北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初149号原告赵虎军，男，1986年8月18日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人谢立宏，北京嘉维泰银律师事务所律师。被告北京市公安局朝阳分局，住所地北京市朝阳区道家园1号。法定代表人王冬斌，局长。委托代理人陆再鹏，男，北京市公安局朝阳分局干部。委托代理人何雪婷，女，北京市公安局朝阳分局干部。被告北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。法定代表人亓延军，局长。委托代理人王文佳，男，北京市公安局干部。原告赵虎军（以下称原告）不服被告北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳公安分局）治安管理行政处罚及被告北京市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，分别向朝阳公安分局和市公安局（以下合称二被告）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人谢立宏，朝阳公安分局委托代理人陆再鹏，市公安局委托代理人王文佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朝阳公安分局于2019年8月20日对原告作出京公朝行罚决字〔2019〕009098号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定2019年8月20日12时许，原告在北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx室擅自经营需公安机关许可的旅店行业。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第五十四条第一款第（三）项之规定，决定给予原告行政拘留五日。原告不服上述处罚决定，向市公安局申请行政复议。2019年12月12日，市公安局作出京公复决字[2019]第448号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持朝阳公安分局作出的《处罚决定书》。原告诉称，原告团队于2018年10月后在青年路承租了一个面积约260平米的房屋。房屋主要用于原告团队办公居住，原告团队共10余人，有5人一直居住在该房屋内。剩余房间用于部分同事临时居住或者出租以贴补房租，出租以长租为主。2019年8月20日下午1点左右，朝阳公安分局下属八里庄派出所过来把原告带走调查，晚上8点左右朝阳公安分局以非法经营旅馆为由，对原告处以行政拘留5日，罚款600元的行政处罚决定。2019年10月14日原告向市公安局申请行政复议，市公安局于2019年12月12日下达《复议决定书》，维持朝阳公安分局作出的行政处罚决定。原告认为，市公安局作出的《复议决定书》认定事实不清，违反了《行政复议法》的相关规定，朝阳公安分局作出的行政处罚决定存在事实认定错误、程序严重违法等违反了《治安管理处罚法》的规定。综上，请求人民法院：1、撤销朝阳公安分局作出的《处罚决定书》；2、撤销市公安局作出的《复议决定书》。在指定期限内，原告向本院提交如下证据：1、《处罚决定书》，证明处罚决定认定事实错误，法律依据错误；2、《北京市房屋租赁合同》、《房屋所有权证》、房屋所有权人刘某某身份证复印件、《转让协议》，证明涉案房屋年租金十几万，但是承租金额很小，并没有盈利，只是合租；3、涉案房屋外部、内部照片及经营开发材料，证明原告和开发团队在此开发软件，属于工作室的开发经营；4、通话记录截图，证明张某某承认是警察派来的合租人员，朝阳公安分局属于钓鱼执法；5、北京放眼世界科技有限责任公司网页材料、申请商标材料及《营业执照（副本）》，证明原告用涉案房屋进行开发创业还注册了商标；6、赵某某、单某某、赵某某、詹某某、张某、苏某、王某某、刘某某证人证言，证明涉案房屋不是用来经营旅馆的，是工作室的同事一起在此工作居住，存在合租行为不存在经营旅馆行为；7、《行政处罚缴款书》，证明原告在拘留出来后又被进行了罚款，8、《无违法犯罪记录证明》，证明原告之前没有违法犯罪的记录。朝阳公安分局辩称，2019年8月20日12时许，原告在北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx室擅自经营需公安机关许可的旅店行业。经工作，朝阳公安分局于2019年8月20日依据《治安管理处罚法》第五十四条第一款第（三）项之规定，决定给予其行政拘留五日的处罚。该事实有本人陈述，证人证言等证据佐证。该处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，幅度适当，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，朝阳公安分局向本院提交如下作出被诉治安行政处罚的证据和法律依据：（一）证据：1、朝阳公安分局于2019年8月20日对原告进行询问制作的《询问笔录》，证明原告承认违法事实；2、朝阳公安分局于2019年8月20日对吴某某进行询问制作的《询问笔录》，证明吴某某证明原告的违法行为；3、朝阳公安分局于2019年8月20日对张某某进行询问制作的《询问笔录》，证明张某某证明原告违法行为；4、朝阳公安分局于2019年8月20日组织吴某某对其进行接待及收款人进行辨认制作的《辨认笔录》，证明吴某某辨认出原告；5、朝阳公安分局于2019年8月20日组织张某某对其进行接待及收款人进行辨认制作的《辨认笔录》，证明张某某辨认出原告；6、《证明》，证明原告经营未取得公安机关对旅馆业的行政许可；7、照片制作说明，证明原告网络宣传黑旅馆的情况；8、京公朝（八）受案字[2019]001351号《受案登记表》，证明公安机关依法受理案件；9、《工作说明》2份，证明传唤及通知家属情况；10、到案经过，证明到案情况；11、《公安行政处罚告知笔录》，证明进行行政处罚告知；12、《处罚决定书》，证明作出行政处罚决定并送达；13、《被行政拘留人家属通知书》；14、京朝拘收字【2019】0820074号《执行回执》；15、整付零寄交寄清单，证据13-15综合证明执行及通知家属情况。