广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1203行初395号原告：周岐仙，男，汉族，1971年11月25日出生，户籍地:河南省柘城县岗王乡后徐4号。委托代理人：张文明，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人：吴华飘，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。被告：肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局）。住所地:肇庆市端州区******。法定代表人：黄勇。出庭负责人：张成币，该局副局长。委托代理人：夏国毅，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。原告周岐仙不服被告肇庆市自然资源局作出的《行政处罚决定书》，于2019年12月5日向本院提起行政诉讼，本院同月6日立案后，于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭,于2020年1月6日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人张文明、吴华飘，被告的副局长张成币及委托代理人夏国毅、张少英等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告肇庆市自然资源局于2019年7月1日作出肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》，查明周岐仙未经土地管理部门依法批准，于2018年7月至今擅自占用位于肇庆市高要区******委会“罗乐砖厂”（土名）60735平方米土地填土、动工建设砖厂，决定处罚如下：1、限期自行拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用的土地给原权属单位；3、对非法占用的3300平方米水田处以92400元罚款；对非法占用的26433.3平方米坑塘水面处以528666元罚款；对非法占用的4400平方米林地处以48400元罚款；对非法占用的26600平方米采矿用地处以266000元罚款；罚款合计￥935466元。原告周岐仙诉称，一、行政处罚认定事实错误。1、周岐仙不是本案的适格相对人，肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司（下称“公司”、“垚磊鑫公司”）是本案被处罚事项的实际行为人，应是本案的适格相对人。1995年起至2016年，廖二横承包了肇庆市高要区白诸镇罗乐经济联合社（下称“罗乐经济联合社”）土名“下坑”、“大地”土地（四至范围：东至乐源围村委会鱼塘边，南至竹山脚排洪渠，西至铁路桩界，北至排水渠边，下称“案涉土地”）用以罗乐砖厂生产经营。2017年4月，罗乐经济联合社重新通过公开招标的方式，将案涉土地按原状发包给伍啟志，继续用作砖厂生产经营使用。2018年6月，经罗乐经济联合社及村民代表书面确认，同意伍啟志将案涉土地承包权转让给周岐仙。随后，周岐仙将土地交给垚磊鑫公司使用，用于开展非烧结仿古青砖和新型环保砖块项目。2018年6月20日，罗乐经济联合社出具《用地证明》，同意垚磊鑫公司使用案涉土地用于非烧结仿古青砖和新型环保砖块项目。同日，肇庆市高要区白诸镇规划建设办公室向垚磊鑫公司出具《建设项目用地规划意见》，原则同意垚磊鑫公司在案涉地块建设新型墙体材料厂。在确认案涉土地具备建设条件后，经垚磊鑫公司申请，2018年8月10日，肇庆市高要区环境保护局出具高环建[2018]292号《关于的批复》，同意垚磊鑫公司按照呈报表内容实施前述项目。随后，垚磊鑫公司严格按照前述主管部门的批复及意见利用案涉土地，公司在东面建设用地地块开展仿古青砖及环保砖生产经营、并翻新了原罗乐砖厂留存的老旧厂房、宿舍，北面、西面及南面地块均按土地原状保留，暂未加以开发利用。因此，使用案涉土地的相对人为垚磊鑫公司，并非周岐仙，垚磊鑫公司才是本案适格的相对人。2、垚磊鑫公司未非法占用建设用地。根据被告作出行政处罚证据的《肇庆市高要区土地利用现状图》（局部），项目实施地块用地性质本就属于建设用地。垚磊鑫公司已通过前述合法流程取得了案涉地块的使用权，并且在项目实施前便就土块性质向肇庆市高要区白诸镇规划建设办公室征询意见。2018年6月20日，该办公室向垚磊鑫公司出具《建设项目用地规划意见》显示，垚磊鑫公司环保砖建设项目用地不在白诸镇城镇总体规划区范围内，且不影响白诸镇城镇总体规划的执行和实施，原则同意肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司在高要区白诸镇罗乐村委会罗乐村口东侧地块上建设新型墙体材料厂。该办公室是高要区白诸镇政府土地规划的主管部门，其出具的文件应当具备充分公信力。同时，肇庆市高要区白诸镇罗乐经济联合社、肇庆市高要区环境保护局亦出具书面文件，同意垚磊鑫公司使用案涉地块开展仿古青砖与环保砖开展项目建设。