青岛铁路运输法院行 政 裁 定 书（2019）鲁7102行初46号原告于建华，女，1962年7月10日出生，汉族，住山东省莱西市。委托诉讼代理人张彦利，山东传习律师事务所律师。被告莱西市人力资源和社会保障局，住所地山东省青岛市莱西市黄海中路**。负责人张秀杰，局长。出庭负责人晋利刚，副局长。委托诉讼代理人姜明，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人李剑华，山东瀚生律师事务所律师。被告莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。法定代表人王清源，市长。出庭负责人李红，行政复议委员会办公室副主任。委托诉讼代理人王华全，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人王振林，山东瀚生律师事务所律师。原告于建华因认为被告莱西市人力资源和社会保障局（以下简称莱西市人社局）不履行行政确认法定职责，以及不服被告莱西市人民政府（以下简称莱西市政府）行政复议决定，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月4日立案后，于2019年12月5日向被告莱西市人社局、莱西市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告于建华委托诉讼代理人张彦利，被告莱西市人社局出庭负责人晋利刚、委托诉讼代理人姜明、李剑华，被告莱西市政府出庭负责人李红、委托诉讼代理人王华全、王振林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告莱西市人社局于2019年8月23日作出《关于〈社会保险稽查申请书〉回复》，称原告申请其依法履行职责对原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司之间存在劳动关系予以行政确认，根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》及其他相关法律、法规规定，其并无此项法定职责，且此项申请也无法律依据。原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司之间是否存在劳动关系应通过劳动仲裁或诉讼途径予以确认。被告莱西市政府于2019年11月12日作出西政复决字〔2019〕126号《行政复议决定书》，认定被告莱西市人社局无现行法律、法规和规章赋予的对劳动关系进行行政确认的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告于建华诉称，二被告办事走形式，走过程，不认真履行职责。第一，原告多次提交证明原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司存在劳动关系的证据和有关证据线索，并且书面申请二被告调取相关证据，书面申请听证，二被告不作为，程序存在重大瑕疵。第二，涉案社会保险权益纠纷是一项特殊的劳动争议纠纷，确认劳动关系是处理社会保险权益纠纷的基础事实和组成部分。本案本质是补办补缴社会保险费用纠纷，不是单纯的确认劳动关系纠纷，根据规定社会保险权益纠纷不属于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》调整范围，被告莱西市政府适用法律错误。1.原告在《社会保险稽查申请》中提出了两项申请，一项是确认劳动关系，另一项是要求补办补缴社会保险，因是否存在劳动关系是补办补缴社会保险费用的基础事实，所以该两项诉求是不可分割的，原告并未要求被告莱西市人社局单独进行劳动关系确认。2.查清、确认劳动关系事实，是社会保险稽查中补办补缴社会保险费的基础事实和组成部分。根据《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条，行政机关在处理社会保险权益纠纷中包括查清、确认劳动关系事实的行政职责。第三，社会保险稽查是一种行政执法行为，而《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》处理的是劳动争议的民事纠纷，不能作为处理行政案件的依据。1.根据《中华人民共和国劳动合同法》第七十七条、《中华人民共和国社会保险法》第八十三条，劳动者对处理劳动权益纠纷是选择民事程序，还是选择行政程序，享有选择权。2.根据《中华人民共和国劳动法》第九条第二款、原劳动部《关于〈中华人民共和国劳动法〉若干条文说明》《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示〉的答复》（〔2009〕行他字第12号），劳动行政部门有确认劳动关系的劳动争议处理的法定职责。第四，被告莱西市人社局不执行《山东省行政程序规定》，程序违法。综上，请求法院依法判决：1.撤销被告莱西市政府西政复决字〔2019〕126号《行政复议决定书》；2.被告莱西市人社局在社保稽查中履行确认原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司自1994年3月1日起至2011年12月31日期间存在劳动关系的职责，重新作出行政行为；3.诉讼费用由二被告承担。原告于建华向本院提交了以下证据：1.照片及照片详情截屏，拟证明：（1）被告莱西市人社局保存着青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司1997年至2014年的职工工资表；（2）青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司在1997年至2014年期间都存在按年度制作的工资表；2.《关于的回复》，拟证明：（1）有关证明涉案劳动关系存在的证据是社会保险稽查的核心；（2）被告莱西市人社局违反《山东省行政程序规定》，未履行其调查取证的职责。