海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9030行初27号 原告琼中县营根镇什也经济合作社，住所地：海南省琼中县黎族苗族自治县（以下简称琼中县）营根镇营根村民委员会什也村小组。组织机构代码：69892XXXX。 负责人王昌存，该小组组长。 原告琼中县营根镇什金钗经济合作社，住所地：海南省琼中县营根镇营根村民委员会什金钗小组。组织机构代码：69892XXXX。 负责人王德童，该小组组长。 原告琼中县营根镇什通第一经济合作社，住所地：海南省琼中县营根镇营根村民委员会什通第一村小组。组织机构代码：69893XXXX。 负责人王传安，该小组组长。 原告琼中县营根镇什通第二经济合作社，住所地：海南省琼中县营根镇营根村民委员会什通第二村小组。组织机构代码：69892XXXX。 负责人王圣海，该小组组长。 以上四原告共同委托代理人均为郭振美，海南京园律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县农业农村局（以下简称琼中县农业农村局）。住所地：海南省琼中县营根镇海榆路县城新区（金光宾馆对面）。统一社会信用代码：11468846008265695L。 法定代表人刘志峰，该局局长。 委托代理人冯尔勇，该局副主任科员兼农经站站长。 第三人王积朝，男，1981年6月3日出生，黎族，现住海南省琼中县。 委托代理人赖朝荣、赖忠建，均为海南顺翔律师事务所律师。 原告琼中县营根镇什也经济合作社、琼中县营根镇什金钗经济合作社、琼中县营根镇什通第一经济合作社、琼中县营根镇什通第二经济合作社不服被告琼中县农业农村局作出的琼中农地承包权（2017）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称《农村土地承包经营权证》）行政登记，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月27日立案后，于2019年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告琼中县营根镇什金钗经济合作社的负责人王德童、琼中县营根镇什通第一经济合作社的负责人王传安、琼中县营根镇什通第二经济合作社的负责人王圣海及四原告共同的委托代理人郭振美，被告琼中县农业农村局的委托代理人冯尔勇以及第三人王积朝的委托代理人赖朝荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告琼中县农业农村局于2017年12月13日向第三人王积朝颁发了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，土地承包合同编号为xxx，承包期限：1997年12月31日至2027年12月31日。承包方式为家庭承包，承包土地用途为种植业。承包地块情况中，承包地实测总面积为48.27亩，承包地块总数为5块，其中地块名称为椰子水的，实测面积为41.19亩，东至林地，西至王家勇，南至王德文，北至王家勇。 原告琼中县营根镇什也经济合作社、琼中县营根镇什金钗经济合作社、琼中县营根镇什通第一经济合作社、琼中县营根镇什通第二经济合作社诉称，其诉讼请求：1.请求依法撤销登记在王积朝名下的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》；2.案件诉讼费由被告承担。事实与理由：琼中县营根镇那龙根东南面，面积为51.604公顷土地一直以来都是什也村、什金钗、什通一、二队经济社所属的土地，原告于2005年1月15日经海南省琼中县人民政府确权后颁发了琼中集有（2005）第xx号集体土地所有权证，土地位于那龙根东南面，面积为51.604公顷。2001年，因当地公安局需要建立琼中县公安局教育转化戒毒基地因此与什也村、什金钗、什通一、二队签定了承包合同，承包什也村、什金钗、什通一、二队那龙根东至364.5山头处南至364.2山头处，西至山间公共路边，北至海榆中线公路边，总面积为136亩，承包期为30年，自2002年1月1日至2032年12年30日止。2008年6月4日因琼中县公安局的戒毒基地没有继续下去，因此琼中县公安局与什也村、什金钗、什通一、二队协商同意后，将该地转包为郑某1继续使用，承包期为2008年1月1日至2038年12月30日止，承包金为每年4080元，后因郑某1去世，将该承包合同由郑某1的儿子郑某2继续履行。2015年9月，第三人王积朝砍伐郑某2种植的经济作物，并自行种植大量槟榔益智等树木，什也村、什金钗、什通一、二队的负责人知道这个事实后向王积朝明确告知其行为侵害了该经济社合法取得的该块土地所有权和郑某2对该土地的使用权，之后，什也村、什金钗、什通一、二队的负责人多次与王积朝交涉希望其自行终止其侵权行为，但是，王积朝不仅不终止而且还不断的扩大种植各种作物，2016年营根镇什也村、什金钗、什通一、二队经济合作社依法向王积朝提起了民事诉讼，在诉讼期间希望和平处理此事又撤诉了，但两年多来王积朝仍没有停止其侵害行为，2019年1月原告再次提起诉讼，要求第三人王积朝停止侵害，在诉讼中王积朝在举证期间拿出来了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，后经琼中县人民法院委托勘验复函该证中注明的椰子水地块编码为00034、面积为41.19亩的土地位于什也村、什金钗、什通一、二队的琼中集有（2005）第277号所属使用土地界线范围内。什也村、什金钗、什通一、二队才知道琼中县人民政府将涉案土地的经营权证在2017年颁发给了王积朝，这些年来，原告什也村、什金钗、什通一、二队从未与第三人王积朝签订过任何的土地承包合同，也从未将任何土地承包给王积朝。2019年4月，原告什也村、什金钗、什通一、二队向琼中县人民政府提出请求撤销该琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，但琼中县人民政府一直没有给予回复。