山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终45号 上诉人（原审原告）杜智勇，男，1977年6月12日出生，汉族，住黑龙江省鹤岗市兴安区。 上诉人（原审原告）杜磊，男，1984年2月10日出生，汉族，住济南市济阳区。 被上诉人（原审被告）济南市济阳区人民政府，住所地济南市济阳区开元大街129号。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人袁玉磊。 委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。 杜智勇、杜磊因诉济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）房屋征收决定一案，不服济南市中级人民法院于2019年10月25日作出的（2019）鲁01行初641号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年9月24日，济阳国资投资控股集团有限公司向原济阳县住房和城乡建设管理委员会申请对纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目范围内国有土地上房屋实施征收。2018年9月28日，原济阳县国土资源局、原济阳县住房和城乡建设管理委员会分别确认该项目符合土地利用总体规划、济阳县城市总体规划。2018年10月10日，原济阳县第十八届人大常委会第十九次会议，决定将纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目纳入济阳县2018年土地和房屋征收计划。2018年10月14日，济阳区发展和改革委员会确认该项目符合济阳区国民经济和社会发展规划，项目及征收范围纳入《2018年济阳县国民经济和社会发展计划》。2018年10月17日，济阳区政府发布《纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造冻结通告》，征收冻结期限为一年。 2018年10月20日，原济阳县住房和城乡建设管理委员会概算安置房建设费用为176340万元，其他征收费用为29998.97万元。2018年11月9日，济阳区城市改造征地拆迁工作领导小组组织有关部门和产权单位对《征收补偿方案（讨论稿）》进行了论证，并于11月14日发布征求意见的通告，确定征求意见期限自2018年11月14日至2018年12月13日。2018年12月13日，济阳区住建委发布通知，请被征收人于3日内，在所在各产权单位范围自行协商选定1名听证会被征收人代表，如在规定期限内未能协商选定的，由各产权单位负责在各自单位辖区内推荐被征收人代表。2018年12月18日，济阳区老城片区改造指挥部办公室对被征收人代表进行了公示，并告知被征收人代表是在被征收人协商不成的情况下采取项目范围内各产权单位推荐的方式选定，并交代了被征收人享有的异议权利和行使方式。2018年12月21日，征收补偿方案听证会召开。 2019年1月2日至3日，济阳区住房和城乡建设管理委员会对项目范围内被征收房屋及附属物调查结果进行公示。2019年1月16日，济阳区政府对征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况进行了公示。2019年1月21日，济阳区第十八届人民代表大会第三次会议，批准济阳区2019年国民经济和社会发展计划草案，决定2019年全面完成老城片区三期改造，完成棚改旧改三期2866户居民、35万平方米拆迁和前期未征收房屋的拆迁征收工作。济阳区住房和城乡建设管理委员会、济阳县城市更新服务中心出具社会稳定风险评估报告，认定本案项目国有土地上房屋征收社会稳定风险中等，有引发一般性群体性事件的可能性，目前的系列风险防范措施，在一定程度上能起到降低以致消除风险的效果。2019年1月25日，济阳国资投资控股集团有限公司将3亿元汇入原济阳县住房和城市建设管理委员会账户。同日，济阳区政府常务会议决定作出的济阳征字（2019）1号房屋征收决定（以下简称1号征收决定）。2019年1月28日，济阳区政府发布济阳征告字（2019）1号征收决定公告，称济阳区政府已经作出1号征收决定，对济阳区××路××路××路××路××区改造项目国有土地上的房屋及附属物实施征收，征收范围：东至经一路东侧，西至经四路，南至纬三路，北至纬四路之间的围合区域及东至东环路，西至健康街，南至纬二路，北至纬三路之间的围合区域，房屋征收部门为济南市济阳区住房和城乡建设管理委员会，征收实施单位为房屋征收部门委托的各产权单位，征收补偿签约期限为2019年2月25日至2019年3月26日，征收补偿按照《济南市济阳区××路××路××路××路××区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）执行。截至2019年10月18日，济阳区政府多次追加补偿资金共计约18亿5千万元。 原审法院认为，被告济阳区政府作为县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，有权作出1号征收决定。结合双方当事人的争议，本院围绕该房屋征收决定的合法性，重点对以下三方面的问题进行了审查。 第一、关于征收房屋的建设活动是否符合规定。 