广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终63号上诉人（原审原告）广东省佛山市顺德区北滘镇北滘股份合作经济社，住所地佛山市顺德区北滘镇北滘镇北滘双桥横路3号。负责人卢玉棠，理事长。委托代理人苏用和，广东达声律师事务所律师。委托代理人容建华，广东达声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区北滘镇人民政府，住所地佛山市顺德区北滘镇济虹路108号。法定代表人王崇曦，镇长。委托代理人麦丽荷，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原审第三人佛山市顺德区北滘镇土地发展中心，住佛山市顺德区北滘镇蓬莱一路2号。法定代表人岑坤杰。委托代理人姚娅妮，广东力创律师事务所律师。委托代理人文静，广东力创律师事务所律师。上诉人广东省佛山市顺德区北滘镇北滘股份合作经济社（以下简称北滘经济社）因与被上诉人佛山市顺德区北滘镇人民政府（以下简称北滘镇政府）行政协议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初725号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，2016年5月12日,北滘镇政府下属的佛山市顺德区北滘镇国土城建和水利局（下简称北滘国土局）作出《关于使用北滘股份社土地补偿方案及补充条款》（下简称《土地补偿方案及补充条款》），明确佛山市顺德区北滘镇土地发展中心（以下简称北滘土发中心）计划使用北滘经济社的部分土地作为北滘镇城镇建设用地。计划使用的土地面积837.94亩。土地补偿包括政策性补偿及增加政策外补偿，同时还约定了补充条款。其中政策性补偿标准为：1.土地使用现金补偿、2.逐年现金支付社会保障费用、3.按被使用土地面积的15%在被使用土地范围以外提留发展用地约125.69亩。增加政策外补偿为：支付五年的增加扶持开发补偿每年每亩29298元。补充条款第一点明确，北滘土发中心同期以每亩175万元收购北滘经济社70亩零星用地，同时划拨20亩可转让建设用地指标给北滘经济社。第二点明确，留用地、20亩可转让指标地和50亩发展用地指标的兑现问题。自签订《土地使用地补偿协议书》之日起计算，北滘土发中心承诺在股份社积极配合提交全部相关资料入件办理建设用地批文手续的前提下，两年内完成留用地、指标地和集体发展用地的建设用地手续。如非股份社原因导致约定期限内未完成办理的，北滘土发中心承诺给北滘经济社支付超期补贴，具体根据签订《土地使用补偿协议书》之日起第三年按每年每亩3万元，第四年每年每亩4万元，之后每年按10%的幅度调升一次，直至全部用地手续办妥为止。2016年6月15日北滘经济社召开股东户代表会议，就北滘国土局作出的《土地补偿方案及补充条款》中，关于收回土地、补偿标准及提留留用地、划拨发展用地等事宜进行表决，并表决通过。2016年8月12日，北滘土发中心与北滘经济社签订了《收回北滘股份合作经济社土地补偿协议书》（837.94亩）、《北滘镇支持北滘股份合作经济社开发计划意向书》《收购北滘股份合作经济社建设用地补偿协议书》（70亩）、《补充协议（留用地125.69亩）》《补充协议（50亩市场用地）》，但未就20亩可转让指标地签订任何协议。2016年9月11日北滘经济社对留用地（145.69亩）及商业留用地（市场用地60亩）布局方案进行表决，决定了留用地及商业留用地的布局。2017年3月29日，北滘经济社向北滘国土局提出信息公开申请，请求公开拟建的三甲医院的选址，以便该社召开股东代表大会表决决定是否因建三甲医院而调整本社留用地。2017年7月11日，由于考虑到原确定的留用地周边市政规划的影响，北滘经济社让本社各股东代表就简岸三花环镇西路东侧留用地位置调整进行表决。2018年3月26日北滘经济社最终落实了留用地及市场用地的选址，并上报北滘土发中心及北滘镇政府。另查，北滘土发中心确认涉案一系列协议的签订是为了今后征地工作准备。北滘镇政府确认涉案协议涉及的837.94亩收回土地目前还在办理征地批文的前期准备阶段，征地预公告尚未公布，且上述土地目前尚未开发。北滘经济社于2018年3月26日确定留用地及市场用地的最终选址，北滘土发中心陈述在北滘经济社确定了留用地及市场用地最终选址后，已经开始办理，目前正在办理中。