广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1300号上诉人（原审原告）:杨育泉，男，1970年12月6日出生，汉族。委托代理人：张海星，广东德行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地广东省韶关市浈江区大学路7号。法定代表人：曾清兰，区长。委托代理人：曾雷，韶关市浈江区房屋与土地征收办公室科员。委托代理人：焦建中，广东宜方律师事务所律师。上诉人杨育泉与被上诉人韶关市浈江区人民政府（下称浈江区政府）房屋拆迁补偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2019）粤02行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年1月8日，韶关市人民政府作出韶府复【2004】6号《关于韶关市第一建筑材料厂破产问题的批复》，内容有：“市工业资产经营有限公司：你公司《关于韶关市第一建筑材料厂破产的请示》（韶工经字【2003】71号）收悉。经研究，现批复如下：一、同意韶关市第一建筑材料厂依法申请破产。二、该厂分流安置职工的一次性经济补偿金的工资计算标准，按不高于我市上年度在岗职工人平均工资60%，不低于我市现行规定的最低工资标准计算，具体标准视破产财产变现情况确定。三、该厂男满30年、女满25年工龄人员，在企业资产变现资金充裕，既能按规定缴足离退休人员和五年内将退休人员的安置费用，职工经济补偿金工资标准也能按我市上年度在岗职工人平月工资的60％计发的前提下，可以选择一次性缴纳至法定退休年龄的相关费用后移交市劳动和社会保障局管理的办法进行安置。否则，只能领取一次性经济补偿金。四、该厂90338平方米国有划拨生产经营用地交由土地交易中心挂牌出让。五、破产时，该厂财产变现所得按比例分得的职工安置费用全部转入市改制资金专户，连同土地出让金一并用于安置职工。六、该厂的职工宿舍及生活区的管理，由市工业资产经营有限公司负责。”2013年6月19日，浈江区政府作出《关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥-大学路段）工程征收土地房屋的预公告》（韶浈府【2013】90号），内容有：“一、拟征用土地范围：新韶镇黄金村、大陂、东联、府管等村委部分集体土地，具体征地范围见勘测定界图(具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准)。二、本项目征地由新韶镇人民政府具体组织实施。三、对上述征用土地范围内有权属争议的土地一律先行征用，待有关部门裁定权属再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常进行。四、征地补偿标准：按照《省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线(黄金村大桥一大学路段)工程征收土地房屋补偿方案》(韶浈府办[2013]53号)执行。五、被征用土地的权益人应当如实、如期申报权益，并服从配合土地征收工作。对欺骗登记骗取利益、煽动群众闹事、无理阻挠征收土地房屋工作的人员，将依照国家有关法律法规严肃处理。六、自预公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在以上征地范围内抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物、构筑物一律不予补偿。七、本预公告自发布之日起执行。”2013年7月1日，韶关市人民政府作出《关于实施S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程（黄金村大桥-大学路段）的通告》（韶府【2013】36号），内容有：“一、建设范围和内容：起点位于韶关市浈江区黄金大桥与国道323线相交，路线经黄金村、水口村、新张屋、莲花山油库东侧至东联与大学路相交，路线全长4.08km。二、工程建设征地红线范围内的通讯、水、电、燃气等所有管线如与工程建设有冲突，其所有权单位应无条件配合改造，自行迁移管线。