山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终74号上诉人（原审原告）丁峰，男，1979年9月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人周安，区长。委托代理人李玉木、高慧璇，山东文康律师事务所律师。丁峰因诉青岛市黄岛区人民政府履行法定职责一案，不服青岛市中级人民法院于2019年9月27日作出的（2019）鲁02行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月20日，原告丁峰以EMS特快专递方式向黄岛区大村镇前尧村村委会（以下简称前尧村委会）邮寄《村务公开申请书》，申请公开：1.前尧村各种项目的收入，包括签订的原始合同、进账收入的相关原始凭证及各种项目需要召开各种会议的会议记录和通过情况；2.前尧村各种项目的支出，包括签订的原始合同、付款的相关原始凭证、发票及各种项目需要召开各种会议的会议记录和会议通过情况、需要招标项目的招投标情况；3.每届村委会负责人离任审计的相关报告及原始档案材料；4.前尧村除去口粮地外，还有多少机动地，包括荒岭、荒滩等所有资产及这些资产有多少承包合同还在有效期和已经续期的村民会议的通过情况。该EMS特快专递网络查询材料显示:“2019-04-21投递并签收，签收人：本人收”。原告称其收到了前尧村委会主任的电话答复称“不予公开原告所申请事项，且原因是相关账目由黄岛区大村镇人民政府（以下简称大村镇政府）经管站掌握，村委会并不掌握，村委会虽然愿意公开，但经管站不同意，故无法公开”。原告遂于2019年5月5日向被告青岛市黄岛区人民政府邮寄《依法履行职责申请书》，申请事项为：被告责令前尧村委会依法公布相关项目、资料及其项目审批手续等，供广大村民查阅知情。2019年5月6日，被告收到该《依法履行职责申请书》。2019年5月10日，被告办公室出具《转办单》，该申请转办至大村镇政府办理，该《转办单》主要内容为:“大村镇政府：本机关于2019年5月6日收到前尧村村民丁峰的《依法履行职责申请书》，申请本机关责令前尧村委会依法公布村相关账务等事项。该事项属于村民委员会和村民有关村务公开的争议，根据《山东省村务公开条例》第六条第三项之规定，对该事项的调查处理系你机关职责范围。根据《山东省行政程序规定》第十九条第一款之规定，现将丁峰的申请材料转送到你机关，请你机关依法进行调查处理，并将处理结果及时告知申请人。”被告提交青岛市黄岛区人民政府办公室出具的《电话记录单》两份，第一份记载来电时间为“2019.6.20上午9:30”，来话人为“丁先生185××××6719”，来电内容为:“询问来信办理情况，经查询后电话告知来电人，该信件已于2019年5月10日转大村镇办理，建议来电人向大村镇询问办理情况……”，处理情况为:“接到电话185××××6719来电后，与大村镇对接工作，再次电话通知大村镇政府（秦主任：8511×××6），要求向来信人丁先生反馈办理情况”。第二份记载来电时间为“2019.7.4”，来话人为“丁先生185××××6719”，来电内容为:“来电人丁先生认为区政府将其来信转办大村镇不合理。来电人表示60日将满，他此次是履行最后的告知诚意，如得不到满意处理，将采取下一步措施。”，处理情况为:“接话后，及时与大村镇对接（接话人：秦主任，电话：8511×××6），要求大村镇尽快落实信件办理情况并给丁先生回复办理情况”。经庭审询问，原告自述大村镇政府于2019年7月31日向其邮寄了一个快件，该快件邮寄到了原告所在单位，原告已收到快递公司的短信通知，也收到了单位的取件通知，但是至庭审之日未到单位领取，故不清楚该快件的内容。被告称其已与大村镇政府电话联系，大村镇政府告知已向原告作出答复。庭审后，原告按要求提交了大村镇政府向其邮寄的快件，系落款时间均为2019年6月3日的《依法履行职责答复书》和《责令改正通知书》，《责令改正通知书》的主要内容为:“前尧村委会：因你村委会未对丁峰村务公开申请予以答复，现责令你村委会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，对丁峰提出的属于村务公开范围的申请公开内容依法予以公开。”《依法履行职责答复书》的主要内容为:“丁峰：根据黄岛区政府办公室移送的《依法履行职责申请书》及要求，本机关于2019年6月3日向前尧村委会发出了《责令改正通知书》，责令前尧村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村务公开范围，对你申请内容中属于村务公开范围的依法予以公开。前尧村委会的工作人员已签收了本机关的《责令改正通知书》。”原告不服，提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告不履行法定职责违法；2.责令被告限期履行责令黄岛区大村镇前尧村村务公开的法定职责。原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《山东省村务公开条例》第五条第一款规定:“县级以上人民政府统一领导本行政区域内的村务公开工作。”