福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初156号 原告宁德市蕉城区源泉自来水厂，住所地福建省宁德市蕉城区霍童镇石桥村山下。 主要负责人黄陈祺（系该厂投资人）。 委托代理人李峰，福建宁美律师事务所律师。 被告宁德市蕉城区城市管理局，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路公交大厦7楼。 法定代表人金昌勇，局长。 出庭负责人王步旺，副局长。 委托代理人龚纯辉，福建润业律师事务所律师。 委托代理人詹俊森，福建润业律师事务所实习律师。 被告宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路7号。 法定代表人何必良，区长。 委托代理人周安林。 委托代理人王静恬，福建之秀律师事务所律师。 原告宁德市蕉城区源泉自来水厂（以下简称源泉自来水厂）不服被告宁德市蕉城区城市管理局（以下简称区城市管理局）责令限期拆除决定及被告宁德市蕉城区人民政府（以下简称区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，于2019年10月12日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告源泉自来水厂的委托代理人李峰，被告区城市管理局的出庭负责人王步旺及委托代理人龚纯辉、詹俊森，被告区政府的委托代理人周安林、王静恬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区城市管理局于2019年5月24日作出第201900001号《责令限期拆除决定书》（以下简称《责令限期拆除决定书》），责令黄亨锦（黄陈祺）于2019年5月27日前自行拆除霍童镇石桥村山下顶厝路32号违法建筑。原告源泉自来水厂不服，申请行政复议。被告区政府于2019年8月12日作出宁区政行复决〔2019〕1号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持原行政行为。 原告源泉自来水厂诉称，原告原系蕉城区霍童镇人民政府（以下简称霍童镇政府）、宁德市自来水有限公司共同出资组建的宁德市洞天自来水有限公司，承担霍童镇区周围行政村上万户居民用水。因经营不善，被拍卖后由黄容平竞得。厂区原有一栋建于1998年的旧办公楼，因年久失修，2018年4月12日经福建省建筑工程质量检测中心有限公司检验鉴定为D级，为危房，危及供水安全。为保障正常供水，原告于2018年向霍童镇政府书面报告申请拆除、重建，经时任霍童镇政府镇长同意，拆除了旧办公楼，并委托专业设计师对厂区建筑及园林等进行优化设计，建为一体化办公楼，将员工宿舍、收费大厅、化验室、办公室、投药池等全部整合到一栋建筑中。时任霍童镇政府镇长也进行审批，并告知由其直接将审批手续转给相关部门办理。但2019年5月24日被告区城市管理局却作出《责令限期拆除决定书》。原告不服，申请行政复议。被告区政府作出维持原行政行为的《行政复议决定书》。原告认为，两被告作出的行政决定明显不当，不符合比例原则，不具有合理性，应予撤销。请求判令：⒈撤销被告区城市管理局于2019年5月24日作出的《责令限期拆除决定书》；⒉撤销被告区政府于2019年8月12日作出的《行政复议决定书》。 原告源泉自来水厂向本院提交了以下证据： ⒈《责令限期拆除决定书》《行政复议决定书》，证明两被告作出被诉原行政行为和行政复议决定； ⒉《检验报告》，证明原告原厂区内办公楼为危房，若不拆除重建，将危及供水安全； ⒊《民事裁定书》，证明原告系通过司法拍卖取得案涉厂房及土地使用权，具备通过补办建筑规划许可手续等改正措施消除对规划实施影响的条件； ⒋《关于申请审批建设办公一体化用地的报告》《自来水厂改造设计规划平面图》，证明原告在拆除后已向霍童镇政府提交申请报告及规划平面图等。 被告区城市管理局及被告区政府辩称：一、区城市管理局对原告存在违法建设行为的认定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，没有明显不当。二、2018年7月8日原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自动工建设框架结构新办公楼。2018年7月8日至2019年1月17日，霍童镇政府及原宁德市国土资源局霍童管理所多次责令停止违法占地建设，但原告目无法纪，置若罔闻，仍然强行违建。原告在旧办公楼存在安全隐患的情况下，有足够时间申请办理重建的规划审批，且原办公楼只有两层，原告未取得规划许可，擅自建设了七层的办公楼，超出自来水厂运营办公、保障供水的正常需求。三、原告未依法委托设计单位进行建设工程方案设计，未向城乡规划主管部门报送建设工程设计方案，亦未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设，不具有尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，区城市管理局作出责令限期拆除的决定符合法律规定。