广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行初177号 原告平南县上渡街道上石村水侯一村民小组（以下简称水侯一组）。 诉讼代表人石柱贵，组长。 委托代理人戴开茂，广西能正律师事务所律师。 委托代理人林思聪，广西律翔律师事务所律师。 原告平南县上渡街道上石村水侯二村民小组（以下简称）。 诉讼代表人莫宏武，组长 委托代理人戴开茂，广西能正律师事务所律师。 委托代理人莫雄超，男，1962年6月5日出生，汉族，住平南县，系村民。 被告平南县人民政府，住所地平南县平南街道城顶街**。 法定代表人周仕志，县长。 委托代理人宾康、刘睿，平南县自然资源局干部。 被告贵港市人民政府，住所地贵港市港**荷城路**。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人陆洁茵、梁艺超贵港市司法局工作人员。 第三人平南县上渡街道上石村石马村民小组（以下简称第三人）。 诉讼代表人莫宏付，组长。 原告平南县上渡街道上石村水侯一、二村民小组（以下简称两原告）不服平南县人民政府（以下简称平南县政府）土地行政确权、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）及第三人平南县上渡街道上石村石马村民小组行政复议纠纷一案，原告于2019年9月9日向本院提起行政诉讼。本院次日立案后，分别向平南县政府、贵港市政府送达应诉通知书及起诉书副本，两被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告水侯一组诉讼代表人石柱贵及其委托代理人戴开茂、林思聪，原告的诉讼代表人莫宏武及其委托代理人戴开茂、莫雄超，平南县政府的委托代理人宾康、刘睿，贵港市政府的委托代理人陆洁茵，第三人平南县上渡街道上石村石马村民小组的诉讼代表人莫宏付，两原告申请的证人莫用文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 平南县政府于2019年5月31日作出的平政处字［2019］10号行政处理决定（以下简称10号处理决定），将两原告和第三人争议的坐落于平南县内的石根地49513.78平方米（折合面积74.2707亩）的耕地33.5055亩的所有权确权给两原告所有，裸地40.7652亩确权给两原告和第三人共同所有，原告不服申请行政复议，被告贵港市政府于2019年8月20日作出贵政复决［2019］35号行政复议决定（以下简称35号复议决定），维持10号处理决定。 原告诉称，一、平南县政府作出的10号处理决定，贵港市政府作出的35号复议决定均认定事实错误。1、原告对平南县政府查明争议的“石根地”四至及面积均予以认可，但对争议地一分为二的确权结果有异议。首先，对照《土地利用现状分类GB/T21010-2007》的规定，平南县政府认定为裸地的土地实际属于耕地中编码为013的旱地。裸地归类为未利用地，是指表层为土质，基本无植被覆盖的土地；或表层为岩石、石砾，其覆盖面积≥70％的土地。但实地勘查可知，平南县政府认定为所谓裸地的地表上，存在显而易见的人为耕作的痕迹，并且地上至今仍种植着香蕉、果树等农作物。其次，平南县政府认为原告开荒耕种的耕地只有33.5055亩，只确认该耕地属于原告所有，但土地征收部门对地上附着物经现场丈量后，确定给予原告各户村民补偿的面积远远超过33.5055亩。再次，由平南县国土资源测绘院出具土地权属纠纷现场勘验图，人为地将争议地划分为耕地、裸地，平南县政府予以采信并作为本案确权认定事实的依据，与客观事实不符。2、被告认定争议的石根地在1967年时分配给原告和第三人所有，缺乏事实依据。第三人在申请确权时称，在1967年秋天，莫屋片四个队的队长及代表在石马瓦厂对在四固定时期未固定的整片石根地根据人口比例按三份进行分配，莫屋队和赤垌队各分得一份，因石马队和水侯队人口比较少，石马队和水侯队共分得一份，石马队和水侯队分得现争议地。平南县政府对此依职权收集证据对莫某1、莫宏付等13位证人进行调查并制作笔录，只有莫某1、莫某2、莫某3、梁灿荣四个证人认可原告与第三人在1967年共同分得争议地的事实，但前三位证人莫某1、莫某2、莫某3与第三人存在利害关系，依法不能作为本案确权的依据；梁灿荣年数己高，不能正常表述自己的意思含义，其证言事实上己成为孤证。