北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终763号上诉人（一审原告）卜大财，男，1962年3月27日出生，住北京市怀柔区。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区园林绿化局，住所地北京市怀柔区。法定代表人魏海东，局长。出庭负责人张勇，副局长。委托代理人于征，女，北京市怀柔区园林绿化局工作人员。委托代理人武红梅，北京徐波律师事务所律师。上诉人卜大财因要求确认北京市怀柔区园林绿化局（以下简称怀柔园林绿化局）答复违法一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人卜大财、被上诉人怀柔园林绿化局的副局长张勇及委托代理人于征、武红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，怀柔园林绿化局对卜大财作出《怀柔区园林绿化局关于〈荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题〉的答复》（以下简称被诉答复），内容为：卜大财您好，依据生效的北京市怀柔区人民法院行政判决书（2018）京0116行初404号判决内容，我局就您2018年7月9日提出的《荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题》答复如下：1.您提出2004年开始的，山区生态林补偿范围是，经区划界定的山区集体所有的生态林，总面积为60.8万公顷（912万亩）是否包括我承租区域的面积？贵局领导今天说包括明天说不包括没有文件明确，我承租区域为什么至今还没被确定为林地？答复意见：依据《中共北京市怀柔区委北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》（京怀发〔2010〕15号，以下简称15号意见）于2010年6月出台，山区生态林补偿范围当年本区林地总面积275.06万亩。与您反映的2004年开始的时间不符，面积不符。您承租的区域面积，结合您与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订的《荒山、荒地租赁合同》中针对四至范围的描述，您承包的区域大部分是生态公益林，小部分是商品林和农用地。2.贵局2004年开始至今参与发放的山区生态林补偿款、山区生态公益林生态效益促进发展机制资金、山区生态林管护费等款项。发放给卜营村民的款项，是否包括我承租区域面积的款项？答复意见：依据《中共北京市委北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》、15号意见要求，怀柔区发放的山区生态林补偿自2011年开始，与您反映的2004年开始时间不符。15号意见要求按照“均股不分山，均利不分林”的原则，明晰所属集体林地产权，对经济组织成员进行股权确认，均股确利到户。您的承租区域结合您与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订的《荒山、荒地租赁合同》中针对四至范围的描述，您承包的区域大部分是生态公益林，按照“均股不分山，均利不分林”的原则，已将您反映的山区生态林补偿款、山区生态公益林生态效益促进发展机制资金、山区生态林管护费发放给卜营村经济组织成员。经核实您非卜营村经济组织成员，所以不属于发放对象。3.我承租荒山荒地区域面积的生态林补偿、管护费等款项应当依法发给我《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定非常明确，请贵局明确答复为什么没有发给我？答复意见：依据《中共北京市委北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》、15号意见要求，您不属于卜营村经济组织成员，所以不是生态林补偿款发放对象。4.2011年9月27日，贵局红头文件等贵局若干材料强调我是“荒山荒地租赁合同”不是林地承包合同，因此，不给承租人林权登记，颁发林权证。2011年11月1日，依据贵局要求将“租赁”两个字改为“承包”两个字。改完之后，主管合同单位，怀柔区经管站提出异议。说贵局不是合同主管单位，无权要求修改合同。怀柔区三万份合同都是以“租赁”合同模板签订的。贵局已办的八千多本林权证都是以“租赁”合同办的，要求我改为“承包”就与全区不一样了。而后法院为此召开了听证会，经管站解释“租赁”和“承包”没有区别，“租赁”是其它方式承包的一种具体形式。若干生效判决认定合同真实、合法、有效，贵局在行政诉讼过程中提交的合同文本法院也做了同样认定。但是，现在贵局领导有更换调整，说法经常变化。请贵局明确答复是按荒山荒地租赁合同管理？还是按荒山荒地承包合同管理？还是没有区别？答复意见：您反映的合同管理非我局职权范围。