浙江省青田县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1121行初25号 原告朱凤琴，女，1962年3月8日出生，汉族，户籍地浙江省丽水市莲都区。 委托诉讼代理人林龙，浙江博翔律师事务所律师。 被告丽水市自然资源和规划局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人张颖洁，局长。 出庭负责人朱郑平，副局长。 委托诉讼代理人朱威，该局工作人员。 委托诉讼代理人徐梦影，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 被告丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处，住所地浙江省丽水市莲都区丽阳街1089号。 法定代表人徐旭芬，主任。 出庭负责人金益林。 委托诉讼代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 被告丽水市莲都区住房和城乡建设局，住所地浙江省丽水市莲都区解放街590号。 法定代表人叶东，局长。 出庭负责人毛南维，副局长。 被告丽水市综合行政执法局，住所地浙江省丽水市莲都区括苍路599号。 法定代表人周光洪，局长。 出庭负责人杨晓春，副局长。 委托诉讼代理人朱超，浙江汇时律师事务所律师。 原告朱凤琴诉被告丽水市自然资源和规划局、丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处、丽水市莲都区住房和城乡建设局、丽水市综合行政执法局（以下分别简称市自然资源局、岩泉街道、区建设局、市执法局）房屋拆迁管理(拆迁)行政征收一案，本院于2020年8月13日立案受理，依法组成合议庭于2020年9月30日公开开庭进行了审理。原告朱凤琴及其委托诉讼代理人林龙，被告市自然资源局出庭负责人朱郑平，委托诉讼代理人朱威、徐梦影，被告岩泉街道出庭负责人金益林，委托诉讼代理人吴津，被告区建设局出庭负责人毛南维，被告市执法局出庭负责人杨晓春，委托诉讼代理人朱超均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称：原告在××街道××弄村有房宅，建设于2000年，在丽水二中南扩项目集体土地征收范围内。原告在与莲都区人民政府行政协议诉讼案件中（【2019】浙11行初43号，以下简称行初43号案件）得知，四被告工作人员于2017年6月23日，认定原告上述房宅系违法建筑。对该认定，在行初43号案件（已生效）中丽水市中级人民法院明确：“该认定结论是一个直接可诉的行政行为，如有异议，原告具有单独提起复议或诉讼的救济权利。”据此，原告方得知被诉行政行为及其效力。《丽水市人民政府办公室关于理顺市区征收工作体制明确部门职责的意见》（丽政办发【2018】53号）第四点第（三）项规定：违法用地违法建设认定处理小组负责各自管理范围内涉及征收的“两违”调查、认定和处置工作，违法用地认定及行政处罚工作由国土部门负责，调查取证工作由国土执法部门负责；规划管理和对违法建设的确认由建设（规划）部门负责，调查取证、行政处罚由城管执法部门负责。据此，被诉行政行为系四被告联合作出。原告认为，被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误，程序违法，严重侵害原告合法权益，尤其是涉及原告房屋、居住权等重大权益，应当予以纠正。据此，原告特向贵院起诉，请求撤销四被告于2017年6月23日对原告位于××街道××弄村房屋认定为违建的行政行为。 原告向本院提交证据如下：1.《岩泉街道丽水二中南扩项目房屋征收疑难问题联席会议纪要》《丽水二中南扩项目房屋两违处理表（6.23）》（以下简称《处理表》），待证四被告共同作出案涉不合法行政行为。2.《收款收据》两张，待证案涉房屋2002年已经存在，原告通过买卖，经村委会同意依法取得建筑所有权。3.