河南省许昌市魏都区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1002行初157号原告郭辉，男，1975年7月15日出生，汉族，住河南省襄城县。委托代理人赵伟，河南许之以昌律师事务所律师。委托代理人龚斐，河南许之以昌律师事务所实习律师。被告襄城县自然资源局，住所地襄城县烟城路中段173号。法定代表人田永广，该局局长。委托代理人武磊，该局工作人员。委托代理人许丽敏，河南荟智源策律师事务所律师。原告郭辉诉被告襄城县自然资源局行政合同纠纷一案，本院立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告郭辉及其委托代理人赵伟、龚斐，被告襄城县自然资源局的委托代理人武磊、许丽敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2014年10月24日，襄城县国土资源局、襄城县招标投标交易管理中心经襄城县县政府批准拍卖出让09-60-1宗土地的国有建设用地使用权，2014年11月14日郭辉以7280万元竞得该宗土地并与襄城县国土资源局签订拍卖成交确认书，确认书第四条明确载明：拍卖成交后，竞得人已向出让人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的国有建设用地使用权出让金，竞得人自拍卖成交之日起30日内缴纳出让金的50%，余额自拍卖成交之日起60日内向出让人付清。2014年11月24日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同第十条约定：“按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币叁仟陆佰肆拾万元，付款时间：2014年12月13日之前。第二期人民币叁仟陆佰肆拾万元，付款时间：2015年1月12日之前”。合同签订后，原告发现涉案宗地不仅不符合出让条件，甚至拆迁补偿也没有落实，而且出让合同要求的付款时间与《拍卖成交确认书》不一致，为此原告多次向被告提出质疑，但是被告不但不予纠正错误，反而于2015年12月3日作出襄国土资（2015）253号《襄城县国土资源局文件》，将原告已经支付的1658万元土地出让金作为定金不予返还，并解除合同，为此双方产生纠纷并形成诉讼，现生效判决认定此案属于行政案件应通过行政诉讼解决。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”，被告在不具备上述条件的情况下出让土地行为违法，而且在与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》并已经收取部分土地出让金后，因原告要求被告履行法定职责，被告采用单方解除合同的方式违法实施行政行为，应承担相应责任，故提起诉讼。诉讼请求：1、判令被告返还原告土地出让金1658万元及利息（利息按照同期银行贷款利率自2014年11月14日起计算至付款之日止）；2、被告承担全部诉讼费用。原告提交的证据：第一组1、《襄城县国有建设用地使用权拍卖出让文件09-60-1号》一份；2、《拍卖成交确认书》（编号：2014029号）一份；3、河南省行政事业单位资金往来结算票据一份；4、（2017）豫1025民初99号民事判决书一份。证明目的：原告所支付的1658万元竞买保证金已经转为土地出让金。第二组1、现场照片19张；2、接处警记录一份；3、《国有建设用地使用权出让合同》一份。证明目的：被告所出让的土地未达到四通一平，存在权属争议、拆迁补偿不到位的情况，且原告在建围墙时多次发生当地村民阻止施工的群体事件。被告襄城县自然资源局辩称，一、被告在对该涉案宗地进行招拍挂时已经符合法定的土地出让条件，该涉案土地的出让符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划等法定条件。二、涉案土地符合出让条件。1、在涉案土地进行招拍挂时土地局已经明确公示了该宗土地的现状及规划要求，该宗土地的开发程度已经达到了“四通一平”。在一审时土地局提交的照片足以证明该宗土地的现状情况，地面平整而且土地比较规则；交通方便，三面临路；根据现在市政规划的要求，路所到达的地方水和电、光纤通讯也已经埋线完成；该宗土地本身就是征地拆迁的土地，在招拍挂之前有居民在此居住生活。所以，该宗土地已经达到了“四通一平”的交付条件。2、该宗土地的征地补偿工作已经完成，并且落实到位。在该宗土地进行招拍挂之前，襄城县人民政府向城关镇东关社区二组、八组下发了关于回收城关镇东关社区二组、八组部分国有土地的通知，并且召开了动迁会议；对于国有土地上的房屋向相关当事人（徐玉清）下发了房屋征收通知书；由城关镇人民政府与东关社区八组、二组签订征用土地补偿协议并已经落实到位；对附属物、承包户的附属物登记有清单并予以了补偿。综上，该宗土地的土地权利清晰；安置补偿已经落实到位；也没有法律经济纠纷；地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；该宗土地也已经达到了“四通一平”的条件。