广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1111号上诉人（原审第三人）：英德市东华镇汶潭村委会西坑村民小组（以下简称西坑村民小组）。负责人：张良伟，该村民小组长。委托代理人：李文方，刘虹，均系广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：谢志彬，该局工作人员。委托代理人：胡细康，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：黎锡光，清远市林业局副局长。原审原告：英德市东华镇汶潭村委会上楼村民小组（以下简称上楼村民小组）。负责人：温景呈，该村民小组长。委托代理人：马图观，英德市英州法律服务所工作人员。原审原告上楼村民小组诉被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府山林确权及复议纠纷一案，广东省清远市中级人民法院于2018年3月29日作出（2016）粤18行初166号行政判决。上诉人西坑村民小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：因原告上楼村民小组与第三人西坑村民小组争议的原告称为“蕉便岭”第三人称为“老围场山”的林地权属问题，第三人西坑村民小组向被告英德市人民政府申请确权。被告英德市人民政府依法受理后，派出调处工作组进行调查核实，并组织双方当事人到争议山场进行勘查，明确争议四至范围，核对相关证据材料，并召集争议双方进行协商调解，因双方当事人各持己见，无法达成协议。西坑村民小组申称：争议山名称老围场山，我村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO:0008394)，第一栏中载明山名：老围场山，四至：东至羊枯状洋湾山界，南至车坪竹坝面，西至蕉便岑汶潭山界，北至公路团结队山界。1985年至2014年我村民小组将老围场山（包括争议山场）承包给洋湾小组的村民温乃玖和温伯和种植林木（有承包合同书及公证书），承包者在争议范围种植了松树，请求英德市人民政府依法确认“老围场山”的林地权属归我村集体所有。上楼村民小组辩称：争议山场称蕉便岭，我村持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO:0008393)，山名：蕉便岭，面积：100亩，四至：东至西坑老围场山界，南至山坑，西至竹坝面，北至山栋新屋山界，该争议山场一直是我们村小组管理和使用，在80年代种过松树，于2003年卖给温福慨砍伐，2008年我们将争议山场发包给胡言尚改造成梯田时因西坑村民小组提出争执导致改造梯田失败，2009年我们与其解除承包合同。到了2015年我们又将争议山场发包给胡言振承包经营，我们村对争议山场有长期经营管理事实，请求英德市人民政府依法确认“蕉便岭山”的林地权属归我村集体所有。被告英德市人民政府查实：争议山场称老围场山，面积：43亩，四至：东至山埂，南至新开路，西至上楼蕉便岭柑田边，北至山顶分水，属林地性质。西坑村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO:0008394），持证单位：西坑，第一栏中载明山名：老围场山，面积：300亩，四至：东至羊枯状洋湾山界，南至车坪竹坝面，西至蕉便岺坟潭山界，北至公路团结队山界。经实地核对，该栏证载明的四至范围包括了整个争议山场。上楼村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO:0008393)，持证单位：上楼队，第二栏中载明山名：蕉便岭，面积：100亩，四至：东至西坑老围场山界，南至山坑，西至竹坝面，北至山栋新屋山界。根据上楼村民小组实地指认，该栏证的西至竹坝面在争议山场的西南面，而争议山场西面是新屋村民小组承包给他人经营的柑地；北至山栋新屋山界的位置并不是新屋村民小组的山场，因此该证载明的四至范围明显与实地不符。经营管理事实方面：西坑村民小组提供了一份1985年6月8日与洋湾村温乃玖、温伯和签订了承包期为30年的《合同书》，并提供了1985年7月20日在广东省××县公证处关于承包荒地合同的《公证书》，经承包者现场指认，承包者在争议山场种植了松树；还提供了《广东省英德市人民法院民事判决书》（2010）英法镇初字第120号，法院确认了西坑村民小组和温乃玖、温伯和于1985年6月8日签订的《合同书》的效力。上楼村民小组提供了2003年9月10日与温福慨卖树《合约》，但该份《合约》没有载明承包的四至范围；还提供了2015年8月28日与胡言振签订的《承包山岭合同》。