陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕10行初28号 原告商南县源泉酒精有限公司，住所地商南县。 法定代表人胡家顺，董事长。 委托代理人穆治平，陕西秦南律师事务所律师。 被告商南县人民政府，住所地商南县。 法定代表人崔华锋，县长。 出庭负责人黄飞，副县长。 委托代理人汤小虎，陕西秦东律师事务所律师。 原告商南县源泉酒精有限公司（以下简称源泉公司）与被告商南县人民政府解除行政协议一案，原告源泉公司于2020年7月20日提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了审理。原告源泉公司的法定代表人胡家顺及其委托代理人穆治平，被告商南县人民政府副县长黄飞及其委托代理人汤小虎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月7日，商南县人民政府作出商南政函（2020）43号《关于解除的决定》。内容是：源泉公司2018年6月11日与商南县人民政府订立的《征收补偿评估协议书》（以下简称协议书），存在违法情形，依据《合同法》第九十四条（二）项，《行政诉讼法》第十二条（十一）项的规定，解除与源泉公司签订的协议书，该协议书自解除通知送达之日起失效，不再作为源泉公司请求征收补偿的依据。 原告源泉公司诉称，1、被诉43号《关于解除的决定》认定协议书存在违法情形没有事实依据。首先，协议书加盖有政府公章，且政府已向原告支付了首期拆迁补偿款1000万元，该协议是被告真实意思表示，被告称委托代理人超越代理权限签订协议不符合客观事实。其次，协议对借款偿还的约定是将财政局已经丧失追索权的债权重新确认，保护了财政资金的安全和收益，被告认为协议约定只还本金不支付利息，违反法律规定，损害国家利益，既没有事实依据，也没有法律依据。再次，被告在没有任何证据证明评估结论与真实价值不符的情况下，认为协议约定由原告聘请评估机构评估，显失公平，损害国家利益，没有法律依据，也与签订协议的意思表示不符。最后，被告单方解除合同有损人民政府形象。2、被告依据《合同法》第九十四条（二）项，《行政诉讼法》第十二条（十一）项的规定解除协议，缺乏法律依据。3、被告在原告已经就履行行政协议问题提起行政诉讼的情况下，单方解除协议书，属于滥用职权。故请求依法撤销被告作出的商南政函（2020）43号《关于解除的决定》。 原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、商南县人民政府《关于解除的决定》。证明被诉《决定》适用法律混乱，属于滥用职权行为。 2、商南县人民政府《关于对商南县源泉酒精有限公司进行资产评估的通知》。证明被告整体征收原告资产的具体行为。 3、征收补偿评估协议书。 4、付款凭证。 上述证据证明该征收补偿协议属于合法有效协议，且双方已经实际履行了协议的部分内容。 5、（2017）陕10执40-4号执行裁定书。证明双方签订的协议书已经被人民法院生效法律文书确认。 6、行政起诉书。 7、行政诉讼答辩状。 8、重新评估申请书。 上述证据证明原告就征收补偿协议向人民法院起诉后，在审理期间，被告对该协议书的真实性、合法性不持异议，仅仅对评估价值有异议。 9、财金（2009）12号《财政部关于中小企业和涉农不良贷款呆账核销有关问题的通知》。证明免除利息具有政策依据，不存在显失公平、损害国家利益的情形。 被告商南县人民政府辩称，1、协议书是因迫于无奈所签订的，协议书显失公平，损害国家利益，被告解除协议正确；2、被告代理人超越代理权限，签订的协议书与被告会议审定内容不符，该协议书不发生效力；3、原告欠缴土地出让金860万元，土地评估费用1076.29万元由被告赔偿，明显不公平;约定原告只还本不还利息，导致被告损失利息2987.59万元;由于签订的协议，被告损失债权1753.4万元，上述三项导致政府直接经济损失6000元万元，损害国家利益；4、原告未按照协议约定聘请有酒精生产企业相关专业资质人员参与评估，违反协议的约定。5、原告在合同约定的履行期限前向法院起诉，被告解除协议符合法律规定。综上，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、商南县人民政府《关于解除的决定》。证明商南县人民政府于2020年5月27日解除了原被告双方签订的《征收补偿评估协议书》。 2、借款协议书。 3、借款合同。 证明原告向商南县财政局借款400余万元，约定只归还本金不归还利息，该协议条款损害国家利益。 4、商南县源泉酒精有限公司请求政府协调解决归还县农发行200万元不良贷款的报告。证明原告公司已于2010年6月停产。 5、借款询证函。 6、商南县财政局《关于清收财政借垫款的通知》。 证明财政局向原告索要借款和利息的证据。 7、商南县财政局《催款通知书》。