山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终1666号上诉人（原审原告）杨馥宁，女，1985年11月4日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。委托代理人赵德平，信利律师事务所上海分所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。原审第三人威海荣成扬帆船舶制造有限公司，住所地山东省荣成市曙光西区77号楼。法定代表人马强，董事长。委托代理人毛耕炜，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。杨馥宁因诉山东省人民政府（以下简称省政府）海域使用权登记及行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2019年4月18日作出的（2019）鲁01行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告杨馥宁于2019年1月23日向济南市市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：1.撤销被告颁发及变更国海证063701644海域使用权证书（以下简称44号海域证）的行政行为；2.撤销被告颁发及变更国海证063701645海域使用权证书（以下简称45号海域证）的行政行为；3.撤销被告省政府作出的鲁政复决字[2008]143号行政复议决定（以下简称143号复议决定）。原审法院经审理查明：2005年6月，山东荣喜集团有限公司（以下简称荣喜公司）向荣成市人和镇人民政府（以下简称人和镇政府）提出请示，拟在人和镇伯家岛至扁口海域建设荣喜船厂，申请使用海域259997平方米（约389.8亩），由荣喜公司和哈尔滨恒源投资公司共同投资建设。人和镇政府向荣成市海洋与渔业局呈报海域使用请示，拟建设船厂，共计海域使用面积25.99公顷。2005年7月11日，荣成市海洋与渔业局又向威海市海洋与渔业局呈报请示。2005年8月25日，由荣成市海洋与渔业局组织中国海洋大学有关专家对凤凰尾至朱口西圈近岸海域功能区划调整进行专题研讨，并形成意见：将该区段功能区划定为港口、造船等临海工业区是适宜的。2005年9月13日，荣成市海洋与渔业局组织有关专家对2002年完成的荣成市海洋功能区划的部分功能区的修订意见进行论证，其中意见为凤凰尾至朱口港岸适宜发展港口及临港工业。2005年11月17日，威海市海洋与渔业局向山东省海洋与渔业厅呈报海域使用请示。2006年6月3日，山东省海洋与渔业厅对荣喜公司建设新港项目、修建船厂项目用海申请予以公示，对新港项目填海面积47.02公顷，船厂项目填海面积25.99公顷。2006年7月12日，山东省海洋与渔业厅作出综函[2006]18号《关于抓紧开展海域使用论证工作的通知》，由国家海洋局第一海洋研究所为建设新港项目和修建船厂项目的海域使用论证单位，并做好海域使用论证工作。2006年12月7日，山东省海洋与渔业厅作出鲁海渔函[2006]305号《关于山东荣喜集团有限公司荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用的审查意见》，原则同意荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用论证报告及专家评审结论，同意按规定申请项目批（核）准立项。2006年12月28日，省政府作出鲁政海域字[2006]38号《关于同意山东荣喜集团有限公司荣喜新港和船厂建设项目海域使用的批复》，同意荣喜公司荣喜新港建设项目填海面积43.72公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证063701644；荣喜船厂建设项目填海面积28.36公顷，用海期限50年，海域使用权证书编号为国海证063701645。2007年12月7日，省政府作出鲁政字[2007]232号《关于威海市海洋功能区划的批复》，原则同意威海市海洋功能区划。2008年3月，威海荣成扬帆船舶制造有限公司（以下简称扬帆公司）向人和镇政府提出请示，因荣喜公司和北京建龙重工集团有限公司合资成立扬帆公司，申请将原属于荣喜公司荣喜船厂建设项目45号海域证、荣喜新港建设项目44号海域证，海域使用权人变更为扬帆公司。人和镇政府向荣成市海洋与渔业局呈报海域使用权变更请示。后荣成市海洋与渔业局又向威海市海洋与渔业局呈报请示。2008年3月18日，威海市发展和改革委员会作出《关于山东荣喜集团有限公司荣喜船厂项目变更投资主体的批复》，同意荣喜公司董事会的研究决定，将荣喜船厂项目的投资主体由荣喜公司变更为扬帆公司。2008年3月21日，威海市海洋与渔业局向山东省海洋与渔业厅呈报海域使用权变更请示。2008年3月27日，山东省人民政府作出鲁政海域字[2008]6号《关于同意荣喜船厂和荣喜新港项目海域使用权变更的批复》，同意两宗海域使用权人由荣喜公司变更为扬帆公司，海域使用权证书编号仍为44号海域证和45号海域证。