云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初207号原告蔡光书，女，汉族，1969年6月13日出生，住云南省昆明市。委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。代理权限，特别授权代理。被告昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。统一社会信用代码：115301120151165162。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人王立伟，该人民政府工作人员。代理权限，特别授权代理。委托代理人余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师，代理权限，特别授权代理。第三人云南电网有限责任公司昆明西山供电局。住所地：云南省昆明市西山区滇池国家旅游度假区广福路湖畔小学旁。负责人韩武，局长。委托代理人谢国庆，男，1967年10月1日出生，汉族，住云南省昆明市官渡区。系第三人员工。代理权限：特别授权代理。委托代理人和博，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告蔡光书因不服昆明市西山区人民政府（以下简称西山区人民政府）其他行政行为一案于2018年8月22日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后，依法组成合议庭于2020年1月10日公开开庭进行审理，原告蔡光书的委托代理人刘鹏飞，被告西山区人民政府的委托代理人王立伟、余易茗，第三人云南电网有限责任公司昆明西山供电局（以下简称西山供电局）的委托代理人谢国庆、和博均到庭参加了诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。2019年1月29日被告西山区人民政府的办公室作出《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》，以曾氏宾馆存在多项安全隐患为名要求第三人西山供电局对原告合法所有的房屋进行断电。被告办公室于2019年6月19日作出《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函的回复》，在其中明确表示对曾氏宾馆不予恢复供电。原告蔡光书起诉称，2019年1月29日被告作出《昆明市西山区人民政府办公室关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》，以曾氏宾馆存在多项安全隐患为名要求第三人对原告合法所有的房屋进行断电。被告于2019年6月19日作出《昆明市西山区人民政府办公室的回复》，在其中明确表示对曾氏宾馆不予恢复供电。上述行为违反《电力法》第二十九条，《国有土地上房屋征收及补偿条例》第二十七条的规定。请求：1、确认被告断电行为违法；2、赔偿人民币60万元；3、由被告承担诉讼费。原告提供了如下的证据材料：1、原告的离婚证和离婚协议书；2、《联营协议书》、《土地有偿使用协议书》；《补充联营协议书》；3、西山区城中村52号（D地块）征地拆迁房产测绘面积图。[1-3证明原告主体适格，原告是案涉房屋的所有权人。]4、昆明市西山区人民政府办公室《关于配合对曾氏宾馆进行临时性停电开展火灾隐患排查整治工作的函》；5、曾氏宾馆于2019年5月27日向第三人申请恢复供电的函；6、西山区供电局《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函》（西山供电[2019]31号）；7、昆明市西山区人民政府办公室《的回复》[4-7证明被告及第三人违法对原告合法所有的房屋进行违法断电。]被告西山区人民政府答辩称，一、答辩人负责辖区内的消防安全工作，依法对消防安全隐患进行排查。二、答辩人在消防安全排查过程中，曾氏宾馆被认定存在消防安全隐患，被答辩人及案外人曾宪军作为曾氏宾馆的负责人拒绝签收《整改告知书》未进行整改，已违反法律规定；三、答辩人向第三人发函为内部工作往来函件，不属于行政诉讼受案范围；1、协助函件为行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围；2、协助函件不产生对外法律效力，不属于行政诉讼受案范畴。四、答辩人仅向第三人作出协助函件行为，但未作出强制断电行为；五、本案应为平等主体之间的民事纠纷，不应属于行政诉讼受案范畴。请求：依法驳回原告的诉讼请求。西山区人民政府提供了如下的证据材料和法律依据：第一组1、《901火灾事故情况通报》图片；2、《昆明市西山区1202火灾情况通报》；3、《昆明市西山区消防安全委员会关于印发城中村、老旧居民小区消防安全1234工作规程的通知》；[证明被告辖区内于2018年发生两起重大火灾，被告负责本行政区域内安全隐患整治工作]第二组1、《安全隐患限期整改告知书》；2、《昆明市西山区人民政府办公室关于配合对曾氏宾馆进行临时性停电开展火灾隐患排查整治工作的函》；3、《昆明市公安局消防支队西山区大队责令立即整改通知书》；4、《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函》（西山供电[2019]31号）；5、昆明市西山区人民政府办公室《的回复》[证明1、宾馆在火灾隐患排查工作中，发现曾氏宾馆存在严重安全隐患，被告向曾作出整改告知书，但曾氏宾馆负责人拒绝签收；2、昆明市公安局消防支队西山区大队向曾氏宾馆作出《责令立即整改通知书》，但曾氏宾馆仍不整改；3、因曾氏宾馆拒不整改，被告向第三人作出协助函件，为内部工作往来函件，对原告并不产生法律效力；4、断电行为不是被告所为。]