甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘05行初72号 原告肖某，住岷县。 委托代理人王某1，北京创为律师事务所律师。 被告（原行政机关）岷县人民政府。 法定代表人梁某，该县县长。 行政机关负责人王俊，该县副县长。 委托代理人袁某，甘肃通源律师事务所律师。 委托代理人王某2，岷县住房和城乡建设局副局长。 被告（复议机关）定西市人民政府。 法定代表人戴某，该市市长。 委托代理人常某，该市司法局科长。 原告肖某不服被告岷县人民政府房屋征收补偿决定及定西市人民政府行政复议决定一案，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告肖某及其委托代理人王某1，被告岷县人民政府行政机关负责人王俊、委托代理人王某2、袁某，被告定西市人民政府的委托代理人常某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告岷县人民政府于2019年7月3日对原告肖某作出岷政函〔2019〕63号房屋征收补偿决定，其主要内容为：被征收人四至范围东至公园街道、南至白志忠商铺、西至农贸经销部、北至杨进商铺。被征收人肖某的房屋列入征收范围，经甘肃志青房地产咨询评估有限公司评估，房屋及附属物补偿金额为人民币437128.00元。征收人认为征收部门和征收实施单位的征收程序合法。经征收实施单位与被征收人多次协商，未达成补偿协议，现岷县人民政府《关于对岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收决定的公告》规定的签约期限已过，为保证粮油市场棚户区改造项目的顺利进行，维护公共利益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条、第二十八条规定，本机关作出征收补偿决定如下：一、对被征收人可以选择下列货币补偿或房屋产权调换中的一种征收补偿方式：（一）实行货币补偿。根据评估机构对其被征收房屋的评估价格及相关补偿标准予以补偿，房屋及附属物补偿金额为人民币437128.00元。（二）实行房屋产权调换。征收实施单位提供用于产权调换的住宅楼为粮油市场棚户区改造项目楼。具体调换方式按照《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。二、搬家补助费和过渡费。由征收实施单位给付被征收人搬家补助费和过渡费，被征收人选择货币补偿的，搬家补助费为5000元，一次性发放三个月过渡费，标准为每月每平方米9.08元；被征收人选择产权调换的，搬家补助费为5000元，过渡费为按协议约定的拆除之日起发放到安置楼交房之日为止。标准为每月每平方米9.08元。原告肖某不服该补偿决定，向定西市人民政府申请行政复议。被告定西市人民政府于2019年10月29日作出定政复决字〔2019〕8号定西市人民政府行政复议决定，决定：维持岷县人民政府2019年7月3日作出的岷政函〔2019〕63号房屋征收补偿决定。 原告肖某诉称，原告在岷县粮油综合市场合法拥有房屋，并长期居住、经营于此。因岷县粮油市场棚户区改造项目需要被征收，2019年7月3日被告岷县人民政府针对原告作出了岷政函〔2019〕63号《岷县人民政府房屋征收补偿决定》，原告认为该征收补偿决定违反法律规定，严重侵害了原告的合法权益，遂向定西市人民政府递交《行政复议申请》，申请依法撤销岷政函〔2019〕63号《岷县人民政府房屋征收补偿决定书》。2019年11月2日原告收到定西市人民政府作出的定政复决字〔2019〕8号《定西市人民政府行政复议决定书》，定西市人民政府维持了岷政函〔2019〕63号岷县人民政府房屋征收补偿决定，该行为亦属不当。请求：1.依法撤销岷政函〔2019〕63号岷县人民政府房屋征收补偿决定；2.依法撤销定西市人民政府作出的定政复决字〔2019〕8号定西市人民政府行政复议决定。 原告肖某向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件； 2.房屋权属证明。 证据1-2证明：原告对房屋享用所有权，原告主体资格适格。 3.岷政函〔2019〕63号《岷县人民政府房屋征收补偿决定书》； 4.定政复决字〔2019〕8号《定西市人民政府行政复议决定书》。 证据3-4证明：被诉行政行为存在。 5.房屋转让协议书、营业执照、照片；证明：原告房屋属于经营性质的房屋。 被告岷县人民政府答辩称：一、答辩人作出的房屋征收补偿决定主体适格。二、答辩人作出的行政征收补偿决定适用法规正确。三、答辩人作出的房屋征收补偿决定程序合法。（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”原告所在的棚户区改造项目经岷县发展和改革局《关于同意将西郊商场二期等十三个棚户区改造项目列入2018年国民经济和社会发展年度计划的批复》（岷发改〔2018〕124号）文件，已将该区域纳入2018年棚户区改造范围，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。