安徽省马鞍山市博望区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0506行初8号 原告：胡德贵，男，1983年6月19日出生，汉族，住安徽省马鞍山市博望区。 委托代理人：张伟，北京在明律师事务所律师。 委托代理人：席炎飞，北京在明律师事务所律师。 被告：博望区新市镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区新市镇镇中，统一社会信用代码11340507003081512T。 法定代表人：胡宏扬，该镇镇长。 委托代理人：张志玲，该镇综治办副主任。 委托代理人：林彬，安徽林彬律师事务所律师。 被告：安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村村民委员会，住所地安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村来龙山,统一社会信用代码54340506B112073657。 法定代表人：王祖松，该委员会主任。 委托代理人：林彬，安徽林彬律师事务所律师。 委托代理人：孙浩男，安徽林彬律师事务所实习律师。 第三人：朱启兰，女，1949年2月17日出生，汉族，住安徽省马鞍山市博望区。 委托代理人：胡德香（系朱启兰侄女），住安徽省马鞍山市博望区。 原告胡德贵因与被告博望区新市镇人民政府（以下简称新市镇政府）、安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村村民委员会（以下简称来龙村村委会)、第三人朱启兰拆迁补偿安置行政协议一案，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2019年12月18日第一次公开开庭进行了审理。原告胡德贵及其委托代理人张伟，被告新市镇政府的委托代理人张志玲、林彬，被告来龙村村委会的委托代理人林彬、孙浩男到庭参加诉讼。后本院发现朱启兰同本案处理结果有利害关系，依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法变更合议庭组成人员，并于2020年1月15日第二次公开开庭进行了审理。原告胡德贵及其委托代理人席炎飞，被告新市镇政府的委托代理人张志玲、林彬，被告来龙村村委会的委托代理人林彬到庭参加诉讼。本院现已审理终结。 原告胡德贵诉称，胡德贵系安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村西山自然村村民，在该村56-1号有房屋一处，朱启兰系胡德贵的母亲，与其共同居住。2019年1月15日，马鞍山市博望区征迁拆迁工作指挥部作出博征指﹝2019﹞1号《关于启动新市镇西山二组（住方项目西侧）房屋征收工作的通知》，启动新市镇西山村征收项目。胡德贵的房屋被纳入征收范围，因补偿不合理，胡德贵就补偿事宜尚未签订补偿合同。现胡德贵得知母亲朱启兰未经其同意，与新市镇政府、来龙村村委会签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》，且签字并不是朱启兰本人所签，朱启兰签署此协议的行为属于无权处分，严重侵害了胡德贵的合法权益，胡德贵不予追认，更不认可此协议的效力。综上，胡德贵诉请法院判令：1.确认朱启兰与新市镇政府、来龙村村委会于2019年5月3日就位于来龙村西山自然村56-1号房屋签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效；2.本案的诉讼费用由新市镇政府、来龙村村委会负担。 胡德贵针对其诉请向本院提交如下证据，并进行说明： 1.户口簿常住人口登记卡6页，证明胡德贵的户口在涉案房屋处。 2.“房屋土地证明”1份，证明涉案房屋归胡德贵所有。 3.《房屋拆迁安置补偿协议书》复印件1份，证明补偿协议的存在。 