安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终64号上诉人（一审原告）任怀兴，男，1973年6月30日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。上诉人（一审原告）任怀仓，男，1976年2月28日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。共同委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖大道1号，组织机构代码78493085-4。法定代表人王贵成，该区区长。委托代理人谢文婕，安徽文理律师事务所律师。委托代理人黄玮琪，安徽文理律师事务所律师。上诉人任怀兴、任怀仓因诉芜湖市三山区人民政府（简称三山区政府）行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。任怀兴、任怀仓向一审法院起诉称，2019年4月26日，其委托代理人向芜湖市三山区房屋征收管理办公室申请政府信息公开，芜湖市三山区房屋征收管理办公室向其公开了《三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案》（简称《补偿安置方案》）、《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》及《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》的批复。同年8月28日，其向三山区政府提出行政复议申请，请求撤销芜湖市三山区XX街道办事处作出的《补偿安置方案》。9月3日，三山区政府作出芜三行复字〔2019〕10号不予受理行政复议申请决定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。芜湖市三山区XX街道办事处未告知其行政复议期限，故其自知晓行政行为内容之日起一年内申请行政复议，未超过法定的复议期限。请求撤销三山区政府作出的芜三行复字〔2019〕10号不予受理行政复议申请决定。一审法院经审理查明，2019年4月26日，任怀兴、任怀仓的委托代理人向芜湖市三山区房屋征收管理办公室申请政府信息公开。同年5月15日，任怀兴、任怀仓收到芜湖市三山区房屋征收管理办公室寄送的《补偿安置方案》、《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》及《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》的批复。8月28日，任怀兴、任怀仓向三山区政府申请行政复议，请求撤销芜湖市三山区XX街道办事处作出的《补偿安置方案》。9月3日，三山区政府作出芜三行复字〔2019〕10号不予受理行政复议申请决定，以任怀兴、任怀仓的行政复议申请已超过法定期限为由，决定不予受理其行政复议申请。一审法院另查明，2017年7月14日，任怀仓与芜湖市三山区XX街道办事处签订《三山区房屋征收补偿安置协议书》，并于同年12月13日领取了安置补偿款108万余元。2017年6月3日，任怀兴与芜湖市三山区XX街道办事处签订《三山区房屋征收补偿安置协议书》，并于2018年2月8日领取了安置补偿款88万余元。一审法院认为，本案争议焦点是任怀兴、任怀仓申请行政复议是否超过法定期限。一、关于未告知行政复议权利、期限时复议申请期限的确定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，申请行政复议应在法定申请期限内提出。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”由此可知，当事人申请行政复议一般应当自知道行政行为内容之日起六十日内提出。但行政机关作出行政行为时，未告知当事人有申请复议的权利、期限和申请机关时，将申请复议的期限也限定为六十日，未免对当事人的权利保护不利。如果该行政行为是可以选择提起行政诉讼的，那么当事人的权利依然可以得到救济；如果该行政行为是法律规定必须复议前置的，当事人不知道复议途径和复议期限的，仍适用六十日申请期限则会导致当事人极易丧失救济途径，引发社会矛盾。本案中任怀兴、任怀仓系对集体土地上房屋征收补偿安置方案不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的精神，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服，应当先申请该市、县人民政府协调解决；协调不成的，向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍然不服的，方可向人民法院起诉。可知，对集体土地补偿安置方案不服的，应复议前置，故本案适用六十日复议申请期限对维护被征收人合法权益不利，应参照行政诉讼法及司法解释有关起诉期限的规定确定行政复议的申请期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，故本案任怀兴、任怀仓应自知道补偿安置方案之日起一年内申请行政复议。二、关于任怀兴、任怀仓知晓土地征收决定时间的确定。任怀兴、任怀仓通过提起信息公开申请进而向三山区政府提出行政复议的方式证明其未超过法定复议申请期，但关于被征收农民知晓征收土地决定的时间确定，国务院法制办出台的《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第一款第（三）项、第（四）项规定，已经领取征收土地补偿款或者收到土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起；已经签订房屋拆迁协议的，自申请人签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定，同时存在上述两种或者两种以上行为的，以最早可以认定的知道征收土地决定的时间为准。征收补偿安置方案系征收土地决定的组成部分，知晓征收土地决定即包括知晓征收补偿安置方案，故本案中任怀兴、任怀仓应分别为2017年7月和2017年6月知晓了征收补偿安置方案，其至迟应于2018年7月申请行政复议，任怀兴、任怀仓直至2019年8月28日申请行政复议显已超过六十日的申请期限，即使参照行政诉讼法确定的一年期限也已超过。