内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2019）内行终333号上诉人（原审原告）土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司。法定代表人段小双（曾用名段小锁），董事长。委托代理人贾志敏，北京市中洲（呼和浩特）律师事务所律师。委托代理人崔慧茹，北京市中洲（呼和浩特）律师事务所律师。上诉人（原审被告）内蒙古自治区土默特左旗人民政府。法定代表人李浩书，旗长。委托代理人解楠楠，北京市大成（内蒙古）律师事务所律师。委托代理人路娜，1993年12月30日出生，汉族，内蒙古自治区土默特左旗司法局行政复议与应诉股股长，住内蒙古自治区。上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼和浩特市人民政府。法定代表人冯玉臻，市长。委托代理人于丹丹，内蒙古元仁律师事务所律师。委托代理人惠珺，1970年1月22日出生，汉族，内蒙古自治区呼和浩特市应急管理局工作人员，住内蒙古自治区呼和浩特市。土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司（以下简称腾达花炮公司）诉内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）、内蒙古自治区土默特左旗人民政府（以下简称土左旗政府）行政补偿一案，腾达花炮公司、呼市政府、土左旗政府不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2018）内01行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。腾达花炮公司上诉称，原审判决适用的补偿原则、种类、数额均事实不清、适用法律错误，应予以撤销。理由如下：一、违反国家补偿原则。国家补偿是国家机关及工作人员在行使职权过程中，因合法行为给公民、法人或者其他组织造成损失，国家给予弥补的制度，目前国家对此没有统一的补偿标准，只有个别的行业标准。本案是因政府撤销特殊行业许可产生的补偿，对此国家也没有行业补偿标准。但上诉人没有过错是无可置疑的，补偿数额可以协商，补偿原则可以比照土地征收或房屋拆迁，即补偿后失地的农民继续生产生活的标准不予降低；被拆迁人可以在同等地段购买到同类的房屋。本案的补偿数额，应当是被补偿人在改变经营项目后可以建造同等规模的企业，但本案判决的补偿数额根本达不到，政府也没有给上诉人重新建厂或另谋企业转产的机会。二、本案的补偿方式、范围、数额已经协商议定完毕。被上诉人对双方的协商议定结果已无权改变。上诉人始终积极支持配合政府的工作，尊重认可政府提出的补偿办法和数额。本案中有两个补偿依据，一是2011年3月1日土左旗政府委托弘泰公司作出的《资产评估报告》，总价值7831万元；二是土左旗政府76号纪要，由两级政府补偿资金1700万元，其他用土地使用权、出让权方面的政策补偿，便于上诉人继续转产办企业。上诉人对政府提出的上述两种补偿办法均同意，后由于用土地政策补偿被国家限制，双方实际上已开始履行前一种全额资金补偿办法，两级政府已给付上诉人2380万元，按《资产评估报告》的7831万元计算，尚欠5480万元。上诉人起诉本案的原因，是政府长期以没钱推脱、搪塞、拖延继续给付，而不是对补偿数额有争议。关于补偿数额，上诉人也曾做过一个评估报告，政府提出数额偏高，又自行委托作出本案的《资产评估报告》，对该评估报告政府没有再提出异议，上诉人虽然对该评估报告中的一些数字有异议，但为了尽快获得补偿也没有提出，本案的《资产评估报告》已经属于双方认可的、已经开始履行的补偿依据。但是两级政府的一般权限委托诉讼代理人在上一轮审理中的行为，不仅对《资产评估报告》不认可而且还否认收到过《资产评估报告》，由于上诉人无能力从政府取得其收到评估报告的证据，高院将本案发回重审。在重审中一审法院从呼市安监局调取了政府收到评估报告的证据，两级政府的一般权限委托诉讼代理人又提出，虽然政府收到评估报告，但评估报告不能作为补偿依据，还让上诉人承担举证不能的后果，导致一审法院逐条核对《资产评估报告》，作出不利于上诉人的判决。本案的《资产评估报告》政府2011年收到，上诉人2015年起诉，政府4年没有提异议，均已超过法定的时效，法律明确规定对专业问题由社会第三方作出，如果认为《资产评估报告》不正确，仍然应当由社会第三方重新作出。三、一审判决房屋、设备另行起诉，属于分配举证责任错误。上诉人作为原审原告，依据《资产评估报告》提出对房屋、设备的补偿请求，已经完成举证责任。抛开行政案件举证倒置的法律规定，就是依据民事法律规定，政府提出房屋、设备的残值问题，按照“谁主张谁举证”或举证责任转移的规则，应当由政府申请鉴定，证明到底应当核减多少残值。被上诉人在原一审曾同意对残值鉴定，后又不缴纳鉴定费，导致无法鉴定，应当承担举证不利的后果。但一审判决把举证责任同时分配给上诉人，违背了一事不再理的原则，使上诉人不能及时获得该部分补偿。四、一审判决认定“借款利息及借款利息损失已计入企业成本，不是关停行为造成的，不属于关停造成的企业损失”，属于对企业经营不熟悉的误判。一审法院认定贷款利息不属于关停企业造成的损失属于误判，没有法律依据。