广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初766号原告：广州市白云区********第二经济合作社，住所地广州市白云区********。诉讼代表人：曾某林，男，1951年8月2日出生，汉族，住广州市白云区*********，公民身份号码************。原告：广州市白云区********第三经济合作社，住所地广州市白云区********。诉讼代表人：董某兴，女，1952年4月10日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码************。以上两原告共同委托代理人：谢某某、王某，均系广东宏力律师事务所律师。被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区*****。法定代表人：温某某，市长。委托代理人：周某某，广州市司法局工作人员。委托代理人：钟某某，广州市规划和自然资源局工作人员。原告广州市白云区********第二经济合作社（以下简称XX岗第二社）232名村民、广州市白云区********第三经济合作社（以下简称XX岗第三社）110名村民因要求确认被告广州市人民政府（以下简称广州市政府）在征收土地过程中程序违法，于2019年9月6日向本院提起诉讼。本院于同年9月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告XX岗第二社、XX岗第三社共同诉称，2017年7月21日，广州市规划和自然资源局白云分局（原广州市白云区国土资源和规划局，以下简称白云规自分局）发布穗云国土征预字〔2017〕25号《征收土地预公告》，拟征收白云生物医药健康产业基地融资配建地块东至健康大道，北临新广从路，健康大道一期地块东至XX岗村历史用地，西至融资配建地块，北接新广从路（详见现场公告附图）作为政府储备用地，拟征收土地面积289494平方米（合434.2408亩）。2019年3月19日，广东省人民政府发布《广东省人民政府关于广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的批复》(粤府土审〔2019〕27号)，同意被告广州市政府将广州市白云区钟落潭镇XX岗经济联合社（以下简称XX岗联合社）属下的集体农用地28.9463公顷(以下简称涉案土地)转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.00005公顷。由此可推定被告广州市政府是组织实施、申报批准本次征地行为的具体行政行为主体。截止到用地批复发布之日，被告在组织实施征收涉案土地过程中，从未向原告村民发布征地公告和征地补偿安置方案，原告村民未曾确认过相关征地调查结果，没有参加过相关征地听证程序，也没有对XX岗联合社属下的涉案土地被征收事宜发表意见，在上报审批征地补偿、安置方案时，没有附具原告村民或其他权利人的意见及采纳情况，就直接申报批准征收土地方案，明显不符合相关法律规定，严重侵害了原告村民的合法权益。因被告在组织实施征收涉案土地过程中存在未听取原告村民和被征农户的意见，未依规公告征收土地方案和征地补偿安置方案并听取村民意见，迳直申报批准征收土地方案等程序违法行为，请求：1.确认被告广州市政府组织实施XX岗联合社属下的涉案土地为国有土地的行政行为程序违法；2.确认被告广州市政府组织向广东省人民政府上报将XX岗联合社属下的涉案土地为国有土地的征收土地方案的行政行为程序违法；3.责令被告广州市政府采取补救措施，重新安排原告村民进行听证程序，听取原告关于征收涉案土地为国有土地的意见，公告本次征地的调查结果，附上原告的听证意见，重新拟定征地补偿安置方案；4.本案诉讼费由被告广州市政府承担。被告广州市政府答辩称：一、根据《广州市人民政府办公厅关于印发〈广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法〉的通知》(穗府办规〔2017〕10号)第五条的规定，该府依法享有统筹组织XX岗联合社农民集体所有土地的征收补偿工作的法定职权。二、该府向广东省人民政府上报的涉案土地征收土地方案行为属于行政行为作出征地公告前的内部层报行为，系过程性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（六）项的规定，不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。三、根据权属汇总表及土地证等相关资料可知，涉案土地的所有权属于XX岗联合社，穗府（云）征〔2019〕5号《广州市人民政府征收土地公告》中也已载明被征地单位为XX岗联合社，两原告并非涉案土地的所有权人，无权代表村集体经济组织进行诉讼，不具有原告主体资格。四、涉案土地征收行为已按法定程序履行完毕。涉案土地面积准确，无权属争议，涉案土地的开发用途与规划用途一致。2017年7月21日涉案土地的《广州市白云区国土资源和规划局征收土地预公告》在XX岗联合社村务公开栏中张贴，并在政府网站进行公示。2017年12月1日XX岗联合社作出《放弃听证的证明》，同意征地方案中的土地补偿安置方案和被征农民养老保障方案，并决定放弃听证程序，征地调查结果已经XX岗联合社确认签章，2017年12月7日原广州市白云区国土资源和规划局完成涉案报批项目“一书三方案”即《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》的编制，履行征地报批前告知、确认和听证程序，征地总费用8249.838万元已足额向XX岗联合社预付，相关征地社保手续已办理完毕。2019年4月19日涉案土地的《广州市人民政府征地公告》在XX岗联合社村务公开栏中张贴，并在政府网站上公示。综上，涉案土地征收程序合法，征地材料齐全，符合法律规定，原告的起诉不符合立案受理条件，诉讼请求没有事实根据，请求法院依法予以驳回。本院经审查查明，根据双方当事人提交的证据材料可证明涉案土地原系集体土地，所有权人为XX岗联合社。原告XX岗第二社、XX岗第三社隶属该联合社，依据原告提交的村民名册表计算显示XX岗第二社现有村民348人，XX岗第三社现有村民218人。此次向本院提起诉讼的342名村民中，有232名属于XX岗第二社、110名属于XX岗第三社。2017年7月21日，原广州市白云区国土资源和规划局发布《征收土地预公告》(穗云国土征预字〔2017〕25号)，在公告中明确拟征收涉案土地的具体位置为白云生物医药健康产业基地融资配建地块东至健康大道，北临新广从路，健康大道一期地块东至XX岗村历史用地，西至融资配建地块，北接新广从路的土地289494平方米（合434.2408亩），并列明规划用途及征收土地的补偿标准和被征地农民安置途径，同时告知被征农民集体经济组织和农户对拟征收土地的具体补偿标准、安置途径有申请听证的权利。