山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终194号 上诉人（原审被告）桓台县果里镇人民政府，统一社会信用代码113703210042213378。住所地：山东省桓台县果里镇义和路6号。 法定代表人张超，镇长。 委托代理人胡永安，桓台县果里镇人民政府工作人员。 委托代理人李高修，山东康桥（淄博）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张玉刚，男，1981年3月20日出生，汉族，现住山东省桓台县。 上诉人桓台县果里镇人民政府（以下简称果里镇政府）因与被上诉人张玉刚限期拆除通知一案，不服山东省桓台县人民法院（2020）鲁0321行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，果里镇政府作为甲方与作为乙方的张玉刚于2007年6月25日签订《拆迁协议书》。该协议书载明，“因柳泉西路道路建设，果里镇东马村民张玉刚所承包村委土地部分占用，所属房屋及地上附属物需要拆除，经双方协商，并在自愿的基础上达成以下协议：一、补助数额及付款方式甲方包干性（包括道路占地上所有附属物、房屋）一次性付给乙方22.5万元。二、拆迁标准及时间要求1、以道路中心至两侧各15米，及30米内地上附属物全部清理，达到施工条件，不允许有地上附属物和其他青苗及建筑垃圾影响施工……”。果里镇政府于2019年3月28日对张玉刚作出限期拆除通知书，载明：“经查，你户在东马村盛源酒店东侧擅自建设房屋，该建筑属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》和市、县违法建设治理实施方案的有关要求，责令你户自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位。逾期拒不拆除的，镇政府将组织相关执法部门于4月1日对违法建设实施强制拆除，由此造成的一切损失由你户自行承担。” 原审法院认为，果里镇政府与张玉刚于2007年6月25日签订的拆迁协议书属行政协议，行政协议有合意性的特点，亦即需以双方协商一致为前提，且对于协议中相对人义务的履行，行政机关一方并无强制权力。果里镇政府于2019年3月28日对张玉刚做出的限期拆除通知书，其中责令“自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位”的内容，对张玉刚课以一定的作为义务，对张玉刚的权利义务产生影响，鉴于果里镇政府作为镇政府对其辖区建筑具有规划管理的相关职权，属行政命令，具有单方性特点，无需以相对人同意为前提。并且，拆迁协议书并未认定所涉房屋为违法，而限期拆除通知书明确认定所涉房屋为违法建设。以上两行为的性质、认定的事实、所涉法律法规均不相同，限期拆除通知书也未提及之前协议拆迁事项，故果里镇政府下达通知书是另一新的行政行为，其提出的下达限期拆除通知书是根据拆迁协议督促张玉刚拆除，不是具体行政行为，属于合同纠纷，不属于行政纠纷的主张，不予支持。行政机关作出行政行为，应当查明事实，证据确实充分。本案中，果里镇政府未能提交充分证据证明张玉刚存在违反规划法律法规擅自建设房屋的行为。另外，也未提交证据证明在作出涉案通知书之前已向张玉刚告知事实、理由、依据、陈述权、申辩权，违反了正当程序原则以及《山东省行政程序规定》关于作出行政行为所必须遵守的程序规定。并且，作出的涉案通知书中，仅载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》和市、县违法建设治理实施方案的有关要求”，既未明确违反的具体法律法规规定，也未载明其作出责令内容所依据的法律法规规定，属适用法律法规错误。综上，果里镇政府对张玉刚作出限期拆除通知书，主要证据不足，违反法定程序，适用法律法规错误，对张玉刚撤销该通知书的主张予以支持。因撤销该通知书自然包含确认该通知书违法的含义，故不再对确认该通知书违法单独作出判项。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销桓台县果里镇人民政府于2019年3月28日对张玉刚作出的限期拆除通知书。案件受理费50.00元，由桓台县果里镇人民政府负担。 上诉人果里镇政府不服原审判决，向本院提出上诉称：一、上诉人与被上诉人之间是民事法律关系，而非具体的行政行为关系。1、上诉人与被上诉人是平等的民事主体，不能因为上诉人是镇政府，就当然认定上诉人与被上诉人签订的《拆迁协议》就属于行政协议，上诉人与被上诉人就拆迁事宜达成的协议是在自愿平等的基础上达成的，属于民事法律关系范畴而非行政法律关系范畴。被上诉人张玉刚如果对于拆迁补偿等有异议完全可以依据《拆迁协议》的约定通过民事诉讼的方式解决，其提出行政诉讼没有法律依据。