五、一审判决认定“评估结论明细第3项商标、专有技术、证件，原告企业因被告的关闭行为，致使其商标、专有技术、证件已不能使用，但商标、专有技术等无形资产仍归原告所有，待商标、专有技术、证件的权利看让渡给被告后，原告对商标、专有技术等无形资产的损失，可以另行起诉”。属于认定事实不清，适用法律错误。无形资产具有价值是无须争议的。上诉人的商标、专有技术、证件等无形资产，都是使用在生产花炮的用途上，商标需要贴在生产出来的花炮上，专有技术等需要在生产花炮过程中使用，现在由于被上诉人的行为导致上诉人已经无法再生产花炮，那么商标、专有技术上诉人根本就无法再行使用，且注册的商标均需要按规定向相应的行政机关缴纳相关费用，但因腾达花炮公司已经被关停，商标再无法使用，政府没能在关停之前解决补偿问题，导致商标注册早已经过期，对于该部分损失，本就是由于被上诉人的行为造成，且土左旗政府委托的评估机构也明确了该部分无形资产的价值，这实属于上诉人的损失，一审判决要求上诉人将该部分无形资产的权利让渡给被上诉人后另行起诉，明显是错误的。综上，一审判决违背了双方早已经认可的、并已经实际履行的、以《资产评估报告》作为补偿依据的事实。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）第三条规定，“依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求”。本案属于政府调整政策，要求企业退出市场，政府自行委托评估作出补偿数额并部分履行，属于事实上的行政合同或行政补偿协议，但两级政府的一般权限委托诉讼代理人在4年后，先是拒不认可政府收到评估报告，后是不认可评估报告作为补偿依据，导致案件又打了4年半，上诉人恳求二审法院判令两级政府尽快全额给付。呼市政府上诉称，一、请求依法撤销呼和浩特市中级人民法院内01行初364号行政判决，查清案件事实，确定合理补偿标准。二、请求人民法院判令被上诉人承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、一审法院未就内蒙古自治区高级人民法院原二审裁定书所提出的发回重审的事实和理由进行调查，也未能排除对评估报告合法性的异议。内蒙古自治区高级人民法院（以下称内蒙高院）于2018年3月22日对本案件出内行终272号行政裁定书，裁定书认为，涉案双方争议的主要焦点是评估报告的合法性问题，呼市政府与土左旗政府均对评估报告的委托方提出异议，认为评估报告系企业自行委托，且对评估报告内容的真实性、合法性以及关联性均提出异议。在原二审期间，内蒙高院虽通知弘泰资产评估公司工作人员到庭接受询问，但仍未能排除上述异议，因此内蒙高院认为原一审判决事实不清，证据不足，裁定发回呼和浩特市中级人民法院（以下称呼市中院）重审。呼市中院重审中，未针对原二审裁定书所提出的上述异议进行审理，也未排除原二审裁定书所提出的对评估报告合法性的异议，在无新证据和新事实的情况下，仍对评估报告的部分内容予以了肯定和采纳，将评估报告作为此次行政补偿的标准，作出与原一审判决内容相同的判决书，此判决缺乏事实和法律依据。二、呼市政府不是作出撤销被上诉人安全生产许可证具体行政行为的机关，不是本案适格被告。（一）内蒙古安全生产监督管理局注销《安全生产许可证》的行为才是对被上诉人腾达花炮公司产生实质性影响的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、第十二条、第二十二条、第六十九条、第七十条之规定，有权向被上诉人作出行政许可的机关为内蒙古安监局。内蒙古安全生产监督管理局（以下简称内蒙古安监局）于2005年2月23日向被上诉人颁发了《安全生产许可证》，许可范围为“引火线、烟火药、爆竹类、烟花类”。2010年，内蒙古安监局作出《关于注销土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司等4家烟花爆竹生产企业安全生产许可证的通知》（内安监管三字[2010]279号），呼和浩特市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）和土默特左旗安全生产监督管理局（以下简称旗安监局）依据该通知收回并注销了被上诉人腾达花炮公司全生产许可证。以上表明，作出颁发、撤销、注销行政许可具体行政行为的机关是内蒙古安监局，不是呼市政府，因此呼市政府不是本案适格被告。（二）呼市政府就下级机关作出批复、函等行为并非具体行政行为，也不是共同具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。虽然通过被上诉人提出的证据《关于我市退出烟花爆竹生产产业有关事宜的请示》、《呼和浩特市关于同意我市烟花爆竹产业彻底退出生产领域的批复》、《关于认真贯彻落实呼和浩特市人民政府〈关于同意我市烟花爆竹产业彻底退出生产领域的批复〉的函》可以看出，呼市政府就退出烟花爆竹领域的请示作出了批复，但该种批复是对本下属的各个职能部门作出，效力也仅及于职能部门，属于内部行政行为。由具有相应职权的职能部门依据文件精神在行政许可法的范围内实施和执行，并成为对外承担行政责任的主体。本案中最终做出撤销、注销安全生产许可证具体行政行为的机关是内蒙古安监局，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第十九条之规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”所以，本案应该以内蒙古安监局为被告，呼市政府不是适格被告。