山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0883行初111号 原告孔祥兰，女。 原告孔佳露（孔祥兰之女），女。 委托代理人孔海亮，山东创卓律师事务所律师。 被告曲阜市小雪街道北兴埠村民委员会，住所地曲阜市小雪街道办事处北兴埠村。 法定代表人杨振庆，男，村主任。 出庭负责人杨振庆，男，曲阜市小雪街道北兴埠村村主任。 委托代理人安莎莎，女，曲阜圣明法律服务所法律工作者。 被告曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道北雪村。 法定代表人王栋（原张桂森），男，主任。 出庭负责人丰宗艳，女，曲阜市小雪街道办事处副主任。 委托代理人孔峰，男，曲阜市小雪街道办事处规划建设监督管理办公室副主任。 委托代理人魏丽丽，山东鲁都律师事务所律师。 原告孔祥兰、孔佳露不服被告曲阜市小雪街道北兴埠村民委员会（下称北兴村委会）作出的答复意见及曲阜市小雪街道办事处（下称小雪街道）作出的曲雪依复[2019]6号答复，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案后，于2019年8月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告孔祥兰及委托代理人孔海亮，被告北兴村委会出庭负责人杨振庆及委托代理人安莎莎，被告小雪街道出庭负责人丰宗艳及委托代理人孔峰、魏丽丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北兴村委会于2019年3月30日作出《答复意见书》，认为孔祥兰的户口登记在其父亲孔凡臣名下，属于一户，根据“一户一宅”的规定及乡规民约的相关规定，孔祥兰不符合申请宅基地条件，对其提出的宅基地申请不予批准。被告小雪街道于2019年3月30日作出曲雪依复[2019]6号《关于孔祥兰要求曲阜市小雪街道办事处北兴埠村民委员会划拨宅基地的答复书》（以下简称《答复书》），认为北兴村委会做出的决定符合相关法律规定，予以确认。 原告诉称，二被告于2018年6月21日做出不予批准原告提出的宅基地申请的答复，邹城市人民法院（2018）鲁0883行初82号行政判决予以撤销并责令重新作出。二被告又于2019年3月30日作出内容相同的答复。被告做出该答复的行政行为认定事实错误，且自相矛盾；程序错误；适用法律、法规、规章错误，理由如下：一、被告做出该答复的行政行为认定事实错误，且自相矛盾。原告孔祥兰是曲阜市小雪街道北兴埠村（下称北兴村）村民，从出生至今户口一直在本村，结婚后户口一直未迁出，后离婚，非婚生一女孔佳露，户口也落到本村。原告孔祥兰和女儿无房居住，一直寄居弟弟家，弟弟早已结婚生子，父亲、弟弟、弟媳、侄子、孔祥兰、孔佳露居住在一起，现在急需分开居住。2018年8月31日，被告北兴村委会已就原告为本村集体经济组织成员进行了认定并公示，确认二原告为本村集体经济组织成员，二原告依法享有本村村民的一视同仁待遇的资格。2017年7月24日，原告向被告北兴村委会邮寄申请书，申请安排宅基地，被告未给予答复。经过两次诉讼，邹城市人民法院作出（2017）鲁0883行初94号行政判决，二被告于该判决生效之日起20日内对原告的宅基地申请依法审查审核完毕并给予书面处理。二被告于2019年3月30日又做出不予批准原告提出的宅基地申请。被告北兴村委会不顾以上事实及法院判决，以“一户一宅”的狭隘定义答复原告不具备申请条件。而被告小雪街道以被告北兴村委会并未提及的村民代表会议讨论意见作出确认被告北兴村委会不予批准的答复同样是认定事实错误。二、被告做出该答复的行政行为程序错误。被告北兴村委会虽然不是行政机关，但属于法律法规授权的组织，可以作为行政诉讼的被告。原告申请后，二被告应该按照法定程序审批，而二被告并未依照法定程序进行审核，其程序错误。《山东省行政程序规定》第九条规定：行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。第二十三条第一款规定：公民、法人和其他组织在行政程序中，依法享有申请权、知情权、参与权、监督权、救济权。二被告做出的行政行为均剥夺了原告的陈述权、申辩权，未依法听取原告陈述、申辩。且特别强调一点，被告北兴村委会于2019年3月30日出具的答复意见中给予原告向被告小雪街道提出复查申请的30日的期限，而被告小雪街道却同日就给我出具了答复，该答复程序完全剥夺了原告的复查申请权利，其程序错误。三、被告做出该答复的行政行为适用法律、法规、规章错误。