山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2323号 上诉人（原审原告）崔玉乐，男，1961年9月18日出生，汉族，住蓬莱市。 委托代理人孟凡麟，山东凡涛律师事务所律师。 委托代理人郭才森，山东凡涛律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府，住所地蓬莱市钟楼东路1号。 法定代表人杨升岩，市长。 被上诉人（原审被告）蓬莱市村里集镇人民政府，住所地蓬莱市古城东蓬丰线村里集镇政府。 法定代表人张中健，镇长。 两被上诉人委托代理人王雪洁，山东同杰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蓬莱市村里集镇小崔家村村民委员会，住所地蓬莱市村里集镇小崔家村。 法定代表人崔玉健，主任。 委托代理人张宁，山东同杰律师事务所律师。 崔玉乐诉蓬莱市人民政府（以下简称蓬莱市政府）、蓬莱市村里集镇人民政府（以下简称村里集镇政府）、蓬莱市村里集镇小崔家村村民委员会（以下简称小崔家村委会）行政强制一案，不服烟台市中级人民法院（2019）鲁06行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2002年5月19日，小崔家村委会（甲方）与原告崔玉乐（乙方）签订河坝承包合同。该合同载明“甲方现有黄水河两岸大坝，为实行规模管理，营造树林。经甲方村委研究决定，经村民代表讨论通过，实行承包管理。承包地点为大桥上面东坝、西坝，大桥下面东西坝，树1040棵。承包期限25年，从2002年5月19日到2027年5月19日。承包金21500元一次性交足。乙方在承包期内，有计划伐树后必须栽植相应棵数，并及时打药，以防病虫害的发生。依法在承包期内栽植树的范围，以两坝的内坝基向内15米，超界部分甲方有制止和采伐的权利。合同到期后，乙方必须保证承包时的棵数，树木直径不小于10公分，每少一棵罚款100元，树木直径每小于1公分罚款10元。合同还作了其他约定。”2018年11月21日，小崔家村委会召开村民代表会议，决议解除小崔家村委会与原告签订的河坝承包合同，由小崔家村委会向上级部门申请办理树木砍伐证。2018年11月29日，根据小崔家村委会的林木采伐申请，蓬莱市林业局颁发了林木采伐许可证。许可证载明的采伐地点位于小崔家村，东至果园，南至战驾庄界，西至水泥路，北至温石汤界。林分起源为人工，林种为一般用材，树种为杨树，权属为集体。2018年11月30日，原告种植在承包河坝上的树木被砍伐。 原告主张，砍伐行为是蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会实施，并提供了以下证据予以证实：证据1，蓬莱市防汛抗旱总指挥部蓬讯旱字（2018）2号文件复印件，文件责成村里集镇政府组织当事人依法清除黄水河东支流河道管理范围内林木等阻水障碍物。证据2，村里集镇政府给战驾庄村委会的《关于限期清除黄水河东支流河道管辖范围内林木等阻水障碍物的通知》复印件，通知责成该村限期清除黄水河东支流河道管理范围内林木等阻水障碍物。证据3，小崔家村委会与原告签订的《协议书》，协议载明为配合黄水河东支流河道安全隐患整治工作，按照村里集镇政府下达的关于限期清除黄水河东支流河道管辖范围内林木等阻水障碍物的通知要求，达成该协议。证据4，蓬莱市综合行政执法局2018年11月12日给崔玉乐下达的《责令（限期）改正通知书》，通知指出原告在黄水河东支流蓬莱市村里集镇小崔家村段内行洪河道内种植阻碍行洪的林木，责令其立即改正，将行洪道内阻碍行洪的林木砍伐，排除障碍。证据5，现场照片，照片中有警察、警车等。证据6，蓬莱大众网微信公众号文章《阻碍蓬莱第一大河行洪，依法拆除违规栽植林木近2000棵！》，文章称“我市市镇村三级对崔某某下达限期清障通知。11月30日上午，我市组织相关方面依法对河道进行清障。”证据7，腾讯网文章《阻碍蓬莱第一大河行洪，依法拆除违规栽植林木近2000棵！》。证据8，中国蓬莱广电网中蓬莱电视台2018年11月30日蓬莱新闻视频文件,报道称“我市今天上午组织人员对黄水河东支流河道内的一处阻水林木进行清理……小崔家召开村民代表大会，一致表决解除与崔某某签订的合同，并通知其限期清除种植在河道内的林木，崔某某拒不履行，组织依法对河道进行清除。”证据9，蓬莱水务局到原告家送达处罚通知视频文件。证据10，现场视频，显示现场有警察、警车等。证据11，大小新闻网稿件《强化河流治理维护良好生态蓬莱市委书记巡查黄水河东支流》，文章称“蓬莱市委书记查看了黄水河拦蓄调水工程建设现场，巡查了黄水河东支流综合治理工程。”三被告否认蓬莱市政府、村里集镇政府参与了砍伐林木行为，并认为砍伐林木的行为是由小崔家村委会实施的民事行为。为此，小崔家村委会还提供了委托书、隋治江的书面证明材料等。委托书载明小崔家黄水河林木砍伐证已办结，现委托隋治江于7日内将林木砍伐完毕。署名隋治江的证明载明，其受小崔家村委会委托于2018年11月30日到黄水河东支流小崔家段对河道内的树木进行了砍伐。原告提起本案诉讼，请求确认三被告砍伐其树木的行为违法。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，原告主张蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会对其承包河坝上种植的树木实施了砍伐行为，该行为系行政行为。蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会对原告的主张予以否认，并主张砍伐林木的行为是由小崔家村委会实施，该行为是民事行为。原告与小崔家村委会为证实其主张，各自提供了相应的证据。原告提供的新闻报道，并无证据证实是蓬莱市政府、村里集镇政府授权相关单位发布，报道也未明确指出蓬莱市政府、村里集镇政府实施了砍伐树木的行为。原告提供的其他证据，也无明示蓬莱市政府、村里集镇政府参与砍伐树木行为决策、实施的内容。