广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终140号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵裴，该府工作人员。上诉人（原审第三人）：王凤梅，女，1962年12月1日出生，汉族，身份证住址广州市白云区。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。住所地：广东省广州市白云区石井街庆丰村。负责人：张绍源，社长。委托代理人：陈立、冯国斌，广东晟晨律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府（下称白云区政府）、王凤梅因与被上诉人广州市白云区石井街庆丰经济联合社（下称庆丰经联社）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：广州市白云区人民政府石井街道办（以下简称石井街道办）根据第三人王凤梅的申请，于2018年2月7日作出云石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》，驳回王凤梅关于确认其庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。王凤梅不服，向被告白云区政府申请行政复议。被告于2018年3月13日受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出参加行政复议通知书，并于2018年5月10日开庭审理了该案，于2018年6月1日作出云府行复〔2018〕101号行政复议决定，认为王凤梅于1998年3月3日户口迁入原告处，迁入时户口性质为居民户口，其成员资格应该按照组织章程规定，经原告社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。石井街道办未审查清楚法律法规和原告处组织章程及其补充规定、未查明原告是否经此程序进行表决，就作出行政处理决定、驳回王凤梅的请求，属于认定事实不清，证据不足，遂决定撤销石井街道办作出的云石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》，责令其于该决定书生效之日起60日内重新作出行政处理决定。该复议决定已依法送达给原告、第三人和石井街道办。原告不服，向原审法院提起本案诉讼。请求撤销云府行复〔2018〕101号行政复议决定，维持云石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》，本案受理费由被告负担。另查明，第三人王凤梅于1962年12月1日出生，1986年12月22日与原告资格成员张锐和结婚，1998年3月3日从广州市白云区石井墟山顶东二巷迁入原告处，迁入时户口性质为居民户口，户口一直在原告处。2002年10月31日，原告城中村集体农转居。原审法院认为，认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件来综合判断。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。如果允许原告集体农转居之前就具有城市居民户口人员享有成员资格，将对农村集体经济组织的法律定位、经济结构、管理机制造成巨大的冲击，进而动摇农村集体经济制度。本案第三人在将户口迁入到原告处时，就已是居民户口性质，也即第三人在原告2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应待遇和保障，而不属于必须依靠原告集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有原告农村集体经济组织成员的资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。被告复议决定错误理解《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知第三人在原告集体转制前就已经是居民户口性质的情况下仍认为应由原告审查或表决确定其成员资格，属适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定撤销后，石井街道办针对本案第三人所作的原行政处理决定待本判决生效后自然恢复法律效力。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：撤销被告广州市白云区人民政府作出的云府行复〔2018〕101号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由被告广州市白云区人民政府负担。上诉人白云区政府不服一审判决，上诉请求，撤销原审判决，并由被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由为：１、原审判决未调查被上诉人组织章程关于居民户口也可以成为股东成员等相关规定。被上诉人2009年5月15日作出的《补充规定》第二条规定：“股东成员分为资格成员和体现成员：资格成员：即在2002年10月30日时是庆丰村集体组织成员并持有庆丰籍农业户口的。资格成员依法取得本社的选举权、被选举权和表决权……。体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权……”根据该章程补充规定，2002年10月30日前被上诉人处的居民户口成员也是被上诉人的股东成员。被上诉人组织章程并没有剥夺以上居民户口的股东成员资格及享有股份分红等福利待遇，应同时适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定。２、原审判决对于适用同一法律依据的行政处理决定和行政复议决定作出不同的判决结果。云府行复〔2018〕101号《行政复议决定书》和云石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》，法律适用均为《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，并非是原审认定的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、四款的规定。原审判决以行政复议决定适用法律错误予以撤销，又对适用同样法律的行政处理决定认定在撤销行政复议决定后自然恢复法律效力，存在逻辑不一致。３、被上诉人作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、法律适用正确、程序合法。