广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1734号原告：中山市合生灏景房地产有限公司，住所地广东省中山市西区升华路8号西区办事处309室，统一社会信用代码914***********218X。法定代表人：徐华平，董事长。委托代理人：蒋东菊、孔繁华，广东恒生律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：张宗彩，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。原告中山市合生灏景房地产有限公司（以下简称合生灏景房地产公司）因认为被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行行政补偿法定职责，于2019年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告合生灏景房地产公司的委托代理人蒋冬菊、孔繁华，被告市自然资源局的委托代理人张宗彩、黄嘉焯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告合生灏景房地产公司诉称，2007年9月24日，原受让人广州合生骏景房地产有限公司以5.22亿元价格成功竞得位于中山市西区彩虹规划区编号为E01-02、E02-05两个地块的土地使用权，两个地块的土地总面积139755.1平方米、用地性质商住、容积率2.5等，并由该公司与原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）签订《中山市国有土地使用权出让合同》，第11条约定“自领取土地证之后360天内动工施工”。因经营需要，其与原市国土局于2011年8月2日签订出让合同补充合同将原合同受让方更名为合生灏景房地产公司。后其全额付清了土地出让金，且于2011年8月1日取得建设用地规划许可证，同年10月取得国有土地使用证，证号为中府国用（2011）第2000880、2000882号。其中标竞得涉案土地后，陆续展开了投入，但原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）于2011年8月25日公布《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（草案）》，将彩虹地块北段部分用地由出让时的商住用地调整为深茂铁路用地。故原市规划局于2013年11月7日以须预留高铁走廊为由对其报建申请给予退件。2014年7月15日，该局又再次以深茂铁路为由对其报建予以退件。2016年7月20日，原市国土局向其作出回复，确认彩虹用地已被认定闲置土地（因政府原因），延期一年开工。2018年11月13日，中山市人民政府西区办事处就彩虹用地规划问题向其回函，称铁路占线的工程可研究方案还未确定。至此，其拿地至今长达12年，受深茂铁路规划的问题影响仍无法报建开发。其于2019年7月23日向市自然资源局提交补偿申请，要求对因深茂铁路规划影响延期十几年未能开发建设的已发生经济损失约7.711亿元等进行行政补偿（或置换等值可建容积率建筑面积），但市自然资源局逾2个月未答复、处理，构成行政不作为。为此，其提起行政诉讼，请求：1.确认市自然资源局不对合生灏景房地产公司于2019年7月23日提出要求市自然资源局对因修改调整中府国用（2011）第2000880、2000882号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失进行行政补偿的不作为行为违法；2.判令市自然资源局履行行政补偿职责，限期市自然资源局对因修改调整中府国用（2011）第2000880、2000882号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失向合生灏景房地产公司作出行政补偿；3.本案诉讼费由市自然资源局承担。在庭审过程中，合生灏景房地产公司将诉讼请求第2项变更为：判令市自然资源局履行行政补偿职责，对于市自然资源局怠于履责导致合生灏景房地产公司长期无法开发地块损失持续扩大采取行政补救措施，同时对因修改、调整中府国用（2011）第2000880、2000882号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的已发生的损失对合生灏景房地产公司作出行政补偿。同时，合生灏景房地产公司就前述诉讼请求中的补救措施明确为置换地块，让其尽快进行开发，以及置换后的土地使用权延长年限至70年，开发条件按照原批准的条件；行政补偿的金额则为769670015.24元。被告市自然资源局辩称，1.原告合生灏景房地产公司以其未对因修改控制性详细规划造成延期建设地块期间的损失进行补偿为由主张其行政不作为，无法律和事实依据。首先，合生灏景房地产公司取得土地使用证时，涉案地块所在控规为2008年经批准的《中山市西区彩虹片区控制性详细规划》。该版控规于2011年8月启动调整，并于2014年12月经中山市人民政府批准通过《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整》，适用至今。涉案地块可根据控规用途、规划条件以及相关技术指标，在满足容积率等要求的情况下进行建设工程规划许可申请，获得相应许可后进行施工建设，并不存在涉案地块因控规调整而无法实施建设的情形。其次，合生灏景房地产公司虽曾分别于2013年2月、2013年10月、2014年6月，就涉案地块向原市规划局申请办理建设工程方案审查，但由于其所提交的建设工程方案，不符合相关技术要求，因此，原市城乡规划局作出相应的审查意见书。另，对于2013年2月的申请，在审查期间，合生灏景房地产公司主动申请退件。2.其并非控规调整的法定补偿机关，合生灏景房地产公司主张其为依法补偿构成行政不作为，无法律依据。