山东省胶州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0281行初107号 原告王莉，女，汉族，1966年6月1日生，住山西省万荣县。 委托代理人周兆勇，山东海金州律师事务所律师。 被告青岛市生态环境局胶州分局，住所地山东省青岛市胶州市。 法定代表人杜润生，局长。 委托代理人袁秋盾，青岛市生态环境局胶州分局工作人员。 委托代理人郝志杰，山东欣辰律师事务所律师。 原告王莉诉被告青岛市生态环境局胶州分局不服行政处罚决定一案，原告于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月19日、2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告王莉的委托代理人周兆勇，被告青岛市生态环境局胶州分局的行政机关负责人王丕仁、委托代理人袁秋盾、郝志杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年7月29日,以原告王莉任法定代表人的青岛世纪星源建材科技有限公司存在【混凝土外加剂生产项目】需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产为由，对原告作出罚款5万元的胶环罚字[2019]154号行政处罚决定书。原告对该处罚不服提起诉讼。 原告诉称，被告以原告的混凝土外加剂生产项目未经验收为由，于2019年7月29日作出了胶环罚字（2019）第154号行政处罚决定书，该处罚决定书作出的行政处罚内容为“罚款贰拾万元整”。原告认为，该处罚决定书是错误的，被告曾于2013年10月就该同一事项进行了处罚，原告并按照其要求缴纳了5万罚款，根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条之规定，对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款，被告的行政行为属于重复处罚，应予撤销并且根据法律规定，被告的处罚内容错误，行政处罚内容应当是包括责令当事人改正或限期改正违法行为，而不应当是直接罚款，这也是违反行政处罚法的。另被告在行政执法过程中存在程序违法等诸多情况，请求法院依法审查，对其违法行政的行为予以撤销。原告的诉讼请求为：1、撤销被告做出的胶环罚字（2019）第154号行政处罚决定书；2、一切诉讼费用由被告负担。 原告提交证据如下： 证据一、青岛市生态环境局胶州分局于2019年7月29日下达的编号为胶环罚字（2019）第154号行政处罚决定书一份，证明被告违法处罚，原告为此提起行政诉讼的依据。 证据二、胶州市环境保护局于2013年11月11日下达的编号为胶环罚字（2013）第173号行政处罚决定书一份，证明被告已经于2013年11月11日就同一事项对原告进行了罚款3万元的行政处罚，因此被告于2019年7月29日下达的编号为胶环罚字（2019）第154号行政处罚决定书是属重复处罚，违反了行政处罚法的规定，应予撤销。并且该次处罚没有责令原告进行改正的内容，进一步证明了被告的第二次罚款的处罚是违法和缺乏任何依据的。 证据三、山东省代收罚没款收据一份，证明原告已经于2013年10月24日按照被告的要求实际支付了罚款，证明内容同证据二。 证据四、建设项目环境影响登记表一套，该套证据是被告网站公布的内容，该登记表证明原告并没有进行实际生产，而只是进行了存储行为，并且该存储行为经过被告批准同意的，因此被告在行政处罚决定书中称原告进行了生产行为是错误的，没有事实的证据予以证明，因此其处罚行为是没有事实证据的。 证据五、照片及录像证据一套，该套证据是在2019年7月8日拍摄，证明原告在2019年7月8日之前该设备已经不存在，原告早已没有了生产行为，被告称2019年7月8日调查原告存在生产行为是编造事实。 证据六、入库单及增值税发票一套，证明原告不是生产行为，是储存行为，并没有被告行政处罚的意义上的生产行为，被告也没有任何证据证明原告进行生产。 被告青岛市生态环境局胶州分局辩称，本案被告对原告的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。事实与理由如下： 一、本案处罚的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，自由裁量适当。本案事实和法律依据为：2019年7月8日，被告执法人员对原告公司进行调查，检查时发现原告混凝土外加剂生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产。