广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终255号 上诉人（一审被告）横县市场监督管理局。所在地：横县横州镇茉莉花大道08号。统一社会信用代码：11450127MB18915112。 法定代表人刘柳，局长。 委托代理人黄梦琦，该局工作人员。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）横县东方现代农业发展有限公司。所在地：横县校椅镇壬水村蚕种场内。 法定代表人刘金，执行董事。 委托代理人孙永念，广西志明律师事务所律师。 委托代理人梁永宝，广西天华阳光律师事务所律师。 上诉人横县市场监督管理局（以下简称横县市场监管局，系原横县工商行政管理和质量技术监督局依据2019年2月14日《中共横县委员会横县人民政府关于印发﹤横县机构改革方案﹥的通知》组建成现横县市场监管局）因被上诉人横县东方现代农业发展有限公司（以下简称东方农业公司）诉该局公司登记行政处罚一案，不服宾阳县人民法院于2019年6月13日作出的（2019）桂0126行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月30日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行调查和询问。横县市场监管局的委托代理人雷德强、黄梦琦，东方农业公司的委托代理人孙永念、梁永宝，到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，东方农业公司成立于2014年10月13日，公司股东为刘金、农世欢，刘金为公司法定代表人。2016年2月26日，公司职员蔡浩光、韦慧敏利用保管公章之便，假冒股东刘金、农世欢签名的《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议书》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》，向原横县工商行政管理和质量技术监督局（以下简称原横县工商质监局）申请公司变更登记，将公司法定代表人刘金变更为蔡浩光。原横县工商质监局对申请变更登记材料的虚假未能识别，于2016年3月10日、3月25日对东方农业公司的法定代表人作了变更登记，将原法定代表人刘金变更为蔡浩光。刘金在发现该情况后，依公司章程免去蔡浩光的职务，并于2017年6月15日到横县市场监管局恢复原工商登记。2018年3月8日，刘金在红豆社区论坛发贴，网上实名举报蔡浩光提供虚假材料进行公司变更登记的行为。原横县工商质监局在得到该信息后，于2018年4月12日进行立案调查，在查明蔡浩光提供虚假材料进行公司变更登记的事实后，以相关法律规定公司申请变更登记时，工商行政管理机关的行政相对人只能是公司本身，蔡浩光提供虚假材料进行公司变更登记的行为应认定为东方农业公司的造假行为，并据此对东方农业公司课以行政处罚。东方农业公司对此不服,以横县市场监管局行政处罚认定事实错误、处罚明显不当为由，于2019年2月28日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销横工质处字（2019）17号《行政处罚决定书》（以下简称17号《处罚决定》）。 一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律、法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。本案中，原横县工商质监局依据《中华人民共和国公司法》第三条规定及《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款的规定认定“当公司申请变更登记时，工商行政管理机关的行政相对人只能是公司本身。公司作为企业法人，才是行使民事权利能力的主体”，进而得出蔡浩光提供虚假材料进行公司变更登记的行为亦为东方农业公司的造假行为的结论，并据此对东方农业公司予以行政处罚。《中华人民共和国公司法》第一条开宗明义地确定了该法的立法宗旨是“为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东各债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”，由此可以得出本案涉案行政处罚行政行为，也应以该立法宗旨为前提。原横县工商质监局将刘金举报蔡浩光提供虚假材料进行公司变更登记的行为认定为公司行为，并课以行政处罚，有违保护公司、股东合法权益的宗旨，同时也与社会主义社会的公序良俗相悖，与维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展的目的不符。再则，既然东方农业公司为企业法人，为民事权利能力的主体，亦为民事行为能力的主体，而民事行为可分为有效民事行为、无效民事行为、效力待定行为，蔡浩光以东方农业公司的名义提供虚假材料进行公司变更登记的行为，应认定为无效民事行为，而原横县工商质监局对无效民事行为课以行政处罚，也缺乏法理基础。综上，原横县工商质监局作出的17号《处罚决定》认定事实错误、行政行为的目的有违社会公序良俗，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、六项的规定，判决撤销17号《处罚决定》，案件受理费50元，由横县市场监管局负担。 上诉人横县市场监管局上诉称，一、一审判决查明事实错误；二、一审判决查明“横县市场监督管理局对申请变更登记材料的虚假未能识别”而归责该局实属错误，违法增加设置该局的法定职责；三、一审判决对行政法律关系与民事法律关系混淆不清，造成错误判决；四、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条属于适用法律错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条进行判决，判决驳回东方农业公司的诉讼请求；五、东方农业公司提交虚假材料办理申请变更登记，客观事实存在，既违反法律规定，又浪费行政管理资源，应依法承担相应的法律责任；六、该局作出的17号《处罚决定》合法有效。综上，请求维持17号《处罚决定》，撤销一审判决，驳回被上诉人东方农业公司的诉讼请求。 