山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1302行初166号 原告王光世，男，1983年3月26日出生，汉族，住费县。 委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。 被告费县薛庄镇人民政府，住所地费县薛庄镇驻地。 法定代表人贾俊博，镇长。 出庭负责人康吉霞，副镇长。 委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。 原告王光世与被告费县薛庄镇人民政府（以下简称薛庄镇政府）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日、12月24日公开开庭审理了本案。原告王光世、委托代理人廉勇，被告负责人康吉霞、委托代理人李占燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王光世诉称，原告响应政府大力发展农村养殖业的号召,在本村承包的土地上建了二个大棚养殖肉鸭。2018年8月22日，被告向原告送达《责令停养拆除通知书》，责令原告停止养殖、清理污染物，并限原告在2018年8月23日前自行拆除养殖设施。原告随即将正在养殖的肉鸭转走，停止养鸭，并清理棚内养殖设施和周围现场，准备转产养殖花卉或蘑菇。2018年8月28日，被告的二名副镇长组织40余名人员，租用机器设备，在事先没有依法告知原告、未经任何法定程序、没有任何补偿的情况下，非法强行将原告的二个大棚等设施推倒、损坏，给原告造成重大经济损失。原告找被告要求赔偿时，被告拒绝赔偿。原告委托评估机构评估损失为310754元，并且支付评估4500元。请求：一、依法确认被告拆除原告大棚的行政强制行为违法，一并判令被告赔偿原告损失310754元、评估费4500元；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告提供了以下证据：证据1、2016年9月费县畜牧局给原告及全县畜养殖户的公开信，证明费县养殖区域的划分是2016年9月，按照《规模养殖防治条例》第25条的规定，养殖场建设在前，划分养殖区域在后，即使是禁限养殖区县级以上人民政府仍应给予补偿。证据2、照片一张，证明原告拆除大棚之前的状况。证据3、照片一张，证明原告改造大棚设施正准备进行转产过程当中。证据4、照片一张，大棚被拆除后的状况。证据5、评估报告，经委托评估临沂市恒信价格评估有限公司对原告损失依法进行评估，损失价值为310754元。证据6、原告大棚拆除前后及拆除过程的视频资料，证明被告的行为造成原告巨大经济损失。证据7、评估费单据一张，证明原告支付评估费4500元，属于损失费用。 被告薛庄镇政府辩称，一、原告所诉与事实不符，其诉讼请求依法不能成立。1、原告诉称“被告事先没有依法告知原告、未经任何法定程序将原告的二个大棚强制拆除”与事实不符。原告养殖棚被拆除系根据费县中央环保督察工作协调联络组组织实施的，联络组以费县环保局为主，在拆除前各相关单位已明确告知原告环境污染违法行为，被告也先后多次通知原告并向其送达《责令限期拆除通知书》、《责令停养拆除通知书》，并且拆除前先由原告自行将养殖的肉鸭转移、将养殖场所内的物品搬走，因主体结构拆除有危险，才由被告组织进行了拆除。2、原告诉称后拟转产养殖花卉或蘑菇与事实不符。2014年迎淮工作开展，费县环境保护局、畜牧兽医局和镇环保所、城建办等单位部门，多次向养殖户宣传禁养政策，并向原告下达《责令限期拆除通知书》、《责令限期停养拆除通知书》等通知要求禁用鸭棚养殖，直到拆除时原告肉鸭养殖污染行为一直持续，并没有转产养殖蘑菇，并导致引起群众信访，且原告建设的大棚本是未取得用地审批手续的非法建设，正是原告的拒不停养行为及大棚系非法建筑的事实，才予进行的拆除。3、原告要求赔偿的诉讼请求不能成立。首先，被告等联合执法单位拆除存在环境污染的违法建筑是法律赋予各联合执法单位的职权，无权要求被告赔偿。其次，原告诉状中所列损失数额系原告单方估算，不具合法性，且原告未经规划、土地等部门的批准占用禁养区内的土地建设大棚进行养殖、并造成污染，其建设的大棚属于违法建筑、其养殖行为属于污染环境的违法行为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有公民、法人、其他组织的合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护，即如果受到损害的不是合法权益，即使行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。本案中，原告建设的大棚属于违法建筑，不属法律保护的合法权益，故无权请求国家赔偿。同时，在大棚主体拆除前，原告已将肉鸭转移、大棚内物品转移，原告所诉损失根据不存在。二、被告实施的拆除行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。为整治畜禽养殖造成的环境污染，贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，自2014年以来山东省人民政府、临沂市人民政府、费县人民政府及相关部门先后多次下发针对畜禽养殖污染整治工作实施方案，其中2016年费县人民政府印发《费县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案(费政办发[2016]47号)》，规定“畜牧养殖污染整治工作由县政府统一领导，各乡镇(街道)、县经济开发区负责组织对辖区内畜禽养殖污染实施治理，禁养区域整治要求……农村村居及周边200米以内范围为禁养区，应该停养、拆除、转产”，根据上述实施方案要求，被告联合费县环保局、畜牧、土地、规划等单位成立费县畜禽养殖污染整治领导小组开展专项联合执法工作。