浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0182行初67号 原告杭州新广能源有限公司，住所地建德市新安江街道半岛国际大厦1407室。 法定代表人王荣德，经理。 委托代理人（特别授权）宁建生，浙江杭星律师事务所律师。 被告建德市李家镇人民政府，住所地建德市李家镇金石路1号。 法定代表人金鹏飞，镇长。 出庭应诉负责人方建卫，副镇长。 委托代理人（特别授权）徐晓娟，浙江春秋联合律师事务所律师。 原告杭州新广能源有限公司（以下简称杭州新广公司）诉被告建德市李家镇人民政府(以下简称李家镇政府)解除行政协议及行政赔偿一案，原告杭州新广公司于2019年9月5日向本院提起行政诉讼，并自愿选择诉前化解机制先行调解。因调解未能达成一致，本院于2019年9月25日立案后，于同年9月30日向被告李家镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告杭州新广公司法定代表人王荣德及委托代理人宁建生，被告李家镇政府出庭应诉负责人方建卫及委托代理人徐晓娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杭州新广公司诉称，2017年，原告拟在建德市境内建设分布式能源站。经原、被告多次协商沟通，实地勘验，双方就分布式能源站落户李家镇达成意见。同年10月16日，原告根据被告指示，将30万元招商项目订金付款至建德市××工业功能区建设有限公司（以下××工业功能区公司）。工业功能区公司在收到款项后，向原告出具了收据，并注明系招商项目订金。同年11月8日，原、被告签订《招商引资协议书》（以下简称《招商引资协议》），约定：项目名称为热电联产、集中供热天然气分布式能源站项目，总投资1.2亿元，投资项目发电规模8000ＫＷＷ，制蒸气（导热油）22Ｔ／Ｈ。项目用地位于李家镇××自然村范围内，在众盛地块东侧，用地面积约16亩。协议还就征地费用、土地出让报批、征迁启动资金等事项作了约定。同年11月20日，天然气分布式能源站项目通过建德市工业项目审查。然而，被告推荐安排的项目用地需由原告受让杭州浩力装饰工程有限公司（以下简称杭州浩力公司）的全部资产，包括因涉嫌违法建设已被土地管理部门处罚没收的2002平方米厂房。据原告查证，建德市国土资源局（以下简称建德国土局）曾于2013年7月30日作出建土政罚决［2013］83号《行政处罚决定书》，责令杭州浩力装饰工程有限公司建德分公司退还非法占用的2056平方米土地，没收在符合土地利用总体规划的土地上建造的建筑面积为2002平方米的厂房，并处非法占用符合土地利用总体规划的2056平方米土地每平方米20元的罚款，计人民币41120元。2014年5月13日，建德国土局向建德市人民法院提出强制执行申请。建德市人民法院作出（2014）杭建行审字第214号《行政裁定书》，裁定对建土政罚决［2013］83号行政处罚决定准予强制执行，由建德国土局组织实施。因上述被处罚没收的厂房即需由原告受让的厂房，故征迁工作存在法律障碍，无法完成。为此，原告要求被告退还项目订金，但被告却以种种理由予以拒绝。综上所述，原告诉至法院，请求判决：1.解除原、被告签订的《招商引资协议》，被告返还原告已支付的招商项目订金30万元，并按同期银行贷款利率支付利息损失；2.被告承担本案诉讼费用。 原告杭州新广公司向本院提交了以下证据：1.《招商引资协议书》和项目准入审查意见表各1份，证明原、被告之间存在招商引资相关约定。2.付款凭证1份，证明原告向被告支付30万元招商项目订金。3.《行政处罚决定书》1份，证明建德国土局对该宗土地上的违法占地行为进行处罚。4.《行政裁定书》1份，证明建德国土局向法院申请强制执行行政处罚决定。5.图纸2份,证明协议约定项目用地16亩，而众盛地块只有6-7亩土地，还需要到杭州浩力公司拿地，但杭州浩力公司因非法占地被行政处罚后需退还土地；杭州浩力公司明知存在上述情况，仍然在《资产转让协议》上载明全部资产没有设立任何形式的担保，没有任何权利障碍或威胁；杭州浩力公司是被告介绍的，《资产转让协议》也是在被告见证下签订的，曾辉如不认可收到原告款项，不同意出具收条，其认为款项是被告支付的。6.《合作框架协议书》1份,证明杭州浩力公司的土地与被告安排给原告的4000多平方米土地是连为一体的，在杭州海拓钙业有限公司边上。 被告李家镇政府辩称，一、原告与杭州浩力公司洽谈资产收购事宜，系其自主行为，被告从未向原告推荐，也未作出过安排。2017年10月10日，两公司就收购事宜正式达成一致意见，因均系李家镇境内企业，故共同邀请被告作为中间人进行见证。