浙江省平湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0482行初13号 原告嘉兴市贝娃贸易有限公司，住所地平湖市乍浦镇亭子桥村。统一社会信用代码91330400665181985T。 法定代表人屠明华，总经理。 委托诉讼代理人刘成林，女，1971年12月9日出生，汉族，住平湖市。系原告法定代表人屠明华妻子。 被告嘉兴港区开发建设管理委员会，住所地平湖市乍浦镇中山东路116号。统一社会信用代码11330400002562285A。 法定代表人石云良，主任。 被告平湖市乍浦镇人民政府，住所地平湖市乍浦镇雅山中路138号。统一社会信用代码11330482002563106F。 法定代表人傅晓波，镇长。 二被告共同委托诉讼代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。 第三人嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所，住所地平湖市乍浦镇汤山东路25号。统一社会信用代码9033040077314847XC。 法定代表人陆春杰，所长。 委托诉讼代理人谢洪娣，浙江东港律师事务所律师。 第三人平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员会，住所地平湖市乍浦镇亭子桥村。 法定代表人沈弟良，主任。 委托诉讼代理人任云原，平湖市乍浦法律服务所法律工作者。 第三人嘉兴市乍浦超同塑粉厂，住所地嘉兴市乍浦经济开发区亭子桥村。 负责人宣利平，厂长。 委托诉讼代理人丁爱忠，平湖市当湖法律服务所法律工作者。 第三人孙秀华，女，1969年12月6日出生，汉族，住平湖市。 委托诉讼代理人丁爱忠，平湖市当湖法律服务所法律工作者。 原告嘉兴市贝娃贸易有限公司与被告嘉兴港区开发建设管理委员会、平湖市乍浦镇人民政府及第三人嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所、平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员会确认强拆行为违法一案，本院于2018年3月1日立案，并于2018年8月31日依法作出（2018）浙0482行初9号行政判决。原告不服判决，上诉至嘉兴市中级人民法院，嘉兴市中级人民法院于2019年1月16日作出（2018）浙04行终337号行政裁定，撤销本院（2018）浙0482行初9号行政判决，发回本院重新审理。本院于2019年2月2日重新立案，另行组成合议庭，并通知嘉兴市乍浦超同塑粉厂、孙秀华作为案件第三人参加诉讼。本院于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告法定代表人屠明华及其委托代理人刘成林、管委会副主任顾春林与镇政府副镇长高峰及其共同委托代理人俞国华、朱肖辰、事务所法定代表人陆春杰及其委托代理人谢洪娣、村委会法定代表人沈弟良及其委托代理人任云原、超同塑粉厂、孙秀华的委托诉讼代理人丁爱忠到庭参加诉讼。本案经批准延长审限，在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼，现已审理终结。 贝娃公司由嘉兴市贝娃童车有限公司变更而来，成立于2007年7月。贝娃公司租赁案外人孙秀华的厂房开展经营。2017年2月6日，村委会向包括贝娃公司在内的企业发出通知，称因港区开发建设需要对亭子桥村集镇进行房屋清退工作，要求涉及企业、个体工商户等于2月10日前到现场办公点（村部）进行登记，并配合做好相关工作等。2017年2月，事务所与孙秀华的丈夫宣利平为业主的企业嘉兴市乍浦超同塑粉厂（下称塑粉厂）签订补偿协议，并于2017年3月10日至28日先后组织人员对厂房予以拆除。 贝娃公司诉称，原告公司于2007年7月经工商部门核准成立，原名称为嘉兴市贝娃童车有限公司。同年7月4日，与案外人孙秀华签订《房屋租赁合同》1份，由原告租赁孙秀华所有的位于平湖市乍浦镇亭子桥村面积1500平方米的厂房，期限至2017年7月3日。2017年1月13日，公司名称变更为现用名。租赁合同签订后，原告一直在承租场地从事童车等项目的生产经营，期间，因生产经营需要，先后投入固定资产、机器设备及原材料等近500万元。2017年2月6日，原告接到村委会通知，因管委会对辖区内企业实行“退散进集”需要，要求原告公司到现场办公点进行登记。