济南铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)鲁7101行赔初4号 原告杜恩波，男，1974年12月12日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人刘广辉（系原告之妻），女，1972年3月21日出生，汉族，住山东省济南市市中区阳光舜城中区十二区9号楼2单元202号。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区纬二路122号济南大厦。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告杜恩波因与被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋强制拆除行政赔偿纠纷一案，于2019年10月8日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于10月14日立案，并于10月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于12月4日公开开庭审理了本案。原告杜恩波的委托代理人刘广辉、翟根才，被告市中区政府的委托代理人张雷、董国爱到庭参加诉讼。2019年12月5日双方当事人申请庭下自行和解，因双方未能取得一致意见，2020年2月17日恢复审理。本案现已审理终结。 原告杜恩波诉称，请求判令被告赔偿拆除房屋、毁坏相关物品造成的损失（包括因拆迁应得的相关利益）共计1842.911万元（或比照被拆房屋的面积就近产权调换）。事实与理由：原告在山东省济南市市中区土屋村拥有合法房屋。2003年12月12日，经许可，三联城市建设有限责任公司(以下简称三联城建公司）对原告所在的村进行拆迁，由于补偿过低，原告未与三联城建公司签订安置补偿协议。2016年9月，被告发文成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部（以下简称拆迁指挥部），2018年6月10日拆迁指挥部向原告下达《拆除通知书》，限原告在2日内自行拆除房屋，逾期未拆除的，拆迁指挥部与三联城建公司将统一拆除。6月21日，拆迁指挥部将原告房屋强行拆除，屋内财物皆被损坏。经诉讼，济南市中院、山东省高院均确认被告强拆原告房屋的行为违法,故根据《行政诉讼法》《国家赔偿法》的规定提起诉讼，请求被告赔偿原告房屋16698000元、房屋附属设施7630元、房屋出水过道1327500元、搬迁奖励30000元、搬迁面积奖励1669800元、搬迁费5000元、过渡费96000元、生活费7800元、律师费20000元，望判如所请。 原告杜恩波向本院提交了如下证据： 1.山东省高院（2019）鲁行终788号行政判决书，证明被告实施强拆行为已经被法院确认违法； 2.村委证明，证明土屋村的所有房屋未办理相关的审批手续； 3.房屋测绘面积图，证明房屋被拆除之前的面积数； 4.房屋拆迁前照片，证明涉案房屋在强拆前的状况； 5.致广大居民一封信（以下简称一封信），证明原告应享有其中的奖励、搬迁费、过渡费； 6.房屋损失清单，证明原告所受损失； 7.户口本复印件，证明原告为土屋村集体经济组织成员。 被告市中区政府辩称，一、原告的起诉不符合法定受理条件。原告的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼，其必须向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，经赔偿义务机关先行处理，或者法定期限届满赔偿义务机关不予处理，方可依法向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。二、原告的各项诉讼请求均无事实和法律依据。1.房屋货币补偿：涉案房屋拆迁范围内已发布了一封信，信中已明确了房屋的拆迁补偿标准，原告要求按照5万元/㎡的标准予以计算无事实和法律依据；2.房屋附属设施：涉案片区的附属设施补偿参照了《实施细则》附件中关于具体附属设施的补偿标准，原告要求的金额明显过高；3.搬迁奖励：一封信第六条明确规定了拆迁奖励的期限，原告并未在规定的期限内完成搬迁，不符合上述奖励政策，无权要求奖励；4.拆迁面积奖励：一封信第七条明确规定了奖励及补偿方案，原告并未在规定的期限内完成搬迁，无权要求给予奖励；5.住宅搬迁费：原告并未自行完成涉案房屋的搬迁，不享有住宅搬迁费；6.过渡费：1998年1月21日三联集团公司与市中区土屋镇土屋村签订的协议书中并未约定过渡费，一封信中补偿的为地上物，均不涉及过渡费，其要求支付过渡费没有依据；7.生活费：原告非土屋村村民，不享受生活费，原告之妻的生活费应由其本人向三联集团公司主张；8.