山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0403行初73号 原告赵军，男，1959年9月29日出生，汉族，住滕州市。 委托代理人王洪伟，山东荆河律师事务所律师。 被告滕州市财政监督局，住所地滕州市善国南路86号财政局西办公区，统一社会信用代码12370481MB2794721U。 法定代表人马洪光，局长。 委托代理人于传生，男，1972年9月9日出生，汉族，系该局综合科工作人员，住滕州市。 委托代理人于绍强，山东滕国律师事务所律师。 第三人滕州市疾病预防控制中心，住所地滕州市善国北路53号，统一社会信用代码12370481584507023M。 法定代表人黄孝全，主任。 委托代理人郑启营，山东善国律师事务所律师。 第三人滕州市卫生健康局，住所地滕州市学院东路100号，统一社会信用代码11370481MB2863897J。 法定代表人孟祥磊，局长。 委托代理人陈晨，山东君雅律师事务所律师。 原告赵军不服被告滕州市财政监督局作出的行政处理决定，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，因滕州市疾病预防控制中心（以下简称滕州疾控中心）、滕州市卫生健康局与本案被诉行政行为或与案件处理结果有利害关系，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人王洪伟、被告滕州市财政监督局的委托代理人于传生、于绍强、第三人滕州疾控中心的委托代理人郑启营、第三人滕州市卫生健康局陈晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 滕州市财政监督局于2018年12月24日对滕州疾控中心作出的滕财监处［2018］04003号行政处理决定书（以下简称［2018］04003号处理决定），该决定的第二部分处理决定的第（八）项决定……依据《财政违法行为处罚处分条例》第六条（一）款“以虚报、冒领等手段骗取财政资金；”，“责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金，……”之规定，对赵军虚报冒领工资，责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金。 原告赵军诉称，原告系转业军人。1976年12月份在原卫生防疫站（后机构改革为滕州疾控中心）处参加工作，先后在检验科和财务科工作。2001年4月份开始至今，原告被原卫生防疫站任命为滕州市慢性病防治服务中心筹建处副主任。期间原告多次要求原卫生防疫站调整其工作岗位，原卫生防疫站均以原告应听从组织安排为由未给与调整。2011年3月3日，被告滕州市财政监督局作出的滕财监字第20110301号处理决定书，认定原告为冒领市财政工资，责令立即停发原告的市财政代发的工资，并追回冒领的全部工资。2011年4月份，原卫生防疫站开始停发原告的工资。2011年6月24日，原告将被告起诉至滕州市人民法院，历经近七年时间最终滕州和枣庄两级法院均判决撤销被告作出的滕财监字第20110301号决定书，行政判决已经生效。2018年6月4日，原告再次将被告及第三人诉至滕州市人民法院，要求补发2011年4月1日至今的工资。在该民事案件审理中，被告又提供了其作出的［2018］04003号处理决定，该决定书的第八部分与滕州和枣庄两级法院均判决撤销滕财监字第20110301号决定书基本相同，即被告就同一事实和理由又重新作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第三款规定“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”原告为维护自己的合法权益，诉至法院请求判决：1．撤销被告作出的［2018］04003号处理决定中第八部分即“对赵军虚报冒领工资，责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金”的处理决定；2．向原告发放从2011年4月1日起至今的工资（以第三人保管的原告工资档案载明的金额为准）；3．本案的诉讼费用由被告承担。 原告赵军向本院提交如下证据： 1．委派书一份，证明原告在滕州慢性病防治服务中心担任副董事长，是原防疫站委派的；2．滕州慢性病防治服务中心于2010年8月4日向滕州市防疫服务中心（原卫生防疫站）要求调整董事的函；3.2005年9月29日催促函一份；4．滕州慢性病防治服务中心审批材料一宗（7份），证明该服务中心的组建及审批过程；5．滕州市人民法院（2018）鲁0481民初3309号民事判决书一份，证明原告要求发放工资的起诉，被滕州市人民法院根据处理决定予以驳回。6．原告提交其个人书写的情况说明一份。 被告滕州市财政监督局辩称，一、赵军不具有原告的诉讼主体资格。1．赵军不是所诉［2018］04003号处理决定的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”滕州市财政监督局针对滕州疾控中心进行财政检查后，根据滕州疾控中心提供的材料和检查情况，对滕州疾控中心作出的［2018］04003号处理决定，该决定并不直接针对赵军作出，赵军不是决定的相对人。2．赵军不是所诉［2018］04003号处理决定的法律规定直接利害关系人。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法利益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”的规定。