山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2271号 上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路**。 法定代表人刘祥龙，区长。 委托代理人傅先锋。 委托代理人时伟，山东东方太阳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孟凡帅，男，1970年1月1日出生，汉族，居民，户籍地日照市东港区，现住日照市东港区。 原审第三人闫梅，女，1963年8月25日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 上诉人日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）因与被上诉人孟凡帅、原审第三人闫梅房屋行政强制一案，不服日照市中级人民法院于2019年11月12作出的（2019）鲁11行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告孟凡帅诉称，一、原告位于日照市东港区××楼街道××村（以下简称湖西头村）的合法房屋于2018年11月11日遭到非法损毁，而该房屋属于被告东港区政府征收房屋范围，因此，对于原告房屋被强拆的责任主体应推定为东港区政府。二、被告东港区政府于2014年11月18日发布公告，征收湖西头村区域内的房屋，但又违规操作，以致征收程序违法。三、原告住房使用面积192平方米，但征收方单方面以859779元的价格进行补偿，远低于同区域内房屋市场价格，且在双方达不成补偿价格的情况下，被告违法强拆原告的合法房屋，程序严重违法。四、被告东港区政府不依法对原告合法财产房屋进行征收补偿，却采取非法手段强拆原告的房屋，依法应担责。请求法院判令被告东港区政府强拆原告房屋的具体行政行为违法;诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，2014年11月18日，被告东港区政府发布《关于征收秦楼街道湖西头村区域内房屋的公告》，决定对该区域内房屋实施征收。征收范围：山东路以北，北园二路以南，兖州路以东，京泰盘龙湾西区间路以西。征收补偿安置方案：按照类别对改造区域内合法房屋分别给予公平补偿（由被征收人自主选择货币补偿或产权调换），拆除违法建筑不予补偿。征收部门：东港区房屋征收与补偿管理办公室。征收实施单位：东港区秦楼街道办事处。被征收人对东港区政府房屋征收决定不服的，可提起行政复议或行政诉讼。 原告孟凡帅户籍地为日照市东港区××镇××村，非湖西头村村民。原告于2003年在湖西头村建有一处二层楼房，该楼房位于被告征收拆迁区域内，但原告所持用于建屋的用地手续，所涉房屋居民新建住宅用地审批证的申请人与该房屋集体土地建设用地使用证的土地使用者均为第三人闫梅，第三人闫梅亦不是湖西头村村民。涉案楼房未办理房屋产权证，土地使用权证亦未办理过户。在被告东港区政府实施征收后，因不能达成一致意见，双方未签定拆迁补偿协议，涉案房屋亦未协议拆除。 2018年11月11日，未经房屋强拆法定程序，涉案房屋被强制拆除。原告孟凡帅主张该强拆行为系被告所为，但被告不予认可，被告主张系湖西头村委会自行拆除。为此，原告孟凡帅以被告东港区政府强行拆除涉案房屋侵犯其合法权益为由，要求确认被告强行拆除涉案房屋的行政行为违法，遂向法院提起行政诉讼。诉讼中，原审法院依法通知闫梅作为本案第三人参加诉讼，但闫梅经原审法院传票合法传唤未到庭。 原审法院认为，本案各方当事人主要存在以下争议：一、涉案房屋的拆除主体问题。二、涉案房屋的拆除行为是否合法的问题。 第一，关于涉案房屋的拆除主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起本案诉讼要求确认被告拆除涉案房屋违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，原告提供了被拆房屋照片、建房凭据等证据，业已履行了初步举证责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，被告东港区政府主张涉案房屋系湖西头村委会自行拆除，并向法庭提交了一份落款日期为2018年9月19日的湖西头村“党员、村民代表大会决议”，但在时隔近两个月后，涉案房屋系由何人何时组织强拆、如何进行强拆均不明确，且与该份书证有关的相关证人亦未到庭作出说明、接受质询。尽管被告还主张原告已向法庭提交的日照市公安局东港分局秦楼派出所出具的受案登记表亦可证明，但该份登记表只是一份报案记录材料，并不是对相关案件事实作出认定的生效法律文书，更不能说明存在故意损坏公私财物的刑事犯罪。因此，上述两份证据材料均不能当然推定湖西头村委会于2018年11月11日就必然实施了涉案房屋的强拆行为。