河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀02行初207号 原告荣永生，男，1971年2月21日生，汉族，住遵化市。 原告李国芳，男，1974年1月21日生，汉族，住遵化市。 二原告共同委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。代理权限：特别授权。 二原告共同委托代理人朱宁龙，北京市农权律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。 被告唐山市人民政府，住所地：唐山市路**西山道**。 法定代表人丁绣峰，市长。 委托代理人张雪健，唐山市司法局行政复议处工作人员。代理权限：一般代理。 原告荣永生、李国芳不服被告唐山市人民政府作出的行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告荣永生、李国芳及二原告共同委托代理人陈华、朱宁龙，被告委托代理人张雪健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告荣永生、李国芳诉称，原告系遵化市团瓢庄乡村民，依法与村民委员会签订了农村土地承包合同，承包期为30年，自1999年1月1日至2028年12月31日。为响应党和政府发展养殖业的号召，原告在乡政府、村委会的支持并同意下开始建设准备养殖工作，完全符合国家相关法律规定。2019年5月10日，遵化市人民政府的内设机构遵化市河长制办公室在没有任何事实和法律依据的情况下作出《关于全面核查黎河两侧养殖场整治情况的紧急通知》的行政行为，对原告的养殖场进行督导拆除，对原告的合法权益造成了严重的影响和侵害。原告于2019年7月5日向唐山市人民政府提出行政复议，申请撤销该通知。2019年10月8日原告收到唐山市人民政府作出的行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。现原告起诉，理由如下：一、原告与本案具有法律上的利害关系，具备行政复议申请主体资格。复议被申请人作出的行政行为直接指示、督导遵化市农业农村局、团瓢庄乡政府进行拆除，该行政行为所涉及的内容均影响了原告的合法权益。被告在事实认定上存在严重错误，原告就是该行政行为的相对人，当然是利害关系人，因此具备行政复议申请主体资格。二、被告作出的行政复议决定书认定事实错误，应予撤销，涉案通知不是行政内部公文，该行政行为侵害了原告的合法权益，属于行政复议、行政诉讼的受案范围。1．被告错误理解了原告行政复议申请的请求事项。原告的复议请求是撤销涉案通知，即请求撤销复议被申请人指示责令拆除原告养殖场的行政行为。复议被申请人作出的涉案通知符合具体行政行为的判断标准，并且该行为侵犯了原告的合法权益，依法应属行政诉讼的受案范围。2．该文件从形式上看属于对外通知，具有法律效力；从内容上看，复议被申请人就是为了拆除原告的养殖场，通过正式文件对外作出了涉案通知，其直接导致原告的养殖场被拆除，对外已经产生了实际影响。3．本案属于政府决定行为，侵犯了原告的经营自主权，应属行政复议受案范围。4．被告认为涉案通知是内部文件，但是复议被申请人没有出示任何外部文件，且事实上就是复议被申请人的具体行政行为指示、责令拆除了原告的养殖场，可见该文件已经外部化了。退一步讲，最高人民法院也有判例，假如被告没有提供外部文件，内部文件就视为对外产生法律效力，依法可以提起复议或者诉讼。三、原告的养殖场没有经过有权机关进行调查并作出违章建筑的认定，复议被申请人直接指示、督导遵化市农业农村局、团瓢庄乡政府进行拆除，严重违反法律程序，应予撤销。四、复议被申请人在没有履行对重大利益关系人听证、告知的情况下作出的涉案通知，剥夺了原告的听证权，程序违法，应予撤销。本案中，被告没有依照行政许可法第三十六条、第四十七条的规定履行相关必须程序，属程序违法，应予撤销。综上，原告起诉请求撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复驳字〔2019〕18号行政复议决定书，并责令被告重新作出行政行为。 原告向本院提交以下证据、依据： 证据1．农村土地承包合同，证明原告具有诉讼主体资格，合法进行养殖。 证据2．行政复议决定书，证明被告作出了驳回原告复议申请的行政行为，被告主体适格。 证据3．《遵化市河长制办公室关于全面核查黎河两侧养殖场整治情况的紧急通知》，证明复议被申请人的内设机构遵化市河长制办公室作出了侵犯原告合法权益的行政行为。 证据4．原告的养殖场拆除前照片、拆除现场照片，证明原告合法拥有的养殖场已经被拆除。 被告唐山市人民政府答辩称，一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。