工程建设范围内需迁移的管线和违章建筑（含临时建筑）及不符合规划建设要求的构筑物、广告、招牌等，必须于2013年8月10日前按要求迁移拆除完毕，相关费用由所有权单位或个人自行负担。逾期或拒不拆迁拆除者，将依法强制执行。三、与工程施工有关的单位和个人，必须服从城市建设需要，并积极配合，不得以任何借口无理干扰、阻碍施工，否则将由有关部门依法处理。四、本工程具体实施单位为韶关市人民政府投资建设项目代建管理局。五、本工程征地红线范围内的征地、拆迁、青苗及其它地上附着物的征收、补偿由市土地储备中心委托浈江区政府负责。六、本通告自发布之日起施行。”2014年11月19日，浈江区东环线公路项目征地拆迁工作指挥部办公室作出【2014】1号《关于研究解决韶关市第一建筑材料厂职工住房搬迁安置的会议纪要》，内容有：“现依据《韶关市棚户区改造实施方案》制定如下动迁方案。一、搬迁范围：248线红线范围内韶关市第一建筑材料厂职工宿舍；二、安置房地点：韶关市十里亭安置小区；三、安置房面积、全新框架结构，建筑面积约67平方米、68平方米；四、选房方式：先签先选(按时间段领号并签订安置协议)；五、购买安置房及选择租赁公租房方式：1、购买安置房：无自有产权房屋的职工可选择购买安置房，50平方米以内的部分为1000元／平方米，50至70平方米部分为2500元／平方米。2、租赁公租房：公租房地点西河天子岭公租房，租金3.6元/平方米；六、动迁期限：2014年11月25日至12月25日；七、搬迁期限：2014年12月25日至2015年1月25日；八、奖励：按期签订《搬迁协议》的住户奖励5000元/户，腾空旧房租交政策给予3000元/户的奖励；九、会议议定：该范围内的搬迁安置通知以浈江区东环线公路项目征地拆迁工作指挥部办公室名义发布。2016年3月9日，韶关市区棚户区改造指挥办公室作出《关于市区棚户区改造有关问题的处理意见》，内容有：“七、1、现居住人是原企业职工的，在提供转租(转让)协议，并由企业(或留守处)出具相关证明材料后，可按相关棚改政策处理；2、现居住人是原企业职工，只能提供转租(转让)协议，但无法提供企业(或留守处)出具相关证明材料的，由辖区街道办牵头，组织相关工作人员入户调查核实并经公示后，按一次性安置方式予以安置；二十二、五年内有房产交易行为的棚改住户是否符合货币安置条件的问题。根据市棚改办的规定，棚改住户房产查询截止时间以《修订方案》发布日期为准(即2015年9月1日)。即：2015年9月1日前经查档无自有产权住房的，可以享受货币安置政策。在2014年ll月1日至2015年9月1日期间将原自有产权房屋交易或转移出让的，视为有自有产权房屋处理，只能享受一次性安置政策。”2016年9月30日，韶关市人民政府作出韶府复【2016】115号《关于同意收回原市第一建筑材料厂国有划拨土地使用权的批复》，内容有：“市土地储备中心：同意由你中心代表市政府无偿收回原韶关市第一建筑材料厂名下证号为韶府国用字（1994）第040400249号、韶府国用字（1994）第040400251号的两宗国有划拨土地使用权，请你中心会同有关部门按程序组织实施。”2018年5月，原告原居住的第21栋303房被韶关市龙钦房屋拆迁服务有限公司拆除。2019年1月30日原告向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。请求判令：被告对原告被征收拆迁的原第一建材厂21栋宿舍303房及柴房按现行征收安置补偿政策进行安置补偿。被告向原告补偿征收拆迁造成的搬迁、临时安置费30000元。诉讼费由被告承担。原审法院另查明，2015年9月1日，韶关市人民政府办公室作出韶府办【2015】41号《韶关市人民政府办公室关于印发的通知》（下称《修订方案》），内容有：“二、改造安置原则、安置地点和标准。……（三）安置标准。1、选择租赁保障性住房安置的，由政府统筹协调提供人均建筑面积不低于13㎡的公租房安置。2、选择改造方自建房安置的，由改造方提供户型建筑面积约50㎡或70㎡的电梯安置房（毛坯房，下同）供安置户购买或置换。3、选择货币安置的，由安置户自行选择新建商品住房或二手房。三、安置方式。市区棚户区改造共有四种安置方式，分别为：（一）租赁安置：安置对象租赁政府提供的保障性住房安置。（二）实物安置：安置对象购买或置换改造方自建电梯房安置。