贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔02行终240号上诉人（原审原告）贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂，住所地贵州省盘州市坪地乡莫西里村（原丰产普钙厂），统一社会信用代码：915202220550043324。执行事务合伙人滕春合，男，系该厂副董事长。特别授权委托代理人张胜林，系盘州市鸡场坪镇法律服务所法律服务工作者，证号：324091510201。特别授权委托代理人李文邦，系盘州市鸡场坪镇法律服务所基层法律服务工作者，证号：32409151100137。被上诉人（原审被告）盘州市坪地彝族乡人民政府，住所地贵州省盘州市坪地乡，统一社会信用代码：11520202009465568W。法定代表人张毕华，男，系该乡乡长。一般授权委托代理人周荣，系贵州永达律师事务所律师，执业证号：15202201711394419。上诉人贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂（以下简称昌禾燃油厂）因与被上诉人盘州市坪地彝族乡人民政府（以下简称坪地乡政府）行政协议一案，不服贵州省水城县人民法院(2019)黔0221行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实，2013年6月，原告昌禾燃油厂与坪地乡党委政府口头约定：昌禾燃油厂支付壹佰捌拾万（￥1800000）元土地款给坪地乡政府，坪地乡政府负责征收60亩土地给昌禾燃油厂扩大生产规模。2013年6月24日，原告昌禾燃油厂合伙人叶毓胜向被告指定的账户汇入壹佰捌拾万（￥1800000）元。2014年5月23日，原告昌禾燃油厂和被告坪地乡政府共同出具《贵州省六盘水盘县昌禾生物燃油厂新厂建设生产书面意见书》，双方达成如下承诺：一、坪地乡政府为昌禾燃油厂完善四通一平；二、限期拆除昌禾燃油厂征地内的所有障碍物（2014年6月1日前）；三、昌禾燃油厂应享受招商引资企业所有优惠政策；四、坪地乡政府有义务指派专员、协助昌禾燃油厂办理相关手续和各项协调事宜；五、坪地乡政府应保证昌禾燃油厂在建设生产过程中各项工作顺利进行；如出现因征地拆迁引起矛盾造成昌禾燃油厂停建、停产等、地方管理由坪地乡政府负责。同日，原告昌禾燃油厂向被告坪地乡政府作出如下保证：保证项目投资2个亿，若不能完成以上投资，造成工程不能按期完工、投厂、该厂用本厂的土地抵押给坪地乡政府用于该厂的电线迁改等费用。后被告坪地乡政府交付协议约定的土地，原告也在该土地上已实际进行施工。原告昌禾燃油厂合伙人王志国、包广强等人信访反映坪地乡政府承诺为其公司征收的土地不足60亩，通过信访事项的属地管理原则，坪地乡政府对王志国等人反映土地面积不足60亩一事进行了答复。原告在庭审中陈述，双方的口头协议并未对土地四通一平进行明确约定。另查明，原告昌禾燃油厂支付的壹佰捌拾万（￥1800000）元土地补偿款，1747771.4元被用于农户支付土地补偿费，剩余款项52228.6元已返还原告合伙人。一审法院认为，2013年6月，被告坪地乡政府与原告昌禾燃油厂的口头约定是行政机关为了地方建设的需要与企业订立的行政契约，属于行政合同的范畴，该口头约定合法有效。因该口头约定未明确履行期限，故被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限的理由，法院不予支持。原告与被告坪地乡政府均按照口头协议约定的内容履行了相应的义务，即原告昌禾燃油厂支付了壹佰捌拾万（￥1800000）元土地款给坪地乡政府，被告坪地乡政府征收了60亩土地给昌禾燃油厂扩大生产规模。通过证据分析，原告已在被告征收的60亩土地上实际进行施工，说明原告已经认可口头协议约定的事项已履行完毕，根据《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”的规定，双方当事人于2013年6月达成口头协议，被告于2014年5月23日在原告的书面意见书上签署意见并加盖单位印章，而原告怠于行使合同撤销权，至本案起诉时方才请求解除合同，原告显然不再对双方达成的口头协议享有合同撤销权，对其关于撤销双方达成的口头协议的诉讼请求，依法不予支持。原告在庭审中陈述，双方的口头协议中并未对四通一平进行明确约定，且被告在庭审中辩称口头协议中并未明确要为原告办理相关土地审批手续。2014年5月23日被告坪地乡政府在书面意见书上虽签有“同意按承诺事项执行”的内容，即“坪地乡政府指派专员、协助昌禾燃油厂办理相关手续和各项协调事宜”，但因坪地乡政府并无办理土地审批手续法定职责，该承诺明确的是坪地乡政府的协助办理义务，从原告进场施工的事实推定，被告坪地乡政府已履行完毕相关协助义务。因此，原告以被告没有履行四通一平，没有为其办理土地审批手续为由，要求解除口头协议并请求偿还投资资金并赔偿其损失的诉讼请求，无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂负担。昌禾燃油厂上诉请求：一、撤销贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初154号行政判决，发回一审法院重审或者改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、原判认定事实不清；首先原审法院没有查清被上诉人是否依法享有土地征收权，其次，上诉人、被上诉人约定征收的土地不足60亩，在被上诉人（2018）20号答复意见书确认只有58.599亩，该土地实际面积还不到40亩，但原审判决认定为60亩；被上诉人提供的农户征地花名册未经上诉人核实确认，属于伪造证据，上诉人从未接收涉案土地。上诉人委托第三方在该土地上施工是基于被上诉人要求将废渣送至该土地堆放，上诉人没有在该土地上施工，第三方修路时，被征地农户因被上诉人没有支付土地补偿款项，阻碍第三方修路。