中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9991号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）佘济河，男，1958年5月18日出生，汉族。 委托代理人侯惠之，石门县先河法律服务所法律工作者。 委托代理人戴福林，男，1949年2月16日出生，汉族。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）佘新民，男,1956年6月15日出生，汉族。 委托代理人胡中尧，湖南前进律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）湖南省石门县人民政府。 法定代表人郭碧勋。 委托代理人杨佼。 委托代理人邓智军，湖南楚江律师事务所律师。 被申请人（一审被告）湖南省常德市人民政府。 法定代表人曹立军。 委托代理人吴芳。 委托代理人刘娟。 再审申请人佘济河诉被申请人湖南省石门县人民政府（以下简称石门县政府）、湖南省常德市人民政府（以下简称常德市政府）、佘新民林业行政撤销及行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终43号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年12月5日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问，再审申请人佘济河及委托代理人侯惠之、戴福林，被申请人佘新民，被申请人石门县政府委托代理人杨佼、邓智军，被申请人常德市政府委托代理人吴芳、刘娟到庭参加询问。案件现已审查终结。 湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初73号行政判决查明，交家坡林地座落于石门县××通村××组，面积共有9亩，纠错决定涉及的林地为其中的1.5亩，小班号420-2，其四至为：东抵佘济河山窝心界，南抵佘济春山窝心为界，西抵佘新平责任山岩石为界，北抵桃源山脊分水为界。1984年，石门县政府为佘新民颁发的自留山证上登记的林地为两块，面积共4.6亩，不包括交家坡林地。1989年，佘新民因家庭人口增加，向村里提出增加山林的申请，当时的村会计陈又桃，在佘新武的见证下，在佘新民的自留山证上记载了交家坡林地1亩。2009年，石门县政府开始实施集体林权重新核发林权证工作。2010年7月10日，石门县政府为佘济河颁发了石政林证字（2010）第2605750072号林权证（以下简称72号林权证），将小班号为421的交家坡7.5亩林地登记在佘济河名下。为佘新民颁发了石政林证字（2010）第2605750105号林权证（以下简称105号林权证），将小班号为420-2的交家坡1.5亩林地登记在佘新民名下。佘济河认为登记在佘新民林权证的1.5亩交家坡林地使用权应归自己享有，石门县政府将交家坡1.5亩林地登记给佘新民错误，于2015年10月12日向石门县政府申请撤销佘新民的105号林权证；并申请更正佘济河的72号林权证，将交家坡林地面积变更登记为9亩（即将争议的交家坡1.5亩林地林权更正登记在佘济河名下）。2016年1月28日，石门县政府作出石政决字（2016）第1号《处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定撤销佘济河的72号林权证和佘新民的105号林权证，争议林地小班号420-2交家坡山林的林木林地权属以争议林地中间的腰路为界，上半部分归佘济河享有，下半部分归佘新民享有，由石门县蒙泉镇人民政府指导石门县蒙泉镇上午通村村民委员会按集体林改原则和操作程序将争议山林调整承包到位后，报石门县政府为佘济河和佘新民重新颁发争议地的林权证书。佘新民不服该处理决定，于2016年3月13日向常德市政府申请行政复议。2016年5月25日，常德市政府作出常政复决字（2016）29号行政复议决定（以下简称29号复议决定），认为石门县政府只能采用登记方式确认承包经营权，无权代行集体土地所有权人的发包权，进行承包经营权的确定，石门县政府作出的处理决定认定事实不清，确定当事人林权没有法律依据，遂决定撤销石门县政府作出的处理决定。佘济河不服该行政复议决定，于2016年6月22日向常德中院提起行政诉讼。常德中院于2016年10月20日作出（2016）湘07行初53号行政判决，判决驳回佘济河的诉讼请求。该判决已生效。2016年12月20日，佘济河再次向石门县政府申请撤销佘新民105号林权证中小班号为420-2的林权登记，并申请将佘济河的72号林权证中小班号为421的林权登记更正为9亩，并对四至作相应更改。