云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初247号原告：段莉，女，1977年2月9日出生，汉族，住云南省昆明市西山区。委托代理人：王雷，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：吕智，男，1973年8月24日出生，汉族，住云南省昆明市五华区，与段莉为夫妻关系，特别授权代理。被告：昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人：陈瑞斌，区长。出庭负责人：田峰，副区长。委托代理人：沈竞舟、余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。原告段莉不服被告昆明市西山区人民政府（以下简称：西山区政府）国有土地上房屋征收决定，向本院提起诉讼，本院于2019年10月22日立案受理后，于2019年11月6日向被告西山区政府送达起诉状副本及应诉通知书，于2019年11月21日向原告送达答辩状并组织证据交换。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日对本案进行公开开庭审理，原告委托代理人吕智、王雷律师，被告西山区政府负责人副区长田峰及委托代理人沈竞舟律师、余易蓉律师到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。被告西山区政府于2019年7月5日作出《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》（以下简称：《房屋征收决定》），决定对“北至A2-2、A2-3地块，西临A2-5地块，南至采莲路，东至A3-1、A3-2地块，征收范围为项目内：A2-6-B地块，约200余套房屋,18000余平方米。具体范围以自然资源部门确定的四至范围和面积为准”范围内的土地、房屋实施征收，并决定按《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿实施方案》（以下简称：《房屋征收补偿方案》）给予补偿。原告起诉称：原告系昆明市西山区黄瓜营小区居民，在该小区拥有合法房屋，持有合法房屋产权证件，所在土地系国有土地。2019年7月5日被告作出《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》，原告房屋在征收范围内（黄瓜营40幢3单元502号）。原告认为被告所作《房屋征收决定》在实体及程序上均违法，严重侵犯原告合法权益。故起诉请求：1、依法撤销被告作出的《房屋征收决定》，2、诉讼费用由被告承担。庭审中，应法庭要求，原告在发表起诉意见阶段补充陈述以下具体诉讼理由：被诉房屋征收决定未以公共利益为目的；被告未提供有效的四规划、一计划作为征收决定作出的前提条件；被告未履行征收决定作出前的法定程序，即未依法对征收补偿安置方案公告征求意见，未依法进行社会稳定风险评估，且无证据证明征收补偿资金足额到位、专户专存、专款专用及产权安置房屋足额到位。原告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：1、原告房屋权利证明，欲证明原告对涉案房屋有合法所有权；2、昆明市西山区人民政府公告（第4号）；3、《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》；以上两项证据材料欲证明被告作出了涉案房屋征收决定，但该决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例的规定》，不符合公共利益，未征求原告等被征收人意见，对征收补偿方案未举行听证、论证等多项法定程序；4、原告房屋照片，欲证明原告房屋情况；5、原告房屋所在小区照片，欲证明：原告房屋事实上被纳入被告征收范围及房屋所在小区情况，被告也存在断水断电断气阻断交通等违法逼签行为。被告西山区政府答辩称：（一）被告作出案涉《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》为被告作出，故被告系依法履行房屋征收与补偿工作的行政机关，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定，被告依法作出《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》，主体适格。（二）被告作出本案公告第4号令《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目Ａ2-6-Ｂ地块的土地、房屋征收决定》，事实清楚。1、案涉项目已列入昆明市城市棚户区改造计划，被告作出征收决定系公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）明确指出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。”