被告新市镇政府辩称，第一，该协议是新市镇政府多次上门与胡德贵协商沟通，最终达成一致后，由胡德贵的女儿胡静怡签署朱启兰的名字，朱启兰在名字上捺了手印。当时胡德贵本人也在现场，协议是经过其认可的。第二，补偿是根据相关规定统一标准，并没有不合理之处。因此，胡德贵请求确认协议无效缺乏事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告来龙村村委会辨称，其是受新市镇政府的委托所作出的行为，不应该以其作为承担责任的主体，所以其不是适格被告，应依法驳回对其的起诉。 新市镇政府、来龙村村委会针对其抗辩向本院提交如下证据，并进行说明： 第一组证据：新市镇政府统一社会信用代码证书复印件、《关于启动新市镇西山二组（住方项目西侧）房屋征收工作通知》、《关于成立住方西侧项目征迁指挥部的通知》、《关于调整住方西侧项目征迁指挥部的通知》各1份，证明新市镇政府的行政主体资格。 第二组证据：《房屋拆迁补偿安置协议书》复印件、博望区建设用地征收费用补偿表各1份、银行存单2份，证明该协议书合法有效；补偿按标准计算且补偿款存入了朱启兰的个人银行账户。 第三组证据：《马鞍山市博望区集体土地和房屋征收补偿安置暂行标准》（马博政办[2016]69号），证明涉案房屋补偿合理。 第四组证据：照片打印件6张、《证明》1份，证明涉案协议是在胡德贵家里签订的，是新市镇政府与胡德贵及家人多次协商后达成的；协议签订时，朱启兰和胡德贵均在场，胡德贵的女儿在协议上签了朱启兰的名字，朱启兰在其名字处捺了手印。 来龙村村委会提供了来龙村村委会统一社会信用代码证书复印件1份，证明其是基层群众自治性组织；其它证据和新市镇政府提交的一致。 第三人朱启兰述称，其年龄大了，不懂征拆迁相关事情。新市镇政府因拆迁一事多次派人到其家里，每次均有多名工作人员，并告知其不签协议就直接扒房子。其曾被带至城管大队，后因害怕便在没有经过胡德贵同意、不知晓协议具体内容的情况下，捺了手印。当日，胡德贵起初不在家里，在签协议过程中回到家中，其给胡德贵讲了“签了算了”，但胡德贵说房子是他的、不能签，后来其孙女帮其签了名字、其捺了手印。 朱启兰未提供证据材料。 经庭审质证，（一）新市镇政府、来龙村村委会对胡德贵所举证据的质证意见为：对证据1，真实性无异议，胡德贵的住址是来龙村西山自然村56-1号，朱启兰的住址是该自然村56号，虽然户口有两处，但房屋是同一处；该证据显示朱启兰是小学文化，并不是不识字；朱启兰是胡德贵的母亲，胡静怡是胡德贵的女儿，因是直系亲属关系，所以协议签订时，胡静怡签了朱启兰的名字、朱启兰捺了手印，当时胡德贵在现场，按常理，胡德贵知晓并且认可协议的签订，否则胡德贵11岁的女儿不可能签字，其71岁的母亲也不可能捺手印。对证据2，“房屋土地证明”并非权属证明，“当涂县新市镇来龙村村民委员会”的公章真实性还需核实，即便是真实的，村委会也无权证明土地权属归属；该证据性质类似遗嘱，遗嘱生效的时间是被继承人的死亡时间，该证明系胡德贵的父母共同签字、捺手印，而胡德贵的母亲还在世，该证明还未生效；胡德贵的父亲只能处置自己名下份额的财产，宅基地属于集体所有，不是个人所有，不能由任何一方单方宣布归属，该份证明无效。对证据3，和新市镇政府提交的是一致的，协议内容合法有效。 （二）胡德贵对新市镇政府、来龙村村委会的证据质证意见为：1.第一组证据，（1）对统一信用代码证书的真实性无异议，仅能证明主体资格，不能证明涉案协议合法；（2）对《关于启动新市镇西山二组（住方项目西侧）房屋征收工作通知》、《关于成立住方西侧项目征迁指挥部的通知》的真实性无异议，但不认可其合法性和证明目的，该证据是博望区征迁拆迁指挥部的通知，没有征收合法的证据，故不能证明征收项目符合法律规定；（3）《关于调整住方西侧项目征迁指挥部的通知》的落款时间是2019年8月5日，是在涉案协议签订之后印发的，与本案不具有关联性。 2.