山东省青州市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0781行初38号 原告赵玉宏，女，汉族，1963年2月14日生，住青州市。 委托代理人马永杰，山东鹊华律师事务所律师。 委托代理人刘延春，山东鹊华律师事务所律师。 被告青州市人力资源和社会保障局，住所地青州市范公亭东路1601号。 法定代表人徐继中，局长。 出庭负责人李华章，青州市人力资源和社会保障局党组副书记。 委托代理人张军，青州市人力资源和社会保障局养老保险科科长。 委托代理人法卉乔，青州市人力资源和社会保障局养老保险科科员。 原告赵玉宏诉被告青州市人力资源和社会保障局信访答复一案，于2020年3月24日向本院提起诉讼，本院委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，于2020年5月6日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭进行了审理。原告赵玉宏及其委托代理人马永杰，被告青州市人力资源和社会保障局副书记李华章、委托代理人张军、法卉乔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告赵玉宏诉称，原告生于1963年2月14日，1983年7月参加工作，先后在供销社，青州市再生资源公司工作，1995年调至青州市地税局工作。原告于1996年9月开始缴纳机关养老保险，于2012年1月7日因个人家庭原因辞职。2012年12月份被告将原告缴纳的1996.9-2012.2共计15年3个月的机关养老保险转移至原告企业养老保险账户。2013年6月，原告被潍坊市中级法院以非法吸收公众存款罪判处三年有期徒刑，缓刑三年。2019年6月原告向人社局申请办理退休手续，人社局于2019年7月19日举行了听证会，于2019年8月8日作出《信访事项处理意见书》，意见书认为依据《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》第二条的规定，原告的养老保险缴费年限不予确认，个人缴费发放给本人。原告认为依法缴纳的养老保险合法有效，且被告已将养老保险转移至原告企业养老保险账户，机关养老保险的规定不适用于原告。原告年满55周岁，养老保险缴费满15年，符合社会保险法规定的退休条件。被告出具的答复意见无事实和法律依据，应当依法予以撤销。诉讼请求如下：一、依法撤销被告出具的《信访事项处理意见书》；二、依法对《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见（2017年9月26）》进行合法性审查；三、本案诉讼费由被告承担。 被告青州市人力资源和社会保障局辩称，赵玉宏于2017年12月19日向我局提出退休申请，工作人员仔细审查了赵玉宏提供的材料，因其不符合办理退休所需条件，于是在详细向其解释法律规定和相关政策之后，当面予以答复，并作退档处理。后赵玉宏多次到我局反映其退休问题，工作人员均按政策规定耐心给予解释。2019年6月17日，赵玉宏通过网上信访，反应其无法办理退休问题。我局依据《信访条例》有关规定，依法受理、调查、举行听证会，并按规定出具了《信访事项处理意见书》。《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”，即职工退休并享受养老保险待遇需同时满足两个条件：(1）达到法定退休年龄；（2）累计缴费满十五年。赵玉宏已达到国家规定的法定退休年龄(女，1963年2月出生），但因其不符合“累计缴费满十五年”按月领取基本养老金之规定，按现行政策无法办理退休手续，理由如下：一、赵玉宏基本情况。赵玉宏，女，1963年2月出生，山东省潍坊供销学校毕业，1983年7月参加工作，先后在杨集供销社、青州市再生资源公司工作，1995年4月调入青州市地税局工作，公务员身份，2012年1月7日原青州市地税局批准其辞职，2012年1月16日因涉嫌非法吸收公众存款罪被刑事拘留，2012年2月23日被逮捕，2013年6月20日被潍坊市中级人民法院判处有期徒刑三年，缓刑三年。1996年9月至2012年2月在原地税局参加了“改革试点”期间的机关事业单位基本养老保险。2017年12月8日在青州市人力资源管理服务中心办理劳动事务代理手续，没有缴纳企业职工基本养老保险。二、关于赵玉宏参加机关事业单位养老保险的性质。赵玉宏参加机关事业单位养老保险的性质与机关事业单位养老保险制度改革密切相关，机关事业单位养老保险以2014年10月1日为节点分为两个阶段，分别是“改革试点”阶段和新制度实施阶段。（一)2014年10月1日以前，各地区开展的机关事业养老保险政策是“改革试点”。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号)规定：自2014年10月1日起，实行机关事业单位工作人员养老保险制度改革。人力资源和社会保障部、财政部发布关于贯彻落实《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的通知（人社部发（2015）28号)规定：“二、抓紧研究制定实施办法。……各地区原来开展的机关事业单位养老保险制度改革试点政策要按照《决定》进行调整”。五、规范各地区试点政策。………各地区要妥善处理本地区原有试点政策与《决定》的衔接问题，确保政策统一规范。”山东省人民政府《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》(鲁政发（2015）4号)文件则规定：“九、做好与现行开展的机关事业单位养老保险统筹政策的衔接。………各地现行开展的机关事业单位养老保险统筹，要按照新制度即行并轨。”由以上文件规定可以明确：一是机关事业单位养老保险制度改革全国统一从2014年10月1日开始实施；二是2014年10月1日前各地区开展的机关事业单位养老保险统筹制度是“改革试点”；三是各地“改革试点”政策要按《决定》进行调整，按照新制度即行并轨。（二）如何处理辞职、辞退人员“改革试点”期间缴纳的机关事业单位养老保险。鲁政发（2015）4号文件规定：“对于各地统筹期间的个人缴费部分，除由财政代缴的外，原则上，改革前已退休的人员自改革之月、未退休人员自退休之月一次性发放给本人”。《人力资源社会保障部办公厅关于印发〈机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程（暂行）〉的通知》（人社厅发[2017]7号）文件规定：第九条参保人员因辞职、辞退、未按规定程序离职、开除、判刑等原因离开机关事业单位的，应将基本养老保险关系转移至户籍所在地企业职工社会保险经办机构。