江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终622号上诉人（原审原告）潘昌华，男，1965年10月1日出生，汉族，住赣州市寻乌县。上诉人（原审原告）朱任民，男，1975年9月20日生，汉族，住赣州市寻乌县。上诉人（原审原告）潘佛良，男，1973年11月12日生，汉族，住赣州市寻乌县。上诉人（原审原告）潘荣华，男，1969年8月1日生，汉族，住赣州市寻乌县。上诉人（原审原告）潘锡贵，男，1972年11月6日生，汉族，住赣州市寻乌县。上诉人（原审原告）潘佛云，男，1976年2月27日生，汉族，住赣州市寻乌县。被上诉人（原审被告）寻乌县人民政府。住所地：赣州市寻乌县长安大道城北行政中心。法定代表人杨永飞，该县政府县长。委托代理人凌材锋，该县政府工作人员。委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。上诉人潘昌华等六人因其诉被上诉人寻乌县人民政府土地行政强制一案，不服赣州市中级人民法院在2019年10月10日作出的（2019）赣07行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，江西广寻现代物流有限公司、寻乌县电商产业园、江西建工第四建筑有限责任公司寻乌分公司分别因物流园、电商园、汽车站项目施工安全和环保要求于2018年设置了所诉围挡。一审法院认为，现有证据不能证明被告实施了原告所诉行为，原告起诉被告，属于错列被告。经该院释明，原告拒不变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告潘昌华、朱任民、潘佛良、潘荣华、潘锡贵、潘佛云的起诉。潘昌华等六人不服，提出上诉称：1.请求撤销赣州市中级人民法院（2019）赣07行初88号行政裁定，依法审理本案。2.诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由是：1.上诉人系江西省赣州市寻乌县文峰乡新罗村潘屋小组村民。在本村组有合法集体土地，并长期使用。近期，被上诉人所组织的多个项目，包括广寻现代物流园、电商产业园、汽车站等建设项目将涉案土地全部圈占。但是经向江西省政府等机关核实涉案土地征占并无合法批准文件，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，土地征收的实施机关就是被上诉人，被上诉人也下发了公告及文件，在没有合法批准文件的情况下，违法征占了案涉土地，明显违法，应当依法确认。一审法院认为上诉人错列被告却未向上诉人释明，更没有说究竟是哪个部门实施，被上诉人也没有举出任何证据证明该项事实。涉案征地第一责任人及主体就是被上诉人，在没有相反证据的情况下，首先应当依法推定为被上诉人实施。所谓开发商、环保等要素仅有保护性围挡等权利，但是涉案土地都已经平整完毕，明显属于事实实施行为，并非保护性措施。一审法院认定事实错误，应当依法责令其继续审理本案。综上，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，依法提起上诉，请求二审法院本着有错必纠的原则，依法支持上诉人的请求，以维护上诉人的合法权益。被上诉人寻乌县人民政府答辩称：1.答辩人与寻乌县自然资源局等部门依法实施了涉案地块的征地工作。答辩人依法取得了涉案地块的征地批复并启动涉案项目，实施涉案地块土地征收。2012年9月5日，江西省国土资源厅作出了《关于寻乌县2012年度第二批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2012〕1257号），批准征收寻乌县文峰乡新罗村、长宁镇三二五村的农村集体农用地以及其他用地14.6664公顷转为建设用地。2017年3月1号，江西省国土资源厅作出了《关于寻乌县2016年度第三批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2017〕183号），批准将文峰乡新罗村的农村集体农用地等转为建设用地13.1051公顷，用于商服项目建设。答辩人作为土地征收责任主体，依法履行了土地征收批复程序后启动涉案区域的土地征收工作，依法发布征收土地公告以及征收土地补偿安置方案公告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，答辩人发布了相关征地文书，后原寻乌县国土资源局、文峰乡人民政府实施了征收工作。2.上诉人称涉案土地大部分为基本农田与事实不符。答辩人在一审中提交的呈报材料“一书三方案”等材料均载明涉案的土地为农用地、建设用地、未利用地，并非为基本农田，因此，上诉人诉称涉案土地大部分为基本农田与事实不符。3.答辩人不是适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人作为征收项目的征收主体，依法发布征收土地公告，并组织寻乌县自然资源局作为征收土地实施单位对涉案土地实施征收。