湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终854号 上诉人（原审原告）山必华，男。 委托诉讼代理人李明照，湖北元申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。 法定代表人黄松如，局长。 委托诉讼代理人熊健，该局工作人员。 委托诉讼代理人金文俊，湖北中和信律师事务所律师。 原审第三人武汉市公共交通集团有限责任公司第三营运公司，住所地武汉市硚口区长丰大道92号。 法定代表人鲁德斌，系公司经理。 山必华因诉武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、第三人武汉市公共交通集团有限责任公司第三营运公司（以下简称市公交集团三公司）特殊工种提前退休行政审批一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，山必华于2018年第二季度向市人社局提出企业职工特殊工种提前退休申请，主张其1987年退伍回家后，同年11月1日进入原武汉市电车公司从事公交驾驶员岗位，自2003年4月武汉市公交集团成立，在公交二公司三分公司726路从事公交驾驶员至今。经查阅山必华的档案材料，市人社局核实其于1963年6月18日出生，1982年10月应征入伍，1987年10月退伍返乡，1987年12月以临时工身份进入武汉市电车公司（现市公交公司第三营运公司）工作，后于1995年11月与公司签订正式劳动合同工作至今。经审查后，市人社局认为山必华的档案材料中关于其工作经历的材料仅有1987年12月28日的《劳动合同书》及1995年11月的《劳动合同》，没有招工手续。市人社局认为依据《社会保险法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等有关法律政策文件的规定，山必华系以临时工而非正式员工的身份进入武汉市电车公司工作，之后也并无劳动（人事）部门批准招工，其不具有正式职工身份，故不符合特殊工种提前退休条件，对其申请未予审批，但并未向其出具不予审批的书面材料。2019年2月2日，针对山必华主张其特殊工种提前退休未被批准的信访事项，市人社局向其作出了《关于山必华信访事项的回复》，告知：“您于1987年12月与原电车公司签订临时工合同，后从事公交驾驶工作。根据国家规定，申请办理特殊工种提前退休，须经原县（区）级以上劳动（人事）部门办理过正式招收（录用）手续，您不符合上述条件，故未能审批通过”。2019年8月3日，山必华再次向市人社局邮寄《申请书》，要求该局依法履行法定职责，按特殊工种为其办理提前退休手续。市人社局未予作出答复。山必华认为市人社局拒绝为其办理特殊工种提前退休审批行为违法，故诉至原审法院，请求：1.市人社局履行法定职责，按特殊工种为山必华办理提前退休手续；2.本案诉讼费用由市人社局承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，市人社局具有对特殊工种退休进行审核及审批的职责。 《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条第（四）项规定，劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发〔2007〕59号）第十七条规定，原在国有、集体企业从事过国家规定的可以提前退休的特殊工种并达到规定年限的参保人员，与原企业解除劳动关系后，被其他企业录用或从事灵活就业并按规定接续养老保险关系的，达到国家规定的特殊工种退休年龄时，按原始档案记载审核认定。各行业提前退休的特殊工种范围，严格按照本行业主管部委规定的目录执行，不得跨行业比照。根据上述规定可知，特殊工种提前退休应当满足下列条件：首先，申请特殊工种提前退休的职工身份应当是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。其次，申请特殊工种提前退休需要满足上述规定中有关年龄、连续工龄、缴费年限以及特殊工种工作年限的要求才能办理。第三，特殊工种的范围应当严格按照本行业主管部委规定的目录执行。第四，对于其职工身份、是否从事特殊工种以及实际工作年限以职工原始档案的记载为审批依据。 本案中，山必华于2018年第二季度向市人社局提出企业职工特殊工种提前退休申请后，经审查山必华的档案资料，市人社局认为其档案材料中关于其工作经历的材料仅有1987年12月28日《劳动合同书》及1995年11月的《劳动合同》，没有劳动（人事）部门正式招工手续，故不能认定为其具有正式职工身份，不符合申请特殊工种提前退休条件。该事实认定清楚，适用法律法规正确。山必华主张其系退伍后由武汉市蔡甸区人民政府复员退伍军人办公室安置到原电车公司工作，属于正式职工身份，且无需到劳动（人事）部门办理正式招工手续。原审法院认为，在我国计划经济时代，企业需按照劳动计划招录全民所有制职工，且招录正式职工需劳动（人事）部门办理正式招工手续。山必华退伍时系农业户口，根据蔡甸区民政局出具的《证明》显示，山必华1987年10月于三三六一○部队退伍返乡。根据蔡甸区人民政府复员退伍军人办公室出具的《证明》，山必华于1987年10月退役后，该办将其推荐到武汉市电车公司工作。原武汉市电车公司于1987年12月28日与山必华签订了《劳动合同书》，该合同书中载明乙方（山必华）来甲方（武汉市电车公司）做临时工。故山必华进入原武汉市电车公司工作时并未办理正式招工手续，并非以正式职工身份进入该公司工作，其后也未经劳动（人事）部门办理招工手续，故市人社局认定山必华不具有正式职工身份并无不妥，对于山必华的主张原审法院不予支持。 市人社局经审核后，认为山必华不符合申报特殊工种提前退休条件，对其申请不予审批，但并未向其出具书面的审批意见。虽有关法律、行政法规并未具体规定办理特殊工种提前退休审批的程序，但从行政机关审批的正当程序出发，应当符合受理、审查、审批、结果告知的程序。本案中，市人社局虽针对山必华提出的特殊工种提前退休的申请作出不予审批结论正确，但其并无证据证明其将审批结论已向山必华作出并送达审批结论告知书，程序违法。