安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终37号 上诉人（一审原告）付长顺，男，1974年5月12日出生，汉族，住安徽省濉溪县。 委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路92号。 法定代表人郭海磊，该县县长。 付长顺因诉安徽省濉溪县人民政府（以下简称濉溪县政府）村庄搬迁决定一案，不服淮北市中级人民法院（2019）皖06行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 付长顺向一审法院起诉称:原告系濉溪县韩村镇大殷村付楼前队的村民，在该村建有房屋。2018年11月8日，濉溪县政府发布公告，对原告所在的村庄进行搬迁，并作出安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）村庄搬迁安置补偿方案。被告作出的征收决定未经批准，超越职权且违反法定程序，补偿标准过低，不能保证其基本生活水平不降低，侵害了原告的合法权利。特请求：1、撤销被告作出的对安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）项目范围内的村庄实施搬迁，同时收回集体土地使用权的决定；2、责令被告立即停止执行安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）征收搬迁项目；3、诉讼费用由被告承担。 被告濉溪县政府答辩称：因安徽淮北新型煤化工基地建设需要，对濉溪县韩村镇大殷村前殷、前马店、大丁、付楼、小郭5个自然庄8个村民组实施村庄整体搬迁，涉及1030户，其中已签订搬迁安置协议1010户，签约率98%。虽然答辩人的行为有不当之处，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，请法院依法裁决。 一审法院审理查明，原告付长顺系濉溪县韩村镇大殷村付楼组村民，在该村拥有宅基地并建有房屋等。濉溪县政府2018年11月8日发布了安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）村庄搬迁公告。付长顺所建房屋在濉溪县政府发布的案涉村庄搬迁范围内。 2019年5月2日，安徽省自然资源厅告知付长顺申请公开的安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）项目征收土地涉及韩村镇大殷村付长顺户宅基地的征地批复及“一书四方案”等政府信息，安徽自然资源厅未制作也未获保存。2019年4月22日付长顺向濉溪县自然资源和规划局申请公开上述信息及征收土地公告、补偿安置方案及其公告、勘测定界图或征收红线图或能够准确表示征收范围的图件，2019年4月26日，濉溪县自然资源和规划局告知其申请公开项目设计的土地（韩村镇大殷村楼庄）目前尚未进行征地报批，其申请的信息无法提供。 另查明，案涉村庄搬迁自2018年10月开始，涉及5个自然村8个村民组，搬迁近1030户，现已签订协议的有1010户，签约达98%。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，因安徽（淮北）新型煤化工基地项目建设，被告决定对案涉村庄实施搬迁，虽然该项目建设有利于淮北市的国民经济发展和社会发展，符合公共利益的需要，但该项目建设使用集体土地仍需符合上述法律的规定。被告濉溪县政府在法定期限内未能提供其决定村庄搬迁前，案涉集体土地已经征收为国有土地的证据材料，应视为被告作出的行政行为缺少主要证据，依法应当予以撤销。但考虑到涉案项目村庄搬迁涉及5个自然村8个村民组1030户居民，已有1010户签订了搬迁协议，签约率已达98%，大部分搬迁村民迁入已建设好的搬迁安置房内，如果撤销濉溪县政府作出的案涉村庄搬迁决定将影响搬迁户的重大利益，给社会公共利益造成重大损害，故依法确认濉溪县政府作出的涉案村庄搬迁决定的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认被告濉溪县人民政府于2018年11月8日以公告形式作出的村庄搬迁决定的行政行为违法；二、驳回原告付长顺的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濉溪县人民政府负担。 付长顺上诉称，根据土地管理法的规定，征收集体土地需要由省政府或国务院批准，由市县人民政府组织实施，被上诉人作出案涉村庄搬迁决定超越职权且违反法律程序，应当撤销，一审法院作出确认违法的判决理由不能成立，且在确认违法后未责令被上诉人采取尽快履行征地报批义务等补救措施，不符合行政诉讼法第七十六条的规定。