此外，区政府还辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。为此，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告区城市管理局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： ⒈《宁德市蕉城区霍童镇总体规划（2016-2030）》《宁德市人民政府关于蕉城区霍童镇总体规划的批复》，证明案涉违法建筑物在镇规划区内。 ⒉《调查通知书》、现场勘验笔录及两张照片、立案审批表、询问笔录、营业执照、组织机构代码证集成电路（IC）卡、授权委托书、三张居民身份证。 ⒊《通知书（存根）》《责令停止违法行为通知书（存根）》及送达回证、照片、三张霍童镇在建房巡查记录表、二张霍童镇“两违”巡查记录表，以及霍童镇政府《关于要求停止施工的函》《关于霍童洞天水厂厂区管理用房旧改项目限期整改违法建设的通知》。 ⒋公文处理单、《责令停止违法行为通知书》《责令限期拆除决定书》及送达回证。 证据2-4，证明区城市管理局认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。 ⒌《福建省人民政府关于蕉城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2015〕7号，以下简称闽政文〔2015〕7号文件）、《宁德市人民政府关于在蕉城区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政文〔2015〕45号，以下简称宁政文〔2015〕45号文件）、《中共宁德市蕉城区委办公室宁德市蕉城区人民政府办公室关于印发的通知》（宁区委办〔2019〕43号，以下简称宁区委办〔2019〕43号文件），证明区城市管理局对案涉违法事项有执法权。 ⒍法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十六条、第六十七条。 被告区政府向本院提交了证明原行政行为及行政复议程序合法性的以下证据、依据。 ⒈《行政复议申请书》《资产评估报告》、宁德市拍卖行拍卖会材料、《检验报告》《关于申请审批建设办公一体化用地的报告》《民事裁定书》、营业执照、授权委托书、居民身份证，证明原告向区政府申请行政复议； ⒉立案审批表、《受理通知书》、送达回证、《提出答复通知书》，证明区政府受理原告的行政复议申请等； ⒊《行政复议答复书》、证据目录清单及相关证据材料，证明原行政行为合法等； ⒋公文处理单、《行政复议决定书》、送达回证、结案审批表，证明区政府作出行政复议决定，并送达申请人、被申请人； ⒌法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 经庭审质证，各方当事人对相关证据发表如下质证意见：被告区城市管理局对原告提交的证据1的真实性、合法性和关联性（以下简称“三性”）无异议；对证据2、3的证明目的有异议；对证据4的“三性”有异议。被告区政府对原告提交的证据1没有异议；对证据2、3的关联性有异议；对证据4的“三性”有异议。原告对区城市管理局提交的证据1-4的“三性”无异议，但无法证明案涉建筑在霍童镇规划区内；对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议。区政府对区城市管理局提交的证据的“三性”无异议。原告对区政府提交的证据1-3的“三性”无异议，但对证据3的证明目的有异议；对证据4的真实性无异议，但对证明目的有异议。区城市管理局对区政府提交的证据的“三性”无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和被告区城市管理局提交的证据4的《责令限期拆除决定书》、被告区政府提交的证据4的《行政复议决定书》为诉讼审查对象。原告提交的证据2符合证据的“三性”要求，予以采纳，但不能全部证明其待证目的；证据3缺乏关联性，证据4为原告单方制作，缺乏真实性，不予采纳。区城市管理局提交的证据2、5符合证据的“三性”要求，予以采纳；证据3缺乏关联性，不予采纳；证据1以及证据4中除《责令限期拆除决定书》以外的其他证据符合证据的“三性”要求，予以采纳，但无法全部证明其待证目的。区政府提交的证据1的《行政复议申请书》及身份证明材料符合证据的“三性”要求，予以采纳，其余证据缺乏关联性，不予采纳；证据2、4及证据3的《行政复议答复书》符合证据的“三性”要求，予以采纳；证据3的证据目录清单的相关证据材料，区城市管理局亦已提交，认证意见相同。 经审理查明，原告源泉自来水厂为个人独资企业，于2005年1月28日成立。2018年4月12日，福建省建筑工程质量检测中心有限公司出具《检验报告》，检验意见为原告办公楼危险性鉴定等级综合评定为D级，构成整栋危房。之后，原告拆除该办公楼，并在未办理建设工程规划许可手续之情形下，建成一幢七层建筑。2019年5月22日，被告区城市管理局组织现场勘验。