广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4637号上诉人（原审原告）：邬润佳，女，1966年9月27日出生，汉族，住广州市番禺区。上诉人（原审原告）:邬超华，女，1994年5月30日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区**镇人民政府。住所地：广州市番禺区********。法定代表人：罗志辉，镇长。委托代理人：林锡群，广东法制盛邦律师事务所律师。原审第三人：广州市番禺区*******民委员会。住所地：广州市番禺区*************。负责人：李洁秋，村主任。上诉人邬润佳、邬超华因诉被上诉人广州市番禺区**镇人民政府村民待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2579号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，两原告为母女关系，于1998年8月17日分别因与李浩全结婚和夫妻投靠子女随迁入户广州市番禺区*******，拥有广州市番禺区**镇里仁洞股份合作经济社的股权份额。2000年6月19日，广州市番禺区人民法院判决原告邬润佳与李浩全离婚。2017年10月24日，原告邬润佳以第三人侵犯其宅基地使用权及土地承包权向被告提出行政处理申请，申请事项为：“一、被申请人向申请人交付广州市番禺区*******壹股权份额的宅基地；二、被申请人向申请人交付广州市番禺区*******壹股权份额的土地。”被告收到申请后，于2017年10月26日作出南府决〔2017〕2号《行政决定书》，认为其无权干涉第三人行使职责，决定不予受理。原告邬润佳收到该决定书后不服，诉至原审法院。原审法院于2018年5月2日作出（2017）粤7101行初4359号《行政判决书》，认为：宅基地的分配问题，被告作为镇级人民政府，对原告邬润佳关于宅基地及土地承包经营权分配的申请具有处理的职权。被告作出的行政处理决定事实不清，适用法律错误，遂判决撤销被告于2017年10月26日作出的南府决〔2017〕2号行政决定书，并判令被告在判决生效之日起60日内对原告邬润佳的申请重新作出处理。被告不服，向本院提起上诉，本院于2018年10月25日作出（2018）粤71行终1619号《行政判决书》，认为原告邬润佳因与丈夫李浩全离婚后分户，原分配的宅基地，统一分配在户主李浩全名下，原告邬润佳就此向被告信访请求处理，其是要求被告重新划拨交付宅基地还是要求被告协助取回其与他人共同取得的宅基地份额，并不明确。被告对原告邬润佳的请求应当予以明确并作区别处理，对于个人之间的宅基地使用权争议，被告具有处理职权。另原告邬润佳作为第三人的集体经济组织成员，享有集体经济组织土地的承包经营权，被告具有对原告邬润佳的土地承包经营权问题进行处理的法定职权，遂判决驳回上诉，维持原判。2019年1月24日，两原告向被告重新递交行政处理申请，要求被告依法作出行政处理决定，责令第三人向原告邬润佳交付广州市番禺区********股权份额的宅基地，责令第三人向原告邬超华交付广州市番禺区*******零点五股权份额的宅基地；责令第三人分配原告邬润佳广州市番禺区********股权份额的土地承包经营权，分配原告邬超华广州市番禺区*******零点五股权份额的土地承包经营权。被告收到申请后，于2019年3月25日作出南府决〔2019〕3号《行政处理决定书》，经审查认为：两原告均是广州市番禺区********民，拥有广州市番禺区**镇里仁洞股份合作经济社的股权份额。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”分配和管理宅基地为法律赋予第三人的职责，不属于被告的职责范围，因此，被告驳回两原告的第一项请求。经查，两原告以及第三人均确认宅基地已实际分配，因此，被告驳回原告的第一项请求。关于请求被告责令第三人分配原告邬润佳广州市番禺区*******壹股权份额的土地承包经营权，分配原告邬超华广州市番禺区*******零点五股权份额的土地承包经营权的请求，经被告查明，根据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，农民要通过订立农村土地承包经营合同才能取得土地承包经营权。因此，只有农村集体经济组织与村民订立了农村土地承包经营合同，村民才能取得土地承包经营权。据查明，两原告未与第三人签订过任何农村土地承包经营合同，故不存在其土地承包经营权受到不法侵害的情况，被告驳回两原告的第二项请求。原告仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，两原告的申请事项为两项，一项为申请被告处理分配宅基地问题，一项为申请被告处理土地承包权问题。关于宅基地的分配问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，两原告是要求被告重新划拨交付宅基地，而非其与李浩全个人之间因宅基地使用权的争议要求南村镇政府进行处理，依法不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。关于申请处理土地承包权问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定：“乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”根据上述法律规定，对于本行政区域内村民与集体经济组织就未实际取得土地承包经营权发生纠纷的，乡镇政府具有监督管理职责。本案中，农民集体所有的土地，由所属集体对应的集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包、经营和管理，决定权在村民集体。但，给予或者不给予村民土地承包经营权，不完全属于村民自治范围，亦不能等同于一般的民事纠纷，作为农村土地承包的主管部门，被告有权对集体经济组织可能侵犯农民基本权利的行为进行监管。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第二十三条的规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”根据上述规定，土地承包经营权的权利取得时间为承包合同生效时，在没有签订承包合同之前，村民拥有的是土地承包的资格。本案中，从在案证据及庭审中各方陈述可知，第三人并无以村民待遇的形式对集体经济组织内农用土地向全体村民进行发包的事实，亦无剥夺、侵犯两原告的土地承包经营的资格的情形，被告经审查后认定两原告土地承包经营权不存在受到不法侵害的情况，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邬润佳、邬超华的诉讼请求。