辽宁省抚顺市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽04民终1173号上诉人（原审被告）：辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司，住所地清原满族自治县清原镇桥东街（建设大厦-3-12）。法定代表人：杨德全，该公司董事长。委托诉讼代理人：于捷，辽宁绿茵律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘雪，辽宁卓政律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：清原满族自治县人民政府，住所地清原满族自治县清原镇清河路21号。法定代表人：吴振宇，该县县长。委托诉讼代理人：童海仲，辽宁铭博律师事务所律师。上诉人辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司（以下简称漂流公司）因与被上诉人清原满族自治县人民政府（以下简称县政府）民间借贷纠纷一案，不服清原满族自治县人民法院（2019）辽0423民初1091号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。漂流公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回县政府的诉讼请求。二、本案诉讼费用由县政府承担。事实与理由：原审判决关于本案1290万元是借款的事实认定和适用法律错误。一、原审判决对本案1290万元的基础法律关系是民间借贷的认定错误。依据县政府向一审法院提供的书证，证明1290万元是县财政预算拨款“停车场建设”资金而非借款。1、在本案一审中，县政府提交的书证：2011年12月9日《清原满族自治县财政局调整指标通知单》、12月13日财政局《预算拨款凭证》，该二份证据证明1290万元是县财政预算拨款“停车场建设”资金而非借款。2、在本案一审中，漂流公司提交的书证：县财政局2011年10月8日《关于红河漂流公司交纳耕地占用税和契税的情况说明》（上有时任常务副县长杨军的批示），该证据证明1290万元是县财政预算拨款“停车场建设”资金而非借款。3、本案所谓“借款”发生的实际情况是“转税款”：时任县政府领导为完成税收任务，让县财政分二次拨款1290万元给漂流公司，让漂流公司缴纳不应当缴纳的耕地占用税、契税1292万元（耕地占用税12,237,694.35元、契税683,152.44元）。2011年5月26日，县资金收付中心通过清原农行转账490万元给漂流公司、6月27日由县资金收付中心通过清原农行转账800万元给漂流公司。漂流公司收到1290万元后，听从县政府的安排，于2011年6月27日、6月28日通过农业银行向县地方税务局交纳土地使用权转让契税683,152.44元、耕地占用税12,237,694.35元，二项共1292万元。需要强调的是，漂流公司没有因建设工程需占地、用地的事实，依法不应缴纳上述1292万元税费。《中华人民共和国耕地占用税法》第二条规定：“占用耕地建设建筑物、构筑物或从事非农业建设的单位和个人，为耕地占用税的纳税人，应当缴纳耕地占用税”。漂流公司之所以缴纳该笔税款，完全是听从时任县政府领导安排，为县政府完成税收任务，在县政府先拨款1290万元后，漂流公司将此款交税。4、本案所谓的借款，如此巨大的数额，双方没有借款协议，没有真实的借款合意。县政府虽提供了2011年6月27日漂流公司出具的《专用收款收据》，注有“借款”，该证据上的“借款”是县财政按照其预算拨款流程要求写的。旅游局给县财政打借条，漂流公司在收款收据上给旅游局写借款。县政府提交的书证—2011年6月27日县财政资金收付中心《付款通知书》注明：“1290万元用款单位：旅游局，事由：付借款”；书证—2011年6月27日《清原县行政事业单位报账审批单》注明：“单位-旅游局，摘要-借款1290万元”。但事实是1290万元由县财政资金收付中心转账给漂流公司。县财政预算拨款未平账前所有的拨款均以“借款”名义记账，这是县财政预算拨款的流程和通常做法。因县政府先给漂流公司拨款用以转税，让漂流公司在收款收据上注明是借款，但非真实的借款，故漂流公司为此事找到时任县政府领导及县财政部门。