在王积朝没有出示合法有效的土地承包合同的情况下，琼中县农业农村局也没有经过实地调查核实土地使用情况，就将原告什也村、什金钗、什通一、二队所属土地的经营权证颁发给王积朝属于错误的行政行为，该行政行为损害了原告什也村、什金钗、什通一、二队的合法权益。综上，原告作为该块集体土地所有权人，基于上述事实与理由特向贵院提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.土地登记申请审批表，证明2005年1月5日原告营根镇营根村民委员会什通第一、第二、什也、什金钗经济合作社向琼中县建设与国土环境资源局申请土地确权。 2证号为琼中集有（2005）第xxx号集体土地所有权证，证明2005年1月15日原告营根镇营根村民委员会什通第一、第二、什也、什金钗经济合作社取得了774.06亩土地所有权包括涉案的136亩土地。 3地图，证明琼中集有（2005）第xxx号集体土地所有权证的土地位置。 4琼中县国土环境资源局测绘中心出具的地图，证明经测绘被告侵占使用的土地面积共计38.40亩。 5法院委托勘验复函，证明王积朝侵占的土地位于什通第一、第二、什也、什金钗经济合作社土地使用界线内。 6琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，证明琼中县人民政府于2017年向王积朝颁发了土地经营权证。 7撤证申请，证明原告于2019年4月18日向琼中县人民政府申请撤证。 8（2019）琼9030民初144号民事裁定书，证明琼中县人民法院依法中止审理了民事诉讼证明。 9营根镇什通第一、第二、什也、什金钗经济合作社与琼中县公安局的租地合同及与郑某2的协议书，证明原告在2001年1月1日与琼中县公安局签订了土地租用合同，合同内规定了租期、租金、租用面积，后转租给郑某2。 被告琼中县农业农村局辩称，一、王积朝的承包地是属于其家庭承包地，是合法有效的，应受法律的保护。1.王积朝是琼中县营根镇加钗村委会槟榔园村小组村民，其父亲是王世祥（王世祥于2014年因病去世），母亲王桂英，现与王积朝一起生活，父母均是营根镇加钗村委会槟榔园村小组村民。在1997年农村第二轮土地承包时，其父亲王世祥家庭承包合同手册上登记有三块承包地，面积共计24.069亩。其中2块是水田，地名分别是“什托邦”，面积3.299亩；“什托上”，面积0.77亩；1块坡地，地名为“椰子水路”，面积20亩。承包期限为30年，从1998年1月1日起至2027年12月31日止。发包方为：营根镇加钗村委会槟榔园村经济合作社，法定代表人：王兴忠。王世祥1997年领取槟榔园农地字第20号《海南省家庭承包耕地手册》，说明王世祥其家庭承包的农村土地是由槟榔园村小组发包，应属于营根镇加钗村委会槟榔园村集体地，对其合法的承包地有经营权和使用权。2.2000年1月1日，王世祥领取经由营根镇政府农村经营管理站作为鉴证机关盖章确认，发包方为：琼中县营根镇加钗村委会槟榔园村小组，法定代表人为王国精，并由琼中县人民政府颁发的《农村集体土地承包经营权证书》。王世祥持有的《农村集体土地承包经营权证书》上登记的地块共有3块，地块名称分别为“什托邦”，水田，面积3.299亩；“什托上”，水田，面积0.77亩；“椰子水路”，坡地，面积20亩，3地块面积合计24.069亩。说明其拥有三块承包地的经营权和使用权。该证书登记的地块数量与面积总数与1997年领取的《海南省家庭承包耕地手册》登记的地块信息一致。3.2005年9月20日，王世祥领取由琼中县人民政府颁发证号为“琼中县农地承包权（营根）第xxx号”的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。王世祥持有该农村土地承包经营权证登记承包地块共有6块，面积共计30.569亩。这6块地块登记分别是：①地名为“什托那”，水田，面积3.299亩；②地名为“什托上”，水田，面积0.77亩；③地名为“椰子水”，坡地，面积20亩，四至范围为：东至大干沟为界，南至德文田为界，西至小路为界，北至旧公路为界；④地名为“什托邦”，坡地，面积2亩；⑤地名为“什巴”，坡地，面积2亩；⑥地名为“什托”，坡地，面积2.5亩。发包方为：琼中县营根镇加钗村委会槟榔园经济合作社。承包期限：1998年1月1日至2027年12月31日止。承包方式为家庭承包。王世祥持有的《农村土地承包经营权证》上登记共有人为：王世祥（76岁）、王桂英（75岁）、王积朝（23岁）。说明王积朝属于共有人共同拥有其家庭承包地经营权和使用权。王世祥自1997年领取《海南省家庭承包耕地手册》，2000年领取《农村集体土地承包经营权证书》和2005年领取《农村土地承包经营权证》，且发包方都是营根镇加钗村委会槟榔园村小组，承包期限为30年，充分说明王世祥自1997年农村第二轮土地承包以来自己的承包地是合法有效的，拥有承包土地的经营权和使用权，应受到法律的保护。王积朝是王世祥的儿子，属于共有人，说明王积朝共同拥有其家庭承包地的经营权和使用权，是合法有效的。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此，王世祥自1997年第二轮农村土地承包合同签订后，其承包地是属于家庭承包土地，并取得琼中县人民政府给予颁发的《农村土地承包经营权证》，是符合相关法律规定的，以此确认了土地承包经营权关系，是合法有效的，是受法律保护的。二、我局颁发登记王积朝名下的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》颁证程序合法，证据充分，符合相关法律规定和当地实际情况，并不存在错误的行政行为。