上诉人邬润佳、邬超华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院没有记载庭审查明的争议焦点相关事实，径直作出没有事实和证据的判决，说理缺乏逻辑，适用法律错误。（一）原审法院认为依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，上诉人要求原审第三人划拨宅基地，并非个人之间的争议，不属于被上诉人的受理范围，是适用法律错误。本案纠纷属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的个人与单位之间的争议，应当由被上诉人处理。被上诉人也认可其有职责受理，原审法院适用法律与被上诉人的答辩意见也是矛盾的。（二）原审法院认定原审第三人并无以村民待遇形式向全体村民进行土地发包，并没有向各方当事人确认该事实。原审第三人在庭审中明确陈述全体村民都享有免费土地承包经营权，是村民的福利。由于原审第三人并未向上诉人发包土地，上诉人无法与原审第三人签订土地承包经营合同，才导致上诉人提起本案诉讼。原审法院没有查明相关事实，属于认定事实不清。二、本案争议焦点并非被上诉人有无职权受理，应当为原审第三人是否应向上诉人分配宅基地和承包土地，以及原审第三人如构成侵权，应如何补偿上诉人。三、原审判决驳回上诉人的诉求，但并未释明上诉人如何救济，说理缺乏逻辑。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人的诉讼请求；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市番禺区**镇人民政府答辩称：一、原审判决认定上诉人申请被上诉人处理其与原审第三人的宅基地纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，事实清楚，适用法律正确。上诉人要求被上诉人责令原审第三人重新分配宅基地明显不属于《土地管理法》第十六条规定的争议范围，被上诉人无权处理，被上诉人作出的被诉行政行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。二、被上诉人认定上诉人土地承包经营权不存在受到侵害的情况，原审判决认定并无不当。上诉人主张其未享有承包土地的权利，但上诉人成为原审第三人村民后，原审第三人并无以村民待遇的形式向村民进行土地发包，不存在剥夺和限制上诉人承包土地的权利。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人广州市番禺区*******民委员会二审未提交诉讼意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，综合各方当事人的主张，本案争议焦点主要在于上诉人提出的宅基地分配请求事项是否属于被上诉人的职责处理范围，以及被上诉人作出的被诉行政处理决定是否具有事实根据和法律依据。关于上诉人主张被上诉人应责令原审第三人向其分配宅基地的请求事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一、二款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据上述规定，村民认为村民委员会的决定侵害其合法权益的，可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权决定。上诉人请求被上诉人责令原审第三人向其分配宅基地，主张的是其作为村民享有的宅基地分配资格，并非其与原审第三人之间的土地使用权争议。被上诉人作为镇人民政府，对于上诉人的请求事项依法应予受理，并对上诉人主张的权益是否受到原审第三人侵害进行调查核实并作出处理。经查，原审第三人主张该村于2000年按照李浩全户在册人口5人，每人20平方米的标准向李浩全户分配100平方米的宅基地，其中包括两上诉人的份额。上诉人则主张原审第三人在其与李浩全离婚后才分配宅基地，其并未获得宅基地。双方主张各执一词，被上诉人并未进一步调查核实，径行以分配和管理宅基地不属于被上诉人的职责，原审第三人已实际分配宅基地为由，驳回上诉人关于宅基地分配的处理请求，事实不清，证据不足，适用法律错误。原审法院认定上诉人要求被上诉人重新划拨交付宅基地，不属于行政诉讼受案范围，亦属于适用法律错误，本院予以纠正。关于上诉人主张被上诉人应责令原审第三人向其分配承包地的请求事项。村民因与农村集体经济组织就未实际取得土地承包经营权发生纠纷，向乡、镇人民政府请求处理，本院作出的（2018）粤71行终1619号行政判决认定乡、镇人民政府具有监督管理职责，被上诉人应当依据生效判决受理上诉人的申请事项，在查清事实的基础上依法作出处理。本案中，原审第三人在被上诉人重新调查处理期间，主张该村从未阻止村民行使土地承包经营权，村民如要求承包土地应经过村委会议、村民代表会议等程序研究决定。上诉人则主张其于2011年口头向村委会提出承包土地，但村委会告知没有土地可以承包。至于原审第三人向村民分配承包地的情况，上诉人有无实际取得承包地或者未取得承包地的原因，以及是否有可分配承包地的情况，被上诉人并未进一步调查核实，仅以上诉人未与原审第三人签订土地承包经营合同为由，驳回上诉人的该项请求事项，实际上是因果倒置，查明事实不清，适用法律错误。原审法院认定原审第三人并无以村民待遇形式对全体村民发包土地，不存在侵犯上诉人土地承包经营资格，亦属于事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，被上诉人作出的被诉行政处理决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理不当，本院予以纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第七十条第（一）(二)项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2579号行政判决；二、撤销被上诉人广州市番禺区**镇人民政府于2019年3月25日作出的南府决〔2019〕3号《行政处理决定书》；三、被上诉人广州市番禺区**镇人民政府在本判决生效之日起60日内对上诉人邬润佳、邬超华的申请重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，由广州市番禺区**镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年二月十八日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