广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初945号原告佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会，住所地佛山市顺德区*****逸湾。负责人黄河。委托代理人张棣，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。委托代理人邓斯，该局顺德分局工作人员。第三人广东东逸湾物业发展有限公司，住佛山市顺德区*************。负责人陈天培。委托代理人陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。委托代理人蒋冬菊，广东恒生律师事务所律师。原告佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会诉原佛山市规划局顺德分局（下称市规划局）作出的顺建要点[2005]1017号《顺德区土地使用规划设计条件》（以下简称《规划设计条件》）一案，以佛山市自然资源局为被告于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因广东*逸湾物业发展有限公司与本案有利害关系，本院依法通知该单位为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭于同年10月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张棣、林晓晴，被告委托代理人张银安、邓斯，第三人的委托代理人陈琪璋、蒋冬菊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是佛山市容桂东逸湾小区的业主委员会，佛山市********以西地块（宗地号：106120-005，以下简称涉案地块）位于东逸湾小区的范围内。东逸湾小区由佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司（以下简称小王布公司）整体开发，小王布公司在向全体业主销售房屋时，将涉案地块的用途定位为业主共同使用的公共绿地。2002年7月17日，原顺德市规划国土局以顺规[2002]60号《关于东逸湾商住区详细规划的批复》和《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2002年7月17日），确认涉案地块的用途为公共绿地；2004年4月12日，原佛山市顺德区规划国土局以顺桂[2004]85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》和《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2004年4月12日），再次确认涉案地块的用途为公共绿地。涉案地块的位置位于整个东逸湾小区较中间的地带，所占东逸湾小区公共绿地的面积比例较大，是东逸湾小区公共绿地的重要组成部分。十多年来，涉案地块作为公共绿地，已经成为全体业主休闲、娱乐的地方，由全体业主一直占有、使用至今。然而，2019年4月，原告得知市规划局曾于2005年12月10日作出《规划设计条件》，将涉案地块的用途由公共绿地变更为居住用地。原告认为，市规划局作出《规划设计条件》，将涉案地块的用途由公共绿地变更为居住用地是错误的、违法的，主要理由如下：一、在未编制控制性详细规划的情况下，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005年实施）第二十条规定，建设用地的规划许可手续是以控制性详细规划为依据的，只有编制了控制性详细规划，城市规划行政主管部门才可办理建设用地的规划许可手续。据原告了解，市规划局作出《规划设计条件》的时候，涉案地块区域并未编制控制性详细规划，也就是说没有上一级的规划文件作为依据。市规划局在不符合办理建设用地的规划许可手续前提的情况下，违法作出《规划设计条件》，擅自改变涉案地块的用途，违反了上述规定。二、涉案地块由公共绿地变更为居住用地，违反了信赖保护原则，损害了政府的公信力，侵犯了东逸湾小区业主的合法权益。原顺德市规划国土局曾以顺规[2002]60号《关于东逸湾商住区详细规划的批复》和《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2002年7月17日），以及原佛山市顺德区规划国土局曾以顺桂[2004]85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》和《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2004年4月12日），确定涉案地块的用途为公共绿地。东逸湾小区业主在该小区购买住宅，其中很大的一个原因是基于对政府行政行为的信赖。从行政法的角度看，政府的行政行为必须坚持信赖保护原则，即行政行为一经作出，不得随意撤销、废止或改变，以保护行政相对人的正当利益和合理期待。