涉案项目属于旧城区改造项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，如需征收房屋，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展计划。本案中，国土、发改和住建部门确认涉案项目符合济阳城市规划和土地利用总体规划。原济阳县人大常会将其列入2018年土地和房屋征收计划，济阳区人大常委会将其纳入2019年国民经济和社会发展计划，说明该项目符合国民经济和社会发展规划和2018、2019年国民经济和社会发展计划。征收房屋的建设活动符合法律规定。 第二、关于《房屋征收补偿方案》的制定程序是否合法。 人民法院审查1号征收决定的合法性，对《房屋征收补偿方案》制定程序是否合法进行审查，原告如不能与房屋征收部门依据《房屋征收补偿方案》达成补偿协议，济阳区政府后续还应当作出房屋征收补偿决定，原告还可以就房屋征收补偿决定提起诉讼，人民法院在审查房屋征收补偿决定合法性的过程中，将对《房屋征收补偿方案》的内容以及房屋征收补偿决定是否公平进行审查。 关于《房屋征收补偿方案》的制定程序是否合法。房屋征收部门拟定方案后，济阳区政府组织有关部门进行了讨论并予公布，确定了30日的征求公众意见期限，并组织听证会，根据听证会情况修改方案并进行了公布。关于被征收人代表的产生，济阳区住建委保障了被征收人协商选定代表的权利，在协商不成的情况下，由产权单位在各自单位辖区内推荐22位被征收人代表，并将推荐产生的被征收人代表进行了公示，保障了被征收人的异议权利，被征收人代表产生方式符合项目实际情况，也不违反法律、法规和规章的规定。被征收人代表异议期满后，房屋征收部门组织了听证会，听证会上有16名被征收人代表发表意见，并有人大代表作为公众代表参加听证会并发表意见。听证会结束后，济阳区政府发布通告，将征求公众意见和修改情况作了说明，并说明意见是否采纳的理由，以上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条的规定，保障了被征收人和社会公众的知情权和参与权，《房屋征收补偿方案》的制定程序符合法律规定。 第三、关于1号征收决定的程序是否合法。 原济阳县政府于2018年10月17日对征收范围内土地房屋及地上附属物进行了冻结，冻结期限1年，在征收冻结期内，房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查，并制定了《房屋征收补偿方案》，在征收范围内公布了房屋调查结果，房屋征收决定作出前通过了社会稳定风险评估，并将3亿元征收补偿费用存入原济阳县住房和城乡建设委员会账户。被告济阳区政府常务会议作出1号房屋征收决定后，在被征收范围内进行了公告，相应程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三、十五条的规定。 第四、关于房屋征收决定作出前，征收补偿费用是否足额到位。 《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时，应当符合国家质量安全标准，并产权清晰，无权利负担。”本案中，被告在1号征收决定作出前，结合房地产市场稳中下降的趋势，初步概算用于货币补偿的资金及补助和奖励费用共计约3亿元，已经足额存入房屋征收部门账户，符合上述规定和国有土地上房屋征收的实际情况。1号征收决定作出后，鉴于房地产行情的变化，实际选择货币补偿的被征收人不断增多，被告又多次追加补偿资金约18亿5千万元，保障了已签约被征收人的利益，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位”的立法目的。 综上，济阳区政府1号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。原告如不能与房屋征收部门达成补偿协议，还可以就被告济阳区政府后续作出的房屋征收补偿决定提起行政诉讼，由人民法院对房屋征收补偿决定的合法性与公平性进行审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 杜智勇、杜磊不服原审法院判决，上诉称：⒈涉案征收房屋的建设活动不符合公共利益的要求，上诉人等人的房屋不属于危房，房屋地段的基础设施相对完善，不具备征收的法定条件。被上诉人无法证明涉案征收项目的目的是为了加快中心城市基础设施建设，改善城市和居民居住、生活、生产环境。⒉对于征收补偿方案，被上诉人未组织有关部门进行论证，听证代表的产生和听证程序不合法，未公布征求意见情况。⒊被上诉人提交的补偿费用到账的证据均发生在1号征收决定作出之后，不能证明征收补偿资金在征收决定作出前已经足额到位。原审法院认定事实错误，应认定征收决定违法。请求：⒈撤销原审法院判决，并依法改判；⒉一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人济阳区政府提交答辩意见称：涉案征收项目符合公共利益的需要，该项目属于旧城区改造项目。征收补偿方案制定过程符合规定，组织有关部门进行了论证。为进一步保障被征收人合法权益，依法召开了听证会充分听取被征收人意见，根据公众意见及时修改了拟定征收补偿方案。在作出征收决定前征询被征收人意见，并结合一期、二期项目签约情况及房地产稳中下降行情，初步测算约10%的被征收人可能选择货币补偿，概算约三亿元人民币于征收决定作出前全部到位。