（二）法律依据：朝阳公安分局以《中华人民共和国警察法》、《治安管理处罚法》说明其具有作出治安行政处罚的行政职权，其作出的行政处罚符合上述法律的规定。市公安局辩称，市公安局作出《复议决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。市公安局在法定期限内向本院提交如下作出被诉行政复议决定的证据材料和依据：（一）证据材料：1、邮寄信封，证明收到行政复议申请情况；2、《复议申请书》，证明原告申请行政复议情况；3、《处罚决定书》、原告身份证复印件、《授权委托书》、代理词等材料，证明原告申请行政复议提交材料情况；4、京公复答字[2019]448号《行政复议提交答复通知书》及送达回执，证明市公安局通知朝阳公安分局提交答复情况；5、《行政复议答复意见书》，证明朝阳公安分局提交答复情况；6、《复议决定书》，证明市公安局作出行政复议决定情况；7京公复意字[2019]16号《行政复议意见书》、《关于对赵虎军行政复议案意见书的回复报告》，证明市公安局作出行政复议意见书情况；8、送达回执，证明市公安局向朝阳公安分局送达行政复议决定情况；9、邮寄凭证，证明市公安局向原告送达行政复议决定情况。（二）法律、法规依据：《行政复议法》，说明其具有作出行政复议决定的行政职权，其作出的行政复议决定正确合法。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：1、原告提交的证据1、2具备真实性、关联性，能够证明原告承租涉案房屋及被处罚的情况，本院予以采纳，但不具有证明被诉处罚决定违法的证明效力，对其此证明目的本院不予采信；原告提交的证据3、5-8与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的证据4系通话记录截屏，该截屏并无通话对方名称，亦无通话内容，对其张某某承认是警察派来的合租人员，朝阳公安分局属于钓鱼执法的证明目的本院不予采信。2、朝阳公安分局提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明其作出行政处罚决定认定事实及履行程序的情况，本院予以采纳。3、市公安局提交的证据符合证据的法定要件，能够证明其履行行政复议程序的情况，本院予以采纳。根据上述有效证据并结合当事人当庭陈述，本院经审理查明，2019年8月20日12时许，朝阳公安分局民警在工作中发现，原告在北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx室擅自经营需公安机关许可的旅店。同日，朝阳公安分局认定上述案情属于其管辖的行政案件，制作京公朝（八）受案字[2019]001351号《受案登记表》。当日，朝阳公安分局对原告进行询问并制作《询问笔录》，原告在笔录中陈述，2018年10月，原告通过朋友承租了北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx室这套房子并进行了装修，之后其当月就开始在此地经营名为热气球青年空间[民宿]的旅馆。这家旅馆是按照床位进行出租的，每张床铺每天60元人民币左右，一天一结账。原告通过携程、美团等几个软件进行宣传，在网上宣传时旅店的名字叫：“热气球青年空间[民宿]的旅馆”。原告平时也居住在此地，平时由原告来打理这间旅店的一切事物，有客人要入住了，原告给安排位置。这间旅馆没有任何资质，没有特种行业经营许可证。同日，朝阳公安分局分别对吴某某、张某某进行询问并制作《询问笔录》及《辨认笔录》，吴某某在笔录中陈述，2019年8月16日上午，其想找一个民宿旅店住，其在美团搜索，看到有一个热气球青年空间旅社，在网上交了81元钱之后，到了罗马家园附近，其给对方打了电话，对方让其加了他微信，添加之后对方给打了一份位置以及照片，按照位置找到了在北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx号，进入之后一名男子接待的让其住在了一个半地下的屋子内，当时有另外两个人在屋内，其就在此住下了。8月17日，其微信给了对方243元，又住了三天，到2019年8月20日12时许就有警察进入检查。对方没有核查其身份，没有看到旅社营业执照，没看到旅社特种行业经营许可证。张某某在笔录中陈述，2019年8月20日10时许，其在北京市朝阳区大悦城附近，想找一个民宿旅店住，其在携程搜索民宿，看到有一个热气球青年空间旅社，其在网上交了69元钱之后，给对方打了电话，对方让其加了他微信，添加之后对方给打了一份位置以及照片，其按照位置找到北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx号，进入之后一名男子接待的，让其住在了一个三人间内。对方没有核查其身份，没有看到旅社营业执照，没看到旅社特种行业经营许可证。同时，吴某某、张某某对上述笔录中陈述的“男子”分别进行了辨认，辨认出的男子均为原告。2019年8月20日，朝阳公安分局治安支队行业场所管理队出具《证明》：“经核查赵虎军在北京市朝阳区罗马嘉园xx号楼xxx室经营的‘热气球青年空间民宿’未取得公安机关对旅馆业实施的行政许可，认定为黑开旅馆”。同时，朝阳公安分局调取旅馆网络宣传截屏照片。