山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初865号 原告杜长增，男，1958年5月1日出生，回族，住济南市。 委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。 委托代理人杨泽田，北京创为律师事务所实习律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人邵东明，济南市槐荫区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人卢晓霞，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林、张小军，均系济南市司法局工作人员。 原告杜长增不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）济槐政房征补决字（2019）26号房屋征收补偿决定以及被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）济政复决字（2019）291号行政复议决定，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告槐荫区政府、济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月26日公开开庭审理了本案。原告杜长增及其委托代理人任桂洋、杨泽田，被告槐荫区政府的委托代理人邵东明、卢晓霞，被告济南市政府的委托代理人张小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告槐荫区政府于2019年6月12日对原告杜长增作出济槐政房征补决字〔2019〕26号房屋征收补偿决定（以下简称26号补偿决定），主要内容包括：一、对被征收人所有的位于张庄路25号的房屋实施征收补偿。二、对商业用房给予货币补偿。（一）货币补偿。被征收房屋的实测建筑面积48.66平方米，评估确定单价为22,584元/平方米，货币补偿金额为1,098,937.66元（按100%计算）；被征收人的货币补偿奖励金额为21,978.75元，以上费用合计1,120,916.19元。（二）征收部门应向被征收人支付的搬迁费、临时安置费、停产停业损失费。1、一次搬迁费1,703.1元，一次性临时安置费10,218.6元。2、停产停业损失9,732元。（三）以上费用合计1,142,569.89元。三、对住宅用房被征收人可选择货币补偿或产权调换。（一）货币补偿。被征收房屋的实测建筑面积40.68/115.28平方米，评估确定单价为12,499/12,374元/平方米，货币补偿金额为1,934,934.04元（按100%计算）；被征收人的货币补偿奖励金额为38,698.68元，以上费用小计1,973,632.72元；按90%计算的房屋建筑面积为55.38平方米，房屋评估单价为12,499元/平方米，货币补偿金额为622,975.16元。以上合计2,596,607.88元。（二）房屋产权调换。根据该被征收房屋对应的选房档次，房屋征收部门为该被征收人提供的产权调换房屋共计3套。1、万盛新区小区1号楼1单元104室现房（建筑面积为122.24平方米，分摊面积23.85平方米，以实测为准），安置房屋价值为1,384,490.24元（安置房评估单价11,326元/平方米），按政策优惠扣减后的安置房总价款为1,114,365.14元。经核算，被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价281,842.42元。该差价款待房屋交付时，据实结算。2、万盛新区小区1号楼1单元204室现房（建筑面积为122.24平方米，分摊面积23.85平方米，以实测为准），安置房屋价值为1,384,490.24元（安置房评估单价11,326元/平方米），按政策优惠扣减后的安置房总价款为1,114,365.14元。经核算，被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价119,944.82元。该差价款待房屋交付时，据实结算。3、万盛新区小区1号楼1单元202室现房（建筑面积为92.94平方米，分摊面积18.14平方米，以实测为准），安置房屋价值为1,052,638.44元（安置房评估单价11,326元/平方米），按政策优惠扣减后的安置房总价款为847,184.8元。经核算，被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价116,218.64元。