杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0106行初192号 原告江苏正平技术服务事务所有限公司，住所地江苏省溧阳市昆仑街道正昌路156号-4。 法定代表人张阿明，总经理。 委托代理人周益民，江苏顺邦律师事务所律师。 委托代理人曹登辉，江苏三法律师事务所律师。 被告嘉兴市市场监督管理局，住所地浙江省嘉兴市吉杨路921号。 法定代表人王根良，局长。 出庭负责人蔡惠兵，副调研员。 委托代理人於炯，该单位工作人员。 委托代理人杨帆，浙江兴嘉律师事务所律师。 被告浙江省市场监督管理局，住所地浙江省杭州市西湖区莫干山路77号金汇大厦北门。 法定代表人冯水华，局长。 委托代理人孙书玲，该单位工作人员。 原告江苏正平技术服务事务所有限公司（以下称原告）诉被告嘉兴市市场监督管理局（以下称嘉兴市监局）、被告浙江省市场监督管理局（以下称省市监局）工商行政处罚及行政复议一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日受理后，于当日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周益民和曹登辉，被告嘉兴市监局的负责人蔡惠兵及委托代理人於炯和杨帆，被告省市监局的委托代理人孙书玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月13日，嘉兴市监局向原告作出嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》，载明：2017年12月23日，嘉兴市富欣热电有限公司发生了一起特种设备事故，级别为特种设备较大事故。根据事故调查报告的认定：原告质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控。原告在签订富欣热电项目的检测合同后，未派出注册在本公司的检测人员到现场进行检测，所出具的检测报告上签名的主检、审核人员等均未参与实际检测工作。当事人对该起特种设备较大事故负有责任，依法应予行政处罚。依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十条第（二）项的规定，处罚款30万元。原告向省市监局提出复议申请。2019年8月20日，省市监局作出浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》，认为嘉兴市监局作出涉案行政处罚决定，适用依据正确，处罚内容适当，但作出涉案立案决定、延长办案期限的具体做法不符合原《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条、第三十二条的相关规定，程序违法。鉴于涉案行政处罚结果并无不当，撤销并责令重作没有实际意义，决定确认违法。 原告诉称，2019年5月13日，嘉兴市监局依据《浙江省人民政府关于嘉兴市南湖区“12.23”蒸汽管道爆裂较大事故调查报告的批复》（浙政函[2018]75号）对原告作出处罚决定。原告向省市监局申请复议，省市监局以嘉兴市监局程序违法为由确认违法。嘉兴市监局作出被诉行政处罚还存在事实认定不清，适用法律错误等违法之处，理应予以撤销。省市监局在未查明案件事实的情况下作出被诉复议决定，属于事实不清，适用法律错误。根据特种设备事故报告和调查处理规定第三十六条,批复仅是被告作出立案以及行政处罚的参考证据之一。同时，批复也载明只是建议，同时要求处罚机关根据法律规定的权限和程序实施处罚。而在本案处罚过程当中，所载明的案件事实及公安机关出具的光谱检测报告当中，已出现所载公章并非由原告公司出具这一核心证据。根据行政诉讼法关于举证责任的分配，应当由被告承担证明其行政处罚决定合法性的举证责任。而嘉兴市市场监管局提供的现有证据材料，并不能够证明其处罚当中所载明的原告存在相关违法事实，其调查认定的事实和处罚结果之间没有直接关联性。行政处罚决定书所载明的，其查明的违法事实跟最终证据材料存在完全脱节。根据《浙江质量技术监督行政处罚程序规定》第七条及《质量技术监督行政处罚案件审理规定》，原告答辩听证后出现新的程序性事项，或有新的事实理由时，嘉兴市监局应重新进行案审。而在听证后并未重新审理，仅是一个讨论记录，使原告的意见未被充分采纳。诉请判令：一、撤销嘉兴市监局作出的嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》；二、撤销省市监局作出的浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》；三、由两被告承担诉讼费。 