山东省烟台市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁06行赔初18号原告刘恒光，男，1951年5月13日出生，汉族，住烟台市芝罘区。被告烟台市人民政府,住所地：烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人陈飞，市长。委托代理人刘立志，烟台市司法局工作人员。委托代理人高福胜，烟台市司法局工作人员。被告烟台市自然资源和规划局,住所地：烟台市莱山区新苑路7号。法定代表人黄涛，局长。委托代理人李少刚，烟台市自然资源和规划局工作人员。委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。原告刘恒光诉被告烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告刘恒光诉称，黄务市场批发市场是根据烟台市市政府办公室1992年33号文件建立的，原烟台市规划局为此市场颁发了鲁05-01(92)烟规地字第126号建设用地规划许可证，批准建设用地29.68亩用于该市场的建设。黄务镇政府在市、区政府的支持下发布了招商公告，欢迎全国各地客商来此投资经营。黄务镇镇长负责市场建设，委托由黄务实业总公司负责管理，并和原告签订了20年的经营合同。原告按照镇政府和黄务实业总公司的规划，自建二层楼房，一直经营至2011年夏季。2011年4月份，原告被告知市场要进行拆迁，被要求将房屋拆除。同年7月7日，原告的房屋被违法拆除。2018年12月，山东省烟台市中级人民法院判决二被告作出赔偿决定，后山东省高级人民法院维持该判决。2019年10月8日，被告烟台市自然资源和规划局受被告烟台市人民政府委托，作出了行政赔偿决定，仍然按照强拆前自行制定的补偿标准给原告赔偿，原告不能接受。《中华人民共和国国家赔偿法》规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。房屋价值应当以诉讼中房屋评估机构作出的评估报告为准而不应当以强拆行为发生时对房屋的估价为准。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应扣除已经取得的土地补偿费。请求：1、判决被告参照国有土地上房屋价值给原告赔偿；2、依法判决被告赔偿原告因强拆造成的损失总额4161316元。被告烟台市人民政府辩称，烟台市人民政府不是本案的适格被告，原告对烟台市人民政府提起的诉讼不符合行政诉讼受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政赔偿决定的作出机关不是烟台市人民政府，原告不服该决定对烟台市人民政府提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件。请求驳回原告对烟台市人民政府的起诉。被告烟台市自然资源和规划局辩称，一、原告要求参照国有土地上房屋价值给予赔偿没有依据。案涉房屋位于原芝罘区黄务街道办事处黄务居委会用地范围内，占用土地性质为集体土地建设用地，房屋用途为经营摊位用房，对房屋价值的赔偿应当参照集体土地征收补偿确定标准。根据烟芝集用（2004）第004号集体土地建设用地使用证记载，案涉房屋所占用集体土地所有权和使用权人为芝罘区黄务街道办事处黄务居委会，原告不是案涉集体土地所在村村民，并未取得案涉集体土地使用权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”原告并非案涉集体土地的合法权利人，请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其进行赔偿依据不足，理由不成立。二、案涉房屋性质属于集体土地上无证房屋，对其价值的赔偿应当参照集体土地征收中地面附着物的补偿标准，原告请求赔偿数额没有依据。山东省国土资源厅、山东省财政厅2017年8月9日发布实施的《关于烟台市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕257号文）（以下简称257号文）规定：“砖混结构平顶房屋和砖木起脊房屋补偿标准在500-800元/㎡，一面坡简易房屋补偿标准在170-300元/㎡。依据2010年6月烟台信宇房地产评估有限公司测量的数据，原告的房屋属于砖混结构平顶房屋、一面坡简易房屋。为了充分维护原告的合法权益，做到公平、公正，烟台市自然资源和规划局作出赔偿决定前，又委托烟台卫正房地产估价有限公司对原告的房屋、室内装修、设施移装费补偿、附属设施补偿价值进行评审。该公司依据257号文规定，参照2010年6月24日烟台信宇房地产评估有限公司出具的估价结果，向烟台市自然资源和规划局出具了评审意见。烟台市自然资源和规划局综合考虑作出了赔偿决定，确定了对原告的赔偿数额。综上所述，烟台市自然资源和规划局作出的赔偿决定事实清楚、赔偿依据正确、赔偿数额合理，应当予以维持。原告诉讼请求没有法律和政策依据，应当予以驳回。被告烟台市自然资源和规划局提交以下证据：1、行政赔偿决定书1份，证明作出的行政赔偿决定内容。2、烟芝集用（2004）第004号集体土地证书一份，证明案涉土地(被征用土地）的所有权及使用权人为黄务居委会，原告未取得案涉房屋占用土地使用权。3、黄务村市场非住宅房屋评估明细表、房屋附属设施及装修评估明细表各1份，证明烟台信宇房地产评估有限公司对原告房屋及附属设施测量数据及评估价值。4、烟台卫正房地产估价有限公司2019年9月24日出具的评审意见一份，证明该公司对原告房屋及附属设施测量数据及评估价值进行了评审，认为符合规定。