浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终809号上诉人（原审原告）潘教桃，男，1951年8月12日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）潘秀青，男，1983年2月1日出生，汉族，住浙江省永嘉县，系潘教桃侄子。上诉人（原审原告）潘教仇，男，1957年9月25日出生，汉族，住浙江省永嘉县，系潘教桃兄弟。上诉人（原审原告）潘秀望，男，1978年4月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县，系潘教桃侄子。以上四上诉人的共同委托代理人刘衍良，永嘉县弘正法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）永嘉县沙头镇人民政府，住所地浙江省永嘉县沙头镇镇前街31号。法定代表人金志敏，镇长。出庭应诉负责人刘志铙，副镇长。委托代理人张书仁，浙江中辛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路94号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人金生、章常德，永嘉县行政复议局工作人员。被上诉人（原审第三人）潘教初，男，1944年10月1日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人潘修齐，男，1978年8月6日出生，汉族，住浙江省永嘉县，系潘教初儿子。上诉人潘教桃等4人因诉被上诉人永嘉县沙头镇人民政府（以下简称沙头镇政府）、永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月31日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。现已审理终结。原审法院经审理查明：潘教桃等4人与潘教初同为永嘉县沙头××石村村民，系同一老屋邻居。讼争土地位于永嘉县沙头××石村内，四至：东至潘建华墙外角，南至潘教初地，西至潘教初、潘教斋、潘贤林屋檐向外30厘米，北至金玉兰土地，面积为77.27平方米。1978年期间，原沙头镇泰石村生产大队确定“潘太钊”（应为潘泰钊，潘教初之父）屋东（即现在潘教初、潘教斋、潘贤林屋东）自留地13.0米×4.6米＝0.09亩，内有0.04亩由潘教初使用。2012年初，潘教桃等4人提出了土地使用权属争议。2013年3月1日，潘教桃以沙头镇政府不履行法定职责为由提起诉讼，原审法院受理后，在审理中潘教桃以沙头镇政府已受理其土地使用权争议申请为由，于2013年5月7日申请撤回起诉，原审法院于2013年5月8日裁定准许撤诉。2013年4月10日，潘教桃等4人向沙头镇政府提交《土地权属纠纷裁决申请书》，要求将“五坦基”0.15亩宅基地裁决归潘教桃等4人使用。沙头镇政府经调查后于2013年7月25日作出沙政发〔2013〕57号《土地权属纠纷处理裁决书》，裁决：争议土地使用权无法确认，申请人申请将争议土地使用权确定为申请人的请求不予支持。因未对争议土地使用权作出明确裁定，后沙头镇政府于2013年12月14日作出沙政发〔2013〕88号《关于撤销沙政发〔2013〕57号＜土地权属纠纷处理裁决书＞的决定》，撤销沙政发〔2013〕57号《土地权属纠纷处理裁决书》，对潘教桃等提出的土地使用权裁决申请重新做出裁决。后沙头镇政府于2014年5月19日作出沙政〔2014〕39号《土地使用权属纠纷处理裁决书》，裁决：申请人申请将争议地使用权属确定为其的请求不予支持，争议地使用权归潘教初（及兄弟）所有。潘教桃等4人不服该裁决向永嘉县政府申请复议。永嘉县政府经审查于2014年8月1日作出永政复决〔2014〕5号行政复议决定书，维持沙头镇政府作出的沙政〔2014〕39号土地使用权属纠纷处理裁决。潘教桃等4人于2014年8月14日提起行政诉讼，在审理期间，沙头镇政府以该决定未对争议地的四至及面积作出明确的认定，于2014年11月12日作出沙政〔2014〕107号《关于撤销沙政〔2014〕39号〈土地使用权属纠纷处理裁决书〉的决定》，决定在进一步做好调查核实的基础上重新作出处理，潘教桃等4人因此撤诉。