广东省清远市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤18行终191号 上诉人（原审被告）：阳山县青莲镇人民政府。住所地：广东省阳山县青莲镇人民路。 法定代表人：曹**锦，镇长。 出庭负责人：王伟华，副镇长。 委托诉讼代理人：黄炽民，广东苍华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：刘永乐，男，1967年8月21日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。 委托诉讼代理人：陈萍，广东优晟律师事务所律师。 上诉人阳山县青莲镇人民政府（以下简称青莲镇政府）因与被上诉人刘永乐行政征用纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初124号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2014年7月11日，青莲镇政府与刘永乐签订一份《投资办厂协议书》，约定同意刘永乐利用“原青莲立德粉厂”旧厂房（原湘福公司使用范围内）投资兴办陶瓷原料厂。办厂期限为20年，自2014年7月11日至2034年7月11日止，约定刘永乐有偿使用，每年向青莲镇政府支付6万元补偿款，每五年上调10%。同日，青莲镇政府与阳山县祥乐矿业有限公司签订另一份《投资办厂协议书》，内容与刘永乐签订的《投资办厂协议书》一致。而阳山县祥乐矿业有限公司原自然人股东是刘永乐，后变更股东为岑某、游某以及刘永乐，刘永乐任法定代表人。该公司于2016年11月15日已被工商部门注销。合同签订后，阳山县祥乐矿业有限公司向原阳山县湘福矿业有限公司支付了165万元租赁土地使用权及设备转让费。 2018年7月4日，青莲镇政府致《关于暂借用原立德粉厂空坪堆放河卵石的函》给刘永乐：“我镇开展清理连江河、青莲水沿河两岸乱堆放河卵石专项行动，由于历年堆放的河卵石存量大，需要场地暂时堆放。你所租用的原立德粉厂已多年停产空置，经镇会议研究，决定暂借用2014年7月11日青莲镇政府租给你现闲置的该厂空坪空地堆放河卵石，时间暂定到2018年12月30日。待所清理的河卵石处置后，归还所借场地，希望你支持配合政府清理河卵石专项行动，予以借用。”之后，青莲镇政府从2018年7月5日开始在原“青莲立德粉厂”旧厂房内堆放了大量河卵石，至2019年3月初，青莲镇政府将上述河卵石清理完毕。 2018年7月9日，刘永乐致《关于对我厂房造成完全损毁的赔偿申请函》给青莲镇政府，认为青莲镇政府未经其同意，堆存超过30万立方河卵石在厂房，使得刘永乐厂房内30亩空地、道路、设施和墙体完全被掩埋，成为废墟，无法恢复厂房生产经营，要求支付166万元的赔偿。刘永乐认为，青莲镇政府的行为系利用其职权侵害了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案系不服行政机关堆放河卵石行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。本案的争议焦点是：一、刘永乐的主体资格问题；二、本案是否属于行政诉讼的受理范围；三、涉案堆放河卵石的行为是否合法。对于争议焦点一，关于刘永乐主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，青莲镇政府致函给刘永乐，然后堆放河卵石在其通过签订《投资办厂协议书》租用的原“青莲立德粉厂”旧厂房内，刘永乐是行政行为的相对人及利害关系人，有权提起诉讼。对于争议焦点二，本案是否属于行政诉讼的受理范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，青莲镇政府是在“开展清理连江河、青莲水沿河两岸乱堆放河卵石专项行动”过程中，行使其行政区域内的行政管理职责，将河卵石堆放于“原青莲立德粉厂”旧厂房内。刘永乐认为青莲镇政府上述行为侵犯了其他财产权等合法权益，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于争议焦点三，涉案堆放河卵石的行为是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”本案中，刘永乐通过签订《投资办厂协议书》租用的“原青莲立德粉厂”仍然在租赁履行期限内，青莲镇政府在未与刘永乐协商一致的情况下，强行将大量河卵石堆放于“原青莲立德粉厂”旧厂房内，没有依职权保护公民私人所有的合法财产，反而损害公民的合法权益，其行为显然违反法律的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，判决如下：确认阳山县青莲镇人民政府在刘永乐租用的“原青莲立德粉厂”旧厂房内堆放河卵石的行政行为违法。一审案件受理费50元，由阳山县青莲镇人民政府承担。 青莲镇政府不服上述判决向本院提出上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.本案一、二审费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定事实错误，上诉人借用被上诉人租赁的“原青莲立德粉厂”堆放河卵石的行为属民事行为，并非行政行为。2014年7月11日，上诉人与被上诉人签订了《投资办厂协议书》，上诉人同意被上诉人利用原立德粉厂的旧厂房投资兴办陶瓷原料厂，办厂年限为20年，投资金额为6000万元，被上诉人需向农户缴纳土地租金以及向上诉人每年支付6万元的补偿款。协议书签订后，被上诉人并没有依约定进行投资建设，一直闲置租赁的土地和厂房，自2016年起就没有向上诉人支付补偿款。2018年7月4日，由于阳山县开展清理连江河、青莲沿河两岸乱堆放河卵石专项行动的需要，上诉人致函被上诉人告知临时借用其承租且长期闲置的场地用于堆放河卵石。2019年3月初，堆放在场地的河卵石已全部清理。上诉人在“原青莲立德粉厂”堆放河卵石是基于双方签订了《投资办厂协议书》，“原青莲立德粉厂”是上诉人的资产，在出租给被上诉人后，被上诉人长达6年仍闲置未进行过任何投资，且有3年没有按照约定向上诉人支付土地租金及补偿款，被上诉人的行为已经严重违反了合同的有关约定，构成了重大违约。