贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔27行初625号 原告温善改，男，汉族，1952年6月24日生，贵州省都匀市人，住贵州省都匀市。 被告都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 委托代理人吴成伟，该市政府城南片区棚户区改造项目指挥部综合组组长。 委托代理人陈明燕，贵州仁义律师事务所律师，特别授权代理。 原告温善改诉被告都匀市人民政府房屋行政征收决定一案，于2018年10月31日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告温善改，被告都匀市人民政府的委托代理人吴成伟、陈明燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月2日，都匀市人民政府作出匀府房征〔2018〕3号《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），并进行公告、公示。该《房屋征收决定》内容包括征收主体、实施单位、征收范围、签约期限、补偿方案等事项。 原告温善改诉称，其房屋位于都匀市剑××路,因实施都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目建设，被告都匀市人民政府需对其房屋进行征收。2018年5月2日，被告都匀市人民政府作出《房屋征收决定》，内容包括征收主体、实施单位、征收范围、签约期限、补偿方案等事项,其认为该《房屋征收决定》违法，理由为：一、其房屋是基础设施齐全的商品住宅，被告将其纳入棚改范围不合法。二、剥夺其知情权。拆迁办没有征求其是否愿意拆迁和选择补偿方式的意见，其也没有参与选举被征收人代表和公众代表、监督征收方案制定、房源组织、协议签订等工作，征收程序违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第13条的规定。三、评估过程不合法。被告对其商品房和周边经济适用房、陈旧房屋的价值评估采取“一刀切”的方法，违反了《征收条例》第14条的规定。四、剥夺了其对安置补偿方式的选择权。被告公示的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案》（以下简称补偿方案）中只有货币补偿方式，而无房屋产权调换补偿方式，违反了《征收条例》第31条之规定。五、征收补偿价格明显低于就近区域新建商品房价格，致使其在同等地段买不起房，使其生活水平严重下降，违反了《征收条例》的相关规定。特诉至人民法院，请求：1.撤销被告都匀市人民政府于2018年5月2日作出的匀府房征〔2018〕3号《房屋征收决定》；2.撤销被告作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案》。 原告温善改在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.房屋所有权证，用以证明原告在征收范围内有合法房屋。 2.被诉《房屋征收决定》及《征收公告》照片，用以证明被告作出的征收决定只提供货币补偿方式，违反了国务院590号令关于被征收人对征收安置方式享有选择权的规定。 3.商住房照片，用以证明原告居住房屋属于商品房，不属于棚户区改造范围。 被告都匀市人民政府对原告温善改所举示证据质证意见：对第1-3号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可原告的证明目的。 被告都匀市人民政府辩称,其作出的《房屋征收决定》及《补偿方案》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、根据国务院国发〔2015〕37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》文件精神及贵州省关于棚户区改造工作的要求，实施棚户区改造项目是为了提升和完善城市功能，改善城区落后面貌，优化配置土地资源，促进土地合理利用，增加社会就业，促进产业结构调整，促进社会和谐。2017年7月28日经都匀市发展和改革局批复，决定对都匀市蒙家桥棚户区改造项目（一期）立项，项目建设地点为都匀市蒙家桥片区，改造面积67466.96平方米，安置数1088户，并于2017年8月21日作出《关于都匀市蒙家桥棚户区改造项目（一期）可行性研究报告的批复》，同意该项目可行性报告。2018年3月26日，贵州省住房和城乡建设厅作出黔建保〔2018〕148号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）纳入国家计划的确认函》，将都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）纳入2018年国家棚户区改造计划。按照项目实施计划，结合相关法律法规规定及文件精神，被告拟定《补偿方案（征求意见稿）》，并在改造范围内进行公示以征求公众意见，征求意见期限为2018年4月2日—2018年5月1日。在征求意见期间，未有被征收人对征收补偿方案提出异议。公示结束后，被告于2018年5月2日作出《房屋征收决定》，并将征收决定、征收公告、征收补偿方案及征收红线图在改造范围内张贴公示、公告。二、被告作出《房屋征收决定》后，依据贵州省人民政府办公厅黔府办函〔2015〕162号《关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》及贵州省人民政府办公厅黔府办发〔2011〕116号《关于印发通知》的精神，结合都匀市人民政府匀府发〔2016〕4号《关于印发的通知》的文件，被告于2018年5月7日在棚户区改造范围内公开选定评估机构，并将《都匀市蒙家桥城市棚户区第一期改造项目房屋征收评估机构选择公告》在改造范围内张贴。在评估机构选定期限内该项目涉及621户被征收人中的561户选择贵阳中银房地产评估有限公司，4户选择黔南州众诚房地产有限公司，1户选择黔南州至诚房地产有限公司。根据多数被征收人的选择意见，被告最终确定由贵阳中银房地产评估有限公司作为改造项目的评估机构，并将选定的结果予以公示，公示期间为2018年5月15日—5月17日。2018年5月18日，评估机构作出《不动产价格咨询初步结论》，即商品住宅房地产平均市场价格为4080元/平方米，划拨住宅房地产平均市场价格为3830元/平方米，集体土地使用权住宅房地产平均市场价格为3710元/平方米。2018年5月24日，被告将房屋评估价格在改造范围内予以公示。评估程序正当，符合法定程序。三、棚户区改造试行货币化安置符合法律规定。根据贵州省政府办公厅黔府办函〔2015〕162号《关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》文件精神，被告制定了匀府发〔2016〕4号《都匀市棚户区发行货币化安置实施方案（试行）》，并制定了相应的征收房票安置制度（匀府办发〔2017〕25号），充分保障被征收人可以购买住房。四、本案涉及重大公共利益。涉案项目是都匀市的重点建设项目，涉及重大公共利益及被征收人的合法权益，不应撤销。