广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终189号上诉人（原审原告）连州市星子镇姜联村民委员会盘海村民小组。负责人黄信仕，村民小组组长。委托代理人黄长志，男，汉族，系原姜联村民委员会干部。被上诉人（原审被告）连州市自然资源局。法定代表人李富强，局长。委托代理人李东红，该局干部。委托代理人邓振林，广东北湖律师事务所律师。原审第三人连州市星子镇溷坪村民委员会敬联村民小组。负责人何永旷，村民小组组长。委托代理人何光飞，男，汉族，系该村民小组村民。上诉人连州市星子镇姜联村民委员会盘海村民小组（以下简称盘海村民小组）因与被上诉人连州市自然资源局、原审第三人连州市星子镇溷坪村民委员会敬联村民小组（以下简称敬联村民小组）林权登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。2005年8月3日，连州市人民政府颁发连府林证字（2005）第4400417221号中编号为04418820225JDSYMSY00029的《林权证》（下称涉案《林权证》）给原审第三人敬联村民小组。2019年1月21日，上诉人盘海村民小组以登记发证错误为由向原审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《林权证》。原审法院经审理查明，盘海村民小组持有连林证字№0003658号《山权林权所有证》，第四栏记载地名“羊岭”，面积壹佰亩，东至营石脚，南至羊岭头，西至理家地路，北至公社农场。敬联村民小组持有连林证字№0001557号《山权林权所有证》，敬联村民小组已将部份林地对外发包给其他组织或个人经营。2004年9月23日，敬联村民小组填写《连州市林地林权登记申请表》，提出换发《林权证》的申请。连州市星子林业工作站于同日组织权属人进行现场踏查并制作了《林权核查登记表》及附图，记载：核查权属证明：1981年11月30日颁发的连林证字№0001557号。四至：东至农田至小路，南至山脊，西至山冲至岭项，北至农田，面积591亩。该表踏查人员上有“敬联何某2、何某3、何某4，核查人员何某1、何某5”的签名。同日连州市星子林业工作站将敬联村民小组申请颁证的信息在林地所在地进行了公示。2004年11月1日，连州市星子镇溷坪村民委员会在《连州市林地林权登记申请表》签注“经实地核实，情况属实，同意上报”的意见；2004年12月1日，连州市星子镇人民政府在“乡镇政府意见”栏签署“同意上报”的意见。2005年7月20日，连州市林业局在该申请表中“林业主管部门意见”栏签署“同意报市政府换证”意见。2005年7月21日，连州市人民政府在“发证机关意见”栏中签署“同意换证”。2005年8月3日，连州市人民政府颁发连府林证字（2005）第4400417221号中04418820225JDSYMSY00029号《林权证》给敬联村民小组，登记主要内容为：“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：敬联村民小组，坐落：周古洞北边，小地名：“帐山”，面积591亩，主要树种：灌木、马尾松，四至：东至农田至小路，南至山脊，西至山冲至岭项，北至农田。并有附图。盘海村民小组与敬联村民小组就“帐山”林地发生争议，知道敬联村民小组办理了涉案《林权证》，遂到连州市档案局和连州市不动产中心查阅有关资料，认为敬联村民小组办理的涉案《林权证》无权属依据，于2017年5月8日向连州市星子镇人民政府提交要求撤销涉案《林权证》申请。连州市星子镇人民政府于2017年5月15日向连州市林业局提交报告，认为由盘海村民小组村长指认的界线与敬联村民小组办证的范围有重叠，请林业局按有关规定处理。连州市星子镇人民政府又于2018年6月12日建议盘海村民小组向“连州市人民政府提出申请”。盘海村民小组又向连州市林业局、连州市不动产登记中心、连州市人民政府提出“要求撤销林权证的申请”，连州市林业局于2018年9月4日、2018年9月17日，连州市不动产登记中心于2018年9月30日分别作出回复，均建议黄信仕另寻救济途径。在庭审中，盘海村民小组明确本次诉讼的请求是要求撤销连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中小地名“帐山”04418820225JDSYMSY00029的林权登记。盘海村民小组认为与其“羊岭”山的北至界线“公社农场”与敬联村民小组的西面山场相交界。而敬联村民小组认为涉案“帐山”林地的西北边有水田及荒地，均颁发了权利证书，原属于清江镇供销林场，不是公社农场，没有与盘海村民小组的林地相邻。根据连州市机构改革方案，连州市国土资源局的职责已经整合到新组建的连州市自然资源局。原审法院认为，本案是不服林权登记行政行为纠纷。连州市范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合划入连州市自然资源局属下的不动产登记中心，连州市自然资源局作为本案被告主体适格。盘海村民小组基于对行政机关的信赖，一直要求行政机关处理其与敬联村民小组对涉案林地的争议，在连州市星子镇人民政府认为由盘海村民小组村长指认的界线与敬联村民小组办证的范围有重叠的情况下，颁发涉案《林权证》行政行为与盘海村民小组可能存在利害关系，盘海村民小组有权提起诉讼，盘海村民小组以村民小组的名义起诉，并不减损集体组织的权益，盘海村民小组的主体资格适格。本案主要审查的是连州市人民政府于2005年8月3日颁发的涉案《林权证》是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记发证工作方案》第一点“基本原则”规定“…（七）坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。