山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终62号上诉人（原审原告）周吉刚，男，1968年11月3日出生，汉族，住址：山东省临朐县，委托代理人宋伟，临朐寺头法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）临朐县人力资源和社会保障局，住所地：临朐县城新华路4725号。统一社会信用代码：11370724552201038H。法定代表傅士健，该局局长。委托代理人谭维民，该局劳动和社会保障监察大队副大队长。被上诉人（原审第三人）临朐县淌水崖水库运行维护中心（原临朐县淌水崖水库管理局）。统一社会信用代码：123707245936400884。住所地：山东省临朐县九山镇九山路5号。法定代表人孙长富，主任。上诉人周吉刚诉被上诉人临朐县人力资源和社会保障局（以下简称临朐人社局）、临朐县淌水崖水库运行维护中心劳动监察不予受理决定一案，不服山东省临朐县人民法院作出的（2019）鲁0724行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：2018年5月2日，周吉刚向临朐人社局投诉并填写“投诉登记表”，请求责令淌水崖水库管理局办理社会保险登记，临朐人社局收到上述投诉后，对周吉刚提供的“协议书”等证据进行了审查，经审查后认为，根据周吉刚提供的周吉刚与淌水崖水库管理局于2014年6月2日签订的“协议书”等证据，能够证明周吉刚已经于2014年6月与淌水崖水库管理局解除了劳动人事关系，其投诉不符合“违反劳动保障法律的行为发生在2年内”，不符合受理条件，遂根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定，决定对周吉刚的投诉不予受理并于2018年8月13日作出“临人社监不受〔2018〕28号劳动保障监察不予受理投诉决定书”。周吉刚对上述不予受理投诉决定不服，向临朐县人民政府申请行政复议，临朐县人民政府经审查后于2018年10月26日作出临政复决字〔2018〕7号行政复议决定，以临朐人社局作出的上述不予受理投诉决定未引用到具体的“款”“项”，属于适用法律依据不正确为由撤销了临朐人社局作出的不予受理投诉决定书并责令临朐人社局重新作出处理。之后临朐人社局对周吉刚的投诉重新进行了审查，仍然认定周吉刚已经于2014年6月与淌水崖水库管理局解除了劳动人事关系，认为其投诉不符合“违反劳动保障法律的行为发生在2年内”的相关规定，不符合受理条件，遂根据《劳动保障监察条例》第二十条、《关于实施若干规定》第十八条第一款第（一）项、第二款之规定，于2018年12月10日作出“临人社监不受〔2018〕28号劳动保障监察不予受理投诉决定”，决定对周吉刚的投诉不予受理并向周吉刚进行了送达。周吉刚仍不服，向法院提起行政诉讼。另查明，根据《中共临朐县委、临朐县人民政府关于临朐县机构改革的实施意见》（临发〔2019〕3号），临朐县淌水崖水库管理局于2019年3月20日变更名称为临朐县淌水崖水库运行维护中心。一审法院审理认为，本案审查的重点是临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”这一劳动保障监察行政行为的合法性问题。根据周吉刚的起诉、临朐人社局的答辩及临朐县淌水崖水库运行维护中心的陈述，本案双方当事人争议的焦点主要有以下几项，现分述如下：一、临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”认定的事实是否清楚、证据是否确凿，即周吉刚的投诉是否超过了劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的2年的查处期限。《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案周吉刚与淌水崖水库管理局签订的“协议书”能够证明周吉刚与淌水崖水库管理局的劳动人事关系已经于2014年6月2日解除，上述劳动人事关系解除后，虽然淌水崖水库管理局仍然负有为周吉刚补缴2014年6月2日之前的社会保险的义务，但自2014年6月2日之后，淌水崖水库管理局无义务继续为周吉刚缴纳2014年6月2日之后的社会保险费，因此淌水崖水库管理局未为周吉刚缴纳社会保险的违法行为至2014年6月2日已经终止，不存在连续或者继续状态的情形。周吉刚直至2018年5月2日才向临朐人社局投诉要求查处淌水崖水库管理局的违法行为，已经超过上述规定的2年期限，且淌水崖水库管理局的上述违法行为在2年内也未被临朐人社局发现，因此临朐人社局认定周吉刚的投诉已经超过了2年的查处期限，事实清楚、证据确凿。二、临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”适用的法律法规是否正确。周吉刚向临朐人社局进行投诉时，距淌水崖水库管理局的违法行为终止之日起已经超过2年，故临朐人社局依据《劳动保障监察条例》第二十条以及《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第（一）项、第二款的规定，认定周吉刚投诉的劳动保障违法行为已超过2年的查处期限，并依据上述行政法规及规章的规定作出不予受理投诉决定，适用法律法规正确。三、临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”是否违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。一审法院认为，认定行政机关是否“以同一的事实和理由作出与原具体行为相同或者基本相同的具体行政行为”，应当根据行政机关作出的行政行为所依据的事实、理由及结果予以综合审查。本案临朐人社局2018年8月13日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”与2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”所依据的事实及处理结果虽然相同，但所依据的理由及所适用的法律依据不同，并且临朐县人民政府于2018年10月26日作出的临政复决字〔2018〕7号行政复议决定是以临朐人社局于2018年8月13日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”未引用到相关法律依据具体的“款”“项”、适用法律依据不正确为由予以撤销并责令临朐人社局重新作出处理，因此临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的情形。