证明原告欠财政局借款和利息的情况。 8、商南县财政局《关于清收商南县源泉酒精有限公司催款通知书财政借款送达催款通知情况的说明》。证明财政局催要借款和利息的情况。 9、商南县源泉酒精有限公司借财政资金结算清单。证明截止2020年7月累计欠交资金本息合计3300余万元。 10、关于解决县源泉酒精有限公司贷款抵押问题的专题办公会议纪要。证明原告未取得合法用地的情况下，被告给酒精厂解决融资难的问题，只是为了贷款使用。 11、商南县源泉酒精有限公司承诺书及勘测定界图。证明原告属于非法占地。 12、商南县源泉酒精有限公司土地证复印件。证明原告违法占地。 13、商南县国土资源局《关于县源泉酒精有限公司土地使用情况的说明》。证明原告没有缴纳土地出让金，没有取得该国有土地使用证，无合法用地手续。 14、商南县人民政府第十七次常务会议纪要。商南县工业园区目前供地每亩20万元，证明原告占地的价格。 15、债权转让合同。证明商南县国土资源局依法取得了酒精厂的债权。 16、（2017）陕10执40-4号执行裁定书。证明商南县政府与酒精厂达成了整体征收的协议，商南县国土资源局撤回执行申请，损害了国家利益。 17、征收补偿评估协议书。证明该协议书存在违反法律和损害国家利益的情况。 18、商南县国土资源局《关于源泉酒精有限公司征收补偿相关事宜情况说明》。证明国土资源局在签订补偿协议时县政府没有出具委托授权书。 被告解除协议书依据的法律规定是：《合同法》第九十四条（二）项及行政诉讼法十二条（十一）项。 对原、被告提交的证据当庭进行了质证。经质证，原告对被告提交的证据质证意见是：对证据1的真实性无异议，但认为解除协议的决定适用法律不正确；对证据2.3.4的真实性没有异议，对其证明目的有异议；对证据5的真实性无异议，但该函是原告向被告财政局发的征询函不是被告向原告索要借款的函；对证据7.8.9的真实性和关联性均有异议，原告没有收到催款、催要通知书，也超过了法律规定的诉讼期限，原告也没有签字确认；对证据10.11.12的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，原告合法获得了土地使用权证，原告没有缴纳出让金是被告行政不作为造成的，不是原告的过错。对证据13.14真实性和关联性均有异议；对证据15、16真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议，该裁定书认可了原被告签订了行政协议，说明协议书是原被告真实意思表示，并且是合法的；对证据17没有异议，是双方真实意思表示，原告就履行协议书提起行政诉讼；对证据18不予认可，形式要件不合法，谁签发的无据可查，违背了行政诉讼法相关规定，加盖的印章不符合行政机关实施行政行为的常理。 被告对原告提交的证据质证认为：对证据1.2.3.4真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明政府对协议没有异议而且整体征收协议日期有所改动。对证据5.6.7.8.9真实性没有异议，证明目的有异议。 对上述证据经综合分析评判后，本院认为：原被告提交的商南县人民政府《关于解除的决定》系本案被诉具体行政行为，不能作为证据。原被告提交的其他证据客观、真实、与本案关联，本院予以采信。 经审理查明，2018年，因商南县迎宾大道改建工程建设需要，商南县人民政府决定对源泉公司实施整体征收，并于同年3月12日向源泉公司发出《关于对商南县源泉酒精有限公司进行资产评估的通知》。2018年6月11日，商南县人民政府（甲方）与源泉公司（乙方）签订了征收补偿评估协议书，协议第一条为征收范围。确定为源泉公司土地及地上附属设施；第二条为资产评估事项。约定由乙方优先聘请有企业资产评估资质的相应机构对乙方的土地、房屋……进行评估，并由受聘评估机构聘请有酒精生产企业相关专业资质的人员参与评估；第三条为拆迁补偿费用核算。约定依据合法有效的资产评估报告，由甲方对乙方征收拆迁的全部资产予以全额补偿；甲方从给付乙方的后期补偿款中扣除源泉公司欠缴的土地出让金（发证时工业土地供应价）、源泉公司向县财政局两次借款本金以及商南县国土资源局购买源泉公司不良债务支付的直接费用共三项债务资金后，甲乙双方该三项债权债务归于消灭；甲方向乙方预付拆迁补偿款1000万元。第四条为征收拆迁补偿时限。约定2018年12月31日前完成资产评估确定补差额度，2019年6月30日前付清全部补偿款。第五条为特别约定。约定以市场法进行资产评估，1000万元补偿款到账后，甲方仅对迎宾大道改建拓宽工程占用部分地上物予以拆除让地，其余部分产权仍归乙方所有。2018年6月13日，商南县统一征地办公室向源泉公司支付了拆迁预付款1000万元。2018年9月30日，商南县迎宾大道改建工程完工。2019年5月6日，源泉公司向本院提起行政诉讼，要求被告履行征收补偿法定职责，2019年10月4日，源泉公司以起诉理由不当，应另行主张权利为由申请撤诉，本院裁定准许源泉公司撤回起诉。