广西壮族自治区防城港市港口区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0602行初15号 原告：黄日和，男，汉族，1955年6月11日出生，住广西防城港市港口区。 被告：防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路**天马大厦。 法定代表人：郑东，局长。 委托诉讼代理人：李瑞银，广西欣和律师事务所律师。 原告黄日和诉被告防城港市自然资源局行政强制执行一案，本院于2019年4月30日立案受理。本院于2019年7月8日公开开庭审理了本案，防城港市自然资源局指派吴定旺副局长出庭应诉，原告黄日和及被告市政府的委托诉讼代理人李瑞银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，防城港市针对原告的征收行为完全违法，且未依法向原告落实安置、社会保障。原告也从来没有就该房屋与任何相关单位签订过房屋拆迁协议。在此情况下，被告于2019年1月28日向原告作出《责令交出土地决定书》。一、原告房屋不在桂政土批函[2010]399号批文的征地范围内。征地批准文件是实施一切征地行为的基础，该决定书声称，涉案决定书所依据的批准文件是广西自治区政府于2010年7月19日作出的桂政土批函[2010]399号批复，但实际上，原告房屋根本就不在该批文的征地范围内。二、对原告房屋的丈量行为、公示丈量结果行为违法。被告在该决定书声称。“防城港市港口区中心城区土地统征工作现场指挥部”(以下简称“统征指挥部”)已对原告房屋进行了丈量、套价等行为。实际上，原告已就这些名为丈量、套价，实为法强量强套价行为于2018年11月20日向防城港市中级人民法院提起了行政诉讼。（一）“统征指挥部”不具备征收主体资格，无权丈量原告房屋。《土地管理法》第四十六条对征收土地的主体有明确规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织事实，”该条文明确规定了征收土地的行为主体为“县级以上地方人民政府”，而“统征指挥部”显然不是该条文所规定的“县级以上地方人民政府”，而只是被告设立的一个临时机构。并且，该部不具有行政主体资格，也不是独立的法人主体，无法承担实施行政征收所应负的法律责任。故“统征指挥部”无权以自己名义实具体的征收行为，而对被征地农民的房屋进行丈量是实施征故行为的其中一步，故该部无权以自己名义对原告房屋进行丈量，也无权对丈量结果进行公示。(二)“统征指挥部”的房屋丈量过程违反最基本的房屋丈量程序，丈量结果与事实不符，我国相关法律法规对集体土地的房屋丈量过程有严格的规定，而“统征指挥部”的丈量却是在原告毫不知情且原告未有参与的情况下偷进行的，该丈量结果根本没有经原告签字确认，丈量结果与事实完全不符，例如，原告房屋还有包括窗、门、瓷砖、化粪池、厕所等大量设施，该丈量结果对此完全忽略。（三)房屋补偿款所执行的补偿标准有误，补偿费用过低。原告房屋所在地早在两年前就已纳入城市规划区，最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。而《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条同时有规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”。可见，要对原告房屋进行征收，理应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准执行。“统征指挥部”作出的《通知》及登报的《公示》却执行所谓的《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》(以下简称“办法”)制定补偿款，显然是错误。该“办法”仅是防城港市政府印发的地方性规范性文件，不具备对原告房屋补偿的强制性。并且该文的制定程序不合法：该“办法”是针对防城港市城区的征地补偿所作出的，涉及被征地农民的切身利益，但该“办法”在制定过程中，没有实质性地公开征求过公众特别是被征地农民的意见，而仅是由防城港市政府单方确定，该“办法”上规定的补偿标准根本没有考虑到被征地农民的切身利益。《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》(广西壮族自治区人民政府令(第58号)）第九条、第十一条规定：“制定规范性文件时，涉及群众切身利益的，公开征求公众意见；规范性文件未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行；起草单位起草对本地区、本行业有重大影响或者直接涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的规范性文件，应当向社会公布，征求社会各界的意见。”故该办法”不具具备有效性。三、防城港市针对原告的征地行为完全违法。被告及城港市相关部门从未就征收原告房屋及房屋所在地的土地依法向原告履行过告知、听证等法定程序。国家相关法律法规对集体土地征收有明确的法定程序：1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第(十四)项规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民。2.国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)第(九)项规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补标准、安置途径等，以书面形式告知按证地农村集体经济组织和农户。3.《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)第三条规定：要严格执行国发31号文件关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。