安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1484号上诉人（一审原告）朱红莲，女，1966年6月1日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。委托代理人李祖斌，安徽祖庭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号，统一社会信用代码00301238-1。法定代表人李声啟，该区区长。委托代理人徐宗保，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。上诉人朱红莲因诉芜湖市镜湖区人民政府（简称镜湖区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。朱红莲向一审法院起诉称，2019年2月11日，镜湖区政府发布房屋征收决定公告，将其房屋纳入征收范围。《房屋征收决定》（2019年第1号）依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》），而其房屋所在地块的性质为集体土地，镜湖区政府的征收补偿方案对其房屋不适用。集体土地转为国有土地必须经过征收程序，对被征收人依法给予足额补偿，镜湖区政府未经省级以上人民政府批准，对集体土地上房屋进行征收，违反法律规定。请求撤销《房屋征收决定》（2019年第1号）。一审法院经审理查明，镜湖区政府于2019年2月11日作出《房屋征收决定》（2019年第1号），项目名称为公交公司棚户区改造三期项目，征收范围东至公交公司自然巷，西至滨江翠竹苑，南至轮渡路，北至保兴垾，房屋征收部门为镜湖区住房和城乡建设委员会，项目征收目的为棚户区改造。朱红莲的房屋位于该征收范围内。朱红莲对该征收决定不服，认为其房屋地块性质应为集体土地，故应按照《中华人民共和国土地管理法》等规定予以安置补偿，遂提起诉讼。一审法院认为，本案争议焦点为镜湖区政府作出的2019年第1号房屋征收决定是否符合法律规定，应否予以撤销。关于镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《条例》第八条第（二）项、第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。根据镜湖区政府提交的证据，可以综合认定被诉房屋征收决定系针对镜湖区公交公司改造项目作出，属于棚改项目。镜湖区政府组织实施本次房屋征收行为系为了改善居民居住条件、优化城市环境，符合公共利益需要。关于镜湖区政府作出被诉房屋所在区域的征收决定是否符合《条例》规定的相关规划和计划。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。镜湖区政府提供的《镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《镜湖区第十七届人民代表大会第二次会议关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年经济计划的决议》《关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》、镜政秘〔2018〕129号《关于印发2018年棚户区改造房屋征收计划的通知》均证明公交公司三期棚改项目已纳入了镜湖区国民经济和社会发展年度规划和年度计划。芜湖市国土资源局出具了《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合土地利用总体规划的说明》和芜湖市城乡规划局出具《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合城乡规划和专项规划的说明》，芜湖市国土资源局和芜湖市规划局属于主管相关规划工作的职能部门，其审查意见能证明公交公司棚户区改造三期项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。关于镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。镜湖区政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2019年1月3日，镜湖区房屋征收办公室作出《公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并在该区政府网站及现场张贴公布，征求公众意见，公示期30日。因未收到修改意见故未公布征求意见和修改情况。该程序基本符合上述规定。关于作出房屋征收决定前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，镜湖区政府提供的《资信证明》，虽可证明涉案征收项目的征收补偿费用已专户存储，但费用数额不详，不够规范。但结合涉案征收项目涉及约360户，目前仅6户未签订协议，对已签订协议的被征收人已进行了安置或补偿的实际情况，可以认定涉案项目的房屋征收补偿费用已经基本到位，不影响朱红莲取得补偿的权利。此外，有关社会稳定风险评估等其他程序并无不当。关于朱红莲提出其土地性质为集体土地，故应按照集体土地上房屋征收与补偿标准对其进行补偿安置。依据镜湖区政府提供的相关证据可以证明2002年涉案地块土地性质已经转为国有，涉案地块境内的全部村民已经转为城市居民。且城镇居民所有的国有土地上的房屋征收补偿标准一般情况下高于集体土地上补偿标准，故朱红莲的主张对其房屋补偿受益不利，无诉讼利益。关于涉案地块有无依法进行集体土地征收补偿安置则不属于本案审理范围。综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，镜湖区政府作出的《房屋征收决定》（2019年第1号）符合《条例》的相关规定，程序合法，应予支持。朱红莲的诉讼请求于法无据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱红莲的诉讼请求。朱红莲上诉称，1、案涉房屋所在土地性质原属于集体所有。2、芜湖市自然资源和规划局（原芜湖市国土资源局）未经法定征收程序，擅自将原属于XX行政村所有的集体土地转为国有土地的行为违法。3、芜湖市人民政府芜政秘（2001）100号文件将XX行政村撤销，进行“农转非”，属于擅自通过“村改居”方式将农民集体所有土地转为国有土地，是违法行为。