本案中答辩人系组织征地工作的征收主体，实施具体征地行为的是土地主管部门即原寻乌县国土资源局。且本案上诉人诉请的是“确认答辩人占有上诉人土地及地上物、设置围档行为违法”。一审中答辩人已经提交证据予以证明被诉行政行为不是答辩人实施的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，答辩人不是本案适格被告。综上请求二审法院依法驳回上诉。双方当事人向一审法院提交的潘昌华等六人身份证复印件、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》、《情况说明》、照片、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、《江西省国土资源厅关于寻乌县2012年度第二批次城市建设用地的批复》、《江西省国土资源厅关于寻乌县2016年度第二批次城市建设用地的批复》、《寻乌县人民政府关于2012年度第二批次城市建设用地征收土地公告》、《寻乌县人民政府关于2012年度第二批次城市建设用地征收土地补偿安置方案公告》、征地补偿协议、行政复议决定书复印件等证据材料以及一审庭审笔录已随同案卷一同移送本院，经本院审查核实，对上述证据的效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院认为，本案争议的焦点是：寻乌县人民政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。本案中，从潘昌华等人的起诉状及一审卷宗的材料来看，潘昌华等人实际上就是要求确认寻乌县人民政府实施了征占案涉土地的行为和违法设置围挡的行为。因此本案着重审查寻乌县人民政府是否实施了上述二种行政行为。首先审查征占土地行为是谁实施。《寻乌县综合物流园项目土地房屋征收补偿安置方案》等材料明确规定，寻乌县人民政府为该项目土地房屋征收补偿安置的主体，寻乌县国土资源局为土地征收实施部门，委托长宁镇政府、文峰乡政府负责该项目土地房屋征收补偿安置的具体组织实施，……。《征收土地协议书》明确寻乌县国土资源局为征收土地的甲方。根据上述法律、法规的规定，当事人如对征占案涉土地的行为不服，依法应以寻乌县国土资源局或者其委托的乡镇人民政府为被告。在一审法院2019年5月28日《释明笔录》中已经向潘昌华等人释明，但他们拒绝变更。另，一审法院在收到潘昌华等人的起诉材料后，经审查，在2019年1月18日作出《告知书》，曾向潘昌华等人释明：1.如针对《寻乌县人民政府关于2012年度第二批次城市建设用地征收土地公告》和《寻乌县人民政府关于2016年度第三批次城市建设用地征收土地公告》占用案涉土地的行为提起诉讼，因涉及两个不同类别行政行为，依法不符合诉之合并审理的规定，故应当分案起诉。2.潘荣华所诉承包地、宅基地和房屋均不在《寻乌县人民政府关于2012年度第二批次城市建设用地征收土地公告》和《寻乌县人民政府关于2016年度第三批次城市建设用地征收土地公告》征地红线图范围内，潘荣华与本案没有利害关系，不是本案适格原告；朱仁民、潘佛良、潘锡贵、潘佛云诉承包地、宅基地和房屋均不在《寻乌县人民政府关于2016年度第三批次城市建设用地征收土地公告》征地红线图范围内，朱仁民等四人亦与本案没有利害关系，不是本案适格原告。但是潘昌华等六人的代理人在2019年4月22日反馈意见“当事人请求贵院共同立案、审理”。后一审法院在2019年6月21日庭审中向潘昌华等人明确释明：“鉴于本案具体实施征收行为的是寻乌县国土资源局或者其委托的相关乡镇实施的，你方是否同意撤回起诉或者变更被告？”但潘昌华等人当庭仍然拒绝变更。依据上述法律、法规的规定，一审法院驳回潘昌华等六人起诉，于法有据。其次审查设置围挡的行为是谁实施。本案中，寻乌县文峰乡人民政府分别与江西广寻现代物流有限公司、寻乌县电商产业园、江西建工第四建筑有限责任公司寻乌分公司在2019年6月6日共同出具《情况说明》，证实是三家公司分别对案涉有关土地设置了围挡，是为了项目施工安全和环保要求，围挡既没有占用村民的承包地，也未影响村民对围挡内土地享有的合法权益。寻乌县人民政府在一审庭审中亦明确相关围挡不是其设置。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起起诉应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。本案潘昌华等人起诉寻乌县人民政府设置围挡没有事实依据，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人潘昌华等六人的上诉理由于法无据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇二〇年二月十日书记员  徐依沫