广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初497号 原告利柳霞，女，1973年7月22日出生，汉族，身份证住址：南宁市青秀区。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市江南区人民政府。住所地：南宁市江**壮锦大道**。统一社会信用代码：11450105788427818X。 法定代表人谢文华，该区区长。 委托代理人隆雨芯、潘淑湘，江南区司法局工作人员。 第三人南宁市住房和城乡建设局（原南宁市城乡建设委员会）。。住所地：南宁市青秀区金湖路**统一社会信用代码：11450100MB19020064。 法定代表人韦兢，局长。 委托代理人韦永谊，副局长。 委托代理人陈翾，广西冠益律师事务所律师。 原告利柳霞因要求确认被告南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、第三人南宁市住房和城乡建设局（原南宁市城乡建设委员会，以下简称南宁市住建局）于2018年8月3日实施的行政强制拆除行为违法一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月5日作出（2018）桂01行初431号行政裁定，驳回利柳霞的起诉。利柳霞不服，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）提出上诉。广西区高院于2019年9月26日作出（2019）桂行终724号行政裁定，撤销本院上述一审裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年10月31日重新编立案号，于2019年11月18日依法向江南区政府、南宁市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理本案，原告利柳霞及其委托代理人朱艳姝，被告江南区政府的委托代理人隆雨芯、潘淑湘，第三人南宁市住建局的副局长韦永谊及委托代理人陈翾，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告利柳霞诉称，其在南宁市××区××商业大道10-6购有商铺，并一直用于经营。现因南宁××××区旧城区改造项目，原告的房屋面临征收拆迁，因补偿价格严重偏低，双方尚未签订补偿安置协议。2018年8月3日，征收拆迁人员在未出具合法有效文件的情况下，将原告的商铺非法强制拆除，屋内物品和财产均被埋压，给原告造成严重的精神损害和财产损失。被告的强拆行为明显违法，严重侵害了原告的合法权益，请求确认被告江南区政府拆除原告房屋的行为违法，本案的诉讼费由被告承担。 原告利柳霞向本院提交如下证据： 1.《商品房买卖合同》； 2.《商品房买卖合同登记备案证明》； 上述证据1、2共同证明原告购买了位于亭洪路商业大道××栋，并在有权机构备案，原告对案涉房屋有合法所有权，是本案适格原告； 3.房屋被强拆前后照片9张，证明房屋拆之前的状况和2018年8月3日被强拆之后的实际情况； 4.《广西公安机关110处警现场回执单》，证明房屋被强拆的报警情况； 5.南征〔2013〕33号《南宁市人民政府关于对南宁××××区旧城区改建项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定公告》），证明案涉房屋被列入征收范围； 6.征收动员会照片2张和通知公告4张，证明江南区政府是本案适格被告，应当承担相应法律责任； 7.光盘（内容为2018年9月15号、10月16日与征收办工作人员、原南宁市住建委和福建××街道办工作人员谈话录音以及视频），证明被告认可强拆原告房屋的事实，江南区政府组织实施了强拆行为的事实，是本案的强拆主体； 8.房屋被强拆的视频4段和强拆照片，证明原告房屋在2018年8月3日被强制拆除； 9.江南南糖二期旧城改造项目征拆指挥部照片，福建园片区拆迁工作组的公示、告知书、开会照片和签到表，证明江南区政府为本案适格被告。 被告江南区政府辩称，该府不是本案的适格被告。一、案涉行为不是该府作出或授权作出的，是南宁市江南福建××街道办事处（以下简称福建××街道办）根据自身职能作出的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定，且行为一经作出，行为的主体就已经确定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定，市县区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。