四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0114行初10号 原告成都华龙房地产开发有限公司，住所地成都市龙泉驿区龙泉街道办事处龙都南路111号。 法定代表人林宗兰，执行董事。 委托诉讼代理人余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 被告成都市龙泉驿区国土资源局，住所地四川省成都市龙泉驿区鸥鹏大道238号。 法定代表人桂军，局长。 出庭人员邓勇，科长。 委托诉讼代理人姜美红，北京京师（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人唐梓涵，北京京师（成都）律师事务所律师。 原告成都市华龙房地产开发有限公司（以下简称“华龙公司”）与被告成都市龙泉驿国土资源局（以下简称“龙泉国土局”）行政撤销纠纷一案。原告于2019年2月21日向本院提起诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告华龙公司的委托诉讼代理人余曼莉、胡圣刚，被告龙泉国土局的委托诉讼代理人姜美红、唐梓涵及出庭人员邓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月18日，被告作出龙国土决字（2018）1号《行政决定书》，该决定书载明：依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国办发[2006]100号）“国有土地使用权收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款”。财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发的通知》（财综[2006]68号）第二条、第三条第四款，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）第四条，国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发[2013]20号），《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》（成国土资发[2014]250号），《关于成国土资发（2014）250号文件继续适用的通知》（成国土资发[2017]119号），《国有土地使用权出让合同》（成国土[2002]051号）。责令原告在收到决定书之日起15日内交清东山河畔项目应补缴的土地出让价款10569600元。 原告华龙公司诉称，原告于2002年4月30日与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，约定原告以出让方式取得位于××的土地使用权。合同签订后，被告为原告办理了《国有土地使用权证》。后原告在该宗土地上依法建设了东山河畔小区，并通过了龙泉驿区规划局验收，现该小区房屋全部已出卖给购房人，且已办理了房屋所有权证。2018年10月24日，原告收到了被告作出的《成都市龙泉驿区国土资源局行政决定书》，要求原告补缴土地出让价款10569600元。原告认为，一、原告未申请对案涉土地的容积率进行调整。2010年6月8日，龙泉驿区规划局审批了案涉项目总平面图，批准案涉土地的容积率为4.68，原告按该批复进行了相应的建设，工程于2014年1月竣工验收合格，2014年7月10日取得了《建设工程规划许可证》，验收时该项目的容积率仍为4.68，未发生任何变化。区国土局提供的区规划局《关于核实成都华龙房地产开发有限公司××小区项目规划条件的回函》载明，该项目的规划强制指标说明的容积率为3.0-4.7。从以上事实可以确认该项目的容积率一直是4.68。二、如原告对案涉土地的容积率申请调整，被告也不能适用成国土资发（2014）250号文件要求原告补缴土地出让金。首先250号文件明确载明“结合我市实际，现就五城区（含高新区）严格土地用途管制，规范建筑容积率管理有关问题通知如下”、第五条规定：“效区（市）县可按本通知精神，制定本行政区域的具体规定。”可以看出该文件只适用于五城区和高新区，而龙泉驿区属于郊区，同时，龙泉驿区并未依据该通知的精神制定相应的具体规定，故龙泉驿区国土局无任何依据要求原告补缴土地出让金；其次，250号文件于2014年9月12日作出，2014年12月1日起执行，按照法不溯及既往的原则，250号文件只能对2014年12月1日后发生的容积率调整的事宜予以规范、适用。本案中，原告容积率确认的时间为2010年6月8日，规划验收的时间为2014年7月10日，假定其容积率申请了调整，其时间也只能确定为2010年6月8日，故该文件不适用于本案。