综上，在被拆除房屋位于被告东港区政府确定的征收范围内的情况下，被告东港区政府又不能举证证明涉案房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，因此，本案应依法推定强制拆除行为系被告东港区政府具体实施或委托实施，对于被告东港区政府关于涉案房屋并非系其拆除的抗辩主张不成立，原审法院不予支持。 第二，关于涉案房屋的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，有权行政机关应首先作出行政决定，行政相对人在法定期限内既不诉讼又不复议，且不履行的才可以进入强制执行，但有权行政机关亦应书面催告义务人履行义务，义务人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，义务人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，有权行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达义务人后，行政机关应予以公告，限期义务人自行拆除；义务人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案被告未履行《中华人民共和国行政强制法》中规定的强制执行程序，程序明显违法。并且，涉案房屋被强制拆除前，涉案房屋权利人未得到任何形式的补偿，强制拆除行为也已构成违法。 综上，根据业已查明的案件事实，并结合相关法律规定，被告东港区政府强行拆除涉案房屋的行政行为违法，原审法院予以确认。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告日照市东港区人民政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告日照市东港区人民政府负担。 东港区政府不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决；依法驳回孟凡帅的起诉。事实与理由：被上诉人不是涉案被拆除房屋的所有权人，故其无权作为原告起诉确认上诉人强制拆除涉案房屋的行政行为违法。首先，被上诉人在一审法院审理该案过程中没有提供有效证据证明涉案房屋的产权系被上诉人所有。其次涉案房屋的相关产权凭证证明涉案房屋的所有权人是原审第三人闫梅。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，被上诉人既不是行政行为的相对人，也不是行政行为的利害关系人，不能作为原告起诉要求确认上诉人的行政行为违法。 被上诉人孟凡帅未向本院提交答辩意见。 原审第三人闫梅未向本院陈述意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案二审当事人争议的焦点是孟凡帅是否为本案适格的原告。首先，孟凡帅原审中提交的下列证据能够充分证实其对涉案房屋拥有所有权。具体理由如下：1.已经生效的日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初53号行政判决，该判决查明：孟凡帅自湖西头村村民闫梅受让涉案房屋所在地块土地一宗，并自建涉案二层楼房一处（该房屋未办理房屋产权证，集体土地使用权证书登记在闫梅名下）。2.日照市公安局东港分局行政复议答复书，该答复书载明：经依法调查：孟凡帅在湖西头村拆迁区××层楼房，房屋位于临沂路东、山东路北区域内，该房屋土地证登记人为闫梅，土地系闫梅于上世纪九年代初从湖西头村购买，闲置若干年后，孟凡帅从闫梅手中购买该土地，后孟凡帅在该地块建造一处二层楼房，楼房未办理房产证，土地证亦未过户。该行政复议答复书是经行政机关依照职权作出的具有法律效力的文书。3.上述证据载明的内容与孟凡帅原审中提交的湖西头村委会出具的关于秦楼街道湖西头村苗仲文、田玉兰、孟凡帅、王悦顺房屋情况的证明载明的孟凡帅在秦楼街道湖西头村有二层楼一处的内容、秦楼派出所对闫梅丈夫李贵宾的询问笔录载明的涉案房屋占用的土地使用权系闫梅卖给孟凡帅但未办理过户手续的内容、湖西头村委会于2018年10月16日对孟凡帅的通知载明的孟凡帅的涉案民房未拆迁的内容及王文魁、王悦顺出具的收到孟凡帅建造涉案房屋的接山费的收条相互印证，形成完整的证据链条，证明孟凡帅从闫梅手中购买涉案土地使用权后建造了涉案房屋，孟凡帅对涉案房屋拥有所有权。其次，涉案房屋占用的土地使用权证仍在闫梅名下不能否定孟凡帅建造涉案房屋并对涉案房屋拥有所有权的事实。再次，孟凡帅在湖西头村所有的涉案房屋被强制拆除，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的涉案强制拆除行政行为的行政相对人，有权对该行为提起诉讼，是本案适格的原告。 综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元,由日照市东港区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年二月十四日 书记员  王超群