广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1653号 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村吉丁坡九队。 诉讼代表人陈国新，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村吉丁坡十队。 诉讼代表人陈业清，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村吉丁坡十一队。 诉讼代表人陈业才，队长。 以上三上诉人的共同委托代理人陈基旺，广西双贺律师事务所律师。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村刘屋队。 诉讼代表人刘锡荣，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村社根背队。 诉讼代表人刘锡祥，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村横烈南十六队。 诉讼代表人刘陶文，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村横烈南十七队。 诉讼代表人刘锡振，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村横烈东十八队。 诉讼代表人刘锡志，队长。 上诉人（一审原告）博白县亚山镇互卫村横烈东十九队。 诉讼代表人刘庄，队长。 以上六上诉人的共同委托代理人林旺，广西顺运律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县人民政府。地址：博白县。 法定代表人罗培球，县长。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 委托代理人陈悟秋，博白县自然资源局干部。 被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。地址：玉林市。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人梁波，玉林市司法局干部。 一审第三人博白县亚山镇互卫村新肖屋队。 诉讼代表人肖国章，队长。 委托代理人肖春林，住博白县。 委托代理人肖锡东，住博白县。 上诉人博白县亚山镇互卫村吉丁坡九队、十队、十一队（以下简称吉丁坡3个队），上诉人博白县亚山镇互卫村刘屋队、社根背队、横烈南十六队、横烈南十七队、横烈东十八队、横烈东十九队（以下简称刘屋队等6个队）因其诉被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）及一审第三人博白县亚山镇互卫村新肖屋队（以下简称新肖屋队）土地行政裁决及行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初29号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人吉丁坡3个队的委托代理人陈基旺，上诉人刘屋队诉讼代表人刘锡荣、横烈南十六队诉讼代表人刘陶文、横烈南十七队诉讼代表人刘锡振及刘屋队等6个队共同委托代理人林旺，被上诉人博白县政府委托代理人庞丹凤、陈悟秋，被上诉人玉林市政府委托代理人梁波，一审第三人新肖屋队诉讼代表人肖国章及委托代理人肖春林、肖锡东，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：本案争议山岭座落在博白县××互××村境内，面积约25亩，其四至界址是：西从刘殿富坡地和刘锡强水田交界的田塍头起，向东到玉铁高速路（即西边)，转向东南过高速路到东边涵洞××（××涵洞）××向××经过××屋队××、××、××、刘锡祥的坡地，刘锡富的水田，刘有海、刘殿华的坡地，转向西经过洞口到陈饶平（陈业桂）坟山，转向北沿争议山岭的岭脚回到原起点止。吉丁坡3个队称为“石桥岭”，刘屋队等6个队称为“石桥头岭”又名“石桥岭肚”。在2009年间，因建设玉铁高速公路需要，争议山岭被列入征收范围，吉丁坡3个队、刘屋队等6个队、新肖屋队因征收补偿款的归属引发权属纠纷。2009年4月16日，刘屋队等6个队向博白县亚山镇人民政府（以下简称亚山镇政府）提出土地山岭权属纠纷调解申请，但调解未果。2012年3月30日，吉丁坡3个队向博白县政府提出确权申请，后新肖屋队以其与争议山岭有利益关系为由也向博白县政府提出确权申请，被追加为第三人。