后房地产行情出现持续下行趋势，前期多数意向选择产权调换的改为选择货币补偿，济阳区政府对此立即拨付补偿资金。截至目前，选择货币补偿的已经全部发放补偿费用，选择产权调换的也按期发放了过渡费、搬家费等。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，本案审理的重点是济阳区政府作出的1号征收决定是否合法。对此，原审法院判决对该征收决定作出的主体权限、条件、程序的认定比较详尽，且事实清楚，证据充分，适用法律正确。根据二审期间双方诉辩意见，争议的焦点问题是涉案征收是否具备征收条件，《房屋征收补偿方案》的制定程序是否符合法律规定，及涉案征收决定作出前，征收补偿费用是否足额到位。 关于征收条件问题。经查，原审期间被上诉人提交《济阳国资投资控股集团有限公司关于纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目房屋征收申请书》，《关于批准济阳县人民政府关于调整济阳县2018年土地和房屋征收计划的议案的决议》、《关于济南市济阳区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》、《济南市济阳区第十八届人民代表大会第三次会议关于济南市济阳区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》，《济阳县住房和城乡建设委会致济阳县发展和改革委员会征询意见函》、《济阳县发展和改革委员会复函》，《济阳县住房和城乡建设管理委员会致济阳县国土资源局征询意见函》、《济阳县国土资源局复函》，《济阳县住房和城乡建设管理委员会关于纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目是否符合规划要求的说明》等证据，能够证实涉案征收项目符合济阳城市规划和土地利用总体规划。原济阳县人大常会已将涉案项目列入2018年土地和房屋征收计划，济阳区人大常委会已将其纳入2019年国民经济和社会发展计划。涉案征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款“如需征收房屋，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展计划”之规定。上诉人以其房屋不属于危房且该地段基础设施相对完善为由主张涉案征收活动不具备征收条件，不能成立，本院不予支持。 关于《房屋征收补偿方案》的制定程序问题。经查，原审期间被上诉人提交《济南市济阳区房屋征收专题会议纪要》、《征收补偿方案论证意见书》、《征收补偿方案征求意见稿》，《关于公布征收补偿方案征求意见的通告》及照片，《关于协商选定征收方案听证会被征收人代表的通知》及照片，《被征收人代表名单》及公示照片，《征收补偿方案听证会通告》及公示照片，《听证会听证笔录》及现场照片，《关于公布征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的通告》及公示照片等证据，能够证实房屋征收部门拟定征收补偿方案后，济阳区城市改造征地拆迁工作领导小组组织有关部门和产权单位对该拟定方案进行了论证，并发布征求意见的通告，确定了30日的征求公众意见期限，并组织听证会。关于参加听证会被征收人代表的产生，济阳区住建委发布通知，保障了被征收人协商选定代表的权利，在协商不成的情况下，由产权单位在各自单位辖区内推荐22位被征收人代表，并将推荐产生的被征收人代表进行了公示，保障了被征收人的异议权利。被征收人代表异议期满后，房屋征收部门组织了听证会，且有人大代表作为公众代表参加听证会并发表意见。听证会结束后，济阳区政府发布通告，将征求公众意见和修改情况作了说明，并说明意见是否采纳的理由。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，涉案《房屋征收补偿方案》的制定程序符合法律规定。上诉人关于被上诉人未组织有关部门进行论证、听证代表的产生和听证程序不合法及未公布征求意见情况的上诉主张，缺乏事实根据，本院不予支持。 关于征收补偿费用问题。经查，原审期间被上诉人提交《济南市济阳区××路××路××路××路××区改造项目房屋征收费用概算表》及国内支付业务收款回单，能够证实涉案征收项目经原济阳县住房和城乡建设管理委员会概算安置房建设费用为176340万元，其他征收费用为29998.97万元。被上诉人在涉案1号征收决定作出前，将初步概算用于货币补偿的资金及补助和奖励费用共计约3亿元，已经足额存入房屋征收部门账户，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条的规定。1号征收决定作出后，鉴于实际选择货币补偿的被征收人不断增多的情况，被上诉人又多次追加补偿资金约18亿5千万元，能够充分保障已签约被征收人的利益。因此，原审法院认定涉案征收项目的征收补偿费用符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位”的立法目的，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人杜智勇、杜磊负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  李莉军 二〇二〇年二月十八日 书记员  杨柳青