广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初947号原告钱宏春，男，汉族，1945年10月17日出生，住佛山市三水区**************。委托代理人钱永坚，男，汉族，1975年11月23日出生，住佛山市三水区**************，系原告的儿子。被告佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。第三人佛山市三水区云东海街道辑罗村下南股份经济合作社，住所地佛山市三水区云东海街道辑罗村委会下南村。负责人钱健洪，社长。委托代理人李宛青，广东华法（三水）律师事务所律师。委托代理人陈志劲，广东华法（三水）律师事务所律师。原告钱宏春不服被告佛山市三水区云东海街道办事处作出的行政处理决定，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市三水区云东海街道辑罗村下南股份经济合作社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人钱永坚，被告的委托代理人冯嘉树、杜丽云，第三人的委托代理人陈志劲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年2月11日作出三云行决〔2018〕116号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），查明原告原籍辑罗村民委员会下南村民小组，之后迁出。2000年2月28日，原告将户籍由佛山市三水区西南东风石矿场（以下简称东风石矿场）迁入辑罗下南村，但并未经辑罗村民委员会下南村民小组同意，户籍亦未被登记在村户籍底册内。2005年，原告因属离、退休工人户籍被补登入该村户籍底册，但户籍底册中明确记载不参加村分配及待遇。第三人以原告是退休工人、享受国家或集体待遇为由，不承认原告具有第三人的集体经济组织成员资格。被告认为，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、《辑罗村户口管理和分配制度的补充规定》（2003年6月27日，以下简称《2003年补充规定》）第四条、《佛山市三水区云东海街道辑罗村村民自治章程》（2011年6月23日通过，以下简称《2011年章程》）第七条第（七）项、《下南村村规民约》（2015年3月5日，以下简称《2015年村规民约》）第一条、《佛山市三水区云东海街道下南股份合作经济社章程》（2017年10月28日通过，以下简称《2017年章程》）第七条第（七）项、《佛山市三水区人民政府办公室关于印发佛山市三水区探索完善集体经济组织关系规范管理工作指导意见的通知》（以下简称《2013年指导意见》）第四条第（三）项第三点规定，原告属于迁入人员，其户籍迁入时未取得第三人的同意。之后，原告基于属离、退休人员身份被登记在户籍底册，但在户籍底册中已明确注明不参加村分配及待遇，因此原告的户籍在第三人处只是挂靠性质，不应享有第三人集体经济组织成员资格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十八条第三款和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第二十五条第一款规定，被告决定不确认原告享有第三人集体经济组织成员资格。原告诉称，被告作出的行政处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、被告调查取证不客观，既认定原告已迁入村户籍，而未被登记在底册，原告认为村民小组有误。原告在回迁原籍时，既不是国家机关、事业单位、国有或集体企业的在职工作人员，也不是离退休人员。原告于1971年11月18日至1973年8月31日在西南高丰砖厂工作。1973年9月1日至2000年2月28日在西南东风石场工作。2000年2月28日迁入下南村至今一直以耕作务农为生，但没有享受村中的福利待遇。期间原告曾两次向被告提出申请，但被告根据2003年6月27日的《2003年补充规定》和2011年6月23日通过的《2011年章程》规定作出被诉行政处理决定，明显不合理。因以上规定均是在原告户口迁入后制订，原告也从来没有与第三人签订合约，承诺不享受配股和放弃享受村内各项福利，第三人既同意原告迁入下南村户籍，但又称迁入没有经下南村民小组同意，直到2005年原告离退休才被登记在村户籍底册。二、被告调查取证不全面，没有查明原告与第三人的关系。原告与家庭成员长期在下南村民小组生产、生活，以下南村民小组的土地为基本生活保障，与第三人形成较为固定的联系。目前我国对农村集体经济组织成员资格认定没有明确、统一的法律标准。