因此，垚磊鑫公司实施环保砖项目地块用地性质本就是建设用地，开展项目已取得相关主管部门的同意，根本不存在非法占用建设用地的情形。3、垚磊鑫公司并未非法占用行政处罚决定书所述的水田、坑塘水面、林地。根据《土地管理法》，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。但是，垚磊鑫公司所实施项目并非持续将西面、南面农用地用以建设用途，根本没有将农用地转为建设用地之主观意图与客观需要。垚磊鑫公司仅在东面建设用地范围开展项目，项目所涉及原材料、物料仅是暂时存放在西面、南面地块，垚磊鑫公司也没有变更该等地块用地性质行为，不构成非法占用之情形。二、行政处罚适用法律错误。1、《行政处罚决定书》认定被处罚行为违反《土地管理法》第四十四条属于适用法律错误。如前所述，原告使用的东面地块本属于建设用地，根本不涉及农用地转为建设用地情形，无需办理农用地转用审批手续，并未违反《土地管理法》第四十四条之规定。同时，西面、南面地块仅作为临时存放无污染生产物料所用，并未作为建设用地使用，亦无需将农用地转为建设用地。被告适用《土地管理法》第四十四条对原告进行处罚属于适用法律错误。2、《行政处罚决定书》根据《土地管理法》第七十六条对原告进行处罚属于适用法律错误。（1）《行政处罚告知书和听证告知书》显示，原告非法占用建设用地34202.4平方米，《行政处罚决定书》变更为非法占用采矿用地26600平方米。采矿用地性质本属于建设用地，垚磊鑫公司取得案涉建设用地使用权手续合法完备，并不属于第七十六条“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的情形，对原告处以第七十六条“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”行政处罚属于适用法律错误。（2）原告利用西面、南面地块存放生产物料、原材料的行为是临时性的，不构成非法占用，也并未擅自将农用地改为建设用地，适用第七十六条对原告行政处罚属于适用法律错误。综上，被告所作出的《行政处罚决定书》认定事实、适用法律均存在错误。据此请求：1、撤销肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》；2、判令本案的诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交了以下证据：1、土地承包合同；2、《建设项目用地规划意见》；3、《关于的批复》；4、《环境影响报告表合同》；5、肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司的企业公示信息；6、伍啟志的询问笔录、《承包土地开发鱼塘及取土合同》；7、检测报告。被告肇庆市自然资源局辩称：（一）我局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》，主体适格。根据《土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定，我局是肇庆市人民政府土地和矿产资源行政主管部门，由在高要区设置的派出机构肇庆市自然资源局高要分局对辖区内的土地违法行为进行监督检查，作出行政处罚决定，是履行法定职责的行为，也符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定。因此，肇庆市自然资源局高要分局以我局名义作出的《行政处罚决定书》（肇国土资高执法[2019]8号）主体适格。（二）我局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。2018年8月10日我局的白诸国土资源所工作人员巡查发现在肇庆市高要区******委会“下坑”、“大地”（土名）地段存在疑似违法平土、建设基础及土地硬底化行为，向违法行为嫌疑人周岐仙发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为当事人停止和改正违法行为。当天，我局的执法人员向原告展开调查并制作了《询问笔录》。案涉宗地“下坑”、“大地”（土名）约147.47亩，其中60亩是原告于2018年6月5日从原土地承包人伍啟志转包使用，于同年6月8日，原告又与伍啟志签订协议，将转包土地扩大至约147.47亩。2018年6月8日原告成立了“肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司”，并在其转包的上述地块占用建设厂房及堆填材料的场地。根据土地管理部门向案涉土地第一手承租人伍啟志和原告询问笔录，查明案涉土地出租给原告前未有堆填土，以及案涉土地未办理相关土地使用手续。我局为准确认定原告违法占用土地的面积，委托广东省测绘工程公司对原告占用范围进行了测量，广东省测绘工程公司经实地测绘，制作了《肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）涉嫌违法用地测量技术报告》。