案涉商铺位于江南××路××商业大道，根据《房屋征收决定公告》，案涉房屋征收的主体是南宁市住建局，实施单位是江南区政府，江南区政府依法委托南宁市江南房屋征收补偿和征地拆迁办公室开展具体的房屋征收与补偿工作，但房屋征收实施单位并非必然就是房屋的拆除主体，案涉房屋的拆除主体并不是江南区政府。事实上，该府在收到法院送达的相关材料后才知道案涉行为，后经了解，案涉行为发生在该府辖区的福建××街道，该街道办在组织对10+1商业大道8栋、10栋已签约的二、三层和一层部分房屋降层处理中误拆了案涉房屋。福建园街道办虽是江南区政府的派出机关，但该街道办是依法设立的，能以自己的名义开展工作并能独立承担责任，江南区政府在案涉行为中并未实施过委托或授权行为，不应对自身未作出也未授权的行政行为负责。二、鉴于案涉项目为南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）的旧城改造项目，如不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，则应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行为，委托的行政机关是被告”的规定。且《征补条例》第五条亦明确规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”根据上述规定，江南区政府虽是项目的征收实施单位，但实为受托单位，本案的承责机关也不应是江南区政府。三、案涉行为属于施工误拆后为排除重大危险隐患实施的拆除行为，并非项目征收的强制拆迁，应根据“谁行为，谁负责”原则确定适格被告。福建××街道办片区征拆工作组于2018年7月中旬开始对10+1商业大道8栋、10栋已签约的二、三层和部分一层房屋进行降层拆除处理。在拆除已签约的房屋及商铺过程中，因案涉商铺的楼上二、三层已签约交房，且该商铺承租户亦已签约腾空商铺，故施工工人误以为该建筑亦属于拆除范围，对其楼上二、三层实施了拆除行为。等现场工作人员发现误拆时，该商铺楼上二、三层已拆除完毕，且经实地勘察，该楼栋主体结构已发生变化并出现明显裂痕，存在随时坍塌的危险。鉴于该项目靠近江南万达商圈，人流量较大，工地管理难度大，且当时正值强暴雨强台风天气，为避免发生重大施工意外事故和次生事故，确保广大群众人身财产不受到损失，现场施工人员决定对倾斜的房屋进行整体拆除。因此，福建××街道办在考虑上述各种危险的情况下，为防止公共利益、他人的人身和其他权利遭受损害，不得已拆除原告商铺。故案涉行为实为解危措施而非项目征收的强制拆除，不应由项目征收单位承担责任，更不是由负有监督义务的行政机关承担责任。综上，该府不是本案适格被告，不应为未作出或未授权的行为负责，原二审裁定有违已查明的客观事实，缺乏事实与法律依据，该府已向最高人民法院提起再审，请求驳回原告的起诉。 被告江南区政府在原一审举证期限内向本院提交如下证据： 1.《关于福建××街道办事处片区征拆工作组误拆10+1商业大道8栋、10栋房屋的情况说明》，福建××街道办的《统一社会信用代码证书》，证明被诉强制拆除行为不是江南区政府作出，福建××街道办是能以自己名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的行政主体； 2.福建××街道办于2018年5月24日作出的声明及张贴照片一组，温馨提示及张贴照片一组，已签约商铺交房单，案涉商铺租户签约协议，腾空商铺照片一组，证明案涉商铺二、三楼已签约交房，该商铺租户租户亦已签约并腾空房屋，导致施工人员误拆案涉房屋二、三层商铺。 被告江南区政府在本院继续审理阶段举证期限内向本院提交如下证据： 3.《南宁市人民政府关于对南宁糖业亭洪片区旧城改建项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）、《房屋征收决定公告》、南征补〔2013〕33号《南宁市人民政府关于南宁××××区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》《南宁××××区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》《最高人民法院申请再审案件收取材料清单》，证明江南区政府不是本案适格被告，原二审裁定缺乏事实与法律依据，该府已向最高人民法院提起再审。 