舟山市定海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0902行初51号 原告王增辉，男，1982年8月8日出生，汉族，身份证住址舟山市普陀区，现户籍住址舟山市普陀区。 委托代理人周良玉、张珊珊，浙江畅洲律师事务所律师。 被告舟山市自然资源和规划局(原行政机关)，住所地浙江省舟山市新城千岛路**。 法定代表人王**，局长。 出庭负责人谢雅丽。 委托代理人朱南平，浙江明达律师事务所律师。 被告舟山市人民政府（复议机关），住，住所地舟山市新城海天大道**/div> 法定代表人何中伟，市长。 委托代理人黄旭雯、王娇琼。 原告王增辉诉被告舟山市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、舟山市人民政府（以下简称市政府）土地征收行政补偿及行政复议一案，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭后于同年11月28日公开开庭进行了审理。原告王增辉及其委托代理人周良玉，被告市资规局出庭负责人谢雅丽及委托代理人朱南平，被告市政府委托代理人黄旭雯、王娇琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市资规局于2019年4月19日作出补偿安置决定，对原告王增辉按照安置面积45平方米计算货币补偿，补偿金额与利息共计313598.50元。（以下简称被诉补偿决定）。 被告市政府于2019年8月9日作出舟政复决（2019）12号行政复议决定，维持被诉补偿决定。（以下简称被诉复议决定）。 原告王增辉诉称，原告通过诉讼赢得被告市资规局对原告进行补偿安置的权利，但是，市资规局在履行判决义务中，起初仅对原告作出徒有其名而无其实的《补偿安置决定书》，后经复议和诉讼，不得已又作出《关于对〈补偿安置决定书〉的补充决定》，给予原告货币补偿303764.11元。原告不服该补充决定又提起行政复议，省国土资源厅以该补充决定利息计算明显不当且程序违法为由，撤销了该补充决定并责令市资规局重作。而市资规局在2019年4月19日重新作出的《补偿安置决定书》相较原补充决定除利息部分有增加外，其他并无差别。原告不服该新的补偿安置决定再次申请行政复议后，被告市政府作出了维持的复议决定。原告认为，被诉补偿决定系一个新的征收补偿行为，被征收人原告享有重新选择补偿方式的权利，而被告市资规局剥夺了原告货币补偿或产权调换的选择权，径直作出货币补偿安置决定，侵犯了原告的补偿选择权。另外，新的被诉补偿决定相较原补充决定仅增加了近万元利息，而同期市场房价较原来时的房价有了大幅度的上升，市资规局应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。综述，认为被诉补偿决定程序严重违法，且侵害了原告实体权利。被诉复议决定维持一个错误的原行政行为亦属违法。故起诉要求撤销被诉补偿决定并责令参照国补条例重作补偿决定，同时一并撤销被诉复议决定，另要求补偿从2016年11月12日起至安置补偿终结止每月2000元的租金。 原告提交以下证据： 第一组证据，被诉补偿决定书和被诉复议决定书，拟证明两个被诉行政行为违法应予撤销。 第二组证据，市资规局首次作出的补偿安置决定书和之后的补偿安置补充决定书以及浙江省自然资源厅作出的浙集复12（2019）2号行政复议决定书，拟证明市资规局在本案成讼前对原告所作的补偿过程以及所作补偿行为均因违法而被省厅漠视或撤销的事实。 第三组证据，《舟山市普陀区××街道××村集体土地征收房屋补偿实施方案》（下称《房屋补偿方案》，拟证明该补偿方案不具有合法性。 第四组证据，（2018）最高法行申63号行政裁定书一份，拟证明本案补偿标准应参照该案例即按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。 