广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4654号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市凯裕房地产开发有限公司。住所地：广州市增城新塘镇沙浦管理区********（土名）。法定代表人：卢慧娟，执行董事兼总经理。委托代理人：杨书洪，广东嘉茂律师事务所律师。委托代理人：张灿明，广东嘉茂律师事务所实习律师。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市凯裕房地产开发有限公司土地出让金征收纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2247号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明，案涉土地座落于增城区新塘镇港口大道北群星村大岭住宅区，宗地面积9826㎡，权利人为原告凯裕公司，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为转让。2001年11月15日、2002年3月8日，原广东省增城市国土局分别与黄满莲、龙海权等25人签订了《广东省增城市土地使用权出让合同书》（以下简称《出让合同》），合同双方对土地位置、编号、面积、土地用途、土地出让金总额等内容作出约定，但合同中对涉案土地的建筑密度、建筑容积率等规划条件未作出约定。2004年至2008年期间，原告陆续与黄满莲、龙海权等25人签订了《土地使用权转让协议》，约定原告受让位于新塘镇群星村大岭北区1-25号土地用于开展“三旧”改造，上述25份协议均未对建筑密度、建筑容积率等规划条件作出约定。2010年2月1日，增城市城乡规划局向市“三旧”改造办公室作出增规[2010]54号《关于初步确定中新镇广汕公路拆迁安置区等8宗用地规划条件的函》，其中载明“新塘镇群星村大岭北区用地项目：申请地块位于新塘镇群星村大岭（土名）北区，北面为环城路，西面为港口大道，东面为新新公路，用地面积20133.03㎡，用地性质为商住用地，容积率为≦3.8，计算容积率总建筑面积≦54572㎡（以规划建设用地面积14361㎡计算），建筑密度≦40%，绿地率≧30%，配套商业建筑面积≦计算容积率总建筑面积的30%（即≦16372㎡），停车位按商业1泊/100㎡建筑面积，住宅0.5泊/100㎡建筑面积配建，其他公共服务设施按相关技术规范配套”。2010年2月27日，原增城市人民政府作出增府会纪[2010]11号《2010年度第一次市城市规划审批领导小组会议纪要》载明：“（七）新塘镇人民政府申请新塘镇群星村大岭北区地段改造项目规划条件审批案。1、该项目整合25块零星住宅用地及周边插花地，符合我市控制零星住宅建设和整合零星土地的精神，应予鼓励。2、考虑到邻近轨道交通枢纽站，为集约土地，提升城市形象，同意新塘镇政府的要请求，用地规划条件确定为：用地性质为商住用地，总用地面积20133.03㎡，规划建设用地面积14361㎡，容积率为≦3.8，计算容积率总建筑面积≦54572㎡（以规划建设用地面积14361㎡计算），建筑密度≦40%，绿地率≧30%，配套商业建筑面积≦计算容积率总建筑面积的30%（即≦16372㎡），停车位按商业1泊/100㎡建筑面积，住宅0.5泊/100㎡建筑面积配建，其他公共服务设施按相关技术规范配套”。2010年4月1日，原增城市国土资源和房屋管理局与原告分别签订25份《国有建设用地土地利用协议》（以下简称《土地利用协议》），协议对原告受让的土地位置、面积、四至、土地用途、使用年限、土地开发建设与利用、违约责任等进行了约定。上述协议中未明确规划建筑面积、容积率等规划条件，也未注明容积率超过1.8部分应当补缴出让金。2010年4月6日，原告取得增国用（2010）第B0401837-B0401861号《国有土地使用证》。2012年12月3日，原告取得国用（2012）第GY000475号《国有土地使用证》，该证是由原增国用（2010）第B0401837-B0401861号《国有土地使用证》合并而来，载明土地使用权人凯裕公司，土地座落增城市*******岭住宅区，用途为城镇住宅用地，使用权面积9826㎡。2013年3月7日，增城市城乡规划局向原告凯裕公司作出增规批[2013]031号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司修建性详细规划方案的复函》，载明：“一、本地块为我局增规地证[2013]014《建设用地规划许可证》所指用地，用地性质为二类居住用地，总用地面积9826㎡，其中可建设用地面积9789.9㎡，代征市政道路用地面积36.1㎡。