广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民终18227号上诉人（原审原告）：广州市房屋安全管理所（广州市物业专项维修资金管理中心），住所地广州市中山四路246号信德商务大厦四楼。法定代表人：蒋祖生，该所所长。委托诉讼代理人：胡颖怡，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：何继义，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梁顺有，女，1931年2月13日出生，汉族，住广州市越秀区。上诉人广州市房屋安全管理所因与被上诉人梁顺有房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初34584号民事裁定，向本院提起上诉，本院已立案受理。依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，本案适用普通程序，由审判员杨晓航独任审理。上诉人广州市房屋安全管理所上诉请求：一、撤销原审裁定；二、改判解除上诉人与被上诉人关于广州市越秀区文德东路槐花前街8号106房的房屋租赁关系；三、改判被上诉人及其同住人立即搬出广州市越秀区文德东路槐花前街8号106房，并将该房屋交还上诉人；四、改判被上诉人向上诉人支付房屋占用费，占用费参照市场租金按每月人民578.55元计算，从2019年8月1日起计算至被上诉人实际交还房屋给上诉人之日止；五、改判被上诉人向上诉人支付逾期退房违约金，违约金参照房屋占用费按每月人民578.55元计算，从2019年9月1日起计算至被上诉人实际交还房屋给上诉人之日止；六、判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。上诉的事实与理由：一、在本案中，案涉租赁合同为民事合同，上诉人与被上诉人之间为民事法律关系。案涉租赁合同系双方遵循平等、自愿的原则协商订立的。在依法对外出租案涉房屋时，上诉人的法律地位与被上诉人的法律地位是平等的。案涉租赁合同的双方当事人权利义务对等。上诉人的主要权利是收取租金，主要义务是在一定期限内提供房屋给被上诉人居住；被上诉人的主要权利是在一定期限内居住使用上诉人提供的房屋，主要义务是支付租金。案涉租赁合同的主要内容约定的并非行政法上的权利义务关系，案涉租赁合同属于民事合同，在本案中，上诉人与被上诉人之间为民事法律关系。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的规定不适用于本案，案涉房屋为直管公房，而政府投资的保障性住房不包含直管公房，两者不应混淆，一审法院适用法律错误，导致作出错误裁定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……(四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；……”但案涉房屋为直管公房，并非政府投资的保障性住房，本案依法不应适用上述规定。(一)直管公房与政府投资的保障性住房是不同属性的房屋，相关法律法规对两者有显著不同的定义。根据《广东省公有房产管理办法》第二条规定，公房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民所有制的房屋；第四条规定，对通用公房(包括公有住宅、中小学校舍、机关、事业单位、文化、卫生、商业、服务行业的房屋，以及企业厂区以外的公用房屋)应逐步实行统一管理。在未全面实行统一管理前，已纳入统管的，由房管部门直接管理(直管公房)；未纳入统管的，由产权单位管理。根据《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》（2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)，城镇保障性住房可以归纳为租赁型保障房和购置型保障房。租赁型保障房有廉租住房和公共租赁住房；购置型保障房有经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。2013年，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。以公共租赁住房为例，《公共租赁住房管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。”直管公房与政府投资的保障性住房是不同的概念，两者不应当混淆。(二)直管公房与政府投资的保障性住房的来源、取得目的和用途有明确的区分。直管公房的来源主要包括经租产、代管产、逆产、公产等多个类别。国家经租房屋是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。”经过社会主义改造，房屋所有制由原来的私有制转变为公有制。逆产主要是指在革命时期敌对分子、反革命分子遗留的房产。代管产主要是指由于无人管理、无合法代理人或契证不全，产权不能确立等原因，有关部门过去依照法令公告定期代管，逾期无人认领收归公有的房产，原则上已属国家所有。直管公房以“以租养房”的原则进行管理。当直管公房作为住宅出租时，根据《广东省公有房产管理办法》第十一条规定，公房住宅分配的对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户。而直管公房除部分用作住宅出租外，有相当一部分用于非住宅出租。根据2014年6月24日发布的《住房和城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，公共租赁住房的保障对象，包括原廉租住房保障对象和原公共租赁住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭，及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员。不论是从房屋来源、房屋取得目的还是房屋用途来看，直管公房和政府投资的保障性住房均有明确的区分。(三)在现行管理法规及司法实践中，直管公房有别于政府投资的保障性住房。以广州市为例，《广州市公共租赁住房保障办法》第三十二条第二款规定：“下列合同解除情形应当在租赁合同中列明：……(二)已承租直管房住宅或单位公房的家庭，在入住公共租赁住房后，未在1个月内退回原租住的直管房住宅或单位公房的。……”从上述条文可以看出，直管公房有别于政府投资的保障性住房。直管公房并非保障性住房，两者的管理机构也不相同，如市民需要申请保障性住房的，应当另行向住房保障机构申请。在司法实践中，人民法院对直管公房和保障性住房的诉讼纠纷是区分程序进行审理的，在上述司法解释出台前，关于保障性住房的诉讼纠纷已经普遍以行政诉讼程序审理，而关于直管公房的诉讼纠纷长期是以民事诉讼程序审理，人民法院对本案同类案件也认定为民事案件。三、案涉租赁合同于2011年11月21日订立，即使退一步而言，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，本案仍属于民事案件调处范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”上诉人认为，2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围，该规定第二十八条第二款已明确规定了关于行政协议的法律适用不溯及既往。案涉租赁合同于2011年11月21日订立，即使退一步而言，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，本案不属于行政诉讼受案范围，而仍应属于民事案件调处范围。本院认为：案涉房屋系上诉人管理的公房，现由被上诉人居住使用。根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，涉案租赁合同关系应认定为行政协议。上诉人作为房屋受托管理单位对涉案租赁合同的履行享有监督的职权和职责，对于承租人出现不依约定履行或不符合继续履行条件的情况，可以采取催告、作出处理决定等行政方式进行救济，故本案不应纳入民事诉讼受理范围。综上，上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。一审裁定处理并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判员  杨晓航二〇二〇年十月九日书记员  叶永峰张情