浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终191号 上诉人（原审原告）湖州白雀水立造船厂，住所地湖州市白雀小梅口梅子漾。 投资人徐树林，该厂负责人。 委托代理人周凯华、张建根，浙江易新律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市生态环境局，住所地湖州市开元路100号。 法定代表人何晓红，该局局长。 出庭应诉负责人房程，该局分管领导。 委托代理人蒋琰，该局工作人员。 委托代理人马国良，浙江银湖律师事务所律师。 湖州白雀水立造船厂诉湖州市生态环境局环保行政处罚一案，德清县人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙0521行初27号行政判决。湖州白雀水立造船厂不服向本院提起上诉，本院于同年11月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年1月21日进行了调查。上诉人湖州白雀水立造船厂（以下简称白雀造船厂）的委托代理人周凯华，被上诉人湖州市生态环境局的出庭应诉负责人房程及委托代理人蒋琰、马国良到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告白雀造船厂前身为湖州白雀江海造船厂，1999年始租赁湖州滨湖街道小梅村村办企业江海造船厂厂房设施进行生产。2000年1月28日，原告白雀造船厂向原湖州市环境保护局申请建设项目环境影响评价许可，提交《建设项目环境影响报告简表》（以下简称《报告表》），其中《报告表》中载明产生的污染物为“敲击噪声”；污染物防止的技术措施为“1.教育职工轻拿轻放；2.不作夜班；3.附近没有居民。”原湖州市环境保护局于2000年2月3作出审批意见“同意原湖州白雀江海造船厂更名为湖州白雀水立造船厂；更名后生产必须严格执行环保法律、法规，修船时严防废油污染环境；厂址内要扩大生产能力、新增生产品种，必须重新报批。”2000年2月16日，原湖州市工商行政管理局湖州太湖旅游度假区分局向白雀造船厂颁发营业执照，企业类型为个人独资企业，投资人为徐树林，住所位于湖州市白雀小梅口梅子漾，经营范围为丙类船舶修造（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2009年11月11日，白雀造船厂与小梅村村委会签订厂房租用协议，约定小梅村村委会将村办企业原湖州白雀江海造船厂厂区范围内约10亩土地及部分办公楼、厂房、水塔、变压器出租给白雀造船厂，租期至2023年9月30日止。2018年8月22日，原湖州市环境保护局执法人员对白雀造船厂进行现场检查，制作的现场检查（勘察）笔录载明：“1.我局执法人员对该船厂进行检查，该船厂正在生产。厂区东侧船坞内有两条船正在建造。2.东侧船坞岸边停泊两条船，其中一条新船，船上有工人在电焊作业，船坞内堆放着刚刷完油漆的桥架。3.厂区北侧厂房内有工人在操作起吊机吊钢板。4.现场拍摄照片视频若干，执法记录仪全程录像。”白雀造船厂现场负责人王少荣对上述检查笔录予以签认。同日，原湖州市环境保护局执法人员对王少荣调查询问，调查询问笔录载明：“问：生产过程中有哪些污染物产生？答：废铁料、刷漆废气、噪声、工人的生活用水。问：上述生产设备有无配套的污染物处理设施？答：没有。……问：上述污染物怎么处理的？答：废铁料收集后出售，刷漆露天阴干，噪声远离居民区应该没有问题，工人生活用水进化粪池，有没有纳管不清楚。”2018年8月28日，原湖州市环境保护局执法人员对白雀造船厂投资人徐树林调查询问，调查询问笔录载明：“问：建办企业之初有无履行环境影响评价制度，并请有资质单位进行影响评价，且取得具有审批权限的环境保护行政主管部门依法作出的行政许可？答：2000年左右办过的，办了一半。问：办了一半什么意思？答：相关手续走了一部分，最后没有拿到批复。……问：生产过程中有哪些污染物产生？答：废铁料、刷漆废气、噪声、工人的生活用水。问：上述生产设备有无配套的污染物处理设施？答：没有。问：你单位有无通过环保‘三同时’验收？答：没有。问：上述污染物怎么处理的？答：废铁料收集后出售，刷漆露天阴干，噪声感觉问题不大，工人生活用水进化粪池，自然渗漏。问：你是否知道需要办理环保相关手续？答：知道的，当时办了一半，环保形势没有现在这么严，也就没有办下去，也是疏忽了。”2018年9月28日，原湖州市环境保护局作出湖环告字[2018]第16号《行政处罚听证告知书》，告知白雀造船厂因其违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的第一款之规定，拟对其罚款220000元，若有异议可向该局提交陈述申辩材料或者听证申请。同日，原湖州市环境保护局作出湖环限改[2018]7号《环境违法行为限期改正决定书》，责令白雀造船厂限期改正环境违法行为。