河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终872号 上诉人（原审原告）：石家庄雅创环保科技有限公司，住所地河北省石家庄市藁城区梅花镇梅花村村北300米。 法定代表人高雅军，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）：河北省石家庄市藁城区人民政府，住所地石家庄市藁城区廉州西路2号。 法定代表人袁丽华，该区区长。 上诉人石家庄雅创环保科技有限公司（以下简称雅创公司）因确认违法一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：雅创公司为2017年6月28日依法注册的有限责任公司（自然人独资）。经营范围为：固体废物处理处置设备研发、生产、销售；固体废物综合利用（以上所有项目禁止类、限制类除外，需相关部门审批的项目，未经批准不得经营）（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。雅创公司注册后至今未通电，亦未实际开展经营活动。雅创公司诉称的互联网上看到的“两断三清”的主要内容为：《关于中央环境保护督察组交办群众举报——第十五批环境污染问题查处情况》。石家庄市协调联络组办公室接到中央环境保护督查河北省协调联络组办公室转交的中央环境保护督察组交办群众举报问题（第15批），共37件问题，涉及我市16县（市、区），相关县（市、区）政府高度重视，第一时间对有关问题进行了调查处理，目前26件问题已经办结，11件问题正在办理中。具体查处情况见附表。附：《群众信访举报转办和边督边改公开情况一览表》。落款为：石家庄市协调联络组办公室，2018年6月23日。序号16，受理编号：D130000201806150005。交办问题基本情况：石家庄市藁城区梅花镇梅花村北300米处，雅创公司，2017年2月27日因手续不全，归属散乱污，被责令“两断三清”，现企业要求复产。调查核实情况：经现场核查，举报属实。2017年2月，雅创公司利用垃圾塑料薄膜生产宫灯配件项目被列入藁城区“散乱污”名单，被“两断三清”。相关部门也向被举报人出具了关于利用垃圾塑料薄膜处理加工问题的解释：“按照石家庄市产业发展鼓励和禁限指导意见第31项，废旧塑料加工，禁止新建和扩建”。被举报人不认可该解释并对答复意见有异议。是否属实：属实。处理和整改情况：接举报后，该区要求加强该企业监管，雅创公司未安装环保治理设备，未办理完毕环保手续之前，不得开工生产。 庭审中，雅创公司当庭将诉讼请求修改为依法确认被上诉人要求其办理环评手续，未办理完环评手续前不给其供电、不得开工生产的行为违法。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“有明确的被告”，是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一。有明确的被告即被告必须适格。被告适格，包含形式上适格和实质上适格两个层面的含义。本案雅创公司起诉河北省石家庄市藁城区人民政府（以下简称藁城区政府），被告明确，属于形式上适格，故起诉符合法定条件。但原告雅创公司指控被告藁城区政府要求其办理环评手续，未办理完环评手续前不给其供电，不得开工生产的行为违法。即指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，属于实质上适格，显然应当由原告举证证明。因为，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。然原告雅创公司提供的营业执照、互联网上看到“两断三清”的内容等证据不能证实要求其办理环评手续，未办理完环评手续前，不给其供电，不得开工生产的行为系被告藁城区政府所为，且供电亦不属于被告藁城区政府的法定职责。同时，原告雅创公司诉称其企业不需要办理环评手续，但其并未提供相关法律依据或者证据予以证明。