原告向本院提交了以下证据： 1、嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》、浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》。 2、浙江省嘉兴市公安司法鉴定中心嘉公司鉴[2018]2705号鉴定文书。证明章不是原告所盖，且没有为张林出具虚假报告提供便利。在事故调查报告后形成，属于新的证据，能否定事故调查报告的认定。 被告嘉兴市监局辩称，一、其作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确。（一）2017年12月23日13时45分左右，嘉兴市富欣热电有限公司一台高温高压锅炉蒸汽管道发生爆裂事故，造成6人死亡、3人重伤，该事故属于特种设备较大事故。事故发生后，原浙江省质量技术监督局（现省市监局）委托嘉兴市质量技术监督局牵头成立事故调查组。事故调查组于2018年4月23日形成《事故调查报告》，上报原浙江省质量技术监督局。2018年5月29日，浙江省人民政府作出浙政函[2018]75号批复,“原则同意事故调查报告对事故原因的分析和事故性质的认定；原则同意对相关单位、人员的责任认定和处理意见。”《事故调查报告》中确认，原告系发生事故设备安装无损检测单位,“事故原因及性质认定”中认定原告“质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控。”“事故发生单位和事故相关单位及相关责任人员处理意见”为原告“对事故的发生负有责任，建议由嘉兴市质量技术监督局依据《中华人民共和国特种设备安全法》实施行政处罚，由相关部门吊销特种设备检验检测机构资质。”故嘉兴市监局认为原告对事故的发生负有责任，对原告作出行政处罚事实清楚，适用法律正确。二、程序基本合法。原嘉兴市质量技术监督局于2018年10月15日批准立案，2019年5月13日嘉兴市监局作出《行政处罚决定书》。期间一直按《行政处罚法》的一般程序规定对本案按正常程序进行。本案经复议被认定程序违法（未在3个月内作出处罚决定）,在办理期限上存在瑕疵，但作出的行政处罚决定并无不当，更不影响原告救济权利的行使。请求驳回原告的诉讼请求。 被告嘉兴市监局向本院提交了以下证据、依据： 1、立案审批表。证明原嘉兴市质量技术监督局于2018年10月15日对该案予以立案。 2、浙质函[2018]30号《浙江省质量技术监督局关于做好嘉兴市南湖区“12.23”蒸汽管道爆裂较大事故处理及结案工作的通知》及附件。证明该函所附的调查报告明确了原告应对嘉兴市南湖区“12.23”蒸汽管道爆裂较大事故负责。 3、授权委托书、营业执照、身份证复印件。证明原告的法律主体及委托人的权限。 4、通知书、行政相对人权利义务告知书及送达回证。证明原嘉兴市质量技术监督局承办人员通知原告到指定时间、地点接受调查、提供表明身份及与本案相关的证明材料，以及告知义务。 5、调查笔录（2018年10月16日）。证明确认了浙政函[2018]75号的送达及原告提出对事故管段光谱检测报告上所用公章进行鉴定的申请。 6、无损检测合同。经事故调查组确认的该事故工程的无损检测合同，证明该事故工程由申请人检测，检测的内容有射线和光谱。 7、调查笔录（2018年11月22日）。证明记录原嘉兴市质量技术监督局工作人员到正平公司住所提取30份检测报告封面的经过。 8、提取的30份检测报告封面（报告日期分别为2016年1月、3月、5月各十份）。证明原告2016年1至5月一直在使用同一个检测专用章。 9、光谱检测报告（13份，含事故管段的报告编号为JSWS/BG-FX-15-GP的报告）。证明经事故调查组确认的该事故工程有关的光谱检测报告，用于检测专用章鉴定。 10、鉴定文书。证明经鉴定确认，事故调查组提供的光谱检测报告的章印与原告当时使用的章印不是同一枚。 11、调查笔录（2019年1月9日）。证明向原告告知了鉴定结果，并确认了原告在签订富欣热电项目的检测合同后未派出注册在原告的检测人员到场进行检测，所出具的检测报告上签名的主检、审核人员均未参与实际检测工作。 12、（2018)浙0402刑初365号刑事判决书。证明经南湖区人民法院审理查明张林明知自己无检测资质，经王益平联系，以原告名义，与江苏天目建设集团有限公司签订《无损检测合同》承接相关检测工作。 13、案件调查终结报告。证明嘉兴市监局的结案报告。 14、行政处罚告知书及送达回证。证明嘉兴市监局于2019年3月20日作出行政处罚告知书并邮寄送达原告，原告于3月22日收到。 15、听证申请材料。 16、行政处罚听证通知书。 17、听证笔录。 18、听证报告。 证据15-18，证明举行听证程序。 19、行政处罚决定书及送达回证。证明嘉兴市监局于2019年5月13日作出决定书并邮寄，原告于5月15日收到。 20、原告公司及法定代表人对“12.23较大事故”思想认识与思考。