浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终55号 上诉人（原审第三人）台州市椒江区白云里拉幼儿园，住所地台州市椒江区祥云路55号香格里垃小区18号楼。 法定代表人戴冰希。 委托代理人张青云，浙江易典律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）香格里拉业主委员会，住所地台州市经济开发区香格里拉花园1号楼101室。 负责人陈方青，主任。 委托代理人王雪霞，浙江君安世纪（台州）律师事务所律师。 原审被告台州市椒江区教育局，住所地台州市椒江区建设路4号。 法定代表人於云国，局长。 应诉负责人盛勇，副局长。 委托代理人张良成。 上诉人台州市椒江区白云里拉幼儿园（以下简称里拉幼儿园）诉被上诉人香格里拉花园业主委员会（以下简称香格里拉业委会）教育行政许可一案，不服台州市椒江区人民法院（2019）浙1002行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案需以另案审理结果为依据，于2020年6月1日中止审理，现恢复审理并审理终结。 原审法院经审理查明：2018年11月16日，第三人法定代表人戴冰希作为举办者，向被告提出拟在香格里拉小区18幢开办里拉幼儿园的筹设申请。该筹设申请表记载有以下内容：学校室内面积2038平方米，室外400平方米，拟招收学生160人；校园占地面积2538.07平方米，校舍面积为2038.07平方米，产权关系为租赁。关于园舍和设施的证明材料，则主要提交了其与鑫泰投资有限公司签订的房屋租赁合同、鑫泰投资有限公司持有的案涉（2018）台州市不动产权第0××4号不动产权证书、幼儿园现场照片等。其中不动产权证书显示，第三人租赁的案涉建筑坐落于台州香格里拉花园18幢101室，用途商业幼儿园，面积979.70平方米／2038.07平方米。该不动产权证书的占地面积，并未包括第三人申请表中填报的户外活动场地400平方米。2018年12月13日，被告作出椒教职〔2018〕46号《关于同意筹设椒江白云里拉幼儿园的批准书》，同意了戴冰希的筹设申请。2018年12月26日，戴冰希向被告提交了《民办学校正式设立申请表》，正式申请设立里拉幼儿园。根据该申请表记载，办学规模为“学校占地面积936平方米，拟招收180人”；总投资500万元为自筹；校园占地面积为936平方米，校舍建筑面积为2038平方米，产权关系为租赁。关于幼儿园园舍和设施方面，未提交新的材料。2019年1月24日，被告在其门户网站上发布《椒江区民办幼儿园办园审批公示》，并在其公告栏中张贴，对第三人办园申请审批事项进行公示，公示时间为2019年1月24日至1月30日。2019年2月1日，被告作出椒教职〔2019〕5号《关于同意设立台州市椒江区白云里拉幼儿园的批复》，并向里拉幼儿园颁发了浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》。2019年3月5日，被告在政务网上公示了本案被诉行政许可情况。行政许可程序中，原告多次因幼儿园户外活动场地的使用权问题，向被告提出异议，表达不同意在该区域开设幼儿园的主张。 原审法院认为，香格里拉业委会是本案适格主体。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”原告香格里拉业委会系依法经过备案的自治组织，且就案涉事项经过业主大会决议，认为被诉行政许可行为侵害了小区业主共有区域的使用权而以自己名义提起诉讼，符合法律规定。故香格里拉业委会是本案适格主体，被告和第三人认为原告无权提起本案诉讼的主张该院不予支持。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作”的规定，区教育局作为台州市椒江区人民政府教育行政部门，依法有权审批和颁发民办学校办学许可证。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列条件：……（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；……”《幼儿园管理条例》第八条：“举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。”而对幼儿园舍和设施作出直接规定的，是本案被诉行政行为所依据的《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》及附件《浙江省幼儿园准办标准（试行）》，该标准在关于“园舍设备”中规定，幼儿园应独立设置，与住宅楼、单位用房等相连的幼儿园，必须有独立的出入口以及相应的安全防护措施；有户外活动场地，面积不少于生均2平方米。该标准同时明确，上述标准是对幼儿园的最基本要求，达到该标准才允许设置和举办幼儿园。本案中，经合议庭现场踏勘，该幼儿园设立在香格里拉小区中间，没有独立的出入口和通道，案涉幼儿园的设立，并不符合上述基本标准。被告的实地核查记录根本未反映出这些情况；其对其他实质内容的核查，因记录表不符合法律规定的证据形式，无法作为本案证据使用。被告辩称其派出三名以上工作人员到实地核查，但其核查记录只显示一人签名，被告所辩缺乏证据支持，且核查的结果亦确实与客观事实不符。