福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0102行初442号 原告曹承团，男，1952年12月4日出生，汉族，住福建省福清市。 被告福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人齐政，该单位工作人员。 委托代理人陈洁，福建鼎轩律师事务所律师。 被告福州市自然资源和规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号D座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人李洁，该局工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师 原告曹承团诉被告福清市自然资源规划局行政答复及被告福州市自然资源和规划局驳回行政复议决定一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告曹承团，被告福清市自然资源和规划局委托代理人齐政、陈洁，被告福州市自然资源和规划局委托代理人李洁、林杰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 原告曹承团诉称，原告不服福清市自然资源和规划局2019年5月30日向原告作出的《融自然信（2019）136号关于曹承团反映问题核实意见书》（以下简称《意见书》）申请复议，福州市自然资源和规划局2019年9月16日作出《榕资源规划复决（2019）25号驳回行政复议决定书》（以下简称复议决定书），现原告依据《行政诉讼法》第二十六第二款等规定的情形，依法向法院提起行政诉讼。《复议决定书》中适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“驳回申请人的复议申请”，原告认为是错误的，首先，原告曹承团1991年5月17日与周述瑞等人签订《东山埔果林场管理和技术合作协议书》，获得、拥有合法经营《（88）融公字第75号》公证的《林厝村东山埔果林场承包合同》《股份转让协议书》（下称原承包合同）在原告《原承包合同》履行期内，2004年4月，江镜镇、党政联席会议“研究，同意”林厝村委与林瑞华等签订东山埔果林场《土地承包租赁合同》，将原属于原告享有土地承包经营权的农土地被非法侵占、征用，既未听取原告的陈述申辩，至今尚未对原告进行任何补偿，征地程序严重违法；原告系东山埔果林场的权利人，与破坏果林场的违法行为具有直接利害关系；原告合法权利受损后，始终通过信访、申诉等方式进行救济，并于2019年4月21日向被告等邮寄《查处土地违法行为申请书》“请求依法、依纪对本案非法占用、破坏农用地违法行为进行查处，并将查处结果向申请人书面回复。并附件：案例全文《毁坏农田仅负刑事责任？远远不够！》！！！”；原告申请要求被告对村委会违法转让集体土地使用权用于非农业建设和企业违法占地，破坏土地违法行为分别予以查处；涉嫌非法买卖、违法占用、破坏农用地等犯罪的线索案件移送司法机关处理；是具有事实根据和法律依据。因此，《复议决定书》事实认定、适用法律确有错误；涉嫌“故意对应当采信的证据不予采信，对应当调查核实的事实不予调查”作出的错误决定。具体表现分述如下。一、《复议决定书》事实认定错误。（一）、《复议决定书》中载明“被申请人作出答复的行为并未实际侵害到申请人的合法权益”，属于事实认定错误。原告与违法行政行为具有直接的法律上利害关系。证据1、原告依法取得东山埔果林场《原承包合同》土地承包经营权是《物权法》所规定的用益物权，属于物权的一种，受法律保护的。原告有权要求相关行政部门对违法征地与违法用地行为进行调查与处分。1、原告曹承团经营《原承包合同》已经过公证，是受法律保护的。证据1、依据1991年5月17日，曹承团与周述瑞等签订《东山埔果林场管理和生产技术合作、协议书》，甲、乙双方愿共同承担原承包户林华光和林厝村委会所签订的公证‘承包合同’权利和义务”。 2、证据10、福清市人民法院2017年8月24日作出《（2017）闽0181执2441号、受理执行案件通知书》；依法执行福建省三级人民法院分别作出的行政裁判所确定的义务：“责令被告福清市公安局在本判决生效之日起60天内对原告曹承团反映查处砍伐其经营的林厝村东山埔果林场内的7仟多颗果树、3万余株防护林及拆毁猪舍、仓库违法人员的事项依法作出处理。”依法执行。（二）、《复议决定书》“本机关认为…涉嫌非法买卖、违法占用、破坏农用地等犯罪的线索案件移送司法机关处理不属于本案审理范围。”该认定是错误的；原告邮寄《查处土地违法行为申请书》要求被告查处林瑞华、曹贤美等非法侵占集体土地擅自改变土地使用性质等违法行为；涉嫌非法占用、破坏农用地罪的嫌疑；将该案移送有权机关。