根据中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发《海南省全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知（琼办发[2015]23号）和琼中县人民政府办公室关于印发《琼中县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知（琼中府办[2015]31号）文件的相关规定，2015年在我县范围内全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是以第二轮农村土地承包为基础，与现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属，目的是通过开展农村土地确权登记工作，进一步稳定和完善农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权登记制度，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全“四不清”的问题，实现土地承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。为了认真做好我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2015年我局通过社会招标的形式，聘请了第三方测绘公司，对全县范围内农户持有的2005年《农村土地承包经营权证》上登记的地块使用GPS实地测量，包括对原告和第三人王积朝在内的村庄农户承包地信息进行调查，对照第二次土地调查成果，查清每块承包地的名称、坐标、四至、权属性质、种类和经营方式，根据调查结果制作《农村土地承包经营权调查信息公示表》，并进行张榜公示。经过三榜张榜公示，无异议后，由营根镇加钗村委会上报到营根镇人民政府复查，再由我局作意见，同意才可以换发新的《农村土地承包经营权证》。由于王积朝父亲王世祥因病于2014年去世，在2015年开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，其家人同意王积朝作为承包方代替父亲王世祥，从而将原有登记王世祥的承包地登记在王积朝名下作为承包方。为此，我局在2017年经过按照“申请、审核、登记、发证”的工作程序环节，在没有异议的情况下，向王积朝颁发了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》。我局为包括王积朝在内的每户村民颁发的农村土地承包经营权证书，均按照“申请、审核、登记、发证”的程序要求，根据土地承包经营权登记簿为依据作出制证颁证，颁证程序合法，符合相关法律规定。王积朝持该证书是延续父亲王世祥持有1997年领取的《海南省家庭耕地手册》，2000年领取的《农村集体土地承包经营权证书》和2005年领取的《农村土地承包经营权证》，是作为进一步完善和明确承包土地归属，具有连贯性和合法性，因此我局认为颁发王积朝的农村土地承包经营权证没有出现错误的行政行为。三、原告诉王积朝侵占原告的集体土地引发纠纷应属于土地权属争议，应属于加钗村委会槟榔园村小组与原告的集体土地权属争议问题。理由是原告提供了2005年1月5日经琼中县人民政府确权后颁发的琼中集有（2005）第xxx号集体土地所有权证，土地位于“那龙根东南面”，面积51.604公顷，即774.06亩。原告于2001年将集体土地发包给琼中县公安局作为教育转化戒毒基地，地块位于海榆中线公路，海口至三亚140.5公里处左侧“**岭”。发包面积136亩，四至范围：东至364.5山头处，南至364.2山头处，西至山间公共路边，北至海榆中线公路边。承包期限30年，自2002年1月1日至2032年12月30日止。2008年6月4日，原告与琼中郑氏水果开发公司（法人代表为郑某1）签订土地承包合同，将原发包给琼中县公安局的土地转让给郑某1，承包期为30年，自2008年1月1日起至2038年12月30日止。2008年8月28日琼中县公安局又与郑某1签订了使用禁毒基地房屋协议，琼中县公安局同意将该土地使用合同由郑某1与原告自行签订。由于郑某1病故后，现由三儿子郑某2负责基地管理至今。在基地开发利用土地管理期间，郑某2及原告诉讼反映王积朝侵占其土地和破坏经济作物，产生土地纠纷和权益争议。原告及郑某2分别于2016年和2019年诉至琼中县人民法院诉告王积朝侵权，要求琼中县人民法院给予裁定。原告于2016年11月18日向琼中县人民法院提出撤诉。2019年11月13日琼中县人民法院又驳回原告的起诉。直到这次原告将我局因给予王积朝颁发琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》为由，将我局起诉到琼中县人民法院，要求撤销王积朝持有的该《农村土地承包经营权证》。针对双方的土地争议，为客观公正，实事求是地了解该争议土地使用情况，我局派人到槟榔园村与王积朝本人调查核实，询问老队长以及部分村民。据调查了解，双方争议的土地是王积朝现承包开发利用的土地，地块名称为“椰子水”。经我局查阅槟榔园村2005年颁发农户的《农村土地承包经营权证》中登记地块名称为“椰子水”的坡地，共有三户农户，分别是王世祥，登记承包地面积20亩；王进成，登记承包地面积10亩；王家佳，登记承包地面积8亩，说明2005年在该地“椰子水”一带坡地已由槟榔园村村民在耕作。2015年在槟榔园村开展农村土地承包经营权确权登记工作时，王家佳在“椰子水”地块实测面积为15.73亩，王积朝实测面积为41.19亩，王进成（王家勇）实测面积为21.49亩，并经三榜公示无异议后进行确权登记颁证。经查看原告提供的相关材料《土地登记申请审批表》、槟榔园村王积朝与什通（一、二）、什也村、什金钗村争议地块测绘图。原告四个村共有集体土地总面积774.06亩，地块坐落那龙根东南面，四至范围即：东至公路边与加钗农场乡交界，南与国营加钗农场用地交界，西至槟榔园经济社相交界，北至公路边。我局认为如果王积朝耕作的“椰子水”坡地落在原告的集体土地范围内，那应该是王积朝所属村庄槟榔园村集体土地与原告四个村的集体土地界线的争议，因为王积朝的承包地是槟榔园村小组发包的，据槟榔园村民反映称，该“椰子水”坡地地块一直是由槟榔园村村民耕作，但自原告发包土地给琼中县公安局使用后就曾经发生争议，因双方发生土地纠纷争议不断，该地块也就一直列为争议地。王积朝曾经也向营根镇人民政府及相关部门要求解决矛盾纠纷，但都没有得到妥善解决。