律师费：原告要求被告支付律师费没有事实和法律依据。 被告市中区政府向本院提交了以下证据： 1.《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》[济政字(1998)4号]，证明由济南市人民政府批复同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司，土地批复主体不是市中区人民政府； 2.《关于同意七贤镇撤销土屋、太平两村行政建制的批复》[市中政发（1998）1号]，证明市中区政府依据济南市人民政府济政字[1998]4号文，同意撤销土屋、太平两村的行政建制； 3.《关于同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责的批复》[市中政字（1998）1号]，证明市中区政府在济南市人民政府济政字[1998]4号文件基础上，同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责； 4.协议书，证明三联集团公司与土屋村委会签订兼并协议，由三联集团公司对土屋村的土地、人员实行统一兼并、统一规划、统一安置，该协议书为民事协议，不涉及政府行政行为； 5.（1998）市民初字第1004号民事判决书、（2001）市执字第316号民事裁定书，证明韩世生曾就协议书提出民事诉讼，市中区法院、济南市中院均以民事案由进行审理判决并进入执行程序； 6.《关于千佛山南麓风景区生态和环境保护开发工程可行性研究报告的批复》[鲁计投资字（1998）439号]、《关于千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目建议书的批复》[鲁计投资字（1998）224号]，证明山东省计划委员会同意三联集团在涉案土地上进行住宅小区的综合建设； 7.授权委托书，证明三联集团公司将阳光舜城房地产开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责； 8.工商登记变更表，证明三联集团城建开发总公司于2003年10月31日变更为三联城建公司； 9.济南市城市房屋拆迁许可证、拆迁公告，证明三联城建公司拥有拆迁主体资格； 10.委托拆迁合同，证明三联城建公司委托济南市市中区房屋征收服务中心具体负责拆迁工作； 11.土屋片区拆迁工作联席会议纪要，证明拆迁指挥部仅协助市中区房屋征收服务中心完成拆迁事项，处理遗留问题； 12.关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复，证明济南市城乡建设委员会将三联城建公司拆迁范围内的部分土地规划为道路； 13.关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复，关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目可行性研究报告的批复，证明济南市发展和改革委员会已将三联城建公司拆迁范围内的部分土地进行了立项审批； 14.关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知，证明市中区政府为处置三联集团公司与村民之间的遗留问题成立了领导小组，并成立了拆迁指挥部，该指挥部并不是为实施行政征收职能而设立的； 15.情况说明，证明三联城建公司是涉案地上物拆除主体，因资金链断裂，委托拆迁指挥部协助处理拆迁遗留问题； 16.山东省人民政府《关于三联集团公司用地的批复》(330、331)，证明山东省人民政府已批复涉案土地由三联集团公司开发、使用； 17.公证书(2006济南证经字第4107号)，证明三联城建公司通过公证方式选取了涉案片区的评估机构； 18.国有土地上房屋拆迁估价报告，证明市中区房屋征收服务中心委托山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司(以下简称三鑫公司）、山东诚志房地产土地评估咨询有限公司（以下简称诚志公司）对涉案片区进行评估，评估价格为5016元/㎡； 19.致广大居民一封信，证明受三联城建公司委托，拆迁指挥部向居民出具一封信，告知涉案片区的补偿标准； 20.《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》，证明涉案片区范围内附属设施的补偿标准； 21.山东正诚土地房地产评估有限公司（以下简称正诚公司）测绘资质证书、房屋登记表、分户面积测绘示意图，证明涉案房屋在1998年和2018年均由第三方评估公司进行过测量，可以确定原告房屋的合法面积和加建面积，原告主张的面积与实际情况不符。 本院依法调取了以下证据： 1.