广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤行赔终117号上诉人（原审原告）：惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组。负责人：李月松，小组长。委托代理人：张旭辉，广东定海针律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：朱鹏飞，惠东县自然资源局工作人员。委托代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组（以下称联新小组）因与被上诉人惠东县人民政府（以下称惠东县政府）土地征收行政赔偿纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2019）粤13行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：联新小组诉惠东县政府土地征收纠纷一案，向惠州市中级人民法院起诉，请求法院依法确认惠东县政府征地行政违法，判令惠东县政府返还联新小组所有的位于金山南边的土地35亩。惠州市中级人民法院受理后作出（2010）惠中法行辖字第23号行政裁定，裁定将本案移送惠州市惠阳区人民法院审理。惠阳区人民法院受理后作出（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定书，以联新小组起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉。联新小组不服，提起上诉。惠州市中级人民法院于2011年10月9日作出（2011）惠中法行终字第72号行政裁定书，裁定撤销（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定，案件由惠阳区人民法院继续审理。惠阳区人民法院于2012年7月18日作出（2012）惠阳法行初字第2号行政判决。联新组不服，提起上诉。2013年7月11日，惠州市中级人民法院作出（2012）惠中法行终字第137号行政裁定，将案件发回惠阳区人民法院重审。2014年7月3日，惠州市惠阳区人民法院作出（2014）惠阳法行初字第2号行政判决，判决“一、确认惠东县政府征收联新小组位于金山南边的土地35亩的行为违法；二、驳回联新小组的其他诉讼请求。”联新小组不服，提起上诉。2015年1月27日，惠州市中级人民法院作出（2014）惠中法行终字第50号行政判决，判决“一、维持（2014）惠阳法行初字第2号行政判决第一项；二、撤销（2014）惠阳法行初字第2号行政判决第二项。”需要特别说明的是，在（2014）惠阳法行初字第2号行政案件中，当事人有：原告联新小组，被告惠东县政府，第三人惠东县永泰发展公司，第三人惠东县平山街道办事处蕉田居民委员会。联新小组的诉讼请求为：确认惠东县政府征地行为违法，返还金山南边土地35亩，诉讼费由惠东县政府承担。联新小组就涉案土地财产损失纠纷一案，向惠东县人民法院提起民事诉讼。2016年11月3日，惠东县人民法院作出（2016）粤1323民初1736号民事裁定，认为不属于民事诉讼的受案范围，裁定驳回联新小组的起诉。联新小组不服，提起上诉。2017年3月13日，惠州市中级人民法院作出（2017）粤13民终480号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。联新小组仍不服，提起申诉。2017年12月2日，广东省高级人民法院作出（2017）粤民申8035号民事裁定，裁定驳回联新小组的再审申请。需要特别说明的是，在（2016）粤1323民初1736号民事案件中，当事人有：原告联新小组，被告惠东县政府，被告惠东县永泰发展公司。联新小组的诉讼请求为：被告惠东县政府，惠东县永泰发展公司赔偿35亩土地的利益损失1750万元，诉讼费由惠东县政府，惠东县永泰发展公司承担。2018年12月3日，联新小组向惠东县政府提交《行政赔偿申请书》，申请惠东县政府对其违法征收联新小组位于金山南边35亩土地的行为按当前市场土地出让价格作出行政赔偿（按当前土地出让价每平方1500元计共应赔偿35000017.5元）。