原告也反映诉告王积朝侵占其土地和侵犯承包者权益。如果当作村与村之间的土地权属争议处理，那也应该将加钗村委会槟榔园村一并告上琼中县人民法院。我局认为槟榔园村村民王积朝自1997年农村第二轮土地承包时就已登记该地块，且耕作至今已有22年之久，而原告四个村的集体土地确权是2005年1月5日才划定，所有权又是四个村的共有宗地，四至范围之广，西边又是与槟榔园经济合作社相交界，那应该原告四个村要明确好与槟榔园村小组的界线位置范围，同时琼中县国土部门也应划定槟榔园村集体土地的界限范围，以证明王积朝长期承包的“椰子水”地块是否属于槟榔园村的集体地。另外，原告将集体地共有宗地774.06亩中的136亩土地发包给琼中县公安局，琼中县公安局再转让郑某1，现由其儿子郑某2继承管理，该承包地块名称是“**岭”，而加钗槟榔园村村民王积朝长期承包耕作的地块名称是“椰子水”，双方争议地块名称不一样，是否说明两者承包的地块是不同的地块，土地权属应属于不同的村小组。或者是“**岭”与“椰子水”坡地是相互邻近的山坡，是王积朝承包“椰子水”坡地所种植的经济作物越界过郑某2承包原告的“**岭”地，则那应该要明确“**岭”与“椰子水”的界线范围。所以，我局建议以尊重历史，照顾现实的原则，以王积朝和郑某2双方实际利用土地的现状，重新划定好双方开发界线，进一步妥善处理好双方土地争议问题，共同维护双方的权益。以上综述是我局依据客观事实的答辩理由，事实清楚，证据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告琼中县农业农村局向本院提交了以下证据、依据：1.《海南省家庭承包耕地手册》（槟榔园农地字20号），证明王世祥1997年领取农村第二轮土地承包手册，该手册登记有“椰子水”承包地地块。 2《农村集体土地承包经营权证书》（编号20），证明王世祥2000年领取由琼中县人民政府颁发的《农村集体土地承包经营权证书》，该证书上登记有“椰子水”承包地块。 3琼中县农地承包权（营根）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明王世祥2005年领取由琼中县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，该证书上登记有“椰子水”承包地块。 4琼中农地承包权（2017）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明王积朝2018年领取由琼中县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，该证书上登记有“椰子水”承包地块，附件有王积朝承包地块示意图。 5海南省农村土地承包经营权证登记表，证明王世祥、王进成、王家佳三户领取《农村土地承包经营权证》，证上登记有“椰子水”承包地块。 6《海南省家庭承包耕地合同书》，证明王世祥、王进成、王家佳三户农户与槟榔园村签订的家庭承包合同书上登记有“椰子水”承包地块。 7农村土地承包经营权调查信息公示表（第一、二、三榜），证明2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，对王世祥（王积朝）、王家佳、王进成（王家勇）实测承包地块进行三榜公示，公示地块有“椰子水”。 8《农村土地承包经营权登记簿》，证明2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，我局经过“申请、审核、登记、发证”的工作程序环节，不出现错误的行政行为。 9中共海南省委办、海南省人民政府办公厅关于印发《海南省全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知（琼办发[2015]23号），证明依据该文件精神开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 10琼中县人民政府办公室关于印发《琼中县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知（琼中府办[2015]31号），证明依据该文件精神开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 第三人王积朝述称，一、原告要求撤销琼中农地承包权（2017）第010915号《农村土地承包经营权证》已超过诉讼时效。根据现有证据表明，本案涉及被告向第三人颁发的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》是在1997年12月30日颁发的《海南省家庭承包耕地手册》、2000年1月1日颁发的《农村集体土地承包经营权证书》以及2005年9月20日颁发的《农村土地承包经营权证》三证的基础上，对第三人承包使用的“椰子水”地块进行完善而新发证书，并非对“椰子水”地块重新确权，确权行为时间在1997年12月30日，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案无论是从1997年12月30日颁发的经营权证书开始，还是在双方（2016）琼9030民初15号案中，从原告也知道第三人持有上述相关承包经营权证书开始，原告现提起本案均已超过法律规定的诉讼时效，依法应当驳回原告的起诉。二、本案原告持有的《农村集体土地承包经营权证书》、《海南省家庭承包耕地合同书》、琼中县农地承包权（营根）第xxx号《农村土地承包经营权证》、琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》均是第三人所在经济社集体土地，第三人是通过合法途径向所在经济社取得承包经营权，相关土地承包经营权证书均是经辖区人民政府依法确权，那么案涉土地实际所有人为所在槟榔园经济社，结合本案双方是因土地权属问题引发纠纷，那么相对人应为所在的槟榔园经济社，第三人仅为使用权人，但本纠纷至今，原告自始至终并未向槟榔园经济社进行协商或者主张权利，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案是原告与第三人所在槟榔园村的土地权属争议，依法应当先由政府处理，而不是起诉撤销第三人依法持有的权属证书。