江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初163号 原告：左霞珍，性别××年××月××日生，××族，居民。 原告：钱海荣（系左霞珍之子），性别：××，××年××月××日生，××族，居民。 委托诉讼代理人：陈俊，北京汇京律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被告：盐城市大丰区人民政府（原大丰市人民政政府），住所地盐城市大丰区大华东路1号。 法定代表人：李志军，该区政府区长。 出庭负责人：花卫华，该区政府副区长。 委托诉讼代理人：刘建东，盐城市大丰区自然资源和规划局大中分局局长。 委托诉讼代理人：黄裕忠，江苏煜衡律师事务所律师。 第三人：盐城大丰双喜针纺织品有限公司，住所地盐城市大丰区人民路新世纪大厦。 法定代表人：仇春红，该公司总经理。 原告左霞珍、钱海荣与被告盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）、第三人盐城大丰双喜针纺织品有限公司（以下简称双喜公司）履行法定职责一案，本院于2019年8月13日立案后，依法组成合议庭，于同年10月24日公开开庭进行了审理。原告钱海荣及原告左霞珍、钱海荣共同委托诉讼代理人陈俊、谢瑞青，被告大丰区政府的负责人花卫华及委托诉讼代理人刘建东、黄裕忠到庭参加诉讼，第三人双喜公司经传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原告左霞珍、钱海荣共同诉称，原告在盐城市××区××街道××组拥有合法的土地承包经营权和住宅土地使用权。在得知第三人双喜公司补办建设用地需征收原告依法使用的土地后，为了解涉案土地权属情况，原告通过主动申请信息公开及查询不动产登记状况的方式，知晓原告依法使用的土地已被出让给第三人双喜公司使用。故，原告与第三人双喜公司之间存在土地权属争议。为此，原告于2019年4月30日向被告大丰区政府邮寄递交了《土地权属争议调查处理申请书》,请求被告大丰区政府对原告与第三人双喜公司之间的土地权属争议进行处理，但被告大丰区政府一直未予处理，也未给予原告任何答复。原告认为，被告大丰区政府怠于履行法定职责的行为侵犯了原告的合法权益，现请求人民法院判令被告大丰区政府履行法定职责，对原告土地权属争议调查处理的申请依法作出决定。 原告左霞珍、钱海荣在法定期限内提交了以下证据： 1.左霞珍持有的涉案土地承包经营权证； 2.左霞珍持有的涉案土地的集体土地使用权证； 3.左霞珍的房屋所有权证（编号：大中字第2006309号）； 4.钱海荣的房屋所有权证（编号：大中字第2006308号）； 5.《土地权属争议调查处理申请书》； 6.邮寄快递底单及快递查询详单复印件； 7.盐城市大丰区国土资源局（2018）第25号《政府信息公开申请答复书》； 8.2018年9月29日《关于钱海荣申请公开查询大丰市双喜针织纺织品有限公司的不动产权属问题的答复》； 9.苏国土资地补函[2005]37号《关于江苏银都集团银河轻纺有限公司等15个项目补办建设用地的通知》。 被告大丰区政府辩称，2019年5月5日，被告收到原告左霞珍、钱海荣邮寄的《土地权属争议调查处理申请书》，于同月7日即责令盐城市大丰区自然资源和规划局调查处理，未违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的期限。根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条规定，对于原告左霞珍、钱海荣的申请，应由盐城市大丰区自然资源和规划局提出调查处理意见后报送被告，由被告下达处理决定。盐城市大丰区自然资源和规划局尚未向被告报送调查处理意见，原告提起本案诉讼不符合法律规定，依法应当驳回原告的诉讼请求。 被告大丰区政府在法定期限内提交了以下证据： 1.原告邮寄的《土地权属争议调查处理申请书》； 2.人民来信阅办单； 证据1-2，拟证明涉案土地权属案件正在办理过程中。 3.2019年6月18日钱海荣之父钱卫平在大中镇政府谈话的光盘及微信截图； 4.钱海荣在便民中心谈话笔录； 5.2019年6月25日大中镇工业园区与第三人谈话笔录。 证据3-5，拟证明大中街道和红花村干部就涉案房屋土地拆迁补偿事宜曾找过钱海荣及其父亲商谈。 第三人双喜公司未到庭陈述意见。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性、关联性无异议。证据2，真实性无法确认，合法性不认可。按照《土地权属争议调查处理办法》第二十九条、三十条的规定，国土部门只能提出处理意见，应当由大丰区政府作出答复，该阅办单直接要求自然资源局审核并答复，明显违法。而且，大丰区政府至今未作出处理，已经超过法定两个月的期限，构成行政不作为。证据3，光盘的内容与本案无关联性，微信截图也不能证明谈话内容和谈话对象，且两份证据的形式不符合法定要求，未提供文字说明材料。证据4-5，真实性、合法性、关联性均不认可，两份谈话笔录未提供原件，记录内容不完整、不明确，且也没有记载谈话时间。 被告对原告所举证据的质证意见为，证据1-9，真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9，与本案有关联性，且被告对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。被告提供的证据1，与本案有关联性，本院予以采信。证据2，被告未提供原件，本院不予采信。