广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终487号上诉人（原审原告）：何密女，女，汉族，1960年11月4日出生，住广东省佛山市三水区。委托代理人：沈海洲，广东昊法律师事务所律师。委托代理人：魏艳，广东阐博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府。住所地：广东省佛山市三水区西南街道人民三路**。法定代表人：胡学骏，区长。委托代理人：莫琳，佛山市三水区云东海街道办事处工作人员。委托代理人：陈琦，佛山市三水区公职律师事务所律师。上诉人何密女因诉被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月29日，何密女与案外人共同向三水区政府提交《请求发放鱼塘畜禽养殖养殖清场补偿款申请书》，请求三水区政府向何密女等人发放鱼塘畜禽养殖清场补偿款。2018年7月16日，三水区政府作出《更正申请材料通知书》，要求何密女在收到通知书之日起5日内以本人名义重新提交申请。何密女于次日收到以上通知，并于2018年7月20日以个人名义向三水区政府提交《请求发放鱼塘畜禽养殖养殖清场补偿款申请书》，要求三水区政府向其发放鱼塘畜禽养殖清场补偿款人民币643959.6元。经调查后，佛山市三水区人民政府办公室于2018年9月13日对何密女作出《答复》：一、云东海街道行政区域被划定为畜禽禁养区；二、何密女不符合发放补偿款的条件；三、各镇（街道）实施养殖场清理工作均有相应的奖励措施。三水区政府于2018年9月19日向何密女邮寄以上《答复》，何密女于次日收到。何密女不服以上《答复》，遂向原审法院提起行政诉讼。请求法院依法判决：撤销佛山市三水区人民政府办公室于2018年9月13日作出的《答复》；判令三水区政府向何密女支付补偿款643959.6元；依法审查《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》的合法性；本案诉讼费用由三水区政府承担。原审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据以上规定，三水区政府作为县级地方人民政府，对畜禽养殖者因关闭或者搬迁畜禽养殖场所而提出的补偿申请有处理的职责。同时，佛山市三水区人民政府办公室作为三水区政府的内设机构，其代表三水区政府向何密女作出涉案《答复》得到三水区政府在法庭上的追认，该行政行为的法律责任依法由三水区政府承担。三水区政府的主体适格，原审法院予以确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”即行政机关在法律法规没有明确期限规定的情况下，为切实保护公民、法人或其他组织的合法权益，一般情况下应在两个月的合理期限内履行法定职责。本案中，2018年5月29日，何密女就涉案补偿事宜与案外人共同向三水区政府提出补偿申请。直到2018年7月16日，三水区政府才作出《更正申请材料通知书》要求何密女以个人名义重新申请。何密女收到以上通知后于2018年7月20日以个人名义重新向三水区政府提交补偿款申请。对此，三水区政府经调查后，于2018年9月13日作出《答复》。何密女两次提交补偿申请的请求及理由均一致，三水区政府在2018年5月29日已收到何密女关于涉诉补偿事宜处理的申请，只因何密女与案外人共同申请，三水区政府认为形式不符合要求而要求何密女再次提交，对此情况三水区政府应及时告知何密女，以便能在合理期限实际解决问题。但三水区政府直至2018年7月17日才告知何密女申请形式不合要求需重新申请，并在2018年9月13日才作出涉案答复，明显超出合理期限，不利于当事人权益的保护。即三水区政府收到何密女补偿申请后，存在迟延处理的瑕疵，但该程序瑕疵尚不构成严重违反法定程序，原审法院予以指正。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条规定：“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。......”第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据以上规定，三水区政府对于行政区域内符合规模标准的畜禽养殖场所，因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁而遭受经济损失的，有依法予以补偿职责。即何密女依据《畜禽规模养殖污染防治条例》向三水区政府申请补偿，需要符合畜禽养殖场、养殖小区的规模标准。对此，《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当具备下列条件：（一）有与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施；（二）有为其服务的畜牧兽医技术人员；（三）具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；（四）有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件。养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序。”《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》第二条规定：“在广东省行政区域内从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽以及兴办畜禽养殖场、养殖小区的单位和个人，适用本办法。”