山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁07行终18号上诉人（原审原告）寿光市关峰蔬菜专业合作社，住所地寿光市纪台镇任家村村委东500米路西，统一社会信用代码93370783MA3CW0550Q。法定代表人王关锋，理事长。被上诉人（原审被告）寿光市自然资源和规划局，住所地寿光市圣城街789号，统一社会信用代码113707830042306479。法定代表人刘国明，局长。委托代理人杨怀安，山东德泽律师事务所律师。上诉人寿光市关峰蔬菜专业合作社（以下简称关峰合作社）诉被上诉人寿光市自然资源和规划局行政处罚一案，不服山东省寿光市人民法院作出的（2019）鲁0783行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。案经一审法院审理确认以下事实：寿光市自然资源和规划局于2019年5月7日以关峰合作社擅自于2009年占用寿光市纪台镇任家村其他林地1210平方米（不符合寿光市土地利用总体规划）搞建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，作出寿自然罚字［2019］第083号行政处罚决定书，1.责令将非法占用的1210平方米土地退还给寿光市纪台镇任家村民委员会；2.拆除在非法占用的1210平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处以每平方米25元的罚款，共计罚款人民币30250元。履行期限为收到行政处罚决定书之日起十五日内。该行政处罚决定书交待了有关申请行政复议及提起诉讼的权利和期限。关峰合作社成立于2008年12月11日，法定代表人为王关锋。王关锋与寿光市纪台镇任家村100余户村民签订土地转租协议，租用该村民承包的寿光市纪台镇任家村集体所有的土地60余亩。2009年，关峰合作社未经办理农用地转用审批手续，在其中1210平方米土地上建设楼房、硬化地面、板房、铁皮棚等建筑物和其他设施，该案涉土地现状地类为其他林地，不符合寿光市土地利用总体规划。寿光市自然资源和规划局经过责令停止违法行为、责令改正违法行为、立案、询问、调查、现场勘测、行政处罚告知、组织听证等程序，于2019年5月7日向关峰合作社作出并送达案涉寿自然罚字[2019]第083号行政处罚决定书。关峰合作社不服该行政处罚决定书，在法定期限内提起本案行政诉讼，请求依法撤销寿光市自然资源和规划局作出的寿自然罚字［2019］第083号行政处罚决定书。一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，案涉土地性质为集体经济组织农民集体所有的农用地，关峰合作社在该集体所有的农用地上建设楼房、硬化地面、板房、铁皮棚等建筑物和其他设施，既非法律规定的举办乡镇企业或村民建设住宅行为，亦非公共设施或公益事业建设行为，且未依法办理农用地转用审批手续，其构成未经批准非法占用土地的行为，故寿光市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚。寿光市自然资源和规划局先后经过责令停止违法行为、责令改正违法行为、立案、询问、调查、现场勘测、行政处罚告知、组织听证、作出行政处罚决定并依法送达法律文书等法定程序，故其作出的案涉行政处罚决定书的行为程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，关峰合作社未经批准在集体土地上进行建设，且不符合土地利用总体规划，依法应予限期拆除，恢复土地原状，可并处罚款，故寿光市自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定书，责令关峰合作社退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米25元，共计罚款人民币30250元，案涉行政处罚决定书适用法律、法规正确，裁量适当。关峰合作社主张其案涉建筑物和其他设施属性为设施农用地附属用房，无需经过审批即可建设。一审法院认为，案涉土地现状地类为其他林地，而非设施农用地，关峰合作社亦未与土地所属农村集体经济组织、所在乡镇政府签订用地协议，建筑物和其他设施建设方案更无报送县级国土资源主管部门和农业部门备案，而系擅自非法建设，故对关峰合作社的该主张，不予采信。综上，寿光市自然资源和规划局作出的案涉寿自然罚字[2019]第083号行政处罚决定书，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚合理适当。关峰合作社要求撤销案涉行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回寿光市关峰蔬菜专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由关峰合作社负担。上诉人关峰合作社不服一审判决上诉称，一审认定基本事实不清，证据不足。具体理由如下：一、涉案建筑物、附属物直接用于或服务于农业生产，其用地属于设施农业用地，不需办理农用地转用审批手续。二、被上诉人作出被诉行政行为缺乏事实依据。首先，被上诉人提供的证据不能证明涉案土地为林地。即便当初规划为林地，但该地块一直用作农业生产，上诉人并未改变其用途。其次，被上诉人认定的用地面积、用地性质等事实均缺乏依据。