2015年6月1日，潘教桃等4人又就争议事项提起行政诉讼，后以起诉不符合规定为由，于2015年7月6日申请撤诉，原审法院于同月7日裁定准许撤诉。2016年6月8日，潘教桃等4人以沙头镇政府不履行土地行政裁决法定职责为由提起行政诉讼，并于同年9月29日再次向沙头镇政府递交《关于请求正确处理宅基地纠纷的报告》，沙头镇政府于9月30日收到该申请。后潘教桃等4人于2016年11月8日申请撤诉，原审法院于次日裁定准许撤诉。2017年12月5日，沙头镇政府再次收到潘教桃等4人邮寄的《土地权属争议处理申请书》，于2018年6月11日作出沙政〔2018〕36号《沙头镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定：面积为77.27平方米争议土地（位于永嘉县沙头××石村，东至潘建华墙外角，南至潘教初地，西至潘教初、潘教斋、潘贤林屋边，北至金玉兰地）使用权由潘教初（及其兄弟）享有。潘教桃等4人不服该决定而向永嘉县政府申请复议。2018年9月29日，永嘉县政府以该决定认定事实不清，作出永政复决〔2018〕27号行政复议决定书，撤销沙头镇政府作出的沙政〔2018〕36号土地权属争议处理决定，责令依法重新作出处理决定。沙头镇政府经重新实地调查，在双方现场指认确定下由永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司进行勘测，确认争议土地存在墙降基，位于潘教初、潘教斋、潘贤林屋东：东面墙降（潘建华墙外角）长13米，南面墙降基内宽4.94米，西面墙降基内长13.04米（6.04米＋7.00米），北面墙降基（金玉兰土地为界）内宽4.40米，墙降基内土地面积约61.62平方米。沙头镇政府于2019年3月29日作出沙政〔2019〕22号《土地权属争议处理决定书》，认定：面积为77.27平方米争议土地（位于永嘉县沙头××石村，东至潘建华墙外角，南至潘教初地，西至潘教初、潘教斋、潘贤林屋檐向外30厘米，北至金玉兰土地为界），其中墙降基内51.83平方米（未含无争议土地）使用权由潘教初（及其兄弟）享有；墙降基外的25.44平方米争议土地由老屋房主根据历史习惯使用，并于2019年4月2日向潘教桃等4人、潘教初送达。潘教桃等4人不服该决定，于2019年4月17日向永嘉县政府申请复议。永嘉县政府经复议认为，潘教桃等4人提供的《泰石乡农业税土地产量分户清册》显示潘岩洪（潘教桃、潘教仇之父，潘秀青、潘秀望之祖父）在小地名为“五坦基”（地块2309-4）享有非耕地（什）0.15亩，但根据《永嘉县沙头区泰石乡山林版图》ＩＩ28.140-14显示2309地块坐落位置与本案讼争地块位置明显不同；永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司勘测的墙降基内土地长度、宽度与原泰石生产大队于1978年分配给潘教初之父潘泰钊的自留地长度、宽度基本一致；且墙降基内部分土地系本案讼争土地。沙头镇政府对讼争土地作出的处理决定，并无不妥，故维持沙头镇政府的沙政〔2019〕22号土地权属争议处理决定，并于6月13日送达沙头镇政府，6月15日送达潘教桃等4人和潘教初。潘教桃等4人仍不服，于2019年6月26日提起本案诉讼。原审法院认为：从潘教桃等4人提供的形成于20世纪50年代初《泰石乡农业税土地产量分户清册》登记内容可以证实，当时土地使用状况即登记为潘岩洪在小地名为“五坦基”（地号2309-4）享有非耕地（什）0.15亩，但根据《永嘉县沙头区泰石乡山林版图》（编号为II28.140-14）显示2309地块坐落位置与本案讼争地块位置不一致。而经双方当事人现场确认，并经永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司勘测可以得出，该墙降基内土地长度、宽度与原泰石生产大队于1978年分配给潘教初之父潘泰钊的自留地长度、宽度基本一致，故可以认定该墙降基内部分土地即系本案讼争土地。潘教桃等4人主张自己享有使用权的“五坦基”土地就在该墙降基内，证据不足。