山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2331号上诉人（原审原告）穆世忠，男，1952年6月8日出生，回族，住济南市天桥区。被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。法定代表人窦虎，区长。委托代理人宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。委托代理人张德圣，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。原审第三人山东瑞祥置业股份有限公司，住所地济南市济阳区孙耿镇建委大院三楼。法定代表人赵天山，董事长。委托代理人林克英，山东瑞祥置业股份有限公司工作人员。原审第三人济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市舜华路66号。法定代表人王宏志，主任。委托代理人张兴红、刘正彬，均系济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。穆世忠因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院于2019年10月10日作出的（2019）鲁01行初721号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1997年1月27日，原告之妻杨兆华作为乙方与济南高新技术产业开发区拆迁办公室签订拆迁安置协议，协议载明“甲方拆除乙方穆家园街14号合法房屋西屋2间、南侧西屋2间，……甲方将乙方固定安置在柳云小区7号楼1单元102号2室……”由于柳云小区7号楼1单元102号由案外人居住，原告及杨兆华入住柳云小区4号楼3单元102号，1997年1月30日原告交纳了柳云小区4号楼3单元102号房屋租金236.1元，租期为97.2-97.7，租金收据上盖有济南市高新技术产业开发建设总公司公章。原柳云小区7号楼1单元102号房屋现为柳云小区10号楼1单元102号；原柳云小区4号楼3单元102号房屋现为柳云小区17号楼3单元102号，该房屋一直由原告及杨兆华居住。柳云小区17号楼房产证号为济房权证天字第××号，证载房屋所有权人为济南市高新技术产业开发建设总公司。2006年，“济南市高新技术产业开发建设总公司”改制后名称变更为“山东瑞祥置业股份有限公司”。2015年10月23日，被告天桥区政府作出济（天桥）征字（2015）10号房屋征收决定（以下简称10号征收决定）及《补偿方案》，柳云小区17号楼3单元102号房屋位于征收范围内。案外人刘昕彧不服10号征收决定，于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2016）鲁01行初161号行政判决，驳回了刘昕彧的诉讼请求，案件各方当事人未提出上诉，判决发生法律效力。被告天桥区政府于2018年9月21日对涉案房屋作出济天政房征补决字[2018]154号房屋征收补偿决定（以下简称154号补偿决定），该决定确定的房屋产权争议人分别为第三人瑞祥公司、高新管委会。154号补偿决定主要内容为：一、对柳云小区17号楼3单元102号房屋实施征收补偿，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，征收部门向被征收人支付货币补偿金额591619元，10%货币补偿奖励费59161.90元，共计货币补偿金额650780.90元。三、如被征收人选择产权调换。将其安置于西安置片区A小区19号楼1单元2405室（期房）（建筑面积93.71平方米，其中公用分摊面积23.48平方米），产权调换房屋价值为741995.78元（产权调换房屋评估单价7918元/平方米），产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款110789.65元由房屋征收部门承担。按政策优惠扣减后的产权调换房屋总价款为631206.13元。被征收人与征收部门结清产权调换差价款39587.13元，如产权调换房屋实测面积与上述面积有差异，据实结算。四、征收部门应向被征收人支付搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等费用。被征收人选择货币补偿的，发放一次性搬迁费2251.50元，6个月临时安置费13509.00元。被征收人选择产权调换的，自行解决过渡用房，搬迁费4503.00元（按照两次搬迁计发），临时安置费每月2251.50元，过渡期限36个月（自被征收房屋交付之日起至2019年5月31日一次性计发临时安置费，剩余过渡期限内的临时安置费按月计发）。因房屋征收部门责任延长过渡期限的，自逾期之月起临时安置费增加一倍支付。被征收人室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等其他需付费用待确定后给予补偿。五、限被征收人于收到本决定书之日起5日内到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换安置方式。六、被征收人自收到本决定书之日起60日内，到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿安置手续，将被征收房屋腾空，移交征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。七、补偿款及相关费用支付时间。被征收人应在房屋腾空之日起5日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点领取补偿款及相关费用，逾期不领的，依法提存至山东省济南市天桥公证处相关专户。154号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。穆世忠对154号补偿决定不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销天桥区政府作出的154号补偿决定；案件受理费由天桥区政府负担。