湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初163号 原告蒋建明，男，1970年12月13日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 委托代理人陈耀明，湖南锐杰律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告常德市鼎城区人民政府，住所地湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。 法定代表人朱金平，区长。 委托代理人雷晓初，男，1966年2月25日出生，汉族，常德市鼎城区畜牧水产事务中心畜牧站工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人何光照，湖南先锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人常德市鼎城区石公桥镇人民政府，住所地湖南省常德市鼎城区石公桥镇。 法定代表人高红波，镇长。 委托代理人龚林，男，1972年12月21日出生，汉族，该镇副镇长，住湖南省常德市武陵区，代理权限为特别授权代理。 委托代理人雷志明，常德市鼎城区蓝天法律服务所法律服务工作者，代理权限为一般授权代理。 第三人常德市鼎城区特种养殖总场，住所地湖南省常德市鼎城区原断港头乡。 法定代表人李远书，场长。 委托代理人黄国武，男，1972年5月18日出生，汉族，该场副场长，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 原告蒋建明诉被告常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)及第三人常德市鼎城区石公桥镇人民政府(以下简称石公桥镇政府)、常德市鼎城区特种养殖总场(以下简称鼎城区特养场)不履行退养行政补偿法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2019年11月14日立案后，于2019年11月20日向被告鼎城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行审理。2019年12月11日，本院依职权追加石公桥镇政府作为第三人参加诉讼；2019年12月25日，本院依职权追加鼎城区特养场作为第三人参加诉讼。于2019年12月16日组织召开庭前会议，原告蒋建明及其委托代理人陈耀明，被告鼎城区政府的委托代理人雷晓初、何光照到场参加会议。于2019年12月25日公开开庭审理了本案，原告蒋建明及其委托代理人陈耀明，被告鼎城区政府的委托代理人雷晓初、何光照，第三人石公桥镇政府的委托代理人龚林、雷志明到庭参加诉讼。于2020年1月10日再次组织各方进行证据交换，原告蒋建明，被告鼎城区政府的委托代理人雷晓初、何光照，第三人石公桥镇政府委托代理人雷志明，第三人鼎城区特养场的委托代理人黄国武到场参加证据交换。本案现已审理终结。 原告蒋建明诉称，其于2013年10月19日与常德青野水产养殖有限公司(以下简称青野公司)签订《网箱养殖协议书》，经营网箱水产养殖项目，当时架设网箱总造价约50万元。2014年7月23日，原告取得湘鼎城区府(淡)养证［2014］第00017号水域滩涂养殖证。2017年11月7日，鼎城区政府发布常鼎政通告[2017]9号《关于拆除和禁止冲柳高低水鼎城段设置栏栅、栏网、吊养珍珠蚌的通告》(以下简称9号通告)，该通告要求，在禁设区域已设置栏栅、栏网等设施的必须限期自行拆除。2017年11月24日，石公桥镇政府下达《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》，原告为响应国家政策，同意拆除网箱，但因补偿过低无法达成一致意见，石公桥镇政府于2018年6月27日，将原告所有的养殖网箱予以强制拆除。现鼎城区政府已经对原告作出的补偿金额是126000元，原告认为该补偿金额与其损失差距巨大。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，鼎城区政府在与原告未达成补偿协议的前提下，强行拆除网箱及附属设施，实质上构成鼎城区政府对原告水域滩涂养殖证的撤回，因此造成的损失，基于信赖利益保护原则，应予补偿。另外，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，鼎城区政府也应给予原告行政补偿，原告应获得的补偿项目及数额如下：1、原告估算的网箱及附属设施的直接损失593320元；2、原告鱼苗损失估算409500元；3、原告的水域滩涂养殖证2023年到期前的预期利益损失暂计400000元。