广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4614号上诉人（原审原告）：增城市新塘镇紫云山庄业主委员会。地址：广州市增城区××××××××××紫云山庄。负责人:徐锦佳，主任。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：龙智强，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州紫云山庄房地产有限公司。住所地：广东省增城新塘紫云山庄。法定代表人：续红，董事长。上诉人增城市新塘镇紫云山庄业主委员会因诉被上诉人广州市规划和自然资源局批复一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2105号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明：原增城市人民政府向第三人核发以下国有土地使用权证：位于新塘镇南安村念如咀、亦佬岭、望山（土名）的增国用（2006）第B0401380号、增国用（2006）第B0401454号、增国用（2007）第B0401515号、增国用（2007）第B0401525号国有土地使用权证，使用权面积分别为27268.83平方米、103184平方米、17201.3平方米、5914.5平方米；位于新塘镇南安村念如咀（土名）的增国用（2007）第B0401504号国有土地使用权证，使用权面积为47831.06平方米；位于新塘镇南安村的增国用（2007）第B0401503号国有土地使用权证，使用权面积为239498.29平方米。第三人在其持有上述六个国有土地使用权证范围内进行“合生湖山国际”项目的开发。2017年10月27日，第三人向被告的派出机构广州市增城区国土资源和规划局提交《调整修建性详细规划申请函》，申请对增规批〔2016〕025号修建性详细规划调整方案的批复进行调整。2017年11月6日，原市国规委向第三人作出穗国土规划业务函〔2017〕11-191号《关于要求广州紫云山庄房地产有限公司665.4亩“湖山花园”项目修建性详细规划调整方案进行批前公示的函》，要求第三人在建设用地规划红线范围内显眼位置设立公示牌进行公示，征求项目相关利益人意见。2017年11月22日，原广州市增城区国土资源和规划局将《修建性详细规划批前公示》在广州市增城区人民政府门户网站上进行公示。2017年12月7日，广东省广州市增城公证处出具（2017）粤广增城第12256号《公证书》，证明：2017年11月22日至2017年12月1日期间，第三人将《修建性详细规划批前公示》在“湖山花园”项目售楼部大门左侧及“湖山花园”项目工地入口处进行张贴。2018年6月28日，原市国规委向第三人作出穗国土规划业务函〔2018〕3794号《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的批复》（即诉争批复），原则同意了规划的主要技术经济指标、总平面规划的建筑及空间布局、配套公建的规划布局、绿地系统规划布局、道路交通规划布局、竖向规划，并提出市政设施、城市设计等方面的要求。该批复载明：“一、本地块为我局增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地，用地性质为二类居住用地（R2），用地面积443600平方米（含广州紫云山庄房地产有限公司已整合地理及紫云大道南4号用地），其中可建设用地面积442738.3平方米（扣除紫云大道南4号用地861.7平方米）……八、市政设施要求：（一）落实各项市政配套设施，应核实用地外部市政管网的路由、规模、排向、接驳点标高、实施情况，理顺衔接关系；工程规划应按专项规范要求合理布置和埋设；室外管线应以埋地形式敷设；管线应与项目的道路同步实施，并在道路红线外预留接户井，避免接户管线安装时再开挖道路。接驳管线应充分利用基地内现有的管线接口，尽可能避免开挖道路。（二）项目排水工程应按雨污分流实施并符合水务、环保部门要求。项目东面山体护坡用地应位于红线范围内，应进行地质灾害评估并落实相关措施。（三）该项目雨水的排放应满足《广州市建设项目雨水径流控制办法》的相关要求……十三、其他要求：（一）项目配套的公共服务设施及市政设施为所有业主（包含原紫云山庄业主）共同使用。（二）广州紫云山庄房地产有限公司应对小区内（含原紫云山庄用地）市政设施进行维护和建设。（三）项目开发应确保紫云大道南4号房屋业主合法权益，确保该物业基本权益（含通水、通电、通邮、物业管理、进出道路等）……”该批复在“合生湖山国际”项目现场和被告网站上进行了批后公示。原告对该批复不服，诉至原审法院。另查，根据长宇（珠海）国际建筑设计有限公司于2017年10月制作的广州紫云山庄修建性详细规划图上，“说明”部分载明：1.本图用地红线根据建设单位提供的国有土地使用证绘制。国土证编号分别为增国用（2007）第B0401503号、增国用（2006）第B0401380号、增国用（2006）第B0401454号、增国用（2007）第B0401504号、增国用（2007）第B0401515号、增国用（2007）第B0401525号……4.