浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终852号上诉人（原审被告）瑞安市住房和城乡建设局，住所地浙江省瑞安市安阳路95号，统一社会信用代码11330381595772084U。法定代表人傅小锋，局长。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）瑞安市城关春城服装厂，住所地浙江省瑞安市东山街道东山工业区。经营者杨春华。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。上诉人瑞安市住房和城乡建设局（以下简称瑞安市住建局）因瑞安市城关春城服装厂（以下简称春城服装厂）诉该局房屋征收补偿行政协议一案，不服浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因新型冠状病毒引发××疫情，本案于2020年1月23日中止诉讼，于同年2月19日恢复审理，现已审理终结。原判认定：2017年11月15日，瑞安市人民政府发布《关于公布巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围的通告》，该通知附房屋征收范围红线图，原告拥有的位于瑞安市东山街道上埠工业区的厂房在该红线范围内。2018年10月18日，瑞安市人民政府针对上述红线内的房屋作出《房屋征收决定书》（瑞政房征决[2018]3号）并公布，同时还公布房屋征收与补偿方案，并确定被告系房屋征收部门。之后，被告（协议甲方）与原告（协议乙方）就原告上述厂房被征收而签订《国有土地上房屋征收补偿协议》（产权调换），协议第二条补偿方式中约定：“乙方自愿选择产权调换，并选择下列第（一）种类型安置：（一）标准厂房安置。1.被征收房屋补偿金额由下列构成：（1）被征收房屋价值：为8123693元。（其中工业用地土地使用权价值为6663421元。详见评估报告）……（4）生产设施设备价值113702元，（详见评估报告）。（5）停产停业补偿费：（被征收工业用房价值8123693＋生产设施设备价值1295360）×5%，计470953元。……”。现原告以被诉补偿协议约定的各项补偿价格偏低显失公平等为由提起诉讼，请求撤销该《国有土地上房屋征收补偿协议》。原判认为：被告作为瑞安市巾子山区块改造工程的房屋征收部门，因该区块工程建设需要，与原告签订《国有土地上房屋征收补偿协议》是行使行政职权行为，所签订的协议属于行政协议。行政协议具有行政性和协议性的双重特征，该类案件在适用行政法律规范的同时，可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效”。被诉补偿协议经双方当事人签字盖章，自签订之日起成立并生效。《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。瑞安市人民政府针对涉案建设项目制定并公布的《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》，其中对房地产价格评估机构的选定及被征收房屋价值的确认也作出同样的规定。上述规定将被征收房屋价值经房地产评估机构评估作为征收补偿协议签订的依据，是为了保障被征收人的合法权益，体现征收补偿的公平、合理。本案中，原被告双方在签订被诉补偿协议时，被告未能按照上述规定提供房地产评估机构作出的被征收房屋价值的有效评估报告，明显不当，并造成原告对该项补偿合理性缺乏判断依据，而且被告至今也未能举证说明该补偿价格不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。据此，原被告双方对被征收房屋补偿价格的约定，不排除存在显失公平的情形。因被征收房屋的补偿价格是被诉补偿协议的主要内容，又是其他部分补偿款项计算的基础，对被征收房屋补偿价格的确定，直接影响整个被诉补偿协议的公平。故原告以对该房屋补偿价格的异议而主张撤销被诉补偿协议，理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条的规定，判决撤销瑞安市城关春城服装厂与瑞安市住房和城乡规划建设局签订的《瑞安市国有土地上房屋征收偿协议书》。上诉人瑞安市住建局诉称：一、原审法院认定事实错误，被诉协议并非自签订之日起生效。