青海省共和县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青2521行初25号 原告：南吉加，男，1982年12月26日出生，藏族，公民身份号码xxx，住共和县。 委托诉讼代理人：王丙红，北京创为律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曲思宇，北京创为律师事务所律师。 被告：黑马河镇人民政府，统一社会信用代码xxx，住所地共和县黑马河镇109国道北侧。 法定代表人：索南东主，镇长。 委托诉讼代理人：翟增荣，副镇长。 委托诉讼代理人：田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 被告：共和县人民政府，社会统一信用代码xxx，住所地共和县恰卜恰镇青海湖北大街26号。 法定代表人：华旦，县长。 委托诉讼代理人：杨有文，系共和县司法局法制办负责人。 委托诉讼代理人：史海林，系共和县司法局法制办工作人员。 原告南吉加不服被告黑马河镇人民政府《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号及被告共和县人民政府作出的共政（复决）字（2019）第44号《行政复议决定书》，原告向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月4日立案后，于2019年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告南吉加及其委托诉讼代理人王丙红，曲思宇，被告黑马河镇人民政府的委托诉讼代理人翟增荣，田宪周，被告共和县人民政府委托诉讼代理人杨有文，史海林到庭参加诉讼。2019年9月24日批准延长审限6个月。本案现已审理终结。 被告黑马河镇人民政府于2018年11月16日作出河强制执行字[2018]第024号《行政强制执行决定书》，认定原告南吉加在黑马河镇规划区内未取得《乡村建设规划许可证》或者乡村建设规划批准手续的情况下，于2013年在109国道南侧擅自建设房屋（建筑物、构筑物），该建筑物系3层砖混结构房屋，占地面积368.61平方米，建筑面积为556.32平方米。你（单位）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，本机关决定如下：本机关报请共和县人民政府责成有关部门于2018年11月20日后依法组织实施强制拆除。请你（单位）自行清理上述违法建筑内的物品，逾期清理造成的一切损失由你（单位）自行承担。原告南吉加不服，向被告共和县人民政府申请行政复议，被告共和县人民政府于2019年2月28日作出共政（复决）字（2019）第44号《行政复议决定书》，决定：1、确认被申请人黑马河镇人民政府拆除申请人南吉加黑马河镇109国道南侧房屋的行为存在轻微程序违法；2、不予撤销《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号。 原告南吉加诉称，1、依法撤销被告共和县人民政府于2019年2月28日作出的共政（复决）字（2019）第44号《行政复议决定书》；2、确认黑马河镇人民政府作出《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号违法；3、本案诉讼费用由两被告承担。事实和理由：原告系黑马河镇然正却乎村村民，2013年原告在109国道南侧新建房屋，从事旅馆业经营，并办有相关营业执照。2018年11月16日，被告黑马河镇人民政府作出《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号，认定原告违法建设房屋，要求原告自行拆除，否则予以强拆。原告认为，被告黑马河镇人民政府作出《行政强制执行决定书》的具体行政行为没有事实和法律依据，遂向被告共和县人民政府申请行政复议，请求依法确认被告黑马河镇人民政府作出的《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号违法并予以撤销。被告共和县人民政府经审查认为，被告黑马河镇人民政府拆除原告房屋的行为存在轻微违法，并不予撤销《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号。原告认为：一、从事实上看，被告黑马河镇人民政府没有履行自己的职责，并将因此产生的不利后果转嫁于原告，有违法律对政府的职责要求和公民对政府的信赖；二、从内容上看，被告作出的《行政强制执行决定书》存在违法之处。