甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘0724行初76号 原告:田广,男,汉族,1969年2月6日出生,张掖市甘州区人,住甘州区乌江镇。 委托诉讼代理人:宋小欢,甘肃正峰律师事务所律师。 被告:甘州区住房和城乡建设局。 法定代表人:梁天祯,局长。 到庭机关负责人:冯卿,甘州区住房和城乡建设局副局长。 委托诉讼代理人:赵小平,甘州区住房和城乡建设局干部。 委托诉讼代理人:张颜善,甘州区住房和城乡建设局干部。 委托诉讼代理人:李啸,甘肃重光律师事务所律师。 原告田广诉被告甘州区住房和城乡建设局不服行政处罚纠纷一案，本院于2019年9月27日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并于2019年11月25日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告田广及其委托诉讼代理人宋小欢，被告甘州区住房和城乡建设局到庭机关负责人冯卿、委托诉讼代理人赵小平、张颜善、李啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月27日，被告甘州区住房和城乡建设局作出区住建局罚决字（2019）第04号行政处罚决定书，认定田广未办理施工许可证，擅自在乌江镇乌江村修建甘州区乌江镇乌江村6＃楼建设工程的行为，违反了《建设工程施工许可管理办法》第十二条的规定，对田广作出罚款64359元的行政处罚。 原告田广诉称，2002年11月,原告通过拍卖取得了张掖市乌江供销社建筑物及土地使用权。为了响应党和政府加快小城镇建设步伐,活跃集镇经济,建设小康住宅楼，原告与甘州区乌江镇人民政府于2010年4月24日签订了《土地置换协议》,将原告拍卖取得的乌江供销社的土地与甘州区乌江镇人民政府所有的原乌江淀粉厂的2945平方米土地进行置换使用。2010年4月22日,甘州区乌江镇政府向原甘州区土管局申请土地置换的报告。由于个人不能进行小康住宅楼的建设立项,经甘州区乌江镇人民政府协调,以乌江镇村民委员会申请了建设项目。2010年4月26日,甘州区城乡建设局向乌江镇村民委员会下发了甘区城初选(2010)01号初选意见书。2010年5月7日,原张掖市国土资源局甘州分局向甘州区城建局发函,证实经该局工作人员现场踏堪,小康住宅楼占地面积13.5亩,全部为建设用地。2010年5月12日,甘州区城乡建设局向乌江镇乌江村村民委员会下发了乌江村5号小康住宅楼的《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》。乌江村5号小康住宅楼与6号楼的土地使用证是一致的,没有区分,被告不可能给个人办理施工许可证,被告以原告未办理施工许可证,擅自在乌江镇乌江村修建甘州区乌江镇乌江村6号楼田广建设工程的行为进行处罚,系处罚主体错误,应当予以撤销。另外,6号楼是2010年承建,2011年已经竣工,被告作出行政处罚是2019年,依据行政诉讼法相关规定,被告于2019年作出行政处罚决定,已过行政处罚时效,其行政处罚程序错误。 原告提交如下证据，拟证明如下事实： 第一组证据；施工图设计文件审查合同一份、《乡村建设规划许可证》行政许可申请表一份、建设工程规划许可证一份、甘州区企业投资项目备案登记表一份，证明建设单位为乌江镇乌江村村民委员会，并非田广个人。 第二组证据：乌江镇人民政府土地置换报告一份、土地置换协议一份、甘州区发改委建设项目登记备案通知、乌江镇人民政府小康住宅楼选址报告、甘州区国土局用笺一份，证明乌江镇乌江村5号小康住宅楼经过审批，且6号楼在已审批的选址用地范围。 第三组证据：高台县人民法院（2019）甘0724行初66号行政判决书一份,证明甘州区国土资源局对原告作出的违法用地处罚决定也是不合适的,已被高台县人民法院撤销。 被告甘州区住房和城乡建设局辩称；一、原告违反法律规定,未批先建,擅自开工建设住宅楼工程,违法事实清楚、证据确凿,被告对其进行处罚程序合法,适用法律正确,依法应得到支持。