底图地形图依据上一版已批修建性详细规划地形图绘制。再查，2012年2月9日，在广州市自来水公司天河供水管理所、增城市新塘镇规划管理办公室的见证下，第三人（甲方）与原告（乙方）就分水表问题签订《协议书》，协议：“一、甲、乙双方分开水表后，甲方保证不在乙方水表后接驳任何水管……三、甲方在施工过程中，应注意保护乙方的供水管道，如因甲方的原因导致乙方水管受到损坏时，甲方需无条件立即修复。甲方的建筑物在设计及施工时应尽量避免与乙方供水管网发生冲突……”2019年4月10日，增城市××××××××××××××业主伍红明出具《声明书》，称其不同意将紫云大道南4号整合纳入合生湖山国际项目的开发范围，等。诉讼中，原告陈述因不服诉争批复，于2018年12月向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府作出穗府行复〔2019〕86号《驳回行政复议申请决定书》，认为诉争批复与原告无关。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”本案中，第三人向被告申请对增规批〔2016〕025号修建性详细规划调整方案的批复进行调整。被告针对第三人的申请，作出诉争批复。根据各方当事人的陈述及图纸显示，诉争批复所涉及的土地为增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地，包含在第三人持有的涉案六个国有土地使用权证范围内，并不涉及原告所在小区地块，故原告既不是诉争批复的相对人，也未提供证据证明其与被告作出的诉争批复之间存在法律上的利害关系，不具备本案的诉讼主体资格，对原告的起诉予以驳回。关于原告认为诉争批复所涉土地范围内的增城市××××××××××××××权属人伍红明不同意土地整合的意见。诉争批复所指土地虽然包括紫云大道南4号，但这属于紫云大道南4号权属人的个人利益，而非原告小区公共利益，若紫云大道南4号权属人认为其权益受到损害，可另循途径解决。关于原告认为第三人在施工过程中挖断供水管道的问题，应属民事纠纷，可另循途径解决。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告增城市新塘镇紫云山庄业主委员会的起诉。上诉人增城市新塘镇紫云山庄业主委员会上诉称：一、一审裁定以原审第三人对讼争批复涉及的土地享有权属，而该土地不涉及上诉人的土地，就认为上诉人与诉争批复不存在法律意义上的利害关系是错误的。（一）根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定,本案中，1.上诉人的主供水管道是沿着紫云大道南路进行铺设的。原审第三人据诉争批复进行施工建设，占用了紫云大道南路的部分用地，改变了紫云大道南路原来的规划用途，将上诉人的主供水管道置于建筑物之下。现实中，原审第三人依据讼争批复动工建设，已多次挖断了上诉人的水管，给上诉人造成极大损害。2.紫云大道南路是原规划小区的公共道路，是上诉人业主进出小区的二个出入口之一。原审第三人此次规划建设项目占用了紫云大道南路的部分地方，改变了紫云大道南路原来的规划用途。接此规划建设后，上诉人业主将无法继续从紫云大道南进出小区，而仅剩下一个小区出入口，严重影响上诉人业主的权益。3.紫云大道南依据讼争批复被用于合生湖山国际项目建设后，原审第三人已依据批复向相关部门要求将紫云大道南改名，这直接令上诉人所在的紫云山庄部分以紫云大道南XX号作为房产座落的业主无所适从。可见，讼争批复涉及到上诉人的相邻权，上诉人与诉争批复具有法律上的利害关系。（二）原审第三人开发的“合生湖山国际”项目所涉用地与上诉人所在的紫云山庄小区用地原只有一个规划文件，是作为一个整体项目进行规划，公共设施用房、公共区域、区内道路等也均是按一个整体项目进行规划的。“合生湖山国际”项目的每次规划修改势必会牵涉到上诉人的利益。原审第三人虽是在自己持有的国有土地使用权证范围内进行规划建设，但用地红线与规划红线是两个完全不同的概念，原审第三人取得相关土地的使用权证，仅是获得自己用地范围内用地红线的独立，而并非规划红线的独立。原审第三人的土地与上诉人所在紫云山庄的土地仍是在一个规划红线范围内，因此对这个规划红线范围内的修建性详细规划进行修正，毫无疑问会涉及上诉人的利益。（三）诉争批复内容中的十三条其他要求里第一至四点均提及上诉人，且表述内容均表明原审第三人依据诉争批复进行项目开发时会牵涉到上诉人的合法权益；就此可见，诉争批复也认可上诉人与批复所涉的项目有关。（四）此次修建性详细规划修改之前的多次规划修改，都在批复之前征询了紫云山庄业主的意见，也可证明紫云山庄与合生湖山国际项目存在密不可分的关系。二、一审裁定适用法律错误，本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，紫云大道南路下面铺设了上诉人小区的主供水管道，讼争批复允许在紫云大道上建设物业，继而导致施工过程中多次挖断上诉人业主的供水管道，严重侵犯了上诉人的财产权利。