三、250号文件部分内容不合法，不能作为龙泉驿区国土局的依据适用：1、该文件第三条第（一）项第3目的规定无上位法依据，减损了行政相对人的权利；2、该文件第四条的规定违反了上位法的规定。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条规定：“经依法调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款；”《国有建设用地使用权出让地价格评估技术规范（试行）》第6.3.2条规定：“调整容积率的，需补缴土地价款等于楼面地价乘以新增建设面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。”而成国土资发（2014）250号文件第四条规定应补缴的土地价款按照批准改变时新土地使用条件下土地市场平均与批准改变时原土地使用条件下土地市场评估价之差计收，明显与前述文件规定不符。四、假定原告应补缴土地出让金，被告的行政决定确定的价款不具有合理性，更不公平，不符合行政法上的比例原则。被告以原告2017年1月19日申请国土竣工验收的时间作为其确定补缴土地出让金的评估期日，以此进行评估后确定的补交价款，原告认为这一决定是错误的，理由如下：1、《国有建设用地使用权出让地价格评估技术规范（试行）》第6.3.2及250号文件均规定，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准，本案中，2017年1月19日是原告申请国土竣工验收的时间，不是国土部门同意补缴地价的时间，而该条规定的国土部门同意补缴地价时是正常情形下的出让金补缴的情形。而本案中，原告未申请调整容积率，其次，其容积率确认时是2010年6月8日，如需补缴土地出让金，也应在该节点之后及时办理，被告也会在这之后及时批准，而非在六年半以后才批准，因此本案的情形不是该规范及250号文件确定的一个正常容积率调整而引发的土地出让金补缴情形，第三、2010年至2017年间，龙泉驿区地价飞速上涨，如以2017年1月19日作为评估期日，其结果明显对原告不利，侵犯了原告的合法权益。2、补缴土地出让金的评估结果及价款金额不符合规定。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条规定：“经依法调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款；”《国有建设用地使用权出让地价格评估技术规范（试行）》第6.3.2条规定：“调整容积率的，需补缴土地价款等于楼面地价乘以新增建设面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。”依据前述规定，被告确定原告补缴的土地出让金时，应按照楼面地价予以核定，但被告依据《土地估价报告》其评估目的不是核定原告在容积率调整下应补缴的土地价款，而是对不同容积率下土地使用权价格的评估。其次，该估价报告中未对该宗土地的楼面地价进行确定，更未对新增的建设面积进行明确后予以确定最终应补缴的土地价款，该报告中只对地面单价进行了评估，不符合前述文件及规范的规定，不能作为补缴的依据。综上，被告的决定无事实依据，也无法律依据。为维护自身的合法权益，原告诉至法院请求判决撤销被告作出的龙国土决字（2018）1号行政决定书，并对成国土资发（2014）250号文件进行合法性审查。 为证明自己的主张，原告向本院出示如下证据： 1、行政决定书；2、国有土地使用权出让合同；3、国有土地使用权证；1-3项证据证明2002年4月就取得了国有土地证；4、建设用地规划许可证；5、建设工程规划合格证；4-5项证据证明报批开始，容积率就是4.68；6、分户登记材料，7、分户明细表；8、国有土地使用权证；9、房屋所有权证书；6-9项证据证明原告是按照之前的价款进行销售；10、总平面图，证明原告从来没有申请过调整容积率。 就原告提交的证据，经开庭质证，被告认为证据1三性无异议；证据2三性无异议；证据3三性无异议，但是原告是在2002年就取得了国有土地证，后来动工修建历经日久，与原有的土地条件发生了变动；证据4、5真实性无法核实，不能达到原告的证明目的，规划许可证没有体现出容积率，规划合格证只能说明原告案涉工程完工后的总面积，我们要求补缴价款是出于原出让条件与后来的规划条件不一致，区规划局的回函第1点说明，当时区规划局尚未成立，该项目相关的规划手续暂时无法查询，证明规划局也认可其核实的4.68容积率并非出让当时的规划条件；证据6、7真实性无法确认，但即使是该证据是真实的，也无法达到原告的证明目的，原告应该主动申请而原告怠于申请导致原告所说的原告利益受损，相关后果也应该由原告自行承担；证据8、9、10与本案没有关联性，三性不予认可 就以上证据，本院对其真实性予以确认。 被告龙泉国土局辩称，原告取得的国有土地使用权的使用条件发生变更，依法应当补交土地出让金，事实和法律依据如下：一、被告作出的龙国土决字（2018）1号行政决定书的事实依据。