沙头镇政府根据以上事实，将讼争地块中墙降基51.83平方米（未含无争议土地）使用权由潘教初（及其兄弟）享有，墙降基外25.44平方米争议土地由老屋房主根据历史习惯使用，并无不当，亦未侵害潘教桃等4人的相关权益。综上，沙头镇政府作出的沙政〔2019〕22号《土地权属争议处理决定书》，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，符合客观实际。永嘉县政府作出的永政复决字〔2019〕21号行政复议决定书，程序合法，并无不当。故潘教桃等4人起诉请求撤销上述两被诉行政行为，理由不能成立，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘教桃等4人的诉讼请求。本案受理费50元，由潘教桃等4人负担。潘教桃等4人上诉称：一、原判认定事实不清。1.讼争土地坐落于本村“五坦基”处，根据《泰石乡农业税土地产量分户清册》记载，该处有上诉人祖辈潘岩洪户号274，地号2309-4，非耕地，地目什（即杂），种作物绿豆，面积0.15市亩，而潘教初上代潘泰钊户号276，地号2309-1，非耕地，地目宅，种植作物基，面积0.049市亩，潘教初另一上代潘泰占，除户号为275，地号2309-5外，其余记载和潘泰钊户完全相同，即上诉人有0.15亩杂地，潘教初有两处共0.098亩宅基，该事实各方均无异议。2.本案因潘教初2011年圈地养鸡，侵占上诉人杂地使用权，阻断上诉人通道引起。3.沙头镇政府确认讼争土地源于1978年原大队自留地登记册，当年大队确对村里每户社员屋头屋尾的宅基、杂地进行调整，当时是根据各户人口数量计算，多还少补，且确定后生不增死不减，若对调整结果不满意的，可以抛给大队，从大队别处合适的土地补回，永久作为各户的自留地使用。该登记册记载“39太钊屋东太钊0.05给教初”，此可认定是1954年登记的0.049亩，另“什15°X2°=0.045给大队太钊；太钊13°X4.6°=0.090给太钊自留地太钊收内有0.4给教初什”，故0.045亩由太钊抛给大队，大队将0.090亩划给太钊作自留地，而0.05亩并不在“五坦基”。二、《永嘉县沙头区泰石乡山林版图》显示的2309-4地号坐落地址与讼争地块位置明显不同，且版图与清册形成时间不同，不能作为本案认定依据。三、上诉人涉诉多年，一直要求确认讼争土地使用权归其所有，但原审法院认定上诉人已放弃该项诉请，明显缺乏依据。综上，请求撤销原判，查清事实后改判讼争土地归上诉人享有或发回原审法院重审。沙头镇政府答辩称：一、上诉人以《泰石乡农业税土地产量分户清册》主张讼争土地为其所有，缺乏事实依据。1.该清册形成于20世纪50年代初，虽然能够证明当时土地个人所有社会形态下的土地使用状况，并据此交纳农业税。但1953至1956年期间，我国经公有化改造成以生产资料公有制为基础的农业合作经济，个人不再独立承担农业税。土地使用状况自此发生重大改变，此后又经过农村土地承包经营的社会改革，故该清册已不能作为现有土地使用权的认定依据。2.该清册记载潘岩洪户在小地名“五坦基”有非耕地（什）0.15亩，但在案多名证人均证明“五坦基”范围广，上述登记内容并无四至界址，不能确定为讼争土地。且经上诉人指界讼争土地共77.27平方米，但清册所涉的“五坦基”面积为0.15亩，约100平方米，面积明显不符。3.《永嘉县沙头区泰石乡山林版图》虽形成于民国37年即1948年，系在新中国成立之前。新中国成立之后至1953年形成《泰石乡农业税土地产量分户清册》，仅相隔五年。期间，房屋座落、土地状况并没有发生根本性变化，沿用1948年形成的版图地号，符合当时的社会现状。据该版图显示，2309地块在潘泰钊房屋的西南面，而讼争土地在潘泰钊房屋东面，两者地理位置明显不同。二、本案争议的起因，沙头镇政府、永嘉县政府以及原审法院均没有作出认定。三、原判认定事实清楚。沙头镇政府于2019年3月27日组织人员进行实地调查勘测，发现讼争土地地下遗留部分墙降基。该墙降基内土地长度、宽度与原泰石生产大队1978年分配给潘教初父亲潘泰钊的自留地长度、宽度基本一致，且均坐落于潘泰钊屋东。沙头镇政府决定墙降基内51.83平方米讼争土地使用权（未含无讼争土地）由潘教初（及其兄弟）享有，墙降基外25.44平方米讼争土地由老屋房主根据历史习惯使用，并无不当。