广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂04行终62号 上诉人（一审原告）梧州市龙圩区中集码头，住所地：梧州市龙圩区。 法定代表人许爱萍，董事长。 委托代理人姚天留，广西东中律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梧州市行政审批局，住所地：梧州市长洲区三龙大道72号。 负责人王鹏，局长。 行政机关出庭应诉负责人李玉华，副局长。 委托代理人张讳，梧州市行政审批局公职律师。 委托代理人邱晓蕾，广西益远律师事务所律师。 上诉人梧州市龙圩区中集码头因撤销不予许可决定一案，不服梧州市长洲区人民法院（2020）桂0405行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人梧州市龙圩区中集码头（以下简称中集码头）的法定代表人许爱萍及委托代理人姚天留，被上诉人梧州市行政审批局的行政机关出庭应诉负责人李玉华及委托代理人张讳、邱晓蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，中集码头是由原梧州松脂厂在五十年代初期建设的，原名称苍梧二顶转运站。1995年12月18日，苍梧县土地管理局颁发了苍国用（1995）字第000018号《国有土地使用证》。后因原梧州松脂厂改制，该码头由许爱萍、肖谋海购买取得。2006年12月29日苍梧县人民政府重新颁发了苍国用（2006）第100982号《国有土地使用证》给许爱萍、肖谋海。2007年8月31日，经梧州市中集物流有限公司申请，获得相关部门批准将该码头原有的缆车码头改造为活动流槽引桥及斜坡式码头，使用岸线150米。2008年9月27日注册为梧州市龙圩区中集码头，并持证经营。原告所持有的（桂梧）港经证（0061）号《港口经营许可证》是由梧州市交通运输局于2016年6月16日颁发的，有效期至2018年12月30日。2017年梧州市实行审管分离，《港口经营许可证》审批由梧州市交通运输局转移给被告梧州市行政审批局。2018年11月20日，原告向被告提交办理延续《港口经营许可证》的申请材料，被告于2018年12月27日以原告“存在未能提供消防、安全等专项验收合格的合法证明材料”为由作出梧审交决字〔2018〕35号《不予交通行政许可决定书》，并送达原告，同时将相关申请材料退回原告。原告不服该行政决定，向梧州市人民政府申请行政复议，梧州市人民政府于2019年4月22日作出梧政复决字〔2019〕26号行政复议决定书，决定撤销被告梧州市审批局作出的梧审交决字〔2018〕35号《不予交通行政许可决定书》，责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。2019年4月25日，原告重新向被告提交延续《港口经营许可证》的申请材料。2019年4月29日，被告出具《行政许可申请补正通知书》，书面通知原告补正提供港口岸线的使用批准文件。原告签收该通知书后于2019年5月8日向被告补充提交《建设工程选址申请表》《浔江二顶角简易码头通航安全会议纪要》《关于二顶富顺码头建设的函》《关于二顶富顺码头使用水域岸线反馈意见的函》的复印件。被告经审查后，于2019年5月22日作出梧审交决字〔2019〕12号《不予行政许可决定书》，认为原告提交的上述材料没有法定许可机关关于港口岸线的使用批准文件，不符合《港口经营管理规定》第十五条第二款第（二）项的规定，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十八条第二款的规定，决定对原告的延续申请不予行政许可。原告不服，向该院提起行政诉讼。该院另查明，根据《梧州市人民政府办公室关于划转市发展改革委等市级部门（单位）行政许可事项的通知》（梧政办发〔2017〕178号），自2017年10月起，《港口经营许可证》的行政许可权，从梧州市交通运输局划转到被告集中行使。 一审法院认为，根据《中华人民共和国港口法》（以下简称港口法）第六条第三款：“依照前款确定的港口管理体制，由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。”、该法第二十二条第一款：“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。”