被征地农民社会保障对象、项目，标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利。被告在该决定书中声称该片土地已被征收，但原告作为被征地农民，却从来没有收到相关部门依法送达的征地告知书。也从来没有相关部门依法向原告告知该片土地的用途、位置、补偿标准、安置途径社会保障方案等，也无相关部门向原告告知对补偿安置方案、社会保障方案等的听证权利，该决定书声称相关部门已按法定程序进行所进行的“一查记两公告”，完全是事实认定不清、证据不足。四、被告及防城港市相关部门从未依法向原告落实杜会保障、安置、征地补偿等法定补偿。《关于切实做好征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳杜部发[2007]14号)第三条规定：“社会保障费用不落实的不得批准征地。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第(十五)项规定：“征地补偿安置不落实的，不得强行使用征土地。”《国务院办公厂关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)第二条规定：“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长运生计有保障，”第三条规定：“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未定应急预案的，一律不得实强制拆迁。”但相关部门从未向被告落实安置、社会保障(决定书所声称的原告的宅基地位于公车镇冲孔小区，完全是蓄意欺骗，实际上，没有任何权威部门将该决定书所声称的宅基地划拨到原告名下)，在此情况下，该决定书却强行要求原告交出唯一的栖身之所，显然是违法在相关部门从未向原告落实社会保、安置、征地补偿的情况下，防城港市相关部们却对原告实施了强制际拆迁行为，包括于2018年10月30日动用工程机械强拆原告的房屋，导致该屋楼板断裂、窗户破碎，并多处出现，该屋因结构严重受损而严重威胁原告一家的居住安全；于2019年1月填埋原告卫生间的化粪池，导致原告卫生间的功能受到极大影响；于2019年1月填埋原告种于房屋周围的经济树木，导致原告的重要收入来源之一被切断。综前，原告房屋所在的土地未依法履行过告知、听证等法定程序，且相关部门未就征收原告房屋及房屋所在地的土地依法向原告落实社会保障、安置、征地补偿等法定补偿的情况下，被告及相关部门就打算以区区11.599280万元逃避对原告应负的社会保障、安置、征地补等法定补偿，从而达到对原告进行强行征收的目的。《中共中央纪委办公关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办[2011]8号)第二条规定：“被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，能够保障其选购合理居住水平的房屋。”原告作为贫困户，无固定生活来源，靠养鸡种树及打零工维持生活。而周边的商品房高达近万元一平方，房屋及土地被征收后，这区区11万左右的补偿款只够原告在周边购买10余平方左右的商品房，根本不可能保障原告一家原有的居住条件。更严重的是，没有了养鸡及种树的生活来源，不仅不能让原告保持原有的生活水平，甚至原告一家的生活也将无以为继。五、原告没有就征收原告房屋及房屋所在地的土地与被告及相关部门签订过任何协议。集体土地征收涉及到农民生存的根基，政府的征地行为应慎之又慎。在原告未与被告及相关部门达成一致意见的情况下，被告及其所属部门强行对被告实施征收行为，责令原告交出土地及房屋，明显系违法综前所述，防城港市对原告的征地行为违法，没有依法落实安置社会保障，相关部门强丈量强套价且没有依法进行房屋补偿。在此情况下，被告却试图以该份所谓的决定书，剥夺原告的合法房屋及土地。土地和房屋是农民生存之根本，为维护自身的生存权利，原告特据此向法院提起行政诉讼，希望法院支持原告的诉讼请求。原告向本院提出诉讼请求：1.确认被告作出的《责令交出土地决定书》的行政行为违法；2.确认被告作出的《责令交出土地决定书》无效。 原告为其陈述事实提供的证据如下：1.《责令交出土地决定告知书》；2.《桂政土批函[2010]399号》批文；3.《防城港市2010年第二批次城市建设用地勘测定界图》；4.原告房屋坐落位置图；5.《行政起诉状》、证据材料、受理通知书；6.原告房屋被强拆前的状态；7.原告房屋的4个房间；8.原告房屋状态；9.原告房屋被强拆后的状态；10.原告房屋的配套化粪池被填埋后的状态；11.广西脱贫攻坚精准帮扶联系卡；12《关于同意沙潭江街道撤村设立四个社区的批复》；13《防港集有（2013）第A-0302005号》土地证；14.冲孔村村民向被告提交的《冲孔村村民不承认防港集有（2013）第A-0302005号土地证的声明》；15.《申请报告》、《举报信》、《请求报告》等。 被告市自然资源局辩称，一、被答辩人黄日和被征收房屋所在的原属于防城港港口区公车镇冲孔村（以下简称冲孔村）集体所有的土地已经过合法程序征收为国有。在涉案建设用地征收过程中，防城港市人民政府、原防城港市国土资源局、防城港市征地拆迁办公室和港口区征地拆迁办公室已经与冲孔村的代表到现场进行勘测定界、进行了土地类别调查、测量、补偿方案制定，并告知冲孔村如对补偿标准和安置途径有意见可要求举行听证等，冲孔村已经在相关征地材料上签字确认并书面放弃听证权利。经防城港市人民政府报批，广西区政府于2010年2月2日下发了《关于防城港市2009年第十四批次城市建设用地的批复》（批文号：桂政土批函[2010]76号），同意将冲孔村的集体农用地9.2375公顷转化为建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的集体建设用地0.1214公顷、集体未利用地0.6915公顷，共计10.0504公顷。