北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初526号原告张德录，男，1954年10月31日出生。委托代理人林明杰，北京东环律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。法定代表人王艳，镇长。委托代理人郭佐鑫，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。法定代表人赵磊，区长。委托代理人张伟，北京市通州区人民政府工作人员。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。原告张德录诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）行政强制和被告北京市通州区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，原告张德录于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年9月6日向宋庄镇政府、区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告张德录及其委托代理人林明杰，宋庄镇政府的委托代理人郭佐鑫、李**，区政府的委托代理人张伟、杜超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月17日，宋庄镇政府向原告张德录作出京通宋限拆字[2019]第014号《限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定书》），该决定书的主要内容为：“经查，当事人张德录在通州区宋庄镇×村北侧所建设的构筑物（建筑面积约190平方米）未取得建设工程规划许可证，本机关依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，限你（单位）务必于2019年6月22日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时本机关将组织实施强制拆除。如不服本决定，可以在接到本决定书之日起60日内，向通州区人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向通州区人民法院提起行政诉讼。”张德录不服《限拆决定书》，向区政府申请行政复议，区政府于2019年8月19日作出通政复字[2019]第105号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为宋庄镇政府作出的《限拆决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，决定维持《限拆决定书》。张德录不服，提起本案诉讼。原告张德录诉称：宋庄镇政府不具有对已被征收为国有土地的×村土地地上建筑物作出拆除决定的法定职权，故所作的拆除决定不具有合法性。二被告所作行政行为适用法律错误，均存在不当之处，同时宋庄镇政府依据的北京市规划和自然资源委员会出具的复函缺乏事实依据，同时二被告剥夺了原告张德录陈述和申辩的权利，故请求法院判令：1、请求撤销《限拆决定书》和《复议决定书》；2、本案诉讼费用由宋庄镇政府和区政府负担。原告张德录在本院指定的证据交换期限内向本院提供了下列证据：证据1、北京市土地登记审批表（编号：13-439），证明贾××于1993年2月份取得涉案建筑物的土地证；证据2、房屋买卖契约2份，证明原告张德录于1999年向×村村民贾××购买8间房屋的事实，其中4间房屋为涉案建筑物，另4间房屋原告张德录于2000年卖给村民董××，该4间房屋已被征收并由政府对董××进行补偿；证据3、×村村委会出具的介绍信，证明涉案建筑物的相关手续应当向贾××查询的事实情况，如果是原告张德录查询自己的手续，则村委会没有必要出具介绍信；证据4、致×村B、C地块非住宅被拆迁人的一封信、建设用地批准书，证明涉案建筑物的×村土地已被征收，目前土地性质为国有，宋庄镇政府对国有土地上建筑物没有拆除的法定职责；证据5、照片19张，证明涉案房屋的现状，从房屋老化及外观上看属于几十年前就已形成的事实；证据6、×村村民高××、张×1、张×2、杨××、贾×1、张×2、倪××、王×1、雷××、王×2、花××、孙××、王×3、王×4的书面证言，证明涉案房屋形成于1977年，属历史遗留的建筑物和早期规划房系原告张德录向贾××购买所得，不属于违法建筑的事实情况；证据7、2019年3月28日北京市通州区中西医结合医院CT诊断报告单、2019年5月5日北京市通州区中西医结合医院诊断证明书、2019年5月16日首都医科大学附属北京潞河医院诊断证明书、2019年7月8日北京市通州区中西医结合医院诊断证明书，原告张德录户口本、残疾证，证明原告张德录是×村村民、老年人、残疾人，年老多病的事实情况。