济南市住房和城乡建设局房地产市场监管处出具的“博观山悦”网签价格，证明2019年10月1日后，涉案房屋就近地段博观山悦项目成交均价为21254元/㎡； 2.三鑫公司出具的（2016）058号估价报告（以下简称基础估价报告），该报告为被告所举估价报告的基础报告，除涵盖了被告所举报告的内容外，还证明2015年12月28日涉案房屋的比准价格为10015元/㎡。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无异议；对证据2的真实性有异议，但认可原告在土屋村有房屋的事实；对证据3的真实性有异议，认为该测绘图系其单方制作；对证据4的真实性有异议，认为无法证明图片中的建筑为原告的房屋；对证据5的真实性无异议，对于原告所述相关赔偿数字的计算应依据其中规定的标准；证据6系原告单方制作不予认可；对证据7无异议。对于本院调取的证据1、2的真实性均无异议，但认为证据1不能作为赔偿价格。 原告对被告提交的证据1-9、12、13、16有异议，认为与本案无关联性；对证据10、11、14、15的合法性不认可；对于证据17、18有异议，认为评估机构的选取是由被告指定的，没有进行公示，评估对象是土屋村而非原告房屋，评估时点是2015年12月28日，已过四年之久，房屋价格远远低于现在的市场价，不能适用评估报告，评估报告注明有效期为一年，已失效，不能继续使用，另本案是行政赔偿案件，不是行政补偿，不能用该评估报告适用本案；对证据19的合法性不予认可，一封信中的补偿标准明显低于市场价格，但应参照有关奖励和过渡费给原告予以赔偿；证据20与本案无关联性；证据21有异议，该房屋登记表是1998年对人员的登记，没有涉及拆迁，不能作为认定合法面积的标准，认可2018年土屋拆迁项目分户面积测绘示意图的测绘总面积357.13平方米。对于本院调取证据1、2的真实性均无异议，但认为不能以此为赔偿房屋价格的依据。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3，系原告委托山东宇图地理信息技术有限公司对其房屋的测绘，因未提供该公司的相关资质，无法确定其真实性、合法性，本院不予认定；证据7系原告单方制作，无视频录像、照片、发票等证据相佐证，本院将结合全案情况进行综合分析认定。被告提交的证据5，与本案无关联性，本院不予认定。原告及被告提交的其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，原告在济南市市中区七贤镇土屋庄村有房屋一处。1998年12月15日，山东省人民政府作出鲁政字［1998］330号、331号《关于三联集团公司用地的批复》，同意涉案土地由三联集团公司开发、使用。1999年，该宗土地变更为国有土地。2002年10月10日，三联集团公司将阳光舜城房地产开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责，2003年10月31日该公司变更名称为三联城建公司；2006年10月30日，三鑫公司、诚志公司通过抽签形式被确认为涉案房屋的拆迁评估机构。济南市中区房屋征收服务中心委托三鑫公司、诚志公司对土屋村房屋拆迁估价项目进行评估。2006年11月2日，济南市建设委员会向三联城建公司发放《济南市城市房屋拆迁许可证》，批准其实施涉案片区的房屋拆迁。2016年9月18日，三鑫公司、诚志公司出具了国有土地上房屋拆迁评估报告，确定被拆房屋的价值为5016元/㎡，报告的有效期为一年，即从2016年9月18日至2017年9月17日。三鑫公司出具基础估价报告，确认2015年12月28日涉案房屋的比准价格为10015元/㎡。同日，中共济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号文，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。9月20日，拆迁指挥部向辖区居民送达一封信，就征收补偿安置有关事项予以告知。明确了合法面积评估单价5016元/㎡，划分了三个时间段的不同奖励及补偿方案，区分了合法房屋以上加盖的自建房屋、合法房屋以外加盖的自建房屋不同的补偿标准。2018年6月10日，拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《拆除通知书》一份，限其在接到通知书之日起2日内自行拆除房屋，逾期未拆除的将被统一拆除。6月21日，原告位于土屋村320号的房屋被拆迁指挥部强制拆除。济南市中级人民法院于2019年1月15日作出（2018）鲁01行初817号行政判决，确认市中区政府于2018年6月强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法。