云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初197号原告马丽萍，女，1956年5月3日出生，回族，住昆明市官渡区。委托诉讼代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市官渡区人民政府。住所：昆明市官渡区云秀路**。法定代表人周燕，代理区长。委托诉讼代理人杨天彩。特别授权代理。委托诉讼代理人邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。原告马丽萍对其与官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部（以下简称五里指挥部）签订的《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋（住宅）征收与补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）等协议不服,向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月5日受理后，于2018年11月13日作出（2018）云01行初168号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服本院裁定，向云南省高级人民法院提起上诉，云南省高级人民法院于2019年6月25日作出（2019）云行终197号《行政裁定书》，撤销了一审裁定，并指令本院继续审理。本院于2019年8月20日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月24日向被告昆明市官渡区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年11月15日组织各方当事人进行了证据交换。并于2019年11月29日公开开庭审理了本案，原告及其委托诉讼代理人郭长青，被告的委托诉讼代理人杨天彩、邱文庆到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。原告马丽萍提起诉讼，请求判决五里指挥部与马丽萍签订的《补偿安置协议》和《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）项目Ａ22地块回迁安置房选房确认书》（以下简称《选房确认书》）无效。事实和理由：原告拥有昆明市民航路27号15幢2单元102号房屋的合法产权，产权证号：昆明市房权证官字第**，土地证号：昆官个国用（2007）第0018**。该房屋在官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收范围内。2017年8月31日，因征收工作需要，原告与五里指挥部签订了《补偿安置协议》,协议约定了双方的权利义务。后原告了解到，五里指挥部是被告设立的不具有行政主体资格的临时机构，其不具有实施房屋征收与补偿工作的行政主体资格，当然也不具备签订《补偿安置协议》的行政主体资格。其签订的《补偿安置协议》不具有法律效力，不能得到法律保护。为支持其诉讼主张，原告提交以下证据材料：1、原告身份证。证明原告公民身份基本资料，原告以公民身份参加行政诉讼的资格。2、《补偿安置协议》。3、《选房确认书》及《官渡区五里中央商务区（CBD）项目A22地块回迁安置房选房协议（国有）》（以下简称《选房协议》）。4、官渡区加快推进五里中央商务区项目建设协调领导小组文件【官推五里（2010）1号】。证明原告的房屋属官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收范围，原告与五里指挥部签订了《补偿安置协议》，协议约定了征收与补偿的权利义务；五里指挥部是由被告设立的具有盈利性质的临时机构，不具有签订协议的行政主体资格，其签订的征收与补偿相关协议依法无效。被告昆明市官渡区人民政府答辩称：一、五里指挥部为官渡区五里中央商务区（CBD）项目（以下简称五里项目）房屋征收与补偿工作的具体组织实施机构，依法具有签订征收补偿安置等相关协议的行政主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”2010年5月7日，中共昆明市官渡区委办公室、昆明市官渡区人民政府办公室及昆明空港经济区管委会办公室联合颁布《关于印发的通知》【官办通[2010]66号】，确定成立加快推进五里项目建设协调领导小组。后于2010年6月12日，官渡区加快推进五里项目建设协调领导小组制定了《关于加快推进五里中央商务区（CBD）项目建设工作细化方案》【官推五里[2010]1号】，确定成立五里指挥部，负责五里片区拆迁安置补偿方案的制定以及与村民、企事业单位签订拆迁安置补偿协议等具体工作的实施。2013年2月18日，被告发布《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），《征收决定》第二条确定五里项目房屋征收主体为被告，第三条确定房屋征收部门为官渡区住房和城乡建设局（现职权划分至昆明市官渡区城市更新改造局），第四条确定房屋征收委托实施单位为官渡区吴井街道办事处，第五条确定房屋征收具体组织实施机构为官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部。五里指挥部作为五里项目房屋征收工作的具体组织实施机构，是由被告依法设立的机构，负责五里片区拆迁安置补偿方案以及与村民、企事业单位签订拆迁安置补偿协议等具体工作的实施，依法具有包括但不限于与五里项目被征收人签订补偿协议等具体事宜的行政主体资格。