被告莱西市人社局辩称，一、原告提出的第二项诉讼请求与向其申请的请求事项不一致，要求法院判令其重新作出行政行为没有事实和法律依据；二、原告要求其对原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司存在劳动关系进行行政确认没有事实和法律依据；三、其已完全履行法定职责，程序合法。被告莱西市人社局向本院提交了以下证据：1.《社会保险稽查申请书》，拟证明原告申请事项与理由；2.《关于〈社会保险稽查申请书〉回复》，拟证明被告莱西市人社局接到原告申请后书面告知了其处理的途径，证明被告莱西市人社局已完全履行法定职责；3.《社会保险稽核自查通知书》（西劳险稽自通字〔2019〕第0003号）、《社会保险稽核通知书》（西劳险稽通字〔2019〕0003号）、《社会保险稽核结果告知书》（西劳险稽告字〔2019〕0003号）、《告知书》（西人社告字〔2019〕第008号）及《莱西市社会保险稽核文书送达回执》，拟证明被告莱西市人社局已完全履行法定职责。法律依据：《中华人民共和国劳动法》第七十七条、第七十九条，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条、第五条，《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第五条。被告莱西市政府辩称，一、其作出的西政复决字〔2019〕126号《行政复议决定书》符合法定程序要求；二、其作出的西政复决字〔2019〕126号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用依据正确。被告莱西市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》，拟证明原告申请行政复议；2.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》及送达回证、证明，拟证明被告莱西市政府立案受理该案，并将文书送达相关当事人；3.《行政复议答复书》，拟证明被告莱西市人社局提交行政复议答复书、证据、依据等材料；4.《行政复议决定书》及送达回证，拟证明被告莱西市政府作出复议决定并送达相关当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。经庭审质证，原告对被告莱西市人社局提交的证据的真实性均无异议，但对证明目的有异议，认为：1.原告申请调取证据，被告莱西市人社局不调取证据违法；2.被告未查清事实，没有完成社会保险稽查职责；3.被告莱西市人社局针对原告的申请分别作出《关于社会保险稽查申请书回复》和《告知书》不公正，没有记载法律依据。原告的申请是密不可分的，被告莱西市人社局应当在依职权查清涉案劳动关系的基础上，进行社保稽查。原告对被告莱西市政府提交的证据的真实性均无异议，但对证明目的有异议，认为：1.被告莱西市政府未准许原告的听证申请，违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条；2.被告莱西市政府作出的涉案《行政复议决定书》适用法律错误，引用的三个法律条文均是指引性条款，原告认为，根据“新法优于旧法”原则，应当适用《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示〉的答复》（〔2009〕行他字第12号）、《中华人民共和国社会保险法》第八十三条及《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条的规定。被告莱西市人社局和莱西市政府对原告提交的证据一的真实性及关联性有异议，对证据二的真实性无异议。被告莱西市人社局对被告莱西市政府提交的证据，被告莱西市政府对被告莱西市人社局提交的证据，均无异议。本院对上述证据认定如下：原告提交的证据一，与本案的争议焦点被告莱西市人社局是否具有确认劳动关系的法定职责没有关联性，依法不予采信；各方当事人提交的其他证据，内容真实客观，与本案具有一定的关联性，可以作为认定本案有关事实的依据，依法予以采信。经审理查明，2019年8月8日，原告于建华向被告莱西市人社局提交《社会保险稽查申请书》，申请：1.依法履行职责对原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司在1994年3月1日起至2011年12月31日期间存在劳动关系予以行政确认；2.责令青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司为原告补办、补缴自1994年3月1日起至2011年12月31日止期间五项社保费用（养老、医疗、工伤、失业、生育）。2019年8月23日，被告莱西市人社局作出《关于〈社会保险稽查申请书〉回复》，称关于申请其依法履行职责对原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司之间存在劳动关系予以行政确认，根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》及其他相关法律、法规规定，其并无此项法定职责，且此项申请也无法律依据，二者之间是否存在劳动关系应通过劳动仲裁或诉讼途径予以确认。关于申请责令青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司补办、补缴社保费用问题，其将对青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司开展社会保险稽查，并根据稽查情况依法予以处理。原告对被告莱西市人社局作出的《关于〈社会保险稽查申请书〉回复》不服，向被告莱西市政府申请行政复议，被告莱西市政府于2019年9月25日立案受理，作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》并分别送达原告及被告莱西市人社局。被告莱西市人社局于2019年9月30日作出行政复议答复。