山东省潍坊市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁07行赔初12号 原告姜晓娜，女，住山东省潍坊市。 委托代理人齐凯凯，男，住山东省潍坊市。与姜晓娜系叔嫂关系。 被告潍坊市人民政府，住所地：山东省潍坊市奎文区胜利东街99号。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人王军委，潍坊市司法局行政复议科工作人员。 委托代理人付兴刚，山东豪德律师事务所律师。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会，住所地：潍坊高新区健康东街6699号创新大厦。 法定代表人宋赤锋，主任。 出庭负责人马恒昌，该管委会二级调研员。 委托代理人姚心红，该管委会工作人员。 委托代理人刘俊峰，山东鸢都英合律师事务所律师。 第三人潍坊市自然资源和规划局，住所地：潍坊市文化路1827号。 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人王冠华，该局科员。 委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。 原告姜晓娜因要求确认被告潍坊市人民政府及第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局土地征收违法及行政赔偿一案，于2019年8月28日向本院提起诉讼。本院于2019年9月6日立案后，于2019年9月18日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与原告黄国云、黄爱峰、张守栋、张洪英、张根行、张兵、张守国、阎玉果诉被告潍坊市人民政府，第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局确认土地征收违法及行政赔偿案件，案号分别为（2019）鲁07行赔初3、4、5、6、7、8、9、10号，系同类行政行为发生的行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，经当事人同意，本院决定九案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了九案。原告黄爱峰、张守国、阎玉果、姜晓娜，原告黄国云、张守栋的委托代理人黄爱峰，原告张洪英的委托代理人张吉行，原告张根行的委托代理人张华庆，原告张兵的委托代理人刘素香，被告潍坊市人民政府的委托代理人王军委、付兴刚，第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会的出庭负责人马恒昌，委托代理人姚心红、刘俊峰，第三人潍坊市自然资源和规划局委托代理人王冠华、刘延利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月16日，被告潍坊市人民政府作出潍政赔决字[2019]第24号不予赔偿决定书，认定：姜晓娜要求确认《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地请示》（潍政请字[2008304号）违法的问题，潍坊市人民政府没有相应法定职责。姜晓娜在《国家赔偿申请书》中称，潍坊市人民政府对其合法房屋进行了违法强制拆迁，但其提交材料无法证明潍坊市人民政府对其房屋实施了拆除行为。潍坊市人民政府从未组织过任何拆迁活动。潍坊市人民政府不是适格的赔偿主体。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条条之规定，决定：对姜晓娜的赔偿申请，不予赔偿。 原告姜晓娜诉称，原告在潍坊市高新区拥有合法住宅并长期居住至今，依法拥有潍宅集用［2000］字第02-14-203《集体土地建设用地使用证》，载明用地面积272㎡及四至，2000年3月由潍坊市人民政府颁发给原告的公公齐全忠。另有，1999年3月由潍坊市人民政府颁发给公公齐全忠的《土地承包经营权证》，拥有可耕地5.2亩，30年不变的使用权。 2019年1月，原告通过申请政府信息公开了解到原告所在的西宋庄村的征收土地行为，即2015年4月21日作出的《潍坊市人民政府征收土地公告》（2015年第25号），征收西宋庄村土地26597平方米，其中包括原告的耕地5.2亩。该强行侵占行为存在违法。2019年5月，原告通过申请政府信息公开了解到潍坊高新技术开发区的征收拆迁行为，即：2008年12月19日，潍坊市人民政府《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地请示》（潍政请字［2008］304号）“征收清池街道3个村土地共计20.0139公顷，用于潍坊市城市建设用地”；潍坊高新区管委会于2009年2月8日发布的2009年20号《征收土地公告》；潍坊市国土资源局于2009年2月12日发布的2009年20号《征地补偿、安置公告》，对涉案房屋的土地进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施。