广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1322行初452号原告叶兆恒，男，汉族，1978年7月12日出生。被告惠州市惠阳区自然资源局，住所地：惠州市惠阳区淡水伯公坳区行政服务中心大楼B栋。法定代表人黄向阳，局长。委托代理人吴爱民，该局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人冯志光，主任。诉讼负责人方剑亮，党工委委员。委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。第三人惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司。法定代表人叶积辉。委托代理人黄子阳，广东日升（大亚湾）律师事务所律师。委托代理人洪宝蓝，广东日升（大亚湾）律师事务所律师。第三人惠州市惠阳区秋长街道岭湖村民委员会。法定代表人叶锦波。原告叶兆恒诉被告惠州市惠阳区自然资源局（以下简称“惠阳自然资源局”）、被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处（以下简称“秋长街道办”）、第三人惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司（以下简称“泓富公司”）、第三人惠州市惠阳区秋长街道岭湖村民委员会（以下简称“岭湖村委会”）履行法定职责纠纷一案，本院于2019年10月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭进行了审理。原告叶兆恒，被告惠阳自然资源局的委托代理人吴爱民、严剑润，被告秋长街道办的诉讼负责人方剑亮及委托代理人骆春声，第三人泓富公司的委托代理人黄子阳到庭参加诉讼。第三人岭湖村委会经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审查终结。原告叶兆恒诉称，一、原告依据惠阳区人民政府2019年8月26日对原告作出惠阳府办公复[2019]4号政府信息公开之附件3广东省国土资源厅粤地政[1999]385号、387号《……补办手续的批复》称：原惠阳县人民政府于1993年批准原秋长镇企发展总公司为发展高科技建设项目用地拟征原告所在岭湖加元村集体土地629.94亩和694.68亩；因惠阳府办公复[2019]4号只公开该两批征地的补办手续文件和支付该两批次征地补偿款的手写的《收款收据》。但是该公开答复并没有向原告公开相对应的征地合同和支付补偿款相对应的银行转账回单，原告据以惠阳区人民政府对原告作出的该答复因未公开涉征土地的征收土地合同和相对应的支付征地补偿款银行转账凭证。为此，原告根据惠阳区人民政府按照谁制作谁公开的原则，有关公开征地合同和补偿款应向惠阳自然资源局和秋长街道办申请的指引，故原告于2019年7月29日向被告惠州市自然资源局惠阳分局申请公开光耀城项目征地项目涉原告被征收步九龙和屋仔承包地座标位置红线图和征地合同及银行付款转账凭证。但是被告惠州市自然资源局惠阳分局在法定期限内至今没有公开。二、1992年被告秋长街道属下的企业总公司共征收了我加元村一千三百多亩集体土地，被告秋长街道办与岭湖村委会秘密签署了多份征地合同，但是该征地只签合同没有付款。被告秋长街道办与第三人岭湖村委会签订《征地合同》一直在等待周边土地的开发建设和市场的成熟带动该土地涨价后的1999年才补办1992年的征地手续；这就是明显先征后批违法行为；被告秋长街道办补办手续后于2010年将该土地转手卖给光耀城公司开发房地产项目；被告秋长街道办等待十八年找到光耀城项目买主后又强迫村民按照1992年的征地补偿价支付补偿款；对此，我村大部分的村民都不承认被告秋长街道办1992年的征地，认为被告秋长街道办1992年的征地只签合同没有付款，被告秋长街道办十八年没有付款已经违约合同已经无效。被告秋长街道办于2010年5月10日与第三人泓富公司签订了《资金代付协议书》，该协议书约定了两项内容：1.秋长街道办授权第三人泓富公司代付秋长街道企业公司1992年征收我加元村土地的全部欠款；2.授权第三人泓富公司行使行政执法权为被告秋长街道办摧平村民所有果园及农作物强行清场平整土地。故原告位于步九龙和屋仔的果园果树遭受到第三人泓富公司强行摧毁非法暴力收地；原告认为，被告秋长街道办不但授权委托第三人泓富公司为其代付征地补偿款，而且还授权一个企业公司行使应当由行政机关和司法机关才能行使的行政强制权，强制村民交出土地；尤其是第三人岭湖村委会积极配合泓富公司暴力收地（附有暴力收地的现场照片），带领泓富公司到现场指认地界为泓富公司暴力收地提供村民个人和土地信息。综上，原告认为两被告在原告提出政府信息公开申请后在法定期限内不予公开违法，被告秋长街道办授权一个不具有行政执法权的泓富企业公司充当地下执法队，代行应当由行政机关和司法机关才能行使的行政强制权，第三人岭湖村委会积极配合泓富公司非法收地，为泓富公司提供村民个人和土地信息资料，为泓富公司的强制收地指认地界，帮助泓富公司采用暴力手段强制村民交出土地违法，为了维护原告的合法权益和知情权，为此请求法院支持原告的诉讼请求：1.