云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行初38号 原告李泽元，男，1964年2月10日生，汉族，小学文化，农民，住楚雄州双柏县。 委托诉讼代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。代理权限为一般授权。 被告双柏县人民政府。住所地：双柏县妥甸镇东兴路**。 法定代表人梁文林，系县长。 委托代理人连勇、杨丽琼，云南精益律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 原告李泽元诉被告双柏县人民政府（以下简称县政府）撤销解除行政协议一案，原告于2019年12月2日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告县政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票等相关诉讼文书，并于2020年1月14日公开开庭进行了审理。原告李泽元及其委托诉讼代理人何立京，被告县政府出庭负责人闫文及委托诉讼代理人连勇、杨丽琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李泽元起诉请求：1.撤销被告于2019年11月1日作出的《县政府关于解除2011年与李泽元户签订的决定》（以下简称案涉解除决定）；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系双柏县妥甸镇妥甸上村村民，1994年10月21日，通过出让方式与妥甸村公所上村村委会签订了《双柏县有偿出让集体荒山（荒地、荒滩）土地使用权合同书》，依法取得了位于瓦窑阱的土地使用权并办理了土地开发使用权证。2011年，因双柏县城东和大道主大街建设的需要，县政府征用了原告承包的部分土地，并就该次征地补偿款项及后续征地补偿问题与原告达成一致共识，双方签署了《征地合同》。2018年，因双柏县中石化加油站、双柏县文化体育中心以及双柏县彝源路三个项目建设需要，原告承包经营的土地再次被征收。原告曾多次找被告协商，要求被告履行《征地合同》所约定事宜，但均遭拒绝。2019年11月1日，被告作出案涉解除决定，解除了双方签订的《征地合同》。原告认为，《征地合同》系双方自愿达成的协议，系双方真实意思表示，不具备合同解除的条件和事由，被告单方解除合同的决定违法，应当撤销。1.被告认定《征地合同》第二条约定的经济补偿属于征地补偿费和安置费错误。事实上该合同第二条约定的是除土地补偿费和安置费外，县政府自愿另行支付给原告的其他经济补偿，是县政府对原告在承包地上投资开发费用的补偿，不是土地补偿费和安置补助费。2.案涉解除决定适用法律错误。被告解除合同的条件是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，但根据《云南省实施办法》第十二条“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力或者因种植多年生作物可以继续经营取得收益的，有权获得相应的补偿。”规定，原告有权向被告主张额外的经济补偿。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律不溯及既往。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条已取消了征地补偿费上限的规定，县政府仍适用旧法作出解除决定适用法律错误。3.案涉解除决定程序违法。被告在作出案涉解除决定前，并未就原告在承包地上的资金投入、林木损失等经济损失和双方签订《征地合同》缘由进行调查、核实，也未听取原告的陈述、申辩，而是创设性的采用听证程序告知了作出案涉解除决定的事实和理由，妨碍了原告的知情权和陈述、申辩权，程序违法。4.本案被告的行为涉嫌以解除合同的形式怠于履行《征地合同》第二条约定的义务，属于滥用职权。被告对原告承包经营的土地再次进行征收时，原告多次要求被告履行《征地合同》第二条约定的经济补偿金，但被告拒不支付。原告不得已提起诉讼，要求被告履行《征地合同》第二条约定的义务，在该案开庭审理后，被告作出案涉解除决定来逃避义务，违背了诚实守信原则，属于典型的滥用职权。原告认为，案涉解除决定损害了原告的合法权益。现原告为维护自己的合法权益，诉请撤销被告作出的案涉解除决定。 