北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初752号原告北京圣隆园林工程有限责任公司，住所地北京市朝阳区东坝乡东晓景村72号。法定代表人史贵财，总经理。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。被告北京市朝阳区东坝乡人民政府，住所地北京市朝阳区东坝乡红松园16号。法定代表人于淑杰，乡长。委托代理人阴丽霞，女，北京市朝阳区东坝乡人民政府干部。委托代理人卓云，北京市武阳律师事务所律师。原告北京圣隆园林工程有限公司（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区东坝乡人民政府（以下简称被告）强制拆除通知一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月28日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人董国女、路永强，被告委托代理人阴丽霞、卓云到庭参加。本案现已审理终结。2019年8月1日，被告以“东坝乡东晓景圣隆园林院内所有房屋”为主体作出一份《强制拆除通知书》，主要内容为：“你单位（个人）未经区县主管部门批准，在东坝乡东晓景二高速西侧圣隆园林院内所有房屋擅自新建、扩建（加盖二层及二层以上）房屋，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条等相关法律。东坝乡政府已责令你单位（个人）于2019年8月1日前将此违法建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除（整改），并清理现场遗留物，但该建筑物至今未予拆除。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条规定，经决定于2019年8月8日对你单位（个人）实施的违法建筑依法进行强制拆除，你单位（个人）须于2019年8月8日前清理违法建筑物之内各类物品，并疏散其中居住、办公的人群，接受相关部门执法。如拒不清理，由执法部门按照规定进行处理。拆除违法建筑造成的经济损失，由你单位承担。”原告诉称，2000年，原告通过招商引资方式，与北京市朝阳区东坝乡东晓景村签订《土地租赁合同》，获取290亩林地用于私人苗圃建设。同年，北京市人民政府办公厅印发市绿化隔离地区《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》的通知，依据该政策，原告租赁的地块作为绿化隔离地区用地，有3-5％的建筑用地指标。2003年，原告向被告的村镇建设土地管理办公室和东坝乡东晓景生产大队村民委员会就建设办公用房事宜提出申请。土地管理办公室和村委会作出同意建设批复。2008年，在朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会上，“东坝圣隆休闲中心项目”被准许在该地块上建设，且同时给予该项目占地面积0.9公顷、建筑面积0.8万平方米、建筑高度9米的建筑指标，并准予其先行建设。该项目在获取用地指标和建筑指标后的2008年度底建设完工。2019年8月1日，被告认定原告园内所有房屋属于违法建筑，并以《强制拆除通知书》的方式作出强制拆除的决定并送达。原告认为被告作出强制拆除决定认定事实不清，适用法律错误，且存在程序违法，应予以撤销。具体理由如下：第一，被告无权作出强制拆除的决定。涉案地块位于北京市朝阳区东坝乡，该地块早己被纳入城市规划区内。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五、第六十八条的规定，涉案该地块己被纳入城市规划区内，其上的违法建筑依法应由县政府城乡规划主管部门依法处理。如需拆除，亦应由县级以上地方人民政府责成有关部门实施。本案中，被告作出强制拆除的决定，违背了行政机关职权法定原则。第二，被告认定事实不清。其一，原告园区内的建筑符合规划，未办理手续并非原告的原因，可以通过补办手续的方式进行处理。2003年，被告村镇建设土地管理办公室和东坝乡东晓景生产大队村民委员会对原告提出的建房申请共同批复同意建设。