广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终195号上诉人（一审原告）：珠海市加新华房产有限公司，住所地：广东省珠海市************。法定代表人：叶艳青，董事长。委托诉讼代理人：邹亚雄，该公司首席执行官。被上诉人（一审被告）：珠海市香洲区住房和城乡建设局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：钟闻远，局长。行政机关出庭应诉负责人：汤向阳。委托诉讼代理人：宋羽，该局工作人员。委托诉讼代理人：李祥琴，广东运胜律师事务所律师。上诉人珠海市加新华房产有限公司（以下简称加新华公司）诉被上诉人珠海市香洲区住房和城乡建设局（以下简称香洲区住建局）城建行政批准一案，一审法院于2019年6月4日立案受理，2019年10月10日作出（2019）粤0404行初209号行政判决，加新华公司不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为2018年2月9日，珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室（以下简称市改建办）向加新华公司发出珠改办函[2018]29号《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大S1S2地块改造项目实施主体的通知》（以下简称被诉《通知》），内容如下：2002年1月，吉大旧村S1S2地块改造项目公开招标，中标单位广东省第三建设工程公司珠海市分公司（以下简称省三建珠海分公司）成立了加新华公司，作为本项目的实施主体。2003年7月，市改建办发出《关于办理吉大旧村改建项目用地红线图的问题的通知》，同意加新华公司办理吉大旧村改建项目用地手续。但截至目前，加新华公司仍未开展回迁房建设，导致村居房屋被拆十几年仍居无定所，无家可归。2018年1月，珠海市吉大日昇股份合作公司（以下简称日昇公司）和珠海市吉大富泓股份合作公司（以下简称富泓公司）联合向香洲区政府提交申请，要求区政府取消加新华公司的吉大旧村S1S2地块改造实施主体资格，并尽快协助确定新的实施主体完成吉大村的旧村改造。鉴于富泓公司和日昇公司的请求及股东大会的表决结果及具体请求，经区政府研究，终止加新华公司吉大旧村S1S2地块改造项目实施主体资格。加新华公司及其股东在本项目上的实际投入及相关民事权益，可通过民事法律途径向相关责任主体追偿。加新华公司于2018年2月9日收到该被诉《通知》。一审法院认定事实2001年11月26日，珠海市香洲区****办事处和珠海市香洲区***民委员会作出《珠海市香洲区吉大文明社区开发商招标书》，对吉大文明社区开发商项目进行招标。2002年1月31日，省三建珠海分公司中标该项目，于2003年3月21日成立加新华公司对吉大旧村改造用地进行单项开发经营房产。2005年4月30日，在原吉大村集体经济的基础上分立两家股份合作公司，其中一家为富泓公司，另一家为日昇公司。2018年1月26日，日昇公司、富泓公司发出《关于召开临时股东大会的通知》，通知其全体股东，于2018年1月30日9:00在吉大小学召开临时股东大会，表决：1.终止加新华公司吉大S1、S2地块旧村改造项目实施主体资格及其项下《吉大旧村改造集体利益补偿协议书》。2.引入珠海市宝盛房地产开发有限公司（以下简称“宝盛公司”）承接并实施吉大S1、S2地块旧村改造项目。2018年1月30日，日昇公司、富泓公司作出《临时股东大会表决结果》，称2018年1月30日在吉大小学召开临时股东大会，以记名投票方式表决终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体的议案；并通过宝盛公司作为吉大旧村改造项目新的实施主体。表决结果中，到会人数及股权数均超过三分之二，日昇公司同意股权数10702000股，占总股权数75.5%；富泓公司同意股权数9333500股，占总股权数95.09%。同日，日昇公司、富泓公司作出《临时股东大会决议》，决定终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体；亦决议通过宝盛公司作为吉大旧村改造项目新的实施主体。