江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初90号原告赖明佐，男，1948年4月2日出生，汉族，江西省鄱阳县人，住江西省鄱阳县。委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人柴江婷，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告鄱阳县人民政府，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦，组织机构代码01479437-4。法定代表人胡斌，系该县县长。委托代理人洪田，江西赣鄱律师事务所律师。被告鄱阳县饶州街道办事处，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇五一路51号。法定代表人胡长军，系该办事处主任。被告鄱阳县城市管理局，住所地江西省鄱阳县鄱阳镇西门路32号，统一社会信用代码12360930789705867R。法定代表人黄启山，系该局局长。委托代理人钟同泽，江西赣鄱律师事务所律师。原告赖明佐诉被告鄱阳县人民政府、鄱阳县饶州街道办事处、鄱阳县城市管理局确认强制拆除行为违法一案，于2019年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月25日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月27日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并于2020年1月6日公开开庭审理了本案。原告赖明佐的委托代理人金珊、柴江婷，被告鄱阳县人民政府的委托代理人洪田及行政机关负责人的委托代理人程敏，被告鄱阳县饶州街道办事处行政机关负责人的委托代理人徐胜传，被告鄱阳县城市管理局的委托代理人钟同泽及行政机关负责人的委托代理人万建春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鄱阳县人民政府、鄱阳县饶州街道办事处、鄱阳县城市管理局于2019年11月10日对原告赖明佐位于鄱阳县××办事处西门村的鱼塘共同实施了强制拆除行为。原告赖明佐诉称，原告系江西省鄱阳县姜家坝村民，于1998年2月20日通过协议形式从本村村民手中取得涉案土地使用权，用于鱼塘作业。2018年10月，因姜夔大道三期项目的实施，原告被告知其鱼塘被纳入征收范围。因测量面积不实以及采用2015年补偿标准，原告至今未与相关征收部门就涉案鱼塘的征收事宜达成一致共识。2019年11月10日，三被告在未取得原告同意的情形下，组织相关工作人员非法强制拆除了原告所拥有的鱼塘，致使鱼塘内生物死亡，给原告造成巨大经济损失。为维护自身合法权益，原告向法院提起诉讼，请求依法确认三被告于2019年11月10日强制拆除原告位于鄱阳县鄱阳镇姜家坝的鱼塘的行为违法。原告赖明佐为支持其诉请，向本院提交以下证据：1、协议书、转卖鱼塘合同，证实原告与本案具有利害关系，有权利提起本案诉讼；2、被强拆前鱼塘视频，证实原告合法拥有的鱼塘被强制拆除前的原状；3、关于鄱阳县姜夔大道三期建设项目用地（饶州街道办西门村、馆驿前村地块）征收土地告知书，证实被告鄱阳县人民政府系涉案项目的土地征收主体；4、强拆现场照片及视频，证实三被告当天均参与了此次行政强制行为，系本案适格被告。被告鄱阳县人民政府答辩称，一、本案原告主体不适格。涉案地块（鱼塘）在被征收前的性质为集体土地，属于鄱阳县饶州街道办西门村民委员会所有。在填平鱼塘前，涉案地块（鱼塘）已经被征收，签订了《征地协议书》并资金拨付到位，故涉案地块（鱼塘）与原告无关。二、本案被告鄱阳县人民政府主体不适格。为经济社会发展需要，被告鄱阳县人民政府依据鄱阳县土地利用总体规划研究决定对饶州街道办西门村、馆驿前村地块范围内的集体土地进行征收，用于修建公路。但与鄱阳县饶州街道办西门村民委员会签订《征地协议书》的是鄱阳县自然资源局；因修路施工需要，由涉案项目部对涉案地块（鱼塘）进行了填平。三、涉案地块（鱼塘）已被依法征收，属国有土地，被告鄱阳县人民政府依法有权处置并使用涉案地块（鱼塘）。综上，本案原告及被告鄱阳县人民政府均不适格，且涉案地块（鱼塘）已被依法征收，属国有土地，请求驳回原告的诉讼请求。