湖北省咸宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂12民终1093号上诉人（原审被告）：寿文汉，男，1964年8月24日出生，汉族，住湖北省嘉鱼县。委托诉讼代理人：韩桂菊，湖北南嘉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：嘉鱼县自然资源和规划局，住所地湖北省嘉鱼县迎宾大道**。法定代表人：熊飞，该局局长。委托诉讼代理人：肖卫华，男，该公司工作人员。委托诉讼代理人：刘昕，湖北佳成律师事务所律师。上诉人寿文汉因与被上诉人嘉鱼县自然资源和规划局（以下简称嘉鱼资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省嘉鱼县人民法院（2019）鄂1221民初1899号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。寿文汉上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.本案诉讼费用由嘉鱼资源局负担。事实和理由：1.一审法院认定事实错误，双方当事人所签订的合同于2008年履行完毕，相关手续也于2012年终结，嘉鱼资源局的起诉时效期间已过。2012年嘉鱼县政府成立整治专班对该小区存在的容积率等问题作出了处理，此事已告终结。2.一审判决适用法律足以说明寿文汉就同一事实遭受重复评价，双重处罚。基于合同约定，寿文汉已履行付款义务，不存在违约。基于房地产管理法应为行政相对人，接受行政职能部门管理。嘉鱼资源局辩称，1.寿文汉明显违反了合同关于容积率的约定，属于违约行为，依法应当补缴土地出让金；2.寿文汉的违约行为一直处于持续状态，且嘉鱼资源局针对寿文汉的违约行为停办了相关开发办证手续，一直在要求寿文汉补缴土地出让金，因此并未超过诉讼时效期间；3.嘉鱼资源局要求寿文汉补缴土地出让金，与寿文汉曾经因超容积率被原规划行政主管部门进行行政处罚，属于两个不同的法律关系，双重处罚不成立。嘉鱼资源局向一审法院起诉请求：1.判令寿文汉补缴土地出让金差价537,800元；2.判令寿文汉承担诉讼费用。一审法院认定事实：2007年12月28日，寿文汉与原嘉鱼县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定地块面积为3507.67平方米，土地出让金2,100,000元，容积率不大于1.9。寿文汉方支付了2,100,000元土地出让金。2008年7月2日，寿文汉、李爱玲与原嘉鱼县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定地块面积为1394.94平方米，土地出让金150,000元。2008年7月3日，寿文汉支付了31,278元和118,722元的土地出让金并取得了土地出让金的专用票据和收费收据。2008年12月24日，寿文汉和李爱玲以嘉鱼县鸿宇住宅开发有限责任公司（以下简称鸿宇公司）名义对上述两块地块合并开发建设了嘉福花园小区项目。2010年12月27日、2011年1月13日，因为违规变更规划、调整容积率等行为，以鸿宇公司名义分别上缴了相关的配套费等253,697.80元、违法违规建设款项120,000元。2019年11月8日，嘉鱼资源局对嘉福花园小区进行规划验收，测量到寿文汉取得的地块用地面积3507.67平方米，建筑面积11,679.11平方米，容积率为3.33。2019年11月18日，受嘉鱼资源局委托的湖北百信房地产评估咨询有限公司出具了《土地估价报告》，该报告显示：估价期日为2008年12月24日，评估土地总面积为3507.67平方米，单位面积地价为752元/平方米，楼面地价为226元/平方米，评估土地总地价为263.78万元。据此，嘉鱼资源局向寿文汉追缴537,800元土地出让金，但寿文汉未予补缴。另查明，2019年3月15日，原嘉鱼县国土资源局的职责和嘉鱼县城市规划和管理执法局的城乡规划职责整合，组建成立嘉鱼资源局。同时，因为土地评估具有专业性，2020年6月4日，一审法院组织双方当事人和出具案涉《土地估价报告》的土地估价师魏莲做了关于土地估价方面专业问题的调查。一审法院认为，嘉鱼资源局与寿文汉签订的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应按照合同约定全面履行各自义务。关于嘉鱼资源局起诉寿文汉是否违反一事不再罚原则问题。寿文汉辩称已经支付的配套费253,697.80元和违法违规建设款项120,000元是关于超容积率的行政处罚，就是对超容积率需要补缴的土地出让金的处理。一事不再罚原则是法理学上的概念，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或者两次以上的处罚。上缴配套费的行为、行政处罚行为与补缴土地出让金行为并不冲突，三者是不同的政府职能部门对土地使用权相关问题的处理方式，且补缴土地出让金属于民事审理范围，故对寿文汉的该辩解意见不予采纳。关于寿文汉是否违约问题。