湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终14号上诉人（原审原告）：长沙市红宏包装有限公司。住所地：长沙市雨花区洞井乡奎村铁铺桥组。法定代表人：杨文，总经理。上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局。住所地：长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼九楼。法定代表人：冯意刚，该局局长。委托代理人：张旭峰，该局工作人员。委托代理人：姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，该市市长。原审第三人：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处区政府大院内。法定代表人：刘素月，该区区长。原审第三人：湖南成功新世纪投资有限公司。住所地：长沙市雨花区航空路96号。法定代表人：黄伟刚，董事长。原审第三人：长沙市万科房地产开发有限公司。住所地：长沙市芙蓉区万家丽中路一段176号。法定代表人：蔺晓瑞，该公司董事长。上诉人长沙市红宏包装有限公司（以下简称红宏包装公司）、长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资源局）因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）征地补偿安置一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初316号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：红宏包装公司本案中诉争13.1633亩土地由二块组成，一块土地面积为2.1633亩，另一块土地面积11亩。1998年6月2日，圭塘村民委员会（甲方）与红宏包装公司（乙方）签订《协议书》，红宏包装公司在征用企业生产用地2.1633亩，双方约定每亩价格8万元，土地费总计173064元，乙方将土地费全额交清后，甲方将红线图及用地许可证交给乙方，并明确如遇国家征用，土地及其他补偿费归乙方所有，所有建、构筑物属乙方的归乙方所有。1998年7月10日，雨花区政府为该宗地核发了雨集建（1998）字第0184号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为圭塘村村民委员会。经国土资源部国土资函［2003］257号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第649号《农用地转用、土地征用审批单》批准，长沙市政府于2006年11月30日发布［2006］第107号《征用土地方案公告》，征用自然村、友谊村、圭塘村集体土地44.7439公顷用于怡情水乡项目建设，红宏包装公司使用的2.1633亩集体建设用地属于此次征收范围。2001年2月15日，长沙市雨花区圭塘街道办事处（甲方）与红宏包装公司（乙方）签订《企业用地协议》，经圭塘街道办事处、圭塘村协商同意将圭塘建筑公司在圭塘村先锋组、泉水塘组所征公司基地11亩用地，用于乙方企业发展，双方对用地面积、土地补偿安置费用、付款办法和其他事项进行了详细约定。该11亩土地原用地单位为长沙市雨花区圭塘街道办事处圭塘村民委员会，1998年12月31日经市政府（98）政土字第013号《集体建设使用土地审批单》批准由长沙市圭塘建筑公司使用，但未办理土地登记事项。经国土资源部国土资函[2002]166号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第160号《农用地转用、土地征用审批单》批准，长沙市政府于2005年7月10日发布[2005]第041号《征用土地方案公告》，征用圭塘村集体土地451.77亩用于云阳产业园建设，红宏包装公司使用的11亩集体建设用地属于此次征收范围。在征地实施过程中，红宏包装公司多次向有关部门反映，请求解决补偿安置事宜未果，遂提起行政诉讼。另查明，在长沙市政府发布的[2006]第107号《征用土地方案公告》涉及怡情水乡项目建设用地范围内，有红宏包装公司法定代表人杨文的兄弟杨武户的房屋，该栋房屋于1993年8月办理批准建房手续后修建，批准用地人数为4人即杨武、王英姿（杨武之前妻）、杨斌（杨武之长子）和一本独生子女证。杨武于2008年9月因病去世，其第一顺序继承人杨礼仁（杨武之父）、李淑云（杨武之母）、谢连英（杨武之妻）、杨斌（杨武之长子）、杨帅（杨武之次子）。