广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终181号上诉人（原审原告）：李柏飘，男，汉族，1982年5月10日出生，住广东省英德市*******民委员会李屋组。委托诉讼代理人：欧阳晟，广东观上律师事务所律师。委托诉讼代理人：欧阳嘉晟，广东观上律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。住所地：广东省英德市************。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：邓益琼，该局干部。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。上诉人李柏飘因与被上诉人英德市自然资源局国土行政处罚决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年1月，李柏飘未经国土部门批准，擅自在英德市**************平整土地建设养猪场。养猪场为水泥铺地，用铁柱作为支架的铁皮棚，面积为2503平方米（含2408平方米基本农田、95平方米林地）。李柏飘占用土地面积为7.3亩，其中北边有小部分为林地，南边大部分为耕地（均为基本农田），面积为6.42亩，不符合土地利用总体规划。同年1月15日、4月18日、4月23日、5月10日，原英德市国土资源局分别向李柏飘发出《责令停止土地违法行为通知书》，多次责令李柏飘立即停止土地违法行为，并到原英德市国土资源局接受处理。同年5月10日，原英德市国土资源局对李柏飘违法占地案进行立案处理。同年7月19日，原英德市国土资源局向李柏飘发出英国土资执土罚（告）字[2018]106号《行政处罚告知书》、英国土资执土听（告）字[2018]106号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权。李柏飘在法定期限内没有陈述申辩，也没有申请举行听证。同年7月27日，原英德市国土资源局认为李柏飘未经批准非法占用土地的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条及《广东省非农建设补充耕地管理办法》第十条的规定，遂作出英国土资执土决字[2018]84号《行政处罚决定书》，决定对李柏飘处以以下处罚：1.责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对非法占用的土地处以（基本农田的耕地开垦费2倍）每平方米76元共325128元罚款。同年8月13日，原英德市国土资源局送达了上述处罚决定给李柏飘。李柏飘不服，遂于2019年1月25日向本院提起行政诉讼。另查明，李屋村持有英德市人民政府2009年11月13日颁发的英府林证字（2009）第07144号林权证，该证证载地名为李屋村山，面积653亩，四至为东至李龙塘，南至板甫，西至光明山栋，北至光明山栋。2018年10月19日，英德市林业局对李柏飘作出英林罚决字[2018]第213号《林业行政处罚决定书》，决定责令其限期恢复林地原状，并处罚款51641.6元。后英德市林业局自行撤销了上述处罚决定。为切实保护耕地，严格控制耕地转为非农业建设用地，确保耕地总量动态平衡，广东省人民政府制定了《广东省非农业建设补充耕地管理办法》。该办法规定县、县级市辖区内耕地开垦费按18元/平方米计，占用基本农田的，耕地开垦费加收20元/平方米。因机构改革，原英德市国土资源局于2019年6月已变更为英德市自然资源局。原审法院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、认定事实方面。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”本案中，首先，原英德市国土资源局作为土地主管部门，其依据土地利用总体规划数据库，并结合《李柏飘土地利用影像图》《李柏飘土地利用规划图》《李柏飘土地利用现状图》《桥头镇李柏飘（猪场）用地红线图》等证据，且经现场勘测后认定涉案土地有6.42亩属于基本农田，证据充分。其次，李柏飘所在的李屋村也在《基本农田保护责任一览表》范围内，且李屋村在《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会中陂二十等村民小组永久基本农田保护责任书》中亦签名盖章予以确认。因此，李柏飘认为其养猪场用地全部为林地，原审法院不予采信。原英德市国土资源局仅是针对李柏飘占用土地范围内的6.42亩基本农田进行处罚，并不涉及林地部分，其作出的涉案处罚决定认定事实清楚。李屋村部分村民认为涉案土地为林地，不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质。二、适用法律、法规方面。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定“……各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田……”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动……”本案中，李柏飘在基本农田进行硬底化建造养猪场，属于严重破坏耕作层的生产经营活动，违反了国务院基本农田“五个不准”，且其在收到原英德市国土资源局多次下发的《责令停止土地违法行为通知书》后，仍拒不停止土地违法行为。根据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”的规定，原英德市国土资源局结合本案实际决定对李柏飘处以基本农田的耕地开垦费2倍即78元/平方米的罚款，并无明显不当，原英德市国土资源局适用法律、法规正确。