浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终265号上诉人（原审原告）杜利芳，女，1975年11月8日生，汉族，住平湖市。委托诉讼代理人高文江、杜利花，浙江子城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。法定代表人潘加林，镇长。委托诉讼代理人富建国、陆颖，浙江金品律师事务所律师。原审第三人平湖市新业建设有限公司，住所地平湖市新埭镇杨庄浜村。法定代表人朱海高，董事长。委托诉讼代理人盛忠明，浙江金品律师事务所律师。原审第三人平湖市新埭镇泖河村股份经济合作社，住所地平湖市泖河村照山湾。法定代表人李剑,社长。委托诉讼代理人施吉平，工作人员。委托诉讼代理人王丽，浙江金品律师事务所律师。上诉人杜利芳因行政协议一案，不服嘉善县人民法院（2018）浙0421行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。原审经审理查明：2014年4月21日，平湖市新埭镇人民政府（以下简称新埭镇政府）发布征地公告，因上海张江平湖科技园开发建设需要，经平湖市人民政府批准，对下列范围内的土地予以征用、房屋实施征收。征收范围为：1.泖河村21、22、23、30、31组（东到平兴，南到泖口河。西至砖桥港、北至界河大泖塘）全部区域。2.泖河村29、32、33、34、35组和旧埭村3、4组部分区域（张江大道、酒城路和创强路建设征地红线内）。征收人：新埭镇人民政府。征收实施单位：新埭镇征收工作指挥部。征收补偿政策：《新埭镇关于农房征收补偿和安置的实施办法》（新政〔2014〕2号）和《新埭镇关于土地征收人员安置的若干意见》（新政〔2014〕3号）。新埭镇泖××西××河××号的房屋位于征收范围内，该房屋系杜水林（已故）与家庭成员杜云琴（已故）、李根娣、杜利花、杜利芳分别于1988年8月及1989年10月共同申请建造。杜利花与杜利芳系姐妹，李根娣系杜利花、杜利芳的母亲。2014年6月18日，新埭镇征收工作指挥部工作人员会同新埭镇泖河村股份经济合作社（以下简称泖河村经济合作社）工作人员做动迁工作，工作人员认为，根据规定，杜利芳与其姐杜利花为一户，只能享受一个宅基地。当时口头答应如符合政策要求，可再安置一套公寓房。故与原告杜利芳签订了一份《农房拆迁安置调换产权购房合同》，合同中的甲方为平湖市新业建设有限公司（以下简称新业建设公司），乙方为杜利芳，合同约定：乙方杜利芳原住房合法有效建筑面积103平方米，安置公寓房1套。但合同中对安置面积、房屋位置、价格等均未作约定。该合同尾部由原告杜利芳及新埭镇征收工作指挥部二名工作人员签名，并由泖河村经济合作社盖章。新埭镇政府认为杜利芳不符合安置公寓房的条件，未予以审批通过，故合同文本未给杜利芳。杜利芳因未能获得安置公寓房，提起本案诉讼。另查明，征收过程中，杜利花与新埭镇征收工作指挥部已签订了《房屋征收补偿协议书》，并取得了房屋补偿款。杜利花、杜利芳、李根弟与平湖市劳动保障事务所签订了《平湖市被征地人员安置协议书》。杜利花及杜利芳已将位于新埭镇泖××西××河××号的房屋腾空并移交拆除，杜利花通过抓阄的方式确定了宅基地（自建房）的位置建造新房并于2015年底竣工。原判认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。同时，行政协议应具备合同构成要件。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定“依法成立的合同，自成立时生效。”第十二条规定“合同的内容由当事人约定，一般应包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（七）解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”本案中争讼的《农房拆迁安置调换产权购房合同》，该合同中签名的二名经办人均为新埭镇政府设立的征收工作指挥部工作人员。合同的甲方为本案第三人新业建设公司，其未参与也未授权相关人员签订该合同，事后也未对该合同予以追认。该合同中对安置房的具体位置、面积、价格等均未作约定，即双方当事人就合同的主要条款没有达成合意,故该合同尚未成立。现原告要求判令新埭镇政府履行《农房拆迁安置调换产权购房合同》，给付位于新埭镇虹桥景苑120平方米公寓房及配套车库的诉讼请求缺乏事实依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜利芳的全部诉讼请求。杜利芳上诉称，原审判决事实认定不清、证据不足，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销嘉善县人民法院（2018）浙0421行初49号行政判决，判决被上诉人履行《农房拆迁安置调换产权购房合同》，给付位于新埭镇虹桥景苑120平方米的公寓房及配套车库。一、1.《农房拆迁安置调换产权购房合同》符合合同成立的要件。《农房拆迁安置调换产权购房合同》内容虽然不完整，但结合抓阄程序和新政［2014］2号文件确定的房价，就能完整体现合同的主要条款。