证明原告及法定代表人对本案事故发生后的反思，同时也确认其在管理存在风险。 21、嘉兴市监局行政处罚有关事项审批表、嘉兴市监局重大案件集体讨论记录。证明办案时间延长经过审批。 22、事故调查组制作的有关讯问笔录。证明确认本案案情的事实。 23、关于印发《嘉兴市机构改革方案》的通知。证明原嘉兴市质量技术监督局与原嘉兴市监局组建新的嘉兴市监局,故嘉兴市监局具有该案管辖权。 被告省市监局辩称，一、其行政复议决定内容合法。“12·23”蒸汽管道爆裂较大事故原因已由事故调查组调查认定并经由浙江省人民政府批复，事故直接原因系事故管段材质不符合设计要求，原告作为涉案项目无损检测单位，对事故发生负有责任。嘉兴市监局根据上述事实并依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十条第（二）项规定，作出涉案行政处罚决定，适用依据正确，处罚内容适当。在程序方面，嘉兴市监局作出涉案立案决定、延长办案期限的具体做法不符合原《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条、第三十二条的相关规定。鉴于涉案行政处罚结果并无不当，撤销并责令重作没有实际意义，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目规定，决定确认违法。二、复议决定程序合法。其于2019年5月23日收到原告的申请。2019年7月2日，根据原告的申请组织听证会。因案情复杂，于2019年7月15日依法作出延期决定。2019年8月20日，省市监局作出《行政复议决定书》。请求驳回原告的诉讼请求。 被告省市监局向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请书及相关材料、邮寄凭证。 2、行政复议答复通知书。 3、行政复议答复书。 4、《听证申请书》《行政复议听证会通知》。 5、听证会签到单、听证会笔录。 6、《行政复议决定延期通知书》。 7、行政复议决定书及邮寄凭证。 证据1-7证明省市监局作出的复议决定，事实清楚，内容和程序均合法。 经庭审质证，各方对上述证据发表了质证意见。 对原告的证据，嘉兴市监局的意见如下：三性无异议，证明目的有异议。进行鉴定的内容章确实是原告提供的，无法证明原告是否可能为张林提供其他的章。省市监局对三性无异议。 对嘉兴市监局的证据，原告的意见如下：证据1，真实性无异议，合法性有异议。证据2，对批复及报告中所载的违法事实的认定有异议。批复与报告能否作为被告行政处罚的依据，需要嘉兴市监局根据行政处罚过程中查明的案件事实而不能单纯依据这份报告作出。原告只出具了无损检测报告，未出具光谱检测报告，出具光谱检测报告是张林个人的行为。证据4，通知书为空白，无法确认内容；告知书和送达回证无异议。证据5，真实性无异议，可以印证章是张林伪造。证据6，真实性无异议，证明目的有异议，可以证明原告与项目建设单位约定检测项目仅限定在无损检测。证据9，三性均有异议，光谱检测报告中蒋兰英、李飞的签名不符合电子签名的规定，被告未查明原告是否为张林冒用签名提供便利，原告对光谱检测报告的存在不知情。证据12，三性无异议，证明目的有异议。刑事判决书已查明且认定检测属于张林个人的行为。证据13，对所载内容真实性和合法性有异议。证据18，合法性有异议。证据19，真实性无异议，合法性有异议。被告改变行政处罚时，未进行告知。证据20，真实性无异议，证明目的有异议，证明原告采取了质量管控措施。证据21，真实性无异议，但讨论未对原告所陈述事实理由进行评析。证据22，王益平和张林的询问笔录真实性有异议，没有被询问人的签名且不完整，可以证明张林的伪造行为与原告无关。朱志元的讯问笔录证明天目公司存在管控问题，与原告无关。蒋兰英和李飞的讯问笔录，可以证明嘉兴市监局未对无损检测报告中的电子签名进行调查认定程序。其余证据无异议。 对省市监局的证据，原告的意见如下：行政复议程序性证据材料，无异议。对行政复议决定的合法性及查明的案件事实有异议。 两被告对对方提供的证据均无异议。 经审查，本院对上述证据认证如下： 上述证据中，嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》、浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为的载体，其合法性系本案审查对象，予以认定。（2018)浙0402刑初365号刑事判决书系生效裁判文书，无需认证。其余证据均具有关联性、合法性及形式真实性，予以认定，至于所能证明的内容，结合有效证据综合予以认定。 经审理查明： 2017年12月23日，位于嘉兴市××区新丰镇的嘉兴市富欣热电有限公司一台高温高压锅炉蒸汽管道发生爆裂事故，造成6人死亡、3人重伤。