云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）云23民初75号 原告：宜良一鑫桥房地产开发有限公司。住所地：宜良县匡远镇东环路和谐家园临街铺面6号。统一社会信用代码：915301257252974546。 法定代表人：缪云，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人：刘寿春，男，汉族，1948年2月13日生，住宜良县，宜良一鑫桥房地产开发有限公司南华项目部经理。代理权限：特别授权代理。 被告：南华县住房和城乡建设局。住所地：南华县龙川镇龙泉西路46号。统一社会信用代码：115323240151736098。 法定代表人：陈小龙，系该局局长。 委托诉讼代理人：苏林珍，云南精益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告：南华县人民政府。住所地：南华县龙川镇华强路县公务中心。统一社会信用代码:01517345-7。 法定代表人：何文明，系该县县长。 委托诉讼代理人：连勇、倪金鹏，云南精益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原告宜良一鑫桥房地产开发有限公司（以下简称宜良一鑫桥公司）诉被告南华县住房和城乡建设局（以下简称南华县住建局）、被告南华县人民政府（以下简称南华县政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2018年10月17日立案后，依法适用普通程序，于2020年1月8日公开进行了审理。原告宜良一鑫桥公司的委托诉讼代理人聂宗林、刘寿春，被告南华县住建局的委托诉讼代理人苏林珍，被告南华县政府的委托诉讼代理人连勇、倪金鹏到庭参加诉讼。本案已审理终结。 原告宜良一鑫桥公司向本院起诉的诉讼请求：1、判令南华县住建局、南华县政府支付南华商住小区道路建设工程款27043998.97元；2、判令南华县住建局、南华县政府支付拖欠工程款利息13251559.5元（从2008年12月30日起至2018年12月30日共10年，按照中国人民银行五年以上贷款基准年利率4.9%计算，应付利息13251559.5元。2018年12月30日以后的的利息请求判令继续计算至工程款付清之日止。）；3、判令南华县住建局、南华县政府承担本案诉讼费用。事实和理由：宜良一鑫桥公司与南华县住建局于2004年3月25日签订《建设工程施工合同》，南华县住建局将南华商住小区道路建设工程发包给宜良一鑫桥公司施工，约定工程价款为17500000.00元，同时对工程内容、工期、质量、结算、工程款支付等进行了明确约定。合同签订以后，宜良一鑫桥公司严格按照合同履行施工任务，该工程于2008年12月29日进行了竣工验收，工程质量合格，并交付使用。经合同双方结算确认，该工程合同价款为17500000.00元，增加工程款为9543998.97元，合计27043998.97元。但南华政府迟迟不对南华县住建局提出的工程款支付方案进行答复，致使工程款拖欠至今，分文未付。综上，南华县住建局、南华县政府应向宜良一鑫桥公司支付工程款及利息，多年多次与南华县住建局、南华县政府协商处理无果，宜良一鑫桥公司迫于无奈，特此起诉，请求支持宜良一鑫桥公司的诉讼请求。 被告南华县住建局答辩称，1、南华县住建局没有与与宜良一鑫桥公司签订过《建设工程施工合同》，原告对南华县住建局主张27043998.97元工程款的请求权基础不存在。南华县住建局仅在2002年4月7日与原告签订过《南华县商住小区开发合同》，并没有在2004年与原告签订过《建设工程施工合同》。如果原告认为《建设工程施工合同》是一份独立存在的合同，那该份合同与南华县住建局无关，理由是在庭前质证过程中，原告认可《建设工程施工合同》上法定代表人处的签字不是南华县住建局法定代表人普兴华所签，而且发包人公章处加盖的印章为南华县市政建设改造工程项目部，该项目部不是南华县住建局批准成设立，也不是南华县住建局的工作部门，南华县住建局不是合同的当事人。如果原告认为《建设工程施工合同》是对《南华县商住小区开发合同》的变更或补偿，那应该是南华县住建局与原告之间经过协商后对原合同进行变更或补充，签订补充合同的当事人应该是南华县住建局，而不应该是南华县市政建设改造工程项目部，该项目部没有权利改变南华县住建局与原告签订的主合同，更无权代表南华县住建局与原告签订补偿合同。无论《建设工程施工合同》的性质是一份独立的合同，还是一份依附于主合同而产生的从合同，南华县住建局都不是合同的当事人。按照合同的相对性原则，南华县住建局既不是合同当事人，原告将南华县住建局列为被告并要求支付17500000元工程款的请求权基础就不存在。原告是依据《建设工程施工合同》要求南华县住建局支付增加工程量部分的工程款，但南华县住建局没有与原告签订过上述合同，根据合同相对性原则，南华县住建局既然不是合同当事人，则不具有应承担责任的依据。