安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终48号 上诉人（原审原告）张鹏生，男，汉族，1980年8月18日出生，住安徽省肥西县。 被上诉人（原审被告）肥西县上派镇人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民中路43号，统一社会信用代码113401230030088336。 法定代表人陈起灼，该镇镇长。 委托代理人李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 委托代理人戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。 上诉人张鹏生与被上诉人肥西县上派镇人民政府（以下简称上派镇政府）行政协议一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审查明，2014年5月27日，肥西县人民政府印发《肥西县人民政府关于印发上派镇金寨南路及旧城区综合改造项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》及附件《实施方案》，一、征迁范围及对象：凡在上派镇金寨南路及旧城区综合改造项目规划红线范围内集体土地上的各类建筑物、构筑物及其附属物均属征迁对象。七、其他事项：（五）上派镇政府为本次房屋征迁的实施单位，负责在征迁公告发布后发放征迁通知书。征迁安置补偿工作坚持公开、公平公正原则，实施“三榜公示”、“两级确认”(镇级证照确认小组逐户予以确认、县级证照确认小组予以复审)。（七）被征收人应当积极配合做好征迁工作。对弄虚作假的，一经查实，立即取缔，并依法追究其责任。2014年8月9日，张鹏生与上派镇政府签订了搬迁交房协议（集体），协议约定：“张鹏生户享受非本集体组织成员贰户（非3）张鹏生104.01㎡、张恩荣100㎡、1300元/㎡安置（如有不符的，以三榜公示、县镇两级确认结果为准），同时享受文件规定的相关奖励。若人口或面积不符，责任自负。”同时双方通过经营性用房物品清单确定黄胜响、张鹏生物品金额为170000元，庭审后黄胜响出具书面材料自愿此17万元由张鹏生单独享有。2014年8月9日，张鹏生代张恩荣及本人向征迁指挥部分别提交未在户籍所在地享受过国家房改房及集体土地征迁安置政策待遇的证明等相关证明材料，并书面承诺对所提交材料的真实、合法、有效性负责，且所涉及的安置人口未享受过任何房改及征迁优惠政策，如果有虚假，自愿放弃此次拆迁安置，并承担一切经济及法律责任。上派镇政府依据张恩荣的申请，在李湾安置点二期7号楼508室给张恩荣提前安置一套面积为111.63㎡房屋。后在审核中，上派镇政府发现张鹏生、张恩荣2013年在肥西经开区顺美家园安置点享受过集体土地安置待遇，就未按照涉案协议继续履行安置义务。原告张鹏生认为被告上派镇政府应按照原、被告双方签订的搬迁交房协议履行补偿义务，遂诉至我院。 原审法院认为，本案所涉及的搬迁交房协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或行为可否加以适用的效力。无论根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对房屋拆迁补偿安置协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋拆迁补偿安置协议不服，应提起民事诉讼。本案被诉的房屋拆迁补偿安置协议系2015年5月1日前签订的，不属于行政诉讼审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张鹏生的起诉。 张鹏生不服一审裁定，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，上诉人合法所有的房屋位于肥西县××镇××驿村，房屋面积204平方米。因征迁工作需要，被上诉人与上诉人就房屋征迁达成协议，即被上诉人给付上诉人位于肥西县××与××路中间馆驿安置点安置房屋面积共计204平方米（68平方米房屋三套）和给付无法安置门面房屋补偿费17万元作为补偿，上诉人将位于上派镇馆驿村的房屋交给被上诉人征迁拆除，被上诉人承诺补偿不附加任何条件。同时，双方约定被征迁房屋的搬迁费、奖励费、临时过渡费等，在被上诉人交付安置房屋时，由被上诉人按照签订搬迁协议时的政策一次性结算。双方谈妥征迁补偿条件后，上诉人于2014年8月9日在被上诉人提供的格式《搬迁交房协议（集体）》上签了字，上诉人将位于上派镇馆驿村的房屋交给被上诉人实施拆除。因上诉人家里有老人，租不到周转房屋，被上诉人先行履行了双方约定的其中一套安置房屋的给付义务，于2014年10月份从李湾小区二期的安置房中先行交付给上诉人安置房屋一套，面积约为111平方米，其余房屋则需要等到馆驿安置点房屋建成后才能交付给上诉人。大约在房屋被拆除一年后的2016年4、5月份，被上诉人称因内部报批需要，与上诉人协商将原三套房改两套。2019年10月，馆驿安置点的安置房屋已经建成竣工，但被上诉人至今尚未向上诉人给付剩余安置房屋，也未对应给上诉人的搬迁费、奖励费、安置周转费以及未安置门面房补偿费17万元等费用办理结算并给付上诉人。