该差价款待房屋交付时，据实结算。被征收人须在本决定书送达之日起7日内到轨道交通R2线一期工程（槐荫段）项目征收现场办公室选择补偿方式。逾期未选择的，由房屋征收部门对被征收人实行产权调换。（三）征收部门应向被征收人支付的搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费及附属物补偿费、设备迁移补助费等费用。1、搬迁费、临时安置费。（1）被征收人选择货币补偿的，发放一次搬迁费4,678.8元，一次性临时安置费28,072.8元。（2）被征收人选择产权调换的，自行解决过渡用房，搬迁费4,678.8元。2、房屋装修费及附属物补偿费。被征收人室内装饰装修补偿费59,714元，附属物补偿费280,686元，设备迁移补助费2,400元。3、住改商营业增加补偿费。被征收人的住改商营业增加补偿费96,746.70元。四、搬迁期限。在本决定书送达之日起7日内到轨道交通R2线一期工程（槐荫段）项目征收现场办公室办理征收补偿安置手续，将被征收房屋腾空搬迁，移交济南市槐荫区房屋征收服务中心拆除。 2019年9月20日，济南市政府作出济政复决字（2019）291号复议决定（以下简称291号复议决定），维持了26号补偿决定。 原告杜长增诉称，原告在槐荫区张庄路25号拥有合法房屋。2016年原告得知涉案房屋面临征收，项目启动至今原被告未能就房屋评估价值及安置补偿标准达成一致，双方至今仍未签订安置补偿协议。2019年6月18日，原告收到26号补偿决定，原告认为该补偿决定认定事实错误，安置补偿明显偏低，遂提起行政复议。2019年9月24日，原告收到291号复议决定，该复议决定并未对补偿决定中的违法事实予以纠正。原告不服，为维护自身合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：1、撤销被告槐荫区政府作出的26号补偿决定；2、撤销济南市政府作出的291号复议决定。 原告杜长增向本院提交了以下证据： 1、26号补偿决定；2、291号复议决定；3、国有土地使用证、房屋所有权证；4、特种行业许可证；5、卫生许可证；6、个体工商户营业执照。 被告槐荫区政府辩称，一、本案所涉征收项目符合公共利益，系依法进行。二、原告的房屋存在实测面积与证载面积不符的情况，槐荫区政府制定的补偿决定，系本着服务重点工程，在让利于民的基础上，最大程度保障原告的经济利益。三、被征收房屋单价系由评估机构依法作出。四、对于被征收人房屋的补偿内容合法，程序正当。五、本征收项目符合公共利益，被诉行政行为合法。综上所述，槐荫区政府对原告房屋进行征收符合相关法律规定，槐荫区政府作出26号补偿决定适用依据正确，程序、内容合法，应依法予以维持。 被告槐荫区政府向本院提交了以下证据、依据： 1、房屋征收决定、房屋征收决定公告及公示照片、房屋征收补偿委托合同；2、被征收人及被征收房屋相关资料；3、评估机构选定相关资料；4、分户报告内容变更说明、征收分户评估报告送达凭证、装修、附属物等报告；5、2019年1月15日公告及公示照片复印件；6、关于对济南市轨道交通R2线一期工程槐荫段房屋征收项目在征收签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人房屋征收补偿决定的汇报、槐荫区政府关于对济南市轨道交通R2线一期工程槐荫段房屋征收项目在征收签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达房屋征收补偿决定的决定；7、房屋征收补偿决定及送达回证，做出征收补偿决定的公告、公示照片；8、送达视频、见面会视频；9、槐荫区土地管理局审批文件、房屋位置示意图；10、291号复议决定；11、相关法律法规。 被告济南市政府辩称，2019年7月4日，济南市政府收到原告提交的行政复议申请。7月11日，济南市政府作出复议申请受理通知，并向槐荫区政府作出提出行政复议答复通知。因案件情况复杂，济南市政府于2019年8月30日作出延期审理通知并于9月2日邮寄送达原告和槐荫区政府。经审查，济南市政府认为槐荫区政府作出的行政行为合法，于9月20日作出291号复议决定予以维持，并于9月23日邮寄送达原告和槐荫区政府。综上，济南市政府作出的复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市政府向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书；2、济政复办受字（2019）291号《行政复议申请受理通知书》及送达回证；3、济政复办答字（2019）291号《提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、行政复议答复书；5、济政复延字（2019）291号《延期审理通知书》及送达回证；6、291号复议决定及送达回证。 