广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1971行初323号原告东莞华科顺发物流有限公司，住所地：广东省东莞市厚街镇下石角村，统一社会信用代码：914419006181119092。法定代表人刘淦芳，该公司董事长。委托代理人闫明诚，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。委托代理人卢秋莹，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。被告东莞市厚街镇人民政府，住所地：广东省东莞市厚街镇厚街大道**，统一社会信用代码：11441900007331312U。法定代表人叶可阳，该镇镇长。委托代理人王楚琪，该镇政府工作人员。委托代理人崔路燕，广东名成律师事务所律师。第三人东莞市厚街镇技术开发总公司，，住所地：广东省东莞市厚街镇向群路**统一社会信用代码：914419002818100330。法定代表人刘淦芳，该公司经理。委托代理人成文环，广东凯略律师事务所律师。委托代理人姚少芬，广东凯略律师事务所律师助理。原告东莞华科顺发物流有限公司不服被告东莞市厚街镇人民政府作出的厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月25日第一次公开开庭审理本案。因东莞市厚街镇技术开发总公司与本案有法律上的利害关系，本院依职权追加为第三人,并于2019年11月12日第二次公开开庭审理本案。原告东莞华科顺发物流有限公司的委托代理人闫明诚、卢秋莹，被告东莞市厚街镇人民政府的委托代理人王楚琪、崔路燕，第三人东莞市厚街镇技术开发总公司的委托代理人成文环均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告东莞华科顺发物流有限公司诉称，原告认为被告作出案涉的《关于撤销的通知》违法，依法应予撤销，理由如下：1、原告与被告签署的《延长土地使用协议书》主体适格，内容合法，意思表示真实，合法有效。同时，原告已依照《延长土地使用协议书》的约定全面履行义务。被告作出《关于撤销的通知》事实不清，证据不足，依据错误，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。2、被告作出《关于撤销的通知》未依法告知原告相关救济途径及期限，程序违法，依法应予撤销。3、被告作出《关于撤销的通知》违反了信赖保护原则和诚实信用原则，依法应予撤销。签署《延长土地使用协议书》后，基于对政府行为的信任，原告在涉案土地进行了大量投入，但被告却在签署协议书的15年之后突然单方撤销协议书，违反了信赖保护原则和诚实信用原则，严重损害了原告的合法权益。4、被告作出《关于撤销的通知》违反了《中华人民共和国外商投资法》第二十五条第一款“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向外国投资者、外商投资企业依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同”的规定，依法应予撤销。5、被告作出《关于撤销的通知》与中央关于营造稳定公平透明、可预期的营商环境的要求不符，依法应予撤销。综上，原告依法提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》；2、判令被告继续履行《延长土地使用协议书》；3、本案诉讼费由被告承担。原告东莞华科顺发物流有限公司向本院提交了以下证据：1、《延长土地使用协议书》及《收据》,证明原告与被告依法签订《延长土地使用协议书》，并按约定缴纳了土地使用费；2、厚府函[2018]147号《关于撤销〈延长土地使用协议书〉的通知》，证明被告违法撤销《延长土地使用协议书》且未按行政法相关规定进行听证、补偿程序，被告未告知原告相关土地救济途径及期限；3、东府行复[2018]729号《行政复议不予受理决定书》，证明东莞市人民政府不予受理行政复议，依法向作出原行政行为机关提起行政诉讼；4、深新永基评字第[2018]07004号《房地产估价报告书》，证明原告在案涉土地上大量投入并新建了厂房、办公用房及员工宿舍，购置了大量生产设备，被告违法收回土地使用权且不作出任何补偿给原告；5、东莞华科顺发物流有限公司名称核准变更的相关材料，证明东莞厚街电力有限公司是东莞华科顺发物流有限公司的前身；6、原告历年来缴纳房产税、土地使用税的缴税证明（共17页），证明原告在取得土地使用权后，每年按照国家法律规定缴纳土地使用税；7、《东莞华科顺发物流有限公司董事会决议》（2018年10月23日），证明原告董事会通过决议对被告提起行政诉讼；8、《东莞华科顺发物流有限公司董事会决议》（2019年11月15日），证明原告董事会再次通过决议确认对被告提起行政诉讼事宜；9、《协议》，证明第三人以土地出资形式入股原告，但一直未履行出资义务；10、《土地使用备忘协议书》，证明原告与被告达成协议，由原告实际使用、占有案涉土地；11、斯德哥尔摩商会仲裁院SCC仲裁案第2018/097号《最终裁决》，证明原告与被告及第三人之间的相关协议合法有效，被告及第三人对相关协议的真实性、合法性均予以认可。