2018年2月1日，日昇公司、富泓公司作出《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体的临时股东大会决议的公告》，就股东大会决议同意终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体资格进行公告，公告时间7天，从2018年2月1日至2月7日。同日，亦对宝盛公司作为吉大旧村改造项目新开发实施主体进行了公告。2018年2月5日,日昇公司、富泓公司向市改建办提出《关于确认吉大旧村改造项目实施主体表决结果的请求》，请求市改建办确认终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体资格，确认宝盛公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体，并提交了相关文件作为附件。2018年2月8日,日昇公司、富泓公司分别作出《关于终止珠海市加新华房产有限公司吉大旧村改造项目开发实施主体资格并解除＜吉大旧村改造集体利益补偿协议书＞的通知》和《关于终止珠海市加新华房产有限公司吉大旧村改造项目开发实施主体资格的通知》，通知加新华公司即日起，终止其吉大旧村改造项目开发实施主体资格。该通知于2月9日送达加新华公司。2018年2月9日，市改建办作出珠改办函〔2018〕29号被诉《通知》，通知加新华公司，因其未开展回迁房建设，根据日昇公司、富泓公司的请求及股东大会的表决结果及具体请求，经香洲区政府研究，决定终止加新华公司吉大旧村S1S2地块改造项目实施主体资格。2018年2月9日，加新华公司收到被诉《通知》。2018年4月28日，加新华公司以珠海市人民政府为被告，向珠海市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上述被诉《通知》。2018年6月19日，珠海市中级人民法院作出（2018）粤04行初47号《行政裁定书》，认定珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组（以下简称“市改建领导小组”）的职权已变更由珠海市香洲区住房和城市更新局（以下简称“香洲区住更局”）行使，适格被告应为香洲区住更局。加新华公司错列被告，要求其变更被告为香洲区住更局，但加新华公司拒绝变更，遂裁定驳回起诉。加新华公司提起上诉，2019年1月2日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1579号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院于2019年8月22日作出《征询函》，向珠海市人民政府征询在市改建办职能转授过程中，珠海市人民政府是否明确授权承担市改建办职能的行政机关在作出涉及香洲区25个城中旧村全面改造工作的行政行为时对外仍以市改建办的名义，并加盖市改建办的印章。2019年9月7日，珠海市人民政府作出《珠海市人民政府办公室关于香洲区以市改建办名义履职用章事宜的复函》，函复一审法院，为做好香洲区城中旧村改造工作，2000年6月5日，珠海市人民政府办公室印发《关于成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组的通知》（珠府办〔2000〕63号），成立市改建领导小组，领导小组办公室设在香洲区。2000年6月28日，市改建领导小组印发文件《关于成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室的通知》（珠改〔2000〕03号），决定成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室，办公室设在香洲区行政中心。实际工作中，“珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室”简称“市改建办”。2010年12月6日，珠海市人民政府办公室印发《关于调整珠海市“三旧”改造工作领导小组成员的通知》（珠府办函〔2010〕188号），明确原市改建办的职能转由珠海市香洲区“三旧”改造办承担。因旧改项目涉及原来市政府确定政策等方面的延续，为方便政府职能部门区分及处理2010年之后实施的“三旧”改造、城市更新项目，根据工作需要，香洲区承接职能的单位继续以市改建办的名义处理2000年纳入旧村改造的26个城中旧村改建历史遗留问题，并加盖市改建办的印章。另查明，截至被诉《通知》作出时，加新华公司未开展回迁房建设。加新华公司一审诉讼请求为：1.