所以，该宗土地达到了净地出让的标准。3、本案受让人郭辉就是襄城县本地人，对此块土地也相当熟悉；且作为一名自然人，对于数额如此庞大的交易肯定是慎之又慎的，根据正常的逻辑，受让人肯定在知道该宗土地要进行招拍挂之前就对此块土地进行了多方位的考察、了解；在该宗土地公示了招拍挂的信息后也会认真依据公示的信息再次进行考察确认的。《出让合同》约定了交付的条件是土地现状，那么该宗土地达到“四通一平”就可以了。而对于是否达到此条件受让人郭辉是了解的，对土地的现状也是非常清楚的。所以，只要该宗土地达到了“四通一平”的标准就具备了交付条件，而该宗土地在进行招拍挂时就已经达到了该标准。4、根据原一审的判决书，本案受让人在2015年3月22日就已经在该宗土地上进行施工了。原告在涉案土地上进行施工，已经充分说明该宗土地是符合交付条件的，否则原告不会在涉案土地上进行施工建设。5、该宗土地经过招拍挂前期的公示、郭辉到现场进行考察及后期被告向原告下达催款通知书及解除合同通知书，原告均未表示该宗土地不符合公示时的“四通一平”的标准。所以，郭辉对于该宗土地的现状是了解非常清楚的，只是因其自身的资金原因无法履行合同才进行的无理诉讼。三、双方签订的《出让合同》对于付款时间的要求并未违反《拍卖成交确认书》的要求，二者是相辅相成的。本案原告未依约履行《出让合同》约定缴纳土地出让金的义务，已经构成违约，在被告多次向原告下达要求其继续履行合同缴纳土地出让金的通知，但原告一直置之不理，被告无奈向原告下达了解除合同的通知。被告向原告下达解除合同通知的行为是符合法律规定的，未违反法律的强制性规定。四、1658万元的性质属于履约保证金。依据《拍卖成交确认书》第四条、第五条和《国有建设用地使用权出让合同》第九条的约定，受让人所交纳的1658万元在合同未履行的情况下仍然处于履约保证金的状态。《确认书》第四条是，拍卖成交后，竞得人已向出让人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的国有建设用地使用权出让金，竞得人自拍卖成交之日起30日内缴纳出让金的50%，余额自拍卖成交之日起60日内向出让人付清。这是第四条完整的约定，也就是说，在1658万元转为出让金时，竞得人必须在30日内缴纳出让金的50%。同时依据《出让合同》第九、十条的约定，受让人郭辉要在2014年12月13日前支付第一笔出让金3640万元。但是，本案受让人并没有履行其支付出让金的义务，也就是说《出让合同》根本就没有履行。所以，根据《确认书》和《出让合同》的约定，只有在受让人郭辉缴纳土地出让金的情况下1658万元才可以抵作土地出让金。但是本案的受让人郭辉在《出让合同》签订后根本就没有履行该《出让合同》。我们认为，《确认书》、《出让合同》的约定，1658万元属于履约保证金，只有在受让人郭辉履行了合同约定的义务，该笔款项的性质才发生变化，在合同根本就没有履行的情况下，该笔款项仍然是履约保证金。依据《拍卖成交确认书》第五条关于违约责任的约定，竞得人每次逾期未能付清款项，视为自觉解除成交确认书的约定，放弃竞得宗地，无权要求退还保证金。并应当依法承担责任。本案郭辉在签订《国有建设用地使用权出让合同》后，并未交纳一分钱的出让金，合同并未得到履行，郭辉存在违约行为。而且该合同也已经解除。所以，本案所争议的1658万元属于履约保证金的性质，原告无权要求返还。五、《出让合同》未实际履行。根据《合同法》第67条之规定，当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。双方签订的《出让合同》第10条，第一期出让金人民币叁仟陆佰肆拾万元，付款时间2014年12月13日之前。第二期出让金人民币叁仟陆佰肆拾万元，付款时间2015年1月12日之前。同时《出让合同》第6条，出让人同意在2015年2月11日前将出让土地交付给受让人。由此可以看出，本案是有先后履行顺序的，受让人郭辉必须在2014年12月13日之前支付第一笔土地出让金3640万元，在2015年1月12日之前支付第二笔土地出让金3640万元；在土地局收到全部土地出让金后，土地局在2015年2月11日前向受让人郭辉交付约定的土地。但是，本案受让人郭辉在约定的日期并未向土地局缴纳一分钱的土地出让金。所以，本案先履行义务一方在未履行其义务的情况下，后履行义务一方是可以不履行约定义务的。六、本案已经超过了法定诉讼时效，应予以驳回。根据民事诉讼法及最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解除第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但是本案被告是在2015年12月3日向其下达的解除合同通知，且该通知内容非常清楚的告知原告要解除与其签订的《国有土地使用权出让合同》。也就是说原告在2015年12月3日就知道襄国土资（2015）253号《襄城县国土资源局文件》的内容是什么。