福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初301号 原告余大林，男，1970年12月24日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 原告余意，男，1967年6月11日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 两原告共同诉讼代理人和记英、樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 被告闽侯县南屿镇人民政府，住所地福建省闽侯县南屿镇南旗村水西林13号。 法定代表人陈祖勇，镇长。 诉讼代理人陈亨平，该政府工作人员。 诉讼代理人齐晖，福建闽榕建律师事务所律师。 原告余大林、余意诉被告闽侯县南屿镇人民政府其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告余大林、余意及诉讼代理人和记英、樊刚杰、被告诉讼代理人陈亨平、齐晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年3月26日作出南屿执法改字［2019］85号《责令整改通知书》，该通知书相对人栏填写“无主户”，主要内容为：被告闽侯县南屿镇人民政府查实相对人在南屿镇××村××仕××号违法建设，责令相对人于2019年3月29日前进行整改，拆除违法建筑物，恢复原貌。庭审中被告陈述其经调查确认上述违法建设系由两原告所建。 两原告诉称，涉案房屋系两原告合法拥有，并长期居住于此。2006年因为旧房屋简陋漏水，墙壁倒塌，原告将房屋进行危房鉴定，并拆除了部分，于2008年上半年陆续开始建设，于2010年左右建成涉案房屋，涉案房屋现状为三层砖混结构。现该房屋因福州高新区“××公寓”建设用地项目被征收。原告收到被告于2019年3月26日作出的涉案《责令整改通知书》，原告认为该通知书在实体和程序上均存在违法之处，对原告实体性权利义务造成了影响，依法应予撤销。原告诉请：依法撤销被告闽侯县南屿镇人民政府作出的南屿执法改字[2019］85号《责令整改通知书》，并由被告承担本案的诉讼费。 原告向本院提供了以下证据：Ａ1、集建（93）字第68148号集体土地建设用地使用证、福建省村镇个人住宅建设申请表、关于闽侯县××××村××庄房屋安全鉴定报告、农村村民旧房改建确认表复印件一份，证明原告对其房屋建筑合法拥有所有权，原告主体资格适格；Ａ2、责令整改通知书，证明被告作出责令整改通知书在程序上和实体上均存在违法。 被告辩称，原告余大林、余意未经有权机关批准在南屿镇××村××仕××座建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条之规定，该建筑物属于未经批准之违法建设。另，原告余意不是南屿镇××村民，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条之规定，原告余意无权在桐南建设住宅。 鉴于案件查处之初，因无法明确谁是该建筑物的所有人或管理人，违法建筑主体不清，所以暂定为无主建筑。被告于2019年3月26日向无主户发出《责令整改通知书》，责令其于2019年3月29日前进行整改，拆除违法建筑物，恢复原貌。无主户未拆除违法建筑物。2019年4月1日，被告向无主户发出《催告整改通知书》，责令其在收到催告书之日起3日内自行拆除其违法建筑物，清理好施工现场。逾期不履行，被告将依法强制执行。但无主户仍拒不履行前述两份通知书告知的拆除违法建筑物之义务。经进一步调查，确认涉讼建筑物系两原告共同违建。通过对影像图、矢量图、《集体土地建设用地使用权登记卡》等分析，证实两原告未经政府有权机关批准于2006年至2014年期间开始将余于庄持有侯集建（93）字第68148号《集体土地建设用地使用证》项下房屋自行拆除，违法建设一座总建筑面积约1600平方米的房屋。该集体土地证记载建筑占地面积为86.1平方米，因此，余大林、余意所建房屋属于严重超面积建设。两原告自行拆除集体土地证项下房屋，在法律上已导致集体土地证项下房屋的灭失。两原告现所建房屋属于违法建筑。综上，被告对涉案行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交以下证据及法律依据：Ｂ1、《责令整改通知书》（南屿执法改字［2019］85号）;Ｂ2、《责令整改通知书》的送达照片。证据Ｂ1-Ｂ2证明闽侯县南屿镇人民政府责令无主户应当在2019年3月29日之前自行对在南屿镇××村××仕××号的违法建设进行整改，拆除违法建筑物，恢复原貌;Ｂ3、《催告整改通知书》（南屿执法催字［2019］18号）；Ｂ4、《催告整改通知书》的送达照片；证据Ｂ3-Ｂ4证明被告责令无主户应当在收到催告书之日起3日内自行拆除在南屿镇××村××仕××号的违法建筑物，清理好施工现场。逾期不履行，将依法强制执行；Ｂ5、《福建省行政执法证》；证明执法人员的基本情况。Ｂ6、矢量图、影像图；Ｂ7、《集体土地建设用地使用权登记卡》（侯集建（93）字第68148号）；证据Ｂ6-Ｂ7证明余于庄持有的集建（93）字第68148号《集体土地建设用地使用证》记载建筑占地面积为86.1平方米；余大林、余意未经政府有权机关批准于2006年至2014年期间将上述余于庄《集体土地建设用地使用证》项下房屋自行拆除，违法建设一座总建筑面积约1600平方米房屋；余大林、余意违建房屋严重超面积建设。被告提供的依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条；《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条第四款、第三十八条；《福建省城市建设监察条例》第十三条；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条；《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款；《福建省实施办法》第三十六条第一款;《福建省违法建设处置若干规定》第六条第三款、第十七条第（二）项。 