河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初760号原告郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司，住所地郑州市经济开发区京航办事处黄商村015。法定代表人高宪西，总经理。委托代理人高飞，北京市才良律师事务所律师。被告郑州经济技术开发区管理委员会，住所地郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人樊福太，主任。委托代理人朱政赫，该单位工作人员。委托代理人李世鹏，河南贞实律师事务所律师。被告郑州经济技术开发区京航办事处，住所，住所地郑州市经济技术开发区航海东路与经开第二十二大街交叉口div>法定代表人梁小军，主任。出庭应诉负责人朱军强，郑州经济技术开发区京航办事处征收办主任。委托代理人张学军、朱重轩，河南亚太人律师事务所律师。原告郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司（以下简称红孩儿奶牛养殖公司）因要求确认被告郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、郑州经济技术开发区京航办事处（以下简称京航办事处）拆除行为违法及行政赔偿一案，于2018年12月28日向本院提起行政诉讼。本院作出（2018）豫01行初755号行政判决，红孩儿奶牛养殖公司及经开区管委会不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫行终2613号行政裁定，撤销一审判决，发回本院重审。本院于2019年11月11日重新立案并依法另行组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告红孩儿奶牛养殖公司的法定代表人高宪西及其委托代理人高飞，被告经开区管委会的委托代理人朱政赫、李世鹏，京航办事处出庭应诉负责人朱军强及委托代理人张学军、朱重轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告红孩儿奶牛养殖公司诉称，原告成立于2001年，是一家专业长期从事奶牛养殖及经营的涉农畜牧企业。符合国家产业政策，用地手续合法，证照齐全，一直合法经营。自成立以来，多次获得政府部门认证认可，2002年被中牟县人民政府认定为重点保护企业、2006年通过河南省产地认证、2010年获得原国家农业部产品认证及郑州市市级龙头企业等。原告地址位于京航办事处黄商村，占地面积近20000平方米，累计投入资金数千万元建设牛舍、厂房及配套办公用房，建筑面积10000平方米左右。2018年在栏奶牛的保有量在300头左右。因“上汽集团”企业用地，被告曾与原告法定代表人高宪西商谈过拆迁事宜，但因被告未告知具体的补偿标准而未果。2018年7月2日，被告明知其没有取得上级政府任何依法征地拆迁批文、没有与原告进行协商并签订拆迁补偿安置协议的情况下，组织不明身份的人员200余人，封堵原告场区各路口，动用大型炮车和铲车各一台，采用粗暴手段，对原告的围墙、牛舍、厂房及配套办公用房等实施毁灭性的强制拆除，造成原告9000多万元的经济损失。被告组织的拆迁人员还对在场区内的原告法定代表人高宪西年过70岁的父母及原告其他工作人员实施殴打，致使高宪西的父母轻伤，工作人员报警后，到场的三名警察并未制止强拆行为。此后被告又多次指使人员对强拆现场进行清理，最终于2018年7月22日拉起围挡。被告的行为明显严重违法，故请求：1.判令确认被告拆除原告投资建设的红孩儿奶牛养殖场所的行政行为违法；2.本案全部诉讼费用由被告承担。原告红孩儿奶牛养殖公司提交证据如下：第一组：营业执照、无公害农产品证书、无公害农产品产地认定证书、重点龙头企业标牌、重点保护企业标牌、畜禽养殖专业户标牌、安全生产管理号牌、生鲜乳收购许可证、重点龙头企业荣誉证书、重点龙头企业资格荣誉证书各一份。