据此，请求判决：一、被告鼎城区政府补偿因拆除网箱及附属设施给原告造成的直接损失593320元，鱼苗损失40万元，预期利益损失40万元(具体数额以评估认定为准)；二、诉讼费由被告承担。 原告蒋建明为证明其主张，提交如下证据材料： 第一组： 证据1，蒋建明持有的湘鼎城区府(淡)养证［2014］第00017号为《水域滩涂养殖证》； 证据2，2013年10月19日，青野公司与蒋建明签订的《网箱养殖协议书》。 第一组拟证明：1、原告的养殖得到政府的批准；2、网箱及附属设施是原告的合法财产。 第二组： 证据3，《冲柳高低水栏栅、栏网、网箱等水上设施及吊养珍珠蚌摸底情况登记表》； 证据4，网箱现场照片。 第二组拟证明网箱及附属设施的现场情况。 第三组： 证据5，2019年7月18日，石公桥镇政府行政答辩状，拟证明被告作出了行政补偿，金额是126000元。 第四组： 证据6，2018年6月26日，石公桥镇政府作出《冲天湖夹堤口湖网箱拆除告知书》； 证据7，2017年5月24日，石公桥镇政府作出《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投铒养鱼的通知》； 第四组拟证明被告的下级政府发出了强制拆除的通知。 第五组： 证据8，2019年8月28日，澧县人民法院作出的(2019)湘0723行初30号行政裁定书；2019年10月31日，本院作出的(2019)湘07行终147号行政裁定书。拟证明被告实施了强制拆除行为。 被告鼎城区政府辩称：一、鼎城区政府对蒋建明设置网箱河段进行水上设施拆除行为完全合法。二、鼎城区政府已与案涉河段承包主达成补偿共识，同时对蒋建明设置的网箱一并予以补偿。三、蒋建明的网箱系自行拆除，且不存在损失。鼎城区政府在实施网箱拆除前，向蒋建明进行政策、法律宣传、送达限期拆除通知与网箱拆除告知书。四、蒋建明申办水域滩涂养殖证存在欺诈行为。请求判决驳回蒋建明的诉讼请求。 鼎城区政府为证明其主张，提交了如下证据材料及依据： 第一组： 证据1，2017年12月29日，湖南省人民政府办公厅湘政办发［2017］83号《关于印发的通知》； 证据2，2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅湘政办函［2016］55号《关于印发的通知》(以下简称55号通知)； 证据3，常德市人民政府办公室常政办发［2018］11号《关于印发的通知》。 第一组拟证明：1、洞庭湖生态环境专项整治(2018-2020年)三年行动计划内容明确问题、治理目标、进度安排、治理措施、主体责任单位、监管责任单位。2、鼎城区政府是参与洞庭湖生态环境专项整治的主体，责任单位。3、践行“以***新时代中国特色社会主义思想构建全国大湖流域生态文明建设”。4、明确了案涉河段为重点整治区域。5、55号通知确认了此次专项行动所确定的退养补助的标准。 第二组： 证据4，9号通告； 证据5，2017年12月6日，鼎城区政府第129次专题会议纪要即《关于冲柳高低水河道治理工作的会议纪要》； 第二组拟证明：1、鼎城区政府为响应落实洞庭湖生态环境专项整治的具体行为；2、根据水法、防洪法、水污染防治法、洞庭湖水利管理条例等依法发布通告；3、9号通告内容中明确规定栏栅、栏网、矮围等在禁设区域必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离；4、各部门分工负责，确保拆除任务完成。 第三组： 证据6，《冲柳高低水栏栅、栏网、网箱等水上设施及吊养珍珠蚌摸底情况登记》两份； 证据7，区级职能部门联合向各河段承包主进行政策宣传照片； 证据8，《预算明细》； 证据9，2018年5月24日，石公桥镇政府《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》； 证据10，2018年5月24日，石公桥镇政府对蒋建明送达《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》照片； 证据11，2018年6月26日，石公桥镇政府对蒋建明作出《冲天湖夹堤口湖网箱拆除告知书》； 证据12，2018年6月27日，石公桥镇网箱拆除工作紧急调度会照片、签到册； 证据13，2018年6月27日，鼎城区特养场、畜牧、水利等部门拆除养殖户蒋建明网箱照片。 第三组拟证明：1、鼎城区政府授权各职能部门实施拆除网箱等水上设施的具体工作，从宣传动员、摸底、确认、通知、送达、拆除网箱程序合法；2、案涉河段的承包人签字同意，特别备注给予蒋建明财产损失予以行政补偿12.6万元。原告未取得案涉河段经营权；3、拆除网箱的时间2018年6月27日。 第四组： 证据14，2018年12月10日，鼎城区政府第101次《关于特养场高低水栏栅栏网拆除后续问题处理工作的会议纪要》； 证据15，《冲柳高水河道共同经营协议》。 