首先，被告黑马河镇人民政府提出原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》；其次，被告黑马河镇人民政府直接在决定书中写明责令原告收到决定书之日起三日内自行拆除房屋，否则将强制拆除；再次，被告黑马河镇人民政府在公民行使复议权和起诉权的法定期限内未向原告通知和补偿便对其房屋进行强制拆除；三、从实质上看，根据黑马河镇人民政府的最新规划显示，原告所处区域依旧规划为旅游项目开发区，在该规划实施前是需要通过征地来完成的，此次强拆执法存在明显的执法目的不正当。被告共和县人民政府对下级政府机关监督不力，所做的行政复议决定缺乏事实和法律依据。 被告黑马河镇人民政府辩称，一、答辩人根据《青海省贯彻落实中央环境保护督查反馈意见整改方案》依法启动了行政强制拆除的执法程序，与旅游开发项目无关，不存在执法目的不正当的问题；二、被答辩人的违法建设行为事实清楚；三、答辩人执法程序总体上符合法律法规的规定；四、《行政强制执行决定书》依法不应被撤销，而且也不具有现实意义；五、依法建设是被答辩人必须遵守的法律义务。 被告共和县人民政府辩称，答辩人收到被答辩人的行政复议申请书后，依法进行了审查。决定予以受理，经答辩人对黑马河镇人民政府提交的证据材料、法律法规依据及《行政复议答复书》进行审查后认为：黑马河镇人民政府对被答辩人违法建设事实认定清楚，程序基本合法，适用法律法规正确。故依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》相关规定，依法作出了《行政复议决定书》，答辩人作出《行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，请人民法院依法予以维持。 被告黑马河镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.立案审批表复印件，拟证明正式立案启动执法程序；2.执法证件复印件，拟证明执法人员具有执法资格；3.中共青海省委文件（青发[2018]14号）、中共青海省委青海省人民政府关于印发《青海省贯彻落实中央环境保护督查反馈意见整改方案》的通知复印件，拟证明根据中共省委、青海省人民政府整改方案，黑马河违法建筑应当启动执法程序依法强制拆除，整改时限为2018年12月底完成；4.身份证复印件、户口本复印件，拟证明违法当事人的基本情况；5.调查笔录复印件，拟证明违法建设的事实；6.现场勘查笔录、照片复印件、现场测绘测量笔录、宗地图、房屋分丘平面示意图、套合规划成果图复印件，拟证明违法建筑位于黑马河乡规划范围内，违法建筑的位置、所占土地面积、建筑面积等基本情况；7.测绘协议书复印件、测绘公司营业执照、测绘公司资质证书，拟证明测绘公司具有相关测绘测量的资质；8.原告提交的材料，经审查，与本案无关；9.事先告知书、送达回执，听证告知书、送达回执，拟证明依法告知了相关权利；10.共和县黑马河镇人民政府负责人集体讨论笔录及决定复印件，拟证明经镇政府相关领导集体讨论，决定责令限期拆除，逾期不拆除，依法强制拆除；11.调查终结报告复印件，拟证明调查终结，认为违法建设事实清楚，同意下发《责令限期拆除决定书》；12.责令限期决定书、送达回执复印件，拟证明依法下发了《责令限期拆除决定书》；13.催告书、送达回执复印件，拟证明违建当事人未能自行拆除，镇政府履行了催告义务；14.行政强制执行决定书、公告复印件，拟证明违建当事人经催告后仍未履行义务，依法下发了行政强制执行决定书，并进行公告；15.视听资料，拟证明执法过程记录、违建当事人拒绝领取法律文书，也不告知送达地址的事实、执法人员在违法建筑上张贴法律文书，履行了送达程序；16.黑马河镇人民政府关于上报《黑马河镇中央环保督查反馈违建强拆方案》的报告复印件、关于对黑马河乡规划区内违法建筑依法拆除的社会稳定风险评估报告，拟证明黑马河镇人民政府进行了社会稳定风险评估，制定了强制拆除方案，并上报共和县人民政府；17.共和县人民政府《关于依法拆除黑马河集镇（原黑马河乡）规划区内违法建筑的通知》复印件，拟证明共和县人民政府同意黑马河镇人民政府依法实施强制拆除。 被告共和县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及相关材料复印件，拟证明原告在法定期限内申请行政复议；2.共和县人民政府《行政复议受理审批表》复印件，拟证明共和县人民政府同意并受理复议申请；3.共和县人民政府《行政复议受理通知书》、送达回执复印件，拟证明共和县人民政府在法定期限内向申请人下发了受理通知书，并在法定期限内进行送达；4．