辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽14行初122号原告葫芦岛市金科房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区龙程街********。法定代表人刘宏锋，该公司经理。委托代理人刘宏宁，该公司股东。委托代理人徐颖，辽宁大鸣律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，，住所地葫芦岛市连山区东城中路**法定代表人张猛，该区区长。委托代理人张洁冰，该区司法局副局长。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。被告葫芦岛市自然资源局连山分局（原连山区国土资源局），，住所地葫芦岛市连山区东城中路**法定代表人何平，该局局长。委托代理人杨忠全，该局法规股工作人员。原告葫芦岛市金科房地产开发有限公司（以下简称“金科公司”）诉被告葫芦岛市连山区人民政府（以下简称“连山区政府”）、葫芦岛市自然资源局连山分局（原连山区国土资源局）因未履行承诺给付损失一案，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2018年8月8日、2019年12月16日召开审前会议，第一次审前会议后，被告连山区政府称该案可以形成工作组进行协商给予解决，但至第二次审前会议时，被告连山区政府始终没有协商解决。本院多次与被告、原告沟通，但最终没有形成解决方案，因此本院于2019年12月16日召开第二次审前会议，确定争议焦点并于2020年1月15日公开开庭审理了本案。金科公司的委托代理人刘宏宁、徐颖，被告连山区政府的委托代理人张洁冰、佟月明，被告连山区国土局的委托代理人杨忠全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金科公司诉称，原告经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，2010年10月30日召开区长办公会议，会议议定：连山河北岸编号为H-01、H-02、C-28、C-29、C-30、C-31、C-32地块由金科公司进行开发建设。鉴于上述地块的动迁、征地均由金科公司垫付资金，被告连山区政府给予上述地块棚户区改造政策。在被告动迁过程中因对拆迁工作的困难估量不足，由原承诺三个月交付净地拖延三年，原告垫付的3356.46872万元动迁资金，被告使用长达三年之久，导致原告承担银行的高额贷款利息损失，这一损失应当由被告承担。2011年5月26日区长办公会议进一步明确了东城经济区H-01、H-02地块与C-29、C-30、C-31、C-32地块为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，由金科公司开发建设，由连山区国土局为金科公司的金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。原告依据2010年第14期和2011年第7期会议纪要及葫芦岛市城乡规划局2012年4月5日出具的《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（详见合同），合同约定了设计的项目、设计费的费率为21元/平方米，地，地块面积为138339万平方米，设计面积30.00万平方米，设计费总价款为630.00万元。合同双方按照合同约定履行了合同，原告取得金科蓝湾二期工程项目设计，进行审批，因被告连山区国土资源局迟迟不能提供划拨土地的使用权证，导致规划设计一直未能通过审批，原告不能按时开工建设，资金不能及时回流，金科公司承担巨大的利息压力。2015年12月31日连山区国土资源局才将划拨土地使用证交付原告，金科蓝湾二期规划设计通过审批，当原告准备开工建设时，被告葫芦岛市连山区人民政府申请改变规划，增建幼儿园，使原规划设计作废，同时因拖延了开发建设的时间，给原告造成重大经济损失，被告口头承诺用5000万元的工程弥补原告的损失。但被告一直未兑现承诺。金科蓝湾二期工程项目的第一次设计作废后，根据葫芦岛市连山区人民政府改变后的规划与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订了《建设工程设计合同》，合同约定设计费的单价为10元/平方米，总价款为300万元。合同双方履行了合同，原告再次提请审批设计方案，因葫芦岛市连山区人民政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准为47.20米，这一规定由原限高100米变为限高47.20米，设计方案再次作废。限高后导致容积率降低的损失，原告待具体损失数额确定后将另行诉讼。原告的损失：一是主张先期垫付动迁资金3356.46872万元的利息损失314.97402万元应当由被告承担；二是二期工程的两次规划设计作废，其费用930万元应当由被告连山区政府承担，请求人民法院支持原告的诉讼请求。