广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终35号上诉人（原审原告）佛山市亨泰金属材料有限公司，住所地佛山市禅城区行仁里15号首层A-B+1.5,3-4号。法定代表人黄伦炎。委托代理人徐强，广东龙浩律师事务所律师。委托代理人刘天喜，广东龙浩律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人欧彤，佛山市自然资源局禅城分局工作人员。委托代理人刘敏，广东国龙律师事务所律师。上诉人佛山市亨泰金属材料有限公司（以下简称亨泰公司）因诉被上诉人佛山市自然资源局政府信息公开一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初859号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2010年9月29日，亨泰公司通过拍卖方式取得位于禅城区xx路xx号土地使用权。2010年10月15日，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》，裁定将广东xxxx有限公司位于佛山市禅城区xx路xx号土地使用权一处过户至亨泰公司名下，亨泰公司可持该裁定书到相关国土管理机构办理相关产权过户登记手续。同时，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-9号《协助执行通知书》，通知佛山市国土资源局禅城分局协助将广东xxxx有限公司名下的涉案地块过户至亨泰公司名下。2013年3月26日，亨泰公司诉佛山市第x人民医院返还原物纠纷一案至禅城区人民法院，禅城区人民法院在审理该案过程中发函至原佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称原禅城区国土局）及原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原市国土局），原禅城区国土局于2013年8月27日作出禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》，原市国土局于2013年5月24日作出佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》，原市国土局及原禅城区国土局回函中表示xx路xx号土地存在公共通道（公用道路）的问题。2019年1月7日，原市国土局、原禅城区国土局分别收到亨泰公司提出的政府信息公开申请，要求公开：原市国土局在佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》、原禅城区国土局在禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》中描述xx路xx号土地认定存在“公用道路”“公共通道”相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料，如所申请公开的资料不存在也需要回复申请人，并要求将书面回复及其相关文件邮寄给亨泰公司。2019年1月25日，原市国土局作出佛国土规划依公开〔2019〕10号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称10号答复），原禅城区国土局作出禅建函〔2019〕188号《关于佛山市亨泰金属材料有限公司政府信息公开申请的答复》（以下简称188号答复），原市国土局及原禅城区国土局均通过邮寄方式于2019年1月26日送达给亨泰公司。其中原市国土局作出10号答复中向亨泰公司公开一份《莲花路升平路老城区改造控制性详细规划》，根据庭审查明该规划系2018年才形成，与原市国土局、原禅城区国土局针对法院复函的内容无关。另查，佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》规定，组建佛山市自然资源局，佛山市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制，不再保留佛山市国土资源和城乡规划局。一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行，下同）第四条的规定，亨泰公司申请公开的事项系关于规划道路认定的材料，原禅城区国土局、原市国土局对该公司的申请有权作出处理。关于程序问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。原禅城区国土局、原市国土局自收到亨泰公司申请至作出案涉答复，符合上述法律规定，程序合法。案件争议焦点为原市国土局作出的10号答复、原禅城区国土局作出的188号答复是否合法。案件中，亨泰公司向原市国土局、原禅城区国土局申请的内容系对上述两个部门曾经复函法院表示xx路xx号土地存在“公用道路”“公共道路”的相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料。由此可见，亨泰公司希望通过信息公开的方式获取xx路xx号土地被认定为“公用道路”“公共道路”的相关证明材料。原市国土局、原禅城区国土局系通过解释的方式向亨泰公司答复当初回函法院时对xx路xx号土地存在“公共通道”的依据，即实地察看得来。虽然案涉两份答复中并未明确表示认定公共通道没有相关的资料，但从原市国土局及原禅城区国土局作出的答复可以明显反映出当初认定是基于实地察看，况且从庭审查明的内容来看，佛山市自然资源局亦表示在2013年，案涉地块并未制定控制性详细规划，原市国土局及原禅城区国土局系基于历史现状及实地察看作出认定，此外，根据调查情况来看，亨泰公司在地块拍卖前已被充分披露案涉地块存在需保障相关单位通行权利的瑕疵，换言之亨泰公司拍卖时就知晓xx路xx号土地存在公共通道的问题。因此原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出188号答复并无不当。亨泰公司主张要求撤销10号答复及188号答复，法院不予支持。关于亨泰公司诉状中提及原市国土局、原禅城区国土局认定xx路xx号土地存在公共通道错误的问题，因案件系信息公开纠纷，审查的系信息公开答复是否合法，对于认定公共通道是否正确不是案件的审理范畴，对此法院不予评价。关于亨泰公司主张撤销案涉两份答复中“关于xx路80号地块东面与市第x人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道（公用道路）的认定”的请求，法院认为在政府信息依申公开法律关系中，行政机关的义务在于对其在履行法定职责中制作或获取的信息进行公开，行政机关对于公开信息内容合法性不负有审查义务，亨泰公司的该项诉讼请求系对公开信息的内容合法性有异议，并不属于政府信息公开案件审查范围，故对该项请求法院亦不予支持。综上，原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出的188号答复所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。