据此在集体土地征收过程中，有且仅有市县级人民政府才具有依法征收土地及其房屋的职权，发布请示、公告等具体的行政行为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发（2004）28号第19条规定：农用地转用审批后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。 原告居住的房屋因高新区进行城中村改造，需要拆迁。2018年4月13日，未经原告同意，趁原告外出之际，潍坊市人民政府未与原告签订拆迁安置补偿协议，未依法履行征地拆迁相关法定程序情况下，组织相关部门出动铲车、挖掘机，出动200余人，强行拆迁。原告的合法房屋243.45平方米，建设用地使用权443.9平方米，房屋内许多财产未搬离、未清点，给原告的财产造成了巨大损失。 原告认为潍坊市人民政府实施的征收土地程序行为严重违法，根据《国家赔偿法》第四条、第九条的规定申请国家赔偿。请求：依法确认潍坊市人民政府对姜晓娜作出《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地请示》（潍政请字[2008]304号）的具体行政行为，因违法强制征地拆迁的行为违法，并对造成的房地产权损害依法承担和履行国家赔偿责任。庭审中，经法庭释明，原告变更其诉讼请求为确认被告土地征收违法并赔偿各项经济损失14880027.90元及按中国人民银行同期贷款利息给付。 原告姜晓娜为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据：证据1，潍政赔决字[2019]第24号不予赔偿决定书，证明被告拒不履行赔偿义务，作出的不予赔偿决定的行政行为违法。证据2，赔偿请求人身份证、户口本，证明原告的身份、户籍居住的房屋地址。证据3，1999年3月20日至2029年3月20日西宋庄村委发《土地承包经营权证》，证明齐全忠在西宋庄村有承包土地面积5.2亩，承包期限30年。证据4，2000年4月13日集体土地建设用地使用证，使用者为齐全忠，证明被强拆房屋的用地面积、建筑占地面积及四至。证据5，房屋拆除前后照片12张及录像光盘一个，证明2018年4月13日姜晓娜的房屋拆除前原貌，潍坊市人民政府组织实施了强制拆除房屋现场录像及财产物品损失。证据1-5证明原告合法拥有承包地5.2亩和243.45平方米的房屋，443.9平方米建设用地使用权；原告未与被告签订安置补偿协议房，屋被被告强制拆除的行为违法；被告作出的不予赔偿决定的行为违法，侵犯了原告的合法权益。证据6，2017年7月5日国科申字（2017）29号科技部依申请公开答复书，证明国务院批复面积860公顷，科技部未批准过高新区的扩区事宜，被告非法扩大开发区120平方公里的违法行为。证据7，《潍坊高新技术产业开发区暂行管理规定》，证明潍坊市政府设立开发区管委会，代表市政府对开发区实行统一管理。下设办公室与开发区管委会合署办公，代表潍坊市政府行使职权。证据8，潍坊晚报房产周刊报道《健康东街，财富大道》，证明潍坊高新区由860公顷非法扩大到120平方公里非法占地强制拆迁的事实。证据6-8，证明被告非法扩大开发区占地面积，原告的房屋不在批准的开发区范围之内，潍坊高新区管委会是潍坊市政府的派出机构，潍坊高新区管委会的非法强制拆迁房屋的行为违法，应由潍坊市政府为被告，依法承担赔偿责任。证据9，潍坊市人民政府《征收土地公告》（2015年第25号），证明被告未履行法定程序，强行征收赔偿请求人的土地违法。证据10，2008年12月11日建设用地项目呈批材料“一书四方案”，申请用地单位为潍坊市人民政府，建设用地项目名称潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地，申请用地总面积20.0139公顷。潍坊市政府审核意见没有盖章，农用地专用方案，补充耕地方案，征收土地方案均是空白无内容，没有盖章。证明被告报批材料程序违法。证据11，潍坊市人民政府《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的请示》潍政请字[2008]304号，证明被告征地违法，房屋被强拆的行为违法。证据12，山东省人民政府《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的批复》鲁政土字[2009]202号文件，证明20.0139公顷农用地同意征收，用于城市建设。