杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0106行初186号 原告解文华，男，汉族，1966年4月2日出生,住浙江省台州市椒江区。 原告胡孔兴，男，汉族，1966年12月15日出生,住浙江省台州市椒江区。 原告赵士法，男，汉族，1962年5月14日出生,住浙江省台州市椒江区。 被告浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人王益，台州市自然资源和规划局集聚区分局工作人员。 委托代理人邓晓群，浙江省行政复议局工作人员。 第三人台州方远广达置业有限公司，住所地台州市机场北路471号二层。 法定代表人许抗战，执行董事。 委托代理人郑春天、蔡双双，浙江鼎鑫律师事务所律师。 原告解文华、胡孔兴、赵士法（以下称原告）诉被告浙江省自然资源厅（以下称被告）行政复议一案，于2019年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于8月26日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并追加台州方远广达置业有限公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告解文华、胡孔兴、赵士法，被告的委托代理人王益、邓晓群，第三人的委托代理人郑春天到庭参加庭审。本案现已审理终结。 2019年8月6日，被告作出浙集复12[2019]38号行政复议决定书，认定原台州市住房和城乡建设规划局核发案涉的建设工程规划许可证中代征道路的许可内容，不符合案涉地块的控制性详细规划和规划条件。被申请人认为控制性详细规划明确可以根据实际情况修改道路且该代征道路不属于规划强制性内容，即使该主张成立，原台州市住房和城乡建设规划局也应依法定程序先行修改控制性详细规划和规划条件中的代征道路内容，再依法核发符合控制性详细规划和规划条件的建设工程规划许可证。因此，原台州市住房和城乡建设规划局作出的《建设工程规划许可证》（建字第331001201410026号）中对代征道路的许可行为事实不清、证据不足，适用依据错误。因案涉地块建设项目已竣工验收并已出售，第三人已与原台州市国土资源局签订补缴土地出让金的国有土地使用权出让合同补充条款，为避免社会公共利益造成损害，本案许可行为不宜撤销。但被申请人应就案涉建设工程规划许可证与控制性详细规划、规划条件的衔接等做好补救措施。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目的规定，决定如下：确认原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》（建字第331001201410026号）中对代征道路的许可违法。 原告诉称，被告作出的浙集复12[2019]38号行政复议决定书，认定原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》中对代征道路的许可行为事实不清、证据不足，适用依据错误，确认违法，但认定不宜撤销。原告认为违法就应承担法律后果，应依法予以撤销。案涉地块没有取得《建设用地规划许可证》，属于违法建筑。根据2017年5月11日国有建设用地使用权出让合同补充条款，将《国有土地使用权出让合同》范围之内的控制性详细规划，强制性道路用地置换道路走向，由南北走向等面积置换为地块北侧东西走向，该补充条款违法，无效，存在严重滥用职权。台规选[2007]100号建设项目选址通知书已明确规划条件，后退地块中间南北向规划路不少于5米。原台州市住房和城乡建设规划在未核发《建设用地规划许可证》核发《建设工程规划许可证》行政许可行为违法，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第二款、第六十一条第二、三款规定超越职权，应予撤销。原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》中，又擅自修改了台规选[2007]100号依法确定代征道路走向，行政许可违法，应予撤销。第三人使用违法手段获取巨额利益，又多次违约，造成公共利益损害，应承担后果。被告认定本案许可行为不宜撤销，违反城乡规划法、房地产管理法、土地管理法，违反出让合同和出让合同补充协议的约定，侵害原告及利害关系人西洋湖小区（共有住房342间，住户255户，人口约865人）全体村民的合法权益。