县财政局为了证明该转税款1290万元不是漂流公司真实的借款，给漂流公司出具了《情况说明》，并由时任主管副县长杨军作了批示，证明不是借款。因虚增税收、转税行为违规、违纪，所以在县财政局《情况说明》上，注明“用于停车场建设、向红河漂流景区投入1290万元”。且2011年12月9日县财政以“停车场建设”预算拨款对1290万元借款平账，并于2011年12月13日作了1290万元的“预算拨款凭证”。因此，县政府主张1290万元是借款与其提供的证据不符。5、一审法院对事实的认定和判决自相矛盾，明显的枉法裁判。一审法院对县政府提交的《清原满族自治县财政局调整指标通知单》、《预算拨款凭证》书证予以认定，即1290万元由清原县财政以县旅游局停车场建设资金科目拨付，清原县资金收付中心转款给红河漂流，该二个证据证明1290万元是“停车场建设”财政预算拨款，不是借款；对漂流公司提交的2011年10月8日县财政局《情况说明》书证予以认定，即该份证据能够证明款项用途为用于改造建设红河漂流景区，与本案借款无关联性，不予采信”，该证据证明1290万元是“停车场建设”财政预算拨款，不是借款。因此，一审法院在审查证据时已认定1290万元是“停车场建设”拨款，足以证明不是借款。综上，本案一审提交的证据：《清原满族自治县财政局调整指标通知单》、《预算拨款凭证》、《关于红河漂流公司交纳耕地占用税和契税的情况说明》，形成完整的证据链，证明1290万元是县财政预算拨款给漂流公司“停车场建设”资金，不是借款。根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十五条：“原告以收据等债权凭证为依据提起民间借贷诉讼，被告依据基础法律关系提出抗辩，并提供证据证明债权纠纷非民间借贷行为引起的，人民法院应当依据查明的事实，按照基础法律关系审理”。本案基础法律关系，按照一审证据证明，1290万元是县财政预算拨款用于“停车场建设”资金。因此，原审法院按照民间借贷法律关系审理此案，适用法律错误。二、本案不属于民法调整的民间借贷纠纷，而是县政府在履行与漂流公司签订的《清原红河峽谷旅游资源开发协议》过程中，涉及政府财政预算拨款与漂流公司发生的纠纷。漂流公司与县政府在该起纠纷中的地位不是平等主体之间的民间借贷债权债务关系，而是作为财政预算拨款的漂流公司与作为接受财政预算拨款专项资金的县政府之间，因政府财政拨款行政行为发生的纠纷。县政府与漂流公司在履行行政协议中是支配与被支配、管理与被管理、监督与被监督的关系。并且，双方在2008年签订的“补充协议”也明确了“漂流公司今后的发展由县政府主导”。因此，本案依法不受民法调整，不应按民事案件审理。依照行政法律法规规定，县政府不能起诉漂流公司，一审法院应驳回起诉。县政府一审提供的书证“清原满族自治县财政局调整指标通知单”注明停车场建设、“预算拨款凭证”注明停车场建设。已将此笔名义上的“借款”按停车场建设出资做了财政预算拨款平账处理。足以证明县政府起诉的1290万元不是漂流公司向县政府借款，而是县政府在履行行政协议即《开发协议》实施的财政预算拨款进行旅游基础设施建设的行政行为。依照财政部《行政单位财务规则》第十九条规定：“行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算”、《中华人民共和国预算法》第六十三条规定：“各部门、各单位不得擅自改变预算支出的用途”。《中华人民共和国预算法实施条例》第三十八条规定：“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格按照预算规定的支出用途使用资金”。据此，一审法院判决适用法律错误。本起诉讼是县政府故意虚假诉讼。请求二审查明本案事实，正确适用法律，依法驳回对漂流公司的虚假诉讼请求。同时，在已生效的另案判决中，对于同样以停车场建设拨付的款项已确认为不是借款，按照同案同判的原则，本案的1290万元也不可能是借款。清原县政府辩称，一、关于漂流公司主张的本案不属于民间借贷纠纷，是财政拨款预算纠纷的主张，首先，漂流公司与县政府之间显然属于平等主体之间的民事法律关系，区分是行政法律关系还是民事法律关系，最重要的是双方之间的事项是否属于平等协商的，是否属于行政管理中的管理与被管理的关系。