又查，北滘土发中心的名称原为“佛山市顺德区北滘镇土地储备发展中心”后更名为“佛山市顺德区北滘镇土地发展中心”。一审法院认为，对于北滘经济社提出的第一项诉请，《土地补偿方案及补充条款》仅是北滘镇政府下属的北滘国土局对使用该经济社土地提出的补偿方案，而且还涉及其他问题的解决，该方案亦未经过双方确认及协商，各项细节也没有明确。在涉案土地的使用补偿上，对北滘经济社的权利义务予以明确并对该社合法权益产生实际影响的是北滘土发中心根据《土地补偿方案及补充条款》与北滘经济社签订的系列协议。为此，《土地补偿方案及补充条款》不属于行政协议，对北滘经济社的合法权益不产生实际的影响。对于北滘经济社的第二至四项诉请，法院认为，该系列协议书属于行政协议，理由如下：本案涉及的一系列协议书虽然均由北滘经济社与北滘土发中心签订，但涉案的土地为集体土地，上述协议书是北滘经济社对《土地补偿方案及补充条款》进行表决后与北滘土发中心签订的，协议书的内容是也是基于《土地补偿方案及补充条款》而制定。北滘土发中心是北滘镇政府设立的事业单位，从协议的内容可以看出，签订协议的目的之一是政府部门为了完善北滘镇旧城区（简岸片区）城市交通路网建设需要，同时也是对《土地补偿方案及补充条款》的细化及落实，故涉案的系列协议的实质是具有行政法上权利义务内容的土地补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”北滘经济社第二至四项诉请主张的超期补贴及违约金、办理留用地及集体建设用地的权属证书、20亩可转让建设用地指标均是基于该社认为行政机关未按照约定履行行政协议提出，故上述诉请属于人民法院受理行政案件的受案范围。北滘镇政府及北滘土发中心认为涉案的系列协议书由北滘经济社与北滘土发中心签订，属于民事协议，上述协议履行过程中产生的纠纷应属于民事纠纷的主张于法无据，法院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等法律、法规、规章及规范性文件的相关规定，集体土地的征收应遵循以下10个步骤：1.发布拟征地公告；2.征询村民意见；3.实地调查与登记；4.拟定“一书四方案”（即建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案）；5.张贴征地公告；6.张贴征地补偿安置方案公告；7.报批征地补偿安置方案；8.批准征地补偿安置方案；9.土地补偿登记；10.实施征地补偿与土地交付。而根据国土资源部国土资厅函〔2001〕345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函〔2001〕768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》，佛山市属于征地制度改革试点城市，可试行“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”。由于涉案的土地在签订系列协议之前并未办理征地手续，在系列协议签订后也没有就征地、农用地转用、征地补偿安置拟定方案，也没有依征用土地程序开始组织实施其他手续，目前涉案土地的所有权仍属北滘经济社，系列协议书只是相关部门对征地范围和补偿价款与土地权属人达成协议，属于征地批准前的预征收行为，所达成的协议在有审批权的人民政府同意征地前属于效力待定的协议。在有审批权的人民政府同意征地并下发征地批文时，涉案系列协议才对协议双方产生相应的约束力，现阶段对北滘经济社的合法权益尚不产生实质影响。另外，从北滘土发中心提供的证据反映，北滘经济社直至2018年3月26日才提交了最终的留用地及市场用地选址结果，而选址的确定是着手办理留用地、市场建设用地权属证书的前提条件，从2018年3月26日选址结果的确定至北滘经济社起诉之日，协议承诺的办理权属证书的期限尚未届满，且亦未超过合理的办理期限，故不存在未按照协议约定履行的违法行为。至于20亩可转让土地指标，由于北滘经济社未与北滘土发中心或者北滘镇政府就20亩可转让土地指标签订任何协议，故北滘镇政府也不存在未按照协议约定履行的违法行为。