宋庄镇政府辩称：一、在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于乡村违法建设。1、在《城乡规划法》实施之前，本市行政区域所有建设，均须办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，否则即为违法建设。（1）根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（因《城乡规划法》的实施于2008年1月1日被废止，以下简称《城市规划法》）第三十一条、第三十二条的规定，在城市规划区内进行建设的，应申请办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。由上述规定可见，在《城市规划法》实施期间（1990年4月1日至2007年12月31日），在城市规划区内进行的所有建设，均需办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。（2）1991年3月10日起施行的《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（以下简称1991年5号令），就农村建设工程所需规划手续办理及乡村违法建设认定，做出了相关规定。1991年5号令第一条规定，北京全市行政区域范围内，都是城市规划区的范围，但在城市规划区范围内建设，包括城市建设工程和农村建设工程。第二条规定，北京市的乡镇机关、乡镇村企业事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程，即乡村建设工程，必须办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。第五条规定，未取得建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的一切建设活动，均按照违法建设处理。（3）2007年11月23日，北京市人民政府以第200号令（以下简称2007年200号令）的形式，对1991年5号令进行了第一次修订，但对于农民住宅建设的管理，仍延续1991年5号令的规定。（4）由《城市规划法》及1991年5号令、2007年200号令规定可见：第一，在《城市规划法》实施期间（1990年4月1日至2007年12月31日），北京市全部行政区域均为城市规划区，但在北京城市规划区内所进行的建设，仍分为城市建设工程和乡村建设工程。第二，对于城市规划区内进行的所有建设，均须办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，否则即为违法建设。如果乡村建设工程未办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，则该工程即应属于乡村违法建设。2、在《城乡规划法》实施后，城镇建设应当办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，乡村建设应当办理乡村建设规划许可证。（1）根据2008年1月1日起实施的《城乡规划法》第四十一条第二款的规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。（2）2018年2月12日，北京市人民政府以第277号令（以下简称2018年277号令）的形式，对1991年5号令进行了第二次修订。根据2018年277号令第二条，北京市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程，应申请办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。（3）由上述规定可见，自《城乡规划法》实施之后，省、自治区、直辖市自行制定在乡、村庄规划内使用原有宅基地建设农村村民住宅的规划管理办法，北京市的农民住宅建设，应申请办理乡村建设规划许可证。3、在乡村地区所进行建设，如未申请办理相关建设规划许可手续，即属于乡村违法建设。（1）由1991年5号令、2007年200号令、2018年277号令中第一条、第二条中均可见，在北京全部行政区域均为城市规划区的情形下，于北京行政区域内进行的建设，仍包括城镇建设与乡村建设两种类型。（2）在《城市规划法》实施期间（1990年4月1日至2007年12月31日），无论城镇建设还是乡村建设，均须办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，否则即为违法建设。相应地，乡村建设若未办理取得建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，则构成乡村违法建设。（3）在《城乡规划法》实施之后（2008年1月1日之后），城镇建设须办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，乡村建设须办理乡村建设规划许可证。