证据13，《征收土地公告》（2009年第20号），证明高新区管委会作出的《征收土地公告》违法，房屋被强拆的行为违法。证据14《征地补偿、安置公告》（2009年第20号），证明潍坊市国土局作出的《征地补偿、安置公告》违法，房屋被强拆的行为违法。证据15，2014年5月12日潍坊高新区管委会发布的《关于坚决遏制严厉查处违法建设的通告》，证明潍坊高新区管委会将合法房屋张贴违法建设的通告，并强制拆除房屋的行为违法。证据16，2017年9月3日四部门张贴《关于查处违法建设的通告》，证明将合法房屋张贴违建通告，并限期自行拆除，逾期不拆除，高新区管委会将依法组织强制拆除。证据17，2018年4月13日，原告房屋被强拆手机报警通话记录详单，证明原告居住的房屋被强制拆除时，原告曾拨打110报警。证据9-17，证明被告作出的征收土地的请示、公告、通告的行政行为违法，在未履行征地拆迁的法定程序的情况下，将原告的合法口粮田和唯一宅基地建设用地的房屋强制拆迁行为违法，作出的不予国家赔偿决定行为违法，潍坊市人民政府是适格的被告，依法应承担赔偿责任。证据18，2019年7月8日，房天下报道：潍坊高新区五块地块成功拍出成交价最高662万元/亩，证明被告拍卖给山东鼎泰房地产开发有限公司的土地包含原告的房屋土地。证据19，2019年9月16日，潍坊市规划局高新区分局潍高规告字（2019）第27号政府信息公开告知书，证明涉案土地在城市规划区范围内，应按现市场房价赔偿损失。证据20，潍坊安居客-潍坊楼盘：紫宸名郡、旭辉银盛泰博观熙岸、花都家居片区、高新花园，证明潍坊高新区房地产价格分别为每平方米13000元、12796元、12356元、12000元。证据21，2013年9月13日潍坊晚报房屋被征收补偿有新标准，证明住宅房屋搬迁600元，临时安置住宅房每平方米10元。证据22，房地产物权损失及物品价值损失清单，证明原告口粮田、房屋所有权、宅基地使用权及院内附属物等各项损失26917018.90元。证据18-22，证明被告应对强制征收拆迁程序行为承担赔偿责任。证据23，国家赔偿申请书，证明原告向被告递交国家赔偿申请及相关证据。证据24，国家赔偿起诉状，证明原告发现了新的证据，更改了国家赔偿诉状。 被告潍坊市人民政府辩称，一、潍坊市人民政府在土地征收中依法履行法定职责，没有损害原告的合法权益。针对西宋庄涉案土地，潍坊市人民政府按照法定程序先后进行了征求被征地土地所有权人意见程序，向有审批权的国家机关履行申请手续，得到批准后又履行了征收土地公告程序，征地补偿和安置公告程序，然后实际履行对土地所有权人西宋庄村委会的土地补偿，并收回集体土地使用权证。潍坊市人民政府的土地征收行为，行政相对人是西宋庄集体经济组织，征收的对象是集体所有土地，原告不是行政行为的相对人。二、潍坊高新技术产业开发区管理委员会2015年4月21日作出的征收公告，仅是对征收范围进行公示，不是具体的征收行为，不违反法律法规的规定。三、原告要求潍坊市人民政府承担赔偿责任于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。由此可见，原告要求潍坊市人民政府承担赔偿责任，应当就自己的主张向法院提供证据。综上，原告所诉的征收违法并要求赔偿损失，无法律和事实依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告潍坊市人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1，潍坊市人民政府《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的请示》潍政请字[2008]304号。证据2，山东省人民政府《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的批复》鲁政土字[2009]202号文件。证据3，西宋村拆迁安置方案。以上证据拟证明潍坊市人民政府在土地征收合法。证据4号，潍政赔决字[2019]第24号不予赔偿决定书，证明原告向被告申请国家赔偿，被告受理并作出不予赔偿决定书，符合法律的相关规定。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会述称，其于2009年2月8日作出的2009年第20号《征收土地公告》，仅是对拟征收土地范围等信息的公示，不是拆除原告房屋的依据。原告错误地认定潍坊高新技术产业开发区管理委员会实施了拆除房屋行为，将潍坊市人民政府为被告，潍坊高新技术产业开发区管理委员会列为第三人，并要求认定潍坊市人民政府行为违法，进行赔偿的请求没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人潍坊市自然资源和规划局述称，其没有实施侵害原告的行政行为，没有损害原告财产的事实。