济南铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁7101行赔初11号 原告孙建玲，女，1966年1月21日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人陈学武，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人伍凯，山东金洲律师事务所律师。 原告孙建玲因与被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）拆迁行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年10月28日受理后，依法向被告南山管委会送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告孙建玲及被告南山管委会的委托代理人陈学武、伍凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙建玲诉称，原告自济南八里峪生态农业观光专业合作社购买房屋，房屋位于济南市历城区仲宫镇刘家庄村八里峪农庄。后查询得知其为农民专业合作经济组织，登记机关为济南市南部山区管委会市场监管局，法定代表人为张某平（原仲宫镇刘家庄的党支部书记）。2019年1月25日，被告南山管委会强制拆除了原告的房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，房屋是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以认定，且原告在此已居住三年以上，2018年南山管委会投资修建了四米宽的标准水泥小区道路和车库道路，因此可以合理推定当地政府一直知道涉案房屋情况。基于信赖利益原则和诚实信用原则，房屋被拆迁的不利后果不能由原告独立承担。为此，原告向济南市人民政府提起行政复议，济南市人民政府已作出《行政复议决定书》，“确认南山管委会强制拆除申请人位于济南市历城区仲宫镇刘家庄村八里峪农庄房屋的行为违法”。为维护合法权益，原告向南山管委会提起国家赔偿申请。原告作为赔偿请求人主体适格，被告亦为合法的赔偿义务机关，涉案强拆行为已经被确认违法，原告因房屋强拆行为造成了经济损失的事实清楚，但被告却作出了《不予行政赔偿决定书》。强拆是事实行为，客观上侵害了原告的物权。南山管委会突击强拆房屋的时候给原告留下的时间也很短，并且没有出具任何证明涉案房屋不符合规定的证明材料，只是给原告打了电话，执法不人性。原告也从未收到过任何限期改正通知或者行政处罚决定书，被告剥夺了原告法律赋予的权利，程序严重违法。由于被告突击强拆，原告易保留的物品都没有来得及转移便被损毁。另外涉案房屋为木质结构，绝大多数建筑材料可以完整回收重复利用。如果被告给原告合理时间自行拆除，将大大降低原告的损失。综上所述，南山管委会未能在充分考虑并尊重历史因素的情况下，违法强拆，所以应当通过司法程序对其违法行为作出否定性裁决，避免权力任性。为此，请求法院依法判决被告赔偿原告购房款600000元（人民币，下同）、房屋被强制拆除所造成物品损失327035元，共计927035元。 原告孙建玲向本院提交了以下证据： 证据1.证据1.购房款收到条60万元（原件）、建设银行账户流水50万元，交纳10万元现金记录，共计60万元（复印件）； 证据2.身份证复印件1份； 证据3.2019年5月17日济南市人民政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字〔2019〕178号）； 证据4.2019年9月4日南山管委会作出的《不予行政赔偿决定书》； 证据5.被拆除房屋损失清单；该清单列明：1.木屋本体重置损失，房屋框架木料（俄罗斯樟子松）73600元、房屋外墙圆弧扣板（俄罗斯樟子松）76300元、房屋内墙扣板（俄罗斯樟子松）36720元、房屋吊顶扣板（俄罗斯樟子松）13920元、木料现场加工制作费用（含喷漆）50000元，共计250540元；2.房屋门窗、地板重置损失，铝合金平开窗（中空玻璃）12.5平方米5625元、实木室内门（水曲木）4个6000元、防盗门（中空玻璃）1个2499元、隐形折叠纱门（无轨风琴式）1个1800元、金刚纱窗6个1080元、木地板（实木）96平方米28800元，共计45804元；3.厨房、卫浴重置损失，厨房吊柜、地柜21000元、洗手盆台柜21000元、坐便器1个999元，共计23199元；4.房屋内水管、电路、电表、电灯重置损失，室内水管50米450元、水龙头2个120元，共计570元。5.院落内财物重置损失，青石地板32平方米3200元、太阳能照明设备1142元、浇灌设备380元、水缸3个220元，共计6922元。以上共计327035元。 证据6.被拆除房屋照片2张及视频。 以上证据证明原告身份情况，主体适格，强拆行为已被确认违法以及原告的损失情况等。此外，庭审后，孙建玲提交房屋地上部分主材价目表及收据复印件1份，证明房屋材料成本。 被告南山管委会辩称：一、原告非本案适格主体。