当日，朝阳公安分局对原告作出《公安行政处罚告知笔录》，告知对原告拟作出的处罚的事实、理由和依据，原告表示不陈述，不申辩。同日，朝阳公安分局作出被诉《处罚决定书》，决定给予原告行政拘留五日，并向原告送达。该行政拘留已于2019年8月25日执行完毕。原告不服该《处罚决定书》，于2019年10月14日向市公安局邮寄《复议申请书》。2019年10月15日，市公安局向朝阳公安分局作出并送达京公复答字[2019]448号《行政复议提交答复通知书》。2019年10月25日，朝阳公安分局提交了《行政复议答复意见书》和证据材料。2019年12月12日，市公安局作出《复议决定书》，决定维持《处罚决定书》，并分别向原告、朝阳公安分局进行了送达。同日，市公安局向朝阳公安分局作出京公复意字[2019]16号《行政复议意见书》，对朝阳公安分局在办案过程中的相关问题提出规范意见。2010年1月23日，朝阳公安分局向市公安局提交《关于对赵虎军行政复议案意见书的回复报告》。原告仍不服，遂向本院提起本次行政诉讼。本院认为，依据《治安管理处罚法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。本案违法行为地位于朝阳区，属朝阳公安分局的管辖范围，朝阳公安分局对涉案违反治安管理的行为具有进行调查、处理的法定职权。《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市公安局作为朝阳公安分局的上一级主管部门，具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。根据《治安管理处罚法》第五十四条第一款第（三）项的规定，未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。2004年6月29日，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令第412号），对法律法规以外的规范性文件规定的，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批事项，依据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，予以保留并设定为行政许可。根据《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》规定，旅馆业属于行政审批项目，需由县级以上地方人民政府公安机关核发旅馆业特种行业许可证。2009年1月29日、2016年8月25日，国务院分别发布关于修改《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的决定，但均未涉及旅馆业行政审批事项的修改。所谓“旅馆业”，应指以提供住宿条件为主的公共服务经营业，具有临时性、营利性的特点。本案中，根据朝阳公安分局在行政处罚程序形成的证据看，原告在涉案房屋经营“热气球青年空间[民宿]旅馆”，通过携程、美团等软件进行宣传，旅馆按照床位进行出租，一天一结账。租住房屋床位的两位旅客亦均指认对其进行接待及收款的人为原告。因此，原告上述经营方式符合旅馆业的定义及其特点，在未取得公安机关核发的旅馆业特种行业许可证即从事旅馆业经营活动的，属于《治安管理处罚法》规定的擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业。朝阳公安分局结合原告行为的性质、情节等因素，对原告作出行政拘留五日的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当，本院予以确认。市公安局在接到原告复议申请后，结合朝阳公安分局提交的答复意见、证据材料作出的被诉《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，本院不持异议。关于原告所持房屋主要用途是供自己及朋友自住，以及向外出租床位的行为性质属于合租不具有经营牟利特点的诉讼意见，本院认为，首先，涉案房屋即使主要供原告及其朋友居住，也不能就此否定部分床位通过网上宣传的方式临时出租的事实；其次，根据旅客吴某某的陈述，每个床位每天81元，其先订了一天，之后又微信给了对方三天的钱。该种租住方式明显不符合长租、合租的特点，通过床位出租获取的利益具有营利性质，是否冲抵原告租房的租金，还是用于其他消费，亦是原告的支配权利，不影响营利性质的界定。关于被诉《处罚决定书》中将原告写成“张虎军”的问题，本院认为，现有证据可以证实原告擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可行业的事实，且《处罚决定书》违法行为人的表述中有原告的名称及详细自然情况，查明事实中“张虎军”的表述明显属于笔误，并不影响对原告违法行为的认定。市公安局作为复议机关亦通过《行政复议意见书》的方式监督朝阳公安分局规范办案程序，本院亦不持异议。朝阳公安分局在作出《处罚决定书》前，履行了询问调查、受案告知等程序，履行程序符合法律规定，本院予以支持；市公安局在受理原告的复议申请后，履行了受理、调查等程序，依法作出复议决定并送达，履行行政复议程序并无不当，本院予以支持。综上，原告要求撤销朝阳公安分局作出的《处罚决定书》和市公安局作出的《复议决定书》的诉请事项缺乏相应依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告赵虎军的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵虎军负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 郑瑞涛审 判 员 唐伟伟审 判 员 鞠 仁二〇二〇年十月二十二日法官助理 李丹丹书 记 员 尤振帅