四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1502行初97号 原告刘镜源，男，1973年7月6日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人邓仕兵，四川博绅律师事务所律师，执业证号：15101200710819528。 被告宜宾市翠屏区市政园林局，住所地：宜宾市翠屏区保安路32号，统一社会信用代码：125112014520728222。 法定代表人刘腊梅，局长。 委托代理人杨丽，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115200111234830。 委托代理人伍晓林，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115200711522451。 原告刘镜源因要求确认被告宜宾市翠屏区市政园林局（以下简称市政园林局）强制拆除的行为违法一案，于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告市政园林局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告刘镜源及委托代理人邓仕兵，被告市政园林局负责人副局长吴孟廷及委托代理人杨丽、吴晓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘镜源诉称，宜宾市城市投资集团有限责任公司（以下简称：宜宾城投公司）是位于宜宾市中坝滨江公园的船房（面积781平方米）的房屋所有权人。2009年7月1日，宜宾城投公司将宜宾市中坝滨江公园船房出租给严强，严强用于经营“桥头火锅”。2014年10月1日，严强与原告签订《房屋租赁协议》，严强又将位于宜宾市中坝滨江公园船房转租给原告，租赁期自2014年10月1日至2020年6月15日止。2014年10月9日，宜宾城投公司在该《房屋租赁协议》签署：“同意严强将城投公司船房转租刘镜源”，并加盖公章，批准了原告与严强的《房屋租赁协议》，原告与严强签订的《房屋租赁合同》正式生效。原告从2014年10月成为宜宾市中坝滨江公园船房的合法承租人。原告与严强签订了《房屋租赁协议》后，原告向严强给付了房租及保证金，投入380余万元进行房屋装修、购买设备、设施等，并向重庆才八斗杀牛场原味老火锅缴纳了33万元加盟费，从2014年11月起在宜宾市中坝滨江公园船房经营“杀牛场火锅”。2017年8月，因建设滨河公园，被告在没有张贴房屋征收公告的情况下，将宜宾市中坝滨江公园船房周围的设施予以拆除，设置围栏禁止人员通行，致使原告无法对该房屋进行使用，被迫停止经营。2019年4月12日，宜宾城投公司申请四川省宜宾市忠信公证处对宜宾市中坝滨江公园船房的装修情况进行测量，并对装修测量过程进行现场保全证据公证。2019年4月18日，四川省宜宾市忠信公证处向原告出具了其对宜宾市中坝滨江公园船房的装修情况进行测量保全证据的公证书。之后，在没有任何单位找原告协商赔偿事宜的情况下，宜宾市中坝滨江公园船房被强行拆除。原告按《房屋租赁协议》约定的租赁期限对装修费、购买设备等资金投入进行折旧测算，原告承租的房屋被强行拆除后造成的损失高达2045000元。2019年8月15日，原告向宜宾市市长信箱请求告知滨江公园的拆迁主体单位，宜宾市市长信箱才回复告知滨江公园的拆迁主体是被告市政园林局。综上，被告作为宜宾市中坝滨江公园船房的征收单位和拆迁主体，没有依法履行发布和张贴房屋征收公告等必要的告知程序，没有经过房屋合法承租人和经营者的同意就将房屋征收、拆除，且没有对房屋的合法承租人进行相应的补偿。被告的行政行为不仅程序违法，而且损害了房屋承租人的合法权益。原告作为房屋的实际承租人，投入了大量资金对房屋进行装修、并购买经营所需的设备、设施，原告不仅依法享有约定期限内对房屋的占有、使用、收益合法权利，而且也依法享有房屋被征收、拆除时应受补偿的权利。被告的违法行政行为给原告造成了很大的损失，被告应当对原告的损失承担行政赔偿的责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第十七条、第二十七条之规定，人民法院应当判决确认被告征收、拆除房屋的行为违法。