2019年11月12日，被告莱西市政府作出西政复决字〔2019〕126号《行政复议决定书》并送达原告及被告莱西市人社局，复议决定书认为，劳动者与用人单位因确认劳动关系发生的争议，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，被告莱西市人社局无现行法律、法规和规章赋予的对劳动关系进行行政确认的法定职责，原告要求责令被告莱西市人社局依法履行职责，对原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司之间存在劳动关系予以行政确认，于法无据，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告对被告莱西市人社局作出的《关于〈社会保险稽查申请书〉回复》以及被告莱西市政府作出的《行政复议决定书》不服，向法院提起行政诉讼。另查明，被告莱西市人社局于2019年8月19日作出《社会保险稽核自查通知书》（西劳险稽自通字〔2019〕第0003号）及《社会保险稽核通知书》（西劳险稽通字〔2019〕0003号）并送达青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司，于2019年8月28日作出《社会保险稽核结果告知书》（西劳险稽告字〔2019〕0003号）并送达青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司，于2019年10月18日作出《告知书》（西人社告字〔2019〕第008号）并送达原告。《告知书》载明，接到原告社会保险稽查申请后，被告莱西市人社局对青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司的社会保险费缴纳情况进行了稽查，通过稽查未发现原告与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司存在劳动关系的相关证据，在调查中该公司也否认与原告存在劳动关系，故被告莱西市人社局不能责令青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司为原告补缴社会保险费。本院认为，本案的争议焦点问题为被告莱西市人社局是否有确认劳动关系的法定职责。我国法律、法规、规章等对劳动关系确认纠纷解决途径有明确的规定。《中华人民共和国劳动法》第七十七条第一款规定：“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。”第七十九条规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第（一）项规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议……”第五条规定：“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。”《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第五条规定：“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”因此，劳动者与用人单位因确认劳动关系发生的争议，可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。本案中，原告请求确认其与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司存在劳动关系，属于典型的劳动关系确认诉求，要求被告莱西市人社局履行该项法定职责，无现行法律、法规和规章的依据。原告依照《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第三款规定：“个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”及《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款规定：“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”主张被告莱西市人社局在社保稽查过程中，有确认劳动关系的法定职责。被告莱西市人社局对此辩称，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款所称的“侵害其社会保险权益行为”是指用人单位在为职工进行了社会保险登记的情况下，未按时足额为其缴纳社会保险费的行为，并不包括用人单位未为该个人进行社会保险登记的情形，故该条款中社会保险行政部门依法应当查明的事实，也仅限于用人单位为职工进行了社会保险登记之后发生的劳动关系异议等事实，并不能扩大理解为社会保险行政部门即因此具有了劳动关系确认的法定职责，因此，原告依据该条款主张被告莱西市人社局具有确认其与青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司存在劳动关系的法定职责，不能成立。本院认为，被告莱西市人社局的上述辩解意见成立，依照《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第三款及《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条第二款，不能认定被告莱西市人社局具有劳动关系确认的法定职责，因此，对原告的上述主张，本院不予采信。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中,被告莱西市人社局不具有确认劳动关系的法定职责，被告莱西市政府亦作出了驳回复议申请的行政复议决定，故对原告提起的本案诉讼应裁定一并驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款的规定,裁定如下:驳回原告于建华的起诉。案件受理费50元,退还原告于建华。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蒋慧敏审 判 员  孔 慧人民陪审员  范立云二〇二〇年二月十四日法官助理杨子仪书记员祝帆