广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初698号原告：广州市从化区*******石古经济合作社。住所地：广州市从化区******。法定代表人：张树南，社长。被告：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区*******。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：李志飞，系该府工作人员。委托代理人：陈新雄，广东南方福瑞德律师事务所律师。原告广州市从化区*******石古经济合作社（以下简称：大石古合作社）诉被告广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）不服行政复函纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原告大石古合作社诉称：原告根据2015年由从化市国土资源和房屋管理局产权地籍科出具的《关于鳌头镇中心石灰石矿厂地块权属和地类情况的说明》内容为：经查询，原鳌头镇中心石灰石矿厂地块面积约为50020平方米，该地块土地权利人是原告农民集体，2013年5月8日被告属下办公室作出从府办复[2013]295号《从化市人民政府办公室关于鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》，该复函是在没有办理《广州市建筑废弃物处置证》的情况下所作出的违法复函。因被告将鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点卸倒至原告涉案水塘，造成建筑垃圾污染和水污染。因此，被告应根据对大石古水塘污染事件的环境损害作出的《环境损害鉴定评估报告》，赔偿原告生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用1050万元。综上，请求法院：1、确认2013年5月8日被告属下办公室作出从府办复[2013]295号《从化市人民政府办公室关于鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》违法；2、被告赔偿原告生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用1050万元；3、本案相关诉讼费用由被告承担。被告从化区政府答辩称：一、被告未向原告作出具体行政行为，或作出与原告有利害关系的具体行政行为，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、2013年5月8日，被告内设机构从化区人民政府办公室（下称“区府办公室”）根据被告下属单位明珠工业园管理委员会（下称“明珠管委会”）的请示，作出的从府办复(2013)295号《从化市人民政府办公室关于鳌头土业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》，系基于上级行政机关与下属单位的工作关系，由区府办公室向明珠管委会作出的内部指导和管理行为，属于行政机关内部事务性复函行为，该复函属于内部工作性文件，对原告不发生法律效力，对其权利义务不产生实际影响。故，该复函属于《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，不具有行政可诉性。2、2013年12月3日，原告村委会（鳌头镇人民政府中塘村民委员会）与原从化市鳌头镇人民政府、陈某甲（实际经营方为张玉山、邝达尧）分别签订《弃土堆放合同》，均约定：由原告提供位于鳌头镇中塘村大石古水塘（即原鳌头水泥厂采矿场）的地块作为“鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程”土石方弃土堆放点。即，大石古水塘作为“大石鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程”弃土消纳场所，系基于原告履行前述《弃土堆放合同》而发生的民事法律后果，而非因区府办公室所致。本案中，若原告对《弃土堆放合同》的履行内容存在异议，应当通过民事诉讼程序向合同相对方提出。因此，该争议内容为民事诉讼受案范围，且被告不是适格的主体。综上，区府办公室的内部复函不产生外部法律效力．对原告不具有强制力，对其权利义务不产生实际影响，原告对《弃土堆放合同》的履行争议不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。二、区府办公室的内部复函行为不存在行政行为违法的情形，且原告的起诉已超过法定起诉期限。1、区府办公室基于与下属单位的内部工作关系，根据下属单位的请示，对请示内容进行的批示行为，系依法履行区府办公室对下属单位的指导、管理和监督职责，不存在行政行为违法的情形。根据《广州市建筑废弃物管理条例》，建筑废弃物的消纳人、排放人、运输人，应当依法向建筑废弃物管理机构（城市管理行政主管部门）申请办理《广州市建筑废弃物处置证》。原告作为提供消纳场所的产权单位、经营单位，应当按规定办理建筑废弃物处置许可。因此，办理《广州市建筑废弃物处置证》系原告及排放人履行《弃土堆放合同》的合同义务。因合同当事人未办理建筑废弃物许可而产生的争议，属于民事合同纠纷。被告及区府办公室并非《弃土堆放合同》的消纳人或排放人，没有办理建筑废弃物处置许可的民事合同义务，故该合同义务与区府办公室的复函行为无关，被告不存在行政行为违法的情形。2、区府办公室于2013年5月8日向明珠管委会作出案涉复函。若原告认为该复函属于被告对其作出的行政行为，则根据我国行政诉讼法第四十六条规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。因此，原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。三、被告及区府办公室不存在行政行为违法的情形，没有侵犯原告的合法权益，本案不属于行政赔偿的受案范围。首先，如前所述，区府办公室对下属单位的请示所作出的批示行为，系依法履行区府办公室对下属单位的指导、管理和监督职责，该复函不产生外部法律效力，对原告不具有强制力，对其权利义务不产生实际影响。被告未向原告作出任何具体行政行为，不存在侵犯原告合法权益的事实。其次，广东省广州市中级人民法院于2017年2月22日作出(2016)粤01民初107号民事判决书，经该案审理查明：原告于2012年将案涉水塘发包给张玉山、邝达尧，张玉山、邝达尧作为水塘的承包人，准许他人向水塘倾倒垃圾并从中获取利益，使案涉水塘被污染。因此，水塘受到污染的原因，系张玉山、邝达尧承包水塘后，二人在合同履行过程中的违约和侵权行为所致。根据前述判决，该水塘的环境修复及赔偿义务主体为侵权人张玉山、邝达尧。因此，大石古水塘受到污染，与区府办公室作出的案涉复函没有因果关系，本案不存在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的情形。再者，广州市中级人民法院在(2016)粤01民初107号环境民事公益诉讼案件中，已查明大石古水塘受污染的全部事实，并判决由侵权人张玉山、邝达尧承担修复和赔偿责任。该环境民事公益诉讼的判决已生效，关于本案原告诉请的案涉水塘修复和赔偿责任问题，已经人民法院审理并作出判决。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条规定，若原告有证据证明存在前案审理时未发现的损害，应当向人民法院另行提起民事诉讼。因此，本案不属于行政赔偿的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。综上，请求驳回原告的起诉。经审查，2013年5月8日，原从化市人民政府办公室向市明珠工业园管委会作出《从化市人民政府办公室关于鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》，复函称：“一、市政府同意鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程的土方弃土点选址于鳌头镇钟塘村大石鼓石塘（即原鳌头水泥厂采矿场）。二、弃土受纳费标准为5.8元/平方米，弃土数量以市财政投资评审中心审核为准，所需费用在财政预算安排的园区开发建设经费中解决。”2015年，原从化市国土资源和房屋管理局出具《关于鳌头镇中心石灰石矿厂地块权属和地类情况的说明》，称：“经查询，原鳌头镇中心石灰石矿厂地块面积约为50020平方米，该地块土地权利人是从化市*******石古经济合作社农民集体。”原告认为《从化市人民政府办公室关于鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》对于原告造成建筑垃圾污染和水污染，遂向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告不服被告于2013年5月8日作出的《从化市人民政府办公室关于鳌头工业基地龙星片区首期用地土石方工程及龙星三路首期工程弃土点问题的复函》，于2019年8月13日向本院提起诉讼，已超过上述法律规定的五年最长起诉期限，对原告要求确认涉案复函违法的起诉应予以驳回。鉴于国家赔偿的前提是行政机关行政行为被确认违法，故对于原告要求被告因涉案复函违法导致其损失，要求赔偿的起诉，本院亦予以驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市从化区*******石古经济合作社的起诉。原告预交的受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年二月十八日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