杭州市临安区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙0185民初1060号 原告：杭州市临安区人民政府锦北街道办事处，住所地杭州市临安区人民政府锦北街道马溪路。 负责人：巫振江，该办事处主任。 委托诉讼代理人：何健，浙江轩韬律师事务所律师。 被告：郑根炎，女，1944年12月7日出生，汉族，住杭州市临安区。 被告：竺芳珍，女，1968年12月17日出生，汉族，住杭州市临安区。 两被告共同委托诉讼代理人：曾永成，浙江天目源律师事务所律师。 原告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办事处）诉被告郑根炎、竺芳珍房屋租赁合同纠纷一案，本院于2019年2月27日立案受理后，依法由审判员马钱利适用简易程序进行审理。因本案的审理结果需以另案的审理结果为依据，本院依法于2019年3月15日中止本案的审理，后中止的理由消除后，本院依法恢复对本案的审理，并于2019年7月11日公开开庭进行了审理。后因案情复杂，本院依法将本案转为普通程序并组成合议庭于2019年12月17日公开开庭进行了审理。两次开庭，原告锦北街道办事处的委托诉讼代理人何健、两被告的委托诉讼代理人曾永成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1.判令解除原、被告双方于2017年9月1日签订的《租赁协议》；2.判令两被告将上述《租赁协议》项下房屋腾空返还给原告；3.本案诉讼费由二被告承担。事实与理由：两被告于2004年在杭州市临安区建有集体土地联体房屋，占地面积307平方米。因该房屋系违法建筑，原临安市国土资源局于2014年9月25日依法作出没收该房屋的行政处罚决定书，并于2015年4月27日将其移交给原告进行后续处置，明确处置的方式包括公开出让或租赁使用等。2017年9月1日，原、被告双方签订《租赁协议》，约定原告将上述房屋出租给两被告使用，租期暂定十年，自2017年5月31日至2027年5月30日，租金标准为每年7000元，租期内租金总额为70000元。协议签订后，两被告向原告一次性付清了租期内的全部租金70000元。但两被告在承租上述房屋后，未经原告同意，擅自改变房屋用途，将该房屋转租给他人作厂房使用。此外，原告在将该房屋出租给两被告时未采取公开方式进行，为此，杭州市临安区“三改一拆”行动领导小组办公室于2018年7月12日函告并建议原告解除与两被告签订的上述《租赁协议》。现原告根据相关规定，特提起诉讼。 原告为支持其诉请向本院提供如下证据： 证据一、《租赁协议》复印件一份，欲证明：原告于2017年9月1日将案涉房屋出租给二被告使用，双方对租赁有关事项进行了书面的约定。 证据二、《行政处罚决定书》复印件两份、原临安市国土资源局出具的《关于抓紧做好竺芳珍、郑根炎、柴水炳、柴海月违法建筑处置工作的函》复印件一份，欲证明：案涉房屋原为两被告建造的违法建筑，由国土部门作出没收的行政处罚决定后移交原告采取公开出让或租赁等方式进行后续处置。 证据三、照片打印件三页，欲证明：二被告承租案涉房屋后未经原告同意，擅自改变用途，将案涉房屋转租给他人作厂房使用。 证据四、杭州市临安区“三改一拆”行动领导小组办公室于2018年7月12日出具的《关于建议解除租赁协议的函》复印件一份，欲证明：因原告将案涉房屋出租给两被告时未采取公开方式进行，杭州市临安区“三改一拆”行动小组办公室函告并建议原告解除与两被告签订的租赁协议。 两被告辩称：一、二被告是正确履行案涉《租赁协议》项下的内容，不存在任何违约行为，不同意任一方单方面解除合同。两被告不存在原告在诉状所说的转租给他人作厂房使用的事实。堆放杂物本身就是两被告合理使用房屋的范围，原告提供给法庭的照片内容就是两被告合理使用房屋的行为。二、两被告认为，《租赁协议》本身是公开处置的结果，其并非是原告用于解除合同的法定事由。2017年9月1日，原、被告签订《租赁协议》不是秘密进行的，是公开的。假定非要把双方签订《租赁协议》理解成不公开的，也只是原告内部需要完成的内部流程，其不影响合同本身的效力，而且这个公开仅仅是管理性的条款，并非是解除或者认定合同无效的法定事由。三、原临安市国土资源局于2014年出具的《行政处罚决定书》在程序上、事实的认定及法律的适用上均存在实质性错误，尽管两被告已经启动相关程序，要求撤销上述《行政处罚决定书》，且一审、二审程序已经结束，但两被告仍然不服，会要求申请再审以维护自身合法权利。综上，请求法庭驳回原告的诉讼请求。 两被告未向本院提供证据材料。 本院为查清案件事实调取杭州市中级人民法院（2019）浙01行终66、67号行政裁定书各一份。 原告提供的证据及本院调取的行政裁定书，经庭审质证，本院认证如下： 对证据一，两被告认为原告应提供原件，在复印件与原件核对一致的情况下，其认为在行政处罚决定书没有被撤销的情况下，租赁协议是合法有效的，双方应全面履行。根据原、被告在庭审中的陈述，本院对双方于2017年9月1日签订租赁协议、租期为2017年5月31日至2027年5月30日、租金共计为70000元的事实予以确认。 