广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终37号上诉人（原审原告）邓东文，男，住佛山市三水区。委托代理人何东海，广东九剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，该街道办事处主任。委托代理人冯嘉树，该街道办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会墩头村民小组，住所地佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会墩头村。负责人邓庆祥。委托代理人欧冬花，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人邓东文因诉佛山市三水区云东海办事处（以下简称云东海街道办）行政处理决定一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初599号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：邓东文原籍佛山市三水区云东海街道伏户村民委员会墩头村民小组（以下简称墩头村民小组），1987年1月退役后到原三水县**厂工作，之后将户口迁入原三水县**厂。2018年5月3日，邓东文将户籍由佛山市三水区西南街道**********迁回墩头村，但其户籍迁入未经墩头村民小组同意。墩头村民小组以此为由，不承认邓东文具有其集体经济组织成员资格。2018年10月31日，邓东文向云东海街道办提交《行政处理申请书》，请求确认其具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。云东海街道办受理了邓东文的申请，并分别于2018年11月16日及2018年11月27日向邓东文及墩头村民小组送达《行政处理告知书》，告知邓东文及墩头村民小组对邓东文申请事项所享有的权利，并要求当事人于收到告知书之日起10日内提交陈述、申辩材料并提供相关证据。墩头村民小组于2019年2月1日向云东海街道办提交了《陈述申辩书》，认为邓东文未经墩头村民小组同意自行迁入，其户籍属于挂靠性质，请求云东海街道办不予确认其成员资格。云东海街道办经调查，于2019年3月8日作出三云行决〔2018〕83号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定不予确认邓东文具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，并分别于2019年3月21日及2019年4月3日向邓东文及墩头村民小组送达。另查，墩头村民小组及其上级村民委员会并未成立经济合作社或者股份合作经济社。2018年11月1日，佛山市三水云东海街道伏户民委员会（以下简称伏户村民委员会）出具证明，证实墩头村民小组是一个独立的集体经济组织，其拥有独立的银行账户，财产独立核算，负责人为邓庆祥。另外，墩头村民小组在2014年前没有制定独立的村规民约，适用的是伏户村委会村民公约的规定。《伏户村民委员会村民公约》（2003年11月25日及2006年1月26日制定）第二条第6点规定：“在部队服役的义务兵役期间，享受本村年终所有分配。如在部队提升为国家干部，本村不再给予任何分配。服役期满后（转业或退伍）一年内，必须将本人户籍迁回及报到本村委会，如超过一年按以下第八小点执行。”第8小点规定：“婚迁、中专以上毕业生（指户口迁出）、转业退伍军人、刑满释放人员、在限定时间未能迁回本村，则按每超出一个月每人缴交人口管理费伍佰元计算，次年享受本村年终所有分配。”上述公约中第三条“其他有关事项”第2点规定：“凡自理粮或购户口迁到外地或城镇的村民（包括本人及家庭成员），要求迁回本村的，必须本人写申请，经村民小组会议同意，村长签名确认凭迁出地证明，50周岁以内的，持有计划生育一切证件，按照当时在本村迁出的时间计算，每一个月每人缴交人口管理费伍佰元。次年才享受本村分配（包括征地青苗费分配和其它收入）。”2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”第六条规定：“凡未纳入本简章的村规民约，按以往定下的村规民约执行。”2018年10月28日墩头村民小组召开了关于墩头村回迁人员的分配权表决会议，表决通过了“对于在2018年4月1日后户籍新政策后，不经过村小组及村委会同意，不按村的村规民约执行，只按新的户籍政策迁入的人员，认定为不享受分配人员（包括年终分红及征地款的一切分配）”。原审法院认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，云东海街道办作为佛山市三水区人民政府的派出机关，应邓东文的申请，对请求事项予以处理，于法有据。