浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终114号 上诉人（原审原告）徐文军，男，1971年2月12日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 委托代理人何竟远，江西滕王阁律师事务所律师。 委托代理人熊美珍，江西滕王阁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市综合行政执法局。住所地丽水市莲都区括苍路599号。统一社会信用代码：113325007679903292。 法定代表人周光洪，局长。 委托代理人方志福，该局工作人员。 委托代理人朱超，浙江汇时律师事务所律师。 原审第三人倪水根，男，1957年8月8日出生，汉族，住丽水市莲都区。 原审第三人李彩凤，女，1951年12月29日出生，汉族，住丽水市莲都区。 原审第三人徐小华，女，1959年11月1日出生，汉族，住丽水市莲都区。 上诉人徐文军因与被上诉人丽水市综合行政执法局、原审第三人倪水根、李彩凤、徐小华其他（城建）行政处罚一案，不服丽水市莲都区人民法院（2019）浙1102行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2018年12月28日，被告丽水市综合行政执法局牵头召开建设（规划）、国土行政执法联席会议，并形成[2019]1号《丽水市综合行政执法局会议纪要》（以下称《会议纪要》）。《会议纪要》中载“鉴于银苑小区324幢房屋建设审批时，‘市紫金小吃店’并未在工商管理部门登记注册，其房屋实际为徐小华家庭共同出资建设，故将徐小华、倪水根、李彩凤、徐文军认定为共同当事人，对其超建的房屋处罚如下：对超建的第五层及第六层屋顶，共计141.02平方米房屋，限有需要时无偿拆除并处以工程造价48%的罚款处罚”。《会议纪要》未送达原告。2019年3月25日，被告作出丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》，决定对未依照建设工程规划许可证建设的第五层房屋及第六层屋顶，计141.02平方米的房屋，予以工程造价48%的罚款，计罚款人民币壹万捌仟伍佰玖拾叁元零玖分。原告不服，于2019年10月8日提起诉讼，要求确认被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》违法。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，《会议纪要》未向原告送达，被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》采用了《会议纪要》中有关罚款的内容，故对原告发生法律效力产生实际影响的行政行为是被告作出的《行政处罚决定》，并非《会议纪要》，且原告已对处罚决定提起诉讼，原告的相关主张应在该案中寻求救济。另《会议纪要》中“对超建的第五层及第六层屋顶限有需要时无偿拆除”的内容，系在“需要拆除”情况出现且相应职能部门采用了该《会议纪要》，才对原告产生实际影响。现案涉房产未出现“需要拆除”的情形，原告在本案亦未提供证据证明《会议纪要》中的上述内容现已对原告产生实际影响，故原告起诉不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告徐文军的起诉。 徐文军上诉称，一、被上诉人制定并实施的《会议纪要》直接影响到上诉人的房屋所有权，属于可诉的行政行为。被上诉人制作的《会议纪要》附件中的第四号违法案件处理决定中，已明确认定“对第五层及第六层屋顶，共计141.02平方米房屋限有需要时无偿拆除并处以工程造价48%的罚款处罚”。如果司法裁判不确认该《会议纪要》违法，参加联席会议的三家行政管理部门则可依据《会议纪要》无偿拆除上诉人合法取得的银苑小区324栋房屋西单元第五层房屋及第六层屋顶。被上诉人是依据《会议纪要》形成的处罚内容作出行政处罚。由此可见，会议纪要已经直接严重影响到原告的房屋所有权。被上诉人辩称“涉案会议纪要既未直接送达至上诉人徐文军在内的当事人，也未作为行政强制执行的依据”，不符合已经强制收取工程造价48%的罚款事实。被上诉人隐瞒《会议纪要》，目的是剥夺上诉人的申辩权和行政复议、行政诉讼的权利。会议纪要虽属被上诉人内部工作文件，但“并处以工程造价48%的罚款”的决定，已经成为丽综执（紫）罚字［2018］第4008号行政处罚决定的依据。