以及《梧州市人民政府办公室关于划转市发展改革委等市级部门（单位）行政许可事项的通知》的规定，被告具有对《港口经营许可证》的行政许可权。 《港口经营管理规定》（2004年颁布）第六条第一款规定：“从事港口经营，应当申请取得港口经营许可。”以及该法第十条规定：“申请从事港口经营，应当提交下列相应文件和资料：（一）港口经营业务申请书；（二）经营管理机构的组成及其办公用房的所有权或者者使用权证明；（三）港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件；（四）使用港作船舶的，港作船舶的船舶证书；（五）负责安全生产的主要管理人员通过安全生产法律法规要求的培训证明材料；（六）证明符合第七条规定条件的其他文件和资料。”从上述规定可见，《港口经营管理规定》从2004年颁布起就已设置“从事港口经营应当提交港口岸线使用批准文件”这一前置条件。《港口经营管理规定》（2016年4月19日修订）第十二条第一款第（四）项规定，申请从事港口经营，使用港口岸线的，应当提交港口岸线的使用批准文件，且《港口经营管理规定》（2016年4月19日修订）第十三条第二款规定，《港口经营许可证》的有效期为3年。该规定设置的三年需审批一次的许可期限，主要是国家从适应社会发展形势需要，城市规划等因素结合考虑，避免洪水、地质灾害安全隐患或者不符合城市规划的情况长期存在。中集码头位于西江大桥××大约××主航道岸边，是活动流槽引桥及斜坡式码头，使用岸线150米，中集码头经营许可需要三年一审，2018年12月30日期满后申请经营许可因不能按照规定提交港口岸线批文，被告根据行政许可法第三十八条第二款的规定，决定对原告的延续申请作出梧审交决字〔2019〕12号《不予行政许可决定书》并无不当，是依法行政。程序方面，由于行政审批局第一次作出不予许可决定后，已将原告申请有关材料退回原告，复议机关裁决被告重新作出行政行为后，要求原告重新提供审批需要的所有材料进行审批，行政机关是依申请而审批，因此并没有违反相关程序规定。关于原告认为其他“同类”码头获得延续许可，被告却对原告不予许可，违反公平原则问题。被告作出具体的行政行为必须有法可依，合法是公平的前提，其他码头情况不完全相同，而且其他码头是否获得行政许可，并不是被告作出本案行政许可的条件和依据。 综上所述，被告作出的梧审交决字〔2019〕12号《不予行政许可决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，且程序合法。原告请求撤销该行政行为，没有事实及法律依据，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梧州市龙圩区中集码头的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梧州市龙圩区中集码头负担。 上诉人中集码头上诉称，一、中集码头为老旧码头，一审法院支持被上诉人以新码头的标准对上诉人作出具体行政行为是审查事实不清，认定事实错误。中集码头是老旧码头，是由原梧州松脂厂在五十年代初期建设的，原名称苍梧二顶转运站，之后将该码头原有的缆车码头改造为活动流槽引桥及斜坡式码头。2008年9月27日注册为梧州市龙圩区中集码头（个体工商户），开始持证合法经营。上诉人现状都是围绕原码头基础上所改造而成的，坐标位置、方位、基础、架构均没有改变，只是名称的变更以及新增基建、设备，因此上诉人属于老旧码头的事实无法改变，被上诉人认定与事实不符。被上诉人当庭也承认其在第一次具体行政行为时认为上诉人是老旧码头，只是被梧州市人民政府撤销了具体行政行为，依据复议决定的认定才认为上诉人不是老旧码头。上诉人认为，梧州市人民政府在复议决定的部分事实认定认为上诉人是新码头，该认定也是错误的，不符合上诉人码头由来的历史事实，也不符合认定客观事实的法定程序，上诉人对于梧州市人民政府认可上诉人是否老旧码头的事实并不认可。因此，该复议决定的部分事实认定对上诉人是否新码头的理由表述，只是陈述观点，不能作为合法的认定依据，也不能作为一审法院以及被上诉人的认定依据。一审判决在审理查明部分中表述了上诉人是新建码头，以此作为判决依据，是严重的认定事实错误，鼓励了被上诉人违反行政公平原则。另外，被上诉人在一审时提交的桂交水云函〔2016〕79号文件是指对未竣工验收港口码头工程的验收要求，是指导方向性文件，并非规范性文件，不能以此认定上诉人性质方面的事实。梧州市人民政府在复议决定的部分事实认定以及被上诉人据此对上诉人视为新码头的认定完全是错误的。