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）综合容积率5.57（以9789.9㎡用地面积计算）；（二）建筑密度59.4%（以9789.9㎡用地面积计算）；（三）绿地率30.2%（以9789.9㎡用地面积计算）；（四）居住户数348户，人口1113人，户均人口3.2人；（五）总建筑面积70095㎡，计算容积率建筑面积54572㎡，其中住宅建筑面积37461㎡，商业建筑面积16371㎡，配套公建建筑面积740㎡；不计算容积率总建筑面积为15524㎡，其中地下车库建筑面积14330㎡，架空建筑面积1194平方米。（六）各栋建筑物具体面积如总平面规划图之《建筑明细表》所示，并应在建筑工程设计送审时进一步核准”。……十、此修建性详细规划有效期为三年，……。2016年8月16日，广州市增城区国土资源和规划局向原告凯裕公司作出增规批[2016]0174号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司“时尚广场”项目修建性详细规划调整方案的复函》，载明：“一、本地块为我局增规地证[2013]014《建设用地规划许可证》所指用地，用地性质为二类居住用地，总用地面积9826㎡，其中规划建设用地面积9789.9㎡，代征市政道路用地面积36.1㎡。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）综合容积率5.56（以9789.9㎡规划建设用地面积计算）；（二）建筑密度58.7%（以9789.9㎡规划建设用地面积计算；（三）绿地率31.4%（以9789.9㎡规划建设用地面积计算）；（四）居住套数348套，人口1117人，户均人口3.2人；（五）总建筑面积69238㎡，计算容积率建筑面积54400㎡，其中住宅建筑面积37921㎡，配套公建建筑面积647㎡，商业建筑面积15832㎡，不计算容积率总建筑面积为14838㎡，其中地下车库及设备用房建筑面积13977㎡，架空建筑面积861㎡。（六）各栋建筑物具体面积如总平面规划图之《建筑明细表》所示，并应在建筑工程设计送审时进一步核准”。2018年5月22日，增城区住房和建设局作出增住建复[2018]501号《广州市增城区住房和建设局关于增城市银河通房地产投资有限公司等15个项目预售证办理情况的复函》，告知增城国规局，经核查后原告分别在2015年12月31日、2016年3月8日取得商品房预售许可证。2017年6月27日、8月21日，广州市增城区新塘房屋管理所分别出具测字号1101201700145号、1101201700125号、1101201700166号《房屋建筑面积测绘报告》，实测涉案地块住宅建筑面积合计37230.70㎡，地上商业建筑面积合计为12817.97㎡，地下商业建筑面积合计为3803.19㎡，配套公建及建筑面积合计1173.11㎡，地下车库及设备用房（负一）建筑面积合计为4913.3㎡，地下车库及设备用房（负二）建筑面积为9166.71㎡。2019年4月2日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司受广州市规划和自然资源局增城区分局的委托，作出粤卓越评[2019]估字L074号《土地估价报告》，对涉案的用地项目因调整规划建筑面积及地下空间补缴土地出让金需要的土地权使用权市场价值评估。估价期日为2019年3月21日，估价日期为2019年3月21日至2019年4月2日。估价设定为住宅用地，估价对象土地总面积为9826㎡，可建设用地面积为9789.9㎡，项目实际计算容积率建筑面积55024.97㎡，项目实际计算容积率建筑面积为55024.97㎡，其中地上商业建筑面积为12857.73㎡，即项目实际综合容积率为5.62。估价结果是住宅用途市场评估单价11360元/㎡，地上商业用途市场评估单价为12510元/㎡，首层商业用途市场评估单位为20000元/㎡，首层机动车库用途市场评估单价为1220元/㎡。2019年4月8日，被告市资源局向原告凯裕公司作出穗规划资源业务函[2019]2582号《补缴土地出让金告知书》，告知原告凯裕公司称，经核查原告位于新塘镇群星村大岭住宅区，面积9826㎡，《国有土地使用证》[增国用（2012）第GY000475号]地块因调整规划建筑面积及地下空间需补缴土地出让金额43719.6808万元，拟依法对原告追缴上述土地出让金，同时附上“广州市凯裕房地产开发有限公司”项目计收标准。