对于后者而言，如果乡村建设（包括农民住宅）未能办理取得乡村建设规划许可证，即构成乡村违法建设。二、原告张德录的案涉建筑属于乡村违法建设。1、宋庄镇政府经调查，认定原告张德录建设的位于×村的约190平方米建设属于乡村违法建设。就此，宋庄镇政府进行了如下调查工作：（1）2019年4月11日，宋庄镇政府至案涉建筑现场拍照。（2）2019年4月18日，宋庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会发函，请求对案涉建筑审批许可情况进行核实。（3）2019年5月14日，北京市规划和自然资源委员会复函宋庄镇政府，称其未向案涉张德录砖混结构房屋核发过建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。2、基于上述，原告张德录在已有一处宅基地基础上，自行购置其他村民宅基地，该处宅基地的取得构成违法行为；此外，涉案建筑未取得规划两证，亦未办理取得《乡村建设规划许可证》，构成违法建设。三、宋庄镇政府就案涉建筑作出《限拆决定书》，系其依法履行职责的行为，并无不当。1、《城乡规划法》第六十五条规定，乡镇政府具有责令停止建设、限期改正，直至拆除在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可手续或未按照许可手续建设的违法建设的职责。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。乡镇人民政府发现已经建成的未取得规划许可且不符合村庄规划的乡村违法建设后20日内，应当限期拆除，限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除。2、基于上述规定，宋庄镇政府具有对所辖区域违法建设管理的行政职责。针对案涉建筑，宋庄镇政府经过上述调查、核定程序，于2019年6月17日向该建筑物所有人作出《限拆决定书》，要求其限期自行拆除违法建设，该行政行为系宋庄镇政府依法履行违法建设管理的行政职责，符合法律法规及北京市政府规章要求。基于上述，《限拆决定书》所涉建筑属于乡村违法建设，应予拆除；宋庄镇政府就案涉建筑作出《限拆决定书》的行政行为，系其依法履行乡村违法建设查处管理的行政职责，并不存在行政行为违法情形。据此，请求驳回原告张德录的诉讼请求。被告宋庄镇政府在法定期限内向本院提供下列证据：证据1、宋庄镇政府证据材料登记表，证明涉案建筑违法事实；证据2、宋庄镇政府2019年4月16日对原告张德录制作的询问笔录，证明宋庄镇政府就涉案违法建设向当事人进行调查；证据3、宋庄镇政府关于×村北侧原告张德录无批示建设的认定申请函，证明宋庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会发函核实涉案违法建设情况；证据4、关于原告张德录规划审批情况的函，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证；证据5、限拆决定书，证明宋庄镇政府要求涉案违法建设所有人限期拆除法律依据：1.《中华人民共和国城市规划法》第31条、第32条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第38条第二款、第40条第一款、第41条第一款、第65条；3.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（1991年）》第1条、第2条、第5条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（2018年）》第2条；5.《北京市禁止违法建设若干规定》第4条、第15条；6.《中华人民共和国土地管理法》第62条第一款。区政府辩称：原告张德录不服《限拆决定书》，区政府于2019年7月3日收到行政复议申请。区政府受理复议申请后于2019年7月11日将《行政复议答复通知书》送达至宋庄镇政府。2019年7月19日，宋庄镇政府向区政府递交了《行政复议答复书》。经审理，区政府认为宋庄镇政府作出的《限拆决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。区政府于2019年8月19日作出《复议决定书》，该决定书于2019年8月21日直接送达至宋庄镇政府，并于同日邮寄送达至原告张德录。综上，区政府作出的《复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，请求驳回原告张德录的诉讼请求。