天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终373号上诉人（原审原告）天津市宁河县河边养猪场，住所地天津市宁河区芦台镇大尹村大尹闸西侧。经营者陈青林，男，1978年3月4日出生，汉族，住天津市宁河区。被上诉人（原审被告）天津市宁河区人民政府，住所地天津市宁河区芦台镇光明路47号。法定代表人单泽峰，该区区长。委托代理人王冲。被上诉人（原审被告）天津市宁河区水务局，住所地天津市宁河区芦台镇芦汉路20号增1号。法定代表人李贺喜，该局局长。被上诉人（原审被告）天津市宁河区人民政府桥北街道办事处（原天津市宁河区芦台镇人民政府），地址天津市宁河区桥北街道宁新花园一地块配套公建1-1-101。法定代表人杨普红，该办事处主任。委托代理人任秀福，天津众晓律师事务所律师。委托代理人郑洋，天津众晓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市公安局宁河分局，住所地天津市宁河区芦台镇新华道9号。法定代表人赵刚，该分局局长。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局宁河分局，住所地天津市宁河区芦台镇光明路72号。法定代表人靳怀东，该分局局长。委托代理人任贵申。委托代理人徐国颖，天津昭元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市宁河区城市管理委员会，住所地天津市宁河区芦台镇芦汉路20号。法定代表人刘宝君，该委员会主任。上诉人天津市宁河县河边养猪场因诉被上诉人天津市宁河区人民政府、天津市宁河区水务局、（原）天津市宁河区芦台镇人民政府、天津市公安局宁河分局、天津市规划和自然资源局宁河分局、天津市宁河区城市管理委员会请求确认强制拆除行为违法及赔偿一案，不服天津市第三中级人民法院（2020）津03行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原告天津市宁河县河边养猪场向原审法院起诉称，2012年3月20日，原告经营者陈青林与天津市宁河区芦台镇大尹村村民委员会、刘全生、李卓旺签订转包合同，约定由原告承包集体土地用于发展种植业和养殖业，现承包期限尚未到期。2012年至2014年间，原告经营者陈青林基于“承包土地范围业已经原天津市宁河县芦台镇人民政府、原天津市宁河县芦台镇人民政府村镇建设土地管理站、原天津市宁河县畜牧水产局、原天津市宁河县河道管理所等政府部门盖章批准，同意建设养殖小区”的背景事实，在其中20.742亩的涉案土地上建设房屋，结构砖混钢，檐高5.5米，用于发展养殖业，并在建成后的2015年经向工商部门注册审批，领取了字号为“天津市宁河县河边养猪场”的个体工商户营业执照。2018年3月27日，被告天津市宁河区水务局在对原告涉案土地建设房屋行为立案调查后，未查明事实，违法向原告作出津宁水责字【2018】002号《责令限期拆除违章建筑物决定书》并送达，原告不服该决定提起行政诉讼，现该决定书已被法院生效判决撤销。2020年1月22日上午，六被告无视法院已作出的撤销判决，未向原告行使任何行政前置及司法强拆程序，即动用人力机械强行将原告依规合法建设的养殖建筑物全部拆毁，严重侵害了原告的合法财产权益。六被告对原告合法建筑实施的强拆行政行为无任何法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成了巨大损失，依法应予赔偿。原告请求：1.确认六被告于2010年1月22日对原告合法建筑的强拆行政行为违法；2.判令六被告共同连带赔偿原告因违法强拆行政行为给原告造成的经济损失暂计为45899651.8元（具体以财产评估鉴定结论确定）；3.本案诉讼费、鉴定费等相关费用由六被告共同承担。被告天津市宁河区人民政府原审辩称，本机关未组织、参与被诉强制拆除行为。本机关作为区人民政府，与各政府部门及镇人民政府均为独立主体，分别对自身履职的行为承担行政责任。天津市宁河区人民政府非本案适格被告，请求依法驳回原告的起诉。被告天津市宁河区水务局原审辩称，涉案强制拆除行为系被告天津市宁河区水务局与被告天津市宁河区芦台镇人民政府一同实施，本机关具有拆除涉案违法建筑的主体资格，涉案建筑确属违法建筑，涉案强制拆除行为实施时亦履行了必要的拆除程序，原告要求赔偿的诉讼请求不成立。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告（原）天津市宁河区芦台镇人民政府原审辩称，本机关与被告天津市宁河区水务局依法履行执法主体责任，组织拆除了涉案违法建筑。本机关具有拆除涉案违法建筑的主体资格，涉案建筑确属违法建筑，涉案强制拆除行为实施时亦履行了必要的拆除程序，原告要求赔偿的诉讼请求不成立。