广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0223行初20号 原告黄兰秀，女，1942年5月19日出生，壮族，住广西鹿寨县。 委托代理人何良，广西桂邦律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告鹿寨县江口乡人民政府，住所地江口乡江口街1号。 法定代表人梁坤，乡长。 委托代理人李全明，鹿寨县江口乡林业站站长。代理权限为特别授权。 被告鹿寨县人民政府，住所地鹿寨县创业路2号。 法定代表人王轶，县长。 委托代理人王秋莲，鹿寨县司法局复议与应诉股股长。代理权限为特别授权。 原告黄兰秀诉被告鹿寨县江口乡人民政府（以下简称江口乡政府）、鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府）土地行政裁决以及行政复议一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告黄兰秀及其委托代理人何良，被告江口乡政府的委托代理人李全明，被告鹿寨县政府的委托代理人王秋莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黄兰秀于2018年10月6日向江口乡政府提交《确权申请书》，请求对“桥寨村头”面积约5亩（地名）进行确权。2019年6月26日，江口乡政府作出江政发［2019］18号《不予受理决定书》（以下简称18号不予受理决定），对其申请不予受理。原告不服此决定，向鹿寨县政府提起行政复议。鹿寨县政府于2019年8月30日作出鹿政复字［2019］第18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），维持江口乡政府作出的18号不予受理决定。 原告黄兰秀诉称，原告有证据证明对自己一直经营耕种的开荒地享有使用权，原告的开荒地被邻居黄宇、覃义标侵占，原告要求被告江口乡政府确认，被告告知不符合确权条件，那为何开荒地被征收，土地补偿款打入覃义标、黄宇私人的账户。为了维护原告的合法权益，请求法院判令：一、撤销被告江口乡政府江政发［2019］18号《不予受理决定书》；二、撤销被告鹿寨县人民政府鹿政复［2019］第18号《行政复议决定书》；三、被告江口乡人民政府在法定期限内受理原告的确权申请；四、本案的案件受理费由二被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1、18号《不予受理决定书》； 2、18号《行政复议决定书》； 桥寨屯村民证明； 桥寨一队证明。 证据1、2证明原告申请确权、提起复议以及政府作出裁决的情况；证据3、4证明原告申请确权的土地是生产队分给其丈夫覃东发承包的。 被告江口乡政府辩称，一、黄兰秀提出的桥寨屯村头土地属林地，黄兰秀林地与相邻黄宇、覃义标户存在界限争议。因林地存在纠纷，界限不清楚，无法测量面积。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》第四十二条之规定：受理后应及时组织审核……审核的主要内容包括：（一）权属来源是否合法；（二）界址是否清楚；（三）面积是否准确；（四）利用是否合理；（五）资料是否齐全。第十条规定：林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不确权发证。黄兰秀申请确权所提供的证明材料系与其有利害关系的主体所提供，且界址不清，面积不准确，也无其他权威证据佐证，无法充分证明其为争议林地的合法权利人，故黄兰秀提出的林地确权不符合确权发证条件，无法办理林权证。二、桥寨屯一队集体所有的地块名为北征，黄兰秀提出的争议地在北征范围内，因各户地块面积小，界限复杂，无法上图，经该村村民一致讨论决定，确权颁发村集体林权证给村集体，集体范围内各户按原状经营管理使用。根据《中华人民共和国村民自治法》第二条规定：村民大会、村民代表会议、村民委员会都是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它们决定问题实行少数服从多数的原则；第三条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村级自治组织的工作给予指导、帮助，但不干预依法属于村民自治范围内的事项。因此，江口乡人民政府不能违规干涉村集体所作出将集体范围内的林地分到各户的决定。三、现林权确权工作已于2013年结束，林改机构已取消，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第十一条之规定：农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。根据村民意愿，土地已确权到桥寨屯××村民小组集体（以下××桥××组），不再颁发个人林权证。