安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行初75号 原告广德县骨外科医院，住所地安徽省广德市桃州镇西关街7号。 法定代表人刘阳春，该院院长。 被告广德市人民政府（原广德县人民政府），住所地安徽省广德市爱民路99号。 法定代表人嵇文，该市市长。 出庭应诉负责人罗正军，该市副市长。 委托代理人许翔，安徽渊源律师事务所律师。 原告广德县骨外科医院因要求确认被告广德市人民政府征用、侵占其土地行为违法，向本院提起诉讼。本院于2019年11月6日立案后，于2019年11月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告广德县骨外科医院法定代表人刘阳春，被告广德市人民政府副市长罗正军及委托代理人许翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广德县骨外科医院诉称，广德县骨外科医院位于广德市××××以南、爱民路以北、天寿路以东、经二路以西的迁建项目用地，系其于2010年6月3日通过政府相关部门公开挂牌出让竞得，且已取得国有土地使用权证。其在取得各项建设审批许可之后完成了地面拆迁和土地平整工作，并动工建设。2013年8月19日，广德县城市建设指挥部决定收回前述地块。其不服，于2015年9月向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府于2018年3月2日才作出皖行复〔2018〕108号行政复议决定，以其复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出驳回其复议申请的决定。2015年12月，广德市人民政府欲以合法手段达到其违法征收案涉地块的目的，修编了《广德县县城总体规划（2014-2030年）》，并在近期建设规划图中更改案涉宗地为居住用地和公园绿地，在城区用地规划图和城区公共服务设施规划图中更改案涉宗地为商业用地和居住用地，致各方面规划相互冲突。2016年12月9日，广德市人民政府及其城乡规划部门又制定了《广德县城南片控制性详细规划》，变更了案涉宗地的用地面积、容积率、建筑高度等各项建设审批许可的参数或经济技术指标，并将案涉部分宗地规划为公园用地。经中共广德县委调查核实，2017年初，因城市绿化景观提升需要，广德县城市建设指挥部在前述地块沿爱民路一侧修建了宽10米，面积约800㎡的绿化景观带。广德县城市建设指挥部违法收回案涉地块并强行征用、侵占其土地建设绿化景观带的行为损害了其合法权益。请求：1.确认广德县城市建设指挥部根据广德市人民政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法；2.一并审查规范性文件《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性；3.本案受理费由广德市人民政府负担。 原告广德县骨外科医院向本院提交了以下证据： 1.《关于广德县骨外科医院迁建项目立项的批复》（发改投[2011]32号）；《国有土地使用证》[广国用（2011）第21840号]、《建设用地规划许可证》（地字第341822110300056号）、《建设工程规划许可证》（建字第3418221211000111号）、《规划设计条件通知书》（广2009规条字015号）、《广德县骨外科医院迁建项目规划与建筑单体设计》（包括技术经济指标、总平面图、规划总平面图和区位分析图），拟证明：1.广德县骨外科医院已经法定程序取得迁建项目的各项建设审批许可，该迁建项目技术经济指标为：总用地面积为12498.07㎡、总建筑面积为20813.92㎡、建筑密度为24.94%、容积率为1.40、绿地率为40.20%、（机动车）停车位为90辆、自行车停车位为450辆;2.广德县城市建设指挥部建成的绿化景观带与广德县骨外科医院经法定程序批准的绿化方案不一致，实际上更改了该院南正大门作为主要出入口的原规划设计。 2.《城市建设指挥部第二次常务会议纪要》《指挥部第二次常务工作会议工程组提交议题材料》《关于骨外科医院相关问题的请示》及广德县人民政府公文处理标签、《关于骨外科医院就审计事项再次回复函的答复函》，拟证明：1.2013年8月19日，广德市人民政府及其城市建设指挥部违反法律规定，决定并实施收回和征收案涉国有土地和在建工程，由此对广德县骨外科医院的合法权利产生了实际影响；2.广德县城市建设指挥部是在广德县骨外科医院已实施地面拆迁和土地平整等工程的基础上建成的绿化景观带，即该指挥部不仅侵占了广德县骨外科医院的土地，还侵占了其在建工程。 3.皖行复〔2018〕108号《行政复议决定书》，拟证明广德县骨外科医院已对广德市人民政府收回案涉土地使用权的行为向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府驳回了其复议申请。 