青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终74号上诉人（原审被告）西宁市住房保障和房产管理局，住所地西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人景福，该局局长。委托诉讼代理人姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李国春，男，1968年4月24日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审原告）索明芳，女，1964年12月24日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。以上二被上诉人的共同委托诉讼代理人严玉霞，青海徒信律师事务所律师。上诉人西宁市住房保障和房产局（以下简称市房产局）因商品房预售合同登记备案行政撤销一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审审理查明，青海省年丰投资集团有限公司（以下简称年丰公司）因开发西宁市昆仑路15号青海景艺大厦资金周转困难，2015年8月30日向原告李国春、索明芳借款人民币800万元，双方约定借款利息为每月3%，年利率36%，还款期限为2015年12月30日。到期后，年丰公司未按约定期限还款。为担保借款履行，年丰公司将其开发的位于西宁市××区第四层的10401、10402、10403、10404、10405室及第八层的10801、10802、10803、110804、10805室建筑面积总计2409.16平方米的房屋，以每平方米3320.66元的价格与原告于同年12月30日签订了商品房预售合同（合同编号为YS0258220），并在西宁市不动产登记中心备案。2017年9月6日年丰公司与原告签订了变更商品房买卖协议书，约定因年丰公司无力偿还原告的借款本息，自愿将其担保借款履行的案涉房屋以每平方米9000元的价格出售给原告，从2017年9月4日起双方终止了借款合同，变更为商品房买卖关系。2017年年丰公司因与北京市第二建筑工程有限公司（以下简称北京二建公司）发生建设施工合同纠纷被诉至青海省高级人民法院（以下简称青海高院），应北京二建公司申请，青海高院依法查封了位于西宁市××区.16平方米及19层99.5平方米，总面积2506.7平方米，包括本案原告所购买的房屋。原告向青海高院提出执行异议，在法院主持下，与北京二建公司达成和解协议，原告将购买商铺的差价补齐，并将购买商铺差价款分别打入青海高院账户及北京二建公司账户。北京二建公司协助青海高院执行局到西宁市不动产登记局解除了对原告所购买房屋的查封。2018年8月21日西宁市不动产登记局向原告办理了青（2018）西宁市不动产证明第0035529号不动产登记证明。2020年4月2日市房产局作出了关于撤销李国春和索明芳商品房买卖合同备案的决定。原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称为《城市房地产管理法》）第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。被告市房产局是负责本行政区域内商品房预售合同登记备案管理的部门，具有对涉案商品买卖合同登记备案以及撤销登记备案的法定职权。《城市房地产管理法》没有明确规定房产管理行政部门依职权撤销预售合同登记备案的情形。《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）规定，已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。根据上述规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，须经双方当事人协商一致解除合同，并向房产管理部门递交申请且说明理由，才可撤销已办理的登记备案业务。本案中，从被告提供的证据来看，原告与年丰公司未达成解除商品房买卖合同的协议也并未提出撤销登记备案的申请,也不存在其他法定撤销的情形，故被告作出撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为于法无据。另，商品房预售登记备案制度作为一项行政管理措施，登记备案是办理不动产预告登记的前提，本案原告基于登记备案已办理了不动产预告登记，备案登记行为具有确定性和排他性，撤销备案登记对原告显然存在影响，其撤销行为必将阻却登记权利人实现物权或产生阻却物权实现的现实风险，故对于被告称撤销登记备案决定不影响原告权利、不具有可诉性的意见不予采纳。且被告在撤销登记备案时也应当对购房人权益予以考虑，充分保护当事人的知情权和申辩权等程序性权益。本案中被告在作出撤销备案决定时，既没有足以撤销登记备案的事实和法律依据，也未在撤销前告知原告，让其充分行使权利，其作出撤销案涉商品房备案登记的决定超越了法律法规规定的职权。