广东省佛山市顺德区人民法院民 事 判 决 书（2018）粤0606民初14367号原告：佛山市自然资源局（原佛山市顺德区国土城建和水利局），住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心**，统一社会信用代码11440600574510253L。法定代表人：杨小晶。委托诉讼代理人：钟淑君，女，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。被告：佛山市顺德区太保置业开发有限公司，住所地佛山市顺德区陈村镇锦龙居委会锦绣新村锦绣横路**之二，统一社会信用代码914406065556374434。法定代表人：陈进元。委托诉讼代理人：欧阳杰，广东道邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈大川，男，系该单位工作人员。第三人：佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心，住所地广东省佛山市顺德区陈村镇陈村大道南涌路段建设大厦。法定代表人：林伟强。委托诉讼代理人：张晓峰，广东海迪森律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈敏，广东海迪森律师事务所律师。原告佛山市自然资源局诉被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司、第三人佛山市顺德区陈村镇土地发展中心因建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2018年8月1日立案后，依法适用普通程序先后四次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人覃春曙及钟淑君、被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司委托诉讼代理人欧阳杰及陈大川、第三人佛山市顺德区陈村镇土地发展中心委托诉讼代理人张晓峰及陈敏先后到庭参加诉讼。本案已审理终结。原告佛山市自然资源局向本院提出诉讼请求：1.请求判令被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司立即向原告支付逾期竣工违约金55632140元（违约金以土地出让金13105.2228万元为基数，按照万分之三每日的标准计算，每日违约金为39316元，自2014年11月27日起计算至2018年10月12日共计1415天）。2.请求判令被告承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：2010年7月15日，原告与案外人香港太平洋商业地产开发有限公司签订了《佛山市国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：440606-2010-001621)，将位于佛山市顺德区陈村镇吴家围综合发展区地块一、地块二、地块三出让给该公司。2010年8月3日，原告与香港太平洋商业地产开发有限公司、顺德区太平洋商业房地产开发有限公司、顺德区太鼎置业开发有限公司及本案被告签订了国有建设用地使用权出让合同变更协议》(合同编号：440606-2010-001621补01号)，约定将前述《佛山市国有建设用地使用权出让合同》的受让人由香港太平洋商业地产开发有限公司变更为顺德区太平洋商业房地产开发有限公司、顺德区太鼎置业开发有限公司、顺德区太保置业开发有限公司(即本案被告)。本案被告负责出让地块中地块三的开发及建设，且被告已经就该地块缴纳土地出让金并办理相应的《土地使用权证》。2011年11月25日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同补充协议》(合同编号：440606-2010-001621补02号)，该补充协议主要内容包括：1.补充协议第一条约定:陈村镇吴家围综合发展区地块三应于2014年11月27日全部竣工并申请竣工验收；2.补充协议第五条约定：土地使用者未能按照本补充协议第一条约定日期竣工(含分期竣工的情况)的，每延迟一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款千分之三的违约金；3.补充协议第六条约定：出让方、土地使用者的权利义务除本补充合同另有约定之外，其余均按照原合同约定；4.根据原合同(即2010年7月15日前的《佛山市国有建设用地使用权出让合同》)第十六条约定：申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工验收之日为准。上述协议签订后，被告由于自身原因一直未能按照约定的时间向规划主管部门申请竣工验收，截至2018年4月30日，被告逾期竣工已经达到1250天，严重违反了合同的约定。基于前述事实，原告于2018年3月6日做出了《竣工违约土地认定书》、《关于支付竣工违约金的通知》并向被告进行了送达。