广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终4279号上诉人（原审原告）：广州南沙振戎仓储有限公司。住所地：广州市南沙区黄阁镇小虎岛石化工区。破产清算管理人：广东金轮律师事务所、深圳诚信会计师事务所。破产清算负责人：郑飞虎，广东金轮律师事务所律师。委托代理人：蓝敏生，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：孙伟汉，该局工作人员。委托代理人：何正大，广东红棉律师事务所律师。上诉人广州南沙振戎仓储有限公司（以下简称振戎公司）因诉被上诉人广州市生态环境局（以下简称市生态环境局）行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初991号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，振戎公司于2004年5月17日成立，经营范围为仓储业，类型为有限责任公司（中外合资），住所地为广州市南沙区黄阁镇小虎岛石化工区，营业期限为2004年5月17日至2034年5月17日，持有2016年12月7日广州南沙开发区市场和质量监督管理局核发的《营业执照》，以及原广州市南沙区环保水务局（以下简称原南沙环保水务局）于2017年9月25日向振戎公司核发的《广东省污染物排放许可证》。该《广东省污染物排放许可证》载明：排污种类为废气、废水，污染物排放浓度限值为化学需氧量（COD）(油品区生产污水排放口)50毫克/升，有效期限为2015年1月13日至2020年1月12日，废水排放执行标准为广东省水污染物排放限值（水）（DB44/26-2001）第二时段三级标准。2018年4月19日，原南沙环保水务局委托中国广州分析测试中心对振戎公司产生的废水进行采样监测。振戎公司对《水样采样记录表》《现场监测采样信息核查表》予以确认。2018年4月26日，中国广州分析测试中心出具NS20180639《监测报告》。该《监测报告》显示：油品区生活污水排放口（水-02）中的悬浮物为597mg/L，标准限值为400mg/L，达标情况为不达标；化学需氧量为1.82×103mg/L，标准限值为500mg/L，达标情况为不达标。中国国家认证认可监督管理委员会批准中国广州分析测试中心检验检测的能力范围包括水（含降水）和废水悬浮物、化学需氧量。2018年5月3日，原南沙环保水务局工作人员到振戎公司的住所地进行现场执法检查，发现振戎公司于2004年5月在上述地址建成石化成品油仓储项目，并投入使用，主要产生的废水为办公生活废水和生产废水，其中，生产废水中的洗舱废水交广州中滔绿由环保科技有限公司处理，生产废水中的清洗废水交中信环境水务（广州）有限公司处理，生活废水经三级化粪池处理后一起汇入中信环境水务（广州）有限公司处理。同时，原南沙环保水务局工作人员就上述监测结果询问振戎公司的意见，振戎公司陈述在取样当天早上8:30-12:00振戎公司对化粪池进行清理，可能由于清理化粪池时悬浮物漂浮到排放口，但排放口未清理，所以影响了监测单位在当天下午14:30采样时的监测数据。2018年6月19日，原南沙环保水务局向振戎公司作出南环听告字〔2018〕82号《行政处罚听证告知书》，告知振戎公司违法的事实、理由、处罚依据及拟作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。振戎公司收到该告知书后，于2018年6月22日向原南沙环保水务局提交《听证申请》，并于2018年6月25日向原南沙环保水务局提交《申辩意见书》。2018年7月10日，原南沙环保水务局举行了听证。振戎公司在听证会上陈述取样当天早上8:30-12:00振戎公司对化粪池进行清理，而取样时间在当天下午14:30-15:30，由于振戎公司化粪池可储存8小时的废水，故振戎公司产生的生活废水没有到达排放口，排污口被抽取的污水因为倒灌的市政管网污水，以及原南沙环保水务局于2018年3月20日、2018年5月8日的监测结果并未显示超标。2018年9月5日，原南沙环保水务局工作人员到振戎公司的住所地进行现场执法检查、拍照，发现振戎公司生活污水排放口（水-02）有污水外排，未发现有外环境是倒灌现象。振戎公司对该事实予以确认。2018年9月13日，原南沙环保水务局向振戎公司作出南环罚字〔2018〕195号《行政处罚决定书》，称振戎公司于2018年4月19日油品区生活污水排放口（水-02）外排废水的悬浮物、化学需氧量浓度超标排放，振戎公司的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，责令振戎公司改正超标排放水污染物的违法行为，并处罚款265000元的行政处罚。2018年9月23日，原南沙环保水务局向振戎公司邮寄送达了该决定书。振戎公司不服该决定书，诉至原审法院。另查，2017年10月27日，环境保护部办公厅向四川环境保护厅作出环办政法函〔2017〕1624号《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》，函复如下：“2007年2月27日，原国家环境保护总局发布《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环境保护总局公告2007年第16号），规定：‘排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。’该公告现行有效。城镇污水处理厂‘现场即时采样’即为一次性采样，根据该公告的规定，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。”根据《广州南沙粤海水务有限公司2018年4月水费、污水处理费缴费通知单》显示：振戎公司的用水量为3498。