原告针对诉请，向本院提交以下证据：第一组：1.身份证复印件；2.双柏县有偿出让集体荒山（荒地、荒滩）土地使用权合同书；3.开发农业用地土地使用权证，欲证明原告系案涉土地的合法承包人，对涉案土地享有合法开发使用权利，与本案具有利害关系，是本案适格主体。第二组：1.1994年土地开发照片；2.2011年征地前土地原貌视频；3.贷款及借款票据，欲证明原告在涉案土地上投入了较多的人力、财力，致使涉案地块发生较大变化。第三组：1.《县政府关于元双公路（双柏段）联络线征收妥甸镇西城社区上村村民小组李泽元户土地有关问题的会议纪要》；2.《双柏县国土资源局关于李泽元户土地征用核查情况报告》，欲证明征地合同中的条款内容系被告于2011年2月9日通过组织政府联席会议，认真讨论研究，决定在后续征地中除按照补偿标准对原告土地及地上附着物进行补偿之外，对于其在涉案地块投入部分再单独予以经济补偿；第四组：《征地合同》，欲证明原告与被告于2011年2月11日签订合同就征地后续的经济补偿费事宜达成一致共识。第五组：1.关于双柏县中石化加油站建设征收妥甸镇西城社区上村居民小组集体土地测绘面积公示；2.关于双柏县文化体育中心建设征收妥甸镇西城社区上村居民小组测绘面积公示；3.关于双柏县彝源路建设征收妥甸镇西城社区上村居民小组集体土地测绘面积公示，欲证明原告承包地因项目建设再次被征收。第六组：案涉解除决定，欲证明：1.被告于2019年8月14日作出案涉解除决定，系本案适格被告；2.案涉解除决定违法。 被告县政府辩称，案涉《征地合同》无效，因为原告所持有的合同主体不合法，补偿标准不合法，《征地合同》不符合程序，不应当履行。首先，原告1994年与妥甸镇妥甸村公所上村小组之间出让土地使用权的合同实质上是承包经营合同，土地所有权一直属于集体，该合同第四条约定“在本合同规定的土地使用权出让期限内，若国家或集体建设需要征用、占用，甲方需要收回出让土地时，乙方不得拒绝。征用方或甲方应将扣除使用年限部分后的出让金退回乙方，并对乙方开发经营的项目予以经济补偿。”。无论从合同约定，还是从土地所有权的归属，征地合同都应该与村小组签订，而原告的权利仅限于在该土地上所经营的项目取得经济补偿。因此，原告要求履行的合同主体不合法。其次，当时所征用的土地为林地，按照楚政通[2008]20号文件所公布的标准，经济林地的补偿标准为6000元/亩。而原告所持合同中的补偿标准有两种，一种以亩为单位，征用的是林地但却以20000元/亩的标准；另一种标准是以米为单位，这不仅不符合当时征地的标准，也不符合任何征地中所适用的标准。再次，2011年的征地并不符合法定程序，未对案涉土地上附着物价值进行评估，亦未对所征用土地进行公示，整个程序完全是以原告的各种不配合导致政府工作难以推进，当时政府工作人员以求全心态来推进工作，而这样的工作方式显然不符合法定程序。综上所述，原告所持《征地合同》系违法行政行为之产物，客观上无法履行，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。一、基于维护公共利益的需要，县政府有权行使行政优益权，解除《征地合同》。双方签订的《征地合同》属于行政协议，虽是双方共同协商订立，但不代表县政府和原告就是完全平等的法律关系，我国法律还赋予了行政机关根据行政管理的需要，可以单方变更或解除行政协议的权利，也就是当继续履行行政协议影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关有权行使优益权，单方变更或解除行政协议。1.土地征收时政府的法定职能具有强制性。本案涉及的元双公路、彝源路、文化体育中心及中石化加油站项目均为公益性项目，县政府作为以上项目的征地主体，有权行使行政优益权。2.原、被告双方对被征收土地的面积、、地类及补偿标准均无异议但原告认为其在被征收土地上投资开发较大，应获得额外经济补偿，但原告提交的借款凭证无法证明原告实际投资和损失情况，即使原告确实进行了一定投资，但原告在取得征收补偿后，无权再因投入另行获得其他经济补偿。事实上，2009年、2018年，县政府两次征收原告的承包土地，都严格按照补偿标准对原告进行补偿，补偿费用已包含土地补偿费、安置补助费、青苗费和地上附着物补偿，已涵盖了因土地被征收依法所应获得的全部补偿。县政府在制定征地补偿标准时已充分综合考虑了各种因素，且补偿方案经过公示后具有普遍公信力，不存在额外单独再对原告进行其他经济补偿，否则就是对政府公信力的破坏。