山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2281号 上诉人（原审原告）黄娜、李宗远、荆香梅、乔凤歌、肖军、武凤金、洪艳、徐忠民、黄鹃。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张新朋。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人任玉清。 上述11名上诉人共同委托代理人朱坤刚，山东尚明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 委托代理人赵春阳。 上诉人黄娜、张新朋、任玉清、李宗远、荆香梅、乔凤歌、肖军、武凤金、洪艳、徐忠民、黄鹃（以下简称黄娜等11人）因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区人民政府）房屋征收决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年9月20日作出的(2019)鲁17行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：牡丹区人民政府于2018年12月29日作出《关于牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）房屋征收决定书》，其主要内容为，对环城公园以东、八一路以南、广福街以西、青年湖以北（以规划部门划定的红线为准）范围内的房屋予以征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。签订协议期限根据项目进度另行确定。原告黄娜等11人不服，诉至原审法院，请求确认被诉房屋征收决定违法并予以撤销。 原审法院经审理查明，牡丹区人民政府为实施旧城区改建，决定对环城公园以东、八一路以南、广福街以西、青年湖以北（以规划部门划定的红线为准）范围内的房屋予以征收。在征收决定作出前，该片区征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合经济和社会发展规划和2018年度计划，并经牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，菏泽规划局复函出具规划意见；并且，该征收项目也已列入菏泽市2018年度国有土地上房屋征收计划。2018年12月12日，菏泽市牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站就2017-7号地块征收补偿费用的到位情况出具了证明。2018年12月27日，牡丹区人民政府对牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）作出了社会稳定风险评估报告。2018年12月29日，牡丹区人民政府作出被诉的《牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）房屋征收决定书》，同日发布〔2018〕69号征收通告，公布征收决定内容及征收补偿安置方案。 另查明，2019年1月3日至2019年2月3日，牡丹区2017-7号地块征收建设指挥部对涉案片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见。2019年5月22日，牡丹区人民政府作出了关于对牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）房屋征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见对方案进行修改情况的公示，并于同日印发了《牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）房屋征收补偿方案》。还查明，原告崔荷生也对涉案房屋征收决定提起行政诉讼，案号（2019）鲁17行初373号。 原审法院认为，一、牡丹区人民政府有作出征收决定的法定职权。原告在被诉征收决定确定的征收范围内有房产，与征收决定具有利害关系，具有对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。涉案房屋征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合牡丹区国民经济和社会发展规划，并经牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，菏泽规划局复函出具规划意见；并且，该征收项目也已列入牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划，被告牡丹区人民政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形。此外，牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站出具的资金到位证明，以政府信用保证征收项目的正常进行，牡丹区人民政府于2018年12月27日组织社会稳定风险评估，结论是社会稳定风险程度低。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第十四条及第十六条第一款之规定，应当先拟定征收补偿方案征求意见稿，公示征求意见，并将征求意见的情况和修改情况及时公布，确定房屋征收补偿方案后，再作出房屋征收决定。被告牡丹区人民政府先作出房屋征收决定，后确定房屋征收补偿方案，程序严重违法，理应予以撤销。但鉴于涉案征收决定涉及1400余户被征收人，签订协议已经超过1000户，大多数被征收人同意征收，且项目符合牡丹区国民经济和社会发展规划，撤销该征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故对被诉房屋征收决定依法应确认违法，而不因此撤销该决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认菏泽市牡丹区人民政府于2018年12月29日作出《关于牡丹区2017-7号地块（老城区西城片区一期）房屋征收决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 黄娜等11人不服原审法院判决提出上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1.