江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0731行初213号原告陈福娣，女，1958年6月26日出生，汉族，住江西省赣州市赣州经济技术开发区。委托代理人李燕霞，江西宋城律师事务所律师，特别授权。委托代理人肖章华，江西宋城律师事务所律师，特别授权。被告赣州市城市管理局，住所地赣州市章贡区八一四大道89号。法定代表人李良东，局长。委托代理人张明，江西公仁律师事务所律师，一般授权。原告陈福娣诉被告赣州市城市管理局行政强制一案，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告陈福娣的委托代理人李燕霞，被告赣州市城市管理局负责人谢建忠及委托代理人张明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赣州市城市管理行政执法局2019年4月29日向陈福娣作出赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。载明，经查，陈亨法于2017年死亡，陈福娣系陈亨法的唯一法定继承人，陈亨法未取得建设工程规划许可证，在违法建设了1栋占地面积180.93平方米、建筑面积180.93平方米的1层框架结构房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江西省人民政府关于同意赣州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（赣府字［2010］74号）的规定，拟作出以下行政决定：责令陈福娣三日内自行拆除位于占地面积180.93平方米、建筑面积180.93平方米的1层框架结构房屋。原告陈福娣诉称，陈亨法系赣州经济技术开发区村民，2015年3月在已倒塌的老宅基地上按建房审批要求重建了一层住房自住；此房屋系陈亨法生前建造，属其唯一的一层房屋。2017年2月5日陈亨法因病死亡，赣州经济技术开发区管委会对陈亨法所在的凤岗镇路塘村的房屋开始征地拆迁，陈亨法所建的房屋也纳入了征地拆迁范围。原告陈福娣系陈亨法的唯一女儿，作为房屋的合法继承人委托女儿郭颖于2018年3月11日与开发区拆迁办签订了拆迁补偿协议；该补偿协议认定房屋合法建筑面积120平方米，超面积的65.8平方米作为违章建筑处理，房屋补偿款等合计42.2323万元。征地补偿协议签订完毕未履行前，被告于2019年4月29日向原告作出赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号责令限期拆除违法建筑事先告知书，同年9月6日被告在原告不知情的情况下将陈亨法的案涉房屋进行违法强制拆除。被告作出的该告知书程序违法，所依据的事实错误，且无权认定该房屋系违章建筑，应予以撤销。一、根据法律规定，被告无权作出责令限期自行拆除违法建筑的行政处罚，无权认定所建房屋系违法建筑，更无权下达行政处罚决定书。陈亨法基于赣州市南康区村民的村民小组身份，在已倒塌的老宅基地上新建了涉案唯一一层房屋居住。根据《城乡规划法》有关规定，市、县人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府是认定违法建筑的有权机关。涉案房屋从建造至被拆除前未经市、县人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府被认定为违章建筑且涉案房屋纳入征地拆迁公告时间为2017年元月，公告期满后再与赣州经济技术开发区凤岗镇人民政府签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。在与凤岗镇人民政府签署拆迁协议的时候，只有超出了120平方米的范围才被认定属于违章建筑，而120平方米系合法建筑，拆迁办按市场价予以补偿。被告认定涉案房屋全部系违章建筑超越法律职权，程序严重违法。被告作出的该告知书充当了强制拆除决定书的角色，剥夺了原告享有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利，程序严重违法。二、被告作出的该告知书认定涉案房屋为违章建筑系事实认定错误。陈亨法原住的唯一老房是危房已经倒塌，属于无房户，保障住有所居是当务之急，也是党和政府解决资困问题的关键。陈亨法系的小组村民，其向风岗镇土管所申请宅基地建房符合《中华人民共和国土地管理法》及《江西省农村宅基地管理办法》一户一宅的有关规定。