上诉人认真核对原审第三人新业建设公司提供的拆迁安置户张福祥的《农房拆迁安置调换产权购房合同》，可以确定通过抓阄后确定房屋具体位置后就可以确定房屋单价，并计算出房屋价格。根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释二》第一条的规定,当事人对合同成立存在争议，人民法院能够确定当事人的名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。原审法院依据《中华人民共和国合同法》第十二条的规定，认定本案涉争的合同不成立是错误的。原审判决认定“当时口头答应的如符合政策要求，可再安置一套公寓房”，其实质是认为存在一个合同预审查程序，而该程序既无文件规定，又无事实存在。根据《中华人民共和国合同法》的规定：合同一旦签订就要履行合同。一旦签订合同，上诉人就拥有了参与抓阄的权利。原审判决已查明存在抓阄确定公寓位置、楼层的程序，但被上诉人至今未通知上诉人去抓阄，事实上已剥夺了上诉人抓阄的权利，导致上诉人无法得到应获得的安置公寓房，侵害了上诉人的合法权益。2.根据新埭镇人民政府发布的征收公告，征收人是新埭镇人民政府，征收实施单位是新埭镇征收工作指挥部。在合同上签字的朱锡明既是张江园区征收组的副组长，又是征收一组的组长。施卫军既是泖河村股份经济合作社的法定代表人，又是张江园区征收一组的副组长，均为征收指挥部的工作人员，其签字属职务行为，是合法有效的。3.泖河村经济合作社接受新埭镇人民政府的委托，参与了此次拆迁安置的相关工作。从《关于被征地人员符合基本生活保障安置的协议》上施卫军签名，第三人泖河村经济合作社的盖章来看，其在上诉人的《农房拆迁安置调换产权购房合同》上签名盖章应该认定为接受被上诉人的委托所为，这与实际并不相悖。4.新业建设公司虽有实施单位的具体行为，但与新政［2014］31号文件规定相违背，其实施单位的主体资格无事实依据。二、上诉人符合安置一套公寓房的条件。1.上诉人提供的《分户协议》签订于2008年10月11日，且由平湖市新埭镇法律服务所见证，上诉人分户符合一般操作程序。拆迁发生于2014年6月，上诉人不可能为了拆迁而伪造分户的事实，上诉人符合安置公寓房的政策。2.被上诉人提供《平湖市农民建房用地呈报表》来证明上诉人已被安置在案外人杜利花户的宅基地中了，原审法院认为此表系被上诉人在房屋及土地征收过程中所形成的材料，对其真实性予以认可是错误的。案外人杜利花户通过抓阄、在新埭镇统放样后于2014年9月5日开始建房，而上诉人在庭审时才看到《平湖市农民建房用地呈报表》，表中的申请人签名也不是杜利花所签，庭审中被上诉人也承认此表是事后补的，表中的内容，包括杜利花的签名都是由工作人员统一填写。上诉人有理由认为，被上诉人为了逃避履行对上诉人的义务而故意把上诉人杜利芳的名字放进案外人杜利花的《平湖市农民建房用地呈报表》中。该《平湖市农民建房用地呈报表》不能作为本案证据认定，应予排除。3.上诉人要求履行安置新埭镇虹桥景苑120平方米公寓房具有法律依据和事实根据。当时征收工作人员告知上诉人可享受120平方米的公寓房。根据新埭镇政府［2014］2号文件的规定，新市镇、集镇型中心村应根据当地实际统建公寓房，以成本价供无房户或自愿放弃建房的农户购买。可享受购买统建公寓房的，建筑面积控制在人均40平方米左右，每户不超过120平方米。上诉人原合法建筑面积为103平方米，再买17平方米也是符合政策的。三、原审法院采信依职权对朱锡明所做的笔录及调取的《新埭镇农房征收安置公寓房抓阄确认表》是错误的。朱锡明在笔录中陈述的内容与事实不符。上诉人的《农房拆迁安置调换产权购房合同》是由新埭镇征收指挥部的工作人员提供的统一格式合同，所有涉及公寓房的农户都是一样的内容，通过抓阄后再填写合同下的空白内容。至今，没有人告知上诉人合同要经新埭镇政府审批通过和审批结果。四、根据诚实守信原则的规定，公民信赖利益受到保护，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。被上诉人与上诉人签订购房合同后拒绝履行，违反了诚实信用原则的要求。被上诉人新埭镇政府辩称，一、《农房拆迁安置调换产权购房合同》不符合合同成立条件，理由如下：1.上诉人提供的《农房拆迁安置调换产权购房合同》影印件显示，该合同的甲方为新业建设公司，因此，该份合同若要签订，也是新业建设公司与杜利芳签订，但在该合同上并没有新业建设公司盖章，事后新业建设公司对该合同也未予追认。因此，案涉合同的主体是不明确的，并且可以确定新业建设公司不是本合同中的主体。2.合同中对安置公寓房的位置、面积、价格等均未作约定，标的不明确。新业建设公司与杜利芳并没有签订合同的合意，合同中缺少主体、标的等基本的合同条款，合同尚未成立。未成立的合同，也不需要履行。3.在合同上签名的朱锡明、施卫军，盖章的泖河村经济合作社与新业建设公司均没有任何关联，无权代表新业建设公司签订合同。上诉人认为施卫军、朱锡明属于征收指挥部的工作人员，以此认为其签字属于职务行为的推论不能成立。