江苏省无锡市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏02民终3243号上诉人（原审被告）：无锡天力房地产开发有限公司，住所地江苏省无锡市惠山经济开发区工业园。法定代表人：潘光春，该公司总经理。委托诉讼代理人：蔡晓东，江苏万仕邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：无锡市自然资源和规划局，住所地江苏省无锡市观山路199号市民中心10号楼。负责人：席永清，该局局长。委托诉讼代理人：王洪亮，江苏拓鸿律师事务所律师。委托诉讼代理人：沈凯凯，江苏拓鸿律师事务所律师。上诉人无锡天力房地产开发有限公司（以下简称天力公司）因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称自规局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服无锡市惠山区人民法院（2019）苏0206民初7467号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月29日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。天力公司上诉请求：撤销一审判决，依法改判其无需承担违约责任。事实和理由：1.被上诉人在一审庭审中自认出让土地时确有民房和厂房，需要由政府处理，其提出对何时处理完毕进行调查，但一审未予采纳，导致何时具备房地产开发条件不清楚。2.被上诉人一审提交的土地登记卡、土地登记卡续表，其表示需要质证期限，且为复印件，无法证明真伪。但一审法院未给予其质证期限，也未对证据进行调查即作出认定。3.土地出让合同第34条约定建设期满未完工且超过一年的，被上诉人有权无偿收回土地，但未明确约定未按期竣工应当由其承担违约责任，更未约定具体金额。4.迟延交房并非因为其迟延竣工，而是因涉及案件诉讼及抵押，导致无法及时交纳大修理基金，所以无法完成土地验收和分割，进而无法给业主办证。5.最高院的裁判意见明确，因土地使用者未按出让合同的期限和条件开发利用土地，行政机关依法无偿收回土地使用权的，系行政机关的具体行政行为，应作为行政案件审理。被上诉人明知其迟延竣工，但未及时履行行政职能，且已过诉讼时效，故在土地验收、分割及交纳大修理基金上以其承诺承担违约金作为交换条件，明显属于乘人之危。自规局二审辩称：1.建设用地使用权出让合同明确约定，被上诉人是以现状交付，对于民房厂房的处置是由政府负责，而并非由被上诉人负责，即便在民房厂房处置的过程当中存在一定的延迟，经了解也在2005年全部完成。在此情况下上诉人应当及时开始建设，而上诉人在2014年才完成整个竣工验收，所以明显构成严重的逾期。2.对于所需质证期限以及要求法庭调取土地登记卡等相关记录，一审中法院已经明确要求上诉人在庭审后五天之内提供书面意见，但截止目前上诉人均未提供相关的书面意见，且其在一审中提交的证据系原件。3.一审法院对于上诉人违约责任的理解合理正当，其主张的353万元违约金系比较了无偿收回土地及参照出让合同相关规定，同时双方在函件往来中已就违约金的计算标准及金额形成一致意见，所称采取强制手段要求上诉人承担违约金行为严重违背事实。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，要求法院驳回上诉人的上诉请求。自规局向一审法院提出诉讼请求：判令天力公司支付违约金353万元，并负担诉讼费。事实和理由：2002年12月25日，无锡市惠山区国土资源局(以下简称惠山国土局)和天力公司签订《国有土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)，惠山国土局作为出让人，天力公司作为受让人，惠山国土局将位于无锡市惠山区惠山新区(原堰桥镇)东西景观大道南，宗地面积为44276平方米的宗地出让给天力公司。土地出让金总额为1765万元。后天力公司支付了土地出让金，惠山国土局也依约向天力公司交付了《出让合同》项下的宗地。在《出让合同》的履行过程中，天力公司的开发进度严重逾期，天力商业广场二期(天力正和花园)于2010年才开始开发建设，于2014年3月底竣工并交付使用，逾期竣工已超期9年。因天力公司逾期竣工，严重违约，导致无法办理土地复核验收及下一步的分割登记和房屋初始登记，造成小区业主多次维权和上访。2017年2月13日，中共无锡市惠山区委政法委员会（以下简称惠山区政法委）向无锡市国土资源局出具《关于请求支持惠山区天力商业广场二期业主产证办理的申请》，该申请希望无锡市国土资源局在对天力公司追责的同时，能够支持办理土地复核验收、分割手续，尽快为业主办理不动产证提供便利。