上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初242号原告李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，住上海市。委托代理人王瑜(原告丈夫)，1963年5月21日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人顾景春。委托代理人胡耀平。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市公安局长宁分局仙霞路派出所，住所地上海市。负责人王旭东。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。原告李小琳因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局仙霞路派出所、上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2019年2月22日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告李小琳(以下简称原告)及其委托代理人王瑜，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人顾景春、胡耀平，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李玮到庭参加诉讼。上海市公安局长宁分局仙霞路派出所(以下简称仙霞路派出所)、上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)经本院依法传唤未到庭。本院经上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年2月21日。本案现已审理终结。原告李小琳诉称，其所有的本市茅台路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)，已依照政府规定办理居改非、营业执照、税务登记等各项法定手续，且长期在该处依法经营。2018年1月，五被告共同在茅台路周边张贴所谓拆除违法建筑的通知，后有人以五被告名义口头通知原告。原告为此多次前往街道及被告处，出示相关批准文件，并作出解释，但被告始终未对原告的请求作出正面回应。原告要求如被告认为原告存在违法行为，被告须通过法律程序处理，但被告仍置之不理。之后，茅台路周边出现大量所谓的执法人员对涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告认为，原告合法经营，现被告以整治违法建筑的名义，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且，政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故诉请1、确认五被告对原告涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门并限制原告正常经营的行为违法；2、判令五被告赔偿原告经济损失10,000元；3、判令五被告将涉案房屋恢复原状。原告提供如下证据：上海市房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、仙霞新村街道“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合告知书)、照片等。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。原告存在破坏房屋外貌，擅自改变房屋使用性质及违法搭建的情况，该局对涉案房屋的外墙实施恢复原状并拆除天井内违法搭建的行为系对房屋存在的违法情况采取的行政管理措施，且并未限制原告的经营行为。故请求驳回原告的全部诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：证据为不动产登记簿、居住物业改变使用性质许可证、《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、图纸、照片、联合告知书及送达、张贴情况、执法后的现场照片等证据。依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十条第二款第(三)项、第五十二条第一款、第七十八条、第七十九条、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称城乡规划法)第四十条第一款、第六十四条、第六十八条等。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告仙霞路派出所书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据、法律依据、执法程序依据均有异议，认为原告于2002年办理了居改非手续，被告适用的法律在原告批准居改非之后出台，故不溯及既往；就被告长宁执法局提供的证据，被告提供的不动产登记信息系在执法后调取的，原告购入涉案房屋时该房屋已经破墙开门；认为其已经长宁房管局居改非审批，因未改变经营项目，故根据有关规定无需继续审批；认为答复无文号，不予认可；认为联合告知书中无姓名、地址，亦无原告签名。被告长宁执法局就原告证据认为，原告提供房地产权证中明确房屋用途是住宅；对其他证据真实性无异议。被告长宁房管局的质证意见同长宁执法局一致。被告长宁市场监管局的质证意见同长宁执法局一致。经审理查明，根据沪房地长字(2001)第022612号房地产权证记载：涉案房屋权利人李小琳；土地用途住宅；建筑面积60.37平方米。2002年7月9日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字[2002]第042号《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人李小琳，房屋座落茅台路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2002年7月9日至2004年7月8日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。涉案房屋改窗为门，原告在涉案房屋天井内搭建顶棚并破墙开门用于经营水果。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所发布联合告知书，称重点开展针对本辖区所有沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2018年1月24日，长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除违法搭建及户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。原告认为，被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、原告的赔偿请求应否支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除违法搭建及封门整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书用以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除被告长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为其他四被告亦为本案的诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾就原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2004年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称其未改变经营项目，无需继续审批。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2004年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。本案中原告自2004年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不符合管理规定第五十二条第一款之规定。同时，城乡规划法规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等其他工程建设的，建设单位或个人应当向主管部门申请办理建设工程规划许可证。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在涉案房屋天井内进行搭建并破墙开门，也与城乡规划法的上述规定及管理规定第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于上述情况对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，原告认为被告实施的整治行为限制其正常经营的主张，缺乏相关证据证明，本院不予支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。同时，被告长宁执法局亦无证据证明在实施被诉行政行为前依法听取原告的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在擅自在天井中搭建，并破墙开门的情形及居改非期限届满后未恢复原状，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据本院查明的事实，被诉行政行为系由被告长宁执法局实施，无证据证明其他四被告参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。原告认为其余四被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，本案涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌及擅自搭建等情形，被告长宁执法局依此实施整治，因此原告要求恢复原状缺乏法律依据，本院不予支持。但被告长宁执法局未经法定程序即进行执法，未给予原告合理的自行改正及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，本院认为应当综合本案具体情况酌定赔偿人民币2,000元。另，原告于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为原告当年申请居改非的申请书及开门图纸。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故本院不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项之规定判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局对本市茅台路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、被告上海市长宁区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告李小琳经济损失人民币2,000元；三、驳回原告李小琳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  董荣建人民陪审员  胡官友二〇二〇年二月十日法官 助理  周莹青书 记 员  尹 伊附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……；（四）造成财产损害的其他违法行为。