河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终927号 上诉人（原审原告）：藁城区梅花村华清灯座厂，住所地：河北省石家庄市藁城区梅花镇梅花村村北300米。 经营者高雅军，男，汉族，1963年8月14日出生，现住河北省石家庄市藁城区。 被上诉人（原审被告）：河北省石家庄市藁城区人民政府，住所地石家庄市藁城区廉州西路2号。 法定代表人袁丽华，区长。 上诉人藁城区梅花村华清灯座厂（以下简称华清灯座厂）因诉请确认被上诉人河北省石家庄市藁城区人民政府（以下简称藁城区政府）实施“两断三清”行政行为无效一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：高雅军租用藁城区梅花镇崔家庄村厂房及土地，并于2013年注册成立华清灯座厂，经营范围为塑料灯座加工销售。2015年8月3日，藁城区政府成立的石家庄市藁城区人民政府环境保护工作领导小组（以下简称环保小组）作出藁环领[2015]81号关于对藁城区华清灯座厂实施断电停产整改的通知，主要内容为，因华清灯座厂存在未办理环保手续非法生产等环境违法问题，要求其立即停产整改。2017年8月4日，环保小组作出藁环领[2017]131号《关于对南营镇、梅花镇、贾市庄镇散乱污企业断电停产的通知》（以下简称《通知》），责令散乱污企业立即停产，华清灯座厂包括其中。后藁城区梅花镇政府组织相关部门对华清灯座厂实施了断电措施。另查明，华清灯座厂在诉讼期间提出调取2017年5月和6月藁城区梅花镇政府对其实施断电行政行为时的执法记录仪录像内容，因该证据与本案无关，华清灯座厂的申请法院不予准许。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，华清灯座厂诉讼请求为确认藁城区政府对其按“两断三清”的标准实施取缔的行政决定无效及判令藁城区政府采取补救措施将华清灯座厂的研发项目恢复到原来的状态。而本案藁城区政府属有权机关、所作行为有相关法律依据，该行为并不存在上述解释规定的“重大且明显违法”的情形。因此，华清灯座厂起诉请求确认该行政行为无效，无法律和事实依据。经本院释明，华清灯座厂拒绝变更诉讼请求，其诉讼请求应予驳回。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告藁城区梅花村华清灯座厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告藁城区梅花村华清灯座厂负担。 华清灯座厂不服原审法院做出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一审法院做出的判决存在事实认定不清、适用法律错误等以下问题：（一）华清灯座厂自2002年开始一直致力于对含塑料薄膜的垃圾处理利用工艺进行研究和生产线设备的研发。该生产线需由自主研发的六种设备组成，属于原始性创新，应用领域是环境保护。于2012年10月1日租用藁城区梅花镇梅花村高振林已有场所进行研究试验。因有试验品需要销售，于2013年12月办理了华清灯座厂营业执照。华清灯座厂从未进行过“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，没有“建造和购置固定资产的经济活动”，没有“固定资产再生产行为”。2017年2月27日，环保小组对华清灯座厂实施了断电。环保小组认定华清灯座厂不符合产业政策，不可能办下来环评手续，分别于2017年5月、6月先后两次以没有环评手续为由，对华清灯座厂实施了拆除高压供电设备、拆除电表等取缔措施并先后两次责令华清灯座厂完成“三清”。实施行政行为时未出具过处罚决定，至2018年4月9日才从环保小组领导高刚华处索要到处罚决定——《关于对南营镇、梅花镇、贾市庄镇散乱污企业断电停产的通知》藁环领【2017】131号，处罚决定内容是：高压断电、摘除电表。无附加条件无期限禁止恢复供电（即取缔）。华清灯座厂被列入其中。华清灯座厂在一审时提供1、《科技查新报告》；2、《科技成果登记证书》；3、《专利证书》；4、《成果评价报告》；5、《小试证明》；6、《工艺流程图》；7、《科技成果评价资料》；8、《租房协议》；9、《人证证词》；10、《环评法释义》和《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》；11、《调取执法记录仪内容的申请》；12、《被申请人答复书》、《环保局向石家庄市环保局举报中心做出的回复》和《中央督察组案件回复中被告的核查内容》（公示截图）等证据，证明：华清灯座厂没有“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，没有“建造和购置固定资产的经济活动”即没有“固定资产再生产行为”。华清灯座厂的活动不是《环评法》和《条例》中所称的“建设项目”，不在《环评法》和《条例》的适用范围之内，即华清灯座厂不在环评管理体制之中，该事实的认定是正确审理本案、解决诉讼纷争的关键，而一审法院未对这一事实进行审理和认定，是明显的审理错误。（二）在一审庭审中，法官当庭表示对藁城区政府提供的证据不予认可，藁城区政府提供的证据存在以下问题：1、《关于对藁城区华清灯座厂实施断电停产整改的通知》，该行政决定内容是断电整改，要求办理环评。而被诉行政行为内容是不再允许整改，无附加条件无期限的禁止，直接予以取缔。