但另查明，此次争议是在2010年7月份时上楼村民小组将争议山场的松树发包给高枧坝村民胡言（元）尚砍伐时发生的。因此上楼村民小组与胡言振的《承包山岭合同》是在争议发生之后签订的。被告英德市人民政府认为：西坑村民小组所持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO:0008394）第一栏载明的四至范围包括了整个争议山场，并提供了在争议山场的经营管理事实，其提出占有整个争议山场的权属请求，理由充分，本府予以支持。上楼村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》(英林证字NO:0008393）第二栏证载明的四至范围明显与实地不符，本府不予采信，其提出占有整个争议山场的权属请求理由不充分，本府不予支持。2017年5月11日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，作出了英府决[2017]27号《英德市人民政府关于处理老围场山林地权属的决定》,处理决定如下：争议山场老围场，面积：43亩，四至：东至山埂，南至新开路，西至上楼蕉便岭柑田边，北至山顶分水。此四至范围内的林地所有权归西坑村民小组集体所有。另查明：本院于2018年2月2日组织原告上楼村民小组、第三人西坑村民小组以及被告英德市人民政府工作人员赴争议地现场勘查。争议双方现场指认的共同之处是“老围场山”山场处在争议地的东北面。不同之处是原告称争议地山场在“蕉便岭”山场范围之内，第三人则称争议地在“老围场山”山场范围之内。经现场勘查，争议地东北面两个山头的分界处有一条山沟并有溪流将两座山分开，两个山头的自然分界线分明，“老围场山”山场处在争议地的东北面，争议地明显处在“蕉便岭”山场范围之内。经核对争议双方的1981年《山权林权所有证》，原告持有的“蕉便岭”《山权林权所有证》应包括在争议地的范围，第三人山林权证载明的四至范围是指在“老围场山”山场范围，并不包括争议地范围。再查明：第三人西坑村民小组与案外人新屋村民小组争议的“河背蕉便岭”林地，第三人西坑村民小组以同样的1981年英林证字NO:0008394号《山权林权所有证》山名“老围场山”主张权属，新屋村民小组持有的1981年英林证字NO:0008412号《山权林权所有证》载明的山名“河背蕉便岭”的四至范围为“东至与上楼山交界、南至竹坝、西至竹坝面、北至西坑山为界。”2017年5月11日英府决[2017]26号《英德市人民政府关于处理河背蕉便岭林地权属的决定》处理决定如下：争议山场河背蕉便岭，面积：23亩，四至：东至山坜，南至山顶分水（柑田北边界），西至竹坝边，北至下簌塘边，此四至范围内的林地所有权归新屋村民小组集体所有。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案对被告英德市人民政府2017年5月11日作出的英府决[2017]27号《英德市人民政府关于处理老围场山林地权属的决定》及清远市人民政府2017年9月30日作出的清府复决[2017]58号《行政复议决定书》的行政行为进行审查，经审查存在以下问题：首先，被告英德市人民政府《处理决定》认定争议林地属“老围场山”山场范围明显认定事实错误。“老围场山”与“蕉便岭”山属于两个不同的山场，据原审法院现场勘查，两个山头的分界处有一条山坑并有溪水流过将两座山分开，自然分界线分明。争议双方现场指认的共同之处是“老围场山”山场处在争议地的东北面。而争议地的南面为新开小路，并没有任何山界，可以证实该自然分界线是“老围场山”与“蕉便岭”山场的分界线，而争议地范围并不是独立的山场，处在该自然分界线的南面，明显应属“蕉便岭”山场范围之内。另外,争议地西面（即该自然分界线的西南面）为新屋村民小组的“河背蕉便岭”林地，在此之前第三人西坑村民小组以同样的1981年英林证字NO:0008394号《山权林权所有证》山名“老围场山”与案外人新屋村民小组争议的“河背蕉便岭”林地时，被告英德市人民政府作出的英府决[2017]26号《英德市人民政府关于处理河背蕉便岭林地权属的决定》已将与争议林地西面背水相邻的“河背蕉便岭”林地确权给新屋村民小组，佐证了争议林地属“蕉便岭”山场范围。同时新屋村民小组持有的1981年英林证字NO:0008412号《山权林权所有证》载明的山名“河背蕉便岭”的四至范围为“东至与上楼山交界、南至竹坝、西至竹坝面、北至西坑山为界。”也证实新屋村民小组林地北至第三人山场交界，东至与原告上楼村民小组交界，均属“蕉便岭”山场范围之内。因此，被告认定争议林地属于“老围场山”山场范围,属认定事实错误。其次，被告英德市人民政府《处理决定》认定争议双方持有的山林权证四至界限不清。