一审裁定认为挖断水管事宜，上诉人可循民事途径解决。但须知原审第三人之所以可以在紫云大道南路上施工，就是因为讼争批复同意原审第三人在紫云大道南路上兴建建筑物。所以如讼争批复不撤销，原审第三人就有依据在紫云大道南路上兴建建筑物，故讼争批复不撤销，上诉人再怎么通过民事途径解决，都不能从根本上维护上诉人的合法权益。一审裁定草率驳回上诉人诉讼请求，是置上诉人小区几百号业主的合法权益于不顾。因此本案属于行政诉讼的受案范围，并且要从根本上维护上诉人的合法权益，必须对讼争批复予以撤销。综上。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、原审裁定认定上诉人不是涉案批复的相对人，也未提供证据证明其与涉案批复之间存在法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，认定事实清楚。（一）涉案批复所调整的规划范围不含上诉人所在的“紫云山庄地块”范围，仅包含原审第三人持有的涉案六个国有土地使用权证范围，上诉人与涉案批复没有利害关系。首先，涉案批复载明批复地块为增规地证〔2007〕83号、增规地证〔2006〕34号、增规地证〔2006〕29号、增规地证〔2006〕87号、增规地证〔2006〕86号、增规地证〔2006〕85号《建设用地规划许可证》所指用地。其次，根据涉案批复的附图总平面规划图（修详通编号：2018（修）0172）可知，上诉人所在的“紫云山庄地块”范围不在涉案批复的范围内。另，涉案批复是根据原审第三人的申请作出的，上诉人不是涉案批复的行政相对人。因此，上诉人与涉案批复没有法律上的利害关系。（二）上诉人称原审第三人的施工行为挖断了其水管、原审第三人对道路进行改名及涉案批复提及上诉人，均不能证明涉案批复对其合法权益产生了实际影响，涉案批复与上诉人不存在利害关系。第一，上诉人所称的在紫云山庄业主的主供水管道土地上进行建设施工的行为是上诉人与原审第三人之间的民事纠纷，与本案所审查的涉案批复是不同的法律关系，上诉人可另循途径解决。第二，紫云山庄供水管道问题不属于涉案批复的审定范围，涉案批复也没有对紫云山庄供水管道进行调整，因此，供水管道不会因涉案批复而受到实际影响，上诉人称涉案批复使水管多次被挖断进而损害其权益，毫无事实依据。第三，道路改名与涉案批复属于不同的行政行为，与本案没有关联性。涉案批复并没有批复同意道路改名的行为，因此，上诉人未能提供证据证明涉案批复导致道路改名使其合法权益受损。第四，涉案批复提及上诉人的部分没有增加或减损上诉人的权利义务，没有对其合法权益产生实际影响。综上，上诉人不是涉案批复的相对人，也未提供证据证明其与涉案批复之间存在法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。二、原审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，本案中，上诉人不是涉案批复的相对人，且上诉人称原审第三人的施工行为挖断了其水管、原审第三人对道路进行改名及涉案批复提及上诉人的事项均没有对其合法权益产生实际影响，上诉人与涉案批复不存在法律上的利害关系。原审裁定依据上述事实，依法驳回上诉人的起诉，适用法律正确。综上所述，上诉人上诉请求及事实理由没有事实法律依据，依法应当裁定驳回上诉，维持原裁定。原审第三人广州紫云山庄房地产有限公司对原审裁定无异议。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：可以对行政行为提起行政诉讼的适格原告，须是与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人并非诉争批复的行政相对人，其不服被上诉人向原审第三人作出的诉争批复而提起本案行政诉讼，那么，上诉人依法应当提供充分证据证明其与诉争批复具有利害关系，即证明其对诉争批复所涉土地具有主张的权利，以此来获得提起诉讼的原告主体资格。根据查明的事实，诉争批复所涉及的土地并不涉及上诉人所在小区地块，故上诉人不是诉争批复的利害关系人，不具有就诉争批复提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：“（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”根据上述规定，应裁定驳回上诉人的起诉。至于上诉人所提原审第三人在建设施工过程中挖断其小区供水管道、对道路进行改名及涉案批复提及上诉人等问题。原审第三人在建设施工过程中挖断其小区供水管道属于上诉人与原审第三人之间的民事纠纷，上诉人如认为其合法权益受到侵害，应另循民事法律途径解决；原审第三人对道路进行改名及涉案批复提及上诉人并未减损上诉人的权利，亦未增设上诉人义务。对上诉人前述上诉意见，本院不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年二月十九日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