并告知原告享有陈述、申辩的权利。2019年4月15日，原告凯裕公司向被告提交《陈述申辩书》。2019年4月24日，被告市资源局向原告作出穗规划资源业务函[2019]3370号《征收土地出让金决定书》，查明根据穗国土规划规字[2018]2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（以下简称2018年2号文）等相关文件的规定，经核查原告位于新塘镇群星村大岭住宅区，面积9826㎡，《国有土地使用证》（增国用（2012）第GY000475号）地块因调整规划建筑面积及地下空间需补缴土地出让金43719.6808万元，责令原告限期补缴土地出让金43719.6808万元。该《征收土地出让金决定书》计收标准中“计收面积”依据的是2017年6月27日及8月21日广州市增城区新塘房屋管理所分别出具的测字号1101201700145号、1101201700125号、1101201700166号《房屋建筑面积测绘报告》测定的面积；“评估单价”依据的是广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出的粤卓越评[2019]估字L074号《土地估价报告》（其中评估时点是2019年3月21日）。原告不服，诉至原审法院。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条的规定，被告作为广州市人民政府土地管理部门，具有签订土地出让协议并征收土地出让金的职责。并且，正是由于被告具有征收土地出让金的行政管理职责，在发现原告未补缴土地出让金且呈持续状态时，被告有权作出征收决定，不存在已超过追诉时效的问题。一、关于原告是否需要补缴土地出让金的问题根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，我国国有土地实行有偿使用制度。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)第二条“严格实行国有土地有偿使用制度”中第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。”国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)中第四条“加强房地产用地监管，严格落实制度”中第一款规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本案中，涉案用地是“三旧”改造用地，是原告与多名村民签订协议转让得来。原增城市人民政府2010年2月27日对于新塘镇人民政府申请新塘镇群星村大岭北区地段改造项目规划条件审批案形成的增府会纪[2010]11号《2010年度第一次市城市规划审批领导小组会议纪要》来看，包括涉案土地在内用地规划已明确了容积率应小于等于3.8，建筑密度小于等于40%。但被告与原告于2010年4月1日签订的25份《土地利用协议》中，仅对土地位置、编号、面积、土地用途等内容作出约定，对涉案土地的建筑密度、建筑容积率等规划条件未作出约定。2013年3月7日，原增城市城乡规划局向原告作出增规批[2013]031号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司修建性详细规划方案的复函》中，明确涉案土地开发综合容积率5.57（以9789.9㎡用地面积计算）；建筑密度59.4%（以9789.9㎡用地面积计算）；有效期为三年。该复函属于房地产开发项目用地出让后经批准变更容积率的情形。容积率调整后，调整地段范围的土地出让金应当按照规定作出相应调整。根据前述规定，原告作为受让人，在规划部门调整案涉地块容积率后，应向被告申请签订国有建设用地土地利用协议变更协议，补缴土地出让金。原告以2010年4月1日签订《土地利用协议》时容积率已经确定，对于已确定容积率的建容面积不应补缴土地出让金为由，拒绝补缴土地出让金的理由不能成立，原审法院不予支持。二、关于被告对案涉地块核定补缴土地出让金数额是否准确补缴土地出让金，涉及核定面积及评估时点的问题，对于核定的面积，被告是根据原告委托评估机构测绘的数据，应予确认。