原告将潍坊市自然资源和规划局列为第三人无法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：被告公开的证据自相矛盾，不足以证明证据的真实性、合法性，被告侵犯原告的合法房屋所有权及宅基地建设用地使用权的程序行为违法。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局对被告提供的4份证据无异议，认为能够证明征收合法。 被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1《不予赔偿决定书》的真实性、合法性、关联性无异议，潍坊市人民政府并未实施拆迁行为，没有侵犯原告合法权益。对证据2赔偿请求人身份证、户口本的真实性无异议，仅证明其身份信息。证据3-4真实性予以认可。证据5真实性不予认可。证据6科技部信息公开答复书，真实性无异议，与本案无关联性。证据7市政府的规定，真实性无异议，与本案无关联性。证据8潍坊晚报报道，真实性无异议，与本案无关联性。证据9-12，真实性无异议，市政府提出征地请示，省政府进行批复，程序合法。证据13-14公告的真实性无异议，仅证明作出了相关公告，但不是具体的征收行为，只是过程性的行为。证据15-17拆迁证据与本案征收行为无关联性。证据18、20-22与本案无关联。证据19信息告知书的真实性、合法性无异议，与本案无关联性。证据24起诉状的真实性、合法性、关联性无异议。 第三人潍坊高新技术产业开发区管理委员会、潍坊市自然资源和规划局对原告提供的1-24号证据的质证意见同被告潍坊市人民政府的意见。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1号证据同被告提供的4号证据，该份证据及原告提供的证据23号证据，均系原告向被告申请国家赔偿，被告进行处理的过程中形成的材料，能够证明原告向被告申请国家赔偿，被告作出不予赔偿决定的过程及事实；虽然原、被告的证明目的不同，但不影响该两份证据的真实性、合法性、与本案的关联性，本院予以采纳，确认为有效证据。证据2，被告对真实性无异议，能够证明原告的身份信息，本院确认为有效证据。证据3-4系涉案土地的权属情况，与本案有关联，且真实、合法，能够证明原告原居住房屋及承包地的房地产权情况，本院确认为有效证据。证据5，系强拆房屋证据，与本案无关联，本院确认为无效证据。证据6-7，在原告变更诉讼请求后，鉴于土地征收的实施主体是潍坊市人民政府，该两份证据已经失去证明的意义，故本院确认为无效证据。证据8，被告虽对真实性无异议，但晚报报道的内容不能否定山东省政府的批复文件，其内容无法证实被告非法占地的事实，本院确认为无效证据。证据9-14号证据，其中证据11、12同被告提供的证据1、2号证据，是被告征地过程中形成的文件材料，真实、合法，与本案有关联，本院确认为有效证据。证据15-17系房屋拆迁证据，与本案诉讼标的无关，本院确认为无效证据。证据18与出让土地的报道，与本案征地行为是否合法无关联，本院确认为无效证据。证据19-22系房屋征收补偿及拆迁安置方面的证据，与本案土地征收行为无关，本院不予采纳，确认为无效证据。 被告提供的证据3，西宋庄村拆迁安置方案与本案诉讼标的无关，本院确认为无效证据。 经审理查明，原告为潍坊市高新区清池街办西宋庄村村民，在村内拥有宅基地一处，承包地5.2亩，土地使用权人为原告的公公齐全忠。2008年12月11日，潍坊市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，申请用地单位：潍坊市人民政府；建设用地项目名称：潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地；申请用地总面积20.0139公顷；拟被征用土地涉及的权属单位：西宋庄、治浑街、杨家庄子3个村。 2008年12月19日，潍坊市人民政府以《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的请示》潍政请字［2008］304号文件，向山东省人民政府申请征收奎文区清池街道西宋庄、治浑街、杨家庄子3个村土地共计20.0139公顷，用于奎文区城市建设用地。2009年2月2日，山东省人民政府以《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的批复》鲁政土字［2009］202号文件，批准潍坊市人民政府征收奎文区新城街道办事处集体建设用地200139平方米，用于城市建设。2009年2月8日，潍坊高新技术产业开发区管委会发布2009年第20号《征收土地公告》，将征收土地情况予以公告，主要内容为：征收土地所涉及的所有权人之一为潍坊高新技术产业开发区村民委员会；征收土地的位置、地类和面积：位于健康东街以南，惠贤路以东，耕地9.3713公顷，其他农用地0.5723公顷，共计征收土地面积11.9226公顷，以上征收土地边界由村委会负责告知各有关业户；征地补偿和安置补偿费按国家有关规定办理；征收土地上的地面附着物补偿按省物价局、省财政厅鲁价费发［2006］269号核定。