江西省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣行赔终43号上诉人（原审原告）上饶县四十八镇煤矿，住所地：上饶县四十八镇北山村。负责人苏武，该煤矿投资人。委托代理人陈权、张怀，浙江大宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶县人民政府，住所地：上饶县吉阳西路10号。法定代表人何党生，该县政府县长。委托代理人程丽英，江西尚饶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶县安全生产监督管理局，住所地：上饶县凤凰西大道3号。法定代表人林小明，该局局长。委托代理人舒和平，江西尚饶律师事务所律师。上诉人上饶县四十八镇煤矿因其诉上饶县人民政府、上饶县应急管理局行政赔偿一案，不服上饶市中级人民法院于2019年9月25日作出（2019）赣11行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，原告四十八镇煤矿系2002年8月15日成立的原煤开采个人独资企业，位于江西省上饶县。2015年10月9日22时许，上饶永吉煤矿发生一起瓦斯爆炸事故，10月10日原上饶县煤炭管理局根据《省政府办公厅关于印发全国煤矿瓦斯防治工作现场会议精神几个具体问题意见的通知》，作出《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》，责令全县煤矿自2015年10月10日零时起一律全面整顿，不得安排人员下井从事采掘和检修作业，只允许保持矿井正常的通风排水。同日，上饶县政府和原上饶县煤炭管理局将该紧急通知送达给四十八镇煤矿，并将四十八镇煤矿查封。原告于2017年9月20日向该院提起行政诉讼，请求确认被告上饶县应急管理局（原上饶县煤炭管理局、上饶县安全生产监督管理局）作出的《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》行政行为违法、确认被告上饶县政府查封四十八镇煤矿的行政行为违法，该院审理后作出（2017）赣11行初67号行政判决书，认为被告上饶县应急管理局作出的《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》、两被告依据该文件对原告煤矿进行查封的行为均合法，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决提出上诉，在二审中撤回了关于确认《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》违法的上诉请求。江西省高级人民法院经审理后作出（2018）赣行终185号行政裁定，准许原告撤回该部分上诉请求；又作出（2018）赣行终185号行政判决，以两被告实施行政强制措施程序违法为由，判决确认两被告对原告实施的行政强制措施违法。原告向两被告提交行政赔偿申请后，因两被告未作出行政赔偿决定，遂向该院提起本案行政赔偿诉讼。另查明，2015年5月18日，原上饶县煤矿安全监督管理局经现场检查，对原告作出（饶县）煤监责改字[2015]第（C026）号《责令改正指令书》，禁止原告井下从事与整改无关的一切作业，严禁组织生产。2015年6月9日，江西煤矿安全监察局赣东北监察分局经现场检查，对原告作出（赣东北）煤安监处字[2015]第（060905）号《现场处理决定书》，要求原告在未取得新的安全生产许可证前，严禁从事井下采掘工作。2015年6月17日，原上饶县煤矿安全监督管理局对原告作出（饶县）煤监责改字[2015]第（C033）号《责令改正指令书》，责令原告加快办理安全生产许可证，原告煤矿只能通风、排水，严禁从事井下采掘工作。2015年9月24日，原上饶县煤矿安全监督管理局对原告作出（饶县）煤监责改字[2015]第（C045）号《责令改正指令书》，责令原告煤矿只能通风、排水，禁止井下一切采掘作业。2016年2月24日，江西煤矿安全监察局赣东北监察分局经现场检查，对原告作出（赣东北）煤安监处字[2016]第（022401）号《现场处理决定书》，严禁原告从事一切生产活动。再查明，2015年10月18日、2016年4月18日，中共上饶县委办公室、上饶县政府办公室联合下发《关于进一步加强全县煤矿安全生产工作的十六条意见》《2016年上饶县煤矿安全生产工作意见》，对全县煤矿全面停产整顿后，煤矿复产的标准、整改检修措施、复产验收程序均作了明确要求。2017年5月22日，上饶县政府办公室印发《2017年上饶县煤矿复产方案的通知》，对于煤矿复产范围、复产标准、复产验收程序亦作明确要求。原上饶县煤炭管理局还组织召开多次煤矿安全工作会议、矿方座谈会，对全县煤矿停产整顿、复工复产、安全生产等方面工作进行协调。