76号用地批复作出后，防城港市人民政府于2010年4月12日发布了《防城港市人民政府征收土地公告)([2010]第3号)，原防城港市国土资源局于2010年4月23日发市了《征地安置方案公告》([2010]第05号)，并告知被征地农村体经济组织农村村民或其他权利人在对本公告有不同意见或要求举行听证会的，应在公告之日起10个工作日内向防城港市国土资源局提出意见或申请。但冲孔村集体及个人均未提出异议和申请听证。2017年，防城港市港口区征地折迁办公室与冲孔村下一组签订《土地征收协议书》，征收了包括涉及被答辩人黄日和被征收房屋所在地在内的集体土地，该土地包合在76号用地批复的范围内，并向冲孔村下一组支付了相应的征地补款。2012年4月12日，黄日和与防城港市港口区征地拆迁办公室签订了《房屋拆迁补安置协议书》，2018年7月19日签订了《自选宅基地结果确认书》，自选了相应的宅基地。2018年11月14日，防城港市港口区中心城区土地统征工作现场指挥部通知黄日和提供账户领取补偿款而其未供后，将相应朴偿款提存到了防城港市市港口区司法局。二、答辩人防城港市自然资源局作出责令交出土地决定的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第二条规定：“被征收土地的所有人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县以上人民府土地行政主管部责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及参考《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地问题的规定》第十四条的规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方已经有权机关依法批准；(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；…”本案中，广西壮族自治区人民政府76号用地批复意征收本案所涉的共计10.0504公顷土地为国有建设用地，防城港市人民政府及原防城港市国土资源局也发布了《防城港市人民政府征收土地公告》及《征地补偿安置方案告》。原防城港市国土资源局在作出案涉《责令限期交出土地决定书》前，负责实征地拆近工作的防城港市港口区中心城区土地统征工作现场指挥部对被答辩人黄日和的房屋依法进行了补偿登记，黄日和也签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》和《自选宅基地结果确认书》，自选了相应的宅基地。因黄日和拒绝交出其被地折迁的房屋及所在宗地的土地，已经严重影响了建设用地的按时交付，阻碍了国家建设征用土地，原防城港市国土资源局作出责令交出土地决定符合法律规定。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实例》二十五条第三款规定：“…征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干同题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉的，人民法院不予受理，但应当告知土地权有人先申请行政机关裁决。”黄日和若对征地组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先申请行政机关裁决，但征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，不影响原防城港市国土源局作出责令交出土地决定，不属于本案的审查范围。三、涉案的《责令交出土地决定书》存在文字上的瑕疵并未在实体上损害被答辩人黄日和的权益，也不足以否定作出涉案《责令交出土地决定书》行政行为的合法性，且答辩人已经主动撤销了涉案的《责令交出土地决定书》。涉案《责令交出土地决定书》存在错将“防城港市2009年第十四批次城市建设用地复”写成“防城港市2010年第二批城市建设用地批复”，以及错将“也可以在6个月内直接向人民法起诉”写成了“也可以在3个月内直接向人民法院起诉”的文字表述，但该瑕疵并未在实体上损害被答辩人黄日和的权益，也不足以否定作出涉案《责令交出土地决定书》行政行为的合法性。况且，2019年4月1日答辩人作出了《防城港市自然资源局关于撤销防国土资决执字[2019]1号责令交出土地决定书的决定》，已经主动撤销了涉案的《责令交出土地决定书》。四、被答辩人黄日和的房屋被拆除，并不是由答辩人实施，也不是依据原防城港市国土资源局作出的《责令交出土地决定书》作为实施拆除的依据。房屋如何被拆除与涉案《责令交出土地决定书》的作出本身是否合法没有关联性，不属于本案审查范围。五、报批前告知、听证等程序，属于集体土地征收批复的前置行为，案涉76号用地批复已经发生法律效力，该用地批复与本案诉争的责令交出土地决定，系两个不同的行政行为，因此上述征收批复前置行为，也不属于本案审查范围。综上，请求法院驳回被答辩人黄日和的诉论请求。 被告为其陈述事实提供的证据如下：1.《征收情况调查表》、《勘测定界图》、《土地现状图》、《土地权属及分类面积表》、《土地征收方案》及安置途径方案；2.《听证告知书》、《听证送达回证》、《放弃听证的说明》；3.防城港市人民政府《关于办理城市2009年第十四批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续的请示》；4.广西壮族自治区人民政府《关于防城港市2009年第十四批次城市建设用地的批复》；5.防城港市人民政府《征收土地公告》（[2010]第3号）、防城港市国土资源局《征地补偿方案公告》（[2010]第05号）；6.