黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申563号再审申请人（一审原告、二审上诉人）栾克全。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张桂珍。再审申请人（一审原告、二审上诉人）王长安。再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨共同委托代理人栾克让。被申请人（一审被告、二审被上诉人）漠河市北极镇人民政府（原漠河县北极镇人民政府），住所地漠河市北极镇。法定代表人李满意，该镇镇长。委托代理人陈健，该镇政府工作人员。委托代理人李国栋，该镇政府法律顾问。再审申请人栾克让、栾克全、张桂珍、王长安因诉漠河市北极镇人民政府（下称北极镇政府）行政征收费分配纠纷一案，不服大兴安岭地区中级人民法院（2018）黑27行终20号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年12月12日对申请人暨共同委托代理人栾克让，被申请人北极镇政府的委托代理人陈健、李国栋进行了询问。本案现已审查终结。2011年5月，为加快北极村的基础设施建设，北极镇政府按照撤乡设镇工作要求，计划征用北极村已有全部土地。2011年9月经北极村新街基全体成员同意北极镇政府征用三道河子江边的马饲料地，北极镇政府与该队的每户村民签订了《占地补偿协议》，其中有栾克让、栾克全、张桂珍、王长安，在占地补偿款发放前，北极镇政府公示了土地征用明细，公示期间北极村新街基有村民向北极镇政府提出了异议。北极镇政府经审查研究决定中止了对有栾克让、栾克全、张桂珍、王长安的占地补偿款363945.96元的下发。2012年6月4日，栾克让、栾克全、张桂珍、王长安对北极镇政府没有兑现被征收土地补偿款的事项向漠河县人民政府提出行政复议申请。2012年7月27日漠河县人民政府作出复议决定，责令北极镇政府在查清争议土地承包经营权属后，将占地补偿款支付到土地承包权人手中。2012年9月26日，北极镇委员会全体会议决定：三道河子土地争议补偿款363945.96元应归62户马户平均分配，每户应分得款额为5870.09元，其中三户未主张自己的权利，不在此次分配发放之列。栾克让、栾克全、张桂珍、王长安对此决定不服，向法院提起行政诉讼。2014年10月30日，漠河县人民法院作出（2014）漠行初字第1号行政判决书，撤销北极镇政府委员会全体会议于2012年9月26日作出的对三道河子争议土地补偿款分配决定。2015年11月2日，北极村新街基村民会议表决，新街基马饲料地的征地补偿款分配方案为按有马户平均分配。栾克让、栾克全、张桂珍、王长安诉至法院请求：1.判令北极镇政府兑现《占地补偿协议》，给付补偿款363945.96元；2.判决北极镇政府违法侵权，并赔偿侵权造成的一切损失。一审法院认为，栾克全、栾克让、张桂珍、王长安虽然与北极镇政府签订了《占地补偿协议》，但北极镇政府在法院作出（2014）漠行初字第1号行政判决撤销北极镇政府委员会全体会议于2012年9月26日作出的对三道河子争议土地补偿款分配决定后，对北极村村民委员会的工作给予指导、支持和帮助下，召开了北极村新街基村民会议，会议对新街基马饲料地的征地款分配方案重新作出表决，表决结果新街基马饲料地的征地款分配方案为按有马户平均分配，因栾克全、栾克让、张桂珍、王长安不在此列，故扣留的征地补偿款363945.96元不属于栾克全、栾克让、张桂珍、王长安所有，由按有马户平均分配。该征地补偿款是由北极村民委员会依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部进行的分配。行政机关作出行政行为应以明确的法律授权为前提和基础，法无授权即禁止。北极镇政府与被征收土地村民直接签订《占地补偿协议》确定补偿数额超越法定职权，应为无效协议。因此，栾克全、栾克让、张桂珍、王长安要求北极镇政府给付征地补偿款363945.96元的诉讼请求理由不成立。栾克全、栾克让、张桂珍、王长安诉请的经济损失，无事实依据和法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回栾克全、栾克让、张桂珍、王长安的诉讼请求。二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查，被征收土地是非承包地即农村集体公用地。