海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终444号     上诉人（原审原告）符某1，男，1954年9月2日出生，汉族，住海南省海口市。   上诉人（原审原告）麦某（符某1之妻），女，1958年10月4日出生，汉族，住海南省海口市。   上诉人（原审原告）符某2（符某1长子），男，1992年12月9日出生，汉族，住海南省海口市。   上诉人（原审原告）符某3（符某1次子），男，1994年10月10日出生，汉族，住海南省海口市。   被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府。住所地：海南省海口市龙华区龙昆北路19号。   法定代表人郭某，区长。   上诉人符某1、麦某、符某2、符某3（以下简称符某1等4人）因与被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）土地行政处罚及房屋行政强制一案，不服海南省海口市中级人民法院于2020年5月29日作出的（2020）琼01行初167号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月30日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，2019年9月25日，龙华区政府向符某1作出海龙土资队〔2019〕594号《行政处罚决定书》（以下简称594号处罚决定），符某1不服，向海口市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。2019年11月26日，市政府受理了该行政复议申请，并向符某1送达受理通知书。后市政府逾期未作出行政复议决定。为此，符某1等4人于2020年3月26日提起本案诉讼，请求：1.撤销龙华区政府作出594号处罚决定的行政行为;2.确认龙华区政府强拆符某1一家570平方米的三层楼房、九棵花梨树、果园大门的行政行为违法。   一审诉讼期间，原审法院向符某1等4人释明，其诉讼请求既有行政处罚行为，又有行政强制行为，而作出两个被诉行政行为的主体分别是两个不同的行政机关，两被诉行政行为不能放在同一个案件中审理，要求其进行明确。但符某1等4人在规定的期限内拒绝明确其被诉行政行为和变更其诉讼请求。   原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，符某1等4人诉讼请求中既有行政处罚行为，又有行政强制行为，而作出两行政行为的主体分别为不同的行政机关，其中作出土地行政处罚决定的主体是龙华区政府，作出房屋行政强制拆除行为的主体是海口市龙华区综合行政执法局（以下简称龙华区执法局）。不同的行政主体关系到受理案件法院级别管辖的不同。为此，原审法院进行了释明，但符某1等4人拒绝明确被诉行政行为和变更诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，符某1等4人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，应当裁定予以驳回。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，符某1等4人因不服原行政处罚行为已选择向市政府申请行政复议，市政府受理复议申请后逾期未作出复议决定，符某1等4人如不服，起诉的对象应该是复议机关的行政不作为，而不是原行政处罚行为。对于在复议中的原行政行为，应由行政复议机关对其合法性及合理性进行审查并作出复议决定后，符某1等4人不服才能向人民法院起诉。原审法院对此释明后，符某1等4人拒绝变更其诉讼请求。符某1等4人在行政复议期间又对原行政行为提起诉讼，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，应裁定驳回其起诉。综上，依照行政诉讼法第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回符某1等4人的起诉。案件受理费50元，由符某1等4人负担。   上诉人符某1等4人不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审认定作出房屋强制拆除行为的主体是龙华区执法局错误。作出行政处罚决定行为的是龙华区政府，实施强制拆除行为也是龙华区政府，案由应为行政处罚和行政强制拆除。龙华区执法局只是作出责令停止土地违法行为通知书，履行调查阶段的执法程序，该局并未作出任何行政决定。在强拆过程中也无证据证明龙华区执法局参与。故原审认定行政强制拆除行为的主体是龙华区执法局错误。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条及行政诉讼法第二十六条第三款、第四十五条规定，符某1等4人以龙华区政府为被告起诉原行政行为符合法律规定。原审法院要求符某1等4人起诉复议机关不作为没有事实和法律依据，剥夺了符某1等4人的起诉权。综上，请求依法撤销一审裁定，继续审理本案。   二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，虽然一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则，但是并非强制性规定，司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为，行政诉讼法也规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在立案阶段人民法院应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理。如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉。本案中，符某1等4人在一审中提出了两项诉讼请求，包括土地行政处罚和房屋行政强制两个被诉行政行为，而该两行政行为分别是由龙华区政府和龙华区执法局作出的，一审法院就此向符某1等4人进行了释明并要求其明确其中一项诉讼请求，但符某1等4人坚持不予以明确，一审法院据此裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。   需要指出的是，根据行政诉讼法第二十六条第三款的规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。据此，行政诉讼法赋予了当事人对原行政行为和复议机关不作为的起诉选择权，而非只能诉复议机关不作为。本案中，符某1等4人针对原行政行为申请复议，市政府受理后在法定期限内未作出复议决定，符某1等4人选择了对原行政行为提起诉讼。一审法院就此向符某1等4人进行释明并告知只能诉复议机关不作为不妥，系对法律规定的错误理解，本院予以指正。此外，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项规定，裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费。一审裁定收取符某1等4人的案件受理费50元不当，应予退还，本院予以指正。   综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人符某1等4人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李 贝   审判员 黄胜敏   审判员 陈 焱     二〇二〇年十月十五日   法官助理 王 婉   书记员 王菊青   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。   经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。   复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。   两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。   行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。   行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。