1浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0203行初36号 原告黄中夫，男，1940年2月1日出生，汉族，公民身份 号码×××11，住浙江省象山县 号302室。 委托代理人张勇（特别授权代理），浙江宇邦律师事务所律 师。 被告象山县西周镇人民政府，住所地浙江省宁波市象山县 西周镇振瀛路4号。 法定代表人童立敏，镇长。 出庭应诉负责人蔡慧跃，副镇长。 委托代理人周东升（特别授权代理），浙江昊大律师事务所 律师。 第三人象山县××镇××村股份经济合作社，住所地浙江 省宁波市象山县西周镇镇安路38号。 法定代表人何南松，社长。 原告黄中夫诉被告象山县西周镇人民政府（下简称西周镇 政府）、第三人象山县××镇××村股份经济合作社行政协议一 案，本院于2020年3月30日立案受理，于法定期限内向被告、 第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭， 分别于2020年5月14日、2020年9月30日公开开庭审理了本 案。原告黄中夫及其委托代理人张勇，被告象山县西周镇人民 2政府的出庭应诉负责人蔡慧跃、委托代理人周东升，第三人象 山县西周镇瀛洲村股份经济合作社的法定代理人何南松到庭参 加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄中夫起诉称：2012年6月5日，第三人与原告所谓 签订《房屋拆迁协议书》属伪造，且《房屋拆迁协议书》中第 三人为经济合作社，不具备拆迁人资格。后原告为配合政府工 作自行拆除了房屋，被告与第三人便以《房屋拆迁协议书》、《西 周镇西瀛大街拆迁实施办法》为依据，对原告拆迁的房屋进行 补偿。《房屋拆迁协议书》中注明了：根据村镇建设需要，第三 人受被告委托，须拆除原告所有的房屋。该建设项目的名称为 西周镇西瀛大街改造工程，建设单位为西周镇人民政府。原告 被拆迁房屋的土地权属为国有划拨，异地安置的土地权属性质 变为集体。《西周镇西瀛大街拆迁实施办法》第五条载明：西瀛 大街拆迁主体为瀛洲村经济合作社，下设拆迁办公室，具体负 责拆迁、安置事宜，西周镇政府协助。第九条载明：符合建房 审批条件的拆迁户，由拆迁办公室负责异地安排新房建设用地， 安置宅基的征地费用和审批规费由建房户承担。第十条载明： 拆迁宅基属国有出让土地的，在安置出让土地上等面积置换， 具体补交出让费用由瀛洲村经济合作社负担。宅基属国有划拨 的土地，在安置出让土地需补缴土地出让金及有关税费，由拆 迁户负担，其实异地安置的并非出让土地，仍是国有划拨土地， 拆除国有划拨，安置还是国有划拨，还要向村经济合作社交择 住费，国有转国有划拨费70000元，超出或不足规定使用面积 的土地根据安置现土地性质成本价进行找补。基于以上事实， 原告认为：1.被告所委托的第三人不具有拆迁主体资格，《房屋 3拆迁协议书》应认定为无效。根据《国有土地上房屋征收与补 偿条例》国务院令第590号规定，市、县级人民政府是公共利 益唯一补偿主体。因此，在征收补偿协议中，一方作为行政主 体的政府，一方作为被征收人的个人和单位，两者之间自然形 成一种行政法律关系。补偿协议的签订主体应是补偿协议的当 事人包括房屋征收人和房屋被征收人。前者是有房屋征收权的 市、县级人民政府，其具体实施者为房屋征收部门，而不能由 建设单位（被告）或委托拆迁单位（第三人）担任协议签订的 主体，因其不具备拆迁的主体资格，故《房屋拆迁协议书》和 第三人所制定的《西周镇西瀛大街拆迁实施办法》应认定为无 效。2.拆迁补偿标准不符合相关规定。根据西瀛大街政策处理 （房屋）补偿（表一）拆迁补偿标准是经村民代表集体讨论木 结构住房拆迁补偿标准为每平方米260元结算。根据《国有土 地上房屋征收补偿条例》国务院令第590号第十九条规定：对 被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日征收 房屋类类似房地产的市场价格、被征收房屋的价值、由具有相 应资质的房地产评估机构按照房屋评估办法评估确定。