贵州省龙里县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2730行初57号 原告张会书，男，1975年12月27日生，汉族，贵州省长顺县人，住贵州省长顺县。 委托诉讼代理人方月柱，北京中师律师事务所律师。 被告长顺县自然资源局（原长顺县国土资源局），住所地贵州省长顺县长寨街道长发中路，统一社会信用代码11522729MB1915253U。 法定代表人余德恩，系该局局长。 委托诉讼代理人陈平，男，1971年11月9日生，布依族，住贵州省长顺县。 委托诉讼代理人黎多忠，男，1974年1月10日生，布依族，住贵州省惠水县，该局工作人员。 原告张会书诉被告长顺县自然资源局土地行政处罚一案，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月16日作出（2019）黔2730行初33号行政裁定书，裁定不予立案。原告不服上诉至贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2019年9月17日作出（2019）黔27行终192号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2019）黔2730行初33号行政裁定，并指令予以立案。本院于2019年10月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理，原告张会书及其委托诉讼代理人方月柱，被告长顺县自然资源局委托诉讼代理人陈平、黎多忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长顺县自然资源局于2018年12月14日向原告张会书作出《长顺县国土资源局限期拆除违法建筑物的通知》（以下简称限拆通知）并送达原告，认为原告户未经批准，在长寨街道××村擅自占用集体土地建设，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条之规定，通知原告户自接到通知之日起十五日内自行拆除建筑，逾期将立案查处，并会同相关部门依法强制拆除。 原告张会书诉称，为进行都匀至香格里拉高速公路工程，长顺县人民政府开始启动及实施都匀至安顺（黔南段）征收工作。长顺县人民政府于2017年7月28日作出《关于都匀至香格里拉高速公路工程长顺段拟征地征收公告》，长顺县长寨街道办板沟村生姜储存保鲜库及附属用房位于上述公告征收范围。因长顺县长寨街道办板沟村生姜储存保鲜库及附属用房所有权人没有与拆迁方就征收补偿达成一致，被告于2018年12月14日作出限拆通知并送达原告。2019年6月12日上午生姜储存保鲜库及附属用房被长顺县人民政府组织强制拆除，原告认为被告作出的限拆通知认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，但是因涉案建筑已被强制拆除，限拆通知已无可撤销内容和可撤销的意义。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，请求认定违法，具体理由如下：一、被告认定原告为违建主体，系主体认定错误。涉案建筑的建设主体应为长顺县千家户生姜种植农民专业合作社及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司，是其投资修建，被告没有进行调查，即认定涉案建筑物系原告所建，存在认定建设主体错误的情形。二、《限拆通知书》属于行政处罚，被告未根据《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律规定给予调查、告知、送达、申辩等权利，被告程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施，应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。被告出具的《限拆通知书》显示被告未告知原告享有陈述申辩的权利以及具有针对《限拆通知书》提起复议和诉讼的权利。三、涉案建筑系合法建筑，应当予以纳入拆迁征收范围。被告的行为缺乏事实和法律依据，没有履行任何合法程序，严重侵害原告的合法权益。原告向法院提起行政诉讼，请求：1．确认被告于2018年12月14日作出的《长顺县国土资源局限期拆除违法建筑物的通知》违法；2．本案诉讼费用由被告承担。 原告张会书向本院提交如下证据： 证据1．张会书身份证复印件，拟证明原告的主体资格。 被告长顺县自然资源局质证意见：无异议。 证据2．