（三）货币安置：安置对象按政策领取定额购房补贴或领取征拆补偿款后自购市区商品住房（或二手房，下同）安置。（四）领取一次性住房补贴安置：安置对象既不选择实物安置，又不选择货币安置的，可选择领取一次性住房补贴安置。四、安置政策。（一）安置对象夫妻双方及未成年子女（截至本方案印发之日不满十六周岁，以户口薄记录为准）名下在棚户区改造范围外已另拥有自有产权住房的，或放弃实物安置及领取定额购房补贴的未房改职工住户的安置政策。由政府给予一次性住房补贴25000元，如在本片区信息登记工作开始后2个月内签订《搬迁协议》，并在规定期限内搬迁腾空旧房的增加30000元作为补偿奖励，逾期则不享受该奖励。（二）安置对象无自有产权房屋的未房改职工住户的安置政策。可选择以下安置方式中任意一种：1、租赁安置：选择公租房安置的住户，由政府统筹协调提供公租房进行承租，并按规定缴纳租金。2、实物安置：未房改职工住户可选择购买一套电梯安置房。选择安置房建筑面积约50㎡（含50㎡）的，50㎡以内部分购买单价为1000元/㎡（选择约50㎡户型的按此价结算）；选择约70㎡户型的，超过50㎡部分购买单价为2500元/㎡。安置房建筑面积以测绘为准，购买后房屋产权为商品房。以上购房价格适用于2015年底以前确定参与改造认购的住户，2016年后认购单价视工程造价变化情况进行调整。购买方式可选择以下的其中一种：3、货币安置：选择货币安置的住户，最高可领取价值19.6万元的《购房补贴卡》作为购买市区商品房或二手房安置的补贴和搬迁奖励，即：安置户在本片区信息登记开始后2个月内签订《搬迁协议》的，可先发给16.6万元《购房补贴卡》，如在规定期限内搬迁腾空旧房的，再发给价值3万元的《购房补贴卡》作为搬迁奖励。《购房补贴卡》在住户购买新建商品房（或二手房）时交给售房人抵作房款，由售房人与改造方凭卡结算。选择该安置方式的住户不再享受本方案第六、第七条搬迁费用及奖励，办理商品房产权证所需税费由住户按相关规定缴纳。2019年3月1日，韶关市龙钦房屋拆迁服务有限公司出具一份《说明》，内容有：“我司受韶关市浈江区土地和房屋征收管理办公室委托，负责韶关市省道248线东环线公路项目(现划分为黄金小镇会客厅项目)红线内涉及韶关市第一建筑材料厂的征拆工作，目前已完成98％的征拆工作。我公司委托的拆除建筑物施工队在拆除已征收房屋过程中，因韶关市第一建筑材料厂两栋宿舍楼所有房屋均以腾空，无人居住。拆除施工人员以为两栋宿舍楼所有房屋均完成征收安置工作，对两栋宿舍楼实施拆除，拆除前对宿舍楼房屋进行过全面检查，并对现场进行视频录像，可以证实所有被拆房屋均为空置，无有价值财物。拆除施工人员因不清楚韶关市第一建筑材料厂宿舍楼原职工杨育泉、廖泽旺、朱伟彬、田贤文、李凤辉存在未签订安置补偿协议的情形，将所有空置房屋一并拆除。特此说明。”另根据韶关市不动产登记中心查档证明：“经查询，截止至2017年4月28日止，杨育泉名下现查有住房产权登记，地址：浈江区十里亭镇五里亭良村公路2号韶关碧桂园水木春华28街19座402（该房产于2015年1月13日转移），除此查无其他住房产权登记。”2019年6月25日，韶关市中级人民法院通知原告、被告进行了现场勘察，原告杨育泉与另案原告黄国政现场确认其被强拆房屋之前，门、窗已被拆走，无人居住，但杨育泉、黄国政认为其房屋里面的东西没有搬走。原审法院认为，本案的焦点为被告根据韶关市人民政府棚户区改造实施方案补偿原告25000元是否合法。涉案土地为国有划拨土地，韶关市人民政府收回国有划拨土地是为了公共事业建设。原告原居住的21栋303房及使用的柴房在涉案国有划拨的土地上。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”第十七条:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市县级人民政府应当制定补助和奖励办法、对被征收人给予补助和奖励。”第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，原告原居住的21栋303号房屋不享有所有权，也不属于国家的公租房及原告的集资房，对原告只能按照韶关市人民政府的政策作适当的补偿。