被告市资规局辩称，一、市资规局认真履行征地补偿安置职责，由于原告在历次的诉讼和复议中均明确选择货币补偿，且在大山村不实际拥有房屋或其他不动产，市资规局按照《房屋补偿方案》规定给予原告货币补偿，既没有违背大山村征收集体土地房屋补偿实施方案的基本要求，兼顾了大山村其他人均原房少于45平方米建筑面积和原房面积为零的村民补偿标准，同时又考虑了原告的特殊情况，充分保障了原告的合法权益。市资规局作出的被诉补偿决定依据充分，程序合法，适用法律正确。二、原告在本次土地征收中没有实际房屋被征收，不存在财产权遭受损失的事实。又因自身原因拒绝签订补偿协议，在作出补偿决定后又拒绝领取补偿款，故原告诉请补偿租金没有事实和法律依据。三、本案是因集体土地征收而产生的补偿安置，原告在被征收的农村集体土地上并不实际拥有房屋，所在区域也未曾纳入城市规划区，故原告要求按国有土地上房屋征收标准进行补偿，既无事实依据，亦无法律依据。四、已经发生法律效力的浙集复12（2019）2号行政复议决定认定，市资规局依大山村集体土地征收补偿实施方案对原告进行45平方米建筑的货币补偿并无不当。原告未对该复议决定提起诉讼，而在该复议决定生效后，又在本案诉讼中对补偿标准大山村集体土地征收补偿实施方案提出异议，违反一事不再理原则。综述，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市资规局提交以下证据： 第一组证据，省政府征地批文、市政府征收土地公告、市国土局征收地补偿安置方案及公告等相关材料，拟证明案涉集体土地被依法征收的事实。 第二组证据，《房屋补偿方案》、《房屋搬迁腾空公告》、普陀区政府关于要求审核《房屋补偿方案》并转报市政府审批函、舟山市国土资源局对普陀区政府的复函、《舟山市政府关于清理下放市级行政审批和管理事项的通知》及附件，拟证明《房屋补偿方案》经有权机关府依法批准，具有法律效力。 第三组证据，（2017）浙0902行初42号行政判决书、（2017）浙09行终69号行政判决书、市资规局于2018年2月6日作出的补偿安置决定书、补偿安置告知书、沈家门街道出具的《关于对王增辉补偿安置工作情况说明》、2018年12月25日作出的补偿安置补充决定书及省自然资源厅作出的浙集复12（2019）2号行政复议决定书，拟证明市资规局在生效判决确定的二个月履行期限内作出了对原告的补偿安置决定及原告不服提起行政复议，省自然资源厅复议后责令市资规局重作等一系列事实。 第四组证据，案外人周某某等人的《房屋征收货币补偿协议》，拟证明对类似与原告状况的无原房人员，市资规局都是按照《房屋补偿方案》第十二条规定的货币补偿方案进行补偿的事实。 第五组证据，被诉补偿决定书和被诉复议决定书，拟证明两个被诉行政行为存在的事实。 被告市政府辩称，一、本被告于2019年5月16日受理原告的复议申请，听证后发现案情复杂，经批准延长办案期限三十日。后于同年8月9日作出诉复议决定并送达，行政复议程序合法。二、原告在复议前对选择货币补偿的意愿是清晰和明确的，在复议听证期间临时主张实物安置并认为市资规局剥夺他的补偿方式选择权，缺乏事实和法律依据。原告主张按国补条例进行房屋征收补偿无法律依据。被诉复议决定维持被诉补偿决定，证据确凿，适用法律正确。原告诉求应予驳回。 被告市政提交了以下证据、依据： 第一组证据，行政复议申请书、受理审批表、答复通知书、释明笔录、延期审批表、复议决定书及相关送达回证等材料，拟证明行政复议程序合法。 第二组证据，听证笔录、关于对王增辉补偿安置工作情况说明、补偿安置告知书、补偿安置补充决定书、浙集复12（2019）2号行政复议决定书等材料，拟证明被诉复议决定证据确凿，适用法律正确。 第三组依据，行政复议法节选。 经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下： 关于原告提供的证据：被告市资规局认为第一组材料不具有证明被诉行政行为违法的证明力，被告市政府认为该组材料仅作为行政行为的载体，不属于严格意义上的证据范畴；对第二组证据三性两被告均无异议，但都认为不具有证明被诉补偿决定和被诉复议决定违法性的证明力；第三组证据无异议，但认为《房屋补偿方案》经普陀区政府批准后实施，符合法律规定；第四组证据与本案无关联性。