福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0211行初175号 原告蔡亚礼，男，汉族，1948年2月10日出生，住福建省厦门市海沧区。 原告蔡清全，男，汉族，1963年9月15日出生，住福建省厦门市海沧区。 两原告共同委托代理人黄琳、郑晶盛，福建雅厚律师事务所律师。 被告厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路1号，统一社会信用代码113502070041366696。 法定代表人杜武池，局长。 委托代理人刘庆莹，该局工作人员。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 被告厦门市海沧区人民政府，住所地厦门市海沧区滨湖北路9号。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人胡韬，该区政府工作人员。 委托代理人李子酸，福建天衡联合律师事务所律师。 原告蔡亚礼、蔡清全不服被告厦门市海沧区城市管理局（以下简称海沧城管局，原名称为厦门市海沧区城市管理行政执法局）、被告厦门市海沧区人民政府（以下简称海沧区政府）城建行政处罚一案，原告于2019年7月30日向本院提起本案诉讼并申请延长立案审查期限15日。经审查，本院于2019年8月12日依法受理该案，并分别于2019年8月15日、2019年8月19日向被告海沧城管局、海沧区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告蔡亚礼、蔡清全共同委托代理人郑晶盛，被告海沧城管局委托代理人刘庆莹、刘红，被告海沧区政府委托代理人胡韬、李子酸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原厦门市海沧区城市管理行政执法局于2019年2月22日作出厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，查明2014年5月至8月期间，蔡亚礼、蔡清全未经相关行政主管部门批准，在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧占地进行建设，共建成五处，总占地面积1837.98㎡，总建筑面积1683.15㎡，其中：1、二层框架结构建筑一处，占地面积458.25㎡，建筑面积824.87㎡，第一层建筑面积458.25㎡，第二层建筑面积336.62㎡；2、一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积212.95㎡，建筑面积212.95㎡；3、一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积279.47㎡，建筑面积279.47㎡；4、一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积365.86㎡，建筑面积365.86㎡；5、水泥硬化地一处，占地面积521.45㎡。上述土地经厦门市海沧国土资源与房产管理所认定为农用地，不符合土地利用总体规划，属于违法占地行为。原厦门市海沧区城市管理行政执法局认定蔡亚礼、蔡清全未经批准擅自占用土地进行建设，且未依法办理农用地转用审批手续的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，违法事实清楚，证据确凿充分。鉴于蔡亚礼、蔡清全其非法占地面积1837.98㎡，属违法情节一般，依据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项、《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条之规定，决定：1、责令蔡亚礼、蔡清全自收到本决定书之日起十五日内自行拆除上述非法占用土地上新建的建筑物及水泥硬化地，退还非法占用的土地；2、按非法占用土地每平方米18.5元处以罚款人民币34002.63元。两原告蔡亚礼、蔡清全于2019年4月30日向海沧区政府申请行政复议。经审查，海沧区政府于2019年7月16日作出厦海政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》，决定维持厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》。 原告蔡亚礼、蔡清全诉称，一、原告的行为系根据政府的指示作出，不应当给予原告行政处罚。2014年12月，厦门市委专题会确定过芸溪流域作为全市小流域综合治理试点。原告方在过坂水库片区的承包地块上原有鸭舍、孵鸭房、管理房等构建物，后根据过坂水库片区治理初步方案，并按照属地的街道办和村委会的通知要求，利用原有地块上的相关构建物进行建设，提升改造为鸭和鹅农庄，后又因政府配套项目未按期投入等各种原因，转型作为农业牛樟芝种植、培育和教育培训的展示点。该项目土地用途符合国土资发(2014)127号文农地农用的国家政策精神,只需进行备案。该项目系通过政府规划公示、建设项目公示、项目推进等实质行政行为实施改造的成功项目，符合相关政策，本着执政为民的理念和探索解决乡村发展中出现问题的思路，应当根据国土资发(2014)127号文和国土资规[2017]12号文，适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地,乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址农业设施,乡村旅游设施等建设，故对原告的案涉建设行为不应予以行政处罚。 