《山东省政府关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）第三条规定：严格依法审批农村居民宅基用地，村民申请宅基地须经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，由村委会张榜公布。原告作为北兴村村民，依照山东省或曲阜市出台的相关规定，凡年满20周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申请一处宅基地，宅基地面积标准要符合《山东省实施 原告孔祥兰向本院未提交证据、依据；立案时向本院提供了以下材料：1、户口本及原告孔祥兰的身份证复印件；2、北兴村委会《答复意见书》及小雪街道《答复书》。 被告北兴村委会辩称，一、答辩人所作《答复意见》认定事实清楚且适用法律法规正确。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”及《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发［2008］146号）：“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。”的规定，答辩人的村规民约中也明确指出对村宅基地的分配实施“一户一宅”的原则，完全符合法律规定。本案中，根据户籍显示，原告的户口虽在北兴村，但是在其父亲孔凡臣户下，系一个家庭户，且孔凡臣一家也已经享有宅基地使用权。针对该处宅基地，曲阜市高铁新区建设工程指挥部（以下简称曲阜高铁指挥部）已经于2012年8月12日与孔凡臣一户签订了《房屋搬迁安置补偿协议》，分别安置了120平方和60平方的房子各一套，且已履行完毕。因此，原告不符合申请宅基地的条件。答辩人按照相关程序作出不予批准原告宅基地申请的答复，认定事实清楚，合法有据。二、答辩人所作《答复意见书》程序正当。答辩人收到邹城市人民法院（2018）鲁0883行初82号行政判决书后，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村民委员会组织法》）的有关规定，再次于2019年3月22日按照程序召开村民代表大会，就原告孔祥兰申请划拨宅基地事宜进行审议表决，本次村民代表会议应到30人，实到26人，并以26票一致通过对原告孔祥兰申请划拨宅基地不予批准的决定，并张榜公示，期满后无人提出异议，已报镇政府审查。因此，答辩人所作答复意见程序正当。综上所述，答辩人所作答复意见适用法律正确、程序正当，事实清楚，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告北兴村委会向本院提交了以下证据、依据：1、原告的户籍信息，证明原告的户口虽然在北兴村，但是在其父亲孔凡臣户下，系一个家庭户，根据有关法律规定及村规民约规定，原告及其父亲一家只能拥有一处宅基地。2、北兴村选举村民代表的投票、村民代表名单公示、北兴村村民授权书、北兴村召开村民代表会议决议及公示。证明被告北兴村委会就原告孔祥兰申请划拨宅基地事宜严格按照法定程序召开村民代表会议进行决议，因其一家就宅基地搬迁补偿已安置履行完毕，不符合再次申请宅基地的条件，故村民代表会议根据原告的事实情况一致决议不予批准原告要求划拨宅基地的申请，被告北兴村委会作出的答复意见内容合法，程序正当。3、法律依据：《村民委员会组织法》及《土地管理法》的相关规定。 被告小雪街道辩称，一、无论是根据法律规定还是北兴村的村规民约，原告均不符合申请宅基地的条件。答辩人作出答复所依据的事实清楚。根据《土地管理法》第六十二条及《山东省实施办法》第四十三条:“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”的规定可知,这一条文有两层含义，一是宅基地实际上是以户为单位审批的，二是每户人家只能有一块宅基地。其次，《村民委员会组织法》第五条、第二十四条规定，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。据此规定，关于宅基地的分配属于村民自治范围。同时，北兴村的村规民约也规定，村里对宅基地实施“一户一宅”的原则。就原告的申请，北兴村已召开村民代表会议进行过表决，决定不予批准原告的宅基地申请。该决议是北兴村根据《村民委员会组织法》第二条、第二十四条规定行使的民主议事程序，且该决定没有与宪法、法规和国家政策冲突，应予维持。