广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4812号上诉人（原审原告）：佛山市南海区桦霖家具制造厂，经营场所佛山市南海区九江镇沙头工业园A区D3-3地块。负责人：陈国兴，总经理。委托代理人：陈惠娟，广东循理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市生态环境局，住所地广东省佛山市禅城区******。法定代表人：杨永泰，局长。被上诉人（原审被告）：广东省生态环境厅，住所地广东省广州市天河区********。法定代表人：鲁修禄，厅长。上诉人佛山市南海区桦霖家具制造厂（以下简称桦霖家具厂）因诉被上诉人佛山市生态环境局、广东省生态环境厅行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1757号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告桦霖家具厂是经工商行政管理部门核准登记成立的个人独资企业，经营场所为佛山市南海区九江镇沙头工业园A区D3-3地块，经营范围为板式家具、实木家具、沙发、加工、产销。2017年3月8日，原告桦霖家具厂取得编号为440605-2014-000257《排污许可证》，有效期限为2017年3月8日至2019年3月7日，该许可证载明其废气治理设施处理能力为采用水喷淋+活性炭吸附工艺的处理设施三套，处理能力为54000立方米/小时。2017年9月13日，原佛山市环境保护局（以下简称佛山环保局）前往原告桦霖家具厂经营场所进行现场检查，发现原告存在底漆、面漆（哑光、修色）各配套有机废气治理设施1套，生产过程中产生的有机废气经水帘和袋式活性炭处理后外排，袋式活性炭上和集气房内油漆渣积尘严重，显示很久时间没有更换，底漆工序的集气房上房有缝隙，生产过程中产生的有机废气部分直接外排；木料开料工序产生的粉尘收集不完善，木屑收集房没有水喷淋，跑漏严重，部分木屑粉尘经排风扇外排；建设木材烘干房3个（5个炉口，使用木材和自产的边角料为燃料）；危废储存场所设置在厂区外公路，未进行全封闭等情况。被告对现场进行拍照、录像取证，并在厂长陈东配合检查下，制作了《现场检查笔录》，陈东对笔录签名予以确认。2017年9月14日，原告桦霖家具厂委托陈东前往佛山环保局接受调查询问，陈东再次确认该厂在2017年9月13日检查时存在的问题。2017年9月18日，佛山市环保局向原告送达《责令改正违法行为决定书》（佛环违改字〔2017〕62号），告知原告存在的违法行为、违反的相关法律规定，责令原告改正违法行为，若原告拒不改正将启动按日连续处罚及享有的权利义务。同日，佛山环保局对原告的违法行为进行立案。2017年9月25日佛山环保局再次前往原告桦霖家具厂经营场所对该厂整改情况进行复查，发现其废气治理设施正在整改，烘干炉正在使用，木工工序粉尘收集治理设施未完成整改，部分油漆桶仍然露天堆放等情况。佛山环保局当场要求原告立即停止烘干炉、木工工序的生产使用并规范贮存危险废物。2018年1月29日佛山环保局对原告作出《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕9号），对原告实施的部分底漆废气、开料粉尘直排，危险废物混杂在非危险废物中，未经环保部门批准擅自建设3个烘干房，产生废气直排超出排污许可证规定的环境违法行为，共处罚款38.09万元。佛山环保局经召开案件集体审议会议后，于2018年6月13日向原告作出《佛山市环境保护局撤销行政处罚决定书》（佛环撤罚字〔2018〕1号），以存在部分认定有误为由，决定撤销《行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕9号）。2018年7月23日，佛山环保局就原告案涉的环境违法行为召开案件集体审议会议，并于2018年7月25日向原告作出《佛山市环境保护局行政处罚听证告知书》（佛环听告字〔2018〕32号），告知原告其存在的环境违法行为、违反的法律规定、拟作出罚款27万元的处罚，并告知原告有权陈述、申辩，要求听证。原告收到该告知书后向佛山环保局提交听证申请。佛山环保局于2018年8月16日向原告送达《佛山市环境保护局行政处罚听证通知书》（佛环听字〔2018〕19号）。2018年8月23日，佛山环保局在其官方网站发布《佛环听公〔2018〕19号佛山市环境保护局行政处罚听证公告（佛山市南海区桦霖家具制造厂）》，公告听证时间、地点等事项。2018年8月29日，佛山环保局对原告的环境违法案件举证听证会。原告在听证会进行了陈述、申辩，亦于会后提交了申辩书，主要内容为：底漆房配套的废气治理设施正常运行使用，该实施上的裂缝不是原告故意造成，没有证据证明原告偷排有机废气；没有证据证明活性炭已失效；原告的厂房已配套了中央集尘设备，被告认定产生的粉尘直排没有事实依据。