河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫11行终278号上诉人（原审原告）：舞阳县郭海平粮食加工厂，住所地：舞阳县三环路与海南路交叉口。法定代表人：郭海平，该厂厂长。委托诉讼代理人：赫大泉，河南汇星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：舞阳县自然资源局，住所地：舞阳县北京路中段。法定代表人：赵国俊，该局局长。出庭负责人：潘振华，该局副局长。委托诉讼代理人：孙东升，河南银海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：舞阳县人民政府，住所地：舞阳县人民路中段。法定代表人：张书民，该县县长。委托诉讼代理人：刘燕，女，汉族，1990年2月15日生，住河南省漯河市舞阳县，系舞阳县司法局工作人员。委托诉讼代理人：孙东升，河南银海律师事务所律师。上诉人舞阳县郭海平粮食加工厂因与被上诉人舞阳县自然资源局、被告舞阳县人民政府（以下简称舞阳县政府）土地行政登记一案，不服漯河市郾城区人民法院（2019）豫1103行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人舞阳县郭海平粮食加工厂委托诉讼代理人赫大泉，被上诉人舞阳县自然资源局出庭负责人潘振华及委托诉讼代理人孙东升，被上诉人舞阳县政府的委托诉讼代理人刘燕、孙东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：原告系个人独资企业，2012年11月26日成立，经营范围为粮食购销，郭海平为原告的法定代表人。2007年3月12日郭海平（乙方）为筹建粮食加工厂与辛安镇大邢村南三组（甲方）签订土地权益转让协议，协议约定郭海平征用甲方8.1亩土地，每亩征用费用42000元，共计340200元，郭海平对本宗土地有经营自主权，甲方对该宗土地不再享有使用权。协议书上有甲方多个代表签字和郭海平本人的签字捺印。2012年3月1日双方签订土地权益转让补充合同，约定征用土地面积为9.74亩，每亩征用费用45000元，共计438300元，包括2007年3月12日协议中约定的340200元，合同书上有甲方代表和郭海平的签字捺印。协议签订后，郭海平按约定支付了土地补偿费、安置补偿费、青苗费。郭海平因未经批准即擅自占用辛安镇大邢村南、三环路北侧，大邢村南耕地2668㎡建粮食加工厂，2007年12月20日，原舞阳县国土资源局作出舞国土资监字〔2007〕第20号行政处罚决定书，决定限郭海平15日内拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处以53360元罚款，郭海平收到行政处罚决定书后缴纳罚款。2008年1月，原告向原舞阳县国土资源局申请补办用地手续。郭海平缴纳罚款后，舞阳县发展改革委员会提出项目立项申请，舞阳县发展改革委员会于2008年5月23日作出舞发改投资〔2007〕24号文件，同意建设郭海平粮食加工项目，该项目占地2668㎡，总建筑面积1000㎡，该项目位于舞阳县三环路与舞北路交叉口，建设年限自2008年5月—2008年12月。2008年5月26日郭海平出具一份加盖有原舞阳县国土资源局公章并写明“情况属实”的证明，内容载明：“我叫郭海平，系郭海平粮食加工厂法定代表人，2007年3月12日我以法人代表的名字与辛安镇大邢村签订征地协议，土地面积2667.6平方米（约4亩），该宗土地位于舞阳县三环路北侧，用于建设粮食加工厂。”2008年5月30日，舞阳县建设局向原告出具《中华人民共和国建设项目选址意见书》，内容为：根据《舞阳县2003年—2020年总体规划》，同意涉案工程选址位置。同时舞阳县建设局向原告颁发了建设用地规划许可证，建设用地规划许可证显示用地单位是粮食加工厂，用地项目名称是工业用地，用地位置是三环路与舞北路口。同日，涉案项目通过漯河市环境保护局环评审批。2008年12月31日，河南省人民政府作出豫政土〔2008〕515号文件，批准补办涉案工程所占用地征收土地手续，同意原舞阳县国土局拟定的征收土地的方案。2012年8月20日郭海平向原舞阳县国土局申请办理涉案土地的土地使用权证书。涉案土地经舞阳县金地评估咨询有限公司评估并于2012年9月10日出具《土地估价报告》，报告显示涉案土地评估价为52.01万元。