浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行终128号 上诉人（原审原告）叶静文，女，1963年3月27日出生，汉族，住浙江省衢州市。 上诉人（原审被告）开化县住房和城乡建设局，住所地浙江省衢州市开化县芹阳办事处凤凰中路55号。 法定代表人郑瑞锋，局长。 委托代理人（特别授权代理）汪澒，开化县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）汪丽梅，浙江论剑律师事务所律师。 原审第三人赵素霞，女，1934年10月24日出生，汉族，住浙江省开化县。 原审第三人叶芹玲，女，1965年7月17日出生，汉族，住浙江省开化县。 叶静文诉开化县住房和城乡建设局（以下简称开化县住建局）、第三人赵素霞、叶芹玲确认协议无效及一并审查规范性文件一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年9月27日作出（2019）浙0802行初13号行政判决，叶静文、开化县住建局均不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，叶静文、叶芹玲系赵素霞及其丈夫叶大志（已故）的女儿。2018年3月23日，开化县人民政府作出《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收决定》（开政发〔2018〕50号），并于同年3月26日予以公告。登记在赵素霞名下（叶大志为共有权人）、房屋所有权证号为开房权证城关字第××号的房屋位于该征收范围内。该房屋建于1989年，叶大志去世后，未因继承进行分割。2018年9月14日，赵素霞与叶芹玲签订授权委托书，明确由叶芹玲代为办理该房屋征收事宜，“有权代为陈述、承认、放弃、变更请求，提出财产评估申请、协商、签订有关协议、签收文书、代收货币补偿款等权利。代理权限直至房屋征收结束之日为止。”同日，叶芹玲代理赵素霞与开化县住建局签订（2018）第06011号《国有土地上房屋征收货币补偿协议》，约定：被告征收赵素霞上述房屋；赵素霞自愿选择货币补偿方式安置，被告补偿其房屋价值3259785元、装饰装修和附属物价值424837元、搬迁费4380元、临时安置费53636元等共计3742638元，以及征收调查评估奖等奖励806251元等。开化县住建局已将该款项支付至叶芹玲账户，涉案房屋已经被拆除。2018年11月29日，叶静文向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认开化县住建局第06011号协议无效；2.依法对开化县人民政府制定的《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》（开政发〔2017〕325号）文件（以下简称开政发〔2017〕325号文件）进行合法性审查。 另查明，案外人李建枫对开化县人民政府作出的《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收决定》（开政发〔2018〕50号）不服，向衢州市人民政府申请复议。衢州市人民政府于2018年8月15日作出衢府复〔2018〕45号行政复议决定书，决定予以维持。经被征收户投票、公证机构公证，创信公司被选定为本次征收房地产价格评估机构。2018年9月18日，创信公司作出编号：小桥头片区-2018-542《房屋征收估价报告》，估价结果为涉案被征收房屋估价总金额3684622元。赵素霞对该评估报告及复核结果有异议，向衢州市房屋征收评估专家委员会申请鉴定。衢州市房屋征收评估专家委员会于2018年9月5日作出《关于编号：小桥头片区-2018-542（赵素霞）房屋征收估价报告的鉴定意见》，鉴定结论意见为维持上述评估报告。 原判认为，行政协议兼具行政性与契约性，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对该案争议即第06011号协议是否无效的评判，应兼顾其作为合同的一般属性及作为征收补偿行政管理方式的特殊性。从民事法律规范角度看，涉案房屋登记在赵素霞名下，其丈夫叶大志为共有权人。在叶大志去世后，该房屋未分割之前，叶静文作为叶大志女儿，属于第一顺位继承人，系涉案房屋的共同共有权人，在未经其同意情况下处分该财产，属于无权处分，且原告明确拒绝追认。从行政法律规范看，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。涉案货币补偿协议作为政府实现国有土地上房屋征收的一种方式，具有较强的行政管理属性。被告及第三人在知道因叶大志去世涉案房屋发生继承的情况下，仍签订涉案货币补偿协议，侵犯了原告作为共有权人的合法权益。