另查明，2008年7月28日，济南市高新技术产业开发建设总公司以杨兆华、穆世忠为被告向天桥区人民法院提起民事诉讼，请求判决杨兆华、穆世忠腾退柳云小区17号楼3单元102号房屋，天桥区人民法院于2008年8月28日作出（2008）天民园初字第312号民事判决，驳回了济南市高新技术产业开发建设总公司的诉讼请求，上诉后本院予以维持。2018年1月，高新管委会以瑞祥公司为被告提起民事诉讼，请求确认涉案房屋所有权，天桥区人民法院于2018年6月1日作出（2018）鲁0105民初1012号民事裁定，驳回了高新管委会的起诉，上诉后本院予以维持。原审法院认为：一、关于原告穆世忠诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告作出的154号补偿决定除被征收房屋价值的补偿内容外，还包含因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及室内装修价值补偿、房屋附属物的补偿内容，穆世忠虽然不是涉案房屋的所有权人，但其作为涉案房屋的长期使用人，154号补偿决定内容与其具有利害关系，应当具有原告主体资格。二、关于原告穆世忠提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。被告于2018年9月21日作出154号补偿决定，于2018年9月26日予以公告，公告中载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。经本院查证，原告于2019年3月22日即向本院递交了起诉材料，并进行诉前调解，由于诉前调解未果，本院于2019年7月26日立案。诉前调解期间应予扣除，原告提起本案诉讼未超过起诉期限。三、关于被告天桥区政府作出的154号补偿决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。本案中，10号征收决定及附属的征收补偿方案的合法性已经得到了法院生效判决的确认，原告本诉中涉及征收程序的合法性问题，本院不予审查。在征收决定生效的情况下，本院可以就被诉补偿决定的合法性作出裁判。1．关于被告天桥区政府作出154号补偿决定的条件、权限及程序问题。《条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，天桥区政府作出10号征收决定后，由于涉案房屋所有权存在争议并提起民事确权诉讼，天桥区政府根据《条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被告作出涉案补偿决定后，在征收范围进行了公告，并依法送达给本案第三人，行政程序符合法律规定。2.关于评估机构选定、评估时点的确定、评估报告结论能否采用等问题。本案房屋评估机构资质及评估机构选定的问题，本院已生效的（2016）鲁01行初161号判决对此已有认定，本案不再赘述。《条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，评估时点的确定符合上述规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。根据《条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。涉案评估报告送达后，相关权利人未在法定期限内行使复核、复核鉴定的权利。分户评估报告结论可以作为作出补偿决定的依据。3.关于涉案补偿决定内容是否全面问题。《条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照被征收人认可的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，且对被征收房屋和预留产权调换房屋的评估皆为同一时点，因被告预留的是产权调换安置方式，在此情况下，补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定，并未损害相关权利人的合法权益。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。补偿决定规定了临时安置费的发放标准，考虑了《补偿方案》公布以来的安置房屋建设实际，未剥夺相关权利人依法在过渡期限内获得安置补偿的合法权益，符合公平补偿的要求。4.涉案补偿决定是否保障相关权利人选择货币补偿和产权调换的权利、补偿内容是否公平问题。《条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉补偿决定提供了合理的选择期限，保障了相关权利人选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被告作出房屋补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，明显不足以保障相关权利人的合法权益，补偿决定中被告根据评估确定的市场价格作出货币补偿，同时按照低于被征收房屋单价的标准，对相关权利人提供了同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，依照低于被征收房屋的评估单价的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则。补偿决定确定，产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款由房屋征收部门承担，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第二款“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担”的规定。综上，被告提供的用于产权调换的同类新建房屋面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对相关权利人的实际补偿利益并未造成损害，故补偿决定并未损害相关权利人的实质利益。被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与相关权利人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照《补偿方案》确定的标准，对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作了明确规定，有的还执行了新的标准，具有《条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《条例》和《补偿方案》的规定。