河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终990号 上诉人（原审原告）：藁城区梅花村华清灯座厂，住所地：河北省石家庄市藁城区梅花镇梅花村村北300米。 经营者高雅军，男，汉族，1963年8月14日出生，现住河北省石家庄市藁城区。 被上诉人（原审被告）：河北省石家庄市藁城区人民政府，住所地石家庄市藁城区廉州西路2号。 法定代表人袁丽华，区长。 上诉人藁城区梅花村华清灯座厂（以下简称华清灯座厂）因诉请确认藁环领[2015]81号决定无效一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2015年8月3日，河北省石家庄市藁城区人民政府（以下简称藁城区政府）成立的石家庄市藁城区人民政府环境保护工作领导小组（以下简称环保小组）作出藁环领[2015]81号关于对华清灯座厂实施断电停产整改的通知，主要内容为，因华清灯座厂存在未办理环保手续非法生产等环境违法问题，要求其立即停产整改。华清灯座厂不服该通知，向本院提起诉讼，请求确认无效。另查明，华清灯座厂在诉讼期间提出调取石环行复[2018]1号行政复议案件档案的申请，经审查，该复议决定审查的内容是原藁城区环保局2017年作出的藁环领252号《关于石家庄雅创环保科技有限公司设备研发及新工艺实验项目不予以受理环评审批的通知》，因该通知与本案无关，华清灯座厂的申请法院不予准许。 原审法院经审理认为：《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，华清灯座厂所诉藁城区政府作出的藁环领[2015]81号《关于对藁城区华清灯座厂实施断电停产整改的通知》，藁城区政府属有权机关、所作行为有相关法律依据。该行为并不存在上述解释规定的“重大且明显违法”的情形。因此，华清灯座厂起诉请求确认该行政行为无效，无法律和事实依据。经本院释明，华清灯座厂拒绝变更诉讼请求，其诉讼请求应予驳回。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告藁城区梅花村华清灯座厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告藁城区梅花村华清灯座厂负担。 华清灯座厂不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一审法院做出的判决存在事实认定不清、适用法律错误等以下问题：（一）华清灯座厂自2002年开始一直致力于对含塑料薄膜的垃圾处理利用工艺进行研究和生产线设备的研发。该生产线需由自主研发的六种设备组成，属于原始性创新，应用领域是环境保护。于2012年10月1日租用藁城区梅花镇梅花村高振林已有场所进行研究试验。因有试验品需要销售，于2013年12月办理了华清灯座厂营业执照。华清灯座厂从未进行过“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，没有“建造和购置固定资产的经济活动”，没有“固定资产再生产行为”。2017年2月27日，环保小组对华清灯座厂实施了断电，要求华清灯座厂办理环评手续。事后得知断电行为是执行《关于对藁城区华清灯座厂实施断电停产整改的通知》，当时未出具处罚决定。华清灯座厂在一审时提供1、《科技查新报告》；2、《科技成果登记证书》；3、《专利证书》；4、《成果评价报告》；5、《小试证明》；6、《工艺流程图》；7、《科技成果评价资料》；8、《租房协议》；9、《人证证词》；10、《环评法释义》和《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等证据，证明：华清灯座厂没有“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，没有“建造和购置固定资产的经济活动”即没有“固定资产再生产行为”。华清灯座厂的活动不是《环评法》和《条例》中所称的“建设项目”，不在《环评法》和《条例》的适用范围之内，即华清灯座厂不在环评管理体制之中，该事实的认定是正确审理本案、解决诉讼纷争的关键，而一审法院未对这一事实进行审理和认定，是明显的审理错误。（二）在一审庭审中，法官当庭表示对藁城区政府提供的证据不予认可，藁城区政府提供的证据存在以下问题：1、《关于对藁城区华清灯座厂实施断电停产整改的通知》，该行政决定内容是断电整改，要求办理环评。而被诉行政行为内容是不再允许整改，无附加条件无期限的禁止，直接予以取缔。该证据内容与被诉行政行为有本质区别。不能作为本案被诉行政行为合法性的依据。2、《河北省建设项目环境保护管理条例》（以下简称《省条例》）中所指的“建设项目”是指“按照固定资产投资方式进行的开发建设活动”。而华清灯座厂的活动不属于“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，不在《省条例》的适用范围之内。另，在被诉行政行为实施前，该《省条例》已经被公告废止。