广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0203行初41号 原告张翠兰，女，1952年8月19日生，汉族，广西象州县人，柳州市鱼峰区箭盘办事处西江居委会退休职工，现住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人韦家枝，广西旺国律师事务所律师。 被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局，住所地：广西壮族自治区柳州市鱼峰区柳石路**。 法定代表人于伟，该局局长。 行政机关负责人李显忠，该局副局长。 委托代理人阮耀，广西和清律师事务所律师。 委托代理人林宇蔚，广西和清律师事务所律师。 原告张翠兰诉被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局（以下简称鱼峰区执法局）城建行政处罚纠纷一案，本院于2019年10月23日受理后，于2019年10月24日被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告张翠兰及其委托代理人韦家枝，被告鱼峰区执法局的行政机关负责人李显忠、委托代理人阮耀、林宇蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月22日，被告鱼峰区执法局作出柳城管鱼峰责拆决字（2017）第3291号《责令限期拆除决定书》（以下简称“第3291号《决定书》”），认定西江××巷水山山上房屋的建设人或房屋所有人、管理人未取得建设工程规划许可证，在西江××巷水山山上建设砖混、砖瓦结构房屋三层一处及砖瓦结构房屋一层二处（建筑面积合计为574.75平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，要求原告限期拆除上述房屋。 原告张翠兰诉称，被告于2019年8月22日向原告留置送达第3291号《决定书》，称原告位于柳州市鱼峰区的房屋因未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，从而要求原告在收到《限期拆除决定书》之日起一日内自行拆除。原告认为，被告作出的《限期拆除决定书》没有法律依据，属于违法行政行为，应当予以撤销，具体原因如下：第一，被告没有执法主体资格，无权作出《限期拆除决定书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”之规定可知，以未取得建设工程规划许可证为由，要求当事人限期拆除，并作出《限期拆除决定书》的行政机关应当为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，因此被告没有执法主体资格，无权作出《限期拆除决定书》；第二，被告认定原告的房屋是违法建筑属于适用法律错误。原告的房屋建于西江××巷水山山上的一处开荒地，该荒地是原告的父母在60年代参加434建厂时开垦的，后为了解决家庭的住房问题，原告一家人便于1980年在该荒地上搭设了一处简易住房。1996年洪灾过后，该简易住房因被山水浸泡无法居住，原告一家人即在该简易住房的基础上进行了重建，重建后的房屋即为原告的房屋现状。因此，原告的房屋早在1980年就已经建成并入住，因此被告依据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定来认定原告的房屋属于违法建筑即为适用法律错误，亦违背“法不溯及既往”的原则。同时，原告房屋的建成时间亦在《中华人民共和国城市规划法》施行之前（1990年4月1日），被告也不能依据《中华人民共和国城市规划法》的规定来认定原告的房屋属于违法建筑；第三，被告认定原告的房屋是违法建筑违反了行政法的诚实信用原则。原告一家从1996年9月即居住在案涉房屋内，并在箭盘山派出所办理了户口登记，登记地址为柳州市鱼峰区（该地址同时也是原告房屋的门牌号），登记户号为03023003555。根据柳州市公安局发布的《广西柳州市有合法稳定住所落户办理指南》之要求，自建住房如需办理落户手续，需要提供的材料包括但不限于建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建房开工证、有关部门（城建、规划、国土、乡镇土地管理部门等）签发的准建证明等。由此可见，如果原告的房屋真的属于传统意义上的违法建筑，箭盘山派出所又为何在原告无法提供相关手续的情况下为原告办理落户手续呢？被告与箭盘山派出所同为政府部门，所作出的具体行政行为均应当体现政府的公信力，否则合法行政便无从谈起，百姓对于政府的信赖亦无从谈起。