被告海沧城管局违反信赖利益保护原则，对原告作出行政处罚明显不合理。虽然原告未将农用地变更为建设用地，存在瑕疵，但其不利后果不应当由原告承担。案涉建设是经政府同意，并公示，且政府还出台相关过坂水库整体改造提升方案，帮助原告进行改造设计，故原告基于政府的实质行政行为形成了信赖利益，原告对现状的形成不具有主观过错。且原告不了解相关土地管理法律法规，地方土地主管部门也未及时查处，行政机关以“默认”的方式作出了授意性行政行为，被告海沧城管局不得随意以违建等理由，肆意变更默认的授意性行政行为，损害公民信赖利益。 被告海沧城管局选择性执法。原告的项目周围还存在多达60个以上的相同情形的类似项目，但被告只对原告进行行政处罚。 综上，原告的案涉项目是合法取得，并依法建设，被告海沧城管局要求原告拆除并处以罚款明显违反信赖利益保护原则和平等原则，被告海沧区政府作出的复议决定亦属违法。原告请求:一、确认被告海沧城管局于2019年2月22日作出的厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》和被告海沧区政府于2019年7月16日作出的厦海政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》违法，并依法予以撤销；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告蔡亚礼、蔡清全为支持其主张，提供如下证据材料： 1.《行政处罚决定书》[厦海城执罚〔2019〕10号]； 2.《行政复议决定书》[厦海政行复〔2019〕6号]； 3.照片（1张，小流域农林水田统筹规划(过芸溪)和项目进度表）； 4.《过芸溪小流域治理专题会的纪要》（4张，海沧区政府专题会议纪要〔2015〕302号）； 5.照片（4张，过坂水库片区治理规划初步方案、过芸溪流域治理方案、过芸溪流域水土统筹规划图）； 6.照片（1张，过坂水库休闲生态核心项目）； 7.《关于海沧东孚过坂鸭和鹅农庄建设的说明》（过坂社区居民委员会及相关人员）； 8.街道办和村委会提供的提升改造项目的设计方案和造价估算； 9.《厦门市农业局关于理顺污水管理体制加大污水收集处理力度议案协办意见的答复函》； 10.2015年海沧区大事记（部分）； 11.2015年6月5日厦门日报的相关报道； 12.图片（2014年12月20日东南卫视对小流域整治的厦门做法的报道）； 13.《厦门市人民政府办公厅印发厦门市关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》（厦府办〔2015〕80号）、《厦门市人民政府关于加快转变农业发展方式的实施意见》（厦府〔2015〕367号）； 14.照片（10张，与原告方案涉项目同期建设的茶舍等项目）； 15.谈话录音； 16.《福建省农村集体土地承包经营权证》（NO.012777）； 17.《福建省农村集体土地承包经营权证》（NO.012778）； 18.证明（蔡亚礼与蔡冬成系父子关系证明）； 19.照片（案涉地块的四至情况）、视频； 20.证明（过坂社区居民委员会于2019年11月14日出具）。 被告海沧城管局辩称，一、根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项，被告海沧城管局具有行政执法主体资格，具有对本案原告作出行政处罚决定的行政职权。 案涉厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、量罚适当。其经调查询问、勘验等程序，查明两原告在案涉地块上，未获相关部门审批手续，共建设五处建筑。针对原告蔡亚礼提出的陈述申辩意见，其向相关部门发函确认后，认定原告未经批准擅自占用土地进行建设，且未依法办理农用地转用审批手续的行为，违反《土地管理法》（2004年）第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款，事实清楚，证据确凿充分。被告海沧城管局作出《告知书》、《行政处罚决定书》并依法送达两原告，程序合法。根据《土地管理法》（2004年）第二条、第四十二条、第四十四条、第七十六条第一款以及《厦门市城市管理行政执法部门行政处罚自由裁量权执行标准》，被告作出限期拆除违法建设、退还土地并按非法占用土地每平方米18.5元处以罚款人民币34002.63元，处罚幅度适当。 所谓小流域综合治理试点仅是一种行政指导行为，两原告的建设行为应遵守《土地管理法》及相关法律法规的规定。《土地管理法》（2004年）早已于2004年8月28日向社会公众公布，两位原告以不熟悉法律法规为由作为其违法建设行为的合法性抗辩，缺乏事实和法律依据。本案中，两原告未经相关部门审批、未办理农用地转用手续擅自占用农地，违反了土地管理法律法规，其在案涉地点进行违法建设所投入的成本、获得及预期获得的利益属于非法利益，不属于信赖利益的保护对象。此外，被告海沧城管局对两原告作出行政处罚，并不意味对其他违法建设行为不予处罚，被告对其他案件行政相对人违法行为的处罚与本案不存在关联，故被告海沧城管局不存在选择性执法问题。 综上所述，被告海沧城管局作出案涉《行政处罚决定书》所依据的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告海沧城管局为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.