广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1271号原告何洪培，男，1953年1月28日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人邱华平，广东广顺律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶,局长。委托代理人陈穗，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人周利，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。原告何洪培诉被告佛山市自然资源局不履行法定职责纠纷一案，于2019年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告何洪培及委托代理人邱华平，被告的委托代理人陈穗、周利均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1998年12月21日，原顺德市伦教镇新民管理区办事处向原顺德市规划国土局、原伦教镇国土所提出申请，要求办理相关土地的确权手续，其中包括原告涉案的房屋及土地。原顺德市伦教镇人民政府国土管理所经调查核实，在申请书上加具意见确认上述房屋一致属老屋未办证，原顺德市伦教镇人民政府和原顺德市伦教镇人民政府建设国土办公室均在申请书上加具意见同意办理。2003年5月22日经原佛山市顺德区规划国土局测绘，出具宗地平面图（宗地号：150077-171，图幅号：150-77）确认原告涉案房屋的具体方位。2003年9月1日，原常教居民委员会建设管理办公室确认原告的申报属实，并同意补发房地产权证;2003年11月28日，佛山市顺德区伦教街道产管理部门同意涉案土地房屋办证，并在房地产权登记审批书审批同意；2004年6月18日，原佛山市顺德区水利局在《河道管理范围内修建工程项目申办房地产权证核准表》盖章确认同意原告申办涉案房屋的房地产权证；2010年11月23日，常教居委会又将宗地平面图（宗地号：150077-171，图幅号：150-77）张榜公示，经张榜公示后无异议。原告于2003年开始向佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局（以下简称伦教国土局）递交办证资料，收件部门一直拖延，多次要求原告补充资料，至今仍未办理房地产权证。期间原告多次追问，一直拖到2012年常教居委会办证人员才将申请材料退还原告，并口头告知不能办理。原告后多次投诉信访，2017年11月7日，伦教国土局作出顺伦建信复[2017]19号《关于何荣标反映房屋不能办证的问题答复》称不能核发房地产权证。原告遂向原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德国土局）申请复查，2017年11月20日，原顺德国土局作出顺建信复[2017]115号《信访事项告知书》称已撤销佛山市顺德区伦教街道国土城建和水利局作出的顺伦建信复[2017]19号《关于何荣标反映房屋不能办证的问题答复》，并要求伦教国土局告知原告依法通过法定途径解决诉求。之后原告未收到伦教国土局和原顺德国土局的任何告知。原告认为，被告作为办理房地产权证的法定机关，应当履行法定职责为原告办理涉案房产的产权证，原告多次提出申请，但被告均未明确告知，也未告知原告诉权和起诉期限，为此原告起诉请求：1.确认被告对原告于2019年10月25日向其申请对佛山市顺德区伦教街道常教社区居民委员会宣美大道青龙直街42号房屋登记未作出行政行为违法；2.判令被告履行法定职责，为原告办理佛山市顺德区伦教街道常教社区居民委员会宣美大道青龙直街42号房屋的房地产权证；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《信访事项告知书》、《关于何洪培要求对伦教街道宣美大道青龙直街42号房屋办证问题的答复》、《关于何荣标反映房屋不能办证的问题答复》，证明原告就办证的问题多次向被告申请和反映，但被告并未作出具体行政行为，2017年11月20日原顺德国土局的告知书明确要求伦教国土局告知原告以法定途径解决诉求，但至今原告仍未收到相关部门的告知，这也证明本案没有超过起诉期限。2.伦教镇新民管理区申请书（附已调查未登记的宗地情况表）复印件、协议书、宗地平面图、佛山市顺德区私人房地产权登记申请书、房地产权登记审批书、申请书、河道管理范围修建工程项目申办房地产权证核准表、公示情况2页、地址证明、证明、老屋权属指界确认书，证明原告已向被告提出过房屋产权登记的申请，在1998年12月21日当地管理区就申请确认原告的上述房产符合办理确权手续并确认了用地面积为110平方米，因当时存在界线纠纷暂缓办理，2003年8月28日原告与邻居何某仔达成协议解决了界线纠纷，2003年5月22日原顺德区规划国土局出具了宗地平面图确认了原告的用地面积是100.51平方米，2003年9月1日原告提出房产登记，常教居民委员会建设管理办公室也同意补发房产证，2003年11月28日伦教街道在原告的审批书上盖章同意土地房产办证，确认的土地面积是100.5平方米，2003年10月12日,原告再次提出申请要求办证，经批复也是同意办理，2004年6月18日顺德区水利局也同意原告办理房产证，确定的面积为100.51平方米，后于2010年11月23日原告办证程序经过村委会的公示，也未有人提出异议，公示的宗地图为2003年5月22日绘制，用地面积为100.51平方米，原告的房屋也经过村委会确认地址出具证明，并且房屋的界址也经过四邻的确认，综上证明原告提交的材料符合办理程序、材料齐全，在递交材料之后被告没有作出相关的行政行为。