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第六条的规定，结合本案，涉案地块位于中山市**城区，其仅负责控规组织编制，是为控规作出而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，但其并非控规最终的审批行政机关。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，赔偿义务机关应当为行使行政职权作出最终行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，若合生灏景房地产公司认为行政行为侵犯其合法权益，造成损害的，应当向作出该行政行为的赔偿义务机关提出。综上所述，请求驳回合生灏景房地产公司的诉讼请求。经审理查明，2008年，中山市人民政府办公室作出中府办复[2008]101号《关于中山市西区彩虹片区控制性详细规划的批复》，载明：“经研究，批复如下：一、《中山市西区彩虹片区控制性详细规划》（以下简称《规划》）符合中山市总体规划的要求，同意实施该《规划》”。2011年，中山市人民政府向合生灏景房地产公司颁发了中府国用（2011）第2000880号、中府国用（2011）第2000882号国有土地使用证，载明土地均座落在中山市西区彩虹规划区内，使用权类型均为出让，使用权面积分别为47916.3平方米、91838.8平方米。后根据合生灏景房地产公司的申请，原市规划局于2013年11月7日作出《中山市建设工程方案审查意见书》，要求“预留控制的90米沿海高铁走廊不应设置停车场”；于2014年7月16日作出《中山市建筑工程规划设计审查意见书》，载明“经核，深茂铁路经过本用地边缘，须预留交通走廊……暂退件，待深茂铁路路线确定及协调相关事项后再受理”。2014年12月17日，中山市人民政府办公室作出中府办函[2014]360号《关于中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（2014版）的复函》，载明：“经市政府研究，函复如下：一、《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（2014版）》（下称《控规》）成果符合《中山市城市总体规划（2010-2020）》充实完善成果，原则同意《控规》”。2019年7月23日，合生灏景房地产公司向市自然资源局提交《关于依法对我司中山彩虹用地开发权益进行补偿的请示》，称原市规划局于2011年8月25日公布的《中山市西区彩虹片区控制性详细规划调整（草案）》显示该公司位于中山彩虹片区的地块北端与北外环交接区域用地性质发生重大变化，由出让时的商住用地调整为西部沿海铁路（即深茂铁路）规划，规划的调整导致其无法开发涉案地块，遂要求给予补偿。市自然资源局对上述申请一直未予答复。合生灏景房地产公司不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2019年1月，中山市进行机构改革，将原市规划局的职责等进行整合，组建市自然资源局，且不再保留原市规划局。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，可以认定合生灏景房地产公司因认为其持有的中府国用（2011）第2000880号、中府国用（2011）第2000882号国有土地使用证项下的土地规划被调整，导致其未能开发地块造成损失，遂向市自然资源局提交要求该局给予行政补偿的申请。《中华人民共和国城乡规划法》第二十条规定：“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。”第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”据此，无论是原市规划局还是市自然资源局均不具有修改控制性详细规划的审批权限。换言之，合生灏景房地产公司名下的涉案土地因控制性详细规划的调整导致不能开发而产生的损失，因市自然资源局并非该规划调整的审批机关，故该局非法定的行政补偿义务机关。现合生灏景房地产公司向市自然资源局提交《关于依法对我司中山彩虹用地开发权益进行补偿的请示》，要求市自然资源局履行行政补偿职责，并无法律依据。因此，合生灏景房地产公司认为市自然资源局构成行政不作为的理由不成立。对于合生灏景房地产公司在辩论结束后又向本院提交的调查取证申请书，因已超过举证期限提出，且如前所述，市自然资源局并非涉案行为的法定补偿义务机关，故对其申请，本院不予处理。综上所述，对合生灏景房地产公司要求确认市自然资源局不对合生灏景房地产公司于2019年7月23日提出要求市自然资源局对因修改调整中府国用（2011）第2000880、2000882号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划造成其延期建设地块期间的期间损失进行行政补偿的不作为行为违法的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。对合生灏景房地产公司要求判令市自然资源局履行行政补偿职责，对于市自然资源局怠于履责导致合生灏景房地产公司长期无法开发地块损失持续扩大采取行政补救措施，同时对因修改、调整中府国用（2011）第2000880、2000882号国有土地使用证项下地块对应的控制性详细规划，造成其延期建设地块期间的已发生的损失对合生灏景房地产公司作出行政补偿的诉讼请求，理由不成立，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市合生灏景房地产有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市合生灏景房地产有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  古燕飞人民陪审员  梁颖欣二〇二〇年二月十三日书 记 员  吴 禹杨慧娴