山东省莱西市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0285行初109号 原告孙明华，男，1938年10月11日出生，汉族，住莱西市。 委托代理人周晓明，山东新禾律师事务所律师。 被告莱西市自然资源局，住所地莱西市威海东路47号。 法定代表人李凌云，局长。 委托代理人曲方伟，该局工作人员。 委托代理人于坚夫，山东昌阳律师事务所律师。 原告孙明华不服被告莱西市自然资源局作出的行政处罚决定一案，于2019年10月30日向本院提起诉讼，本院于当日受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告孙明华的委托代理人周晓明、被告莱西市自然资源局的出庭负责人史先桥、委托代理人曲方伟、于坚夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莱西市自然资源局于2019年5月21日作出西自罚字[2019]21号行政处罚决定，主要内容如下：2015年5月，孙明华未经依法批准，擅自在莱西市日庄镇西白石山村北占用西白石山村土地2303平方米建房（其中：设施农用地1880平方米，旱地204平方米，沟渠219平方米），该宗地不符合莱西市土地利用总体规划。孙明华该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条条第一款、四十四条第一款的规定，构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》的规定，决定对孙明华作出如下处罚：1、退还非法占用的土地；2、限自收到该处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的2303平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以非法占用旱地每平方米25元、其他土地每平方米15元的罚款，共计人民币叁万陆仟伍佰捌拾伍元整（￥36585.00元）。 原告孙明华诉称，原告为响应中央及山东省各级人民政府的要求，进一步提高农村农产品的市场竞争力。原告与本村10户村民签订土地流转合同，租赁土地94.87亩，加上个人及家庭承包经营土地10余亩，共计104.97亩，用于粮食种植。原告符合规模农业经营户的标准。原告在土地上建设临时性附属设施，作为农资和大型农机具的临时存放场所。根据国土资发［2014］127号文件，原告临时建设的附属设施应按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。且该临时建筑于2015年建成，距被告处罚决定之日已超过两年，不应再做出处罚。被告因同一事项曾做出西土罚［2018］6号的撤销行政处罚决定书。因此，被告作出的处罚决定无事实和法律依据。请求法院：1、依法撤销被告作出的西自罚字[2019]21号《行政处罚决定书》；2、诉讼费用由被告承担。 原告孙明华在庭审中向本院提交土地流转协议十份，证明原告租赁土地事实，符合农业大户，属于规模化农业经营户。 被告莱西市自然资源局辩称，经查证，2015年5月，原告未经批准，擅自在莱西市日庄镇西白石山村村北，占用西白石山村土地2303平方米（合3.4537亩）建房，该宗地不符合莱西市土地利用总体规划。原告的该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、四十四条第一款的规定，构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》（青土资房发〔2014〕612号），我局依法于2019年2月21日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告在法定期限内未提出陈述、申辩和听证要求。我局依法于2019年5月21日作出行政处罚决定并送达给原告。综上所述，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，依据充分，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告莱西市自然资源局在规定的时间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、立案呈批表，证明被告依法对原告非法占地予以立案； 2、询问笔录，证明被告依法对原告进行调查，原告承认未经依法批准占地建房的违法事实； 3、孙明华身份证，证明孙明华的身份及住址； 4、现场勘测笔录、勘测定界图，证明被告于2017年12月组织人员对原告占地现场进行勘测，占地面积2303平方米，原告签字确认； 5、现场照片，证明原告占地建房的现状； 6、莱西市土地利用总体规划图，证明该宗地不符合莱西市土地利用总体规划； 7、莱西市土地利用现状图，证明该宗地在莱西市土地利用现状图中的位置； 8、关于西白石山村地块地类情况说明，证明原告占用西白石山村土地0.2303公顷，其中设施农用地0.1880公顷，旱地0.0204公顷，沟渠0.0219公顷，不符合莱西市土地利用总体规划； 9、违法案件调查报告，证明执法人员案件调查结束后作出报告，建议给予原告行政处罚； 10、重大行政执法法制审核意见表，证明被告的法制机构对该案进行了合法性审查； 11、违法案件会审记录，证明被告对重大违法案件进行会审，决定对原告进行处罚； 12、违法案件处理决定呈批表，证明被告有关人员进行审查同意对原告进行行政处罚； 13、行政处罚告知书，证明被告于2019年2月21日依法作出行政处罚告知； 14、行政处罚听证告知书，证明被告于2019年2月21日作出行政处罚听证告知； 15、土地管理公文送达回证，证明被告已将行政处罚告知书、听证告知书送达给原告，由原告之子代签收。