3.县政府在后期工作中，发现《征地合同》第二、三条的约定明显违反法律、法规的强制性规定，为避免公共利益受到重大损失，有权行使行政优益权，单方解除《征地合同》。二、县政府解除《征地合同》的程序合法。行政行为的公定力，决定了行政机关单方变更或解除行政合同应当遵循程序正当原则。县政府在作出案涉解除决定前，双柏县自然资源局已对原告土地被征收情况进行了调查核实。县政府依据双柏县自然资源局的《核查情况报告》，经县政府常务会议专题讨论后向原告送达了《解除合同通知书》，在通知中告知原告救济途径，原告申请听证后，县政府依照听证程序召开听证会，充分听取了原告的陈述申辩，在作出案涉解除决定前，县政府按重大行政决策程序进行了集体讨论。县政府作出的案涉解除决定也告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。三、原告的诉讼请求不能成立。原告曲解了行政协议的本质，且对法律、法规的理解适用存在明显错误。1.人民法院审理行政协议案件时，可以参照原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》相关规定内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。该法律第十四条规定，人民法院在审理行政机关单方变更、解除行政协议是否合法时，优先适用行政法律法规，同时可以适用不违反行政法和行政法强制性规定的民事规范。2.原告认为本案应适用《云南省实施中华人民共和国土地管理法的办法》错误，本案不符合该办法第十二条规定的情形。本案仍应适用修订前的《中华人民共和国土地管理法》，《征地合同》第二条约定县政府需额外支付原告108万余元经济补偿没有事实和法律依据，违反法律规定，县政府解除《征地合同》的行为合法。 被告县政府针对辩解，向本院提交以下证据：第一组：1.统一社会信用代码；2.法定代表人身份证明及身份证复印件；欲证明被告的主体资格。第二组：双柏县自然资源局关于请求审定并解除2011年县政府与李泽元户签订的的请示，欲证明双柏县自然资源局在工作中发现2011年2月11日县政府与李泽元户签订的《征地合同》存在违反法律、法规及政策性规定的地方，从而展开调查并将调查情况汇报县政府的事实。第三组：县政府第19期会议纪要节选，欲证明县政府在2019年8月13日召开常务会，听取双柏县自然资源局的请示汇报，进行专题研究后作出同意依照法定程序解除2011年县政府与李泽元户签订的《征地合同》决定的事实。第四组：县政府关于解除2011年与李泽元户签订的《征地合同》的通知书，欲证明县政府于2019年8月14日依法作出解除2011年《征地合同》的通知书并告知李泽元可在期限内陈述、申辩或申请听证的事实，充分保障原告的权利。第五组：听证申请书、身份证复印件及收条，欲证明李泽元于2019年8月16日向县政府递交听证申请的事实。第六组：《县政府听证申请受理通知书》及送达回证，欲证明经县政府审查后决定受理李泽元听证申请的事实。第七组：《关于举行听证会议的通知》及送达回证，欲证明县政府依法通知李泽元户及双柏县县自然资源局听证会举行的时间、、地点听证会组成人员等相关事项的事实。第八组：李泽元户提交听证会的证据材料、授权委托书及县政府出具的证据收条，欲证明李泽元在规定时限内提交听证会据以支持其主张的证据材料的事实；第九组：双柏县自然资源局在规定时限内提交听证会的证据材料、授权委托书及县政府出具的证据收条，欲证明双柏县自然资源局在规定时限内提交听证会相应证据材料的事实。第十组：收条2份，欲证明县政府在法定期限内组织听证双方交换证据材料的事实。第十一组：听证笔录，欲证明听证会依法如期举行并充分听取了双方观点的事实。第十二组：县政府会议纪要（2019年10月21日），欲证明县政府依照重大行政决策程序，对是否解除《征地合同》进行集体讨论的事实。第十三组：案涉解除决定及送达回证，欲证明县政府于2019年11月1日依法作出案涉解除决定后，送达当事人并告知其救济途径的事实。同时，第二至第十三组证据，欲综合证明县政府依照法定程序作出案涉解除决定，程序合法。第十四组：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）；3.《最高人民法院关于适用的解释》新闻发布会文字资料，欲证明县政府作出案涉解除决定的法律依据，适用法律正确。 