青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终79号 上诉人（原审原告）赵思东，公民身份号码×××，住青海省海北藏族自治州祁连县。 委托代理人赵江，男，公民身份号码×××，汉族，住青海省海北藏族自治州祁连县，系赵思东之子。 委托代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）祁连县人民政府。住所：青海省海北藏族自治州祁连县新城区。 法定代表人龙永胜，该县县长。 委托代理人郑发海，男，该县政府办公室副主任。 委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海北藏族自治州人民政府。住所：青海省海北藏族自治州海晏县西海镇同宝路4号。 法定代表人阿更登，该州州长。 出庭行政机关负责人张克峰，该州政府副秘书长。 委托代理人严廷东，安徽瀛鼎律师事务所律师。 原审第三人李万花，公民身份号码×××，住青海省海北藏族自治州祁连县，系哈占仓遗孀。 委托代理人哈伟红，男，公民身份号码×××，汉族，住青海省海北藏族自治州祁连县，系李万花之子。 上诉人赵思东因祁连县人民政府（以下简称祁连县政府）、海北藏族自治州人民政府（以下简称海北州政府）草原行政确认及行政复议一案，不服海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。赵思东的委托代理人赵江、张蓉，祁连县政府的委托代理人郑发海、毛尊超，海北州政府的副秘书长张克峰作为行政机关负责人及其委托代理人严廷东，原审第三人李万花的委托代理人哈伟红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，赵思东和哈占仓均系野牛沟乡边麻村一社牧民。1983年野牛沟乡边麻村实行“大包干”牲畜作价归户时，根据当时的草原及牲畜包干分配政策，两家各自取得承包经营期50年不变的草原和相应的牛羊牲畜。“一包四定”时，哈占仓家取得证号为31010220的《草原使用证》，赵思东家取得证号为31010219的《草原使用证》。期间，哈占仓将承包草场及牛羊承包给本村牧民谢继统经营，于1990年10月收回。1990年10月，哈占仓又将自己承包的牲畜、草山转包给赵思东经营管理，口头约定税费任务及哈占仓往来拖欠款项由赵思东承担，转包期三年，期满后哈占仓欲收回牛羊、草场自家经营，赵思东不同意，双方因此产生纠纷。1994年，祁连县野牛沟乡人民政府（以下简称野牛沟乡政府）作出野政（94）44号《关于哈占仓与赵思东牲畜承包纠纷处理报告的批复》，于1995年作出祁野政（95）079号《关于对哈占仓抢赵思东承包羊行为的处理决定》，将哈占仓家的草场、牲畜交由赵思东经营。1996年，祁连县草原监理工作站依据野政（94）044号文和祁野政（95）079号文，将编号为31010220的《草原使用证》《草原使用权登记底册》原始登记材料中的哈占仓划去改为赵思东。其后，哈占仓不服《关于对哈占仓抢赵思东承包羊行为的处理决定》，诉至法院，祁连县人民法院作出（1998）祁行初字第17号行政裁定，裁定不予受理，海北藏族自治州中级人民法院作出（1998）北行终字第03号行政裁定，裁定祁连县人民法院立案受理。1998年，野牛沟乡政府认为其作出的野政（94）044号文和祁野政（95）079号文不妥，分别于1998年11月26日、12月25日发文撤销。2000年，哈占仓向祁连县人民法院诉请野牛沟乡政府退还其承包的牛羊及孳息物等。祁连县人民法院作出（2000）祁民初字第55号民事判决，判决野牛沟乡政府返还哈占仓牲畜承包基数羊77只，发展畜155只，共计羊232只，毛2440斤，牛11头，发展畜17头，共计28头，牲畜大小及公母按承包基数中的比例计算，哈占仓应完成合法的税费。海北藏族自治州中级人民法院作出（2001）北民终字第06号民事判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，野牛沟乡政府返还了牛羊及孳息物折价款，但涉案草山仍由赵思东使用。2011年至2012年间，祁连县全县统一将《草原使用证》换发为《草原承包经营权证》。野牛沟乡边麻村村民委员会就争议草原与赵思东签订了草原承包经营合同，祁连县政府依合同给赵思东核发了编号为63222203030030的《草原承包经营权证》。2013年3月26日，哈伟红向野牛沟乡政府提出《关于解决哈占仓草原的申请》，野牛沟乡政府受理后于2013年10月8日作出野政（2013）90号《关于哈占仓与赵思东草场纠纷处理决定的通知》（以下简称90号通知），决定赵思东归还所占用哈占仓草场，现该草场主哈占仓去世，由其妻子李万花继承草场承包经营权。赵思东不服申请复议，祁连县政府于2014年1月13日作出祁政复决字（2014）01号行政复议决定，决定维持野牛沟乡政府90号通知。2014年，野牛沟乡政府作出野政（2014）8号《关于核销赵思东草场承包经营权证和核发李万花草场承包经营权证的请示》，请求祁连县政府核销核发给赵思东的编号为63222203030030的《草原承包经营权证》，将赵思东所占用草场重新确权给哈占仓遗孀李万花，并给李万花核发《草原承包经营权证》。祁连县政府作出祁政（2014）23号《关于撤销赵思东草原承包经营权证和核发李万花草场承包经营权证的通知》，决定撤销核发给赵思东编号为63222203030030的《草原承包经营权证》，并给李万花核发《草原承包经营权证》。其后赵思东向祁连县人民法院诉请撤销野牛沟乡政府90号通知。