再查，2019年3月6日，广州市中级人民法院受理中国银行股份有限公司广州番禺支行对振戎公司的破产清算申请，并指定广州市南沙区人民法院审理。广东自有贸易区南沙片区人民法院于2019年3月18日通过随机方式指定广东华商律师事务所担任振戎公司的临时管理人。经机构改革，广州市南沙区环保水务局更名为广州市生态环境局南沙区分局，为市生态环境局的派出机构。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”根据上述规定，原南沙环保水务局负有对辖区范围内环境保护工作实施监督管理的职责，由于机构改革，原南沙环保水务局是被告广州市生态环境局的派出机构，其行为后果由被告广州市生态环境局承担。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……”《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）中表4第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）中其他排污单位悬浮物三级标准为400mg/L，化学需氧量为500mg/L。根据上述规定，排污单位排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准。《水污染物超标处罚量程指引》中向城镇生活污水集中处理设施排放一般污染物超标7倍以下（以上包含本数，以下不包含本数），处10-30万（向水环境排放一般污染物计算公式为“额度=10+20*超标率÷3”，向城镇生活污水集中处理设施排放一般污染物的计算公式为“处罚额度=10+20*超标率÷7”，多项超标的以超标幅度最高的一项计算）。该指引备注第7点显示：“……新鲜用水量3000-5000吨/月，在原处罚额度上增加9万元……”本案中，原南沙环保水务局工作人员在对振戎公司进行执法检查、询问中，得知振戎公司于2004年5月在住所地建成石化成品油仓储项目，并投入使用，主要产生的废水为办公生活废水和生产废水。2018年4月19日，原南沙环保水务局委托中国广州分析测试中心对振戎公司产生的废水进行采样监测。根据《监测报告》显示：振戎公司油品区生活污水排放口（水-02）中的悬浮物、化学需氧量均超过《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）中的标准限值，故振戎公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。根据《广州南沙粤海水务有限公司2018年4月水费、污水处理费缴费通知单》显示，振戎公司的用水量为3498，又因为《监测报告》显示悬浮物、化学需氧量分别超标0.49、2.64倍，故原南沙环保水务局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项、《水污染物超标处罚量程指引》的规定，作出责令振戎公司改正超标排放水污染物的违法行为，并处罚款罚款265000元的决定，并向振戎公司作出并送达涉案《行政处罚听证告知书》，告知振戎公司享有陈述、申辩、听证的权利及拟作出的行政处罚。之后，原南沙环保水务局作出诉争《行政处罚决定书》，并无不妥。对振戎公司要求撤销诉争《行政处罚决定书》的理据不足，原审法院不予支持。关于振戎公司要求对环办执法函〔2017〕1624号《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》进行规范性文件审查的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”由于该复函仅为环境保护部办公厅针对四川环境保护厅的回复，并非原南沙环保水务局作出诉争《行政处罚决定书》所直接依据的规范性文件，且该复函并未违反上位法的规定，对振戎公司提出的该项意见，原审法院不予采纳。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回振戎公司的诉讼请求。案件受理费50元，由振戎公司负担。上诉人振戎公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原南沙环保水务局委托广州分析测试中心对涉案生活污水进行取样检测没有法律依据，违反《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条规定，属于滥用职权。二、原南沙环保水务局作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足。（一）出具涉案《监测报告》的广州分析测试中心的相关检测人员不具备相应资质。（二）涉案《监测报告》未告知振戎公司有权提出复检，未附有检测机构及检测人员资质说明。三、原南沙环保水务局作出的被诉《行政处罚决定书》程序严重违法。（一）原南沙环保水务局仅委托广州分析测试中心对涉案生活污水进行取样，没有执法人员参与取样，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定。（二）涉案《监测报告》未告知振戎公司如有异议有权提出复检，直接影响到振戎公司的陈述、申辩权。四、原南沙环保水务局作出的被诉《行政处罚决定书》适用法律错误，内容明显不当。（一）被诉《行政处罚决定书》未列明其引用的自由裁量权标准。（二）原南沙环保税务局称其适用的内部自由裁量权标准未予公开，以此为依据确定罚款数额违反《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定。