在实施征地过程中，长沙市国土局将建房手续中的其他用地人和杨武的第一顺序继承人作为行政相对人，协商拆迁腾地事宜，但未达成一致意见。2014年8月21日，长沙市国土局对该户作出长国土资腾[2014]6号限期腾地决定；因杨礼仁等未自动履行，长沙市国土局于2014年12月31日向长沙市雨花区人民法院申请强制执行，长沙市雨花区人民法院于2015年1月20日作出（2015）雨行执字第00004-1号行政裁定，准予强制执行市国土局作出的长国土资腾[2014]6号限期腾地决定。此后，该户房屋被拆除。长沙市中级人民法院经审理认为，一、根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起施行）第三条规定：本条例所称征地补偿安置，是指国家为了公共利益的需要，依法征用集体所有的土地，对被征地的农村集体经济组织和农民（包括其他合法使用集体土地的单位和个人）进行补偿安置的行为。本案中红宏包装公司通过与圭塘村民委员会及圭塘街道办事处签订协议征用涉案被征土地并在被征土地上建有厂房和其他房屋设施，红宏包装公司是涉案被征土地的实际使用人和地上建（构）筑物的所有权人，与长沙市资源局、长沙市政府对涉案土地的征收补偿安置行为有利害关系，红宏包装公司认为长沙市资源局、长沙市政府没有依法履行征地安置补偿法定职责，有权依法向人民法院提起诉讼，具有原告主体资格。二、《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起施行）第四条规定：市人民政府土地行政主管部门负责市辖区范围内征地补偿安置工作，县（市）人民政府土地行政主管部门负责本县（市）范围内征地补偿安置工作。涉案土地依法被批准征收，对被征地的农村集体经济组织和农民（包括其他合法使用集体土地的单位和个人）进行补偿安置是长沙市国土局的法定职责，长沙市国土局是本案的适格被告，长沙市政府则不是本案的适格被告。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府组织协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。根据《征用土地公告办法》第十五条的规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中红宏包装公司实际使用了涉案土地，且涉案土地上的建（构）筑物属于红宏包装公司所有，但根据本案庭审中各方当事人所陈述的情况，涉案土地上的建（构）筑物既有经土地行政部门作出限期腾地决定后依法申请人民法院非诉执行拆除，也有部分是被认定为违法建设拆除，还有部分被施工单位在施工过程中拆除，因长沙市国土局在征地过程中并未将红宏包装公司纳入到补偿程序中，红宏包装公司在涉案土地上的建（构）筑物的具体情况也没有经过长沙市国土局的调查认定，且原、被告双方在本案诉讼过程中并未针对这一问题进行举证和充分发表各自观点和意见。在此情况下，人民法院不宜对补偿安置问题直接作出认定和裁判，否则有司法权僭越行政权之嫌。本案应当由长沙市国土局先行依法调查、认定并对红宏包装公司作出补偿安置方案，如果红宏包装公司对长沙市国土局作出的补偿安置方案不服再依法申请协调、裁决，也可以申请行政复议或者提起诉讼。综上所述，长沙市国土局依法负有对红宏包装公司予以补偿安置的法定职责，红宏包装公司提起本案诉讼的理由成立，本院予以支持。但长沙市政府并非本案的适格被告，应当裁定驳回红宏包装公司对长沙市政府的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、责令长沙市自然资源和规划局在本判决生效后60日内对长沙市红宏包装有限公司依法予以补偿安置。二、驳回长沙市红宏包装有限公司对长沙市人民政府的起诉。三、驳回长沙市红宏包装有限公司的其他诉讼请求。本案一审受理费50元，由长沙市自然资源和规划局负担。红宏包装公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院将拆迁补偿安置排除在行政赔偿之外，不仅造成了上诉人的诉累，也不符合有效化解行政争议的行政诉讼目的。二、对于违法强拆的厂房及地上附着物，被上诉人依法应承担赔偿责任。三、无论是第三人拆除房屋还是国土部门的拆除，均严重违法，侵害了上诉人的合法权益，被上诉人均应补偿安置、赔偿损失。综上，请求：1、撤销一审判决的第二项与第三项；2、责令被上诉人限期履行法定职责，安置13.1633亩同等地类建设用地，或按700万元每亩补偿上诉人，并补偿上诉人厂房及机器设备损失1000万元；3、赔偿上诉人经营损失800万元及其他损失100万元。