青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终76号上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人景福，该局局长。委托诉讼代理人姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兰州市七里河区保利小额贷款股份有限公司，住所地甘肃省兰州市。统一社会信用代码：XXX。委托诉讼代理人严玉霞，青海徒信律师事务所律师。上诉人西宁市住房保障和房产管理局（以下简称市房产局）因商品房预售合同登记备案行政撤销一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审审理查明，原告与青海省年丰投资集团有限公司（以下简称年丰公司）存在长期的借贷关系，由于年丰公司无力偿还原告借款，2015年12月2日双方把借款合同变更为房产买卖协议，将被告所有的坐落在西宁市××区（合同编号YS0254044）、10502（合同编号YS0254069）、10503（合同编号YS0254070）、10504（合同编号YS0254080）、10505（合同编号YS0254082）室，合同总面积1204.58㎡，以每平方米8302元的价格出售给原告，同日起双方的借贷法律关系终止，变更为商品房买卖合同，并于2015年12月2日在被告处将以上案涉房产进行了网签登记备案。年丰公司与北京市第二建筑工程有限责任公司（以下简称北京二建公司）曾经发生建设施工合同纠纷。2018年北京二建公司以年丰公司一直未结清工程款为由，向青海省高级人民法院（以下简称青海高院）申请依法强制执行，年丰公司4至20层的房产（包括本案原告所购买的房产）全部被法院予以查封。2018年7月原告向青海高院提起执行异议之诉，2018年7月25日在青海高院的主持下原告与北京二建公司签订执行和解协议，原告补齐案涉房产款250万元后，青海高院于7月31日解除查封原告购买的房产。2018年8月14日西宁市不动产局就案涉房产向原告颁发了青（2018）西宁市不动产证明第0034487号预告登记证明。2020年4月2日被告作出《关于撤销兰州市七里河区保利小额贷款股份有限公司商品房买卖合同备案的决定》（宁房市〔2020〕15号），认为年丰公司与原告签订的商品房买卖合同关系实为民间借贷关系，同时房屋债权关系也存在争议，故对上述已签订的商品房买卖合同备案不予支持，决定对已办理的合同备案业务予以撤销。原告认为被告的撤销决定影响了其权利，起诉请求撤销。原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。被告西宁市住房保障和房产管理局作为西宁市房产管理部门，具有对本行政区域内的商品房预售合同登记备案的行政管理职权。《中华人民共和国城市房地产管理法》对行政机关预售合同登记备案依职权撤销没有明确的法律规定。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）的规定，“加强住房退房管理。……对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案”。依据上述规定，本案中，原告与年丰公司之间并没有解除商品房买卖合同，也未向被告提起撤销登记；被告依职权撤销登记备案也无法院或仲裁机构确认撤销、解除商品房买卖合同或确认商品房买卖合同无效的生效裁判文书和协助执行通知书；被告没有确实的证据能够证实被告所称签订的商品房买卖合同关系为民间借款关系，房屋债权关系存在争议，纪检、公安、检察机关因办案需要要求撤销的情形。故在没有法律、法规赋予被告依职权应当或者可以撤销登记备案的情况下擅自作出撤销登记备案的决定，超越了其法定职权。另商品房预售登记备案制度是一项行政管理措施，登记备案是办理不动产预告登记的前提，本案原告基于已登记备案办理了不动产预告登记，备案登记行为具有确定性和排他性。撤销备案登记使他人不掌握预售房屋合同签订的情况，从而可能导致一房两卖的风险，对原告显然存在影响，其撤销行为必将阻却登记人实现物权。故被告称撤销登记备案决定不影响原告权利的意见不予采纳。且被告在撤销登记备案时也应当对购房人权益予以充分考虑和保护，遵循一定的标准和程序，让当事人有充分的知情权。被告在作出撤销决定时，既没有查实足以撤销备案登记的证据，确实当初登记备案的原因文件存在重大不足和虚假等情形，也未在撤销前告知原告，让其知晓将要撤销登记备案的事实，并保障其在一定期限内有权提供证据对撤销登记提出异议。综上，被告依职权作出的《关于撤销兰州市七里河区保利小额贷款股份有限公司商品房买卖合同备案的决定》（宁房市〔2020〕15号），于法无据，超越了法律、法规规定的职权，应当予以撤销。