经审核，第一组证据不属于严格意义上的证据范畴，仅能证明被诉行政行为的存在。第二组、第三组证据三性予以确认，至于证明力将结合其他证据一并认定。第四组证据与本案没有关联性，不予认证。 关于被告市资规局提供的证据：原告对证据三性均无异议，但对部分证明目的有异议，认为第一组证据不具有证明案涉集体土地征收行为合法性的证明力；第二组证据中的《房屋补偿方案》法律效力不予认可；第三组证据无异议；第四组证据证明目的有异议，但未明确具体内容；对第五组证据无异议。被告市政府对证据无异议。经审核，本案审查的是对王增辉补偿安置内容的合法性，案涉集体土地征收行为合法性非本案审查范围。被告提供的除第五组证据不属于严格意义上的证据范畴外，其他证据均具备有效证据的认定要件，至于该些证据是否具备对被诉补偿决定合法性的证明力，尚需要通过解释相关规范来实现（详见本院认为部分）。 关于被告市政府提供的证据：原告对证据三性均无异议，但对部分证明目的有异议，认为第一组证据中的释明笔录反映出被告市政府已认可原告的实物补偿请求；对第二组证据证明目的有异议，认为被诉复议决定维持了一个违法的被诉补偿决定。被告市资规局对证据无异议。经审核，被告市政府提供的证据均具备有效证据的认定要件，至于该些证据是否具备对被诉复议决定合法性的证明力，尚需要通过解释相关规范来实现（详见本院认为部分）。 经审理，本案确认如下事实： 原告王增辉原系舟山市普陀区桃花镇大石头村村民，于2009年8月入赘普陀区××街道××村王根良户，与王根良女儿王燕结婚，次月户籍也随之迁入大山村。2015年8月28日，原告与王燕离婚。离婚时，因婚房系王根良户婚前财产，原告未能分割到房产，但其户口一直挂在王根良户未曾迁出。 2016年10月，大山村9.1569公顷集体土地被依法征收，王根良家房屋位于本次征收范围内。对该区域范围内的房屋补偿安置,经舟山市普陀区人民政府批准,制定了《舟山市普陀区××街道××村集体土地征收房屋补偿实施方案》（以下简称《房屋补偿方案》），房屋搬迁腾空期限为2016年12月26日至2017年2月25日。《房屋补偿方案》第九条第一款规定，安置建筑面积计算，应符合宅基地申请条件。…原房建筑面积人均不足45平方米的，按人均45平方米安置。安置人口计算应符合舟政发（2008）65号文件《舟山市市区农村宅基地管理办法》可批准的宅基地人口数。第十一条规定，房屋征收实行货币补偿或产权调换，由被征收人选择，但只能选择一种。第十二条规定，货币补偿，一、原房补偿：由具有相应资质的房地产价格评估机构按重置价格结合原房建筑结构、面积、成新等因素评估确定。二、政策性补助：按原房建筑面积或按人均45㎡计算可安置建筑面积，给予5000元／㎡政策性补助。三、货币补偿鼓励奖：按原房建筑面积或按人均45㎡计算可安置建筑面积，给予1500元／㎡奖励。四、被征收人在舟山市范围内购买住宅房屋的，购买房屋价款中与被征收房屋的补偿价款相等部分，免缴房屋契税。同年11月，舟山市国土资源局普陀分局和沈家门街道办与王根良户签署《房屋征收货币补偿协议》，但原告不计入该户安置人口数。 2016年底，原告王增辉以其有权享有人均45平方米安置建筑面积为由，向征地具体实施部门提出补偿安置申请，遭拒绝后诉至法院，其中一项诉讼请求是要求对原告可享受的45平方米建筑面积实行货币补偿安置。案经诉讼，舟山市中级人民法院于2017年12月28日作出终审判决，以原告符合安置人口条件有权获得相应补偿安置为由，责令被告市资规在判决生效后六十日内对原告安置补偿事项重新作出行政决定。 2018年2月6日，市资规局作出《补偿安置决定书》，因无法及时与原告本人取得联系，于同年3月13日向原告代理人寄送《补偿安置告知书》，告知书载明：“根据你在××街道××村集体土地征收后房屋补偿安置中选择的货币补偿要求，本局已委托舟山市普陀区人民政府沈家门街道办事处拟定货币补偿方案，请你尽快到舟山市普陀区人民政府沈家门街道办事处办理货币补偿手续。”