被告对于原告这一类因历史原因而无法取得相关权证的房屋，应当本着认真负责态度，积极进行走访调查，以查明房屋建设的历史背景、用地权属、使用情况以及因何原因无法办证等情形，但被告却未经任何调查即武断的认定原告的房屋属于违法建筑，这显然于法相悖，原告对此难以认同；第四，对于涉案房屋土地的权属问题，该土地是属于集体土地，不属于《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市规划法》所规范和调整的城市用地；第五、被告作出具体行政行为不仅要合法，而且要合理，合理行政是要求行政机关作出具体行政行为时应当具有普通人所达到的合理与适当，原告一家人自1980年就居住在涉案房屋，在1996年对涉案房屋进行部分重建后也已经在箭盘派出所办理了户口登记，登记地址就为涉案房屋的地址，原告在涉案的房屋的土地上已经居住、生活了将近40年，被告在没有调查清楚的情况下，向原告作出限期拆除的决定明显不合理，原告认为认定和查处违法建筑应当是维护城乡协调发展的手段，不能打着认定和查处违法建筑的旗号随意将没有取得建筑工程许可证的房屋认定为违法建筑，这种形式合法实质不合理的做法完全违背了严格执法和维护公共利益的精神，不具有合理性。综合上述，被告的第3291号《决定书》认定事实错误、适用法律错误，应予撤销，为维护原告合法权益，特起诉至法院，请求法院依法判决：一、请求判决撤销被告作出的柳城管鱼峰责拆决字［2017］第3291号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告张翠兰对其诉称提供以下证据证实：1.第3291号《决定书》一份，证明被告于2019年8月22日作出责令限期拆除决定书，以原告的房屋未取得建设工程规划许可证为由，认定原告的房屋属于违法建筑，责令原告限期拆除；2.原告房屋的门牌照片两张及门牌，证明原告的房屋门牌号为柳州市鱼峰区；3.《营业执照》一份，证明涉案房屋内注册公司，经工商局认定房屋合法；4.《柳州市鱼峰区鸡喇村村委证明》一份，证明涉案房屋在乡规划区内范围内，为合法建筑，同时证明本案被告没有行政执法权。 被告鱼峰区执法局辩称，一、被告对房屋建设、规划问题有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二条，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章制度的全部或者部分行政处罚权。桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条，市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权；二、被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，法律适用正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对消除实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收坏实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；三、关于法律适用问题，城乡规划法不仅处罚的是违建建设的行为也处罚违建的状态，该状态持续至今，对现存缺少合法手续的不符合规划方向的房屋也有一种纠错功能，若是符合城市规划的方向，依法是可以补办合法手续的，而本案原告案涉房屋在城乡规划法颁布前后都没有相应合法手续；四、关于历史遗留问题，本案原告举证的门牌号及户口本，但并不意味着该房屋有合法建设手续，门牌号和户口本是公安系统便于户籍管理而设定的，房屋是否为违建由规划局进行认定，执法局的职能是根据规划局的认定对没有合法手续的建筑依法进行查处；五、关于原告所说的诚实信用的问题，公安部门负责的是户籍管理，规划部门负责的是违法建筑的认定，执法局负责的是对违法建筑的处罚，分别是不同行政部门职能履行，相互并不冲突，也不违反诚实信用原则；六、原告要求被告尊重历史，并且拿出了市里领导的相关讲话报纸作为证据，但原告的房屋从1980年开始建设时就没有办理相关手续，且在1996年洪水之后并不是恢复原样，而是扩大了原违建房屋的建筑面积，已经把原来的简易房屋改成了多人居住的用房，不仅违背了法律规定，也与当时市里的规定不相符，因此在原告因为自身的条件不符合法律规定，没有办法把违建建筑变为合法建筑，那么就应该承担相应的法律责任，不能够因为违法状态的持续以及违章建筑存在的时间久远就理所当然的将其认定为合法建筑。 综上所述，被告依法作出的行政处罚及强制执行实施清楚，程序合法，法律适用正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，请求法院判决驳回原告诉讼请求。 被告鱼峰区执法局在法定期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.