该报告显示：现场指界违法面积：60735.0平方米，合91.10亩。又根据《肇庆市高要区白诸镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》，宗地用途分类为：一般农用地和林地。根据《肇庆市高要区2017年土地利用现状图》（局部）核实，本案土地中坑塘水面（代码114）39.65亩；采矿用地（代码204）39.90亩；有林地（代码031）6.60亩；水田（代码011）4.95亩。根据上述调查事实，原告未经批准占用位于肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）地段土地面积共60735.0平方米，合91.10亩动工建设砖厂，违反了《土地管理法》第四十四条之规定。我局根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令其限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；返还非法占用土地给原权属单位；根据《广东省国土资源行政处罚自由载量权实施标准》序号1之规定对其作出罚款的决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。（三）我局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》，程序合法。如上所述，我局发现原告未办理用地手续，在农用和采矿用地上进行建设，向其发出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为当事人停止和改正违法行为。经过调查、勘测初步认定违法事实及拟定处理意见后，于2019年5月28日向原告送达《行政处罚告知书和听证告知书》（肇国土资高执法[2019]8号），告知其我局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容享有陈述、申辩和申请听证的权利。事后，原告申请听证，我局于2019年6月11日按照有关规定举行听证会。原告及委托代理律师参加了听证会，并提出违法用地的主体不是原告，而是原告成立的肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司，但未能提供相关证据证明。在我局对本宗违法用地案件的调查处理过程中，经多次询问原告，其均承认违法用地的事实，根据上述询问笔录和原告与伍啟志签订的土地转包合同，证明案涉违法用地的主体是原告。我局于2019年6月26日再次到现场调查，原告原占用违法占地西边水塘被堆存大量的大理石原材料石浆已经基本整改，恢复水塘，故我局在最终作出的决定未对其作出处理，减轻了原告应承担的违法责任。调查终结后，我局承办该案的高要分局负责人与其他班子成员根据听证会形成听证笔录和听证报告书对调查结果进行了集体会审，最终作出案涉行政处罚决定，整个程序合法。综上所述，我局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，实体处理得当。原告请求撤销行政处罚决定书的诉求没有事实和法律依据，恳请人民法院依法予以驳回。被告向法庭提交了以下证据、依据：1、肇庆市自然资源局统一社会信用代码证书、肇国土资发[2017]141号《肇庆市国土资源局关于委托本级国土资源分局履行执法监察工作的通知》、《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室印发的通知》（肇委办发电[2015]29号）、《中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于肇庆市自然资源局机构编制事项的通知》（肇办发[2019]40号）；2、2018年8月10日和9月18日的动态巡查每日台账；3、2018年9月18日白诸镇辖区内涉嫌违法行为情况汇报；4、现场勘验笔录及现场照片；5、《询问笔录》；6、《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》及送达回证；7、肇庆市高要区白诸镇土地利用总体规划图（2010-2020）布局；8、肇庆市高要区遥感卫星影响图（局部）；9、肇庆市高要区土地利用现状图（局部）；10、肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）涉嫌违法用地测量的《测量技术报告》；11、《立案呈批表》；12、《违法占地调查报告》；13、《行政处罚告知书和听证告知书》及送达回证；14、《行政处罚听证会通知书》及送达回证；15、《行政处罚听证会公告》及公告照片；16、《土地行政处罚听证会记录》、听证会签到表、《行政处罚听证报告书》；17、《肇庆市自然资源局高要分局行政处罚决定会审表》；18、《土地承包合同》、周岐仙与伍啟志签订的转包合同；19、肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》及送达回证；20、法律根据：《土地管理法》第四十四、第六十六条、第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》（序号1）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，2018年6月8日，伍啟志（甲方）与原告周岐仙（乙方）签订合同，主要约定甲方将其原承包的位于高要区白诸镇罗乐村委会土名“下坑”、“大地”（即原砖厂）的147.47亩土地转包给乙方承包经营，该土地四至范围：东至乐源围村委会鱼塘边，南至竹山脚排洪渠，西至铁路桩界，北至排水渠边。