济南铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁7101行初90号 原告韩银行，男，1975年10月11日出生，汉族，住济南市长清区。 委托代理人庞含涛，山东易济律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。 法定代表人赵居安，区长。 委托代理人井峰，济南市长清区司法局工作人员。 委托代理人王华伟，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处，住所地济南市长清区崮云湖街道芙蓉路东段创新大厦。 法定代表人何长勇，主任。 委托代理人何长宾，济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处工作人员。 委托代理人尹燕波，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告韩银行诉被告济南市长清区人民政府（以下简称长清区政府）、济南市长清区人民政府崮云湖街道办事处（以下简称崮云湖街道办）行政命令一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告韩银行诉称，2019年11月18日，被告长清区政府以济南市长清区依法整治违法违章建设领导小组（以下简称长清区整治违法违章建设领导小组）的名义与被告崮云湖街道办共同给山东三泽置业有限公司（以下简称三泽公司）下发了《房屋腾空通知书》（以下简称《通知书》），该《通知书》载明：“你单位商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域设置格子间商铺和坡道改阶梯，违反建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，属违法建筑。根据《山东省城乡规划条例》的相关规定，依法应当予以拆除。请你单位于2019年11月24日前将违法建设房屋内物品搬迁腾空完毕，并自行拆除上述违法建设工程，逾期不自动履行的，将依法组织强制实施，所造成的一切损失由你单位自行承担。”上述通知实为行政处罚，且上述通知要求拆除的财物是经三泽公司出租，同意用于商场经营后，原告投资形成的，原告系法律规定的与该行政行为有利害关系的人。两被告未履行任何法定程序，在长清区交通警察大队、济南市长清区综合行政执法局（以下简称长清区执法局）对本案均已作出处罚的情况下再次处罚，违反行政处罚法的相关规定，严重侵害了原告的合法权益。综上，诉讼请求：一、依法判决撤销《房屋腾空通知书》；二、诉讼费由被告承担。 被告长清区政府、崮云湖街道办辩称：一、韩银行不具有本案原告资格。涉案《通知书》是向三泽公司作出并送达的，本案被诉行政行为的行政相对人是三泽公司，并非韩银行。二、被诉通知行为不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。（一）本案被诉行为只具有通知性，未设定新的权利义务，不具有处罚性和制裁性，不属于行政处罚。（二）被诉行为属于告知类的程序性的行为。《通知书》是被告在不改变《责令限期拆除决定书》《履行限拆决定催告书》《拆除违法建设公告书》《强制拆除决定书》内容的情况下，对上述文书内容再次予以公示，没有作出独立的、新的决定事项。（三）被诉行为是不成熟的过程性和阶段性行为。《通知书》针对的是三泽公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯的违法建设行为。被诉通知行为发生在作出强制执行决定程序之后、进行强制拆除之前，其只是过程性和阶段性行为，不具有终局性，不是一个成熟性的行政行为，不符合“行政行为成熟性”的行政诉讼案件受理标准。（四）被诉行为不对原告权利义务产生实质性影响。减损权利或者增加义务是行政行为可诉性的重要判断标准。被诉通知行为既未创设新的权利，亦未增加新的义务负担，不对原告的权利义务产生实际影响。三、长清区政府成立长清区整治违法违章建设领导小组于法有据，其有对本辖区范围内的违法违章建设进行整治的权力和职责。两被告作出的被诉通知行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，本案被诉的通知行为不属于行政诉讼受案范围，即使被告的通知行为可以提起行政诉讼，其事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法裁定驳回原告起诉或判决驳回其诉讼请求。 经审理查明，2016年6月27日，原告韩银行（乙方）与三泽公司（甲方）签订租赁合同，租赁三泽公司位于济南市长清区大学科技园商业商务公寓二期项目商业裙房（三庆·青年城）南区地下一层，作为百货业态专业经营，租赁期限为8年。 2018年11月7日，长清区执法局接济南市城市管理行政执法局转办件（附济南市规划局告知函），经调查取证，履行法定程序后，于2019年1月18日作出济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》并送达三泽公司，内容为“……经查实，你公司在长清区大学科技园北部、A3路南、紫薇路以西，山东三泽置业有限公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯，违反建字第370113201000193号建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，经济南市规划局认定属于‘无法采取措施消除对规划实施影响’的情形……限你公司二十日内将上述违法建（构）筑物或设施自行拆除恢复原状……”韩银行于2019年5月5日向济南市长清区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。