棚户区改造是重大城镇保障性安居工程，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“公共利益”。2、案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入国民经济和社会发展年度计划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被告已经取得昆明市西山区发展和改革局《关于对螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级ＣＢＤ）项目建议书批复》（西发改（2009）98号）、《西山区永昌街道入地利用总体规划》（2015-2020年）、《关于将西山区改造计划的确认函》、《昆明市西山区人民政府工作报告和计划、财政报告》等相关批准文件，足以证实案涉征收决定符合“四规划一计划”的要求。3、原告为《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目Ａ2-6-Ｂ地块的土地、房屋征收决定》征收范围内的被征收人。根据被告在房屋征收前进行的房屋调查工作及原告自述，原告为西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目Ａ2-6-Ｂ地块的被征收人，应依法履行被征收人义务。（三）被告作出本案《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》程序合法。1、被告已依法对被征收房屋进行了调查登记和民意调查，并将《螺蛳湾城市棚户区改造范围图》在征收范围内公示。被告在取得相关部门的批准文件，满足“四规划一计划”后，开展项目征收工作。被告依法对被征收房屋进行了土地、房屋调查登记工作和民意调查工作，同意率占比达到91%,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》并在《春城晚报》上公示《螺蛳湾城市棚户区改造范围图》，明确房屋征收范围。2、被告依法拟定了征收方案并征求了公众意见。被告拟定《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地房屋征收安置补偿实施方案》（征求意见稿）并于2018年6月7日在征收范围内公布，公开征求意见，征求意见时间为30日。被告充分听取被征收人意见后，于2018年7月13日作出《关于（征求意见情况）的公告》，并进行张贴公告。3、案涉项目已经依法进行社会稳定风险评估并按规定进行备案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”被告作出《实施螺蛳湾城市棚户区改造项目10个地块剩余未签征收协议被征收户的社会稳定风险评估报告》，并报昆明市西山区维护稳定工作领导小组办公室备案，昆明市西山区维护稳定工作领导小组办公室明确案涉项目可以实施。4、被告开设专款账户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”被告于2018年4月17日在昆明市西山区农村信用社开设专款账户，截止2019年7月11日，账户余额为117805161.22元，专户上所有资金全部用于支付征收补偿费用，做到专户存储、专款专用。5、《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》已按照法定程序公告发布，并告知有关权利人的行政复议、诉讼权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》作出后已依法进行了公告，并告知有关权利人的行政复议、诉讼权利。（四）案涉项目征收实施情况社会反映良好，得到了被征收人的积极响应。案涉项目自《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》公告之日，大多数被征收人积极与原告下设指挥部签订安置补偿协议，截止2019年11月20日，案涉地块征收户数为198户，已签订安置补偿协议166户，共计支付征收补偿费用36343502元，签约比例高达83.84%，案涉项目符合现代新昆明建设的要求，改善百姓生活环境，提高群众生活水平，得到广泛被征收人的积极响应。综上所述，被告作出《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》主体适格，事实清楚，内容合法，符合法定程序。原告的诉讼请求无事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告西山区政府在本院指定的举证期限内提交以下证据材料：第一组：1、《统一社会信用代码证》；2、《法定代表人身份证明》。欲证明被告为适格的诉讼主体。