三、退一万步来说，假定所在槟榔园经济社发包第三人的案涉地块，确系原告土地，那么根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有”的规定，结合原告自2000年开始使用至今的事实表明，假如案涉地块确为原告土地，那么被告为第三人颁发证书并无不当，原告早已丧失权利。综上，被告为第三人颁发《农村土地承包经营权证》所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，原告主张撤销没有事实根据与法律依据，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。 第三人王积朝向本院提交了以下证据、依据：槟榔园农地字第20号《海南省家庭承包耕地手册》（1997年颁发）、《农村集体土地承包经营权证书》（2000年颁发）、琼中县农地承包（营根）第xxx号《农村土地承包经营权证》（2005年颁发）、琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，证明：（1）第三人就案涉“椰子水”地块，自1997年12月取得政府确权，原告现提起撤销之诉超过诉讼时效。（2）涉案地块在原告2005年办理土地登记前，第三人就已经依法使用的事实。（3）被告依法为第三人颁发的（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》是在第三人原有的相关权利证书的基础上进行完善，并非重新确权，原告申请撤销该证理由不能成立。 经庭审质证，原、被告以及第三人对各方提供的证据，发表质证意见如下： 原告对被告提交的证据1的真实性予以认可，对其合理性和证明内容不认可，理由为承包是由槟榔园村与第三人王积朝的父亲签订的承包土地合同，那么这块承包地的四至地界范围是在槟榔园村的四至范围内，并没有在争议地块之内。对证据2上的四至范围，与2017年颁证的经营权证的四至范围不一致，方位落位不一致，且面积相差巨大，因此对它的真实性予以确认，但对证明内容和关联性均不予认可。对证据3的质证意见同证据2的质证意见一致，证据1至证据3记载的面积及四至范围是属于槟榔园村的，并不是涉及到涉案地的四至范围之内。对证据4的真实性予以确认，对其证明内容跟关联性不予认可，理由为在2017年的经营权承包证中图纸显示的地块，明显不在原告的“椰子水”使用权范围之内，这块地并不是被告所诉称的1997年之后就一直使用至今，因为该地在2000年的时候就已经承包给了琼中县公安局作为禁毒基地使用，琼中县公安局在这块地中也修建了一些建筑物，而这些建筑物现在仍然存在，当时琼中县公安局使用这块地的时候并没有人提出任何异议，称这块地属于槟榔园村的不得发包。在2008年，因为琼中县公安局不再继续使用这块地，与郑某1协商，由郑某1继续承包这块地使用至今，郑某1随后在这块地上种植了大量的槟榔。2015年，第三人将郑某1所种的槟榔树砍伐推掉后，纠纷就此展开。对证据5的真实性予以确认，但对其证明内容和关联性均不予认可，理由为该证据仍不能证明这块地是属于涉案的土地，“椰子水”地块是原告与槟榔园村的相交地，如果槟榔园村将其所属的土地租用给第三人，我们对其承包合同都不予否认，但这块地在2005年的时候，就已经经过琼中县人民政府确权并且向原告颁发了土地使用权证，土地使用权证记载了四至范围，这块地并不是被告所诉称的其颁发经营权证的时候已经套用了权属证明及予以确认，并且在2017年调查的时候，原告已经向当时的人民政府提出异议，表明过这块地存在争议不应当颁发土地经营权证，但是被告仍然不顾事实对这块地重新颁证，并且将其四至范围和面积重新确定，所以该证并不是就2005年土地经营权证的延续，而是应当作为一个新的行政行为。对证据7至证据10，我们对其真实性予以确认，但对其证明内容及关联性不予认可，理由为：被告所诉称经过公示及审核，其在哪进行公示，是在槟榔园村进行公示还是在原告的村委会上进行公示，这块地既然权属范围属于原告的土地使用范围，那么土地承包经营的公示也应当在原告的居委会进行公示，而不应当在槟榔园村委会进行公示。本案中，槟榔园村在土地经营发包中，没有向被告等单位出示过其合法拥有的土地权证的证明，土地使用权是发包的基础，槟榔园村既然不能够提供其拥有土地使用权的证明，那么槟榔园村就无权进行发包，其与第三人所签订的发包合同应属无效合同，而无效的合同自始就是没有任何效力，被告以不具有法律效力的承包合同办理了土地经营权证，这无疑也就是无效的，因此，在程序上出现错误。 第三人对被告提交的证据1至证据10的真实性、合法性和关联性均无意见。第三人认为被告就第三人取得的“椰子水”承包地发放的相关经营证书事实清楚程序合法。 被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议，该申请由四个原告于2005年申请，但属于集体土地共有不可能，集体土地是属于本经济组织的集体，假如两个集体经济组织要由国土部门重新划定确认，土地到底是谁的，几个集体经济组织共有一块土地的情况不应出现。同时这块地又没有四原告的经济组织成员在里面经营生产，因为农村的集体土地必须要发包到户，不能遗留有5%，不能超过总耕地的5%。但是我们这个集体是集用地774.06亩，只发包了136亩，因此，对其合法性、关联性有异议。对证据2的真实性予以认可，但对其合法性、关联性有异议。对证据3的真实性没有异议，对其关联性和合法性有异议。因为它只是涉及到地块范围，一个标注红线图范围。对证据4中共有宗地的范围涉及面比较广，其中公路也可能在划定的时候，把槟榔园村的一些地划线在里面，同时也包括了第三人的土地在里面。对证据5、证据6的真实性、合法性、关联性无异议。对证据7的真实性予以认可，但被告完成颁证的程序合法，原告申请撤销要有合法的理由，不能随意撤销。对证据8的真实性、合法性、关联性无异议。