因被上诉人拒不给付剩余安置房屋和补偿款、搬迁费、奖励费、安置周转费等费用，上诉人于2019年10月向肥西县人民法院提起诉讼，请求：一、判决被告给付原告位于肥西县××与××路中间馆驿安置点93平方米安置房屋；二、判决被告给付无法安置门面房补偿款170000.00元。然而，原审法院却以（2019）皖0123行初119号《行政裁定书》裁定驳回起诉。上诉人认为，原审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，主要体现为： 一、原审查明的事实与客观事实不符，认定事实不清、证据不足。对于案件以下客观事实，上诉人在原庭审中提交了充分证据加以证明，形成了有效的证据链条。第一，在上诉人房屋被拆除和上诉人在《搬迁交房协议（集体）》上签字前，双方已经就拆迁补偿达成一致，被上诉人承诺给付上诉人位于肥西县××与××路中间馆驿安置点安置房屋面积共计204平方米（68平方米房屋三套）和给付无法安置门面房屋补偿费17万元作为补偿，被征迁房屋的搬迁费、奖励费、临时过渡费等，在被上诉人交付安置房屋时，由被上诉人按照签订搬迁协议时的政策一次性结算。第二，《搬迁交房协议（集体）》是由被上诉人提供的格式协议，被上诉人要求上诉人签字，并称只能用这个统一的协议，并由被上诉人将承诺给上诉人的安置房面积和套数手写添加到协议空白处。上诉人认为双方已经谈妥，未注意到被上诉人提供的《搬迁交房协议（集体）》中括号内有“如有不符的，以三榜公示、县镇两确认为准”内容，被上诉人未向上诉人提示或释明该免责条款。第三，双方谈妥的征迁补偿条件以及上诉人在被上诉人提供的《搬迁交房协议（集体）》上签字时，被上诉人均未向上诉人要求提供未享受证明。上诉人告知提交不了“未享受证明”时，被上诉人称这个不需要。上诉人提交的录音资料中能充分证明这一客观事实，录音资料内容能充分证明双方征迁协商时并未要求上诉人提交未享受证明。第四，在上诉人房屋被拆除一年多后，上诉人突然接到被上诉人电话，请上诉人配合在承诺书等材料上签字和提供未享受证明等材料。上诉人明确告知提交不了，当初也已经说明了提交不了。被上诉人说只是为了内部走程序就行，自己动动脑筋。因此，未享受证明及承诺书等材料上的时间均是按被上诉人要求倒签，上诉人在《搬迁交房协议（集体）》上签字时，并没有在其他材料上签字。第五，原审认为是在审核过程中被上诉人才发现上诉人、张恩荣享受过拆迁政策，故不履行给付安置房义务，严重与客观事实不符。在上诉人房屋被拆除和上诉人在《搬迁交房协议（集体）》上签字前，被上诉人对此已经明知，并告知不受影响，上诉人在原庭审中提交的录音资料内容能充分证明这一事实。 二、原审认为案涉《搬迁交房协议（集体）》落款时间为2015年5月1日前，不属于行政案件受案范围，属于适用法律错误。本案属于行政案件审理范围，应指令继续审理并作出行政判决。第一，本案中被诉《搬迁交房协议（集体）》的协议一方主体为肥西县上派镇人民政府，一方主体为黄胜响，是行政机关对土地征收的行政行为，上述协议属于行政协议，协议双方并非平等的民事主体，涉及的法律关系并非民事法律关系，双方由此产生的纠纷不属于民事诉讼的范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……（六）其他行政协议。本案中的案涉协议属于第二条第二款中的征收征用补偿协议，依法应当属于行政诉讼受案范围，原审裁定适用法律错误。第二，本案中，案涉协议虽然签订于2014年，但有关协议的履行争议出现在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之后，上诉人向法院提起诉讼的时间为2019年10月28日。因此，应按争议发生的时间确定诉讼程序。行政诉讼法属于程序法，上诉人在2015年以后就征迁协议发生争议后，首先应确定适用程序，而行政诉讼法及司法解释明确规定征迁补偿协议争议属于行政诉讼程序范围，根据“程序从新”原则，本案应适用行政政程序，属于行政案件审理范围。事实上，因法律已经于2015年5月1日起将征迁补偿协议属于行政诉讼受案范围，上诉人根本不可能提起民事诉讼，即使提起民事诉讼，法院也会认为因法律已经规定属于行政案件而裁定驳回起诉，本案应当属于行政诉讼受案范围。原审裁定关于本案所涉及的协议是在《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前属于民事诉讼受案范围，据此驳回起诉的观点不成立。（2019)皖01民终9739号民事裁定书、（2019)鲁14行终235号行政判决书、（2019)闽02民终5814号民事裁定书中，法院观点都非常明确，均认定2015年5月1日新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前签订拆迁补偿协议，而后就协议发生纠纷提起诉讼时，应属于行政诉讼受案范围，而不是民事诉讼受案范围，原审裁定适用法律错误。 综上，上诉人认为，本案明确属于行政案件审理范围，即使按“程序从新、实体从旧”的原则，征迁补偿协议争议按民事案件审理还是按行政案件审理，仍然是属于程序问题，按照从新原则，应当属于行政案件受案审理范围，应指令原审法院继续审理并作出判决。