广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终40号上诉人（原审原告）：梁建波，男，1971年5月5日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：李萌，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市土地房屋征收管理中心，住所地广东省中山市***************，统一社会信用代码124************915。法定代表人：李志勇，主任。委托代理人：岑向强，该中心工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********166E。法定代表人：黄声群，镇长。委托代理人：梁丽梅，该政府工作人员。委托代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市民众镇土地房屋征收中心，住所地广东省中山市*****************，统一社会信用代码12442000*********2Y。法定代表人：黄毅凯，主任。委托代理人：冼伟键，该中心工作人员。委托代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。上诉人梁建波因诉请确认被上诉人中山市土地房屋征收管理中心（下称市房屋征收中心）、中山市民众镇人民政府（下称民众镇政府）、中山市民众镇土地房屋征收中心（下称民众房屋征收中心）拆迁补偿合同行政协议无效一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初483号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年12月20日，中山市发展和改革局向广东电网公司中山供电局出具了中发改核准[2013]545号《关于中山市500千伏文山（上稔）站配套220千伏线路工程项目核准的批复》。2015年7月31日，原中山市城乡规划局就建设项目名称为500kV狮洋至桂山接口入文山（上稔）站线路的工程向广东电网有限责任公司中山供电局颁发了建设工程规划许可证。同年12月31日，中山供电局（甲方）与原市房屋征管办（乙方）签订《500kV狮洋至桂山接口入文山（上稔）站线路工程塔基占地、建构筑物拆迁补偿工作合同》，约定：“500kV狮洋至桂山接口入文山（上稔）站线路工程是500kV文山输变电工程的配套线路工程，属省市重点项目……甲方委托乙方对本线路工程在中山市民众、三角两镇境内的线路塔基占地、建构筑物拆迁等征地拆迁工作进行协调和指导……征地拆迁的具体工作根据中府[2008]76号文规定实行属地负责制，由属地政府具体开展有关征地拆迁及协商安置工作，乙方予以协调……本线路工程补偿费用由甲方承担……”。2016年1月至2月期间，原市房屋征管办（甲方）与民众镇政府（乙方）签订《500kV狮洋至桂山接口入文山（上稔）站线路工程（民众镇段）塔基占地、建构筑物拆迁补偿工作合同》，约定：“根据《关于加快我市交通基础设施建设的若干意见》（中府[2008]76号），按照属地负责制，结合本线路工程的特点，本线路工程拆迁补偿工作由乙方具体开展，甲方予以协助及指导……甲、乙双方签订本工作合同并根据工作开展的实际情况由甲方向乙方拨付拆迁补偿款，乙方统一负责与拆迁补偿红线范围内的土地所属行政村、管理区签订拆迁补偿合同并支付补偿款……因本项目拆迁而需要办理被征收房地产的变更手续和安置地办证，为了避免出现遗留问题，由乙方及时组织相关材料报送房地产登记职能部门”。涉案土地的使用权于1993年登记在梁建波的母亲高某名下，后地上原有房屋被拆除，由梁建波与梁某分别在地上建设了各自所有的房屋，地址分别为中山市**镇**村***街**号、**号。梁建波的房地产至今没有领取权属证书。目前，高某现已去世。2018年，中山市民众镇征地拆迁工作办公室委托广东恒之信土地房地产评估有限公司对梁建波所有的上述31号土地上附着物的市场价值进行评估。2018年6月10日，该公司出具房地产评估报告，确定估价对象包括房屋、果树、PVC管等附着物于2018年6月2日的市场价值为779372元。