贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行终119号 上诉人（原审原告）杨小合，男，1988年10月21日生，汉族，农民，住贵州省望谟县。 被上诉人（原审被告）望谟县自然资源局，住所地：贵州省望谟县王母街道朝阳路79号。 法定代表人张德霖，局长。 委托代理人胡海涛，贵州法甲律师事务所律师。代理权限：特别授权。 上诉人杨小合诉被上诉人望谟县自然资源局（以下简称望谟资源局）不履行法定职责一案，不服贵州省安龙县人民法院（2019）黔2328行初44号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人杨小合于2018年12月12日向被上诉人望谟资源局通过中国邮政EMS邮寄递交查处申请书，要求被上诉人望谟资源局对贵州省望谟县打易镇打包村违法征地行为进行查处，追究相关人员的法律责任，并对查处结果予以书面回复。被告望谟资源局于2018年12月14日收到该申请，在本案诉讼过程中于2019年3月28日作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》，载明“杨小合同志：您反映的要求我局对打易扶贫环线工程项目违法征地行为进行查处申请的事项我局已于2018年12月18日收悉，并于2019年1月2日受理。经查：您反映的打易扶贫环线工程项目违法征地问题，不属于我局的受案范围，请您根据相关法律法规的规定，申请具有查处职权的单位依法查处，如不服本处理意见，可自收到本处理意见30日内向望谟县人民政府或黔西南州自然资源局提出复查申请，如逾期不提出复查申请，我局不再受理”。 经审理查明:2018年12月12日，原告杨小合以其合法房屋位于贵州省望谟县，而扶贫环线工程项目未经依法批准征收为由，通过邮寄方式向被告望谟资源局提交了查处申请书，申请对贵州省望谟县违法征地行为进行查处，追究相关人员的法律责任，并对查处结果予以书面回复。被告望谟资源局于2018年12月14日收到该申请。2019年1月2日，望谟资源局作出受理告知书，载明“杨小合：您提出的黔西南州望谟县违法征地行为的信访事项，我局决定予以受理。按照《信访条例》规定，将于2019年3月2日（注：最长不超过受理后60日）前办结并书面答复您。在此期间，您以同一理由提出同一信访事项，本级和上级行政机关不予受理”。当日，原告杨小合以其系通过法律程序提出申请而并非提出信访事项为由拒绝签收。2019年3月12日，原告杨小合向本院提起行政诉讼，诉请同前。本院受理后，2019年3月28日，望谟资源局作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》，载明“杨小合同志：您反映的要求我局对扶贫环线工程项目违法征地行为进行查处申请的事项我局已于2018年12月18日收悉，并于2019年1月2日受理。经查：您反映的扶贫环线工程项目违法征地问题，不属于我局的受案范围，请您根据相关法律法规的规定，申请具有查处职权的单位依法查处，如不服本处理意见，可自收到本处理意见30日内向望谟县人民政府或黔西南州自然资源局提出复查申请，如逾期不提出复查申请，我局不再受理。”2019年3月29日，望谟资源局向杨小合进行送达，杨小合以未在法定期限内回复为由拒绝签字。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”，《贵州省土地管理条例》第四条“省人民政府国土资源行政部门统一负责全省土地的管理和监督工作。县级以上人民政府国土资源行政部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应当依照各自职责，配合国土资源行政部门做好土地管理工作。”的规定，被告望谟资源局具有对辖区内土地违法行为进行查处的职责。关于本案争议焦点，被告望谟资源局对原告杨小合要求其履行查处职责而未履行是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”，结合邮递单，被告望谟资源局于2018年12月14日收到原告杨小合的申请，其应当在两个月内即2019年2月13日前向原告杨小合作出回复。但被告望谟资源局在本案诉讼过程中，才于2019年3月28日作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》，并于次日向原告杨小合进行送达，超过了前述规定的期限。由于在本案诉讼中，被告望谟资源局已作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》，原告杨小合坚持自己的诉讼请求，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”及前述规定、上述理由，判决如下：一、确认被告望谟资源局对原告杨小合要求对违法征地行为进行查处而未履行的行政行为违法。二、驳回原告杨小合的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告望谟资源局负担。 原审宣判后，上诉人杨小合不服，以原审认定事实错误、适用法律不当为由向二审法院提起上诉，请求：1.撤销原审判决第二项（驳回杨小合的其余诉讼请求），并依法判决；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一、被上诉人未依法履行对上诉人要求对违法征地行为进行查处的职责，一审认定事实和适用法律错误。