广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤行终96号上诉人（原审原告）：高州市沙田镇周村村关塘经济合作社。负责人：钟运锋，社长。委托代理人：文静，广东持平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。住所地：茂名市油城六路2号大院。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：冯鸿斌，茂名市司法局工作人员。委托代理人：李丽娟，茂名市司法局工作人员。原审第三人：高州市人民政府。法定代表人：朱春保，市长。原审第三人：高州市沙田镇山曜村满村经济合作社。法定代表人：黄日明，社长。委托代理人：赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，住广东省茂名市南区荔红直二巷3号301房。上诉人高州市沙田镇周村村关塘经济合作社（以下简称关塘合作社）因与被上诉人茂名市人民政府及原审第三人高州市人民政府、高州市沙田镇山曜村满村经济合作社（以下简称满村合作社）不予受理行政执法监督申请纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2019）粤09行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：关塘合作社与满村合作社因方窿岭等五个山岭山林权属发生纠纷，高州市人民政府于1998年12月9日作出高府函[1998]70号《关于沙田镇山曜管理区满村经济合作社与周村管理区关塘村经济合作社争议方窿岭等五个山岭山林权属问题的处理决定》（以下简称高府函[1998]70号《处理决定》），决定：“一、双方现争议的方窿岭等5个岭山林权属山曜管理区满村所有，面积、四至如前所述。二、双方现争议的方窿岭部门、石窿岭部分、水流山大岭中的高低坟岭西部和犁头嘴岭、牛头埚岭西南部（即新打桉木界桩以南）所剩的零星桉树属周村管理区关塘村所有，其余林木权属山曜管理区满村所有。属关塘村所有的桉木必须在本处理决定生效后3个月内砍伐完毕。”1999年2月8日，高州市人民政府将上述《处理决定》通过邮寄送达方式送达给各方当事人。各方当事人收到上述《处理决定》后，在法定期限内均未申请行政复议或提起行政诉讼。2010年6月3日，关塘合作社因不服高府函[1998]70号《处理决定》，以“高州市人民政府以挂号信的方式送达《处理决定》，钟天岳签收《处理决定》后交给申请人村民钟志文，但钟志文没有将《处理决定》交给申请人，致使申请人不知道有该《处理决定》”为由，向茂名市人民政府申请行政复议。2010年7月27日，茂名市人民政府以高州市人民政府作出《处理决定》时钟天岳既是申请人的代表，又是申请人的法定代表人，钟天岳签收《处理决定》应视为高州市政府已将《处理决定》送达申请人，申请人超过法定期限提出行政复议申请为由，作出茂府复驳[2010]1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回关塘合作社的复议申请。关塘合作社不服该《驳回行政复议申请决定书》，于2010年10月18日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理后认为关塘合作社提出行政复议申请已超过法定申请复议期限，遂于2010年12月14日作出(2010)茂中法行初字第4号行政判决，驳回关塘合作社请求撤销茂府复驳[2010]1号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。关塘合作社仍不服，向广东省高级人民法院上诉。广东省高级人民法院于2011年9月14日作出(2011)粤高法行终字第97号行政判决驳回上诉，维持原判。上述高府函[1998]70号《处理决定》、茂府复驳[2010]1号《驳回行政复议申请决定书》、(2010)茂中法行初字第4号行政判决以及(2011)粤高法行终字第97号行政判决均已发生法律效力。2018年5月14日，关塘合作社通过邮政快递方式向茂名市人民政府寄出《行政执法监督申请书》，以相关执法人员借执法谋取私利，属于《广东省行政执法监督条例》第三十二条第三项规定的“借执法谋取私利的”情形为由，请求茂名市人民政府对高州市人民政府作出的高府函[1998]70号《处理决定》进行执法监督，责令高州市人民政府撤销其作出的高府函[1998]70号《处理决定》，并对该行政确认行为进行改正。茂名市人民政府行政执法监督办公室于2018年9月26日对关塘合作社作出《不予受理通知书》，以关塘合作社提出的行政执法监督申请没有相应法律依据，也不属于行政执法投诉的受理范围为由，不予受理。关塘合作社对该不予受理通知书不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销茂名市人民政府于2018年9月26日作出的《不予受理通知书》，判决茂名市人民政府履行行政执法监督职责，受理其提出的《行政执法监督申请书》，并纠正高州市人民政府作出的高府函[1998]70号《处理决定》。2.判决茂名市人民政府承担本案诉讼费用。原审法院认为：《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《广东省行政执法监督条例》第四十三条规定：“本条例自2016年7月1日起施行。”本案中，关塘合作社申请茂名市人民政府进行行政执法监督的行政行为是高州市人民政府于1998年12月9日作出的高府函[1998]70号《处理决定》。由于高州市人民政府作出该处理决定之时，上述《广东省行政执法监督条例》还未施行，根据法不溯及既往的原则，关塘合作社对发生在《广东省行政执法监督条例》施行前的行政行为不服申请行政机关进行行政执法监督的，不适用《广东省行政执法监督条例》。此外，虽然修改前的《广东省各级人民政府行政执法监督条例》自1998年1月1日起施行，但该条例没有关于“借执法谋取私利的”情形的规定。