经庭审质证，原告对被告槐荫区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性均不认可，认为原告从没有见过该征收决定及征收补偿方案进行公示，且该征收补偿方案并未依法向被征收人征求过意见，同时该证据中的委托合同未提供原件，也没有双方法定代表人的签字；对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可，认为选定评估机构的公告及征询意见结果均早于征收决定公告时间，且本案原告未签订过征询意见表，对于选房意见表认为评估机构只能通过法定方式，不能随意变通；对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告并未见过分户报告内容变更说明且该说明不具备法律效力，对于分户评估报告认为该报告并没有附评估师和估价机构的资格证明，也没有明确估价方式，关于室内装饰装修估价结果报告及房屋征收附属房分户评估报告认为其应当在正式评估报告中作出，关于被征收房屋附属物勘测表，其中并没有被征收人签字，也没有评估机构盖章；对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，该证据盖章单位并非征收部门或者征收实施单位；认为证据6是政府内部文件，不对原告产生法律效力，对槐荫区政府作出的决定，没有原件，对其真实性不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，对该补偿决定中认定的关于房屋建筑面积、评估价格等事实不予认可；对证据8的关联性不认可，认为从视频中无法看出系对具体某个法律文书的送达，且并未将该文书留置于原告住所；对证据9的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据出具时间为1989年，且该文件为内部文件，原告未曾见过该文件，不能对原告产生法律效力；对证据11的关联性不予认可。原告对被告济南市政府提交的关于行政复议决定的程序性证据无异议。被告槐荫区政府对原告提交的证据4-6的证明目的有异议，认为国有土地上房屋征收过程中对被征收房屋的性质认定以证载为准。被告槐荫区政府对济南市政府提交的证据无异议。被告济南市政府对原告提交的证据的质证意见同槐荫区政府的质证意见，对被告槐荫区政府提交的证据无异议。经审查，原、被告提交的证据均能够反映案件的真实情况、与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，1989年10月9日，山东省人民政府颁发（89）鲁政函64号《关于将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口的批复》，批准将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口，同时明确“对现有土地要登记造册，由有关部门统一管理。国家暂不用的土地，转户居民可暂时继续耕种，但不得自行处理或搞永久性建筑”。1989年11月9日，原济南市土地管理局发布（89）济土字第26号《关于农转非村现有土地的管理规定》，明确“一、行政村整建制的农转非后，现有的原村集体所有的一切土地（包括农林牧渔用地、未征用的与村联营企业用地、水面及其他土地）归国家所有。……三、现有农业用地，仍由转户居民暂时继续种植，不得荒芜，国家建设使用时，按征用土地补偿（助）标准，实行有偿划拨。非农业建设用地（包括工商企业用地、宅基地、公共公益用地及其他土地）和荒芜耕地、未利用土地，在国家建设需要时，由建设单位负责对地上附着物的补偿和生产、经营、居住的安置工作，土地不予补偿。四、原村民宅基用地保持现状，农转非后，对转户居民今后宅基用地，按城镇居民建住宅用地规定办理。……” 1992年10月，济南市政府向原告杜长增颁发槐荫国用92字第0202021号国有土地使用证，该证由原济南市土地管理局于1992年10月29日填发。上述国有土地使用证载明：“土地使用者：杜长增；地址：槐荫区张庄路；用途：住宅；用地面积：386.0平方米，其中建筑面积为119.9平方米……”该证的备注栏填有“该宗地166.7平方米为长期使用，其余部分为临时用地。今后，因国家、集体建设拆迁时使用权终止”的内容。