涉案房屋建设时并未取得合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设，自始不存在合法物权，原告虽系通过买卖行为获得涉案房屋，但因其所购买的房屋系违法建筑，故其并未取得任何合法物权，本案的房屋建设方无房地产开发销售的资质，对外签订买卖合同销售房屋，其房屋买卖合同应属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项所规定的无效合同之情形，原告无权以此无效合同获得涉案房屋之合法物权。且原告也并非涉案房屋的建设方，原告非涉案行政行为之行政相对人，故原告无提起诉讼的主体资格。二、被告作出的涉案行政行为认定事实清楚。依据《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（以下简称《拆违通知》）之规定，涉案房屋属违法建设，依法应当予以拆除。三、涉案房屋建设方系违法占用集体土地，违反了土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，涉案房屋依法应系违法建设。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地……”涉案房屋建设方违反了上述法律规定，擅自改变了涉案集体土地的农业用途进行非农业建设，其建设涉案建筑并未取得任何合法、有效的用地手续，属违法占地。四、被告作出强制拆除涉案违法建设的行为系依法履行职责，未侵犯原告合法权益，原告主张损失赔偿无任何事实及法律依据。被告作为济南市人民政府的派出机构，主要承担南部山区生态保护和绿色发展职能，兼有公共服务、社会事务管理和市场监管等职能，被告作为南部山区拆除违法建设的责任主体，严格依据相关法律、法规及《拆违通知》的规定履行法定职责，被告针对涉案违法建设作出的强制拆除行为系依法履行职责，未侵犯原告任何合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。被告作出的强制拆除涉案房屋的行为虽已被济南市人民政府的复议决定确认违法，但该决定书是因被告在拆除涉案建筑前未完备履行法定程序，而依法作出的确认程序违法的决定书，而非认定被告实体处理违法的决定书。虽然被告的强拆行为存有违反法律规定的执法程序的情形，但该种程序违法并未侵犯原告的合法权益，因此，原告主张的各项损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的应予赔偿的合法权益范畴。综上，请求贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告南山管委会向本院提交了以下证据： 证据1.2019年1月10日南山管委会作出的《责令停止违法行为、限期改正通知书》（南执限改字（2019）第10015号），证明原告并非涉案行政行为的行政相对人，无提起本案诉讼的主体资格； 证据2.搬出家具物品等照片2张，证明被告在拆除涉案的建筑前帮助原告清理室内物品； 证据3.《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督[2017]252号），证明住房和城乡建设部明确提出全面清查并处理城市建成区各类违法建设； 证据4.《拆违通知》（济厅字[2017]5号）（含附件《济南市拆违拆临行动方案》），证明涉案房屋属于该文件中所认定的违法建设，违法建设必须承担相应的法律后果，且不予任何经济补偿。 证据5.《2006年到2020年的土地利用总体规划》1份，证明涉案土地的土地利用现状查询结果以及土地规划查询结果，涉案土地地类为农用地，土地规划为限制建设区。依据土地管理法的相关规定，农用地非经依法办理转用审批手续，不得用于建设住宅。涉案房屋并未办理相关的转用审批手续，属于违法建设。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，关联性有异议，该照片拍摄的并非原告孙建玲的房屋；对证据3-5的真实性有异议，原告对以上文件不知情。被告对原告提交的证据1的真实性、关联性有异议，认为该收到条与涉案的房屋是否一致需要核实，且签字为张务平，显然与买处不一致，也有可能是从张务平本人手中购买房屋，与本案无关；对证据2无异议；对证据3无异议，但认为该证据能反证其仅确认被告程序中有违法行为，可以推定被告认定原告的建筑系违法建筑的行政行为合法；对证据4无异议，但认为能同时证明被告作出行政行为符合法律规定；对证据5的真实性有异议，该损失清单为原告自行制作，并没有相应的计算及统计依据，也没有测量结果。对证据6的真实性无异议，但该照片未能显示涉案房屋具体情况，不能作为赔偿依据。 本院经审查对各方提交证据认证如下：原告的证据1-4、6具备真实性、合法性，且与本案有关联，本院予以采纳。证据5系单方制作的清单，不作为证据使用，但可作为其诉讼请求的进一步说明。其庭审后提交的材料明细因为复印件，不予采纳，亦可作为诉讼请求的进一步说明。被告的证据1具备真实性、合法性，且与本案有关联，本院予以采纳；证据2真实性、关联性存疑，不能证明拍摄照片为原告涉案房屋，本院不予采纳；证据3、4系规范性文件，不作为证据使用；证据5为当庭提交，已超出法定举证期限，且无正当理由说明，本院不予采纳。 经审理查明，2016年10月11日，原告孙建玲与济南八里峪生态农业观光专业合作社签订购房合同，以60万元价格购买了该合作社生态园内房屋1处。