在被上诉人违约的前提下，上诉人有权在“原青莲立德粉厂”堆放河卵石甚至解除合同提前收回场地，上诉人堆放河卵石的行为应当理解为合法行使抗辩权，行为符合《合同法》第六十七条的规定。因此，原审判决脱离双方签订的《投资办厂协议书》，认定行政机关作出的行为均为行政行为显然是属于认定事实错误，上诉人堆放河卵石的行为应属于民事行为，而不应认为上诉人为政府机关便认定为行政违法。二、原审判决适用法律错误，本案属于民事诉讼受理范围，本案应当依法裁定驳回被上诉人的起诉。上述第一点已经说明上诉人堆放河卵石的行为属于民事行为，但原审法院却适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项:“人民法院受理下列诉讼，……认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定，该规定是附前提条件的，即行政机关作出的行为必须为行政行为。实际上，被上诉人自堆放河卵石至河卵石被清理期间并没有对出租给被上诉人的“原青莲立德粉厂”及其合法财产造成任何损害，理由如下。第一，自双方签约后，被上诉人至今仍未对“原青莲立德粉厂”进行过任何投入，场地和厂房至今一直闲置。第二，河卵石已经全部清理，场地已恢复原状，且场地内的道路在河卵石堆放和清理期间被修整，被上诉人反而因此受益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十款:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人过着其他组织权利义务不产生实际影响的行为”和第六十九条第八款:“有下列情形之一，已经立案的，应裁定驳回起诉:……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，本案应当驳回被上诉人的起诉。原审法院适用《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三款:“镇人民政府行使下列职权:……（三）保护公民私人所有的合法财产”亦属适用法律错误。上诉人堆放河卵石是基于被上诉人违反双方签订的《投资办厂协议书》的约定而依法实施的抗辩行为，符合《合同法》的有关规定。综上，为了维护上诉人的合法权益，请求法院依法撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人刘永乐答辩称：1.上诉人以行政职权权限在未与我方经过任何沟通的情况下，侵占我方旧厂房，其行为属于行政行为侵犯财产权，属于行政诉讼受案范围。2.上诉人以我方没有支付土地补偿款为由进行侵占，认为我方财产没有受到损失。我方是该场地的合法承租者及投资者，在2014年7月11日与上诉人签订了投资办厂的协议书，承租期限20年，我方已向湘福公司支付过租赁地价。另外，我方也按照协议约定在2014、2015年向上诉人支付土地承租费。我方曾在2018年7月9日向上诉人发出过书面赔偿申请函，表明了上诉人的占用行为导致我方财产损失，上诉人以两年未付土地承包费为由，认为我方的投资办厂协议已经终止，属于其单方理解。另外，上诉人主张土地补偿费与本案占用行为属于两种法律关系，上诉人不得以此为由而免除其占用行为违法。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 二审期间，各方均未向本院提交新的证据。 经审理查明，原审判决审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案系行政征用纠纷，二审应当围绕被诉行政行为及原审裁判进行全面审理。结合青莲镇政府的上诉请求，本案二审的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、青莲镇政府堆放河卵石的行为是否合法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，上诉人青莲镇政府因开展河道清障专项行动，致函被上诉人刘永乐，于2018年7月5日起使用被上诉人刘永乐所有的原青莲立德粉厂旧厂房堆放大量河卵石，对被上诉人刘永乐的财产权等合法权益造成了影响。上诉人青莲镇政府主张其行为系民事行为，本案不属于行政诉讼受案范围。经查，被上诉人刘永乐通过民事协议取得涉案厂房的使用权，但从上诉人青莲镇政府发出的函的内容来看，并无解除合同、收回厂房的意思表示，且双方的民事协议亦未有关于逾期不支付使用费合同自然解除的约定，不符合民事行为的特征；实际上，上诉人青莲镇政府是基于其河道管理职责而使用涉案厂房，系一种行政征用行为。据此，原审法院认定本案属于行政诉讼的受案范围并无不当，上诉人青莲镇政府此节主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”根据上述规定，行政征用应当在法定情形下，依照法律规定的权限和程序实施。本案中，上诉人青莲镇政府因开展河道清障行动而使用被上诉人刘永乐的厂房，虽然为了公共利益的需要，但缺乏进一步证据证明属于抢险、救灾等紧急情形，且上诉人青莲镇政府亦未提交依据说明其具有行政征用的法定职权。另外，上诉人青莲镇政府亦未取得被上诉人刘永乐的同意，以行政协议的方式实现行政管理职责。因此，上诉人青莲镇政府使用被上诉人租用的涉案厂房堆放河卵石的行政行为存在超越职权，违反法定程序的情形，不具有合法性，原审法院不予支持，并作出确认违法的判决，结果并无不当。 综上所述，上诉人青莲镇政府的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，实体处理正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阳山县青莲镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄方然 审 判 员 赖爱红 审 判 员 林士嵛 二〇二〇年二月二十五日 法官助理 葛邵霞 书 记 员 陈 熙