原济南市房产管理局于1998年10月24日向原告杜长增颁发济房权证槐字第005870号房屋所有权证，载明：“房屋所有权人：杜长增；房屋坐落：槐荫区匡山办事处张庄路25号；房屋状况：混合结构48.66平方米，用途为商业；其余36.00、67.28、40.68、12.00平方米均为砖木结构，用途为住宅……”以上证载面积合计为204.62平方米。2012年4月16日，原济南市工商行政管理局槐荫分局颁发个体工商户营业执照，载明：“名称：济南槐荫安馨旅馆，经营者姓名：杜长增，经营场所：张庄路25号，……许可证有效期至2016年4月16日”。其后，杜长增陆续取得卫生许可证和特种行业许可证。2018年3月11日，经实际测量张庄路25号房屋总面积592.96平方米。 2017年6月19日，槐荫区政府作出济（槐荫）征字（2017）4号房屋征收决定及济（槐荫）征告字（2017）4号房屋征收决定公告，载明：“本项目房屋征收范围为：西起王府庄，沿刘长山路、拥军路、烟台路、张庄路、东至纬十二路（以上范围为槐荫段）……房屋征收部门为济南市槐荫区城市更新局。”该公告同时附载济南市轨道交通R2线一期工程（槐荫段）房屋征收项目房屋征收补偿方案。涉案房屋位于上述征收范围内。相邻的济南市轨道交通R2线一期工程（天桥段）建设用地范围内国有土地上的房屋由天桥区人民政府实施征收。2017年12月7日，济南市天桥区人民政府作出济（天桥）征字（2017）18号房屋征收决定并公告，载明了对济南市轨道交通R2线一期工程（天桥段）建设用地范围内国有土地上房屋的征收事项（含房屋征收补偿方案）。 2016年12月5日，原济南市城市更新局发布《关于协商选定济南市轨道交通R2线一期工程房屋征收预评估机构的公告》，向济南市轨道交通R2线槐荫段、天桥段、历城段被征收人（注：含涉案片区）公告上述事项。2017年1月5日，涉案片区项目指挥部下发了房屋征收预评估机构征询意见表，并统计了征询意见结果。2017年1月6日，济南市天桥区城乡建设委员会向济南市城市更新局提交了房屋征收预评估机构逐户征询意见结果，载明“最终根据汇总结果确定山东信源土地房地产评估咨询有限公司、山东当代房地产评估咨询有限公司、济南宇楷房地产评估有限公司、山东众和土地房地产评估有限公司4家房地产评估机构为轨道交通R2线（天桥段）国有土地上房屋征收预评估机构。”2017年1月16日，济南市城市更新局作出房地产预评估机构选定结果公告并张贴，载明了上述4家房地产评估机构及选定方式。2017年12月11日，济南市城市更新局作出关于确定济南市轨道交通R2线一期工程（天桥段）房屋征收项目房屋征收评估机构公告，对确定上述4家公司为房屋征收评估机构事项征求被征收人意见。 2018年3月6日，杜长增填写选房意向表，在表中“天桥区”一栏打勾并签名。2018年10月17日，山东众合土地房地产评估有限公司出具《济南市轨道交通R2线一期工程国有土地上房屋征收附属房分户评估报告》，认定房屋所有权人杜长增房屋坐落槐荫区匡山办事处张庄路25号，附属房建筑面积分别为10.08、23.97、322.88、10.08、180.25、118.66平方米，评估总价分别为2,470、20,446、275,417、2,470、153,753、101,217元，2018年12月2日送达。 2018年11月，济南市槐荫区城市更新局与济南市天桥区房屋征收服务中心签订《房屋征收补偿委托合同》，约定由济南市天桥区房屋征收服务中心负责张庄路17号至59号共21户居民房屋征收。 2019年1月15日，济南市槐荫区轨道交通R2线一期工程项目指挥部张贴公告“现将该地块签约奖励期延长至2019年3月31日，逾期未签约的，不予发放相应的奖励费，并按程序依法下达房屋征收补偿决定”。 2019年2月19日，山东众合土地房地产评估有限公司出具分户报告内容变更说明，载明“将济南市轨道交通R2线一期工程国有土地上住宅房屋征收分户评估报告中征收决定公告内容变更为济（槐荫）征告字（2017）4号。”2019年2月19日，山东众合土地房地产评估有限公司出具众合评（征收）2018第ZZ-001号分户评估报告，载明“房屋坐落槐荫区匡山办事处张庄路25号；价值时点2017年12月7日；砖混正向40.68、55.38平方米，砖混非正向67.28、36、12平方米，评估总价2,627,129元……”2019年2月22日，山东众合土地房地产评估有限公司济南市槐荫区轨道交通R2线一期工程项目国有土地上非住宅房屋征收估价报告，载明“房屋坐落槐荫区匡山办事处张庄路25号；房屋所有权人杜长增；用途商业；建筑面积48.66平方米；估价对象总价值1,098,937元……”2019年2月28日，济南市天桥区房屋征收服务中心作出关于送达房屋分户评估报告的公告，将原告杜长增的分户评估报告予以公告送达。