2018年3月15日，原告向被告作出《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知书》要求被告缴纳相应的违约金，但被告拒绝支付。综上，被告未能按照相应合同约定按时向规划主管部门申请竣工验收的行为已经构成严重违约，应当按照法律规定及合同约定承担相应的违约责任。鉴于2018年10月12日案涉地块已经符合出让合同约定的竣工条件，违约行为已经结束，故违约责任应当计算至2018年10月12日。现依法提起诉讼。被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司辩称，一、土地出让方没有按照合同约定进行熟地交付，严重违约在先，对项目逾期竣工负有主要过错责任。根据《佛山市国有建设用地使用权出让合同》的约定：“佛山市顺德区国土城建和水利局同意佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心在2010年11月28日(付清土地出让金之日起3日内)将出让宗地交付给受让人，交付土地时佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心负责该宗地达到下列条件：场地平整，周围基础设施达到：1.周边道路及将水、电接入口连接到宗地边缘，受让人需自行到供电及供水部门报装施工的(临时)用水用电，所需费用由受让人负责。2.受让人所需的电信、电视等线路铺设与提供，由受让人与有关部门协商解决。3.排污出口(经处理合格后)可设于地块北边规划路及环镇路的污水管。但原告在土地交付时存在如下违约行为：1.场地移交方面：《国有土地使用权出让合同补充协议440606-2010-001621-补02》要求土地使用者于2012年11月27日前开工，太保公司2012年12月3日开始桩基施工时，场地仍有泥塘未回填，场地花卉尚未迁移完成，多次协调后于2013年3月底才清理完场地花卉，太保公司安排挖机回填泥塘，同时增加太保公司项目成本，整个桩基施工进度也滞后约4个月以上（导致延期4个月）。2.供电方面：项目施工期间，临时施工用电负荷不足(现场临时用电容量为400KVA)，而实际还需安装一台630K**临时变压器)，多次协调至2013年6月该临时用电不够问题仍未得到解决，导致现场不能全面展开施工，影响施工进度至少半年以上（导致延期6个月）。3.道路方面：1-1地块北面及1-3地块东面部分道路场地移交时未达到通车条件，至2013年6月时此道路仍未完全畅通，而南面现有道路限载，限土方车和钢筋车辆通行，太保公司自行投入资金开通北面及东面道路，予以保证施工车辆的正常进入施工场地，因道路问题影响施工进度约半年左右（导致延期6个月）。4.供水方面：项目供水为二个接驳点，分别位于项目东、南两面，因市政在该处没有设置市政接入管网，需从白陈路由开发商投资共同铺设供水管网（导致延期3个月）。5.临时设施方面：因地铁建设，原建于1-1地块北面的临时设施活动板房要求搬迁至1-3地块东面，后又由于该周边为土方堆载区，存在安全隐患，政府于2016年2月要求再次搬迁，800多工人的住宿，先后两次搬迁影响现场施工进度约2、3个月（导致延期3个月）。6.雨、污水排水方面：项目周边的市政管网尚未建成，本项目的废水、污水排放无法就近接入污水管网，造成已竣工的二期工程无法进行环保验收，亦无法按期竣工交楼（导致延期8个月）。7.燃气方面：市政燃气因地铁施工一直未配套至项目接驳点，给一期已入住的业主生活带来诸多不便，项目内燃气工程竣工后移交顺德区港华燃气有限公司时间为2016年10月24日，燃气通气时间为2017年9月1日（导致延期10个月）。在上述违约情况概述中，原告未将水、电接入口连接到宗地边缘、至今也未于地块北边规划路及环镇路设有污水管，原告已经构成出让土地的交付违约。另根据受让人与陈村镇土地储备发展中心于2010年1月14日签约的《投资协议书》第四点项目进度中的4小条：甲方应负责项目用地的拆迁和平整工作使其达到七通一平，并免费两回路进电，两路进水，道路、雨污水、有线、电信、宽带、亮化等配套设施接至本项目小区红线并具备接合源。但至今项目的配套设施两回路水电接合源现只有一回路，燃气接合源于2017年9月才接至本项目小区红线，污水配套设施小区至今无接合源。综上所述，原告在交付土地时未能按照《投资协议书》、《佛山市国有建设用地使用权出让合同》的约定将土地达到“七通一平”的条件进行交付，其违约交付的行为导致项目施工进展缓慢，严重违约在先，对项目延期竣工负有重大过错责任。二、土地施工建设期间受地铁七号线规划、施工影响、环评政策变动及天气恶劣等不可抗力的因素导致项目逾期竣工，应当免除相应的逾期竣工违约责任。1.受地铁7号线规划施工影响：①地铁七号线站点在项目所在地附近，陈村镇规划、国土部门多次开会要求项目建设单位、施工单位及相关企事业单位、部门要为地铁7号线施工让道，以确保地铁7号线建设优先。