共和县人民政府《行政复议答复通知书》、送达回执，拟证明共和县人民政府在法定期限内向被申请人下发了答复通知书，并进行了送达；5．黑马河镇人民政府《行政复议答复书》复印件，拟证明被申请人提交了《行政复议答复书》；6．黑马河镇人民政府举证《证据目录》复印件，拟证明被申请人提交了相关证据并制作目录；7．共和县人民政府《行政复议决定书》复印件，拟证明共和县人民政府依法作出了行政复议决定书；8．送达回执复印件，拟证明依法向申请人和被申请人送达行政复议决定书。 经庭审质证，原告对被告黑马河镇人民政府提供的证据发表的质证意见为：1.立案审批表①证据三性不认可，证明目的不认可。2.执法证件，原告方没有看到原件，并且只有一名执法人员的证件，违反了《行政强制法》第十八条规定，无法核实该执法人员是否到现场进行勘察执法。3.青发[2018]（14）号文件，未看到原件，故对其真实性有待查验。对其证明目的不予认可，内容上，也是要求积极推进生态旅游业以及高原民族文化特色产业，所提供的附件内容不完整，故其真实性，合法性不予认可；4.原告身份复印件，真实性无异议，证明目的不予认可。5.调查笔录（2018年10月6日）证明目的不予认可，并且可以看出原告是从国税局购得土地，故其土地应为国有土地，对国有土地的违法建筑进行查处应当属于县级以上城乡规划，故被告无权查处。同时原告其建筑从实质上来讲，并不会违反土地的规划用途和实际用途。同时在老百姓眼中，是政府行为有足够的信赖利益，相信和政府的买卖。证据6、7、8、9、10中9、10没有原件，对其整组证据，三性和证明目的不予认可。测绘测量人员以及相关勘察人员身份不明，并且该组证据中的照片只能反映出原告房屋的实际状况，对11.12三性和证明目的不予认可，与本案无关。对13资料，三性认可，证明目的不予认可，并且恰好证明原告土地及房屋的来源合法，并且根据集镇建设方案（2007年5月）恰恰说明原告进行经营是在当地政府支持和鼓励下进行的。14.15两组证据三性和证明目的不予认可，送达回执并非原告本人签收，故该份证据无法律效力。16、黑马河镇人民政府集体讨论笔录及决定，合法性及证明目的不予认可，该份证据作出时间2018年10月28日，与被告当庭提交的第一组证据的原件内容在时间上相矛盾，并且该文件属于内部文件，并未对原告进行释明。17、调查终结报告，合法性和证明目的不予认可，在该份终结报告中，黑马河镇人民政府作出处理决定的时间是2018年10月25日，上一份证据中集体讨论时间为2018年10月28日，时间上自相矛盾，内容及程序违法。18、责令限期决定书，送达回证，三性和证明目的不予认可，送达回执非本人签字。并且在决定书中，并未告知当事人的相关救济权利，不符合《行政强制法》的法律规定。19、催告书，送达回执，与第18组证据质证意见一致。20、强制执行决定书、公告，与第18组质证意见一致，另在该决定书中，依据行政强制法，明确规定了原告享有在收到决定书之日起60日内提起复议或六个月内提起行政诉讼的救济权利。21、通话和张贴法律文书三性和证明目的不认可，电话未能确定对方身份，张贴的文书字迹看不清，这种方式不符合民事送达法律规定。22、23两组证据，三性和证明目的不予认可，从事实行为看，被告行为完全与报告内容不符合，并且在报告中写明了动用警力参与强拆，违反了公安部作出的《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》中明令禁止警力参与地方拆迁。评估报告2018年11月20日作出，时间上违反正当程序顺序。故该份报告无作用，在报告中，也说明了强制拆除原告房屋的风险较大，即便如此，被告依旧强拆，不顾及原告以及社会和谐稳定。24、合法性和证明目的不予认可，通知内容说明了共和县人民政府深度参与了该次强拆行为，并且从时间来看，镇政府在未得到县政府的批准回复之前，就已经进行了相关执法行为。25、保证书，说明被告暴力强拆，野蛮执法的基本事实，作为当地居民，在面临居无定所的形势下，为避免自己流离失所，在违背自己的意愿下签订保证书，同时该保证书不等同于协议拆迁，不是被告实施强制拆除的合法依据。综上，结合被告代理人的发言，其实质在执行环保的督查任务，在极为仓促的时间里对上百户居民作出了所谓的合法的一套执法流程。在原告进行质证中多数证据无论从内容还是时间上，自相矛盾，不能自圆其说，属于典型的走过场，走形式。故被告提供的证据不足以作为其合法行政的依据，希望合议庭不予采纳。 被告共和县人民政府对黑马河镇人民政府提供的证据的质证意见为：对于黑马河镇人民政府提供的证据真实性，合法性认可。原告对于证据质证意见是对合法性和真实性是不予认可的，对其证明指向不认可，但证据在行政复议过程中已提交，也向法庭提交，故我们对于三性和证明指向均认可。 