青海省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）青行赔终23号 上诉人（原审原告）宋兆梁，公民身份号码×××，住青海省西宁市。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府。住所：青海省西宁市五四大街21号。 法定代表人贾栋，该区区长。 委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。 委托代理人冯得花，青海泰宏律师事务所律师。 上诉人宋兆梁、西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）因宋兆梁诉城西区政府拆迁行政赔偿一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 宋兆梁上诉称：一、上诉人建设的建筑物并非不受法律保护的违法建筑,纵观上诉人建筑物被拆除全过程,至今无任何有职权行政机关对其作出法律性质的评价。一审法院作为司法机关,不能替代行政机关径行作出认定。一审法院以“违法建筑”为前提对上诉人的行政赔偿进行审理,属于事实认定错误。1.上诉人的建筑物是否为违法建筑,建设建筑物的时间、面积和范围等均尚未盖棺定论。2.证明上诉人的建筑物违法且不应当获得赔偿,城西区政府同样负有举证责任,证明已经对上诉人的建筑物履行了违法性质的认定环节。城西区政府并未提交任何证据,一审法院便直接将上诉人的建筑物自行定性为违法建筑,超越了司法裁判的范畴。3.一审法院在对上诉人主张的建筑物进行价值认定时,首先对建筑物的性质进行了违法认定。该前提与上诉人所主张的损失不应存在逻辑联系,一审法院不应以此为前提对该项主张进行限缩。二、上诉人的建筑物位于征地范围之内属于不争的事实,在对本案行政赔偿的审理过程中,势必需要结合补偿政策以及参考当地征收项目的补偿情况。一审法院完全忽略行政征收的背景,单独依据《中华人民共和国国家赔偿法》确定赔偿数额,属于法律适用错误。1.本案发生的前提在于城西区政府的案涉强拆行为已经被确认违法，人民法院在审理行政赔偿案件及作出的判决中应当对违法行政行为体现惩罚性,以司法手段实现对行政机关的约束,促使行政机关合法行政、合理执政。2.上诉人的建筑物确实由于土地征收项目的存在而不得不拆除,上诉人对此提交了征地公告、征地补偿安置方案公告等证据证实该客观事实,城西区政府关于违法建设不在征收范围内的辩解不能成立。如果上诉人的建筑物不在征收范围内,涉案建筑物并非只有被拆除这一处理结果。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,对涉嫌违法建设的建筑进行执法时,应当先对是否能够采取补救改正措施消除对规划实施的影响进行区分,城西区政府并未给予上诉人这一机会便违法拆除,这一处理方式扩大了上诉人的财产损失,明显违反了“比例原则”的规定。3.虽然上诉人的建筑物未办理规划审批证件,但是在审查是否办理规划审批手续的同时,亦应当考虑在盐碱荒滩地上建设是否需要办理相关审批手续。法院在裁判时应当基于历史背景和当地行政管理的状态综合认定。城西区政府作为征收主体基于公平合理和尊重历史的原因,可以参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准进行赔偿,尽最大限度地保护上诉人的合法权益。政府诚信原则与上诉人的信赖利益保护原则在本案中均是需要考虑的因素。4.根据上诉人在一审中提交的证据六,在涉案征收项目中包括耕地建房的被征收人,被认定为拥有合法宅基地的拆迁户,并在本村范围进行了公示。不符合我国土地征收中“公平公正补偿,一把尺子量到底”的原则要求,城西区政府实质是为了规避对上诉人应履行的征地补偿义务,而采取的违法强拆。5.本案中,虽然一审法院认定城西区政府在对涉案建筑物实施强制拆除的过程中,明显违背法定程序,导致建筑材料受到明显不合理、过度的毁损,其应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任，但酌定损失的价值明显偏低,无法填平上诉人在本案中遭受的损失。三、一审法院认定上诉人未在法定期限内提交证据这一情况与客观事实不符,且城西区政府作为征收项目的责任主体,其举证责任也不可免除。1.本案原定于2020年6月17日进行证据交换,代理人刘光明律师在到达机场的情况下由于北京新冠疫情暴发,航空公司出行政策发生重大变动,导致不能如期到庭,但通过云开庭系统内上传和邮寄补充证据两种方式,在法定期间内提交了补充证据,且城西区政府也发表了质证意见。2.根据《征收土地公告办法》第六条之规定,征地项目中城西区政府及其职能部门应当履行办理征地补偿登记手续的义务,如被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的,其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。