您承租的区域面积，结合您与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订的《荒山、荒地租赁合同》中针对四至范围的描述，您承包的区域大部分是生态公益林，小部分是商品林和农用地。5.贵局针对承租人申请林权登记、颁发林权证、承包经营权确认等相关事宜出具了若干文件，有的文件与法律相悖，并且被生效判决否定。可是贵局个别相关管理人员还认为这些文件有法律效力，在管理过程中用这些文件来限制我依法应当有的权利，剥夺我应有的收益权，使我无法依法正常经营，请问，我是依法经营？还是依据贵局的文件要求经营？答复意见：我局没有针对您下达过如何经营的文件。您与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订了《荒山荒地租赁合同》，您应当按照合同约定及法律政策规定依法经营。6.贵局要求我申办林权登记、颁发林权证、承包经营权确认。经法律途径、组织200日上访、焚烧山场变成过火面积才能办林权证。我首选法律，可是经法律十几年至今未果。现在颁发林权证已由不动产登记中心承担，需要移交档案相关问题，我已经单独向贵局提交了申请。相关不动产管理职责还在贵局，请问贵局除颁发林权证外的其他职责是贵局依法履责？还是要求我继续行政诉讼？对我的要求是否有变化？答复意见：您提出的经法律途径、组织200日上访、焚烧山场变成过火面积才能办林权证，无法律规定，且我局也没有向您提出过这些要求。关于办理林权证方面，林地勘界仍在我局职权范围。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施，林权登记的职权移交区不动产登记中心，怀柔园林绿化局不再受理林权登记工作。您申请办理林权登记相关事项，建议您到怀柔区不动产登记中心咨询办理。卜大财不服，诉至一审法院，请求确认怀柔园林绿化局作出的被诉答复违法，责令其依法履责。一审法院经审理查明，2018年7月9日，卜大财向怀柔园林绿化局提交一份《荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题》，要求怀柔园林绿化局依法履责，明确答复6个问题。怀柔园林绿化局收到卜大财提交的《荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题》后，于2018年8月7日作出《答复》，卜大财认为怀柔园林绿化局作出的《答复》内容违法，于2018年8月14日将怀柔园林绿化局诉至一审法院，要求撤销《答复》，责令怀柔园林绿化局重新答复。2019年8月2日，一审法院作出（2018）京0116行初404号《行政判决书》，以怀柔园林绿化局作出的《答复》主要证据不足，缺乏事实和法律依据为由判决撤销怀柔园林绿化局于2018年8月7日作出的《答复》，责令怀柔园林绿化局在法定期限内对卜大财2018年7月9日提交的《荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题》重新作出处理。判决生效后，因怀柔园林绿化局未在法定期限内对卜大财2018年7月9日提交的《荒山荒地承租人卜大财请园林绿化局依法书面答复相关问题》重新作出处理，卜大财向一审法院申请强制执行。一审法院于2019年10月24日作出（2019）京0116执2789号《执行通知书》，责令怀柔园林绿化局立即履行法律文书确定的义务及法律规定的义务，并于同日向怀柔园林绿化局送达。2019年11月4日，怀柔园林绿化局作出涉案被诉答复，并于同日邮寄送达给卜大财。2019年11月29日，卜大财持诉称理由将怀柔园林绿化局诉至一审法院，要求确认怀柔园林绿化局作出的被诉答复违法，责令怀柔园林绿化局依法履责。本案在一审审理过程中，怀柔园林绿化局坚持答辩意见。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》相关规定，怀柔园林绿化局作为其辖区林业主管部门，具有对辖区森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督的职责。卜大财就其所承包荒山荒地的相关问题要求怀柔园林绿化局根据申请内容予以书面答复，怀柔园林绿化局应依据其职责向卜大财作出答复。就本案而言，被诉答复系怀柔园林绿化局根据生效判决的要求对卜大财的申请重新作出的处理决定。原生效判决撤销怀柔园林绿化局于2018年8月7日作出的《答复》系因怀柔园林绿化局主要证据不足，缺乏事实和法律依据。本案中，怀柔园林绿化局针对卜大财申请重新作出答复，在被诉答复中对卜大财申请事项逐一予以回应，并提供了相关证据、依据。怀柔园林绿化局作出的被诉答复事实清楚，证据充分，程序合法，内容亦无不当。卜大财要求确认被诉答复违法，并责令怀柔园林绿化局依法履责的请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回卜大财的诉讼请求。