北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终798号上诉人（一审原告）北京恒大橙蓝通信科技有限公司，住所地北京市丰台区。法定代表人林梅英，经理。委托代理人冯毅，河北听涛律师事务所律师。委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人高文，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人张红，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京绿城中交房地产开发有限公司，住所地北京市门头沟区。法定代表人徐云冲，董事长。委托代理人许海涛，北京市安理律师事务所律师。委托代理人夏聪，北京市安理律师事务所实习律师。上诉人北京恒大橙蓝通信科技有限公司（以下简称恒大橙蓝通信科技公司）因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）建设工程规划核验意见一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人恒大橙蓝通讯科技公司的委托代理人冯毅，被上诉人市规自委的委托代理人高文、张红，被上诉人北京绿城中交房地产开发有限公司（以下简称绿城中交房地产公司）未到庭参加庭审。本案现已审理终结。2019年9月11日，市规自委门头沟分局作出2019规自（门）竣字0025号《建设工程规划核验意见》（以下简称被诉规划核验意见），主要内容为：我分局收到绿城中交房地产公司《关于申请××××-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-××××、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》。经核验，该单位在门头沟区永定镇建设的××××-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-××××、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目），符合2016规（门）建字0017号《建设工程规划许可证》（以下简称0017号建设工程规划许可证）批准的内容。恒大橙蓝通信科技公司不服，诉至一审法院，请求撤销被诉规划核验意见。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。市规自委作为城乡规划主管部门具有对建设工程是否符合规划条件进行核验的法定职责。本案的争议焦点有二：第一，恒大橙蓝通信科技公司是否具有本案的原告主体资格；第二，被诉规划核验意见作出是否合法。关于恒大橙蓝通信科技公司的原告主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，恒大橙蓝通信科技公司与绿城中交房地产公司于2019年签订了《北京市商品房预售合同（住宅类）》，被诉规划核验意见于2019年作出，被诉规划核验意见的范围包括恒大橙蓝通信科技公司购买的住宅房屋与地下一层仓储用房，被诉规划核验意见可能影响恒大橙蓝通信科技公司对其购买房屋的使用，因此恒大橙蓝通信科技公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于被诉规划核验意见是否合法的问题。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）建设工程规划验收申请表；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，城乡规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。第八条规定，城乡规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，首先涉及对双方提交的证据予以认证的问题，其中争议较大的是市规自委在第一次庭审后补交的证据材料，对此，恒大橙蓝通信科技公司认为超过了法定举证期间，不能作为市规自委作出被诉行政行为合法性的证据，对此意见一审法院不予采纳。规划核验意见的审核虽然不是行政许可，但是其具有行政许可的外溢性效力，规划核验意见作为授益性行政行为，其不仅作用于绿城中交房地产公司，也会对案外其他众多权利人产生影响，其中影响作为广泛的就是购房业主，如果仅仅因为市规自委的举证过失而撤销被诉规划核验意见将危及甚至损害其他案外权利人的合法权益。因此一审法院需要审查市规自委在一审法院要求下提供的证据是否是在作出被诉规划核验意见时已经收集的证据。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条相关规定来看，相关补充证据均系在被诉规划核验意见申请时绿城中交房地产公司提交的申请材料以及剩余的现场勘验照片，并非被诉规划核验意见作出后作出的行政行为，故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，要求市规自委提交证据的行为并无不妥。其次，从被诉规划核验意见作出的行为来看，恒大橙蓝通信科技公司主张其购买的涉案房屋系地下库房，使用性质是仓储用途，但是实际上有很多设备，属于设备用房，改变了房屋使用性质，因此市规自委未尽到规划核验义务。一审法院认为，涉案工程竣工验收后，绿城中交房地产公司向市规自委申请规划核验，并依法提交了相应申请材料，申请规划核验范围包括了恒大橙蓝通信科技公司购买的涉案房屋。