2017年3月1日，惠山区政法委、无锡市国土资源局惠山分局(以下简称国土惠山分局)、天力公司、惠山开发区管委会等开会形成《惠山区天力商业广场二期业主办证事宜协调会议纪要》，其中就天力公司的违约责任追究事项形成明确的意见，因天力公司未按期竣工，由其承担出让金总额的20%(共计353万元)的违约金。2017年3月2日，国土惠山分局向天力公司发出《关于限期缴纳违约金的函》，要求天力公司在收到之日起十日内缴纳违约金353万元。2017年3月3日，天力公司向国土惠山分局出具《回函》，确认收到函件，但表示无力支付违约金。因天力公司一直拖延支付上述违约金，故诉至法院，请求判如诉请。天力公司一审辩称：1、天力公司不存在任何违约行为，不应当支付违约金。天力公司按照出让合同约定于2003年6月14日前全部支付了1765万元土地出让金，但国土惠山分局却迟迟未能给天力公司办理土地登记及国有土地使用权证，直至2007年8月13日才办理了相应的土地使用权证，致使天力公司在土地使用权证未办理之前无法进行建设设计和规划，也无法办理施工许可等相关手续，造成逾期竣工，给天力公司造成了巨大的损失；惠山国土局向天力公司交付的土地并非光地，土地上有民房、厂房，影响了天力公司的开发进度；2、出让合同中并没有约定未按期竣工的违约责任以及违约责任如何承担，现自规局要求参照出让合同其他相关条款及相关法律规定由天力公司承担违约责任无事实和法律依据；3、即使法院认定天力公司存在违约，自规局也没有实际损失，故对按出让金额的20%计算违约金不予认可，违约金应予减少；综上，请求驳回自规局的诉讼请求。一审法院经审理认定事实如下：2002年12月25日，惠山国土局和天力公司签订《出让合同》，惠山国土局将位于无锡市惠山区惠山新区(原堰桥镇)东西景观大道南，宗地面积为44276平方米的宗地出让给天力公司。出让合同项下的出让宗地的用途为商业、住宅用地；土地使用权出让年限为商业用地40年、住宅用地70年。土地出让金总额为1765万元。《出让合同》第4条约定：出让人同意在2003年6月30日前以现状将出让宗地交付给受让人。《出让合同》第13条约定：受让人同意在2003年8月8日之前动工建设，并在2004年8月8日前完成建筑面积不少于可建建筑面积25%的建筑工程量；在2005年12月31日前竣工(受不可抗力影响者除外)，延期竣工的应在至离建设期届满之日前30日向出让人提出具有充分理由的延期申请，且延期不得超过一年。《出让合同》第33条约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未能动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《出让合同》第34条约定：受让人按照本合同第13条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出一年的，由出让人无偿收回该宗地的土地使用权。已建地上建筑物和其他附着物由受让人自行拆除，如不拆除无偿收归出让人，并由受让人承担该拆除费用。天力公司先后分5次支付土地出让金，于2003年6月14日将1765万元土地出让金全部支付完毕。2003年6月，惠山国土局为该宗地办理了锡惠国用（2003）字第2389号国有土地使用权证，权利人为天力公司，用途为商业、住宅，宗地面积44276平方米。2003年8月6日，无锡市惠山区发展计划局出具批复，同意天力公司建造天力广场项目的项目建议书。内容为：由开发区相关部门核报的关于你公司建造无锡天力广场的立项申请报告及项目建议书收悉。同意你公司建造无锡天力广场项目。建设规模与建设内容：用地总面积44276平方米，建筑总面积92000平方米，其中商业用房65000平方米，住宅用房27000平方米。项目按照一次规划、分期实施的原则，一期建造商业用房30000平方米，计划投资3600万元。希据此按照基本建设程序规定，编制项目总体建设规划，经科学论证后，委托有资质设计单位编制项目一期可行性研究报告报我局审批。2007年，天力广场一期项目（商业用房）完工。2007年8月，无锡市国土资源局对锡惠国用（2003）字第2389号国有土地使用权证所涉宗地进行分割，新办了锡惠国用（2007）第1182号国有土地使用权证和锡惠国用（2007）第1183号国有土地使用权证，并将锡惠国用（2003）字第2389号国有土地使用权证予以注销。锡惠国用（2007）第1182号国有土地使用权证土地使用权人为天力公司，用途为商业用地，用地面积23039.4平方米（天力广场一期）。锡惠国用（2007）第1183号国有土地使用权证土地使用权人为天力公司，用途为商业、住宅用地，用地面积21236.6平方米（天力广场二期）。2010年6月，天力广场二期（天力正和花园）开工。天力公司陈述完工时间为2012年2月。