事故发生后，原浙江省质量技术监督局委托嘉兴市质量技术监督局牵头成立事故调查组，于2018年4月23日形成《事故调查报告》上报原浙江省质量技术监督局，认定该事故为一起锅炉工程安装质量引发的较大特种设备安全责任事故，原告系发生事故设备安装无损检测单位，“质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控，建议由原嘉兴市质量技术监督局依据《中华人民共和国特种设备安全法》实施行政处罚，由相关部门吊销特种设备检验检测机构资质。”2018年5月29日，浙江省人民政府作出《浙江省人民政府关于嘉兴市南湖区“12.23”蒸汽管道爆裂较大事故调查报告的批复》（浙政函[2018]75号）,“原则同意事故调查报告对事故原因的分析和事故性质的认定；原则同意对相关单位、人员的责任认定和处理意见。”2018年6月4日，原浙江省质量技术监督局作出《浙江省质量技术监督局关于做好嘉兴市南湖区‘12.23’蒸汽管道爆裂较大事故处理及结案工作的通知》（浙质函[2018]30号）要求原嘉兴市质量技术监督局送达事故调查报告及浙政函[2018]75号批复，“根据法定权限和程序按照省政府批复要求严肃做好该事故责任单位和责任人员的处理工作”。原嘉兴市质量技术监督局将《事故调查报告》及浙政函[2018]75号批复送达原告。 2018年10月15日，原嘉兴市质量技术监督局对原告涉嫌特种设备较大事故责任案批准立案，于次日送达案件通知书和权利义务告知书。正平公司及张阿明委托正平公司技术负责人蒋水保作为特别授权代理人。原嘉兴市质量技术监督局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》，提取原告与江苏天目建设集团有限公司签订的关于嘉兴市富欣热电有限公司100t/h循环流化床项目《无损检测合同》，其上载明检测采用的方法：射线、超声波、光谱、热处理、硬度、磁粉、渗透。正平公司提出对事故管段的光谱检验报告（编号JSWS/BG-FX-15-GP001）上所盖无损检测专用章进行鉴定。 2018年11月22日，原嘉兴市质量技术监督局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》，提取了原告的无损检测专用章印文样本和出具时间分别为2016年1月、3月、5月的检测报告各十份送检。2018年12月9日，嘉兴市公安司法鉴定中心出具嘉公司鉴[2018]2705号《文件检验鉴定书》，鉴定意见为：送检报告编号为JSWS/BG-FX-15-GP001的光谱检测报告上的“江苏正平技术服务事务所有限公司无损检测专用章”印文与提供的“江苏正平技术服务事务所有限公司无损检测专用章”样本印文不是同一枚印章盖印。 《嘉兴市机构改革方案》于2018年12月27日印发，原嘉兴市质量技术监督局与原嘉兴市监局组建新的嘉兴市监局。 2019年1月9日，嘉兴市监局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》。1月21日，嘉兴市监局决定延长办理期限30日。2月20日，嘉兴市监局经集体讨论决定再次延长办案期限30日。3月14日，嘉兴市监局经集体讨论拟对原告作出罚款35万元的行政处罚，并决定再次延长办案期限30日。3月20日，嘉兴市监局作出《行政处罚告知书》并送达原告。3月23日，原告提出听证申请。4月16日，嘉兴市监局组织召开听证会。5月10日，嘉兴市监局经集体讨论决定对原告作出罚款30万元的行政处罚并决定延长办案期限7日。5月13日，嘉兴市监局作出涉案处罚决定并送达原告。 原告不服，于5月22日向省市监局申请行政复议，省市监局于次日收到。7月2日，省市监局召开听证会，听取原告和嘉兴市监局的意见。7月15日，省市监局向原告发送延期通知书。8月20日，省市监局作出涉案复议决定，于8月22日送达原告和嘉兴市监局。原告仍不服，诉至本院。 另查明，在2019年1月9日嘉兴市监局的调查笔录中显示，原告表示无损检测通过其公司业务联系人王益平委派何仁启从事涉案富欣热电项目的现场检测，何仁启的工资由王益平直接发放，王益平说是何仁启驻场做的，所以公司就出具了《无损检测报告》。但何仁启2015年初就已辞职，从未参与该项目的无损检测。（2018)浙0402刑初365号刑事判决中审理查明：张林明知自己无检测资质，经王益平联系，以江苏正平技术服务事务所有限公司名义，与江苏天目建设集团有限公司签订《无损检测合同》，承接上述相关检测工作，且亲自实施光谱检测作业，系该工程检测作业实际负责人。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十六条规定，质量技术监督部门及有关部门应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员实施行政处罚。