市规自委收到申请材料后，依据绿城中交房地产公司前期取得的0017号建设工程规划许可证审核建设工程竣工图及相关材料，并对涉案项目主体工程、环境建设、施工暂设及临建、配套设施、停车场（库）规划实施情况及其他规划要求落实情况进行现场核验，经核验认为规划验收的内容与规划许可证件批准的内容一致，后核发被诉规划核验意见，认定事实清楚、程序合法，并无不当。因本案系撤销之诉，审查范围为被诉规划核验意见的作出是否合法，至于恒大橙蓝通信科技公司对于库房设备的意见，系其与绿城中交房地产公司之间合同履行的问题，以及市规自委在核发被诉规划核验意见之后，是否依法履行其他规划监督职责，均非本案审查范围。综上，被诉规划核验意见符合法律规定，恒大橙蓝通信科技公司的诉讼请求，缺乏事实与法律依据。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒大橙蓝通信科技公司的诉讼请求。恒大橙蓝通信科技公司不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、一审法院事实认定不清。第一，绿城中交房地产公司向市规自委提交的材料不符合《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条的规定，在证据中缺少规定的拆迁任务完成情况说明等材料。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条规定可知，市规自委验收的范围包括房屋的使用性质、单体配套设施、绿化腾退等方面，但是从市规自委提交的证据中无法看出对房屋性质和配套设施的验收，小区的配套设施和环境建设并未同步完成，也未能证明市规自委至现场切实核查相关文件内容。《实施细则（试行）》第十八条至第二十一条明确规定了开发商申请规划验收所应该提交的材料、规划验收的具体程序以及验收的具体范围，一审庭审中市规自委所提交的材料均不能满足上述法律规定的要求，故市规自委作出的被诉行政行为严重违法。第二，上诉人已经提交证据证明绿城中交房地产公司非法改变了涉案项目地下用房的使用性质，严重违反了《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条第一款规定，一审法院未予以认定，属于事实认定不清。上诉人提交了关于地下房屋的图片及规划图纸等文件，可以看出，上诉人所购买的地下房屋为仓储用房，但在销售之初，开发建设单位是以住宅进行销售，实际却为设备用房，与仓储用房或住宅使用差距甚远，改变了规划用途。并且，部分地下房屋设有大量排水设施、用电设施、排水管道等设备，严重影响使用，市规自委及开发建设单位认为该设备属于上诉人房屋个人所有，为个人使用，但却未提供相应的证据证明。第三，位于门头沟区永定镇MC00-0017-××××地块的西山燕庐家园项目（以下简称涉案小区）确系存在多处违反规划许可及规划条件的行为，市规自委作为职权机关一审庭审中并未对开发商侵占绿地的验收进行举证证明，其作出的具体规划并不合法，应予以撤销。首先，小区内住宅楼4#与7#之间，2#与4#之间，规划图纸上显示为绿地，事实上绿城中交房地产公司改造为了活动场地和广场。其次，根据0017号建设工程规划许可证附图显示，小区西区东侧人行次出入口处与上诉人房屋间亦为绿化面积，但是绿城中交房地产公司私自将绿地改建为门厅及其他构筑物，并超出附图的退距范围进行退距，侵占绿地面积，导致小区的绿化品质大大降低。根据《北京市城乡规划条例》第二条规定，绿城中交房地产公司擅自变更规划许可证批准内容，未按0017号建设工程规划许可证及附件附图的内容进行实际建设，严重损害了上诉人作为小区业主的合法权益，因此，被诉规划核验意见违法，应予以撤销。二、一审法院认定市规自委一审中提交的证据具备真实性、合法性和关联性，严重错误。根据2016规（门）地字0004号《建设用地规划许可证》（以下简称0004号建设用地规划许可证）附件内容显示，证书制作时间2016年5月26日，有效期为两年，在绿城中交房地产公司及市规自委提交的证据中，并没有土地使用批准文件或绿城中交房地产公司向规划部门申请延期建设用地许可证的相关材料，故市规自委提供的0004号建设用地规划许可证附件及附图系违法取得，不具有合法性。在绿城中交房地产公司所取得的0004号建设用地规划许可证中，仅载明地上建设规模为202725平方米，并未显示地下面积，但是在0017号建设工程规划许可证的附件中，上诉人所购买的8号楼明显有设备用房、库房等地下面积，0017号建设工程规划许可证违反了建设用地规划许可中的内容，所以，0017号建设工程规划许可证附件及附图系违法取得，不具有合法性。[2016]施建字0541号《建设工程施工许可证》（以下简称0541号建设工程施工许可证）及2016规（门）建字0017号《城市建设工程办理竣工档案登记表（建筑工程）》无法证明绿城中交房地产公司是按照规划许可进行了建设。市规自委所提供的证据建设工程规划核验现场情况记录单及现场照片都无法证明其真实性，没有相关现场核实的记录和签字，现场照片更不能证明被上诉人已经到现场进行了测量和核实。三、一审法院适用法律不全面。一审法院适用的《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条、第八条，结合市规自委在一审中提供的证据和答辩意见，并不能证明其对涉案项目已经尽了严格的审查义务，也不能证明被诉规划核验意见的核发符合相关法律法规的规定。