第二组：1、《关于对西山区永昌街道办事处第14号地块（黄瓜营片区）“城中村”重建改造项目核准的批复》（昆发改审批办（2009）11号）；2、《关于对西山区永昌街道办事处第15号地块（黄瓜营片区）“城中村”重建改造项目核准的批复》（昆发改审批办（2009）12号）；3、《关于对螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级ＣＢＤ）项目建议书批复》（西发改（2009）98号）；4、《西山区永昌街道入地利用总体规划》（2015-2020年）；5、《永昌街道土地利用总体规划图》（2015-2020年）；6、《昆明市人民政府关于螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级ＣＢＤ）建设的意见》（昆政发（2009）9号）；7、《昆明市规划局国有建设用地使用权规划条件》（昆规条件（2012）0210号）；8、《昆明市保障性安居工程建设领导小组办公室关于将西山区改造计划的确认函》；9、《昆明市规划局国有建设用地使用权规划条件》（昆规条件（2018）0234号）；10、《昆明市城乡规划委员会2019年第15次规委会议纪要》（第十五期）；11、《昆明市西山区人民政府工作报告和计划、财政报告》。本组证据材料欲证明:案涉项目已经取得昆明市发展和改革委员会的批准，符合国民经济与发展规划；案涉项目取得土地利用的相关文件，符合土地利用总体规划；案涉项目取得昆明市西山区发展和改革局的相关文件，符合城乡规划和专项规划；案涉项目纳入西山区国民经济和社会发展年度计划；综上，案涉项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。第三组：1、《螺蛳湾改造项目民意调查表》2张；2、《西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块民意调查情况说明》；3、《螺蛳湾城市棚户区改造范围图》；4、《西山区螺蛳湾城市棚户区改造范围图》公示照片；5、《螺蛳湾CBD拆迁范围》；6、《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地房屋征收安置补偿实施方案》（征求意见稿）及公告情况现场照片；7、《关于（征求意见情况）的公告》及现场照片；8、《实施螺蛳湾城市棚户区改造项目10个地块剩余未签征收协议被征收户的社会稳定风险评估报告》；9、《重大事项社会稳定风险评估备案回执表》；10、《开户许可证》（编号：7310-00145381）；11、《存款余额证明》；12、《昆明市西山区人民政府公告》（第4号）及公告情况现场照片。本组证据材料欲证明：被告已经完成案涉项目相关民意调查工作；被告依法进行土地、房屋范围调查，并依法公布房屋征收范围；被告依法拟定房屋征收补偿方案，按照法定期限征求公众意见，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；案涉项目取得昆明市西山区维护稳定工作领导小组办公室同意，被告已经按照有关规定完成社会稳定风险评估；被告已经依法设立专户，征收补偿费用足额到位，专款专用；被告依照法律法规规定的程序作出征收决定，并进行公告。第四组：1、《关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块征收工作的情况说明》；2、《昆明市西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目房屋征收建（构）筑物签证表》。本组证据材料欲证明:被告依法开展评估、测绘工作，被征收人获得足额补偿;截至2019年11月20日，案涉项目总户数198户，已签订安置补偿协议166户，共计支付拆迁资金36243502元，案涉项目征收工作顺利开展。经庭审质证，原、被告均当庭出示证据并由对方质证，当事人提交的书面质证意见已附卷留存。庭审后，因发现涉案地块先后经历“城中村改造”、“螺蛳湾中央商务区二级CBD建设”、“螺蛳湾城市棚户区改造”等不同阶段的拆迁、征收项目，涉及众多地块，已有证据不能清晰反映地块开发建设历史，为查明事实，本院责令被告西山区政府提交可证明此前各阶段项目的征收拆迁建设范围及各项目之间的交叉承继关系的关系的材料。被告西山区政府提交以下证据材料：第五组：1、西办通[2009]17号《中共西山区委办公室、西山区人民政府办公室关于成立西山区螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设指挥部的通知》；2、西政办通[2018]43号《昆明市西山区人民政府办公室关于成立西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部的通知》；3、西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部出具的《西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目情况说明》；4、2009年6月3日《西山区14#、15#地块改造范围图》；5、2012年4月6日由西山区政府常务副区长主持召开的螺蛳湾中央商务区协调推进会会议纪要。