故诉请法院：1.判决确认被告市政园林局拆除原告刘镜源租赁的宜宾市中坝滨江公园的船房的行为违法；2.判令诉讼费用由被告承担。 被告市政园林局辩称，一、被告不是本案适格被告，被告系翠屏区人民政府举办的事业单位法人，开办资金为96万元，业务范围为参与城区区属市政设施建设工程、园林绿化建设项目的方案设计等。根据《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”之规定，由于被告即非行政机关，也非法律、法规、规章授权的组织，因此，被告不是行政诉讼的适格被告。二、原告不是本案适格原告，本案中，原告仅仅系案涉房屋的次承租人。被告认为，无论案涉房屋是否属于国有土地上房屋征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。”之规定，由于原告不是案涉房屋所有权人，也不是被征收人，其也无权根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》提起诉讼。三、被告因工程建设行为导致的纠纷系民事纠纷，人民法院应当依法裁定驳回原告对被告提起的行政诉讼。根据翠屏区发展和改革局出具的《关于翠屏区滨江公园市政园林设施提升改造建设项目可行性研究报告及招标核准的批复》及宜宾市城乡规划局向被告颁发的《建设项目选址意见书》，可以确定：1.案涉滨江公园提升项目为工程建设项目，案涉工程建设用地已为国有土地；2.被告为案涉滨江公园提升项目建设单位；3.被告因工程建设对案涉房屋进行拆除的行为为民事行为；4.被告因工程建设行为导致纠纷系民事纠纷，由于原告称被告为案涉房屋征收单位和拆迁主体没有任何事实依据，故，原告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政诉讼法》49条之规定提起行政诉讼属于法律适用错误。鉴于原告提起的本案诉讼不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。四、被告根据与房屋所有权人签订的拆除协议对案涉房屋进行拆除是完全合法的民事行为。为拆除宜宾市投资集团有限责任公司位于滨江公园内房屋及停车场，被告于2019年1月3日支付投资集团1200万元。2019年4月24日，宜宾市投资集团有限公司与被告签订了《中坝滨江公园营业用房船房交付拆除协议》，约定投资集团将案涉房屋交付给被告拆除，投资集团与严强、刘镜源等人之间的纠纷由投资集团公司承担责任，涉及到民事责任与被告无关。在依法对房屋所有权人进行补偿并签订拆除协议明确各方责任后，被告于2019年4月30日依法对案涉房屋进行拆除。被告认为，其与案涉房屋所有权人签订的《拆除协议》合法有效，对案涉房屋进行拆除的行为不存在任何违反法律规定的情形。如原告认为其承租权或财产权受损，原告应依法向其合同相对方提起民事诉讼。综上，原告即不是行政机关，也不是原告所称的房屋征收部门，不是行政诉讼适格被告。被告根据与房屋所有权人签订的拆除协议对案涉房屋进行拆除是完全合法的民事行为，原告提起的本案不属于《行政诉讼法》第2条、第12条规定的行政诉讼受案范围，人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。 经审理查明，2005年11月24日，宜宾市规划和建设局向宜宾市投资集团有限责任公司（以下简称宜投集团）颁发用地项目名称为“宜宾市中坝组团滨江公园工程”的《建设用地规划许可证》。2006年11月3日，宜宾市规划和建设局为“宜宾市中坝组团滨江公园工程”向宜投集团颁发《建筑工程施工许可证》。11月16日，宜宾市规划和建设局向宜投集团发出《宜宾市规划和建设局关于对中坝滨江公园经营性用房的回函》，确定中坝滨江公园规划用地性质为公园绿地，其中配套有经营性用房6585平方米。12月15日，宜宾市规划和建设局向宜投集团发出《宜宾市规划和建设局关于对中坝滨江公园构筑物规划确认的函》，载明：你公司已按规划要求实施面积为6585平方米构筑物，对此部分构筑物按非固定、非永久性构筑物予以规划确认。经宜宾市人民政府同意，宜投集团会同市财政局、市监察局确定中坝滨江公园营业用房拍卖经营权。