河南省开封市龙亭区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0202行初28号原告：开封市上河城物业管理有限公司，住所地：开封市龙亭区新都汇****购物广场****，统一社会信用代码：91410202581719776M。法定代表人：李建岭。委托诉讼代理人：葛洪涛，该公司员工，委托代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：李建伟，河南博颂律师事务所律师，委托代理权限为特别授权。被告：开封市龙亭区城市管理局（龙亭区城市综合执法局），，住所地：开封市龙亭区卷棚庙街**统一社会信用代码：11410202796791580W。法定代表人：刘洪顺,局长。委托诉讼代理人：轩辕明月，该单位工作人员，委托代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：赵顺利，河南予瑞律师事务所律师，委托代理权限为特别授权。被告：开封市龙亭区人民政府,住,住所地：河南省开封市体育路**织机构代码：00531749-6.法定代表人：张正濠，区长。委托诉讼代理人：杨永利，该单位工作人员，委托代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：张新军，该单位法律顾问，委托代理权限为特别授权。原告开封市上河城物业管理有限公司不服被告开封市龙亭区城市管理局（龙亭区城市综合执法局）作出的限期拆除决定及开封市龙亭区人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人葛洪涛、李建伟，被告开封市龙亭区城市管理局的委托诉讼代理人轩辕明月、赵顺利，被告开封市龙亭区人民政府的委托诉讼代理人杨永利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告开封市龙亭区城市管理局（龙亭区城市综合执法局）于2019年6月17日作出龙综限拆字［2019］第6006号限期拆除决定书。主要内容为：开封市上河城物业管理有限公司，经查，你（单位）在上河城小吃街东楼三层五层和西楼三层建设的小吃街东楼三层、五层共745㎡、小吃街西楼三层3535㎡（1、建筑物；2、设施），不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到本决定书之日起5日内自行拆除。如你（单位）不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向开封市龙亭区人民政府或者开封市城市综合执法局申请行政复议，也可以自收到本决定书之日起六个月内依法直接向人民法院提起诉讼。原告对该决定不服，向被告开封市龙亭区人民政府申请行政复议。开封市龙亭区人民政府于2019年8月22日作出汴龙政复决［2019］4号行政复议决定书，维持开封市龙亭区城市管理局作出的龙综限拆字［2019］第6006号限期拆除决定。原告开封市上河城物业管理有限公司诉称，被告向原告作出的限期拆除决定书违背了开封市建设国际文化旅游名城指挥部例会会议纪要【2015】2号文件、处罚依据严重偏颇，具体情况如下：一、该限期拆除决定书、复议决定书违背了开封市建设国际文化旅游名城指挥部例会会议纪要【2015】2号文件，业主投入的巨额资金和政府专项引导资金将付之一炬。2015年5月27日开封市召开2015年建设国际文化旅游名城指挥部第2次会议。其中该会议纪要的第三项内容（关于上河城文商旅一体化发展项目）明确将上河城文商旅一体化发展项目列入2016年全市十大重点文化项目。要求高标准建设、加快解决存在的问题，不断提升业态档次。同时，部署由市城管局、市公安局、市规划局、市住建局、市旅游委、市发改革委等市直单位和龙亭区政府全力配合进行。由于开封市瑞信房地产开发有限公司建设的龙亭花园项目中的子项目“新都汇商业街区”市场定位缺乏远见存在偏差、经营不善，造成整个项目濒临停业，鉴于现实情况，经开封市2015年建设国际文化旅游名城指挥部例会研究决定，由开封上河城商业经营管理有限公司对商场整体进行全面升级、改造，项目更名为上河城文商旅一体化发展项目。原告为执行政府决定，并取得业主一致同意，配合现场工程指挥部在原有建筑业态基础上完成了全面升级、改造，改建投入近1800万元。2015年9月由开封市人民政府和龙亭区人民政府联文上报省政府专业部门审定，给予该项目补偿了250万元，充分印证了该项目的正确性及良好效果。2016年5月由开封市财政局开财预指（2016）49号，以省级高成长服务业专项引导资金拨付补偿到位。二、该限期拆除决定书、复议决定书严重偏颇，有违合理行政原则。要求限期拆除的建筑物、构筑物，属于上河城文商旅一体化发展项目中旅游集散中心建设项目。被告要求限期拆除的建筑物、构筑物是原告在执行开封市建设国际文化旅游名城指挥部例会会议等确定的高标准建设要求，为解决该项目之前的脏、乱、差、定位落后等问题，以提升该区域业态档次作出的决定。