相反，原告在庭审中诉称，不给其供电的系藁城区梅花镇人民政府，以及其提供的石家庄市规划局藁城区分局《关于梅花镇小散乱污企业办理环评手续的意见》和石家庄市藁城区环境保护局《关于雅创公司设备研发及新工艺实验项目不予以受理环评审批的通知》等证据证明要求其办理环评手续有相应的法律依据以及不受理其环评审批的并非被告藁城区政府。因此，原告雅创公司的诉请，理由不能成立，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告石家庄雅创环保科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石家庄雅创环保科技有限公司负担。 雅创公司不服一审判决上诉称：1、一审法院按照《营业执照》规定来确认上诉人是否需要环评是错误的。庭审中上诉人向一审法院提交了“原告向梅花镇政府提出为了继续研发，需要用电，要求出具《供电函》的申请”的证据和“通过原告的申请和告知，相关主管部门已经知道原告拟继续进行研发活动的内容，不实施按固定资产投资方式的开发建设活动，没有固定资产再生产行为”的证据。以上事实一审法院未予认定。原告拟继续实施的“含塑料薄膜垃圾处理利用工艺的研究和设备的研发”项目是否需要办理环评是法律规定的，不应该通过营业执照经营范围及括号内容的规定来主观臆断。按法律规定，研发活动不用办理任何形式的申请和审批。2、一审法院未对上诉人提供的法律依据及证据予以正确认定。上诉人一审中提交的事实证据能够证明上诉人成立是租赁的已有场所；上诉人没有建造和购置固定资产的行为；上诉人拟实施的是继续完成研发活动不属于“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，也无“固定资产再生产行为”。结合上诉人提交的《环评法释义》中“关于环评法适用范围”的规定条款及《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发[1999]107号）中“关于建设项目的范围”的规定，能够直接证明上诉人企业及其拟实施的研发行为都不在《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》的适用范围内，更不该适用《建设项目环境影响评价分类管理名录》。上诉人提供的证据和法律依据能够证明上诉人企业不用办理环评手续。上诉人在一审庭审中的发言都是基于提交的法律依据和证据，并多次强调其不用办理环评的关联性。一审法院未对以上事实和证据予以认定，反而认定上诉人没有提供证据和法律依据是明显错误的，这一问题直接影响了判决结果。3、一审法院根据上诉人的证据认定上诉人需要环评是错误的。判决书中列举上诉人提供的《关于梅花镇小散乱污企业办理环评手续的意见》（藁城规划局），只能证明上诉人拟实施的行为符合规划要求，规划部门同意进入环评申请程序。此文件只是环评的前置手续，根本不是要求上诉人办理环评的依据，一审法院不应该根据此文件认定上诉人应该办理环评手续。一审法院依据判决书中列举的上诉人提供的证据《关于雅创公司设备研发及新工艺试验项目不予以受理环评审批的通知》（藁城环保局），认定上诉人应该办理环评是更加错误的。上诉人提供此证据时一并提供了该文件已被复议撤销的《行政复议决定书》，是用于证明上诉人拟实施的活动符合产业政策。行政复议决定要求藁城环保局按照《行政许可法》第三十二条规定的程序受理。藁城环保局应该按照《环评法》的规定，确认上诉人是否需要办理环评。上诉人拟实施的行为是否需要办理环评是由《环评法》决定的。庭审中上诉人已提交了证明其不需要办理环评的相关证据和法律依据。一审法院利用上诉人提供的证据主观推断要求上诉人办理环评手续有相应的法律依据的审理方法和结论是错误的。要求科技研发活动做环评根本不可能有相应的法律依据。综上，一审法院认定上诉人需要做环评，判定上诉人的诉请理由不能成立的依据和结论是明显错误的。4、关于被告是否适格的问题。藁城区政府实施“网格化”监管方案，成立了藁城区环境保护工作领导小组（以下简称区环保小组）全权负责辖区环保工作。上诉人在其前身“华清灯座厂”被区环保小组以不符合产业政策为由违法取缔的情况下，为了完成研发项目，租用场所，成立了雅创公司，但同时被区环保小组无差别的定性为散乱污企业。上诉人向二级网格梅花镇政府申请出具《供电函》。