陕西省商洛市中级人民法院     行 政 判 决 书     （2020）陕10行终23号     上诉人(原审被告)丹凤县自然资源局，住所地陕西省丹凤县。   法定代表人李卫国，局长。   委托代理人马宁，丹凤县自然资源局职工。   委托代理人林斌，陕西秦南律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）刘淑琴，女，1957年3月27日出生，汉族，农民，住丹凤县。   委托代理人李君民，男，1956年10月16日出生，汉族，退休职工，住丹凤县，系被上诉人丈夫。   委托代理人雷凤翔，广东华埠律师事务所律师。   原审第三人李战谋，男，1964年1月26日出生，汉族，住丹凤县西门建材市场。   委托代理人穆治平，陕西秦南律师事务所律师。   原审第三人丹凤县XX街道办事处XX社区XX组。   负责人王培生，下湾社区党支部书记。   上诉人丹凤县自然资源局因与被上诉人刘淑琴、原审第三人李战谋、丹凤县XX街道办事处XX社区XX组（XX社区XX组”）土地行政处罚一案，不服洛南县人民法院（2019）陕1021行初1号行政判决，于2020年10月9日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷，并于2020年10月21日组织各方当事人进行调查询问，上诉人丹凤县自然资源局副局长陈博及委托代理人马宁、林斌，被上诉人刘淑琴的委托代理人李君民、雷凤翔，原审第三人李战谋的委托代理人穆治平到庭参加了调查，本院依法对本案进行了审理，现已审理终结。   一审法院查明，刘淑琴系丹凤县XX街道办事处XX社区XX组村民。2003年7月29日，XX社区XX组将本组位于丹竹路西侧的一块面积为1.698亩的梯形滩涂地的使用权以竞标形式转让给刘淑琴，转让价为59430元，同时签订《滩涂地使用权长期转让协议》。2016年8月18日，刘淑琴将上述土地以39万元转让给李战谋，并签订《滩涂地转租协议》，载明承包用途为堆放建筑材料，协议签订后土地租金39万元一次性付清。上述协议签订后，李战谋于2017年10月开始动工，在取得的涉案土地上修建活动板房。2019年6月20日，丹凤县扫黑办向丹凤县自然资源局转交丹扫黑交办【2019】137号《线索核查交办单》，该交办单载明：中央扫黑除恶第12督导组在陕西督导期间，接群众举报李君民（刘淑琴之丈夫）土地违法线索。2019年6月25日，丹凤县自然资源局对刘淑琴将涉案土地转让给李战谋一事进行立案调查。2019年7月29日，丹凤县自然资源局作出丹自然罚字（2019）118号行政处罚决定，决定没收刘淑琴非法转让土地的违法所得39万元，并处罚款39000元。刘淑琴不服，遂向洛南县人民法院提起行政诉讼。   一审法院另查明，中央扫黑除恶第12督导组受理陕西涉黑涉恶问题方面的来信来电举报。2019年8月2日丹凤县自然资源局还对李战谋作出丹自然罚字（2019）119号《行政处罚决定书》，责令李战谋15日内退还非法占用的土地，没收李战谋在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款33960元。该处罚决定送达后，李战谋未申请复议，亦未提起行政诉讼，该处罚决定已经生效。   一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定，农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，同时，集体土地使用权的转让需具备法律强制规定的流程及条件,而刘淑琴名为出租实质系一次性转让集体土地使用权，其未经法定程序擅自将竞拍而来的集体土地使用权转让给李战谋，用于非农业用途，刘淑琴的转让行为显属非法转让土地。但同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》(法工委复字(2004)27号)中明确,群众举报后被认定属实的,发现时效以举报时间为准。刘淑琴将涉案土地非法转让给李战谋的行为发生在2016年8月18日，丹凤县自然资源局在2019年6月20日接到丹凤县扫黑办转交的李君民土地违法线索，于2019年6月25日立案调查，经调查后认为刘淑琴将其从本组竞拍而来的土地非法转让给李战谋，并于2019年7月29日对刘淑琴作出处罚。上述事实可见，无论是按照群众举报土地违法线索的时间，还是按照丹凤县自然资源局立案调查时间，均是在违法转让土地行为发生两年后才发现违法线索，依法应不再给予处罚。故丹凤县自然资源局作出的丹自然罚字（2019）118号行政处罚决定，明显超过两年处罚时效，不符合我国行政处罚法第二十九条规定，违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决：撤销丹凤县自然资源局丹自然罚字（2019）118号行政处罚决定。   