济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁7101行初87号 原告张林涛，男，1978年1月5日出生，汉族，住山东省滕州市。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地山东省济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 出庭负责人刘兵，副区长。 委托代理人孙长峰，济南市槐荫区应急管理局工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 第三人山东鸿儒建筑工程有限公司，住所地山东省枣庄市市中区檀香苑小区沿街三层写字楼15号。 法定代表人张林涛，经理。 委托代理人刘广涛，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 原告张林涛不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）行政批复一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月22日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日追加山东鸿儒建筑工程有限公司（以下简称鸿儒公司）为第三人，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告张林涛、被告槐荫区政府出庭负责人刘兵、委托代理人孙长峰、冯艳、第三人鸿儒公司委托代理人刘广涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告槐荫区政府于2018年6月11日作出《济南市槐荫区人民政府关于“4.8”高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称《“4.8”报告的批复》），同意《济南市槐荫区山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称《“4.8”事故调查报告》）中对鸿儒公司“4.8”高处坠落事故分析定性，及对事故有关人员和单位的处理建议。 原告张林涛诉称，1.撤销被告作出的《“4.8”报告的批复》；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年4月8日，在槐荫区济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地发生一起高处坠落事故，施工人员王明杨因高处坠落死亡。事故发生后，原济南市槐荫区安全生产监督管理局（以下简称原槐荫安监局）作出（槐）安监罚[2018]0408号行政处罚决定书，以《“4.8”事故调查报告》等为依据对原告实施行政处罚。原告因不服该处罚决定，向槐荫区政府申请行政复议，在行政复议过程中，济南市槐荫区应急管理局（原槐荫安监局）提供了被告作出的《“4.8”报告的批复》，并称该批复系其作出行政处罚的依据。原告从未施工案涉工程，亦未委托他人施工或交由他人挂靠施工。原告亦从未自行或委托他人与济南合景泰富置业有限公司（以下简称合景公司）签订案涉施工合同，施工合同中的公章系他人非法刻制的，原告并不知情，原告相关人员亦未在合同书中签字。因此，《“4.8”事故调查报告》和《“4.8”报告的批复》认定的关于原告组织人员进行施工过程中发生安全生产事故的主要证据不足，应予撤销。 原告张林涛向本院提交下列证据: 1.济槐政复决字[2019]7号行政复议决定书，证明槐荫区政府以批复为依据维持了对原告作出的处罚决定，使得批复外部化，本案属于行政诉讼的受案范围； 2.张建华出具的情况说明，证明其在事故调查组做了虚假陈述，其陈述不应作为被告行政行为的依据。 3.马洪设出具的情况说明，证明案涉事故与鸿儒公司无关，马洪设在调查时做了虚假陈述，行政行为证据不足； 4.案外人山东昌建工程有限公司制作的民天面粉厂拆除工程报价明细； 5.马洪设与贾象涛的通话录音，证明贾象涛和鸿儒公司没有任何关系，两人均认可这个事故与鸿儒公司没有关系，实际上是贾象涛在做这个工程。 被告槐荫区政府辩称，1.答辩人作出的《“4.8”报告的批复》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围；2.答辩人作出的《“4.8”报告的批复》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告槐荫区政府向本院提交下列证据、依据： 1.《关于同意成立“4.8”高处坠落事故调查组的批复》； 2.张建华、马洪设，田大鹏、孟堃和史衍魁询问笔录； 3.王明杨居民死亡医学证明(推断)书、居民死亡殡葬证； 4.枣庄市鸿儒商贸有限公司安全生产许可证副本、山东鸿儒建筑工程有限公司营业执照副本； 5.马洪设出具的《说明》一份； 6.2018年12月25日笔录二份及情况说明； 7.《中标通知书》、《拆除工程合同书》、2018年1月26日营业执照副本、2015年9月10日安全生产许可证01副本、2014年9月4日拆除工程专业承包叁级资质、《授权委托书》、企业变更情况照片； 8.2018年4月12日、13日面粉厂拆除工程会议例会记录； 9.关于“4.8”高处坠落事故调查报告； 10.《“4.8”报告的批复》。 证据1-10证实被告作出的批复认定事实清楚，证据确凿。 