另查明，2001年1月1日，荣成市海洋与渔业局向荣成市人和镇金沟村村民委员会颁发海域使用权证，用海面积5.47公顷，用海类型为海水养殖，终止日期为2010年12月31日。2001年之前原荣成县人民政府此前颁发给靖海镇金沟村滩涂使用证载明涉案滩涂坐落在扁口西，西至羊头口，东至摇晃石。原告杨馥宁之父杨国胜于2001年2月与威海荣成市人和镇金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，承包期30年，自2001年2月1日起至2030年2月1日止。2008年12月2日，杨国胜向省政府提出行政复议申请，要求撤销省政府为扬帆公司颁发的44海域证和45号海域证。2008年12月10日，省政府作出鲁政复办受字[2008]143号受理通知书，对杨国胜提出的行政复议申请予以受理。同日省政府分别向山东省海洋与渔业厅、扬帆公司作出鲁政复办答字[2008]143号提出答复通知书、鲁政复办参字[2008]143号第三人参加行政复议通知书，要求提交书面意见、相关证据以及扬帆公司作为第三人参加行政复议。2008年12月21日，山东省海洋与渔业厅提交行政复议答复书。2009年1月10日，扬帆公司向省政府提交意见书。2009年2月3日，省政府向杨国胜作出鲁政复办延字[2008]143号行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2009年3月6日前作出。2009年3月2日，省政府向杨国胜作出鲁政复办中字[2008]143号行政复议中止通知书，因当事人同意协商，决定中止行政复议。2013年11月9日，杨国胜去世。2018年11月5日，杨馥宁作为杨国胜之女申请参加行政复议，要求恢复鲁政复办中字[2008]143号行政复议案件审理。2019年1月2日，省政府向杨馥宁作出鲁政复恢字[2008]143号恢复审理通知书。2019年1月3日，省政府作出143号复议决定，决定维持省政府向扬帆公司颁发的44号海域证和45号海域证的行政行为。2019年1月7日，该复议决定书送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点为，一是被告颁发及变更44号海域证和45号海域证的行为是否合法，二是被告作出的143号复议决定是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国海域使用管理法》第六条规定;“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”第十七条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十七条规定：“因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。”国家建立海域使用权登记制度，第三人申请海域使用，需要向有关部门申请，且经有关部门批准后登记造册，颁发海域使用权证，取得海域使用权，在变更海域使用权人时，也需经原批准机关批准。即颁发海域使用权证及变更海域使用权人均是有权机关履行职责的行政行为。本案重点审查被告颁发海域使用权证的行为是否合法的问题。（一）关于被告是否具有法定审批权限的问题。《山东省海域使用管理条例》第十四条规定：“下列项目用海，由省人民政府审批：（一）围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海不满五十公顷的；……”根据上述法律法规，对码头等填海项目用海不满五十公顷的由省人民政府批准。本案第三人分别申请新港项目填海面积47.02公顷，船厂项目填海面积25.99公顷，均不超过五十公顷的审批面积，依据《海域使用分类体系》，船厂和新港项目属于不同的海域使用类型，被告具有对用海项目的法定审批权限。（二）关于被告颁发海域使用权证程序是否合法的问题。《山东省海域使用管理条例》第十三条规定：“单位和个人需要使用海域的，应当依法向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出用海申请。”第二十条规定：“县级人民政府海洋行政主管部门收到用海申请后，应当按照下列规定处理：……（三）对属于省人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门进行复核，由其提出复核意见，报省海洋行政主管部门审核；……对用海申请进行审核的，应当至迟在二十个工作日内完成。”第二十七条规定：“海域使用权最高期限，按照下列规定执行：……（六）港口、修造船厂等建设工程用海五十年。”2005年6月26日，荣喜公司向人和镇政府提出建设荣喜船厂和荣喜新港的请示，经荣成市海洋与渔业局、威海市海洋与渔业局、山东省海洋与渔业厅初审、复核，2006年12月28日被告作出同意项目用海批复，符合上述法律规定的用海申请及审批程序，程序合法。（三）关于原告提出的2006年12月被告颁发的44号海域证和45号海域不符合当时海洋功能区划，两个海域使用权证书覆盖的海域在原海洋功能规划中属于养殖区的问题。