经庭审质证，原告李泽元对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性及证明目的均无异议；对第二、三、四组证据的合法性及证明目的不予认可，《征地合同》所涉条款并不违反法律强制性规定，《征地合同》第二条系对涉案地块投资开发费用的补偿，现行法律的规定并未对投资开发费用经济补偿作出上限规定，新修定的土地管理法已经取消对土地补偿费和安置补助费的上限的规定；对第三组证据《征地合同》第三条涉及行政审批事项，但不足以达到解除合同的程度，恰好证明县政府系违法解除合同的主体，系本案适格被告；对第五组证据的三性及证明目的均予以认可；对第六组织证据的真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不认可，即使原告申请听证，但是现行法律并未规定解除合同需听证，被告创设性的通过听证解除合同无法律依据；对第七、九组证据系原告与被告之间合同履行纠纷，双柏县自然资源局作为第三方无权参与听证程序，听证程序不符合法律规定，双柏县自然资源局的送达回证上没有送达人签字，程序存在瑕疵，同时该证据与听证笔录上的时间存在冲突矛盾，听证通知上载明的时间为2019年9月18日，而听证笔录记载时间9月19日；对第八、十组证据的三性及证明目的均予认可；对第十一组证据的合法性不予认可，法律没有通过听证方式解除行政协议，双柏县自然资源局无权参与听证；对十二组证据的三性不予认可，其单方解除行政协议缺乏相应的法律依据，存在怠于履行行政义务的嫌疑，依据解除合同的条款中明确规定是要损害公共利益或者行政管理目标无法实现，但从该份会议纪要中无法看出已达到法律规定的行政机关可以单方解除行政协议的条件，县政府不能以行政优益权的形式予以解除；对第十三组证据的真实性予以认可，合法性及证明目的均不予认可；对第十四组证据不是法定的证据形式，被告提交的土地管理法已经被修定，已经删除土地补偿费及安置补助费上限的规定，最高院（2015）9号文件系原告申请法院解除行政协议的规定，不适用行政机关，被告引用该法条也属于法律适用错误，新闻发布会也不是法律规范性文件，不能作为解除合同的一个依据。被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性及证明目的予以认可；对第二组证据的三性及证明目的不予认可，照片看不出拍摄时间，参照物不符合证据形式，视频属于视听资料，原告没有提交原始载体，无法证明待证事实，贷款没有注明贷款用途；对第三组证据中，证据1的三性不予认可，该会议纪要（证据材料P8-10）参会人员中有原告，原告是不可能参加政府内部会议的，对证据2的三性予以认可，但不能证明原告的待证事实，该报告是2018年6月22日作出的，是对2011年双方签订征地合同情况所作的调查核实，恰好证明原告在元双路公路建设中已经足额领取补偿款的事实，同时也能够证明被告在作出解除征地合同决定之前，对相关的情况进行了认真调查核实；对第四组证据的真实性认可，合法性不予认可，该合同部分条款违反法律法规强制性的规定，县政府有权解除；对第五组证据的三性及证明目的均予认可，恰好证明三个建设项目均为公益性质，政府作为土地征收主体，对政府的公益项目建设造成阻碍的时候，政府有权行使行政优益权；对第六组证据的三性予以认可，证明目的1予以认可，证明目的2不予认可，该决定书反映出县政府是在经过认真调查核实，召开听证会，充分听取当事人陈述意见的前提之下，作出案涉解除决定。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的第一组、第三至六组证据和被告提交的第一至第十三组证据均具备证据真实性、合法性、关联性，能证明原告李泽元系案涉被征收土地的承包人，2011年县政府因元双路联络线东河大道建设征用李泽元部分承包地，2月11日，县政府作为甲方、李泽元作为乙方就土地征收补偿事宜签订《征地合同》，2018年，因中石化加油站、文化体育中心和彝源路三个项目建设，县政府再次征收原告李泽元的部分承包土地，双方因《征地合同》第二条约定的履行发生争议，经双柏县自然资源局调查核实，认为《征地合同》约定内容存违反法律、法规遂请示县政府依法解除《征地合同》，县政府在履行调查、听证、集体研究等程序后，作出案涉解除决定的事实，本院均予采信。原告提交的第二组证据，仅能证明李泽元对承包土地进行了资金和人力投入，不能证明其被征收土地部分的实际投资情况和因土地征收造成的实际经济损失，本院不予采信。被告提交的第十四组证据为法律规定，本院不予认证。 