还查明，2017年8月25日，上饶县委机构编制委员会办公室《关于上饶县煤炭管理机构整合的通知》决定，县工业信息化委员会（县煤炭管理局）的煤炭安全生产和煤炭行业管理职责整合划入县安全生产监督管理局。2019年1月25日，中共上饶县委办公室、上饶县政府办公室联合下发《上饶县机构改革实施方案》，将上饶县安全生产监督管理局的职责整合至新组建的上饶县应急管理局。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案第二适格被告应为上饶县应急管理局。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第十三条第一款、第十四条第一款的规定，原告于2018年11月28日、29日分别以邮寄、现场提交的形式向两被告提交了行政赔偿申请，两被告未在法定期限内作出是否赔偿的决定，原告于2019年3月26日向该院提起行政赔偿诉讼，符合上述法律规定。退一步说，即使原告未先向两被告提出赔偿请求，在原告已经通过行政诉讼程序确认行政行为违法，后续提起行政赔偿诉讼案件，可以视为在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，无须先向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼。因此原告提起本案行政赔偿诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政赔偿责任的构成必须具备三方面的条件，即行政侵权行为、合法权益被损害的事实、侵权行为与损害行为之间具有因果关系。本案中，两被告履行行政职责的行政行为已被江西省高级人民法院（2018）赣行终185号生效行政判决确认违法，如果该违法行政行为对原告的财产权造成损害，应当承担赔偿责任。本案中，原告煤矿在2015年10月10日两被告实施查封的行政强制措施之前就已经被行政管理部门责令停止生产活动；两被告于2015年10月10日实施行政强制措施的依据即《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》已被生效判决确认合法，原告煤矿本应被责令停产整顿，两被告的行政强制措施仅被生效判决确认为程序违法；原告未提供充分证据证明其经过整顿检修符合两被告规定的复工复产条件、按规定复产验收程序申请复工复产，也没有提供证据证明两被告实施的行政强制措施妨碍其煤矿通风、排水，进而导致其矿洞巷道设备被积水淹没造成损失。综上，原告所主张的员工工资及停产停业期间土地使用费、电费、设备维护等损失，矿洞巷道基础工程、设备、固定资产等损失均非两被告的程序性违法行政行为所导致，其损失与两被告行政行为并无因果关系，原告请求判令行政机关赔偿的请求，该院不予支持。原告主张的停产停业期间利润损失、为维护自身合法权益而支出的律师费等费用不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的直接损失，该院不予支持。因原告即使存在损失，其损失不应由两被告承担，故原告提出司法鉴定申请，该院不予支持，避免原告因此造成不必要的鉴定费用支出。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三之规定，判决驳回原告上饶县四十八镇煤矿的诉讼请求。上诉人上饶县四十八镇煤矿不服一审行政赔偿判决，向本院提出上诉，请求撤销一审行政赔偿判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。主要事实和理由：1.两被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局依据《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》所实施的行政强制措施是违法的，行政程序违法也是具体行政行为违法的一种，违法行为所造成的损害，依法应予以赔偿。2.被上诉人在2015年10月10日出具《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》的同时，对上诉人煤矿抽水水泵等设备、下水井缆车上锁，并在下井口处浇筑水泥墩，被上诉人对此也是承认的。上述行政强制行为致使上诉人煤矿积水、设备设施毁损，被上诉人的违法侵权行为与上诉人的合法权益被损害之间具有直接因果关系。首先，被上诉人方的违法行政行为是导致上诉人煤矿合法权益遭受损害的直接原因，两者之间具有因果关系。其次，上诉人在被查封后，一直积极联系有关部门要求解封并下井维护、排除积水，但被上诉人作为一级人民政府、职能部门屡屡回避上诉人的合法诉求，致使损失进一步扩大、难以挽回。3.被上诉人所提出的2015年10月10日相关单位检查所发现的问题、隐患等证据在行政行为合法性案件的审理时，被上诉人已经提供。这些证据不能认定上诉人已经实际停产停业；涉案违法行政行为造成煤矿积水不能排除、设备设施全部毁损，与检查没有任何关联。