广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终182号上诉人（原审第三人）：钟观海，男，1955年8月8日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。上诉人（原审第三人）：钟观伟，男，1970年5月13日出生，汉族，住广东省佛冈县。委托诉讼代理人：钟观海，系钟观伟哥哥。被上诉人（原审原告）：佛冈县石角镇山湖村先生河村民小组。负责人：蓝宗好，组长。被上诉人（原审被告）：佛冈县自然资源局。住所地：广东省清远市佛冈县行政综合大楼。法定代表人：黄耀提，局长。委托诉讼代理人：李功添，该局干部。委托诉讼代理人：董诚君，广东御福律师事务所律师。上诉人钟观海、钟观伟因与被上诉人佛冈县石角镇山湖村先生河村民小组（以下简称先生河村）、佛冈县自然资源局林权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2008年7月6日，先生河村与钟观海、钟观伟签订一份《林木、林地承包合同》，约定将坐落于佛冈县石角镇山湖村先生河背后至细冚所属的林地（土名：大田那，04418210621JDYMSY060xx号《林权证》）发包给钟观海、钟观伟经营。先生河村认为上述合同是个别村民的个人行为，为此向佛冈县人民法院提起民事诉讼。佛冈县人民法院于2018年2月8日作出（2017）粤1821民初1171号民事判决，确认先生河村与钟观海、钟观伟签订的上述《林木、林地承包合同》无效，该民事判决已于2018年3月21日生效。先生河村持有佛府林证字（2004）第000xx9号《林权证》（宗地号：04418210621JDYMSY060xx号），登记主要内容为：“林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权权利人均是：石角山湖先生河村民小组，坐落：先生河背后至细冚仔，小地名：大田那，面积：339亩，主要树种：阔叶树，四至：东至山脊、山埂分水（洛洞交界），南至田、围背后为界，西至山脊为界，北至山脊为界。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。2009年6月20日，钟观海、钟观伟填写《广东省林权登记申请表（草表）》，申请办理林权登记手续，提供了《林木、林地承包合同》作权属依据。佛冈县林业局龙南林业站为此组织先生河村负责人汤某、村代表陈某、谢某，钟观海到实地勘查并签名确认，制作了《林权核查登记表》，核查的权属证明是《林木、林地承包合同》。同日，佛冈县林业局对该宗地的权利人、四至界线等情况进行为期30天的公示。2009年7月28日，先生河村负责人汤某在《广东省林地林木权属登记申请表》中的“集体林地所有权权利人意见”签署“经实地核查，情况属实，同意报镇政府审核”意见，加盖了先生河村的公章。佛冈县石角镇人民政府于2009年8月4日，佛冈县林业局于2009年9月1日对林权登记申请表和现场勘查表登记的内容进行审核，同意上报上级人民政府发证。佛冈县人民政府于2009年9月8日颁发佛府林证字（2009）第002xx8号《林权证》给钟观海，并注记，是承包者钟观海、钟观伟共同经营。自2009年底开始，佛冈县开展集体林权制度改革，钟观海于2011年7月1日以上述《林木、林地承包合同》作为主要权利依据，并提供佛府林证字（2009）第002xx8号《林权证》申请林权登记换发证。同日，佛冈县石角林业站组织先生河村代表陈某2、村民委员会代表刘某、钟观海到实地勘查并签名确认，佛冈县林业局于2011年7月4日起在先生河村的村民小组对该宗地的权利人、四至界线等情况进行为期30天的公示。2013年4月17日先生河村在《广东省林地林木权属登记申请表》中的“集体林地所有权权利人意见”签署“申请人填报情况属实，同意上报审批”的意见，佛冈县石角镇人民政府、佛冈县林业局于2013年5月31日对林权登记申请表和现场勘查表登记的内容进行审核后上报上级人民政府审批，佛冈县人民政府于2013年5月31日颁发涉案《林权证》（宗地号：04418210417GDYMSY06xx8）给钟观海。登记主要内容为“林地所有权权利人：石角镇山湖村委先生河村民小组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：钟观海，坐落：石角镇山湖村委先生河村民小组，小地名：大田那，面积：359.9亩，主要树种：阔叶树，四至：东至山脊山埂（洛洞村山界）为界，南至田、围背后为界，西至山脊（湖溪洞村山交界）为界，北至山脊（小梅胜堂前村山交界）为界。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。注记此林地属钟观海、钟观伟共有。