江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初260号 原告曹玉祥，男，1983年7月14日生，××族，住如东县。 委托代理人曹玉红，江苏四维达律师事务所律师（法律援助）。 被告（原行政机关）如东县自然资源局，住所地如东县掘港镇长江路25号。 法定代表人倪劲松，职务局长。 应诉负责人葛鹏洲，职务副局长。 委托代理人马寅飞，该局工作人员。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 被告（复议机关）南通市行政审批局，住所地南通市工农南路150号。 法定代表人瞿永国，职务局长。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 第三人如东新棉兰事业有限公司，住所地如东县掘港镇泉榕产业园区富春江路南侧。 法定代表人舒良锐。 原告曹玉祥诉被告如东县行政审批局（以下简称如东审批局）确认行政行为违法、被告南通市行政审批局（以下简称南通审批局）行政复议一案，原告于2019年2月15日向本院提起诉讼，本院于2019年2月18日立案后，于次日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉举证通知书。因行政职能调整，如东县建设项目规划核实的职责现由如东县自然资源局（以下简称如东资源局）履行，原告申请将被告如东审批局变更为被告如东资源局，本院依法准许变更。因如东新棉兰实业有限公司（以下简称新棉兰公司）与本案存在利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月2日公开开庭审理了本案。原告曹玉祥及其委托代理人曹玉红，被告如东资源局副局长葛鹏洲及委托代理人马寅飞、张捷，被告南通审批局的委托代理人张晓梅到庭参加诉讼，第三人新棉兰公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。因新冠病毒疫情原因，本案曾中止审理，现已审理终结。 2014年1月22日，原如东县规划局对第三人新棉兰公司建设的如东上成商业广场项目名称进行核实，认为该建设工程项目符合规划条件和规划许可内容，向新棉兰公司颁发编号201400004号《建设工程竣工规划核实合格证》（以下简称4号规划合格证），备注栏记载“竣工计入容积率建筑面积为33332.39㎡，竣工容积率1.80”。原告不服4号规划合格证，于2018年12月27日向南通审批局申请行政复议。南通审批局于2019年1月30月作出[2018]通行审复决017号行政复议决定书（以下简称17号复议决定书），决定维持4号规划合格证。 原告曹玉祥诉称，2012年8月7日，原告购买如东上成商业广场的原施工号1#号楼2层的2220、2221、2335号铺位。2018年6月，原告通过如东县政府信息公开得知如东县上成商业广场规划设计方案批复中容积率不大于1，但4号规划合格证中，竣工容积率为1.8，被告颁发4号规划合格证违法。原告于2018年12月27日向被告南通审批局申请行政复议，被告南通审批局于2019年1月30日作出维持决定。请求1.确认4号规划合格证违法；2.撤销被告南通审批局作出的17号复议决定书；3.诉讼费由由被告承担。 原告曹玉祥向本院提交（2019）苏0691行初196号行政判决书及17号复议决定书，证明原告主体适格。 被告如东资源局辩称，1.原告并非原如东县规划局对新棉兰公司规划核实并颁发4号规划合格证行政行为的相对人，也与该行政行为不具有法律上的利害关系，原告以被诉行政行为违法为由提起行政诉讼，不具有原告主体资格。2.原如东县规划局系如东县人民政府规划行政主管部门，依法有权在国有土地使用权出让前提出出让地块的规划条件、核发建设工程规划许可证，具有对建设项目进行规划核实并根据核实情况合法规划合格证的法定职责。根据如东县委办公室、县政府办公室文件，现相应职责由被告如东资源局履行。3.原如东县规划局对新棉兰公司规划核实申请进行了认真的审查，依法依实情作出了4号规划合格证，实体合法。根据《如东上成商业广场地块开发意见书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》，该项目许可的容积率始终为≤1.82，原如东规划局并未对容积率指标进行调整，并已对项目进行了依法核实，相关数据清楚，充分履行了监督管理的责任。4.原如东县规划局为新棉兰公司核发规划合格证的行政行为程序合法。请求依法驳回原告的起诉或驳回原告诉讼请求。 被告如东资源局于2019年9月10日向本院提交以下证据、依据： 一、证据 1.经营权转让合同，证明原告仅是受让铺位的经营权，原告是承租人，容积率大小对房屋所有权人的权利会产生实际影响，对铺位经营权不产生影响，原告主体不适格。 2.