且该协议签订后，被告已经将补偿款支付至第三人叶芹玲银行账户，涉案房屋也已经交付拆除，即该协议已经按照约定履行完毕，因无权处分导致的不利后果已经实际发生，可以认定为重大且明显违法情形，属于无效行为。综上，原告请求确认涉案协议无效，该院予以支持。此外，原告还请求对开政发〔2017〕325号文件进行一并审查，因规范性文件一并审查具有附带性，即需依附于被诉行政行为，在涉案协议应被确认无效的情况下，对规范性文件的附带审查缺乏必要性，该院不予审查。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国物权法》第九十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十五条之规定，判决：确认开化县住建局与赵素霞于2018年9月14日签订的（2018）第06011号《国有土地上房屋征收货币补偿协议》无效。案件受理费50元，由开化县住建局负担。 叶静文上诉并答辩称，一、一审法院以“涉案协议应被确认无效的情况下，对规范性文件的附带审查缺乏必要性”为由，对开政发〔2017〕325号文件不予审查缺乏法律依据。该文件侵犯了叶静文合法财产权，原审法院虽确认涉案协议无效，但其被侵犯的合法权益并未因协议无效而获得恢复和赔偿。且对该文件不予审查有悖《行政诉讼法》立法原则，《行政诉讼法》及相关司法解释，没有“行政行为被确认无效，规范性文件附带审查即失去必要性”的相关规定。二、开政发〔2017〕325号文件制定程序严重违法，缺乏公平竞争程序，文件内容超过县政府法定权限，是典型的地方政府滥用公权制定的“带有地方立法性质的文件”。三、针对开化县住建局上诉理由，由于涉案房屋未进行遗产分割，继承人对该房屋属于共同共有关系，叶静文并非仅享有涉案房屋1/6份额，开化县住建局与部分共有权人赵素霞、叶芹玲签订涉案协议，属于无权处分，损害叶静文合法权利，属《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，原审法院认定涉案协议无效，适用法律正确。综上，请求：对开政发〔2017〕325号文件进行合法性审查。 开化县住建局上诉并答辩称，一、原审判决确认涉案协议无效，存在适用法律错误。开化县住建局作为房屋征收部门具有签涉案协议的主体资格，该协议的作出依据《开化县人民政府关于小桥头片区(棚户区、城中村)改建项目国有土地上房屋征收决定》已经过行政复议审查，合法有效，原审法院依据《行政诉讼法》第七十五条规定确认涉案协议无效，系法律适用错误。本案中，涉案房屋产权登记在第三人赵素霞名下，且一直由其居住，叶大志虽为共有权人，但已去世多年，涉案房屋存在已经分割继承的可能。即便未分割，叶静文仅享有该房屋1/6份额，原审法院依据《物权法》第九十七条规定，认定存在无权处分，系法律适用错误。且根据债权与物权区分原则，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持”，即使该协议存在无权处分情形，也不应被认定无效。二、开化县住建局未侵犯叶静文合法权益。叶静文对签订涉案协议是知情的，且该协议已履行完毕，叶静文可通过民事上的财产继承分割来维护其合法权益，其在协议履行完毕后才提起行政诉讼，有违诚实信用原则。三、针对叶静文上诉理由，涉案评估报告是由依法选定的专业性评估机构独立作出，开政发〔2017〕325号文件制定程序、文件内容均合法有效，且该文件并不是涉案征收补偿协议签订的依据，涉案征收补偿协议是由征收部门与被征收人依据国有土地上房屋征收与补偿相关法律法规及《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收决定》（开政发〔2018〕50号）签订，不应对该文件合法性进行审查。综上，请求撤销原判，驳回叶静文全部诉讼请求，本案诉讼费用由叶静文承担。 原审第三人赵素霞、叶芹玲未发表意见。 经审理，二审对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点主要是：一、涉案协议是否属于法定的无效情形；二、开政发〔2017〕325号文件是否应当一并进行审查；三、评估报告能否作为后续征收补偿程序的依据。 关于涉案协议是否属于法定的无效情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”，以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿”，本案中，涉案房屋的共有权人叶大志在涉案征收决定作出前已去世，开化县住建局应当对涉案房屋继承、权属等情况组织调查登记，确定涉案房屋的被征收人。