江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终20号 上诉人（原审原告）扬州市京华城怡景苑业主委员会（未备案），住所在扬州市邗江区京华城路怡景苑。 负责人李波，主任（未备案）。 委托代理人李首道，江苏钟山明镜律师事务所律师。 委托代理人陶上上，江苏钟山明镜律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区人民政府新盛街道办事处，住所地扬州市邗江区绿杨路598号。 法定代表人汤建军，主任。 委托代理人凌红妹，江苏金星光律师事务所律师。 委托代理人王恬恬，江苏金星光律师事务所律师。 上诉人扬州市京华城怡景苑业主委员会（未备案）[以下简称怡景苑业委会（未备案）]因与被上诉人扬州市邗江区人民政府新盛街道办事处（以下简称新盛街办）不履行备案法定职责一案，不服扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：怡景苑业委会因任期届满，由新盛街办下属殷巷社区组织成立业主大会筹备组，于2018年4月26日向业主公告由街道、社区、公安派出所、业主代表组成的筹备组委员名单，由新盛街办所派代表任筹备组组长，拟召开业主大会选举，成立第三届业委会。同年6月12日，筹备组发布召开业主大会公告并同时公告第三届业委会候选人名单、《怡景苑小区管理规约（草案）》、《怡景苑业主大会议事规则（草案）》。同年7月6日，筹备组公告业主大会选举的业委会委员为李波、李庆化、李强、董立霞、曹云梅、丁刘飞，同时公告了审议通过的《怡景苑小区管理规约（草案）》、《怡景苑业主大会议事规则（草案）》。同年7月7日，新当选的业委会委员召开会议，推选李波为业委会主任，李强、李庆化为副主任。同年7月16日，怡景苑业委会（未备案）发布全体业委会委员及主任、副主任人选公告。此后，新盛街办在收到怡景苑业委会（未备案）提交的备案材料后，未出具备案证明，亦未要求怡景苑业委会（未备案）补充材料。同年8月27日，新盛街办在怡景苑小区发布公告称，选举产生的业委会委员中有违法搭建、破坏房屋外貌的情况，违反了《扬州市住宅物业管理办法》第二十四条的规定，决定重新召开业主大会。同年8月31日，新盛街办所属物业管理中心在怡景苑小区发布公告称，由于业主大会召开过程中存在业委会候选人资格审核不严等问题，导致本次业主大会召开流程不符合相关法律法规的规定，无法备案，由殷巷社区依法重新组织召开业主大会。同年10月25日，殷巷社区在怡景苑小区发布公告称，为筹备召开怡景苑小区业主大会，并选举第三届业主委员会，殷巷社区分别于2018年9月4日、2018年9月18日张贴公告进行筹备组委员的招募工作，但因招募的业主代表人数不足，无法召开业主大会，根据《扬州市住宅物业管理办法》第二十六条的规定，经报告上级主管部门后，拟下一步筹备组建小区物业管理委员会。 原审认为：《扬州市住宅物业管理办法》第六条规定：“街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，其主要职责为：……（六）负责业主委员会备案；……”根据该条规定，被告具有对业主委员会备案的职责。该办法第二十四条规定“业主有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、无故欠交物业服务相关费用或者专项维修资金、违法出租房屋等违反法律、法规和管理规约的情形且未改正的，不得担任业主委员会委员……”本案中，新盛街办收到换届后的怡景苑业委会（未备案）备案申请后，发现多名业委会委员有破坏房屋外貌情形，不符合任职条件，未出具备案证明，体现了其对辖区内物业管理工作的指导、监督和对小区业主权益的保护，符合法律规定，原告认为新盛街办不履行职责的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了怡景苑业委会（未备案）的诉讼请求。 上诉人怡景苑业委会（未备案）上诉称：1、原审适用法律错误。《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》只赋予新盛街办对业委会备案进行形式审查而无实质审查的权利，只要提供了规定的材料，新盛街办就应当予以备案；《江苏省物业管理条例》第三章明确了担任业委会委员后出现违规情形且未改正的，应当按照业主大会确定的规则予以罢免，并非一审所言按照法律、法规规定的程序罢免。2、原审认定事实错误。首先，在一审中，上诉人对新盛街办所举证据不予认可，但法律并未规定上诉人在不予认可的同时必须提供相反证据予以证明；其次，如若电话举报系真实的，那么新盛街办完全可以在公告异议期间提出而无需等到备案审查时，且认定改变房屋外貌也未经法定程序查实。新盛街办既无职权又未经法定程序调查，仅凭一张不知从何而来的照片即认定业委会委员不符合法定条件，显然违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，判令被上诉人履行法定职责。 