2019年4月25日，联新小组向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求判决惠东县政府对其违法征收联新小组位于金山南边35亩土地的行为作出行政赔偿35000017.5元给联新小组（按当前土地出让价每平方1500元计）。另查明，（2014）惠阳法行初字第2号行政判决查明“1988年2月9日，惠东县大岭蕉田村民委员会周仁祥等人与联新生产队签订《转让荒山地办砖厂合同书》，约定联新生产队转让金山南边的荒山地约25亩（未经实地丈量，实为35亩）给周仁祥等人办机砖厂，双方确定四至范围为：东面至松排耕地茔边为界、南面至西引渠道的排水沟为界、西面至蕉田围割草路内边为界、北面至向南平多公路边为界，土地及果苗补偿费共105000元（其中山地款50000元由生产队与自留山承包户四六分成，果苗补偿款55000元由承包户所有），该山地所有坟墓、金斗迁坟费用由机砖厂负责，该土地补偿款付清及四至范围确定后由机砖厂永久使用。合同签订后周仁祥等人付清上述土地及果苗补偿款,但该所谓“机砖厂”并未办理工商登记，也未投入生产。1988年3月，惠东县大岭镇蕉田村民委员会与惠东县税务局签订《转让荒山办果场合同书》，将上述土地转让给惠东县税务局兴办水果场，合同约定：总售价款为21万元，双方签约盖章并经大岭镇政府盖章后生效，该山坡范围内的坟墓、金斗由蕉田村民委员会动员搬迁，经惠东县税务局查点后按国家规定补给搬迁费。周仁祥作为甲方代表在合同书上签名。1991年7至8月间，被告惠东县人民政府决定对蕉田地段的土地实施征用兴办泰园工业园，总征地面积为3297.57亩。上述土地的征用已办理了相关的审批手续，详见粤地政（1991）273号、（1998）608号；惠市国土征[1991]244号、惠市地政（1998）740号。惠东国土字[1991]100号、惠东国土征字[1999]004号。办理了国有土地使用证，详见惠东国用（1999）字第1323011377号、惠东国用（1999）字第1323010013号、惠东国用（2002）字第1323010459号。1991年7月9日，被告惠东县人民政府与蕉田管理区签订《征地协议书》，征用该村土地148.04亩，补偿费合计331577元。村名为“税务局”的金山尾35亩山地不在上述征地范围内。1991年8月14日，被告惠东县人民政府与蕉田管理区签订了《征地协议书》，征用该管理区土地755.06亩，补偿费合计1128892元。周荣祥作为被征地单位代表在协议书上签名。案件争议的35亩山地就在惠东县政府与蕉田管理区签订的755.06亩的征地协议范围内。另查明，蕉田管理区签订协议面积755.06亩，实际结算面积770.06亩，被告惠东县人民政府多付出15亩土地补偿款。原告惠东县平山街道办事处蕉田居民委员会联新村民小组签订协议面积148.04亩，实际补偿面积137.4亩。在与之对应的《县工业城蕉田居委会山地面积划分（各自然村）》的表格中可以看出联新村被征面积为137.4亩，而位于金山尾的35亩山地，在村名一栏的下面的名称是税务局。1994年至1995年间，被告惠东县人民政府支付蕉田管理区770.06亩土地的补偿款，其中，李新友于1994年2月27日代表原告签领了137.4亩土地补偿款164880元。对此，诉讼各方并无争议。而登记在惠东县税务局名下的35亩山地的补偿款，至今仍在蕉田居委会的账上未作分配。被告惠东县人民政府对该争议土地已向第三人惠东县永泰发展公司颁发土地使用权证，现已基本被开发利用。”（2014）惠中法行终字第50号行政判决查明“一审确认的部分事实属实。另查明，联新小组不服涉案征地行为，于2010年5月向本院起诉，请求法院确认涉案征地行为违法，判令惠东县政府返还位于金山南边的土地35亩。法院受理后，以（2010）惠中法行辖字第23号行政裁定书裁定本案移交惠阳区人民法院审理。惠阳区法院立案受理后，于2010年12月9日作出（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定书，以联新小组起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉。联新小组不服，向惠州市中级人民法院提起上诉，该院于2011年10月9日作出（2011）惠中法行终字第72号行政裁定书，裁定撤销（2010）惠阳法行初字第19号行政裁定，案件由惠阳区法院继续审理。