长顺县千家户生姜种植农民专业合作社、长顺县兴盛百蔬园种植有限公司营业执照复印件各一份，拟证明长顺县千家户生姜种植农民专业合作社是建设方，长顺县兴盛百蔬园种植有限公司是使用方，张会书是长顺县千家户生姜种植农民专业合作社的社员及实际经办人，被告没有区分经办人与实际建设主体，存在主体认定错误。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性、合法性无异议，关联性不认可，该合作社及公司的营业执照与原告个人的违法占地行为无关。 证据3．长顺县长寨街道办关于板沟村洗姜场的请示（长办呈［2016］183号）及批示1份，拟证明原告所在合作社建设涉案建筑的行为是经过了长顺县领导的同意，时间是2016年，因此建设行为合法。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性、合法性认可，关联性不认可，该文件只是一个请示，虽有县领导批准，但批准的内容是要求长寨街道办商国土局处理，而实际上长顺县国土资源局并没有收到该文件及处理签。国土资源局并没有对该宗土地进行受理及备案。 证据4.2016年10月21日、2018年12月14日长顺县长寨街道××村村民委员会出具的《证明》各一份，拟证明建设单位是长顺县千家户生姜种植农民专业合作社，而非张会书本人，张会书仅仅是社员及部分土地使用权的提供者，直接证明被告主体认定错误。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性认可，合法性、关联性不认可，村集体不具备对土地性质进行认定，是否涉及农用地由相关部门进行备案，该两份证明与原告违法占地的行为无关联。 证据5．长顺县长寨街道农业技术综合服务中心确认的证明复印件1份，拟证明建设单位是长顺县千家户生姜种植农民专业合作社，而非张会书本人，该证明直接认定其项目服务于农业设施用地，以及相关建设时间。上级机关在没有充分调查的情况下不能否定上述证明或认定。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性、合法性、关联性不予认可，首先该证据是复印件，被告没有看到原件。农业服务中心不具备土地性质的主体性资格，故不认可合法性。该证据与原告的个人违法占地行为及上述公司及合作社用地的合法性没有关联。 证据6．关于都匀至香格里拉高速公路工程长顺段拟征地征收公告照片复印件1份，拟证明被告是在长顺县政府授意下以拆违代拆迁，对违法行为具有利益性。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性、合法性认可、关联性不认可，该证据与本案无关。 证据7．当庭提交规范化种植及养殖用地备案表6页（含设施建设方案、设施农用地使用协议、土地复耕保证书，申报单位是长顺县千家户生姜种植农民专业合作社），拟证明长顺县千家户生姜种植农民专业合作社作为申报单位，经该村村委会及法定代表人确认，向长寨街道办、国土所进行备案的事实。该组证据是原告所属合作社进行备案时通过拍摄取得，原件保存在长寨街道办国土所或长顺县自然资源局。 被告长顺县自然资源局质证意见：真实性、合法性、关联性不予认可。该证据是影印件，没有看到原件，该表只有村委会的公章，没有相关主管部门的公章，也就是说没有到县级国土及农业部门备案，与原告个人的违法占地行为没有关联。 被告长顺县自然资源局辩称，原告擅自修建的所谓“生姜储存保鲜库”及附属用房违法用地建设，主体认定合法、正确。本案所涉被拆除的两违建筑位于长寨街道××沟村××组，地属长寨街道办管辖区域。2017年7月27日，原告及长寨街道综合执法大队在开展两违巡查过程中发现位于板沟村大寨组有人违法占地修建大棚和其他房屋等附属设施，被告于当日对原告下达了《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。经查，原告采取租用本村村民张会恩和张惠雄户责任地的方式，未依法取得用地批准文件擅自修建涉案建筑。原告称涉案违法用地建设主体非其本人，事实上，该用地行为并未获得相关部门的备案和审批违法占地和修建行为系原告个人行为，建设主体为原告。2018年12月13日，原告在被告对其依法进行询问时对其本人违法占地修建建筑物的情况作了相应陈述确认。被答辩人作出的《限期拆除违法建筑物的通知》为过程性、阶段性、一般性的行政通知，并非具体行政行为，更不属于行政处罚或行政强制，无需告知被答辩人法律救济途径，不具有可诉性。被告对原告未经批准、非法占用集体土地修建房屋及附属设施的行为作出责令改正、限期拆除、退还非法占用土地的通知程序合法、适用法律正确。