2017年11月13日，石门县政府作出石政纠决字（2017）第001号《行政纠错决定书》（以下简称1号纠错决定），决定撤销佘新民持有的石门县政府105号《林权证》。佘新民不服该纠错决定，于2018年1月11日向常德市政府申请复议，请求撤销石门县政府作出的1号纠错决定，常德市政府受理该复议申请后，于2018年1月12日，向石门县政府邮寄送达行政复议答辩通知书。2018年1月19日，石门县政府递交行政复议答辩书，并提交相关证据材料。2018年3月12日，常德市政府将该案审理期限延长30日，当日将延期审理通知书邮寄送达佘新民及石门县政府。2018年4月11日，经常德市政府负责人批准同意，作出常政复决字（2018）31号行政复议决定书（以下简称31号复议决定）。2018年4月25日，向佘新民、石门县政府、佘济河邮寄送达该复议决定书。2018年4月28日，上五通村邮政快递点汪红签收邮件后，于2018年5月底转交佘济河。佘济河不服，于2018年6月6日提起本案诉讼。 湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初73号行政判决认为，本案的争议焦点为：第一，佘济河的起诉是否超过起诉期限；第二，常德市政府作出复议决定的程序是否合法；第三，石门县政府的纠错决定事实是否清楚，常德市政府撤销石门县政府的纠错决定事实是否清楚、证据是否充分。第一，佘济河的起诉没有超过起诉期限。根据查明的事实，2018年4月28日，常德市政府邮寄的邮件签收人并非佘济河本人，也非佘济河的委托代理人，而是邮政代办点代为签收后再转交佘济河，故不能以此作为佘济河签收复议决定书的时间。复议决定书转交给佘济河的时间为2018年5月底，佘济河2018年6月6日提起诉讼，未超过起诉期限。第二，常德市政府作为石门县政府的上一级政府，对石门县政府的处理决定有行政复议职权，其受理佘新民的复议申请后即向石门县政府发送答辩通知书，石门县政府也递交答辩书及相关证据材料。常德市政府将该案审理期限延长30日，并将延期审理通知书送达佘新民及石门县政府，后对本案进行书面审理，提出审查意见及经负责人同意作出行政复议决定并送达，以上程序符合法律法规的规定。虽送达程序有瑕疵，但不影响其程序合法性。佘济河称其未收到行政复议申请书副本、没有参加行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第二十二条、第二十三条规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，与案件有利害关系的公民可以作为第三人参加行政复议，复议原则上采取书面审查，复议机构认为有必要时可以进行调查、听取第三人的意见。而且仅规定复议机关受理复议申请后必须将申请书副本发送被申请人，不包括第三人，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。故佘济河该主张不能作为常德市政府程序违法的法定事由。第三，石门县政府的纠错决定事实清楚，常德市政府撤销石门县政府的纠错决定依据不足。《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》〔湘发（2007）15号〕第二条第一项指出，已经划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”由农户长期无偿使用、允许继承的政策。又根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第二条第二项的规定，林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”（即山林定权发证、划定自留山、确定林业生产责任制）和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定，在本次林地林权登记换发证中主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证。开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林。任何单位和个人不得利用本次林地林权登记换发证之机，随意变动森林、林木、林地权属。所以2010年集体林权制度改革时，对于已经划定自留山的林权，主要是换发证而非重新颁发林权证。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。石门县政府收到佘济河递交的申请后，启动行政纠错调查处理程序，查明佘新民1984年自留山证上于1989年被添加的“姣家坡”林权，仅以备注注明“新武证明89年6.2号补填”，没有证据证明该添加有集体经济组织的认可及记载资料，故认定1989年添加行为无效，从而认定2010年根据该添加行为为佘新民换发的新林权证有误。