2019年10月23日，源泉公司再次向本院提起行政诉讼，请求依法判令商南县人民政府履行双方签订的协议书，支付源泉公司补偿金、违约金及利息。本院立案受理后，商南县人民政府2020年5月7日作出涉诉《关于解除的决定》，解除与原告签订的协议，该协议不再作为源泉公司请求征收补偿的依据。源泉公司不服，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼，要求撤销该解除决定。2020年9月8日。本院作出（2019）陕10行初37号行政裁定书，对源泉公司诉商南县人民政府履行征收补偿协议一案裁定中止诉讼。 本院认为,本案涉及解除的《征收补偿评估协议书》是被告商南县人民政府因公共利益的需要、出于行政管理目的，与原告源泉公司所签订的行政协议。行政协议既具有行政性质，也具有合同性质，对于所签订的行政协议，原、被告均应本着诚信原则，依法全面履行，不得无故解除。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。依据上述规定，行政机关如果认为所签订的行政协议有可能严重损害国家利益、社会公共利益，可以基于公共利益的需要行使行政优益权，依职权单方解除所签订的行政协议。但对于行政优益权的行使，应当审慎依法行使，并应当具有正当的理由，行政机关不得随意变更和解除既存的行政协议，损害相对人的合法权益。超出行政优益权的合理范围，则构成行政权的滥用。非因行政相对人的原因，行政机关行使行政优益权造成相对人损失的，应当承担补偿或者赔偿的责任。本案被告商南县人民政府具有作出《关于解除的决定》的法定职权，其有权单方解除签订的行政协议。本案被告商南县人民政府解除协议的理由主要是：该协议超越代理权限，协议的部分约定损害国家利益，单方委托评估违法。依据行政协议司法解释的规定及本案的事实，本院确定本案的审查重点是：1.被告商南县人民政府解除行政协议是否是为了公共利益；2.被告商南县人民政府解除行政协议的依据是否充分；3.被告商南县人民政府解除行政协议的决定适用法律是否正确。 一、关于被告商南县人民政府解除行政协议是否为了公共利益的问题。涉案的协议书是商南县人民政府为了公共利益的需要与源泉公司协商一致签订的，协议签订后，原告已经按照协议履行了义务，商南县迎宾大道改建工程已经完工，商南县人民政府也按照协议约定向原告支付了首期拆迁补偿款1000万元。在协议内容已经部分履行，源泉公司无重大违约的情况下，商南县人民政府解除协议，无证据证实是为了维护公共利益的迫切需要，其解除所签订的协议，反而有可能会有损公共利益。 二、关于被告解除行政协议的依据是否充分，即被告所主张签订的协议内容损害了国家利益是否成立的问题。首先，涉案的协议书加盖有商南县人民政府的公章，应当视为商南县人民政府的行为，无证据证实签订协议的代理人超越代理权限，违法签订协议；其次，无证据证实只归还本金不支付利息的约定必然损害国家利益；再之，单方委托评估并不必然导致评估结论违法，被告也没有提供评估机构无相应资质或评估结论不真实的相关证据。对于涉案涉及的上述内容，其实是原告提起的关于履行行政协议之诉中，本院应予审查的内容，被告以上述理由主张该协议损害国家利益应予解除的观点，缺乏事实依据。 三、关于被诉《关于解除的决定》适用法律是否正确的问题。本案被告商南县人民政府作出《关于解除的决定》适用的法律条款是《合同法》第九十四条（二）项，以及《行政诉讼法》第十二条（十一）项。《合同法》第九十四条第（二）项规定是：在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务情形的，当事人可以解除合同。而本案中，原告源泉公司一直在积极主张权利，要求被告履行协议，支付其征收补偿款，该事实与该条规定显然不符；《行政诉讼法》第十二条（十一）项规定是：人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。该条是关于人民法院行政诉讼受案范围的规定，并非关于解除协议的规定，被告适用该条解除协议显然亦属不当。故被告作出的解除行政协议的决定适用法律错误。 综上所述，商南县人民政府2020年5月7日作出的商南政函（2020）43号《关于解除的决定》缺乏事实根据,且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款的规定，判决如下： 撤销商南县人民政府作出的商南政函（2020）43号《关于解除的决定》。 案件受理费50元由商南县人民政府承担。 如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  李军宏 审 判 员  张 瑞 人民陪审员  耿侃成 二〇二〇年十月十九日 法官 助理  郭松梅 书 记 员  李 倩 1