至于评估时点问题，被告主张依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号，以下简称2018年2号文）第四条第十四款“以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准”，但根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中第四条“加强房地产用地监管，严格落实制度”中第一款规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”根据该规定，补缴土地出让金时的地价应以批准调整容积率时间作为评估时点，且以批准调整容积率时间作为评估时点更公平合理。故对于原告增容的面积，被告应按照规划部门批准调整变更容积率的时间作为基准地价的核定时点。本案中，2013年3月7日，增城市城乡规划局向原告作出增规批[2013]031号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司修建性详细规划方案的复函》，明确涉案土地开发综合容积率5.57，该复函属于房地产开发项目用地出让后经批准变更容积率的情形。被告基于依法主动履行追缴土地出让金职责，以2019年3月21日基准地价核定时点，违反了上述规定，其据此作出的征收决定应予撤销。综上，被告作出的穗规划资源业务函〔2019〕3370号《征收土地出让金决定书》关于土地估价时点的认定错误。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年4月24日作出的穗规划资源业务函〔2019〕3370号征收土地出让金决定书。二、被告广州市规划和自然资源局于本判决生效之日起六十日内对原告广州市凯裕房地产开发有限公司补缴土地出让金重新作出处理。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形，依法适用2018年2号文第三点第（十一）项的规定，被上诉人应补缴涉案土地容积率超过1.8的建筑面积的土地出让金。第一，涉案土地《出让合同》《土地使用权转让协议》《土地利用协议》均没有约定规划建筑面积、容积率等规划条件。第二，增府会纪[2010]11号会议纪要与涉案增规批[2013]031号复函也没有明确规定该规划条件是对上述三份合同的补充。第三，涉案土地在2001年已出让，而规划设计条件在2010年才作出，并非在出让前已设定，其不能适用《城乡规划法》第三十八条的规定，不是土地出让合同的组成部分。第四，涉案土地仅缴纳了出让合同约定的土地出让金，由每平方米土地使用权出让金60元乘以用地面积得出，并没有将涉案土地的容积率、建筑密度、建筑面积等规划条件作为计算侬据。第五，2018年2号文第三点第（十一）项规定是对历史上土地出让合同未约定事项的补充认定，也没有违反法律规定，应当遵守。二、上诉人是根据历史土地出让金追缴工作的要求，依法主动履行追缴土地出让金职责，根据国土资厅发[2018]4号《国土资源部办公厅关于发布的通知》第6.4条的规定及2018年2号文第四条第十四项的规定，以2019年3月21日作为征缴时间节点正确。请求二审法院：1.撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初2247号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2.被上诉人承担案件的全部诉讼费用。被上诉人广州市凯裕房地产开发有限公司二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，双方对此没有争议。一审判决适用法律正确，上诉人没有提交任何证据证明一审判决所遁用的法律法规政策错误或无效导致本案错判。因此，一审判决依法应予维持。二、被上诉人诉请以2019年3月21日作为征缴评估时间节点，不违反相关法律法规政策规定的主张错误。第一，国土资厅发[2018]4号文是技术性规范，并非法律规定，与国土资源部的文件相冲突，应优先适用国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发(2010)204号）文第四条按照批准调整时的土地市场楼面地价核定补缴的土地出让价款。第二，2018年2号文为广州市的规范文件，与国土资源部的文件相比，其法律位阶较低，一审法院适用国土资源部文件合乎法律适用规则。第三、调整容积率的时间节点更能反映土地的真实价值，按照国土资源部的文件来处理涉案土地出让金事宜，更公平合理。而按照广州市的文件、国土资源部办公厅的文件，出现补缴的土地出让金高于楼盘的销售价格，明显有违诚实信用原则，不公平不合理。三、被上诉人认为应补缴土地容积率超过1.8的建筑面积的土地出让金的主张错误。第一，根据增府会纪(2010)11号文涉案土地首次明确容积率的时间是2010年2月27日，容积率为小于等于3.8。