青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行终85号上诉人（原审原告）慕武，男，1962年2月18日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）湟中县拦隆口镇人民政府，住所地湟中县拦隆口镇人民路37号。组织机构代码：01502XXXX。法定代表人李学芳，镇长。委托代理人李雪松，该镇政府纪委书记。被上诉人（原审被告）湟中县自然资源局，住所地湟中县鲁沙尔镇团结南路23号。统一社会信用代码：11630122015027433P。法定代表人张永山，局长。出庭负责人马登星，副局长。以上二被上诉人的共同委托代理人赵亚莉、林敬凯，青海竞帆律师事务所律师。上诉人慕武因诉被上诉人湟中县拦隆口镇人民政府（以下简称镇政府）、湟中县自然资源局（以下简称县资源局）不履行法定职责一案，不服西宁铁路运输法院（2019）青8601行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人慕武，被上诉人县资源局的副局长马登星、镇政府的委托代理人李雪松及二被上诉人的共同委托代理人赵亚莉、林敬凯等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2010年原告申请投资修建水泥预制构件厂，湟中县人民政府向该县国土资源局作出湟政函［2010］3号批复，同意私营业主杨启兰占用多巴镇小寨村集体耕地10亩，作为修建水泥预制构件厂用地。2010年3月31日，县资源局向镇政府作出湟国土资（2010）77号《湟中县国土资源局关于变更集体建设用地选址的复函》，内容载明：县政府已于2010年1月5日以湟政函（2010）3号文件批准，多巴镇小寨村杨启兰占用集体耕地10亩建预制厂。该项目农用地转用西宁市人民政府已于2009年5月10日以宁政（2009）11号文批准。由于规划限制，现将该项目选址变更到拦隆口镇拦隆口村，个体业主由杨启兰变更为慕武，用地面积由原批准10亩减为5亩（其中3.5亩为构件品堆放临时性用地）。其他事项均按县政府批准文件要求和甲乙双方用地协议约定内容执行。2010年3月10日慕武与拦隆口村村民董瑜签订《土地租赁协议书》，约定将耕地7.5亩租赁给慕武开办水泥预制构件厂，租期10年，自2010年10月1日至2020年12月31日，十年租赁费一次性交清，每亩租赁费1，600元。2010年5月22日，拦隆口农安水泥预制构件厂开始投入生产经营。2011年4月12日县资源局湟国土资临（2011）13号文件载明：同意拦隆口村村民慕武临时占用集体耕地2亩，用于水泥预制构件堆放场，使用期限2年。项目停办后，由业主负责恢复土地原状并交付农户耕种，否则按违法占地论处。2017年5月10日，湟中县人民政府办公室召开会议，向与会人员发出湟政办2017（106）号《湟中县人民政府办公室关于印发湟中县水泥预制板厂粘土厂关闭工作方案的通知》，计划关闭县区内所有水泥预制板厂，其中包含原告所经营的拦隆口农安水泥预制构件厂。2017年8月5日拦隆口农安水泥预制构件厂被拆除。2017年9月6日西宁铁路运输法院受理慕武诉镇政府、县资源局确认行政行为违法一案。慕武起诉请求依法确认镇政府对农安水泥预制构件厂强制取缔、拆除的行政行为违法。2017年11月9日慕武以双方就案件争议焦点和解决途径达成初步意向为由，自愿向法院提交撤诉申请，西宁铁路运输法院作出（2017）青8601行初31号行政裁定书，准许原告慕武撤回起诉。撤诉后慕武对与镇政府、县资源局进行口头协商的过程进行电话录音。2018年至2019年，慕武向二被告递交《履行法定职责申请书》，申请被告履行申请书中所述法定职责，镇政府与县资源局未作出答复。2018年湟中县国土资源局因行政机构改革，更名为湟中县自然资源局。拦隆口农安水泥预制构件厂成立于2010年4月26日，经营者慕武，已于2018年3月9日注销。一审法院认为，本案的争议焦点在于：1.镇政府及县资源局是否未履行法定职责的问题。慕武认为，根据（2017）青8601行初31号案件撤诉后，其与二被告口头协商的电话录音内容来看，二被告承诺在拦隆口镇范围内给其办理能够准许水泥预制构件厂经营的相关规划、批建手续；并对镇农安水泥预制构件厂原场地复垦并达到国家相关合格标准。一审法院认为，慕武要求镇政府及县资源局履行法定职责的依据为双方口头协商的内容。从录音资料内容来看，镇政府与县资源局与慕武在协商沟通时，对慕武所认为的重新批准办厂经营手续并未有明确的意思表示予以确认，对于被告负责复垦并达到国家标准的主张，录音资料中仅有“协调收地”的表述，通过双方协商的对话过程无法确认具体的允诺内容。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。但针对本案而言，行政允诺行为因内容不明确而并未达成。经营办厂涉及土地规划、环保审批等诸多行政许可，二被告无法单方完成全部规划、批建手续。依法行政是行政机关作出可能实现的行政允诺行为的前提，二被告超越其法定职权与原告进行协商沟通，致使原告对与政府部门协调的结果产生期待，虽然行政允诺行为因内容不明确而无法得到确认，二被告不存在履行口头允诺法定职责的前提，但二被告的行为有损政府公信力。