祁连县人民法院作出（2014）祁行初字第01号行政判决，判决撤销野牛沟乡政府90号通知。2014年7月16日，祁连县政府作出祁政（2014）120号《关于撤销祁政（2014）23号的通知》，撤销了祁政（2014）23号文。2016年，哈伟红向海北藏族自治州人民政府提出信访，海北藏族自治州信访局将该信访转海北藏族自治州中级人民法院办理，海北藏族自治州中级人民法院作出北中法（2016）128号《关于哈伟红信访一案有关情况的说明》，认为哈占仓与赵思东所争议的草原权属问题不属于人民法院管辖，应由有关人民政府处理。海北藏族自治州信访局遂作北信字（2016）17号《关于转交哈伟红信访问题的函》，将该信访交祁连县政府处理。2018年，祁连县政府作出祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》，决定：一、撤销县政府2012年核发给赵思东的编号为63222203030030的《草原承包经营权证》；二、将三十八道班附近图号为27号争议草场确权给哈占仓家承包经营，并核发《草原承包经营权证》，待决定生效后由草原主管部门做好相应的草原权属变更登记。赵思东不服，申请复议，海北州政府受理后于2018年6月13日作出北政复决字﹝2018﹞1号行政复议决定，驳回赵思东的申请，维持祁连县政府祁政（2018）18号决定。赵思东不服，提起本诉。 另查明，证号为31010220号《草原使用证》初始登记人哈占仓于2011年5月4日去世。 一审法院认为，1983年“大包干”牲畜作价归户时，赵思东家和哈占仓家分别取得承包草场，祁连县草原监理部门1992年草原“一包四定”面积定测、统计、调整表原始底册中均明确记载涉争议草原的初始权属登记人为哈占仓，在与其对应的草原使用权登记表及草原使用证中也为哈占仓独立的户头，编号为31010220号，面积为1512亩。根据《中华人民共和国草原法》第十三条第一款“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营”和《青海省草原承包办法》第八条第二款“村（牧）民委员会使用的冬春草原必须承包到户，夏秋草原原则上承包到户，条件不成熟的，可承包到组或联户。乡或村为发包方，牧民为承包方”的规定，“一包四定”时期，草原承包是以家庭（户）为单位进行承包的，证号为31010220号的《草原使用证》只是以哈占仓为登记人，但草场经营权实际由哈占仓家庭享有，哈占仓亡故并不导致其家庭对草场承包权主体资格的丧失，两级政府行政行为中对当事人的表述符合法律规定。赵思东及委托代理人认为祁连县政府和海北州政府作出的行政行为中将哈占仓列为主体错误的意见不能成立，不予支持。1996年，祁连县草原监理工作站依据野牛沟乡政府作出的野政（94）044号和祁野政（95）079号，对哈占仓编号为31010220的《草原使用证》《草原使用权登记表》作了变更。1998年，野牛沟乡政府认为其作出的上述文件不妥，分别于1998年11月26日、12月25日发文撤销。根据《中华人民共和国草原法》第十一条第四款“依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。”第十三条第二款“在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准”的规定，以及《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第八条“本省行政区域内依法确定给全民所有制单位和集体经济组织使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权……依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。”第十三条“在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整。因自然灾害严重毁损承包草原等特殊情况，需要适当调整的，必须经本村（牧）民会议三分之二以上村（牧）民或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡级人民政府和县级人民政府草原主管部门批准”的规定，和《青海省草原承包办法》第四条“依法确认的草原使用权，承包经营权长期不变，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第二十三条“草原使用证、草原使用权登记表、界线图、协议书等文件资料，不得伪造、擅自涂改和复制”的规定，虽然哈占仓在承包期内曾两次将自己承包的草场、牲畜进行转包，但并未向村委会或乡政府提出过退包申请或经村民大会表决终止其草原承包经营权，涉争议草原未经合法流转、变更登记，祁连县政府也未依法撤销哈占仓《草原使用证》，基于上述事实，祁连县草原监理工作站在《草原使用证》《草原登记底册中》等原始登记资料中划去哈占仓改为赵思东，应视为擅自涂改，其行为违反法律规定，属无效变更。后该诉争草场虽经乡、县两级政府数次下文更改，但始终未依法进行流转程序、未经合法的权属变更及确认，涉争议草原的经营使用权仍应归属初始登记人哈占仓家庭。赵思东及委托代理人认为“哈占仓因不能上缴税费，将牛羊、草场退给乡政府不再承包。由于哈占仓承包草场与赵思东的草场相连，政府就把收回后的草场重新承包给了赵思东”的主张，缺乏事实及法律依据，不能成立，不予支持。