贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终858号上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵州省贵定县金南新区。法定代表人张丽芳，县长。委托代理人李灵、陆承辉，贵州贵达律师事务所律师。上诉人（一审第三人）贵定县昌明镇古城村村民委员会。法定代表人张富明，主任委托代理人王开春，贵州贵达律师事务所律师。被上诉人（一审原告）贵定县昌明镇桐荡村桐荡老组。负责人张仁红，组长。委托代理人莫书勇，贵州瀛黔律师事务所律师。委托代理人高明，贵州瀛黔律师事务所实习律师。一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。上诉人贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）、贵定县昌明镇古城村村民委员会（以下简称古城村委会）因与被上诉人贵定县昌明镇桐荡村桐荡老组（以下简称桐荡老组）、一审被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）林业行政确认及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2016年,因在贵定县昌明镇修建将军山公墓引发本案权属争议。桐荡老组向贵定县政府申请确权。后该府将本案交由贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）及贵定县林业局进行调查处理。2017年2月6日，昌明镇政府作出昌政发（2017）4号《昌明镇政府关于调处“将军山公墓”区域林地权属纠纷的通知》，主要载明：请争议双方于2017年2月20日前向镇政府提供有效证据，届时组织双方进行调处，逾期未提供证据也未参加调处的，镇政府将依法作出处理决定。次日，争议双方村民代表分别签收上述通知。2017年5月16日，昌明镇政府及贵定县林业局组织争议双方到现场指界并制作《昌明镇古城村与桐荡村桐荡老组林地争议范围指界图》，争议双方村民代表在该指界图上签字确认争议地名为大营盘、杜家屋基、蛤蚂搭嘴，四至界线：东抵土，南抵土、田，西抵同城化道路，北抵凉风口、大营盘坡脚小路、壕沟顶、猫猫角（壕沟）。在确权程序中，昌明镇政府及贵定县林业局多次组织争议双方协商未果。桐荡老组提交贵林权字第0013372号《贵定县山林所有证》，该证载明：按照国家政策规定，现确认旧治公社桐荡大队桐荡生产队山林3幅为集体所有，特发山林所有证，面积256亩；地名分别为大地势、燕坡、沙冲、杜家山，并分别记载相应四至；其中燕坡及杜家山两幅山林地名及四至处文字有笔划掉痕迹。此外，该证左侧存根处记载有山林3幅并记载有大地势及其四至。此外，桐荡老组提交贵林权字第0013373号《贵定县山林所有证》，该证载明：按照国家政策规定，现确认旧治公社桐荡大队桐荡生产队山林2幅为集体所有，特发山林所有证，面积100亩；地名分别为对门坡、杜家山；其中杜家山四至为东抵土，南至分水坡，西至丫颈，北至国有山。此外，该证左侧存根处记载有山林2幅并记载有对门坡及其四至。古城村委会提交贵林权字第0014215号《贵定县山林所有证》，该证载明：按照国家政策规定，现确认旧治公社大桥大队山林1幅为集体所有，特发山林所有证，面积5000亩；地名为中间坡，其四至为罗家砂井，南西门坡电塘，西大营盘坡脚路为界，北辜家坡队界。上述三份山林所有证正本及存根相连并由贵定县昌明镇旧治社区服务中心保存，本案争议发生后，桐荡老组村民及古城村委会村民分别从该服务中心调取并作为各自主张争议地权属的依据。在被诉处理决定中，贵定县政府认为上述三份山林所有权证连同存根并未发放到群众手中，并根据其对时任旧治公社书记、主任尹汝耕、陈汝益等人关于当地1982年颁发山林证的调查笔录，遂认定上述山林所有证不视为人民政府已经颁发的权属依据，不作为确定争议地权属的证据使用。