被告认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”，故依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”，参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》（建设项目管理类）编号252之规定，决定对原告处以罚款五万元的行政处罚。 二、本案处罚程序合法。被告对本案原告的违法事实于2019年7月8日开始进行调查，作有现场检查（勘察）笔录、现场影像资料，对原告负责人（总经理）吴云刚作有调查询问笔录，另查明了原告法定代表人王莉身份信息及公司工商登记信息。于2019年7月8日决定立案查处，于2019年7月11日调查终结，于2019年7月15日提交案件处理审批，2019年7月22日向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》，原告签收。2019年7月22日原告向被告提交了《行政处罚陈述申辩书》，以企业并无环境污染、多次遭受恶意举报为由，请求撤销对其的行政处罚。2019年7月29日被告对申辩意见进行了审核，认为其理由不成立，决定不予采纳。同日，被告研究决定向原告下达“胶环罚字（2019）154号”行政处罚决定书。2019年8月2日被告向原告送达行政处罚决定书，原告签收。以上事实证明，被告在对原告的行政处罚过程中，程序合法。 三、原告诉讼理由不成立，其诉请无事实和法律依据，应予以驳回。原告诉称，被告在2013年10月就本案同一事实对原告进行过处罚，认为本案再次做出处罚属同一行为作出重复处罚，违反一事不再罚原则，应予以撤销。被告认为该理由是不成立的。原告在2013年因与本案同一违法事由受到处罚后，并没有进行改正。本案调查时，仍发现其违法行为存在，原告的行为系行政处罚中的行为人受处罚后，又实施同性质违法行为的情形，属同一类违法行为，而非“同一违法行为”，依法可再次处罚。本案不属于《行政处罚法》第24条规定的一事不再罚的法定情形。至于原告诉称被告处罚内容错误，应责令当事人先行改正，不应直接罚款的理由，事实是被告已向原告下达了《责令改正违法行为决定书》，原告的诉讼理由无法律依据，不能成立。综上，被告本案对原告的行政处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，自由裁量适当，应当依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市生态环境局胶州分局提交证据如下： 证据一、案源登记表、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录。证明本案案件来源及原告混凝土外加剂生产项目未经生态环境部门批准擅自投入生产违法事实。该为被告对原告进行行政处罚的事实依据。 证据二、单位授权委托书、吴云刚身份证明、王莉身份证明、营业执照。证明原告作为被处罚对象主体适格。 证据三、环境违法行为立案审批表、环境违法行为调查终结报告、行政处罚案件处理审批表。证明被告对原告作出的行政处罚进行了充分研究，适用法律正确，程序合法。 证据四、《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》及送达回证。证明被告在作出行政处罚决定前履行了告知义务。 证据五、原告提交的行政处罚陈述申辩书、行政处罚案件申辩意见复核表。证明原告提出申辩意见后，被告进行复核，认为原告的申辩意见不成立，不予采纳。决定下达行政处罚决定书。 证据六、行政处罚决定审批表、案件集体讨论笔录。证明经对案件调查研究后，最终被告建议下达对原告罚款20万元的行政处罚决定书。 证据七、行政处罚决定书（胶环罚字【2019】154号）、送达回证。证明被告下达行政处罚决定书及送达行政处罚决定书的情况，采取了直接送达的方式。 证据八、现场执法录像，证明原告存在未审批验收就擅自投入生产的事实，吴云刚在调查询问笔录当中所说的一直生产至今这一事实。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见称，对证据一真实性无异议，但对证明内容有异议。该案源登记表在案源内容一栏中只是称原告未经批准擅自生产是错误的，原告并没有任何的生产行为，被告也没有证据证明原告当时在生产，被告工作人员当时自己的说法。对于证据一提供的照片，从照片可以很明显的看出来这不是生产现场，而是拆除之后的废弃现场，以此作为执法依据显然是错误的。该照片显示里面的设备是废弃已久的，而不是生产状态。对证据二真实性无异议。对证据三的真实性无异议，但是对证明内容有异议，质证意见同证据一。