4.上诉人在一审过程中提出的司法鉴定申请，是法律赋予上诉人的基本权利，请二审依法委托鉴定机构对涉案损失予以鉴定。5.煤矿复产标准、退产能，均与被上诉人行政行为违法、造成损害、依法赔偿是不同概念，复产标准、退产能不会造成煤矿积水、设备设施毁损，不能成为被上诉人不承担上诉人损失的理由。综上请求二审法院根据客观事实，依法进行鉴定，根据鉴定结果支持上诉人的上诉请求，或者将本案发回重审；切实维护上诉人等民营企业的合法权益，切实维护司法公信力，切实维护正常的法律秩序。被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，应予维持，二审法院依法应当驳回被答辩人的上诉请求。具体事实和理由如下：1.被答辩人四十八镇煤矿诉称：“两被上诉人依据《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》所实施的行政强制措施是违法的，行政程序违法也是具体行政行为违法的一种，违法行为所造成的损害，依法应予以赔偿。”该项诉称以偏概全。虽然答辩人在2015年10月10日对被答辩人作出的行政强制行为程序违法（也只是程序违法，实体并不违法），但被答辩人在答辩人采取行政强制措施前，其安全生产许可证已到期，其后安全生产许可证又被注销，只能通风排水，禁止从事一切井下采掘作业活动，其所造成的损失完全是其自身固有原因造成的，且被答辩人一直未按法律、法规、《煤矿安全规程》规定及国务院、省、市、县等主管部门发布的多个文件要求申请复工和进行整改，而是放任损失扩大，其损失与答辩人不存在因果关系，不应由答辩人进行赔偿。2.被答辩人诉称：“被上诉人方的违法行政行为是导致上诉人煤矿合法权益遭受损害的直接原因，两者之间具有因果关系”。该项诉称与事实不符。首先，被答辩人在答辩人采取行政强制措施前安全生产许可证已到期，此后安全生产许可证又被注销，已经停止了一切生产活动，只能通风排水，不得从事一切井下采掘作业生产活动，即使答辩人不对其采取行政强制措施，被答辩人也不能生产，其所产生的损失与答辩人之间不存在因果关系。其次，答辩人虽然对被答辩人绞缆车进行上锁、下井口浇筑水泥墩，目的只是为了防止被答辩人进行生产，但对被答辩人的抽水水泵、通风设备并未上锁，而且只要被答辩人提出检修水泵、通风等设备的要求，答辩人都会及时解封，保证被答辩人正常下井对抽水、通风设备进行检修，被答辩人于2018年11月以后因自动放弃通风排水导致井下设备被水淹没、损毁，完全是被答辩人自身放任损失扩大造成的。再次，被答辩人在答辩人采取行政强制措施前，其安全生产许可证已过期（自2015年2月20日至2017年2月27日期间已无安全生产许可证），期间其安全生产许可证又于2016年2月28日被江西煤矿安全监察室注销，依照《安全生产许可证条例》第二条，在此期间根本不能从事生产活动。被答辩人虽在一审庭审中出具一份江西煤矿安全监察局于2017年2月28日颁发的《安全生产许可证》（有效期为2017年2月28日至2017年12月31日），但被答辩人仍未按照法律、法规、《2017年上饶县煤矿复产方案》、《煤矿安全规程》及复工程序要求申请复工，更别说建设六大系统，因此，该安全生产许可证存在骗取之嫌疑。3.被答辩人称：“上诉人在被查封后，一直积极联系有关部门要求解封并下井维护、排除积水，但被上诉人作为一级人民政府、职能部门屡屡回避上诉人的合法诉求，致使损失进一步扩大、难以挽回。”该项诉称完全是颠倒黑白。答辩人在采取强制措施后又依照上级有关部门之规定，出台了一系列煤矿复工复产文件，并与矿方多次召开协调会，期待能指引各停业整顿的煤矿尽早依法复工复产，但被答辩人自答辩人采取行政强制措施后直至诉讼时从未按照文件要求申请复工进行整改，而是放任损失扩大。其损失的造成与扩大均是由被答辩人自身固有的原因导致，与答辩人仅程序违法的行政强制措施不存在因果关系。4.被答辩人称：“被上诉人所提出的2015年10月10日相关单位检查所发现的问题、隐患等证据在行政行为合法性案件的审理时，被上诉人已经提供。这些证据不能认定上诉人已经实际停产停业；涉案违法行政行为造成煤矿积水不能排除、设备设施全部毁损，与检查没有任何关联。”该项诉称完全是偷换概念、颠倒黑白。自2015年5月18日至同年9月24日，原上饶县煤炭管理局出具的《责令改正指令书》以及江西煤矿安全监察局赣东北监察分局出具的《现场处理决定书》一直要求被答辩人在未取得新的安全生产许可证前，严禁从事井下采掘作业活动，只能通风排水。此时被答辩人事实上已经停止井下采掘作业。在答辩人对被答辩人采取强制措施后至2017年2月27日，被答辩人仍旧未取得安全生产许可证，即便答辩人不对被答辩人采取行政强制措施，被答辩人也不能进行生产活动。虽然被答辩人于2017年2月28日重新取得安全生产许可证，但该证的取得存在骗取的嫌疑，即使该证的取得合法有效，被答辩人由于在此期间（2017年2月28日至2017年12月31日）未提出复工申请，仍然没有整改到位，被答辩人也不能进行生产活动。