经审理查明，经双柏县妥甸镇妥甸办事处和双柏县妥甸镇人民政府审核同意，1994年10月21日，李泽元与妥甸办事处上村村民小组签订《双柏县有偿出让集体荒山土地使用权合同》，约定李泽元承包村民小组位于瓦窑阱230亩荒山，出让期限为70年，自1994年10月21日至2064年10月21日。1997年2月20日，双柏县土地管理局向李泽元颁发双农用（1997）字第01号开发农业用地土地使用权证。2008年经云南省人民政府批准，楚雄州人民政府决定修建元双二级公路。根据双柏县城规划，经楚雄州人民政府同意，县政府将县城东河大道作为元双公路联络线统一纳入修建，并由元双公路协调办开始根据东河大道规划设计开展征地工作。2008年楚雄州人民政府楚政通〔2008〕20号文件《关于印发元双二级公路征地拆迁工作实施方案》，制定了元双公路征地拆迁补偿标准。2010年6月9日，中共双柏县委会议纪要决定修建东河大道。2011年3月3日，原双柏县国土资源局与双柏县妥甸镇西城社区上村居民小组签订《元双二级公路建设工程正式土地协议书》和《元双公路建设工程建筑物、构筑物拆迁及零星树木砍伐补充协议书》，对上村居民小组32.6亩集体土地和地上构筑物及部分零星树木进行征收，并支付上村居民小组土地补偿费190200元、安置补偿费5400元，以及拆迁地上建筑物、构筑物补偿费16500元和砍伐零星树木补偿金2900元。因县政府征收的上村居民小组的32.6亩土地位于李泽元承包经营土地范围内，在东河大道项目建设过程中，李泽元户与县政府未能达成征收协议，导致东河大道建设施工不畅。经县政府和相关部门与李泽元进行沟通协商，双方就征地补偿基本达成共识。2011年2月9日，县政府召集相关职能部门和李泽元召开了元双公路（双柏段）联络线征收李泽元户土地有关问题会议，形成县政府第1期会议纪要于2月17日印发，会议决定：（一）元双公路（双柏段）联络线需征收李泽元户集体土地面积为32.603亩，补偿标准为20000元/亩（含青苗补偿费和地上附着物），合计补偿金额为652060元；（二）鉴于李泽元户在荒山承包期内投入较大，在今后的李泽元户所属未征收土地中，若需再征收李泽元户元双公路联络线未征收土地，沿道路控制线每米给予1000元的弥补；（三）在未征收的李泽元户土地面积中，李泽元户临时性建筑不得影响街面美观，且必须符合县城总体规划，在不改变土地性质基础上，临时建筑必须按有关规定进行审批，若城市建设或者国家建设需要，必须无条件拆除，不予补偿。同年2月11日，县政府和李泽元就土地征收补偿事宜签订《征地合同》，约定“一、征用乙方土地面积543.66米，宽40米，暂补偿每亩20000元，总面积32.603亩，合计补偿金额为652060元，集体提留部分由政府另行承担。二、鉴于乙方在购买荒山后，投资开发较大，甲方同意在今后乙方所属征用土地中，如需再征用乙方位于东河大道主大街绿化带两旁的土地，甲方必须按当年国家土地征收标准征收后，另沿道路控制线（两侧1087.32米）补偿乙方每米1000元。三、在未征收的乙方所属土地中，甲方必须沿道路为乙方无偿挖出长100米、宽25米的场地，在该土地以及下方未征用的乙方土地上，同意建临时性建筑，在不影响街面美观情况下，甲方不得干涉，如城市建设需要，乙方必须无条件拆除，不予补偿。……”。后县政府分别于2010年8月26日和2011年2月14日两次支付李泽元《征地合同》第一条约定的征收补偿款652060元。2017年县政府发布《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》（双政通〔2017〕55号）。经云南省自然资源厅2019年5月15日核实，双柏县中石化加油站建设项目属双柏县2017年度第二批城镇建设用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2018〕133号批准该项目农用地转用及土地征收；双柏县文化体育中心建设项目属双柏县妥甸镇等六个乡镇项目区城乡建设用地增减挂钩试点项目新建区集体土地征收、双柏县2017年度第二批城镇建设农用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2013〕492号、〔2018〕133号批准该项目农用地转用及土地征收；双柏县彝源路建设项目属双柏县2013年度第一批城镇建设用地范围内，原云南省国土资源厅以云国土资复〔2013〕888号批准该项目农用地转用及土地征收。