浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1924号上诉人（原审原告）潘德雷，男，1962年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人张小华，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县前街县府大院内。法定代表人黄慧，县长。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。潘德雷因诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）不履行征地农民基本生活保障职责一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初70号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，潘德雷原为国营平阳县第一农场海涂分场的职工。2003年9月30日，潘德雷和国营平阳县第一农场签订了《关于终止国有职工身份的协议书》，约定农场向潘德雷发放安置费（包括失业金、医疗保险费）、再就业培训费、最低生活保障金等合计39145元，潘德雷领取安置费后，与农场终止劳动关系，由平阳县就业管理处发失业证，潘德雷原国有企业职工身份自签订协议之日起保留两年；签订终止协议后，潘德雷从2004年1月1日起继续按规定交纳基本养老保险费的，原有社会保险缴费年限（含视同缴费年限）与续保年限累计计算，到达法定退休年龄时，由社保部门按规定发给养老金。2004年1月，潘德雷领取了上述39145元职工安置费用。2011年12月13日，平阳县政府对原平阳县国土资源局的请示作出平政发〔2011〕245号《关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块（宋埠围垦区A33南、A34、A37、A38地块）和平阳县农业技术推广中心地块国有农用地土地使用权的批复》，批复同意收回相关土地，收回补偿方案参照平政发〔2008〕215号文件执行，并分别由万全镇人民政府和平阳县农业局负责落实。该批复同意收回的地块包括国营平阳县第一农场海涂分场的国有土地。随后，万全镇人民政府与国营平阳县第一农场海涂分场签订了《收回国有土地补偿协议》，约定收回农用地48.72亩拟用于温州采泰塑胶有限公司建设，支付土地补偿费5.2万元/亩，青苗补偿费0.1万元/亩，共计258.216万元；地上附着物另行计算。2016年8月23日，国营平阳县第一农场海涂分场公示了盖有海西镇人民政府（农场所在地域由原万全镇划归该镇）印章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，清单显示潘德雷在相应土地上种植农作物的数量及地上附着物和青苗补偿费等金额。潘德雷因对农作物数量、补偿金额等有异议，拒绝领取清单所列补偿费。2019年4月22日，潘德雷向平阳县政府邮寄提交《安置补偿申请书》，提出其系平阳县海西镇海涂农场海三作区村集体成员，在该作区有承包地4.156亩，因征收至今未获合法合理补偿，也没有享受失地社会保障保险，故依据土地管理法及其实施条例、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，请求平阳县政府在法定期限内向其支付土地补偿款、安置补偿费共计29.92万元（包含社保费用）、青苗补偿费4.3万元、地上附着物费用35.88万元，合计70.1万元。平阳县政府次日收件后，未作答复。潘德雷不服，提起本案诉讼。庭审中，潘德雷明确其承包、耕种海涂分场农用地计4.156亩，于2016年由平阳县政府事实收回，故基于土地承包经营权人的身份要求平阳县政府履行补偿安置职责。另，潘德雷于2020年3月6日以平阳县自然资源和规划局为被告，向平阳县人民法院提起诉讼，认为平阳县自然资源和规划局对其提出的《安置补偿申请书》（申请内容与本案诉求相同）未予答复违法，请求法院判令平阳县自然资源和规划局对其安置补偿申请作出处理，平阳县人民法院于2020年3月12日立案，并于9月10日作出判决。同时，潘德雷在提起本案诉讼的当日，以与本案基本相同的事实与理由，向原审法院另行提起诉讼，要求平阳县政府对其依法履行被征地农民基本生活保障职责，在法定期限内向潘德雷支付因征收而应当落实的征地农民基本生活保障费（含将潘德雷补报为基本生活保障对象的生活补助费用及养老保险）。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案中，平阳县政府收到潘德雷提出的履行职责申请后未作答复，潘德雷认为其合法权益受到侵犯而提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、国营平阳县第一农场系国有农场，其所使用的土地经平阳县政府作出批复予以收回。对于收回国有农场土地使用权的补偿事宜，2008年4月28日发布的《浙江省人民政府关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》（浙政发〔2008〕32号）规定，因国家建设需收回或使用国有农林渔场土地的，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，涉及农用地转为建设用地的，应依法办理转用审批手续，并参照征收集体土地的补偿安置标准予以补偿，足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地职工社会保障等费用。