《会议纪要》与《行政处罚决定书》明显存在因果关系，且对上诉人的不动产登记权利产生了实质性影响，是可诉的具体行政行为。上诉人是在丽水市××小区××栋××单元的房屋产权登记审批发证档案里有一份《会议纪要》。不动产登记局就是凭《会议纪要》不同意上诉人补办第五层房屋产权登记的要求。最高法院公布的指导案例即2015行监字第1680号再审裁定书应当适用本案。鉴于《会议纪要》已严重影响原告对房屋享有所有权，故上诉人对《会议纪要》提起行政诉讼符合法律规定。二、被上诉人制定《会议纪要》的程序违法。丽水市建设（规划）局和丽水市国土局的代表参加被上诉人主持的行政执法联席会。建设（规划）局和国土局虽然没有在《会议纪要》上盖章，但不能否认三家行政管理部门联合做出行政处罚决定事实。建设（规划）局和国土局都是裁判机关，行政执法局是强制执行机关，“运动员”和“裁判员”不能联合作出行政处罚决定。三、（2019）浙1102行初93号行政判决已确认《会议纪要》是行政处罚依据。本案涉及两个具体行政行为，“《会议纪要》”及“行政处罚”。前者是行政处罚的依据，后者是执行“《会议纪要》”的具体行政行为，两个具体行政行为存在因果联系。《会议纪要》中“限有需要时无偿拆除”虽未实施，但已严重影响上诉人申请补办第五层房屋产权登记。综上，被上诉人作出的《会议纪要》对外给上诉人的权利义务产生了影响，《会议纪要》的内容已经外化，为可诉的行政行为。被上诉人作出该《会议纪要》的程序和实体均违法。为此，特提起上诉，请求撤销原裁定，确认案涉《会议纪要》中对上诉人的行政处罚违法，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人丽水市综合行政执法局答辩称，案涉《会议纪要》并未外化为直接影响相对人权利义务的行为，亦未直接影响原告的实体权利义务，不属于行政诉讼受案范围，原审裁定作出符合法律规定，应予以维持。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应同时满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。具体到本案而言，虽然案涉《会议纪要》中有涉及原告徐文军等当事人的有关房屋信息内容及对于违法超建建筑的建议处理意见，但具体影响原告徐文军等当事人实体权利义务的系答辩于2019年3月25日作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定书》，案涉《会议纪要》既未直接送达至原告徐文军在内的当事人，也未作为行政强制执行的依据。故案涉《会议纪要》没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，对当事人不直接产生权利义务影响，不属于行政诉讼受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项、第（十）项以及第六十九条第（六）项之规定，上诉人徐文军所起诉的《会议纪要》属于不产生外部效力的行为，并未直接影响其权利义务，应依法驳回上诉人徐文军的上诉。 原审第三人倪水根、李彩凤答辩称，以前上诉人徐文军一直不配合我们办理案涉房屋的产权证，2003年之后就办不了了。 原审第三人徐小华未提交答辩意见。 二审期间，本院依职权调取了莲都区银苑小区324幢东边1-5楼的产权证、《丽水市城市规划区内单位违法（章）建设申请处理表》、《建筑设计通知书》、《浙江省丽水市建委开工通知单》、《共有公用面积分摊》、《房地产买卖契约》等相关材料。上诉人认为，根据这组证据可以看出，案涉房屋是可以补办证的，上诉人因《会议纪要》办不了产权登记，说明《会议纪要》有外化影响；被上诉人认为，对该组证据的真实性无异议，但与本案没有关联；本院认为，该组证据与本案无关联性，不作为认定本案事实的依据。 本院二审查明的事实与原裁定一致。 本院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，丽水市综合行政执法局牵头召开建设（规划）、国土和行政执法联席会议形成的案涉《会议纪要》，仅是关于银苑小区324幢房屋西单元超建的第五层及第六层屋顶如何处理的意见，对上诉人徐文军的权利义务不产生直接影响，该《会议纪要》中关于罚款的内容亦是通过《行政处罚决定书》才实现其效力，故原审认为案涉《会议纪要》不属于行政诉讼受案范围，认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年十月十三日 代书记员 应煜丽