丹凤县自然资源局上诉称，刘淑琴以长期租赁的形式，将从村组承包的土地一次性转让给李战谋，用于非农业建设，违法事实清楚、证据确凿，双方的转让合同为无效合同，所以没有发生变更的效力，该无效合同约定的转让行为仅仅是行为人违法的起因，并非违法行为的起点，一审法院将该合同约定的土地转让日认定为刘淑琴违法行为的起算日，属于法律认识错误。刘淑琴与李战谋之间的非法转让行为对涉案土地所有权人XX社区XX组构成共同侵权，李战谋在涉案土地上进行非法建设活动，是非法转让土地行为的持续状态，对土地所有权人的侵害持续存在并不断扩大，故一审法院认为丹凤县自然资源局做出的丹自然罚字（2019）118号行政处罚决定超过两年处罚时效，认定事实错误。请求撤销洛南县人民法院（2020）陕1021行初1号行政判决书，维持其对刘淑琴作出的行政处罚决定。   被上诉人刘淑琴辩称，其与李战谋之间的签订的《滩涂地转租协议》，并不是以其他形式非法转让土地，涉案土地性质并没有因转租行为而变更。该转租行为应该以李战谋于2016年8月18日实际占有土地为终了，李战谋在涉案土地上进行非法建设活动，与被上诉人的转租行为是否非法没有关联性，这只是转租行为结果的继续状态，并不是转租行为本身的持续状态。上诉人对李战谋非法占用土地进行建筑活动的评价，适用相关民事法律规范，与本案没有关联。   原审第三人李战谋辩称，对刘淑琴的行政处罚与对李战谋的行政处罚有关联性，丹凤县自然资源局对李战谋的行政处罚，适用民法规定，明显错误。李战谋没有提起行政复议、行政诉讼，并不代表该行政处罚正确。丹凤县自然资源局对于刘淑琴的行政处罚超过2年处罚期限，其非法转让行为应以李战谋实际占有土地为终了，并不存在持续状态。   原审第三人XX社区XX组未提交答辩。   二审查明的事实与一审认定的事实一致，二审中各方当事人均未提交新证据，对一审法院查明的事实予以确认。    本院认为，本案的主要争议焦点问题是：1、本案中将李战谋、XX社区XX组列为第三人是否适格；2、刘淑琴非法转让土地的行为事实是否清楚、认定是否正确；3、丹凤县自然资源局对于刘淑琴的行政处罚是否超出了规定期限。   关于将李战谋、XX社区XX组列为第三人是否适格的问题。本案中被诉行政行为是丹凤县自然资源局以非法转让土地为由，对刘淑琴作出丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》，针对的被处罚人是刘淑琴，该行政处罚对李战谋、XX社区XX组没有法律上的利害关系。刘淑琴在一审行政诉讼中将李战谋、XX社区XX组一并列为第三人进行诉讼，不符合《行政诉讼法》第二十九条关于第三人参加诉讼的规定，李战谋、XX社区XX组作为第三人主体资格不适格，一审法院认可将其列为第三人参加诉讼，存在不当。但鉴于一审法院（2020）陕1021行初1号行政判决书结果并未侵犯将李战谋、XX社区XX组合法权益，本院在此予以指正。   关于刘淑琴非法转让土地的行为事实是否清楚、认定是否正确的问题。2016年8月18日，刘淑琴XX社区XX组受让的土地，以39万元转让给李战谋，并签订《滩涂地转租协议》，载明承包用途为堆放建筑材料。该转让行为未履行相应的法定程序，且改变了土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，属于“以其他形式非法转让土地”，一审法院对其非法转让土地的认定正确，应予支持。   关于丹凤县自然资源局对于刘淑琴的行政处罚是否超出了规定处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，2016年8月18日，刘淑琴与李战谋签订《滩涂地转租协议》，XX社区XX组受让的土地转让给李战谋，2016年8月19日李战谋兑付39万元租金，该转让行为至此已经终结。如果该转让行为构成违法，丹凤县自然资源局应在2018年8月19日之前做出行政处罚。而丹凤县自然资源局在2019年6月20日接到丹凤县扫黑办转交的李君民土地违法线索，于2019年6月25日对刘淑琴非法转让土地行为立案调查，明显超过法律规定的2年处罚时效，故其2019年7月29日对刘淑琴作出的丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》不符合法律规定，依法应予撤销。一审法院判决正确，本院应予支持。   综上，一审法院将李战谋、XX社区XX组列为第三人参加诉讼，存在不当，应予指正；被上诉人刘淑琴转让土地的行为属于“以其他形式非法转让土地”的行为，应该予以行政处罚。但是上诉人丹凤县自然资源局对被上诉人刘淑琴立案调查、作出处罚均超过2年处罚时效，一审法院判决撤销丹自然罚字【2019】118号《行政处罚决定书》正确，本院予以维持。上诉人的上诉观点和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人丹凤县自然资源局负担。   本判决为终审判决。       审判长 李军宏                         审判员 张瑞                          审判员 邓昊宇     二〇二〇年十月二十六日     法官助理  张春妮   书记员 李倩             1