次日，区城市管理局进行立案，并询问了原告。在询问笔录中，区城市管理局告知原告：“你户享有陈述、申辩的权利，可于笔录完成后三日内提起。”2019年5月24日，区城市管理局在原告未放弃陈述权、申辩权之情形下，作出《责令限期拆除决定书》，责令黄亨锦（黄陈祺）在2019年5月27日前自行拆除霍童镇石桥村山下顶厝路32号违法建筑。原告不服，申请行政复议。2019年8月12日被告区政府作出《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告仍不服，遂引起纠纷，由此成讼。 另查明：一、2015年1月3日，福建省人民政府作出闽政文〔2015〕7号文件，原则同意蕉城区开展相对集中行政处罚权工作。文件的附件载明，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条中除“或者未按照乡村建设规划许可证的规定”以外规定的违法建设的行政处罚权属于相对集中行政处罚权范围。2015年2月11日，宁德市人民政府作出宁政文〔2015〕45号文件，同意在霍童镇等区域范围内开展相对集中行政处罚权工作。2019年3月31日，中共宁德市蕉城区委办公室、区政府办公室印发宁区委办〔2019〕43号文件，规定原城乡规划行政主管部门的规划领域行政处罚职责由区城市管理局行使。 本案争议的焦点为：被告区城市管理局是否有查处案涉违法事项的职权？被诉原行政行为认定事实的主要证据是否充分？程序是否合法？对此，本院分析认定如下： 一、关于区城市管理局的执法权限问题 原告认为，被告无法证明案涉建筑位于霍童镇规划区内，故区城市管理局对案涉建筑不具有执法权。两被告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条等规定，区城市管理局对案涉违法事项有执法权。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”2002年8月22日，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作。根据上述法律、国务院规范性文件规定以及闽政文〔2015〕7号、宁政文〔2015〕45号、宁区委办〔2019〕43号文件，公民、法人或者其他组织只要在霍童镇区域内未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的，区城市管理局依法具有行政执法权。为此，原告的该项抗辩，依据不足，不予采信。 二、关于认定事实的主要证据是否充分问题 本院认为，被告区城市管理局认定行政相对人为黄亨锦（黄陈祺），但从其提交的行政执法询问笔录、现场勘验笔录看，实施违法建设的民事主体是原告源泉自来水厂，而非黄亨锦、黄陈祺，且没有证据证实黄亨锦在区城市管理局作出原行政行为时，为原告的投资人。在此情形下，区城市管理局将黄亨锦列为行政相对人，缺乏证据支持，可认定被诉《责令限期拆除决定书》认定事实的主要证据不足。 三、关于程序是否合法问题 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。本案中，被告区城市管理局在2019年5月23日告知原告可以在三日内提起陈述和申辩，却于次日在原告未表示放弃陈述和申辩、亦未进行陈述和申辩之情形下，即作出《责令限期拆除决定书》，剥夺了原告的陈述权和申辩权，违反了法定程序，应认定为程序违法。 综上所述，本院认为，被告区城市管理局虽依法具有查处案涉违法事项的职权，但其所作的《责令限期拆除决定书》认定事实的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。被告区政府作出维持原行政行为的行政复议决定，结论错误，亦应一并撤销。原告提出原行政行为、行政复议行为应予撤销之主张，合法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款规定，判决如下： 一、撤销被告宁德市蕉城区城市管理局于2019年5月24日作出的第201900001号《责令限期拆除决定书》及被告宁德市蕉城区人民政府于2019年8月12日作出的宁区政行复决〔2019〕1号《行政复议决定书》； 二、责令被告宁德市蕉城区城市管理局依法重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告宁德市蕉城区城市管理局、被告宁德市蕉城区人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长 许 剑 斌 人民陪审员 李  明 人民陪审员 缪 晓 华 二〇二〇年二月十八日 书 记 员 欧阳丽丽 附：本裁判文书引用的法律条文： ⒈《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 ⒉《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条第三款人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。