而小崔家村委会提交的证据明示砍伐树木的决策是由其作出，砍伐树木的采伐许可证是由其办理，砍伐行为是由其委托隋治江具体实施。相比原告提供的证据，小崔家村委会提供的证据具有更高的证明力，能够证实砍伐树木的行为是由其实施。小崔家村委会并非行政机关，其与原告签有河坝承包合同，双方之间存在民事法律关系，小崔家村委会砍伐树木的行为并非行政行为。对于因砍伐林木遭受的损失，原告可通过对小崔家村委会提起民事诉讼寻求权利救济。原告未能证实被诉行政行为存在，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告崔玉乐的起诉。 崔玉乐不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并依法改判支持上诉人的诉讼请求或指令原审法院继续审理。主要理由如下：1.原审法院违反法定程序，没有依法开庭质证上诉人提交的证据，不允许上诉人向被上诉人和行政机关工作人员发问，不支持上诉人调取证据申请，不采纳上诉人提交的证据和理由等。2.本案本质上是蓬莱市政府违法征地行为的一部分。蓬莱市政府是违法征收上诉人土地、强制砍伐上诉人树木的行为主体，应当承担法律责任。3.强制砍树行为不是小崔家村委会实施的民事行为，小崔家村委会实施的强制砍树行为属于犯罪行为。原审法院应将小崔家村委会砍树案件移交公安机关查处。 被上诉人蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审查，本院基本同意原审查明的事实。 本院认为： 本案的争议焦点为上诉人崔玉乐认为被上诉人蓬莱市政府、村里集镇政府、小崔家村委会系强制清除其树木的责任主体，并以其为被告提起行政诉讼，是否符合法定起诉条件。 由于实施强制清除河道障碍物的行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体对该行为负责的情况下，通常根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对该行为后果承担法律责任。如果非行政主体认可实施了强制清除行为，则应当判断其是否与相关行政主体存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。 首先，关于蓬莱市政府是否为适格责任主体的问题。人民政府有权统筹部署辖区内的各项工作，监督安排各政府部门及下级政府依法行使职权，保证行政管理目标的实现，但这种行为是一种内部管理行为，并未产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人提交的证据仅能说明蓬莱市政府下设的防汛抗旱指挥部责成有关部门限期清理阻碍河道行洪的障碍物，并不能证明蓬莱市政府有具体参与实施强制清除活动的行为。并且，责成行为通常具有内部性、过程性，是一种内部指示活动，其本身并不对上诉人的实体权益产生直接影响。因此，蓬莱市政府并非本案的适格责任主体，上诉人以蓬莱市政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合法定起诉条件。上诉人主张本案是蓬莱市政府违法征地行为的一部分，与事实不符，本院不予支持。 其次，关于村里集镇政府、小崔家村委会是否为适格责任主体的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款的规定，当事人对村民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，根据上诉人提交的蓬莱市防汛抗旱总指挥部蓬讯旱字（2018）2号文件复印件、村里集镇政府给战驾庄村委会的《关于限期清除黄水河东支流河道管辖范围内林木等阻水障碍物的通知》、小崔家村委会与原告签订的《协议书》以及现场照片、新闻报道等证据，可以证实小崔家村委会自认实施的强制清除行为是按照村里集镇政府的工作要求进行，目的是为了清除阻碍河道行洪的障碍物，可以推出村里集镇政府责令小崔家村委会实施了限期清除行为。由于小崔家村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，村里集镇政府亦无反驳证据证实被诉行政行为确系在其不知情的情况下由小崔家村委会违法实施，故小崔家村委会的行为应视为由村里集镇政府委托实施。村里集镇政府作为能够独立承担法律责任的行政主体，依法应对小崔家村委会的行为负责，是本案的适格责任主体。原审法院认为小崔家村委会的行为并非行政行为，属于认定事实错误，本院予以纠正。因此，上诉人以村里集镇政府为被告提起本案诉讼，符合法定起诉条件；上诉人以小崔家村委会为被告提起本案诉讼，属于被告不适格。上诉人主张小崔家村委会的行为属于犯罪行为，应当移送公安机关查处，并非本案审查范围，故对其主张本院亦不予支持。 综上，本案的适格被告应为村里集镇政府，而不是蓬莱市政府和小崔家村委会，由于级别管辖的原因，针对三被告提起本案诉讼属于被告不适格。原审法院经审查发现上述情形，本应告知上诉人变更被告。如果经释明，上诉人拒绝变更被告的，可以裁定驳回起诉；如果上诉人经释明同意变更被告的，则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而，原审法院迳以上诉人不能证明被诉行政行为系蓬莱市政府和村里集镇政府实施、被诉行政行为不存在为由予以驳回，理由显有不当，本院予以指正。鉴于原审法院未告知上诉人变更被告并不妨碍上诉人就适格被告向由管辖权的基层人民法院另行起诉，且鉴于上诉人主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内。原审法院裁定驳回上诉人的起诉虽然在事实和说理上存在不当之处，但结论正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 山 莹 审判员 孙晓峰 审判员 王修晖 二〇二〇年二月二十五日 书记员 孟 真