海南省文昌市人民法院   行政裁定书   （2020）琼9005行审35号   海南省文昌市人民法院   行政裁定书   (2020)琼9005行审35号   申请执行人文昌市生态环境局，住所地文昌市清澜开发区白金路2号。   法定代表人云大诗，该局局长。   委托诉讼代理人李川，文昌市生态环境局生态室主任。   委托诉讼代理人苗文，文昌市生态环境局环境监察大队执法人员。   被执行人符永明，男，1968年11月11日出生，汉族，海南省文昌市人。   委托诉讼代理人符永恒，男，1997年10月1日出生，汉族，海南省文昌市人。   申请执行人文昌市生态环境局于2020年1月8日向本院申请强制执行文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。   申请执行人文昌市生态环境局称，经查实，被执行人符永明未经批准擅自在文昌市××镇内建设养殖场，该行为违反了《海南省自然保护区条例》（自1991年9月20日起施行）第十六条规定。根据《海南省自然保护区条例》第二十六条第二项规定，原文昌市生态环境保护局于2019年2月28日将《行政处罚事先告知书》送达被执行人，并同时告知其享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，被执行人未在规定期限内提出陈述、申辩也未要求举行听证，申请执行人于2019年4月4日作出文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》：责令限期你单位在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处人民币500元罚款。该处罚决定于2019年4月9日送达给被执行人。因其未履行，2019年12月10日，申请执行人向被执行人送达《关于履行行政处罚决定催告书》，催告其履行法定义务。在法定履行期限届满后，被执行人仍未履行该处罚决定所确定的义务。现向法院申请强制执行上述处罚决定的内容。   申请执行人文昌市生态环境局向本院提交了如下证据：1.授权委托书；2.身份证明；3.询问笔录及现场照片；4.立案审批表（文环保察立字[2019]60号）；5.文昌市生态环境违法案件调查报告；6.案件会审记录；7.行政处罚事先（听证）告知书（文环保罚告字[2019]61号）、送达回证；8.行政处罚决定书（文环罚决字[2019]34号）、送达回证与现场照片；9.关于履行行政处罚决定的催告书（文环罚催字[2019]34号）及送达回证和照片；10.风险评估报告；11.养殖场测绘数据图；12.文昌市龙楼镇铜鼓岭保护区49宗养殖场测绘专业技术总结。   被执行人符永明辩称，一、申请执行人作出的文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足。1.行政机关对其作出的行政行为的合法性负有举证责任。申请执行人未对涉案养殖场进行测绘，没有提供铜鼓岭国家级自然保护区范围规划图，无法明确铜鼓岭国家级自然保护区的具体界线，其认定涉案养殖场位于国家级自然保护区范围内证据不足。2.2006年6月20日，被执行人合法取得文昌市龙楼镇红海村民委员会山群村的2亩海边坡地的承包经营权，并签订了《海南省文昌市农村集体经济专业承包合同书》，可见被执行人承包期村民小组的土地建设养殖场不存在，非法占用铜鼓岭国家级自然保护区范围内的土地，申请执行人作出的行政处罚缺乏事实根据。二、申请执行人作出的文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》适用法律不当。1.2014年9月26日《海南省自然保护区管理条例》将名称改为《海南省自然保护区条例》，申请执行人在文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》中使用《海南省自然保护区管理条例》的相关规定对被执行人进行处罚属于适用法律不当。2.依照《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要的通知》第三条规定：“关于新旧法律规范的适用规则：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生的新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的：（二）适用新法对保护行政行对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”可见，对实体法的使用原则是“法不溯及既往、从旧兼从轻”的原则，程序问题适用新法规定，涉案养殖场一直属于继续的状态，则应适用2014年12月1日实施的《海南省自然保护区条例》，因此文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》的处罚结果与其引用的法律自相矛盾，明显违法。3.2012年，涉案养殖场被海南省科学技术厅组织的海南省农业科技110中评选为海水养殖示范基地。根据海南省政府和海南省生态环境厅于2019年7月21日公示的《海南省生态环境保护督察工作领导小组办公室：关于严防生态环境保护督察整改“一刀切”行为的通知》第四条“对具有合法手续并符合环保要求的畜禽和水产养殖行业，不得采取关停整治措施，对于划入禁养区而未及时清理退出的，要制订工作方案，加强政策衔接，按时序推进，避免短期突击关停，在清理退出过程中尽可能减少养殖户的经济损失；对于没有任何手续，且环境污染突出的小型养殖企业或者养殖户，要统一规划，合理布局，并在合理时限内有序整治到位”的规定，被执行人的行政处罚行为明显违反了上述规定。   被申请执行人符永明向本院提交了如下证据：1.山群村民决议；2.专业承包合同书。   经审查查明，铜鼓岭保护区设立于1983年，2003年1月24日经国务院审定该保护区为国家级自然保护区，该保护区分为核心区、缓冲区和实验区。被执行人符永明未经批准于2006年在文昌市××镇集体土地上建设养殖场，养殖东风螺等，有签订土地承包合同。因涉案养殖场系违法建筑，2018年7月25日，海南省生态环境厅作出琼环察字[2018]90号《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复原文昌市环保局尽快依法处理铜鼓岭自然保护区内违法建筑、设施。此后，原文昌市环保局着手进行调查及立案查处。