贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初171号 原告刘作明，男，汉族，1976年6月30日生，四川省武胜县人，住四川省武胜县。 委托代理人郑胜利、刘华，贵州新活力律师事务所律师。 被告长顺县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县城关，组织机构代码57711303—4。 法定代表人李友军，该县政府县长。 委托代理人吴荣华，长顺县司法局工作人员。 原告刘作明诉被告长顺县人民政府（以下简称“长顺县政府”）房屋行政征收决定一案，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年4月24日公开开庭进行了审理。原告刘作明及其委托代理人郑胜利，被告长顺县政府副县长刘刚及长顺县政府委托代理人吴荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月27日被告长顺县政府作出长府发〔2018〕15号《长顺县政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（以下简称“15号征收决定”）。同日，被告作出长府告〔2018〕51号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（以下简称“51号通告”）。15号征收决定及51号通告载明征收项目名称、征收范围、征收主体、征收实施单位、征收补偿协议签约期限、征收补偿、被征收人行政救济方式等均一致。 原告刘作明诉称，一、2018年9月27日，被告以书面形式向原告发出长府告〔2018〕51号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》称水晶花城1号楼土地和房屋将予以征收拆迁。之后，相关工作人员以多种形式和原告联系，商谈土地及房屋的相关征收拆迁事宜均未达成一致。原告认为被告的补偿标准未达到公平合理，现长顺老城区范围内的开盘价均在3600元—4500元/平方米之间，如按2350元/平方米的补偿标准进行补偿，原告所得补偿根本无法在本城同等地段小区购买相同面积的住房，更不要说装修。因此，如按被告的标准拆迁，原告将居无定所，住房无法保障。二、被告发布51号通告前，没有征询广大群众的意见，没有组织广大拆迁户进行听证会，单方面制定的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》，违反了国家法律规定。特诉至人民法院，请求判决撤销被告作出的51号通告。庭审中，原告将其诉讼请求变更为撤销被告于2018年9月27日作出的长府发〔2018〕15号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》及长府告〔2018〕51号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》。 原告刘作明在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组：1.原告身份证复印件；2.水晶花城房产证，用以证明：原告属于被征收户,是适格原告。 第二组：3.水晶花城房屋征收补偿诉求书；4.行政复议诉求申请书；5.长顺县拆迁办《签收书》；6.长顺县政府《签收书》；7.《长顺县棚户区改造工作指挥部关于对水晶花城1号楼住户诉求的回复》，用以证明：1.被告作出公告后，原告提出了不同意或者认为被告征收方案不符合国家的诉求，被告未召开听证会；2.被告作出51号通告后，原告再次对被告的行政行为违法提出异议，并将有关材料送达被告；3.指挥部在对原告的答复中承认51号通告违反了有关听证和赔偿的规定，被告的行政行为违法。 第三组：8.《御景金湾（三期）天玺阁销售价格表》；9.陈国和、李启军、曾晓芬、朱纪斌等人的《商品房购买合同》《合同审批表》，用以证明：被告发布通告时水晶花城1号楼周边的商品房市场价格均在4000元/平方米以上。 第四组：营业执照，用以证明：原告在水锦花城开办有企业并经营，被告的征收行为对原告的经营造成损害。 被告长顺县人民政府对原告所举示证据质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第二、三组证据的三性均不予认可；对第四组证据真实性无异议，认为原告房屋属于住宅，用于经营违反物权法规定。 被告长顺县人民政府辩称：一、其作出的51号行政决定,程序合法、正当，无需要撤销的情形。首先，其于2019年9月27日发布的51号通告及相关附件《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收红线图》等，系被告根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，广泛征求意见后依法作出。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”之规定，只有多数人认为征收方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情况下，被告才应当组织听证。但本案原告及其他被征收人在征求意见过程中并未提出关于听证的要求，故被告并非必须举行听证，且案涉征收决定已充分考虑了多数人的利益。此外，针对补偿问题，附件1中已提出合理的补偿方案，原告可自由选择货币安置或产权调换。同时，方案对搬迁费、临时安置费、停产停业损失费及搬迁奖励等均根据国家的相关规定作出了具体的规定，并无原告起诉状中所称损害老百姓利益，让老百姓居无定所的情形。二、被告对原告的各项补偿符合国家规定。原告提出补偿标准过低问题，实际上是在认可征收决定的前提下对补偿标准存在异议。本案中，被告依据《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区综合地价调整方案的批复》（黔南府发〔2015〕235号）《黔南州人民政府办公室关于公布黔南州统一年产值和征地片区综合地价中非耕地社会保障资金标准的通知》（黔南府发〔2011〕83号）等规范性文件制定了相应征地补偿标准，价格合理、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序，对征收房屋价值进行补偿的时间是在征收决定发布后组织相关机构进行评估，具体是否过低需要进行评估后予以认定。因此，本案对原告房屋的补偿是否过低的问题与征收决定之间没有任何关系，原告不能以房屋补偿过低为由要求人民法院撤销被告发布的征收决定。此外，原告提出2350元/平方米的补偿标准仅针对房屋面积的基本补偿，实际补偿标准还应计算搬迁费、临时安置费、停产停业损失费及搬迁奖励等。综合考量此次行政征收的实际补偿远高于原告所说的2350元/平方米。综上所述，原告的诉请无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告长顺县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明书，用以证明：被告的主体资格。 第二组：1.《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》（黔安居办通〔2018〕1号）；2.《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》及其附表《全省2018年住房保障工作计划任务分解表》（黔安居办通〔2018〕3号）；3.《关于做好全州2018年住房保障重点工作的通知》（黔南解困通〔2018〕2号）；4.《贵州省黔南州长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告》；5.《长顺县发改局关于贵州省黔南州长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》（长发改发〔2018〕49号）；6.《房地产初评意见书》，用以证明：本次棚户区改造是住房保障工作要求，且已获得批复。 第三组：1.《长顺县长寨街道办事处土地房屋征收预公告》（长府预告〔2018〕1号）及红线图、《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；2.预公告公示图片；3.