区政府在法定期限内向本院提供下列证据：证据1、行政复议申请书、申请人身份证复印件，证明原告张德录向区政府申请行政复议及提出复议申请的日期；证据2、通政复字（2019）105号行政复议答复通知书及送达回证，证明区政府在受理复议申请后，通知宋庄镇政府并向其送达行政复议申请书副本，要求其提交书面答复；证据3、行政复议答复书及宋庄镇政府向区政府提交的证据及法律依据（内含：宋庄镇政府证据材料登记表，证明涉案建筑违法事实；宋庄镇政府2019年4月16日对原告张德录制作的询问笔录，证明宋庄镇政府就涉案违法建设向当事人进行调查；宋庄镇政府关于×村北侧原告张德录无批示建设的认定申请函，证明宋庄镇政府向规自委发函核实涉案违法建设情况；关于原告张德录规划审批情况的函，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证；限拆决定书，证明宋庄镇政府要求涉案违法建设所有人限期拆除）。证据4、复议决定书、送达回证、邮寄凭证及邮件查询记录，证明区政府经过审理，维持了限拆决定书，并将复议决定书送达原告张德录和宋庄镇政府，作出复议决定的程序合法。法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第3条、第6条、第12条、第17条、第22条、第23条第一款、第28条第一款第（一）项、第31条、第40条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第65条、《中华人民共和国城市规划法》第3条、第32条；《北京市城市规划条例》第2条。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：针对原告张德录提交的证据，宋庄镇政府和区政府共同发表如下质证意见：对证据1、真实性、关联性认可，认可原告张德录在证据目录中陈述的贾××1993年2月取得涉案建筑的土地证，认可证明目的，但不能证明涉案建筑属于合法建筑，该证据证明贾××合法面积是55.9平米；证据2、真实性、关联性认可，无法证明涉案建筑属于合法建筑，根据该证据贾××与原告张德录所签署的房屋买卖契约载明房屋正房八间，厢房两间，棚子两间，房屋买卖价款3.8万元，原告张德录与董××签署的房屋买卖契约真实性认可，关联性认可，无法证明涉案建筑是合法建筑，该证据载明正房四间，厢房四间，厨房一间，价格5万元，该价格高于原告张德录自贾××手中购买房屋的价格，原告张德录出售给董××的厢房是四间，比其自贾××手中购买的房屋的厢房多出两间，厨房多出一间，因此原告张德录购买房屋之后新建了房屋；证据3、因无村委会公章，真实性无法核实，关联性不认可；证据4、真实性认可，关联性及证明目的不认可，该搬迁公告适用于非住宅房屋搬迁，与本案没有关联；证据5、涉案房屋的19张照片真实性认可，证明目的不认可；证据6、证人证言的真实性认可，对证明目的不认可，证人证言有四位证人可以证明原告张德录的房屋是自贾××手中购买后翻建了家住，首先高××的证言载明：原告张德录购买贾××宅基地后修建出售给董××四间；张×2证言载明：贾××危房卖给原告张德录，已经全部翻盖；花××证言载明：贾××卖给原告张德录厢房两间用于马棚；王×4证言载明：贾××出售给原告张德录的厢房两间是马棚用于养马；证据7、关联性不予认可。对于宋庄镇政府提交的证据，原告张德录认为：对证据1、不予认可，图片看不出是涉案建筑物的真实情况，与本案无关，且没有签字，因此来源合法性不认可；证据2、询问人为空白，询问时间截止时间没有记载，三页的询问笔录没有询问人和记录人签字，因此询问笔录不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据规定》第十条第一款第（四）项的规定，根据上述规定，被告作出行政行为依据的笔录应该有执法人员、谈话人、询问人签字盖章，但笔录没有任何执法人员签字盖章，因此对询问笔录的合法性不认可，证据形式不予认可，询问笔录问答部分是宋庄镇政府打印，原告张德录回答部分都是手写，因此不确定手写的是记录人写的还是询问人手写，不能作为程序合法的依据，请法庭排除；证据3、真实性没有异议，内容上不属实，首先宋庄镇政府工作人员没有进行调查核实，宋庄镇政府也没有向法庭提交现场核实调查的笔录记录，证据名称显示是×村南侧，×村南侧与本案无关，本案涉案建筑在×村北侧；证据4、该证据没有规委工作人员签字确认，对于公章有异议，不一定是规委出具的，对真实性不予认可，请法庭向规委核实是否作出过这个审批情况的复函，故真实性不认可，合法性不认可，宋庄镇政府如何取得复函的，来源怎么来的，是规委邮寄还是现场工作交接的，没有显示，规划审批情况的函与本案涉案土地登记不一致，本案地上建筑物登记都是贾××，因此复函不能作为拆除决定的合法依据；证据5、不属于证据种类，属于法院审查行政行为的文书，不能作为证据使用。对宋庄镇政府提交的法律依据均不认可，1.《城乡规划法》不适用本案，本案建筑形成于该法之前；2.2019年《城乡规划法》不适用于本案，第65条只截取了第二款，没有截取全部，在乡村规划的建设不适用于现在×村土地，该土地已经转为国有；3.北京市政府的规定不适用于本案；4.该依据不适用于涉案土地的情况；5.不适用于本案目前被征收为国有土地的集体土地的情况；6.《土地管理法》与本案是否违建没有关联性，不适用于本案。区政府对于宋庄镇政府提交的证据均无异议。针对区政府提交的证据，原告张德录发表如下质证意见：对证据1和2、没有异议；证据3、对答复书有异议，载明的被答复人即原告张德录的年龄51岁不正确，原告张德录是65岁，其他证据的意见同对宋庄镇政府证据的质证意见；证据4、没有异议。