宁波市奉化区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0213行初95号 原告王亚美，女，1957年8月28日出生，汉族，浙江省宁波市人，住宁波市奉化区。 委托代理人丰培铭，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市鄞州区和济街9号。 法定代表人孙义为，男，局长。 出庭应诉负责人杨俊，男，该局奉化分局副局长。 委托代理人（特别授权代理）孙道平，男，该局奉化分局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 原告王亚美诉被告宁波市自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2019年12月3日向本院起诉，本院于同日引调立案，并于同日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年12月26日正式立案，并依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告王亚美及其委托代理人丰培铭、被告宁波市自然资源和规划局的出庭应诉负责人杨俊及其委托代理人孙道平、苏爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王亚美起诉称：原告在奉化区××街道××东北××、奉化民营科技园预征土地范围内平整场地占用部分土地，并建造厂房和群租房，总占用土地1582平方米。权属证明有《建设用地规划许可证》以及《房产证明》等，被告却擅自以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款及《基本农田保护条例》第十七条第一款之规定，属于非法占地行为，并依照《奉化市国土资源违法行为行政处罚自由裁量权使用规则》第八条第二、三项规定，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条，参照《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》收费标准之规定，决定处罚原告：1.退还所占土地1582平方；2.责令原告自收到处罚决定书之日起十五日内拆除所建设施并恢复土地原状，没收占用土地上的建筑物及其他设施；3.对非法占用的1537平方米土地处以每平方米30元罚款，共计46110元，占用45平方米基本农田处以每平方米70元罚款，共计3150元，上述款项合计49260元。 原告认为被告对原告作出的《土地行政处罚决定书》（甬奉土资罚[2018]171号）行政行为，严重违法，严重侵害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，向本院提起行政诉讼，请求本院确认被告作出的甬奉土资罚（2018）171号《土地行政处罚决定书》无效。 原告王亚美向本院提供了以下证据：1.行政处罚决定书复印件一份，用以证明被告作出案涉行政处罚的事实。2.奉化区人民法院行政裁定书复印件一份，用以证明法院对案涉行政处罚准予强制执行的事实。3.建设用地规划许可证一份，用以证明原告在案涉土地上建造的125平方米房屋有建设用地规划许可的事实。4.街道房产证明一份，用以证明原告房产经街道认可是合法的事实。5.离婚证及姜建平出具的证明各一份，用以证明原告与姜建平离婚，约定该有许可证的房屋归原告所有的事实。6.房屋照片复印件七张，用以证明被告行政处罚未查清事实，没收的1497平方米农村居民点上建造的建筑物包含了原告的合法房屋的事实。 被告宁波市自然资源和规划局答辩称：一、原告于2003年起擅自在奉化区××街道××东北××、奉化民营科技园区预征土地范围内平整场地建造猪舍，占用土地面积约1.5亩，并于2007年至2012年在原猪舍位置进行翻建向外扩建，建造群租房7幢及其他附属设施。原告违法占用土地面积共计1582平方米，所占土地现状为村庄用地1497平方米、水田85平方米。被告于2018年12月14日依法对原告作出了甬奉土资罚〔2018〕171号《土地行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用土地、恢复土地原状并处以罚款。因原告在收到处罚决定书后未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，被告遂于2019年9月11日向法院申请行政强制执行，法院经过审查后于2019年9月16日作出了准予强制执行的行政裁定书，至此，该行政处罚案已进行司法强制执行程序。2019年11月27日，原告向法院提起了行政诉讼案。 二、原告逾期未提起行政复议及行政诉讼，已丧失提起行政诉讼的起诉权利。