广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1114号原告蔡锦明，男，1972年9月23日出生，汉族，住佛山市南海区***************，公民身份号码：440************014。委托代理人邓永昆，广东骏和律师事务所律师。被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市禅城区*******。负责人黄吉亮，局长。委托代理人邵伟国，该局工作人员。委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。被告佛山市住房和城乡建设局，住所地佛山市禅城区*******。负责人陈浩斌，局长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。原告蔡锦明诉被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局（以下简称禅城住建局）作出《关于办理不予备案登记的告知书》（以下简称《告知书》）及被告佛山市住房和城乡建设局（以下简称佛山住建局）作出的佛府行复[2019]217号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）一案，原告蔡锦明于2019年10月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审查终结。原告诉称，佛山市禅城区******第二届业主委员会（以下简称东海第二届业委会）换届工作在佛山市禅城区***委会（以下简称城北居委会）、祖庙街道国土城建和水务局（以下简称祖庙城建局）的指导下，于2018年8月6日开始，并于2019年1月20日完成。2019年3月14日，原告向禅城住建局递交了东海第二届业委会备案资料。2019年7月10日，禅城住建局下达《关于不予办理备案登记的告知书》，列出不予备案的主要理由是申请备案的业主委员会有三名成员于禅城区东海国际花园物业管理区域内存在违法建设的行为，不符合法律法律规定的条件，故不予办理备案登记。原告遂根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，向佛山住建局提起复议，佛山住建局于2019年9月23日作出《复议决定》，决定维持禅城住建局作出的《告知书》。原告认为两被告作出的行政行为缺乏事实与法律依据。首先，东海第二届业委会换届工作是在城北居委会、祖庙城建局监督和指导下，于2018年9月3日成立东海国际花园业委会换届选举筹备组。在业主大会筹备期间，城北居委会和祖庙城建局分别派遣了工作员担任筹备组组长及成员一职并全程参与东海第二届业委会组成人员的资格审查及选举工作，随后经过依法召开的业主大会的投票，表決，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意，东海第二届业委会委员于2019年1月20日选举产生。新组成的委员资格符合法律规定的条件。其次，包括原告在内的三名业主委员至今均未收到相关政府部门出具的认定该三名业主委员存在违法建设行为的法律文书，因此，两被告认定包括原告在内的三名业主委员存在违法建设的行为没有合法依据。再次，根据《物业管理条例》第十六条以及国务院法制办国法秘函(2005)439号答复函，物业小区业主委员会备案登记属备查性质的行政管理行为，不是行政许可也不是行政确认行为，备案手续属于行政部门的管理措施，不能作为业委会产生的法定要件，业主委员会成立后履行告知手续即视为完成备案。因此，两被告认为办理东海第二届业委会备案属于对东海第二届业委会成立合法性的行政确认的观点是错误的。请求法院：1.请求依法撤销被告禅城住建局作出的《告知书》及被告佛山住建局作出的《复议决定》；2.责令被告禅城住建局为佛山市禅城区******第二届业主委员会换届办理备案登记手续；3.本案诉讼费用由两被告承担。原告在诉讼中向本院提供了原告的居民身份证复印件、《告知书》、《复议决定》、EMS快递单及查单记录、业主大会筹备组成员名单的公告、筹备组会议纪要、关于东海国际花园相关问题的咨询及意见反馈的复函、关于调整换届选举工作筹备组组长的通知、东海国际花园唱票、统计会议纪要作为证据材料。被告禅城住建局辩称，一、禅城住建局作出的《告知书》合法。首先，禅城住建局具有办理业主委员会备案的行政管理职权，对于不符合规定的申请，有权依法作出不予备案决定。根据《物业管理条例》第五条、第十六条及《广东省物业管理条例》第四条、第二十七条的规定，禅城住建局作为佛山市禅城区人民政府房地产行政主管部门，具有为本辖区内选举产生的业主委员会依法办理备案的行政管理职权。虽然业主委员会的备案不属于行政许可，但根据《广东省物业管理条例》第二十八条的规定，业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用。禅城住建局作出的备案回执是业主委员会申请刻制印章的依据，属于对业主委员会成立合法性的行政确认。因此，禅城住建局必须依法对相关申请材料的合法性进行审查，对于不符合法律规定的申请，有权依法作出不予备案的决定。其次，原告申请办理业主委员会备案不符合规定。