法律依据是《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）以及《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《安全条例》)，证实被告具有作出批复的法定职权以及作出的批复适用法律法规正确，程序合法。 第三人鸿儒公司辩称，被告作出的《“4.8”报告的批复》主要证据不足，违反法律程序，依法应予撤销。 第三人鸿儒公司表示因其已另行提起诉讼，故不在本案当中提交证据。 经庭审质证，原、被告及第三人对他方证据均发表了质证意见： 对槐荫区政府提交的证据，张林涛对证据2、6、7、9均有异议，其中营业执照系复印件，且该复印件及安全生产许可证上的公章均不是鸿儒公司的，对调查报告的内容有异议。鸿儒公司认为：证据1，没有邀请人民检察院的人员参加，程序违法；证据2，马洪设的笔录与之后其给我方出具的说明不一致，其已说明笔录内容系其虚假陈述，且对于其和张建华所述的与鸿儒公司的关系，均无其他证据予以证实，仅是其两人的个人陈述，且张建华的询问笔录不符合行政诉讼证据规则，被告据此作出批复没有依据。对田大鹏在询问笔录的真实性无异议；证据3,真实性没有异议；证据4，均系在复印件上加盖公章，系他人私刻鸿儒公司公章；证据5，真实性无异议，该证据可以证明被告作出行政行为的主要证据不足；证据6，该证据形成于案涉批复之后，不能作为被告作出行政行为的依据；证据7，鸿儒公司并未收到该《中标通知书》，被告在调查时应查清鸿儒公司是否签收该通知书；《拆除工程合同书》中加盖的公章并非是鸿儒公司的公章，且合同书没有鸿儒公司签订的时间，不能证明该合同形成于本次事故发生之前，进而不能认定案涉工程系鸿儒公司施工；从合同内容看，案涉事故发生于架空配电线路撤线过程中，该工程不属于合同约定的施工范围；营业执照等均系他人在复印件上又加盖的伪造公章，真实性不予认可；《授权委托书》中没有被授权人的身份信息、授权委托的范围以及代理权限等，也没有落款，对其形成于案涉事故之前还是之后无法判断。鸿儒公司认为既然授权委托书以及施工合同存在诸多疑点，被告就有义务进行调查核实，并对疑点进行排除，否则不能作为作出行政行为的依据；证据8，被告应当调取事发当日的会议记录，事故发生后的会议记录不能作为依据；证据9，《“4.8”事故调查报告》内容不完整，也没有人民检察院人员的参加，也没有出具有关的证据材料，违法了《山东省生产安全事故报告和事故调查处理办法》第25条的规定，被告不应对内容不完整的事故调查报告作出《“4.8”报告的批复》；对证据10不发表质证意见。 对张林涛提交的证据，槐荫区政府对证据1真实性无异议，对证据2、3、4、5真实性均有异议，认为不能作为有效证据。 本院对上述证据认证如下：槐荫区政府提交的证据5、6，均形成于其作出《“4.8”报告的批复》之后，不能作为证实其行为合法的证据；证据10为本案所争议的文书，本院予以认定；证据1、2、3、4、7、8、9，均收取于《“4.8”报告的批复》作出前，槐荫区政府作为作出批复的证据材料，符合法律规定，本院予以认定。张林涛提交的证据1，客观真实，且与案件有关联，本院予以认定；其余证据真实性均无法判断，故均不予认定。 经审理查明，2018年4月8日14时45分左右，济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地发生一起高处坠落事故。事故发生后，槐荫区政府于2018年4月17日批准成立由区安监局、监察委、总工会、公安分局、人社局、城乡建设委和南辛庄街道办事处、国网济南供电公司槐荫客户服务分中心等部门人员组成的事故调查组，调查了事故的原因和经过，形成了《“4.8”事故调查报告》。 《“4.8”事故调查报告》认定的主要内容为：“一、基本情况（一）事故单位概况（二）工程概况；二、事故发生经过及事故救援情况（一）事故发生经过：2018年4月8日14时45分左右，槐荫区济南民天面粉有限责任公司和济南第一粮库项目土地熟化工地，山东鸿儒建筑工程有限公司组织架空配电线路撤线工作。项目经理马洪设在现场组织监督管理，临时工王明杨上杆撤线，临时工张建华、田忠芹在下面辅助。剪完线之后，电线杆从根部断裂倾倒，王明杨随线杆摔落地面。（二）事故救援及善后情况：伤者送到济南市第五人民医院进行抢救，到下午3时53分，宣告死亡。三、事故原因分析和事故性质（一）事故发生的直接原因：山东鸿儒建筑工程公司临时工王明杨，身份证号码370421196002268110，违反配电安全工作规程，在未做好防止倒杆措施情况下，攀爬电线杆作业，电线杆倾倒，王明杨随线杆摔落地面，是造成本次事故的直接原因。（二）事故发生的间接原因：山东鸿儒建筑工程有限公司安全生产主体责任不落实，未按规定对工人进行安全生产教育培训；未按规定组织工人进行架空配电线路撤线工作；对现场作业人员的违章操作行为没有及时发现和制止。（三）事故性质，经事故调查组调查认定：山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”高处坠落事故，是一起因违规蹬杆作业、安全管理缺失导致的一般生产安全责任事故。四、事故责任认定及处理意见（一）免于追究责任的人员：王明杨（二）建议给予行政处罚的相关人员：张林涛、马洪设（三）建议给予行政处罚的单位：山东鸿儒建筑工程有限公司。未严格落实企业安全生产主体责任，未按规定对工人进行安全生产教育培训；未按规定组织工人进行架空配电线路撤线工作；对现场作业人员的违章操作行为没有及时发现和制止。