山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1103行初51号原告王玉春，男，1965年5月4日出生，汉族，居民，住日照市东港区。被告日照市东港区日照街道办事处，住所地日照市东港区金阳路1号，统一社会信用代码113711020042350269。法定代表人王升学，主任。出庭应诉负责人刘加东，副主任。委托诉讼代理人王新明，山东宝元律师事务所律师。被告日照市东港区住房和城乡建设局，住所地日照市东港区临沂北路269号，统一社会信用代码113711020042332152。法定代表人王永强，局长。委托诉讼代理人焦莹，该局工作人员。委托诉讼代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。被告日照市东关北路搬迁改造指挥部。负责人申德江。原告王玉春诉被告日照市东港区日照街道办事处、日照市东港区住房和城乡建设局、日照市东关北路搬迁改造指挥部行政协议一案，原告于2019年6月17日向日照市中级人民法院提起诉讼。2019年6月19日，日照市中级人民法院裁定移送本案由本院管辖。2019年9月3日，本院立案受理后，依法组成由本院审判员牟立华、人民陪审员牟乃聚、张晓辉参加的合议庭，于2019年9月24日公开开庭进行了审理。原告王玉春，被告日照市东港区日照街道办事处出庭应诉负责人刘加东及被告的委托诉讼代理人王新明，被告日照市东港区住房和城乡建设局的委托诉讼代理人焦莹、王磊到庭参加了诉讼。原告当庭表示同意撤回对被告日照市东关北路搬迁改造指挥部的起诉，本院予以准许。对本案的审理，现已审理终结。原告王玉春向本院提出诉讼请求：请求被告日照市东港区日照街道办事处、日照市东港区住房和城乡建设局依法履行与原告于2012年9月14日签订的《房屋征收补偿安置协议》，且改产权置换补偿为货币补偿。货币补偿应按照回迁安置楼房一层楼房面积的最高溢价金额27270元/??㎡计算，并将二层、三层、四层安置楼房面积按照1：1.5：2：2比例转换为一层楼房面积折算。事实和理由：2012年9月14日，原告与两被告签订了《房屋征收补偿安置协议》，原告同意按产权置换的方式进行安置补偿。但在等到回迁分配安置楼房时，与其他安置户相比，原告的损失巨大。虽然被告日照市东港区日照街道办事处于2018年11月25日主持召开了全体安置户业主大会，讨论通过了所谓的《东关北路区域商业安置分配方案》，但该分配方案的制定和通过，没有遵循公平公正、公开透明原则，其所发布的新的安置分配方案，也没有加盖公章和时间，不属于规范性文件，又不能规范执行。原告认为，按照溢价金额计算出来的楼房屋价值，一平方米置换不到拆迁楼房时面积的一平方米。被告变更了原签订补偿安置协议时共同遵照的东港区人民政府于2011年5月21日发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》的有关内容，即其中方案明确说明产权置换面积按照1：1.5：2：2的面积置换。由于变更后的产权置换出现了对原告极为不公平的利益分配，故请求人民法院判令由被告给予原告货币化补偿，原告不再同意按产权置换方式补偿。被告日照市东港区日照街道办事处辩称，2018年11月25日《东关北路区域商业安置分配方案》，属于为了回迁安置分配楼房时更加趋于公平、合理，且由业主大会投票进行民主议定而通过的分配方案，是对原定安置补偿协议的具体操作,并未改变产权置换为主的补偿方式，只是对拆迁面积200平方米以下的无法选购楼房的商户进行货币化补偿.如按执行的安置补偿方案进行分配楼房,将会出现因商业地角不同而价格差异悬殊等问题。无论是新制定的安置分配方案,还是在双方签订的安置补偿协议当中，均不存在可以将二、三、四层楼房面积转换为一层楼房面积进行安置的事项。在新的分配方案通过之后，大部分商户已经选取了安置商业楼，该项分配安置工作已经基本进行完毕，不可能也不能仅因为原告个人的原因而影响和改变已经进行了整个回迁安置分配工作。原告也已委托了东关北路居委村干部张华同志按照该分配方案进行了选房。