贵州省独山县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2726行初132号原告都匀市匀东镇幸福村九组。负责人莫泽荣，组长。委托诉讼代理人陆可，贵州康祥律师事务所律师。委托诉讼代理人殷宗实，贵州黔匀律师事务所律师。被告都匀市匀东镇人民政府。法定代表人蒙胜利，镇长。委托诉讼代理人蒙祖荣，该镇政府综治办工作人员。被告都匀市人民政府，统一社会信用代码115227010098050165，地址贵州省都都匀市文明路63号市政综合大楼309室。法定代表人邓忠学，市长。二被告共同委托诉讼代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。第三人罗绍军，男，1952年9月12日生，住贵州省都匀市。第三人罗时开，男，1957年11月1日生，住贵州省都匀市。第三人吴有顺，男，1952年5月27日生，住贵州省都匀市。第三人罗来旭，男，1983年8月29日生，住贵州省都匀市。第三人罗来平，男，1971年10月5日生，住贵州省都匀市。第三人罗时记，男，1969年12月24日生，住贵州省都匀市。第三人罗时海，男，1971年8月13日生，住贵州省都匀市。第三人宋德连，女，1952年7月8日生，住贵州省都匀市。第三人罗时飞，男，1955年9月17日生，住贵州省都匀市。以上第三人共同委托的诉讼代理人：吴有顺。原告都匀市匀东镇幸福村九组（以下简称原告）诉被告都匀市匀东镇人民政府（以下简称匀东镇人民政府）、被告都匀市人民政府、第三人罗绍军等土地行政管理一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于同月21日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。原告的负责人莫泽荣、委托诉讼代理人陆可、殷忠实，被告匀东镇人民政府的委托诉讼代理人蒙泽荣、董智先，被告都匀市人民政府的委托诉讼代理人董智先，第三人罗绍军等及共同委托的诉讼代理人吴有顺，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告匀东镇人民政府于2019年3月25日作出匀东府决【2019】4号《关于土地权属争议处理决定书》，决定原告与第三人争议的“颈多啰”（又名埂打、赖岩）林地在征收前属于第三人承包的林地，原告不服向都匀市人民政府申请复议，都匀市人民政府于2019年8月6日作出匀府行复决字【2019】4号行政复议决定，维持匀东府决【2019】4号处理决定。原告诉称,2017年10月，“颈多啰”（又名埂打、赖岩）林地因项目建设被征收，第三人认为该林地系其的承包地，原告主张系集体所有从未发包，从而双方产生土地权属争议。“颈多啰”林地是2008年林改时组集体保留的少量集体林地，由本集体经济组织实行民主经营管理，村民均未对争议地块享有承包权，也未对该地块进行发包，九户第三人在第二轮土地承包证中并未有争议地块的四至界限，即使2008年林改对九户第三人发包，也应当通过合法程序召开村民小组会议，镇政府确认争议地为第三人的承包地有违基本历史事实，没有合法依据。被告据以认定事实的证据存在严重瑕疵，第三人在复议期间提供的《林权勘界通知书》在林改期间向村民送达，原告认可该事实，但不能认定第三人对承包地享有承包权，更不能证明原告因此而明知第三人取得承包权，被告认定的幸福村2008年《林权登记申请表（内表）》、《2008年幸福村林改现场勘界登记表》，系林业站在林改期间进行的初步审核和现场勘察预备工作而产生的信息记录资料，不具备权属证明力，且未依法进行备案，内容真实性无法考证，《林权登记申请表（内表）》载明权利来源系第二轮土地承包证，但第三人的四至记录刚好超出承包证的范围，被告出示的2009年《林地使用登记公示通知》、《林权登记公示表》除九户第三人外，其他村民都没有见过，也未有林业局林政科签字盖章，也未在林业局备案，明显缺乏证明力，且合法性存在严重瑕疵。市政府对镇政府据以认定案件事实的《幸福村九组九户林地权属确定书》和罗时开、吴怀香出具的两份《证明》只字不提，未作出论证而作出维持决定，违反行政复议法第二十七条的规定。综上，二被告作出的处理决定认定事实不清，证据不足，诉讼请求：1、撤销匀东府决【2019】4号处理决定；2、撤销匀府行复决字【2019】4号行政复议决定；3、责令被告匀东镇人民政府重新作出处理决定。原告提交了如下证据：第一组：1、原告组长身份证复印件；2、匀东镇人民政府作出土地权属争议处理决定书；3、都匀市人民政府作出的行政复议决定书。拟证明原告主体信息及被告所作出的行政处理决定事实不清，证据不足。第二组：4、山林管理证；5、土地承包经营权调查表。拟证明原告及第三人在2008年林改中由第二轮土地承包所确定的权属来确认，其中第三人承包经营权证中的土地未包含有争议地的四至范围，第三人无争议地的权属来源。6、罗家信的《证明》。拟证明罗时开在林改期间未担任幸福村九组组长职务。7、幸福村委会出具的《证明》。拟证明土地及山林在2007年后未发包。8、申请罗家信出庭作证。