3.照片13面、宗地图2份，证明涉案房屋的现状，房屋是有两面围墙的事实，其中一面围墙因为相邻建房的时候年久失修倒塌，围墙所围的范围与提交的宗地图所围的范围是一致的，伦教街道常教居委会及顺德区水利局也是确认了宗地图上的位置和面积，与照片是一致的，证明了原告的房屋一直以来有围墙的事实，没有加建的情况。被告辩称，一、被告具有办理涉案不动产登记的法定职权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。根据顺委办发〔2019〕42号《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局顺德分局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，被告负责顺德辖区自然资源统一确权登记工作，是本案适格被告。二、被告已依法履行不动产登记法定职责，不存在行政不作为。《广东省城镇房地产权登记条例》第六条规定：“房地产权登记的申请人必须是房地产的权利人。权利人是法人的，由其法定代表人申请;房地产是共有的，由共有人共同申请。”第九条规定：“权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件：(一)申请人的身份证明;(二)房地产权属来源证明或者权利证书;(三)房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件;(四)缴纳房地产税的证明。”第十三条规定：“房地产管理部门收齐申请人的申请登记文件之日，为受理申请日。”《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：……（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的……”《土地登记办法》第五条规定：“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：……（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的……”原告于2003年向原佛山市顺德区规划国土局申请办理涉案不动产初始登记，并提交了以下申请材料：1.佛山市顺德区私人房地产权登记申请书；2.协议书；3.宗地平面图；4.伦教镇新民管理区申请书。由于提交的申请材料不齐全，其后原告又于2004年至2010年补充提交：1.申请书；2.《河道管理范围修建工程项目申办房地产权证核准表》；3.地址证明；4.证明；5.公示情况；6.老屋权属指界确认书；7.原告的身份证复印件。原顺德国土局终审核查认为：经比对涉案房屋及土地的历年地形图，1988年测图显示涉案地块只有一间约20平方米红砖结构平房并无围墙，1997年测图显示只有两面围墙无封闭围墙，2003年5月22日绘制的宗地平面图（宗地号150077—171，图幅号150—77）的封闭围墙属于1988年以后的加建行为。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条：“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房中用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”的规定，即便案涉房屋属于1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前所建老屋，能够确权的土地面积只限于房屋建基面积，房屋以外原告加建围墙圈占的土地面积并未经依法审批，属于非法占地建设，根据《土地登记办法》第十八条第（二）项的规定，属于不予登记的情形，遂退件并由村居告知原告不予登记。从上述作出不予登记的过程来看，被告已依法履行不动产登记职责，认定事实清楚，法律依据正确，程序合法。三、原告的诉请没有事实和法律依据。（一）原告认为被告不履行法定登记职责的主张没有事实和法律依据。本案中，原顺德国土局于2012年已对原告的申请退件并告知不予登记，其后原告一直是通过信访途径反映问题，并未再次提出登记申请。且经登记工作人员到现场核实，原告在案涉地块非法占地加建的围墙，原告目前仅是拆除了与邻居何某仔用地之间的众墙，尚有其他三面围墙未拆除，违法状态未改正完毕，原告主张的登记面积与可确认的合法不动产权面积不一致，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，仍不具备登记条件。（二）原告的诉请已超法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告早在2012年已通过常教居委会收到退件资料并获悉不予办理登记，迟至2019年11月7日才提起本案之诉，明显已超过起诉期限。综上，被告已依法履行不动产登记法定职责，不存在行政不作为，其诉请没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供如下证据：1.