2011年至2012年期间，祁连县全县统一将《草原使用证》换发为《草原承包经营权证》，在换发经营权证期间，野牛沟乡边麻村村民委员会就涉争议草原与赵思东签订了草原承包经营合同，根据《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第八条、第十三条，《青海省草原承包办法》第四条的规定，哈占仓家庭自1994年起取得涉争议草场承包经营权，其后涉争议草原未发生合法的流转、变更登记及确认，祁连县政府也未依法撤销哈占仓家的《草原使用证》，涉争议草场经营使用权仍应归属哈占仓家庭。野牛沟乡边麻村村民委员会与赵思东就原属哈占仓家庭的承包草原签订草原承包经营合同，违反上述法律规定。2018年，祁连县政府在查明事实、证据充分的前提下，依照《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理……”的规定，作出祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧户哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》并无不当。海北州政府根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》以及《中华人民共和国草原法》《青海省草原承包办法》等法律规定，作出的北政复决字（2018）1号行政复议决定，维持祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧户哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》亦无不当。其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵思东的诉讼请求。案件受理费50元由赵思东承担。 赵思东上诉称：一、一审判决认定“哈占仓因不能上缴税费，将牛羊、草场退给乡政府不再承包，由于哈占仓与赵思东的草场相连，政府就把收回的草场承包给了赵思东的主张缺乏事实及法律依据，不能成立，不予支持”不符合客观事实。2012年，野牛沟乡边麻村村民委员会与赵思东签订的《草原承包经营合同书》真实、合法、有效，该合同书与第三人无关。该合同书属民事合同，至今未被人民法院撤销或认定无效，也未解除，正在履行中。合同的当事人一方村委会并未就该合同提出任何异议。二、2012年，祁连县政府给赵思东颁发的《草原承包经营权证》是依据此前赵思东与村委会签订的《草原承包经营合同书》，在其未被撤销或确认无效及解除之前，政府无权撤销据此合同所颁发的《草原承包经营权证》。三、祁连县政府撤销赵思东《草原承包经营权证》的行政行为程序违法。撤销《草原承包经营权证》的行为为行政处罚行为，必须依据行政处罚所规定的处罚程序进行撤销。但事实上，祁连县政府并未依法撤销，而在撤销的同时就涉案草场向第三人颁证，更是变相地剥夺了赵思东的权利。四、第三人就涉案草场承包期间违约，为此，村委会解除与其承包合同，收回土地，另行承包赵思东，对村委会解除与第三人的承包关系，至今第三人并未提起民事诉讼，第三人已丧失了对涉案土地的承包权。请求撤销一审判决，依法支持上诉人一、二审诉求，判令一、二审诉讼费由祁连县政府承担。 祁连县政府答辩称：一、案涉行政行为的性质为行政裁决而非行政处罚，上诉人对于基本法律行为定性错误，本案不存在程序违法之处。上诉人认为案涉撤销《草原承包经营权证》的行政行为属于行政处罚行为，应当依据行政处罚程序进行撤销，答辩人认为其观点不能成立。行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为，其性质是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的种类主要有拘留、责令停产停业、吊销许可证照、罚款、没收财物、警告等。除该法外，由法律和行政法规新创设的行政处罚主要有劳动教养、通报批评、强制履行兵役、驱逐出境、撤销注册商标、注销城市户口等。本案则系上诉人与第三人因草原权属争议产生纠纷，经调解未果后，请求答辩人作出处理决定。案涉撤证行为就是在对争议进行解决的过程中作出的，该行为并非行政处罚行为，而是行政裁决行为。行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的特定民事、经济纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的基本特征为：1.行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。2.行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷。3.行政裁决在形式上具有准司法性。4.行政裁决在效果上具有强制性。根据我国现行法律的规定,行政裁决主要有以下几类：1.损害赔偿裁决。这是指行政机关对平等主体之间发生的、因涉及与行政管理相关的合法权益受到侵害而引起的赔偿争议所作的裁决。2.权属纠纷裁决。这是指行政主体对平等主体之间，因涉及与行政管理相关的某一财产、资源的所有权、使用权的归属发生争议所作出的裁决。3.侵权纠纷裁决。这是指在平等主体之间，一方当事人认为其行政法上的合法权益受到了另一方侵犯时，依法请求行政机关制止侵害，并责令侵权方对其侵害行为已造成的损失予以赔偿。根据《中华人民共和国草原法》第十六条之规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。