上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2019）沪0115行初826号原告印志洪，男，1962年3月13日生，汉族，住上海市。委托代理人汤红兵，上海市理诚律师事务所律师。委托代理人王韦，上海市理诚律师事务所律师。被告上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市。法定代表人龚霞。出庭行政机关负责人施俊龙，副局长。委托代理人范金华。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。原告印志洪因要求确认被告上海市崇明区规划和自然资源局(原上海市崇明区(县)规划和土地管理局，以下不再区分,均称“崇明规资局”)拔除其承租土地上的苗木及清平场地的行为违法，向本院提起诉讼，本院于2019年9月3日立案受理后，于次日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于同年10月12日公开开庭审理了本案。原告印志洪及其委托代理人王韦，被告崇明规资局的副局长施俊龙、委托代理人范金华、薛常宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告印志洪诉称，其于2010年7月与上海市崇明区陈家镇八滧村新协9队全体承包户签订了流转期限为2010年至2029年的《土地承包经营权流转合同》。合同签订后，原告在承租的流转土地上种植了大量苗木。2015年9月30日，被告作出《拟征地告知书》,拟征收包括原告部分承租土地在内的集体土地。2016年2月4日，被告发布《征地补偿安置方案公告》，明确原告承租的部分土地被纳入征收范围。2016年4月23日，被告在未与原告协商并达成补偿协议的情况下,擅自将原告承租的约7亩土地上的苗木全部铲除并清平场地，其中包括香樟树368棵、卫矛(胸径2厘米、高3米)22,898棵、卫矛(胸径1厘米、高2米)16,808棵、红叶石楠4,000棵、桂花树5棵、黄杨树25棵，给原告造成了巨大损失。2016年5月25日，原告曾以上海市宝山水利工程有限公司(下称“宝山水利公司”)、上海市崇明县农村水利管理所(下称“崇明水利所”)、崇明县陈家镇人民政府(现已变更为上海市崇明区陈家镇人民政府，以下不再区分，均称“陈家镇政府”)为被告提起民事诉讼，要求其赔偿损失，因上述单位均否认实施了上述行为，致使责任主体无法确定，原告无奈撤诉。原告认为,被告作为征收实施主体，对于发生在土地征收程序中的清理苗木等行为，在无人担责时应由其承担法律责任。为此，原告要求法院依法确认被告于2016年4月23日铲除其承租的位于陈家镇八滧村新协9队约7亩农田上种植的苗木并清平土地的事实行为违法。被告崇明规资局辩称，被诉行为发生在2016年4月，原告于2016年5月提起民事诉讼，说明其在2016年5月前就已知悉被诉行为的存在，现其于2019年提起诉讼，明显超过法定的起诉期限。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条等规定，案涉土地的征收主体是区县政府，具体实施主体是征地事务机构，被告既非征收主体，亦非具体实施主体，不应该对其未作出的行为承担责任。另外，行政征收与地上物清理并非同一概念，集体土地征收费包干后，对于地上物的清理，在与被征收人协商一致的情况下一般由属地政府负责，协商不一致的往往搁置，不存在由土地管理部门进行强制清理的情形。原告承租的土地中只有很小一部分被纳入征收范围，对该部分的补偿，征收补偿安置方案已经明确，且补偿款也支付到了原告所在村委会，被告并无铲除清理原告约7亩苗木的必要，案涉行为可能是施工单位因施工需要借用原告承租的土地而清理的。按照法律规定,对于被诉行为是否存在及由谁实施的事实，应由原告举证，现其证据不能证明其主张,,法院应当驳回其诉讼请求。经审理查明，2010年7月，印志洪与陈家镇八滧村新协9组31户农户签订了《土地承包经营权流转合同》，承租农户承包地81亩用于苗木种植等,租期为2010年至2029年。2015年9月30日，崇明规资局作出沪〔崇〕拟征地告[2015]第043号《拟征地告知书》，拟征收八滧村新协9-12组等处的集体土地，征地范围东至北陈公路，南至工程实施线，西至小漾港，北至工程实施线，征地用途为水域、防护绿地。2015年10月23日，有关部门对南横引河地上物调查后,确认印志洪承租土地的地上物包括香樟树290棵、卫矛3.402亩、桂花树5棵、黄杨树25棵。2015年11月23日，上海市人民政府作出沪府土[2015]668号《关于批准崇明县2015年第22批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》,批准了原崇明县人民政府(现已变更为上海市崇明区人民政府，以下不再区分，均称“崇明县政府”)的《征收土地方案》等。2016年1月21日，崇明县政府作出沪〔崇〕征地告[2016]第003号《征收土地方案公告》，明确八滧村新协九组农用地49.80平方米被纳入本次征收范围，征收中由崇明县土地管理部门组织征地事务机构拟定土地补偿、地上附着物补偿等，经其批准后依法组织实施。