且关塘合作社亦未提供证据证明高州市人民政府作出高府函[1998]70号《处理决定》时存在违法或不当的情形。因此，茂名市人民政府以关塘合作社所提的行政执法监督申请没有相应法律依据为由，对其申请不予受理，并无不妥。关塘合作社的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回关塘合作社的诉讼请求。关塘合作社不服原审判决向本院提起上诉称：一、高府函[1998]70号《处理决定》是违法作出。高州市人民政府工作人员张祖德、廖健在作出高府函[1998]70号《处理决定》之前，曾因此事接受满村合作社村民黎子英等人的多次贿赂，并因此被追究刑事责任。由此可知，高府函[1998]70号《处理决定》是严重违反法定程序作出的错误的行政决定，依法应予纠正。二、原审判决机械适用法律，无法维护公民、法人的合法权益。原审判决引用《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，由此认定本案不适用《广东省行政执法监督条例》，但是，立法法在此条有明确的例外规定。如前所述，严重违反法定程序作出的错误的行政决定，严重侵犯关塘合作社合法权益的违法决定，应当依法予以纠正，而非简单的以不溯及既往为由拒绝纠正。三、即使适用《广东省各级人民政府行政执法监督条例》，也应对高府函[1998]70号《处理决定》进行纠正。《广东省各级人民政府行政执法监督条例》虽然没有直接规定“借执法谋取私利的”情形，但该条例第十三条规定“县级以上人民政府对行政执法监督中发现的问题，可按下列规定处理：……（三）具体行政行为违法或者不当的，依法责令纠正或者予以撤销；……”2016年7月1日起实施的《广东省行政执法监督条例》只是规定得更加明细而己。原审判决称关塘合作社未提供证据证明高州市人民政府作出高府函[1998]70号《处理决定》时存在违法或不当的情形，关塘合作社已提供足够的、经庭审质证的证据证明高州市人民政府工作人员张祖德、廖健在作出高府函[1998]70号《处理决定》之前，曾因此事接受满村合作社村民黎子英等人的多次贿赂，并因此被追究刑事责任。在行贿受贿前提下作出的高府函[1998]70号《处理决定》，显然是违法的、错误的行政决定，依法应当纠正。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，损害了关塘合作社的合法权益，请求：1.撤销原审判决；2.支持关塘合作社的合法请求，判决撤销茂名市人民政府于2018年9月6日作出的《不予受理通知书》，并判决其履行行政执法监督职责，受理关塘合作社提出的《行政执法监督申请书》，纠正高州市人民政府作出的高府函[1998]70号《处理决定》；3.由茂名市人民政府承担本案全部诉讼费用。被上诉人茂名市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。二、原审判决及《不予受理通知书》适用法律、法规正确。三、关塘合作社诉称高州市人民政府作出的《处理决定》是错误的、违法的行政决定，提出高州市人民政府工作人员在作出《处理决定》的过程中，收受了满村合作社代表的钱财，但未能提供证据证实《处理决定》不合法或者明显不当，以及相关工作人员不履行或者不正确履行法定职责；相关工作人员收受贿赂是工作人员违法。故此，不属于《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第三项规定的具体行政行为违法或者不当的情形。综上，请求二审法院判决驳回关塘合作社的上诉请求，维持原审判决。原审第三人高州市人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人满村合作社答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，判决结果正确，关塘合作社所提上诉理由不成立，请求二审法院驳回关塘合作社的上诉请求。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”本案中，关塘合作社于2018年5月向茂名市人民政府提出申请，要求对高州市人民政府作出的高府函[1998]70号《处理决定》进行执法监督，责令高州市人民政府撤销该《处理决定》，理由是高州市人民政府参与执法的相关工作人员存在借执法谋取私利的情况。茂名市人民政府行政执法监督办公室于2018年9月26日作出《不予受理通知书》，对关塘合作社的申请不予受理。根据《广东省行政执法监督条例》第二条“本条例适用于本省行政区域内对行政执法主体执行法律法规的监督工作。”的规定，以及第四条“县级以上人民政府对其所属行政执法部门、法律法规授权的组织以及下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门的行政执法实施监督。”的规定，关塘合作社提出的此次请求系要求茂名市人民政府行使对下级人民政府的执法监督检查职责。本案中，对关塘合作社权利义务产生实际影响的系高州市人民政府于1998年12月9日作出的高府函[1998]70号《处理决定》，茂名市人民政府作出的《不予受理通知书》并未增减关塘合作社业已形成的权利和义务，该行政行为对关塘合作社的合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对关塘合作社的起诉，原审法院应当不予立案，或裁定驳回起诉，原审法院对本案进行实体审查后判决驳回关塘合作社的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。综上，关塘合作社的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2019）粤09行初10号行政判决；二、驳回上诉人高州市沙田镇周村村关塘经济合作社的起诉。本案一、二审均免收案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年二月二十五日书记员  刘佳琪