最后，在本案中，原告的户口虽在北兴村，但其与其父亲孔凡臣属一户，其与其父亲作为一户人家已经享有宅基地使用权（且针对以上宅基地，已对原告一家予以安置补偿并已履行完毕）。因此，原告不符合申请宅基地的条件，其申请依法、依村规民约、依村民代表会议的决定不能获得批准。二、答辩人作出答复的程序合法。根据《土地管理法》第六十二条，《山东省实施办法》第四十五条，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知第二条第六项及山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》第三条第三款的规定，申请宅基地的程序是先由本人提出用地申请--经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意--张榜公布--公布期满后报乡（镇）人民政府审查。可见，使用宅基地是需要申请的，而且在宅基地的审批过程中，答辩人的职责是对村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后的用地申请进行审查，答辩人并无权审查本属于村民自治范围的事项，即是否同意批准原告宅基地申请的法定职责。在收到北兴村委会所报送的《答复意见》后，答辩人依法进行了审查，并于审查后作出了答复书，答辩人做出答复的程序合法。三、根据山东省、济宁市的相关政策及文件，原告所在的北兴村属于不得新批宅基地的村落。同时，该村已无宅基地可供分配。四、集体经济组织成员资格并不等于可以直接获得宅基地。首先，前文已陈述宅基地的获得是需要具备一定条件的。其次，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定。原告在2002年安置补偿时及之后并未在北兴村实际生产和生活，也不以原集体经济组织的土地为基本生活保障，且北兴村村民代表会议也已讨论决定不予批准其宅基地的意见。因此，原告无权要求答辩人直接对其进行房屋安置。五、原告的起诉违反了“一事不再理”的原则，构成重复起诉，应予驳回。本案中，原告基于宅基地申请提起的行政诉讼与（2017）鲁08行初37号、（2017）鲁行终1348号案中主张的诉求虽然形式上有所不同，但实质上是一致的。原告就起诉涉及的事项多次向其所在的村、街道及相关部门等提起行政诉讼、信访，实质上原告的意图是要求获得宅基地相关补偿安置，也就是说原告不间断地向政府及相关部门提出履行法定职责，其真实目的并不在于促使相关机关和部门依法履行职责，而是借此表达不满情绪，向政府部门施加答复、行政诉讼的压力，以实现其目的。原告的这种行为明显背离了《村民委员会组织法》的立法目的，不断提出履职申请已构成了申请履行法定职责的滥用。综上，答辩人所做的答复认定事实正确、程序合法。原告的起诉没有事实根据及法律依据，且构成重复起诉。请求法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项、第一百零六条之规定，裁定驳回原告的起诉。 被告小雪街道向本院提交了以下证据、依据：1、孔祥兰户籍信息、北兴村委会《情况说明》、曲阜高铁指挥部与孔凡臣、孔祥建签订的《房屋搬迁安置补偿协议》及《房屋安置结算书》各一份，证明孔祥兰户籍虽然在北兴村，但其与其父亲孔凡臣属一户，依据农村宅基地“一户一宅”的原则，已对孔凡臣一户（含原告）予以安置补偿并已履行完毕。2、姜大明在全省农村住房建设与危房改造现场会上的讲话、中共济宁市委办公室文件济办发[2009]14号、济宁市人民政府济政字[2010]67号各一份，证明北兴村属于不得新批宅基地的村落。3、北兴村委会《村民代表大会表决意见书》，证明北兴村委会于2019年3月22日召开村民代表大会，未批准原告孔祥兰所提出的宅基地申请。4、（2017）鲁0881行初7号、（2017）鲁08行初37号、（2017）鲁行终1348号、（2107）鲁0883行初94号、（2018）鲁0883行初82号行政判决书或行政裁定书，证明原告为获得宅基地安置补偿，不间断地向政府及相关部门提出履行法定职责，已构成重复起诉。5、法律法规依据：《土地管理法》第六十二条，《山东省实施办法》第四十三条、第四十四条、第四十五条，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知第二条第五项、第六项，山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》第三条第三款的规定。 