山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初67号原告李万顺，男，1979年11月30日出生，汉族，住泰安市泰山区。委托诉讼代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托诉讼代理人樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。被告宁阳县磁窑镇人民政府，住所地宁阳县磁窑镇驻地。负责人侯妍妍，该镇镇长。出庭负责人蔡辉，该镇副镇长。委托诉讼代理人杜峰，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人张卫星，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。被告山东宁阳经济开发区管理委员会，住所地宁阳县磁窑镇驻地。负责人刘峰，该区主任。委托诉讼代理人潘延华，山东一山律师事务所律师。委托诉讼代理人张卫星，宁阳磁窑法律服务所法律工作者。原告李万顺不服被告宁阳县磁窑镇人民政府（以下简称镇政府）、被告山东宁阳经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月26日立案后，依法向两被告送达了应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案，原告李万顺及其委托诉讼代理人刘汝忠、樊沛，被告镇政府出庭负责人蔡辉及其委托诉讼代理人张卫星，被告开发区管委会委托诉讼代理人潘延华、张卫星到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李万顺诉称，原告于2005年12月6日与宁阳××××镇西磁村（后并入磁窑镇）签订土地租赁合同书。租赁西磁村土地8.9亩。合同约定：西磁村拥有标的土地所有权。原告在合同期限内享有土地使用权以及地上建筑物所有权。合同签订后原告依约履行租金支付义务，并按照合同签订目的新建硼酸生产项目，建设了厂房、办公室、旅馆等房屋。房屋建成后投入生产前，原告办理了环评手续，取得了环境影响报告书和建设项目环境影响评价资质证书（乙级），也曾办理消防验收合格证书等。自此之后开始依法生产经营。2008年期间，有关部门对原告所谓违法用地作出过处罚，并由宁阳县人民法院行政庭收缴土地处罚罚款共计13000元。2019年1月17日13时32分，原告出租的硼酸厂房内发生火灾事故。经宁阳县公安消防大队出具火灾事故认定书显示，起火原因可能由于静电偶然引发。然而，2019年1月31日,被告以起火事件造成社会影响,领导高度关注为由，在没有任何手续的情况下，强制拆除了原告的全部房屋。原告认为：第一，原告先后通过签订土地租赁合同书、缴纳租金以及缴纳土地处罚罚款等途径合法取得了土地使用权，并在该土地上兴建房屋进行生产使用。原告也取得了建设项目环境影响评价资质证书。并通过公安消防部门组织的消防验收。因此该系列房屋系原告合法财产。2019年1月17日发生的火灾具有偶然性，并不能说明原告厂房存在任何重大安全隐患，不能据此拆除原告的厂房。第二，消防工作管理并非被告的法定职权，被告不能在未经任何法定程序的情况下，违反《行政强制法》的规定，强制拆除原告的厂房。因此被告的拆除行为严重违法，应当承担相应的法律责任。综上，请求1.依法确认被告于2019年1月31日拆除原告厂房的行为违法。2.判令被告承担本案的诉讼费用。原告李万顺向本院提交了以下证据：1.租赁合同及租金缴纳收据复印件。2.案件执行款收据(土地)复印件。3.评估报告及配备、配置汇总复印件。4.照片-厂房、车间内强拆前。5.照片-厂房、车间内强拆后。6.视频-政府强拆现场。7.音频-被拆后与被告交涉。被告镇政府辩称，原告涉案建筑物是基于违法占地、违法建设用于非法经营生产的违章建筑；本单位和开发区管委会根据法律规定和授权，对其因火灾实施自行拆除、清理后的残余违章建筑及设施进行拆除清理。虽然程序有瑕疵，但符合相关法律政策规定和应急需要，是合法的行政行为。请求判决驳回原告的诉讼请求。一、案件基本事实：涉案原告厂房、宾馆房屋建筑位于宁阳××产业园区内，该园区化工企业林立，因涉及危险化学品的生产经营，对安全生产依法经营要求极其严格。该园区位于本单位辖区内的西磁村和南村交界处，本单位和开发区管委会根据规定对该园区实施分工管理。2005年12月，原告与西磁村委会签订土地租赁合同，用于建设生产化工产品硼酸项目。2006年—2007年，原宁阳县国土资源局巡查发现原告违法占地、违法建设、违法经营后，除按犯罪案件向公安机关移送外，于2007年4月3日作出宁国土资行决字（2007）20号行政处罚决定书，对其作出以下行政处罚：1.