经查，2019年5月10日遵化市河长制办公室作出的《关于全面核查黎河两侧养殖场整治情况的紧急通知》，该通知要求崔庄乡、新店子镇、团瓢庄乡、东新庄镇、刘备寨乡人民政府，迅速落实全市生态环境深度整治攻坚行动安排部署工作。被告认为该通知发文单位为遵化市河长制办公室，收文单位为崔家庄乡、西安电子镇、团瓢庄乡、东新庄镇、刘备寨乡人民政府，其内容（全面核查黎河两侧养殖场整治情况）为上级行政机关对下级行政机关进行工作部署和督导，属于典型的行政机关内部文件。该通知并非具体行政行为，原告也不是行政行为的行政相对人，故该通知对申请人的权利义务不发生直接影响。影响原告权益的是养殖场被拆除的行为，并非该通知。二、被告作出的行政复议决定程序合法。被告于2019年7月5日收到原告的行政复议申请，经立案审查，当日依法受理。经延期审理，被告于2019年9月29日作出涉案复议决定，并送达给各方当事人。三、被告作出的行政复议决定适用法律正确。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出的行政复议决定书适用法律正确。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据、依据： 证据1．行政复议申请书； 证据2．申请人提交的材料， 证据3．立案审批表； 证据4．行政复议答复通知书； 证据5．被申请人的答辩意见； 证据6．决定延期通知书及送达凭证； 证据7．结案审批表； 证据8．行政复议决定书及送达凭证。 证据1-8证明被告作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。 证据9．行政复议法节选，证明被告作出的行政复议决定适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告的证据质证意见为：对证据1、2没有异议，可以证明原告依法提出行政复议申请。对证据3-8的合法性不予认可，被告没有依法审核原告的申请材料，没有依法进行调查确认，仅凭被申请人的一个通知答复书作出了复议决定是错误的，作出复议决定事实不清，证据不足。证据9适用法律错误。 被告对原告提交证据质证意见为：对证据1两份合同真实性没有异议，行政复议中对合同进行过审查，合法性和关联性不能确认，对证明目的不予认可。对证据2、3没有异议。证据4在行政复议审理中进行过质证，双方对照片的真实性存在争议，诉讼中的照片和听证时提交的照片一致，对于照片的真实性、合法性不能确定，且与本案没有关联。 本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性予以确认；被告提交的证据能证明其作出行政复议决定的依据及履行的程序，本院予以确认。 经审理查明，2019年5月10日遵化市河长制办公室向崔庄乡、新店子镇、团瓢庄乡、东新庄镇、刘备寨乡人民政府作出《遵化市河长办公室关于全面核查黎河两侧养殖场整治情况的紧急通知》，内容为：“按照全市生态环境深度整治攻坚行动安排部署，我市黎河两侧100米范围内养殖场应在3月31日前全部拆除或关停。但目前，从河长制办公室巡查看，黎河两侧100米范围内仍有养殖场存在并开展养殖活动。近期，河北省、天津市将联合对黎河沿线生态环境情况进行检查，按照市政府主要领导指示，请你单位迅速落实，务于5月12日前完成拆除，拆除整治清单于2019年5月12日前报市河长制办公室。”二原告在遵化市黎河岸边有养殖场。2019年7月5日二原告对该通知提起行政复议，要求撤销遵化市河长制办公室作出的上述通知的行政行为。经过立案、调查、核实等程序，被告唐山市人民政府于2019年9月29日作出唐政复驳字〔2019〕18号行政复议决定书，认为该紧急通知属于行政机关内部公文，未对原告发生具体行政行为，故决定驳回原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定书，遂向本院提起诉讼。 本院认为，遵化市河长制办公室向崔庄乡、新店子镇、团瓢庄乡、东新庄镇、刘备寨乡人民政府作出的《遵化市河长办公室关于全面核查黎河两侧养殖场整治情况的紧急通知》，属于内部行政行为，未通过送达当事人等途径外化，对原告的权利义务不直接产生实际影响，故原告的复议请求不符合受理条件。被告唐山市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告荣永生、李国芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告荣永生、李国芳负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  杨春艳 审判员  胡津湘 审判员  刘志强 二〇二〇年二月二十七日 书记员  钟 源