诉请判令：1、撤销被告作出的浙集复12[2019]38号行政复议决定书；2、判令被告撤销原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》；3、判令被告撤销原台州市住房和城乡建设规划局在核发《建设工程规划许可证》中擅自修改了台规选[2007]100号依法确定代征道路走向；4、判令被告按照原台州市住房和城乡建设规划局建设项目选址通知书要求执行，恢复原南北向规划道路，并责令限期执行。 原告向本院提交了以下证据： 1、行政复议决定书。 2、选址通知书（台规选[2007]100号）。 3、台政函[2007]78号。 4、建设用地项目呈报材料“一书方案”。 5、土地成交确定书。 6、土地交付协议书。 7、土地交付协议书补充条款。 8、开发区和界牌头村签订的联合拍卖协议书。 9、国有土地挂牌出让公告台土告字[2007]028号。 10、国有建设用地使用权出让合同。 11、国有建设用地使用权出让合同补充协议。 12、台州市规划局信息公开答复书台规信公[2018]答字第47号。 13、台开国用（2010）第4387号。 14、建设工程规划许可证。 15、椒江区（2013）15号专题会议纪要。 16、开发区（2016）92号专题会议纪要。 17、关于不同意西洋湖小区南边道路协调会议处置意见报告。 18、2017年5月11日国有建设用地使用权出让合同补充条款。 19、要求畅通西洋湖小区南大门代征道路南北走向1087㎡请示报告。 20、台州市国土资源局开发区分局台开土信复[2018]11号。 21、台州市规划局信访事项答复意见书台规信[2017]2号。 22、浙江省住房和城乡建设厅建信查决定[2017]8号。 23、浙江省人民政府信访事项复核意见书浙政信核[2018]20号。 24、浙江省住房和城乡建设厅信访事项复查意见书建信查决字[2019]1号。 25、台州市自然资源和规划局信访事项不予受理告知书台资规信告[2019]1号。 26、国家信访局交办件函和浙江省信访局交办件函。 27、台州市控制性详细规划管理规定。 28、台州市椒江分区JBY080(春潮、三台门）规划管理单元控制性详细规划05图侧单元局部地块规划修改必要性论证批后公布。 29、2017年2月13日台州晚报民情365。 30、2013年1月18日强征图片。 31、椒江区西洋湖小区利害关系人证明书。 32、原告身份证。 被告辩称，案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原台州市住房和城乡建设规划局核发案涉的建设工程规划许可证中代征道路的许可内容，不符合案涉地块的控制性详细规划和规划条件。被申请人认为控制性详细规划明确可以根据实际情况修改道路且该代征道路不属于规划强制性内容，即使该主张成立，原台州市住房和城乡建设规划局也应依法定程序先行修改控制性详细规划和规划条件中的代征道路内容，再依法核发符合控制性详细规划和规划条件的建设工程规划许可证。因此，原台州市住房和城乡建设规划局作出的《建设工程规划许可证》（建字第331001201410026号）中对代征道路的许可行为事实不清、证据不足，适用依据错误。因案涉地块建设项目已竣工验收并已出售，第三人已与原台州市国土资源局签订补缴土地出让金的国有土地使用权出让合同补充条款，为避免社会公共利益造成损害，本案许可行为不宜撤销。但被申请人应就案涉建设工程规划许可证与控制性详细规划、规划条件的衔接等做好补救措施。决定确认原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》（建字第331001201410026号）中对代征道路的许可违法。被告行政复议机构于2019年5月8日收到申请，5月20日收到补正申请。因台州方远广达置业有限公司与被复议的具体行政行为有利害关系，依法通知其为第三人参加复议。因情况复杂，本案依法延长30日行政复议期限。经审理，于8月6日作出行政复议决定，并向原告邮寄送达。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、《关于东环大道西侧、开发大道北侧拍卖地块建设项目选址的通知》（台规选[2007]100号）、《用地图》。证明原台州市建设规划局同意案涉地块为拍卖地块，并作出相应规划设计要求。 2、《关于同意公开出让台州经济开发区一幅国有土地使用权的批复》（台政函[2007]78号）。证明台州市人民政府同意公开出让案涉地块土地使用权，明确总用地面积、代征道路用地面积、出让面积及用途为商业、住宅用地。 