涉案房屋是在农村老的宅基地上重建的房屋，不属于在城市等规划区内建房。根据2017年赣州市人民政府颁发的《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁安置补偿办法》第十九条第四项的规定可知，虽未取得建设工程规划许可证，但并不必然导致涉案房屋全部为违章建筑。且涉案房屋纳入拆迁补偿范围经过公示后依法签订了补偿协议，被告不能以该房屋未取得建设规划许可证而拆除。案涉房屋在建造之前，陈亨法履行了有关报批报建手续。在集体土地上建造房屋，首先经过了村委会同意并加盖了公章；同时填报了《农村用户建房审批表》，向赣州市经开区凤岗镇土管所履行了报批报建义务，是该所相关工作人员失职导致许可文件一直没有批下来，而该过失的后果不应由原告承担。请求依法撤销赣州市城市管理行政执法局作出的赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号责令限期拆除违法建筑事先告知书；诉讼费用由被告承担。原告陈福娣为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、户口本复印件及陈亨法的死亡证明书、火化证、村委员会的证明复印件；2.责令限期拆除违法建筑事先告知书复印件，房屋拆除前后照片、村委会证明复印件；3.征地拆迁补偿协议、凤岗镇路塘村村委会证明复印件；4.凤岗镇路塘村村委会证明、建房申请报告及陈亨法建房申请报告遗失说明复印件。被告赣州市城市管理局辩称，一、根据答辩人向原审法院提交的赣州市都市规划区、批复，路塘村委会、凤岗镇国土所、赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局出具的证明以及赣州市国土资源局开发区分局出具的情况说明等证据材料，并结合原告向法院提交的证据材料可以充分证实原告父亲陈亨法在未取得任何合法批建手续的情况在赣州中心城区城市规划区范围内兴建了占地面积、建筑面积均为180.93平方米的框架二类房屋，且从房屋照片上来看，该房屋尚未砌墙，尚不具备居住条件。无论是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条的规定，还是根据《赣州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（赣经开政字〔2017〕194号）的规定，涉案房屋均属于违法建筑。另外，涉案房屋所占土地为集体土地，且该地块已经被纳入城市规划区，根据《江西省实施办法》第四十二条的规定，陈亨法依法也不能使用集体土地建设住宅。农村村民一户只能拥有一处宅基地是法律规定的上限，不能据此推定一户就当然享有一处宅基地。原告认为其父亲陈亨法符合“一户一宅”的条件，故涉案房屋不属于违法建筑的理由明显曲解了土地管理法“一户一宅”相关规定。从裁判的社会效果看，如果未经合法审批的建筑可以通过“一户一宅”实现合法化，就等于变相鼓励农村村民在未经审批的情况下肆意抢建房屋，势必造成土地管理法、城乡规划法对建设用地审批制度和规划建设审批制度的虚化。综上所述，原告父亲陈亨法建设的涉案房屋属于违法建筑，根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，继承的对象属于公民个人的合法财产，原告显然不能依据继承法的规定继承涉案房屋。二、赣州市城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》不能作为强制拆除涉案违法建筑所依据的行政处罚决定，事实上该局也并未进一步作出行政处罚决定，仅是作出该告知书的同时告知了原告拟作出的行政处罚类型，以及拟作出行政处罚的事实与理由，且在该告知书中明确告知原告享有陈述、申辩以及申请听证的权利；该告知书属于程序性告知行为，不对原告的实体权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，该告知书不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。被告赣州市城市管理局向本院提交了以下证据、依据：1.陈福娣、陈亨法户籍资料及身份证复印件；2.赣市办发〔2019〕1号文件复印件；3.赣府字[2013]105号批复、赣州都市区总体规划（2012-2030）复印件；4.谷歌地图复印件；5.国发〔2002〕17号文件、赣府字〔2010〕74号文件复印件；6.立案审批表复印件；7.