一审判决认为本案件出关停被上诉人腾达花炮公司的主体是呼市政府，并应对被上诉人的损失予以补偿，没有事实和法律依据。三、被上诉人提起行政诉讼时，本案已经超过起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。2012年11月29日土左旗政府针对被上诉人的遗留问题召开了专题会议，作出《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要（办公会议[2012]76号）》（以下简称《76号会议纪要》），被上诉人法定代表人段小双参加了此次会议。《76号会议纪要》确定由市、旗两级共拨款1700万元用以补偿被上诉人因关停带来的损失，在首批850万元资金到位后，被上诉人应于2012年12月30日之前按要求将残存花炮全部销毁。政府按照约定时间支付了首期款项850万元，被上诉人依据会议纪要进行了残留花炮的清理销毁工作。该份会议纪要是针对本次撤销行政许可事项最后的具体行政行为，2013年10月22日土左旗政府对被上诉人申请支付销毁费用的统计表签字是在履行本次会议纪要的内容，起诉期限应从2012年11月29日开始计算。被上诉人2014年12月19日才向法院提起诉讼，诉讼请求并不是要求履行2012年11月29日的会议纪要，而是要求重新确认行政补偿标准，根据以上分析，要求确认补偿标准的起诉期限已过，上诉人在原二审的上诉意见及本次发回重审的一审庭审中均提出本案已超过起诉期限的代理意见，但呼市中院两次判决中，未对本案已超过起诉期限的问题作出裁判，违反了行政诉讼法的全面审查原则。四、《资产评估报告书》不具有真实性、合法性，不能作为本案中确定补偿标准的证据，具体理由如下：（一）一审法院举证责任分配错误依据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，被上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据，但一审法院以上诉人及土左旗政府未申请重新鉴定为由，认可《资产评估报告书》的真实性、合法性、关联性，举证责任分配错误，因错误的因果关系得出错误的判断，缺乏法律依据。（二）《资产评估报告书》不是损失评估，不能直接作为补偿标准使用。首先，根据行政诉讼法的规定，行政补偿的范围为行政相对人的直接损失，《资产评估报告书》系对企业资产进行评估，不是损失评估，因此不能以评估结果直接作为补偿标准。其次，2010年11月26日呼市安监局组织相关部门作出呼安监字[2010]6号《联席会议纪要》，会议纪要指出企业将转产补偿报告报属地政府，当地政府负责组织评估，专题研究，形成意见并最终提出解决方案。从该纪要可以明确，评估报告并非政府确定的补偿标准，而是需在评估报告的基础上研究论证后确定补偿标准。因此，即使《资产评估报告书》合法、准确，也仅是确定行政补偿数额的参考文件之一，不能直接作为补偿标准使用。（三）《资产评估报告书》系腾达花炮公司单方委托，不能直接作为补偿标准的证据，还需审查评估内容的真实性与合法性。首先，该《资产评估报告书》是腾达花炮公司单方委托作出。土左旗政府与内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司的《业务约定书》并未实际履行。在《业务约定书》中，甲方为土左旗政府，乙方为内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司。但实际上，甲方土左旗政府从未向评估机构提供基础资料，也没有支付评估费用，评估机构也没有向土左旗政府交付报告。其次，评估报告中明确载明接受“土左旗腾达花炮制造有限责任公司”的委托进行评估，评估费用系腾达花炮公司缴纳，评估基础材料均由腾达花炮公司提供，最终评估机构向腾达花炮公司出具了资产评估报告书，也足以印证《业务约定书》未实际履行，评估报告是腾达花炮公司单方委托作出，依法不能作为本案证据使用。再次，《资产评估报告书》中关于委托方的表述存在矛盾。《资产评估报告》第2页关于委托人表述为“内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司接受土默特左旗人民政府的委托”，但是从始至终，土左旗政府从未给评估公司提供任何材料，也未支付过任何评估费用，即土左旗政府并非此份评估报告的委托方《资产评估报告书》第3页关于委托人又表述为“内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司接受土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司的委托”；资产评估机构及注册资产评估师的《承诺函》中，也明确表述“土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司：受贵公司的委托……”。《资产评估报告》第二册中的借款证明、办公用车产权说明、建筑物平面图等资料均为腾达花炮制造有限责任公司提供，并加盖公司的公章，同时，腾达花炮公司还向评估机构支付了相应的评估费用。由此可以认定，《资产评估报告》的真正委托人是腾达花炮公司，并非土左旗政府，所以《资产评估报告》为单方证据，不能直接作为行政补偿的标准。（四）《资产评估报告》不具有真实性、合法性。