第十三条规定：“建立畜禽养殖场、养殖小区应当符合《中华人民共和国畜牧法》规定的条件。”而本案中，何密女向三水区政府提出补偿申请时并未提交其符合以上畜禽养殖场、养殖小区应具备的条件或已向县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案的证据材料。可见，根据现有证据，何密女经营的鱼塘及养殖场不属以上规定的畜禽养殖场、养殖小区范围。据此，三水区政府在《答复》第二项中称何密女的养殖场没有达到广东省规模化养殖场的标准，不适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，有事实及法律依据，原审法院予以支持。而《答复》第二项还称，经调查核实，何密女未在限期内完成养殖场的清理、关闭和搬迁工作，申请补偿的前提条件并不具备。但三水区政府却未能提供在限期内完成养殖场的清理、关闭和搬迁工作是申请补偿前提条件的法律依据，且在未就补偿事宜收集、固定证据的情况下，将建筑物拆除，无疑不利于补偿工作的开展。故此回复内容，缺乏法律依据，但考虑到不对何密女的权利义务造成实质影响，并不以此否认《答复》的合法性，原审法院在此应予指正。而《答复》的第一、三项内容仅为三水区政府将佛山市三水区及云东海街道相关政策及政策要求向何密女的告知，并不具有强制执行力，亦不对何密女的权利义务造成实质性影响。故此两项内容，不属于本案合法性审查的范围。综上，三水区政府对何密女的补偿申请，答复其不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条可申请补偿的规定，处理正确，原审法院予以确认。此外，何密女还提出要求三水区政府支付补偿款及对《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》进行合法性审查的诉请。对于补偿款的支付问题。如上文所述，何密女向三水区政府提出补偿申请并不具备《畜禽规模养殖污染防治条例》可申请补偿的条件，故其该项诉请缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。而对于以上规范性文件的合法性审查问题。虽然《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》在涉案《答复》的第一、三项内容中提及，但仅作为三水区政府将佛山市三水区及云东海街道相关政策及政策要求向何密女告知的内容，对何密女权利义务并不产生实际影响。以上规范性文件和《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》，均不是三水区政府答复何密女补偿申请不符合法定条件的行政行为所依据的规范性文件，不属于本案的审查范围。故何密女的以上两项诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，何密女请求判决撤销三水区政府所作《答复》、三水区政府支付补偿款及对《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》进行合法性审查的诉请，均理据不足，原审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何密女的诉讼请求。何密女不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院对部分事实未查明，上诉人一审提交的证据2、3、12是真实合法的，依法应当予以采纳。（二）被上诉人对上诉人的补偿申请作出处理远远超出两个月的合理期限，存在迟延处理的错误，严重违反法定程序，并对上诉人的权益保护产生了实质性损害。一审法院认定被上诉人迟延处理不构成严重违反法定程序是错误的。（三）一审法院适用法律错误，对适用的具体法条也理解错误。1.一审法院适用的《畜牧法》《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》当中的条款，只是从事规模化畜禽养殖需遵守的法律法规，而非确定畜禽养殖场所规模标准的依据。养殖场、养殖小区不具备《畜牧法》第三十九条规定的条件或没有进行备案，不代表该养殖场、养殖小区未达到规模标准，不具备补偿的条件。2.一审法院适用的法律法条，当中的“畜禽养殖场、养殖小区的规模标准”，指的是达到能确定为畜禽养殖场、养殖小区的规模则可，而非必须是规模化的养殖。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条明确规定对确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使养殖者遭受损失的应补偿，并未限定只有规模化养殖才予以补偿。一审法院认为上诉人的养殖场未达到广东省规模化养殖场的标准，不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》补偿，完全是限制解释、错误理解该条例规定，忽略了该《条例》可适用于一般的畜禽养殖场和养殖小区。即使要以达到广东省规模化养殖场所的标准作为对关闭、清理和搬迁养殖场所发放补偿的条件，被上诉人也应当核查、统计上诉人承包的鱼塘所在的鲁村养殖小区的规模，以该养殖小区的畜禽养殖规模为依据。