《违法用地申报表》，待证原告根据《丽水市市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》(丽政发【2010】62号，以下简称62号文件)第十三条于2011年2月11日向丽水市国土资源局申报，但违法补正行为并未得到回应，丽水市国土资源局的疏忽不应当由原告承担后果。4.岩泉街道《公示》两份，待证与原告相似情况的两户通过62号文件得到了违法瑕疵补正。5.秋塘接七弄村《申报材料归档（一）》，待证原告房屋记载建成时间2000年，与《处理表》记载的2002年卫星图片未发现该地块有建筑表述不符。6.《立卖地协议书》及当庭提交《土地租赁协议》，待证两份协议尾部“经本小组意见同意审批……”字迹、印章方向一致，内容也相同。《立卖地协议书》真实，但《土地租赁协议》系被告制作，是被告作出行政行为凭证，被告未提交，被告依据材料与实际情况不相符。7.当庭提交《转让猪圈契约》，待证案涉房屋建设时间为1977年3月，应当认定为合法建筑。8.4份对话笔录，待证补助协议在欺诈情况下签订，并非原告与莲都区土地和房屋征收工作办公室（以下简称莲都区征收办）关于征收补偿的真实记载。 被告市自然资源局答辩称：一、基本情况。2017年5月19日丽水市人民政府发布【2017】第5号《征收土地方案公告》，原丽水市国土资源局发布【2017】第5号《征收土地补偿安置方案公告》，发布《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》。被答辩人位于××街道××弄村房屋属征收范围内。2017年11月9日岩泉街道发布《专题会议纪要》，案涉房屋砖木结构一层，实测建筑占地面积155.92平方米，建筑面积155.92平方米，另有简易房32.66平方米，未办理双证。根据现场勘察及调查情况显示，2002年卫片未发现该地块有建筑，“两违”处置组拟处理意见建议拆除违法建筑，街道联席会议同意“两违”处置组意见。2017年8月10日，被答辩人与莲都区征收办等签订《土地（房屋）征收范围内违法建筑、临时建筑及其它建筑拆除误工补助协议》（以下简称《补助协议》），被答辩人自查自纠，进行拆除违法建筑，故答辩人在其签订协议之后就未启动相应处罚程序，未作出任何行政行为。二、“两违”处理认定专题会议纪要系过程性行为，不具有可诉性。2017年11月9日，岩泉街道发布《专题会议纪要》由街道联席会议出具认定意见。该会议由岩泉街道召集并主持，认定意见的作出是后续“两违”处理的辅助、过程性行为，并没有对外进行公示，属于政府部门间内部行为。因被答辩人与相关征收部门于2017年8月10日签订了《补助协议》。协议签订后被答辩人领取了相应补助费，也进行了自查自纠，消除不良因素，尽管在会议上对其进行了“两违”认定，但未启动相应处罚程序，未作出任何具体行政行为。本案《专题会议纪要》仅系过程性行为，不具可诉性，应当驳回起诉。三、被答辩人起诉已超过起诉期限，应当驳回起诉。即使该行政行为可诉，被答辩人提起本案诉讼也已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案作出“两违”处理认定时间已经超过一年。且被答辩人在2017年8月10日签订《补助协议》时，即可推定其已知悉房屋存在违法建筑情形，故被答辩人起诉已经超过起诉期限，应当驳回。四、案涉房屋“两违”处置意见事实清楚、证据确实充分，符合法定程序。从前期调查结果显示，被答辩人系紫金街道居民，不具有接七弄村集体组织成员资格，案涉建筑未经合法审批，未办理双证。相关部门依法在调查基础上根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（以下简称《集体土地补偿办法》）第十一条第二款规定及62号文件第三条规定，作出认定结果，程序合法。根据62号文件第十条第（三）项规定，相关部门依据案涉房屋证载和基本情况，结合现场勘察和调查情况，作出建议拆除违法建筑认定并无不当。鉴于以上事实和理由，被诉行为属于政府内部行为、过程性行为，不是具体行政行为，不具可诉性，且被答辩人起诉已过起诉期限，应当依法驳回起诉。 被告市自然资源局向本院提交证据如下：1.