文书内容重庆市南川区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0119行初102号原告陈春林，男，汉族，1975年7月14日出生，住重庆市涪陵区。委托代理人刘永泽，北京德恒（重庆）律师事务所律师。被告重庆市涪陵区龙潭镇人民政府，住所地重庆市涪陵区龙潭镇建设西路11号，统一社会信用代码11500102736578913L。法定代表人张浩特，镇长。出庭行政负责人陈**胜，副镇长。委托代理人吴英，重庆云佳越律师事务所律师。原告陈春林诉被告重庆市涪陵区龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）确认招商引资协议无效纠纷一案，于2020年8月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陈春林及其委托代理人刘永泽，被告龙潭镇政府副镇长陈**胜及委托代理人吴英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。陈春林与龙潭镇政府达成口头协议，主要内容如下：陈春林筹资210万元作为意向性征地出让挂钩总面积10亩的预缴款，款项用于偿还桂扬公司股东郝明华的退款；陈春林据此享有意向性征地出让挂钩总面积10亩指标，及挂牌出让价超过480元/平方米以上的部分由龙潭镇政府按80%返回用于项目的基础设施建设等优惠权利。原告陈春林诉称，2010年12月15日，龙潭镇政府与重庆桂扬房地产开发有限公司（以下简称桂扬公司）签订《招商引资框架协议》约定：龙潭镇政府出让土地供给桂扬公司，出让基价480元/㎡以内，由桂扬公司承担出让金；出让基价480元/㎡以上部分，由桂扬公司和龙潭镇政府按照2:8的比例分担。2013年9月，桂扬公司按龙潭镇政府要求支付了50亩土地的出让金1046万元（其中桂扬公司股东郝明华出资210万元）。2013年11月，郝明华以政府未按时供地为由要求龙潭镇政府退还其支付的土地出让款。因资金困难，龙潭镇政府找到陈春林，希望代为退还郝明华的210万土地转让款，同时将郝明华在桂扬公司享有的土地权益转让给陈春林。为此，相关方达成如下协议：一、陈春林替龙潭镇政府筹资210万元退还给桂扬公司；二桂扬公司承诺在龙潭镇政府意向性征地出让挂钩总面积减少10亩；三、郝明华退出征地出让挂钩面积10亩转给陈春林；四、郝明华按框架协议约定在政府享有的意向性出让挂钩面积10亩的相应权利转给陈春林，由陈春林享有。2013年11月20日，桂扬公司、郝明华、郝明素、陈春林完善了承诺书等相关手续。2013年11月21日，陈春林按约专款210万元给了郝明华。但时隔7年之久，龙潭镇政府还未按约供地。现龙潭镇政府明确告知陈春林因政策调整无法继续履行供地义务，为此诉请判决解除龙潭镇政府与陈春林之间的口头招商引资协议。原告陈春林提交了如下证据：1.招商引资协议书；2.3张农商行收款人回单；3.2016年5月30日的一份证明；4.结算票据。被告龙潭镇政府辩称，2010年12月15日，龙潭镇政府与桂扬公司签订《招商引资框架协议》，约定桂扬公司以挂牌出让形式公开竞买土地使用权，出让基价超过480元/平方米的，80%返还企业用于项目基础设施建设。桂扬公司可交300万元用于预征土地，以优先取得土地资格。合同签订后，桂扬公司支付了预交款项。2013年，桂扬公司股东之一郝明华要求桂扬公司退还缴纳的210万元。桂扬公司决定筹资210万元退还给郝明华，同时郝明华退还出让挂钩面积10亩。陈春林同意组织资金210万元付给桂扬公司转退郝明华，郝明华在公司享有的意向性挂钩面积的权利由陈春林享有。2013年11月20日，陈春林向郝明华支付了该款项。2016年5月30日出具的《情况说明》记载的事实不属实。陈春林与龙潭镇政府不存在借贷关系，也不存在招商引资权力义务关系，陈春林应当向桂扬公司、郝明华主张权利。