罗家信证明：其于2003年至2008年担任九组组长，在任期间农户承包的土地山林没有发生过变化，林改也是根据各户原承包的林地进行勘界登记，争议的林地并未分配给九户第三人。9、申请莫汝辉出庭作证。莫汝辉证明：其于2007年至2013年担任幸福村村主任，林改是对1998年第二轮土地承包的确认，在其任期内幸福村没有林地承包给个人，也没有对集体土地进行重新发包。匀东镇人民政府的质证意见是：证据1、2、3真实性、合法性无异议，证明目的不认可；证据4、5、6、7真实性无异议，证明目的有异议；证据8、9与事实不符。第三人及都匀市人民政府的质证意见与匀东镇人民政府的一致。被告匀东镇人民政府辩称，原告与第三人因“颈多啰”林地权属产生争议，调解委员会介入调解，经依法查明争议地是2008年通过家庭承包方式落实给农户并进行公示基础上，经调解无效作出的处理决定，处理决定有事实及法律依据，依法应当维持，原告的诉求无事实依据，依法不能成立，应当驳回。被告匀东镇人民政府提供以下证据：第一组：1、山林确权申请书；2、授权委托书；3、受理登记表；4、受理通知书、送达回证；5、调解签到册；6、人民调解笔录；7、送达回证；8、调解图片；拟证明匀东镇人民政府受理申请后调解和处理的过程，处理程序合法。原告和第三人无异议。第二组：1、幸福村九组林地使用权登记公示表（第二榜）；2、2008年幸福村林改现场勘界登记表；3、2009年幸福村九组林权登记公示表；4、幸福村九户第三人2008年林权登记申请表内表；5、罗时开证明；6、吴怀香证明；7、幸福村九组九户第三人林地权属确认书；8、林权勘界通知书19份。拟证明争议地确权的原始依据来源合法、真实有效。原告的质证意见是：两份公示表真实性、合法性，关联性均不认可，被告未提交原件，原告从未见过该两份公示表张贴在村组明显位置，该公示表不能达到其证明目的；申请表内表三性不认可：1、该表没有证据原件，2、该份证据中载明主要权利依据系1998年第二轮土地承包，该依据与被告作出的决定完全相悖，不能达到被告的证明目的，3、该证据系林权登记工作中产生的工作资料，没有权属证明力；两份证人证言，在行政复议过程中已经由原告方村委会出具证明证实二人并不具有证人资格，三性均不予认可；林权确认书，三性均有异议，系林业站出具，没有权属证明力，且在市政府复议中并未提及；勘界通知书真实性无异议，没有提交原件，合法性、关联性有异议。第三人无异议。第三组：1、山林管理证、土地承包经营权调查登记表（原告在调解处理时提交）；2、三份土地勘测征地表（第三人提交的材料）；3、调处记录、调解受理登记、调解签到册、人民调解笔录。拟证明征地面积都在争议范围，及在接到申请后组织双方进行了调解。原告、第三人对第三组证据无异议。被告都匀市人民政府辩称，原告因不服镇政府的处理决定而申请复议，经依法查明争议地是2008年通过家庭承包方式落实给农户并进行公示基础上，镇政府经调解无效作出的处理决定，处理决定有事实及法律依据，故而作出维持的复议决定，复议决定合法有据，应当判决维持。被告都匀市人民政府提供了以下证据：1、行政复议申请书、答复书、意见书。拟证明都匀市人民政府受理来源合法。2、行政复议决定书。拟证明都匀市人民政府依法作出复议决定。3、受理通知书、决定书送达回证。拟证明都匀市人民政府依法按程序送达法律文书。原告和第三人无异议。第三人述称，经两级人民政府查明，第三人提交的幸福村九组40户《林权勘界通知书》、《2008年幸福村林改现场勘界登记表》等有效证据覆盖本案争议地，并满足国家规定的土地发包、承包基本条件，第三人自2008年取得争议地承包权并实施有效管理至今，原告自始未提出过异议，匀东府决【2019】4号处理决定和匀府行复决字【2019】4号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。第三人提供以下证据：1、幸福村村委会调解笔录。拟证明发生争议后经过村委会调解过。2、原村委会主任证明材料。拟证明争议地曾被征收后由当时的村主任将补偿款发放给九户第三人。原告对证据1无异议，认为证据2无其他证据佐证。二被告无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的1-5号证据，二被告及第三人只对证明目的有异议，且与本案待证事实存在关联，予以确认，6-9号证据与本案审查被诉行政行为的合法性无关联，不予确认；被告匀东镇人民政府提供的第一组是其受理确权申请，经调解无果后作出处理决定的过程性证据，原告及第三人无异议，予以确认，第二组系2008年林改形成的工作材料，其具有真实性，但未能达到争议地确权的原始依据来源合法、真实有效的证明目的，第三组证据原告及第三人无异议，予以确认；被告都匀市人民政府提供的证据，原告及第三人无异议，予以确认；第三人提供的证据1说明争议经过调解，对此予以确认，证据2与本案待证事实无关，不作审查确认。根据证据的认证，本院确认以下事实：原告与第三人因“颈多啰”林地被项目建设征收而发生权属争议，2018年7月，原告申请匀东镇人民政府进行确权，匀东镇人民政府受理后组织争议双方进行了调解，调解中，原告提供了第三人1983年的集体山林管理证、1998年第二轮土地承包经营权调查登记表，拟说明争议地不在第三人承包范围之内，第三人则以2008年农村集体林权制度改革形成的幸福村九组林地使用权登记公示表（第二榜）、2008年幸福村林改现场勘界登记表、九户第三人2008年林权登记申请表内表、九户第三人林地权属确认书等作为其权属依据。