丽水市人民政府【2017】第5号《征收土地方案公告》、原丽水市国土资源局【2017】第5号《征收土地补偿安置方案公告》、2017年6月5日《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，待证案涉房屋被列入征收范围。2.《房屋建筑面积测绘报告》、《房屋分户图》、《现场照片(图片、影像资料)证据》、《卫星影像资料证据》两张，待证原告案涉房屋基本情况，未经合法审批。3.《补助协议》，房屋附属物补偿费清单，待证原告与莲都区征收办就案涉违法建筑拆除误工补助及附属物补偿事宜协商一致。在签订协议之时，原告已知晓案涉房屋系违法建筑。4.进账单、领款凭证，待证2018年1月22日莲都区征收办已向原告支付拆迁误工补助、附属物补偿费、临时安置补助费共计91013.2元。5.《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条，62号文件第三条、第十条等，《集体土地补偿办法》第十一条第二款，待证适用法律依据。 被告岩泉街道答辩称：一、案涉会议纪要和《处理表》符合相关规定，《处理表》并非终局意见，亦不具有强制力。根据《集体土地补偿办法》第十四条之规定，答辩人具有会同相关部门对被补偿人户籍、家庭常住户口人数、被补偿房屋及其他住房情况、拟安置方式等事项进行审查并形成相应意见的职责。而《处理表》仅系因征收工作需要而由答辩人单位组织各职能部门调查后形成，答辩人虽系《处理表》及相关会议纪要形成组织单位，但该纪要及《处理表》并未直接产生原告所建相应建筑系违法建筑的行政法律后果。如相关被补偿人或者有关单位和个人对前期调查结果不予认可，且未在合理期限内与补偿人达成补偿协议，将由职能部门依法立案调查处理并就相关处理结果等信息进行公示。故《处理表》系街道作为征收实施单位及属地政府机关，为推进征收工作进程以及满足征收工作需要而组织各职能部门进行前期调查后形成的过程性意见，该意见仅是作为征收程序中征收部门和补偿人在与被补偿人及相关主体协商签订相关补偿协议之参考，其本身不具有强制力，不是行政机关依法作出的行政决定，并未在答辩人与原告之间形成行政法律关系，原告无权对该行为提起诉讼。二、原告在认可其建筑违法情况下，现又起诉《处理表》，其起诉已经超出起诉期限，应予驳回。原告诉请审查的系2017年6月23日作出的《处理表》。《处理表》系征收当中过程性行为和补偿参考，并未向相关主体进行送达。但原告明知其房屋调查结果系违法建筑情况下，仍然与莲都区征收办签订《补助协议》。协议对原告违法建筑拆除相应误工补助进行了约定，也对其建筑违法性进行了确认并对实体权利进行了处分，且上述协议效力已经过省高院判决所确认。更为重要的是，原告2019年1月16日向松阳法院起诉的(2019)浙1124行初9号一案（以下简称行初9号案件）中，莲都区征收办在同年2月2日就提交了案涉会议纪要和《处理表》，原告至迟在同年3月21日开庭时就知道了该行为内容。故原告现对《处理表》提起诉讼，明显已经超过法定起诉期限，应依法驳回起诉。综上，《处理表》系过程性行为，不具有行政强制力，且原告起诉超过法定起诉期限，故请求依法驳回原告起诉或者诉请。 被告岩泉街道向本院提供证据如下：1.岩泉街道(2017)30号《专题会议纪要》及《处理表》，待证岩泉街道依据相关文件规定协调配合补偿人参与前期调查，该组证据系内部意见和程序性行为，并未外化，不具有强制力。2.丽水市国土资源局《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，待证原丽水市国土资源局发布征收通告，岩泉街道系用地范围属地街道，具有作为征收实施单位配合进行相关调查职责。3.《补助协议》、(2019)浙行终1872号（以下简称行终1872号案件）行政判决，待证原告在明确案涉建筑系违法建筑情况下与补偿人达成了补助协议，以致不需就违法建筑公示；原告对其权利进行了处分，该协议效力已经过省高院判决所确定。4.《补充协议》、领款凭证、进账单，待证原告因房屋属于违法建筑符合住房困难户条件，根据有关纪要文件给予其临时安置补助费，原告已经在2018年1月领取了包括误工补助以及临时安置费用共计91013.2元。5.