工程测量示意图； 2.现场照片（2018年10月10日）； 3.蔡清全出具的授权委托书及蔡亚礼、蔡清全身份证复印件； 4.询问笔录（蔡亚礼）； 5.《关于厦海城执委函字【2018】D62号函的答复》（厦门市海沧国土资源与房产管理所）； 6.《告知书》（厦海城执告〔2018〕270号）； 7.送达蔡亚礼《告知书》的送达回证、送达照片、EMS邮单（1042686618129）及送达情况、《厦门日报》截图； 8.送达蔡清全《告知书》的送达回证及送达照片； 9.陈述申辩意见； 10.现场照片（2019年2月20日）； 11.《厦门市海沧区城市管理行政执法局关于提请对蔡清全、蔡亚礼在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧的占地建设行为进行认定的函》（厦海城执法[2019]函10号）； 12.《关于厦海城执法[2019]函10号的复函》（厦国土房海函〔2019〕27号）； 13.《厦门市海沧区城市管理行政执法局关于提请对蔡清全、蔡亚礼在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧的建设是否取得农业设施审批手续进行认定的函》（厦海城执法[2019]函11号）； 14.《关于厦海城执法[2019]函11号的回复》（厦门市海沧区农林水利局）； 15.《行政处罚决定书》（厦海城执罚〔2019〕10号）； 16.送达蔡清全《行政处罚决定书》的送达回证、送达照片； 17.送达蔡亚礼《行政处罚决定书》的送达回证、送达照片、EMS邮寄底单（1083295564132）及送达情况、《厦门日报》截图； 18.《土地承包经营权证》（NO.012777）； 19.《关于提请对海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧占地建设行为进行认定的函》（厦海城执委函[2018]D62号）； 20.证明（过坂社区居民委员会于2019年11月7日出具）； 21.现场照片（2019年11月8日）； 22.航拍图三张； 23.《厦门市杏林区农村承包土地登记发证审批表》（蔡清全）； 24.农村土地承包经营合同（蔡清全）； 25.《关于过坂社区过坂社210号东侧建设行为认定的函》（厦门市海沧区农业农村局）。 被告海沧区政府辩称，一、其作出案涉行政复议决定程序合法。2019年4月30日，原告向被告海沧区政府就厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》提起行政复议。2019年5月7日，被告海沧区政府通知原告进行补正。经原告补正，海沧区政府于2019年5月20日受理该案，于2019年5月28日作出《行政复议答复通知书》，将该通知书和原告的行政复议申请书副本发送给海沧城管局，通知其提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。海沧城管局于2019年6月5日提交《行政复议答复书》和作出案涉决定书的证据、依据。经审查，被告海沧区政府于2019年7月16日作出案涉行政复议决定，并依法送达原告和海沧城管局，复议程序合法。 海沧城管局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。具体意见同海沧城管局的答辩意见一致。关于原告提出的土地部门未及时进行查处，即以默认方式进行了授意性行政行为的主张，缺乏事实和法律依据。违法占地、违法建设的发生与城市管理部门的调查、处理存在一定的时间差，是客观现实。原告的占地建设行为既不符合土地利用总体规划，也未向相关部门进行备案，被告海沧城管局依照法定程序对该行为进行行政处罚，并未违反行政法上的信赖利益保护原则。关于原告提出的选择性执法的问题。其他类似建设的存在与否与本案无关，不影响本案中原告占地建设违法行为的性质，亦不能成为其免于处罚的正当理由。原告若认为他人另有违法建设行为，可依法向海沧城管局举报投诉，由该局依法查处。 综上所述，海沧区政府请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告海沧区政府为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.行政复议申请书及材料； 2.《补正行政复议申请通知书》（厦海政行复补[2019]5号）； 3.《行政复议（补正通知）审批表》； 4.EMS邮寄底单（1097774478132）及邮寄情况； 5.行政复议申请书； 6.两原告身份证复印件； 7.授权委托书及受托人身份信息； 8.行政复议文书邮寄送达地址确认书； 9.《行政复议案件立案审批表》； 10.《行政复议答复通知书》（厦海政行复答〔2019〕6号）； 11.送达回证（送达行政复议答复通知书）； 12.行政复议答复书（含证据目录）； 13.《行政复议案件决定审批表》； 14.《行政复议决定书》（厦海政行复〔2019〕6号）； 15.EMS邮寄底单（1004340478433）、邮寄情况及送达回证（送达两原告）； 16.送达回证（送达被告海沧城市管理局）。 经庭审质证，两原告对被告海沧城管局提供的证据1-4、6-10、16、17、25的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据5、11-14、22-24的真实性、合法性无异议；对于证据15的真实性无异议，合法性有异议；对于证据18、19、21的真实性无异议；对于证据20的表面真实性无异议，合法性有异议。