广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂04行初48号 原告广西壮族自治区梧州市电子工业学校。 法定代表人赖志坚,董事长。 委托代理人邓俊义，国浩律师（南宁）事务所律师。 委托代理人邓炜辉，广西万益律师事务所律师。 被告梧州市自然资源局，住所地：梧州市长洲区银湖南路2号。 法定代表人封雷，局长。 委托代理人叶远东，梧州市自然资源局科长。 委托代理人彭新权，广西益远律师事务所律师。 被告梧州市人民政府,住所地:梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人李杰云，市长。 委托代理人廉嘉嘉，梧州市司法局干部。 委托代理人李斯，梧州市司法局科员。 原告广西壮族自治区梧州市电子工业学校（以下简称电子工业学校）因诉被告梧州市自然资源局、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）撤销不予登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告电子工业学校的法定代表人赖志坚及委托代理人邓俊义、邓炜辉，被告梧州市自然资源局的委托代理人叶远东、彭新权，被告梧州市政府的委托代理人廉嘉嘉、李斯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月14日，原梧州市国土资源局（现梧州市自然资源局）作出梧国土资不登字〔2019〕第1号《梧州市国土资源局不予登记告知书》（以下简称《不予登记告知书》），认为电子工业学校的土地用途变更登记申请存在法律、行政法规规定不予登记的情形，决定不予登记。电子工业学校不服原梧州市国土资源局作出的《不予登记告知书》，向梧州市政府申请复议，梧州市政府于2019年6月5日作出梧政复决字〔2019〕47号《梧州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持原梧州市国土资源局作出的《不予登记告知书》。 原告电子工业学校诉称，一、2011年，被告梧州市政府及其下属相关部门为解决电子工业学校遗留问题以及低价回购原告关联公司梧州市华菲公司名下的梧州市工业园区E00、E000地块（2011年7月10日双方签订《回购土地合同》)，转租原告关联公司梧州市怡菲生态园区在梧州市××区××村承包租赁的1662.94亩土地和42年的土地承包权给梧州工业园区管委会开发（2012年10月12日双方签订了《土地承包权转让合同》），经与原告多次协商后，同意将原告红岭新校区用地92866.99平方米由教育性质转为商住用地性质，将学校房产转为商住房产。2011年6月29日，原梧州市国土资源局联合梧州市财政局、梧州市住房和城乡建设委员会（以下简称梧州市住建委）共同向被告梧州市政府上报梧财办报〔2011〕3号《关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》，原告法定代表人在梧财办报〔2011〕3号请示上签字同意该方案。该请示明确载明：“梧州市人民政府同意将梧州市电子工业学校红岭校区用地92866.99平方米由教育性质转为商住性质，将学校房产转为商住房产，然后由学校自行委托中介发布拍卖公告，将梧州市电子工业学校红岭新校区土地及地上建筑物整体拍卖……梧州市电子工业学校应向梧州市政府及有关部门包干缴纳差地价款（土地出让金）、营业税、土地增值税、土地交易税等一切税费7500万元人民币，该款项缴纳方式为：发布拍卖公告后，由梧州市国土资源局、市财政局、广东郁南农村信用社与梧州市电子工业学校开设共管账户作为拍卖专用账户，拍卖成功后，梧州市财政局从该账户扣除7500万元人民币……”。2011年6月30日，被告梧州市政府的副市长对梧财办报〔2011〕3号请示批复：“经政府办公会研究，同意此方案。”2011年7月8日第48期的《梧州市人民政府市长办公室会议纪要》载明原则同意该方案。2011年8月10日，原梧州市国土资源局作出梧国土资函〔2011〕475号《关于梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的复函》，要求原告持相关材料向其申请办理土地用途变更登记手续。2011年9月29日，梧州市住建委作出梧建设〔2011〕97号《关于原电子工业学校地块规划设计条件通知书》，对申请人地块作出了规划设计条件。2011年10月14日，原告依据梧国土资函〔2011〕475号复函的要求，作出梧电校字〔2011〕06号《关于广西壮族自治区梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的申请书》，向原梧州市国土资源局申请办理原告红岭新校区土地由教育用地转变为商住用地性质手续。为配合梧州市红岭片区的城市规划，更好地合理利用土地，梧州市政府和原梧州市国土资源局要求以同等面积的政府储备用地置换原告的红岭新校区5712平方米土地。2011年10月18日，梧州市国土资源局以梧国土资函〔2011〕586号《关于办理变更土地用途手续有关问题的复函》，将上述相关置换要求复函原告。2011年11月7日，原告根据梧国土资函〔2011〕586号复函要求与梧州市土地储备交易管理中心签订梧土调字〔2011〕01号《国有土地调整协议书》。后原告将红岭新校区5712平方米土地实际交付给了梧州市土地储备交易管理中心。2012年3月27日，原梧州市国土资源局与原告就红岭新校区92866.99平方米土地使用权用途变更登记签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监督号:4504002012B0449)。该合同约定了合同项下出让宗地的用途为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并注明系变更用途出让，根据梧财办报〔2011〕3号文件和梧国土资函〔2011〕475号复函，出让人将按本合同第五条约定为受让人办理完土地一切手续等内容。