博白县政府查明权属争议各方当事人均未能提供合作化、“四固定”及林业“三定”时的确实依据，仅是提供证人证言证实各自的权属主张。刘屋队等6个队提供的1952年《土地房产所有证》记录与博白县档案馆保存《土地房产所有证存根》的内容有出入，不予采信。合作化高级社时，争议山岭自然入了大卫高级社。1961年6月前互卫称大卫，1961年6月大卫分为大卫和大利两个大队，吉丁坡3个队和刘屋队等6个队及新肖屋队同属大卫大队管辖，1963年5月大卫和大利合并称互卫大队到现在。1983年林业“三定”时，争议山岭没有造册登记。国家实行土地承包责任制时，刘屋队等6个队的农户刘锡华、刘锡文、刘锡付、刘锡荣还保留有1984年博白县政府制发的该争议山岭的《土地承包使用证》。在2006年间，吉丁坡九队的陈有利、陈官露、陈家强、陈家平、陈家乐（故）联合在争议山岭范围内（即白坟的东北面）的坡地山岭种上面积约8亩的速丰桉。新肖屋队一直耕种争议山岭中的2.5亩坡地，直至建设玉铁高速公路被征用为国有。刘屋队等6个队提供编号为B451000233205博林字（2011）第1203115号林权证（以下简称《林权证》）的小地名“石桥岭肚”不在现争议山岭的范围。2009年建设玉铁高速路时，因征收搬迁坟墓领取补偿费的有：吉丁坡队陈玉湖2座、陈德祯2座、陈国新4座，刘屋队刘殿华2座、刘殿强2座、刘贤新6座。刘屋队等6个队提供有刘屋队刘贤生领取的征用土地山岭青苗补偿款登记表一份、社根背队刘锡珍的有征用农村集体土地补偿登记表（表-2-1)一份、社根背队刘锡容的征用农村集体土地补偿登记表（表-2-1)一份。博白县政府认为：由于各方当事人都没有土改、合作化、“四固定”、林业“三定”时期的权属凭证证明争议山岭属己方所有，仅凭证人证言难以判断争议山岭的权属归属，但一直以来各方当事人在争议土地山岭都有各自经营管理的范围。博白县政府据此于2018年12月28日作出博政决〔2018〕7号《行政处理决定书》（下称7号处理决定），根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第（二）项、第三十五条第（二）项之规定，作出如下处理：一、上述18.9亩土地山岭，其权属已征收转为国家所有，由玉铁高速公路使用。征用前的权属，其中2.5亩属新肖屋队所有，8.2亩属吉丁坡3个队共同所有，8.2亩属刘屋队等6个队共同所有。二、将界址④面积约2亩土地山岭确认给吉丁坡3个队共同所有；三、将界址①②③面积分别约1.5亩、1.5亩、1.2亩的争议山岭确认给刘屋队等6个队共同所有。吉丁坡3个队和刘屋队等6个队不服，分别向玉林市政府申请复议。玉林市政府于2019年4月15日作出玉政复决字〔2019〕第4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），维持了7号处理决定。吉丁坡3个队、刘屋队等6个队不服，提起本案行政诉讼，均请求法院依法判决撤销7号处理决定和4号复议决定，并责令博白县政府重新作出处理决定。 一审法院认为：对争议山岭权属的确定一般以土改、合作化、“四固定”或林业“三定”时期的相关证据为依据，本案中吉丁坡3个队、刘屋队等6个队均不能提供确实可信的证据证明争议山岭在上述时期属其一方所有，虽刘屋队等6个队提供的1952年《土地房产所有证》有“石桥头岭”的记载，但博白县档案馆保存《土地房产所有证存根》并无相应记载，应以公权机关保存的证据为准。刘屋队等6个队提供的《林权证》也无法证实其中记载的小地名“石桥岭肚”在本案争议范围内。除此之外，吉丁坡3个队和第三人新肖屋队均没能提供此方面的证据。因此，7号处理决定认定在前述时期各方当事人无证据证明各自的权属主张是正确的。7号处理决定从有利生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，根据各方当事人对争议山岭的葬坟、种植等情况及实际经营管理现状，作出各方对争议山岭均享有份额的处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定。博白县政府调处程序也符合法律规定。因此，7号处理决定具备合法性。4号复议决定复议程序合法，维持7号处理决定也是正确的。吉丁坡3个队、刘屋队等6个队均主张本案争议山岭全部属其所有，但都不能提供相应确切的证据证明其主张，其诉请撤销7号处理决定和4号复议决定无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吉丁坡3个队、刘屋队等6个队的诉讼请求。 上诉人吉丁坡3个队上诉称：一、7号处理决定违反法定程序。1.