第二组证据，（1）对《房屋拆迁补偿安置协议书》真实性、合法性以及证明目的不认可，胡德贵没有见过协议书，没有签订，更没有让他人代为签订；涉案房屋为胡德贵一人所有，与朱启兰无关，而协议抬头乙方处写的是“胡德贵（朱启兰）”；新市镇政府认定涉案房屋是胡德贵、朱启兰二人的房屋，是盖章之后手写补填的，不能证明协议签订的真实情况，而且协议其它内容也很可能是签字后补填的；协议很多内容不完整，如安置房的位置未明确；朱启兰本人不识字、不会写字，乙方处签字不是朱启兰本人所签，胡德贵的女儿年仅11岁，不理解协议的内容，即使是朱启兰让胡德贵的女儿签字，该行为也属于无权处分，胡德贵对其行为不予追认。（2）对征收费用补偿表的真实性、合法性、关联性均不认可，补偿表没有编号，显示形成时间是2019年5月27日，而协议书是5月3日签订的，协议书第2条明确了最终金额为288008元，标明“详见附表”，即补偿表时间在后，而且补偿表其中一个签名处手写了“6月3日”，说明协议书载明的金额不是签订协议当天形成的；补偿表显示户主为朱启兰，而胡德贵才是户主；对于补偿金额不认可，应以合法的评估报告为依据，而不是以文件标准进行补偿。（3）对银行存单的合法性和证明目的不认可，朱启兰不是产权人，也不是合法的被拆迁人，补偿款不能给付朱启兰。 3.第三组证据，对其合法性和证明目的不认可，补偿金额应该以评估报告为依据，包括装饰装修也应该据实评估，标准里直接规定按房屋金额的30%进行补偿，无法律依据。 4.第四组证据，（1）对照片的合法性和证明目的不认可，不符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，其中3张不是协议签订当天拍摄，只能证明被告去过胡德贵家里，仅有2张照片显示胡德贵的女儿在材料上签字、朱启兰捺手印，不能证明签的就是协议，更不能证明协议的内容；即使签订的是协议，亦是空白协议，内容是补偿表做出后补填的；如胡德贵认可协议，其本人在现场，完全会自己签订，而非其女儿签字，可见，胡德贵不认可协议，不认可其母亲朱启兰签字行为。（2）《证明》出具人未出庭，该证据不符合相关法律规定，且该证明人是来龙村营长，和来龙村委会存在一定利益关系，其陈述证明力也有限，而且从陈述内容看出，胡德贵没有在涉案协议上签字。 （三）朱启兰的质证意见：1.对胡德贵的证据质证意见为：对户口簿和“房屋土地证明”无异议，其中“房屋土地证明”，是其和胡先仁同意把涉案房屋给胡德贵，是经村委会证明出具的，而且老（时任）书记也签了字；《房屋拆迁补偿安置协议书》，其是因害怕才捺了手印，并非真实意思。 2.对新市镇政府、来龙村村委会的证据质证意见为：（1）《房屋拆迁补偿安置协议书》，其当时并不知道内容，新市镇政府派很多人到其家里，让其捺手印，因为害怕便捺了手印。（2）银行存单，其未见过，也没有人告知汇款情况。（3）照片的确反映了当时的情况，在签订协议时，胡德贵回到家中，其给胡德贵说“签了算了”，但胡德贵说房子是他的、不能签。（4）其它证据材料，其不清楚。 本院对上述证据认证如下：（一）胡德贵提交的证据：户口簿常住人口登记卡，两被告、第三人均无异议，本院经审查认为具有真实性、合法性以及与本案的关联性，予以认定。“房屋土地证明”，两被告认为未生效或无效，第三人无异议，本院经审查认为该证据具有真实性、合法性，生效条件已经具备，可以反映涉案房屋权属问题，依法予以认定。《房屋拆迁安置补偿协议书》，两被告无异议并亦作为证据提交，第三人认为无效，本院审查认为，该证据客观存在，来源合法，能够反映协议书签订的情况，与本案具有关联性，其条款的效力问题和证据本身的合法性是两个概念，不影响认证，故作为定案依据。（二）新市镇政府提交的《关于调整住方西侧项目征迁指挥部的通知》发生在协议签订后，与本案不具有关联性，不予认定；《证明》载明的2019年5月3日涉案协议签订时在场人、签字人员情况与当日照片可以相互印证，但并不能证明与胡德贵达成了协议；其他证据，本院经审查认为与本案具有关联性，依法予以认定，至于能否达到其证明目的，需结合全案证据综合评定。 