行初9号案件行政裁定书，待证在该案中莲都区征收办已经提供了岩泉街道（2017）30号《专题会议纪要》及《处理表》，足以证实原告至少在2019年3月21日案件开庭时已经知悉案涉所诉行为，原告起诉已经超过法定起诉期限。6.《集体土地补偿办法》第十四条，待证岩泉街道作为属地街道和实施单位配合补偿人等单位参与本案前期调查的规范性文件依据。 被告区建设局答辩称：一、答辩人不是本案适格被告，规划管理(含对违法建设确认)属规划行政主管部门职责。2019年3月，根据机构改革“三定方案”，答辩人规划管理及相关职能已划转至丽水市自然资源和规划局莲都分局，自此答辩人机构“三定”方案中已无规划审批和管理相关职责。二、被答辩人诉称的“行政行为”非答辩人作出。即岩泉街道于2017年6月23日上午主持并召集专题会议、岩泉街道党政办公室2017年11月9日印发了专题会议纪要。该会议上答辩人仅作相关业务单位参加，不是该结论出具主体。综上所述，被答辩人所诉行政行为既不是答辩人行政职责，也不是答辩人所作出，因此答辩人并非本案适格被告，恳请贵院查明事实，依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告区建设局提供证据如下：1.统一社会信用代码证，待证被告区建设局身份。2.授权委托书及代理人身份证明，待证授权委托情况。3.《丽水市莲都区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》(莲委办发【2019】33号)，待证机构改革后，有关规划职能已经划转，诉讼主体不适格。4.岩泉街道(2017)30号《专题会议纪要》，待证制作主体为岩泉街道党政办公室而非被告区建设局，诉讼主体不适格。 被告市执法局答辩称：一、案涉会议纪要和附表是征收程序中前期调查讨论工作，未进入执法程序，未外化为具有约束力的行政行为，不具有可诉性。根据《集体土地补偿办法》第五条第六款以及第十一条第一款之规定，在征收程序中，补偿人需要对征收范围内房屋状况进行调查，而各行政职能部门具有配合补偿人调查的相应职责。经过调查后，征收实施部门会组织各部门对调查情况进行汇总并提出意见，相关职权部门会根据意见及违法建筑违法性质启动执法程序，依法作出最终认定和处置并公示。本案中，对于原告房屋情况在前期调查完成后，各部门通过会商程序形成案涉会议纪要和附表意见，本应当由职能部门予以查处。但由于补偿人在此后直接与原告进行了协商，原告认可了关于其违法占地行为的意见并签署了相关补偿协议，所以相关职能部门未对案涉违法建筑进行立案和查处。案涉会议纪要和附表是内部意见，并未进入执法程序，也未外化为具有约束力的行政行为，不具有可诉性，原告起诉应予以驳回。二、原告起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。原告所起诉《处理表》，形成时间系2017年6月。在莲都区征收办与原告在同年8月所签订的《补助协议》当中明确由莲都区征收办对原告在征收范围内的违法建筑、临时建筑及其他建筑进行误工补助。在协议第二项当中更是直接明确了违法建筑拆除误工补偿指向的相应建筑系坐落在接七弄，建筑面积为155.92平方米的砖木结构建筑及建筑面积为32.66平方米的简易结构建筑。因此原告在签订相应的拆除误工补助协议时已经明确知晓其建筑违法性，并表示认可。另在原告2019年1月16日向松阳法院起诉莲都区征收办行初9号案件中，莲都区征收办在同年2月2日就提交了案涉会议纪要和附表，原告至迟在同年3月21日开庭时就知道了该行为的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，即使案涉行为属于可诉行政行为，原告起诉已经超过法定一年的起诉期限，应驳回起诉。三、原告所建相应建筑系违法建筑事实清楚，证据充分，且原告已经签订有效补偿协议，省高院予以确认，原告起诉无理。根据前期调查，从《调查（询问）笔录》以及现场照片、卫星影像资料等材料显示：原告于2002年后在××街道××弄村东侧地块占用集体土地且未取得建设工程规划许可证的情况下建设房屋，共建有砖木结构一层155.92平方米，简易结构建筑32.66平方米。故原告所建相应建筑系未经审批违法建筑之事实清楚，证据充分。