广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终697号上诉人（原审原告）：中山市东区库充股份合作经济联合社，住所地广东省中山市东区库充村夏围街1号。法定代表人：陈健雄，社长。委托代理人：张星、陈依锋，北京市金台律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山市东区库充股份合作经济联合社（以下简称库充经联社）与被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开一案，不服广东省中山市中级人民法院（2018）粤20行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月20日，库充经联社向中山市国土资源局（下称市国土局）提交政府信息公开申请，申请公开库充经联社权属界限核定书（附图），市国土局于2018年1月29日作出中土公告[2018]89号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称89号答复），对库充经联社申请的政府信息予以公开，《土地权属界限界定书》记载“库充村与亨尾村全火速界限业经双方实地核实，大致走向为南北，东为亨尾村，西为库充村，具体走向详述如下：以附图‘发展公司沙石停车场’西围墙正对岐关东路中心点为起点，延围墙走至停车场最南角，再沿两村稻田交接田基向南走至水沟（库充村）……向南沿山脊线走至象地山顶峰为重点（库充、亨尾、五桂山镇的长命水交界点）”。2018年6月22日，库充经联社向市政府提交政府信息公开申请，申请公开征收位于库充经联社（原名称包括中山市东区办事处库充管理区、中山市东区办事处库充大队、中山市库充村委会等）“燕窝地山”地块（即城桂路西南侧、延伸至南外环路西南侧，具体见89号回复中的界限核定书图）的下列信息：1.广东省人民政府依法批准用地的批准文件（包括附件用地明细表等）；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证；8.征地红线图、勘测定界图等信息。市政府称收到库充经联社的申请后，根据库充经联社提供的土地权属界限核定书附图中圈定的用地范围确定了涉案信息公开土地的大致范围后，利用信息技术手段确定了涉案土地范围包括两个土地权属证书，土地证号分别为：国（2008）21127X号、国（2008）21127X号，经查上述两个土地权证的初始权利人为中山市苗圃场，土地来源为国有划拨，土地最初的性质为国有土地，档案材料中也无库充经联社申请公开的政府信息，遂作出《关于政府信息公开申请的答复》（中府办公开[2018]113号）（下称113号答复），告知库充经联社申请公开的政府信息不存在，同时向库充经联社告知了诉权。库充经联社不服，遂诉至原审法院请求：撤销113号答复；判令被告重新对原告的政府信息公开申请作出答复。原审法院另查明，2017年11月6日，库充经联社向市国土局提交了《关于中山市东区库充股份合作经济联合社“燕窝地”补偿事宜的复函》该复函载明“中山市国土资源局：关于我社‘燕窝地’的补偿事宜，经我经联社党员、股民代表商议后，向贵单位提出以下诉求：……2.烦请贵单位能将所补偿地块133.4077亩重新测量并出具测量图纸，明确补偿地块的位置、面积及四至范围，我社应当有权利知晓该地块的相关信息。3.对于地块的补偿问题，我经联社认为土地补偿价格为500万/亩（实收），按实际面积计算。以上是我经联社的诉求，恳请贵单位能够协助办理。”，市国土局收到上述申请后，并未予以书面答复，库充经联社不服，于2018年6月22日向法院起诉要求确认市国土局不履行行政法定职责一案[一审案号为：（2018）粤2071行初623号，二审案号为（2018）粤20行终1268号]，市国土局在上述案件一审审理时提交的答辩状中第一点答辩意见为：“原告向被告提交的《关于中山市东区库充股份合作经济联合社‘燕窝地山’补偿事宜的复函》（以下简称复函）系原告就双方关于‘燕窝地山’补偿事宜协商过程中针对被告的意见提出的复函……”。原审法院认为，市政府作为县级以上人民政府，对其制作或保存的有关政府信息负有依法公开的法定职责。本案中，库充经联社要求公开89号回复中所列土地范围的征收信息，市政府主张收到该申请后，使用信息技术手段在市国土局的系统中查询到涉案土地已颁发土地权属证书，该土地的初始权利人为中山市苗圃场，土地原为国有用地，市政府根据库充经联社提供的土地四至范围查询得知该土地的原始状态为国有，既为国有，市政府无法查询到涉案土地的征地信息亦属合理，遂作出113号答复告知政府信息不存在并无不妥，予以维持。