山东省青岛市即墨区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0282行初103号原告华玉琳，男，汉族，1970年1月18日出生，住青岛市即墨区。原告范学巨，男，汉族，1953年4月21日出生，住青岛市即墨区。原告李永强，男，汉族，1971年6月20日出生，住青岛市即墨区。原告华正清，女，汉族，1973年9月8日出生，住青岛市即墨区。原告华泽平，男，汉族，1945年4月24日出生，住青岛市即墨区。原告黄明显，男，汉族，1963年8月13日出生，住青岛市即墨区。原告迟克安，男，汉族，1967年1月14日出生，住青岛市即墨区。原告黄祖云，男，汉族，1959年12月5日出生，住青岛市即墨区。原告修立春，男，汉族，1955年4月4日出生，住青岛市即墨区。代表人华玉琳、范学巨、李永强、华正清。以上九原告委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区通济街140号。法定代表人吕涛，区长。委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区行政复议委员会工作人员。被告青岛市即墨区潮海街道办事处，住所地青岛市即墨区流浩河三路6号。法定代表人于杰，主任。出庭负责人王旭光，副主任。委托代理人万洪辉，山东根远律师事务所律师。原告华玉琳、范学巨、李永强、华正清、华泽平、黄明显、迟克安、黄祖云、修立春诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）、青岛市即墨区潮海街道办事处（以下简称潮海办事处）不履行监督职责纠纷一案，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼，本院依法向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告华玉琳、李永强、华泽平、迟克安及其委托代理人杜柏飞、被告即墨区政府委托代理人刘翔宇、潮海办事处负责人王旭光及委托代理人万洪辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华玉琳、范学巨、李永强、华正清、华泽平、黄明显、迟克安、黄祖云、修立春诉称，原告为青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民，在本村有合法的宅基地房屋和承包土地。2018年11月16日，山东省青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会发布《关于对即墨中心城区东部片区西障村集体土地上房屋实施搬迁的通告》，在未召开村民会议及村民代表大会的基础上制定了整村搬迁方案及补偿安置方案，拟强行对全村村民实施搬迁。故此，原告作为此次整村搬迁的被搬迁人，在自身宅基地及房屋将被强制搬迁的情况下，却一直没有看到上述应当公开的相关书面材料，为了保障村民和自身作为利害关系人的合法权益，原告根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]）9号、《中华人民共和国村民委员会组织法》等政策、法律法规的规定，于2019年1月12日请求青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会依法公开涉及原告的村务信息，及时进行逐一答复和整理好相关信息并邮寄送达给原告。但青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会至2019年3月15日超过法定期限没有公开，也未给原告进行任何答复。为此，原告于2019年3月15日依据《村民委员会组织法》第三十六条第二款：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”之规定向被告潮海办事处申请查处，请求“1、申请对青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会不依法公开申请人所申请公开的村务信息进行查处，依法追究相关人员的法律责任；2、责令青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会限期公开申请人申请公开的村务信息。”但被告收到原告邮寄的《村务不公开查处申请书》及材料后未对青岛市即墨区潮海街道办事处西障村村民委员会进行查处。为维护原告的合法权益，原告向被告即墨区政府申请行政复议，请求确认被告潮海办事处不履行监督村务公开的法定职责违法，并责令其履行法定职责。但被告即墨区政府作出了即复驳字[2019]第11号驳回行政复议申请决定书驳回了原告的行政复议。原告认为该驳回行政复议决定存在事实认定不清、适用法律错误，应当依法予以撤销。为维护自身权益，特诉至贵院，请求：1、撤销被告即墨区政府作出的即复驳字[2019]第11号驳回行政复议申请决定；2、责令被告潮海办事处依法履行村务监督职责。