江苏省昆山市人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0583行初35号原告昆山市千灯镇道浦建材经营部，住所地江苏省昆山市千灯镇石浦中节村。经营者余德龙，男，汉族，户籍地江苏省兴化市。委托代理人高得生，江苏金砖律师事务所律师。委托代理人唐梦阳，江苏金砖律师事务所实习律师。被告昆山市千灯镇人民政府，住所地江苏省昆山市千灯镇炎东路**。法定代表人陆剑峰，该镇镇长。出庭负责人何平，该镇副镇长。出庭负责人张俭，该镇副镇长。委托代理人葛霞青，国浩律师（苏州）事务所律师。委托代理人朱玲，国浩律师（苏州）事务所律师。第三人昆山市淀山湖防洪工程管理处，，住所地江苏省昆山市淀山湖镇官里村西法定代表人张黎明，该单位主任。委托代理人赵雨兵，江苏同丰律师事务所律师。原告昆山市千灯镇道浦建材经营部诉被告昆山市千灯镇人民政府（下称千灯政府）城建行政强制附带行政赔偿一案，本院受理后，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及及应诉通知书，因昆山市淀山湖防洪工程管理处（下称防洪管理处）与本案的处理结果有利害关系，本院依法追加其作为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭于2019年6月10日、12月27日二次公开开庭审理了本案。原告委托代理人高得生、唐梦阳（参加第一次庭审）、被告千灯政府出庭负责人何平（参加第一次庭审）、张俭（参加第二次庭审）、委托代理人朱玲，第三人委托代理人王昀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告昆山市千灯镇道浦建材经营部诉称，原告系2005年4月成立的个体工商户，依法从事黄砂、石子、水泥与建筑材料销售，并先后取得允许建造码头的行政许可及允许占用河道堤防的行政许可。之后，原告又分别与昆山市淀山湖堤闸管理站、昆山市淀山湖防洪工程管理处签订土地占用协议，依法在道褐浦闸区内北侧投资开发码头。直至被告违法实施强拆时，原告已在上述场地内投入巨大资金且经营活动无任何违反国家法律、法规。2017年7月，昆山市开展内河港口码头综合整治提升行动，在缺乏法律依据的前提下，擅自开始针对原告进行运动式执法。2018年3月1日（庭审中，原告变更为2018年4月25日），被告在无任何书面材料、无任何提前告知的情况下，由副镇长朱晓亮带队，组织多部门执法人员封锁原告场地，并启动多台挖掘机直接进场实施强制拆除。原告认为，被告对原告所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施的强制拆除行为系无效的行政行为，应承担相应赔偿责任，理由如下：一、被告作出的强制拆除行为在性质上系行政强制执行的事实行为。本案的基本事实是，被告对原告所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施了强制拆除，该拆除行为在性质上对原告的财产进行最终的损害与处置，系行政强制执行的一种形态，是行政行为中的“事实行为”。二、被告未依法履行前置的行政处罚决定等程序。被告对原告所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施的强制拆除行为，在法律上应系“责令限期拆除违法建设行政处罚的强制执行”行为，该行为最终减损了原告的财产权，既没有实体上的行政决定，又没有履行基本的法定程序，且未制作任何法律文书，应该被认定为“重大且明显违法”的行为，应当被判决确认无效。三、原告的损失组成有评估报告为证。根据《行政赔偿案件司法解释》确立的基本原则，在被告未采取任何评估就强制拆除原告的建筑物、构筑物及机器设备的前提下，原告基于举证的需要，无奈在被告实施强制拆除之后委托第三方机构对现场残值进行了评估。评估的对象包括房屋(砖房与简易板房)、构筑物及辅助设施(合法的水泥路面等)、机器设备(塔吊、铲车、、地磅等，上述财产在评估基准日(2018年3月1日)的可利用价值共计人民币1983472.28元。综上，请求判令：1、被告对原告所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施的强制拆除行为判决确认无效；2、请求法院同时判令被告赔偿原告经济损失人民币1983472.28元。被告千灯政府辩称：答辩人从未实施原告诉请中所述的强制拆除行为，答辩人非本案适格的被告。首先，原告诉称答辩人在2018年4月25日对其所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施了强制拆除行为，但答辩人从未实施过上述行为，原告提供的证据亦无法反映答辩人实施过上述行为。其次，据答辩人了解，原告经营使用的土地系第三人防洪管理处所有，2018年4月昆山市淀山湖防洪工程管理处曾就原告超期违法占用土地、拒不清退的事宜向答辩人发函，请求答辩人对其后续的收回土地事宜中予以指导和协助。可见，直至2018年4月原告仍占用土地尚未清退，原告所述的2018年4月25日的强制拆除行为与事实不符。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案并不存在原告所述的强制拆除的行政行为，故答辩人并非本案适格被告。二、原告要求答辩人赔偿损失的诉讼请求没有事实与法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，如上所述，答辩人从未在2018年4月25日实施原告诉请中所述的强制拆除行为，因此，因行政行为造成的损害就不存在事实依据，原告要求答辩人赔偿损失的诉讼请求没有事实与法律依据。综上，原告的诉请无任何事实及法律依据，请求贵院依法驳回原告全部诉讼请求。第三人防洪管理处述称，一、原告既不是案涉建筑物、构筑物、辅助设施、机器设备所在范围的土地使用权人，也没有证据证明原告是案涉建筑物、构筑物、辅助设施、机器设备的所有权人，原告与本案没有利害关系，故其并非本案的适格的原告，应裁定驳回原告的起诉。2007年1月和2010年1月15日，第三人与案外人邓建忠就位于道褐浦闸区的土地占用分别签订了二份《占用土地协议》。在上述协议中，均明确协议的主体分别是第三人和邓建忠。即根据协议享有土地占用使用权的是邓建忠个人，而不是原告。