证明原告系依法成立的位于郑州经开区京航办事处黄商村经营奶牛、肉牛、养殖、鲜奶销售的无公害农产品生产经营企业，取得了营业执照，注册资金800万元；曾取得相关部门的权威认证，符合国家产业政策，受政府鼓励，系政府依法认定的重点龙头企业和重点保护企业。第二组：2001年4月15日见证书六份、2001年6月9日拓宽道路合同一份，2005年4月28日合同八份、2005年8月8日合同一份、2006年12月28日换地协议一份。证明原告自2001年至2006年，通过土地转包、土地互换等形式，共计取得47.79亩沙荒地的使用权从事农产品的生产经营，所使用的土地经过了土地所有权人黄商村村民委员会的盖章同意和中牟县谢庄乡法律服务所的见证。原告使用土地没有改变土地使用性质，不违反土地管理法关于农村集体土地的相关规定，也符合十八大以来党中央、国务院关于农村集体土地承包经营权流转的相关政策。第三组：2017年11月18日京航办事处下发的《限期拆除通知书》，证明自2001年至2017年11月份即所谓的“上汽集团供应商园区项目征地”之前，没有任何政府机关或部门告知或认定原告属于违法占地、违法建设。被告京航办事处未进行任何补偿安置及不具有可以实施强制拆除的法律、法规、和规章的相关职权等情况下，下发限期拆除通知书继而上报经开区相关部门联合实施对原告奶牛养殖场进行强制拆除的行政行为，严重违反行政强制法定程序，损害原告合法权益，被告京航办事处和被告郑州经开区管委会的行政行为应被认定为违法，应承担相应赔偿责任。限期拆除通知书让11月20日前完成拆迁，证明被告的拆迁行为没有体现出“以人为本”、“依法行政”的基本要求，其行政行为不可能依法按程序进行，属于违法。二被告均系本案适格主体。被告经开区管委会辩称：一、原告养殖场占用土地为集体土地，且已被征收。2018年2月9日，河南省人民政府批准了该批次土地征收。2018年3月9日，中牟县国土资源局在京航办事处公告栏公示了征地补偿安置方案公告。该土地现已征收完毕，但原告在该土地征收后，继续非法占有，应当予以拆除。二、原告排放的废水严重超标，严重污染环境。2018年6月，郑州经济技术开发区环境保护局委托河南博晟检验技术有限公司对本案涉诉养殖排水口水质进行检测。2018年6月27日，河南博晟检验技术有限公司出具编号为博晟环检字-2018060251-1的《检测报告》，显示本案涉诉养殖场排放的废水严重超过国家法定标准。根据《郑州市人民政府关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关于搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号），本案涉诉养殖场位于禁养区内，其未办理各项养殖手续，并且严重污染环境，属于应当清理的序列。京航办事处向其下发清理整治通知，并依法送达，符合要求。三、原告养殖场所建房屋未办理规划许可，也未办理用地手续，系违法建设。根据《郑州市城乡规划管理条例》的规定，京航办事处对违法建设有查处权限。四、被告不是本案的适格主体。经开区管委会为国务院批准设立的，本案的拆除行为系京航办事处作出，若原告对该行为不服，应以京航办事处为被告提起诉讼，经开区管委会作为被告不适格。综上所述，京航办事处依法拆除在畜牧禁养区内的违法建筑，事实清楚，适用法律正确，程序合法；原告主张行政赔偿无事实根据和法律依据，恳请依法判决，驳回原告的诉讼请求。被告经开区管委会向本院提交证据如下：第一组证据：1.豫政土〔2018〕139号征地批文；2.征地补偿安置方案公告公示照片。证明本案涉诉地块原系集体土地，现已被征收，原告继续占有，已构成违法。第二组证据：3.检测报告；4.郑政文〔2017〕21号文。证明原告养殖场严重污染环境，且属于郑州市政府文件中应当清理的序列。第三组证据：5.京航办事处关于黄商村红孩儿奶牛养殖场自建房屋违法用地行为认定的函及经开国土分局的回函；6.京航办事处关于黄商村红孩儿奶牛养殖场自建房屋违法建设行为认定的函及经开规划分局的回函；7.