1、2002年4月30日，原被告签订了《国有土地使用权出让合同》（龙国土[2002]51号），原告以协议出让方式取得××的国有土地使用权（××号），合同中并未明确约定容积率等用地规划指标。2017年1月19日，原告向被告提出《关于东山河畔项目国土竣工验收的申请》，被告于2017年8月23日向龙泉驿区规划管理局发出《关于核实××小区项目规划情况的函》，规划局于2017年9月26日回函载明无上述宗地出让时规划条件等相关资料，并明确了××小区项目竣工时容积率为4.68。被告根据成国土资发（2014）250号文件认定××小区项目原土地使用条件的容积率为2.5，因此，案涉土地容积率发生变更。2、案涉土地应当补缴的土地出让价款系经依法评估计算得出。被告根据国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》，于2017年7月委托四川坤绅房地产土地评估有限公司就案涉项目土地使用条件调整进行评估，评估出原告就补缴土地出让价款总额为10569600元（6817元/平方米×5303.39平方米-4824元/平方米×5303.39平方米）。二、被告作出龙国土决字（2018）1号行政决定书的法律及政策依据。1、被告有权依法征收土地出让价款。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）也规定：“改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。”因此，被告有权依法征收土地出让价款。2、案涉土地容积率发生变化，应当依法补缴土地价款。（1）、关于单位地价和楼面地价只是地价的不同表述方式而已，单位地价与楼面地价之间是可以进行换算的，如单位地价=总地价÷宗地面积；楼面地价=总地价÷总建筑面积；总建筑面积=宗地面积×容积率；故楼面地价=单位地价÷容积率。在本案中，评估机构确定的两个不同使用条件下评估期日的单位地价分别换算成楼面地价为：原条件容积率为2.5，评估单位地价为4824元/平方米，拆算楼面地价应为4824÷2.5=1929.6元/平方米；新条件容积率为4.68，评估单位地价为6817元/平方米，折算楼面地价应为6817÷4.68=1456.62元/平方米。因此，评估报告上显示单位地价与通知表述的楼面地价两个名词之间并不予盾。但需要说明的是，在评估时并未采用《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》的6.3.2条之规定,如按此规定计算应为1929.6元/平方米×11561.39平方米=22308900元，而是采用成国土资发(2014)250条文件规定计算（6817元/平方米-4824元/平方米）×5303.39平方米=10569600元。相比于按照评估技术规范的计价方式来说，成国土资发（2014）250号文件的计价方式计算出来的结果对原告来说更为有利。（2）、关于案涉土地出让金价款补缴的评估期日的确定。根据评估技术规范6.3.2条的规定及成国土资发（2014）250号文件的规定，均规定应当以被告审核同意补缴地价时作为评估期日，由于本案原告一直未申请补缴地价，因此被告选择原告提交国土竣工申请时作为其申请及被告审批时对于原告并无不利。三、被告作出的龙国土决字（2018）1号行政决定书程序合法。 为证明自己的主张，被告向本院提交如下证据： 第一组证据：《国有土地使用权出让合同》（龙国土〔2002〕051号）证明原被告双方之间就案涉土地签订出让合同。第二组证据：1、成都华龙房地产开发有限公司2017年1月19日关于东山河畔项目国土竣工验收的申请；2、成都市龙泉驿区国土资源局2017年8月23日出具的《关于核实××小区项目规划情况的函》；3、成都市龙泉驿区规划管理局2017年9月26日出具的《关于核实成都华龙房地产开发有限公司“××小区”项目规划条件的回函》；4、成都市国土资源局、成都市规划管理局《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》（成国土资发〔2014〕250号）；5、成都市国土资源局、成都市规划管理局《关于成国土资发〔2014〕250号文继续适用的通知》（成国土资发〔2017〕119号）。证明目的：根据原告的申请，被告对其项目竣工进行国土验收并依据现行政策查明其规划条件比出让时发生改变，依法应当补交出让价款。第三组证据：1、四川坤绅房地产土地评估有限公司土地估价报告；2、国土资源部办公厅关于《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知；3、成都市龙泉驿区国土资源局龙国土决字〔2018〕1号行政决定书、龙国土决（告）（2018）1号行政告知书及2018年10月23日邮寄单据。