浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终5号 上诉人（原审原告）翁岳顺，男，1944年9月8日出生，汉族，住台州市椒江区。 委托代理人林均，浙江建策律师事务所律师。 上诉人（原审原告）李香玉，女，1947年12月14日出生，汉族，住台州市椒江区。 委托代理人翁和平，男，1965年10月5日出生，汉族，住台州市椒江区。 上诉人（原审原告）翁和平，男，1965年10月5日出生，汉族，住台州市椒江区。 被上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地台州市椒江区市府大道468号。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人陈娇，台州市自然资源和规划局椒江分局工作人员。 委托代理人陈怀清，台州市椒江区委区政府法律顾问室法律顾问。 被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。 法定代表人吴海平，代市长。 委托代理人方国华，台州市行政复议局工作人员。 上诉人翁岳顺、李香玉、翁和平因诉被上诉人台州市自然资源和规划局、台州市人民政府土地行政监督及行政复议一案，不服台州市路桥区人民法院（2019）浙1004行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明：三原告均系台州市椒江区前所街道外西村村民，持有浙农包（椒）字第708749号《浙江省农村集体土地承包权证》，承包土地有三块，分别为：里洋，2.16亩；新塘，0.99亩；上塘，1.37亩。2018年9月25日，原告翁岳顺、李香玉、翁和平向被告台州市自然资源和规划局下属的椒江分局邮寄投诉书，称：原告翁和平于2017年3月24日与椒江区前所街道办事处签订《苗木迁移补偿协议》，内容为前所街道办事处为工程建设需要迁移原告种植的苗木。该建设项目及征收土地无任何批准文件，也无公示公告。原告认为该协议违反《土地管理法》第二条、第六十三条规定，变相侵占原告的承包地。要求对前所街道办事处与翁和平于2017年3月24日签订《苗木迁移补偿协议》，侵占三原告的2亩承包农田的土地违法行为予以查处。被告台州市自然资源和规划局下属的椒江分局签收后，未及时办理。2018年12月20日，三原告向被告台州市人民政府提起行政复议。2018年12月27日，被告台州市自然资源和规划局作出台土监椒答[2018]2号《关于翁和平等3人反映事项答复意见书》，认为原告户承包权证下土地并不存在违法被侵占土地行为。2019年3月1日，被告台州市人民政府作出台政行复[2018]145号行政复议决定书，确认被告台州市自然资源和规划局未按法定程序在法定期限内履行法定职责违法。2019年4月16日，三原告以不服被告台州市自然资源和规划局作出的台土监椒答[2018]2号《关于翁和平等3人反映事项答复意见书》为由，向被告台州市人民政府申请行政复议。2019年6月12日，被告台州市人民政府作出台政行复〔2019〕50号行政复议决定书，维持了被告台州市自然资源和规划局作出的台土监椒答[2018]2号《关于翁和平等3人反映事项答复意见书》。 另查明，2016年3月5日，浙江省人民政府作出浙土字〔2015〕-0632《浙江省建设用地审批意见书》，同意台州市2015年度第十五批次（椒江5）城市建设用地实施方案，共计用地54.0525公顷（农用地转用47.497公顷；征收集体土地54.0525公顷）。其中包括原告所在村在新塘的全部承包地和在上塘的部分承包地，原告新塘的全部承包地被征，其承包地中的上塘地块靠近征地范围但未在征地红线内。2017年3月24日，前所街道办事处与原告翁和平分别为甲、乙双方签订了《苗木迁移补偿协议》，主要内容为：乙方在2亩土地上种植樱桃、桂花等苗木；苗木迁移补偿费合计为80920元；甲方在签订协议后三天内支付乙方50%苗木迁移补偿费，余款等乙方将苗木迁移完毕经甲方验收后一次性支付；乙方在领到50%苗木迁移补偿费后三天内将苗木迁移完毕，如期迁移完毕的，甲方给予乙方苗木迁移补偿费10%计8092元的奖励。同日，前所街道办事处通过转账方式向原告翁和平账户付款40460元。2017年5月3日，原告翁和平承诺，已将苗木迁移完毕，由街道统一清理。当日，前所街道办事处通过转账方式向翁和平账户付款48552元。2018年间，三原告以台州市椒江区人民政府前所街道办事处为被告，提起行政诉讼，要求确认协议无效。台州市椒江区人民法院作出（2018）浙1002行初105号行政判决，驳回三原告的诉讼请求。三原告不服，提起上诉。2018年11月27日，台州市中级人民法院作出（2018）浙10行终278号行政判决书，驳回上诉，维持原判。 