佛山市顺德区私人房地产权登记申请书、协议书、宗地平面图、伦教镇新民管理区申请书（附已调查未登记的宗地情况表）、申请书、河道管理范围内修建工程项目申办房地产权证核准表、地址证明、证明、公示情况2页、老屋权属指界确认书、原告身份证，证明原顺德国土局经审核，原告未提交案涉房屋以外原告加建围墙圈占的土地的合法权属来源证明材料，原顺德区国土城建和水利局作出涉案不动产不予登记行为事实清楚、法律依据正确、程序合法。2.案涉不动产1988年及1997年地形图2页、现场照片5面，证明1988年测图显示涉案地块只有一间约20平方米红砖结构平房并无围墙，1997年测图显示只有一面围墙无封闭围墙，2003年5月22日绘制的宗地平面图（宗地号150077—171，图幅号150—77）的封闭围墙属于1988年以后的加建行为，原告目前仅是拆除了与邻居何某仔用地之间的众墙，尚有其他三面围墙未拆除，违法状态未改正完毕，原告主张的登记面积与可确认的合法不动产权面积不一致，此外从该图中被告用红色笔画出了原告1991年已登记的另外一套房产，使用土地面积为112.22平方米。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1，被告对其真实性无异议，且该证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据2中的伦教镇新民管理区申请书（附已调查未登记的宗地情况表）复印件，该证据被告亦在本案中提交，本院予以采纳。对该组证据的其他证据，被告均无异议，本院予以采纳。原告提供的证据3中的照片能够反映案涉房屋的情况，本院予以采纳。对于宗地图2份有相关部门盖章确认，被告亦未提供相反证据证明该图存在虚假的情况，故对该证据本院予以采纳。被告提供的证据1，原告无异议，且该组证据与原告提供的证据2一致，本院予以采纳。被告提供的证据2中的现场照片能够反映案涉房屋的情况，本院予以采纳。关于地形图，被告能够陈述该证据的来源、制作等，原告亦未提供相反证据将其推翻，对此本院予以采纳。经审理查明，1998年12月21日，原顺德市伦教镇新民管理区办事处向原顺德市规划国土局、原伦教镇国土所提出申请，要求办理相关土地的确权手续，其中包括原告涉案的房屋及土地。原顺德市伦教镇人民政府国土管理所经调查核实，在申请书上加具意见确认上述房屋一致属老屋未办证并盖章，原顺德市伦教镇人民政府和原顺德市伦教镇人民政府建设国土办公室均在申请书上盖章并加具意见同意办理。2003年5月22日经原佛山市顺德区规划国土局测绘，出具宗地平面图（宗地号：150077-171，图幅号：150-77）确认原告涉案房屋的具体方位及用地面积100.51平方米。2003年，原告向原佛山市顺德区规划国土局申请办理涉案不动产初始登记，并提交了1.佛山市顺德区私人房地产权登记申请书；2.协议书；3.宗地平面图；4.伦教镇新民管理区申请书。由于提交的申请材料不齐全，其后原告又于2004年至2010年补充提交：1.申请书；2.《河道管理范围修建工程项目申办房地产权证核准表》；3.地址证明；4.证明；5.公示情况；6.老屋权属指界确认书；7.原告的身份证复印件。原顺德国土局经审核，于2012年决定不予登记，并将材料退给村居且口头告知原告不予登记，对该情况原告予以确认。后原告多次投诉信访，2017年11月7日，伦教国土局作出顺伦建信复[2017]19号《关于何荣标反映房屋不能办证的问题答复》，回复表示，根据《不动产登记暂行条例实施细则》及顺德区老屋登记发证规则内容中老屋是指1986年年底前已经存在的未办理房屋登记且没有增、改、扩建现象，界址清晰无误、四邻没有争议且与宗地图吻合的房屋。没有围墙或围墙界址不清晰的用地不能认定为老屋，所以原告反映的位于新民青龙直街42号宗地测量图不能按老屋登记的程序核发房地产权证。原告遂向原顺德国土局申请复查，2017年11月20日，原顺德国土局作出顺建信复〔2017〕115号《信访事项告知书》称原告反映的问题属于政府的具体行政行为，应当通过法定途径解决，故已撤销佛山市顺德区****国土城建和水利局作出的顺伦建信复[2017]19号《关于何荣标反映房屋不能办证的问题答复》，并要求佛山市顺德区****国土城建和水利局告知原告依法通过法定途径解决诉求。庭审中，原告确认2019年10月25日只是去伦教行政服务中心咨询办证的事情，未有证据显示在该天向被告申请办证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”首先，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条的规定：“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定除外”，因此不动产登记系依申请的行为，因此并不存在被告主动履责的义务。其次，本案中，原告认为被告未履行法定职责，但并未提供任何证据证明其2019年10月25日向被告提出案涉房屋的不动产登记申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”综上分析，原告的起诉应予以驳回。至于原告提出2012年被告告知原告不予登记的行为不合法的问题，因本案审查系不履行法定职责，并非判断不予登记这一事实行为是否合法，故对2012年被告作出的不予登记这一事实行为是否合法本院不予评判。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定如下：驳回原告何洪培的起诉。本案不收取受理费（原告何洪培已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  高学林人民陪审员  陈雪琴二〇二〇年二月十九日书 记 员  胡卓华