上诉人认为，一审法院还应该适用《北京市建设工程规划监督若干规定》第六条和第九条、《实施细则（试行）》第十八条至第二十一条、《北京市建设工程规划监督若干规定》内部操作规程第十一条和第十二条的规定。绿城中交房地产公司开发建设的涉案小区与0017号建设工程规划许可证及附件附图并不相符，从一审庭审证据中无法看出市规自委对以上行为进行了认真审查和核验。关于公共设施楼的拍摄应由核验部门依法核实，但却仅以绿城中交房地产公司提供的图片作为依据，不能证明被上诉人已经依法履行核验职责。四、一审法院适用法律错误，市规自委的证据已经超过举证期限，不应予以认可。市规自委及绿城中交房地产公司所提交的大量证据均已经超过法律规定的举证期限，应承担举证不能的不利后果。五、一审判决中部分基本事实错误，书写错误，应予以撤销。一审判决中写明，2019年市规自委与绿城中交房地产公司签订四份《北京市商品房预售合同（住宅类）》，然而实际双方是2017年1月份才签署合同，上诉人直至2020年年初才拿到正式合同。在一审判决第11页第一段中，将绿城中交房地产公司的辩论意见写为上诉人的辩论意见。综上，请求二审法院撤销一审判决；发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由市规自委承担。市规自委及绿城中交房地产公司均同意一审判决，请求法院予以维持。恒大橙蓝通讯科技公司在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.《北京市商品房预售合同（住宅类）》，证明恒大橙蓝通讯科技公司作为小区业主，与被诉规划核验意见之间具备行政法上的利害关系，请求撤销亦对恒大橙蓝通讯科技公司权利义务产生实际影响，恒大橙蓝通讯科技公司提供的是1层的合同和四份地下室的合同，在地下室合同中约定的用途是仓储用途，但是出卖时称住宅用途，实际上地下室有大量设备，市规自委没有对房屋性质核验，没有履行核验职责；2.市规划自然资源委（门头沟分局）2020第21号《政府信息公开申请答复告知书》、0017号建设工程规划许可证附件及附图；3.现场实际情况照片；4.市规划自然资源委（门头沟分局）2020第23号《政府信息公开申请答复告知书》、被诉规划核验意见；证据2-4证明绿城中交房地产公司擅自变更规划许可证批准内容，未按照0017号建设工程规划许可证附件、附图的内容进行实际建设，不具备规划验收的条件，市规自委应不予进行规划验收，应撤销被诉规划核验意见。恒大橙蓝通讯科技公司一审庭后补充如下证据：1.排水设施照片；2.用电设施照片；3.排水管道照片。市规自委在法定期限向一审法院提交如下证据材料与法律依据：1.被诉规划核验意见，证明核验意见内容；2.《关于申请××××-1#住宅楼等8项（门头沟永定镇MC00-0017-××××、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》，证明绿城中交房地产公司向市规自委提出规划核验申请；3.0004号建设用地规划许可证；4.0017号建设工程规划许可证；5.0541号建设工程施工许可证；6.2016规（门）建字0017号《城市建设工程办理竣工档案登记表（建筑工程）》；证据3-6证明涉案项目规划许可内容；7.《建设工程竣工测量成果报告书》，证明涉案项目建设内容与规划许可内容一致；8.《房屋面积测算技术报告书》（楼号：××××-A#、××××-B#居住公共服务设施楼）；9.居住公共服务设施楼立面照片；证据8-9证明居住公共服务设施楼建设内容与规划许可内容一致；10.建设工程规划核验现场情况记录单；11.建设工程规划核验现场情况系统补登记录单；证据10-11证明现场核验情况，本案项目建设内容与规划许可内容一致。法律依据：1.《中华人民共和国行政诉讼法》；2.《最高人民法院关于适用的解释》；3.《城乡规划法》；4.《北京市城乡规划条例》（2019修订）；5.《北京市建设工程规划监督若干规定》。绿城中交房地产公司在举证期限内未向一审法院提交证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第一次一审庭审后，一审法院依法要求市规自委与绿城中交房地产公司提交如下证据：市规自委一审庭后补充证据：1.《建设工程测量成果报告书》；2.《房屋面积测算技术报告书》（楼号：××××-1#住宅楼、××××-3#住宅楼、××××-4#住宅楼、××××-8#住宅楼、××××-10#住宅楼、××××-A#居住公共服务设施楼、××××-B#居住公共服务设施楼、××××-地下车库）；3.现场照片；证据1-3证明市规自委已经核验“项目性质”，项目性质0017号建设工程规划许可证内容一致，被诉行政行为合法；4.竣工图，证明市规自委已经接收竣工图等相关材料，并对“项目性质”进行了核验，被诉行政行为合法。绿城中交房地产公司一审庭后补充证据：1.竣工图纸，证明绿城中交房地产公司在规划验收前已向市规自委提交了竣工图纸；2.现场照片，证明恒大橙蓝通讯科技公司购买的地下仓储用房内并无其所称的“公共设备占用其专有面积”的情况，现场有部分管线于恒大橙蓝通讯科技公司房间顶部穿越，系地下工程正常现象，根据建设工程规划设计技术文件办理指南等，水暖管线不在规划核验范围内，如恒大橙蓝通讯科技公司认为上述管线侵占其房屋专有面积，系恒大橙蓝通讯科技公司与绿城中交房地产公司之间的房屋买卖民事纠纷，与本案行政诉讼无关；3.微信聊天记录截图，证明恒大橙蓝通讯科技公司系通过提起缠诉等方式勒索绿城中交房地产公司。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：恒大橙蓝通讯科技公司提交的证据4与市规自委提交的证据1系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用，不予采信。