安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1178号上诉人（一审原告）潘红娣，女，1973年12月11日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。上诉人（一审原告）刘家春，男，1971年1月16日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。共同委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。共同委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号，统一社会信用代码00301238-1。法定代表人李声啟，该区区长。委托代理人郭家虎，该区人民政府工作人员。委托代理人徐宗保，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。上诉人潘红娣、刘家春因诉芜湖市镜湖区人民政府（简称镜湖区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人潘红娣、刘家春及共同委托代理人苗薇薇、刘鹏飞，被上诉人镜湖区政府的委托代理人郭家虎、徐宗保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。潘红娣、刘家春向一审法院起诉称，其在XX商贸城拥有合法的房屋，系其夫妻共同共有。2016年，镜湖区政府开始实施涉案地块房屋征收工作，因补偿安置不合理、不合法，其未与镜湖区政府达成补偿安置协议，镜湖区政府于2018年12月29日作出（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定》。因镜湖区政府作出的2016年第22号房屋征收决定已经生效判决确认违法，房屋征收补偿决定确定的货币补偿标准远低于市场价、产权调换方案不合理、停产停业补偿过低，房屋价值评估严重违法，镜湖区政府作出房屋征收补偿决定的程序违法，故该补偿决定侵犯其合法权益，请求人民法院予以撤销。一审法院经审理查明，镜湖区政府于2016年9月27日作出芜湖市XX商贸城二期改造地块项目2016年第22号《房屋征收决定》，对项目范围内所涉房屋实施征收，潘红娣、刘家春所有的XX商贸城X、Y号经营性用房在征收范围内，建筑面积合计43.56平方米。2018年9月27日，镜湖区政府作出（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定》并进行公告，决定对潘红娣、刘家春的房屋进行补偿和安置：一、潘红娣、刘家春可选择合计货币补偿人民币1078379.16元，附属物及室内装饰装修补偿执行芜政办〔2016〕6号《芜湖市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准暂行规定的通知》所规定的标准或委托房地产价格评估机构通过评估确定。二、潘红娣、刘家春可进行房屋产权调换，房屋产权调换地点为芜湖市XX苑二期X（建筑面积121.38平方米），调换房屋价值1335786.9元，根据征收补偿方案据实结算差价。三、潘红娣、刘家春在收到补偿决定之日起15日内完成搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。同时，告知潘红娣、刘家春“可在收到本决定之日起六十日内向芜湖市人民政府申请行政复议，也可以在收到本决定之日起六个月内依法提起行政诉讼”。一审法院认为，本案的争议焦点是镜湖区政府作出的（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定》是否合法，依法是否应予撤销。一、潘红娣、刘家春的房屋已被征收，依法应予补偿。镜湖区政府因芜湖市XX商贸城二期改造地块项目已于2016年9月27日作出2016年第22号《房屋征收决定》，对项目地块国有土地上房屋实施征收，该征收决定业已生效。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，被征收房屋物权依法自上述征收决定生效时发生变动。潘红娣、刘家春房屋所有权依法发生消灭的法律后果，但依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，潘红娣、刘家春享有取得相应补偿的权利。二、镜湖区政府作出被诉行政行为基本符合规定。就案涉房屋价值评估而言，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，潘红娣、刘家春有异议，依法应当向该评估机构申请复核评估直至向地方房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，潘红娣、刘家春并未举证证明收到对其具有约束力的房屋价值评估报告后，已在法定的期限内行使了相应的救济权利，可视为怠于行使相关权利，其在诉讼中对房屋价值评估提出异议，有违上述规定，应当不予认可。