4、本案属于征收决定纠纷，应审查征收决定的事实依据。芜湖市人民政府芜政秘（2001）100号文件和芜湖市国土资源局芜土［2002］39号文件认定案涉房屋所占土地属于国家所有，但该两份文件因违反法律规定而无效，故案涉房屋所在土地仍属集体所有。镜湖区政府以国有土地上房屋征收方式对案涉房屋进行征收，缺乏事实依据，依法应予撤销。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求依法予以撤销，并改判撤销2019年第1号房屋征收决定。镜湖区政府未向本院提交书面答辩意见。镜湖区政府一审中向法庭提交了以下几组证据：第一组：1、《房屋征收决定公告》（2019年第1号）、《房屋征收决定》（2019年第1号）；2、《公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案》；3、征收范围规划红线图；4、照片；5、政府网站公告截图，以上证据证明涉案房屋征收决定、补偿方案、征收范围及公告情况。第二组：1、房地产估价报告；2、镜湖区2018年国有土地上房屋征收项目征收补偿方案论证会会议纪要；3、征收补偿方案（征求意见稿）在政府网站公示截图；4、征收补偿方案（征求意见稿）在现场公示照片；5、《关于〈公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公开征求意见情况及修改情况的公示》；6、征求意见及修改情况在政府网站公示截图，以上证据证明预评估价格的依据，征收补偿方案经论证、征求公众意见及修改情况。第三组：1、《镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；2、《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合土地利用总体规划的说明》；3、《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合城乡规划和专项规划的说明》；4、《镜湖区第十七届人民代表大会第二次会议关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年经济计划的决议》；5、《关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》；6、镜湖区政府第17号常务会议纪要；7、镜政秘〔2018〕129号《关于印发2018年棚户区改造房屋征收计划的通知》；8、资信证明；9、社会稳定风险评估报告，以上证据证明涉案房屋征收决定依据合法。第四组：1、芜湖市人民政府文件处理标签；2、芜湖市国土资源局芜土［2002］39号《关于依法将市镜湖、新芜、马塘区境内部分零星集体所有土地收为国有的请示》；3、芜新国用（2004）第X号国有土地使用证；4、房地权芜新芜区第Y号房地产权证，以上证据证明涉案房屋征收地块的土地性质为国有。镜湖区政府一审中向法庭提交了以下依据：《条例》及芜湖市人民政府芜政〔2011〕40号《关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例有关问题的通知》。朱红莲一审中向法庭提交了以下证据：1、土地登记档案，证明其房屋所占土地为集体土地。2、芜湖市政务公开领导小组办公室作出的〔2019〕第19号《政府信息公开答复书》，证明芜湖市人民政府对其房屋所在的集体土地未依法定程序征收，无集体土地批文。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，《镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确载明要推进棚户区和老城区改造。2017年12月13日，镜湖区第十七届人民代表大会第二次会议关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年经济计划的决议通过了《关于镜湖区2017年经济计划执行情况和2018年经济计划草案的报告》，该报告载明要加快棚户区改造步伐，完成公交公司棚改三期等6个地块的棚改工作。2018年6月29日，经政府第17次常务会议讨论决定，镜湖区政府下发镜政秘〔2018〕129号《关于印发2018年棚户区改造房屋征收计划的通知》，涉案公交公司棚户区改造三期项目被纳入2018年棚户区改造房屋征收计划之中。2019年1月30日，芜湖市国土资源局和芜湖市城乡规划局分别出具《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合土地利用总体规划的说明》《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合城乡规划和专项规划的说明》，载明涉案公交公司棚户区改造三期征收项目符合芜湖市土地利用总体规划（2006－2020年）、芜湖市城乡规划和专项规划。2018年6月26日，镜湖区房屋征收与补偿工作领导组召开了2018年国有土地上房屋征收项目征收补偿方案论证会议，对公交公司三期项目征收补偿方案（征求意见稿）进行论证。2019年1月3日，镜湖区政府在其政府网站及征收范围内公告《公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求被征收人对该补偿方案（征求意见稿）的修改意见。同年1月，镜湖区政府作出《社会稳定风险评估报告》。2月3日，镜湖区政府作出《关于〈公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公开征求意见情况及修改情况的公示》并予以公告。2月11日，镜湖区政府作出《房屋征收决定》（2019年第1号）。同日，镜湖区政府作出《房屋征收决定公告》（2019年第1号），随附公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案和规划红线图。本院再查明，2002年5月15日，芜湖市国土资源局向芜湖市人民政府提交芜土［2002］39号《关于依法将市镜湖、新芜、马塘区境内部分零星集体所有土地收为国有的请示》，认为镜湖、新芜两区境内剩余的零星集体土地已全部融入城区，马塘区的爱国、铁桥两个行政村境内的集体土地也变成了城市用地，市公安局已为上述境内的农业人口全部办理了“农转非”手续，鉴于镜湖区所辖赭山、高垄、新建、杨场四个行政村，新芜区所辖弋矶山、卜家山、龙桥、香店、棠桥五个行政村，马塘村所辖爱国、铁桥两个行政村的农村集体经济组织已不存在，其原来的农民宅基地相应也应随“农转非”改变为国有土地，请示今后对上述范围内的土地均按国有土地进行管理。