2014年3月28日，无锡市惠山区建设局出具《关于天力广场二期通过交付使用竣工验收的通知》，内容为：经核查，该项目交付使用竣工验收申报材料齐全，符合《无锡市商品房交付使用管理办法》的相关规定，同意交付使用。2014年天力正和花园向业主交付使用后，因天力公司迟迟不能为业主办理不动产权证，造成小区业主不断维权的情况。2017年2月13日，惠山区政法委向无锡市国土资源局出具《关于请求支持惠山区天力商业广场二期业主产证办理的申请》，该申请希望无锡市国土资源局在继续对天力公司追责的同时，能够支持办理土地复核验收、分割手续，尽快为业主办理不动产证提供便利。2017年2月15日，国土惠山分局回函，内容为：针对惠山区政法委申请中提到的天力公司未按期竣工的违约责任，鉴于《出让合同》约定的竣工时间为2005年12月31日前，而实际竣工时间为2014年3月，已超期9年，根据《出让合同》第34条的约定，应无偿收回该宗地的土地使用权。2017年3月1日，在国土惠山分局主持下，惠山区政法委、天力公司、惠山开发区管委会相关人员参会，会议形成《惠山区天力商业广场二期业主办证事宜协调会议纪要》。其中关于追究天力公司违约责任的意见为：立即向天力公司发送违约金催缴函，要求天力公司在接到该函之日起十日内支付违约金353万元（出让金总额的20%）。2017年3月2日，国土惠山分局向天力公司发出《关于限期缴纳违约金的函》，要求天力公司在接到该函件之日起十日内缴纳违约金353万元，若存在政府原因导致天力公司未按期竣工的，请回函说明具体情况。同日，国土惠山分局向天力公司发出《关于全力配合天力商业广场二期业主办证事宜的函》，要求天力公司对后续不动产权证办理等相关事项予以全力配合。2017年3月3日，天力公司向国土惠山分局出具《回函》，内容为：《关于限期缴纳违约金的函》和《关于全力配合天力商业广场二期业主办证事宜的函》已收悉。我司因自身原因导致项目无法按期竣工，且目前已无力支付违约金353万元。此外，我司承诺，对后续不动产权证办理等相关事项予以全力配合。2017年5月，无锡市国土资源局出具《无锡市经营性房地产开发项目用地条件复核验收通知书》，内容为土地使用证号为锡惠国用（2017）第1183号、使用权面积为21236.6的地块通过我局组织的用地条件复核验收，特发此通知书，作为办理土地使用权分割登记和相应房屋办理初始登记的土地使用权证明文件。天力公司陈述：业主办理不动产权证的问题，已经解决完毕。审理中，自规定局陈述：在出让土地时，当时土地上的确是有民房、厂房的，后民房、厂房由政府处理，但很快即处理完毕，并不影响天力公司的开发进度。另查明：关于原告主体问题。2004年12月，依照相关机构改革方案的规定，原惠山国土局的行政机构职能、职责和工作由新组建的国土惠山分局承担，国土惠山分局是无锡市国土资源局的派出机构。2019年1月，依照相关机构改革方案的规定，原无锡市国土资源局的行政机构职能、职责和工作由新组建的自规局承担，无锡市自然资源和规划局惠山分局是自规局的派出机构。以上事实，由上述所列各项证据及当事人陈述等证据在卷佐证。一审法院认为：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务。一方当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担违约责任。《出让合同》系惠山国土局与天力公司的真实意思表示，合法有效，法院对其效力予以确认。自规局在本案中系惠山国土局的权利义务承接者，法院对其主体资格予以确认。争议焦点一、天力公司是否违约。《出让合同》中约定天力公司需在2005年12月31日前将案涉土地上所建工程竣工，但天力公司陈述天力广场二期工程是在2012年2月完工，自规局提交证据证明天力广场二期工程是在2014年3月通过竣工，即天力公司逾期竣工的事实是确定的。天力公司辩称“国土惠山分局迟迟未能给天力公司办理土地登记及国有土地使用权证，直至2007年8月13日才办理了相应的土地使用权证，致使天力公司在土地使用权证未办理之前无法进行建设设计规划，也无法办理施工许可等相关手续，造成逾期竣工”。经法院查明，2003年6月，惠山国土局已为该宗地办理了锡惠国用（2003）字第2389号国有土地使用权证，权利人为天力公司，2007年8月，无锡市国土资源局对锡惠国用（2003）字第2389号国有土地使用权证中的宗地进行分割，新办了锡惠国用（2007）第1182号国有土地使用权证和锡惠国用（2007）第1183号国有土地使用权证。天力公司的辩称意见与事实不符，不予采信。天力公司辩称“惠山国土局向天力公司交付的土地并非光地，土地上有民房、厂房，影响了天力公司的开发进度”。首先，《出让合同》第4条约定出让人同意在2003年6月30日前以现状将出让宗地交付给受让人，即双方同意以现状交接土地。其次，2017年3月2日，国土惠山分局发出的《关于限期缴纳违约金的函》中称“若存在政府原因导致天力公司未按期竣工的，请回函说明具体情况”。