金科公司向本院提交如下证据：1、连山区政府会议纪要（2010年第4期、2011年第7期）；2、《关于东城区H-01、H-02地块的规划条件》（葫规条字[2011]124号）和《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》（葫规条字［2012］015号）；3、葫芦岛金科蓝湾居住小区修建性详细规划专家论证意见；4、国有建设用地划拨决定书、划拨土地使用权证；5、连山区人民政府葫连政［2015］29号文件；6、备忘录；7、中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件；8、建设工程设计合同及设计费的发票；9、连山区财政局出具的资金往来票据、流动资金借款合同、偿还银行利息的扣款凭证；10、部分设计详图及详图光盘一张；11、国有建设用地使用权出让合同及国有土地使用权证。被告连山区政府答辩称，原告主张的开发地块垫付资金和利息问题，垫付动迁资金时连山区财政局和原告达成的借资协议书，属于双方之间的民事合同，产生争议不属于行政案件受案范围。原告开发建设地块中设立公益性质的幼儿园导致的规划设计调整的问题，原告当时已经与我机关达成一致意见，同意规划调整，原告没有理由直接要求损失赔偿。建筑限高变化属国家军事政策调整，造成容积率变化，要在重新调整规划后才能确定。原告所诉不具备诉讼条件。原告起诉内容包含多重法律关系，依法不能在一个诉讼中予以处理。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。被告连山区人民政府向本院提供如下证据：1、城中村改造借资（垫资）协议书及审批表；2、金科公司取得国有土地使用权的批复及宗地图。被告葫芦岛市自然资源局连山分局答辩称，我单位是土地主管部门，就原告开发建设用地，均是依据法律规定履行职责，办理土地使用权证，不存在违法行为，在本案中不是适格被告，不应承担对原告的任何赔偿责任。原告主张的开发地块垫付资金和利息问题，就垫付动迁资金时连山区财产局和原告达成的借资协议书，属于双方之间的民事合同，产生争议不属于行政案件受案范围。从协议内容上也与我局无关。原告开发建设地块中设立公益性质的幼儿园导致的规划设计调整，原告已经与连山区人民政府达成一致同意规划调整，我机关依法办理幼儿园的用地审批，没有行政违法行为。建筑高度限高、容积率调整，我机关不是规划主管部门，对此不承担任何责任。在我机关出让土地时对规划调整有约定，就出让土地的规划，规划部门有权予以调整。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市自然资源局连山分局向本院提供如下证据：1、规划条件；2、建设幼儿园的批复；3、关于同意公开挂牌出让国有土地使用权的批复；4、成交确认书。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：被告连山区政府向本院提交2份证据，该两份证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信，但对于被告连山区政府的证明目的本院不予采信；被告连山区国土局向本院提交的4份证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告向本院提交的11组证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但原告所主张应当给付的损失款额本院结合全案证据综合予以认定。经审理查明，金科公司经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，2010年10月30日召开区长办公会议，议定“1、同意将连山河北岸编号为H-01、H-02的地块由金科房地产开发公司进行开发建设，并按建设程序办理有关手续。2、原则同意将连山河北岸编号为C-28、C-29、C-30、C-31、C-32地块由金科房地产开发公司进行开发建设，有关具体问题待进一步协商。3、两地块临连山河北岸的带状公园由金科房地产开发公司自行出资建设，公园的建设规模及建设标准等由区政府确定，并负责监督公园建设进程。4、鉴于上述地块人口稠密、民房较多、动迁量较大、动迁成本较高及沿河带状公园、道路动迁、征地（约75亩）均由金科房地产开发公司出资的实际情况，区政府决定给予上述两地块棚户区改造政策。5、在连山河规划中此段的橡胶坝和围绕两地块周边的道路由政府出资建设；金科房地产开发公司也可垫资修建，其筑坝和修路费用在土地出让金和开发建设税费中冲抵”。2011年5月26日葫芦岛市连山区政府区长办公会议进一步明确了东城经济区H-01、H-02地块，坐落于连××××新村，占地面积12公顷；C-29、C-30、C-31、C-32地块，坐落于连山区××、××村，占地面积11.6公顷。金科蓝湾项目用地为上述两地块。会议认为，连山河两岸的快速开发，可有效拉动东城区的发展建设，对提高居民生活水准效果显著。按照《关于确认东城经济区部分地块棚户区改造项目的函》（葫棚改办发[2011]2号）东城经济区H-01、H-02地块与C-29、C-30、C-31、C-32地块，上述两宗地确定为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，由葫芦岛市金科房地产开发公司开发建设。