贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终155号 上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南大道。 法定代表人曹礼鹏，该县政府县长。 被上诉人（一审原告）贵定县云雾镇摆谷村摆佐一组，住所地贵定县云雾镇摆谷村摆佐一组。 主要负责人程刚，组长。 诉讼代表人李兴明，男，苗族，1949年11月2日生，住贵州省贵定县，村民。 一审被告贵定县云雾镇人民政府，住所地贵定县云雾镇兴云路。 法定代表人柯崇圣，该镇政府镇长。 一审第三人吴富明，男，布依族，1978年5月11日生，住贵定县。 被上诉人贵定县云雾镇摆谷村摆佐一组（以下简称摆佐一组）与一审被告贵定县云雾镇人民政府（以下简称云雾镇政府）、上诉人贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）及一审第三人吴富明林业行政裁决及行政复议一案，贵定县政府不服贵州省龙里县人民法院（2020）黔2730行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终。 一审原告摆佐一组诉称，摆佐一组因与吴富明就“营盘脚”、“水安冲”两幅林地发生林木、林地权属争议纠纷，由吴富明向云雾镇政府申请权属确认，请求确认其为“营盘脚”、“水安冲”两宗林地的使用权人、林木所有权及使用权人。云雾镇政府受理申请后，于2019年11月26日作出贵（云）府行决字〔2019〕2号《云雾镇人民政府关于摆谷村湾河翁边争议林木、林地处理决定书》（以下简称2号处理决定）。该决定书处理意见为“营盘脚”、“水安冲”两宗林地的所有权人为云雾镇摆谷村委会，林地使用权、林木所有权和使用权人为吴富明。摆佐一组不服该处理决定，依法向贵定县政府申请行政复议，贵定县政府于2020年2月19日作出贵府行复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》（以下简称1号行政复议决定），于2020年2月20日送达摆佐一组。对于前述涉案处理决定及复议决定，摆佐一组认为所认定的事实与客观事实不符，处理结果完全背离客观事实，具体如下：一、涉案的两宗林地的历史及现状：贵定县云雾镇摆谷村湾河对门山翁边（营盘脚）以及水安冲的山林在“四固定”时期就已分配给摆佐一组小组所有及管理使用。后在“林业三定”时期，各村民小组的林地陆续发包给小组成员管理。在该时期，摆佐一组小组尚留有四幅林地作为机动林未予发包到户，仍作为组集体公山，由小组集体管理使用。本案涉及的“营盘脚”、“水安冲”两宗林地即为摆佐一组小组保留的未分包的机动林。吴富明的祖父吴道先与其配偶于“林业三定”前移居至摆谷村“湾河翁边”处。因吴道先户并非摆佐一组小组成员，故不能以组集体经济组织成员的身份在摆佐一组小组承包土地耕种。吴道先为解决家庭生计，主动与摆佐一组时任摆佐大队主要负责人的陆景兴联系，希望在摆佐一组小组租种土地。后经摆佐一组小组群众讨论同意，以每年缴纳两头猪为条件，将原“梨子关”以路为界内熟土、以及其当时房屋前后熟土、“柏枝关”的熟土，“山脚坡脚”田一丘，“飞坡脚”田一丘，“等边田”四丘等土地租赁给吴道先户耕种。双方还就此签订了《摆佐一组就翁边土地承包合同书》，以明确双方的权利义务。除土地外，摆佐一组小组并未将小组集体所有及管理的林地发包给吴道先户。二、处理决定以及复议决定认定吴富明的祖父吴道先迁居到湾河后就开始对涉案两宗林地进行管理，并无客观证据予以证实。众所周知，林权权属的来源主要基于“四固定”时期以及“林业三定”时期形成的依据。吴富明户自其祖辈吴道先以来就从未参与过摆佐一组小组的“四固定”及“林业三定”时期的林地权属划定事宜。吴富明也未能拿出其户对涉案两宗林地享有权属的历史形成的书证及物证。云雾镇政府仅仅依靠简单的人员走访调查形成的主观证人证言，即认定涉案两宗林地系吴富明管理，这显然过于草率，缺乏客观证据。吴富明称其户对涉案两宗林地实施了管理，但无相关证据。