广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申667号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑柱志等61人。（具体人员及身份情况附后） 诉讼代表人郑柱志，男，汉族，1950年6月1日出生，住平南县。 诉讼代表人郑寿才，男，汉族，1937年1月2日出生，住平南县。 诉讼代表人郑以清，男，汉族，1951年11月9日出生，住平南县。 诉讼代表人郑用华，男，汉族，1958年3月28日出生，住平南县。 诉讼代表人郑日烽，男，汉族，1982年6月16日出生，住平南县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）平南县自然资源局。住所地：平南县平南街道二环大道905号。 法定代表人陈剑，局长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局干部。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局干部。 再审申请人郑柱志等61人因诉被申请人平南县自然资源局责令交出土地决定一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行终57号行政判决，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 平南县人民法院一审查明：2017年9月28日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出桂政土批函〔2017〕554号、555号征地批复，同意征收包括郑柱志等61人承包的部分土地。2017年10月24日，平南县人民政府（以下简称平南县政府）根据上述征地批复发布平政公〔2017〕9号、10号征收土地公告，分别将征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，被征收土地的所有权人、位置、地类和面积，征地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、地点等有关事项予以公告。2017年11月20日，平南县自然资源局发布平国土资告〔2017〕21号、22号土地补偿安置方案，将征收土地补偿安置方案包括补偿安置标准等事项予以公示告知。2018年1月4日，平南县政府作出平政函〔2018〕4号、6号补偿安置方案批复，同意实施平国土资告〔2017〕21号、22号土地补偿安置方案。2018年1月17日，平南县自然资源局与平南县人民政府征地拆迁管理办公室共同发布平国土资通字〔2018〕1号《关于限期丈量土地及地上附着的建筑物面积和清点青苗的通告》，要求被征收土地的集体、土地承包经营者和建筑物所有权人于2018年1月22日前自行到征地指挥部办公室，联系征地工作组丈量土地、清点青苗及建筑物，办理补偿登记，逾期不来办理征地补偿登记的，视为自行放弃权利，由征地工作组依法组织丈量、清点等内容。2018年2月11日，平南县自然资源局作出平国土资征告字〔2018〕1号《责令交出土地事前告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，拟对田廖屯作出责令15日内清除被征收土地上的青苗和地上附着物并交出被征收土地的决定，告知如对决定有异议可在接到告知书之日起五个工作日内向平南县国土资源局提出书面陈述、申辩意见和要求举行听证申请，或者直接到平南县国土资源局进行陈述和申辩，逾期不提出视为放弃陈述、申辩和听证权利。公示期内，无人提出异议。2018年3月2日，平南县自然资源局作出平国土资征处字〔2018〕1号《平南县国土资源局责令交出土地决定书》（以下简称1号交地决定），根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令田廖屯自决定书送达之日起15日内清除已被征收的135.4507亩土地上的青苗和地上附着物并交出土地，逾期拒不交出土地的将依法申请人民法院强制执行。郑柱志等61人不服，于2018年8月10日提起本案行政诉讼，起诉请求：撤销1号交地决定。 2018年7月25日，郑柱志等61人向贵港市中级人民法院另案起诉平南县政府，请求确认平南县政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。平南县人民法院认为要以上述案件判决结果为依据，中止本案审理。2019年4月17日，贵港市中级人民法院作出（2018）桂08行初118号、119号行政判决，确认平南县政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。随后，平南县人民法院恢复本案审理。 平南县人民法院一审认为：2017年9月28日自治区政府作出两个征地批复后，平南县自然资源局在具体实施征收的过程中，已经履行了征收土地公告、土地补偿安置方案公告，并公告通知土地所有权人、使用权人及相关权利人限期办理征地补偿登记手续。郑柱志等61人未在征收土地公告规定的期限内持土地证件到指定地点办理征地补偿登记手续，也没有配合征收实施部门丈量各自承包的土地面积和清点地上附着物，平南县自然资源局也公告了丈量土地面积和清点地上附着物的结果及应当支付土地补偿款和地上附着物补偿金额及领取的方式。平南县自然资源局作出责令交出土地的行政行为，在实体和程序上均符合有关法律法规的规定，该行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，亦符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑柱志等61人要求撤销1号交地决定的诉讼请求。 贵港市中级人民法院二审查明：在二审询问中，郑柱志等61人的代表人承认平南街道乌江社区田廖一、二屯在落实生产责任制时总共120户人，现起诉的61人属于代表120户户主。1号交地决定责令交出土地的主体为“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”这一集体经济组织，而本案一审所列原告为郑柱志等61人，并没有将田廖一屯、田廖二屯列为本案原告。故一审判决查明事实部分中的“原告田廖屯”称谓在本案中指代不明，二审法院将“原告田廖屯”统一改称为“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”。对于一审法院认定事实的证据和查明的其余事实，二审予以确认。 另查明，贵港市中级人民法院于2019年4月17日作出（2018）桂08行初118号、119号行政判决，认定平南县自然资源局等部门虽在具体实施征收过程中视为已经以书面形式落实被征收土地的土地补偿款和地上青苗补偿费，但平南县政府未落实集体生产生活用地，判决确认平南县政府强行毁坏、占用原告承包地及毁坏地上附着物的强制执行行为违法。郑柱志等61人不服提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年9月3日作出（2019）桂行终873号、874号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2018年2月27日，平南县政府作出《平南县人民政府关于同意于平南街道乌江田廖队拟安置预留地界址的批复》（平政函〔2018〕29号），原则同意田廖屯拟安置预留地界址选址方案，生产生活用地面积需按征收土地面积135.45亩的20%（含公摊）安置给集体作为集体生产生活用地，即安置面积27.09亩，扣减道路公摊面积后，实际安置面积18.2088亩，安置地点：县城西新区，附件为“平南街道乌江田廖队拟安置用地界址图”。但经核实，平南县政府拟安置给田廖屯集体的生产生活用地至今尚未被征收为国有，地块用地范围尚未落实。 贵港市中级人民法院二审认为：关于郑柱志等61人的原告主体是否适格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案被诉的1号交地决定责令交出土地的行政相对人是“平南街道乌江社区田廖屯（一、二屯）”这一特定集体经济组织，该行政行为涉及的权益除了田廖一屯、二屯被征收的集体土地所有权外，还涉及被征收土地上的青苗等附着物补偿权益，郑柱志等61人作为被征收土地上承包经营权人可以以自己的名义提起本案诉讼，故郑柱志等61人原告主体适格。