调查约见通知书及送达回证、通话记录复印件；8.询问笔录、照片复印件；9.路塘村村委会证明、凤岗镇国土资源所证明、赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局证明、赣州市国土资源局开发区分局情况说明复印件；10.测量登记表、房屋照片复印件；11.现场勘验笔录复印件；12.赣经开政字〔2017〕194号文件复印件；13.建法[2012]99号文件复印件；14.违法建设案件调查终结报告复印件；15.案件处理审批表复印件；16.责令限期拆除违法建筑事先告知书、送达回证、照片复印件；17.情况说明复印件。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2没有异议；对证据3没有异议，需要说明涉案房屋虽然已经划入规划区，不属于涉案土地是集体土地的性质，陈亨法享有一户一宅的事实；对证据4有异议，认为被告提供的证据是涉案房屋2017年5月27日建设，但是具体的建设时间为2017年11月；对证据5有异议，认为该文件的实施是要在城市范围内实施，且要在行政执法权内实施，对行政处罚法设置了处罚权限；对证据6-8无异议；对证据9的真实性无异议，认为陈亨法建造涉案房屋时向村委会申请，由村委会盖章后交到国土资源局审批，现村委会证明与原告提交的证据不一致，且原告已经向凤岗国土所报批，凤岗国土所未收到报批申请，是政府部门之间的工作问题；对证据10的测量登记表没有异议，证明涉案房屋被拆迁的事实，原告与凤岗镇政府签订拆迁补偿安置协议；对证据10的房屋照片有异议，认为没有拍摄时间、拍摄地点，不能反映房屋全貌，陈亨法生前居住在里面；对证据11现场勘验笔录的三性均有异议，认为原告并未接到通知到现场做勘验笔录，当事人一栏没有原告签名，原告对于是否进行现场勘验不清楚；勘验没有截止时间，勘验人员没有工作单位，记录人与勘验人为同一人，不能作为定案依据；对证据12的证明对象有异议，认为陈亨法建房符合一户一宅的条件，原告是继承陈亨法的房产，与外嫁女是否能享受一户一宅无关；对证据13的合法性、关联性有异议，认为行政裁量权的行使不仅要合法，也要兼顾合理原则与比例原则，原告是在原来的宅基地上重建，符合一户一宅的规定，不足以证明被告的执法行为合理合法；对证据14-16的合法性有异议，认为不符合行政处罚法程序性规定，对行政处罚案件要作出行政处罚决定书，未告知对行政处罚决定不服享有行政诉讼及行政复议的权利；对证据17的真实性、合法性有异议。被告对原告提交的证据1原告的户籍信息真实性无异议，认为原告户籍地址为南康区，户籍为非农业家庭户口；对陈亨法的身份证、户口本复印件及陈亨法的死亡证明书、火化证的真实性、合法性无异议，对关联性及证明对象有异议，认为这些证据与涉案房屋是否为合法建筑即被告是否有相应的执法权限无关联，且陈亨法在赣州市中心城区规划范围内未取得合法建批手续建造房屋，涉案房屋是违法建筑；对村委会证明的真实性、合法性无异议，对关联性及证明对象有异议，理由同上；对证据2的事先告知书的三性无异议，认为该告知书书只是告知拟对原告作出行政处罚决定，不是最终的责令限期通知书，涉案通知书不属于行政诉讼涉案范围；对房屋照片，涉案房屋没有砌墙痕迹，即涉案房屋不具备居住条件；对村委会的证明三性均有异议，认为高铁核心区一期启动项目时间为2017年3月20日，不是证明载明的2017年元月；对证据3协议书的三性均有异议，认为该协议书没有甲方盖章及签字，且生效条款模糊不清，协议书应该是甲乙双方签字盖章后才能生效，案涉协议政府方并未签字盖章，说明案涉协议并未签订；对证据3村委会证明的真实性、合法性无异议，对关联性及证明对象有异议，认为涉案房屋为陈亨法生前建造，且唯一房屋不能推断出该房屋为合法建筑；对证据4的三性均有异议，认为陈亨法建房申请报告及陈亨法建房报告遗失说明的字体为同一人所写，而申请人及说明人是不同的人，存在故意制作的可能，建房申请报告不是政府统一格式的建房审批表；且陈亨法建房申请报告及陈亨法建房报告遗失说明不能说明陈亨法履行了建房审批手续。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，对方不持异议且与案件待证事实相关联的，予以确认；对方持异议的证据，予以综合评定。经审理查明，2014年2月11日，江西省人民政府作出赣府字［2013］105号《关于赣州都市区总体规划的批复》。2017年7月18日，赣州经济技术开发区管理委员会作出赣经开政字﹝2017﹞194号关于印发《赣州经济技术开发区集体土地上房屋拆迁补偿安置若干问题的操作细则》的通知。