更为重要是原告在征收补偿过程中已经认可其建筑系违法建筑并与莲都区征收办签订《补助协议》及《补充协议》，并领取了相应款项。故案涉违法建筑已由相应权利人对其权利进行了处分，并在征收补偿过程中以签订协议和领取款项方式自愿表示同意拆除违法建筑。对上述协议及签订协议行为的效力，已由浙江省高院在行终1872号二审判决书予以确定。原告在处分了相应权利情况下，又提起诉讼，没有法律和事实依据，应当予以驳回。综上，恳请依法驳回原告起诉或诉请。 被告市执法局向本院提交证据如下：1.岩泉街道(2017)30号《专题会议纪要》及《处理表》，待证被告市执法局依据相关文件规定协调配合补偿人参与前期调查，该纪要及处理表系内部意见和程序性行为，并未外化，不具有强制力。2-6.丽水市城市管理行政执法局《调查(询问)笔录》、《现场照片(图片、影像资料)》、《卫星影像资料证据》、丽水市城市管理行政执法局《现场勘验笔录》、丽水市测绘中心《房屋建筑面积测绘报告》，待证经初步调查，原告所涉相关建筑系违法建筑，建筑形成时间是2002年后。7.原告身份证及户籍信息，待证原告系居民户口，并非所在集体经济组织成员；原告具有初中文化水平，清楚签订补助协议法律后果。8.《补助协议》、行终1872号行政判决，原告明确案涉建筑系违法建筑情况下与补偿人达成该补助协议，对其权利进行了处分，该协议效力已经过省高院判决所确定。9.《补充协议》、领款凭证、进账单，待证原告因房屋属违法建筑符合住房困难户条件，根据有关纪要文件给予其临时安置补助费，原告已经领取了包括误工补助以及临时安置费用共计91013.2元。10.行初9号行政裁定书，待证在该案中莲都区征收办已经提供了岩泉街道（2017）30号《专题会议纪要》及《处理表》，足以证实原告至少在2019年3月21日案件开庭时已经知悉案涉所诉行为，原告起诉已经超过法定起诉期限。11-12.《集体土地补偿办法》，62号文件，待证被告市执法局参与相关违法建筑调查等程序的规范性文件依据。 原告提供证据被告市自然资源局质证认为，证据1本身无异议，但是无法证明由四被告共同作出。证据2合法性有异议，集体土地上房屋根据法律规定不能进行买卖，原告并非该集体经济组织成员。证据3无关联。证据4真实性有异议，没有正式文本，没有盖章，也无法确认公示两户具体情况。证据5，记载面积和测绘报告有出入，与本案无直接关联。证据6，《土地租赁协议》没有看到文件。《立卖地协议书》需要另外评价。但本案无相应审批手续，确认违法与买卖没有关系。证据7不认可，不能证明房屋建成时间，不能作为房屋性质和产权认定依据。证据8，有关补助协议已经通过丽水中院确认，对原告具有拘束力，是否存在欺诈与本案无关联。被告岩泉街道质证认为，同意被告市自然资源局质证意见。原告在行初43号案件中提交了本案证据2、3等材料，丽水中院认为不能证明案涉房屋合法。证据5，原告认为房屋建设时间为2000年，但卖地时间是2002年。根据松阳法院确认2002年只是卖地行为，该行为也为违法行为。无法证明2000年有建筑形成。有关公示问题，本案没有进行公示和送达是因为原告与征收补偿实施单位签订了补助协议，双方对房屋属于违章房屋已经认可，并且由原告自行拆除，给予拆除误工补助，所以不需作对行政行为进行公示和送达。被告区建设局质证认为，同意上述两被告质证意见。原告提交6月23日、7月28日会议纪要，证明了6月23日会议纪要是过程性行为，证明被告区建设局没有作出具体行政行为。被告市执法局质证认为，同意前述被告质证意见。1.申报表及申报材料归档是未经核实的自行申报材料。根据申报表及申报规定，原告认可建筑形成时间至少是2000年。根据62号文件规定，还是要拆除。2.关于证据4公示，能证明案涉纪要、附表都是过程性行为。根据62号文件规定，需要公示后再作出处罚，所以公示仍然是过程性行为。3.关于当庭提交的证据，超过举证期限不应当作为证据采纳。 被告市自然资源局提供的证据，原告质证认为，证据1真实性无异议。与案涉“两违”认定无关联性，对原告房屋征收利益造成损害。证据2，真实性无异议。该证据记载内容只是测绘时房屋当时物理现状，对四被告案涉行为是否合法没有参考意义。