原告于当日将第一期收购款30万元付款至其要求和指定的代收人工业功能区公司，再由工业功能区公司代付给杭州浩力公司。同年10月12日，两公司正式签订《资产转让协议》，并邀请被告作为丙方即协议协助履行方在该协议上签字盖章。根据原告指示和协议约定，工业功能区公司于同年10月17日将代收的30万元第一期收购款通过转账方式代付给杭州浩力公司法定代表人曾辉如。因此，上述30万元系原告收购杭州浩力公司的第一期应付款项，并非原告诉称的招商项目订金。工业功能区公司是一家独立的法人公司，其代收上述款项和出具收款收据均系原告要求，与原、被告签订的《招商引资协议》没有任何关联。二、原、被告于2017年11月8日签订《招商引资协议》，约定由原告在李家镇成立项目公司，投资建设热电联产、集中供热天然气分布式能源站项目，总投资1.2亿元，用地16亩。项目的负责人和联系人均系王荣德。协议签订后，被告积极规划整理土地，完成土地农转用、征用手续以及三通一平。原告向被告提供了天然气分布式能源站可行性研究报告。同年11月，项目通过工业项目审查。2018年4月，杭州新广公司的法人股东之一建德新锐燃气有限公司与浙江西能天然气利用有限公司共同投资成立了项目公司即杭州西能新能源有限公司（以下简称杭州西能公司），由该公司承接杭州新广公司投资项目。之后，被告向建德市经济和信息化局提出工业用地拟招拍挂出让申请，杭州西能公司向该局提出国有土地使用权出让预审申请，项目用地符合进入招拍挂程序。但由于原告自身原因，其并未参与该地块的招拍挂程序。据此，被告按照《招商引资协议》履行了协助办理项目准入和土地征用、出让、报批等义务，但原告并未依约向被告预交20万元征迁启动资金，也未依约进行投资，构成违约。被告同意解除协议，但保留向原告追究违约责任的权利。综上所述，被告从未收到原告的招商项目订金和预付款，其诉请要求被告返还的款项也与原、被告签订的《招商引资协议》没有任何关联，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告李家镇政府向本院提交了以下证据：1.农商银行入账回单、农商银行出账电子回单、款项明细、《资产转让协议》、《情况说明》、转账凭证及《证明》各1份，证明原告于2017年10月10日转账给工业功能区公司的30万元系原告支付给杭州浩力公司的第一期收购款，并非原告诉称的招商项目订金，工业功能区公司于同年10月17日已将上述款项转账给杭州浩力公司。2.《招商引资协议书》、位置测绘蓝图、《天然气分布式能源站可行性研究报告》及QQ邮箱截图各1份，证明招商项目地理位置位于众盛地块东侧，被告根据协议进行征地，在收到原告的可研报告后协助原告办理项目准入。3.工商登记资料3份和《说明》、《工业用地拟招拍挂出让申请报告》、《国有土地使用权出让预审申请书》、宗地基本情况、《证明》各1份，证明原告根据协议约定成立项目公司即杭州西能公司，被告根据协议约定履行义务，项目用地进入招拍挂程序。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1中农商银行入账回单的真实性、合法性、关联性无异议，提出原告在回单上明确注明是预付款，并非收购款；对农商银行出账电子回单的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议，提出该电子回单显示工业功能区公司支付给曾辉如55万元，虽表述为“代付新广能源一期款项”，但双方未曾有过约定，属于单方表述，也无法证明原告有代付指示；对款项明细的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议，提出该款项明细内容是工业功能区公司的单方表述，对原告没有约束力，也不能代表原告的意思；对《资产转让协议》的真实性无异议，对合法性、关联性和证明对象均有异议，提出协议中没有由被告或工业功能区公司支付的约定或指示，且该协议签订于2017年10月12日，而原告在同年10月10日已将30万元支付给被告；对《情况说明》的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议，提出该《情况说明》只能说明原告转账给工业功能区公司的30万元是收购杭州浩力公司的资产转让款，并无支付给杭州浩力公司的意思表示，30万元应当还在工业功能区公司账上，并没有改变项目订金的性质，原告也没有对工业功能区公司支付给杭州浩力公司的事实进行追认，款项用途不能等同于委托支付，出具该《情况说明》是因为在组建项目公司后由于合作失败，就30万元款项如何分担引发诉讼，作为一种清算性质的纠纷和诉讼，也并没有对工业功能区公司支付给杭州浩力公司的事实进行追认；对《证明》的真实性、合法性、关联性和证明对象均有异议，提出杭州浩力公司是收款人，与本案存在重大利害关系，其出具的书面材料没有证明力，且其所作陈述为单方描述，是一种推测、理解，并没有证据加以证明。