可以认为，法律所规定可诉的行政行为是针对特定的对象、具体的事项作出的行为，不包括针对不特定对象、不特定事项作出的行为。从该条规定可以看出，除行政相对人外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉行政行为之间具有“利害关系”。该法条规定的“有利害关系的公民、法人或其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利害受到影响的公民、法人或其他组织。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，才与行政行为具有法律上的利害关系，才能形成行政法上的权利义务，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。本案中，滕州市财政监督局作出［2018］04003号处理决定，所依据的《财政违法行为处罚处分条例》、《财政检查工作办法》，是为了纠正财政资金使用单位的财政违法行为，维护国家财政经济秩序，财政部门对财政违法行为进行监督检查的基本功能在于规范财政资金使用的行为，提高政府资金的使用效益。［2018］04003号处理决定依据《财政违法行为处罚处分条例》第六条的规定，对赵军虚报冒领工资的行为责令疾控中心改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得的决定。如果滕州疾控中心不依据该条例改正，根据该条例第二十四条的规定拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用。由此可见，只有滕州疾控中心按照决定对赵军作出改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得后对赵军才有影响，而不是直接对赵军的权益造成影响。而滕州疾控中心对赵军的处置，是劳动人事争议纠纷的民事权益纠纷，并不是涉案［2018］04003号处理决定相关的公法利益纠纷，赵军并非［2018］04003号处理决定的直接利害关系人。因此，赵军即非［2018］04003号处理决定的相对人，也非公法利益上的直接利害关系人，无权提起诉讼。人民法院应当保证财政监督检查工作的正常执行，不宜过度干预不对当事人直接产生公法利益影响的决定，请依法驳回原告的起诉。二、滕财监字第20110301号处理决定被法院以违反法定程序撤销，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的限制。三、若法院受理该案，被告作出［2018］04003号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，也应驳回原告的诉讼请求。（一）被告具有法律法规规定的检查权限。1．国务院作出的《财政违法行为处罚处分条例》第二条县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。财政部作出的《财政检查工作办法》第二条县级以上人民政府财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构（以下统称财政部门）依法实施财政检查，适用本办法。《中华人民共和国预算法》第八十八条各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。2．滕州市财政监督局负责牵头实施财政收支、专项资金的财政监督检查活动。详见组织机构代码证。（二）本案事实清楚、证据充分。2011年1月31日，我局接到群众手机短信实名举报赵军虚报冒领财政工资，及时组成检查组原市卫生防疫站进行核查落实原市卫生防疫站向我局提供了和赵军相关的证据，我局作出原滕财监字第20110301号处理决定，经诉讼因程序问题被法院撤销。2018年被告对滕州疾控中心例行严肃财经纪律规范财务管理专项检查时，再次对相关事宜进行处理。1．滕州疾控中心提供的2001年4月4日《枣庄市对外经济贸易委员会关于颁发合作经营企业滕州慢性病防治服务中心批准证书的通知》（枣外经贸外资字［2001］32号）：“董事会由3人组成，甲方（滕州市防疫服务中心）2人，董事长马伟运，董事秦峰，乙方（澳门羊城发展股份有限公司）1人，副董事长赵军，总经理赵军（兼）。”2．滕州疾控中心提供2001年4月份的《滕州慢性病防治服务中心合同》，乙方（澳门羊城发展股份有限公司）代表签字：赵军。3．滕州疾控中心提供的2001年4月11日滕州市卫生防病站站长办公会会议纪要：“筹建处，马（运伟）、秦峰、赵军、崔兴玺，1年的时间。”4．通过抽查滕州疾控中心的考勤表及账簿资料证实，赵军没有参加滕州疾控中心的考勤，滕州疾控中心没有发放给赵军午餐补助、取暖费。以上事实证明，滕州慢性病防治服务中心批准成立后，赵军系乙方（澳门羊城发展股份有限公司）指派的代理人参与筹建等后续工作，赵军的行为属于离岗经商。（三）本案程序合法，并特别指出没有必须告知原告权利义务、听证程序的法定要求。1．财政检查程序符合《财政检查工作办法》规定。2．被告作出处理决定无需告知原告权利义务和听证权利义务。（1）程序依据《财政检查工作办法》，仅要求行政处罚告知权利义务、听证的程序，并未要求作出处理决定履行该义务。