安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终15号上诉人（一审原告）张福香,女,汉族，1952年10月19日出生,住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人缪崟，安徽省司法厅工作人员。委托代理人江慧慧，安徽省司法厅工作人员。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府,住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。上诉人张福香因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）信息公开答复、安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张福香向一审法院起诉称，为了解原告房屋在违法强拆中的黑幕，2019年8月8日，原告向合肥市政府邮寄了《政府信息公开申请表》，申请公开合政秘[2002]3号《合肥市人民政府关于同意审批历史遗留建设用地的批复》（以下简称《3号建设用地批复》）中经处理的751宗违法用地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息。合肥市政府答复称，原告所申请的751宗地相关情况涉及信息量过大，为提高申请效率，建议申请人就各地块信息分别申请，拒绝公开原告申请的政府信息。原告不服，向安徽省政府提起行政复议，合肥市政府又称原告申请公开的相关政府信息不存在。后安徽省政府维持了合肥市政府的答复。一、根据《3号建设用地批复》的文件内容，751宗违法用地的具体地点、面积、申请处理文件均存在。二、安徽省政府认为案涉信息所指向的是751宗违法用地的每一宗土地的基本情况以及启动每一宗违法用地查处程序的申请处理资料，但纵观原告的政府信息公开申请表，并没有上述申请内容的字样，安徽省政府随意修改原告的申请公开内容。三、安徽省政府认为合肥市政府的答复并不违反法律的强制性规定错误，原告申请公开的是《3号建设用地批复》中仅一个批文的内容。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条的规定，原告根据“一事一申请”的原则，向合肥市政府申请政府信息公开。省政府、合肥市政府为了达到不公开的目的，非要求原告违反上述规定去申请信息公开。合肥市政府拒不公开其持有的政府信息，安徽省政府维持合肥市政府的答复意见，侵害了原告的知情权。现诉至法院，请求：1、依法撤销安徽省政府作出的《行政复议决定书》(皖行复[2019]231号)；2、判令安徽省政府依法重新作出行政复议决定;3、撤销合肥市政府作出的《政府信息公开申请答复书》(合公开申复[2019]第120号);4、判令合肥市政府重新作出政府信息公开答复,并公开《3号建设用地批复》中经处理历史违法用地751宗地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息;5、诉讼费由安徽省政府、合肥市政府承担。合肥市政府向一审法院答辩称，一、信息公开答复的时间合法。2019年8月11日，申请人张福香通过邮寄方式向合肥市政府提交申请书，申请公开《3号建设用地批复》中经处理历史的违法用地751宗的各宗地具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息。合肥市政务公开办公室收到申请后及时对申请人提出的申请内容进行查找，并于2019年8月28日通过中国邮政EMS快递邮寄书面答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第33条的规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。答复人在规定时间内对申请人提出的申请内容，按照申请人指定的回复方式进行了答复。答复时间和方式和合法。二、申请公开答复内容合法。申请人张福香提出要求公开《3号建设用地批复》中经处理历史的违法用地751宗的各宗地具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息。答复人在本机关内部进行查找，没有找到所申请的信息。合肥市政府又分别向市档案馆和国土部门进行查询了解，均未能找到申请人要求公开的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条、第36条以及《安徽省政府信息公开办法》第7条的相关规定，答复人在已经充分尽到搜索和查询的义务后，均未能查找到相关信息的基础上，答复张福香，本机关没有制作或保存其所申请的政府信息，答复内容符合法律要求。在没有查找到申请人需要的信息后，考虑到申请人集中申请751宗土地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息涵盖总体数目较大，需要相关职能机关汇总加工制作。为了使申请人及时获取自己需要的信息，提高申请效率，合肥市政务公开办公室根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的便民原则，建议申请人分地块申请符合法律法规的规定。并且合肥市政务公开办公室的建议并未对申请人的实质性权利造成任何损害。