广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终96号 上诉人（一审原告）广西中海石油化工有限公司（以下简称广西中海石油公司），住所地柳州市柳邕路243号。 法定代表人靳建国，执行董事。 委托代理人林海清，广西华恒信律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人赖雪梅，广西中海石油公司股东。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告）柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局），住所地柳州市柳太路13号。 被上诉人（一审第三人）中国人民解放军95275部队（以下简称95275部队），住所地柳州市柳邕路243号。 被上诉人（一审第三人）中国人民解放军95337部队（以下简称95337部队），住所地柳州市鱼峰区迎宾路2号。 上诉人广西中海石油公司因诉柳南区执法局规划行政处罚纠纷一案，不服柳州市柳南区人民法院于2019年4月29日作出的（2018）桂0204行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：2018年1月30日,柳南区执法局作出柳城管柳南调字【2018】J-2020407《柳州市城市管理行政执法调查通知书》,并于同日就位于柳州市××路××号东侧中国海油加油站处建设的房屋及钢架棚情况向柳州市柳南区航北社区工作人员进行调查，了解到位于柳州市××路××号东侧中国海油加油站处房屋及钢架棚系广西中海石油公司建设，经勘查核实，房屋共八处、钢架棚一处,其中建设房屋3处为砖混结构三层楼房,5处为砖混结构二层楼房，总建设面积为6304平方米。上述建(构)筑物未取得建设工程规划许可证。柳南区执法局于2018年2月1日报请柳州市规划局进行认定涉案的房屋是否办理了建设工程规划许可证，并请其作出具体行政处罚意见。柳州市规划局于2018年2月1日作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，建议责令限期拆除”的意见。柳南区执法局于2018年2月2日向广西中海石油公司作出并送达柳城管柳南规划类责拆告字【2018】第6008号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（以下简称6008号告知书），拟对其作出责令限期自行拆除违法建筑的行政处罚。广西中海石油公司于2018年2月5日向柳南区执法局递交了《关于柳邕路243号房屋建设情况反映及陈述》。2018年2月6日，柳南区执法局作出柳城管柳南规划类行决字（2018）第6008号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称6008号责令限期拆除决定），责令其自收到决定书之日起二日内自行拆除违法建设的建（构）筑物。广西中海石油公司于2018年8月2日提起行政诉讼，请求判令：1、依法确认柳南区执法局于2018年2月2日作出的6008号告知书违法。2、依法撤销柳南区执法局于2018年2月6日违法作出的6008号责令限期拆除决定。3、判令柳南区执法局赔偿广西中海石油公司的经济损失人民币15870元;判令95275部队、95337部队对柳南区执法局的行为承担连带赔偿责任。4、由柳南区执法局承担本案诉讼费。另查，涉案建筑物是广西中海石油公司于2007年将原有加油站向东面迁移100米重新建设的，未向柳州规划部门办理相关报建手续。2018年2月9日，涉案的加油站被封停。 一审判决认为：根据国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）及桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），可以证明柳南区执法局是柳州市柳南区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，是本案适格被告。关于柳南区执法局作出的6008号责令限期拆除决定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法、法律适用是否正确一节。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的。由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设。”