关于补偿争议的解决，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，争议双方就房屋补偿达不成协议的，由征收人按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，镜湖区政府应依据业已生效的《XX商贸城地块改造二期房屋征收补偿方案》（简称《补偿方案》）对被征收房屋进行补偿。根据该《补偿方案》中有关征收非住宅房屋补偿的规定，镜湖区政府应对潘红娣、刘家春商业用房以及搬迁费、停产停业损失确定货币补偿，同时提供可供被征收人选择的房屋用于产权调换。案涉补偿决定基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款有关征收房屋补偿的规定，但其中镜湖区政府对于被征收房屋附属设施及装潢的处理程序存在瑕疵，处理方式存在一定的不确定性，易致诉累，故宜一并处理。三、镜湖区政府提供用于产权调换的房屋并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，征收人应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案被征收房屋系商业用房，镜湖区政府提供用于产权调换的房屋并不违反上述规定。综上，镜湖区政府作出的（2018）镜政征补第126号房屋补偿决定，对被征收房屋的价值、搬迁费、停产停业损失的补偿基本符合法律规定。潘红娣、刘家春诉请撤销该补偿决定的理由不足，不予支持。但有关房屋附属设施及装潢的补偿，镜湖区政府应一并确定。潘红娣、刘家春的其他主张非本案审理范围，应另案解决。据此，为减少诉累，本着促进行政争议实质化解和有利于保护被征收人合法权益的司法理念，并结合本案的实际情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：一、责令镜湖区政府自判决生效之日起三十日内对潘红娣、刘家春被征收房屋附属设施及装潢进行补偿；二、驳回潘红娣、刘家春的其他诉讼请求。潘红娣、刘家春上诉称，一、一审法院认定事实有误，未全面审查本案的基础事实。1、镜湖区政府作出的2016年第22号房屋征收决定已经被人民法院的生效判决确认违法，不得作为认定本案补偿决定的前提性依据。2、涉案补偿决定不符合基本的法律规定，补偿安置不合法、不合理。货币补偿价格评估不合理；停产停业损失补偿过低；镜湖区政府未依法向其提供临时安置费或周转用房，未确定对房屋附属设施及装潢的补偿，对于过渡方式、过渡期限也未在补偿决定中进行明确，涉案补偿决定缺少法定的必备事项，应予撤销。3、镜湖区政府作出房屋征收补偿决定的程序违法，未依法对补偿方案论证、公布、征求公众意见。4、房屋价值评估严重违法。评估机构由镜湖区政府单方选定；估价师没有实地查勘，没有拍摄被征收房屋的内部照片，其也没有在实地查勘记录上签字；评估时点违法；评估报告未向其送达，并未生效。5、涉案补偿决定中的产权调换方案极不合理，安置房价值的确定没有任何依据。二、一审法院对证据的认定存在错误。三、一审法院针对其诉讼请求判决错误。其诉讼请求是撤销镜湖区政府作出的房屋征收补偿决定，一审法院却判决镜湖区政府对涉案房屋附属设施及装潢进行补偿，并驳回其他诉讼请求，没有严格按照其诉讼请求进行审理，严重损害了其合法权益。请求撤销原判，发回重审或依法改判。镜湖区政府在庭审中答辩称，一、一审判决查明的事实清楚、定案的证据充分，应予维持。1、潘红娣、刘家春的房屋已被依法征收，所有权依法消灭。2、其作出被诉房屋征收补偿决定主体适格、事实清楚、证据充分、适用法律正确。3、被诉房屋征收补偿决定并未侵犯潘红娣、刘家春的实体权益，且提供的补偿安置方案兼具合法性与合理性。房屋征收部门选定评估机构的程序合法，货币补偿方案中对被征收房屋价值的认定有效；停产停业损失费的认定有据可依；产权调换方案符合实际，兼顾潘红娣、刘家春的合法利益；其作出的房屋征收决定系有效行政决定，符合公共利益需要，满足作出征收决定的前置条件，且程序合法。二、涉案房屋征收补偿决定未侵犯潘红娣、刘家春的实体权益，被征收房屋附属设施及装潢亦进行评估，潘红娣、刘家春的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。镜湖区政府在一审中向法庭提交了以下几组证据：第一组证据：1、送达回证6份、送达照片4张；2、房屋征收受理通知书、听取陈述意见通知；3、（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定公告》；4、（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定》；5、现场公告照片2张，以上证据证明受理及作出房屋征收补偿决定程序适当、适用法律正确。第二组证据：1、房屋征收补偿决定报请书；2、《房屋征收补偿决定方案》；3、潘红娣、刘家春的身份证复印件；4、房地权芜镜湖区字第X号、第Y号房地产权证；5、房屋征收调查摸底登记表、房屋分层分户平面图；6、安宇房估（2016）XX商贸城棚改第213号房地产估价报告、平泰评报字［2017］第035号资产评估报告书；7、分户初步评估结果公示照片2张；8、房屋征收估价报告送达照片及送达回证；9、协商笔录4份，以上证据证明房屋征收部门提交的报请书及相关材料符合法律规定。