江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初89号 原告秦春华，性别：××，汉族，××年××月××日出生，农民。 委托代理人秦流贯（系原告秦春华之子），××族，工人，住址同上。 原告郭兵，性别：××，××族，××年××月××日出生，工人。 原告杨金龙，性别：××，汉族，××年××月××日出生，工人。 原告黄吉珍，性别：××，汉族，××年××月××日出生，工人。 四原告共同委托代理人袁曼曼，北京在明律师事务所律师。 被告淮安市洪泽区人民政府，住所地洪泽区洪泽湖大道**行政办公大楼。 法定代表人邓勇，该区区长。 委托代理人孙一，该区房屋征收安置中心工作人员。 委托代理人严荣新，江苏润知律师事务所律师。 原告秦春华、郭兵、杨金龙、黄吉珍诉被告淮安市洪泽区人民政府（以下简称洪泽区政府）撤销房屋征收决定一案，于2017年11月7日向本院提起诉讼。本院于2018年3月12日作出（2017）苏08行初146号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2019年5月15日作出（2018）苏行终973号行政裁定，撤销本院（2017）苏08行初146号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法重新组成合议庭于2019年11月11日公开开庭进行了审理。原告郭兵、黄吉珍、秦春华的委托代理人秦流贯以及四原告的共同委托代理人袁曼曼，被告洪泽区政府行政机关负责人生静雅（副区长）及其委托代理人孙一、严荣新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月15日，被告洪泽区政府作出洪房征告字[2017]2号《房屋征收决定公告》，决定对人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目规划范围内的房屋及附属物进行征收，四原告的房屋均位于征收范围内。 原告秦春华、郭兵、杨金龙、黄吉珍诉称：2017年5月15日，被告作出房屋征收决定，对人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目规划范围内的房屋及附属物进行征收，原告的住宅位于征收范围内。原告认为，原告的房屋较新，不符合棚户区改造的条件。且被告没有任何与征收相关的合法性文件，因此被告作出的房屋征收决定违反了相关法律规定，没有任何事实和法律依据，侵害了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，提起本案行政诉讼。请求：1、撤销被告于2017年5月15日作出的房屋征收决定；2、本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告变更自己的诉讼请求为：确认被告作出的房屋征收决定违法，放弃要求撤销的诉讼请求。 原告在法定期限内向本院提交以下证据： 证据1、区政府2017年5月15日作出的《房屋征收决定公告》，证明房屋征收决定行为的存在。 证据2、《人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明涉案土地是集体土地。 证据3、《房屋征收行为规范》； 证据4、《房屋征收工作人员廉洁自律承诺书》； 证据5、《村镇房屋所有权证》、《集体土地建设用地使用证》； 证据6、《自愿离婚协议书》、《申请离婚登记声明书》、《离婚登记审查处理表》； 证据7、杨金龙《房屋所有权证》； 证据3-7证明原告是涉案土地的权利人，土地是集体土地，原告与本案具有利害关系。 证据8、照片5张，证明杨金龙的协议在签署时，合同正文为空白，内容是由拆迁办工作人员后期填写，杨金龙对该协议的内容与被告方并未达成一致，协议签署存在欺诈。 证据9、江苏省政府作出的信息公开回复，证明在征收决定作出5个月之后，省政府仍然没有作出征地批复，土地以及房屋征收违法，被告所说的已经取得征地批复是虚假陈述。根据被告提交的证据以及法律依据来看，被告所依据的法律均是关于国有土地上房屋征收的相关法律规定，法律适用错误。 被告洪泽区政府辩称：一、房屋征收符合法律规定。人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目是经洪泽区人大常委会审议列入2017年国民经济和社会发展年度计划，符合城市总体规划和土地利用总体规划，原告的房屋在该项目规划红线范围内。2017年3月22日洪泽区政府发布房屋征收调查公告，对该项目规划红线范围内的房屋权属、建筑面积进行了调查登记，并将结果在征收范围内进行公布。该项目房屋征收补偿方案在组织讨论通过后按规定公开征求意见，并依法进行了风险评估。征求意见结束后，洪泽区政府收集方案征求意见情况并将方案修改情况及时公布。2017年5月15日被告作出《房屋征收决定公告》（洪房征告字[2017]2号）。经被征收人多数投票决定，选择江苏先河房地产土地评估有限公司为该项目的估价机构。二、原告已认可该项目房屋征收行为。