（二）答辩人作出征收补偿决定之前，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十四条的规定，有土地利用总体规划，旧城区改建已纳入县级国民经济和社会发展年度计划，并广泛征求社会公众意见，经过科学论证；确定了岷县住房和城乡建设局为房屋征收部门，由岷县住房和城乡建设局委托岷阳镇人民政府为房屋征收实施单位，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建设进行调查、认定和处理；按照有关程序对房屋价值完成评估并由工作人员送达了房屋征收价值评估分户表；由房屋征收部门拟定了征收补偿方案，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；按照有关规定进行社会稳定风险评估；经政府常务会议讨论决定；作出决定时，告知了复议和诉讼权利。（三）征收补偿方案确定了签约期限。房屋征收部门与被答辩人未在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。（四）答辩人依据房屋征收部门的报请，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六之规定。四、其它需要说明的事项。（一）在《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中第六条、第七条对过渡费、相关补助费及奖励办法已做了详细说明。（二）岷县粮油市场棚户区改造项目已全面完成评估工作，并于2018年7月27日将房屋征收价值评估分户表送达被答辩人。针对反映补偿标准过低的情况，严格按照第三方评估机构所评估的房屋价值进行房屋征收补偿。（补偿方式分货币补偿和产权调换两种方式，货币补偿方式按照评估机构的评估金额为标准，进行一次性补偿，产权调换方式按房屋面积比例进行调换）。综上，答辩人作出的《岷县人民政府房屋征收补偿决定书》（岷政函〔2019〕63号）主体适格，适用法律、法规正确，程序合法。请求：驳回被答辩人的诉讼请求。 被告岷县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.2017年5月2日，岷县发展和改革局岷发改发〔2018〕124号《岷县发展和改革局关于同意将西郊商场二期等十三个棚户区改造项目列入2018年国民经济和社会发展年度计划的批复》； 2.2018年3月5日，岷县国土资源局岷国土预字〔2018〕2号《关于定西市岷县2018年棚户区改造项目用地的预审意见》； 3.2018年4月25日，岷县住房和城乡建设局《关于岷县粮油市场棚户区改造项目的规划预审意见》； 4.2018年5月11日，岷县住房和城乡建设局房屋征收补偿委托书。 第一组证据证明：该区域纳入了2017年棚户区改造范围，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划的要求。按照规定委托了房屋征收实施单位。 第二组证据： 1.棚户区改造摸底表； 2.房屋拆迁入户调查表； 3.2018年4月4日，岷县人民政府岷政告字〔2018〕3号《关于岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案公开征求意见的公告》，附：《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（意见征求稿）； 4.岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案意见征求表； 5.2018年5月8日，岷县人民政府公告（岷政告字〔2018〕7号）。 第二组证据证明：对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，按程序征求了群众意见并将房屋征收补偿方案征求意见情况和意见采纳修改情况进行了公告。 第三组证据： 1.2018年5月18日，岷县住房和城乡建设局《关于选择确定房屋征收评估机构的公告》； 2.甘肃省2018年度国有土地上房屋征收评估机构名录； 3.岷县2018年国有土地上房屋征收评估机构群众选择签字表； 4.2018年5月27日《岷县住房和城乡建设局公示》； 5.2018年6月4日，岷县住房和城乡建设局与甘肃志青房地产咨询估价有限公司《委托书》； 6.2018年7月27日，岷县住房和城乡建设局《关于岷县粮油市场棚户区改造项目被征收房屋初步估价结果的公示》。 第三组证据证明：按程序公布了评估机构名录，发布了选择确定评估机构公告，群众进行了选择，公示了评估机构选定结果，并按选定结果委托了评估公司。 第四组证据： 1.房屋征收价值评估分户表； 2.送达回执。 第四组证据证明：对被征收房屋按程序进行了评估并依法送达。 第五组证据：甘肃志青房地产咨询估价有限公司估价作业日期为2018年6月12日-2019年3月18日，对肖某的《房地产征收补偿估价报告》（甘志青估字〔2019〕0694号）。证明按程序对被征收房屋进行了评估。 第六组证据： 1.粮油市场社会稳定风险评估入户征求意见表； 2.2018年4月28日，岷县住房和城乡建设局《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。 第六组证据证明：作出征收决定前，按照规定进行了社会稳定风险评估入户征求意见，并进行了社会稳定风险评估。 第七组证据：2018年5月10日，岷县人民政府常务会议纪要（第二十五次）。证明：房屋征收决定经政府常务会议讨论决定。 第八组证据：2018年5月11日，岷县人民政府《关于对岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收的决定公告》（岷政告字〔2018〕11号），附：《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。证明：房屋征收决定及时予以公布并告知复议和诉讼权利。 