山东省禹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1482行初12号 原告魏忠良，男，1953年2月13日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人张海杰，山东创鑫律师事务所律师。 被告齐河县人民政府，所在地址山东省齐河县齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 委托代理人杨茂峰，齐河县司法局工作人员。 原告魏忠良因要求确认被告齐河县人民政府作出的关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复（齐政字[2014]57号）违法，于2019年3月1日向山东省德州市中级人民法院提起行政诉讼，山东省德州市中级人民法院于2019年4月3日作出（2019）鲁14行初26号行政裁定书，裁定本案由山东省禹城市人民法院管辖。本院于2019年4月18日立案后，于2019年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告魏忠良的委托代理人张海杰，被告齐河县人民政府的负责人程锦（副县长）及委托代理人杨茂峰到庭参加诉讼。本院于2019年6月5日作出（2019）鲁1482行初9号行政裁定书，以原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回原告魏忠良的起诉。原告魏忠良对该裁定不服，上诉至德州市中级人民法院。德州市中级人民法院于2019年11月25日作出（2019）鲁14行终177号行政裁定书，以被诉行政行为对外产生了法律效力，对原告权益产生了直接影响，原告起诉属于行政诉讼受案范围为由，裁定撤销禹城市人民法院（2019）鲁1482行初9号行政裁定，指令禹城市人民法院继续审理。本院重新立案后，依法对本案进行了审理。本案现已审理终结。 被告齐河县人民政府于2014年7月22日作出《齐河县人民政府关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》（齐政字[2014]57号），内容为：“同意你局将依法征收为国有土地的23个农村居民点原集体建设用地使用证，予以注销。” 原告魏忠良诉称，原告系山东省齐河县祝阿镇小魏村村民。2007年，原告申请并取得宅基地一处，被告向原告颁发了集体土地使用证。2010年，因被告建设泉城海洋极地世界工程，原告的宅基地被被告征用租赁。2018年9月，原告了解到被告作出批复，同意注销部分村庄居民点集体建设用地的使用证，其中包括原告享有使用权的宅基地。被告的行为损害了原告的合法权益，要求确认被告作出的关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复（齐政字［2014］57号）违法；本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交了以下证据： 1.集用07-12-13-78号集体土地使用证复印件一份，证明原告在齐河县祝阿镇小魏村拥有宅基地面积264平方米的使用权。 2.《齐河县人民政府关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》（齐政字［2014］57号）一份，证明被告的批复行为侵害了其合法权益。 被告齐河县人民政府辩称，被告作出的《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》（齐政字［2014］57号）事实清楚，程序合法，适用法律正确，要求驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告称涉诉行政行为属于行政机关的内部批复行为，没有直接侵害原告的利益，不具有可诉性。 被告齐河县人民政府向本院提交了以下证据： 1.山东省人民政府关于齐河县2011年第七批次城镇建设用地的批复（鲁政土字[2011]1724号），该批复的主要内容为：用地面积（公顷）为38.5381公顷，土地所属为齐河县赵官镇北一村、西街村，祝阿镇耿庄村、小魏村、小刘村，晏城镇毛官周村、前杨村，批复意见为同意将齐河县上列农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计38.5381公顷，用于城镇建设。二○一一年十二月三十一日。 2.征收（收回）土地权属地类明细表一份，该明细表中载明：祝阿镇小魏村建设用地面积为8.6844公顷（住宅用地）。 被告以上述证据证明其作出的齐政字［2014］57号批复合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议，但该证据不能证明被告具有相应的职权，及注销宅基地使用证符合法定程序、具有法律依据。被告对原告提交的证据的真实性无异议，但该证据不能证明被告作出的批复违法。 本院对上述证据认证如下:原、被告提交的证据均与本案有关联，双方均对对方提交证据的真实性无异议，应当作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告魏忠良持有集用07-12-13-78号集体土地使用证，颁证时间为2007年5月，土地座落于齐河县祝阿镇小魏村。2011年12月31日，山东省人民政府作出关于齐河县2011年第七批次城镇建设用地的批复（鲁政土字［2011］1724号），该批复意见为：用地面积（公顷）为38.5381公顷，土地所属为齐河县赵官镇北一村、西街村，祝阿镇耿庄村、小魏村、小刘村，晏城镇毛官周村、前杨村，批复意见为同意将齐河县上列农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计38.5381公顷，用于城镇建设。该批复中涉及原告所在的小魏村住宅用地共计8.6844公顷。2014年7月22日，被告作出《齐河县人民政府关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的批复》（齐政字［2014］57号），该批复涉及本案的基本内容为：“县国土资源局：你局《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的请示》收悉……同意你局将依法征收为国有土地的23个农村居民点原集体建设用地使用证，予以注销。”2014年7月份，齐河县国土资源局依据上述批复注销了原告持有的集用07-12-13-78号集体土地使用证。在诉讼中，被告称在作出批复后，齐河县国土资源局依据该批复直接注销了原告持有的宅基地使用权证，并没有作出书面决定，注销登记已在国土网站上公告，但就此没有提交证据证明。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是被告在行政程序中作出的批复行为是否可诉；二是原告要求确认被告所作批复违法，是否应予支持。 关于第一个焦点问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该行政行为就具有了可诉性。本案中，被告齐河县人民政府对齐河县国土资源局《关于注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的请示》作出的批复，系由上级机关针对下级机关的请示作出的，属于内部行政行为。但齐河县国土资源局没有依据该批复另行作出注销部分村庄居民点集体建设用地使用证的决定，而直接依据该批复注销了原告持有的建设用地使用证，使该批复的内容外化，对原告的权利义务产生了直接影响，故该批复具有可诉性，原告提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。对被告所提其作出的批复属于内部行为不可诉的意见，本院不予采纳。 关于第二个焦点问题，《土地登记办法》第三条第二款、第十四条第二款、第五十四条规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。据此，除了在因自然灾害等原因造成土地权利消灭、非住宅国有建设用地使用权期限届满、已经登记的土地抵押权、地役权终止这三种法定情形，其他土地注销登记均应报经同级人民政府批准，由国土资源行政主管部门具体办理登记手续。本案中，原告集体土地使用证的注销不属于上述三种法定情形，其注销登记应报齐河县人民政府批准。齐河县国土资源局就注销部分村庄居民点集体建设用地使用证，向被告齐河县人民政府进行请示，被告齐河县人民政府依其职权，根据山东省人民政府鲁政土字（2011）1724号的批复，对齐河县国土资源局作出的批复符合法律规定。原告要求确认被告作出的批复违法无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告魏忠良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告魏忠良负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  牛顺田 人民陪审员  张 雷 人民陪审员  魏玉庆 二〇二〇年二月二十六日 书 记 员  于宝双