海南省海口市美兰区人民法院   行政判决书   (2019)琼0108行初53号   原告：蔡某，住海口市。公民身份号码：×××。   委托诉讼代理人：周某，海南广哲律师事务所律师。   委托诉讼代理人：盛某，海南广哲律师事务所律师。   原告：符某1，住海口市。公民身份号码：×××。   委托诉讼代理人：周某，海南广哲律师事务所律师。   委托诉讼代理人：盛某，海南广哲律师事务所律师。   被告:海口市美兰区演丰镇人民政府。组织机构代码：00819XXXX。   法定代表人：陈某，镇长。   委托诉讼代理人：王某。   委托诉讼代理人：关某，国浩律师（海南）事务所律师。   第三人：海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民小组。   负责人：翁某。   第三人：海口市美兰区演丰镇演东村委会瑶城村民小组。   负责人：符某2。   原告蔡某、符某1认为被告海口市美兰区演丰镇人民政府未按照约定履行土地征收补偿协议，于2016年7月25日以海口市美兰区人民政府、海口市美兰区演丰镇人民政府为被告向海口市中级人民法院提起行政诉讼。海口市中级人民法院于同日受理后，于2016年11月11日作出（2016）琼01行初259号行政裁定书，裁定驳回原告蔡某、符某1对海口市美兰区人民政府的起诉。原告蔡某、符某1不服该行政裁定，提起上诉。海南省高级人民法院于2016年12月27日作出（2016）琼行终527号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。海口市中级人民法院于2017年2月27日作出（2016）琼01行初259号之一行政裁定书，裁定该案移送海口市美兰区人民法院审理。本院于2017年4月18日立案受理，于2018年4月23日作出（2017）琼0108行初15号行政判决书，判决撤销原告蔡某、符某1与被告海口市美兰区演丰镇人民政府签订的《协议书》；驳回原告蔡某、符某1的全部诉讼请求。原告蔡某、符某1不服该行政判决，提起上诉。海口市中级人民法院于2018年9月26日作出（2018）琼01行终255号行政裁定书，裁定撤销（2017）琼0108行初15号行政判决；发回海口市美兰区人民法院重新审理本案。本院于2019年1月7日立案受理，于2019年3月8日作出（2019）琼0108行初2号行政裁定书，裁定驳回原告蔡某、符某1的起诉。原告蔡某、符某1不服该行政裁定，提起上诉。海口市中级人民法院于2019年7月9日作出（2019）琼01行终76号行政裁定，裁定撤销（2019）琼0108行初2号行政裁定；本案由海口市美兰区人民法院继续审理。本院于2019年8月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告蔡某、符某1的委托代理人盛某、被告海口市美兰区演丰镇人民政府的委托代理人王某、关某到庭参加诉讼。第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民小组(以下简称后山村民小组)、海口市美兰区演丰镇演东村委会瑶城村民小组（以下简称瑶城村民小组）未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告蔡某、符某1诉称，2013年11月，被告为了确保与演丰旧镇墟棚户区改造项目相配套的演丰镇北环路项目顺利开工，决定对项目范围内原告享有使用权的1200平方米土地进行征收。原告也积极配合，支持被告的征收补偿工作。为此演丰镇政府征地人员与原告共同进行了征收现场调查，并由被告镇政府及镇国土所制作了北环路连接红林路出口征地概略图，明确征收原告土地1200平方米，地上附属物有围墙50.36㎡、挡土墙94.99㎡。由于演丰镇北环路项目属于演丰旧镇墟棚户区改造项目的配套工程，因此应与演丰旧镇墟棚户区改造项目的征收补偿标准一致。而在当时演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿标准尚未公布，所以被告于2013年11月3日向原告出具征收承诺书，承诺土地按照演丰旧镇墟棚户区改造价格给予补偿。2014年1月9日，由于工期紧迫，在评估公司尚未来得及进场对原告土地上挡土墙价值进行评估之时，需对墙体进行拆除。原告书面申请被告对上述事实予以见证，并在事后按照评估公司评估价值予以补偿。被告盖章、副镇长苏圣体签字确认了上述事实，并由工程队队长唐武英、国土所陈泽隆、王健作为见证人签字确认。