同日，肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司（以下简称垚磊鑫公司）经原高要市工商行政管理局核准登记成立为有限责任公司，企业登记住所：肇庆市高要区************口东侧800米（土名：大地）伍啟志厂房，法定代表人覃志明（2019年9月16日变更为张世通），股东周岐仙、张世通、周奕驰，经营范围：研发、生产、销售：环保设备；生产、加工、销售：新型墙体材料；仓储服务；环保技术开发；环境污染防治服务；再生资源利用项目及环境保护项目的投资；环保工程；土石方工程；房屋拆卸工程；再生资源回收、加工；石材废料及废渣、非生产性废旧设备的再生综合利用处置、提供渣土消纳、泥浆消纳服务；道路清扫与保洁；河道保洁；园林绿化维护及管理。经垚磊鑫公司申请，肇庆市高要区白诸镇规划建设办公室于2018年6月20日对垚磊鑫公司作出《建设项目用地规划意见》，认为垚磊鑫公司在高要区白诸镇罗乐村委会罗乐村口东侧地块建设生产非烧结仿古青砖和环保砖的建设项目用地面积约60亩，项目用地不在白诸镇城镇总体规划区范围内，且不影响白诸镇城镇总体规划的执行和实施；规划意见如下：一、原则上同意你单位在该项目用地上建设新型墙体材料厂，请按照肇庆市高要区《关于印发肇庆市高要区新型墙体材料厂办证流程的通知》（高建[2015]1号）的要求完善相关手续；二、切实做好水土保持方案，防止水土流失；三、根据《中华人民共和国土地管理法》，不得在采矿区外取土破坏耕地；四、切实做好环境环保措施，防止生产过程中污染排放。2018年6月21日，垚磊鑫公司（甲方）以周岐仙为项目联系人，与广西正泽环保科技有限公司（乙方）签订《环境影响报告表合同》，约定甲方委托乙方承担垚磊鑫公司年产5000万块非烧结仿古砖、2000万块环保砖建设项目环境影响报告表的编制工作。垚磊鑫公司并将《肇庆市垚磊鑫环保科技有限公司年产5000万块非烧结仿古砖、2000万块环保砖建设项目环境影响报告表》及有关材料向肇庆市高要区环境保护局提交，2018年8月10日，肇庆市高要区环境保护局对垚磊鑫公司作出《关于的批复》，主要认为项目选址于高要区白诸镇罗乐村委会罗乐村口东侧（土名：大地）伍啟志厂房，占地面积39996平方米，总建筑面积约为5500平方米，建设年产5000万块非烧结仿古砖、2000万块环保砖项目的上述环境影响报告表评价结果科学，内容较全面，垚磊鑫公司应按照《报告表》内容组织实施。2018年8月10日，肇庆市国土资源局高要分局工作人员在日常巡查中发现周岐仙在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）的一般农地区平土、建基础、硬底化，即现场进行了勘测和制作了现场勘验笔录，确定当事人周岐仙在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）的坑塘水面、水田、采矿用地约18亩平土、建基础、硬底化；并对周岐仙进行了询问和制作了询问笔录，周岐仙确认伍啟志在2013年与该地块的权属单位签订承包合同承租该地块经营砖厂，2018年6月经该地块的权属单位同意，伍啟志将该地块转租给其使用，其成立垚磊鑫公司在该地块生产环保砖，2018年7月开始平土搞厂房建设；当日，肇庆市国土资源局向原告周岐仙作出并送达肇国土资高执法字[2018]第108068号《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，认为周岐仙存在未经国土资源管理部门批准，在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）平土面积约10亩，建基础面积约8亩，硬底化面积约100平方米的行为违法，责令立即停止上述违法行为，听候处理，又责令其自收到通知书之日起15日内予以改正，恢复原状。2018年9月18日，肇庆市国土资源局高要分局工作人员在日常巡查中发现周岐仙在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）的坑塘水面、采矿用地、水田约50亩搭棚、硬底化、堆填石材粉，即现场进行了勘测和制作了现场勘验笔录，确定当事人周岐仙在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）的坑塘水面、采矿用地、水田约50亩搭棚、硬底化、堆填石材粉；并对原告周岐仙进行了询问并制作了询问笔录；当日，肇庆市国土资源局向原告周岐仙作出并送达肇国土资高执法字[2018]第108079号《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，认为周岐仙存在未经国土资源管理部门批准，擅自在白诸镇罗乐村委会“下坑”“大地”（土名）搭棚、硬底化、堆填石材粉、总面积约50亩的行为违法，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，又责令其自收到通知书之日起15日内予以改正，恢复原状；同日，肇庆市国土资源局高要分局白诸国土资源所将上述情况向白诸镇人民政府进行汇报。