四川省蒲江县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0131行初58号 原告新津县花桥元洪猪头加工坊，经营场所：新津县花桥镇桩桥村。 经营者岳元洪。 委托代理人李莉，四川和普律师事务所律师。 被告新津县市场监督管理局，住所地：新津县兴园五路29号。 法定代表人霍祥昭，局长。 委托代理人杨琇，女，汉族，1977年9月23日出生，住四川省新津县，系新津县市场和质量监督管理局工作人员。 委托代理人王泽，四川桦润律师事务所律师。 被告成都市市场监督管理局，住所地：成都市武侯区致民东路6号。 法定代表人贺欣，局长。 委托代理人李祎波，四川运逵律师事务所律师。 原告新津花桥元洪猪头加工坊诉新津县市场监督管理局（以下简称新津市管局）、成都市市场监督管理局（以下简称成都市管局）食品行政处罚一案，于2019年11月13日向我院提起行政诉讼。本院受理后，通过邮寄方式向被告新津市管局、成都市管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月2日举行庭前会议，并于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告新津花桥元洪猪头加工坊负责人岳元洪、委托代理人李莉，被告新津县市场监督管理局副局长沈尚海、委托代理人杨琇、王泽，被告成都市市场监督管理局委托代理人成都市管局法规处副处长张建均、李祎波到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原告新津花桥元洪猪头加工坊诉称，诉讼请求：1.请求依法撤销新津市管局作出的新津市监处字﹝2019﹞104号《行政处罚决定书》；2.请求依法撤销成都市管局作出的成市监复字﹝2019﹞第166号《行政复议决定书》。 理由：2019年3月，原告新津花桥元洪猪头加工坊经人介绍在网上联系订购了一批冷冻猪头肉，并委托“货运信息部”运输。3月12日晚，该批货物到达新津，3月13日，原告在卸货验收时新津市管局到现场执法，在原告尚未验收合格、尚未接收货物时，强令工人卸下全部货物，强令岳元洪的女婿向货车司机支付运费。此后，新津市管局以原告经营未按规定取得动物检疫合格证明和检疫不合格猪头肉给予罚款721万元，成都市管局于2019年9月25日作出了维持的决定。原告认为：1.新津市管局的行政处罚系越权行为。新津市管局现场执法时，该批货物还处于验收阶段，并未有任何生产经营行为。本案中，冷冻猪头肉属于动物产品，《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）和《动物检疫管理办法》明确规定由动物卫生监督机构行使行政处罚权，被告作出处罚决定系越权行为。2.被告的处罚对象错误。根据《动物防疫法》规定，出售或者运输动物产品前，由货主向当地动物卫生监督机构申报检疫，原告作为购货人，只负责查验检疫证明，原告此时不是货主，不是申报检疫的义务主体。另外，原告委托货运部门运输，过程并未亲自参与，原告在被告执法前并不清楚该批货物没有检疫票据，对未检疫和检疫不合格不存在故意。3.认定原告具有经营行为证据不足。该批货物在验收阶段，原告并没有经营行为。4.违反合理行政原则。根据《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》规定，原告作为食品小作坊，在本案中也是受害者，原告虽然未尽到完全的查验义务，但该批货物并未进入生产线、流入市场，未对他人身体造成损伤，被告的罚款畸重，违反行政法的基本原则。 原告新津花桥元洪猪头加工坊为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：1.新津市管局作出的新津市监处字﹝2019﹞104号《行政处罚决定书》；2.成都市管局作出的成市监复字﹝2019﹞第166号《行政复议决定书》。 被告新津市管局辩称，一、被告执法主体正确、适用法律正确。《食品安全法》于2018年12月29日修订,《动物防疫法》于2015年4月24日经修订后实施，后法优于前法，应当适用《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门进行监督管理。另外，根据《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条，本案违法事实发生在新津县区域，故被告新津市管局对本案具有管辖权。