2008年，在朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会议纪要上，同意原告在该块土地上建设“东坝圣隆休闲中心项目”，并确定由市规划委朝阳分局协调市规划委办理相关规划审批手续。会议后，原告提交了相关的规划申请所需的材料。之后多次询问办理情况，被告答复在办理中。依据《城乡规划法》第六十四的规定，可以通过改正措施（补办手续等）进行处理，强制拆除的决定违反行政执法中的“比例原则”，应当予以撤销。第三，被告适用法律错误。原告房屋有部分是在2003年前已经建成，根据“法不溯及既往”的原则，不应适用《城乡规划法》的相关规定而认定圣隆园林院内所有房屋属于违法建筑。另依据《城乡规划法》第四十一条的规定，原告院内房屋既不属于乡镇企业，也不属于公共设施，更不属于住宅，无需办理乡村建设规划许可证。原告于2003年在建房申请获得批准后建房，不存在违法行为，因此，《城乡规划法》第四十一条不适用于原告的情况。第四，被告作出的强拆决定程序违法。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告后有陈述和申辩的权利。经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告作出强制拆除决定前未按照上述法律规定履行催告程序，属程序违法。综上，现原告诉请法院判决撤销被告于2019年8月1日以强制拆除通知书的方式作出强制拆除决定的行政行为。原告在指定期限内向本院提交如下证据：1、《土地租赁合同》和《补充协议》；2、《2008年朝阳区农村地区产业项目联席会第二次会议纪要》（朝政会〔2008〕73号）；3、《申请》，证据1-3证明原告拥有合法的土地使用权并合法进行建设；4、《告知书》；5、《强制拆除通知书》，证据4-5证明被告作出的违法行政行为；6、《国务院关于北京城市总体规划的批复》（国函[2005]2号），证明北京市全市区域属于城市规划区范围；7、《政府信息公开申请表》三份及相应政府信息公开材料，证明原告各项建设都是符合规划，涉案土地属于生态景观绿地，属于城市规划区范围内。被告辩称，在程序方面，强制拆除决定不属于行政诉讼受案范围。第一，强制拆除决定未对相对人的权利义务产生实际影响。违法建设查处、拆除过程中存在着多个行政行为，依据《城乡规划法》第六十五条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十六条、第十七条的规定，对于发现己建成的乡村违法建设，完整的查处、拆除流程一般包括三个环节：乡镇人民政府作出限期拆除通知或限期改正决定；逾期不拆除或不改正的，由乡镇人民政府提前告知强制拆除决定；最后由乡镇人民政府组织强制拆除。对于违法建设行为人来说，第一个环节，即限期拆除通知或限期拆除决定直接决定违法建设的性质、处理，与相对人切身利益联系得最为密切，实际影响也最大、最直接，直接对相对人设定了不利的义务。第三个环节，即事实性强制拆除行为，如果相对人认为该行为违法，侵犯了其合法权益，也完全可以按照行政诉讼法等相关法律规定直接提起行政诉讼。但对于第二个环节，即本案所涉这类强制拆除决定的可诉性问题。即使在强制拆除决定中同样存在有关于违法建设的认定和处理意见，但只不过是对前置限期拆除行为的一种重复而己，并未给相对人设定新的权利义务。此外，对于强制拆除决定二次设定的拆除期限，实际上是一个告知和督促做法，主要目的在于督促相对人积极主动履行拆除违法建设的义务，并且对在规定期限内不予自行拆除的后果一一实施行政强制拆除有所准备，同样未在实体上对相对人设定新的权利义务。因此，被告认为相对人对强制拆除决定提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。第二，行政相对人起诉强制拆除决定没有任何实际意义。对于行政相对人而言，违法建设的定性处理和事实性强制拆除对其切身利益影响最大。前者主要反映在限期拆除通知或限期拆除决定中，后者问题主要出现在强制拆除行为实施过程中。行政相对人如果认为这两者存在违法侵权行为，均可通过诉讼途径寻求实质上的救济，并不存在相对人权利保护的真空地带。综上，首先请求法院裁定驳回原告的起诉。在实体方面，即使强制拆除决定属于行政诉讼受案范围，被告作出的强制拆除决定事实清楚、适用法律正确，程序合法。第一，被告有权作出强制拆除决定。