两原告对被告海沧城管局提供的证据材料的其他质证意见主要如下：原告是基于对政府政策和指令的信赖实施案涉建设行为，且政府未告知原告需要进行备案和审批手续；被告海沧城管局选择性执法。 两原告对于被告海沧区政府提供的证据1-11、13、15、16的真实性、合法性、关联性均无异议；对于证据12、14的真实性无异议，合法性有异议。 被告海沧城管局对于原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据3、6、8-12的表面真实性有异议，关联性有异议；对于证据7、15的表面真实性无异议，关联性有异议；对于证据13、14、16、17的真实性无异议，关联性有异议；对于证据4的真实性无异议，关联性有异议；对于证据5、18、19的表面真实性无异议，关联性有异议；对于证据20的表面真实性无异议，内容真实性有异议。 被告海沧区政府对于原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对于证据3、6、8-12的真实性有异议；对于证据4、13、14、15的真实性、合法性无异议；对于证据7的表面真实性、合法性无异议；对于证据5、18、19的表面真实性无异议，关联性有异议；对于证据16、17的真实性无异议，关联性有异议；对于证据20的表面真实性无异议，内容真实性有异议。 两被告对于对方当事人提供的全部证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院认证如下：1.关于两原告提供的证据3、6、8-12，两被告对其真实性均有异议，原告未提供前述证据的原件或原始载体，本院对前述证据的真实性不予认证。2.关于两原告提供的其他证据材料和两被告提供的全部证据材料，对方当事人对该前述证据材料的真实性或表面真实性不持异议，且该证据材料的来源、形式符合法律规定，本院对前述证据材料的真实性均予以确认。 2019年12月2日，两原告向本院申请东孚街道办过坂社区居委会作为证人出庭作证，本院于2019年12月17日向过坂社区过坂小组组长谢亚平、过坂社区居民委员会主任谢剑清分别制作询问笔录。上述两份询问笔录业经各方当事人质证并记录在案附卷备查。 经审理查明，2014年5月至8月期间，原告蔡亚礼、蔡清全未经相关行政主管部门批准，在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧占地进行建设，共建成五处，总占地面积1837.98㎡，总建筑面积1683.15㎡。其中：1.二层框架结构建筑一处，占地面积458.25㎡，建筑面积824.87㎡，第一层建筑面积458.25㎡，第二层建筑面积336.62㎡；2.一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积212.95㎡，建筑面积212.95㎡；3.一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积279.47㎡，建筑面积279.47㎡；4.一层砖墙铁皮顶结构建筑一处，占地面积365.86㎡，建筑面积365.86㎡；5.水泥硬化地一处，占地面积524.45㎡。 2018年10月10日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局对案涉建设进行现场勘验。2018年10月16日，原告蔡清全出具授权委托书，委托原告蔡亚礼处理过坂社210号东侧建设事宜。2018年10月17日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局对蔡亚礼制作询问笔录，蔡亚礼在该笔录中陈述过坂社210号东侧的建设是其和蔡清全共同出资建设的，并主张案涉建设所在地块是由过坂小组分给蔡亚礼的土地、一些个人置换的荒地和蔡亚礼自己开垦的荒地，另附《福建省农村集体土地承包经营权证》（NO.012777，户主蔡清全）。2018年10月24日，厦门市海沧区城市管理行政执法局东孚中队向厦门海沧国土资源与房屋管理所制发厦海城执委函字[2018]D62号《关于提请对海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧占地建设行为进行认定的函》。2018年10月25日，厦门市海沧国土资源与房屋管理所作出《关于厦海城执委函字【2018】D62号函的答复》，认定过坂社210号东侧占地建设占地总面积1837.98平方米，占用地类为水田，不符合土地利用总体规划，位于生态控制线范围内（仅供参考），属于违法占地行为，违法占地面积1837.98平方米。2018年11月19日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局作出厦海城执告〔2018〕270号《告知书》，于2018年11月21日留置送达蔡清全；经现场送达、邮寄送达未果，于2018年12月5日在《厦门日报》上对蔡亚礼进行公告送达。两原告向原厦门市海沧区城市管理行政执法局提交《关于厦门海城执告[2018]270号我们有话说》的陈述申辩意见。 2019年2月21日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局向厦门市国土资源与房产管理局海沧分局制发厦海城执法[2019]函10号《关于提请对蔡清全、蔡亚礼在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧的占地建设行为进行认定的函》、向厦门市海沧区农林水利局制发厦海城执法[2019]函11号《关于提请对蔡清全、蔡亚礼在海沧区东××街道过坂社区过坂社210号东侧的建设是否取得农业设施审批手续进行认定的函》。