根据梧财办报〔2011〕3号请示、梧国土资函〔2011〕475号复函、梧国土资函〔2011〕586号复函要求，原告委托广东保利拍卖有限公司分别于2011年10月20日、2012年5月20日、2012年12月12日对涉案宗地（土地）向社会公告公开拍卖。该拍卖公告载明：“广西壮族自治区梧州市电子工业学校以出让取得土地而建设的红岭新校区92866.99㎡的土地使用权及已取得房产证的地上建筑物面积36536.92㎡以及配套设施、水电、道路、绿化。地块坐落：东环路西侧（梧州市财经学校斜对面）。以上土地及地上房产已经梧州市人民政府批复同意将土地由教育性质转为商住性质，将地上房产由非住宅性质转为商住性质，商住开发的容积率≤4,土地使用年限自转变为商住性质之日起为40年，住宅居住性质使用年限为70年。”原梧州市国土资源局、梧州市财政局、梧州市住建委以及原告共同在上述拍卖公告函上盖章确认，从法律层面上已确认了原告红岭新校区92866.99平方米土地为商住用地性质。原告于2011年10月14日向原梧州市国土资源局提交〔2011〕06号申请书，被告未依法履行土地用途变更登记的行政职责，导致广东保利拍卖有限公司对申请人红岭新校区土地及地上建筑物的三次流拍。原告分别于2014年12月18日、2015年4月7日向原梧州市国土资源局再次提交要求其履行办理土地用途变更登记的义务、依法尽快办理土地用途变更登记的书面申请，原梧州市国土资源局也签收了申请材料，但未履行办理土地用途变更登记的义务，又一直未给予原告答复。为保障原告合法权益，原告于2015年11月18日向梧州市中级人民法院提起行政诉讼，梧州市中级人民法院作出(2015)梧立行初字第8号行政裁定书，裁定不予受理。原告不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年8月2日作出(2015)桂立行终字172号行政裁定，指令梧州市中级人民法院予以立案审理。该案经梧州市中级人民法院(2016)桂04行初40号行政判决、广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终313号行政判决，责令被告原梧州市国土资源局在判决生效之日起30日内对原告电子工业学校提出的土地用途变更登记申请作出具体行政行为。为此，2019年2月14日,原梧州市国土资源局作出梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》。2019年4月12日，原告依法向被告梧州市政府申请行政复议。2019年6月10日，被告梧州市政府向原告送达梧政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》，决定维持原梧州市国土资源局所作出的《不予登记告知书》。原告对此不服，故向法院提起行政诉讼。二、原梧州市国土资源局不予登记决定和被告梧州市政府的行政复议决定严重违法，应当被依法撤销。1.被告梧州市政府未指出原告的申请材料是否符合《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规规定。两被告述及的《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》以及《不动产登记操作规范（试行)》，不能作为不予变更登记的法定事由和依据。因为，原告在2011年提交申请材料后于2014年又提交了《关于再次要求梧州市国土资源局依法办理〈关于广西壮族自治区梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的申请书〉的申请》[梧电校字（2014）05号]，在此期间以上三部法律规范均未颁布。原梧州市国土资源局一直不给原告办理土地用途变更登记手续，直到2018年被法院判决强制要求向原告作出具体行政行为时才根据现行法律审查申请人提交的材料。两被告根据现行法律进行审查和作出行政复议决定，违反了法不溯及既往的基本原则，属于法律适用错误。两被告依据的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，并没有对国有土地出让金缴纳时间进行明确规定，也没有强行规定缴纳土地使用权出让金和办理土地使用权变更登记手续的前后顺序。因此才会有梧州市政府和原梧州市国土资源局与原告协商关于涉案土地使用权出让金的缴纳时间在将涉案土地和房屋转为商用性质之后。2.被告梧州市政府在行政复议决定中称原告没有提交国土资源主管部门出具的批准文件等材料，与事实不符。原告与原梧州市国土资源局已就涉案土地使用权转让签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并提交了相关材料，被告梧州市政府也下发梧政函〔2012〕66号批复，同意将原告舜帝大道X号地块的土地用途由教育用地变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并要求原告在批复之日起20个工作日内与原梧州市国土资源局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》。2012年3月27日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四十一条约定合同项下宗地出让方案业经梧州市政府批准，合同自双方签订之日起生效。第四十六条明确了合同为一式四份，出让人（即被申请人）二份，受让人（即申请人）二份，具有同等法律效力。根据合同约定，原告和原梧州市国土资源局双方各均保存了两份《国有建设用地使用权出让合同》正本。在被告梧州市政府的《行政复议决定书》和原梧州市国土资源局的《不予登记告知书》中，两被告提出原告未能提供《国有建设用地使用权出让合同》等国土资源主管部门出具的批准文件等，显然不属实。在原告诉被告梧州市政府、原梧州市国土资源局土地行政登记纠纷一案[(2016)桂04行初40号]中，原梧州市国土资源局曾提出原告与其签订的上述《国有建设用地使用权出让合同》没有得到最终确认，合同是无效的。原被告双方已签字盖章，说明该合同已经生效，属于合法有效的合同。