京航办事处辖区养殖户清理整治通知；8.送达照片。证明原告养殖场未办理任何用地手续和房屋规划建设手续，依法应当由京航办事处予以查处。京航办事处向其下发通知，程序合法。第四组证据：9.经开区管委会编制文（郑政办〔2002〕65号）；10.国办函〔2000〕17号国务院办公厅关于河南郑州经济技术开发区的复函。证明被告主体不适格。被告京航办事处答辩称：一、郑州经济技术开发区在2016年7月18日已被划定为禁养区，禁养区内的所有畜禽养殖场要全部予以关闭或搬迁。对于没有建设项目环境影响评价审批文件及项目竣工验收合格意见的畜禽养殖场更是应当坚决予以取缔。涉案奶牛养殖场即属于此种情形。二、涉案养殖场未在土地规划等部门取得任何合法手续，系违法用地违法建设、未经许可而非法建设的房屋系违章建筑，并非是其合法的财产权益。三、涉案奶牛场未办理任何环评审批手续和建设项目竣工环保验收手续，排放的废水严重超标。郑州经济技术开发区环境污染防治攻坚战领导小组已出具了详细的情况说明，并明确提出该处养殖场应予以关停，并对经营者移交公安机关予以拘留。四、答辩人已反复通知奶涉案奶牛场并向其送达了限期拆除和清理整治的通知书。被答辩人早已明知其养殖场存在的违法之处，以及养殖场整治清理的政策要求。五、被答辩人的养殖场所占土地早已被依法征收，被答辩人拒绝搬迁的行为属非法占用土地。综上，被答辩人的诉求无任何事实及法律依据，应当依法予以驳回。被告京航办事处向本院提交证据如下：第一组：1.《郑州经济技术开发区管理委员会办公室关于经开区畜禽养殖禁养区域划定的通知》（郑经管办〔2016〕60号）；2.《郑州市人民政府关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号）；3.《郑州经济技术开发区管理委员会办公室关于印发经开区畜禽养殖清理整治工作方案的通知》（郑经管办〔2017〕56号）。证明为了治理畜禽养殖业污染，提升区域环境质量，保护生态环境和人民群众身体健康，郑州经济技术开发区全区在2016年7月18日已被划为畜禽养殖禁养区，并要求依法逐步实现养殖场的关停或搬迁，在2017年年底基本实现禁养目标。对于没有建设项目环境影响评价审批文件及项目竣工环保验收和各意见的畜禽养殖场，依据文件规定，应当坚决予以取缔。在2017年底经开区全区范围内就要达到禁养目标，但因为原告一直不配合政府工作，直至2018年6月份，原告奶牛场仍然未予搬迁。京航办事处是依据上级机关即经开区管委会的通知和要求，在经开区管委会的统一安排下组织实施辖区内的养殖场清理整治工作，自身并无征收或拆除建筑物的行政职权。第二组：4.《京航办事处关于黄商村红孩儿奶牛养殖场自建房违法建设行为认定的函》（郑经京函〔2018〕1号）；5.《郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局工作联系函》（郑经规联字〔2018〕第2号）；6.《京航办事处关于黄商村红孩儿奶牛养殖场自建房违法用地行为认定的函》（郑经京函〔2018〕2号）；7.郑州市国土资源局经济技术开发区分局《证明》。证明经相关部门证实，涉案奶牛养殖场在土地、规划等部门均不具备任何合法手续，既未办理用地审批，也未取得建设工程规划许可，其未经许可而非法建设的房屋系违章建筑，应当予以拆除且不应得到任何补偿。第三组：8.《限期拆除通知书》原件一份。证明京航办事处于2017年11月18日向原告及其法定代表人高宪西下发过拆除通知，原告早已明知其养殖场存在的违法之处以及政府关于养殖业清理整治的政策要求。第四组：9.《京航办事处辖区养殖户清理整治通知》；10、高宪西母亲代收及送达照片。证明京航办事处于2018年6月24日再次通知原告依据上级政策要求，不得继续进行养殖，否则经开区管委会将组织有关部门和办事处进行依法查处和拆除，该通知书由高宪西的母亲代为签收，通知书中有四位证明人的签名。第五组：11.河南博晟检验技术有限公司出具的《检测报告》（博晟环检字-2018060251-1）；12.