对证据2中《招商引资协议书》的真实性、合法性、关联性无异议；对位置测绘蓝图的真实性、合法性、关联性和证明对象均有异议，提出没有盖章，不符合证据要求，也无法反映项目用地位置，项目规划用地16亩，但仅标注了2338平方米，与被告之后招拍挂土地4376平方米也存在矛盾，不具有效力；对《可行性研究报告》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据3中工商登记基本信息的真实性、合法性、关联性无异议；对《说明》的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，提出仅能说明在2015年、2016年已报批4376平方米约6.6亩土地，而非全部项目用地，事实上除上述4376平方米土地以外，被告在周边又规划安排了3366平方米土地，杭州浩力公司非法占用的土地及违法建造的厂房就位于该3366平方米土地范围内；对工业用地招拍挂申请材料的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，提出仅能说明被告在2015年、2016年报批了4376平方米土地，对部分项目用地发起了招拍挂程序，但并不意味着项目就能顺利推进；对《证明》的真实性、合法性、关联性均有异议，提出不符合证据要求，因为王荣德系公司法定代表人，但其对出具该《证明》并不知情。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性和证明对象无异议，提出从协议内容看，双方并未约定招商项目订金。对证据2中银行回单的真实性、合法性无异议，但对回单上记载用途为预付款有异议，提出被告无法核实其真实性，认为该笔资金用途并非是招商项目订金预付款，与被告没有关联；对收款收据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，提出该票据并非正规税务发票，经与工业功能区公司财务核实，该笔款项系原告收购杭州浩力公司的第一期收购款，根据原告要求，已代付给杭州浩力公司，之所以在“品名及规格”一栏写成招商项目订金，也系根据原告要求填写，原、被告之间并没有约定原告需要交纳其所称的招商项目订金，工业功能区公司是独立法人，其与原告之间的资金往来与被告没有关联。对证据3、4的真实性、合法性和证明对象无异议，对关联性有异议，提出行政处罚决定所涉土地与招商引资项目用地之间没有关联。对证据5的真实性、合法性、关联性和证明对象均有异议，提出图纸没有盖章，被告无法确认其出处，无法核实内容，与项目用地没有关联。对证据6，提出原、被告在签订招商引资协议时，约定的项目用地位置位于众盛地块东侧，该协议与本案没有关联性，且从协议内容可以看出，原告在签订该协议时已知杭州浩力公司被行政处罚的事实，与其诉称不知情不符。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，被告无异议，能够证明双方签订协议及项目经建德市工业项目准入审查的事实，予以采信。证据2，能够证明原告将30万元汇至工业功能区公司，注明用途系“预付款”，工业功能区公司向原告出具收款收据，记载该款项为“招商项目订金”的事实，对该事实予以确认。证据3、4，杭州浩力公司因非法占地被行政处罚事宜与被告能否按照《招商引资协议》的约定履行供地义务并无直接关联，不予采信。证据5、6，缺乏其他证据予以佐证，尚不足以证明其待证事实，不予采信。被告提供的证据1，除杭州浩力公司出具的《证明》外，原告对其余证据的真实性无异议，对真实性予以确认；杭州浩力公司出具的《证明》有公司印章和法人签名，符合证据形式要求，原告并无相应证据印证其所提异议，故对该《证明》的真实性予以确认；结合原、被告的陈述，该组证据能够证明原告将30万元汇至工业功能区公司，注明用途系“预付款”，经李家镇政府领导审核同意，工业功能区公司以“代付新广能源一期款项”的名义将30万元汇至杭州浩力公司法人曾辉如处，原、被告和杭州浩力公司三方签订有《资产转让协议》，约定杭州浩力公司将全部资产转让给原告，原告支付第一期款项30万元，在另案诉讼中，原告自认汇给工业功能区公司的30万元为“项目前期收购杭州浩力装饰工程有限公司资产转让款”的事实，对该事实予以确认，至于该笔款项与本案的关联性，将作综合认证。