对证据四真实性无异议，但对证明内容有异议，被告提供的责令改正决定书，根据被告所依据的建设保护条例第二十三条的规定和要求，行政机关下达的限期改正决定书跟罚款决定书，应当在形式上和内容上是一体的，不应当分开和各列，被告在2019年7月22日提前下发了决定书说明被告对原告的处罚只限于责令改正行为，已经放弃了对原告罚款的行政处罚，第二该违法行为决定书中的内容明确表明了对再次行政处罚的期限和条件。第一表明了被告自己设定了行政处罚的期限和条件，期限为60天，即2019年7月22日至2019年9月21日，第二原告并无改正行为。只有具备了以上两种情况被告才有权力对原告进行处罚，而被告在之后的七天之后，即2019年7月29日，在被告没有确认原告是否改正的情况下再次下达决定书，这是一种显然的自我矛盾行为，随意执法。事实上这次开庭，还是没到被告所设定的期限。对证据五真实性无异议，原告的确进行了申辩，但在该申辩意见中，原告并没有表明自己拒绝改正，也没有表明自己没有改正行为，原告再次对此进行处罚是错误的。对证据六真实性无异议，其质证意见同证据一的质证意见。对证据七真实性无异议。对证据八真实性无异议，但是对证明内容有异议，从录像内容上看被告进入原告工厂的时候没有工人，录像内容显示里面的罐子都是空的，恰好证明原告没有生产，企业生产包括很多层次和方面的，对物品的贩卖也是一种生产行为，但这个生产并不是行政处罚的范围，这更证明了吴云刚在笔录中所说的生产不是处罚的生产。被告称有原告的产品是错误的，从录像中看不出来有产品的事实。从车间堆放的原材料来看，没有显示出是世纪星源实际生产的产品。录像中并无工人的存在，这只是一个声音，这不能作为证据使用。 被告对原告的质证意见解释称，对原告所称的没有进行生产的事实，被告有证据证明，2019年7月8日对原告的负责人吴云刚做的询问笔录第二页第五行到第九行，就是询问当时的生产情况，存在生产的事实。原告行政处罚提交的申辩书当中的内容也体现出原告是在生产，在被告的现场检查笔录当中也有在原告厂区内有原料和产品的记录，原告提到的责令改正和罚款处罚，对这个问题被告认为责令改正并不是行政处罚罚款的前置条件，责令改正是让原告纠正违法行为，罚款是对违法行为的处罚。没有工人上班并不等同于原告不生产，只能说明检查时不是工人上班的时间，录像中原告工作人员曾说前天生产，晚上不上班，结合现场对吴云刚的调查充分说明原告是在生产当中，大批的原料和设备生产的痕迹，都能充分证明原告存在违法的事实。 被告对原告提交的证据质证称，对证据一真实性无异议，对证明的事项无异议。对证据二真实性无异议，对证明的事项有异议，本案所涉及的行政处罚于2013年173号行政处罚不是对同一违法行为的重复处罚。2013年的行政处罚之后原告并没有对自身的违法行为进行改正，被告在2019年检查当中仍然发现原告存在同类违法事实，被告诉称本案的处罚并没违背一次处罚。对证据三真实性无异议，对证明事项无异议。对证据四真实性无异议，但是对证明事项有异议，该证据只能说明原告对所处罚的项目进行备案，但是并没有经过环境保护部门的验收和批准，该备案跟本案处罚行为没有关系。对证据五真实性不认可，这是原告单方制作也不能证明原告没有生产的事实。对证据六的真实性不认可，因为其中原告提交的入库单是原告单方面制作的，不具有证明效力。对增值税发票的真实性没有异议，不能证明原告所陈述的没有进行生产，只是对原材料进行销售的事实。原告提交的证据只是销售发票，而没有提供进货相关的发票或者事实证据，与原告提交的发票及入库单相佐证。即便是原告有进货的发票，但是也与原告进行生产的行为无关，从原告工商登记的执照上的经营范围可以看出，原告可以生产。制造建材添加剂，也可以销售建材添加剂，所以原告销售的行为并不能否定其存在生产的行为，所以原告的本组证据与本案中被告所查明的事实没有关系。原告提交证据中的进货数量和出货数量并不相符，并不能证明原告是原货进原货出。总之，该证据不能证明原告在被告进行调查及处罚时不存在生产的事实。 原告对被告的质证意见解释称，照片和被告提供的照片是一致的，证据是证明了现场是真实的。第二个对被告提出的吴云刚的笔录，的确是在调查笔录中有生产的字眼，根据行政处罚法第四条明确规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，第三十条也规定行政机关必须查明事实，违法事实不清的不能进行处罚，明确表明行政执法必须有确实的证据，不能以单纯的询问笔录提到的字眼进行，行政处罚的严肃性不存在，本案中吴云刚承认生产的字眼但整体看，其表达的生产概念显然不是行政法意义上的生产概念，只是一个存储行为，吴云刚不是一个法律的专业人员也不是执法专家，其所称的生产行为只要是企业经营就是生产，被告单纯以笔录作为依据事实不充分，并且提供的照片也佐证了生产行为不存在。