原告对被告共和县人民政府提供的证据发表质证意见为：被告的证据只能证明复议机关履行作出复议决定的事实，并不能证明其处理结果符合法律规定。 被告黑马河镇人民政府对被告共和县人民政府提供的证据三性均予以认可。 本院对上述证据认证如下：被告黑马河镇人民政府和被告共和县人民政府提供的证据符合证据的关联性、合法性、真实性要求，本院予以采信。 经审理查明，原告南吉加在黑马河镇规划区内未取得《乡村建设规划许可证》或者乡村建设规划批准手续的情况下，于2013年在109国道南侧擅自建设房屋（建筑物、构筑物），该建筑物系3层砖混结构房屋，占地面积368.61平方米，建筑面积为556.32平方米。被告黑马河镇人民政府在查明原告南吉加违法事实的基础上，作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，随后作出《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号，决定：本机关报请共和县人民政府责成有关部门于2018年11月20日后依法组织实施强制拆除。请你（单位）自行清理上述违法建筑内的物品，逾期清理造成的一切损失由你（单位）自行承担。决定书中告知原告南吉加行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，原告南吉加不服，向被告共和县人民政府申请行政复议，请求依法撤销被告黑马河镇人民政府作出的《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号。共和县人民政府于2019年2月28日作出共政（复决）字（2019）第44号《行政复议决定书》，决定：1、确认被申请人黑马河镇人民政府拆除申请人南吉加黑马河镇109国道南侧房屋的行为存在轻微程序违法；2、不予撤销《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号。决定书中告知原告南吉加提起行政诉讼的途径和期限。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政作为是否合法进行审查。本案中，被告黑马河镇人民政府提供的调查笔录、现场勘查笔录、照片、现场测绘测量笔录、宗地图、房屋分丘平面示意图、套合规划成果图等证据足以证明原告在黑马河镇规划区内未取得《乡村建设规划许可证》或者乡村建设规划批准手续的情况下，违法建设房屋的事实，在此基础上责令限期拆除，原告逾期未拆，被告黑马河镇人民政府随后作出行政强制执行决定并送达决定书，告知了原告行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，因此，被告黑马河镇人民政府作出的行政强制执行决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原告的起诉理由不能成立，其要求确认被告黑马河镇人民政府作出的行政强制执行决定违法的诉讼请求，本院不予支持。被告共和县人民政府受理原告的复议申请后，被告黑马河镇人民政府提交了《行政复议答复书》和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，被告共和县人民政府经审查后作出《行政复议决定书》，该决定内容1超出了申请复议的范围，申请人并未申请确认行政行为程序违法，内容2表述不恰当，应表述为“维持《行政强制执行决定书》河强制执行字[2018]第024号”。该复议决定遗漏应当适用的法条，即《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，因并未影响到行政复议的结果，因此，该瑕疵不足以导致行政复议决定被撤销。被告共和县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，对原告要求撤销复议决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告南吉加的诉讼请求。 受理费50元，由原告南吉加负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海南藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 都财庭审判员拉日措人民陪审员暂智 二〇二〇年二月二十七日 法官助理 樊 玉 鹏 书  记 员 潘 娜 本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。