2017年8月17日经检查发现原告在被告辖区内建设的鸭棚位于姚家庄附近、未取得任何建设、环评等手续、排污不达标，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》确定费县畜禽养殖区域划分标准划分的薛庄镇畜禽养殖区域，该鸭棚位于“禁养区”内，存在污染行为，且无任何批准手续不符合薛庄镇乡村规划，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，系违法建筑，根据“费政办发[2016]47号规定应当关停并予以拆除，被告与环保、土地等单位联合执法时多次联系原告，要求原告拆除，原告表示同意拆除，但因其迟迟未予拆除，被告根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定以及费政办发[2016]47号规定、原告养殖情况向原告下达《责令限期拆除通知书》要求其于2017年8月19日前自行拆除完毕，逾期不拆除，将依法强制拆除。2018年8月21日费县中央环保督察工作协调联络组接到省级环保督察信访问题转办单反映“费县薛庄镇姚家庄村，该村存在多处养鸭厂，污水外排，导致环境污染严重，要求相关部门落实查处”，后联络组组织相关单位办理，要求联合执行单位在2018年8月24日12时前办结上报。2018年8月22日联合专项执法小组再次来到原告养殖场所发现原告未在规定期限内履行关闭、搬迁、拆除养殖场，仍然继续进行养殖。被告再次向原告下达《责令停养拆除通知书》要求其于2018年8月23日前自行拆除完毕，逾期不拆除，将依法强制拆除。2018年8月28日联合专项执法小组再次来到原告养殖场所给原告做工作，原告表示同意拆除，并自行将养殖的肉鸭转移、自行将养殖场所内的物品搬走，因主体结构拆除有危险，由被告租赁机器进行了拆除。以上事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。综上所述，原告建设的大棚是非法建筑、养殖行为是污染环境的违法行为，其大棚依法应当进行拆除，被告拆除该片违法建筑的认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，应予维持，原告所诉与事实不符，诉讼确认违法及赔偿的请求依法不能成立，请法院查清事实后驳回的原告的诉讼请求，维持被告正确的行政行为。 被告提交了下列证据：证据1、书证费县人民政府办公室关于印发《费县畜禽养殖污染整治工作实施方案》的通知费政办发[2016]47号方案规定按照“畜牧养殖污染整治工作由县政府统一领导，各乡镇(街道)、县经济开发区负责组织对辖区内畜禽养殖污染实施治理、禁养区域整治要求……农村村居及周边200米以内范围为禁养区，应该停养、拆除、转产。证据2、书证薛庄镇畜禽养殖区域划分方案。证明被告依照规定在辖区内容划分的禁养区。限养区等区域范围，原告的养殖在禁养范围内。证据3、书证检查表、责令限期拆除通知书，证明费县畜禽养殖污染整治领导小组于2017年8月17日对原告养殖场所进行检查，发现原告建设的鸭棚未取得环评手续、土地手续、未办理养殖备案、无动物防疫合格证，排污不达标。被告向原告下达责令限期拆除通知书，要求其于2017年8月19日前自行拆除完毕。逾期不拆除，将依法强制拆除。证据4书证省级环保督察信访问题转办单，证明2018年8月21日费县中央环保督察工作协调联络组接到省级环保督察信访问题转办反映“费县薛庄镇姚家庄村，该村存在多处养鸭厂，污水外排，导致环境污染严重。要求相关部门落实查处”，后联络组组织相关单位办理，要求联合执行单位在2018年8月24日12时前办结上报。证据5、书证责令停养拆除通知书，证明费县畜禽养殖污染整治领导小组于2017年8月17日来到原告养殖场所发现原告未在规定期限内履行关闭、搬迁、拆除养殖场，仍然继续进行养殖。被告再次向原告下达《责令停养拆除通知书》要求其于2018年8月23日前自行拆除完毕，逾期不拆除，将依法强制拆除。证据6、照片4张，证明原告建设使用的鸭棚在薛庄镇畜禽养殖区域的禁养区内，养殖场粪污水外排，存在严重污染。证据7、照片5张，证明被告多次召开动员大会，宣传禁止养殖政策，并作养殖户工作，要求禁养区养殖户停止养殖自行拆除养殖设施。证据8、法律规定《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：(一)饮用水水源保护区，风景名胜区；(二)自然保护区的核心区和缓冲区；(三)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；(四)法律、法规规定的其他禁止养殖区域。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定:在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国环境保护法》第六条地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发。配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。《中华人民共和国畜牧法》，上述证据能够证实被告强制拆除原告的养殖大棚主体适格，认定事实清楚，作出拆除行为合法。 经审理查明，原告王光世系费县薛庄镇姚家庄村村民。2015年，王光世从同村村民处承包的地块上建设两处养殖大棚，用于养殖肉鸭。2016年，费县人民政府印发《费县畜禽养殖污染集中整治工作实施方案》（费政办发【2016】47号），决定：对全县养殖污染进行集中整治，整治工作由县政府统一领导，各乡镇（街道）、县经济开发区负责组织对辖区内畜禽养殖污染实施治理。根据饮用水源、风景名胜、自然保护、人口集中区域等分布状况，划分禁养区、限养区、适养区，并制定了《薛庄镇畜禽养殖区域划分方案》。2017年8月17日，被告薛庄镇政府向原告下达《责令限期拆除通知书》，告知：原告的养殖项目在禁养区内或是造成严重环境污染，责令原告停止养殖，清理污染物，限在2017年8月17日前自行拆除养殖设施。