广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终585号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族。身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族。身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：何灼然，男，1956年9月2日出生，汉族。身份证住址：广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市南城区鸿福路99号行政办事中心。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：张剑萍、周瀚彬，均系东莞市司法局工作人员。原审第三人：东莞市麻涌镇人民政府。住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内。法定代表人：谭叙棉，镇长。委托代理人：李旭光，东莞市司法局麻涌分局局长。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。上诉人史灿辉、孔彩贤、何灼然（以下简称史灿辉等三人）因诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）及原审第三人东莞市麻涌镇人民政府（以下简称麻涌镇政府）行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2018）粤19行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月4日，史灿辉等三人向麻涌镇政府提出信息公开申请，麻涌镇政府就上述事项于2018年7月23日作出《关于政府信息公开的答复》。史灿辉等三人从该答复得知不存在大步村委会主任罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任审计的审计报告信息，认为麻涌镇政府没有履行对罗大文任期经济责任的审计职责，侵犯其合法权益，于2018年8月23日向东莞市政府提出行政复议申请，请求东莞市政府确认麻涌镇政府未履行对大步村委会主任罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任的审计职责违法，并责令麻涌镇政府依法对罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任进行审计。东莞市政府于2018年8月24日收到史灿辉等三人行政复议申请材料后，经审查于2018年8月29日作出东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》，认为麻涌镇政府虽负有审计职责，但该镇政府是否对罗大文进行审计以及审计结果如何对史灿辉等三人权利义务没有影响，史灿辉等三人不具备提出行政复议申请的主体资格，提出的复议申请不符合受理条件，决定不受理史灿辉等三人提出的行政复议申请。麻涌镇政府、史灿辉等三人分别于2018年8月30日、2018年8月31日收到前述决定书。史灿辉等三人不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》；2.判令东莞市政府受理史灿辉等三人提起的行政复议申请；3.本案诉讼费由东莞市政府承担。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”史灿辉等三人认为麻涌镇政府未履行对罗大文任期（1999年6月至2002年1月）经济责任审计职责，向东莞市政府提出复议申请，东莞市政府具有作出案涉行政复议行为的主体资格。东莞市政府于2018年8月24日收到史灿辉等三人行政复议申请，于2018年8月29日作出东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》并送达史灿辉等三人、麻涌镇政府，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”及第四十条第二款“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”的规定，程序合法。案件争议焦点在于史灿辉等三人是否具备提出行政复议申请的主体资格。《广东省农村集体经济审计条例》第一条规定：“为加强对农村集体经济的审计监督，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，巩固和发展农村集体经济，根据国家有关法律、法规，结合我省实际，制定本条例。”第十一条规定：“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计。”对村民委员会主任实行任期经济责任审计，是对村民委员会主任进行监督的一个重要环节，其目的是规范农村集体资产的管理和使用，健全和完善村级财务管理的监督制约，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益。但麻涌镇政府是否组织、指导对大步村村民委员会主任任期和离任经济责任审计，侵犯的是该村集体经济组织及全体村民的合法权益，与村民个人不具有利害关系，对史灿辉等三人的权利义务不产生实际影响，史灿辉等三人不具备申请行政复议的主体资格。东莞市政府认定史灿辉等三人不具备提出行政复议申请的主体资格，提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”的规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不受理史灿辉等三人提出的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。史灿辉等三人请求撤销东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》，缺乏事实与法律依据，依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回史灿辉、孔彩贤、何灼然的诉讼请求。