请求贵院驳回陈春林的诉讼请求。龙潭镇政府在法定期限内举示了如下证据：1.招商引资协议书；2.2013年11月11日出具的承诺书；3.2013年11月20日出具的承诺书；4.农商行进账单。经举证质证，龙潭镇政府对陈春林举示的证据1真实性认可；但协议是龙潭镇政府与桂扬公司签订的，如果陈春林参照享有权利，没有约定终止合同要支付利息；这个协议是不合法的。对证据2银行流水的打款时间2013年、打款给郝明华、郝明素，这不是受龙潭镇政府委托，而是与郝明华、郝明素的民事关系；对收条真实性认可，证明郝明华收到了陈春林的资金，收条内容是郝明华在龙潭镇政府处缴款的权益转给了陈春林，是权利义务的转让；银行进账单质证意见同银行流水和收条的质证意见。对证据3情况说明的最后4点中有2点是相互矛盾的，陈春林是受让了郝明华的权利，与龙潭镇政府形成了一个口头的框架协议；这份证据形成时间是2016年5月30日，是时隔3年之久才出具的说明，在龙潭镇政府的内部会议中都没有讨论这件事情，但从程序和事实上讲都是有问题的，2013年龙潭镇政府与陈春林没有形成任何法律关系。对证据4真实性认可，陈春林既然是在2013年就付款，却在2016年才到龙潭镇政府处调账；按照常理，是先有协议，支付款项就应该调账，龙潭镇政府对此不知情。对证人证言，经核实政府的记录，没有证人陈述的这些事实的记录。不管是出具承诺、付钱、退款、出具收据，涉及金额210万元，属于重大事项，应该上会政府领导讨论。现陈春林要求解除协议，龙潭镇政府是认可的，但只退还210万元的本金。陈春林对龙潭镇政府举示的证据1真实性认可，证明目的和内容不认可，合同相对方是桂扬公司；证人作证明确合同相应价款是郝明华单独打进去的，政府也认可郝明华单独享有10亩土地的权利，郝明华是相应的合同方，所以才同意退款给郝明华；龙潭镇政府盖章就是对该份证据的认可，不影响对外的效力，没有上会只是龙潭镇政府的内部问题。对证据2、证据3的真实性关联性不予认可，承诺书是桂扬房地产出具给龙潭镇政府的，陈春林是不知情的也是不认可的。本院对上述证据认证如下：陈春林、龙潭镇政府举示的证据来源合法，能够反映案件相关事实，可以作为本案证据使用。经审理查明，2010年12月15日，龙潭镇政府与桂扬公司签订《招商引资协议书（框架协议）》（以下简称《招商引资框架协议》）约定：为发展城镇区域经济，有效地实施招商引资引企......二、经双方协商，桂扬公司在龙潭镇注册重庆桂扬房地产开发有限公司，时间为2011年3月31日前。三、土地以挂牌出让形式由桂扬公司公开竞买取得国有土地使用权，出让基价为每平方米400元，在出让基价超过20%（即480元/平方米）以内，由企业自行承担，桂扬公司无条件揭牌。超过480元/平方米以上的部分，80%返回企业用于该项目的基础设施建设。除此之外，桂扬公司开发必须按照规定缴纳配套费、人防费等规费，不再享受镇党委[2009]77号文件规定的其他优惠政策。四、桂扬公司依法缴纳的税金按镇级财政收入的50%奖励给企业作扶持发展基金，若国家税收、财政体制发生改变后，扶持奖励办法由双方协商解决。五、在符合规划的前提下，桂扬公司需在2010年12月18日前交龙潭镇政府资金300万元用于预征土地，以优先取得土地资格，在土地招标挂牌取得国家有效手续前不计利息。......2013年11月11日，桂扬公司出具《承诺书》载明：桂扬公司于2010年交来龙潭镇政府征地款，现股东研究决定退回预缴款210万元。根据原协议，承诺相应减少意向性出让征地挂钩面积10亩。2013年11月20日，郝明素（郝明华之胞姊妹）在桂扬公司于2013年11月11日出具的《承诺书》后备注：“因资金紧缺，2013年11月11日申请政府退款210万元。经协商，由陈春林筹资210万元付桂扬公司转退郝明华，原意向性出让征地挂钩面积十亩随转陈春林”。