广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1004号原告佛山市顺德区锡豪食品有限公司，住所地佛山市顺德区北滘镇西海村委会宏发砂砖厂东侧。法定代表人冯伟潮,总经理。委托代理人吕伟虹，广东宝慧（顺德）律师事务所律师。委托代理人杨文龙，广东宝慧（顺德）律师事务所实习律师。被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区榴苑路20号。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人江达成，该局工作人员。委托代理人江敏，广东顺晖律师事务所律师。原告佛山市顺德区锡豪食品有限公司不服被告佛山市生态环境局作出的佛环0306罚[2019]第E011-1号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吕伟虹、杨文龙，被告的委托代理人江达成、江敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年8月13日作出《行政处罚决定书》，查明原告在佛山市顺德区北滘镇西海村委会宏发砂砖厂东侧从事方便食品制造项目（属于编制环境影响报告表建设项目）生产，原告的方便食品制造项目于2012年2月通过验收后，项目部分发生变动，将当中的3个燃气炉改为烧柴清洗炉，烧柴清洗炉在生产过程中有废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，于2012年3月建成并投入生产。被告认为，原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对原告罚款20万元。原告诉称，一、被告认定事实不清，应予纠正。（一）原告经营加工食品制造工作，案涉的9个燃气炉于2011年12月底同时建成，并于2012年2月通过环境影响评价验收。(二）原告的9个燃气炉中，只有6个燃气炉于验收后投入生产使用，用作油炸食品。原告通过油烟净化机排出油炸食品所产生的油烟，但油烟净化机有滤网，在长时间工作中容易造成堵塞，需要用高温清洗分离油渍，因此原告使用了3个废弃的燃气炉用作清洗炉。（三）被告工作人员于2019年4月12日到原告处检查后，便认为原告“将当中的3个燃气炉改为烧柴清洗炉，烧柴清洗炉在生产过程中有废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，于2012年3月建成并投入生产”，是对原告经营生产实际情况未深入调查，并根据几件物品主观推测得出的结果。1.案涉3个清洗炉的加热原理是用蒸汽炉通过蒸汽管运输蒸汽进行加热，故被告工作人员发现这3个清洗炉存在热量实属正常。2.被告工作人员在案涉的3个清洗炉的炉头上发现脏污，是因为清洁时锅底所产生的灰导致，并不是木头燃烧后的残渍。3.被告工作人员在原告处发现有几根木棍，便认为是拿来烧柴用的，严重违背客观事实。原告的木棍主要作用是在生产过程中起搅拌等功能，况且木棍数量稀少、体型较细，根本不适合用作燃烧的原料，被告工作人员也没有发现现场存在烧柴的痕迹。4.被告仅凭清洗炉有热量、有脏污、有木棍就认定原告是用来烧柴生产，是对事实认定不清，应予纠正。二、被告适用法律错误，作出错误处罚决定。（一）被告认为原告违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，并对原告处以20万元的罚款缺乏事实和法律依据。原告并没有利用烧柴方式使用燃气炉，也不存在产生废气的行为，所以无需建设配套的环保处理设施。（二）原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，被告没有证据证明原告利用烧柴的方式使用清洁炉，原告的燃气炉是通过环境影响评价验收的，依法从事生产工作，并无不当，不应给予处罚。综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了下列证据：1.原告的《营业执照（副本）》复印件、法定代表人（负责人）身份证明书、被告的组织机构统一社会信用代码公示查询信息，证明原告、被告的诉讼主体资格。2.《行政处罚决定书》、责令改正（停止）违法行为决定书、行政处罚听证申请书，证明被告对原告的处罚及原告依法申请听证的事实。被告辩称，一、被告对原告违反“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或使用”的环境违法行为有作出行政处罚的职权。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和粤办发〔2018〕5号《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案〉的通知》，被告作为佛山市顺德区生态环境直接管理部门，对原告违反“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或使用”的环境违法行为具有行政处罚职权。