据此，石门县政府作出了撤销为佘新民颁发的105号林权证的纠错决定，事实清楚，证据充分，符合《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款的规定。佘新民不服该决定向常德市政府申请复议时，未提交证据证明1989年的添加行为是集体经济组织决定后添加，也没有提供其合法取得争议林地林权的依据，常德市政府即认为该行为是个人还是集体经济组织决定后添加的无从查知，从而认为石门县政府作出的纠错决定事实不清，证据不足的认定，并没有证据支持。故常德市政府据此作出撤销石门县政府纠错决定事实不清，依据不足。综上，常德市政府作出的复议决定事实依据不足，依法应予撤销。石门县政府作出的纠错决定事实清楚，为避免程序空转，没有必要责令常德市政府重新作出复议决定，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决撤销常德市政府2018年4月11日作出的31号复议决定，恢复石门县政府2017年11月13日作出的1号纠错决定的法律效力，驳回佘济河要求常德市政府重新作出复议决定的请求。佘新民不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终43号行政判决，对湖南省常德市中级人民法院一审查明的事实予以确认，另查明：交家坡又名姣家坡。佘济河和佘新民现均为石门县蒙泉镇上五通村戈尔潭片组村民。1989年6月2日在佘新民1984年自留山证添加姣家坡情况的陈又桃（时任村会计）已经去世。证明人佘新武时任二组组长，是佘新民的亲堂兄弟。对1989年的添加行为，佘新武陈述经过了村组同意。对争议地，佘济河没有提供原林权证和证明其所在集体经济组织已经将该林权发包给本人的证据。2015年以前，佘济河未对争议地提出过异议。石门县政府1号处理决定的内容:1979年以前，争议地小班号420-2“交家坡”山林，属于原戈尔潭村下河塔生产队开发的荒地。1979年下河塔生产队分成两个组，即原戈尔潭村一组和二组，上世纪八十年代初林业“三定”时，原戈尔潭村将争议山林交给戈尔潭村一组经营使用。原戈尔潭村二组也分得少许土地在“交家坡”，该组将这些土地承包给佘枚初、佘济春和佘新民等农户经营……。石门县政府认为：上世纪八十年代左右，原戈尔潭村下河塔生产队响应上级号召，组织社员在大望坡、××、××和××等地开挖荒山，后下河塔生产队分为一组和二组，生产责任制时各组开挖的荒山原则上就归各组经营，二组在交家坡××庙湾开挖的荒山后，又分给了佘梅初、佘新民等农户，并一直经营管理到现在。对1号处理决定认定的事实，第一次复议决定和常德市中级人民法院（2016）湘07行初53号行政判决均未予否认。石门县政府1号纠错决定的内容:2007年，石门县蒙泉镇戈尔潭村、上午通村（即上五通村，下同）和古井村三个村合并成上午通村，佘济河系原戈尔潭村一组村民，佘新民系原戈尔潭村二组村民。1984年，石门县政府为佘新民颁发自留山证（老证），载明其自留山范围分别为“大凸上”和“痴骨堉”。1989年，该证上添加“姣家坡”，面积1.00亩，并对四至进行了明确，备注栏写有“新武证明89年6.2号补填”字样。2010年7月10日，石门县政府向佘新民颁发《林权证》（新证），其中载有小班号为420-2、小地名为“交家坡”、面积1.5亩的林地一块，并对四至进行了明确……。石门县政府认为佘济河提出的是撤销、更正林权登记的申请，县人民政府作为发证机关，有权进行处理，对不当的行政行为有权纠错。第一，关于佘新民林权登记是否应当撤销的问题。……1989年6月2日，佘新民原自留山证被添加“姣家坡”林权，仅以备注栏中注明“新武证明89年6.2号补填”字样为凭，不足以证明该添加得到了其所在集体经济组织的认可并记载于登记簿中，应认定为无效添加。2010年该户换发新证时，佘新民隐瞒了1989年添加行为和申请登记的面积由1亩增至1.5亩的真实情况，造成本不属于佘新民的“交家坡”林权（小班号为420-2、小地名为“交家坡”、面积1.5亩）登记到了其名下，县人民政府应当对该登记行为予以纠正，按照规定，应当撤销该登记。第二，关于佘济河林权登记是否应当更正的问题。佘济河提出将其本人持有的《林权证》中小班号为421、林地名为交家坡的林权登记进行更正登记。因佘济河未提供原林权证和相应证明材料证明其所在集体经济组织已经将该林权发包给本人，故该申请事项不予支持。另外，对小班号为420-2、林地名为“交家坡”、面积1.5亩的林地林权登记被撤销后，应当由该林地所在地集体经济组织按程序进行发包，县人民政府无权代行发包人直接确定承包经营权。待发包人明确承包经营权后再由县人民政府采取登记颁证方式确认相关承包经营权。