2019年5月10日，山东众合土地房地产评估有限公司出具《济南市轨道交通R2线一期工程国有土地上住宅房屋室内装饰装修估价结果报告》，载明“房屋坐落槐荫区匡山办事处张庄路25号；房屋所有权人杜长增；评估总价59,714元……”并送达。 2019年5月，济南市槐荫区住房和城乡建设局向槐荫区政府进行关于济南市轨道交通R2线一期工程槐荫段房屋征收项目在征收签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的汇报，并附载了包含原告在内的未签订征收补偿协议人员名单，同时提请槐荫区政府对上述人员作出房屋征收补偿决定。2019年6月3日，槐荫区政府作出关于济南市轨道交通R2线一期工程槐荫段在签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的决定，同意对原告杜长增等12人依法作出征收补偿决定。2019年6月12日，槐荫区政府作出26号补偿决定，并留置送达至原告。 2019年7月4日，原告杜长增向被告济南市政府提起行政复议申请，请求“撤销被申请人槐荫区政府于2019年6月12日作出的26号补偿决定”。2019年7月11日，济南市政府作出济政复办受字（2019）291号行政复议申请受理通知，受理了杜长增的行政复议申请。同日，济南市政府向槐荫区政府作出济政复办答字（2019）291号提出行政复议答复通知。2019年8月30日，因案件情况复杂，济南市政府作出济政复延字（2019）291号延期审理通知，告知该复议决定延期至2019年10月8日前作出。2019年9月20日，济南市政府作出291号复议决定，维持了槐荫区政府的26号补偿决定。原告杜长增对26号补偿决定及291号复议决定均不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四、八、二十六条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的国有土地上房屋征收与补偿工作，为了公共利益的需要有权作出房屋征收决定，并在一定情形下负责作出房屋征收补偿决定。依据上述条例的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定或者房屋征收补偿决定属于虽有内在关联但却完全不同的两个独立的行政行为。被征收人对房屋征收决定或者房屋征收补偿决定有权分别提起行政诉讼，同时在一个诉讼中提起则不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，且本案系原告杜长增不服槐荫区政府26号补偿决定及济南市政府291号复议决定而提起的诉讼，因此，本案对于槐荫区政府济（槐荫）征字（2017）4号房屋征收决定的合法性问题，不予审查。 本案的争议焦点为被告槐荫区政府作出的26号补偿决定及济南市政府作出的291号复议决定是否合法。本院结合双方当事人的诉辩意见及庭审中争议的焦点问题，从以下几个具体方面对涉案补偿决定及复议决定的合法性进行审查，重点涉及槐荫区政府作出26号补偿决定的主体资格、作出程序、认定事实的证据及相应的法律依据。 一、关于被告槐荫区政府是否具有作出26号补偿决定主体资格的问题 《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，被告槐荫区政府作为市、县一级人民政府有权作出涉案房屋征收补偿决定，主体适格。 二、关于被告槐荫区政府作出26号补偿决定的程序是否合法的问题 《征补条例》第三章“补偿”的章节中第十七至二十九条对于国有土地上房屋的征收补偿工作作出了具体规定。不论是作为房屋征收补偿决定作出机关的市、县级人民政府，还是其确定的房屋征收部门以及房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，均应当遵照实施。即使是作为该国有土地上房屋所有权人的被征收人，也应当遵守，并以法定途径维护自己的合法权益。就房屋征收补偿决定作出程序而言，重点涉及房地产价格评估机构的选定、分户评估报告的认定以及片区“征收补偿方案”的选择适用等方面。 第一、关于房地产价格评估机构的选定是否符合法律规定的问题。人民法院要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。根据被告槐荫区政府提交的证据，在选定评估机构的过程中，涉案项目经过了济南市城市更新局预评估机构公告、征询意见汇总结果、预评估机构选定结果公告、确定评估机构公告等房地产价格评估机构选定程序，通过逐户征询的方式选定了4家房地产评估机构，并予以公示。