广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1329号上诉人（原审原告）：潘晓丹，女，汉族，1962年2月17日出生。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府，住所地广东省佛山市南海区南海大道北88号。法定代表人：顾耀辉，区长。委托代理人：彭述海、邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人：朱伟,市长。委托代理人：李嘉雯、周蜜，佛山市司法局工作人员。上诉人潘晓丹与被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市人民政府信息公开答复及行政复议决定案，不服广东省佛山市中级人民法院（2018）粤06行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年8月6日，原告潘晓丹向被告南海区政府提交《信息公开申请书》及其身份证复印件，申请公开“潘晓丹在原籍佛山市南海区大沥镇水头乡镇东队的土地承包经营权登记情况及申请人的土地承包经营权证（原户主登记为潘国祥的承包经营权证，潘国祥系申请人已去世的父亲）”。被告南海区政府收到上述申请后，于2018年8月23日作出南公开（2018）第39号《政府信息公开申请的告知书》，内容如下：“本机关于2018年8月6日收到你提出的政府信息公开申请，申请内容为：申请人在大沥镇水头乡镇东队的土地承包登记情况及申请人的承包经营权证。经查，你申请公开的内容为不动产登记资料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的范围。你申请不动产登记资料查询的，应当依照《不动产登记暂行条例》（国令第656号）的相关规定，到南海区不动产登记资料对外查询窗口办理。”涉案答复于2018年8月25日送达原告，原告不服该答复于2018年10月12日向被告佛山市人民政府提出行政复议申请，佛山市人民政府于同日受理原告的复议申请后，并在法定期限内向南海区政府发出答复通知。2018年11月29日，佛山市人民政府作出佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案答复予以维持，并于2018年12月5日向原告及南海区政府送达该复议决定。2018年12月14日，原告对被告南海区政府作出的涉案答复以及被告佛山市人民政府作出的行政复议决定不服，向原审法院诉请：１、确认南公开（2018）第39号《政府信息公开申请的告知书》违法；２、责令南海区政府公开原告所需信息；３、撤销佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》；４、诉讼费由两被告承担。原审法院认为，2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。根据上述法律条文的规定，在法律法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”。本案中，原告潘晓丹向被告南海区政府申请公开的土地承包经营权登记情况及承包经营权证，属于上述规定的不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。在此情况下，当事人如需获得相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦明确：“不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，被告南海区政府作出涉案答复，告知原告申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，并指引原告依照《不动产登记暂行条例》的相关规定到不动产登记机构办理，其内容合法有据，程序符合法律规定。被告佛山市人民政府作出佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案答复予以维持，并将上述复议决定送达原告及南海区政府，其作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告认为南海区政府对其申请内容具有公开义务，要求法院撤销涉案答复及行政复议决定，并责令南海区政府对其申请内容履行公开义务的诉讼请求理由不成立，依法应予驳回。依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决：驳回原告潘晓丹的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告潘晓丹承担。上诉人潘晓丹不服一审判决，上诉请求：１、确认南公开（2018）第39号《政府信息公开申请的告知书》违法；２、责令南海区政府公开上诉人所需信息；３、撤销佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》；４、撤销原审判决；５、本案诉讼费由两被上诉人承担。事实和理由为：根据《中华人民共和国土地承包法》的相关规定，南海区政府作为土地承包经营权证的登记及发证机关，有制作和保存原告所需的土地承包经营权证的信息职责，其负有保存和公开相关信息的法定义务。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》为上诉人提供了更多渠道申请信息公开，而不是为了替代《中华人民共和国土地承包法》的，亦不能因此免除南海区政府的信息公开法定义务，不能适用于上诉人的申请情况。佛山市人民政府行政复议未能纠正南海区政府的错误做法，上诉人申请的信息公开内容为“潘晓丹在原籍佛山市南海区大沥镇水头乡镇东队的土地承包经营权登记情况及上诉人的土地承包经营权证”。《中华人民共和国土地承包法》（2009年修正）第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”。南海区政府作为土地承包经营权证的发证机关，有制作和保存上诉人所需土地承包经营权证的信息。该法属于上位法，《不动产登记暂行条例》属于行政法规，上诉人申请公开的信息形成于早期，所适用的法律也应不同，行政复议决定适用《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》属于适用法律法规错误，应予撤销。被上诉人南海区政府答辩称：1、原审判决事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。2、上诉人申请公开的内容不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，答辩人作出的答复按实际情况如实告知上诉人，内容合法。其具体理由同于原审判决“本院认为”部分的论述理由。3、答辩人作出信息公开答复程序合法。被上诉人佛山市人民政府答辩称：坚持一审书面答辩意见及庭审意见，原审判决事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为南公开（2018）第39号《政府信息公开申请的告知书》和佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》是否合法。潘晓丹向南海区政府申请公开的土地承包经营权登记情况及承包经营权证，申请公开信息的内容属于不动产登记信息。如原审判决“本院认为”部分所述，依照《中华人民共和国物权法》第十八条、《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款、第二十八条、《不动产登记暂行条例实施细则》第六章的相关规定，均对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦对此类信息公开申请如何处置予以明确。潘晓丹应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。据此，南海区政府作出涉案答复，告知潘晓丹申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所调整的范围，并指引其依照《不动产登记暂行条例》的相关规定到不动产登记机构办理。佛山市人民政府作出佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》，对南海区政府作出的涉案告知书予以维持。南公开（2018）第39号《政府信息公开申请的告知书》和佛府行复（2018）256号《行政复议决定书》均认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原审法院判决驳回潘晓丹的诉讼请求并无不当，依法应予维持。关于潘晓丹主张本案应适用《中华人民共和国土地承包法》（2009年修正）第二十三条规定的问题。经查，第二十三条关于“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”的规定已为《中华人民共和国土地承包法》（2018年修正）修订为第二十四条：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”结合《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权……”；第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”，土地承包经营权证的登记和发证机关已由原来的县级以上地方人民政府变更为统一行使登记职责的不动产所在地县级人民政府登记机构。故潘晓丹的上诉请求及其事实和理由，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。潘晓丹上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘晓丹负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年二月十八日书记员  饶 晔