《山东省海域使用管理条例》第十八条规定：“有下列情况之一的，不得批准使用海域：（一）不符合海洋功能区划和海域使用规划的；……”《中华人民共和国海域使用管理法》第十五条规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海域功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区相衔接。”2006年12月28日，被告作出荣喜新港和荣喜船厂两项目用海的批复，2007年12月7日，被告批复原则同意威海市海洋功能区划。本案荣成市海洋与渔业局于2005年先后组织专家对凤凰尾至朱口西圈近岸海域功能区划调整进行专题研讨、对2002年完成的荣成市海洋功能区划的部分功能区的修订意见进行论证，后山东省海洋与渔业厅作出审查意见，原则同意荣喜新港和荣喜船厂建设项目海域使用论证报告及专家评审结论，按专家评审意见修改后的海域使用论证报告可以作为审批项目海域使用的依据，在项目批（核）准立项后，办理海洋功能区划变更和海域使用手续。被告作出批复是在山东省海洋与渔业厅作出海域使用论证基础上，涉案项目的海域使用批复可以视为对荣成市海域使用功能调整的认可，也符合修改后的海洋功能区划，被告向第三人颁发海域使用权证并无不当。（四）关于原告提出的44号海域证应征求交通主管部门意见及项目审核未经发改部门立项批准的问题。根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海洋行政主管部门审核海域使用申请时，应征求同级有关部门的意见，但并未规定有批准权的人民政府在作出审批时，需征求有关部门意见或以有关部门同意为前提，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。（五）关于原告要求撤销被告变更44号海域证和45号海域证的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。原告之父杨国胜于2001年2月与荣成市人和镇金沟村签订《滩涂养殖承包合同书》，其承包滩涂位于涉案项目的海域使用范围内，作为受涉案项目影响的个人，其与被告初始颁发海域使用权证的行为之间具有法律上的利害关系，但因初始颁证行为已经生效，海域使用权已经明确，被告变更海域使用权人的行为不存在侵犯其合法权益的可能，其与变更海域使用权人的行为之间不具有利害关系，故不具有提起撤销变更海域使用权人行为的行政诉讼主体资格，原告的该项主张应予驳回。关于焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外；情况复杂经负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。”2008年12月2日，杨国胜向被告提出行政复议申请。2008年12月10日，被告作出受理通知书。2009年2月3日，被告向杨国胜作出行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2009年3月6日前作出。被告在受理后，因案件复杂作出延期通知书符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”因当事人同意协商，2009年3月2日，被告作出行政复议中止通知书，决定中止行政复议，后因杨国胜去世，原告杨馥宁于2018年11月5申请参加行政复议。被告于2019年1月2日作出恢复审理通知书并于2019年1月3日作出143号复议决定。本案当事人同意协商可以作为需要中止行政复议的情形，作为申请人的杨国胜死亡，也符合上述中止复议的法定情形。复议机关在中止原因消除后，及时恢复案件审理并作出决定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨馥宁的诉讼请求。杨馥宁不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：1.原审法院判决对被上诉人颁发及变更海域使用权证的有关事实和程序认定有误，并且适用法律错误。2.被上诉人颁发海域使用权证的行为超越审批权限。3.被上诉人颁发海域使用权证的行为程序违法。涉案用海项目未征求交通主管部门意见及未经发改部门立项批准。被上诉人批准海域使用权时，原海洋功能区划尚未变更。4.上诉人与被上诉人批准变更海域使用权证的行为具有法律上的利害关系，该行为影响了上诉人的利益。变更行为是颁证行为的延续，变更行为与颁证行为不可分割。被上诉人山东省人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人扬帆公司书面陈述称：被上诉人颁发及变更44号海域证和45号海域证的行为合法。被诉143号复议决定合法。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：本案上诉人起诉要求撤销被上诉人颁发及变更44号海域证和45号海域证的行政行为，同时要求撤销被上诉人作出的143号复议决定。对于44号海域证和45号海域证，相关海域使用权初始登记在案外人荣喜公司名下，后变更登记到第三人扬帆公司名下，但海域使用权证号并未改变。由于前后两次登记颁证行为的海域使用权主体不同，原审法院笼统地将上诉人的诉讼请求概括为撤销被上诉人颁发及变更的44号海域证和45号海域证，并不准确。