原告于2019年3月14日向禅城住建局递交了禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会备案材料，禅城住建局依法进行调查，并调取了广东中奥物业管理有限公司禅城区分公司的《回复函》、佛山市禅城区环境保护和城市管理局祖庙分局的《关于东海国际花园1区6座1702、2区7座1704和2区5座204是否存在违法建设的复函》和《关于东海国际花园1区6座1702、2区7座1704和2区5座204等三户违法建设问题的复函》、佛山市自然资源局的《关于佛山市禅城区佛山大道北33号1区**1702天面违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北33号2区******西侧及南侧平台违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北33号2区**1704天面违法建设案件规划情况的函》，上述材料足以证明，申请备案的业主委员成员陈文、蔡锦明、林运招三人于禅城区东海国际花园物业管理区域内存在违法建设的行为，根据《广东省物业管理条例》第二十五条“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为”的规定，本次申请备案的禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会五名委员中有三人（陈文、蔡锦明、林运招）不符合法律法规规定的条件，并根据《广东省物业管理条例》第二十六条“业主委员会一般由五至十五人的单数委员组成...”的规定，本次禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会换届选举只有2人符合法律法规规定的条件，未能达到法定的委员人数，故原告申请办理业主委员会备案不符合规定。综上，原告提交的申请材料不符合办理业主委员会备案的条件，禅城住建局作出不予备案决定合法。二、原告提起本案诉讼的事实和理由均不能成立。首先，原告认为，东海第二届业委会换届工作是在城北居委会、祖庙城管局监督和指导下进行的，因而换届工作是依法依规进行，新组成的委员资格符合法律法规规定的条件。禅城住建局认为，2018年12月17日，城北居委会已经向东海国际花园小区业主委员会筹备组发出《城北居委会关于1区6座1702、2区7座1704存在违法建设行为问题的函》，提请筹备组对东海花园1区6座1702房业主蔡锦明和2区7座1704房业主陈文因实施违法建设行为影响其参选资格问题慎重考虑，但由于当时执法部门尚未对上述违法建设行为进行立案查处，筹备组未能否决相关人员的参选资格，情有可原。但是，筹备组的筹备行为、居委会或街道办的监督、指导行为，并不影响禅城住建局作为行政主管部门依法独立行使行政职权，禅城住建局发现原告提出的备案登记申请不符合规定，仍然有权独立作出不予备案登记的行政行为。其次，原告认为，包括原告在内的三名业主委员至今未收到相关政府部门出具的认定其存在违法建设行为的法律文书，禅城住建局不能认定其存在违法建设行为。禅城住建局认为，对于原告等实施的违法建设行为，规划主管部门已经向执法部门提出了规划部门意见，对原告等实施的行为定性为未依法取得建设工程规划许可证进行建设，并认定为无法采取改正措施消除规划影响，执法部门据此于2019年7月3日和7月4日分别对三户违法建设进行立案查处，禅城住建局提交的佛山市自然资源局的《关于佛山市禅城区佛山大道北33号1区**1702天面违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北33号2区******西侧及南侧平台违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北33号2区**1704天面违法建设案件规划情况的函》，就是政府部门出具的认定原告等存在违法建设行为的法律文书。最后，原告认为，业主委员会备案登记属备查性质的行政管理行为，不是行政许可也不是行政确认行为。禅城住建局认为，业主委员会备案登记虽然不是行政许可，但是业主委员会备案回执一旦发出，业主委员会就可凭备案回执向公安机关申请刻制印章从事相关活动，由此可见，业主委员会备案关系到广大业主的切身利益，必须依法进行，禅城住建局对原告提出的备案申请进行合法性审查，并无不当。另外，原告参选业主委员会委员，本应带头遵纪守法，维护广大业主的合法权益，却公然在本小区内实施违法建设行为，直接损害本小区其他业主的合法权益，禅城住建局作为行政主管部门，在查明原告等存在违法行为不具备担任业主委员会委员条件的情况下，不予办理备案登记，符合法律规定。综上所述，禅城住建局作出的《告知书》合法，原告提出的诉讼请求以及事实和理由均不能成立，请法院查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。被告禅城住建局在诉讼中向本院提供了下列证据材料：业主委员会备案材料清单、佛山市业主委员会备案登记申请表（第二届）、广东中奥物业管理有限公司禅城分公司的《回复函》、城北居委会关于东海国际花园1区6座1702和2区7座1704存在违法建设问题的函、《关于东海国际花园1区6座1702和2区7座1704和2区5座204是否存在违法建设的复函》、关于佛山市禅城区******第二届业主委员会备案申请公示存在异议的情况说明、《关于东海国际花园1区6座1702和2区7座1704和2区5座204等三户违法建设问题的复函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北38号1区**1702天面违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北38号2区******西侧及南侧平台违法建设案件规划情况的函》、《关于佛山市禅城区佛山大道北38号2区**1704天面违法建设案件规划情况的函》、《告知书》及签收表。被告佛山住建局辩称，一、佛山住建局作出的《复议决定》合法。（一）佛山住建局具有作出本案《复议决定》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，佛山住建局作为禅城住建局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）佛山住建局作出《复议决定》认定事实清楚、证据确凿。禅城住建局于2019年7月10日向原告作出《告知书》，主要内容是：原告于3月14日递交我局的禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会备案材料已审阅，经查，申请备案的业主委员会成员陈文、蔡锦明、林运招三人于禅城区东海国际花园物业管理区域内存在违法建设的行为，根据《广东省物业管理条例》第二十五条：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：……（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；……”的规定，本次申请备案的五名委员中有三人不符合法律法规规定的条件，未能达到法定委员人数，建议原告小区重新组织换届选举筹备工作，故我局决定不予办理本次备案登记。