浙江省瑞安市人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙0381行初286号原告戴金海，男，1970年3月17日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴丁尧，男，1962年11月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴万兴，男，1962年9月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴美树，男，1976年12月25日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴金光，男，1968年2月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴三勇，男，1977年10月20日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴美森，男，1955年9月26日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴美焕，男，1965年3月16日出生，汉族，住浙江省瑞安市。原告戴美龙，男，1967年11月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上述原告共同委托代理人缪海飞，浙江信泰律师事务所律师。原告戴三勇、戴美树、戴美龙、戴美焕、戴丁尧、戴万兴共同委托代理人林倪倩，北京盈科（温州）律师事务所律师。被告瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市安阳街道万松东路146号。法定代表人陈哲，局长。委托代理人戴成余，系被告工作人员。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。第三人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社，住所地浙江省瑞安市塘下镇鲍二村镇前路181号。法定代表人戴祥弟，社长。委托代理人叶圣翰，浙江司策律师事务所律师。原告戴金海、戴丁尧、戴万兴、戴美树、戴金光、戴三勇、戴美森、戴美焕、戴美龙诉被告瑞安市自然资源和规划局、第三人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社其他行政行为一案，本院于2019年9月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告戴美树、戴三勇及委托代理人缪海飞、林倪倩，被告瑞安市自然资源和规划局工作人员戴成余及委托代理人余心海，第三人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社法定代表人戴祥弟及委托代理人叶圣翰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月4日，原瑞安市工务局对鲍二村村两委上报，经塘下镇人民政府初审，瑞安市国土资源局塘下分局审核的鲍二村E-6-1地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》签署“同意备案”的意见，对鲍二村在该地块135套（其中94套设计套型145㎡，41套设计套型185㎡）的安置留地最终名单予以备案，该名单中的人员均为鲍二村集体经济组织成员，不包括原告等九人。原告戴金海、戴丁尧、戴万兴、戴美树、戴金光、戴三勇、戴美森、戴美焕、戴美龙诉称：2018年12月4日，原瑞安市工务局在鲍二村E-6-1地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》上签署“同意备案”的意见，对鲍二村安置留地135套予以备案，将原告等人的安置留地确认给戴杰等111位第三人，成为戴杰等人房屋登记的权源依据，该备案实质上具有确认建设用地使用权的效果。瑞安市人民政府《关于加强推进安置留地建设实施意见的通知》（瑞政发〔2010〕147号）第三条（三）规定，市安置留地办公室审查备案的最终名单作为登记房地产权源依据，不得以任何形式变更，非最终名单内的任何人均不作为物权初始登记对象。原告为鲍二村集体成员，根据《鲍二村返回地分配方案》享有安置留地面积。原瑞安市工务局将原告的安置留地备案给戴杰等人，审核、上报、备案具有确权效力，原告与本案的审核、上报、备案行为具有利害关系，被告的备案行为侵害原告的合法权益。一、倒卖安置留地事实清楚，审核内容虚假。原告于2019年4月11日、4月26日向被告和瑞安市塘下镇人民政府申请公开请依法公开戴杰、戴强、戴海波等人鲍二村E-6-1安置留地整合材料，包括但不限于持有面积、整合认购面积及支付凭证、整合转让方的签字材料等。被告和瑞安市塘下镇人民政府于2019年4月23日、5月17日回复，不存在原告申请获取的信息。其次，瑞安市塘下镇人民政府塘信处字〔2017〕187号《信访事项处理意见书》载明，您反映的返回地卖给外地人，实际上是项目剩余的小部分建设房源按事先协议约定由代建公司回购，代建公司和村经济合作社共同委托中介公司对外村村民进行认购，认购后登记备案的权属名是本村村民，待项目竣工办证后，由本村民以二手房的形式过户给外村村民。