被告鄱阳县人民政府为支持其抗辩理由，向本院提交如下证据：1、组织机构代码证及法定代表人身份信息，证实被告主体资格；2、征地公告及张贴照片、征地协议书、红线图、资金发放证明，证实涉案地块（鱼塘）已被鄱阳县人民政府征收，与原告无关。被告鄱阳县饶州街道办事处答辩称，一、本案原告主体不适格。涉案地块（鱼塘）在被征收前的性质为集体土地，属于鄱阳县饶州街道办西门村民委员会所有。在填平鱼塘前，涉案地块（鱼塘）已经被征收，签订了《征地协议书》并资金拨付到位，故涉案地块（鱼塘）与原告无关。二、本案被告鄱阳县饶州街道办事处主体不适格。因修建公路的需要，涉案地块（鱼塘）已经被依法征收，并进行了填平。鄱阳县饶州街道办事处并未作出任何侵犯原告赖明佐的行为，不是适格被告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告鄱阳县饶州街道办事处未向本院提交证据。被告鄱阳县城市管理局答辩称，一、本案原告主体不适格。涉案地块（鱼塘）在被征收前的性质为集体土地，属于鄱阳县饶州街道办西门村民委员会所有。在填平鱼塘前，涉案地块（鱼塘）已经被征收，签订了《征地协议书》并资金拨付到位，故涉案地块（鱼塘）与原告无关。二、本案被告鄱阳县城市管理局主体不适格。因修建公路的需要，涉案地块（鱼塘）已经被依法征收，并进行了填平。鄱阳县城市管理局并未作出任何侵犯原告赖明佐的行为，不是适格被告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告鄱阳县城市管理局未向本院提交证据。经庭审质证，对于原告赖明佐向本院提交的证据，被告鄱阳县人民政府及被告鄱阳县饶州街道办事处发表质证意见如下：对协议书及转卖鱼塘合同的三性均不予认可，鱼塘属于集体所有，个人无权进行买卖，且个人承包期最长为二十年，案涉鱼塘的转卖过程历经二十年以上，早已超出最长承包期，故原告对案涉鱼塘没有合法权益，对鱼塘被拆前视频无异议，对征地告知书的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，鄱阳县人民政府只是征收主体不是本案的适格被告，对强拆照片及视频的真实性无异议，但关联性有异议，不能证实原告对鱼塘享有合法权益；被告鄱阳县城市管理局发表质证意见如下：同意被告鄱阳县人民政府发表的质证意见，另对强拆照片的三性均不予认可，鄱阳县城市管理局当时并非实施主体，到场仅为维护现场秩序。对被告鄱阳县人民政府向本院提交的证据，原告赖明佐发表如下质证意见：对组织机构代码证及法定代表人身份信息的三性均予以认可，对征地公告的三性予以认可，但该公告仅为拟征地公告不能证实涉案地块已被征收，对公告照片的三性不予认可，从照片内容无法辨别张贴位置及张贴的文件，征地红线图不能显示原告鱼塘在征收范围之内，对征地协议书形式的真实性认可，但对内容的真实性、合法性及证明目的不予认可，协议中村委会盖章签字人已被取消选举资格，无权代表村委会进行签字，且未经合法征收调查的情况下征收程序违法，签订的协议自始无效，不能证实涉案鱼塘已被政府征收，对资金发放证明的三性均不予认可，原告至今未签署任何征地协议，相关部门单方强行将补偿款打入原告账户不意味着双方协议一致，另发放明细表中注明被征收人为赖明佐，可证实原告具备主体资格。本院经审查，对原、被告双方提交证据的真实性予以确认。经审理查明，原告赖明佐系鄱阳县××办事处西门村姜家坝村民。1997年9月1日，案外人张三妹将位于鄱阳县××办事处西门村的鱼塘转卖给案外人毛初林；之后，案外人毛初林于1998年2月18日将该鱼塘转卖给案外人江海南；同年，案外人江海南与原告赖明佐签订《转卖鱼池合同》，约定将鱼塘转卖给原告赖明佐，计价8000元。为实施鄱阳县土地利用总体规划和城市总体规划，被告鄱阳县人民政府于2018年10月12日作出《姜夔大道三期征地公告》，决定征收鄱阳县双港镇龙头山村、饶州街道西门村、管驿前村的土地，原告赖明佐购买的鱼塘在此次征收范围内。2019年5月16日，鄱阳县自然资源局（甲方）与鄱阳县饶州街道西门村、高门组、西门组、姜二组、姜一组、灵芝门组（乙方）签订《征地协议书》，由甲方征收乙方位于县姜夔大道三期工程项目用地范围内的集体土地，征收饶州街道西门村的土地总面积为454.9871亩，均为精养鱼塘，补偿总金额为17335008.51元。甲方鄱阳县自然资源局、乙方鄱阳县××办事处西门村民委员会及各村小组代表在协议中盖章、签字确认，鄱阳县人民政府饶州街道办事处、江西省鄱阳县姜夔大道三期工程指挥部、鄱阳县重点项目建设管理办公室、鄱阳县重点项目建设管理领导小组在协议中盖章确认。