江苏省东台市人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0981行初44号原告：周兴才，性别××年××月××日出生，××族，居民。被告：射阳县特庸镇人民政府，住所地射阳县特庸镇。法定代表人：陈晓林，该镇镇长。委托代理人：申小军，该镇统战委员。委托代理人：倪亮，江苏理高律师事务所律师。第三人：射阳县特庸镇全港村村民委员会，住所地射阳县特庸镇全港村。法定代表人：徐连国，该村民委员会主任。委托代理人：房统，射阳县特庸法律服务所法律工作者。原告周兴才不服被告射阳县特庸镇人民政府（以下简称特庸镇政府）于2019年3月19日作出的《对周兴才申请解决土地承包经营权争议的答复意见》（以下简称3.19《答复意见》），向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳县特庸镇全港村村民委员会（以下简称全港村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告周兴才，被告特庸镇政府的出庭负责人暨委托代理人申小军及委托代理人倪亮，第三人全港村委会的委托代理人房统到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周兴才诉称，2019年3月4日，原告向被告的党政办提交《解决土地承包经营争议的申请书》（以下简称3.4《申请书》），原告于2019年4月4日收到被告邮寄的3.19《答复意见》。原告提交3.4《申请书》是请求被告解决行政区域内原告所在的经济组织全港村××（××）东至盘洋村与全港村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河的农村土地的承包经营权争议。争议的一方是被告组建的招投标拍卖办与全港村委会公开招标给外地人仇中亚承包经营，争议的另一方是全港村××（××）三分之二以上农户制定的《经济组织土地处分决定书》给原告周兴才承包经营。但被告向原告作出的3.19《答复意见》认定事实不清，适用法律错误。首先，争议的土地在上世纪八十年代是原全心村二组农户的承包田，1992年围田养鱼，由原全心村二组村民江玉顺承包养鱼。2014年该鱼塘复耕时，由仇中亚、王正元合伙承包复耕工程。2014年春，复耕工程结束。因工程款未能给付仇中亚、王正元，由仇中亚、王正元在复耕土地上种植水稻，直至2015年才进行形式上的招标。其次，《中华人民共和国土地承包法》第十三条规定，村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。原告所在的全港村有多个集体经济组织，案涉争议土地属于原全心村二组的土地。再次，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包经营合同管理。因此，被告对原告申请解决土地承包经营权争议纠纷具有管理、处理的法定职责。最后，原全心村二组共有600余亩土地，在中心河西特盘线南有约三十亩机动地。根据相关规定，机动地已留的不超过5%，没留就不再留。因此，案涉争议土地应当由原全心村二组农户进行家庭承包。综上，被告应当就原告的申请作出处理意见，而被告作出的3.19《答复意见》未就土地承包经营权争议作出合法合理的处理意见，被告的行为属于不履行法定职责的行为，损害原告的合法权益。故请求判决撤销被告作出的3.19《答复意见》并重作，由被告承担本案的诉讼费。原告周兴才向本院提交了以下证据：1.3.4《申请书》以及被告向原告邮寄3.19《答复意见》的信封封面各1份。拟证明原告向被告提出申请要求被告解决土地承包经营权争议的事实。2.3.19《答复意见》1份。拟证明被告向原告作出答复意见的事实。3.《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》1份。拟证明案涉争议土地经过全港村××（××）农户共同协商讨论决定作出了处分，决定转包给原告的事实。4.落款日期为2015年6月30日的《土地承包合同书》1份。拟证明第三人全港村委会与案外人仇中亚就案涉争议土地签订土地承包合同的事实。5.落款日期为2017年11月21日的《证明》以及落款日期为2019年10月8日的《证明》各1份。拟证明案涉争议土地是全港村××（××）农户的承包地。被告特庸镇政府辩称，1、被告作出的3.19《答复意见》属于信访处理意见，原告不服该答复意见提起行政诉讼不具有可诉性，应当裁定驳回原告起诉。根据原告向被告提交的3.4《申请书》内容可知，原告是向被告反映全港村内一块土地被村委会违法发包，而村集体经济组织已将该块土地发包给原告，但原告无法实际种植，因此，原告要求被告对此矛盾进行解决。根据《信访条例》规定，原告的该项申请属于信访。被告依据《信访条例》规定，对原告反映的情况进行核实，并作出了3.19《答复意见》。