如果原告认为按照其与南华县住建局签订《南华县商住小区开发合同》约定，南华县住建局应该承担增加工程量部分的工程款，但原告没有以《南华县商住小区开发合同》作为主张权利的依据，而且原告把自己进行商业开发过程中应配套提供的路网建设也计算在所谓的增加工程量当中，且工程完工后双方并没有进行过结算，9543998.97元仅仅是原告与其违法分包的分包人宜良源茂建筑有限公司之间作出的结算，该结算内容不能约束南华县住建局。原告向南华县住建局主张9543998.97元增加工程款的请求权基础也不存在。原告的请求权原因不明影响案件的实体审理。原告以南华县住建局与其签订合同为由要求南华县住建局承担责任，又以南华县政府不予答复为由要求南华县政府承担责任，既然将南华县政府和南华县住建局列为共同被告，就是共同承担连带责任。但本案是债权请求权，按照原告起诉的事由，两被告不具有承担连带责任的基础，原告所诉的责任主体如果是南华县政府，则与南华县住建局无关，如果是南华县住建局，则与南华县政府无关。2、本案所涉及的14条路网工程是《南华县商住小区开发合同》中约定的由原告有偿承建的范围，不存在应另外支付工程款的问题。14条路网建设属于南华县商住小区开发合同约定的由原告有偿承建的范围。2002年4月7日，南华县住建局与原告签订《南华县商住小区开发合同》第五条第5.4款第2项、第八条第8.1项约定。南华县住建局将南华商住小区100亩的土地出让给原告开发，按照2002年南华县城镇土地定级与基准地价测算报告，南华商住小区的土地区段属于一级居住用地，土地基准地价为23.06万元∕亩，按基准地价计算，南华商住小区100亩土地的出让价格应为2306万元，但南华县住建局仅以1200万元的价格出让，并且免收所出让地宗的土地出让金、开垦费、管理费、评估费、安置工人补偿费、新增建设用地有偿使用费等其他土地费用。该出让价格中己经对原告承建14条路网的建设成本进行了抵扣，所以14条路网建设是依据南华县商住小区开发合同约定，由原告有偿承建的范围，并不是免费建设。在案证据能够证实原告认可14条路网建设由其负责承建。2016年12月6日，原告向南华县人民政府报送《宜良一鑫桥房地产开发有限公司要求解决南华商住小区开发建设遗留问题的情况报告》中第2条内容，充分证实原告认可14条路网是其负责承担的范围，其要求支付的仅是增加工程量部分的工程款。2018年5月20日原告全权委托云南聂宗林律师事务所向南华县人民政府出具《律师代理意见》，反映南华县商住小区开发建设的三个遗留问题中第二个问题，并要求换一种方式兑现政府的免税承诺，说明建设工程施工合同的存在只不过是要达到原告要求免税的目的，而客观上根本不存在该份合同。南华县商住小区路网工程于2008年就已经竣工，但在长达10年的时间里，在原告报送给南华县住建局和南华县人民政府要求解决商住小区遗留问题的多份材料中，原告都认可按照《南华县商住小区开发合同》的约定，由其承担14条路网建设，面积不少于42000平方米，并未曾主张过或提及有关42000平方米路网建设工程款的支付问题。说明原告认可42000平方米路网建设属于其负责承担的范围。综上，南华商住小区14条路网建设属于原告有偿承建的范围，且原告己经实际获得了利益，不存在应另外支付工程款的问题。3、《建设工程施工合同》是一份伪造、变造的虚假合同。按照《政府采购法》的规定，政府市政工程必须进行招投标，但本案建设工程施工合同的签订并未经过招投标，而且至始至终，无论是南华县住建局，还是南华县政府都未曾见过该份合同，直至原告提起本案诉讼，才知道该份合同，且仅原告手上有该份合同，说明它不是一份真实的合同。从原告向法庭出具的情况说明来看，原告陈述的合同的签订过程是：合同不是同场同时签订，合同文本先由指挥部拿去签字盖章，于2004年3月25日交到原告手上时，发包人公章一栏就己经加盖了“南华县市政建设改造工程指挥部”的公章，承包人公章一栏也加盖了“南华县市政建设改造工程指挥部”的公章。但《建设工程施工合同》发包人处的公章是“南华县市政建设改造工程项目部”，而不是“南华县市政建设改造工程指挥部”，而且根据南华县人民政府南政办通〔2004〕12号文件，名称为“南华县市政建设改造工程项目部”的这枚印章于2004年7月1日才启用，也就是说2004年3月25日根本还不存在这枚印章，如何能用该枚印章签订合同？同时，原告认可建设工程施工合同上的签字不是普兴华本人所签。足见，该份合同不是一份经过合法程序签订的合法有效的合同，而是一份伪造、变造的合同。4、原告要求南华县住建局支付工程款利息13251559.5元没有请求权基础。既然原告要求南华县住建局支付27043998.97元工程款的请求权基础不存在，则其要求支付利息的请求权基础也不存在。综上，南华县住建局没有与原告签订过《建设工程施工合同》，原告对南华县住建局主张工程款及利息的请求权基础不存在，而且原告据以主张权利的是一份伪造、变造的虚假合同。所以请求驳回原告的诉讼请求。 被告南华县政府答辩称，1、原告的起诉主体不明确，缺乏请求权基础。