4.《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的城区近期建设规划图、城区公共服务设施现状图、城区建设用地现状图、县域土地使用规划图及城市远景发展构想图、（2017)皖宣敬亭公证字第1122号《公证书》、广政秘〔2016〕327号《关于同意〈广德县城南片区控制性详细规划〉的批复》、《广德县城南片区控制性详细规划》的用地布局规划图和CN-21规划分图则、广政秘〔2016〕308号《关于同意〈广德县城公共服务设施综合规划(2016-2030年）〉的批复》、《广德县县城城市公共服务设施综合规划(2016-2030年)》的城区公共服务设施规划布局图，拟证明：1.广德市人民政府修编的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》出现了四种不一致且相互冲突的规划图，严重不符合《安徽省县城规划编制标准》和国家有关标准，实际上撤销和更改了广德县骨外科医院迁建项目的用地规划；2.广德市人民政府及其城乡规划部门制定的《广德县城南片区控制性详细规划》将案涉土地分为两块即CN-21-06和CN-21-04,其中CN-21-04地块虽还是医院用地但是比原面积减少了769.07㎡；其中容积率、建筑密度、绿地率等技术经济指标和参数与原规划内容截然不同，即广德市人民政府已实际更改了案涉迁建项目用地规划的性质、参数和技术经济指标，对广德县骨外科医院的合法权益产生了实际影响；3.《广德县县城城市公共服务设施综合规划(2016-2030年)》的城区公共服务设施规划布局图变更了案涉迁建项目规划用地面积、容积率和建筑高度等各项技术经济指标，并将部分医院用地变更为公园用地。广德市人民政府根据其修编的城市规划在案涉土地上建造了绿化景观带。该规划布局图将案涉宗地规划为民办专科医院，说明民办专科医院还在规划中，那么案涉宗地并不必然是为了建造广德县骨外科医院；4.《广德县城南片区控制性详细规划》《广德县县城城市公共服务设施综合规划(2016-2030年)》与《广德县县城总体规划（2014-2030年）》不符，违反了上位规划。 5.网页打印件（包括2018年7月4日刘阳春通过人民网向安徽省委书记李锦斌的留言及2018年8月8日中共宣城市委办公室作出的官方回复）、广德县城市建设指挥部通过侵占案涉土地建成绿化景观带的现场照片，拟证明根据中共宣城市委的回复内容可知，2017年，广德县城市建设指挥部既未经征用或收回程序，也未给予广德县骨外科医院任何补偿的情形下，直接侵占广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地和在建工程用于建造绿化景观带的行为违法。 6.《关于骨外科医院就审计事项再次回复函的答复函》《2014年重点推介地块介绍——无量溪滨河公园西侧D4-10地块及城区推介地块区位分布图》《关于广德县骨外科医院有关情况说明》《关于广德县骨外科医院新址土地回收有关工作的报告》、2018年9月26日中共宣城市委办公室针对刘阳春在人民网上的留言所作的官方回复（网页打印）、《共同选择评估机构协议》《土地收储评估业务合同》，拟证明：1.案涉地块的回收事宜已经广德市人民政府的主要领导批准及新城区指挥部研究决定，2012年，广德市人民政府成立了回收工作小组，通过广德县国投公司回收案涉土地；2.案涉土地用途为医院用地，广德市人民政府在案涉土地使用权尚未完成征用程序之前，即擅自将其变更为商住用地，并将该地块对外公开推介挂牌出让；3.广德市人民政府一直在以多种方式收回案涉土地使用权，但至今未对广德县骨外科医院依法补偿或赔偿。 7.（2016）皖1881执异1号、2号《执行裁定书》和（2016）皖18执复3号、4号《执行裁定书》，拟证明广德县骨外科医院对案涉土地拥有使用权及处置权，广德市人民政府在案涉土地上建造景观绿化带系侵占行为。 8.宣城市人民政府关于《致宣城市政府审批的〈广德县县城总体规划2014-2030年〉严重损害我院合法利益的告知函》的回复函，拟证明：1.宣城市人民政府承认：广德市人民政府修编的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》中县域土地使用规划图、城区近期建设规划图与城区用地规划图不一致，不符合法律规定；2.宣城市人民政府回复“市政府已督促广德县政府按有关要求规范表述”的内容不符合法律规定，总体规划错误应当按照法定程序纠正或变更，而非单纯地进行“规范表述”。 9.（2015）皖宣敬亭公证字第1743号《公证书》、《行政复议答复书》2份、皖行复〔2015〕351号、352号《驳回行政复议申请决定书》，拟证明：1.广德县骨外科医院对广德市人民政府修编的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的合法性提出质疑，并认为该规划侵害了其合法权利;2.