山东省东平县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0923行初388号 原告李文涛，男，1971年12月15日出生，汉族，东平县人。 委托代理人曲思宇，北京创为律师事务所律师。 委托代理人李文宇，北京创为律师事务所实习律师。 被告东平县综合行政执法局，住所地东平县稻香街**，统一社会信用代码证11370923MB28563201。 法定代表人张士才，局长。 出庭负责人王长波，该局综合行政执法大队副大队长。 委托代理人邹丰，该局法制科科长。 委托代理人王鲁平，山东法雅律师事务所律师。 被告东平县人民政府，住，住所地东平县龙山大街**/div> 法定代表人刘玉，县长。 委托代理人张立功，东平县司法局工作人员。 委托代理人李庆国，山东超然律师事务所律师。 原告李文涛因诉被告东平县综合行政执法局（以下简称执法局）、东平县人民政府（以下简称县政府）规划行政强制一案，不服执法局2019年6月19日对其作出的东管限拆字[2019]第5-002号限期拆除决定书及县政府2019年7月12日作出的东政复决字[2019]第8号行政行政复议决定书，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，同年11月14日向执法局和县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日组织各方当事人交换证据，同月11日公开开庭审理了本案。原告李文涛及其委托代理人曲思宇、李文宇，被告执法局的负责人王长波及委托代理人邹丰、王鲁平，被告县政府的委托代理人张立功、李庆国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 限期拆除决定书的主要内容：“经东平街道执法分局查实，你未取得《建设工程规划许可证》，于2015年在县城区金汇街以南、金山路西顺街楼后，拆除旧平房新建建筑物一处……属于违法建筑，应依法拆除……综上所述，你的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《山东省城乡规划条例》第四十九条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《山东省城乡规划条例》第七十二条第二款之规定和县自然资源和规划局违法建设认定意见，现责令你在收到本决定书之日起七日内将上述所建建筑物自行拆除，逾期不拆除，本机关将申请东平县人民政府批准，依法组织有关部门强制拆除……”。 行政复议决定书的主要内容：“……经审查查明，涉案建筑物系申请人于2015年在未取得建设工程规划许可证的情况下私自进行建设；2019年5月16日，该建筑物被县自然资源和规划局确认为违法建筑，应依法拆除；2019年6月19日，被申请人作出了东管限拆字[2019]第5-002号限期拆除决定书。本机关认为，被申请人作出的东管限拆字[2019]第5-002号限期拆除决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的东管限拆字[2019]第5-002号限期拆除决定书……”。 原告李文涛诉称：1.原告的房屋是合法建筑，执法局作出的限期拆除决定书事实认定不清，适用法律错误。2.执法局作出限期拆除决定书的主体不合法；3.执法局作出限期拆除决定书程序违法；4.执法局是以“拆违”代替“拆迁”，明显违法。请求依法撤销限期拆除决定书和行政复议决定书。 原告向本院提交了下列证据：1.限期拆除决定书；2.行政复议决定书。 被告执法局辩称：1.其有作出限期拆除决定书的主体资格；2.其作出限期拆除决定书的事实清楚，证据充分；3.其作出限期拆除决定书适用法律正确；4.其作出限期拆除决定书程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 执法局向本院提交了下列证据：1.立案审批表；2.违法建设性质认定函及复函；3.对原告的询问通知书（存根）；4.对原告的调查笔录两份；5.对证人李某1的调查笔录；6.证人李某2的调查笔录；7.现场勘验、现场示意图及图片资料；8.原告的身份证复印件、户口页；9.证人李某1的身份证复印件；10.证人李某2的身份证复印件；11.东平县人民政府《关于东平镇护驾村等四村村民农转非后原农民集体土地收归国有的通知》及东平县住房和城乡建设局《关于城中（边）村办理房屋规划手续的答复》；12.案件讨论笔录；13.陈述、申辩权利告知书；14.听证权利告知书；15.邮寄告知书回执；16.听证申请书；17.听证通知书及送达回证；18.听证笔录；19.听证会报告书；20.原告听证会授权委托人身份证明及提供的资料；21.限期拆除决定书及邮寄回执。法律依据和有关文件：1.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）；2.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）；3.《山东省城乡规划条例》（以下简称省条例）；4.山东省人民政府法制办公室《关于在东平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称批复）；5.东平县人民政府办公室关于印发《东平县城市管理综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（以下简称县政府办通知）；6.