郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终304号上诉人（原审被告）郑州市人力资源和社会保障局，住所地河南省郑州市中原区陇海西路**。法定代表人李德耀，局长。委托代理人刘源，新密市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人赵启珍，河南点石律师事务所律师。被上诉人(原审原告)河南省兴发建设工程有限公司，住，住所地新密市青屏大街财富广场**/div>法定代表人程聚欣，该公司执行董事。委托代理人高小兵、李**（实习），上海市浩信（郑州）律师事务所律师。原审被告河南省人力资源和社会保障厅，住所地河，住所地河南省郑州市郑东新区正光路**省政府综合办公楼v>法定代表人刘世伟，厅长。委托代理人王纪豪、曾昭霆，该厅工作人员原审第三人高海全，男，汉族，1987年4月9日出生。河南省兴发建设工程有限公司（以下简称兴发建设公司）诉郑州市人力资源和社会保障局（以下简称郑州市人社局）、河南省人力资源和社会保障厅（以下简称河南省人社厅）、第三人高海全工伤认定及行政复议一案，郑州市人社局不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州市人社局的委托代理人刘源、赵启珍，被上诉人兴发建设公司的委托代理人高小兵、李**，原审被告河南省人社厅的委托代理人曾昭霆，原审第三人高海全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2018年3月份，高海全到兴发建设公司承建的长隆金融大厦工地工作，从事粉刷油漆工作。2018年4月9日9时30分左右，高海全在工作时，不慎从架子上掉下受伤。事故发生后，高海全被送入新密市中医院救治，后转入周口市中心医院治疗。诊断结论：1.右腕舟骨粉碎性骨折；2.右腕月骨脱位；3.左足第1跖骨粉碎性骨折；4.左足第1跖趾关节脱位；5.右腕骨骨折；6.跖骨骨折；2018年11月19日，高海全向郑州市人社局提出工伤认定申请，2018年11月26日，郑州市人社局作出《工伤认定申请受理决定书》，2018年12月4日，郑州市人社局作出《郑州市工伤认定举证通知书》，并分别送达给高海全和兴发建设公司。2019年1月18日，郑州市人社局作出豫（郑）工伤认字[2018]0930026号《郑州市工伤认定决定书》，并于2019年1月22日、23日，分别送达兴发建设公司和高海全。兴发建设公司对涉案工伤认定决定不服，于2019年3月20日向河南省人社厅申请行政复议，并提交了相关证据材料，用以证明兴发建设公司与高海全并无劳动关系等相关事实。河南省人社厅于次日作出《行政复议受理通知书》，并向郑州市人社局送达了《行政复议提出答复通知书》，郑州市人社局于2019年4月2日向河南省人社厅提交《答辩状》，河南省人社厅于2019年5月10日作出豫人社复议[2019]28号《行政复议决定书》，并送达。兴发建设公司亦不服，提起行政诉讼。原审法院认为，郑州市人社局作为兴发建设公司所在地的市级社会保险行政部门，具有对高海全进行工伤认定的职权，并依高海全申请，在法定时间内按照法定程序作出了相应决定，程序合法。河南省人社厅是郑州市人社局在本行政区的上一级行政主管部门，亦具有行政复议的法定职责。在本案诉讼中，兴发建设公司、郑州市人社局、河南省人社厅对于高海全在长隆金融大厦工地工作时，不慎从施工架上掉下受伤的事实无争议，本案的争议焦点主要在于兴发建设公司与高海全之间是否存在劳动关系。在工伤认定程序中，郑州市人社局依据高海全提供兴发建设公司自认高海全系其公司工人的证明，以及证人证言，在依法向兴发建设公司告知举证期限后，兴发建设公司未提交任何书面材料及证据的情况下认定高海全与兴发建设公司之间存在劳动关系，并无不当。在行政复议程序中，兴发建设公司向河南省人社厅申请行政复议，并提交了相关证据材料，用以证明兴发建设公司与高海全并无劳动关系等相关事实。河南省人社厅对兴发建设公司提交的《新密金融大厦建设工程劳务承包合同》、三份《协议书》等证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”之规定，河南省人社厅依法不予采纳。因行政复议程序仍然为行政程序，不属于诉讼程序，兴发建设公司在复议期间提供的证据，河南省人社厅作为复议机关依法应当进行审查，不能依据行政诉讼法的相关司法解释，对证据不予采纳。鉴于对本案兴发建设公司是否存在将其承包的业务进行转包的行为，以及该转包行为是否合法，在行政程序中未能查清该事实，该事实直接关系到兴发建设公司与高海全是否存在劳动关系的问题，因对上述事实不应在诉讼程序中直接审查，为减少当事人诉累，尽快实质性解决纠纷，故本案一并撤销涉案工伤认定决定及行政复议决定，由郑州市人社局查清该事实后，再作出是否予以认定工伤的决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：撤销郑州市人力资源和社会保障局所作豫（郑）工伤认字[2018]0930026号《郑州市工伤认定决定书》；撤销河南省人力资源和社会保障厅所作豫人社复议[2019]28号《行政复议决定书》；郑州市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由河南省人力资源和社会保障厅负担。