山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2151号 上诉人（原审原告）张英，女，1962年9月16日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人张德圣，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 张英因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）房屋行政补偿一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初780号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：涉案房屋位于济南市××区白鹤××号，房产证号为济房权证天字第××号，房屋性质为住宅。证载建筑面积为114.09平方米，被告按实测认定原告的房屋面积为114.38平方米。涉案被征收房屋登记的建筑物共3幢。其中幢1为70.28平方米，幢2为56.70平方米，幢3为22.54平方米。但经被告组织实测，幢1虽证载70.28平方米，但包含35.14平方米的地下室，被告将地下室作为附属物分别评估予以补偿。其余有登记的建筑均按山东光大房地产土地评估咨询有限公司的评估价格予以补偿。原告认为地下室应按照住房的标准予以补偿，同时认为尚有11.79平米、451.57平米加盖的未登记建筑，评估单价分别为504元/平方米、1154/平方米过低。原告同时认为评估价格远低于征收决定公告之日被征收房屋所处区位同类型房屋的市场价格，损害了原告的合法权益。 2018年10月15日，原告张英向山东光大房地产土地评估咨询有限公司提出《房屋评估报告复核评估申请书》，认为评估面积有误、评估价格过低，将原告幢1房屋70.28平方米拆分为地下室35.14平方米进行评估不合理，同时要求对无证自建房按照有证房屋重新进行评估。2018年10月22日，山东光大房地产土地评估咨询有限公司作出回复，维持原评估报告不变。原告向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估委员会提出鉴定申请，2018年11月14日，该评估专家委员会作出鉴定意见，认为评估报告在估价程序、估价依据、估价假设、估价技术路线、估价方法选用、参数选取、估价结果确定方式等基本符合《房地产估价规范》及《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）、《国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》（济建发〔2013〕15号）的规定，报告中部分文字存在瑕疵，但对评估结果无实质性影响。 原审法院认为：涉案10号征收决定的合法性，已为已生效的（2016）鲁01行初161号行政判决所确认，本案不复赘述。本案审理的重点为：1.涉案被征收房屋补偿标准是否合理；2.济天政房征补决字〔2019〕14号《房屋征收补偿决定书》（以下简称14号补偿决定）程序是否合法；3.被诉14号补偿决定适用法律、法规是否正确。 一、关于涉案房屋补偿标准的合理性问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，评估时点的确定符合上述规定。 房屋分户评估报告是确定被征收房屋价值的主要依据，也是人民法院审理该类案件的裁判依据，因涉及被征收人的切身利益，相关法规、规章专门作出规定以保障被征收人的救济权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，可以向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，可以向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案分户评估报告送达原告后，原告先后向山东光大房地产土地评估咨询有限公司申请复核，向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估委员会申请鉴定，均予以维持，据此，涉案征收补偿决定对房屋价值的认定是适当的。附属物是指与房屋主体建筑有关的附属建筑物或构筑物，地下室非房屋主体，原告主张其幢1号房屋的地下室35.14平方米应按照住房的标准进行补偿，没有法律依据，不予支持。 二、关于被诉补偿决定的程序性问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”在原、被告协商未果的情况下，房屋征收部门报请被告作出14号补偿决定，在征收范围进行了公告，并依法送达给原告。14号补偿决定载明“被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内依法向济南市人民政府申请行政复议，或自本决定书送达之日起六个月内依法向济南市中级人民法院提起行政诉讼。”14号补偿决定作出的行政程序符合法律规定，予以确认。 三、关于14号补偿决定适用法律、法规是否正确 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”；第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿问题，14号补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《征收补偿方案补偿方案》的规定和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，14号补偿决定给原告提供了合理的选择期限，保障了原告选择货币补偿和房屋产权调换的权利，14号补偿决定适用法律法规正确。 