四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终57号 上诉人（原审原告）黄衍明，男，1955年1月1日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）陈莉华，女，1957年5月3日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 二上诉人共同委托代理人刘刚，四川川达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市郫都区人民政府安靖街道办事处（原成都市郫都区安靖镇人民政府）。住所地：四川省成都市郫都区安靖街道方碑社区金河路217号。 法定代表人张勇，主任。 委托代理人鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。 委托代理人郭姚，四川恒创律师事务所律师。 上诉人黄衍明、陈莉华因与被上诉人成都市郫都区人民政府安靖街道办事处（原成都市郫都区安靖镇人民政府，以下简称原安靖镇政府）行政协议一案，不服四川省都江堰市人民法院（2019）川0181行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，黄衍明与陈莉华系夫妻关系。黄衍明等人向原安靖镇政府提交《林湾八社剩余农户拆迁请示》，载明：“2017年8月23日，村两委与镇拆迁办工作人员一道与我们商讨拆迁工作，我们坚决支持镇政府的工作。目前我们居住处存在很多问题（排污、饮用水、道路、治安等），我们几户经征求意见，大家一致同意拆迁，请政府按现行政策将我们拆迁安置。”2017年12月14日，黄衍明签字同意拆迁。2018年1月10日，陈莉华与原安靖镇政府签订《成都市郫都区环城生态区土地综合整治项目安置房建设搬迁安置协议》（以下简称搬迁安置协议），载明：为全面加快环城生态区建设步伐，经双方自愿协商，就住房和地面附着物的搬迁安置及土地流转达成协议。原安靖镇政府按人均建筑面积35㎡为陈莉华户提供安置房，并给予房屋建筑物补偿款800793元，其他附着物补偿款6200元，竹树类补偿款11070元，房屋残值费13820元，搬家费500元，搬迁过渡费1920元，搬迁奖励16638元，共计850941元。黄衍明确认其将被搬迁房屋中物品搬出，并领取搬迁补偿款。因安置房正在修建过程中，待修建完成后，根据拆迁顺序，通过摇号的形式抽取房屋，故黄衍明户目前按约定领取搬迁过渡费。黄衍明于2018年11月14日向成都市郫都区人民政府（以下简称郫都区政府）提起行政复议，要求确认黄衍明与原安靖镇政府签订的搬迁安置协议违法，郫都区政府于2018年11月24日作出郫行复不字〔2018〕第21号《不予受理行政复议申请决定书》，以黄衍明已过复议期限为由不予受理。黄衍明不服，于2018年12月3日以郫都区政府、原安靖镇政府为被告向本院提起诉讼。本院在审理中，依法向黄衍明释明，复议机关郫都区政府并非维持原行政行为，该案不应以郫都区政府和原安靖镇政府为共同被告。黄衍明遂申请全案撤回起诉，后黄衍明、陈莉华另行以原安靖镇政府为被告向四川省都江堰市人民法院提起本案诉讼，要求确认陈莉华与原安靖镇政府签订的搬迁安置协议无效。 原审法院认为，本案的争议焦点为案涉搬迁安置协议是否存在无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国合同法》等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，还应审查行政机关在签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在法律规定的无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，本案从搬迁安置协议签订的角度看，行政行为无效应存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款的规定，土地整理项目的实施主体是县、乡（镇）人民政府。案涉搬迁安置协议系原安靖镇政府为改善黄衍明、陈莉华的居住环境，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，实施的土地整理项目。故本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定因实施主体不具有主体资格或没有依据等重大明显违法而导致行政协议无效的情形。从搬迁安置协议内容的角度看，案涉搬迁安置协议体现了双方协商的一致性，不存在法定的合同无效情形，且已经实际履行完毕。本案中，原安靖镇政府为加快环城生态区建设，基于黄衍明等人提出改善其居住环境的请求，采取自愿协商的方式与陈莉华签订搬迁安置协议。因此，所签搬迁安置协议既不存在损害国家利益的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他情形。同时，本案被诉搬迁安置协议于2018年1月10日签订后，黄衍明、陈莉华已按照约定交付房屋及土地，原安靖镇政府已按照约定支付补偿款，由于安置房尚未建成，黄衍明、陈莉华目前已领取过渡费，待安置房修建完毕后抽取房号。据此，案涉搬迁安置协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议的真实意思表示，且各方均已按照约定履行各自义务。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，受胁迫签订的合同属于可撤销的合同，不属于无效情形。原审法院审理时已依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向黄衍明、陈莉华释明，建议黄衍明、陈莉华变更诉讼请求为撤销行政协议，但黄衍明、陈莉华拒绝变更诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄衍明、陈莉华的诉讼请求。 宣判后，黄衍明、陈莉华不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，确认搬迁安置协议无效或发回重审。主要理由为：一、搬迁安置协议违反法律强制性规定，原安靖镇政府未提供签订搬迁安置协议的批文及项目等依据，无法定职权，存在“以整理代征收”行为；二、黄衍明、陈莉华并非自愿签订并履行协议；三、原审审判程序存在瑕疵，审理中反复向其释明变更诉讼请求，增加当事人讼累，且本案立案时适用简易程序，在简易程序审理期限届满后才裁定转为普通程序审理；四、原审完全采用民事法律和标准审理行政协议案件，不符合法律及司法解释规定。 被上诉人成都市郫都区人民政府安靖街道办事处向本院提交书面答辩状，请求驳回上诉，维持原判。主要理由为：一、陈莉华签订搬迁安置协议的时间是2018年1月10日，黄衍明、陈莉华于签订之时起即知晓搬迁安置协议，应当在6个月内提起诉讼。黄衍明、陈莉华提起本案诉讼超过6个月起诉期限，应当裁定驳回起诉；二、搬迁安置协议系陈莉华与原安靖镇政府自愿协商签订，未违反法律、行政法规的强制性规定；三、原安靖镇政府依法实施土地整理，主体适格，不存在超越法定职权的情形。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院另查明：2019年12月23日，四川省人民政府作出川府民政〔2019〕24号《关于同意成都市龙泉驿区等15个县（市、区）部分乡镇行政区划调整的批复》，同意撤销成都市郫都区安靖镇，设立成都市郫都区安靖街道，原安靖镇政府的权利义务由成都市郫都区人民政府安靖街道办事处承继。 本院认为，结合双方诉辩理由，本案的争议焦点为：一、本案是否超过诉讼时效或起诉期限；二、案涉搬迁安置协议是否无效；三、原审审判程序及法律适用是否适当。 