证明目的：被告为履行行政职能，委托第三方机构对应补交的土地出让价款进行评估，并依据评估结果向原告作出要求其补交土地出让价款的决定。 经开庭质证，原告对被告所举证据认为第一组证据的三性无异议；第二组证据中第1项证据的三性无异议；第2项证据的内容有异议，容积率4.75不是事实；第3项证据的三性无异议，但是不能证明原告申请调整容积率的目的；第4、5项证据的真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，250号文件不适用龙泉驿区，不能证明被告的证明目的；第三组证据中第1项证据的真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，在估价报告中，估价目的是为了了解对于龙泉驿区龙泉镇商户土地的估价评估，对案涉土地的市场价格了解，对委托方的价值进行参考，被告提交的证据是作为应补缴价款的重要依据，而非对市场价值的参考，估价报告不符合被告提交的国土资源部国有土地应适用的文件，楼面地价×增加的建设面积，该报告显示的结果是地面单价×国有土地使用权面积，按照技术规范以及被告提交的250号文件应该以批准时间为准，对房地产调控的通知第4条不相符；第2项证据的三性均无异议，应当作为评估的技术要求；第3项证据龙国土决（告）（2018）1号行政告知书是被告庭审中提交的，我们不予质证，不能达到被告的证明目的。 就被告提交的证据的真实性本院予以确认。 经审理查明，2002年4月30日，原、被告签订《国有土地使用权出让合同》，双方约定被告将位于龙泉平方米的土地出让给原告，宗地用途为住宅、商服，合同中未对容积率作出约定。合同签订后，2002年7月被告向原告颁发了《国有土地使用权证》，2001年12月26日，龙泉驿区建设局向原告颁发了《建设用地规划许可证》。2010年原告开始修建××小区。2014年建成，2014年7月龙泉驿区规划管理局向原告颁发了《建设工程规划合格证》。2017年1月19日，原告向被告提出《关于东山河畔项目国土竣工验收的申请》。2017年8月23日，被告向龙泉驿区规划管理局发出《关于核实××小区项目规划情况的函》（龙国土资函［2017］126号），载明经核实，该项目涉及的一宗土地系华龙公司以协议出让方式取得，出让合同中未约定容积率等规划指标。2014年1月24日，贵局出具该项目《关于××小区项目竣工情况的函》（龙规局函［2014］09号），明确该项目竣工容积率为4.75。现要求核实区规委会批准华龙公司××小区项目规划建设方案的参会人员名单、该项目决议内容及批准日期。2017年9月26日，龙泉驿区规划管理局作出《关于核实成都华龙房地产开发有限公司“××小区”项目规划条件的回函》载明，一、成都华龙房地产开发有限公司龙国用（2002）第17394号宗地位于龙泉街道××组，该宗地土地初始登记时间为2002年4月，当时区规划局尚未成立，该项目相关的规划手续由原区建设局办理。现经反复查阅，暂未查到上述宗地出让时规划条件等相关资料。二、2010年4月我局核发了龙国用（2002）第17394号宗地的《规划强制指标说明》，容积率为：3.0-4.7；由于该项目建设规模较小，未报送区规委会审查，但经当时相关区领导审签同意。2010年6月我局审批“××小区”项目部平面图，容积率为4.68；2015年1月，我局出具《关于“××小区”项目竣工情况的函》（龙规局函［2014］09号），明确该项目竣工时容积率为4.68。2018年9月20日，被告向原告发出龙国土决告字（2018）1号《行政决定告知书》告知原告将对其征收土地出让金10569600元，并告知了原告享有陈述申辩权。2018年10月18日，被告作出龙国土决字（2018）1号《行政决定书》，该决定书载明：依据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国办发［2006］100号）“国有土地使用权收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。”财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发的通知》（财综［2006］68号）第二条、第三条第四款，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发［2010］204号）第四条，国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发［2013］20号），《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》（成国土资发［2014］250号），《关于成国土资发（2014）250号文件继续适用的通知》（成国土资发［2017］119号），《国有土地使用权出让合同》（成国土［2002］051号）。责令原告在收到决定书之日起15日内交清东山河畔项目应补缴的土地出让价款10569600元。