广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1506号上诉人（原审原告）：吴耀坤，男，1952年1月8日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市***********，统一社会信用代码114***********467Y。法定代表人：梁战文，镇长。委托代理人：梁子媚，中山市港口镇人民政府工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人吴耀坤因与被上诉人中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）行政强制、行政赔偿纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初701号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年12月10日，吴耀坤取得由中山市人民政府核发的中府临字（1992）第19****、110*****号临时用地证，将座落港口镇穗九队属于集体所有的土地给吴耀坤临时使用，土地使用期限：1992年12月8日至1994年12月7日，土地四：东：空地，南：浅水湖，西：梁锦兴、梁泰兴住宅，北：众路。吴耀坤在上述土地上出资建设房屋，但未取得行政机关的用地审批手续和建设工程规划许可。2018年9月20日，中共中山市委印发《中共中山市委、中山市人民政府关于印发〈中山市******振兴战略实施方案〉的通知》（中山发[2018]15号），2018年11月2日，市委实施乡村振兴战略领导小组印发《关于印发〈中山市****环境整治攻坚行动方案〉的通知》（中委农工办[2018]88号），港口镇政府根据上述通知的要求，在辖区内开展以“三清三拆三整治”为重点的整治攻坚行动，重点整治拆除占用河道的违法乱搭乱建的构筑物。2018年11月12日，港口镇政府办公室向辖区的村（居）民发出《关于开展农村人居环境整治攻坚行动致全镇人民的一封信》，表明“将从2018年11月至2018年12月底，集中力量，重点整治拆除占用河道的违法乱建的构筑物。”2019年１月7日，港口镇西街社区居民委员会向社区居民发出《关于河涌违法建筑自拆及青苗搬迁的通知》，该通知书载明“于2019年1月7日至2019年1月22日进行河涌违法建筑自拆及青苗搬迁。此前，政府及社区已派驻工作组将居民河涌违法建筑自拆的现状物进行丈量，丈量数据已显示在河涌违法建筑自拆人工补助表上。补助费用要居民签名确认后为准，…….”吴耀坤拒绝在《港口镇西街社区人居环境专项整治自拆补助协议书》上签名。2019年1月26日，港口镇政府对吴耀坤的上述房屋组织实施强制拆除。吴耀坤不服，诉至原审法院，请求：1.确认港口镇政府拆除吴耀坤位于广东省中山市*********之一房屋的行为违法；2.港口镇政府向吴耀坤赔偿房屋价值损失1776330元。原审法院又查明，2019年4月23日，港口镇西街社区居民委员会出具《关于吴耀坤被拆除房屋的情况说明》，该说明载明“吴耀坤位于港口镇**街22号对面有一间房屋（已被拆除），该房屋用地由吴耀坤于1992年向国土部门申请的临时用地，使用期限为1992年12月8日至1994年12月7日，共两年。在使用期间吴耀坤在该用地上建有一间平房，作为临时使用，其后没有向生产小组及社区申请正式集体建设用地使用证，吴耀坤于2013年将该平房自行拆除，重新兴建一间两层框架结构的房屋，面积为99.75平方米。2019年1月25日港口镇开展‘三清三拆三整治’行动时将吴耀坤位于港口镇**街22号对面房屋拆除。”2019年4月24日，中山市城乡规划局港口分局出具《关于沙敦街22号对开建筑的规划报建情况回复》，载明“经查询中山市******对开建筑自我分局2012年成立以来未办理过相关规划报建申请。”原审法院认为，本案系政府行政强制及要求行政赔偿纠纷。根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、港口镇政府强制拆除涉案房屋的行为是否合法；二、港口镇政府是否应赔偿吴耀坤所主张的房屋价值损失？关于焦点一，港口镇政府实施强制拆除涉案房屋的行为是否合法。本案中，吴耀坤存在未办理用地审批手续（临时用地证，已过期）和未取得建设工程规划许可即已建设涉案房屋的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，港口镇政府对吴耀坤违法建设房屋的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，港口镇政府并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明港口镇政府有作出强制拆除的职权以及履行法律规定的程序，即港口镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。因此，港口镇政府对吴耀坤的涉案房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。对于吴耀坤要求确认港口镇政府于2019年1月26日对涉案房屋实施强制拆除行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。关于焦点二，港口镇政府是否应赔偿吴耀坤所主张的房屋价值损失。吴耀坤主张涉案被强制拆除的房屋价值损失为1776330元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十二条第三款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，吴耀坤建设涉案房屋既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案房屋所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。