《资产评估报告》未核实企业资产产权属性，将不属于企业的资产纳入评估范围；未核实企业资产合法性，将企业单方提供资料的产品、半成品、原辅材料、房屋建筑物等纳入企业资产评估范围；扩大企业资产范围，将企业负债作为资产进行评估，将职工个人从业资质作为企业资产进行评估；未核实企业真实经营情况，以虚假数字评估无形资产等。以下就《资产评估报告》所存在的问题进行逐项分析：1.关于房屋评估的结论错误。首先，腾达花炮公司并没有相应的房屋产权。评估报告中对十个房屋所有权证书记载的房屋、构筑物进行了评估，评估价值1400余万，但是经调查，腾达花炮公司名下没有登记任何房屋产权。《资产评估报告》中载明的十个产权证号，其中有三个登记在段小双名下，分别为蒙A**-0522594号，蒙A**-0522595号，蒙A**-0516117号。蒙A**-0522576号房屋所有权登记在哈素农村信用社名下，另外六个产权证号未能在相关部门查询到任何档案信息，该证据的真实性无法确定。同时经查询，段小双及段帅名下登记的多处房产，与《资产评估报告》中载明的房屋坐落一致，但房屋产权证号却不相一致。其次，《资产评估报告》中将违章建筑按照合法建筑的评估标准进行了评估。根据《烟花爆竹安全管理条例》第八条，生产烟花爆竹的企业，其基本建设项目均需经批准方可建设，通过我方在土默特左旗住房和城乡建设局查询，发现腾达花炮公司未办理过《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证》等相关建筑工程批准手续，其也未提供相关证据证明房屋建设的合法性。但《资产评估报告》却以合法建筑的估价方法进行评估，直接导致了评估结论的错误。再次，原告因为生产投入而购置的厂房，在落实我市退出烟花爆竹生产领域的过程中并未被销毁或征收，其依然享有该资产所有权，仍然可以通过出售转让等方式实现变价。因此原告在计算行政补偿数额时，不应以该类资产评估价值要求行政补偿，而应以企业会计制度为依据计算损失，即企业固定房屋的损失＝企业固定房屋和设备等固定资产的损失重置价-企业固定资产依据使用年限应折旧部分的价值-固定资产残值。2.对成品、半成品、原辅材料的评估采用的基础数据不真实，询价方法错误。首先，在《资产评估报告》的评估明细表中，成品的合计存货数量为190092枚，而2013年9月3日腾达花炮公司提交的《土左旗腾达花炮制造有限责任公司关于支付销毁礼花弹工资费用的请款报告》中销毁的礼花弹仅为110591枚，其中的79501枚差额不知所踪。腾达花炮公司在庭审中陈述评估后再未销售，那么实际销毁数量和评估数量之间相差79501枚的事实能够反映出评估结论与客观事实不符。其次，评估机构表明存货的询价方法系零售市场询价，而事实上，烟花爆竹制造厂的产品大多为批发，即使存在部分零售，比例也很小。用零售市场询价方式进行评估导致评估价格虚高。最后，在《资产评估报告》第12页中注明“我们通过市场途径采用现行市价法予以评估”，由此项表述可见，对于存货的评估价值是按产品进行销售后的可得收益计算，不仅包含企业投入的成本，还包括了企业将存货销售后实现的预期利益，显然不符合因行政合法行为对相对人造成的直接损失进行补偿的基本原则。另外，腾达花炮公司没有提供购入成品、半成品、原辅材料的购货合同、发票、入库单等文件，不能够证明其对以上资产的真实投入成本，应当承担举证不能的责任。3.关于车辆评估及其价值的认定意见错误。《资产评估报告》违法将不属于腾达花炮公司所有的车辆列入评估范围。评估报告载明车辆信息为：×××、×××、×××、×××分别为段小锁、段小双、郭贵桃、李振为所有，原告未能提供证据证明上述车辆是由公司出资购买、亦未能提供证据证明车辆所有权已转移给原告，将个人所有的车辆计入腾达花炮公司的资产进行评估违反法律规定。行政补偿的范围系对行政相对人造成的实际损失，本案中非专项车辆不会因关停行为而受到减损或灭失，原告仍可以继续使用，故该部分车辆不应列入行政补偿范围。同时，原告未提供特种车辆购买协议、付款凭证、车辆行驶证等产权信息，无法证明购买特种车辆的事实，更无法证明因具体行政行为给特种车辆造成了何种损失及损失数额。4.关于无形资产评估价值的认定意见错误。商标及专有技术评估的基础数据不真实《资产评估报告》中直接以腾达花炮公司提供的财务数据为基础计算注册商标的价值，其中的财务数据与其在土默特左旗国家税局的纳税数据存在巨大差额，《资产评估报告》中注册商标的价值评估与客观事实严重不符，不具有客观性与真实性。其次，关停行为并没有直接剥夺原告对其注册商标和专有技术的所有权，其依然可以在其他地区使用或转让，将注册商标的价值计入行政补偿范围不符合行政补偿适当性原则的要求。职工持有的各类资质证书不应计入企业资产进行评估《资产评估报告》中对企业职工各类资质证书进行了评估，并计入了企业的无形资产，而根据我国财政部发布的《企业会计准则第6号--无形资产》（财会〔2006〕3号）第三条规定：“无形资产，是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。”员工个人持有的资质证书属于个人所有，是针对个人是否有资质、能力上岗的证明。不由企业拥有或控制，故依照该规定职工资质证书不应当计入企业无形资产的范围。且此内容与关停行政行为无关，依法不应列入行政补偿范围。5.关于应付款项评估的认定意见错误。首先，借款及利息已计入企业成本，不应再计入企业资产，否则会产生重复补偿的问题。