山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终78号上诉人（原审原告）刘龙龙，男，1988年2月1日出生，汉族，住平度市。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人奥旭东，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。上诉人刘龙龙因诉被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年9月26日作出的（2019）鲁02行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月28日，原告刘龙龙向被告青岛市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，被申请人为平度市人民政府，复议请求为：撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号，以下简称《批复》）或确认该补偿方案对原告房屋无效。2019年5月31日，被告青岛市人民政府收到上述行政复议申请材料，并于2019年6月4日作出青政复不字[2019]14号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，主要理由为：平度市旧城改造工作指挥部对于旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案进行批复，系旧城改造安置补偿的一个程序性环节，对外并不直接创设权利义务。对申请人权利义务产生影响的是旧城改造过程中的拆迁安置及补偿行为，申请人如对补偿安置行为不服，应当针对安置补偿行为主张权利，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。另，该《不予受理行政复议申请决定书》中列明的被申请人为平度市旧城改造工作指挥部。同日，被告向原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》。另查明，原告对于被告在《不予受理行政复议申请决定书》中将被申请人列为平度市旧城改造工作指挥部提出异议，认为其在《行政复议申请书》中列明的被申请人是平度市人民政府，而被告直接将被申请人变更为平度市旧城改造工作指挥部这一议事协调机构，该机构的权利义务应由平度市人民政府承担，故被告这一变更行为属于错列被申请人，影响到被诉不予受理行政复议申请决定的合法性。被告解释称，原告复议对象《批复》的落款主体为平度市旧城改造工作指挥部，将其列为被申请人符合行政复议法关于以文书落款机关为被申请人的规定，且该指挥部是否承担行政职能及承担哪一机关的行政职能要待案件实体审查阶段才能判断，该案并未进入实体审查，故只能根据落款主体这一表象列明被申请人，而且无论将哪一主体列为被申请人，均不影响原告提起诉讼，故被申请人的列明并未影响原告行使诉权。根据平度市人民政府（2019）第24号《政府信息公开申请告知书》记载：“平度市旧城改造工作指挥部于2009年12月成立，主要统筹负责城中村改造的政策研究、综合协调、监督指导、推进落实等工作。负责人，生辉，现任平度市城乡建设局局长。平度市旧城改造工作指挥部为市政府议事协调机构，不属于平度市人民政府派出机构，不具有行政审批权”。另，被告庭审中进一步阐释其作出不予受理决定的理由为：原告申请行政复议的对象为涉案《批复》，批复行为适用于上级行政机关答复下级行政机关的请示事项，系上下级行政机关的内部请示答复，不是直接对公民、法人或者其他组织作出的，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生直接影响，对其权利义务产生影响的是根据批复作出的其他行为。本案《批复》是旧城改造内部程序性环节，相关部门会对经过批复的的安置补偿方案加以公布，后续还会有安置补偿行为，故原告与涉案《批复》之间不具有直接利害关系。再查明，2012年11月5日，平度市旧城改造工作指挥部作出《关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号），主要内容为：“李园街道办事处：根据你单位提交的关于对《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》的请示，市政府分管领导组织市旧城改造工作指挥部、法制办、国土、建设、财政、审计、监察已对《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》进行了专题研究，原则上同意该方案确定的安置补偿标准。望你单位在具体实施过程中，认真按照安置补偿方案确定的补偿标准执行，严格组织安置补偿协议签订工作，确保该项目改造顺利、稳妥进行”。在《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》中，载明“村委会作为搬迁安置补偿主体”。原审法院认为，1、本案争议的焦点问题是平度市旧城改造工作指挥部作出的《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号）是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。据此，根据行政复议法律规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议受案范围。本案中，平度市旧城改造工作指挥部作出涉案《批复》，原则同意李园街道办事处报送的《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》，并就相关工作要求等事项予以批复。该《批复》系上级行政机关对下级行政机关安置补偿方案的内部审批行为，属行政机关的内部行政行为，仅系整个旧城改造的一个程序性环节，并不直接对外创设权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响，故而不属于行政复议的受案范围，被告青岛市人民政府据此作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。关于原告提出的被告青岛市人民政府在被诉不予受理行政复议申请决定中错列被申请人，故而该不予受理行政复议申请决定应予撤销的主张。本案仅停留于行政复议申请的立案受理阶段，并未进入实体审查，被告青岛市人民政府不予受理原告行政复议申请的理由是所申请复议的行为不属于行政复议受案范围，尚未进行到审查适格被申请人的阶段，故将被复议的《批复》落款主体列为被申请人并无不妥。而且，被告青岛市人民政府并未以原告列明的被申请人有误这一理由而未予受理其行政复议申请，故在被诉不予受理行政复议申请决定中将被申请人列为平度市人民政府还是平度市旧城改造工作指挥部，均对该复议案件现有结论的作出不产生实际影响，亦未影响到原告的复议权利和提起诉讼的权利。因此，原告以被诉不予受理行政复议申请决定错列被申请人影响其权利义务为由要求撤销该决定的主张缺乏依据，法院依法不予支持。2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，被告于2019年5月31日收到原告提出的行政复议申请，于2019年6月4日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向原告送达，行政复议程序合法。综上，被告作出青政复不字[2019]14号不予受理行政复议申请决定的行为符合法律规定，故原告庭审中增加的诉讼请求“判令被告依法重新作出复议决定”法院不予支持。3、原告关于“判令被告撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号）”的诉讼请求，与其复议请求基本一致。因被告认定该《批复》不属于行政复议受案范围并无不当，故原告要求本院直接判令被告撤销该《批复》的诉讼请求亦不能成立。综上，被告青岛市人民政府作出青政复不字[2019]14号不予受理行政复议申请决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘龙龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘龙龙负担。刘龙龙不服原审法院判决上诉至本院，认为原审判决认定事实不清，适用法律错误。事实和理由：第一，被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定错列被申请人为平度市旧城改造工作指挥部。第二，原审法院认定涉案批复为行政机关内部行政行为，仅系整个旧城改造的一个程序性环节，不属于行政复议受案范围，缺乏事实和法律依据。第三，原审判决书中第九页倒数第七行中误将“严密”二字写为“严格”。第四，本案的行政复议申请符合行政复议的受案范围。请求:1.撤销青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初162号行政判决书；2.撤销被上诉人作出的青政复不字[2019]14号不予受理行政复议申请决定；3.判令被上诉人撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号）;4.被上诉人承担诉讼费用。被上诉人青岛市政府未向本院提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为，本案的主要争议焦点为被上诉人青岛市政府作出的青政复不字[2019]14号不予受理行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，上诉人向青岛市政府递交《行政复议申请》，请求撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字[2012]43号）或确认该补偿方案对原告房屋无效，该批复系上级机关对下级机关安置补偿方案的内部审批行为，属于行政机关内部行为行为，且仅涉及旧城改造的一个程序性环节，并不会对当事人本身的权利义务产生直接影响，该类请求事项亦不属于行政复议的受案范围。被上诉人收到行政复议申请后，在法定期限内作出被诉不予受理行政复议申请决定，并依法送达，行政复议程序合法。原审法院认为被上诉人作出青政复不字[2019]14号不予受理行政复议申请决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，据此驳回刘龙龙的诉讼请求，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘龙龙负担。本判决为终审判决。审判长  蒋炎焱审判员  山 莹审判员  王修晖二〇二〇年二月十四日法官助理任权书记员孟真