济南市长清区人民法院于2019年10月31日作出（2019）鲁0113行初46号行政判决，判决驳回韩银行的诉讼请求。韩银行不服，提出上诉。 2019年2月12日，长清区执法局向长清区政府请示批准长清区执法局对涉案建筑物先行走拆除强制执法程序，下达法律文书，长清区政府领导予以批示同意。长清区执法局于2019年7月22日作出济长综执限催字（2019）第181182号《履行限拆决定催告书》，要求三泽公司收到该催告书之日起十日内自觉履行济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》，并告知陈述、申辩权利；同年8月8日作出《拆除违法建设公告书》，对违法建设行为予以公告，督促违法建设当事人在十日内自行拆除；同年8月23日作出济长综执强拆字（2019）第181182号《强制拆除决定书》，决定对违法建设强制拆除。上述文书作出均基于济长综执限拆字（2019）第181182号《责令限期拆除决定书》所确认的违法事实，且均已于作出当日送达三泽公司。 2019年11月4日，三泽公司向长清区政府呈交《关于三庆青年城“东大门”地下商场违建拆除的请示》，该请示载明：“……8月23日长清区城管局已经下达了济长综执强拆字（2019）第181182号强制拆除决定书，相关程序也已经走完。……我公司再次恳请区政府能够尽快安排相关职能部门对违章建筑给予拆除。……”同年11月18日，被告崮云湖街道办与长清区整治违法违章建设领导小组共同作出涉案《通知书》并送达三泽公司，该《通知书》载明：“山东三泽置业有限公司：你单位商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域设置格子间商铺和坡道改阶梯，违反建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，属违法建筑。根据《山东省城乡规划条例》的相关规定，依法应当予以拆除。请你单位于2019年11月24日前将违法建设房屋内物品搬迁腾空完毕并自行拆除上述违法建设工程，逾期不自动履行的，将依法组织强制实施，所造成的一切损失由你单位自行承担。”另查明，济南市长清区人民政府《关于印发济南市长清区依法整治违法违章建设实施方案的通知》（济长政发〔2007〕15号）第五条规定：“为加强对整治工作的领导,区成立依法整治违法违章建设领导小组(具体名单附后),负责统一领导、组织、协调全区整治违法违章建设工作。各街道、乡镇也要成立相应的工作班子”。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，长清区整治违法违章建设领导小组系长清区政府组建的临时机构，其不具有独立承担法律责任能力，应当以组建该机构的长清区政府为被告，对该机构作出的行为承担法律责任。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”据此，强制拆违行为系由作出基础行政行为的“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成。本案中，长清区执法局已经作出《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》，本案强制拆违行为前两个阶段已经完成，针对的均为三泽公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯这一违法事实。本案强制拆违行为已经进入第三阶段即具体实施强制的阶段。涉案《通知书》所涉及的违法事实、适用法律法规等主要内容，均是对长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》《强制拆除决定书》等行政决定内容的重复，是在具体实施强制前，单纯告知此前作出的行政决定内容，以期违法主体可以自行履行相关义务，相关权利义务已由长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》所确定，涉案《通知书》并不直接对韩银行或三泽公司设定权利、加负义务，对外不产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项所规定的不具有可诉性的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。此外，韩银行已就长清区执法局作出的《责令限期拆除决定书》提起行政诉讼，可充分保障其救济权。韩银行的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项关于起诉应当属于人民法院受案范围的规定，应当驳回其起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告韩银行的起诉。 原告韩银行预交案件受理费50元，本裁定生效后予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年二月十七日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