另查，根据佛冈县机构改革方案，佛冈县范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合到新组建的佛冈县自然资源局。一审法院认为，本案是不服林权登记行政行为纠纷。佛冈县范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合划入佛冈县自然资源局属下的不动产登记中心，佛冈县自然资源局作为本案被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是佛冈县人民政府于2013年5月31日颁发涉案《林权证》（宗地号：04418210417GDYMSY06xx8）给钟观海的行为是否合法。一、先生河村主体资格问题。先生河村持有佛府林证字（2004）第000xx9号《林权证》（宗地号：04418210621JDYMSY060xx号），对涉案林地具有林地所有权，颁发涉案《林权证》行政行为与先生河村有利害关系，先生河村有权提起诉讼。二、涉案《林权证》的合法性问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条规定“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四点“工作程序”规定“…（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。…”，本案中，佛冈县人民政府在涉案林权登记过程中，对钟观海、钟观伟提交的申请登记材料进行了初步审查，钟观海、钟观伟提交的材料符合上述法律、法规的规定，亦组织了权属人及相邻权属人进行了权属、四至、面积、林种等各方面的核查，在林地所在地进行了张榜公告，经过村民委员会、乡镇人民政府、林业部门的逐级审核，最后由佛冈县人民政府审批发证，基本履行了换发证的“申请、审查、踏查、公示、审核”等相关程序。但由于办理涉案《林权证》登记的主要权利依据《林木、林地承包合同》现在已被发生法律效力的佛冈县人民法院（2017）粤1821民初1171号《民事判决书》确认无效，佛冈县人民政府为钟观海、钟观伟办理林权登记的主要证据已经不足，虽然不能归责于佛冈县人民政府的过错，显然涉案《林权证》已经不具有合法性，依法应予撤销。先生河村的诉讼请求理由成立，予以支持。对于涉案林地的林地使用权、林木所有权、林木使用权，佛府林证字（2004）第000xx9号《林权证》（宗地号：04418210621JDYMSY060xx号）登记的权利人是先生河村，涉案《林权证》登记的权利人是钟观海、钟观伟，涉案《林权证》被依法撤销后，双方当事人可以另循其他途径解决涉案林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销佛冈县人民政府于2013年5月31日向钟观海颁发的佛府林证字（2013）第0404xx4号（宗地号：04418210417GDYMSY06xx8）的《林权证》。一审案件受理费50元，由先生河村负担。上诉人钟观海、钟观伟不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，驳回先生河村的起诉；2.本案诉讼费用由先生河村承担。事实和理由：一、先生河村的起诉违反民主议定程序，超越有法律强制性规定。该村民小组组长在提起本诉讼前，只是与其村的极少数成员一起提起诉讼。事实上，该村民小组的绝大多数村民根本不知道、更不清楚这一起诉。因此，该村民小组的极少数成员不能代表该村民小组全体成员的意愿。根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定，作为村民小组的“小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照村民委员会组织法第二十八条履行民主议定程序”，但先生河村未依这一规定召开村民会议或户主会议讨论决定同意这一起诉。同时，先生河村在一审中亦无法提供这方面合法真实的履行民主议定程序的依据。二、一审未对先生河村的行政起诉的实质性、合法性进行审查是错误的。村民小组作为原告提起的行政诉讼，除行政诉讼法解释第五十四条规定提交的材料外，还应当提交真实合法的履行民主议定程序的证据。基于上述事实和理由，请法院依法判决。被上诉人佛冈县自然资源局答辩称：一、登记发证机关登记发证过程符合林权行政登记发证程序。本案中，登记发证机关在涉案林权登记过程中，对钟观海、钟观伟提交的申请登记材料进行了初步的审查，钟观海、钟观伟提交的材料符合《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定。另外，登记发证机关组织了权属人即相邻权属人进行了权属、四至、面积、林种等各方面的核查，在林地所在地进行了为其30天的张榜公告。