同年6月25日，民众镇政府安排民众房屋征收中心（甲方）就梁建波的上述房屋与梁建波（乙方）签订《拆迁补偿合同书》，约定：“甲方因建设500kV文山输变电工程需对乙方的房屋（及地上附属物）实施拆迁及该房屋所附属的土地实施征收……现甲乙双方本着自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，就土地、房屋的征收、拆迁补偿安置事宜，经充分协商达成如下协议：一、征地、拆迁内容。1.1、甲方征收的土地：土地性质为集体土地，土地面积120平方米，该土地的使用权人为乙方；1.2甲方拆迁的房屋为乙方坐落于中山市**镇**村***街**号（含附属房屋，以下统称：该房屋）……甲乙双方一致同意以‘货币补偿+产权置换’的方式向乙方进行补偿……签订本合同之日起15个工作日内，甲方应向乙方一次性支付本合同第2.2及2.3条所涉补偿款和奖励款（合计106.6165万元）……四、搬迁安排。4.1乙方交付土地后，甲方在中山市**镇**村（具体位置详见附件）安排120平方米土地给乙方建设使用，该土地由甲方负责办理土地使用证并支付相应的费用。新安排的住宅用地，甲方负责三通一平。甲方完成三通一平后，甲乙双方应共同办理安置用地的交付手续。安置用地完成交付满18个月后，临时安置过渡费终止计付。非甲方原因，乙方逾期未办理安置用地的交付手续的，不影响临时安置过渡费的结算。4.2本合同签订后，乙方不得以任何理由及形式阻扰甲方使用上述土地房屋，否则，甲方有权依法施工，并要求乙方赔偿甲方由此而引起的一切损失。4.3乙方逾期未迁出上述房屋及土地的，置放于上述房屋内的所有物项（包括但不限于建筑物内的装潢装饰、设备设施、物品等）及置放于土地上的所有物项（包括但不限于临时建筑物、青苗等）均视为乙方放弃其所有权，甲方有权进行拆除并处理，无需向乙方另行支付任何款项/费用/补偿/赔偿……6.2乙方逾期未迁出该房屋、土地、回迁，或以其他方式阻扰甲方征收拆迁该房屋、土地的，为乙方违约……”。梁建波在《梁建波拆迁补偿明细表》上签名确认，该明细表载明补偿总价为106.6165万元。至诉讼时止，梁建波尚未收取上述款项。双方未就拟安排的120平方米土地的具体位置达成一致意见。现上述架空电力线路跨越了梁建波的房屋上空，已投入使用，与房屋屋顶的距离约为十多米；房屋尚未拆除，仍由梁建波使用。梁建波认为《拆迁补偿合同书》严重违法，遂诉至原审法院，请求:1.确认原市房屋征管办、民众镇政府、民众房屋征收中心与梁建波签订的《拆迁补偿合同书》无效；2.本案诉讼费用由原市房屋征管办、民众镇政府、民众房屋征收中心承担。原审法院另查明，民众房屋征收中心是民众镇政府管理的公益事业单位，不具有独立的财政预算，也不具有独立承担法律责任的能力。原审法院认为，民众房屋征收中心不具有独立的财政预算，也不具有独立承担法律责任的能力，其是民众镇政府管理的公益事业单位，因此，其并不具有独立的诉讼主体资格，即其不是本案适格被告，其行为产生的法律后果应由民众镇政府承担。根据当事人的诉辩意见以及举证质证意见，本案争议焦点有两个：一、涉案《拆迁补偿合同书》属于行政协议还是民事合同；二、《拆迁补偿合同书》是否合法有效。关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，虽然电力线路工程补偿费用由广东电网有限责任公司中山供电局承担，但《拆迁补偿合同书》是行政机关与行政相对人签订的，且合同包括了“征地、拆迁”以及另行安排土地给行政相对人建设使用的内容，而实施这些行为均属于行政机关履行行政职权的范围，结合合同的委托签订情况，即该合同的相应法律责任由市房屋征收中心承担。因此，原审法院认为市房屋征收中心为实现公共利益而与梁建波签订的涉案《拆迁补偿合同书》属于行政协议，该合同并非平等民事主体间签订的合同。关于焦点二。本案中，《拆迁补偿合同书》所涉的项目为架空电力线路建设。根据《广东省电力建设若干规定》第十一条第二款的规定，因架空电力线路建设及安全运行需要，电力企业需要在架空电力线路保护区内清拆合法的建筑物（构筑物）的，按第七条、第八条、第九条规定执行。而第七、八、九条规定，征地拆迁工作由市、县人民政府负责组织实施，且征地拆迁补偿应按照《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》确定的区域和标准执行。换言之，对于需要在架空电力线路保护区内清拆合法的建筑物（构筑物）的，只需按照《广东省电力建设若干规定》第七、八、九条规定执行即合法。