5、山东省国土资源厅、山东省财政厅2017年8月9日联合发布的《关于烟台市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（257号文）一份，证明自2017年8月9日至今，烟台市征收集体土地上的临时无证房屋执行的补偿标准，烟台市自然资源和规划局作出的赔偿决定依据充分，补偿标准符合257号文规定。经庭审质证，原告刘恒光对证据1的真实性没有异议。证据2，原告认为其即是土地权利人。证据3，原告认为评估方式不对，国有土地上的房屋拆迁与补偿有明确规定，按照发布征收国有土地房屋公告之日起市场价来评估，按照集体土地农作物地里的看护房来评估错误。房子市场单价已经涨到12000元-15000元。证据4，是被告单方面操作，评估依据不正确。证据5，蔬菜批发市场是经市、区政府批准建设，原告的房屋是国有土地上的合法建筑。被告烟台市人民政府对被告烟台市自然资源和规划局提交证据的真实性、合法性及所要证明的事项均无异议。本院认证认为，烟台市自然资源和规划局提交的证据来源合法，予以采纳。经审理查明，1992年4月8日，烟台市人民政府办公室下发了《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见的通知》（烟政办发[1992]33号），决定在南郊（即黄务蔬菜批发市场）、东郊和西郊各建一处蔬菜批发市场。1992年10月5日，原烟台市规划局制发了鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为芝罘区黄务镇政府，用地项目名称蔬菜批发市场。后，黄务镇人民政府制发了《烟台市南商业中心》招商投资公告，采取预收租赁费、出售建筑物的办法，邀约国内外的国营、集体、个体经营者投资，并承诺用户可根据自己的需要按规划建设临时板房、摊棚。1993年6月1日，烟台市黄务实业总公司（甲方）与刘恒光（乙方）签订了合同书。合同约定甲方在镇驻地烟青路东侧建一处集贸市场，有偿为乙方提供基础设施和经营用地。由乙方自建营业用房，经营第三产业。营业用房第一层建筑面积112平方米，第二层建筑面积112平方米，两层同期完成。经营期限为20年，从1993年6月1日起至2013年6月1日止。该市场是新开辟的市场，甲方负责“五通一平”（通自来水、通下水道、通电、通路、通讯、平整场地）等基础设施的规划设计、施工和五通一平所需资金的筹集。乙方向甲方交纳“五通一平”投资和利润，第一层按每年每平方米50元，第二层按每年每平方米20元。“五通一平”投资和利润每隔三年浮动一次，每次递增10%。乙方在市场内的建筑物，必须服从甲方的统一规划，并由甲方放线定位，竣工后进行验收。一律安置铝合金门窗，外墙贴釉面或其它装饰材料。暂时不能建两层楼房者，可建一层平房，但是建筑物的基础和屋顶要按两层楼房的承重要求来建，前后两侧要建挑梁，在合同签订后三年内要将第二层建好。乙方不得占用建筑面积以外的场地。在活动板房区内建造的一层平房，不符合上述要求的，合同到期后如要继续经营，应在市场的统一规划下，按上述要求推倒重建。合同期内，如果国家或地方政府因重要建设征用时，合同即行终止，由征用单位补偿甲、乙双方的损失。甲、乙双方互不赔偿损失。乙方用水、电如需甲方提供时，应缴纳水、电设施安装费。合同到期后，土地所有权、使用权归甲方所有。“五通一平”等基础设施归甲方所有（乙方自行安装的部分除外）。乙方如继续经营，双方可经过协商另订合同。乙方如不继续经营，按国家规定交割房产。合同还约定了其他事项。合同签订后，刘恒光自建了二层楼房，开始经营。2004年2月3日，烟台市芝罘区人民政府颁发的烟芝集用（2004）第004号集体土地使用权证，载明土地使用权人为黄务街道黄务居委会（蔬菜批发市场），土地所有权人为黄务居委会。2004年2月27日，烟台市人民政府向山东省人民政府报送了《烟台市人民政府关于2004年度第二批城市用地的请示》。2004年3月4日，山东省人民政府发文批复了烟台市人民政府的请示。2004年3月24日，烟台市人民政府发布了2004年第4号征用土地通告。2004年3月27日，原烟台市国土资源局安排芝罘分局又发布了征用补偿安置方案公告，载明地上附着物补偿标准为建筑物800元/㎡。2004年9月，原烟台市国土资源局发布了案涉土地的国有土地出让公告，在该公告中说明本区域内的地上附着物的拆迁补偿安置费用由竞得者负责补偿。2004年10月22日，原烟台市国土资源局与烟台北方温州城开发有限公司签订国有土地使用权出让合同，其中载明，土地出让金15090445元，经烟台市人民政府批准，出让金总额中的7735836.2元由受让人与芝罘区人民政府单独结算。2010年6月14日，烟台北方温州城开发有限公司作为竞得者委托烟台信宇房地产评估公司对刘恒光的房产进行了评估。根据评估报告，刘恒光房屋评估价值是256563元，其中包括房屋、室内装修、附属设施、搬迁补偿费等。2011年7月，刘恒光的房屋被烟台北方温州城开发有限公司委托拆迁公司和黄务居委会进行了强制拆除。2014年9月2日，刘恒光诉至法院，请求确认烟台市人民政府、原烟台市国土资源局强制拆除其房屋的具体行政行为违法。烟台市芝罘区人民法院作出（2014）芝行初字第36号行政判决，确认烟台市人民政府、原烟台市国土资源局于2011年7月对刘恒光在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施行强制拆除的具体行政行为违法。烟台市人民政府、原烟台市国土资源局不服，提起上诉。本院作出（2017）鲁06行终377号行政判决，驳回上诉，维持原判决。2018年7月13日，刘恒光向烟台市人民政府、原烟台市国土资源局邮寄行政赔偿申请书，烟台市人民政府、原烟台市国土资源局收到后未作出作出赔偿决定。2018年9月，刘恒光向本院提起行政赔偿诉讼,请求对其受到的损失给予赔偿。