2014年2月11日，被告与原告签订了征收补偿《协议书》，约定：“将原告位于海口市××镇口西河改造项目用地范围内的1200平方米土地用于项目建设，价格按照演丰墟旧城改造评估价给予补偿。因为旧城改造方案未出台，同意暂按照60万元／亩支付，计款108万元，评估价出台后，如果价格高出此款按高出部分追加。签订协议后，被告支付了108万元征收补偿款。2015年3月30日，美兰区政府发出公告决定对演丰旧镇墟棚户区改造项目范围内房屋进行征收，并同时出台了《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿安置方案》。按照该方案，美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿标准已远远高出原来60万元／亩的补偿标准，原告遂找到被告要求按照旧改标准补发补偿款，然而被告却予以拒绝。依据美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿标准，被告须向原告补发的款项如下：①土地补偿款：1267.5元/㎡×1200㎡=1521000元；1521000元-1080000元=441000元；②货币化安置奖励：1000元/㎡×1200㎡=1200000元；③按时签约奖励：1267.5元/㎡×1200㎡=1521000元；④提前签约奖励：1267.5元/㎡×1200㎡×90%=1368900元；⑤附属物围墙：120元／㎡×50.36㎡=6043.2元（具体以政府评估价为准）；⑥附属物挡土墙：120元／㎡×94.99㎡=11398.8元（具体以政府评估价为准）以上五项总计4548342元。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。第十五条规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。据此，原告与被告签订的土地征收征用补偿协议，属于人民法院依法受理案件的范围，并且具有行政法上权利义务内容，原告已经按照协议书内容将土地及附属物交付被告开发建设，履行了自己的义务，但是被告却未履行按照协议书约定的依据美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿标准对原告进行补偿，据此应承担继续履行的法律责任。综上所述，原告为支持演丰墟旧城改造项目的建设，在补偿标准尚不明确的情况下，同意先按照较低的补偿标准取得部分补偿款，并先行从被征收的土地上搬离，已经是为公共利益牺牲了个人利益。而被告与原告订立土地征收补偿《协议书》，约定按照演丰墟旧城改造项目补偿标准对原告的1200㎡土地进行征收补偿。现《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿安置方案》已经出台，具备了向原告补发征收补偿款的条件，被告理应依约履行合同义务。故诉至人民法院，请求：1.判令被告履行土地征收补偿《协议书》，按照演丰墟旧城改造项目补偿标准向原告支付补偿款共计4548342元，并判令被告从2015年3月30日起至被告实际支付之日止，按照同期银行贷款一年期利率标准支付利息给原告；2.本案诉讼费由被告承担。   原告蔡某、符某1向本院提交了以下证据：   第一组证据：1-1《承诺书》、1-2《协议书》、1-3《北环路连接红林路出口征地概略图》。以上证据欲证明：被告为确保与演丰旧镇墟棚户区改造项目相配套的演丰镇北环路项目顺利开工，决定对项目范围内原告享有使用权的1200平方米土地进行征收，并于2013年11月3日向原告出具征收承诺书，承诺土地按照演丰旧镇墟棚户区改造标准给予补偿。2014年2月11日，双方签订了征收补偿《协议书》。   第二组证据：2-1《申请书》、2-2《现场调查表》、2-3《演丰旧镇墟片区旧城改造补偿基准价》。以上证据欲证明：2014年1月9日，由于工期紧迫，在评估公司尚未来得及进场对原告土地挡土墙价值进行评估之时，需对墙体进行拆除。原告书面申请被告对上述事实予以见证，被告盖章、副镇长苏圣体签字确认了上述事实，并由工程队队长唐武英、国土所陈泽隆、王健作为见证人签字确认。以及经现场调查确认的围墙、挡土墙面积，按照补偿基准价，围墙为每平方米120元计算。   第三组证据：3-1《海口市美兰区人民政府公告》、3-2《海口市美兰区人民政府关于演丰旧镇墟建设项目房屋征收的决定》、3-3《演丰旧镇墟片区旧城改造征收补偿安置方案》、3-4《演丰旧镇墟片区旧城改造征收补偿案例》。以上证据欲证明：1、美兰区政府已出台了《演丰旧镇墟片区旧城改造征收补偿安置方案》。