撤销珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室作出的《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大S1S2地块改造项目实施主体的通知》（珠改办函[2018]29号）；本案诉讼费用由香洲区住建局负担。一审法院判案理由及结果一、本案适格被告为珠海市香洲区住房和城乡建设局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”2019年2月13日，香洲区委与香洲区政府联合印发《珠海市香洲区机构改革方案》（珠香字〔2019〕9号）规定，不再保留香洲区住更局。2019年3月25日，香洲区委办与香洲区政府办联合印发《珠海市香洲区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定》（珠香办发〔2019〕11号）第三条第十项规定，区住房和城乡建设局（以下简称香洲区住建局）负责承接原市改建办的工作。本案中，已经生效的珠海市中级人民法院（2018）粤04行初47号《行政裁定书》认定市改建领导小组职权已由香洲区住更局行使，加新华公司不服被诉《通知》，应以香洲区住更局为被告。然而，市改建办的职权于2019年3月25日再次进行变更，已由香洲区住建局行使，故本案适格被告为香洲区住建局。二、香洲区住更局以市改建办名义作出被诉《通知》职权依据充分。2002年6月25日市改建领导小组《关于印发珠海市****改建开发商综合管理制度的通知》（珠改〔2002〕04号）第七条规定：“开发商作为城中旧村改建的实施者，必须严格遵守国家、省、市有关法律、法规、规章和条例，坚决贯彻执行市改建办的有关政策和文件要求。对市改建办有关政策和要求不认真贯彻执行的，由市改建办写出书面报告提交市改建领导小组研究后予以处理”。根据上述规定，市改建领导小组具有对不按政策执行的开发商采取相应处理措施的权利。本案中，被诉《通知》作出时，由香洲区住更局行使市改建领导小组的职权，因此，香洲区住更局以市改建办名义作出被诉《通知》职权依据充分。三、香洲区住更局在作出被诉《通知》时加盖市改建办印章正确。一审法院认为，盖章行为是否正确以及盖章是否有效，可以从两点判定：一是印章本身是否为真；二是盖章行为的实施主体是否具有相应职权。本案中印章真实已经确认，盖章行为的实施主体具有相应职权如上分析。并且本案中市改建办印章在各个行政机关职能转接过程中，同时移交给下一职能承接机关。根据珠海市人民政府的回函：“因旧改项目涉及原来市政府确定政策等方面的延续，为方便政府职能部门区分及处理2010年之后实施的“三旧”改造、城市更新项目，根据工作需要，香洲区承接职能的单位继续以市改建办的名义处理2000年纳入旧村改造的26个城中旧村改建历史遗留问题，并加盖市改建办的印章。”上述充分证明，香洲区住更局在作出被诉《通知》时加盖市改建办印章正确。四、香洲区住更局以市改建办名义作出被诉《通知》认定事实清楚。根据已经查明的事实，从加新华公司被确认为吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体到被诉《通知》作出前，加新华公司并未开展回迁房建设。香洲区住更局根据日昇公司与富泓公司提交的《关于确认吉大旧村改造项目实施主体表决结果的请求》，对其已经过股东大会表决通过的终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体资格的事实依法予以审查，以市改建办的名义作出被诉《通知》，终止其实施主体资格，认定事实清楚，证据确凿。五、香洲区住更局以市改建办名义作出被诉《通知》程序合法。日昇公司和富泓公司通过召开临时股东大会，以超过三分之二以上的绝大多数表决票通过终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体资格的决议，并在公告期满后向加新华公司致函，通知终止其吉大村旧村改造项目开发实施主体资格，并解除相关集体利益拆迁补偿协议的事项。香洲区住更局基于日昇公司和富泓公司的申请，对其表决结果和确认请求进行审查，依据旧改政策的相关规定作出被诉《通知》，并无不当。需要指出的是，香洲区住更局作出被诉《通知》系基于日昇公司和富泓公司通过民主表决程序终止加新华公司吉大村旧村改造项目开发实施主体资格之事实而作出的行政决定，并非加新华公司所称的行政许可行为，无需进行听证等程序。