青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终84号 上诉人（原审原告）强来存，住青海省海东市。 上诉人（原审原告）强永林，住青海省海东市。系强来存之子。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府，住所地海东市乐都区古城大街50号。 法定代表人曾水清，系该区区长。 委托代理人马启兰，系青海智凡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区高店镇人民政府，住所地海东市乐都区高店镇东门村。 负责人李胜业，系该镇镇长。 上诉人强来存、强永林不服被上诉人海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区高店镇人民政府（以下简称高店镇政府）房屋征收强制拆除一案，已由海东市中级人民法院于2020年6月22日作出（2020）青02行初2号行政判决。强来存、强永林不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人强来存、强永林，被上诉人乐都区政府委派乐都区自然资源局征收与补偿中心主任荣彦昌、委托代理人马启兰，被上诉人高店镇政府委派高店镇人大主席郭杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年4月28日，经青海省人民政府审查批复，乐都区2013年度第一批次城镇建设用地符合乐都区土地利用总体规划（2006-2020年），同意将海东市乐都区碾伯镇东门巷村在内的集体土地征为国有，提供给乐都区人民政府，作为乐都区2013年度第一批次城镇建设用地。乐都区政府为了推进旧城区改造，2018年12月6日下发乐政办[2018]240号《海东市乐都区人民政府办公室关于印发乐都区旧城区改造（东门巷一号地块）项目征地工作方案的通知》（以下简称《征地方案的通知》）、乐政[2018]106号《海东市乐都区人民政府关于征用碾伯镇东门巷村部分土地及补偿标准的通告》（以下简称《补偿标准的通告》），强来存、强永林的案涉房屋被列入征地范围内，强来存、强永林认为乐都区政府制定的补偿标准过低，与乐都区政府未达成房屋拆迁安置协议。为了拆迁工作的顺利实施，2019年11月20日乐都区征地拆迁指挥部、乐都区高店镇人民政府向强来存下发乐征办[2019]13号《通知》，告知强来存、强永林在通知书送达之日起7日内签订拆迁安置协议、搬出屋内全部物品等，逾期将拆除房屋。因强来存、强永林未按照《通知》要求签订拆迁安置协议，严重影响旧城区项目改造的顺利实施，2019年12月5日，乐都区政府的联合执法组会同拆迁公司对强来存、强永林的房屋实施了强制拆除，现强来存、强永林的补偿款已存放在拆迁指挥部专项资金专项账户中。另，本案高店镇政府实施的强拆行为是受乐都区政府委托。 另查明，强来存、强永林系父子关系，案涉房屋是建造在一起的三层楼房，不可分割。 一审法院认为，确认强来存、强永林的诉讼请求能否成立，涉及的争议焦点及具体问题有三：1.乐都区政府实施强制拆除行为之前是否依法履行了征收前期工作即强来存、强永林被征收的房屋是否符合应当进行强制拆除的情形；2.乐都区政府实施的强制拆除行为是否符合法定程序；3.乐都区政府实施的强制拆除行为是否超越了法定职权。 1.乐都区政府实施强制拆除行为之前是否依法履行了征收土地的前期工作即强来存、强永林房屋是否符合应当进行强制拆除的情形 一审法院认为，2014年4月28日，青海省人民政府经审查作出青政土函[2014]17号《关于乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意将海东市乐都区碾伯镇东门巷村在内的集体土地征为国有城镇建设用地，强来存、强永林的房屋在批复决定征收范围内。强来存、强永林起诉所称：“征收集体土地上的房屋要由省级以上人民政府批准,乐都区政府作为区县级人民政府在没有批文的情况下,征收强来存、强永林的房屋明显超越了职权”,与事实不符，且强来存、强永林以此提起行政诉讼要求确认乐都区政府行政行为无效后，又在二审阶段撤诉。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第三款、第四款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。乐都区政府在作出强制拆除之前，依照上述相关法律规定，作出《征地方案的通知》及《补偿标准的通告》，并委托青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司对强来存、强永林的被征收房屋进行价值评估，出具评估报告，按照补偿标准向强来存、强永林进行补偿，且补偿款已存放在拆迁指挥部专项资金专项账户中，乐都区政府履行了征收土地的前期工作，强来存、强永林房屋符合应当进行强制拆除的情形。 2.