亨泰公司请求撤销没有事实和法律依据，法院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回亨泰公司的诉讼请求。案件受理费50元由亨泰公司负担。上诉人亨泰公司上诉称：一、无论是从公开的内容，还是从公开的方式来看，被诉两份答复均不合法。1.两份答复的内容不合法。上诉人申请公开的是原市国土局在佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》及原禅城区国土局在禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》中认定xx路xx号土地存在“公用道路”“公共通道”的依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可见，上诉人申请公开的是原市国土局及原禅城区国土局在作出上述函件过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被诉两份答复并未公开任何信息，仅是简单地对上述两份函件的部分内容进行转述，故公开的内容不合法。2.被诉两份答复公开的形式不合法。根据2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，经检索没有所申请的公开信息的，应告知申请人政府信息不存在。在一审庭审中，被上诉人佛山市自然资源局明确承认没有检索到任何作出上述函件时记录、保存的信息。但两份答复并未明确上诉人申请的信息是否存在，显然不符合前述规定。二、两份答复中关于“xx路80号地块东面与市第x人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道（公用道路）”的认定，依法应当予以撤销。作为国土管理部门，无论是原市国土局还是原禅城区国土局，均无权认定涉案土地的使用功能。被上诉人仅凭现状认定涉案地块为公共通道是完全错误的，涉案地块也并非须向市二医院提供通行便利。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决、撤销原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出的188号答复，并撤销两份答复中关于“xx路80号地块东面与市第x人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道（公用道路）”的认定，责令被上诉人对上诉人的信息公开申请重新作出答复，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人佛山市自然资源局辩称：原市国土局及原禅城区国土局已经对上诉人亨泰公司的信息公开申请依法作出了答复，该答复认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条对政府信息作出了明确规定，但从本案上诉人要求公开的内容来看，上诉人是想通过信息公开的方式获取原市国土局及原禅城区国土局在2013年针对禅城区人民法院的调取证据函所作的复函中认定xx路xx号土地存在“公共道路”“公用道路”的理由和依据。上诉人在一审庭审中已经告知上诉人是经过实地查看后，结合涉案地块的历史现状及实地察看情况而作出的复函。这就是原市国土局及原禅城区国土局作出法院复函的整个过程、理由及依据。故从答复的方式及内容来看，两份答复并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。更何况，上诉人作为xx路xx号土地的买受人，在竞拍前就已知晓xx路xx号土地上存在“公共道路”“公用道路”的事实。至于上诉人认为两份答复中认定xx路xx号土地存在“公共道路”“公用道路”不合法的问题。因两份答复只是针对上诉人要求公开的内容予以回复，而原市国土局及原禅城区国土局针对法院作出的复函中认定的xx路xx号土地存在“公共道路”“公用道路”的行为并不属于本案审查的范围，上诉人如认为复函中的认定错误，可另案提起诉讼。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求及事实理由不成立，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:诉讼各方当事人对原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出的188号答复的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议的焦点是上述两份答复的内容是否合法。经查，上诉人亨泰公司向原市国土局及原禅城区国土局申请公开的是上述两部门针对禅城区人民法院的《调查取证函》而作出的复函中认为xx路xx号土地存在“公共通道”“公用道路”的相关依据，包括但不限于图纸、文件等证明材料。原市国土局及原禅城区国土局针对上诉人的上述申请分别作出了10号答复及188号答复，两份答复中均陈述回复法院的复函中认为争议地块属于“公共通道”“公用道路”是根据实地察看及当时的历史现状所认定。虽然被诉答复并未附有作出复函当年所保存或记录的书面证明材料，但基于上诉人申请本次信息公开的目的是为了解复函认定中的依据，故原市国土局及原禅城区国土局在被诉答复中对当年作出复函的依据进行了说明，即实质上已实现了上诉人申请本次信息公开的目的。上诉人认为原市国土局及原禅城区国土局未能向上诉人提供当年所制作或获取的证明材料，则应告知上诉人所申请的政府信息不存在，故被诉答复的内容及形式均不符合法定规定，应予以撤销。对此，本院认为，虽然被诉答复中告知上诉人的依据，当年没有以政府信息的形式进行制作并保存，形式上并不符合政府信息的条件。但政府信息公开的目的是为了提高政府工作的透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权。原市国土局及原禅城区国土局将当年所认定的依据向上诉人进行告知，该告知符合政府信息公开制度的目的，也实现了上诉人申请政府信息公开的目的，即知晓了原市国土局及原禅城区国土局是基于何种事实或理由来认定xx路xx号土地存在“公共通道”“公用道路”，更加有利于保障上诉人知情权的实现。故原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出188号答复并无不当，上诉人请求撤销该两份答复的理据不足，本院依法不予支持。上诉人还认为两份答复中错误认定了xx路80号地块东面与市第x人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道（公用道路），请求予以撤销。对此，一审判决已进行了充分的阐述，本院予以确认，在此不再赘述。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市亨泰金属材料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年二月十一日书记员 孔艳玲