根据本案查明事实，王凤梅存在“户口迁入”情形，应同时适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款和被上诉人组织章程的规定。石井街道办未查明被上诉人是否按照组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决，即驳回王凤梅确认成员资格和股份分红请求属于认定事实不清、证据不足。上诉人依法律规定和相关程序作出撤销行政处理决定，原审法院撤销行政复议决定错误。王凤梅上诉请求与白云区政府一致。事实和理由为：１、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员”。《广东省农村经济联合社和经济合作社示范章程（试行）》粤农[2007]247号第三章第九条（一）自然成员。下列人员自然属于本社成员：３.与本社成员结婚的原非本社成员的公民，依法将户口迁入本社所在地，并履行法律、法规、规章、政策和本社章程规定义务的。本人户口于1998年随夫迁入庆丰经联社，依法应确认其集体经济组织成员资格。２、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项。必须提交成员大会讨论决定”，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案……”庆丰经联社没有通过成员大会表决直接否认本人庆丰经联社成员身份，没有法律依据也侵犯了本人合法权益。３、本人户口于1998年随夫落在庆丰经联社，石井街道办在处理决定书中以“并未参加因被申请人于2002年10月31日因村改制而发生的农转非”为由，不给予本人成员资格和配股分红，忽略了本人属于庆丰经联社成员的事实，不符合法律规定。被上诉人庆丰经联社二审答辩称：《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、四款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消……。”故能享有集体收益分配权的集体经济组织成员前提应是农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。王凤梅在庆丰经联社集体农转居前就是居民户口，依法即丧失成员资格，根本不需经过集体经济组织的理事会、村委会和成员大会表决，原审法院关于撤销复议决定的判决，事实清楚、适用法律正确，应予维持。本院对原审查明事实予以确认。本院另查明。庆丰经联社1993年11月制定的《庆丰村股份分配方案》第四条规定：“从1994年1月1日起，属我村农业户的村民，以参加我村集体劳动的农龄为基础，世居本村的，从年满18周岁开始计算农龄……”2003年4月28日制定的《广州市白云区石井庆丰经济股份公司章程》第十三条规定：“由2003年1月1日起，原属庆丰村农业户的村民及其子女，从年满18周岁开始配股……”2009年5月15日作出的《补充规定》第二条规定：“股东成员分为资格成员和体现成员：资格成员：即在2002年10月30日时是庆丰村集体组织成员并持有庆丰籍农业户口的。资格成员依法取得本社的选举权、被选举权和表决权……。体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权……”。本院认为：本案争议焦点为云府行复〔2018〕101号行政复议决定是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”依据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。庆丰经联社1993年11月制定的《庆丰村股份分配方案》第四条和《广州市白云区石井庆丰经济股份公司章程》第十三条均对集体经济成员资格界定确定了“原属庆丰经济合作社农业户的村民及其子女”的前提条件。上述规定和组织章程应当成为庆丰经联社集体经济组织成员资格确认的基本依据。根据本案查明事实，王凤梅1986年12月22日与庆丰经联社资格成员张锐和结婚，1998年3月3日从广州市白云区石井墟山顶东二巷迁入庆丰经联社处，此前户口性质为居民户口。因此，王凤梅不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定的情形，也不符合庆丰经联社《庆丰村股份分配方案》第四条和《广州市白云区石井庆丰经济股份公司章程》第十三条规定的“原属庆丰经济合作社农业户的村民及其子女”情形，其不应具备庆丰经联社成员资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。白云区政府上诉关于《补充规定》第二条关于资格成员和体现成员的规定并没有剥夺居民户口的股东成员资格及享有股份分红等福利待遇的主张，因该补充规定是对符合法律法规以及规章和组织章程确定的条件，同时经相关程序确认为股东成员资格后，对股东成员所作的类别划分，并非对成员资格条件的重新规定，本院对该项主张不予支持。王凤梅上诉认为应当按照《广东省农村经济联合社和经济合作社示范章程（试行）》粤农[2007]247号第三章第九条（一）自然成员的规定确认其集体经济组织成员资格，由于该章程为示范章程，与《庆丰村股份分配方案》和《广州市白云区石井庆丰经济股份公司章程》的相关规定不符，本院对该项上诉主张亦不予支持。石井街道办在石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》中虽然认定王凤梅是否具有庆丰经联社成员资格需经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，但同时认定庆丰经联社依照自身章程及补充规定，给王凤梅不予配股的行为未违反法律法规，最终驳回王凤梅的申请请求，此处理结果并无不妥。白云区政府依申请作出撤销石行决字〔2018〕036号《行政处理决定书》的复议决定，该复议决定没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知王凤梅在庆丰经联社集体转制前就已经是居民户口性质的情况下仍认为应由庆丰经联社审查或表决确定其成员资格，属于认定事实不清，适用法律法规有误，依法应予撤销。原审法院撤销涉案复议决定正确，依法应予维持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。白云区政府和王凤梅上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一二审案件受理费人民币100元，由广州市白云区人民政府和王凤梅各负担50元。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年二月二十六日书记员  钟能英