卜大财不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由主要为：被上诉人是辖区林业主管部门，上诉人承包治理荒山荒地的相关事项需要被上诉人明确，依法履责管理。相关地类、林种的管理需要被上诉人依法明确，出具相关手续。过去22年不给上诉人进行林权登记、颁发林权证、承包经营权确认的真实用意就是为了行政行为违法方便。对上诉人承包区域的地类、林种至今不能依法明确。一天说出八个答案。树不让砍，生态林效益补偿又不给。被上诉人对上诉人承包区域是否进行了管理，按照什么管理的，京政发〔2004〕25号北京市人民政府文件划定山区生态林区域，同时建立山区生态林补偿机制，发放生态林效益补偿款，是否包括上诉人承包区域，这是必须依法明确的。林权制度改革是在2004年已经划定地类、树种的基础上进行的，2010年以后的相关文件不是划定生态林的文件，是林权制度改革的相关文件。一审法院对证据认定错误，故意绕开铁的事实证据。2011年9月27日被上诉人红头文件及2011年10月8日被上诉人通过市长信箱答复称，上诉人承包区域是荒山荒地，不是林地，没有林。2018年2月8日被上诉人答复称，关于上诉人承包区域的地类、林种问题需要确权、确界现场勘察才能判定。被上诉人给一审法院出具的《判决履行情况说明》证明，被上诉人给上诉人承包区域进行了勘界、确权并出具地形图。勘界、确权后有具体明确的相关地类、林种的四至范围和亩数。被上诉人是主观故意不明确作出被诉答复。上诉人申请砍伐小部分的商品经济林自主调整种植结构，被上诉人说申请标的大部分生态林范围里面。上诉人申请生态林效益补偿款，被上诉人说申请标的是小部分商品经济林范围里面的。被上诉人没有职责和权力划定生态林，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定，生态林经营者有获得生态林效益补偿的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；上诉费由被上诉人承担。怀柔园林绿化局同意一审判决，请求予以维持。卜大财向一审法院提交以下证据证明其主张：1.《怀柔县农村土地租赁合同书》《公证书》《合同补充协议》合订本各1份、《社员代表大会决议》2份；2.《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》1份；3.《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）1份；4.《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）1份；证据1-4证明荒山荒地租赁合同签订程序合法，有法律依据，若干判决确认合同合法有效，相关法律规定租赁也是其中的一种方式；5.《荒山荒地承包合同》1份；6.《北京市怀柔区园林绿化局关于卜大财申请办理林权证相关问题会议纪要》1份；7.《关于农村土地发包镇政府批准的情况证明》1份；8.《社员代表大会决议》1份；9.合同补充协议（特别补充说明）1份；10.村民（社员）代表会议记录、村民（社员）代表会议表决结果各1份；11.林地森林林木权属证明1份；12.四至边界与毗邻单位（个人）的边界协议书1份；13.执行案件受理通知书3份、《判决履行情况说明》1份、卜大财承包区域勘界确界图2份；14.《林权登记申请表》1份；15.告知书、告知函、《北京市怀柔区园林绿化局关于卜大财申请办理林权证相关问题会议纪要》各1份，材料补齐补正通知书2份，通知书、2011年10月8日的回复、卜大财申请办理林权登记证已提交的材料清单、2012年8月21日怀柔园林绿化局、汤河口镇政府的研讨意见各1份；16.《北京市怀柔区园林绿化局关于能否给卜大财办理林权登记发证的请示》《北京市园林绿化局关于卜大财申请林权登记有关问题的意见》各1份；17.《北京市园林绿化局关于进一步加强和规范集体林权登记工作的通知》1份；18.（2013）怀行初字第1号《行政判决书》1份；19.（2013）二中行终字第444号《行政判决书》1份；20.（2015）怀民（商）初字第05537号《民事判决书》1份；21.（2015）怀行初字第81号《行政判决书》1份；22.（2017）京03行终431号《行政判决书》1份；23.执行案件受理通知书3份、《判决履行情况说明》1份、卜大财承包区域勘界确界图2份；证据5-23证明卜大财追求依法经营，在申请林权登记、颁发林权证、承包经营权确认过程中，怀柔园林绿化局要求卜大财提交不是法律规定其依法应当有的，也不是其承包身份依法应当提交的材料；24.2018年2月8日《怀柔区园林绿化局关于卜大财申请有关问题的答复》1份；25.（2018）京0116行初192号《行政判决书》1份；26.（2018）京0116行初466号《行政判决书》1份；27.