协议签订后，被告鄱阳县人民政府将征地补偿款打入鄱阳县××办事处西门村民委员会账户，由村委会代为发放至村小组成员账户，原告赖明佐至起诉时尚未领取征地补偿款。为实施姜夔大道三期项目建设，被告鄱阳县人民政府设立了姜夔大道三期建设项目指挥部，作为负责项目建设的临时机构。2019年11月10日，姜夔大道三期建设项目指挥部、被告鄱阳县饶州街道办事处、被告鄱阳县城市管理局共同对原告赖明佐的鱼塘实施了填埋。原告赖明佐不服，向法院提起诉讼，请求确认三被告实施的行政强制行为违法。本院认为，根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点有以下三点：1、赖明佐是否具备原告主体资格；2、三名被告是否适格；3、诉争行政强制行为是否合法。一、对于赖明佐是否具备原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，作为行政行为相对人或者与行政行为存在利害关系是当事人有权提起行政诉讼的必要条件。原告赖明佐提供了其从他人处购买涉案鱼塘的协议，拟证实其对涉案鱼塘享有合法权益，而被告鄱阳县人民政府提供的征地明细表中亦列明原告赖明佐为被征地户，显示被征收地类为精养鱼塘。被告鄱阳县人民政府虽否认原告赖明佐购买鱼塘行为的合法性及有效性，但其认可西门村委会代为发放征地补偿款至原告账户的事实，并认为西门村委会已将补偿款发放到位，故被告鄱阳县人民政府提供的《征地明细表》与《转卖鱼池合同》相互印证，可以证实涉案鱼塘为原告赖明佐所经营，原告赖明佐对涉案鱼塘享有相应权益，因此，原告赖明佐系被诉行政强制行为的相对人，具备原告主体资格。二、对于三被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，作出行政行为的行政机关是被告，本案被诉强制填埋鱼塘的行为属于事实行为，在确定被告时重点在于查明谁具体实施该事实行为，行为实施者具有行政主体资格即属于适格被告。被告鄱阳县人民政府在庭审中自认其设立的姜夔大道三期建设项目指挥部实施了填埋案涉鱼塘的行为，该项目指挥部系被告鄱阳县人民政府设立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，据此，原告赖明佐以鄱阳县人民政府为被告之一提起本案诉讼符合法律规定。原告赖明佐提供的拆除现场照片及视频可证实被告鄱阳县饶州街道办事处及鄱阳县城市管理局派员到场并协助填埋鱼塘，两被告对该事实不持异议，但辩称其并未实施填埋行为，仅到场维持现场秩序。本院认为，被告鄱阳县饶州街道办事处及鄱阳县城市管理局与姜夔大道三期建设项目指挥部非上下级领导关系，不存在服从姜夔大道三期建设项目指挥部的工作安排到场配合行政强制行为的情形，其三者之间应为相互协助共同实施行政行为的关系，故被告鄱阳县饶州街道办事处及鄱阳县城市管理局亦是行为实施者，属于适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款之规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告，本案中，鄱阳县人民政府、鄱阳县饶州街道办事处、鄱阳县城市管理局共同作出被诉行政强制行为，为本案共同被告。三、诉争行政强制行为的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，对拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，三被告未提交其向人民法院申请强制执行的有关证据，因此，三被告强制填埋原告的鱼塘不符合法律规定，应当被确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，被诉行政强制行为系事实行为，不具有可撤销内容，故本院判决确认行政行为违法。综上，原告的诉请具有事实根据及法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鄱阳县人民政府、鄱阳县饶州街道办事处、鄱阳县城市管理局于2019年11月10日对原告赖明佐位于鄱阳县××办事处西门村鱼塘实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告鄱阳县人民政府、鄱阳县饶州街道办事处、鄱阳县城市管理局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年二月二十五日书记员 张耀龄