综上，三山区政府受理行政复议申请后，以该行政复议申请超过六十日申请期限为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出不予受理行政复议申请决定并无不当，该院予以认可。任怀兴、任怀仓诉请撤销的理由不能成立，该院不予支持。任怀兴、任怀仓如对补偿安置协议或其他征收行为有异议的，可另行依法主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回任怀兴、任怀仓的诉讼请求。任怀兴、任怀仓上诉称，1、其申请行政复议的对象为《补偿安置方案》，非事实征收行为，一审法院认定事实不清，适用法律错误。2、其申请行政复议的期限应自其知道《补偿安置方案》的内容之日起计算，并未超过法定的复议期限。其自收到《补偿安置方案》后才知晓行政行为内容，芜湖市三山区XX街道办事处未告知行政复议期限，因此，其自知道行政行为内容之日起一年内申请行政复议，未超过法定的复议期限。另，涉案《补偿安置方案》涉及征收其土地房屋，为涉及不动产案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，本案应适用最长保护期限二十年的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。三山区政府答辩称，1、任怀兴、任怀仓认为提起行政复议的期限系“自知道或者应当知道行政行为内容之日起一年”或“行政行为作出之日起二十年”，均无法律依据。复议期限需严格按照《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，即“自知道具体行政行为之日起六十日内”。2、无论是以任怀兴、任怀仓收到政府信息公开材料之日作为复议期限的起算点还是以签订《三山区房屋征收补偿安置协议书》之日作为复议期限的起算点，其复议申请都已过复议期限。综上，任怀兴、任怀仓的上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。三山区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、芜三行复字〔2019〕10号《不予受理行政复议申请决定书》；2、EMS快递底单、签收记录；3、应诉通知书，以上证据证明任怀兴、任怀仓起诉已超过起诉期限。4、政府信息公开申请表；5、中通快递底单、签收记录；6、EMS快递底单、签收记录，以上证据证明任怀兴、任怀仓2019年8月28日申请行政复议，超过复议期限。7、《补偿安置方案》；8、《三山区房屋征收补偿安置协议书》（两份）；9、房屋搬迁完毕验收单（两份）；10、三山区S321五期XX、XXX地块房屋征收资金统计表；11、三山区S321片区棚改XX、XXX地块房屋征收资金统计表；12、中国邮政储蓄银行结算账户付款凭证；13、批量开户交易明细表；14、中国邮政储蓄银行结算账户付款凭证；15、批量开户交易明细表，以上证据证明任怀兴、任怀仓早在2017年即已知晓补偿安置方案，直至2019年8月28日提起行政复议，已经超过复议期限。任怀兴、任怀仓一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证、户口簿、房屋照片复印件，证明其诉讼主体资格。2、政府信息公开申请书、快递签收记录、《补偿安置方案》、《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》、《关于要求执行三山区S321片区五期棚改项目房屋征收补偿安置方案的函》的批复、行政复议申请书，证明其提起行政复议申请未超过法定期限。3、三山区政府芜三行复字〔2019〕10号《不予受理行政复议申请决定书》，证明三山区政府作出了被诉行政行为。4、芜湖市三山区城市管理行政执法局（三）城管（规划）限拆〔2018〕9007号、9214号《限期拆除决定书》和现场检查（勘验）笔录两份，证明除三山区政府所举证的已签订安置补偿协议书中的涉案面积之外，其在涉案的征收地块还有其他房屋，故其与补偿安置方案具有利害关系，原告诉讼主体适格。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据一审查明的事实，任怀兴、任怀仓分别于2017年6月3日、2017年7月14日与芜湖市三山区XX街道办事处签订了《三山区房屋征收补偿安置协议书》，并领取了协议约定的款项。补偿安置协议书对项目名称、被征收房屋面积情况、房屋补偿、搬迁补助费、附属设施补偿费、临时安置补助费、住房补助、按期征收奖励费、征收补助奖励等均作了明确的约定。因此，任怀兴、任怀仓自协议签订之日应当知道补偿安置方案的内容，其对补偿安置方案不服，应及时申请行政复议。即使按照任怀兴、任怀仓所主张，芜湖市三山区XX街道办事处在作出涉案补偿安置方案时，未告知申请行政复议的权利和申请行政复议的期限，应参照行政诉讼法关于起诉期限的规定，复议申请期限按一年计算。因任怀兴、任怀仓分别于2017年6月、2017年7月即已知道涉案补偿安置方案的内容，其于2019年8月向三山区政府申请行政复议，也已超过一年。任怀兴、任怀仓同时又主张涉案《补偿安置方案》为涉及不动产案件，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长保护期限二十年的规定。对此，二十年最长保护期限仅适用于因不动产提起的行政诉讼，而“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，涉案《补偿安置方案》并不直接发生不动产物权设立、变更、转让或消灭等法律效果，不属于“因不动产提起的行政诉讼”情形；且二十年最长保护期限也仅适用于当事人一直不知道行政行为主要内容的情形，任怀兴、任怀仓在签订协议之日即应知道该补偿安置方案的内容，故亦不适用该条规定。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。任怀兴、任怀仓的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人任怀兴、任怀仓负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月二十六日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。