四川省乐山市市中区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)川1102行初262号 原告：代明军，男，1971年10月17日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托代理人：代光和（系代明军之父），男，1950年9月16日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托代理人：廖国银（系代明军之母），女，1951年11月14日出生，汉族，住四川省沐川县。 被告：沐川县武圣乡人民政府。住所地：四川省沐川县武圣乡街道。 法定代表人：唐维果，该乡乡长。 委托代理人：巫青霖，四川永济律师事务所律师。 原告代明军诉被告沐川县武圣乡人民政府（简称武圣乡政府）行政强制一案，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向被告武圣乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年1月6日公开开庭审理了本案。原告代明军及其委托代理人代光和、廖国银，被告武圣乡政府的委托代理人巫青霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告代明军诉称：原告原系沐川县武圣乡苦竹村（简称苦竹村）6组村民，原告一家共5人，在苦竹村6组有承包地、自留地、林地各5份。2004年修建库区公路时路面宽度是2.5米，2017年在扶贫攻坚工作中列为通村公路，上级要求路面宽度为4.5米，所以将该公路加宽了2米。2017年3月至8月，被告在苦竹村修建通村公路加宽和通往苦竹村1、2、6组的通组公路时，共占用了原告承包的奥田、六斗田、原保管室宅基地等土地6.5亩左右。2017年3月6日，原告通过信访渠道请求被告依法解决，被告至今未予答复。同年9月22日，原告申请原沐川县扶贫和移民工作局（简称原沐川扶贫移民局）解决，原沐川扶贫移民局不予答复。2018年1月15日，原告起诉原沐川扶贫移民局至乐山市市中区人民法院，该院作出（2018）川1102行初116号行政裁定驳回原告起诉。2019年5月29日原告向乐山市中级人民法院申请再审，同年7月29日，该院作出（2019）川11行申2号行政裁定，驳回原告再审申请。同年8月30日，沐川县信访局电话通知原告去解决修公路占地一事。同年9月12日，被告向原告送达受理通知书，称于11月4日前书面答复，但至今未答复。为此，原告诉至法院，请求：1.判决确认被告非法占用原告的承包地、自留地的行为违法；2.本院诉讼费由被告承担。 被告武圣乡政府辩称：1.被告不是本案适格的主体。案涉道路业主为苦竹村村民委员会，施工单位为沐川县交通建设发展有限公司，被告未实施过侵占原告土地的行为。2.本案已过起诉期限。故，请求法院裁定驳回原告的起诉。 经审理查明：2016年12月6日，沐川县脱贫攻坚领导小组办公室针对武圣乡政府报请的红星村、新民村、苦竹村村组道路建设实施方案作出〔2016〕-133号《关于道路建设实施方案的批复》（简称〔2016〕-133号批复），同意实施包括苦竹村村道、苦竹村1、2、4、5、6、7组组道在内的建设项目，项目总投资1086.2万元，资金来源为易地扶贫搬迁资金。 2016年12月20日，沐川县发展改革和经济信息化局针对武圣乡政府报请的武府〔2016〕111号《关于武圣乡苦竹村村组道路建设工程立项和建设方式的请示》（简称武府〔2016〕111号请示）作出沐发改行审〔2016〕316号《关于沐川县武圣乡苦竹村村组道路建设工程立项和实施方式的批复》（简称沐发改行审〔2016〕316号批复），同意实施苦竹村村组道路建设工程；项目业主为苦竹村村委会；项目地址为苦竹村村道、苦竹村1、2、4、5、6、7组组道；总投资及资金来源：概算总投资624.55万元，资金来源为易地扶贫搬迁资金。 2016年12月30日，苦竹村村民委员会（甲方，业主）与沐川县交通建设发展有限公司（乙方，承包方）签订《沐川县脱贫攻坚武圣乡苦竹村村组道路建设工程项目合同协议书》（简称《村组道建设协议书》），该协议书载明有“工程施工中所涉及的青苗、土地由甲方负责协调解决”等内容。 2017年4月，沐川县人民政府向承包方代表代明军颁发乐山市沐川县农地承包权证〔2017〕第055733号《农村土地承包经营权证》，该证载明包括原告在内的土地承包经营权共有5人，承包地地块名称为奥田、团包儿、屋旁等。原告提交的一组照片显示在原告诉称的土地上修建有混凝土道路。另有一张照片显示为“沐川县武圣乡苦竹村一、六组道路新建工程公示牌”（简称公示牌）。该公示牌显示建设单位为苦竹村村民委员会；主管单位为原沐川扶贫移民局。原告提交一份落款时间为2017年9月20日、署名为苦竹村6组组长林天富出具的《证明》载明：苦竹村两委班子在县乡两级人民政府的正确领导下，从苦竹村6组修到1、2组的公路占用了苦竹村代光和的自留地、承包地。 2017年3月6日，沐川县人民政府信访局就廖国银信访反映苦竹村修通组公路占用其土地事宜作出《信访事项程序性受理告知书》，告知就廖国银反映问题已转送武圣乡政府处理。 2017年9月22日，代光和向原沐川扶贫移民局邮寄《申请书》，申请该局依法解决武圣乡苦竹村修建公路非法占用原告土地事宜。原沐川扶贫移民局将《申请书》转交武圣乡政府办理。 