广东省英德市人民法院民 事 判 决 书（2019）粤1881民初6059号原告：英德市**********民小组。负责人：陈锦堂，村民小组长。委托诉讼代理人：成廷习，广东德众律师事务所律师。被告：英德市******民委员会。负责人：陈文峰，支部书记。第三人：谢诚贵，男，1942年5月出生，汉族，住深圳市宝安区。第三人：谢仲卫，男，1971年2月出生，汉族，住英德市。（系谢诚贵的儿子）法定代理人：谢诚贵。第三人：陈菊花，女，1964年9月出生，汉族，住英德市。原告英德市**********民小组（以下简称**村民小组）与被告英德市******民委员会（以下简称鲜水村委会）、第三人谢诚贵、谢仲卫、陈菊花建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2019年11月27日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告**村民小组的负责人陈锦堂及其委托诉讼代理人成廷习、被告**村委会的负责人陈文锋、第三人谢诚贵（同时也是谢仲卫的法定代理人）到庭参加诉讼。陈菊花经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石寨村民小组向本院提出诉讼请求：一、确认原告与被告（原鲜水管理区）签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违法无效；二、确认第三人陈菊花将涉案的1.0102耕地的土地所有权和使用权转让给第三人谢诚贵、谢仲卫违法无效；三、判令第三人谢诚贵、谢仲卫限期一个月内拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案1.0102亩土地返还给原告；四、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、《国家建设征（拨）用地协议书》不是依法成立，违法未生效。1994年4月25日，原、被告签订《国家建设征（拨）用地协议书》，从该协议内容看是征收原告耕地修建公路，并给予原告土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费以及拆迁费，但从该协议补充条款看，实际上征收原告的耕地给予陈志军用作建厂房，建晒坪，办企业，用于非农业建设，且约定1209.4平方米土地使用权归陈志军所有，（其中水田0.4271亩，旱地0.5831亩），根据1988年修正《中华人民共和国土地管理法》第三十九条“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，”和第四十条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”之规定,不管协议所征收的土地是用来修建公路，还是用作建厂房办企业，都必须经县级以上地方人民政府批准，且该协议第五条也是明确由县级以上人民政府批准生效的，但涉案土地至今没有经过英德市人民政府批准，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”之规定，该协议征收原告的耕地既违反了上述法律强制性规定，也违反了该协议第五条之规定，未生效。又依据1988年修正《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“乡（镇）村企业未经批准后者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，第三人陈菊花、谢诚贵、谢仲卫应拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案土地退还给原告。二、陈菊花将涉案1.0102亩耕地的所有权和使用权转让给谢诚贵、谢仲卫违法无效。协议签订后，鲜水村委会把涉案土地交给陈志军用于生活生产，陈志军故去后，其配偶陈菊花在涉案土地没有依法征收并办妥国有土地使用证的情况下，于2015年5月12日将涉案土地的所有权和使用权及地上建筑物作价20万元转让给谢诚贵、谢仲卫父子，此后一切所属归谢诚贵、谢仲卫所有，依据1988年修正《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”之规定，陈菊花将涉案耕地的所有权和使用权及地上建筑物转让谢诚贵、谢仲卫属非法转让无效，谢诚贵、谢仲卫应拆除涉案土地上新的建筑物和其他设施，将涉案土地返还给原告。三、本案涉案耕地在既不是原告出租，也不是原告对外发包的情况下，不管是陈志军、陈菊花夫妻，还是谢诚贵、谢仲卫父子，都不是原告的村民，在涉案土地没有依法征收转为国有土地之前，他们都无权使用原告的土地。四、协议不会因为有英德市西牛镇人民政府和司法所的盖章就变得合法有效。