证据2，能够证明原、被告签订《招商引资协议》和原告将项目可行性研究报告送交被告的事实，对该事实予以确认；众盛钙业有限公司地形图无法准确反映案涉项目的地理位置，其显示的土地面积与协议约定的用地面积、拟招拍挂的土地面积均不符，不予采信。证据3，能够证明原告法人股东建德新锐燃气有限公司与浙江西能天然气利用有限公司作为法人股东共同成立杭州西能公司作为项目公司，被告对李家镇李家村4376平方米土地进行农转用，申请拟招拍挂出让，杭州西能公司申请按要求参加招拍挂，但之后未完成招拍挂的事实，对该事实予以确认。 经审理查明，2017年11月8日，李家镇政府（甲方）与杭州新广公司（乙方）就原告在李家工业功能区投资建设天然气分布式能源站项目签订《招商引资协议》，约定：项目名称为热电联产、集中供热天然气分布式能源站项目，总投资1.2亿元，用地16亩，投资项目发电规模8000ＫＷＷ，制蒸气（导热油）22Ｔ／Ｈ……。项目用地位于李家镇××自然村范围内，在众盛地块东侧，用地面积约16亩，最终以供地红线图为准。项目用地涉及的征地费用、土地报批、出让费用由乙方承担。甲方负责土地征地出让报批等手续，产生的费用由乙方支付。土地挂牌后，由乙方自行缴纳土地出让等费用，由于乙方原因未能及时缴纳出让金而产生的违约金等其他费用，由乙方自行承担。本协议签订后，乙方在15个工作日内向甲方预交人民币20万元，作为征迁启动资金，征迁过程中不足部分及时到位。如征迁工作无法完成，合同无法履行，乙方支付的资金甲方予以返还……。甲方协助乙方办理有关项目的准入和审批手续……。乙方须在建德市工商注册，成立法人公司，注册资金2000万元，由杭州市外的个人或企业作为投资方，公司住址为李家镇，并确保项目投产后的税收在建德市李家镇缴纳……。同年11月12日，原告将项目可行性研究报告送交被告。同年11月20日，项目通过建德市工业项目准入审查。2018年4月12日，原告法人股东建德新锐燃气有限公司与浙江西能天然气利用有限公司作为法人股东共同成立杭州西能公司。同年5月22日，被告向建德市经济和信息化局提出申请，要求将位于建德市××一宗4376平方米的土地（浙土字Ａ［2015］-0109、浙土字Ａ［2016］-0370）进行招拍挂，拟出让单位为杭州西能公司。杭州西能公司向建德市经济和信息化局提出申请，愿意按要求参加上述宗地的挂牌出让活动，但之后未完成招拍挂。 另查明，2017年10月10日，原告将30万元汇至工业功能区公司，注明用途为“预付款”。同年10月16日，工业功能区公司向原告出具收款收据，记载该款项为“招商项目订金”。经李家镇政府领导审核同意，工业功能区公司于同年10月17日以“代付新广能源一期款项”的名义将30万元汇至杭州浩力公司法人曾辉如处。2018年12月27日，原告在另案诉讼中出具《情况说明》，内容为“2017年10月10日杭州新广能源有限公司打入建德市李家工业功能区建设公司人民币30万元为建德新锐燃气有限公司履行和浙江西能天然气利用有限公司‘建德市李家工业园区分布式能源站项目’项目前期收购杭州浩力装饰工程有限公司资产转让款，特此说明”。 再查明，2017年10月12日，杭州浩力公司（甲方）、杭州新广公司（乙方）与李家镇政府（丙方）签订《资产转让协议》，约定：……丙方作为本协议签订的见证人以及履行协议的协助方……。甲方财产账目真实、清楚，甲方转让名下全部资产（含厂房2200平方米等），甲方公司的一切债权、债务均由甲方自行解决。甲方同意将其全部资产按照本协议的条款出让给乙方；乙方同意按照本协议的条款，受让甲方持有的全部资产。本协议双方一致同意，转让价格合计为325万元，该款通过分期支付的方式给付。第一期30万元于本协议签订后5日内支付给甲方；第二期295万元乙方12月31日前支付给丙方，到账后甲方开始腾空，于1月31日前腾空完成，腾空完成后丙方将第二期款项支付给甲方；甲乙双方如未按期履行，每日按照第二期款项的千分之一支付违约金给对方。甲方保证其所拥有的全部资产没有设立任何形式之担保，并保证乙方在受让该全部资产后不会遇到任何形式之权利障碍或面临类似性质障碍威胁。本协议在李家镇政府见证下签订，由李家镇政府、甲方协助乙方通过挂牌出让的形式取得协议内容中土地使用权，协议任何一方未按本协议之规定履行其义务，应承担违约责任……。 本院认为，被告李家镇政府与原告杭州新广公司签订《招商引资协议》，约定由李家镇政府协助办理项目准入和负责土地征用、报批、出让等方面的工作，由杭州新广公司投资建设热电联产、集中供热天然气分布式能源站项目，项目投产后向李家工业功能区企业提供冷、热、电能源。