县委办公室、县政府办公会印发《如东县自然资源局职能配置、内容机构和人员编制规定》的通知（东办[2019]34号），证明被告如东资源局的主体资格。 3.《国有土地使用证》；4.《建设工程规划许可证》；5.项目建筑红线图；6.《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》{通测合字[2013]第458号（B）-1}；7.《如东县建设工程竣工测量成果报告书》{东同济测[2013]第12号（C）}；8.《如东上成商业广场地块开发意见书》；9.《建设用地规划许可证》（地字第320623201100022号）；10.《如东县建设工程定位、验线记录》；11.《国有建设用地使用权出让合同》；12.4号规划合格证。证据3-12证明案涉行政行为符合法定程序，审查内容合法。 13.县政府关于同意如东上成商业广场规划设计方案的批复（东政复[2010]105号)，证明原告对案涉行政争议存在理解上的错误，确定建设项目的验收合格，判断标准是出让合同、开发意见书及规划许可证，原告提起本案诉讼的主要观点和理由不符合法律规定。 二、法律依据 1.《中华人民共和国城乡规划法》； 2.《江苏省城乡规划条例》 被告南通审批局辩称，复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告提起行政诉讼的事实和理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通审批局于2019年3月8日向本院提交以下证据、依据： 一、证据 1.原告的复议申请材料及邮寄凭证，证明原告提起行政复议的时间及复议请求。 2.《补正行政复议申请通知书》及送达回证，原告的补正材料及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。 3.《行政复议答复通知书》（[2018]通行审复决017号）及送达回证，证明被告在法定期限内通知如东县行政审批局答复。 4.《行政复议答复书》及证据材料，证明如东县行政审批局在规定的期限内予以书面答复。 5.17号复议决定书及送达回证，证明被告在法定期限内作出复议决定。 二、法律依据 1.《中华人民共和国城乡规划法》； 2.《江苏省城乡规划条例》； 3.《中华人民共和国行政复议法》。 第三人新棉兰公司未到庭，亦未向本院提交书面材料，视为对诉讼权利的放弃。 经庭审质证，原告对被告如东资源局提供的证据1的真实性无异议，认为该合同可以证明原告主体适格，原告作为利害关系人，有权提起行政诉讼。对证据2-5、9、11、13无异议。对证据6、7、10的真实性无异议，但认为缺乏规划主管部门现场核实确认的材料。证据8中容积率≤1.82与证据13中不一致。对证据12的真实性、合法性均有异议。原告对被告南通审批局提供的证据1-3、5无异议，对证据4的质证意见同对被告如东资源局所提交证据的质证意见。 被告如东资源局对原告提供的证据真实性无异议，但认为政府信息公开所确定的原告主体资格和本案认定主体资格的标准不一致，本案原告仅是铺位承租人，合同中原告也是认可房屋状况的，与案涉行政行为不具有利害关系，行政复议审查判断的标准与法庭审理行政诉讼案件的标准可能不一致，不能以行政机关受理行政复议就认定其有提起被诉行政行为的主体资格。被告如东资源局对被告南通审批局提供的证据无异议。 被告南通审批局对原告提供的证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。信息公开判决书，其申请不以存在利害关系作为申请的条件，信息公开案件的原告主体资格不审查原告与信息公开所涉信息之间的利害关系，仅审查原告是否为信息公开申请的申请人，故不能以信息公开案件原告主体适格来确认本案原告主体也适格。行政诉讼案件的原告主体资格是法院依职权审查范围，不因复议决定的作出而认定原告具有行政诉讼原告主体资格。被告南通审批局对被告如东资源局提交的证据均无异议。 本院对原、被告双方无争议的证据依法确认其效力，对各方提交的证据的真实性均予以认定，证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以表述。 经审理查明，2010年9月14日，如东县人民政府作出东政复[2010]105号批复，原则同意掘港镇人民政府编制的如东上成商业广场规划设计方案，批复如下：“一、如东上成商业广场位于县城××西侧、长江路北侧，规划总用地面积33526.16平方米，该规划设计方案总体布局合理、定位准确、设施配套，与周边建筑环境相协调。二、规划方案主要技术经济指标为：规划总用地面积33526.16平方米（拟出让部分面积为18930.99平方米），计入容积率总建筑面积不大于33526.16平方米，容积率不大于1，建筑密度不大于24%，绿地率不小于15%。