依据《协议书》，现已具备了向原告补发征收补偿款的条件，被告理应按照该方案补偿标准，依约履行合同义务。2、按美兰区政府公布的征收补偿及补偿安置方案。原告享有土地补偿金1521000元，货币化安置奖励1200000元，按时签约奖励1521000元，提前签约奖励1368900元。   第四组证据：演东村委会瑶城村民小组《证明》。该证据欲证明涉案的1200平方米土地，早在七十年代就由符某1一家一直在实际使用。由于符某1一家人口众多，且根据农村宅基地分配管理及习俗，即谁实际占有使用分配给谁的原则，演丰镇瑶城村早在1985年就将涉案土地分配给符某1一家作为宅基地使用。   第五组证据：5-1《常住人口登记卡》（符某1）；5-2《常住人口登记卡》（符奋）。以上证据欲证明原告符某1一家人口众多，且均在村中工作居住，根据农村宅基地分配管理及习俗，演丰镇瑶城村早在1985年就将涉案土地分配给符某1一家作为宅基地使用。符某1与符奋为兄弟关系。   第六组证据：6-1蔡某、蔡嫣《结婚证》；6-2《常住人口登记卡》（蔡嫣）。以上证据欲证明原告蔡某年幼时因进城上学的原因，才不得不将户籍迁入其伯父户口下。原告在19岁高中毕业后，即回村持续居住，并以务农、养殖为业，并与合伙人符某1共同在演丰镇经营建设，并建房居住。1996年与本村村民蔡嫣结婚，后育有两女一子，一家人均一直在村中生活居住。蔡某与蔡嫣为夫妻关系。   第七组证据：7-1《海口市美兰区演丰镇土地利用总体规（2010-2020）局部图》；7-2《海口市土地利用现状局部图》。以上证据欲证明：涉案土地用途为城镇用地，农村居民点用地，而且拆迁协议就是按照宅基地进行补偿，确认属于宅基地，土地现状图证实涉案图上已构筑城镇公路。被告称涉案土地用途、现状为灌木林地均属谎言。   第八组证据：8-1《答辩状》；8-2《收据》；8-3《证明》。以上证据欲证明在美兰区人民法院审理的原告郑文雄、郑文鉴诉被告海口市美兰区房屋征收局、第三人陈彩花行政征收补偿案件中，第三人陈彩花声称且提供证据证实其被美兰区房屋征收局征收的土地，系由板桥经济联合社向其出让所得。   第九组证据:9-1《行政答辩状》；9-2《海口市美兰区白沙坊片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议书》。以上证据欲证明海口市美兰区房屋征收局在美兰区白沙坊片区棚户区改造项目征收过程中，凡是购买土地者，也予以确认土地权利，并给予征收补偿。此外，房屋征收局也提供了与第三人陈彩花之间的《征收货币化安置协议》。   第十组证据：10-1《土地转账合同书》；10-2《收条》。以上证据欲证明：在美兰区人民法院审理的原告郑文雄、郑文鉴诉被告海口市美兰区房屋征收局、第三人李志美行政征收补偿案件中，第三人李志美声称且提供证据证实其被美兰区房屋征收局征收的土地，系由陈彩花向其出让所得。   第十一组证据：11-1《行政答辩状》；11-2《海口市美兰区白沙坊片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。以上证据欲证明：在美兰区白沙坊片区棚户区改造项目征收过程中，凡是购买土地者，也予以确认土地权利，并给予征收补偿。此外，房屋征收局也提供了与第三人李志美之间的《征收货币化安置协议》。   第十二组证据：（2016）琼0108行初37号《行政判决书》。该证据欲证明：对于美兰区政府对于白沙坊征收补偿过程中，对于购买土地在征收过程中都已经确认合法，并且签订补偿协议，美兰法院通过行政判决也确认购买土地者获得宅基地，并作为补偿主体进行补偿。   被告海口市美兰区演丰镇人民政府辩称：一、原告不具备本案原告诉讼主体资格。经查涉案土地权属来源，该地块为海口市演丰镇演东村委会后山经济社（以下简称后山经济社）集体土地，用途为灌木林地。2005年3月13日，原告和后山经济社私自签订《土地出让合同书》，将土地面积1200平方米土地出让给原告作为开发建设用地，土地价格为每平方米40元共计48000元。土地四至：本村东至公路界桩，西至生产队荒地，南至妚六家地，北至生产队荒地等。在（2017）琼0108行初15号案庭审中，后山村民小组并不承认该份土地出让合同，并称未收到相应的土地价款，该合同真实性存疑。根据我国《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《合同法》第五十二条之相关规定，原后山经济社违反上述规定，与原告签订的协议应属无效，将涉案集体土地出让给原告的行为也应无效。原告并非涉案土地的合法使用权人，无权要求向其发放征地补偿款。