天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终40号上诉人（原审原告）张振全，男，1959年2月9日出生，公民身份号码1201131959××××××××，汉族，住天津市北辰区。上诉人（原审原告）闫少荣，女，1963年4月12日出生，公民身份号码1201131963××××××××，汉族，住天津市北辰区。上诉人（原审原告）周广凤，女，1969年7月19日出生，公民身份号码×××1620，汉族，住天津市北辰区。被上诉人（原审被告）天津市北辰区人民政府，住所地天津市北辰区北辰道389号。法定代表人王宝雨，该区区长。委托代理人韩建国，天津市北辰区司法局工作人员。委托代理人郭春明，天津津瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市北辰区西堤头镇人民政府，住所地天津市北辰区西堤头镇西堤头村。法定代表人张富国，镇长。委托代理人柴忠蔚，天津五君律师事务所律师。上诉人张振全、闫少荣、周广凤因诉被上诉人天津市北辰区人民政府、被上诉人天津市北辰区西堤头镇人民政府行政纠纷一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初337号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张振全、闫少荣、周广凤原审时诉称，因被告天津市北辰区西堤头镇人民政府（以下简称西堤头镇政府）和村委会不向村民公开征用土地事项，侵犯了原告的合法权益，原告于2019年3月25日到被告西堤头镇政府要求公开征用土地事项，并将航油管道的征用土地补偿费依法向村民发放。被告西堤头镇政府工作人员多次接访答复均以“航油管道地上物补偿费需用来打造新农村建设”为由，决定不予向村民分配。原告于2019年5月17日向便民热线88908890反映本村征用土地各项补偿费不予发放问题，后转至被告天津市北辰区人民政府（以下简称北辰区政府）处理，被告北辰区政府于2019年5月29日回复了办理结果，回复内容为：“韩盛庄村输油管道工程用地补偿费和地上物补偿费归村集体所有，地上物补偿费不予村民发放，留作打造乡村规划建设使用”，而2019年6月1日被告北辰区政府向88908890反馈的调查结果为：“输油管道工程地上物需作产权确认，确认后才能通过法定程序向村民发放和使用”，被告北辰区政府的答复自相矛盾、滥用职权。而且输油管道地上物绿化带是2011年被告西堤头镇政府和村委会签订的土地租赁原始合同，涉及的750余亩承租土地事项未通过民主议定程序，违反了法律规定，也未进行合同备案，故被告北辰区政府植物种植中心和村委会签订的绿化带补偿行为严重违反承租土地的合同构成要件，应依法确认承租行为无效，北辰区政府决定的“输油管道地上物需确认产权事由”纯属虚构，属于无效行为，自2011年至今村民每年还以500元/亩的租金得以分配，其发放租金没有任何法律依据和财物依据。原告依法提起本案行政诉讼，请求：1．确认被告北辰区政府决定的关于“津京第二输油管道征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民分配”违法，并予以撤销；2．确认被告西堤头镇政府决定的关于“津京第二输油管道征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民分配”违法，并予以撤销；3．依法查明“津京第二输油管道工程”征用韩盛庄村集体土地补偿协议和增项补偿协议内容，以实际发生量为准，判令将其补偿费依法、及时发放给原告及全体村民；4．诉讼费用由被告承担。北辰区政府原审时辩称，津京第二输油管道临时用地项目是国家重点工程，被告北辰区政府仅于2018年1月15日在韩盛庄村委会公示栏张贴《通告》（北辰政发［2018］1号），对临时用地项目相关事宜进行了公示，包括用地范围、用地标准、地上物补偿标准和有关注意事项。该项目在实施过程中，涉及具体占地补偿及地上物补偿等工作均由属地镇政府具体实施，被告北辰区政府从未作出过原告所诉“津京第二输油管道征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民发放”的决定，原告要求确认北辰区政府的决定违法没有事实依据，请求驳回原告的起诉。西堤头镇政府原审时辩称，1．被告西堤头镇政府没有作出原告所诉“津京第二输油管道征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民发放”的行政决定；2．关于征用土地补偿款分配事宜，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，只有在经村民会议讨论通过补偿款使用、分配方案后，才可以进行后续分配工作，因天津市北辰区西堤头镇韩盛庄村民会议没有通过补偿款分配方案，因此不能进行补偿款分配工作；3．原告请求人民法院查明土地补偿协议和增项协议内容，判令将补偿费依法及时发放给村民的诉讼请求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的人民法院受理行政诉讼案件范围。综上，请求驳回原告的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……（三）有具体的诉讼请求和事实依据……”“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，作为诉讼请求基础的被诉行政行为一般只能有一个。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容等亦不完全一致，若原告在行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不利于行政机关有效应诉，亦不利于人民法院聚焦被诉行政行为并依法进行审理。本案原告起诉时提出八项诉讼请求，经释明后，变更为本案所列三项诉讼请求，后原告又以“减改诉讼请求不能切实保护原告及村民的合法权益”为由，申请增加要求被告北辰区政府出示征收地上物原始协议等共七项诉讼请求，原告的诉讼请求涉及不同被告的不同行为，其诉讼请求不明确。且依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”及第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，因三原告并非涉案土地的使用权人或者实际使用人，故其以个人名义对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼，不符合上述规定，不具备提起本案行政诉讼的原告资格。