综上所述，原告的诉请证据不足，江口乡政府据此作出的不予受理决定，程序合法、合理、有效，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江口乡政府向本院提交如下证据： 1、确权申请书，证明黄兰秀向江口乡政府申请确权，争议地与相邻黄宇、覃义标户存在纠纷； 2、林权边界确认表（宗地之间），证明该争议地在2009年林改时已划为桥寨一队集体所有，相邻周边权利人已签名； 3、林权现场勘界图，证明争议地在图纸编号42号内，登记地名为北征； 4、林权现场勘界表，证明2009年林改时林地登记信息，编号42号林地总面积162.9亩，属桥寨屯一队所有，队长覃义新已签名确认； 5、18号不予受理决定书，证明江口乡人民政府对黄兰秀案件不予受理； 6、送达回证，证明决定书已送达； 7、江口乡林业站答复（2018年12月13日），证明对黄兰秀申请确权发证的答复； 8、林改确权发证工作流程图，证明林改确权发证工作流程图当中摸底调查一项集体林地被侵占情况以及纠纷林地情况，未解决的不能走下一项流程； 9、黄兰秀关于导柳公路的征地丈量图核算图、征地补偿表、拨款凭证，证明导柳公路征用黄兰秀土地情况； 10、覃义标关于导柳公路的征地丈量图核算图、征地补偿表、拨款凭证，证明覃义标被征的土地四至界限无争议； 11、2009年9月3日桥寨一组集体林权制度改革实施方案，证明关于未承包到户的集体林地的改革决议； 12、2009年9月4日林改方案公示，证明林改方案已经公示。 被告鹿寨县政府辩称，一、鹿寨县政府做出的行政复议决定主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。”鹿寨县政府作为江口乡政府的上级人民政府，有权受理原告提出的行政复议申请。二、鹿寨县政府做出的行政复议决定的事实清楚，适用法律正确。鹿寨县政府收到行政复议申请后，依法予以受理，经审理查明：2018年10月15日原告通过邮寄方式向江口乡人民政府提出确权申请，申请将位于“桥寨村头”约5亩林地（原告自述面积）确权归与原告所有。2018年11月1日，原告称江口乡政府不受理其确权申请，向鹿寨县政府申请行政复议，请求责令江口乡政府履行法定职责，受理其确权申请。2019年1月30日，因江口乡政府未能提供其已履行法定职责的相关有效证明材料，鹿寨县政府以江口乡政府不履行法定职责为由做出《行政复议决定书》（鹿政复字［2019］第3号），责令江口乡政府限期对被答辩人提出的确权申请作出是否受理或应按要求补正材料的文书。2019年6月26日，江口乡政府作出18不予受理决定。另查明，2009年林改时，称桥寨一组通过召开村民代表大会，制定了《集体林权制度改革实施方案》（简称《林改方案》），其中《林改方案》第三条第（二）项对未承包到户的集体林地的改革决议内容为：对于确实无法均山、不适宜实行家庭承包经营的林地，继续由集体统一经营；对村民在未承包到户的集体山上开荒种植林木的，土地所有权、使用权归集体，允许农户继续经营林木所有权使用权，补签承包协议或2039年砍树还山归集体所有。同年，原告申请确权的林地所在区域划归桥寨一组集体所有，该区域位置名为北征，面积共162.9亩，经营类型记录为集体经营。鹿寨县政府认为，原告申请将所有权、使用权归集体的林地确权给自己，江口乡政府作出18号不予受理决定事实清楚，证据确凿，处理结果适当。鹿寨县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定，请法院予以维持。 被告鹿寨县政府向本院提交如下证据： 1、行政复议申请书，证明黄兰秀2019年7月1日申请复议； 2、立案审批表，证明鹿寨县政府依法立案受理黄兰秀的行政复议申请； 3、案件受理通知书、提出答复通知书及送达回证，证明鹿寨县政府按规定进行了送达； 4、行政复议答复书及证据目录，证明江口乡政府已依法提交书面答复及作出具体行政行为的证据材料； 5、行政复议决定书及送达回证，证明鹿寨县政府在法定期限内依法作出复议决定并送达。 经庭审质证，原告对被告江口乡政府的证据1、6的真实性、合法性和关联性无异议，对证据2、3、5、7、9的真实性无异议，合法性有异议，对证据4、8、10、11、12的真实性、合法性有异议；对被告鹿寨县政府的证据1、2、4无异议，对证据3、5真实性无异议，合法性有异议。 被告江口乡政府、鹿寨县政府对原告的证据1、2均无异议；江口乡政府对证据3、4认为无法证明土地的四至界限，鹿寨县政府对证据3、4认为真实性无法确认，即便真实也是原告与集体的承包经营权问题。 本院对以上证据认证如下：被告江口乡政府的证据1-6、11-12以及被告鹿寨县政府的证据、原告的证据1、2来源合法、真实、与本案有关联，本院予以采信，原告对被告部分证据的真实性、合法性有异议实质是对两被告作出的具体行政行为的异议，即本案审查的内容。江口乡政府的证据7-10与本案无关联，本院不予确认。原告的证据3、4系复印件，不符合证据的要求，本院不予确认。 经审理查明，原告于2018年10月15日向被告江口乡政府提交《确权申请书》，以黄宇、覃义标为被申请人，申请对位于鹿寨县江口乡水碾村桥寨屯村头（江柳公路旁）面积约5亩的林地进行确权。2018年11月1日，原告以江口乡政府不受理其确权申请，向鹿寨县政府申请行政复议，请求责令江口乡政府履行法定职责。