一般以是否依法取得农村集体经济组织所在地户籍和是否形成较为固定的生产、生活关系为形式要件，以是否以农村集体经济组织土地为基本生活保障为实质要件。原告原籍和出生地是下南村民小组，与第三人有天然的联系。原告的配偶、儿子在下南村民小组多年，亦是第三人的成员。原告由于西南东风石矿场解散，迁入下南村时有近五年的时间处于失业状态，期间一直在下南村民小组耕种家中的责任田，直至2005年9月27日办理退休。在下南村民小组分配的宅基地上自建房屋居住生活。期间，原告登记为选民，参与村民委员会的选举，履行集体经济组织成员的义务，原告具备成为第三人成员的形式要件和实质要件。三、被告援引没有溯及力的集体经济组织章程、村规民约，适用法律和政府规范性文件明显错误。法律没有禁止原告一类人员成为集体经济组织成员，不应剥夺原告的成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，首先，原告回迁原籍后是否具有第三人的成员资格，理应由第三人社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，但被告在第三人没有履行该审查、表决程序的前提下，就直接作出行政处理决定，程序违法。其次，原告回迁的时间是2000年2月28日，但被告引用的《2015年村规民约》及《2017年章程》是在回迁后十多年才制订，对原告没有溯及力，不能作为否定原告具有第三人成员资格的依据。最后，原告不属于《2013年指导意见》第四条第三项第三点规定的不予配股的情形。原告虽享受城镇社会养老保险，在2000年已迁入下南村民小组，但原告从没有承诺不享受村一切福利，况且第三人对原告和其他回迁原籍人员的成员资格确认实行区别对待，违反了法律面前人人平等的原则。原告的情况特殊，在没有法律、司法解释禁止原告一类人员成为集体经济组织成员的情况下，不应剥夺原告的成员资格。综上，请法院判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》，责令被告重新作出行政处理决定；2.被告承担本案的诉讼费用。原告在诉讼中向本院提交了其身份证及户口簿复印件、第三人及被告的统一社会信用代码公示查询单、《行政处理决定书》、入户通知书、土地使用权证、职工证、行政处理送达回证，证明原告回迁的时间是2000年2月28日，第三人在《关于钱宏春的情况说明》中认为原告户口回迁没有经过村委会同意与事实不符，且原告一直有向信访部门及社工局反映原告的成员资格问题，第三人认为原告一直没有向村提出异议亦与事实不符。被告辩称，一、被告作出的《行政处理决定书》主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条第一款的规定，被告作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，具有对原告所提出的申请事项进行行政处理的法定职责，所作《行政处理决定书》主体适格。二、《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿，内容适当。被告在《行政处理决定书》中查明的事实，有户口本（钱宏春）、身份证（钱宏春、钱永坚）、《入户通知书》《常住人口登记表》《计划生育证明》《连续工龄确认表》《职工退休审批表》《2003年补充规定》《2011年章程》《2015年村规民约》《2017年章程》等证据予以证明。三、《行政处理决定书》适用的法律依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第二十五条第一款、第二款、《2003年补充规定》第四条、《2011年章程》第七条第（七）项、《2015年村规民约》第一条、《2017年章程》第七条第（七）项、《2013年指导意见》第四条第（三）项第三点规定，原告属于迁入人员，其户籍迁入时未取得第三人的同意。之后，原告基于属离、退休人员身份被登记在户籍底册，但在户籍底册中已明确注明“不参加村分配及待遇”，因此，原告的户籍在第三人处只是挂靠性质，不应享有第三人集体经济组织成员资格。被告所作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。四、被告作出的《行政处理决定书》程序合法。2018年12月12日，被告收到原告提交的《行政处理申请书》后，已依法向原告及第三人送达《行政处理告知书》，告知原告及第三人其享有陈述和申辩的权利。被告经审查后作出《行政处理决定书》，并依法送达给原告及第三人。《行政处理决定书》中已依法告知原告及第三人享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序合法。综上所述，被告所作《行政处理决定书》主体适格，认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，应当依法予以维持。