原审裁定事实不清、证据不足、适用法律错误。现依法向贵院提起上诉，请求依法对原审裁定予以纠正。请求：一、撤销安徽省肥西县人民法院（2019)皖0123行初119号《行政裁定书》；二、指令原审人民法院继续审理并作出判决。 被上诉人上派镇政府答辩称，第一，被上诉人上派镇政府答辩称，涉案《搬迁交房协议（集体）》（以下简称《协议》）中已明确约定涉案房屋的补偿标准和方式，但是张鹏生对其中“如有不符的，以三榜公示、县镇两级确认结果为准”的内容却不认可，仅对其余内容认可，说明张鹏生与上派镇政府之间对《协议》约定的补偿标准条款的理解存在分歧。上派镇政府认为，即便前述内容属于格式条款，由于前述内容本身意思清晰明了，且与安置补偿标准条款的其余内容同在一个句号内并被格外用括号标注，因此不会导致签约人在签约前遗漏查看该内容，因此张鹏生不认可该内容缺乏事实依据。前述“如有不符的，以三榜公示、县镇两级确认结果为准”构成《协议》中安置补偿标准条款的一部分，对张鹏生具有约束力。根据查明的事实，张鹏生与其父张恩荣在他处已享受拆迁补偿安置待遇，按肥政（2014）47号文规定，张鹏生户从一开始便不符合享受204.01平方米房屋安置的条件，即便已被安置，亦属于不当获利，应予退。第二，本案纠纷表面上看是因上派镇政府与张鹏生对《协议》效力认识不一导致协议不能顺利履行而产生，但实质是因为张鹏生与其父张恩荣在肥西经开区享受过集体土地征迁安置待遇的事实被上派镇政府发现后，上派镇政府与张鹏生对涉案房屋拆迁后的安置补偿标准产生了争议。然张鹏生与其父张恩荣在肥西经开区享受过集体土地征迁安置待遇是事实，张鹏生提交的未享受过拆迁补偿的《证明》是虚假的也是事实，根据肥政（2014）47号文的规定，张鹏生与其父张恩荣只能按照非本集体经济组织成员的房屋拆迁及户口未迁入的非本镇户口的安置政策进行安置补偿。第三，根据《宪法》第十三条第一款规定的精神，只有合法的权益才能获得法律的保护，而合法的权益除了要符合合同约定还需符合法律规定。上派镇政府在对涉案区域房屋履行拆迁安置补偿的工作中，对安置对象严格进行审查，对不符合安置条件的对象严格按照肥政（2014）47号文的规定执行，目的就在于确保整个拆迁安置补偿工作的公平、公正。被征迁人的合法权益需要保护，但国有资产同样需要保护。对于张鹏生户合法权益的维护，上派镇政府基于已核查到的事实，依据政策规定，在该户将提前安置的房屋（登记在张鹏生名下104.01平方米房屋、张恩荣名下100平方米房屋）退还的情况下，将给予相应的货币补偿。第四，《协议》签订于2014年，即上派镇政府实施签约这一行政行为的时间是2014年，涉案协议履行是涉案协议签订后必然产生的法律后果，而非涉案行政行为的持续。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）第一百六十二条之规定，一审法院以《协议》签订于2015年5月1日前认定本案不属于行政诉讼受案范围适用法律正确。综上，张鹏生的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，恳请贵院在查清事实的清楚上，依法裁定驳回张鹏生的上诉。 本院二审查明的事实与原审裁定一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：案涉行政协议是否属于行政诉讼的受案范围。对于在2015年5月1日以前由行政机关与行政相对人签订的行政协议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题，一般而言应当适用当时的法律，即不纳入行政诉讼的受案范围。但是，对于行政协议虽然签订在2015年5月1日之前但因行政协议而产生的纠纷发生在2015年5月1日之后的应当按照现行行政诉讼法的审理规则进行处理。遵循这一规则的前提是前述行政协议应当是适格的行政协议，适格行政协议的要件至少包括以下两点：一是行政协议应当属于成熟的行政行为，行政协议既属于协议也属于行政行为，在审查行政协议签订主体意思表示真实性的同时，还要审查行政协议作为行政行为本身的合法性和确定性，即该行政协议应当是成熟的行政行为；二是行政协议应当具有履行的可能性和确定性，即签订行政协议的双方权利义务应当非常明确，权利可以实现，义务可以履行。结合本案，虽然存在一份《搬迁交房协议（集体）》，且系本案当事人双方自愿签订，但该协议并非补偿安置协议，其就待安置房屋的面积、位置以及搬迁奖励、临时过渡费等诸多事宜均未予以明确约定，上诉人据此要求被上诉人给付安置房以及无法安置门面房补偿款的条件并不成就，也缺乏基础事实依据，其在本案的起诉并不符合起诉的条件。另，结合本案证据材料以及原审庭审中上诉人自认在拆迁之时就知晓其已获得安置等事实来看，上诉人在签订案涉《搬迁交房协议（集体）》之时提供虚假材料，由此产生的可能之利益亦非法院应予保护的合法权益，意即上诉人在本案诉讼中并无应予保护的合法权益。综上所述，原审裁定驳回上诉人起诉正确，依法应当予以维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年二月二十八日 书记员  丁丰 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。