2010年4月24日,原告与甘州区乌江镇政府签订土地置换协议,约定原告将自己拥有使用权的原乌江供销社2945平方米土地来置换乌江镇淀粉厂土地2945平方米,协议签署后,原告并未在相关部门办理相应的土地使用权证书。2010年7月,甘州区乌江镇乌江村委会公开招标甘州区乌江镇乌江村5号小康住宅楼建设项目,甘肃省山丹县第三建筑工程有限公司中标,但在实际施工过程中,该小康住宅楼的实际施工人为田广。2011年7月,田广在未取得建筑审批手续的情况下,擅自在甘州区乌江镇乌江村5号小康住宅楼南侧开工建设甘州区乌江镇乌江村6号小康住宅楼,被告在发现该情况后于2011年7月13日向原告发出停工通知书,要求原告立即停工并补办相关手续,但原告对其置若罔闻,仍然继续开工建设,最终形成没有任何施工审批手续的“三无建筑”,并以个人名义销售给乌江镇村民。2018年7月25日,甘州区信访局向被告发出《督办通知》,要求被告对田广未取得任何开工建设手续修建6号住宅楼的问题进行查处,被告经调查于2019年5月27日作出“区住建局(2019)第04号行政处罚决定书”,对原告处以罚款64359元的行政处罚。原告的违法事实清楚、证据确凿,被告依法对原告作出罚款64359元的行政处罚,完全符合法律规定。原告擅自修建6号住宅楼虽在2011年,但原告擅自修建6号楼的违法行为一直持续,至今未到被告处办理6号住宅楼的建设审批手续,所以被告作出行政处罚决定未超过时效。二、原告在诉状中称其并非违法建设主体,对其进行处罚系被处罚主体错误的意见没有事实和依据,应不能采纳。根据乌江村5号小康住宅楼建设项目招标文件显示，被告仅是依据招标文件给乌江村5号小康楼建设项目办理了建设审批手续,因此所办的建设审批手续与原告擅自修建的乌江村6号小康住宅楼没有任何关系。根据被告的调查及原告陈述,乌江村6号小康住宅楼确实系原告自行修建,而非由乌江镇乌江村村民委员会发包给原告修建,且**住宅楼也是以原告个人名义出售给了乌江村村民。原告在明知没有办理施工许可证进行施工属于严重的违法行为的情况下,依然擅自修建乌江村6号小康住宅楼,该非法建设项目的建设主体就是田广个人,被处罚主体也应当是原告，故原告主张被处罚主体错误的理由不能成立。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告在举证期限内提交如下证据，拟证明如下事实： 第一组证据：停工通知书一份、整改复查意见书一份、田广调查笔录一份、收款收据及李学禄、田琰调查笔录二份，6号楼现场照片三份，证明2011年7月13日被告向原告发出停工通知,2011年7月20日乌江镇政府向原告下达复查整改意见书，明确列明原告所修建的住宅楼无审批手续,要求原告立即停工补办手续后再行开工建设的事实，同时证明原告修建乌江村6号住宅楼系原告本人在未取得任何审批手续的情况下擅自修建，并在竣工后以个人名义出售给乌江村村民的事实。 第二组证据：乌江镇乌江村5号住宅楼初选意见书一份、建设工程规划许可证一份、5号楼投标文件、证明乌江村5号小康住宅楼建设项目经被告审批，手续合法，但该审批手续与原告违法修建的6号小康住宅楼无关。 第三组证据：评估报告一份,证明原告违法修建的乌江镇乌江村6号小康住宅楼经评估,住宅楼造价为643.59万元。 第四组证据：行政处罚立案审批表、案件调查终结报告表、拟处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚审批表、履行行政处罚决定催告书、送达回证等，证明被告作出行政处罚决定程序合法，充分保障了原告享有的权利。 第五组证据：本案适用的法律依据一份，证明被告作出行政处罚决定适用法律准确。 对原被告提交的证据，本院组织原被告进行了质证。原告对被告提交的第一组证据中现场照片三性无异议，对其他证据的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，不能将实际施工人认定为住宅楼的所有权人。该组证据证明原告修建6号住宅楼未取得施工许可证等相关审批手续，对该组证据本院予以认定。