至于梧州市国土资源局称合同是格式合同，是申请人对合同进行了涂改，是不属实的。原告和原梧州市国土资源局签订的《国有建设用地使用出让合同》确实有手写的地方，但是双方合意的结果，并非原告擅自涂改添加。3.被告梧州市政府提出原告未提供缴清土地出让价款等凭证的问题。两被告与原告已经通过梧财办报〔2011〕3号请示和《国有建设用地使用权出让合同》约定了办理土地用途转变为商住用地应缴纳土地出让金及相关税费的时间及方式。该约定不违反强行法禁止性规定，应视为原告符合办理土地用途变更登记的相关申请条件。2011年10月14日,原告根据梧财办报〔2011〕3号请示和梧国土资函〔2011〕475号批复的要求提出土地用途变更登记申请后，原梧州市国土资源局就土地用途变更登记的有关问题多次与原告进行协商，并为配合完善土地用途变更手续与条件先行进行了5712平方米土地同等用地面积置换，双方签订了梧土调字〔2011〕01号《国有土地调整协议书》。在原梧州市国土资源局下发的梧国土资函〔2011〕475号复函要求原告提交申请办理土地用途变更手续的13项材料中，并没有提及出让金。原梧州市国土资源局向原告送达的梧国土资函〔2011〕586号复函要求原告提交的材料也没有包括缴纳土地出让金证明。根据复函第二点“按规定，土地出让金须在《国有建设用地使用权出让合同》中明确，并须单列转入市财政局土地出让金专户，因此，请你校与市财政局协商，由市财政局发文分清土地出让金等具体数额，以有利于具体操作。”的要求，2012年3月27日，原告与原梧州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八条就涉案土地使用权出让金进行了约定。同时，根据被告梧州市政府的公文处理笺(编号：997)和梧州市政府市长办公会议纪要(第49期），梧州市政府和原梧州市国土资源局、梧州市财政局、梧州市住建委协商一致同意涉案土地使用权出让金的具体缴纳方式。从上述约定可以看出，原梧州市国土资源局允诺原告在为原告办理土地变性登记手续后再缴纳涉案土地出让金。现两被告以原告未实际支付土地出让金为由，拒绝给原告办理涉案土地用途变更登记，违反了行政法上的信赖保护原则。此外，根据梧州市政府公文处理笺（编号：997)第一点记载：“梧州市人民政府同意将梧州市电子工业学校红岭新校区用地92866.99平方米由教育性质转为商住性质，将学校房产转为商住房产，然后由学校自行委托中介发布拍卖公告……”，上述内容中的“然后”转折词，已明确表明了同意并要求原梧州市国土资源局先为原告办理涉案土地用途变性手续，再向原梧州市国土资源局缴纳土地出让金。原告根据上述约定提交了全部材料，但原梧州市国土资源局不给原告办理涉案土地用途变更登记，属于行政违法行为。4.被告梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号批复违反了梧财办报〔2011〕3号请示、梧国土资函〔2011〕475号复函及原梧州市国土资源局与梧州市政府签订的梧土调字〔2011〕01号《国有土地调整协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》，亦违反《拍卖公告函》上盖章确认的承诺。原梧州市国土资源局对原告未能如期办理土地变性登记负有不可推卸的责任。原告与原梧州市国土资源局签订《国有土地调整协议书》，决定同意将原告红岭校区5712平方米土地与梧州市同等面积政府储备用地置换，并进行了实际交付。考虑到地价差异，为弥补原告损失，被告梧州市政府同意将原告名下宗地编号1-A-1-17H土地用途变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并为原告出具了原告名下宗地编号1-A-1-17H土地使用红线图。原告按照约定履行了配合相关部门回购土地及转包租赁土地等全部义务。被告梧州市政府未经原告同意，单方下发《终止执行批复》，属于严重违法。在被告梧州市政府未拿出相关替代性补偿方案并经原告同意前，梧州市政府无权单方面终止合同履行。综上所述，原告认为梧州市政府在本案中既是行政复议机关，也是本案的重要利害关系主体，在本案行政复议中，其对原告提出的各项行政复议请求没有认真进行审查，仅简单维持原梧州市国土资源局所作出的不予登记行为。两被告的行为是为了应付广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终313号行政判决责令原梧州市国土资源局对原告作出具体行政行为的要求。被告梧州市政府作出的《行政复议决定书》维持了原梧州市国土资源局的《不予登记告知书》具体行政行为，均属于严重违法行政行为，因此原告请求法院：1.撤销被告梧州市政府作出的梧政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》;2.撤销被告梧州市自然资源局作出的梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》;3.责令两被告依法为原告办理电子工业学校教育用地转变为商住用地土地使用变更登记手续。 原告电子工业学校向本院提交如下证据：1.梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》；2.梧政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》；3.行政起诉状；4.梧州市中级人民法院（2016）桂04行初40号行政判决书；5.广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终313号行政判决书；6.梧财办报〔2011〕3号《梧州市国土资源局梧州市财政局梧州市住房和城乡建设委员会关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》；7.梧州市政府办公室公文转办笺(编号：997)；8.收文日期为2011年6月29日的梧州市政府办公室公文处理笺（编号：997）；9.2011年7月8日第49期《梧州市人民政府市长办公室会议纪要》；10.梧建设〔2011〕97号《关于原电子工业学校地块规划设计条件通知书》；11.