江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终88号 上诉人（原审原告）陈卫兵，男，汉族，1959年3月12日生，住扬中市。 委托代理人陈敏，××族，住扬中市。系上诉人之性别：××。 委托代理人张韶峰，上海市华荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬中市综合行政执法局。住所地：扬中市江洲西路319号。 法定代表人陆学兵，局长。 出庭应诉负责人赵阳，副局长。 委托代理人何宇洪，该局政策法规科科长。 委托代理人王君，该局政策法规科副科长。 上诉人陈卫兵诉被上诉人扬中市综合行政执法局要求撤销限期拆除决定一案，不服扬中市人民法院（2018）苏1182行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人陈卫兵及其委托代理人陈敏、张韶峰，被上诉人扬中市综合行政执法局的出庭应诉负责人赵阳、委托代理人何宇洪、王君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月10日，原城市管理行政执法局按照上级交办对扬中市三茅街道英雄社区四组（原五组）原告住宅楼监督检查时发现原告在其住宅楼二层顶部违法建设砖混一层建筑物。原城市管理行政执法局于当日立案受理，向社区工作人员作询问笔录了解情况，并拍照取证，制作了现场检查笔录。2018年4月13日，原城市管理行政执法局向原规划局发出商请确认函，关于原告陈卫兵在其三茅街道英雄社区四组（原五组）住宅楼二层顶部加建砖混一层建筑物，商请市规划局确认：1、当事人建设的上述砖混一层建筑物是否已在贵局取得建设工程规划许可证？2、如未取得建设工程规划许可证，是否符合相关技术规定，是否属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形？2018年4月16日，原规划局作出回复，称陈卫兵户在住宅楼二层顶部建设砖混建筑物，未取得建设工程规划许可证，该户属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。综合上述调查结果，发现原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2002年下半年在扬中市三茅街道英雄社区四组（原五组）其住宅楼二层顶部违法建设建筑面积为90.1平方米的砖混一层建筑物。2018年4月27日，原城市管理行政执法局向原告送达了限期拆除事先告知书，其后，原告家人向原城市管理行政执法局递交申辩状及听证申请书，原城市管理行政执法局应原告的听证申请，于2018年6月5日向原告本人送达了听证通知书，但原告未按照听证通知书规定的时间参与听证，亦未委托代理人参加听证，也没有向原城市管理行政执法局申请延期听证。2018年6月14日，原城市管理行政执法局作出扬城执限拆字[2018]第030011号限期拆除决定书，对原告的申辩理由一一作出回应，并责令陈卫兵自接到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设的砖混一层建筑物。该决定书于2018年6月20日送达给原告。原告不服，诉至原审法院，请求撤销原城市管理行政执法局作出扬城执限拆字[2018]第030011号限期拆除决定书。 因机构变革，原城市管理行政执法局现变更名称为扬中市综合行政执法局。 原审法院经审理认为：一、关于被告是否剥夺原告的听证权利问题。该院认为，原城市管理行政执法局作出限期拆除事先告知书，交代了原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，并送达给原告本人。其后，原告通过家人向原城市管理行政执法局递交申辩状和听证申请书，原城市管理行政执法局收悉，并附卷佐证，但原告在庭审中提出该两份材料中的签名不是原告所签，并要求进行笔迹鉴定，但该院综合阅览原告证据，发现原告在诉状中自认“原告辗转多人，终于提交了书面的听证申请书”，该两份材料系同一人签名，即使不是原告所签，也应是原告委托之人所代签并递交给原城市管理行政执法局。故原告再就此两份材料申请笔迹鉴定，该院不予理涉。原城市管理行政执法局在收到原告递交的听证申请书后，依法组织听证程序，并向原告送达了听证通知书，其中载明如需委托代理人的，应向本机关出具听证授权委托书。原告虽然被限制人身自由，但其既然能够委托代理人向原城市管理行政执法局提出听证申请，也可以委托代理人参加听证程序，或者委托代理人申请延期听证，但原告签收了听证通知书后，并未委托代理人参与听证，也未向原城市管理行政执法局申请延期听证，故原告的该行为导致的后果不应归咎于原城市管理行政执法局，原城市管理行政执法局并未剥夺原告的听证权利。 二、关于被告对原告房屋的查处行为是否超过处罚时效问题。该院认为，原告未取得建设工程规划许可证，于2002年实行违法建设行为，直至2018年4月10日原城市管理行政执法局立案受理时，该建筑仍未取得建设工程规划许可证，违法行为处于持续状态，故原城市管理行政执法局对原告违法建设的查处符合《中华人民共和国行政处罚法》的查处时效规定。 三、关于被告行政行为适用法律是否准确问题。该院认为，根据《省政府办公厅关于扬中市开展相对集中行政处罚权工作的函》、《扬中市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》及《关于扬中市综合行政执法体系改革相关机构设置和人员编制事项的通知》的规定，原城市管理行政执法局相对集中行使违反城乡规划管理的行政处罚权。原告的涉案房屋虽然建于2002年，但至原城市管理行政执法局立案受理时，违法行为处于持续状态，故原城市管理行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》予以查处，适用法律正确。综上，被告作出的限期拆除决定书所依据的事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告陈卫兵的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈卫兵上诉称：1、原审法院没有查清的事实或故意回避的事实。