据此，香洲区住更局以市改建办名义作出的珠改办函〔2018〕29号《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大S1S2地块改造项目实施主体的通知》，职权依据充分，认定事实清楚，依据充分，程序合法，加新华公司诉请撤销，理据不足，一审法院不予以支持。遂判决，驳回加新华公司的诉讼请求。当事人二审诉辩主张加新华公司的上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销市改建办作出的《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大S1S2地块改造项目实施主体的通知》（珠改办函[2018]29号）；3.本案诉讼费用由被上诉人香洲区住建局负担。具体事实与理由如下：首先，一审法院在认定案涉事实时偷换概念，将市改建办等同于市改建领导小组，导致原判决基本事实认定不清，引用政策及适用法律错误。市改建领导小组与市改建办是两个不同的主体，但一审法院在对案涉基本事实进行认定时，未将两者区分开来。市改建领导小组，是经珠海市人民政府同意成立的组织协调机构，而市改建办是经市改建领导小组的同意成立的负责市改建领导小组日常工作的内部部门。政府文件规定的市改建领导小组与市改建办的职责均不同，但一审法院却将两者的职责等同起来。所有涉及改建的审批工作由市改建领导小组协调各职能部门到香洲区现场审批；对市改建办有关政策和要求不认真贯彻执行的，由市改建办写出书面报告提交市改建领导小组研究后予以处理。一审法院将市改建办视为市改建领导小组，认定两个主体实为同一主体，两者拥有相同的职权，导致基本事实认定不清，引用或适用与市改建领导小组有关的政策和法律法规，对市改建办的职权进行认定，进而作出一审判决，导致本案适用政府文件法律错误。其次，一审法院对市改建办有权作出被诉《通知》的认定错误。市改建领导小组是市政府成立的议事协调机构，并不是独立的办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。关于旧村改建工作的审批、直接管理和监督的职权，都是由香洲区相应的职能部门处理，即由相应的行政机构对外作出具体的行政行为，市改建领导小组，无权责、无资格，亦无能力对外做出包括案涉行政行为在内的任何行政行为。市改建办作为其内设部门更无权对外作出任何行政行为。一审法院认定市改建办有权对外作出行政行为，属于认定事实错误。第三，在市改建办无权对外作出任何行政行为的情况下，一审法院认定香洲区住更局在被诉《通知》上加盖市改建办印章的做法正确是无稽之谈。自2010年12月6日起，原市改建办的职能转由香洲区三旧改造办承担；自2013年1月6日起，香洲区三旧改造办负责事项由香洲区城市更新办公室负责；自2014年12月18日起，原香洲区城市更新办公室的职责划入香洲区住更局；自2019年3月25日起，香洲区住建局负责承接原市改建办的工作。因此，从2010年开始，原市改建办的职能就已经发生转移。被诉《通知》作出之时，香洲区住更局已经承接了原市改建办的职能。不管是市改建领导小组，还是市改建办都无权对外作出包括被诉《通知》在内的任何行政行为，香洲区住更局在承接市改建办职权后，又怎么能以市改建办的名义作出被诉《通知》？第四，香洲区住更局借用市改建办名义作出被诉《通知》无任何事实依据，违反法定程序，不具备合理性。吉大旧村改造被拆迁户整数约为468户，其中属于富泓公司股东的103户，属于日昇公司股东的141户，属于居民和港澳台同胞的有224户，约占48%；经政府确权的拆迁房屋面积为86045.85平方米，属于富泓公司股东的总面积为18652.97平方米，属于日昇公司股东的总面积为21804.28平方米，属于居民和港澳台同胞的总面积是36638.60平方米，约占拆迁面积42.6%。日昇公司、富泓公司通过投票表决终止加新华公司吉大旧村改造项目实施主体资格的行为违法，侵犯了在S1S2地块上、不属于日昇公司和富泓公司股东的其他拆迁户的合法权利，不能代表非日昇公司和富泓公司股东的其他拆迁户的意见。被诉《通知》涉及到上诉人数亿的投资权益，以及吉大旧村468户居民数千人的集体利益。香洲区住更局在作出被诉《通知》前，依法应当举行听证，听取绝大多数村民以及上诉人的意见。此外，被上诉人主张香洲区住更局在作出行政行为之前，进行了合规性监督审查的主张，也未提供证据证明。