江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终255号 上诉人（原审原告）溧阳市梅坞生态园艺有限公司，住所地溧阳市溧城镇上阁楼村委后太山村8-1号。 法定代表人吴志忠，该公司总经理。 委托代理人王永林，江苏方直律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）溧阳市综合行政执法局，住所地溧阳市燕山路22号。 法定代表人谢菊芬，该局局长。 委托代理人夏小华，该局工作人员。 委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市城市管理综合行政执法局，住所地常州市新北区龙城大道1280号市行政中心2号楼A座1、2楼。 法定代表人吴建荣，该局局长。 委托代理人何沛东，该局副局长。 委托代理人章明栋。 上诉人溧阳市梅坞生态园艺有限公司（以下简称梅坞公司）与被上诉人溧阳市综合行政执法局行政处罚决定及与被上诉人常州市城市管理综合行政执法局行政复议决定一案，不服溧阳市人民法院（2020）苏0481行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2004年至2006年之间，为加工生产茶叶，梅坞公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于溧阳市溧城镇上阁楼村委后台山村西侧原采石场处，建设砖混结构建筑总计2251.48平方米。溧阳市综合行政执法局根据溧阳市2019年违法建设治理工作部署，于执法过程中发现梅坞公司存在违法建设的问题。2019年5月18日，溧阳市综合行政执法局调取涉案地块2008年的影像图，2019年5月27日，就该违法建设行为立案调查，同日，溧阳市综合行政执法局就涉案违法建设进行现场检查、测量并询问梅坞公司法定代表人吴志忠。2019年6月7日，南京锦图测绘有限公司受溧阳市城市管理行政执法大队委托，出具了溧测〔2019〕溧城管行政第001号测绘报告，认定溧阳市溧城镇上阁楼村委前太山村西侧梅坞公司房屋共17幢（1～2层）总建筑面积为2251.48平方米，并分别列明每一幢房屋的具体建筑面积及平面图。2019年8月14日，溧阳市综合行政执法局报领导审批后拟决定责令梅坞公司限期拆除违法建筑，8月20日，溧阳市综合行政执法局作出《行政处罚事先告知书》，该告知书载明梅坞公司在法定期限内有陈述、申辩的权利，8月22日，溧阳市综合行政执法局将该告知书向梅坞公司法定代表人进行了留置送达。因案情复杂，溧阳市综合行政执法局于8月27日经领导审批同意，将该案的办理期限延长45日，2019年10月5日，溧阳市综合行政执法局作出溧综拆（2019）LC404号行政处罚决定书并于同日向梅坞公司留置送达。梅坞公司不服该行政处罚决定书，于2019年11月18日向常州市城市管理综合行政执法局提出复议申请，常州市城市管理综合行政执法局在收到复议申请的次日，因申请材料不全，向梅坞公司发出〔2019〕常城综执行复第10号《行政复议申请补正通知书》，梅坞公司在规定期限内补正材料。常州市城市管理综合行政执法局于2019年11月25日立案受理该行政复议，同日向溧阳市综合行政执法局发出《提出答复通知书》，溧阳市综合行政执法局于11月30日作出《行政复议答复书》提交常州市城市管理综合行政执法局。2020年1月15日，常州市城市管理综合行政执法局作出〔2019〕常城综执行复第10号行政复议决定书，决定维持溧阳市综合行政执法局对梅坞公司作出的溧综执拆（2019）LC404号《行政处罚决定书》，并于同日将该行政复议决定书向梅坞公司邮寄送达。梅坞公司不服该行政复议结果，提起本案诉讼，请求撤销溧阳市综合行政执法局作出的溧综拆（2019）LC404号行政处罚决定书、常州市城市管理综合行政执法局作出的〔2019〕常城综执行复第10号行政复议决定书。 原审法院认为，对于溧阳市综合行政执法局、常州市城市管理综合行政执法局分别具有相应的职权，梅坞公司无异议，原审法院予以确认。关于梅坞公司提出的其建设的房屋系为了茶叶加工、提供工人宿舍和食堂的意见，原审法院认为，面积达两千多平方米的砖混结构建筑并不属于梅坞公司所必需的，且必须建于城市规划区内、建设用地外的用于茶叶加工、食堂、宿舍、仓库等用途的农业设施，故该意见不能成立。梅坞公司提出其已经取得过政府批准的农业设施用地4亩，对此意见，原审法院认为，溧阳市综合行政执法局委托南京锦图测绘有限公司测绘的建筑物均在该4亩面积之外，其所作行政处罚决定并不涉及已取得批准的4亩用地上的建筑。梅坞公司提出案涉建筑建设于2004年至2006年期间，根据法不溯及既往的原则，不能适用我国城乡规划法，对此意见，原审法院认为，涉案建筑2006年建成至行政处罚决定作出之日仍存在，属于违法行为处于持续状态的情形，依据最高人民法院的意见，违法建筑物建成于城乡规划法实施之前，规划部门在该法实施之后作出行政处罚的，应当适用违法行为终了时有效的法律即城乡规划法，故溧阳市综合行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出案涉行政处罚并无不当。综上，根据查明的事实，溧阳市综合行政执法局作出的行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。常州市城市管理综合行政执法局作出〔2019〕常城综执行复第10号行政复议决定书程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回梅坞公司的诉讼请求。