2009年2月12日，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局发布2009年第20号《征地补偿、安置公告》，对河北张庄村征地补偿、安置方案予以公告，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》规定，确定本次征收土地的征收补偿费、安置补助费总额和安置保障费补偿总额为1036.5509万元，支付对象为西宋庄村村民委员会，以货币方式支付。青苗补偿费按一季作物计算即按900元／亩补偿，青苗补偿费为12.6513万元；附着物补偿标准按省物价局、省财政厅鲁价费发［2006］269号核定，支付方式由开发区财政局兑付给西宋庄村村民委员会，由西宋庄村村民委员会兑付给被征地户主。原告认为被告的征地行为违法，于2019年6月19日向被告递交国家赔偿申请书，要求确认被告作出的潍政请字［2008］304号《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的请示》的具体行政行为，因违法强制征地拆迁的行为违法，依法承担和履行因违法征地拆迁给原告造成的房地产权等损害的国家赔偿责任。被告收到原告的国家赔偿申请后，于2019年8月16日作出潍政赔决字［2019］第24号不予赔偿决定书，认定：姜晓娜要求确认《关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地请示》（潍政请字［2008］304号）违法的问题，潍坊市人民政府没有相应法定职责，姜晓娜提交的材料无法证明潍坊市人民政府对其房屋实施了拆除行为，潍坊市人民政府从未组织过任何拆迁活动，不是适格的赔偿主体。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条条之规定，决定：对姜晓娜的赔偿申请，不予赔偿。原告不服该不予赔偿决定，向本院提起确认土地征收违法的同时，一并提起国家赔偿，遂形成本案。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”的规定，确定本案的审理重点：一是潍坊市人民政府是否实施了涉案土地征收，土地征收行为是否合法，是否依法进行补偿；二是原告的赔偿请求与土地征收行为之间是否存在因果关系，以及要求赔偿的依据。 针对第一个审理重点，潍坊市人民政府是否实施了涉案土地征收，土地征收行为是否合法，是否依法进行补偿。从本案被告的陈述、答辩看，被告承认其实施了对原告原居住地西宋庄村集体土地的征收行为，其提供的证据《关于奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的请示》、《山东省人民政府关于潍坊市奎文区2008年第三十一批次城市建设用地的批复》等证据，也证实了其为实施土地征收的主体，故被告是本案适格被告。而原告作为被征收土地上的原居住村民，其与土地征收行为之间存在利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理土地补偿登记。本案中，被告在拟征地前，由潍坊市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，以书面请示报山东省人民政府批准后，由潍坊高新术产业开发区管委会予以公告。征地过程依法履行了编制征地方案、请示、批复、公示公告等手续，不存在非法征收行为。原告主张被告土地征收违法无事实和法律依据，本院不予采纳。 针对第二个审理重点，原告的赔偿请求与土地征收行为之间是否存在因果关系，以及要求赔偿的依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，通过上述论述，已经认定本案不存在土地征收违法的问题，原告提供的证据不能证明其主张的各项经济损失与土地征收行为之间存在因果关系，故原告要求行政赔偿的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，被告在土地征收程序中不存在违法行为，原告要求确认被告土地征收违法及行政赔偿的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告姜晓娜要求确认被告潍坊市人民政府土地征收违法及行政赔偿的诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  周建明 审 判 员  林少华 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年二月六日 书 记 员  王巧贞