被上诉人在一审时提交的梧政发〔2018〕41号文件的附件3中《梧州市持证老旧码头清单》的第26项清楚记载中集码头为老旧码头，与梧州市人民政府的复议决定中部分事实认定部分内容存在矛盾，同一行政机关对上诉人是否老旧码头的问题却作出了不同的性质评价。因此，一审判决查明事实错误。二、被上诉人违背了信赖保护原则。上诉人一直持有关于中集码头港口岸线使用的审批手续材料，在每次经营许可证到期的延续申请时都有提交这些材料，2018年之前被上诉人及行政权利移交其之前的行政机关也都批准上诉人的经营许可证延期并发放经营许可证。而苍梧县港口管理所作为县级以上人民政府港口行政管理部门也在上诉人的《建设工程选址申请表》上盖章确认同意筹建码头。即使被上诉人是之后通过行政许可事项移交才获得的岸线审批权限，但被上诉人及之前许可的行政机关作为当地政府交通港口管理部门，是有责任、有义务告知上诉人申请岸线的权利及方式、方法，被上诉人应当保护上诉人的利益信赖同时尊重历史事实。三、被上诉人重新作出具体行政行为时，要求上诉人重新提交申请书并另外计算申请时间、期间属于程序违法。被上诉人不应要求上诉人重新提交申请书及审批材料，如需重新提交，也不应当另外计算受理日期，否则是另行作出具体行政行为而不是重新作出。被上诉人的代理人当庭承认被上诉人是重新作出的具体行政行为，是基于梧州市人民政府复议决定的撤销而重新作出。因此被上诉人需要上诉人提供岸线批文，应当在2018年11月25日前告知上诉人，而不是在2019年4月29日才向上诉人发出《行政许可申请补正通知书》，要求其提供港口岸线的使用审批文件。被上诉人的行为违反了行政许可法第三十二条第（四）款之规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”，被上诉人的超期告知行为，导致上诉人的程序权利受损，是程序违法。另外，从被上诉人举证的上诉人提交申请材料可以看出，《港口（码头）基本信息表》《港口装卸机械信息表》《港口管理、专业技术、特殊工种作业人员名册》中的时间日期均为被人为修改成2019年4月24日，这种倒签日期的方式，显然是为了满足被上诉人规避期间程序责任而损害了上诉人期间程序权利的目的。因此被上诉人的行为是程序违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人作出的具体行政行为认定事实错误、程序违法，因此请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销梧审交决字〔2019〕12号《不予行政许可决定书》，判令被上诉人重新作出具体行政行为；3.一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人梧州市行政审批局辩称，一、一审判决认定事实清楚，上诉人无论是属于新码头还是旧码头，均需提供港口岸线使用批准文件，才能符合可取得港口经营许可的条件。根据上诉人提交的申请材料，其码头是于2007年完成建设工程选址的审批手续，于2008年完成建设工程竣工验收，选址或验收均在交通运输部2004年颁布的《港口经营管理规定》开始实施之后。《港口经营管理规定》已明确要求申请从事港口经营的，必须提交港口岸线使用批准文件，《港口经营管理规定》虽经历过几次修订，但必须提交港口岸线使用批准文件的要求一直没有变更。二、我国行政法律体系中并没有信赖保护原则。就本案情况而言，也不符合理论上信赖保护原则的情况。在学术理论中，信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案中，上诉人原持有的《港口经营管理规定》是有明确的有效期的，也明确规定了延续《港口经营许可证》需要提交的资料，其中就包括了港口岸线使用批准文件。上诉人在明知自己没有港口岸线使用批准文件的情况下，是可以预见且应当知道自己有可能不能获得港口经营许可的延续。被上诉人也并没有改变或撤销原有的具体行政行为。三、上诉人主张被上诉人重新作出具体行政行为的期限应自其第一次提交申请时计算，是不切实际且没有任何法律依据的。在上诉人提起行政复议时，就其第一次提交申请的行政许可期限早已届满。如按照上诉人的逻辑，只要行政复议的结果是要求重新作出具体行政行为的，具体行政行为作出的期限都要按原行政行为的起始时间计算，那么造成的后果将是所有被要求重新作出的具体行政行为均是超过法定期限的，均为程序违法。