从山必华提交的证据7《申请书》可知，山必华于2019年8月3日再次向市人社局提交申请，要求办理特殊工种提前退休手续时，其自述“申请人于2018年3月向贵局申报按特殊工种提前退休手续，贵局审核通过，但2018年7月硚口分局在核算退休费时将1995年前的工龄不予认定，导致申报手续未最终审批通过”。故山必华已知晓其向市人社局提出的特殊工种提前退休申请未予通过的事实，法院判决市人社局再次向其作出书面答复已无意义。鉴于市人社局作出的不予审批的结论正确，该程序违法行为对山必华的权利不产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认市人社局针对山必华提出的特殊工种提前退休申请未予作出书面审批结论的行为程序违法。 上诉人山必华不服一审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人提交的证据能够证明原武汉市电车公司根据国家政策授权，自主招用劳动合同制工人，上诉人退伍后，根据军地两用人才政策通过蔡甸区民政局军转办招用农村退役士兵而从事相应工作，招录手续符合当时的国家政策。以现有特殊工种提前退休规定的必须办理招工手续来审查，于上诉人不公。2.1995年技能工资表显示上诉人的工龄从1987年开始起算，上诉人不是临时工。3.1995年的《劳动合同》系武汉市劳动局审核通过并制定，武汉市劳动和社会保障局也在上面盖了章，该合同第二条能够证实上诉人是经考核程序进入电车公司，签订合同后，上诉人系国有企业的正式工人，符合特殊工种退休条件。4.办理招工手续的责任和义务在用人单位，上诉人应当督促用人单位及时补充。与上诉人情形一样的其他人办理了特殊工作的退休手续。综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法撤销武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初412号行政判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审。 被上诉人市人社局二审中未提交书面辩称意见。 第三人市公交集团三公司二审未提交书面述称意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的采信认定与原审法院一致，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定了“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”；《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）规定：“……从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批”，据此，市人社局具有对特殊工作提前退休的法定审批职责。 目前，我国的特殊工种政策仍沿用1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔78〕104号）的相关规定。该规定第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的”，明确将适用范围限定于全民所有制企事业单位和党政机关、群众团体的职工，这与我国特殊工种退休政策产生于计划经济时期这一背景相适应，计划经济时期社会经济发展和企业生产活动都是在国家统一的计划安排下进行，企业职工严格按照国家劳动用工计划招录、工作和管理。结合本案案情，本案争议焦点系上诉人山必华是否符合上述用工招录规定，即是否系按劳动用工计划招录，是否具备特殊工种提前退休的审批条件。《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发〔2007〕59号）第十七条规定，原在国有、集体企业从事过国家规定的可以提前退休的特殊工种并达到规定年限的参保人员，与原企业解除劳动关系后，被其他企业录用或从事灵活就业并按规定接续养老保险关系的，达到国家规定的特殊工种退休年龄时，按原始档案记载审核认定。依据山必华的原始档案记载，仅有1987年12月28日《劳动合同书》及1995年11月的《劳动合同》，没有劳动（人事）部门正式招工手续，故不能认定其系按照国家劳动用工计划招录，因而并不符合申请特殊工种提前退休的条件。市人社局认为山必华不符合申报特殊工种提前退休条件，对其申请不予审批，结论并无不当。山必华提出其退伍后系根据当时政策经蔡甸区民政局军转办安置到原武汉市电车公司工作，属于正式职工身份，如前述，对于经招录后的正式职工身份，有着严格界定，须按照劳动计划由劳动（人事）部门办理正式招工手续，其并不符合相应条件，该上诉理由不能成立。山必华还认为其与原武汉市电车公司于1995年签订的劳动合同经过了武汉市劳动和社会保障局盖章认定，从而证明其办理了正式招工手续，对此本院认为，1995年《中华人民共和国劳动法》实施及用工制度改革后，企业自主招录的劳动合同制工人不等同于按劳动计划招录的全民所有制职工，劳动行政部门盖章是规范用工形式的要求，该上诉理由亦不能成立。 固然现有法律、法规对特殊工种退休行政审批程序尚未作出规定，但行政行为的作出应符合程序正当性，遵循一定的方式、步骤、顺序、时限。市人社局未将不予审批的结论向山必华送达告知，有违程序正当性原则，原审确认程序违法，本院予以认可。根据市人社局出具的信访回复以及山必华再次提交的《申请书》，山必华确已知悉对其特殊工种退休审批未能审批通过的结论，并且提起了本案诉讼，故判决市人社局向山必华作出书面答复已无必要，原审认定未予告知结论程序违法对山必华权利义务不产生实际影响，并无不当，本院亦予认可。 综上，山必华的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山必华负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 艳 审判员 杨丰菀 审判员 侯士宇 二〇二〇年十月十三日 法官助理徐洁心 书记员范振伦