惠阳区法院再次受理后，于2012年7月18日作出（2012）惠阳法行初字第2号行政判决书，判决驳回联新小组的诉讼请求。联新小组不服，向惠州市中级人民法院提起上诉，该院于2013年7月11日作出（2012）惠中法行终字第137号行政裁定书，以原审法院没有查清联新小组是否具有起诉资格为由，裁定撤销（2012）惠阳法行初字第2号行政判决，案件发回惠阳区法院重审。惠阳区法院重审后，于2014年7月3日作出（2014）惠阳法行初字第2号行政判决书，判决确认涉案征地行为违法，驳回联新小组的其他诉讼请求。惠东县政府、联新小组均不服，均向惠州市中级人民法院提起上诉。1988年2月9日，惠东县大岭蕉田村民委员会周仁祥等人与联新生产队签订《转让荒山地办砖厂合同书》，约定联新生产队转让金山南边的荒山地约25亩（未经实地丈量，实为35亩）给周仁祥等人办机砖厂，实际未投产。次月，即1988年3月，涉案35亩土地又由惠东县大岭镇蕉田村民委员会与惠东县税务局共同商得联新生产队同意，签订《转让荒山办果场合同书》，将上述土地转让给惠东县税务局兴办水果场。从《县工业城蕉田居委会山地面积划分（各自然村）》的表格可见，涉案35亩山地登记在惠东县税务局名下。1991年7月9日，惠东县人民政府直接与蕉田管理区联新自然村签订《征地协议书》，共征地148.04亩（含水田、旱地、山地），联新小组应得土地补偿款331577元。1991年8月14日，惠东县人民政府与蕉田管理区签订《征地协议书》，共征地755.06亩（主要为山地，占712.1亩），联新小组由蕉田管理区分配得137.40亩，惠东县税务局由蕉田管理区分配得35亩（即涉案的35亩）。其中，李新友于1994年2月27日代表联新小组签领了137.40亩土地补偿款164880元，其他各小组也按照蕉田管理区分配的面积领款。蕉田居委二审当庭陈述称，惠东县税务局名下的35亩土地补偿款还在蕉田居委。”原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”惠东县政府征收联新小组位于金山南边35亩土地的行为已被人民法院生效行政判决确认违法。虽然涉案35亩土地原属于联新小组集体所有，惠东县政府在未明确涉案土地所有权的前提下，单方与蕉田管理区签订征地协议并将土地征收款列在“税务局”的名下，侵犯了联新小组的集体土地所有权，但是惠东县政府并不必然就此承担国家赔偿责任。首先，根据当时涉案土地周边的征地情况及补偿标准，参考惠东县人民政府与蕉田管理区联新自然村于1991年7月9日签订的《征地协议书》第四项“山地86.2亩，每亩1200元”之约定、惠东县人民政府与蕉田管理区于1991年8月14日签订的《征地协议书》第四项“山地712.1亩，每亩1200元”之约定可知，上世纪90年代在当地大面积征地的事实，为蕉田管理区及其下辖各村民小组所知晓。其次，在惠东县人民政府与蕉田管理区1991年8月14日签订的《征地协议书》中，共征地755.06亩（主要为山地，占712.1亩），联新小组由蕉田管理区分配得137.40亩，惠东县税务局由蕉田管理区分配得35亩（即涉案的35亩）。李新友于1994年2月27日代表联新小组签领了137.40亩土地补偿款164880元，其他各小组也按照蕉田管理区分配的面积领款，亦能说明联新小组对涉案土地的征地情况及补偿标准在当时已经知晓。再次，蕉田居委二审当庭陈述称，惠东县税务局名下的35亩土地补偿款还在蕉田居委。联新小组怠于行使领取相应补偿款的权利，符合上述规定中“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”之情形，依法不应获得国家赔偿。因涉案35亩土地已被惠东县政府向惠东县永泰发展公司颁发土地使用权证，且已基本被开发利用。故（2014）惠中法行终字第50号行政判决书已经针对返还金山南边土地35亩的诉讼请求进行了阐述。广东省高级人民法院（2017）粤民申8035号民事裁定书亦载明“（2015）粤高法行申字第408号行政裁定驳回再审申请，并就联新小组要求返还35亩土地的诉讼请求进一步指出，由于惠东县人民政府对争议土地已向永泰公司颁发土地使用权证，且已基本被开发利用，故联新小组该项诉讼请求已无法实现，但联新小组可依法主张领取相应的补偿款。”