浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙行终2216号 上诉人（一审原告）赖敏娜等36人（名单附后）。 诉讼代表人蔡梨雪，女，汉族，1987年12月17日出生，住苍南县。 诉讼代表人赖敏娜，女，汉族，1983年4月30日出生，住杭州市拱墅区。 被上诉人（一审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。 法定代表人章燕，区长。 委托代理人孙子惠，杭州市拱墅区司法局工作人员。 委托代理人张婷，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 赖敏娜等36人诉杭州市拱墅区人民政府（下称拱墅区政府）规划行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月5日作出（2019）浙01行初312号行政判决。赖敏娜等36人不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。鉴于赖敏娜等36人未推选诉讼代表人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条的规定，本院在调查时指定蔡梨雪、赖敏娜为本案上诉人的诉讼代表人。在本案二审审理过程中，一审原告的代理人史慧锋律师以其亦系天子岭垃圾产业园区周边居民、因故不能代理本案等为由，申请作为第三人参加诉讼。鉴于本案争议的主要是被诉复议决定认定赖敏娜等36人与案涉处罚决定不具有利害关系、不具备行政复议申请人资格是否合法的问题，史慧锋与该被诉行为并无利害关系，其申请参加诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，本院不予准许。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年9月10日，拱墅执法局作出41022128号处罚决定，认为天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证建设四处建筑物（一处发电厂房（扩建）接建单层，一处发电厂房（扩建）接建二层部分，一处预处理配电室，一处沼气预处理系统罩棚），侵害了城市规划法律制度，扰乱了城市规划的管理秩序，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《杭州城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，决定对天子岭发电公司责令补办手续，并按工程造价的10%处罚款人民币叁拾肆万伍仟柒佰元整的行政处罚。赖敏娜等1229人认为该处罚决定处罚过轻且未查明涉案工程是否建设完成、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响等情况，向拱墅区政府申请行政复议，请求撤销拱墅执法局作出的41022128号处罚决定并责令该局重新作出处罚决定。拱墅区政府于2019年1月22日收到该申请后，因认为申请材料不齐全，于2019年1月29日书面通知赖敏娜等1229人补正提交其与41022128号处罚决定存在利害关系的证据材料、提起行政复议申请尚在六十日之内的证据材料以及授权委托书、复议代表推选材料、包含具体身份信息的申请人名单。2019年1月31日，拱墅区政府收到赖敏娜等1229人提交的《关于对补正通知书的回复》。2019年2月18日，拱墅区政府对赖敏娜等1229人提出的行政复议申请予以受理并书面通知拱墅执法局进行答复、提交证据和依据。复议审查期间，**等1193人向拱墅区政府撤回行政复议申请，拱墅区政府予以准许。2019年3月20日，拱墅区政府作出延期通知书，向复议各方当事人书面通知复议决定延期三十日作出。2019年4月29日，拱墅区政府作出拱政复[2019]12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”；第四十八条第一款第（二）项之规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”，案涉拱城法罚字[2018]第41022128号《行政处罚决定书》（以下简称41022128号处罚决定）处罚对象为杭州天子岭发电有限公司（以下简称天子岭发电公司），申请人与案涉处罚决定亦不具有法律上的利害关系，不具备对案涉处罚决定提出行政复议的申请人资格，其提出的本行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回赖敏娜等36人的行政复议申请。次日，拱墅区政府向其寄送该行政复议决定书。原告赖敏娜等36人不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的12号复议决定；2.判令被告重新作出复议决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，原告赖敏娜等36人向被告拱墅区政府申请行政复议所指向的行政行为是拱墅执法局作出的41022128号处罚决定，该行政处罚决定针对的违法行为是天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证建设发电厂房、预处理配电室、沼气预处理系统罩棚等建筑物的行为。根据法律规定，规划行政管理部门核发建设工程规划许可证，是对建设位置、建设规模、建筑密度、建筑限高等规划条件的确认，故41022128号处罚决定所涉规划违法行为侵害的是城乡规划管理秩序以及相邻人的通风、采光、通行等权益，与原告赖敏娜等36人主张的天子岭垃圾处理项目违法产生臭气的环境污染后果之间不存在直接因果关系。据此，被告拱墅区政府认定原告与该行政处罚行为不具有法律上的利害关系，并据此作出驳回其行政复议申请的决定，并无不当。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赖敏娜等36人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赖敏娜等36人负担。 