至于库充经联社主张“燕窝地山”已被征地，并提供了市国土局在原审法院（2018）粤2071行初623号的答辩状予以作证，本案中，库充经联社认为“燕窝地山”已被征收，向市政府提出政府信息公开申请，要求公开涉案土地的征地文件，但依据库充经联社于2017年11月6日向市国土局提交的《关于中山市东区库充股份合作经济联合社“燕窝地”补偿事宜的复函》中要求市国土局明确对其所补偿地块的位置、面积及四至范围，可见库充经联社并不清楚市国土局与其协商补偿地块的具体范围，且库充经联社也未在本案中提供证据证实涉案信息公开申请中所涉地块与市国土局在（2018）粤2071行初623号案中所陈述的协商补偿事宜的地块为同一地块，因此，库充经联社引用该答辩意见作证涉案土地已发生征地的证据不足，依法不予支持。综上，库充经联社认为市政府不履行法定职责的事实依据不足，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告中山市东区库充股份合作经济联合社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市东区库充股份合作经济联合社负担。上诉人库充经联社不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原审判决并发回原审法院重审或者直接改判支持上诉人诉讼请求。理由如下：原审法院认为以（2018）粤2071行初623号案件中市国土局的《行政答辩状》认定涉案土地已发生征地证据不足，该认定错误。《行政答辩状》载明，上诉人与市国土局因“燕窝地山”补偿事宜进行多次协商。另，市政府向上诉人做出的中府办公开[2018]第148号《关于政府信息公开申请的答复》载明：“市国土局与库充经联社历次协商燕窝土山补偿的协商方案、协商的事实与法律依据”系市国土局做出，建议向该局提出申请。上诉人于2018年6月23日向被上诉人提人提交的涉案政府信息公开信息，明确要求其公开“燕窝地山”地块的土地征收文件。根据我国物权法规定，涉案地块只有在被征收的情况下，库充经联社与市政府所属的市国土局才可能协商补偿事宜。另外，涉案土地上已建设有商品房，足以证明涉案地块已发生征收的客观事实。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，征收征用土地、补偿费用发放等征地信息，属于市、县级人民政府及其部门应当重点公开的信息。涉案地块已发生征收事实情况下，上诉人不知晓具体征收土地批文、文号的情况下，上诉人在提交给被上诉人的政府信息公开申请表中，以“其他特征描述”的方式提出的申请能够毫无歧义指向特定的政府信息即涉案地块的征地补偿方案、补偿款支付等系列土地征收文件。在市政府有公开涉案土地征收信息职责、信息客观存在情况下，答复“政府信息不存在”没有法律和事实依据，一审法院维持该答复，认定事实不清、适用法律错误。综上，被上诉人拒绝公开政府信息，侵害了上诉人知情权。上诉人及其成员也因无从知晓其集体土地被征收的基本信息，无法参与直接关乎自身利益相关的土地征收事宜，维护自身合法权益。被上诉人市政府二审答辩称：１、市政府113号答复程序合法。被上诉人于2018年6月25日收到上诉人的信息公开申请后，因故不能如期答复，于同年７月11书面告知上诉人答复依法延期至同年8月6日。此后于8月6日作出113号答复并邮寄送达上诉人。上述具体行政行为程序合法。２、113号答复实体内容合法。上诉人认为涉案土地原属集体土地，要求公开征收土地的相关材料。市政府在收到申请后，根据上诉人提交的界线核定书的附图将该土地坐落套入市国土局业务系统进行查询，经查，上诉人申请政府信息公开的土地已核发土地证，证号分别为：国（2008）21127X号、国（2008）21127X号，土地权利人为中山市实业集团有限公司。经查询，该两地初始登记权利人为中山市苗圃场，土地证号为国（2002）213998号，上诉人申请公开对应的土地最初性质为国有，初始发证为国有划拨性质。根据这一查询结果，不存在上诉人所申请公开的集体土地进行征收的信息，被上诉人据此作出答复，实体内容合法。３、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。上诉人多次向市国土局申请政府信息公开，要求公开其认为系“燕窝地山”的土地所涉及的征收土地批复材料，且每次划定的其认为的“燕窝地山”四至均不一致。