综上所述，联新小组请求惠东县人民政府赔偿35000017.5元，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组的赔偿请求。上诉人联新小组不服一审判决，向本院提起上诉请求：撤销原审判决，依法改判惠东县政府对其违法征收上诉人35亩土地行为作出行政赔偿35000017.5元。事实和理由为：原判认定事实错误。１、关于“联新小组对涉案土地和征地情况及补偿标准在当时已知晓”的认定与事实不符合；惠阳区人民法院曾就联新小组最初提起行政诉讼超过诉讼时效为由驳回起诉，联新小组上诉后，（2011）惠中法行终字第72号行政裁定书认定“原审法院的庭审笔录及现场勘验笔录不足以证明上诉人对整个征地过程是清楚的”，进而裁定惠阳区人民法院继续审理，本案诉讼才得以进行到目前状态，但现在同样是惠州市中级人民法院却又认为联新小组对涉案土地和征地情况及补偿标准在当时已知晓，相互矛盾。２、关于“蕉田居委二审当庭陈述……35亩土地补偿款还在蕉田居委。联新小组怠于领取相应补偿款的权利……”的认定与事实不符；35亩土地补偿款还在蕉田居委是其在被上诉人授意下的单方陈述，没有证据证明，在之前的诉讼中就要求被上诉人或蕉田居委提供相关支付土地征收款的证据，被上诉人无法提供，原审法院仅以没有证据证实的蕉田居委当庭陈述，就直接认定联新小组怠于行使领取相应补偿款的权利与事实不符。３、原审判决将广东省高级人民法院（2017）粤民申8035号民事裁定书内容断章取义作为判决依据，与该裁定书真实意思不符。（2017）粤民申8035号民事裁定引述（2015）粤高法行申字第408号行政裁定指出“联新小组可依法主张领取相应的补偿款……”是为了说明上诉人要求返还土地已无法实现。（2017）粤民申8035号民事裁定指出“违法征用其35亩土地未予以补偿造成其权益受到侵害，应根据……的规定，向惠东县人民政府主张行政赔偿”，这才是该裁定的本来意思，一审法院的理解断章取义。由于上述事实认定错误，原审判决适用“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生”的规定，属于法律适用错误。被上诉人惠东县政府答辩称：１、原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据当时涉案土地周边征地情况及补偿标准，参考答辩人与蕉田管理区于1991年7月9日和8月14日分别签订的《征地协议书》约定可知，上世纪90年代在当地大面积征地的事实为蕉田管理区民小组知悉。8月14日协议书中，共征地755.06亩，蕉田管理区分得137.40亩，惠东县税务局由蕉田管理区分配得涉案35亩土地。李新友于1994年２月27日代表被答辩人签领了137.40亩土地补偿款164880元，其他各小组也按照蕉田管理区分配的面积领款，可以证明被答辩人对涉案土地征地情况及补偿标准已知悉。涉案35亩土地的征收补偿款至今仍在蕉田居委会帐上未作分配，被答辩人可根据（2014）惠中法行终字第50号行政判决领取该笔征收补偿款，答辩人征收行为并未造成被答辩人损失，是被答辩人怠于行使权利。（2017）粤民申8035号民事裁定认为被答辩人要求返还涉案35亩土地已无法实现，如被答辩人认为权益受损可向答辩人主张赔偿，仅是对其诉权的告知，并非确认答辩人赔偿义务。２、被答辩人赔偿请求没有事实依据。涉案征收行为仅被（2014）惠中法行终字第50号行政判决确认违法，但从未被司法机关判令撤销，该征收行为仍然有效。上述判决未涉及补偿标准问题，同时还审理查明：“登记在惠东县税务局名下的35亩的补偿款，至今仍在蕉田居委会的帐上未做分配”。被答辩人应主张的是有权领取登记在惠东县税务局名下的35亩山地的补偿款，而非国家赔偿。３、被答辩人的赔偿请求无法律依据。涉案土地征收应适用1991年时的征收补偿标准，被答辩人主张“按当前土地出让价”进行行政赔偿无法律依据，即使被答辩人主张按照现行标准进行赔偿，也应当是按照现行土地征收标准即根据现行有效的《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》（惠府[2017]189号）而非土地出让价格进行赔偿。