②被告在项目施工中原于1-1地块北面设置施工工人的生活临时板房，后受地铁施工影响1-1地块被要求搬迁至项目东面，但地铁施工方却将相关开挖的土方堆放在东面活动板房后，后因安全因素被下政府执法部门强拆，造成施工延期；③地铁7号线的规划及施工期间造成大量的地下管线迁移及燃气、排污等设施不能铺设，给太保公司项目施工带来大量的不利影响；④同时，受白陈路改道影响了原定于宗地南侧和东侧的道路被改造成白陈路临时主干道导致太保公司施工用路被占用，施工受到严重的影响。综上，由于地铁7号线的建设，太保公司的项目施工不可避免地受到其影响，大量原定的施工工作均作出大量调整，属于不可抗力影响，因此逾期竣工的违约责任应当免除相关违约责任。2.项目竣工验收受市政管污水网铺设不到位及环评政策变动影响，导致出现无法通过环评验收、逾期竣工的现象，属于不可抗力影响。根据佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称“环运局”）于2017年2月15日出具了《关于房产建设项目预验收有关问题的告知函》（以下称“该告知函”），该告知函明确：根据顺德区人民政府发布的顺府办函【2016】149号文件要求，区环运局自2017年1月1日起对不符合环评审批文件要求，未落实所有环境污染治理措施的房产类建设项目（包括未按环评要求接入城镇污水管网将污水送至城镇污水处理厂处理的新建房产项目），将不再出具《预验收意见书》（即不予通过验收）。项目所在地陈村镇赤花社区居委会辖区受客观因素影响直至目前仍未设置污水处理厂的管网，与土地出让合同约定的土地交付条件严重不符。受让人多次向所在的陈村镇有关部门反应市政排污管道仍未铺设到位，导致项目无法通过环评验收的问题。经企业服务中心与环运局、规划局、11号线施工方沟通回复，因项目至污水处理厂的主污水管网与地铁11号线交叉重叠，污水管网铺设仍在协调当中，但预计2017年内无法完成铺设。因此直至环保部于2017年11月22日出台《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》之前，项目一直无法通过环评验收。因此，受让人无法通过环评验收的原因在于项目辖区内并未铺设市政污水管网，无法按照政府文件的要求完成污水接驳至污水处理厂，属于不可抗力的影响，导致项目竣工一再拖延，直至环评验收政策变更（导致项目延期8个月以上，太保公司于2017年5月3日申请项目二期环评验收，因政策变动及污水配套设施不到位，至2018年1月10日才取得竣工备案证明）。3.受恶劣天气因素影响：2013年底至2014年初受天气影响长达3个多月，土方开挖和基坑施工造成严重影响，致使工期被迫延误，2015年、2016年主体施工及装修期间，暴雨及梅雨天气长达3个月以上，造成主体砼无法按计划浇捣，室内装修潮湿，无法顺利进度下道工序。《佛山市国有建设用地使用权出让合同》约定的工程竣工时间与施工许可证注明的施工许可时间不同，应当认定实际的施工竣工时间以施工许可证的约定为准，并且格式合同项下约定的逾期竣工违约金严重过高，原告没有实际的损失依据，在原告交付土地违约在先并受客观因素影响才导致项目部分逾期竣工，仅属部分违约，违约金标准以及违约金的计算基数应当予以调整，并且原告向被告主张逾期竣工的违约金的诉讼请求已超过诉讼时效的规定，应当不予支持。1.佛山市顺德区国土城建和水利局向被告颁发的《建设工程施工许可证》上载明了工程的施工及竣工时间，被告于2013年3月14日取得项目一期《建设工程施工许可证》（合同竣工日期为2015年01月20日），2015年9月14日取得二期《建设工程施工许可证》（合同竣工日期为2017年12月21日）。上述施工许可证上均注明了具体的开工时间及约定的竣工时间，可以认定为原、被告就每一期工程的开工、竣工时间进行了重新约定。从建设工程实务来看，建设项目通常是分期进行施工、竣工的，被告的工程分三期进行施工，每一期的工程量也标准在施工许可证当中，在实际的施工过程中根本不可能在两年完全取得项目全部竣工，这是与一般的工程常识是严重不符的，被告也会就项目的标准工期进行鉴定。由此可见，被告均在每一期的施工许可整的时间内完成相关工程的竣工验收，因此不属于项目逾期竣工，原告无权向被告主张项目逾期竣工的违约责任。2.《佛山市国有建设用地使用权出让合同》为格式合同，其在《投资协议》及被告进行招拍挂取得土地时根本没有说明及约定逾期竣工的违约责任，在被告取得土地后强行以格式合同加入该逾期竣工的违约条款，属于在土地出让的具体行政行为下加入不平等的民事约束条款，没有任何的上位法依据。同时作为合同的对等性，其并未在合同中设置及约定作为行政单位逾期交付或瑕疵交付土地的违约责任，这是属于利用行政单位的特性单方加重民事经济主体、单位的负担、责任的条款，属于无效的格式条款。并且其约定的逾期竣工违约金严重过高，顺德区国土局在诉讼中主张按照日千分之日三的标准计算违约金是错误的（实际上合同约定为0.3‰，即万分之三），该违约责任的设定是极为不对等、不合理的，在顺德区国土局没有受到任何实际损失，也未举证主张其实际受到何种损失的情况下，土地受让人因客观原因造成的延迟竣工不应承担日万分之三的违约金，并且本案中国土局所主张的延期竣工违约金4900多万元已经超过合同标的额的30%（地块三的出让仅仅为13105.2228万元），严重高于实际损失。