对于本院责令被告补充提交的证据材料，已交由原告质证，对原告提交的书面质证意见已附卷留存。本院对双方提交的证据材料认定如下：被告西山区政府提交的证据材料中，第二组第2项证据材料《关于对西山区永昌街道办事处第15号地块（黄瓜营片区）“城中村”重建改造项目核准的批复（昆发改审批办（2009）12号）》，因涉案地块并不位于2009年“城中村”改造时划定的第15号地块，故该批复与本案待证事实并无关联，不应作为案件证据；第二组第9项证据材料《昆明市规划局国有建设用地使用权规划条件》（昆规条件（2018）0234号）并非涉案A2-6-B地块的规划条件，与本案待证事实无关联性，不应作为案件证据；第二组第10项证据材料《昆明市城乡规划委员会2019年第15次规委会议纪要》（第十五期），其形成时间（2019年9月29日）在被诉征收决定作出之后，且因会议纪要内容并未明确是针对螺蛳湾棚户区改造项目的哪一地块，亦未提交其他证据帮助明确，而螺蛳湾棚户区改造项目有10个地块，故不能认定该会议纪要所称规划调整等内容是针对涉案地块，无法认定会议纪要与本案待证事实的关联性，不能作为本案证据；第三组第2项《西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块民意调查情况说明》、第四组第1项《关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块征收工作的情况说明》、第五组第3项《西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目情况说明》，均是被告西山区政府为涉案项目设立的临时机构“西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部”出具的说明，应视为被告西山区政府的单方意见陈述，不具备证据的客观性，均不作为本案证据。其余证据材料，包括本院在举证期限届满后责令被告补充提交的证据材料，均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据；原告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。经本院审理查明：2009年1月22日，昆明市发改委向西山区城中村改造领导小组办公室作出昆发改审批办[2009]11号《关于对西山区永昌街道办事处第14号地块（黄瓜营片区）“城中村”重建改造项目核准的批复》，批复称建设项目符合国家法律法规及城中村改造相关政策，已列入城中村改造计划，市规划局给出了《建设项目规划条件》及建设项目规划条件附图，项目建设符合现代新昆明建设的要求。在“建设规模和内容”部分，该批复称项目改造总用地约为257亩，净用地面积207亩……进行房地产开发及拆迁安置房建设，同时进行商业开发及相关公共配套设施建设。具体指标以批准的专项规划为准。所需投资按照政府主导，市场运作，公开择优筹措。本案征收决定所针对的现A2-6-B地块，即位于当时的14号地块范围内。2009年2月17日，昆明市人民政府作出昆政发[2009]9号《昆明市人民政府关于螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设的意见》，要求将螺蛳湾商业片区批零兼营、低端销售及仓储等商业业态转移到三环路以外，原地建设螺蛳湾中央商务区（二级CBD）。该意见称：“由于缺乏统一规划，整个螺蛳湾商业片区存在治安混乱、消防安全隐患突出、影响城市交通秩序等诸多弊端，与现代新昆明建设规划不符。2003年，昆明城市规划已把螺蛳湾商业片区定位为二级CBD，2009年2月13日市规划批准了《主城螺蛳湾片区修建性详细规划与城市设计》，将该片区定位为集金融贸易、楼宇经济、总部经济、高端精品商业、信息及中介服务等商业业态，配套建设商务办公、酒店、公寓、会展、文化娱乐为一体的二级CBD。”2009年3月3日，西山区区委、区政府联合发出西办通[2009]17号《中共西山区委办公室、西山区人民政府办公室关于成立西山区螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设指挥部的通知》，称“为认真贯彻落实市委、市政府关于加快螺蛳湾商业片区商业业态升级改造，将批零兼营、地段销售及仓储业态搬迁到三环路以外，原地建设螺蛳湾中央商务区（二级CBD）的要求……经区委、区政府研究同意，决定成立西山区螺蛳湾商业片区业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设指挥部”。