上河城全面升级改造过程中，对具体的分部分项工程设计、图纸等均报备给现场指挥部。完成升级改造后，通过营运三年多来的事实证明，升级改造后的上河城呈现出了古色古风，与龙亭辉映一体，面貌一新，得到了政府和民众的普遍好评。行政主体不仅应在法律、法规、规章规定的范围内实施行政行为，而且要求行政行为要客观、符合公平、正义等法理。而被告要求限期拆除的建筑物、构筑物均属于政府决议的发展项目。如拆除，原告的巨额收入及政府拨付的专项引导资金都将付之一炬。还有对现状良好业态必将产生破坏性，而且对该区域的城市风貌势必造成严重影响。同时，要求限期拆除的建筑物、构筑物将严重影响到承租商户的合法经营权益。三、该限期拆除决定书、复议决定书对上河城一楼、二楼建筑物的主体结构安全及工程质量将造成严重隐患。四、汴龙政复决【2019】4号行政复议决定书认定［2019］第6006号限期拆除决定书认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，与被告开封市龙亭区政府对原告在上河城全面升级、改造中作出的各种决定自相矛盾。针对以上客观事实，原告对上河城的全面升级改造完全是执行政府决议的产物，并且在该项目升级改造中对具体改建的分部分项目工程设计、图纸等都是密切配合现场指挥部进行的。综上，被告限期拆除决定书、复议决定书是在没有考虑客观事实的情况下做出的。请求法院：1、请求法院撤销被告开封市龙亭区城市管理局（龙亭区综合执法局）龙综限拆字【2019】第6006号限期拆除决定书及开封市龙亭区人民政府作出的汴龙政复决【2019】4号行政复议决定书。2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1、【2015】2号开封市建设国际文化旅游名城指挥部例会会议纪要、项目变更名称证明；2、业主大会材料；3、房产分户图、效果图、规划图；4、新、旧照片对比；5、领导视察照片；6、产权证、国有土地使用权出让合同、法律文件；7、开封市财政局关于拨付2016年第四批省级高成长服务业专项引导资金的通知（开封市财政局开财预指〔2016〕49号文件）；8、龙亭区城建局罚款收据；9、情况说明。被告龙亭区城市管理局对原告的上述证据质证如下：对原告提交的证据真实性予以认可，但是不符合行政处罚法及行政诉讼法的相关要求，不能证明原告的证明目的，也不能证明原告的主张符合城市规划法的相关规定。特别是开封市建设国际旅游名城的会议纪要，这个依法不能作为证据使用，会议纪要不是正式的法律文件，不具有法律强制力，因此法院不应采信该证据。被告龙亭区人民政府对原告的上述证据质证如下：原告提交的指挥部的例会会议纪要只能证明开封市政府同意该项目立项。房产证只能说明合法部分的合法性，不能说明合法建筑之外建筑的合法性。新旧图片对比跟本案的争议焦点没关联，原告也说相关手续正在办理中，足以说明龙亭区城市管理局限期拆除的违法建筑的存在。被告开封市龙亭区城市管理局辩称，原告的起诉没有合法依据，其作出的行政处罚决定事实清楚，法律依据正确，程序合法，应当予以维持，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告向本院提交了以下证据、依据：1、案件登记表；2、行政处罚案件立案审批表；3、预约通知书；4、调查询问笔录；5、现场检查勘验笔录；6、行政处罚事先告知书及送达回证；7、行政处罚听证告知书及送达回证；8、行政处罚听证申请书；9、行政处罚听证通知书；10、授权委托书、法人身份证明及身份证复印件、营业执照复印件；11、听证答辩书；12、行政处罚听证笔录；13、现场检查勘验笔录；14、行政处罚决定审批表；15、限期拆除决定书、送达回证；15、勘验及送达相关照片。提交以上证据拟证明其作出的限期拆除决定实体合法，履行了行政处罚的全部正常程序。原告对被告龙亭区城市管理局的上述证据质证如下：对证据本身的真实性无异议，但是认为上述证据证明其作出的行政行为系合法，违背了事实上的客观性，以上证据不能证明其作出的限期拆除决定的合法性。原告的上河城改造项目是原告执行政府的决议决定，原告认为行政行为的作出应该以客观存在的事实为依据，因此对其证据的合法性、客观性均有异议。被告开封市龙亭区人民政府对被告开封市龙亭区城市管理局的上述证据质证如下：对证据没有意见，在复议过程中原告仍未能提交规划审批手续，所以复议机关驳回其申请，维持开封市龙亭区城市管理局的限期拆除决定。被告开封市龙亭区人民政府的答辩意见与被告龙亭区城市管理局的意见一致。被告开封市龙亭区人民政府未向本院提交证据。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认定如下：对被告开封市龙亭区城市管理局提交的证据，原告对真实性均无异议，符合证据的法定要素，本院予以采信。对原告提交的证据1-4、6-8，被告对真实性无异议，符合证据的法定要素，本院予以采信。经审理查明，2019年5月16日，被告开封市龙亭区城市管理局接匿名举报称位于开封市西大街98号上河城小吃街内有多处面积较大涉嫌违章建筑，该局接举报后即进行了审批立案。