协议虽有英德市西牛镇人民政府和司法所的盖章鉴证，但不会因为有他们的盖章鉴证就变得合法有效，因为无论是英德市西牛镇人民政府还是英德市西牛镇司法所，他们都不是征收耕地的批准机关，他们均无相应职权批准原告耕地转为国有土地给陈志军、陈菊花、谢诚贵、谢仲卫使用。综上所述，《国家建设征（拨）用地协议书》为征地协议，其违反了1988年修正《中华人民共和国土地管理法》第三十九条、第四十条、第四十四条和《中华人民共和国合同法》第四十四条之规定，属违反法律、行政法规的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故该协议应确认为无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以退还；不能退还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”依据上述规定，鲜水村委会因无效合同取得的土地应返还给原告。但原告多次找鲜水村委会协商，仍无法达成一致意见，为维护原告合法权益，特起诉至法院，请求依法判决支持原告的所有诉讼请求。被告鲜水村委会辩称，陈志军承包鲜水村委会的山林运输木材需经过石寨村民小组和塘仔尾村民小组的土地，请求鲜水村委会帮其协商征用该两个村民小组的土地用于修公路、建设楼房、搭建晒棚晒笋干。由西牛镇政府牵头，经西牛国土所和鲜水村委会协调，鲜水村委会与该两个村民小组分别签订了《国家建设征（拨）用地协议书》。当时是先征地后才报英德市人民政府备案，但是最后没有报批备案。陈志军在涉案土地建有两层半的楼房，第三人谢诚贵受让土地后于2017年到2018年又另外加建了40㎡的两层半楼房，土地性质都是林地。西牛林业站已经通知谢诚贵停止违建，村委于2018年6月阻止过谢诚贵建房。谢诚贵还在水田搭建了200～300㎡的铁皮屋用于养殖，在其余土地上种植了树木。涉案土地性质至今仍然是农用地和林地，没有变更。2018年还将涉案土地向农户颁发《农村土地承包经营权证》，是因为所有属于鲜水村委会的旱地和水田都是根据原来村民所有的土地承包经营权的情况进行颁发。不管是什么用途，已经向农户颁发了承包经营权证。1994年征地时，按照当时的政策和法律法规征地合法，至于按照现在的政策和法律法规是否合法由法院依法认定。签订涉案合同经过鲜水村委会与该两个村民小组协商以及鲜水村委会讨论，不存在强占强征的问题。陈志军的妻子陈菊花后来转让土地及房屋设施给谢诚贵，所产生的问题与鲜水村委会无关。第三人谢诚贵、谢仲卫述称，1994年4月25日签订涉案合同时，原告的代表人在合同上签名并收取征地款，鲜水村委会、西牛国土所、西牛镇政府盖章签字，有在县（市）政府备案。当时征地是合法的，现在不清楚是否合法。2015年5月20日，谢诚贵、谢仲卫以20万元的价格向陈志军的妻子陈菊花购买了从石寨村民小组和塘仔尾村民小组征用的涉案土地以及楼房、道路、相关设施以及地上附着物。涉案土地是荒地，谢诚贵、谢仲卫在土地上建楼房、种竹、养竹鼠。原告于2018年封路阻止通行。如果拆除房屋，就要求当时签订涉案合同的收取征地款的人赔偿损失。第三人陈菊花没有陈述意见。本院经审理认定事实如下：对于当事人双方没有争议的事实，本院予以确认。1994年，第三人陈菊花的丈夫陈志军因承包被告鲜水村委会的土地需使用本案原告石寨村民小组和另案原告塘仔尾村民小组的土地，请求鲜水村委会协调征用土地用于修公路、建设楼房、搭建晒棚晒笋干。1994年4月25日，在西牛国土所的主持下，鲜水村委会［用地单位（甲方）］分别与石寨村民小组和塘仔尾村民小组［被征（拨）地单位（乙方）］签订了2份《国家建设征（拨）用地协议书》（由于建设项目均为“公路”，条款一致，且后来陈菊花一并转让土地使用权，故一并叙述）。其中约定：为解决甲方建设用地需要，甲方征用乙方位于西水公路高道径脚路段（距离径脚约200米）的百公坛田、象形山处的水田和旱地；征用水田3000元/亩，旱地700元/亩，包括土地补偿和安置补偿；征用石寨村民小组的水田0.4271亩和旱地0.5831亩，计款1689.7元，另附着物和拆迁补偿费共951元，合计2640.7元；征用塘仔尾村民小组的水田3.7732亩和旱地0.2888亩，计款11521.8元，另附着物和拆迁补偿费共144元，合计11665.8元；乙方在签订协议当天交付土地给甲方；甲方已于1994年4月20日前将补偿费支付给乙方；协议自县级人民政府批准生效。2份协议不仅有西牛镇政府盖章，还有西牛国土所盖章鉴证。此两份协议涉及的土地实为陈志军使用。2001年5月20日，鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》，内容主要：1994年4月25日征用涉案土地，由陈志军支付各项补偿款，为避免产生异议，约定用于修路所征的土地归集体所有，用作建厂房、晒坪的土地共1209.4㎡，其土地使用权归陈志军所有，并附图。陈志军在荒地上先建砖瓦房，后于2003年改建为钢筋混凝土楼房。