经审理查明，朱启兰、胡德贵是母子关系，二人均系安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村西山自然村村民。朱启兰户口簿登记住址为来龙村西山自然村**，胡德贵及女儿胡静怡（2009年5月4日出生）等曾与朱启兰登记在同一个户口。2013年7月23日，胡德贵及妻女将户户口从此处迁出另立户头，户口簿登记住址为来龙村西山自然村**，处房屋与西山自然村56号系同一处房屋。2019年1月15日，马鞍山市博望区征迁拆迁工作指挥部印发《关于启动新市镇西山二组（住方项目西侧）房屋征收工作的通知》（博征指﹝2019﹞1号），载明启动西山二组（住方西侧）约35户房屋征收工作，由新市镇政府组织力量，并于2019年5月15日前完成征收工作。2019年1月21日，中共新市镇委员会、新市镇政府下发《关于成立住方西侧项目征迁指挥部的通知》，成立了住方西侧项目征迁指挥部，中共新市镇委员会和新市镇政府的主要负责人分别担任政委和指挥长，新市镇政府相关工作人员以及来龙村村委会书记、主任、民兵营长等为成员。 朱启兰、胡德贵居住的位于来龙村西山自然村56号（56-1号）的房屋在本次征收范围内。博望区新市镇征迁工作指挥部（以下简称新市镇征迁指挥部）多次安排工作人员上门协商房屋拆迁补偿安置事宜，胡德贵认为补偿不合理，未签订补偿安置协议。2019年5月3日，新市镇征迁指挥部再次到朱启兰、胡德贵家中进行商谈，并签订《房屋拆迁补偿安置协议书》1份，抬头为“甲方：博望区（来龙村）新市征迁指挥部、乙方：来龙村胡德贵（朱启兰）”，内容载明：“一、甲方有偿征收乙方位于来龙村西山自然村自住房（砖混结构，面积369.14平方米），以及房屋周边空地和地表附属物。二、甲方对征收乙方房屋实行产权调换安置方式和自拆自建安置方式，本协议执行产权调换方式……产权调换后，甲方应给予乙方补偿288008元……”新市镇征迁指挥部在甲方处盖章，新市镇政府、来龙村村委会在“鉴证方”处盖章，胡德贵的女儿胡静怡在乙方处签“朱启兰”的名字，朱启兰在其名字上捺了手印。协议签订时，胡德贵右手托腮坐在签字桌侧方，朱启兰、胡静怡及征迁指挥部指导签字的工作人员俯身背对着胡德贵，来龙村村委会书记、主任、民兵营长等征迁指挥部成员亦在场。 另查明：新市镇政府为朱启兰在徽商银行股份有限公司马鞍山博望支行开立账户，并于2019年6月14日存入拆迁补偿款288008元；在马鞍山农村商业银行博望支行开立账户，并于2019年10月12日存入困难补偿款5000元。朱启兰、胡德贵拒收上述银行存单，未领取补偿款。至今，涉案房屋未予拆除。 再查明：2009年2月16日，胡德贵的父亲胡先仁、母亲朱启兰出具“房屋土地证明”1份，载明：“由逝者胡先仁生前与妻子商量决定如胡先仁不幸逝世后，由其妻朱启兰将新市镇来龙村西山自然村56号（其院内所有房屋土地全部交给其子胡德贵继承）现胡先仁过世后由其妻朱启兰将此处房屋土地交给其子胡德贵居住和使用，任何人不得违反，任何违反视为无效。”胡先仁、朱启兰分别在“房屋土地所有授权人”处其姓名上捺手印，胡德贵在“房屋土地继承人”处签名、捺手印，时任当涂县新市镇来龙村民委员会书记阮凤英在证明人处签名并加盖村委会印章。同年，胡先仁去世。涉案房屋未办理村镇房屋所有权证、宅基地集体土地使用证，胡德贵未申请其它宅基地。庭审中，朱启兰当庭表示认可出具“房屋土地证明”的行为，称其和胡先仁出具证明的意思是胡先仁去世后即将涉案房屋赠与胡德贵。 本院认为，《房屋拆迁补偿安置协议书》是新市镇政府为实现行政管理目标，由其成立的征迁指挥部与朱启兰签订的具有行政法上权利义务的协议，属于行政协议。本案争议焦点为：（一）来龙村村委会是否为适格被告；（二）《房屋拆迁补偿安置协议书》的效力。围绕争议焦点具体阐述如下： （一）来龙村委会是否为适格被告。