只能证明确实存在该房屋，现案涉房屋已被拆除。卫星图显示该地块是有房屋，与国土局对原告房屋认定建成时间相悖。证据3、4真实性无异议。不能根据《补助协议》和款项发放证明“两违”认定合法。《补助协议》是以欺诈胁迫方式与原告签订。证据5，能证明被告作出“两违”认定不符合法律规定，没有选择有利于的原告法律条文。被告岩泉街道提供的证据，原告质证认为证据1、2同之前意见。证据3，《补助协议》同之前意见，事实、程序及法律依据均有异议，不能证明原告认可相关补偿按违章拆除补偿。行终1872号判决书，丽水中院认为本案“两违”认定可以进行另行诉讼。该判决书仅仅围绕补助协议效力问题，并未就“两违”认定进行认定。证据4，真实性无异议，原告已经申请再审。证据5不能待证被告待证事实。相关行政行为没有进行过告知和公示，原告在诉讼过程中才得知案涉材料，无法判断真假，无法判断案涉“两违”认定是否为行政行为。在丽水中院审理后才知晓相应行为系行政行为，所以应以行初43号行政判决生效之日起计算起诉期限。证据6，根据该十四条规定，案涉行为应该进行公示。被告区建设局提供的证据，原告质证认为证据1、2无异议。证据3，文件真实性无异议，只能证明被告区建设局没有职权。但被告区建设局是适格被告。被告区建设局虽然非“两违”认定小组成员，但参与了会议纪要作出，超越职权。证据4，意见同上。对被告市执法局提供的证据，原告质证认为证据1意见同上。证据2真实性、合法性有异议。原告记不清该询问笔录上面签字和指印是否系原告所签、所捺。且该证据与其他证据相互矛盾，不能采信。案涉房屋并非原告建造，是买来的，原告仅是进行修缮。证据3无异议。证据4意见同上，2002年卫星图片不清晰，也存在色差。原告有房屋买卖凭证和村委证明。证据5、6只能证明房屋测量时现状。证据7，原告文化程度和精神状态不能证明被告作出行政行为合法。行终1872号、行初9号案件都确认了原告对房屋的所有权。《集体土地补偿办法》也证明户籍对其拆迁补偿不产生任何影响。证据8、9、10意见同上。证据11、12，法律依据正确，但被告引用法条不正确。62号文件第十四条规定了需要公示。四被告对相互之间提供证据均无异议。 本院认证认为，原告提供的证据1、2、3、5，四组证据真实性四被告未提出异议，本院对真实性予以确认。证据4，四被告不予认可，该证据无被告岩泉街道签章且与本案无直接关联，本院不予采纳。证据6、7，本院将结合事实认定予以分析。证据8，该组证据待证内容，原告已经另行起诉，并已有生效判决，本院在本案中予以剔除。四被告提供的证据，相互之间无异议。原告对被告市执法局提供证据2中的《调查（询问）笔录》真实性持异议。本院认为《调查（询问）笔录》上有原告签名及捺印，原告仅称记不清楚，不足以否认该证据真实性。其余证据，原告对真实性无异议，本院予以确认。原告庭后向本院提交了部分证据材料，但该部分材料系超过举证期限逾期提交，且经本院询问，原告亦未陈述逾期提交理由，故该部分证据材料本院不予采纳。 本院认定事实如下：原告朱凤琴为非农业家庭户，户口簿及身份证载明住址为丽水市莲都区××村××幢××室。2002年5月7日，秋塘村村民委员会收取案外人张有林卖地20%分成3300元。落款为2002年5月13日的《立卖地协议书》载明了以下主要内容：案外人张有林、陈大仙将接七弄张宗友屋前东面自留地、地基卖给案外人刘成伟、赵细永，使用面积150平方米，购地款共计17750元，村抽成款由卖户自负，买户使用地基由村委申办，上级手续由买户本人自办。2002年卫星影像数据显示××街道××弄村原告房屋所在位置为空地，2005年卫星影像数据显示同样位置为红瓦屋顶建筑。2011年2月，原告与案外人陈德权向原丽水市国土资源局填报《违法用地申报表》，该表中载明建筑占地面积200平方米，建筑面积200平方米，建造时间2000年。后原丽水市国土资源局将该申报材料归档，申报材料内容载明的结构、占地面积、建筑面积、违法时间与前述申报表内容一致。2016年12月28日，丽水市测绘中心对案涉房屋进行了测绘：1层结构砖木，套内建筑面积155.92平方米，另有简易房面积32.66平方米。2017年6月9日被告市执法局对案涉房屋进行了现场勘验，原告在勘验笔录上签字捺印。