桂扬公司及股东陈光海作为证明人（单位）签字盖章。同日，桂扬公司再次出具《承诺书》载明：“现因郝明华向股东申请退款，桂扬公司决定筹资退款210万元，郝明华退征地出让挂钩面积10亩。因筹资困难，经协商由陈春林组织资金210万元付公司，再由公司转退郝明华。公司承诺陈春林据此所有政府意向性征地挂钩面积10亩相应权利”。郝明素作为证明人签字。2013年11月20日，陈春林分别向郝明华账户转账付款170万元、36万元；2013年11月21日，陈春林向郝明素（郝明华之胞姊妹）账户转账付款4万元；以上共计转账210万元。2016年5月30日，龙潭镇政府原常务副镇长李奇将赴任大顺乡人大主席时向陈春林出具加盖龙潭镇政府印章的《说明》载明：“2016年5月18日，陈春林前来政府上访，就明确其2013年11月与桂扬公司、郝明华、政府就替政府筹款返还郝明华，取得意向性公租房地块10亩地挂钩土地等事宜。为此，特就相关事宜作书面说明。2010年12月15日，龙潭政府与桂扬公司签定《招商引资框架协议》约定，由龙潭政府挂牌出让土地供给桂扬公司，出让基价480元/㎡以内，由企业承担出让金，出让基价480元/㎡以上部分，由公司与政府按2:8比例分担。2011年9月，桂扬公司按政府要求组织合伙人筹资1046万元解交政府（其中210万元由郝明华进账），意向接地50亩。2013年11月11日，郝明华重新评估认为龙潭土地开发建设环境恶化，且鉴于政府2012年12月供地时未依约供给50亩土地，多次上访政府，强烈要求政府无条件退款。由于当时政府资金运转困难，无法组织资金退款，经分管领导和主要领导商议，遂建议其可考虑以与政府协议的出让金超额部分返款的优惠条件，与他人洽谈筹资退款。经其广泛联系，最后找到陈春林父子协商。2013年11月18日，陈春林父子前来政府咨询可供出让地块。在政府介绍其知悉所有可供出让地块后，陈春林父子对原公租房停建地块有意向。根据依法公开公平出让土地原则，政府承诺公租房地块挂牌出让时通知其参与公平竞价揭牌。若桂扬公司承诺在其原预缴土地款挂钩总面积中减少相应挂钩面积，并同意陈春林享有招商引资框架协议中约定的超480元/㎡的按比例返款权利，则政府可据此对陈春林同等执行政府与桂扬公司签定的框架协议。为此，桂扬公司、郝明华、郝明素、陈春林等就相关事宜进一步协商达成一致：一、陈春林替政府筹资借款210万元退还桂扬公司；二、桂扬公司承诺在与政府意向性征地出让挂钩总面积中减少10亩；三、郝明华退出征地出让挂钩面积10亩，随转陈春林；四、郝明华按框架协议约定在政府享有的意向性出让挂钩面积10亩的相应权利随转陈春林，由陈春林享有。据此，2013年11月20日，桂扬公司、郝明华、郝明素、陈春林完善了承诺书等相关手续。2013年11月21日，按约定转款210万元给了郝明华”。同日，龙潭镇财政办公室出具《重庆市行政事业单位资金往来结算票据》，进一步明确陈春林所支付210万元为代龙潭镇政府支付。陈春林在本院释明后述称，若人民法院审查后认为案涉协议无效的，则变更诉讼请求为确认行政协议无效。本院认为，行政协议一般应当以书面形式作出，未签订书面行政协议但能够查实行政协议内容的，应当以查明的行政协议内容为准。本案当事人双方有无行政协议。根据《招商引资框架协议》：协议的签订主体为龙潭镇政府、桂扬公司；协议主要内容之一为“土地挂牌出让基价超过20%（即480元/平方米）以内，由企业自行承担，桂扬公司无条件揭牌。超过480元/平方米以上的部分，80%返回企业用于该项目的基础设施建设”。桂扬公司于2013年11月11日出具《承诺书》关于“现股东研究决定退回预缴款210万元。根据原协议，承诺相应减少意向性出让征地挂钩面积10亩”的内容，实质是与龙潭镇政府变更了享受超过480元/㎡以上部分按80%返还企业的征地挂钩面积的数量。而后郝明素进行的备注亦明确了“郝明华系申请政府退款210万元”的事实。