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告天津市公安局宁河分局原审辩称，本机关不是共同实施、参与强制拆除行为的行政机关，强制拆除也非公安机关的职权范围，故不应承担本案任何法律责任和赔偿费用。请求驳回原告对公安机关的诉讼请求。被告天津市规划和自然资源局宁河分局原审辩称，本机关不是本案适格主体，不具有拆除涉案建筑物的主体资格和法定职权，原告也没有证据证明本机关实施了涉案强制拆除行为，原告的起诉缺乏事实根据和法律依据，请求驳回原告对本机关的起诉。被告天津市宁河区城市管理委员会原审辩称，涉案建筑系违法建筑，原告要求赔偿的是非法利益，不应得到法律保护。且涉案强制拆除行为由被告天津市宁河区水务局、被告（原）天津市宁河区芦台镇人民政府为执法主体，与本机关无关，不应将本机关列为被告之一。请求驳回原告的起诉。原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告认为涉案强制拆除行为由天津市宁河区人民政府等六被告共同实施，但未能提供被告天津市宁河区人民政府实施了被诉强制拆除行为的事实根据。而被告天津市宁河区水务局与被告（原）天津市宁河区芦台镇人民政府均认可被诉强制拆除行为系上述两机关共同实施，并提供了相应证据材料，被告天津市宁河区人民政府亦否认实施了被诉强制拆除行为。经原审法院依法释明，原告仍坚持对天津市宁河区人民政府的起诉，却未能补充天津市宁河区人民政府实施了被诉强制拆除行为的有效证据，原告对天津市宁河区人民政府的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。原告对被告天津市宁河区人民政府的起诉被驳回后，对剩余五被告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于中级人民法院一审级别管辖的规定，亦应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告天津市宁河县河边养猪场的起诉。案件受理费50元，退还原告。天津市宁河县河边养猪场不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政裁定；2.指令原审法院继续审理。上诉人天津市宁河县河边养猪场的主要上诉理由：（一）上诉人提起诉讼有具体的诉讼请求和事实根据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。1.上诉人的诉请明确。2020年1月22日上午，天津市宁河区水务局牵头，由天津市宁河区委政法委员会督办，联合天津市宁河区人民政府、天津市公安局宁河区分局、天津市宁河区规自局、（原）天津市宁河区芦台镇人民政府、天津市宁河区城市管理委员会，无视法院撤销限期拆除决定的判决，未行使任何行政强拆程序，动用人力机械强行将上诉人合法建设的养殖建筑物全部拆毁，严重侵害了上诉人的合法财产权益，给经营者的身心造成无法弥补的伤害。2.上诉人的诉讼请求具体。上诉人以“确认强拆行政行为违法及赔偿纠纷”为案由，将联合行使违法拆除行为的上述六政府部门共同起诉到法院，诉请法院依法判决确认强制拆除行政行为违法，并连带共同赔偿上诉人因强拆所导致的全部经济损失，诉请具体。3.上诉人起诉有充分的事实根据。(1)天津市宁河区人民政府系本案的行政被告之一。上诉人认为在事发强拆现场，有区委、区政府领导督办指挥，且有相关媒体报道材料予以佐证，已能证实天津市宁河区人民政府应当作为共同实施强拆的主体，故上诉人起诉天津市宁河区人民政府具备事实依据。(2)天津市宁河区人民政府曾组织部署制定了关于治理大尹河湾大尹闸西侧河滩地违法建设强拆方案，并最终组织开展违法占地集中拆除清理行动，区政府的决策审批直接导致上诉人的养殖建筑物被拆毁，故不能仅以区政府未直接实施强拆行为而认定其不是共同实施主体。(3)从天津市公安局宁河分局的答辩材料上看，该局获悉了对上诉人涉案建筑物实施强制拆除涉及不安定因素，曾向区委、区政府请示并核实情况，并最终确定了相关部门组织实施对上诉人建筑物的强制拆除工作，进一步说明区政府对此拆除工作是明知的。(4)天津市宁河区河长制办公室针对《宁河区开展河湖“清四乱”专项整治行动方案》向天津市宁河区人民政府作出请示，上诉人坚持认为本案强拆行为经历了向区政府请示的审批程序，区政府是明知的。区政府作为上级督办机关，并未对上诉人所盖房屋进行调研核查定性，并依法组织有关部门采取行政前置程序，存在行政过错，应对上诉人被违法强拆的后果承担连带赔偿责任。上诉人依法行使诉讼权利，应在符合起诉形式前提下受理本案，经实体开庭审理后有权驳回上诉人对天津市宁河区人民政府的诉讼请求，而非直接全案裁定驳回起诉。（二）上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，应由中级人民法院管辖。1.