现场勘验建筑面积、简易房面积均比房屋测绘结果多0.01平方米，其他内容与房屋测绘结果一致。原丽水市国土资源局分别于2017年5月19日、2017年6月5日，发布了【2017】第5号《征收土地补偿安置方案公告》和《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，原告朱凤琴所有的××街道××弄村的房屋属征收范围内。 2017年6月15日，原告向被告市执法局陈述了以下主要内容：接七弄村28号（张宗友房屋）东侧房子是原告的，该房屋没有土地证和房产证。2002年建设完工，一层砖木结构，建筑面积155.92平方米，房屋南面有简易结构32.66平方米。该房屋没有获得过审批手续。房屋建设用地是接七弄村张有林、陈大仙自留地，2002年卖给刘伟成、赵细永，后转卖给原告，建设用地也没有批准。 2017年6月23日，丽水二中项目“两违”处理认定专题会议召开，参会人员有岩泉街道、市国土局、城区国土所、城区建设所、岩泉执法中队、丽泰拆迁公司工作人员。该专题会议形成《处理表》，载明内容如下：“被拆迁人朱凤琴；房屋坐落接七弄村；证载和基本情况，该房屋砖木一层，实测建筑占地面积155.92平方米，建筑面积155.92平方米，另简易房32.66平方米，未办理双证，要求给予处理；现场勘查及调查情况。2002年卫片未发现该地块有建筑；两违处置组拟处理意见，简易拆除违法建筑；街道联席会议意见，同意两违处置组意见。” 莲都区征收办作为甲方补偿人、岩泉街道作为甲方补偿实施单位、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司作为受委托实施单位，与乙方朱凤琴签订了案涉《补助协议》及《补充协议》。两份协议约定：甲方对乙方在征收范围内的违法建筑、临时建筑及其它建筑给予误工补助合计155.92平方米*120元/平方米+32.66平方米*90元/平方米+36603.4元附属物补偿费=58253.2元，并给予发放一年临时安置补助费32760元，共计91013.2元。2018年1月22日，原告领取了两笔补偿款，分别为46013.2元及45000元，合计91013.2元。原告在《补助协议》及《补充协议》上的签字时间分别为2017年8月10日、2017年10月11日，莲都区征收办在上述协议上签字盖章时间均为2018年6月1日。 另查明，原告曾于2019年1月16日以莲都区征收办为被告，向松阳法院提起行政诉讼，要求确认《补助协议》和《补充协议》无效。莲都区征收办在举证期间内向松阳法院提交了证据4，“《丽水市莲都区岩泉街道办事处专题会议纪要》（2017）30号、《丽水二中南扩项目房屋两违处理表》（6.23）复印件一份”，松阳法院于2019年3月21日公开开庭审理了此案。经释明，原告不同意变更被告，为此松阳法院于2019年4月15日作出行初9号裁定，驳回原告起诉。2019年5月5日，原告以莲都区政府为被告，向丽水中院起诉要求确认《补充协议》和《补助协议》无效。2019年10月23日，丽水中院作出行初43号判决认为案涉《补充协议》和《补助协议》不存在无效情形，判决驳回原告诉讼请求。该判决在说理部分认为，“案涉房屋在土地房屋征收过程中，已由相关职能部门组成两违认定小组认定为违法建筑。该认定是一个直接可诉的行政行为，如有异议，原告具有单独提起复议或诉讼的权利。”原告对丽水中院判决结果不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2020年3月20日作出行终1872号判决，驳回上诉维持原判。 再查明，原告当庭提交《土地租赁协议》《转让猪圈契约》。《土地租赁协议》主要载明以下内容，陈德权租用张宗友屋前空地，面积290平方米，租金每年1000元，租期2002年5月13日至2009年5月12日；“如租用期满本土地未有其他用途，仍租于陈德权使用。租赁另议。”《转让猪圈契约》主要内容如下，2002年11月27日张有林将接七弄物资局围墙外猪圈于出卖给朱凤琴。该猪圈于1977年3月建设，面积18平方米，转让款2800元。该契约落款时间2002年11月27日，见证人秋塘村村民委员会签章落款时间2018年6月4日。