山东省高级人民法院二审维持了上述判决。 另查明，原告系土屋村集体经济组织成员，其已按照兼并协议享受了每人40㎡的住房安置补偿。另经本院询价，涉案房屋就近地段“博观山悦”项目2019年10月1日后网签价格成交均价为21254元/㎡。 本院还查明，1998年2月16日三联集团公司组织对原告的涉案房屋进行测量，确认总面积为137.64平方米，其中建筑面积77.7平方米、简易间2.9平方米，院内面积57平方米，原告之母张恒荣代在房屋登记表上签名。后拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《房屋面积核查通知书》，载明依据专业测量公司的测量，涉案房屋面积为77.7平方米，并通知原告自接到本通知书1日内到拆迁指挥部就应补偿的面积进行确认，逾期视为同意指挥部和三联城建公司确定的面积。2018年，正诚公司对原告房屋进行测绘，以98年测量为基础，将其院落均纳入合法房屋面积,确认房屋合法面积为146.32平方米，在合法房屋之上加盖部分认定加建面积146.32平方米，在合法房屋之外加盖部分认定扩建面积64.49平方米。 本院认为，本案争议焦点如下：一、涉案行政赔偿的方式；二、涉案行政赔偿的范围；三、涉案行政赔偿的标准。 一、关于涉案行政赔偿的方式 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，原告请求比照被拆房屋的面积就近产权调换，涉案房屋已被拆除，且涉案片区已进行规划建设，被告亦明确表示涉案征收拆迁项目现已不具备产权调换安置条件，因此，原告关于产权调换的诉讼请求已无客观实现可能，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。 二、关于涉案行政赔偿的范围 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，被告强制拆除原告房屋的行为已被生效判决确认违法，该行为给原告造成的损失，应由被告承担赔偿责任。就本案而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”的理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的拆迁安置补偿权益，如搬迁补助费、临时安置补助费等。 关于过渡费（临时安置费），因原告已获得每人40平方米的安置住房，其住房安置问题已得到实质性解决，不存在租住房屋等过渡安置需求，故对其临时安置费的主张，本院不予支持。对于原告主张的搬迁奖励、搬迁面积奖励，因原告未在规定时间内签订协议并搬迁，不符合享受拆迁奖励的条件，故本院对原告的该赔偿请求不予支持。对于原告主张的维权律师费、生活费，因其并非被告的违法行政行为所造成的直接损失，不属于《国家赔偿法》的赔偿范围，故原告的该项赔偿请求缺乏法律依据，本院不予支持。 三、关于涉案行政赔偿的标准 1.涉案房屋的赔偿。关于房屋的面积。被告提交的《土屋村村民房屋登记表》虽测绘于1998年，但有原告之母代为签名，具有客观性和真实性。2018年被告组织土屋片区拆迁征收工作时，由具有测绘资质的正诚公司统一测绘并制作了《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》，其中合法面积、加建、扩建情况均系测绘机构根据《土屋村村民房屋登记表》中记载的房屋原始建造情况合理确定。原告虽不认可2018年测绘图中对合法、加建、扩建面积的认定，但庭审中认可该测绘图中的总面积。因此，在无其他证据证实原告加建、扩建系取得相关行政主管部门许可的情况下，本院依据被告提交的《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》认定原告房屋被强拆时的合法面积为146.32㎡，加建面积为146.32㎡，扩建面积64.49㎡。 关于房屋的单价。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，涉案房屋所在的集体土地于1999年被征收为国有土地，2016年9月被告向原告等辖区居民送达一封信，决定对涉案房屋进行征收补偿。此时，涉案房屋所属土地性质为国有，所在区域纳入城市规划区，符合最高人民法院上述规定的适用条件。被告虽辩称，1998年三联集团兼并土屋村后，便陆续进行过多期拆迁，涉案房屋坐落于最后一期房屋征收的拆迁范围之内，因此对原告房屋进行拆除的行为实际上是对集体土地上房屋的拆迁行为的延续，并非是国有土地上的房屋征收。但从被告提交的房屋拆迁估价报告可知，涉案房屋所在土地的属性为国有，被告所主张的5016元/㎡的赔偿标准，亦是评估机构基于其国有土地的属性对被拆迁房屋的价值所作出的评估。