二审法院认为，本案是农村集体经济组织成员主张土地征收补偿费请求权的问题。焦点问题有三：1.政府签订《占地补偿协议》行为合法性问题；2.侵权损失赔偿问题；3.土地征收补偿费请求权的解决途径问题。第一，政府签订《占地补偿协议》行为违法。农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有。征地补偿费用分配，属于农村集体经济组织自治范围。2011年9月23日，北极镇政府与栾克全、栾克让、张桂珍、王长安签订的《占地补偿协议》属于超越法定职权，北极镇政府的行为属于违法行政行为，签订的《占地补偿协议》应认定无效。因此，栾克全、栾克让、张桂珍、王长安要求北极镇政府给付土地补偿款的上诉理由无法律和事实依据。第二，侵权损失赔偿问题。北极镇政府与栾克全、栾克让、张桂珍、王长安签订的《占地补偿协议》属于超越法定职权。但北极镇政府超越职权行政行为未对栾克全、栾克让、张桂珍、王长安的财产造成损失。因此栾克全、栾克让、张桂珍、王长安请求判令北极镇政府给予四户占地补偿协议363945.96元的请求不能得到支持。第三，土地征收补偿费请求权的解决途径问题。本案征收的土地不是承包地而是农村集体公用地，征收的法律关系主体是政府和土地所有权人集体经济组织。栾克让等村民均未实际取得土地承包经营权，不是行政征收行为的相对人。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事纠纷。只有承包地被征收的情况下，补偿费用分配纠纷由人民法院按照民事案件受理。案涉征收的土地不是承包地而是农村集体公用地，不能进行民事诉讼程序。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。栾克让等人对土地补偿费分配问题不服，应当向有关行政主管部门申请解决。综上，一审法院认定北极镇政府与被征收土地北极村村民直接签订占地补偿协议、确定补偿数额超越法定职权应为无效协议认定正确；对栾克让等人要求给付补偿款的诉讼请求不予支持正确；对栾克让等人要求赔偿经济损失的诉讼请求因无事实依据不予支持亦无不当。栾克全、栾克让、张桂珍、王长安上诉无理，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。栾克全、栾克让、张桂珍、王长安申请再审称，其四户系合法取得2011年9月23日三道河子占地补偿协议，但北极镇政府至今不兑现补偿款，请求撤销一、二审判决，支持其一审诉讼请求。北极镇政府答辩称，该镇政府与村民签订的补偿协议已被法院撤销，不具有效力。被征收的是三道河马饲料地，该地未承包到户，属村集体所有，根据村委会组织法和物权法的规定，土地补偿款由村集体决定分配，该镇政府无权干涉。2015年11月2日，全体村民做出补偿款分配决定并予以公告。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回栾克让等人的再审申请。本院认为，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有。本案征收的土地不是承包地而是农村集体公用地，征收的法律关系主体是政府和土地所有权人集体经济组织。栾克让等村民均未实际取得土地承包经营权，不是行政征收的相对人。2011年9月23日，北极镇政府直接与非土地所有权人签订的《占地补偿协议》属于超越法定职权，北极镇政府的行为属于违法行政行为，原审判决认定北极镇政府与栾克全、栾克让、张桂珍、王长安签订的《占地补偿协议》无效并无不当。征地补偿费用分配，属于农村集体经济组织自治范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”。本案中北极村民委员会依照上述法律规定，对该非承包地征地补偿款，经过民主议定程序决定在本集体经济组织内部进行分配补偿款的方案，并无不当。一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。栾克全、栾克让、张桂珍、王长安申请再审的请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，栾克全、栾克让、张桂珍、王长安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回栾克全、栾克让、张桂珍、王长安的再审申请。审判长 李  刚审判员 张 云 强审判员 皇甫延玉二〇二〇年二月十三日法官助理郭婧书记员潘薇