在该地块征收过程中，经征收部门以及所属街道、社区与四原告等人进行协商，原告对房屋征收补偿补助各项标准予以认可，并已签订了房屋征收补偿协议，其中郭兵、杨金龙、黄吉珍的房屋已交付拆除。综上，请求驳回原告的起诉。 被告洪泽区政府在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据： 证据1、洪泽区政府关于提请将浔河东路等17个地块房屋征收拆迁纳入2017年国民经济和社会发展年度计划的议案（洪政函[2017]4号）； 证据2、国民经济和社会发展年度计划-淮安洪泽区人大常委会关于将浔河东路等17个地块房屋征收拆迁纳入2017年国民经济和社会发展年度计划的决议（洪人发[2017]18号）； 证据3、规划部门出具项目符合城市总体规划证明（附征收红线图、或规划红线图）； 证据4、国土部门出具的证明材料（证明规划项目符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划）； 证据5、项目房屋征收调查公告及公示照片； 证据1-5证明：证明洪泽区政府已经按法定程序提交了拆迁动议，并且经过人大常委会同意。 证据6、项目房屋征收调查初步结果汇总表公布（公示照片），证明已按法定程序对调查的结果在一定范围内进行了公示。 证据7、洪泽区政府关于公布《项目房屋征收补偿方案》并征求意见的通知，证明区政府公布了《项目房屋征收补偿方案》并征求意见。 证据8、洪泽区政府关于公布《项目房屋征收补偿方案》征求意见收集及修改情况的通告，证明在《项目房屋征收补偿方案》征求意见后进行了修正。 证据9、项目社会稳定风险评估评审表，证明区政府按照法定程序对涉案地块进行了风险评估。 证据10、项目房屋征收决定公告，证明对该房屋征收决定，按法定程序，在一定范围内进行了公告。 证据11、项目房屋征收补偿方案，证明房屋征收的补偿方案进行公示公告。 证据12、原告签订的房屋征收安置补偿协议，证明涉案地块以及包括本案的四名原告对房屋征收方案认可，且郭兵、杨金龙、黄吉珍涉案房屋已经交付并拆除，补偿已经结束。 证据13、土地补偿费发放明细表，证明土地已经征收为国有。 经庭审质证，原告对被告洪泽区政府的证据质证认为：对证据1-9合法性、关联性均有异议，被告所提供的证据是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定而提供的证据，但本案征收涉及的是集体土体，并非国有土地，应当适用《土地管理法》。对证据10真实性和关联性没有异议，该证据是本案的诉讼对象，对其合法性有异议。对证据11的合法性、关联性有异议，本案涉及的是集体土地征收，依据《土地管理法》及实施条例，应当是区县级国土行政部门拟定方案，经同级人民政府批准后实施，而本案中的补偿方案是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》由淮安市洪泽区住房和城乡建设局作出的，不具有合法性。对证据12的合法性有异议，集体土体征收适用的是国家强制性法律规范，需要履行法定要求和法定程序，当事人签订的协议不能证明征收的合法性。在被告提供的三份协议中郭兵签署的协议在签署时协议为空白，协议的关键内容如补偿金额等均为郭兵签署协议后由拆迁办后期填入的，存在欺诈，依据《合同法》第五十二条之规定，合同应为无效；王彦辉签署的协议所涉及的房屋属于黄吉珍个人所有，王彦辉与黄吉珍在离婚时已经将该房屋的完整所有权分割给黄吉珍，并有在民政机关备案的离婚协议证明，王彦辉签署补偿安置协议书的行为对黄吉珍不发生效力；秦流贯与秦春华为父子关系，所签署的协议上秦流贯的签字并非秦流贯本人所签署，且协议涉及房屋的所有权人为秦春华，依据《物权法》和《合同法》之规定，秦流贯无权处分该房产，其签署协议的行为对秦春华没有约束力。对证据13，不能证明被告主张的观点。 被告洪泽区政府对原告证据质证认为：对原告提供证据8，不能证明其观点。 经审查，本院对各方证据作如下认证：被告提供的证据具有真实性，原告并无异议，且与本案具有关联性，能够证明征收决定的事实，本院予以确认。 原告所举证据，证据6、8均与本案不具有关联性，不能证明原告观点，本院不予确认。其他证据具有真实性，与本案具有关联性，予以确认。 根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2017年4月21日，洪泽区政府提请洪泽区人大常委会将浔河东路、迎宾大道及人民路周边、尾水廊道沿线、大吉祥寺周边等17个地块实施房屋征收拆迁纳入洪泽区2017年国民经济和社会发展年度计划。洪泽区人大常委会作出决议，决定同意上述地块纳入洪泽区2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年2月27日经洪泽区规划局审核，人民路、迎宾大道沿线棚户区改造项目属棚户区改造项目，符合洪泽区城市总体规划；并经洪泽县国土资源局审核，项目总面积为14.8289公顷。2017年3月22日，被告作出洪房征调字[2017]2号房屋征收调查公告，并在调查结束后将调查结果在征收范围内公示。