江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏04行终252号 上诉人（原审原告）张建平，男，1967年3月1日生，汉族，户籍地常州市经开区。 被上诉人（原审被告）常州市医疗保障局，住所地常州市龙城大道1280号。 法定代表人戴文龙，该局局长。 上诉人张建平因其与被上诉人常州市医疗保障局（以下简称医保局）不履行法定职责一案，不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，张建平于1997年因发生交通事故受伤，构成二级、十级伤残，后江苏省宜兴市人民法院于1998年12月4日作出（1998）宜周民初字第258号民事判决书，判决交通事故肇事方沈建中赔偿张建平医疗费、误工费、护理费、残疾者生活补助费、残疾用具费、被抚养人生活费、伤残赔偿金、定残后护理费等，扣除已支付的51000元，尚需赔偿张建平310913.55元。2016年6月人力资源社会保障部办公厅发布人社厅发[2016]80号《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度，该指导意见第（六）项参保范围规定“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”，第（九）项基金管理规定“长期护理保险基金参照现行社会保险基金有关管理制度执行”。2018年8月常州市政府办公室发布常政办发[2018]116号《关于开展长期护理保险试点的实施意见》，第三实施范围规定“根据城乡统筹工作要求，职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员，同步参加长期护理保险”。第六“经办机构管理”部分规定“长期护理保险依托各地社保经办机构进行经办管理，具体负责经办流程的制定、参保费用的筹集、失能等级评定的经办、定点服务机构的管理、护理服务的日常监管及费用结算等相关工作”。第七“工作要求”部分规定“人社部门负责长期护理保险统一管理工作；民政部门负责规划、统筹配置养老服务资源……；财政部门负责资金保障、基金监督和管理等工作；卫计部门负责规划和统筹配置医疗服务资源……；各街道（乡镇）、社区（村）要配合做好辖区长期失能人员基础信息管理、待遇申报受理和评定结果公示……”。 2018年9月，常州市武进区政府办公室发布武政办发[2018]177号《关于建立武进区长期护理保险制度的实施方案（试行）》，相关内容与市级文件基本一致。2018年12月，常州市武进区人力资源和社会保障局（以下简称武进人社局）、常州市武进区发展和改革局、常州市武进区民政局、常州市武进区财政局、常州市武进区卫生和计划生育局联合发布武人社[2018]97号《武进区长期护理保险实施细则（试行）》，该实施细则于2019年1月1日起施行。实施细则第三条规定“区人力资源和社会保障局负责长期护理保险统一管理工作；区发改、民政、财政、卫计等有关部门按照各自职责，共同做好长期护理保险的实施工作。具体经办工作由武进区社会保险经办机构负责，部分业务可委托有资质的商业保险公司等机构参与经办，提高经办服务能力。”常州市武进区人力资源和社会保障局官网的网上服务大厅——个人办事——社保中心——长期护理险栏目公示了武进区长期护理保险服务指南，办理部门为武进区社会保障服务中心（以下简称武进社保中心）、武进区长期护理保险委托经办机构，工作流程示意图显示“准备申请材料——提出初评申请——委托经办机构材料初审（材料不全或申请条件不符退回参保人）——申请复审……”。 2019年7月4日，张建平至武进社保中心咨询办理长期护理保险相关事宜，窗口工作人员根据张建平所提供的材料，告知其不符合申请办理长期护理保险的条件。张建平经向武进人社局申请履职、行政复议中得知长期护理保险的行政管理职能由武进人社局转移至医保局，遂于2019年8月22日向医保局提出履职申请，要求医保局履行法定职责、责令武进社保中心按《武进区长期护理保险实施细则》为其办理长期护理保险。医保局收到该申请后于9月12日向武进社保中心去函了解情况，9月18日武进社保中心回复陈述了张建平到窗口咨询的相关经过，并称张建平因交通事故导致失能，护理费用应由肇事方承担，根据相关规定不属于长期护理保险基金支付范围。9月20日，医保局向张建平作出信访答复，告知张建平相关规定及张建平护理费用不属于长期护理保险基金支付范围，并告知张建平可从武进人社局网上服务大厅下载填写申请表及相关材料。张建平不服，诉至原审法院，请求：判决撤销医保局所作的信访答复，判令医保局履行重残人员长期护理保险行政管理的法定职责，为张建平办理长期护理保险。 原审法院认为，本案的首要争议在于长期护理保险的经办、审核职责的划分和法律责任的承担问题。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。本案涉及的长期护理保险制度系根据人社部指导意见的试点改革，属于社会保险种类范畴，可以参照《社会保险法》的相关规定确认相关行政机关与经办机构的职权划分。《社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。《社会保险法》第二十八条规定了基本医疗保险的支付规定，即“符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付”。参照该规定及《武进区长期护理保险实施细则（试行）》中规定由社保经办机构负责具体经办工作的内容、门户网站公示的办理流程中由经办机构进行材料审查的内容，武进社保中心有权决定张建平是否符合长期护理保险支付情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，社会保险经办机构（武进社保中心）作为法律授权的行使行政职权的组织机构，应当作为独立承担法律责任的主体。