江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行初21号 原告陈广柱，男，1950年8月20日出生，汉族，住淮安市清江浦区。 委托代理人万翠兰，住淮安市清江浦区。 委托代理人支冠一，江苏吴非律师事务所律师。 被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。 法定代表人陈张，该区区长。 行政机关出庭应诉负责人胡珍，该区副区长。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 第三人淮安市淮阴区丁集镇人民政府，住所地淮安市淮阴区丁集镇。 法定代表人吴默，该镇镇长。 委托代理人嵇波，该镇人大副主席。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 原告陈广柱诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称区政府）及第三人淮安市淮阴区丁集镇人民政府（以下简称镇政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9日14日公开开庭审理了本案。原告陈广柱的委托代理人万翠兰、支冠一，被告区政府出庭应诉负责人胡珍、第三人镇政府委托代理人嵇波，被告及第三人委托代理人刘怀俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈广柱诉称：1、请求依法判令被告区政府行政不作为违法；2、请求依法判令被告区政府对涉案1.6亩土地作出确权决定；3、请求判令被告区政府承担本案诉讼费。事实和理由：原告第一轮土地承包时，承包集体土地6.6亩。二轮承包时，由于人口变化，原告八支北应为3亩，八支南变为1.92亩，后因原告忙于小孩上学和照顾年老体弱的父母，原告对八支南1.6亩土地没有及时耕种，镇北村委会以原告抛荒为由违法收回原告1.6亩承包地，并以其他承包方式给原告邻居陈峰耕种。原告多次向被告及第三人申请要求返还1.6亩承包地，被告及第三人均推诿拒不处理。2020年1月18日，原告向被告区政府申请对1.6亩土地进行确权，被告接到原告申请后未依法处理，亦未答复。原告认为，被告的行为严重侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法支持原告诉讼请求。 被告区政府答辩称：原告曾多次向丁集镇政府递交过土地确权申请书，丁集镇政府多次作出不予受理通知书，原告对丁集镇政府不予受理通知书不服，多次向人民法院提起行政诉讼，经一审、二审、再审程序，法院均维持丁集镇政府不予受理决定。因此，原告向区政府申请土地确权没有法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 第三人镇政府答辩称：原告曾多次向我单位递交过土地确权申请书，我单位多次作出不予受理通知书，原告不服多次向人民法院提起行政诉讼，经一审、二审、再审程序均维持我单位不予受理决定。因此，原告本案起诉没有法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 庭审中，原告围绕本案是否属于行政诉讼的受案范围向法庭出示下列证据： 1、江苏省高级人民法院2006年第17号审委会会议纪要第一条：土地所有权争议应当适用土地管理法第14条的规定。2、江苏省高院苏高法电（2016）307号省法院民一庭关于土地承包问题的解答第五条：当事人坚持起诉的，裁定终止审理，待当地确权登记颁证工作完结后恢复审理，当地人民政府对争议土地承包经营权归属作出处理，予以确权登记颁证，当事人未撤诉，人民法院应当依照确权登记颁证结论作出裁判。 原告认为，以上证据和参考文献可以证明本案原告有权就争议事项提起行政诉讼。 被告及第三人质证认为：本案适用农村土地承包法还是土地管理法应遵循特别法优于一般法原则。本案不适用土地管理法第14条，应适用农村土地承包法第51条的规定。到目前为止，没有法律规定承包经营户可以向区、县级人民政府申请承包经营权确权。因此，申请人向被告、第三人递交申请书要求土地确权无法律依据。 围绕原告是否应取得诉争土地的承包经营权，原告向法庭出示下列证据： 1、原淮阴县1997年、1998年、1999年《农村负担归户登记表》，证明从一轮承包到二轮延包，原告全部参加，表中显示始终排在第三户。 2、原路东村现镇北村五组《农村集体土地承包登记卡》32户，证明原告参加二轮延包全组32户，原告第31承包户。 3、镇北村五组、八支南土地分布情况草图（按原始地形地貌实际描绘），证明原告八支南1.6亩承包地、地亩具体四至清楚。 4、原告2006年6月6日《迁移证》，证明原告是二轮延包后为方便照顾家庭，户口迁出，根据国家政策，农村居民进入城镇后享有城市居民的同等待遇，农村的一切既有权利不变。其中包括土地承包经营权。 