被告东莞市厚街镇人民政府辩称，一、原告根本违反《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》及《延长土地使用协议书》之约定，该协议继续履行不符合社会公共利益的需要。1、维护社会公共利益是政府的重要行政职能，相关部门当年将案涉土地划拨给第三人东莞厚街镇技术开发总公司（以下简称“厚街技术公司”）用于原告建设发电厂，是基于厚街镇当时用电紧张，为解决该用电紧张问题、保证居民生产生活用电、加快经济发展，改善投资环境而进行的行政行为。2、《延长土地使用协议书》签署的背景是原告于2003年7月18日向被告提交《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》，在该报告中原告称：公司计划增资扩产，扩建一组18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，预计总投资6亿元，在原用地上发展第二期18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，最终扩建成为拥有两组18.3万KW总装机容量达36.6万KW的环保电厂，增资扩产后，年缴税额将达8000万元；该扩建工程计划在2004年动工、2005年底投产，二期工程计划在2007年动工、2008年投产，与LNC项目送气计划相吻合；由于增资扩产投资大、回报期长，原来用地使用期限不能满足需要，特申请延长30年至2050年。基于原告提交的以上申请报告，为了支持企业发展、满足增资扩产项目发展的需要、保障厚街镇环保用电的需求，被告于2003年10月20日与原告签署了《延长土地使用协议书》，该协议写明“鉴于乙方计划增资扩产，实施以大代小和可持续发展战略，……将土地使用期限延长30年至2050年”。由此可知，《延长土地使用协议书》签署的目的是通过原告增资扩产发展厚街镇环保用电，推动经济发展，以履行政府维护社会公共利益的行政职能。3、《延长土地使用协议书》签署之后，原告并未按照其提交的《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》落实增资扩产项目，也没有兑现向被告年缴税8000万元的承诺。从2007年起，原告的发电业务处于停产状态，年缴税甚至连续很多年都是0元，原告已经根本违反《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》及《延长土地使用协议书》之约定。更甚者，原告的经营范围于2015年3月20日由“发电业务”变更为“仓储服务”。由此可知，原告已经根本违反《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》及《延长土地使用协议书》之约定，继续履行《延长土地使用协议书》不符合社会公共利益的需要。二、《延长土地使用协议书》缔约主体不合法，应属于无效协议，不存在继续履行的合法前提。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，被告没有划拨土地、延长土地使用年限的行政职能，因此，被告没有与原告缔结《延长土地使用协议书》的缔约能力，《延长土地使用协议书》应属于无效协议。并且，案涉国有土地使用证登记的土地使用者是“厚街镇技术开发总公司”，原告亦没有签署《延长土地使用协议书》的主体资格。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，取得划拨土地应符合用地条件，原告的经营范围于2015年3月20日由“发电业务”变更为“仓储服务”，不符合取得划拨土地的主体条件。因此，《延长土地使用协议书》缔约主体不合法，应属于无效协议，不存在继续履行的合法前提。综上所述，被告认为，原告根本违反《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》及《延长土地使用协议书》之约定，该协议继续履行不符合社会公共利益的需要；《延长土地使用协议书》应属于无效协议，不存在继续履行的合法前提，恳请法院依法查清事实，驳回原告的全部诉求。被告东莞市厚街镇人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》，证明《延长土地使用协议书》签署的背景是原告拟增资扩产申请延长用地期限,签署的目的是通过原告增资扩产发展厚街镇环保用电、推动经济发展，以履行政府维护社会公共利益的行政职能；2、《东莞华科顺发物流有限公司历年主要税负缴交统计表》，证明原告未按照其提交的《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》落实增资扩产项目，也没有兑现向被告年缴税8000万元的承诺，从2007年起原告的发电业务处于停产状态，年缴税甚至连续很多年都是0元，原告根本违反《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》及《延长土地使用协议书》之约定；3、东莞华科顺发物流有限公司工商查询信息，证明原告的经营范围于2015年3月20日由“发电业务”变更为“仓储服务”，不符合取得划拨土地的条件；4、东府国用（1999）字第19001300036号《国有土地使用证》，证明案涉土地登记的土地使用者是“厚街镇技术开发总公司”，原告没有签署《延长土地使用