限其15日内拆除非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.罚款112366元。逾期原告未履行，原宁阳县国土资源局于2007年10月17日向法院申请强制执行，原告仅缴纳罚款，违法建筑和设施一直未拆除，土地亦未恢复原状。2012年4月西磁村划归本单位管辖。2019年1月17日，原告违法建设的违章建筑（厂房）从事非法生产的危化品发生火灾事故，对周围企业带来巨大威胁和安全隐患，并惊动了省市领导。为避免火灾蔓延或死灰复燃，造成更大火灾，本单位和开发区管委会作为管理单位积极协助会同消防、应急管理等部门，全力组织近百人实施灭火，为原告从火灾现场抢救机器设备等物品，并分别存放于山东华阳化工集团有限公司及西磁村委会院内。事后对发现的原告的上述违法事实，各职能部门分别介入处理。2019年1月18日，原告等责任人因涉嫌失火犯罪被宁阳县公安局刑事拘留。本单位根据法律授权及上级指示，口头告知原告于1月31日前对违章建筑及设施予以自行拆除、清运,逾期将予以强制清理。2019年1月24日—31日原告家人组织人员车辆对有利用价值的机器设备等物品进行了自行拆除、清理。2019年1月31日18时许，本单位和开发区管委会组织力量对原告自行清理后的残余违章建筑及设施实施拆除、清理。二、原告违法占地、违法建设、非法经营的事实依据和法律依据：原告于2005年与西磁村委会签订土地租赁合同，在土地性质为基本农田的集体土地上建设未经任何审批用于危险化学品生产经营的厂房、设施和用于宾馆经营的房舍，改变了土地性质和用途，违反了当时的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的强制性规定，属无效合同。2007年4月3日被原宁阳县国土资源局认定为违法占地，并被作出行政处罚，可以推定原告所有建筑物应属于违章建筑，原告的上述行为同时违反了当时《中华人民共和国建筑法》第七条、《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条、第三十三条等相关法律强制性规定；违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十六条；《危险化学品安全管理条例》第十四条、第二十九条、第三十三条；《危险化学品经营许可证管理办法》第三条强制性规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条规定涉嫌非法占地；根据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条；《中华人民共和国刑法》第二百二十五条规定，涉嫌非法经营犯罪且存在重大安全隐患。2006年12月26日，原宁阳县国土资源局巡查发现原告的违法占地、违法建设、违法经营行为后，按犯罪案件向公安机关进行了移送。2019年1月17日，原告厂房发生火灾事故，1月18日原告等责任人因涉嫌失火犯罪被宁阳县公安局刑事拘留，该案尚未审结。三、本案已超行政诉讼法规定的六个月的诉讼时效。被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.土地租赁协议书。2.关于宁阳华鑫化工有限公司的企业信用信息公示报告。3.原宁阳县国土资源局作出的行政处罚决定书、强制执行申请书、土地犯罪案件移送书等涉原告违法占地的法律文书。4.宁阳县公安局磁窑派出所立案侦查决定书及部分案卷材料。5.宁阳县委文件(宁发[2015]7号)。6.治理违法建设建筑的文件。7.原告涉非法经营犯罪在宁阳县公安局的案卷资料。(说明：被告申请法院调取，当庭已告知不符合申请法院调取证据的规定，不予调取。)8.网络上关于原告厂房火灾事故的截图。9.通知书。10.照片。被告开发区管委会辩称，原告起诉本单位错误，请求依法驳回原告起诉。一、原告所述的被拆迁房屋占用土地并不在本单位管辖范围之内，本单位没有权利组织和主导所述拆迁行为。原告诉称被拆迁房屋以及其他建筑物位于宁阳县××西××村，不属于本单位管辖区域和管理范围，本单位对原告租赁土地的使用和经营情况并不知情，直至2019年1月17日原告出租的土地上发生火灾，本单位积极参与救灾抢险，才知道原告在租赁的村集体土地上经营危险品。二、火灾发生时和发生后，为积极抢救财产、消除安全隐患，本单位确实会同其他部门积极参与原告火灾车间的财产转移，期间原告也自行拆除了非法经营的机器设备和其他财物，但本单位从未组织人员实施过强拆行为。三、根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，本案所诉拆迁行为发生在2019年1月31日，原告最迟应于2019年8月1日前提起诉讼，因此，本案原告的起诉已超过法定起诉期限。