从权属依据看，原告上楼村民小组持有的1981年英林证字NO:0008393号《山权林权所有证》载明的山名“蕉便岭”的四至范围为“东至西坑老围场山界、南至山坑、西至竹坝面、北至山栋新屋山界。”第三人西坑村民小组持有的1981年英林证字NO:0008394号《山权林权所有证》载明的山名“老围场山”的四至范围为“东至羊牯状洋湾山界、南至车坪竹坝面、西至蕉便岭汶潭山界、北至公路团结山界。”被告英德市人民政府《处理决定》认定原告山林权证载明的四至范围与实地不符，第三人山林权证载明的四至范围包括了整个争议山场。因1981年《山权林权所有证》受当时条件限制，只有文字记载没有附图或地形图标识，表述的权属四至界限范围和面积往往是不确定的，需组织争议双方实地勘验指认《山权林权所有证》所划定的四至界限范围，就争议林地是否如同被告所认定的事实，原审法院前往实地勘验查实：争议地是处在“蕉便岭”山场范围之内，西面背水的山为案外人新屋村民小组的“河背蕉便岭”已确权的林地，原告持有的英林证字NO:0008393号《山权林权所有证》“东至西坑老围场山界”指东面与第三人的老围场山相邻，“北至山栋新屋山界”，即是争议地西北面接壤处仍是蕉便岭山范围属新屋村民小组的林地，两者以山栋为界，均与现场吻合。而整个“蕉便岭”山原属于原告上楼、新屋与下围三个村民小组的汶潭自然村片所有，“蕉便岭”山范围内的权属只是原汶潭自然村的三个村民小组如何划分的问题。因此，原告持有的“蕉便岭”《山权林权所有证》应包括在争议地的范围。第三人西坑村民小组持有的英林证字NO:0008394号《山权林权所有证》是指“老围场山”山场范围之内，从四至表述界限看，其中明显界限是与汶潭（自然村）的蕉便岭山界交界，其他界限表述并不能证实是包括在争议地或“蕉便岭”山场范围之内。因此，被告认定第三人山林权证载明的四至范围包括了整个争议山场，明显核查四至界限不清。综上所述，被告英德市人民政府作出的英府决[2017]27号《英德市人民政府关于处理老围场山林地权属的决定》对争议地权属来源和依据认定不清，核查四至界限错误，导致适用法律及确权处理结果不恰当，应当予以撤销。被告清远市人民政府在复议程序中虽然履行了相关程序，但未能查明相关事实，所作出的清府复决[2017]58号《行政复议决定书》也应一并予以撤销。原告上楼村民小组诉讼请求理据较充分，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项和第七十九条的规定，判决：一、撤销被告英德市人民政府2017年5月11日作出的英府决[2017]27号《英德市人民政府关于处理老围场山林地权属的决定》以及清远市人民政府2017年9月30日作出的清府复决[2017]58号《行政复议决定书》。二、由被告英德市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。上诉人西坑村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一、一审越权扩大争议范围，将争议山场东面的山沟认定为老围场山和蕉便岭的分界线错误。涉案处理决定已经将争议地的四至明确确定。该争议范围是经过了现场勘查，制作了现场图，并经双方确认的。一审偏袒原审原告，不顾各方确认的争议方范围，将争议范围向东扩大至争议地以东的山坑。双方持有的《山权林权所有证》都未将山坑作为分界线，一审罔顾事实，越权将争议地扩大是错误的。二、一审判决抛弃了上楼组持有的《山权林权所有证》载明的界址，反而以案外人的《山权林权所有证》推定上诉人的林地范围于法无据。根据上楼组持有的《山权林权所有证》记载的蕉便岭的四至，其北至明确为山栋新屋山界，根据上诉人提交的英府决[2017]26号《英德市人民政府关于处理河背蕉便岭林地权属的决定》，可以证明新屋组的河背蕉便岭在争议岭的西北面，可以确定上楼组和新屋组的山地双方南北相邻，上楼组的山地在河背蕉便岭的南边，也就是在争议岭的西南面。一审判决不顾这一事实，反而以案外人新屋组持有的《山权林权证》记载的河背蕉便岭东面界址与上楼组交界推定争议山场属于上楼组是错误的。争议山场的北边并不是新屋组的山场，争议地的西边不属于新屋组，争议地的西北面和新屋山之间不接壤，明显与上楼组《山权林权所有证》的北至不符。二、原审判决认定上楼组的山林权证四至包含争议地四至范围与核查四至界限不清是错误的。被上诉人办案人员经过了现场勘查，对实地情况更为了解。英德市政府认为上诉人的山林权证包含了争议地是正确的。根据上诉人和上楼组持有的山林权证四至描述，可以证明双方山林地是东西相邻的，但并未注明自然界线。根据上楼组现场指认的，争议山场的北面不属于新屋村民小组，显然与上楼组持有的山林权证北至不符由此可以推定上楼组的山林地应该在新屋山的南面。