江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行终1号 上诉人（原审原告）江苏上川钢结构工程有限公司，住所地高邮市经济开发区长江路南侧。 法定代表人温月贵，董事长。 委托代理人翟立弘，江苏秦邮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高邮市自然资源和规划局，住所地高邮市长生路56号。 法定代表人薛斌，局长。 委托代理人谢金荣，江苏金荣律师事务所律师。 上诉人江苏上川钢结构工程有限公司（以下简称上川公司）因确认行政行为违法一案，不服扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2015年9月2日，江苏鑫东方户外用品有限公司（以下简称鑫东方公司）与上川公司达成《工程施工合同》，鑫东方公司将其厂房钢结构工程发包给上川公司。根据2016年度土地卫片执法检查，原高邮市国土资源局发现鑫东方公司存在未取得合法用地审批手续擅自在高邮××经济新区××村××组占地建设的行为，2017年4月20日原高邮市国土资源局进行立案。原高邮市国土资源局经调查，查明鑫东方公司为解决产品临时堆放的场地，经申请，该公司于2015年11月26日取得城南经济新区浩芝村土桥组18170.4㎡土地临时审批手续。2016年3月，鑫东方公司违反临时用地的管理规定动工建设厂房、传达室和车棚等永久性设施，违法占用了11373.6㎡的土地。2017年6月5日，原高邮市国土资源局对鑫东方公司作出邮国土资执罚字[2017]3号《行政处罚决定书》（以下简称3号行政处罚决定），处罚主要内容如下：1、责令退还非法占用的11373.6㎡土地。2、没收非法占地建设的7175㎡构建筑物（钢结构厂房6765.8㎡、传达室54.4㎡、车棚354.8㎡）。3、罚款48956元。因高邮市机构改革，原高邮市国土资源局等部门的相应职责进行整合，组建高邮市自然资源和规划局，原高邮市国土资源局不再保留。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述法律规定，目前高邮市自然资源和规划局继续行使不动产登记职责，故其为适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。根据上述法律规定，上川公司主张其是鑫东方公司的债权人，以原高邮市国土资源局对鑫东方公司作出的涉案行政处罚决定书损害债权实现为由提起本起诉讼，而上川公司主张的工程款只是普通债权，不属于上述行政诉讼法司法解释中“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”的债权，普通债权人不能成为原告资格的权利基础，故上川公司的主体不适格，其无权针对原高邮市国土资源局对鑫东方公司作出的涉案行政处罚决定书提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上川公司的起诉。 上诉人上川公司上诉称：首先，原审认定事实错误，上诉人上川公司并非普通债权人。《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释[2002]16号）第一条规定，人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。可见，上诉人并非普通债权人，而是特殊债权人。其次，上诉人属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系人，具有原告主体资格。案涉行政行为与上诉人权益受损之间具有直接的因果关系，行政行为处罚的相对人虽然是债务人鑫东方公司，但实际受到损害的是上诉人，被没收的标的物由上诉人垫资建设，债务人尚未完全支付对价，案涉行政行为直接侵害了上诉人的优先受偿权，导致上诉人因没收财产已登记于他人名下无法行使优先受偿权。根据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释[2010]15号）第四条规定，抵押权人或预告登记人对登记行政行为不服，尚可寻求行政诉讼救济，而作为具有更高法律效力的工程款优先受偿权，被称之为“法定抵押权”，却被作为普通债权对待，非法律本意。再次，上诉人的优先受偿权应当属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“应予保护或者应予考虑”权利。上诉人的优先受偿权属于法定优先顺位权，立法目的是为了切实保障农民工及其施工人的合法权益，行政机关在作出行政行为时应当考虑保护农民工的利益，尊重法律，依法行政。最后，被上诉人高邮市自然资源和规划局的违法行政直接导致上诉人权利落空。被上诉人应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，全面客观地调查了解案件事实，查明施工企业、工程款是否结算，向上诉人核实有关事实等，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，对相对人在经过批准的临时用地上修建永久性建筑物，应当作出责令限期拆除处罚。拆除行为必然是上诉人完成，上诉人可以将钢结构转移使用于其他工程以实现优先受偿权。对此，被上诉人既未予考虑也未予保护，违法作出没收处罚，直接终结了上诉人的优先受偿权。综上，原审法院以“普通债权人不能成为原告资格的权利基础”认定上诉人主体不适格驳回起诉，上诉人认为原审认定事实不清、适用法律不当，应予纠正，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。 被上诉人高邮市自然资源和规划局答辩称：首先，2016年度土地卫片执法检查过程中，原高邮市国土资源局发现鑫东方公司存在未取得合法用地审批手续擅自在高邮××经济新区××村××组占地建设的行为，于2017年4月20日立案，经过调查核实，查明鑫东方公司在2016年3月违反临时用地的管理规定建设厂房、传达室和车棚等永久性设施，违法占用11373.6平方米土地。2017年6月5日，原高邮市国土资源局作出案涉3号行政处罚决定。其次，原审法院受理上诉人上川公司的起诉后，按照法律规定立案审查，开庭审理，对双方当事人提供的证据进行质证，充分听取双方的陈述意见。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 一审查明的事实与二审查明的事实相同，本院予以确认。 本案的争议焦点在于：上诉人上川公司是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应当予以保护或者应予考虑的除外。根据上述法律及司法解释的规定，有利害关系的公民、法人或者其他组织应限于法律上的利害关系，一般指公法上的利害关系，即公法领域权益受到行政行为影响。债权人与被诉行政行为之间通常不产生行政诉讼法上的利害关系，除非行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法，要求其考虑和保护诉请的权益。本案中，上诉人上川公司向原审法院提起本案诉讼的诉讼请求是确认被上诉人高邮市自然资源和规划局作出的案涉3号行政处罚决定中第2项没收钢结构厂房的行为违法，赔偿上诉人因丧失建设工程价款优先受偿权导致的工程款无法受偿损失98.9万元。上诉人认为其作为案涉钢结构工程的承包施工方，依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定，对该建筑物具有法定优先受偿权。但据上诉人陈述，其未就相关民事争议提起过民事诉讼，因此，上诉人所主张的建设工程价款优先受偿权未得到有效确认。在此情形下，被上诉人在作出案涉3号行政处罚决定时，对上诉人的建设工程价款优先受偿权能否实现，不是其所需要考虑和保护的法律上的权益。综上，上诉人作为债权人不具有行政诉讼的原告主体资格，原审法院裁定驳回上诉人的起诉是正确的。 综上所述，上诉人上川公司的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 勉 审 判 员  苗 鸿 审 判 员  徐沐阳 二〇二〇年二月二十五日 法官助理  仇 琳 书 记 员  居 真 文书附页： （2020）苏10行终1案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。