从《房屋拆迁补偿安置协议书》的抬头、落款以及内容看，该协议由新市镇征迁指挥部和朱启兰所签，兼具行政性与合同性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。新市镇征迁指挥部系协议的相对方，是新市镇政府成立的不具有独立承担法律责任能力的机构，故新市镇政府是本案的适格被告。而来龙村村委会是群众性自治组织，仅是协议的见证人，非协议的主体，亦非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，不是本案的适格被告，故本院依法驳回胡德贵对其的起诉。 （二）《房屋拆迁补偿安置协议书》的效力。第一，确定涉案房屋的所有权人。胡先仁生前和朱启兰出具“房屋土地证明”的民事法律行为，表明其二人的真实意思是在胡先仁去世时，将其共有的房屋赠与胡德贵。朱启兰在“房屋土地证明”上捺了手印，当庭对该证明的内容予以认可。胡先仁和朱启兰将房屋赠与给其儿子的做法符合当地的公序良俗，不违反法律、行政法规的强制性或禁止性规定，合法有效，因此，涉案房屋的所有权人为胡德贵。新市镇征迁指挥部多次安排工作人员与胡德贵协商拆迁补偿事宜，可见其对房屋权属的态度。第二，朱启兰签订协议行为的性质。没有证据证明胡德贵以书面或口头形式授权朱启兰签订拆迁补偿协议，即朱启兰签订协议时没有代理权。签订拆迁补偿协议对一个家庭来说事关重大，非经常发生之事或习惯做法，朱启兰签订协议的行为不具有使相对人相信其有代理权的特征，因此，该行为不构成表见代理，应属无权处分。朱启兰签订协议后，胡德贵并未以书面或口头方式表示追认，亦未领取补偿款或拆除涉案房屋，而是向人民法院提起诉讼，请求确认协议无效，可见胡德贵也没有以行为表示追认。由此，《房屋拆迁补偿安置协议书》无效，胡德贵的诉讼请求合法有据，本院予以支持。至于新市镇政府关于胡德贵当时在场、认可协议且同意朱启兰代为签订的辩称，没有证据证明，加之，根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十条第二款规定，沉默只有在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示，而本案不具备这些情形，故本院对该辩称意见不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款、第六十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第十五条第一款、第二十七条的规定，判决如下： 一、确认朱启兰与博望区新市镇人民政府2019年5月3日就位于安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村西山自然村56-1号（56号）房屋签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》无效； 二、朱启兰于本判决生效之日起十日内返还博望区新市镇人民政府补偿款293008元； 三、驳回胡德贵对安徽省马鞍山市博望区新市镇来龙村村民委员会的起诉。 案件受理费50元，由博望区新市镇人民政府负担。 如不服本判决，可在接到判决书之次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  陈苗苗 审 判 员  费亮亮 人民陪审员  尹德林 二〇二〇年二月十五日 法官助理任苏艳 书记员迟芸芸 附：本案适用的法律条文 《中国人民共和国合同法》 第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。 《中国人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国 行政诉讼法〉的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。