被告于2018年向原告作出并送达了甬奉土资罚〔2018〕171号行政处罚决定书，在该处罚决定书中告知了原告，若不服该决定，可在接到该处罚决定书之日起六十日内依法向浙江省国土资源厅（现为浙江省自然资源厅）或宁波市人民政府申请复议，也可在接到该处罚决定书之日起六个月内向宁波市奉化区人民法院起诉。但原告在法定期限内未向法定机关提起行政复议申请，也未向法院提起行政诉讼。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告在告知其行使法定救济权利的期限后，原告仍逾期未提起行政复议申请和行政诉讼，应视为其自动放弃行使法定救济权利，其已丧失提起行政诉讼的起诉权。 三、本案已被法院准予司法非诉强制执行，原告的起诉应当予以驳回。由于原告一直未执行甬奉土资罚〔2018〕171号行政处罚决定书，也未在法定期限内提起行政复议申请以及行政诉讼，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，被告于2019年6月27日向原告进行了催告，但原告仍不予理睬，遂于2019年9月11日向法院申请强制执行。法院经审查后于2019年9月16日作出了（2019）浙0213行审133号行政裁定书，裁定准予强制执行。本案已经过司法程序最终审查，并作出了生效司法裁决，行政处罚决定的效力也得到了司法程序的最终确认，故原告提出的行政诉讼应予以驳回。 四、行政处罚决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，符合法定职责。 （一）行政处罚决定事实清楚，适用依据正确，内容适当。经被告查实，原告未经依法批准，于2003年起擅自在奉化区××街道××东北××、奉化民营科技园区预征土地范围内平整场地建造猪舍，占用土地面积约1.5亩。2007年起，原告再次未经依法批准，在原猪舍位置进行翻建并向外扩建，建造厂房用于出租。2010年，原告在厂房内空地上新建一排小间，用于出租。2012年，原告再次在上述地块内建造一幢三层楼房。综上，原告共建成群租房7幢及其他附属设施，并分割成60间左右群租房对外出租。经奉化区土地勘测规划院现场勘测，原告违法总占用土地面积1582平方米，建筑占地面积906平方米，建筑面积1558平方米。经与《土地利用总体规划（2006-2020）》核对，所占土地规划为农村居民点1497平方米，地上建筑面积1558平方米，符合土地利用总体规划；一般农舍40平方米、基本农田45平方米，地上建筑面积无，不符合土地利用总体规划，套和《土地利用现状图（局部图）》，所占土地现状为村庄用地1497平方米，水田85平方米。原告上述未经批准占用土地建造房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款及《基本农田保护管理条例》第十七条第一款之规定，属于非法占地行为。因其所占土地现状为水田（其中45平方米为基本农田）及村庄用地，且占地土地面积较大，依照《奉化市国土资源违法行为行政处罚自由裁量权使用规则》第八条第二、三项规定，属于违法情节较重。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条，参照《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》（浙政发［2008］30号）收费标准之规定，被告向原告作出了案涉行政处罚决定，责令其退还非法占用的1582平方米土地，自行拆除在非法占用的85平方米农田上建造的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的1497平方米农村居民点上建造的建筑物和其他设施；并决定对其处以49260元罚款（其中对非法占用的1537平方米土地处以每平方米30元罚款，计46110元；对非法占用的45平方米基本农田处以耕地开垦费二倍罚款，每平方米70元，计3150元），该处罚内容符合上述法定规定，其内容适当。 （二）原告取得建设用地规划许可证的125平方米土地不属于本次处罚的案涉土地。原告诉称其所占1582平方米土地为合法取得并提供了其位于江口××××东、面积为125平方米的建设用地规划许可证。但将原告经批准取得的建设用地地图与其非法占有的土地地图进行比照，可以看出两块地块并不重合也不存在包含关系，属于两个不同的宗地；同时，原告合法取得的建设用地面积仅为125平方米，而其未经批准占用土地面积为1582平方米，两地块面积悬殊过大，原告提供的建设用地规划许可证无法佐证其所占用的1582平方米土地属于其合法用地，原告所提供的其他证据也无法证明其合法占用案涉土地。 （三）行政处罚决定程序合法。被告在证实原告非法占地的违法行为后，于2018年12月10日依法向原告作出了土地行政处罚告知书，但原告未在规定期限内提出陈述、申辩和听证。因此，被告于2018年12月14日向原告作出了甬案涉行政处罚决定书。