对区政府法律依据：1.没有异议；2.有异议，复议机关没有核实×村土地是否征收，因此事实不清、适用法律错误，不能作为行政行为合法的依据。宋庄镇政府对区政府的证据均无异议。经庭审质证，本院对各方提供的证据认证如下：1.区政府与宋庄镇政府提交的《复议决定书》及《限拆决定书》系本案涉诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予确认；2.对于各方提交的其他证据，可以证明涉案建筑物的历史形成情况、宋庄镇政府的查处行为和区政府的复议行为，故对其真实性、合法性和关联性本院均予认可。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：原告张德录在北京市通州区宋庄镇×村有宅院一处。该院落系其于1999年从本村村民贾××手中购买，后其对该院落内房屋进行了修建，同时将部分房屋出售给案外第三人董××。现该村落面临拆迁，原告张德录出售给董××部分的房屋已经由董××签订相应的补偿协议，原告张德录所有的院落至今未签订拆迁安置补偿协议。2019年4月11日，宋庄镇政府至×村北侧拍摄了诉争房屋的院落外的照片。2019年4月16日，原告张德录到宋庄镇政府城管分队接受了询问，原告张德录对涉案院落房屋情况进行了陈述。2019年4月18日，宋庄镇政府向市规自委发出《认定申请函》，称根据群众举报，×村北侧原告张德录建筑涉嫌违法建设，建筑结构为砖混结构，经现场核实及调查，张德录所建设的建筑未出示合法有效的占地、建设批示，建筑面积经初步测量共计约190平方米，申请市规自委对张德录所建建筑协助核实。2019年5月14日，市规自委作出《回函》，称×村北侧原告张德录的砖混结构建筑未依法取得建设工程规划许可证及乡村建设规划许可证。2019年6月17日，宋庄镇政府向原告张德录作出《限拆决定书》。原告张德录不服，向区政府申请行政复议，区政府于2019年7月3日接收了原告张德录递交的行政复议申请材料。2019年7月11日，区政府向宋庄镇政府送达《行政复议答复通知书》，要求宋庄镇政府于10日内对原告张德录申请中提出的问题作出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。宋庄镇政府于2019年7月19日提交了《行政复议答复书》及相关材料。2019年8月19日，区政府作出《复议决定书》并邮寄送达给原告张德录，并于8月21日送达给宋庄镇政府。本院认为：《城乡规划法》（2019年修订）第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该条规定，宋庄镇政府有权就其区域内的违法建设行为进行查处。《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。区政府作为宋庄镇的上一级地方人民政府，具有受理原告张德录行政复议申请，并进行复议审查的法定职权。宋庄镇政府向原告张德录发出《限拆决定书》，要求原告张德录拆除涉案房屋，区政府经过复议后决定维持《限拆决定书》，原告张德录有权就宋庄镇政府作出的《限拆决定书》及区政府作出的《复议决定书》提起行政诉讼。本案将从认定事实上对《限拆决定书》及《复议决定书》的合法性进行审查。关于《限拆决定书》认定事实问题，本院认为宋庄镇政府作出的《限拆决定书》属于认定事实不清，主要证据不足。根据本案查明的事实，涉案院落具有北京市土地登记审批表，具有合法的宅基地使用手续，原告张德录从贾××手中购买涉案院落内房屋，其作为本村村民依法取得了相应宅基地的使用权和房屋所有权，后原告张德录对涉案院落房屋进行修建或者翻建，虽未取得相应的建设手续，但不能一概认定为违法建设，应当综合考虑涉案建筑物的形成时间、当事人居住情况以及建筑物是否存在明显的违反村民建房需求等因素进行考虑，而且涉案院落所在村落正在拆迁过程中，宋庄镇政府的行为存在以拆违促拆迁的嫌疑，故《限拆决定书》将涉案建筑物简单认定为违法建设的行为事实不清、证据不足。同理，在涉案建筑物认定违法建设存疑的情况下，相应的查处程序亦违法法律规定，区政府的复议行为亦没有事实和法律依据。综上，宋庄镇政府作出的《限拆决定书》和区政府作出的《复议决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年6月17日作出的京通宋限拆字[2019]第014号《限期拆除决定书》；二、撤销被告北京市通州区人民政府于2019年8月19日作出的通政复字[2019]第105号《行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府、被告北京市通州区人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  孙海鹏人民陪审员  王 祎二〇二〇年二月十八日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