而且，征收评估机构通过逐户征询投票的方式选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”以及《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条“征收评估机构一般应在作出征收决定之后依法选定，也可根据项目实际情况在发布冻结通告以后作出房屋征收决定之前依法选定征收预评估机构”第七条“征收决定发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于10天）等相关事项告知被征收人。征收评估机构可由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择”等规定。因此，涉案项目房地产价格评估机构的选定程序并无不当。 第二、关于涉案分户评估报告送达、复核评估、复核鉴定程序是否合法的问题。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。根据《征补条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。涉案评估报告在向原告杜长增当面送达时，杜长增本人拒签，但是送达回证已经由两名以上送达工作人员或见证人签名，应当视为已经送达。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，被征收人依法享有《征补条例》赋予的权利，同样也应当履行《征补条例》确定的义务。房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果无论有何异议，均应当通过法定途径解决。在房屋征收实施单位的工作人员向原告杜长增当面送达分户评估报告等法律手续时，其本人拒绝签收，由此导致的法律后果应由其本人承担。因此，原告未在法定期限内行使申请复核、复核鉴定的权利而在诉讼程序中提出异议，本院不予支持。 第三、关于涉案房屋所在征收片区“征收补偿方案”的选择适用问题。涉及轨道交通建设项目的土地征收属于典型的线性区块征收，济南市轨道交通R2线一期工程主要涉及槐荫段、天桥段、历城段，相应的建设用地征收范围也涉及到槐荫区、天桥区、历城区。本案原告杜长增的房屋位于张庄路25号，属于张庄路17号至59号等21户居民的范围。该21户居民的房屋位于槐荫、天桥两区交界处，房屋登记在槐荫区。槐荫区政府作出的济（槐荫）征字（2017）4号房屋征收决定的房屋征收补偿方案确定的房屋评估价值时点为2017年6月19日，安置房源位于在广友茶城南项目安置楼。济南市天桥区人民政府作出的济（天桥）征字（2017）18号房屋征收决定的房屋征收补偿方案确定的房屋评估价值时点为2017年12月7日，主要安置房源位于在世茂天城小区、万盛新区小区。按照天桥段补偿方案作出的房屋评估价值高于按照槐荫段补偿方案作出的房屋评估价值。2018年3月，房屋征收部门对于房屋位于张庄路17号至59号的被征收人，通过逐户问询的方式，由21户居民自愿选择适用槐荫段补偿方案或天桥段补偿方案，大部分居民选择适用天桥段补偿方案。原告杜长增也于2018年3月6日填写《选房意见表》，意向房源为天桥区房源，对于适用天桥段补偿方案并无异议。涉案片区房屋征收补偿方案的选择适用，结合了历史成因及工作实际，充分保障了被征收人合法权益，有利于被征收人，有利于推进房屋征收工作，也有利于本案原告。因此，涉案房屋所在征收片区由槐荫区政府决定征收并适用天桥段补偿方案，并无不当。至于征收范围内未经登记建筑的调查、认定和处理问题，主要涉及被征收房屋的价值认定，本院将在后文论及，在此不再赘述。 第四、关于房屋征收部门的提请与房屋征收机关作出补偿决定、送达的程序是否合法的问题。《征补条例》第二十六条第一款规定：“与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。在国有土地上房屋征收工作中，确定合理的签约期限，既是对房屋征收部门的工作要求，也有利于保护片区被征收人的合法权益，符合《征补条例》的规定。本案中，涉案房屋已由槐荫区政府作出的济（槐荫）征字（2017）4号征收决定征收，在签约期限内，原告与房屋征收部门未达成补偿协议，经房屋征收部门报请，被告槐荫区政府作出征收补偿决定,在征收范围进行了公告，并依法送达给原告，符合《征补条例》第二十六条第一款之规定。 据此，被告槐荫区政府作出被诉补偿决定的程序符合《征补条例》的规定，并无不当。 三、关于被告槐荫区政府作出26号补偿决定认定事实的证据是否充分的问题 本案中，原告杜长增名下位于张庄路25号的房屋证载面积为204.62平方米，而征收过程中实测面积为592.96平方米。对于被征收房屋如何确定补偿面积以及补偿价值认定问题，显系本案各方当事人争议的焦点核心所在。