2008年12月26日，原贵定县旧治镇古城村民委员会（甲方）与贵州省普安县罗汉乡罗汉村八大田组吴应发（乙方）签订《贵州省农村林地承包经营权流转合同书》，该合同书主要内容如下：甲方将中间坡、大岩脚林地流转给乙方，四至为：东抵肖家壕沟为界、南抵喀妈达嘴及西门组交界、西抵本村大营盘大岩脚土为界、北抵本村辜家坡组山谷为界，总面积950亩；流转期限为2009年12月8日至2040年12月31日止。在被诉的处理决定中，贵定县政府认定前述林地与贵府林证字（2017）第5227231300295-1/1号林权证中登记林地的四至界线吻合并作为处理本案争议的参考依据。2009年12月28日，桐荡老组（甲方）与贵州省普安县罗汉乡罗汉村八大田组吴应发（乙方）签订《贵州省农村林地承包经营权流转合同书》，主要内容如下：甲方将杜家山林地流转给乙方，四至为：东抵西门组西门坡山界到喀吗达嘴，西至桐荡组汪宗明责任田，南至汪宗明田去西门坡高庄双电杆，北至古城村中间坡集体山为界，总面积250亩；流转期限为2009年12月28日至2039年12月31日止。在被诉的处理决定中，贵定县政府认定该承包合同与争议地无关联，不作为确定争议地权属的证据使用。2017年10月13日，贵定县政府工作人员对时任旧治公社书记陈汝益进行了调查询问，陈汝益证明：当时先分田土再分山林，山林所有证由当时村去调查填写。有的出现重复填写，有争议地方也没有得到明确。旧治公社在82年发放部分山林所有证后，出现群众大面积砍伐山林和四至不清地界争议事情。山林证发放不但没有起到保护作用，还出现砍伐林木及因四至填写不清引起争议，后来的山林证就没有再发放。2017年9月20日，贵定县林业局出具《关于昌明镇古城村村民委员会林权证办理情况说明》，载明：贵定县昌明镇古城村村民委员会贵府林证字（2009）第5227231100294-1/1、贵府林证字（2009）第5227231100295-1/1号两本林权证遗失，于2017年1月18日在黔南日报登报作废，2017年3月7日按程序逐级上报后补办，补办的林权证登记内容与林权登记申请表内容一致。2017年3月7日，贵定县政府向古城村委会颁发了贵府林证字（2017）第5227231300295-1/1号林权证（以下简称295号《林权证》），该证共登记有中间坡及大营盘两幅林地，其中中间坡面积339.90亩，四至为东抵肖家壕沟、南抵喀妈达嘴及古城西门组交界、西抵古城大营盘荒山界、北抵古城村幸家坡组山谷为界；大营盘面积419.62亩，东抵古城西门组山界、南抵凉风口小路至大崖脚石厂、接北抵古城村幸家坡山界。林权登记申请表（内表）（编号522723130100JDYMSY00036）载明的权利人为旧治镇古城村村民委员会，小地名中间坡，其四至范围与前述林权证登记的中间坡四至相同；林权登记申请表（内表）（编号522723130100JDYMSY00044）载明的权利人为旧治镇古城村村民委员会，小地名大营盘，其四至范围与前述林权证登记的大营盘四至相同，其中四至界线中东抵古城集体山中间及桐荡村山界。诉讼中，证人郎某在庭审中陈述前述古城村委会林权登记申请表（内表）中接界人“郎士福”签字不是其本人所签。桐荡老组申请对贵定县政府提交的古城村委会前述《林权登记申请表》中“郎士福”的签字进行笔迹鉴定。之后，法院依法启动鉴定程序并委托贵州警察学院司法鉴定中心作为鉴定人对上述笔迹进行鉴定。鉴定人于2018年12月25日作出贵警院司鉴（2018）文检鉴字第568号《文件检验司法鉴定意见书》，鉴定意见为：送检编号为522723130100ＪＤＹＭＳＹ00044的《林权登记申请表（内表）》接界人签名一栏处的“郎士福”签名字迹倾向于认定不是郎某所书写。贵定县政府于2017年11月7日作出贵府行决〔2017〕16号《贵定县人民政府关于昌明镇古城村“将军山公墓”林地权属纠纷处理决定》（以下简称16号《林地处理决定》），内容如下：争议地大营盘、杜家屋基、蛤蚂搭嘴，四至界线：东抵土，南抵土、田，西抵同城化道路，北抵凉风丫口，大营盘坡脚小路、壕沟顶、猫猫角(壕沟)的林地所有权、使用权，森林或林木所有权、使用权归古城村委会所有。桐荡老组不服，向黔南州政府提出行政复议申请。该府于2018年3月12日作出黔南府行复决字（2018）25号行政复议决定书（以下简称25号《行政复议决定》），维持前述处理决定。