最后被上诉人虽然退还上诉人合伙人的52228.6元，但被上诉人的工作人员虚报冒领的58201元存于被上诉人的财政所。上诉人承诺保证项目投资2个亿，因上诉人没有向被上诉人承诺投资的义务，因此与本案无关。二、原判适用法律错误，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《贵州省土地管理法实施细则》规定征收土地需要县级以上人民政府批准，经批准后由县级以上人民政府或县级以上人民政府自然资源部门组织实施征收，因此，被上诉人没有权利征收土地，对涉案土地也没有处分权。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条、五十五条规定，上诉人与被上诉人达成的行政协议不存在变更或者撤销的情形，不能适用五十五条的撤销权规定。上诉人主张的是解除权，没有主张撤销权。一审法院认为被上诉人无办理土地审批手续法定职责，又确认被上诉人征收行为有效，属于自相矛盾。被上诉人将非法征收的土地交付给上诉人适用属于无效行为，因此，一审法院适用法律错误，判决结果违法。被上诉人坪地乡政府辩称，被上诉人关于征收土地的义务为协助义务，不属于主体义务，主体义务在于上诉人，上诉人并没有提出相关办理征地手续的要求。二审经审理查明与一审查明事实一致，对一审查明事实予以确认。本院认为，本案双方当事人均对已订立口头协议及协议内容不持异议，该口头协议系坪地乡政府为履行经济管理工作的法定职责，与昌禾燃油厂通过口头协议方式，意在通过征收土地使昌禾燃油厂进行投资建厂，以实现招商引资的行政管理目标。该口头协议属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议。《贵州省六盘水市昌禾生物燃油厂新厂建设生产书面意见书》系口头协议的补充和完善，本质上属于同一协议。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查。”的规定，本案应对双方订立的口头协议及补充完善的书面意见书的合法性予以审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，如需征收案涉土地，应当报请有权机关批准，批准后由原盘县人民政府予以公告并组织实施，坪地乡政府无征收土地的法定职权。在诉讼过程中，坪地乡政府未提交已履行法定土地征收报批程序并经批准或系受委托实施订立口头协议行为的相关证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”的规定，人民法院对行政协议的审查，不受原告诉讼请求的限制。本案被上诉人明显不具备征地职权，其不具订立征地协议的主体资格，案涉协议应确认为无效。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”的规定，本案上诉人支付的1800000元征地费用中除已返还的52228.6元外，剩余款项1747771.4元应由被上诉人坪地乡政府返还上诉人，上诉人已进行施工的土地亦应返还。关于上诉人诉请损失问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”坪地乡政府作为依法设立的行政机关，对于《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定有权实施征地行为的主体应当是明知，其仍与上诉人达成口头征地协议，存在明显的过错；上诉人在订立口头协议过程中未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条、第二十三条的规定，未申请办理建设用地审批手续，未取得建设用的批准书即对案涉土地的开发建设存在过错。考虑到双方均有过错，且为了履行行政协议存在一定损失，双方可自行承担相应损失，对上诉人主张损失的诉讼请求，本院不予支持。综上，因本案被上诉人坪地乡政府无法定征收土地职权且未履行相关土地征收程序，订立的行政协议属重大且明显违法，应依法确认无效。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予更正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第十五条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院(2019)黔0221行初154号行政判决；二、确认上诉人贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂与被上诉人盘州市坪地彝族乡人民政府于2013年6月22日签订的有关征收土地的口头行政协议无效；三、由被上诉人盘州市坪地彝族乡人民政府在本判决生效后60日内返还上诉人贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂支付的征收土地费用1747771.4元；四、驳回上诉人贵州省六盘水盘县昌禾生物液体燃油厂其他诉讼请求。本案一审、二审案件受理费共计100元由被上诉人盘州市坪地彝族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 嘉审判员  何与芹二〇二〇年二月十一日法官助理潘妍书记员陈昱宏附：本判决适用法条1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。3、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。4、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。5、《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。