对此，本院认为： 第一，关于张庄路25号被征收房屋证载面积与实测面积存在巨大差别，如何确定补偿面积的问题。 自1989年10月9日山东省人民政府颁发（89）鲁政函64号《关于将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口的批复》，涉及片区的人员身份、土地性质等均发生了变化。1989年11月9日原济南市土地管理局发布（89）济土字第26号《关于农转非村现有土地的管理规定》，明确“非农业建设用地（包括宅基地等）和荒芜耕地、未利用土地，在国家建设需要时，由建设单位负责对地上附着物的补偿和生产、经营、居住的安置工作，土地不予补偿。同时，原村民宅基用地保持现状，农转非后，对转户居民今后宅基用地，按城镇居民建住宅用地规定办理”。之后，原告杜长增陆续取得国有土地使用证和房屋所有权证。但槐荫国用92字第0202021号国有土地使用证载明了“该宗地166.7平方米为长期使用，其余部分为临时用地。今后，因国家、集体建设拆迁时使用权终止”的内容。1998年的济房权证槐字第005870号房屋所有权证，证载面积合计为204.62平方米。而至征收时的2018年3月，实测总面积为592.96平方米，相差巨大。1998年以来至房屋征收时，张庄路25号房屋建筑面积发生的巨大变化，不符合《关于农转非村现有土地的管理规定》中“原村民宅基用地保持现状”的要求，而且原告杜长增也未向本院提交其加建行为履行了何种法律手续等方面的证据。同时，被告槐荫区政府也未向本院提交涉及张庄路25号建设行为的审批、查处或其他行政执法处理等方面的证据。对于张庄路25号房屋建筑面积发生的上述变化的历史成因、形成时间、行为性质等，本院亦无从查考认证。 济南市政府颁发的济政发（2017）33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》，也同样适用于济南市辖区实施的城中村改造项目。该文件中明确：“二、严格依法对集体土地上住宅进行征收拆迁补偿（一）以宅基地面积作为安置依据的房屋征收拆迁补偿。以宅基地面积作为安置依据的房屋征收拆迁时，按照现行征地地上附着物和青苗补偿标准进行补偿。有合法房产证的，以证载面积为准给予补偿；无合法房产证的，由各区政府依法依规组织认定房屋建筑面积，最高不得超过260平方米,超出部分一律不予补偿。……” 《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》第十一条、第十二条对国有土地上房屋征收范围内的未登记建筑认定为合法建筑或违法建筑进行了明确规定。第十三条规定：“对本办法第十一条、第十二条不能包括的情形，工作组可依据有关法律法规及相关规定综合考虑做出认定和处理。”据此，被告槐荫区政府对未登记建筑采取综合认定方式予以解决，具体为：“对有房产证的房屋，按照评估公司评估的价格予以补偿；对已办理规划建设许可证和选址意见书的房屋，参照城市居民房屋未登记建筑认定的有关补偿标准，按照有证房屋评估标准的95%予以补偿；对于砖混结构无房产证无建设手续的房屋，借鉴城中村改造项目集体土地村民住宅合法性认定的政策，以户为单位，每户房屋有证面积与无证面积之和在260平方米以内（含）的无证房屋面积，视为村民合法房屋；对房屋有证面积已超过260平方米的，有证房屋以评估公司评估的价格予以补偿，其余无证房屋按照评估公司评估的重置成新价予以补偿；对板房、棚等附属结构，按照评估公司评估的建设成本予以补偿”。槐荫区政府的上述未登记建筑综合认定方式，借鉴了济南市政府颁发的济政发（2017）33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》的主要精神，充分考量涉案建筑的地理位置、历史成因与征收工作的现状，尊重历史，符合实际。同时，也有利于最大限度的保护被征收人的合法权益。对此，本院予以认可。 第二，关于张庄路25号被征收房屋补偿面积与补偿价值认定的问题。 《征补条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《征补条例》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为济南市轨道交通R2线工程（天桥段）房屋征收决定公告之日，即2017年12月7日，评估时点的确定符合上述规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，符合相关规定。 本案中，首先，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，对被征收房屋价值作出补偿，且对原告被征收房屋和预留产权调换房屋的评估皆为同一时点，并未损害原告合法权益。