二、被告认定“该公司方便食品制造项目于2012年2月通过验收后，项目部分发生变动，将当中的3个燃气炉改为烧柴清洗炉，烧柴清洗炉在生产过程中有废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，于2012年3月建成并投入生产”的环境违法行为证据确凿。理由如下：（一）2019年4月12日11时10分至11时30分，被告执法人员到达佛山市顺德区北滘镇西海村委会宏发砂砖厂东侧的原告处进行检查，检查发现：原告建设的方便食品制造项目正在生产；增加的生产规模有：清洗炉2个，烧柴清洗炉2个；生产过程中有废气产生，清洁工序产生的废气经油烟净化装置处理后排放，烧柴清洗炉产生的烟尘无组织排放；原告提供了相关环评文件。被告执法人员在现场制作了《现场检查（勘验）笔录》，原告在场人梁某在该笔录上签名确认属实。被告执法人员对原告生产及排污情况进行了拍照取证。（二）2019年4月16日15时10分至16时30分，被告执法人员在佛山市顺德区北*镇新城区*********向原告管理员梁某进行调查询问并制作《调查询问笔录》，其在笔录中确认以下事实：原告方便食品制造项目是2010年9月开始建设、2012年3月正式建成并正式投入生产，取得了《顺德区建设项目环境影响报告批准证》（编号：北2XXXX59）；现时的主体工程生产规模为：石油气炉灶12个、冷库2个、打肉机5台、清洗机3台、搅拌机2台、电锅炉3台、烧柴清洗炉3个；原告增加（扩建）的生产规模为烧柴清洗炉3个，没有重新报批环评文件且没有配套环保处理设施，于2010年9月开始建设，2012年3月正式建成并正式投入生产，在生产过程中有废气产生，产生的烟尘无组织排放。（三）2019年7月4日，原告在听证笔录中确认“涉案的9个燃气炉于2011年12月底同时建成并于2012年2月通过环评验收，验收后有六个燃气炉一直投入生产使用用作油炸食品”“由于油炸食品产生的油烟通过油烟净化机排出，因油烟净化机有滤网，时间长会导致滤网堵塞，需要用高温清洗分离油渍，故我司使用了三个废弃的燃气炉作清洗炉，3个清洗炉需要用到的蒸汽是由另一蒸汽炉进行加热，……”综上，结合被告对原告制作的《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》和原告在听证中的陈述的事实等证据证明原告在《行政起诉状》认为被告认定事实不清不能成立，被告认定原告涉案环境违法行为的证据确凿。三、被告对原告作出罚款20万元的处罚决定所适用的行政法规正确，内容适当。理由如下：原告涉案环境违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，且鉴于原告环境违法行为对环境影响较少，并未造成较大的环境危害后果并在调查阶段有积极配合取证等可以从轻处罚的情形，故被告参照原《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第一部分环境管理部分第五条的规定，对原告在法定的最低罚款限额作出罚款20万元的处罚决定的适用行政法规依据正确，且内容适当。四、被告对原告涉案环境违法行为作出罚款20万元的决定符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序。（一）2019年4月18日，被告在对原告先行调查取证后，对原告涉案环境违法行为进行立案。同年6月19日，被告向原告直接送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出罚款30万元的行政处罚决定及其享有陈述申辩和申请听证的权利。同年6月21日，原告向被告提出听证申请。同年6月24日，被告向原告直接送达《行政处罚听证通知书》并于同年6月28日发出听证公告。同年7月4日，被告举行听证会。同年7月20日，被告作出《听证报告书》，同年8月5日，被告对原告重新直接送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出罚款20万元的行政处罚决定及其享有陈述申辩和申请听证的权利，原告在指定期限内没有向被告提出陈述和申辩，也未申请听证。（二）2019年8月13日，被告经集体讨论，决定对原告涉案环境违法行为罚款20万元并作出《行政处罚决定书》，于同年8月15日向原告直接送达《行政处罚决定书》和《责令改正（停止）违法行为通知书》。综上所述，被告对原告涉案环境违法行为作出罚款20万元决定的行政行为主要证据确凿，内容适当，适用行政法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提交了下列证据、依据：1.原告的《营业执照（副本）》复印件、冯伟潮的居民身份证复印件、法定代表人身份证明，证明原告主体资格及冯伟潮为原告法定代表人，且为原告直接负责的主管人员。2.顺德区建设项目环境影响报告批准证、图片记录，证明原告建设的方便食品制造项目于2011年7月16日通过环评审批，环境保护设施于2012年2月28日验收通过，批准规模为：石油气炉灶12个、冷库2个、打肉机5台、清洗机3台、搅拌机2台、电锅炉3台。顺德区建设项目环境影响报告批准证中审批要求为必须使用石油气或电等清洁燃料。3.现场检查（勘验）笔录，证明2019年4月12日11时10分至11时30分，被告执法人员到达佛山市顺德区北滘镇西海村委会宏发砂砖厂东侧的原告进行检查，检查发现：该公司建设的方便食品制造项目正在生产；增加的生产规模有：清洗炉2个，烧柴清洗炉2个；生产过程中有废气产生，清洁工序产生的废气经油烟净化装置处理后排放，烧柴清洗炉产生的烟尘无组织排放。