2018年8月21日，费县中央环保督察工作协议联络组接到省级环保督察信访问题转办单，反映“薛庄镇姚家庄村，存在多处养鸭厂，污水外排，导致环境污染严重，要求相关部门落实查处”，并要求于8月24日前上报。2018年8月22日，被告再次向原告下达《责令停养拆除通知书》，限原告于23日前自行拆除，逾期不拆除的，组织拆除。在原告未能自行拆除的情况下，被告薛庄镇政府于2018年8月28日组织人员强行拆除。 2018年11月2日，临沂市恒信价格评估有限公司根据原告王光世的申请，作出临恒价评字（2018）330号价格评估报告，认定王光世的养殖棚损失如下：东鸭棚900㎡135000元；西鸭棚912㎡136800元；看管房54.6㎡15288元；料棚21㎡3360元；深水井1眼2000元；照明电300㎡400元；沉淀池97.3m³8766元；生产路119m7140元；共计损失310754元。后王光世具状提起诉讼，要求确认被告薛庄镇政府强制拆除其鸭棚的行为违法；判令被告赔偿其损失310754元、评估费4500元。 案件审理过程中，被告薛庄镇政府对原告出具的临恒价评字（2018）330号价格评估报告提出异议，并申请重新评估。经本院委托，临沂坤德价格评估有限公司作出临评价字（2019）第2051号评估报告，因被告否认对看管房、料棚、深水井、沉淀池、生产路实施拆除，评估机构未将该部分纳入评估范围，对东、西鸭棚及照明电作出损坏价值247452元的评估结论。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，地方各级人民政府负有对本行政区域内根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量的职责。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款：乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。本案中，被告薛庄镇政府根据相关法律规定及费政办法（2016）47号的要求，在辖区内具有对养殖场所进行污染防治进行管理的职权。虽然《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条、二十五条规定，搬迁、关闭养殖场所及补偿的主体为县级以上人民政府，但由于强制拆除行为本身属于行政事实行为，行政事实行为一经作出，该行为的主体已经确定，对行政事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。本案中，被告薛庄镇政府明确承认系其组织实施强制拆除了原告养殖棚，且原告提供的证据亦指向明确，故被告薛庄镇政府是本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，实施行政强制应履行一定的法定程序，如催告、听取当事人陈述申辩、作出强制决定等。本案被告未履行相关程序，即强行拆除原告的养殖棚，违反法定程序，应确认违法。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条：新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。大型畜禽养殖场、养殖小区的管理目录，由国务院环境保护主管部门商国务院农牧主管部门确定。 《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）规定，申请规模化畜禽养殖需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行备案审核，审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地备案手续。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府申核同意。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。 根据上述规定，养殖项目的建设应履行环评及设施农用地备案等相关手续。本案中，原告没有提供证据证明其依照上述规定办理了相应手续，其擅自建设养殖场，不属于合法权益的范畴。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建设，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，法院不予支持。但根据逻辑推理和生活经验，本案原告的损失客观存在，因畜禽养殖具有一定的政策性，上述手续的不完善，亦不应完全归责于原告一方，且被告强拆时未对物品进行公证，本案应确定被告按一定比例赔偿原告的损失。 关于损失范围，因被告否认对原告的看管房、料棚、深水井、沉淀池、生产路实施拆除，本院委托的评估机构未将该部分纳入评估范围。本院认为，根据原告提供的视频资料来看，被告拆除主体的养殖大棚事实清楚，而未作评估的部分为养殖棚的附属设施，该部分属可另行利用的设施，被告当时是否一并拆除，现有证据难以确定，原告可就该部分待证据充分时另行主张。对于原告委托评估所支出的鉴定费用，该费用系原告为举证证明被告违法强拆所造成损失而必然支出的付用，应予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条之规定，判决如下： 一、确认被告费县薛庄镇人民政府强拆原告王光世养殖大棚的行为违法。 二、被告费县薛庄镇人民政府于本判决生效后六十日内赔偿原告王光世经济损失173216.4元（247452元×70%）、鉴定费4500元。 三、驳回原告王光世的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告费县薛庄镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  刘 方 人民陪审员  解成军 人民陪审员  杨 晓 二〇二〇年二月二十日 代书 记员  张淑萍