横县市场监管局在二审期间向本院提交如下证据：《协议书》，证明：1.2016年2月26日，东方农业公司职员蔡浩光、韦慧敏办理公司变更登记是公司法定代表人刘金授权同意的；2.2016年3月10日东方农业公司法定代表人变更为蔡浩光后，东方农业公司于2016年3月12日以蔡浩光为公司法定代表人与原公司法定代表人刘金签订《协议书》，对变更公司法定代表人为蔡浩光，刘金是认可和同意的；3.法定代表人的变更登记是公司行为。东方农业公司认为该份证据的提取不合法，不同意发表质证意见。本院认为，该证据的形成时间在被诉处罚决定作出前，横县市场监管局在二审审理阶段才予提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且与本案被诉行政行为的合法性审查无关，本院在本案中不予确认。 被上诉人东方农业公司未提交书面答辩意见，口头辩称，本案是原职工的个人行为，处罚应当是对违法市场监督管理规定的行为人进行，本案变更登记材料里的签名都不是公司股东，根据《中华人民共和国公司法》的规定，员工变更为公司法定代表人违反常理，对此登记机关有必要进行核实，但横县市场监管局未尽法定义务，仅凭形式审查就给予变更登记。一审判决认为变更行为是员工的个人行为是正确的，请求驳回横县市场监管局的上诉，维持一审判决。 为查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院依法要求横县市场监管局就被诉处罚决定调查程序的办理期限问题补充提交证据。横县市场监管局向本院提交如下证据：《行政处罚案件有关事项审批表》、2018年8月8日《会议记录》，用于证明17号《处罚决定》依法延长办理期限，未超过法定办理期限。东方农业公司对上述证据的真实性、合法性和关联性均无异议。本院认为，上述证据客观真实，证据形式合法且与本案有关联，依法予以确认。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。 本院经审理查明，东方农业公司成立于2014年10月13日，成立时的公司股东为刘金（曾用名刘小金）、农世欢，刘金为公司法定代表人。2016年3月8日，东方农业公司委托韦慧敏向原横县工商质监局提交《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议书》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》及《营业执照》正、副本，申请法定代表人变更登记，将法定代表人由刘金变更为蔡浩光。2016年3月10日，原横县工商质监局作出（横县）登记企核变字〔2016〕第117号《准予变更登记通知书》，准予东方农业公司的法定代表人作变更登记，将原法定代表人刘金变更为蔡浩光。2016年3月25日，东方农业公司委托韦慧敏向原横县工商质监局提交《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》及《营业执照》正、副本，申请公司经营范围变更登记，将经营范围由“果蔬种植，销售；淡水鱼养殖，销售；家禽销售；农业观光，农业技术研发，引进，推广及咨询服务”变更为“果蔬种植，销售；淡水鱼养殖，销售；家禽销售；农业观光，农业技术研发、引进、推广及咨询服务，水管阀门、农业机械设备及配件批发、零售。”2016年3月28日，原横县工商质监局作出（横县）登记企核变字〔2016〕第170号《准予变更登记通知书》，准予东方农业公司的经营范围作上述变更登记。2017年6月15日，东方农业公司向原横县工商质监局申请法定代表人变更登记，将法定代表人由蔡浩光变更为刘金。 2018年3月29日，刘金在红豆社区南宁论坛发贴，网上实名举报案外人蔡浩光、韦慧敏于2016年3月8日提供虚假材料进行公司变更登记的行为。2018年4月12日，原横县工商质监局立案调查，查明东方农业公司于2016年3月8日申请公司法定代表人变更登记提交的材料中，《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议书》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》中股东“刘小金、农世欢”的签名均非本人签名，刘金（刘小金）、农世欢亦不认可授权他人代签；于2016年3月25日申请公司经营范围变更登记提交的材料中，《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议》中股东“刘小金、农世欢”的签名均非本人签名，刘金（刘小金）、农世欢亦不认可授权他人代签。2018年12月7日，原横县工商质监局作出横工商监行处听告字〔2018〕JJ9号《行政处罚听证告知书》，告知东方农业公司拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容。因东方农业公司申请听证，原横县工商质监局于2018年12月25日组织听证会听取该公司的意见。经延长办理期限后，原横县工商质监局于2019年1月30日作出17号《处罚决定》。17号《处罚决定》的主要内容为，查明东方农业公司在2016年3月8日办理公司变更登记时提供虚假的《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议书》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》，于2016年3月10日取得公司变更登记；2016年3月25日在办理公司变更登记时提供虚假的《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议》，于2016年3月28日取得公司变更登记，属于《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定的“提交虚假材料取得公司登记的”行为，对该公司作出责令改正违法行为，处以50000元罚款的行政处罚决定。 另查明，在本院组织法庭询问过程中，横县市场监管局和东方农业公司均认可东方农业公司于2016年3月8日提交的公司变更法定代表人登记申请材料中，《公司登记（备案）申请书》中“申请人申明”、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》以及《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》中加盖的公章系该公司真实公章；于2016年3月25日提交的公司变更经营范围登记申请材料中，《公司登记（备案）申请书》中“申请人申明”、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》以及《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》中加盖的公章系该公司真实公章；农业东方公司主张该枚公章当时系由公司财务主管韦慧敏保管。 