并且该应付款项是在企业生产经营过程中形成，不是关停行为造成的，不属于腾达花炮公司的实际损失，不属于行政补偿范围。其次，在《资产评估报告》中仅有腾达花炮公司法人单方出具的借据作为借款依据，借贷数额为50万元、100万元、200万元等，没有银行转账支付款项的凭证，不能够证明借款发生的真实性。再次，腾达花炮公司营业执照显示公司设立于2004年，但是很多借据的时间是2000年、2001年，而且署名的借款人都是段小锁或段小双，与之相矛盾的是借据上又加盖了原告的公司公章，2004年以前，腾达花炮公司尚未成立，这些足以说明借款事实是虚构的，《资产评估报告》的结论有失客观性。6.关于留守人员工资数额的评估认定错误首先，职工与企业是否存在劳动关系的真实性存疑。经查询，腾达花炮公司2007年养老保险未给一名员工缴纳社保，2008年只为八名员工缴纳社会保险，之后再没有为员工缴纳社会保险的记录，同时其也未能提供劳动合同等能够证明劳动关系确实存在的证据，因此无法证明该部分费用的真实性。其次，企业欠付留守人员工资与其销售收入不符。腾达花炮公司在2010年已经停产，且经我方在土默特左旗国家税务局调取的纳税情况查明，其2007年至2009年每年平均实现销售3万余元，但腾达花炮公司提供的欠付职工工资表5年合计2325980元，平均年支付工资为46.52万元。显然，职工工资46.52万元与企业销售额3万元之间存在巨大的矛盾，所谓职工工资表不具有真实性。五、一审法院认定被上诉人房屋、设备等项目及商标、专有技术、证件等损失，可另案起诉，缺乏法律依据。（一）被上诉人腾达花炮公司名下并无房屋产权，本案涉及的房屋均等登记在他人名下，并非公司资产，且在本案具体行政行为中并未被销毁或征收，产权人仍继续享有该资产所有权，也不存在残值一说，一审法院认为被上诉人在确定上述资产的具体损失后，可另行起诉，缺乏法律依据。（二）被上诉人的商标、专有技术等无形资产仍属被上诉人所有，被上诉人仍可以在其他地区使用或转让，而员工证书属员工个人所有，并未因涉案具体行政行为遭受损害，一审法院认为上诉人可将上述权利让度被上诉人后另行起诉，缺乏法律依据。六、对被上诉人的补偿数额应该依据《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》确定。2012年11月29日，土左旗政府组织相关部门人员及原告公司段小锁召开会议，并作出《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》。该纪要第二条“资金补偿问题”表述为：“市、旗两级补偿款总计1700万元，将分两次给付腾达花炮公司。首批现行支付850万元，进行残留花炮的清理销毁工作，待旗公安局、安监局对现场检查完毕，确认全部销毁完毕并无遗留安全隐患后，再行支付剩余的850万元”。上述会议纪要已经确定了补偿标准，一审人民法院却未予采纳，反而以《资产评估报告》确定补偿数额是错误的。综上所述，请求依法撤销一审判决，确定合理的行政补偿标准。土左旗政府上诉称，一、一审法院未就内蒙古自治区高级人民法院原二审裁定书所提出的发回重审的事实和理由进行调查，也未能排除对评估报告合法性的异议。在无新证据和新事实的情况下，仍对评估报告的部分内容予以了肯定和采纳，将评估报告作为此次行政补偿的标准，作出与原一审判决内容相同的判决书，上诉人认为此判决缺乏事实和法律依据。二、土左旗政府不是作出撤销被上诉人安全生产许可证具体行政行为的机关，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、第十二条、第二十二条、第六十九条、第七十条之规定，有权向被上诉人作出行政许可的机关为内蒙古安全生产监督管理局（以下简称内蒙古安监局）。内蒙古安监局于2005年2月23日向被上诉人颁发了《安全生产许可证》，许可范围为“引火线、烟火药、爆竹类、烟花类”。2010年，内蒙古安监局作出《关于注销土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司等4家烟花爆竹生产企业安全生产许可证的通知》（内安监管三字[2010]279号），呼和浩特市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）和土默特左旗安全生产监督管理局（以下简称旗安监局）依据该通知收回并注销了被上诉人腾达花炮公司安全生产许可证。以上表明，作出颁发、撤销、注销行政许可具体行政行为的机关是内蒙古安监局，是对被上诉人腾达花炮公司产生实质性影响的具体行政行为。因此土左旗政府不是本案适格被告。三、被上诉人提起行政诉讼时，本案已经超过起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。2012年11月29日土左旗政府针对被上诉人的遗留问题召开了专题会议，作出《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要（办公会议[2012]76号）》（以下简称《76号会议纪要》），被上诉人法定代表人段小双参加了此次会议。《76号会议纪要》确定由市、旗两级共拨款1700万元用以补偿被上诉人因关停带来的损失，在首批850万元资金到位后，被上诉人应于2012年12月30日之前按要求将残存花炮全部销毁。政府按照约定时间支付了首期款项850万元，被上诉人依据会议纪要进行了残留花炮的清理销毁工作。