2009年6月11日，西山区发展和改革局向昆明市西山区螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设指挥部作出西发改[2009]98号《关于对螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）项目建议书批复》，该批复称：建设项目符合国家法律法规及旧城改造相关政策，《主城螺蛳湾片区修建性详细规划与城市设计》（片区专项规划）已经昆明市城乡规划委员审查通过；建设地点为东至南坝路、南至采莲路、西临海埂路、北至环城南路范围内，除14号、15号两个城中村及云纺东南亚、云纺建材城以外区域，其土地权利和用地四至范围最终以取得的《国有土地使用证》和宗地图为准；改建规模和内容：项目改造总用地约为374.313亩，规划建筑面积约为128万平方米，涉及商务办公楼、酒店、公寓、会展中心和文化娱乐设施等具体指标以批准的专项规划为准；投资估算及资金来源：项目总投资约为150亿元，所需资金由螺蛳湾商业片区主要业主和招商引资企业自筹。直至此时，螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设项目范围，并不包含涉案地块在内的14号地块“城中村”改造项目。2012年4月6日，西山区政府时任常务副区长主持召开螺蛳湾中央商务区工作推进会，该次会议对征地拆迁具体问题作了明确，称“根据昆明市政府决定，原永昌街道办事处14、15号城中村改造片区整体纳入西山区暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设范围内，原有以城中村14、15号片区名义签订的所有协议发生的费用一并计入螺蛳湾中央商务区相应地块土地成本”。之后，包含涉案地块在内的原14号地块“城中村”重建改造项目归入螺蛳湾中央商务区（二级CBD）项目，涉案地块在螺蛳湾中央商务区（二级CBD）项目中的编号为A2-6，其余还有A1-1、A1-2、A1-3、A1-4、A1-5、A1-6、A2-1、A2-2、A2-3、A2-4、A2-5、A2-6、A3-1、A3-2地块。2012年7月5日，昆明市规划局作出昆规条件（2012）0210号《国有建设用地使用权规划条件》，对位于环城××路与××交叉口西南角××地块××“螺蛳湾中央商务区二级ＣＢＤ（西山区第14、15号城中村改造项目）”的714.43亩土地明确规划条件，其中包含了Ａ1地块共7个子地块（Ａ1-1至Ａ1-7）的规划条件；包含了Ａ2地块共6个子地块（Ａ2-1至Ａ2-6）的规划条件，包含了Ａ3地块共2个子地块（Ａ3-1、Ａ3-2）的规划条件。涉案Ａ2-6号地块的相关规划条件记载：Ａ2-6地块为居住兼容商业设施用地，并记载了用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、配套幼儿园建设要求等具体规划条件。2017年8月2日，昆明市保障性安居工程建设领导小组办公室（昆明市住房和城乡建设局代章）向西山区政府发出《关于将西山区改造计划的确认函》，称“按照国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号）规定‘在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进’。结合实际情况，原则同意将你区螺蛳湾城市棚户区改造项目列入昆明市城市棚户区改造建设计划，作为国家棚户区改造建设计划的储备，但项目条件成熟后，再列入国家棚户区改造建设计划”。2018年2月7日，西山区发展和改革局受西山区政府委托，在昆明市西山区届人民代表大会第二次会议上，将《昆明市西山区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告”提请人大审查，该报告包含“城乡建设成效显著。推进多规合一，强化以城乡总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划为支撑的规划引领作用。实施19个城中村及老旧小区宜居微改造工程。完成城市棚户区改造项目货币化补偿3000套，18号片区城市棚户区改造项目基本建成615套”、“推进螺蛳湾片区项目建设”的内容。2018年4月2日，西山区政府办公室发出西政办通[2018]43号《关于成立西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部的通知》，称为顺利推进西山区螺蛳湾城市棚户区改造范围内国有土地上房屋征收等工作，决定成立西山区螺蛳湾城市棚户区项目改造工作指挥部，该指挥部由区政府、街道办、政府下设部门负责人等组成。2018年6月5日，西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部将《西山区螺蛳湾棚户区改造项目范围图》公告粘贴并登报；6月7日，该指挥部将《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿实施方案（征求意见稿）》公告粘贴。2018年7月10日，昆明市西山区人民政府永昌街道办事处作出《实施螺蛳湾城市棚户区改造项目10个地块剩余未签征收协议被征收户的社会稳定风险评估报告》，对包括A2-6在内的10个地块剩余未签征收协议被征收户的社会稳定风险进行评估，评估报告认为：不启动10个地块拆迁工作引发的社会稳定风险最高，按照10个地块住户提出的补偿标准（每平米10000-18000元）进行征收工作引发的社会风险较高；按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，做好群众工作、落实解困补偿措施、实施人文关怀、加强法治宣传教育、完善应急拆迁预案，以及依法、遵规、履程，对10个地块进行征收工作可能引发的社会风险为中等，该风险评估报告已向西山区维稳办备案。