原嘉兴市质量技术监督局经机构改革，其职责由嘉兴市监局履行，系涉案蒸汽管道爆裂较大事故违法行为发生地负责特种设备安全监督管理的部门，故嘉兴市监局具有作出涉案处罚决定的行政处罚权。 《中华人民共和国特种设备安全法》第七十二条第三款规定，“发生较大事故，由省、自治区、直辖市人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。”第七十三条第一款规定“组织事故调查的部门应当将事故调查报告报本级人民政府，并报上一级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门备案。有关部门和单位应当依照法律、行政法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。”第九十条第（二）项规定，“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，发生较大事故，处二十万元以上五十万元以下罚款。”《特种设备安全监察条例》第六十八条规定，“事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，涉案蒸汽管道爆裂较大事故已经事故调查组进行调查，对事故原因及性质进行认定并提出事故发生单位和事故相关单位及相关责任人员处理意见，形成涉案《事故调查报告》，包含了对原告责任认定和处理意见，该报告经浙江省人民政府浙政函[2018]75号批复同意。嘉兴市监局向原告送达了《事故调查报告》与浙政函[2018]75号批复，并按照《事故调查报告》中对原告责任认定和处理意见及批复，依据《中华人民共和国特种设备安全法》对原告作出涉案处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。原告主张，《光谱检测报告》的章印与原告当时使用的章印不是同一枚，光谱检测报告系张林作出。但原告在盖章签订富欣热电项目的检测合同后，未派出注册在本公司的检测人员到现场进行检测，所出具的检测报告上签名的主检、审核人员等均未参与实际检测工作，富欣热电项目的检测作业实际上是由张林实施，而原告盖章出具了《无损检测报告》，原告为检测人员张林等人冒用他人签字提供了便利。嘉兴市监局认定原告对该起特种设备较大事故负有责任，并无不当。 程序方面，嘉兴市监局作出处罚决定前经调查、告知听证及陈述申辩权并组织听证，符合法律规定。但在办案期限方面，根据当时有效的《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定，质量技术监督部门对上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。第三十二条规定，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。案件办理过程中听证、鉴定所需时间不计入前款规定期限。原浙江省质量技术监督局于2018年6月4日作出要求原嘉兴市质量技术监督局送达事故调查报告及浙政函[2018]75号批复，原嘉兴市质量技术监督局于同年10月15日，对原告涉嫌特种设备较大事故责任案批准立案，属未及时立案。立案之后，在2018年11月22日至12月9日进行委托鉴定，在2019年3月23日原告申请听证后于4月16日进行听证。2019年1月21日，嘉兴市监局决定延长办理期限30日，2月20日再次延长办案期限30日，3月14日决定再次延长办案期限30日。5月10日，嘉兴市监局决定延长办案期限7日，于5月13日作出涉案处罚决定并送达原告。嘉兴市监局延长办案期限的具体做法不符合前述规定，程序应予确认违法。 关于被诉复议决定。省市监局认为嘉兴市监局作出涉案行政处罚决定，适用依据正确，处罚内容适当，但程序违法，鉴于涉案行政处罚结果并无不当，撤销并责令重作没有实际意义，决定确认违法，复议实体处理合法。程序方面，省市监局于2019年5月23日收到原告申请后，于7月2日召开复议听证会，于7月15日发出延期30日的通知，于8月20日作出被诉行政复议决定并送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第三十一条第一款的规定，程序亦合法。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下: 驳回江苏正平技术服务事务所有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由江苏正平技术服务事务所有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  吴俊洁 人民陪审员  狄建华 人民陪审员  王 璐 二〇二〇年二月二十日 书 记 员  章晓婷