判决两被告未在法定期限内对原告提出的《政府信息公开申请》作出答复具体行政行为违法；2.判决被告惠州市惠阳区自然资源局应在本判决生效后依法向原告公开2010年光耀城项目征地涉及原告屋仔及步九龙2.43亩承包土地相对应的坐标位置红线图；3.判决被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处以委托惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司资金代付协议的形式并代为被告行使行政执法权、司法权强行暴力收地行为违法；4.判决第三人泓富公司为被告秋长街道代付征地欠款，代行执行权和司法权，摧毁原告果园暴力收地违法；5.判决第三人岭湖村委会代收泓富公司为被告秋长街道代付征地无息欠款，并配合第三人泓富公司指认地界为被告秋长街道代行政司法权，摧毁原告果园暴力收地违法；6.判决两被告承担本案诉讼费用。原告叶兆恒向本院提交了以下证据：1.原告叶兆恒身份证，证明原告的主体身份。2.（1）惠州市自然资源局惠阳分局收件回执；（2）文件送达表，证明：（1）被告惠州市自然资源局惠阳分局的主体身份；（2）原告叶兆恒于2019年7月29日向被告惠州市自然资源局惠阳分局提交了《政府信息公开申请书》，申请公开的内容为“公开叶兆恒家2.43亩土地的地理位置坐标图”和“公开2010年光耀城征地合同及征地补偿款支付信息”，被告在法定期限内至今未向原告公开的证据。3.秋长街道办事处秋办公复[2019]1号关于政府信息公开申请的答复，证明（1）被告的主体身份；（2）被告秋长街道办给原告的公开申请答复称其于2010年5月10日与惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司签订《资金代付协议书》并附有《资金代付协议书》复印件的事实。4.资金代付协议书，证明：（1）被告秋长街道不但委托第三人惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司为其代付1992年征地不计利息的征地欠款，强迫被征地村民无条件接受1992年征地2010年无息付款；（2）被告秋长街道还授权泓富公司负责为其平整土地，实施暴力对付拒绝交地的村民，强行砍伐村民果树摧毁村民的果园，为被告秋长街道代行行政执法权和司法权。5.岭湖村共六十户村民联名向有关部门举报第三人泓富公司为秋长街道暴力征地的举报信访材料，证明：（1）被告秋长街道办事处通过委托第三人以资金代付的名义授权泓富公司代行行政执法权和司法权，采取暴力和软暴力威胁恐吓的手段砍伐村民的果树摧毁村民果园强迫村民交地；（2）第三人岭湖村委会配合和参与泓富公司强行收地，为泓富公司提供村民个人和土地信息，为泓富公司指认地界帮助秋长街道确认收地。6.第三人岭湖村委会派人配合带领泓富公司雇佣逾百人采用暴力手段收地的现场照片及违法证据，证明第三人岭湖村委会派人配合带领泓富公司收地人员到现场指认地界强行收地。照片图为泓富公司强行拖走阻止收地村民的现场照片。7.惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司工商信息，证明第三人惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司主体身份。被告惠阳自然资源局辩称，一、我局没有原告所申请公开信息。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”之规定，集体土地属于村集体所有，事实上，原告及其家人与其所属村集体就集体土地系农村土地经营承包关系，而农村土地经营承包关系属村集体与村民之间民事关系，不在行政机关管辖范围内。在《2015年3月1日不动产登记暂行条例》实施、确立耕地、林地、草地等土地承包经营权登记制度后，原告也未与其所属村集体就其所述2.43亩土地的承包经营权申请过登记。因而，在行政管理、不动产登记方面，我局并未制作或获取到原告所申请公开的2.43亩承包地“红线图”。另外，按照原告向我局及其他行政机关信访、信息公开申请过程中反映情况，原告所述2.43亩承包地在原惠阳县国土局于1993年委托原秋长镇政府征用（收）的约1330亩土地范围内。当时适用的《中华人民共和国土地管理法》（1989年版）、《广东省征地管理规定》（1993年版）等征地相关法律法规仅要求确认拟征土地的面积、界址而未要求确认承包人承包土地的面积、界址，因而，在土地征收方面，我局也并未制作或获取到原告所申请公开的2.43亩承包地“红线图”。综上，我局并没有原告所申请公开信息。二、我局已答复原告未有其申请公开信息，该行政行为合法。2019年7月29日，原告向我局申请公开“我（原告）家2.43亩的地理位置坐标图片（红线图）”，因我局信息公开申请业务受理部门不清楚具体申请相关情况，无法当场予以答复。