桐荡老组不服，提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销贵定县政府于2017年11月7日作出的16号《林地处理决定》；2.撤销黔南州政府于2018年3月12日作出的25号《行政复议决定》；3.判令贵定县政府对桐荡老组与古城村之间的林地权属争议重新作出处理决定；4.本案诉讼费用由贵定县政府、黔南州政府承担。另查明：2017年5月14日，昌明镇政府出具《关于撤区并乡和撤乡并镇后行政区化的情况说明》，载明：1996年原昌明区撤销后分为昌明镇、旧治镇、都六乡、岩下乡、猴场堡乡。2007年旧治镇并村后，原大桥大队和新阁大队合并为现在的古城村，原马家洞大队和桐荡大队合并为现在的桐荡村。2013年原昌明镇、旧治镇、都六乡、岩下乡、猴场堡乡合并为现在的昌明镇。一审法院认为，本案争议焦点为贵定县政府及黔南州政府各自作出的行政行为是否合法。关于争议地范围的确定，贵定县政府已在行政确权程序中组织各方对争议地进行现场勘验、制作勘验图，各方当事人均签字确认，予以确认。本案中，已查明桐荡老组提交的贵林权字第0013372号、第0013373号《贵定县山林所有证》与古城村委会提交的贵林权字第0014215号《贵定县山林所有证》在本案争议产生前一直由贵定县昌明镇旧治社区服务中心保管并未发放，结合贵定县政府对时任旧治公社书记陈汝益调查证明旧治公社在1982年发放部分山林所有证后，出现群众大面积砍伐山林和四至不清地界争议……后来的山林证就没有再发放，基于行政行为效力理论及上述山林所有证并未颁发的事实，贵定县政府认定该林权证不视为已经颁发的权属依据并不作为确定权属争议的证据并无不当；基于公示公信原则，在林权争议案件中，通常不对林权证的合法性进行实质审查，但并不妨碍对作为证据的林权证证明力进行审查。本案中，古城村委会持有的2017年案涉林权证系由2009年林权证补办而来，庭审中桐荡老组出庭证人郎某否认2009年林权证内档申请表上接界人一栏“郎士福”签字为其本人书写，经依法委托贵州警察学院司法鉴定中心对上述笔迹进行鉴定，鉴定意见为送检编号为522723130100ＪＤＹＭＳＹ00044的《林权登记申请表（内表）》接界人签名一栏处的“郎士福”签名字迹倾向于认定不是郎某所书写，因此该林权证具有明显瑕疵，而贵定县政府亦未查明争议林地管理使用现状，在此情形下政府将该林权证作为认定争议林地权属的定案依据属于认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。此外，贵定县政府认为桐荡老组与案外人吴应发签订的《贵州省农村林地承包经营权流转合同》与本案争议地无关联，同时认定古城村委会与案外人吴应发签订的《贵州省农村林地承包经营权流转合同》与本案争议地具有关联性，但贵定县政府在其作出的处理决定及本案诉讼程序中均未提供证据予以证实。基于前述分析，黔南州政府作出的维持贵定县政府处理决定的行政复议行为亦属于认定事实的主要证据不足，亦应予以撤销。故，桐荡老组诉请撤销贵定县政府、黔南州政府各自作出行政行为的理由部分成立，予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销贵定县政府于2017年11月7日作出的16号《林地处理决定》；二、撤销黔南州政府于2018年3月12日作出的25号《行政复议决定》；三、由贵定县政府对桐荡老组与古城村委会之间案涉林地权属争议重新作出处理。一审案件受理费50元，由贵定县政府承担。贵定县政府、古城村委会不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人贵定县政府上诉请求：依法改判驳回桐荡老组的诉讼请求或者发回重审；一、二审案件受理费，由桐荡老组承担。事实及理由：一、根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，林权证是林权争议处理部门处理林权纠纷的依据。贵定县政府作出被诉行政决定，是依据未被撤销的林权证，确权决定依据充分，法律适用正确，并无不当。二、一审法院通过司法鉴定程序自行收集证据，否认贵定县政府颁发295号《林权证》的法律效力，违反相关规定。三、一审法院一案同时审理两个行政行为，违背法律规定。