山东省肥城市人民法院行 政 判 决 书（2019)鲁0983行初86号原告暨诉讼代表人江振国，男，1978年1月4日出生，汉族，住肥城市。原告江光金，男，1960年10月18日出生，汉族，住肥城市。原告江吉成，男，1946年3月5日出生，汉族，住肥城市。原告吕光利，男，1966年9月10日出生，汉族，住肥城市。原告江光银，男，1949年6月6日出生，汉族，住肥城市。原告江传忠，男，1970年10月8日出生，汉族，住肥城市。原告尹翠珍，女，1966年7月12日出生，汉族，住肥城市。原告江吉广，男，1972年12月1日出生，汉族，住肥城市。原告江光波，男，1978年10月9日出生，汉族，住肥城市。原告李泗甫，男，1967年3月14日出生，汉族，住肥城市。原告江永军，男，1976年2月10日出生，汉族，住肥城市。原告江超，男，1979年8月12日出生，汉族，住肥城市。原告江光海，男，1974年2月28日出生，汉族，住肥城市。原告李长民，男，1977年10月17日出生，汉族，住肥城市。原告江光元，男，1949年11月7日出生，汉族，住肥城市。原告江吉春，男，1934年12月13日出生，汉族，住肥城市。原告江吉奎，男，1962年2月22日出生，汉族，住肥城市。原告江吉文，男，1969年3月7日出生，汉族，住肥城市。原告江吉伍，男，1966年1月5日出生，汉族，住肥城市。原告江传祥，男，1960年4月8日出生，汉族，住肥城市。原告李忠常，男，1957年8月9日出生，汉族，住肥城市。被告肥城市自然资源和规划局，住所地肥城市肥桃路161号。法定代表人于为韬，局长。委托代理人赵峰，肥城市自然资源和规划局耕地保护科科员。委托代理人耿勇，山东桃都律师事务所律师。被告肥城市人民政府，住所地肥城市龙山路032号。法定代表人殷锡瑞，市长。委托代理人李国芳，肥城市司法局科员。委托代理人尹逊辉，山东同成（肥城）律师事务所律师。原告江振国等21人因不服被告肥城市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）发布的《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》及被告肥城市人民政府（以下简称市政府）作出的肥政复决字〔2019〕第25号行政复议决定书，于2019年9月26日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告暨诉讼代表人江振国及原告李长民、吕传英，被告自然资源和规划局的委托代理人赵峰、耿勇及出庭负责人董锦，被告市政府的委托代理人李国芳、尹逊辉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月10日，被告自然资源和规划局发布《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》，方案载明根据肥城市人民政府决定，征收石横镇圣佛寺村土地，并告知“对本方案有异议的……也可以在本方案公示之日起60日内向肥城市人民政府申请行政复议”。原告江振国等21人不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年8月22日作出肥政复决字〔2019〕第25号行政复议决定书，决定维持该方案。原告江振国等21人诉称，原告均是肥城市石横镇圣佛寺村村民，在该村拥有合法宅基地、房屋、承包地。2019年6月10日，被告自然资源和规划局发布了《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》，因对该方案不服，原告向被告市政府申请了行政复议，被告市政府维持了该方案。根据山东省人民政府作出的鲁政复决字〔2019〕354-2号行政复议决定书，可以明确原告承包的土地被纳入了《山东省人民政府关于肥城市2019年度第1批次建设用地的批复》确定的征收范围，因此原告与被诉方案有利害关系。原告认为，被告自然资源和规划局发布的方案适用法律错误，实体、程序均严重违法，应当被撤销。被告市政府作出的复议决定认定事实错误、适用法律错误，应予以撤销。请求依法撤销被告自然资源和规划局作出的《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》；依法撤销被告市政府作出的肥政复决字〔2019〕第25号行政复议决定书；本案诉讼费用由两被告共同承担。原告江振国等21人向本院提交该21人的土地承包材料一宗，拟证实原告的主体资格。被告自然资源和规划局辩称，依据《国务院法制办公室关于依法做好占地补偿安置争议行政复议工作的通知》及《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。原告等21人径行向肥城市人民政府申请行政复议，属于申请的复议机关错误，应向上一级人民政府申请，请人民法院依法裁决。被告自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.肥城市人民政府拟征收土地公告（肥征公告﹝2018﹞85号）2.石横镇圣佛寺村拟征收土地公告张贴照片3.石横镇圣佛寺村土地征收勘测调查清单4.肥城市国土资源局关于石横镇圣佛寺村拟征收土地赔偿安置方案5.石横镇圣佛寺村拟征收土地补偿安置方案张贴照片6.石横镇圣佛寺村民委员会放弃听证证明7.土地征收补偿安置协议8.肥城市自然资源和规划局关于肥城市2019年第1批次建设用地的审查报告9.城市（镇）批次建设用地方案10.肥城市财政局关于下达建设用地被征地农民社会保障资金的通知11.建设拟征（占）地土地权属汇总表12.土地利用总体规划图及图例13.