依据《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，起诉应当有明确的被告，有具体的诉讼请求和理由，即由谁承担责任，承担何种责任。本案的案由为建设工程施工合同纠纷，若依据建设工程施工合同，依据合同相对性，应以合同相对方作为本案被告，但与原告签订《南华县商住小区开发合同》的主体为南华县建设与环境保护局，与原告签订《建设工程施工合同》的主体为南华县市政建设改造工程项目部，南华县政府并非签订合同的主体，不是本案的适格被告。若签订主体为南华县市政建设改造工程项目部，将南华县政府作为设立人列为被告，那么南华县住建局不是合同签订的主体，也不是项目部的设立人，不应被列为被告。因此，原告将南华县政府与南华县住建局列为共同被告，并对二被告提出对工程款27043998.97元承担连带支付责任的诉讼请求缺乏请求权基础，请求权针对的主体不明确。并且原告没有明确请求权的内容，原告在起诉状中陈述的事实及理由为南华县政府未对南华县住建局提出的工程款支付方案进行答复，致使工程款拖欠至今。原告的请求权的内容是否是要求南华县政府在本诉中对工程款支付方案进行答复？因此南华县政府认为原告的所诉请求权基础不明确，也未能明确请求权针对的主体是谁，并且请求权内容不明确。2、原告依据的《建设工程施工合同》不具有真实性及合法性，原告的诉讼主张不能成立。《建设工程施工合同》不具有合法性，属于合同无效的法定情形。依据2003年1月1日施行的《中华人民共和国政府采购法》第二条之规定，政府投资的工程项目应进行招投标，而该项目未进行，此份合同属于《合同法》第五十二条第（五）款规定的因违反法律、行政法规的强制性规定而自始无效的情形，应当认定为无效合同。原告提交的证据《律师函》的内容可以证明原告代理人曾在向南华县人民政府反映问题时，书面认可双方签订的《南华商住小区开发合同》约定了由原告负责建设道路面积不少于42000平方米，以及《建设工程施工合同》的存在目的是为了换一种方式兑现返还原告已经缴纳税款的事实，此份合同属于《合同法》第五十二条第(三）款规定的以合法形式掩盖非法目的而自始无效的情形，应当认定为无效合同。《建设工程施工合同》实际是恶意串通、损害国家利益的虚假合同，政府工程的项目资金属于财政资金，该合同恶意的要求政府用财政资金多承担不合理的工程款，损害了国家利益。按《南华商住小区开发合同》的约定，原告承担施工面积不得少于42000平方米的L01等十四条道路的施工建设，并不是无偿的，而是进行过足额对价补偿的。2002年南华县的基准土地（住宅一类）价格为230115元∕亩，原告开发的南华县商住小区183.28亩国有建设用地出让价格应该为42175477.2，但却以总价1200万元这样不到基准地价1/3的出让价格将土地使用权出让给原告开发，就是以暗补的形式对原告承担不少于42000平方米的路网建设进行了足额的对价补偿。但原告却以虚假的合同又要求政府用财政资金多承担不合理的道路建设工程款27043998.97元，是属于侵害国家利益。原告在进行南华县商住小区房地产商业开发项目中，应当修建小区道路作为的商业地产的配套设施，该部分的道路建设己经计入了商业地产销售价格的组价之中，原告又将该部分商业开发的道路面积加入了路网建设当中，并作为增量工程要求政府支付工程款，损害了国家利益。《建设工程施工合同》不具有真实性，是一份伪造变造的虚假合同，原告的诉讼主张不能成立。原告提交的《建设工程施工合同》加盖的印章与合同签订的主体名称不一致。《建设工程施工合同》第一页签订合同的主体发包人全称为“南华县市政工程建设改造工程指挥部”，而《建设工程施工合同》第3页、第51页等两处发包人公章一栏，加盖了“南华县市政建设改造工程项目部”的公章，合同签订主体与加盖公章的名称不一致。如果是按照正常流程签订的合同，加盖公章时，工作人员会对合同主体及内容进行大概的审阅和登记，不可能存在如此明显的错误，因此此份合同是非正常流程制作的，是一份虚假的伪造、变造的合同。《建设工程施工合同》第3页、第51页等两处发包人一栏，加盖的“南华县市政建设改造工程项目部”的印章形成时间在先，签字及书写内容形成在后，签字及书写内容覆压于印章上，是先盖上公章后填充书写内容的形成过程，签字及印章不能视为是对合同内容形成合意的确认。同时，加盖该枚公章并没有进行用印登记，足以证明加盖该枚印章的人不是合法的印章管理人，不具有代表项目部的资格，足以证明该份合同是虚假的合同。《建设工程施工合同》第3页、第51页等两处发包人一栏“普兴华”的签名，经本人辨认，不是本人亲笔所签，对该事实被答辩人也己经进行了确认。姓名章经普兴华辨认，也不是本人所盖，本人也不知情。因此，足以证明该枚签字是虚假的，签名章不是合法的印章持有人所盖，不能视为是签名人对合同内容的认可，足以证明该份合同是虚假的。《建设工程施工合同》所显示的形成时间为2004年3月25日，而所盖的“南华县市政建设改造工程项目部”的印章是南华县人民政府2004年7月1日才启用，却盖在一份3月25日的合同上，足以证明该份合同所写的时间是虚假的，合同是虚假的，不具有真实性。