并且其在起诉时主张自2014年11月27日起计算相关的违约金已于2016年11月27日超出了诉讼时效的相关规定。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》，在《民法总则》施行日即2017年10月1日前，原告主张违约金的诉讼时效已满两年，因此其主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。因此，原告应最迟于2016年11月27日前向被告主张逾期竣工的违约责任，否则已超过相关诉讼时效的规定，其诉讼请求应当不予支持。3.《佛山市国有建设用地使用权出让合同》的出让方为土地行政管理机关，受让方为土地的使用者，合同的版本均为格式合同，相关的逾期竣工的违约责任也是由土地行政管理机关事实拟定的，合同中虽然有政府职能的行使表现，但签订时应当遵守平等、有偿、资源的准则，人民法院可以依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》的规定，根据土地使用权受让人的请求对过分高于实际损失约定的违约金进行调整。同时，在本案中原告在土地交付时存在瑕疵交付、没有提供符合合同约定的水、电、排污、燃气、道路等设施，客观上也受到地铁7号规划施工所带来的影响，根据合同的履行情况、当事人的过错程度，认定按出让金基数每日0.3‰向原告支付违约金明显过高，应当依照中国人民银行同期贷款利率予以调整。第三人佛山市顺德区陈村镇土地发展中心对原告起诉无异议。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院审理认定如下：2010年7月15日，原告与香港太平洋商业地产开发有限公司签订《佛山市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440606-2010-001621），将包括涉案地块三在内的位于佛山市顺德区陈村镇吴家围综合发展区地块一、二、三通过“挂牌出让”的方式出让给该公司；该《出让合同》约定：一、第三人佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心负责该宗地达到下列土地条件：场地平整，周围基础设施达到：1.周边道路及将水、电接入口连接到宗地边缘；2.排污出口（经处理合格后）可设于地块北边规划路及环镇路的污水管。二、受让人同意本合同项下宗地建设在2011年11月27日（自土地交付之日起一年内）开工，在2013年11月27日（自土地交付之日起三年内）申请竣工验收；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；本条开工日期以受让人依法领取《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》后进场打桩之日为准；申请竣工验收日期以规划主管部门受理受让人申请竣工之日为准。三、受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额0.3‰的违约金；受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工（含分期竣工的情况）的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让总价款0.3‰的违约金。合同另对价款、期限、土地开发建设等作了约定。2010年8月3日，原告与香港太平洋商业地产开发有限公司、顺德区太平洋商业房地产开发有限公司、顺德区太鼎置业开发有限公司、及本案被告签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（合同编号：440606-2010-001621-补01号），将原出让合同的主体变更为新设立的三家顺德区公司，即顺德区太平洋商业房地产开发有限公司、顺德区太鼎置业开发有限公司及本案被告，原出让合同载明的权利义务也随之转移，均按原出让合同执行。2011年11月25日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同补充协议》（合同编号：440606-2010-001621补02号），合同第一条约定：出让人同意土地使用者延期建设申请，土地使用者应当于2012年11月27日前开工，在2014年11月27日前竣工并申请竣工验收。2011年4月14日，案涉地块办理了土地使用权证（佛山市顺国用2011第0401268号），土地使用权人为佛山市顺德区太保置业开发有限公司，地块座落于陈村镇吴家围综合发展区地块三，地块三的面积是60933.88平方米，出让金是13105.2228万元。2013年3月14日，被告取得一期《施工许可证》，对上述案涉地块分三期分段开发，一期工程的竣工验收时间为2016年9月26日，二期工程的竣工验收时间为2017年4月17日，三期工程的竣工验收时间为2018年10月12日。