……”2010年9月15日，原如东县规划局作出《如东上成商业广场地块开发意见书》，对如东上成商业广场地块开发建设提出规划条件和开发建设要求：如东上成商业广场地块规划总用地面积约为33526平方米，其中出让土地面积约为18931平方米，建筑总面积不大于34450平方米（计入容积率部分），建筑密度不大于42.5%，容积率不大于1.82，绿地率不小于6.0%…… 2010年11月26日，新棉兰公司与原如东县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让坐落于如东上成商业广场地块18931平方米土地，约定新棉兰公司按照出让宗地规划条件新建建构筑物及附属设施，土地利用要求符合开发意见书及相应规划设计方案。2011年4月6日，新棉兰公司取得东国用（2011）第100083号国有土地使用权证，使用权面积18931平方米，终止日期2051年1月8日。原如东县规划局于2011年3月17日核发了地字第320623201100022号《建设用地规划许可证》，核定建设用地面积为18931平方米，建设规模不大于34450平方米。2011年12月30日，新棉兰公司获得原如东县规划局核发的建字第320623201100172号《建设工程规划许可证》，核定如东上成商业广场建设规模34459.13平方米（另建人防工程1117.66平方米）。经新棉兰公司委托，南通市测绘院有限公司于2013年12月24日作出通测合字[2013]第458号（B）-1《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》，案涉工程地上建筑实测面积为33332.39平方米，地下建筑实测面积为2066.09平方米（其中人防地下室为1231.29平方米）。 工程竣工后，新棉兰公司向原如东县规划局申请建设工程竣工规划核实并提交了《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、建设红线图、《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》、《如东县建设工程竣工测量成果报告书》、《如东上成商业广场地块开发意见书》、《建设用地规划许可证》、如东县建设工程定位验线记录等材料。原如东县规划局认为案涉建设项目符合规划条件和规划许可内容要求，于2014年1月22日作出4号规划合格证，证载规划许可34459.13平方米，实际竣工34167.19平方米，备注：竣工建筑总面积34167.19平方米，竣工计入容积率建筑面积为33332.39平方米，竣工容积率1.80。 2018年6月28日，如东县住房和城乡建设局在政府信息公开申请答复中向原告公开4号规划合格证。原告不服4号规划合格证，于2018年12月27日向南通审批局邮寄复议申请，请求确认4号规划合格证违法。南通审批局于12月28日收到申请后，于次日向原告发出补正行政复议申请通知书，原告于2019年1月4日进行了补正。被告南通审批局依法受理后，于2019年1月7日通知如东审批局十日内答复，如东审批局于1月14日答复并提交相关证据材料。2019年1月30日，被告南通审批局作出17号复议决定书，决定维持4号规划合格证。该复议决定书于次日向原告及如东审批局送达。 另查明，2012年8月7日，原告（乙方）与新棉兰公司（甲方）签订《经营权转让合同》，约定甲方将坐落于如东上成商业中心（原施工号1#号楼），如东县掘港长江路301号-3,2层2220、2221、2335号铺位经营权转让给乙方，经营使用期限定为从2013年10月31日至2033年10月30日止，期限到期后，甲乙双方经营使用期限自动顺延至2051年1月9月止，经营权转让费用分别为24805元、24805元、39025元，乙方可以将经营铺位直接转租、转让或承包给他人，或者以合作合资方式、股权转让等方式间接转租或转让给第三方使用。 还查明，因如东县行政机构改革，建设工程项目的规划核实目前由被告如东资源局负责。 本院认为，本案的主要争议焦点：一、原告主体是否适格；二、本案有无超过起诉期限；三、4号规划合格证是否合法；四、17号复议决定书是否合法。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。作出4号规划合格证时适用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《建设工程质量管理条例》第十六条第二款规定，建设工程经验收合格的，方可交付使用。本案中，原告与新棉兰公司于2012年8月7日签订《经营权转让合同》，经营权使用期一直持续到土地使用权结束为止，原告可以将铺位直接转租、转让或承包给他人，也可以股权转让等方式间接转租或转让给第三方使用。案涉建设工程交付使用是原告行使商铺经营权的前提条件，而建设工程需要竣工验收合格后方可交付使用，而组织竣工验收必须已经核实符合规划条件。