由于1号交地决定涉及田廖一屯、二屯集体土地所有权权益，田廖一屯、二屯属于本案利害关系人，在郑柱志等61人提起本案诉讼后，一审法院虽然没有向郑柱志等61人释明其所在集体应当一并作为本案原告提起诉讼，也没有依法追加该集体为本案第三人参加诉讼，但根据二审补充查明的事实，郑柱志等61人既是田廖一屯、二屯集体土地的承包经营权人即土地使用权人，又是田廖一屯、二屯集体过半数的村民代表，可认定郑柱志等61人的起诉代表村民个人意愿的同时，也代表了田廖一屯、二屯集体的意愿。故本案不存在遗漏必须参加诉讼的当事人依法必须发回重审的情形。 关于1号交地决定认定事实的主要证据是否充足、程序是否合法的问题。对被诉1号交地决定的合法性审查，应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定进行审查。本案责令交出的土地虽然已经有权机关依法批准征收，已经依照土地管理法律法规规定完成“两公告一登记”等法定程序，征地补偿安置方案也经平南县政府批准，土地补偿款和地上青苗补偿费也经（2018）桂08行初118、119号生效行政判决确认补偿款项到位，但是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地对农业人员安置也属于市、县人民政府的法定职责。平南县自然资源局在未完全落实经平南县政府批准实施的征地补偿安置方案中确认的生产生活用地的情况下，作出1号交地决定责令郑柱志等61人所在集体交出被征收的土地，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿”的规定，还未完全达到适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条责令交出土地的条件，应当依法认定1号交地决定行政行为适用法律错误，依照《中华人共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，本应当予以撤销，但由于被征收土地属于平南县体育文化中心建设项目用地，属于平南县公共利益需要的建设项目，撤销该已经作出的交地行政行为将会严重阻碍项目建设各项工作的进程，给平南社会公共利益造成重大损害，故应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认1号交地决定行政行为违法，但不撤销1号交地决定行政行为，保留该行政行为的行政效力。至于违法责令交出土地行为导致的法律后果，郑柱志等61人可另行寻求救济途径处理，不因此而影响平南县自然资源局依法申请人民法院执行1号交地决定的行政行为。 关于一审程序是否合法的问题。郑柱志等61人认为，一审法院恢复审理后并未重新开庭对（2018）桂08行初118、119号生效行政判决进行质证，属于严重违反法定程序的行为，应当依法撤销一审判决。但是，一审判决是否属于严重违反法定程序应予以撤销发回重审，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（四）项情形进行审查。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。由此可见，未经庭审质证的证据，只是不能作为定案的依据而已，不属于法定的遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序应当撤销发回重审的情形，故郑柱志等61人以此理由请求撤销一审判决没有法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：撤销一审判决；确认1号交地决定违法。 郑柱志等61人申请再审称：一、申请人提起本案诉讼系基于是涉案土地的实际使用权人，而1号交地决定是向作为集体经济组织的田廖一屯、二屯作出的，原审判决未列田廖一屯、二屯为当事人或者第三人参加诉讼，程序违法。二、相关建设项目尚未开工建设，建设施工方没有取得施工许可证，二审法院所谓的国家利益、公共利益尚未形成，撤销被诉行政行为不会造成国家利益、社会公共利益的重大损失，相反，在被征收人没有得到公平、合理的补偿尤其是预留安置地没有真正落实的情况下，将使得全村村民失去赖以生存的土地，生活无法得到保障。二审法院仅将本应撤销的被诉行政行为确认违法，适用法律错误。综上，请求依法再审本案，改判撤销一、二审判决，支持申请人的原审诉讼请求。 平南县自然资源局答辩称：平南县自然资源局作出的1号交地决定实体和程序均符合法律法规的规定，且已足额付清征收土地的补偿、安置费用给郑柱志等61人。郑柱志等61人提出的再审申请没有事实和法律依据，请求驳回其再审申请。 本院认为，关于未列田廖一屯、二屯为当事人或者第三人的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，1号交地决定涉及田廖一屯、二屯集体土地所有权权益，田廖一屯、二屯属于被诉行政行为的利害关系人，但其未以集体名义提起本案诉讼，郑柱志等61人作为使用权人和实际使用人，以自己名义提起本案诉讼符合前述规定，故原审法院以郑柱志等61人而非田廖一屯、二屯作为原告，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。郑柱志等61人已达到田廖一屯、二屯集体村民代表的过半数，可以代表田廖一屯、二屯集体意愿，虽然原审法院未列田廖一屯、二屯集体为第三人确实存在不当，但不构成遗漏必须参加诉讼的当事人依法必须发回重审的法定事由。 关于二审判决确认1号交地决定违法但不撤销是否正确的问题。二审判决认定，平南县自然资源局在未完全落实征地补偿安置方案中确认的生产生活用地情况下，作出1号交地决定违法本应撤销，所作认定事实清楚，适用法律正确，论述充分，本院予以确认，不再赘述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，1号交地决定涉及的集体土地征收项目系为了建设平南县体育中心等，属于为了公共利益征收土地，对征收范围内的青苗及其他地上附着物等已经丈量登记且支付了相关补偿款项，在作出1号交地决定后已经实际进行了强制清理，并已有人民法院生效判决确认强制清表行为违法，且客观上涉案土地已经实际交付平整开发，如果判决撤销1号交地决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。据此，二审判决依照前述规定确认1号交地决定违法但不撤销，具有事实和法律依据，本院予以维持。郑柱志等61人的生产生活预留用地等安置补偿问题，可另循法定途径救济，以此为由申请再审，理据不充分，本院不予支持。 综上，郑柱志等61人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下： 驳回郑柱志等61人的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年一月二十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 附：再审申请人郑柱志等61人身份情况 