后该局于2019年5月21日对原告进行调查询问并对房屋进行现场勘验。2019年5月22日，被告开封市龙亭区城市管理局以原告在上河城小吃街西楼三层4500㎡和东楼四层、五层1000㎡未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡建设规划法》第四十条的规定，已构成违法，违法行为特别严重为由作出行政处罚事先告知书，告知原告该局拟对其作出限期拆除的行政处罚，并于当日向原告送达了该行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书。2019年5月24日，原告申请行政处罚听证，被告开封市龙亭区城市管理局于2019年6月3日向原告送达了行政处罚听证通知书，告知原告听证时间、地点、地点及注意事项等19年6月12日，被告开封市龙亭区城市管理局依原告申请就该案组织听证，听取了原告的陈述申辩。针对原告提出的违章建筑面积需要重新确认的问题，被告开封市龙亭区城市管理局于2019年6月17日再次对涉案违法建设房屋进行现场勘验，经再次测量确认原告在上河城小吃街违法建设的东楼三层、五层面积为745㎡，西楼三层面积为3535㎡。该局并于当日经审批作出龙综限拆字（2019）第6006号限期拆除决定书并向原告送达。原告对被告开封市龙亭区城市管理局作出的上述限期拆除决定不服，并于2019年6月21日向被告开封市龙亭区人民政府申请行政复议。2019年8月22日，被告开封市龙亭区人民政府作出汴龙政复决[2019]4号行政复议决定书，决定维持被告开封市龙亭区城市管理局作出的龙综限拆字（2019）第6006号限期拆除决定书。原告不服该复议决定，于2019年9月11日向本院提起诉讼。另查明，案涉项目原系新都汇商业街区，因建设单位经营不善，开封市建设国际文化旅游名城指挥部于2015年5月27日决定交由原告对商场整体进行全面升级改造，项目更名为上河城文商旅一体化发展项目。后原告在上河城小吃街原有建筑基础上在小吃街内东楼三层、五层及西楼三层搭建建筑物进行改造，但未办理建设工程规划许可手续。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……由此，城乡规划主管部门负有对城镇规划区内的违法建设行为进行查处的职能。被告开封市龙亭区城市管理局依法具有对涉案违法建筑进行行政执法的职能。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实……本案中，被告开封市龙亭区城市管理局在接举报后进行调查询问、两次现场勘验，并依据调查询问笔录、现场勘验笔录及照片，认定原告存在实施违法建设的行为，其作出的限期拆除决定认定事实清楚，证据充分；在执法程序上，该局就该案履行了立案、调查、现场勘验、向原告送达权利义务告知书、依申请举行听证、听取原告陈述和申辩、经审批作出具体行政行为并送达等程序,其执法程序合法；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案被告开封市龙亭区城市管理局依据该规定及原告的违法情节作出案涉限期拆除决定,责令原告于5日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可证等规划文件的违法建筑,适用法律正确。综上，被告开封市龙亭区城市管理局作出的限期拆除决定认定事实清楚、证据充分、执法程序合法、适用法律正确。虽然案涉上河城文商旅一体化项目属于开封市重点文化项目，但是项目得到政府支持，并不意味着原告对案涉项目进行改造建设可以不依照法定程序办理建设工程规划许可等审批手续。原告要求撤销被告开封市龙亭区城市管理局作出的龙综限拆字（2019）第6006号限期拆除决定的诉讼请求，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任……本案中，作为本案被告之一的复议机关开封市龙亭区人民政府，依法应对其作出的复议行为负有举证责任，但其未向本院提交任何证据证明其作出案涉复议决定的合法性，依法应认定其作出本案复议决定无相应证据、依据，依法应予撤销。故对原告要求撤销被告开封市龙亭区人民政府作出的汴龙政复决[2019]4号行政复议决定的请求，本院予以支持。综合，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、驳回原告开封市上河城物业管理有限公司要求撤销被告开封市龙亭区城市管理局龙综限拆字【2019】第6006号限期拆除决定的诉讼请求。二、撤销被告开封市龙亭区人民政府作出的汴龙政复决[2019]4号行政复议决定。案件受理费50元，由原告开封市上河城物业管理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。审 判 长  代乔鹏审 判 员  万姗姗人民陪审员  王美廉二〇二〇年二月二十四日书 记 员  陈光辉