佛山环保局经召开案件集体审议会议后，于2018年9月12日对原告作出《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕50号），对原告逃避监管方式排放大气污染物的行为处以罚款25万元，对原告将危险废物混入非危险废物中贮存的行为处以罚款2万元，共处罚款27万元，并于2018年9月17日向原告送达了该行政处罚决定书。原告不服，于2018年11月13日向广东省环境保护厅申请行政复议。2018年11月16日，广东省生态环境厅向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》（粤环行复〔2018〕69号），以电子公文送达方式向佛山环保局送达《提出行政复议答复通知书》。2018年11月22日，佛山环保局向被告广东省生态环境厅提交《行政复议被申请人答复书》及作出具体行政行为的证据等材料。2019年1月10日，被告广东省生态环境厅因情况复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》（粤环行复〔2018〕69号），决定延长复议审查期限30天。2019年1月30日，被告广东省生态环境厅作出《中止行政复议审查通知书》，通知原告及佛山市环境保护局因原告提出对《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》合法性审查，其已将该审查申请转送佛山市人民政府审查处理，需中止对行政复议案件的审查。2019年1月31日，被告广东省生态环境厅作出《停止执行具体行政行为通知书》，决定自2019年1月1日至行政复议决定作出前，停止执行《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕50号）。2019年3月6日，被告广东省生态环境厅作出《恢复行政复议审查通知书》（粤环行复〔2018〕69号），决定恢复审查。2019年3月6日，被告广东省生态环境厅作出《行政复议决定书》（粤环行复〔2018〕69号），决定维持佛山环保局作出的《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕50号）。佛山环保局于2019年3月6日收到该决定书，原告于2019年3月12日收到该决定书。原告仍不服，诉至原审法院。另查明，据2019年1月17日《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发的通知》，原佛山市环保局职责由新组建的佛山市生态环境局承担，不再保留佛山市环保局。据2018年10月11日《中共广东省委广东省人民政府关于印发的通知》，原广东省环境保护厅的职责由新组建的广东省生态环境厅承担，不再保留广东省环境保护厅。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，被告佛山环保局作为辖区内环境保护主管部门，具有环境保护监督管理及处罚权。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第二十条第二款规定：“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十八条第三款规定：“禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。”本案中，佛山环保局到原告处检查时，发现原告现场底漆房正在生产，废气治理设施活性炭室与集气房之间的裂缝正在排放有机废气，活性炭室活性炭已经失效，部分开料（出齿、出榫）生产设备未配套废气治理设施，产生的粉尘由风扇直排出厂房，未按要求设置危险废物储存场所，将危险废物油漆桶等混入废边料等非危险废物贮存，该检查情况由陪同检查的厂长陈东当场确认，且陈东在调查询问过程中也再次予以确认。综合被告佛山市生态环境局提供的现场检查笔录、现场照片、视频资料等证据来看，可以证明以下事实：从活性炭室与集气房之间的裂缝中排放的废气是未经过有效治理从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的；活性炭室活性炭目视可见布满油漆渣，基于活性炭通过其孔隙结构来发挥作用的原理，可以判断活性炭已失效，不能正常发挥处理作用；部分开料生产设备未配套废气治理设施，产生的粉尘由风扇吹出车间外，车间外墙和地面都布满了粉尘，粉尘收集不完善，排放到外环境的情况明显；原告未按要求设置危险废物储存场所，将危险废物油漆桶等混入废边料等非危险废物贮存。