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑柱志，男，汉族，1950年6月1日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯307号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑日烽，男，汉族，1982年6月16日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯262号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以清，男，汉族，1961年11月9日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯271号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑用华，男，汉族，1958年3月28日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯223号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以，男，汉族，1965年4月5日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯276号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑光松，男，汉族，1978年7月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯225号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑海有，男，汉族，1976年8月20日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑志球，男，汉族，1952年2月29号出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯263号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑志东，男，汉族，1958年4月20日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯261号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑日平，男，汉族，1971年8月20日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯226号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿贤，男，汉族，1963年4月23日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯320号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以军，男，汉族，1970年10月8日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯275号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君松，男，汉族，1950年7月27日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯298号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑金华，男，汉族，1959年9月10日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯325号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑金六，男，汉族，1955年8月7日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯296号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以德，男，汉族，1956年2月28日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯273号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君志，男，汉族，1965年11月14日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯322号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君林，男，汉族，1968年6月10日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯288号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以平，男，汉族，1968年9月5日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯276号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑金明，男，汉族，1952年3月27日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯256号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以海，男，汉族，1951年5月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯279号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑华强，男，汉族，1970年10月2日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯227号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以文，男，汉族，1958年2月7日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯287号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿坤，男，汉族，1948年5月19日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯258号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨华，男，汉族，1962年6月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯230号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿才，男，汉族，1937年1月2日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯216号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑光俊，男，汉族，1992年3月21日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯292号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑荣志，男，汉族，1975年6月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯305号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑有志，男，汉族，1970年5月16日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯300号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君锦，男，汉族，1965年2月28日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯286号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿志，男，汉族，1963年4月24日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯260号