福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽03行终262号 上诉人（原审被告）莆田市城厢区自然资源局，所在地福建省莆田市城厢区文献西路1193号，统一社会信用代码11350302MB1A3472XX。 负责人林宇家，局长。 委托代理人黄世高，该局党组成员、监察大队。 委托代理人苏勇，福建融成律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审原告）周玉萍，男，1968年3月19日出生，汉族，住福建省莆田市城厢区。 委托代理人林玉桂、张望玉，福建众益律师事务所律师，一般代理。 上诉人莆田市城厢区自然资源局因被上诉人周玉萍行政处罚一案，不服莆田市荔城区人民法院(2020)闽0304行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2018年3月27日，原莆田市国土资源局城厢分局作出莆国土资执停201810363号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定灵川镇下尾村岐头沙场周玉萍未经批准，擅自占地堆沙售沙的行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十四条的规定，根据《福建省土地监察条例》第二十一条的规定，责令立即停止上述违法行为，听候处置。该通知书于同日送给给该沙场现场管理员王金富。2019年7月17日，被告莆田市城厢区自然资源局作出《责令改正违法行为通知书》，认定灵川镇下尾村周玉萍沙场未经有权机关批准，擅自占用位于城厢区的土地上堆放沙石等行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，根据《土地管理法》第六十七条的规定，责令自收到本通知书之日起十日内自行清理在非法占用土地上的沙石和其他设施、恢复土地原状。2019年7月18日，周玉萍在莆田市城厢区自然资源局灵川国土资源所对其询问时，陈述“我是自2015年2月开始租用下尾村岐头生产队的土地用于做沙场，用地面积约7亩，后来周边逐渐扩大到现在的现状范围”，“租用土地之前该地块是下尾村林冬泉养鸭场，后来鸭场不能养殖被拆除，新度镇吓九租用该地块用于经营沙场，吓九沙场经营倒闭后我是直接接手吓九的沙场来经营”。2019年7月30日，案涉沙场经莆田市土地勘测规划院勘测为16208.87平方米合24.3133亩。2019年8月9日，莆田市城厢区自然资源局就周玉萍非法占用土地行为予以立案。2019年8月21日，周玉萍在莆田市城厢区自然资源局灵川国土资源所对其再次询问时，陈述“2015年9月，我与林冬泉、林景新（系父子关系）合办沙场，公司股东共3股，其中我2股，林冬泉、林景新父子1股，整个沙场面积23.56亩，沙场租金每年每亩有的1200元、有的1500元”……“2017年12月24日解除合作。2018年1月起我们没有合作，我自己经营。” 2019年9月18日，灵川镇政府向城厢区自然资源局出具《关于责令灵川镇下尾村周玉萍沙场支付复垦费用的报告》，主要内容为灵川镇政府于2019年7月18日开始对灵川镇下尾村周玉萍沙场用地进行清理、平整、复土等系列复垦处理，投入的整改复垦费用共231290元，经商讨，周玉萍不予承认复垦费用并拒绝支付，请求莆田市城厢区自然资源局责令支付复垦费。 2019年10月21日，被告莆田市城厢区自然资源局作出莆城自然资行罚听告字[2019]第2201号《国土资源行政处罚听证告知书》和莆城自然资行罚告字[2019]第2201号《国土资源行政处罚告知书》，告知周玉萍拟处罚的事实、理由和依据，并告知享有陈述、申辩和听证的权利，于2019年10月24日送达给周玉萍。原告周玉萍于2019年10月28日申请听证，被告莆田市城厢区自然资源局于2019年11月7日举行听证。2019年11月8日，被告莆田市城厢区自然资源局作出莆城自然资行罚字[2019]第2201号《行政处罚决定书》，于2019年11月12日送达给周玉萍。原告周玉萍不服该行政处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项以及第十九条规定，当事人向人民法院提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；当事人对其提交的证据应当对证据材料的来源作简要说明。本案中，被告城厢区自然资源局提供灵川镇下尾村土地利用现状局部图、莆田市城厢区土地利用总体规划局部图等以证明原告占用土地的位置、范围、土地利用现状以及原告占用的部分土地位于基本农田范围内，但被告提交的土地利用现状图、规划图既无体现来源，也未附说明材料，不符合证据形式的要求。 《土地勘测定界规程》规定土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。