2017年3月3日，天力公司回函称“我司因自身原因导致项目无法按期竣工”。自规定局陈述“在出让土地时，当时土地上的确是有民房、厂房的，后民房、厂房由政府处理，但很快即处理完毕，并不影响天力公司开发进度”。对于天力公司所称“土地上的民房、厂房影响了其开发进度”，但其在向惠山分局的回函中并未提到因该原因导致其未按期竣工，却称系因其自身原因导致项目无法按期竣工。故对天力公司该项抗辩意见不予采信。再次，即使因政府处理土地上民房、厂房花费了一定时间，但《出让合同》中约定的自交地至竣工的时间为两年半，而即使按天力公司自述的2012年将天力广场二期工程完工的时间来算，其也已比《出让合同》中约定的竣工时间晚了6年多的时间，逾期十分严重。根据以上分析，法院认定天力公司逾期竣工的行为构成违约。二、对自规定局要求天力公司支付违约金353万元的请求是否予以支持。因天力公司违反合同约定逾期竣工，自规局要求其承担违约责任，符合法律规定。关于天力公司如何承担违约责任，《出让合同》第34条约定天力公司逾期竣工超出一年的，由出让人无偿收回该宗地的土地使用权。现自规局要求参照《出让合同》中关于违约责任的相关条款，由天力公司按出让金总金额的20%支付违约金353万元。“收回土地”比“按出让金总金额的20%支付违约金”严重地多，现自规局选择要求天力公司“按出让金总金额的20%支付违约金353万元”的请求并无不当，予以支持。因天力公司逾期竣工，且其逾期竣工时间较长，严重损害了社会公共利益，故对天力公司认为自规局并无损失，要求减少违约金的意见不予采纳。综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条之规定，作出判决：天力公司于判决生效之日起十日内向自规局支付违约金353万元。上述付款义务人如果未按判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费35040元（已由自规局预交），由天力公司负担。该款由法院退还自规局，天力公司于判决生效之日起十日内将该款交纳至法院。二审中，自规局出示了土地登记卡、土地登记卡续表原件，天力公司表示无需再核对原件。本院二审查明的事实与一审相同。本案二审的争议焦点为：天力公司是否构成违约，应否向自规局支付违约金。本院认为：根据《出让合同》的约定，天力公司应在2003年8月8日之前动工建设，在2005年12月31日前竣工，如超过动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未能动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；超出规定的建筑工程量完成之日止一年的，由出让人无偿收回该宗地的土地使用权。实际履行过程中，惠山国土局于2003年6月为案涉土地办理了国有土地使用权证，惠山区发展计划局于2003年8月批复同意天力公司建造天力广场项目的项目建议书。至此，天力公司已经具备了动工建设的条件，这与《出让合同》中约定的天力公司应在2003年8月8日前动工建设也基本相符。然而，天力公司实际将案涉土地分两期进行开发建设，天力广场一期项目（商业用房）至2007年才完工，天力广场二期（天力正和花园）至2010年6月才开工、至2014年才竣工交付，明显违反了《出让合同》关于在2005年12月31日前竣工的约定。天力公司抗辩称案涉土地上因民房厂房拆迁影响了其开发进度，但《出让合同》已经明确约定系以土地现状出让交付给天力公司，且天力公司在2017年向惠山分局的回函中称系其自身原因导致项目无法按期竣工，并未提到民房厂房拆迁的原因，故对天力公司该项抗辩意见不予采信。即便按照自规局自认在2005年完成民房厂房的处置，但天力广场二期（天力正和花园）至2010年6月开工、至2014年竣工交付，也已明显违反《出让合同》的约定。因此，一审认定天力公司构成违约，并无不当。鉴于天力公司已经超出规定的项目完工时间一年，按约自规局可无偿收回该宗地的土地使用权。现自规局自愿按照《出让合同》约定的期满一年未动工开发的可征收出让金20%以下的土地闲置费的标准，要求天力公司按出让金的20%支付违约金353万元，符合“举重以明轻”的原则，与无偿收回土地使用权相比并未加重天力公司的负担。况且，天力公司在2017年向惠山分局的回函中也称因自身原因无力支付违约金353万元，并未对违约金的数额提出异议。因此，一审法院对该违约金予以支持，亦无不当。综上，天力公司的上诉意见缺乏依据，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费35040元，由上诉人天力公司负担。本判决为终审判决。审判长  吕杰明审判员  李 杨审判员  景 鑫二○二○年十月十九日书记员  程夫栎