被上诉人主张在2019年1月2日向上诉人送达受理告知书，2019年3月28日将调查处理结果书面告知上诉人，上诉人作出的受理告知书，告知上诉人对其提出的望谟县打易镇打包村违法征地行为的信访事项进行受理。事实上上诉人并未向被上诉人提出过信访，而是依据相关的法律法规规定，向有职责的行政部门提出对违法行为进行查处的申请。上诉人并未进行信访，被上诉人作出信访受理通知和调查结果通知没有事实依据。被上诉人对上诉人提出的违法征地查处申请，未依法履行查处职责，一审法院仅依据被上诉人作出的望自然复字〔2019〕1号，关于杨小合反映问题的处理意见，即认定被上诉人超期对上诉人作出答复履行了法律职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定作出第二项判决，驳回上诉人的其余诉讼请求。一审法院认定的事实、适用法律明显错误。二、一审法院认证意见中对上诉人所在村民委员会出具的证明，虽加盖镇政府的印章，但认为该证明不足以说明上诉人对证明指向房屋享有合法不动产权利的认定错误，上诉人证明指向的房屋是因2011年、2012年、2013年当地发生地质灾害，因此需要搬迁，证明有本村村民委员会、镇人民政府镇国土所的盖章，能够充分地证明上诉人合法拥有该房屋宅基地以及房屋建设的合法性，上诉人房屋并不属于违建，且上诉人是房屋的所有权人，一审法院认证意见错误。 被上诉人望谟资源局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一审法院经审理查明，被答辩人于2018年12月12日通过邮寄的方式向答辩人提出申请，申请对望谟县打易镇打包村违法征地行为进行查处，追究相关人员的法律责任，并对查处结果予以书面回复。答辩人于同年12月14日收到该申请，于2019年1月2日决定予以受理。2019年3月28日答辩人作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》。2019年3月29日，答辩人向被答辩人进行送达，被答辩人以未在法定期限内回复为由拒绝签字。一审法院认定答辩人于2018年12月14日收到被答辩人的申请，答辩人在2019年3月28日作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》，并于次日向被答辩人进行送达。超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的期限，答辩人已作出处理意见，被答辩人坚持自己的诉讼请求，因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，作出一审判决，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。综上，请依法驳回被答辩人的上诉请求。 二审审理期间，争议各方均未提交新证据。 二审经审理查明的事实与一审查明的一致。 综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：被上诉人望谟资源局是否存在履行法定职责不作为。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条第一款、第六条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，除法律法规规定以及本办法另有规定的外，国土资源违法案件由土地所在地的县级国土资源主管部门管辖。据此，本院原告杨小合认为其土地及房屋在涉案项目违法用地范围内，故其具有向被告望谟资源局检举和控告土地违法行为并要求查处的主体资格，被告望谟资源局作为土地所在地的县一级国土资源主管部门，有权管辖辖区内的土地违法案件，故其系本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被上诉人望谟资源局于2018年12月14日收到上诉人申请，但其在一审诉讼中，即2019年3月28日才向上诉人作出回复，已超过上述法定期限。 关于被上诉人超期作出望自然复字〔2019〕1号《关于杨小合反映问题的处理意见》是否视为已作为的问题。本案上诉人杨小合向被上诉人望谟资源局通过邮寄方式递交的是《查处申请书》，请求被上诉人依法对望谟县违法征地行为进行查处，追究相关人员法律责任，并对查处结果予以书面回复。结合本案证据，杨小合递交的是查处申请，即其系请求被上诉人履行查处职责，而非就某一事项进行信访。被上诉人就上诉人的申请在诉讼期间作出了处理意见，该处理意见是信访答复的形式，但本案的信访答复具备以下特征：1.申请人的申请事项属于行政机关的法定职权范围内；2.行政机关的答复行为对申请人的权利造成实质影响。即行政机关作出的信访答复意见不仅是对信访、投诉的答复，更是对申请人诉求的实质回应，是对其是否作出履职行为的一种告知，则不应拘泥于“信访答复”的形式，应从实质上判断行政机关针对当事人提出的申请事项是否已经作出处理，该信访答复只是对当事人进行处理情况告知的书面载体，不能仅凭形式而机械认定行政机关的答复属于行政不作为。据此，被上诉人作出的处理意见应视为对上诉人履职申请的回复处理。 综上，被上诉人望谟资源局在诉讼期间已就上诉人杨小合的申请作出回复处理，属在诉讼期间改变行政行为。但其超过法定期限作为不当，一审确认其行为违法于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨小合承担。 本判决为终审判决。 审判长  陈颜虹 审判员  王幼封 审判员  张国斌 二〇二〇年二月九日 书记员  胡荣会