山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2270号 上诉人（原审原告）郭登奎，男，1948年6月27日出生，汉族，住招远市。 委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 委托代理人李璇，北京市盈科（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地：山东省招远市泉山路**。 法定代表人吴有进，市长。 委托代理人王一丹。 委托代理人孙明，山东同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）招远市自然资源和规划局，，住所地：山东省招远市初山路** 法定代表人李志勇，局长。 委托代理人林晓东，山东浩源律师事务所律师。 原审第三人招远天园置业有限公司，住所，住所地：山东省招远市西宋路**div> 法定代表人许林叶，经理。 委托代理人臧绍宁。 二、案件由来及原审裁定结果 上诉人郭登奎因诉被上诉人招远市人民政府、招远市自然资源和规划局、原审第三人招远天园置业有限公司撤销土地出让行为一案，不服烟台市中级人民法院于2019年6月6日作出的（2019）鲁06行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告郭登奎诉称，2017年8月，招远市罗峰街道办事处和城西吕家居民委员会工作人员以棚户区改造建设需要为由，要求原告签订《城西吕家村房屋拆迁补偿安置协议》，原告要求提供相应手续和依据无果，遂拒绝签订协议。2018年9月，原告向招远市人民政府申请公开宅基地所在土地的征收、出让等信息，原招远市国土资源局于2018年10月9日向原告答复并提供了山东省人民政府建设用地批件、出让信息等信息。招远市人民政府征收原告宅基地时没有依法给予补偿，在原告房屋仍在居住使用的情况下，被告就将原告房屋所用土地批准、出让给他人的行为违法。故请求判令：一、确认被告将原告房屋所在土地在烟台国土资源网上交易系统挂牌出让给天碧置业有限公司的行为违法并撤销；二、诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，2011年12月18日，山东省人民政府作出鲁政土字[2011]1624号《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》，同意将罗峰街道城西吕家居民委员会涉案土地征收为国有，用于城市建设。2012年2月20日，招远市人民政府发布2012年第1号征收土地公告，将罗峰街道城西吕家居民委员会涉案土地征收作为住宅用地，该公告于当日公告送达至招远市罗峰街道办事处城西吕家居民委员会，涉案土地性质由集体土地变为国有土地。2017年8月31日，原告与罗峰街道城西吕家村居民委员会达成拆迁补偿安置协议并签署拆房承诺书。经请示招远市人民政府批复同意，原招远市国土资源局于2018年4月2日将包括涉案土地在内的金城路以西、泉山路两侧宗地在招远市国土资源网上交易系统挂牌出让，并由招远天碧置业有限公司以6895万元的成交价格竞得。2018年5月12日，招远天碧置业有限公司名称变更为招远天园置业有限公司。另查，因机构改革，原招远市国土资源局的职能由招远市自然资源和规划局承接。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈠项规定：“提起诉讼应当符合以下条件：㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”根据以上规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为有法律上的利害关系，方才具有原告的诉讼主体资格。本案中，被诉的国有土地使用权证项下土地原为招远市罗峰街道办事处城西吕家居民委员会集体所有，2011年12月20日，经山东省人民政府鲁政土字[2011]1624号《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》同意，被告招远市人民政府将涉案土地征收为国有土地。2018年4月2日，原招远市国土资源局将包括涉案土地在内的金城路以西、泉山路两侧宗地在招远市国土资源网上交易系统挂牌出让。由此可见，在被诉的涉案土地挂牌出让给第三人的行为之前，涉案土地已经被征收为国有，原先集体土地权利人已不再享有土地所有权和使用权。因此，原告既非被诉土地挂牌出让行为的相对人，也非涉案土地的实际使用权人，因而与被诉行政行为无法律上的利害关系，无权对涉案土地挂牌出让行为提起诉讼，即不具有本案原告主体资格。原告的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈠项规定的起诉条件，依法应予驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈠项的规定，裁定：驳回原告郭登奎的起诉。案件受理费50元，依法退回原告郭登奎。 郭登奎不服原审裁定，上诉请求：依法撤销原审裁定，依法改判被上诉人将上诉人房屋所用土地出让给招远天园置业有限公司的行为违法并撤销；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：首先，涉案土地虽于2011年12月20日经山东省人民政府1624号批复同意征收，但土地管理相关法律并未规定农村集体土地征收中土地所有权的转移时点为征地批准文件下发之日。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》国土资发[2004]237号文第（十四）规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”从批准文件的可失效性可以断定，有批文却未具体实施征地，包括未依法进行土地补偿的，土地所有权当然不能转移。其次，征地行为包括多个法律行为，只获得征地批文，没有依法进行补偿，不能认为已经完成整个征地程序，土地所有权不能认定发生转移。获得征地补偿是被征地农民合法权益的最重要保障。再次，根据山东省人民政府1624号的批复内容，其批复土地类别为旷工用地，而本案的涉案土地是农村居民用地，其批复中也没有任何补偿安置方案等，该批复的土地与涉案土地存在严重不符，该批复的合法性也存在问题。 招远市人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、上诉人诉讼请求不明确，上诉人起诉中包括多个行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。二、上诉人不具有起诉及上诉主体资格。上诉人与吕家村委会签订了拆迁补偿安置协议，拆除了房屋，上诉人之女郭彩霞代上诉人领取了拆迁补偿资金35200元。上诉人已经不具有被征收土地的使用权，其与该宗国有土地建设用地使用权出让行为没有法律上的利害关系，不具备原告资格。三、答辩人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，土地管理部门具体实施国有土地使用权出让行为，答辩人不是本案适格被告。 招远市自然资源和规划局向本院提交书面答辩意见称，一、郭登奎诉讼主体不适格，其没有权利提起诉讼。郭登奎不是土地所有权人，与本案没有利害关系。农村土地属于集体所有，只有郭登奎所在的村集体才有权利提起诉讼。二、招远市自然资源和规划局将涉案土地出让给第三人招远天园置业有限公司的行为并没有违法。三、招远市已经将土地补偿款支付给了郭登奎所在村委。但因郭登奎一直拒绝签订土地补偿协议，不配合丈量和评估等工作，对征地补偿和安置有争议，至今无法向其支付土地补偿款以及地上附着物的补偿款。 原审第三人招远天园置业有限公司未陈述意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，上诉人郭登奎的一审诉讼请求为确认被上诉人将上诉人房屋所用土地出让给招远天碧置业有限公司的行为违法并撤销该出让行为。经原审法院查明，上述土地已被收归国有。上诉人是土地被征收前的原权利人，对案涉土地不再享有相关权利，与土地征收之后的出让行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。 综上，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年二月十日 书记员  王超群