云东海街道办收到邓东文的申请后，经调查于2019年3月8日作出《行政处理决定书》，并依法送达给邓东文及墩头村民小组，也依法告知了当事人提起行政复议或诉讼的权利，程序合法，予以确认。邓东文认为，云东海街道办没有向其作出符合告知实体处理内容的《行政处理告知书》，剥夺了其申辩的机会，程序严重违法。法院认为，被诉的行为属于行政处理行为，并非行政处罚或行政强制。目前的法律、法规或规章等并未对被诉行政行为作出具体的程序性规定，云东海街道办在收到邓东文的申请后，向邓东文及墩头村民小组发出《行政处理告知书》，告知了当事人陈述、申辩及举证的权利，保证了当事人权利的行使，也没有侵犯当事人的合法权益，为此对邓东文的上述主张不予支持。本案的争议焦点在于邓东文是否具有墩头村民小组集体经济组织成员资格。法院认为，虽然墩头村民小组并未成立经济合作社或者股份合作经济社，但由于墩头村民小组拥有独立的集体资产产权，且拥有独立的银行账户，财产独立核算，并按照集体经济组织的模式运作，为此可参照适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，认定邓东文是否具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，邓东文原籍伏户村墩头村，1983年10月应征入伍，1987年1月退役，但邓东文退役后并未将户口迁回原籍，而是迁至邓东文退役后的工作单位原三水县**厂，至2018年5月3日才将户籍从佛山市三水区西南街道**********迁回墩头村。为此邓东文属于户籍迁入人员，除法律、法规和县级以上人民政府另有规定外，其是否具有墩头村民小组集体经济组织成员资格应根据墩头村民小组章程规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确定。根据2003年11月25日及2006年1月26日制定《伏户村民委员会村民公约》第二条第6小点、第8小点及第三条“其他有关事项”第2小点的规定，转业退伍军人超过一年未将户口回迁至墩头村民小组处,或城镇的村民经同意迁回墩头村民小组处的，可以在缴交人口管理费后享有本村分配。2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”2018年10月28日形成的《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》亦明确，对于未经墩头村民小组同意但因户籍新政回迁至墩头村民小组处的人员，不享受分配。本案中，邓东文没有提供证据证实其是根据村规民约规定的时间将户籍回迁墩头村；也没有证据证实墩头村民小组已同意其于2018年5月3日将户籍回迁，并确认其墩头村民小组的集体经济组织成员资格，根据上述村规民约的规定，邓东文并不具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格。虽然邓东文提供了“同意邓东文回迁的户主签名”，拟证明邓东文在2013年2月已经取得多数村民的同意迁回户口，但邓东文并未在2013年将户口迁回墩头村，且2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条及《2018年10月28日关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》已表明，自2014年10月17日起，墩头村民小组一律不同意原本村户籍人员回迁，对于未经墩头村民小组同意但因户籍新政回迁至墩头村民小组处的人员，不享受分配。为此，邓东文认为其经同意回迁墩头村民小组处的主张，法院不予支持。云东海街道办经调查后，作出被诉《行政处理决定书》，认定邓东文不具有墩头村民小组的集体经济组织成员资格，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法规正确，予以支持。需要指出的是，云东海街道办作出的《行政处理决定书》在引述《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条的规定时存在笔录，将“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”表述为“凡要求户口回迁本村的人员，一律给予办理回迁手续。”但上述笔误不影响处理结果的正确性，法院在此予以直接指正。邓东文认为，第一，邓东文原属墩头村民小组的集体经济组织成员，不能因服役而丧失成员资格。第二，根据2014年10月17日表决通过的《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条的规定，邓东文入户墩头村民小组处后，对于其入户后墩头村民小组签订的征地合同对应的征地款享有分配权，从而印证邓东文入户后即可取得墩头村民小组集体经济组织成员资格。