因此该份《建设工程施工合同》是一份不具有真实性的伪造、变造的虚假合同。3、《南华商住小区开发合同》与《建设工程施工合同》的合同权利义务是重复的，从《建设工程施工合同》的内容上看是对《南华商住小区开发合同》的部分内容进行了重大变更，因此两份合同不是独立的合同，而是主从合同的关系，原告与南华县住建局签订的《南华商住小区开发合同》是真实合法有效的主合同，《建设工程施工合同》对主合同约定的内容进行变更，就应当符合《合同法》规定的变更要求，但《建设工程施工合同》并不符合。依据《合同法》第七十七条的规定，当事人协商一致，可以变更合同。而《南华商住小区开发合同》的签订主体是原告与南华县住建局。《建设工程施工合同》的签订主体为南华县市政建设改造工程项目部，《建设工程施工合同》并不是相同主体之间达成一致的结果，并且南华县市政建设改造工程项目部作为一个临时机构，并非签订主合同的主体，不具有主体资格，无权代表南华县住建局变更主合同的效力及约定的内容。原告与南华县建设与环境保护局签订的《南华商住小区开发合同》带有一定的行政性质，经过了工商局备案，是一份真实合法有效的主合同，《南华商住小区开发合同》中双方明确约定，以1200万元将南华县商住小区土地使用权出让给原告开发，由原告必须承担L01等十四条道路的施工建设，道路施工面积不得少于42000平方米的合同权利义务作出了明确约定。而《建设工程施工合同》作为从合同，若要对主合同进行重大变更，也应当进行工商局备案登记，但该合同没有备案登记。并且该份合同只有原告单方持有，南华县政府并无任何存档和记录，是一份伪造、变造的虚假合同，而这份合同的内容是对主合同关于原告负责承担L01等十四条道路的施工建设的付款问题的内容进行了重大变更。但原告一直以来在与南华县住建局协商及反映问题的过程中从未提及过存在该份合同，直至2017年突然拿出该份合同，南华县政府方相关工作人员均对该份合同如何形成的毫不知情，也没有见过该份合同。因此，原告不能以虚假的《建设工程施工合同》对合法有效的签订在先的主合同约定的内容进行了变更。因此原告不能以不真实不合法的虚假《建设工程施工合同》对主合同约定的内容进行变更，应当按照主合同约定由原告承担L01等十四条道路的施工建设，并且道路施工面积不得少于42000平方米，故原告的诉讼主张不能成立。综上，原告凭借一份虚假合同向南华县政府主张权利，没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 原告宜良一鑫桥公司针对其起诉提交了一下证据欲证实其诉讼请求：1、建设工程施工合同一份，欲证明宜良一鑫桥公司承包施工南华商住小区道路建设工程的双方约定条款；2、竣工验收鉴定书一份，欲证明南华商住小区道路建设工程于2008年12月29日竣工验收合格；3、关于南华县商住小区路网建设工程结算会议纪要一份，欲证明商定的结算原则；4、关于南华县商住小区开发建设遗留问题的情况汇报一份、关于商住小区开发建设项目增加工程款的解决方案一份，欲证明双方结算确认增加工程款为9543998.97元；5、南华县住房和城乡建设局关于宜良一蠢桥房地产开发有限公司请求解决商住小区开发建设遗留问题的情况汇报一份，欲证明南华住建局书面确认增加工程款为9543998.97元，向南华县政府提交书面报告并提出了解决方案；6、十六届县人民政府第43次常务会议纪要一份，欲证明南华县政府对支付工程款不予答复。 被告南华县住建局对证据1、证据4中解决方案真实性、合法性、关联性及证明内容均不认可；对证据2、3和证据4中情况汇报真实性认可，对证明内容不认可；对证据5真实性、合法性认可，对证明内容不认可；对证据6真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可。被告南华县政府对证据1合法性、真实性不认可；对证据2真实性、合法性认可，对关联性和证明内容不认可；对证据3真实性不认可；对证据4中情况汇报真实性认可，对合法性及证明内容不认可，对证据4中解决方案真实性、合法性不认可；对证据5真实性、合法性认可，对证明内容不认可；对证据6真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可。 被告南华县住建局针对其答辩提交了如下证据欲证实其答辩主张：1、南华县商住小区开发合同一份，欲证明2002年4月7日南华县住建局与原告签订南华县商住小区开发合同约定南华县住建局以12000000元将南华县商位小区土地使用权出让给原告开发，南华县住建局不再收取该片地土地出让金、开垦费、管理费、评估费、安置工人补偿费、新增建设用地有偿使用费等其他土地费用，原告必须免费承担L01至共14条和龙泉市场大门口至JD13段东小河河盖板的施工以及龙泉市场大门旁至JD12的道路施工，应承担不少于42000平方米的道路建设及其他合同约定条款；2、南华县县城商住小区总平面布置图一份，欲证明原告实际使用开发的土地面积为183.27亩；3、南华县城镇土地基准土价表一份，欲证明开发使用的土地为1级土地，当时的地价为230600元∕亩。 