江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1000号原告张某，男，1969年2月17日生，××族，住启东市。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。委托代理人王洋，北京圣运律师事务所实习律师。被告启东市自然资源局，住所地启东市公园中路820号。法定代表人周长海，职务局长。应诉负责人朱炫炫，职务副局长。委托代理人张海宁，该局工作人员。委托代理人顾海风，该局工作人员。第三人苏州某工程集团有限公司，住所地苏州市。法定代表人范某。原告张某因认为启东市自然资源局（以下简称启东资源局）不履行法定职责，于2019年8月23日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于8月29日立案后，于9月2日向被告启东资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因苏州某工程集团有限公司（以下简称苏州某公司）与本案存在利害关系，本院依法通知该公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告张某及委托代理人刘超，被告启东资源局应诉负责人朱炫炫及委托代理人张海宁、顾海风到庭参加诉讼，第三人苏州某公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月7日，启东资源局作出启自然资信处[2019]14号《行政处理程序决定书》，主要内容为：经调查，张某反映的海启高速东段已经江苏省人民政府批准征收为建设用地（苏政地[2016]510号）。张某反映的合作镇元和村五组的鱼塘位于海启高速东段东侧约一百多米，海启高速项目实施过程并未占用该鱼塘，张某所反映的海启高速项目土地未征收及占用鱼塘的情况不属实。原告张某诉称，其系启东市合作镇元和村村民，在该村建有住房及承包大小鱼塘10667平方米。2016年12月，相关部门实施海启高速项目，在土地未征收的情况下，将张某承包的鱼塘填埋并用于施工建设，张某请求被告启东资源局对违规占用鱼塘的行为进行查处，2019年8月7日，被告启东资源局作出《行政处理程序决定书》，认为海启高速并未占用张某承包的鱼塘。请求：1.依法撤销被告启东资源局作出的启自然资信处[2019]14号《行政处理程序决定书》，并责令被告启东资源局重新作出查处答复。2.诉讼费由被告启东资源局承担。原告张某向本院提供了以下证据：1.照片，证明海启高速项目违法占地的事实。2.查处申请书，证明张某向被告启东资源局提出申请对违规占用合作镇元和村五组鱼塘的行为进行查处。3.启自然资信处[2019]14号《行政处理程序决定书》，证明被告启东资源局收到查处申请后作出相关处理决定。被告启东资源局辩称，1.原告张某所述相关部门实施海启高速项目将其承包鱼塘填埋并用于施工建设的事实不存在。被告启东资源局于2019年6月14日收到原告邮寄的《查处申请书》，经调查，原告张某反映的合作镇元和村五组的鱼塘位于海启高速东段东侧一百多米，海启高速项目实施过程中并未占用该鱼塘，故被告启东资源局作出《行政程序处理决定书》，答复原告张某并无不当。2.原告张某起诉不符合法定条件。土地侵权案件属于平等主体之间的民事案件，应当通过民事救济途径解决。《行政程序处理决定书》对原告张某的权利义务不产生影响，本案不属于行政诉讼受案范围。3.原告张某对信访事项处理不服的，应通过复查、复核等信访途径解决，不应寻求行政诉讼途径解决。请求依法驳回原告张某的起诉。2019年9月12日，被告启东资源局向本院提供了以下证据：1.查处申请书及所附身份证和照片、信访件基本情况、来信交办处理单，证明被告启东资源局于2019年6月14日收到原告张某邮寄的《查处申请书》，于7月4日收到江苏省自然资源厅转来的《查处申请书》，二份申请书内容一致。2.启东市合作镇五星村村民委员会（以下简称五星村委会）出具的《关于张某申请违规占用鱼塘一事说明》、《情况说明》、承包范围示意图和影像图，证明原告张某诉称相关部门实施海启高速项目将其承包的鱼塘填并用于施工建设的事实不存在。3.启自然资信处[2019]14号《行政处理程序决定书》、国内挂号信函收据，证明被告启东资源局作出《行政处理程序决定书》并答复原告张某。4.国土资源知识读本，证明涉及土地侵权行为，行政机关没有必要先行予以处理。5.行政诉讼法第十二条、第四十九条第四项，信访条例三十四条、第三十五条，证明本案不属于行政诉讼的受案范围。第三人苏州某公司书面述称，公司系通过招投标与建设单位江苏省某工程建设局签订了海启高速如东三标段的建设工程施工合同，苏州某公司仅为施工单位，并非建设单位和土地征用单位。苏州某公司中标项目为海启高速如东三标段（HQ-RD3标段），施工范围全部在如××岔河镇境内，启东市合作镇元和村五组的鱼塘根本不在苏州某公司的施工范围，其与本案并无法律上的利害关系，不是适格的第三人。第三人苏州某公司向本院提供了：1.苏交建招[2016]4号《关于印发海安至启东高速公路路基桥梁工程施工项目中标通知书的函》及中标通知书；2.《海安至启东高速公路路基桥梁工程施工项目HQ-RD3标段合同协议书》。经庭审质证，原告张某对被告启东资源局提供的证据1认为原告的申请事项并非信访事项，不应按照信访程序处理；对证据2中两份情况说明的内容真实性及关联性不认可，认为两份说明中所述情况仅涉及原告承包的另一处鱼塘，且内容与事实不符，承包范围示意图和影像图的真实性和合法性认可，但认为反映的鱼塘是与查处申请无关的另一处鱼塘；对证据3的合法性和关联性不认可，认为该处理决定内容涉及的鱼塘与原告所诉的被高速项目占用的鱼塘不一致；对证据4、5认为本案是因建设工程违法占地提出申请查处，并非平等民事主体的土地纠纷，亦非信访申请，被告启东资源局对违法占地行为具有法定的查处职责，应当进行调查处理。