案涉的事项是漂流公司向县政府借款，本身就不属于政府的行政职能范畴。借款也是双方平等协商后的合意，主体地位也是平等的，因此二者显然属于民事法律关系。其次，漂流公司主张是混淆了县政府拨付款项的内部关系和县政府对外借款的外部关系。县政府借款给漂流公司，其资金只能来源于县财政，由财政部门来履行内部的各种审批手续。二、1290万元的出借主体应当是县政府，而不是旅游局，其一，尽管漂流公司是给旅游局出具的收款收据，但是旅游局的资金来源于县财政，只有县政府才有权利支配此笔资金。其二，旅游局出借此笔资金，是因为旅游局是漂流公司的行业主管部门，正好对口。其三，借款的双方协商者是县政府与漂流公司，旅游局并未参与协商，仅仅是协助县政府办理一下转款手续，旅游局对此出具了说明。其四，漂流公司在抗辩事由中认为该笔借款是漂流公司为县政府转税款，同样也表明其认可的主体是县政府，而并非旅游局。三、1290万元是借款而非转税款。首先，县政府主张是借款，向法院出具了漂流公司标注借款的专用收款收据，这是款项是借款的最直接书证。漂流公司主张是转税款，除了其自身陈述外，其未能提交任何直接证据。根据证据规则，县政府提交的证据具有证据优势，法院应当认定为借款。其次，漂流公司主张是转税款，与常理常识不相符。被告提交了两张税票，发生在2011年6月27日和28日，即便政府需要调整财政指标，也通常发生在年底财政年度结算之时，不可能发生在年度中期。另外，漂流公司即便是想为政府缴纳税款，必须要满足纳税条件。按照漂流公司提交的证据，其只是提交了一个意向性的征地补偿协议，而缴纳耕地占用税需要实际占有使用耕地、缴纳契税、需要土地出让合同，漂流公司均未提交，没有证据表明1290万元的税款和征地补偿协议有关。四、漂流公司对于1290万元的一笔款项做了性质相互冲突、矛盾的两种认定：替政府转税的款项、政府应当支付的停车场建设资金。一笔款项，其性质只能是唯一的。五、漂流公司所称的县政府虚假诉讼更是无中生有，虚假诉讼往往是原被告共同合作串通的结果，从本案漂流公司的主张和抗辩就可以认定不存在虚假诉讼。本案是纪委在审查中发现县政府多次将财政资金出借给非预算单位，要求限期追回。县政府通过借款已经多次对漂流公司进行帮扶，漂流公司不按期归还借款，抵赖，应当被法律制裁。县政府向一审法院提交的财政预算指标单均没有写明是借款，恰恰符合常理。根据预算法的规定，漂流公司并非财政预算单位，按照法律规定，县政府不允许向非财政预算单位借款，所以在转款事由上写明停车场建设，并且要求漂流公司出具了借款凭证，以此来表明这笔款项的真正性质。所以一审法院认定1290万元是借款完全正确。县政府向一审法院起诉请求：漂流公司偿还借款13,887,000元，并自起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率开始支付利息，直至本金利息全部还清之日止。二、诉讼费用由红河漂流公司承担。一审法院认定事实：2011年年初县政府预留拨款指标1,290万元分配清原县旅游局，预留科目为清原红河漂流景区停车场建设。2011年5月26日清原县资金拨付中心向漂流公司银行转款490万元，2011年6月27日清原县资金拨付中心向漂流公司银行转款800万元。漂流公司于2011年6月27日出具一份1,290万元专用收款收据（0007381），付款方清原县旅游局，收款方漂流公司，款项性质借款。2012年漂流公司支付马三线道路交通标志改造工程款133,121元，支付双长线吴家沟、沙河子卡口建造抓拍工程费412,286元，支付公安、交警、工商、海事、森林、旅游等执法部门人员补助费441，602元，共计987,009元。2013年2月4日，漂流公司向县政府提出《红河漂流关于向县财政借款替政府支付道路牌匾监控及维护费的请示》，理由为：“根据清原县县政府和红河漂流于2003年4月29日签订的开发协议关于政府负责通往景区的道路建设的相关规定，对2012年马山县道路交通标志进行了改造和双长线吴家沟、沙河子卡口进行了抓拍工程费用应当由政府承担；根据县审计局2008年审计报告要求，按对公司经营中存在的问题按各自承担的原则，对于2012年红河漂流支付公安、交警、工商、海事、森林、旅游等执法部门人员补助费也应该由政府承担；由于目前临近年关，这些费用需要马上支付。