第三组证据：1、关于选定房地产价格评估机构的通知；2、镜湖区XX商贸城地块改造二期投票选定评估机构鉴证表；3、关于确定房地产价格评估机构结果的公告，以上证据证明房屋征收部门依法选定房屋评估机构。第四组证据：1、2016年第22号《关于XX商贸城地块改造二期国有土地上房屋征收决定的公告》；2、2016年第22号《房屋征收决定》；3、征收范围红线；4、《补偿方案》，以上证据证明案涉地块的房屋被依法征收。镜湖区政府在一审中向法庭提交了以下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、芜湖市人民政府芜政〔2011〕40号《关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例有关问题的通知》。潘红娣、刘家春在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其主体资格。2、房地权芜镜湖区字第X号房地产权证；3、房地权芜镜湖区字第Y号房地产权证，以上证据证明其对涉案房屋享有合法权利。4、镜湖区政府（2018）镜政征补第126号《房屋征收补偿决定》，证明镜湖区政府作出了被诉行政行为。5、安徽省芜湖市中级人民法院（2017）皖02行初13号行政判决书，证明涉案房屋征收补偿决定依据的征收决定已被确认违法。上述证据均已随案移送本院。二审中，潘红娣、刘家春向本院提交了以下证据：1、营业执照、税务登记证；2、门面房照片2张，证明其房屋一直处于经营状态。3、房地产中介有关其房屋周边开发情况的介绍材料；4、房屋周边配套设施介绍；5、房屋周边现场照片3张；6、其房屋到镜湖万达广场的测距图；7、其房屋到绿地都会楼盘的测距图；8、其房屋到荣盛华府的测距图；9、其房屋到伟星时代广场的测距图；10、网页截图，以上证据证明其房屋地理位置优越，补偿价格过低。11、停水停电通知；12、房屋现状照片，以上证据证明停产停业损失不合理。13、最高人民法院（2018）最高法行再202号行政判决书，证明征收决定作出时间与补偿决定作出时间相隔较远，以征收决定公告之日作为评估时点不合法。经审查，潘红娣、刘家春二审中向本院提交的证据1－2，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予采信。其提交的证据3－12，不能达到证明目的，不予认定。其提交的证据13不属于证据，不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2016年9月27日，芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会作出《关于选定房地产价格评估机构的通知》，要求XX商贸城二期征收项目被征收人于2016年10月5日前在公布候选的房地产价格评估机构名单中以投票的方式协商选定3家房地产价格评格机构，并于该日16时至17时在征收现场进行投票。同年10月5日，经两代表一委员、区征收办代表、社区代表、业主委员会鉴证，投票选定芜湖新天地房地产估价事务所有限公司、江苏博文房地产评估造价集团有限公司芜湖分公司、安徽宇平房地产评估有限公司为涉案房屋征收地块的房地产价格评估机构。2017年10月30日，镜湖区政府就涉案房屋作出（2017）镜政征补第222号《房屋征收补偿决定》。潘红娣、刘家春不服，向安徽省芜湖市中级人民法院提起诉讼。案件审理过程中，镜湖区政府以鉴于潘红娣、刘家春两处房产实际使用情况，拟重新进行整体评估为由，于2018年2月6日作出撤销（2017）镜政征补第222号《房屋征收补偿决定》的决定。安徽省芜湖市中级人民法院同年2月27日作（2017）皖02行初66号行政判决，以（2017）镜政征补第222号房屋征收补偿决定所依据的估价报告存在估价对象不清、没有实地查看、评估结论含糊等问题，严重影响潘红娣、刘家春合法权益为由，判决确认镜湖区政府作出的（2017）镜政征补第222号《房屋征收补偿决定》违法。2018年2月11日，安徽宇平房地产评估有限公司作出安宇房估（2016）XX商贸城棚改第213号房地产估价报告，确定涉案被征收房屋在2016年9月27日即房屋征收决定公告之日的征收补偿价值为1056722.00元，并于同年6月16日留置送达潘红娣、刘家春。9月27日，镜湖区政府应芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会报请作出被诉房屋征收补偿决定，并于12月29日留置送达潘红娣、刘家春。本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点主要为：一、2016年第22号房屋征收决定能否作为本案被诉房屋征收补偿决定的依据；二、评估报告能否作为被诉房屋征收补偿决定的依据；三、被诉房屋征收补偿决定的内容是否适当；四、镜湖区政府作出被诉房屋征收补偿决定的程序是否合法。关于焦点一。