第六条规定:“乡镇人民政府具体负责本行政区域内村务公开工作的组织和指导，承担下列工作：（一）帮助完善村务公开规章制度；（二）对村民委员会成员、村务监督委员会成员进行业务培训；（三）接受村民对村务公开有关事项的申诉，调查和协调处理村民委员会和村民有关村务公开的争议；（四）对村民委员会履行村务公开职责情况进行定期检查。”第二十二条规定:“村民委员会及其成员在村务公开工作中有下列行为之一的，由乡镇人民政府予以批评教育并责令限期改正；情节严重的，由村民会议依法罢免负有责任的村民委员会成员的职务：（一）不按规定的内容、程序、时间和形式公开村务的；（二）弄虚作假、侵犯村民利益的；（三）干扰或者阻碍对村务公开进行监督的；（四）打击报复村务监督委员会成员和对村务公开提出异议的村民的；（五）违反村务公开规定的其他行为。”根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的上述规定，当村民委员会不及时公布应当公布的事项时，村民的救济途径为向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门的职责是调查核实、责令依法公布。《山东省村务公开条例》则进一步对县级以上人民政府和乡镇人民政府在有关村务公开领域的职责予以了细化，即县级以上人民政府的职责是统一领导村务公开工作；乡镇人民政府具体负责村务公开工作的组织和指导，包括接受村民对村务公开有关事项的申诉，调查和协调处理村民委员会和村民有关村务公开的争议，且有权责令村委会限期改正。本案中，被告在收到原告的《依法履行职责申请书》后，移交给了大村镇政府办理，符合《山东省村务公开条例》中关于县级以上人民政府和乡镇人民政府在村务公开领域的上述职责分工规定，且《中华人民共和国村民委员会组织法》中亦规定了乡镇人民政府有调查核实和责令依法公布的职责。而且，大村镇政府在收到被告的转办材料后，已经向前尧村委会发出《责令改正通知书》并向原告作出了答复，即从转办的办理结果上来看，已由有权机关责令前尧村委会依法公开。综上，被告的行为不构成不履行法定职责，对原告要求确认府不履行法定职责的诉讼请求，不予支持。关于原告所称前尧村委会告知其系因大村镇经管站不同意故该村委会不能公开相关村务的主张，缺乏证据支持，且并非认定被告是否履行责令村务公开职责的审查要素，故对其主张不予采纳。综上，原告关于被告不履行职责的诉讼请求缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。丁峰不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由如下：1.上诉人根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，申请被上诉人责令前尧村进行村务公开，符合法律规定，被上诉人应当履行法定职责。但被上诉人没有调查处理，将上诉人的申请转交大村镇政府处理，此转交处理行为没有法律依据。2.本案不是上诉人与前尧村委会关于村务公开的纠纷，是大村镇政府不同意公开。上诉人要选择向被上诉人申请履行职责的权利，被上诉人有履行法定职责的义务。3.《中华人民共和国村民委员会组织法》是上位法，《山东省村务公开条例》是下位法，当发生冲突时应适用上位法。4.上诉人于2019年5月5日申请被上诉人履行职责，于2019年7月31日收到大村镇政府的《依法履行职责申请书》和《责令改正通知书》，超过了60日的期限，应当确认违法。被上诉人青岛市黄岛区人民政府未提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：本案争议焦点为被上诉人履行法定职责的行为是否合法。村务公开制度是我国村民自治制度的重要组成部分，为保障村民的知情权，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村务公开纠纷的解决途径：村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；《山东省村务公开条例》在此基础上对有关人民政府即县级人民政府和乡镇人民政府关于村务公开领域的工作分工进一步细化，便于村务公开纠纷及时有效地解决。本案中，被上诉人在收到上诉人的履责申请后，针对上诉人所反映的村务公开事项，向大村镇政府出具《转办单》，明确了相关村务公开工作的责任和要求，并督促大村镇政府及时办理。大村镇政府根据被上诉人的指示要求，向前尧村委会作出《责令改正通知书》，责令前尧村委会对相关村务情况依法公布，并对履责情况向上诉人作出《依法履行职责答复书》，履行了调查处理、责令公布和告知说明的义务。因此，被上诉人履行法定职责的行为，符合上述相关规定，并无不当。上诉人主张被上诉人超期履行法定职责，证据不足，不予支持。上诉人还主张《中华人民共和国村民委员会组织法》和《山东省村务公开条例》内容相冲突，理由不当，亦不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁峰负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 李 拙二〇二〇年二月二十五日书记员 孟 真