但本院注意到，按照78元/平方米的标准计算，李柏飘应缴纳的罚款为333840.17元（78元/平方米×6.42亩×666.667平方米/亩），原英德市国土资源局对原告处以325128元罚款，并未损害李柏飘的合法权益，根据行政诉讼禁止不利变更原则，原审法院不予调整。三、程序方面。原英德市国土资源局发现李柏飘违法用地行为后，多次向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，告知了李柏飘拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原英德市国土资源局作出涉案处罚决定后，亦告知了李柏飘履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，故原英德市国土资源局作出涉案处罚决定的程序合法。综上所述，耕地是我国最为宝贵的资源，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。李柏飘请求撤销原英德市国土资源局作出的涉案处罚决定依据不足，理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回李柏飘的诉讼请求。本案受理费50元，由李柏飘负担。上诉人李柏飘不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.支持上诉人原审的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由为：一、原审判决认定事实错误。1.涉案土地是林地不是基本农田：①涉案土地已由英德市人民政府颁发了英府林证字（2019）第107144号《林权证》，依法确认为林地。②涉案土地所在村民小组历代以来都被作为林地耕作。③涉案土地坡度超过40度，仅可作为林地种植林木利用土地，根本无可能用作基本农田、农业耕作。④被上诉人何时将涉案土地列入所谓的“基本农田”范围，上诉人及上诉人所在村的历代村长和村民都不知道。二、涉案土地建猪场曾被英德市林业局作出过英林罚决字（2018）第213号行政处罚，就同一事实被上诉人又作出英国土资执土决字（2018）84号《行政处罚决定书》，是双重处罚，也是违法的。综上所述，原审判决认定事实错误，英德市自然资源局和英德市林业局就同一事实分别作出不同的行政处罚决定是错误的，上诉人的上诉请求有事实和法律依据，请依法支持上诉人的上诉请求。二审查询中，上诉人李柏飘补充称：第一、涉案土地为林地，有我方村里的林权证可以证明，另外，从三位村长的证人证言可以知道李屋村一直都是按林地来使用涉案土地一直到现在，另外，英德市政府把林地变更为耕地并未充分告知李屋村，现在三位村长也在场，而且被上诉人在一审中提交的证明涉案土地是耕地的证据责任书上面签字的那一方的签名人是李德财，但李德财不是村长，是当时的财务，时任村长应当是李启军，而且被上诉人提交的证据中也没有明确涉案土地已经由林地变更为耕地或责任田，另外，我方刚刚提交的鉴定意见告知书，涉案的两个行政处罚已经撤销了其中的一个林业局的行政处罚，因为我方提起诉讼其已经自行撤销，由此可知涉案土地是林地。被上诉人英德市自然资源局答辩称：关于认定涉案土地基本农田的问题，经答辩人现场勘查明被答辩人的猪场用地总面积是7.3亩，其中基本农田6.42亩，林地0.88亩。原审法院亦根据土地利用总体规划数据库，《李柏飘土地利用影像图》《李柏飘土地利用规划图》《李柏飘土地利用现状图》《桥头镇李柏飘（猪场）用地红线图》《现场勘验笔录》等证据查明涉案土地有6.42亩属于基本农田的事实。另外，答辩人提交的《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会基本农田保护责任书》《基本农田保护责任一览表》《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会中陂二十等村民小组永久基本农田保护责任书》显示，在2011年，涉案地所在的李屋村民小组签订了基本农田保护责任书，李屋村民小组签名盖章予以确认了基本农田保护区的范围。由此可知，涉案土地从2011年起就被列入基本农田的范围，并且经过了当地政府的公布，向各村委下达了通知，公众是可以知悉此事。因此，被答辩人主张涉案地全部为林地没有事实依据，答辩人作出的涉案处罚决定认定事实清楚。答辩人仅是针对被答辩人占用土地范围内的6.42亩基本农田进行处罚，并不涉及林地部分。且原审法院也查明英德市林业局已自行撤销了对被答辩人作出的英林罚决字〔2018〕第213号《林业行政处罚决定书》。因此，答辩人对被答辩人的处罚并不会涉及双重处罚。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院依法维持原判，驳回被答辩人的上诉请求。二审查询中，被上诉人英德市自然资源局补充称：第一、基本农田责任保护书，上诉人刚刚也承认有其村民李德财的签名，李德财作为李屋村民小组的财务，对外行使的行为也是代表李屋村，并且我方提交的一审证据52页除了有各个村小组的代表签名外还有各个村小组盖章签名确认，并且在该份材料中，保护片块编号也已经列进去，所以我方认为不清楚林地变更为耕地的范围理由不充分。第二、正因为林业局也已经清楚涉案6.2亩是基本农田，只有0.88亩是林地，所以林业局后来了解了事实后也撤销了其行政处罚，就更加印证了我方对上诉人的处罚是依据充分事实清楚的，其余意见与书面答辩状一致。二审期间，被上诉人英德市自然资源局未提交新证据。上诉人李柏飘向本院提交英德市林业局于2018年8月15日对李柏飘作出的《鉴定意见告知书》作为新的证据，拟证明涉案土地为林地。