山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终36号 上诉人（原审原告）姜运刚，男，1967年9月1日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区。 委托代理人彭云晶，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人陈浩，北京市盈科律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）山东省聊城市人民政府，住所地山东省聊城市东昌府区24号。 法定代表人宋军继，市长。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。 上诉人姜运刚因与被上诉人山东省聊城市人民政府（以下简称市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）作出的《聊城市国土资源局经济开发区分局征收土地补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）、鲁政复决字（2019）29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定）一案，不服山东省济南市中级人民法院(2019)鲁01行初381号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告系山东省聊城市东昌府区东城街道办事处杜庄村村民，承包村中其他村民土地用于种植辣椒和莲藕，藕池中套养泥鳅。被告市政府于2017年4月10日在杜庄村发布拟征收公告，将拟征收土地的位置、范围、用途等予以公示，并对拟征收地的权属、种类、数量等现状进行了调查。聊城市国土资源局经济开发区分局于2017年5月4日在杜庄村对拟征收土地补偿安置方案进行了公告，杜庄村民委员会及被征地农户在法定期限内未对拟征收土地补偿安置方案提出异议，杜庄村民委员会于2017年5月19日出具放弃听证证明。2017年12月7日，根据市政府决定，聊城市国土资源局经济开发区分局作出补偿安置方案，主要内容为：一、征收土地的位置、地类及面积。二、征收土地补偿标准。（一）土地征收补偿安置费按照山东省鲁政字（2015）286号文件（以下简称286号文件）公布的征地综合区片地价标准执行。……；（二）地上附着物及青苗补偿费标准；本次征收土地地上附着物及青苗的种类、数量及补偿，与相关权利人共同协商确定，依据经有关各方签字确认的《土地征收（收回）勘测调查清单》为准。本次征收土地农用地地上附着物（乔木类）及青苗实行包干补偿每亩1.4万元。……。三、安置意见。……。2017年11月17日，山东省国土资源厅、山东省财政厅作出鲁国土资字（2017）356号批复《关于聊城市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称356号批复），称同意聊城市制定的征地地上附着物和青苗补偿标准。该补偿标准中明确规定，藕池补偿标准为每亩7000-14000元，非衬砌鱼、藕塘补偿标准为每亩5000-10000，青苗最高补偿标准为每亩2000-4000元。2015年12月29日，省政府作出286号文件，规定了聊城市征地片区综合地价标准。原告对补偿安置方案不服，向被告省政府申请行政复议，被告省政府于2019年1月17日收到该申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定，决定维持补偿安置方案。姜运刚不服向原审法院提起诉讼，请求：1.依法撤销补偿安置方案以及29号复议决定；2.诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，一、关于本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为的行政机关为被告。但区别于行政诉讼，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议。本案中，根据市政府决定，聊城市国土资源局经济开发区分局作出的补偿安置方案，系经市政府批准的行政行为，原告以市政府为被申请人向省政府申请行政复议并无不当。虽然涉案补偿安置方案的署名机关为聊城市国土资源局经济开发区分局，应以聊城市国土资源局经济开发区分局为被告提起诉讼，但基于以下几点考虑：一、涉案补偿安置方案是经市政府批准并以市政府的名义进行公告的；二、原告以市政府为被申请人向省政府申请行政复议，省政府已经作出29号复议决定，决定维持补偿安置方案，现原告以市政府为被告提起本案诉讼，虽与行政诉讼相关规定存在冲突，但不宜再变更被告。综合上述考虑，市政府为本案适格被告。 二、关于补偿安置方案合法性问题。《山东省土地征收管理办法》第十九条第一款规定：“土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地片区综合地价标准执行。”第二十条第一款规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，据省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。”本案中，286号文件明确了东昌府区Ⅱ号区片地价标准，356号批复明确规定了聊城市征地地上附着物和青苗补偿标准。原告的藕池在356号批复中的最高补偿标准为每亩1.4万元，青苗的最高补偿标准也明显低于每亩1.4万元。因此，补偿安置方案所确定的土地征收补偿安置费标准按照286号文件公布的征地综合片区地价标准执行、地上附着物及青苗补偿费按照包干每亩1.4万元的标准执行，符合上述规定，并无不当。被告市政府在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径进行了告知，程序并无不当。 三、关于被告省政府作出的29号复议决定的合法性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，涉案补偿安置方案符合法律规定，被告省政府复议予以维持并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被告省政府于2019年1月17日收到该申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定并送达原告，行政程序并无不当。原告要求撤销29号复议决定的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姜运刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姜运刚负担。 姜运刚不服原审判决提出上诉，上诉请求：依法撤销原审判决，改判或发回重审；被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。事实与理由：一、涉案补偿安置方案依据旧有标准制定执行，原审法院未对该事实进行核实，属事实认定错误，有违公平公正原则。根据相关规定，地上附着物和青苗补偿标准由市政府制定，报省财政、国土资源等有关部门同意后执行，并适时作出调整，至少5年调整一次。本案中每亩1.4万元包干补偿是依据聊城开发区管委会2013年3月25日作出的《关于调整区内综合地价、地上附着物补偿标准的通知》执行，距离此次征地已隔四年之久，业已失效。按照最新标准356号文件，不仅要考虑藕池的价值，应考虑机井、杨树等其他附着物的价值，关于地上附着物及青苗补偿，并非采用就高原则，而应按照地上附着物的种类进行合计计算。二、安置补偿方案作出程序不合法，上诉人知情权及参与权并未得到保障，原审以程序正当为由作出判决，认定事实和适用法律错误。三、上诉人涉案土地除了有藕池和辣椒、莲藕等经济作物外，还有杨树、机井以及土工膜，若依据（2017）356号文件进行补偿，上诉人的地上附着物及青苗补偿高于目前补偿数额。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，关于涉案补偿安置方案。上诉人的藕池在356号批复中的最高补偿标准为每亩1.4万元，青苗的最高补偿标准明显低于每亩1.4万元，补偿安置方案确定土地征收补偿安置费标准按照286号文件公布的征地综合片区地价标准执行、地上附着物及青苗补偿费按照就高原则包干每亩1.4万元的标准执行，符合相关规定，保障了被征收人的合法权益。上诉人主张按照地上附着物的种类进行合计计算，地上附着物及青苗补偿会高于目前的补偿数额，没有事实和证据支持。被上诉人市政府在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径进行了告知，符合法律规定。关于29号复议决定。涉案补偿安置方案符合法律规定，被上诉人省政府复议予以维持并无不当。省政府于2019年1月17日收到复议申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定并送达上诉人，程序合法。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜运刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年二月二十七日 书记员  隗 娇