根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二条第（十）项规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。虽然北滘镇政府在庭审中辩称北滘经济社已经完成了村改居工作，但集体土地不能因划归城市规划区范围，就当然属于国有土地，必须经过征收、补偿安置等程序，才能转化为国有土地。综上，由于《土地补偿方案及补充条款》并非行政协议，故对北滘经济社的合法权益不产生实际影响。另外，由于北滘经济社与北滘土发中心签订的一系列协议属于效力待定的协议，涉案土地的权属仍属于北滘经济社，且尚未开发使用；目前北滘镇政府或者北滘土发中心亦不存在未依照协议约定的期限办理留用地、建设用地权属证书及提供可转让用地指标的违法行为。故即使北滘镇政府目前仍在办理相关的留用地、建设用地证书，但由于并未超过约定的或者合理的处理期限，亦未对北滘经济社的合法权益产生实质性的影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权利不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。鉴于北滘经济社所诉的行政行为未对其合法权益产生实际影响，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回北滘经济社的起诉。上诉人北滘经济社上诉称：一、一审裁定认定《土地补偿方案及补充条款》不属于行政协议系认定事实错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，被上诉人北滘镇政府提出的《土地补偿方案及补充条款》是被上诉人为行使其行政管理职能而与上诉人签订的行政协议。该协议已经上诉人全体股东表决通过，后续的征地补偿工作亦是按照上述协议的约定进行。且纵观《土地补偿方案及补充条款》的具体内容，其中对于征地的价格、留用地、20亩可转让指标地和50亩发展用地指标等均作了具体的规定，同时亦规定了被上诉人未能如期办理相关用地指标时应向上诉人支付的超期补贴。可见，《土地补偿方案及补充条款》的内容是具体而明确的，形式上也符合合同的构成要件。相反，上诉人与原审第三人北滘土发中心签订的五份协议未经上诉人股东的表决通过，依法应被认定无效协议。被上诉人应按照《土地补偿方案及补充条款》约定的条款向上诉人支付超期补贴。二、一审裁定认为上诉人的合法权益未受侵犯没有任何事实和法律依据。1.《土地补偿方案及补充条款》的承诺未能实现的原因在于被上诉人。根据上述协议的内容，自签订《土地使用地补偿协议书》之日起计算，镇土储承诺在股份社积极配合提交全部相关资料入件办理建设用地批文手续的前提下，两年内完成留用地、指标地和集体发展用地的建设用地手续。根据上诉人提交的《北滘股份合作经济社全体股东户代表会议关于收回使用北滘股份社土地补偿方案的表决》《关于留用地145.69亩，商业留用地（市场用地）60亩用地布局方案比选的表决表》可知，上诉人已积极履行配合义务，而办理建设用地批文和办理不动产权证书的义务方为被上诉人及原审第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，虽然原审第三人主张两年期限的起算点应“以收件回执为准”，但被上诉人和原审第三人未就其主张的“收件回执”提供任何证据，且亦未提供证据证明其已催告上诉人履行协助义务，依法应承担举证不能的法律责任。另，被上诉人和原审第三人主张未能办理用地批文的原因在于上诉人变更地址，但根据上诉人《关于留用地145.69亩，商业留用地（市场用地）60亩用地布局方案比选的表决表》可知，早于2016年9月上诉人就选定了地址，而对于留用地位置调整的表决是发生在将近一年后的2017年7月11日。该表决是因被上诉人规划在1号储备地建设一座以绿地公园为间隔的公立三甲医院，该规划可能影响上诉人对留用地位置的选择和开发。上诉人选择留用地地址是在行使正当权利，因被上诉人迟延办理用地手续且变更规划，导致留用地地址的变更，相关法律责任应由被上诉人承担。故迟迟未能办理用地手续的原因在于被上诉人而非上诉人。2.被上诉人未能实现留用地指标等承诺已对上诉人的合法权益造成极大的损害。自然资源部办公厅印发的自然资办函〔2018〕2020号《关于废止有关征地制度改革试点文件的通知》，已废止了国土资厅函〔2001〕768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》。