2017年4月12日公布该项目房屋征收补偿方案并征求公众意见，后将征求意见收集及修改情况进行通告。此外，被告还进行了该项目的社会稳定风险评估。2017年5月15日，被告作出洪房征告字[2017]2号房屋征收决定公告，决定对人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。该公告发布的项目名称为人民路及迎宾大道沿线地块棚户区改造项目，征收范围为砚临河西侧、迎宾大道北侧道路沿线范围内的国有土地，具体以规划红线图为准，征收部门为淮安市洪泽区住房和城乡建设局，征收实施单位为淮安市洪泽区房屋征收安置中心。 四原告家房屋均位于征收范围内，四原告对房屋征收决定不服，提起本案行政诉讼。 2018年3月12日，本院作出（2017）苏08行初146号行政裁定，以四原告均已与相关征收部门签订征收补偿安置协议、涉案行政行为已明显对其合法权益不产生实际影响为由，驳回了四原告的起诉。 四原告不服该裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。二审审理期间，四原告分别就各自涉及的补偿安置协议向淮安市洪泽区人民法院提起诉讼。淮安市洪泽区人民法院就该四个案件分别进行了审理。审理中，黄吉珍、杨金龙因与政府相关部门重新达成协议并相继履行，黄吉珍、杨金龙主动交付房屋予以拆除，并分别于2018年11月28日、30日向法院申请撤回起诉，法院予以了准许；秦春华案件因行政机关不能提供协议原件且无法证明该协议系当事人所签，遂判决确认该协议无效。上述裁判均已发生法律效力。郭兵案件，淮安市洪泽区人民法院经审理后，裁定驳回郭兵的起诉，后郭兵不服上诉至本院，本院经审理后，以该案裁定适用法律错误为由，撤销了该一审裁定，指令淮安市清江浦区人民法院继续审理该案，目前该案正在审理之中。 另查明，被告洪泽区政府所作征收决定范围内共有400户左右，土地既有国有土地也有集体土地，被告未能提供证据证明各自范围；四原告房屋所在土地均为集体土地。目前四户中，杨金龙、黄吉珍、郭兵户均已按双方所签订的征收补偿协议将房屋交付相关部门予以拆除，秦春华户协议被确认无效后未能签订新的协议，房屋尚未拆除。目前征收范围内绝大多数房屋已经达成协议且交付拆除。 本案争议焦点为：被告洪泽区政府作出的房屋征收决定是否合法。 本院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。” 本案中，原告秦春华、郭兵、杨金龙、黄吉珍等人的房屋所在的土地均为集体土地，并非国有土地，对其进行征收应当按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定征收其土地，并对土地上原告的房屋等附着物进行补偿。但被告并未提供证据证明其已办理相关合法的征地手续，而是按照国有土地上的房屋进行征收，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法应当确认违法并予以撤销。但考虑被告所作征收决定范围内，国有土地和集体土地界限并不清楚，绝大多数房屋已经与权利人达成协议并予以拆除，且原告也在庭审中主动放弃要求撤销该决定，只要求确认其违法，因此，对原告这一诉讼请求，本院依法予以支持。 同时，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施……”本案中，被告所作房屋征收决定范围内既有国有土地也有集体土地，且到目前为止，被告对国有土地和集体土地各自范围并不明确，也即其在征收前的调查工作并不到位，对于集体土地部分，依法应当办理征收土地批复手续，被告未尽此职责。鉴于本案确认房屋征收决定违法并未撤销该决定，因此，该房屋征收决定的效力依然存在，被告洪泽区政府作为法定的义务机关，应当依法履行好自己在征收土地、房屋中的法定职责，充分调查了解，厘清征收范围内国有土地和集体土地各自范围，对于集体土地部分，进一步完善相关补救措施，依法办理相关征地批复手续，积极消除目前的违法状态。 综上，原告要求确认被诉房屋征收决定违法，具有事实依据和法律依据，其主张成立，本院依法予以支持。同时，被告应当依法积极采取补救措施，办理相关土地征收手续。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告淮安市洪泽区人民政府作出的洪房征告字[2017]2号《房屋征收决定公告》中所载的房屋征收决定行为违法； 二、责令淮安市洪泽区人民政府于本判决生效之日起两个月内对上述房屋征收决定违法行为采取全面具体的补救措施。 案件受理费50元，由淮安市洪泽区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；帐号：62×××64）。 审 判 长  赵 文 审 判 员  徐冬然 人民陪审员  刘 学 二〇二〇年二月二十四日 法官 助理  王伏刚 书 记 员  陈青青 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。