梧国土资函〔2011〕475号《关于梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的复函》；12.梧电校字〔2011〕06号《关于广西壮族自治区梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的申请书》；13.梧州市国土资源信息技术中心收件回执；14.广东保利拍卖有限公司拍卖公告、梧州市财政局确认函、三次《梧州日报》拍卖公告（2011年8月24日、2012年4月10日、2012年11月15日）、广东保利拍卖有限公司《关于广西壮族自治区梧州市电子工业学校拍卖结果的报告》、保证金收取明细表；15.梧国土资函〔2011〕586号《关于办理变更土地用途手续有关问题的复函》；16.梧州市土地储备交易管理中心梧土调字〔2011〕01号《国有土地调整协议书》；17.《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：4504002012B0449）；18.梧州市中级人民法院(2015)梧立行初字第8号行政裁定书；19.广西壮族自治区高级人民法院(2015)桂立行终字172号行政裁定书；20.梧国土资报〔2012〕17号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的请示》；21.梧政函〔2012〕66号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的批复》；22.梧政函〔2012〕18号《关于协调梧州工业园区项目问题的会议纪要》；23.梧工业园函〔2012〕6号《关于》；24.《梧州市国土资源局、梧州市住建委、梧州市财政局、万秀区人民政府、梧州工业园区管理委员会关于落实市政府相关会议纪要的实施意见》；25.2013年3月3日的协调解决原告土地变更登记和工业园区项目土地问题的会议录音光盘；26.2013年4月25日的协调解决原告土地变更登记和工业园区项目土地问题的会议录音光盘；27.2013年6月的洽谈原告学校土地以商住性质整体转让给他俩人指定的企业（公司）的双方谈话录音光盘；28.梧财综报〔2013〕17号《关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》；29.梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》；30.2014年3月26日向原告法定代表人提交梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》时的录音光盘；31.《关于对（梧政函〔2013〕301号）提出强烈抗议和严正声明》；32.梧电校字〔2014〕05号《关于再次要求梧州市国土资源局依法办理的申请》；33.梧州市中级人民法院（2011）梧民二初字第3号民事判决书、广西壮族自治区高级人民法院（2011）桂民一终字第73号民事判决书、梧州市中级人民法院（2012）梧民二初字第3号民事判决书、广西壮族自治区高级人民法院（2013）桂民一终字第3号民事判决书、最高人民法院（2014）民申字第1395号民事裁定书、广西壮族自治区人民检察院桂检民（行）监[2017]45000000039号中止审查决定书；34.梧州市中级人民法院（2014）梧法执字第6-2号执行裁定书、（2014）梧法执字第6-2号协助执行通知书、《关于对梧州市中级法院2014年6月9日违法进行黎健坤案摇珠活动的声明》、《关于对广西梧州市中级人民法院再次违法进行黎健坤案摇珠提出严正声明》、梧州市中级人民法院（2017）桂04执恢2号执行通知书；35.最高人民法院（2011）民申字第590号民事裁定书、梧州市中级人民法院（2011）梧法执字第13-10号执行裁定书、梧菲字〔2011〕03号《关于强烈要求依法行政的报告》、梧国土资函〔2013〕232号《关于土地使用权过户手续相关问题的答复》；36.桂政法函〔2013〕75号《复函》、《关于黎某军、覃某与广西梧州市华菲电子发展有限公司、广西壮族自治区梧州市电子工业学校、赖志坚、谢某莲借款合同执行案相关情况汇报》；37.梧政阅〔2016〕63号《关于研究梧州市电子工业学校等历史遗留有关问题会议的纪要》（2016年3月16日）；38.《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）；39.《法治政府建设与责任落实督查工作规定》。 被告梧州市自然资源局辩称，一、本案具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，原告诉请撤销缺乏事实和法律依据。1.因梧州市政府已作出梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》，原告申请涉案土地用途变更登记缺乏依据。2011年6月29日，原梧州市国土资源局与梧州市财政局、梧州市住建委为解决电子工业学校等遗留问题，联合向梧州市政府提出了梧财办报〔2011〕3号《关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》，并经2011年7月8日梧州市政府第49期《梧州市人民政府市长办公室会议纪要》原则同意了该方案。随后，原告向原梧州市国土资源局申请办理舜帝大道X号土地由教育用地转变为商住用地性质手续。2012年1月17日原梧州市国土资源局以梧国土资报〔2012〕17号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的请示》向梧州市政府请示，2012年3月12日梧州市政府以梧政函〔2012〕66号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的批复》同意将电子工业学校舜帝大道X号地块的土地用途由教育用地变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并要求电子工业学校必须在批复之日起20个工作日内与原梧州市国土资源局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在签订合同之日起60日内缴清土地出让金，依法缴纳税费后方可申请办理土地用途变更登记等手续。