第九组证据： 1.2019年4月18日，岷县住房和城乡建设局《关于申请对肖某房屋征收作出补偿决定的报告》（岷建发〔2019〕127号）； 2.2019年7月3日，《岷县人民政府房屋征收补偿决定书》（岷政函〔2019〕63号）； 3.2019年7月3日，《岷县人民政府关于对马康宁等11户被征收人作出房屋征收补偿决定的公告》（岷政告字〔2019〕15号）。证明：依照申请，按程序作出征收补偿决定并予以公布，告知了复议和诉讼权利。 第十组证据：2018年5月9日，甘肃银行股份有限公司岷县支行证明。证明：棚户区改造专用账户运行良好，资金充裕，拨付正常。 第十一组证据：相关影像资料（照片）。证明：按照程序公布。 被告定西市人民政府答辩称：一、《定西市人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。二、《定西市人民政府行政复议决定书》适用法律、法规正确，程序合法。因案件涉及人数众多，社会影响大，答辩人于2019年10月24日作出了《定西市人民政府行政复议延期审理通知书》，并于2019年10月26日向被答辩人送达，告知被答辩人行政复议决定延期30日作出。答辩人在全面查清案件事实、证据确凿充分的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年10月29日作出了定政复决字〔2019〕8号行政复议维持决定，并于2019年10月30日向被答辩人送达了《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字〔2019〕8号）。请求：判决驳回原告的诉讼请求。 被告定西市人民政府向本院提交了以下证据： 1.国内挂号信函收据复印件、《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字〔2019〕8号）及送达回执。证明：答辩人依法向被答辩人、岷县人民政府邮寄送达了复议决定书。 2.《定西市人民政府行政复议延期审理通知书》、国内挂号信函收据复印件及送达回执。证明：答辩人依法向被答辩人、岷县人民政府书面告知因案件涉及人数多，社会影响大，行政复议决定延期30日作出的事实。 3.《复议申请受理通知书（一）》、《行政复议答复通知书》、国内挂号信函收据复印件及送达回执。证明：答辩人依法受理了被答辩人的行政复议申请，并向被答辩人书面告知，要求岷县人民政府依法答复。 4.岷县人民政府答复书。证明：岷县人民政府按照法律规定，依法向答辩人作出了书面答复。 经庭审质证，原告对被告岷县人民政府提交证据的质证意见为：第一组证据无异议。第二组证据中的证据1、2真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，对证据3、4、5无异议。对第三组证据中1、2、5无异议，对证据3、4、6真实性、合法性、关联性均不予认可。对第四组证据的证据1真实性、合法性、关联性不予认可，证据2仅是房屋征收价值评估分户表的送达回执，不能证明依法进行了评估，应当作出评估报告并送达当事人。第五组证据的三性及证明目的不予认可。第六、七、八组证据无异议。第九组证据真实性无异议，合法性不予认可。第十组证据真实性、合法性、关联性不予认可。第十一组证据真实性不予认可，无法证明拍摄时间和地点，对证明目的不予认可。 原告对被告定西市人民政府提交证据的质证意见是：对复议程序无异议，对认定事实有异议。 被告岷县人民政府对原告提交证据的质证意见是：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证据5是证明经营的合法性，而不能证明原告合法的所有权。 被告岷县人民政府对被告定西市人民政府提交的四份证据真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议。 被告定西市人民政府对原告提交证据的质证意见与被告岷县人民政府的质证意见一致。 被告定西市人民政府对被告岷县人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告及被告定西市人民政府提交的证据，均符合证据的基本属性，本院均予以采纳。对被告岷县人民政府提交的证据，其第十一组证据拍摄资料，无拍摄时间及张贴地点，不符合证据的基本属性，本院不予采纳；其余证据均符合证据的基本属性，本院予以采纳。 经审理查明，原告肖某在岷县粮油市场有房屋一套，总建筑面积42.16平方米。 为提升城市基础设施综合服务功能，改善城区居民人居环境，岷县住房和城乡建设局拟将岷县西郊商场二期、粮油市场等十三个棚户区进行改造。2018年3月5日，岷县国土资源局向岷县住房和城乡建设局出具岷国土预字〔2018〕02号《关于定西市岷县2018年棚户区改造项目用地的预审意见》，岷县粮油市场棚户区改造项目符合《岷县土地利用总体规划》。2018年4月，岷县住房和城乡建设局对被征收房屋的相关情况进行了摸底调查。2018年4月4日，岷县人民政府发布《关于岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案公开征求意见的公告》，附：《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（意见征求稿）。2018年4月25日，岷县住房和城乡建设局作出《关于岷县粮油市场棚户区改造项目的规划预审意见》，岷县粮油市场棚户区改造项目符合《岷县县城总体规划（2010-2030）》。