3、《河北省关于对损害生态环境行为实行问责的暂行规定》（以下简称《问责》）中藁城区政府特指的第七条中规定的管控对象是依法应该环评的“建设项目”。华清灯座厂的活动不是法定的“建设项目”，所以不属于《问责》中指定的情形。4、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）。华清灯座厂的活动不是法定的“建设项目”，该证据与认定华清灯座厂是否需要办理环评无关。另，《名录》中的“第108项、研发基地”是要求:有“按固定资产投资方式进行开发建设活动”的研发企业按“研发基地”类规定的方法进行环评。而不能作为藁城区政府要求华清灯座厂必须办理环评的规定。所以该《名录》不能作为被诉行政行为的法律依据。5、《石家庄市大气污染治理攻坚行动实施方案》和《石家庄市“小散乱污”企业专项整治实施方案》的整治对象是依法应该办理环评而未办理环评的违法企业。华清灯座厂不在该两份文件的适用范围之内。该两项证据不能作为被诉行政行为的法律依据，与本案无关。一审法院未对藁城区政府提供证据的合理性和关联性予以审查，就直接认为藁城区政府的行政行为有相关的法律依据是错误的。（三）1、华清灯座厂仅只进行的是研发试验活动，并向环保小组提供了进行科技研发活动的证据。依据《科技进步法》第三条第一款，华清灯座厂具有法定研发自由权。被诉行政行为侵害了华清灯座厂的研发自由权，实施主体（环保小组）对华清灯座厂的科技研发活动无管辖权。因华清灯座厂的行为不在《环评法》和《条例》的适用范围之内，所以华清灯座厂不在环评管理体制之中。被诉行政行为实施主体（环保小组）不具有行政主体资格，符合法释（2018）1号第九十九条第（一）项的情形，应该确认无效。2、被诉行政行为内容:断电行为侵犯了华清灯座厂的研发自由权，要求办理环评增加了华清灯座厂研发活动的义务，且藁城区政府没有有效的法律规范依据，符合法释（2018）1号第九十九条第（二）项的情形，应该确认无效。3、被诉行政行为的内容中要求华清灯座厂整改，即要求华清灯座厂办理环评手续，该内容客观上无法实施。被诉行政行为内容客观上无法实施，符合法释（2018）1号第九十九条第（三）项的情形，应该确认无效。4、环保小组将华清灯座厂的科技试验活动错误的认定为工业生产，基于这一明显错误做出被诉行政行为，行政行为实施时，未出具处罚决定，对华清灯座厂提供的证据和法律依据及申辩不予理睬，属于明显的程序违法。符合法释（2018）1号第九十九条第（四）项的情形，应该确认无效。基于以上事实，藁城区政府的行政行为显然构成重大且明显的违法情形，按照《行政诉讼法》第七十五条的规定，应该确认无效。一审法院未对以上事实予以审理，做出的判决是错误的。恳请二审法院审清事实，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。另，藁城区政府提及的环保部2018年6月1日回函的问题。华清灯座厂向环保部咨询研发活动是否须要办理环评。环保部在认为研发场所是由华清灯座厂投资建设的情况下做出了指导，回函中未要求研发活动办理环评，只对与研发活动相关的活动做出了指导：你投资建设的场所按“研发基地”环评。华清灯座厂在收到该回函后通过电话向环保部澄清是租用已有场所，没有场所建设和固定资产购置行为。环保部告知，不投资不建设就不须要环评。（以上情况属实，请法院予以核实）藁城区政府不该借题发挥，断章取义，用6月1日回函证明环保部要求华清灯座厂的研发活动办理环评，更不能用回函作为被诉行政行为合法性的依据。请求依法撤销一审作出的（2019）冀01行初126号行政判决书，查清事实依法审理。一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对于行政行为无效的认定做出了严格规定，即“重大且明显违法”，并列出了四种情形。本案中，被上诉人藁城区政府作为一级政府，有权对上诉人华清灯座厂实施行政行为，其所作行为有相关法律依据，故原审法院经审理认为被上诉人藁城区政府的行政行为不符合“重大且明显违法”的情形，而属于一般违法行为，认定华清灯座厂起诉请求确认该行政行为无效，无法律和事实依据并无不妥。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款对于确认行政行为无效诉讼转换为撤销行政行为诉讼作出明确规定，即“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中原审法院依法向上诉人华清灯座厂予以释明，但上诉人华清灯座厂在释明后拒绝变更诉讼请求，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回上诉人华清灯座厂的诉讼请求并无不当，故上诉人华清灯座厂的上诉请求不能成立。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，华清灯座厂的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由上诉人华清灯座厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年二月十七日 书记员  底玉玉