4.拍摄照片记录，证明原告生产和排污情况,被告检查时发现烧柴清洗炉的炉体有热量余温、地面有烧柴的痕迹、炉壁有木柴堆放、烧柴清洗炉产生的烟尘无组织排放。5.梁某的《调查询问笔录》及授权委托书、梁某的居民身份证复印件、受送达人送达地址确认书，证明原告管理员梁某确认：该公司方便食品制造项目是2010年9月开始建设、2012年3月正式建成并正式投入生产，取得了《顺德区建设项目环境影响报告批准证》（编号：北2XXXX59）；现时的主体工程生产规模为：石油气炉灶12个、冷库2个、打肉机5台、清洗机3台、搅拌机2台、电锅炉3台、烧柴清洗炉3个；原告增加（扩建）的生产规模为烧柴清洗炉3个，没有重新报批环评文件且没有配套环保处理设施，于2010年9月开始建设，2012年3月正式建成并正式投入生产，在生产过程中有废气产生，产生的烟尘无组织排放。6.生产规模证明，证明原告于2019年5月21日确认现时的生产规模如下：石油气炉灶12个、冷库2个、打肉机5台、清洗机3台、搅拌机2台、电锅炉3台、烧柴清洗炉3个。7.行政处罚案件立案审批表、案件调查报告、法制审核意见书，证明被告对原告涉案环境违法行为进行立案、报告、审核。8.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、听证公告及拍摄照片记录、行政处罚听证笔录、授权委托书及罗顺群的居民身份证复印件、建设项目环境影响报告表、顺德区建设项目环境影响报告批准证、广东省污染物排放许可证（副证）复印件、听证报告书，证明被告第一次告知原告拟处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有的陈述和申辩、申请听证权利；原告申请听证的事实和理由；听证笔录内容等。9.案件调查报告、行政处罚决定法制审核意见书，证明听证后被告对原告涉案环境违法行为重新进行报告、审核。10.行政处罚告知书及送达回证，证明被告第二次告知原告拟处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有的陈述和申辩、申请听证权利。11.重大案件集体讨论记录及行政处罚决定审批表，证明经被告集体讨论后对原告环境违法行为作出行政处罚决定。12.《行政处罚决定书》、顺德区行政罚没缴款通知书及送达回证、责令改正（停止）违法行为决定书及送达回证，证明被告对原告涉案环境违法行为作出《行政处罚决定书》并直接送达原告。被告向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政处罚法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响分类管理名录》《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》，作为其作出案涉行政行为合法的法律依据。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据，被告对真实性、合法性、关联性无异议，经查，原告提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。被告提交的证据，原告对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3、5的真实性、合法性、关联性有异议，但确认梁某签名的真实性，对证据4的真实性无异议，对证据6除公章予以确认外，对内容不予确认，对证据7-12的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议。经查，原告在确认梁某签名和证据6所盖公章真实性的前提下，否认证据的真实性缺乏依据，故本院确认被告提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，予以采纳。经审理查明，原告在佛山市顺德区北滘镇西海村委会宏发砂砖厂东侧从事方便食品制造项目生产，原告的方便食品制造项目于2012年2月通过验收后，项目部分发生变动，将当中的3个蒸汽炉改为烧柴清洗炉，烧柴清洗炉在生产过工程中有废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，于2012年3月建成并投入生产。2019年4月12日，被告执法人员到原告处检查时发现原告存在环境违法行为，并于同年4月18日立案调查。2019年6月12日，被告作出佛环0306罚[2019]第E011-1号《行政处罚告知书》，认为原告方便食品制造项目在生产过程中有废气产生，生产项目通过验收后扩建的3个烧柴清洗炉产生的废气（烟尘），需要配套建设的环保处理设施未建成，于2012年3月建成并投入生产。被告认为原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，拟依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及参照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》，对原告罚款30万元，同时告知原告陈述、申辩和听证权利。