在2019年1月22日、1月31日、2月27日、3月15日、4月29日、6月26日，被告对白诸镇罗乐砖厂现场进行拍照并制作现场照片。期间，被告在2019年2月1日对原告周岐仙进行了询问并制作了询问笔录，周岐仙确认白诸镇罗乐村委会“下坑”（土名）地块由伍啟志转租给其使用，其进行填土约33亩建砖厂，砖厂面积11.2亩；同日，被告向原告周岐仙作出并送达肇国土资高执法〔2019〕002号《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，认为周岐仙未经土地行政主管部门批准，于2018年6月至今擅自占用位于肇庆市******委会“下坑”（土名）地块约60亩（以实际测量为准）土地动工建设砖厂和填土（石泥原材料）的行为违法，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，又责令其自收到通知书之日起15日内完善用地手续。2019年2月26日，被告对伍啟志进行了询问并制作了询问笔录，伍啟志确认其在2014年4月通过公开招投标向白诸镇罗乐村委会10个生产队租用白诸镇罗乐村委会“罗乐砖厂”地块60亩，现由其转租给周岐仙使用，该地块的水塘是以前砖厂取土所形成，从2018年10月开始周岐仙在该水塘堆填生产砖的原材料，并在该地块搭棚、填土。2019年3月13日被告又对原告周岐仙进行了询问并制作了询问笔录，周岐仙确认其在白诸镇罗乐村委会“下坑”（土名）地块中的51.15亩水塘堆放大理石的原材料石浆，已堆放2亩地块；同日，肇庆市国土资源向原告周岐仙作出并送达肇国土资高执法〔2019〕005号《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，认为周岐仙未经土地行政主管部门批准，于2018年6月至今擅自占用位于肇庆市******委会“下坑”（土名）地块西边水塘约2亩（以实际测量为准）堆放石泥原材料的行为违法，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，又责令其自收到通知书之日起15日内恢复土地原貌。2019年3月25日，被告对原告周岐仙未经国土资源主管部门批准，于2018年7月至今擅自将位于肇庆市高要区******委会“罗乐砖厂”（土名）处土地填土、动工建设厂棚的行为进行立案查处。2019年5月8日，被告向肇庆市高要区******委会主任禤汉文进行了询问并制作了询问笔录，禤汉文确认伍啟志通过公开招投租赁其村委会及属下经济社的“罗乐砖厂”（土名）地块，该地块原用作于旧砖厂，后伍啟志转租给周岐仙，该地块现由周岐仙作于砖厂使用。2019年4月17日，被告向周岐仙作出肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚告知书和听证告知书》并于同月23日依法送达给周岐仙，告知其未经批准，于2018年7月至今擅自占用位于肇庆市高要区******委会“罗乐砖厂”（土名）94835.8平方米土地填土、动工建设厂棚的违法事实、处罚依据，拟行政处罚：1、限期自行拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用土地给原权属单位；3、处以违法占地罚款2433462.6元的处罚内容及陈述、申辩、申请听证权利。到2019年5月15日，被告又向周岐仙作出与2019年4月17日作出的《行政处罚告知书和听证告知书》相同文号的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚告知书和听证告知书》并于同月28日依法送达给周岐仙，告知其未经批准，于2018年7月至今擅自占用位于肇庆市高要区******委会“罗乐砖厂”（土名）93553.9平方米土地填土、动工建设厂棚的违法事实、处罚依据，拟行政处罚：1、限期自行拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用土地给原权属单位；3、对非法占用的土地处以罚款2408135.6元的处罚内容及陈述、申辩、申请听证权利。2019年5月29日，原告向被告申请听证，2019年6月3日被告作出肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚听证会通知书》和《行政处罚听证会公告》，于2019年6月11日组织举行了听证会并制作《土地行政处罚听证会记录》，原告到场参加了听证会并进行陈述和申辩；听证会后，被告重新进行了调查，于2019年6月13日对原告周岐仙进行了询问并制作了询问笔录，周岐仙确认高要区白诸镇罗乐村委会“下坑、大地”（土名）地块由垚磊鑫公司使用，因为其是垚磊鑫公司的大股东，所以之前的询问笔录是说该地块由其使用，该地块已搭建两处厂棚（用于生产环保砖），分别为3250平方米和1200平方米，厂棚旁堆放泥浆原材料占地约30亩。