请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中提交了以下证据：1.行政处理申请书、授权委托书，证明被诉行政处理决定是被告根据原告提出的行政处理申请作出。2.原告的户口本及身份证、钱永坚的身份证、入户通知书、常住人口登记表、计划生育证明，证明原告户籍原在佛山市三水区东风石场，2000年2月28日原告因政策原因将户口从佛山市三水区东风石场迁入辑罗下南村十巷2号。2005年原告户籍被补登入村委会户籍底册，户籍底册中注明“属离、退休工人，不参加本村分配及待遇”。原告没有违反计划生育政策。3.《连续工龄确认表》《职工退休审批表》、东风石矿场的工商登记信息，证明原告是集体所有制企业退休人员，享受退休金待遇，东风石矿场至今仍在正常营业。4.《2003年补充规定》《2011年章程》及《到会人员签名表决》《2015年村规民约》《2017年章程》及附表4页，证明根据第三人一直以来适用的村规民约及章程规定，原告作为从集体所有制企业退休并享受退休金待遇的人员，其户籍回迁后不享受分红分配及一切福利待遇。5.《行政处理告知书》及送达该文书的送达回证2份、《关于钱宏春的情况说明》《行政处理决定书》及送达该文书的送达回证2份，证明被告依法向原告及第三人送达《行政处理告知书》，告知原告及第三人依法享有的权利，第三人依法向被告提交申辩材料，认为原告未经批准入户，入户后于2005年因考虑原告属于“离、退休”工人才将原告户籍补登在户籍底册，但已明确原告不享受分红分配待遇。被告依法向原告及第三人送达《行政处理决定书》，告知原告及第三人依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《中华人民共和国村民委员会组织法》、三府办〔2013〕41号《佛山市三水区人民政府办公室关于印发佛山市三水区探索完善农村集体经济组织关系规范管理工作指导意见的通知》。第三人述称，第三人的答辩意见与被告一致。第三人在诉讼中没有提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告及被告提交的证据，到庭的各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告钱宏春原籍辑罗村民委员会下南村民小组，之后迁出。2000年2月28日，原告将户籍由佛山市三水区西南东风石矿场迁入辑罗下南村，但辑罗村民委员会下南村民小组不同意将其户籍登记在村户籍底册内。2005年，原告经审批办理退休手续后，户籍被补登入下南村民小组户籍底册，但户籍底册中注明其属离退休工人，不参加村分配及待遇。因第三人不承认原告享有该社的集体经济组织成员资格。2018年12月12日，原告向被告提出行政处理申请，请求被告确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。被告受理原告申请后，分别向原告及第三人发出《行政处理告知书》，告知双方对该案的处理有陈述、申辩及提供证据等权利。第三人为此向被告提交了《关于钱宏春的情况说明》，认为原告户口迁入时未经村委会及下南村小组同意，并一直隐瞒户口已迁入该村的事实，至2005年4月换届选举时，原告没有领到选民证才上报户口迁入之事，原告的情况应适用《2003年补充规定》第四条规定，第三人至今没有收取原告的参股金，也没有向其发放分红、分配款及任何福利待遇，原告也一直没有提出异议。经调查，被告于2019年2月11日作出《行政处理决定书》，并于同年3月4日、5月10日分别送达给原告及第三人。另查，第三人2003年6月27日制订的《2003年补充规定》第四条规定：“凡是退休工人、享受国家或集体待遇的人，现申请户口回迁本村的，免收款，以后不参加村的分配、不享受村的各项待遇。”2011年6月24日起生效的《2011年章程》第七条第（七）项规定：“凡享受国家或集体待遇的人、退休工人，申请将户口迁入的，免费办理，但不参加本村的各项分配，不享受本村的各项福利待遇。”2015年3月5日制订的《2015年村规民约》第一条规定：“凡户口回迁入本村的，需交纳人民币捌万元作参股金，才可享受本村的福利待遇。国家机关、事业单位、国有或集体企业的工作人员、退休人员，申请入户本村的，不需交纳参股金，只作空挂户处理，不得享受本村的一切福利待遇。”2017年10月28日起实施的《2017年章程》第七条第（七）项规定：“已享受城镇职工养老保险的国家机关、事业单位、国有或集体企业的退休人员，申请将户口迁入的，本社不收其参股金，但该人员不得享受本社的所有分红分配及一切福利待遇。”