故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市东港区住房和城乡建设局辩称，东港区人民政府于2011年5月21日发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》，至2018年11月25日回迁安置分配楼房时，情况发生了变化，实际情况已不允许适用原定回迁安置补偿方案中的分配楼房操作。日照市东港区日照街道办事处经过主持召开业主大会，并采用无记名投票方式通过了《东关北路区域商业安置分配方案》，就应当按此分配方案执行。日照市东港区住房和城乡建设局虽是《房屋征收补偿安置协议》的签约方之一，但具体的回迁安置分配工作，按照安置补偿协议第9条规定，由日照市东港区日照街道办事处按期履行协议内容。因此，协议履行过程中发生的争议，与被告日照市东港区住房和城乡建设局没有关系。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市东港区日照街道办事处对履行安置补偿协议的合法性提供如下证据：1.2012年9月14日《房屋征收补偿安置协议》一份。证明协议中原告同意按产权置换方式补偿，而并非货币补偿，协议中并没有约定各楼层面积可以任意转换；2.2018年11月25日《东关北路区域商业安置分配方案》一份。证明该分配方案是通过投票表决、民主议定而通过的，并且，也是按照此方案进行分配安置楼房的。原告也参加了会议。对于新分配方案中的溢价金额和溢价率的测算，是由公正处通过摇号选定评估机构，然后由评估机构进行实地评估而进行的测算，对经评估测算出来的安置楼房面积选房示意图，已在日照市东关北路搬迁改造指挥部进行了张贴公示，公开透明，程序合法，目的正当。被告日照市东港区住房和城乡建设局提供如下证据：2012年9月14日《房屋征收补偿安置协议》一份。证实原告同意按产权置换方式安置补偿，并且，不存在被告不履行该协议以及该协议无法履行的情形，原告主张的事实的理由，没有事实和法律依据。原告对两被告提供的证据质证认为，对证据的真实性均无异议。原告认可在签订安置补偿协议中同意按产权置换方式进行安置补偿，对东港区人民政府发布的征收征用土地房屋决定和安置补偿分配方案亦均无异议，但是，被告日照市东港区日照街道办事处主持通过的新的安置分配方案不合法，对已经选房的120余户当中的65户却给予了货币化补偿，既不规范又不公平。故而原告也要求其给予货币化补偿。原告提供了如下证据：1.东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置选房公示（手机打印件）共7页。证明被告按照新的安置分配方案对已经选房情况进行了公布；2.2011年5月21日东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》一份。所有业主签订的安置补偿协议都是根据此方案签订的，按此履行征收房屋补偿安置协议；3.2018年11月25日被告日照市东港区日照街道办事处通过的《东关北路区域商业安置分配方案》一份。该分配方案既无公章又无时间，被告无权制定和发布，因为对商户安置出现较大的利益减损，既使发布，也不能规范执行；4.2019年6月23日被告日照市东港区日照街道办事处作出的《信访事项处理意见书》（日街信处字[2019]27号）一份。证明原告为此出现不公平现象而进行过信访。被告日照市东港区日照街道办事处质证认为，对证据的真实性均无异议。但是，2018年11月25日《东关北路区域商业安置分配方案》，是按照当时出现了新情况、新问题并对安置补偿分配方案进行的适时调整，并且经过了民主议定程序通过的分配方案应当由全体商户共同遵守和执行。在该分配方案中，明确了拆迁面积200平米以下的无法选购产权的商户可以进行货币化补偿，但原告不属于此种情况，所以，原告要求以货币化补偿无事实根据。《信访事项处理意见书》也证明了当时出现的新情况和新问题，并证明被告日照市东港区日照街道办事处主持召开业主大会并通过新的安置分配方案程序是合法的。被告日照市东港区住房和城乡建设局质证认为，质证意见同上述被告。补充意见是，本案原告的拆迁安置面积在200平米以上，无论是按照《房屋征收补偿安置协议》，还是按照《东关北路区域商业安置分配方案》，均不符合要求货币化补偿安置的条件。庭审后，被告日照市东港区日照街道办事处提供出2019年6月22日原告的委托书和联合选房登记确认单证据各一份。