二、原告请求履行2014年2月11日的《协议书》，按照演丰墟旧城改造项目补偿标准支付其补偿款共计4548342元，无事实和法律依据。首先，原告未合法取得该地的使用权，系无处分权人，其与被告于2014年2月11日签订的《协议书》应属无效，原告无权要求发放征地补偿款。退一步讲，即使原告为该地合法的土地使用权人，但后山经济社的土地出让行为不必然导致该地块性质和用途的改变，该地依然为集体土地（灌木林地），而非国有出让地或集体建设用地。原告不能要求按照建设用地的评估价标准对其进行补偿。且根据原告与被告签订的《协议书》，也只是同意暂按60万元/亩支付补偿，计价108万元，待旧改方案出台后参照该方案。而根据海口市美兰区政府《关于演丰镇旧镇墟建设项目房屋征收的决定》及附件1《海口市美兰区演丰镇旧镇墟项目规划红线图》、附件2《海口市美兰区演丰镇旧镇墟棚户区改造征收补偿安置方案》的内容可知，涉案土地并未在旧城改造规划范围内，故不能依照新的演丰旧镇墟棚户区改造征收方案进行补偿。三、被告已向原告支付了108万元的土地补偿、25155元的地上附属物补偿和318862元青苗补偿，原告系无处分权人，已发放的上述款项应当予以返还。原告未依法取得该地的使用权，涉案土地为后山经济社集体土地，对该地的征收补偿应当发放给后山经济社，而非原告。且根据《海口市人民政府关于征收美兰区演丰镇塘内、瑶城、演东经济合作社集体土地补偿方案的通告》（海府[2014]88号）：“…三、征收集体土地两项补偿标准（土地补偿费和安置补助费）：依据海南省人民政府琼府[2009]41号文，土地补偿费和安置补助费标准合为62280元/亩。四、青苗及地上附着物补偿标准：按照《海口市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。…”的内容可知，涉案土地征收补偿应按照上述标准进行补偿。综上，原告的诉讼请求毫无事实和法律依据，且从本案的诉讼主体资格来看，原告不具备原告主体资格，应依法驳回原告的起诉。   被告海口市美兰区演丰镇人民政府向本院提交了以下证据：   第一组证据：蔡某常住人口登记卡。欲证明原告蔡某出生于1970年5月15日，其户口于1979年6月29日已经迁出演丰镇，迁入琼山电影公司，并非本案两个第三人的村民。   第二组证据：《土地出让合同书》（2005年3月13日签订）。欲证明涉案土地为海口市演丰镇演东村委会后山经济社集体土地；原告蔡某、符某1未支付土地款对价，转让行为也未经过村集体全体村民或村民代表到会人员的三分之二以上人员同意；在（2017）琼0108行初15号案庭审中后山村民小组组长也不承认有该份《土地出让合同书》的存在，该份合同依法应属无效合同。   第三组证据：1.《中国农业银行进账单（回单）》；2.原告蔡某出具收到被告支付108万元土地款的《收据》；3.被告作账《付款申请单》；4.与证据3对应的《中国农业银行进账单（回单）》；5.《安置房、路项目征地青苗、附着物补偿及清理协议书》（副本）；以上证据欲证明：为确保北环路项目建设需要，被告暂以60万元/亩共计108万元向原告支付土地补偿，还支付了25155元的地上附属物补偿和318862元青苗补偿，同时说明当时征收时土地上没有建设房屋，都是青苗和围墙。   第四组证据：1.演丰旧镇（墟）片区旧城改造现状航拍图和现状平面图；2.演丰旧镇（墟）片区旧城改造现状图；3.《海口市土地利用现状局部图》；以上证据欲证明：涉案土地不在此次演丰镇墟旧城改造的范围，且涉案土地并非建设用地，为灌木林地、集体土地。   第五组证据：《海口市人民政府关于征收美兰区演丰镇塘内，瑶城、演东经济合作社集体土地补偿方案的通告》（海府〔2014〕88号）。该证据欲证明：征收演丰镇演东经济合作社集体土地的相应补偿标准。   第六组证据：《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》。该证据欲证明：原告蔡某在演丰镇墟旧城改造中，另一处宅基地466平方米及附属物已经得到相应征收补偿2241571.89元。原告蔡某不该有两处宅基地。   第七组证据：1.蔡某与演丰旧镇墟棚户区改造项目用地地界线示意图；2.演丰旧镇墟棚户区改造项目用地范围。以上证据欲证明原告蔡某在演丰镇墟棚户区改造中被征收土地及房屋的现状图，同时与原告提交的第七组证据相对比，原告提交的局部图和现状图是蔡某、蔡泽炜在旧改项目中被征收土地的现状图，并不是涉案土地的现状图，与本案诉争土地无关。   第八组证据：1.演丰镇演东村委会瑶城村民小组《证明书》（2017年5月17日）；2.当选证书（2013年10月17日）；3.