会议议定“1、由区国土局依照棚户区改造文件要求，为金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。2、考虑回迁居民要求及邻近棚户区项目用地供地情况，回迁居民安置住房用地，待土地净地后，由划拨方式供地改为协议出让方式供地，土地出让金按照《关于印发葫芦岛市5万平方米以下棚户区改造实施方案的通知》（葫政办发[2007]17号）文件精神执行；其它商业开发用地，依法依规，通过招拍挂方式供地”。葫芦岛市城乡规划局依据葫政[2011]154号批准的葫芦岛市东城区控制性详细规划（修编）及葫连国土资[2011]115号《关于提供东城区H-01、H-02地块规划设计条件的函》、葫连国土资[2012]19号《关于提供宗地地块土地规划条件的函》，分别于2011年12月23日、2012年4月5日作出《关于东城区H-01、H-02地块的规划条件》和《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》。葫芦岛市城乡规划局于2012年11月1日召开“葫芦岛金科蓝湾居住小区修建性详细规划专家论证意见”，专家组听取了中国建筑东北设计研究院有限公司的方案汇报，认为规划方案内容丰富、详实，对规划意图表达清晰，规划方案原则可行。金科公司根据区长办公会议纪要精神及葫芦岛市城乡规划局于2011年12月23日、2012年4月5日作出的《关于东城区H-01、H-02地块的规划条件》和《关于东城区C-28、29、36地块的规划条件》，于2012年7月23日与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（包括一期、二期），其中设计费的费率为21元/平方米，建筑面积50.00万平方米，设计费总价款为1050.00万。连山区政府与金科公司对于金科公司承建的第一期土地开发建设项目，双方并不存在争议，建设项目如期进行。一期工程建设完成后，金科公司二期工程开始建设，但被告连山区政府改变规划，在金科公司所建的二期工程上增建幼儿园，金科公司2012年7月23日与中国建筑东北设计研究院有限公司签订的《建设工程设计合同》剩余部分规划设计作废。金科公司根据连山区政府改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订了《建设工程设计合同》，合同设计费的费率为10元/平方米，建筑面积30.00万平方米，设计费总价款为300万元。2014年9月5日葫芦岛市自然资源局连山分局与金科公司（二期地块）签订“国有建设用地使用权出让合同”，该合同第六条规定“出让人同意在2014年8月29日前将出让宗地交付给受让人”，该合同第十三条规定了受让人对土地开发建设与利用的相关标准，其中规定“建筑限高100米”。双方履行合同中，因连山区政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司根据改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订的建设工程设计合同再次作废。原告金科公司向本院提交的证据8“建设工程设计合同及设计费的发票”，该证据证明原告金科公司分别向中国建筑东北设计研究院有限公司、中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司支付了部分设计费用共计448.50万元，余下的设计费用还应当向设计单位支付。庭审中各方均认可金科公司所承建的土地开发项目，双方口头约定由金科公司借资给连山区政府款项用于该承建项目土地上房屋等建筑物、构筑物及附属物的征收补偿及安置需要。原告金科公司向本院提交的证据9“连山区财政局出具的资金往来票据、流动资金借款合同、偿还银行利息的扣款凭证”，该证据证明原告金科公司自2010年6月份开始分9次向被告连山区政府提供资金，连山区政府每次借款后均在一定时间内予以还款（还款期限均未超过两年）。被告连山区政府向本院提供的证据1“城中村改造借资（垫资）协议书及审批表”，其中所借款时间、数额与原告金科公司提供的证据9中的最后一笔借款时间、数额相吻合。金科公司起诉称，一是因被告连山区政府对于动迁工作过程中的难度估量不足，葫芦岛市自然资源局连山分局迟迟不能提供划拨土地的使用权证，由原承诺三个月交付净地拖延至三年，金科公司向连山区政府主张先期垫付动迁资金3356.46872万元的利息损失314.97402万元应当由被告承担；二是二期工程的两次规划设计作废，其费用930万元应当由被告连山区政府承担。本院认为，金科公司经连山区政府招商进驻葫芦岛市东城区，且经连山区区长办公会议两次议定，连山河北岸相关地块由金科公司进行开发建设（项目名称金科蓝湾）。同时认为连山河两岸的快速开发，可有效拉动东城区的发展建设，对提高居民生活水准效果显著。