中共东平县委办公室、东平县人民政府办公室关于印发《东平县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（以下简称两办通知）；7.山东省人民政府办公厅《关于推进城乡规划全覆盖工作进一步提高规划管理水平的意见》（以下简称意见）。 被告县政府辩称,县政府接到原告的申请书后，依法履行了受理、告知、送达等程序,进行了全面审查，依法依规作出行政复议决定书。请求依法驳回原告诉讼请求。 县政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.受理通知书；3.受理通知书送达回证；4.提出答复通知书；5.提出答复通知书送达回证；6.行政复议答复书；7.执法局案件卷宗；8.城乡规划法、省条例、行政处罚法；9.批复、意见、县政府办通知、两办通知；10.行政复议决定书；11.行政复议决定书送达回证。 根据本案的行政争议和行政诉讼法第六条的规定，本院对以下审理重点进行了审查：1.执法局是否具有作出限期拆除决定的法定职责；2.执法局作出限期拆除决定的事实是否清楚、证据是否充分；3.执法局作出限期拆除决定的程序是否合法；4.执法局作出限期拆除决定适用法律是否正确；5.县政府作出行政复议决定程序是否合法。 关于执法局是否具有作出限期拆除决定的法定职责问题。 执法局认为，其具有作出限期拆除决定的法定职责。提交了批复、县政府办通知、两办通知、意见等证据支持其观点。 原告质证称，执法局提交的上述证据，均是政府机关的内部文件，且大部分没有加盖公章，政府内部的通知、批复等文件不得与法律法规相违背。 执法局辩驳称，以上证据是省、县政府机关下发的规范性文件，与行政处罚法第十六条相吻合。公开的规范性文件不需要加盖公章。 县政府对执法局提交的证据和陈述的意见无异议。 本院审查认为，批复、县政府办通知、两办通知、意见是具有约束力的国家机关规范性文件，对其证据效力予以认定。 关于执法局作出限期拆除决定的事实是否清楚、证据是否充分问题。 执法局提供其第1-11号证据，证实原告在城市规划区内没有经过规划许可，没有办理规划许可证，擅自建设房屋，属于违法建筑。执法局作出限期拆除决定的事实清楚，证据充分。 原告质证认为,执法局的第1号证据基本事实认定不清，涉案土地是原告祖辈留下来的宅基地，执法局说土地已经变为国有土地，原告及邻居均不知情，且原告从未领取过土地变更和征收的补偿款。原告在合法宅基地上对原有的房屋进行装修和修缮，并非违法建筑，执法局对此情况未调查清楚。第2号证据，违法建设的认定需要严格的违建认定程序，未办理规划手续并非一概属于违法建设。依据建设部关于所有权登记发证工作中对违章建筑的处理原则的意见精神，对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批规划手续，未取得产权证书，并非全部属于违法建筑。第3-7号证据，调查笔录没有原告本人的签字，被告也未提供相应的执法录像等视频证据。在进行制作该笔录时，原告村的村书记说去协调，所以原告没有进行签字。第8-10号证据，仅能证明本人的身份。第11号证据，该通知与其提供的答复互相矛盾，若2000年土地已划归国有，2014年仍以村镇名义发布规划文件相互矛盾。 县政府对执法局提交的证据无异议。 本院审查认为，执法局第1号证据，是执法局办案的立案程序问题。第2号证据，系国家机关的公文，对证据真实性予以认定。其中，东平县自然资源和规划局属于城乡规划法规定的负责本行政区域内的城乡规划管理工作的主管部门，建设单位和个人在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当向其申请办理建设工程规划许可证。因此，该局作出的原告建造涉案楼房未办理任何规划手续，属于违法建筑，应依法拆除的复函，属于其职责范围，与本案有关联，应当作为定案的依据。第4号证据，原告虽然辩解其没有在调查笔录上签字，但是在庭审中其除了主张2019年5月5日的调查笔录中末尾一句“……房屋建设前和村支部书记李广余打电话商量好的”不是自己说的，自己说的是“我跟李广余说了后他同意后盖的”，对两份笔录的其他内容认可是自己所陈述。因此，这两份调查笔录中有关原告拆旧房建新楼及建设未履行相关审批手续的内容是真实的，应当作为定案的依据。第5-6号证据，证人李某1、李某2陈述内容与第2、4号证据相印证，应当认定为有效证据。第7号证据，经原告当庭质证，没有异议，认定为有效证据。第8-10号证据，证明原告和证人的身份问题，原告对此无异议。第11号证据，系国家机关文件，证明我县的城市规划及相关管理情况，对其真实性予以认定。 关于执法局作出限期拆除决定的程序是否合法问题。 执法局举证称，其对原告作出限期拆除决定履行了立案审批、调查勘验、案件讨论、听证等程序，程序合法。并提交了第1-21号证据支持其观点。 原告质证称，执法局的13-19号证据仅是原告依法享有的听证权利，被告作出限期拆除决定不能仅因为履行听证程序即认为履行了完整的法定程序。执法局作出决定前未履行对原告的催告等权利，作出决定后也未履行公告等程序。 执法局辩驳称，其作出限期拆除决定前，履行了全部法定程序，原告讲的催告程序是执法局决定强制拆除前的一个程序，是强制拆除决定生效后的程序，即行政强制法第三十五条的规定。原告主张的公告程序，是强制拆除决定生效后在实际强制拆除前的程序。所以，原告的观点不成立。 县政府对执法局的证据无异议。 