经庭审质证，被告北兴村委会提交的1-2组证据，原告孔祥兰对证据1的真实性没有异议，但依据《山东省实施土地管理法办法》第四十四条的规定，原告申请建房分户符合申请宅基地的条件，被告不应该狭隘认为一户一宅，原告之父分得房屋并不能代表原告不可以获得同村居民资格待遇；对证据2中除2019年3月23日公示的真实性无异议外，其他的均有异议，认为村民代表会议的召开不符合法律规定，决议无效；被告小雪街道无异议。被告小雪街道提交的1-4组证据，原告孔祥兰对证据1中的户籍信息没有异议，对北兴村委会于2017年2月27日出具的情况说明有异议，该情况说明不能真实客观的说明相关问题，没有效力，且《房屋搬迁安置补偿协议》及《房屋安置结算书》与本案原告所主张的不是同一法律关系，不能由原告的父亲及弟弟依法享有的房屋安置来对抗剥夺原告依法享有本村村民同等待遇；对于证据2的真实性无异议，但认为领导人的讲话不应该作为相关证据，且二被告作出答复意见时间均为2019年3月30日，明显剥夺了原告的复查申请权利，其程序明显不合法，有歧视女性的倾向；对证据3的质证意见同上；对证据4的真实性无异议，认为该组证据能证明是由于被告不作为滥用职权导致了原告多次诉讼，造成诉讼资源浪费，不是原告恶意提起诉讼滥用诉讼资源，被告北兴村委会无异议。 本院对上述证据认证如下：被告北兴村委会提交的1-2组证据及被告小雪街道提交的1-4组证据，系行政程序中取得，与待证事实相关联，原告孔祥兰虽对部分证据有异议但未提供充分的证据予以推翻，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院对被告北兴村委会及被告小雪街道提交的证据予以采纳。 经审理查明，原告孔祥兰系北兴村村民，户口在其父孔凡臣户下。2012年8月12日，原告孔祥兰之父孔凡臣及其弟孔祥建与曲阜高铁指挥部签订了《房屋搬迁安置补偿协议》；2014年10月30日，孔祥建与曲阜高铁指挥部签订了房屋安置结算书，安置了建筑面积分别为121.15m²和66.6m²的住房。2017年7月24日，原告孔祥兰通过EMS特快专递方式向被告北兴村委会邮寄了《宅基地申请书》，被告北兴村委会于2017年7月31日收到该申请书后，在法定期限内未予处理。2017年10月24日，原告孔祥兰向本院提起行政诉讼，请求被告北兴村委会、被告小雪街道履行法定职责。本院于2018年5月3日作出（2017）鲁0883行初94号行政判决。被告北兴村委会及被告小雪街道于2018年6月21日对原告孔祥兰分别作出了《答复意见》及《答复书》（曲雪依复[2018]1号），对原告孔祥兰提出的宅基地申请不予批准。原告孔祥兰不服，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月19日作出（2018）鲁0883行初82号行政判决，撤销了被告北兴村委会及被告小雪街道于2018年6月21日对原告孔祥兰分别作出的《答复意见》及《答复书》（曲雪依复[2018]1号）。被告北兴村委会及被告小雪街道于2019年3月30日又分别作出了《答复意见书》及曲雪依复[2019]6号《答复书》，对原告孔祥兰提出的宅基地申请不予批准。原告孔祥兰对二被告的答复仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2016年8月25日，原告孔祥兰向被告小雪街道申请公开小雪街道北兴村、石家村、林家村拆迁房屋分配档案和拆迁房屋补偿金明细的信息。2016年9月9日，被告小雪街道作出曲依复（2016）1号《依申请公开政府信息答复书》。原告孔祥兰不服该信息答复，于2017年1月9日向曲阜市人民法院提起行政诉讼。曲阜市人民法院于2017年4月1日作出（2017）鲁0881行初7号行政判决，撤销了被告小雪街道作出的曲依复（2016）1号公开政府信息答复，并责令被告小雪街道于该判决生效之日起十五个工作日内按照原告的申请作出答复。2017年2月16日，原告孔祥兰向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令曲阜市人民政府为其安置180m²的楼房。2017年4月12日，济宁市中级人民法院作出（2017）鲁08行初37号行政裁定，驳回了原告孔祥兰的起诉。原告孔祥兰不服，提起上诉。2017年12月15日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1348号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款之规定，原告孔祥兰是被诉《答复意见书》及曲雪依复[2019]6号《答复书》的相对人，具有诉讼主体资格；原告孔佳露不是上述答复行为的相对人，亦未向被告北兴村委会提出宅基地申请，不具有本案诉讼主体资格。