《土地勘测定界规程》对勘测定界的范围、内容、形式、方法等做了明确而具体的规定，面积量算内容包括用地面积、占用基本农田面积、不同土地利用类型面积；涉及不同土地利用类型的，不同土地利用类型面积要分别汇总；涉及基本农田的，基本农田保护区内和基本农田保护区划外的土地要分别统计汇总；勘测定界要形成技术报告书。本案中，被告莆田市城厢区自然资源局提供灵川镇下尾村周玉萍沙场地块图、界址点坐标表等以证明原告占用土地情况，不符合《土地勘测定界规程》的相关规定，故被告城厢区自然资源局提供的证据无法证实原告周玉萍在基本农田、耕地、设施农用地上共占用16208.87平方米建设沙场。 被告莆田市城厢区自然资源局依据灵川镇政府作出的《关于责令灵川镇下尾村周玉萍沙场支付复垦费用的报告》、莆田市城厢区民委员会作出的《灵川镇下尾村周玉萍沙场复垦工资表》及被告工作人员作出的《税务咨询记录》以证明复垦费用，但工资表系村委会造册，是否实际支付无法证明，且被告并未提供税务部门关于土地复垦费用能否收费、税率的相关依据，故被告莆田市城厢区自然资源局作出的土地复垦费用242530元依据不足。 综上，被告莆田市城厢区自然资源局作出的行政处罚决定事实认定不清、证据不足，应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销莆田市城厢区自然资源局于2019年11月8日作出的莆城自然资行罚字［2019]第2201号《行政处罚决定书》。 一审宣判后，上诉人莆田市城厢区自然资源局不服，提出上诉称：一、上诉人的证据已经充分证实被上诉人非法占地位置、土地面积、范围界址、地类、土地规划等状况，对该事实的证明在证据形式上并无强制要求必须提供勘测定界的技术报告书，一审判决以案件事实调查没有取得勘测定界的技术报告书为由撤销上诉人作出的案涉处罚决定，没有法律依据。二、被上诉人作为非法占地行为人对非法占用破坏的土地负有复垦土地的法定义务，被上诉人拒不恢复土地原状的情况下，上诉人责令被上诉人缴纳土地复垦费事实清楚，证据充分，符合法律规定。一审判决以该复垦费用尚未支付为由，判决被上诉人无需支付复垦费用，显然与法律法规的规定相悖。请求法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人周玉萍辩称：一、上诉人作出的行政处罚具体事实认定不清、证据不足。二、上诉人作出的行政处罚存在违反法定程序并适用法律错误。请求法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审时提供的证据已随案移送本院。上诉人莆田市城厢区自然资源局在二审期间提交证据一、《函》、《国家税务总局莆田市城厢区税务局关于土地复垦费缴纳相关税费的复函》复印件一份，证明本案涉及的复垦金额是必然发生的，税务部门已经确认，税率请求法院核实调整。证据二、《灵川镇下尾村周玉萍沙场复垦工资表》（签字版）复印件一份，证明属于对原审提交证据的补强，由各个复垦人员在名单之后签名确认，复垦费用确实发生，尚未支付给从事复垦的人员。被上诉人经质证认为，上诉人提交的证据超过举证期限。证据一真实性有异议，证据二真实性、合法性、关联性均有异议。本院认为，上诉人证据一是上诉人作出被诉行政行为之后形成的，不能作为证明被诉行政行为合法性的依据，且证据一体现的涉案税率也与被诉行政行为不一致。证据二除签名盖章外，与上诉人在原审提交的工资表一致，但该签名盖章真实性无法确认。故本院对上诉人在二审审理期间提交的证据不予采信。据此，本院对一审法院查明的法律事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。上诉人于2019年7月17日向被上诉人发出《责令改正违法行为通知书》，告知被上诉人收到通知书之日起十日内自行清理，恢复土地原状。但从上诉人提交的关于案涉复垦费用的相关证据材料可以看出，上诉人认定的复垦费用从2019年7月18日即开始产生，对此上诉人并没有提供任何证据加以说明。同时上诉人并未提供关于土地复垦费用是否需要缴纳税费、税率的相关依据。上诉人仅依据莆田市城厢区民委员会作出的《灵川镇下尾村周玉萍沙场复垦工资表》等证据，即认定案涉土地复垦费用数额依据不足。故上诉人莆田市城厢区自然资源局作出被诉行政行为认定事实不清、证据不足。原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人莆田市城厢区自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审判长  翁奇任 审判员  刘开赐 审判员  陈飞燕 二〇二〇年十月十六日 书记员  杨 琪 附本案相关法律法规规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；