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）余容群，女，汉族，1970年4月12日，住平南县平南镇乌江村田廖屯215号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君泉，男，汉族，1971年5月20日，住平南县平南镇乌江村田廖屯285号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑勇，男，汉族，1961年9月10日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯222号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑伟军，男，汉族，1977年11月20出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯269号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿松，男，汉族，1952年1月18日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯306号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑伟志，男，汉族，1958年8月14日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯316号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑冠志，男，汉族，1979年6月2日出生，住平南县平南镇乌江村天廖屯305号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿新，男，汉族，1942年2月24日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯259号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿华，男，汉族，1946年3月29日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯257号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑文友，男，汉族，1989年1月16日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑贵友，男，汉族，1981年8月4日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑仕有，男，汉族，1975年1月7日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯308号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君伟，男，汉族，1965年10月8日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯283号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃朝清，女，汉族，1961年3月17日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯255号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑超武，男，汉族，1974年8月10日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯247号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑健宇，男，汉族，1993年1月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯249号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑艺平，男，汉族，1976年4月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯248号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑正平，男，汉族，1972年3月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯250号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨日南，男，汉族，1958年5月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯209号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨世强，男，汉族，1969年1月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯237号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨业，男，汉族，1977年10年15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯332号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨日朝，男，汉族，1954年8月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯240号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨小莲，女，汉族，1963年1月6日出生，住平南镇城西街180号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑斌勇，男，汉族，1989年1月6日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯245号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李容芳，女，汉族，1950年12月20日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯219号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑伟光，男，汉族，1970年3月15日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯291号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑用才，男，汉族，1952年10年8日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯221号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑君海，男，汉族，1952年10月3日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯297号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑以全，男，汉族，1954年8月20日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯265号。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑寿文，男，汉族，1942年8月30日出生，住平南县平南镇乌江村田廖屯252号。