被告在行政处罚决定书中明确告知了其有提起行政复议及行政诉讼的救济权利，并明示了法定期限，但原告仍未在法定期限内提起行政复议及行政诉讼，被告在法定六个月起诉期限届满之后向法院申请行政强制执行。被告尽到了告知义务，且严格依照法律规定作出行政处罚决定，该行政行为程序合法。 （四）被告作出的行政处罚决定符合其法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《浙江省实施办法》第三条第一款规定，被告有对辖区内的土地进行行政管理和监督的法定职权，故对原告作出的行政处罚决定符合其法定职责。 综上所述，被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法。适用依据正确。原告既不履行行政处罚决定书，也未行使法定救济权利，且法院已作出准予强制执行裁定书。本案事实清楚、证据充足，适用法律恰当，请求法院依法驳回起诉。 被告宁波市自然资源和规划局于2019年12月18日向本院提供了以下证据：1.违法线索登记表、国土资源违法案件立案呈批表、土地违法案件询问笔录、现场勘测结果告知笔录、办案人员执法证件照片、违法占地现场照片、2017变更土地利用现状地类认定书、土地利用规划用途认定书2014调整完善版（2016）、江口街道土地利用现状图（2017变更局部图）、江口街道土地利用总体规划图（局部图2006年-2020年）2014调整完善版（2016）、王亚美违法用地勘查图、土地违法案件调查报告各一份，用以证明被告经过了现场勘查、询问等一系列程序后，并依据法律规定，认定原告为非法占用案涉土地。该行政处罚决定事实清楚、证据充分，适用依据证据，证据合法的事实。2.甬奉土资罚告〔2018〕号土地行政处罚告知书及送达回证各一份，用以证明被告在作出行政处罚决定前已向告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，被告作出的行政行为程序合法的。3.甬奉土资罚〔2018〕171号土地行政处罚决定书及送达回证各一份，证明被告已在处罚决定书中告知原告处罚事实依据、处罚事项以及救济途径及期限。4.行政处罚决定履行催告书及送达回证、土地行政处罚强制执行申请书、（2019）浙0213行审133号《行政裁定书》各一份，用以证明被告已对原告进行了催告，在原告不履行行政处罚决定后，被告依法向人民法院申请强制执行，人民法院作出了准予强制执行裁定书的事实。5.原告违法占用土地与原告合法取得的建设用地规划许可土地套图一份，用以证明处罚占用土地和有许可证的土地两块用地并不重合且不存在包含关系，原告占用的1582平方米土地未取得建设用地规划许可证，属于非法占用的事实。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告宁波市自然资源和规划局对证据1没有异议，可确认行政处罚经法院审查准予强制执行。对证据2没有异议，但处罚范围不包含有建设用地规划许可证的125平方米土地。对证据3的真实性没有异议。本院对证据1、2、3的真实性予以确认。被告对证据4的真实性不认可，提出房产证明上面没有盖章，也没有写明出具方是哪个街道。本院对证据4不予确认。被告对证据5中离婚证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关，对姜建平出具的证明真实性、关联性均有异议。本院认为证据5与本案无关。被告对证据6照片形式上的真实性无异议，但不能证明原告所主张的有建设用地规划许可证的房屋在处罚范围之内。本院对证据6的真实性予以确认，但不能证明有建设用地规划许可证的房屋在处罚范围内。 对被告宁波市自然资源和规划局提供的证据,原告对证据1中的违法线索登记表、立案呈批表的真实性、关联性无异议，但对其合法性、证明目的有异议，认为在原告村里占地的比比皆是，但被告一直没有查处，都给予了征收补偿，该行政行为违反了公平原则；对证据1中的询问笔录、告知笔录、证件照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为在现场勘测结果告知笔录中记载违法所在地一千多平方米实际包含了原告取得建设用地规划许可证中的125平方米；对证据1中的现场照片的真实性无异议，但认为该照片不能反映客观真实情况；对证据1中的地类认定书、土地利用规划认定书、现状图、总体规划图没有异议；对证据1中的王亚美违法用地勘测图的真实性没有异议，但对其合法性、证明目的有异议，认为图里包含了有许可证的125平米，具体位置在红线以内砖2（S=138）处，故其勘测的总面积1582平方米不符合实际，属于认定事实错误；对证据1中的土地违法案件调查报告的真实性没有异议，但对合法性有异议，认为该报告是建立在错误的勘测图基础上，属于认定事实错误。本院认为，原告对证据1中部分证据的真实性提出异议，但未提供相反证据，故本院对证据1的真实性予以确认。