郑州经济技术开发区环境污染防治攻坚战领导小组《关于京航办事处黄商村养牛场环保问题的情况说明》。证明原告养殖场排放的废水超过国家标准。原告奶牛场通过渗坑存储，对土壤和地下水造成严重环境污染，符合相关文件中应当予以清理、关停的情形。第六组：13.《河南省人民政府关于中牟县2017年度第六十九批乡镇建设征地土地的批复》（豫政土〔2018〕139号）；14.《中牟县国土资源局征地告知书》（牟国土资告字〔2017〕第684号）；15.《征地调查结果确认表》；16.郑州经济技术开发区京航办事处及黄商村村民委员会《证明》；17.《征收土地确认书》；18.《征地听证告知书》（牟国土资听告字〔2017〕第684号）；19.《征地听证送达回证》；20.《征地听证情况说明》；21.《会议签到表》。证明原告养殖场所占土地性质为集体土地，已依法征收完毕。第七组：22.黄商村一组组长贾粪堆《关于高宪西牛场租一组群众的土地情况说明》。证明原告的奶牛养殖场所占土地系原告法定代表人高宪西承包小组集体土地及其他村民的承包地所得，且至今拖欠村民及小组部分租金未予支付。对当事人提交的证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据和事实，本院认定如下：经审理查明，原告红孩儿奶牛养殖公司成立于2007年11月7日，地址，地址位于郑州市经济开发区京航办事处黄商村div>2016年7月18日,郑州市经济技术开发区管理委员会办公室下发《关于经开区畜禽养殖禁养区域划定的通知》（郑经管办〔2016〕60号），将全区划定为禁养区。该文件要求禁养区内现有的养殖场，由所在办事处负责，依法逐步实现关停或搬迁，力争2017年基本实现禁养目标。2017年1月26日，郑州市人民政府下发《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》郑政文〔2017〕21号文件，明确实行属地管理、部门配合原则，畜禽养殖禁养区关闭搬迁由各县（市、区）政府统一领导，相关部门、单位根据各自职责，主动配合做好辖区内禁养区养殖场（小区）关闭搬迁工作。2017年5月24日，郑州市经济技术开发区管理委员会办公室下发《关于印发经开区畜禽养殖清理整治工作方案的通知》（郑经管办〔2017〕56号），该方案在第一项整治原则中确定，坚决关闭或搬迁位于禁养区内的所有畜禽养殖场。各办事处负责辖区内畜禽养殖场的清理工作。在第四项整治目标中确定，没有取得《动物防疫条件合格证》、《畜禽养殖代码证》、建设项目环境影响评价审批文件及项目竣工环保验收合格意见的畜禽养殖场以及未经项目审批擅自生产经营、违章搭建、扩建和改建的养殖户坚决取缔。2017年底经开区全区范围内达到禁养目标。第五项组织机构中确定，成立经开区畜禽养殖清理整治专项领导小组，负责本次清理整治的组织工作。各办事处成立相应的组织机构，具体负责本辖区内畜禽养殖企业的清理整治工作。由于红孩儿奶牛养殖公司位于禁养区，2017年11月18日，京航办事处向红孩儿奶牛场（高宪西）下发《限期拆除通知书》，该通知书载明，因上汽集团供应商园区项目征地，你处养殖场在征地范围内，依据经开区国土分局、规划分局认定，你处养殖场所占土地未取得相关土地、规划审批手续，属于违法占地、违法建设行为。根据项目建设需要，结合郑州市养殖业清理整治要求，现通知你处于2017年11月20日前完成拆迁，请积极配合，逾期，办事处将上报区相关部门依法拆除。2018年6月24日，京航办事处农业办公室下发京航办事处辖区养殖户清理整治通知，该通知书第三条载明，对于在6月27日后继续养殖的，管委会将组织畜牧、规划、土地、环保等有关部门和办事处进行依法查处并组织拆除。2017年6月27日，郑州市经济技术开发区环境污染防治攻坚战领导小组办公室出具情况说明，载明该养殖场污水未经处理直接排放，严重超标，属于渗坑排放，建议对该养殖场关停，并对经营者移交公安机关予以拘留。2018年2月9日，河南省人民政府下发《关于中牟县2017年度第六十九批乡镇建设征收土地的批复》。