银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初455号原告宁夏银泰生态开发有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县。法定代表人龚维勤，该公司董事长。委托代理人王**、李强华，上海市汇业（长沙）律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县。法定代表人孙明，该局局长。委托代理人吕明永，该局工作人员，一般授权代理。委托代理人伏万彪，银川市贺兰县德胜法律服务所法律工作者，特别授权代理。原告宁夏银泰生态开发有限公司（以下简称银泰生态公司）不服被告贺兰县综合执法局作出的《限期拆除通知书》，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告银泰生态公司的委托代理人王**、李强华，被告贺兰县综合执法局的委托代理人吕明永、伏万彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月19日,被告作出贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》,责令原告于2019年5月5日前自行拆除银泰生态园内违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定建设的酒庄、酒窖、厨房、办公房、水井坊及土地面积四至内构建物。原告诉称，2007年6月19日，根据2007年5月10日贺兰县人民政府[2007]31号《关于引进龚维勤进行农业开发建设事宜的专题会议纪要》,原告依法登记设立。原告营业执照载明的经营范围包括农业、林草种植、畜禽养殖、农副产品销售、休闲度假、观光旅游、水上旅游、自驾车露营、葡萄酒生产销售、餐饮服务、工艺品销售、日用品销售。原告的银泰生态园项目自2007年立项后，迄今为止已经完成第一期总投资1.6亿元，经过12年的精心改造建设，将昔日的荒山、沙丘、乱坟岗子建成以林业、农业、渔业、养殖业为基础，旅游、休闲、娱乐为主导的颇具景观特色的现代生态园。银泰生态园第一期已经建成100余亩采摘果园，葡萄种植基地240亩，观光、休闲、娱乐配套设施及各类苗圃450亩，垂钓中心60余亩，养殖场50余亩，防护林15万株，酒庄1座，配套研究专家公寓楼6栋，生态餐厅1栋，现场办公用房、各类设施设备用房若干。银泰生态园第二期养老中心等项目正在做前期准备工作。原告认为，银泰生态园系由贺兰县人民政府通过招商引资引进原告进行农业开发建设，原告土地及建设手续完整、合法，经营证照齐全，其合法权益应当受到法律保护。被告作出的贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》违背了贺兰县人民政府[2007]31号《会议纪要》，且事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。原告现起诉请求判令：1、撤销被告贺兰县综合执法局于2019年4月19日作出的贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。被告辩称，一、贺兰县综合执法局不是本案适格被告。2019年3月21日，贺兰县人民政府作出了《强制执行决定书》，决定对原告违章建筑由贺兰县综合执法局、银川市生态环境局贺兰分局、贺兰县自然资源局共同拆除，贺兰县综合执法局只是执行机关，不是本案适格被告。二、原告违章建筑的违法行为事实清楚、证据充分。2012年11月，贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）就认定原告涉案建筑违法，并给原告下达了贺国土[2012]第3-33号《责令停止违法行为的通知书》。2013年5月9日贺兰县国土资源局对原告违法建筑行为进行了立案调查，2013年6月5日作出贺国土行处字[2013]8号《行政处罚决定书》，对原告未批先建、违法占用土地的违法行为予以处罚，并处罚款22333.00元。原告接受处罚，并已缴纳罚款，故原告在非法占用土地上违法建筑的行为事实清楚。三、原告的涉案建筑物位于贺兰县南梁水源地一级保护区范围内，必须拆除。2019年3月，宁夏回族自治区生态环境厅就银川市南梁水源地问题进行了核查，经核查确认原告涉案建筑物位于贺兰县南梁水源地一级保护区范围内，该建筑物和经营会给水源造成污染，按区、市、县环保部门的要求必须无条件拆除。四、2019年3月6日，贺兰县自然资源局作出贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，函告贺兰县综合执法局对银泰现代生态园项目违法建设进行调查处理，并将处理结果复函。贺兰县综合执法局根据上列事实和依据作出贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》符合法律规定。