云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初209号原告杨磊，男，汉族，1983年11月29日出生，住云南省昆明市五华区。委托代理人周彤，北京来硕律师事务所律师，特别授权代理。被告昆明市五华区人民政府。住所：昆明市五华区华山西路1号。法定代表人王秀江，代区长。委托代理人金曦，云南微行律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人胡永勇，特别授权代理。原告杨磊诉被告昆明市五华区人民政府（以下简称：五华区政府）土地行政征收及规范性文件附带审查一案，本院于2019年9月2日受理后，依法向被告五华区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日对本案进行了公开开庭审理。原告杨磊及委托代理人周彤，被告五华区政府的委托代理人金曦、胡永勇到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告五华区政府于2019年4月25日作出《关于五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》（以下简称：《房屋拆迁补偿安置公告》），决定开展五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，拆迁改造范围为普吉立交以北、昆肖线以东、轿子雪山旅游专线零公里处南北两侧地块。原告杨磊诉称:2019年4月25日，被告五华区政府发布了《房屋拆迁补偿安置公告》，原告位于云南省昆明市五华区的房屋被纳入拆迁改造范围之内。原告认为，被告作出涉案行政行为存在诸如程序严重违法，适用法律错误的问题，严重侵犯了原告的合法权益。同时，制定的《五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》所依据的《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办［2015］103号）（以下简称：《昆政办103号文》）本身亦不合法。综上，原告对该行政行为不服，为维护自身合法权益，向贵院提起诉讼。请求：1、撤销五华区政府于2019年4月25日作出的《房屋拆迁补偿安置公告》；2、请求对《昆政办103号文》的合法性予以审查；3、本案诉讼费用由被告承担。原告杨磊向本院提交以下证据材料：1、房屋权属证明材料，欲证明：原告与被诉行政行为具有利害关系，是提起本案诉讼的适格主体；2、《房屋拆迁补偿安置公告》及附件，欲证明：被告作出的被诉行政行为；3、昆明市自然资源和规划局两次作出的《关于政府信息公开申请的答复》，欲证明：截止2019年6月10日，案涉地块未取得征地批准文件；4、《昆政办103号文》，欲证明：原告在本案中提出合法性审查的文件。被告五华区政府答辩称：五华区政府具备作出本案《房屋拆迁补偿安置公告》具体行政行为的主体资格。五华区政府为有效推进案涉片区环境综合整治，促进昆肖线改扩建及防护绿带建设工程的实施，提升昆明北出口门户节点的形象，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《云南省土地管理条例》、《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》（昆政办〔2015〕34号）、《昆明市人民政府关于印发昆明市征地补偿标准的通知》（昆政办〔2015〕53号）以及《昆明市五华区人民政府办公室关于印发五华区征地青苗补偿标准的通知》（五政办通73号）等相关法律、法规、政策的规定，制定了《五华区普吉立交周边地块拆迁补偿安置实施方案（征求意见稿）》，并向有关部门征求意见后作出被诉《房屋拆迁补偿安置公告》，本案具体行政行为事实清楚，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告五华区政府向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，欲证明：被告具备作出具体行政行为的主体资格；2、《关于对五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程可行性研究报告的批复》；3、《关于对五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程调整的批复》；4、《关于对“昆肖线提升整治工程”综合管线方案的规划意见》；5、《房屋拆迁补偿安置公告》；6、五华区普吉立交周边地块示意图；7、昆肖线调整平面图；8、《昆明市五华区人民政府办公室关于印发五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》；9、照片，欲证明：案涉具体行政行为事实清楚，程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的三性及证明内容均予认可；对证据9的三性均予认可，但不认可证明内容；对证据2、3、4、6、7的三性及证明内容均不予认可；对证据5、8的关联性、真实性予以认可，但不认可合法性及证明内容。经庭审质证，被告对原告提交的全部证据材料的三性均予认可。本院对上述证据材料认证如下：对原告、被告所提交的全部证据材料的真实性、合法性及关联性，本院均予以确认。经本院审理查明：2018年1月26日，昆明市五华区发展和改革局作出五发改投资﹝2018﹞12号《关于对五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程可行性研究报告的批复》。