2019年2月22日，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局作出厦国土房海函〔2019〕27号《关于厦海城执法[2019]函10号的复函》，载明经核查，厦海城执法[2019]函10号所述地块的占地建设未经备案。同日，厦门市海沧区农林水利局作出《关于厦海城执法〔2019〕函11号的回复》，载明过坂社210号东侧占地建设不符合设施农用地建设要求，且该占地建设未进行设施农用地备案。2019年2月22日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局作出厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，认定蔡清全、蔡亚礼在过坂社210号东侧占地进行的案涉五处建设，属于未经批准擅自占用土地进行建设，且未依法办理农用地转用审批手续的行为，违反了《土地管理法》（2004年）第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定。依照《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项、《土地管理法》（2004年）第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定责令蔡清全、蔡亚礼自收到该决定书之日起十五日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物及水泥硬化地，退还非法占用的土地；并按非法占用土地每平方米18.5元处以罚款人民币34002.63元。2019年2月25日，原厦门市海沧区城市管理行政执法局将该《行政处罚决定书》留置送达蔡清全，经现场送达、邮寄送达未果，于2019年3月6日在《厦门日报》上对蔡亚礼进行公告送达。 2019年4月29日，原告蔡清全、蔡亚礼向被告海沧区政府提交行政复议申请书，就厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》提起行政复议。2019年5月7日，被告海沧区政府作出厦海政行复补[2019]5号《补正行政复议申请通知书》，认为复议请求不明确，材料不齐全，需补正明确的复议请求和申请人签名。2019年5月20日，被告海沧区政府收到两原告补正的相关复议申请材料，并于同日受理该案。2019年5月28日，被告海沧区政府作出厦海政行复答〔2019〕6号《行政复议答复通知书》并于当日送达海沧城管局。海沧城管局于2019年6月5日向海沧区政府提交《行政复议答复书》以及作出案涉行政处罚决定的证据、依据。经审查，被告海沧区政府于2019年7月16日作出厦海政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》，决定维持海沧城市管理局作出的厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，并于2019年7月17日送达蔡亚礼、蔡清全和海沧城管局。 另查明，1998年12月31日，厦门市杏林区人民政府作出NO.012777《土地承包经营权证》，载明：户主蔡清全；承包土地类型水田；承包土地地块登记包含有“水库边”地块，面积二亩三分，四至为东至水库，西至大沟，南至顺生，北至水库；承包经营时间从1998年12月31日至2028年12月31日。同日，厦门市杏林区人民政府作出NO.012778《土地承包经营权证》，载明：户主蔡冬成；承包土地类型水田；承包土地地块登记包含有“水库边”地块，面积二亩三分，四至为东至水库，西至大沟，南至顺生，北至水库；承包经营时间从1998年12月31日至2028年12月31日。蔡冬成系蔡亚礼的儿子，二人同住。庭审过程中，两原告对于案涉厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定》认定的五处建设的结构情况及占用面积、建筑面积无异议，确认案涉五处建设没有相关建设审批手续。 过坂小组小组长谢亚苹、过坂社区居委会主任谢剑清于2019年12月17日分别接受本院询问时均确认：经核实，两原告案涉五处建筑物和水泥硬化地的所在地块坐落于NO.012777和NO.012778《福建省农村集体土地承包经营权证》承包经营地块范围内，并陈述该地块还在承包期内，无需退还村（社区）集体。 再查明，在本案行政复议期间，因机构改革，原厦门市海沧区城市管理行政执法局名称变更为厦门市海沧区城市管理局。 以上事实有两原告、两被告所提供的证据材料及本院庭审笔录、询问笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第（三）项之规定，被告海沧城管局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内的违法建设、非法占地案件的法定职权。 关于两原告在过坂社210号东侧建设案涉五处建（构）筑物和水泥硬化地的合法性问题。其一，根据《土地管理法》（2004年）第二条第三款、第四十三条第一款规定、第四十四条第一款和第五十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第三款的规定，任何单位和个人需要占用农用地进行建设的，均应当依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续，并取得相关规划主管部门、土地主管部门的审批许可。