北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终9622号上诉人（一审原告）李凤兰，女，1934年7月26日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人赵光旭，男，1970年10月21日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人宋立华，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人韩俊，北京市方桥律师事务所律师。一审第三人陈玉伶，女，1964年8月25日出生，汉族，住北京市平谷区。一审第三人王永贵，男，1962年10月26日出生，汉族，住北京市平谷区。一审第三人王永江，男，1957年7月31日出生，汉族，住北京市平谷区。李凤兰因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的京平政复字〔2019〕27号《北京市平谷区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初980号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。平谷区政府于2019年6月10日作出被诉复议决定，查明如下事实：李凤兰与一审第三人陈玉伶、王永贵、王永江（以下简称陈玉伶等3人）系东西邻居，李凤兰居东，陈玉伶等3人居西，双方宅基地均系祖遗。李凤兰因宅基地使用权与陈玉伶等3人发生纠纷将其诉至北京市平谷区人民法院（以下简称平谷区法院），平谷区法院作出（2017）京0117民初61号《民事裁定书》，认为双方的宅基地使用界线问题应先行申请有关部门进行确定，裁定驳回李凤兰的起诉。2017年8月23日，李凤兰向北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）提出土地确权申请，请求确定李凤兰与王永江、王永贵之间的宅基地使用界线。2017年8月29日，峪口镇政府作出2017第5号《土地权属争议案件受理通知书》（以下简称《受理通知》），受理李凤兰土地确权申请，向王永江、王永贵下达《平谷区峪口镇人民政府土地确权申请答辩通知书》（以下简称《答辩通知》），并送达王永江、王永贵。2017年9月8日，陈玉伶向峪口镇政府提交《参加确权申请书》，向峪口镇政府申请参加土地确权。2017年9月12日，王永贵向峪口镇政府提交《调查取证申请书》《答辩书》、平谷区法院（2017）京0117民初61号《民事裁定书》复印件、《土地房产所有证》复印件、现场照片、陈玉伶户口本复印件。2018年3月21日，峪口镇政府作出《平谷区峪口镇人民政府决定延期通知书》（以下简称《延期通知》），主要内容为，宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出。该通知书送达李凤兰、王永江、王永贵。2019年1月25日，峪口镇政府向陈玉伶进行调查，制作《调查笔录》。峪口镇政府向李凤兰下达《北京市平谷区峪口镇人民政府谈话通知书》，通知李凤兰于2019年1月29日到峪口镇政府122室谈话，并送达李凤兰，李凤兰未参加谈话调查。2019年2月21日，峪口镇政府作出京平峪政土争决字[2019]第1号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称涉案处理决定），并送达双方当事人。该处理决定内容为：“以李凤兰西北角磉基石的西北角向南0米处为A点，以被申请人东南角磉基石的东南角向北0米处为B点，A、B两点连线，该连线作为李凤兰和王永江、王永贵、陈书伶三被申请人（赵家胡同2号）双方宅基地的使用界线。”李凤兰对该决定不服，于2019年3月26日向平谷区政府申请行政复议。行政复议期间，峪口镇政府于2019年4月25日自行撤销涉案处理决定。平谷区政府在被诉复议决定中认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，土地所有权和使用权争议，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据上述规定，峪口镇政府具有对李凤兰与陈玉伶等3人土地使用权争议作出处理的主体资格。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。乡镇政府处理土地权属争议，应当查清当事人争议的事实情况。本案中，李凤兰请求确定其与陈玉伶等3人之间的宅基地使用界线，峪口镇政府确定的宅基地使用界线超出李凤兰宅基地使用范围，影响案外人罗志敏权益，且峪口镇政府确定的宅基地使用界线A、B两点分界不清，与现实状况不符。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，峪口镇政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，主要负责人批准，可以适当延长。本案中，李凤兰于2017年8月23日向峪口镇政府提出土地确权申请，峪口镇政府于2017年8月29日作出《受理通知》。2018年3月21日，峪口镇政府作出《延期通知》，将宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出，2019年2月21日，峪口镇政府作出涉案处理决定。峪口镇政府超期作出涉案处理决定，属于程序违法。另，峪口镇政府作出的涉案处理决定第二页第7行、第11行中“陈书伶”存在笔误，平谷区政府予以指出。综上，峪口镇政府于2019年2月21日作出的涉案处理决定主要事实不清，违反法定程序。鉴于峪口镇政府已于2019年4月25日主动撤销了该涉案处理决定，平谷区政府已无可撤销的内容，故应当确认该涉案处理决定违法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项第1目、第3目之规定，平谷区政府决定确认峪口镇政府于2019年2月21日作出的涉案处理决定违法。李凤兰不服被诉复议决定，以平谷区政府未全面履行法定职责，侵害其合法权益为由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。一审法院经审理查明：2019年3月26日平谷区政府收到李凤兰当面提交的行政复议申请材料，李凤兰在《行政复议申请书》中明确复议请求为：1、撤销涉案处理决定；2、指定除被申请人以外的相应机关重新作出处理决定。当日，平谷区政府与李凤兰的代理人赵光旭在行政复议接待室进行了谈话，笔录中记载的赵光旭的陈述为：本案复议被申请人为峪口镇政府，复议请求为撤销涉案处理决定。