同年7月25日，该公告在广州市白云区人民政府网站发布。2017年12月1日，XX岗联合社作出《放弃听证的证明》，表示该村已召开村民代表大会，同意征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证，并全额收取涉案土地征地补偿总额8249.838万元。2017年12月7日，原广州市白云区国土资源和规划局编制建设用地项目“一书三方案”即《建设用地项目呈报说明书》《农用地转用方案》《补充耕地方案》《征收土地方案》，连同《广州市白云区国土资源和规划局关于上报广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的请示》向原广州市国土资源和规划局进行呈报。2019年3月19日，广东省人民政府作出《广东省人民政府关于广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的批复》(粤府土审〔2019〕27号，以下简称涉案用地批复)，同意被告广州市政府将XX岗联合社属下的集体农用地28.9463公顷即涉案土地转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.00005公顷，以上土地（合计2894.68公顷）经完善相关手续后依照规划安排作为广州市白云区城镇建设用地。2019年9月25日，广州市人民政府作出穗府(云)征［2019］5号《征收土地公告》，将《广东省人民政府关于广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的批复》(粤府土审〔2019〕27号)及经该府批准的《征地补偿安置方案》等有关情况一并予以公告，同时在广州市白云区人民政府网站予以公开。本院在审理过程中，就原告XX岗第二社、XX岗第三社主张的诉讼请求、诉讼标的、所列被告进行法律释明，两原告坚持原诉请，同时要求追加广州市白云区钟落潭镇人民政府、广州市白云区人民政府办公室、广州市规划和自然资源局、广州市规划和自然资源局白云分局为共同被告。以上事实有《村民名册表》《征收土地预公告》《听证告知书》《放弃听证的证明》《已收齐征地补偿款的证明》《建设用地项目呈报“一书三方案”》《广州市白云区国土资源和规划局关于上报广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的请示》《广东省人民政府关于广州市白云区2017年度第九批次城镇建设用地的批复》《征收土地公告》、调查笔录等证据予以证实。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：”村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，原告342名村民分别是以XX岗第二社、XX岗第三社的名义提起诉讼，其提交的资料可初步证明原告人数均已超过XX岗第二社、XX岗第三社村民的过半数，鉴于被告在证据交换中对此没有表示异议，依照上述法律规定，本院认可原告342名村民以原告集体经济组织名义提起本案之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，国家征收土地，是国务院和省级人民政府及国土资源部门依照《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律规定的依据、步骤、程序对农村集体所有的土地进行征收的一系列活动，征地批复及其征地实施过程涉及省、市、县政府、国土资源局多个行政主体的行为，存在多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括市县人民政府报批、省级以上人民政府批准、市县人民政府发布征收土地公告、市县土地行政部门安置补偿方案报批及公告、作出安置补偿决定和责令交出土地及强制执行等。根据国土资发［2004］238号《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条、第十一条规定，当地国土资源部门具有告知征地情况的职责，在征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。同时应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。该听证程序是行政机关在征地批复前征求被征地农村集体经济组织和农户意见建议，为最终的征地批复及开展安置补偿提供依据的一个环节，不具有独立、完整行政行为的特征，属于对最终作出的征地批复行为实体是否合法的一个要件组成，法律尚未针对程序行为设置单独的法律保护，除非该程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。本案中，被告广州市政府依照法律规定统筹组织相关政府职能部门对涉案土地开展预征收调查、听证等工作，按规定制作农用地转用、征收土地等方案后，向广东省人民政府报批，广东省人民政府已对此作出涉案用地批复，被告广州市政府在该批复前所作出的一系列的权属调查、听证等行为系为征地报批作前期准备的过程性行为，其效力已被最终的涉案用地批复行为所吸收，不再单独对外发生法律效力。经本院法律释明，原告坚持仅对被告广州市政府在组织实施涉案土地征收过程中调查和听证程序违法提起诉讼，对于在预征地实施调查阶段中相关听证程序的审查，现有法律尚未针对该听证行为设置单独的法律保护，故宜纳入对涉案用地批复行为是否合法的一个要件予以审查，而不能单独针对听证程序提起确认违法之诉。因此，原告请求确认被告广州市政府组织实施涉案土地征收程序违法，不属于行政诉讼受案范围，其提出申请追加广州市白云区钟落潭镇人民政府等政府机关为被告，亦不予准许。原告实质是对涉案用地批复和征地补偿安置方案不服，应依法通过其他救济途径寻求解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告广州市白云区********第二经济合作社、广州市白云区********第三经济合作社的起诉。原告预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月十八日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