2018年7月13日，西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部发出“关于《螺蛳湾城市棚户区改造项目征收方案（征求意见情况）》的公告”，称：西山区螺蛳湾项目是省市重点工程项目，自2009年12月正式启动项目拆迁改造，目前共签订协议5015户，已完成67.26%的征收工作……目前已明确将螺蛳湾城市棚户区改造项目作为了国家棚户区改造建设计划的储备，螺蛳湾中央商务区建设项目已纳入螺蛳湾城市棚户区改造项目。《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿实施方案（征求意见稿）》公示期间，有部分群众提出了“不同意将螺蛳湾片区改造纳入棚户区改造”的意见，是由于对棚户区改造的不了解。棚户区一般是指……此次将螺蛳湾项目纳入棚户区改造范围的目的是有效破解历史遗留问题，改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境、提升城市品质。螺蛳湾中央商务区建设项目纳入棚户区改造后并不改变房屋的性质和权属，也不影响房屋价值的评估。2019年5月13日，西山区人民政府发布第4号公告，称《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目Ａ2-6-Ｂ地块的土地、房屋征收决定》已经区人民政府研究通过，现予公布，自公布之日起施行。该《房屋征收决定》称:根据国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》、昆明市保障性安居工程建设领导小组办公室《关于将西山区改造计划的确认函》，目前已明确将螺蛳湾城市棚户区改造项目作为国家棚户区改造建设计划的储备，原螺蛳湾中央商务区建设项目已纳入螺蛳湾城市棚户区改造项目。为保护螺蛳湾项目广大群众的利益，规范有序推动该项目实施，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》、《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见》等规定，西山区政府决定对西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目规划用地红线范围内的土地、房屋实施征收并给予补偿。该征收决定规定：征收主体为西山区政府；征收部门为西山区城市更新改造局、昆明市西山区自然资源局；征收实施单位为西山区人民政府永昌街道办事处；本项目征收四至范围为北至Ａ2-2、Ａ2-3地块，西临Ａ2-5地块，南至采莲路，东至Ａ3-1、Ａ3-2地块，征收范围为项目内：Ａ2-6-Ｂ地块，约200余套房屋,18000余平方米。具体范围以自然资源部门确定的四至范围和面积为准；签约期限：本决定发布之日起120日内。被征收人应当在签约期限内与房屋征收实施单位签订征收补偿协议，并在规定期限内完成房屋腾空；征收补偿标准：按照《昆明市西山区螺蛳湾棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿实施方案》（详见附件）标准实施征收。国有土地上房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。此外，房屋征收决定还对决定发布后的限制行为、被征收人不服征收决定的复议、诉讼权利及期限作了规定和告知。西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目指挥部在西山区农村信用合作社望城分社开立了临时存款账户，存款余额证明显示，截至2019年7月11日，该指挥部的存款余额为117805161.22元。原告的房屋（黄瓜营40幢3单元502号）位于征收范围内，属国有土地上房屋。原告不服西山区政府所作针对A2-6-B地块的土地、房屋征收决定，故提起本案诉讼，请求撤销该决定。本院认为：本案是公民要求撤销区政府所作国有土地上房屋征收决定的诉讼，属行政诉讼受案范围及本院管辖；段莉是被征收房屋产权人，具备原告主体资格；西山区政府是被诉房屋征收决定的作出主体，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，本院对被诉征收决定是否合法进行审查，被告西山区政府对被诉征收决定的合法性负有证明责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，西山区政府是作出被诉房屋征收决定的有权主体，对此并无争议。关于被诉征收决定是否基于公共利益作出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，“为了保障国家安全、促进国民经济发展和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”。