广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终56号上诉人（原审原告）佛山市顺德明洋纺织印染有限公司，住所地佛山市顺德区伦教世龙集约工业区。法定代表人刘燕，行政经理。委托代理人陈明华，广东德先律师事务所律师。委托代理人梁宝荣，广东德先律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区交通运输局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区******。法定代表人吴振海，局长。委托代理人胡敏全，该局工作人员。委托代理人廖日晖，广东顺朗律师事务所律师。上诉人佛山市顺德明洋纺织印染有限公司（以下简称明洋公司）因诉佛山市顺德区交通运输局（以下简称顺德交通局）行政不作为一案，不服佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初1036号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，明洋公司取得的编号为（粤顺）港经证（0010）号《港口经营许可证》的有效期至2016年2月26日。另查，因佛山市顺德区机构改革，原佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称原顺德环运局）行使的港口经营行政许可审批职权现由顺德交通局行使。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用上诉人明洋公司上诉称，被上诉人未履行法定职责的行为一直处于持续状态。上诉人依法取得的《港口经营许可证》有效期至2016年2月26日，在该证有效期届满期间，上诉人多次向原顺德环运局提交申请办理延期手续的材料，该局以材料不全为由不受理。上诉人整理材料后于2016年12月20日重新提交，后该局于2017年3月7日向上诉人发出了《行政许可申请补正通知书》，上诉人按照通知要求补齐了续期材料，2017年9月，原顺德环运局通知上诉人就《关于明确我区老码头经营管理有关问题的意见(征求意见稿)》征求企业意见，因老码头经营管理的相关政策未落实，该局退回了续期材料等通知。同时，结合上诉人与被上诉人工作人员的聊天记录及2019年3月28日被上诉人组织召开的续期工作会议可知，《港口经营许可证》的续期工作一直在开展，但截至上诉人起诉当天，被上诉人并没有作出是否受理并给予行政许可的决定，即被上诉人未履行法定职责的行为一直处于持续状态。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、《港口经营管理规定》第十二条规定，即使上诉人提交的材料是不齐全或不符合法定形式，被上诉人也应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。其次，原审裁定适用法律错误，上诉人提起诉讼没有超过法定期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条(三)、(六)规定，“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”与“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政拒绝履行或者不予答复的”是两个不同的具体行政行为，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及司法解释第六十六条认定上诉人超过法定起诉期限是适用法律错误，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，由于被上诉人并没有作出受理或不受理的具体行政行为，故本案就不可能存在上诉人“知道或应当知道作出具体行政行为之日”来确定上诉人的起诉期限问题，鉴于被上诉人的具体行政行为是持续性的，故上诉人可随时起诉。综上所述，一审法院认定事实及适用法律错误，请求：撤销一审裁定，依法发回重审或改判；确认被上诉人未依法受理上诉人提出的《港口经营许可证》行政许可续期申请的不作为违法。被上诉人顺德交通局答辩称，上诉人的《港口经营许可证》是原顺德环运局于2013年2月26日颁发，有效期至2016年2月26日。政府机构改革后，顺德交通局承接了原顺德环运局的交通运输管理职责，成为本案适格诉讼主体。首先，在该《港口经营许可证》有效期届满前，上诉人并未依法办理延续手续。2017年3月3日上诉人向原顺德环运局提交延续申请，该局开具《行政许可申请补正通知书》，要求其补充合格的材料以便查清事实，但其一直未能提供有效材料。2017年9月8日，上诉人取回延续申请资料。被上诉人已尽谨慎履职义务并依法履职，不存在违法行为。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条以及《港口经营管理规定》第十七条的规定，上诉人未在《港口经营许可证》有效期届满之日30日前提出延续申请，则该证因有效期届满自然失效。法律上不存在有效期届满后办理延续申请的规定，原顺德环运局2017年3月7日要求上诉人补正材料，只是为了谨慎起见，尽可能地查明案件事实情况。第三，上诉人称“在《港口经营许可证》有效期届满期间，多次向原顺德环运局提交申请办理延期手续的材料，该局以材料不全为由不受理，上诉人整理材料后于2016年12月20日向该局提交了材料”，该主张并没有任何证据予以证实。第四，由于上诉人码头属于老码头，需要谨慎处理，并且上诉人存在重新申请《港口经营许可证》的可能性。因此被上诉人通知上诉人对草拟文件征求意见、对其码头定期检查、依法作出各项要求和报告(包括固体废物、船舶油污、码头移位及沉降监测等)、通知其开会等并无不妥，但相关情况不代表认可上诉人延续申请的行为，也不能认定被上诉人未履行法定职责。第五，上诉人于2017年3月3日提交延续申请，2017年9月8日已经取回全部申请材料，其提出延续申请的行为已经终结。该终结是由于上诉人主动撤回其延续申请材料而产生的，根本不存在上诉人不知道的情形，也不存在上诉状中所述“被上诉人的具体行政行为是持续性的”。上诉人的起诉早已明显超过了法律规定的期限，并不存在可随时起诉的情况。最后，由于上诉人的《港口经营许可证》已经超过有效期，上诉人也未在合法期限内提出延续申请，本案的处理对该许可证已经失效的事实不构成影响，上诉人应另巡途径提出港口经营许可的申请才符合事实情况和法律规定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，曾向行政机关提出过申请；第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础；第三，向有管辖权的行政机关提出；第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为；第五，行政机关对申请予以拒绝或逾期不处理可能侵害的必须是属于申请人自己的主观权利。本案中，上诉人明洋公司因主张被上诉人顺德交通局对其提出的延期许可申请未履行法定职责而提起本案诉讼。经查，明洋公司申请延续许可的编号为（粤顺）港经证（0010）号《港口经营许可证》是由原顺德环运局于2013年2月26日颁发，有效期至2016年2月26日。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条以及《港口经营管理规定》第十七条的规定，涉案《港口经营许可证》的延续许可申请应在有效期届满三十日前向作出许可的行政机关提出，否则该证因有效期届满依法自然失效。但上诉人在本案中未提交任何证据证明其在2016年2月26日之前曾提出过延续许可申请的事实，且在依申请履职之诉中证明提出申请的事实是原告的举证责任，也是该履职之诉可以成立的起诉条件，故从涉案《港口经营许可证》是否存在依法提出延期申请的事实而言，上诉人不符合提起本案履职之诉的条件。其次，从被上诉人提交的原顺德环运局于2017年3月7日向上诉人发出的《行政许可申请补正通知书》可以证明，上诉人在2017年3月3日向原顺德环运局提出了延续涉案《港口经营许可证》有效期申请的事实。但根据前述法律、法规的规定，此时该许可证因有效期早已届满而依法自然失效。上诉人对于一项依法失效的行政许可提出延续许可申请，并要求被上诉人作出履职处理显然没有法律依据，即上诉人所申请的事项没有实体法上的请求权基础，亦不符合提起本案履职之诉的条件。至于上诉人提起履职之诉是否超过起诉期限的问题，行政行为起诉期限的界定因作为的行政行为和不作为的行政行为而有所区分，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限适用于作为的行政行为，而本案上诉人所提起的不履行法定职责之诉应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年二月二十七日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