浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1200号 上诉人（原审原告）沈晨，男，1988年2月4日出生，汉族，住杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人赵俏春。 委托代理人陆佳峰，浙江王建军律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州景程置业有限公司，住所地萧山区宁围街道市心北路857号221-1室。 法定代表人耿俊峰，该公司总经理。 委托代理人毛积文，该公司员工。 上诉人沈晨因诉杭州市规划和自然资源局规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2016年10月28日，原杭州市规划局核发地字第330109201600313号《建设用地规划许可证》及附件、附图，其中载明：用地单位为杭州景程置业有限公司，用地项目名称为萧政储出（2016）9号地块居住（含配套商业）项目，用地面积为32666平方米。 原审原告沈晨诉至原审法院，请求：判令撤销杭州市规划和自然资源局向杭州景程置业有限公司颁发的建字第330109201600313号《建设用地规划许可证》。 原审法院经审理查明，2016年10月24日，杭州景程置业有限公司因萧政储出（2016）9号项目建设需要，向原杭州市规划局申请建设用地规划许可证，并提交了建设用地规划许可证申请表、授权委托书及委托身份证明、杭州市萧山区企业投资项目备案通知书、编号3301092016A21609《国有建设用地使用权出让合同》及变更协议、补充协议等材料。原杭州市规划局受理后对该申请进行了审查，经审核，认为该用地项目符合城乡规划要求，于2016年10月28日向杭州景程置业有限公司核发地字第330109201600313号《建设用地规划许可证》及附件、附图，其中载明：用地单位为杭州景程置业有限公司，用地项目名称为萧政储出（2016）9号地块居住（含配套商业）项目，用地面积为32666平方米。沈晨对此不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，2016年5月16日，原杭州市国土资源局萧山分局与上海瑞策投资有限公司、萧山钱江世纪城管理委员会、萧山区人民政府宁围街道办事处签订编号3301092016A21609的《国有建设用地使用权出让合同》，合同项下包含杭规条萧字[2016]028号《杭州市萧山区钱江世纪城奥博单元FG09-07地块规划条件》。2016年6月2日，原杭州市国土资源局萧山分局与上海瑞策投资有限公司、杭州景程置业有限公司签订《3301092016A21609号土地出让合同变更协议》，同意将前述国有建设用地使用权出让合同的受让方由上海瑞策投资有限公司调整为新组建的杭州景程置业有限公司。2016年10月18日，原杭州市国土资源局萧山分局与杭州景程置业有限公司签订《3301092016A21609号土地出让合同补充协议》。 再查明，2017年12月18日，沈晨与杭州景程置业有限公司签订编号2017330109YS0083509《浙江省商品房买卖合同》。 原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法（2015年）》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 本案中，杭州景程置业有限公司因萧政储出（2016）9号地块居住（含配套商业）项目建设需要，向原杭州市规划局提出建设用地规划许可申请，并提交了建设用地规划许可证申请表、授权委托书及委托身份证明、杭州市萧山区企业投资项目备案通知书、编号3301092016A21609《国有建设用地使用权出让合同》及变更协议、补充协议等材料。经审核，原杭州市规划局认为该项目符合城乡规划要求，向杭州景程置业有限公司核发地字第330109201600313号《建设用地规划许可证》及附件、附图，符合上述法律规定，并无不当。 综上，沈晨要求撤销杭州市规划和自然资源局向杭州景程置业有限公司核发地字第330109201600313号《建设用地规划许可证》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回沈晨的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由沈晨负担。 宣判后，沈晨不服，上诉称，原审法院未归纳本案争议焦点，适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。该条款规定领取建设用地规划许可证的材料之一是国有土地使用权出让合同，而本案案涉国有土地使用权出让合同系杭州市规划和自然资源局萧山分局与上海瑞策投资有限公司签订，被上诉人杭州市规划和自然资源局在一审庭审时确认案涉建设用地规划许可证依据杭州市规划和自然资源局萧山分局、上海瑞策投资有限公司、杭州景程置业有限公司之间签订的《〈土地出让合同〉变更协议》作出，故本案的争议焦点是案涉变更协议的合法性，涉及对案涉出让合同主体的变更。案涉出让合同系行政协议，行政协议的变更与民事协议不同，必须考虑变更行为的合法性，而案涉变更协议约定受让方调整系对案涉出让合同主体的变更，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有2个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上海瑞策投资有限公司、杭州景程置业有限公司系不同法人，虽是母子公司关系，杭州市规划和自然资源局萧山分局与上海瑞策投资有限公司、杭州景程置业有限公司以签订变更协议的方式调整案涉出让合同受让方亦没有法律依据。案涉变更协议约定受让方调整的本质是以协议方式出让国有建设用地使用权，应属无效协议，故被上诉人杭州景程置业有限公司依据案涉变更协议取得建设用地规划许可证违法，恳请撤销。综上，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院作出的（2019）浙0104行初115号行政判决；2.改判撤销被上诉人杭州市规划和自然资源局向杭州景程置业有限公司颁发的地字第330109201600313号建设用地规划许可证；3.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人杭州市规划和自然资源局答辩称，一、答辩人的许可事实依据充分，法律适用，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，答辩人具有核发《建设用地规划许可证》的职权依据和法律依据。本案中，行政许可相对人向答辩人申请办理建设用地规划许可证，并提交了相关申请材料，答辩人审查后认为其行政许可申请符合法律规定的条件，遂根据相关控制性详细规划于2016年10月28日向行政许可相对人作出案涉地字第330109201600313号《建设用地规划许可证》，事实依据充分，法律适用准确，程序合法，并无不当。二、上诉人的上诉理由不能成立。案涉国有土地使用权的相关出让工作由原杭州市国土资源局萧山分局、杭州市萧山钱江世纪城管理委员会和杭州市萧山区人民政府宁围街道办事处具体负责，土地出让工作完成后，第三人携带包括《国有建设用地使用权出让合同》及变更协议在内的材料向答辩人申请办理建设用地规划许可证，答辩人审核第三人提交的其申请材料，认为符合相关要求，遂根据相关法律法规向其颁发建设用地规划许可证。综上，答辩人的行政许可行为合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，证据充分，应予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人杭州景程置业有限公司答辩称，一、上诉人诉请的理由不能成立。案涉变更协议并未违反法律规定，上诉人认为该变更协议无效的理由不能成立。二、被上诉人作出案涉规划条件的行政行为符合法律规定，并无不当。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人二审期间提交的《关于杭州景程置业有限公司暂定资质的批复》，与本案被诉建设用地规划许可行为的合法性不具有关联性，本院不予采纳。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”本案中，杭州景程置业有限公司向原杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交了建设用地规划许可证申请表、授权委托书及委托身份证明、杭州市萧山区企业投资项目备案通知书、编号为3301092016A21609《国有建设用地使用权出让合同》及变更协议、补充协议等材料。原杭州市规划局经审查，并依据相关控制性详细规划，向杭州景程置业有限公司核发被诉《建设用地规划许可证》，符合法律规定。杭州景程置业有限公司在申请建设用地规划许可时，已提交了编号为3301092016A21609《国有建设用地使用权出让合同》及变更协议、补充协议，上述协议的出让人均为原杭州市国土资源局萧山分局，协议显示杭州景程置业有限公司系上海瑞策投资有限公司100%出资构成，上诉人关于上述协议存在明显违法，原杭州市规划局核发被诉《建设用地规划许可证》违法的上诉理由不能成立。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈晨负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年二月二十八日 书记员  毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。