在涉案地块已经过政府部门两次确认为公共绿地的情况下，市规划局却通过《规划设计条件》，随意将涉案地块的用途由公共绿地变更为居住用地，土地用途由群众休闲、娱乐的公共绿地，变更成开发商牟取利益的居住用地，变更之彻底，使东逸湾小区全体业主的正当利益和合理期待完全落空。市规划局的行政行为已经违背了信赖保护原则，损害了政府的公信力，也侵害了东逸湾小区全体业主的合法权益。三、市规划局作出《规划设计条件》，违反了法定程序。《中华人民共和国行政许可法》（2004年实施）第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005年实施）第二十二条规定：“城市规划行政主管部门受理建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请后，应当将有关申请事项予以公示。城市规划行政主管部门审查建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请，公示发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。城市规划行政主管部门应当听取申请人、利害关系人的意见。城市规划行政主管部门在依法核发建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证后，应当自核发之日起十五日内通过信息网络、设置公示栏公示等方式向社会公布核发结果。公民、法人和其他组织可以向城市规划行政主管部门查询许可证及其依据的控制性详细规划的具体内容。”市规划局在作出《规划设计条件》之前，未按规定进行公示公告，没有听取、征询与涉案地块具有重大利害关系的东逸湾小区全体业主的意见，剥夺全体业主的知情权、参与权，已经违反了法定程序。另外，《规划设计条件》作出时间是2005年12月10日，该规划条件明确记载有效期为半年，而市规划局在2006年10月盖章同意该设计要点有效期延期至2007年4月。原告认为在市规划局作出同意延期决定的当时，设计条件已经超过有效期，同时原告也未发现有关相对人提出的延期申请，因此原告认为该规划设计条件的延期存在重大的法律瑕疵。请求法院：1.确认原市规划局作出的《规划设计条件》违法；2.判令被告承担本案的诉讼费用。原告在诉讼中提交了《规划设计条件》及附图、关于东逸湾商住区详细规划的批复、总平面布置图、关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复、东逸湾商住区详细规划、会议记录及投票结果等证据材料。被告辩称，一、被告具有办理涉案规划条件的法定职权。《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发的通知》规定:“将市国土资源和城乡规划局的职责进行整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。”因此，被告作为市人民政府主管自然资源的工作部门，具有办理规划设计条件的法定职责。二、原市规划局提供案涉规划条件事实清楚、法律依据正确、程序合法。《中华人民共和国城市规划法》（1990年实施）第十八条规定：“编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行。……”第二十条规定：“……城市详细规划应当包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。”第二十一条规定：“城市规划实行分级审批。……城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件……”。2005年12月，小王布公司办理案涉容桂东逸湾逸景路以西地块5797.83平方米用地申请，请规划部门提供宗地规划设计条件。原市规划局经核查，东逸湾商住区项目有发改部门批准的立项文件顺计资字[2002]313号文，东逸湾商住区已编制顺规[2002]60号详细规划文件，后修改为顺规[2004]85号文，规划内容为小区用地面积79.17公顷，用地使用性质商住用地，公共绿地12.05公顷，总建筑面积457980平方米。东逸湾商住区实行分期开发，申请案涉5797.83平方米用地前，小区已完成一至五期规划报建并进行了开发建设，已报建的总建筑面积约32.69万平方米。小区规划的实际已建成但未申请报建的公共绿地面积超过12.05公顷。小区规划建设控制指标尚有空间，可以出具案涉宗地的规划设计条件。鉴于东逸湾商住区详细规划总平面布置图中案涉地块位置为绿地，实际开发建设时应先行调整小区总平面布置图，方可办理建设工程规划许可证进行开发建设，故在案涉规划条件第六项4注明“本规划设计条件仅作为完善有关手续的依据，建设时需按有关批准的详细规划执行”。规划部门遂根据东逸湾商住区详细规划，于2005年12月21日出具了案涉规划条件。案涉宗地用地使用性质为居住，容积率、绿地率等技术指标，符合东逸湾商住区详细规划，合法有效。三、原告的请求没有事实和法律依据。首先，案涉地块编制有详细规划，符合《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条的规定。