但电子工业学校未能在该批复规定的时间内与原梧州市国土资源局签订出让合同和缴清土地出让金。2012年6月1日梧州市政府作出梧政阅〔2012〕18号会议纪要，明确了“市电子工业学校自取得市政府同意将红岭校区土地由教育用地变更为商业、住宅用地批准文件后，委托拍卖公司进行公开拍卖，自拍卖成交之日起1个月内与市国土资源局签订《出让合同》，签订《出让合同》之日起1个月内付清该土地变更所需缴纳的土地出让金，并按规定办理土地变更登记手续；市电子工业学校红岭校区土地拍卖竞得人须按规定办理国有建设用地使用权转让和变更登记手续”的内容。随后，电子工业学校分别于2011年10月20日、2012年5月10日、2012年12月12日委托广东保利拍卖有限公司，对舜帝大道X号土地及地上建筑物进行三次公开拍卖，但均没有成功。2013年11月4日，原梧州市国土资源局、梧州市财政局、梧州市住建委联合向梧州市政府提交梧财综报〔2013〕17号《关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》，以电子工业学校红岭新校区土地及地上建筑物经多次拍卖未成功，梧财办报〔2011〕3号《关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》未能实施等为由，请求终止执行该请示。2013年11月29日梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》，同意终止执行《关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案》，该批复已抄送给电子工业学校。2013年12月18日，原梧州市国土资源局根据梧政函〔2013〕301号文批复意见，以梧国土资报〔2013〕431号《关于撤销梧政函〔2012〕66号文件的请示》，向梧州市政府请求撤销该梧政函〔2012〕66号文件。2013年12月31日梧州市政府作出梧政发〔2013〕67号《梧州市人民政府关于撤销梧政函〔2012〕66号文件的通知》，撤销了该梧政函〔2012〕66号文件。至此，原告申请涉案土地用途变更登记已缺乏依据。2.本案具体行政行为，适用法律法规正确。原梧州市国土资源局根据梧州市政府作出的梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》以及原告先后三次向原梧州市国土资源局提交转变用地性质的土地用途变更登记申请，均因无法提供合法有效的出让合同、补缴出让金和缴纳契税凭证等材料，申请材料不齐全、不符合法定形式的事实，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，《不动产登记暂行条例》第二十二条，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条以及《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条、第9.2.3条等有关规定，作出本案不予登记的行政行为，适用法律是完全正确的。二、本案复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案复议机关根据上列事实以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，《不动产登记暂行条例》第二十二条，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条以及《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条、第9.2.3条等有关规定，认定原告提交的变更土地用途申请材料，均不符合法律法规规定，并认定本案具体等行政行为正确，以及决定维持本案具体行政行为，认定事实和适用法律是正确的。此外，复议机关在收到原告的复议申请后，依法审查，及时立案，向双方当事人送达相关法律文书，充分听取双方意见，复议审理程序是合法的。综上，梧州市自然资源局认为本案具体行政行为和复议决定，所认定的事实清楚，证据充分，适用条例准确，程序合法，原告诉请缺乏事实和法律依据。为此，请求法院依法审理，判决驳回原告的诉讼请求。 被告梧州市自然资源局向本院提交如下证据：1.梧财办报〔2011〕3号《梧州市国土资源局梧州市财政局梧州市住房和城乡建设委员会关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》；2.梧政函〔2012〕66号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的批复》；3.梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》；4.梧政发〔2013〕67号《梧州市人民政府关于撤销梧政函〔2012〕66号文件的通知》；5.梧州市中级人民法院（2016）桂04行初40号行政判决书；6.原告就（2016）桂04行初40号一案于2018年1月30日提交的上诉状；7.广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终313号行政判决书；证据1-7拟证明原梧州市国土资源局作出不予登记所依据的是《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，变更涉案土地是须经过梧州市政府的批准，3号文件已超过一年多的时间，原告经过三次拍卖均没成功，梧州市政府作出的301号文件已撤销了变更文件，原告无法再提供生效的文件作为登记的依据;8.梧电校字〔2015〕01号《关于再次要求梧州市国土资源局依法办理我校教育用地转变为商住用地性质的函》；9.