经测量，寿文汉取得的地块实际容积率为3.33，与合同约定的容积率不大于1.9不符，故寿文汉已经违约。关于寿文汉是否需要补缴537,800元土地出让金问题。违反合同约定就应当承担相应的违约责任，故寿文汉应当补缴超容积率部分的土地出让金。嘉鱼资源局委托第三方评估机构进行土地估价，土地估价具有高度专业性，案涉的《土地估价报告》的土地估价师魏莲也到法院向双方当事人说明了关于土地估价中的专业问题。调查获知，估价期日是确定土地评估的前提，案涉《土地估价报告》的估价期日定为2008年12月24日而非委托评估的时间2019年11月11日。容积率=建筑面积/用地面积，建筑物验收合格，其建筑面积和用地面积一般不会变动，依据的行业技术标准文件不会影响土地评估的实质内容。故根据案涉的《土地估价报告》关于土地总地价为263.78万元的结论，对嘉鱼资源局要求寿文汉补缴537,800元土地出让金（263.78万元－210万元）的诉讼请求予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：限寿文汉于本判决生效之日起七日内向嘉鱼县自然资源和规划局补缴土地出让金537,800元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9178元，由寿文汉负担。二审中，当事人没有提交新证据。一审法院认定的事实与二审查明的相符，本院继续予以认定。本院认为，关于本案是否属于行政协议问题。最高人民法院于2019年11月27日发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《若干规定》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本条是关于行政协议定义的规定。从本条规定的内容来看，行政协议包含四个方面的要素：一是主体要素是行政机关与公民、法人或者其他组织；二是目的要素是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是意思要素是订立协议；四是内容要素是具有行政法上权利义务内容。具体到本案，签订本案的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》的一方是嘉鱼资源局，另一方是寿文汉；有关容积率的规定，是嘉鱼资源局为履行其行政管理职责，为了公共服务利益，根据设计规划要求，对于楼盘开发所作出的控制性规定；双方订立《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》时，协议内容中有关容积率的规定具有行政法上权利义务关系。因此，涉案的《国有土地使用权出让合同》符合上述行政协议的构成要件，应当认定为行政协议。关于本案能否通过提起民事诉讼进行审理问题。《若干规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”具体到本案，双方争议的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》的签订时间均在2015年5月1日前，故本案应当按照当时的法律规定办理。而当时对于此类案件是以民事诉讼的方式解决争议，还是提起行政诉讼进行处理，没有明确规定。但当时的法律并未禁止有关行政协议纠纷参照民事法律规范关于民事合同的相关规定进行审理，且当时各地人民法院对于此类案件均是作为民事案件进行审理。因此，本案行政协议纠纷，嘉鱼资源局通过提起民事诉讼，请求参照民事法律法规关于民事合同的规定进行处理，符合当时法律法规的规定，并无不当。关于本案是否存在重复评价问题。本案中，寿文汉于2010年12月27日、2011年1月13日上缴配套费、违法违规建设款项，系因其违规变更规划、调整容积率等行为的行政处罚。寿文汉在房地产开发过程中违反其与嘉鱼资源局签订的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》关于容积率的约定，超过合同约定的容积率开发建设嘉福花园小区项目，逃避缴纳土地出让金义务，侵害了国家的财产，损害了国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款、第二款“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”和《中华人民共和国行政处罚法》第七条第一款“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任”的规定，寿文汉应当承担补缴土地出让金的民事责任。一审判决寿文汉补缴土地出让金并无不当。综上所述，寿文汉的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9178元，由寿文汉负担。本判决为终审判决。审判长 余杰审判员沈朝明审判员李伟二〇二〇年二月十八日书记员 杨           锐附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；