四、临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”程序是否合法。根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条的规定，临朐人社局收到临朐县人民政府于2018年10月26日作出的“临政复决字〔2018〕7号行政复议决定”后，应在5个工作日内进行审查，若周吉刚的投诉不符合受理条件，应在收到行政复议决定后5个工作日内决定不予受理并书面通知周吉刚。但临朐人社局未按上述规定在5个工作日内重新作出不予受理投诉决定，而是直至2018年12月10日才作出新的不予受理投诉决定，超过了上述规定的期限，程序违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对周吉刚依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的程序轻微违法：（一）处理期限轻微违法；……。”故临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”处理期限超过法定期限的行为，属于程序轻微违法。综上，临朐人社局于2018年12月10日作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”认定周吉刚的投诉超过了2年的查处期限的事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，但程序违法。虽然临朐人社局的行政行为程序轻微违法，但对周吉刚权利不产生实际影响，故对临朐人社局作出的上述不予受理投诉决定的行政行为应确认违法，但不撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一项之规定，判决临朐县人力资源和社会保障局于2018年12月10日作出临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定违法。案件受理费50元，由临朐县人力资源和社会保障局负担。上诉人周吉刚不服一审判决上诉称，原审判决认定事实及适用法律均存在错误。一、社会保险行政部门责令用人单位对社会保险费的缴纳或者补足（社会保险稽核）没有期限规定，与《劳动保障监察条例》中规定的“违法行为查处”并非同一概念，责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足，没有期限规定，不属于对劳动保障违法行为的查处，社会保险行政部门以超过2年期限为由对当事人要求用人单位缴纳或者补足社会保险费用的投诉不予受理的，属适用法律错误，人民法院依法应予撤销。二、缴纳社会保险费是用人单位应尽的法定义务，具有强制性，上诉人追索养老保险费等国家强制缴纳的社会保险费，不受时效或者2年审查期限的限制。三、上诉人追索欠缴的养老保险费应当从淌水崖水库管理局承诺补缴终了之日的次日开始起算时效，淌水崖水库管理局承诺补缴之日是2025年12月前给上诉人补缴完毕，因此，本案应当从2025年12月开始起算时效，上诉人主张权利未超过时效，也不受时效的限制，两年审查期限并不能成为被上诉人不作为的理由。四、本案争议系被上诉人不履行职责所致，缴纳养老保险费属于国家强制性规定，不受时效限制。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人临朐人社局、临朐县淌水崖水库运行维护中心未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案上诉人在2017年12月30日向临朐人社局提交投诉登记表中载明的请求是要求责令淌水崖水库管理局给予办理社会保险登记，补缴1987年3月至2014年6月期间的养老和医疗保险，临朐人社局于2018年12月10日作出“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”,理由是周吉刚的投诉已经超过法律规定的2年查处期限，不符合受理条件。上诉人在一审期间提交的起诉状载明其诉讼请求包含两项，一是撤销临朐人社局作出的“临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定”，二是责令临朐人社局重新作出具体行政行为，强制淌水崖水库管理局为其办理社会保险登记。因此，本案所诉行政行为是临朐人社局作出的临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定，审查重点是该不予受理投诉决定的理由是否成立。根据《中华人民共和国劳动法》第七十二条的规定，…用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。社会保险是强制性保险，参加社会保险是用人单位和劳动者必须履行的法定义务。社会保险费的缴纳方式实行由单位代扣代缴。企业欠缴社会保险费不仅侵害参保人员权益，直接削弱基金支撑能力，加重了中央和地方财政负担，影响社会稳定。《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》、《社会保险法》及其《实施细则》中均未对清缴企业拖欠社会保险费问题设置追诉期。因此，对于企业未依法缴纳社会保险费的行为，不应适用2年的查处期限。本案被上诉人临朐人社局以周吉刚的投诉超过2年查处期限为由，对周吉刚的投诉不予受理，理由不成立，周吉刚要求撤销临朐人社局作出的临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定，应予支持。一审期间，周吉刚提交了初步证据证明临朐县淌水崖水库运行维护中心存在未依法缴纳社会保险费的行为，临朐人社局应当依法进行调查并履行相应的职责。综上，上诉人的上诉理由成立，予以支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，导致结果有误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销山东省临朐县人民法院作出的山东省临朐县人民法院作出的（2019）鲁0724行初22号行政判决；二、撤销临朐县人力资源和社会保障局于2018年12月10日作出的临人社监不受〔2018〕第28号劳动保障监察不予受理投诉决定；三、责令临朐县人力资源和社会保障局在法定期限内依法对周吉刚的投诉重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人临朐县人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年二月二十四日书记员  徐 铭