2018年，县政府先后启动中石化加油站、文化体育中心和彝源路三个项目建设，需征收李泽元承包的部分土地，李泽元遂向县政府主张支付《征地合同》第二条约定的经济补偿1087320元，县政府拒绝支付，双方发生争议。2018年6月22日，原双柏县国土资源局作出《关于李泽元户土地征用核查情况报告》，对县政府与李泽元签订《征地合同》的过程、计算方法、测算标准、执行情况、签订背景及“1087.32米”来源等情况进行调查核实情况为：在征地过程中，双柏县元双公路协调办、妥甸镇及西城社区多次与李泽元户协商征地都未成功，由于元双公路建设工期紧，任务重，协调办向县政府汇报。2011年2月9日县政府召开会议决定，所需征收李泽元户的集体土地按照20000元/亩，共征收32.603亩，征收补偿费652060元由协调办支付；鉴于李泽元户在承包荒山期内投入较大，若需再征收李泽元户元双公路联络线未征收土地，沿道路控制线每米给予1000元的弥补；1087.32米是沿东河大道每侧543.66米计算，两侧共1087.32米。2018年11月15日，原双柏县国土资源局委托楚雄金峰测绘科技有限公司对上述三个项目建设用地分别征收李泽元户土地面积界限测绘，并对测绘面积、补偿标准，以在李泽元户大门上粘贴的方式向李泽元进行公示，公示时间自2018年11月15日至11月20日，其中中石化加油站项目征收李泽元林地面积1.76亩、补偿标准19000元/亩、补偿金额33440元（村集体提留3344元，李泽元30096元）；文化中心项目征收李泽元耕地1.1145亩、补偿标准59310元/亩、青苗补偿标准999元/亩、补偿费67204.35元（村集体提留7944.15元，李泽元59260.2元），林地20.818亩、补偿标准19000元/亩、补偿金额395542元（村集体提留39544.2元，李泽元355987.8元），园地0.357亩、补偿标准53379元/亩、补偿金额19056.3元（村集体提留1905.63元，李泽元17150.67元），未利用地0.309亩、补偿标准3954元/亩、补偿金额1221.79元（村集体提留122.18元，李泽元1099.61元）。公示期间，李泽元对上述征收土地面积、种类、补偿标准、补偿金额和征收程序均未提出异议，上述三个项目建设征收李泽元的土地已被实际征收使用。2018年11月26日，双柏县县城建设征地拆迁工作领导小组向李泽元送达补偿款兑付通知书，已将上述三个项目征收土地的补偿款全部兑付至李泽元账户（开户行：云南省农村信用合作联社妥甸信用社，账号：2900009********）。此后李泽元多次向县政府要求补偿108万余元，县政府拒绝支付。为此，李泽元于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，主张县政府履行行政协议向其支付经济补偿1087320元，本院受理后立为（2019）云23行初16号案件审理，并于2019年7月9日公开开庭进行了审理。2019年8月7日，双柏县自然资源局作出《关于请求审定并解除2011年县政府与李泽元户签订的请示》，认为《征地合同》第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，同时与县政府双政通〔2017〕55号《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》规定的补偿标准严重不符，以及《征地合同》第三条违反了行政审批程序，报请县政府解除。2019年8月13日，县政府第十七届政府第58次常务会议讨论，会议决定：1.同意解除《征地合同》；2.由县政府、县自然资源局、妥甸镇等相关部门配合，按照法定程序依法办理解除《征地合同》手续，依法按时限送达解除决定。2019年8月14日，县政府作出《关于解除2011年与李泽元户签订的的通知书》并于当日送达李泽元，该通知载明“《征地合同》第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”的规定，且与县政府《关于土地、林地及房屋征收补偿办法（试行）的通知》规定的征收补偿标准严重不符；第三条属于行政审批内容，需向相关行政职能部门申请后按流程审批。以上合同内容严重违反法律、法规规定，不具有合法性。经县政府研究，决定解除与李泽元户签订的《征地合同》。如你户对通知事项有异议，有权在收到通知书之日起五日内可向县政府提出陈述、申辩或者提出听证书面申请，逾期则视为放弃上述权利。”。