依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》《湖南省林地林权登记换发证管理办法》《湖南省林权登记管理办法》第二十四条等有关规定，决定撤销佘新民的《林权证》。常德市政府第二次复议决定的内容:2010年7月石门县政府颁发给佘新民和佘济河的林权证中交家坡的小班号不同，四至互不重合，佘新民老林权证上的1989年的添加行为是个人还是集体经济组织决定后添加的无从查知。且2010年4月25日的《林地林权登记现地核实公示表》上明确了佘新民和佘济河林地界址，公示期内无人提出异议。而石门县政府仅凭佘新民老证上1989年的添加行为就认定佘新民隐瞒真实情况，从而做出撤销佘新民持有的被诉《林权证》的纠错决定，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销石门县政府作出的纠错决定。 湖南省高级人民法院（2019）湘行终43号行政判决认为，根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》和《湖南省林地林权登记换发证实施办法》的规定,2010年集体林权制度改革时，对于已经划定自留山的林权，进行换发新证。2010年佘新民和佘济河均换发了新证。佘新民的《林权证》换发的依据是佘新民1984年的自留山证。自留山证上1989年6月2日添加了姣家坡山场的信息，该信息系时任村会计陈又桃在上面添加，证明人是时任二组组长佘新武。该添加行为的效力问题是本案争议的焦点问题。对此，二审法院认为：1.根据现有证据，佘新武承认该添加行为经过了村组同意；没有证据证明添加行为系佘新民个人所为；从1989年起争议地一直归佘新民使用；2010年佘新民和佘济河取得的《林权证》中交家坡的小班号不同，四至互不重合；2010年4月25日的《林地林权登记现地核实公示表》上明确了佘新民和佘济河林地界址，公示期内无人提出异议；佘济河没有提供1984年的林权证和证明其所在集体经济组织已经将争议地发包给自己的证据；2015年以前，佘济河未对争议地提出过异议。因此，第二次复议决定认为石门县政府纠错决定认定申请人添加行为是隐瞒事实系认定事实不清，证据不足并无不当。2.关于面积的问题。虽然1989年佘新民的自留山证上添加的姣家坡面积为1亩，而2010年佘新民的《林权证》上登记的面积是1.5亩，但因本案1989年分山时是“指山为界”，而2010年采用的是仪器测量，故争议地在“四至”不变的情况下，面积存在差异是不可避免的事实，且本案的面积差异尚在合理的范围内。因此，石门县政府2010年依据佘新民1984年的自留山证为佘新民换发新的《林权证》并无不当。石门县政府的纠错决定撤销该证系认定事实不清。常德市政府的第二次复议决定，撤销纠错决定正确，依法应予维持。综上所述，佘新民的上诉理由成立，二审法院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，二审法院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一、二项，第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决撤销湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初73号行政判决，驳回佘济河的诉讼请求。 佘济河申请再审称:1.二审法院撤销一审判决没有事实依据、没有证据支持。2.佘新武与佘新民是亲堂兄弟，佘新武作为二组组长也并不能管理一组事务，同时陈又桃已故多年，村组又未能提供关于承包争议地的书面证据，故佘新武的证言不具备证明力，二审法院不应采信。3.林业三定时佘济河的林地即位于交家坡，而佘新民的林地并不在交家坡，佘新民84年自留山证上并没有交家坡，其自留山证上的添加行为是自行添加，没有经过村集体决定。4.林改时签订的《林地勘验定界登记表》上佘济河的签名，并非佘济河所签，颁证程序不合法。 石门县政府答辩称：1.佘济河依法提出撤销、更正林权登记证的申请，石门县政府作为发证机关有权进行处理，对不当的行政行为有权纠错。2.石门县政府给佘新民换发新证的依据是《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》的规定，“已经划定的自留山，继续实行‘生不增，死不减’。”《湖南省林地林权登记证换发证管理办法》规定，“开展林地林权登记证换发证不是重新确定林权、林地权属，不是重新分山分林。任何单位不得利用本次林地林权登记换发证之机，随意变动森林、林木、林地权属。”因此，2010年集体林权制度改革时换发证不是重新调整林权。3.1989年6月2日，佘新民原自留山证被添加“交家坡”林权，仅以备注栏中注明“新武证明89年6.2号补填”字样，不足以证明该添加得到了其所在的集体经济组织的认可，故应当认定林权登记证上的添加无效。