对证据二，两被告认为系复印件，原则上不予质证，但如果原件与复印件核对一致的情况下意见为：该处罚决定书在程序、事实认定及法律适用上均存在错误；工作函本身是内部函，不能作为证据使用。该证据结合两被告之前向本院提起的行政诉讼案件及双方当事人的陈述，本院对案涉房屋因系违法建筑、后被原临安市国土资源局予以没收并交给原告进行处置的事实予以确认。 对证据三，两被告对形式真实性无异议，但认为现在案涉房屋不存在照片中的情况，两被告不存在将案涉房屋转租给让人使用的情形。2019年7月11日，本院组织原、被告双方到案涉房屋处进行查看，发现并不存在照片中所反映的状况。 对证据四，两被告认为该证据不是证据，仅仅是建议函，该函证明有关政府职能部门在干涉司法，该建议内容本身就是不存在的、违反法律规定的。经审查，本院对该证据的形式真实性予以确认。 对本院调取的行政裁定书，原告无异议，两被告认为其坚持裁定书中的上诉意见。结合当事人陈述，本院对该两份裁定书中认定的事实予以确认。 根据有效证据及当事人陈述，本院查明以下事实： 郑根炎、竺芳珍因易址建房，被原临安市国土资源局进行立案查处。2014年9月25日，原临安市国土资源局作出临土资执罚字（2014）第82、83号行政处罚决定书，责令郑根炎、竺芳珍各退还非法占用的125平方米土地，没收在非法土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以每平方米20元罚款，每人计人民币2500元。此后郑根炎、竺芳珍缴纳了罚款。 2014年10月8日，原临安市国土资源局向原告发函，载明：“……，建议你单位按照以下方式，抓紧做好上述违法建筑的处置工作：1.对竺芳珍、郑根炎两处违法建筑（联体房屋），可以采取公开出让或者租赁使用等方式进行处置。2.对柴水炳和柴海月两处违法建筑（联体房屋），可以根据一户一宅政策，结合柴海良户实际情况，采取完善手续、有偿使用等方式进行处置。” 此后，原告将房屋出租给两被告使用。2017年9月1日，原告与郑根炎、竺芳珍续签《租赁协议》，约定租期暂定10年（2017年5月31日至2027年5月30日）、租金暂定每年7000元。2017年9月28日，郑根炎、竺芳珍交纳了租期内的租金共计70000元。 2018年7月12日，杭州市临安区“三改一拆”行动领导小组办公室向原告发出《关于建议解除租赁协议的函》，载明：“……。房屋租赁应采取公开方式进行处置，根据区领导批示意见及国土部门的处置意见函，建议锦北街道办事处通过诉讼途经解除与竺芳珍、陈根炎签订的房屋租赁使用协议。”此后，原告就向本院提起诉讼，要求解除案涉《租赁协议》、腾空并返还房屋。 另查明，竺芳珍、郑根炎因对原临安市国土资源局作出临土资执罚字（2014）第82、83号行政处罚决定书不服各向本院提起行政诉讼，要求确认上述行政处罚决定书违法，本院经审理后裁定驳回了竺芳珍、郑根炎的起诉。竺芳珍、郑根炎不服，向杭州市中级人民法院提起上诉，该院审理后裁定驳回了竺芳珍、郑根炎的上诉。 另，2019年7月11日，本院组织双方当事人进行现场查看，并未发现两被告有将案涉房屋转租给他人使用的情形。 本院认为，关于原、被告双方签订的《租赁协议》的效力问题。《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十四条规定：“行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。”虽然双方均认为《租赁协议》为有效合同，但本院认为，案涉房屋被没收后，已属国家所有，那么相关房产的出租就应该依据相关规定进行，但根据庭审查明的事实，原、被告之间的租赁行为并未经过相关程序进行。一般情况下，为保护善意合同相对方的利益，人民法院一般不会因一方内部审批不到位而认定合同无效，但本案中原告将两被告被没收的房屋直接出租给两被告，且房屋的面积为700多平方米，年租金却仅为7000元，该价格明显偏低，不能认定两被告为善意合同的相对方，故本院认为，原、被告签订的《租赁协议》损害社会公共利益，应属无效。经释明，原告在本院指定的期限内并未变更诉讼请求，故本院对原告提出的判令解除案涉《租赁协议》及腾空案涉房屋的诉讼请求不予支持。原、被告因案涉《租赁协议》无效导致的后果，均可另案主张。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下： 驳回原告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处的诉讼请求。 本案受理费80元，由原告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。并向杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长  马钱利 人民陪审员  陈雅芳 人民陪审员  马德胜 二〇二〇年二月二十七日 书 记 员  沈 昀