原告向本院提交以下证据：1、青岛市即墨区潮海街道西障村村民委员会关于对即墨中心城区东部片区西障村集体土地房屋实施搬迁的通告；2、村务公开申请书、邮政特快专递、交寄查询打印件，证明原告向村委会提出过公开申请的事实及内容；3、村务不公开查处申请书、邮政特快专递、交寄查询打印件，证明原告向被告潮海办事处提出过要求其监督村务公开的事实；4、邮政特快专递，证明原告向被告即墨区政府提出过行政复议申请。被告即墨区政府辩称，一、答辩人作出的即复驳字[2019]第11号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。被告在复议案件的审理过程中，严格遵守行政复议法、行政复议法实施条例等法律法规对复议案件审理作出的程序性规定。该案的受理决定、复议决定均在法定期限内作出，各类法律文书的送达亦符合相关规定，程序合法。二、即复驳字[2019]第11号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，内容适当。本案中，原告主张被告潮海办事处不履行监督村务公开的法定职责违法，系行政不作为之诉，复议机关的审查范畴为被告潮海办事处是否具有履行相应职责的法定义务，以及是否履行，而被告潮海办事处对涉案行为的认定结果是否正确，不在本案审理范畴之内。根据《村民委员会组织法》第三十条、第三十一条等相关规定，村民委员会实行村务公开制度，对属于村务公开范围的村务信息应当及时公布，接受村民监督。村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向镇级人民政府反映，要求调查处理。本案中，被告潮海办事处存在对原告所提《村务不公开查处申请书》进行调查处理的法定义务。但村务公开，对象是全体村民，而不是特定的原告。村庄进行村务公开，应当通过适当的形式将相关村务向全体村民进行公开，而不是向特定村民进行邮寄。从被告潮海办事处提交的答辩及证据分析，其在收到涉案《村务不公开查处申请书》后，进行了相应核实调查，亦向潮海街道西障村村民委员会送达了《通知书》，要求潮海街道西障村村民委员会对原告所提村务公开申请在法律规定的范围内依法进行公开。被告潮海办事处已经履行了监督村务公开的法定职责，原告如对被告潮海办事处的处理结果不服，应通过另案处理。综上所述，被告潮海办事处已经履行了其法定义务，不存在行政不作为的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，本机关决定，驳回原告的行政复议申请。综上所述，被告作出即复驳字[2019]第11号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，使用法律法规正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，判决本案诉讼费用由原告承担。被告即墨区政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、受理通知书；3、提出答复通知书；4、潮海街道答复书；5、决定延期通知书；6、驳回行政复议申请决定书；7、送达回证。被告潮海办事处辩称，一、即墨区政府作出即复驳字[2019]第11号驳回行政复议申请决定正确。二、原告的诉讼请求责令被告依法履行村务监督职责，被告已经依法履职。首先，2019年3月19日，被告收到华玉琳、范学巨等人邮寄的《村务不公开查处申请书》，第一时间安排工作人员到西障村调查情况，并于2019年3月25日向西障村委书面送达了通知书，责令村委依法依规对申请信息进行公开。在收到《行政复议提出答复通知书》后，又安排工作人员到西障村了解情况，并要求西障村委进行情况说明。以上事实有《通知书》《关于华玉琳等人要求公开信息情况说明》《送达回证》等证据证实。其次，村务公开的对象是全体村民，而不是特定的申请人。村庄进行村务公开，应当通过适当的形式将相关村务向全体村民进行公开，而不是向特定村民进行邮寄。被告在收到《村务不公开查处申请书》后，进行了相应核实调查，亦向西障村村民委员会送达了《通知书》，要求西障村村民委员会对原告所提村务公开申请在法律规定的范围内依法进行公开。综上所述，即墨区政府作出即复驳字[2019]第11号驳回行政复议申请决定正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。被告潮海办事处在法定期限内向本院提交以下证据：1、村务不公开查处申请书及EMS快递单1份；2、通知书、送达回执1份；3、关于华玉琳等人要求公开信息情况说明1份；4、照片一宗。原告对被告即墨区政府提交证据的质证意见是：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2受理通知书合法性有异议，行政复议法17条明确规定，对于不符合行政复议受理条件的，经初步审查，可以书面告知申请人，但是对于符合的，从行政机关的复议机构收到行政复议申请之日即视为受理，本案原告的行政复议申请被告即墨区政府于2019年5月29日收到，行政复议的期限应当从该日起算，作出行政复议受理通知书不是法律规定的强制性义务，行政复议受理通知书的作出日期不能作为行政复议受理的日期。证据3真实性、合法性、关联性无异议。证据4合法性有异议，根据行政复议法23条的规定，被申请人应当自收到行政复议答复通知书10日内提出答复并提交作出具体行政行为时的法律及规范性文件。