黄商村一组组长贾粪堆出具情况说明，上汽占地的占地款及附属物款已发放到户。2018年7月2日，红孩儿奶牛养殖场有关建筑物被拆除。2018年12月28日，原告以请求确认二被告强制拆除行为违法并请求赔偿经济损失9100万元为由，向本院提起诉讼。2019年6月18日，本院对涉案现场勘验，勘验时到场的各方当事人均认可被拆除的房屋共三处，最东头有一间平方被拆，面积约20平方米，西北角有一处两层的房屋被拆，各方对占地面积未提交证据，现场估算占地面积约100平方米。养殖场大门外面有一处四层房屋被拆，高宪西称系办公和经营用房，建设于2014年，占地面积约500平方米。整个养殖场所占用土地为高宪西租用的村民的承包地。高宪西认可养殖场内所有房屋均未取得规划许可。三处被拆除房屋的建筑材料仍在原处堆放。养殖场北侧牛棚被强制拆除8个，顶棚和用于支撑的金属支撑架仍在原处。其余倒塌的牛棚，高宪西称因被强拆后，无法继续维护，所以导致其余的牛棚倒塌。本院作出（2018）豫01行初755号行政判决，确认被告经开区管委会和被告京航办事处强制拆除原告红孩儿奶牛养殖公司内三处房屋和八个牛棚的行为违法；判令二被告赔偿原告人民币170000元。红孩儿奶牛养殖公司及经开区管委会不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫行终2613号行政裁定，认为本案确认违法部分与赔偿部分未分别立案，程序违法，赔偿依据的事实不清，裁定撤销一审判决，发回本院重审。在本案重审中，原告将赔偿部分另行立案。本院认为：一、关于本案适格被告问题。从在卷证据来看，从2016年开始，郑州市人民政府和郑州经济技术开发区管理委员会办公室下发多份畜禽养殖关闭搬迁的通知，对全区畜禽养殖清理整治工作做出了具体规定，已经明确畜禽养殖关闭搬迁实行属地原则，由各县（市、区）政府统一领导，且被告成立了经开区畜禽养殖清理整治专项领导小组，负责清理整治组织工作。庭审中京航路办事处亦明确对辖区内清理非法畜禽养殖、非法占地等相关情况向上级机关予以汇报并根据上级机关的文件要求开展整治清除工作，因此京航路办事处作为被告经开区管委会的派出机构，执行的是经开区管委会的意志，应视为受被告经开区管委会委托所实施本案拆除行为，故经开区管委会是本案适格被告，京航路办事处不是本案适格被告，对京航路办事处的起诉应予以驳回。经开区管委会辩称其不是适格被告，但其并未提供证据证明本案所涉拆除行为系京航路办事处自己决定实施，也不能证明京航路办事处的行为超越其授权或意志，故其答辩意见本院不予支持。二、关于本案被诉的强制拆除行为是否违法问题。在本院现场勘验中，各方均认可被拆除的是三处房屋（西北角一处、门口一处、最东侧一处）和养殖场北侧八个牛棚。涉案奶牛场所在地块虽然在征收范围内，但被告未与原告就附属物补偿事宜达成一致情况下即强制拆除，没有法律依据。即便涉案奶牛场未取得相应资质，存在违法建设行为，对此也应当依法进行强制拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政强制执行程序进行了具体规定，包括作出行政决定、催告当事人履行义务、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等，被告经开区管委会未提供证据证明其在实施强制拆除之前履行了上述法定程序，故应当确认被告经开区管委会拆除前述建筑物的行为违反法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市经济技术开发区管理委员会强制拆除原告郑州市红孩儿奶牛养殖有限责任公司内三处房屋和八个牛棚的行为违法；案件受理费50元，由被告郑州市经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏丽平审判员  侯 贇审判员  付保东二〇二〇年二月二十一日书记员  马 芮附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……