三、摆佐一组在行政调处阶段提交的（63）县林字第1414号《山林所有证存根》、贵林权字第0016532号《贵定县山林所有证存根》已经能够证明涉案两宗林地的所有权人为摆佐一组，但云雾镇政府却将该两宗林地的所有权人确认为摆谷村民委员会，这显然与现有的书证相悖，违背了客观事实。摆谷村民委员会未在本案中主张涉案两宗林地的权属，且吴富明提出的申请事项也仅就林地使用权、林木所有权及使用权提出确权申请，并未涉及林地所有权之问题。云雾镇政府将两宗林地的所有权人确认为摆谷村民委员会的决定不仅侵害了摆佐一组对该两宗林地所有权属，也超出吴富明的申请事项。四、云雾镇政府和贵定县政府认定吴富明为摆佐一组小组的组集体经济组织成员无证据予以支持。吴富明的户籍已经充分表明其为云雾镇摆谷村湾河七组的成员，并非摆佐一组的集体经济组织成员。虽吴富明户从其祖辈吴道先就居住在摆佐一组的行政区划范围内，但这并不必然导致其即成为摆佐一组的集体经济组织成员。户籍地址的登记仅仅是公安机关为方便户口管理而实施的行为，该行为不能证明吴富明已成为摆佐一组的小组成员。综上，云雾镇政府作出的处理决定及被告贵定县政府作出的行政复议决定均违背客观事实，剥夺了摆佐一组对涉案两宗林地的全部权属，侵害了摆佐一组的权益。为此，摆佐一组提起行政诉讼，请求：1.依法撤销云雾镇政府作出的2号处理决定书；2.依法撤销贵定县政府作出的1号行政复议决定。 一审法院经审理查明，吴富明户自20世纪五六十年代开始长期居住在贵州省贵定县“湾河”，并在当地承包经营有土地。2009年，经吴富明户申请，贵定县政府、贵定县林业局于2009年11月16日作出的贵府林证字（2009）第5227231800728－1／1号《林权证》，将小地名“营盘脚”（编号为：522723180411ＭＤＹＭＳＹ00257，面积69.75亩，四至为东至“摆谷村弯河组犁子关吴富明家土”、南至“摆谷村弯河组上犁子关小路”、西至“摆谷村摆左（佐）组山界”、北至“摆谷村弯河组正子坡至犁子关横路”）及小地名“水安冲”（编号为：522723180411ＭＤＹＭＳＹ00260，面积24.29亩，四至为东至“摆谷村弯河组犁子关吴富明家土”、南至“摆谷村翁西组大坡脚”、西至“摆谷村翁西组吴富明家土角”、北至“摆谷村弯河吴富明家房子”）林地使用权及森林或林木的所有权及使用权登记在吴富明户名下。2017年12月至2018年初，争议林地因高速公路项目建设而被部分征收，摆佐一组村民组集体与吴富明户就争议林地林权产生争议，就林权行政登记诉至法院，后一审法院判决撤销了该《林权证》吴富明因认为被撤销林权证中登记的“营盘脚”及“水安冲”两宗林地自其祖父定居“湾河翁边”至今一直由其户管理，故于2018年9月1日向云雾镇政府申请将该两宗林地使用权、林木所有权及使用权确权给其户所有。云雾镇政府受理该确权申请后，依法对摆佐一组及吴富明提交的权属依据及吴富明户籍档案进行审查，并进行现场指界明确争议林地范围，同时对相关人员进行询问，后于2019年11月26日作出2号处理决定，认为吴富明户作为摆谷村摆佐一组集体经济组织内的农户，应当承包和经营管理摆佐一组集体承包范围内的林地，且在争议发生前该二宗林地一直是该户管理使用。为维护林农的合法权益和有利于林木、林地的生长和管理，认定“营盘脚”、“水安冲”二宗林地的林地所有权人为云雾镇摆谷村村委会，林地使用权、林木的所有权和使用权人为吴富明户。决定书同时告知当事人如对处理决定内容不服，可依法申请行政复议的期限。2019年12月18日，摆佐一组因不服云雾镇政府作出的2号处理决定，向贵定县政府申请行政复议，要求撤销该处理决定。贵定县政府收到该申请后于2019年12月20日作出贵府行复受字〔2019〕6号《行政复议受理通知书》《第三人参加行政复议通知书》，贵府行复答字〔2019〕6号《提出行政复议答复通知书》，该三份文书分别送达摆佐一组、吴富明及云雾镇政府。云雾镇政府收到答复通知书后于2020年1月6日向贵定县政府提交《行政复议答复书》，并附上其调处“摆谷村湾河翁边”山林权属争议的资料。