证据3-5，光盘、微信截图和两份谈话笔录的制作主体为大中街道及红花村委会，并非大丰区政府或大丰自然资源和规划局；上述证据中记录的内容是针对涉案房屋土地安置补偿事宜，而非针对本案土地权属争议申请进行的调查，与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明，原告左霞珍、钱海荣系母子关系，均为盐城市大丰区大中街道红花村村民。2002年12月，原大丰市人民政府向左霞珍颁发坐落于大××镇××号的《集体土地使用证》，使用权面积203平方米。2015年10月28日，原大丰市房产管理局向左霞珍、钱海荣分别发放了坐落于大××镇××号的《房屋所有权证》，建筑面积分别为101.32平方米、65.69平方米。2016年11月17日，大丰区政府向左霞珍颁发《农村土地承包经营权证》，载明左霞珍户在盐城市××区××街道××2.12亩承包地。 2005年11月8日，原江苏省国土资源厅作出《关于江苏银都集团银河轻纺有限公司等15个项目补办建设用地的通知》，将包含大丰市大中镇红花村在内的25.6893公顷集体农用地转为建设用地连同8.1004公顷集体建设用地、1.1513公顷集体未利用地征收为国有。同月29日，原大丰市国土资源局与双喜公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于大丰市××南翔路南侧总面积为13303平方米的土地出让给双喜公司，用途为工业用地。原告诉称的房屋和土地地包含在上述国有工业用地范围内。 2018年9月10日，原盐城市大丰区国土资源局依据钱海荣的申请，作出（2018）第25号《政府信息公开申请答复书》，向其提供了《大丰双喜针纺织品有限公司征收土地勘测图》《大丰双喜针纺织品有限公司用地勘测图》以及《国有土地使用权出让合同》等文件的复印件，并告知双喜公司地号为00-00-06-102号的确权登记文件属于不动产登记资料，应携带查询申请书及利害关系人证明材料前往大丰区不动产登记中心进行查询。2018年9月29日，原盐城市大丰区国土资源局大中国土分局依据钱海荣的申请，作出《关于钱海荣申请公开查询双喜公司的不动产权属问题的答复》，该答复第一项内容载明：“双喜公司使用权面积13033平方米，坐落大丰市区南翔路南侧，土地用途为工业，权属性质为国有土地使用权，地号为00-26-95，使用权类型为出让，终止日期为2055年12月5日。目前该宗地实际企业未利用。” 2019年4月30日，左霞珍、钱海荣以双喜公司为被申请人，向大丰区政府邮寄了《土地权属争议调查处理申请书》，请求事项为：1.确认申请人对大××镇××号，地号为00-00-06-102，面积为203平方米的宗地住宅土地使用权；2.确认申请人对大××镇××号的地块编号为320982100200100004面积2.12亩土地承包经营使用权；3.请求撤销大××镇××号的地块编号为32982100200100004土地上被申请人的土地使用权。大丰区政府于同年5月5日收到上述申请后，就左霞珍、钱海荣提出的问题未作出答复。2019年8月13日，原告左霞珍、钱海荣以大丰区政府对涉案申请书未予答复和处理为由，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；该条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。依据此规定，被告大丰区政府作为县级人民政府，具有对原告左霞珍、钱海荣递交的《土地权属争议调查处理申请书》作出处理决定的法定职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被告大丰区政府在2019年5月5日收到原告左霞珍、钱海荣提交的《土地权属争议调查处理申请书》后，未在法定的两个月期限内作出处理决定，属于不履行法定职责的情形。被告大丰区政府辩称，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”的规定，原告起诉时，被告正在调查处理，尚未超过6个月期限，不存在行政不作为。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，法律、法规对行政机关履行职责期限的另有规定应当适用，而将规章和其他规范性文件排除在外。《土地权属争议调查处理办法》系原国土资源部制定的部门规章，不能作为认定大丰区政府履行职责期限的法定依据，被告提出的该抗辩理由不成立。 综上，原告左霞珍、钱海荣的起诉请求具有事实和法律依据，依法予以支持；被告大丰区政府未能在法律规定期限内对原告的申请作出处理决定，属行政不作为，依法应当履行法定职责作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下： 被告盐城市大丰区人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告左霞珍、钱海荣提交的《土地权属争议调查处理申请书》作出处理。 案件受理费50元，由被告盐城市大丰区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  杨秀萍 二〇二〇年二月二十七日 法官 助理  周光营 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正） 第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。