2008年10月13日发布的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）进一步规定，收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。前述规定明确国有农场土地被收回的，土地补偿费应当给予国有农场；长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人。因此，潘德雷主张应向其支付土地补偿款没有法律依据。同时，由于潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有职工身份的协议书》，并已于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等在内的各项安置费，按照协议约定潘德雷国有农场职工身份自签约之日起两年内保留，此后潘德雷即不再具有长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工身份，故案涉2011年批复收回涉案国有农场土地应给予农业职工个人的安置补助费，潘德雷不再享有请求权。三、庭审中，潘德雷主张**阳县政府于2016年事实收回涉案土地，其系被收回的国有农场土地的土地承包经营权人，因此要求平阳县政府履行补偿安置职责。但潘德雷就其主张的平阳县政府2016年事实收回土地行为、其系涉案土地上的被征地农民，以及其对于涉案土地享有法定的承包经营权并未提供有效证据，其因此身份提出的安置补偿要求没有事实基础。至于潘德雷在案涉土地上实际种植有农作物等，对其种植的农作物及青苗补偿费，海西镇人民政府、国营平阳县第一农场海涂分场共同盖章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》已经予以明确，潘德雷因对数额等有异议而拒绝领取。同时，潘德雷就本案相同的诉求向平阳县自然资源和规划局提出了与本案诉求相同的履职申请，并提起诉讼，业经人民法院作出判决，如潘德雷不服，依法可以提起救济。综上，潘德雷主张其系被收回的国有农场土地的土地承包经营权人，要求平阳县政府履行补偿安置职责缺乏事实和法律依据，其主张相应补偿安置权益并无行政法上的请求权基础，不具有提起本案诉讼原告主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回潘德雷的起诉。潘德雷上诉称：一、潘德雷具有提起本案诉讼的主体资格，原审判决事实认定错误。1、潘德雷对于案涉土地的权利为承包经营权。潘德雷系国营平阳县第一农场海涂分场职工，2003-2004企业进行改制后潘德雷仍在当地承包土地用于耕种，至2016年土地回收十年有余，且耕种的土地位置、面积均无变化。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为”及第三十一条：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记”之规定，案涉土地为国有农用地，即国有土地，其出租是指地上附着物的出租，并要依法办理登记，而潘德雷依法耕种的地块，地上附着物为潘德雷种植，自给自足、自负盈亏，符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地承包的相应要件，农场改制、潘德雷解除国有职工身份并不影响潘德雷的土地承包经营权。且平阳县政府原审未出示相关证据证明进行过出租登记，应认为潘德雷对案涉地块的权利属于承包经营权。故潘德雷具有提起本案诉讼的原告主体资格。2、潘德雷应当获得土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。根据以上陈述，潘德雷对案涉土地的权利属于承包经营权，根据国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三项：“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计……”《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用（以下统称征地补偿费），安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益。”之规定，潘德雷具有获得土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等安置补偿资格。而农场在登记过程中刻意将潘德雷对案涉土地的权利认定为一般的有偿租赁，未将潘德雷作为被征收人加入补偿安置人员名单中上报，平阳县政府作为国有土地回收批准单位也未尽到监督职责，致使潘德雷合法权益受损，应得的安置补偿权益锐减，故潘德雷具有提起本案诉讼的主体资格，原审裁定事实认定错误。二、潘德雷至今未获得合理、合法的安置补偿。且并非潘德雷不领取地上附着物补偿款，而是潘德雷的地上青苗清点结果不符合实际情况，765棵茶树并非抢栽抢种，应包含在补偿范围内。原审平阳县政府提交2016年4月26日《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》用以证明案涉土地收回时对潘德雷的地上附着物进行了清点，但其并未提交相关证据证明清点前或清点后告知潘德雷。