基于以上事实，可以认定原告存在以不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物环境违法行为。原告相关的申辩意见，与事实不符，原审法院不予采纳。另，原告对其将危险废物混入非危险废物贮存的事实认定无异议。综上，佛山环保局作出《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕50号）认定原告违反了上述法律规定，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第九十九条第三项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第（七）项及第二款规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款:……（七）将危险废物混入非危险废物中贮存的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；……”佛山环保局参照《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》大气污染防治法部分的序号6“通过逃避监管方式排放大气污染物，通过不正常运行防治污染设施等方式违法排放大气污染物，将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的；将部分污染物不经过处理设施，直接排放的，处以20万元以上30万元以下罚款”，固体废物污染环境防治法部分的序号19“将危险废物混入非危险废物中贮存的，混入量1吨以下的，处1万元以上3万元以下罚款”的规定，根据原告提供的书面申辩书以及查明的事实，综合考虑原告违法行为的情节，对原告共处以27万元罚款，没有超越法定处罚幅度，处罚适当。佛山环保局在撤销《佛山市环境保护局行政处罚决定书》（佛环罚字〔2018〕9号）后，依据之前检查、调查确认的事实，在作出诉争行政处罚决定之前，向原告送达了《佛山市环境保护局行政处罚听证告知书》，告知原告违法事实、违反的法律规定、拟作出的处罚及法律依据以及原告享有陈述、申辩、听证的权利，依法举行了听证，符合法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”。本案中，被告广东省生态环境厅经审查复议材料后，依照法律规定作出维持佛山环保局行政处罚的行政复议决定书，程序合法，本院予以支持。综上，原告桦霖家具厂诉请撤销行政处罚决定书和行政复议决定书，没有依据，原审法院不予支持。关于原告请求一并审查《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”鉴于原告未明确请求审查的具体条款，且未陈述该标准存在违法设定行政处罚以及与上位法相冲突的具体情形，故本院对原告的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告佛山市南海区桦霖家具制造厂的诉讼请求。上诉人桦霖家具厂不服原审判决，上诉称：一、请求一并审查规范性文件的合法性，审查的对象为规范性文件本身而非具体条款，也不需要陈述规范性文件违法的原因及具体情况。上诉人起诉请求一并审查《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》的合法性，并陈述该文件细化量化行政处罚，属于对法律规定给予行政处罚行为、种类和幅度范围内作出具体规定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第十四条的规定，不合法。原审法院不予审查，没有事实和法律依据。二、被诉行政处罚决定适用不合法的规范性文件作为依据，适用法律错误，行政复议决定亦予维持，两者均应撤销。三、被诉复议决定没有对上诉人提出一并对规范性文件进行审查的请求作出处理，程序违法。四、被诉行政处罚决定认定上诉人存在“通过逃避监管的方式排放大气污染物的行为”，没有事实依据。一是底漆房生产使用过程中，废气治理设施正常运行使用，产生的有机废气通过大气污染排放口进行排放，不存在通过逃避监管的方式排放大气污染物；二是被上诉人佛山市生态环境局无法提供足够证据证明废气治理设施裂缝有气体排放，排放的气体属于有机废气及排放量超出排放标准；三是即使认定废气治理设施存在裂缝，有气体排放，但裂缝并非上诉人故意造成，上诉人只是一时疏忽没有及时发现与维修；四是没有证据证明喷漆房废气治理设施活性炭已经失效，也没有证据证明上诉人的部分开料（出齿、出榫）生产设备未配套废气治理施设，应承担举证不能的责任；五是上诉人的生产设备均配套中央集尘设备，木屑粉尘收集后经过15m排气筒排放，且有组织及无组织排放标准均符合广东排放标准，认定上诉人的部分开料（出齿、出榫）生产设备未配套废气治理施设与事实不符。