对原告的诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定判决：撤销被告市房产局作出的宁房市〔2020〕15号《关于撤销兰州市七里河区保利小额贷款股份有限公司商品房买卖合同备案的决定》。宣判后，市房产局不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人与年丰公司签订的商品房买卖合同名为房屋买卖实为借贷合同，并不是原建设部《城市商品房预售管理办法》中所规定的真实的房屋买卖合同。因此，上诉人之前为被上诉人所办理的商品房买卖合同备案不符合《城市商品房预售管理办法》的立法本意和精神，该种商品房买卖合同备案不应当得到支持。上诉人根据西宁市公安局经济犯罪侦查大队查明的事实作出撤销房屋买卖合同的备案决定符合事实及相关法律法规、规章的规定。二、上诉人作出撤销商品房买卖合同备案决定的行为不属于超越职权。虽然我国法律、法规及规章对于撤销商品房买卖合同备案并未作出明确规定，但是上诉人作为西宁市商品房买卖合同备案的主管部门，在发现之前作出的备案所依据的事实与《城市商品房预售管理办法》规定的内容和精神不符时，依据职权完全可以予以纠正。这是《城市商品房预售管理办法》规定的上诉人作为备案机关所应有的当然之义，不能简单理解为上诉人的行为就是超越职权，一审判决对此认定错误。请求：1.撤销西宁铁路运输法院作出的（2020）青8601行初68号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。兰州市七里河区保利小额贷款股份有限公司答辩称，上诉人认为以被上诉人与年丰公司签订的商品房买卖合同实为民间借款法律关系及房屋存在债权债务关系争议为由撤销合法有效的商品房买卖合同备案行为，属滥用行政职权，严重侵害被上诉人的合法权益。被上诉人根据《城市房地产管理法》第四十五条第二款的规定依法在房产管理部门和土地管理部门登记备案，具有排他性和确定性，非经法定事由行政机关不得随意撤销合法有效的商品房备案。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中“加强住房退房管理”的规定，对于已经签订商品房预售合同并已经完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案。被上诉人与年丰公司并没有解除合同，也未向上诉人提交撤销备案申请，上诉人所称撤销登记备案并没有影响被上诉人的实际权利的理由不能成立。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点在于：1.被诉商品房预售合同登记备案行政撤销行为是否行政诉讼受案范围。并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。可见，判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。案涉预售合同登记备案对外公示虽然不具有物权登记对抗效力，对当事人不会设定新的权利义务，但实际反映了房屋已经签订预售合同的事实，被诉撤销登记备案使他人不掌握预售合同签订的情况，从而直接导致一房二卖的风险增大，对原购房人可期待权显然存在一定影响，故被诉商品房预售合同登记备案行政撤销行为具有诉的利益，应当纳入行政诉讼受案范围。2.被诉登记备案撤销行政行为是否合法。行政行为的作出必须具有相应的事实依据，关乎相对人不动产权益的重大权利义务事由更应当遵循行政参与原则。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》(建房〔2010〕53号)的规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案。本案中，上诉人市房产局在商品房买卖双方未参与的情形下，即作出撤销登记备案行为，不仅主要依据不足，也违反行政参与原则。综上，被诉商品房预售合同登记备案撤销行为属于行政诉讼的受案范围，上诉人市房产局撤销备案的行政行为主要证据不足，且违反程序正当原则。一审法院认定事实清楚，判决撤销上诉人的被诉行政行为正确。上诉人市房产局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西宁市住房保障和房产管理局负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十月十六日法官助理 滕 岳书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：