征收指挥部的工作人员并没有权力签订《农房拆迁安置调换产权购房合同》，上诉人或新业建设公司也没有授权其签订合同，不存在职务行为。一审中，泖河村经济合作社也对施卫军的签名及盖章进行了解释，该签名与盖章是被夹带在其他资料里错误签字、盖章，并且提供了相关证据，因此该盖章与签名即使真实，也非真实意思表示。上诉人也从未委托泖河村股份经济合作社签订《农房拆迁安置调换产权购房合同》，上诉人的阐述均是单方臆测，毫无根据。二、上诉人不符合安置公寓房的条件。新政(2014)02号文件中明确“以户为单位，每户只能确定一种安置方式。”因此，此次安置与补偿是以“户”为单位，“户”是指户口登记上的户。上诉人与杜利花仍然登记在同一家庭户中。上诉人提供的《分户协议》是家庭成员之间对于家庭财产的自主分割，与户口登记的分户并非同一概念。案外人杜利花自愿签订《房屋征收补偿协议书》，该协议签订的乙方是“泖河村21组杜利花户”，可见是以家庭户为单位，协议里涉及的补偿款也包含杜利芳的份额，杜利花户自愿选择自建房安置。根据《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”的规定，审批新建房屋也是以家庭户为单位，杜利芳是家庭户成员之一，当然属于申请人之一，虽然《平湖市农民建房用地呈报表》是事后补填，程序上存在瑕疵，但这不影响杜利花户是自愿选择自建房安置，并且按照规定实际建房完成的事实。综上，杜利花户选择了自建房安置，该房已经建设完成并入住，该户享受的其他安置补偿款项也已经获得，杜利芳作为家庭成员之一，已经享受了相应安置、补偿，其主张的分户事实也并不存在，不符合再享受公寓房安置的条件。三、根据被上诉人设置的审核机制，公寓房安置是需要审核的，若各方面均符合安置条件，才能享受公寓房安置。而上诉人的情况不符合安置公寓房的条件，该合同未能审批通过，不能享受公寓房安置。综上，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人新业建设公司陈述以下意见：涉案《农房拆迁安置调换产权购房合同》与新业建设公司没有任何关联，对原审第三人没有约束力。一审已经查明，新业建设公司未参与也未授权相关人员签订该合同，事后也未对该合同予以追认，该合同对原审第三人没有约束力。上诉人拿合同甲方主体为新业建设公司，签字为案外第三人，盖章为其他第三人的合同，要求被上诉人履行合同义务，对合同的甲方主体理解过于牵强，超过一般常人理解，不应采纳。上诉人户在征迁中已经依法享受了拆迁利益，额外争取征迁利益有违诚信公平。上诉人与杜利花仍为一户，已经在征迁中享受了一个宅基地，如另外再享受征迁利益，有违诚信公平。综上，上诉人的上诉请求无事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人泖河村经济合作社陈述以下意见：上诉人提供的拆迁安置合同主体不明确，合同甲方新业建设公司是有权签订合同的主体，但是未进行任何形式的盖章或签字，而在合同上签字的人员并未获得新业建设公司的授权。合同签订后第三人新业公司也未对合同追认，该合同并不成立。泖河村经济合作社作为村经济合作社，无权与上诉人签订拆迁安置合同，虽然在该份合同上有经济合作社法定代表人的签字和盖章，但系夹带导致的误盖。泖河村经济合作社在本次拆迁中的作用地位仅仅是协助人民政府进行拆迁安置，并无对外签订合同的权利。上诉人户选择了自建房的安置方式，上诉人也已经享受了相应的拆迁安置权益。上诉人不符合再另行安置公寓房的条件。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。本院认为，根据被上诉人新埭镇政府提供的证据，案外人杜利花作为户主于2014年6月20日与新埭镇政府签订了《房屋征收补偿协议书》，该协议对新埭镇泖××西××河××号365.89平方米的全部房屋、附属物、装修以及其他补助奖励事项进行约定，并明确杜利花户选择宅基地自建房安置。协议签订后，杜利花户及新埭镇政府均已经履行了协议，杜利花户在新的宅基地上也已建造房屋，新埭镇政府已经履行了对房屋的补偿安置职责。杜利花与新埭镇政府签订的《房屋征收补偿协议》是行政协议，在未经法定程序否定其效力之前，是合法有效的。现上诉人杜利芳以《农房拆迁安置调换产权购房合同》为依据，就被拆迁房屋的一部分要求新埭镇政府另行安置。杜利芳作为杜利花户的家庭成员，在被拆迁房屋整体已经得到补偿安置的情况下，要求新埭镇政府另行安置缺乏事实根据。因此，杜利芳的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依据最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当驳回起诉。原审法院进行实体审理并作出实体判决，适用法律错误，应予撤销。据此，依照最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销嘉善县人民政府（2018）浙0421行初49号行政判决；二、驳回杜利芳的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇二〇年二月二十八日法官助理李平书记员俞连芳