原告宜良一鑫桥公司对证据1、2真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可；对证据3真实性、合法性认可，对关联性及证明内容不认可。被告南华县政府对证据1真实性认可，合法性不认可；对证据2、3真实性、合法性、关联性及证明内容认可。 被告南华县政府针对其答辩提交了如下证据欲证实其答辩主张：1、律师函一份，欲证明原告代理人曾在向南华县政府反映问题时，书面认可双方签订的南华商住小区开发合同约定了由原告负责建设道路面积42000平方米，以及建设工程施工合同的存在目的是为了换一种方式兑现返还原告已缴纳税款的事实；2、南华县人民政府办公室文件南政办通〔2004〕21号文件一份，欲证明建设工程施工合同上加盖的“南华县市政建设改造工程项目部”的印章启用时间为2004年7月1日的事实；3、宜良一鑫桥公司要求解决南华商住小区开发建设遗留问题的情况报告一份，欲证明原告认可由原告负责投资17540000元承担14条道路施工，道路施工面积42000平方米的事实。 原告宜良一鑫桥公司对证据1、3真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可；对证据2真实性、合法性、关联性和证明内容认可。被告南华县住建局对证据1、2、3真实性、合法性、关联性和证明内容认可。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 1、对宜良一鑫桥公司提交的建设工程施工合同、工程结算会议纪要、竣工验收鉴定书、关于南华县商住小区开发建设遗留问题的情况汇报、南华县住建局关于宜良一蠢桥房地产开发有限公司请求解决商住小区开发建设遗留问题的情况汇报、十六届县人民政府第43次常务会议纪要，与南华县政府提交的律师函、南华县人民政府办公室文件南政办通〔2004〕21号文件、宜良一鑫桥公司要求解决南华商住小区开发建设遗留问题的情况报告，客观真实，能够相互印证，应作为定案证据采信，证实了南华县城龙川镇龙坪中路L01至L14号道路全长3.2㎞，面积42000㎡及道路给排水等配套设施建设工程是南华县市政建设改造工程项目部发包，宜良一鑫桥公司南华项目部承包，在该合同、合同附件三保修书和廉政合同发包人一栏加盖南华县市政建设改造工程项目部印章和普兴华印章，南华县住建局、南华县政府对该项目部印章真实性认可，且南华县市政建设改造工程项目部是南华县政府批准成立，在承包人一栏加盖宜良一鑫桥公司南华项目部印章，有宜良一鑫桥公司法定代表人缪云和宜良一鑫桥公司南华项目部负责人刘寿春签字，该合同约定了工程名称、工程地点、工程内容、承包范围、合同价款、支付方式等内容，宜良一鑫桥公司进行实际施工后，通过了竣工验收，工程价款至今未支付。庭审中，宜良一鑫桥公司陈述签订该建设工程施工合同过程，合同内容和份数系南华县市政建设改造工程项目部工作人员制作填写好后，宜良一鑫桥公司在该合同承包人一栏填写和加盖印章，而发包人一栏中南华县市政建设改造工程项目部印章、普兴华姓名章和普兴华签字，均系南华县市政建设改造工程项目部工作人员拿回去填写和加盖印章后，又再次返回给宜良一鑫桥公司一份，具体返回时间因时间较长记不清楚了，能够作出合理说明，故对建设工程施工合同，本院予以采信。对宜良一鑫桥公司提交关于商住小区开发建设项目增加工程款的解决方案系单方制作，南华县住建局、南华县政府不认可，不予采信。 2、南华县住建局提交的南华商住小区开发合同、南华县县城商住小区总平面布置图、南华县城镇土地基准土价表，其中南华商住小区开发合同是南华县住建局作为发包，宜良一鑫桥公司承包，于2002年4月7日签订，合同约定由南华县住建局将南华商住小区一次性出让给宜良一鑫桥公司，由宜良一鑫桥公司按城市规划（城建部门的小区规划）、小区设计图纸和总体要求进行开发，土地使用年限为自合同签订之日起70年，但对宜良一鑫桥公司承担市政工程路网施工的范围L01至L14号道路全长3.2㎞，面积42000㎡及道路给排水等配套设施建设工程均未约定工程价款、支付方式，也未约定由宜良一鑫桥公司免费承担施工等内容，可另行签订合同约定双方权利义务，上述证据证明内容不能证明本案涉案工程的事实，宜良一鑫桥公司不认可，不应作为定案证据采信。对南华县住建局主张涉案工程是南华商住小区开发合同约定由宜良一鑫桥公司有偿承建范围，不应另外支付工程款答辩理由，没有相应证据证实，不予采信。南华县政府主张两合同权利义务重复，内容进行变更，是主从合同答辩理由不能成立，不予采信。 