福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽03行终129号 上诉人（原审原告）莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂，住所地福建省莆田市荔城区黄石镇七境村钱塘。统一社会信用代码91350304315400666X。 投资人彭宗禧。 委托代理人黄亦辉、林益晗（实习），福建华忠盛律师事务所律师，特别代理。 被上诉人（原审被告）莆田市荔城生态环境局（原莆田市荔城区环境保护局），住所地福建省莆田市城厢区锦塘街20号。 法定代表人彭文胜，局长。 委托代理人范明亮、徐佳佳，福建凌龙律师事务所律师，特别代理。 被上诉人（原审被告）莆田市生态环境局（原莆田市环境保护局），住所地福建省莆田市城厢区荔城大道市政府一号楼一层。 法定代表人朱正扬，局长。 委托代理人施高攀，福建理策律师事务所律师，一般代理。 上诉人莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂因诉被上诉人莆田市荔城生态环境局、莆田市生态环境局行政处罚及行政复议一案，不服莆田市涵江区人民法院（2018）闽0303行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告于2008年7月4日通过年废旧塑料回收再生造粒1200吨项目的环境影响评价审批，同年10月15日通过年塑料造粒加工1120吨生产项目的环保设施“三同时”竣工验收审批，后开展废旧塑料回收再生造粒的经营活动。2016年12月，原告在未办理环境影响评价审批手续且相关环保设施未经环保“三同时”竣工验收的情况下投资30万元建成塑料网生产项目并投入生产。2018年5月3日，原莆田市荔城区环境保护局的执法人员在现场检查中发现原告存在违反环保设施“三同时”制度、私设暗管排放污染物的环境违法行为，并于同日向原告作出并送达《责令改正违法行为决定书》，要求原告限期40天内改正上述环境违法行为。2018年7月9日，原莆田市荔城区环境保护局向原告作出并送达《行政处罚听证告知书》。经原告提出听证请求，原莆田市荔城区环境保护局于2018年7月27日举行听证。而后原莆田市荔城区环境保护局经集体讨论决定于2018年8月7日作出闽莆环罚〔2018〕93号《行政处罚决定书》。原告不服，于2018年10月8日向原莆田市环境保护局申请行政复议，原莆田市环境保护局于2018年12月6日作出莆环行复〔2018〕7号《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告不服，遂于2018年12月21日诉至本院。 另查明，原莆田市环境保护局于2019年3月7日更名为莆田市生态环境局，原莆田市荔城区环境保护局于2019年4月4日更名为莆田市荔城生态环境局。 原审认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作事实统一监督管理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款同时规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，被告莆田市荔城生态环境局以机构改革后相关职责尚未明确为由主张莆田市荔城生态环境局不具有行政主体资格，不是本案的适格被告。本院认为，根据全国人民代表大会常务委员会《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》（2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）第一条规定“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。”因此，被告莆田市荔城生态环境局具备对全区范围内的环境违法行为行使监管职责的行政主体资格，是本案的适格被告。 《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”本案审理过程中，原、被告双方对原告于2016年12月建成并投入生产的塑料网项目未办理环境影响评价及环保竣工验收手续的事实无异议，但原告主张塑料网项目不属于上述条款中的“重大变动”情形。本院认为，根据环保部《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）规定“建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。”本案中，原告于2016年12月建成并投产的塑料网项目与2008年通过环境影响评价审批及环保竣工验收审批的废旧塑料回收再生造粒项目相比，项目的性质、规模、生产工艺等因素均存在较大差异，可能导致不利环境影响加重，符合环保部关于“重大变动”的定义。原告另主张原莆田市荔城区环境保护局的行政处罚决定超过行政处罚追溯期限，经查明，原告投资的塑料网项目于2016年12月建成并投产，原莆田市荔城区环境保护局于2018年8月7日作出行政处罚，并未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年追溯期限。故原莆田市荔城区环境保护局依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定对原告处以罚款1.5万元的行政处罚，并无不当，本院予以支持。 《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”该条例第二十三条第一款同时规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”本案中，原告于2016年12月建成并投产的塑料网项目未按照规定通过相关环保设施的竣工验收手续，违反了环保设施“三同时”制度。根据环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）第二条第（三）款第1项，“建设单位同时构成‘未批先建’和违反环保设施‘三同时’验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。”原莆田市荔城区环境保护局据此对原告处以罚款35万元的行政处罚，并无不当，本院予以支持。 《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处以十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的……”。本案中，原告在生产过程中通过私设暗管的方式将污染物通过沉淀池直接排往外部水沟。原莆田市荔城区环境保护局据此对原告作出罚款20万元的行政处罚，并无不当，本院予以支持。原告提出沉淀池里的水不是生产污水以及原莆田市荔城区环境保护局的执法人员在现场检查过程中存在违法行为的辩解，此与被告莆田市荔城生态环境局提交的《现场检查（勘验）笔录》、《询问笔录》、现场照片、执法录像等证据相悖，原告又未能提供任何证据予以证明，故其主张不能成立，不予采信。 综上，原莆田市荔城区环境保护局依法对原告的环境违法行为处以罚款共计56.5万元的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原莆田市环境保护局依法履行了复议程序，作出维持原行政行为的复议决定，亦并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂的诉讼请求。 一审宣判后，莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂不服，向本院提起上诉。莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂的上诉事由与原审起诉状相同，其认为两被上诉人作出的行政行为认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法，应当依法撤销。原审法院未能查明事实，适用法律错误，导致错误判决。请求撤销原判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人莆田市生态环境局辩称，莆田市荔城生态环境局对上诉人的环境违法行为依法予以行政处罚，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。其作出维持该行政处罚的复议决定是正确的。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人上诉无理，请求驳回上诉，维持原判。 本案上诉后，当事各方均未提供新的证据材料。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，原莆田市荔城区环境保护局对本行政区域环境保护工作及水污染防治实施统一监督管理，有权作出被诉行政处罚决定，主体适格。因机构改革，原莆田市荔城区环境保护局的相应职责已划转给被上诉人莆田市荔城生态环境局，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，被上诉人莆田市荔城生态环境局作为本案被告主体适格。本案中，上诉人莆田市荔城区黄石镇钱塘塑料加工厂存在新增的塑料网加工项目未办理环境影响评价审批手续、需要配套的环境保护设施未经环保“三同时”竣工验收投入生产及私设暗管排放污染物的行为，有经上诉人经营者签名确认的专项检查表、现场检查（勘察）笔录及询问笔录和相关照片及视频等在案佐证，事实清楚。因上诉人2016年12月建成投产的塑料网加工项目与2008年通过环境影响评价审批及环保竣工验收审批的废旧塑料回收再生造粒项目相比，二者的性质、规模、生产工艺等因素均存在较大差异，可能导致不利环境影响加重，符合《环境保护部办公厅关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》关于重大变动情形的界定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款的规定，上诉人未办理塑料网加工项目环境影响评价审批手续的行为即属违法。而需要配套的环境保护设施未经环保“三同时”竣工验收投入生产及私设暗管排放污染物的行为，则分别违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，亦属违法。由于上述违法行为属于持续存在的状态，因而不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，依法应当给予处罚。原莆田市荔城区环境保护局据此认定上诉人上述行为构成环境违法行为，并结合在案事实，经调查取证、处罚前告知、听证等程序后，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的罚则，作出被诉行政处罚决定正确合法。原莆田市环境保护局作为复议机关，经审查作出维持被诉行政处罚决定的复议决定并无不当。原审判决驳回原审诉请正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  翁奇任 审判员  刘开赐 审判员  张鹏程 二〇二〇年二月二十八日 书记员  宋寅颖 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。