同时原告也未能提供证据证明案涉建筑物、构筑物、辅助设施、机器设备是其建造或所有，故原告并不享有案涉土地范围的占用使用权，也不是《占用土地协议》的合同相对人，同时其也未能提供证据证明案涉建筑物、构筑物、辅助设施、机器设备是其建造或所有。在此情况下，应当认定原告与本案没有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条等规定，应依法裁定驳回其起诉。二、原告的诉请本身也没有事实与法律依据。1、原告诉请要求确认的是2018年4月25日强制拆除行为，而在该日并无相应的强制拆除行为，故其诉请没有事实依据。因邓建忠长期占用涉案土地不予返还、也未按照通知要求予以清退，第三人曾多次书面告知要求退还场地和进行清理。2、原告一方面没有提供任何其与案涉建筑物、构筑物、辅助设施、机器设备具有利害关系的依据，也未提供有关这些建筑物、构筑物是经过合法审批建设的资料。另外，原告所提交的《评估报告》不能证明其所主张损失的金额。从该份评估报告第13页第十一条“特别事项说明”条款中的第1、2、3、4等内容中可以明确得出：(1)、该份评估报告数据均是由委托方自行提供，并未经过评估公司现场实地测量、清点。因而所得数据和金额没有现场实地勘察依据；(2)、该评估公司2018年5月22日至现场时，有关建筑物、构筑物已经被拆除，部分机器设备已经损坏，至于何时被拆除、设备损坏时间等也未明确。故这些数据本身并不能证明原告所称的因为强拆而遭受的损失金额。故在这些案涉建筑物、构筑物本身就是不合法的情况下，原告要求对此进行赔偿没有事实和法律依据。三、本案不应为行政诉讼，应当是民事纠纷。原告主张的设施设备以及房屋是在与第三人的土地租赁合同到期而且第三人也多次书面催促要求搬迁腾退的情况下，原告拒不履行，才由第三人组织实施了相应的拆除行为，因此本案属于土地租赁的民事纠纷。综上，第三人认为原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2005年4月21日，原告昆山市千灯镇道浦建材经营部注册成立，经营者系邓建忠。2010年1月15日，第三人防洪管理处与邓建忠签订了占用土地协议，约定第三人将其位于昆山市××灯镇石北村“西至单位土地线，东至围墙，北至吴淞江口，南至配电房”的土地租给邓建忠用于投资开发码头，租期暂定3年(2010年1月至2013年12月)，双方对租金支付时间及方式等进行了约定。前述土地占用协议到期后，原告继续在该地块上生产经营，第三人称原告在租期到后未再支付租金。经申请，2018年4月10日昆山市市场监督管理局核准原告经营者变更为余德龙。租赁协议到期后原告未返还涉案土地，2018年4月12日，第三人向邓建忠、余德龙邮寄律师函，内容为：土地占用协议于2013年12月30日期满后已多次要退还土地，但你方一直未予清退。2017年9月11日，在你方一直未清退出上述土地以及昆山市政府“昆政办[2017]131号”文件对港口码头有要求整治的情况下，已书面通知你方应及时自行拆除港口码头。该份书面通知由你方于2017年9月13日以签字、盖章的形式签收。2018年3月28日，第三人根据昆山市水利局“昆水[2018]31号”通知内容，再次书面通知你方应及时完成“外接电”和自行搬迁清退事务，并由你方于2018年3月29日签收。请你方高度重视此事，及时完成清退和交还土地以及清退外接电事务；如你方在收到本函后10内仍未完成实质性场地退还、外接电清退的，第三人将采取自助排除妨碍收回土地、自助切断外接电源等方式维护自身权益。由此造成的一切法律责任将全部由你方承担。上述函件以邮寄方式于同年4月14日送达。因原告未按时清退和交还土地，2018年4月，第三人向被告发出《关于收回水利用地的函》，内容为考虑到涉案土地位于被告辖区内，请求被告在第三人后续收回土地事宜中予以一定指导和协助。原告称依据相关网络截图系2018年4月25日被被告强制拆除，第三人自述系4月26日实施了拆除并收回了涉案土地。以上事实由原告提交的占有土地协议、被告提供的《关于收回水利用地的函》，第三人提供的土地使用权证、律师函、邮寄凭证、查询回执、企业信息及本案庭审笔录等证据证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。首先，原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其它与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽系原告经营者邓建忠个人与第三人签订了占用土地租赁协议，但协议明确系投资经营使用，而邓建忠系原告经营者，故该协议可视为代表原告所签订。后原告经营者发生了变更，但原告主体仍存在，该拆除行为与原告存在利害关系，故原告主体适格。其次，拆除行为的认定及赔偿问题。原告与第三人防洪管理处于2010年签订的占有土地协议租赁期限于2013年早已到期，作为土地使用权人的第三人在多次催促原告完成清退和交还土地未果的情形下自行排除妨碍实施了拆除行为并收回土地，相应的法律后果由其承担。原告认为强拆行为系被告为落实“内河港口码头综合整治行动”而采取的，但无充分证据证明系被告千灯政府于2018年4月25日实施了强制拆除行为，故原告起诉要求确认被告千灯政府对原告所有的房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备实施的强制拆除行为无效的诉讼请求没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定。另，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该规定，行政赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。本案中，无证据证明强制拆除行为由被告所为，故原告要求被告行政赔偿的请求无事实及法律依据。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告昆山市千灯镇道浦建材经营部的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  徐 琰人民陪审员  谢美玲人民陪审员  杨莉亚二〇二〇年二月二十八日书 记 员  晋玉芳