江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终148号 上诉人（原审原告）张玉华，男，19××年×月××日生，汉族，住江苏省丹阳市。 委托代理人顾诗筠，江苏江成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）句容市综合行政执法局，住所地句容市东昌路与崇明东路交汇处。 法定代表人沈雪琦，该局局长。 委托代理人张廷荣，该局法制科科长。 委托代理人陈忠，江苏民中律师事务所律师。 上诉人张玉华因与被上诉人句容市综合行政执法局城建行政处罚一案，不服镇江市润州区人民法院（2019）苏1111行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：依据镇江市委办公室、市政府办公室关于印发《句容市机构改革方案》的通知、句容市委办公室、市政府办公室关于印发《句容市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知的相关规定，句容市城市管理局是句容市政府工作部门，挂市综合行政执法局牌子，不再保留市城市管理行政执法局牌子。依据句容市人民政府关于印发《句容市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，《句容市人民政府关于延长规范性文件有效期的通知》的规定，被告具有行使城市管理领域的行政处罚权，具有指导全市防控和查处违法建设的职责。 2014年7月18日、2015年12月1日，句容市规划局先后作出《句容市规划局关于认定函答复》句规答字〔2014〕第12号、《句容市规划局违法建设查处通知书》句规通字〔2015〕第17号，认定案涉阳光大棚建筑曾办理临时建设工程规划许可证，但已逾期，相关单位未在指定期限前办理相关手续，也未自行进行拆除，属于不可消除影响；阳光大棚建筑北侧两厨房，未办理任何规划手续，占用消防通道，并不可消除影响；水一方茶吧、后厨等一系列建筑，未办理任何手续，系违法建设，且严重影响院内及周边景观，并不可消除影响。 原告通过与案外人张某某签订购买协议，将位于句容市石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑实际占有并出租。2018年8月17日，句容市城市管理行政执法局受理了位于句容市××路福聚楼酒店（原石化宾馆）院内德天肥牛、茶吧、后厨等一系列建筑没有合法有效手续的举报。句容市城市管理行政执法局于2018年8月17日、12月18日向原告进行了调查询问，原告陈述其与案外人张某某于2017年就案涉建筑签订一次性买断协议，无法提供案涉建筑的规划手续。2018年12月28日，句容市城市管理行政执法局就案涉建筑向句容市规划局商请规划影响认定意见。2019年1月17日，句容市规划局回函称案涉建筑与之前没有发生变化，已通过句规答字〔2014〕第12号、句规通字〔2015〕第17号告知违法建设的规划影响程度。2019年5月13日，句容市城市管理行政执法局对案涉建筑进行了现场检查。2019年5月16日，句容市城市管理行政执法局向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知了拟对其作出限期拆除违法建设行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩权利。2019年5月20日，原告进行了陈述申辩并提出听证申请。2019年6月13日，被告就原告未取得建设工程规划许可证进行建设和临时建筑物超过批准期限不拆除一案进行听证。2019年7月1日，被告作出句综执罚决字〔2019〕第22001号行政处罚决定。该决定认定：“张玉华于2017年9月1日，以个人名义将位于句容石化宾馆（句容市××路）院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑一次性买断，成为该系列建筑的实际占有人，经规划部门认定，上述建筑系违法建设，属于无法采取改正措施消除影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第六十四条、第六十六条之规定，现决定：限你于2019年7月16日前自行拆除位于句容石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建设。”原告对该行政处罚决定不服，诉至法院，请求：1.撤销被告作出的句综执罚决字〔2019〕第22001号行政处罚决定；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督、检查。有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。被告作为句容市人民政府下辖的行政执法主体，具体负责行政辖区的相对集中行政处罚权工作，具有对城市规划管理中的违法建设行为进行调查并作出处理的职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县级人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十六条规定，建设单位或者个人有临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行为，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，案涉的石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑因临时建设工程规划许可证过期、未取得建设工程规划许可证，规划部门认定涉案建筑属于不可消除影响的违法建设的事实由被告提交的证据证实，且原告对该事实亦无异议，被告依据上述事实、规定作出行政处罚决定，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，句容市城市管理行政执法局的相关行政职权现已由被告行使，被告基于句容市城市管理行政执法局的调查继续行使职权，并无不当。本案中，相关单位接到举报后，进行了受案登记，依职权向违法行为人调查并制作了现场检查笔录、收集了图片资料并商请规划部门对违法建设进行认定，履行了案件调查职责；在作出行政处罚决定前，履行了向原告告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩权的义务，并依法举行听证，充分听取了原告的意见，作出处罚决定后及时向原告进行了送达，被告基于查明的事实作出行政处罚决定程序符合法律规定。 