陈志军死亡后，陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权、楼房、道路、相关设施以及地上附着物以20万元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。由见证人陈亚道执笔在《国家建设征（拨）用地协议书》和《补充条款》注明转让事项。谢诚贵、谢仲卫受让土地后又另外加建了两层半楼房，还搭建了铁皮屋用于养殖，在其余土地上种植了树木。鲜水村委会表示其与西牛林业站曾分别要求停止建设。涉案土地至今仍然是集体土地，没有转为国有土地，没有按规定完善相关手续。对于属于鲜水村委会的旱地和水田，根据原来村民承包经营状况，英德市人民政府于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》（包括涉案土地）。本院认为，不论是当时施行的法律法规还是根据现行的法律法规，对征收土地问题均有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”第四十条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”被告属于基层群众性自治组织，不是行政机关，没有征收土地的权限，其与原告签订《国家建设征（拨）用地协议书》，征收原告的土地。建设项目名为公路，实为给陈志军使用（相关补偿款亦由陈志军支付），除建通往其承包林地的道路外，还建房屋和晒坪。虽然2份协议不仅有西牛镇政府盖章，还有西牛国土所盖章鉴证，但是未经县级以上地方人民政府批准；协议也明确约定“自县级人民政府批准生效”。英德市人民政府还于2018年向当地农户颁发《农村土地承包经营权证》。原、被告签订的《国家建设征（拨）用地协议书》违反法律强制性规定。被告鲜水村委会与陈志军签订《补充条款》约定土地使用权归属陈志军（用于修路所征的土地归集体所有除外）。陈志军死亡后，其妻子陈菊花将涉案土地使用权以及楼房、道路、相关设施和地上附着物以20万元的价格一并转让给谢诚贵、谢仲卫。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。截止原告提起本案诉讼止，陈菊花未取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让。因此，原告请求确认原、被告签订的《国家建设征（拨）用地协议书》以及陈菊花转让涉案土地使用权的行为无效，理据充分，予以支持。陈菊花没有转让涉案土地所有权，原告请求确认陈菊花转让涉案土地所有权的行为无效，理据不足，不予支持，应予驳回。被告不是行政机关，其与原告签订《国家建设征（拨）用地协议书》不属于行政协议，本案只处理合同效力问题以及陈菊花转让行为效力涉及民事方面问题。现行的土地管理法对买卖或者以其他形式非法转让土地，限期拆除（或者没收）在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，或者擅自在耕地上建房破坏种植条件，非法占用土地以及土地的收回等问题有明确规定，由相关职能部门处理。被告与陈志军直接约定土地使用权归陈志军，陈志军的妻子陈菊花转让涉案土地使用权（包括建筑物和其他设施以及地上附着物），谢诚贵、谢仲卫称向陈菊花购买，是否构成买卖或者以其他形式非法转让土地，地上建筑物和其他设施是否属于违章建筑，应否拆除或者没收，不属人民法院民事诉讼的范畴。在解决这些问题之前，难以判决返还土地。后续判决主文中“驳回原告英德市**********民小组的其他诉讼请求”不包括这些方面的内容。如果最终确认涉案征地协议以及陈菊花的转让行为无效，相关职能部门对是否买卖或者以其他形式非法转让土地，是否非法占用土地，是否属于违章建筑等问题有最终处理结果，当事人认为涉案征收、转让行为等造成其损失的，可另寻合法途径解决。第三人陈菊花经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：一、原告英德市******委石寨村民小组与被告英德市******民委员会（原鲜水管理区）于1994年4月25日签订的《国家建设征（拨）用地协议书》无效。二、第三人陈菊花于2015年5月20日将上述《国家建设征（拨）用地协议书》涉及的土地使用权转让给第三人谢诚贵、谢仲卫的行为无效。三、驳回原告英德市******委石寨村民小组的其他诉讼请求。案件受理费￥50.00元，由原告英德市******委石寨村民小组和被告英德市******民委员会各负担￥25.00元。原告英德市******委石寨村民小组已预交￥2150.00元，退回￥2100.00元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审判员  赖付亮二〇二〇年二月二十四日书记员  李艳婷附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。