甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终509号上诉人（原审原告）兰州成邦房地产开发有限公司，住所地：甘肃省兰州市城关区九州大道457号。法定代表人马金福，该公司董事长。委托代理人马勇，该公司总经理。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人张伟文，该市政府市长。委托代理人魏斌义，兰州市自然资源局工作人员。委托代理人孙赓，甘肃德合律师事务所律师。上诉人兰州成邦房地产开发有限公司（以下简称成邦公司）因诉兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）行政审批一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初49号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，原兰州市国土资源局于2018年8月3日以兰国土资地〔2018〕288号《兰州市国土资源局关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的请示》向兰州市政府请示。兰州市政府于2018年9月11日以兰政地〔2018〕64号《兰州市人民政府关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》（以下简称《批复》）向市国土资源局作出批复。批复主要内容为：“同意补收国有建设用地使用权出让价款计人民币陆佰贰拾捌万玖仟贰佰元整（6289200元）。以上土地证载明12535.5平方米用地中除建设用地12210.5平方米以外剩余用地收回作为代征洪道。该宗地住宅、商业出让年限止2043年4月29日。接此批复后，由你局与成邦公司签订《协议书》，并由该单位持协议书及支付凭据办理有关手续，同时核发《建设用地批准书》”。2018年9月14日，原兰州市国土资源局与成邦公司签订了甘让A（兰补【2018】36号）《协议书》。《协议书》第四、五条约定成邦公司须向原兰州市国土资源局支付国有建设用地使用权出让价款总额人民币陆佰贰拾捌万玖仟贰佰元整（6289200元），并按照协议签订之日起一年内付清国有建设用地使用权出让价款。另查明，原告成邦公司诉原兰州市国土资源局行政协议一案，兰州铁路运输法院已立案审理。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告兰州市政府作出的兰政地〔2018〕64号《兰州市人民政府关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》，是针对原兰州市国土资源局的请示进行的批复，被告并没有根据该批复作出收取国有建设用地使用权出让价款的行政行为，《批复》属于没有对外发生法律效力的过程性行为，对原告的权利义务没有产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼规定的提起诉讼的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告兰州成邦房地产开发有限公司的起诉。上诉人成邦公司上诉称，一、一审法院认定事实错误。（1）被上诉人作出的兰政地〔2018〕64号《批复》是专门针对上诉人所作的行政行为，并向上诉人送达。该批复不仅仅是行政机关的内部批复行为，且对外产生了效力。（2）《批复》对上诉人确定了一项义务即补交土地出让金的义务，对上诉人的权利义务产生了影响。被上诉人作出的《批复》确定了上诉人要补缴国有土地出让价款，是否补缴由被上诉人决定，原兰州市国土资源局只是批复的执行者，是对被上诉人作出批复的具体执行机关，原兰州市国土资源局对批复的执行行为不会对上诉人的权利义务产生影响，是批复本身对上诉人的权利义务产生影响。二、一审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，上诉人认为被上诉人的批复行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。综上，被上诉人是批复的作出者，也是决定上诉人补缴国有土地出让价款者，被上诉人的批复为上诉人确定了补缴义务；上诉人认为补缴土地出让价款缺乏事实和法律依据，侵犯了上诉人的合法权益。请求二审依法撤销一审裁定，指定兰州铁路运输中级法院受理本案。被上诉人兰州市政府答辩称，一、上诉人认为被上诉人兰州市政府作出的《批复》是专门针对其作出的行政行为，其上诉观点与事实不符，没有根据。被上诉人针对原兰州市国土资源局《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的请示》作出了《关于兰州城邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》，该《批复》属于行政机关内部程序，对外不发生拘束力，不直接对行政机关以外的第三人产生权利义务关系。《批复》的行文对象是请示单位，其抄送单位是原兰州市国土资源局城关分局。上诉人关于原兰州市国土资源局向其送达《批复》的认识是对行政管理程序和公文程序的误读。二、上诉人关于《批复》为其设定补交土地出让金的义务属于对其内容的误解，没有事实依据。《批复》载明“接此批复，由你局与兰州城邦房地产开发有限公司签订《协议书》”。协议内容由双方通过协商确定。上诉人现在负有交纳土地出让金的义务来源是其签订的《协议书》，属于民事权利义务的范围，与行政行为没有法律上的关系。三、上诉人关于一审法院适用法律错误的观点属于对相关司法解释的误读，没有依据。本案中，原兰州市国土资源局的《请示》仅仅是行政机关上下级之间的过程性行为，不是针对上诉人作出的行政行为。因此，本案不能适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第十九条的规定。综上，一审认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审依法驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是兰州市政府作出被诉的兰政地〔2018〕64号《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》是否对兰州成邦房地产开发有限公司的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人起诉的诉讼请求是撤销兰州市人民政府兰政地〔2018〕64号《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》。但该《批复》系根据原兰州市国土资源局针对规范市场管理及依法履职需要向兰州市政府报送兰国土资地〔2018〕288号《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的请示》而作出，因此，被上诉人作出《批复》的行为实质属于上下级行政机关之间的内部行政行为，属于没有对外发生法律效力的过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，2018年9月14日，上诉人与原兰州市国土资源局签订了甘让A（兰补[2018]36号）《协议书》，对上诉人权益产生实际影响的是《协议书》，并非《批复》。上诉人主张适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定。该条是关于经上级批准的行政行为引起行政争议案件的被告确定的规定，由于被诉的《批复》是针对原兰州市国土资源局向兰州市政府的请示进行的批复，并没有针对上诉人而作出，《批复》属于行政机关上下级之间的内部程序，对外不发生拘束力，故上诉人的该上诉理由无法律依据，属理解法律有误。上诉人主张被诉的《批复》确定补缴国有土地出让价款的义务，侵犯其合法权益的上诉理由不能成立。需要指出的是：一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项属适用法律不当，本院予以纠正。但一审裁定驳回起诉的结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年二月二十八日书记员 马恩亭附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；