吉丁坡3个队申请调处时已将开叉坡队列入，博白县政府亦向开叉坡队发送了答辩通知书，但7号处理决定未将开叉坡队列为当事人，属遗漏当事人。2.横烈南十六队、横烈南十七队、横烈东十八队、横烈东十九队（以下简称横烈4个队）没有任何证据证明其与争议地有关，7号处理决定将其列为当事人错误，将争议山岭的一部分确权给其四个队所有，没有事实依据。3.吉丁坡3个队申请调处时已请求确认林木的所有权，但7号处理决定未对林木所有权作出处理，属遗漏处理申请事项。二、7号处理决定将土地确权给刘屋队等6个队证据不足，认定事实不清。1.刘屋队提供的“玉林至铁山港高速公路项目博白段征用土地搬迁坟墓补偿登记表（表五）”（以下简称搬迁坟墓补偿表）刘殿华2座、刘殿强2座、刘贤新6座坟，一审时未经过质证，不能作为认定案件事实的依据。该搬迁坟墓补偿登记表上所取得补偿的坟墓具体是在哪个山岭上的坟墓没有证据证明，有在其他地方的可能性，其关联性不能确认。2.社根背队提供的征用农村集体土地补偿登记表（表-2-1)，登记补偿面积仅为刘锡容0.2109亩、刘锡珍0.19亩，假如与本案有关，也只有0.4009亩，而7号处理决定确权给其12.3亩，显然事实不清。三、第三人新肖屋队的队长肖国章出具证明，将其侵占的土地交回给吉丁坡3个队，7号处理决定认定第三人新肖屋队一直耕种争议山岭中的2.5亩，并将之确权属新肖屋队所有是错误的。四、吉丁坡3个队村民在争议山岭领取了20座坟墓的搬迁补偿款，7号处理决定认定只有8座，认定事实错误。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销7号处理决定第一项、第三项和4号复议决定，责令博白县政府重新作出处理决定。二审庭审中，吉丁坡3个队将撤销7号处理决定第一项、第三项的请求变更为撤销7号处理决定。 上诉人刘屋队等6个队上诉称：一、刘屋队等6个队提供的1952年《土地房产所有证》中“石桥头岭”的记载没有涂改，该证盖有博白县政府公章，具有法律效力。当正本与存根内容不完全相同时，应以正本记载为准。二、刘屋队等6个队提供的《林权证》记载的“石桥岭肚”包括本案争议的“石桥头岭”山岭范围。刘屋队等6个队一审提供了村委会的《证明》，还有林改时的经办人出庭作证。一审时刘屋等6个队提出了勘查申请，但一审法院未进行现场勘查，便匆匆下定论。三、过去在他人山岭上葬坟是常有之事，而第三人能够在争议山岭种植林木，是因为种植者与刘屋队一方有亲戚关系。依据“三个有利于”原则及葬坟、种植事实确定各方份额，是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销7号处理决定和4号复议决定，责令博白县政府重新作出处理决定。 被上诉人博白县政府答辩称：7号处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。4号复议决定合法正确。上诉人提出的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人玉林市政府答辩称：7号处理决定主要事实清楚、证据充分，处理正确合法。4号复议决定程序合法，结果正确。上诉人提出的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人新肖屋队未提交书面意见，庭审时述称：同意两级政府的答辩意见，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人吉丁坡3个队在二审审理过程中提供以下新的证据：1.一审第三人新肖屋队的代表人肖国章等3人签名的《证据》复印件一张，内容为“2005年吉丁坡人以祖宗地为名收回石桥岭新肖屋人耕种坡地，归还人名单如下：肖永付……等。自愿归还。”欲证明争议地已由新肖屋队于2005年归还给吉丁坡3个队。2.《玉林至铁山港高速公路工程建设征地拆迁补偿款存折领用表》复印件2张，欲证明吉丁坡3个队因玉铁高速公路征地而迁坟共20座。 被上诉人博白县政府以上述新的证据是复印件为由，不同意质证。 被上诉人玉林市政府以上述新的证据是复印件为由，不同意质证。同时认为证据2表的内容没有签领人签名，该表来源不明。 上诉人刘屋队等6个队质证认为，证据1是复印件，真实性无法确认。而且不排除这是吉丁坡3个队和新肖屋队串通的可能。证据2是复印件，不同意质证，且证据2中表的内容没有签领人签名，该表来源不明。 一审第三人新肖屋队质证认为，2005年归还了其他土地但不包括涉案新肖屋队一直耕种到2009年被征收的2.5亩土地。 本院认为，吉丁坡3个队二审提供的证据1，签名人肖国章认可是其签名，真实性可予认定。