3、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：台土字第012号）；《关于台州经济开发区东环大道西侧、开发大道北侧建设用地出让合同的说明》。证明第三人与原台州市国土资源局就案涉地块签订出让合同，约定宗地面积、用途、主体建筑物性质、建筑容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例等事项并明确其他土地利用要求严格按台规选[2007]100号执行。 4、《关于同意台州市椒江分区JBY080(春潮、三台门）规划管理单元控制性详细规划的批复》（台政函[2009]20号）、《台州市椒江分区JBY080(春潮、三台门）规划管理单元控制性详细规划》。证明台州市人民政府同意台州市椒江分区JBY080(春潮、三台门）规划管理单元控制性详细规划。 5、《JBY080-04图则单元规划控制详图》。证明案涉地块内有一条用虚线标示的南北走向拟建道路。 6、椒江区白云街道界牌头村民委员会与第三人签订《补充协议》。证明第三人与牌头村民委员会约定，为了当地的民俗民风（红白喜事）通道之用，在案涉地块的项目北侧留一条道路通往东环大道。 7、椒江区白云街道界牌头村民委员会盖章的《总平面图》。证明牌头村民委员会同意根据上述补充协议出具的总平面图方案。 8、《台州市建设项目建筑方案征求意见公告》及公告照片。证明原台州市住房和城乡建设规划局对第三人报送的建筑方案的总平面图、主要立面剖面图和主要技术经济指标在该建设项目现场和门户网站上征求意见。 9、《台州市区建筑方案审查意见告知单》（[2014]1008号）。证明原台州市住房和城乡建设规划局告知第三人其报送的上述建筑方案基本符合规划要求。 10、《总平面图》（2014年3月31日盖章）。证明该图经原台州市住房和城乡建设规划局盖章确认，显示代征道路用地并非地块中间南北向道路，而是地块北侧东西走向道路。 11、《台州市建设工程规划许可申请表》，案涉建设工程规划许可的《行政审批和服务事项办事指南》及申报材料。证明第三人向原台州市住房和城乡建设规划局提出项目建设工程规划许可申请，并提交相关申请材料。 12、《台州市建设工程规划许可批前公告》及公告照片。证明原台州市住房和城乡建设规划局在上述建设项目现场和门户网站进行项目建设工程规划许可的总平面图和主要技术经济指标进行批前公示公告。 13、《建设工程规划许可证》及总平面图，《台州市建设工程规划许可批后公告》及公告照片。证明原台州市住房和城乡建设规划局向第三人核发《建设工程规划许可证》，并在建设项目现场和门户网站公布总平面图和主要技术经济指标。 14、原台州市规划局出具的《函》，《补充条款》、楼盘销售截图。证明代征道路由南北走向等面积置换为地块北侧东西走向经原台州市规划局同意及原台州市国土资源局与第三人签订补充合同条款补缴土地出让金、案涉地块建设项目已竣工验收并已出售。 15、申请人不动产权利证书。证明原告不动产均位于台州市洋湖小区，该小区位于广达嘉苑小区北侧。 16、行政复议申请书及邮寄凭证。证明其行政复议机构于2019年5月8日收到原告提交行政复议申请。 17、补正通知书及邮寄凭证。证明其要求原告补正。 18、行政复议申请材料补正书及邮寄凭证。证明2019年5月20日收到原告提交行政复议补正材料。 19、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证。证明其作出答复通知书。 20、行政复议答复书。证明台州市自然资源和规划局依法作出答复。 21、《参加行政复议通知书》及邮寄凭证、因退回二次邮寄凭证。证明依法通知其台州方远广达置业有限公司作为第三人参加行政复议。 22、延期通知书及邮寄凭证。证明其作出延期通知。 23、《行政复议决定书》及邮寄凭证。证明其作出行政复议决定，并向原告邮寄送达。 依据：《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）、《中华人民共和国行政复议法》。 第三人陈述：三原告与案涉土地不具有相邻关系，也没有与第三人签过任何合同，不具有法律上的权利义务关系，不具备行政复议的主体资格。被告认定原台州市住房和城乡建设规划局作出的建设工程许可证的许可违法是正确的，但案涉房屋已全部出售给公民，如果撤销行政行为，涉及到案涉土地项目业主的利益，且也有可能造成重复建设。该工程资源会带来巨大的浪费。如果撤销，就损害了公共利益。根据行政诉讼法第70条的规定，不应当被撤销。被告作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据： 1、房屋出售信息。