二、原告称处罚对象错误，且不具有主观故意的主张。被告认为原告是涉案产品的货主，被告对经营未经检疫肉类的行为进行处罚，处罚对象正确，且原告具有主观故意。三、原告称不具有经营行为的主张。被告认为经调查询问，有充分证据可以证明涉案产品用于销售，可以认定原告购进涉案产品用于经营。四、被告并未违反合理行政原则，罚款金额符合法定要求。被告认为不应当适用《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》进行处理，原告的经营条件较为复杂，且经营面积远远大于100平方米，不符合《成都市食品小作坊、小经营店及摊贩管理实施细则》的规定，不属于食品小作坊和食品小经营店，不能适用该条例进行处理。根据《四川省食品行政处罚裁量基准》第七条的规定，货值金额在十万元以上的，应当从重处罚，处货值金额24倍以上30倍以下的罚款。被告对原告处以货值金额25倍的罚款，属于较轻幅度内作出处罚，处理恰当。请求人民法院对被告作出的新津市监处字﹝2019﹞104号《行政处罚决定书》予以支持。 被告新津市管局为证明自己的主张，向本院提交了以下证据材料：1.《中华人民共和国食品安全法》；2.新津元洪猪头加工坊营业执照复印件和岳元洪、张颜页身份证复印件；3.“鑫顺冻库”现场检查笔录1份、现场检查照片13张、封存猪头肉照片3张、涉案产品现场称重记录一份；4.“鑫顺冻库”现场负责人刘俊询问笔录2份、刘俊身份证复印件、“鑫顺冻库”营业执照复印件1份、授权委托书1份、入库单原件1份；5.当事人询问笔录3份、张颜页询问笔录3份；6.货运司机王某身份证、驾驶证、行驶证复印件；7.货运司机王某第一次和第二次询问笔录、微信截图5张、通话记录截图6张、装货时称重记录5张；8.货运司机王某第三次询问笔录、王某通话记录截图1张；9.岳元洪提供的贺云荣情况说明及转账票据、电话录音机录音记录；10.NO：5354645271、NO：5354645892、NO：5354648106“动物检疫合格证明；11.岳元洪提供的“动物检疫证明（产品B）”及邓建公司资质；12.呈贡鸿腾屠宰场负责人李学杰询问笔录1份、供货商邓建询问笔录1份、邓建与鸿腾屠宰场“供销合同”复印件及供货依据；13.新津花桥元洪猪头加工坊现场检查笔录、现场检查照片8张、岳元洪提供的新疆购进27吨猪头肉的相关票据；14.新津县农业农村局《关于反馈成都鑫顺冻库冷藏仓储有限公司猪副产品监测报告的函》、成都市动物疫病预防控制中心监测报告（NO.2019017）；15.《新津县非洲猪瘟应急指挥部办公室关于对新津县鑫顺冷藏仓储有限公司库存猪副产品处置意见的通知》（新防应指办﹝2019﹞11号）、成都无害化处置有限公司计量单6张、成都病害动物产品无害化处理收集单、成都病害动物产品无害化处理入场验收单、监督销毁情况记录表、无害化处理现场照片；16.《国务院办公厅关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》《市场监管总局办公厅关于进一步做好非洲猪瘟染疫猪肉等动物产品市场排查工作的通知》《四川省市场监督管理局关于进一步加强非洲猪瘟防控工作的通知》、四川省非洲猪瘟防控调运规定；17.新津县市场监督管理局案件移送函、案件移送审批表、送达回证、扣押物品移交通知书、财物清单、案件线索抄告函；18.案件来源登记表及立案审批表、《实施行政强制决定书》《行政处罚案件相关事项审批表》；19.《有关事项通知书》及送达回证；20.《案件调查终结报告》；21.《行政处罚听证告知书》及送达回证、《行政处罚审批表》；22.《案件审理委员会会议记录》《案件审理委员会审理决定》；23.《行政处罚听证通知书》、听证公告、送达回证、公示照片；24.《听证笔录》《听证报告》，岳元洪提交的听证申请书及身份材料；25.再次形成《案件审理委员会会议记录》《案件审理委员会审理决定》；26.《行政处罚决定书》及送达回证、《行政处罚审批表》；27.《行政复议决定书》；28.农业部关于印发动物检疫合格证明等样式及填写规范的通知、《中华人民共和国动物防疫法》《动物检疫管理办法》《四川省食品行政处罚裁量基准》《中华人民共和国合同法》及相关释义、《中华人民共和国行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政听证暂行办法》、成都市三小规定、四川省规范行政执法裁量权规定、四川省食品药品行政处罚裁量权适用规则。 