5、淮阴区人民法院（2017）苏0804民初2257号民事裁定书；6、淮安市中级人民法院（2017）苏08民终2251号民事裁定书；7、淮阴区人民政府淮行复（2016）第21号行政复议决定书；8、淮阴区人民法院（2017）苏0804行初15号行政判决书；9、淮安市中级人民法院（2017）苏08行终165号行政判决书。 原告认为,证据5至9证明依据以上法律文书和土地管理法第16条规定，原告申请确权的八支南1.6亩土地应当由被告和第三人首先处理，并作出确权决定。 针对原告提交的上述证据，被告区政府及第三人镇政府质证提出原告提交证据的真实性、合法性请法庭审查，认为上述证据与本案无关联性，对原告诉求不起证明作用。 庭审中，被告区政府向法庭提及下列证据：1、（2019）苏0812行初110号行政判决书，证明原告于2019年1月曾向淮阴区丁集镇人民政府申请土地确权，原告不服丁集镇政府不予受理决定书，曾向清江浦区人民法院提起行政诉讼，人民法院判决书内容明确告知原告不应向政府机关申请土地确权，因此，原告重复向淮阴区政府申请土地确权不符合法律规定，没有法律依据。2、（2019）苏08行终147号行政判决书。证明该终审判决确认原告向政府机关申请土地确权没有法律依据，不符合法律规定。 原告质证认为，对两份判决书的真实性不表异议，但认为本案不属于重复起诉。 本院审理查明：原告陈广柱户原为五里镇镇北村村民。1996年原告女儿婚嫁，户口迁出。2004年，原告父母户籍迁至淮安市××区。2006年6月，原告夫妻及儿子户籍亦迁入淮安市××区革命村。2015年起，原告多次起诉要求判令镇北村返还其因撂荒被收回的1.6亩土地。2020年1月16日，原告向区政府、丁集镇政府提交土地确权申请，要求区政府对其所主张的被他人占用的1.6亩土地的承包经营权作出确权决定。丁集镇政府于2020年4月7日作出告知函，认为原告的确权申请无法律依据，不予处理。原告不服，遂提起本案诉讼。 上述事实，有经庭审举证、质证的迁移证、民事裁定书、行政判决书等证据予以证实，本院予以确认。 本院认为，原告起诉要求本院判令被告区政府行政不作为违法、判令被告区政府对涉案1.6亩土地作出确权决定的诉讼请求无事实和法律依据，具体理由如下： 首先，根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条第二款的规定，个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的土地所有权或使用权归属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。同时，该《办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件处理，亦即乡级人民政府可以受理和处理的土地所有权或使用权归属争议案件不包括农村土地承包经营权争议案件。因此，乡镇人民政府不能对农村土地承包经营权争议作出处理决定。 其次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。可见，该《办法》规定的农村土地承包经营权证颁发程序是：农村土地承包合同生效后，发包方及时将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，根据上述规定，原告在未能提供其与所属村集体经济组织签订农村土地承包合同的情况下，不能径行起诉要求县级人民政府对农村土地承包经营权进行确权。 第三，对于原告所提其提起民事诉讼经一审、二审被驳回起诉，现提起行政诉讼具有法律依据的诉讼主张，本院认为，农村土地承包经营权确权登记颁证工作须以二轮承包为基础，人民法院应当根据二轮承包情况认定土地承包经营权，故申请人以二轮承包时未取得一轮承包经营权的土地为由，主张土地承包经营权的，属于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼，应当由相关行政机关解决，人民法院不予受理。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。因此，本案原告认为其应当取得争议的1.6亩土地的承包经营权，应当向有关行政主管部门申请解决，而非提起行政诉讼要求行政机关进行确权。 综上，原告起诉要求判令被告区政府行政不作为违法、判令被告区政府对涉案1.6亩土地作出确权决定的诉讼请求无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。被告及第三人所提原告诉讼请求不能成立的意见成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈广柱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈广柱负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 人民陪审员  徐 晶 二〇二〇年十月十日 书 记 员  谈 晓 附：相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。