第四组拟证明：1、鼎城区政府对于河段承包人拆除栏栅等水上设施后续工作安排处理、按自愿原则与河段原承包主解除合同另行签订环境管理保护协议，期限与原合同约定一致，期满无条件自动终止，承包款不退；2、案涉河段与原承包人签署共同经营冲柳高水河段(案涉河段包含在内)的事实。 第五组： 证据16，中华人民共和国水域滩涂养殖证申请表、无争议证明、网箱养殖协议、蒋建明身份证、四至图纸、《承包经营合同书》。拟证明：1、蒋建明申办养殖证存在欺诈；2、网箱养殖期限从2013年5月1日至青野公司总承包期满止。 第六组： 证据17，2016年12月23日，鼎城区特养场与艾迎春签订的《提前终止承包经营合同协议书》。 证据18，2016年12月22日，鼎城区特养场与刘淑芳签订的《提前终止承包经营协议书》； 证据19，2017年1月4日，鼎城区特养场与苏双喜签订的《河段承包经营合同书》。 第六组拟证明：1、案涉河段于2017年1月4日已由苏双喜承包经营；2、艾迎春、王先珍、刘淑芳于2013年6月25日与特养场签订的承包经营合同书终止，终止时间为2016年12月22日。 第三人石公桥镇政府陈述称：一、蒋建明诉状中的事实与理由与事实不完全相符。主要体现在：1、蒋建明不是适格的主体；2、此次拆除行动的法律依据充足。二、石公桥镇政府已经充分的履行了法律规定的相关告知义务，并给予了一年多的对其网箱及网箱内水产品和相关设施自行处理和拆除的时间，且补偿数额是按照上级相关精神规定标准摸底核实，并公示告知蒋建明，程序合法。三、蒋建明起诉的损失无任何的事实和法律依据。 第三人石公桥镇政府没有提交证据材料。 第三人鼎城区特养场没有提交书面陈述意见。向本院提交了如下证据材料： 证据1，2017年11月27日，《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》。 证据2，领条。 证据3，鼎城区特养场报销审批单。 证据4，工资表。 以上证据材料拟证明，按2017年中央环保督查的要求，鼎城区政府对冲柳高低水进行整改，要求整改时间是2017年底，实际完成时间为2018年9月15号，现栏栅、迷魂阵、网箱、吊养珍珠蚌等设施已经全部拆除。由鼎城区政府制定补偿方案实际上是奖补方案，鼎城区特养场依此方案进行摸底、公示、奖补。苏双喜是案涉河段承包主，领取了奖补资金，不包含蒋建明的奖补资金。按奖补方案，苏双喜承包河段的奖补资金为333055.32元，其中包含蒋建明网箱奖补资金126000元。 经庭审质证，鼎城区政府、石公桥镇政府、鼎城区特养场对蒋建明提交的证据材料的质证意见如下：对证据1的真实性认可，合法性不认可。对证据2的《网箱养殖协议书》有异议，该协议的协议期限虚假，协议期限自2013年5月1日起，此时青野公司还未从特养场取得案涉承包的经营权。对证据3、5、6、7的“三性”认可。对证据4的网箱的现场照片予以认可，蒋建明在案涉河段有网箱等财产的存在，但是其提供的照片，不能证明是蒋建明享有财产所有权的网箱。对证据8的真实性予以认可，本案是鼎城区政府授权石公桥镇政府组织实施的行政强制行为。对证据9有异议，光盘中图片制作时间不清楚，不能证实是强拆当天现场的客观事实，不能证明有鱼苗存在。两张光盘均不能证明石公桥镇政府所组成的联合执法对蒋建明的合法财产实施了具体的损害行为或者其他行政行为。 蒋建明对鼎城区政府提交的证据材料质证意见如下：对证据1、2的“三性”无异议，但对证明目的有异议，因文件中表述的是“补助”，请求的是补偿，补偿的范围大于补助。对证据3-5的“三性”无异议，对证明目的有异议，没有针对蒋建明作出具体行政行为。对第三组证据中的证据6的第一张表，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该表格没有蒋建明签名，对第二张表予以认可。对证据7有异议，蒋建明没有参加此次会议，但拆除前的宣传现场蒋建明参与了。对证据8-11无异议。对证据12有异议，蒋建明没有参加会议。对证据13的“三性”无异议，图片中有挖掘机工作，还有人在拆除网箱，更加能证明鼎城区政府实施了强制拆除行为。对证据14无异议。对证据15不予认可，因没有蒋建明签名，该协议没有蒋建明的参与，不合理、也不合法。对证据16的“三性”认可，该份证据更加能证明蒋建明取得养殖证的程序合法。对证据17真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。对证据18三性无异议。对证据19其中有一份协议承包人与签名不一致，与本案无关联。 石公桥镇政府、鼎城区特养场对鼎城区政府提交的证据材料无异议。 蒋建明对鼎城区特养场提交的证据材料质证意见如下：对证据“三性”均无异议，对事实予以认可，鼎城区政府向鼎城区特养场下发奖补方案，鼎城区特养场是按此方案执行。 