该份会议纪要是针对本次撤销行政许可事项最后的具体行政行为，2013年10月22日土左旗政府对被上诉人申请支付销毁费用的统计表签字是在履行本次会议纪要的内容，起诉期限应从2012年11月29日开始计算。被上诉人2014年12月19日才向法院提起诉讼，诉讼请求并不是要求履行2012年11月29日的会议纪要，而是要求重新确认行政补偿标准，起诉期限已过，原审法院未对本案已超过起诉期限的问题作出裁判，违反了行政诉讼法的全面审查原则。四、《资产评估报告书》不具有真实性、合法性，不能作为本案中确定补偿标准的证据，具体理由如下：（一）一审法院举证责任分配错误。依据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，被上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据，但一审法院以土左旗政府未申请重新鉴定为由，认可《资产评估报告书》的真实性、合法性、关联性，举证责任分配错误，因错误的因果关系得出错误的判断，缺乏法律依据。（二）《资产评估报告书》不是损失评估，不能直接作为补偿标准使用。首先，根据行政诉讼法的规定，行政补偿的范围为行政相对人的直接损失，《资产评估报告书》系对企业资产进行评估，不是损失评估，因此不能以评估结果直接作为补偿标准。其次，2010年11月26日呼市安监局组织相关部门作出呼安监字[2010]6号《联席会议纪要》，会议纪要指出企业将转产补偿报告报属地政府，当地政府负责组织评估，专题研究，形成意见并最终提出解决方案。从该纪要可以明确，评估报告并非政府确定的补偿标准，而是需在评估报告的基础上研究论证后确定补偿标准。因此，即使《资产评估报告书》合法、准确，也仅是确定行政补偿数额的参考文件之一，不能直接作为补偿标准使用。（三）《资产评估报告书》系腾达花炮公司单方委托，不能直接作为补偿标准的证据，还需审查评估内容的真实性与合法性。首先，该《资产评估报告书》是腾达花炮公司单方委托作出。土左旗政府与内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司的《业务约定书》并未实际履行。在《业务约定书》中，甲方为土左旗政府，乙方为内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司。但实际上，甲方土左旗政府从未向评估机构提供基础资料，也没有支付评估费用，评估机构也没有向土左旗政府交付报告。其次，评估报告中明确载明接受“土左旗腾达花炮制造有限责任公司”的委托进行评估，评估费用系腾达花炮公司缴纳，评估基础材料均由腾达花炮公司提供，最终评估机构向腾达花炮公司出具了资产评估报告书，也足以印证《业务约定书》未实际履行，评估报告是腾达花炮公司单方委托作出，依法不能作为本案证据使用。再次，《资产评估报告书》中关于委托方的表述存在矛盾。《资产评估报告》第2页关于委托人表述为“内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司接受土默特左旗人民政府的委托”，但是从始至终，土左旗政府从未给评估公司提供任何材料，也未支付过任何评估费用，即土左旗政府并非此份评估报告的委托方。《资产评估报告书》第3页关于委托人又表述为“内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司接受土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司的委托”；资产评估机构及注册资产评估师的《承诺函》中，也明确表述“土默特左旗腾达花炮制造有限责任公司：受贵公司的委托……”。《资产评估报告》第二册中的借款证明、办公用车产权说明、建筑物平面图等资料均为腾达花炮制造有限责任公司提供，并加盖公司的公章，同时，腾达花炮公司还向评估机构支付了相应的评估费用。由此可以认定，《资产评估报告》的真正委托人是腾达花炮公司，并非土左旗政府，所以《资产评估报告》为单方证据，不能直接作为行政补偿的标准。（四）《资产评估报告》不具有真实性、合法性《资产评估报告》未核实企业资产产权属性，将不属于企业的资产纳入评估范围；未核实企业资产合法性，将企业单方提供资料的产品、半成品、原辅材料、房屋建筑物等纳入企业资产评估范围；扩大企业资产范围，将企业负债作为资产进行评估，将职工个人从业资质作为企业资产进行评估；未核实企业真实经营情况，以虚假数字评估无形资产等。以下就《资产评估报告》所存在的问题进行逐项分析：1.关于房屋评估的结论错误首先，腾达花炮公司并没有相应的房屋产权。评估报告中对十个房屋所有权证书记载的房屋、构筑物进行了评估，评估价值1400余万，但是经调查，腾达花炮公司名下没有登记任何房屋产权。《资产评估报告》中载明的十个产权证号，其中有三个登记在段小双名下，分别为蒙A**-0522594号，蒙A**-0522595号，蒙A**-0516117号。蒙A**-0522576号房屋所有权登记在哈素农村信用社名下，另外六个产权证号未能在相关部门查询到任何档案信息，该证据的真实性无法确定。同时经查询，段小双及段帅名下登记的多处房产，与《资产评估报告》中载明的房屋坐落一致，但房屋产权证号却不相一致。其次，《资产评估报告》中将违章建筑按照合法建筑的评估标准进行了评估。