被上诉人提供的数份询问笔录涉嫌伪造，且内容均与涉案土地为设施农用地的事实相互印证，不能证明上诉人存在违法用地行为；被上诉人提供的勘验笔录所认定的数据与事实不符，未经上诉人或其他知情人签字，笔录所载签字人员身份无法核实，也未出庭作证，相关现场照片也仅仅对部分建筑进行拍摄，未完整、如实反映现场情况。三、被上诉人作出被诉行政行为违反法定程序。首先，涉案责令停止违法行为告知书和责令改正违法行为告知书不是对上诉人作出和送达。其次，被上诉人提供的询问笔录明显伪造、勘验笔录签字人身份无法确定，也未现场出示执法证件，以上证据均不能证明被上诉人进行了询问调查和现场勘测。此外，被上诉人组织的听证流于形式，未完整听取、记录上诉人的发言，被上诉人也未认证分析上诉人的陈述、申辩意见。四、被上诉人作出被诉行政行为缺乏法律依据。本案即便上诉人存在违法用地行为，被上诉人也无权对上诉人并处罚款。根据《土地管理法》第七十六条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第四条之规定，只有对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，但“符合土地利用总体规划的”情形才能“并处罚款”，因此，被上诉人对上诉人并处罚款缺乏法律依据。综上所述，一审法院认定事实不清，证据不足，作出的判决侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人寿光市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，均无证据提交。经审理，本院认为，上诉人提交的证据1-4,即土地转租协议、寿光市纪台镇任家村委出具的证明、寿光市丰冠种苗基地营业执照、寿光市关峰蔬菜专业合作社营业执照，与被上诉人提交的证据能相互佐证，被上诉人对该组证据的真实性均无异议，亦与被上诉人提交的调查笔录相互印证，能够证明上诉人占用土地的来源及用途，应予采信。另可确认，寿光市丰冠种苗基地于2017年4月11日注册成立，经营者是王关峰，系个人经营。本院同意一审法院对当事人提交其他证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审双方争议的焦点问题，是被上诉人寿光市自然资源和规划局作出的寿自然罚字［2019］第083号行政处罚决定书，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，因此，林地和设施农用地虽同属于农用地，但却是不同种类。而本案所涉建筑物所在土地用途系林地，非上诉人所主张的设施农用地。被上诉人提供的数份询问笔录均有被调查人签字，上诉人虽主张涉嫌伪造，也未提交相反证据反驳，应予采信。据此可以确认，上诉人建设涉案建筑物、附属物未经批准。至于违法占地面积，经被上诉人勘测确认为1210平方米，勘验笔录上的见证人均系王关峰所在村村民，上诉人虽对勘验笔录不予认可，也未提交相反证据。综上，被上诉人认定上诉人未经批准非法占用土地1210平方米，事实清楚，证据充分。上诉人在上诉时提出的只有对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，但“符合土地利用总体规划的”情形才能“并处罚款”的主张，系对《土地管理法》第七十六条的错误理解。按照常理理解以及参照《土地管理法》第七十三条的规定，第七十六条中的“可以并处罚款”应同时涵盖“符合土地利用总体规划的”和“不符合土地利用总体规划”两种情形。《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第三条准确把握国土资源行政处罚裁量权尺度第（三）款规定，对违法占用土地依法处以罚款的，按照以下标准执行；违法占用基本农田的…，违法占用耕地的，…违法占用其他农用地的，按照20至25元/㎡的标准处以罚款…。因此，被上诉人对上诉人作出涉案行政处罚，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及其实施条例第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，适用法律正确，量罚恰当。其次，关于上诉人提出的程序违法的问题。寿光市自然资源和规划局先后经过责令停止违法行为、责令改正违法行为、立案、询问、调查、现场勘测、行政处罚告知、组织听证、作出行政处罚决定并依法送达法律文书等法定程序,符合法律规定。涉案责令停止违法行为告知书和责令改正违法行为告知书载明的行政相对人“寿光市丰冠种苗基地”，与关峰合作社同为王关峰个人经营，其牌匾同时悬挂在涉案建筑物上，涉案建筑物是寿光市丰冠种苗基地和关峰合作社的经营场所，被上诉人将涉案责令停止违法行为告知书和责令改正违法行为告知书张贴在涉案建筑物门口，可以认定已经送达。从被上诉人提交的其工作人员向王关峰发送的短信内容看，被上诉人数次联系王关峰，但王关峰均不接电话，被上诉人以短信形式通知王关峰配合调查，王关峰本人也均未予配合，上诉人现以被上诉人未向其或其法定代表人直接送达为由主张送达违法，理由不成立，不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持；一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人寿光市关峰蔬菜专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年二月十八日书记员  徐 铭