同年6月3日，芜湖市人民政府批示同意。朱红莲房屋所占土地在上述请示范围内。本院认为，根据一审判决情况和双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点有四：一、朱红莲被征房屋所占土地的性质如何认定；二、镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益的需要；三、被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划；四、镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。关于焦点一。朱红莲主张其被征收房屋所占土地为集体土地，并提交了芜新集用（九七）字第Z号集体土地使用证予以佐证，而镜湖区政府认为涉案土地已转化为国有，并提交了芜湖市国土资源局芜地[2002]39号《关于依法将市镜湖、新芜、马塘区境内部分零星集体所有土地收为国有的请示》及芜湖市人民政府文件处理标签。故双方争议的核心在于涉案土地是否已由集体土地转化为国有土地。根据芜湖市国土资源局芜地[2002]39号请示，该请示所涉范围内的农业人口已全部办理了“农转非”手续，转为城市居民，对这一事实，朱红莲并未提出异议。1998年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”根据该条规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民即“农转非”的，原属于集体经济组织的土地转化为国家所有。至于是否还需履行征地程序或其他程序，当时的法律、法规并未作出明确规定。正因为如此，在一段时间内，我国各地在集体经济组织成员整体“农转非”后，对于相应的集体土地是否需要另行征收，认识不一，做法多样。为此，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合颁发了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号），对该问题作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施。因此，自2005年3月4日起，即使农村集体经济组织成员随土地征收已经“农转非”，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地仍需经过征收程序方能转化为国有土地。本案中，芜湖市人民政府2002年6月同意芜湖市国土资源局将请示范围内的土地收为国有，系在该行政解释公布之前作出的，并不适用该行政解释；且根据镜湖区政府一审中提交的国有土地使用证和房产证，镜湖区政府及相关职能部门在该行政解释公布之前，已对请示范围内的土地按国有土地进行管理。因此，不宜以当时未经征收程序为由否定土地性质已转化为国有。至于芜湖市人民政府以芜政秘[2001]号文件进行“农转非”是否合法，不属于本案审查范围。关于焦点二。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对公交公司棚户区改造项目作出，而该区域因基础设施简陋已被纳入镜湖区2018年棚户区改造房屋征收计划中。临泉县人民政府组织实施本次房屋征收行为，系为了改善城市环境和居民居住、生活、生产环境，符合公共利益的需要。关于焦点三。根据《条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，镜湖区政府提交的《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合土地利用总体规划的说明》《关于镜湖区公交公司棚户区改造三期项目符合城乡规划和专项规划的说明》能够证明，镜湖区政府在作出房屋征收决定前，就此次征收涉及的建设活动是否符合上述规划征求了有关行政机关的意见，芜湖市国土资源局、芜湖市城乡规划局分别出具意见称涉案棚户区改造项目涉及的建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。上述行政机关分别系主管相应规划工作的职能部门，其审查意见能证明涉案公交公司棚户区改造三期项目符合相关规划要求。镜湖区政府提交的镜政秘〔2018〕129号《关于印发2018年棚户区改造房屋征收计划的通知》《关于镜湖区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》以及《镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，能够证明被诉房屋征收决定所涉建设活动符合国民经济和社会发展规划、计划。关于焦点四。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，镜湖区政府提供的《镜湖区2018年国有土地上房屋征收项目征收补偿方案论证会会议纪要》《公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《关于〈公交公司棚户区改造三期项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公开征求意见情况及修改情况的公示》《社会稳定风险评估报告》《资信证明》《房屋征收决定公告》等证据能够证明镜湖区政府作出被诉房屋征收决定时履行了条例规定的主要程序。镜湖区政府提供的《资信证明》虽存在不规范之处，但事实上并不影响被征收人及时足额获得补偿，一审法院对此业已指出，本院予以确认。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。朱红莲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人朱红莲负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月二十六日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。