至于郝明素的备注和桂扬公司第二次承诺中关于“经协商，由陈春林筹资210万元付桂扬公司转退郝明华，原意向性出让征地挂钩面积十亩随转陈春林”“桂扬公司决定筹资退款210万元，郝明华退征地出让挂钩面积10亩。因筹资困难，经协商由陈春林组织资金210万元付公司，再由公司转退郝明华。公司承诺陈春林据此所享有政府意向性征地挂钩面积10亩相应权利”等内容，从字面上看可能是桂扬公司、郝明华、陈春林之间的入股退股关系。但若系入股退股民事法律关系，一是无反复强调征地出让挂钩面积10亩随转陈春林的必要；二是桂扬公司更没有必要于2013年11月11日专门承诺“根据原协议，承诺相应减少意向性出让征地挂钩面积10亩”；三是桂扬公司主动无条件减损自身利益明显背离生活常识。而陈春林诉称“其替龙潭镇政府筹资210万元退还给桂扬公司；桂扬公司承诺减少意向性征地出让挂钩总面积10亩并随转给陈春林；陈春林享有意向性征地出让挂钩总面积10亩挂牌出让价超过480元/平方米以上的部分按80%返回用于项目的基础设施建设的优惠”不仅更符合常识常理，且与2016年《证明》及证人证言相互印证。据此，应当认定陈春林与龙潭镇政府形成了口头招商引资协议，协议主要内容如下：陈春林筹资210万元作为意向性征地出让挂钩总面积10亩的预缴款，款项用于偿还桂扬公司股东郝明华的退款；陈春林据此享有意向性征地出让挂钩总面积10亩指标及挂牌出让价超过480元/平方米以上的部分按80%返回用于项目的基础设施建设等优惠权利。关于口头招商引资协议的效力。《中华人民共和国合同法》第十条规定，当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。经检索，目前暂无法律、行政法规明确规定招商引资协议必须采用书面形式，否则无效。尽管口头形式具有简便易行、直接迅速等特点，但发生纠纷导致难以举证、协议内容不好明确等。在此予以特别指出，行政机关应予高度重视。乡镇人民政府具有管理本行政区域内的经济等行政工作的职责，龙潭镇政府为了发展辖区经济，与相关市场主体达成招商引资协议符合其法定职责。同时，案涉招商引资行政协议涉及建设用地使用权。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。案涉口头招商引资协议虽然也明确了应当采取招拍挂的方式取得建设用地使用权，但招投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。《中华人民共和国招投标法》对投标人资格、禁止对潜在投标人实行歧视待遇等进行了明确规定。本案中，龙潭镇政府与陈春林在建设用地使用权依法进行公开挂牌程序前，即在口头协议中约定陈春林享有10亩用地指标并招拍挂后超480元/㎡的按80%比例返还的优惠，即抛开投标人资格审查环节，且该约定针对的是特定主体，从而使陈春林在取得土地时与其他竞争者相比付出的成本更低，客观上产生了对潜在投标人实行歧视待遇的后果，有违公开竞价的规定，侵犯了其他市场主体公平公开竞价的权利。《中华人民共和国招投标法》第十八条、第二十六条规定分别明确不得对潜在投标人实行歧视待遇、应当具备规定的条件等，第五十条、五十四条等规定了相应的法律责任。关于投标人资格、禁止对潜在投标人实行歧视待遇等规定属于法律的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，判决如下：确认原告陈春林与被告重庆市涪陵区龙潭镇人民政府之间于2013年达成的口头招商引资协议无效。本案案件受理费50元，由被告重庆市涪陵区龙潭镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  丁瑶进人民陪审员  彭晓琴人民陪审员  罗家佳二〇二〇年二月五日法官 助理  袁钦明书 记 员  熊 娜