尔后，经我局征地业务部门检索、核实，确认我局并没有原告所申请公开信息，根据《中华人民共和国信息公开条例》第三十六条“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”之规定，我局于2019年8月上旬口头答复原告没有其申请公开信息。上述行政行为亦符合《中华人民共和国信息公开条例》第三十三条“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”之规定。因此，我局已在法定期限内对原告信息公开申请予以答复，行为合法。2019年9月25日，原告不满我局口头答复，向“惠州123456热线”投诉原告未按规定时限公开土地信息。鉴此，我局于2019年10月14日向原告作出了《关于政府信息公开申请的答复》，书面再次答复其未有其申请公开的信息。三、涉案行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围内。我局没有原告所申请公开政府信息，原告客观上不可能从我局处获取，我局向原告所作其申请公开信息不存在的口头答复对其的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，涉案行政行为不属于法院行政诉讼受案范围。综上所述，我局所作涉案行政行为合法且对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围内，因此恳请法院依法驳回原告的起诉。另外，我局的信息公开行政行为与原告所诉称的被告秋长街道办暴力收地的行为为不同的行政行为，按照行政诉讼法的立案原则，原告应分开对两个行为进行起诉。被告惠阳自然资源局向本院提交了以下证据：1.政府信息公开申请（2019.7.29），证明原告所申请公开信息为“我（原告）家2.43亩的地理位置坐标图片（红线图）”。2.两份《政府信息公开申请表》（2016.1.14）；3.《关于叶兆恒申请政府公开事项涉及材料的函》；4.《关于的复函》；5.《关于秋长镇人民政府征用土地的批复》惠阳府办函（1993）588号；6.《征地委托书》No.0005193；7.《关于惠阳市国土局统征秋长镇岭湖管理区加元村土地补办手续的批复》粤地政字[1999]385号；8.《关于惠阳市国土局统征秋长镇岭湖管理区加元村土地补办手续的批复》惠市地政[2001]031号；9.《关于秋长镇人民政府征用土地的批复》惠阳府办函（1993）589号；10.《征地委托书》No.0005194；11.《关于惠阳市国土局统征秋长镇岭湖管理区沙岭村土地补办手续的批复》粤地政字[1999]387号；12.《关于惠阳市国土局统征秋长镇岭湖管理区沙岭村土地补办手续的批复》惠市地政[2001]032号，证据2-12证明：（1）按照原告向我局及其他行政机关信访、信息公开申请过程中反映情况，原告所述2.43亩承包地在原惠阳县国土局于1993年委托原秋长镇政府征用（收）的约1330亩土地范围内，由于当时适用法律法规并未要求及技术条件限制，未有原告要求公开的2.43亩承包地“红线图”；（2）因原告申请公开的信息并不存在，涉案行政行为不对其权利义务造成影响，涉案行政行为不属于法院行政诉讼受案范围。13.惠州12345热线投诉拟办单；14.《关于政府信息公开申请的答复》及其送达情况；15.协助调查函，证据13-15证明在我局进行口头答复后，原告不满，向“惠州12345热线”投诉，我局遂对其予以书面答复，且原告已收到该书面答复。被告秋长街道办辩称，一、原告是在2019年7月31日向秋长街道办提出信息公开申请的。秋长街道办在收到原告提出的信息公开申请后，已于2019年9月11日作出“秋办公复[2019]1号关于政府信息公开申请的答复”并送达给了原告，依法履行了相关职责。二、2019年5月10日，秋长街道办与第三人泓富公司签订了《资金代付协议书》（该协议秋长街道办已据原告的申请，在前述“秋办公复[2019]1号关于政府信息公开申请的答复”中，向原告公开），但该《资金代付协议书》仅是秋长街道办为解决岭湖村万年塘片区土地历史遗留问题所需要的资金，在与第三人泓富公司协商一致的基础上，委托第三人泓富公司代为支付所需的资金而已，并不存在原告在起诉状中所称的“代为行使行政执法权、司法权强行暴力收地”的委托内容或事项。综上所述，原告针对被告秋长街道办的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。另外，被告惠阳自然资源局的信息公开行为和被告秋长街道办的信息公开行为是两个独立的行为，而且信息公开行为与原告诉请的代付征地款等行为违法也是不同的行政行为，应分案处理。被告秋长街道办向本院提交了以下证据：1.秋长街道办事处的“组织机构代码证”，证明秋长街道办事处的诉讼主体资格。2.