乐都区政府、高店镇政府实施的强制拆除行为是否符合法定程序 一审法院认为，在乐都区政府履行责令交出土地职责、实施强制拆除之前，向强来存送达了[2019]13号通知，履行了催告、听取当事人陈述等程序，保证了强来存、强永林的自行拆除权利。并由乐都区公证处就拆除现场进行了公证，不存在违反法定程序之处。 本案高店镇政府与乐都区政府是委托关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，高店镇政府实施强拆行为的后果由乐都区政府承担。 3.乐都区政府实施的强制拆除行为是否超越了法定职权。 一审法院认为，《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在补偿决定的期限内既不起诉又不搬迁的，由作出征收决定的人民政府依法申请人民法院强制执行。但本案被征收的土地性质属集体土地，应当适用《中华人民共和国土地管理法》关于征收集体土地的相关规定。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。组织实施体现为一系列紧密联系不可分割的法定职权，如公告征地补偿安置方案、按照补偿方案组织相关部门拨付征地补偿安置费用等，而责令交出土地、强制拆除房屋则是人民政府履行组织实施职责中最后一个不可分割的环节，在实践中也确实普遍存在市、县人民政府将组织实施职权中强制交出土地的环节交由相关部门行使的作法，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜再行予以否定，赋予其他主体行使，故此，乐都区政府实施的强制拆除行为并没有违反相关法定程序。 综上，乐都区政府于2019年12月5日实施的强制拆除行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，强来存、强永林提出的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回强来存、强永林的诉讼请求。案件受理费50元，由强来存、强永林负担。 强来存、强永林上诉请求：请求撤销一审判决，确认乐都区政府、高店镇政府强行拆除强来存、强永林房屋的行为违法。事实与理由：一、乐都区政府实施强制拆除之前,没有履行征收土地的前期工作,强来存、强永林的房屋于法不应拆除。一审法院认为2014年4月28日,青海省人民政府作出青政土函[2014]17号《关于乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意将海东市乐都区碾伯镇东门巷村在内的集体土地征为国有城镇建设用地，认为本案有征地批文。事实上,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定:“农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效”。本案中,乐都区政府在2018年征地,必须依照《土地管理法》的规定,重新办理征地批文手续。在没有重新办理征地批文手续的情况下,2018年乐都区政府发布的征地文件自然是无效文件。一审庭审过程中,乐都区政府拿出的只是复印件,强来存、强永林明确表示对此证据不予认可。二、乐都区政府拆除强来存、强永林的房屋不符合法定程序。拆除强来存、强永林的房屋,必须签订征收协议,在给强来存、强永林补偿到位的情况下,征得同意,才能拆除。三、乐都区政府实施的强拆行为明显超越了职权。我国征收过程中,无论集体土地还是国有土地,为了防止征收部门滥用权力,将强拆权赋予人民法院,当事人在法定期限内不搬迁的,政府部门要向人民法院申请强制执行。党中央和国务院也多次下令取消行政强拆,申请法院强制执行。综上,为维护强来存、强永林的合法权利,特向贵院提起上诉,请求人民法院支持强来存、强永林的诉讼请求。 乐都区政府答辩称，强来存、强永林的上诉请求缺乏事实和法律基础，应予驳回。第一，关于青海省人民政府作出的青政土函[2014]17号《关于乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》的真实性问题。因文件原件需存档，故乐都区政府只能提供复印件。在（2019）青02行初39号案件审理过程中，一审法院已经将该文件复印件与原件进行核对，该案上诉二审过程中，强来存、强永林也未就此文件真实性问题提出异议。而在本案庭审质证中，经询问强来存、强永林同意后，庭后一审法院对该文件复印件与原件再次进行了核对。第二，关于征收决定及乐都区政府组织实施交出土地的合法性问题。在（2019）青02行初39号案件中，强来存、强永林已经以乐都区政府的行为超越法定职权，征收土地（包括组织交出土地的行为）无效为由提起诉讼，在二审阶段又撤回起诉。因此，关于政府组织交出土地的合法性问题，强来存、强永林在上述案件撤诉后，已无权在本案中再行重复提出，更不能作为上诉理由。第三、关于强来存、强永林认为乐都区政府拆除房屋不符合法定程序。一审判决在阐明法律规定的征收集体土地应当遵循的法定程序的基础上，已就描述乐都区政府在本案组织实施交出土地时履行的程序及做法，按照“三段论”式的严密逻辑，得出乐都区政府并没有违背法律规定的程序这一结论。