原告于2019年7月11日签收《告知书》。（三）佛山住建局作出的《复议决定》程序合法。原告不服禅城住建局作出的《告知书》，于2019年7月29日向佛山住建局申请行政复议，佛山住建局于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于同月30日将申请材料副本寄送给禅城住建局，禅城住建局收到申请材料，在法定期限内向佛山住建局提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由佛山住建局两名工作人员共同审理。根据本案的证据材料，佛山住建局于2019年9月23日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年9月24日向原告、禅城住建局邮寄该决定书。因此，佛山住建局关于复议案件的审理，程序合法。（四）佛山住建局作出的《复议决定》适用法律、法规正确。佛山住建局作出的《复议决定》确认禅城住建局作出的《告知书》内容合法，法律依据有《物业管理条例》第五条第二款、第十六条第一款、《中华人民共和国物权法》第七十五条、《广东省物业管理条例》第四条第二款、第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定。佛山住建局作出《复议决定》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，佛山住建局认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销禅城住建局作出的《告知书》和佛山住建局作出的《复议决定》，具体理由是两被告作出的行政行为内容违法，属于行政乱作为，严重侵犯了《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》赋予业主的合法权利。佛山住建局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，原告在起诉状中提出的以上理由，佛山住建局已在《复议决定》“本机关认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。佛山住建局认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《复议决定》“本机关认为”部分。综上所述，禅城住建局作出的《告知书》和佛山住建局作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告佛山住建局在诉讼中向本院提供了下列证据材料：行政复议申请书、申请人提交证据材料清单、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及邮单、《行政复议决定》及邮单、查询记录。经审查查明，2019年3月14日，原告向被告禅城住建局递交了佛山市禅城区******（第二届）业主委员会备案材料。禅城住建局进行调查核实，并调取了相关材料。2019年7月10日，禅城住建局作出《告知书》，认为申请备案的******（第二届）业主委员会成员陈文、蔡锦明、林运招三人于禅城区东海国际花园物业管理区域内存在违法建设的行为，根据《广东省物业管理条例》第二十五条的规定，本次申请备案的禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会五名委员中有三人（陈文、蔡锦明、林运招）不符合法律法规规定的条件，并根据《广东省物业管理条例》第二十六条的规定，认为本次禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会换届选举只有2人符合法律法规规定的条件，未能达到法定的委员人数，建议东海国际花园小区重新组织换届选举筹备工作，决定不予办理佛山市禅城区******（第二届）业主委员会备案登记。另查明，原告是佛山市禅城区******1区*******的产权人，该房产建筑面积88.22平方米、套内建筑面积73.53平方米，另据《佛山市业主委员会备案登记申请表（第二届）》反映，佛山市禅城区******住宅小区总建筑面积278925.29平方米。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案实际上是原告向被告禅城住建局提交申请成立佛山市禅城区******（第二届）业主委员会的备案材料，禅城住建局认为******（第二届）业主委员会的申请备案材料不符合相关法律规定而作出不予办理备案登记的告知，原告不服该告知而引起的行政诉讼，但该不予办理备案登记的告知涉及整个******全体业主的共有利益，原告作为佛山市禅城区******的其中一个业主，其专有部分面积未超过建筑物总面积半数，根据上述规定，原告与禅城住建局对******（第二届）业主委员会的不予办理备案登记的行为无利害关系，原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定提起诉讼应当符合的条件，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告蔡锦明的起诉。案件受理费不予收取，预收的案件受理费人民币50元，原告蔡锦明可在本裁定书发生法律效力后申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（以下空白）（本页无正文）审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇二〇年二月二十六日书记员  肖静紫