其中，编号为6的船房（建筑面积：781平方米）的性质为十年经营权。2007年7月30日，宜投集团与潘世明签订《滨江公园营业用房租赁协议》，约定宜投集团将位于中坝滨江公园的船房（示意图编号6号）营业用房（约781平方米）出租给潘世明经营使用。租期10年。2008年4月20日，宜投集团与潘世明签订《滨江公园营业用房租赁协议（补充协议一》，约定租赁期应为2020年6月30日终止。2009年9月1日，宜投集团与潘世明、严强签订《滨江公园营业用房租赁协议（补充协议二》，约定宜投集团同意潘世明将中坝滨江公园的船房营业用房全部转让给严强。原《滨江公园营业用房租赁协议》及《滨江公园营业用房租赁协议（补充协议一》所约定的应由潘世明履行的权利义务均由严强履行。2014年10月1日，严强与原告刘镜源签订《房屋租赁协议》，约定严强将位于宜宾市中坝滨江公园船房转租给原告，经营场所面积781平方米，租赁期自2014年10月1日至2020年6月15日止。争议解决方式为：本协议如发生争议由宜宾市仲裁委员会调解仲裁。10月9日，宜投集团在该《房屋租赁协议》签署：“同意严强将滨江公园船房转租刘镜源”，并加盖公章。后原告对该船房进行房屋装修、购买设备、设施等用于经营“杀牛场火锅”。 被告市政园林局系宜宾市翠屏区人民政府举办的事业单位法人，业务范围包括：贯彻执行城市市政设施、园林绿化有关法律、法规和方针、政策，负责城区市政设施、园林绿化管理工作，参与城区区属市政设施建设工程、园林绿化建设项目的方案设计、项目评审、建设管理、工程实施、竣工验收和项目移交管护工作。2017年7月10日，翠屏区发展和改革局向被告发出《关于翠屏区滨江公园市政园林设施提升改造建设项目可行性研究报告及招标核准的批复》，确定项目业主为被告，资金来源为区政府投资。2018年5月，宜宾市人民政府办公室第135期《关于现场督查中心城区重点项目推进情况的纪要》记载：中坝滨江湿地公园提升建设项目由翠屏区政府负责。2018年10月22日，宜宾市城乡规划局为翠屏区滨江公园市政园林设施提升改造建设项目颁发《建设项目选址意见书》，载明建设单位为被告。2019年1月3日，翠屏区财政局向被告支付1200万元，载明用途为：滨江公园经营性用房建设资金。同日，被告向宜投集团支付该1200万元。 2019年4月8日，宜投集团向四川省宜宾市忠信公证处申请公证，申请称因滨江公园改造，需要对宜投集团对外出租的中坝滨江公园的船房装修情况进行测量，为日后解决租赁纠纷需要，故申请对该房屋的装修测量过程进行保全证据公证。2019年4月12日，四川省宜宾市忠信公证处、四川中衡安信资产评估有限公司及宜投集团的工作人员、次承租人刘镜源到现场进行测量，由四川省宜宾市忠信公证处出具了（2019）川宜市忠证字第1415号《公证书》，制作了《现场勘查清查清单》、《现场笔录》以及光盘。2019年4月24日，由宜投集团作为甲方（交付单位），被告作为乙方（拆除单位），签订《中坝滨江公园营业用房船房交付拆除协议》，协议载明“产权所属甲方的中坝滨江公园营业用房船房由甲方租赁给承租人严强，严强再转租给次承租人刘镜源。2018年因乙方按市区工作要求需对滨江公园升级改造，根据市政府的有关纪要精神，签订本协议之前，乙方已按区政府工作安排，向甲方支付了相应补偿款项。据此，甲方需要提前解除与承租人严强的租约、收回房屋并及时交付乙方拆除。在甲方与承租人严强的诉讼过程中，次承租人刘镜源申请介入案件，但因严强和刘镜源约定的争议解决方式为仲裁，经市中院裁定刘镜源不能直接参与甲方与严强的诉讼。因此，甲方与严强、严强与刘镜源等各方争议无法在短期内解决。综上，为了推进滨江公园改建，结合市、区政府专题会议精神，现就船房交付拆除有关事宜约定：一、甲方现已委托了四川省宜宾市忠信公证处对船房进行了证据保全公证，涉及船房民事诉讼后续工作由甲方作为诉讼主体继续按照法律规定积极推进。二、按照市政府的工作安排，甲方在完成现场证据保全后，须将船房交付乙方拆除。交付拆除期间及之后，甲方与严强、严强与刘镜源等人之间的纠纷由甲方承担相应法律责任，涉及到的民事纠纷与乙方无关。乙方在本协议签订后，即按工程要求对船房进行拆除。乙方在具体组织拆除时，应按甲方要求对房内可移动、拆除的家具家电等设备设施予以保护，并将拆除中移出的设施设备运送到甲方选定的仓库里移交甲方保管……。