对证据9的真实性没有异议，但对其关联性和合法性有意见，合同不是有效的合同，对外发包的合同必须要经过2/3以上村民代表同意，虽然农村土地承包法是2003年颁布，但是在1997年就在此过程中一直延续到至今，属于农村的土地发包有两种性质，一种是家庭承包，一种是其他方式登记承包，村集体发包给琼中县公安局是属于对外发包，跟四原告发包给公安局与第三人一点关联都没有，且涉案地是2005年才确权划定给原告的，当时2001年发包时原告是不是土地所有权人并未确定，所以该合同应该是无效的，对其关联性和合法性有意见。 第三人对原告提交证据1的真实性没有意见，但对其合法性以及关联性有意见，关于该申请表的相关的审查人，包括国土部门的审查员以及准予发证的时候均没有相关的负责人、审查人员签名，特别是对发证地块774.06亩的初步调查令，审查初步调查的意见处也没有审查人签名，也没有提供相应的材料予以佐证，结合原告对“椰子水”使用权的事实来看，我们认为是原告持有的土地证登记违法，我们也保留即将提起行政撤销的诉讼权利。另外，按照原告的说法，就该颁证行为也没有在第三人所在的槟榔园村进行公示，那么原告所持有的该证的颁证行为也同样违反，第三人在此之前自始至终不知晓原告在2005年的时候已将“椰子水”坡地登记在其名下。对证据2的真实性没有意见，但是合法性以及关联性有意见。对证据3的合法性、关联性有意见，理由为：宗地图的红线图或者坐标是在没有任何原始的证据的情形下进行的坐标定位。对证据4的真实性、合法性以及关联性有意见，理由为：没有相关测绘中心的盖章。对证据3、证据4的意见是一样的。对证据5的真实性没有意见，但是对合法性以及关联性有意见，也不同意原告的举证目的，理由为：进行鉴定所依据的原告持有的土地证本身就是违法、不合法，那么所作出的勘验不能得出原告取得土地的合法性。对证据6的真实性、合法性以及关联性没有意见。对证据7、证据8的真实性没有意见，但是该两份证据恰恰证明了原告于2019年5月才向相关部门申请撤销“椰子水”地块登记的申请的事实，可见自原告1997年12月30日初次持有“椰子水”地块的确权行为时间计算，那么在其申请撤销当然包括了今天本案提起的行政撤销之诉也已超过20年。对证据9的真实性没有意见，对合法性以及关联性有意见。理由与被告的意见一致，主要就是从该份证据也可以得出原告在2005年取得集体使用证之前，就已将其没有权属权利的这块土地发包给他人的事实是客观存在的，而且其发包行为严重损害了第三人的合法权益，另外从该份合同来看，诉争的“椰子水”坡地以及主张的“**岭”也并非同一地块。 原告对第三人提交的证据的真实性予以确认，对证明内容以及关联性不认可，理由为：1998年颁发的承包证，一是有严重的涂改迹象，其中承包地20亩、地名均是有涂改的，涂改完之后并没有经过有关机关进行盖章确认。二是四至范围均没有说明，所以这土地承包基本上不能说明任何的问题，2005年土地承包它仍然是坐落范围也是没有说明，也是由槟榔园村颁发给第三人的，但2005年1月份，该地块已经过国土局测量之后，把所有权证颁发给了四原告共同共有，槟榔园村在明知没有权发包的情况下进行发包，属于违法发包，第三人也无法证明这块地就是本案争议的地块，所以这块地一直是存疑的，原告一直认为这块地也是槟榔园村所属四至范围内的，跟本案争议地是无关的。对2017年土地承包的真实性予以确认，但是因为是重新颁证，重新对地块的东西南北进行的确认，无论是东西南三家，所承包的地块均在槟榔园村范围内，与四原告的土地是相接的，所以原告认为这块土地承包合同也是违法作出的，琼中县农业局在槟榔园村没有提供其合法拥有该块土地使用权的情况下，也没有进行实地勘察，依据2005年及1998年没有任何四至范围的土地经营承包，擅自将其土地扩大一倍进行发证，足以证明其程序违法。原告从本案中无论是第三人及被告均没有能够提供槟榔园村有这块地的合法使用权及所有权。如果正如被告所诉称的有争议的情况下，那么也应当由槟榔园村向政府要求确权重新颁证，而从2005年颁证至今，已经15年，槟榔园村对颁证行为从没有提过任何的异议，且槟榔园村也没有提供任何的证据证明这块地属于槟榔园村，所以原告认为其颁证行为都是违法的，颁证也是应当予以撤销的。 被告对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，合同书以及里面登记记载的就是水田和坡园地，针对原告提出被告颁发的承包证有涂改迹象进行说明，因为在全县开展第二轮土地承包的时候有历史的原因，当地琼中的实际情况，大部分都先认定为水田，是在第一轮土地承包原有的基础上进行的延续承包，再延长30年，体现为从1997年到2027年的12月31日，有些日期为1998年，因为当时都是村民自己填报，才把“椰子水”地块填上去，这是有原件的，他们也意料不到今天会因此产生争议。至于当时的颁发土地证为什么没有东西南北、四至范围，是因为以前的条件有限，只能认定水田，完成公粮上缴，也属于家庭承包的一个认定方式，2017年颁发的土地使用权证是采取当前现有的仪器测量后予以确认登记，是进一步的完善之前的土地证后予以颁发的，现有的土地承包是在原有的基础上进行的延续承包，因此，才会存在四至范围和面积等变化。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1至证据3、证据5至证据9，其来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信；对证据4，因没有相关部门的盖章确认，故本院对其真实性无法确认。对被告提交的证据1至证据10，其来源合法，能够客观真实反映颁证的过程，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。对第三人提交的证据，来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，1998年1月1日，第三人王积朝父亲王世祥取得槟榔园农地字第20号《海南省家庭承包耕地手册》，发包方为营根镇加钗村委会槟榔园经济合作社，承包期限为30年，从1998年1月1日起至2027年12月31日止；水田4.069亩，坡园地20亩；其中坡地为“椰子水”面积20亩。 