这一法律规定，就是草原权属纠纷行政裁决处理的具体法律依据。因此，上诉人称案涉行为为行政处罚行为，并认为应适用处罚程序的理解是错误的。答辩人基于《中华人民共和国草原法》的授权，就上诉人与第三人之间的草原权属争议作出处理，是行政裁决行为且于法有据。二、答辩人行政裁决行为的作出不以第三人提起民事诉讼为前提要件，答辩人有权在进行行政处理过程中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定。上诉人认为其与村委会签订了《草原承包经营合同书》，该合同真实、合法、有效，在未被撤销或确认无效、解除前，答辩人无权撤销据该合同而颁发的《草原承包经营权证》，而且第三人也未对该合同提起民事诉讼，故而认为答辩人的行政行为错误。答辩人认为，上诉人的该观点不能成立。理由在于：1.由人民政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定符合立法精神和立法目的。法律既然授权行政机关处理与行政管理有关的民事纠纷，那么就要遵循高效便民的原则，这是行政管理的基本原则。法律并未要求或设定当事人向人民法院提起民事诉讼作为行政裁决的前置性要件，这是因为基于民事法律关系中的相对性原则，非合同当事人没有民事诉讼的主体资格，如果合同当事人不向人民法院提起民事诉讼，则行政机关的行政裁决无从作出，这将使得行政裁决沦为一项没有存在意义和价值的制度。2.行政裁决中所涉基础的民事法律关系与行政裁决中其他民事法律关系、行政法律关系是一个整体，不能人为割裂。这种基础民事法律关系往往决定着行政裁决案件在实体上的处理，如将这种民事法律关系的认定从行政裁决中剥离出来，那么行政裁决毫无意义，或无从作出。3.对法律授权作正当解释，那么行政机关有权对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力予以认定。行政裁决是法律授权行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的具体行政行为，既然法律授予了行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的权力，那么法律也当然地授予了行政机关对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力的认定权。否则法律的授权也毫无意义。三、答辩人作出的裁决行为有事实根据和法律依据，应当得到维持，一审判决认定事实及适用法律正确。1.案涉草场原本属于第三人家庭承包草场，这一事实有充分的证据予以证实，上诉人对此基本事实也不持有异议。2.上诉人取得《草原使用证》的依据和程序均是错误的。首先，上诉人家庭取得《草原使用证》依据的是野牛沟乡政府作出的野政（94）44号文和祁野政（95）079号文，该两份文书因存在错误均已被该乡政府进行纠正、予以撤销。其次，上诉人家庭取得《草原使用证》未履行《中华人民共和国草原法》规定的承包调整程序，而是直接在原有权证上进行涂改，程序不合法。3.上诉人与村委会签订的《草原承包经营合同书》及取得的《草原承包经营权证》同样因为基础事实的错误和议定程序的不合法而应被撤销。故此，答辩人作出的处理决定有事实根据和法律依据。一审判决是正确的。综上所述，答辩人认为上诉人的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 海北州政府答辩称，哈占仓家对诉争草场拥有原始承包经营权。首先，草原“一包四定”面积定测、统计、调整表为最原始的草原承包依据和关于草原调整的相关记录资料，可以确定哈占仓家确实获得了涉争议草场的初始承包经营权，后由于各种原因，野牛沟乡政府将争议草场承包给了赵思东，但乡政府的行为不合法，违反《中华人民共和国草原法》《青海省草原承包办法》等相关法律的规定。草原监理部门涂改哈占仓草原承包底册及《草原使用证》后给赵思东核发《草原承包经营权证》的行为不合法，应属无效。其次，草场是牧民赖以生存的基本生产生活资料，赵思东名下已有自己的承包草场，如果再占据本应属于哈占仓家的草场，不仅让哈占仓家失去了赖以生存的基本生产生活资料，而且显失公平。由此，祁政（2018）18号处理决定将三十八道班附件图号为27号争议草场确权给哈占仓家承包经营，并核发《草原承包经营权证》符合法律规定和客观事实。综上所述，复议机关依据证据材料所反映的事实和相关法律规定，维持祁连县政府作出的《关于野牛沟乡边麻村牧户哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》是正确的。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 李万花同意祁连县政府和海北州政府的答辩意见，认为一审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回赵思东的上诉请求。 除赵思东对一审法院认定“1990年10月，哈占仓又将自己承包的牲畜、草山转包给赵思东经营管理，口头约定税费任务及哈占仓往来拖欠款项由赵思东承担，转包期三年”一节有异议外，各方当事人对一审法院认定的事实无异议，对各方当事人无异议的部分，本院予以确认。 另查明，海北藏族自治州中级人民法院（2001）北民终字第06号民事判决认定，1990年10月，哈占仓由于对自己的牲畜经营不善，不能按时完成野牛沟乡政府下达的税费和提留的任务，请求村委会和乡政府将自己的牛羊转包给他人，村委会和乡政府考虑到哈占仓家草山和赵思东家的草山相邻，由赵思东承包比较方便，于是将哈占仓家77只羊、11头牛转包给赵思东，同时将其草山一并交给赵思东使用，双方口头约定承包期为三年。