贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1832号上诉人（一审原告）金小合，男，苗族。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号。法定代表人谌贻琴，省长。上诉人金小合因与被上诉人贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2018年12月7日，金小合等人向贵州省政府邮寄行政复议申请书，申请对贵州省发展和改革委员会（以下简称贵州省发改委）作出的黔发改能源〔2007〕315号《关于蒙江黄花寨水电站项目核准的通知》（以下简称315号文件）进行复议，贵州省政府于2018年12月10日签收上述申请书邮件。2018年12月13日，贵州省政府作出行政复议补正通知书，要求金小合于10日内提供其与315号文件存在利害关系的证据材料。2018年12月16日，金小合向贵州省政府邮寄《行政复议补正说明书》，载明“长顺县政府根据315号文件，违法实施征收其承包地、房屋，致其经国土行政许可修建的房屋不能依法获得房屋所有权证，于2018年11月被强制拆除，其与315号文件具有法律规定的利害关系”，贵州省政府于2018年12月17日签收该邮件。2018年12月26日，贵州省政府作出行政复议不予受理决定书，以金小合的补正材料仍然未能证明申请人与其提出的复议请求即315号文件行政职权行为存在利害关系为由，决定：对申请人所提行政复议申请不予受理。金小合不服，遂诉至法院，诉请撤销贵州省政府作出的黔府行复不字〔2018〕138号《行政复议不予受理决定书》（以下简称138号不予受理决定），判令贵州省政府重新作出行政行为。一审法院另查明，2007年4月2日，贵州省发改委作出315号文件载明“黔南州发展改革局（以下简称黔南州发改局）：报来《关于核准黄花寨水电站项目的请示》（黔南发改工呈〔2016〕615号）收悉。经研究，同意核准该项目，现就核准事项批复如下：……三、水库淹没影响及工程占地涉及黔南州长顺和安顺市紫云2县，3个乡（镇），11个村……工程建设占地总面积5444.55亩，需搬迁总人口863人。同意编制的建设征地和移民安置规划”等内容。一审法院认为，315号文件是贵州省发改委对黔南州发改局关于黄花寨水电站建设项目建设征地和移民安置规划请示的批复，形式上是上下级政府部门之间的内部批准行为，并未外化为对行政相对人权益产生实际影响的行政行为；同时，该文件并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，故该批复不属于行政复议范围。贵州省政府作出的行政复议不予受理决定，并无不当。金小合诉请撤销贵州省政府作出的138号不予受理决定并判令贵州省政府重新作出行政行为，不符合法律规定，不予支持。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，裁定驳回金小合的起诉。案件受理费50元，退还金小合。上诉人金小合不服一审裁定，向本院提起上诉，请求开庭全面审理，查清其与贵州省发改委核准用地行为具有利害关系的事实，撤销一审裁定，将本案发回重审。其主要理由为：1.长顺县政府依据贵州省发改委作出的315号文件征收其土地、房屋，其与315号文件具有法律规定的利害关系,被上诉人作出138号不予受理决定认定事实错误;2.138号不予受理决定超过法定期限,违反了《中华人民共和国行政复议法》第四条、第十七条等规定。被上诉人贵州省政府答辩称：贵州省发改委向黔南州发改局作出的315号文件是上级主管部门对下级机关上报的请示进行的答复，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。其通知上诉人补正与315文件有利害关系的证据材料，但上诉人提交的补正材料仍未能证明与复议请求有利害关系。上诉人的请求事项不属于行政复议的受案范围，其作出的不予受理决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是138号不予受理决定的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。根据上述规定，行政相对人可以申请行政复议的行政行为，是指侵犯其合法权益的具体行政行为。所谓具体行政行为，是指行政机关或者法律、法规授权的组织针对特定的公民、法人或者其他组织作出的影响其权利或者利益的决定或者措施的行为。不属于行政复议范围的，依法应不予受理。本案中，金小合申请复议的对象是贵州省发改委作出的315号文件，315号文件是贵州省发改委对黔南州发改局呈报的请示所作的答复，属于行政机关的内部批准行为，并不对外发生法律效力，对金小合的权利或者义务并不产生直接的法律效果，即并未增加或减损金小合的权利或者义务。金小合申请对315号文件进行复议，明显不属于行政复议的范围，贵州省政府不予受理金小合的行政复议申请，并无不当。金小合主张其与315号文件具有法律规定的利害关系,贵州省政府作出的138号不予受理决定认定事实错误不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。根据上述规定，若原行政行为不符合受理条件，但复议机关受理并作出维持原行政行为的复议决定的，应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，原行政行为不属于复议范围，不符合受理条件，复议机关亦作出了不予受理决定，并不符合上述情形，一审法院驳回起诉适用法律有误，裁判方式不当。鉴于一审法院已在说理部分阐明金小合的行政复议申请不属于行政复议范围，并评述了被诉不予受理决定的合法性，撤销一审裁定指令继续审理仅仅是变更裁判方式而已，并不会致使金小合的行政复议申请获得受理，无实质意义，为避免浪费司法资源，本院指正后予以维持。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法。上诉人金小合的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年二月十二日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