江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣08行申1号再审申请人（一审原告）：江西龙升实业有限公司。住所地：井冈山市早禾木景区。法定代表人：姜迪祥，该公司董事长。委托代理人：徐志，广东万勤律师事务所律师。委托代理人：王钊，北京方嘉律师事务所律师。被申请人（一审被告）：井冈山管理局景区行政执法处。住所地：井冈山市茨坪镇南山路**。法定代表人：周建华，该处处长。委托代理人：杜鹃，执法监督科负责人。委托代理人：沈斌先，江西志诚律师事务所律师。再审申请人江西龙升实业有限公司（以下简称龙升公司）认为井冈山管理局景区行政执法处（以下简称井冈山景区执法处）侵权房产权一案，不服泰和县人民法院（2018）赣0826行初100号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明：2017年11月6日，江西井冈山国家级自然保护区管理局向龙升公司作出《关于要求立即拆除侵占保护区缓冲区建筑物的函》，要求龙升公司立即拆除处于保护区缓冲区的观景平台及游步道。2017年12月5日，江西井冈山国家级自然保护区管理局向井冈山景区执法处提交《行政强制拆除申请》，认为2013年以来其已多次针对龙升公司违法违规修建游步道进入保护区缓冲区并搭建观景台问题下发停工整改通知书，但龙升公司一直未落实整改，根据上级整改要求，特向井冈山景区执法处申请对早禾木项目违法违规修建的游步道、观景台及门楼等进行整改并恢复原状。井冈山景区执法处收到上述申请后，审查了江西井冈山国家级自然保护区管理局的卷宗材料，认为江西井冈山国家级自然保护区认定事实及作出案涉函件合法有据，遂于2017年12月6日对龙升公司作出《限期拆除通知书》，该通知书中称龙升公司在未取得任何合法手续的情况下，擅自在早禾木地段进行修建门楼、游步道及观光平台的行为，属违法违章建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定，限龙升公司于十五日内自行拆除，限期没有自行拆除的，井冈山景区执法处将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对龙升公司违法违章建筑予以强制拆除，并处以经济罚款，强制拆除造成的费用和损失由龙升公司自行负责。因龙升公司未自行拆除，2017年12月22日，井冈山景区执法处强制拆除了龙升公司修建的上述部分建筑。2018年5月18日，井冈山景区执法处以案涉限期拆除通知书适用法律法规错误为由，撤销该通知，并于同日作出井管执告字【2018】第75号《限期拆除告知书》。2001年8月，江西省林业勘察设计院、江西井冈山国家级自然保护区管理局编制了《江西井冈山国家级自然保护区总体规划》，该规划经江西省林业厅报送国家林业局审批。2003年1月24日，国家林业局批复同意了该总体规划。该总体规划对河西垅缓冲区的范围明确为：“外围自园潭村后→上角洞→大亚仚→苦竹坑→1213.1ｍ（海拔高度）→1232ｍ→沿湖洋塔至小溪洞水系上至1550ｍ南侧→1779ｍ→1690ｍ→省界→1339ｍ→大面山→雷打石至双马石公路至双马石→双马石至蓝屋小路至蓝屋→1236ｍ→三角塘沿水系自猴子山再沿公路至浪荡背桥→沿水溪口至园潭。2006年11月23日，国家林业局作出林护发［2006］236号文件，批复同意江西省林业厅上报的《江西省井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006—2020年）》。该生态旅游总体规划在附图2《江西井冈山自然保护区功能区划图》、附图5《江西井冈山自然保护区生态旅游区功能区划图》和附图6《江西井冈山自然保护区生态旅游规划布局图》中均对核心区、缓冲区和实验区的范围进行了划分，并标注了经纬度，与《江西井冈山国家级自然保护区总体规划》所载相关内容基本一致。2007年3月7日，江西省环境保护局作出《关于井冈山早禾木景点中心区项目环境影响报告表的批复》（赣环督字〔2007〕39号），同意龙升公司开展关于井冈山早禾木景点中心区项目的建设，意见为“中心区项目位于，紧邻茨坪至主峰景区的景区公路，属笔架山景区，在井冈山自然保护区实验区范围，项目分为两个组团，即茶业博物馆、各类茶艺表演及两条主游步道环道线和浏览步行道线，项目总占地面积约62300平方米，建筑永久占地面积为6256平方米。……公司应在划定的施工界限和范围内施工，严禁在自然保护区缓冲区范围内开展任何施工活动……。”案涉游步道在早禾木区域，从2008年开始陆续修建，其对山地进行了硬化，修建了水泥步道，之后修建门楼及观光平台，直至2013年整出规模。2012年9月，国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司针对江西省林业厅就井冈山国家级自然保护区早禾木区域违规开发建设问题督查事项作出护自函〔2012〕67号《关于对井冈山国家级自然保护区有关问题督查情况的复函》，复函认定国家林业局批复的《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006-2020）》（林护发〔2006〕236号文）未将早禾木区域列入生态旅游规划范围，早禾木区属于自然保护区的缓冲区，并要求江西省林业厅督促井冈山自然保护区管理局不得在批复的生态旅游规划以外开展开发建设活动。