被告北兴村委会及被告小雪街道于2019年3月30日分别作出《答复意见书》及《答复书》，原告孔祥兰于2019年8月14日向本院提起诉讼，未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点是：1、原告孔祥兰的起诉是否为重复起诉？2、被告北兴村委会作出的《答复意见书》及被告小雪街道作出的《答复书》是否合法？ 关于原告孔祥兰起诉是否为重复起诉的问题。根据《行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款、第二款：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。”之规定，本院作出的（2018）鲁0883行初82号行政判决，撤销被告北兴村委会及被告小雪街道2018年6月21日对原告孔祥兰作出的《答复意见书》及曲雪依复［2018］1号《关于孔祥兰要求曲阜市小雪街道办事处北兴埠村民委员会划拨宅基地的答复书》，是以证据不足、程序不合法为由予以撤销的；且被告北兴村委会于2019年3月30日重新作出的《答复意见书》的主要事实、主要理由亦有改变，故被告北兴村委会及被告小雪街道于2018年6月21日作出的《答复意见书》及《答复书》与2019年3月30日重新作出的《答复意见书》及《答复书》不是以同一事实和理由作出的基本相同的行政行为。原告孔祥兰主张是以同一事实和理由作出的基本相同的行政行为理由不成立，不予支持。因（2017）鲁0881行初7号案及（2017）鲁08行初37号与（2017）鲁行终1348号案，系原告孔祥兰提起的信息公开案，与本案的诉讼标的、诉讼请求均不相同，被告以此为由认为原告孔祥兰构成重复起诉，其理由不成立，不予支持。 关于被告北兴村委会作出的《答复意见书》及被告小雪街道作出的《答复书》是否合法的问题。参照《山东省行政程序规定》第九条：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织的合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”、第九十三条第五款：“行政机关对行政执法程序的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。”之规定，本案中，被告北兴村委会在本院作出的（2018）鲁0883行初82号行政判决生效后，虽重新启动了行政处理程序，重新作出了《答复意见书》，告知了原告孔祥兰依法享有的救济权利，并于同日邮寄送达原告；但被告北兴村委会作出的不予批准原告孔祥兰宅基地申请的答复意见对原告孔祥兰的合法权益有重大影响，被告北兴村委会无证据证实已依法听取了原告孔祥兰的陈述、申辩意见。因此，被告北兴村委会重新对原告孔祥兰的宅基地申请作出的答复意见在处理程序上仍不合法。同样，被告小雪街道在北兴村委会作出答复意见的当日就审查并作出的曲雪依复[2019]6号《答复书》，既未听取原告孔祥兰陈述和申辩意见，未告知原告孔祥兰行政救济的途径、方式和期限，也从实际上剥夺了被告北兴村委会给予原告的救济权及承诺的期限，在处理的程序上亦不合法。 综上，被告北兴村委会及被告小雪街道于2019年3月30日分别作出的《答复意见书》、《答复书》违反了法定程序，应予撤销。对于原告孔祥兰请求责令被告北兴村委会、被告小雪街道重新作出批准原告孔祥兰提出的宅基地申请的行政行为或给予其享有本村集体经济组织成员资格待遇的问题，属被告北兴村委会、小雪街道对原告孔祥兰提出的宅基地申请审查审核后予以处理的事项，不属本案审理范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告曲阜市小雪街道北兴埠村民委员会于2019年3月30日对原告孔祥兰作出的《答复意见书》； 撤销被告曲阜市小雪街道办事处于2019年3月30日对原告孔祥兰作出的《关于孔祥兰要求曲阜市小雪街道办事处北兴埠村民委员会划拨宅基地的答复书》（曲雪依复［2019］6号）； 驳回原告孔祥兰的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告曲阜市小雪街道北兴埠村民委员会、曲阜市小雪街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  孙继泉 人民陪审员  王新娥 二〇二〇年二月十日 书 记 员  陈逸飞