综上所述，被告作出的《房屋征收决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告都匀市人民政府在法定期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。该组证据用以证明被告都匀市政府的基本信息。 第二组证据：2.都匀市发展和改革局匀改发复〔2017〕131号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）立项的批复》；3.都匀市发展和改革局匀改发复〔2017〕138号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）可行性研究报告的批复》及附件《审批部门核准意见》。该组证据用以证明该项目经都匀市发改局批复立项并进行公开招标，被告作出的具体行政行为合法。 第三组证据：4.贵州省住房和城乡建设厅黔建保字〔2018〕148号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）纳入国家计划的确认函》，用以证明该棚户区改造项目涉及的1088户已纳入2018年国家棚户区改造计划。 第四组证据：5.都匀市国土资源局《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）的用地预审意见》，用以证明涉案项目用地手续合法。 第五组证据：6.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收评估机构选择公告》及公示图片；7.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收评估机构选择意见表》566份；8.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收价值评估公示及公示图片》；9.《不动产价格咨询初步结论》、结论公示及公示图片。该组证据用以证明被告所作具体行政行为的评估程序合法。 第六组证据：10.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》及公示图片；11.都匀市人民政府匀府函〔2018〕169号《关于都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收方案的批复》；12.都匀市人民政府匀府房征〔2018〕3号《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》；13.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收公告》及附件《征收补偿方案》；14.《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收红线图》；15.公示照片。该组证据用以证明被告所作具体行政行为程序合法。 第七组证据：16.国务院国发〔2015〕37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》；17.住房和城乡建设部、国家开发银行建保〔2015〕125号《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》；18.贵州省人民政府办公厅黔府办函〔2015〕161号《关于做好政府购买棚户区改造服务工作的实施意见》;19.贵州省人民政府办公厅黔府办函〔2015〕162号《关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》;20.贵州省人民政府办公厅黔府办发〔2011〕116号《关于印发、、的通知》;21.黔南州人民政府黔南府函〔2015〕235号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》；22.都匀市人民政府匀府发〔2016〕4号《关于印发的通知》；23.都匀市人民政府匀府发〔2017〕25号《关于印发的通知》。该组证据用以证明被告具体行政行为所依据的规范性文件，被告作出的征收决定程序及内容合法，符合法律规定，不应当被撤销。 原告温善改对被告都匀市人民政府所举示证据质证意见：对1号证据无异议；对2-3号证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，且不认可其证明目的；对4-5号证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对6、10、13-15号证据的三性不予认可；对7号证据的三性不认可，认为涉案项目有1000多户，而参与选举评估机构的只有600多户，包括本案原告在内其余被征收人未参加选择评估机构；对第8号证据的真实性认可，但对其合法性不认可，认为该证据是评估公司制作的，应当加盖评估机构的公章；对第9号证据真实性、合法性不予认可，认为其没有看见过该文件；对11号证据的真实性不认可，但对其合法性认可；对12号证据的三性及证明目的均不予认可；对16-23号证据的三性予以认可，但不认可其证明目的。 原、被告所举示的证据，经庭审质证，双方的证据来源合法，内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：2017年7月28日，都匀市发展和改革局作出匀发改〔2017〕131号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）立项的批复》，同意都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）立项。2017年8月，都匀市国土资源局作出《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）的用地预审意见》，原则同意该项目通过用地预审。2017年8月21日，都匀市发展和改革局作出匀发改〔2017〕138号《关于的批复》，原则同意该项目可行性研究报告。2018年3月26日，贵州省住房和城乡建设厅作出黔建保字〔2018〕148号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）纳入国家计划的确认函》，确认都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）1088户，已纳入2018年国家棚户区改造计划。2018年4月2日，都匀市人民政府作出《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》并进行公告。2018年5月2日，都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕169号《关于都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收方案的批复》，同意都匀市住建局拟定的征收补偿方案，下达征收决定、征收公告。同日，都匀市人民政府作出匀府房征〔2018〕3号《房屋征收决定》《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收公告》及附件《补偿方案》《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收红线图》，并进行公告、公示。