后原告要求镇政府、事务所等对其厂房、附属物及设备搬迁等进行补偿，但一直未果。二被告及第三人未就补偿事项与原告进行商谈的情况下，于2017年3月10日至28日间，组织人员强行拆除了原告的厂房，并将机器设备及原材料等全部掩埋在废墟之下。原告事后获悉，管委会于2017年2月13日印发《嘉兴港区镇村低小散企业腾退若干政策意见（试行）》（下称《若干意见》），虽《若干意见》鼓励低小散企业主动关停，实质采取的是强行关停、违法拆除的行为，是具体的征收行为，管委会应当承担责任。镇政府系征收行为的具体执行者，事务所系违法征收的具体实施单位，村委会共同参与违法拆除行为，均应对其违法行为承担责任。故诉请判令：1.确认管委会、镇政府作出的征收及事务所、村委会强行拆除原告厂房、损坏原告合法财物的行为违法；2.本案诉讼费由被告及第三人共同承担。 贝娃公司向本院提交了以下证据： 1.营业执照1份。证明原告企业合法。 2.《房屋租赁合同》1份。证明承租人及出租人的情况，案涉厂房被强拆时还在租赁期限内。 3.管委会“退散进集”文件1份。证明征收腾退有政策，原告未获相关补偿。 4.行政判决书2份。证明原告因厂房被强拆在维权。 5.举报信及答复意见各1份。证明被告实施的是征收行为。 6.补偿协议、变压器图片。证明被告没有对原告进行补偿，而与案外人签订补偿协议。 7.照片5张。证明原告厂房被强拆前的情形及强拆时出警的事实。 8.网络信息2则。证明政府网上大力宣扬亭子桥村征收的政绩。 9.房屋租赁时图片。证明案涉厂房租赁时的位置及结构情况，租赁后原告扩建部分厂房。 10.村民委通知1份。证明原告属退散进集企业，应获得相应补偿。 11.嘉兴港区“退散进集”进度表、第一批腾退企业名单、照片。证明原告已被政府列入第一批腾退企业名单。 12.身份证1份。证明原告法定代表人的身份情况。 13.照片2张。证明被告就涉案项目成立“征迁铁军团队”，既证明是征收、拆迁，更证明是以铁的手腕实施强拆，与原告厂房被强拆的事实完全吻合。 14.工作联系函及明细表2页。证明被告在征收过程中，单方违法要求供电部门对原告采取强行停电措施，并组织人员及机械对原告厂房予以强行拆除。 15.照片11页。证明原告厂房被强拆，机器设备、原材料及办公家具等被毁损、掩埋。 16.塑料厂补偿资料1组。证明被告将原告建造的厂房进行了评估，却将应补偿给原告的款项，补偿给了案外人。 17.补偿协议1份。证明在同一项目中，与原告类似的承租人以自身名义签订了补偿协议。 18.不受理信访事项告知书1份。证明2017年3月10日，因部分身份不明人员私闯原告厂区，并进行打砸抢，原告报警要求保护人身及财产安全，与证据15中的出警照片相互印证。 19.短信记录2页。证明被告安排村委会的人员对原告实施监控，被告通知相关单位对原告厂区实施停水、停电。 20.照片1张。证明为打压原告的维权行动，被告安排人员对原告持续进行监控，与证据19相互印证。 21.病历、用药清单5页。证明原告厂房被强拆，刘成林（屠明华之妻）遭受巨大打击后，精神崩溃，曾爬上楼顶准备轻生，后被亲友劝解，到医院就诊，被诊断为精神抑郁症。 管委会、镇政府辩称，管委会印发的《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划（2016-2018）》及相关文件，以及组织实施的“退散进集”专项活动，是以政策引导的方式鼓励产能落后、产生污染源或存在安全隐患的“低小散”企业自愿退腾（关停），由政府作相应补偿，双方以自愿、协商一致的方式签订腾退补偿协议，并不是政府对涉及企业房屋、土地使用权的拆迁征收。“退散进集”专项活动与征收行为有本质区别，本案不存在被告违法征收的事实，原告指控被告违法征收没有事实依据。本案中，事务所与塑粉厂签订的补偿协议并不涉及征收内容，没有行政强制力介入，更多体现的是双方平等自愿、协商一致的民事属性。管委会印发的相关政策文件及实施行为，属于不具有强制力的行政指导行为，而行政指导行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。本案中拆房行为并不是被告或第三人实施，塑粉厂与嘉兴市港区永胜劳务队（下称劳务队）签订《委托拆除合同》，劳务队书面通知贝娃公司后于3月25日至28日对其租赁部分厂房予以拆除，劳务队上述拆除作业并非受被告或第三人委托。贝娃公司认为强行拆除厂房违法，导致其合法财产受损，属于民事纠纷，应当另行起诉。