上诉人认为天津市宁河区人民政府领导、组织、参与实施了共同的违法强拆侵权行为，将天津市宁河区人民政府作为本案被告主体之一提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定的“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。2.本案属于“本辖区内重大、复杂的案件”，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项的规定。2018年初，上诉人曾向天津市宁河区人民法院以天津市宁河区水务局未查明事实，违法向上诉人作出《责令限期拆除违章建筑物决定书》为由，起诉要求撤销该决定书。诉讼历时两年，最终得以公正判决。上诉人始终认为天津市宁河区人民法院不适宜审理本案，应当予以回避，原审法院具有更高的法律保障意识和公平判决能力。本案涉及多政府部门联合执法，除上诉人所涉房屋外，强拆土地范围内其他房屋一并予以拆除，在当地造成巨大社会影响。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五条规定的情形，依法应由中级人民法院一审管辖。（三）原审法院裁定驳回起诉程序违法。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条的规定，上诉人如以案件重大复杂为由认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，向中级人民法院起诉，原审法院应当根据不同情况在七日内分别作出以下处理：（一）决定自行审理；（二）指定本辖区其他基层人民法院管辖；（三）书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。原审法院决定自行审理，未经开庭审理即迳行驳回起诉，程序违法。被上诉人天津市宁河区人民政府提交书面答辩称：天津市宁河区人民政府并未组织、参与被诉强制拆除行为，并非本案适格被告。2019年5月6日，原天津市宁河区芦台镇人民政府向上诉人下达了《宁河区芦台镇人民政府关于拆除河道违法建筑的公告》，2020年1月21日，原天津市宁河区芦台镇人民政府和天津市宁河区水务局制定了《关于治理大尹河湾大尹闸西侧河滩地违法建设强拆方案》，次日按照《方案》分工对上诉人的建筑物实施了强制拆除。上述《公告》和《方案》并非被上诉人天津市宁河区人民政府起草制发，也并不涉及被上诉人天津市宁河区人民政府相关任务分工。天津市宁河区人民政府作为区级人民政府，与区政府各部门及镇人民政府均为独立主体，分别对自身履职的行为承担行政责任，被上诉人天津市宁河区人民政府并未向上诉人出具执法文书等材料，天津市宁河区人民政府与强制拆除行为无关。原审法院向上诉人释明后，上诉人仍坚持对被上诉人天津市宁河区人民政府的起诉，且未能补充有效证据，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实准确、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。被上诉人天津市规划和自然资源局宁河分局提交书面答辩称：1.原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。上诉人要求确认被上诉人天津市规划和自然资源局宁河分局及被上诉人天津市宁河区人民政府、天津市公安局宁河分局、天津市宁河区城市管理委员会拆除其合法建造房屋的行政行为违法，但是上诉人没有证据能够证明上述被上诉人实施了强制拆除的行政行为。被上诉人天津市规划和自然资源局宁河分局及被上诉人天津市宁河区人民政府、天津市公安局宁河分局、天津市宁河区城市管理委员会均不是本案适格被告，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回上诉人对上述被上诉人的起诉；2.被上诉人天津市宁河区水务局与被上诉人（原）天津市宁河区芦台镇人民政府答辩中均认可被诉强制拆除行为系上述两机关共同实施，并提供了相应证据材料，而上诉人坚持起诉天津市宁河区人民政府，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条，原审法院不具有管辖权，应当驳回上诉人的起诉。综上，上诉人的起诉缺乏事实与法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人天津市宁河区人民政府桥北街道办事处（原天津市宁河区芦台镇人民政府）提交书面答辩称：1.上诉人起诉天津市宁河区人民政府缺少事实根据，原审裁定驳回上诉人对天津市宁河区人民政府的起诉事实依据清楚，适用法律正确。上诉人起诉天津市宁河区人民政府、天津市宁河区水务局等六被上诉人，但没有提供有效证据证明天津市宁河区人民政府是实施强制拆除行为的行政主体。原天津市宁河区芦台镇人民政府及天津市宁河区水务局均认可强拆行为系二机关所为，并提供了执法依据及相关证据材料。