原告不服，复议至浙江省自然资源厅，复议请求为确认该补偿安置决定违法和责令市资规局对其可享受的人均45平方米安置建筑面积予以货币补偿。同年5月14日，省自然资源厅以该补偿安置决定没有具体补偿内容，属履责过程中的中间行为，不属于行政复议范围为由，驳回了原告的复议申请。原告不服该复议决定，又诉至法院。案经诉讼，两级法院认为市资规局作出的该份没有具体补偿内容的补偿安置决定，属不履行司法判决义务范畴，原告对此不能提起行政诉讼。 同年12月25日，市资规局作出《关于对的补充决定》，对原告补偿内容具体化，决定对原告可享受的45平方米建筑面积根据《房屋补偿方案》第十二条的规定进行货币安置补偿，具体组成：1、政策性补助5000元/㎡，计225000元；2、货币补偿鼓励奖1500元/㎡，计67500元；3、搬迁费650元/户一次；4、临时安置费800元/月*6个月＝4800元；5、利息5814.11元（自2016年12月26日起至2018年2月6日止，按人民银币同期存款利率支付），五项合计303764.11元。原告对该补充决定仍旧不服，再次向浙江省自然资源厅申请行政复议，复议请求为确认该补充决定违法，并责令市资规局参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以货币补偿等。省自然资源厅于2019年4月4日作出行政复议决定，认为市资规局按照《房屋补偿方案》进行货币补偿安置并无不当，原告要求参照国补条例缺乏事实和法律依据；同时认为利息计算至于2018年2月6日不当，故撤销了该补充决定，并责令市资规局重作。 2019年4月19日，市资规局重新作出补偿安置决定。新补偿安置决定相较原“补充决定”，前四项补偿内容一致，第五项利息部分将利息计算截止日期延长到该补偿安置决定作出后5个工作日止，利息增加万余元，五项合计313598.50元。原告依旧不服该补偿安置决定，于同年5月14日复议至被告市政府，复议请求为“1、撤销被申请人于2019年4月19日重新作出的《补偿安置决定书》，并责令被申请人在10日内参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对申请人重新作出补偿决定。2、责令被申请人赔偿申请人经济损失180000元。”同时，原告对该180000元金额组成进行了说明，系因市资规局逾期支付补偿款，导致房屋价格上涨所造成的损失。同年6月13日，复议听证会上，原告变更复议请求要求进行实物安置补偿。同年8月9日，被告市政府作出被诉复议决定，维持被告市资规局作出的被诉补偿决定。 本院认为，本案是一起原行政行为被复议机关撤销，行政相对人不服行政机关重新作出的行政行为而提起的行政诉讼，案件争议的焦点有二，一是被告市资规局在重新作出货币补偿安置决定前是否剥夺了原告对补偿方式（货币补偿或产权调换）的选择权；二是被告市资规局按照《房屋补偿方案》第十二条规定作出被诉补偿决定是否符合相关规定。本院评析如下： 一、关于被告市资规局在重新作出货币补偿安置决定前是否剥夺了原告对补偿方式的选择权问题。 案涉《房屋补偿方案》第十一条规定，房屋征收实行货币补偿或产权调换，由被征收人选择，但只能选择一种。从本案已查明之事实看，原告王增辉在历年的维权过程中，不论是先前的行政诉讼，还是后续的行政复议，均要求对其进行货币补偿。原告一直到本案被告市政府受理其行政复议后，才在复议过程中变更要求进行实物安置。可见，在被诉补偿决定作出前，原告选择货币补偿安置的意愿是清晰而明确的，原告的补偿方式选择权是得到保障了的。被诉补偿决定虽然是一个重新启动的行政行为，但是，是否必须重新赋予原告对补偿方式的选择权，现行法律并无明确规定。如果被告市资规局在重作中作出了与原告原选择的补偿方式不一致的决定，则市资规局有义务以正当程序与原告协商后再作出处理。而本案市资规局仍作出了与原告原选择的补偿方式一致的决定，故在现行法律并无明确规定情况下，不能视被告市资规局剥夺了原告对补偿方式的选择权。 