广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终77号上诉人（原审原告）：肖赐福，男，1960年9月28日出生，汉族，住湖北省公安县。委托代理人：龙家乐，广东金桥百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市越秀区白云路27号。法定代表人：李静，厅长。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：吴笛、简方勇，均系广东省司法厅工作人员。上诉人肖赐福因诉广东省交通运输厅（以下简称省交通厅）、广东省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议决定一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初880号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年7月30日，原告肖赐福通过省政府信息依申请公开系统向被告省交通厅发送了《广东省交通运输厅政府信息公开申请表》，所需信息描述为：“请依申请公开同意建设广州南部地区快速路‘细沥’匝道收费站的批准文件，包括设计技术标准示意图，同意建设广州南部地区快速路A、B广场的批复文件，包括设计技术标准示意图”。原告要求提供政府信息的方式为“电子邮件”，获取政府信息的方式为“网上获取”。被告省交通厅于同日收到。2019年8月14日，被告省交通厅作出《关于政府信息公开申请的答复》，该答复载明：“经审核，广州南部地区（仑头到龙穴岛）快速路收费站的设立是我厅依据广东省发展计划委员会对该项目的工程可行性研究报告批复和广州市建设委员会的初步设计批复中收费站设立相关内容报省政府批准确定。项目的具体设计文件不由我厅进行审批。您申请公开的同意建设广州南部地区快速路‘细沥’匝道收费站的批准文件，包括设计技术标准示意图，同意建设广州南部地区快速路A、B广场的批复文件，包括设计技术标准示意图的政府信息非本机关制作，依法不属于本机关公开。根据《条例》第十条和第三十六条第（五）项的规定，建议您向广州市人民政府咨询。”并告知原告相应诉权。8月15日，被告省交通厅将涉案答复发至原告预留的电子信箱。原告对涉案答复不服，于2019年8月20日以被告省交通厅为被申请人、以被告省交通厅收费管理处工作人员刘莉为第三人向被告省政府提起行政复议申请。被告省政府于8月22日受理其行政复议申请，并于同日向原告寄送《行政复议受理通知书》，同时向被告省交通厅发出《提出行政复议答复通知书》。被告省交通厅于2019年9月2日提交粤交行复〔2019〕45号《行政复议答复书》。被告省政府经审查，于2019年10月10日作出粤府行复〔2019〕422号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政法复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持省交通厅作出的涉案答复。原告不服，提起本诉。原审法院认为，原告肖赐福因不服被告省交通厅的政府信息公开答复和被告省政府的行政复议决定提起本案诉讼。原告于2019年7月30日通过省政府信息依申请公开系统提出涉案政府信息公开申请，应适用2019年5月1日起实施的修改后《条例》。《条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案争议的核心问题，是被告省交通厅是否是原告所申请公开的政府信息制作和保存机关。经查，被告省交通厅提供的《城市道路管理条例》《城市快速路设计规程》《广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定》可以证实，被告省交通厅没有制作“同意建设广州南部地区快速路细沥匝道收费站的批准文件，包括设计技术标准示意图”的法定职责，根据《城市道路管理条例》第六条第二、三款的规定，该职责由省城市建设行政管理部门、县级以上政府市政工程主管部门承担，原告也未提供证据证实被告省交通厅从其他途径获取和保存了上述信息。且涉案答复指引了原告向广州市人民政府咨询，符合《条例》规定。被告省政府依法作出被诉复议决定，事实清楚、适用法律正确，程序合法，均应予以支持。原告提出被告事后收集证据不能证明其行为合法，但并未提供证据证实。综上，原告肖赐福的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十九条的规定，判决：驳回原告肖赐福的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告肖赐福负担。上诉人肖赐福不服原审判决，上诉请求：撤销被诉的行政复议决定、原审判决，依法改判省交通厅在一定期限内依肖赐福的申请，公开细沥匝道收费站政府信息，案件受理费50元由被上诉人负担。主要理由如下：1、原审判决采信省政府、省交通厅提交的部分非法证据，认定事实错误。2、原审判决适用法律错误，应依照《中华人民共和国公路法》和省政府《广东省公路收费站管理办法》的规定。3、原审判决违反法定程序，未依证据规则排除非法证据。4、省政府超越职权、滥用职权。原审法院枉法裁判。被上诉人省交通厅答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、被上诉人省交通厅政府信息公开申请答复的程序合法。二、被上诉人省交通厅政府信息公开申请答复的内容合法。“公路”与“城市道路”按不同标准建设，其管理职责分属不同的政府部门，涉案道路属于城市道路，其设计和建设并非被告省交通厅职权。《公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路”，第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”。同时，按照交通运输部2014年颁布的《公路工程技术标准》（JTGB01-2014），公路建设执行该标准。