经审理查明，2007年4月30日，贺兰县人民政府就引进龚维勤进行农业开发建设事宜召开了专题会议，并于2007年5月10日形成[2007]31号《关于引进龚维勤进行农业开发建设事宜的专题会议纪要》，决定提供一定的土地给龚维勤使用。2007年6月19日，龚维勤登记设立银泰生态公司，取得营业执照，住所地在贺兰县洪广镇南梁台子。此后，银泰生态公司陆续取得相关土地，用于农业生态项目建设。2008年11月13日，贺兰县发展和改革局向宁夏回族自治区发改委呈报《宁夏银泰现代国际生态农业园建设工程可行性研究报告》的请示，将宁夏银泰现代国际生态园建设项目的地理位置、占地面积、建设规模、建设内容及资金筹措进行了介绍。2011年2月9日，贺兰县经济发展和改革局向银泰生态公司下发贺经改发[2011]17号《关于宁夏银泰生态开发有限公司农业生态开发项目的核准通知》，同意银泰生态公司申请的防沙治沙、生态开发、建设现代国际生态园、自驾车营地、水上旅游项目，建设地点位于贺兰县南梁台子未开垦沙丘高地，东临艾依河，南北为湖泊、湿地、鱼湖，总占地3600亩，其中生态农业开发2000亩，治沙1600亩。2011年4月25日，银川市银西生态防护林管理处向贺兰县林业局下发《关于给予贺兰县上报葡萄酒庄规划建设项目回复的函》，称“你局上报的关于《宁夏银泰生态开发有限公司申报葡萄酒庄项目建设的实施方案》和《在贺兰县自然保护区管理局建立圆润酿酒葡萄种植基地和高档葡萄酒庄项目的实施方案》的报告经我处初步审核，两个项目都符合产业布局规划与建设相关规定。请你局按照《银川市发展贺兰山东麓葡萄酒庄产业实施意见》的要求进行审批，并协调贺兰县相关部门给予办理酒庄建设审批手续。”2011年9月6日，贺兰县经济发展和改革局作出贺经改发[2011]257号《关于宁夏银泰生态开发有限公司葡萄酒庄项目可行性研究报告的核准通知》，核准银泰生态公司建设银泰葡萄酒庄，建设地点位于贺兰县南梁台子银泰生态园内，建设规模及内容为年产优质葡萄酒100吨，葡萄种植面积为320亩，酒庄占地面积1400平方米，建设面积4000平方米。2012年11月23日，贺兰县国土资源局向银泰生态公司作出贺国土字[2012]第3-33号《责令停止违法行为通知书》，责令银泰生态公司停止未经相关部门批准在贺兰县南梁台子管委会铁东村占地9.1亩，建设葡萄酒庄和别墅的违法行为。2013年6月5日，贺兰县国土资源局作出贺国土行处字[2013]8号《关于对宁夏银泰生态有限公司未批先建、非法占用土地的行政处罚决定》，认为银泰生态公司于2012年6月擅自占用贺兰县南梁台子管委会铁东村的荒地2666.8平方米建设葡萄酒庄，贺兰县常信乡谭渠村的耕地3400.1平方米建设住房，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区土地管理条例》的相关规定，并对银泰生态公司给予如下行政处罚：1.责令退还非法占用的2666.8平方米荒地；3400.1平方米耕地；2.依法没收在非法占用荒地上建设的2666.8平方米葡萄酒庄，耕地上建设的3400.1平方米住房；3.对未经批准占用荒地和耕地的违法行为罚款22333元。2013年6月6日，银泰生态公司缴纳了该罚款。2013年11月27日，贺兰县环境保护局作出贺环保函[2013]106号《关于宁夏银泰生态开发有限公司新建葡萄酒庄项目环境影响报告表的批复》，同意银泰生态公司按照《报告表》中所列的项目建设性质、内容、规模、环境保护措施进行建设。2013年11月29日，贺兰县国土资源局向银泰生态公司作出贺国土资函[2013]84号《关于宁夏银泰葡萄酒庄项目建设用地的预审意见》，原则同意通过预审，明确项目位于贺兰县南梁台子农牧场铁东村，艾依河以西，预审文件有效期截止至2015年11月27日。2014年2月18日，宁夏回族自治区人民政府向贺兰县人民政府下发宁政葡批字[2014]04号《关于宁夏银泰现代生态园葡萄酒堡建设项目的批复》，同意银泰生态公司在贺兰县南梁台子铁东村建设宁夏银泰现代生态园葡萄酒堡，明确酒庄总建筑面积5004.83平方米，其中酒堡会所面积2643.65平方米，加工及地下酒窖面积2361.18平方米，建设期限为2014年2月至2016年2月。2016年1月6日，贺兰县住房和城乡建设局作出《行政处罚决定书》，决定对银泰生态公司在南梁台子铁东村建设的酒庄项目未办理《建设工程规划许可证》擅自建设的违法行为罚款176832.5元。2016年1月15日，银泰生态公司缴纳了该罚款。2016年7月18日，贺兰县住房和城乡建设局向贺兰县公安消防大队作出贺建函[2016]381号《关于办理宁夏银泰生态开发有限公司银泰酒庄项目有关手续的函》，称银泰生态公司位于贺兰县南梁台子铁东村的银泰酒庄项目，由于当年土地手续不完善，经南梁台子管委会同意，在未办理规划许可证和施工许可证的情况下已于2014年10月建成，该项目属于招商引资项目，贺兰县住房和城乡建设局不再补办规划许可手续和施工许可手续，请贺兰县公安消防大队依据该函予以办理消防验收备案手续。2017年4月21日，贺兰县国土资源局为银泰生态公司颁发宁[2017]贺兰县不动产权第0003483号不动产权证书，载明坐落于贺兰县南梁台子铁西村，东至银泰公司，西至银泰公司；用途为工业用地；共有宗地面积2865平方米/房屋建筑面积5441.47平方米。