鼎城区政府、石公桥镇政府对鼎城区特养场提交的证据材料无异议。 本院对原告蒋建明提交的证据材料的真实性予以认可。 本院对被告鼎城区政府提交的证据材料认证如下：因鼎城区政府提交的证据系在行政程序中收集的证据，证据间相互印证，真实、合法且与本案相关联，本院均予采纳。 本院对第三人鼎城区特养场提交的证据材料认证如下：因各方当事人对鼎城区特养场提交的证据材料均无异议，本院予以采纳。 经审理查明，2013年6月25日，鼎城区特养场(甲方)与龚又圣、刘淑芳、艾迎春、王先珍(乙方)签订《承包经营合同书》。主要内容包括：甲方将冲天湖地域2300亩的面积承包给乙方经营管理；乙方承包期限2013年6月14日至2046年1月20日等。2013年10月19日，蒋建明(乙方)与青野公司(甲方)签订《网箱养殖协议书》，甲方签字人为刘淑芳，协议约定蒋建明在青野公司承包的水域内架建网箱30个，面积约3亩，协议期限自2013年5月1日起至青野公司向鼎城区特养场承包冲天湖的承包期限截止为止。冲天湖地域2300亩的面积承包经营权经过流转，至冲柳高低水整治前，最后由苏双喜经转让取得冲天湖段的承包经营权。苏双喜取得冲天湖段承包经营权后，与蒋建明经协商，达成口头协议，将原青野公司转包给蒋建明经营的水域，继续转包给蒋建明经营。 2014年7月23日，蒋建明取得湘鼎城区府(淡)养证［2014］第00017号水域滩涂养殖证，水域、滩涂性质为集体所有，类型为淡水水域、滩涂，核准水域、滩涂面积为0.2公顷，核准养殖方式为网箱，期限2014年7月23日至2023年1月19日。 2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅向岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区人民政府、省直有关单位下发55号通知，载明“《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。”《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》中明确2017年底前，全面清理洞庭湖矮围网围；省政府对2017年底前主动完成停退养或异地拆迁的养殖场(户)给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：畜禽栏舍(加25%的附设面积)300元／㎡、养殖网箱70元／㎡，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开。对没有在本方案规定时间内自行拆迁退养的，省级财政不予补偿。 2017年11月7日，鼎城区政府发布9号通告，该通告明确禁设区域为冲柳高低水鼎城段，在禁设区域已设置栏栅、栏网、迷魂阵、矮围、吊养珍珠蚌的必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离。2017年11月17日，鼎城区政府召开会议，专题调度冲柳高低水河道治理相关工作，并形成《关于冲柳高低水河道治理工作的会议纪要》。会议明确：区畜牧局牵头，会同区财政局、区水利局、鼎城区特养场等单位，尽快拿出拆除栏栅、栏网和退养补助方案；鼎城区特养场负责，摸清底子，加强与相关乡镇衔接，牵头做好拆除栏栅、栏网和禁止吊养珍珠蚌的政策宣传及补助工作；区财政局负责，落实相关奖补资金，保障执法行动工作经费；相关乡镇做好宣传解释，必要时按《中华人民共和国防洪法》等法律法规强制执行，强制执行力量组织以乡镇为主，区直相关部门配合。2019年11月27日，鼎城区特养场、区畜牧局、区水利局组成的联合调查组制定《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》，明确网箱补偿根据55号通知按70元/㎡计算。蒋建明从事网箱养鱼的案涉水域在9号通告的禁设区域内。 鼎城区特养场对禁设区域内的情况进行摸底调查，根据摸底情况制作《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施及吊养珍珠蚌情况明细表》、《预算明细》并进行公示。其中对蒋建明的摸底情况登记在苏双喜名下，蒋建明架设网箱30个(长10米、宽6米、深4米)，以及架设了其他水上设施。蒋建明在《冲柳高低水栏栅、栏网、网箱等水上设施及吊养珍珠蚌摸底情况登记》上签名确认。鼎城区特养场为蒋建明预算的网箱补偿面积为1800㎡，每平方米按70元计算，补偿金额为126000元。因蒋建明不同意按该补偿标准予以补偿，认为补偿金额不足以弥补其损失，没有领取补偿款。 2018年5月24日，石公桥镇政府对蒋建明发送《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》，要求蒋建明在2018年5月30日前将设置在冲天湖夹堤口湖的网箱养殖设备予以拆除，否则石公桥镇政府将申请上级执法部门强行拆除，所造成的一切损失由蒋建明自行负责。