（2019）京03行终631号《行政裁定书》1份；28.2019年9月18日《北京市怀柔区园林绿化局关于〈荒山荒地承包人卜大财请求园林绿化局书面答复相关问题的申请〉的答复》1份；29.2018年8月6日《怀柔区园林绿化局关于卜大财申请移交林权档案有关情况的回复》1份；30.（2018）京0116行初405号《行政判决书》1份；31.2019年8月2日《行政上诉状》1份；32.2018年8月7日《怀柔区园林绿化局关于卜大财申请有关问题的答复》1份；33.（2018）京0116行初404号《行政判决书》1份；34.执行案件受理通知书1份；35.2019年11月4日被诉答复1份；证据24-35证明怀柔园林绿化局行政不作为，行政乱作为，朝令夕改、行政行为违法；36.《中华人民共和国森林法实施条例》1份；37.《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》1份；38.《北京市政府关于推进集体林权制度改革的意见》1份；39.15号意见1份；证据36-39是针对林改的文件，是规定林改之后如何规划，不是确定生态林的文件，确定生态林是2004年；40.《北京市森林资源保护管理条例》1份；41.《〈北京市森林资源保护管理条例〉实施办法》1份；证据40-41根据上述两个文件规定，怀柔园林绿化局无权划定公益林，2004年怀柔区是否被划定为公益林，若划定公益林是否包含卜大财所承包的区域；42.《北京市林业局关于印发〈北京市山区生态林管护职责和标准（试行）〉的通知》1份；43.《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》（京政发〔2004〕25号）1份；44.《北京市园林绿化局、北京市财政局、北京市农村工作委员会关于完善本市山区生态林补偿机制的通知》（京绿造发〔2009〕14号）1份；45.《北京市人民政府关于建立山区生态公益林生态效益促进发展机制的通知》（京政发〔2010〕20号）1份；46.《北京市财政局、北京市园林绿化局关于印发〈北京市山区生态公益林生态效益促进发展资金管理暂行办法〉的通知》（京财农〔2011〕256号）1份；47.《北京市财政局、北京市园林绿化局关于印发〈北京市山区生态公益林生态效益促进发展机制资金管理办法〉的通知》（京财农〔2017〕138号）1份；48.《北京市财政局、北京市园林绿化局关于印发〈北京市山区生态公益林生态效益促进发展机制资金管理办法〉的通知》（京财农〔2017〕998号）1份；证据36-48证明2004年建立山区生态林补偿机制，卜大财依法有获得生态林效益补偿的权利，怀柔园林绿化局只是林业管理部门，没有划定和更改调整生态公益林的职责权利，对卜大财地类、林种朝令夕改的答复都是违法的，怀柔园林绿化局必须举证朝令夕改答复的法律依据。在法定期限内，怀柔园林绿化局向一审法院提交了以下作出被诉行政行为的证据：1.1998年3月18日卜大财与原北京市怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订的《怀柔县农村土地租赁合同书》、北京市林地保护利用规划（2010-2020年）及附图2北京市林地结构规划图、北京市怀柔区林地保护利用规划（2010-2020年）附图2怀柔区公益林地和商品林地现状分布图，证明根据卜大财与原怀柔县汤河口镇卜营村签订的《荒山荒地租赁合同》四至范围，结合北京市林地保护利用规划和怀柔区林地保护利用规划图证实卜大财承租区域内大部分是生态公益林、小部分是商品林和农用地；2.《北京市人民政府关于建立山区生态公益林生态效益促进发展机制的通知》（京政发〔2010〕20号），证明北京市人民政府从2010年开始建立山区生态公益林生态效益促进发展资金（资金包括生态补偿资金和森林健康经营管理资金）专款专用，生态林补偿资金按照“公开、公正、公平”和“均股不分山、均利不分林”，“确权入股、确权确利”的原则，以行政村为单位，依据山区生态公益林面积，核定资金额度，按股份分配给集体经济组织成员，卜大财非本村集体经济组织成员，不应享受生态林补偿款；3.《北京市山区生态公益林生态效益促进发展资金管理暂行办法》（京财农〔2011〕256号），证明该文件规定北京市山区生态公益林生态效益促进发展资金分为生态补偿资金和森林健康经营管理资金，生态补偿资金按照“公开、公正、公平”和“均股不分山，均利不分林”，“确权入股、确权确利”的原则，按股份额分配给山区农村集体经济组织成员，不得用于其他方面支出；森林健康经营管理资金是对山区生态公益林实施林木抚育、资源保护、生态用水保障、作业道路修建等林业建设的资金，该项资金全部由市财政投入，归市财政统一支配，卜大财不是卜营村集体经济组织成员，不具备享受生态林补偿款的资格；4.