原告对证据2、证据3的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，认为被告将原告有证的125平方米都认为是违法占地，严重侵害了原告的合法权益，并认为在作出大额罚款的处罚决定前，应当告知原告有听证的权利，存在程序违法。对被告举证时陈述的2018年12月14日签收决定书有异议，应当是送达回证上签写的2018年12月17日。《行政处罚法》规定对原告的情况是“可以”加处罚款，而不是“应当”加处罚款，被告处罚失当。对证据4的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，认为被告向法院申请执行以及法院作出行强制执行决定书的事实，与案涉行政行为是否合法没有关联，被告在作出处罚时认定事实错误，严重损害了原告的合法权益，应当中止执行。对证据5的真实性没有异议，但认为两张图比例尺明显不同，无法套图识别位置，无法达到被告的证明目的，且与前述另一张王亚美违法用地勘测图相矛盾，前图显示被告认定的1582平方米违法用地中包含了原告已经取得许可证的125平方米，原告提交的现场照片，标出来的二层房屋和一层房屋是紧密相连的，是在红线以内的，可以实地勘察。本院对证据2-5的真实性予以确认。 经审理查明，原告于2003年至2012年间未经批准在奉化区××街道××东北××、奉化民营科技园区预征土地范围内占用土地先后建造猪舍、扩建群租房及其他附属设施等。经奉化区土地勘测规划院现场勘测，原告违法总占用土地面积1582平方米。被告宁波市自然资源和规划局于2018年12月10日对原告作出甬奉土资罚告〔2018〕171号《土地行政处罚告知书》，告知原告拟将作出处罚的内容及依据，并告知原告可在收到该告知书之日起三个工作日内向被告提出陈述、申辩和听证。该告知书于当日送达原告王亚美。被告宁波市自然资源和规划局于2018年12月14日对原告作出甬奉土资罚〔2018〕171号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的1582平方米土地；2.责令自收到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的85平方米农田上建造的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的1497平方米农村居民点上建造的建筑物和其他设施；3.根据违法情节较重从重处罚，对非法占用的1537平方米土地处以每平方米30元罚款，计46110元；对非法占用的45平方米基本农田处以耕地开垦费二倍罚款（每平方米70元），计3150元；共计49260元。该《行政处罚决定书》于2018年12月17日送达原告。因原告未履行，被告于2019年6月27日向原告进行了催告，但原告仍未履行，被告于2019年9月11日向本院申请强制执行，本院经审查后于2019年9月16日作出了（2019）浙0213行审133号《行政裁定书》，裁定准予强制执行。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件，即该无效行政行为的违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。被告具有对辖区内的土地进行行政管理和监督的法定职权，被告作出的甬奉土资罚〔2018〕171号《行政处罚决定书》亦不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条所规定的无效情形。原告认为被诉行政行为无效的理由为行政处罚没有查清事实（行政处罚所针对的1582平方米土地上的建筑包含了原告取得建设用地规划许可证的125平方米建筑）、未保障原告的听证权、违反公平原则、处罚过重等，但上述事由均非确认行政行为无效的理由。因此，案涉行政行为不属于无效情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本院在审理过程中根据上述规定已经向原告王亚美释明被诉行政行为不属于无效情形，但其仍坚持诉请。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决如下： 驳回原告王亚美的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王亚美负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  李倩倩 人民陪审员  吴锡佩 人民陪审员  葛雪娟 二〇二〇年一月八日 书 记 员  吴珂芹 附：本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： (一)行政行为实施主体不具有行政主体资格； (二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； (三)行政行为的内容客观上不可能实施； (四)其他重大且明显违法的情形。