其次，案涉地块属于东逸湾商住区中的土地，用地性质本身就是居住用地，不存在擅自改变土地用途的问题，案涉地块作为居住用地并没有减少东逸湾商住区详细规划批准的12.05公顷绿地面积，并没有侵犯小区业主的合法权益，并不违反信赖保护原则。第三，规划条件仅是土地出让文件中的一份材料，本身不具有独立性，性质上也不是行政许可，原告引用行政许可的有关法律规定，对规划条件的出具程序进行合法性评价，属于适用法律错误。综上，原市规划局出具案涉规划条件行政行为事实清楚、法律依据正确、程序合法，原告的请求没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。被告在诉讼中提供了顺计资字[2002]313号《关于顺德市容桂区小王布房产发展公司建设东逸湾商住区项目立项的批复》、顺规[2002]60号《关于东逸湾商住区详细规划的批复》及总平面布置图、顺规[2004]85号《关于容桂东逸湾商住区调整规划的批复》及总平面布置图等证据材料。第三人述称，一、涉案规划设计条件已注销，没有诉讼意义。原告诉请的《规划设计条件》已注销失效，无法对任何利害关系人的权利义务产生现实影响，且已被顺建要点（2008）341号《佛山市顺德区建设用地规划条件》所取代和更新，原告对注销失效的规划设计要点提出诉讼无任何诉讼法上的意义。二、涉案规划设计条件不是规划许可，只是出让合同的组成部分，不具有可诉性。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992年实施）第五条：“.......出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”《规划设计条件》是当时的规划部门出具规划设计条件给国土部门用于办理土地出让使用，以约定出让地块的建设条件，已成为第三人取得涉案土地的出让合同的组成部分，与出让合同共同构成对土地标的的确认，不是规划部门单独出具给第三人的用地规划许可或工程规划许可，是规划部门对国土部门的内部文件，是内部行政行为，其外化形式就是出让合同的附件，对其合法性的评价，可以在对最终的行政决定（如建设工程规划许可）一并进行，不具有单独的可诉性。三、涉案规划设计条件的内容已落实至建设工程规划许可证，原告已提起复议要求撤销该许可证，本次属重复救济。出让合同所约定的规划设计条件必须通过第三人申报落实在建设工程许可证上才能进行建设，目前第三人已取得建44***********98建设工程规划许可证，如果原告认为该工程规划内容减少了绿地比率，对其权益产生了影响，应该针对涉案规划条件外化的建设工程规划许可证的这一行政许可行为提起合法性审查之诉，而原告已向广东省自然资源厅提起撤销工程规划许可证的复议请求，不应针对同一行政内容分拆进行重复救济，增加各方讼累，浪费司法和行政资源。四、涉案规划设计条件其性质并非行政许可，原告将其定性为规划许可并作为起诉基础事实属于认知错误。（一）涉案规划设计条件其性质并非行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）第二条：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”涉案规划设计条件作为规划部门提出给国土部门的内部文件，由国土部门这一出让方主动转化为出让合同组成部分授予受让人（第三人），以用于约束受让人对出让地块的建设并作为日后报建依据，显然涉案规划设计条件并非由第三人向规划部门申请获得，不属于许可特定对象进行特定活动的行政许可行为。（二）原告错误适用《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005年实施）第二十条。原告在起诉状第一大点认为“2005年涉案地块未编制控制性详细规划，不能出具建设用地规划许可”，该结论是原告基于对涉案规划设计条件随意定性为规划许可得出，如前所述，涉案规划设计条件显然仅是土地出让合同的出让条件，并非第三人申请获得的行政许可。原告的该起诉事实与理由正是基于错误的事实认知而发生适用法律方面的根本性错误。五、涉案规划设计条件不属于行政许可范畴，不需征求业主意见，规划部门已在建设工程规划许可程序中保障了原告的知情权、参与权，被告不存在程序违法。原告在起诉状第三大点认为涉案规划设计条件属于行政许可，应适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005年实施）第二十二条进行公示公告，充分听取业主的意见，保障业主的知情权和参与权，但该起诉理由仍然是基于错误认知涉案规划设计条件是行政许可性质提出，属于法律依据错误。涉案地块从来不是东逸湾一至五期小区业主的共有物业，小区业主不是涉案地块的共有权属人（权属是国家所有），规划部门向国土部门发布内部文件无需对外履行公告义务，且在涉案规划设计条件内容通过建设工程规划许可程序进行落实环节，规划部门在审批涉案地块建设工程规划许可证时已对外公示和告知相关利害关系人有权提出意见等权利，故原告作为相邻权人的参与权、意见权已在建设工程规划证程序中得到保证和落实。