被告开发区管委会提交的证据与被告镇政府提交的证据一致。经庭审质证，两被告对原告提交的证据发表如下质证意见：被告镇政府对证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该租赁合同违反土地管理法的强制性规定，属于无效合同，不能证明该土地合法取得。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据3真实性、关联性无异议，对合法性有异议，根据法律规定，评估应当是对合法财产评估，对非法财产不应评估。对评估价值总汇表的房产和附属物，由于原告没有提供相应的合法审批证明，应属于违章建筑，对序号3的补偿补助费，应该属于间接损失，不在行政诉讼法规定的赔偿范围内。对房产评估价值明细表的第8页，由于涉及房产，原告没有提供合法证明，属于违章建筑，不在行政诉讼法的赔偿范围内。第9页的地上附属物的证明同第8页的质证意见。第10页补偿补助价值明细表上面标注的停产停业损失属于间接损失，不在行政诉讼法规定的赔偿范围内。对第11页、12页、13页、14页、15页表明的水井属非法经营。对16页当中宾馆设施属非法经营，火灾事故后抢救出来放置在西磁村村委会。对证据4真实性有异议，我们没去现场看过。对证据5真实性有异议，对证明目的有异议。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，该视频短，不能反映是强拆现场，不能证明与强拆有关联性，该视频取得方式原告没有说明。对证据7真实性，我们需核实。被告开发区管委会对证据1真实性无异议，对合法性有异议，该合同已被原宁阳县国土资源局作出的宁国土资行决[2007]20号行政处罚决定书确认为违法占地，应认定为无效合同。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，缴纳罚款不等于认可其此后使用土地的合法性，改变不了使用土地的非法性。对证据3评估报告、配备总汇、评估报告的财物明细无异议，是原告自行委托，对财物情况有异议。对证据4、5不发表意见。对证据6、7认为，与本单位无直接关系，对真实性不发表意见。对证明内容，录音显示我单位并未组织人员实施强拆行为。仅凭原告人员与第一被告工作人员的录音、接访谈话内容不能证明本单位参与强拆行为。原告对两被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，不认可被告认为无效的观点。对证据2企业信用信息公示报告的真实性、合法性、关联性不认可。且无论原告公司、宾馆是否被吊销营业执照，也不能证明被告拆除原告房屋的合法性。对证据3形式真实性认可，对内容真实性、合法性、关联性不认可。退一步说，即使相关部门作出合法有效的处罚决定，也不是由被告具体执行。如若该决定需执行，也是由其他部门申请法院恢复执行，被告无权拆除原告房屋。对证据4形式真实性认可，对内容真实性、合法性、关联性不认可。恰恰反映被告利用其他机关公权力打击原告，时而以失火罪、非法经营罪立案调查，由于检察机关不予批捕，不能证明被告行为合法性。对证据5、6认为不是证据，是相关规范性文件，认可被告镇政府对其管辖范围内违法建筑有权依法查处。但是本案中被告未经任何程序包括立案、调查决定等，直接将原告房屋予以拆除严重违法。属于滥用职权。一个违法建筑拆除必须经过认定、查处、作出决定、送达决定，催告、履行，再作出强制执行决定。本案中被告未经任程序直接将原告房屋拆除，侵害原告财产权益。对证据7认为，法院不予调取，不予质证。对证据8的真实性、合法性、关联性不予认可，原告厂房起火只是出租的部分起火，财产损失较小，不是被告认为的有重大安全隐患、威胁，退一步说，即使有重大安全隐患、威胁，也只能由相关职能部门认定，被告在证据陈述中一会说建筑物违法，一会说非法经营，一会还说有巨大危险、威胁，显然被告强制拆除原告的房屋原因自己都自相矛盾。对证据9真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可。不是执法部门所作的调查，更不是调查后的处罚决定，不能说由村委会发出通知，没有提交相关文件就是违法建筑就可以直接拆除。对证据10认为，由于没有看到被告拍摄的载体，什么时间拍摄，用什么拍摄以及照片中相关人员是什么人等，无法判断。对真实性、合法性、关联性不予认可。退一步说，即使原告家属对现场进行清理，也是仅对有剩余价值的物品进行清理，但事实上已经无法清理。如若按行政强制法规定，即使被告对原告房屋进行合法拆除，也应该对屋内设备、物品进行转移登记、保存等。被告不顾原告财产损失，直接上挖掘机、推土机，连同原告屋内物品、设备一起掩埋推倒，此行为令人震惊。被告镇政府对被告开发区管委会提交的证据无异议。