广德市人民政府既没有充分考虑当事人和公众的意见予以修编该总体规划，也没有兑现“根据广德县骨外科医院的意见将该宗用地性质不予更改”的承诺。 10.《安徽广德：土地拍卖被指朝令夕改面临巨额索赔》（民主与法制网站打印件）、《安徽广德规划局原局长被查，当地曾现土地拍卖朝令夕改风波》（澎湃新闻网站打印件）、《挂牌出让的土地政府要收回》（中国安徽在线网站打印件）、《安徽省：基层政府官员对抗舆论监督凸显行政渎职卸责》（凤凰新闻网站打印件），拟证明根据国内多家新闻媒体报道，广德市人民政府收回了广德县骨外科医院挂牌出让的土地，修改了案涉用地规划，在国内已造成恶劣影响。 被告广德市人民政府辩称，1.广德市人民政府既未单方收回案涉地块的土地使用权，也未征用、侵占广德县骨外科医院的土地。事实是：2010年6月3日，广德县骨外科医院通过公开拍卖的方式取得广德市新城区12498.07㎡土地使用权。由于项目进展缓慢，广德县骨外科医院于2013年8月28日向广德县国有资产管理委员会提交《关于广德县骨外科医院迁建项目情况汇报》，提出可以就土地使用权回收问题与政府协商。由此，广德市人民政府成立了回收工作小组，由该小组与广德县骨外科医院协商回购其土地使用权相关事宜。因双方未能达成一致意见，且案涉地块当时已被人民法院采取保全措施，故广德市人民政府于2014年11月21日致函广德县骨外科医院，通知其终止土地回收商谈工作。由于广德县骨外科医院的迁建工程一直处于停工状态，2017年初，基于城市绿化的需要，在广德县住房和城乡建设委员会的牵头下，由广德县国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司沿广德县骨外科医院地块的边缘修建了绿化景观带，该土地利用方案与该院的规划方案一致，且未改变土地性质和权属，对该院的合法权益不产生实际影响。即使广德县骨外科医院认为案涉土地被部分占用也非广德市人民政府直接占用，其应当向建设方或施工方等相关主体主张权利，即广德市人民政府并非本案适格被告。2.广德县骨外科医院于本案中提出的第一项诉讼请求系以广德市人民政府收回其国有土地使用权为基础事实，此与广德县骨外科医院向安徽省人民政府申请行政复议时提出的复议请求一致，安徽省人民政府已经驳回其复议申请，广德县骨外科医院因对该复议决定不服，向合肥市中级人民法院提起诉讼，亦已被判决驳回其诉讼请求。广德县骨外科医院不服上述判决，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院终审判决：驳回上诉、维持原判。因广德县骨外科医院的第一项诉讼请求属于重复起诉，故人民法院应裁定不予受理。3.广德县骨外科医院曾向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认广德市人民政府编制的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》违法，宣城市中级人民法院经审理后作出(2017)皖18行初28号行政裁定，认为城市规划不具有可诉性，裁定：驳回广德县骨外科医院的起诉。另外，广德县骨外科医院于本案中针对案涉规划所提起的诉讼系重复起诉，依法也应被驳回起诉。请求：驳回广德县骨外科医院的起诉。 被告广德市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.（2017）皖18行初28号《行政裁定书》，拟证明广德县骨外科医院已向人民法院提起确认案涉城市规划违法之诉，人民法院以城市规划非具体行政行为，不具有可诉性为由，裁定驳回了广德县骨外科医院的起诉，故案涉城市规划不可诉。 2.《执行裁定书》和《协助执行通知书》一组[其中（2014）宁执字第01542号《执行裁定书》和《协助执行通知书》各2份、（2014）宣中执字第00085号《执行裁定书》和《协助执行通知书》各1份、（2016）宣18执55号《执行裁定书》和《协助执行通知书》各1份]，拟证明广德县骨外科医院的迁建项目土地使用权自2016年3月10日以来分别被宁国市人民法院和宣城市中级人民法院查封至今。 经广德县骨外科医院申请，本院依法调取了以下证据：编制《广德县县城总体规划（2014-2030年）》及《广德县城南片控制性详细规划》的依据、程序等相关材料（包括：1.广政〔2012〕110号《广德县人民政府关于修编〈广德县城市总体规划（2007-2020）〉的请示》；2.宣政秘〔2013〕52号《宣城市人民政府关于编制广德县城市总体规划（2012-2030年）的批复》；3.《广德县县城总体规划（2014-2030年）专家评审意见》；4.《关于〈广德县县城总体规划（2014-2030年）〉的决定》；5.宣政秘〔2016〕13号《宣城市人民政府关于广德县县城总体规划的批复》及公文处理标签；6.