按照《关于确认东城经济区部分地块棚户区改造项目的函》（葫棚改办发[2011]2号），金科公司所承建的两宗地确定为2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，同时议定“1、由区国土局依照棚户区改造文件要求，为金科蓝湾项目回迁安置住房用地办理划拨供地手续。2、考虑回迁居民要求及邻近棚户区项目用地供情况，回迁居民安置住房用地，待土地净地后，由划拨方式供地改为协议出让方式供地，土地出让金按照《关于印发葫芦岛市5万平方米以下棚户区改造实施方案的通知》（葫政办发[2007]17号）文件精神执行；其它商业开发用地，依法依规，通过招拍挂方式供地”。由此可以认定，金科公司是连山区政府招商进驻的企业，所取得两宗地块的承建项目是连山区政府确定的2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，因此对于本案应当承担责任的主体是连山区政府，被告葫芦岛市自然资源局连山分局对于本案中原告存在的损失不承担责任。庭审中各方已经认可曾口头约定由金科公司借资给连山区政府用于该承建项目土地上房屋等建筑物、构筑物及附属物的征收补偿及安置需要。金科公司称因连山区政府对于动迁工作过程中的难度估量不足，由原承诺三个月交付净地拖延至三年，但双方约定的具体内容并没有证据予以证明。实际建设中双方对于动迁所需要以上资金亦由金科公司分9次向连山区政府提供，每次借款后均在一定时间内予以还款（还款期限均未超过两年）。由此可以认定，连山区政府因动迁所需资金并非一次性向金科公司借资，双方的借款期限、支付方式、利息等并不明确，且所借资金在每次借款后的一定时间内予以偿还，因此金科公司是否存在先期垫付资金的利息损失并没有证据予以证明。故对于金科公司主张因先期垫付动迁资金（累加数额）3356.46872万元的利息损失314.97402万元应当由被告承担的诉讼请求本院不予支持。金科公司根据连山区政府会议纪要精神及葫芦岛市城乡规划局作出的两个规划条件，与中国建筑东北设计研究院有限公司签订了金科蓝湾项目的《建设工程设计合同》（包括一期、二期），设计费的费率为21元/平方米，建筑面积50.00万平方米，设计费总价款为1050.00万。一期工程建设结束后，连山区政府改变规划，在金科公司所建的二期工程上增建幼儿园，导致金科公司与中国建筑东北设计研究院有限公司签订的《建设工程设计合同》剩余部分规划设计作废。金科公司根据连山区政府改变后的规划重新与中外建工程设计与顾问有限公司深圳分公司签订《建设工程设计合同》，合同设计费的费率为10元/平方米，建筑面积30.00万平方米，设计费总价款为300.00万元。由此可知金科蓝湾建筑面积为50.00万平方米，其中二期建筑面积为30万平方米，其建设工程设计费应当为1050－20×21＝630.00万元。葫芦岛市自然资源局连山分局与金科公司（二期地块）签订“国有建设用地使用权出让合同”，该合同第十三条规定了受让人对土地开发建设与利用的相关标准，其中规定“建筑限高100米”。双方履行合同中，因连山区政府转发了中国人民解放军海军航空大学海航参作［2018］06号文件，对金科蓝湾二期限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司重新签订的建设工程设计合同再次作废。金科公司是连山区政府招商进驻的企业，所取得两宗地块的承建项目是连山区政府确定的2010年至2012年辽宁省棚户区改造项目，因此根据本案相关证据可以认定连山区政府承诺金科公司承建金科蓝湾项目。连山区政府改变规划在金科公司所承建的二期工程上增建幼儿园，属于单方面改变规划，由此造成金科公司二期工程的设计作废的责任应当由被告连山区政府负担，其二期建设工程设计费损失630.00万元亦应当由被告连山区政府承担。对于金科蓝湾二期（北侧部分）限高标准由原限高100米变为限高47.20米，金科公司重新签订的建设工程设计合同再次作废的问题，连山区政府形成会议纪要时、在与金科公司签订“国有建设用地使用权出让合同”时，中国人民解放军海军航空大学早已存在，且对于海军航空训练问题应当早已知晓，但承诺由金科公司建设金科蓝湾项目时，并没有对周围环境作出合理、合法的调研，草率的确定建设项目的限高问题，导致建设单位出现相应的损失，其责任应当由连山区政府承担，其设计费损失300.00万元亦应当由被告连山区政府承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：一、被告葫芦岛市连山区人民政府自本判决生效之日起30日内向原告葫芦岛市金科房地产开发有限公司给付因规划调整、改变限高问题导致原告葫芦岛市金科房地产开发有限公司设计费损失630.00万元+300.00万元＝930.00万元；如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息；二、驳回原告葫芦岛市金科房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  陈丽娟审判员  柳 杨审判员  孙 彬二〇二〇年二月十八日法官助理张关中书记员王爱迪本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。