2019年4月1日，赣州市城市管理行政执法局对陈亨法在违法建设行为予以立案，同年4月8日向原告陈福娣送达调查约见通知书，要求携带相关资料协助调查；同年4月9日，对原告进行了询问并制作笔录；2019年4月12日进行了现场勘验并绘制现场勘验图；2019年4月13日，对廖启祯进行询问并制作笔录。凤岗镇路塘村委会2019年4月13日出具的证明载明，陈亨法在建设的框架结构1层房屋，占地面积约180平方米，建筑面积约180平方米；经调查核实，居民陈亨法大约是在2015年10月开工、2015年10月完工，至今没有通过该村向上级政府申请办理宅基地批准文件和规划许可文件；陈亨法于2017年2月死亡，陈福娣系其唯一子女。凤岗镇国土资源所2019年4月15日出具的证明载明，经查询，凤岗镇路塘村十一组已故村民陈亨法在该组建设占地面积约180平方米、建筑面积约180平方米的框架结构一层房屋，至今未向该单位申请办理宅基地批准文件。赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局2019年4月17日出具的证明载明，陈亨法在建房至今未办理建设工程规划许可证。赣州市国土资源局开发区分局2019年4月18日出具的情况说明其中载明，陈亨法在建房，经查阅南康分局移交农民建房审批资料及该局历年农民建房审批资料，未查阅到在南康区农民建房审批记录，也未在该单位办理农村宅基地用地建房审批手续。2019年4月29日，赣州市城市管理行政执法局向原告作出赣城执责拆告字﹝2019﹞ＦＧ19010号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，并告知陈述和申辩或申请听证的权利等；于同日送达，原告拒绝签收。其后该局未向原告作出行政决定，案涉房屋被强制拆除，原告遂诉至本院成讼。另查明，2017年3月28日的赣州市经济技术开发区高铁核心区房屋征收（拆迁）测量登记表载明，房屋编号LE051、房屋位置凤岗镇路塘村十一组框架结构房屋建筑面积180.93平方米；房屋权利人栏郭颖签了字。原告提供了一份2018年3月11日征迁工作人员与乙方郭颖签订的协议复印件，该协议字迹不清，无甲方单位盖章、代表签字。江西省人民政府赣府字﹝2010﹞74号《关于同意赣州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》其中载明，同意组建赣州市城市管理行政执法局，为市政府工作部门，在市城市管理局挂牌，实行“一个机构，两块牌子”；赣州市城市管理行政执法局集中行使城市管理领域的行政处罚权，行使城市规划管理方面法律法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证擅自建设行为的行政处罚权等。本院认为，本案争议焦点为赣州市城市管理行政执法局是否有作出案涉责令限期拆除违法建筑事先告知书的职权，该事先告知书是否可诉、是否合法。根据赣府字﹝2010﹞74号文件的规定，赣州市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证擅自建设行为的行政处罚权。因此，该局具有作出案涉告知书的职权。该告知书载明了陈亨法未取得建设工程规划许可证，在违法建设了1栋一层框架结构房屋的行为违反了城乡规划法第四十条的规定，对原告的权利产生了实体影响，虽然该告知书载明是拟作出责令原告限期自行拆除案涉房屋，并告知了陈述、申辩或申请听证的权利，但之后行政机关并未作出行政决定，案涉房屋也已被强制拆除。因此，该告知书对原告的权利义务产生了实体影响，属可诉的行政行为；而该局未告知原告可以行使行政诉讼或行政复议的救济途径，程序违法，本应予撤销；但鉴于案涉房屋已被强制拆除，撤销没有实际意义且可能影响当地建设而损害社会公共利益，故确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认赣州市城市管理行政执法局2019年4月29日向原告陈福娣作出的赣城执责拆告字﹝2019﹞FG19010号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》违法。案件受理费50元，由被告赣州市城市管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  陈 明人民陪审员  肖南昌人民陪审员  郭丽萍二〇二〇年二月二十日代理书记员  曾希希