成都市管局辩称，一、本案应当适用《食品安全法》。食品的贮存和运输以及食用农产品的市场销售应当遵守该法规定，涉案产品离开了动物养殖、屠宰的初始环节，进入市场销售环节，应当适用《食品安全法》等法律法规的规定进行监督。《食品安全法》于2018年12月29日修订,《动物防疫法》于2015年4月24日经修订后实施，后法优于前法，竞合的内容应当适用《食品安全法》。二、新津市管局是本案适格的管辖主体。根据《农业部、食品药品监督总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，食用农产品进入批发零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监督管理部门依法履行，且食用农产品质量安全监督不包括动植物疫病防控。《食品药品行政处罚程序规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖，包括行为开始地、行为经过地、行为终了和发现地。本案中，新津作为违法行为的经过地和发现地，新津市管局是适格的管辖主体。三、新津市管局认定原告经营未按规定检疫的猪头肉事实清楚，证据充分。涉案产品已经进入流通领域，且原告存有销售目的。结合产品数量（二十吨）及原告的性质，可以认定原告购进该批涉案产品具有销售目的。无论涉案猪头肉是在运输车辆还是冷冻仓库，均不影响其已经进入食品流通领域的事实。原告对涉案产品具有所有权，原告委托代办托运及卸货存储的行为均属于食品销售的环节之一。四、新津市管局作出的行政处罚裁量适当。根据《四川省规范行政执法裁量权规定》和《四川省食品行政处罚裁量基准》，减少行政执法裁量空间，该基准第七条规定，涉案货值金额十万元以上的，处货值金额24倍以上30倍以下的罚款。本案中，涉案货值金额为288400元，符合从重处罚的情形。另外，原告购入涉案猪头肉的时间正值非洲猪瘟防控的非常时期，原告仍从非洲猪瘟疫区云南省购入冷冻猪头肉，其经营未按规定检疫的动物产品的行为存在故意，按照货值金额25倍的罚款幅度并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告成都市管局为证明自己的主张，向本院提交了以下证据和依据：1.《行政复议法》第十二条第一款；2.《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；3.行政复议申请书及相关材料；4.行政复议答复书；5.个体工商户营业执照、现场检查笔录及现场照片、产品称重记录、新蒲路称重站过磅单、询问调查笔录（刘俊2次）、入库单、鑫顺公司资质件、询问调查笔录（岳元洪3次、张颜页3次、王良林3次）、支付记录、通话记录、情况说明、网上银行电子回单、贺云荣电话录音记录内容、动物检疫合格证明（刘世海）3份、呈贡瑞德食品公司资质件、生鲜猪副产品供销合同、动物检疫合格证明（徐碧英）11份、询问调查笔录（李学杰、邓建）、短信记录、动物检疫合格证明（刘世海）4份、送货单16份、收据4份、动物检疫证明（邓建2份）、转账记录、现场检查笔录（岳元洪）、天石肉类公司资质证件、检测报告、动物检疫合格证明（岳元洪）；6.关于反馈鑫顺冷藏仓储有限公司猪副产品检测报告的函、采样记录表、检测报告、新津县非洲猪瘟防控应急指挥部办公室关于对新津县鑫顺冷藏仓储有限公司库存猪副产品处置建议意见的通知、成都永新无害化处置有限公司计量单、成都市病害动物产品无害化处理收集单及入场验收单、国务院办公厅关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知、案件移送函、案件移送审批表、送达回证、扣押物品移交通知书、实施行政强制措施决定书、财物清单、案件线索抄告函、监督销毁情况记录表；7.案件来源登记表、立案审批表、行政处罚案件有关事项审批表第、实施行政强制措施决定书、财物清单、有关事项通知书、送达回证、案件调查终结报告、案件审理委员会会议记录、案件审理委员会审理决定、行政处罚听证告知书、行政处罚建议审批表、听证报告、听证笔录、行政处罚听证通知书、听证公告、送达回证、案件审理委员会会议记录、案件审理委员会审理决定；8.