赖敏娜等36人上诉称：原判事实认定不清，适用法律错误。首先，发放建设工程规划许可证的行为是否与上诉人有直接因果关系，关键在于该建设工程是否会对上诉人产生不利影响。案涉建设工程不仅包括发电厂房、预处理配电室、沼气预处理系统罩棚等建筑物，还包括沼气发电机组，实质是整个沼气发电项目。而沼气发电项目正是上诉人遭受恶臭的源头之一。本案中，天子岭发电有限公司未取得建设工程规划许可证即建设沼气发电项目，并投入使用，导致上诉人等附近小区居民经常遭受恶臭；行政复议被申请人(拱墅区城管)处罚过轻，仅仅对其罚款了事而没有依法责令限期拆除或没收，致使上诉人继续遭受恶臭，怎么会没有利害关系?其次，正如本案实质是不同于一般行政诉讼的环境行政诉讼案件，案涉工程项目是不同于一般建设工程的垃圾处理工程项目(按照项目建设方的说法是为了除臭)。垃圾处理工程项目除了需要考虑一般建筑物需要考虑的通风、采光等问题外，还需要考虑与上诉人等居民小区的距离、上诉人等居民是否会受到臭气的影响。―般建设工程的相邻权只需考虑通风、采光、通行等权益，而环境建设工程的相邻权则还需要考虑废气废水是否会对距离更远一些的人们产生影响。故，即便从保护上诉人相邻权的角度来看，上诉人与案涉工程及行政处罚具有利害关系。再次，案涉处罚决定系因上诉人经常闻到恶臭，为维护自身合法权利向相关行政管理部门进行投诉才作出来的，根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》([2013]行他字第14号)之规定，上诉人具有行政复议资格。综上所述，上诉人与案涉处罚决定具有利害关系，被上诉人驳回上诉人的复议申请错误，原判驳回上诉人的诉讼请求错误，请求：一、撤销原判，依法支持上诉人的一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 拱墅区政府答辩称：一、上诉人与案涉行政处罚行为不具有法律上的因果关系。案涉拱城法罚字[2018]第41022128号《行政处罚决定书》(以下简称41022128号处罚决定)处罚对象为杭州天子岭发电公司(以下简称天子岭发电公司)，主要针对天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证开工建设行为作出。擅自开工的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，具有可罚性，41022128号处罚决定系依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定做出，是对未取得建设工程规划许可证开工建设行为的处罚，处罚内容也属自由裁量之范围，并未对上诉人造成不利影响、导致其合法权益受损。因此，上诉人与案涉行政处罚行为不具有法律上的因果关系。二、案涉行政处罚行为并无不当。41022128号处罚决定是在得到杭州市规划局拱墅分局回函确认可予办理后续审批手续的基础上，在自由裁量权范围内依法作出的，该处罚决定与上诉人主张的天子岭垃圾处理项目违法产生臭气的环境污染后果之间不存在直接因果关系。上诉人如果认为天子岭垃圾处理项目损害其合法权益，应当依法另行寻求救济。三、上诉人并不因举报行为而当然获得行政复议主体资格。投诉举报权是普遍监督权，投诉举报人并非当然具有行政复议主体资格。依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》([2013]行他字第14号)，只有“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。因此，举报人是否具备申请人资格，要看违法行为与其自身合法权益是否有关，即其是否与举报事项之间存在利害关系。天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证开工建设行为与上诉人并不存在法律上的利害关系。且41022128号处罚决定也载明，系依据拱墅规划分局联系函进行检查后做出的处罚决定，因此上诉人并不能因举报行为而获得行政复议主体资格。综上，上诉人陈述的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原判，驳回上诉。 一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的是拱墅区政府作出的12号行政复议决定的合法性问题，其中主要涉及上诉人与其申请复议的拱墅执法局作出的41022128号处罚决定是否有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议案件受理的必要条件。本案中，赖敏娜等人以其在居住的小区经常闻到恶臭为由向被上诉人拱墅区政府申请行政复议，其针对的行政行为是拱墅执法局作出的41022128号处罚决定。该行政处罚决定针对的违法行为是天子岭发电公司未取得建设工程规划许可证建设发电厂房、预处理配电室、沼气预处理系统罩棚等建筑物的行为。根据法律规定，规划行政管理部门核发建设工程规划许可证，是对建设位置、建设规模、建筑密度、建筑限高等规划条件的确认，故41022128号处罚决定所涉规划违法行为影响的是城乡规划管理秩序以及与建设规划条件有关的相邻人的通风、采光、通行等权益。按照赖敏娜等人据以申请行政复议的权益主张，即天子岭垃圾处理项目产生臭气严重影响其生活环境，尽管在客观上与案涉建设工程规划问题存在一定的因果关联，但并非前述规划违法行为所可能带来的直接影响，也不在相关建设工程规划法律法规所规制和保护的范围之列。其与本案申请行政复议的行政处罚行为之间不构成《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的“利害关系”。拱墅区政府认定赖敏娜等人与该规划行政处罚行为不具有法律上的利害关系，并据此作出驳回其行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赖敏娜等36人负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  董 东 审判员  王富新 二〇二〇年二月二十五日 书记员  吕圣姻 附赖敏娜等36名上诉人名单（略）