现市房屋征收中心是中山市人民政府确定的房屋征收部门，其委托民众镇政府实施涉案拆迁补偿工作，后梁建波与民众镇政府委托的民众房屋征收中心自愿协商补偿事宜并签订《拆迁补偿合同书》，并不违反《广东省电力建设若干规定》第七、八、九条的规定，补偿标准也符合《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》的规定。对于民众房屋征收中心应安排给梁建波的120平方米土地，基于双方未就具体位置达成一致意见，故市房屋征收中心应补充协商以确定地块位置，若双方存在争议，则应按照《广东省电力建设若干规定》第八条第三款的规定执行。综上，《拆迁补偿合同书》是梁建波自愿签订的，补偿标准符合《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》的规定，且合同所涉的电力线路与公共利益密切相关，现已经投入使用，故原审法院认为《拆迁补偿合同书》合法有效。综上所述，梁建波要求确认其与民众房屋征收中心签订的《拆迁补偿合同书》无效，理据不充分，原审法院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回梁建波的诉讼请求。案件受理费50元，由梁建波负担。上诉人梁建波不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决错误。第一，输变电工程一般都要包括塔基、架空线路及其他设施、附着物等组成部分，塔基及附着物的建设施工需要占用土地。本案文山输变电项目途经上诉人所在村，虽然架空部分本身并不直接占用集体土地，但是两个塔基占用了上诉人所在村的集体土地，而架空线路与塔基及其他附属物是一个整体，不能仅因为架空线路部分本身不占用集体土地而无视塔基占用集体土地。被上诉人并未取得在上诉人村里建设占用农村集体土地征收的批准文件，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，涉案建设项目的建设不具备法定前提条件，涉案拆迁补偿合同的签订严重违法。第二，被上诉人签订合同之前逼迫上诉人如果不及时与其签订补偿合同，则奖励取消，一旦奖励取消，被上诉人给予上诉人的补偿则是极低的价格，会严重降低上诉人的生活水平，极大的损害上诉人的利益。涉案合同严重违法，应为无效。第三，一审判决认定双方未就安排上诉人建房的具体位置达成一致意见，要求双方补充协商确定地块位置，实质上是被上诉人否定了当初双方对于上诉人建房的具体位置的确定。在涉案合同签订之前，被上诉人已经将建房地点的具体位置图发给了所在区域的所有被拆迁人，并且所有的被拆迁人被统一规划在一个地点，被上诉人现在反悔了。按照一审法院的观点，涉案拆迁补偿合同中安置房的建设地点不确定，将来双方达不成一致意见，涉案合同无法履行。综上，请求法院撤销原审判决，改判涉案《拆迁补偿合同书》无效，并判令本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市房屋征收中心答辩称：一、本案合同涉及的上诉人房屋及其占用的土地位于架空电力线路保护区内，在建设电力线路工程时依法不需要履行征地手续。由于本工程是电力线路工程项目，根据《电力设施保护条例》第十条以及《广东省电力建设若干规定》第十一条第一款的规定，本次拆迁工作不涉及征地，也不改变土地性质，因此，本次拆迁工作与征地无关，依法不需要取得征地批准文件，更不需要按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定履行相关征地程序。《广东省电力建设若干规定》对塔基与架空电力线路保护区内的具体规定有所不同，两者应当单独分别处理。本案合同并不涉及塔基的占地问题，仅是架空电力线路保护区内的房屋拆迁问题，塔基的占地补偿是否合法与本案合同无关。上诉人将塔基问题纳入本案讨论范围没有任何依据。二、上诉人的第二项上诉理由没有事实依据，第三项上诉理由没有法律依据。本案合同中约定的补偿标准符合《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》的规定，且经过有资质的评估机构按照市场价值进行评估，补偿标准公平、合法。而且，本案合同是经过上诉人与民众房屋征收中心平等协商而达成，上诉人也明确知悉相关法律法规及政策规定，不存在上诉人被逼迫签订合同的情形。虽然双方暂时未能就安排建房的地块位置达成一致意见，但双方可以继续协商，这个问题不会从根本上影响合同的有效性。三、本案合同合法有效。1.市房屋征收中心不是适格被告。首先，本案合同的签约主体是民众房屋征收中心，市房屋征收中心不是签约主体，与该合同没有法律上的利害关系。