根据庭审和质证，本院确认如下法律事实：南华县市政建设改造工程项目部作为发包人与宜良一鑫桥公司南华项目部作为承包人于2004年3月25日签订建设工程施工合同，工程名称为南华商住小区道路建设工程，工程地点为南华县城龙川镇龙坪中路两侧，工程内容为道路全长3.2㎞，面积42000㎡及道路给排水等图纸设计内容，资金来源为信用合作贷款及自筹，工程承包范围为L01至L14号道路及配套设施建设，合同工期从开工日期2004年4月1日，竣工日期2006年3月31日，合同工期总日历天数为730天，工程质量标准为现行市政工程施工规范及质量检验评定标准，合同价款为17500000元。在专用条款中合同价款与支付约定，合同价款及调整为本合同价款采用固定价格内调整暂定材料价格项目的方式确定，采用可调价格合同，合同价款调整方法为工程量清单内暂定价格材料按实际采购价格计算，其它按投标报价项目中对应的价格实际结算，招标工程量清单中的数量按实际增减进行结算；双方约定合同价款的其他调整因素为由于设计变更所增减工程的单价按投标报价价格计算，无参照单价按原投标时使用的预算定额计价后下浮投标时的下浮比例作出结算单价；工程预付款约定发包人向承包人预付工程款的时间和金额或占合同价款总额的比例为正式开工后十五日内支付年度计划款项的10%作为工程材料预付款；扣回工程款的时间、比例为工程进度款拨付到60%时开始一次性扣回工程预付款20%；工程进度款支付约定为每月25日由承包人填写完上月报表及付款申请书一式三份，经监理公司审核、招标人审定后拨付。当工程进度款拨付到65%时停止拨付，工程竣工时再拨付工程总价的5%，尾款待结算后报审计部门审定，扣除保修金后支付。在违约中约定，实行工程预付款的，双方应当在专用条款内约定发包人向承包人预付工程款的时间和数额，开工后按约定的时间和比例逐次扣回。预付时间应不迟于约定的开工日期前7天。发包人不按约定预付，承包人在约定预付时间7天后向发包人发出要求预付的通知，发包人收到通知后仍不能按要求预付，承包人可在发出通知后7天停止施工，发包人应从约定应付之日起向承包人支付应付款的贷款利息，并承担违约责任；发包人不按合同约定支付工程款（进度款），双方又未达成延期付款协议，导致施工无法进行，承包人可停止施工，由发包人承担违约责任；在竣工结算约定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任；合同还约定了双方一般权利和义务等内容。在该合同发包人一栏上加盖了南华县市政建设改造工程项目部印章，住所填写为南华县建设与环境保护局，法定代表一栏填写为普兴华，并加盖普兴华印章，在该合同承包人一栏上加盖了南华县市政建设改造工程项目部印章和宜良一鑫桥公司南华项目部印章，法定代表人一栏上缪云签字，委托代理人一栏上刘寿春签字，同时在合同附件三保修书和廉政合同发包人或甲方一栏加盖了南华县市政建设改造工程项目部印章，法定代表填写为普兴华，并加盖普兴华印章，在承包人或乙方一栏加盖宜良一鑫桥公司南华项目部印章，法定代表人一栏缪云签字。宜良一鑫桥公司对涉案工程进行了施工。2006年5月18日南华县住建局作出了关于南华县商住小区路网建设工程结算会议纪要，内容为：1、本结算原则按合同相关条款，开发单位按路网规划平面图及双方约定项目，道路建设面积不能少于42000平方米，道路建设面积不足42000平方米或超出42000平方米，按原概算单价进行减或增结算；原概算单价为：17593111元÷47784.81平方米﹦368.17/平方米；2、在L02路始点至L07路之间增设一条12米宽道路，道路编号为L15桩号为：K0+000至K0+243，共243米，同时L05路K0+251.15至K0+320.35段由原设计道路宽12米变更为8米宽，其道路及土地面积按相应的程序进行增与减结算；…6、东小河扣减钢筋混凝土桥板单价按已施工的现浇钢筋混凝土桥板实际单价820元/立方米进行结算；参会人员有：普兴华、李乾贵、瞿洪昌、刘寿春。2008年12月29日涉案工程进行竣工验收，在竣工验收鉴定书上载明：工程名称为南华商住小区工程，工程项目为市政，建设单位为南华县建设局（市政建设改造工程项目部），施工单位为宜良源茂建筑有限公司市政工程队，开工日期为2002年4月11日，验收时期为2008年12月29日，验收内容为南华商住小区路网工程（含区内道路路基路面、道路给排水、路灯照明、道路绿化等），复验质量情况为经查验，该工程达到现行施工规范要求及质量验收标准，工程质量合格，鉴定结果及验收为该工程施工质量符合现行国家施工规范和验收标准，满足设计要求，达到建设方对该工程使用功能的预期目标，工程质量合格，同意验收，建设单位钱文明等十一人参加人员签名，施工单位刘寿春等三人参加签名。涉案工程从开工至竣工验收后南华县市政建设改造工程项目部未向宜良一鑫桥公司支付工程款。2014年10月20日宜良一鑫桥公司南华项目部向南华县政府递交关于南华商住小区开发建设遗留问题的情况汇报，要求解决返还项目建设各种税费、南华县商住小区开发建设中建设用地调整划出9.797亩净用地补偿、超过开发合同约定的道路建设面积42000平方米而实际增加的路网建设工程款补偿三个遗留问题，其中根据2006年5月18日关于南华商住小区路网建设工程结算会议纪要的要求，实际增加超建（合同外）道路工程量19417.85㎡，结算工程款9589394.33元。