因此本案的诉讼时效早已超过，应驳回原告的诉讼请求。被告提交的证据：第一组涉案土地规划材料（土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划）；证明目的：证明涉案土地符合各项规划，符合出让法定条件。第二组1、[2012]31号《房屋征收决定书》、襄城县土地收储中心与徐玉清签订的《房屋征收补偿协议》、徐玉清出具的收取拆迁补偿款的《收条》；2、襄城县人民政府《关于收回城关镇东关社区二组八组部分国有土地使用权的通知》、襄城县土地收储中心与襄城县城关镇人民政府签订的关于襄城县城关镇东关村的《土地征收补偿协议》、襄城县土地收购储备中心向城关镇财税所支付的征地补偿款票据；证明目的：襄城县国土资源局已按照拆迁补偿协议约定向案涉竞拍宗地补偿主体城关镇东关村、徐玉清支付了拆迁补偿款。涉案土地补偿款已经全部补偿到位，符合出让条件。3、《土地估价报告》；4、09-60-1号《襄城县国有建设用地使用权拍卖出让文件》；5、案涉竞拍宗地第一次挂牌出让前照片；6、案涉竞拍宗地相邻地块的竞拍档案；证明目的：案涉竞拍宗地已达到“四通一平”的条件，符合出让的交付条件。第三组1、编号为411025-CR-2014-0078-11932的《国有建设用地使用权出让合同》；2、《拍卖成交确认书》；证明目的：郭辉负有支付土地出让金的先合同义务，郭辉未按出让合同约定支付土地出让金，经多次催缴仍未交付，其行为已构成违约，襄城县国土资源局具有约定及法定的合同解除权。郭辉交付的1685万元款项性质为履约保证金而非土地出让金。第四组1、《催缴通知书》及送达回执；2、《关于解除的通知》及送达回执；证明目的：襄城县国土资源局已按照合法程序履行了解除合同的义务。第五组案涉竞拍宗地第二次招拍挂档案。证明目的：因郭辉违约行为导致出让合同解除给国家造成的损失。第六组河南省襄城县人民法院（2017）豫1025民初99号民事判决书、河南省许昌市中级人民法院（2017）豫10民申185号民事裁定书、河南省许昌市中级人民法院（2018）豫10民抗4号民事裁定书、河南省许昌市中级人民法院（2018）豫10民再40号民事裁定书、河南省襄城县人民法院（2019）豫1025民初5号民事裁定书、许昌市人民检察院许检民（行）监【2018】41100000084号民事抗诉书、河南省许昌市中级人民法院（2019）豫民终967号民事裁定书、河南省高级人民法院（2019）豫民申3515号民事裁定书、河南省许昌市魏都区人民法院（2019）豫1002行初120号行政裁定书。证明目的：1、原告的诉讼已经超过诉讼时效；2、原告在未缴纳土地出让金的情况下已经在涉案土地上进行施工，说明涉案土地是符合交付和施工条件的；3、本案被告的行政行为合法，不存在违法的情况。经庭审质证，被告对原告提交证据，第一组证据真实性无异议，证明目的有异议。拍卖出让文件以及成交确认书均说明了涉案宗地达到了法定的出让条件，而且成交确认书第四条说的非常清楚，并不像原告所理解的竞买保证金转化为土地出让金，第四条表达的意思是第一期、第二期全部满额交付之后才可能发生转化，在原告未全部交付的情况下，竞买保证金的性质是不发生变化的。同时，依据该确认书第五条，原告未缴纳合同约定的土地出让金，第一期的缴纳就存在逾期，整个合同原告未履行，依据该约定原告无权要求退还保证金。（2017）豫1025民初99号民事判决书证明了原告在未缴纳土地出让金的情况下已经擅自在涉案宗地施工，因村民原因与被告无关，是原告的个人行为。同时，该判决书也证明了本案已经超过了诉讼时效，应当予以驳回。第二组证据的证据1照片为复印件不予质证。证据2该记录显示，双方在施工期间因琐事发生口角，经民警劝说已调解，并未显示与被告有关，因此该纠纷与被告无关。同时说明了原告在未缴纳土地出让金的情况下在涉案宗地擅自施工。原告提供的该组证据与其证明目的自相矛盾，原告称其在建围墙时，当地村民多次阻挠施工并发生群体事件，但出警记录只有一份，也就是只有一次，该纠纷与被告也没有关系。证据3真实性无异议，该出让合同恰好证明了原告未履行合同义务，未缴纳土地出让金，存在违约行为。原告对被告提交证据，第一组证据无异议，第二组证据的证据1、2只是证明襄城县土地收储中心已经支付了土地赔偿款，但是具体有没有到被拆迁人的手中并不知道。证据3、4、5、6只能证明该块土地可以出让，但据原告所知，该宗地没有达到四通一平，该竞拍土地的相邻地块与本案无关。第三组证据的证据1、2可以看出原告已经支付了土地出让金，签订国有建设用地出让合同后，拍卖保证金自动转换为土地出让金，因此原告交付的1658万元应该为土地出让金。第四组证据的证据1无异议，证据2有异议，解除的原因是被告违约在先，致使原告不能施工造成的，单方解除合同属于违约。原告没有收到被告下发的关于解除该合同的通知。第五组证据与本案无关。第六组证据真实性无异议，证明目的有异议，原告在该块土地上施工是已经交过土地出让金了。经审核，本院对当事人所举证据作如下确认：原告郭辉和被告襄城县自然资源局所举证据均来源合法，本院对原告和被告所举证据的真实性均予以认可。