江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行终11号 上诉人（原审原告）朱昌银，女，1965年11月9日生，汉族，户籍在扬州市江都区。 上诉人（原审原告）唐娟玉，女，1994年4月14日生，汉族，户籍在扬州市江都区。 委托代理人朱昌银，系唐娟玉母亲。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区大桥镇杨墅村村民委员会，住所地扬州市江都区大桥镇杨墅村。 负责人姚克明，主任。 委托代理人朱俊华，扬州市江都区竣飞法律服务所法律工作者。 原审第三人扬州市江都区人力资源和社会保障局，住所地扬州市江都区浦江路85号。 法定代表人陈冬青，局长。 原审第三人朱昌建，男，1969年12月13日生，汉族，住扬州市江都区。 上诉人朱昌银、唐娟玉因与被上诉人扬州市江都区大桥镇杨墅村村民委员会（以下简称杨墅村委会）、原审第三人扬州市江都区人力资源和社会保障局（以下简称江都区人社局）、朱昌建征地社会保障及行政赔偿一案，不服高邮市人民法院（2019）苏1084行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经开庭审理，查明以下案件事实： 1、朱昌银、唐娟玉母女系扬州市江都区大桥镇杨墅村七姓组村民。根据苏政地（2016）4030号征地批文，杨墅村七姓组土地属于征收范围，被征地农民按政策可以参加基本养老保险。朱昌银、唐娟玉共同享受一个社保名额。杨墅村委会将朱昌银、唐娟玉两人的社保名额分配给了七姓组村民朱昌建（系朱昌银堂弟），并将社保人员名单层报至江都区大桥镇人民政府，经该镇人民政府、江都区被征地农民社会保障工作领导小组办公室审核同意后，由扬州市江都区人力资源和社会保障局为朱昌建办理了社保手续。 2、朱昌银在诉状中陈述，在朱昌银、唐娟玉不知情的情况下，杨墅村委会将两人的社保名额转让给了朱昌建，具体是由朱昌建妻子夏兰华当着村组长面在转让协议上签了两原告的名字。朱昌建委托代理人庭审中辩称，夏兰华是在与朱昌银协商后，出资6万元向朱昌银、唐娟玉购买的社保名额，协商之时也谈到了出资6万元购买的事情，6万元是七姓组约定俗成的转让价格，朱昌银知道名额转让价格就是6万元的情况。朱昌银庭审中进一步陈述，在杨墅村委会将两人的社保名额分配给朱昌建之前，朱昌建确实与其协商过，要求将两人的社保名额转让给朱昌建，朱昌银也同意了，但朱昌建隐瞒了社保名额可以标价转让的事情。杨墅村委会辩称，6万元的来源是一个社保名额，人均半个名额是3万元，协调下来一个名额是6万，这是七姓组村民都知道的，朱昌银当时不可能不知道。 3、杨墅村委会依据朱昌银、唐娟玉非本人签名的转让协议书，将两人的社保名额分配给了朱昌建，之后对七姓组社保人员名单（含朱昌建）进行过公示。朱昌银于2019年2月收到朱昌建的银行转账6万元。 原审认为：1、杨墅村委会是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款以及《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》第五条第二款的规定，杨墅村委会确定、分配被征地农民社保名额的行为属于依据地方政府规章的授权履行行政管理职责的行为。虽然杨墅村委会确定、分配被征地农民社保名额后，尚需报江都区大桥镇人民政府审核，并报江都区人民政府确定，但起决定性作用的仍是杨墅村委会确定、分配的行为。因此，杨墅村委会可以作为本案适格被告。2、原告的起诉属于行政诉讼受案范围。原告提起本案的实质诉求是要求确认杨墅村委会将其社保名额转让给朱昌建的行为违法，而非要求确认转让协议无效，故原告的起诉属于行政诉讼受案范围。3、杨墅村委会将两原告的社保名额转让给朱昌建的行为合法。杨墅村委会将两原告的社保名额转让给朱昌建，依据的是有两原告签名的转让协议书，即便上面的签名非两原告所签，但原告在庭审中自认，“在杨墅村委会将两原告的社保名额分配给朱昌建之前，朱昌建确实与原告协商过，要求将两原告的社保名额转让给朱昌建，原告也同意了。”而且，朱昌建与原告朱昌银系堂姐弟关系，七姓组村民协商转让社保名额并不少见，杨墅村委会工作人员完全有理由相信转让协议系两原告的真实意思表示。同时，杨墅村委会于2018年6月将两原告的社保名额转让给朱昌建，原告此后一直未提出任何异议，原告陈述其2019年2月知悉社保名额可以标价转让后，在提出反悔的情况下，仍收取朱昌建的银行转账6万元，该行为应视为原告对社保名额转让的追认或完全同意。综上，杨墅村委会将两原告的社保名额转让给朱昌建的行为并无不当。因原告提起的主诉不成立，故赔偿之诉亦不成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了朱昌银、唐娟玉的诉讼请求。 