当日平谷区政府作出京平政复字〔2019〕27号《行政复议申请受理通知书》并送达李凤兰。同日，平谷区政府向峪口镇政府送达《行政复议答复通知书》以及行政复议申请材料，要求峪口镇政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内作出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同日，平谷区政府向陈玉伶等3人发送京平政复字〔2019〕27号《第三人参加行政复议复议通知书》，通知其作为复议案件第三人参加行政复议。2019年4月3日，峪口镇政府向平谷区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年4月25日，峪口镇政府撤销其于2019年2月21日作出的涉案处理决定。2019年5月17日，平谷区政府作出《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日，并送达峪口镇政府、李凤兰和陈玉伶等3人。2019年6月10日，平谷区政府作出被诉复议决定，并向李凤兰、峪口镇政府及陈玉伶等3人送达。李凤兰于2019年6月13日收到被诉复议决定，后向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为：根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，平谷区政府作为峪口镇政府的上一级地方人民政府，对于李凤兰以峪口镇政府为行政复议被申请人提出的行政复议申请，具有依法审查并作出相应决定的行政职权。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，李凤兰针对峪口镇政府所作涉案处理决定向平谷区政府申请复议，平谷区政府作为复议机关，须依法对该涉案处理决定是否合法与适当进行审查并作出相应的行政复议决定。本案中，复议机关查明峪口镇政府确定的宅基地使用界限超出李凤兰宅基地使用范围，影响案外人罗志敏权益，且峪口镇政府确定的宅基地使用界限A、B两点分界不清，与现实状况不符。对于复议机关的上述认定，李凤兰及陈玉伶等3人均认可，一审法院亦不持异议。因李凤兰于2017年8月23日向峪口镇政府提出土地确权申请，峪口镇政府于2017年8月29日作出《受理通知》。2018年3月21日，峪口镇政府作出《延期通知》，因案情复杂，将宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出。然而直至2019年2月21日，峪口镇政府才作出涉案处理决定，该涉案处理决定的作出违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，属于程序违法。被诉复议决定对上述事项的认定事实清楚、证据充分，一审法院应予维持。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第三十九条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。根据上述规定，峪口镇政府在复议期间自行撤销了其作出的涉案处理决定，并不影响平谷区政府对涉案处理决定的合法性进行审查并作出相应的复议决定。本案中平谷区政府经过审查认定涉案处理决定事实不清、程序违法，应当予以撤销，考虑到峪口镇政府已经将该行为撤销，平谷区政府作出确认违法的行政复议决定不违反《行政复议法》及《复议法实施条例》的规定，该处理方式并无不当。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，平谷区政府收到李凤兰提出的行政复议申请后，履行了受理、延期、送达等程序，行政复议办理期限亦未超过法定期限，行政复议程序不违反法律规定。另，被诉复议决定中第五页第一行，“2017年月日，平谷区人民法院作出（2017）京0117民初61号《民事裁定书》”中存在文书表述的遗漏，一审法院予以指出。关于李凤兰主张其在行政复议中明确自己的诉求是解决宅基地使用权纠纷，被诉复议决定只对涉案处理决定给出了结果，未对李凤兰诉求回应，没有完全履行其全部法定职责的意见，因李凤兰在行政复议阶段的谈话笔录已经明确其复议请求为撤销涉案处理决定，且复议被申请人在行政复议期间自行撤销了原行政行为，故不存在原行政行为被撤销后重新作出新行政行为的问题。故平谷区政府对李凤兰的该项复议请求未予处理并无不当。综上，李凤兰请求撤销被诉复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李凤兰的诉讼请求。李凤兰不服一审判决，以平谷区政府仅是确认了涉案处理决定违法，但未解决其宅基地使用权纠纷，平谷区政府未完全履行其行政复议职责为由上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，判令平谷区政府完整履行法定职责。平谷区政府未提交二审答辩意见。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认，不再赘述。本院认为：《复议法实施条例》第三十九条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”李凤兰系对峪口镇政府所做的涉案处理决定不服，向平谷区政府申请行政复议。平谷区政府在对复议案件的审查中发现，峪口镇政府的土地权属争议处理行为存在实体和程序方面违法的问题，但由于峪口镇政府在复议期间自行撤销了其所做的涉案处理决定，致使平谷区政府作出撤销决定的基础不存在。在此情况下，平谷区政府在被诉复议决定中对峪口镇政府的违法问题予以指出，对涉案处理决定予以确认违法并无不当。李凤兰认为平谷区政府未完全履行复议职责的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。另须指出，峪口镇政府作为作出涉案处理决定的行政机关，在行政复议机关作出行政复议决定前有权自行撤销其所做的处理决定，但自行撤销该行政行为的同时，峪口镇政府应对李凤兰的土地确权申请重新进行处理。李凤兰如对峪口镇政府的重新处理行为不服，可另行主张权利救济。综上，一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李凤兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 胡华峰审 判 员 刘天毅审 判 员 哈胜男二〇二〇年二月二十日法官助理 李程程书 记 员 李 晴