协议书》的主体资格；5、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条，证明根据土地管理法的规定，公益事业等用地经县级以上人民政府依法批准可通过划拨方式取得，并由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，本案中，被告不具有缔结《延长土地使用协议书》的缔约能力，原告也不符合取得划拨土地的条件，《延长土地使用协议书》是无效协议；6、《东莞市土地登记资料查询结果表》，证明土地的性质是划拨，未抵押未查封；7、《涉税信息查询结果告知书》（东税涉税2019002001号、2019002002号、2019002004号-2019002009号，共8份），是对证据2的补充，证明原告缴纳税费情况。第三人东莞市厚街镇技术开发总公司述称，一、被告不具备签订《延长土地使用协议》的主体资格，应属无效协议，被告撤销该协议合法有据。1、《延长土地使用协议》系被告与原告间订立的行政协议，对于行政协议无效的判断，在（2019）最高法行再4号案件中，最高人民法院认为“行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。”2、根据被告提交的《东莞市土地登记资料查询结果表》，案涉土地为划拨用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，取得划拨用地的使用权需经县级以上人民政府批准。因此，被告没有批准延长使用划拨土地的职权，不具备签订《延长土地使用协议》的主体资格。3、综上，由于被告没有批准延长使用划拨土地的职权，不具有签订《延长土地使用协议》的主体资格，《延长土地使用协议》应属无效协议。被告在发现其无权对案涉土地是否划拨给原告使用、土地使用期限是否延长等问题作出决定后，及时通知原告撤销《延长土地使用协议书》及后续相关事宜合法有据。二、退一步来说，原告的经营范围已由“发电业务”变更为“仓储服务”且经营期限将于2020年届满，不具备继续履行《延长土地使用协议书》的条件，原告诉请继续履行《延长土地使用协议书》缺乏事实和法律依据。综上，第三人认为《延长土地使用协议书》属无效协议，不具备继续履行的条件，被告撤销该协议合法有据。请法院查明事实，依法处理。第三人东莞市厚街镇技术开发总公司未向本院提交任何证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据7的三性有异议，由于该证据由法定税务机关制作，本院经审查对其三性予以确认。原告对被告提交的证据2的真实性有异议，由于该证据系被告从原告财务人员处取得，本院经审查对其真实性均予以确认。被告和第三人对原告提交的证据4的三性有异议，由于该证据与本案的主要争议无关，本院对其关联性不予确认；被告和第三人对原告提交的证据6的三性有异议，由于原告未能提交原件予以核对，本院对其真实性无法确认。被告和第三人对原告提交的证据7、8的真实性有异议,由于原告能够出示证据原件,本院经审查予以确认。各方对本案中其他证据的真实性均无异议，本院依法予以确认。经审理查明，原告系一家中外合资企业，变更前的企业名称为东莞厚街电力有限公司，投资方包括赛德第一华盛顿电力有限公司、东莞市厚街镇技术开发总公司、香港康顺投资有限公司和东莞市电力发展公司，其中东莞市厚街镇技术开发总公司为被告投资设立的集体所有制企业，其法定代表人为被告工作人员。2003年7月18日，原告向被告提交了一份《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》，主要内容如下：1.原告的经营期和土地使用期限至2020年，原告计划在原预留用地上增资扩产，扩建一组18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，预计总投资6亿元人民币，并淘汰原有1.1万KW×6的柴油发电机组，再发展第二期18.3万KW的燃气蒸汽联合循环发电机组，最终厚街电厂扩建成拥有两组18.3万KW总装机容量达36.6万KW的环保电厂。2.厚街电厂扩建是电力需求的需要；符合环保政策要求；实现以大代小和可持续发展的战略；有利于绿色燃料的推广。3.增资扩产后，年缴纳税额将达8000万元，是用来的4倍。4.扩建工程计划在2004年动工，2005年底投产；二期工程计划在2007年动工，2008年底投产，与LNG送气计划相吻合。5.由于增资扩产投资大，回报期长，原厂用地[国有土地证号：东府国用（1999）字第19001300036号]使用期限和合营期限至20**年，未能满足LNG项目的要求，因此申请将电厂土地使用期限延长30年，延长至2050年。2003年10月20日，被告（甲方）与原告（乙方）签订了一份《延长土地使用协议书》，约定：1.甲方同意将乙方购有的厂用地[国有土地使用证号：东府国用（1999）字第19001300036号]使用期限在该土地使用期限到期后再延长30年，即2050年（具体以政府国土等职能部门审核为准）；2.乙方同意以每亩10000元的价格支付给甲方，作为对该土地从2020年7月起至2050年7月止的补偿，合计108万元；3.乙方应在协议书签订后10天内付清补偿款，支付后享有该土地在2020年7月起至2050年7月止使用的权利。