当选证书（2016年8月）。以上证据欲证明：经核实，演丰镇演东村委会瑶城村民小组组长符某2就原告蔡某、符某1提交的《证明书》（2016年9月18日）的真实性、合法性予以否认；且证实符某1及其父母为瑶城村民小组村民，并非后山村村民。   第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民小组未陈述，也未向本院提交证据。   第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会瑶城村民小组未陈述，也未向本院提交证据。   经审理查明，被告海口市美兰区演丰镇人民政府于2013年11月3日向原告蔡某、符某1出具一份《承诺书》，载明：因北环路建设需要，市政府决定对符某1（蔡某共有）、蔡儒雄三家土地、蔡儒雄房屋进行征收，并承诺：一、土地按演丰墟区旧城改造价格给予补偿，具体见附图；二、如符合安置条件的给予房屋安置；三、2014年元旦前付清土地及房屋款。2013年11月4日，为确保项目按时顺利施工，被告海口市美兰区演丰镇人民政府与原告蔡某签订《安装房、路项目征地青苗、附着物补偿及清理协议书》。约定：一、双方同意以银行转账的方式进行补偿，甲方（即被告海口市美兰区演丰镇人民政府）根据乙方（即原告蔡某）提供的银行账户给予转账付款；二、甲方付给乙方青苗（附着物）补偿款318862元，双方自协议签订之日起生效。   2014年1月9日，原告蔡某向被告写一份申请书，称1200平方米土地的挡土墙因工程队急于施工，事先拆除，提请“镇政府和评估公司给予事后挡土墙的经济补偿”。被告海口市美兰区演丰镇人民政府盖章、副镇长苏圣体签字确认了上述事实，并由工程队队长唐武英、国土所陈泽隆、王健作为见证人签字确认。后被告征地工作人员及原告共同进行了征收现场调查，并由被告及镇国土所制作了北环路连接红林路出口征地概略图，明确征收原告土地1200平方米，地上附属物有围墙50.36㎡、挡土墙94.99㎡。2014年2月11日，为确保北环路项目的顺利进行，被告海口市美兰区演丰镇人民政府（甲方）与原告蔡某（乙方）签订《协议书》。双方约定：一、乙方同意把其位于西河改造项目用地范围内的土地1200平方米（计1.8亩），用于项目用地，价格按演丰镇墟旧城改造评估价给予补偿；二、因旧城改造方案未出台，同意暂按照60万元／亩支付，计款108万元，评估价出台后，如果价格高于此款按高出部分追加。协议有被告法定代表人熊延胜及经办人苏圣体、王定学与原告蔡某签名确认。被告海口市美兰区演丰镇人民政府分别于2014年2月12日、2014年2月13日，以银行转账的方式，将征收“房屋及附属物补偿款25155元”及土地款108万元支付给原告蔡某。   2014年8月15日，海口市人民政府发布海府〔2014〕88号《海口市人民政府关于征收美兰区演丰镇塘内、瑶城、演东经济合作社集体土地补偿方案的通告》，对征收美兰区演丰镇塘内、瑶城、演东经济合作社共计46116.04平方米（约合69.17亩）集体土地的补偿方案及有关事项进行通告。2015年3月30日，海口市美兰区政府依法对外发布海美府〔2015〕6号《关于演丰旧镇墟建设项目房屋征收的决定》的公告，并附《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区改造征收补偿安置方案》，告知“如被征收人对该征收决定不服的，可自本公告之日起60日内依法向海口市人民政府申请复议，或本公告发布之日起3个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。后原告向被告提出履行《协议书》确定的未补偿的部分义务，被告予以拒绝，原告遂提起诉讼。   另查明，2005年3月13日，海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民经济社（甲方即第三人后山村民小组）与原告符某1、蔡某（乙方）签订《土地出让合同书》。合同约定：一、甲方出让土地面积1200平方米（以实际丈量为准），四至范围是东至公路界桩，西至生产队荒地，南至妚六家地，北至生产队荒地，作为乙方的建设用地；二、土地价格每平方米40元合计48000元；合同签订后，乙方应一次性交纳土地金；三、合同签订交款后，土地归属乙方所有，乙方拥有土地所有权、收益权、使用权和处分权；四、“本地从甲方收到乙方的交纳金开始，就视为正式成交”；五、土地成交后，今后乙方如需办理土地权属证书时，甲方为乙方提供方便，费用由乙方承担。   