另外，（2010）英法镇初字第120号判决已确认上诉人1985年将争议地承包给他人，并经承包人现场指认，争议山场在承包范围内，承包已30年之久，上诉人对争议山场的经营管理事实不容争议。争议地的西面为上楼组发包给他人种植的柑田，有山路以及界桩。界线非常清楚，英德市政府认定上诉人的山林权证包含整个争议山场是正确的。三、一审判决无中生有认为双方指认的共同之处是老围场山场处在争议地的东北面。一审法院在2018年2月2日现场指认时，上诉人根本没有指认老围场山在争议山场的东北面。上诉请求：撤销一审判决，维持英德市人民政府作出的涉案处理决定以及清远市人民政府作出的复议决定。被上诉人英德市人民政府答辩称：一、一审判决认定老围场山和蕉便岭山分属不同两座山过于主观推断，与事实不符。双方的权属凭证均未载明东西分界为自然分界，上诉人和上楼村小组持有的山林权证只是东西相邻，但没有具体的地标界线，不能推断属于不同的两座山。二、英府决26号处理决定确权的范围和本案确权的范围不存在接壤。案外人新屋村小组的权属四至与上楼村小组的权属凭证四至存在矛盾。一审法院勘查后认定的事实和被上诉人认定的事实完全相反，主要原因在于一审法院主观推断老围场山和蕉便岭分属于不同的两个山头。[2017]26号处理决定确定争议山岭的东面为山坜，和本案没有关联，所以新屋组的权属凭证的东至与现状是不符的。如果以[2017]26号处理决定为依据，根据上楼组权属凭证记载的北至才是新屋组的林地，上楼组权属凭证记载的山地应当在新屋组林地的南边，也与被上诉人查明争议范围西面为上楼蕉便岭柑地是相符的。三、本案中争议双方的权属凭证对于林地分界没有载明，被上诉人依照双方的指认以及经营管理的证据进行核实，从尊重历史，结合现状的角度，将争议地确权归西坑小组是有依据的。被上诉人清远市人民政府及原审原告上楼村民小组未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款规定：“……1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”。第十五条第二款规定：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”本案中西坑村民小组和上楼村民小组因争议岭权属产生纠纷，西坑村民小组会提交了《山权林权所有证》（英林证字NO.0008394号）、以及将争议山场1985年至2014年承包给温乃玖、温伯和种植林木的《合同书》和公证书、英德市人民法院对西坑村民小组和温乃玖、温伯和因承包纠纷作为的民事判决等材料主张争议岭权属。上楼村民小组则提交了《山权林权所有证》（英林证字NO.008393号）以及主张2003年发包给温福慨砍树、2008年承包给胡言尚改造梯田、2015年承包给胡言振经营等材料主张争议岭的权属。英德市人民政府收到西坑村民小组的调处申请后，经过现场勘查，确定了争议岭的四至范围。经争议双方现场指认其持有的《山权林权所有证》的四至界限，并向温乃玖调查及现场指认其承包争议岭的范围，英德市人民政府据此认定，西坑村民小组持有的《山权林权所有证》记载的老围场山地块包含了争议岭，上楼村民小组持有的《山权林权所有证》记载的地块四至范围与争议岭四至不符，且根据西坑村民小组提交的《合同书》及公证书、英德市人民政府对承包人的调查情况、英德市人民法院就西坑村民小组与承包人因争议岭承包纠纷作出的民事判决，可以确认西坑村民小组对争议岭使用和经营管理的事实。上楼村民小组提交的对争议岭使用和经营管理事实的合同与争议岭四至不符，不能证明其对争议岭存在使用和经营管理的事实，英德市人民政府据此确认争议岭归属西坑村民小组。但英德市人民政府在调处过程中，未结合实地“老围场山”和“蕉便岭”的自然界线状况，仅仅依据争议双方提交的《山权林权所有证》记载的四至界址对“老围场山”和“蕉便岭”的位置作出判断，认定西坑村民小组提交的《山权林权所有证》包含争议地，上楼村民小组提交的《山权林权所有证》未包含争议地，并据此作出被诉处理决定，将争议岭权属全部确权归西坑村民小组所有，存在事实不清情形，依法应予撤销并重新调查处理。清远市人民政府复议维持英德市人民政府作出的被诉处理决定亦属事实不清。原审判决撤销被诉处理决定及复议决定，并判令英德市人民政府对争议双方就涉案林地产生的权属纠纷重新作出处理，结果并无不当，本院依法予以维持。英德市人民政府可重新调查取证，综合分析争议双方提交的权属凭证及管理使用事实等方面的证据材料，合理划分确权，妥善化解涉案权属纠纷。上诉人西坑村民小组上诉主张，一审判决认定事实错误，判决结果错误等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人西坑村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年五月二十七日书记员  刘 丹