贵定县政府在对云雾镇政府提交的资料进行审查后因认为云雾镇政府认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，于2020年2月19日作出1号行政复议决定，决定维持云雾镇政府作出的2号处理决定；同时告知提起行政诉讼的期限和权利。2020年2月20日，摆佐一组收到该复议决定后因不服云雾镇政府、贵定县政府作出的涉案行政行为，于2020年3月3日提起本案诉讼。 一审法院另查明，摆谷村为原摆佐村（摆佐大队）与原谷撒村（谷撒大队）合并而成，摆佐一组原为摆佐村的村民组，翁西组属于原谷撒村的村民组。吴富明户户籍地为摆佐村××组，后因户籍管理需要户籍地址先后变更为“摆谷村翁西十一组”、“摆谷村七组湾河1号”。涉案争议林地在1963年及1982年被登记在摆佐一组组集体所有的山林所有证中的林权范围内；其中争议地明确位于（63）县林字第1414号《山林所有证存根》中“湾河对门山”范围内。云雾镇政府曾组织摆佐一组及吴富明就涉案林权争议进行调解未果。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《贵州省林地管理条例》第十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款，云雾镇政府对涉案林权争议具有依法作出处理的法定职权；贵定县政府作为其上一级人民政府，具有作出涉案行政复议决定的法定职权，云雾镇政府、贵定县政府系本案适格被告。根据审理查明的事实，争议林地部分已因高速公路建设项目被实际征收，云雾镇政府在处理决定中将征占后争议地的林地所有权人明确为云雾镇摆谷村村委会，林地使用权、林木的所有权和使用权人明确为吴富明户，该处理属明显不当。另，根据摆佐一组及第三人陈述并有基本证据，争议林地所有权原归摆佐一组村组集体，双方仅就林地的使用权、林木所有权及使用权持有异议，并未要求对林地所有权申请确权，而云雾镇政府在处理决定中将争议林地所有权明确归“云雾镇摆谷村委会”无事实根据及法律依据，亦属明显不当，依法应予以撤销。贵定县政府在对云雾镇政府作出的涉案处理决定进行复议时，未对云雾镇政府作出的决定进行严格审查即作出维持的复议决定，依法亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决：撤销云雾镇政府作出的2号处理决定；撤销贵定县政府作出的1号行政复议决定；责令云雾镇政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。 一审宣判后，贵定县政府不服向本院提起上诉，请求：撤销龙里县人民法院（2020）黔2730行初11号行政判决，并依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。一、被上诉人在一审中提交的关键证据缺乏真实性、关联性，一审判决予以采信系属认定事实不清、证据不足。云雾镇政府通过对涉案林权争议双方和有关利害关系人、知情人进行调查取证所形成的证据，证明了一审第三人吴富明户从其祖父吴道先起就在湾河居住至今已60余年，其中，有证人证明案涉二宗林地是归吴富明户管理并使用至今。在2019年10月30日组织争议双方进行现场踏勘时明确了争议地块的四至。通过核查吴富明户的土地使用权证、土地承包经营权证、户籍登记档案等证据，可以证明其户原系被上诉人的村民小组成员。因此，云雾镇政府依据《林木林地权属争议处理办法》《贵州省林地管理条例》等法律法规的规定作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。二、一审判决认定云雾镇政府作出的被诉处理决定超出争议双方请求范围，未考虑争议林地已被征收的事实，属于认定事实不清，应予纠正。事实上，争议林地已被征收，被征收的林地涉及林地补偿和林地附着物补偿，云雾镇政府为维护集体合法权益，对林地所有权、林地使用权以及林木的所有权、使用权一并作出确权处理，并无不妥。 被上诉人摆佐一组、一审被告云雾镇政府、一审第三人吴富明在二审法定期限内均未向本院提交书面答辩意见、陈述意见。 