《财政检查工作办法》第三十条财政部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十一条财政部门作出应当告知听证权利的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，财政部门应当组织听证。（2）滕州市财政监督局针对滕州疾控中心进行财政检查后，针对该单位存在的问题作出［2018］04003号处理决定，而非行政处罚决定，无需履行告知义务。（四）适用法律法规正确。被告作出［2018］04003号处理决定符合《财政违法行为处罚处分条例》第六条规定，对滕州疾控中心作出责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得的决定适用法律法规正确。综上，赵军不具有原告的诉讼主体资格，应依法驳回原告的起诉。若法院受理该案，被告作出的处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告滕州市财政监督局向本院提交如下证据、依据： 证据：1．财政检查卷宗一宗，证明本案处理决定事实清楚、证据充分、程序合法；2．滕州市人民法院（2011）滕行初字第108号行政判决书及枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终4号行政判决书各一份，证明原行政判决认定的是程序违法，本案不受同一事实和理由不得再次作出同一结果的限制。 依据：《财政违法行为处罚处分条例》、《财政检查工作办法》。 第三人滕州疾控中心述称，第三人滕州疾控中心对原、被告诉争停发赵军工资的事实没有异议。本案中，滕州疾控中心接受被告的依法监督管理、依法承担对赵军的法律责任。2011年5月，第三人滕州疾控中心根据被告的处理决定要求，停发了赵军工资。期间，赵军就该争议多次提起诉讼。请法院依法判决，妥善化解纷争。 第三人滕州疾控中心未提交证据。 第三人滕州市卫生健康局述称，第三人滕州市卫生健康局不是行政行为作出的机关，也不是所诉行政行为［2018］04003号处理决定的检查单位，因此，原告所诉与第三人滕州市卫生健康局无因果关系。请求驳回对第三人滕州市卫生健康局的起诉。 第三人滕州市卫生健康局未提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。第三人滕州疾控中心对被告提交的证据无异议。第三人滕州市卫生健康局对被告提交的证据真实性无异议，但认为证据与第三人无关。 被告对原告提交的证据认为均为复印件，且无法证实证据来源，不符合证据形式要求，不能作为证据使用。第三人滕州疾控中心、滕州市卫生健康局的质证意见同被告。 本院对上述证据认证如下：原告及第三人对被告提交的证据真实性均无异议，被告提交的证据能够证明被告对原告所在单位即第三人滕州疾控中心进行财政检查并作出被诉行政处理决定的事实经过，本院确认其证明效力。原告提交的证据1-5，虽为复印件，但经过多次诉讼提交，其待证事实已被生效的法律文书确认。 经审理查明，赵军系原卫生防疫站正式职工。2001年4月，滕州市卫生防疫站所属滕州市防疫服务中心与澳门羊城发展股份有限公司合作兴办了滕州慢性病防治服务中心，赵军被任命为该中心的副董事长兼总经理，负责该中心筹建工作。因接到相关举报，滕州市财政监督局成立检查组对滕州市卫生防疫站进行财政检查。2011年3月3日，滕州市财政监督局作出了滕财监字第20110301号财政检查处理决定。其中涉及赵军的处理意见为，责令立即停发其市财政代发工资，并追回其冒领的2001年4月份至2011年2月份的工资206,542.43元。后原卫生防疫站向滕州市财政局提交《停发赵军财政代发工资的报告》。原告不服上述处理决定，于2011年9月23日向滕州市人民法院提起诉讼。滕州市人民法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。《财政违法行为处罚处分条例》第三十二条规定，单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提起诉讼。赵军认为滕州市财政监督局作出的行政处理决定侵犯其合法权益，有权依照上述法律、法规的规定提起诉讼；滕州市财政监督局及滕州疾控中心提出赵军诉请不属于行政诉讼受案范围及不具备原告诉讼主体资格的答辩意见，不予采信。滕州市财政监督局于2011年3月3日作出行政处理决定且未告知当事人诉权或起诉期限，赵军于2011年9月23日即提起诉讼，期间不超过2年，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，赵军的起诉未超过法定起诉期限；滕州市财政监督局提出赵军起诉超过法定期限的答辩意见，不予采信。《财政违法行为处罚处分条例》第三十一条规定，对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照本条例和《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。《财政检查工作办法》第三十条规定，财政部门在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。财政部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行核查；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，财政部门应当采纳。