2011年12月27日，原国土资源部以国土资函〔2011〕971号《国土资源部关于74省道南延三门毛张至椒江二桥临海和椒江段工程建设用地的批复》函复浙江省人民政府，同意台州市椒江区、临海市征收农民集体所有农用地135.5832公顷（其中耕地86.9213公顷）、建设用地6.6706公顷、未利用地2.4754公顷，同时使用国有建设用地1.4143公顷、未利用地1.0542公顷。以上共计批准建设用地147.1977公顷，作为74省道南延三门毛张至椒江二桥临海和椒江段工程及拆迁安置用地。其中涉及征收外西村土地面积3.7833公顷（其中耕地3.6739公顷）。2011年6月至2012年4月，外西村村委会收取征地款和青苗补偿费425.6213万元。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款规定：“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”本案中，三原告向被告台州市自然资源和规划局投诉，要求对侵占原告的2亩承包农田的土地违法行为予以查处。根据投诉书的内容来分析，原告本意应是反映《苗木迁移补偿协议》涉及的2亩土地。但（2018）浙10行终278号行政判决已作了如下认定：三原告新塘的全部承包地被征，上塘地块靠近征地范围但未在征地红线内；《苗木迁移补偿协议》并不涉及土地使用权的处置或补偿，且协议签订后苗木大部分至今仍在原址种植，即土地仍由原告占有使用。此外，复议期间原告翁和平也承认该地块仍由其使用，故该地块不存在侵占的问题。至于被告台州市自然资源和规划局调查的里洋地块，复议中被告台州市人民政府认定该地块业已被征收，该认定有国土资函〔2011〕971号文件、74省道勘测定界图、现场勘查证明、征收村集体土地补偿协议、征地补偿费和青苗费收据等为证，并无不当。虽然被告台州市自然资源和规划局在回复中对里洋地块认为仍由原告户在承包使用的认定有误，鉴于未导致最终处理结论产生改变，且已被复议机关即被告台州市人民政府指正，故该院不再重复处理。综上，被告台州市自然资源和规划局答复三原告不存在土地被侵占的行为，并无不当。被告台州市人民政府作出维持的复议决定，亦符合法律规定。三原告要求撤销台土监椒答[2018]2号《关于翁和平等3人反映事项答复意见书》和台政行复〔2019〕50号行政复议决定书，缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告翁岳顺、李香玉、翁和平的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告翁岳顺、李香玉、翁和平负担。 上诉人翁岳顺、李香玉、翁和平不服，向本院提起上诉称：一审判决查明里洋地块征收程序严重违法，但一审法院未予审查处理，反而认定地块已被征收，并无不当，没有事实与法律依据，应予纠正。两被上诉人主张上诉人承包的里洋地块已因74省道建设而被征收，并提供了74省道批复、椒江区人民政府征地方案公告等文件作为证据，这些证据恰恰证明了原74省道土地征收程序严重违法。首先，从时间上来看，原国土资源部关于74省道南延至三门毛张至椒江二桥临海和椒江段工程建设用地的批复是在2011年12月27日作出的，椒江区人民政府于2012年3月27日发布的征地方案公告。但征收村集体土地补偿协议却是在2010年签订的，征地款和补偿费则是在2011年6月8日支付的，明显属于程序违法。按照我国农村承包地征收征用的法律规定，征收应当分为四个流程：用地申请、拟定补偿、政府核准、拨付发证，四个流程有严格的顺序规定，用以保证公民的合法权益。但本案中，签订土地补偿协议和拨付补偿款却在用地申请批复和公告之前，严重违反了农村承包地征收征用的有关规定，应当予以撤销和纠正。该事实在一审过程中已经得到确认，但一审法院却未予处理。其次，被上诉人台州市自然资源和规划局提供的74省道勘测定界图、现场勘查证明等并不能证明上诉人承包的里洋地块是否属于74省道征收范围内。该图系由被上诉人台州市自然资源和规划局自行制作，无法认定是否属用地申请时向上级部门提交的用地申请的土地界图。而证明虽然加盖了外西村公章，但并不具备证据的要件，其缺少经办人的签字和说明，外西村村民委员会的法定代表人未到庭作证。最后，无论因为74省道征收土地程序违法，还是征收土地不包括上诉人的里洋地块，上诉人都应当依法享有对里洋地块合法的承包权，任何单位或个人不得违法侵占。综上，上诉人认为本案已经查明被上诉人74省道土地征收程序严重违法，但一审法院却未予处理，应当予以纠正；且现有证据虽能证明外西村有征收土地，但不能说明上诉人的承包地是否属于征收范围之内，因此，一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决不当，应予撤销，请求二审法院依法改判。 