但开化县住建局未履行法定调查登记职责，即与原审第三人签订协议，并将涉案房屋拆除，安置补偿款等也已支付至第三人叶芹玲的账户中，侵犯了叶静文作为涉案房屋共同共有权人的合法权益。开化县住建局未作调查即确定原审第三人为被征收人等行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的情形，原审法院据此确认协议无效，并无不当。开化县住建局主张“涉案协议作出所依据的房屋征收决定已经过行政复议审查，合法有效，且涉案协议参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，不应认定为无效”，本院认为，征收决定合法有效，并不必然能推定依据此作出的征收补偿协议合法有效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”，原审判决确认协议无效符合上述规定，原判援引物权法等民事法律规范意在说明叶静文等合法权益受到侵害，并未依据相关民事法律规范判决确认协议无效，开化县住建局关于“原审法院确认涉案协议无效存在适用法律错误”的主张，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”如前所述，由于开化县住建局的原因导致涉案协议被确认无效，开化县住建局应当在协议确认无效后法定期限内履行征收调查职责，查明涉案房屋的权利人，向被征收人履行征收补偿职责，并结合第三人已取得的安置补偿款项等情况，就协议无效以后等返还和征收补偿事项一并作出处理。原审法院仅确认涉案协议无效，而未对开化县住建局所应当履行的后续补救措施加以明确，本院对此予以指正。开化县住建局应当在法定期限内，对涉案房屋重新作出征收补偿决定。 关于开政发〔2017〕325号文件是否应当一并进行审查。本院于2019年12月19日向开化县政府发出通知，要求其对制定的上述规范性文件的合法性作出说明。收到该通知后，开化县政府及时予以回应，并作出书面说明。综合各方意见，本院认为，涉案协议上已载明，涉案房屋征收及协议签订依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》及《开化县人民政府关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收决定》（开政发〔2018〕50号文件）。根据房屋评估价格机构最终作出的房屋价格估价报告显示，房屋价格评估依据为国有土地上房屋征收与补偿相关法律规定、估价人员现场勘查、调查获取的资料以及开化县房地产市场信息等，该评估报告仅为涉案协议中该被征收房屋价值及补偿金额的认定依据。综上，开政发〔2017〕325号文件不属于作出涉案行政协议所依据的规范性文件，叶静文申请一并审查规范性文件不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，原审法院不予审查并无不当。 关于评估报告能否作为后续征收补偿程序的依据。叶静文主张其涉案房屋价值由于开政发〔2017〕325号文件而被低估，本质上是不认可评估报告中的评估价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第二款规定，“房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”开化县住建局应当在后续补救程序中，就涉案评估报告能否符合上述规定，评估机构是否独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作作出判断，房屋评估价格是确定征收补偿的依据，是被征收人最关心的内容，房屋评估工作也是征收活动的核心工作，开化县住建局应当予以重视。若开化县住建局决定对该评估报告不予采用，可根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定与被征收人协商确定，协商不成的，应当依法重新进行评估，以确保被征收人合法权益。本院已判令开化县住建局及时依法履行后续补救措施，出于对征收部门行政判断权的尊重，对涉案评估报告能否作为后续征收补偿程序的依据，本院在本案中不予评判。 综上，叶静文、开化县住建局的相关上诉主张，本院均不予采信，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决未对涉案协议被确认无效后的后续补救措施加以明确，本院予以指正，但确认无效的处理结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人叶静文、开化县住房和城乡建设局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年二月一日 法官助理周姝 书记员杨云飞