原告在规定期限内未提出听证和申辩申请； 16、行政处罚决定书，证明被告作出行政处罚决定； 17、土地管理公文送达回证，证明已将行政处罚决定直接送达给原告； 18、《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、七十六条，证明原告建房违反了土地管理法上述规定，依据七十六条之规定应当给予行政处罚； 19、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，证明我局按照上述规定给予每平方米30元以下罚款； 20、青岛市国土资源和房屋管理局关于印发《行政处罚裁量标准（修订二）》的通知第四条，证明我局按照上述规定中的1、3罚款裁量标准给予原告处罚。 经庭审质证，原告对被告莱西市自然资源局提交证据的质证意见为：被告作出的处罚决定距原告占地行为已超过两年时效，不应再处罚；证据6、7无证据来源，无单位公章；对证据8内容有异议；该案件已于2018年12月12日依法撤销，被告程序违法；证据9-12系被告内部文件，真实性无法确认；原告占用土地属于设施农用地，不需要办理农用地转用审批手续，原告不存在违法占地事实，被告适用法律错误。 被告莱西市自然资源局对原告提交的证据的质证意见为：孙明华在土地流转合同上的签字不是一个人所签，与询问笔录中的签字不一致；原告仅仅提交土地流转协议不能作为定案依据，还应提交流转方即村委会土地承包合同。如果土地流转协议是真实的，只能证明经营土地的规模，规模农业经营户要经过登记确认，不是自我认定；部分未注明土地用途，部分注明果树种植，不是设施农业。 经庭审质证，本院作如下确认：原、被告提交的证据与本案有关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，予以认定。 经审理查明，被告莱西市自然资源局经查，认定孙连俊（孙明华之子）未经依法批准，擅自在莱西市日庄镇西白石山村北占用西白石山村土地建房。莱西市自然资源局于2018年8月9日对孙连俊作出了西土罚字［2018］6号行政处罚决定书。孙连俊不服该处罚决定，诉来本院。莱西市自然资源局后经核实孙连俊非法占地证据不足，撤销了西土罚字［2018］6号行政处罚决定。莱西市自然资源局经重新调查认为非法占地人为孙明华，于2019年2月21日向孙明华进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知，于2019年5月21日对原告作出了西自罚字[2019]21号《行政处罚决定书》，内容如前所述。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述规定，本案孙明华占用莱西市日庄镇西白石山村土地建房既未依法申请使用土地又未办理农用地转用审批手续，构成非法占地。莱西市自然资源局据此作出处罚决定认定事实清楚。 关于原告称莱西市自然资源局就同一违法事实已作出西土罚字［2018］6号行政处罚决定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”因此，莱西市自然资源局经审查发现处罚错误，撤销上述行政处罚决定，对本案重新作出处罚，系自纠行为，并非程序错误。 关于原告称其所建附属设施已超出两年期限，不应进行处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的违法建筑并未拆除，违法行为系继续状态，应自违法行为终了之日起计算。因此，该处罚决定并未超出期限。 被告莱西市自然资源局在作出行政处罚决定前保障了原告享有的陈述、申辩和有要求举行听证的权利，并将各类文书依法送达原告，行政程序合法。 原告非法占地事实清楚，被告莱西市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对其作出上述处罚决定适用法律正确。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙明华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙明华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  王 宏 人民陪审员  徐兆君 人民陪审员  宋伟山 二〇二〇年二月二十八日 书 记 员  刘蕾娜