内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院行 政 判 决 书 （2019）内0402行初145号 原告：胡某，男，1963年8月4日出生，公民身份号码×××，住内蒙古赤峰市。委托代理人：仪某，内蒙古大川律师事务所律师。委托代理人：白某，内蒙古大川律师事务所律师。被告:赤峰市林业和草原局红山区分局，住所地内蒙古自治区赤峰市红山区桥北大街红山区政府办公楼六楼。法定代表人:刘某，局长。委托代理人:高某。委托代理人:金某，赤峰市林业和草原局红山区分局工作人员。被告：赤峰市红山区人民政府，住所地内蒙古赤峰市红山区桥北大街1号。法定代表人:林某，区长。委托代理人：王某。原告胡某不服被告赤峰市林业和草原局红山区分局（以下简称林草分局）作出的赤红林罚决字[2019]第088号林业行政处罚决定书，及被告赤峰市红山区人民政府（以下简称区政府）作出的赤红政复决字[2019]第14号复议决定书，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，公开开庭审理了本案。原告胡某及其委托代理人仪某、白某，被告林草分局的委托代理人高某、金某，被告区政府的委托代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告林草分局于2019年7月5日向原告胡某作出赤红林罚决字[2019]第088号林业行政处罚决定书，该决定书记载：你未经林业主管部门审核同意，擅自在租用的红山区城郊林场土地上围封院落建设房屋，占林地面积共计2059.26平方米，为林业辅助用地。依据《中华人民共和国森林法》第18条第1款、《中华人民共和国森林法实施条例》第43条第1款的规定，责令1、限期7天内拆除在红山区城郊林场林地内所建房屋和院落，恢复林地原状；2、罚款人民币51400元。被告区政府于2019年9月12日作出赤红政复决字[2019]第14号复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持林草分局作出的赤红林罚决字[2019]第088号林业行政处罚决定书。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销赤红林罚决字[2019]第088号《林业行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、被告林草分局作出的行政处罚认定事实不清。被告林草分局于2019年7月5日作出了《林业行政处罚决定书》，认定原告占用林地，要求原告限期拆除房屋，恢复原状。而原告与国营赤峰市红山区城郊林场于2006年10月24日签订的《租赁空地协议书》，约定原告所承租的是空地，而非林地。被告林草分局认定原告占用的是林地的依据是其出具的林地状况登记表和认定报告。首先，从这两份文件上看，均不能看出原告占用的是标注范围内的林地；其次，这两份文件出具的时间是2016年和2019年，并非2006年《租赁空地协议书》签订之时。二、被告林草分局作出的行政处罚证据不足。《中华人民共和国森林法》第三条规：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”。由此可见，认定林地的唯一标准是国家发放的林权证。被告林草分局以其出具的林地状况登记表和认定报告为依据作出行政处罚决定，明显违反法律规定，导致作出行政处罚的证据不充分。三、被告林草分局作出的行政处罚适用法律错误。被告林草分局认定事实错误，导致其适用法律错误。原告租赁的为空地，并非林地，因此被告不应适用《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定作出行政处罚。四、红山区政府在处罚决定中有偷换概念之嫌，把空地改成林地，进行听证时，也没有出示林权证，在06年时都已经是建设用地，不能在16年时突然出示后造林权证进行处罚。综上所述，被告林草分局作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误。原告向本院提交了如下证据：租赁空地协议书，证明涉案土地性质为空地，该地周围情况与其一致。被告林草分局辩称：2019年4月30日，红山区森林公安局红山派出所接到报案称，胡某未经相关职能部门审批，在其租用的城郊林场的林地内建设房屋等设施。经调查，该宗地为红山区城郊林场林地，2006年胡某在与城郊林场签订协议书后，未经林业主管部门审核同意擅自围封院落建设房屋，院落占林地面积2059.26平方米。一、涉案土地的性质为林地。原告提出涉案土地为非林地，经答辩人调查，胡某建房所使用的土地为城郊林场国有林地，此林地已由红山区人民政府向红山区城郊林场颁发《林权证》。森林、林木、林地状况登记表是《林权证》的一部分。经城郊林场指证和赤峰市林业和草原局红山区分局认证，胡某所使用的土地就是林权证上所登记的国有林地。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条之规定:林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。第三条之规定:国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。所以原告所说此地是非林地是不成立的。二、赤红林罚决字(2019)第088号号行政处罚认定违法事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国森林法》第十八条规定：进行勘查开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。根据此法条的规定，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。此林地没有经过林业主管部门审核同意，在此林地上进行建设就是迤法行为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条处罚。综上，被告在办理行政处罚案件中依法行政，程序合法。被告作出的赤红林罚决字[2019第088号《林业行政处罚处罚决定书》请求贵院应予予以维持。被告林草分局在规定的期限内向本院提供了作出被诉行政行为时的法律依据和相关证据：行政案件卷宗复印件一册，证明林草分局所有程序合法，经过审批，资料信息来源明确，符合事实与法律规定。