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项规定的起诉条件，故对原告的起诉，依法应当驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告张振全、闫少荣、周广凤的起诉。一审案件受理费50元，退还原告张振全、闫少荣、周广凤。张振全、闫少荣、周广凤不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1．依法裁定天津市第二中级人民法院违法缺席裁定违法并撤销原裁定或查清事实后改判；2．判令被上诉人北辰区政府决定的关于“津京第二输油管道”征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民分配违法，并予以撤销；3．判令被上诉人西堤头镇政府决定的关于“津京第二输油管道”征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予村民分配违法，并予以撤销；4．依法查明“津京第二输油管道”工程征用韩盛庄村集体土地的“临时占地补偿协议”和“增项补充协议”内容的合法性、真实性和关联性。以实际发生量为准，判令将其补偿费依法及时发放给上诉人及村民；5．判令因被上诉人行政行为违法所造成的全部补偿款未依法及时发放，以签订补偿协议后三个月以外的时间始至实际发生时间止的银行存储高息款额納入村民发放征用土地补偿费之中参与分配；6．判令因被上诉人行政行为违法，上诉人在维权过程中所产生的各项费用一万五千元整由被上诉人承担；7．对北辰区政府仅于2018年1月15日在韩盛庄村村委会公示栏中公示的北辰政发［2018］1号《通知》的合法性进行审查；8．对被上诉人西堤头镇政府向上诉人张振全等依申请公开的回执编号2019-019的合法性、真实性、关联性进行审查；9．诉讼费由被上诉人承担。其主要上诉理由为：1．原审法院未经开庭质证即作出裁定，剥夺了上诉人的诉权，且违反法定程序。2．上诉人有录音证据可以证明不予分配土地补偿费的行为存在，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的规定，当事人一般能够证明行政行为存在即可，人民法院不能简单以没有行政行为的书面法律文件为由拒绝受理案件。3．“津京第二输油管道”工程征收过程中暗箱操作，剥夺了村民的知情权、参与权、监督权，经包括上诉人在内的村民多次维权未果，才提起的本案诉讼。4．被上诉人及有关部门不依法履职，就输油管道征用土地及补偿事项不予村民公开、公示，使上诉人和本村村民不知晓征用土地和补偿标准和数额，且临时占地补偿协议存在严重违法的事实，为查清案件事实，上诉人申请调取证据于法有据。5．被上诉人行为违法造成上诉人损失，侵害村民利益应予返还。6．行政机关违法不作为，致上诉人等村民利益受到侵害，请求属侵害村民利益返还的情形。7．被上诉人北辰区政府的答辩状及原审裁定多次提到公示北辰政发［2018］1号《通告》，故申请对该规范性文件进行合法性审查属于行政诉讼法规定的审理范围。8．政府信息公开的诉求是为了法院便于查明“津京第二输油管道”工程征用韩盛庄集体土地各项补偿费的真实性、合法性，同时也证明被上诉人西堤头镇政府和韩盛庄村委会法人靳庆林签订的临时占地补偿协议合法性审理的关键，是政府信息公开事项的审查范围。9．被上诉人北辰区政府改变原回复内容，上诉人向被上诉人申请信息公开的回执编号2019-019的信息中足以证明物权归属问题。虽上诉人诉讼请求多，但实体经济诉求主要为第4、5、6三项，其他均为证明被上诉人违法行政的需求，且行政诉讼法未对原告诉讼请求的个数给予限制。10．原审裁定错误。一是认定北辰区政府和西堤头镇政府不是适格共同被告违法；二是被上诉人答辩状事实陈述虚假；三是认定上诉人不具有行政案件诉讼主体资格错误。被上诉人西堤头镇政府辩称，1．上诉人上诉状第5、6、7、8项诉讼请求超出原审诉讼请求及原审法院审理范围，不能作为二审诉讼审理事项。2．上诉人没有作出关于“津京第二输油管道”征用韩盛庄村集体土地工程的地上物补偿费不予分配村民的行政决定。3．上诉人请求“法院查明津京第二输油管道工程征用韩盛庄村集体土地补偿协议和增项补充协议内容，以实际发生量为准判令将其补偿费依法及时发放给被失地的原告及全体村民”不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼案件范围。4．上诉人诉状内容不符合起诉条件，其对诉请事项不享有合格诉讼主体资格，且在诉状请求及事实理由中表述不清。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人北辰区政府未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人原审时就其主张的征收土地却不分配土地补偿款问题在本案中一并对被上诉人北辰区政府、被上诉人西堤头镇政府提起诉讼，提出请求确认征地不予补偿违法并予以撤销后补偿等多项诉讼请求。经原审法院询问后，上诉人表示坚持诉状中的两个被告和八个诉讼请求，故其诉讼请求不具体，被告不明确。且依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”及第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，三上诉人以其个人名义对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼，不符合上述规定，不具备提起本案行政诉讼的原告资格。故三上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院对上诉人进行单方询问后裁定驳回起诉的审理程序，不违反《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定。上诉人关于原审法院未予开庭审理违法的上诉理由不能成立。原审法院裁定驳回起诉正确。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审裁定事实清楚、适用法律正确、程序合法、结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 莉审判员 田大勇审判员 杨德润二〇二〇年二月二十六日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；