史灿辉等三人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.麻涌镇政府负有对大步村村委会主任罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任组织实施审计的法定职责。2.麻涌镇政府未依法对大步村村委会主任罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任组织实施审计的不作为行为违法。3.麻涌镇政府未依法对大步村村委会主任罗大文同志任期（1999年6月至2002年1月）经济责任组织实施审计的不作为侵犯了上诉人的合法权益。4.上诉人提起的涉案行政复议申请符合法定的受理条件。如前所述，麻涌镇政府未依法对大步村村委会主任罗大文同志任期(1999年6月至2002年1月)经济责任组织实施审计的不作为行为违法，侵犯了上诉人的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，上诉人有权向被上诉人提起涉案行政复议申请，被上诉人应当受理行政复议申请并作出行政复议决定。并且，上诉人提起的涉案行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。5.被上诉人对上诉人提起的涉案行政复议申请作出东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》的具体行政行为违法。被上诉人对上诉人提起的涉案行政复议申请只是受理复议前程序性审查阶段，并未进入实体审查，其直接认定上诉人提起的涉案行政复议申请不符合法定受理条件没有法律依据，其根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出被诉《行政复议不予受理决定书》没有事实依据，且适用法律错误。6.一审法院依职权追加麻涌镇政府为本案第三人显然不当。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。上诉请求：1.撤销(2018)粤19行初79号《行政判决书》，支持上诉人的所有诉讼请求；2.本案一、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人东莞市政府向本院提交《二审情况说明》称：二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审第三人麻涌镇政府陈述意见称：我府是否组织、指导对大步村村民委员会主任任期和离任经济责任审计，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人不具备申请涉案行政复议的主体资格。东莞市政府作出东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》事实清楚，适用法律正确；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：东莞市政府作出的东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》是否合法。本案中，上诉人史灿辉等三人提出行政复议申请的理由，是认为麻涌镇政府没有履行对大步村委会主任罗大文任期经济责任的审计职责，侵犯了其合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条有关“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，上诉人要符合提出本案行政复议申请的主体资格，前提是麻涌镇政府对东莞市麻涌镇大步村委会主任罗大文任期经济责任进行审计的行为，会对上诉人的权利义务造成实际影响，也即上诉人具有请求进行审计的主观上的公法权利。《广东省农村集体经济审计条例》第十一条规定：“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计。”第十三条规定：“县级农村经济管理部门负责乡（镇）一级农村集体经济的审计；乡（镇）人民政府负责村级集体经济的审计；上级农村经济管理部门对下级农村经济管理部门或乡（镇）人民政府审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计。”根据上述规定，麻涌镇政府确实负有对大步村委会主任罗大文任期经济责任组织实施审计的相关职责。但是，这并不意味着作为大步村成员的上诉人就具有了申请麻涌镇政府履行上述审计职责的主观上的公法权利。实际上，审计监督管理行为的特征，决定了《广东省农村集体经济审计条例》的立法宗旨是保护农村集体经济组织及其全体成员的合法权益，这也是该《条例》第一条所明确规定的，而这种“合法权益”无疑属于公共利益。可见，如果麻涌镇政府存在上诉人所称的不履行审计监督职责的行为，直接侵犯的是全体村民的共同利益，也就是公共利益，而非上诉人的个人利益。不可否认，如果全体村民的共同利益被侵犯，上诉人的利益很可能也会遭受损失，但是，由于《广东省农村集体经济审计条例》是以保护农村集体经济组织及其全体成员共同权益为基本宗旨的，在此情况下，应当认为法律已将类似上诉人的个人利益完全纳入了其所在集体经济组织以及全体村民的共同利益之中，而类似上诉人的村民个人并不具有可以从上述共同利益中分离出来单独行使的、只属于村民个人所有的主观权利，也正因如此，应当认定上诉人不具有提出本案行政复议申请的主体资格。当然，尽管不能申请行政复议（同理，上诉人亦不具有提起行政诉讼的原告主体资格），并不意味着上诉人不能通过其他方式表达诉求、反映问题来争取自己的合法权益，上诉人可以通过提出行政监督、民主监督等其他法律方式，申请麻涌镇政府履行审计监督职责。基于上述理由，东莞市政府作出的东府行复〔2018〕461号《行政复议不予受理决定书》事实清楚，适用法律正确，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由史灿辉、孔彩贤、何灼然共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年二月二十五日书记员  温 瑜