广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终26号上诉人（原审原告）广州市荔湾区怡乐实验幼儿园，住所地为广州市荔湾区芳村大道中342号。法定代表人邓婉薇，园长。委托代理人梁兴，广东珠江律师事务所律师。委托代理人邹景盛，广东珠江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人胡宇，该局禅城分局工作人员。委托代理人刘敏，广东国龙律师事务所律师。原审第三人佛山市万科中心城房地产有限公司，住所地佛山市禅城区季华五路55号38层之一。法定代表人黄捷，经理。委托代理人李聪冲，该公司员工。上诉人广州市荔湾区怡乐实验幼儿园（以下简称怡乐幼儿园）因与被上诉人佛山市自然资源局土地行政命令一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初563号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，2010年9月9日，佛山市万科南城置业有限公司经公开出让的方式受让季华五路以北、岭南大道以西净用地面积为14448.53平方米地块的使用权，与原佛山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2010年9月27日，佛山市万科中心城房地产有限公司（以下简称佛山市万科房产公司）就受让净用地面积为99980.66平方米土地使用权事宜与佛山市禅城区祖庙街道永新村南村股份经济合作社（以下简称永新股份社）签订《国有建设用地使用权转让合同》。因永新股份社需补办转让地块的出让手续，与原佛山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。根据该《出让合同》第十五条约定，佛山市万科房产公司作为受让人同意在宗地范围内按照规划设计审批表的要求同步修建配套公共设施，并在建成后无偿移交给政府，其中包括幼儿园（托儿所）一处，用地面积≥5400平方米，建筑面积≥3200平方米。幼儿园建成后，已经办理不动产权初始登记，登记证号为粤（2016）佛禅不动产权第0022019号，权属人为佛山市万科房产公司。因佛山市万科房产公司一直未按照上述《出让合同》第十五条的约定将幼儿园无偿移交给政府有关部门并办理产权转移登记手续，原佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称禅城国土局）于2018年4月27日向佛山市万科房产公司发出《佛山市禅城区国土城建和水务局关于收回配套幼儿园使用权及移交建筑物的通知书》（以下简称《通知书》），通知佛山市万科房产公司在限期内移交幼儿园并办理产权转移登记手续。另查，2014年12月15日，怡乐幼儿园与佛山市万科房产公司签订《商品房买卖合同》，约定怡乐幼儿园购买该公司开发的位于佛山市万科广场，建筑面积3274.95平方米。合同签订后，怡乐幼儿园支付购房款，并进行了办学开园等手续。2018年11月22日，佛山市万科房产公司向怡乐幼儿园发出《知会函》，告知怡乐幼儿园因禅城国土局作出《通知书》，该公司无法履行《商品房买卖合同》，怡乐幼儿园在得知禅城国土局向佛山市万科房产公司发出的《通知书》后，向法院提起行政诉讼。又查，佛山市万科房产公司是佛山市万科南城置业有限公司独资成立的公司。再查，因佛山市机构改革，禅城国土局、市国土资源和城乡规划局已不再保留，将佛山市国土资源和城乡规划等职责整合组建佛山市自然资源局，在各区设分局，实行市以下垂直管理体制。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。案件中，禅城国土局向佛山市万科房产公司出具《通知书》的行为是基于该局认为该公司未履行原佛山市国土资源局与永新股份社签订的《出让合同》第十五条中有关“将幼儿园无偿移交给政府有关部门并办理产权转移登记手续”的约定而产生的，另由于怡乐幼儿园与佛山市万科房产公司签订《商品房买卖合同》，属于民事债权债务法律关系，案件实质上是佛山市万科房产公司告知怡乐幼儿园因禅城国土局出具的《通知书》致其无法履行《商品房买卖合同》，怡乐幼儿园作为债权人认为禅城国土局作出《通知书》的行为损害其债权的实现而引起的行政诉讼，由于怡乐幼儿园的债权债务不属于禅城国土局作出《通知书》时应予保护或者考虑的因素，法院已根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定告知怡乐幼儿园应就民事争议提起民事诉讼。因此，怡乐幼儿园既不是签订《出让合同》的相对人，也不是被诉《通知书》的行政相对方，禅城国土局出具《通知书》要求佛山市万科房产公司履行《出让合同》约定条款的行为不会对怡乐幼儿园的权利义务产生行政法意义上的增减得失，故怡乐幼儿园与禅城国土局出具《通知书》要求佛山市万科房产公司履行合同约定的行为并无利害关系，其起诉不符合起诉的法定条件，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回怡乐幼儿园的起诉。