2018年1月15日，代光和以原沐川扶贫移民局为被告向本院提起行政诉讼，本院于同年4月9日作出（2018）川1102行初116号行政裁定，以代光和没有初步证据证明原沐川扶贫移民局实施过其请求的确认该局非法占用其承包地、自留地的行为为由，裁定驳回代光和的起诉。该裁定现已生效。 2018年8月3日，沐川县公安局就代光和报案称其承包的土地和自留地被修路占用作出了《受案登记表》，该局对杨代财、林天富等人进行了调查询问。 2019年3月1日，代光和、代明军、廖国银以原沐川扶贫移民局（2019年3月19日机构改革后为沐川县扶贫开发局）为被告向本院提起行政诉讼，本院于同年4月24日作出（2019）川1102行初72号行政裁定，以代光和、代明军、廖国银没有初步证据证明沐川县扶贫开发局实施过占用其土地的行为，代光和、代明军、廖国银在该案提起确认沐川县扶贫开发局占用土地行为的诉讼与（2018）川1102行初116号案件中涉及的原沐川扶贫移民局用土地行为系针对相同土地，被诉行为属于实质上的重复起诉为由，裁定驳回代光和、代明军、廖国银的起诉。该裁定现已生效。 另查明：2016年9月2日，乐山市人民政府办公室作出乐府办发〔2016〕23号《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》。 上述事实，有原告提交的《农村土地承包经营权证》、照片、《证明》《信访事项程序性受理告知书》《申请书》及邮寄单、〔2016〕-133号批复、武府〔2016〕111号请示、沐发改行审〔2016〕316号批复、《村组道建设协议书》、乐府办发〔2016〕23号的《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》；（2018）川1102行初116号《行政裁定书》、（2019）川1102行初72号《行政裁定书》以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，本案原告主张被告非法占用原告承包地、自留地，被告对此予以否认，故该行为是否存在的事实，应由原告提供初步证据予以证实。但现原告提交的证据不能初步认定被告实施过被诉行政行为，因此，原告的起诉不符合上述法律规定，应当驳回其起诉。具体理由如下： 第一原告提交照片只能显示有关土地被修建成公路，并不能初步证实系被告实施非法占用原告的承包地、自留地的行为。 第二原告提交《证明》的署名组长林天富未到庭作证，不能确定该证言的真实性，更何况该《证明》明确载明是苦竹村两委班子因修公路占用代明军的自留地、承包地。因此，该《证明》不能证明系被告实施了非法占用原告的承包地、自留地的行为。 第三原告提交的《信访事项程序性受理告知书》《申请书》等证据也只能证明原告就诉称被告实施非法占用原告的承包地、自留地的行为曾经进行过信访和要求处理，并不能证明被告实施过非法占用原告的承包地、自留地的行为。 第四，根据〔2016〕-133号批复、武府〔2016〕111号请示、沐发改行审〔2016〕316号批复、沐发改行审〔2016〕316号文件、《村组道建设协议书》等证据载明的内容来看，案涉道路是由苦竹村村委会组织实施的，并非被告所为。 第五，在案证据不能证实对原告诉称非法占用其承包地、自留地的行为系其他行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行政行为，故不能依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，告知原告将起诉的被告变更为其他适格的被告。 第六，对于原告提出修建案涉道路系被告牵头，是被告去请示的，私人不可能用集体土地来修公路，故被告为实施者的主张。本院认为，根据2006年《农村公路建设管理办法》第四条关于“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设”及乐府办发〔2016〕23号《乐山市人民政府办公室关于进一步加快农村公路建设的指导意见》中关于“通村公路建设按照‘村民自治，一事一议’原则和村民自治的有关规定由村民委员会根据群众意愿决定工程实施方式。含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标。其工程建设质量管理要充分依靠当地群众加强现场监管，县（市、区）交通主管部门和乡（镇）政府提供技术支持和帮助，确保工程质量”的规定，当地人民政府对村道建设只负责指导，提供技术支持和帮助，并不负责建设。故，即使案涉道路修建系由被告向沐川县脱贫攻坚领导小组办公室、沐川县发展改革和经济信息化局进行请示，也只是被告为案涉道路修建提供的帮助，而并未负责案涉道路的建设。案涉道路的建设属于“村民自治”事项，不属于行政机关决定的事项。因此，原告理由不成立，本院不予支持。 需要特别说明的是，本案在开庭审理时，被告向本院提交了被告的正副职负责人均因沐川县脱贫攻坚国检预计于2020年1月7日检查完毕无法到庭的说明，被告仅委托了一名律师出庭应诉，本院遂征询原告意见是否继续开庭，原告同意继续开庭，不需要被告的负责人和工作人员出庭。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，裁定如下： 驳回原告代明军的起诉。 原告代明军预交的案件受理费50元予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  周楠侠 二〇二〇年二月六日 书 记 员  贺敬晴