梧电校字〔2014〕05号《关于再次要求梧州市国土资源局依法办理的申请》；证据8-9拟证明是原告提交变更登记的申请，被告在审查中发现其没有经过批准改变用途的文件，因此没有签订合同，也没有缴纳出让金以及税费，根据规定是不符合登记条件，被告认定事实和适用法律均正确;10.梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》；11.《不予登记告知书》邮寄给赖志坚的凭证；12.《不予登记告知书》邮寄给原告的凭证；13.《不予登记告知书》邮寄给原告的退件凭证；证据10-13拟证明被告作出不予登记后送达给原告方后才提起本案诉讼，证明程序合法；14.广东省郁南县人民法院发给梧州市自然资源局的函；15.广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终313号行政判决书，证据14-15拟证明是因民事纠纷的债权债务引起经营的问题，3号文件是为了解决原告历史遗留问题及帮助企业所作的文件，该文件同意教育用地变更为商业用地，但不是政府必要的责任。以上证据均拟证明原梧州市国土资源局作出的不予登记适用法律正确，程序合法，事实清楚。 被告梧州市政府辩称，一、梧政复决字〔2019〕47号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。2019年4月12日，原告向梧州市政府申请行政复议。梧州市政府认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，《不动产登记暂行条例》第二十二条，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条以及《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条、第9.2.3条等有关规定，原告提交的变更土地用途申请材料，均不符合上述法律法规规定，因此原梧州市国土资源局作出《不予登记告知书》是正确的。原告诉称，《行政复议决定书》中未指出具体哪些材料不符合规定、原告没有提交国土资源主管部门出具的批准文件等材料，梧州市政府从原告提交的证据材料中可以证实，原告并没有提交国土资源主管部门出具的批准文件及土地出让合同补充协议和缴清土地出让价款凭证等材料，故原告诉称的理由不成立。二、被诉具体行政行为适用依据正确、内容适当且程序合法。原告提交的变更土地用途申请材料均不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，《不动产登记暂行条例》第二十二条，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条以及《不动产登记操作规范（试行）》第4.8.2条、第9.2.3条等有关规定，因此，原梧州市国土资源局所作的不予登记告知决定认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，内容恰当，对该行政行为依法应予维持；原告请求撤销该行政行为的理由不能成立，依法不应当予以支持。2019年6月5日，梧州市政府作出行政复议决定，认为不予登记告知决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容恰当，梧州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，维持了该行政行为，并将《行政复议决定书》送达了当事人。因此，《行政复议决定书》适用依据正确、内容适当且程序合法。综上所述，梧州市政府作出的行政复议决定的行政行为，所认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法，内容适当，是一个正确的行政行为，请求法院依法驳回原告要求撤销行政复议决定的诉讼请求。 被告梧州市政府就事实方面的举证与被告梧州市自然资源局的举证一致，本院在此不予罗列。梧州市政府另提交了拟证明复议程序合法性的如下证据：1.梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》；2.梧政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》；3.行政复议申请书；4民办学校办学许可证、法定代表人身份证明书；5.授权委托材料；6.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、参加行政复议通知书；7.行政复议答复书；8.挂号信函收据、EMS收据；9.《行政复议决定书》送达回证。 经庭审质证，对原告电子工业学校提交的证据，被告梧州市自然资源局认为：证据1-3涉及本案的具体行政行为，不属于证据；证据4-5的真实性、合法性、关联性均无异议；证据6-12举证证明争议的事实属于无效的举证;证据13，没有异议，被告认为区高院的判决已认定是没有证据证明原梧州市国土资源局受理了申请;证据14，已同意原告申请变更为商业用地，但是原告三次流拍了，所以对其举证的三次拍卖公告无异议，但不同意其称流拍因被告所导致;证据15-16，与本案无关；证据17-18，原告擅自在格式合同的条款上作了字形的改变，且是单方面修改和按手指摸，该合同无效;证据19，区高院认定事实清楚，证明不在本案的审理范围;证据20-21，是在3号文作出后双方协商，原梧州市国土资源局很配合工作，这是行政机关内部请示的批复文件，不构成具体行政行为，所以不能证明其主张的内容;证据22，真实性无异议，原告应该是误解，其认为同意变更就需要颁发土地证，应是具备所有变更登记需要的文件才能变更登记;证据23-27，与本案无关；证据28-31，已经区高院认定，不属于本案审理的范围，与本案无关；证据32，对其交件无异议，但被告并没有受理其申请;证据33-39，与本案无关，不能作为本案的依据。被告梧州市政府的质证意见与被告梧州市自然资源局的质证意见一致。 对被告梧州市自然资源局提交的证据，原告电子工业学校认为：证据3-4不具备合法性，梧州市政府单方面作出的撤销决定，未征得原告同意，是没有法律依据。