山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁行终66号上诉人（原审原告）谭永昌，男，1944年3月14日出生，汉族，住潍坊市潍城区。委托代理人肖玉良，山东康桥（潍坊）律师事务所律师。委托代理人谭洪起，男，1975年7月26日出生，汉族，住潍坊市潍城区，系上诉人谭永昌之子。被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区人民政府，住所地潍坊市潍城区北宫西街7999号。法定代表人孙修炜，区长。委托代理人史洋，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处，住所地潍城区西园街3号。法定代表人刘爱民，主任。委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会，住所地潍坊市潍城区西关街道办事处黄家社区。法定代表人考尚猛，主任。委托代理人季传洲，潍坊潍城蓝盾法律服务所法律工作者。谭永昌诉潍坊市潍城区人民政府（以下简称潍城区政府）、潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处（西关街道办）、潍坊市潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会（黄家居委会）强制拆除房屋行为违法一案，不服潍坊市中级人民法院于2019年10月17日作出的（2019）鲁07行初123号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案争议形成过程如下：谭永昌于2007年以黄家村委会为被告提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，判令被告赔偿因违法行为给原告造成的经济损失或对原告的房屋进行修复。潍坊市坊子区人民法院于2007年11月19日作出（2007）坊行初字第9号行政裁定，驳回谭永昌的起诉。谭永昌不服提起上诉，潍坊市中级人民法院于2008年1月7日作出（2008）潍行终字第5号行政裁定，认为原审法院对黄家村委会是否对谭永昌的房屋实施了强制拆除行为尚未查清的情况下驳回谭永昌的起诉，属于认定事实不清，裁定撤销（2007）坊行初字第9号行政裁定，指令潍坊市坊子区人民法院继续审理。潍坊市坊子区人民法院于2008年1月21日作出（2007）坊行初字第9号行政裁定，认为原、被告提供的证据无法认定涉案房屋系黄家村委会拆除，且黄家村委会也不承认其毁坏了谭永昌的房屋，裁定驳回谭永昌的起诉。谭永昌提起上诉，潍坊市中级人民法院作出（2008）潍行终字第34号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年6月13日谭永昌以潍城区政府、西关街道办、黄家居委会为被告向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认三被告未依照法律规定的程序在2007年2月13日、3月7日强制拆除其房屋的行为违法，潍坊市中级人民法院于2018年6月27日作出（2018）鲁07行初88号行政裁定，以谭永昌已经超过起诉期限为由，驳回谭永昌的起诉。谭永昌上诉后，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2442号行政裁定，指令潍坊市中级人民法院继续对本案进行审理。2019年10月17日潍坊市中级人民法院作出本案一审裁定。原审法院经审理查明，谭永昌系原西关街道办黄家庄村的村民，1988年7月3日潍城区政府针对该村内的四间房屋向谭永昌颁发了鲁潍潍城字第822923号城镇私房所有权证，该四间房屋在2006年2月13日和3月7日被原黄家庄村委拆除。2004年1月15日，潍坊市人民政府发布潍政发【2004】9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》，规定：各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人，要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室，设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构，抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。2004年3月28日，潍城区人民政府发布《关于加快“城中村”改造的实施意见》，将原告所在村列为潍坊市改造范围的潍城区“城中村”名单。2006年10月13日，黄家庄村委发布《潍城区西关街道办黄家村“城中村”改造实施方案》。另查明，1986年在谭永昌担任黄家庄村主任及副书记期间，黄家庄村制定了《关于新村规划的决议》，其中第一条规定：申请建房户必须彻底拆除原有的旧房，拆除后有专人负责验收合格后再划给新房基。1987年3月15日，谭永昌向村委出具拆旧建新申请书一份，载明：我叫谭永昌，全家七人，其中男孩二人，大的25岁，小的13岁，现有房宅地一处，…为了适应村统一规划，我自愿把全部建筑物和所有附属物一次性处理掉。并将旧房宅地全部交村统一规划，并申请重新建房8间。…。庭审中，黄家庄居委会陈述当时“城中村”改造实行的是“一村一策”，村委根据该村的改造实施方案对涉案房屋实施了拆除。原审法院认为，本案原告谭永昌持有涉案房屋的房产证，与涉案房屋的拆除之间具有利害关系，具有诉讼主体资格。本案各方争议的主要焦点问题是原告主张潍城区人民政府或西关街道办实施了拆除行为依据是否充分，被告潍城区人民政府及西关街道办作为被告主体是否适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，本案潍城区人民政府及西关街道办作为适格被告的条件是作出了原告所诉的行政行为，即实施了原告所诉的拆除房屋的行为。