2000年1月1日，琼中县人民政府向王世祥颁发了《农村集体土地承包经营权证书》（编号：20），发包方为琼中县营根镇加钗村委会槟榔园经济合作社，原承包合同编号：20，承包期限从1998年1月1日起至2027年12月31日止；水田4.069亩，坡园地20亩；其中坡地为“椰子水路边”，面积20亩，四至范围：东至什也村园地界，南至托龙公岺项，西至家任、进成坡地界，北至马路边界。 2001年1月1日，四原告与琼中县公安局签订《海南省农村土地对外承包合同书》，由四原告将总面积136亩，位于海榆中线公路，海口至三亚140.5公里处左侧**岭，四至范围：东至364.5山头处、南至364.2山头处，西至山间公共路边，北至海榆中线公路边的地块发包给琼中县公安局，承包期为30年，自2002年1月1日起至2032年12月30日止。该合同有四原告的负责人签字及盖章，和琼中县公安局的法定代表人宋红举签名及单位盖章，并经琼中县营根镇人民政府的同意及盖章。 2004年9月2日，琼中县营根镇人民政府农村经营管理站，出具一份营根镇（2004）鉴字第01号《鉴证书》，内容为：经审查，发包方为四原告与承包方琼中县公安局教育转化戒毒基地签订的承包合同书，内容合法，双方代表人的身份、签名和盖章均属实，予以鉴证。 2005年1月5日，四原告就共有宗地向琼中县人民政府申请集体土地所有权。2005年1月15日，琼中县人民政府准予注册登记颁发琼中集有（2005）第xxx号集体土地所有权证，土地所有权人为营根镇什也经济合作社，地址位于营根镇什也村，地号为46903605xxx，图号为E-xx-xx（加钗、白石岭），土地总面积为51.604公顷。 2005年9月20日，琼中县人民政府向第三人王积朝父亲王世祥颁发了琼中县农地承包权（营根）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，发包方为琼中县营根镇加钗村委会槟榔园经济合作社，承包地址：××县，土地承包合同编号：20，承包期限从1998年1月1日起至2027年12月31日止，承包地块总面积30.569亩，承包地块总数为6块，其中坡地为“椰子水”，面积20亩，四至范围：东至大干沟为界，南至德文田为界，西至小路为界，北至旧公路为界。 2008年6月4日，四原告与案外人郑某1签订《海南省农村土地对外承包合同书》，由四原告将发包给琼中县公安局的地块，又转包给了案外人郑某1，承包期为30年，自2008年1月1日起至2038年12月30日止。2008年8月28日，琼中县公安局和案外人郑某1签订《关于租用禁毒基地房屋协议书》，租用琼中县公安局禁毒基地的房屋约340㎡，猪栏10㎡，鱼塘1亩，变压器一个，产权属于琼中县公安局，使用权属于案外人郑某1，树木等归案外人郑某1。 2018年6月25日，琼中县人民政府向第三人王积朝颁发琼中农地承包权（2017）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，发包方为琼中县营根镇加钗村委会槟榔园村民小组，土地承包合同编号：469030100204060035J,承包期限为1997年12月31日至2027年12月31日，承包方式为家庭承包，承包土地用途为种植业，承包地实测总面积48.27亩，承包地块总数5块，其中地块名称为“椰子水”的四至为东至林地，西至王家勇，南至王德文，北至王家勇，实测面积41.19亩。 2019年1月22日，四原告及案外人郑某2以第三人王积朝为被告向本院提起民事诉讼，本院同日以案由为返还原物纠纷予以立案受理，并于2019年11月13日作出了（2019）琼9030民初144号之一民事裁定书。本院为了进一步核实案件情况，从本院调取了（2019）琼9030民初144号之一民事裁定书，该裁定书认为争议的土地地块（地名为“椰子水”），琼中县人民政府于2005年1月15日向四原告颁发了琼中集有（2005）第xxx号土地所有权证。在同一地块，2005年9月20日，琼中县人民政府又向第三人王积朝的父亲王世祥颁发了琼中农地承包权（营根）第xxx号《农村土地承包经营权证》，继而在2018年6月25日，琼中县人民政府又再向第三人王积朝颁发了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》。同时，2019年6月3日，琼中县自然资源和规划局向本院作出《关于县人民法院委托勘验复函》（琼中自然资函[2019]xxx号），经勘验，第三人王积朝持有经营权证的土地中，有41.73亩落入四原告持有的琼中集有（2005）第277号土地所有权证确定的四至范围内。也即，对同一地块“椰子水”琼中县政府重复向不同的单位、个人颁发了两本存在土地四至范围重叠、土地权利冲突的两本经营权证。认为该案是土地确权、颁发土地证引发的纠纷，并不是已经合法持有土地权利后引发的侵权之诉。该案纠纷应由政府部门对原告、第三人分别持有的，存在权利重叠争议的《土地经营权证》作出处理决定，并不是法院民事案件主管范围。因此，对原告的起诉依法裁定予以驳回。同时，本院作出的（2019）琼9030民初144号之一民事裁定书已生效。 2019年4月18日，四原告认为涉案地是四原告的共有地，对被告向第三人颁发的琼中农地承包权（2017）第xxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》不服，书面向琼中县人民政府要求注销该土地承包经营权证。因琼中县人民政府没有给予回复，且四原告认为被告给第三人的颁证行为属于错误的行政行为，侵犯了其合法权益为由，向本院提起了行政诉讼。 另查明，琼中县农业局于2019年3月20日更名为琼中县农业农村局。 本院认为，本案的争议焦点是：一、四原告的起诉是否超过起诉期限的问题；二、被告对第三人王积朝作出的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》是否合法，是否应予撤销的问题。 1关于四原告的起诉是否超过起诉期限的问题。