受肇庆市自然资源局高要分局委托，广东省测绘工程公司对肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）涉嫌违法乱堆放淤泥、私自占用土地建造厂房的地方进行面积测量计算，并于2019年7月2日出具《测量技术报告》（肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）涉嫌违法用地测量），测绘成果：现场指界违法面积：60735平方米，合91.1亩。被告根据该测绘结果，认定周岐仙未经依法批准，擅自占用60735平方米（折合91.1亩）农用地动工建设砖厂作非农用途的违法行为。2019年7月11日，被告根据询问笔录、《肇庆市高要区白诸镇土地利用总体规划图（2010-2020）（局部）》、《肇庆市高要区遥感卫星影响图（局部）》、《肇庆市高要区土地利用现状图（局部）》、《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》、现场照片、《肇庆市高要区******委会“下坑”（土名）涉嫌违法用地测量技术报告》、土地承包合同等证据，向周岐仙作出肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》，查明周岐仙未经土地管理部门依法批准，于2018年7月至今擅自占用位于肇庆市高要区******委会“罗乐砖厂”（土名）60735平方米土地填土、动工建设砖厂，该行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、限期自行拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用土地给原权属单位；3、对非法占用的3300平方米（折合4.95亩）水田处以28元/m2的罚款，小计￥92400元；对非法占用的26433.3平方米（折合39.65亩）坑塘水面处以20元/m2的罚款，小计￥528666元；对非法占用的4400平方米（折合6.6亩）林地以11元/m2的罚款，小计￥48400元；对非法占用的26600平方米（折合39.90亩）采矿用地处以10元/m2的罚款，小计￥266000元；以上四项罚款合计￥935466元。并将该《行政处罚决定书》于同月12日送达给原告周岐仙。又查明，根据中共肇庆市委、肇庆市人民政府2019年1月6日印发的《肇庆市机构改革方案》，肇庆市人民政府组建了肇庆市自然资源局，不再保留肇庆市国土资源局，其职能全部转由肇庆市自然资源局负责。随后，肇庆市国土资源局高要分局更名为肇庆市自然资源局高要分局，为肇庆市自然资源局的派出机构。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，肇庆市自然资源局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案的适格被告。本案属于行政处罚纠纷，争议焦点在于被告肇庆市自然资源局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，适用法律、法规是否准确，程序是否合法。首先，根据证据证实，垚磊鑫公司于2018年6月8日成立，住所地为案涉土地，建设项目的申请有相关部门的批复，公司并已进行运作，原告周岐仙是垚磊鑫公司的股东，对于本案涉案的行为是原告个人行为还是代表垚磊鑫公司的行为，被告仅凭对原告的询问笔录认为原告已确认属其行为就认定原告周岐仙为违法主体，且在周岐仙提出申辩后仍不向与案涉土地有关的垚磊鑫公司调查核实，即案涉《行政处罚决定书》对违法主体并未调查清楚，属于事实不清。又根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”的规定，被告肇庆市自然资源局在作出处罚前虽然履行了事先告知的义务，但却在不同的时间出具两份相同文号的《行政处罚告知书和听证告知书》，该两份告知书认定的违法事实和处罚内容不一致，并且又与《行政处罚决定书》认定的违法事实和处罚内容不一致，属于未提前告知行政相对人行政处罚的事实，剥夺了原告对实际处罚事项的知情权，故被告作出的行政处罚违反了法定程序。综上所述，被告肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告肇庆市自然资源局作出的肇国土资高执法[2019]8号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告肇庆市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康审 判 员  黄登魁人民陪审员  谭永奇二〇二〇年二月十四日书 记 员  戴谨维