因调解未果，匀东镇人民政府于2019年3月25日作出匀东府决【2019】4号《关于土地权属争议处理决定书》，该处理决定认为：原告提供的第三人1983年的集体山林管理证、1998年第二轮土地承包经营权调查登记表并非覆盖第三人所有的承包地，不足以证明原告主张的争议地权属，第三人提供的证据为幸福村及九组在2008年林权制度改革时对集体山林勘界、划分承包到户以及公示的相关底册档案材料，九户第三人承包的林地四至范围覆盖了争议地，可作为证明第三人林地权属依据。匀东镇人民政府据此认定：2008年国家实行林权制度改革，幸福村委会及九组根据林改工作要求，将该组“埂打”、“赖岩”等30多处林地承包给本组农户，共发包林地262幅，承包户71户，面积2442.52亩，其中九户第三人承包“埂打”的九幅林地，林权登记表进行了公示，无村民提出异议，此项林改工作全面完成，发包的林地交付农户经营管理，当时因各种原因政府尚未发放林权证。匀东镇人民政府根据上述认定的事实，认为幸福村委会及九组在2008年通过家庭承包方式将集体林地落实给村集体经济组织农户是落实国家林改政策的行为，此项前期工作完成后，按规定将工作成果进行了公示，相关资料送档案部门存档，同时将林地交付给农户经营管理，说明幸福村委会林改工作已全面完成，农户对土地的承包关系成立，第三人主张争议地承包权具有事实和法律依据，其理由成立，故决定：争议的“颈多啰”林地在征收前属第三人承包的林地。原告不服向都匀市人民政府申请复议，都匀市人民政府依法受理后于2019年8月6日作出匀府行复决字【2019】4号行政复议决定，维持了匀东镇人民政府的处理决定。另查明，争议的林地“颈多啰”，又称“埂打”、“赖岩”，2008年农村集体林权制度改革期间，九户第三人曾以“赖岩”林地申请林权登记，其申请登记的主要权利依据为1998年的第二轮土地承包合同，林改工作部门也进行了相关工作，但最终因故未能颁发林权证。本院认为，本案争议是匀东镇人民政府将争议的“颈多啰”林地确认为第三人的承包地是否具有事实依据。对于农村集体耕地、林地，在2008年林权制度改革前，经历了上世纪80年代的家庭联产承包即第一轮土地承包和1998年始的延长期限的土地承包即第二轮承包，本案涉及的幸福村2008年林权制度改革是根据2006年《贵州省人民政府关于深化集体林权制度改革工作的意见》所实施，《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第二条规定的确权发证的范围及对象，是林权制度改革时现有的林权，林权权源依据包括“林业三定”以来的林权依据，本案争议地虽在林改时进行了相关的工作，但最终未颁发林权证，九户第三人也未能提供其申请林权登记的权利依据，即第二轮土地承包合同，匀东镇人民政府的处理决定认定：幸福村委会及九组根据林改工作要求，将该组“埂打”、“赖岩”等30多处林地承包给本组农户，共发包林地262幅，承包户71户，面积2442.52亩，其中九户第三人承包“埂打”的九幅林地，此项林改工作全面完成。不仅无相关的承包合同、林权证等证据佐证，而且与第三人申请林权登记的权利依据即第二轮承包合同不相一致。《林木林地争议处理办法》第七条规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。《贵州省林地管理条例》第十九条亦规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政主管部门批准建立林场、苗圃场、自然保护区的文件或者设计任务书；（三）林地承包经营合同；（四）当事人之间依法达成的协议书；（五）争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；（六）其他证明林地权属的材料。林改的确权颁证是针对现有的林权，争议地的林改工作材料仅是为现有林权颁证所作的基础性工作材料，林权的最终归属仍以林权证为合法凭证，不管争议地为何原因不能发证，但争议地至今未取得林权证终究是事实，匀东镇人民政府将在林改过程形成、尚未颁发林权证的工作资料作为争议地的权属依据，缺乏法律依据，其以此作出的匀东府决【2019】4号关于土地权属争议处理决定主要证据不足，都匀市人民政府复议维持该处理决定不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下:一、撤销被告都匀市匀东镇人民政府作出的匀东府决【2019】4号关于土地权属争议处理决定；二、撤销被告都匀市人民政府作出的作出匀府行复决字【2019】4号行政复议决定；三、被告都匀市匀东镇人民政府在本判决生效六十内重新对争议地作出处理。案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  莫义军人民陪审员  陈金莉人民陪审员  陆昌慧二〇二〇年二月三日法官助理陆盛姗书记员孟柔附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。