被告根据韶关市人民政府作出的韶府办《修订方案》四、安置政策，即：“（一）安置对象夫妻双方名下在棚户区改造范围外已另拥有自有产权住房的，由政府给予一次性住房补贴25000元，如在规定期限内搬迁腾空旧房的增加30000元作为补偿奖励，逾期则不享受该奖励”的政策，在原告有购买商品房居住且未按规定期限内搬迁腾空旧房的情况下，给原告补偿25000元并不违法。原告主张按《韶关市棚户区改造实施方案》补偿19.6万元，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定及韶关市棚户区改造实施方案的标准，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告杨育泉的诉讼请求。一审案件受理费50元由杨育泉负担。上诉人杨育泉不服一审判决，向本院提起上诉请求：撤销原审判决；改判被上诉人对上诉人被征收拆迁的原第一建材厂21栋宿舍303房及柴房按现行征收安置补偿政策进行安置补偿；改判被上诉人向上诉人补偿征收拆迁造成的搬迁、临时安置费30000元；诉讼费由被告承担。事实和理由为：原判认定事实错误，导致错误判决。１、原审认定上诉人原居住的韶关市第一建筑材料厂21栋宿舍303房不属于上诉人的集资房是错误的。韶关市浈江区人民法院受理的（2017）粤0204民初2845号案件中，韶关市第一建筑材料厂已经认可上诉人就案涉房屋的建造参与了集资，其也出具证明证实涉案房屋属于上诉人的集资房。２、浈江区政府作出《关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥-大学路段）工程征收土地房屋的预公告》（韶浈府【2013】90号）对上诉人所居住的楼房进行征收拆迁，目的是用于公路建设，出发点并非棚户区改造。棚户区改造是政府为改造城镇危旧住房，改善困难家庭住房条件而推出的民生工程，韶关市第一建筑材料厂因而不属于棚户区改造对象，被上诉人按照《修订方案》补偿标准对上诉人进行补偿不正确。３、上诉人原居住的韶关市第一建筑材料厂21栋宿舍303房不属于《关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥-大学路段）工程征收土地房屋的预公告》（韶浈府【2013】90号）的征收范围内，故而即使浈江区东环线公路项目征地拆迁工作指挥部办公室作出会议纪要，决定248线红线范围内韶关市第一建筑材料厂职工宿舍按照《修订方案》进行安置补偿，被上诉人也仍然没有对上诉人所居住的房屋制定补偿方案，被上诉人依据该方案对上诉人进行安置也是错误的。４、根据《修订方案》规定，上诉人符合无证集资房的安置政策，即使退一步讲，上诉人同意按照该方案处理，被上诉人也应当根据上诉人所居住房屋的性质，严格按照方案进行安置。被上诉人浈江区政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理据不足，应予驳回。１、上诉人参与集资建房所交款项已由原单位破产清算时全额退还，对涉案房屋没有产权。上诉人参与集资并不意味着成为房屋共有产权人从而享有部分产权。原单位在破产清算时，已经将上诉人所交集资建房款全额退还，涉案房屋产权未作房改，产权归原单位所有，企业破产清算后，房屋及土地产权收归国有，涉案房屋非上诉人私产。２、上诉人认为按照韶关市棚户区改造补偿标准进行补偿不当，没有事实和法律依据。涉案项目征收红线范围内的房屋征收政策有两种，对职工分配居住的单位自管公房，是参照韶关市棚户区改造政策补偿安置，对职工自有产权住房是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定补偿方案，作出征收补偿。上诉人要求被上诉人按现行政策进行房屋安置补偿，到底是依据韶关市棚户区改造政策给与补偿，还是依据涉案征收项目制定的国有土地上房屋《征收补偿方案》的规定给与安置补偿，并未给予明确说明，此诉讼请求并不明确。被上诉人对涉案项目公有房屋使用权人的补偿政策适用韶关市棚户区改造补偿标准并不违法。３、上诉人不符合韶关市棚户区改造政策中无证集资房住户的安置政策。集资房是改变住房建设由国家和单位统包的制度，实行政府、单位、个人三方共同承担，通过筹资建设的房屋。职工个人可按房价全额或者部分出资、信贷、建材供应、税费等方面给予部分减免。