被告启东资源局对原告张某提供的证据1照片标注的鱼塘位置不认可，对其他证据无异议。原告张某对第三人苏州某公司提供的证据的真实性无异议，但认为无法证明高速项目取得了征地手续，也无法确认占地行为合法。被告启东资源局对第三人提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对被告启东资源局提供的证据的真实性予以认定，至于是否属于受案范围以及有无履职问题涉及争议焦点，一并在本院认为部分阐述；原告张某提供的证据1无法证明其承包的鱼塘位置以及鱼塘被高速项目违规占用；第三人苏州某公司提供的证据真实性予以认定。经审理查明，2019年6月10日，原告张某向被告启东资源局邮寄《查处申请书》，以海启高速项目土地未被征收，相关部门在实施海启高速项目时将原告张某承包的鱼塘填埋并用于施工建设为由，要求被告启东资源局依法对违规占用启东市合作镇元和村五组110号水塘用于建设的行为进行查处，并将查处结果书面通知原告张某，责令相关责任人退还违法占用的鱼塘，并恢复原状。被告启东资源局收到《查处申请书》后经调查，于8月7日作出启自然资信处[2019]14号《行政处理程序决定书》，告知原告张某所反映的海启高速项目土地未征收及违规占用鱼塘的情况不属实。另查明，2019年6月13日，原告张某向江苏省自然资源厅邮寄《查处申请书》。7月2日，该份查处申请经转南通市自然资源和规划局交由被告启东资源局处理。2019年6月19日，五星村委会出具《关于张某申请违规占用鱼塘一事说明》，主要内容为张某住合作镇（××组，现五星村19组），承包南海公路取土坑（鱼塘）一只11亩左右，该鱼塘由二部分组成，西边面当时挖塘时连接着南北泯沟，是旗角9组，当时旗角9组无偿给予养鱼。2017年10月，旗角9组村民施某、施某某为配合海启高速便道拆迁，所建房屋在鱼塘西边自己的责任田上，二户人家要求沟沿进行保塌，后经村委会与张某协商，村里派了杂工把西边的100米左右的围网拆除，协商中也同意适当补贴一点围网成本费，但张某要求围网插在二户人家的保塌上，二户人家不同意，所以拖到现在，故张某反映违规占用水塘与事实不符。同年9月11日，五星村委会又出具一份《情况说明》，主要内容为：兹有五星村19组张某，身份证号码，该户所承包的位于五星村××约12亩的池塘，系该户于2014年左右自行同五星村19组约13户村民签订承包协议，未通过村委会办理相关手续。本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.被告启东资源局有无依法履行法定职责。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，原告张某于2019年6月10日向被告启东资源局邮寄《查处申请书》，要求查处违规占用土地的行为，被告启东资源局作出了《行政处理程序决定书》，告知原告张某海启高速项目土地未征收及占用鱼塘的情况不属实。原告张某对该《行政处理程序决定书》不服，当享有提起诉讼的权利，且该《行政处理决定书》亦交待了起诉期限和诉权。虽然被告启东资源局以信访处理的文号作出了行政处理决定，但对于当事人提出一个正式有效的履职申请，并不因为行政机关以信访答复形式作出处理就必然确认为信访处理行为，关键要看行政机关的处理是否对当事人的权利义务产生实际影响，而《行政处理程序决定书》的内容明显对原告张某的权利义务产生实际影响，故被告启东资源局主张本案不属于行政诉讼受案范围的理由不成立，本院不予支持。关于被告启东资源局有无依法履行法定职责的问题。法定职责是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。被告启东资源局作出案涉处理决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。根据前述规定，土地行政主管部门确有对违反土地管理法律法规的行为予以查处的法定职责。一般情况下，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。该请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，申请是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对特定个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于申请的拒绝，可能侵害的必须是属于申请人自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。因此，针对当事人诉行政机关不履行法定职责的诉讼，人民法院除审查当事人是否向某一行政机关提出过申请外，还应审查申请事项是否具有实体法上的请求权基础以及行政机关对申请的拒绝是否可能侵害申请人的主观权利等。原告张某向被告启东资源局提出查处违法用地申请，应当提供初步证据证明其与案涉地块存在承包或者租赁法律关系，启海高速公路项目违法占用了其承包或租赁的土地，因此行政机关拒绝申请可能侵害其本人主权权利，但原告张某仅提供了一组照片，其在照片上标注了鱼塘二字，而从该组照片仅能看出高速公路旁便道的地面，无法看出标注地点确实存在过鱼塘，也无法证明原告张某对照片标注鱼塘位置的土地依法享有承包经营权或租赁经营权，故原告张某缺乏请求权基础。被告启东资源局在收到申请后，经调查后依法作出答复，已经依法履行法定职责。综上，原告张某的主张缺乏事实基础，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  齐海生人民陪审员  周袁芳人民陪审员  唐海兵二〇二〇年二月二十一日书 记 员  顾梦窈附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。