本案行政复议提出答复通知书是2019年6月5日作出，行政复议答复书的作出时间是2019年6月21日，已经超过了10日的期限。证据5合法性有异议，虽然根据行政复议法31条，行政复议机关认为案情复杂可以延期时间是30日，但是决定延期通知书应当在正常的行政复议期限60日内作出并送达给申请人，本案即便依据被告作出行政复议受理通知书的日期2019年6月5日起算60日，至2019年8月5日作出决定延期通知书，也已经超过了法定的60日期限。另根据决定延期通知书，决定延期内容2019年9月4日作出，但是即使依据被告作出行政复议受理通知书的日期2019年6月5日起算90日的最长行政复议期限，至2019年9月4日，也已经超过了90日的期限。因为7月和8月都有31日。对证据6合法性有异议，根据村民委员会组织法的规定，被告潮海办事处具有依据原告所提出的查处申请事项进行调查核实并责令西障村村民委员会履行村务公开法定职责，被告潮海办事处在履行职责时，对村民委员会作出并送达责令其履行村务公开职责，这是其一，其二也是最重要的，应当限定公开的合理期限并应跟进村民委员会的公开的执行情况以实现公开的结果。但是本案中，被告潮海办事处并没有履行监督村务公开的法定职责，因此，被诉的行政复议决定认定事实错误、适用法律错误。证据7可以证实被告在行政复议过程中程序违法。涉案通知书的送达均违反了法律规定的期限。原告对被告潮海办事处提交证据的质证意见是：证据1无异议。对证据2真实性、合法性均有异议，原告依据村民委员会组织法第31条的规定向被告提出村务公开监督申请，根据组织法的规定，被告具有监督村务公开的法定职责，其向西障村民委员会作出的通知书没有加盖公章，应当视为其没有履行监督职责，行政机关作出行政行为，加盖相应的公章是履行其职责也是确保其具有公信力的体现。通知书既没有明确西障村民委员会应当公开的事项、期限，也没有要求其就履行该村务公开的职责进行反馈的要求。该通知书无法证明被告履行了监督村务公开的法定职责。证据3的合法性有异议，从被告提交的证据2送达回执反映出村委会于2019年3月25日收到通知书，但是该信息公开情况说明于2019年6月21日作出，根据村务公开的规定，期限是不符合要求的。村民委员会组织法30条规定具体村务公开的相应期限，如果西障村民委员会依照村民委员会组织法的规定落实了每一期村务公开的内容，只需根据原告提出的村务公开申请，按照年份收集、复制即可，重要的是原告提出村务公开申请的时间是2019年1月，至村委会作出该情况说明的时间长达半年，工作量大、内容繁多、需要时间收集、整理，应当与申请人协商并书面告知申请人，在本案中，被告收到该情况说明后，后续没有跟踪、继续监督使该情况说明“争取尽快向申请人提供相应信息情况”成为一句空话。至原告提起行政复议甚至到行政复议决定作出、及至本案庭审开庭，原告作为本村集体经济组织成员，仍然没有看到原告申请公开的任何村务内容。证据4，一是照片的真实性有异议，根据行政诉讼证据规则的规定，对于照片等视听资料应该说明照片的拍摄时间、拍摄人、设备等，拍摄地点是必然要说明的，被告提交的照片均没有说明拍摄时间、地点、人物；二是大部分照片是财务收支情况的照片，照片模糊不清，原告无法核对财务收支公开内容；三是根据原告提出的申请公开的事项，目前照片反映出来的公开申请事项7的部分事项，对于申请公开事项中的其他内容均没有公开。尤其是对第13项，村委会选定评估机构对原告的宅基地房屋完整的评估报告原件，作为评估报告的相对方，原告至今没有拿到该评估报告。被告在提出行政复议答复通知书中，认为村委会已经公开了征求意见告知书等内容，与原告在申请公开书中公开的内容存在较大出入。根据原告了解和查询的相关信息显示，村委会的搬迁方案是经过即墨区旧城社区改造办公室审查批准后，因此其在答复中称不存在备案材料不符合客观实际。被告认为西障村尚未启动集体土地的征收错误，在申请公开事项12项明确要求的土地不仅包括建设用地，还包括其他集体所有的土地。事实上，在10多年前，村集体所有的土地就被陆续征收征用，但是作为成员的原告未取得任何土地征收补偿。在申请公开事项的8、9是要求其汇总整理后公开，而不只是将每一年度总的财务报告公开。这是属于专项，应当单独进行公开。针对原告对被告即墨区政府的质证意见，被告即墨区政府称，原告所提异议概括有三个，两个程序异议，一个实体异议。关于程序异议，第一个是行政复议的受理时间问题，山东省行政复议条例第18条明确规定了复议机关在收到复议申请之日起5个工作日内进行审查，符合受理条件的决定受理并书面告知申请人，第二个是相关复议文书的送达期限为作出该文书的次日起算7个工作日内寄出。关于实体问题，原告提起行政复议时，复议请求为确认被告潮海办事处行政不作为违法，也就是行政不作为之诉，被告在复议决定书中明确表述本案审理的是被告潮海办事处有没有作为义务以及是否履行职责，至于潮海办事处作出的行政行为是否合法，涉案行政复议并未进行审查，同理，原告也不应在本案行政诉讼中主张。针对原告对被告潮海办事处的质证意见，被告即墨区政府称，1、证据2中的通知书确实没有加盖公章，但公章影响的是该通知书的效力问题，而不是真实性问题，并且该通知书是对西障村委会设定义务，而从被告潮海办事处的证据3、4，证据2的送达回执签收情况可以看出，村委会已经认可该通知书的效力，因此，印章问题并没有对原告的权利义务产生影响。