二级网格梅花镇政府按照“散乱污给断电工作机制的规定”要求上诉人办理环评手续后才能出具《供电函》，并为上诉人办理了环评的前置手续。随后发生了藁城环保局不予受理及不予受理的决定被行政复议撤销等事件。在此过程中上诉人获知其研发活动不用办理环评，客观上也无法办理环评。上诉人通过各种途径进行维权过程中向中央督查组“回头看”反映被政府违法“一刀切”问题。2018年6月19日被上诉人组织藁城环保局和梅花镇政府调查处理，处理结果：该区要求加强监管，未办理完环评手续前不得开工生产。并通过《石家庄日报》、政府网站、电视和网络向社会公告。因上诉人的研发活动是原始性创新，客观上无法依法环评，事情至今无法解决，所以依法提起诉讼。上诉人认为本案的根本原因是区环保小组错误地将上诉人划定为散乱污企业，导致二级网格梅花镇实施的针对散乱污企业的监管行为表面上有合法的法律依据，最终致使上诉人的研发活动无法继续进行。因根据网格化监管实施方案，一级网格跟二级网格是委托关系。又因监管主体梅花镇政府无法独立处分诉讼标的纷争，只有区环保小组正确认定上诉人不需要环评，不属于散乱污企业，才能出具《供电函》解决诉讼纷争。区环保小组不具有行政主体资格，所以上诉人认为藁城区政府就是适格的被告。5、一审法院未分清“环评企业”与“环评项目”的区别。上诉人在庭审中阐述的是：原告属于科技研发企业，拟实施科技研发活动，没有“按固定资产投资方式进行的开发建设活动”，即没有“固定资产在生产”行为，基于这种情况，按照法律规定，上诉人目前不需要办理环评，客观上也无法办理环评。但一审法院错误的认定为上诉人述称不需要办理环评的理由是：因为其是科技研发企业。企业是否需要办理环评，是根据企业行为按照法律规定而确定的。法律规定环评的对象是企业拟实施的项目，而不是企业本身。6、行政纷争的复杂与重要性。被上诉人要求上诉人的科技研发活动办理环评手续，行政行为目的客观上无法实现。（1）因上诉人的科技研发活动不是按固定资产投资方式进行的开发建设活动，不是固定资产再生产，所以在行政审批局无法备案，也就无法取得环评的前置手续，无法进行环评程序。（2）因上诉人的科技研发活动没有固定资产再生产的行为，没有法定的环评对象，没有法定的建设内容，客观上无法形成需要提交正确的环评文件，无法进行环境影响评价。（3）因上诉人的科技研发活动是原始性创新，没有技术规范，没有技术标准。客观上环评审批部门无法进行环评审批。（4）因科技研发活动具有自身的客观规律，随着研发进度的进行，与事后监管必然发生冲突，无法进行环保监管。客观上，研发就无法环评，环评就无法研发。基于以上原因，被上诉人的行政行为目的客观上上诉人无法实现。问题产生后上诉人不断的诉访，曾多次要求藁城环保局提供环评的方法及方案，藁城环保局均无法提供合理合法的方案方法，不顾客观事实只是一味地要求上诉人做环评，违背法律明文规定，违背党中央国务院的大政方针。因纠纷无法解决，上诉人的环保类科技研发活动无法继续进行。事件涉及的行政机关不依法行政的行为是明显错误的，造成了严重的后果，请求法院务必确认“不办完环评不得开工”的行为无效。综上，请求二审法院支持上诉人的请求。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人雅创公司请求依法确认被上诉人藁城区政府要求其办理环评手续，未办理完环评手续前不给其供电、不得开工生产的行为违法。但从上诉人雅创公司提供的营业执照、互联网上下载“两断三清”的内容等证据不能证实要求其办理环评手续，未办理完环评手续前不给其供电、不得开工生产的行为系被上诉人藁城区政府所为，且上诉人提供的石家庄市规划局藁城区分局《关于梅花镇小散乱污企业办理环评手续的意见》和石家庄市藁城区环境保护局《关于雅创公司设备研发及新工艺实验项目不予以受理环评审批的通知》等证据反倒证明要求其办理环评手续有相应的法律依据以及不受理其环评审批的并非被上诉人藁城区政府，故上诉人雅创公司的上诉请求不能成立。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由上诉人雅创公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年二月十七日 书记员  底玉玉