综上，被告作出的14号补偿决定，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告请求撤销该补偿决定的主张，不予支持。 原审法院同时注意到，原告等被征收人为政府公共利益征收活动作出了自己的贡献，被告在房屋征收补偿决定履行过程中，应当基于守法和诚信原则，对后续问题做好完善落实。若原告房屋尚有相关项目未作补偿，被告应依法另行作出公平补偿，并确保用于产权调换的房屋权属清晰，各项指标符合相关规定，以切实维护原告正当、合法权益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张英负担。 张英不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、14号补偿决定对院落空地面积未予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及最高人民法院作出的（2012）行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》之规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以补偿。本案上诉人国有土地使用证中登记的土地使用面积为161.87平方米，房屋登记面积为149.52平方米，而14号补偿决定没有对上诉人合法使用的空地、院落进行补偿，涉案评估报告也未说明涉案空地使用价值如何体现，属于遗漏补偿项目。因被上诉人提供的证据不足以证明其已将空地面积纳入评估范围并予以补偿，故应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，予以撤销并重新作出补偿决定。二、房地产评估机构的选定程序违法。1.根据《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》的规定，本地和异地评估机构均可以成为备选评估机构，而本案评估机构的备选名单事实上由政府内定，选定程序不公开不公平，且直接采用本地评估机构，违反评估机构选定的基本原则，评估选定程序违法。2.根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产评估机构应当由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定或者随机方式确定。被上诉人对于是否协商确定只有居委会的说明文件，而居委会极易受到区政府的行政干预，无法证明该文件的真实性和合法性。三、涉案评估报告不符合房地产估价规范，不能作为征收补偿决定作出的依据。被上诉人提供的评估报告不完整，无法体现评估机构在对上诉人有证房屋进行评估时采用何种评估方法以及相应的修正因素。评估报告对幢号1的建筑面积认定有误。上诉人提交的房屋产权证明明确显示该建筑面积为70.28平方米，评估报告将其中的35.14平方米按照地下室补偿没有法律依据。另外，评估机构应将11.79平方米和451.57平方米的自建房按照市场价予以评估。三、被上诉人迟延履行补偿安置义务，应承担房屋价格上涨带来的风险。本案中，涉案房屋评估时点为2015年10月23日（征收决定公告之日），而评估报告2018年9月才作出，补偿决定的作出时间为2019年2月14日，距征收决定公告的时间相差3年半之久，且这种时间上的明显迟延主要应归责于政府的自身原因。同时济南房地产市场价格出现剧烈波动，同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋，按照以征收决定公告之日作为评估时点的评估报告补偿明显过低，不利于被征收人得到公平补偿。因此，不应以征收决定公告时点作为评估时点，并以此结算被征收房屋与产权调换房屋的差价款。四、被上诉人的房屋征收行为违反先补偿、后搬迁的原则。用于产权调换的安置房到现在位置没有落实，安置区四至范围尚未确定，被上诉人也未提供安置房的具体信息，安置房房源是否取得了国有土地使用权证以及建设用地许可证、规划许可证、施工许可证等相关证件，及被征收人产权调换后的房屋是否能取得完全产权，目前均无法得知，对安置房的合法性存疑。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定的产权调换，是具有完全产权房屋之间的相互调换，不是用有产权的房屋换无产权的房屋。 被上诉人天桥区政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已在原审庭审中已经质证。二审中，上诉人提交的相关政府信息告知、答复意见、征地批件以及其他材料，均与本案被诉14号补偿决定合法性这一待证事实无关，本院不予接纳。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 本案的争议焦点为被诉14号补偿决定是否合法。结合上诉人的上诉理由及原审法院判决内容，主要从以下三个方面进行评析。 一、关于被诉14号补偿决定作出程序是否合法的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。上诉人所有的涉案房屋位于被上诉人所作10号征收决定确定的征收范围之内，因上诉人在签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，被上诉人按照《补偿方案》，以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出被诉补偿决定并进行了送达及公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。关于评估机构的选定程序问题，在生效的（2016）鲁01行初161号行政判决中已经作出了认定，被上诉人在评估机构选定方面经过了协商、投票、公告等必要程序，虽然在协商选定评估机构的公示时间方面不符合《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条的要求，但被上诉人对此作出了合理说明，况且该程序瑕疵并未达到确认违法的程度，亦未对上诉人的实体权益造成侵害。