根据《烟花爆竹安全管理条例》第八条，生产烟花爆竹的企业，其基本建设项目均需经批准方可建设，通过我方在土默特左旗住房和城乡建设局查询，发现腾达花炮公司未办理过《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证》等相关建筑工程批准手续，其也未提供相关证据证明房屋建设的合法性。但《资产评估报告》却以合法建筑的估价方法进行评估，直接导致了评估结论的错误。再次，原告因为生产投入而购置的厂房，在落实我市退出烟花爆竹生产领域的过程中并未被销毁或征收，其依然享有该资产所有权，仍然可以通过出售转让等方式实现变价。因此原告在计算行政补偿数额时，不应以该类资产评估价值要求行政补偿，而应以企业会计制度为依据计算损失，即企业固定房屋的损失＝企业固定房屋和设备等固定资产的损失重置价-企业固定资产依据使用年限应折旧部分的价值-固定资产残值。2.对成品、半成品、原辅材料的评估采用的基础数据不真实，询价方法错误。首先，在《资产评估报告》的评估明细表中，成品的合计存货数量为190092枚，而2013年9月3日腾达花炮公司提交的《土左旗腾达花炮制造有限责任公司关于支付销毁礼花弹工资费用的请款报告》中销毁的礼花弹仅为110591枚，其中的79501枚差额不知所踪。腾达花炮公司在庭审中陈述评估后再未销售，那么实际销毁数量和评估数量之间相差79501枚的事实能够反映出评估结论与客观事实不符。其次，评估机构表明存货的询价方法系零售市场询价，而事实上，烟花爆竹制造厂的产品大多为批发，即使存在部分零售，比例也很小。用零售市场询价方式进行评估导致评估价格虚高。最后，在《资产评估报告》第12页中注明“我们通过市场途径采用现行市价法予以评估”，由此项表述可见，对于存货的评估价值是按产品进行销售后的可得收益计算，不仅包含企业投入的成本，还包括了企业将存货销售后实现的预期利益，显然不符合因行政合法行为对相对人造成的直接损失进行补偿的基本原则。另外，腾达花炮公司没有提供购入成品、半成品、原辅材料的购货合同、发票、入库单等文件，不能够证明其对以上资产的真实投入成本，应当承担举证不能的责任。3.关于车辆评估及其价值的认定意见错误。《资产评估报告》违法将不属于腾达花炮公司所有的车辆列入评估范围。评估报告载明车辆信息为：×××、×××、×××、×××分别为段小锁、段小双、郭贵桃、李振为所有，原告未能提供证据证明上述车辆是由公司出资购买亦未能提供证据证明车辆所有权已转移给原告，将个人所有的车辆计入腾达花炮公司的资产进行评估违反法律规定。行政补偿的范围系对行政相对人造成的实际损失，本案中非专项车辆不会因关停行为而受到减损或灭失，原告仍可以继续使用，故该部分车辆不应列入行政补偿范围。同时，原告未提供特种车辆购买协议、付款凭证、车辆行驶证等产权信息，无法证明购买特种车辆的事实，更无法证明因具体行政行为给特种车辆造成了何种损失及损失数额。4.关于无形资产评估价值的认定意见错误。商标及专有技术评估的基础数据不真实《资产评估报告》中直接以腾达花炮公司提供的财务数据为基础计算注册商标的价值，其中的财务数据与其在土默特左旗国家税局的纳税数据存在巨大差额，《资产评估报告》中注册商标的价值评估与客观事实严重不符，不具有客观性与真实性。其次，关停行为并没有直接剥夺原告对其注册商标和专有技术的所有权，其依然可以在其他地区使用或转让，将注册商标的价值计入行政补偿范围不符合行政补偿适当性原则的要求。职工持有的各类资质证书不应计入企业资产进行评估《资产评估报告》中对企业职工各类资质证书进行了评估，并计入了企业的无形资产，而根据我国财政部发布的《企业会计准则第6号--无形资产》（财会〔2006〕3号）第三条规定：“无形资产，是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。”员工个人持有的资质证书属于个人所有，是针对个人是否有资质、能力上岗的证明。不由企业拥有或控制，故依照该规定职工资质证书不应当计入企业无形资产的范围。且此内容与关停行政行为无关，依法不应列入行政补偿范围。5.关于应付款项评估的认定意见错误。首先，借款及利息已计入企业成本，不应再计入企业资产，否则会产生重复补偿的问题。并且该应付款项是在企业生产经营过程中形成，不是关停行为造成的，不属于腾达花炮公司的实际损失，不属于行政补偿范围。其次，在《资产评估报告》中仅有腾达花炮公司单方出具的借据作为借款依据，借贷数额为50万元、100万元、200万元等，没有银行转账支付款项的凭证，不能够证明借款发生的真实性。再次，腾达花炮公司营业执照显示公司设立于2004年，但是很多借据的时间是2000年、2001年，而且署名的借款人都是段小锁或段小双，与之相矛盾的是借据上又加盖了原告的公司公章，2004年以前，腾达花炮公司尚未成立，这些足以说明借款事实是虚构的，《资产评估报告》的结论有失客观性。6.关于留守人员工资数额的评估认定错误。首先，职工与企业是否存在劳动关系的真实性存疑。经查询，腾达花炮公司2007年养老保险未给一名员工缴纳社保，2008年只为八名员工缴纳社会保险，之后再没有为员工缴纳社会保险的记录，同时其也未能提供劳动合同等能够证明劳动关系确实存在的证据，因此无法证明该部分费用的真实性。其次，企业欠付留守人员工资与其销售收入不符。腾达花炮公司在2010年已经停产，且经我方在土默特左旗国家税务局调取的纳税情况查明，其2007年至2009年每年平均实现销售3万余元，但腾达花炮公司提供的欠付职工工资表5年合计2325980元，平均年支付工资为46.52万元。