该通知性质实际是一份责令改正违法行为的通知，在被告未采取其他行政强制措施或行政处罚且未立案查处之前，原告的违法建筑已被拆除，该拆除行为与被告无关，被告作出的通知未对原告设立不利的义务，亦未对原告的权利义务产生实际影响。依照国务院法制办公室秘书行政司发布的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的规定，涉案通知不属于行政处罚。依照行政处罚法规定，涉案通知应视为被告作出行政处罚行为前的一个告知阶段行为，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求或起诉。 被告长顺县自然资源局依法向本院提交如下证据： 证据1．组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告的主体资格。 原告张会书质证意见：无异议。 证据2．（2017）第44号《责令停止违法行为通知书》及送达回证、现场照片4张、留置送达照片1张、2018年11月29日张惠雄询问笔录、2018年12月13日张会书询问笔录，拟证明原告未经批准，违法占地修建建筑物之事实。 原告张会书质证意见：（2017）第44号《责令停止违法行为通知书》及送达回证、现场照片4张、留置送达照片1张真实性、合法性、关联性不予认可，该通知书并不是针对涉案建筑，而是另一处冷库，根据留置送达照片，其场景与原告提交视听证据中的照片现场明显不一致；另，该照片没有提供原始载体，不能证明实际拍摄日期的情况。张惠雄询问笔录达不到被告的证明目的，不具备关联性，其恰好证明了原告与张惠雄存在土地租赁关系，因此，对其笔录真实性、合法性、关联性不予认可。张会书询问笔录真实性、合法性、关联性不予认可，不能证明原告违法占地修建建筑的事实，同时，两份笔录都没有附带询问人员的相关证件，重要证件缺失。 证据3．长自然资函［2019］86号关于政府信息公开答复书及送达回证，拟证明2019年6月17日原告向被告申请政府信息公开，被告向张会书进行了答复，原告违法用地未经批准的事实。 原告张会书质证意见：长自然资函［2019］86号关于政府信息公开答复书真实性认可、合法性不认可。原告申请农用设施的土地备案与被告信息公开答复没有完全的关联性，其答复书不具有合法性，恰好是被告隐瞒了相关事实，鉴于原告不利的举证地位，无法提供有利的相关证明，故该证据与被告的证明目的不具有关联性。 证据4．长自然资函［2019］97号关于政府信息公开答复书及送达回证，拟证明被告未组织或配合参与了依法拆除原告违法建筑的行政行为，被告作出的《限期拆除违法建筑物的通知》与原告非法建筑被依法拆除无关联，被告对原告的权利和义务不产生实际影响的事实。 原告张会书质证意见：该答复书真实性无异议，不具有合法性、关联性；本案诉的是通知书，并不是强拆行为，强拆行为是事实行为，原告自己的答复不能证明自己没有参与，不具有可信性。 证据5．原长顺县国土资源局作出的《限期拆除违法建筑物的通知》及送达回证，拟证明该通知书并未对原告设定不利的义务，对原告的权利和义务没有产生实际影响的事实。 原告张会书质证意见：对《限期拆除违法建筑物的通知》的真实性、关联性认可，合法性不认可。送达回证备注事实的详细情况，对该送达回证真实性、合法性、关联性认可，该盖有公章的送达回证说明了张会书相关生姜保鲜库是长寨街道办参与选址及建设时间的内容。 针对原被告提交的证据，本院作如下认证：原告提交的证据1被告质证无异议，本院予以采信；证据2、3被告对真实性无异议，且与本案相关，本院予以采信；证据4可以证明长顺县千家户生姜种植农民专业合作社及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司曾于2016年修建生姜保鲜库等建筑的事实，本院予以采信；证据5、6无证据原件予以核对，本院不予采信；证据7与本案无关，本院不作为本案证据采信；原告提交的证据8非原件，报备材料不能体现结果，本院不予以采信。被告提供的证据1原告质证无异议，本院予以采信；证据2中的（2017）第44号《责令停止违法行为通知书》及送达回证、现场照片、留置送达照片中的违法建筑是“大棚”，与涉案的生姜保鲜库、办公及仓库建筑不一致，被告无法证实因同一建筑所作出的相关程序，本院不予采信；证明2中的张惠雄及张会书询问笔录与本案相关，且证据客观，本院予以采信；被告提供的证据3、4，系信息公开相关材料，与本案直接关联，本院不予采信；证据5系被告作出的涉案通知及相关送达手续，证据客观真实，本院予以采信。 经审理查明，原告张会书系长顺县千家户生姜种植农民专业合作社成员及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司的法定代表人。