（1）信息公开申请书；（2）秋办公复[2019]1号关于政府信息公开申请的答复；（3）资金代付协议；（4）惠阳府办公复[2019]4号关于叶兆恒同志政府信息公开申请的答复，证明（1）秋长街道办已履行了法定的政府信息公开职责；（2）在“资金代付协议”中，秋长街道办除了委托第三人惠州市惠阳区泓富实业发展有限公司代付资金外，并无其他委托内容。第三人泓富公司述称，原告诉称第三人泓富公司代行司法权、执法权摧毁果园没有事实和法律依据，不存在代行执法权和司法权，第三人泓富公司与被告秋长街道办没有摧毁原告的果园。并且第三人泓富公司仅与秋长街道办达成资金代付协议，该协议亦没有侵犯任何人的权益。其他认同两被告的答辩意见。第三人泓富公司未向本院提交证据。第三人岭湖村委会未向本院提交书面意见和证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，原告叶兆恒系秋长岭湖村村民，其家庭（叶兆恒和其妻子林伟珍、母亲欧婉香、儿子叶健珅）承包了岭湖村鹧角村小组步九龙水田1.32亩，屋仔畲地1.11亩，共2.43亩。1992年起，第三人岭湖村委会协助政府在岭湖村征收土地。2010年5月10日，被告秋长街道办为解决岭湖村万年山塘片区土地历史遗留问题与第三人泓富公司达成《资金代付协议书》，由第三人泓富公司代付征地补偿款等。2018年11月22日，惠州市惠阳区人民法院作出（2018）粤1303民初1950号民事判决，其中判决岭湖村委会向叶兆恒、林伟珍和欧婉香返还上述被征收的土地。岭湖村委会不服该判决提起上诉，2019年6月28日，惠州市中级人民法院作出（2019）粤13民终1138号民事判决：驳回上诉，维持原判。2019年7月29日，原告向被告惠阳自然资源局递交《政府信息公开申请表》，要求公开涉案2.43亩地的地理位置坐标图片。被告惠阳自然资源局于2019年10月14日作出《关于政府信息公开申请的答复》：在秋长街道办的补偿材料中未有原告要求公开的土地地理位置和坐标图。该答复于2019年10月19日送达原告。2019年7月31日，原告向被告秋长街道办递交《政府信息公开申请表》，要求公开相关征地文件等，被告秋长街道办收于2019年9月11日作出秋办公复[2019]1号《关于政府信息公开申请的答复》，并送达原告。原告认为被告惠阳自然资源局和被告秋长街道办在收到其政府信息公开申请后未在法定期限内公开违法，被告秋长街道办、第三人泓富公司、第三人岭湖村委会征地行为违法，遂向法院提起行政诉讼。本院依法受理后向原告发出通知，要求原告明确本案的诉讼请求，经过释明后，原告叶兆恒将其诉讼请求变更为：1.判决两被告未在法定期限内对原告提出的《政府信息公开申请》作出答复具体行政行为违法；2.判决被告惠阳自然资源局应在本判决生效后依法向原告公开2010年光耀城项目征地涉及原告屋仔及步九龙2.43亩承包土地相对应的坐标位置红线图；3.判决被告秋长街道办与第三人泓富公司签订《资金代付协议书》，以委托代付历史征地欠款的形式授权第三人代行行政执法权暴力收地违法；4.判决被告秋长街道办与第三人泓富公司签订《资金代付协议书》，授权第三人岭湖村委会为第三人泓富公司配合结算并提供村民承包土地地名、土地面积、指认地界、泄露公民个人信息违法；5.判决被告秋长街道办授权第三人泓富公司代行清理收地已超越资金代付范畴，造成原告另案返还土地判决的执行障碍承担损害赔偿责任和相应法律责任；6.判决两被告承担本案诉讼费用。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求……”所谓“具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为。行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院就无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，则不符合法定起诉条件。本案中，经过本院的释明后，原告叶兆恒仍坚持提出了六项诉讼请求，其中第一项诉讼请求系针对被告惠阳自然资源局和被告秋长街道办各自作出的信息公开答复行为，第二项诉讼请求系要求被告惠阳自然资源局作出信息公开行为，第三项诉讼请求系针对被告秋长街道办征地的行为，第四项诉讼请求系要求确认秋长街道办授权岭湖村委会提供村民承包土地地名、土地面积、指认地界、泄露公民个人信息行为违法，第五项诉讼请求系要求秋长街道办赔偿损失。由于原告起诉的上述数个行政行为系由不同的行政主体作出，行为性质亦不相同，相互之间不具有关联性，不宜在本案中合并审理。故对于原告叶兆恒的一并起诉，且经释明后仍予坚持，应视为诉讼请求不明确，依法应予驳回。因此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告叶兆恒的起诉。案件受理费50元（原告已缴纳），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  钟 斌人民陪审员  朱锦友人民陪审员  杨 媛二〇二〇年二月二十五日法官 助理  李丽莹书 记 员  陈 璐