被诉行政行为缺乏合理性，可能导致群体性纠纷最后，被诉《通知》本质上应属于香洲区住更局借用市改建办名义作出的行政许可行为，并非行政确认行为。市改建办在双方未解除民事法律关系的情况下，仅根据吉大村两股份合作公司的单方申请，取消原来的行政许可，以行政手段干涉民间纠纷，直接导致上诉人旧村改造项目实施主体资格的终止，对上诉人的实际权利义务造成了实际影响。一审法院认定被诉行政行为是一种行政确认行为，无任何事实和法律依据。被上诉人香洲区住建局答辩称：首先，原香洲区住更局以市改建办名义作出的被诉《通知》，职权依据充分、认定事实清楚、证据确凿、适用政策正确，符合法定程序。其一，香洲区住更局承接了市改建办的职权，作出案涉通知的职权依据充分。市改建领导小组、市改建办的职能经多次转承，截止到作出被诉《通知》时，市改建领导小组和市改建办的职权已经由香洲区住更局行使。其二，香洲区住更局以市改建办的名义作出案涉通知时加盖市改建办的印章正确，盖章行为真实有效。市改建领导小组、市改建办的职能转承过程中，承接其职能的部门或机构均以市改建办的名义发文和开展相关工作，并沿用市改建办的公章。涉及到协调市级各职能部门的工作时，也一直以市改建办的名义发文以保持行政级别关系的对应和统一。2019年9月7日《珠海市人民政府办公室关于香洲区以市改建办名义履职用章事宜的复函》并没有重新界定或设置市改建办的职权，而是对市改建办的职能转承、职权归属、以及工作延续等客观历史事实的再一次确认。其三，香洲区住更局以市改建办名义作出被诉《通知》认定事实清楚，证据确凿。自成为吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体以来，因上诉人没有能力完成该项目的签约、开发建设及交付回迁房的义务，再加上其作为该项目合法的中标开发商资格本身就存在重大瑕疵。香洲区住更局基于该项目原招标主体分立而来的日昇公司和富泓公司提交的《关于确认吉大旧村改造项目实施主体表决结果的请求》，对其已经经过股东大会表决通过的终止加新华公司作为吉大旧村改造项目开发实施主体资格的事实依法、依政策予以审查后，以市改建办的名义作出被诉《通知》，具有充分的事实、理由和相应的政策依据，也符合旧改政策的相关规定。其五，作出被诉《通知》的程序合法合规。被诉《通知》是基于旧村改造项目权益主体的申请、依据旧村改造开发商管理政策的相关规定而作出的事实确认，不属于行政许可，也无需经过听证等法定程序。香洲区住更局以市改建办的名义作出案涉《通知》之前，日昇公司和富泓公司已通过召开临时股东大会，完成了民事表决程序，作出了决议和公告，并通知加新华公司终止其吉大旧村改造项目开发实施主体资格。香洲区住更局基于日昇公司和富泓公司的申请，对其表决结果和确认请求进行审查，依据旧改政策的相关规定作出被诉《通知》的程序合法合规。其次，被诉《通知》不存在《行政诉讼法》第七十条规定的撤销或部分撤销的任何情形，上诉人请求撤销一审判决全部判项、撤销被诉《通知》没有任何事实依据和法律依据。被诉《通知》是在充分的事实基础上、依据明确的旧改政策、对两个股份合作公司依据章程和《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》规定的程序经过股东大会表决通过的终止上诉人实施主体资格的事实予以审查、并最终是基于两个股份合作公司请求而作出的确认行为，香洲区住更局作出被诉《通知》认定的事实清楚、证据确凿、不违反法定程序，不存在上述被撤销的任何情形。最后，一审法院审理程序合法，未侵害上诉人及吉大村民等众多主体利益。相反，一审判决的作出可以促使吉大村尽快定纷止争，推动吉大S1S2地块旧村改造项目的进行，保护全体村民和被拆迁人的合法利益。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回加新华公司的上诉请求，维持原判。二审查明的事实上诉人加新华公司在日昇公司和富泓公司两家股份合作公司成立之前曾经被取消过吉大旧村改造项目的开发商资格，但事后经原吉大村的村民集体表决并同意才恢复了资格。加新华公司的吉大旧村改造项目的实施主体资格的取得，必须经市改建办出具同意的意见才能完成登记。二审期间，双方均未提交新证据。一审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果归纳整理双方的诉辩意见，本案二审的争议焦点在于，原香洲区住更局作出的被诉《通知》加盖市改建办的公章职权形式是否合法；被诉《通知》认定事实是否清楚，主要依据是否确实充分；被诉《通知》程序是否合法。