围绕本案争议焦点，本院综合分析评判如下： 一、本案是否超过诉讼时效或起诉期限 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议若干规定）第二十八条规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，案涉搬迁安置协议于2018年1月10日签订，据此，应当依法适用行政诉讼法及行政协议若干规定的规定。行政协议若干规定第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，行政协议是适用民事案件的诉讼时效还是行政案件的起诉期限，应当根据具体争议及诉讼性质相应确定。其中，诉讼时效适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的案件；起诉期限适用于对行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的案件。本案中，上诉人请求确认搬迁安置协议无效，并不符合前述司法解释规定的情形。对于请求确认合同或协议无效是否适用诉讼时效或起诉期限，以及应当适用诉讼时效或起诉期限，现行法律和司法解释并无明确规定。被上诉人在原审和二审期间均提出“黄衍明、陈莉华提起本案诉讼超过6个月起诉期限，应当裁定驳回起诉”，原审法院为查明案件事实，公开开庭并进入案件实体审理并无不当。被上诉人认为上诉人超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 二、案涉搬迁安置协议是否无效 首先，关于确认案涉搬迁安置协议无效的审查标准。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政协议若干规定第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条第一款、第二款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，确认案涉搬迁安置协议是否无效，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的规定，着重审查行政行为是否具有“重大且明显违法”情形，同时还可以适用民事法律规范关于确认合同无效的规定。对于“重大且明显违法”情形，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”据此，确认案涉搬迁安置协议是否无效，应当从实施主体是否具有行政主体资格、签订搬迁安置协议是否具有法律依据、内容是否存在客观上不可能实施等“重大且明显违法”情形以及是否存在民事法律规范规定的无效情形进行综合分析。 其次，关于行政主体资格、法定职权和法律依据。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款规定，“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定，“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。”据此，被上诉人原安靖镇政府作为案涉搬迁安置协议所指向土地的镇政府，具有按照土地利用总体规划对辖区内集体土地实施土地整理的行政主体资格和法定职权。被上诉人原安靖镇政府为加快环城生态区建设，改善农业生产条件和生态环境，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定开展土地整理工作，符合前述法律、法规规定。上诉人提出被上诉人“无法定职权，存在‘以整理代征收’”行为的理由不能成立，本院不予支持。 第三，关于法律强制性规定。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”本案中，上诉人按照《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款关于土地整理的相关规定，采取与被上诉人签订搬迁安置协议的方式改善农业生产条件和生态环境，没有违反法律、行政法规的效力性强制性规定。上诉人提出被上诉人“违反法律强制性规定”的上诉理由不能成立，本院不予支持。 第四，关于案涉搬迁安置协议签订的协商性及内容的实施性。本院认为，关于上诉人提出“并非自愿签订并履行协议”的上诉理由，经查，黄衍明等人主动向原安靖镇政府提交《林湾八社剩余农户拆迁请示》，表明其愿意接受搬迁安置，后陈莉华与原安靖镇政府签订搬迁安置协议。原审庭审中，黄衍明自认其与陈莉华一起领取了搬迁安置协议约定的补偿款，因安置房正在修建过程中，待修建完成后通过摇号形式抽取房屋，故目前按季度领取过渡费。由此可见，案涉搬迁安置协议是双方协商一致的结果，且该协议已实际履行，其内容不存在客观上不可能实施的情形。上诉人提出“并非自愿签订并履行协议”的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、原审审判程序及法律适用是否适当 首先，关于原审法院释明程序是否适当。本院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，原审法院经审查认为案涉搬迁安置协议不属于无效情形，依法向黄衍明、陈莉华释明建议其变更诉讼请求，其处理适当，上诉人提出原审法院违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。 其次，关于原审法院裁定简易程序转为普通程序是否适当。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十三条规定，“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”第一百零一条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”据此，人民法院适用简易程序审理行政案件，相关程序性规定可以适用民事诉讼法相关规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十八条第二款规定，“人民法院发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，应当在审理期限届满前作出裁定并将合议庭组成人员及相关事项书面通知双方当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。”本案中，原审法院于2019年5月15日立案受理后适用简易程序审理，审理期限应于2019年6月29日届满，但期间届满的最后一日即6月29日为星期六，原审法院认为本案案情复杂不适用简易程序并于节假日后的第一日，即2019年7月1日作出简易程序转为普通程序的裁定，符合前述法律和司法解释的规定。上诉人提出原审法院审判程序存在瑕疵的理由不能成立，本院不予支持。 第三，关于原审法院法律适用是否适当。本院认为，行政协议若干规定第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”据此，原审法院适用行政诉讼法并参照适用民事法律规范作为判断搬迁安置协议是否无效的依据正确，上诉人提出“原审完全采用民事法律和标准审理行政协议案件，不符合法律及司法解释规定”的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄衍明、陈莉华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋敏 审 判 员 袁艺 审 判 员 李亚 二〇二〇年二月二十七日 法官助理 张锐 书 记 员 张楠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 最高人民法院 《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 最高人民法院 《关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十一条第一款人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。