证据9、证据2、破坏基本农田已超过10亩，破坏农用地已超过140亩，用于扩建机砖厂等非农建设，挖土方出售牟利，非法获利100多万元，造成基本农田、农用地大量毁坏。”一字未提及。违反了《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》和《土地管理法》第七十六条以及《国土资源执法监督规定》第六条、第二十四条和《国土资源行政处罚办法》第二十六条第一款第（四）项“违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关”等规定的情形。1、本案“项目用地”合法性应予依法审查，是否经过国土等部门审批用地手续？？证据2、江镜镇政府在原告《原承包合同》履行期内，2004年4月，“经镇党政联席会议研究，同意林厝村委与林瑞华等违反法律强制性规定签订东山埔果林场147.5亩《土地承包租赁合同》，将集体土地用于非农建设；2、依法责令违法责任人限期恢复被破坏的土地植被，逾期不改正，责令其缴纳复垦费。已涉嫌构成违法占用农用地罪。但，被告至今并未依照《土地管理法》第六十六条第一款和《土地管理法》第七十四条、第七十五条等规定对其破坏基本农田和耕地行为依法作出责令限期恢复被破坏的土地植被的行政处理决定，林瑞华等破坏的土地表面植被仍然没有恢复，破坏了生态资源，社会公共利益受损。1）、被举报人等将农村的集体147.5亩农用地出租用于非农建设，违反法律强制性的规定所签订的东山埔土地承包租赁合同，闲置土地十三年多之久。期间，擅自改变土地的农业用途，用于扩建机砖厂等非农建设，挖土方出售牟利，非法获利100多万元，造成农用地永久性损害、毁坏。违反土地管理法、土地承包法等，已触犯刑法的范畴。2）、曹贤美等经营该机砖厂期间，向村民租回买回基本良田进行取土，破坏基本农田已超出10亩以上；已触犯刑法的范畴。（三）《复议决定书》“经审理查明：··2019年9月2日，本机关就申请人举报事项要求福州市国土资源综合行政执法支队进行调查核实。9月11日，福州市国土资源综合行政执法支队经实地核查后回复，举报地块内共有建筑物6座（5座4层框架结构，一座五层框架结构），系2013年建成，其余部分为空地（种植果树及农作物），未发现砖厂和取土区；”，公然违背证据9、对涉案土地违法的现场《谷歌地图》和照片、录像的事实，答非所诉、隐瞒违法事实···？？1、证据3、福州市人民政府已作出认定“东山埔果林场处于荒废状态，相当部分已被挖掘取土”；2013年1月18日作出《榕政信复查（2013）2号、信访事项复查意见书》第二页第3行起至第9行止“2004年，经江镜镇政府牵头，分别经林厝村与苍溪村研究决定，将东山埔果林场租给林厝村村民林瑞华（福州市梦茵园艺工程公司），用于种植花卉苗木，期限为50年，经福州市梦茵园艺工程公司现场负责人林建生同意，将部分地块借给曹贤美机砖厂用于扩建场部简易房和临时堆放砖块使用，借用期3年，目前，东山埔果林场处于荒废状态，相当部分已被挖掘取土····。”2、证据4、福清市江镜镇人民政府2017年12月13日作出《限期整改通知书》“经查，你瞎区存在违法占地、临时搭盖等问题，限你必须于2018年2月12日前将以下问题整改到位：1、恢复原机砖厂及取土层原地类并复耕，对取土形成坑塘进行回填，以消除安全隐患。”是行政允诺的法律文书所规定的行政决定。（四）、《复议决定书》“经审理查明：···被申请人并未发现申请人所反映的他人买卖土地问题，”原告认为，被告是严重失职的表现，详见证据5，原告2019年4月21日向被告等邮寄《查处土地违法行为申请书》中举报记载：“二、原江镜镇苍溪村村委会干部等违法、违纪滥用职权将集体的土地非法买卖；已构成非法转让土地使用权罪。1、证据2、继后于2007年，原苍溪村委会曹德辉村主任“乙方”；与福州梦茵园艺工程有限公司林瑞华“丙方”；江镜镇人民政府“为甲方”签订的《土地买卖协议》是没有法律依据；”但，被告对原告提供的证据《土地买卖协议》及《付款凭证》并未该证据客观事实作出合理解析，告知原告，不符合办案程序、违法；2、证据5、原告《查处土地违法行为申请书》中举报记载：“二、2、原村干部等曹承桂（原村书记），将于2010年1月江镜镇人民政府对辖区内苍溪村拆除了两个机砖厂的厂址，其中，该苍溪村村委会集体的土地、并未依法“恢复土地原状”却被滥用职权，分别被非法占有进行买卖、部分已改变土地使用性质已建成房屋。”《复议决定书》“经审理查明：··举报地块内共有建筑物6座（5座4层框架结构，一座五层框架结构），”该“建筑物6座”是扩建在“其中，苍程机砖厂旧址19.8亩集体的土地上”；最基本的事实，其涉及6座？？