第三人西山供电局述称，一、答辩人不具有法人资格，也不是领取营业执照的法人分支机构，不属于行政诉讼法供电的其他组织，不是适格的第三人，原告将答辩人追加为第三人属主体错误；二、答辩人与原告蔡光书不具有供用电合同关系，无法、也从未对蔡光书实施过临时性停电行为。本案中曾氏宾馆（工商登记为昆明市曾氏酒店，法定代表人曾洪兵，系个人独资企业）才是用电方，答辩人与原告无法律关系，答辩人与本案处理也无利害关系，原告主体不适格；三、从停电行为作出的原因和拘束力看，被告及其有关部门对曾氏宾馆作出停电酒店并实施，且以政府文件形式要求答辩人配合临时性停电，系对外向答辩人下达行政命令和行使行政强制性权力的行为，该行为对答辩人和曾氏宾馆均产生拘束力、强制力，答辩人无法也无权拒绝。从执行《安全生产法》、《供电监管办法》等法律法规层面看，该等法律法规均明确要求供电企业配合政府实施停电措施，本案中答辩人只能遵照法律规定配合政府部门。故本次临时性停电行为的作出和实施主体系被告西山区政府，而答辩人只是提供技术性支持，是一种行政辅助行为；基于答辩人与被告之间存在行政管理与被管理关系，配合停电的行为不是答辩人自身的意思表示，也非答辩人所能决定和控制的，不是民事法律行为，答辩人不应承担任何责任。四、从专业机构辅助政府行政管理角度看，电力供应本身具有专业性和技术性，答辩人具有辅助政府部门的义务，应政府要求配合停电只是提供技术性支持、专业服务，和金融机构配合政府冻结或扣划款项的行为性质相同，只是行政行为实施的辅助行为。五、行为的决定和实施主体均非答辩人，且因政府对曾氏宾馆停电是基于原告经营宾馆存在消防等安全隐患，属于专业性判断，答辩人无能力、无义务对行政行为的合法性、合理性作判断，不应承担任何行政、民事法律责任。六、答辩人无行政管理义务和目的，无理由、无动机、更不可能作出临时性停电的决定和行为。请求：不承担任何责任。第三人西山供电局提供了如下的证据材料：1、2019年1月8日西山区马街街道办事处安监站的安全隐患限期整改告知书；2、2019年1月29日《昆明市西山区人民政府办公室关于配合对曾氏宾馆进行临时性停电开展火灾隐患排查整治工作的函》；[因曾氏宾馆没有整改，2019年月29日西山区政府办公室发函要求对曾氏宾馆的违规行为进行临时性停电。]3、停电告知照片，证明履行了停电告知义务；4、2019年3月27日昆明市公安局消防大队西山区大队责令立即改正通知，证明2019年3月、4月间曾氏宾馆依旧不符合整改要求，不符合恢复供电的条件；5、《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函》（西山供电[2019]31号）证明向西山区政府办公室请示是否可以恢复供电；6、2019年6月19日昆明市西山区人民政府办公室《的回复》截止2019年6月19日政府办公室建议对曾氏宾馆不予恢复供电；7、曾氏酒店电费缴费记录，证明原告不是适格的主体。经本院组织证据交换和公开开庭审理中，被告西山区人民政府对原告蔡光书提交的证据质证认为，对证据1、2的关联性，证明内容不予认可；对证据3三性、证明内容均不予认可；对证据4、6、7三性认可，证明内容不予认可；对证据5不予质证。被告西山区人民政府对第三人西山供电局提供的证据材料的三性及证明目的均予认可。原告蔡光书对被告西山区人民政府提供的证据材料质证认为，第一组证据的关联性、证明目的均不予认可；第二组证据合法性、关联性、证明目的均不予认可。原告蔡光书对第三人西山供电局提供的证据材料质证认为，证据一、二的合法性、关联性、证明目的均不予认可。第三人西山供电局对原告蔡光书提交的证据质证认为，对证据1的关联性，证明内容不予认可；对证据2三性、证明内容均不予认可；对证据4、6、7三性认可，证明内容不予认可；对证据5三性、证明对象及内容不予认可。对被告西山区人民政府提供的证据材料质证认为：对第一组证据的三性、证明目的均予认可；对第二组证据三性认可、部分证明对象不予认可。经当事人各方公开质证，本院对当事人提供的证据材料作如下确认：对于原告蔡光书提交的证据材料符合证据的一般特征均作为本案证据确认收录；对于被告西山区人民政府提交的证据材料除第一组证据1、2与本案缺乏关联性外，其他的证据材料符合证据的一般特征均作为本案证据确认收录；对于第三人西山供电局提交的证据材料，均符合证据的一般特征作为本案证据收录。经公开开庭审理查明以下案件事实：2019年1月29日被告西山区人民政府的办公室作出《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》称，在排查中，马街街道办事处张峰社区的曾氏宾馆院内垃圾、杂物乱堆乱放，电线私拉乱接，电动车乱停乱放，楼道杂物、易燃物堆放堵塞消防通道，消防设施不健全等多项安全隐患。针对上述隐患已下发通知责令整改，宾馆负责人拒绝接受整改，现状仍未改观。为彻底消除安全隐患，防止安全事故发生，请贵局配合对曾氏宾馆违规行为进行临时性停电，督促企业开展火灾隐患排查整治工作，待整改验收合格后解除临时性停电。2019年1月30日第三人西山供电局收到上述函件于同日12:30分对曾氏宾馆实施了临时停电。2019年5月27日曾氏宾馆向第三人西山供电局发出函件称，自2019年1月24日开始停电，停了二天，我们租房户打政府电话供了4天，1月30日又停电至今，造成曾氏宾馆一直未能营业及重大经济损失。