原告不服，于2018年12月向本院提诉讼，提出上述请求。 本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收支征收工作。”之规定，被告具有对案涉土地作出行政征收决定的法定职权。本案的争议焦点为：一、成国土资发（2014）250号《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》的合法性审查问题。1、原告认为该通知第三条第一项第三目：“通过以上方式无法认定原土地使用条件的，由国土部门向规划部门函询核定该宗地出让土地使用权时的规划条件。若仍无法核定原容积率的，按照2007年前一版本成都市中心城区基准地价设定的平均容积率2.5作出该宗地原土地使用条件的容积率。”无上位法的规定，但因历史原因存在以前档案管理混乱无法核实，或签订出让合同时未约定容积率等情况，又为防止国有资产的流失，该规定确认容积率为2.5虽无上位法或规范性文件的规定，但并未侵害当事人的合法权益；2、原告认为该通知第四条的规定违反《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》的6.3.2条之规定，但按照该通知第四条计算补交的土地出让金，比按《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》的6.3.2条计算补交的要少，故该通知第四条的计算方式并没有损害当事人的利益。3、成国土资发（2014）250号是否适用于龙泉驿区？原告认为该通知只适用于五城区和高新区，但该通知第五条规定郊区（市）县可按本通知精神，制定本行政区域的具体规定，可以看出郊区（市）县是可以参照该通知执行的，但最好是制定本行政区域内的相关规定。综上，原告要求对成国土资发（2014）250号《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》审查其合法性的理由不能成立。 二、被告作出的龙国土决字（2018）1号行政决定书是否应被撤销？1、原告项目的容积率是否改变？根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价，”之规定如原告改变容积率将补交土地出让金。本案中，2002年原被告签订出让合同时未约定容积率，根据成国土资发（2014）250号《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》的规定应设定其容积率为2.5,2010年6月规划局审批“××小区”项目部平面图时确认容积率为4.68,故其容积率应确认为是发生了改变，应按相关规定补交土地出让金。2、被告在确认原告补交土地出让金所确定的评估期日为2017年1月19日，即原告向被告提出《关于东山河畔项目国土竣工验收的申请》的时间，其所依据的是《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》和成国土资发（2014）250号《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》均规定应当以被告审核同意补缴地价时作为评估期日，而国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》则规定按市、县国土资源主管部门批准调整时计算。龙泉规划局在向被告回函中明确2010年6月审批“××小区”项目部平面图，容积率为4.68。该两项规定虽看起来存在差异，但并不予盾，因评估期日如按照正常办理流程操作，即土地受让方向土地出让方申请改变容积率并申请补缴地价款，土地出让方同意的，按此规定，补缴地价款的实际履行周期较短，地价的涨幅因素对补缴地价款的影响不大。但在本案中2010年6月规划部门就批准了容积率为4.68,规划部门并未将此情况函告国土部门，原告也未告知被告，时隔六年多，且该段时间亦是地价飞涨的时期，故被告以2017年1月19日作为估价基准日评估计算原告应补缴的地价款并据此向其作出要求其补交土地出让价款《行政征收决定书》增加了原告的支付成本，违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告成都市龙泉驿区国土资源局于2018年10月18日作出的龙国土决字（2018）1号《行政决定书》。 二、驳回原告成都华龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告成都市龙泉驿区国土资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院或者直接向四川省成都市中级人民法院提出上诉。 审 判 长  文 昊 人民陪审员  张俊祥 人民陪审员  朱兆群 二〇二〇年二月二十五日 书 记 员  雷 婷