从被告提交的其他证据来看，第三人在行政程序中提供的关于园舍和设施方面的材料，仅限于园舍，即通过租赁取得的建筑物使用权，该建筑物的占地面积，并无第三人所称的户外活动场地的使用权属；筹设申请和正式申请中关于学校占地面积等申报内容出入较大。被告对这些问题并未要求第三人补充证据或更正，可见被告对第三人提交的资料亦未尽审慎审查义务。第三人主张幼儿园建筑周边空地在香格里拉建设前即已规划“幼儿园活动场地”，该规划图仅是对某一区域的功能性描述，表明该区域可用于幼儿园活动场地，但并非使用权确认。幼儿园要获得该区域的使用权，应经不动产权属确认，或通过租赁方式取得。第三人提交的不动产权属证书并不包括案涉幼儿活动场地区域的面积，亦未在行政程序中提交该户外活动场地的租赁凭证，故对第三人的主张该院不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”行政许可程序中，在原告已经向被告主张公共区域使用权属，对第三人户外活动场地使用权提出异议的情况下，被告在作出被诉行政许可决定之前，未履行告知陈述、申辩、听证等义务，被诉行政许可行为程序违法。综上，案涉该幼儿园的设立，不符合《浙江省幼儿园申办审批办法（试行〉》规定的基本要求。被告对第三人的申报材料未尽审慎审查的义务，其作出本案被诉教育行政许可决定，认定事实不清、证据不足，程序违法。原告起诉要求撤销被诉教育行政许可，应当予以支持。在此过程中，被告应采取妥善补救措施，做好目前在园幼儿的转园、安置工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销被告台州市椒江区教育局颁发的浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》及相关许可决定。案件受理费50元，由被告台州市椒江区教育局负担。 上诉人里拉幼儿园上诉称：一、一审判决确认被上诉人具备本案行政诉讼的原告资格违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。上诉人认为，一审法院混淆了被上诉人和香格里拉小区开发商鑫泰投资有限公司之间的相关案涉之“幼儿园约400平方米室外活动场所”的权属纠纷与本案行政诉讼的关系。上诉人认为，被上诉人不具备以香格里拉小区业主“共有利益”代表资格自行对涉案行政行为提起行政诉讼的主体资格。一审法院以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款规定认定被上诉人的原告资格，是适用法律错误。二审法院应予以纠正。二、一审判决侵害了幼儿园房舍所有人鑫泰投资有限公司的行政诉讼权利和民事权利。按被上诉人一审诉由和一审判决结果来看，幼儿园的室外活动场地的权属问题，是本案的焦点。而涉案幼儿园活动场地权属的认定，属于被上诉人和小区开发商（幼儿园房地产所有人）鑫泰投资有限公司之间的民事争议，与上诉人无关。在一审中鑫泰投资有限公司向法庭提供幼儿园的室外活动场地属其专有的证明，上诉人也曾主张追加鑫泰投资有限公司作为第三人，但一审法院并未采纳。按照一审判决，鑫泰投资行限公司将永久性地丧失使用幼儿园房舍自行或出租开办幼儿园的权利。因此，这在个意义上，一审也明显存在遗漏当事人的程序错误。一审判决也侵害了幼儿园房产所有人鑫泰投资有限公司的行政诉讼权利和民事权利。故一审法院在对有争议的“幼儿园活动场地”的权属都没有认定的情况下，就认定上诉人对作为幼儿园配套室外活动场地没有使用权，撤销涉案许可，在程序上显然违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定。三、上诉人认为根据现有证据和法律规定，足以认定案涉幼儿园室外活动场地属于出租人鑫泰投资有限公司登记所有幼儿园的专属配外附属场地，而非香格里拉小区全体业主的共有区域。从鑫泰投资有限公司提供的香格里拉规划总平图、浙江省建设厅发布的《普通幼儿园建设标准》中第4条4.1款4.1.1项规定及该小区建设时的房地产开发政策，均可以证明上述主张。综上，请求撤销台州市椒江区人民法院（2019）浙1002行初81号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人香格里拉业委会辩称：一、香格里拉业委会具有原告主体资格。香格里拉业委会经过业主大会决议，认为台州市椒江区教育局对里拉幼儿园作出的办学许可严重侵害了业主的公共利益。具体包括通行问题、噪音问题、场地问题、公共设施的使用侵害。香格里拉业委会作为执行机构，是完全有权利提起诉讼的。二、涉案的幼儿园活动场地属于全体业主共同所有。上诉人提供的规划总平面图、功能使用图等上面均没有任何产权问题的标志。另外竣工图也已经进行了修正，竣工图上已经表明了其为儿童活动区域，也就是小区业主所有的儿童活动区域，而非幼儿园专属。根据物权法相关规定，涉案的幼儿园活动场地属于全体业主共同所有。综上，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审被告台州市椒江区教育局陈述称：一、台州市椒江区教育局颁发的浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》及作出相关许可决定，事实清楚、证据充分。一审判决撤销本许可决定是错误的。关于“幼儿园室外活动区域权属”问题，厘清该场地“公”“私”“共”之属性是定分止争的一把钥匙。无论是公办幼儿园，还是民办幼儿园，幼儿园活动区域均属于公共教育资源，幼儿园有法定的使用权，而不是一审判决认为的“应经不动产权属确认”。