综上，合肥市政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条、第33条、第36条和《安徽省政府信息公开办法》第7条的规定，在法定时间内对张福香的申请内容进行了合法答复，符合相关法律规定，请求依法驳回原告张福香的诉讼请求。安徽省政府向一审法院答辩称，一、行政复议程序合法。张福香对合肥市政府作出的信息公开答复不服，申请行政复议。安徽省政府于2019年9月5日收到行政复议申请，并依法予以受理。在规定期限内通知合肥市政府提出行政复议书面答复。安徽省政府经审理，于2019年10月18日作出行政复议决定，维持了合肥市政府的信息公开答复，并于2019年10月22日向张福香邮寄送达该复议决定。安徽省政府在行政复议申请的接受与受理、通知书面答复、作出行政复议决定以及有关复议文书送达等方面符合法律规定。二、安徽省政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、依据正确。张福香向合肥市政府提交政府信息公开申请表，申请公开的信息描述为：《3号建设用地批复》中经处理历史的违法用地751的各宗地具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息。合肥市政府向合肥市档案馆调取了上述批复，通过合肥市统一政务信息平台检索，并向合肥市自然资源和规划局查询，均没有检索到涉案信息。2019年8月28日，合肥市政府作出信息公开答复，并于当日邮寄给张福香，告知张福香合肥市政府没有制作或保存其所申请的政府信息，同时答复张福香，其所申请的751宗地相关情况涉及信息量过大，为提高申请效率，建议其就各地块信息分别申请。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，行政机关经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《3号建设用地批复》中并没有包含751宗违法用地的具体地点、面积等具体信息，也没有涉及每一宗违法用地申请处理的文件。合肥市政府在政务信息平台上检索并分别向可能保存涉案信息的合肥市档案馆、合肥市自然资源和规划局查询，均没有找到该信息，故合肥市政府已经充分履行了检索义务，并根据检索和查询结果告知了张福香。合肥市政府的答复符合本案的实际和上述条例规定。此外，根据上述条例第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息应当是已制作或者获取的政府信息，除依照本条例第三十七条的规定能够作出区分处理的之外，需要行政机关对现有政府信息进行加工分析的，行政机关可以不予提供。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第三款规定，行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，一般不需要行政机关汇总加工或重新制作（做区分处理的除外）。本案中涉案信息所指向的是751宗违法用地的每一宗土地的基本情况以及启动每一宗违法用地查处程序的申请处理资料，上述情况需要汇总加工，重新制作才能形成完整信息。依据条例精神，行政机关一般不承担为申请人汇总加工或重新制作政府信息以及向其他行政机关、公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。合肥市政府在没有检索到涉案信息的情况下，建议张福香就各地块信息分别申请，符合条例所规定的效率、便民原则，并不违反法律的强制性规定，也未对张福香的合法权益造成侵害。张福香认为合肥市政府的答复系拒绝履行政府信息公开职责，并以此为由请求责令合肥市政府履责，不符合事实和法律规定，安徽省政府维持合肥市政府的信息公开答复符合法律规定，请求人民法院依法驳回张福香的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年8月9日，张福香向合肥市政府邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开《3号建设用地批复》中经处理的751宗违法用地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息。合肥市政务公开办公室收到申请后分别向合肥市档案馆查询上述批复和附件；在合肥市统一政务信息处理平台上对张福香提出的申请内容进行搜索；向合肥市自然资源和规划局发函查找上述信息，均未查询到张福香申请公开的信息内容。合肥市政府于2019年8月28日作出合公开申复[2019]第120号《政府信息公开申请答复书》，告知张福香合肥市政府没有制作或保存其所申请的政府信息。同时答复张福香，其所申请的751宗地相关情况涉及信息量过大，为提高申请效率，建议其就各地块信息分别申请。当日，合肥市政府将该书面答复向张福香进行了邮寄。张福香不服该答复，于2019年9月4日向安徽省政府申请行政复议。安徽省政府收到申请后，于2019年9月6日向合肥市政府送达行政复议答复通知书，合肥市政府于2019年9月16日作出书面行政复议答复。安徽省政府经审查于2019年10月18日作出皖行复[2019]231号《行政复议决定书》，认定合肥市政府信息公开答复程序合法，合肥市政府没有制作或保存张福香所申请的政府信息，合肥市政府建议张福香就各地块信息分别申请符合效率、便民原则，决定维持合肥市政府作出的政府信息公开申请答复。