证明原告已参与选房，并进行了选房登记确认的事实。原告认可委托书的真实性，但因始终没有人能告知有关原告已选定楼房的事情，故认为该选房登记确认单的证据不具有证据效力，对被告逾期提供的证据应不予采信。本院对上述证据认证如下：对原告及两被告提供的证据真实性、合法性，均予以确认。根据行政诉讼法第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。对被告日照市东港区日照街道办事处在法庭辩论结束后提供的证据，本院不予确认。经审理查明，2012年2月13日，日照市东港区人民政府发布了《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》（东政征字[2012]1号）。对改造区域内拆迁的合法房屋，按照2011年5月21日由日照市东港区人政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿方案》进行安置补偿。2012年9月14日，原告拆除商业楼房后与被告日照市东港区住房和城乡建设局、日照市东港区日照街道办事处签订了《房屋征收补偿安置协议》。该协议明确约定对原告两处房屋的拆迁安置面积分别为543.24㎡和282.48㎡，按原告自愿选定的产权置换方式进行安置补偿。回迁安置期间，由被告向拆迁户支付安置过渡费。由被告日照东港区日照街道办事处按期履行协议内容，两被告均在协议上盖章。2017年10月份，改造区域内的安置楼房基本建成。由于开发商交付的商业回迁安置楼为商业混合体建筑，无法按每一个拆迁户拆迁安置面积进行安置，如按照安置面积回迁安置，匹配难度非常大，并且不同位置的安置楼商业价值存在较大差别。为保障拆迁户的利益不受损失，被告日照市东港区日照街道办事处先后召开了六次回迁业主座谈会，就如何安置问题多次征求商户意见。2018年11月25日，被告日照市东港区日照街道办事处主持召开了东关北路商业楼安置业主大会，经过投票方式最终按多数商户同意的意见，通过了《东关北路区域商业安置分配方案》。该安置分配方案由公证处摇号选取评估公司，由评估公司对安置楼进行评估，确定安置楼市场评估价格并公示选房示意图，安置户可根据示意图并按照排号顺序自主决定选房。根据评估价值、拆迁时的货币化安置政策和拆迁时的楼房坐落区域位置在回迁安置时的商业价值，再根据业主的拆迁安置面积，测算出回迁业主安置楼的溢价金额予以安置分配楼房，其完全排除了2011年5月21日东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》中按照1：1.5：2：2的产权置换的安置补偿政策，但大部分商户已按重新制定并在业主群体中通过的安置分配方案选取了商业安置楼。本院认为，本案争议的焦点是：（一）日照市东港区住房和城乡建设局是否为本案的适格被告；（二）被告日照市东港区日照街道办事处于2018年11月25日主持通过的《东关北路区域商业安置分配方案》，改变了2011年5月21日东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》关于产权置换的安置补偿政策，是否合法；（三）原告要求执行2011年5月21日东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》对于产权置换的政策，继续履行双方签订的《房屋征收补偿安置协议》，以及如果执行2018年11月25日《东关北路区域商业安置分配方案》，则原告按评估确定的安置楼最高溢价金额且全部转换为一层楼房面积计算给予货币化补偿，理由是否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的协议。因此，本案原被告签订的《房屋征收补偿安置协议》，属于行政协议。双方当事人应当对签订的行政协议全面履行。因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起的行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原告主张撤销、解除行政协议的，以撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。