根据《城乡规划法》第六十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第四条的规定，本案所涉土地位于东坝乡东晓景村，土地性质至今仍为农村集体土地，从未发生变更，并非原告所称早已被纳入城市规划内。因此，被告作为乡一级人民政府完全有权力对本行政区域内的乡村违法建设进行制止和查处，有权力作出本案所涉强制拆除决定。第二，被告作出强制拆除决定所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。具体理由是：其一，被告作出强制拆除决定之前进行了充分的调查。原告违法建设的事实清楚。事实上，本案所涉土地地上物在建设前，取得最高一级行政审批即为被告早在2003年作出的上述3500平方米、一层临时建筑的批复。但原告建设的房屋，早己超过被告批准的该临时建筑指标，且至今未取得市区规划批准文件。因此，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，原告建设的房屋未取得乡村规划许可或超许可建设，应当属于乡村违法建设。被告由此作出违法认定，并依法于2019年7月25日作出了责令限期拆除决定。原告在限期满后未依法自拆，被告于2019年8月1日作出并向原告送达了本案所涉《强制拆除通知书》。在本案所涉《强制拆除通知书》作出前，被告对于原告进行违法建设、拒绝在限期内改正自拆的事实调查清楚、证据充分。其二，被告作出本案所涉强制拆除决定，适用法律正确。原告本案要求撤销的所谓“行政行为”是被告作出的强制拆除决定，故对于被告适用法律是否正确，应围绕被告作出的强制拆除决定所适用的法律依据进行，原告在此处主张被告适用法律错误，是错误理解了本案的审查对象。被告作出强制拆除决定的法律依据是《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条，法律依据充分。即使原告所建房屋早于《城乡规划法》的实施，其利用农村集体土地进行建设的行为，亦应受法律规制。原告主张其不属于乡镇企业，也不属于公共设施，更不属于住宅，因此无需办理规划许可，显然属于狭义错误地理解法律适用。其三，被告作出本案所涉强制拆除决定，程序合法。本案所涉强制拆除决定并非《行政强制法》所规定的“行政强制”，也就不能以该法作为判断程序是否合法的法律依据。对于如何作出强制拆除决定，《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条和第十七条有明确的程序性规定。被告发现原告建设涉嫌违法后，进行了实施调查，并向原告作出和送达了限期拆除决定。在原告拒绝自拆情况下，被告作出涉案《强制拆除通知书》，并依法现场送达给原告，该程序完全符合上述法律规定，并无不当。综上，请求法院从程序上依法驳回原告的起诉，如法院认为本案所涉强制拆除决定属于行政诉讼受案范围，则请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、土地性质图；2、《情况说明》，证据1-2证明本案所涉土地性质为农村集体土地，并非国有土地，被告有权对土地上的违法建设进行查处，有权作出本案所涉强制拆除决定；3、《告知书》、《限期拆除（整改）通知书》的张贴照片，证明在多次协商无效的情况下，被告于2019年7月25日向原告作出并送达了书面限期自拆通知，要求原告于2019年8月1日前自行拆除违法建设；4、《告知书》、《强制拆除通知书》的张贴照片，证明因原告未限期整改自拆，被告向原告作出并送达了本案所涉的《强制拆除通知书》。被告以《城乡规划法》、《北京市禁止违法建设若干规定》作为其规范性文件依据，用于说明其具有相应法定职责，所作《强制拆除通知书》适用法律正确。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据1中合同双方均非本案当事人，与本案不具有直接关联性，原告提交的其他证据具备真实性，但不具有证明涉案建筑及规划区域性质的证明力，本院不予采信；2、被告提交的证据具有关联性和真实性，能够被告开展查处工作的情况，本院予以采纳，但不具有证明被诉《强制拆除通知书》合法性的证明力，本院对此不予采信。经审理查明，原告的成立日期为1999年10月11日，住所地位于北京市朝阳区东坝乡东晓景村72号，现原告在位于北京市朝阳区东坝乡东晓景二高速西侧的圣隆园林院内实际经营。