原告起诉称五里指挥部不具有签订《补偿安置协议》的主体资格无法成立。二、原告与五里指挥部签署的《补偿安置协议》、《选房确认书》及《选房协议》是原告的真实意思表示，且被告已经履行完毕各协议项下的全部义务。2013年2月18日，被告经法定程序依法发布《征收决定》，确定五里指挥部为五里项目房屋征收具体组织实施机构。原告与五里指挥部已经签订了《补偿安置协议》、《选房确认书》及《选房协议》，被告已经履行完毕上述协议约定的义务，原告也实际获得了相应的补偿并入住了所选回迁安置房，各协议已经实际履行。三、《补偿安置协议》、《选房确认书》及《选房协议》不存在无效的情形，若被认定无效，将会严重影响社会稳定，损害公共利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，五里指挥部依法具有签署五里项目相关协议的行政主体资格；所签协议也并未减损原告权利或增加原告义务；且《补偿安置协议》等协议均已经实际履行，不具有客观上不能实施或其他重大且明显违法的事由，因此原告与被告签署的《补偿安置协议》、《选房确认书》、《选房协议》不存在无效的情形。目前被告已经履行了各协议约定的全部义务，原告，原告也实际获得了相应的补偿并入住所选回迁安置房议已经履行完毕。为支持其诉讼主张，被告提交以下证据材料：1、《中共昆明市官渡区委办公室昆明市官渡区人民政府办公室昆明空港经济区管委会管委会办公室关于印发（CBD项目建设实施方案）的通知》（官办通[2010]66号）、2《官渡区加快推进五里中央商务区项目领导小组关于加快推进五里中央商务区（CBD）项目建设工程细化方案》（官推五里[2010]1号）。证明：1、加快推进五里项目建设协调领导小组为被告成立的工作领导小组；2、五里指挥部系加快推进五里项目建设协调领导小组下设的征地拆迁工作指挥部。现五里指挥部的主体资格归属于被告。对于当事人各方提供的证据材料，本院组织进行了交换，并经庭审公开质证，各方充分发表了意见。在此基础之上，本院围绕原告的诉请，对本案各方提供的证据材料作如下确认：原告提交的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。被告提交的证据符合证据的一般特征，作为本案证据收录。经审理查明：原告拥有昆明市民航路27号15幢2单元102号房屋的合法产权，产权证号：昆明市房房权证官字第**，地证号：昆官个国用（2007）第001851号。2010年5月7日，中共昆明市官渡区委办公室、昆明市官渡区人民政府办公室及昆明空港经济区管委会办公室联合颁布《关于印发的通知》【官办通［2010］66号】，确定成立加快推进五里项目建设协调领导小组。2010年6月12日，官渡区加快推进五里项目建设协调领导小组制定了《关于加快推进五里中央商务区（ＣＢＤ）项目建设工作细化方案》【官推五里［2010］1号】，确定成立五里指挥部，负责五里片区拆迁安置补偿方案以及与村民、企事业单位签订拆迁安置补偿协议等具体工作的实施。2013年2月18日，被告发布《征收决定》，征收主体为被告，房屋征收部门为官渡区住房和城乡建设局（现职权划分至昆明市官渡区城市更新改造局），房屋征收委托实施单位为官渡区吴井街道办事处，房屋征收具体组织实施机构为五里指挥部。原告与五里指挥部签署了《补偿安置协议》、《选房确认书》及《选房协议》，原告现已实际获得了相应的补偿并入住了所选回迁安置房。本院认为，本案系自然人对其签订的《补偿安置协议》、《选房确认书》不服，提起确认行政协议无效的案件，依法属于行政诉讼受案范围。原告系被诉《补偿安置协议》、《选房确认书》的缔约主体之一，其作为被征收人对该协议不服，具有本案原告的诉讼主体资格。被告作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，应当对其成立的房屋征收具体组织实施机构拆迁指挥部所作出的行为承担法律责任，即被告应当对五里指挥部签订的被诉《补偿安置协议》、《选房确认书》承担法律责任，故被告系本案的“适格”被告。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时，行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。一、关于《补偿安置协议》、《选房确认书》签订行为是否存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，行政主体适格。被告成立五里指挥部具体组织实施该项目，与原告签订《补偿安置协议》、《选房确认书》，并不存在上述法律规定的“重大且明显的违法情形”。二、关于《补偿安置协议》、《选房确认书》的签订是否存在合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案并无证据证明《补偿安置协议》、《选房确认书》存在上述法律规定的应当确认无效的情形。另，根据本案查明的事实，本案被诉《补偿安置协议》、《选房确认书》已实际履行，原告所选回迁安置住房已实际交付并入住，现其请求确认《补偿安置协议》、《选房确认书》无效没有相应的事实和法律依据，均不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回原告马丽萍的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  曾蕙菁审 判 员  洪 琳人民陪审员  张青春二〇二〇年二月十三日书 记 员  叶 刚