第三人南宁市住建局陈述意见称，南宁市政府于2013年11月21日作出《房屋征收决定》并于2013年11月22日进行公告。经核实，原告房屋位于征收范围内，至今尚未签订征收补偿安置协议，南宁市政府亦未对该房屋作出征收补偿决定。南宁市住建局未组织拆除案涉房屋，不是本案适格被告。案涉房屋位于亭洪路××商业大道××栋。南宁市住建局于2018年9月17日收到5位10+1商业大道商铺业主递交的《举报信》方得知10+1商业大道8栋、10栋已整栋被拆除的事宜，故于2018年9月28日向江南区政府发出《转办函》，要求江南区政府积极主动与信访人协商房屋补偿安置事宜，并向信访人作出《告知书》，告知其信访事项已转由江南区政府处理。后部分10+1商业大道商铺业主又多次向该局提出解决案涉房屋补偿、赔偿问题等信访要求，该局积极组织征收双方协商解决，但江南区政府至今未能与原告达成补偿协议，也未向该局提出向南宁市政府提请作出补偿决定的申请。因案涉房屋未向实施征收的相关单位交付，该局作为房屋征收部门，没有委托江南区政府拆除案涉房屋，不应承担拆除责任。征收实施单位实施的拆除行为已超出该局的委托权限范围，应由其自行承担责任，且由征收实施单位或实际实施拆除行为的机关承担责任，符合行政公平、公正原则。综上，请求驳回原告对该局的起诉。 第三人南宁市住建局向本院提交如下证据： 1.《房屋征收决定》及《房屋征收决定公告》，证明依据征收决定，原告的房屋在征收范围内； 2.《举报信》《转办函》《告知书》，证明在案涉房屋被拆除后，该局收到原告等5位10+1商业大道商铺业主递交的《举报信》方得知涉案房屋被拆除的事宜，故将信访事项转由江**政府处理并告知信访人； 3.《调查函》及签收单，证明南宁市住建局未组织、参与强制拆除涉案房屋。在收到本案应诉通知后，为查明相关事实，该局向房屋征收实施单位江南区政府发出《调查函》调查、核实涉案房屋被拆除的相关情况，江南区政府至今未答复； 4.《关于福建××街道办事处片区征拆工作组误拆10+1商业大道8栋、10栋房屋的情况说明》，证明福建××街道办称案涉房屋系在福建××街道办片区征拆工作组组织对10+1商业大道8栋、10栋已签约的二层、三层和一层部分房屋进行降层拆除处理时，现场工作人员未及时告知施工人员部分房屋不能拆除而被误拆。 第三人南宁市住建局在2019年12月20日庭审时向本院提交如下证据： 5.南建征委〔2013〕26号《委托书》，证明南宁市住建局未委托江南区政府对案涉房屋实施拆除行为。 对于各方当事人提交的证据，除原告利柳霞提交的证据1、2外，均围绕本案适格被告是否系江南区政府拟予证实或反驳。对此，广西区高院已经作出生效的（2019）桂行终724号行政裁定，认定江南区政府系本案被诉强制拆除行为的适格被告。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第一款的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。故对于各方提交的与此事实相关的证据，本院不再予以认证。江南区政府主张该府已就广西区高院作出的（2019）桂行终724号行政裁定，向最高人民法院申请再审，但至本案裁判时，未能提交有效证据证实上述生效裁定已被依法撤销，故对江南区政府的上述主张，本院不予采纳。对于原告提交的证据1、2，被告及第三人对上述证据的真实性、合法性和关联性均无异议，因能够证实利柳霞与案涉商铺有利害关系，具有本案原告主体资格，本院对上述证据依法予以确认。 经审理查明，2013年11月21日，南宁市政府作出案涉南宁××××区旧城改建项目《房屋征收决定》，对包括原告利柳霞购买的亭洪路商业10-6号商铺在内的国有土地上房屋实施征收，房屋征收部门为南宁市住建局，房屋征收实施范围为江南区政府。2018年8月3日，在未与原告利柳霞签订案涉商铺征收补偿协议及南宁市政府亦未作出征收补偿决定的情况下，江南区政府对案涉商铺实施强制拆除。原告利柳霞不服该强制拆除行为，以江南区政府、南宁市住建局为被告，福建××街道办为第三人，于2018年12月7日向本院提起本案诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由。本院于2019年3月5日作出（2018）桂01行初431号行政裁定，以本案适格被告应为福建××街道办，原告将江南区政府、南宁市住建局作为本案被告提起诉讼，被告不适格，且经释明不同意变更为由，驳回原告利柳霞的起诉。利柳霞不服，向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉。广西区高院于2019年9月26日作出（2019）桂行终724号行政裁定，以“本案被诉强拆行为发生在江南区政府组织实施涉案房屋征收的过程中，江南区政府是涉案征收行为的实施主体，负责组织本辖区的国有土地上房屋征收工作，对房屋征收补偿安置负总责。江南区政府作为福建××街道办的上级机关及辖区内房屋征收的责任主体，其对福建××街道办的拆除行为负有监督管理的职责，在此情况下，出于实质解决纠纷考虑，江南区政府对福建××街道办的相关拆除行为所造成的后果负有相应赔偿责任，故江南区政府为本案适格被告”为由，裁定撤销本院（2018）桂01行初431号行政裁定，指令本院继续审理本案。在本院继续审理过程中，原告利柳霞申请将南宁市住建局变更为本案第三人，并不再将福建××街道办列为本案第三人。因符合法律规定，本院予以准许。 本院认为，虽然江南区政府仍坚持主张其不是本案适格被告，但该事实已经生效裁判予以确认，本院亦予认可。本案争议焦点为：江南区政府对案涉房屋实施的强制拆除行为是否具有合法性。 本案系因国有土地上房屋征收拆迁过程中产生的纠纷。根据《征补条例》第八、二十六、二十七、二十八条的规定，国家因公共利益需要确需征收的国有土地上房屋的，应当先给予补偿，后实施搬迁；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。上述规定对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收补偿和强制搬迁的程序作出了明确规定。本案中，根据本院查明的事实，案涉商铺位于南宁××××区旧城改建项目征收范围内，在被强制拆除前，商铺所有权人暨原告利柳霞尚未与征收部门或征收实施单位签订安置补偿协议，南宁市政府亦未就该商铺的补偿事宜作出补偿决定并申请人民法院强制执行的情况下，江南区政府迳行对案涉商铺实施强制拆除，违反法定程序，应当认定为违法行为。 江南区政府主张该拆除行为系福建××街道办在对已签约的其他房屋实施降层处理过程中导致案涉商铺成为危房，为防止公共利益及他人人身损害而作出的解危措施。《城市危险房屋管理规定》第七条规定，危险房屋的鉴定应当由房屋所有权人或使用权人提出，第八条还明确了房屋安全鉴定的相应程序。如属于紧急、突发的公共安全事件，《中华人民共和国突发事件应对法》第十六条规定：“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”第四十六条规定：“对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。”但被告江南区政府未能提交有效证据证实案涉房屋已经向相关权利人提出申请并经鉴定程序鉴定为危险房屋，亦未有证据证明对于其所主张的紧急情况下作出强制拆除案涉商铺的处置后，已向有关部门报告或备案。故江南区政府的上述主张，与事实不符，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告南宁市江南区人民政府于2018年8月3日对原告利柳霞位于南宁市江南区亭洪路商业10-6号商铺强制拆除的行为违法。 本案受理费50元，由被告南宁市江南区人民政府负担。原告利柳霞已预交的案件受理费50元，本院予以退回。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  黄影颖 审判员  宋其铅 二〇二〇年二月二十七日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.中华人民共和国突发事件应对法 第十六条县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。 第四十六条对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。 3.国有土地上房屋征收与补偿条例 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。 4.城市危险房屋管理规定 第七条房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。 鉴定机构接到鉴定申请后，应及时进行鉴定。 第八条鉴定机构进行房屋安全鉴定应按下列程序进行： （一）受理申请； （二）初始调查，摸清房屋的历史和现状； （三）现场查勘、测试、记录各种损坏数据和状况； （四）检测验算，整理技术资料； （五）全面分析，论证定性，作出综合判断，提出处理建议； （六）签发鉴定文书。