本案中，根据厦门市海沧国土资源与房屋管理所出具的《关于厦海城执委函字【2018】D62号函的答复》，两原告建设的案涉五处建（构）筑物和水泥硬化地占用地类为水田，但两原告未办理农用地转用审批手续，亦未取得相关规划主管部门、土地主管部门的审批许可，故两原告建设案涉五处建（构）筑物和水泥硬化地不具有合法性，应属于违法占地建设。其二，关于两原告在本案中提出的案涉建设系响应政府小流域整治试点工作号召，海沧城管局等部门在建设过程中未查处是默许其建设，故案涉建设无需进行相应审批的主张。因相关政府部门出台的小流域整治试点工作的相关规定并未明确载明在小流域整治试点范围内进行用地建设无需规划、土地主管部门的相关审批手续，故两原告提出的前述主张系对相关行政决策的错误理解，亦缺乏法律法规依据，本院不予采纳。其三，关于两原告在本案中提出的案涉五处建（构）筑物和水泥硬化地所在地块系在NO.012777和NO.012778《福建省农村集体土地承包经营权证》的承包经营地块范围内，不存在非法占地建设之主张。根据《土地管理法》（2004年）第十五条第一款之规定，原告方对于承包经营范围内的土地，亦有按照承包合同约定，依法规范利用土地的义务。两原告在本案中提供的《福建省农村集体土地承包经营权证》，并非建设用地审批手续，故两原告提出的前述主张缺乏法律依据，本院不予采纳。其四，关于两原告提出的在案涉建设项目周围还存在多达60个以上的相同情形的类似项目，但被告只对两原告进行行政处罚，系选择性执法问题。鉴于案涉建设项目周围是否存在其他违法占地建设行为，并不影响对两原告案涉建设行为合法性的认定，即与案涉行政处罚决定的合法性缺乏直接关联，故不属于本案的审理范围。两原告对于其他违法占地建设行为，可以向相关行政主管部门举报投诉等处理。 关于复议程序问题。两原告于2019年4月29日向被告海沧区政府就案涉行政处罚决定提起行政复议，经两原告补正，被告海沧区政府于2019年5月20日受理该行政复议申请，后于2019年7月16日作出案涉《行政复议决定书》。经查，被告海沧城管局于2019年2月22日作出案涉《行政处罚决定书》，于2019年2月25日留置送达蔡清全，于2019年3月6日在《厦门日报》上公告对蔡亚礼进行送达。因案涉《行政处罚决定书》载明的复议期限为六十日，可见原告蔡清全于2019年4月29日提起行政复议申请时，已超过复议期限，故被告海沧区政府在行政复议过程中未将蔡清全列为第三人，而将其列为共同复议申请人不当。鉴于海沧区政府在行政复议程序中的前述不当并未减损包括蔡清全在内的各方当事人的复议、诉讼等权利，故该不当问题不影响案涉行政复议决定的合法性，本院予以指正，被告海沧区政府应在今后的复议工作中加以改进。 综上，两原告未经相关行政主管部门批准，在过坂社210号东侧建设案涉五处建（构）筑物和水泥硬化地，应属于非法占地建设行为。原厦门市海沧区城市管理行政执法局作出厦海城执罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，量罚适当。原厦门市海沧区城市管理行政执法局经调查询问、现场勘验、罚前告知等程序后作出案涉行政处罚决定，程序合法。根据《土地管理法》（2004年）第七十六条第一款之规定，两原告具有按照案涉行政处罚决定之要求，在规定期限内自行拆除案涉五处违法建（构）筑物和水泥硬化地，退出非法占地建设状态，将土地恢复至违法占用前的耕地状态之义务。至于两原告是否应将承包土地退还所在的村（社区）集体方面。两原告可以在履行前述义务后，根据相关承包合同等约定与所在的村（社区）集体协商处理。被告海沧区政府作出案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。两原告诉请撤销案涉行政处罚决定和行政复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蔡亚礼、蔡清全的全部诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告蔡亚礼、蔡清全共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  冯继良 人民陪审员  苏惠华 二〇二〇年二月三日 法官助理李夏菲 代书 记员  陈荣强 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》 城市管理行政执法部门行使下列职权：（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； （三）土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权； ……（十）法律、法规、规章规定由城市管理行政执法部门行使的以及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年） 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。…… 第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。…… 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…… 第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 …… 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。