后2003年11月4日，原告向东莞市厚街资产经营管理有限公司支付了土地延长使用费108万元，被告庭审上表示东莞市厚街资产经营管理有限公司是在被告指示下收取上述费用的。2018年10月16日，被告向原告作出厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》，认为原告没有按照《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》落实增资扩产项目，也没有兑现年缴税额达8000万元的承诺；原告的发电业务已处于停产状态，且在2016年3月18日，原告的经营范围由发电业务变更为仓储服务，原告申请土地使用期限延长的理由和事实已经不存在；原电厂用地取得方式为划拨，登记土地使用权人为东莞市厚街镇技术开发总公司，按照《中华人民共和国土地管理法》规定，被告无权对该土地是否划拨给原告使用及土地使用期限是否延长作出决定，决定如下：1.立即撤销上述《延长土地使用协议书》；2.请原告于2018年11月16日前到被告处办理土地补偿款108万元的退款及相关手续。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明以下事实：1.东府国用（1999）字第19001300036号土地登记在厚街镇技术开发总公司名下，使用权类型为划拨用地。2.原告于2016年6月13日将经营范围从发电业务变更为仓储服务。3.被告提交了国家税务总局东莞市税务局厚街税务分局关于原告自2005年至2018年缴纳税费情况（包括营业税、印花税、教育费附加、地、地方教育附加建税、土地使用税、房产税、车船税、增值税、企业所得税）的《涉税信息查询结果告知书》。本院认为，本案的争议焦点在于：一、本案纠纷是否应纳入行政诉讼受案范围。二、原告是否适当履行了其约定义务。三、被告作出的《关于撤销的通知》是否合法有据。一、关于争议焦一。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，综合《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》以及《延长土地使用协议书》内容来看，被告作为行政机关与原告协商一致签订的《延长土地使用协议书》旨在实现辖区内经济发展和环境保护目标，该协议具备行政协议的上述四个要素，属于行政协议，而被告于2018年10月16日作出的厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》目的在于终止上述行政协议的履行，因此产生的纠纷属于行政协议纠纷，虽然涉案协议签订于2015年5月1日之前，但实际纠纷在此之后，将其纳入行政案件受理范围更为适当。二、关于争议焦点二。本案中，正是由于原告向被告提交《关于厚街电厂增资扩产及申请延长用地年限的报告》后，双方才签订了《延长土地使用协议书》，因此两份文件是一个整体，构成了本案完整的行政协议内容。原告与被告签订《延长土地使用协议书》之前，通过报告的形式向被告作出了三个方面的承诺：一是增资扩建电厂，增加电力产能；二是提升环境保护能力水平；三是增加税收，预计为8000万元每年。这三项承诺系原告在本案行政协议中的主要义务，原告应当按照协议的约定履行。关于第一项义务，本案中并无证据显示原告在签订协议后进行了增资扩建电厂，增加电力产能的行为，原告作为义务履行方，对此应当承担举证不能的责任。同时，根据被告的调查也可知从2007年原告的发电业务基本处于停产状态，并且于2016年直接将其经营范围由“发电业务”变更为“仓储服务”，这也与原告在2008年前完成增资扩产的承诺相违背。因此，本案的证据可以充分证明原告并无履行该项义务。关于第二项义务，该项义务是建立在原告适当履行第一项义务的基础之上，由于原告未能履行第一项义务，该项义务的履行也无从谈起。关于第三项义务，从被告提交的《涉税信息查询结果告知书》来看，原告自2005年至2018年均无完成该项义务。三、关于争议焦点三。本案中，被告作出的撤销通知本质上为终止行政协议的行为。被告作为行政机关与民事主体签订行政协议后，如果民事主体能够适当履行行政协议或者未发生法定可以解除的情形下，应当严格按照协议的约定履行协议义务。然而，本案中，原告未能按照约定履行其主要义务，已经无法实现涉案行政协议的目的，构成了《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”规定的情形，被告作出涉案撤销通知解除《延长土地使用协议书》并无不当。综上所述，被告作出涉案厚府函[2018]147号《关于撤销的通知》，证据充分，并无不当。原告提出撤销该通知以及继续履行《延长土地使用协议书》的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告东莞华科顺发物流有限公司的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞华科顺发物流有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  李洪朝审 判 员  易菲菲人民陪审员  邓笑华二〇二〇年二月十四日书 记 员  陈紫莹附相关法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。