《〈广德县县城总体规划（2014-2030年）〉公示情况说明》；7.城投[2015]31号《关于请求批准择优选择〈广德县新城区控制性详细规划〉修编单位的请示》及公文处理标签；8.《〈广德县城南片控制性详细规划〉专家评审意见》；9.《广德县城南片控制性详细规划评审意见》；10.广政秘〔2016〕327号《关于同意〈广德县城南片区控制性详细规划〉的批复》），拟证明：1.修编的规划依据不合法，修编总体规划无法定事由；2.上述两规划违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《安徽省城乡规划条例》的相关规定，审批机关未组织专家对规划图纸进行审查即予以审批，未履行法定审批程序；3.广德市人民政府公布的规划内容违法，多份规划图纸之间互不一致，损害了广德县骨外科医院的合法权利。 经庭审质证，对广德县骨外科医院提举的证据，广德市人民政府的质证意见为：证据1-5，其已发表过质证意见，同之前的质证意见（经本院核查，广德市人民政府在此前的案件中未对证据1-5发表过质证意见，故视为其放弃发表质证意见）。其中对证据4补充意见为：到目前为止广德市人民政府对广德县骨外科医院取得的所有行政许可均未予以变更和撤销。广德县骨外科医院认为案涉地块的原规划方案被改变等观点均系其推测，广德市人民政府未改变原规划方案。证据6，除2018年9月26日网页打印件的真实性无法核实外，对其他证据的真实性均无异议。对该组证据的证明目的1无异议，对证明目的2、3有异议。广德市人民政府曾与广德县骨外科医院协商过土地使用权回收事宜，但因双方未达成一致意见，故此回收行为已经停止，且回收行为也不属于本案的审查范围。对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议。案涉土地已被人民法院查封，人民法院的执行裁定实际上是对权利人行使权利的限制。对证据8的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该回复函表述的内容清楚，本案待证事实应以该回复函表述的内容为准。对证据9的真实性无异议，但对其证明目的有异议。《广德县县城总体规划（2014-2030年）》是按照城乡规划法的要求制定，并未改变案涉土地使用权的性质。证据10系从网络上打印的新闻报道，并非客观证据，故对该组证据不予质证。对广德县骨外科医院申请人民法院调取的该组证据的“三性”无异议，但对其证明目的有异议。 对广德市人民政府提举的证据，广德县骨外科医院的质证意见为：证据1系广德市人民政府在征用、侵占案涉土地行为之后收集，依法不能作为认定案件事实的合法性依据，该证据反而证明了被诉行政行为无相应的证据和依据。人民法院依法可以附带审查规范性文件，故其请求人民法院在本案中一并审查案涉城市规划属于人民法院的受案范围。证据2与本案征用、侵占行为无关联，对其真实性、合法性均有异议。 本院对上述证据认证如下：广德县骨外科医院提举的证据2、6（除“2018年9月26日中共宣城市委办公室对刘阳春在人民网上的留言所作的官方回复”之外）、10均系收回案涉土地使用权的相关证据材料，该收回土地使用权行为已被生效的法律文书所羁束，不属于本案的审查范围，故该3组证据与本案无关联，本院不予认定。广德市人民政府提举的证据2与本案无关联，本院不予采信。双方提举的其他证据均具有真实性，本院予以确认，作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2010年6月，广德县骨外科医院通过公开拍卖方式取得广德市新城区面积为12498.07㎡地块的使用权，拟用于该医院的迁建项目。项目建设过程中，广德市人民政府拟对前述地块实施回收，但因未能与广德县骨外科医院谈妥回收价格，且在回收谈判期间，人民法院对该地块及相关资产予以保全，致回收工作告终。至今，该宗土地的性质未发生改变，登记的土地使用权人仍为广德县骨外科医院。2018年8月8日，中共宣城市委办公室针对刘阳春在人民网上的留言作出的回复内容为：“经广德县委组织调查核实，您（刘阳春）反映的地块在挂牌时用地性质为医疗用地，新修编的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》及其它相关规划仍将其定为医疗用地，不存在修改为商住用地情况。与该地块相邻的广德县勤超公司因发展需要自行在该地块建设了五间临时建筑，广德县相关部门发现后立即责令其予以拆除。同时，所反映的临时混凝土搅拌站也已于2018年4月份责令拆除。2017年初，因城市绿化景观提升需要，广德县城市建设指挥部在该地块沿爱民路一侧修建了宽10米、约800平方米的绿化景观带，该绿化方案与骨外科医院原规划方案一致，且未改变土地性质和权属……”。中共宣城市委办公室针对刘阳春在人民网上的留言作出的回复内容为：“1.