医保局作为长期护理保险制度的统一管理行政机关，对相关人员是否符合长期护理保险基金支付范围、是否符合申请失能评定条件等事项并不行使行政确认或行政审批，仅对经办机构的经办行为存在行政管理的职责。张建平要求医保局履行职责、责令武进社保中心为其办理长期护理保险的申请，属于要求上级行政机关履行层级监督职责范畴。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，张建平对医保局所作信访答复的起诉不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。因本案未对张建平是否符合长期护理保险基金支付范围进行实质审查，故张建平要求对相关规范性文件进行合法性审查的诉请本案不作处理。 综上，武进社保中心作为社会保险经办机构，应当作为独立承担法律责任的主体。张建平对医保局履行层级监督职责的答复不服，不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回张建平的起诉。 上诉人张建平上诉称，1.武进法院作出的（2019）苏0412行初92号行政裁定已经确认了行使长期护理险行政职能的是被上诉人医保局，新北法院又作出本案裁定，确认行使长期护理险行政职能的是武进社保中心，二者矛盾，一审裁定认定事实不清；2.一审裁定引用《社会保险法》的规定推出行使长期护理险行政职能的是武进社保中心，违反了专门法优于普通法原则，长期护理险尚属试点阶段，《社会保险法》在长期护理险制度中不具有普遍效力，一审裁定适用法律错误；3.一审法院自2019年9月29日立案，次年4月9日开庭，到6月8日作出裁定，严重超审限，程序违法；4.上诉人的交通事故发生在24年前，《武进区长期护理保险实施细则（试行）》所规定的“第三方负担”的情形早已消失，上诉人完全符合长期护理险待遇条件，各行政机关和人民法院却故意拖延，作出违法答复与裁定，完全是暴富阶层对贫穷阶层的阴暗心理作祟，通过此种恶意手段造成上诉人诉累而放弃权利。上诉请求：撤销一审裁定并发回重审。 被上诉人医保局答辩称，上诉人对医保局履行层级监督职责的答复不服，不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确；武进法院的裁定认为武进人社局已不具有对长期护理险的行政管理职能，而本案一审裁定认为武进社保中心应当独立承担法律责任，二者并不矛盾；长期护理保险制度属于社会保险种类范畴，可以参照《社会保险法》相关规定确认行政机关与经办机构的职权划分；一审法院疫情期间暂停计算审限，符合审限规定，程序合法。综上，一审裁定应予维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院认为，一审裁定正确，二审应予维持。 理由及依据如下： 关于社会保险的有关职责问题。长期护理保险制度虽然处于试点阶段，但旨在保障失能人员基本生活权益，故依法属于《社会保险法》第二条所规定的社会保险制度。该法第八条规定，“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”该规定是关于社会保险经办机构经办职责的总体性规定，故武进社保中心作为社会保险经办机构，属于法律授权的行使社会保险登记、待遇支付等行政职责的组织机构。《社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”，该规定是关于社会保险行政部门管理职责的总体性规定，结合《常州市医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条“市医疗保障局主要职责是：……推进建立长期护理保险制度……市人力资源和社会保障局、市医疗保障局协同做好经办管理工作”的规定，医保局具有长期护理险的经办管理职责，即对于社会保险经办机构（武进社保中心）履行关于长期护理险经办职责的行为，医保局具有行政管理的职责。《社会保险法》第八十九条规定，“社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正……（一）未履行社会保险法定职责的；……”该规定所涉“责令改正”是法律基于社会保险行政部门与社会保险经办机构之间的层级隶属关系赋予社会保险行政部门的监督管理权的具体体现，同时该条规定并未赋予行政相对人请求社会保险行政部门履行监督管理职责的请求权，故此处“责令改正”的行使不以行政相对人申请为前提，其目的在于维护行政法秩序，与行政相对人的个人权益没有直接关联性，其本质是基于层级监督关系作出的内部行为，并不直接设定当事人新的权利义务。因此，张建平向医保局提出的履职申请，实为要求医保局对武进社保中心进行内部层级监督，无论医保局是否启动层级监督程序、是否要求武进社保中心改变其行为，均不直接影响张建平的合法权益。本案医保局的被诉答复实质上系其启动内部层级监督程序后，不予作出责令改正的行为，张建平提起本案诉讼，正是请求人民法院对医保局前述层级监督不作为进行审查，但该内部行为不可诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，张建平的起诉依法应予驳回。 关于一审审限问题。本案一审于2019年9月29日立案，一审法院因新冠疫情的影响顺延至2020年4月9日开庭，并在同年6月8日作出裁判，开庭审理时间与疫情防控要求相适应，且及时作出一审裁定，并不存在违法超审限的问题。 至于上诉人所提第四点上诉理由，属于实体审理的范畴，因本案裁定驳回起诉，故不予审查。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 孙海萍 二〇二〇年十月十六日 书记员 张茹佳