广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终45号上诉人（原审原告）龚致远，男，汉族，住佛山市顺德区**************。委托代理人黄祝春，广东顺晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局顺德分局工作人员。委托代理人李婉莉，该局顺德分局工作人员。上诉人龚致远因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）规划行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初649号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年9月4日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环运局）作出顺管城管函〔2017〕481号《关于协助调查容桂华口华天南一路11号业主涉嫌违章建筑一案的函》，向佛山市顺德区发展规划和统计局（以下简称顺德发规局）调查佛山市顺德区************业主在厂房外四处加建的建（构）筑物是否取得《建设工程规划许可证》、是否符合规划、是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形、是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形等问题，并请求协助提供相关资料及出具规划意见。顺德发规局根据顺德环运局提供的涉案建筑物的宗地平面图、现场照片等材料，于2017年9月5日作出顺规函〔2017〕521号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于容桂华口华天南一路违法建设一案的复函》（以下简称《复函》）。龚致远在另案起诉中于2019年5月得知顺德发规局作出《复函》的内容，于2019年5月23日向人民法院提起行政诉讼。另查，顺德发规局是根据粤机编[2009]21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》而设置，根据顺机编[2012]48号《关于调整佛山市顺德区发展规划和统计局主要职责内设机构和人员编制的通知》规定，按管理权限核发建设工程规划许可证、规划条件核实意见，办理规划验收手续是区发展规划和统计局的主要职责。另根据佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、顺委发[2019]4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉通知》的规定，顺德发规局不再保留，组建市自然资源局，将原市国土资源和城乡规划局的职责等整合，设置市自然资源局，并在各区设分局，实行市以下垂直管理体制，不再保留市国土资源和城乡规划局。故原顺德发规局的城乡规划管理职权现由市自然资源局设在顺德的分局继续行使。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、顺机编[2012]48号《关于调整佛山市顺德区发展规划和统计局主要职责内设机构和人员编制的通知》、佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、顺委发[2019]4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉通知》的规定，顺德发规局具有出具被诉规划条件核实意见的职权，因佛山市机构改革，该局已不再保留，作为承接佛山市城乡规划管理职能的市自然资源局主体适格。关于市自然资源局认为涉案《复函》属协助调查行为，并没有对龚致远的权利义务直接产生影响的问题。因被诉的《复函》是顺德发规局根据顺德环运局来函要求协助调查涉案厂房四处加建的建（构）筑物是否取得《建设工程规划许可证》、是否符合规划、是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形、是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形等问题进行回复，顺德发规局认为加建的建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设行为，故该《复函》虽是协助调查行为，但已对龚致远的权利义务产生实质影响，因此市自然资源局提出的该项主张于法无据，法院不予采纳。顺德发规局收到顺德环运局的协助调查函后，对龚致远位于容桂街道华口华天南一路11号厂房涉嫌违法建设的建构筑物进行核查，从涉案地块规划报建、验收档案中的建设工程规划许可证附图中的总平面图、《建（构）筑物工程规划条件核实意见》（编号：核字第440********2040号）及规划条件核实宗地图（宗地图号：093128-001），与协助调查函所附的宗地图以及涉嫌违法加改建的现场照片进行比对，发现厂房内东南侧空地新搭建钢架结构建筑物、厂房大门位置存在新搭建简易结构的门卫室、厂房内2幢砼结构的厂房搭建的3层钢结构连廊、厂房北侧原厂房4层楼顶新搭建钢结构的建筑物行为,属规划条件核实后的加改建行为，且未办理《建设工程规划许可证》，顺德发规局根据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款（六）项的规定认定龚致远加建行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，事实清楚、证据确凿，符合地方性法规的规定，程序合法。顺德发规局作出《复函》并无不当，龚致远认为顺德发规局作出的《复函》属明显违反法定程序的主张于法无据，其请求撤销顺德发规局作出的《复函》理由不成立，法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回龚致远的诉讼请求；案件受理费50元，由龚致远承担。上诉人龚致远上诉称:顺德发规局作出的案涉《复函》没有事实和法律依据，应予撤销。理由如下：1.顺德环运局于2017年9月4日向顺德发规局发出《关于协助调查容桂华口华天南一路11号业主涉嫌违章建筑一案的函》，顺德发规局既没有向上诉人调查，也没有到容桂华口华天南一路11号对加建的建筑物进行实地勘验检查，即于次日向顺德环运局作案涉《复函》。2.被上诉人市自然资源局在一审诉讼中，没有提供证据证实容桂华口华天南一路11号的建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。综上，请求撤销原审判决；撤销涉案《复函》；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。二、上诉人龚致远的上诉理由没有事实和法律依据。被上诉人一审提供的建设工程规划许可证总平面图、规划条件核实意见、宗地图及现场照片等证据，均证明涉案违法建设属《广东省城乡规划条例》第八十条第二款（六）项无法采取改正措施消除影响的情形，涉案厂房存在违法建设情形证据确实充分。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日施行）第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第五十一条规定：“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”《广东省城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款规定的镇人民政府应当在核发建设工程规划许可证后向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。”根据以上规定，顺德发规局作为城乡规划主管部门，对辖区城乡规划具有实施监督检查职责。对于顺德环运局发函要求核实涉案建筑是否取得《建设工程规划许可证》及是否属于违法建设，顺德发规局具有核实的职权。而因机构改革，顺德发规局不再保留，其城乡规划管理职权由市自然资源局承继，故市自然资源局诉讼主体适格。本案的争议焦点：顺德发规局所作《复函》确认涉案建筑物系违法建设行为，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，是否合法。《广东省城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款规定的镇人民政府应当在核发建设工程规划许可证后向所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。”根据以上规定，在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物，建设单位或个人应当向规划部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人龚致远确认其厂房存在加建行为。且经过比照涉案厂房规划报建、验收档案中的《建设工程规划许可证》的附图、《建（构）筑物工程规划条件核实意见》（编号：核字第440********2040号）及规划条件核实宗地图（宗地图号：093128-001），与协助调查函所附的宗地图以及现场照片，可见涉案厂房内东南侧空地新搭建钢架结构建筑物、厂房大门位置新搭建简易结构的门卫室、厂房内2幢砼结构厂房间搭建的3层钢结构的连廊、厂房北侧原厂房4层楼顶新搭建钢结构建筑物,均不在原建设工程规划许可证核实范围，属规划条件核实后的加改建行为，且未办理《建设工程规划许可证》。故顺德发规局确认以上建筑物属于违法建设行为，有事实及法律依据。此外，《广东省城乡规划条例》第八十条规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：......（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”根据以上规定，上诉人在规划条件核实后擅自进行的加、改建行为，均属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。据此，顺德发规局所作《复函》确认涉案建筑物系违法建设行为，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，有事实和法律依据，处理正确。综上分析，上诉人关于被上诉人市自然资源局没有证据证实涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的上诉主张，理据不足，本院不予支持。上诉人还提出，顺德发规局未向其调查、亦未进行实地勘验检查即作出涉案《复函》。但法律法规对于规划部门调查核实的方式、方法未作出强制性规定，且通过比照规划条件核实宗地图及现场照片的方式亦可达到核实涉案建筑是否属于在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建的情形。故上诉人的该主张，缺乏理据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人龚致远的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人龚致远负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年二月十八日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