山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2342号 上诉人（原审原告）张凤阁，女，1952年10月23日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）胡金，男，1970年1月10日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）孙凯军，男，1970年3月12日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）石永杰，男，1966年3月23日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）张凤雷，男，1958年8月21日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）张瑞琳，女，1951年9月9日出生，汉族，住曹县。 上诉人（原审原告）石凤兵，男，1968年4月5日出生，汉族，住曹县。 被上诉人（原审被告）曹县人民政府，住所地曹县政府前街18号。 法定代表人梁惠民，县长。 委托代理人赵泽华，曹县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人侯圣文，山东诚维律师事务所律师。 张凤阁等七人因诉曹县人民政府房屋征收决定一案，不服菏泽市中级人民法院(2019)鲁17行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为改善居民生活居住环境，促进曹县经济和社会的快速发展，被告曹县人民政府实施对曹县老城中心片区（五期）棚户区改造房屋的征收。征收范围东至庐山路、府前街，南至钱塘江路，西至河沟，北至闽江路。该征收项目纳入2018年曹县国民经济和社会发展计划，经曹县国土资源局、住房和城乡建设局出具说明，亦符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2018年7月5日经社会稳定风险评估，评估结果为该项目可以实施征收。在征收决定发布前，被告对征收范围内的土地进行了摸底调查并公示，就涉案项目的征收补偿方案召开会议纪要论证，征求公众意见，征求意见期限不少于30日。2018年7月9日，被告作出关于曹县老城中心片区（五期）棚户区改造房屋征收决定，并与征收补偿方案一并张贴公告。原告张凤阁等七人不服该征收决定，提起本案行政诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的关于曹县老城中心片区（五期）棚户区改造的房屋征收决定；2、依法审查《菏泽市国有土地上行房屋征收与补偿实施办法》《曹县国有土地上房屋征收与补偿办法》，并确定其违法；3.诉讼费用由被告承担。审理过程中，原告进一步要求对《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》中关于以容积率认定房产面积及《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》中关于装饰装修补偿、奖励补偿等具体内容采用包干的支付方式提出司法审查。 原审法院认为，原告所居住的地块，属基础设施落后的棚户区，为完善城市服务功能，改善居民居住环境，被告进行棚户区改造，对此地块上的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(四)项、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第(四)项的规定。涉案项目纳入了曹县国民经济和社会发展年度计划，发改、国土、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。征收决定作出前，征收部门拟定了征收补偿方案并公告，征求公众的意见且征求意见的期限不少于30日，被告在征求意见期限届满后，确定补偿方案并与征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。征收决定作出前，被告对该项目进行了社会稳定风险评估，征收决定作出后即日公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、第十三条第一款之规定。但被告为证明补偿资金足额到位，专款专用，其在本案中提供的农行回单中，与原审法院同时审理的曹县老城中心片区（四期）棚户区改造项目的农行回单一致，该回单无法证明该资金是否属于涉案项目专用，是否满足征收项目的需要，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，涉案征收决定应予撤销。但该征收项目已经列入年度征收计划，且已经实际实施，绝大部分被征收户签订补偿安置协议后房屋已经拆除，撤销会给国家利益、公共利益和其他被征收户造成重大损失，故应确认涉案征收决定违法但不撤销，并由被告采取补救措施，以确保征收资金足额到位、专户存储。对于原告要求对《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》的合法性进行审查的诉求，根据原告提出的异议内容，原审法院认为根据《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》中第二十四条、第二十五条的规定，在认定合法房产面积时，应当先以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准，无合法产权证书的房产以容积率认定面积，对国有住宅空闲建设用地，按照容积率给予回迁指标，目前上位法对此并没有禁止性规定，并未增加公民、法人和其他组织的义务或减损其合法权益。对于《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》中的采用包干支付装饰装修等内容的方式，是结合了当地的普遍实际情况，易于操作，基本上保障了被征收人的合法权益，并不违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条之规定，判决：一、确认作出的关于曹县老城中心片区（五期）棚户区改造的房屋征收决定违法；二、判令被告采取补救措施，确保征收资金足额到位，专户存储。三、驳回原告的其他诉讼请求。 张凤阁等七人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：1.涉案建设项目并非是公共利益需求的棚户区建设项目。2.绝大多数被征收人签订补偿安置协议后房屋已经被拆除，不能成为不予撤销涉案征收决定的理由。3.依据《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》使被征收人难以得到公平合理的补偿，被征收房屋评估价值明显低于市场价值。 被上诉人曹县人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 本案被诉行政行为系被上诉人作出的曹县老城中心片区（五期）棚户区改造的房屋征收决定，对该征收决定的合法性审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行，原审法院对此已进行充分论述，本院对无争议事实不再赘述。原审法院经审查，以被上诉人无法证明作出涉案征收决定的补偿资金足额到位、专款专用为由确认涉案征收决定违法，上诉人的上诉理由主要集中于涉案建设项目的公共利益属性、征收补偿方案的补偿标准依据以及原审法院的裁判方式选择等方面，围绕其上诉理由，现分述如下： （一）关于涉案建设项目是否符合公共利益需要问题。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，宜尊重通过正当程序而形成的判断。例如地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。本案中，涉案建设项目地块系作为棚户区改造纳入曹县国民经济和社会发展年度计划，依法属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要范畴；其次，从征收工作开展的实际情况看，大多数被征收人与行政机关已签订了补偿安置协议，表明大多数人同意改建方案，棚户区改造具有广泛的民意基础，体现了公共利益的需求。据此，上诉人关于涉案建设项目不属于公共利益项目的主张难以成立。 （二）关于裁判方式的选择问题。原审法院指出，虽然被上诉人作出涉案征收决定时无法证明补偿资金足额到位、专款专用，违反法律规定，但考虑到涉案建设项目已经实际实施，绝大部分被征收户签订补偿安置协议后房屋已经拆除，撤销会给国家利益、公共利益和其他被征收户造成重大损失，故应确认涉案征收决定违法但不予撤销，并由被上诉人采取补救措施，以确保征收资金足额到位、专户存储。可见，原审法院详细阐释了选择确认违法判决的理由，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定精神，亦符合行政法上的利益衡量原则。上诉人主张本案应适用撤销判决的理由不足，不予支持。 （三）关于对补偿标准的质疑问题。从原审法院的审查情况看，目前尚无确切证据表明征收补偿方案确定的被征收房屋评估价值明显低于当时的一般市场价值，故针对上诉人对征收补偿方案确定的补偿标准依据之异议，不予支持。作为征收决定附件的征收补偿方案中所载的补偿标准通常是征收区域范围内被征收房屋的平均价格，人民法院往往只对其合法性、正当性作出一般性判断。而从权益保护的针对性看，其后由评估机构在入户调查基础上作出的分户评估报告，是对上诉人的补偿安置权益产生更为直接影响的最为重要的证据。上诉人如对评估报告所确定的被征服房屋评估价格不服，除可依法申请复核或者申请鉴定外，仍可通过起诉征收人据此作出的征收补偿决定或者征收部门与被征收人据此签订的补偿安置协议寻求司法救济。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张凤阁等七人负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇二〇年二月二十四日 书记员 孟 真