其次，根据《关于加快我市交通基础设施建设的若干意见》以及《进一步加强和完善土地房屋征收补偿审批工作责任制会议纪要》的相关规定，市房屋征收中心不是本次拆迁补偿工作的实施主体。2.本案合同应认定为民事补偿协议更为合理。首先，本次拆迁工作实质上不是土地及房屋征收。其次，本次拆迁补偿款的支付主体不是政府，而是广东电网有限责任公司中山供电局。因此，本案合同不能视为征地拆迁协议，而应视为因拆迁而就上诉人的损失达成的一种民事补偿协议，其是否有效应适用《中华人民共和国合同法》的规定进行判定。本案中，《拆迁补偿合同书》是双方的真实意思表示，内容及形式并未违反法律法规的强制性规定，补偿标准经过评估及审批程序，合法有效。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人民众镇政府、民众房屋征收中心答辩称：一、涉案《拆迁补偿合同书》合法有效。涉案土地及建筑物处于电力线路工程的架空电力线路保护区内，根据《广东省电力建设若干规定》第十一条的规定，架空电力线路保护区不实行征地，上诉人签订的《拆迁补偿合同书》不以征收土地为前提，出于安全考虑拆迁上诉人的建筑物，签订合同的目的是为了补偿因拆迁造成的损失，只需要符合《广东省电力建设若干规定》第七条、第八条、第九条的规定即可。市房屋征收中心是市政府确定的征收部门，其委托民众镇政府实施涉案拆迁补偿工作符合法律规定。《拆迁补偿合同书》是双方的真实意思表示，内容亦未违反法律、法规的强制性规定，合法有效。该合同的签署与否由上诉人自主决定，并不存在逼迫的情形。奖励费意在鼓励被补偿的一方尽早签署相关协议以推进公益事业进程。综上，合同是合法有效的。二、民众房屋征收中心不具备诉讼主体资格，该中心是民众镇政府管理的公益事业单位，不具有独立承担法律责任的能力，对其起诉依法应予驳回。三、上诉人主张的塔基所占用土地并非登记在上诉人名下，也与本案合同无关，不属于本案审查范围。四、奖励费是民众镇政府、民众房屋征收中心在依法开展拆迁补偿工作中按照经批复实施的《民众镇500KV文山输变电工程项目房屋拆迁补偿方案》的相关内容执行的，上诉人需配合拆迁签约、交付后方可获取，民众镇政府、民众房屋征收中心不存在欺诈、胁迫上诉人签订合同的情况。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院查明，原审法院查明事实基本清楚，本院予以确认。本案二审诉讼过程中，梁建波主张涉案电力项目实际占用上诉人所在村集体土地，距离上诉人房屋只有十几米，但并未依法征收，其建设不具备法定前提条件，本案《拆迁补偿合同书》违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违反法律行政法规强制性规定的无效情形；被上诉人欺诈、胁迫上诉人签订《拆迁补偿合同书》，20万元的搬迁奖励实际上是房屋拆迁补偿款；合同中所指的拆迁安置地也是被上诉人虚假承诺的，实际并不存在。为证明其主张，梁建波提交了塔基照片（2019年11月27日拍摄）、中山市自然资源局的答复（2019年12月11日作出）、部分村民收到的民众房屋征收中心于2018年6月份发出的通知书（内容为告知各拆迁户，如在2018年6月30日前签约可获拆迁签约奖励10万元，在2018年6月30日前签约并迁出拆迁房屋，可获交房奖励10万元）。但对于在一审程序中已经形成的材料，梁建波并未说明其未在一审程序中提供有何正当理由。本院认为，本案为要求确认行政协议无效案件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，《拆迁补偿合同书》是行政机关为实现公共服务目标而与行政相对人协商订立，其内容涉及拆迁和另行为行政相对人安排土地用于新建房屋之用等，均属于行政法上的权利义务，因此，原审法院认定本案《拆迁补偿合同书》属于行政协议，认定恰当，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为无效的法定条件为行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的具体情形包括：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。结合上述规定，审查本案行政协议行为是否存在无效情形，在于审查本案民众房屋征收中心与梁建波签订的《拆迁补偿合同书》是否存在上述法定的行政行为无效之“重大且明显违法”情形或者民事法律规范规定的合同无效情形。