广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终25号上诉人（原审原告）佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会榴边经济合作社。负责人刘子成。委托代理人袁嘉莹，广东富正律师事务所律师。委托代理人梁志齐，广东富正律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市自然资源局。法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人杨太兴，该局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。上诉人佛山市高明区荷城街道照明社区居民委员会榴边经济合作社（以下简称“榴边经济社”）因诉被上诉人佛山市自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1030号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，原位于佛山市高明区荷城街道榴边管理区江北村面积66平方米的土地登记在黎连英名下，土地证号为明集用（1991）字第***799号。2018年3月15日，黎连英向原佛山市高明区国土城建水务局（以下简称“原高明区国土局”）提交《土地使用权证灭失登记申请书》，提出因保管不善，遗失明集用（91）字第***799号集体土地使用权证。2018年3月20日，原高明区国土局作出《集体土地不动产权利证书、登记证明遗失、灭失补发登记公告》，并将该公告在高明区人民政府网站上发布，公告到期后无人提出异议。2018年5月7日，黎连英向原高明区国土局递交遗失补办的不动产登记申请，为此黎连英提交了不动产登记申请表、不动产登记询问表、申请人身份证复印件、宅基地调查表、土地登记内容、集体土地建设用地使用权登记卡、宗地图、同意书等材料，经原高明区国土局审核信息无误，于2018年5月16日向黎连英补发粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》，证载土地面积为65.49平方米，并将补发事项记载于不动产登记簿。另查，因机构改革的原因，原高明区国土局已撤并，不动产登记的相关职责由佛山市自然资源局承接，故佛山市自然资源局应为本案的适格的被告。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与案涉土地存在权属争议的组织或个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有原告资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者变更登记等行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已明确，后来的换证行为或变更登记等行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或变更登记行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。本案中，榴边经济社所诉的颁证行为系2018年5月16日向黎连英颁发的粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》，而该证系根据1991年3月6日向黎连英颁发的明集用（1991）字第***799号经遗失补办登记而得来的。从榴边经济社的起诉状中的事实和理由以及佛山市自然资源局提供的证据来看，榴边经济社认为黎连英所占用的地块系榴边经济社所有，而黎连英并非榴边经济社村民，故案涉产权证违法，但黎连英所占土地在1991年已经确权登记，2018年5月16日的遗失补办登记未对榴边经济社产生任何影响，根据上文论述，榴边经济社不具有提起行政诉讼的主体资格。再者，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。尽管在土地登记案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。故榴边经济社在本案中的起诉亦不符合法律规定。综上所述，榴边经济社与被诉的颁证行为不具有利害关系，没有原告主体资格，其起诉不符合法定条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回榴边经济社的起诉。上诉人榴边经济社上诉称：1.颁证行为改变了原产权证的实质内容，导致榴边经济社无法行使撤销权，侵害了榴边经济社的合法权益。黎连英遗失原产权证申请补办，原高明国土局只需根据其申请在不改变原产权证实质内容的情况下向黎连英颁发产权证。但是，原高明国土局重新发证时变更的实质内容，一是将原产权证登记的使用面积66平方米变更为65.49平方米，二是将产权证号变更为粤（2018）佛高不动产权第***201号。