该房屋为木质结构。房屋交付后，原告实际入住。 2019年1月12日，被告于原告房屋处张贴《责令停止违法行为、限期改正通知书》，责令房屋所有人于同年1月13日前拆除涉案建筑。2019年1月25日被告将涉案房屋强制拆除。2019年3月25日，原告向济南市人民政府提起行政复议。济南市人民政府于2019年5月17日作出《行政复议决定书》（济政复决字〔2019〕178号），认定原告与被告作出的强制拆除行为有利害关系。被告在未下达有关行政决定、未履行催告程序、未下达强制执行决定、未履行强制拆除的公告程序的情况下将原告房屋强制拆除的行为，违反《中华人民共和国行政强制法》相关规定，强制拆除行为违法。原告据此向被告提出行政赔偿。被告以涉案房屋为违法建设，未侵犯原告合法利益为由，于2019年9月4日作出《不予行政赔偿决定书》。 本院认为，本案双方争议的焦点问题为：一、原告主体资格是否适格；二、原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 关于焦点一，原告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，孙建玲自八里峪合作社处购买案涉房屋并使用，系案涉房屋的实际权利人，南山管委会在向孙建玲送达了通知书后将案涉房屋拆除，其强制拆除案涉房屋的行为已被生效复议决定确认违法，孙建玲作为强拆行为的相对人也是受害人有要求南山管委会赔偿的权利，其有权提起本案行政赔偿诉讼。南山管委会辩称孙建玲不具有本案原告主体资格的意见，本院不予采纳。 关于焦点二，原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 其一，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护。本案中，南山管委会的强制拆除行为虽被济南市人民政府确认违法，但孙建玲未能提供证据证明被强制拆除的房屋属于合法建设，故不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围，孙建玲主张南山管委会赔偿案涉房屋购房款600000元的请求无事实及法律依据，本院不予支持。 其二，违法强拆行为造成原告合法权益受损的，应当予以赔偿。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，即便拆除违法建筑亦应当严格依照相关规定进行。参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，应予以赔偿。本案中，被告不能提供证据证实组织拆除原告房屋时履行了上述程序。虽然案涉房屋的建设未取得相关手续，但房屋可回收利用的建筑材料应属合法财产，如因违法强拆造成损失，依法应予赔偿；建筑内合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木等，如因违法强拆造成损失，亦应予以赔偿。 对于具体赔偿数额的确定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，被告既未依法对屋内物品登记保全，也未制作物品清单并交原告签字确认，致使原告对可回收利用的建筑材料、建筑物内合法的动产及可移动利用的附属设施、树木等损失的具体数额无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被告承担举证责任。案涉房屋及附属物、屋内物品、附属设施皆已毁损灭失，无法进行调查取证，在此情况之下，对于原告主张的各项损失，应结合逻辑推理、生活经验、生活常识和当事人的诉求，采用酌定方式，判决行政机关承担相应的赔偿责任，具体数额为：1.关于被拆除建筑可回收利用建筑材料（包括室内门窗）损失。结合双方举证情况，根据原告主张，综合考虑建筑材料的性质、原购买价格、使用年限、折旧程度、建筑面积、可重复利用率等因素，酌情确定损失数额为60000元。2.关于被拆除建筑内合法动产损失。室内合法财产损失，包括地板、家具、灯具等，运用一般生活经验、生活常识，结合各方的诉辩意见，综合考虑建筑面积、折旧程度、可重复利用率等，酌定为5000元。3.关于附属院落内可移动利用的设施、地砖等财产损失。根据原、被告举证情况，运用一般生活经验、生活常识，结合院落面积、拆除季节等，酌定为2000元。以上三部分共计67000元。 综上,南山管委会实施的违法行政强制行为造成原告孙建玲合法财产损失,应依法予以行政赔偿;原告的部分诉讼请求成立,对成立部分本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第九条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决如下: 一、被告济南市南部山区管理委员会于本判决生效之日起三十日内赔偿原告孙建玲财产损失人民币67000元。 二、驳回原告孙建玲的其他赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  于 梅 审 判 员  蒋彦增 审 判 员  刘爱国 二〇二〇年二月二十七日 法官助理  安玉霞 书 记 员  黄岩涛