该证据内容与被诉行政行为有本质区别。不能作为本案被诉行政行为合法性的依据。2、《河北省建设项目环境保护管理条例》（以下简称《省条例》）中所指的“建设项目”是指“按照固定资产投资方式进行的开发建设活动”。而华清灯座厂的活动不属于“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，不在《省条例》的适用范围之内。另，在被诉行政行为实施前，该《省条例》已经被公告废止。3、《河北省关于对损害生态环境行为实行问责的暂行规定》（以下简称《问责》）中藁城区政府特指的第七条中规定的管控对象是依法应该环评的“建设项目”。华清灯座厂的活动不是法定的“建设项目”，所以不属于《问责》中指定的情形。4、《关于对南营镇、梅花镇、贾市庄镇散乱污企业断电停产的通知》（藁环领【2017】131号文件）是被诉行政行为，不能作为证据。5、《场地租赁协议》租赁场地是民事交易行为，与行政行为无关，被诉行政行为在租赁期满之前，该证据与审理被诉行政行为合法性无关。一审法院未对藁城区政府证据的合理性和关联性予以审查，就直接认为藁城区政府的行政行为有相关的法律依据是错误的。（三）1、华清灯座厂仅只进行的是研发试验活动，并向环保小组提供了进行科技研发活动的证据。依据《科技进步法》第三条第一款，华清灯座厂具有法定研发自由权。被诉行政行为侵害了华清灯座厂的研发自由权，实施主体（环保小组）对华清灯座厂的科技研发活动无管辖权。因华清灯座厂的行为不在《环评法》和《条例》的适用范围之内，所以华清灯座厂不在环评管理体制之中。被诉行政行为实施主体（环保小组）不具有行政主体资格，符合法释（2018）1号第九十九条第（一）项的情形，应该确认无效。2、被诉行政行为侵犯了华清灯座厂的研发自由权，且藁城区政府没有有效的法律规范依据，符合法释（2018）1号第九十九条第（二）项的情形，应该确认无效。3、被诉行政行为是环保小组基于认定华清灯座厂应该办理环评而未办理环评的情况下做岀的，而环保小组的这一认定是明显错误的，华清灯座厂不在环评管理体制之内，不应该要求取得环评手续，违法要求取得环评是明显错误的，客观上无法实现。被诉行政行为是基于明显错误的事实做出的，应该确认无效。4、环保小组将华清灯座厂的科技试验活动错误的认定为工业生产，基于这一明显错误做出被诉行政行为，行政行为实施时，未出具处罚决定，对华清灯座厂提供的证据和法律依据及申辩不予理睬，属于明显的程序违法。符合法释（2018）1号第九十九条第（四）项的情形，应该确认无效。基于以上事实，藁城区政府的行政行为显然构成重大且明显的违法情形，按照《行政诉讼法》第七十五条的规定，应该确认无效。一审法院未对以上事实予以审理，做出的判决是错误的。恳请二审法院审清事实，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。另，藁城区政府提及的环保部2018年6月1日回函的问题。华清灯座厂向环保部咨询研发活动是否须要办理环评。环保部在认为研发场所是由华清灯座厂投资建设的情况下做出了指导，回函中未要求研发活动办理环评，只对与研发活动相关的活动做出了指导：你投资建设的场所按“研发基地”环评。华清灯座厂在收到该回函后通过电话向环保部澄清是租用已有场所，没有场所建设和固定资产购置行为。环保部告知，不投资不建设就不须要环评。（以上情况属实，请法院予以核实）藁城区政府不该借题发挥，断章取义，用6月1日回函证明环保部要求华清灯座厂的研发活动办理环评，更不能用回函作为被诉行政行为合法性的依据。请求依法撤销一审做出的（2019）冀01行初126号行政判决书，查清事实依法审理。一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 另，2017年8月4日，环保小组作出藁环领[2017]131号《通知》，主要内容为:“一、责令散乱污企业立即停产。二、由南营镇、梅花镇、贾市庄镇政府负责组织区供电、公安、环保等部门对散乱污企业实施断电措施，电力部门负责切断高压供电并摘除电表。三、由南营镇、梅花镇、贾市庄镇政府负责安排专人加强日常巡查，防治被断电停产企业擅自开工生产。……。散乱污名单附后”。华清灯座厂包括其中。 本院认为，2017年8月4日，环保小组做出的藁环领[2017]131号《通知》，将上诉人列入其中，同时设定了断电、停产、摘除电表等系列强制性后果，藁城区梅花镇政府按照要求对上诉人实施断电、停产、摘除电表等强制行为，是对藁环领[2017]131号《通知》的执行行为，即对上诉人产生权利义务影响的是藁环领[2017]131号《通知》，上诉人可以针对藁环领[2017]131号《通知》行使行政诉权维护自己的合法权益。现上诉人所诉“两断三清”行为系对该《通知》的执行行为，并未对上诉人设定新的权利义务，不具有可诉性，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院对“两断三清”行为进行实体审理，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 1、?撤销河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行 初126号行政判决； 二、驳回藁城区梅花村华清灯座厂的起诉。 本判决为终审裁定。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年二月十七日 书记员  底玉玉