土地利用分布图及图例14.肥城市2019年第1批次建设用地第02、04、05、06、07、08号地块勘测定界图15.行政处罚相关材料16.肥城市人民政府建设用地呈报申请书（肥政土呈字﹝2019﹞2号）17.山东省人民政府建设用地批件（鲁政土字﹝2019﹞511号）18.肥城市人民政府征收土地公告（2019年第8号）19.肥城市自然资源和规划局关于石横镇圣佛寺村征收土地补偿安置方案20.圣佛寺村征收土地公告和补偿安置方案张贴照片21.国有土地使用权挂牌出让公告22.山东省人民政府《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字﹝2015﹞286号）23.山东省国土资源厅山东省财政厅《关于泰安市征地地上附着物和青苗补偿赔偿标准的批复》（鲁国土资字﹝2017﹞357号）24.《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》（国土部令第10号）、《山东省土地征收管理办法》（省政府令226号）。证据1-21、24拟综合证实被诉征地补偿安置方案适用法律法规正确、事实清楚、程序合法；证据22-23拟证实被诉征地地补偿安置方案所适用的标准依据现行有效。被告市政府辩称，我单位作出的行政复议决定程序合法，被告自然资源和规划局作出的被诉方案程序合法，内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。被告市政府向本院提交以下证据：1.原告在行政复议中提交的行政复议申请书、证据、EMS快递单、代理手续2.行政复议立案审批表3.（2019）肥政复送字第25-1号送达回证、答复通知书4.行政复议答复书和证据、依据等5.行政复议决定审批表和肥政复决字﹝2019﹞25号行政复议决定书6.（2019）肥政复送字第25-2号送达回证7.（2019）肥政复送字第25-3号送达回证（国内挂号信函）8.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。证据1-8拟综合证实被诉行政复议决定书合法。经庭审质证，原告对被告自然资源和规划局提交的证据2、5、20的真实性不予认可，主张公告未张贴，村民并不知情；对其余证据的真实性无异议，但对方案发布的程序有异议的。被告市政府对被告自然资源和规划局提交的证据均无异议。被告自然资源和规划局及原告对被告市政府提交的证据均无无异议。两被告对原告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告及两被告提交的证据形式合法，内容客观，与本案相关，可以作为定案根据。经审理查明，原告江振国等21人均系石横镇圣佛寺村村民。2019年6月10日，经被告市政府同意，被告自然资源和规划局发布《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》，方案载明根据肥城市人民政府决定，征收石横镇圣佛寺村土地，并告知“对本方案有异议的……也可以在本方案公示之日起60日内向肥城市人民政府申请行政复议”。方案同时载明了征收土地的位置、地类、面积及补偿标准、安置意见。原告江振国等21人对该方案不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年8月22日作出肥政复决字〔2019〕第25号行政复议决定书，决定维持该方案。原告江振国等21人不服，诉来本院。本院认为，《国务院法制办公室关于依法做好占地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定：《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法实施前公布的有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，被诉方案系经被告市政府批准，原告对该方案不服申请行政复议的，应当以被告市政府为被申请人向上一级人民政府提出。被告市政府受理原告江振国等21人的行政复议申请并作出维持决定系超越职权，依法应予撤销。关于被诉征地补偿安置方案，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，结合国法［2011］35号通知之规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），属于复议前置案件。本案中，因被诉行政复议决定经本院审查后撤销，被诉原行政行为即征地补偿安置方案需经复议后方能提起诉讼，故不能直接针对原行政行为起诉，依法应驳回原告江振国等21人对征地补偿安置方案的起诉。综上，被告市政府作出的行政复议决定超越职权，依法应予撤销；被告自然资源和规划局发布的征地补偿安置方案系复议前置案件，不能直接针对该方案起诉，依法应驳回原告江振国等21人对征地补偿安置方案的起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告肥城市人民政府于2019年8月22日作出的肥政复决字〔2019〕第25号行政复议决定书；二、驳回原告江振国等21人对被告肥城市自然资源和规划局于2019年6月10日发布的《关于石横镇圣佛寺征收土地补偿安置方案》的起诉。案件受理费50元，由被告肥城市自然资源和规划局、被告肥城市人民政府共同负担。如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  吴 婧人民陪审员  尹鲁江人民陪审员  段 明二〇二〇年二月二十六日书 记 员  王 冰