2014年11月20日及2015年1月16日，在建设开发过程中，被告先后向原告提出竣工延期申请，申请延迟竣工时间至2016年12月31日，但未获原告同意。2017年8月4日，原告向被告送达竣工违约土地调查通知书并进行了书面调查。2017年11月，佛山市顺德区发展规划和统计局针对被告延迟竣工发函指出市政管道及燃气的铺设不影响规划条件核实，只需测量管线现状入库作前置条件即可。2018年3月15日，原告向被告送达竣工违约土地认定书（顺陈竣违认2018-001号）、关于支付竣工违约金的通知（顺陈违缴2018-001号）、顺德区国土城建局和水利局缴款通知书，认定被告因自身原因至今仍未全部工程竣工并申请规划条件核实，应当缴纳竣工违约金4698.262万元。2019年1月17日，根据佛发[2019]1号文，佛山市顺德区国土城建和水利局的国土资源管理职权由佛山市自然资源局行使。2018年7月31日，原告向本院提起诉讼。诉讼中，被告申请本院委托对案涉地块建设工程所需的标准工期进行鉴定；2019年12月11日，广州宇丰工程咨询有限公司出具鉴定意见书，鉴定结论为：案涉地块一期标准工期为1211天；二期标准工期为1168.7天；三期标准工期为1498.1天。本院认为，本案系建设用地使用权合同纠纷，根据双方当事人的诉辩，本案的争议焦点归纳为：1.违约事实的认定；2.违约金的计算。原被告签订的国有建设用地使用权出让合同及补充合同，为双方当事人的真实意思表示，没有违反法律、法规强制性效力规定，应依法认定有效，对原被告双方均具约束力。原被告双方均应信守合同约定，积极、严格的履行。诉讼中，被告自认从合同约定的开工日期计算实际施工时间，即对违反合同约定超期竣工的违约事实没有异议，本院予以确认；但被告抗辩提出原告存在不按合同约定熟地交付、受地铁规划施工影响、不可抗力因素、市政管污水网铺设不到位、格式合同约定不公平等严重违约行为，主张应免除或调整被告的违约责任；对此，本院分析认为，首先，对土地是否充分、完全、合格交付及交付时间的举证责任应当归于原告，在原告不能提供证据证明土地的交付时间及依约履行交付义务的情况下，法律利益归于被告，相应的法律后果应当由原告承担，应认定原告对合同的履行也存在一定的过错；另外，依本院委托第三方鉴定的标准工期2145天已经超过原、被告合同约定的二年施工工期二倍以上，可印证合同约定的二年标准工期存在不合理性，考虑到地铁规划线的影响，结合案涉土地的交付、合同的履行瑕疵及不可抗力等因素，本院对原告的违约行为导致的违约责任酌情予以调整。《中华人民共和国合同法》第一百二十条规定：“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉的解释》（二）第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”。本案中，被告自认从合同约定日期2012年11月27日开始计算，截至案涉地块第三期工程的规划条件核实时间2018年10月12日止为2145天，已经远远超过合同约定的二年施工工期，构成违约，应承担相应的违约责任并支付违约金；对违约金的计算，结合本院上述违约事实的分析认定，考虑到本案案情,根据合同履行情况和双方当事人的过错等综合因素,按照公平原则和诚实信用原则,参照司法鉴定案涉地块施工工程的标准工期1498天，依法酌情确定被告超期竣工647天（2145天-1498天），违约金以土地出让金13105.2228万元为基数，按照每日万分之三的标准计算每日违约金为39316元，违约金合计为25437452元(39316元×647天)。综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条、第一百二十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉的解释》（二）第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：一、被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内向原告佛山市自然资源局支付违约金25437452元；二、驳回原告佛山市自然资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费319960.7元（原告已预交），由原告佛山市自然资源局负担173660.7元，由被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司负担146300元。财产保全费5000元，由被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司负担。变更财产保全费5000元，由被告佛山市顺德区太保置业开发有限公司自行负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于佛山市中级人民法院。审 判 长  刘 兴人民陪审员  陈培瑜人民陪审员  陈润明二〇二〇年二月十三日书 记 员  陈秀婷