《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）和《台州市居住区公共服务设施权利归属暂行规定》第九条对此均有规定。《中华人民共和国物权法》第九条第二款规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”即该幼儿园活动区权属无需登记、权属确认。故答辩人对该幼儿园活动区域认可为符合幼儿园户外活动场地的标准，从而批准上诉人的行政许可申请是正确的。二、关于幼儿园独立的出入口和通道问题，是对此作扩大解释，限缩解释，还是按文义本身解释，即如何解释规划技术性规范是解决本行政许可行为是否合法的要素。虽然幼儿园所在的建筑物有独立的出入口，符合审批标准。但是，一审判决却误解为整个小区必须有幼儿园的独立出入口，从而做出了错误的判决。幼儿园独立的出入口仅针对幼儿园所在的建筑物（住宅楼、单位用房）而言，而非针对整个小区。全省教育部门在审批幼儿园行政许可时，都是按这标准操作。目前，此类幼儿园客观、大量存在。三、答辩人涉案行政许可的程序符合《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。一审以“原告已经向被告主张公共区域使用权属”答辩人“未履行告知、陈述、申辩、听证等义务”为由，判决答辩人行政行为程序违法，是错误的。综上，请求贵院予以改判。 经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。另查明，鑫泰投资有限公司、里拉幼儿园对2018年8月16日-18日召开的香格里拉花园业主大会是否同意创办幼儿园的投票结果有异议，于2020年5月11日向台州市椒江区人民法院提起诉讼。该院于同年5月26日立案，并于同年6月16日作出（2020）浙1002民初2160号民事判决，确定业主大会的投票结果为“不同意开办幼儿园”，并驳回鑫泰投资有限公司、里拉幼儿园的诉讼请求。里拉幼儿园等不服，向本院提起上诉，本院于2020年9月11日作出（2020）浙10民终1594号民事判决，驳回其上诉，维持原判。 本院认为，一、关于香格里拉业委会是否系本案适格主体。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案中，本院生效的（2020）浙10民终1594号民事判决，确认2018年8月16日-18日召开的香格里拉花园业主大会的投票结果为“不同意开办幼儿园”。在案涉事项经过业主大会决议后，香格里拉业委会作为业主大会依法经过备案的自治组织，以被诉行政许可行为侵害了小区业主共有区域的使用权而以自己名义提起诉讼，符合法律规定。故香格里拉业委会是本案适格主体。 二、关于台州市椒江区教育局向里拉幼儿园颁发浙教幼10010138号《幼儿园办学许可证》是否正确。本案被诉行政行为所依据的《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》及附件《浙江省幼儿园准办标准（试行）》在“园舍设备”一节对设置和举办幼儿园作了最基本的要求即达到该标准才允许设置和举办幼儿园，具体包括幼儿园应独立设置，与住宅楼、单位用房等相连的幼儿园，必须有独立的出入口以及相应的安全防护措施；有户外活动场地，面积不少于生均2平方米等要求。本案中，经原审法院合议庭现场踏勘及双方提交的证据，可以证明该幼儿园设立在香格里拉小区中间，没有独立的出入口和通道。故案涉幼儿园的设立，并不符合上述基本标准。关于幼儿园是否具有生均不少于2平方米的户外活动场所。上诉人里拉幼儿园认为其在一审时提交的香格里拉小区建设前，幼儿园建筑周边空地已规划“幼儿园活动场所”的规划图，能够证明里拉幼儿园生均有不少于2平方米的户外活动场所。本院认为，规划图仅仅能反映当时的规划情况，“幼儿园活动场所”所有权或使用权是否最终归属于幼儿园应由不动产权属证书或使用权转让（租赁）合同等证据予以证明。在涉案幼儿园的审批行政程序中，里拉幼儿园均未提供有效证据证明“幼儿园活动场所”的实际权属情况，故上诉人主张幼儿园具有生均不少于2平方米的户外活动场所不能成立。台州市椒江区教育局提出幼儿园活动区域均属于公共教育资源，系国家所有的自然资源，所有权无需登记、权属确认的主张，没有法律依据，本院不予支持。另，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，台州市椒江区教育局在行政许可程序中，在香格里拉业委会对“涉案幼儿园活动场地”的使用权提出异议的情况下，未履行告知陈述、申辩、听证等义务即作出被诉行政许可决定，构成程序违法。 综上，案涉幼儿园的设立，不符合《浙江省幼儿园申办审批办法（试行〉》规定的基本要求。台州市椒江区教育局作出涉案被诉行政许可决定，认定事实不清，程序违法。原审法院撤销涉案被诉行政许可决定并无不当。审理程序方面，鑫泰投资有限公司与本案处理结果没有利害关系，原审法院没有追加鑫泰投资有限公司为第三人并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，原审判决得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市椒江区白云里拉幼儿园负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 谢继红 审 判 员 张 燕 二〇二〇年十月九日 代书记员 马平波 12- 11-