一审法院审查被诉行政决定，又对《林权登记申请表（内表）》接界人签名一栏“郎士福”签名进行鉴定，进而对295号《林权证》合法性进行审查，否认该证的公示公信力。四、贵定县政府综合双方提交的证据，并结合走访调查等查明的事实，一审第三人提交的《贵州省农村林地承包经营权流转合同》与其所持有的2017年颁发的林权证以及指界图具有重叠部分，贵定县政府是在结合全案证以及查明的事实基础上对双方提交的流转合同进行的认定，故一审认定“上诉人对被上诉人以及一审第三人分别提交的流转合同进行关联性认定，但未能提供证据予以证实”属事实认定错误。五、贵定县政府作出被诉行政处理决定，程序合法、认定的事实清楚，证据确实充分。本案中，贵定县政府收到确权申请后，即将本案交由昌明镇政府及贵定县林业局进行调查处理。在调查处理过程中，调查机关严格按照规定通知争议双方提交有效证据，组织双方进行现场指界确认争议范围，进行走访，组织双方进行调解，在调解不成的情况下，调查机关严格审查双方提供的证据，并对证据效力、证明力大小等进行认定，贵定县政府调查处理程序合法。上诉人古城村委会上诉请求：撤销一审判决，改判驳回桐荡老组的诉讼请求，依法维持贵定县政府作出的被诉处理决定；一、二审案件受理费由桐荡老组承担。事实及理由：一、争议山林历来属于古城村所有，贵定县政府作出被诉处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律完全正确。一审判决认定贵定县政府作出处理决定的主要证据不足，属于认定事实错误，违背法律规定，应予纠正。二、一审判决以案涉林权证的内档申请表的接界人“郎士福”不是本人签字具有明显瑕疵，从而认为贵定县政府将林权证作为林地权属的定案依据属于认定事实的主要依据不足而撤销被诉处理决定，是以事后行为评判先前行政行为极端错误。三、一审法院通过司法鉴定程序自行收集证据，从而认定贵定县政府在颁发295号《林权证》具有明显瑕疵，否认其法律效力，违反行政诉讼证据举证等相关规定，缺乏基本的公平公正，且古城村委会从未收到该司法鉴定，未进行质证，剥夺古城村委会的合法诉讼权益，应予纠正。四、贵林权字第0014215号《贵定县山林所有证》档案馆仅有存根，该山林所有证正本已依法发放，具有法律效力。一审法院认定未实际发放、不具有效力，属于事实认定错误。五、一审判决认定“上诉人对被上诉人以及一审第三人分别提交的流转合同进行关联性认定，但未能提供证据予以证实”，将行政审判证据审查要求机械套用在日常行政行为工作中，无疑加大行政管理成本，明显与客观事实不符。被上诉人桐荡老组答辩称：一、桐荡老组在申请贵定县政府确权处理及一审诉状和代理词对争议山林的历史由来、耕种管理及现状进行了详细介绍，并对贵定县政府在作出被诉处理决定时，存在认定事实不清、适用法律错误，程序严重违法，依法应予撤销进行了充分的论述。二、一审法院通过鉴定，以案涉林权证内档申请表接界人“郎士福”不是本人签字，具有明显瑕疵，认定贵定县政府将林权证作为林地权属的定案依据，属于认定事实的主要依据不足，从而撤销被诉行政处理决定正确。其一，如果有证据足以认定案涉林权证存在瑕疵或者错误，该林权证不可作为定案依据。其二，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十一条规定，政府在处理林权争议时，可以不采信林权证的两种情形作出规定，即该办法并未规定处理林权争议时必须只能以林权证作为依据，古城村委会认为只要295号《林权证》未撤销之前，就应当以此证作为认定争议林地权属的依据，属于对法律的片面理解。其三，古城村委会认为一审法院是以事后行为即司法鉴定来评价、否认先前的行政行为即案涉被诉行政处理决定的合法性，逻辑十分荒谬。三、古城村委会认为一审法院通过司法鉴定自行收集证据，否定295号《林权证》的法律效力，违反相关证据规定，未通知其质证，剥夺其诉讼权利，与事实不符，于法无据。其一，一审法院启动鉴定程序，是桐荡老组申请，并未自行擅自委托。其二，法律已赋予人民法院在行政诉讼中依职权主动收集、调取证据的权利。其三，一审开庭时，古城村委会经传唤未到庭，是其对自身权利的放弃，后面进行的司法鉴定，只是对开庭时双方举证质证的一个补充。