江苏省东台市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）苏0981行初70号原告：周兴才，性别××年××月××日出生，××族，居民。被告：射阳县特庸镇人民政府，住所地射阳县特庸镇。法定代表人：陈晓林，该镇镇长。委托代理人：胡井文，江苏理高律师事务所律师。委托代理人：倪亮，江苏理高律师事务所律师。原告周兴才因与被告射阳县特庸镇人民政府（以下简称特庸镇政府）行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年8月27日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日、2019年10月30日公开开庭审理了本案。第一次庭审时，原告周兴才到庭参加诉讼，被告特庸镇政府经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理；第二次庭审时，原告周兴才，被告特庸镇政府的统战委员申小军及委托代理人倪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周兴才诉称，原告于2017年5月15日向被告提交了《诉求》和《全港村××（××）经济组织土地处分决定书》（以下简称《土地处分决定书》），申请被告责令射阳县特庸镇全港村村民委员会（以下简称全港村委会）按照《土地处分决定书》处分全港村××（××）东至盘洋村分界河、南至十二中沟河、西至农户承包田界、北至十一中沟河的土地由原告承包经营。被告收到原告的《诉求》及《土地处分决定书》后，由射阳县特庸镇农村经济经营管理服务中心（以下简称特庸镇农经中心）于2017年6月23日作出《关于全港村周兴才反映机动地承包问题的答复》（以下简称6.23《答复》）。原告不服该《答复》，提起行政诉讼。2018年4月17日，法院以超越职权、适用法律错误为由判决撤销了6.23《答复》，目前判决已经生效。因被告对原告提出的《诉求》未能依法处理，且法院判决撤销6.23《答复》后，被告亦未作出任何补救措施，致使原告未能承包经营案涉土地，造成原告经济损失358608元（合计76.8亩土地，按照每亩稻麦两季平均收入计算每亩土地1400元以及国家农田补贴每亩120元）。2019年6月25日，原告向被告提交《行政赔偿申请书》，要求被告赔偿原告三年未承包到案涉土地而减少的经济收入。2019年8月1日，被告作出《不予赔偿决定书》，对原告的行政赔偿申请不予赔偿。原告认为，案涉土地早在大集体时期是原全心大队第二生产队计税面积稻麦两季农田，土地一轮承包期间是原全心村二组农户承包田，一户一块“口粮田”，土地二轮承包期前调整“机动地”围田养鱼，由原全心村二组江玉顺等人承包养殖。后全港村委会委托被告将案涉土地招标给外地人仇中亚，与仇中亚签订承包合同书，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定。被告作为乡镇人民政府，具有负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理的职责。针对全港村委会违法将土地发包给仇中亚种植的行为，被告应当责令全港村委会更改，全港村委会的违法行为后果应由被告承担。综上，为维护合法权益，原告请求判决被告赔偿原告358608元的经济损失，并由被告承担本案的诉讼费。原告周兴才向本院提交了以下证据：1.《土地处分决定书》1份。拟证明案涉争议土地经过全港村××（××）农户共同协商讨论决定作出了处分，决定转包给原告的事实。2.（2017）苏0981行初56号《行政判决书》1份。拟证明被告指派特庸镇农经中心作出的6.23《答复》是错误的。3.落款日期为2019年6月25日的《行政赔偿申请书》1份。拟证明原告向被告提出行政赔偿申请的事实。4.落款日期为2019年8月1日的《不予赔偿决定书》1份。拟证明被告针对原告的赔偿申请，作出了不予赔偿的决定。5.落款日期为2017年11月21日的《证明》1份。拟证明2017年6月案涉土地由全港村××（××）农户决定给原告承包经营。6.落款日期为2017年5月15日的《诉求》1份。拟证明原告向被告提出申请，要求被告责令全港村委会按照《土地处分决定书》处分案涉土地。7.落款日期为2019年9月15日、10月8日的《证明》各1份。拟证明每亩土地的收益情况。8.落款日期为2015年6月30日的《土地承包合同书》1份。拟证明射阳县特庸镇招投标拍卖办公室对案涉土地进行招标的事实。被告特庸镇政府辩称，1、原告未能种植到案涉土地，属于土地承包经营权争议，而不是土地权属争议。案涉土地不属于乡（镇）农民集体所有，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定，是否分配承包土地的决定权在于农村集体经济组织，其他任何单位和个人不能超越法律规定享有发包土地的权利。农村土地承包相关法律并没有赋予被告可以直接干预土地承包的分配权利，被告对案涉土地“是否发包以及由谁承包”不具有作出处理决定的主体资格及职能。原告未能取得案涉土地的承包经营权并非因被告造成，因此，原告要求被告赔偿其损失的前提条件不存在，其起诉被告不履行、拖延履行法定职责不成立。2、被告作为镇政府，负有在具体指导土地承包合同的订立、监督合同双方履行合同以及管理合同档案等方面的工作职责，并不包括直接发包村集体所有的土地的职责。