根据证据的关联性特征，被告所举证据能够实现其证明目的，本院予以采信。原告所举证据不足以对抗被告证据的证明目的，不能实现其所支付的1658万元竞买保证金已经转为土地出让金及被告所出让的土地未达到出让条件的证明目的。根据以上有效证据和当事人质证意见，本院查明以下事实：2014年10月24日，襄城县国土资源局、襄城县招标投标管理中心经襄城县人民政府批准，作出09-60-1宗土地的襄城县国有建设用地使用权拍卖出让文件。2014年11月12日，原告郭辉缴纳了竞买保证金1658万元，2014年11月14日，原告郭辉以总成交价款7280万元竞得该宗土地并于当日以出让人为襄城县国土资源局，竞得人为郭辉签订了编号为2014029的《拍卖成交确认书》，该确认书载明:。四、成交价款结算：拍卖成交后，竞得人已向出让人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的国有建设用地使用权出让金，竞得人自拍卖成交之日起30日内缴纳出让金的50%，余额自拍卖成交之日起60日内向出让人付清。五、违约责任：竞得人每次逾期未能付清成交款项，视为自觉解除成交确认书的约定，放弃竞得宗地，无权要求退还保证金。并应当依法承担赔偿责任。2014年11月24日，以出让人为襄城县国土资源局、受让人为郭辉，原告和被告签订了编号为411025-CR-2014-0078-11932的案涉宗地《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定：第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写柒仟贰佰捌拾万元（小写72800000元），每平方米人民币大写贰仟玖佰陆拾肆点零捌元（小写2964.08元）。第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写壹仟陆佰伍拾捌万元（小写16580000元），定金抵作土地出让价款。第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写叁仟陆佰肆拾万元（小写36400000元），付款时间：2014年12月13日之前。第二期人民币大写叁仟陆佰肆拾万元（小写36400000元），付款时间：2015年1月12日之前。第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，因原告郭辉未按约定期限支付国有建设用地使用权出让价款，被告分别于2015年1月16日、2015年3月16日、2015年4月7日向原告送达了催交出让价款的《成交土地履约通知书》，原告郭辉仍一直未予支付，后被告于2015年12月3日作出襄国土【2015】253号《关于解除的通知》，以原告郭辉经三次通知履行合同，至今未履行为由，经报县政府研究同意，按照合同约定，解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，受让人（郭辉）缴纳的1658万元定金不予返还，该通知于当日送达原告郭辉。原告郭辉不服，遂提起行政诉讼。另查明，案涉宗地符合约定的出让条件，原告郭辉于2015年3月份已进入案涉宗地施工。2019年8月前，原告因与被告案涉宗地的纠纷，一直进行民事诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条和《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条的规定，被告襄城县自然资源局是国有土地使用权出让的实施主体，被告依据《拍卖成交确认书》与原告郭辉签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方真实意思表示，被告出让程序符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条的规定，程序合法，且不违背其他法律规定，该合同合法有效，原、被告双方应共同遵守履行。本案中原告郭辉已缴纳的1658万元按照约定，在原告未履行合同前仍应是保证金或定金性质，不能转为国有建设用地使用权出让金。原告在合同约定的期限内不履行土地出让金的缴纳义务，且经被告催告后仍不缴纳是造成本案纠纷的根本原因，并已符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定的合同解除条件，被告作出的定金不予返还的处理意见也符合原、被告双方约定和法律规定的定金罚则。故，原告要求被告返还原告土地出让金1658万元及利息的诉讼请求没有事实和法律依据，不能予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭辉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省许昌市中级人民法院。审 判 长  刘武子人民陪审员  马 强人民陪审员  宋慧秋二〇二〇年二月二十日书 记 员  张梦柯