关键应查清其土地来源，是向谁“村委会？还是个人？？”买回该“建筑物6座”的土地？？向谁缴纳建房保证金呢？？？据此，被告是故意歪曲原告举报的事项，答非所诉、隐瞒违法事实···？？二、原告认为被告福清市自然资源和规划局，具有查处涉案土地违法行为的监察职责而未作调查处理行政行为违法，违反《土地管理法》第六十六条和《土地违法案件查处办法》第十三条、第十七条等规定，以及《国土资源违法行为查处工作规程》的要求。1、证据6、本案经过福建省三级政府信访答复、复查、复核，福建省政府2013年7月11日作出复核函【闽信复函（2013）90号】，该信访复核答复的意见对原告重新设定了新的权利和义务，事实上成立一个新的行政处理决定。并要求被告等职能部门履行法定职责。2、证据6、福建省政府信访局2014年5月16日起分别作出《闽信复函（2014）74号，75号、100号、》和2015年9月16日《闽信复函（2015）60号》等分别告知：“依法依规妥善处理。维护信访人（曹承团）的合法权益。”和“….东山埔农用地147.5亩被非法占用的违法行为等信访事项，我们已分别函请省国土资源厅”。3、证据7、福建省国土资源厅2015年11月24日作出《闽国土资信告（2015）2775号国土资源信访受理情况告知单》“本机关已交福清市国土资源局办理；请与该局联系。”4、证据5、福建省自然资源厅2009年4月22日作出《闽自然举告（2019）96号、告知单》“曹承团《查处土地违法行为申请书》收悉。你反映林瑞华、曹贤美等非法占用、破坏农用地等土地违法问题，我厅已于2019年4月22日转福清市自然资源和规划局了解办理。”。5、证据8、福建省自然资源厅2019年6月6日作出《闽自然资举告（2019）160号、告知单》“曹承团同志：来信收悉。你反映不服福清市自然资源和规划局《关于曹承团反映问题核实意见书》，请求依法通知立案监督等问题，我厅已于2019年6月6日转福州市自然资源和规划局了解处理，请与该局联系。”。但，福建省福州市自然资源和规划局，至今并未作出回应，答复告知举报人。鉴于此，土地管理部门受理群众举报的土地违法案件后，应进行审查，并按照法律规定作出相应处理，依法履行监督职责。应当对土地违法行为进行详细调查并对违法人员进行惩处，监督违法人员将果林场等土地恢复原状。然而，被告福清市自然资源和规划局未对征用、土地违法行为进行查处，《意见书》仅向原告简单答复违法建筑已拆除，始终未责令违法人员将果林场恢复原状或赔偿原告损失，被告福州市自然资源和规划局作为被告福清市自然资源和规划局的上级机关，应当监督并纠正其不作为的行为，依法撤销《意见书》。综上，《复议决定书》事实认定错误，适用法律错误，严重侵害原告合法权益，特诉请：1、依法撤销福州市自然资源和规划局《榕资源规划复决（2019）25号驳回行政复议决定书》和福清市自然资源和规划局《融自然信（2019）136号关于曹承团反映问题核实意见书》；2、判令被告福清市自然资源和规划局限期履行依法查处涉案土地违法行为的监察职责；3、本案诉讼费用全部由两被告承担。 本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”；《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案复议机关被告福州市自然资源和规划局系依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定以不符合受理条件为由驳回原告的申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。在复议机关不受理复议申请的情况下，当事人可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，但不可以同时起诉两项行为。故，原告曹承团若起诉《融自然信（2019）136号关于曹承团反映问题核实意见书》，则应单独以福清市自然资源和规划局为被告；原告曹承团若起诉榕资源规划复决（2019）25号《驳回行政复议决定书》，则应单独以福州市自然资源和规划局为被告。本案，原告曹承团同时起诉上述两项行政行为并将福清市自然资源和规划局和福州市自然资源和规划局列为共同被告，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告曹承团的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  王国香 人民陪审员  杨光瑞 二〇二〇年十月九日 书 记 员  林丽芳 附录： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。