第三，两份《伏户村民委员会村民公约》的制定不符合法律规定，被诉的《行政处理决定书》依据不合法制定的村规民约作出，应予撤销。原审法院认为，第一，邓东文退役后未在村规民约允许的期间或在缴纳相关费用后将户口回迁至墩头村民小组处，而是将户口迁至工作单位，并至2018年5月3日才迁回，邓东文是因工作原因迁出户口，其回迁属于一般的户口迁入人员，并不属于村规民约规定的退役回迁人员，不存在因服役丧失集体经济组织成员资格的情况。第二，《伏户墩头村村规民约（简章）》与2006年1月26日的《伏户村民委员会村民公约》是并行适用的。《伏户村民委员会村民公约》第三条“关于各村征地款的分配”规定：“常住农业人口和学生、军人、合理出生、正常婚迁，刑满释放人员，征地款分配具体分为以下两种方式，各村可采纳其中一种：……”结合上述规定，《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条关于征地款分配的规定，其对象是具有墩头村民小组户籍的农业户口人员。邓东文虽在2018年5月3日迁回墩头村，但其回迁并未经过墩头村民小组的同意，不属于本村的农业人口，不能以对《伏户墩头村村规民约（简章）》第四条规定的片面理解推定邓东文具有墩头村民小组集体经济组织成员资格。第三，邓东文提出的墩头村民小组的村规民约的表决程序的合法性问题，相关的村规民约有村民代表或者村民的签字，而且行政诉讼的任务是对行政行为的合法性进行审查，本案中墩头村民小组的村规民约是否有程序违法行为，不是行政诉讼审查的对象，法院不予评判。综上，云东海街道办作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法规正确，处理恰当，法院予以确认。邓东文要求法院撤销云东海街道办作出的《行政处理决定书》并责令云东海街道办重新作出行政处理的诉请，理由不成立，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓东文的诉讼请求。案件受理费50元，由邓东文负担。上诉人邓东文上诉称：一、原审判决查明原审第三人墩头村民小组的农村集体经济组织未成立，参照《广东省农村集体经济组织管理规定》不当。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条并无“参照”之说，原审第三人从未进行过改革、改造和改组，也未正式成立集体经济合作组织。伏户村民委员会出具《证明》的相关事实根本不存在。原审判决参照《广东省农村集体经济组织管理规定》认定上诉人并非成员错误。原审第三人并没有任何经营所得，所谓的资产有且仅有祖宗留下了的土地。原审判决认定原审第三人有独立的集体资产产权错误。上诉人作为原审第三人处土生土长的村民和成员，当然对相关资产享有权利。二、上诉人将户口迁出原审第三人处属历史原因，因原审第三人的个别人员恶意阻挠无法将户口迁回原籍。上诉人因参军离开原审第三人处，离乡之前承包责任田耕种，退伍回乡后因没有口粮田被迫外出求生。当时政策要求入职单位必须将户口转至城镇才可入职。上诉人现享受国家优抚政策，但却面临内无法享受村民待遇的局面，于情于理显然不适。回乡后，上诉人一直履行与其他村民一样的义务，也热心捐款祭祖及资助等公共事务。事实上，上诉人已在2013年取得2/3以上户主签名同意迁入户籍，却因时任村民小组负责人拒绝配合签名、盖章而无法办理，恶意阻挠上诉人回迁，为上诉人取得集体经济组织成员资格设置障碍。而到了2014年10月17日，原审第三人又以针对性地设置“村规民约”立新障碍，不良用意明显，不应获得支持。上诉人作为原审第三人土生土长的成员，没有与一般情况户口迁移加入的成员区别对待，既不合理也不合法。三、上诉人有权主张恢复成为原审第三人成员资格并参与征地款及其他款项的分配。根据原审第三人的村规民约，上诉人当然符合取得成员资格的条件，理应参与征地款分配。但上诉人回迁后，并未有人向上诉人主张收取户口管理费，上诉人缴纳无门。被上诉人及原审第三人从未依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定对上诉人的成员资格进行表决，在此情况下，被上诉人直接作出行政处理决定程序不符合该规定的要求。原审第三人反复针对上诉人出台各种新规，是本案产生的根本原因。原审第三人的相关行为明显不合法，被上诉人作出行政处理过程中没有考量，直接采信不合法的村规民约，应予以纠正。综上，请求二审法院：1.判决撤销原判并改判；2.判决撤销三云行决〔2018〕83号《行政处理决定书》；2.判令被上诉人就所诉的行政处理所涉内容重新作出具体行政行为；3.