行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、送达回证；9.收件证明；10.答复通知书及送达证明；11.行政复议延期审理通知书；12.行政复议决定书及送达证。 庭审质证时，原告对被告新津市管局提交的证据1和证据14有异议，认为新津市管局不是本案行政处罚的适格主体，证据14不能证明原告的货物有非洲猪瘟，对证据28本身没有异议，认为适用不当。原告对被告成都市管局提交的证据事实和法律适用部分与新津市管局提交的证据意见一致。被告成都市管局对新津市管局提交的证据没有异议，新津市管局对成都市管局提交的证据没有异议。二被告对原告提交的证据没有异议。 经庭审质证，本院对以上证据作如下认证：对双方当事人没有争议的证据，因具有证据的客观性、关联性、合法性及证明力，本院予以采信。对被告提供的争议证据14，因缺乏原告的申请，程序不合法，不予采信，其他有争议的证据因与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。 审理查明，新津县花桥元洪猪头加工坊经营者系岳元洪，个体工商户营业执照注册号5101323200987，经营范围及方式生肉制品（猪头肉）加工。2019年3月13日，新津市场监管局根据举报，对成都鑫顺冷藏仓储有限公司进行现场检查，发现在该公司大门内停放的牌照“皖M29433”货车载有冷冻猪头，存放于冷库内。张颜页称该批冷冻猪头是新津县花桥元洪猪头加工坊购入，在张颜页无法提供进货票据及检验检疫证明文件情况下，新津市场监管局经审批后作出《实施行政强制措施决定书》，对涉案28436㎏冷冻猪头予以查封。2019年3月14日，新津市场监管局以新津县花桥元洪猪头加工坊涉嫌经营未经检验检疫肉类，违反《食品安全法》第三十四条第（八）项规定立案调查。3月19日，新津市场监管局向新津县花桥元洪猪头加工坊发出《有关事项通知书》，告知在收到通知书后3个工作日内提供购进28吨冷冻猪头供货方营业执照、食品经营许可证、进货票据、动物检疫合格证证明、详细交易凭证、转账账号。新津市场监管局通过调查核实，于2019年4月11日通过案件审理委员会审理决定，拟对新津县花桥元洪猪头加工坊给予警告并罚款721万元。同日，向新津县花桥元洪猪头加工坊送达《行政处罚听证告知书》，告知拟处罚的事实、理由、根据和处罚内容，享有的陈述、申辩和申请听证权利在收到告知书之日起三个工作日提出。4月12日，新津县花桥元洪猪头加工坊提出听证申请，22日，新津市场监管局召开听证会议。4月22日，新津市场监管局作出《行政处罚决定书》，认定新津县花桥元洪猪头加工坊涉案猪头未进货查验、保存查验记录和相关凭证的行为违反《食品安全法》第五十三条规定，依据该法第一百二十六条第（三）项规定对新津县花桥元洪猪头加工坊予以警告处罚；未按规定取得动物检疫合格证明（产品A）和检疫不合格，依据该法第一百二十三条第（四）项规定，罚款721万元，并送达新津县花桥元洪猪头加工坊。新津县花桥元洪猪头加工坊经营者岳元洪不服新津市场监管局作出《行政处罚决定书》，向成都市市场监管局申请行政复议，2019年9月25日，成都市市场监管局作出《行政复议决定书》，认为，涉案产品已进入流通市场，根据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项、第一百二十六条第一款第（三）项、《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条的规定，被申请人具有管辖权。被申请人认定申请人同时存在经营未按规定进行检疫的肉类和经营检疫不合格的肉类两项违法事实，其关于申请人经营检疫不合格肉类的认定证据存在瑕疵。鉴于无论适用《食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项规定中“经营未按规定进行检疫的肉类”进行处罚还是适用该条款中“经营检疫不合格的肉类”进行处罚，法律效果是一致的，并不损害申请人的利益。根据行政效率原则，不再撤销被申请人作出的行政处罚决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持被申请人原具体行政行为。新津县花桥元洪猪头加工坊不服，提起行政诉讼。 本院认为，本案中，双方当事人主要就新津市管局是否有处罚权、处罚对象是否正确、原告是否构成经营行为、原告是否属于小作坊以及处罚金额是否合理存在争议。