（三）振戎公司2018年4月份的生产和生活用水总量实际上包括了油品区生活用水、油品区生产用水和化工区生活污水三个区域，原南沙环保水务局误以三个区域用水总量来认定振戎公司生活污水排放量，导致过罚失当。五、原审判决错误驳回振戎公司的诉讼请求，应予撤销。（一）原审判决直接引用被诉《处罚决定书》未引用的《水污染物超标处罚量程指引》作为裁量依据，适用法律法规错误。（二）环办政法函〔2017〕1624号复函系涉案《监测报告》是否有效、被诉《行政处罚决定书》是否合法的直接依据，振戎公司有权就其提起司法审查。（三）环办政法函〔2017〕1624号复函与环办法规函〔2018〕1246号复函的内容完全不一致，且未予公开，不具合法性。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.撤销原南沙环保水务局于2018年9月13日作出的南环罚字〔2018〕195号《行政处罚决定书》；3.本案的一、二审诉讼费用由市生态环境局负担。被上诉人市生态环境局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。二、振戎公司的上诉理由不成立。（一）原南沙环保水务局委托广州分析测试中心对振戎公司的生活污水进行取样检测符合《中华人民共和国环境保护法》第十条、二十四条规定。（二）广州分析测试中心具备相应资质，其出具的涉案《监测报告》符合《中华人民共和国环境保护法》第十七条第三款等相关规定，该报告和其他证据构成关联印证，足以认定污染物排放超标。（三）本案采样人员蔡晓刚、陈婷婷的上岗资格证均在有效期内，涉案《监测报告》亦包含相关法律法规要求载明的事项，合法有效。（四）原南沙环保水务局经合法程序委托中国分析测试中心对振戎公司进行取样并出具涉案《监测报告》，检查、询问、取证等程序合法。（五）如按照《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》6.1.2.3的规定，应对振戎公司处70万元以上90万元以下罚款，现依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项和《水污染物超标处罚量程指引》规定，责令振戎公司改正超标排放水污染物的违法行为并处罚款265000元，属于从轻处罚，幅度适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第十四条第三款规定：“向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方水污染物排放标准。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”本案中，振戎公司经营涉案石化成品油仓储项目，产生的生活污水经由三级化粪池简单净化处理后排入市政管网，属于向我国域内地表水体以及地下水体排放水污染物，适用《中华人民共和国水污染防治法》相关规定。经原南沙环保水务局委托，有监测资质的广州分析测试中心在振戎公司住所地共选取油品区生产污水排放口（水-01）、油品区生活污水排放口（水-02）、化工区生活污水排放口（水-03）三个废水检测点，检测结果显示油品区生活污水排放口（水-02）的悬浮物、化学需氧量不符合广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段三级标准。据此，原南沙环保水务局认定振戎公司的生活污水排放违反法定标准，在依法告知振戎公司陈述、申辩权并依振戎公司申请组织听证后，作出被诉《行政处罚决定书》，对振戎公司罚款人民币265000元，事实清楚，证据充分，程序合法，处罚得当，符合上述法律规定。原审法院判决驳回振戎公司主张撤销被诉《行政处罚决定书》的诉讼请求，并无不当。关于广州分析测试中心出具的涉案《监测报告》是否可作为处罚根据的问题。广州分析测试中心持有计量认证（CMA）资质证书，检测项目包括悬浮物、化学需氧量等类别，其接受原南沙环保水务局委托，委派两名持有有效上岗资格证的工作人员对振戎公司所排污水进行检测，就此出具的《监测报告》合法有效，在检测结果显示振戎公司的油品区生活污水超过地方标准的情况下，原南沙环保水务局有权以此为据作出处罚决定。振戎公司上诉主张涉案《监测报告》不能作为处罚根据的理据不足，本院不予采纳。关于原南沙环保税务局对振戎公司所处罚款是否得当的问题。如前所述，涉案《监测报告》已显示振戎公司的生活废水排放严重超标。原南沙环保水务局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，对振戎公司作出责令改正超标排污违法行为并处罚款265000元的决定，并未超过上述法律规定的处罚幅度，符合过罚相当原则。振戎公司上诉主张原南沙环保水务局对其罚款明显不当缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。关于环办执法函〔2017〕1624号复函是否属于规范性文件审查范围的问题。环办执法函〔2017〕1624号复函仅系环境保护部对下级部门四川环境保护厅的工作回复，不属于国务院部门制定的规范性文件范畴，故振戎公司就其提起的附带审查请求，不属于本院审查范围。振戎公司上诉主张其有权就环办执法函〔2017〕1624号复函请求附带性审查的理由不成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。振戎公司的上诉请求理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州南沙振戎仓储有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月二十一日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清