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条第三、第四款及《土地管理法实施条例》第二十五条已系统规定了应当遵循的法定程序，乐都区政府在组织实施交出土地的过程中，严格遵照上述法律规定的法定程序。第四、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条明确规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内，不履行义务的，具有行政强制拆除权的行政机关依照本规定强制执行。党中央和国务院从来也没有取消行政强拆，也不存在在强制拆除案件中政府部门实施强制拆除行为都会被判决违法。综上，强来存、强永林的上诉理由不能成立，一审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 高店镇政府的答辩意见同乐都区政府一致。 二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，本案高店镇政府与乐都区政府是委托关系，高店镇政府实施强拆行为的后果由乐都区政府承担。 根据各方当事人的诉辩主张及已查明的事实对本案争议焦点分析认定如下： 一、乐都区政府实施强制拆除行为之前是否依法履行了征收土地的前期工作，即强来存、强永林房屋是否符合应当进行强制拆除的情形。 本院认为，青海省人民政府于2014年4月28日作出青政土函[2014]17号《关于乐都区2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，案涉房屋在该批复范围内。为了推进旧城区改造，乐都区政府组织实施了旧城区改造项目征地拆迁工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”之规定，乐都区政府作为区一级政府具有组织实施集体土地征收并依照法定程序作出《征地方案的通知》《补偿标准的通告》的职权。虽强来存、强永林认为补偿标准过低，未能与乐都区政府达成房屋拆迁安置协议，但不影响征收土地方案的实施。乐都区政府向强来存、强永林下发乐征办[2019]13号《通知》，告知强来存、强永林在通知书送达之日起7日内签订拆迁安置协议、搬出屋内全部物品等，逾期将拆除房屋。该《通知》系责令交出土地的通知。乐都区政府委托青海宁恒房地产评估咨询有限责任公司对强来存、强永林的被征收房屋进行价值评估，出具评估报告，按照补偿标准将补偿款存放在拆迁指挥部专项资金专项账户中，乐都区政府履行了征收土地的前期工作。 二、乐都区政府强制拆除行为是否符合法定程序及是否超越了法定职权。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”参照《最高人民法院》第九条“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”据此，征收土地应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收土地上房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案，乐都区政府虽履行了一定的征收土地的前期工作，但未依法申请人民法院强制执行，在未取得人民法院准予执行的裁定前，直接对案涉房屋实施了强制拆除行为，违反法定程序，超越法定职权。其强制拆除的行为违法，但不具有可撤销内容，应确认乐都区政府强制拆除强来存、强永林房屋的行为违法。 综上所述，政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。但需要特别注意的是，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益。被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，确需强制拆除的，应申请人民法院强制执行，人民法院裁定准予执行的，可由市、县级人民政府组织实施。乐都区政府在未取得人民法院准予执行的裁定前，直接对案涉房屋实施了强制拆除行为，违反法定程序，超越法定职权，应确认违法。《行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。本案，乐都区政府强制拆除的行为违法，但不具有可撤销内容，应确认乐都区政府强制拆除强来存、强永林房屋的行为违法。一审法院认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初2号行政判决； 二、确认海东市乐都区人民政府强制拆除强来存、强永林房屋的行为违法。 本案一、二审案件受理费各50元，由海东市乐都区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  李雨田 审 判 员  商海英 二〇二〇年十月十九日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明