2018年4月18日，昆明市规划局五华分局作出《关于“昆肖线提升整治工程”综合管线方案的规划意见》。2018年11月23日，昆明市五华区发展和改革局作出五发改投资﹝2018﹞140号《关于对五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程调整的的批复》。2019年3月25日，五华区政府印发《五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程房屋拆迁补偿安置实施方案》。2019年4月25日，五华区政府作出《房屋拆迁补偿安置公告》。原告的房屋属于此次拆迁改造范围，其对五华区政府作出的上述《房屋拆迁补偿安置公告》不服，提起本案行政诉讼。本院认为，综合诉辩各方提交的书面意见及庭审中阐述的意见，本案的争议焦点归纳为：1、被诉《房屋拆迁补偿安置公告》是否对原告的权利义务产生实际影响；2、被诉《房屋拆迁补偿安置公告》是否合法；3、《昆政办103号文》是否系被诉《房屋拆迁补偿安置公告》的作出依据及对《昆政办103号文》应如何评判。关于争议焦点1。被告认为被诉《房屋拆迁补偿安置公告》仅系告知行为，并未对原告的权利义务产生实际影响。对此，本院认为，一般而言，行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，法律规定以公告作为行政行为的送达方式，在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。但是，如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。具体到本案中，被告五华区政府并未单独作出征收决定，被诉《房屋拆迁补偿安置公告》既是公示告知行为，亦是征收决定的载体，对集体土地使用权人和房屋所有权人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。因此，原告作为被诉《房屋拆迁补偿安置公告》所涉及地块上的土地使用权人和地块上房屋的所有权人，对该《房屋拆迁补偿安置公告》不服，有权提起本案行政诉讼，依法具有“原告”的诉讼主体资格。被告五华区政府作为被诉《房屋拆迁补偿安置公告》的作出机关，是本案适格的“被告”。关于争议焦点2。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，行政机关征收集体土地，应当取得相应征地批复。本案中，被告五华区政府未提交获得征收涉案土地的批复，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定、第四十五条的规定，属于未批先征。鉴于《房屋拆迁补偿安置公告》涉及的“五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程”确系因公共利益需要，而撤销被诉《房屋拆迁补偿安置公告》将对公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当确认被诉《房屋拆迁补偿安置公告》违法。关于争议焦点3。被诉《房屋拆迁补偿安置公告》明确载明“拆迁补偿安置标准按照《五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程房屋拆迁补偿安置实施方案》相关标准执行”，故该补偿安置实施方案系被诉《房屋拆迁补偿安置公告》的组成部分，而《昆政办103号文》系该补偿安置实施方案的制定依据之一，因此，原告要求附带审查《昆政办103号文》，符合法律规定。鉴于《昆政办103号文》的制定机关系昆明市人民政府，本院发函听取昆明市人民政府的意见。昆明市人民政府于2019年11月28日向本院出具了《关于昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的情况说明》，对《昆政办103号文》的文件出台背景、相关法律法规及政策依据、出台程序过程进行了说明。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行”之规定，本院应对《昆政办103号文》是否与上位法相抵触、制定程序是否合法等内容进行审查。经审查，《昆政办103号文》不违反上位法、制定程序亦符合法律规定。原告在起诉状中并未对《昆政办103号文》违法的理由进行阐明，其当庭提出的“《五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程房屋拆迁补偿安置实施方案》的制定程序上的缺失导致违反法律规定”的意见，与《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定的对规范性文件一并审查的审查标准并无关联。且该补偿安置实施方案的制定程序是否合法，并不依赖于《昆政办103号文》，换句话说，《昆政办103号文》对该补偿安置方案的制定程序不产生实际影响，故原告提出关于《昆政办103号文》违法的理由不能成立。综上，本院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十七条、第一百四十八条之规定，判决如下：确认被告昆明市五华区人民政府于2019年4月25日作出的《关于五华区昆肖线（普吉立交—绕城高速底层）提升整治工程集体土地上房屋拆迁补偿安置公告》违法。本案案件受理费人民币50元，由被告昆明市五华区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  颜瑶瑶审判员  赵鸿章审判员  张 锐二〇二〇年二月十八日书记员  叶 倩保卓成