张福香不服，诉至法院。一审法院认为，张福香请求撤销合肥市政府作出的信息公开答复以及安徽省政府的行政复议决定。本案审查的重点在于上述答复和决定中关于不予公开张福香申请政府信息的内容是否正确、作出答复和决定的程序是否合法。张福香申请公开的是《3号建设用地批复》中经处理的751宗违法用地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息，鉴于上述信息应属政府相关职能部门制作，合肥市政府在受理申请后按照张福香申请事项的关键词在档案保管单位、政务信息平台上进行了查询和搜索均未查找到该信息，经向土地管理部门发函查询，仍未查找到申请公开信息。故合肥市政府以没有制作和保存张福香申请的政府信息为由未予公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定。张福香申请的并非具体地块的相关信息，且其申请的751宗地相关情况涉及信息量过大，现有查询方式无法进行查找，合肥市政府同时建议张福香就各地块信息分别申请，符合便民、效率的原则，该建议内容与其不予信息公开的答复并无矛盾。安徽省政府据此维持合肥市政府作出的信息公开答复并无不当。被告合肥市政府在受理原告张福香的申请后，依法进行了查询、送达；被告安徽省政府依法受理张福香行政复议申请后，向合肥市政府送达《提出答复通知书》，要求其对该行政复议申请作出书面答复并提交相关材料。合肥市政府提出答复意见后，安徽省政府书面审查作出行政复议决定，并依法予以送达，复议决定程序合法。综上，被告合肥市政府作出的信息公开答复和被告安徽省政府作出的行政复议决定具有事实和法律依据、程序合法。原告张福香的诉请不能成立，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张福香的诉讼请求。案件诉讼费用人民币50元由原告张福香负担。张福香上诉称，上诉人要求公开的是《3号建设用地批复》附件中审批建设用地批复的明细表中内容，一审法院认定“合肥市政府没有制作和保存张福香申请的政府信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定”是枉法认定。请求二审法院查明案件事实，依法撤销一审法院行政判决，支持上诉人的一审全部诉求。张福香向一审法院提交了以下证据：1、皖行复【2019】231号《行政复议决定书》，证明原告起诉的依据。2、《行政复议申请书》，证明原告提起行政复议申请的内容。3、合公开申复（2019）第120号《政府信息公开申请答复书》，证明合肥市政府拒不公开其持有的政府信息。4、《政府信息公开申请表》，证明原告申请信息公开的内容。5、合政秘【2002】3号《合肥市人民政府关于同意审批历史遗留建设用地的批复》，证明合肥市政府说原告的申请信息公开的内容不存在是错误的。6、安徽省政府邮寄单据和邮件跟踪查询记录，证明原告收到行政复议决定的时间是2019年10月23日。7、身份证复印件，证明申请人的身份。合肥市政府向一审法院提交了以下证据：1、EMS邮寄回执，证明送达及时。2、《政府信息公开申请表》，证明原告申请信息公开的时间和内容。3、合公开申复（2019）第120号《政府信息公开申请答复书》，证明信息公开答复的内容。4、利用档案（资料）登记表，5、档案馆查询资料，6、合肥市政府办公室内部查询记录，7、合肥市自然资源和规划局关于张福香的政府信息公开回复函（合自然资规函【2019】548号），上述证据证明合肥市政务公开办公室尽到查找义务，没有查询到原告申请的信息。安徽省政府向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证，2、行政复议答复通知书及邮寄凭证，3、行政复议答复书及邮寄凭证，上述证据证明行政复议程序合法。4、行政复议决定书及邮寄凭证，证明行政复议程序合法，行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在以外，行政机关答复“未制作”、“未保存”“未找到”相应的的政府信息，均可视为“政府信息不存在”的范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，即应视为履行了政府信息公开义务。本案中，张福香申请公开的是《3号建设用地批复》中经处理的751宗违法用地的具体地点、面积、申请处理文件的相关政府信息，合肥市政府在受理申请后在档案保管单位、政务信息平台上进行了查询和搜索均未查找到该信息，经向土地管理部门发函查询仍未查找到该信息，遂书面告知张福香没有制作或保存该信息，可以认为合肥市政府尽到了合理的查找和检索义务。张福香上诉认为要求公开的是《3号建设用地批复》文件的附件内容，但《3号建设用地批复》文件内容中仅列明751宗用地总面积数以及各县区镇用地宗数和面积，并不能证明该文件有其他相关附件存在。因此，合肥市政府答复符合上述法律规定，省政府据此维持合肥市政府作出的信息公开答复并无不当。综上，张福香的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张福香负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年二月二十四日法官助理李磊书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。