原告对被告提交的第二组证据的三性无异议，但该组证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。原告对被告提交的第三组证据三性均提出异议，对该证据本院不予认定。原告对被告提交的第四组证据的真实性无异议，对其合法性提出异议，认为程序违法，本院对该证据予以认定。原告对被告提交的第五组证据，认为被告认定建设单位错误，导致被处罚主题错误，适用法律不当，对该组证据本院予以认定。 对原告提交的第一、第二组证据，被告对其真实性、合法性无异议，但与本案的关联性有异议，对该证据本院不予认定。对原告提交的第三组证据，被告认为系尚未生效的判决,且该判决涉及的行政处罚决定所认定事实与本案认定的违法事实无关联性，对该证据本院不予认定。 根据当事人的陈述以及原被告提交经本院认证的证据，查明如下事实：2011年7月初,田广在未取得建筑审批手续的情况下,在甘州区乌江镇乌江村5号小康住宅楼南侧开工建设甘州区乌江镇乌江村6号小康住宅楼。同年7月13日，被告以原告田广在未取得施工许可证的情况下，擅自在乌江镇乌江村修建小康住宅楼工程，作出甘城建停字（2011）第31号停工通知书，责令田广立即停止上述行为，限其于2011年7月20日前，携带有关资料到区城建委办理有关手续，并听候处理。原告田广未能办理有关建设手续，并于同年将6号住宅楼修建完毕，后陆续将住宅楼出售给乌江镇村民。2019年4月16日，被告以原告田广修建乌江镇乌江村6号小康住宅楼建设工程未办理施工许可证予以立案调查，案件调查终结后，被告于2019年5月14日向原告送达区住建局拟告字（2019）第04号拟处罚告知书和区住建局听告字（2019）第04号行政处罚听证告知书。在规定的期限内原告未提出听证申请及申辩陈述。2019年5月27日，被告以田广未办理施工许可证，擅自在乌江镇乌江村修建6号小康住宅楼的行为，违反《建筑工程施工许可办法》第十二条的规定，作出区住建局(2019)第04号行政处罚决定书,对原告处以罚款64359元的行政处罚。 本院认为，《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。《建筑工程施工许可管理办法》第十二条规定，对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。本案中，原告修建6号小康住宅楼未办理施工许可证，该工程未进行招投标，也未签订施工合同，被告在依据原告未办理施工许可证这一违法事实进行处罚时，对工程合同价款的认定系依据张掖市自然资源局甘州分局对6号小康住宅楼的房地产估价报告评估的房地产总价，该评估报告被告未向原告送达或者告知，侵害了原告应享有的相关权利，且将房地产总价认定为工程合同价款系认定事实错误，其行政处罚主要证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告田广未办理施工许可证修建6号小康住宅楼，其违法行为被告于2011年7月13日已作出停工通知书，同年该住宅楼工程竣工，其违法建设行为已经完成，至2019年4月被告立案并作出行政处罚决定，其违法建设行为并不处于连续状态，故被告依据原告未办理施工许可证对原告给予行政处罚已超过二年的期限，被告对原告给予行政处罚明显不当。 综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（六）项之规定，判决如下： 撤销被告甘州区住房和城乡建设局作出的区住建局罚决字（2019）第04号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告甘州区住房和城乡建设局承担。被告承担的受理费直接给付原告，原告已预交受理费50元，本院不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  李文龙 人民陪审员  高立业 二〇二〇年二月十二日 书 记 员  于 莎 附：本案适用法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的； …… （六）明显不当的