2016年6月3日，海口市美兰区住房和城乡建设局（甲方）与原告蔡某（乙方）就其自有房屋签订《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区（城中村）改造项目征收货币安置协议》。协议确认：乙方被征收房屋建筑面积466.11㎡，被征收土地面积为137.53㎡，土地及房屋补偿款1223066.78元；简易及附属物补偿款159660元；奖励款676326.94元；补助款182518.17元，以上合计2241571.89元。   2016年9月18日，第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会瑶城村民小组出具一份《证明》，称“本村土地罗牛肚（岛）四至：东至公路桩界，西至生产队荒地，南至亚六宅基地，北至生产队荒地。面积约1200平方米，自上世纪70年代即由本村村民符某1的父母使用、经营。鉴于上述历史原因及农村宅基地分配惯例，我村在1985年已将上述土地分配给符某1一家作为宅基地使用”。2017年5月17日，第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会瑶城村民小组出具一份《证明书》，证明原告符某1及其父母为其村民小组成员，2016年9月18日出具的1200平方米土地的证明非其法定代表人符某2出具。   再查明，原告蔡某（曾用名蔡泽珊）于1979年6月29日将户口由演丰镇迁入原琼山县琼山电影公司至今。其妻子蔡嫣为海口市演丰镇演中村委会龙头南村村民。第三人瑶城村民小组组长符某2于2013年10月17日当选为村民小组组长。第三人海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民小组原名称为海口市美兰区演丰镇演东村委会后山村民经济社，涉案土地属其所有。后山村民经济社在未经其三分之二以上的村民讨论同意的情况下，与原告签订《土地出让合同书》。合同签订后，原告没有依约向后山经济社交付土地金，也没有按规定向政府相关部门申请办理土地权属手续。   本院所确认的上述事实，有《承诺书》、《现场调查表》、《北环路连接红林路出口征地概略图》、《安装房、路项目征地青苗、附着物补偿及清理协议书》、《申请书》、《协议书》、《中国农业银行进账单（回单）》、《收据》、《付款申请单》、《海口市人民政府关于征收美兰区演丰镇塘内、瑶城、演东经济合作社集体土地补偿方案的通告》、《关于演丰旧镇墟建设项目房屋征收的决定》、《海口市美兰区演丰旧镇墟棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》、《土地出让合同书》、《常住人口登记卡》（蔡嫣）、《常住人口登记卡》（蔡某）、《结婚证》、当选证书、《证明》、《证明书》及当事人陈述笔录等在案为凭。这些证明材料已经开庭质证和本院审查，可以采信。   本院认为，一、关于原告是否是本案的适格主体的问题。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。本案中，因被告的行政征收行为，原告与被告签订了《协议书》，对补偿范围、价格等进行了约定。原告认为被告未依约履行该行政协议，损害其权益，故对被告提起本案诉讼，其与被诉行政协议行为存在利害关系，具有原告资格。被告辩称原告不具备本案原告诉讼主体资格的理由不成立，本院不予采纳。   二、关于原告请求被告履行涉案协议书是否有事实和法律依据的问题。   原告与第三人后山村民小组就涉案土地签订《土地出让合同书》，约定第三人后山村民小组以每平方米40元的土地价格，合计48000元将土地出让给原告；合同签订后，乙方应一次性交纳土地金；合同签订交款后，土地归属原告所有，原告拥有土地所有权、收益权、使用权和处分权；“本地从甲方收到乙方的交纳金开始，就视为正式成交”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。根据上述法律规定，“由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”是土地使用者将农民集体所有的土地依法用于非农业建设的前提条件。《海南经济特区土地管理条例》第六十三条第一款规定“集体所有土地使用权出让、对外承包的，必须同时具备下列条件：（一）土地权属合法、界址清楚，并办理了集体所有土地所有权登记手续；（二）土地用途符合土地利用总体规划；（三）已编制项目开发用地规划；（四）经村民会议２/３以上成员或者村民代表会议２/３以上的代表同意；（五）法律、法规规定的其它条件”；该条例第六十四条第一款还规定“集体所有土地使用权出让、对外承包的，应当签订合同，按市、县、自治县人民政府制定的价格标准合理确定土地使用权出让金或者承包金，并按本条例第七条规定办理集体所有土地使用权或者土地他项权利登记手续”。