但是，该证据不能证明新肖屋队归还吉丁坡3个队土地的面积及范围，且玉铁高速公路征地过程中实地丈量时，新肖屋队村民仍实际耕种争议地其中约2.5亩面积的土地，因此该证据不能证明涉案争议地已于2005年由新肖屋队归还给吉丁坡3个队。证据2《玉林至铁山港高速公路工程建设征地拆迁补偿款存折领用表》是复印件，没有单位盖章证明其来源，真实性无法认定。内容上看该表是存折领用表，但存折账号一栏留空，签领人一栏留空，无法证实签领存折事实。因此，吉丁坡3个队二审提供的上述两份证据，不能作为认定案件事实的依据。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，除把横烈东十八队、横烈东十九队误写为横烈南十八队、横烈南十九队应予改正外，本院对一审查明的其余事实予以确认。 本院认为：一、关于7号处理决定的程序合法性问题。1.关于是否遗漏开叉坡队为当事人的问题。按照2012年3月30日吉丁坡3个队的《确权申请书》所载内容，刘贤新是开叉坡队的代表人。而刘贤新的身份证显示其住址是刘屋队021号。根据博白县政府一审提供的证据可知，2016年10月21日亚山镇互卫村委会向博白县政府出具了一份《证明》，内容是：“我村开叉坡屯及刘屋屯一贯来都系刘屋村民小组所属。”刘屋队队长刘锡荣于2016年10月28日向博白县政府出具了一份委托书，委托刘贤新为本队山坡岭权属案的代理人。2013年9月17日现场勘查时，刘贤新就已经作为刘屋队的代表参加现场勘查,7号处理决定查明“搬迁坟墓领取补偿费的有：……刘屋队……刘贤新6座”，说明博白县政府已经依据在案证据认定开叉坡队实为刘屋队的一部分。据此，7号处理决定最终没有将开叉坡队列为当事人不属于遗漏当事人。当然，博白县政府在受理案件之初既然已经将开叉坡队单独列为当事人通知其参加调处，最终却未将其列为当事人，未就相关事实和理由予以说明欠妥，本院予以指出。2.关于把横烈4个队列为当事人是否错误的问题。横烈4个队与刘屋队、社根背队是共同主张权利的，2012年10月6日的答辩书就是以6个队的名义共同答辩的。2013年9月17日现场勘查时，横烈4个队就明确被列为当事人参加调处。2015年11月2日新肖屋队向博白县政府提交《土地确权再次申请书》，请求参加本案权属纠纷的调解处理，其也明确把横烈4个队列为被申请人。因此，7号处理决定最终将横烈4个队列为当事人，结果上并无不当，但是7号处理决定未就横烈4个队被列为当事人作出说明也是欠妥的，本院予以指出。3.关于7号处理决定是否遗漏林木所有权处理事项的问题。吉丁坡3个队2012年3月30日《林地林木确权申请书》虽然笼统地提出了林地林木确权请求事项，但事实和理由部分并未提到林木所有权存在争议，政府未就林木所有权进行确权处理并无不妥。如果确实存在林木所有权争议，有关村民或集体可以另行提出调处申请，没有因此而撤销林地确权处理决定的必要。 二、关于7号处理决定的事实认定问题。1.关于刘屋队提供的“搬迁坟墓补偿登记表”与争议地的关联性问题。在博白县政府调处阶段，吉丁坡3个队作为申请人，刘屋队等6个队作为第三人，分别向博白县政府提供了涉案“搬迁坟墓补偿登记表”，博白县政府在一审提交7号处理决定案卷材料复印件，可以看到7号处理决定案卷目录有“申请人法定代表人证明及提供材料（第65-117页）”和“第三人法定代表人证明及提供材料（第118-124页）”标题栏，分别收集有吉丁坡3个队和刘屋队等6个队提供的“搬迁坟墓补偿登记表”，两方当事人提供的“搬迁坟墓补偿登记表”格式相同，登记人和复核人相同，落款日期相同，博白县政府一视同仁，对两方提供的证据均予认定并无不当。吉丁坡3个队上诉认为博白县政府一审提交的刘屋队“搬迁坟墓补偿登记表”未经质证，不能作为认定事实的依据。因双方提供的材料较多，博白县政府以“申请人法定代表人证明及提供材料（第65-117页）”和“第三人法定代表人证明及提供材料（第118-124页）”标题栏，概括了相关材料，这样的概括有合理性。因证据较多，存在证据未能做到逐一举证质证或者存在质证笔录遗漏记载某项证据的可能。即使一审未对两方当事人提供的“搬迁坟墓补偿登记表”进行质证，但是在两方证据得到一视同仁地认定情况下，不宜否定其证据效力。而且葬坟作为管理使用土地的事实，依照《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项的规定，只是作为确权处理的参考而已，即葬坟事实并非确权处理中起决定性作用的关键事实，即使因为两方提供的“搬迁坟墓补偿登记表”未经质证而均不予认定，也难以影响最终的处理结果。因此，纠缠于如此细枝末节，并无实际意义。2.关于吉丁坡3个队上诉提出的“社根背队提供的征用农村集体土地补偿登记表（表-2-1)，登记补偿面积仅为刘锡容0.2109亩、刘锡珍0.19亩，假如与本案有关，也只有0.4009亩，而7号处理决定确权给其12.3亩，显然事实不清”的问题。