北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终4131号上诉人（一审原告）乔胜利，男，1970年2月21日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街1号。法定代表人孙军民，区长。委托代理人姚林，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人乔胜利因诉北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）未履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。乔胜利向一审法院起诉称，其系顺义区赵全营镇养殖户。2016年12月，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖退出工作的实施方案》，乔胜利所在的养殖区被划入禁养区。为配合顺义区政府工作，乔胜利于2017年1月开始停止养殖。根据《顺义区加快养殖业退出工作奖励办法》的规定，顺义区政府应当履行其中规定的补偿职责。但时至起诉之日，顺义区政府一直未履行补偿的法定职责。乔胜利自划入禁养区后，生产经营已处于停滞的状态，无收入来源。顺义区政府不履行法定职责的行为属于违法行为，侵犯了乔胜利的合法权益。故乔胜利诉请一审法院：1.确认顺义区政府对乔胜利2019年11月4日提交的履责申请未作处理的行为违法；2.确认顺义区政府未依法履行补偿法定职责违法；3.本案诉讼费用由顺义区政府承担。一审法院审理查明，2004年10月24日，王凤臣作为甲方、乔胜利作为乙方与丙方顺义区赵全营镇北郎中村村民委员会签订《村民户承包土地流转协议书》一份，协议中约定，甲方流转给乙方租赁使用的处在生态园内的3.65亩土地，租期至2029年12月31日。此后，乔胜利以顺义区赵全营镇北郎中村村民委员会（以下简称北郎中村委会）、王建军（王建军在该案中自述其又名王凤臣）为被告提起民事诉讼，要求确认各方签订的《村民户承包土地流转协议书》有效、相关建筑归其所有。北京市顺义区人民法院经审理作出（2017）京0113民初19490号《民事判决书》，确认《村民户承包土地流转协议书》有效，驳回了乔胜利的其他诉讼请求。2016年12月2日，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》（顺动监文[2016]43号），规定了退出范围、补偿办法等内容。2016年12月5日，北京市顺义区农村工作委员会作出《关于印发的通知》（顺农文[2016]92号，以下简称顺农文[2016]92号文），确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。2016年12月7日，北京市顺义区人民政府办公室作出《关于印发的通知》（顺政办发[2016]42号），规定各镇政府负责本辖区内养殖业的清查、清退工作。2016年12月9日，北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），载明：为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》、《北京市水污染防治工作方案》、《顺义区水污染防治工作方案》的文件精神，根据区政府2016年第三十七次政府常务会议要求和《关于划定畜禽养殖禁养区的函》、《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》、《北京市顺义区动物卫生监督管理局关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》等文件要求，赵全营镇被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。同时规定对于积极配合政府退出计划，在退出期实施退出的畜禽养殖场、户将给予畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿、停产停业综合补助。2019年10月31日，乔胜利向顺义区政府邮寄提出《履行补偿职责申请书》，申请顺义区政府在法定期限内履行对乔胜利进行补偿的法定职责，对固定资产、土地使用权、停产停业综合补偿等事项进行补偿。顺义区政府收到乔胜利的申请后，按信访途径转交北京市顺义区农业农村局办理。2019年12月18日，北京市顺义区农业农村局对乔胜利进行电话答复。2020年1月20日，赵全营镇政府出具《关于张振忠、乔胜利养殖地情况说明的函》，说明张振忠、乔胜利所属养殖地不属于顺农文[2016]92号文中确定的畜禽养殖禁养区范围。该单位未对张振忠、乔胜利所属养殖地进行过综合整治。2020年1月21日，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明顺农文[2016]92号文确定赵全营镇禁养区范围包括：1.赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤脚外5米为管理范围，堤脚外20米为保护范围，无堤段以河道开口外10米为管理范围，开口外30米为保护范围，河道建筑物及丁字坝，两侧各50米为保护范围。涉案的赵全营镇乔胜利所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定在了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，北京市顺义区农村工作委员会于2016年12月5日作出顺农文[2016]92号文，确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。赵全营镇政府根据上述文件及顺义区政府其他职能部门发布的文件，制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），认为赵全营镇已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。但在本案诉讼过程中，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明涉案的赵全营镇乔胜利所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。对此，一审法院认为，北京市顺义区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关，有权对赵全营镇禁养区划定范围进行解释。现经该局认定，乔胜利所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，且本案现无相反证据能够推翻北京市顺义区农业农村局的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，乔胜利所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，现亦无有效证据证明顺义区政府针对该地区组织开展了畜禽养殖综合整治。因此，乔胜利要求顺义区政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定承担补偿责任没有事实根据。一审法院同时认为，乔胜利作为在赵全营镇实际经营的养殖户，信赖赵全营镇政府的发布规范性文件及开展的相关工作举措并无过错，其合法权益应依法得到保障，乔胜利可通过其他途径寻求救济。据此，乔胜利的起诉不符合法定条件，一审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回乔胜利的起诉。乔胜利不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。故，请求本院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。顺义区政府同意一审裁定。一审相关材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，乔胜利要求顺义区政府履行养殖业补偿职责，应当具有相应的事实根据。尽管根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，县级以上地方人民政府负有依法予以补偿的职责，但本案现有证据并不足以证明顺义区政府因上述规定列明的公共利益需要对乔胜利的养殖业设施实施整治，在案证据能够证明赵全营镇政府落实顺义区政府工作部署并结合当地实际制定了《关于养殖业退出工作的实施方案》，该方案确定的禁养区范围包含乔胜利的养殖业设施，在此情况下，乔胜利诉请顺义区政府履行补偿职责缺乏事实根据，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。需要特别指出的是，乔胜利系基于对赵全营镇政府《关于养殖业退出工作的实施方案》的信赖而实施的退养行为，其依法可以向赵全营镇政府申请履行补偿职责。这是因为，在案证据显示，赵全营镇政府制定的《关于养殖业退出工作的实施方案》，不仅明确载明“我镇作为国家重点镇，已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出”的要求，而且对退出养殖户明确了畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿以及停产停业综合补助等补偿标准。在该方案发布实施后，赵全营镇政府理当对实施该方案能够达到的管理效果以及在整治养殖业设施过程中履行相应补偿职责有所预期，并维护其在该方案中明确的清退范围和补偿标准的公信力。而且，本案证据还显示，在乔胜利积极配合养殖业整治并退出后，赵全营镇政府又表示未对乔胜利所属养殖地实施综合整治并拒绝履行补偿职责，不仅违背自己在前述实施方案中的规定，而且损害比补偿利益更值得维护的基层政府公信力。综上，本院依法应维持驳回起诉的一审裁定，也希望顺义区政府加强督导工作，督促赵全营镇政府积极履行职责回应相关养殖户的补偿请求，依法早日解决乔胜利反映的补偿问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十月二十日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