证明小区房屋已经售罄。 经庭审质证，各方对上述证据发表了质证意见。 对原告的证据，被告的意见如下：证据5一书方案、16、17、30、31、32与本案无关。其他证据均无异议。第三人的意见如下：本案调整是广达嘉苑小区的内部通道，并不是消防通道。原告房屋与案涉土地相差很远。且界牌头村都是农民房，是开放式的，从哪里都可以进入小区内部。关于照片。最开始村委会不交付土地，后由法院组织强制执行，所以该照片与本案无关。其他证据同被告意见。 对被告的证据，原告的意见如下：证据11许可证申请表里有建设用地规划许可编号是空白的，土地来源及编号是台开104787-1号，未按照城乡规划法38条、39条规定程序进行。台州市规划局在未核发《建设用地规划许可证》核发《建设工程规划许可证》行政许可的行为违法。国有土地使用证规划条件还是台规选[2007]100号，国有土地出让未改变，国有土地使用证也未改变，是在建设工程规划许可证中改变方向。且代征道路不在国有土地出让范围内，开发商没有权利对代征道路进行调整。其他证据无异议。第三人的意见如下：证据12-13真实性无异议，界牌村所在道路是东环大道，跟案涉土地相邻太近。村及政府认为没有必要再建道路。如调整到现在的状态，既方便村民，也有利于消防畅通，更美化了环境。该建议是原告所在的村委会向政府及第三人提出的。当时第三人并不想调整，后来出于公益考虑，第三人和界牌村签订了补充合同。证据14，项目全部出售完毕。房产价值几个亿，如果撤销掉，会造成社会利益的巨大损失。其他证据均无异议。 对第三人的证据，原告的意见如下：与本案无关。被告无异议。 本院对上述证据认证如下：原告的证据20-26相关信访情况及证据29、30，与本案被诉行政行为的合法性无关，不予认定。原告的证据27系地方性规定，不属于事实方面的证据，无需认证。各方的其余证据具有真实性、证据形式及来源合法，与本案具有关联性，均予认定，至于其所能证明的对象，将综合予以认定。 经审理查明： 原台州市建设规划局于2007年9月12日向原台州市国土资源局出具台规选[2007]100号《关于东环大道西侧、开发大道北侧拍卖地块建设项目选址的通知》（即案涉地块），同意上述地块为拍卖地块，规划设计要求中载明：建设项目内容为商业（汽车4S店）、公寓；用地范围为东至东环大道、南至开发大道、西至界牌路、北至用地边线；地块面积为27843平方米，其中规划建设用地26756平方米，代征道路用地面积1087平方米，用地使用强度为容积率≤1.68，建筑密度≤45%，绿地率≥25%等。该通知所附用地图显示代征道路为地块中间南北走向。2007年9月21日，台州市人民政府作出批复，同意公开出让案涉地块土地使用权。2008年1月30日，原台州市国土资源局与第三人签订案涉地块的《国有建设用地使用权出让合同》，约定宗地总面积27843平方米，其中出让土地面积26756平方米，明确其他土地利用要求严格按台规选[2007]100号执行。 2009年3月27日，台州市人民政府同意台州市椒江分区JBY080（春潮、三台门）规划管理单元控制性详细规划（台政函[2009]20号），载明对案涉地块控制性详细规划指标中的规定性指标为用地面积2.75ha，建筑面积46733平方米。 建筑密度≤45%，建筑限高75米，最大容积率1.7，绿地率25%等。控制详图中显示案涉地块内有一条用虚线标示的南北走向拟建道路。 2013年5月2日，界牌头村民委员会与第三人签订《补充协议》，约定，根据村民、老人协会、村老干部、村民委员会的强烈要求，在案涉地块的项目北侧与宝马4S店交接处留一条长约120、宽3-5米道路通往东环大道，主要为了当地的民俗民风（红白喜事）通道之用。2014年3月，第三人向原台州市住房和城乡建设规划局报送案涉地块的项目建筑方案，并提交上述《补充协议》和总平面图等材料。总平面图上有界牌头村民委员会盖章确认的“同意此方案”内容。2014年3月3日，原台州市住房和城乡建设规划局对第三人报送的总平面图、主要立面剖面图和主要技术经济指标在建设项目现场和门户网站上公示。2014年3月25日，该局作出审查意见，告知第三人其建筑方案基本符合规划要求，并于同年3月31日在总平面图上盖章确认。该总平面图显示，代征道路在地块北侧东西走向。 2014年9月10日，第三人向原台州市住房和城乡建设规划局申请建设工程规划许可，提交了《申请表》、《国有建设用地使用权出让合同》、《土地证》、《初步设计的批复》、《环境影响报告表的许可决定书》、《施工图设计文件审查合格书》、施工图及审查报告、《浙江省民用建筑节能审查意见书》、总平面图等申报材料。