广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终771号上诉人（原审原告）佛山市高明达隆房地产有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道沧江路益寿街36号。法定代表人劳志昌。委托代理人韩丽茹，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人卢紫昱，北京市盈科（佛山）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人蓝汉明，该局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。上诉人佛山市高明达隆房地产有限公司（以下简称达隆房地产公司）因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）不动产行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初558号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：达隆房地产公司为佛山市高明区荷城街道高明大道东240号锦秀花苑开发商，2018年6月11日，达隆房地产公司向原佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称原高明国土局）提交资料申请对锦秀花苑进行首次登记。经审查，原高明国土局于2018年7月9日就锦秀花苑进行首次登记。2018年11月23日，达隆房地产公司向原高明国土局提交《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》，请求：1.对锦秀花苑房屋面积进行重新测绘及重新确权；2.对锦秀花苑2座首层车库10及车库11进行重新确权；3.请求对锦秀花苑商铺及车库的使用年限变更为70年。2019年1月2日，原高明国土局作出《关于对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请的回复》（以下简称《回复》），并于同年3月12日送达达隆房地产公司。另查，达隆房地产公司为进行锦秀花苑首次登记，于2016年10月20日委托佛山市高明区测绘队（以下简称高明测绘队）对锦秀花苑进行测绘。高明测绘队经测绘形成测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》。达隆房地产公司向原高明国土局申请锦秀花苑首次登记时向原高明国土局提交了测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》。再查，因佛山市机构改革，原由原高明国土局行使的房屋行政登记行政职权现由佛山市自然资源局行使。一审法院认为，锦秀花苑首次登记、达隆房地产公司向原高明国土局提交申请、原高明国土局作出《回复》的时间分别为2018年7月9日、2018年11月23日、2019年3月12日，故应适用2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》。根据《不动产登记暂行条例》第六条的规定，结合明办发〔2015〕17号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，原高明国土局依法具有对佛山市高明区辖区内不动产进行登记的职权，其针对达隆房地产公司提交的《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》作出《回复》具有职权依据，予以确认。根据《不动产登记暂行条例》第三条的规定，不动产登记包括不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等。根据达隆房地产公司向原高明国土局提交的《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》内容，达隆房地产公司实质上是向原高明国土局申请更正登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《不动产登记暂行条例》第二十条的规定，达隆房地产公司于2018年11月23日向原高明国土局提交申请，但原高明国土局于2019年3月11日才向达隆房地产公司送达《回复》，明显超过了上述规定，属于程序违法，但该程序违法并未对达隆房地产公司的合法权益产生不可治愈的影响，故不以此撤销原高明国土局作出的《回复》。根据达隆房地产公司所提的诉讼请求及其向原高明国土局提交的《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》第一、第二项申请事项，案件的争议焦点是原高明国土局作出的《回复》不对锦秀花苑房屋面积进行重新测绘，不对锦秀花苑房屋以及2座首层车库10及车库11进行重新确权是否正确。根据《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年1月1日施行）第七十九条的规定，达隆房地产公司向原高明国土局提交《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》时并未提交证实登记确有错误的材料，仅以最终确权面积与办理预售许可证时测绘面积不一致为由要求更正。对此，法院认为，根据《城市商品房预售管理办法》第七条、《商品房销售管理办法》第三十四条第一款的规定，开发商在申请商品房预售许可证和房屋权属登记时均需要分别对商品房进行测绘，两次测绘的时间及作用并不相同。因此，达隆房地产公司在向原高明国土局申请办理预售许可时提交的测字：140700481、140700482《房屋面积测量成果报告书》明确写明成果类型为“商品房预售”，而向原高明国土局申请首次登记时提交的测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》成果类型则为“商品房确权”，其中测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》应为原高明国土局作出首次登记的依据。