被上诉人没有证据证明被诉房屋征收决定纳入了国民经济和社会发展年度计划。2.被上诉人作出被诉房屋征收决定的程序严重违法，先作出房屋征收决定，后确定房屋征收补偿方案，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定相违背，依法应予撤销。3.被上诉人出台的补偿标准明显低于法定的“类似房地产的市场价格”，显失公平，依法应予以撤销。4.被上诉人未在法定的举证期限内提供作出被诉房屋征收决定的相关证据，原审法院当庭对证据问题进行释明和更正后，对被上诉人的证据基本上全部采信，程序违法。 被上诉人牡丹区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审理，本院查明的事实与原审查明的事实一致，对原审查明的事实予以确认。 本院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》对市、县级人民政府作出房屋征收决定需要符合的程序和实体要件进行了明确规定。其中，第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”第九条第一款规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定，“市、县人民政府应当将征收意见和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。” 从被上诉人提供的证据材料看，其提交的《关于牡丹区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》“四、2018年经济社会发展重点（六）统筹新型城镇建设，构建协调发展格局”中载明的“……。重点抓好棚户区改造，有序推进片区开发、组团开发，力争全年完成棚户区改造19个片区、13900套、288万平方米；……”的内容，与其提交的《牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划》载明的“一、编制依据（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（二）《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》（三）《关于牡丹区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》”的内容、附件《牡丹区2018年国有土地上房屋征收计划》中列明的包括老城区片区在内的征收项目的内容，形成相互印证，能够证明被诉房屋征收决定是为了旧城区改建，列入了国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的法定性和公众受益性标准。菏泽市牡丹区发展和改革局、原菏泽市国土资源局牡丹区分局、原菏泽市规划局等部门出具的复函，能够证明涉案项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划及年度计划、土地利用总体规划和城乡规划；《牡丹区人民政府关于牡丹区2017-7号地块房屋征收社会稳定风险的评估报告》可证明涉案征收项目经社会稳定风险评估；菏泽市牡丹区住房和城乡建设局会计工作站出具的资金到位证明，载明了涉案征收地块征收补偿资金的数额、存储银行及补偿资金足额到位，以政府信用保证征收项目的正常进行。但被上诉人先作出被诉房屋征收决定，后确定房屋征收补偿方案，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，程序严重违法，理应予以撤销。鉴于被诉房屋征收决定涉及公共利益需要，同时征收项目涉及人数众多，且绝大多数被征收人已经签订补偿协议，众多被征收人等待安置，撤销被诉房屋征收决定会对社会公共利益造成重大损害。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被诉房屋征收决定违法但不撤销，并无不当。 上诉人还主张被上诉人未在法定的举证期限内提供作出被诉房屋征收决定相关证据程序违法，经查，原审法院在将本案与关联案件（2019）鲁17行初373号合并开庭审理时发现，牡丹区人民政府在原审法院指定的举证期限内可能存在误将另案证据提交为本案证据的问题，责令被上诉人当庭进行核实并作出说明，被上诉人经核实后确实存在上述问题，并解释称，“本案原告与（2019）鲁17行初373号案件原告均为2017-7号地块的被征收人，牡丹区人民政府针对两案准备的证据材料一致，但在向法院提交证据时误将涉及2016-19号地块二期的证据材料当作本案的证据材料邮寄；因本案与（2019）鲁17行初373号案件合并开庭审理，建议合议庭先就（2019）鲁17行初373号案件的证据材料进行质证，本案证据同上述关联案件的证据进行列明、提交”。基于以上核实及说明情况，原审法院合议庭对牡丹区人民政府错误提交证据的行为予以明确指出，并就人民法院可以依职权责令当事人提交证据的情形及被上诉人错误提交证据对上诉人诉讼权利可能带来的不利影响，向双方当事人进行释明，在征得上诉人不需要留出更多质证时间、可以继续庭审的情况下，继续开庭审理本案，既保证了当事人的诉讼权利，也符合诉讼经济原则，且不违反相关法律规定，审理程序并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人黄娜、张新朋、任玉清、李宗远、荆香梅、乔凤歌、肖军、武凤金、洪艳、徐忠民、黄鹃共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许 琳 审 判 员  曹林灿 审 判 员  王云阁 二〇二〇年二月三日 法官助理  刘白鸽 书 记 员  王超群