2012年9月24日舞阳县国有土地建设用地出让工作领导小组会议纪要（舞国土纪〔2012〕2号）显示涉案土地规划用途为工业用地，出让底价为52.01万元，成交公示期满后20日内签订出让合同。2012年12月24日和2013年1月4日原舞阳县国土局分别对原告受让涉案土地使用权的事宜进行公示，公示期分别为2012年12月24日至2013年1月2日、2013年1月4日至2013年1月13日。公示期满后县政府并未与原告签订涉案土地出让合同。2014年12月，舞阳县城乡总体规划（2014—2030）编制完成通过评审，2015年9月报漯河市政府批准实施。舞阳县城乡总体规划（2014—2030）内容显示涉案土地为水系、绿地及居住用地。原告向被告原舞阳县国土局申请办理涉案土地的使用权证无果，起诉至本院。另查明，原告起诉时已被舞阳县工商行政管理部门吊销营业执照。又查明，河南省高级人民法院《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》规定，自2017年3月1日起对县级以上人民政府或其他机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的不动产权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源局管理部门为被告。一审法院经审判委员会研究认为，关于县政府是否具有本案被告的主体资格的问题。因自2017年3月1日起，涉及不动产登记行政案件的被告为国土资源管理部门，故县政府不具有本案被告的主体资格。关于县自然局是否应与原告签订土地转让合同的问题。虽然涉案土地的立项已经舞阳县发展改革委员会同意，通过了漯河市环境保护局环评审批，同时河南省人民政府也批准同意补办涉案土地征收手续，舞阳县国有土地建设用地出让工作领导小组原来也将涉案土地规划为工业用地，但经漯河市人民政府批准的舞阳县城乡总体规划（2014—2030）已将涉案土地规划为水系、绿地及居住用地，且涉案土地未经过政府征收，未经过招、拍、挂，原告也未交纳土地出让金，故原告请求与被告县自然局签订土地转让合同，将涉案土地出让给原告的请求，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告舞阳县郭海平粮食加工厂的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告舞阳县郭海平粮食加工厂负担。上诉人舞阳县郭海平粮食加工厂不服原判，向本院提起上诉称：本案所涉宗地是先使用补偿，后罚款处理，再经省政府批复，补办征地手续的；签订土地出让合同是缴纳土地出让金的前提；至于以规划作为不签订合同的理由更不成立，原告申请是在2012年，申请在前，规划在后。请求二审法院：1、依法撤销原审判决，改判二被上诉人与上诉人签订土地转让合同；2、一、二审诉讼费用由二被上诉人负担。被上诉人舞阳县自然资源局答辩称：答辩人作为土地管理机关，未将涉案土地出让给上诉人，不存在签订土地转让合同的情形，上诉人请求于法无据。上诉人诉状所诉情形也不符合签订土地转让合同的条件，该宗土地系郭海平与大邢村南三组签订的《土地权益转让协议》，该宗土地既未经政府征收，由未进入出让程序，不符合土地利用的基本法律法规，上诉人诉请缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人诉请。被上诉人舞阳县政府答辩称：答辩人未将涉案土地出让给上诉人，不存在签订土地转让合同的情形，上诉人请求于法无据。其他意见同舞阳县自然资源局。本院二审查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、镇人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十九条第一款规定：“土地使用权转让时指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。”本案中，上诉人舞阳县郭海平粮食加工厂要求二被上诉人与其签订土地转让合同不符合上述法律规定，因此，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人舞阳县郭海平粮食加工厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 李新利审 判 员 穆莹莹审 判 员 吴增光二〇二〇年二月二十七日书记员代 晨 园