经广德县委组织调查核实，广德县相关部门在该地块红线内沿爱民路一侧修建了宽10米、约800平方米的临时绿化景观带。该绿化宽度符合原骨外科医院规划方案，未改变土地性质和权属。若您认为该绿化侵占了骨外科医院土地，可与县住建委等部门联系沟通协商解决，也可通过诉讼等渠道维护权益。2.您所反映的地块在《广德县县城总体规划(2014-2030年)》《广德县城南片控制性详细规划（2016-2030年）》及其它相关规划中仍被定为医疗卫生用地、医院用地，不存在修改为商住用地、二类居住用地和公园绿地的情况。广德县总规修编严格按照相关规定进行，符合《中华人民共和国城乡规划法》，你所反映的‘广德县政府修编的程序和成果都存在很多重大问题’并不符合实际……”。 又查明，2015年9月，广德县骨外科医院向安徽省人民政府申请行政复议，请求：确认广德市人民政府收回其国有土地使用权的行为违法并赔偿损失。安徽省人民政府经审查，于2018年3月2日作出皖行复〔2018〕108号行政复议决定，认为广德县骨外科医院系主动要求与广德市人民政府就收回其土地使用权等事项进行协商，此系双方作为平等民事主体进行的协商，即广德市人民政府系以一定的价款回购广德县骨外科医院的土地使用权，而非广德市人民政府及其相关部门依法行使行政管理职权收回土地使用权，亦即广德市人民政府指派工作组与广德县骨外科医院谈判的行为属于民事法律行为，而非行政行为，决定：驳回广德县骨外科医院的行政复议申请。广德县骨外科医院不服该复议决定，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.确认皖行复〔2018〕108号行政复议决定违法并予以撤销；2.责令安徽省人民政府重新作出行政复议决定并依法听证；3.本案诉讼费由安徽省人民政府负担。合肥市中级人民法院经审理，认为案涉地块的土地性质并未发生改变，土地登记使用权人仍然为广德县骨外科医院，广德市人民政府不存在收回广德县骨外科医院土地使用权的行为，亦无侵犯广德县骨外科医院经营自主权等其他行政行为，于2018年9月6日作出（2018）皖01行初82号行政判决，判决：驳回广德县骨外科医院的诉讼请求。广德县骨外科医院不服该判决，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年12月10日作出(2018)皖行终1074号终审判决：驳回上诉，维持原判。 再查明，2018年8月20日，广德县骨外科医院以广德市人民政府征用、侵占其土地使用权和在建工程，用于建造绿化景观带为由，向本院提起行政诉讼，请求：1.确认广德县城市建设指挥部根据广德市人民政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法；2.一并审查规范性文件《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性；3.本案诉讼费由广德市人民政府负担。本院经审理，认为广德县骨外科医院主张的广德县城市建设指挥部占用其土地建造绿化带的行为属民事侵权行为，非行政行为，故广德县骨外科医院提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，于2019年6月24日作出（2018）皖18行初38号行政裁定，裁定：驳回广德县骨外科医院的起诉。广德县骨外科医院不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院经审理，认为本案被诉行政行为系广德市人民政府成立的广德县城市建设指挥部占用案涉土地建造绿化带的行为，并非协商收回土地使用权行为，广德县骨外科医院作为案涉地块的合法权利人，认为广德市人民政府侵占其合法土地使用权，依法向人民法院提起行政诉讼符合法律规定，一审裁定驳回起诉不当，于2019年9月2日作出(2019)皖行终1021号终审裁定：撤销原裁定，指令本院继续审理。2019年11月6日，本院依据上述终审裁定，重新立案后[案号：(2019)皖18行初75号]，继续审理本案。 本院认为，本案争议焦点为：1.原告提起的本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围及广德市人民政府是否是本案的适格被告；2.对《广德县县城总体规划（2014-2030年）》及《广德县城南片控制性详细规划》是否在本案中有一并审查之必要，若有必要，上述两规划是否符合法律规定；3.广德市人民政府是否对案涉土地实施了征用、侵占行为，若实施了上述行为，该行为是否合法。 关于争议焦点1，即原告提起的本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围及广德市人民政府是否是本案的适格被告。（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，广德县骨外科医院诉讼指向是广德市人民政府成立的广德县城市建设指挥部侵占其土地建设绿化带的行为，而非协商收回土地使用权的行为。