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县级人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟订征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出征收决定或征收补偿方案，直接作出征收补偿决定，应当认定被诉征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。本案中，就案涉2016年第22号房屋征收决定，安徽省芜湖市中级人民法院作出（2017）皖02行初13号行政判决，以镜湖区政府提供的证据不足以证明征收决定的合法性，依法应予撤销，但鉴于诉争的房屋征收范围内大部分被征收户已与镜湖区政府达成补偿安置协议，若撤销该房屋征收决定，无疑会影响相关协议的效力，给国家棚改资金造成损失，同时也不利于当地棚改工作的稳定推进，从而损害到公共利益为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确定2016年第22号房屋征收决定违法。因此该房屋征收决定虽经法院判决确认违法，但仍保留了法律效果，可作为后续补偿决定的前提。潘红娣、刘家春认为被诉房屋征收补偿决定前提不合法的理由不能成立，本院不予支持。关于焦点二。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。该条例第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，征收部门采取被征收人在征收现场投票的方式于2016年10月5日选定评估机构，并于2016年10月8日将评估机构的选定结果在征收地块进行了公告。关于该评估机构选定的合法性，已经本院（2019）皖行终657号行政判决予以确认。选定的评估机构于2018年2月6日对潘红娣、刘家春的房屋进行了实地查勘并经房屋征收部门、注册房地产估价师和居民委员会盖章见证、在征收现场公示栏公示了分户的初步评估价格，同年2月11日出具房地产价格评估报告并于6月16日向潘红娣、刘家春留置送达，潘红娣、刘家春在规定期限内未向评估机构申请复核。故涉案评估机构的选定、评估程序、内容等均符合规定，镜湖区政府依据评估结果确定房屋补偿价值并无不当。潘红娣、刘家春上诉认为评估报告确定评估时点错误。对此，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，房屋征收决定公告之日为2016年9月27日，案涉评估报告载明评估时点亦为2016年9月27日，并不违反规定。虽然镜湖区政府作出被诉房屋征收补偿决定的时间距房屋征收决定公告之日整整两年，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未明确规定市、县级人民政府应当在征收决定公告后多长时间内作出房屋征收补偿决定，且根据本院查明的事实，镜湖区政府于2017年10月20日就涉案的X、Y号商业用房作出房屋征收补偿决定，后在诉讼过程中，以涉案的房屋需进行整体评估为由，于2018年2月6日自行撤销了该房屋征收补偿决定。2018年2月11日，评估机构就涉案商业用房再次作出评估报告。在无证据证明在此几个月时间内涉案的商业用房价格发生明显上涨的情况下，潘红娣、刘家春仅以房屋征收决定与房屋征收补偿决定间隔时间较长认为评估时点违法，理由不能成立，本院不予支持。关于焦点三。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。潘红娣、刘家春的房屋系商业用房并非住宅，镜湖区政府为其提供产权调换地点为芜湖市XX苑二期，并不违反上述条例的规定，且补偿决定保障了被征收人的选择权，亦未损害被征收人的合法权益，并无不当。镜湖区政府按房屋征收决定公告日期评估确定安置房价格，并依据补偿方案据实结算差价，符合相关法律规定。另，镜湖区政府根据补偿方案确定搬迁费、停产停业损失，亦无不当。关于焦点四。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因在签约期限内未能与潘红娣、刘家春达成补偿协议，芜湖市镜湖区住房和城乡建设委员会于2018年7月19日报请镜湖区政府作出房屋征收补偿决定，镜湖区政府于同年9月27日作出被诉房屋征收补偿决定并在征收范围内予以公告，程序合法。潘红娣、刘家春上诉称镜湖区政府未依法对补偿方案论证、公布、征求公众意见。因上述程序是否履行属房屋征收决定的审查内容，不属于本案的审查范围，本院不予理涉。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予撤销。潘红娣、刘家春的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人潘红娣、刘家春负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月三日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。