公示期间无人向县林业局、石角镇政府、石角林业站提出口头或书面异议。公示结束后，经过先生河村民小组、石角林业站对《广东省林权登记公示表》进行了盖章确认。之后，经过先生河村、石角镇人民政府、县林业局的逐级审核，确认情况属实。登记发证机关根据《林木、林地承包合同》等相关资料，结合公示结果，以及石角镇政府、县林业局的审核意见，颁发了涉案《林权证》给钟观海、钟观伟。二、涉案《林权证》登记的主要权利依据不足，登记发证机关不存在过错。涉案《林权证》登记的主要权利依据《林木、林地承包合同》经佛冈县人民法院（2017）粤1821民初1171号《民事判决书》判决确认无效，且已生效，导致涉案办理林权登记的主要权利依据不足。对此，登记发证机关不存在过错。被上诉人先生河村经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见。二审期间，各方均未向本院提交新的证据。经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系林权行政登记纠纷，根据当事人的诉辩意见，二审的争议焦点是：一、先生河村未满足民主议定程序提起本案诉讼是否有效；二、佛冈县自然资源局向上诉人钟观海、钟观伟颁发佛府林证字（2013）第0404xx4号《林权证》的行政行为是否合法。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款的规定，办理有关村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项，应当召开村民小组会议，由本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二的户代表参加，并经到会人员过半数同意，才能作出决定。但是，该程序属于村民小组内部议事程序，村民小组组长作为村民小组的负责人，为维护村民小组的集体利益，有权在未经村民小组会议讨论的情况下，以村民小组的名义提起行政诉讼，除非在组长起诉后，经村民小组会议讨论决定，以村民小组名义撤回起诉，人民法院不得以未经村民小组会议讨论为由，否定组长以村民小组名义起诉的法律效力。本案中，蓝宗好作为被上诉人先生河村的组长，可以先生河村的名义提起本案诉讼，且从被上诉人先生河村一审提交的佛冈县公安局龙南派出所出具的《证明》及《先生河村民小组决议》表明，该村有近三分之二的户代表同意提起本案诉讼，而上诉人钟观海、钟观伟未能提供证据证明经村民小组会议讨论决定撤回本案起诉，其以未履行民主议定程序为由主张被上诉人先生河村的起诉不合法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于争议焦点二。对于林权登记的程序，《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第九条、第十条、第十一条明确规定了申请、受理和审查、公告、登记等环节步骤。本案中,佛冈县政府经过林权登记受理、镇人民政府初审、县林业主管部门复审及核查、公告等程序,颁发了涉案林权证,符合法定程序。对于林权登记的条件，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”经查，涉案佛府林证字（2013）第0404xx4号《林权证》颁发的主要权利依据是被上诉人先生河村与上诉人钟观海、钟观伟签订的《林木、林地承包合同》，故《林木、林地承包合同》是否合法有效直接影响涉案《林权证》的合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”，佛冈县人民法院（2017）粤1821号生效民事判决已经依法确认被上诉人先生河村与上诉人钟观海、钟观伟签订的《林木、林地承包合同》无效。无效的合同，自始不发生法律效力。故被诉《林权证》缺乏合法有效的林权证明材料，属主要证据不足，原审判决据此撤销该《林权证》并无不当，本院予以维持。至于行政机关在登记发证过程中是否履行了必要的审查义务，属于其是否应当承担行政赔偿责任的范围，并不影响被诉行政行为的合法性判定。综上所述，上诉人钟观海、钟观伟的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟观海、钟观伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年二月十四日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附相关裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。2.中华人民共和国村民委员会组织法第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。