该答复意见是基于原告的信访诉求作出的答复，答复意见内容并未改变土地承包的现状，未对各方的承包权益产生影响，只是对原告申诉咨询的内容作了明确的说明和告知，答复意见不能引起申诉人权利、义务的变更和灭失。因此，被告作出的3.19《答复意见》不属于行政法上的行政行为，不具有可诉性。另外，根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）意见，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，被告作出的3.19《答复意见》属于信访答复，不具有可诉性，应当裁定驳回原告的起诉。2、被告作出的3.19《答复意见》事实清楚，适用法律正确，合理合法。村委会有权对集体所有的土地进行发包。案涉土地已由全港村委会通过公开招标方式发包给案外人仇中亚种植。关于该发包合同是否有效以及是否侵犯原告所称的集体经济组织即全港村一组的权益，应通过民事诉讼途径解决。原告认为其从全港村一组承包了案涉土地，现原告未能实际取得案涉土地承包权，也应该通过民事诉讼途径解决。被告作为行政机关，无权以行政强制权介入案涉土地的承包经营权这一民事纠纷，也没有法定义务处理案涉土地发包方与承包方的合同效力问题。被告根据《信访条例》第十四条第二款规定，告知原告其申请不属于政府行政处理范畴，符合法律规定。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告特庸镇政府未在法定期限内向本院提交证据，其当庭向本院提交：向原告邮寄3.19《答复意见》挂号信的信封封面、3.19《答复意见》以及落款日期为2015年6月30日的《土地承包合同书》各1份。拟证明案涉土地由第三人全港村委会发包给案外人仇中亚，被告针对原告提交的申请作出了3.19《答复意见》并向原告邮寄送达，明确告知原告案涉土地的发包过程，该答复意见不具有可诉性。第三人全港村委会述称，1、上世纪80年代前全港村委会将境内的一处低洼地开挖成鱼塘（不在发包的土地范围内），后由本村村民周保友、江玉顺承包养殖，2013年承包期满。2014年，全港村委会报请国土部门批准对该鱼塘进行填土复耕，复耕后的土地面积为76.8亩（即案涉土地）。2014年11月期间，全港村委会委托特庸镇政府对案涉土地的承包权实施招标，招标公告中载明全港村的村民享有优先承包权，但全村无人报名竞标。2015年5月17日，全港村委会召开村民代表会议，一致通过案涉土地的承包权实施对外招标。经招标程序，2015年6月30日由本镇码头居委会的仇中亚中标，后仇中亚与全港村委会以380元/年/亩签订了承包期为10年的《土地承包合同书》，土地发包流程符合法律法规的规定，是合法、有效的对外发包行为。2、原告既未种植过案涉土地，也未承包过案涉土地，原告不能代表全港村三分之二以上的村民意见。因此，原告无权对案涉土地提起任何诉讼。3、原告提起的本案诉求不属于人民法院行政案件的受理范围。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人全港村委会向本院提交了以下证据：村民代表会议记录1份。拟证明全港村委会对案涉土地的发包经过村民代表会议一致通过，对外发包程序合法。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1、2的真实性无异议，该两份证据可以佐证被告在规定期限内对原告的申请作出了答复，该答复意见不具有可诉性；证据3的真实性无法确认，该土地处分决定书是由一人打印、多人签字，不是当事人的真实意思表示，不符合法律规定的证据形式要求，对该份证据不予认可；证据4的真实性无异议，案涉土地已由第三人全港村委会发包给案外人仇中亚；证据5的真实性、关联性、合法性均有异议，两份证明的内容相互矛盾，且出具证明的相关人员应当作为证人到庭接受法庭质询，该两份证明不能达到原告的证明目的。第三人对原告所举证据的质证意见为：证据1中的3.4《申请书》的真实性无异议，关联性、合法性有异议，对该申请书中的内容不予认可，对被告向原告邮寄3.19《答复意见》的信封封面的真实性、关联性、合法性无异议；证据2的真实性、关联性、合法性无异议；证据3、5的真实性、关联性、合法性均有异议，与事实不符，案涉土地是由原鱼塘复耕而来，两份证据内容不能说明是所有签名人的真实意思表示，证据形式不符合法律规定，不能作为有效证据使用；证据4的真实性、关联性、合法性无异议，质证意见与答辩意见一致，案涉争议土地是第三人全港村委会对外发包的行为，并非被告的发包行为。原告对被告所举证据的质证意见为：信封封面的真实性、关联性、合法性均无异议；3.19《答复意见》的真实性无异议，案涉土地是原全心村二组的集体土地，该答复意见没有处理原告申请解决的土地承包经营权争议，即案涉土地的承包经营权究竟属于谁；《土地承包合同书》的真实性无异议，关联性、合法性有异议，该合同书加盖射阳县特庸镇招投标拍卖办公室的公章，系被告作出的行为。