对证据六，第一既然被告对发票的真实性没有异议，那么该组发票非常明确的证实了原告的主张，即原告向相关企业购买碱水剂，并储存后再进行销售的事实，第二被告进行处罚所依据的事实及材料（包括执法记录仪）都不能证明原告进行了生产的事实。另外补称一点，百度一个碱水剂的说明，对于碱水剂的范围的解释即碱水剂只是一个总称，包括了很多种类和名称。发票只是提供的部分发票，不是全部发票，该组发票是应第一次庭审中审判长的要求补称证明原告是储存的行为，原告也没有必要提供所有的发票保证平衡。 本院对上述证据认定如下：原告对被告提交的全部证据真实性无异议，被告对原告证据一、二、三、四的真实性无异议，本院对上述的证据真实性予以确认。 经审理查明，2013年10月11日,被告即原胶州市环境保护局于以建设项目（减水剂项目）需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用，对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款3万元的胶环罚字[2013]173号行政处罚决定书，青岛世纪星源建材科技有限公司当时的法定代表人为王典。2019年7月8日，被告到原告处调查，调查询问笔录载明：青岛世纪星源建材科技有限公司的法定代表人叫王莉，主要从事混凝土外加剂生产，于2010年6月建厂，2010年8月份投产，一直生产至今，产品年产量约2000吨，公司占地10亩，现有工人7名，项目总投资100万元，上述笔录均由吴云刚签字确认。2019年7月15日，被告以原告系青岛世纪星源建材科技有限公司的法定代表人，其公司【混凝土外加剂生产项目】需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产为由，对原告作出罚款5万元的胶环罚告字[2019]第154号行政处罚事先（听证）告知书及胶环改字[2019]第154号责令改正违法行为决定书。胶环改字[2019]第154号责令改正违法行为决定书载明，“你及你公司的上述行为涉嫌违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，责令你及你公司自接到本决定书之日起60日内改正以上违法行为。我局将对你及你公司改正违法行为的情况进行监督。如你及你公司拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将依法实施行政处罚。”原告于2019年7月22日向被告提出陈述申辩书，原告称第一并无环境污染，第二多次遭受恶意举报，但被告经复核，对原告的申辩意见不予采纳。2019年7月29日，被告以原告系青岛世纪星源建材科技有限公司法定代表人，其公司【混凝土外加剂生产项目】需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产，原告及其公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定为由，对原告作出罚款5万元的胶环罚字[2019]第154号行政处罚决定书。 又查明，胶州市环境保护局于2019年变更为青岛市生态环境局胶州分局。 本案争议焦点有三：一、青岛世纪星源建材科技有限公司是否存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，混凝土外加剂生产项目即投入生产的事实；二、本案是否应当适用“一事不再罚”原则；三、被告下达的责令改正违法行为的决定是否属于行政处罚。 本院认为，关于焦点一，被告于2019年7月8日对原告任法定代表人的青岛世纪星源建材科技有限公司进行现场检查制作了现场检查笔录、调查询问笔录，并由原告公司的经理吴云刚签字确认。根据被告提交2019年7月8日对原告公司作的调查笔录中载明：“…主要从事混凝土外加剂生产，于2010年6月建厂，2010年8月份投产，一直生产至今，产品年产量约2000吨，公司占地10亩，现有工人7名…。”该份调查笔录由原告公司经理吴云刚签字确认，且原告在庭审中对该笔录真实性没有异议，结合被告提交的执法记录仪录像，对原告公司存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，混凝土外加剂生产项目即投入生产的事实，本院予以确认。原告工商登记的执照上经营范围为：“建材添加剂研发、混凝土外加剂、防水建筑材料、墙体保温材料、干粉砂浆制造、销售，批发、零售：水泥、矿粉、粉煤灰（以上均不含开采）（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”，从原告工商登记的执照上的经营范围可以看出，原告的经营范围包含了涉案混凝土外加剂的制造和销售，原告提交的出库单等证据无法证实其公司一直未进行生产，再结合原告经理在询问笔录中的自认，故对原告称未进行生产是从外面进货再卖出的陈述，本院不予采信。 