再查明，2017年6月15日，东方农业公司向原横县工商质监局申请法定代表人变更登记，将法定代表人由蔡浩光变更为刘金。 本院认为，各方当事人对东方农业公司的起诉符合起诉条件、横县市场监管局具有作出17号《处罚决定》的法定职权、横县市场监管局作出17号《处罚决定》程序合法的事实均无异议，本院予以确认。根据本院查明的事实以及各方当事人的诉辩意见，本案争议的主要焦点问题为东方农业公司在变更登记过程中提交虚假材料的行为应否受到行政处罚。 《中华人民共和国公司法》第三十七条规定：“股东会行使下列职权：……（十）修改公司章程；（十一）公司章程规定的其他职权。对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章。”第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十七条第一、二款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”第六十四条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”根据上述规定，公司在办理变更登记时提交的申请材料中涉及修改公司章程或股东会决定、决议等相关文件，应当按照《中华人民共和国公司法》的规定，相应的由法定代表人或股东会全体股东签字、盖章，并由申请变更登记的公司对提交材料的真实性负责。提交的申请材料所涉法定代表人或股东的签名非本人签名，应当认定为虚假材料，属于《中华人民共和国公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定的提供虚假材料办理公司变更登记的行为，依法应予行政处罚。这是基于严格市场主体登记行政管理秩序的需要。公司的设立、变更和终止登记应当依法、规范，从而保证公司登记行为能够真实体现公司意志，维护经济和交易秩序的稳定，营造依法有序的营商环境。公司变更登记后的实际权利状态与登记时的权利状态是否一致，并不影响登记机关对公司在申请变更登记时提交虚假材料的行为作出否定性评价。也即，即使变更登记时提交的虚假材料所涉股东、法定代表人等相关权利人予以事后认可，使得提交虚假材料取得变更登记后的公司登记事项与实际情况相符，因并未产生实质错误的法律后果，则登记机关无需作出撤销公司登记或者吊销营业执照的处理决定，但对于提交虚假材料办理公司变更登记的行为，已然构成对公司登记行政管理秩序的扰乱，登记机关仍可结合案件具体情况，依法决定是否作出责令改正及罚款的处理。 本案中，东方农业公司于2016年3月8日申请公司法定代表人变更登记时提交的《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议书》《横县东方现代农业发展有限公司章程修正案》《横县东方现代农业发展有限公司任免证明》，于2016年3月25日申请公司经营范围变更登记时提交的《横县东方现代农业发展有限公司股东会决议》，上述材料中涉及股东刘小金、农世欢的签名非其本人所签，刘金、农世欢亦表示从未委托他人在上述材料中代其签名。故，上述材料属于虚假材料，各方当事人均无异议。东方农业公司应当根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，对提交申请材料的真实性负责，并承担《中华人民共和国公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定的相应法律后果。原横县工商质监局认定东方农业公司提供虚假材料取得公司登记，据此作出17号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律并无不当，应予维持。一审判决认为17号《处罚决定》有违《中华人民共和国公司法》立法宗旨、无法理基础等裁判理由，属于对法律的错误理解，本院依法予以纠正。东方农业公司认为案涉变更登记行为属于公司员工个人行为，原横县工商质监局不应对公司进行行政处罚。但根据本院查明的事实，东方农业公司提交的变更登记申请材料中所涉公章均系该公司真实公章，东方农业公司并未提交有效证据证实该变更登记行为系员工个人行为，故对上述主张，本院不予支持。东方农业公司依法接受行政处罚后，如若认为公司相关人员应当对公司承担相应责任的，可以通过公司内部管理和追责机制加以解决。 综上，上诉人横县市场监管局的上诉理由成立，本院予以支持；被上诉人东方农业公司的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回；一审判决适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销宾阳县人民法院（2019）桂0126行初25号行政判决； 二、驳回被上诉人横县东方现代农业发展有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人横县东方现代农业发展有限公司负担。上诉人横县市场监督管理局预交的二审案件受理费50元，本院予以退回。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄影颖 审 判 员 韦影年 审 判 员 晏 琼 二〇二〇年二月二十八日 法官助理 宋其铅 书 记 员 廖俊茗 附相关法律、法规条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.中华人民共和国公司法 第一百九十八条违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。 3.中华人民共和国公司登记管理条例 第二条有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。 申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。 第六十四条提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。