第三人对被告所举证据的质证意见为：证据的真实性、关联性、合法性均无异议，《土地承包合同书》是全港村委会与仇中亚所签订，该合同书的权利义务主体是全港村委会，与被告无关。原告对第三人所举证据的质证意见为：会议记录中几乎没有原全心村二组的村民参加会议讨论的记载，因此，该份村民代表会议记录不具有法律效力。被告对第三人所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。经审理查明，原告周兴才系射阳县特庸镇全港村一组（原全心村二组）村民。2019年3月4日，原告周兴才向被告特庸镇政府提交3.4《申请书》一份，主要内容是：特庸镇政府行政区域内的农村土地，东至与盘洋村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河，土地约八十余亩，土地性质、等级与相邻土地相同，大集体时期是计税面积，土地一轮承包时期是全心村二组农户一家一块“口粮田”，土地二轮承包前违规扩成“机动地”围田养鱼，由原全心村二组村民江玉顺承包养殖。2014年合同到期复耕还田，被特庸镇政府组建招投标拍卖办公室与全港村委会公开招标给外地人仇中亚，与仇中亚签订了承包合同书，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十八条、第五条之规定。周兴才在2017年4月和原全心村二组的农户协商，制定了《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》，将该土地有偿转让给周兴才承包经营，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，也符合《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第四项规定。因此，原全心村二组集体经济组织农户是处分该土地的权利人，将该土地转让给周兴才承包经营是正当的民事行为，不违反任何法律法规。现请求人民政府依法公平、公正解决。被告收到原告的上述3.4《申请书》后，作出3.19《答复意见》。该《答复意见》的主要内容是：“你于2019年3月4日向本镇提交《解决土地承包经营权争议的申请书》，要求本镇解决相关问题，经调查了解，现对你在申请书中提及的事项答复如下：一、经查全港村在上世纪八十年代之前由集体将该低洼地开挖成渔塘，并由周保友、江玉顺进行养殖承包，承包期限届满后全港村报请国土部门批准对该块土地实施复垦，复垦结束全港村委会委托镇政府实施招标。招标文件中载明：本村村民享有优先承包权，但全港村无人报名竞标。后该村召开村民代表座谈会，一致通过对外招标方案。经招标，仇中亚于2015年6月30日中标，并与全港村委会以每亩380元的价格签订了承包合同。上述土地发包流程符合法律法规对土地发包的程序规定。二、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地属集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。据此，全港村委会有权发包土地。你认为村委会未经本集体经济组织成员民主议定程序，在多数农户不知情时处置了该处土地，这属于全港村委会与集体经济组织之间的权利义务关系，依法可由集体经济组织向村委会主张权利。三、关于你与集体经济组织之间的承包关系（经济组织土地处分决定书），属于民事合同范畴，集体经济组织应当将土地交付给你种植，否则，你可向集体经济组织依法主张权利。关于你、集体经济组织、全港村委会之间土地发包所产生的相关民事权利义务，不属于镇政府行政处理范畴。四、关于你提出的全港村机动地面积超过5%限额的问题，经调查核实，该村机动地并未超出相关限制标准。特此答复。如对本答复意见不服的，可以自收到本答复之日起30日内请求射阳县人民政府复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。”被告将3.19《答复意见》向原告邮寄送达，原告于2019年4月4日收到该《答复意见》。原告不服该《答复意见》，遂提起本案行政诉讼。另查明，现射阳县特庸镇全港村一组是由原全心村一组和二组合并组成，案涉争议土地位于全港村××（××）境内。2015年6月30日，第三人全港村委会（甲方）与仇中亚（乙方）签订了《土地承包合同书》，主要内容是：经村委会研究，对一组鱼塘复垦面积进行招标发包。征得部分村民代表讨论，报上级政府批准，现乙方中标议标成立，在双方自愿的基础上对甲方现有复垦面积进行一次性足缴承包，甲方将鱼塘复垦面积（76.8亩）一次性发包给乙方承包，承包期为10年，乙方自合同签订后，立即足缴土地承包金每亩380元/年，合同期满后甲方立即无偿收回发包土地。