被答辩人认为其没有实际停产停业，那么就是违法生产，且答辩人的行政强制措施并未禁止被答辩人通风排水、检修抽水、通风等设备设施，故被答辩人的该项诉称人民法院依法不应当予以采信。5.被答辩人称：“上诉人于一审过程中提出的司法鉴定申请，是法律赋予上诉人的基本权利，请二审依法委托鉴定机构对涉案损失予以鉴定。”该项诉请没有事实根据。6.被答辩人称：“煤矿复产标准、退产能，均与被上诉人行政行为违法、造成损害、依法赔偿是不同概念，复产标准、退产能不会造成煤矿积水、设备设施毁损，不能成为被上诉人不承担上诉人损失的理由。”该项诉称完全是偷换概念、混淆视听。答辩人积极指引各停业整顿的煤矿复工复产，对关闭退出煤矿进行煤炭产能指标交易，都是答辩人为各煤矿恢复生产、挽回损失所做的努力，而被答辩人不按照有关文件的要求申请复工进行整改，其后又自行放弃煤炭产能指标交易，其所造成的损失完全是自身原因导致的。综上所述，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、第三十六条之规定，其损失应当由被答辩人自行承担，答辩人依法不予赔偿。原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，应予维持。被答辩人的上诉请求既无事实根据也无法律依据，二审法院依法应驳回被答辩人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实相同。本院认为，从上诉人上饶县四十八镇煤矿的诉讼请求以及本案的卷宗材料来看，可以确定本案的争议焦点是：1.两被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局的行政强制行政行为是否侵犯上诉人上饶县四十八镇煤矿的合法权益并造成其损失。2.两被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局是否应当对上诉人上饶县四十八镇煤矿进行国家赔偿。一、关于两被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局的行政强制行政行为是否侵犯上诉人上饶县四十八镇煤矿的合法权益并造成其合法权益受损的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，国家赔偿的归责原则基于侵犯的是合法权益才予以赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局在对上诉人上饶县四十八镇煤矿采取强制措施前，即自2015年5月18日至同年9月24日，原上饶县煤炭管理局出具的《责令改正指令书》以及江西煤矿安全监察局赣东北监察分局出具的《现场处理决定书》一直要求上诉人在未取得新的安全生产许可证前，严禁从事井下采掘作业活动，只能通风排水。此时上诉人应停止井下采掘作业。在被上诉人对上诉人采取强制措施后至2017年2月27日，上诉人仍然未取得安全生产许可证，上诉人应不能进行生产活动。虽然上诉人于2017年2月28日重新取得安全生产许可证，但该证的取得存在骗取的嫌疑，即使该证的取得合法有效，上诉人由于在此期间（2017年2月28日至2017年12月31日）因未提出复工申请，仍然没有整改到位，上诉人依法不能进行正常生产活动。上诉人认为其没有实际停产停业，那么就是违法生产，其所得利益不是合法利益，依法不受法律保护。因此被上诉人行政强制行为没有侵犯上诉人的合法权益，亦没有造成其合法权益受损。二、关于两被上诉人上饶县人民政府、上饶县应急管理局是否应当对上诉人上饶县四十八镇煤矿进行国家赔偿的问题。一审判决已载明，被上诉人于2015年10月10日实施行政强制措施的依据即《全县煤矿全面停产整顿的紧急通知》已被生效判决确认合法，上诉人上饶县四十八镇煤矿本应被责令停产整顿，而两被上诉人的行政强制措施仅被生效判决确认为程序违法；上诉人未提供充分证据证明其经过整顿检修符合两被上诉人规定的复工复产条件、按规定复产验收程序申请复工复产，也没有提供证据证明两被上诉人实施的行政强制措施妨碍其煤矿通风、排水，进而导致其矿洞巷道设备被积水淹没造成损失。综上，上诉人所主张的等损失均非两被上诉人的程序性违法行政行为所导致，其损失亦与两被上诉人的行政行为并无因果关系。上诉人要求赔偿的诉讼请求与上述法律的规定不符，不予支持。其请求没有事实根据和法律依据，一审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。上诉人上饶县四十八镇煤矿要求司法鉴定的申请，亦不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律、法规正确。上诉人上饶县四十八镇煤矿的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇二〇年二月十七日书记员  徐依沫