对属于村集体所有土地的发包问题，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，由村集体经济组织或者村民委员会对外发包。案涉土地已经由全港村委会对外发包，这一发包行为导致原告、集体经济组织、全港村委会之间的相关民事权利义务关系变化，不属于被告处理的职责范畴。原告不能证实是因被告拖延履行法定职责，致使其合法权益遭受损害。因此，原告提出的赔偿请求，没有事实和法律依据。3、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述规定，原告应当就何种行政行为造成其损害的事实、损害大小以及损害金额承担举证责任。如果原告的损失客观存在，还要考虑被告的行政行为与原告损失之间是否构成法律上的因果关系。根据原告在诉状中的陈述，原告承认造成其损失的原因是由于未能承包经营到案涉土地。但原告未能承包种植的原因，系因案涉土地在2015年6月30日已经由全港村委会通过对外招标的方式发包给了案外人仇中亚种植，并非是因被告的原因导致原告未能种植案涉土地。因此，即使原告存在损失，与被告的行政行为之间不具有法律上的因果关系。综上，原告申请赔偿不符合行政赔偿的规定，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告特庸镇政府未向本院提交证据，其向本院提交了以下依据：1.《中华人民共和国农村土地承包法》（节录）。2.《中华人民共和国土地管理法》（节录）。3.《中华人民共和国村民委员会组织法》（节录）。4.《中华人民共和国国家赔偿法》（节录）。5.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（节录）。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1、5的真实性、关联性有异议，不能达到原告的证明目的；证据2的真实性无异议，该份判决仅是认为特庸镇农经中心超越职权作出答复，不能达到原告的证明目的；证据3、4的真实性无异议，被告收到原告的行政赔偿申请后，及时向原告作出《不予赔偿决定书》并向原告邮寄送达；证据6的证明目的有异议，原告提交的《诉求》是要求被告责令全港村委会按照《土地处分决定书》处分案涉土地，但案涉土地属于全港村集体所有，被告无权对村集体所有的土地进行处分；证据7的真实性有异议，该两份证明均是由一人书写，其余四名证明人签字，不符合法律规定的证据形式要求，且证明中对收益组成也没有具体说明；证据8的真实性无异议，证明目的有异议，《土地承包合同书》是全港村委会和案外人仇中亚签订，射阳县特庸镇招投标拍卖办公室只是作为见证单位。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2，系本院作出的生效裁判文书，与本案待证事实有关联，且形式真实、来源合法，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定；原告提交的证据3、4，能够证实原告向被告申请行政赔偿以及被告作出《不予赔偿决定书》的事实，本院对其真实性、关联性予以认定；原告提交的证据1、5-7，本院对其形式上的真实性予以认定；原告提交的证据8，本院对其真实性予以认定。经审理查明，原告周兴才系射阳县特庸镇全港村××（××）村民。2017年6月19日，原告周兴才向被告特庸镇政府提交《诉求》一份（原告诉称提交该《诉求》的时间为2017年5月15日），该《诉求》的主要内容是要求特庸镇政府责令全港村委会按照《土地处分决定书》处分案涉土地。被告特庸镇政府收到原告周兴才的《诉求》后，特庸镇农经中心向原告作出了6.23《答复》，该《答复》认为原告周兴才提供的《土地处分决定书》是无效、非法的。原告周兴才不服6.23《答复》，向本院提起行政诉讼，要求撤销6.23《答复》。本院受理后，于2018年4月17日作出（2017）苏0981行初56号行政判决，以特庸镇农经中心超越职权作出6.23《答复》，且答复认定事实不清，主要证据不足、适用法律错误为由，判决撤销了6.23《答复》。2019年6月25日，原告周兴才作为申请人，向被告特庸镇政府提交《行政赔偿申请书》一份，申请赔偿周兴才未能承包到全港村一组东至盘洋村分界河、南至十二中沟河、西至农田承包界、北至十一中沟河土地而减少的经济收入358608元，申请赔偿的理由为特庸镇农经中心向周兴才作出的6.23《答复》被法院判决撤销，被告特庸镇政府针对周兴才提交的《诉求》未能依法作出处理，从而造成原告周兴才自2017年7月至2020年6月未能承包到案涉争议土地，合计减少经济收入358608元。被告特庸镇政府收到原告周兴才的上述《行政赔偿申请书》后，于2019年8月1日作出《不予赔偿决定书》。该《不予赔偿决定书》的主要内容是：“……案涉土地在上世纪八十年代之前由集体将低洼地开发成鱼塘，并由周保友、江玉顺进行养殖承包。承包期限届满后，全港村报请国土部门批准对该块土地实施复垦，复垦后全港村委托镇政府实施招标，因无本村村民报名竞标，全港村召开村民代表座谈，并通过对外招标方案。2015年6月30日，仇中亚取得承包资格，并签订了承包合同，土地亦交付仇中亚种植。2017年6月，申请人周兴才向本机关提交一份《经济组织土地处分决定书》，要求本机关责令全港村委会按《经济组织土地处分决定书》处分土地。2017年6月23日，我机关下属镇农经中心对申请人作出答复，对其请求未予支持。申请人就该答复向法院提起诉讼，后法院以镇农经中心越权为由撤销了该答复。