2018年9月30日，白雀造船厂向原湖州市环境保护局提出申辩意见。2018年11月21日，原湖州市环境保护局经复核认为白雀造船厂的申辩意见不能成立，故不予采纳。2018年11月21日，原湖州市环境保护局作出湖环罚[2018]16号《行政处罚决定书》，查明“当事人（白雀造船厂）在湖州市白雀小梅口梅子漾的修造船项目于2000年元月经我局审批同意建设，但至今环境保护设施未经验收。2018年8月22日，环境执法人员对当事人进行现场检查发现，该修造船项目主体工程已擅自投入使用。且该单位部分生产区域位于饮用水源二级保护区内。”据此认定“当事人的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，已构成违法。……依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，决定对当事人作出如下处罚：罚款人民币220000（贰拾贰万）元整”。另查明，根据2018年12月13日印发的《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈湖州市机构改革方案〉的通知》（浙委办发[2018]88号），将原湖州市环境保护局的职责与其他相关部门的职责整合，组建湖州市生态环境局，不再保留原湖州市环境保护局。 原审法院认为，一、关于原湖州市环境保护局作出的涉案处罚决定的合法性问题。《建设项目环境保护管理条例》1998年11月29日起施行（以下简称旧条例），2017年10月1日该条例进行修改（以下简称新条例），旧条例第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”新条例第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，白雀造船厂于2000年1月向原湖州市环境保护局提交《报告表》，原湖州市环境保护局2000年2月3日审批同意建设。按照旧条例的规定，涉案项目审批后，应申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。新条例对此亦作出同样的规定。然原湖州市环境保护局于2018年8月对白雀造船厂进行现场检查，确认白雀造船厂在环境保护设施未经环保验收的情况下，生产、使用修造船项目至今。据此认定白雀造船厂的上述行为违反新条例第十九条第一款之规定，已构成违法。新条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（[2004]96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了规定。该纪要第三条规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定……”本案中，由于白雀造船厂“未验先投”的违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续到新条例施行之后，应当不属于上述纪要规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，故处罚尚不涉及新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。后原湖州市环境保护局作出湖环告字[2018]第16号《行政处罚听证告知书》，并在复核白雀造船厂的申辩意见后，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定及参照《湖州市环境保护局行政处罚裁量标准》规定，对白雀造船厂作出220000元罚款，有法有据，责罚相当。二、关于白雀造船厂提出对其涉案项目因关停及搬迁应给予补偿。白雀造船厂需要搬迁及给予补偿与涉案行政处罚之间并无法律上的因果关系，亦非本案审查范围。如白雀造船厂认为其所在生产区域被规划为饮用水水源二级保护区，造成其停产停业等经营损失及搬迁等其他财产损失，亦应当通过其他途径寻求救济。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回湖州白雀水立造船厂的诉讼请求。受理费案件受理费50元，由原告湖州白雀水立造船厂负担。 上诉人白雀造船厂不服，上诉称，1.上诉人系经湖州市市场监管部门核准登记并经原湖州市环境保护局审批同意的市场主体，同时上诉人亦是一家历经改制，具有特定历史背景的生产企业，其改制、搬迁等具有一定特殊性；2.被上诉人系依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定作出涉案处罚决定，然上诉人在设立时已按照规定编制了《报告表》并经原湖州市环境保护局审批通过，该《报告表》污染物一栏载明“敲击噪音”，防治措施一栏载明“1.教育职工轻拿轻放；2.不做夜班；3.