测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》为达隆房地产公司委托高明测绘队出具并经达隆房地产公司签名确认提交给原高明国土局，在达隆房地产公司并未提交其他证据证明首次登记确有错误的情况下，仅以确权面积与作为办理预售许可依据的测字：140700481、140700482《房屋面积测量成果报告书》不一致为由要求更正登记，缺乏理据，不予支持。原高明国土局作出《回复》对达隆房地产公司要求对锦秀花苑全部房屋和2座首层车库10及车库11重新确权的申请不予支持于法有据，予以支持。此外，关于达隆房地产公司申请重新测绘问题。根据《商品房销售管理办法》第三十四条第一款的规定，关于房屋面积的测绘应由作为开发商的达隆房地产公司委托具有房产测绘资格的单位实施。并且，根据《房产测绘管理办法》第六条第一款、第十七条的规定，申请首次登记时应由作为开发商的达隆房地产公司委托测绘单位进行房产测绘，且如果对房产测绘成果有异议，亦应由达隆房地产公司委托国家认定的房产测绘成果鉴定机构鉴定，原高明国土局并无针对达隆房地产公司首次登记进行测绘和在达隆房地产公司对测绘成果有异议时进行重新测绘的职权和职责，达隆房地产公司向原高明国土局提出申请要求对锦秀花苑重新测绘缺乏理据，不予支持。原高明国土局作出的《回复》对达隆房地产公司重新测绘不予支持于法有据，予以支持。综上，原高明国土局作出的《回复》于法有据，但其作出时间超过了法律规定的期限，属于违反法定程序，但鉴于该程序违法并未对达隆房地产公司的合法权益产生不可治愈的影响，故不作撤销，仅确认违法。达隆房地产公司的诉讼请求缺乏理据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认原高明国土局作出的《回复》违法。案件受理费50元由市资源局负担。上诉人达隆房地产公司上诉称:一、一审判决认定上诉人与高明测绘队之间的民事委托关系并不存在。高明测绘队作为原高明国土局直属事业单位，由财政全额拨款，不属于市场配置。房屋面积测绘是原高明国土局的法定职责。高明测绘队的测绘业务实际上并非独立开展，而是受到原高明国土局的行政干预，应认定为原高明国土局委托的行政行为。上诉人与高明测绘队之间并非平等的民事委托关系，而是行政管理关系。二、根据《房产测绘管理办法》第十八条的规定，原高明国土局负有对房产测绘成果进行实质性审核的职责。对于明显的测量错误，原高明国土局却未发现，损害了上诉人的合法权益。三、锦秀花苑1、2座的确权测绘成果确有明显错误。测字号：170300212《房屋面积测量成果报告书》将1座1梯负一层的面积84.75平方米和1座2梯负一层的面积70.64平方米分别分摊给了1座1梯、1座2梯的全部住宅房屋；测字号：170300136《房屋面积测量成果报告书》将2座1梯负一层的面积43.53平方米和2座2梯负一层的面积43.53平方米分别分摊给了2座1梯、2座2梯的全部住宅房屋。而根据《商品房销售面积计算及公用面积分摊规则》的规定，负一层的车库属于独立功能区域，其楼梯面积不应计入地上层的住户进行分摊。原高明国土局确认的测绘结果违反强制性技术规范，应予撤销。测字号：170300136《房屋面积测量成果报告书》测量的锦秀花苑2座房产的建筑面积比预售面积共减少145.15平方米，套内面积减少140.18平方米。而对比其他数据可以合理推测出上诉人完全按照图纸和规划进行设计，未进行任何设计变更，测绘结果完全是因第二次测绘分摊错误：2座1梯103商品房的建筑面积共减少了11.5平方米；2座10号车库、11号车库面积全部或部分未予以测量；项目2座一层住宅未进行公共面积分配。在上诉人严格按照规划和设计图纸进行施工的情况下，在两次测绘面积确定的房屋面积实际没有显著差异的情况下，确权测绘得出的较大面积变化，不符合事实情况。四、一审判决认定原高明国土局行政行为程序违法未对上诉人的合法权益产生不可治愈的影响，与事实不符。实际上，原高明国土局作出的《回复》给上诉人造成大量诉累和不利判决。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销原高明国土局作出的《回复》；3.撤销原高明国土局对锦绣花苑项目1座和2座的全部房屋面积的确权；4.责令原高明国土局对锦绣花苑项目1座和2座的全部房屋面积重新测绘和确权；5.责令原高明国土局赔偿上诉人由于原高明国土局错误确权遭受的经济损失154194.6元（暂计）；6.本案一、二审诉讼费由被上诉人市资源局负担。被上诉人市资源局辩称：一、案涉《房屋面积测量成果报告书》均由上诉人达隆房地产公司自行委托高明测绘队完成，并非由原高明国土局委托，房屋面积测绘也非原高明国土局的行政职责范围。1.上诉人提供的测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》均附有《测绘工程（房产）委托书》及测绘费发票，委托书中明确委托人为上诉人，测绘费发票上明确载明购买方亦为上诉人。上诉人的委托测绘行为与《房屋测绘管理办法》规定的关于“申请产权初始登记的房屋”委托测绘的内容相符。2.根据《房屋测绘管理办法》的相关规定，原高明国土局只涉及对测绘行业进行行业管理，并不包括房屋面积测绘等作业业务。二、原高明国土局对锦秀花苑项目进行确权登记时，已按照不动产登记规定对房屋测绘报告进行审查，审核结果符合《广东省不动产登记操作指南（试行）》等登记要求。三、上诉人认为《房屋面积测量成果报告书》存在错误，要求原高明国土局重新测绘缺乏依据，其应委托具有资质的机构进行鉴定。四、锦秀花苑项目首次登记不存在错误，上诉人要求重新确权并赔偿经济损失缺乏依据。上诉人在申请案涉不动产登记时，向原高明国土局提交与房屋登记面积有关的材料（文件均有上诉人盖章确认）如下：1.