蒋建明收到该限期拆除通知后，未自行拆除网箱。2018年6月26日，石公桥镇政府对蒋建明发送《冲天湖夹堤口湖网箱拆除告知书》。2018年6月27日，石公桥镇政府召开网箱拆除工作紧急调度会。同日，蒋建明的网箱被强制拆除。蒋建明不服，认为系石公桥镇政府强制拆除网箱，遂以石公桥镇政府为被告，向澧县人民法院提起行政诉讼，请求判决：“1、被告补偿因拆除网箱给原告造成的经济损失暂计45万元(具体数额以评估认定为准)；2、被告补偿原告鱼苗损失暂计50万元(具体数额以评估认定为准)；3、被告补偿原告其他利益损失80万元。”2019年8月28日，澧县人民法院以石公镇政府被告主体不适格为由，作出(2019)湘0723行初30号行政裁定，裁定驳回蒋建明的起诉。蒋建明不服该裁定，向本院提起上诉，本院2019年10月31日，作出的(2019)湘07行终147号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。随后，蒋建明向本院提起本案诉讼。 另查明，冲柳高柳水栏栅栏网网箱等水上设施，经过政策宣传，鼎城区特养场做工作，各河段承包主均已于2018年9月15日之前主动拆除，鼎城区特养场按鼎城区政府下发的《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》的要求，经过摸底调查、公示等程序后，对各承包主发放了奖补资金，各承包主在签订承诺书后均领取了奖补资金，除蒋建明外。 案涉河段承包主苏双喜的奖补资金的预算金额共为333055.32元，其中包含对蒋建明的网箱补偿126000元。苏双喜分两次共领取奖补资金207055.32元。经鼎城区特养场通知，蒋建明未领取奖补资金，该部分奖补资金现仍存于鼎城区特养场账户内。 本院认为，湖南省人民政府办公厅下发55号通知决定对洞庭湖区养殖环境进行整治，并对主动完成停退养或异地拆迁的养殖户给予奖励，实施以奖代补，并制定退养补偿指导标准。为切实保护洞庭湖生态环境，确保冲柳高低水鼎城段的行洪安全，鼎城区政府发布9号通告，明确冲柳高低水鼎城段已设置栏栅、栏网、迷魂阵、矮围、吊养珍珠蚌的必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离。据此，鼎城区政府具有对冲柳高低水鼎城段主动退养的养殖场(户)具有补偿职责，蒋建明在该水段从事网箱养殖，鼎城区应对蒋建明的退养予以补偿。 55号通知中明确对养殖网箱的退养补偿指导标准为70元／ｍ２；各县市区人民法院要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。鼎城区特养场、区畜牧局、区水利局组成的联合调查组制定《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》，明确网箱补偿按70元／ｍ２计算。该补偿标准与湖南省人民政府制定的补偿指导标准一致。鼎城区特养场对蒋建明养殖网箱及附属设施进行摸底调查，并对相关情况进行公示。鼎城区特养场为蒋建明预算的网箱补偿面积为1800㎡(长10米×宽6米×30个)，每平方米按70元计算，补偿金额为126000元。鼎城区特养场已口头告知蒋建明其领取退养补偿的方式和金额，但蒋建明认为补偿标准过低，拒不领取退养补偿。据此，鼎城区政府已经履行了退养补偿的法定职责，只是因蒋建明的原因导致退养补偿资金仍留存在鼎城区特养场的账户内，该责任应由蒋建明承担。蒋建明起诉要求按评估价格对其损失予以补偿，没有法律依据，本院对该诉讼意见不予采纳。 关于蒋建明主张其网箱等设施系被强制拆除的问题，因蒋建明没有提出有关诉讼请求，故该问题不属于本案审理范围。关于蒋建明提出的要求补偿网箱及附属设施损失593320元、鱼苗损失409500元、水域滩涂养殖证到期前预期利益损失40万元的诉讼主张，因鼎城区政府已经制定退养补偿标准，按此标准补偿不违反法律禁止性规定，对该诉讼主张本院不予支持。 综上所述，鼎城区政府作为退养补偿主体，对蒋建明已经履行了相应的退养补偿法定职责，只是因蒋建明不愿领取补偿款而造成补偿款没有发放。原告蒋建明的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告蒋建明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告蒋建明负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年二月二十一日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。