上诉人养殖场属于鲁村养殖片区，根据云东海街道的清单数量，该养殖片区的规模达到畜禽养殖小区规模标准，也达到广东省规模化养殖场所的标准。被上诉人作为补偿主体，应当对养殖者养殖场所的规模进行举证。被上诉人既没有到涉案养殖场所的现场进行测量勘察，又对云东海街道委托的第三方对上诉人鱼塘及养殖场所进行清点后形成的数表不予确认，严重违法。（四）被上诉人以及云东海街道以奖励代补偿的方式，规避法定补偿义务，严重违法；一审法院认定涉案《答复》第一、三项只是被上诉人将三水区政府和云东海街道相关政策及政策要求向上诉人的告知，不具备强制执行力，不对上诉人的权利义务造成实质性影响，实属无视实际，未查明事实而作出的错误认定。在本案与另外5名上诉人的系列案的庭审期间，被上诉人明确表示：政策文件中提到的奖励并不是补偿款，被上诉人及云东海街道只制定了奖励方案，没有制定补偿方案；对于畜禽养殖场、养殖小区规模标准也没有具体的标准，都是参照一些规定而已。可见，被上诉人一方面放任各街道要求我方搬迁，一方面又不给予补偿，通过奖励方式代替补偿，这是根本违法的。实际上，区、街道对禁养区需要关闭或者搬迁的养殖场所的补偿、奖励均是依据区、街道的相关政策，这些政策关于补偿、奖励的规定直接影响上诉人的合法权益，对上诉人合法权益产生实质性影响。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律错误，三水区政府及云东海街道的行为严重违法。为维护自己的合法权益，特提出上诉，请求：1.撤销一审判决；2.依法改判确认被上诉人作出的被诉《答复》违法并依法判决撤销；3.依法改判被上诉人向上诉人支付补偿款人民币643959.6元；4.依法审查《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》的合法性；5.依法判决本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人三水区政府答辩称：1.我府作出被诉《答复》并未严重违反法定程序。我府在2018年5月29日收到上诉人与其他案外人的共同申请后，于7月16日通知上诉人以自己名义单独申请，上诉人收到通知后于2018年7月20日以自己名义单独提交了申请，应视为服从我府的安排。我府履行法定职责的两个月期限应从7月20日上诉人单独提交申请之日起算，因此我府9月13日作出答复并未超过法定期限。即使二审法院仍认定我府作出答复超过了法定期限，由于答复内容本身是否定性的，超期答复并未对上诉人权益产生更为不利的影响，仍属轻微程序瑕疵。2.答复不予补偿的原因是上诉人的养殖场不属于《畜禽规模养殖污染防治条例》的适用范围。《畜禽规模养殖污染防治条例》的适用范围是第二条规定的畜禽养殖场、养殖小区。《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》第十三条明确规定：“建立畜禽养殖场、养殖小区应当符合《中华人民共和国畜牧法》规定的条件”。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条则规定了畜禽养殖场、养殖小区应具备的四项条件，即生产场所和设施、技术人员、防疫条件、环保条件。上诉人申请补偿时并未提供任何证据材料证明其具备以上四项条件，因此我府认定上诉人不适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定是合法有据的。3.上诉人的养殖场属于违法建设项目，不受法律保护。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条明确规定未建设污染防治设施，或未委托他人对废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投产使用，第三十九条则规定了相应的处罚。上诉人的养殖场无任何污染防治设施，更没有对废弃物进行综合利用和无害化处理，本身就属于违法建设项目，依法应责令停产。由于该建设项目不受法律保护，因此申请补偿缺乏法律依据。综上所述，我府作出被诉《答复》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，请求二审法院维持原判。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政补偿纠纷，二审争议焦点为：三水区政府作出的涉案《答复》是否合法。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条规定：“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。......”第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，被上诉人对于行政区域内符合规模标准的畜禽养殖场所因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁而遭受经济损失的，有依法予以补偿的职责。但上诉人依据该条例向被上诉人申请补偿，其养殖场所需要符合畜禽养殖场、养殖小区的规模标准。而对于畜禽养殖场、养殖小区的规模标准，我国法律法规有明确的规定。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当具备下列条件：（一）有与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施；（二）有为其服务的畜牧兽医技术人员；（三）具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；（四）有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件。