三、乙方配合甲方做好与承租人、次承租人的诉讼相关工作。甲方配合乙方做好拆除及物品搬移过程中的相关工作，承担相应的责任……”。被告发布的《关于依法拆除滨江公园营业用房船房的新闻通稿》载明：“按照市、区政府工作安排和被告与滨江公园营业用房船房产权所属方宜投集团签订的《中坝滨江公园营业用房船房交付拆除协议》，经翠屏区人民政府批准，2019年4月30日，被告牵头对位于项目A区核心区域的滨江公园营业用房船房实施拆除。鉴于宜投集团与滨江公园营业用房船房承租人、次承租人存在合同纠纷且已进入司法程序，次承租人多次以无理要求阻止相关部门依法拆除船房。为顺利推进项目建设，充分保证各方权益，拆除前对船房进行了证据保全公证，…现场拆除期间，船房屋内可移动、拆除的家具家电等所有物品均在公证处见证下一一登记编号并妥善保管。…”原告认为被告的拆除行为侵害了其合法权益，诉来本院。 另查明，2018年10月30日本院受理宜投集团与严强房屋租赁合同纠纷一案，宜投集团因翠屏区滨江公园市政园林设施提升改造建设项目要求解除房屋租赁合同，严强诉求退还房屋租金与履约保证金。该案审理期间，刘镜源作为有独立请求权第三人参加诉讼，要求宜投集团与严强共同赔偿损失。2019年1月22日，本院作出（2018）川1502民初8291号民事裁定书，认为严强与原告刘镜源签订《房屋租赁协议》约定该协议的纠纷管辖为宜宾市仲裁委员会，本院对刘镜源提起的纠纷不具有管辖权，裁定驳回第三人刘镜源的起诉。2019年7月10日，本院对该案作出（2018）川1502民初8291号民事判决书。该判决认为宜投集团也诉请解除双方签订的租赁协议，严强对解除协议不持异议，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款规定，上述租赁协议自诉状副本送达严强之日即2018年11月14日解除。判决：宜投集团向严强退还剩余房屋租金、支付资金占用利息以及退还履约保证金。该判决已发生法律效力。 本院认为，本案争议焦点一，涉案拆除行为是否是国有土地上房屋征收与补偿过程中发生的行为。涉案中坝滨江公园营业用房船房经宜宾市规划和建设局用地确认为公园绿地的经营性用房，按非固定、非永久性构筑物予以规划确认；并经政府批准，由宜投集团负责日常管理和经营。因此，涉案营业性用房系政府所有的国有资产，不是国有土地上单位或个人所有的房屋。涉案营业性用房的拆除系政府对自己资产的管理行为，没有发生房屋征收行为，被告市政园林局支付1200万元给宜投集团，系政府管理和建设国有资产的行为，而非行政征收补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿”，该条例规范的范围是“国有土地上单位、个人的房屋”的征收与补偿，故涉案营业性用房不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。涉案拆除行为无须按《国有土地上房屋征收与补偿条例》和四川省相关规定履行征收补偿程序，不是国有土地上房屋征收与补偿过程中发生的行为。争议焦点二，涉案拆除行为是否系行政行为，原告刘镜源与宜投集团系宜投集团在管理、经营国有资产中的房屋租赁合同关系，并非行政管理关系。原告因房屋租赁未与宜投集团达成腾退房屋的协议，属于民事纠纷。涉案营业性用房由房屋管理人宜投集团交付项目建设者被告市政园林局拆除，交付后进行的拆除行为不是行政行为。宜投集团在交付房屋前，有义务负责与房屋承租人解除房屋租赁关系。即使被诉拆除房屋行为造成承租人即原告的经营损失、房屋装修损失和屋内物品损失，也应按照双方签订的房屋租赁合同以及相应法律的规定，各方承担相应民事责任。原告所诉称的未取得房屋征收补偿就被强行拆除的事实属于解除房屋租赁关系的民事纠纷，不是行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项的规定，裁定如下： 驳回原告刘镜源的起诉。 预交案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长 陶 刚 人民陪审员 李 奕 人民陪审员 付桂珍 二〇二〇年二月二十五日 法官 助理 刘婷婷 书 记 员 杨 凤