明确征 收补偿标准第三款不仅包括对房屋的补偿也包括对土地使用权 的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有所改善， 生活水平不下降。260元每平方米的补偿标准明显低于本案所涉 房屋的市场价格，故此项补偿标准明显不合理。3.就地安置的 土地权属性质不合理。根据《中华人民共和国土地管理法》规 定，为维护社会主义土地公有制，保护土地使用者的合法权益， 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 《土地管理法》第十一条凡变更土地权属或土地用途的必须按 4照法律程序申请办理变更手续。原告被拆迁的土地权属性质为 国有划拨，而就地安置的土地权属性质为集体，故此项补偿明 显不合理。4.《房屋拆迁协议书》中双方并未达成合意。《房屋 拆迁协议书》中原告的签字系伪造，原告从未在《房屋拆迁协 议书》签字，故被告以《房屋拆迁协议书》为依据拆迁原告的 房屋严重侵犯了原告合法权益。综上，被告、第三人不具有拆 迁主体资格，且拆迁补偿标准不符合相关规定，给原告造成极 大损失，理应改正。原告诉讼请求为：1.依法判令《房屋拆迁 协议书》无效；2.依法判令《西周镇西瀛大街拆迁实施办法》 无效；3.被告承担本案的诉讼费用。 被告象山县西周镇人民政府答辩称：一、本案非行政案件， 应驳回起诉。1.西周镇政府没有行使任何行政职权，没有对相 对人作出过能够产生行政法律效果的任何行为，没有行政行为， 故不存在行政案件。2.本案协议书不属于行政合同范畴，故也 不能以行政案件来起诉或受理，如已受理的，则在查清事实后， 驳回起诉。3.原告要对本案是“行政案件”及符合行政诉讼承 担举证责任，即有义务举证证明其是与行政行为有利害关系的 相对人。从原告现有证据看，根本不能证明，则应认为不符合 《行政诉讼法》第49条之规定，驳回起诉。二、西周镇政府没 有实施过任何行政行为，原告列西周镇政府为被告完全错误。1. 西周镇政府没有在2012年6月5日《房屋拆迁协议书》上签章 过，不是协议当事人；协议书甲乙双方是第三人与黄中夫。2. 西周镇政府没有作出对原告房屋有任何强制拆迁及补偿的行 为，即未实施过行政行为。原告在诉状中也自认是其自行拆除 了房屋，对该事实应予以确认。3.西周镇政府从未委托第三人 5关于拆迁等相关事宜，如原告认为有，则应提供委托书等，原 告对其主张应负举证义务。4.西周镇政府不是西瀛大街改造工 程的建设单位。5.西周镇政府从未对原告的房屋拆迁有任何补 偿，原告房屋拆迁的全部补偿款都由第三人自行发放实施的， 与西周镇政府没有任何关联。三、第三人与原告订立的协议书 完全有效，不存在无效之理由，原告诉请应予驳回。1.协议双 方签字、盖章自愿、真实、有效。原告认为该签字不是其本人 所签，则原告应申请鉴定，并以鉴定后的结论为依据；原告对 此负举证责任，其无法举证则应作出对其不利的判决。2.订立 协议时根本不存在《合同法》第五十二条之无效的情节；是村 集体经济组织与原告意思真实的表示，不违反强制性规定，故 主张无效根本不成立。3.原告一方已签字并全额领取了拆迁补 偿款（以自己的行为已作出认可村拆迁的行为），现又翻悔认为 拆迁无效，这是出尔反尔、决不容许。如原告坚持其无效观点 和主张，则其首先必须将已领取的拆迁补偿款返还给村。4.本 案本质上是村与村民在自愿真实基础上，达成的拆房补偿之民 事合同，根本不是行政合同；法院在行政诉讼审查阶段，无须 对民事合同作出裁定，也不宜作出；如原告坚持，则法院应予 以释明并告知其可以通过民事诉讼的途径另行解决。故本主张 在本诉中应予以驳回。四、原告请求确认《西周镇西瀛大街拆 迁实施办法》无效之诉请，依法不成立，应予以驳回。1.原告 在同一案中不能既主张撤销之诉，又主张确认无效之诉；同时 提出依法不准许。2.实施办法是第三人为了全村改善居住环境， 提高村民生活品质，针对危旧房改造实际需要，在班三套班子、 村民代表、拆迁户主代表会议中讨论通过的，实体程序完全合 6法。3.这是村民自治的自主表现，只要合理，符合绝大多数村 民的意愿，不违背法律。