2018年4月28日，岷县住房和城乡建设局作出《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年5月2日，岷县发展和改革局向岷县住房和城乡建设局出具了岷发改发〔2018〕124号《岷县发展和改革局关于同意将西郊商场二期等十三个棚户区改造项目列入2018年国民经济和社会发展年度计划的批复》，同意将西郊商场二期等十三个棚户区改造项目列入2018年国民经济和社会发展年度计划，合计将2575户房屋征收纳入岷县2018年国民经济和社会发展年度计划。2018年5月8日，岷县人民政府发布（岷政告字〔2018〕7号）公告，对《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的征求公众意见情况及修改情况进行了公告。2018年5月9日，甘肃银行股份有限公司岷县支行出具证明：岷县棚户区改造专用账户在我行开立，运行良好，资金充裕，拨付正常。2018年5月10日，岷县人民政府召开第二十五次常务会议，会议讨论并原则同意岷县住房和城乡建设局关于《北门片区、迭藏河西岸片区、粮油市场片区、岷峰市场片区4个棚户区改造项目房屋征收补偿方案》和《北门片区、迭藏河西岸片区、粮油市场片区、岷峰市场片区4个棚户区改造项目社会稳定风险评估意见》。2018年5月11日，岷县人民政府发布《关于对岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收的决定公告》（岷政告字〔2018〕11号），附:《岷县粮油市场棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对岷县粮油市场棚户区进行改造，对所涉及的房屋进行征收，房屋征收部门为岷县住房和城乡建设局，征收范围：东至滨河西路，南至中华南路，西至原粮油市场用地界线，北至润城花园。原告肖某的房屋在本次征收范围之内。2018年5月11日，岷县住房和城乡建设局委托岷县岷阳镇人民政府为房屋征收补偿工作的实施单位。2018年5月18日，岷县住房和城乡建设局发布《关于选择确定房屋征收评估机构的公告》，并公布了《甘肃省2018年度国有土地上房屋征收评估机构名录》，根据被征收人在《岷县2018年国有土地上房屋征收评估机构群众选择签字表》上的签名，岷县住房和城乡建设局确定了甘肃志青房地产咨询估价有限公司作为征收补偿评估机构。评估报告作出后，2018年7月27日，岷县住房和城乡建设局作出了《关于岷县粮油市场棚户区改造项目被征收房屋初步估价结果的公示》。2018年7月27日，征收工作人员向原告肖某送达了《房屋征收价值评估分户表》。因原告肖某在房屋征收签约期限内未能与征收部门达成补偿协议，2019年4月18日，岷县住房和城乡建设局向岷县人民政府提出《关于申请对肖某房屋征收作出补偿决定的报告》（岷建发〔2019〕127号），2019年7月3日，岷县人民政府作出岷政函〔2019〕63号岷县人民政府房屋征收补偿决定。原告肖某对该补偿决定不服，向定西市人民政府申请行政复议，2019年10月29日，定西市人民政府作出定政复决字〔2019〕8号定西市人民政府行政复议决定，决定：维持岷县人民政府2019年7月3日作出的岷政函〔2019〕63号房屋征收补偿决定。 本院认为：本案的争议焦点是：一、被告岷县人民政府作出的岷政函〔2019〕63号房屋征收补偿决定是否合法；二、被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2019〕8号行政复议决定是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，被告岷县人民政府在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告是其法定职责。本案中，被告岷县人民政府对原告肖某作出的房屋征收补偿决定，无被征收房屋的面积，无用于产权调换房屋的面积，对原告经营性用房因房屋被征收而造成的停产停业损失未按规定进行补偿，损害了被征收人的合法权益，故，其作出的补偿决定认定事实不清，证据不足。同时根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”而在本案中，被告仅向原告送达了房屋征收价值评估分户表，并未向原告转交评估报告，违反法定程序。被告定西市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。关于原告提出的评估机构选择不合法的问题，本院认为，根据被告提供的证据证明，被告在选择评估机构前，向被征收人公布了评估机构名单并由征收范围内的绝大多数被征收人选择了甘肃志青房地产咨询估价有限公司，程序并无不当，原告关于评估机构选择不合法的理由不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条，第一百零二条之规定，判决如下： 一、撤销被告岷县人民政府2019年7月3日作出的岷政函〔2019〕63号房屋征收补偿决定； 二、撤销被告定西市人民政府2019年10月29日作出的定政复决字〔2019〕8号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告岷县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  高学峰 审 判 员  曹小龙 二〇二〇年二月十一日 法官助理  黄智源 法官助理  刘蕾蕾 书 记 员  罗瑞军 附：本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”