经庭审质证，原告对被告的证据B1-B2真实性、关联性无异议，合法性、证明对象有异议，被告在作出该通知书前并未明确查处案涉房屋的使用人，其不能向无主户作出该通知书，虽被告作出了该通知书，但从被告的证据B3可以看出该通知书已经对原告产生实际影响，该通知书具有可诉性，被告作出该通知书未履行法定程序，该通知书事实认定不清，程序违法，应予以撤销，被告虽提交了送达通知书的照片，但该照片可以看出其执法人员并非被告工作人员，其属于城市管理行政执法局工作人员，但相关人员并未将通知送达至原告，送达程序违法；证据B3-B4质证意见同证据B1-B2;证据B5真实性、合法性无法确认，该执法证只能证明人员的身份，该人员不是被告工作人员，无权执法;证据B6真实性、合法性、关联性和证明对象有异议，无原件及原始载体，无复印件与原件一致的公章，无法证明其真实性，被告对案涉建筑的认定有严格法律规定，而不是经过几张图片即认定原告的房屋属于违法建筑，也无法认清原告的建筑系哪一栋，该照片无法辨认原告房屋的结构、面积及所谓的建房时间，该证据不能证明被告已经对原告的房屋进行了详细的调查;证据B7真实性、合法性、关联性无异议，余于庄系两原告父亲，两原告系兄弟，余于庄于1993年取得宅基地使用权，并建设房屋，因房屋的建造结构简陋，原告于2006-2008年间申请对原有房屋进行危房鉴定，在鉴定结果出来后，原告重新对原有房屋进行改扩建，经批准后建设了涉案建筑，被告提交的集体土地建设用地使用权登记卡虽真实，但不能反映涉案建筑的建设情况。从被告提供的证据所证明对象，可以得知被告已经对涉案建筑物的权属调查清楚，但其作出的整改通知书为无主户，证明该通知书违反法定程序，应予以撤销。 被告对原告的证据Ａ1中《集体土地建设用地使用证》的真实性没有异议，证明对象有异议。原告提交的《集体土地建设用地使用证》无法证明涉讼房屋系合法建筑。对证据Ａ1中的《福建省村镇个人住宅建设申请表》、《农村村民旧房改建确认表复印件》的真实性和证明对象均有异议。原告没有证据证明其与余于庄之间的关系。《福建省村镇个人住宅建设申请表》、《农村村民旧房改建确认表复印件》上相关部门意见栏均为空白，原告没有证据证明该两份表格是余于庄填写的，也没有证据证明余于庄曾向相关部门提交该两份表格。原告的证明对象不能成立。对证据Ａ1中的《关于闽侯县××××村××房屋安全鉴定报告》没有资质证书和相关工程技术人员签名，对其真实性和证明对象均有异议。被告提交的影像图、矢量图、《集体土地建设用地使用权登记卡》等分析，证实原告未经政府有权机关批准于2006年至2014年期间开始将余于庄持有集建（93）字第68148号《集体土地建设用地使用证》项下房屋自行拆除，违法建设一座房屋，且属于严重超面积建设。原告自行拆除集体土地证项下房屋，在法律上已导致集体土地证项下房屋的灭失。原告现所建房屋属于违法建筑。证据Ａ2真实性无异议，但对证明对象有异议。案涉责令整改通知书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的证明对象不能成立。 本院对上述证据认证如下：原告的证据A1无法体现涉案建筑系经有权机关审批的合法建筑；证据A2体现本案被诉行政行为；被告证据B1-B7取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，均为有效证据，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，2019年3月26日，被告对不明身份的人（被告后经调查确认为两原告所建）未经有权机关批准在闽侯县××××村××建设一座建筑物作出南屿执法改字［2019］85号《责令整改通知书》，主要内容前文已述。该决定书于同日张贴于涉案建筑物。2019年4月1日，被告作出南屿执法催字［2019］18号《催告整改通知书》，该通知书于同日张贴于涉案建筑物。两原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查，涉案建筑尚未拆除。 本院认为，被告闽侯县南屿镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》有权对所辖乡、村庄内的违法建设进行查处。本案争议的焦点问题为：一、被诉的《责令整改通知书》是否可诉的问题。从《责令整改通知书》的内容上看，该通知书认定建房者实施了违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，同时要求建房者在限定的期限内予以拆除，且被告庭审中亦确认其后续并未再作出行政处罚，可见该通知书已为行政相对人设定了义务，故属于可诉的行政行为。被告已认定涉案建筑物为两原告所建，故两原告作为行政相对人享有对该通知书提起诉讼的原告主体资格。二、被诉《责令整改通知书》的合法性评判。被告庭审确认其认定违法建设事实的依据仅是证据B2（《责令整改通知书》的送达照片）、B4（《催告整改通知书》的送达照片）、B6（矢量图、影像图）、B7[《集体土地建设用地使用权登记卡》（侯集建（93）字第68148号）]。虽然本案原告尚无证据证实其对涉案房屋的建设取得相关的合法审批手续，但被告作为行政执法主体应当主动调查收集证据，而非由行政相对人自证无过，被告的上述证据并非有权机关的认定结论，形式上也不符合《福建省行政执法程序规定》所规定的要求，不足以证实违法建设事实，此为主要依据不足。此外，根据前述分析，本案被诉通知书其性质上属于对外发生效力的行政行为，且为对相对人设定义务的行政行为，应当遵循事先告知依据、理由、听取陈述、申辩的正当程序原则，但本案被告没有证据证实其在作出该通知书之前履行了相应的正当程序，未有效保障相对人的陈述申辩权，程序违法。综上，被告作出的南屿执法改字[2019］85号《责令整改通知书》主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告闽侯县南屿镇人民政府于2019年3月26日作出的南屿执法改字[2019］85号《责令整改通知书》。 案件受理费50元，由被告闽侯县南屿镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  李晓红 人民陪审员  张 力 人民陪审员  许海斌 二〇二〇年一月二十二日 书 记 员  陈 玉