被告日照市东港区住房和城乡建设局、日照市东港区日照街道办事处均是与原告签订《房屋征收补偿安置协议》的主体。根据合同法相对性理论，两被告均系本案的适格被告。根据行政诉讼法规定，两被告共同作出签订行政协议的行为，因此应属于共同被告。对被告日照市东港区住房和城乡建设局认为其不属于本案适格被告的理由，本院不予采信。为了公共利益需要，日照市东港区人民政府发布东政征字[2012]1号《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》，并由被告日照市东港区住房和城乡建设局和日照市东港区日照街道办事处与原告签订《房屋征收补偿安置协议》，原被告均同意履行双方签订的补偿安置协议，对此双方当事人无异议的事实，本院予以确认。但原被告对是否应当继续执行《东关北路发行区域营业性房屋征收补偿方案》中的回迁安置政策上发生了分歧，且直接关系到产权置换补偿的个人利益问题。被告日照市东港区日照街道办事处根据与原告所签订的安置补偿协议约定，有权对按期履行协议内容优化安置户利益分配问题负责处置。其所主持召开业主大会并由业主民主议定而通过的《东关北路区域商业安置分配方案》，可以适时予以调整或变更安置楼分配方式，符合当时出现的实际情况。所作调整或变更，性质上仍属于按期履行《房屋征收补偿安置协议》的内容。但不能因此使另一方当事人合法权益受到减损。如果使另一方当事人的利益受到减损，属于合法原因的，对减损利益予以补偿；属于违法原因的，对减损利益予以赔偿。该安置楼分配方案，并未改变产权置换和货币化两种补偿形式，但增加了拆迁面积200平方米以下的无法选购楼房的商户可以给予货币化补偿的条件，并且，主要采取了按照安置楼溢价金额进行选房的方法，不再执行原安置补偿方案中产权置换按照1：1的比例分配方法，属于对行政协议有关内容的变更事项。虽然被告日照市东港区日照街道办事处主持讨论拟定，对经讨论确定的变更事项是否已经报请原发布安置补偿方案的机关即日照市东港区人民政府审批，被告未能提供证据予以证明，但由于上述变更事项因当时符合大多数人利益而予以通过，按照少数人利益服从多数人利益的原则，允许在安置户业主群体中间经过民主议定方式形成普遍遵守和执行的规则，故应当确认其有存在的合理性、公平性基础。对安置楼分配内容的调整或变更事项，因重新确定目的正当，议定通过程序合法，且内容不违反法律行政法规禁止性规定，本院对此予以确认。该安置分配方案，成为了履行《房屋征收补偿安置协议》安置楼房分配的普遍性执行方案，故对全体安置户业主具有约束力。原告虽对该分配方案持有异议，但不能因个人利益影响到大多数人利益，故应当按此方案履行行政协议。原告要求仍遵照2011年5月21日东港区人民政府发布的《东关北路改造区域营业性房屋征收补偿安置方案》明确的上述产权置换分配方法，继续履行行政协议，由于新的安置楼分配方案的确定,显然已不可能。如果按照新的安置楼房分配方案执行，原告主张不再按产权置换方式获得安置补偿，而是要求货币化补偿，在原告未主张撤销或者解除行政协议的情况下，不得任意变更，且对货币补偿提出了拆迁面积全部转换成一层楼房面积以及按评估确定的安置楼最高溢价金额计算的要求,因原告不具有货币化安置补偿的条件，故对其主张本院不予支持，原告应当按照双方当事人达成的行政协议的约定履行。对原告主张在新的安置楼房分配方案执行过程中出现了较多的徇私舞弊、暗箱操作现象，认为其有理由与之攀比并且要求给予其货币化补偿，对此不属于本案的审理范围，本院不予审理。对原告在本案中提出的因此而受到重大利益减损的事由，已超出了本案原告的诉讼请求范围，本院亦不予审理。综上所述，原告对请求在继续履行《房屋征收补偿安置协议》中改产权置换方式补偿为货币化补偿的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王玉春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉春负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  张晓辉人民陪审员  牟乃聚二〇二〇年二月十二日法官助理孙玮书记员孟竹格