1993年10月，承包期满，哈占仓要求收回牛羊，赵思东不同意。哈占仓要求作出转包决定的野牛沟乡政府返还牛羊。 上述事实有海北藏族自治州中级人民法院（2001）北民终字第06号民事判决书予以证实。 本院认为，本案争议的焦点是祁连县政府所作祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》和海北州政府所作北政复决字（2018）1号行政复议决定是否合法？对此，具体分析如下： 一、祁连县政府并无针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权。《中华人民共和国草原法》第十六条赋予了乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府对个人之间、个人与单位之间、单位之间因草原所有权、使用权发生争议进行处理的法定职权。但从该规定看，政府参与争议处理并作出确权决定的前提是权属不清。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项亦明确，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。也即农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，赵思东于2012年1月3日与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同，并取得祁连县政府核发的63222203030030号《草原承包经营权证》，也即就争议的草场已经有权属证书确认属于赵思东家使用的情况下，赵思东、哈占仓两家的纠纷不属于县政府可以处理、作出确权决定的争议。 二、祁连县政府无权以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包的集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”也即草地的承包经营受该法调整。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”也就是说，颁发农村土地承包经营权证的前提是农村土地承包经营合同生效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，赵思东与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同成立生效后，赵思东即取得案涉草场承包经营权。虽然祁连县政府经调查核实，确认案涉草场在1983年“大包干”牲畜作价归户时使用权人是哈占仓，后变更到赵思东名下不符合法律规定，但在赵思东与野牛沟乡边麻村村民委员会签订草原承包经营合同未到期、未解除或未被撤销的情况下，祁连县政府撤销赵思东《草原承包经营权证》,并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营，核发《草原承包经营权证》没有事实依据和法律依据。 在祁连县政府无针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权，无权以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营的情况下，再对祁连县政府作出祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》适用法律是否正确及是否遵循法定程序进行审查已无实际意义，故不再赘述。 基于上述分析，海北州政府在未对祁连县政府是否拥有针对赵思东、哈占仓两家的纠纷作出确权决定的法定职权，能否以自己名义决定收回野牛沟乡边麻村村民委员会发包集体土地，并将案涉草场确权给哈占仓家承包经营进行审查的情况下，复议认为祁连县政府所作祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》正确并予以维持，属认定事实不清，适用法律错误。 需要说明的是，对于哈占仓家而言，祁连县政府和海北州政府审查认定涉案草场的使用权从哈占仓家变更至赵思东家不符合相关法律规定，但对于该争议的处理，必须先解决野牛沟乡边麻村村民委员会与赵思东签订的草原承包经营合同的效力问题。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项、第三项、第四项的规定，判决如下： 一、撤销海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行初4号行政判决； 二、撤销海北藏族自治州人民政府作出的北政复决字（2018）1号行政复议决定； 三、撤销祁连县人民政府作出的祁政（2018）18号《关于野牛沟乡边麻村牧民哈占仓与赵思东两家草原权属争议的处理决定》。 一、二审案件受理费各50元由祁连县人民政府、海北藏族自治州人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 韩英俊 审 判 员 吴晓良 二〇二〇年十月十二日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 范献育