同时，对于涉案房屋的价值计算，根据《征补条例》第二条中公平补偿的原则，结合房屋征收决定中的相关补偿原则，对于涉案房屋的证载面积204.62平方米，应当按照房屋评估单价给予补偿；对于除有证面积与无证面积之和在260平方米之内的无证面积，应当依照评估单价的90%予以补偿，对于剩余面积，则按照评估公司评估的重置成新价予以补偿。上述补偿方式，根据原告房屋面积中的不同性质确定了不同的补偿标准，充分保障了原告的合法权益，因此，补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定。同时，根据《征补条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”；第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、房屋装修费及附属物补偿费、过渡方式和过渡期限作出了明确约定，对上述未登记房屋建筑面积的补偿，也已经根据估价报告中确定的价值补偿在“附属物补偿费”项下。涉案补偿决定的项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，符合公平补偿的要求。 其次，涉案补偿决定保障了原告选择货币补偿和产权调换的权利。《征补条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉补偿决定给原告提供了合理的选择期限，保障了原告选择货币补偿和房屋产权调换的权利。26号补偿决定中，根据涉案房屋商业用房和住宅用房不同的性质确定了不同的补偿标准和补偿金额，并同时确定了搬迁费、临时安置费。对于商业用房部分，依据相应补偿标准确定了补偿数额，其中包含了停产停业损失；对于住宅用房部分，给予原告货币补偿或产权调换两种方式，赋予原告充分的选择权利，原告可根据核算的价值领取货币补偿，亦可选择产权调换。26号补偿决定在确定产权调换房屋时，依据原告杜长增填写的《选房意见表》的意向，以及涉案房屋的产权面积、评估单价等情形，向其提供了天桥区内相应小区的产权调换房屋共计3套，并核算了差价。上述补偿方式并未损害原告的实质权益，体现了公平对等补偿的原则，适用法律、法规正确。原告关于被告对原告补偿不公平的主张，理由不能成立，本院不予支持。 再次，涉案补偿决定其他事项符合法律、法规和《补偿方案》规定。被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与原告计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照《补偿方案》确定的标准，对搬迁费、临时安置费、房屋装修费、附属物补偿费以及过渡方式和过渡期限作了明确规定，具有《征补条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《征补条例》和《补偿方案》的规定。 据此，被告槐荫区政府作出的26号补偿决定对张庄路25号被征收房屋补偿面积与补偿价值认定，具有事实与法律依据，且认定事实的证据充分，并无不当。 四、关于被告济南市政府作出的291号复议决定是否合法的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告杜长增于2019年7月4日向被告济南市政府提起行政复议，请求撤销26号补偿决定。济南市政府收到上述行政复议申请后，于2019年7月11日受理了原告的行政复议申请，并于同日向槐荫区政府作出行政复议答复通知。因案件情况复杂，于2019年8月30日作出延期审理通知，告知双方将复议决定延期至2019年10月8日前作出。被告济南市政府经复议审查于2019年9月20日作出291号复议决定并送达，并未超过法律规定的期限，程序合法，内容亦无不当。 综上，被告槐荫区政府作出的26号补偿决定及被告济南市政府作出的291号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告杜长增的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杜长增的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜长增负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  魏吉锋 人民陪审员  时跃荣 人民陪审员  陈 健 二〇二〇年二月二十八日 法官 助理  禹明璐 书 记 员  聂林凤