即便因机构改革的原因，要将《土地使用权证》更名为《不动产权证书》，也不需要变更原产权证的证号和其他内容。故原高明国土局的上述行政行为撤销了原产权证，并颁发新的产权证承载了原产权证的权利，榴边经济社对黎连英提供虚假证明材料申领的原产权证已无法行使撤销权（因为原产权证已不存在）。2.一审法院认为榴边经济社不具有提起行政诉讼的主体资格错误。一审法院认为利害关系人要起诉就必须对初始登记行为起诉，但是，初始登记行为已由新的登记行为变更，初始登记行为已被新的登记承载并且初始登记行为的公示载体（原产权证）已不存在，故对新的登记行为起诉也就是对初始登记行为起诉。因原产权证已不存在，榴边经济社起诉实施司法救济的途径必须在撤销原高明国土局新行政行为后，原产权证才得予存在，榴边经济社才可以起诉撤销初始登记行为。原高明国土局变更原产权证号码的行为，是对原产权证作出实质的变更，导致榴边经济社无法行使撤销权，损害了榴边经济社的合法权益，故榴边经济社具有提起行政诉讼的资格。3.榴边经济社起诉的是原高明国土局错误认定事实向黎连英颁发不动产权证的行为，并非对换证行为提起诉讼。2019年初，黎连英在榴边村的土地上建造房屋，而黎连英是江北村村民，并非榴边村村民，不具有在榴边村建造住宅的资格，故遭到榴边经济社的劝止。沟通过程中黎连英出示粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》，主张其对案涉土地具有宅基地使用权。经榴边经济社核查发现，黎连英提供虚假证明材料，导致登记部门认定事实错误，在初始登记时错误向黎连英核发原产权证。而原高明国土局在2018年向黎连英颁发不动产权证，是原初始登记行为的延续。榴边经济社起诉撤销新的登记行为，实质也是对初始登记行为的起诉。综上所述，原高明国土局对原产权证做了实质的变更，榴边经济社具有提起行政诉讼的资格。榴边经济社上诉请求：1.撤销原裁定；2.指令原审法院对本案进行审理。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：1.被诉登记行为为补发不动产权证的行政行为，并非撤销原产权证的行为。补发的不动产权利证书中的权利人、土地坐落、空间坐标、位置说明或四至描述等都与原产权证的内容一致，并未改变原产权证的实质内容。2.原高明国土局补发土地权利证书的行政行为，并未改变原产权证的实质内容，未对榴边经济社的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款的规定，一审法院裁定驳回起诉，有明确的事实及法律依据。3.榴边经济社向一审法院提交的行政诉讼起诉状明确的诉讼请求为撤销粤（2018）佛高不动产权第***201号不动产权证书，现在榴边经济社上诉提出其诉讼请求包括初始登记行为，缺乏事实和法律依据。故，榴边经济社上诉无理无据，应予驳回。本院经审查查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”这些规定体现了物权登记和发证行为的关系。不动产登记包括不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为和依法向权利人核发不动产权属证书的行为。根据相关规定，不动产权属证书遗失、灭失的，权利人可以申请补发；登记簿、权属证书样式修改也会带来登记簿、权属证书的更新、换证问题。不动产登记机构换发、补发证书和更新登记簿的行为，没有改变原登记内容，系重复处置行为，对不动产权属人、利害关系人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，不动产登记机构换发、补发证书的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，黎连英因原宅基地使用权证遗失于2018年5月7日申请补发权属证书，此时，不动产登记制度、登记机构、登记依据的法律法规已发生变化，登记簿、权属证书样式亦发生变化，原高明国土局向黎连英颁发的粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》，属于补发、换发证书。榴边经济社起诉请求撤销粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回榴边经济社的起诉，有事实和法律依据，并无不当。虽然，粤（2018）佛高不动产权第***201号《不动产权证书》将原产权证登记的使用面积66平方米变更为65.49平方米，但是，榴边经济社并非对使用面积变化存在异议，而是认为黎连英非榴边村村民，不能享有榴边村的宅基地，所以，相对于榴边经济社的诉讼请求来说，登记面积变化对榴边经济社亦不产生实质影响。何况，登记面积缩小本身就不影响榴边经济社的权益，榴边经济社实际上是对相关部门向黎连英核发宅基地使用权证的初始登记和后续补发、换证行为均存在异议，榴边经济社可另循他途依法寻求救济。综上所述，上诉人榴边经济社的上诉理由不能成立。一审裁定驳回榴边经济社起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年二月六日法官助理 王璐璐书 记 员 何斯棋