将争议地中的12.3亩确权给社根背等6个队共同共有，不仅仅依据社根背队领取征地补偿面积的情况而定，还依据刘屋队领取征地补偿情况及其他经营管理事实。总之，社根背队领取征地补偿登记的情况就是刘锡容0.2109亩、刘锡珍0.19亩，7号处理决定认定该事实正确，不是事实不清。3.关于7号处理决定认定第三人新肖屋队一直耕种争议山岭中的2.5亩坡地的问题。前已述及，上诉人吉丁坡3个队在二审审理过程中提供的新证据1，新肖屋队的代表人肖国章等3人签名的《证据》复印件，不能作为认定案件事实的依据。玉铁高速公路征地过程中实地丈量新肖屋队村民实际耕种面积约为2.5亩，7号处理决定据此认定该事实符合证据规则规定。4.关于吉丁坡3个队上诉提出的“吉丁坡3个队村民在争议山岭领取了20座坟墓的搬迁补偿款，7号处理决定认定只有8座，认定事实错误”的问题。前已述及，吉丁坡3个队在二审审理过程中提供的新证据2《玉林至铁山港高速公路工程建设征地拆迁补偿款存折领用表》，不能作为认定案件事实的依据。吉丁坡3个队提出的该上诉理由没有事实依据，本院不予采信。5.关于刘屋队等6个队提供的1952年《土地房产所有证》的事实问题。1952年《土地房产所有证》正本记载有“石桥头岭”，但政府档案保存的存根没有记载。仔细查看该《土地房产所有证》可知，该证权利人是刘贤豪等5人，前15栏登记了15处田、地或房屋，本案所涉“石桥头岭”登记在第16栏，之后的栏留空，即“石桥头岭”登记在最后，该栏笔迹与前面栏有明显差异，书写格式也明显与之前15栏不同，前面15栏均严格按照“市亩”“四至”栏将相应内容填写在格子里，但“石桥头岭”则未填写市亩，未按照“四至”栏填写四至。还有，由于未填写“市亩”栏内容，该证表明在1953年整座“石桥头岭”只属5个人所有，这也不大可能。据此，在政府档案存根未记载“石桥头岭”内容情况下，可合理怀疑1952年《土地房产所有证》正本上“石桥头岭”一栏内容为颁证之后添加。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”的规定，涉案1952年《土地房产所有证》正本与存根不一致，应当以政府档案存根记载为准，即该证记载的“石桥头岭”内容不具有真实性、合法性，不能作为认定案件事实的证据。6.关于刘屋队等6个队提供的《林权证》记载的“石桥岭肚”是否包括涉案“石桥头岭”的问题。经比对该《林权证》附图及7号处理决定所附处理界址示意图，图中从上到下有66.5、57.8、62.6高程三个山岭，其中《林权证》登记范围在57.8高程山岭，而本案争议范围在62.6高程山岭，《林权证》与本案争议地无关联性。 三、关于7号处理决定适用法律问题。土地山林权属纠纷性质属于民事物权所有权纠纷，只不过是因其具有特殊性，《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条规定了由政府调解处理的纠纷解决方式。政府处理土地山林权属纠纷，属于居中裁决，其作出的处理决定属于行政裁决。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条规定，权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料。本案中，各方当事人均未能提供《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定的可以作为确权处理的证据材料，只提供有该条例第三十五条规定的参考证据材料，博白县政府据此以各方管理使用土地的实际情况为参考，根据该条例第四条规定的“三个有利于”原则以及第三十条第一款第（二）项关于“各方证据都不足的，可以在兼顾各方利益的基础上作处理决定”的规定，作出本案7号处理决定，对争议地适当分割给三方所有，适用法律正确，处理结果并无不当。 四、关于4号复议决定的程序及实体处理合法性问题。各方当事人对4号复议决定的程序合法性无异议，本院经审查确认4号复议决定程序合法。因为7号处理决定结果正确，所以4号复议决定维持7号处理决定也正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人吉丁坡3个队、刘屋队等6个队提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人吉丁坡3个队负担25元，上诉人刘屋队等6个队负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇二〇年一月十六日 法官助理 陈雨薇 书 记 员 饶 栖