上诉人的主张明显不合实际且没有法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 二审期间，上诉人中集码头向本院提交如下新的证据：港口经营许可基本信息（广西数字政务一体化平台网站截图），拟证明港口岸线使用批准文件是由被上诉人提供的，且由被上诉人进行申请的，是被上诉人的行政义务和责任。 被上诉人梧州市行政审批局没有向本院提交新的证据。 经庭审质证，对上诉人提交的证据，被上诉人认为：该文件倒数第二页内容明确了港口岸线的使用批准文件是申请人自备的，自备的前提是申请人到交通部门申请岸线使用许可得到批准后，才取得岸线使用许可批文的；证据的真实性没有异议，关联性有异议，广西数字政务一体化平台是在2019年7月份上线，对于港口经营许可的材料一直都有在优化，在这过程中都是需要上诉人自备的，岸线的批文是前置的，才能得到许可。 对上诉人中集码头提交的证据认证如下：对该证据证明的内容和事实不予认可。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，首先，《中华人民共和国物权法中华人民共和国物权法》第四十六条四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有；该法第一百一十八条一百一十八条规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。交通运输部《港口岸线使用审批管理办法港口岸线使用审批管理办法》第五条五条规定，港口岸线含维持港口设施正常运营所需的相关水域和陆域。根据以上规定，港口岸线使用权本质上为自然资源使用权，属于用益物权。中集码头历史上虽然长期占有150米岸线，但我国现行法律并没有规定时效取得制度，按照物权法定原则，长期占有并不当然取得用益物权，中集码头历史上占有岸线并不意味着当然取得岸线使用权。 其次，港口法第十三条十三条规定，在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。交通运输部、国家发展和改革委员会《港口岸线使用审批管理办法港口岸线使用审批管理办法》第十三条十三条规定，使用港口岸线的港口设施项目未取得港口岸线使用批准文件或者交通运输部关于使用港口岸线的意见，不予批准港口设施项目初步设计和水上水下活动许可。同时，交通运输部《港口工程建设管理规定港口工程建设管理规定》第十二条十二条规定，“港口工程建设项目需要使用港口岸线的，项目单位应当按照港口岸线使用的管理规定办理港口岸线使用手续。未取得岸线使用批准文件或者交通运输部关于岸线使用的意见，不得开工建设。” 再次，2004年颁布的《港口经营管理规定》第十条第（三）项规定申请从事港口经营应当提交港口码头、库场、储罐、污水处理等固定设施符合国家有关规定的竣工验收证（明）书及港口岸线使用批准文件。2016年修订的《港口经营管理规定》第十二条第一款第（四）项规定，申请从事港口经营，使用港口岸线的，应当提交港口岸线的使用批准文件。上述所罗列的法律、法规和部门规章足以证明，从2004年至今的港口经营管理相关规定起均要求使用港口岸线需要经过行政审批，港口岸线使用审批是从事港口经营和港口工程建设项目施工的前置许可行为。上诉人占用岸线没有经过审批，建设港口设施的施工行为也没有取得港口岸线使用批文，明显违反了法律和部门规章的明文规定。上诉人在《不予行政许可决定书》作出之前虽然取得过《港口经营许可证》，但并不当然说明颁证的行政机关作出的行政行为符合法律规定。 另外，现行的《港口经营管理规定》规定《港口经营许可证》的有效期为3年，并非永久许可，该规定设置的三年需审批一次的许可期限，其立法目的是允许政府根据当地的社会发展形势需要，有权对原有的行政许可作适当的调整。至于被上诉人要求上诉人重新提交申请书及审批材料，是被上诉人在梧州市人民政府复议决定后作出不予行政许可之前的过程性行政行为，程序并不违法。 综上所述，被上诉人根据行政许可法的规定，对上诉人的延续申请作出不予行政许可并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梧州市龙圩区中集码头负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年十月十四日 法官助理 何忠霞 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。