广德县骨外科医院作为案涉地块的合法权利人，认为广德市人民政府侵占其合法土地使用权，依法提起的本案诉讼符合上述法律规定，即其提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。另外，安徽省高级人民法院作出的(2019)皖行终1021号终审裁定亦已确认广德县骨外科医院针对广德市人民政府侵占其土地建设绿化带的行为提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。 （二）关于广德市人民政府是否是本案适格被告的问题。根据中共宣城市委办公室针对刘阳春在人民网上的留言所作的回复内容，系广德县城市建设指挥部在广德县骨外科医院的地块沿爱民路一侧修建了宽10米、约800平方米的绿化景观带，而广德县城市建设指挥部是广德市人民政府组建的临时机构，其所实施的行政行为之后果应由广德市人民政府承担。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，广德县骨外科医院应当以组建广德县城市建设指挥部的广德市人民政府作为本案被告。虽然广德市人民政府在庭审中辩称在案涉土地上修建绿化景观带的牵头单位系广德县住房和城乡建设委员会，建设单位系广德县国有资产投资经营有限公司城市建设投资分公司，但其并未提交相关证据予以证实上述绿化景观带系上述两单位建设，故广德市人民政府关于其未直接占用案涉地块，并非本案适格被告的辩解意见不能成立。 关于争议焦点2，即对《广德县县城总体规划（2014-2030年）》及《广德县城南片控制性详细规划》是否在本案中有一并审查之必要，若有必要，上述两规划是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，公民、法人或者其他组织对规范性文件一并提出审查的前提是该文件系被诉行政行为的依据，反之，若规范性文件并非被诉行政行为的依据则不能一并提出审查。本案中，广德县骨外科医院系针对广德市人民政府侵占其国有土地使用权用于建造绿化景观带的行政行为提起的诉讼，若广德市人民政府在上述国有土地上实施建设行为，其应当遵循“先收回国有土地，后实施建设”的法律规定，即其所依据的规范性文件应当是有关合法收回土地及依法使用土地等方面的规定而非《广德县县城总体规划（2014-2030年）》及《广德县城南片控制性详细规划》。其主要原因在于，占用他人合法取得的国有土地用于建设的行为是否合法应与是否依法使用土地之间才具有法律上的关联性，而与城市规划是否合法之间并不具有法律上的关联性。鉴于前述两规划并非本案的审查范围，故广德县骨外科医院若认为广德市人民政府或其他相关部门通过修改规划的方式侵害了其国有土地使用权，可以通过其他合法途径提出和解决。 关于争议焦点3，即广德市人民政府是否对案涉土地实施了征用、侵占行为，若实施了上述行为，该行为是否合法。本案中，广德县骨外科医院请求确认广德市人民政府征用、侵占案涉土地用于建造绿化景观带的行为违法，结合其起诉状的主文来看，其上述诉讼请求中的“征用”行为即是指“收回”行为。因广德县骨外科医院已针对收回案涉国有土地的行为提起行政复议及行政诉讼，该收回行为已被生效的裁判文书所羁束，故不属于本案的审查范围。关于广德市人民政府侵占案涉土地的行为，本院认为，根据中共广德县委的核查结论可知，因城市绿化景观提升需要，广德县城市建设指挥部于2017年初在案涉地块上修建了绿化景观带。据此，广德市人民政府占用案涉土地的事实存在。生效的判决已认定案涉国有土地尚未经法定程序予以收回，即广德县骨外科医院仍为案涉国有土地的合法权利人。广德市人民政府在未征得土地使用权人广德县骨外科医院同意的情形下，即占用广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地用于修建绿化景观带的行为，违反了法律规定，侵害了广德县骨外科医院的合法权益。 综上，广德市人民政府占用案涉土地用于修建城市绿化景观带的行为违法，广德县骨外科医院关于要求确认广德市人民政府侵占其土地行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告广德市人民政府于2017年占用广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地沿爱民路一侧修建绿化景观带的行为违法。 案件受理费50元，由被告广德市人民政府负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 许 鹏 审判员 周宏韬 审判员 满先进 二〇二〇年二月二十八日 书记员 程 佩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。