被上诉人行政行为法律文书送达违法，听证通知送达到原审法院，原审法院故意回避这一关系上诉人听证权利的重要事实。被上诉人故意将听证法律文书违法送达到看守所，利用上诉人被限制人身自由，不可以自由出席听证会，剥夺上诉人要求参加听证的权利。涉案房屋早在2015年就列入棚户改造了。2、原审法院审理程序违法：上诉人书面要求本案异地审理，至今没有回复。上诉人要求原审法院整体回避，于法有据，原审法院也理应自行回避。原审法院认定上诉人亲属提交听证申请书，在没有相关证据证明，没有举证、质证的情形下，拒绝笔迹鉴定，严重剥夺了上诉人诉讼权利。综上，涉案行政行为存在程序违法、剥夺听证抗辩权利，事实没有查清，原审判决事实没有查清，证据不充分。请求：撤销原审判决，发回重审或直接改判撤销被上诉人作出的扬城执限拆字（2018）第030011号限期拆除决定书中自行拆除违法建设的砖混一层建筑物的具体行政行为。 被上诉人扬中市综合行政执法局辩称：1、被上诉人作出限期拆除决定符合法定程序。被上诉人作出限期拆除决定前，已依法履行了受理、立案、调查取证、审查、告知、听取陈述申辩、通知听证等程序，充分保障了上诉人的陈述申辩及听证权利。被上诉人未剥夺上诉人的听证权利。涉案法律文书送达符合法律规定。2、被上诉人作出限期拆除决定认定事实清楚。涉案房屋既在《扬中市城市总体规划（1996-2010）》中确定的扬中市城市规划区范围内，也在《扬中市城市总体规划（2013-2030）》中确定的扬中市城市规划区范围内。上诉人未取得建设工程规划许可证，于2002年在扬中市三茅街道英雄社区四组（原五组）其住宅楼二层顶部建设建筑面积为90.1平方米的砖混一层建筑物，直至2018年4月10日被上诉人受理立案时，其既未办理相关批准手续又未拆除，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，故涉案房屋属于违法建设，依法应予查处。房屋征收、拆迁补偿及棚户区改造与查处违法建设系不同领域的法律关系，且房屋征收、拆迁补偿及棚户区改造不属于被上诉人职责范围，与本案也无关联性。3、被上诉人系依法履职，不存在选择性执法、滥用行政权力等行为。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法判决驳回上诉，维持原判。 上诉人陈卫兵提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经开庭审理，被上诉人对原审证据无新的质证意见，对原审查明的事实无异议。上诉人认为原审证据7有涂改的情况；证据8、9要求两个人出庭接受质询；证据12要求被上诉人提交是哪一级上级部门。对其他证据没有新意见。对原审查明的事实异议认为：1、2018年4月10日上级交办的事实，原审中被上诉人多次变换说法，一开始是说群众举报，上级交办是笼统概念，上诉人有权知道是哪一级交办。上诉人认为不是上一级交办，而是其他原因。2、被上诉人当日立案等，这一陈述在原审没有进行质证，上诉人认为没有现场检查笔录。3、商请确认是被上诉人内部程序，上诉人并不知情。商请确认过程里是没有上诉人参与和申辩的任何机会的，这一确认也不符合事实情况。4、2018年4月27日限期拆除事先告知书、2018年6月5日向原告本人送达听证通知书的送达都是不合法的，当时上诉人被采取强制措施。其他无异议。 上诉人庭审中提交以下证据：1、证人王某1、王某2、何某,4证言。证明被限期拆除的房屋建造时间是与主房1988年4月一起建造的。2、《关于对扬子新村片区旧城改建项目房屋征收范围内未经登记建筑的认定意见》，是原规划局2015年11月4日出具的。证明涉案房屋在2015年11月4日前就应该被发现的。对上述证据，被上诉人质证认为：1、根据最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七条，上诉人在一审程序中无正当事由未提供，而在二审中提供，人民法院不予接纳。被上诉人对两份证据的三性及证明目的均不予认可。被上诉人认为结合2002年6月21日扬中市财政局出具的罚没款专用凭证及被上诉人执法人员对三茅街道英雄社区居委会村建土管员陈某，三茅街道英雄社区居委会工作人员张某的调查询问笔录等证据足以认定涉案房屋的建设时间是2002年。2、本案中有关房屋征收拆迁补偿及棚户区改造不属于被上诉人的职责范围，与本案无关联性。 本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实基本予以确认。对上诉人二审中提交的证据1，不能达到证明目的，本院不予确认。对证据2的真实性，本院予以确认。 本院另查明以下事实：陈卫兵因故意伤害罪一案于2017年12月20日被刑事拘留，2018年1月3日被取保候审，2018年2月14日被逮捕，羁押于扬中市看守所，至2019年7月29日。2018年4月27日，原城市管理行政执法局向上诉人送达了限期拆除事先告知书，送达回证载明送达地点“市看守所”，送达方式“留置送达”。原城市管理行政执法局于2018年6月5日向上诉人送达了听证通知书，上诉人签收，但送达回证备注“本人陈卫兵因刑事案件在押，无法准备相关听证材料，也无法参加所为听证。特此说明。”原城市管理行政执法局于2018年6月20日向上诉人送达扬城执限拆字[2018]第030011号限期拆除决定书，上诉人签收，送达回证载明送达地点“扬中市人民法院”，备注“本人被关押，无法自行拆除，特此说明。” 另，对案涉住宅楼二层顶部建筑面积为90.1平方米的砖混一层建筑物，上诉人至今未自行拆除，也未被强拆拆除。 本院认为：《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，案涉住宅楼二层顶部建筑面积为90.1平方米的砖混一层建筑物，未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依照上述规定应予限期拆除。原城市管理行政执法局作出限期拆除事先告知书、听证通知书、限期拆除决定书并均送达上诉人，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈卫兵负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年十月十六日 书记员 肖梦婕