关于焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”故“一事不再罚”原则针对的是“同一个违法行为”。但青岛世纪星源建材科技有限公司的违法生产行为是处于连续状态的多个违法行为。违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违法了同一法律规定；单独来看，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，只是这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态，因此才构成连续状态的违法行为。原胶州市环境保护局以青岛世纪星源建材科技有限公司存在建设项目（减水剂项目）需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的行为为由，于2013年10月11日对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款3万元的胶环罚字[2013]173号行政处罚决定书，青岛市生态环境局胶州分局以【混凝土外加剂生产项目】需配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产为由，分别于2019年7月29日对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款20万元的胶环罚字[2019]153号行政处罚决定书，于2019年7月29日对青岛世纪星源建材科技有限公司的法定代表人王莉作出罚款5万元的胶环罚字[2019]154号行政处罚决定书。行政处罚的主要目的是督促被处罚的当事人改正违法行为，无论被告是否作出过责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，原告第一次被处罚后都应当在合理期限内改正违法行为，如其违法行为仍处于继续或者连续状态的，认定为新的环境违法行为并无不当。故上述2013年和2019年的处罚针对的并不是同一个违法行为，原告主张被告作出的涉案处罚违反“一事不再罚”原则，本院不予认可。 关于焦点三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可以看出，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。责令改正或者限期改正违法行为属于行政命令，且根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。故被告作出的胶环改字[2019]第154号责令改正违法行为决定书属于行政命令，不属于行政处罚，也不适用行政处罚程序的规定。另需指出的是，虽然行政命令不属于行政处罚，涉案限期改正的行政命令的合法性问题在本案中不予审查，相关法律规定对责令限期改正的行政命令作出的形式和时间等也未作出具体规定，但本案被告在2019年7月15日作出的胶环改字[2019]第154号责令改正违法行为决定书内容有欠严谨和规范，确易造成误解，在今后的工作中应当予以注意。 根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原告确实存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产的行为，故被告青岛市生态环境局胶州分局对原告作出5万元罚款的最低限行政处罚，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，对原告请求撤销胶环罚字[2019]第154号行政处罚决定书的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王莉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王莉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  管德志 审 判 员  刘婷婷 人民陪审员  万晓丽 二〇二〇年二月十二日 书 记 员  高媛媛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。