本案争议地块位于昆明市二环范围内，自2009年以来，先后被纳入西山区14号地块城中村改造项目、螺蛳湾中央商务区二级CBD建设项目，在2009年昆明市人民政府发布的昆政发（2009）9号《昆明市人民政府关于螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区（二级CBD）建设的意见》中，即已认为“由于缺乏统一规划，整个螺蛳湾商业片区存在治安混乱、消防安全隐患突出、影响城市交通秩序等诸多弊端，与现代新昆明建设规划不符。2003年，昆明城市规划已把螺蛳湾商业片区定位为二级CBD，2009年2月13日市规划批准了《主城螺蛳湾片区修建性详细规划与城市设计》，将该片区定位为集金融贸易、楼宇经济、总部经济、高端精品商业、信息及中介服务等商业业态，配套建设商务办公、酒店、公寓、会展、文化娱乐为一体的二级CBD”；至2017年，昆明市保障性安居工程建设领导小组原则上同意将螺蛳湾城市棚户区改造项目列入昆明市城市棚户区改造建设计划，作为国家棚户区改造建设计划的储备，此时的螺蛳湾城市棚户区改造项目，承继了未完成的原螺蛳湾中央商务区二级CBD建设项目。基于以上事实，西山区政府对涉案国有土地上房屋予以征收且一并收回国有土地使用权，以供未来进行提高土地开发利用率、改善居住环境、促进区域经济发展的中央商务区及配套建设，被征收人可获原址回迁安置，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）、（五）项规定的情形，符合促进国民经济发展和社会发展的公共利益的需要。在旧城改建不排除社会资本参与，商业中心及配套建设可有效提高土地利用效率、改善居住环境、解决就业的现实情况下，对原告将政府主导的城市中央商务区及配套建设完全视为商业开发而否认其促进经济社会发展的公益属性的观点，本院不予认可。关于被诉征收决定涉及的未来建设活动是否符合相应规划、计划，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，本案中，被告西山区政府提交的《昆明市西山区人民政府工作报告和计划、财政报告》之《昆明市西山区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告（书面）》，可证明螺蛳湾城市棚户区改造项目确属该区国民经济和社会发展计划事项范围，且已在实际执行中，但不能证明2019年7月5日作出的对A2-6-B地块的征收已被纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，被告对此亦无其他证据证明。被告西山区政府提交的《西山区永昌街道入地利用总体规划》(2015-2020年)及附图，能够证明征收房屋后未来建设所占用的土地均为建设用地，符合土地利用总体规划。被告西山区政府提交的昆规条件（2012）0210号《昆明市规划局国有建设用地使用权规划条件》，可证明被征收地块的未来建设活动符合城乡规划和教育等专项规划，即征收房屋并收回国有土地使用权后，未来的建设不会因规划阻碍而无法推进。行政机关自行设定的规划条件有效期，可通过依据现行控规和政策重新核发规划条件的方式予以弥补，不足以在本案中否定对未来建设项目符合城乡规划、专项规划的判断。关于被诉征收决定的作出程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”，《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条、第九条、第十条进一步规定调查范围还包括公众意见，规定被征收人对调查结果有提出异议和要求核实的权利，规定房屋征收部门要根据房屋调查结果拟定征收补偿方案，规定因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当征求被征收人改建意愿，经90%以上被征收人同意，方可启动旧城区。本案中，被告仅提交了两张案外人的《螺蛳湾改造项目民意调查表》，以及不具证据属性、仅可被视为意见陈述《西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块民意调查情况说明》，不能证明其按照条例、办法的要求履行了对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的登记调查职责和调查结果的公布职责。所称“民意调查情况”及90%以上被拆迁人同意拆迁，亦只有单方情况说明而无客观证据，无法予以采信（若确如被告所称，在被诉征收决定作出前的中央商务区二级CBD建设阶段已有大量业主签约，则已签约业主是否还应作为被诉征收决定的被征收人，所列200余套房屋是否均在此次征收范围，即存疑问；之前的签约行为能否被视为对本次征收的认可，亦存疑问），应认定其未按法定程序履行职责，程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，并无证据证明征收补偿方案的拟定主体是谁，更无拟定方案后报区人民政府并由区人民政府组织相关部门对方案进行论证的任何证据，被告未履行条例规定的法定程序，已然违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条进一步规定社会稳定风险评估可以采取问卷调查、民意测评、座谈会、论证会等方式进行。