《佛山市房屋所有权初始登记申请书》《不动产登记申请表》、测字号：170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》《建筑物专有情况清册》，均载明申请确权登记的建筑物总面积为36727.85平方米（包括2座物业管理用房及1座消防控制室）。2.案涉登记的《不动产登记簿》中的首次登记确权清单显示“首次登记总建筑面积：36627.64平方米”、业主共有部分清单显示“物业管理用房（2座）85.92平方米、消防控制室（1座）”，上述两项合计面积共36727.85平方米。可见，案涉不动产登记面积与上诉人申请登记的面积一致，为36727.85平方米，不存在错误登记的情形。五、根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的规定，如果上诉人认为锦秀花苑项目登记错误，应当提供证明首次确权登记确存在错误的证据材料，但上诉人并未能提供证据证明案涉登记存在错误。综上，原高明国土局作出的《回复》内容正确。上诉人的上诉请求无理无据，请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《不动产登记暂行条例》第六条、明办发〔2015〕17号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，原高明国土局具有对行政辖区内不动产进行登记的职权，其针对上诉人达隆房地产公司提交的《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》作出《回复》具有职权依据，本院予以确认。各方当事人对一审判决确认原高明国土局对上诉人的申请超出法定期限作出《回复》构成程序违法无异议，本院亦予以确认。《不动产登记暂行条例》第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”本案中,上诉人达隆房地产公司因认为原高明国土局对锦秀花苑项目房屋及车位确权错误而提交《关于请求对锦秀花苑项目全部房屋面积进行重新测绘及确权的申请》，请求对锦秀花苑项目全部房屋面积重新测绘和确权、对锦秀花苑2座首层车库10及车库11重新确权、变更商铺及车库使用年限等。因上诉人已对锦秀花苑项目涉及的不动产申请了首次登记，且原高明国土局亦根据上诉人提交的相关资料办理了不动产登记，故上诉人提交的上述申请实质系对原登记行为申请更正登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的规定，上诉人申请原高明国土局对锦秀花苑项目的相关房屋和车库进行更正登记时，应当提供证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。对此，上诉人提交了向原高明国土局申请办理预售许可时提交的测字：140700481、140700482《房屋面积测量成果报告书》拟证明涉案锦秀花苑项目房屋、车库登记确有错误。对此，本院认为，正如一审所述，140700481、140700482《房屋面积测量成果报告书》系上诉人按照《城市商品房预售管理办法》第七条的规定，申请办理预售许可证的依据，而170300212、170300136《房屋面积测量成果报告书》系上诉人按照《商品房销售管理办法》第三十四条第一款的规定，办理产权登记的依据。显然上述两次测绘的时间及作用并不相同，且测绘结果并不必然一致，否则《商品房销售管理办法》第三十四条第一款亦无需再作出“房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房屋权属登记。”的规定。根据日常经验法则可知，房地产开发企业在建设项目的建设、验收等过程中可能还会存在因施工、规划、容积率等诸多因素的影响而导致建设项目在确权登记时与预售面积的不一致。上诉人在（2018）粤0608民初2852号民事诉讼中对案涉房屋面积两次测绘差异原因亦进行了陈述：“造成涉案房屋公摊面积减少的原因是规划局变更规划及测绘部门的问题，按照原设计规划，涉案房屋的阳台是封闭的，……但是由于规划局变更规划，在第二次进行测绘时，规划局要求将阳台的墙体打掉，直接导致涉案房屋的公摊面积减少……”故在上诉人并未提交其他证据证明首次登记确有错误的情况下，其以“商品房预售”时的测绘结果以此认定涉案锦秀花苑项目房屋、车库登记错误，依据不足，其提出的更正登记申请不符合上述法规规定，原高明国土局作出的《回复》，未同意上诉人的更正申请并无不当。上诉人请求撤销该《回复》并要求被上诉人市资源局重新测绘及确权缺乏法律依据，本院依法不予支持。至于上诉人认为涉案建设项目的确权测绘结果确有错误，原高明国土局未进行实质审核等意见。对此，本院认为，原颁证行为与原高明国土局针对上诉人的申请所作出的回复属于不同的行政行为。虽然申请人提出的更正登记申请可能会导致原登记内容发生变更，但变更的原因在于申请人所提交的更正申请材料足以证明原登记事项存在错误，即更正登记审查的是申请人提交的材料是否符合更正登记的条件，而非对原颁证行为的合法性进行审查。故本院对上诉人的上诉理由均不予支持，其请求被上诉人赔偿经济损失154194.6元的主张亦缺乏事实及法律依据，本院依法亦不予支持。综上所述，上诉人达隆房地产公司的上诉主张理据不足，本院不予支持。一审法院判决确认原高明国土局作出的《回复》违法并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第四款的规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判。二、驳回上诉人佛山市高明达隆房地产有限公司请求被上诉人佛山市自然资源局赔偿人民币154194.6元的诉讼请求。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市高明达隆房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年二月一日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