2019年8月16日，李泽元向县政府申请听证，县政府同日收到李泽元的申请后，于8月20日作出受理听证申请通知书，并于8月22日送达李泽元；9月10日县政府作出《关于举行听证会议的通知》并于次日送达李泽元，通知举行听证会的时间、、地点和要求提交与听证有关的证据材料9月12日李泽元向县政府提交听证证据材料，9月17日县政府向李泽元送达县政府听证证据材料；9月18日县政府举行听证会并制作听证笔录。听证会后，2019年10月21日，县政府召开政府办公会，专题研究关于解除《征地合同》听证会相关情况，认为《征地合同》第二条、第三条内容违反法律、法规强制性规定以及国家征地补偿相关政策性规定无效，县政府不予履行，决定：1.同意《关于解除听证报告》内容及建议，即《征地合同》第二条、第三条因违反《中华人民共和国土地管理法》以及国家征地补偿的相关政策性规定而无效；2.同意及时按照程序依法解除《征地合同》。2019年11月1日，县政府作出案涉解除决定，决定解除县政府与李泽元户签订的《征地合同》，同时告知如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起六十日内向楚雄州人民政府申请行政复议或在六个月内向本院提起行政诉讼；11月4日，县政府向李泽元送达案涉解除决定。李泽元不服，提起本案诉讼，要求撤销县政府作出的案涉解除决定。2019年11月15日，因（2019）云23行初16号案件需以本案审理结果为依据，本院中止了该案诉讼。庭审中，双方对案涉《征地合同》属于行政协议的事实均无异议。 结合诉、辩双方的观点和主张，本案争议焦点为：1.被告县政府作出案涉解除决定是否合法；2.原告李泽元撤销案涉解除决定的诉讼请求是否成立。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内与相对人经过协商达成具有行政法上权利义务内容的合同或协议，属于法律规定的行政协议。行政协议的法律属性和本质特征，决定了行政机关在行政协议签订、履行过程中享有行政优益权，即在履行行政协议过程中，行政机关有权根据实现行政管理目的的需要单方变更或解除协议，但行政机关行使行政优益权必须符合法律规定，非因公共利益或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权。本案案涉《征地合同》属于行政诉讼法规定的行政协议，虽然签订于2011年2月11日，但该合同第二条内容属于附条件、附期限的约定，即只有县政府2018年因项目建设再次征收李泽元户位于东河大道主大街绿化带两旁的承包土地时，才负有履行《征地合同》第二条约定的补偿义务，故本案应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行审查。 首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”和第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”的规定，本案应对县政府作出案涉解除决定的行为合法性进行审查，即被告县政府是否有权作出案涉解除决定，县政府作出案涉解除决定事实是否清楚、证据是否充分，以及解除决定是否遵循法定程序、滥用职权和明显不当。根据本案查明的案件事实，本院认为，被告县政府2011年因县城东河大道建设项目征收李泽元承包的部分土地时，与李泽元签订《征地合同》的原因系原告李泽元不服当时的补偿费用拒不签订征收协议，造成工程建设施工受阻，被告县政府迫于压力而与其协商签订了《征地合同》，约定“鉴于乙方在购买荒山后，投资开发较大，甲方同意在今后乙方所属征用土地中，如需再征用乙方位于东河大道主大街绿化带两旁的土地，甲方必须按当年国家土地征收标准征收后，另沿道路控制线（两侧1087.32米）补偿乙方每米1000元。”和“在未征收的乙方所属土地中，甲方必须沿道路为乙方无偿挖出长100米、宽25米的场地，在该土地以及下方未征用的乙方土地上，同意建临时性建筑，在不影响街面美观情况下，甲方不得干涉，如城市建设需要，乙方必须无条件拆除，不予补偿。……”。2018年，被告县政府因案涉三个项目建设再次征收原告李泽元的其他部分承包土地时，双方因上述《征地合同》第二条约定内容的履行发生争议。如前所述，案涉《征地合同》具有行政协议的基本法律属性和本质特征，被告县政府在履行过程中，认为《征地合同》违反法律规定或者损害公共利益的，有权行使行政优益权单方解除行政合同，故被告县政府具有作出案涉解除决定的法定职权。