本案的涉案土地属第三人后山村民小组集体所有，但其与原告签订土地出让合同时，并没有依法经村民会议２/３以上成员或者村民代表会议２/３以上的代表同意认可，且原告没有提供相应的证据佐证其在合同签订后已向第三人后山经济社交付了土地款，也没有向被告海口市美兰区演丰镇人民政府及所在地的海口市美兰区人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，核发土地使用权证书和确认建设用地使用权。因此，依据《海南经济特区土地管理条例》第八十条“有下列行为之一的，其有关协议、合同、文件、图纸无效……（一）未经依法批准登记擅自出让、转让、租赁、承包、抵押土地使用权的；（四）法律、法规规定禁止的其它形式非法转让土地的”规定，原告与第三人后山村民小组签订《土地出让合同书》的行为，明显违反了上述法律法规的规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“第有下列情形之一的，合同无效：(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定”、第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，由于该土地转让合同损害了第三人后山村民小组的集体利益及违反了法律、行政法规的强制性规定，从合同签订之日起就不具有法律约束力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条规定“征地按照下列程序实施：……(三)市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认”。本案被告未尽审慎的审查义务，在没有核查确认原告是否合法取得涉案土地使用权的情况下，向原告出具承诺书并签订协议书，其行政行为严重损害了集体和国家的公共利益。   另，原告蔡某于1979年6月29日将户口迁入琼山电影公司，取得非农业户口。其妻子虽为农业户口，但其系演丰镇演中村委会龙头中村村民，非第三人所属辖区的村民。原告符某1虽为第三人瑶城村民小组的村民，但涉案土地为第三人后山村民小组（原为后山经济社）的土地。故作为非本村村民的两位原告，无权依法享有涉案土地。且即使原告为土地实际使用人，但其并非合法土地使用权人，依法也只能就地上附着物获得相应补偿，而无权获得土地的补偿。被告于2013年11月3日出具《承诺书》，载明：因北环路建设需要，决定对原告符某1（蔡某）、蔡儒雄三家土地、蔡儒雄房屋进行征收。该承诺书中仅确认蔡儒雄有房屋被征收，不存在原告房屋被征收的事实。原告也未能提交其他证据证明涉案土地上有原告的房屋等建筑物，因此，原告诉请被告对其房屋征收进行补偿，没有事实依据。   综上所述，被告违反法律、法规及行政规章对土地征收行为的方式、步骤、形式等规定，未尽审慎的审查义务，与原告签订《协议书》，损害了国家、集体的社会公共利益，该协议书从签订之日起就不具有法律约束力。原告诉请被告履行涉案协议书没有事实和法律依据，应予驳回。原告如认为被告的违法行为造成其经济损失，可另行通过司法途径予以救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：   驳回原告蔡某、符某1的诉讼请求。   案件受理费50元,由原告蔡某、符某1负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审判长 孙 亮   人民陪审员 黄兰芳   人民陪审员 陈锦海     二〇二〇年二月五日   书记员 崔娇苗   书记员 谢玮羽   附：相关法律法规及司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   （2017年修正）   第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。   前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。   