李家镇政府通过招商引资建设天然气分布式能源站项目，除服务工业功能区企业生产发展外，同时也是为了增加地方税收收入，促进辖区经济发展，属于履行政府行政管理职责。因此，原、被告签订的《招商引资协议》属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原、被告签订《招商引资协议》系双方真实意思表示，未违反法律规定，协议合法有效。 《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款规定，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。《招商引资协议》约定：……本协议签订后，乙方在15个工作日内向甲方预交人民币20万元，作为征迁启动资金，征迁过程中不足部分及时到位。如征迁工作无法完成，合同无法履行，乙方支付的资金甲方予以返还……。本案中，原、被告对原告汇至工业功能区公司的30万元是否属于招商项目订金产生分歧。原告认为其汇至工业功能区公司的30万元系招商项目订金，已履行协议约定的义务，被告未依约完成征迁工作，存在违约，应返还原告30万元并赔偿利息损失。被告抗辩认为该30万元系原告收购杭州浩力公司资产的第一期收购款，并非招商项目订金，工业功能区公司系独立法人，其代收和代付的行为与原、被告签订的《招商引资协议》没有关联，原告未依约预交征迁启动资金，存在违约。本院认为，原告主张该30万元为《招商引资协议》所涉招商项目订金依据不足，理由为：其一，《招商引资协议》签订于2017年11月8日，根据协议约定，原告应在协议签订后15个工作日内预交征迁启动资金，而原告于2017年10月10日已将款项汇至工业功能区公司，交款时间明显早于签订协议的时间和协议约定交款的期限。原告提出系被告要求所为，但未提供证据证明；其二，《招商引资协议》约定原告预交20万元作为征迁启动资金，而原告汇至工业功能区公司的款项为30万元，多于约定的交款数额。原告汇款在先，签订协议在后，但协议对该款项没有任何描述，双方之后也未针对该款项而就协议进行补充或者变更；其三，在本案诉讼发生之前，原告曾在另案民事诉讼中出具《情况说明》一份，其陈述“2017年10月10日杭州新广能源有限公司打入建德市李家工业功能区建设公司人民币30万元为建德新锐燃气有限公司履行和浙江西能天然气利用有限公司‘建德市李家工业园区分布式能源站项目’项目前期收购杭州浩力装饰工程有限公司资产转让款。另外，原、被告及杭州浩力公司三方于2017年10月12日签订的《资产转让协议》约定，第一期收购款为30万元，由原告在该协议签订后5日内支付给杭州浩力公司，而工业功能区公司于2017年10月17日以“代付新广能源一期款项”的名义将30万元汇至杭州浩力公司法人曾辉如处，该事实与《情况说明》中原告陈述的内容可以相互印证，原告也未能就此作出充分、合理的解释。综上，原告主张其汇至工业功能区公司的30万元系招商项目订金的证据不足，其要求被告返还30万元并按同期银行贷款利率支付利息损失的诉讼请求，本院不予支持。至于原告提出其未委托工业功能区公司将30万元支付给杭州浩力公司及其事后亦未进行追认，被告和工业功能区公司对此是否应当承担责任的问题，与本案审理《招商引资协议》没有关联，不属于本案审理范围。 《中华人民共和国合同法》第九十三条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。本案中，原、被告在签订《招行引资协议》时并未明确约定解除协议的条件。现原告提起诉讼要求解除协议，被告答辩同意解除协议，考虑到协议无法继续履行的实际，双方在庭审中亦再次表示对解除协议无异议。同时，解除协议并未损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。因此，原告要求解除其与被告签订的《招商引资协议》的诉讼请求，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条之规定，判决如下： 一、解除原告杭州新广能源有限公司与被告建德市李家镇人民政府于2017年11月8日签订的《招商引资协议书》。 二、驳回原告杭州新广能源有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由被告建德市李家镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长 刘 军 审 判 员 翁 婷 人民陪审员 孙 琦 二〇二〇年二月十九日 书 记 员 邓文凯