青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2019）青01行初74号原告青海明瑞房地产开发有限公司，住所地青海省西宁市。统一社会信用代码：XXX。法定代表人胡仲林，董事长。委托代理人杨立民，李国清，北京市京师律师事务所律师。被告西宁市人民政府,住所地青海省西宁市，统一社会信用代码：XXX。法定代表人张晓容，市长。出庭负责人刘毅，西宁市人民政府副秘书长。委托代理人王四林、纪美怡，青海竞帆律师事务所律师。原告青海明瑞房地产开发有限公司（以下简称明瑞公司）诉被告西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）授权西宁城通交通建设投资有限公司（以下简称城通公司）于2014年9月29日发布公告的行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告明瑞公司诉称，经被告批准并授权，城通公司于2011年1月委托青海省产权交易市新宁广场公共停车场综合改造项目（以下简称案涉项目）的投资、建设、运营进行公开招商，确定原告为中标单位。原告与城通公司于2011年3月23日就案涉项目签订合作协议，协议约定：由原告出资建设案涉项目，城通公司将地下商业区50(30+20）年经营权有偿转让原告，并明确约定经营权期限包含建设施工期间。前述合作协议签订后，原告向城通公司缴纳工程建设履约保证金2亿元，并相继取得了建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等相关建设手续，开始组织进行案涉项目施工建设。同时，城通公司于2011年提交西宁市发展和改革委员会批复同意的《关于西宁市新宁广场公共停车场综合改造工程可行性研究报告》中明确载明，在项目主体工程实施中期，原告可面向社会公开销售商铺，回笼资金，直接用于工程建设投资。另外，因案涉项目建设需大量资金投入，且施工建设过程中涉及建设规模及投资额调整，西宁市工程咨询院接受城通公司委托并于2013年2月出具的《新宁广场公共停车场综合改造项目可行性研究报告》亦明确载明，在项目建设期第二年即可对在建商业用房进行预售，用于筹集资金进行后期建设。因此，原告在建设施工期间明显享有案涉项目地下商业区经营权。但城通公司于2012年11月7日、2014年9月27日至9月29日连续在《西宁晚报》发布《公告》宣称：“目前新宁广场项目范围内的地下商业区经营权归我公司享有，青海明瑞房地产开发有限公司不拥有新宁广场项目范围内的地下商业区经营权，也无权对外招商、招租、出售新宁广场项目地下商业区商铺”。因此，城通公司的前述公告行为导致原告无法按照预期预售地下商业区商铺使用权以筹集建设资金，并导致大量已通过预售方式取得地下商业区商铺使用权的出资者要求原告退款并诉诸法院，严重侵害原告享有的特许经营权。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款之规定，直辖市、市、县人民政府公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。根据西宁市政府宁政〔2010〕55号《西宁市人民政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》(以下简称《55号批复》)和城通公司以招商人的名义委托青海省产权交易市场发布招商公告的行为可以明确城通公司即是依据被告授权实施项目特许经营的市政公用事业主管部门。同时，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之相关规定，亦可印证城通公司即是经被告授权负责特许经营项目的实施机构。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被告授权城通公司违法发布公告的行为，严重干涉了原告作为项目特许经营者的合法经营活动，侵害原告合法权益。请求：1.依法确认被告授权城通公司于2014年9月29日发布公告的具体行政行为违法；2.依法判令由被告承担本案全部诉讼费用。西宁市政府答辩称，1.本案已经超过了起诉期限。城通公司先后于2012年11月7日、2014年9月27日至9月29日在《西宁晚报》发布《公告》，明瑞公司已经知道且应当知道被诉2014年9月29日发布公告的行为，明瑞公司于2019年10月提起行政诉讼，已经明显超过了起诉期限。2.明瑞公司所要求确认的西宁市政府授权城通公司发布公告的具体行政行为与西宁市政府实际作出的具体行政行为的内容完全不一致。案涉《55号批复》中特许经营权的授予对象是城通公司而非明瑞公司，同时该批复中特许经营权的范围是停车场及户外广告部分，不涉及原告所述的商业区。城通公司与明瑞公司签署合作协议确立的是民事法律关系，被诉发布公告的行为是城通公司对其民事权利的行使，与西宁市政府的行政行为无关。请求驳回明瑞公司的起诉。经审理查明，2010年4月13日，被告西宁市政府作出《55号批复》，同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予城通公司投资建设、经营，经营期限30年。2011年1月，城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营进行公开招商。2011年2月11日确定原告明瑞公司为中标单位。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订合作协议，明确：经西宁市政府《55号批复》批准并授权，由城通公司实施建设案涉项目。约定：城通公司将案涉项目的开发建设和一定年限的经营权授予明瑞公司，明瑞公司负责投入全额建设资金。项目建设工程竣工后，其产权归城通公司，城通公司将地下商业区的经营权按50(30+20）年（包括建设施工时间）有偿转让给明瑞公司。2012年11月7日、2014年9月27、28、29日，城通公司在《西宁晚报》上刊登《公告》称，案涉项目范围内的地下商业区经营权均由城通公司独家享有。明瑞公司向本院提起行政诉讼，请求确认被告西宁市政府授权城通公司于2014年9月29日发布公告的行政行为违法。本院认为，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告明瑞公司所诉确认被告西宁市政府授权城通公司于2014年9月29日发布公告的具体行政行为违法，认为被告授权城通公司发布公告的依据是2010年4月13日西宁市政府作出的《55号批复》。而原告明瑞公司于2011年3月23日与城通公司签订合作协议时，已经知道或应当知道被告西宁市政府已经作出《55号批复》，授予城通公司案涉项目特许经营权。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以延长的规定，但是原告并未向法庭说明并提交“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的理由及证据，仍应受到行政诉讼法及其司法解释的限制。按照该被诉行为发生时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。明瑞公司认为被诉发布公告行为系西宁市政府对城通公司作出的委托行政行为，即使其当时并不知道诉权或者起诉期限，其至迟也应当在2016年9月30日前提起行政诉讼，但其在本案中具状起诉的时间显然超过了法律规定的起诉期限。故原告明瑞公司的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告青海明瑞房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告青海明瑞房地产开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 金爱萍审 判 员 祁小芹人民陪审员 朱晓东 二○二○年二月二十六日书 记 员 沙丽金附：本案适用的法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；