请县人民政府解决增加道路工程款9589394.33元。在该情况汇报上南华县政府领导刘文跃批示：请县住建局陈小龙局长提出解决历史遗留问题方案报分管副县长审后上会研究。2016年10月9日南华县住建局向南华县政府提交关于宜良一鑫桥房地产开发有限公司请求解决商住小区开发建设遗留问题的情况汇报，请求解决：关于占用项目建设用地9.797亩的问题、关于路网建设增加工程结算问题、关于返还项目建设各种税费的问题，其中：“关于路网建设增加工程结算问题。（1）基本情况。按《南华县商住小区开发合同》约定，宜良一鑫桥房地产开发有限公司应承担道路施工面积不少于42000平方米。在项目实施过程中，为完善道路使用功能，顺接周边环境，需要增加知分基础设施建设项目。根据施工现场实际，采取软弱地基处理、变更道路结构层（路面混凝土厚度增加，普通人行道变更为彩色人行道）、顺接新320线、小宗地组团内道路设施等工程项目。按2006年5月18日《关于南华县商住小区路网建设工程结算会议纪要》及合同要求，经宜良一鑫桥房地产开发有限公司与宜良源茂建筑有限公司双方结算，实际建设道路面积为61417.852平方米（其中：合同约定范围内道路面积42123.302平方米，合同外各组团内小宗地、区域道路及场地19294.55平方米），增加工程款9543998.97元。（2）解决方案及建议。建议由宜良一鑫桥房地产开发有限公司委托县审计局，根据《南华县商住小区开发合同》及项目建设过程的相关历史资料，对合同外增加工程的范围及工程款进行审计。最终增加工程款以审计审定为准，增加工程款纳入市政基础设施欠付工程款逐年安排解决。”。2016年10月26日，南华县政府会议纪要第70期十六届县人民政府第43次常务会议纪要中，第六项研究宜良一鑫桥房地产开发有限公司商住小区开发建设遗留问题有关事宜，“会议听取了县住建局关于宜良一鑫桥房地产开发有限公司商住小区开发建设遗留问题的情况汇报。2002年，县人民政府与宜良一鑫桥房地产开发有限公司签订合同，由该公司开发建设商住小区项目，在项目建设过程中，为完善商住小区建设道路的综合使用功能，处理好被征地村民小组发展用地问题，县人民政府从与宜良一鑫桥房地产开发有限公司签订的合同范围内调整划出共计9.797亩建设用地，尚未补偿。会议要求：由县住建局牵头，县国土资源局、龙川镇人民政府配合，进一步核实历史资料，弄清问题产生的各个细节，准确把握问题原因，查清当时基准地价，进一步与企业协商达成协议后，依法依规解决历史遗留问题。会议决定：原则同意以资金补偿方式补偿占用宜良一鑫桥房地产开发有限公司开发商住小区时调整划出的9.797亩建设用地，按当时基准地价（住宅一类）230115元∕亩补偿给企业，企业提出的其他要求，没有依据、没有政策，不合解决。以上意见以县人民政府党组名义报请县委常委会审定。”。2016年12月6日，宜良一鑫桥公司南华项目部向南华县政府再次递交宜良一鑫桥公司要求解决南华商住小区开发建设遗留问题的情况报告，要求解决南华县商住小区开发建设中建设用地调整划出9.797亩净用地补偿、超过开发合同约定的道路建设面积42000平方米而实际增加的路网建设工程款补偿、返还项目建设各种税费三个遗留问题。2018年5月20日，宜良一鑫桥公司的委托代理人聂宗林向南华县政府递交律师代理意见，要求解决南华县商住小区开发建设中建设用地调整划出9.797亩净用地补偿、超过开发合同约定的道路建设面积42000平方米而实际增加的路网建设工程款9543998.97元补偿、返还项目建设各种税费16184607.41元三个遗留问题，并请求按照2004年3月25日签订建设工程施工合同支付南华县商住小区道路建设工程款17500000元。 另查明，2004年7月1日南华县政府办公室南政办通﹝2004﹞21号文件关于启用“南华县市政建设改造工程项目部”印章的通知。庭审中，南华县政府陈述南华县市政建设改造工程项目部由南华县政府批准成立，已被南华县政府撤销。 归纳双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点是：1、2004年3月25日签订的建设工程施工合同是否有效；2、南华县住建局、南华县政府是否是本案适格的被告，是否应向宜良一鑫桥公司支付涉案工程款27043998.97元；3、南华县住建局、南华县政府是否应向宜良一鑫桥公司支付从2008年12月30日直至工程款付清之日止按照是中国人民银行五年以上贷款基准年利率4.9%计算的利息。 针对争议焦点一，本院认为，南华县市政建设改造工程项目部作为发包人与宜良一鑫桥公司南华项目部作为承包人于2004年3月25日签订建设工程施工合同，在发包人一栏上加盖了南华县市政建设改造工程项目部印章，法定代表一栏加盖普兴华印章，在承包人一栏上加盖了宜良一鑫桥公司南华项目部印章，宜良一鑫桥公司法定代表人缪云和委托代理人刘寿春均签字。