《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》（京政发〔2004〕25号），证明山区生态林补偿资金是北京市人民政府建立，目的是为了维护山区农民的利益，促进山区经济社会全面、协调和可持续发展；管护人员为本村农民或本乡镇农民；使用方式是以山区生态林所在乡镇为单位，按一定条件配置生态林管护人员，补偿资金由乡镇财政以直补方式发给管护人员，该项资金就是卜大财所称的“山区生态林管护费”，卜大财不是本村农民，也不是本乡镇的农民，不属于发放对象；5.15号意见，证明怀柔区进行林权制度改革是从2010年开始的，2010年怀柔区林地总面积275.06万亩，其中集体林地面积272.04万亩；6.《怀柔区山区生态公益林生态效益促进发展资金管理暂行办法实施细则》（怀财农〔2011〕816号）、《北京市怀柔区山区生态公益林生态效益促进发展机制实施细则》（怀绿发〔2017〕10号），证明该两份文件是关于生态补偿资金和森林健康经营管理资金使用管理的文件，发放主体也是本村集体经济组织成员；7.《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号），证明该文件规定，“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划，土地分类不是怀柔园林绿化局的职责范围；8.《中共北京市委北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》，证明该文件规定，山区生态公益林由农民集体经济组织统一管理，公益林实行“均股不分山，均利不分林”，“确权入股、确权确利”，以村为单位明晰股本，确定股份份额，平均分配落实给本集体经济组织成员，卜大财非本村集体经济组织成员，不享受生态林补偿款的资格；9.《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正），证明法律规定乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理，荒山荒地租赁合同经营管理不是怀柔园林绿化局的职权范围；10.《不动产登记暂行条例》，证明条例规定森林、林木所有权；耕地、林地、草地等土地承包经营权由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，怀柔园林绿化局不再受理林权登记工作，申请办理林权登记相关事项，建议卜大财到怀柔区不动产登记中心咨询办理；11.（2019）京0116执2789号《执行通知书》，证明一审法院于2019年10月24日向怀柔园林绿化局送达执行通知书，要求怀柔园林绿化局履行判决书确定的义务的事实；12.快递查询记录。证明怀柔园林绿化局于2019年11月4日邮寄送达卜大财被诉答复的事实。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，一审合议庭对上述证据进行了评议，一审法院作出如下认定：卜大财提交的证据1-4、5-23、36-48虽具有真实性，但不能完全实现其证明目的，不予采纳；证据24-35虽具有真实性，但不能实现其证明目的，亦不予采纳。怀柔园林绿化局提交的证据具有真实性，可以实现其证明目的，予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十条、第十三条规定，怀柔园林绿化局作为其辖区林业主管部门，对卜大财提出的承包荒山荒地相关问题，具有进行答复的法定职责。就本案而言，针对卜大财提出的六项问题，怀柔园林绿化局逐一进行答复：依据15号意见，结合卜大财与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订的《荒山荒地租赁合同》四至范围，答复承包的区域大部分是生态公益林，小部分是商品林和农用地；依据《中共北京市委北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》、15号意见告知卜大财其非卜营村集体经济组织成员，不是相关款项发放对象；经核实卜大财与原怀柔县汤河口乡卜营村经济合作社签订有《荒山荒地租赁合同》，告知土地承包经营合同管理不是其职权范围，卜大财应当按合同约定依法经营；依据《不动产登记暂行条例》答复卜大财林权登记的职权移交给不动产登记中心，其不再受理林权登记工作，并建议卜大财到怀柔区不动产登记中心咨询办理。上述各项答复内容怀柔园林绿化局均提交相关证据、依据予以支持，并无不当。综上，一审法院判决驳回卜大财的诉讼请求正确，本院予以维持。卜大财的上诉请求及理由不成立，本院应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，均由卜大财负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年十月十二日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳书 记 员  刘琪蕊