4.2010年石门县政府给佘新民换发新证时，佘新民隐瞒了1989年的添加行为和申请等级的面积由1亩增加1.5亩的真实情况，造成本不属于佘新民的“交家坡”林权登记到其名下。依据《湖南省林权登记管理办法》第三十二条规定，当事人在申请林权登记时隐瞒真实情况或者以伪造、变造有关证件等欺骗手段获取登记的，由登记发证的县级以上人民政府撤销登记，并予以公告。综上，答辩人认为应当维持一审判决。 常德市政府答辩称：2010年7月，石门县政府颁发给佘新民和佘济河的林权证中交家坡的小班号不同，四至互不重合，佘新民老林权证上的添加行为是个人还是集体决定后添加的无从查知，且2010年4月25日的林地林权登记核实公示表上明确了佘新民和佘济河的林地界址，公示期内无人提出异议，而石门县政府仅凭佘新民老证上有“新武证明89年6.2号补填”的字样就认定佘新民隐瞒真实情况，特别是佘新民登记的面积由1亩增至1.5亩，对多增的0.5亩不能简单通过撤销林权证的方式来实现，而应通过查清事实的基础上予以变更登记，故石门县政府作出撤销佘新民持有的105号林权证的《行政纠错决定》，属认定事实不清，证据不足，答辩人撤销该纠错决定符合法律规定。综上，答辩人作出29号复议决定主体适格、程序合法、适用法律正确，恳请依法驳回佘济河对答辩人的诉讼请求。 佘新民答辩称：佘济河的再审申请理由不属于《行政诉讼法》所规定的再审事由，请求驳回佘济河的再审申请。 本院经审查认为，本案争议地为佘新民105号林权证上交家坡山场1.5亩林地、被诉行为系常德市政府作出的31号复议决定。31号复议决定认为石门县政府作出的1号纠错决定撤销佘新民105号林权证错误，决定撤销1号纠错决定。而石门县政府1号纠错决定认为佘新民105号林权证权属来源不清，且颁证时申请人存在欺骗手段，决定撤销该证。故本案争议焦点为石门县政府2010年7月为佘新民颁发的105号林权证的权属来源是否合法、佘新民是否采取欺骗手段颁证。根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》和《湖南省林地林权登记换发证实施办法》，佘新民105号林权证权属来源于佘新民1984年的自留山证，该自留山证上于1989年6月2日添加了交家坡山场的内容，故该添加行为是否合法决定着105号林权证的权属来源是否合法。本院认为，该内容是时任村会计陈又桃在上面添加，证明人是时任二组组长佘新武，佘新武出具证明证实该添加行为经过村组同意，且经石门县政府、常德市政府和一、二审法院多次调查核实，现无相反证据否定该证据的真实性和证明力，包括：经调查证实1989年起争议地一直由佘新民使用，本院公开询问查证，佘新民的父亲1988年葬于争议地；2010年佘新民和佘济河取得的《林权证》中交家坡的小班号不同、四至互不重合，二人《林权证》权属均来源于1984年的老的自留山证，“生不增、死不减”，故二人老自留山证关于交家坡权属亦无重合；2010年4月25日的《林地林权登记现地核实公示表》上明确了佘新民和佘济河的林地界址，公示期内无人提出异议；佘济河至今没有提供1984年的林权证和证明其所在集体经济组织已经将争议地发包给其的证据；2015年以前，佘济河未对争议地提出过异议。综上，尽管佘新民1984年自留山证添加行为未提供村民集体同意的相关证明，该证据存有瑕疵，但该瑕疵并不影响该证据总体真实有效，故佘新民105号《林权证》权属来源合法，该主张不能成立。关于佘新民是否采取欺骗手段骗取颁证的问题。经查，虽然1989年佘新民的自留山证上添加的交家坡面积为1亩，而2010年林权证上登记的面积是1.5亩，但因本案1989年分山时是“指山为界”，而2010年采用的是仪器测量，故争议地在“四至”不变的情况下，面积存在差异是不可避免的事实，且本案的面积差异尚在合理的范围内。该主张亦不能成立。另外，从举证责任的角度看，因为政府的撤证行为剥夺当事人合法的土地财产权利，直接影响当事人权益，故政府在行使这一职权时一定要合理合法、依法有据，认定事实清楚、采取证据确凿，如无充分证据证实，则应采取有利于当事人的原则作出决定。综上，常德市政府31号复议决定撤销石门县政府1号纠错决定并无不当。佘济河主张105号《林权证》系无效添加等理由本院不予支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。 综上，佘济河的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回佘济河的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇二〇年二月二十六日 法官助理徐超 书记员谈蕾 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。