该法第三十二条亦规定建设工程规划许可应当明确以下事项：（一）建设地块的用地范围、建设红线、建设工程性质；（二）建筑间距、退让要求；（三）建设规模、建设层数；（四）建设工程公建设施配建要求；（五）建设工程空间环境控制要求，包括建筑物体量、高度、造型、立面、色彩、正负零标高等要求；（六）市政管线工程的平面布置、竖向布置要求，管线敷设与街道树、绿化、市容景观的关系要求等；（七）市政交通工程包括地面道路（公路）工程、高架市政交通工程、地下轨道交通工程、城镇桥梁、隧道、立交桥等交通工程的规划控制要求等；（八）法律、法规、规章规定的其他要求。柳州市规划局对涉案的建（构）物认定为未经许可建设，故柳南区执法局认定广西中海石油公司未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××路××号东侧中国海油加油站处建设房屋及钢架棚，事实清楚，证据充分。柳南区执法局在作出6008号告知书、6008号责令限期拆除决定前，经过调查询问、现场勘查、报柳州市规划局认定违法建（构）筑物性质、处罚前的告知等程序，该作出的6008号告知书、6008号责令限期拆除决定的内容亦符合法定形式。故柳南区执法局作出6008号告知书、6008号责令限期拆除决定程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”广西中海石油公司虽主张涉案建筑物的建设行为发生在《城乡规划法》实施前，但涉案建筑物系违法建筑的事实客观存在且该违法状态一直持续到《城乡规划法》实施之后，故柳南区执法局适用《城乡规划法》的相关规定对广西中海石油公司作出行政处罚并无不当。至于广西中海石油公司主张本案建筑物所在土地为军队用地,柳南区执法局对本案违法建筑物没有管辖权以及柳南区执法局违反法律规定,因于法无据，对广西中海石油公司的辩解不予采信。综上，广西中海石油公司请求确认柳南区执法局于2018年2月2日作出的6008号告知书违法,请求撤销柳南区执法局于2018年2月6日作出的6008号责令限期拆除决定于法无据，不予支持。至于广西中海石油公司请求判令柳南区执法局赔偿广西中海石油公司的经济损失人民币15870元以及95275部队、95337部队对柳南区执法局的行为承担连带赔偿责任的诉请，因属于另外的法律关系，本案不作处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《行政处罚法》第二十九条、《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，一审判决：驳回广西中海石油公司的全部诉讼请求。 上诉人广西中海石油公司上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、柳州市丰实加油站依法成立，办理了合法的营业执照。上诉人与95275部队、95337部队签订租赁合同，已向两部队的生产办申请报批，并获95275部队、95337部队管理部门的批准，设计图获得柳州市规划部门、部队的审批同意确认，因此加油站、商铺的建设符合部队的规定。上诉人于2007年迁建的行为不存在违法的事实。二、对于柳州市××路××号东侧中海加油站处建设房屋及钢架棚是否属于军队用地，一审法院一直故意回避这一事实。对于部队用地的调查事宜，柳南区执法局没有管辖权。在一审中，柳州市××路××号宗地所有权人为95275部队，且在2003年4月10日取得了所有权登记证。根据《中国人民解放军土地使用管理规定》第四章用地与审批的相关规定，军队用地的规划、建设一直不用报地方审批，也不必要重复审批。柳南区执法局对于上诉人在柳州市××路××号东侧中海加油站处建设房屋及钢架棚是否违建的问题没有管辖权。三、柳南区执法局适用法律错误。柳南区执法局仅适用《城乡规划法》来处理本案纠纷是错误的。《城乡规划法》生效以前是《中华人民共和国城市规划法》，而该法并没有规定自行拆除的处罚。（一）95275部队另案起诉，并向法院申请先予执行，要求上诉人广西中海石油公司腾空搬离柳州市××路××号的加油站及门面场地。柳州铁路运输法院于2018年1月15日作出（2017)桂7101民初154号之一民事裁定书，驳回95275部队的申请。该事实证实柳南区执法局是为了配合95275部队、95337部队完成任务而实施的行政行为。（二）依据《中国人民解放军房地产管理条例》第三章、笫四章的规定，柳南区执法局适用法律错误。四、上诉人在质证阶段明确指出柳南区执法局的调查询问、现场勘查、报柳州市规划局认定违法建（构）筑物性质，处罚告知等程序不合法，6008号告知书、6008号责令限期拆除决定没有作必要的说理或必要的解释。一审判决仅将上诉人的质证意见按照庭审笔录记录下来，没有进行说理。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误。