即一审法院引用的上述复函已废除，所谓的“用地审批改革试点政策”已不再实施。在征地试点方案已被相关部门废止的情况下，《土地补偿方案及补充条款》的当事人并未主张撤销该条款，可见本案的纠纷实际已处于确定状态，并非一审法院认定的涉案协议为效力待定。上诉人因被上诉人的征地行为已办理了土地清退、赔偿损失等相关手续，而能否办理征地审批并不由上诉人决定，正是因被上诉人迟迟未能办理征地审批手续，才导致《土地补偿方案及补充条款》约定的留用地等承诺未能实现，被上诉人违反承诺的行为已对上诉人的合法权益造成了损害。综上，一审法院认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院撤销一审裁定，并改判一审法院重新对本案作出判决或直接改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人北滘镇政府答辩称：一、上诉人北滘经济社主张《土地补偿方案及补充条款》属于行政协议没有事实及法律依据。《土地补偿方案及补充条款》仅由被上诉人内设机构北滘国土局单方出具，未经双方盖章确认，并不符合法律规定的“协商、订立”的过程。上诉人主张《土地补偿方案及补充条款》属于行政协议明显与最高人民法院的相关司法解释精神不符。2.虽然《土地补偿方案及补充条款》的内容涉及多个事项的处理，但如上所述，《土地补偿方案及补充条款》并非由双方共同书面确认，且亦载明“计划使用北滘股份合作社的部分土地”。即该条款中所涉及事项的最终处理方式、处理时间等仅属于计划阶段，最终相应项目、内容的落实应当以双方在协商一致的基础上签订的书面协议为准。且就本案各方当事人提供的证据来看，双方在协商一致的基础上确实就相应事项自愿签订了书面协议并进行处理。二、一审法院认定超期补贴应从2018年3月26日上诉人确认留用地选址之日起算的事实清楚，依据充分。1.上诉人与原审第三人北滘土发中心签订的《补充协议（留用地125.69亩）》《补充协议（50亩市场用地）》第二条明确约定，在上诉人积极配合提供全部相关资料入件办理建设用地批文手续的前提下，两年内取得相应地块的用地批文并办理不动产权证。若由于上诉人原因未能办理用地批文及不动产权证的，所造成的损失由上诉人自行承担。2.留用地选址的确认是办理相关用地手续的前提，这是常理也是程序所需。根据办案各方当事人提交的证据及一审查明的事实均显示，上诉人于2016年9月11日、2017年7月11日、2018年3月26日三次变更留用地选址，故两年期限应从上诉人最终确认留用地选址之日起算。本案上诉人提起诉讼时尚未超过约定的办理期限，故上诉人要求支付留用地办理期限补贴明显不符合相关协议的约定，依法不应得到支持。三、佛山市属于征地制度改革试点地区，可施行“将协商征地补偿前移、先谈补偿后征地审批”的流程，故涉案协议符合相关政策文件规定，且涉案协议由当事人在协商一致的基础上自愿签订，依法应得到支持和保护。1.自然资源部办公厅印发的自然资办函〔2018〕2020号《关于废止有关征地制度改革试点文件的通知》于2018年发布，但涉案协议签订的时间为2016年，按照法不溯及既往的原则，该通知不应成为判断涉案协议效力的依据。2.根据国土资源部国土资厅函〔2001〕345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函〔2001〕768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》的规定，并参照2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“先谈补偿后办理征地审批”的规定，佛山市作为征地制度改革时点地区，先试先行符合政策文件规定。3.协议约定的款项政府部门已经及时、足额支付，相应用地手续已经在逐步有序地办理中，上诉人应尊重其表决通过并签署的各项协议约定的内容。即使一审法院认为相应协议的内容属于效力待定，但其效力应由征地审批的有权机关作出决定是否确认，协议双方当事人应当尊重协议约定并积极履行协议义务，促成协议约定目标的实现。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回其上诉请求。