四、一审判决认定古城村委会提交的贵林权字第0014215号《贵定县山林所有证》未实际发放，不具有效力，不存在认定事实错误。其一，贵定县政府在作出被诉行政确权决定中，说得非常清楚，古城村委会提交的贵林权字第0014215号《贵定县山林所有证》并非古城村委会持有。其二，退一步讲，即使前述山林所有证已经发放，但其记载的“中间坡”四至与争议林地的四至界限无任何交叉或重叠，争议林地不属于古城村委会。其三，古城村委会未提供证据证明其在1982年时对与“中间坡”相邻的争议争议林地申请过登记，但2008年其又擅自将与“中间坡”相邻的“大营盘”申请登记，“大营盘”四至范围与桐荡老组“杜家山”四至范围，即现在争议地的林地四至范围有交叉重叠，明显是侵占桐荡老组的林地。五、一审判决认定“上诉人对被上诉人以及一审第三人分别提交的流转合同进行关联性认定，但未能提供证据予以证实”正确。桐荡老组与吴应发签订林地流转合同，流转的杜家山林地四至明显与争议林地有交叉，贵定县政府却认为杜家山与争议地无关联，又未提供证据加以证实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明：1.林权登记申请表（内表）（封面落款2008年，编号522723130100JDYMSY00044）载明的权利人为旧治镇古城村村民委员会，小地名大营盘，东抵古城村集体山中间坡及桐荡村山界、古城村西门组山界、南抵凉风口小路至大崖脚石厂、北抵古城村辜家坡山界。2017年3月7日，贵定县政府向古城村委会颁发了295号《林权证》，其中大营盘面积419.62亩，东抵古城集体山中间坡及桐荡村山界、古城西门组山界、南抵凉风口小路至大崖脚石厂、北抵古城村幸家坡山界。本院认为，本案争议焦点是贵定县政府作出的16号《林地处理决定》证据是否确凿。其一，295号《林权证》系因贵府林证字（2009）第5227231100294-1/1、贵府林证字（2009）第5227231100295-1/1号遗失，古城村委会重新申请补办的林权证，是以前述两林权证作为前提和基础。其二，编号为522723130100JDYMSY00044、522723130100JDYMSY00036的2008年《林权登记申请表（内表）记载，大营盘、中间坡的权利来源为申请人现场指认、接界人签字认可，加盖“林改方案”字样，但现场指界中“郎士福”非郎仕福本人所签；贵定县政府未依法提供林改方案、承包合同等证据材料，以证明案涉争议地依法纳入“林改”并295号《林权证》与林改方案、承包合同相符，即案涉林地权利来源不清，贵府林证字（2009）第5227231100294-1/1、贵府林证字（2009）第5227231100295-1/1号林权证作出的主要依据不足，贵定县政府以295号《林权证》作为主要依据作出被诉行政决定亦事实不清。其三，贵定县政府认为，《昌明镇古城村与桐荡村桐荡老组林地争议范围指界图》争议地点及四至，与295号《林权证》记载的大营盘、中间坡四至吻合。经查，16号《林地处理决定》确定争议地为大营盘、杜家屋基、蛤蚂搭嘴，四至界线：东抵土，南抵土、田，西抵同城化道路，北抵凉风丫口，大营盘坡脚小路、壕沟顶、猫猫角(壕沟)。295号《林权证》记载的小地名为大营盘，东抵古城集体山中间坡及桐荡村山界、西抵古城西门组山界、南抵凉风口小路至大崖脚石厂、北抵古城村幸家坡山界；小地名为中间坡，四至为东抵肖家壕沟、南抵喀妈达嘴及古城西门组交界、西抵古城大营盘荒山界、北抵古城村幸家坡组山谷为界。贵定县政府未进一步提供证据材料，证明前后地块四至吻合、面积一致，亦或争议地与林权证林地之一地块四至及面积吻合。故此，贵定县政府作出被诉确权决定基础事实不清，主要证据不足，一审判决撤销确权决定及黔南州政府行政复议决定，结果并无不妥。综上所述，上诉人贵定县政府及古城村委会的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵定县人民政府、贵定县昌明镇古城村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 柏龙金二〇二〇年二月二十四日法官助理张利利书记员张丽