长沙市资源局不服上述判决，向本院提起上诉称：一、红宏包装公司与圭塘村民委员会签订的《协议书》违反了《土地管理法》的强制性规定，属于无效协议，红宏包装公司不是该集体土地的合法使用权人，上诉人对违法使用集体土地的使用权人进行补偿安置没有法律依据。二、集体土地补偿安置是依法征收集体所有的土地，对被征地农村集体经济组织和农民进行补偿安置。红宏包装公司既不是被征收土地的所有权人，也不是被征收土地的使用权人，上诉人不具有对其补偿安置的法定职责，红宏包装公司不具有主体资格。三、根据《长沙市征地补偿安置条例》第三十六条，集体土地征收过程中的安置主体是农村集体经济组织，不是上诉人，一审法院判决由长沙市资源局承担安置职责于法无据。综上，请求撤销一审判决，驳回红宏包装公司的起诉。长沙市政府未在法定期限内提交书面答辩。雨花区政府、长沙市万科房地产开发有限公司及湖南成功新世纪投资有限公司均未在法定期限内提交书面陈述意见。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：本案涉及集体土地及集体土地上房屋征收、强制拆除行政赔偿等多个法律问题。首先，关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据一审查明的事实，本案诉争的13.1633亩土地由二块组成，一块土地面积为2.1633亩，另一块土地面积为11亩，其中2.1633亩于1998年6月由红宏包装公司通过与圭塘村民委员会签订《协议书》予以征用，11亩于2001年2月由红宏包装公司通过与长沙市雨花区圭塘街道办事处签订《企业用地协议》予以征用。红宏包装公司在签订上述两份协议书后，对涉案集体土地进行了使用、建设，是涉案土地上附着物的实际使用、建设人。因此，涉案土地分别于2005年、2006年被征收时，红宏包装公司在涉案土地上有厂房及其他设施，红宏包装公司作为涉案土地的实际使用人和地上附属物的所有权人，与2005年、2006年的征收补偿行为有利害关系，红宏包装公司具有原告主体资格。长沙市资源局认为红宏包装公司不具有原告资格的上诉理由不能成立。同时应当指出的是，红宏包装公司与圭塘村民委员会签订的协议书在本案中并非被诉对象，该协议仅作为证据予以审查。因此，若有证据证实红宏包装公司是涉案土地上相关附属物的建设者和所有权人，红宏包装公司与圭塘村民委员会签订的协议书是否有效不是阻碍红宏包装公司成为本案原告的依据。其次，关于本案被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市（县）人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定精神，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地主管部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，人民法院通常予以尊重；但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务，而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受托的行政权限范围内实施的补偿安置行为，应当视为委托人行使法定职权的活动，应当由委托人承担行政法律责任。本案中，长沙市政府发布（2005）第41号《征用土地方案公告》及（2006）第107号《征用土地方案公告》后，长沙市国土资源局发布了（2007）第123号《征地补偿安置方案实施公告》及（2008）第180号《征地补偿安置方案实施公告》，长沙市资源局是补偿安置的法定主体，一审法院认定长沙市国土局是本案的适格被告，并无明显不当。再次，关于涉案土地上的附着物、建筑物是否涉及强拆的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及第四十九条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。综合上述规定，行政诉讼以被告对其所作行政行为的合法性承担证明责任，但在起诉阶段，原告需要对诉讼请求有事实根据承担证明责任。本案一审过程中，红宏包装公司在起诉状中称：“2009年，因万科圭塘项目及新城新世界项目建设的需要，被告征收原告公司所使用的建设用地13.1633亩。但二被告在实施征收土地的过程中没有依法履行补偿安置的职责，在没有对原告补偿安置、未补偿安置协议的情况下，强行占用了原告所用的土地、毁坏了原告的厂房及机器设备。”