又查，佛山市三水区人民政府办公室于2013年8月12日下发三府办〔2013〕41号《佛山市三水区人民政府办公室关于印发佛山市三水区探索完善农村集体经济组织关系规范管理工作指导意见的通知》，《2013年指导意见》第四条（三）3.（2）规定：“下列人员不予配股：①享受城镇社会养老保险的回迁退休人员；……”再查，东风石矿场属于集体所有制企业，原告1971年11月18日至1973年8月31日的工作单位为高丰砖厂，1973年9月1日至2005年9月的工作单位为东风石矿场，身份为工人，原告在2005年10月8日经批准退休。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被告作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对原告的请求事项予以处理，依法有据。被告在收到原告的申请后，分别向原告及第三人进行调查，作出《行政处理决定书》后送达给各方当事人，履行了作出行政行为的正当程序，本院予以确认。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年10月1日起施行，2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利义务在办理终止承包合同清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，原告户口回迁第三人所在地的时间为2000年2月，根据当时施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定，原告回迁后能否取得第三人的成员资格，应经社委会同意。但原告未能提供第三人社委会已同意其成为社员的依据，且从辑罗村民委员会下南村民小组在原告回迁后至2005年原告退休前一直没有将原告户籍登记在该村户籍底册以及没有给予原告成员待遇，并在2005年对原告户籍补登时在户籍底册中明确记载原告不参加村分配及待遇的行为可知，第三人实际不认可原告的社员资格。而第三人后来制订的《2003年补充规定》《2011年章程》《2015年村规民约》《2017年章程》也明确规定凡享受国家或集体待遇的人、退休工人将户口迁入的，均不能参加该村的各项分配及享受该村的各项福利待遇。该处理原则也与三水区政府《2013年指导意见》第四条（三）3.（2）①的规定一致，因此，被告根据上述规定作出不确认原告享有第三人集体经济组织成员资格的处理决定，于法有据，本院予以支持。原告认为其回迁原籍时，既不是国家机关、事业单位、国有或集体企业的在职工作人员，也不是离退休人员，且原告长期在下南村民小组生产、生活，以下南村民小组的土地为基本生活保障，与第三人形成较为固定的联系，被告援引没有溯及力的集体经济组织章程、村规民约，适用法律和政府规范性文件明显错误。对此，本院认为，第三人作为农村集体经济组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，无论是原告户口迁入时适用的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》还是后来施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》，都明确规定集体经济组织有权自行确定是否给予户口迁入迁出人员成员资格。原告没有取得第三人成员身份的法定权利。原告是否在第三人处生产、生活，不是判定原告是否享有第三人成员资格的依据。第三人不同意给予户口迁入的离退休人员成员身份，不违反法律的强制性规定。虽然第三人户籍回迁时不是离退休人员，但从《职工退休审批表》记载的原告工作经历可知，其在1973年9月1日至2005年9月期间的工作单位一直为东风石矿场，原告也是以工人身份办理退休手续，属于退休工人。因此，第三人根据该社的村规民约规定，认为原告不享有该社成员资格，不违反法律规定。又因原告申请被告行政处理的时间为2018年12月，被告根据现行有效的地方政府规章、三水区政府的规范性文件、第三人历年的章程及村规民约对原告的申请事项进行审查，并无不当。原告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，被告作出的行政处理决定，事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，本院予以支持。原告要求撤销被告作出的《行政处理决定书》的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钱宏春的诉讼请求。本案受理费50元，由原告钱宏春负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  卢玉影人民陪审员  植惠卿二〇二〇年二月二十日书 记 员  黎晓昕