审理中，原告认为其原在八十年代就在案涉土地上种植，现该土地应当由其承包经营，并提交《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》。该决定书的主要内容是：“全港村一组原全心村二组经济组织农户对本经济组织土地（东至盘洋村与全港村分界河，南至十二中沟河，西至农田，北至十一中沟河）进行处分决定。1、全港村委会未经本集体组织成员民主议定程序，在多数农户不知情况时处置了该处土地，侵占该土地承包费，其合同无效，土地收回。2、该土地从2017年6月15日起转让给周兴才承包经营，自决定书农户签名后向本经济组织农户支付2017年下半年转让费50元，以后每年向每一农户付100元。3、周兴才有该土地受益权，包括国家对土地各项补贴。4、周兴才在承包经营期应遵守国家相关法律与法规。”另，原告在庭审中陈述其自《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》作出后并未实际承包种植过案涉土地。目前，案涉土地是由案外人徐国军种植。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定，可以直接向人民法院起诉的土地承包民事纠纷包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据上述法律规定，由农村土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，另一类是虽获得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权，而需确定其土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决；对土地承包经营权不需确权，仅因侵害土地承包经营权发生的纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。本案中，原告周兴才向被告特庸镇政府申请解决全港村××（××）东至盘洋村与全港村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河的土地承包经营权争议。原告认为根据《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》，案涉土地应由其享有承包经营权，第三人全港村委会发包给他人侵害了其合法权益。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。因第三人全港村委会与案外人仇中亚就案涉争议土地签订了《土地承包合同书》，仇中亚已实际取得土地承包经营权，土地承包关系已经建立。因此，本案所涉争议实质应为土地承包过程中发生的承包经营权争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原告因实际已取得土地承包经营权发生的纠纷可以通过协商、调解的方式解决，也可以申请仲裁或者直接提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。据此，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，原告周兴才不服第三人全港村委会将案涉土地发包给案外人仇中亚，认为案涉土地应由原告承包经营，该纠纷不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。原告周兴才向被告特庸镇政府申请解决案涉土地的承包经营权争议，被告作出3.19《答复意见》，告知该事项不属于镇政府行政处理范畴，并无不当。另外，被告作出的3.19《答复意见》对原告的权利义务明显不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，案涉《答复意见》内容系被告对争议土地发包情况的说明以及告知原告相关的救济途径，该答复意见本身并不为原告增设义务，亦不对原告的权利义务产生实际影响。综上，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定如下：驳回原告周兴才的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告周兴才。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇二〇年二月七日法官 助理  汤晓青书 记 员  乐 梅附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。