红宏包装公司提交的证据有：营业执照、信用等级证书、实用新型专利证书、企业用地协议、长沙市政府集体建设使用土地审批单、雨花区政府集体建设使用土地报批单、集体建设用地呈报表、协议书、关于办理建房手续的报告及雨集建（1998）字第0184号集体土地建设用地使用证、关于红宏包装厂用地情况的答复、会议纪要、汇报材料、关于申请退回不合格瓶塞的报告、合同解除协议、酒鬼酒公司通知、租地协议、厂房照片、2015年元月2日证明、会议记录及相关材料。长沙市政府和长沙市资源局在一审中提交的证据有：国土资函[2002]166号《关于长沙市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》、（2003）政国土字第160号《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》、[2005]第041号《长沙市人民政府征用土地方案公告》、[2006]第155号《征地补偿安置方案征求意见公告》、[2007]第123号《征地补偿安置方案实施公告》、集体建设使用土地审批单（98政土字第013号）、国土资函[2003]257号《关于长沙市2003年度第二批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》、（2003）政国土字第649号《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》、[2006]第107号《长沙市人民政府征用土地方案公告》、[2008]第180号《征地补偿安置方案征求意见公告》、[2008]第180号《征地补偿安置方案实施公告》、集体土地建设用地使用证（雨集建1998字第0184号）、长沙市雨花区圭塘街道办事处证明。虽然红宏包装公司提交的证据材料不能反映红宏包装公司已被强制拆除，但结合长沙市政府和长沙市资源局提交的证据材料，可以证明长沙市政府和长沙市资源局在未与红宏包装公司达成征拆协议的情况下，有可能组织实施了被诉拆除行为，亦有可能对红宏包装公司的合法权益造成了损害。但本案一审中，对于各方各自的主张，长沙市政府、长沙市资源局及红宏包装公司均未提交充分证据证明，因此，在涉案项目征收时间（2005年、2006年）距起诉时间较长、拆除时间、拆除程序、是否有违法情形等均不明确的情况下，本案应予补偿及赔偿的数额难以确定，应在对是否具有强拆行为、是否有违法情形、是否具有损失等等进行查明后再行确定。第四、关于一审判决长沙市资源局对红宏包装公司进行补偿安置是否具有法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《长沙市征地补偿安置条例》（自2000年1月1日起施行）第三条规定：本条例所称征地补偿安置，是指国家为了公共利益的需要，依法征用集体所有的土地，对被征地的农村集体经济组织和农民进行补偿安置的行为。本案中，作为涉案土地承租人的红宏包装公司在涉案土地上有厂房及其他设施，其作为涉案土地的实际使用人和地上附属物的所有权人，可以获得地上附着物的补偿等。但因红宏包装公司不是“农村集体经济组织和农民”，故红宏包装公司依法不能获得涉案征收项目上的安置。同时，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条，红宏包装公司的起诉请求责令长沙市资源局与长沙市政府限期履行法定职责，给予补偿安置并赔偿损失。因长沙市资源局在征收补偿方面具有裁量权，故一审判决由长沙市资源局对红宏包装公司依法予以补偿具有法律依据。综上，长沙市资源局与红宏包装公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决长沙市资源局对红宏包装公司予以补偿基本正确，但进行安置部分有所不当，且遗漏了行政赔偿诉请的处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持长沙市中级人民法院（2019）湘01行初316号行政判决第二项、第三项；二、变更长沙市中级人民法院（2019）湘01行初316号行政判决第一项为“责令长沙市自然资源和规划局在本判决生效后60日内对长沙市红宏包装有限公司提出的补偿和赔偿问题进行处理”。本案二审案件受理费50元，由长沙市自然资源和规划局负担。本判决的第一项为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李俊穎审判员  李清平二〇二〇年二月二十六日书记员  唐 佳