山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终102号 上诉人（原审原告）马晓红，女，1967年12月24日生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告）周振林，男，1937年8月1日生，汉族，住潍坊市寒亭区。 委托代理人周月华，女，1957年2月19日生，汉族，住潍坊市奎文区。系上诉人之女。 被上诉人（原审被告）潍坊市海洋发展和渔业局（原潍坊市海洋与渔业局）。住所地：潍坊高新区东风东街**阳光大厦。 法定代表人李承源，局长。 委托代理人王萍，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人张淑霞，山东求是和信律师事务所律师。 上诉人马晓红、周振林因与潍坊市海洋发展和渔业局（以下简称潍坊海洋局）行政答复一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院（2018）鲁0791行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。因涉及法律适用问题需要请示，本案中止审理；后中止审理情形消除，本院恢复本案审理。现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实： 2014年10月12日上午，潍坊滨海经济技术开发区沿海出现风暴潮，在“欢乐海景区”人工沙滩最东侧防护堤坝上，部分自行钓鱼人员因海上风大浪高被围困。滨海区立即启动海上应急预案，组织公安民警、边防、消防官兵、海事救援队等单位人员全力救援。因救援环境恶劣，包括原告亲属在内的7人不幸意外溺水身亡。死者吴康红系原告马晓红之夫，死者周英杰系原告周振林之子。 原告曾诉至法院，要求被告履行以下职责：对责任人进行行政处罚。潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决书认为：对于原告所主张的上述事项是否属于被告的法定职责以及有关履行法定职责的情况，应当由被告作为行政机关先行行政处理，判决被告针对原告提出的上述履行法定职责请求事项依法作出处理。2017年8月31日，被告作出涉案行政答复函，告知原告方：1、依据相关规定，被告具有的行政处罚权只限于对海域使用、海洋环保、渔业渔政等方面，被告没有对风暴潮事件有关责任人作出行政处罚的法定职权；2、各级海洋主管部门可以对海洋灾情调查评估和报送工作中的单位和个人进行奖励或者惩罚，没有进行行政处罚的职权；3、对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定，对事业单位工作人员给予处分，由事业单位或者事业单位主管部门决定；综上所述，原告提出的请求事项，目前没有法律法规授予被告对滨海沿海风暴潮事件中有关责任人作出行政处罚的职权，不属于被告法定职责范围。 潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程是经中交第一航务工程勘察设计院有限公司勘察设计，一审法院院发函向其征询堤坝设计功能以及堤坝是否为游客可以进入的景区等信息。中交第一航务工程勘察设计院有限公司复函称:“潍坊滨海旅游度假区人工沙滩防护工程，防护堤坝的主要功能为防护工程，即保护人工沙滩、减少沙滩沙的流失。防护堤坝的设计按国家和行业相关设计规范、标准、规程及规定等进行设计，符合相关规范要求并经过验收合格。“防护堤坝”是人工沙滩一项防护工程设施，不是旅游度假区旅游景观项目，不具备景观游览功能，禁止一切与工程管理无关的人员和游客随意进入堤坝。” 一审法院审理认为，《山东省行政程序规定》第六十六条第一款规定：“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。”本案中，原告方虽曾向多个部门进行过信访投诉，但没有证据证明其就要求“成立事故调查组对10.12海难事故调查处理并出具事故调查报告，上报修正国家海洋局《2014年北海区海洋灾害公报》死亡人数为零人的统计数据”向被告提出过履行职责申请。潍坊市中级人民法院（2017）鲁07行终22号行政判决认定，原告主张被告应履行的职责内容已经明确，即对责任人进行行政处罚。被告按照判决要求对原告提出的上述履行法定职责请求事项作出了答复。故原告在本次诉讼中超出上述履责内容的诉讼请求，本案中不宜一并审理。被告作出涉案行政答复，并无不当。国家海洋局《海洋灾情调查评估和报送规定（暂行）》第二条规定：“海洋灾情调查评估和报送工作应本着‘分级管理、科学客观、快速准确、逐级报送’的原则实施。”第六条规定：“发生海洋灾害时，受灾区域县级及以上海洋主管部门应及时开展灾情调查，填写《海洋灾情信息表》，逐级报送上级海洋主管部门。……。”第十三条规定：“各级海洋主管部门对在海洋灾情调查评估和报送工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。”第十四条规定：“迟报、漏报、瞒报、虚报海洋灾情信息以及未在规定时间内补充核实海洋灾情信息的，给予通报批评或警告。不负责任或弄虚作假，使海洋灾情信息失实，造成严重后果或者产生较大社会影响的，给予行政处分。”根据上述规定，发生海洋灾害时，灾情信息应由受灾区域县级海洋主管部门逐级报送，被告根据各县市区海渔局报送的灾情信息汇总上报，并无不当。根据上述规定，各级海洋主管部门可以对海洋灾情调查评估和报送工作中的单位和个人进行奖励或惩罚，但没有授权可以进行行政处罚。原告认为滨海区海渔局瞒报灾情信息且没有按照防台风暴潮应急预案的要求做好应急响应，被告应当进行查处，要求被告履行“对责任人进行行政处罚”的法定职责。目前没有法律、行政法规或地方性法规授予海洋渔业行政管理部门对出现上述情形的责任人进行行政处罚的职权。被告在涉案行政答复中明确告知原告方，所提出的申请事项不属于其法定职责范围，并无不当。综上所述，原告要求被告履行“对责任人进行行政处罚”的法定职责，无合法依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告马晓红、周振林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人马晓红、周振林不服一审判决上诉称：一审法院将上诉人的诉讼请求缩小为要求被上诉人对责任人进行行政处罚是错误的。本案上诉人起诉的是行政不作为，涉及要求被上诉人进行事故调查并出具调查报告、上报修正数据以及对责任人进行行政处罚等三项内容，其中行政处罚应以事故调查为前提，而一审法院仅就行政处罚诉求进行审查，有违全面审查的行政诉讼原则，且潍坊市寒亭区人民法院作出的（2015）寒滨民初字第462号民事判决已认定潍坊滨海旅游度假区开发服务中心存在工作失误应承担赔偿责任，在此情况下，被上诉人仍不履行调查处理职责，显属行政不作为，一审判决错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人潍坊海洋局二审未提交书面答辩意见；在填写的二审行政案件诉讼要素表中，对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。 各方当事人在一审中提交的证据和依据以及一审法院函询取得的回复均已随案卷移送本院，经审理，本院同意一审法院对证据和依据的分析认定。关于上诉人在二审中提交的（2015）寒滨民初字第462号民事判决，经审理，该民事判决经潍坊市中级人民法院二审已被撤销，未发生法律效力，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故对上诉人提交的该（2015）寒滨民初字第462号民事判决的证据效力本院不予确认。据此，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，结合上诉人在本院（2017）鲁07行终22号行政案件中的起诉以及本院所作判决来看，上诉人要求被上诉人履行的是对责任人进行行政处罚的职责，因对被上诉人就此作出的行政答复不服，而提起本案诉讼，其诉讼请求第一项亦为请求撤销涉案行政答复，故一审法院对上诉人在本案中一并提起的第二项诉求即要求被上诉人对事故进行调查并出具调查报告、上报修正数据不予审理并无不当，上诉人所提一审判决将其诉讼请求予以限缩的上诉主张不成立，本院二审不予支持。关于涉案行政答复是否合法正确的问题，一审法院已作审查并在一审裁判理由中予以分析，本院二审同意其对涉案答复的审查及分析意见，在此不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马晓红、周振林负担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年二月二十五日 书记员  许英琪