吉林省榆树市人民法院行政判决书（2019）吉0182行再1号原审原告陈某，现住榆树市。原审被告榆树市黑林镇人民政府（原谢家乡人民政府）。法定代表人杨某。委托代理人张某。原审第三人榆树市黑林镇景阳村村民委员会。负责人黄某。原审原告陈某诉原审被告榆树市黑林镇人民政府（原谢家乡人民政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，经原审原告陈某申请再审，吉林省高级人民法院于2019年8月15日作出（2019）吉行再17号行政裁定，裁定撤销吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行再6号行政裁定，撤销吉林省榆树市人民法院（2017）吉0182行再1号行政裁定，指令吉林省榆树市人民法院对本案进行审理。本院于2019年11月15日立案，于2019年11月21日依法向原审被告榆树市黑林镇人民政府及原审第三人黑林镇景阳村村民委员会送达了起诉状副本、应诉通知书及举证须知，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原审原告陈某，原审被告榆树市黑林镇人民政府委托代理人张某，原审第三人黑林镇景阳村村民委员会负责人黄某等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审原告陈某称，原告原在谢家乡景阳村居住，1991年秋全家搬到环城乡靳家村，同时将户口迁入居住处。第二轮土地承包时，根据有关政策，靳家村没有落实原告承包的土地，1999年原告将户籍迁回谢家乡景阳村。在此期间，原告多次找谢家乡政府落实土地承包未果，后原告书面申请谢家乡政府落实土地承包，未给书面答复。原告依据榆发（1996）31号文件第四十一条规定，提起诉讼。要求：1、要求被告履行法定监督管理职责；2、被告赔偿因不作为造成原告的经济损失。原审原告陈某向法庭提供如下经庭审举证、质证的证据：1.2000年1月6日原告向谢家乡人民政府书写的申请书一份；2.2000年4月6日环城乡靳家村村民委员会出具证明一份；3.2000年4月13日与李立军谈话笔录一份；4.车票若干张；5.榆发[1996]31号文件、榆稳地[1996]2号文件；原审被告榆树市黑林镇人民政府答辩称，原谢家乡人民政府严格按照1996年分地政策执行土地发包，承包资格的确认严格按照户籍登记时间即1996年11月29日零时。陈某在1991年把户籍迁移至榆树市环城乡靳家村，在户籍界定的时间内即1996年11月29日零时未将户籍迁回原谢家乡景阳村，所以陈某在原谢家乡景阳村不可能享有承包土地的资格。被告榆树市黑林镇人民政府未向法庭提供证据。第三人黑林镇景阳村村民委员会答辩意见与被告答辩意见一致，亦未向法庭提供证据。原审被告及第三人对原审原告提供的证据1有意见，无法确定该申请书的存在；对证据4有意见，车票用途不详；对证据2、3、5无意见。原审原告陈某向法庭所提供的证据1、2、3、5客观、真实，与本案具有关联性，可以作为本案认定的事实依据，予以确认。证据4与本案无关联性，不予确认。经审理查明，陈某原系榆树市谢家乡景阳村村民，第一轮土地承包期间在景阳村取得承包土地。1991年陈某全家将户口迁移至榆树市环城乡靳家村，并在该村六组居住。1996年第二轮土地承包时，陈某在环城乡靳家村未分得承包土地，陈某为分得土地，于1999年将户口迁回原居住地景阳村。原榆树市谢家乡景阳村认为陈某不符合当时榆树市人民政府相关文件规定，未分给陈某全家承包的土地。2000年1月陈某向原榆树市谢家乡人民政府送交书面申请，主要内容为：“……按照市委有关文件落实我的土地耕种权，我家四口人至今没有落实土地，申请人连要三年有余，没有给我解决。农民不可没有地种，农民无土地耕种就无法安居生存。请求乡政府及时解决，以使申请人为明春生产确立经济物质基础。”原榆树市谢家乡人民政府未予答复。2000年3月1日陈某向本院提起行政诉讼。另查明，2005年榆树市谢家乡并入榆树市黑林镇。本院认为，原审原告陈某在第二轮土地承包时，未取得土地承包经营权，于2000年向其户口所在地的原谢家乡人民政府书面申请要求落实土地承包政策未得到答复，而提起本案不履行法定职责的诉讼，陈某的起诉是否符合行政诉讼法规定的受理条件，是本案的焦点。陈某提起本案诉讼时间为2000年，依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十条、第十四条规定，农村土地属于农村集体所有，土地承包经营权由村集体经济组织或者村民委员会发包。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）及《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）并未规定乡（镇）人民政府具有对集体经济组织成员应否取得土地承包经营权的请求作出处理及监督管理的职责。按照“法无授权不可为”原则，当时的原谢家乡人民政府对原审原告陈某书面申请的内容不具有监管职责。本院于2017年以审判监督程序再审此案时，依据此时有效的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第二十七条、第三十六条规定，如果村集体经济组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督。及《中华人民共和国农村土地承包法》（2002颁布）第十一条规定，乡（镇）人民政府对本行政区域内村民与集体经济组织就应否取得土地承包经营权发生争议，具有监督管理职责。此时，陈某作为黑林镇景阳村村民，未在该村取得土地承包经营权，侵犯其合法权益，有权向具有管辖权的乡（镇）人民政府请求监督。本案中，陈某在《中华人民共和国农村土地承包法》实施后，未取得土地承包经营权，享有要求当地人民政府履行监督管理职责的权利，虽然法律不溯及既往，但要求陈某另行再次主张相同的权利，势必增加当事人诉累，不利于矛盾的化解。故应认定陈某的起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，…乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。本案中，陈某未取得土地承包经营权书面申请乡政府解决，乡（镇）人民政府对陈某能否取得土地承包经营权应作出处理而未作出处理，属构成行政不作为，故原审被告黑林镇人民政府应依法履行陈某是否享有土地承包经营权的监督管理职责。原审原告陈某的其他诉讼请求于法无据，不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销本院（2000）榆行初字第1号行政判决；二、责令原审被告榆树市黑林镇人民政府于本判决生效后二个月内，对原审原告陈某在第三人榆树市黑林镇景阳村应否享有土地承包经营权履行监督管理职责。三、驳回原审原告陈某其他诉讼请求。案件受理费50元由原审被告榆树市黑林镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。审判长 申家超审判员 李百玲审判员 张树元二〇二〇年二月十日书记员 孙 妍附：相关法律和司法解释条文1.中华人民共和国土地管理法（1998年修订）第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。2.中华人民共和国村民委员会组织法（2010年10月修订）第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。3.中华人民共和国农村土地承包法第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。4.中华人民共和国立法法第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。5.中华人民共和国行政诉讼法第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。6.最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。