被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人云东海街道办答辩称，其所作本案所诉之《行政处理决定》主体适格，认定事实清楚、证据确凿，内容适当，适用法律依据正确，程序合法，应依法予以维持。请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。原审第三人墩头村民小组口头答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序公正合法，应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：诉讼各方当事人对被上诉人云东海街道办作出本案所诉之三云行决〔2018〕83号《行政处理决定书》的职权依据及行为程序均无异议，本院予以确认。本案中，原审第三人墩头村民小组是独立的集体经济组织，并未成立经济合作社或股份合作经济社。上诉人邓东文原为原审第三人的村民，因应征入伍并于1987年1月退役后到原三水县**厂工作，户口随迁至原三水县**厂。2018年5月3日，上诉人将户籍由佛山市三水区**************迁回原审第三人处，但未经原审第三人同意。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第一款的规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”及第十五条第三款的规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”原审第三人虽未经改革、改造、改组形成经济合作社或股份合作经济社，但其作为被上诉人行政区域内的农村集体经济组织，适用上述该规定。上诉人认为参照适用《广东省农村集体经济组织管理规定》不当的主张于法无据，本院不予支持。而上诉人属于户口迁出迁入的人员，其成员资格应依照原审第三人的组织章程，经社委会或者理事会审查和成员大会表决予以确定。经查，原审第三人在2014年之前并无制定独立的村规民约，适用伏户村民委员会制定的《伏户村民委员会村民公约》，而在2014年10月17日表决通过《伏户墩头村村规民约（简章）》，后又于2018年10月28日形成《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》。依照2003年11月25日及2006年1月26日制定的《伏户村民委员会村民公约》第二条第6、8点及第三条“其他有关事项”第2点的规定，转业退伍军人超过一年未将户口回迁至墩头村民小组处,或城镇的村民经同意迁回墩头村民小组处的，可以在缴交人口管理费后享有本村分配。《伏户墩头村村规民约（简章）》第五条规定：“凡要求户口回迁本村的人员，一律不给予办理回迁手续。”以及《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》表决通过：“对于在2018年4月1日后户籍新政策后，不经过村小组及村委会同意，不按村的村规民约执行，只按新的户籍政策迁入的人员，认定为不享受分配人员（包括年终分红及征地款的一切分配）。”可见，上诉人在退伍转业后超过一年未将户口迁回原审第三人处，且在2018年将户口迁回时并未征得原审第三人的同意，也无缴交相应的人口管理费，显然不具备成为集体经济组织成员的条件。据此，被上诉人就上诉人要求确认其具有原审第三人集体经济组织成员资格作出不予确认决定正确，本院予以确认。上诉人又认为其户口迁移属历史遗留问题，自户籍迁回后户口管理费一直缴纳无门，村民小组也从未对其成员资格进行表决；村规民约有针对性地多次修改，且对原生迁出人员和新迁入外来人员并未区分对待。如前所述，上诉人属于户籍迁出迁入人员，其成员资格取得必须符合集体经济组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决。村规民约是村民基于法律授权，根据当地实际情况，依照村民集体意愿，经过民主程序而制定的规章制度。《伏户村民委员会村民公约》、《伏户墩头村村规民约（简章）》和《关于墩头村回迁人员的分配权表决会议》的制定形式及内容符合相关法律法规的规定，均合法有效。而上诉人的成员资格既没有获得成员大会表决同意，亦无集体经济组织章程或村规民约为直接依据。虽然户籍迁入是成就成员资格的前提条件，但并非就此必然享有成员资格。综上，上诉人的上诉理由理据不足，本院均不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓东文负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年二月十七日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