其中，《房屋征收决定》载明：征收主体都匀市人民政府；实施单位都匀市人民政府城南片区棚户区改造项目指挥部；征收范围剑江南路以东、云宫大桥以南、剑江河以西、大龙田温馨家园以北，项目涉及所需要征收的房屋及土地上附着物、构筑物等，具体以征收红线图为准；签约期限2018年5月21日至2018年6月20日；补偿方案见《都匀市蒙家桥棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。房屋征收公告除上述相同内容外，另外告知了被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的途径及期限。 2018年5月7日，都匀市人民政府发布《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收评估机构选择公告》，该公告载明评估机构选定期限为：2018年5月8日至2018年5月14日。2018年5月15日，都匀市人民政府发布的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收价值评估公示》载明：该项目共621户被征收人，半数以上被征收人共同选定贵阳中银房地产评估有限公司为该项目被征收房屋价值评估机构，并进行公告、公示。2018年5月18日，贵阳中银房地产评估有限公司作出《不动产价格咨询初步结论》，估价范围内商品住宅房地产平均市场价格为4080元/平方米，划拨住宅房地产平均市场价格为3830元/平方米，集体土地使用权住宅房地产平均市场价格为3710元/平方米。2018年5月24日，都匀市人民政府对都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目被征收房屋（住房）评估价格进行《公示》，载明：评估范围内国有出让性质的土地评估单价为4080元/平方米，国有划拨性质的土地评估单价为3830元/平方米，集体土地评估单价为3710元/平方米。原告温善改的房屋位于都匀市××剑××路，处于该项目征收范围内。原告认为被告都匀市人民政府作出《房屋征收决定》的目的是用于商业开发，而不是棚户区改造；《补偿方案》只有货币补偿方式，而无产权调换补偿方式,且以补偿单价4080元/㎡、3830元/㎡、3710元/㎡进行补偿，明显低于周边房地产市场价格，违反了《征收条例》的相关规定，侵犯了原告的合法权益。特提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，2011年10月8日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办发〔2011〕116号《关于印发、、的通知》;2015年6月25日，国务院作出国发〔2015〕37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》；2015年8月26日，中华人民共和国住房和城乡建设部、国家开发银行股份有限公司作出建保〔2015〕125号《住房城乡建设部、国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》；2015年10月8日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办函〔2015〕161号《关于做好政府购买棚户区改造服务工作的实施意见》及黔府办函〔2015〕162号《关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》;2015年12月31日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2015〕235号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》；2016年3月1日，都匀市人民政府作出匀府发〔2016〕4号《关于印发的通知》；2017年10月7日，都匀市人民政府作出匀府发〔2017〕25号《关于印发的通知》。 本院认为:本案争议焦点为被告都匀市人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法。 根据《征收条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”之规定，被告都匀市人民政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，因棚户区改造项目需要，被告都匀市人民政府作出的被诉《房屋征收决定》涉及被征收户621户。根据《征收条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告都匀市人民政府应对涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否在作出房屋征收决定前已按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的被诉《房屋征收决定》是否已经政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用等提供证据证实，而本案中被告都匀市人民政府未能提交证据证实。故，被告都匀市人民政府作出被诉《房屋征收决定》的主要证据不足，程序违法。 关于原告主张撤销被告作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案》的诉讼请求。根据《征收条例》第十三条第一款、第十条、第十四条之规定，国有土地上房屋征收决定所附的房屋征收补偿方案作为征收补偿安置工作中的一个环节，只是房屋征收过程中的阶段性行为，不是独立的行为，并非是对原告作出的具体征收补偿行为，不会直接对被征收人的权利义务产生影响，且原告对房屋征收决定已提起本案诉讼，本院在对被诉《房屋征收决定》的合法性进行审查时，已一并对房屋征收补偿方案是否经有关部门论证、公布、征求公众意见，以及对征求意见情况和根据公众意见进行修改情况是否予以及时公布等方面进行了审查。故，原告主张对被诉《房屋征收决定》所附的征收补偿方案单独进行合法性审查并予以撤销的请求依法不能成立，本院不予支持。 综上所述，被告都匀市人民政府作出的《房屋征收决定》，证据不足，程序违法，依法应予以撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告都匀市人民政府于2018年5月2日作出的匀府房征〔2018〕3号《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》违法； 二、驳回原告温善改的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  楼裕华 二〇一八年十二月四日 法官助理张馨洁 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。 房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。