66号文是2012年3月12日作出，原告与被告签订《国有建设使用权出让合同》是在2012年3月27日签订；2012年6月1日梧州市政府对出让金支付的方式在会议纪要上作了规定，但会议纪要中并没有明确出让金的缴纳时间，只是说公开拍卖后至成交日一个月内签订出让合同，签订合同一个月内缴纳出让金等，根据条文意思梧州市政府并没有明确必须多长时间完成该程序；请示本来就是违法；梧州市政府称是为了解决原告利益，这是与事实不符的，整个合同、协议都是在梧州市政府的主导下，是梧州市政府为了城市开发建设找到原告，而不是帮助原告解决问题，这不符合事实。证据8-9，真实性、合法性、关联性均无异议。证据10，正好是审查的对象。证据11-13，真实性、合法性、关联性均无异议。证据14，与本案无关。原告与原梧州市国土资源局在3号文件中约定方案，是经双方协商好，并经梧州市政府批复同意解决原告问题，不单单是解决学校的问题，还有原告的其他问题；土地登记的问题存在拍卖，政府实现方案后，对涉案土地进行拍卖，造成拍卖的责任是原告的过错，恰恰相反是原梧州市国土资源局全部的责任，三次流拍就是没有将土地变更为商业用地，该问题在3号文说的很清楚，所以梧州市自然资源局的举证不具备合法性。被告梧州市政府对被告梧州市自然资源局提交的证据没有异议。 对被告梧州市政府提交的证据，原告电子工业学校认为：对复议程序没有异议，对复议的结果有异议；梧州市政府对原梧州市国土资源局作出的不予登记予以维持，这是错误的，特别是以不予登记陈述原梧州市国土资源局下发的3号文件，产生外部效应，已侵害了原告的合法权益，原告提出增加诉讼请求申请认定原梧州市国土资源局下发的3号文件违法并予以撤销是具有合法性的。被告梧州市自然资源局对被告梧州市政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据、被告梧州市自然资源局、梧州市政府提交的证据予以认定作为认定本案事实的证据。 经审理查明，2011年6月29日，原梧州市国土资源局（现梧州市自然资源局）与梧州市财政局、梧州市住建委为解决电子工业学校等遗留问题，联合向梧州市政府提出了梧财办报〔2011〕3号《梧州市国土资源局梧州市财政局梧州市住房和城乡建设委员会关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》。2011年6月30日，被告梧州市政府的副市长对请示作出批示，同意该方案。2011年7月8日第48期的《梧州市人民政府市长办公室会议纪要》载明原则同意该方案。2011年8月10日，梧州市国土资源局作出梧国土资函〔2011〕475号《关于梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的复函》，要求原告持相关材料向梧州市国土资源局申请办理土地用途变更登记手续。2011年9月29日，梧州市住建委作出梧建设〔2011〕97号《关于原电子工业学校地块规划设计条件通知书》，对原告地块作出了相应的规划设计条件。2011年10月14日，原告向原梧州市国土资源局提交梧电校字〔2011〕06号《关于广西壮族自治区梧州市电子工业学校教育用地转变为商住用地性质的申请书》，申请办理原告红岭新校区土地由教育用地转变为商住用地性质手续。2011年10月18日，原梧州市国土资源局以梧国土资函〔2011〕586号《关于办理变更土地用途手续有关问题的复函》，将相关置换要求复函原告。2011年11月7日，原告与梧州市土地储备交易管理中心签订了梧土调字〔2011〕01号《国有土地调整协议书》。2012年1月17日，原梧州市国土资源局以梧国土资报〔2012〕17号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的请示》向梧州市政府请示。2012年3月12日，梧州市政府以梧政函〔2012〕66号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的批复》同意将电子工业学校位于舜帝大道X号地块的土地用途由教育用地变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并要求电子工业学校必须在批复之日起20个工作日内与原梧州市国土资源局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在签订合同之日起60日内缴清土地出让金，依法缴纳税费后方可申请办理土地用途变更登记等手续。2012年3月27日，原梧州市国土资源局与原告就红岭新校区92866.99平方米土地使用权用途变更登记签订了《国有建设用地使用权出让合同》，原梧州市国土资源局对原告在该合同部分条款中添加的手写内容不予认可。原告电子工业学校未能在该批复规定的时间内与原梧州市国土资源局重新签订出让合同和缴清土地出让金。2012年6月18日梧州市政府作出梧政阅〔2012〕18号会议纪要，内容载明“市电子工业学校自取得市政府同意将红岭校区土地由教育用地变更为商业、住宅用地批准文件后，委托拍卖公司进行公开拍卖，自拍卖成交之日起1个月内市电子工业学校与市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（下称出让合同），签订出让合同之日起1个月内市电子工业学校付清该土地变更所需缴交的土地出让金，并按规定办理土地变更登记手续；市电子工业学校红岭校区土地拍卖竞得人须按规定办理国有建设用地使用权转让和变更登记手续”。电子工业学校分别于2011年10月20日、2012年5月10日、2012年12月12日委托广东保利拍卖有限公司对舜帝大道X号土地及地上建筑物进行三次公开拍卖，但均没有成功。2013年11月4日，原梧州市国土资源局、梧州市财政局、梧州市住建委联合向梧州市政府提交梧财综报〔2013〕17号《关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》，以电子工业学校红岭新校区土地及地上建筑物经多次拍卖未成功，梧财办报〔2011〕3号《关于梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的请示》未能实施等为由请求终止执行该请示。