上诉人所主张的事实证据仅有新闻报道和政府内部会议等相关信息，即使这些信息属实也仅能说明天津市宁河区人民政府在拆除上诉人违法建筑前参与一些协调工作，但并未参与实施拆除的行为，显然不能据此认定天津市宁河区人民政府为拆除行为主体。上诉人针对天津市宁河区人民政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院向上诉人进行了释明后，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回起诉依据充分。2.原审法院一并驳回上诉人对其他五被上诉人的起诉正确。原审裁定驳回上诉人对天津市宁河区人民政府的起诉后，因剩余五被上诉人均不属于原审法院级别管辖范围，亦应依法驳回。原审法院的处理方式，对于上诉人的诉讼权利无任何损害。3.上诉人以《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项作为向原审法院起诉的理由不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项规定，中级人民法院受理“本辖区内重大、复杂的案件”。原审法院受理上诉人的起诉系因其将天津市宁河区人民政府列为被告，因天津市宁河区人民政府并非实施拆除的行政主体应予以驳回，本案是否属于“本辖区内重大、复杂的案件”应由原审法院裁量。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，处理方式妥当，请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，因天津市宁河区部分行政区划调整，原天津市宁河区芦台镇以蓟运河为界，分别设立天津市宁河区芦台街道办事处、天津市宁河区人民政府桥北街道办事处。天津市宁河区人民政府桥北街道办事处管辖蓟运河以北区域。本院认为，本案焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。上诉人请求确认六被上诉人强拆上诉人涉案建筑的行政行为违法，判令六被上诉人共同连带赔偿上诉人因违法强拆行政行为造成的经济损失。经审查，上诉人主张六被上诉人共同实施了涉案强拆行为，但现有证据不能证明六被上诉人共同实施了对上诉人涉案建筑的强制拆除行为。诉讼中，被上诉人天津市宁河区水务局、原天津市宁河区芦台镇人民政府提供了加盖两单位公章的《关于治理大尹河湾大尹闸西侧河滩地违法建设强拆方案》，以及加盖天津市宁河区芦台镇人民政府公章的《宁河区芦台镇人民政府关于拆除河道违法建筑的公告》等证据，认可上诉人涉案建筑系由被上诉人天津市宁河区水务局与原天津市宁河区芦台镇人民政府共同予以拆除；其余四被上诉人均否认参与实施了涉案强拆行为。现有证据不足以证明六被上诉人共同实施了对上诉人涉案建筑的拆除行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，上诉人以六被上诉人为共同被告提起本案诉讼，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。即使从方便诉讼、充分保护上诉人诉讼权利的角度，因被上诉人天津市宁河区人民政府为推动治理涉案河滩地违法建设相关工作，所实施的有关组织部署、审批等行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故上诉人主张被上诉人天津市宁河区人民政府应作为本案被告承担相应法律责任，理据不足。上诉人对被上诉人天津市宁河区人民政府的起诉缺乏事实根据，依法应裁定驳回上诉人对被上诉人天津市宁河区人民政府的起诉；因上诉人对被上诉人天津市宁河区人民政府的起诉应予驳回，上诉人在本案中针对其余五被上诉人的起诉，已不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于中级人民法院一审级别管辖的规定，上诉人对其余五被上诉人的起诉，亦应依法裁定驳回起诉。上诉人主张其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项规定“本辖区内重大、复杂的案件”的情形，亦理据不足。因上诉人请求确认强制拆除行为违法的诉讼请求不符合法定起诉条件，故上诉人一并提出的行政赔偿请求缺乏事实根据，亦不符合法定起诉条件。经原审法院向上诉人进行释明，上诉人坚持其本案起诉。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求，本院无法支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王雅晶审判员  李 瑾审判员  刘 琳二〇二〇年十月十日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…