江西省林业厅即向江西井冈山国家级自然保护区管理局下发了《关于进一步做好井冈山国家级自然保护区有关问题整改工作的函》（赣林函字〔2012〕180号），要求其根据整改方案对早禾木区域项目整改工作进行落实，不得开发建设未经国家林业局批复的生态旅游项目等。原审法院认为：井冈山景区执法处对龙升公司作出的《限期拆除通知书》，是井冈山景区执法处履行其行政职责的具体行政行为，具有可诉性。该《限期拆除通知书》系催告龙升公司履行行政决定的催告书，但未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定告知龙升公司享有陈述权和申辩权，且适用法律错误，依据行政诉讼法第七十条之规定，应予撤销。但是井冈山景区执法处已自行撤销该《限期拆除通知书》，现龙升公司坚持要求对其进行审查，故依据行政诉讼法第七十四条之规定，确认井冈山景区执法处作出该《限期拆除通知书》的行为违法。井冈山景区执法处履行催告后，龙升公司未履行行政决定义务，井冈山景区执法处本应依法制作强制执行决定书，并告之相应的救济权利，但井冈山景区执法处未依法行事，属于违反法定程序，其辩称“情况紧急”无事实与法律依据，不予支持，故确认井冈山景区执法处的强制拆除行为违法。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条第一款规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。”第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。《江西井冈山国家级自然保护区总体规划》和《江西省井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006—2020年）》均划定了井冈山自然保护区的核心区、缓冲区、实验区的范围。龙升公司修建的案涉游步道、观景台、门楼位于井冈山自然保护区早禾木区域，该区域经国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司《关于对井冈山国家级自然保护区有关问题督查情况的复函》认定属于自然保护区的缓冲区，未列入国家林业局批复的《江西井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划（2006-2020）》生态旅游规划范围，不得开展开发建设活动。江西省林业厅亦于2012年10月下发了（赣林函字〔2012〕180号）《关于进一步做好井冈山国家级自然保护区有关问题整改工作的函》，要求井冈山自然保护区管理局对早禾木区域的上述开发建设行为进行整改落实。因此，龙升公司在自然保护区的缓冲区修建游步道、观景台等建筑物违反了《中华人民共和国自然保护区管理条例》的规定，依法应予拆除并恢复原状。龙升公司本应自行拆除案涉违章建筑，井冈山景区执法处在龙升公司不予自行拆除的情况下，将其拆除并未对龙升公司的合法权益造成损害，故对龙升公司要求井冈山景区执法处行政赔偿的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认井冈山景区执法处于2017年12月6日对龙升公司作出《限期拆除通知书》的行为违法。二、确认井冈山景区执法处于2017年12月22日强制拆除龙升公司早禾木项目的游步道、观景台及门楼的行为违法。三、驳回龙升公司的行政赔偿诉讼请求。案件受理费50元，由井冈山景区执法处承担。龙升公司申请再审称：1、案涉建筑各项手续齐全，无论是否处于缓冲区，均为合法建筑，原审法院认定为违章建筑而不予赔偿，属于法律适用错误。《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条规定，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”该条款只是针对未取得审批手续的行为人。龙升公司已经取得了相关审批手续，故案涉建筑属于合法建筑。作为行政管理部门，其在审批前，应就项目是否位于自然保护区的缓冲区进行审核，这是行政审批部门应尽的职责和义务，而非行为人需要承担的责任和义务。另外，如果案涉建筑位于缓冲区，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，依法可以撤销该行政决定，但相关审批决定至今未被撤销。2、原审法院认定案涉建筑处于缓冲区，证据不足，属事实认定错误。原审法院仅依据井冈山景区执法处提交的国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司《关于对井冈山国家级自然保护区有关问题督查情况的复函》就认定案涉建筑位于缓冲区，依据不足。江西井冈山国家级自然保护区管理局在向江西省野生动物植物保护管理局呈报的《关于早禾木项目建设及整改情况的汇报》中明确，“将早禾木景区开发列入井冈山国家级自然保护区生态旅游总体规划，该总规由国家林业局以林护发〔2006〕236号文批复同意”。江西省高级人民法院（2018）赣执异5号民事裁定书明确，“该两个文件均认定本案早禾木景区属于实验区，可以从事相关的开发建设活动。在上述生态旅游总体规划第41页、42页均有对本项目的建设内容有清晰的描述，并明确属于主峰景区中的景点之一，在生态旅游布局定位于实验区”。另外，最高人民法院审理的（2018）赣执异5号案件也将作出最终认定。3、江西井冈山国家级自然保护区管理局和井冈山景区执法处无行政处罚权和行政强制执行权。江西井冈山国家级自然保护区管理局属于事业单位，而事业单位必须有有权行政机关的委托并以委托单位的名义实施行政处罚。