2016年2月4日，崇明规资局作出沪〔崇〕拟征地补告[2016]第015号《征地补偿安置方案公告》，方案显示印志洪地上附着物包括香樟树290棵，单价为人民币(以下币种均为“人民币”)200元/棵，计58,000元，桂花树5棵，单价为250元/棵，计1,250元，黄杨树25棵，单价为150元/棵，计3,750元，卫矛3.40亩，单价为3,900元/亩，计13,268元，对其补偿总额为76,268元。2016年4月12日，崇明县政府批准了该方案。2016年5月6日，印志洪向八滧村村民委员会反映其种植在南横引河边上的苗木被损毁。2016年5月31日，八滧村村民委员会与陈家镇政府工作人员共同出具情况说明确认：印志洪所种植的香樟树被损毁368棵，卫矛(胸径2厘米、高3米)被损毁4.703亩(22,898棵)，卫矛(胸径1厘米、高2米)被损毁2.10亩(16,808棵)，红叶石楠被损毁0.40亩(4,000棵)，桂花树被损毁5棵，黄杨树被损毁25棵。2016年5月30日，被征收土地用地单位上海市堤防(泵闸)设施管理处(甲方)与崇明县房屋(土地)征收中心(乙方)签订《征地费包干协议书》，协议约定由甲方支付乙方征地范围内的地上附着物补偿及其他费用，乙方在收到甲方征地包干费后10日内，办理征地结案手续，因建设项目影响周围单位的生产、办公和居民的生活所产生的矛盾，由甲方自行处理。2016年6月，崇明县房屋(土地)征收中心(甲方)与陈家镇政府(乙方)签订了《征收集体土地补偿安置协议书》，协议约定甲方全额支付征地补偿费用后，乙方在10日内完成征地范围内地上附着物(集体部分)的搬迁工作。2017年4月，崇明规资局等出具了征地补偿安置方案同意结案的意见。另查明，印志洪于2016年5月30日以崇明水利所、宝山水利公司及陈家镇政府为被告向上海市崇明区人民法院提起民事诉讼，要求其赔偿损失，案号为(2016)沪0230民初3489号。2017年11月，印志洪以继续收集证据为由撤回了起诉。2018年2月，印志洪认为是陈家镇政府指使宝山水利公司铲除了其苗木，其以二者为被告再次提起民事纠纷，案号为(2018)沪0151民初1235号。后法院于2018年12月以印志洪未缴纳诉讼费为由裁定按其撤回起诉处理。上述两起民事诉讼的相关证据材料显示：被征收土地用于崇明环岛运河南横引河东段河道整治工程。2015年12月，用地单位作为发包方与承包方宝山水利公司签订了施工合同，项目管理方为崇明水利所，根据该合同，承包方需于2016年5月10日前完成南横引河水下部分阶段验收工作。2016年3月，承包方认为原告的苗圃等未搬迁，其无法开展相应工作,其要求尽快采取保护性施工方案。2016年4月4日，该苗圃仍未搬迁。2016年4月25日，承包方称其分别接到陈家镇政府及崇明水利所工作人员电话，称上述苗圃已动迁完毕，可以进场施工。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)、(三)项的规定，提起行政诉讼应当具有明确的被告和事实根据，即被诉行政行为存在且被告实施了该行政行为。本案中，原告提起的是确认被诉行政行为违法之诉，法院首先应当确定被诉行为是否系被告作出。本院认为，原告提供的现有证据无法证明被告实施了被诉行为，理由如下：首先，按照崇明县政府公布的《征收土地方案公告》，八滧村新协九组共有49.80平方米土地被纳入征收范围，现原告认为被告清理了其约7亩土地上的苗木，该面积远超被征收土地的面积，被告在征收中心与用地单位尚未签订征地费包干协议的情况下，铲除原告被纳入征地范围外的苗木，与常理不符。其次，在征收程序中如果需要强制搬迁，征地机构一般会先催告当事人自行搬迁，在催告未果后，才会采取该做法，本案中，无证据证明被告曾对原告进行过任何催告，其在无催告的情况下，直接强制搬迁亦与常理不符。再次，根据上述《征收集体土地补偿安置协议书》，征地范围内地上附着物的搬迁工作由陈家镇政府负责，在有专门机构负责征地范围内地上附着物搬迁工作的前提下，被告更无在尚未收到用地单位支付的征地包干费的情况下铲除原告苗木的必要。总之，现有证据无法证明被诉行为是被告所为，行政征收是一系列过程,中间涉及众多行政主体,对被征收范围外的苗木进行清理,也不是征收的必经程序,被告不应对仅是发生在征收期间，但未受其授权或委托的行为承担法律责任。另外，原告被毁损苗木可分为征收范围内外两部分，对于前者的补偿，征地补偿安置方案已经予以明确，且补偿款已支付至原告所在村委会，其可依法领取,如原告对该补偿方案有异议，其可直接针对该方案依法寻求救济。综上，原告未提供证据证明被告实施了原告诉称的事实行为，其主张缺乏事实根据，被告诉讼主体亦不适格，本院应依法裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告印志洪的起诉。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告印志洪。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  宋永强人民陪审员  钱文新人民陪审员  龚照新二〇二〇年二月二十八日书 记 员  施 芸附：相关法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……