因此，即使港口镇政府实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对吴耀坤违法建设房屋的价值损失，港口镇政府并不负有赔偿义务。综上所述，吴耀坤要求确认港口镇政府强制拆除其涉案房屋的行政强制行为违法，理据充分，原审法院予以支持。对于吴耀坤提出涉案强制拆除行为造成其房屋价值损失请求赔偿的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认港口镇政府于2019年1月26日对吴耀坤位于中山市*********对面的房屋予以强制拆除的行为违法；二、驳回吴耀坤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由港口镇政府负担。上诉人吴耀坤不服上述判决，向本院上诉称：一、原审法院查明事实不清，吴耀坤拥有涉案房屋的产权，未领取房产证不等于违法建筑，按照国土资发[2016]191号《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》：”...宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记"之规定，涉案房屋未依法确权登记是港口镇政府未履行法定职责的原因，没有证据显示涉案房屋属于违章建筑，且涉案房屋不属于不予赔偿的情形；二、原审法院适用法律错误，涉案房屋建设时间早于相关法律实施时间，本案不适用《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城乡规划法》；三、原审法院程序违法，其认定涉案建筑为违法建筑超越了职权。请求二审人民法院：一、判决维持（2019）粤2071行初701号行政判决主文第一项；二、判决撤销（2019）粤2071行初701号行政判决主文第二项；三、判决港口镇政府向吴耀坤赔偿位于广东省中山市**********屋对开房屋的房屋价值损失1776330元。被上诉人港口镇政府辩称：一、涉案房屋所在土地吴耀坤仅拥有临时用地权益，期限为1992年12月8日至1994年12月7日，吴耀坤原审时提交的相关施工许可证等证据均是其目前居住的房屋的报建资料和房屋所有权证书，该房屋并未被拆除，与本案被拆除的房屋无关；二、即便国土资发[2016]191号《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》的规定，也需“新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的”才能补办手续，涉案房屋不符合相关规定；三、涉案房屋不存在征收的问题，无涉征收事项；四、按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定吴耀坤应对自己的财产权益属于合法权益进行举证，且其主张的赔偿金额没有法律依据。请求二审人民法院维持判决驳回其上诉。本院经审理查明，除“吴耀坤未取得行政机关的用地审批手续和建设工程规划许可”外，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明：本案所涉1992年12月10日中山市人民政府颁发的中府临字（1992）第19****、110*****号临时用地证为集体建设用地。吴耀坤提交的证据显示：1992年1月15日，中山市人民政府向吴耀坤颁发了中集建（1992）字第19*****、11*****号集体土地建设用地使用证，用途为：住宅。2019年11月28日，本院调查时，吴耀坤一方陈述：港口镇政府拆除的房屋为两层框架结构的房屋，建设于2011年，未取得建设工程规划许可。2019年11月28日，本院调查时，港口镇政府陈述：对原审法院认定涉案行为违法，我方表示尊重。本院认为，本案为行政强制、行政赔偿纠纷，原审法院已对港口镇政府于2019年1月26日对吴耀坤位于中山市*********对面的房屋予以强制拆除的行为违法作了充分、明确的阐述，且吴耀坤、港口镇政府均对此没有异议，对于涉案行政行为的违法性本院不再赘述，本案的争议焦点为：港口镇政府是否需因上述违法行为对吴耀坤承担赔偿责任。就上述争议焦点，本院认为，按现行法律之规定，建筑物的原始取得，是用地批准文件、用地规划许可、建设工程规划许可等系列许可实施的结果，与之相关法律的实施后，建筑物原始取得应具有相关许可。依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年修改）第三十三条：“...在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还..."之规定，吴耀坤合法使用涉案土地附有期限，即使用期限为1992年12月8日至1994年12月7日。按吴耀坤之陈述，2011年，吴耀坤拆除旧有房屋修建涉案两层框架结构的房屋时，其持有的中府临字（1992）第19****、110****号临时用地证已经超过临时使用土地期限，吴耀坤亦未取得相关建设工程规划许可，涉案两层框架结构的房屋未取得用地批准文件，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，原审法院认定其属于违章建筑符合法律规定。港口镇政府虽然违反法律规定，违法实施了强制拆除行为，但其行为并未给吴耀坤的合法权益造成损失，原审法院据此驳回吴耀坤房屋价值损失1776330元的赔偿请求，符合法律规定，本院依法予以维持。综上所述，吴耀坤的上诉理由不成立，对其上诉主张本院依法不予支持。原审判决查明事实清楚，处理结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴耀坤负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年二月六日书记员  李海珠本判决所适用的法律、法规：1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。