…”第四点“工作程序”规定“…（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。１.个人、集体所有的森林、林木、林地换发证的审核。…村民小组所有的林地、林木，登记申请由村委会现场审核，乡镇政府签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见；…县政府换发证。”本案中，连州市人民政府在林地权属登记的现场踏查过程中，只有权属人及林业工作站的工作人员参与，敬联村民小组并未提交足够的证据证实涉案林地的相邻界线同属其村民小组的情况下，连州市人民政府未能核对确认毗邻的界线，确保做到四至清楚无争议，颁发涉案《林权证》时违反了上述法律、法规的规定，程序违法。由于盘海村民小组持有连林证字№0003658号《山权林权所有证》第四栏记载地名“羊岭”的四至（东至营石脚，南至羊岭头，西至理家地路，北至公社农场）与涉案《林权证》小地名“帐山”的四至（东至农田至小路，南至山脊，西至山冲至岭项，北至农田）并不相同，没有足够证据证实涉案《林权证》与连林证字№0003658号《山权林权所有证》的四至范围重叠，且从2005年8月3日颁发涉案《林权证》至发生争议期间，盘海村民小组并没有对涉案林地经营管理的事实，其不能证明对涉案林地林木拥有所有权及使用权。而敬联村民小组持有连林证字№0001557号《山权林权所有证》作为权属来源依据，涉案林地的权属、四至、面积等各方面经踏查得到了村民委员会、当地镇政府的确认，连州市人民政府颁发涉案《林权证》时履行了“申请、审查、踏查、公示、审核”等相关程序。本着《广东省林地林权登记发证工作方案》中“林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认”的精神，连州市人民政府颁发涉案《林权证》的实体处理并无不当，涉案《林权证》的法律效力应予保留，本院不予撤销，避免浪费司法资源、行政资源。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认连州市人民政府向连州市星子镇溷坪村民委员会敬联村民小组颁发连府林证字（2005）第4400417221号中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》的行为违法。本案受理费50元，由连州市自然资源局承担。盘海村民小组不服上述一审判决向本院提起上诉，上诉请求：1.请求撤销广东省清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初74号《行政判决书》，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉请。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：上诉人认为，清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初74号《行政判决书》，存在查明事实不清及适用法律和证据采信错误，从而导致判决结果错误。具体事实如下：一、本案一审存在查明事实不清，定性不正确，适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认被上诉人连州市自然资源局向第三人连州市星子镇溷坪村民委员会敬联民小组颁发连府林证字（2005）第4400417221号中编号为04418820225JDSYMSY00029号《林权证》的行为是违法的。但不予撤销是错误的，连州市人民政府在林地权属登记过程中，存在以下错误：①第三人敬联村民小组并没有持有1981年小地名帐山的《山权林权所有证》。②存在现场踏查时并未经上诉人村民代表及相邻的寺前坪村确认界限，未能做到四至清楚无争议。③被上诉人在发证之前也不存在公示，依据以旧证换新证的确权原则，被上诉人明显存在以上三个错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条的规定，被上诉人颁发涉案《林权证》时违反了《林木和林地权属登记管理办法》和《广东省林地林权登记发证工作方案》法律法规的规定，程序严重违法，故应当予以撤销。二、连州市人民政府调处山林纠纷办公室应当依据实际情况对涉案林地进行确权审核。涉案林地在1981年原连县人民政府将争议山场确权归上诉方，并颁发连林证字№0003658号《山权林权所有证》第四栏记载地名羊岭（东至营石脚即帐山东面山脚、南至羊岭顶、西至理家地路、北至公社农场，其四至范围包括了整个帐山），第三人敬联村民小组没有1981年涉案山场小地名帐山的《山权林权所有证》，其提供连林证字№001557《山权林权所有证》内没有涉案山名：帐山。其中第一栏山名中形并不在争议山场，虽然其西面和北面有涉案山场名称，但中间有寺前坪村山场隔开，因此中形四至的西面和北面不符合常理，因此此证是无效的。而被上诉人却在2005年违规向第三人颁发了连府林证字（2005）第4400417221号中04418820225JDSYMSY00029号《林权证》是严重违规的，因此争议的山场应该归上诉人所有。2017年2月10日上诉人向连州市人民政府调处山林纠纷办公室提交了《要求暂时中止调处羊岭、毛毛岭山场的报告》，但连州市人民政府调处山林纠纷办公室没有尽责尽职调查核实第三人持有的连府林证字（2005）第4400417221号中04418820225JDSYMSY00029号《林权证》来源是否合法，是否真实有效等问题，于2018年6月11日作出连府决（2018）11号《关于洋岭山场林木林地权属争议的处理决定书》。