综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的诉称依法不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告张玉华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玉华负担。 上诉人张玉华提起上诉称：一、上诉人并非违法建造者，不是违法责任人。行政违法行为的责任只能由违法行为人本人承担，被上诉人将违法责任转嫁给上诉人的做法没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象均是违法建筑的建设者，被上诉人直接将上诉人列为处罚对象系对法律理解错误。二、本案行政处罚决定书作出前，经句容市规划局认定，阳光大棚建筑曾办理过临时建设工程规划许可证，该建筑不存在严重影响城乡规划实施行为，可通过整改后办理相关规划许可。上诉人接手阳光大棚后投入大量资金进行装修，现出租给案外人经营，房屋租赁未到期，若拆除会给上诉人和案外人造成巨大的损失，容易引发社会矛盾和经济纠纷。综上，被上诉人错列行政相对人，作出的行政处罚决定缺乏事实和法律依据。请求：1、撤销原审判决，改判撤销句综执罚决字[2019]第22001号《行政处罚决定书》；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人句容市综合行政执法局答辩称：一、经对中石化镇江石油分公司、举报人、涉案违法建筑的实际建造人张某某的调查询问，结合购买协议等相关材料的证明，上诉人张玉华虽然不是涉案违法建筑的实际建设者，其通过买断方式成为涉案建筑的实际占有人与利益获得人，因此，被上诉人将张玉华列为本案行政处罚相对人并无不当。二、案涉的石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑因临时建设工程规划许可证过期、未取得建设工程规划许可证，规划部门认定涉案建筑属不可消除影响的违法建设，被上诉人所作出的行政处罚决定并无不当。综上，被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、法律适用准确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人张玉华提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院对原审查明的事实予以确认。根据经原审庭审质证的证据，本院另查明：2012年7月原句容市规划局向句容市圣妙农庄九龙山水酒店发放临时建设工程规划许可证，使用期限为2012年7月31日至2013年7月30日。2017年9月，张玉华（乙方）与张某某（甲方）签订协议，买断位于句容市石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑，该协议明确乙方对上述资产的临时建筑性质及现状完全、充分了解。如果乙方需对上述资产完善相关报建或者产权登记手续，由乙方自行负责。今后如遇拆迁则相关补偿全部由乙方所有。张玉华陈述称自己对上述建设出资四五百万元进行装修，目前出租经营，尚未到期，如果拆除，损失很大。 本院认为：一、关于应否拆除的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。本案中，被责令拆除的违法建设部分属于超过批准期限不拆除的临时建设，部分属于未经批准进行临时建设的情形，且无法通过整改消除影响，均应依法拆除。上诉人主张可以整改并消除影响，没有事实依据，本院不予支持。 二、关于违法建设被转让后，能否责令买受人拆除违法建设的问题。上述法律规定规划主管部门有权责令建设单位或者个人限期拆除违法建设，并未规定违法建设被转让情形下的处理问题，但是实际生活中，确实有建设人将违法建设转让的情形，此时行政机关是应该责令建设人拆除违法建设，还是应该责令买受人拆除违法建设是本案需要解决的问题。本院认为，任何公民享有法律规定的权利，同时必须履行法律规定的义务。任何组织或者个人都不得有超越法律的特权。依据法律规定，规划主管部门有权责令违法建设的建设人限期拆除有关违法建设。对于建设人已经转让违法建设的情形，如果买受人放弃对违法建设的占有，并将违法建设退还建设人的，规划主管部门应当责令违法建设的建设人限期拆除违法建设；如果买受人基于买卖关系占有该违法建设的，因建设人不再占有违法建设，客观上已经不能拆除违法建设，故不应责令建设人限期拆除违法建设，此时由于买受人实际占有违法建设，享有该违法建设的利益，即应当承担拆除该违法建设的义务；如果买受人既实际占有违法建设，又主张其不是违法建设的建设人，不应责令其拆除违法建设，则属于只享有权利、不承担义务的主张，明显违反法律规定，不应予以支持，如果支持买受人的此种主张，规划主管部门责令建设人拆除违法建设的决定将无法得到执行，同时买受人将只享有违法建设的利益，而不负担拆除违法建设的义务，以致形成违法建设经过买卖即无法拆除的结果，彻底违背了《中华人民共和国城乡规划法》上述规定的立法目的。 本案中，张玉华明知上述建设属于违法建设、超过批准期限的临时建设，仍然购买，实际占有并出租经营。被上诉人在作出限期拆除违法建设的行政处理前举行了听证，依法告知拟作行政处理的事实、理由和依据，听证中张玉华并未表示放弃占有并将违法建设退还建设人。在被上诉人作出限期责令拆除的处理后，张玉华在二审期间，一方面主张自己不是建设人，不应当责令自己拆除违法建设，一方面主张不能拆除上述建设，否则将导致自己装修损失和出租经营损失，系只享有权利，不承担义务的主张，没有法律依据，本院不予支持。对于买卖违法建设的情形，被上诉人经调查，责令违法建设的买受人、实际占有人、收益人张玉华拆除其该违法建设，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求及理由依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张玉华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二〇年十月二十八日 法官助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