在原告不予认可共同分得争议地又无其它充分证据的情况下，平南县政府认定第三人单方面主张的事实，显然是错误的。3、平南县政府认定“1982年分得争议地后，水侯屯开始在争议地开荒耕作，耕地面积约33.5055亩，责任制时，水侯屯将耕地发包给各户耕种至今”，是错误的：一是原告与第三人根本不存在曾于1967年共同分得争议地的事实，二是1979年水侯屯分田、地、地记录簿共32页可证实当时分包到各户的耕地共计661亩，而不是33.5055亩。三是除了发包到户的土地，其余未分包到户的旱地也就是平南县政府认定的裸地，均由原告村民种植芭蕉、果树等农作物，大部分农作物至今仍保留原貌。二、平南县政府依据国务院国发（1980)135号“关于证据问题：一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定予以确权错误。也就是说，土地权属纠纷，一般情况下，凡经四固定确定权属的以四固定确定的权属为准，未经四固定确定权属的，应参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定权属关系。据此，争议地应全部属原告所有，理如如下：1、原告从平南县档案馆调查到的《广西省平南县土地房产所有证存根》证实，在1953年土地改革时时期，争议地的部分土地就已经分给原告（原诸候岭屯，即现水侯一、二队）的村民。2、根据1962年的《农村人民公社工作条例》第十七条规定，当时全大队范围内的土地都归生产大队，固定给生产队使用，也就是从那时候起，争议地就固定给原告所有和使用。3、实行家庭生产责任制时，由原告将争议地中的43.38亩发包给各户，余下未发包的土地由原告村民自行开荒种植农作物，第三人从未在争议地耕种过，直至2016年政府征收前无争议。退一步来说，即使1967年有过原告与第三人共同分得争议地的情况，但从那时候起，争议地就由原告村民持续耕种至今近五十年间第三人亦无异议，根据（1995）国土（籍）字第26号《国土资源部确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一规定，应视为现使用者所有。特别是在二十年期满之前，第三人从未向原告或有关部门提出过归还的诉求。综上，请求人民法院依原告申请进行现场勘验，委托有资质的鉴定机构进行司法鉴定，根据查明的涉案事实，依法作出公正的判决，撤销10号处理决定和35号复议决定。 原告对其诉称主张向本院提交的证据如下： 1.百度查询贵港市政府信息，证明被告贵港市政府主体资格。2.EMS快递封面；3.ＥＭＳ查询信息；证据2-3证明原告收到复议决定后在法定期限内起诉。4.10号处理决定；5.35号复议决定；证据4-5证明处理决定和复议决定的内容。6.土改时的土地房产所有证存根（共26页），证明争议地中的62块地在土改时分给原告所在小组的13户农户，面积为17.89亩，标注有“石根地”的地块就是争议地。7.1979年水侯分田地记录薄（共32页），证明原告发包给村民的耕地是66.31亩，而不是33.5055亩，余下属小组集体所有，由各户自行开荒种植。8.平南县上渡街道办出具的《证明》；9.上渡街道上石村水侯屯征用土地的补偿款发放表（没有附着物）；10.上渡镇上石村水侯屯征用土地的地上附着物补偿款发放表；证据8-10证明原告种植有农作物已得政府补偿的面积远远超过被告认定的耕地面积48.3523亩；在争议范围内的1.5亩鱼塘补偿款已给付原告，该鱼塘不在被告认定为耕地的面积范围内，印证所谓裸地面积内存在鱼塘以及原告村民种植的香蕉、水果等农作物；被告将争议地部分土地认定为裸地错误。11.平南县上渡街道上石村委会证明，证明证人莫某2、莫某3与第三人的村民存在利害关系；证明莫汉文、莫伟文和莫朝文是第三人村民，所作的证词不能作为定案依据。 补充证据（2019年9月30日提交）：12.原诸侯岭屯（现水侯岭）1953年土地房产所有证存根统计表，证明现争议地在1953年的登记面积。13.2016年上渡镇征用石根土地的地上附着物补偿发放表，证明原告18户有地上附着物面积为46.8523亩没有包括1.5亩鱼塘，加上1.5亩鱼塘就与原告说的8、9、10证据中征收地上附着物的面积48.3523亩相符。14.1979年元月原水侯生产队分队时核定人口数及1982年水侯一、二队分田记录，证明被告在本案中的认定是错误的，一队分得石根地25.53亩，二队分得争议地42.09亩，还有一个是1982年发包土地的记录，由一队、二队发包给自己的村民的面积与一分为二的两个队的总面积基本相同的。 