首先，关于涉案行政行为实施主体是否存在不具有行政主体资格的“重大且明显违法”情形的问题。民众房屋征收中心是民众镇政府设立的公益性事业单位，该中心受民众镇政府委托签订《拆迁补偿合同书》的行为视为民众镇政府的行为。而民众镇政府签订该《拆迁补偿合同书》，是基于市房屋征收中心的委托实施涉案拆迁补偿工作而签订的行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，委托的行政行为，由委托机关承担相应的行为责任。因此，认定该行政协议行为的实施主体是否具有实施该项行为的行政职权依据，在于该行政协议行为的委托机关市房屋征收中心是否具有涉案架空电力线路建设拆迁补偿的职权。市房屋征收中心是中山市人民政府确定的房屋征收部门，因此，原审法院根据《广东省电力建设若干规定》第十一条第二款关于架空电力线路保护区拆迁工作由市、县人民政府负责组织实施的规定，认定市房屋征收中心具有涉案项目拆迁补偿的职权，从而是该《拆迁补偿合同书》适格的实施主体，该行政协议从实施主体上看并不存在无效的情形，适用法律准确，认定恰当，本院予以支持。其次，关于涉案行政协议内容上是否存在减损上诉人权利或者增加上诉人义务的行政行为却没有法律规范依据的“重大且明显违法”情形的问题。从涉案《拆迁补偿合同书》的内容上看，合同双方经协商确定采用“货币补偿+产权置换”的方式对梁建波进行补偿，并约定了临时安置过渡费用的支付问题。补偿费用的确定是由房地产评估机构按照市场价值进行评估确定的，奖励款项是按照该拆迁补偿项目的奖励办法由梁建波签订合同的进度确定。从这些合同内容上看，并不存在减损梁建波权利和增加其义务的情形。至于安置用地的落实问题，是该《拆迁补偿合同书》的履行问题而非效力问题，由此，对于梁建波因该合同中约定的安置用地尚未落实为由主张该合同无效，理据不充分，本院不予支持。梁建波还提出市房屋征收中心将应予补偿的款项部分分离出来作为奖励款并“欺诈、胁迫”其签订该合同的上诉意见，但审查涉案项目拆迁补偿款和奖励款的构成可知，拆迁补偿款是依据评估机构对需要拆迁的房屋等地上附着物进行评估确定的，奖励款是涉案拆迁项目中特别制定的奖励方案，用于鼓励行政相对人配合拆迁工作，因此上诉人主张的奖励款是从拆迁补偿款中分离出来并无依据，其主张受“欺诈、胁迫”而签订合同也无事实依据，对此上诉意见本院不予采纳。再次，关于涉案行政协议是否存在内容客观上不可能实施的“重大且明显违法”情形问题。涉案梁建波房屋的拆迁补偿包括货币补偿和产权置换两个方式，其中货币补偿部分明显不存在客观上不可能实施的问题；而房屋产权置换问题，在于《拆迁补偿合同书》约定的用于置换房屋建设的土地使用权的落实问题，该土地属于梁建波所在村集体中山市***镇**村的集体所有土地，需要办理集体建设用地手续后方可用于置换房的建设使用。故房屋产权置换问题亦不是不可能实施的问题，而是需要继续办理土地使用权的问题，是合同的继续履行问题。原审法院认定双方应就安置房用地补充协商以确定地块位置，属于事实认定不准确，本院对该认定不予支持。由此，涉案行政协议并不存在客观上不可能实施的情形。最后，关于涉案行政协议是否存在其他“重大且明显违法”情形以及民事法律规范规定的合同无效情形的问题。上诉人提出涉案电力线路建设项目应当以土地征收为前提，未经土地征收而拆迁上诉人的房屋严重违法，本案《拆迁补偿合同书》的签订属于违反法律行政法规的强制性规定的上诉意见，对此本院认为，涉案电力线路建设项目的架空线路部分并不需要实际使用土地，只是基于电力线路安全运行需要对电力线路保护区内的房屋实行拆迁补偿。故市房屋征收中心对梁建波的房屋所在土地不实行征地而仅对建筑物进行拆迁补偿符合《广东省电力建设若干规定》第十一条的规定，对于上诉人的该点上诉意见，本院不予采纳。经审查，《拆迁补偿合同书》也不存在其他重大且明显违法情形以及民事法律规范规定的其他合同无效情形，梁建波也未提出合同存在其他无效情形的具体主张，因此其上诉理由不成立。综上所述，上诉人梁建波主张本案《拆迁补偿合同书》行政协议无效的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决事实查明清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁建波负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年二月六日书记员 陈 怡