依照2009年住房和城乡建设部发布的《城市快速路设计规程》（编号CJJ129-2009），快速路定义为城市道路。按住房和城乡建设部发布的《城市道路工程设计规范》（2016年版）规定，城市道路分为快速路、主干路、支干路和支路四个等级。另，《城市道路管理条例》第六条第二、三款规定，省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作，县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。按前述规定，城市道路不同于公路，适用的法律法规、建设技术标准不同，其建设审批由城市建设行政主管部门、市政工程行政主管部门负责，而非交通主管部门。涉案“广州南部地区快速路”属于广州市行政区域内的城市道路，系按广东省发展计划委员会对项目的工程可行性报告批复和广州市建设委员会的初步设计批复而建设的，其设计及建设审批非被上诉人省交通厅职责范围。被上诉人省交通厅未制作上诉人所申请公开的政府信息。三、被上诉人省交通厅已依法据实答复了上诉人。由于被上诉人省交通厅未制作上诉人申请公开的政府信息，故无法向上诉人提供该等信息。但已为上诉人提供恰当指引。被上诉人作出的涉案答复合法、合理。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人省政府答辩称：省政府的行政复议受理程序合法，行政复议审查程序及认定事实合法，作出复议决定程序合法。根据《城市道路管理条例》第二条规定：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”，第三条规定：“本条例适用用城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理”，第四条“城市道路管理实行统一规划、配套建设、协调发展和建设养护、管理并重的原则”、第六条第二款“省、自治区人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”，第三款“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”、第十七条第一款“城市道路的设计、施工，应当严格执行国家和地方规定的城市道路设计、施工的技术规范”和“广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定”“二、主要职责（八）承担城市道路、公共建筑项目及市政设施建设（含新建的及大中修和加固、改扩建工程），并监督竣工验收的责任……（十五）……负责大中型项目初步设计（含概算）审查和超限高层建筑工程抗震设防专项审查工作”的规定，而中华人民共和国住房和城乡建设部发布的《城市快速路设计规程》（CJJ129–2009年版、2016年版）将快速路定义为城市道路。因此，省交通厅没有制作“同意建设广州南部地区快速路‘细沥’匝道收费站的批准文件，包括设计技术标准示意图”政府信息的法定职责。省交通厅根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开……”的规定，又鉴于上诉人申请公开的政府信息由广州市不同的政府部门制作，且部分部门已实行机构改革，省交通厅作出“涉案答复”，指引上诉人向广州市人民政府咨询，符合上述规定，履行了政府信息公开工作法定职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为政府信息公开及行政复议纠纷，争议焦点是省交通厅作出涉案的《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《答复》）以及省政府作出的粤府行复〔2019〕422号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《城市道路管理条例》第二条规定：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”，第三条规定：“本条例适用城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理”，第四条规定：“城市道路管理实行统一规划、配套建设、协调发展和建设养护、管理并重的原则”，第六条第二、三款规定：“省、自治区人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”，第十七条第一款规定：“城市道路的设计、施工，应当严格执行国家和地方规定的城市道路设计、施工的技术规范”。《广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定》规定：“二、主要职责……（八）承担城市道路、公共建筑项目及市政设施建设（含新建的及大中修和加固、改扩建工程），并监督竣工验收的责任……（十五）负责大中型项目初步设计（含概算）审查和超限高层建筑工程抗震设防专项审查工作”。根据以上规定，制作“同意建设广州南部地区快速路‘细沥’匝道收费站的批准文件，包括设计技术标准示意图”政府信息的法定职责由省城市建设行政管理部门、县级以上政府市政工程主管部门承担，省交通厅并非制作上述文件的行政职能部门，依法不属于公开涉案政府信息的义务主体。省交通厅据此对肖赐福的信息公开申请作出《答复》，并告知肖赐福可向广州市人民政府咨询，符合上述规定。被上诉人省政府作出《行政复议决定》，决定维持涉案《答复》，并无不当。原审法院经审理判决驳回肖赐福的诉讼请求亦无不当，本院依法予以维持。上诉人肖赐福上诉主张，原审判决认定事实错误，适用法律错误，非法采信证据，程序违法，省交通厅违法作出《答复》及省政府作出复议决定违法等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人肖赐福负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年二月二十八日书记员  林欣玮