戴杰、戴强户备案8套，戴海波备案5套，显然是以戴杰、戴强、戴海波等人名义为他人备案，说明《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》内容不真实，是虚假的。备案内容是否真实？鲍二村是否倒卖安置留地？只要调取鲍二村安置留地指挥部和融客公司的账户明细，即能查明本次备案的135套是整合成套，还是倒卖，请法院依法予以调取，以查明事实。二、被告滥用职权，备案行为违法。《安置留地实施意见》第三条第（二）款规定，整合成套限于不成套部分，整合时填写工务局印制的专用整合表格，由整合双方签字同意。本次备案的135套，没有整合双方签字同意的专用整合表格，其中24户备案65套，不是整合成套，而是倒卖。其次，备案是指向主管机关报告并将有关材料存案以备查考。被告（原工务局）在接受报告但没有接收任何材料的情况下出具“同意备案”意见，程序违法。综上，被告的备案行为，将原告的安置留地确认给戴杰等第三人，侵害原告的合法权益。被告对鲍二村E-6-1地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》备案行为，没有证据、依据，程序违法，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第七十条之规定，请求：1、依法撤销被告作出的塘下鲍二村E-6-1塘下镇中心区地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》；2、本案诉讼费用由被告负担。被告瑞安市自然资源和规划局辩称：一、“安置留地最终名单审查备案”行政行为属行政监督行为，不属于行政诉讼受案范围。瑞安市人民政府于2010年9月9日以（瑞政发〔2010〕147号）《瑞安市人民政府转批关于加快推进安置留地建设实施意见的通知》规定：由村集体根据相关政策和程序确定建房主体，以村两委根据本意见规定的程序和要求上报备案的最后建房主体名单（以下简称“最终名单”）为准；以2009年11月30日上报的最后持有指标者名单为基础，如持有面积与设计套房面积不成套，允许在同宗土地名单范围内调剂整合成套，调剂时间要求在三个月内。调剂双方必须领取市安置留地办公室印制的专用整合表格，在村两委的监督下，经双方签字同意，村两委确认后，上报乡镇（街道）审查，由乡镇（街道）统一上报市安置留地办公室备案，严禁在名单范围外买卖指标；调剂整合结束后，村两委要将名单和面积张榜公示7天，公示结束后，由村两委确认。村两委将确认后的名单先报乡镇（街道）初审，再报国土资源部门审核后，将名单上报市安置留地办公室审查备案，有关部门依据市安置留地办公室审查备案的最终名单办理相关手续。二、办案备案行为不直接涉及原告的权益。鲍二村安置留地建房户名单于2016年7月20日备案，其中已确定具体建房户名单的套数453套，剩余135套未确定最终名单，暂由鲍二村集体上报。2017年8月5日至8月15日，该村将剩余135套名单进行公示，此后再次申报备案，经村两委确认和塘下镇人民政府审查，答辩人于2018年12月4日予以备案。但前述备案行为不直接涉及原告的权益，故原告与被诉备案行为不具有法律上的利害关系。三、本案备案内容已由鲍二村公示确认，并经镇人民政府审查，答辩人予以备案符合相关规定。村集体经济组织成员之间的内部调剂整合等事项属村民自治范畴，不属本案备案审查范围。综上，望人民法院驳回原告起诉。第三人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社述称：同意被告的答辩意见，本案对最终名单审查备案的行为不属于行政诉讼受案范围。就涉案工程建设一些客观事实予以补充：一、我市有关返回地建设文件以及经鲍二村村民代表会议通过、对全体投资建房户均具有约束力的《实施方案》都规定，享有安置权益的村民可以选择房屋安置，也可以货币安置。选择房屋安置的存在未履行投资建房义务的情况下，改为货币分配。二、根据原定方案，整合时间是2016年5月9日至5月19日，已备案套数453套暂由鲍二村集体上报，剩余135套未确定最终名单。答辩人多次通过电话、口头、横幅、公告栏、登报等方式通知包括原告在内的投建房户，要求投资建房户完成认套并缴纳房款。但本案原告未在指定期限内完成认套，更未履行投资建房的缴款义务，故已改为货币分配。三、截至2017年8月，剩余的135套均完成认套，并于2018年12月由原瑞安市工务局进行备案，备案程序合法。恳请法院驳回原告起诉或诉讼请求。原告戴金海、戴丁尧、戴万兴、戴美树、戴金光、戴三勇、戴美森、戴美焕、戴美龙向本院提供如下证据：1、收回股权证收据，证明原告对鲍二村E-6-1安置留地享有权益的事实；2、瑞安市安置留地最终名单审查备案表、鲍二村安置留地整合成套名单说明、安置留地建房名单登记表，证明被告作出具体行政行为的事实；3、瑞安市自然资源和规划局《关于政府信息公开申请的答复》及附件，证明原告向瑞安市自然资源和规划局申请公开对鲍二村安置留地整合、审核、上报、备案等材料，该局答复：不存在原告申请获取的信息的事实；4、塘下镇政府《政府信息公开申请答复书》，证明原告向塘下镇政府申请公开鲍二村E-6-1安置留地“整合、审核、上报”材料，该镇回复：不存在原告申请获取的信息的事实；4、信访事项处理意见书，证明塘下镇政府明知《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》内容虚假，仍签署“同意上报”的意见；5、瑞政发〔2010〕147号《关于加快推进安置留地建设的实施意见》《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》《安置留地建房主体名单登记表》，证明安置留地整合、审核、上报、备案的依据；6、《关于做好城中村改造和安置留地建设项目安置后多余房源处置相关工作的通知》，证明安置留地多余房源经市政府经批准后才能公开转让；7、鲍二村E-6-1安置房认套及整合成套方案及格式文书、戴三勇整合文件，证明原告戴三勇参加整合，认套127㎡1套；8、视频，证明原告的红证整合后由第三人收回保管；9、申请再审材料，证明（2019）浙03民终1950号二审民事判决事实认定错误，戴金敏等申请再审，省高院已受理，该判决书及一审判决书不能作为本案定案的依据。