现行法律和行政法规尚未对行政机关行使行政优益权的条件、法定情形及程序作出明确规定，但根据依法行政原则和建设法治政府的要求，行政机关应当依法行使行政优益权并遵循程序正当原则。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十七条第二款“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”、第三款“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”、第四款“征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。”、第五款“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有”，以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、城镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证。”的规定，本案被告县政府提交的证据能证明，2011年、2018年县政府两次征收李泽元户部分承包土地时，都已按照相关补偿标准和法律规定向李泽元分别支付了土地补偿费和安置补助费，县政府两次向李泽元支付的补偿费中，已包含了被征收土地的土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费根据上述法律规定，李泽元作为被征收土地的使用权人仅能取得安置补助费和地上附着物及青苗补偿费，但本案县政府实际支付李泽元的费用中已包含部分土地补偿费和安置补助费，故《征地合同》约定县政府需额外再补偿李泽元1087320元没有事实和法律依据，且损害公共利益，其中第一条违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款关于土地补偿费归集体经济组织所有的规定，第二条违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第五款关于土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定，第三条违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款进行建筑物、构筑物建设需取得规划主管部门审批和许可的规定。因此，县政府作出案涉解除决定事实清楚、证据充分。最后，县政府2018年再次征收李泽元部分承包土地过程中，双柏县自然资源局调查后认为案涉《征地合同》违法，遂向县政府请示予以解除，县政府常务会议讨论同意解除。县政府在作出案涉解除决定前，履行了由土地行政主管部门调查核实、事先告知和采取听证程序听取李泽元的陈述申辩后，经县政府办公会议集体讨论作出案涉解除决定，并送达李泽元，同时告知李泽元救济途径和期限等程序，并不违反程序正当原则和依法行政的规定。因此，县政府作出案涉解除决定程序合法。同时，虽然《中华人民共和国土地管理法》（2019版）第四十八条取消了《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十七条第五款关于土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定，但本案土地征收行为和争议发生于2018年，根据法的溯及力以及“程序从新，实体从旧”的法律适用原则，本案应适用《中华人民共和国土地管理法》（2004版）的规定。因此，被告县政府作出案涉解除决定适用法律正确。 综上所述，本院认为，被告县政府作出案涉解除决定主体适格，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告李泽元以案涉解除决定事实不清、程序违法、适用法律错误，要求撤销的诉讼请求不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，判决如下： 驳回原告李泽元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李泽元承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年二月二十四日 书记员 朱丽娜