显然，职工工资46.52万元与企业销售额3万元之间存在巨大的矛盾，所谓职工工资表不具有真实性。五、一审法院认定被上诉人房屋、设备等项目及商标、专有技术、证件等损失，可另案起诉，缺乏法律依据。（一）被上诉人腾达花炮公司名下并无房屋产权，本案涉及的房屋均等登记在他人名下，并非公司资产，且在本案具体行政行为中并未被销毁或征收，产权人仍继续享有该资产所有权，也不存在残值一说，一审法院认为被上诉人在确定上述资产的具体损失后，可另行起诉，缺乏法律依据。（二）被上诉人的商标、专有技术等无形资产仍属被上诉人所有，被上诉人仍可以在其他地区使用或转让，而员工证书属员工个人所有，并未因涉案具体行政行为遭受损害，一审法院认为上诉人可将上述权利让度被上诉人后另行起诉，缺乏法律依据。六、对被上诉人的补偿数额应该依据《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》确定。2012年11月29日，土左旗政府组织相关部门人员及原告公司段小锁召开会议，并作出《关于研究土左旗腾达花炮制造有限责任公司遗留问题的旗长办公会议纪要》。该纪要第二条“资金补偿问题”表述为：“市、旗两级补偿款总计1700万元，将分两次给付腾达花炮公司。首批现行支付850万元，进行残留花炮的清理销毁工作，待旗公安局、安监局对现场检查完毕，确认全部销毁完毕并无遗留安全隐患后，再行支付剩余的850万元”。上述会议纪要已经确定了补偿标准，一审人民法院却未予采纳，反而以《资产评估报告》确定补偿数额是错误的。综上所述，请求依法撤销呼和浩特市中级人民法院内01行初364号行政判决，查清案件事实，确定合理补偿标准。被上诉人土左旗政府、呼市政府针对上诉人腾达花炮公司的上诉提出的答辩意见与上诉意见一致。被上诉人腾达花炮公司针对上诉人土左旗政府、呼市政府的上诉答辩称，一、本案发回重审后，原审法院针对评估报告的相关问题进行了调查取证，调取了呼和浩特市安全生产监督管理局作出的《关于我市原四家烟花炮竹生产企业退出生产领域后遗留问题的解决意见》，其中陈述“土左旗政府委托内蒙古弘泰资产评估事务所有限公司对腾达公司进行了资产评估，评估结果为腾达公司总资产7831万元。”上述报告内容证实评估报告的委托方是土左旗政府，而且其也收到了评估报告亦未提出异议，在审理期间也不申请重新鉴定。原审法院将评估报告作为补偿依据是正确的。二、土左旗政府与呼市政府是本案的适格被告。本案发生的补偿都是基于二上诉人的撤销行政许可、关停上诉人企业的行为造成的，是二上诉人的共同行政行为导致答辩人的损失，故二上诉人具有共同补偿责任。本案中呼市政府作出的呼政批字（2010）9号《呼和浩特市人民政府关于同意我市烟花爆竹产业彻底退出生产领域的批复》中明确载明：一、同意我市烟花爆竹产业彻底退出生产领域；二、在该产业退出期间，有关企业的烟花爆竹成品、半成品、原材料以及必要的经济补偿和其他善后事宜均由当地人民政府负责妥善解决。因此关停答辩人企业造成损失的补偿，应当由二上诉人共同承担。二上诉人把关停行为单纯解释成仅仅是撤销安全生产许可证并将责任推到内蒙古自治区安监局，纯属推卸责任。三、本案未超过起诉期限。二上诉人一直承诺给答辩人予以补偿，其于2012年11月29日作出76号《关于研究土左旗腾达花炮公司遗留问题的旗长办公会议纪要》，承诺给腾达花炮公司1700万元，而且会后腾达花炮公司收到850万元，之后答辩人分两次销毁残留花炮。2013年9月3日答辩人再次向土左旗政府递交请款报告，相关领导批示“请财政从市专项资金中支付”。直到2014年12月仍未支付，在此情况下答辩人才提起行政诉讼，未超过起诉期限。四、二上诉人仅以在房产部门没有查到房屋登记为由推定腾达花炮公司名下没有任何房屋产权，属违章建筑缺乏事实依据和法律依据。答辩人于2004年设立，股东为段小双、郭桂桃，二人之前已取得房屋所有权证作为出资，虽登记在个人名下，但是公司资产，且评估公司及原审法院均到现场踏查，地上建筑物及构筑物均是企业生产经营所用，属于公司资产。二上诉人不认可也不鉴定残值，就应该承担举证不利后果，原审法院要求答辩人另诉，答辩人不认可。五、二上诉人提出成品、半成品、原辅材料损失不认可的问题。销毁上述残留物品时，安监及公安部门均在销毁清单签字认可，评估公司据此作出评估并无不当。六、二上诉人提出留守人员工资的问题。答辩人关停后，厂区内还残留大量成品、半成品及机械设备，必须要有留守人员管理，否则存在安全隐患。二上诉人以2007、2008年缴纳社保的人数来推定留守人员数量缺乏法律依据。七、二上诉人提出的应当依据76号会议纪要确定补偿数额的问题。因该会议纪要中有土地出让金返还，而政府现在无法实现该承诺，如果仅以纪要中所提出的货币1700万元作为补偿依据，无法弥补答辩人全部损失，答辩人也不认可二上诉人的该主张。其他答辩意见与上诉意见一致。本院认为，原审法院程序违法，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区呼和浩特中级人民法院作出（2018）内01行初364号行政判决；二、发回呼和浩特市中级人民法院重新审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 任慧卿审 判 员 博 赫审 判 员 杨文辉 二〇二〇年二月十四日法官助理 吴阿荣书 记 员 吴阿荣