本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 二审期间，一审被告云雾镇政府向本院提交了黔南州人民政府黔南府函〔2017〕131号《关于都匀至香格里拉高速公路都匀至安顺（黔南段）建设项目征收补偿安置等方案的批复》，因证据与本案不具有关联性，且不属于行政诉讼法规定的新证据，依法不能作为本案证据采用。 本院认为，本案的争议焦点是云雾镇政府作出的2号处理决定和贵定县政府作出的1号行政复议决定的行政行为是否合法。 本案中，摆佐一组与吴富明因“营盘脚”、“水安冲”林地使用权、林木所有权发生争议。根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（已于2019年8月26日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正）第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件……”、第二十条第（三）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”和《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”之规定，人民政府在对山林土地权属作出处理时，应当首先根据有效的权属证明和不同时期的确权文件等证据材料作为确认权属的依据。本案中，被上诉人摆佐一组与一审第三人吴富明户争议的是“营盘脚”、“水安冲”二宗林地的使用权、林木的使用权。对于争议林地所有权，双方并无争议。且摆佐一组在确权处理程序中就案涉争议林地向云雾镇政府提交了现行有效的1963年贵定县人民委员会（63）字第1414号山林所有证存根、1982年的贵林权字第0016532号贵定县山林所有证存根作为其主张权属的依据。而云雾镇摆谷村委会未对争议林地的所有权提出权属主张，也未参与本案争议林地使用权、林木使用权和所有权确权处理程序，且经撤村并组后原摆佐村与现摆佐村亦不是同一集体经济组织。在此情况下，云雾镇政府将争议林地所有权裁决归争议当事人之外的云雾镇摆谷村委会所有无事实和法律依据，且程序明显不当。同时，对于林地使用权、林木所有权权属的确定，云雾镇政府作出的处理决定仅依据调查走访的部分群众陈述的事实即认定案涉争议林地归吴富明户管理并使用至今的事实不清，证据明显不足。云雾镇政府应从争议林地历史和现实情况出发，尊重历史，尊重现实，本着有利于生产、生活、有利于管理和利用的原则，充分考虑山林权证及林地实际管理情况，同时结合现场勘查、走访调查了解的情况，公平公正作出处理。故，云雾镇政府作出的案涉2号处理决定认定事实不清，主要证据不足，程序不当，依法应予撤销。上诉人贵定县政府作为行政复议机关，在对云雾镇政府作出的被诉处理决定进行复议审查时，未尽到严格审查之责，其作出对被诉处理决定予以维持的被诉复议决定，亦应予以撤销。一审判决撤销云雾镇政府作出的案涉2号处理决定和贵定县政府作出的1号行政复议决定并责令林地确权机关云雾镇政府重新作出处理决定，并无不当。 另，土地权属争议调查处理，主要是对当事人在土地权利存续期间因权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间也包括曾经存在期间。本案中，虽然双方争议的部分林地因相关项目建设被征收，但并不影响当事人通过申请确权明确土地被征收之前的权利归属，从而最终确定土地补偿利益的归属。故，一审认定“争议林地部分已因高速公路建设项目被实际征收，云雾镇政府在处理决定中将征占后争议地的林地权利归属作出处理属明显不当”，系适用法律错误，依法予以指正。 综上所述，上诉人贵定县政府的上诉请求不能成立，依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵定县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  马 丹 审判员  游昌新 二〇二〇年十月十六日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