本机关认为，申请人要求赔偿的理由是本机关未能正确处理其诉求，导致其未能种植案涉土地。但申请人未能种植的原因系土地已由村委会发包给了仇中亚种植，并非是因本机关的原因未能种植。因此，申请人的赔偿理由不符合法律规定。综上所述，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条之规定，本机关决定如下：对申请人周兴才的行政赔偿申请不予赔偿。”原告周兴才于2019年8月4日收到该《不予赔偿决定书》。原告不服该《不予赔偿决定书》，认为被告应赔偿其经济损失，遂提起本案行政诉讼。另查明，现射阳县特庸镇全港村一组是由原全心村一组和二组合并组成，案涉争议土地位于全港村××（××）境内。2015年6月30日，全港村委会（甲方）与仇中亚（乙方）签订了《土地承包合同书》，主要内容是：经村委会研究，对一组鱼塘复垦面积进行招标发包。征得部分村民代表讨论，报上级政府批准，现乙方中标议标成立，在双方自愿的基础上对甲方现有复垦面积进行一次性足缴承包，甲方将鱼塘复垦面积（76.8亩）一次性发包给乙方承包，承包期为10年，乙方自合同签订后，立即足缴土地承包金每亩380元/年，合同期满后甲方立即无偿收回发包土地。审理中，原告周兴才认为案涉土地应当由其承包经营，并提交《土地处分决定书》。该决定书的主要内容载明：“全港村一组原全心村二组经济组织农户对本经济组织土地（东至盘洋村与全港村分界河，南至十二中沟河，西至农田，北至十一中沟河）进行处分决定。1、全港村委会未经本集体组织成员民主议定程序，在多数农户不知情况时处置了该处土地，侵占该土地承包费，其合同无效，土地收回。2、该土地从2017年6月15日起转让给周兴才承包经营，自决定书农户签名后向本经济组织农户支付2017年下半年转让费50元，以后每年向每一农户付100元。3、周兴才有该土地受益权，包括国家对土地各项补贴。4、周兴才在承包经营期应遵守国家相关法律与法规。”再查明，本院于2018年4月17日作出（2017）苏0981行初56号行政判决，目前该判决已生效。原告周兴才在提起本案行政诉讼前曾诉至本院，要求撤销被告于2019年3月19日作出的《对周兴才申请解决土地承包经营权争议的答复意见》。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，原告于2019年6月25日向被告提出行政赔偿申请，被告于2019年8月1日作出不予赔偿的决定，原告于2019年8月4日收到《不予赔偿决定书》后于当月向本院提起行政赔偿诉讼。按照上述规定，原告已先行向被告提出了行政赔偿申请，被告作出不予赔偿决定，因此，原告有权自收到不予赔偿决定之日起三个月内向法院提起行政赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。从上述条文内容可知，行政机关承担赔偿责任的前提条件是违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。换言之，如果公民、法人或其他组织受到的损害系非法利益之损害，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。本案中，虽然被告的职能部门特庸镇农经中心以自己的名义作出的6.23《答复》被人民法院依法予以撤销，但原告与他人之间的土地承包经营权争议尚未解决，在原告不能证明其应享有受法律保护的案涉土地承包经营权的情况下，原告主张案涉土地经济损失的赔偿请求缺乏合法权益受侵害的事实依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、损害大小、具体损失金额承担举证责任。本案中，原告并未提供被告的行政行为致其损害以及产生直接经济损失数额的相关有效证据，其认为被告的行政行为对其造成经济损失的证据不足，且本案亦不存在因被告的原因导致原告无法举证的情形。因此，原告就其主张的损失金额，应承担举证不能的法律后果。行政机关的违法行政行为与损害结果之间存在因果关系亦是获得行政赔偿的必要条件。本案中，原告认为被告未履行法定职责以及未采取相应行政补救措施，造成原告未能实际承包种植案涉土地，产生经济损失。对此，本院认为，原告目前未能获得案涉土地的承包经营权，未能实际种植到案涉土地的根本原因在于其与他人之间存在土地承包经营权争议，而该纠纷不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件，原告应当通过协商、调解或者仲裁、民事诉讼途径予以厘清、解决。即使被告存在原告诉称的不履行法定职责的行为，与原告主张的经济损失之间也并不具有直接的、必然的因果关系。因此，原告认为被告未履行法定职责故而要求被告承担行政赔偿的主张，本院不予采信。综上，原告提出的上述赔偿请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：驳回原告周兴才的赔偿请求。本案不收取诉讼费用。案件受理费50元，退回原告周兴才。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇二〇年二月十四日法官 助理  汤晓青书 记 员  乐 梅附：本判决适用的相关法律依据1.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发﹝1997﹞10号）第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。