2015年9月1日，原告代表长顺县千家户生姜种植农民专业合作社及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司作为承租方与张会恩签订《农村土地租赁协议》，约定将张会恩位于长寨××××沟村水波龙组马老壳（四至为东至张功定田、西至王小树田、南至硬化路边、北至全兴祥，面积为2亩）的土地租赁给长顺县千家户生姜种植农民专业合作社及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司用于建设生姜存储保鲜库服务农业附属设施，协议下方加盖长顺县千家户生姜种植农民专业合作社及长顺县兴盛百蔬园种植有限公司的公章。2016年12月29日，被告长寨街道办曾就板沟村洗姜场用地事宜向长顺县人民政府请示，经批示，应先由土地管理部门与长寨街道办研究讨论后上报。2018年11月29日长顺县国土资源局对案外人张惠雄进行调查询问，2018年12月13日，长顺县国土资源局对原告张会书进行了调查询问。2018年12月14日，长顺县国土资源局对原告张会书作出《长顺县国土资源局限期拆除违法建筑物的通知》，通知载明原告未经批准擅自占用长寨街道办板沟村集体土地建生姜保鲜库和办公及仓库的行为违法，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令原告户自接到通知之日起15日内自行拆除违法占用土地上修建的建筑物，逾期被告将依法立案查处，并会同县相关部门依法强制拆除。同日，涉案通知送达原告张会书，送达回证的备注处由原告注明“张会书告知这是生姜保鲜库，是街道办到现场看定点选址项目，2016、2017年带动20户贫困户分红”。原告收到通知后不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年年初长顺县机构改革，2019年3月，长顺县国土资源局经与其他相关部门相互整合及职能调整后，组建被告长顺县自然资源局。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条第二款、第七十四条，《贵州省土地管理条例》第四条第二款之规定，长顺县国土资源局作为县级以上人民政府土地主管部门，对涉嫌非法占用耕地进行建设的行为具有依法作出处理的法定职权。长顺县国土资源局在作出案涉行政行为后，经过机构改革被整合为长顺县自然资源局，长顺县自然资源局依法是本案适格被告。 案涉《长顺县国土资源局限期拆除违法建筑物的通知》从形式上看仅是一份通知，但通知内容已认定案涉建设为非法建筑，并明确责令原告实施限期拆除的行为，该通知实质增加了行政相对人的义务，且已经明确对行政相对人产生行政处理性质的结果，故被告关于涉案通知为过程性行为不属于行政诉讼受案范围的抗辩不成立。 根据审理查明的事实，并结合被告提交的证据，长顺县国土资源局在作出案涉限拆通知前确对原告张会书及案外人张惠雄进行了调查询问，但是对案涉建筑的建设主体、建筑面积、占地面积、建筑结构、相关审批手续等事实缺乏有力证据或无证据予以证实，属主要证据不足。在作出案涉限拆通知时也未能充分保障当事人陈述申辩的权利，未告知当事人相关救济方式，属违反法定程序。 综上，案涉限拆通知认定事实的主要证据不足且违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告长顺县自然资源局（原长顺县国土资源局）于2018年12月14日对原告张会书作出的《长顺县国土资源局限期拆除违法建筑物的通知》。 本案案件受理费50元，由被告长顺县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  朱二胜 审 判 员  李晓燕 人民陪审员  冯明祥 二〇二〇年二月二十五日 法官助理祝婷 书记员邓雪 附：本判决适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2．《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正） 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 3．《贵州省土地管理条例》 第四条省人民政府国土资源行政部门统一负责全省土地的管理和监督工作。 县级以上人民政府国土资源行政部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应当依照各自职责，配合国土资源行政部门做好土地管理工作。