本案被告不存在程序违法。六、涉案规划设计条件并没改变涉案地块的原定商住规划用途，原告混淆了建筑设计功能（绿化配套）与土地用途（商住地）的概念。（一）涉案规划设计条件符合顺德区顺规[2002]60号和顺桂[2004]85号的东逸湾商住区详细规划批复的商住用途，该两项批复并没批复涉案地块在内的东逸湾商住区为公共绿地用途，原告认为涉案地块土地原规划用途定性为公共绿地用途性质是混淆了建筑功能平面布局与土地使用性质的概念，见下述。（二）顺德区顺规[2002]60号《关于东逸湾商住区详细规划总平面布置图》和顺桂[2004]85号《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》既记载了规划部门出具给东逸湾商住区的用地平衡表和技术经济指标等东逸湾商住片区规划设计指标条件，又记载了第三人自行编制上报的建设工程方案平面布置示意图。该建设工程方案平面布置示意图主要用于报建用途，图上标注涉案地块建筑功能布置为配套绿地，这只是建筑工程方案的配套功能平面布置，政府部门或建设单位均有视实际需要进行调整的权利，原告主张土地用途就是公共绿地性质属于认知错误，涉案地块与东逸湾商住片区一向整体作为商品房开发用地，其土地使用性质为商住用途，从来没有被确定为绿地用途。国家作为涉案地块的所有权人，有权利按片区总体规划用途即商住用途出让地块给第三人进行房地产建设，建筑功能布置与调整是建设单位的权利，但要遵循政府部门审批的各项规划建设指标，且并不受制于片区居民的要求。原告在此混淆了建筑设计功能（绿化配套）与土地用途（商住地）的概念。本案规划部门以商住用途进行规划设计，出具涉案地块的规划设计条件给国土部门，并无违反原规划的商住用途。七、本案原告不享有诉权。首先，涉案地块不属于小区业主取得共有物权权属地块范围，也不是小区9幅宗地建设用地规划许可证红线区域范围内的土地，只是相邻地块，涉案地块从没有开放给业主使用和占有，由第三人封闭，自行管理和使用，且面积只有5700平方米，占规划区79万多平方米的极小比例且处于边角位置，原告在起诉状指称十多年来业主们长期占有和使用了涉案地块，面积很大，位于小区中间，作为休闲娱乐场所使用完全属于虚构事实。该地块由国家按照片区总体规划的商住用途出让给第三人，国家实现土地价值变现，并无损害原告及其代表的业主的任何利益。其次，原告代表的小区业主在签订的《商品房买卖合同》第七条承诺不对东逸湾规划区内的未开发土地的用途予以干涉，原告已经在合同中明示放弃了对土地用途可以主张的利益权利，第三人有权合法开发涉案地块，与原告已无利害关系。最后，规划部门出具涉案规划设计条件属于出让环节的内部行为和过程性文件，没有对业主和业委会权利义务产生影响，无论业委会或业主均不享有诉权。故此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，驳回原告起诉。另外市规划局的延期行为是内部行为，没有外化为规划许可，并非行政许可。第三人在诉讼中提供《规划设计条件》、《国有土地使用权补办出让合同书》、佛府（顺）国用（2007）第1002581号《国有土地证》、建44***********98《建设工程规划许可证》、1-5期业主的《商品房买卖合同》、《行政复议决定书》、业主大会议事规则、《东逸湾商住区详细规划总平面布置图》（2004.3.12）、《佛山市顺德区人民政府关于同意〈容桂小黄圃北片（D-RG-04-01）控制线详细规划〉的批复》等证据材料。经审理查明，2005年12月10日，市规划局作出《规划设计条件》。由于佛山市机构改革，原佛山市城乡规划局的职能整合划入佛山市国土资源和城乡规划局，后将佛山市国土资源和城乡规划局整合，组建佛山市自然资源局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被诉《规划设计条件》是市规划局根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”的规定，是规划部门针对涉案地块的开发条件所作出核定建设用地位置和界限所提出的主要技术指标和规划设计要求、配套设施等，作为核发建设用地规划许可证的前提条件，被诉《规划设计条件》行为发生的争议，不属因不动产引起的纠纷，原告对市规划局核发《规划设计条件》的行政行为不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，应自被诉行政行为作出之日起五年内提出，本案市规划局作出《规划设计条件》的时间为2005年12月10日，但原告在2019年8月22日才提起诉讼，已超过五年的法定起诉期限，且原告不存在因不可抗力或自身原因耽误起诉期限的情形，故对原告的起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会的起诉。本案不收取受理费，原告佛山市顺德区*****逸湾一至五期第一届业主委员会预交的受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  李 美人民陪审员  植惠卿二〇二〇年二月十三日书 记 员  肖静紫