行政行为，属于涉案土地征收行政行为，其不履行协议的行为违法，侵犯其合法权益。二、修改前行政诉讼法虽然对涉案具体行政行为没有明确规定，但修改后的行政诉讼法只是作出列举性规定，签订行政协议的行为是具体行政行为，无论新旧法均可诉。三、原审适用确认行政行为无效的法律与本案要求履行法定职责非同一种法律关系，一审适用法律错误。四、原审认为本案不属于行政诉讼的受案范围没有事实和法律依据。本案并非民事法律关系，涉案协议是行政机关在土地征收过程中基于职权签订，并需要依职权履约，因此，应当履行安置义务。请求撤销原判，指令一审法院继续审理。金河办事处答辩称，一、涉案补偿协议书及住房安置证明属于民事合同范畴，并非行政诉讼法中概括式受案范围中规定的具体行政行为；二、2015年5月1日起行政协议才被纳入行政诉讼受案范围，而涉案补偿协议及住房安置证明为2010年10月，根据实体从旧程序从新原则，本案行政协议涉及实体问题，不属于行政受案范围。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回黄小祝再审请求，维持原裁定。经开区管委会答辩称，一、涉案补偿协议书及住房安置证明是在2010年10月签订，由于房屋拆迁补偿安置协议是在行政诉讼法2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，故原审裁定驳回起诉正确；二、其作为复议机关所作的复议决定认定事实正确，程序合法。请求驳回黄小祝再审请求，维持原裁定。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点为：一、涉案住房安置证明是否属于行政协议；二、黄小祝对金河办事处不履行住房安置证明中载明的内容而提起本案诉讼，是否符合行政诉讼受理条件。一、涉案住房安置证明书不具有行政协议的形式要件，根据其内容应属于征收机关在征收过程中作出的行政补偿行为。（一）行政征收过程中的行政协议，是征收机关和被征收人经协商一致，签订安置补偿性质的协议书。行政协议在形式上表现为双方当事人在协议书上列为甲方、乙方或征收人和安置方等类似表明双方身份的表述；约定了签字或盖章后协议生效的条款；各方当事人需要实施签字或盖章的行为。行政协议一般应具备和载明当事人协商的过程、权利义务的处分、对合意结果的确认等要件。本案中，金河办事处向黄小祝出具住房安置证明的内容为“依据房屋拆迁顺序，您排在柒拾壹位，享受400元/㎡的购买安置房优惠奖励”。该文书形式上并没有行政协议的表现特征和形式要件，从文意上解释，属于由征收实施单位单方对被征收人作出的补偿决定或行政承诺。（二）关于住房安置证明与涉案的行政协议书的关联性问题。住房安置证明的内容为确定选房顺序、享受购买安置房优惠奖励，没有明确系另一行政协议的一部分。结合本案征收和补偿的事实，应将行政协议书、住房安置证明书视为整个安置补偿过程中的两个行为。综上，原审对住房安置证明的性质认定不当，应予纠正。二、黄小祝对金河办事处不履行住房安置证明提起本案诉讼，符合行政诉讼受理条件。（一）住房安置证明属于征收实施机关金河办事处的安置补偿行为，是对安置房屋的选房顺序和购买价格优惠的补偿决定，黄小祝认为金河办事处不履行该安置补偿侵害其权益而提起行政诉讼，符合法定受理条件。（二）行政诉讼中应当贯彻实质性解决争议的原则。1.就涉案补偿争议，因表现形式和文书载体上的不规范，致使当事人发生理解上的争议，由此引发适用司法救济途径的争议和诉讼。当事人就适用民事诉讼还是行政诉讼不断提起诉讼，却一直未进入实体审查，致使该安置补偿纠纷至今未能从实体上予以处理。2.金河办事处以黄小祝不具有村民身份为由不再履行分配安置房的义务，黄小祝认为其符合取得安置房条件，双方就安置房分配存在实体上的争议，但因适用争议解决途径的不同引发多起诉讼，现该争议仍处于搁置状态，矛盾纠纷因程序性争议而未能化解，不符合定纷止争、实质性解决争议的原则。综上，黄小祝的再审请求部分成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销驻马店市中级人民法院(2019)豫17行终129号行政裁定和确山县人民法院（2019）豫1725行初19号行政裁定；二、指令确山县人民法院继续审理本案。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十月九日书记员  唐雅琦