集资房一般由国有单位出面组织并提供自有的国有划拨土地用作建房用地，国家予以减免部分税费，由参加集资的职工部分或者全额出资建设，房屋建成后归职工所有，不对外出售。产权也可以归单位和职工共有，也可为职工个人所有，属于经济适用房的一种。上诉人所交的集资建房款原单位在破产清算时已全额退还，对涉案房屋没有产权利益，并非企业职工享有自有产权的无证房屋，不符合韶关市棚户区改造政策中关于无证集资房住户的安置政策。４、上诉人要求被上诉人补偿征收拆迁造成的搬迁、临时安置费30000元没有法律和政策依据。无论是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、项目征收补偿方案、还是《修订方案》的规定，均无补偿征收拆迁造成的搬迁、临时安置费30000元的相关规定。根据上诉人的各项条件，其只能参照棚户区改造政策，给予一次性住房补贴25000元。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，韶关市人民政府作出的《修订方案》第四点安置政策部分第（三）条规定：“无证集资房住房的安置政策。１.实物安置：选择改造方自建电梯房按建筑面积１：0.6的标准置换安置。原住房建筑面积（或折算建筑面积）与安置房建筑面积差额部分，由安置对象或改造方以2200元/㎡的价格互补差额房价款。２.由改造方不计利息退回原缴交的集资房款后按未房改房安置政策处置，其房屋相关证件资料需交由改造方注销”。《韶关市区棚户区改造修订政策答疑》第十个问题中名下已有自有产权住房的可不可以购买安置房？答：棚户区改造不是福利分房、集资建房，是为改善棚户区住户居住条件而实施的危旧房屋改造，对已有自有产权住房的住户，只能领取一次性补偿，不再享受实物安置政策。该部分住户如按规定时间签订协议并腾空旧房，还可另外获得3万元奖励。本院认为，本案为房屋拆迁补偿纠纷。根据上诉人诉请，案件二审争议焦点为涉案房屋拆迁的补偿标准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”上诉人原居住的韶关市第一建筑材料厂21栋303房及使用的柴房虽是国有划拨土地上房屋，上诉人已缴交建房集资款，但是并不持有房屋所有权证，并非被征收房屋的所有权人。在被征收房屋所有权人不明确的情况下，该征收房屋的补偿问题只能依照规定由作出征收决定的韶关市人民政府作出相关的补偿决定。根据韶关市人民政府作出的《修订方案》第四点安置政策部分第（一）条对于安置对象夫妻双方及未成年子女名下在棚户区改造范围外已另拥有自有产权住房的安置政策作出了相关规定，由政府给予一次性住房补贴25000元，如在规定期限内搬迁腾空旧房的增加30000元作为补偿奖励，逾期则不享受该奖励。根据本案查明事实，上诉人杨育泉在征收范围外另有购买商品房居住且未按规定期限内搬迁腾空旧房，其只能依据上述规定获得一次性补偿25000元。虽然《修订方案》第（三）条也规定了无证集资房住户的安置政策，但是《韶关市区棚户区改造修订政策答疑》第十个问题对于名下已有自有产权住房情况的安置方式进一步明确了只能领取一次性补偿，不再享受实物安置政策。据此，上诉人原居住房屋的补偿情形也不能按照无证集资房的情况进行补偿安置。根据上述规定，结合上诉人原居住房屋和现持有房产的具体情形，其只能适用于《修订方案》第三部分安置方式列明的租赁安置、实物安置、货币安置、领取一次性住房补贴安置四种安置方式中领取一次性住房补贴安置方式获取25000元的一次性住房补贴。此外，上诉人诉请要求补偿因征收拆迁造成的搬迁、临时安置费用30000元，但未提供相关证据证明其费用已实际发生，亦不应予支持，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人以原审判决关于其原居住房屋并非集资房、适用棚户区改造标准进行补偿、依据《修订方案》对其进行安置的认定错误为由，不接受领取一次性住房补贴25000元的安置方式，坚持要求按照现行征收安置补偿政策进行安置补偿，同时主张其符合无证集资房安置政策均因理据不足，不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨育泉负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年二月二十五日书记员  饶 晔