原告基于录音资料要求二被告履行法定职责的请求无法成立，一审法院不予支持。2.原告请求被告因无法兑现承诺所造成的经济损失60万元能否成立的问题。原告认为因拦隆口镇等地被列为青海省的水源保护地，在拦隆口镇范围内批建预制厂手续已不可能实现。但被告可在甘河工业园区范围内优先给予其办理相关手续。原告认为在甘河工业园生产的预制板无处销售，加之当地的土地租赁费较高，经营成本太高，所以不能接受，二被告已无法兑现当初的允诺，所以请求赔偿各项损失600，000元。原告向一审法院提交了书面损失清单，包含建厂费用382，635元、民事诉讼费390元、土地租赁费39，168元、预制板被盗损失40，260元、本案诉讼费及律师费15，075元，设备损失费用等，以上合计663，528元。被告认为是其单方所作出，对以上费用明细不予认可。一审法院认为，原告所列各项损失内容及数额并未提交相应证据予以佐证，且其损失与本案被告是否履行法定职责没有因果关系，二被告并不属于不履行法定职责的情形，其诉讼主张缺乏事实和法律依据，原告的该项诉讼请求不能成立，不予支持。判决：驳回原告慕武的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告慕武负担。宣判后，慕武不服，向本院提起上诉称，1.上诉人提交的录音证据能够证实二被上诉人的承诺明确且具体，即保证让上诉人办厂以及协调收地并予以复耕，一审判决认为二被上诉人对上诉人所认为的重新批准办厂经营手续未作出明确的意思表示与事实不符，系认定事实错误。2.关于请求被告赔偿的问题，上诉人已经向法庭提交了相关证据证明二被上诉人违法行政，损失清单由上诉人单方制作并不意味着没有证据或者证据不足，一审判决实行举证责任倒置，有失公正。请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判支持上诉人一审诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。二被上诉人共同答辩称，1.一审法院没有实行举证责任倒置，认定事实清楚，判决结果正确。本案中不存在二被上诉人应当履行的法定职责。二被上诉人既不具有市、县级人民政府批准占用集体耕地农用地转用的权利，亦未作出重新批准上诉人经营手续及承诺复垦原厂地的明确意思表示，即并未针对上诉人作出过任何行政允诺行为。2.上诉人主张由二被上诉人赔偿各项经济损失共计60万元无事实和法律依据。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审要解决的争议焦点仍是慕武诉二被上诉人不履行法定职责的请求是否成立。慕武在本案中诉二被上诉人不履行法定职责的实质是诉二被上诉人未履行对其的行政允诺行为，即允诺一是在拦隆口镇范围内办理预制厂经营手续，二是负责复垦原厂地。在行政相对人诉行政主体不履行法定职责的不作为类案件中，就证明责任而言，相对人有义务向法院证明被诉行政主体存在法定职责，即慕武应当向一审法院提供被诉行政允诺行为是否存在、二被上诉人是否负有兑现承诺义务的证据，因此慕武认为一审法院举证责任倒置系理解有误。据此本案审查的重点是慕武提供的证据能否证明二被上诉人对其作出过上述两点行政允诺。从行政允诺的性质来看，行政允诺是指行政主体为达到一定的管理目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），依其行政职权和相应的法律法规、政策向特定或者不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。慕武提供的录音证据证明，因环保督查等工作的规划调整政策要求，其经营的的位××县的原农安水泥预制构件厂于2017年8月5日被强制拆除后，其向二被上诉人等多个行政主体内部的相关工作人员提出过另行选址办厂的意愿，工作人员大多亦表示愿意为其重新择址办厂予以协调。在此过程中，二被上诉人均未曾以行政主体的名义向慕武作出过任何行政允诺。况且，虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但行政允诺的内容必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。慕武诉二被上诉人不履行“在拦隆口镇范围内办理预制厂经营手续，负责复垦原厂地。”的行政允诺内容显然超出二被上诉人的职权范围，即使二被上诉人作出过上述行政允诺，其效力也会被否定，慕武因此并不能获得相应的权利。综上，一审法院认定事实清楚，判决上诉人慕武诉二被上诉人履行法定职责的请求无事实和法律依据，驳回其诉讼请求正确。因本案中不存在二被上诉人不履行法定职责致使慕武合法权益遭受损害的具体事由，一审法院判决不予支持其赔偿请求亦有据可依，应予维持。上诉人慕武的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人慕武负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年二月二十四日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；