征收补偿决定规定室内装修费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反《条例》和《补偿方案》的规定，未侵害相关权利人的合法权益。四、关于本案涉及的其他问题。本院需要指出的问题是，本案原告穆世忠未能取得涉案房屋的所有权，但其作为涉案房屋的实际使用人，具有一定的补偿权益。被告天桥区政府在后续房屋搬迁过程中要注意保护原告的合法权益，并妥善解决原告的居住问题。至于原告与第三人之间的房屋所有权纠纷，属于以往拆迁的遗留问题，且时间长、原因复杂，超出了本案审理范围。原告可待154号补偿决定生效后，针对154号补偿决定确定的补偿利益另行向第三人主张。综上所述，被告天桥区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告穆世忠的诉讼请求。穆世忠不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审法院判决并依法改判；撤销154号补偿决定。主要理由：天桥区政府作出的154号补偿决定认为房屋产权人不明确，产权争议人是原审第三人是错误的。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案的签约期限内达不成协议的责任不在于上诉人和原审第三人，应该由被上诉人负责。10号征收决定及《补偿方案》不能作为判断和衡量154号补偿决定是否合法的核心证据。被上诉人天桥区政府、原审第三人山东瑞祥置业股份有限公司、济南高新技术产业开发区管理委员会均未向本院提交书面答辩意见或陈述意见。本院认为：一、关于被诉补偿决定的作出程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”上诉人虽是涉案房屋的实际使用人，但并未取得涉案房屋的所有权，正如原审法院所述，上诉人与原审第三人之间的房屋所有权纠纷，属于以往拆迁的遗留问题，且时间长、原因复杂。因被征收房屋所有权人不明确在签约期限内无法达成补偿协议，被上诉人按照《补偿方案》，以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出被诉《补偿决定》并进行了送达及公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。涉案房屋的权属纠纷不属于本案的审查范围，本院不予审查。二、关于被诉补偿决定的内容是否合法的问题。一是补偿标准问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。故涉案房屋价值的评估时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。在分户评估报告送达后，相关权利人也没有对评估结果依法申请复核、鉴定等，故该评估结果可以作为认定被征收房屋价值的依据。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新、供暖燃气设施情况等因素修正后所作出的征收补偿价值，该评估结论符合相关规定。二是补偿方式和补偿事项问题。补偿决定反映的补偿方式和补偿事项应当公正、客观、全面。本案中，天桥区政府为房屋权利人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足其选择权，同时还对房屋调换结算差价、奖励、搬迁费、临时安置费、房屋装修和附属物等补偿事项，以及因延长过渡期限可能造成的逾期安置费和其他需付费用予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条、第二十六条的规定。此外，天桥区政府还对相关权利人逾期未选择补偿方式的情况，采取实行产权调换、相关补偿费用提存至专用账户等方式进行了合理安排，较好地保障了权利人的安置补偿利益和实际居住权益实现。三是补偿决定是否公平的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，补偿决定应当公平。154号补偿决定给相关权利人提供了合理的选择期限，保障了其选择货币补偿和房屋产权调换的权利。天桥区政府作出补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，若单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，确实存在尚不足以完全保障被征收人获得补偿权益的问题。故在154号补偿决定中，天桥区政府在依据评估确定的市场价格作出货币补偿的同时，还按照低于被征收房屋单价的标准，为权利人提供同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，按照低于被征收房屋的评估单价的价格计算；同时，还确定产权调换房屋公用分摊面积大于被征收房屋公用分摊面积的相应价款由房屋征收部门承担，这些规定均体现了对等公平原则，最大限度的保障权利人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。天桥区政府提供的用于产权调换的同类新建房屋，面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对房屋权利人的补偿利益并未造成实际损害。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，天桥区政府作为涉案房屋征收项目的征收主体，有义务更有责任在补偿决定的后续履行和项目建设的推进过程中，为权利人提供产权清晰、房屋设施和质量等各项指标均符合法律法规规定的安置房，切实维护房屋权利人的合法权益。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人穆世忠负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇二〇年二月十三日法官助理姚美科书记员孟真