被上诉人台州市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。答辩人针对上诉人2019年9月25日的举报投诉，对上诉人承包的里洋、新塘和上塘的三块承包田进行调查，新塘承包田已被征收，上塘承包田仍由其使用，上述两宗土地没有发现土地违法行为；对其反映的里洋承包田被前所街道办事处侵占的投诉，经答辩人调查，其投诉也不能成立，该宗地已于2011年12月因74省道南延三门毛张至椒江二桥临海和椒江段道路建设需要而被征收，征收实施单位已将征收土地补偿款和青苗补偿费支付到位，该宗土地并不存在土地的违法行为。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人上诉称里洋地块征收程序严重违法，该上诉理由不能成立。首先，里洋地块的征收是经国务院批准，国土资源部批复同意征收的，椒江区政府和国土部门履行了征地方案和征地补偿、安置方案公告等程序，对于征收实施单位预先与外西村民委员会签订协议和预支补偿款并未损害被征收人合法权利，更不存在损害上诉人的利益。其次，答辩人提交的“74省道勘测定界图”是包括里洋地块的征地报批材料，已经得到批准确认，该证据已经可以证明里洋地块已被征收的事实，况且，现场勘查也充分证明了上述事实。第三，上诉人以里洋地块征收程序违法为由提出上诉，该上诉请求，不属本案审理范围。上诉人是针对答辩人对其投诉举报的答复不服而提起的诉讼，征地程序是否合法显然不是本案审理范围，因此上诉人针对征地程序提起的上诉，应当予以驳回。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人台州市人民政府答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。二、被上诉人作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。三、被上诉人作出行政复议决定程序合法。被上诉人复议机构于2019年4月18日受理上诉人的行政复议申请，2019年6月12日作出行政复议决定，并于2019年6月13日将行政复议决定书邮寄送达上诉人。整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于办理复议案件的程序规定。因此，答辩人作出的行政复议决定程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，上诉人翁岳顺、李香玉、翁和平等三人向被上诉人台州市自然资源和规划局投诉，要求其查处前所街道办事处违法占用其承包地的行为。被上诉人台州市自然资源和规划局经调查后作出台土监椒答（2018）2号答复意见书，三上诉人对此不服，向被上诉人台州市人民政府申请行政复议，被上诉人台州市人民政府经审查后作出台政行复（2019）50号行政复议决定，维持了上述台土监椒答（2018）2号答复意见书，三上诉人仍不服而向法院提起行政诉讼。因此，本案的审理对象应当是上述台土监椒答（2018）2号答复意见及台政行复（2019）50号行政复议决定，上诉人在上诉理由中涉及里洋地块征收程序是否合法的问题，明显不属于本案的审理范围，本院对此不予审查。从查明的事实来看，上诉人共有位于里洋、新塘及上塘的三块承包地，结合上诉人的投诉内容及其在复议过程中的笔录，上诉人对答复意见中关于新塘、上塘地块的认定并无异议，其现仅是针对里洋地块的答复而提出。根据一审期间两被上诉人提供的国土资函（2011）971号文件、74省道勘测定界图、现场勘查说明（图）、征收集体土地补偿协议等证据，可以证实上诉人涉案的里洋地块在上述土地征收范围之内。上诉人认为其里洋地块不在征收范围之内，主要是基于原台州市国土局所作的台土信椒开答（2018）4号政府信息公开申请答复书所附的外西村74省道以南征收土地分布图所示征收红线范围并不包括涉案的里洋地块，经本院审查，该分布图仅是反映74省道以南的土地征收范围，而涉案里洋地块处于椒江二桥连接线上，与此不存在着对应关系。故上诉人认为其里洋地块未被征收的事实不能成立。被诉台土监椒答（2018）2号答复意见认定里洋地块上诉人户仍在使用错误，但该认定对被上诉人所作答复的最终结论并没有产生影响，且被诉复议决定对此也已作了指正。故上诉人起诉要求撤销被诉答复及复议决定的理由不能成立，一审判决正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人翁岳顺、李香玉、翁和平共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭晓明 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年二月二十四日 书记员  王丽萍 -10- -11-