2、上诉人与被上诉人之间签订的《拆迁协议》的性质属于房屋拆迁安置补偿合同，非行政协议。该协议第二条第5项明确约定被上诉人张玉刚负责自行拆迁，因被上诉人张玉刚迟迟未履行该拆迁协议约定的义务，上诉人才通过发通知的方式督促被上诉人履行拆迁义务，上诉人根据《拆迁协议》的约定督促被上诉人积极履行合同义务明显属于民事合同范畴，原审法院仅仅因为上诉人是镇政府便认为上诉人下发通知就属于行政行为，显然是以偏概全。3、《限期拆除通知书》是《拆迁协议》的延续，不能人为割裂两者的必然联系，更不能仅依据限期拆除通知书的内容、格式和表现的具体表面形式而忽略其是《拆迁协议》延续的事实，原审法院人为割裂《拆迁协议》与《限期拆除通知书》的内在关联性和延续性，径行认定其为行政命令或者其为行政行为，属于认定事实不清。二、被上诉人张玉刚同意拆除涉案建筑物，且张玉刚及其父亲和亲属先自行拆除了屋顶和门窗(有被上诉人张玉刚提供的录像及村委委员可以证明)，后由于拆除进度较慢，且有人身危险性，其请求东马村给予协助，东马村对于张玉刚的请求给予了帮助。上诉人作为基层政府自始至终没有实施强拆的法律行为。涉案违法建筑是由被上诉人和案外人东马村委共同拆除，上诉人告知被上诉人违法行为法律后果的行为并未对被上诉人的实际权力最终造成最终的任何影响。上诉人向被上诉人下达的《责令限期拆除通知书》是上诉人依据《拆迁协议》督促其履行拆迁义务等法律后果的告知，非具体的行政行为，不具有可诉性。上诉人并未做出强制拆除的行政决定和最终拆除的具体行政行为。三、涉案房屋已经由被上诉人张玉刚拆除完毕(东马村给予了协助)，《限期拆除通知书》指向的标的物已经不存在，即使本案认定《限期拆除通知书》属于行政行为，根据《行政诉讼法》第七十四条的规定，也不应判决撤销。1、涉案违法建筑物由张玉刚及其父亲已经自行将房屋屋顶和门窗拆除，只是因为进度较慢，才由东马村委进行了协助拆除，上诉人对于涉案违法建筑并无实施拆除的具体行政行为。2、涉案违法建筑物已经由被上诉人张玉刚和东马村拆除完毕，《限期拆除通知书》指向的标的物已经不存在，在此情况下，原审法院不应判决撤销《限期拆除通知书》。综上，本案被上诉人张玉刚已经签署了拆迁协议并获得了足额补偿，且被上诉人张玉刚及其父亲也自行拆除了屋顶及门窗，只是因为进度较慢，东马村委才进行了协助，这些客观事实都能证明本案不存在强拆，上诉人并未实施强拆行为。特别是涉案房屋已经拆除，判决撤销《限期拆除通知书》于法无据，不具有实际意义。因此，请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张玉刚书面答辩称：一、上诉人作出的《限期拆除通知书》是独立的行政行为，上诉人将该《限期拆除通知书》与《拆迁协议书》混为一谈显然错误。因此被上诉人起诉上诉人作出的《限期拆除通知书》符合法律规定。二、上诉人向被上诉人作出该《限期拆除通知书》没经过立案、收集证据法定程序就作出该行政行为，严重违背了行政执法程序正当性要求，且未经调查，就得出被上诉人的建筑属于违章建筑，显然是对行政权利的滥用。原审判决事实清楚、适用法律法规正确、审理程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中，被上诉人张玉刚在原审中的具体的诉讼请求是要求确认被上诉人果里镇政府于2019年3月28日作出的《限期拆除通知书》行为违法并撤销该通知书，因此，本案审查的行政行为是果里镇政府所作出的该《限期拆除通知书》这一行政行为是否合法，包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确，对于果里镇政府上诉中所主张的其与张玉刚之间签订的《拆迁协议》的问题；是否强拆以及拆除的主体的问题及相关补偿问题，属于其他行政行为或其他法律关系，不属于本案审查范围。本案中，果里镇政府在原审中未能提交充分证据证明张玉刚存在违反规划法律法规擅自建设房屋的行为；也未提交证据证明在作出涉案《限期拆除通知书》前已向张玉刚告知事实、理由、依据、陈述权、申辩权，该《限期拆除通知书》也未载明其作出责令内容所依据的法律法规规定，因此，原审法院在认定该《限期拆除通知书》主要证据不足，违反法定程序，适用法律法规错误的基础上，判决撤销该《限期拆除通知书》，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定。综上，上诉人果里镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人桓台县果里镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二〇年十月十五日 法官助理  王敬波 书 记 员  陈天琦