（2018）粤2071行初623号案件的《行政答辩状》载明的地块为“燕窝地山”，四至不清，该地名系土名，故上诉人以此答辩状认为“燕窝地山”被征收并进而认为涉案地块被征收证据不足。此外，市政府作出信息公开答复不是依据“燕窝地山”的土名，而是以申请人提交的土地四至范围界线作为检索查询依据，市国土局也只能根据上诉人每一次信息公开申请所划定的土地四至范围检索查询后作出答复，具体到本案，也只能以申请人提交的《界线核定书》划定的范围进行业务系统查询比对并进而答复。本案争议焦点不在“燕窝地山”或者上诉人提交的《界线核定书》土地四至范围所涉土地是否已征收，而在于被上诉人根据上诉人申请的土地进行查询后是否客观存在。被上诉人在穷尽一切手段后，依据客观实际情况作出答复，符合法律规定。本院对原审查明事实予以确认。本院另查明：市政府在2018年9月26日收到库充经联社要求政府信息公开的申请，库充经联社申请公开市国土局与库充经联社历次协商“燕窝地山”补偿的协商方案、协商的事实与法律依据，包括但不限于补偿协商会会议通知、会议议题、会议记录、会议签到表、会议流程表、会议纪要、全体参会人员名单……。若就“燕窝地山”协商补偿涉及土地征地的，应当包括但不限于下列信息：1.有关人民政府依法批准用地的批复文件（包括附件用地明细表等）；2.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；3.用地报批时拟定的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；4.用地报批前征地调查结果（即该宗地在进行征地时的权属审查告知书或权属审查文件）、听证笔录；5.征地公告、征地补偿安置方案公告；6.用地批准后征地补偿登记材料；7.征地补偿费用支付相关凭证；8.征地红线图、勘测定界图等信息。市政府经审核作出中府办公开[2018]148号关于政府信息公开申请的答复称：相关补偿协商信息建议向市国土局申请；“燕窝地山”协商补偿涉及土地征地的信息，因无法清晰得知“燕窝地山”具体地址范围，建议前往市国土局配合工作人员采用在卫星影像图纸上指界等方式，明确查询具体用地范围之后，市政府将重新核查，并在法定期限内依法答复。逾期未补正的视为撤回申请。本院认为：本案争议焦点为113号答复是否应予撤销。库充经联社在2018年6月23日提交的政府信息公开申请中，提出要求进行信息公开的所涉地块为“燕窝地山”地块，并明确具体详见中土公告[2018]89号回复中的界限核定图，故库充经联社申请信息公开的对象为中土公告[2018]89号回复中的界限核定书图所载土地。市政府在收到申请后，将界线核定书附图所载土地坐落套入市国土局业务系统进行查询，查询结果显示，上述地块已核发土地证，土地权利人为中山市实业集团有限公司,其初始登记权利人为中山市苗圃场，并均有相应土地证号，土地性质登记为国有，此外并未检索查询到涉案土地的征收相关信息。据此，市政府作出113号答复告知库充经联社申请公开的政府信息不存在，符合事实，亦未违反法律规定，原审法院对此予以维持，并无不妥。现库充经联社上诉以《行政答辩状》和中府办公开[2018]第148号《关于政府信息公开申请的答复》为主要证据，并以上述两份文件中记载有市国土局与上诉人协商补偿事宜为由主张所申请信息公开的地块已被实际征收。由于库充经联社未能提供充分证据证明上述两份文件所指向“燕窝地山”地块与申请信息公开所指向的界限核定图所载地块为同一地块，且文件所反映的是双方就“燕窝地山”征收补偿进行协商的过程，并非相关地块被征收的直接证据。故库充经联社依此证据主张推定并要求确认申请公开的界限核定图所载地块的征收信息客观存在，理据不足，本院不予支持。另，根据本院查明事实，本案诉讼前后，库充经联社多次向市政府和市国土局申请公开“燕窝地山”的征收和补偿协商信息，并就要求市国土局明确“燕窝地山”地块的位置、面积、四至范围以及补偿问题提起不履行法定职责的行政诉讼。在库充经联社未提交相关权属证据证明其主张的“燕窝地山”的确定位置及范围的情况下，其申请信息公开或者提起诉讼的事实基础均不具备。如库充经联社认为其合法持有的土地因征收补偿问题权益受损，应另循法律途径依次解决相关土地的确权以及征收补偿事宜。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。库充经联社的上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市东区库充股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年二月十九日书记员  钟能英