广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行初163号原告张发伟，男，1952年4月29日出生，汉族，住广东省高州市*********。原告张开程，男，1982年7月25日出生，汉族，住广东省高州市*********，系张发伟的儿子。原告黄汉娟，女，1940年8月9日出生，汉族，住广东省高州市*********。原告张开耀，男，1975年9月9日出生，汉族，住广东省高州市********，系黄汉娟的儿子。原告黄秀珍，女，1951年11月13日出生，汉族，住广东省高州市*********。原告张亚永，男，1981年7月5日出生，汉族，住广东省高州市*********，系黄秀珍的儿子。委托代理人林新，广东高凉律师事务所律师。被告高州市人民政府。法定代表人朱春保，市长。委托代理人揭章庆，高州市农业农村局工作人员。委托代理人冯强，广东汇法律师事务所律师。第三人张发成，男，1948年6月13日出生，汉族，住广东省高州市************。原告张发伟、张开程、黄汉娟、张开耀、黄秀珍、张亚永诉被告高州市人民政府（以下简称高州市政府）、第三人张发成土地登记行政纠纷一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告张发伟等6人诉称，原告与第三人均是高州市*************民。1981年分田到户时，角四组将位于该组门口垌（即原东琅大沙）的0.78亩责任田发包给原告张发伟、黄汉娟、黄秀珍等10多户村民经营。原告领取了上述分配的责任田后，一直对该责任田耕种、管理至今。2019年3月15日，第三人向高州市人民法院提起排除妨害民事诉讼，要求原告停止在门口垌的责任田进行耕种，并清除种植在该责任田上农作物。原告才得知，第三人于2016年伪造关于村民同意调整门口垌责任田的会议记录，骗取被告将上述0.78亩责任田登记在其名下，并领取被告核发高府农地承包权[2017]第440************号《农村土地承包经营权证》。原告认为，村集体将位于本组门口垌（即原东琅大沙）的0.78亩责任田发包给原告等十几户村民耕种，包括原告在内的10多户村民已取得该责任田的承包经营权。被告未经审查，错误地将该土地登记在第三人名下，并为第三人发放了土地承包经营权证，被告的发证行为事实不清，证据不足，且程序违法。据此，为维护原告的合法权益，特向贵院起诉请求法院：1、依法撤销被告向第三人核发的高府农地承包权[2017]第440************号《农村土地承包经营权证》第4页《承包地块情况》第5栏中地名门口垌，面积0.78亩，地块编码为440*************3，四至为：东至道路、南至张发枢、西至张汉、北至道路的登记；2、本案诉讼费由被告承担。被告高州市政府辩称，我府作出的被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，没有侵犯原告的合法权益，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据。我府作出的被诉行政行为没有侵犯原告的合法权益。原告诉称其10多户村民耕种、使用现争议的门口垌0.78亩土地多年，我府将该地块登记在第三人的《农村土地承包经营权证》，已侵犯其合法权益不属实。2017年7月，各原告声明承认其户在高州市*********的承包土地的地块分布及登记面积无异议，即不包括现与第三人争议的位于门口垌0.78亩的地块。原告诉称被诉行政行为损害其合法利益不成立。我府向第三人颁发高府农地承包权[2017]第440************9号《农村土地承包经营权证》的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。在认定事实方面，基于发包方高州市*******元角经济合作社将其所有的位于门口垌的0.78亩等土地发包给第三人户承包经营，并签订了《农村土地（耕地）承包合同》。我府经调查、公示等程序确认无误后才发证。因此，我府向第三人颁发上述《农村土地承包经营权证》认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人张发成未提交书面陈述意见。经审理查明，本案争议地块名称为门口垌，面积0.78亩，四至为：东至道路，南至张发枢，西至张汉，北至道路。2017年8月2日，高州市*******元角经济合作社与第三人张发成签订《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案的门口垌地块发包给张发成。高州市政府根据该承包合同约定的承包事项，经调查、公示等程序，于2017年8月11日向张发成户颁发高府农地承包权[2017]第440************号《农村土地承包经营权证》，将争议地块的承包经营权登记在张发成户名下。同一时期，高州市政府也为张发伟、张开耀、张发南（黄秀珍丈夫）等户颁发了《农村土地承包经营权证》，张发伟、张开耀、张发南等人在《公示无异议声明书》上签字，声明对本户承包地田块分布位置和登记面积无异议。嗣后，张发伟等6人认为，高州市政府向张发成户颁发的高府农地承包权[2017]第440************号《农村土地承包经营权证》，将涉案的门口垌地块登记在该证内，该发证行为侵害了其土地承包经营权，遂于2019年7月26日向本院提起行政诉讼，请求撤销上述《农村土地承包经营权证》第4页《承包地块情况》第5栏“门口垌”地块的登记内容。原告张发伟等6人起诉时，仅提交了原告身份证复印件、第三人身份复印件、第三人张发成持有的《农村土地承包经营权证》三份证据作为其提起本案诉讼的证据材料。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可见，承包方依法享有的农村土地承包经营权是自其与农村集体经济组织签订承包合同之日起取得，并非来源于后续的土地承包经营权证的颁发。而土地承包经营权证的颁发行为，是县级以上地方人民政府根据土地承包合同对土地承包经营权进行的一种法律确认，该行为本身并不创设新的权利义务，登记与否均不影响承包方对土地承包经营权的取得。因此，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中记载的内容侵犯其承包经营权的，应当先就对其权利义务产生影响的土地承包合同提起民事诉讼，而不是直接起诉后续的登记发证行为。在土地承包合同未被依法撤销或确认无效的情况下，直接对根据土地承包合同而核发的承包经营权证提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。具体到本案而言，第三人张发成于2017年8月2日就与其所在村集体签订有《农村土地（耕地）承包合同》，约定涉案的门口垌地块由张发成户承包。根据上述法律规定，张发成自合同成立之日即取得涉案的土地承包经营权。原告张发伟等6人作为土地承包合同之外的第三人，如果认为行政机关根据承包合同的约定而作出的发证行为侵犯其土地承包经营权的，应当先对土地承包合同提起民事诉讼，因为对其合法权益产生实际影响应的系土地承包合同，而非发证行为。因此，在承包合同未被撤销或确认无效之前，张发伟等6人直接针对发证行为提起的行政诉讼，不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”张发伟等6人因不服高州市政府作出的被诉发证行为向本院起诉时，应当提供证据初步证明其与被诉发证行为存在利害关系。但从张发伟等6人起诉时向本院提供的证据材料来看，仅是原告、第三人的身份证复印件及高府农地承包权[2017]第440************号《农村土地承包经营权证》复印件，这些证据不能初步证明张发伟等6人与被诉发证行为存在法律上的利害关系。根据上述法律规定，张发伟等6人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，无权提起本案诉讼。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告张发伟、张开程、黄汉娟、张开耀、黄秀珍、张亚永的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年十二月十二日书记员  邹君萍速录员  吴虹莹