上诉人朱昌银、唐娟玉上诉称：原审认定事实错误。两上诉人自1998年离开老家，很少回来，对征地社保名额可以转让以及转让的价格都不知情。两上诉人既未书面委托也未口头委托夏兰华可以代表两上诉人签订转让协议。被上诉人杨墅村委会在两上诉人不知情的情况下，仅凭夏兰花签订的协议，就擅自把两上诉人的社保名额转让给朱昌建，导致两上诉人财产遭受损失，应当依法确认违法。请求二审法院：1、依法撤销一审判决，改判确认被上诉人杨墅村委会将两上诉人的社保名额转让给朱昌建并上报至扬州市江都区人力资源和社会保障局的行为违法；2、责令被上诉人杨墅村委会因严重失职给上诉人造成的工资、车费、邮寄费、电费等损失1000元；3、由被上诉人承担本案一二审诉讼费。 被上诉人杨墅村委会辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律准确，审理程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人扬州市江都区人力资源和社会保障局、朱昌建未提交答辩意见。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院认为：本案中，上诉人朱昌银、唐娟玉在原审中提出的诉讼请求主要是要求确认杨墅村委会将两上诉人的社保名额转让给朱昌建并上报至扬州市江都区人力资源和社会保障局的行为违法，其实质是对杨墅村委会将本属于两上诉人的社保指标确定给朱昌建的行为不服。这其中涉及两个方面的问题：一是两上诉人提起本案诉讼，是否属于行政诉讼受案范围；二是如果本案不属于行政诉讼受案范围，那么上诉人的权利通过何种途径进行救济。 一、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定：“被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。”江苏省人民政府苏政办发（2017）34号《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》中明确“（一）充分发挥农村集体经济组织作用。征地补偿安置方案批准后，市、县（市）国土资源主管部门应及时将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织。按照村民自治和新老征地补偿安置政策平稳衔接等原则，由农村集体经济组织经民主议定程序研究决定土地补偿费的使用、分配方案，商定被征地农民名单产生办法，并在地方政府规定的时间内提出被征地农民名单报乡（镇）人民政府、街道办事处审核。”依据上述规定，有关征地涉及的社会保障农民名单，系由农村集体经济组织按照村民自治的原则，由农村集体经济组织经民主议定程序商定提出，属于村民自治范畴，并非农村集体经济组织根据法律、法规、规章的授权行使行政权利的行为。因此，两上诉人以杨墅村委会为被告提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当裁定驳回起诉。原审认为本案属于行政诉讼受案范围并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。 二、村民委员会组织法第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述条文规定，村民委员会成员对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼；二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。 三、需说明的是，上诉人朱昌银、唐娟玉在一审中，是将扬州市江都区大桥镇人民政府、扬州市江都区大桥镇劳动保障所、扬州市江都区国土资源局开发区分局列为共同被告起诉时的，后在一审开庭前，主动撤回了对上述被告的起诉。因此，在二审文书中，本院对上述主体不予列明。 综上，原审对朱昌银、唐娟玉的起诉作出实体判决，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人朱昌银、唐娟玉提出的上诉理由和请求不能成立，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销高邮市人民法院（2019）苏1084行初128号行政判决； 二、驳回朱昌银、唐娟玉的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年二月二十五日 书记员 居 真 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……