被告瑞安市自然资源和规划局在举证期限内提供证据如下：1、瑞安市安置留地最终名单审查备案表及附件说明、名单登记表，证明鲍二村于2016年7月20日办理安置留地最终名单备案，其中135套未整合的事实；2、公示回执、照片，证明鲍二村于2017年8月5日至8月15日对剩余原未整合成套的135套整合后的最终名单进行公示的事实；3、瑞安市安置留地最终名单审查备案表及附件说明、名单登记表，证明2018年12月4日对剩余135套最终名单予以备案的事实；4、规范性文件。第三人瑞安市塘下镇鲍二村经济合作社在向本院提供证据如下：《鲍二村中心区E-6-1安置留地项目建设实施方案》、2012年7月2日村民代表会议记录、照片、（2018）浙0381民初12163号一审民事判决书，证明：1、涉案返回地建设项目实施方案已经村民代表大会通过并公示的事实；2、实施方案确定未签订投资建房协议书和未按照规定期限交足建房款的，视为自愿放弃投资建房权利，由村经济合作社给予货币分配的事实。经审理，本院认定事实如下：因瑞安市人民政府征用第三人集体土地，给予第三人集体位于E-6-1地块的安置留地（即返回地）作为补偿，2011年，第三人作出返回地分配方案，将该村安置留地面积作为建房指标分配到户。本案9名原告为鲍二村村民及第三人村集体经济合作社成员，均分配到一定面积的安置留地建房指标。根据瑞安市人民政府瑞政发〔2010〕147号《关于加快推进安置留地建设的实施意见》规定，村集体为安置留地分配的责任主体，由村集体根据相关政策和程序确定建房主体、土地供应、确权登记等，以村两委依据本意见规定的程序和要求上报备案的最后建房主体名单为准，如持有面积与设计面积套房面积不成套，允许在同宗土地名单范围内调剂整合成套。第三人于2012年7月2日出台《鲍二村中心区E-6-1安置留地项目建设实施方案》，明确该村安置留地建设项目实施人为第三人。该实施方案第二十四条、二十九条规定，村安置留地项目整合成套工作完成后，仍未签订整合成套并经备案确认，以及未按照规定期限交足建房款的，视为放弃投资建房权利，而改由本村经济合作社给予货币分配。2016年，第三人在确定该村剩余135套安置留地建房户名单时，认为本案9名原告未在指定期限内完成整合认套及履行投资建房的缴款义务，没有将之列入予以上报的建房户名单，而是另行确定该村其他村民列入135套建房户名单。第三人对该名单予以公示，上报塘下镇人民政府初审及瑞安市国土资源局审核后，原瑞安市工务局于2018年12月4日予以备案。原告遂提起诉讼。另查明，因机构改革，原瑞安市工务局已撤销，相应职能由瑞安市自然资源和规划局行使。本院认为，安置留地系政府因征地而返还给被征地村集体经济组织的一种补偿安置方式，其所有权及收益均归村集体经济组织所有。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条第一款第（七）项规定，安置留地应由村民委员会或村集体经济组织按村民自治方式进行分配。本案中，第三人出台《鲍二村中心区E-6-1安置留地项目建设实施方案》、《鲍二村中心区E-6-1安置房认套及整合成套方案》规定，未与第三人签订认套意向书或确认书，且持证面积不符合安置房户型面积要求的建房户，取消其分配安置权利而改为货币分配。由此可见，第三人向村集体经济组织成员分配安置留地权益的方式可以分为实物建房方式和货币补偿方式两种，第三人先行给村集体经济组织成员分配一定面积的安置留地建房指标，并非已经确认以实物建房方式进行分配，需由第三人根据整合情况确定最终分配方式。在分配过程中，至最终权利登记给村集体经济组织成员前，村集体经济组织成员对第三人享有获得分配财产权益的权利，这并非物权，而是一种债权，原告认为第三人给原告分配一定面积的安置留地建房指标，即享有建设用地使用权的理由本院不予以采纳。第三人作为村安置留地建设主体和分配主体，有权确定上报的建房户名单，原瑞安市工务局对第三人确定并上报的建房户名单进行备案确认时，对名单之外的集体经济组织成员采用何种分配方式，并非审查考虑范围之内，故原告与被诉备案登记行为并无法律上的利害关系。至于第三人与集体经济组织成员之间因安置留地分配整合而产生的争议，属民事争议，并非本案审理的范围。原告以第三人与他人串通倒卖该村安置留地，未按规定进行整合为由，申请本院对某网络公司帐户明细进行调查，本院不予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”故原告的起诉应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告戴金海、戴丁尧、戴万兴、戴美树、戴金光、戴三勇、戴美森、戴美焕、戴美龙的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。审  判  长 林         波人民 陪 审员 潘孝东人民陪审员薛宽妹二〇二〇年二月二十五日(代)书记员 高         艳