法院应予支持。五、本案已过诉讼时 效，原告的胜诉权依法已丧失，应驳回诉请。1.2012年6月5 日订立拆迁协议；2.2012年6月5日同期黄中夫领取全部拆迁 补偿款；3.从知道或应当知道起计算，至今已长达七年多，原 告的诉讼主张已过诉讼时效，故应驳回其诉请。 第三人象山县××镇××村股份经济合作社参诉意见：一、 本案是第三人与黄中夫之间的拆迁补偿的民事关系，与被告没 有关系，根本不是什么行政案件。1.第三人与黄中夫作为甲、 乙双方于2012年6月5日订立《西瀛大街拆迁协议书》，协议 中没有其他任何第三方。2.自2009年12月至2010年2月，第 三人关于拆迁、房租补助、资产补偿、分配原则、新建房屋费 用、老证注销等事项都是向村拆迁户公告的，包括黄中夫在内， 有些通知（2012年安排宅基地分配、抽签，应缴费用等）直接 向黄中夫本人送达的。3.2012年6月5日对拆迁财产结算登记， 第三人都是与黄中夫直接订立并签字确认的；黄中夫户计房屋 财产赔偿款为117386元，黄中夫本人也在第三人开具的二张 收据（2012年7月2日）上作为收款人备注，直接签字确认的。 4.村委、村合作社作出的迁建房拆迁安置规定，黄中夫也是真 实签字、明确承认的。2012年7月4日下午黄中夫参加了宅基 地抽签摇号，并获得了第74#地块宅基地，并已完成基础工程， 再次承认拆迁、安置的事实。5.对于房屋租金收益按150元/间 计，自2010年6月至2018年12月，第三人共向黄中夫（户） 发放租金计211000元，在村每年度原拆户的租金清单上，黄 中夫都签字收取的。6.黄中夫在西瀛大街的空房实际上于1994 7年就已倒塌，黄在诉状中也自认自行拆除了房屋，所以在该拆 迁补偿过程中，第三人与黄中夫双方都自愿友好地在进行，没 有任何外力的因素，所以不存在行政行为与行政案由。二、原 告诉请《房屋拆迁协议书》无效理由不成立。1.《房屋拆迁协 议书》是第三人与黄中夫双方共同盖章签字的，是真实自愿的 行为，不得反悔。其说原告名字的签字是伪造的，则其必须先 申请法院作鉴定，必须负举证责任，其不能举证或举证不力则 应承担对其不利的法律后果。2.村里为了改善全村居住环境， 提高生活品质，做好老城区危旧房的改造，完全是应顺民心的 自治行为，法律没有限制应予准许；3.黄中夫已经全额领取了 旧房拆迁补偿款117386元，并且已收取自2010年6月至2018 年12月由拆迁户才享受的租金权益计211000元，以其实际行 为对拆迁补偿作了自认。如其主张无效则首先必须把上述款项 返还给村再作讨论。4.完全不符合协议无效的法律要件，其套 用《国有土地上房屋征收与补偿条例》完全是适用不当，理由 不成立。三、黄中夫无权主张拆迁实施办法无效，其不具有原 告主体资格，也应予驳回。1.实施办法是村三套班子、村民代 表会议讨论决定的，有多次的会议记录等足以佐证，是村民自 治行为，实体程序都合格，符合绝大多数村民的意愿，不与法 律相冲突，不存在无效情节。2.原告个人不代表绝大多数村民 的意思，不能也无权以个人名义对村集体作出的决定提出异议， 主张无效。3.补偿标准是第三人根据本村实际情况讨论通过后 作出的，完全符合本村实际；一是因为是考虑资金村自筹，二 是对原迁户采用迁建安置（安排集体土地集中安置建房）的方 式。不是参照纯粹的货币安置，故原告主张260元/m?标准过低， 8理由是不成立的。4.本案村迁建安置房工程按正式程序报批， 完全合法，安置土地性质属集体，也完全符合当前迁建政策规 定。四、本案早已过诉讼时效，依法驳回诉请。1.拆迁、补偿 事实上发生在2012年6月，到现在已长达7年之久；2.各项补 偿都已完全着地完成，没有返回的可能性；3.法律对随意翻悔 的行为不予支持。综上，请法院驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明：原告黄中夫在象山县××镇××村地块有总 用地面积为234.72㎡（土地性质为国有）、房屋建筑面积为 401.26㎡六间房屋。