2017年10月23日，贺兰县行政审批服务局向银泰生态公司颁发贺行审环字[2015]04号《贺兰县排放污染物许可证》，许可银泰生态公司在贺兰县洪广镇南梁台子经营的葡萄酒生产、销售、餐饮排放废水、固废、噪声，有效期至2018年10月22日。2018年1月31日，贺兰县行政审批服务局向银泰生态公司签发《食品生产许可证》，生产酒类，有效期至2023年1月30日。2019年3月6日，贺兰县自然资源局向贺兰县综合执法局作出贺自然资函[2019]24号《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》，称管理公寓1栋（4-8#）、贵宾公寓3栋（5-1#、5-2#、5-3#）、普通公寓2栋（6-7#、6-9#），规划方案中有此6栋建筑，但未办理相关建设手续；后勤服务部4栋，规划方案中此处为1栋房屋，实际建成与规划方案不符且未办理建设手续；项目入口南侧已建成3栋建筑，规划方案中此处规划为温棚，实际建成与规划方案不符且未办理相关建设手续。要求贺兰县综合执法局接到该《函》后，立即对该项目违法建设行为进行调查处理，并将处理结果复函贺兰县自然资源局。2019年4月19日,贺兰县综合执法局作出贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》,责令银泰生态公司于2019年5月5日前自行拆除银泰生态园内的酒庄、酒窖、厨房、办公房、水井坊及土地面积四至内构建物。银泰生态公司不服，向本院提起本案行政诉讼。以上事实，由原、被告当庭陈述，原告提交的《关于引进龚维勤进行农业开发建设事宜的专题会议纪要》、《土地征用补偿协议》、国有土地使用证、《建设项目选址意见书》、《乡村建设规划许可证》、《关于宁夏银泰生态开发有限公司农业生态开发项目的核准通知》、《关于宁夏银泰生态开发有限公司葡萄酒庄项目可行性研究报告的核准通知》、《行政处罚决定》、《关于宁夏银泰生态开发有限公司新建葡萄酒庄项目环境影响报告表的批复》、《关于宁夏银泰葡萄酒庄项目建设用地的预审意见》、《关于宁夏银泰现代生态园葡萄酒堡建设项目的批复》、《关于办理宁夏银泰生态开发有限公司银泰酒庄项目有关手续的函》、不动产权证书、《食品生产许可证》，被告提交的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》、《关于依法查处银泰现代生态园项目违法建设行为的函》等证据在案为凭，予以印证。贺兰县综合执法局提交的贺兰县自然资源局2019年8月19日作出的两份《银泰山庄别墅项目情况说明》形成于本案被诉行政行为之后，本院不予认证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案的《限期拆除通知书》由贺兰县综合执法局作出，责令原告自行拆除建筑物，并告知原告未进行陈述申辩，且未在规定时间内自行拆除的，将依规定强制进行拆除。该通知书的内容影响到原告的相关权益，故贺兰县综合执法局是本案适格被告。贺兰县人民政府于2019年3月21日作出的《强制执行决定书》，针对的是贺兰县综合执法局作出的贺综执限拆字[2019]第XC14001号《限期拆除通知书》，被告的该项主张本院不予采纳。《中华人民共和国物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十七条规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日施行）第三十五条规定：申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，贺兰县国土资源局2017年4月21日为银泰生态公司颁发宁[2017]贺兰县不动产权第0003483号不动产权证书。庭审中，原、被告一致认为贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》中责令原告拆除的建筑物即是该房产证记载的建筑物。根据上述法律规定，原告已取得涉案建筑物不动产权证书，则可以证明该建筑物符合规划要求。被告贺兰县综合执法局以该建筑物未经建设行政主管部门批准，属于违章建筑为由，作出贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》，主要证据不足，应予撤销。基于涉案建筑物现已被拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县综合执法局于2019年4月19日作出贺综执限拆字[2019]第XC14002号《限期拆除通知书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告贺兰县综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年二月十九日法官助理 晏润芝书记员 丁燕风 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；