且贝娃公司起诉状内容包含两个行为及诉讼请求，两个行为的法律关系不同，行为实施主体不同，其要求确认被告征收行为违法属于行政诉讼法上请求，要求确认第三人强行拆除其厂房违法、损坏其合法财产属于民事诉讼受案范围。贝娃公司的起诉不符合行政诉讼一行为一诉的基本原则，故请求驳回贝娃公司的起诉。 事务所辩称，其与塑粉厂签订的补偿协议并不涉及征收、拆除内容，整个实施流程没有行政强制力介入，更多体现的是双方平等自愿、协商一致的民事属性。劳务队与塑粉厂签订《委托拆除合同》并书面通知了贝娃公司，后对贝娃公司租赁部分厂房予以拆除，证明事务所没有自行组织实施拆除行为，亦未委托劳务队实施拆除行为。贝娃公司的诉讼请求包含了两个以上行为及多项诉请和多个诉讼主体，不符合行政诉讼一行为一诉的基本原则，其要求确认第三人强行拆除其厂房违法、损坏其合法财产属于民事诉讼受案范围，故请求驳回贝娃公司的起诉。 村委会辩称，其非行政机关，既未实施拆除行为，亦未要求贝娃公司腾退厂房，贝娃公司的起诉与事实不符，故要求驳回对村委会的起诉。 管委会、镇政府提供了下列证据： 1.《嘉兴市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案》[嘉政发（2016）40号]、《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划（2016-2018年）》[嘉港区办（2016）64号]各1份。证明管委会根据嘉兴市政府文件制定港区“退散进集”行动计划，政府在整个实施流程并没有行政强制力介入，具有双方平等自愿、协商一致的民事属性，符合行政指导行为属性。 2.房屋租赁合同1份。证明出租方和承租方主体，租赁期限、面积、租金等，贝娃公司租赁孙秀华厂房进行生产经营，拆除的厂房权利人并非贝娃公司。 3.《腾退(关停)补偿协议》(207001)。证明实施单位与贝娃公司租赁厂房的业主签订《腾退(关停)补偿协议》，就补偿项目及金额，腾空拆迁期限、逾期违约责任等作了约定，因“退散进集”主要涉及建筑物补偿故实施单位与厂房权利人签订协议，协议补偿金额中包含贝娃公司享有部分。 4.补偿款划分计算手稿1份。证明补偿协议中包含贝娃公司享有的补偿金额，贝娃公司已核对协商划分补偿金额，因宣利平(厂房出租方)认为贝娃公司欠付租金，双方对补偿金分配未能达成一致。 贝娃公司对二被告提交的证据质证认为：证据1，真实性没有异议，但该组证据不具有合法性，不能证明二被告的主张；证据2，与本案无关；证据3，真实性不清楚，关联性没有异议，不认可其合法性，事务所无权将原告的补偿款交付给他人，整个流程是按照征收补偿的方式操作的，实施的就是征收行为。证据4，真实性不予认可。 事务所、村委会对二被告提供的上述证据均无异议。 管委会、镇政府及事务所对贝娃公司提交的证据质证认为：证据1、10-12，没有异议；证据2，真实性不予确认；证据3-6，真实性均没有异议，对其证明内容有异议；证据7、8、15、17、19-21，真实性无法确定，与本案没有关联性；证据9，真实性无法确定，不能证明贝娃公司租赁厂房的面积及自建构筑物的情况；证据13、14、18，真实性没有异议，但与本案无关。证据16，真实性没有异议，评估标准及补偿均按“退散进集”相关指导性政策执行，没有行政强制力介入，不能认为“退散进集”系行政征收行为，且尚有部分补偿款未发放给塑粉厂。 村委会对贝娃公司提交的证据质证认为：证据1，真实性没有异议；证据2，有异议，租赁合同应与租金支付凭证相印证，且该份合同与贝娃公司提供的证据16中的租赁合同相矛盾；证据3，真实性没有异议；证据4、6、10、16，没有异议；证据5、7、9、11、14、17、18，村委会不清楚；证据8、12、13、21，与本案无关；证据15，不能证明贝娃公司的主张；证据19、20，村委会只是上门做疏导工作，不存在监控。 事务所提供了下列证据： 1.《律师函》1份。证明浙江东港律师事务所受孙秀华委托，通过发律师函的方式通知贝娃公司要求其限期腾退厂房的事实。 2.《委托拆除合同》1份。证明塑粉厂与劳务队签订拆除合同，委托劳务队拆除厂房的事实。 3.《告知书》1份。证明劳务队在拆除前提前告知贝娃公司抓紧搬离设备、物品的事实。 贝娃公司对事务所提供的证据质证认为：证据1，真实性不予认可，原告没有签收该份律师函，与本案无关，不具有合法性；证据2，真实性不予认可，即便属实，也是塑粉厂与被告、第三人串通形成的，该合同与本案无关联性；证据3，对证据的三性均不予认可。