庭上提交证据：15.水侯队提交1953年平南县土地房产所有证存根说明；16.争议地地貌照片复印件，证据15-16证明平南县政府现场勘验的地貌现在还种植有香蕉，现场可见有鱼塘。17.D线石根地地块图，证实修路占用6.8265亩争议地标注为旱地，而不是平南县政府认定的裸地。 被告平南县政府答辩称，一、10号处理决定认定事实清楚，证据确凿。双方争议地经现场指认了四至界址，争议面积约74.2707亩，其中耕地面积约33.5055亩，裸地面积约40.765亩。1967年，莫屋片（现莫屋屯、赤垌屯、石马屯和水侯屯）对整片石根地进行分配，莫屋屯和赤垌屯各分得一份，石马屯和水侯屯共分得一份，石马屯和水侯屯分得现争议地。分得争议地后，水侯屯开始在争议地开荒耕作，耕地面积约33.5055亩，责任制时，水侯屯将耕地发包给各户耕种至今，期间没有其他生产队提出异议。2016年9月双方发生权属争议。答辩人认为：双方当事人的举证及答辩人调查收集的证据，均不能证实争议的石根地在土改、合作化、四固定时期属于任何一方当事人或其村民所有。因此，原告以争议地在四固定时期由上石村委会通过划拨调整，统一划给水侯生产队所有为由而主张全部石根地的所有权，答辩人不予支持。考虑到原告对33.5055亩石根地有经营管理的事实，从有利于生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，应确认争议地中石根地的耕地33.5055亩土地属于原告所有，其余裸地40.7652亩属第三人和原告共同所有。 二、10号处理决定作出程序合法。三、10号处理决定适用法律法规正确。综上所述，答辩人作出的10号处理决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确。请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告平南县政府对其作出的处理决定在法定期限内向本院提供的证据、依据如下（按证据目录序号）：一、事实方面证据：1.莫汉文、莫伟文、莫朝文（均为石马屯）等人证人证言，证明争议地是水侯屯、石马屯共同拥有。2.莫某1、莫耀文、莫某2（均为莫屋屯），莫宏付、蒙桂珍（均为石马屯）调查笔录，莫某2、莫某3调查笔录证明联产承包责任制后，争议地是水侯屯在耕种管理；莫某2、莫某3调查笔录还证明1967年前争议地是赤垌屯、水侯屯、莫屋屯、石马屯共同管理，1967年水侯屯、石马屯共同分得一份石根地，在联产承包责任制后没见过石马屯的人在争议地耕种。3.石柱贵（水侯一屯队长）、莫宏武（水侯二屯队长）调查笔录，证明在土改前、四固定时期以及实行联产承包制后争议地一直是水侯屯集体在耕种管理。4.莫荣汉（赤垌屯）、莫日贤（赤垌屯）、莫胜贤（赤垌屯）调查笔录，证明四固定时期、联产承包责任制后争议地一直是水侯屯集体在耕种、管理、收益。5.李淑珍（石马屯）调查笔录，证明其1957年嫁到石马屯之后耕种过争议地。6.梁灿荣（太阳屯）调查笔录，证明听说水侯、石马在1967年共同分得争议地。7.梁灿荣（太阳屯）、莫朝文（石马屯）等人证人证言，证明莫屋片石根地归莫屋片所有。10.田亩图复印件，证明争议地田亩分布情况。补充说明一点，争议地有部分有一半是石头地，石马屯的人没有到那里耕种过。其他的30多亩都是水侯一、二屯在那里耕种，所以所调查的知情人都是讲见到水侯一屯在那里耕种，就没有石马屯的人在那里耕种过的事实。 二、证明调处程序合法的证据：1.受理审批表、调解申请受理书、告知书、答辩通知书、送达回证、土地所有权调解申请书、石马屯会议记录、石马队长、水侯队长身份证明、水侯屯答辩书；2.现场勘测笔录、现场图，证明：镇政府依法告知并进行现场勘查，对争议双方当事人进行询问；3.三份调解笔录、终止调解告知书；4.权属纠纷调解意见书、上渡镇政府会议记录；5.土地确权申请书、身份证复印件、受理审批表、受理通知书、告知书、送达回证、答辩通知书；6.水侯队答辩意见；7.现场勘验笔录、证明复印件、说明、调查表；8.调解通知、送达回证；9.平南县国土局会议纪要、平南县政府会议讨论记录；10.三大纠纷案件复核意见表、县法制办意见函；11.平南县政府处理决定书、附图、送达回证。 