第二、2013年3月7日原增城市城乡规划局作出增规批(2013)031号文中，再次将涉案土地的容积率调整为5.57。第三，即便按照2018年2号文第三点第（十一）项规定，本案也不应按照容积率1.8以上部分补缴土地出让金。一是上诉人签署土地利用协议时涉案土地已经明确了规划建筑面积，不符合2018年2号文第三点第（十一）项规定的情形；二是该规定中对于明确规划建筑面积，并没有规定必须是合同中明确。第四，再退一步讲，即便容积率1.8以上的部分都应补缴，案涉土地分别于2010年2月27日、2013年3月7日两次调整容积率，也应分别按照3.8减去1.8部分的容积率评估时间节点按照2010年2月27日，5.57减去3.8部分的容积率评估时间节点按照2013年3月7日两部分来评估确定土地出让金标准。综上，请求驳回被上诉人的全部上诉请求。经审查，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，关于凯裕公司应否补缴土地出让金的问题，原审法院论述意见，本院予以认可。需要指出的是，涉案土地出让合同签订于2001-2002期间，项目预售时间在2015-2016年，合同中并未明确规划建筑面积，属于历史上已签订土地出让合同，但未明确规划建筑面积的用地的情形，广州市相关部门在2010年及2018年先后出台调整土地出让金计收标准的规范性文件，以1.8作为首次出让合同净容积率，属于法定职权部门对历史上容积率约定不明的土地出让金计算的细化规定，该容积率标准的设定没有违反上位法规定，未违反溯及既往原则，属于行政管理裁量权的合理范围。凯裕公司在2004-2008年期间通过与黄满莲、龙海权等25人签订土地使用权转让协议，并在2010年通过原增城市人民政府城市规划审批领导小组会议确认项目容积率3.8，但该次容积率的确认，应视为首次出让土地容积率设定为1.8基础上的调整,该次容积率调整应予计收出让金。同时，由于各种缘故，涉案土地首次出让至项目开始预售的时间长达15年，期间土地大幅升值，容积率的调整对土地利用价值更有重大、直接影响，对调整容积率的土地补缴出让金，符合公共利益，符合公平原则，应予支持。关于涉案项目计算容积率的面积问题。本案中，从现有证据看，广州市增城区新塘房屋管理所的《房屋建筑面积测绘报告》载明的地上商业建筑面积与广东卓越土地房地产评估咨询有限公司的《土地估价报告》载明的面积并不一致，项目计算容积率的面积应再核实认定。关于土地出让金补缴计价评估时点问题。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条第一款规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。涉案用地自首次出让以来，容积率经过了多次调整，以批准调整容积率的时间作为评估时点分段计算出让金，符合上述通知精神，符合用地实际情况，应予适用。本案中，2010年2月27日增府会纪[2010]11号《2010年度第一次市城市规划审批领导小组会议纪要》批准调整涉案土地容积率为≤3.8，2013年3月7日增城市城乡规划局增规批[2013]031号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司修建性详细规划方案的复函》，又批准涉案土地综合容积率调整为5.57，2016年8月16日广州市增城区国土资源和规划局增规批[2016]0174号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司“时尚广场”项目修建性详细规划调整方案的复函》，再次将涉案土地容积率调整为5.56，至此，涉案地块最终被批准建设的容积率为5.56，应予遵照执行，但是由于2016年批准调整的容积率5.56小于2013年批准的5.57，故2016年的容积率调整不存在补缴出让金问题。因此，涉案土地应以2010及2013年的二次批准调整容积率的时间作为出让金补缴评估核定时点，综合计算涉案土地的出让金补缴金额，原审法院以2013年3月7日增城市城乡规划局增规批[2013]031号《关于原则同意广州市凯裕房地产开发公司修建性详细规划方案的复函》作为评估时点，认定不准确，本院予以纠正。至于涉案项目实际完工后的综合容积率5.62与项目最终获批容积率5.56的差额问题,上诉人可在核定后依法处理。综上，原审判决撤销涉案补缴出让金协议认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇二〇年一月二十一日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华