《土地征收协议书》、《收据》；7.《房屋拆迁补偿安置协议书》、《自选宅基地结果确认书》、《通知》、《证明》；8.《防城港市自然资源局关于撤销防国土资决执字[2019]1号责令交出土地决定书的决定》。 当事人围绕诉讼请求在举证期限内依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院认证如下：1、关于被告的举证时间问题，本院于2019年6月10日向被告送达《举证通知书》，被告于2019年6月25日向本院提交证据，未超过举证期限；2、原告提交的证据6-11以及证据15与本案没有关联性，本院不予采信；3、原告及被告提交的其他证据，与本案争议事实存在关联性，且证据真实、合法，故本院均予以采信；4.原告于2019年7月18日向本院补充提交的6份证据与本案涉诉行政行为没有关联性，本院不予采纳。 经审理查明：2019年1月24日，原防城港市国土资源局向原告作出防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》，主要内容为：你户现居住的占地面积为137.28平方米的房屋位于防城港市2010年第二批建设用地的征收土地范围之内，防城港市人民政府及相关职能部门组织人员对你户在上述土地上的房屋及其他建（构）筑物进行补偿登记，提出补偿及安置方案，经多次上门做政策解释和思想疏导工作，你户至今不办理相关手续，拒不交出土地，已严重影响了国家建设。为确保国家建设的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，特作出如下决定：责令你户自收到本决定之日起15日内自行拆除你户在被征地范围内的房屋，并交出房屋及其他建（构）筑物所占用的137.28平方米土地。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向防城港市人民政府或广西壮族自治区国土资源厅申请复议，也可以在3个月内直接向人民法院起诉。 被告防城港市自然资源局于2019年4月1日向原告作出《防城港市自然资源局关于撤销防国土资决执字〔2019〕1号责令交出土地决定书的决定》，主要内容为：你户房屋所占土地实际上位于防城港市2009年第十四批次城市建设用地的批复范围内，而不是防城港市2010年第二批次建设用地批复范围内，原决定书适用的广西区政府用地批文文号错误；另外不服该决定向人民法院提起诉讼的，诉讼时效应为6个月，原决定书上给予的3个月时间不正确。被告防城港市自然资源局以防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》内容错误为由，撤销该行政行为。 另查明，防城港市人民政府于2019年将原防城港市国土资源局的职责进行整合，组建防城港市自然资源局，不再保留防城港市国土资源局。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原防城港市国土资源局的职权在机构改革后由被告防城港市自然资源局行使，防城港市自然资源局为本案的适格被告。 关于防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》的合法性问题。被告于2019年4月1日作出《防城港市自然资源局关于撤销防国土资决执字〔2019〕1号责令交出土地决定书的决定》，自认原决定书适用的广西区政府用地批文文号错误，且其告知原告起诉权利的起诉期限不符合法律规定。防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”的规定，由于被告已自行撤销该行政行为，而原告仍然要求确认违法，故本院依法确认防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》违法。 关于防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》是否无效的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告防城港市自然资源局作为市级人民政府土地行政主管部门，负责本辖区的土地管理工作，具有行政主体资格，原防城港市国土资源局向原告作出的《责令交出土地决定书》具有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》不具有法律规定的无效情形，故对于原告请求确认《责令交出土地决定书》无效的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条、第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，判决如下： 确认原防城港市国土资源局作出的防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》违法； 驳回原告黄日和要求确认原防城港市国土资源局作出的防国土资决执字〔2019〕1号《责令交出土地决定书》无效的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告曹桂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状及上诉状副本（副本份数为对方当事人的人数再加六份），上诉于防城港市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：广西壮族自治区防城港市中级人民法院，账号：20×××13，开户银行：农行防城港分行营业室）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理（防城港市中级人民法院不另行通知）。 审 判 长  陈 燕 人民陪审员  唐毓瑾 人民陪审员  陈肖芬 二〇二〇年二月十日 法官 助理  杨训杰 书 记 员  杜奎淳