对此，本院分别评述如下：一、关于香洲区住更局作出被诉《通知》的职权形式问题。本案中，被诉《通知》系原香洲区住更局作出，加盖的是市改建办的公章。根据珠办发[2000]30号《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区总体方案》第一条“目标和原则”中第二项的规定，“香洲区每个城中旧村的改建工作，各村的拆迁方案由开发商与居民共同协商制定，政府实施监督”、“政府决定，政策推动，市场运作”；第三条“组织领导和保障措施”中第一项、第三项规定，“建立城中旧村改建的强有力的组织实施机构，成立市改建领导小组。市改建领导小组办公室设在香洲区，市各有关职能部门派出人员到香洲区现场办公。所有涉及改建的审批工作由市改建领导小组协调各职能部门到香洲区现场审批”、“在市改建领导小组的领导下，香洲区负责具体组织规划设计和开发建设，对改建进行直接的管理和监督”、“各城中旧村村委会负责与开发商签订改建协议，保障居民和村集体利益”。因此，原吉大村作为珠海市2000年确定的26个城中旧村的改造对象之一，市改建领导小组和香洲区的职责为“对改建进行直接的管理和监督”。香洲区住更局承接市改建办的职能后，其对吉大旧村S1S2地块改建项目的实施主体资格有权进行直接的管理和监督，作出相关的决定。市改建办属于珠海市人民政府组建的议事协调机构成立的下属办事机构，不是法定的职能部门，其单独作出有关行政行为缺乏法律依据。从市改建办的职能承转来看，从2010年开始，市改建办的职能在香洲区三旧改造办，香洲区城市更新办，香洲区住更局以及香洲区住建局之间有序承转。香洲区住更局承接市改建办的职能后，在市改建办职能范围内的行政行为应当以香洲区住更局的名义作出。但是，根据珠海市人民政府于2019年9月7日向一审法院作出的《珠海市人民政府办公室关于香洲区以市改建办名义履职用章事宜的复函》中“因旧改项目涉及原来市政府确定政策等方面的延续，为方便政府职能部门区分及处理2010年之后实施的‘三旧’改造、城市更新项目，根据工作需要，香洲区承接职能的单位继续以市改建办的名义处理2000年纳入旧村改造的26个城中旧村改建历史遗留问题，并加盖市改建办的印章”的意见，本案中被诉《通知》加盖市改建办公章的做法不符合由行政职能部门作出行政行为的规定，仍属于形式不当，应认定为轻微程序违法。二、关于被诉《通知》认定事实是否清楚、依据是否充分的问题。本案中，省三建珠海分公司和加新华公司关于吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体资格（开发商资格），系通过公开招投标方式而中标获得。加新华公司与原吉大村委会之间并没有对实施主体资格的撤销、恢复和终止商定具体的程序规定。香洲区住更局根据《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》《珠海市城中旧村改建开发商综合管理制度》以及城市更新相关文件的规定，采用对集体经济组织重大事项的处理程序来确定旧村改造项目的实施主体资格终止的问题，并无不妥。吉大旧村S1S2地块改造项目，实际上是原吉大村征地农民的生活留用地。因此，该项目涉及的只是原吉大村的征地农民。村改居之后，征地农民的身份变成了两股份合作公司的股民、股东。因此，对于吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体的选择，应当由两股份合作公司的全体股民和股东决定，而与其他非股民、股东身份的被拆迁人无利害关系，无需征得其他被拆迁人的同意。香洲区住更局作出被诉《通知》，依据的是日昇公司和富泓公司的股东大会的投票表决结果、股东大会决议以及两股份合作公司的书面申请，事实清楚，主要证据确实充分。加新华公司上诉提出，被诉《通知》未能征求其他非股民、股东的被拆迁人的意见，从而实质上没有达到全部被拆迁人和全部被拆迁面积的过半数或三分之二多数，从而主张被诉《通知》的事实依据不足的观点没有依据，本院不予支持。三、关于被诉《通知》行为的性质问题。行政诉讼中，行政行为的性质直接关系到人民法院对被诉行政行为的司法审查强度和审查标准。加新华公司主张被诉《通知》是香洲区住更局借用市改建办名义作出的行政许可行为。行政许可行为，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查后，赋予或确认行政相对人从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。