2、本案为行政不作为之诉，复议机关未审查被告潮海办事处作出的行政行为的合法性，原告也不应要求法院对该问题进行审理。3、关于村务公开的形式，《山东省实施村民委员会组织法办法》第27条有明确规定，综合来说就是以适当形式向全体村民公开，而不是单独向某一村集体经济组织成员邮寄公开。村务公开的期限，村民委员会组织法第30条规定的是村庄主动公开村务的期限，而涉案纠纷就是因为原告认为村庄没有按规定公开村务，依据村民委员会组织法第31条的规定，申请被告潮海办事处责令村庄公开，不应适用第30条规定的期限。而对于责令公开的期限，法律规定并没有做出明确规定。因此，应据村务公开申请的内容多少、复杂程度，确定合理的公开期限。4、证据4应属于被告潮海办事处在调查过程中收集的证据，财务收支情况也是原告申请村务公开的内容之一，该证据虽然不能证明对原告提起的村务公开申请村庄全部作出了公开，但是可以证明其中部分内容已经进行过公开，更重要的是，能够证明村庄在收到被告潮海办事处的通知书后正在积极处理原告所提起的申请。针对原告对被告潮海办事处的质证意见，被告潮海办事处称，被告在收到原告邮寄的村务不公开查处申请书后及时向村委会送达了通知书，要求村委会向原告公开信息，该通知书是否加盖公章不影响通知书的法律效力，并且村委会已签收通知，村委会向街道办事处已经明确说明了对原告要求公开信息的情况，对于证据4照片也足以说明村委会已经向全体村民公开了村务信息，这也说明被告已经对村委会行使了监督职责。被告即墨区政府对原告提交证据的质证意见是：对原告证据的真实性无异议，证据2、3、4无异议，对证据1的真实性无异议，但是对关联性不认可，根据村民委员会组织法相关规定，村务公开的基础是相关村务信息属于村务公开范围，而不是村庄是否进行民主自治搬迁改造，该证据与本案无关。被告潮海办事处对原告提供证据的质证意见是：对证据的真实性无异议，搬迁通告已经公开。被告已经要求村委会公开，已经履行了监督职责。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告潮海办事处提交的证据4照片，其真实性无法确认，该证据不予采纳；原告和被告提交的其他证据来源合法，与本案有关联性，但证明目的应综合分析认定。经审理查明，2019年3月19日，被告潮海办事处收到原告华玉琳、范学巨、李永强、华正清、华泽平、黄明显、迟克安、黄祖云、修立春邮寄的《村务不公开查处申请书》。2019年3月25日，被告潮海办事处向青岛市即墨区潮海街道西障村民委员会送达未加盖其公章的通知书，通知该村委会应当按照相关法律规定，针对申请公开的村务信息在法律规定的范围内依法进行公开。2019年5月29日，原告向被告即墨区政府提出行政复议申请。2019年6月5日，被告即墨区政府受理该申请。2019年6月21日，青岛市即墨区潮海街道西障村民委员会给被告潮海办事处一份关于华玉琳等人要求公开信息情况说明，主要内容是：部分信息已按程序进行公开，部分信息因不存在无法公开，部分信息因涉及2010-2018年度，涉及面广、内容繁多，且西障村正在实施搬迁改造，很多资料都需要查找以前的档案、记录，协调办事处经管站等部门，挨项复议，工作量大。村委正在抓紧时间梳理整理公开信息，争取尽快向申请人提供相关信息、情况。2019年8月5日，被告即墨区政府通知原告，行政复议决定延期至2019年9月4日前作出。2019年9月2日，被告即墨区政府作出即复驳字[2019]第11号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并于2019年9月4日通过邮政特快专递将决定书送达给原告。另查明，在原告申请村务公开的13项内容中，被告潮海办事处称青岛市即墨区潮海街道西障村民委员会公开的内容涉及到第2、7、9、11、12项，而原告只认可村委公开了第2、7项中的部分内容。本院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”之规定，被告潮海办事处依法负有依原告的申请对其反映的事项进行调查核实以及责令青岛市即墨区潮海街道西障村民委员会公布相关村务的法定职责。被告潮海办事处辩称已履行村务监督职责，但其提供的证据不足以证明其抗辩成立。至于原告要求公开的事项是否应当由青岛市即墨区潮海街道西障村民委员会公开、是否已经公开，需要被告潮海办事处调查核实并根据调查核实情况作出相应处理。被告即墨区政府作出的驳回行政复议申请决定书程序合法，但认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告青岛市即墨区人民政府作出的即复驳字[2019]第11号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令被告青岛市即墨区潮海街道办事处在本判决生效后六十日内对原告华玉琳、范学巨、李永强、华正清、华泽平、黄明显、迟克安、黄祖云、修立春的《村务不公开查处申请书》作出相应处理。案件受理费50元，由被告青岛市即墨区潮海街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  于振冰人民陪审员  孙蓬勃人民陪审员  邵作正二〇二〇年二月二十五日书 记 员  孙 波附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。