对于恒大橙蓝通讯科技公司、市规自委、绿城中交房地产公司提交的其他证据与法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明绿城中交房地产公司向市规自委申请对涉案地块建筑进行规划核验，以及市规自委作出被诉规划核验意见的事实，予以采信，对于各方欲证明的目的，一审法院在判决理由中对此进行具体阐释认证。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。本院经审理查明，2019年9月3日，绿城中交房地产公司向市规自委门头沟分局提交《关于申请××××-1#住宅楼等8项（门头沟区永定镇MC00-0017-××××、6020地块R2二类居住用地（门头沟S1线区域组团03地块北部二期用地）项目）建设工程规划核验（规划验收）的函》，申请规划验收涉案项目的单体楼栋为：××××-1#住宅楼、××××-3#住宅楼、××××-4#住宅楼、××××-8#住宅楼、××××-10#住宅楼、××××-A#居住公共服务设施楼、××××-B#居住公共服务设施楼、××××-地下车库。并提交了如下申请材料：0004号建设用地规划许可证、0017号建设工程规划许可证、0541号建设工程施工许可证、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》（楼号：××××-1#住宅楼、××××-3#住宅楼、××××-4#住宅楼、××××-8#住宅楼、××××-10#住宅楼、××××-A#居住公共服务设施楼、××××-B#居住公共服务设施楼、××××-地下车库）、居住公共服务设施楼立面照片。2019年9月9日，市规自委对涉案项目的主体工程、环境建设、施工暂设及临建、配套设施、停车场（库）规划实施情况及其他规划情况进行现场核验，经核验符合规划许可要求，后作出被诉规划核验意见。2017年1月，恒大橙蓝通信科技公司与绿城中交房地产公司签订五份《北京市商品房预售合同（住宅类）》，约定由恒大橙蓝通信科技公司购买绿城中交房地产公司开发的以下房屋：涉案小区××××-8#第1层1单元101号房屋，商品房用途为普通住宅；涉案小区××××-8#仓储-1层-101号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区××××-8#仓储-1层-102号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区××××-8#仓储-1层-103号房屋，商品房用途为仓储；涉案小区××××-8#仓储-1层-104号房屋，商品房用途为仓储。恒大橙蓝通信科技公司认为其购买的涉案房屋不符合规划许可要求，至今未收房，现诉至法院请求撤销被诉规划核验意见。本院认为，依据《城乡规划法》第四十五条第一款规定，市规自委作为北京市规划行政主管部门，负有对辖区内建设工程是否符合规划许可进行核验的职责。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条、第八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）建设工程规划验收申请表；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，城乡规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。城乡规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，绿城中交房地产公司按照前述规定向市规自委提交了0004号建设用地规划许可证、0017号建设工程规划许可证、0541号建设工程施工许可证、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》（楼号：××××-1#住宅楼、××××-3#住宅楼、××××-4#住宅楼、××××-8#住宅楼、××××-10#住宅楼、××××-A#居住公共服务设施楼、××××-B#居住公共服务设施楼、××××-地下车库）、居住公共服务设施楼立面照片等材料，市规自委对上述申请材料进行审核，依据《建设工程竣工测量成果报告书》及竣工图等相关资料对比0017号建设工程规划许可证的规划许可内容，并对涉案项目的主体工程、环境建设、施工暂设及临建、配套设施、停车场（库）规划实施情况及其他规划情况进行现场核验，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，向绿城中交房地产公司核发被诉规划核验意见，符合相关规定。恒大橙蓝通讯科技公司关于绿城中交房地产公司提交材料不齐、提交材料与现场情况不一致等上诉主张，缺乏相应的事实根据，本院无法予以支持。综上，一审法院判决驳回恒大橙蓝通讯科技公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。恒大橙蓝通讯科技公司上诉请求及上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京恒大橙蓝通信科技有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  陈 静二〇二〇年十月二十一日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  刘琪蕊