另外，被上诉人确定的补偿标准过低，没有保证被搬迁人获得公平补偿。因此，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的村庄搬迁决定，依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性，责令被上诉人立即停止村庄搬迁行为。 付长顺向一审法院提交以下证据材料： 1、身份证复印件，户口簿复印件，证明付长顺的身份情况； 2、房屋图片若干，土地承包经营权证，证明原告房屋土地在搬迁范围内； 3、濉溪县人民政府村庄搬迁公告，《安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）村庄搬迁安置补偿方案》、规划图、韩村镇2018年度工作总结，证明被告作出村庄搬迁决定的行政行为。 4、安徽省自然资源厅《关于付长顺政府信息公开申请的答复》以及濉溪县自然资源和规划局《告知书》，证明安徽省政府未批准对案涉土地进行征收，被告作出的搬迁决定没有合法依据。 濉溪县政府向一审法院提交以下证据材料： 1、2018年煤化工基地二期村庄搬迁基本情况汇报，证明涉案地块是为了加快推进安徽（淮北）新型煤化工二期搬迁方案实施，原告所在前楼组已经签订搬迁安置协议126户，仅有原告和付长芹没有签约，整个项目签约率98%； 2、搬迁签订协议户数统计表，户数名单，证明涉案搬迁项目涉及5个自然庄8个村民组，已签订搬迁安置协议1010户，说明此次搬迁符合大众意愿； 3、老村址现状图及韩村镇政府证明，证明此次搬迁涉及5个自然庄及付楼庄前楼组搬迁基本情况； 4、村庄搬迁公告，证明被告作出搬迁公告； 5、村庄搬迁安置补偿方案，证明涉案村庄搬迁项目的安置补偿方案涉及搬迁范围，签约期限，搬迁实施单位，补偿安置方式，安置补偿标准等具体内容。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是，被上诉人作出的村庄搬迁决定是否合法。 根据查明的事实，被上诉人为了安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）项目建设的需要，决定对项目范围内的村庄实施搬迁，村庄搬迁后，集体土地使用权同时收回。因此，从性质上看，该村庄搬迁决定实际产生的效果是集体土地的征收。而根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的第四十五条的规定，征收土地应当经过省级人民政府或国务院批准。本案中，被上诉人提供的证据并不能证明其征收土地已依法获得批准，其以搬迁代替征收，事实上是规避法律关于征收土地的规定，属于未批先征，对于被上诉人作出的案涉村庄搬迁决定应当撤销。但是，涉案项目村庄搬迁涉及的1030户居民，已有1010户签订了搬迁协议，大部分村民迁入已建好的搬迁安置房内，如果撤销濉溪县政府作出的案涉村庄搬迁决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一审法院据此作出确认案涉村庄搬迁决定违法的判决并无不当。上诉人提出的撤销被上诉人作出的村庄搬迁决定，责令被上诉人立即停止村庄搬迁行为的上诉请求不能成立，本院不予支持。 关于上诉人提出的依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性主张。首先，上诉人在一审庭审中明确的诉讼请求并无此内容，其在二审中提出该项请求于法无据。其次，原告向法院起诉，各项诉讼请求之间应当具有逻辑上的一致性、协调性，原告的主要诉请是要求撤销案涉村庄搬迁决定，其对一审确认违法的判决不服表明，该诉请的实质内容和目的是阻却村庄搬迁行为的实施，既如此，其又提出依法审查村庄搬迁安置补偿方案的合法性没有实际意义，且与其提出的撤销案涉村庄搬迁决定的诉请不一致、不协调。再次，本案主要解决的是村庄搬迁决定的合法性问题，关于补偿问题，如果上诉人无法与被上诉人达成协议，可循法律规定的途径另行解决。 另外，安徽（淮北）新型煤化工基地（二期）项目建设使用集体土地，未履行土地征收程序，不符合法律规定，濉溪县政府应依据土地管理的法律规定，依法补办征收土地手续。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人付长顺负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年二月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。