被答辩人亦未能提供任何证据证明涉案征收行为对其造成了高达35000017.5元的损失。退一步说，按照《国家赔偿法》第三十六条第八款规定，被答辩人主张的损失也应为征收部门延迟支付征收补偿款所造成的直接损失，即从错列被征收人之日起至被答辩人取得征收补偿款之日止的涉案征收补偿款资金占用费。结合目前实际，上述费用应以征收补偿款为本金按中国人民银行同期同类贷款利率计算所得利息。经审查，本院对原审法院经审理查明事实予以确认。本院另查明，惠东县政府与蕉田管理区于1991年8月14日签订的包括涉案35亩地在内的《征地协议书》第一至五项约定：“水田6.10亩，每亩4362.00元，旱地36.86亩，每亩4008.80元，山地712.1亩，每亩1200元……。以上四项补偿费用共计1128892.00元”。联新小组在本案一审庭审中明确表示，3500万元的赔偿数额是参照惠东县政府对相近地段的土地进行招拍挂成交价的一个公开信息为每平方1200－1800之间，因此提出每平方1500元的赔偿标准。本院认为，本案为行政赔偿纠纷，二审争议焦点是联新小组应否获得35000017.5元的行政赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。在与本案相关联的（2014）惠中法行终字第50号行政判决未经法定程序撤销或者变更前，其所认定事实可以作为本案定案依据。该判决在本院查明事实中明确认定：“1991年8月14日，惠东县政府与蕉田管理区签订《征地协议书》，共征地755.06亩（主要为山地，占712.1亩），联新小组由蕉田管理区分配得137.40亩，惠东县税务局由蕉田管理区分配得35亩（即涉案的35亩）。其中，李新友于1994年2月27日代表联新小组签领了137.40亩土地补偿款164880元，其他各小组也按照蕉田管理区分配的面积领款。蕉田居委二审当庭陈述称，惠东县税务局名下的35亩土地补偿款还在蕉田居委”。本院二审亦查明1991年8月14日签订的包括涉案35亩地在内的《征地协议书》第一至五项对补偿标准作了明确约定。根据上述事实认定，包含涉案35亩地在内的755.06亩土地就征用问题已经双方达成协议。其中联新小组由蕉田管理区分配得137.40亩土地补偿款164880元也已由李新友于1994年2月27日代表联新小组进行了签领。根据该协议约定和联新小组签领事实，包含涉本案35亩地在内的755.06亩土地补偿总额为1128892元，说明土地补偿标准已经双方达成一致意见，协议在没有被依法撤销的情况下，双方应当按照约定标准执行。蕉田居委二审当庭陈述称惠东县税务局名下的35亩土地补偿款还在蕉田居委，联新小组若没有收到涉案35亩土地的补偿款，可以向蕉田居委申领补偿款项。联新小组上诉提出其不知土地征收及补偿标准，未怠于领取补偿款，均因理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，惠东县政府的征收行为已为生效判决确认违法，据此，联新小组依法有权主张行政赔偿，但是赔偿范围依法应限于直接损失并应当由联新小组承担直接损失的举证责任。直接损失应当包括因违法征收造成的直接财产损失和其他必得利益，联新小组在正常的征收补偿程序中依据协议应得的利益为直接损失，如前所述因双方已达成补偿协议可向蕉田居委申领补偿款，而其他应得利益损失应由联新小组举证证明。联新小组诉请惠东县政府赔偿35000017.5元的依据为涉案35亩地按照相近地段土地进行招拍挂的成交中间价计算的总额，虽名为申请行政赔偿，但实质为针对征收土地补偿标准的主张，该标准有违双方协议对补偿标准的约定，亦不符合涉案土地在1991年征收时的实际价值，联新小组在本行政赔偿案中没有完成其他必得利益损失的举证责任，应承担举证不能的法律后果，其行政赔偿35000017.5元的诉请因理据不足，本院不予支持。原审判决驳回联新小组赔偿请求正确，依法应予以维持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。联新小组上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠东县平山街道蕉田社区联新村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年二月十九日书记员  饶 晔