2013年11月29日，梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》。2013年12月31日，梧州市政府作出梧政发〔2013〕67号《关于撤销梧政函〔2012〕66号文件的通知》。原告分别于2014年12月18日、2015年4月7日向原梧州市国土资源局提交对涉案土地变更土地用途登记的书面申请，该局在收到原告的申请材料后，均未作出处理。原告随后向本院提起行政诉讼，本院作出（2016）桂04行初40号行政判决，责令原梧州市国土资源局于判决生效之日起30日内对原告的土地用途变更申请作出处理。原告不服该判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院作出（2018）桂行终313号行政判决，维持原判。2019年2月14日，原梧州市国土资源局以梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》以及电子工业学校未能提供与原梧州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》和缴纳土地出让金、缴纳相关税费凭证等登记材料，申请材料不齐全、不符合法定形式以及原告的土地用途变更登记申请存在法律、行政法规规定不予登记的情形为由作出梧国土资不登字〔2019〕第1号《不予登记告知书》。2019年4月12日，原告向梧州市政府申请行政复议。梧州市政府于2019年6月5日作出梧政复决字〔2019〕47号《行政复议决定书》，决定维持原梧州市国土资源局作出的《不予登记告知书》。2019年8月20日，电子工业学校向本院提出如诉所请。2019年12月24日，原告电子工业学校提出增加诉讼请求的申请，请求判令确认梧州市自然资源局作出的梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》违法并予以撤销。2019年12月23日，原告电子工业学校提出电子工业学校的法定代表人赖志坚出庭应诉的申请。 另查明，因机构改革，原梧州市国土资源局的职责由梧州市自然资源局行使。 再查明，广西壮族自治区高级人民法院于2016年8月2日作出（2015）桂立行终字第172号行政裁定，对原告主张确认梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》违法并予以撤销的诉请不予立案，该裁定书已经发生法律效力。 本院认为，从原告提供的梧政函〔2012〕66号《关于变更舜帝大道X号地块土地用途的批复》所载内容可以清楚表明，梧州市政府同意将电子工业学校舜帝大道X号地块的用途由教育用地变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，并要求电子工业学校必须在批复之日起20个工作日内与原梧州市国土资源局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在签订合同之日起60日内缴清土地出让金，依法缴纳税费后方可申请办理土地用途变更登记等手续。该批复确定原告缴清土地出让金以及税费的时间在申请办理土地用途变更登记等手续之前。从原告提供的梧州市政府〔2012〕18号会议纪要所载内容可以清楚表明，梧州市政府同意原告在拍卖舜帝大道X号土地及地上建筑物后缴费，但也规定自拍卖成交之日起1个月内与原梧州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，签订出让合同之日起1个月内付清该土地变更所需缴纳的土地出让金，并按规定办理土地变更登记手续。原告对梧州市政府上述批复、会议纪要没有异议，多次对拍卖物进行公开拍卖，但均没有成功，导致原告电子工业学校未能在该批复规定的时间内与原梧州市国土资源局重新签订出让合同及缴清土地出让金和相关税费，原告不能进行土地用途变更登记的原因不应归责于被告。虽然被告梧州市政府曾经同意涉案土地由教育用地变更为城镇住宅用地、批发零售用地和其它商服用地，但是原告电子工业学校没有按照梧州市政府的要求，亦没有依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《协议出让国有土地使用权规定》第十六条以及土地用途变更登记申请时生效的《土地登记办法》第十八条第一款第（三）项的规定缴纳土地有偿使用费和其他税费，不具备土地用途变更登记的先决条件。原梧州市国土资源局对涉案的教育用地转变为商住用地性质的土地用途变更登记申请不予登记的行政行为并无不当，符合相关的法律、法规的规定。原告要求撤销原梧州市国土资源局不予登记的行政行为以及撤销被告梧州市政府复议决定的诉讼请求理据不足，本院不予支持。关于原告在本案起诉状副本送达被告后提出请求确认原梧州市国土资源局作出的梧政函〔2013〕301号《梧州市人民政府关于终止执行梧州市电子工业学校等遗留问题处理方案的批复》违法并予以撤销的诉请的问题。因广西壮族自治区高级人民法院于2016年8月2日作出（2015）桂立行终字第172号行政裁定，对原告主张确认梧州市政府作出梧政函〔2013〕301号文件违法并予以撤销的诉请不予立案，该裁定书已经发生法律效力，故对原告该诉请本院不予审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广西壮族自治区梧州市电子工业学校的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广西壮族自治区梧州市电子工业学校负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陈少培 审 判 员 莫志祥 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年二月十七日 法官助理 何忠霞 书 记 员 姚家楷 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。