本院审查认为，执法局的第1号证据显示案件的立案审查、审批过程，第2号证据证明其对原告建房是否审批向有权机关进行核实认定，第3-6、8-10号证据证明其调查询问当事人、证人的详细情况，第7号证据证明对涉案房屋现场进行了勘验，第12号证据证明其对案件的集体讨论决定，第13-15号证据证明其向原告履行了告知陈述、申辩、听证的权利，第13-20号证据证明其对原告举行听证的详细情况，第21号证据证明其作出限期拆除决定书并向原告送达的事实。以上证据客观真实，可以作为定案依据。 关于执法局作出限期拆除决定适用法律是否正确问题。 执法局认为，其根据城乡规划法第四十条、第六十四条的规定，省条例第六十九条、第七十二条的规定，作出限期拆除决定，适用法律正确。 原告质证称，其涉案土地是宅基地，应当依法适用山东省农村宅基地管理办法、山东省人民政府关于加强农村宅基地管理通知，以及《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律规定。依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，严重影响村庄集镇规划，由县级人民政府行政主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施的，责令限期改正，可以处以罚款，并非只有限期拆除一种处罚方式。 执法局辩驳称，原告适用《村庄和集镇规划建设管理条例》明显错误，因为在2000年，原告所在村已经更名为社区，原告已经由农村村民转为城市居民，所以在城市规划区范围内的违法行为，明显应当适用城乡规划法和省条例的规定。 县政府对执法局提交的证据无异议，并同意执法局的意见。 关于县政府作出行政复议决定的程序是否合法问题。 县政府提交其第1-11号证据，证明其履行了全面审查义务和法定程序。 原告对县政府作出行政复议决定的程序无异议。 执法局对县政府的证据无异议。 经审理查明：2015年，原告在东平县城区××以南、××路西顺街楼后拆除其原住旧平房四间及院落，在院落和平房地基基础上建设两层钢架结构楼房一处。2019年5月5日，执法局对原告调查询问，原告称涉案楼房系自家所建，未办理相关建设手续。2019年5月7日，执法局进行立案。同月16日，东平县自然资源和规划局向执法局出具复函。执法局立案后，调查询问了原告和证人李某1、李某2，对现场进行了勘验，告知了原告陈述、申辩和听证权利，经原告申请举行了听证。同年6月19日，执法局作出限期拆除决定书，并向原告送达。原告对限期拆除决定不服，于同年6月26日申请行政复议。同年7月1日，县政府受理原告行政复议申请，7月12日作出行政复议决定，维持执法局作出的限期拆除决定书，同日将行政复议决定书送达给原告和执法局。 本院认为： 关于执法局是否具有作出限期拆除决定的法定职责问题。 城乡规划法第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使”。批复中规定：“二、集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可以行使下列具体职权：……(二)行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权……”。而县政府办通知、两办通知、意见等文件，对执法局的机构设置、职能配置等作出了规定和界定。因此，执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。 关于执法局作出限期拆除决定的事实是否清楚、证据是否充分问题。 原告在城市规划区内建设楼房，未办理《建设工程规划许可证》，违反法律规定。执法局作出限期拆除决定的事实清楚，证据充分。 原告主张依据建设部关于所有权登记发证工作中对违章建筑的处理原则的意见精神，对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批规划手续，未取得产权证书，并非全部属于违法建筑的意见。因原告是在2015年拆旧平房建设新楼房，并不属于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，其主张不能成立。 关于执法局作出限期拆除决定的程序是否合法问题。 执法局对原告违法建设行为进行了立案，办案中履行了对原告和证人的调查询问、现场勘验、案件讨论、告知原告陈述、申辩和听证权利、进行了听证，然后作出限期拆除决定书并送达原告，故其作出限期拆除决定程序合法。 关于执法局作出限期拆除决定适用法律是否正确问题。 涉案房屋地处城市规划区内，执法局适用城乡规划法第四十条、第六十四条的规定，省条例第六十九条、第七十二条的规定，作出限期拆除决定，适用法律正确。 关于县政府作出行政复议决定的程序是否合法问题。 县政府收到复议申请后，履行了送达受理通知书、审查了行政处罚案卷、作出行政复议决定书并送达等程序，其作出行政复议决定程序合法。 综上，执法局对原告作出的限期拆除决定书事实清楚、证据充分，符合法定程序，适用法律正确；县政府对执法局作出限期拆除决定进行了审查，作出行政复议决定书，符合法定程序。原告提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告李文涛的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李文涛负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  卜祥海 审 判 员  王金慧 人民陪审员  卜凡青 二〇二〇年二月二十七日 书 记 员  崔静星