根据上诉人提交的起诉状内容，以及起诉目的是认为被上诉人为荣喜公司和扬帆公司颁发及变更涉案海域证的行为侵害其合法权益，从有利于保护当事人诉权的角度出发，本案被诉行政行为应当是被上诉人为荣喜公司颁发44号海域证和45号海域证的行为、被上诉人为扬帆公司变更44号海域证和45号海域证以及据此作出复议维持决定的行为。而审查被诉行政行为的合法性，首先应当审查当事人的起诉是否符合法定起诉条件，起诉条件是决定当事人的起诉能否进入实体审理的程序性事项。结合原审法院判决和上诉人的上诉理由，本院将相关问题分述如下：一、关于上诉人诉请撤销被上诉人颁发及变更44号、45号海域证的行政行为，是否符合法定起诉条件。上诉人于2019年诉请撤销被上诉人为荣喜公司颁发44号海域证和45号海域证的初始登记行为，已超过法定起诉期限。起诉期限是行政诉讼法规定的起诉条件之一，设定起诉期限的目的在于督促当事人及时行使诉权，维护行政管理秩序的稳定性。原《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人于2006年为荣喜公司颁发涉案海域证，上诉人至迟在2008年对涉案海域使用权变更登记行为申请行政复议时就应当知道该行政行为的具体内容，其于2019年1月23日才提起本案诉讼，显然已超过法定起诉期限。上诉人虽然曾向被上诉人申请复议，但复议请求仅限于“撤销被申请人为第三人扬帆公司颁发的44、45号海域证”，并未涉及以荣喜公司为第三人的登记行为。而即使上诉人针对变更登记行为提起行政复议，也并不影响其对初始登记行为依法寻求救济，不构成当事人耽误起诉期限的正当事由，当事人借此一并主张权利有规避起诉期限之嫌。因此，上诉人起诉被上诉人为荣喜公司颁发涉案海域证的行为，不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。原审法院对起诉期限问题未予审查，迳行对被上诉人为荣喜公司颁发涉案海域证的行为进行实体审理，有违行政诉讼审查规则，且在该被诉行政行为涉及荣喜公司及其他利害关系人权益时，未追加相关第三人参加诉讼，审理程序显有不妥，本院予以指正。上诉人起诉撤销被上诉人为扬帆公司颁发44号海域证和45号海域证的变更登记行为，不具备起诉条件。当事人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定条件之一。在海域使用权转移登记案件中，初始登记行为是基础，其他后续变更登记行为的合法性依附于对初始登记行为的审查。本案中，被上诉人为扬帆公司颁发涉案海域使用权证的行为，以对荣喜公司的初始登记行为为基础。在上诉人对初始登记行为起诉超期的情况下，其在本案中对后续主体变更登记行为提起行政诉讼，不具备起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。上诉人主张被上诉人颁发涉案海域证的事实和程序违法等问题，系案件进入实体审理后应当审查的问题，因上诉人的起诉不符合法定起诉条件，本案不应进入实体审理，故对其该主张不予支持。二、关于上诉人起诉撤销被上诉人作出的143号复议决定，本案是否应予评判。在复议机关作出的复议维持决定的情况下，审查复议决定的合法性实质是审查原行政行为的合法性。鉴于当事人起诉的原行政行为，因不符合法定起诉条件被裁定驳回起诉，那么复议机关作出维持决定的，人民法院对该复议维持决定的起诉亦应一并裁定驳回起诉，对于维持决定无进行实体审查之必要，应当不予评判。本案中，上诉人提出行政复议申请，申请撤销被上诉人为扬帆公司颁发的44海域证和45号海域证。因上诉人起诉撤销被上诉人为扬帆公司颁发的44海域证和45号海域证的行为不符合法定起诉条件，应被裁定驳回起诉，故对被上诉人作出的维持该行政行为的143号复议决定的起诉，亦应一并裁定驳回，本院就143号复议决定的合法性问题不再进行评判。三、关于本案行政争议的解决途径以及上诉人的补偿权益应当如何救济。上诉人所主张的相关补偿权益，可另循合法途径进行救济或通过协商方式解决。根据原审查明情况，上诉人主张的涉案争议海域使用权人为荣成市人和镇金沟村村民委员会，上诉人系基于与金沟村签订的《滩涂养殖承包合同书》而要求撤销涉案海域证，鉴于合法双方之间形成的是承包租赁关系，当该合同不能继续履行，上诉人可另寻法定途径主张权利。上诉人在起诉状中提到因荣喜公司、扬帆公司的用海行为给其造成养殖损失，其对此亦可另寻法定途径进行救济。另外本院注意到，被上诉人在143号复议决定中指出，上诉人可依据《中华人民共和国海域使用管理法》《山东省海域使用管理条例》等有关规定主张补偿利益，该处理意见有利于实质性化解争议，本院对此予以肯定。上诉人所主张的补偿权益亦可通过协商等方式寻求解决。综上，原审法院判决认定事实和适用法律存在错误，依法应予撤销。上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初198号行政判决；二、驳回上诉人杨馥宁的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，退回上诉人杨馥宁。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 孙晓峰审判员 王修晖二〇二〇年二月二十五日书记员 孟 真