原告主张其房屋是潍城区人民政府组织实施的拆除，但双方未举证房屋拆除之前在涉案土地上存在以政府为责任主体的征收行为，原告除提交潍坊市人民政府及潍城区人民政府发布的关于城中村改造的相关意见外，未提交事实方面的证据，且黄家庄居委会庭审中陈述当时的“城中村”改造实行的是“一村一策”，并明确认可是村委对涉案房屋实施了拆除。因此，原告主张潍城区人民政府或西关街道办实施了房屋拆除行为，依据不足，潍城区人民政府及西关街道办作为本案被告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…。”本案原告主张潍城区人民政府或西关街道办实施了房屋拆除行为，证据不足，因不存在原告所主张的行政行为，故本案也不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。综上，原告提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告谭永昌的起诉。谭永昌不服原审法院裁定提起上诉，认为原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，且主要的事实认定缺乏证据支持，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。具体理由如下：1.黄家居委会在一审中陈述当时的城中村改造实行的是“一村一策”，并明确认可是黄家居委会对涉案房产实施拆除。但2007年上诉人提起诉讼，黄家村居委会答辩称从未拆除上诉人的房屋，也从未组织、指使任何组织和人员拆除上诉人的房屋。黄家居委会的行为有违诚实信用和禁止反言的诉讼原则，在先前的诉讼程序中否认又在本案中虚假承认，构成对重要证据的伪造，应依法追究法律责任。2.关于潍城区政府和西关街道办是否实施了拆除行为，根据上诉人提交的潍坊市人民政府发布的潍政发[2004]9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》及潍城区政府发布的《关于加快“城中村”改造的实施意见》，潍城区政府具有具体组织实施城中村改造的职责，西关街道办具体负责拆迁改造的宣传、动员、拆迁、建设等工作，原审法院认为上诉人仅提交了城中村改造的相关意见，未提交事实证据，属于适用法律错误。3.上诉人的房屋确权具有合法性和正当性，不存在黄家居委会拆旧房建新房的问题。潍城区政府向本院提交书面答辩意见称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。涉案房屋拆除时占用土地性质为集体土地，并未进行征收，黄家居委会提供证据并认可是由其对上诉人的房屋进行拆除。黄家居委会在潍坊市坊子区人民法院的陈述仅系其在另案的辩驳和主张，并不能以此认定其没有对涉案房屋进行拆除的事实。黄家居委会为居民自治管理组织，并非国家行政机关，因此上诉人与黄家村委会的纠纷不属于行政诉讼的受案范围。2.潍城区政府并未组织实施拆除上诉人房屋的行为。上诉人并未提供证据证实被上诉人实施了拆除其房屋的行为，“城中村”改造行为与房屋的拆除的行为并非同一行为，不能基于被上诉人对“城中村”改造的指导行为就推定被上诉人实施了拆除房屋的行为。对于上诉人主张的手中持有的房屋所有权证的问题，实际系上诉人建新未拆旧的房屋，根据土地管理法“一户一宅”的规定，上诉人持有房屋所有权证的房屋本应其自行拆除。因上诉人利用职务之便未拆除房屋也未上交产权证进行注销，妄图借此获取不法利益，不能姑息支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法正当，请求维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人西关街道办、黄家居委会未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点在于如何确定强拆涉案房屋的责任主体。根据潍坊市人民政府发布的潍政发[2004]9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》规定，各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人，“城中村”改造由区级政府具体组织实施。该意见还规定“城中村”改造的拆迁补偿安置按照国家、省、市城市房屋拆迁管理的相关规定执行。潍城区政府发布的《关于加快“城中村”改造的实施意见》将上诉人所在村列为“城中村”改造范围，并明确了各街道办具有做好拆迁改造的政策宣传、动员、拆迁、建设等工作职责。参照上述地方规定，被上诉人潍城区政府及西关街道办是本案所涉黄家庄“城中村”综合改造的责任主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案所涉房屋的拆除，应当依法申请人民法院强制执行，即使本案被诉行政机关没有直接实施具体的强制拆除行为，该行为的行政法律责任亦应由被上诉人潍城区政府及西关街道办承担。尽管本案庭审中黄家庄居委会明确认可是村委对涉案房屋实施了拆除，但是在根据现有证据能够证明被诉强拆行为系行政机关组织实施的情况下，不能仅凭民事主体或村民自治组织提交但缺乏其他证据佐证的自认说明，认定系其实施。且谭永昌于2007年就以黄家村委会为被告提起了行政诉讼，因原、被告提供的证据无法认定涉案房屋系黄家村委会拆除，黄家村委会也不承认其毁坏了谭永昌的房屋，潍坊市坊子区人民法院裁定驳回谭永昌的起诉。综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人谭永昌的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初123号行政裁定；二、本案指令潍坊市中级人民法院继续审理。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 李 拙二〇二〇年二月二十八日法官助理姚美科书记员徐颖格