根据上述规定，滕州市财政监督局在作出涉及赵军工资问题的行政处理决定时，应履行对赵军的告知义务，并充分保障其行使陈述权和申辩权，而滕州市财政监督局提供的证据不能证明其已履行了相关告知义务，也不能证明赵军充分行使了陈述权和申辩权，故应认定滕州市财政监督局在对赵军作出行政处理时，违反了法定程序；赵军提出撤销滕州市财政监督局对其作出的行政处理决定，于法有据，予以支持。关于赵军提出要求滕州市财政监督局补发其工资的请求，系对赵军实体处理结果生效后解决的问题，不宜在本案一并处理，对该请求赵军可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，遂于2017年7月19日作出（2011）滕行初字第108号行政判决书，判决撤销滕州市财政监督局于2011年3月3日对原卫生防疫站作出的滕财监字第20110301号财政检查处理决定中涉及对赵军作出处理的部分；驳回赵军的其他诉讼请求。滕州市财政监督局不服，向枣庄市中级人民法院提出上诉。枣庄市中级人民法院于2018年3月29日作出（2018）鲁04行终4号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 上述判决生效后，滕州市财政监督局于2018年9月13日向滕州疾控中心送达了滕财监［2018］第0403号财政检查通知书，并成立检查组对滕州市卫生防疫站进行财政检查。滕州市财政监督局于2018年11月5日向滕州疾控中心送达财政检查征求意见函。滕州市财政监督局于2018年11月26日制作了财政检查报告，并于2018年12月24日作出了［2018］04003号处理决定，同日向滕州疾控中心送达。该决定书涉及赵军的内容为：一、检查发现的问题：……（八）合作企业滕州慢性病防治中心存在的问题。……3.2001年4月合作企业成立后，单位职工赵军受外商指派担任合作企业总经理，其行为属于离岗经商。合作企业筹建期间（据2001年4月11日站长办公会记录），赵军被任命为筹建处副主任，期限1年。因单位内部职工举报，赵军的工资于2011年5月份停发。4．截止到目前，合作企业乙方的委托代理人、总经理赵军不配合甲方（滕州疾控中心）行使股东权利，拒绝甲方的所有管理行为，合作企业实际由赵军一人全权进行管控。……二、处理决定。……（八）……依据《财政违法行为处罚处分条例》第六条（一）款“以虚报、冒领等手段骗取财政资金；”，“责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金，……”之规定，对赵军虚报冒领工资，责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金。 另查明，因政府机构改革，原卫生防疫站于2011年8月份撤销，成立了滕州市卫生局卫生监督所和滕州疾控中心。原卫生防疫站所属滕州市防疫服务中心与外商合作建设的滕州慢性病防治服务中心涉及的有关事项由滕州疾控中心负责。 本院认为，根据双方当事人在本案审理期间的诉辩意见，本案的争议焦点问题：一是赵军是否为本案适格原告；二是被告作出本案被诉行为是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。 关于争议焦点一，本案被诉处理决定的主要内容是对赵军虚报冒领工资、责令改正，调整有关会计科目，追回有关财政资金。虽然该处理决定是针对第三人滕州疾控中心作出的，但处理决定结果对原告赵军的权利义务产生实际影响。已生效的滕州市人民法院（2011）滕行初字第108号行政判决书及枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终4号行政判决书亦能够说明赵军与被诉行政行为有利害关系。赵军针对该处理决定提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第（六）项规定，故赵军是本案适格的原告。 关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。上述规定主要是为了督促行政机关尊重并执行人民法院的判决，正确行使职权，通过重新作出行政行为维护司法权威。本案中，滕州市人民法院（2011）滕行初字第108号行政判决书及枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终4号行政判决书是以被告滕州市财政监督局未履行相关告知义务，未告知原告陈述申辩权利违反法定程序作出行政处理决定为由，撤销原行政处理决定，故被告在原决定被撤销后，仍然未履行相关告知义务，未告知原告陈述申辩权利，作出本案被诉行政处理决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。 关于赵军提出要求滕州市财政监督局补发其从2011年4月1日起至今工资的请求，原告已通过民事诉讼另案主张权利，对此本院不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条的规定，判决如下： 一、撤销被告滕州市财政监督局于2018年12月24日对滕州市疾病预防控制中心作出的滕财监处［2018］04003号行政处理决定书中涉及对原告赵军的行政处理决定部分； 二、驳回原告赵军的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告滕州市财政监督局负担。于本判决生效后七日内交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  徐 菊 人民陪审员  侯传伟 人民陪审员  郑 霞 二〇二〇年二月二十四日 书 记 员  梁 凤