综上，被告市房产局作出的宁房市〔2020〕14号关于撤销李国春、索明芳商品房买卖合同备案的决定，于法无据，应当予以撤销，对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定判决：撤销被告市房产局作出的宁房市〔2020〕14号关于撤销李国春、索明芳商品房买卖合同备案的决定。宣判后，市房产局不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人与年丰公司签订的商品房买卖合同名为房屋买卖实为借贷合同，并不是原建设部《城市商品房预售管理办法》中所规定的真实的房屋买卖合同。因此，上诉人之前为被上诉人所办理的商品房买卖合同备案不符合《城市商品房预售管理办法》的立法本意和精神，该种商品房买卖合同备案不应当得到支持。上诉人根据西宁市公安局经济犯罪侦查大队查明的事实作出撤销房屋买卖合同的备案决定符合事实及相关法律法规、规章的规定。二、上诉人作出撤销商品房买卖合同备案决定的行为不属于超越职权。虽然我国法律、法规及规章对于撤销商品房买卖合同备案并未作出明确规定，但是上诉人作为西宁市商品房买卖合同备案的主管部门，在发现之前作出的备案所依据的事实与《城市商品房预售管理办法》规定的内容和精神不符时，依据职权完全可以予以纠正。这是《城市商品房预售管理办法》规定的上诉人作为备案机关所应有的当然之义，不能简单理解为上诉人的行为就是超越职权，一审判决对此认定错误。请求：1.撤销西宁铁路运输法院作出的（2020）青8601行初68号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。李国春和索明芳答辩称，上诉人认为以被上诉人与年丰公司签订的商品房买卖合同实为民间借款法律关系及房屋存在债权债务关系争议为由撤销合法有效的商品房买卖合同备案行为，属滥用行政职权，严重侵害被上诉人的合法权益。被上诉人根据《城市房地产管理法》第四十五条第二款的规定依法在房产管理部门和土地管理部门登记备案，具有排他性和确定性，非经法定事由行政机关不得随意撤销合法有效的商品房备案。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中“加强住房退房管理”的规定，对于已经签订商品房预售合同并已经完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案。被上诉人与年丰公司并没有解除合同，也未向上诉人提交撤销备案申请，上诉人所称撤销登记备案并没有影响被上诉人的实际权利的理由不能成立。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。唯在二审中发现，根据李国春、索明芳与北京二建公司达成的和解协议，（2020）青8601行初68号行政判决书第7页倒数第5、6行,认定查封房屋面积错误，应当纠正为“青海省高级人民法院依法查封了位于西宁市××区.16平方米及19层99.55平方米，总面积2506.71平方米，包括本案原告所购买的房屋”。但对于该部分事实的认定，不影响对本案处理。本院认为，本案二审的争议焦点在于：1.被诉商品房预售合同登记备案行政撤销行为是否行政诉讼受案范围。并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。可见，判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。案涉预售合同登记备案对外公示虽然不具有物权登记对抗效力，对当事人不会设定新的权利义务，但实际反映了房屋已经签订预售合同的事实，被诉撤销登记备案使他人不掌握预售合同签订的情况，从而直接导致一房二卖的风险增大，对原购房人可期待权显然存在一定影响，故被诉商品房预售合同登记备案行政撤销行为具有诉的利益，应当纳入行政诉讼受案范围。2.被诉登记备案撤销行政行为是否合法。行政行为的作出必须具有相应的事实依据，关乎相对人不动产权益的重大权利义务事由更应当遵循行政参与原则。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》(建房[2010]53号)的规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可撤销登记备案。本案中，上诉人在商品房买卖双方未参与的情形下，即作出撤销登记备案行为，不仅主要依据不足，也违反行政参与原则。综上，被诉商品房预售合同登记备案撤销行为属于行政诉讼的受案范围，上诉人撤销备案的行为主要证据不足，且违反程序正当原则。一审法院认定事实清楚，判决撤销上诉人的被诉行政行为正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西宁市住房保障和房产管理局负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十月十六日法官助理 滕 岳书记员 沙丽金附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：