二、关于被告市资规局按照《房屋补偿方案》第十二条规定作出被诉补偿决定是否符合相关规定问题 ①土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县级人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案…。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。本案中，案涉《房屋补偿方案》系在舟山市人民政府清理下放市级部分行政审批和管理事项权限后，由普陀区人民政府批准后实施，符合现行简政放权之改革精神，不违反法律强制性规定，具有法律效力。在该补偿方案未被有权机关撤销或变更前，土地行政主管部门或者受托具体承担征收工作的当地乡（镇、街道）人民政府应该根据该补偿方案开展具体的组织实施工作。《房屋补偿方案》第十二条对货币补偿作了详细的规定，鉴于原告王增辉在被征收地并无实际原房，被告市资规局在作出被诉补偿决定时，在排除原房项目补偿外，其余所涉补偿项目、计算方式、补偿金额等均按照该补偿方案第十二条执行，符合相关安置要求。所涉利息部分，被告市资规局本可以在（2017）浙09行终69号行政判决书判决履行的期限届满后确定利息计算日（大概在2018年2、3月份之间），现按房屋搬迁腾退公告规定的搬迁期限（2016年12月26日—2017年2月25日）的首日2016年12月26日确定为利息起算日，亦充分照顾了原告的权益。②对于原告主张的被诉补偿决定作出时房价有明显上涨，以欲认为被诉补偿决定显失公平一节。本院认为，原告该节主张并无事实基础，本案未能达成补偿安置协议，不能完全归责于被告市资规局一方。市资规局在双方不能达成协议的情况下，首次作出补偿安置决定时间是在2018年2月，也即在履责判决生效后二个月左右，后因原告提起行政复议及诉讼等原因，被告于2018年12月又作出含有具体补偿内容的补偿安置补充决定，该时点作出不属于明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格明显上涨亦无事实基础，故原告该节主张亦不能成立。③对于原告主张的应参照国有土地上房屋征收安置补偿标准予以安置补偿一节。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般予以支持。该款规定的适用条件是，集体土地征收时，未同时对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在地的土地已经征为国有土地。而本案并非先征土地，时隔多年后再征房屋的情形，故原告该节主张系对该司法解释内容的误读。 三、关于被诉复议决定的合法性 被告市政府于2019年5月16日受理原告的复议申请，听证后发现案情复杂，经批准延长办案期限三十日，后于同年8月9日作出诉复议决定并送达，行政复议程序合法。所作的被诉复议决定，认定被诉补偿决定作出前原告的补偿方式选择权是得到保障了的及补偿内容所涉补偿项目、计算方式、补偿金额等均按照《房屋补偿方案》执行的认定，证据确凿。 综上，被告市资规局于2019年4月19日作出的被诉补偿决定，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，但未告知当事人相关法律救济途径和期限，予以指正。被告市政府于同年8月9日作出的被诉复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告王增辉主张撤销理由不充分，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王增辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王增辉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  顾禄富 人民陪审员  王善龙 二〇二〇年二月七日 书 记 员  徐瑜鸿