四、原审判决程序合法。本案一审庭审中，原审法院向上诉人释明其第三项诉请不属于行政诉讼受案范围，上诉人明确表示放弃该诉请，现又主张自己没有放弃，明显不成立。综上，被诉土地裁决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。永嘉县政府答辩称：一、同意沙头镇政府的答辩意见。二、被诉复议决定程序合法。永嘉县政府受理涉案复议申请后，经通知答辩、向上诉人及潘教初等送达答辩意见及证据等，经审理作出被诉复议决定，并送达各方当事人，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。潘教初答辩称：同意被上诉人沙头镇政府的答辩意见。二审诉讼中，被上诉人沙头镇政府、永嘉县政府、潘教初没有向本院提供证据。上诉人潘教桃等4人向本院提供如下证据：1.《泰石乡农业税土地产量分户清册》；2.1978年原大队自留地登记册；3.《永嘉县沙头区泰石乡山林版图》。证据1-3以证明讼争土地属上诉人户所有。本院认为，上述证据1系上诉人一审诉讼期间已提供的证据，不属于新证据；证据2和3系上诉人一审举证期限届满后二审诉讼中提供，且无正当事由，亦不属于新证据，本院不予接纳，但与被上诉人沙头镇政府一审诉讼中提供的一致。鉴于前述证据在一审诉讼中均已在案，能否证明上诉人潘教桃等4人主张的事实待后评述。经审查，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任。本案中，上诉人潘教桃等4人主张其享有讼争土地使用权，并提供了1953年形成的《泰石乡农业税土地产量分户清册》。经现场勘测定界，潘教桃等4人和潘教初确认申请裁决土地的面积共计77.27平方米，其中位于墙降基外25.44平方米权属没有争议，墙降基内51.83平方米权属有分歧，另墙降基内有9.79平方米土地由潘教初户使用（无争议）。前述清册记载“潘岩洪户在五坦基有非耕地（什）0.15亩，地号2309-4”，没有具体四至界址，与讼争土地的面积不同且差距较大。上诉人主张因潘教初户于2017年占地建房导致比清册登记少20多平方米，但潘教初方予以否认，上诉人亦未能就此提供证据，并对面积差距的原因作出合理的解释说明。而在案的自留地登记册记载“潘太钊户于1978年分得太钊屋东自留地13.0米X4.6米=0.09亩（内0.04亩给教初）”，与前述墙降基内土地（包括51.83平方米和9.79平方米）的位置、面积以及长宽度的现状情况基本相同。故仅凭上述清册记载的内容不足以推翻讼争土地中51.83平方米土地使用权属于潘泰钊户享有的事实。被上诉人沙头镇政府在受理涉案裁决申请后，委托专业机构对讼争土地进行测绘，通过走访当地村民、调取自留地登记册等，结合双方陈述以及讼争土地历史使用情况等，将该土地中51.83平方米土地使用权裁决归潘教初（包括其兄弟）使用，25.44平方米土地使用权由老屋房主根据历史习惯使用，并作出被诉土地裁决，事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人永嘉县政府经复议予以维持，并无不当。在案的现场勘测定界图所附的现场勘查笔录上有“潘教桃”签名，与现场勘查录像相印证，上诉人潘教桃等主张沙头镇政府未通知其到场勘测指界，并据此主张被诉土地裁决程序违法，缺乏事实依据。上诉人主张因潘教初户占地养鸡引发本案纠纷，无论是否如其所述，该纠纷起因并不影响被诉土地裁决的结果和合法性。上诉人起诉时确曾请求确认讼争土地使用权归其所有，但经原审法院释明已放弃该项诉讼请求。即便上诉人经释明仍坚持该项诉请，但被诉行为为涉案土地裁决和复议行为，本案只对该行为本身的合法性进行审查并作出评判，不会直接对讼争土地使用权的归属作出裁判。原审法院对此予以释明，并无不当，上诉人据此主张原审审判程序违法，理由不能成立。综上，原判判决驳回上诉人潘教桃等4人的诉讼请求正确，依法应予维持。上人潘教桃等4人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人潘教桃等4人负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年二月二十四日代书记员 刘双旋