南华县住建局、南华县政府对在发包人一栏加盖南华县市政建设改造工程项目部印章真实性均认可，发包人南华县市政建设改造工程项目部是南华县政府成立的机构，承包人宜良一鑫桥公司南华项目部是宜良一鑫桥公司成立机构，具有相应的民事权利能力和民事行为能力，合同内容协商一致，是双方真实意思表示，不违反法律和行政法规的规定，根据《中华人民共和国合同法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第四十四条、第二百六十九条、第二百七十条规定，2004年3月25日签订的建设工程施工合同应为有效合同。对宜良一鑫桥公司提出该合同为有效合同的主张，予以支持。 针对争议焦点二，本院认为，宜良一鑫桥公司对南华县城龙川镇龙坪中路L01至L14号道路全长3.2㎞，面积42000㎡及道路给排水等配套设施建设工程进行了实际施工，宜良一鑫桥公司与南华县市政建设改造工程项目部双方对涉案工程结算形成了会议纪要，并对涉案工程进行了竣工验收合格，宜良一鑫桥公司实际建设道路面积61417.852平方米，其中合同约定42123.302平方米，合同外各组团小宗地、区域道路及场地19294.55平方米，合同价款17500000元，增加工程款9543998.97元，合计27043998.97元，南华县市政建设改造工程项目部至今未支付。南华县市政建设改造工程项目部在本案中为发包人，应承担发包人责任，履行发包人义务，南华县市政建设改造工程项目部是南华县政府批准成立,在南华县政府对南华县市政建设改造工程项目部撤销后，南华县政府应对南华县市政建设改造工程项目部在本案中未履行支付工程款给宜良一鑫桥公司义务承担清偿责任。根据《中华人民共和国民法总则》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第七十六条、第一百零九条规定，南华县政府是本案适格被告，应向宜良一鑫桥公司支付工程款27043998.97元。南华住建局提出不是合同相对方，不是本案适格被告，在本案中不应承担责任的答辩主张成立，予以支持。对宜良一鑫桥公司主张要求南华县住建局、南华县政府支付工程款的诉讼请求，部分予以支持。 针对争议焦点三，本院认为，2004年3月25日签订建设工程施工合同在竣工结算约定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任，但对违约金的数额及计算方法未明确约定，属于对违约金约定不明。2008年12月29日，双方对涉案工程进行竣工验收，经验收工程质量合格。涉案工程从2002年4月11日开工至2008年12月29日竣工验收后至今，南华县市政建设改造工程项目部未向宜良一鑫桥公司支付工程款。根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零八条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十七条规定，南华县政府应向宜良一鑫桥公司支付以27043998.97元为基数，支付2009年1月27日起至款项付清之日止的利息，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的五年以上贷款基准利率4.9%计算；自2019年8月20日至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的五年以上贷款市场报价利率4.8%计算。 综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第四十四条、第六十条、第七十六条、第一百零七条、第一百零八条、第一百零九条、第二百六十九条、第二百七十条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十七条之规定，判决如下： 一、由被告南华县人民政府于本判决生效后三十日内向原告宜良一鑫桥房地产开发有限公司支付工程款27043998.97元，以27043998.97元为基数，支付2009年1月27日起至款项付清之日止的利息，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的五年以上贷款基准利率4.9%计算；自2019年8月20日至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的五年以上贷款市场报价利率4.8%计算，款交本院； 二、被告南华县住房和城乡建设局在本案中不承担责任。 三、驳回原告宜良一鑫桥房地产开发有限公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 诉讼费243278元，由被告南华县人民政府负担（未交），于本判决生效后五日内付清，款交本院。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  蔡建华 审判员  蒋文娟 审判员  夏绍兴 二〇二〇年二月二十八日 书记员  张雅平