辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终861号上诉人（一审被告）：沈阳市和平区应急管理局（原沈阳市和平区安全生产监督管理局），所在地址沈阳市和平区长白西路**。法定代表人：缐索，该局局长。委托诉讼代理人：郭嘉，该局工作人员。委托诉讼代理人：葛威，辽宁威旺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：高菲，女，1970年11月2日出生，汉族，，住址沈阳市和平区委托诉讼代理人：曹刚，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：戴晨曦，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。一审被告：沈阳市和平区人民政府，，所在地址沈阳市和平区十一纬路**法定代表人：马原，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：柯雨，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。沈阳市和平区应急管理局（以下简称和平区应急管理局）因高菲诉其与沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）确认不履行法定职责违法一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初563号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。和平区应急管理局的委托诉讼代理人郭嘉、葛威，高菲的委托诉讼代理人曹刚、戴晨曦，和平区政府的委托诉讼代理人柯雨、张从国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2017年4月18日下午1点40分左右，太原街金三角饭店5楼的巴思特健身中心体操厅顶棚造型部分坠落，造成高菲的姐姐高茵死亡。后经沈阳市和平区安全生产监督管理局(以下简称和平区安监局)现场勘验调查，于2017年4月25日作出《关于巴思特健身中心顶棚造型坠落致人伤亡责任认定的报告》，认定涉案事故是一起没有主观责任、没有人的不安全行为、因材料或产品质量而突发的生产安全非责任事故，并于2017年6月19日向高菲送达上述报告。高菲以和平区政府未对和平区安监局作出的调查结论进行批复违法并要求其对调查结论进行批复为由提起诉讼。另查明，本案在审理过程中，和平区安监局已经注销，相关权力义务已经归属和平区应急管理局，该局目前已经挂牌，但编办尚未下发职权变更的相关文件。一审法院认为：本案的焦点问题系本案涉案事故是否属于生产安全事故及和平区政府对和平区安监局的事故调查报告的批复是否具有可诉性。关于本案是否属于生产安全事故的问题。是否存在责任并非认定是否属于生产安全事故的判断标准，而本案中《关于巴思特健身中心顶棚造型坠落致人伤亡责任认定的报告》虽结论为生产安全非责任事故，但仍属于生产安全事故，属于《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》调整范围，上述观点亦已被辽宁省高级人民法院生效裁判（（2018）辽行终301号）所确认。关于和平区政府对上述报告批复可诉性的问题，辽宁省高级人民法院生效裁判（（2018）辽行终301号）已经明确予以认可，认为批复行为对于事故有关的当事人权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。关于责令和平区政府履行批复的期限问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”此条款系针对事故调查报告进行批复的一般规定。但本案中，虽涉案的事故调查报告于2017年4月25日作出，但和平区安监局表示其未按正式公文形式将涉案报告报送和平区政府，且和平区政府在庭审中亦表示其认为本案涉案事故并非生产安全事故，故无须其进行批复。而关于本案涉案事故属于生产安全事故辽宁省高级人民法院现已通过生效裁判方式予以确认，综合以上情况，本院认为本案中不宜直接适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款中关于批复的期限，应参照行政机关履行法定职责的期限责令和平区政府对涉案报告于60日内作出批复较为适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令沈阳市和平区人民政府于本判决生效之日起60日内对《关于巴思特健身中心顶棚造型坠落致人伤亡责任认定的报告》进行批复。案件受理费50元，由沈阳市和平区人民政府负担。和平区应急管理局上诉称：根据和平区政府的授权，和平区应急管理局具有组织、协调、开展生产安全事故调查处理和办理结案工作，监督事故查处和追究落实情况的职责。但2017年4月下旬经和平区应急管理局查询，沈阳市和平区巴思特健身俱乐部已于2016年11月10日注销，这起事故的伤亡人员不属于巴思特的员工，该事故不属于本企业职工在生产劳动过程中发生的人身伤害事故。事故发生时巴斯特健身俱乐部体操厅健身人员正在热身，健身人员和工作人员没有任何不安全行为，而是由于顶棚造型突然坠落造成的伤亡。依据上述事实及相关国家标准，本次事故是一起没有主观责任人，没有人的不安全行为、因材料或产品质量而突发的生产安全非责任事故。和平区应急管理局提供的证据能够证明作出具体行政行为事实清楚，适用法律准确及程序合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，只有构成重大、较大、一般事故，负责调查的人民政府才有义务在调查报告收到后的15日内作出批复。案涉事故既不是重大、较大，也不构成一般事故，故和平区政府没有作出批复的法定义务。一审判决认定事实错误、适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回高菲一审的诉讼请求。高菲答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。案涉事故是在生产经营活动中导致人身死亡的事件，依法属于生产安全事故。和平区应急管理局有依法进行调查，准确确定事故性质的职责。和平区政府在收到报告后未依法履行批复职责，违反了法律规定。故请求二审法院驳回和平区应急管理局的上诉请求，维持一审判决。和平区政府答辩称：根据相关司法解释，当事人不服经上级行政机关批准的行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，和平区政府的批准不属于行政诉讼法所规定的具体行政行为，故应以作出具体行政行为的和平区应急管理局为被告。基于上述事实和法律规定，请求二审法院对一审判决予以纠正。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：根据沈和委办发[2019]26号《中共和平区委办公室和平区人民政府办公室关于印发的通知》内容，和平区应急局职能配置、内设机构和人员编制规定经中共沈阳市和平区委机构编制委员会办公室审核后，已报区委批准。原和平区安监局的职责划入和平区应急局。本院认为：本案的焦点问题是案涉事故是否属于生产安全事故及和平区政府是否应当针对和平区安监局的事故调查报告作出批复。关于案涉事故是否属于生产安全事故问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”国务院令（第493号）《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”政法函[2007]39号国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》明确：“……《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位，个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。综上，生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故……”。据此，企业法人或不具有企业法人资格的经营单位等生产经营主体在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。根据上述相关规定，本案中，和平区应急管理局形成的《关于巴思特健身中心顶棚造成坠落致人伤亡责任认定的报告》（以下简称《报告》）载明：“……太原街金三角饭店5楼的巴思特健身中心体操厅顶棚造型部分坠落，造成两名女性健身会员一死一伤”。该事故属于经营主体在生产经营活动中发生的造成人身伤亡的生产安全事故，受《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的调整。和平区应急管理局提出巴思特健身俱乐部已注销，该事故不属于本企业职工在生产劳动过程中发生的人身伤害事故，故不构成一般生产安全事故的诉讼主张不符合上述规定且没有依据，本院对此不予支持。关于和平区政府是否应当针对和平区安监局的事故调查报告作出批复问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”由于本案案涉事故属于生产安全事故，和平区政府应当依据上述规定对案涉调查报告作出批复。但和平区应急管理局表示其未按正式公文形式将案涉《报告》报送和平区政府，且和平区政府在庭审中亦表示其认为本案案涉事故并非生产安全事故，故无须其进行批复。因此和平区政府在上述规定的期限内未作出批复。基于以上原因，一审法院参照行政机关履行法定职责的期限裁判责令和平区政府对案涉报告于60日内作出批复并无不当。至于和平区政府提出其批复行为不可诉的上诉主张，因该批复行为对当事人的权利义务产生直接产生影响，属于可诉的行政行为，和平区政府此项主张没有依据，本院不予支持。另外，和平区政府应当按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定依法审查并作出批复，切实保护相对人的合法权益。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。和平区应急管理局的上诉主张没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳市和平区应急管理局负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇二〇年二月二十日法官助理高书涵书记员鞠林