鉴于涉案房屋周边房地产价格比评估时已明显上涨，因此，可参照本案审理时涉案房屋周边房地产的市场交易价格变化情况予以赔偿。 被告提交的估价报告中表明，2016年房屋拆迁时5016元/㎡的补偿价格，系“估价对象房地产的单位面积价格”减去“楼面地价”得出。可见，被告对征收房屋的补偿价格，是以国有土地上的商品房价格减去土地价格所得。考虑到拆迁前，土屋村村民或集体组织成员因土地被征收，已获得了相应补偿，此次对房屋的补偿减去土地价格是合理的，也与前述最高院司法解释相符。考虑到近年来房屋价格上涨较快，以5016元/㎡的价格进行补偿已显失公平。因双方当事人未委托评估机构对涉案房屋在审理时的价值进行评估，且涉案房屋已被拆除、周边环境已有较大改变亦无法启动鉴定程序。本院认为，较合理的方式是以5016元/㎡为基准，参照商品房价格上升的幅度确定房屋的赔偿价格，即5016元/㎡×（审理时周边商品房价格/鉴定时周边商品房价格）。本院调取的基础报告显示，鉴定时涉案房屋周边地段房屋市场价格为10015元/㎡。本院经查询，涉案房屋相邻小区“博观山悦”2019年10月1日后两个月内的成交均价为21254元/㎡。因此，房屋的赔偿价格应为10645元/㎡，即5016元/㎡×（21254元/㎡÷10015元/㎡）。 对于房屋加建、扩建面积，拆迁指挥部在致辖区居民一封信中明确了“合法房屋以上加盖的自建房屋补偿标准为每平方米500元；合法房屋以外加盖的自建房屋补偿标准为每平方米300元”。原告虽然对涉案房屋存在加建、扩建的事实不予认可，主张该部分面积仍应按照合法面积的赔偿标准予以计算，但其未能提交加建、扩建行为有相关行政主管部门许可的证据。根据《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》中确定的房屋加建、扩建面积，综合考量一封信以及当地其他项目的补偿方式与标准、安置情况，对涉案房屋加建面积的赔偿标准为500元/㎡，扩建面积的赔偿标准为300元/㎡。 综上，被告应赔偿原告房屋损失共计1650083.4元。其中，合法房屋损失1557576.4元（10645元/㎡×146.32㎡），加建房屋损失73160元（500元/㎡×146.32㎡），扩建房屋损失19347元（300元/㎡×64.49㎡）。 2.关于房屋附属设施。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，原告主张赔偿水龙头、洗手池、吊灯、小灯、厕所，共计7630元，但原告未能提供相应的发票等证据予以证明，且除小灯外其他物品无法与照片相印证。因行政机关实施强拆房屋行为，不依法公证或者依法制作证据清单，致使原告对其损害无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，应由被告承担举证责任。被告未能提交涉案房屋附属设施损失的有效证据，应承担举证不能的责任。在此情况之下，本院根据原告提交的证据，结合生活实际及日常生活需要，酌定房屋附属设施的赔偿金额为3000元。 关于房屋出水过道。因被告提交的1998年《土屋村村民房屋登记表》及2018年《土屋拆迁项目分户面积测绘示意图》中对该出水过道的存在均未有记载，且原告对该部分损失的存在亦未提交相应的证据予以证实，故本院对原告该部分赔偿主张不予支持。 3.关于搬迁费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。《关于调整济南市市区房屋征收搬迁费、临时安置费发放标准的通知》（济更政字[2017]25号）第一条对搬迁费做了规定:征收住宅房屋按被征收房屋的建筑面积计算,每平方米30元计算，搬迁费总额不足2000元的，按2000元计发。据此，本案搬迁费应按照30元/㎡计算，为4389.6元（30元/㎡×146.32㎡）。 综上，被告应赔偿原告各项损失合计1657473元。原告主张赔偿搬迁奖励、搬迁面积奖励、过渡费、生活费、律师费的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条、第三十六条第八项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决如下： 一、被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起30日内支付原告杜恩波房屋赔偿金1650083.4元，附属设施赔偿金3000元，搬迁费4389.6元，以上共计1657473元。 二、驳回原告杜恩波的其他诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 审 判 员  杜晓杰 人民陪审员  谢良伟 二〇二〇年二月二十八日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