征收协议不同于一般的民事协议，除协议本身之外，法律法规及行政机关按照法律法规所规定流程发布的各类文件均会对协议产生影响。《巾子山一期团块征收补偿方案》公开征求意见后，瑞安市人民政府于2018年8月27日作出《瑞安市人民政府关于巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案相关意见和建议的反馈说明》，其中第八项明确增加“本补偿方案约定的期限内，签约比例达到80%的，补偿协议生效”。显然被诉协议系附生效要件的合同，原审法院认定该协议自签订之日起生效明显错误。二、被诉协议不会直接影响原告权利义务，协议所载金额并非最终补偿金额。因最终评估结论尚未出具，上诉人与被上诉人仅依据评估机构初步结论签订协议。为避免对被上诉人权利义务产生不利影响，除主协议文本外，双方另行签订一份《补充协议》，该补充协议明确约定：“如本团块内其他企业补偿标准调整提高的，则乙方的补偿标准也作相对应提高。”显然该协议金额并非最终金额，仍存在按照最终评估价格进行调整的可能，不会对原告产生不利影响，原判认定协议约定价格是协议主要内容，无法排除显失公平的情形存在，明显错误。从实际情况来看，在该案庭审后出具的分户评估报告所载金额也的确远高于协议约定的金额，行政部门将按照最终出具的分户评估报告结论进行安置补偿，故该协议并不会对原告权利义务产生不利影响，应予以维持。综上，原审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。被上诉人春城服装厂辩称：一、原判认定被诉协议自双方签字盖章时生效，事实清楚。被诉协议是在征收决定确定的签约期限届满之后才签订的，不属于附生效条件的协议。二、原判认定被诉协议约定的被征收房屋补偿价格无法排除存在显示公平的情形，事实清楚。上诉人在签订协议之前并未依法向被上诉人送达合法有效的估价报告，未保障被上诉人对估价结果申请复核和鉴定的权利，无法保证协议约定的补偿金额公平公正。补充协议约定的内容是“其他企业补偿标准调整提高的”情形，并非补偿方案确定的补偿标准，也未明确补充约定的补偿标准具体指哪一项标准，被上诉人能否知晓其他企业的补偿标准也不确定。故上诉人无法证明被诉协议约定的补偿金额公平公正。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点主要有二，一是被诉协议是否系附生效条件的协议，原判认定被诉协议签订时成立并生效是否正确；二是被诉协议是否存在应予撤销的情形，原判撤销被诉协议，适用法律是否正确。对此本院评判如下：一、被诉协议签订于案涉征收决定确定的签约期限届满之后，双方当事人对此并无争议，因此，在被诉协议签订时，签约期限内的签约比例是否已达到80%，应属于已经确定的事实，被诉协议的生效无需以尚未成就的事实为条件。况且，双方当事人对被诉协议签订时，签约期限内的签约比例已达到80%的事实亦无异议，故原判认定被诉协议在签订时成立并生效，并无不当。二、被诉协议系被上诉人春城服装厂经营者杨春华的儿子季翔代签，被上诉人承认其事后对季翔代签行为予以追认。因此，对补偿金额是否合理，其在追认时应当有所考量和判断。被上诉人现主张显失公平的理由是认为其委托评估的估价结果远远高于协议约定的价格，但由于其自行委托评估并无法律依据，该估价结果不能作为判断被诉协议约定内容显失公平的有效依据。原判以被诉协议可能存在显失公平为由予以撤销，也没有事实根据和法律依据。但是，被诉协议作为行政协议，仍具有行政行为之属性，作为协议一方当事人的行政主体即上诉人，在签订协议时负有依法履行法定程序之义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，依法定程序对被征收房屋的价值进行评估，并保障被征收人对估价结果申请复核及鉴定等权利，是签订房屋征收补偿协议的前提。本案上诉人没有依法履行签约前的法定义务，被诉协议签订时，评估机构并未依法对案涉房屋的价值进行评估，故被诉协议行政程序违法，且影响到协议相对方即被上诉人的合法权益，应依法予以撤销。综上，上诉人瑞安市住建局的上诉理由不能成立，原判处理结果并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人瑞安市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年二月二十五日代书记员 缪日臻