现以红河漂流的名义向县财政借款替政府支付以上三项费用合计987,009元，待年后财政补办拨款手续”。漂流公司的借款请示履行了县政府的审批程序后，2013年2月5日清原县财政局与漂流公司签订了987,009元的借款协议,清原县政府为清原红河漂流公司转款资金987,009元。一审法院认为，本案的争议焦点为一、1,290万元出借主体的认定。二、1,290万元是借款还是转税款的认定。三、98.7万元是借款还是用于支付漂流公司垫付款的认定。对于焦点一的认定。从清原县财政局调整指标通知单（2011）65号可知，2011年年初清原县财政局为清原县旅游局预留拨款指标1,290万元，预留科目为红河景区停车场建设。虽财政预算拨款时的用款单位为清原县旅游局，但该款并没有拨付给该局，而是直接拨付给漂流公司。一审法院认为，清原县旅游局为漂流公司行业主管部门，同时也是县政府下属的行政职能部门，因此清原县财政将该笔预算拨款资金用列支对象为清原县旅游局，系应为将政府财政资金转款给漂流公司的拨款方式，1,290万元出借主体应为县政府而不是清原县旅游局。关于焦点二的认定。漂流公司主张将1,290万元用于缴纳税款以代政府完成税收任务，名为借款实为转税款，但其所提供证据不足以证明从清原县政府转款来1,290万元与其缴纳的税款之间具有关联性。在县政府对漂流公司此项抗辩不予认可的情形下，一审法院尚难认定案涉款项系漂流公司缴纳的转税款。故对漂流公司该项辩解主张，一审法院无法支持。县政府已实际转款给漂流公司1,290万元后，漂流公司出具的收款收据中标明款项性质为借款，依其诉讼能力，在无相反证据反驳的情况下，一审法院确定在收据上标注借款应系其真实意思表示，故一审法院认定1,290万元为漂流公司借款。关于焦点三的认定。从漂流公司向县政府提出的借款请示报告可知，请示报告中漂流公司已明确表述为马三线道路交通标志改造工程款，双长线吴家沟、沙河子卡口建造抓拍工程费，公安、交警等执法部门人员补助费，共计98.7万元应由县政府承担，借款用于支付上述款项。县政府审批同意漂流公司向其提出的借款请示，借款用政府财政拨款平账。一审法院认为，上述款项不能证明借贷关系成立，故一审法院对清原县政府的该项98.7万元借款诉请不予支持。综上，县政府与漂流公司之间存在1,290万元借贷关系，无法认定县政府与漂流公司之间存在98.7万元借贷关系。一审法院据此判决如下：一、辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司于判决生效后十日内给付清原满族自治县人民政府1,290万元，并自2019年4月12日起按中国人民银行同期贷款利率给付利息至实际给付之日止；二、驳回清原满族自治县人民政府其他诉讼请求。如果未按照本判决指定的期间履行给付金钱义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费105，122元，由原告清原满族自治县人民政府负担5,922元，由被告辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司负担99,200元。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证：漂流公司提供清财发[2011]92号文件，证明根据县政府与漂流公司签订的《建设抚顺市红河峡谷漂流风景区指挥中心停车场建设项目协议书》，县财政局因景区中心停车场建设项目拨付3000余万元，专款专用，要求在资本公积科目核算，意味着县政府投入到漂流公司的国有资产（3256万元，包括本案的1290万元和另案的1810万元），1810万元在另案中被认定不是借款。县政府质证认为，文件中所提到的3256万余元与本案的1290万元没有任何关联，并没有证明本案的1290万元是其组成部分，且该证据不是新证据，不应采信。漂流公司提供县财政局调整指标通知单，证明另案判决对调整指标通知单上的1810万元，未认定借款，该1810万元与本案的1290万元性质相同。县政府质证认为，虽然在另案中该1810万元未被认定为借款，并非被记载了“停车场建设”字样，而是该款项没有相对应的借款协议或者借据，漂流公司以另案中的调整指标通知单主张本案1290万元非借款，不应被支持。