河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2753号上诉人（原审原告）周华，女，1951年7月24日出生，汉族，住河南省潢川县。委托代理人沈辉。被上诉人（原审被告）潢川县人民政府，住所地潢川县跃进东路**。法定代表人兰恩民，系该县人民政府县长。委托代理人方志刚，系该县自然资源局工作人员。委托代理人武东志，河南豫金律师事务所律师。上诉人周华因与被上诉人潢川县人民政府（以下简称潢川县政府）土地征收纠纷一案，不服河南省信阳市中级人民法院（2019）豫15行初192号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人周华的原审诉讼请求：确认潢川县政府未作出责令交出土地决定而强行占用其土地行为违法。原审法院经审理查明：周华系潢川县弋阳办事处金星村沈庄组村民。2013年4月河南省人民政府作出豫政土［2013］466号文件，批准征收包含周华所在村民组集体建设用地3.595公顷作为潢川县2012年度第二批城市建设用地。2014年5月19日潢川县政府与沈庄村民组达成征地补偿协议，但周华未就补偿事宜签订补偿协议。2015年6月河南省人民政府作出豫政土［2015］837号文件，批准征收包含周华所在村民组集体建设用地39.8263公顷作为潢川县2014年度第二批城市建设用地。2018年3月16日潢川县国土资源局与沈庄村民组签订《征地协议》，征收沈庄村民组土地约62.81亩。周华认为其家属于二男孩，应按二户给予安置，但至今没有得到补偿，请求判令潢川县政府征收周华土地的行为违法。经法庭释明，周华当庭明确其诉讼请求为：确认潢川县政府未作出责令交出土地决定而强行占用其土地行为违法。原审法院认为：涉案土地已被河南省人民政府批准征收为国有土地，且潢川县政府的土地管理部门已与被征地的农村集体经济组织签订并履行了相关征地补偿协议，潢川县政府通过与土地所有权人农村集体经济组织签订征收土地协议而进行的土地征收，故潢川县政府不必作出责令交出土地决定，周华起诉请求确认潢川县政府未作出责令交出土地而强行占用土地的行政行为违法的理由不能成立，周华的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周华的诉讼请求。上诉人周华不服原审判决，提起上诉称：1、原审法院未查明周华承包地是否在征地范围内。潢川县政府未出示豫政土［2013］466号、［2015］837号两个省政府征收土地的文件，未出示“一书四方案”、两登记一公告等规范性文件，未见政府人员对每个农户和地上附着物产权人进行权属、、地类面积、、地上附着物的调查看到答辩状后，经周华自行查找豫政土［2013］466号、［2015］837号两份批复文件，两份文件仅分别显示同意征收金星村集体建设用地3.595公顷和3.1671公顷，但金星村除了包括周华所在的沈庄外还有十多个村民小组，两个文件均不显示周华的承包地是否包含在征收范围内。2、原审法院判定周华诉讼请求不成立的依据是“潢川县人民政府的土地管理部门己与被征地的农村集体经济组织签订并履行了相关征地补偿协议，被告通过与土地所有权人农村集体经济组织签订征收土地协议而进行的土地征收，故被告不必作出责令交出土地决定”是没有法律依据的。根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，即使是合法征地，如果周华因为种种原因未交出土地，也应该由潢川县政府下达书面的《责令限期交出土地决定书》，如周华在规定的期限内还不交出土地，则由潢川县政府申请法院强制执行。而本案的事实是周华家的土地被开发商雇佣一些社会闲杂人员夜晚强行暴力强占，是违法占地。3、原审法院没有对征地的整个案件进行全面审查，没有形成完整的证据锁链。征收集体土地主要经历三个阶段：向省政府申请征收土地批复、实施征地、把征用的土地按照批准的用地用途进行相关的建设，并且每个阶段或许都存在多个环节、多个行为。但征收主体是人民政府，人民政府应该对整个征收过程的整个环节都进行管理、监督。在整个审理的过程中，没有见潢川县政府提供合法征地相关的规范性文件。4、此次庭审仅仅是说说有关事实情况，没有见到规范性文件，缺乏证据，周华庭后通过邮寄的方式向法院提交的《调查取证申请书》，法院也没有任何说法，不知道调查了没有。5、只有为了社会公共利益的需要才能征收集体土地，批准用地是为建学校，潢川县政府占有土地后没有向任何单位供地，开发商在政府的默许下改变了土地用途，建成商品房牟取暴利，是严重的违法用地行为。综上，请求撤销原判，判令潢川县政府强占土地行为违法。被上诉人潢川县政府答辩称：1、潢川县政府一审中已按照行政诉讼法的规定提交相关证据，周华已见到征地批文，详细了解相关批准情况，豫政土［2013］466号、［2015］837号两份征地批复文件均包括涉案土地，周华所述与事实不符。潢川县政府已按规定发布征地公告及补偿安置方案并进行测量调查、听取被征地农民意见，征地行为符合法律规定。2、责令交出土地的前提是土地被征收且已补偿而拒不交出土地，而本案中涉案土地已被征收并使用，不存在责令交出土地的前提条件。3、周华的诉讼请求是“确认潢川县政府未作出责令交出土地决定而强行占用其土地行为违法”，而周华提出的涉案土地供地行为、征地目的、土地用途等上诉理由与其诉讼请求无关联。4、潢川县政府2012年组织勘测定界时，周华应已知涉案土地被征收，一审起诉时已超出行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。综上，原审法院已全面审查涉案土地征收、补偿过程，周华的上诉理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为，根据周华所提诉讼请求，本案系因周华不服潢川县政府强行占用其承包地而提起的行政强制争议诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”案发时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国啯土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律法规的规定，潢川县政府在本案中应该承担其占用周华承包地行为合法的证据，但一审中潢川县政府仅向法院提供了2019年5月21日潢川县弋阳办事处金星村沈庄村民组出具的《关于沈庄土地赔偿情况说明》和2018年3月16日潢川县国土资源局与沈庄村民组签订的《征地协议》，并未提供周华所诉的2014年6月22日其土地被强行占用时潢川县政府所依据的相关证据，依法应视为没有证据，故在周华未同意交出其承包土地的情况下，潢川县政府即强行实施对周华承包土地的占用，其行为违反了上述行政法规的有关规定，依法应确认该行为违法。原审法院以“潢川县政府通过与土地所有权人农村集体经济组织签订征收土地协议而进行的土地征收，故潢川县政府不必作出责令交出土地决定”为由驳回周华的诉讼请求属于适用法律错误，本院予以纠正。关于本案的起诉期限问题，由于潢川县政府的强行占地行为违法且一直处于持续状态，故周华提起本案诉讼并不超过起诉期限。综上，原审判决适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。上诉人周华的上诉理由部分有理，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省信阳市中级人民法院（2019）豫15行初192号行政判决。二、确认潢川县政府强行占用周华承包土地的行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由潢川县政府负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  荆向丽审判员  田伍龙二〇二〇年二月二十五日法官助理崔璐书记员王欣如