故，上诉人主张评估机构的备选名单由政府内定、居委会说明文件不真实等评估机构选定程序违法的上诉理由，证据不足，不能成立。 二、关于被诉14号补偿决定补偿内容是否合法的问题。 一是补偿标准问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。故此，涉案房屋价值的评估时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。加之上诉人的安置补偿利益总体上能够得到较为适当的保障，在分户评估报告送达后，上诉人对评估报告提出了复核评估及鉴定申请，评估公司及专家委员会分别作出了复核意见及鉴定结论，故涉案评估报告经过了复核评估及鉴定，其效力应予确认。对于上诉人提出评估报告不能作为作出被诉补偿决定依据的上诉理由，不予支持。 对于补偿决定是否遗漏了上诉人所主张的院落空地的问题，即涉案房屋项下的国有土地使用权是否纳入房屋价值评估范围的问题。经查，涉案房屋的评估价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新、供暖燃气设施情况等因素，并按照涉案房屋国有土地使用权证所载明的土地使用面积和涉案房屋证载建筑面积，经过容积率换算并修正后所作出的征收补偿价值，该评估结论已考虑了涉案房屋国有土地使用权因素，符合《国有土地上房屋征收评估办法》《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》（济建发〔2013〕15号）的相关规定，对于上诉人的该项主张不予支持。 对于地下室是否应当按照住宅进行补偿的问题。上诉人主张幢1证载70.28平方米，应全部按照住宅予以补偿。经被上诉人组织实测，幢1虽证载70.28平方米，但包含35.14平方米的地下室，依据《补偿方案》的规定，地下室或自建房等附属物应当根据附属物的结构建筑标准、成新等因素评估确定价值。故被上诉人将上诉人35.14平方米的地下室作为附属物分别评估予以补偿并无不当，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。 二是补偿方式和补偿事项问题。补偿决定反映的补偿方式和补偿事项应当公正、客观、全面。本案中，被上诉人为上诉人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足了上诉人的选择权，同时还对房屋调换结算差价、奖励、搬迁费、临时安置费、房屋装修和附属物等补偿事项，以及因延长过渡期限可能造成的逾期安置费和其他需付费用予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条、第二十六条的规定。此外，被上诉人还对上诉人逾期未选择补偿方式的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存至专用账户等方式进行了合理安排，较好地保障了上诉人的安置补偿利益和实际居住权益实现。 三、关于被诉14号补偿决定是否公平的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，补偿决定应当公平。被诉《补偿决定》给原告提供了合理的选择期限，保障了上诉人选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被上诉人作出补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，若单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，确实存在尚不足以完全保障被征收人获得补偿权益的问题。故此，在被诉14号补偿决定中，被上诉人在依据评估确定的市场价格作出货币补偿的同时，还按照低于被征收房屋单价的标准，为上诉人提供同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，按照低于被征收房屋的评估单价的价格计算；同时，还确定产权调换房屋公用分摊面积大于被征收房屋公用分摊面积的相应价款由房屋征收部门承担，这些规定均体现了对等公平原则，最大限度的保障上诉人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。在被诉14号补偿决定中，被上诉人虽然提供的安置房屋为期房，但明确了具体的楼号、楼层及房号，并且相应的补偿款及相关费用提存至专用账户，符合法律法规规定的先补偿、后搬迁的原则要求。 被上诉人提供的用于产权调换的同类新建房屋，面积超过被征收房屋实测面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对上诉人的补偿利益并未造成实际损害，故被诉14号补偿决定并不会因作出时间而减损上诉人的实体利益。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被上诉人作为涉案房屋征收项目的征收主体，有义务更有责任在补偿决定的后续履行和项目建设的推进过程中，为上诉人提供产权清晰、房屋设施和质量等各项指标均符合法律法规规定的安置房，切实维护上诉人的合法权益，上诉人亦应对安置区、安置房的建设及投入使用需要一定的建设周期这一实际情况给予充分的理解。上诉人对于安置房（期房）在产权、设施标准、建筑质量等方面提出的异议，可待安置房建成并交付使用时另行主张权利。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张英负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 李莉军 二〇二〇年二月二十四日 书记员 徐颖格