附近没有居民。”环保审批意见一栏载明“1.据申请报告及实地勘看，同意原湖州白雀江海造船厂更名为湖州白雀水立造船厂。2.转资后生产必须严格执行国家环保有关法律、法规，修船时要严防废油污染环境。3.现厂址若要扩大生产能力，新增生产品种，必须重新报批。4.开展植树绿化，改善和美化厂区内外环境”由此可知，上诉人在生产经营过程中产生的主要污染物为“敲击噪音”而防止敲击噪声的主要措施仅为管理措施，而非硬件设施，因此涉案项目属于无需配套建设环境保护设施项目，不应适用《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定，被上诉人及原审法院回避了涉案建设项目产生的污染物是否需要配套建设环境保护设施，如需要，需配套建设何种环境保护设施之问题，上诉人经营至今已有十九年，被上诉人清楚知晓上诉人经营情况，但被上诉人对上述问题始终未予明确告知。综上，请求二审法院撤销德清县人民法院（2019）浙0521行初27号行政判决，依法改判撤销被上诉人作出的涉案行政处罚决定。 被上诉人湖州市生态环境局答辩称，1.原审判决认定事实清楚。原审法院审理查明，上诉人在湖州市白雀小梅口梅子漾的修船项目于2000年1月28日向原湖州市环境保护局申请建设项目环境影响评价许可，提交了《报告表》。原湖州市环境保护局于2000年2月3日作出审批意见，同意该建设项目更名，同时要求更名后生产必须严格执行环保法律、法规，修船时严防废油污染。2018年8月22日，原湖州市环境保护局环境执法人员对上诉人检查时发现，该修船建设项目未经环保“三同时”验收，且已擅自投入使用。上述违法事实有《报告表》、当事人陈述、现场勘查笔录（现场照片）等证据予以证明。原湖州市环境保护局于2018年9月28日依法向上诉人送达处罚事项听证告知书，并听取了其陈述申辩。经审核，上诉人就涉案行政处罚事项所作陈述申辩理由缺乏事实与法律依据，其主张依法不予采纳，原湖州市环境保护局据此依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，作出涉案行政处罚决定。2.原审判决适用法律正确。原审法院认为，上诉人于2000年1月向原湖州市环境保护局提交《报告表》，原湖州市环境保护局于同年2月3日审批同意建设。无论按1998年11月29日起实施的《建设项目环境保护管理条例》第六条、第二十七条第一款规定，还是依据2017年10月1日修改后的《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款之规定，均要求涉案建设项目审批后应申请该建设项目配套建设的环境保护设施竣工验收。上诉人“未验先投”的违法行为发生于旧条例施行期间，并一直连续至新条例施行后。原湖州市环境保护局经法定程序依据现《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款及相关处罚裁量标准作出涉案行政处罚决定依法有据，责罚相当。原审判决在查明上诉人涉案事实的基础上，对涉案行政处罚决定的法律适用所作出的认定有充分事实与法律依据，上诉人关于其建设项目无需配套环境保护设施，且无需经“三同时”验收的意见与法不符。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料，一审期间提交的证据材料已由原审法院移送至本院。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。 二审期间，双方当事人围绕涉案行政处罚决定认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，上诉人、被上诉人提供的《报告表》、现场检查（勘察）笔录、询问王少荣笔录、询问徐树林笔录、环境违法行为限期改正决定书等证据可以相互印证上诉人白雀造船厂报批建设项目环境影响报告表后未进行环境保护设施验收，建设项目即投入生产，违反上述法律规定，被上诉人受理案件后，履行现场勘查、调查询问、集体审议，告知陈述申辩权、听证权等程序，鉴于上诉人收到环境违法行为限期改正决定书即停产情况，作出涉案行政处罚决定，给予上诉人人民币220000元罚款的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人关于涉案建设项目无需进行环境保护配套设施验收，不适用《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定的意见与法不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用人民币50元，由上诉人湖州白雀水立造船厂承担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  蒋 莹 审判员  彭伟伟 二〇二〇年二月十八日 书记员  金 涛 -8- -7-