上述证据不能证明被告、第三人的行为是合法的，也不能证明对原告的合法权益进行了保护。 管委会、镇政府及村委会对事务所提供的上述证据均无异议。 本院根据贝娃公司申请，向嘉兴市公安局港区分局乍浦派出所调取接警单详情4份并当庭出示，该4份接警单详情记录2017年3月10日、3月12日、3月24日及2018年2月12日，刘成林因厂房被拆多次报警。 双方当事人对上述证据的真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 贝娃公司提供的证据2，被告及第三人对其真实性均有异议，但双方当事人对贝娃公司租赁塑粉厂房屋的事实均无异议，对该事实本院予以确认。证据7、9、15、19、20，真实性无法确认，不能证明其主张。证据17、18、21，与本案缺乏关联性，本院不予认定。贝娃公司提供的其他证据，本院对其真实性均予确认。 管委会、镇政府提交的证据1、3，真实合法，本院予以认定；证据2，虽贝娃公司对其真实性提出异议，但该份合同加盖贝娃公司公章，本院予以认定；证据4，贝娃公司不认可其真实性，本院不予认定。 事务所提供的证据及本院调取的4份接警单详情，真实性本院均予确认。 现查明：2007年7月13日，嘉兴市贝娃童车有限公司注册成立，并租赁案外人孙秀华的厂房从事生产经营，2017年1月13日，公司名称变更为现名即贝娃公司。2016年9月26日，管委会为了进一步整治提升港区“低小散”企业（作坊）、优化工业空间布局、推进经济转型升级印发《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》，重点整治落后产能生产企业、违法违规生产经营的企业（作坊）及未在港区注册租用厂房生产经营的问题企业等。2017年2月6日，村委会向包括贝娃公司在内的企业发出通知，称因港区开发建设需要对亭子桥村集镇进行房屋清退工作，要求涉及企业、个体工商户等于2月10日前到现场办公点(村部)进行登记，并配合做好房屋评估、确认、签约工作等。贝娃公司也列入“退散进集”第一批腾退企业名单。2017年2月，事务所受镇政府委托与孙秀华的丈夫宣利平为业主的企业塑粉厂签订《嘉兴港区低小散企业及个体工商户生产经营用房腾空（关停）补偿协议》（编号207001），并在2017年3月10日至28日组织人员对厂房予以拆除。 本院认为，管委会为优化工业空间布局、推进经济转型升级等开发建设需要，依法有权决定对辖区内相关企业实施“退散进集”，并印发《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》等规范性文件，但该文件并不是针对贝娃公司作出的行政强制行为，管委会又未实施强制拆除行为，故管委会被告主体不适格，现贝娃公司认为上述行为属征收行为并要求确认违法，于法无据，本院不予支持。本案中事务所将贝娃公司列入“退散进集”第一批腾退企业名单，且明知贝娃公司租赁塑粉厂房屋并扩建部分构筑物，却未与贝娃公司协商腾退事宜，直接与出租方塑粉厂签订补偿协议并支付部分补偿款项，显属不当。现镇政府及事务所均辩称并未实施强制拆除行为，拆除案涉厂房的是案外人劳务队，并主张本案系民事侵权纠纷。根据事务所提供的证据，塑粉厂于2017年3月22日与劳务队签订《委托拆除合同》，暂且不论该合同是否真实，结合其他证据，可以证实同年3月10日即有人开始拆除案涉厂房，明显系受事务所授意或委托后组织实施。事务所未就补偿事项与贝娃公司达成一致，又未经法定程序授意或委托他人拆除案涉厂房，应承担相应的法律责任。由于事务所系镇政府出资成立的企业法人，与塑粉厂签订补偿协议亦系受镇政府委托，相应法律后果应由镇政府承担。故镇政府的上述抗辩理由有失诚信，本院不予支持，由于上述行为不具有可撤销内容，应当确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下： 一、确认被告平湖市乍浦镇人民政府于2017年3月10日至28日组织实施的强制拆除案涉房屋的行政行为违法。 二、驳回原告嘉兴市贝娃贸易有限公司本案其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告平湖市乍浦镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金晓明 人民陪审员  张 军 人民陪审员  邱元春 二〇二〇年二月二十八日 书 记 员  张志青