上诉人怡乐幼儿园上诉称：一、《通知书》是禅城国土局以土地管理行政单位身份发出，其发出《通知书》应属于具体行政行为。二、《通知书》的内容是对《佛山市禅城区人民政府工作会议备忘》（[2016]85号）内容的否定，该《通知书》与上述会议备忘的决定相左，故属于一个独立的行政行为。三、禅城国土局作出的《通知书》，要求原审第三人佛山市万科房产公司在规定时间内将涉案幼儿园移交给政府，造成原审第三人无法给上诉人办理过户手续，该《通知书》明显损害了上诉人的权利。上诉人是正常购买的涉案幼儿园的房产，而原审第三人正是基于[2016]85号会议备忘明确了产权归属后，才将涉案幼儿园的房产出售给上诉人。现禅城国土局作出的《通知书》与已有的[2016]85号会议备忘存在明显冲突，使得上诉人虽有完整的购房手续却无法办理房屋产权过户登记手续。因此，涉案《通知书》明显是损害了上诉人的权利。四、禅城国土局作为行政单位，应当依据有关行政法律法规履行土地管理职能，其向原审第三人发出《通知书》没有任何法律法规依据。综上，请求二审法院撤销一审裁定，并撤销禅城国土局作出的《通知书》。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：禅城国土局作出《通知书》的行为，不是一个独立的行政行为，仅仅为通知行为，该行为不对上诉人怡乐幼儿园的权利义务造成实际影响。退一步讲，即使禅城国土局作出《通知书》的行为属于行政诉讼的受案范围，上诉人也不具有提起该行政诉讼的主体资格。上诉人既不是与禅城国土局签订出让合同的相对方，也不是《通知书》的通知对象。上诉人仅仅是与原审第三人签订《商品房买卖合同》而产生民事债权债务关系的一方当事人，即仅仅是私法领域的利害关系人。虽然上诉人可能会因被上诉人欲收回该配套幼儿园而导致与原审第三人签订的《商品房买卖合同》无法继续履行。但是基于原审第三人作为地块受让人，依据出让合同约定本身就负有交付该配套幼儿园的合同义务。故上诉人与原审第三人的《商品房买卖合同》是否能够继续履行不是禅城国土局作出《通知书》时应当考虑或应予保护的因素，禅城国土局作出《通知书》的行为不会对上诉人的权利义务产生行政法意义上的增减得失。因此，上诉人与禅城国土局作出《通知书》的行为不具有行政法上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，一审法院以上诉人的起诉不符合起诉条件为由裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人佛山市万科房产公司在二审期间未提交书面答辩意见。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是上诉人怡乐幼儿园提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”从上述规定可知，债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。即一般情况下，债权人与行政行为并不具有利害关系，只有行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和适用的实体法律规范体系，要求行政机关考虑、尊重和保护债权人有关的权利和法律上的利益的时候，债权人才与被诉行政行为之间存在利害关系。该种利害关系应体现为被诉行政行为作出前，债权人对债务人的财产申请施加了某种权利限制，如享有担保债权（包括抵押、质押）或已受法院裁判执行羁束的情形。本案中，上诉人因认为禅城国土局作出的《通知书》导致其未能办理涉案幼儿园的产权过户手续，造成其权利遭受了损害，故而提起本案诉讼。经查，如一审所述，禅城国土局作出《通知书》的行为是基于原审第三人佛山市万科房产公司未履行原佛山市国土资源局与永新股份社于2011年签订的《出让合同》第十五条中有关“将幼儿园无偿移交给政府有关部门并办理产权转移登记手续”的约定而产生的。而上诉人并非签订上述《出让合同》的相对方或受让方，亦非《通知书》的通知对象。虽然上诉人与原审第三人于2014年签订了《商品房买卖合同》，约定上诉人向原审第三人购买涉案幼儿园，上诉人随后亦支付了相关购房款，但上述买卖合同仅能证明上诉人与原审第三人存在民事上的普通债权债务关系，显然并不属于上述司法解释规定的行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的债权利益的情形。故上诉人作为一般债权人与禅城国土局作出《通知书》的行为并不具有法律上的利害关系，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应驳回上诉人的起诉。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年二月十二日书记员 孔艳玲