1994年12月28日，因原告所有的上述房 屋破损严重，多次向被告要求迁建，但该地块属于西瀛大街拆 迁范围，由于各种原因拆迁尚未实施。为安全考虑，原、被告 签订《协议》一份，确认原告房屋四址，总用地面积234.72㎡、 建筑占地面积234.72㎡，总建筑面积按房产证为准；以上房屋 如今后造成倒塌及其他原因等，其房屋补偿被告按西瀛大街房 屋拆迁补偿办法给予补偿。协议签订后，原告自行将该地块上 房屋拆除。 2006年，象山县××镇××村村民委员会为改善居住环境， 提高村民生活品质，根据该村行政区块现状做出规划，拟定对 老城区海山路至方井路路段开通南北通道与镇规划道路西瀛大 街对接，为此制定《西瀛大街拆迁实施办法》，该《实施办法》 经瀛洲村村民代表大会通过，并确定拆迁实施主体为第三人。 2010年6月1日，被告批复同意《西瀛大街拆迁实施办法》。2009 年12月28日，第三人发布拆迁公告。2012年6月5日，原告 与第三人签订《西瀛大街拆迁协议书》一份，约定原告在拆迁 范围内有房屋20间，总建筑面积444.4㎡，总用地面积243.18 9㎡，土地权属为国有划拨；原告拆除原有住房后，以户为单位 分配安置区宅基地一块，具体位置、幢号由第三人组织相关的 被拆迁户按摇号或抽签的方法确定；第三人对拆迁范围内全部 房屋拆除后，按规划要求在西瀛大街两侧建造临街建筑，原则 上按户分配，以间为单位，确保全体被拆迁户得到临街建筑用 地一间等。双方另签订《财产结算登记表》。后第三人根据双方 约定向原告支付财产补偿款117386元，安置宅基地125㎡， 支付土地补偿款28363元，支付2010年6月至2018年底的过 渡期补偿费211000元。2018年起，原告对补偿安置方案不满， 多次向有关部门反映，未果，遂诉至本院，请求依法解决。 本院认为，根据各方当事人的陈述，本案的争议焦点是本 案纠纷是否属于行政诉讼范围。根据《中华人民共和国行政诉 讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和 行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法 向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、 规章授权的组织作出的行政行为。本案中，《西瀛大街拆迁实施 办法》由西周镇瀛洲村村民委员会制定并经瀛洲村村民代表大 会通过，拆迁实施主体为第三人。且《西瀛大街拆迁协议书》 由原告与第三人签订。而第三人为群众自治组织，非行政机关。 被告既非西瀛大街项目拆迁人，又非《西瀛大街拆迁协议书》 相对人，故被告未实施侵犯原告房屋拆迁合法权益的行政行为。 原告如认为《西瀛大街拆迁协议书》侵害其合法权益，可另行 向第三人提起民事诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规 定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当 10 裁定驳回起诉。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼 法》第二条规定，故对原告的起诉，应当裁定予以驳回。综上， 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关 于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第 一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告黄中夫的起诉。 本案鉴定费2400元，由原告黄中夫负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交 上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波 市中级人民法院。 审 判 长  袁永达 人民陪审员  夏丽清 人民陪审员  邬齐明 二〇二〇年十月九日 代书 记员  章潮琳