综上，请求：1、撤销一审判决、撤销被诉行政处理决定及行政复议决定，一并审查《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》的合法性；2、被上诉人承担全部诉讼费。被上诉人佛山市生态环境局二审未提交答辩意见。被上诉人广东省生态环境厅二审未提交答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉行政处罚决定及行政复议决定的合法性，原审判决已从事实根据、法律依据及程序方面作了论述，认定被诉行政处罚决定及行政复议决定并无不当。本院二审认同一审的认定，不再赘述。关于被诉行政处罚决定认定上诉人存在“通过逃避监管的方式排放大气污染物的行为”的事实依据是否充分问题。经查，被诉行政处罚决定认定上诉人存在通过逃避监管的方式排放大气污染物的事实为：底漆房正在生产，废气治理设施裂缝正在排放有机废气，喷漆房废气治理设施活性炭已经失效，部分开料（出齿、出榫）生产设备未配套废气治理设施，产生的粉尘直排。被诉处罚决定认定该事实的证据有佛山市环保局2017年9月13日现场检查笔录、现场照片、现场视频和同年9月14日询问笔录等，陪同现场检查的桦霖家具厂厂长陈东确认上述检查情况。从上述证据看：一是生产过程中从活性炭室与集气房之间的裂缝中排放的废气是未经过污染物处理设施有效治理的直接排放，废气治理设施裂缝位置显眼、存在时间较长，废气外排情况容易检查发现，上诉人作为排污主体，未及时发现并维修；二是活性炭室活性炭目视可见油漆渣积严重，显示很长时间没有更换，根据活性炭的吸附作用主要源于活性炭的孔隙结构的原理，上述活性炭已无法正常发挥吸附处理作用，且在2017年9月14日的调查询问中，上诉人的授权委托人陈述活性炭长时间未更换，已失效，上诉人事后亦未提供活性炭相关更换记录；三是木工开料工序正在生产，部分开料生产设备未配套废气治理设施，产生的粉尘收集不完善、跑漏严重，部分直接由风扇吹出车间外，车间外墙和地面都布满了粉尘，排放到外环境的情况明显。综合上述证据分析，被诉处罚决定认定前述违法事实的证据充分，前述事实符合《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条有关逃避监管方式违法排放污染物的情形的规定，认定上述事实为“通过逃避监管的方式排放大气污染物的行为”并无不当。上诉人认为被诉处罚决定认定其存在“通过逃避监管的方式排放大气污染物的行为”的事实依据不足的上诉理由，本院不予采信。关于被上诉人广东省生态环境厅、原审法院对“上诉人请求一并审查《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》的合法性”的处理是否适当问题。经查，该规范性文件属于行政处罚自由裁量权规范。被上诉人广东省生态环境厅根据《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》的相关规定以及《中华人民共和国行政复议法》第二十六条“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，……无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，……”的规定，转由佛山市环保局所在地的佛山市人民政府对其进行审查，并认可该审查机关作出的审查结论，在复议决定中进行论述认定，属于已对上诉人的相关复议请求作出了处理，并无不妥。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条的规定，人民法院附带审查规范性文件的范围，一般是被诉行政行为所依据的具体条款及相关条款。因上诉人未向原审法院明确请求审查的具体条款，且该规范性文件系佛山市环保局作为行政处罚实施机关，根据《广东省行政执法责任制条例》第十七条、《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十条的规定，对法律规定的行政处罚制定的本单位自由裁量权适用规则，属于对法律规定的处罚细化，不属于另行设定行政处罚，涉案处罚适用的自由裁量权标准，亦未超出相关法律的规定，故原审法院不予支持上诉人的该项请求，并无不当。上诉人认为被诉处罚决定适用的依据不当、原审法院不予审查其请求错误等相关上诉理由，本院亦不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人佛山市南海区桦霖家具制造厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月二十五日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