本案中，加新华公司取得吉大旧村改造项目的实施主体资格，是通过公开招投标而中标的，该资格的取得并不是行政主体通过取消或突破法律上的一般禁止行为而特别赋予的，被诉《通知》不符合行政许可“以一般禁止为前提，以个别解禁为内容”的特征；且香洲区住更局作出本案被诉《通知》的法律法规依据或政策依据系珠海市人民政府发布的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政许可法》规定的“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”的范围，因此，被诉行政行为显然不是行政许可行为。如前述，原吉大村作为珠海市香洲区26个列入改建范围的城中旧村，日昇公司和富泓公司向市改建办提交书面申请并附上临时股东大会表决结果、公告、股东会决议等相关文件材料，香洲区住更局根据城中旧村改建工作“政府决定，政策推动，市场运作”的原则，作出被诉《通知》，决定终止加新华公司吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体资格，实际上是对日昇公司和富泓公司与加新华公司之间终止民事合同关系的法律关系、法律事实进行甄别之后给予的批准、确认，并进而予以宣告的行为，本质上是一种行政决定或行政确认行为，应归入行政批准范畴。四、关于香洲区住更局作出被诉《通知》的程序是否合法的问题。加新华公司上诉提出，香洲区住更局在作出被诉《通知》之前，未能依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定组织听证，违反法定程序。根据前一节关于被诉《通知》属于行政批准范围的分析，本院对加新华公司关于被诉《通知》应定性为行政许可行为的主张不认同。行政听证程序是行政程序制度的核心，是行政程序公开原则的具体体现，具有“准司法性”。对于行政确认或行政批准行为，现有的法律、行政法规尚未有具体的、明确的程序规定，更没有关于听证程序的设定，但仍应遵循正当程序原则。也就是说，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人和其他组织的意见，行政机关应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人和其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。本案中，被诉《通知》涉及上诉人重大权益，但香洲区住更局在作出被诉《通知》之前，未向行政相对方加新华公司履行告知义务，未给予加新华公司参与行政程序以陈述相关事实、表达意见的机会；被诉《通知》与日昇公司和富泓公司作出的《关于终止珠海市加新华房产有限公司吉大旧村改造项目开发实施主体资格并解除＜吉大旧村改造集体利益补偿协议书＞的通知》《关于终止珠海市加新华房产有限公司吉大旧村改造项目开发实施主体资格的通知》同一天送达给加新华公司，故应认定其违反了正当程序原则关于告知、时限与申辩等要求。综上，香洲区住更局作出的加盖了市改建办公章的被诉《通知》，认定事实清楚，主要证据和依据充分，处理结果正确。因加新华公司已就吉大旧村S1S2地块改造项目的实施主体资格终止等事宜另行提起了民事诉讼，故被诉《通知》不会对加新华公司的合法权益产生实际影响。但是，被诉《通知》在形式方面存有瑕疵，也未能依正当程序原则保障加新华公司的参与权、申辩权，应确认程序轻微违法，保留其效力。加新华公司的上诉理由中，除了被诉行政行为职权依据和程序违法方面的部分理由成立以外，其余部分缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，但对被诉《通知》的职权形式和程序合法性的评断欠妥，导致结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初209号行政判决；二、确认珠海市香洲区住房和城乡建设局（原香洲区住更局）作出的珠改办函[2018]29号《关于终止珠海市加新华房产有限公司作为吉大S1S2地块改造项目实施主体的通知》程序违法；三、驳回上诉人珠海市加新华房产有限公司的其他诉讼请求。本案一审、二审受理费各人民币50元，共计100元，由被上诉人珠海市香洲区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年二月二十五日书记员 王 嘉