2019年6月21日，原告就被告拟处罚事项申请听证。2019年7月4日，被告应原告的申请就拟对原告的处罚事项组织听证。经听证和后续调查，被告认为原告的违法行为应为在生产项目经过验收后，项目部分发生变动，将当中3个燃气炉改为烧柴清洗炉，烧柴清洗炉在生产过程中有废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，于2012年3月建成并投入生产使用。2019年8月5日，被告根据重新认定的事实向原告作出佛环0306罚[2019]第E011-1号《行政处罚告知书》，告知拟处罚事项和陈述申辩、听证权利。2019年8月13日，被告就原告的违法行为和处罚事项组织集体讨论，决定对原告罚款20万元。2019年8月13日，被告作出《行政处罚决定书》和《责令改正违法行为决定书》，并于同年8月15日送达原告。另查，根据原告取得的《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，原告经批准的建设规模为石油气炉灶12个、冷库2个、打肉机5台、清洗机3台、搅拌机2台、电锅炉3台。同时，根据被告在庭审中确认，原告经过批准使用的石油气炉灶不需要配套环境保护设施。目前，原告实际有炉灶9个，其中6个为燃气炉，3个为烧柴清洗炉。再查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》的规定，原告从事行业以及烧柴清洗炉建设项目属于需要提交环境影响报告表项目。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”被告作为佛山市政府的环境保护主管部门，其依法具有对需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用的违法行为进行查处的职能。本案中，被告经过调查、听证和集体讨论等法定程序，作出《行政处罚决定书》，依法送达并告知原告行政复议和诉讼权利，程序合法，本院予以支持。本案的争议焦点是被告作出的《行政处罚决定书》是否合法。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十二条第一款规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，原告经批准建设和使用的炉灶为燃气炉，但在实际生产中，原告将燃气炉改为烧柴清洗炉，燃料的变化导致了污染物发生变化，属于环境影响评价文件经批准后，建设项目的生产工艺发生重大变动，应当重新报批环境影响评价文件的情形。同时，原告从事行业以及烧柴清洗炉建设项目属于需要提交环境影响报告表的项目，故烧柴清洗炉的使用过程中可能造成环境污染，原告的委托代理人梁某在被告调查时也确认烧柴清洗炉使用过程中有废气产生，没有配套环保处理设施，产生的烟尘无组织排放，因此原告烧柴清洗炉生产项目应该配备相应的环境保护设施，并在环境保护设施经过验收后，生产项目才能投入使用。原告在烧柴清洗炉的环境保护设施未建成的情况下即投入生产使用违反了上述规定，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚，处罚金额未超过法律规定的幅度，于法有据，本院予以支持。原告认为，其并没有将3个燃气炉改成清洗炉，其在生产中是利用蒸汽炉产生的蒸汽清洗油烟净化器的滤网，并非是以木柴为燃料的烧柴清洗炉，炉灶的余温是蒸汽管输送蒸汽导致，旁边的木棍也并非用于燃烧，并且梁某文化水平低对生产不熟悉，其笔录不能作为证明事实的证据，因此被告认定事实不清，作出的处罚应予撤销。经查，在被告调查过程中，原告出具了委托书委托梁某作为代理人接受被告的调查，该委托书有原告盖章和原告签名，真实合法，原告以梁某的文化水平和不熟悉生产为由否认梁某在被告调查中的陈述缺乏理据，本院不予支持。梁某于2019年4月16日接受被告调查时对该3个清洗炉明确陈述为“烧柴清洗炉”，并陈述“烧柴清洗炉产生的烟尘无组织排放”“现场检查时，因员工贪图方便没有开启已审批石油气炉灶而使用了1个烧柴清洗炉，因此检查时该清洗炉有余温，其于两个炉检查当天没有余温”。原告2019年5月21日出具的《生产规模证明》确认“烧柴清洗炉3个”，且被告执法人员2019年4月16日所拍摄的现场照片中亦明确显示炉灶旁有木棍和明显的烧柴痕迹，上述证据能相互印证，证实原告建设烧柴清洗炉的事实。此外，原告主张该3个清洗炉是通过蒸汽炉产生的蒸汽对油烟净化器滤网进行清洗，但原告并没有证据予以证明，并且原告在起诉状中陈述炉灶旁的木棍用于生产时的搅拌，但在庭审中又陈述木棍用于放置鸡脚，明显与事实不符，故本院对原告的主张不予采纳。综上，被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市顺德区锡豪食品有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（已由原告预交），由原告佛山市顺德区锡豪食品有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  郭晓红人民陪审员  曾慧虹二〇二〇年二月二十四日书 记 员  黎凯瑶