请求贵局在接到函件之日起三日内恢复供电，并赔偿曾氏宾馆损失人民币60万元。2019年6月5日第三人西山供电局向西山区人民政府办公室发出西山供电[2019]31号《关于对西山区曾氏宾馆恢复供电请示的函》请示是否对曾氏宾馆供电。2019年6月19日西山区人民政府办公室向第三人西山供电局发出《的回复》称，曾氏宾馆临时性停电后，企业并未按要求整改到位；《昆明市公安消防支队西山区大队责令立即改正通知书》下发曾氏宾馆后，曾氏宾馆未向属地马街街道办事处、区消防大队等部门再次提出整改验收申请，同时，据日常工作掌握，曾氏宾馆并未按要求进行整改。建议对曾氏宾馆不予恢复供电。原告蔡光书向本院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。请求：1、确认被告断电行为违法；2、赔偿人民币60万元；3、由被告承担诉讼费。在公开开庭时，原告蔡光书对第2项诉讼请求，即赔偿人民币60万元明示予以放弃该主张，本院裁定予以准许其撤回该项诉讼请求。各方当事人就本案争议的主要焦点为：一、原告蔡光书是否本案合格的原告；二、被告西山区人民政府是否本案适格被告；三、第三人西山供电局是否本案合格的第三人；四、原告蔡光书的诉讼请求是否应予以支持。本院认为：一、关于原告蔡光书是否本案合格的原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及最高人民法院相关司法解释的规定及本案中《土地有偿使用协议书》、《补偿联营协议》证明的事实，原告蔡光书承诺投资租地建设，其属于曾氏宾馆下土地的使用人，其与停止向曾氏宾馆供电的行为之间存在利害关系，其权利义务受到停止向曾氏宾馆供电的行为的影响，因此，其具有本案合格的原告资格。被告西山区人民政府、西山供电局认为原告不具有合格原告资格的观点不能成立；二、关于被告西山区人民政府是否本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，西山区人民政府系县级人民政府，其以办公室的名义向西山供电局发出《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》及《的回复》要求西山供电局对曾氏宾馆停电并且建议不予恢复供电的行为，实际上属于西山区人民政府的行为，其法律责任应当由西山区人民政府承担。该行为通过西山供电局具体实施对曾氏宾馆的停止供电措施得以实现。内部行为产生外化的法律效果，对原告蔡光书的权益产生了实际影响依照法律和相关司法解释的规定，该行为并不属于行政指导、建议行为而是对公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的行为，属于可诉的行政行为。西山区人民政府依法系本案的当然被告，其认为其不是本案适格被告的观点与本案事实不符，也不符合法律的规定，因此，该观点不能成立；三、关于西山供电局是否本案合格第三人的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，西山供电局属于不具有法人资格的其他组织，其与本案的处理结果有利害关系，可以作为本案的第三人参加诉讼。西山供电局认为其不是本案合格第三人的观点也与法相悖不能成立；四、关于原告的诉讼请求是否应予以支持的问题。被告西山区人民政府作出《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》及《的回复》的行政行为，按照《中华人民共和国消防法》第四条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十九条、第六十七条的规定，西山区人民政府并非县级公安机关、县级公安机关的消防机构，也不是县级以上人民政府的生产监督管理部门，其本身并不具有县级公安机关、县级公安机关的消防机构，县级以上人民政府的生产监督管理部门的行政职责和职权，其无权通知西山供电局对曾氏宾馆停止供电；而西山区人民政府并没有提供其作出上述行政行为的法律依据。因此，西山区人民政府的上述行政行为属于超越职权，适用法律错误的行政行为，依法应当确认违法。综上所述，原告蔡光书具有本案合格的原告资格，西山区人民政府属于本案适格的被告；西山供电局具有本案合格的第三人的资格。被告西山区人民政府作出的《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》及《的回复》的行政行为超越职权，适用法律错误，依法应当确认违法。原告蔡光书提出涉案行政行为违法的诉讼观点能够成立，其提出的确认该行政行为违法的诉讼请求依法应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国消防法》第四条，《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十九条、第六十七条，《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决如下：确认昆明市西山区人民政府作出《关于配合对曾氏宾馆进行临时停电开展火灾隐患排查整治工作的函》及《的回复》的行政行为违法。案件受理费50元由昆明市西山区人民政府承担。如不服本判决，可于收到本判决之日起十五日内按照对方当事人的人数向本院提出上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  马 勇审 判 员  赵鸿章人民陪审员  董慧红二〇二〇年二月十二日书 记 员  李国芳