第三人述称四原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”以及综合本案的证据可见，四原告于2019年1月22日向本院起诉第三人王积朝返还原物纠纷一案中，通过原告的举证知晓琼中县人民政府于2018年6月25日向第三人王积朝颁发了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，四原告因不服琼中县人民政府颁发该证，于2019年4月18日书面请求撤销该证，因未收到琼中县人民政府的回复，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。因此，本院认为，四原告自2019年1月22日起知晓至2019年11月21日提起行政诉讼，并未超过法律规定的一年时间，且本案中亦无其他证据证实在被告给第三人颁证时，四原告已知晓的事实存在，故四原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。 二、关于被告对第三人王积朝作出的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》是否合法，是否应予撤销的问题。本案中，第三人父亲原持有的琼中县农地承包权（营根）第0610205号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，在与其相对应的《农村土地承包经营权证》上登记的地块“椰子水”，面积20亩，四至范围：东至大干沟为界，西至小路为界，南至德文田为界，北至旧公路为界。而在2018年6月25日，琼中县人民政府向第三人王积朝颁发琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》的“承包地块情况”一栏中，地块名称为“椰子水”的四至范围，在未经调查、核实的情况下，变更为东至林地，西至王家勇，南至王德文，北至王家勇，实测面积为41.19亩，这与之前所登记的内容不一致。对以上前后承包经营权证登记不一致的内容，被告辩称琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》的颁发，是以第二轮农村土地承包为基础，坚持原土地承包关系不变，承包户承包地块、面积相对不变，二轮土地承包合同的起止时间和年限不变，要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属，解决的是承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全的问题，并向本院提供了中共海南省委办公厅文件《海南省全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》、琼中县人民政府办公室文件《关于印发的通知》等证据予以证实。但是2019年1月22日立案受理的四原告及案外人郑某2诉第三人王积朝返还原物纠纷中，本院作出了（2019）琼9030民初144号之一民事裁定书，且该裁定书已生效，该裁定书认为争议的土地地块（地名为“椰子水”），琼中县人民政府于2005年1月15日向四原告颁发了琼中集有（2005）第277号土地所有权证。在同一地块，2005年9月20日，琼中县人民政府又向第三人王积朝的父亲王世祥颁发了琼中农地承包权（营根）第xxx号《农村土地承包经营权证》，继而在2017年12月13日由被告作出，于2018年6月25日琼中县人民政府向第三人王积朝颁发了琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》。同时，2019年6月3日，琼中县自然资源和规划局向本院作出《关于县人民法院委托勘验复函》（琼中自然资函[2019]xxx号），经勘验，第三人王积朝持有经营权证的土地中，有41.73亩落入四原告持有的琼中集有（2005）第xxx号土地所有权证确定的四至范围内。也即，对同一地块“椰子水”琼中县政府重复向不同的单位、个人颁发了两本存在土地四至范围重叠、土地权利冲突的两本经营权证。而被告向第三人王积朝作出的琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》，没有经过法定的调查核实程序，属于违法发证，应予撤销，但处理原告及第三人之间对涉案土地的权属争议，不是法院职能范围，应属于政府的法定职责。另，琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》所登记的土地权利中，除了本案涉及并存在争议的“椰子水”地块外，还有与本案无涉、原告与第三人不存在争议的其他土地使用权利，如予以撤销，导致对第三人与本案无涉的其他土地权利归于消灭。故琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》不宜判决撤销，而应判决确认颁证行为违法，保留效力。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告琼中县农业农村局向第三人王积朝颁发琼中农地承包权（2017）第xxx号《农村土地承包经营权证》违法。 案件受理费50元（四原告已预缴），由被告琼中县农业农村局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 谭丽丹 审 判 员 谭礼宪 审 判 员 陈国燕 二〇二〇年二月二十四日 法官助理 谭晓芳 书 记 员 王珊珊 附：本案法律适用条文 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 第十二条乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责： （一）查验申请人提交的有关材料； （二）就有关登记事项询问申请人； （三）如实、及时地登记有关事项； （四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。