2019年2月13日中共文昌市为办公室、文昌市人民政府办公室联合下发《文昌市机构改革实施方案》，根据该方案，原市环保局不再保留，该局的相关职责并入文昌市生态环境局即本案申请执行人。而后文昌市生态环境局作出《行政处罚事先告知书》，告知被执行人享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，本事先告知书张贴于被执行人养殖场外墙。被执行人在规定期限内未提出陈述、申辩，也未要求举行听证。申请执行人于2019年4月4日作出行政处罚决定，其决定事项为：“责令限期你单位在三个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款”。申请执行人在作出该行政处罚决定书时并未查明被执行人在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置和具体面积。该处罚决定书张贴于被执行人养殖场外墙，被执行人未主动履行其义务。后来，申请执行人作出《关于履行行政处罚决定的催告书》张贴于被执行人养殖场外墙，催告其履行法定义务。在法定履行期限届满后，被执行人仍未履行该处罚决定所确定的义务。   另查明，2019年6月12日，文昌市生态环境局与海南恒泰天地测绘科技有限公司签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭自然保护区内的共49宗养殖场进行测绘，同年7月16日恒泰公司出具《技术总结》，确定49宗养殖场（包括被执行人）在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置、坐标和面积。   本院认为，一.铜鼓岭自然保护区设立于1983年，设立之初为县级自然保护区。2003年经国务院审定，铜鼓岭自然保护区晋升为国家级自然保护区。根据现行《海南省自然保护区条例》第三十二条、第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门处以限期拆除及罚款等处罚。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”。铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，其主管机关是“其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门”。《海南省自然保护区条例》第六条亦规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内综合管理工作，并主管同级人民政府确定由其管理的自然保护区”。综上，铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，其行政执法权归海南省省级人民政府的环境保护主管部门。申请执行人作为县级人民政府的环境保护主管部门，并无职权对涉嫌在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出行政处罚，申请执行人作出的文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》事实上超越了其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。   2铜鼓岭自然保护区的核心区、缓冲区和实验区的具体界线是在2003年具体标定和测绘完成的，根据申请执行人向本院提交的证据《文昌市龙楼镇铜鼓岭保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》（以下简称《技术总结》）及相关《行政处罚决定书》可以看出，申请执行人在作出处罚决定前并未查清被执行人未经批准在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施是否座落于铜鼓岭自然保护区内，其没有具体位置和具体面积。本案的处罚决定是在2019年4月4日作出，在《行政处罚决定》作出超过三个月后，即2019年7月16日申请执行人才取得《技术总结》，并确定被执行人在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置、坐标和面积，因此申请执行人在作出行政处罚决定前，并未查清被执行人是否违法的相关事实，该处罚决定缺乏事实依据，其并未做到证据确实充分的要求。同时，申请执行人在作出处罚决定后才取得主要证据确定被执行人建设养殖设施的具体位置、坐标和面积，违反了“先取证、后裁决”规则，故其行政行为违反法定程序。   根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”的规定，申请执行人作出的行政处罚行为违反法定程序，故其申请强制执行不符合强制执行条件。   综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第一、二、三、四项，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，裁定如下：   不准予强制执行文昌市生态环境局作出的文环罚决字[2019]34号《行政处罚决定书》。   申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向海南省第一中级人民法院申请复议，也可以直接向海南省第一中级人民法院申请复议。   审 判 长 郎 爽   人民陪审员 唐怀仙   人民陪审员 梁振忠     二0二0年二月七日   法官 助理 潘泰明   书 记 员 罗 敏   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政强制法》   第五十八条人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。……   《中华人民共和国行政处罚法》   第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：   （一）实施主体不具有行政主体资格的；   （二）明显缺乏事实根据的；   （三）明显缺乏法律、法规依据的；   （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。   行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。