被上诉人新盛街办辩称：1、一审判决适用法律正确。首先，根据《扬州市住宅物业管理办法》第六条、第十四条以及《江苏省物业管理条例》第二十一条规定可知，业主委员会委员具有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌等情形且未改正的，不得担任业主委员会委员。因此，新盛街办在对怡景苑小区选举业委会进行指导和监督时，经举报后发现业委会委员以及筹备组委员存在违法搭建、破坏房屋外貌且未改正的情形，有理由不予备案。其次，根据《物业管理条例》第十九条、《江苏省物业管理条例》二十四条的规定，新盛街办对辖区内小区物业管理负有监督指导职责，对上诉人作出的违反法律、法规的决定，具有责令限期改正或者撤销其决定的法定职责。因此，新盛街办有权在不予备案后，主张组织重新召开业主大会，并在两次指导召开业主大会未果后,依法筹备组成物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。2、一审判决认定事实清楚。在一审中，新盛街办完全履行了举证义务，充分证明了业委会委员和筹备组委员中实际出现了多个违反法规的情形，尽管上诉人对这些证据不予认可，但其未有相反证据证明新盛街办的证据中涉及的房屋不存在违法搭建及破坏房屋外貌或虽有上述情形但已予以改正。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院认为：怡景苑小区在选举产生新一届业委会之后，向所属的新盛街办申请备案，新盛街办虽未明确作出不予备案的决定，但其以公告的方式说明了选举产生的业委会委员中有违法搭建、破坏房屋外貌的情况，并决定重新召开业主大会进行选举。这一行为应当视为系对怡景苑业委会（未备案）备案申请的拒绝。因此，本案的争议焦点在于，该不予备案行为是否具有相应的事实与法律依据。 首先，业委会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，其工作关系到物业管理区域每个业主的切身利益和权利保障。根据物权法第七十五条第二款、《物业管理条例》第十六条第一款以及《江苏省物业管理办法》第二十一条、第二十二条的规定，行政机关对业委会的组成及委员等内容进行备案的行为，既是尊重业主的意志，鼓励其自治管理，又是履行对业委会的协助、指导、监督职责的一种方式。行政机关通过对备案材料进行审查，能够对业委会依法成立进行有效监督，以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益，促进小区业主依法开展自治管理。由此可见，业委会备案不同于一般的告知性备案，不仅要对业委会提交的资料是否齐全，与《江苏省物业管理条例》第二十一条、第二十二条的规定等相关法律规范的要求是否一致、是否符合法定形式要求进行审查，还需要对申请材料内容是否符合相关规定进行审查。因此，上诉人提出的关于新盛街办对备案材料不具有实质审查权的上诉意见，本院不予采纳。 其次，根据《物业管理条例》第十七条的规定，管理规约在尊重社会公德，不违反法律、法规或者损害社会公共利益的情况下，可以产生法律上的效力。因此，业主大会通过的管理规约中的约定对全体业主产生拘束力，在业委会选举时亦应当予以遵守。业委会委员的任职资格，除应当符合《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》等相关规定外，还应当符合管理规约、业主大会议事规则的相关约定。本案中，怡景苑业主大会通过的业主大会议事规则在第三章第十条第（二）项对业委会委员的任职资格作出了规定，上述内容均可以作为新盛街办审核业委会备案申请时的依据。怡景苑业主大会议事规则在第十条明确将“无违章搭建建筑物、构筑物，无擅自改变物业使用功能等行为”作为担任业委会委员的条件。在怡景苑业委会（未备案）提出备案申请时，新盛街办收到相关业主的举报,通过调查发现部分业委会委员存在明显扩建、破坏房屋外貌的行为，在无相反证据证明的情况下，认定该部分业委会委员不符合物业管理法规及怡景苑业主大会议事规则所规定的任职条件，未予以备案，既不违反《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》的规定，更是对全体业主共同利益的维护。故对上诉人提出的业委会委员不符合任职资格无事实依据的上诉意见，本院不予采纳。 综上所述，一审法院判决驳回怡景苑业委会（未备案）的诉讼请求正确，本院应予维持。怡景苑业委会（未备案）的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人怡景苑业委会（未备案）承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年二月二十四日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；