上诉人收到处理决定书后向清远市提起行政复议，2018年11月12日，连州市人民政府作出撤销《关于洋岭山场林木林地权属争议的处理决定书》，现上诉人要求撤销被上诉人违规向第三人颁发的涉案林地的林权证是合法、合情、合理的。综上所述，从上述几个方面都足以证实一审法院对本案事实认定错误及适用法律、证据采信错误，因而作出错误的判决，是应予以纠正的。为此，请求清远市中级人民法院在查明事实后，依法撤销广东省清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初74号《行政判决书》，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉请，以维护上诉人的合法权益。上诉人除上述上诉状的意见外，另提交了一份上诉状补充说明，内容如下：一、根据被上诉人所提供的证据办证依据：一九八一年十一月三十日《山权林权所有证》连林证字№0001557，山名一栏没有帐山山场。但被上诉人却违规为第三人以小地名：帐山山场颁发连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》，被上诉人违反《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条：基本原则第七小条：林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业“三定”时期确定的权属为基础。因此连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》没有办证依据和权属来源。二、被上诉人提供的林权核查登记表中参加踏查人员签名栏只有第三人单方面人员签名，并没有相邻的上诉人和寺前坪村人员到场签名确认。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条：工作程序第二小条：在进行林地林权登记时，要做到权属明确，四至清楚，面积准确。经毗邻单位认定后逐级审核。但被上诉人明知第三人的林权核查登记表存在明显的错误的情况下依然违规为第三人颁发连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》，这明显是被上诉人行政乱作为。三、被上诉人提供的林权登记公示表不存在已公示，因为没有证据证明林权登记公示表公示的地点和日期。2017年上诉人和星子镇林业站工作人员去连州市不动产中心查阅连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》的相关资料时，没有查到该证林权登记公示表。四、连州市人民政府调处山林纠纷办在调处洋岭山场时，上诉人多次明确要求他们履行自己的职责去查证和撤销连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》，但连州市人民政府调处山林纠纷办认为不是他们的职责。于2018年6月11日，连州市人民政府违反《广东省林木林地权属争议调解处理条例》作出损害上诉人权益的《关于洋岭山场林木林地权属争议的处理决定书》，上诉人收到处理决定书后向清远市人民政府提起行政复议，之后连州市人民政府确认该处理决定书损害了上诉人的权益。于2018年11月12日撤销了《关于洋岭山场林木林地权属争议的处理决定书》。因为上诉人持有一九八一年连林证字№0003658《山权林权所有证》，其中山名一栏：羊岭的四至范围包括了整个争议山场，也包括帐山山场在内。五、由于被上诉人违反《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，清新区人民法院判决被上诉人给第三人颁发连府林证号（2005）第4400417221号《林权证》违法。六、综上所述实际情况，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，请求清远市中级人民法院依法撤销连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》。被上诉人连州市自然资源局答辩认为：一、连州市自然资源局向第三人连州市星子镇溷坪村民委员会敬联村民小组换发的连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》不是确权登记，而是换证登记，涉及林地范围和权属人与原连林证字№0001557号《山权林权所有证》没有变化。二、换发的连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》以第三人持有的连林证字№0001557号《山权林权所有证》作为权属来源，四至清楚。三、上诉人提交村民持有的连林证字№0003658号《自留山使用证》所涉及林地的四至与连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》所涉及林地的四至不相符。在一审庭审中，上诉人明确本案争议是连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》小地名“帐山”的权属。但上诉人提交村民持有的连林证字№0003658号《自留山使用证》所涉及林地“羊岭”山场与“帐山”四至并没有任何联系，没有证据证明“羊岭”山场与“帐山”林地重叠。四、换发的连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》前，公示期间各方均无异议。