《责令停止违法行为通知书》（3000111号）、《调查通知书》（3000111号）、《送达柳州市城市管理行政执法文书情况》（2017.11.30）及社区工作人员身份《证明》各一份，证明执法局依法向原告下发并送达相关法律文书的事实；2.《勘验检查笔录》及现场图片、《调查笔录》各一份，证明涉案房屋的状态；3.《关于查处西江××水山山××违法建设房屋的公告》柳城管鱼峰规公字（2017）第3056号、《送达柳州市城市管理行政执法文书情况》（2017.12.27）一份，证明执法局依法向案涉房屋的所有人、管理人进行公告；4.《行政处罚意见书》一份，证明案涉房屋未取得建筑建设工程规划许可证；5.《责令限期拆除告知书》3291号、《柳州市城市管理行政执法文书情况》（2018.6.26）及送达现场照片、第3291号《决定书》、《柳州市城市管理行政执法文书情况》（2019.8.22）及送达现场照片各一份，证明执法局在调查终结后依法下发并依法送达了限期拆除告知书、限期拆除决定书。 经庭审质证，本院认定原告提供的证据1-4，被告提供的证据1-5的真实性。至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。 根据以上证据，经审理查明，被告经调查后发现在柳州市西江××巷水山山上有未经许可建设的涉案建筑物。2017年11月30日，被告向该房屋的建设人或房屋所有人作出并送达了柳城管鱼峰停字﹝2017﹞第3000111号《责令停止违法行为通知书》及柳城管鱼峰规划调字﹝2017﹞第3000111号《行政执法调查通知书》。同年12月15日，被告对涉案建筑物进行现场勘验检查。经调查，涉案房屋为砖混、砖瓦结构房屋三层一处及砖瓦结构房屋一层二处（建设面积合计为574.75平方米）。同年12月27日，被告向该房屋的建设人或房屋所有人作出柳城管鱼峰规公字（2017）第3056号《关于查处西江××水山山××违法建设房的公告》并留置送达。期间没有人到被告处进行陈述和申辩。2018年3月7日，柳州市规划局对上述建筑物出具“无法确定建设项目建设单位或所有人、管理人，未查到该处建筑建设工程规划许可档案，建议责令限期拆除，并依据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条之规定依法公告”的意见。同年6月26日，被告作出柳城管鱼峰责拆告字﹝2017﹞第3291号《责令限期拆除告知书》并留置送达。同年8月22日，被告作出第3291号《决定书》并留置送达。原告称其于1980年5月在上述建筑物所在地建设有砖木结构简易房屋，建房时没有办理相关手续，房屋面积因未测量不清楚，1996年该简易房屋被洪水毁坏后，又在该简易房屋基础上重建三层砖混结构房屋即为上述建筑物，建房时亦未办理相关手续，房屋面积因未测量不清楚，不认可被告所测量面积。对此，被告称对原告所建房屋没有合法手续存在的情况予以确认，其他有关房屋建设情况不了解。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函【2005】220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。因此，本案被告的行政主体合法，本院予以认定。原告建设的房屋位于柳州市鱼峰区，处于城市规划区的范围，故原告关于被告没有执法主体资格及其建设的房屋位于乡村规划区内的主张，本院不予采信。原告认为公安机关给其办理了落户手续，应当认定其建设的建筑为合法建筑，是对法律的误解，本院不予采信。根据庭审查明的事实，原告的建设行为虽然发生在《中华人民共和国城乡规划法》生效以前，但原告未取得建设工程规划许可证擅自建设的房屋至今仍然存在，故其违法建设行为应视为连续状态，并没有终了，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告进行处罚符合法律规定，原告认为被告适用法律错误的理由不能成立，本院对此不予采信。原告未取得建设工程规划许可证建设房屋，被告有权对其进行处罚，被告在对原告作出处罚之前，依法对该案进行了调查、取证等程序，并依法作出并送达了《公告》、《责令限期拆除告知书》、《责令限期拆除决定书》等文书，程序合法，适用法律正确，本院予以确认。原告的其他主张理由不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张翠兰的诉讼请求。 案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告张翠兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。 审 判 长  王擎晴 人民陪审员  曹业林 人民陪审员  范京云 二〇二〇年二月二十五日 书 记 员  唐怡馨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。