山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《关于印发山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法的通知》(鲁人社发（2015）46号)文件规定“对于从机关事业单位辞职和按规定辞退的编制内工作人员，辞职、辞退后参加企业职工养老保险的，其改革前原在机关事业单位的连续工龄，按规定认定为视同缴费年限，并与参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限合并计算。在本人退休时，按照企业基本养老保险金计发办法计发基本养老金”。从以上文件规定可以明确：一是对于各地统筹期间（即2014年10月1日之前开展的机关事业单位养老保险制度试点，下同）的个人缴费部分(含本息）一次性发放给本人。二是辞职、辞退人员基本养老保险关系转移至户籍所在地的企业职工基本养老保险社保经办机构。三是辞职、辞退人员改革前在机关事业单位的连续工龄（工作年限)认定为“视同缴费年限”，而非“实际缴费年限”，并与参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限合并计算，按企业职工退休并计发退休待遇。（三）判刑后，赵玉宏改革之前缴纳的机关事业单位养老保险如何处理。山东省人力资源和社会保障厅《关于机关事业单位按新制度计发养老保险待遇试运行有关问题的处理意见》（2017年9月26号)规定“二、关于判刑人员的养老保险问题。（一）在职人员，基本养老保险关系转移至户籍地企业养老保险经办机构，……改革前，其在原机关事业单位养老保险统筹试点期间的缴费年限不予确认，个人缴费按规定发放给本人(不含合同制工人)”。《关于贯彻省政府鲁政发（1997）109号文件有关问题的通知》(鲁劳发（1998）141号）第十七条规定：“职工被判有期徒刑或劳动教养的，服刑或劳动教养期间不计算缴费年限，但个人账户予以保留，并照常计息；服刑或劳动教养之前的实际缴费年限矛以承认”赵玉宏因被判有期徒刑刑罚，其养老保险关系应转移至户籍地企业养老保险经办机构参加企业职工基本养老保险，其2012年2月份之前缴纳的机关事业单位基本养老保险(视同缴费年限)不予认可，个人缴费按规定发放给本人。三、赵玉宏无法按现行政策规定办理退休手续。根据文件规定，赵玉宏2012年2月份之前缴纳的机关事业单位基本养老保险(视同缴费年限)不予认可，又无在企业的实际缴费年限，因此，其不符合《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款关于“累计缴费满十五年”之规定，无法为赵玉宏办理退休手续。四、我局作出的《信访事项处理意见书》符合法定程序。2019年6月17日，我局接到信访局转交我局的《网上信访系统交办单》后，按照《信访条例》有关规定，6月28日向赵玉宏出具《受理告知书》，信访事项予以受理，经过认真调查，为赵玉宏召开了听证会，在事实清楚，法律政策明确的基础上，出具了《听证结论》，2019年8月13日，为赵玉宏邮寄了《信访事项处理意见书》。综上所述，因赵玉宏被判处有期徒刑刑罚，2012年2月份之前缴纳的机关事业单位基本养老保险不予认可，又无实际缴费年限，不符合职工办理退休条件。我局出具的《信访事项处理意见书》事实调查清楚，法律政策依据适用正确，办理程序合法。原告的主张无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼，人民法院应当首先就案件是否可诉进行审查。就本案来说，本院应当依法对被告青州市人力资源和社会保障局对原告赵玉宏作出的《青州市人力资源和社会保障局信访事项处理意见书》是否可诉进行审查。 首先，原告于2019年6月17日通过信访渠道向青州市人民政府信访局提出信访请求，青州市人民政府信访局将此信访请求交由被告进行处理，被告根据《信访条例》第二十一条“按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构”之规定，于2019年6月28日受理该信访事项并将《受理告知书》送达原告，并于2019年7月19日举行了听证，被告根据《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定”之规定，于2019年8月8日作出涉案信访事项处理情况答复意见书并于2019年8月13日送达原告。被告对原告作出的涉案信访答复意见书系被告根据《信访条例》作出的属于对信访事项的答复。而信访事项一般都是当事人对行政机关原已作出的行政行为或不履行行政职责行为不服，而向有关部门申诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告要求被告办理退休手续，被告针对该请求而作出了信访答复，信访答复是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。 其次，行政机关作出的相关行政行为具有确定力，行政行为的确定力是指具体行政行为不再争议、不得更改的效力，具体行政行为因此取得不可撤销性。一般而言，具体行政行为作出后都会有一个可争议和可更改期。权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，行政机关也可以通过行政监督程序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。但是出于稳定行政管理关系的需要，这一期限不可能无限延长。当法定的不可争议、不可更改期限到来时，该具体行政行为也就取得了确定力。行政诉讼法和行诉法解释对行政诉讼期限作出了规定，通说认为行政诉讼期限不同于诉讼时效，不存在中止和中断的情形，非因正当理由超过行政诉讼期限提起诉讼，人民法院应不予受理。如果信访答复可诉的话，则超过行政诉讼起诉期限后，当事人则会不断缠访，直至有关部门作出答复，然后对答复提起诉讼，其直接的后果就是信访层出不穷，行政诉讼期限则如同虚设。 另外，2005年12月12日最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复（（2005）行立他字第4号），意见如下：……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述意见，本案被告系对信访事项有权处理的行政机关，对原告作出的涉案答复意见系“行政机关依据《信访条例》作出的处理意见”，因此本案不属于法院受案范围。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告赵玉宏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  张子传 人民陪审员  郇延琴 二〇二〇年十月二十五日 法官助理 房国媛 书记员 郭晓