同日，该局在建设项目现场和门户网站上进行批前公示，将该项目的总平面图和主要技术经济指标进行公告。2014年9月24日，该局在总平面图上盖章确认，并于次日向第三人核发案涉《建设工程规划许可证》，附总平面图、建筑施工图，并于同年9月26日在在建设项目现场和门户网站上公示，其中主要技术经济指标为：总面积27843平方米，规划建设用地26756平方米，代征道路1087平方米，建筑规模地上44997.44平方米，容积率1.68，建筑高度56.4，建筑密度36.4%，绿地率25%等。所附总平面图中代征道路位于地块北侧东西走向。 2017年5月4日，原台州市规划局致函原台州市国土资源局：根据第三人申请，在容积率等相关技术经济指标不变的前提下，我局已同意将广达嘉苑用地内代征道路由南北走向等面积置换为地块北侧东西走向（详见附图）。同年5月11日，原台州市国土资源局与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》补充条款，约定：根据市规划局函，同意在容积率等相关技术经济指标不变的前提下，将用地范围内代征道路由南北走向等面积置换为地块北侧东西走向，带批道路规划位置调整须补缴土地出让金76.2340万元。 原告的房屋在西洋湖小区，位于广达嘉苑小区北侧。原告不服原台州市住房和城乡建设规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》中对代征道路的许可，向被告申请行政复议。被告于2019年5月8日收到申请，于5月10日作出补正通知，要求原告明确复议请求。被告于5月20日收到补正材料。被告通知第三人参加复议，通知被申请人台州市自然资源和规划局进行答复。台州市自然资源和规划局提交了答复书和材料。被告于7月15日向复议各方作出延期通知书，告知因案情复杂，行政复议决定延期30日作出。2019年8月6日，被告作出浙集复12[2019]38号行政复议决定，于8月8日向原告送达。原告不服，诉至本院。 另查明，案涉地块广达嘉苑小区已竣工验收并于2017年初出售完毕。 本院认为，本案系行政复议纠纷，争议焦点为被告确认原台州市住房和城乡建设规划局核发《建设工程规划许可证》（建字第331001201410026号）中对代征道路的许可违法这一决定是否合法。原告认为，应当撤销该《建设工程规划许可证》，并责令恢复原南北向规划道路。案涉《建设工程规划许可证》的核发时间为2014年9月，应适用当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）进行审查。该法第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”案涉控制性详细规划中，关于代征道路明确是地块中间南北走向，而案涉《建设工程规划许可证》许可的内容则是地块北侧东西走向。因此，被告认定建设工程规划许可中对代征道路的许可行为事实不清、证据不足，适用依据错误，该认定正确。根据《行政复议法》第二十八条的规定，具体行政行为存在事实不清、证据不足，适用依据错误的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。至于应当决定撤销还是变更或者确认违法，应根据具体案件情况而定。本案中，案涉《建设工程规划许可证》中对代征道路的位置作了改变，由规划的地块中间南北走向改为地块北侧东西走向，代征道路所占面积未作改变。案涉地块建设项目已竣工验收并已出售，第三人已于2017年5月与原台州市国土资源局签订关于代征道路调整补缴土地出让金的国有土地使用权出让合同补充条款，如要将代征道路的位置恢复到与原规划一致，则需拆除已建成并出售的房屋建筑。被告认为为避免社会公共利益造成损害，本案许可行为不宜撤销，要求被申请人应就案涉建设工程规划许可证与控制性详细规划、规划条件的衔接等做好补救措施，该决定并无不当。程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告在收到原告的行政复议申请后，通知第三人参加复议，向被申请人发出答复通知书，在收到被申请人的答复书后，经审查在法定期限内作出复议决定并送达原告，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回解文华、胡孔兴、赵士法的诉讼请求。 案件受理费50元，由解文华、胡孔兴、赵士法负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  吴俊洁 人民陪审员  王 璐 人民陪审员  盛林芳 二〇二〇年二月二十五日 书 记 员  章晓婷