2004年11月1日，连州市星子镇溷坪村民委员会在《连州市林地林权登记申请表》签注“经实地核实，情况属实，同意上报”的意见，证明村委会是认可连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》小地名“帐山”的权属为第三人所有；至2005年8月3日换发连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》，上诉人对林地权属并无提出过异议。综上所述，连州市人民政府向第三人换发连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》四至清楚，符合法定程序，实体处理正确，并无违法。敬请二审法院依法裁判。二审期间，原审第三人敬联村民小组没有提交书面陈述意见，庭审中表示对原审判决没有异议。本院经审理查明，原审判决经审理查明的事实属实，本院予以确认。另查明，原审第三人敬联村民小组持有的连林证字№0001557号《山权林权所有证》登记的共有八宗山场，分别为：中形、厚石磊、高张家流、当风坳、西瓜冲、藤梨坪岭、崩湾冲山坪及上利山、决山坪及楚高大山。该连林证字№0001557号《山权林权所有证》并没有登记有“帐山”山场。二审庭审时，原审第三人承认对涉案争议山场“帐山”没有领取1981年至1983年的《山权林权所有证》；同时，第三人承认其在2004年换发“帐山”的《林权证》时只是以《申请表》及《林权核查登记表》作为权属依据，上诉人一方没有参与该山的现场踏查。又查明，根据连州市人民政府于2018年11月12日作出的连府决〔2018〕18号《关于撤销的通知》可知，“洋岭”山场林木林地权属纠纷，正处于人民政府调处阶段。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。被上诉人涉案的林权登记发证行为被原审法院认定为发证程序违法，对此，被上诉人及原审第三人没有提出上诉，也表示没有异议，本院对涉案《林权证》登记发证程序违法的事实也予以认定。本案二审争议的焦点是：涉案《林权证》是否应予撤销。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记发证工作方案》第一点“基本原则”规定：“…（七）坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。……”根据上述规定，换发新一代《林权证》要以“林业‘三定’时期确定的权属为基础，不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属，林权证明材料合法有效”等作为前提条件。本案中，原审第三人持有的连林证字№0001557号《山权林权所有证》并没有登记有“帐山”山场，且原审第三人敬联村民小组也承认其在2004年换发“帐山”的《林权证》时只是以《申请表》《林权核查登记表》作为权属依据，因该《申请表》及《林权核查登记表》并不是权属凭证，且只是由原审第三人提出申请后，并未经山场四至相邻权属人现场踏查确认权属、面积、四至、树种等，因此，应认定原审第三人敬联村民小组在2004年换发“帐山”林地的《林权证》时并没有权属来源依据。被上诉人连州市自然资源局认为第三人敬联村民小组持有的连林证字№0001557号《山权林权所有证》第一栏、第二栏山场的四至范围包括了涉案《林权证》的四至范围，并没有证据予以支持，因此，对被上诉人该辩解本院不予支持。原审判决认为原审第三人涉案的《林权证》的林地权属来源于其持有的连林证字№0001557号，与本案的事实不符，故原审判决仅确认涉案《林权证》登记发证程序违法，没有撤销涉案《林权证》，属于认定事实错误，适用法律及实体处理不当，本院予以更正。涉案《林权证》中东南面有43亩林地由第三人敬联村民小组于2012年期间发包给他人种植林木，属于争议期间的经营管理行为，原审判决据此认定原审第三人敬联村民小组对涉案林地有经营管理事实欠妥。根据现场图显示，上诉人盘海村民小组持有连林证字№0003658号《山权林权所有证》第四栏记载的地名“羊岭”宗地与涉案《林权证》的四至相邻，故上诉人是属于涉案《林权证》登记换发证的利害关系人，有权提起本案的诉讼。至于上诉人认为其“羊岭”山场包括了整个“帐山”的四至范围、该山场属其所有等问题，不是本案审查的范围，可由当地人民政府林权调处部门在调处期间依法予以审查认定。综上所述，被上诉人为原审第三人敬联村民小组换发连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》的行政行为，程序违法，认定事实不清、证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。原审判决也存在认定事实和适用法律错误的情形，也应予撤销。上诉人要求撤销被上诉人为原审第三人换发的连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》的上诉请求，证据理由充分，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初74号行政判决；二、撤销连州市人民政府于2005年8月3日为原审第三人敬联村民小组换发的连府林证字（2005）第4400417221号《林权证》中编号为04418820225JDSYMSY00029《林权证》。一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人连州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年二月十四日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。