2019年1月30日，鹿寨县政府做出鹿政复字［2019］第3号《行政复议决定书》，责令江口乡政府限期对原告提出的确权申请作出是否受理或应按要求补正材料的文书。2019年6月26日，江口乡政府作出18号不予受理决定，认为：一、该土地性质属于林地，不属于耕地土地确权工作范围内；二、该约5亩林地属于桥寨屯集体林地，因当年各户地块面积小界限复杂，无法上图，并存在争议，经该村村民讨论一致决定，于2007年确权颁发村集体林权证给村集体，集体证范围内各户按原状经营管理使用；三、……根据《中华人民共和国土地管理法》第八条之规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第十条之规定：农民集体所有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《林地管理暂行办法》第八条第一款、第二款之规定：核发林权证应具备下列条件：（一）森林、林木、林地的权属无争议；（二）界线清楚、标志明显，与毗邻单位有认界协议。遂决定对原告提出将该约5宙的集体林地确权发证给个人的申请，不予受理。原告不服该决定，于2019年7月1日向鹿寨县政府提起行政复议，鹿寨县政府于同月3日决定立案，于2019年8月30日作出18号复议决定，认为原告申请确权的林地，在2009年林改时经营类型已确定为集体经营，属于村民自治范围内的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十八条第三款之规定，江口乡人民政府不得干预依法属于桥寨屯第一村民小组村民自治范围内的事项，对其将属于集体所有的土地经营管理模式确定为集体经营应当给予支持，故对江口乡政府作出的18号不予受理决定予以维持。原告不服上述决定，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2009年9月3日，江口乡水碾村桥寨第一村民小组（以下简称桥寨一组）制定《集体林权制度改革实施方案》（以下简称《林改方案》），《林改方案》其中第三条林权制度改革决议第（二）项规定：目前未承保（包）到户的集体林地的改革决议：1、林业三定时未承包到户的集体林地，经本次会议群众一致表决通过，决定采取均山的方式将集体林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实给我组群众，林地承包期限70年，按本次决议第二点签订承包合同。2、对于确实无法均山、不适宜实行家庭承包经营的林地，继续由集体统一经营……。3、对村民在未承包到户的集体山上开荒种植林木的，决定采取以下方式：土地所有权、使用权归集体所有，允许农户继续经营林木所有权使用权，补签承包协议或2039年砍树还山归集体所有。 另，原告在庭审中认可被告江口乡人民政府所述申请确权的林地位于本案林权现场勘界图、林权现场勘界表中宗地编号42、地名为北征的林地范围内（面积162.9亩，经营类型为集体经营）。 本院认为，原告以土地权属与他人有争议申请确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”的规定，被告江口乡政府对于原告的申请，有作出处理决定的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告鹿寨县政府是江口乡政府的上级人民政府，具有作出复议决定的法定职权。经审查，原告申请确权的约5亩林地属于桥寨一组集体所有，原告主张该地是集体于1981年发包给其丈夫并于1995年予以延包，并无证据证明。2009年进行林权制度改革时，桥寨一组制定通过的《林改方案》中，将该林地归入“未承包到户的集体林地”范围，并对该类林地的使用作出三类决议，一是采取均山及家庭承包方式发包给该组村民；二是继续由集体统一经营；三是土地所有权、使用权归集体，允许原开荒农户继续经营。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，上述决议属于应由村集体召开村民会议或村民代表会议进行决定的事项。原告不认可《林改方案》，但林权制度改革已经是不争的事实。至于原告申请确权的林地属于三类决议中的哪一类，应由村集体予以明确。据此，对于上述类林地该村民小组成员可向本集体主张承包经营权，并不涉及林地使用权确权，故被告江口乡政府对原告的确权申请不负有受理的职责。 综上，被告江口乡政府作出不予受理决定，虽理由表述欠妥，将颁证与确权混淆，但处理结果并无不当。被告鹿寨县政府经审查后作出维持江口乡政府18号不予受理决定的复议决定，行政复议程序合法，决定正确。原告关于撤销18号不予受理决定和18号复议决定，由江口乡政府在法定期限内受理其确权申请的诉请理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告黄兰秀的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄兰秀负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  廖筱艳 人民陪审员  翁庆芳 人民陪审员  巫裕家 二〇二〇年二月十八日 书 记 员  温玲玲