被告开发区管委会对被告镇政府提提交的证据1真实性无异议，认为该合同涉及土地是磁窑镇西磁村，未在本单位辖区管辖范围。对证据6认为，根据文件规定对拆违实施属地管理，谁主管谁负责，所以，本单位对拆违没有相应的管辖职权。对其他证据无异议。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2005年12月6日，原告与宁阳县华丰镇西磁窑村民委员会（后更名为宁阳县××西××村民委员会）签订土地租赁合同书，租赁华丰镇西磁村土地8.9亩，租赁期限：三十年，即自二00六年元月一日起至二0三六年元月一日止。自2006开始，原告先后在承包土地上建设了车间、办公室、配电室、宾馆房屋、厕所等建筑物，原告的上述涉案建筑物未办理土地、规划等相关审批手续。2007年4月3日，原宁阳县国土资源局对原告李万顺作出宁国土资行决字[2007]20号行政处罚决定书，主要内容为：2006年3月份，李万顺未经批准擅自占用华丰镇华阳路东西磁村动工建硼酸厂，占地面积12.89亩，其中河沟滩地5.39亩，基本农田7.08亩，不符合华丰镇土地利用总体规划，属于非法占地行为，经研究，决定对李万顺非法占地行为作出如下行政处罚：1.限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.处非法占地基本农田每平方米20元，河沟滩地每平方米5元的罚款，计罚112366元。后原宁阳县国土资源局向法院申请强制执行宁国土资行决字[2007]20号行政处罚决定书，原告于2008年先后缴纳罚款13000元。2006年12月20日，宁阳华鑫化工有限公司注册成立，法定代表人李万顺，经营范围硼酸、硝酸钠生产销售，住所宁阳××××镇西磁村。2019年1月31日，宁阳县××西××村民委员会向李升文下达通知，主要内容为：根据省、市、县关于开展治理违法建设行动的文件精神和工作要求，请接通知后，于2019年1月31日下午6:00前，将厂房土地证、建设工程规划许可证、施工许可证和房产证原件及复印件，交村委会核查。望你户积极配合，逾期不交后果自负。2019年1月31日，原告的涉案车间、办公室、配电室、宾馆房屋、厕所等建筑物被强制拆除。原告对此不服向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告于2019年1月31日拆除原告厂房的行为违法。原告所称“厂房”具体指配电室、办公室、车间、宾馆房屋、厕所等涉案建筑物，两被告对此均无异议。被告镇政府自认参与拆除行为。被告开发区管委会辩称不是其实施的拆除行为，但未提交证据予以证明。被告开发区管委会自认拆除当天有工作人员在现场。两被告未提供向原告履行相关法定程序的证据。本院认为，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据以上规定，本案被诉行政行为发生时未告知原告起诉期限，原告的起诉期限应为从知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告的涉案房屋于2019年1月31日被拆除，原告于2019年9月26日提起行政诉讼未超过法定起诉期限，被告理由不能成立，本院不予支持。关于两被告主体是否适格的问题。原告的车间、办公室、配电室、宾馆房屋等涉案建筑物被强制拆除，原告提供的拆除现场的照片显示被告镇政府以及被告开发区管委会工作人员在拆除现场，被告开发区管委会自认拆除当天有工作人员在现场。综合以上法律事实，运用逻辑推理和日常生活经验的法则，应推定被告开发区管委会是实施拆除行为的主体之一。被告镇政府自认参与了拆除行为，因此，两被告主体适格。关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。两被告实施强制拆除行为应当依照法定的程序进行并负举证责任，两被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，应承担对自己不利的后果，据此，应认定两被告对涉案房屋实施强制拆除的行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁阳县磁窑镇人民政府、被告山东宁阳经济开发区管理委员会于2019年1月31日对原告李万顺涉案建筑物实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告宁阳县磁窑镇人民政府负担25元，被告山东宁阳经济开发区管理委员会负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  马兴民审 判 员  毛传玉人民陪审员  刘 刚二〇二〇年二月二十六日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