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2018〕142号）；4.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号）；5.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（长府告〔2018〕51号）及附件《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》、红线图；6.通告公示图片；7.东门片区和县医院至小关片区土地房屋征收完成情况，用以证明：被告本次土地房屋征收行为程序合法。 第四组：水晶花城片区二手房交易合同，用以证明：被告对原告房屋的补偿符合市场价格。 原告刘作明对被告长顺县政府所举示证据质证意见：对第一组证据无异议；第二组证据中，对1、2、3号证据无异议；对4、5、6号证据的三性及证明目的均不予认可，认为被告征收土地不具有合法性，补偿价格均低于市场价格；第三组证据中，对1—6号证据，认为没有召开听证会，评估机构的选择、评估时间、评估价格均违反征补条例的规定，程序上不合法；对7号证据，系原告起诉后被告自行制作的证据，不予质证；对第四组证据三性及证明目的均不予认可，认为该证据是被告作出征收决定后的交易合同。 原、被告所举示的证据，经庭审质证，根据证据规则，本院认证如下：原告举示的第一、二组、第四组证据，被告举示的第一、三组及第二组中的1—5号证据，与本案具有关联，且真实合法，本院均予以确认。对于原告举示的第三组证据，被告举示的第二组中的6号证据、第四组证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明：2013年6月20日长顺县政府为原告刘作明颁发的《房屋所有权证》载明，原告住宅坐落于长顺县水晶花城1号楼3单元201号，土地权属性质为国有出让，建筑面积125.02平方米。 因实施长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目，长顺县发展和改革局于2018年4月10日作出长发改发〔2018〕49号《关于贵州省黔南州长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》，原则同意长顺县住房和城乡建设局所报的《贵州省长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告》。2018年8月21日，长顺县政府作出长府预告〔2018〕1号《长顺县长寨街道办事处土地房屋征收预公告》，该公告载明项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位以及征收红线图、《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》等，并进行公告公示。2018年9月27日，长顺县政府作出长府函〔2018〕142号《长顺县政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案的批复》，同意长寨街道办事处拟定的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》，该补偿方案第七条载明征收集体建设用地（宅基地）按照黔南府发（2015）235号《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》的耕地补偿标准（长寨街道办事处城关片区）每亩45980元。同日，长顺县政府作出被诉15号征收决定和51号通告，并进行公告公示。该征收决定及通告均载明:项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位、征收补偿协议签约期限、征收补偿、被征收人行政救济方式等，并附《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》及征收红线图。经审查15号征收决定和51号通告内容及被告在庭审中的陈述，可以确认51号通告系针对15号征收决定作出。原告刘作明的房屋位于征收范围内。原告遂提起本案诉讼，诉请如前所述。 另查明，2018年1月29日贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出黔安居办通〔2018〕1号《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》。同年3月20日，该联席会议办公室作出黔安居办通〔2018〕3号《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》，并附全省2018年住房保障工作计划任务分解表。2018年4月10日，黔南州解决城市低收入家庭住房困难工作领导小组办公室作出黔南解困通〔2018〕2号《关于做好全州2018年住房保障工作的通知》，并附《全州2018年城镇保障性安居工程任务分解表》。 本院认为:本案争议焦点为：51号通告是否具有可诉性及15号征收决定是否合法。 本案中原告诉请撤销15号征收决定及51号通告，而51号通告系针对15号征收决定作出，性质上属于公告，本身不具有可诉性，本院对15号征收决定的合法性进行审查。 本案中，双方均认可原告房屋位于征收范围内，且该房屋使用的土地性质为国有出让，虽然被告庭审中陈述涉案征收决定征收范围内均为国有土地，但被告提交的涉案征收决定的征收补偿安置方案第七条载明的征收对象包括集体建设用地（宅基地），故对15号征收决定的合法性应当分别进行审查。 对涉案征收决定国有土地上房屋征收的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，因棚户区改造项目需要，被告长顺县政府作出的被诉15号征收决定涉及被征收人数量较多。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告长顺县政府应当提供证据证实涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其是否在作出房屋征收决定前已按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的被诉15号征收决定是否已经该县政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用，但被告长顺县政府在法定举证期限内未能提供相关证据予以证实，应视为没有相应证据。 对涉案征收决定集体土地的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定，集体用地包括集体农用地和集体建设用地。无论何种用途的集体土地征收补偿均应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地法定征收程序进行。即由省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。而本案被告并未提交证据证实所涉征收范围内的农村集体土地已经法定程序依法征收。故，被告作出被诉房屋征收决定中对集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，程序违法。 综上所述，被告长顺县政府作出的被诉15号征收决定证据不足，程序违法，但鉴于该征收决定所涉项目已经实施，被告亦投入大量行政成本，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当判决确认违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告长顺县人民政府2018年9月27日作出的长府发〔2018〕15号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》违法； 二、驳回原告刘作明的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期未提出上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  刘玉冰 审 判 员  马 丹 人民陪审员  广家雍 二〇一九年六月六日 法官助理冉玲 书记员黄忠莉