特提起上诉，请求二审撤销一审判决，判决确认6008号告知书违法；判决撤销6008号责令限期拆除决定。 被上诉人柳南区执法局、95275部队、95337部队于本案二审期间均未陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复的规定，被上诉人柳南区执法局具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权。 《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，柳南区执法局因柳邕路243号东侧中海市场的房屋涉嫌违法建设进行查处，在对涉案建筑的所有人（建设人或管理人）进行调查的过程中，柳南区执法局通过对柳南区航北社区工作人员进行询问后得知涉案建筑为上诉人广西中海石油公司所建，经向城乡规划主管部门核实涉案建设未取得建设工程规划许可，遂以广西中海石油公司为相对人作出被诉行政行为。从本案一审柳南区执法局提交的证据来看，柳南区执法局在对涉案建设行为的主体查明上，仅凭社区工作人员的陈述认定为广西中海石油公司，未能对涉案建筑的工商登记、所在土地的权属登记等情况以及相关权利登记人进行调查核实，并且在作出6008号告知书后，广西中海石油公司提交书面陈述申辩意见明确表示一审第三人才是涉案建筑的权利人，广西中海石油公司仅为出资人和承租方，并提供了相关租赁合同等材料进行证明的情况下，柳南区执法局未能对广西中海石油公司所申辩的事实、理由和证据进行复核调查，而是直接作出了6008号责令限期拆除决定，其所认定的违法行为主体明显未能依法查明事实。此外，根据一审查明的事实及证据，柳州市丰实加油站为独立法人，涉案建筑所在土地的使用权人为95275部队，再从《加油站租赁协议》、《加油站原址联合租赁协议》以及95275部队2009年7月2日作出的《丰实加油站迁建工程未参加地方报批情况证明》、柳州铁路运输法院作出的（2017）桂7101民初154号民事判决的内容来看，涉案的建设行为主体客观上确实存在广西中海石油公司所申辩的其仅为涉案建筑的出资建设人和承租人，并非所有人的情形。因此，对于上述可能存在的涉案建筑的所有人或者实际建设人，柳南区执法局在行政程序中未能进行查明，一审判决亦未能予以指出，而柳南区执法局直接以广西中海石油公司作为相对人作出的行政处罚决定，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决对此认定不当，判决结果错误，本院应予纠正。 上诉人广西中海石油公司起诉请求确认6008号告知书违法，因该6008号告知书是柳南区执法局依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定作出的行政行为，用于告知相对人拟将作出处罚的事实、理由、依据及相对人享有的陈述、申辩权利，属于程序性的行政行为，该行为的作出还尚未对相对人的实体权利义务产生实际影响，而对相对人实体权利义务产生实际影响的是行政机关在后作出的行政处罚决定。本案中上诉人对6008号告知书以及6008号责令限期拆除决定一并提起了诉讼，6008号告知书亦为对6008号责令限期拆除决定的合法性审查的内容之一，上诉人对6008号告知书单独请求确认违法的起诉于法无据，应当不予支持。一审判决将6008号告知书作为可诉行政行为进行审查并作出判决不当，本院予以指出。对于上诉人广西中海石油公司提出的赔偿诉讼请求，根据上诉人的起诉主张，该项赔偿请求系基于柳南区执法局违法实施强制封停涉案建筑的行为所导致的损害赔偿，该赔偿须以行政强制行为违法为前提，而行政强制行为与本案审查的行政处罚行为属于不同的法律关系，一审法院经向上诉人释明另行提起诉讼后对该项赔偿请求予以驳回，处理并无不当。 综上，上诉人广西中海石油公司关于撤销6008号责令限期拆除决定的上诉请求有理，本院予以支持；上诉人关于确认6008号告知书违法以及损失赔偿的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销柳州市柳南区人民法院（2018）桂0204行初43号行政判决； 二、撤销柳州市柳南区城市管理行政执法局作出的柳城管柳南规划类行决字（2018）第6008号责令限期拆除决定； 三、驳回广西中海石油化工有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费人民币各50元，合计人民币100元（上诉人均已预缴），由被上诉人柳南区执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  赖政权 审 判 员  黄筱贝 二〇二〇年二月十七日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