本案被告仅提交了街道办署名出具的社会稳定风险评估报告，而无证据证明系采取何种方式进行的稳定风险评估；也无证据证明在针对A2-6-B地块的200余套房屋相应被征收人作出征收决定前，已由政府常务会议讨论决定，其程序违法。此外经审查，因征收补偿方案是针对10个地块统一制定，按照西山区政府的“滚动开发”安排，在对具体地块决定征收时适用，根据查明事实，征收补偿方案已被公开征求公众意见且期限不少于30日，对征求到的意见情况也已发布公告；西山区政府作出房屋征收决定公告时，已载明征收补偿方案；西山区政府提交的存款证明，可证明作出房屋征收决定前的征收补偿费用符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款要求；西山区政府作出房屋征收决定后已及时公告，公告已载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款要求。关于被诉征收决定附带的《房屋征收补偿方案》内容是否合法，经审查，该方案已包含《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至第二十三条要求的补偿事项和项目，但对照《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条的具体规定，征收补偿方案未载明房屋征收部门；未载明符合该办法第七条规定的项目批准文件；未规定搬迁过渡期限，对选择回迁安置的被征收人权益可能产生不利影响；上述内容缺失已属违法。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据该条款，被征收人协商选定房地产价格评估机构的权利不可被剥夺，而涉案《房屋征收补偿方案》中，在“住宅货币补偿标准”部分将房地产评估机构的选定规则规定为“货币补偿以被征收房屋的区位、用途、建筑面积等因素，根据最高人民法院《关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》及相关工作规定，被征收人可从经昆明市中级人民法院审判委员会审核确定的评估备案机构库名单中选定一家评估机构对被征收房屋进行评估或由征收部门随机抽选评估机构对被征收房屋进行评估”，对照条例规定，征收补偿方案并未明确规定被征收人集体协商选定评估机构的程序权利，还易被误解为应仿照法院诉讼规则由每一被征收人单独选定评估机构；而被告提交的2019年6月份填写的两张《民意调查表》记载，该调查表设置的两个问题中，即包括“是否同意昆明富乙房地产评估有限责任公司作为螺蛳湾改造项目的评估公司”这一问题。征收补偿方案对评估机构选定的规则规定不明，属未依法履行职责，极易在后续补偿活动中引发矛盾。综上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》已对市县级人民政府征收国有土地上房屋的依据、程序、法律适用作出详细规定，被告西山区政府作出被诉征收决定时未予完全遵循，部分依据缺失、行政程序违法、适用法律部分错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项，对被告西山区政府所作征收决定应判决撤销，但由于被诉征收决定系基于公共利益作出且已被实际执行，有大量公共资金投入，部分被征收房屋已被拆除，不可逆转，故撤销被诉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，应判决确认违法但不予撤销。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，考虑被诉征收决定后续执行的实际需要和补救可能，应由被告西山区政府限期采取下列补救措施：依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，在被诉征收决定附带的征收补偿方案中，明确搬迁过渡期限，明确对房地产价格评估机构的选定规则。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第一百零二条，判决如下：一、确认昆明市西山区人民政府于2019年7月5日作出的《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-B地块的土地、房屋征收决定》违法。二、昆明市西山区人民政府于本判决生效之日起三十日内，对被诉征收决定采取补救措施。案件受理费50元，由被告昆明市西山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  颜瑶瑶审判员  张 锐二〇二〇年二月二十八日书记员  保卓成叶倩