广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终562号上诉人（原审原告）：丁葵章，女，1978年12月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市大岭山镇1*****，公民身份号码为******************。被上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府。住所地：广东省东莞市大岭山镇******。法定代表人：黄德洪，镇长。委托代理人：黎叙伦，该单位办事员。委托代理人：赖小红，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市大岭山镇农场股份经济联合社。住所地：广东省东莞市大岭山镇******。法定代表人：李伟南，主任。原审第三人：东莞市大岭山镇农场上场股份经济合作社。住所地：广东省东莞市大岭山镇******。法定代表人：李文光，董事长。两原审第三人共同委托代理人：余磊，广东莞信律师事务所律师。上诉人丁葵章因与被上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山政府”）、及原审第三人东莞市大岭山镇农场股份经济联合社（以下简称“农场经联社”）、东莞市大岭山镇农场上场股份经济合作社（以下简称“上场经合社”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初252号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年3月12日，丁葵章向原审法院提起行政诉讼，请求判令：大岭山政府依法履职责令改正农场经联社于2018年6月28日表决事项说明中的第2点即“B地块返还商铺6000平方米”的股东会议决定。原审法院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查丁葵章起诉是否符合法定的起诉条件。丁葵章起诉是认为大岭山政府对其提交的申请存在行政不作为，申请针对的是农场经联社于2018年6月28日作出的股东代表大会会议决定。丁葵章要求大岭山政府确认该会议决定内容违法，责令改正该会议表决事项说明的第2点“B地块返还商铺6000平方米”的会议决定。丁葵章主张其是农场经联社、上场经合社的股东，案涉会议决定侵犯东莞市大岭山镇农场上场股份经济合作社以及丁葵章本人的合法权益。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，丁葵章并非该会议决定所表决出让土地的使用权人或者实际使用人，故其以自己名义提起本案诉讼，不符合上述规定。另外，丁葵章以自己名义提起本案诉讼也不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，丁葵章的主体不适格。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回丁葵章的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，丁葵章不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.东莞市第一人民法院依法受理丁葵章的起诉。事实和理由：一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条规定，依法责令更正与法律法规相抵触的决议决定是大岭山政府的法定职责，其依法履行法定职责行为与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的农村集体土地行政行为纠纷没有关联性和因果关系。丁葵章作为集体经济组织股东成员，B地块集体财产有丁葵章的合法份额，大岭山政府的行政不作为与丁葵章的权益有利害关系。故原审法院认定丁葵章不具备行政诉讼主体资格适用法律错误。二、2018年6月28日会议的《农村集体经济组织股东代表大会表决情况记录表》（以下简称“《记录表》”）显示由农场经联社的40个股东代表表决“B地块返还商铺6000平方米”收益的事项，而上场经合社的21名股东代表却从未参加自己经济组织表决B地块收益的股东代表会议。农场经联社以自己主体和名义表决处置了上场B地块的重大经济事项并签署协议，非法侵占、处分上场经合社的土地财产所有权，上场经合社具有独立行使民事权利和承担民事义务的法人，具有独立表决权和处分权。被上诉人大岭山政府答辩称：一、丁葵章与案涉行政行为不存在法律上的利害关系，不具备法定的原告诉讼主体资格。丁葵章不是案涉事项会议所表决出让土地的使用权人或实际使用人，丁葵章以自己名义提起本案诉讼不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三、四条规定。二、丁葵章存在重复起诉、滥用诉权的情形。丁葵章虽然前期就案涉事项表决提起的行政复议（东府行复【2018】571号）及行政诉讼【（2019）粤1971行初10号】的诉求为撤销大岭山政府对案涉事项表决作出“同意”的审查意见，但该诉求的本质与本案一致。丁葵章自2016年6月以来围绕大岭山镇电信分局地块“三旧”改造项目等事宜，多次通过各种渠道向相关部门投诉、申请信息公开，在相关部门作出回复后以各种理由提起行政复议和行政诉讼。表面是行使个人监督权，实为向政府部门施压，阻止大岭山电信分局地块“三旧”改造项目的继续实施。原审第三人农场经联社答辩称：一、丁葵章不具备行政诉讼主体资格。二、丁葵章反复多次就同一问题提出诉讼，属于恶意诉讼，应当依法予以处罚。三、东莞市人民政府做作出的同意实施《大岭山镇电信分局片区“三旧”改造方案》的批复程序合法，内容符合法律规定，农场经联社股东会议决定亦符合法定程序，且内容合法有效。四、农场经联社作出的任何表决行为都是严格依照法律规定，依照法定组织程序，进行集体表决，所作出的表决内容反映了集体组织村民自治的原则和意愿，符合法律规定。原审第三人上场经合社二审未陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”就本案而言，丁葵章向大岭山镇政府提出申请，要求后者责令改正农场经联社2018年6月28日表决事项说明中的第2点即“B地块返还商铺6000平方米”的会议决定。根据前述条文，大岭山镇政府固然有权责令改正村集体经济组织股东代表大会违反法律、法规等规定侵害成员合法权益所作出的决议，但在丁葵章就此提出相关申请时，并无大岭山镇政府必须作出处理的强制性要求。故，针对大岭山镇政府就案涉申请没有作出处理是否享有诉权，取决于丁葵章与案涉申请所涉地块有无利害关系。换言之，丁葵章可否以己之名提起本案诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，案涉申请所涉B地块属农村集体土地，丁葵章既非该地块的使用权人，也不是实际使用人。即使丁葵章系农场经联社的股东，由于案涉申请所涉地块相关决议由农场经联社股东代表作出，涉及全体股东共同利益，丁葵章并没有区别于其他股东的特别利益可能受到被诉行政行为侵害或不利影响。因此，丁葵章仅以自己名义提起本案诉讼，显然有违前述规定，不具有原告的诉讼主体资格。原审法院以不符合起诉条件为由，裁定驳回丁葵章的起诉，并无不当。综上所述，丁葵章上诉请求撤销原审裁定缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  韦艳芹审判员  陈彩玲二〇二〇年一月十六日书记员  梁玮珊