三、适用法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、（1995）国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》，证明平南县人民政府作出10号处理决定程序合法、适用法律法规正确。 被告贵港市政府答辩称，35号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。平南县政府的10号处理决定认定的事实，有平南县政府调查的莫某1、莫荣汉、莫耀文、莫日贤、梁灿荣、莫某3、莫某2等有关知情人证词予以证实，故可认定，而对于其中的石根地裸地部分，现无确凿证据证实1967年石马屯和水侯屯共分得现争议地后，水侯屯对裸地部分亦进行了耕种管理，故对该部分土地确认为石马屯和水侯屯共有为宜。据此，10处理决定根据“三个有利于”的原则依法作出确权结果应予以维持。原告方请求撤销10号处理决定的理由不能成立，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告贵港市政府对作出的35号复议决定在法定期限内向本院提供的证据、依据如下：一、职权依据：复议法第二、三、十三条；二、事实和证据以平南县政府举证为依据；三、证明程序合法的证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书（贵政复受[2019]35号及送达回证）；3.当事人有关身份证明、授权委托书；4.申请人提交的相关证据材料；5.平南县人民政府的答复书；6.第三人提交的答辩意见；7.复议机关现场勘验、调解笔录、送达回证及笔录；8.35号复议决定、送达回证及挂号信函收据。四、适用的法律依据：行政复议法第二十八条第一款第（二）项，证明35号复议决定适用依据正确。 第三人述称，争议地石根地因地上石头较多而得名，整片石根地（含莫屋屯、赤垌屯分得的石根地）历来为莫屋片，即现在的莫屋屯、赤垌屯、水侯屯和石马屯共同所有，因地上土层薄，土质差，不能耕种，用于牧场放牛，所以土改、合作化四固定时期都没有明确分配给那个屯或村民所有，直到1967年莫屋片四个屯才进行分配，莫屋屯、赤垌屯各分得一份，水侯屯和石马屯共同分得一份，即现在的争议地，2016年9月上渡镇政府征地丈量确认争议地面积为74.277亩。虽然水侯屯部分村民曾在改革开放后断断续续在争议地开荒耕种过，但没有全部连续耕种至今，平南县政府调查确认曾耕种过的土地为33.5055亩，其余的40.7652亩都是石头无法耕种，这些都是不争的事实，同意平南县政府和贵港市政府的答辩意见，原告请求撤销10号处理决定和35号复议决定没有事实和法律依据，请人民法院维持两级政府的决定。 第三人在本案开庭后提供光盘一张，记录争议发生时争议地的现状。 经庭审举证、质证，本院对本案证据认定如下： 原告方提供的证据1-5真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明原告所有证明的事实；证据6、12、15是否与本案事实有关联尚需进一步查证核实，在本案中不予评判；证据7的真实性、合法性、关联性予以确认，结合平南县政府提供的调查知情人笔录，其证明效力足以证实水侯屯在联产承包责任制时期将争议地分户发包给本屯村民的事实；证据8-11、13-14可以证明原告方所要证明的事实，予以确认；证据16、17与本院现场勘察所见情况相符，可作为本案认定事实的参考证据。 平南县政府提供的证据属于权属调处部门依法立案后，依照法定程序进行收集、调查形成的证据，其内容可以作为本案认定事实的证据，同时证据表现形式可证实平南县政府调处程序具备合法性。 被告贵港市政府提供的证据足以证实其复议程序合法。 第三人开庭后提供的光盘与原告方提供的照片、本院现场勘察所见情况相符，予以确认。 本院于2019年10月14日组织各方当事人进行了现场勘验并制作了现场勘验笔录，各方当事人无异议，予以确认。 经审理查明，原告与第三人争议的土地位于平南县上渡街道上石村境内，争议双方称为石根地，四至界址：东至水侯屯耕作区、莫屋屯耕作区；南至赤垌屯耕作区；西至水侯屯耕作区、赤垌屯耕作区、莫屋屯耕作区；北至水侯屯耕作区，面积约74.2707亩，其中耕地面积约33.5055亩，裸地面积约40.7652亩。根据双方当事人的举证及平南县政府调查收集的证据，均没有充分的证据能够证实争议的石根地在土改、合作化、四固定时期属于任何一方的村民或哪一方集体所有。上世纪六十年代末以后，水侯屯村民开始在争议地内开荒耕作。