被告区政府辩称：一、赤峰市林业和草原局红山区分局作出的《林业行政处罚决定书》(赤红林罚决字[2019第088号)有充分的事实根据和法律依据，具体理由详见《赤峰市红山区人民政府行政复议决定书》(赤红政复决字[2019]14号)。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2019年7月12日，原告向红山区人民政府申请行政复议，请求销赤峰林草局红山区分局对其作出的《行政处罚决定书》。答辩人于2019年7月17日依法受理了原告的申请，并于同日向原告作出《复议案件受理通知书》(赤红政复受字[201914号)，向林草局红山区分局作出《行政复议答复通知书》(赤红政复通字[2019114号)，林草局红山区分局依法进行了答复并提交了相关的证据材料。2019年9月12日，答辩人依法作出了《赤峰市红山区人民政府行政复议决定书》(赤红政复决字[2019114号)，并将该决定书向各方当事人进行了送达。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法予以维持。被告区政府在规定的期限内向本院提供了作出被诉行政行为时的法律依据和相关证据：行政复议决定书、复议案件受理通知书、答复通知书及送达回证三份。经庭审质证，原告对被告林草分局所举证据质证称，第一、林草分局逾期提供证据，应承担举证责任；第二、在询问笔录中，胡某也说当时该土地是空地，堆放建筑垃圾，约定可以建设厂房，都能证明该土地在06年时是废弃地；第三、对认定报告的合法性有异议，城郊林场是林草局下属的事业单位，不应有同一单位出具相关文书；第四、对界定报告真实性关联性、合法性有异议，听证时并没有出示该报告，该报告结论上应有鉴定签章；第五、对租赁空地协议书无异议；第六、对证明的真实性、合法性有异议，前后内容矛盾；第七、对林权证表示异议，听证时并没有出现，向法庭请求调取林权证原始档案，确认是否与涉案土地有关联；第八、对处罚依据有异议，通过听证能反映出涉案土地并非林地的事实。被告区政府对被告林草分局所提交的证据均无异议。原告对被告区政府所提交的证据认为，应有相应证据予以佐证，直接改变了胡某所述内容，复议决定书认定事实错误。被告林草分局对被告区政府所提交的证据均无异议。被告林草分局对原告所提交的证据真实性无异议。被告区政府对原告所提交的证据真实性无异议，该份协议书虽为空地，但实际性质为林地，原告并未在听证或者任何阶段提供相应证据，证明该份协议书不合法，属于私人签订，不具有法律效力。本院对以上证据作如下认证：对原告提交证据的真实性、关联性予以采信。对二被告提交证据的真实性、关联性予以采信。经审理查明，胡某于2006年10月24日与红山区城郊林场签订《租赁空白地协议书》。该协议第二条约定：协议有效期为30年，始于2006年10月25日至2036年10月25日。第六条约定：协议终止后，乙方应无条件将所建房屋等建筑设施留给甲方(借地不拆屋)。该协议有甲方（红山区城郊林场）公章及负责人签字，乙方负责人的签字是胡某。胡某未经林业主管部门审核同意，在租用的红山区城郊林场土地上围封院落建设房屋，占林地面积共计2059.26平方米，为林业辅助用地。根据城郊林场的林权证记载，涉案土地在红山区城郊林场北山作业区内，系辅助生产林地。林草分局于2019年7月5日对胡某作出赤红林罚决字[2019]第088号林业行政处罚决定书。胡某不服，向区政府提出复议申请，区政府于2019年9月12日作出赤红政复决字[2019]第14号复议决定书。本院认为，依本行政案件性质，在对行政行为的合法性进行审查时，亦应对被告作出该行政行为是否有事实及法律依据进行审查。被告林草分局接报案后，依法进行了调查，在行政处罚前履行了告知权利的义务，在下发行政处罚决定前进行了事实查明和证据调取，并履行了内部审批手续。故作出该行政处罚决定的一般程序合法。被告林草分局提供的证据证实案涉林地登记在红山区城郊林场名下，现原告提供其与红山区城郊林场签订的《租赁空白地协议书》，故红山区城郊林场是本案的利害关系人，亦应是被告林草分局作出行政处罚的相对人。被告林草分局的行政处罚决定中未列置红山区城郊林场不当。被告林草分局在未对胡某与红山区城郊林场签订《租赁空白地协议书》行为的行政违法性进行确认的情形下，即作出案涉处罚决定亦属不当。被告林草分局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定作出并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款4000元，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”。《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。”。故被告林草分局在未对胡某与红山区城郊林场签订《租赁空白地协议书》行为的行政违法性进行确认的情形下而作出的罚款决定，亦属于事实不清，适用法律不当。本案中，原告未经林业主管部门审核同意，在红山区城郊林场北山辅助生产林地围封院落建设房屋的事实存在，但被告林草分局对此事实的行政处罚中存在程序不当、事实不清、适用法律不当情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。据此规定，本案应撤销被告作出的具体行政行为，并判令由被告重新作出行政行为。依据本案情况，确定被告在60日内重新做出行政为宜。被告区政府作出的赤红政复决字[2019]第14号复议决定书，事实审查不清，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告赤峰市林业和草原局红山区分局作出的赤红林罚决字[2019]第088号林业行政处罚决定书；二、撤销被告赤峰市红山区人民政府作出的赤红政复决字[2019]第14号复议决定书。三、被告赤峰市林业和草原局红山区分局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告赤峰市林业和草原局红山区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。   审判长 胡亚强人民陪审员 周罡 人民陪审员 冯恩珍  二O二O年二月三日 书记员 尹萌萌