案件受理费50元，由梅坞公司负担。 上诉人梅坞公司上诉称，1.上诉人法定代表人吴志忠于2004年承包上阁楼村废弃采石场、乱坟岗后，积极开垦荒地，发展农业，造福一方，案涉农用设施系其用于加工茶叶所搭建的食堂、仓库及工人宿舍。上诉人利用农用设施从事农业生产活动不危害社会，具有合理性，且案涉农用设施的搭建发生于《中华人民共和国城乡规划法》发生效力之前，根据“法不溯及既往”的原则，涉案农用设施不属于《中华人民共和国城乡规划法》调整范围。被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人予以处罚系适用法律错误。2.上诉人认为被上诉人在二审答辩意见中提出的法工办发［2012］20号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》不是合法性文件。综上，上诉人请求撤销一审法院判决；撤销被上诉人溧阳市综合行政执法局作出的涉案行政处罚决定及被上诉人常州市城市管理综合行政执法局作出的行政复议决定；二审中，上诉人增加要求对法工办发［2012］20号文件的合法性进行审查的诉请。 被上诉人溧阳市综合行政执法局二审答辩称，1.答辩人具有作出本案行政处罚的法定职权，作出处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、江苏省人民政府苏政办函（2004)86号文件等文件的规定，答辩人具有作出本案行政处罚决定的法定职权。答辩人调取了《溧阳市城市总体规划（1994-2010)》规划总图、《溧阳市城市总体规划（2008-2020)》用地规划图，证实案涉房屋坐落于城市规划区内、建设用地外，所在土地的用途是生态绿地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条等规定，认定其属于无法采取改正措施消除影响的情形，因此做出了限期拆除的行政处罚决定。答辩人依法受理、立案、处理，并向被答辩人送达了事先告知书，告知了被答辩人陈述、申辩权，程序合法。被答辩人未取得建设工程规划许可证擅自建设房屋，其违反规划许可、违反城乡规划的违法行为一直处于继续状态，其违法后果在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行后也未消除，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定进行处罚并无不当。据此，被答辩人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人常州市城市管理综合行政执法局二审答辩称涉案行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院另查明，上诉人经批准使用的农业设施用地为3亩，而非原审认定的4亩。除此之外，本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。 本院认为，上诉人梅坞公司的上诉理由不能成立，本案应驳回上诉，维持原判。主要理由如下：首先，上诉人在二审中增加要求对法工办发［2012］20号文件的合法性进行审查的诉讼请求缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，当事人只能对行政机关作出行政行为所依据的规范性文件在提起诉讼时一并提出对该文件的合法性进行审查。本案中，被上诉人溧阳市综合行政执法局作出的涉案行政处罚决定中及被上诉人常州市城市管理综合行政执法局作出涉案行政复议决定中均未适用法工办发［2012］20号文件，并且上诉人在二审中增加诉讼请求没有法律依据，故本院对上诉人增加的上述请求不予支持。其次，上诉人认可其搭建涉案建筑物的时间为2004年至2006年期间，且上诉人搭建涉案建筑物是未取得规划许可证。无论是上诉人在前述搭建行为期间施行的《中华人民共和国城市规划法》还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》均对在城市、城镇规划区搭建建筑物申请建设工程规划许可证进行了明确规定，上诉人在未取得规划许可的情况下搭建了涉案建筑物，且溧阳市自然资源局书面认定涉案建筑物不符合溧阳市城市总体规划。因此，被上诉人溧阳市综合行政执法局认定涉案建筑物为违法建设符合法律规定。再次，虽然上诉人搭建涉案建筑物的行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但上诉人的涉案违法行为结果一直持续到现在，故被上诉人溧阳市综合行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人作出涉案处罚决定并无不妥。另，关于上诉人提出的其搭建系农用辅助设施的主张，本院认为，上诉人批准使用的农业设施用地为3亩，涉案建筑物系该3亩地之外的其他建筑，上诉人陈述涉案建筑物的用途为茶叶加工场所，故上诉人的前述主张不能成立。最后，复议机关常州市城市管理综合行政执法局受理上诉人的复议申请后在法定期间审查后依法作出维持原行政行为的复议决定，复议程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人溧阳市梅坞生态园艺有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢唯立 审判员  李连求 审判员  孙海萍 二〇二〇年十月二十日 书记员  张茹佳