约1979年底，水侯屯分为水侯一队（石姓为主）、二队（莫姓为主），在落实土地承包责任制时，水侯屯将耕地发包给分队后的各户耕种至今，期间没有第三人的村民耕种管理过争议地，也没有其他任何个人和集体提出权属异议。2016年9月，因平南县政府征收争议地作为建设用地，征收实施部门根据水侯屯集体议定的分配形式确定的地块，将争议地块编码为HD1-35号并标注各户姓名，由水侯屯各户村民配合征收实施部门对争议地进行丈量、清点地上附着物等征收工作以后，第三人才对争议地的土地补偿款主张权属引发争议。争议地上的地上附着物（定着物）补偿款90919元已支付给水侯屯村民。2016年11月29日，第三人向平南县上渡街道办事处（当时为上渡镇人民政府）提出权属纠纷调处申请，该办事处于同年12月9日立案调处，通知当事人提供证据、答辩，进行了现场勘查，调查相关知情人并两次组织争议双方进行调解，未能达成协议，于2017年3月9日作出了《终止调解告知书》，告知争议双方终止调解以及申请平南县政府确权等事项并送达争议双方。2017年3月13日，上渡街道办作出了《权属纠纷调处意见书》，认为本案争议地的约74亩石根地所有权应确权归两原告集体共同所有，将本案移交平南县政府的职能部门处理。经平南县政府的职能部门多次组织调解未果，平南县政府于2019年5月31日作出10号处理决定，将争议地的耕地33.5055亩的所有权确权给两原告集体所有，裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有，两原告不服申请行政复议，贵港市政府于2019年8月20日作出35号复议决定，维持10号处理决定。 本院认为，本案争议焦点为：10号处理决定认定将争议的石根地中的裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有的主要证据是否充分。 本案属于单位与单位之间土地所有权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案由平南县政府作出行政处理决定，有法定的职权依据，对职权的合法性本院予以确认；各方当事人对平南县政府作出10号处理决定程序合法性、被告贵港市政府具有作出35号复议决定的法定职权资格均没有异议，本院亦以确认。 针对争议焦点问题。本院认为，10号处理决定将争议的石根地中的裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有的主要证据不足，具体理由如下：其一，第三人在调处阶段申请确权时的主要证据为莫屋屯的证人莫某2、莫某3、莫某4等的证言，但经调处机关依法调查核实，第三人用以主张权属的证人反而证实联产承包责任制以后未见过第三人村民耕种管理过争议地，原告提供了上石村委会的证明证实证人莫某2、莫某3与第三人存在利害关系，该两人作出第三人在1967年秋与水侯屯共同分得争议地以及耕种过争议地的内容，在没有其他证据佐证的情况下不足以认定；其二，平南县政府提供的所有被调查人无一证实联产承包责任制以后第三人管理使用收益争议地的事实；其三，两原告提供的分田地原始记录、征用土地地上附着物补偿款发放表、土地补偿款发放表以及争议地照片等证据，与平南县政府提供的被调查人陈述的事实、本院的现场勘察情况相印证，证实争议地在联产承包责任制以后由两原告发包给农户耕种管理的事实。 综上，平南县政府10号处理决定以1967年秋水侯屯与石马屯共同分得争议地以及耕种过争议地理由，从而将争议地中的裸地的所有权确权给两原告及第三人共同所有，认定事实的主要证据不足，依法应当撤销并责令重作，被告贵港市政府作出的35号复议决定的复议程序虽然合法，但其维持10号处理决定结果错误，应当一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告贵港市人民政府作出的贵政复决[2019]35号行政复议决定。 二、撤销平南县人民政府作出的平政处字[2019]10号行政处理决定，责令平南县人民政府在法定期限内对本案争议重新作出行政处理决定。 本案受理费50元（原告已交），由平南县人民政府、贵港市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年二月二十五日 法官助理 张文秀 书 记 员 李 勤 附录：本案涉及的法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。