《鉴定意见告知书》记载：“我局聘请有关人员对你涉嫌在英德市************李屋山（猪仔杰山）进行了占用的林种、面积及林地状况鉴定，鉴定意见为占用林地面积3227.6平方米（4.9亩），林种为一般用材林。”本院组织了证据交换，并听取其他当事人对上诉人李柏飘提交的证据的意见。经审查，李柏飘二审提交的证据在原审庭审中已经提出过，不属于新证据，且不能推翻本案被诉行政行为的相关证据，本院不予认定。本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院另查明，被上诉人在原审中提交的《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会基本农田保护责任书》、《基本农田保护责任一览表》（表四）、《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会中陂二十等村民小组永久基本农田保护责任书》显示，在2011年，涉案地所在的李屋村签订了基本农田保护责任书，并签名盖章予以确认了基本农田保护区的面积及范围。本院认为，本案系国土行政处罚纠纷。本案当事人对原审判决对被诉《行政处罚决定》程序合法的认定并无异议，经本院审查并无不当，本院予以确认。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是原英德市国土资源局作出英国土资执土决字〔2018〕84号《行政处罚决定书》认定事实及适用法律是否合法，主要是涉案猪场用地范围的土地性质是林地还是基本农田的问题。首先，《基本农田保护条例》第二条第二款规定：“本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”本案中，李柏飘未经国土部门批准，擅自在英德市**************平整土地建设养猪场，原英德市国土资源局立案受理后，依据土地利用总体规划数据库，并结合《李柏飘土地利用影像图》、《李柏飘土地利用规划图》、《李柏飘土地利用现状图》、《桥头镇李柏飘（猪场）用地红线图》等证据，且经现场勘测后认定涉案猪场用地范围的土地有6.42亩属于基本农田。上述事实有被上诉人提供的以上证据予以证实，且证据之间能够相互印证形成证据锁链，足以认定。根据上述规定，基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的。涉案地块是否处于集体林权证范围，并不影响其属于基本农田的认定。因此，李柏飘以其猪场用地范围的土地位于李屋村持有英府林证字（2009）第07144号《林权证》中李屋村山林地范围内为由，主张涉案《行政处罚决定》认定土地类型错误理据不足，本院不予采信。另外，涉案猪场用地范围的土地所在的李屋村签订了《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会基本农田保护责任书》，并在《英德市桥头镇（街道）仙蕉坑村（居）委会中陂二十等村民小组永久基本农田保护责任书》中盖章予以确认了基本农田保护区的范围。因此，李柏飘及李屋村部分村民认为涉案猪场用地范围的土地为林地，不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质。李柏飘上诉主张其猪场用地范围的土地全部为林地，理据不足，本院不予采信。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十七条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条：“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”的规定，据上文所述，李柏飘占地的行为违反上述土地管理法及基本农田保护条例的规定，依法应予处罚。原英德市国土资源局根据李柏飘的违法行为的性质、占地类型及造成的后果等，在上述规定的范围内，作出责令退还土地、限期拆除地上设施、恢复原状，并处325128元罚款。按照76元/平方米的标准计算，李柏飘应缴纳的罚款为【（18+20）元/平方米×2倍×6.42亩×666.667平方米/亩﹦325128元】的被诉《行政处罚决定》，主要证据充分，适用法律法规正确，处罚裁量恰当，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。但原审法院计算的罚款标准为78元/平方米存在不当，鉴于原审判决据此罚款标准作出的最终罚款金额并未存在不利变更的情形，本院予以指正。对于李柏飘上诉主张涉案猪场用地范围的土地曾被英德市林业局作出过英林罚决字〔2018〕第213号行政处罚，被上诉人就同一事实又作出被诉《行政处罚决定书》，是双重处罚，构成违法的意见，经查，被上诉人作出涉案《行政处罚决定》仅针对李柏飘占用土地范围内的6.42亩基本农田进行处罚，并不涉及林地部分，且英德市林业局已自行撤销了对李柏飘作出的英林罚决字〔2018〕第213号《林业行政处罚决定书》。因此，被诉《行政处罚决定》不存在“双重处罚”的情形。李柏飘以此为由否定被诉《行政处罚决定》的合法性理据不足，本院不予采信。综上所述，李柏飘的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李柏飘负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年一月十九日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关裁判依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；