对事故发生负有责任。违反《安全生产法》第四条、第二十五条第一款、第三十八条第一款之规定。建议由槐荫区安监局依据《安全生产法》第一百零九条第一项之规定，依法对其行政处罚。五、事故防范和整改措施。附件1.山东鸿儒建筑工程有限公司“4.8”高处坠落事故调查组名单2.事故死亡人员名单”。 上述报告形成后，原槐荫安监局向槐荫区政府上报《关于报请批复的请示》（济槐安监字[2018]7号），槐荫区政府于2018年6月11日作出《“4.8”报告的批复》，同意《“4.8”事故调查报告》的内容，并对接续的工作进行了部署。2019年3月14日，原槐荫安监局对张林涛作出（槐）安监罚[2018]0408-1号《行政处罚决定书》，张林涛不服，于2019年3月26日向槐荫区政府提起行政复议，复议程序中，槐荫区应急管理局（原槐荫安监局）明确述称其作出前述处罚的依据为《“4.8”事故调查报告》及《“4.8”报告的批复》，槐荫区政府于2019年10月28日作出济槐政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，维持了应急管理局作出0408-1号《行政处罚决定书》的具体行政行为。 另查明，2018年5月24日，事故调查组曾短信通知鸿儒公司法定代表人张林涛，告知其参加2018年5月28日上午召开的事故发布会，当日鸿儒公司未有人参会。2018年5月29日，鸿儒公司委托律师向事故调查组提交了《授权委托书》。 本院认为，本案的争议焦点为：槐荫区政府所作《“4.8”报告的批复》是否属于行政诉讼的受案范围及其合法性。 一、《“4.8”报告的批复》是否具有可诉性。 上级行政机关所作批复是否可诉的判断,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《安全条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《安全条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，《“4.8”报告的批复》系槐荫区政府行使法定职权作出，对《“4.8”事故调查报告》予以同意及要求原槐荫安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定，这便确定了张林涛应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。原槐荫安监局其后对张林涛作出行政处罚受该批复的拘束，且明确以该批复为据作出了0408-1号处罚决定。可见，《“4.8”报告的批复》构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对张林涛的权利义务直接产生实际影响，且张林涛已知悉该批复，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。槐荫区政府关于被诉批复不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。 《“4.8”报告的批复》的合法性问题。 《“4.8”报告的批复》是对《“4.8”事故调查报告》的认定，故审查批复的合法性关键在于审查调查报告的合法性。首先，在事实方面，《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。”依据该规定，事故责任者的确定属需调查的重要事实之一，其是认定事故性质和事故责任、提出处理意见的前提。本案中，事故调查组查明了事故发生的经过、原因及人员伤亡情况，对此当事人均无异议。对于事故责任者的认定，槐荫区政府提交了《中标通知书》、《拆除工程合同书》、鸿儒公司营业执照副本、安全生产许可证01副本、拆除工程专业承包叁级资质、《授权委托书》、马洪设等5人的询问笔录等证据，各组证据相互印证，形成了完整的证据链，证实了事故调查组出具的《“4.8”事故调查报告》认定事故责任单位为鸿儒公司、张林涛作为鸿儒公司法定代表人是该单位安全生产第一责任人，具有事实依据和法律依据。槐荫区政府据此作出《“4.8”报告的批复》确认调查报告前述认定并原则同意相关处理建议，并无不当。张林涛、鸿儒公司辩称《拆除工程合同书》中鸿儒公司的公章系他人非法刻制，但对此并未提交任何证据予以证实，对其辩解不予采纳。其次，程序方面，《安全条例》第二十二条规定：“……根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。……”本案中，因监察体制改革，人民检察院反贪、反渎职能划归监察委，故槐荫区政府组织本次事故调查组不再邀请人民检察院人员参加，而邀请槐荫区监察委员会人员参加，符合上述规定。鸿儒公司主张事故调查组组成人员不合法不能成立，不予采纳。 综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法予以维护，张林涛的起诉理由不成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张林涛的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张林涛负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  方 云 人民陪审员  卜繁霞 人民陪审员  谢良伟 二〇二〇年二月二十四日 法官 助理  李文卿 书 记 员  郑 键