原审第三人北滘土发中心述称：一、一审裁定认定《土地补偿方案及补充条款》不属于行政协议是正确的。《土地补偿方案及补充条款》是被上诉人北滘镇政府的下属机构北滘国土局单方出具，内容涉及多项问题，各项问题的处理内容未与上诉人北滘经济社协商和确认，各个问题的具体处理方案和细节均没有明确。事实上，涉案土地的使用权补偿方面的具体内容，是后期上诉人与原审第三人在协商一致的基础上，通过签订多份协议明确的。因此，《土地补偿方案及补充条款》未经双方协商确定，不具有协议的性质，不属于行政协议。二、原审第三人在一审中已提供了充足的证据证明上诉人提起诉讼时，协议约定的办理相关批文和证书的期限尚未届满，一审裁定据此认定原审第三人不存在违约行为，合法有据。根据上诉人与原审第三人签订的《补充协议（留用地125.69亩）》《补充协议（50亩市场用地）》可知，原审第三人两年内取得批文和办理不动产权证的条件是上诉人提交了全部相关的资料，两年起算时间以上诉人提交资料取得收件回执时开始计算。因上诉人对留用地选址进行了变更，且直至2018年7月5日才最终确认了留用地的红线图，故在上诉人提起本案诉讼时协议约定的两年期限并未届满。三、拖延取得农用地转建设用地的批文和不动产权证的原因在于上诉人，上诉人因自身原因耽搁的时间或造成的损失应由上诉人自行承担。如前所述，因上诉人对最初留用地的选择申请了更换并进行了调整，而该调整完全是上诉人基于其留用地选择利益最大化而作出的选择。原审第三人亦为了满足上诉人的需要，多次变更了审批资料，导致涉案建设用地批文及不动产权证在上诉人提起本案诉讼前仍未办理完毕，原因在于上诉人，所获利益或损失亦应由上诉人自行承担。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是上诉人北滘经济社提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”本案中，上诉人因认为被上诉人北滘镇政府未履行《土地补偿方案及补充条款》第三条补充条款的相关规定，请求被上诉人履行支付超期补贴及违约金等金钱给付及行为义务，故而提起本案诉讼。经查，如一审所述，《土地补偿方案及补充条款》系由被上诉人的内设机构北滘国土局于2016年5月12日单方制作，系该局对使用上诉人土地提出的补偿方案，在制定时并未经上诉人确认，故并不属于被上诉人与上诉人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，即并不属于行政协议的范畴。虽然上诉人于2016年6月15日经表决同意由被上诉人按上述方案收回使用其部分土地，但该表决结果仅能代表上诉人认可该方案，并不能就此认定《土地补偿方案及补充条款》系上诉人与被上诉人达成的协议。且根据各方当事人在诉讼中提交的上诉人与原审第三人北滘土发中心签订的《北滘镇政府支持北滘股份合作经济社开发计划意向书》《收回北滘股份合作经济社土地补偿协议书》《收购北滘股份合作经济社建设用地补偿协议书》《补充协议（50亩市场用地）》《补充协议（留用地125.69亩）》可知，上诉人在表决同意上述方案后，于2016年8月12日与原审第三人按照表决结果就相关事项签订了上述协议。如一审所述，上述协议所涉及的内容均是对《土地补偿方案及补充条款》的细化与落实，属于具有行政法上权利义务内容的协议，即行政协议。根据《补充协议（50亩市场用地）》《补充协议（留用地125.69亩）》第二条的规定可知，原审第三人应在上诉人提交全部相关资料入件办理建设用地批文手续的前提下，两年内为上诉人办理用地批文及不动产权证，若到期未能办理则需对上诉人实施补偿，但因上诉人原因未能办理则所造成的损失由上诉人自行承担。本案中，各方当事人对于上诉人变更留用地及市场用地选址的事实均无异议，且上诉人在一审庭审中亦承认其最终确认留用地及市场位置的时间为2018年3月26日，因只有在上诉人确认上述地址后，相关部门才能为其办理相关用地批文及不动产权证。故上述协议约定的两年期限应从上诉人最终确认相关地选址之日起算，显然截至目前，上述协议约定的两年期限并未届满，故上诉人提起本案诉讼暂缺乏相关事实根据，其提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年二月二十六日书记员 孔艳玲