2019年6月20日，被告下属村镇建设土地管理办公室向控违办出具一份《情况说明》，主要内容为：“在接到贵办询问后，我办充分调查。就相关问题，特回复如下：一、位于北京市朝阳区东坝乡晓景村村委会南侧，由北京圣隆园林工程有限责任公司实际承租使用的290亩土地，属于东坝乡东晓景村集体所有。该土地性质为农村集体土地。二、该土地上房屋在开工建设前，应当取得市、区规划部门的审核批复。但经相关单位多次约谈，该公司至今未向我办提交合法规划审批手续或权属证明。经我办核查，亦未查到上述房屋的各级建设规划审批手续及所有权登记证明。”2019年7月25日，被告以“东坝乡东晓景二高速西侧圣龙园林院内”为对象作出一份《限期拆除（整改）通知书》，主要内容为：“经查，你单位（个人）于2019年7月在东坝乡东晓景二高速西侧圣龙园林内所有房屋擅自兴建、扩建（加盖二层及二层以上）房屋。经认定，上述房屋未经主管部门批准，属于违法建设。该行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了城乡规划，属于违法建设行为。依据《北京市禁止违法建设若干条例》的规定，东坝乡政府依法责令你单位（个人）于2019年8月1月前拆除（整改）上述违法建设，并接受复查，逾期不自行拆除（整改），北京市朝阳区东坝乡人民政府将责成相关部门依据《北京市禁止违法建设若干条例》规定，依法进行强制拆除”。被告将上述《限期拆除（整改）通知书》以张贴形式予以送达。2019年8月1日，被告作出被诉《强制拆除通知书》，并以张贴形式予以送达。同日，被告对“圣隆园林”为对象作出一份《告知书》，主要内容为：“你单位（个人）已于2019年8月1日收到《强制拆除决定书》，按照《北京市城乡规划条例》第六十七条规定，如需保留违法建设残值请于收到《强制拆除决定书》三日内书面声明，并于违建拆除完毕后自行处置，否则将依法予以清理”。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上法律规定被告有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出的涉案《强制拆除通知书》中虽未明确写明原告为义务主体，但被告将上述《强制拆除通知书》向原告予以实际送达，所认定的建筑位于原告实际经营地址内，原告实质上系涉诉《强制拆除通知书》的行政相对人。同时，涉案《强制拆除通知书》中对涉案建筑物的性质作出认定，并赋予行政相对人相应的法律义务，对行政相对人的实体权益产生相应影响，故原告针对涉案《强制拆除通知书》提起的本次诉讼属于行政诉讼的受案范围。被告认定涉案建筑系违法建筑并履行相应查处程序，根据双方当事人的诉辩意见及本案审理情况，本案争议焦点在于被告作出的《强制拆除通知书》认定事实是否清楚及是否履行法定程序。《城乡规划法》、《行政强制法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律、法规、规章对违法建设的查处主体、查处程序、强制拆除程序等事项进行明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告虽向原告制作并送达涉案《强制拆除通知书》，但其中并未明确违法建设义务主体，被告在行政程序中制作的行政文书中所列明的主体名称均不相同，被告所提交的证据没有对于涉案建筑的具体建设主体、建设时间、建筑的结构、现状、面积等基本情况进行调查核实的材料，故其作出的《强制拆除通知书》显属认定事实不清。同时，被告直接以张贴方式送达《强制拆除通知书》不符合法律规定的送达方式，且在行政程序中未听取行政相对人的理由和意见，未保障行政相对人的基本程序性权利，其作出《强制拆除通知书》属于程序违法。综上，被告作出的涉案《强制拆除通知书》认定事实不清楚、主要证据不足、违反法定程序，本院依法予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市朝阳区东坝乡人民政府于二〇一九年八月一日作出的《强制拆除通知书》。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区东坝乡人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  郑瑞涛人民陪审员  庞维霞人民陪审员  王志军二〇二〇年二月二十五日书 记 员  杨星星