养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序。”《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》第二条规定：“在广东省行政区域内从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽以及兴办畜禽养殖场、养殖小区的单位和个人，适用本办法。”第十三条规定：“建立畜禽养殖场、养殖小区应当符合《中华人民共和国畜牧法》规定的条件。”本案中，上诉人向被上诉人提出涉案补偿申请时，并未提交其养殖场所符合上述法律法规规定畜禽养殖场、养殖小区应具备的条件以及已经向县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案的证据材料。即，根据现有证据，上诉人经营的鱼塘及养殖场不属于上述法律法规规定的畜禽养殖场、养殖小区范围。据此，被上诉人在涉案《答复》第二项中称上诉人的养殖场没有达到广东省规模化养殖场的标准，不适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，具有事实根据和法律依据。涉案《答复》第二项还称，经调查核实，上诉人未在限期内完成养殖场的清理、关闭和搬迁工作，申请补偿的前提条件并不具备。但被上诉人未能提供在限期内完成养殖场的清理、关闭和搬迁工作是申请补偿前提条件的法律依据，且在未就补偿事宜收集、固定证据的情况下将建筑物拆除，无疑不利于补偿工作的开展，故此回复内容缺乏法律依据。鉴于该回复内容对上诉人的权利义务并不造成实质影响，故不能以此否定涉案《答复》的合法性。另外，涉案《答复》第一、三项内容仅为被上诉人将三水区及云东海街道相关政策及政策要求向上诉人的告知，并不具有强制执行力，亦不对上诉人的权利义务造成实质性影响，故此两项内容不属于本案合法性审查的范围。基于上述事实与理由，被上诉人作出涉案《答复》，认定上诉人的养殖场没有达到广东省规模化养殖场的标准，不适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，处理正确，依法应予以确认。上诉人诉请被上诉人支付补偿款，没有事实根据和法律依据，依法不予支持。关于被上诉人作出涉案《答复》是否构成程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”根据上述规定，行政机关在法律法规没有明确期限规定的情况下，为切实保护公民、法人或其他组织的合法权益，一般情况下应在两个月的合理期限内履行法定职责。本案中，上诉人于2018年5月29日就涉案补偿事宜与案外人共同向被上诉人提出补偿申请，被上诉人于2018年7月16日作出《更正申请材料通知书》要求上诉人以个人名义重新提交申请。之后，被上诉人于2018年7月20日收到上诉人以个人名义提交的补偿申请，于2018年9月13日作出涉案《答复》。上诉人两次提交补偿申请的请求及理由均一致。由此可见，被上诉人实际上于2018年5月29日已经知悉上诉人提出涉案补偿申请的内容，只是认为上诉人与案外人共同提出补偿申请的形式不符合要求，因而要求上诉人以个人名义重新提交。对此，被上诉人本应及时告知上诉人，以便能在合理期限内实际解决问题。但被上诉人直至2018年7月17日才告知上诉人申请形式不符合要求需要重新提出申请，并在2018年9月13日才作出涉案《答复》，明显超出合理期限，不利于当事人权益的保护。即，被上诉人收到上诉人补偿申请后，存在迟延处理的瑕疵，但该程序瑕疵尚不构成严重违反法定程序。上诉人上诉主张被上诉人迟延处理严重违反法定程序，理据不足，依法不予支持。关于上诉人要求对《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》进行合法性审查的诉讼请求是否应予以支持的问题。本院认为，虽然被上诉人在涉案《答复》第一、三项内容中提及《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》，但上述规范性文件仅作为被上诉人将三水区及云东海街道相关政策及政策要求向上诉人进行告知的内容，对上诉人权利义务并不产生实际影响。上述规范性文件以及《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》，均不是被上诉人答复上诉人补偿申请不符合法定条件的行政行为所依据的规范性文件，不属于本案审查的范围。故对上诉人该项诉讼请求，依法亦不予支持。综上所述，上诉人何密女请求判决撤销被上诉人三水区政府作出的涉案《答复》以及要求被上诉人支付补偿款、对《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》《佛山市三水区畜禽禁养区养殖场清理工作方案》《云东海街道2016年及以前划定的禁养区内畜禽养殖场清理工作方案》《云东海街道畜禽禁养区养殖场清理工作方案》进行合法性审查的诉讼请求，均理据不足，原审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何密女负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年二月二十五日书记员  温 瑜