因此，江西井冈山国家级自然保护区管理局无权以自己的名义对景区建设项目作出限期拆除的行政处罚决定。井冈山景区执法处只享有在井冈山风景旅游区内集中行使相应的行政强制措施权，并无行政强制执行权，且井冈山景区执法处的行政强制措施权只限于旅游景区内。因此，井冈山景区执法处无权对景区建设项目实施强制拆除行为，执法程序违法。4、根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，有权作出拆除决定的机关是县级以上城乡规划部门，而非井冈山景区执法处。即便井冈山景区执法处后续作出的《限期拆除告知书》依据的是《中华人民共和国自然保护区管理条例》，但井冈山景区执法处也无权对自然保护区内的建设项目执法。5、案涉项目属于政府招商引资的项目，龙升公司没有任何过错，井冈山景区执法处强制拆除行为违法，理应给予行政赔偿。综上，请求：1、撤销泰和县人民法院（2018）赣0826行初100号行政判决第三项，改判井冈山景区执法处向龙升公司承担行政赔偿责任；2、确认井冈山景区执法处于2017年12月6日作出的《限期拆除通知书》无效；3、诉讼费由井冈山景区执法处负担。被申请人井冈山景区执法处辩称：1、井冈山景区执法处已于2018年5月18日自行撤销了2017年12月6日作出的《限期拆除通知书》。2、案涉建筑的建设未经自然保护区主管部门的批准，属违法建筑。龙升公司所称的审批手续是套用江西省林业厅1994年的过期无效批文。吉安市中级人民法院审理（2018）赣08行终177号案件时，已召集双方对建筑物的经纬度进行实地勘验，门楼、游步道位于缓冲区内，观光平台位于核心区内。3、井冈山景区执法处就执法权事宜已提交了充分的证据证实。审查期间，再审申请人龙升公司提交了以下证据：证据一、江西井冈山国家级自然保护区管理局《关于早禾木项目建设及整改情况的汇报》（井自保局〔2012〕19号），以证明：江西井冈山国家级自然保护区管理局认可早禾木景区处于自然保护区的实验区。证据二、安徽省高级法院（2018）皖行终1238号行政判决书，以证明：基于对政府行为的信赖原则，井冈山景区执法处应当对龙升公司依法给予行政赔偿。被申请人井冈山景区执法处质证认为，文件属实，但国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司于2012年9月复函明确未将早禾木区域列入生态旅游规划范围，早禾木区属于自然保护区的缓冲区。对证据二，与本案无关，不予质证。本院认为：对证据一，对于自然保护区界址的确定应以国家林业局的认定为准，故对证据的证明目的不予采信。对证据二，我国不属于判例法国家，且本案仅涉及游步道、观景台及门楼问题，而龙升公司并未提交证据证明其已取得修建上述建筑的审批手续，故对该证据不予采信。本院认为：除涉及国家利益、社会公共利益外，当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。龙升公司现申请再审，并请求确认井冈山景区执法处于2017年12月6日作出的《限期拆除通知书》无效，属于变更诉讼，不属于本案再审审理的范畴，故不予审查。况且，井冈山景区执法处在原审诉讼期间已自行撤销该《限期拆除通知书》，在龙升公司坚持要求对其进行审查的情况下，原审法院已依法确认井冈山景区执法处作出该《限期拆除通知书》的行为违法，于法相符。关于案涉门楼、游步道及观光平台是否处于自然保护区核心区、缓冲区问题。原审法院作出的（2018）赣0826行初100号以及本院就龙升公司诉江西井冈山国家级自然保护区管理局行政强制一案作出的（2018）赣08行终177号行政判决书中已作出详细阐述，且经本院实地勘验确定，故在此故不再赘述。关于案涉门楼、游步道及观光平台是否经过审批问题。龙升公司并未提交证据证实上述建筑已经过合法有效的审批，故龙升公司申请再审称上述建筑属于合法建筑，依法不足，不予采信。关于井冈山景区执法处是否具备行政处罚权和行政强制执行权问题。井冈山景区执法处已提交了中共江西省委办公厅《省委办公厅省政府办公厅关于井冈山管理体制调整有关问题的通知》、江西井冈山国家级自然保护区管理局出具的《委托函》、江西省机构编制委员会办公室《关于成立井冈山管理局景区行政执法处的批复》、吉安市机构编制委员会《关于印发井冈山管理局景区行政执法处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、井冈山管理局《关于印发井冈山管理局景区行政执法处主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》等文件，足以证实井冈山景区执法处对案涉建筑具备行政强制执行权。关于井冈山景区执法处应否承担行政赔偿责任问题。龙升公司在自然保护区修建案涉游步道、观景台及门楼的行为违反了《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条的禁止性规定，依法应予拆除并恢复原状。龙升公司本应自行及时拆除案涉违章建筑，以修复自然保护区的生态环境。在龙升公司不予自行拆除的情况下，井冈山景区执法处将上述建筑拆除未对龙升公司的合法权益造成损害，故原审法院对龙升公司要求井冈山景区执法处行政赔偿的诉请不予支持，并无不当。综上，龙升公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人江西龙升实业有限公司的再审申请。审判长  赖苏平审判员  涂 强审判员  王东平二〇二〇年二月十一日书记员  戴丽蓉