也就是说，4号规划合格证直接影响案涉建设工程能否组织竣工验收，影响案涉建设工程能否交付使用，影响原告商铺经营权的实现，即影响原告的合法权益，故原告具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。第四十六条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政行为作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。具体到本案，原告于2018年6月底通过政府信息公开获知4号规划合格证，其于2018年12月27日向被告南通审批局申请复议。虽然原告申请复议时已自知晓4号规划合格证内容之日起将近6个月，超过了行政复议法规定的60日，但是在未告知原告起诉期限的情况下，可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的规定来评判是否超过复议期限，故原告申请复议未超过期限。原告于2019年2月1日收到复议决定书，于2019年2月15日向本院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，未超过起诉期限。 关于争议焦点三，核发4号规划合格证时适用的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。原如东县规划局作为县级地方政府城乡规划主管部门，有权对案涉工程是否符合规划予以核实。核发4号规划合格证时适用的《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。第三款规定，城乡规划主管部门进行核实时，建设单位或者个人应当提供下列材料：（一）建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证；（二）建设工程验线证明文件；（三）经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料。本案中，新棉兰公司向原如东县规划局申请建设工程竣工规划核实并提交了《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、建设红线图、《如东上成商业广场规划建筑面积测量技术报告》、《如东县建设工程竣工测量成果报告书》、《如东上成商业广场地块开发意见书》、《建设用地规划许可证》、如东县建设工程定位验线记录等材料。新棉兰公司提供的材料符合上述规定，原如东县规划局经核实，认为案涉工程符合规划要求予以核发4号规划合格证并无不当。至于原告提出的竣工容积率≤1.8不符合如东县人民政府作出东政复[2010]105号批复中要求容积率不大于1的问题。这是因为用于计算容积率的基地面积不一致所致。容积率是指某一基地范围内，地面以上各类建筑的建筑面积总和与基地总面积的比值。案涉工程项目系带规划设计方案出让项目，编制单位在编制该规划设计方案时规划总用地面积为33526.16平方米（拟出让部分面积为18930.99平方米），规划部门批准的总平面图（含容积率等指标）及县政府对于该方案的批复均以该规划总用地面积为计算基础，后建设单位新棉兰公司获得了拟出让的18931平方米的规划建设用地，其后的容积率也以实际获得的规划用地面积为计算基础，故存在容积率不一致的问题，但案涉工程的实际建筑面积并未超出《建设工程规划许可证》允许的面积，亦未超出东政复[2010]105号批复中规定的建筑面积。2010年9月15日，原如东县规划局作出的《如东上成商业广场地块开发意见书》中对容积率的要求是不大于1.82，现经核实，竣工容积率为1.80，符合规划要求。至于原告提出的被告未至现场进行测量复核的问题。测绘属于专业技术，需要专业的技术人员及设备，之所以要求建设单位提供经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料，就是因为测绘工作非一般人就能完成，原告要求城乡规划主管部门工作人员进行测量进而核实案涉工程是否符合规划实属强人所难。综上，4号规划合格证合法。 关于争议焦点四，被告南通审批局在法定期限履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等法定程序，程序并无不当。针对原告提出复议申请，被告南通审批局作出维持4号规划合格证的复议决定，实体亦无不当。 综上，原告的主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曹玉祥的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告曹玉祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年二月二十七日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。