本院作出（2018)鲁06行赔初18号行政赔偿判决：烟台市人民政府、原烟台市国土资源局于判决生效之日起两个月内对刘恒光的赔偿申请作出赔偿决定。烟台市人民政府、原烟台市国土资源局不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院作出（2019）鲁行赔终114号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。2019年10月8日，烟台市自然资源和规划局作出行政赔偿决定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，按照烟台市中级人民法院行政判决的要求，参照《关于的评审意见》作出赔偿决定如下：给予赔偿请求人刘恒光256563元赔偿。刘恒光不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”生效的行政判决已确认烟台市人民政府、原烟台市国土资源局于2011年7月对刘恒光在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施强制拆除的具体行政行为违法，并判令烟台市人民政府、原烟台市国土资源局对刘恒光的赔偿申请作出赔偿决定。原烟台市国土资源局的职权现已由烟台市自然资源和规划局承继，在烟台市自然资源和规划局作出赔偿决定后，刘恒光因不赔偿决定而提起本案诉讼，本案的原、被告主体适格，刘恒光的起诉未超过起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的……”第三十六条（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”刘恒光请求烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局赔偿因征收造成的房屋、附属设施、装修损失，依法应予支持。关于房屋损失的补偿标准，刘恒光主张依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，应当参照国有土地上房屋征收补偿的标准执行，本院不予支持。首先，案涉土地是黄务居委会所有的集体土地，土地使用权也登记在黄务居委会名下，刘恒光并非案涉土地所在集体经济组织成员，未曾受让、取得案涉土地的权属，不享有案涉土地的征收补偿权益。其次，原烟台市规划局虽为蔬菜批发市场颁发了建设用地规划许可证，刘恒光依据与烟台市黄务实业总公司签订的合同书建设了案涉房屋，但烟台市黄务实业总公司并无房屋建设审批权力，案涉房屋并未取得规划、建设许可手续。再次，案涉房屋是为刘恒光进驻市场从事经营活动而建设，合同约定的经营期限为20年，至2011年7月案涉房屋被拆除之时，大部分的合同期限已经履行。综合本案的实际情况，案涉房屋的征收补偿标准应当依照征收补偿公告确定的800元/㎡执行。关于房屋面积，评估明细表记载楼房面积为270.72㎡、平房面积为22.95㎡，各方当事人对此没有争议。评估明细表认定为附属设施的50㎡地下室，刘恒光主张应当认定为楼房。对于前述平房、地下室建筑物，征收补偿公告并未另行确定补偿标准，且该部分建筑已经灭失，另行确认补偿标准的条件已不具备，其补偿标准也应参照800元/㎡执行。评估明细表认定为附属设施的48㎡简易棚厦，刘恒光主张应认定为砖瓦房，理由不成立，本院不予支持。综上，烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局应赔偿刘恒光房屋损失为：800元/㎡×（270.72㎡+22.95㎡+50㎡）=274936元。烟台市自然资源和规划局同意赔偿刘恒光室内装修损失44791元、附属设施损失6948（自14948元中扣除地下室部分的8000元）、搬迁补助费2500元，依法应予照准。刘恒光请求烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局赔偿屋内物品损失，依法应予支持。在强制拆除时，烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局未对刘恒光屋内物品进行登记保全，结合刘恒光所建房屋用途及提交的屋内物品损失明细，本院酌定烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局赔偿刘恒光屋内物品损失2万元。前述赔偿款项合计金额为：274936元+44791元+6948元+2500元+20000元=349175元。在案涉房屋被拆除前，烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局即应将补偿款项支付给刘恒光，而其至今未支付该款项，应当负担该款项自2011年7月1日至实际支付之日按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条（三）项、第十四条第二款、第三十六条（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、撤销被告烟台市自然资源和规划局作出的行政赔偿决定；二、被告烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局于本判决生效之日起十日内赔偿刘恒光349175元及利息（以349175元为基数、自2011年7月1日至实际支付之日、按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉人民陪审员  朱淑华人民陪审员  李金玲二〇二〇年二月二十六日书 记 员  肖 晨