漂流公司提供（2017）辽04民初34号、（2019）辽民终1615号民事判决，证明生效判决对与本案1290万元性质相同的款项未被认定为借款。县政府质证认为没有体现本案1290万元与生效判决中的1810万元性质相同。一审法院认定的事实有相关证据佐证，本院予以确认。本院另查明，2011年10月25日，清原县财政局向漂流公司发布清财发[2011]92号文件《关于下达红河峡谷中心停车场建设专项经费的通知》：依据漂流公司和县政府签订的《建设抚顺市红河峡谷漂流风景区指挥中心停车场建设项目协议书》，拨付你单位中心景区停车场建设专项经费3,256.6406万元，请专款专用。此专项经费在“资本公积”科目核算。2019年7月26日，本院对县政府诉漂流公司民间借贷纠纷（县政府诉请漂流公司偿还借款8,413.59万元及利息）一案作出（2017）辽04民初34号民事判决：漂流公司于判决生效后10日内给付县政府4800万元，并自2017年3月24日起按中国人民银行同期贷款利率给付利息至实际给付之日止；驳回县政府其他诉讼请求。县政府、漂流公司不服，提起上诉。2020年4月27日，辽宁省高级人民法院作出（2019）辽民终1615号民事判决：驳回上诉，维持原判。本院（2017）辽04民初34号民事判决认为“从清原县旅游局向清原县政府报送的《关于红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目资金的请示》可知，漂流公司于2011年3月31日支取的1000万元、2011年4月11日支取的173.89万元均以红河峡谷漂流景区指挥中心停车场建设项目库资金名义支取。本院认为，上述款项仅能体现清原县政府的意思，不能证明借贷关系成立。故本院对清原县政府的该项诉请不予支持。从清原县旅游局向清原县政府报送的《关于拨付红河峡谷漂流景区恢复重建水毁道路工程资金的请示》可知，漂流公司于2011年4月13日支取的636.59万元是以政府投资建设项目款名义支取。本院认为，双方对上述款项性质分歧较大，所提交的证明材料均不能证明其主张的事实成立，故该笔款项不宜认定为借款”。本院认为，本案争议焦点为案涉1290万元应否被认定为漂流公司向县政府借款。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二条规定：出借人向人民法院起诉时，应当提供借据、收据、欠条等债权凭证以及其他能够证明借贷法律关系存在的证据。县政府对漂流公司提起民事诉讼，主张案涉1290万元系漂流公司向其借款，提供了该1290万元行政事业单位报账审批单（2011年6月27日）、付款通知书（2011年6月27日）。经查，报账审批单摘要中记载借款、付款通知书中注明付借款。同时，县政府提供了漂流公司出具给县旅游局的1290万元专用收款收据（2011年6月27日），亦标注借款。上述书证的记载内容，表明县政府、漂流公司对该1290万元交付时的借款性质认识一致。虽然县财政局调整指标通知单（2011年12月9日）、预算拨款凭证（2011年12月13日）中，对上述1290万元记载为停车场建设，但不能以此改变县财政向漂流公司转款1290万元的借款性质。漂流公司二审中提供的证据均不能否认该1290万元借款的属性，故一审判决认定该1290万元系借款，具有事实和法律依据，本院予以确认，对漂流公司上诉请求，本院不予支持。漂流公司上诉主张的该1290万元系转税款一节，在本案中本院无法判断，漂流公司可依有关税务法律主张相应权利。漂流公司主张本案不应按民事案件审理一节，经查，县政府虽然是行政机关，但其将案涉款项支付给漂流公司，在双方的收支凭证中均记载为借款，借款行为系民事法律行为，非行政行为，对漂流公司该项上诉主张，本院不予支持。根据查明的事实，本院亦无法判断县政府所提起的该民事诉讼涉嫌虚假诉讼。综上所述，漂流公司的上诉请求不成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费99200元，由辽宁清原红河峡谷漂流旅游有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  史汉营审判员  王 爽审判员  刘晓菲二〇二〇年十月二十日法官助理朱彤代书记员王萌萌