原告在庭审中称没有另外的买卖案涉房屋协议，就只有一份《转让猪圈契约》，案涉房屋系原猪圈改造。 本院认为：首先载明于案涉会议纪要及《处理表》中的原告“两违”认定意见是否系行政行为。案涉会议纪要及其附件《处理表》载明内容具有行政机关内部协商的外观，在作出时系内部和过程性行政行为。但因原告签订了案涉《补助协议》，《处理表》载明原告“两违”认定意见后，后续相应行为无需继续作出。针对原告案涉房屋，相关政府部门行为终止于案涉会议纪要和《处理表》。案涉“两违”认定意见具有独立于《补助协议》效力，并非《补助协议》能够全部涵盖。综上分析，《处理表》中原告房屋“两违”认定意见，从过程意见转变为终局性结论，具有可诉性。 其次案涉建筑是否为违法违章建筑。四被告提供的《调查（询问）笔录》《现场勘验笔录》《卫星影像资料证据》《房屋建筑面积测绘报告》与原告提供的《立卖地协议书》可以相互印证，证实2002年案外人刘成伟、赵细永从案外人张有林、陈大仙处购买案涉地基，该地基后又转卖给原告。2002年，原告在案涉地基上建房，该土地及房屋均未经过审批。原告提交《违法用地申报表》及申报材料归档证明案涉房屋建设于2000年，但《违法用地申报表》系个人填报，未经相关部门核实批准，申报归档材料也是根据申报表内容填写。该两份证据与前述《调查（询问）笔录》等相互印证的5份证据相互矛盾，本院不予采信。原告在庭审中提供的《土地租赁协议》，无法证明案涉房屋合法。原告主张其仅系在原购买建筑上修缮，故案涉房屋并非违法建筑。本院认为：1.《立卖地协议书》及收款收据仅体现土地地基买卖，未体现房屋买卖；2.原告称买卖房屋凭证就是《转让猪圈契约》。但该转让契约载明的猪圈面积仅18平方米，而案涉房屋共计188.58平方米（155.92+32.66简易建筑），故其称是在原有建筑上修缮说法，与《转让猪圈契约》内容矛盾。3.该主张与原告在《调查（询问）笔录》陈述及其相印证的证据相互矛盾。综上，原告该主张本院不予采纳。四被告认定案涉建筑属违法建筑并无不当。 再次有关本案起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。确定本案起诉期限，首先应确定原告知道案涉行政内容的时间。原告在2017年6月15日向被告市执法局陈述时，已知晓案涉建筑系违法建筑。但结合本院认为第一部分论述，应以原告签订《补助协议》时知道案涉行政行为内容计算起诉期限。原告于2017年8月、10月分别《补助协议》及《补充协议》上签字，并于2018年1月领取了补助安置款。且四被告抗辩，在原告起诉莲都区征收办案件中，莲都区征收办提交了案涉《处理表》，原告至迟于2019年3月21日该案开庭时知晓案涉行政行为内容，亦具有合理性。故原告于2020年8月起诉要求撤销《处理表》超过起诉期限。 另被告区建设局答辩称并非本案适格被告，并提供了莲委办发【2019】33号文件佐证。但该文件第三条第（三）项载明，“负责城市规划区外住房和城乡建设领域资质资格管理，组织对城市规划区外住房和城乡建设领域违法违规行为进行查处……。”且被告区建设局亦参加了作出《处理表》的专题会议，故其该抗辩本院不予采纳。 综上，原告起诉案涉《处理表》超过起诉期限，但考虑案件复杂和实际情况，本院从实体层面进行了审查。案涉行政行为实体认定意见依据充分；程序方面，因案涉认定意见终止于会议纪要及《处理表》，之前调查讨论程序并无不当，之后程序无继续必要，故程序上并无不当之处，原告要求撤销，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告朱凤琴的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告朱凤琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  牛文军 人民陪审员  李爱国 人民陪审员  祁秀桃 二〇二〇年十月二十二日 法官 助理  项科强 代书 记员  徐嘉静 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。