城西区政府应当制作并提供关于案涉建筑物如结构、面积等客观情况的证据。同时,基于本案城西区政府组织多部门共计600余名干警采取封村式强拆的客观情况,上诉人作为普通百姓客观上无法对强拆情况进行举证。在被告拒不举证的情况下,应当推定原告主张建筑物的面积成立。综上,上诉人认为一审法院作出的判决认定上诉人的建筑物属于违法建筑是事实错误,举证责任分配未考虑本案的实际情况,未能保障上诉人在本案中遭受的合法财产损失,助长了城西区政府的违法行为。请求：1.撤销青海省西宁市中级人民法院(2020)青01行赔初16号行政赔偿判决;2.依法改判,并支持上诉人的一审诉讼请求。 城西区政府上诉称，一审判决上诉人赔偿宋兆梁经济损失40000元没有任何事实及法律依据。本案中,一审法院已认定宋兆梁被强制拆除的建筑物系违法建筑,不是其合法财产,不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定应受法律保护的合法权益，其依照《中华人民共和国国家赔偿法》要求上诉人赔偿强制拆除其库房及附属设施损失缺乏事实和法律依据。但一审法院又认为违法建筑物中可再次利用的建筑材料属于宋兆梁合法财产,如果其自行拆除可能回收部分建筑材料,而上诉人的强制拆除行为剥夺了其自行拆除权,上诉人认为该认定缺乏事实及法律依据。一、本案中,虽然上诉人在强制拆除过程中存在程序违法,但是宋兆梁被拆除的建筑物系违法建筑,不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定应受保护的合法财产权益,违法建筑物拆除造成损失的根本原因在于宋兆梁的违法建设行为。二、宋兆梁违法建筑物上的建筑材料与违法建筑物融为一体、可分性不强，无论由谁拆除，均会导致建筑材料的毁损。三、本案中，违法建筑物是对违法行为的物化，违法建筑物由建筑材料组成。单独购买的建筑材料可能合法，将这些建筑材料组建成违法建筑物时，与违法建筑物系统整体,不存在合法性。并且本案中,没有任何证据能证明宋兆梁违法建筑物上建筑材料损坏的价值是多少。四、一审法院判决上诉人赔偿经济损失的法律依据为《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项,而该条款针对的是违法征收、征用财产的情况,但是本案案涉房屋系违法建筑物,不在张家湾村棚户区改造征收项目范围内,故该条款在本案中不适用。综上所述,宋兆梁的建筑物系违法建筑,不属于国家赔偿范围,一审法院酌情判定上诉人赔偿其经济损失40000元无任何事实及法律依据,请求二审法院依法查明事实后,撤销一审判决的第一项,依法改判为驳回宋兆梁的一审诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，当事人对被拆建筑物是否具有合法权益对于确定应否赔偿以及赔偿范围问题至关重要。行政机关对违法建筑实施拆除，即便拆除行为因违反法定程序被确认违法，因所有人对建筑物不具有合法权益，行政机关至多应赔偿相对于自行拆除或依法拆除而扩大的损失；而对于合法建筑的拆除，行政机关拆除行为被确认违法的，应当依法对建筑物损失予以赔偿。本案中，城西区政府拆除案涉建筑物的行为已经被在先的生效行政判决确认违法，故宋兆梁诉请判令城西区政府赔偿因违法拆除其库房、厂房、温室大棚及附属设施造成的相应损失，依法有据。宋兆梁案涉建筑物被城西区政府违法拆除，一审法院认为案涉违法建筑物中可再次利用的建筑材料属于宋兆梁的合法财产，如果宋兆梁自行拆除可能回收部分建筑材料，而城西区政府剥夺了其自行拆除权，本应采取科学、适中的手段、方式实施强制拆除，但却组织人员使用大型挖掘机，强行拆除宋兆梁砖混结构的建筑物，因强制拆除手段、方式不当，可能致使宋兆梁建筑材料合法权益的损失扩大，城西区政府对此依法应予赔偿等观点论述详尽，依法有据，本院予以认可，在此不再赘述。对案涉建筑物本身的合法性，一审法院以“宋兆梁虽提交《关于申请修建温室的报告》，但该证据不能证实其已完成批建手续，不足以证明其在承包的农用地上建设建筑物的合法性”为由，认为宋兆梁非法建设行为形成的实质性违法建筑，不是其合法财产，从而对宋兆梁主张的判令城西区政府赔偿强制拆除其库房、厂房、温室大棚及附属设施13300000损失不予支持。但就修建温室大棚这一建设项目是否需要履行相关审批手续、应当履行何种审批手续、宋兆梁提交的证据能否证明其已经完成建设方应当完成的申报义务等基本事实未予查清，属于基本事实不清。综上，一审法院认定事实不清，证据不足。上诉人宋兆梁的部分上诉理由成立，予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行赔初16号行政赔偿判决； 二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 边红丽 审 判 员 韩英俊 二〇二〇年十月十五日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 郝 洋