实际情况为：2016年4月26日清点的结果系2016年8月23日公示，在此之前潘德雷并不知道案涉地块地上附着物被清点，2016年5月种植的765棵茶树是基于正常经营，不属于抢栽抢种，应被包含在补偿安置范围之内。并且2016年8月23日潘德雷通过邻居得知公示清点结果后，次日便提出异议，相关部门于2016年8月27日左右进行了第二次清点，应根据第二次清点结果对潘德雷进行补偿。故基于2016年4月26日的清点结果不符合实际情况，对潘德雷的补偿安置不具有公平合理性，潘德雷有理由拒绝领取不公平、不合理的安置补偿款。三、平阳县政府具有对潘德雷进行安置补偿的法定职责。本案中虽然平阳县政府以批复的形式确定万全镇人民政府和平阳县农业局实施安置补偿，但由于万全镇人民政府和平阳县农业局未履行法定职责，现在国有土地收回已经完成，案涉土地已被建设了温州采泰塑胶有限公司，平阳县政府批准回收部门及实施安置补偿的上级主管，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例相关规定亦属于安置补偿义务单位，潘德雷至今未得到公平合理的补偿，平阳县政府应至少履行监督补偿的职责或根据以上基本事实对潘德雷履行合理、合法的安置补偿职责。四、原审判决法律适用错误。根据以上事实，应判决平阳县政府对潘德雷履行合理、合法的安置补偿职责，或至少判决确认平阳县政府未尽到监督下级单位对潘德雷履行安置补偿职责的行为违法，而原审判决在事实认定存在错误的情况下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回潘德雷起诉属于法律适用错误。综上，请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。平阳县政府答辩称：原审裁定认定事实清楚、法律适用准确、程序合法，应予维持。一、潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有职工身份的协议书》，潘德雷不再具有国有企业职工身份，并且于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等各项安置费共计39145元，潘德雷已经丧失请求权，其再次要求失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等安置费于法无据。二、本案系收回国有土地使用权，土地补偿款依法归属海涂农场所有，与国有企业职工无关，更与在收回时并非国有企业员工的潘德雷无关。且本案并非征收集体土地，不存在被征地农民的补偿安置或基本生活保障。假如收回国有土地使用权需要补偿或基本生活保障，依据现有法律或规范性文件的规定，只有国有企业职工才可能享有相应的补偿安置，潘德雷非国有企业员工，无权享受相关待遇。三、潘德雷不享有土地承包经营权，其上诉称平阳县政府未出示证据证明潘德雷不享有土地承包经营权，显然是对举证责任分配的错误理解，该举证责任显然是在潘德雷。因此，在潘德雷无任何证据证明其享有土地承包经营权的前提下，原审法院认定其基于土地承包经营权人提出的安置补偿要求没有事实基础，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上诉人潘德雷一审诉请判令平阳县政府依法履行对其承包地被征收的安置补偿法定职责，限期支付其土地补偿款、安置补偿费共计29.92万元(包含社保费用)、青苗补偿费4.3万元、地上附着物费用共计35.88万元，合计70.1万元。首先，对于要求平阳县政府履行安置补偿法定职责的事实根据，潘德雷在原审庭审中主张系平阳县政府于2016年事实收回涉案土地，其系被收回的国有农场土地的土地承包经营权人。但潘德雷就其主张的平阳县政府2016年事实收回土地行为、其系涉案土地上的被征地农民，以及其对于涉案土地享有法定的承包经营权均未提供有效证据，因此潘德雷基于“土地承包经营权人”身份要求安置补偿，缺乏事实根据。其次，参照征收农民集体土地补偿程序，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故市、县人民政府土地行政主管部门系补偿安置义务主体。本案中，潘德雷于2019年4月22日同时向平阳县政府和平阳县自然资源和规划局寄送《安置补偿申请书》，要求履行的安置补偿职责内容一致，在平阳县人民法院已就潘德雷诉平阳县自然资源和规划局不履行安置补偿职责一案作出判决的情况下，潘德雷已有明确的救济途径，其针对同一事项，不能同时要求多个部门履行职责，并提起多个诉讼。再次，案涉土地系国有农用地，根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条第三款及《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》规定，土地补偿费归国有农场所有，潘德雷无权主张；潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有职工身份的协议书》，并已于2004年1月领取了各项安置费，按照协议约定潘德雷国有农场职工身份自签约之日起两年内保留，此后潘德雷即不再具有国有农场职工身份，故案涉2011年批复收回涉案国有农场土地应给予农业职工个人的安置补助费，潘德雷亦无权主张。综上，潘德雷提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉，并无明显不当。潘德雷的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年二月七日书记员  陈亦恒1·1·