关于被告新津市管局作出的行政处罚的合法性问题。首先是职权依据，本案涉及销售未经检疫的动物产品的处罚，《动物防疫法》和《食品安全法》针对动物产品的规定存在一定竞合。《动物防疫法》的调整范围主要针对动物养殖或进入销售环节之前的检疫环节，而本案中的冷冻猪头肉已经过跨省销售进入流通环节，原告新津县花桥元洪猪头加工坊作为从事食品生产和加工、食品销售的主体，应当受《食品安全法》的调整，由市场监督管理部门进行处罚，主体适格。关于原告称涉案货品尚未交付，对涉案猪头肉不享有所有权，处罚对象有误的问题。原告与卖家邓建达成协议，支付了定金，安排承运人后支付尾款，根据《中华人民共和国合同法》货交承运人的规定，货物的所有权及相应的风险在交付原告委托的司机之时已经转移给买受人，即本案原告，原告作为货主，是本案适格的被处罚对象。关于原告称其不具有经营行为的主张。经济领域的经营行为，应当是以盈利为目的的经济活动。结合本案中原告购买28吨冷冻猪头肉，以及原告的经营性质，通过岳元洪女婿张颜页的询问笔录，已经承认该批货物用于销售的目的，因此，可以认定原告购入涉案猪头肉并存储用于销售的行为系经营行为，行政处罚的事实清楚。新津市管局作出行政处罚决定书中确定的涉案产品属于检疫不合格产品的事实，成都市管局已经在复议决定中予以纠正，适用的法律条文也没有变更。新津市管局适用的《食品安全法》第三十四条第（八）项，生产经营未按照规定检疫或者检疫不合格的肉类，该条款是选择性适用的条款，新津市管局认定的事实是原告既存在生产经营未按照规定检疫的肉类，又存在检疫生产经营检疫不合格肉类两种情形。成都市管局在复议中将这部分事实修正为原告生产经营未按照规定检疫的肉类，适用的法条不变，处罚幅度也并未因此改变，可以认为法律适用并无不当。 关于原告称被告的处罚畸重的问题。根据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项的规定，经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，货值金额一万元以上的，应处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款。同时现行有效的《四川省食品行政处罚裁量基准》第七条第三款的规定，涉案货值金额十万元以上的，予以从重处罚，处货值金额24倍以上30倍以下的罚款。本案中原告货值金额达288400元，远超从重处罚的基准，且原告购入涉案冷冻猪头肉正值非洲猪瘟防控期间，根据《四川省非洲猪瘟防控调运规定》，生产经营者不得采购、销售来自非洲猪瘟疫区的生猪产品。原告作为生肉制品加工经营者，应当掌握相关的法律法规和政策规定，除此之外，原告也未尽到进货查验义务，在未核实供货方是否具有检疫合格证明的情况下，跨省调运28吨货物，情节严重，被告按照裁量基准作出25倍货值金额的处罚并无不当。 关于原告称其属于食品小作坊的主张。根据《成都市食品小作坊、小经营店及摊贩管理实施细则》第三条第一款关于食品小作坊的界定，食品小作坊应当符合有固定的生产加工场所、从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单等特点，生产加工使用面积不满300平方米。本案中，根据原告陈述，其生产加工地点和存储肉类的冻库分别有一百多平方米，虽然加工场所、生产条件等符合食品小作坊的规定，但从原告一次性进货28吨的规模来看，并不符合小作坊生产规模小的特点。另外，食品小作坊、小经营店实行备案管理，原告并未在生产经营场所所在地的地县级食品监督管理部门进行备案登记，该主张本院不予支持。 综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据，被告新津县市管局的行政处罚和成都市管局的复议决定事实清楚、程序合法、法律适用正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”，判决如下： 驳回原告新津县花桥元洪猪头加工坊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告新津县花桥元洪猪头加工坊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  王国忠 审 判 员  范春晓 人民陪审员  陈莉莉 二〇二〇年二月二十六日 书 记 员  杨 珮