第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   ……   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《最高人民法院关于适用的解释》   第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：   ……   （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；   ……   （六）其他与行政行为有利害关系的情形。   第九十五条人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。《中华人民共和国合同法》   第五十二条有下列情形之一的，合同无效：   ……   (四)损害社会公共利益；   (五)违反法律、行政法规的强制性规定。   第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效   《中华人民共和国土地管理法》   (2004年修正)   第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。   第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。   农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。   单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。   ……   第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。   被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。   第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。   第七十八条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。   非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》   第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。   农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。   设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》   第二十四条……   市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。   《海南经济特区土地管理条例》   (2018年修正)   第六十三条集体所有土地使用权出让、对外承包的，必须同时具备下列条件：   （一）土地权属合法、界址清楚，并办理了集体所有土地所有权登记手续；   （二）土地用途符合土地利用总体规划；   （三）已编制项目开发用地规划；   （四）经村民会议２/３以上成员或者村民代表会议２/３以上的代表同意；   （五）法律、法规规定的其它条件。   ……   第六十四条集体所有土地使用权出让、对外承包的，应当签订合同，按市、县、自治县人民政府制定的价格标准合理确定土地使用权出让金或者承包金，并按本条例第七条规定办理集体所有土地使用权或者土地他项权利登记手续。   集体所有土地使用权出让金或者承包金的支付期限和违约人的违约责任参照本条例第三十六条第一、二款的规定执行。   第八十条有下列行为之一的，其有关协议、合同、文件、图纸无效，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处违法所得20％以上50％以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：   （一）未经依法批准登记擅自出让、转让、租赁、承包、抵押土地使用权的；   ……   （四）法律、法规规定禁止的其它形式非法转让土地的。   《海南省土地征收补偿安置管理办法》   第五条征地按照下列程序实施：   ……   (二)征地方案批准后，由被征地所在市、县、自治县人民政府公告，被征地的权益人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；   (三)市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认；