郑州市人社局不服原审判决，向本院上诉称：1.一审判决认为本案的争议焦点主要在于被上诉人与第三人之间是否存在劳动关系，系认定事实错误。第三人与被上诉人之间存在劳动关系已由被上诉人出具的证据相互印证予以证明，且被上诉人在工伤认定举证期间内没有对此提出异议，一审法院也认为上诉人的认定并无不当。一审判决认为本案被上诉人是否存在将其承包的业务进行转包的行为，以及该转包行为是否合法，在行政程序中未能查清该事实，该事实直接关系到被上诉人与第三人之间是否存在劳动关系的问题，系认定事实错误。即使本案中存在劳动关系的争议，一审法院也应该在诉讼程序中一并进行审查，一审法院遗漏该审查程序一并撤销涉案工伤认定决定以及行政复议决定，不仅违反法律规定，反而增加了当事人不必要的诉累。2.一审判决认为被上诉人在复议期间提供的证据，原审被告依法应当进行审查，不能依据行政诉讼法的相关司法解释对证据不予采纳，系适用法律错误。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。该条规定的立法目的是对行政相对人举证权利的限制，行政相对人在行政程序中应当及时举证，不得滥用举证权利、规避举证义务，影响行政机关的正常的执法和行政效率。行政诉讼证据的审核认定也应以行政程序中的证据为基础，一审法院认为原审被告应当审查采纳被上诉人未在工伤认定程序中提交的证据，系适用法律错误。3.一审判决认定上诉人所作工伤认定决定主要证据不足，依法予以撤销，系适用法律错误。被上诉人兴发建设公司答辩称：1.一审法院认定事实准确。根据一审中被上诉人提交的证据可证明高海全仅仅与郑州市泰强建设工程劳务有限公司或可存在的劳动关系，而与被上诉人无任何劳动隶属关系。原审法院并未认定第三人与被上诉人存在劳动关系，仅仅说明上诉人根据第三人提交的部分证据认定事实，程序适用并无不当。原审法院一并撤销涉案工伤认定决定以及行政复议决定交由行政程序另行事实认定并无不当。2.原审法院适用法律准确，审判合理、合法。原审法院认为“被告河南省人社厅作为复议机关依法应当进行审查，不能依据行政诉讼法的相关司法解释”适用法律准确。原审法院一并撤销涉案工伤认定及行政复议决定重新作出行政行为适用法律准确。综上，原审法院认定事实清楚，程序和适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。原审被告河南省人社厅答辩称：1.一审判决不符合国家全面依法治国战略要求。对于新证据的问题，行政复议法和行政复议法实施条例均没有明确规定。在这种情况下，复议机关主动去适用司法机关的一些更先进的更合理的规定和理念，也是符合国家全面依法治国重大战略要求的。2.一审判决不符合权责一致原则和有关法律精神。行政复议是介于行政行为和司法行为之间的一种准司法行为，它既不是单纯的行政行为，也不是单纯的司法行为，且行政复议程序类似于行政诉讼程序，都是解决行政争议的重要途径。因此，复议机关在行政复议法没有明确规定的情况下，参照行政诉讼法的有关规定，尤其是参照适用相关规定所蕴含的法律原则和法律精神，是完全正确的。3.一审判决不符合行政工作和司法工作实际。实践中大量存在司法解释与工伤保险条例、河南省工伤保险条例等的规定相矛盾的情形，目前在实践中行政机关在工伤认定程序中都是适用司法解释的规定。因为如果适用工伤保险条例、河南省工伤保险条例的规定，在诉讼阶段法院会依据司法解释作出撤销判决。4.一审判决不符合国家倡导的社会主义核心价值观。综上，请求依法撤销一审判决，直接改判驳回用人单位的诉讼请求。第三人高海全述称：请求依法撤销一审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”设定行政行为相对人举证阶段规定的目的，是为了督促其及时履行举证义务，从而更加有利于查明案件的事实真相，但绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院认定事实黑白颠倒的结果。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本案中，被上诉人兴发建设公司在本案复议期间提供的证据，涉及工伤认定中劳动关系事实的认定，河南省人社厅作为复议机关应当依照行政复议法的相关规定进行审查，在查清案件事实的基础上，对上诉人郑州市人社局作出的本案工伤认定决定作出是否予以维持的决定。原审被告河南省人社厅对于被上诉人兴发建设公司在复议期间提供的证据，仅依据行政诉讼法的相关司法解释，对证据不予采纳，明显不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人郑州市人社局及原审被告河南省人社厅的上诉理由及答辩意见不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄 键审 判 员  侯红伟审 判 员  王 婧二〇二〇年二月二十八日代理书记员  马 英附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；