云南省丽江市古城区人民法院行 政 裁 定 书(2019)云0702行初15号原告：北京金甲壳虫环境科技股份有限公司，住所北京市房山区良乡凯旋大街建设路18号六层608室。法定代表人：隆莉，系公司董事长。委托代理人（特别授权）：王银卓，北京市乾坤律师事务所律师。被告：丽江市发展和改革委员会，住所丽江市古城区象山东路330号。负责人：杨苏银，系丽江市发展和改革委员会主任。委派人：王菊秋，系该单位正处级调研员。委托代理人（特别授权）：木慧洁，云南康滇律师事务所律师。第三人：丽江泰融再生能源有限公司，住所云南省丽江市玉龙纳西族自治县黄山镇快乐家园小区4幢2单元202号。法定代表人：马天宇，系公司总经理。委托代理人（特别授权）：李四玉，云南康滇律师事务所律师。原告北京金甲壳虫环境科技股份有限公司（以下简称北京金甲壳虫公司）诉被告丽江市发展和改革委员会（以下简称丽江市发改委）、第三人丽江泰融再生能源有限公司（以下简称丽江泰融公司）政府行政确认一案，本院于2019年8月30日受理后，依法组成合议庭于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王银卓、被告丽江市发改委的委派人王菊秋、委托代理人木慧洁、第三人丽江泰融公司委托代理人李四玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年1月17日，被告向第三人核发了《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准【2018】20号），原告以原告系该批复核准项目的合作方，被告核准的该建设项目因建设用地无法满足60亩的规划要求，无法正常继续推动，给原告造成了重大经济损失，故诉至法院，要求确认（丽发改核准【2018】20号）批复无效。被告丽江市发展和改革委员会于2019年9月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的下列证据、依据：1.《云南省人民政府关于发布政府核准的投资项目目录（云南省2016年本）的通知》（云政发[2017]17号），拟证明丽发改核准【2018】20号文件所涉项目属于依法应由市人民政府投资主管部门核准的项目，被告主体适格、权限合法；2.《云南省人民政府关于印发云南省企业投资项目核准和备案实施办法的通知》（云政发[2017]41号）、《关于给予核准玉龙县有机物（禽畜排泄物）污染物综合利用项目的请示》（玉发改投资[2017]212号）、《对玉龙纳西族自治县有机物（禽畜排泄物）污染物综合利用项目初审意见》、《玉龙县国有资源局关于有机物（禽畜排泄物）污染物综合利用项目的用地预审意见》（玉国土资[2018]2号），拟证明被告按照法定的项目核准的基本程序完成了项目核准，本案被诉具体行政行为程序合法、完备；3.《丽江市发展和改革委员会关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准【2018】20号），拟证明丽发改核准【2018】20号文件的内容合法、且符合国家基本国策、顺应国家改革趋势；4.企业信用信息公示报告1份，拟证明原告所称的项目公司成立于本案发改核准【2018】20号项目核准之后，本案原告、项目公司均与该核准无关。原告诉称：2018年1月17日，被告向丽江泰融公司核发了《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准〔2018〕20号）（以下简称核准批复），该核准批复第二项内容为：“项目主要建设内容及建设规模为：项目主要利用畜禽粪便生产沼气，沼气发电以及加工生产有机肥料。项目规划总用地面积40000m2（合60亩）……”第七项内容为：“按照相关法律、行政法规的规定，核准项目应附前置条件是土地预审意见，预审文件为：《玉龙县国土资源局关于有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目的用地预审意见》（玉国土资〔2018〕2号）”。根据《玉龙县国土资源局关于有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目的用地预审意见》（玉国土资〔2018〕2号）（以下简称土地预审意见）第二项的内容：“该项目选址位于玉龙县，项目用地规模应控制在1.3338公顷以内，其中农用地1.3338公顷（全为林地）”。1.3338公顷换算后为20亩。《用地预审意见》既为被告作出《核准批复》的前置条件，被告应严格按照《用地预审意见》对项目的预审意见作出该项目的核准批复。被告在丽江泰融公司未取得60亩建设用地的情况下，核准项目规划总面积60亩，与《土地预审意见》核准的用地面积20亩不一致，存在重大且明显违法的情形。《核准批复》核准的项目客观上亦因项目建设用地面积无法满足项目规划而无法实施。另外，根据玉龙县发展和改革局出具的《关于玉龙县城乡固体废弃物综合利用项目的情况说明》所述：“拟由丽江泰融公司实施的玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染综合利用项目，根据县委、政府安排和有关法律法规，由县发展和改革局下发《关于加快有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目前期工作的通知》，并依据《行政许可法》《企业投资项目核准和备案管理条例》等，由丽江市发展和改革委员会以丽发改核准（2018）20号文件核准。之后，由于项目建设内容变更和企业重组，以重组后的丽江甲壳虫环境科技有限公司名义，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》，玉龙县城乡固体废弃物综合利用项目到我局进行备案，并核发玉发改备案（2018）58号备案证”。玉龙县发展和改革局出具的玉发改备案（2018）58号备案证记载，项目建设单位更换为丽江甲壳虫环境科技有限公司（即项目公司〉。核准批复的申请人丽江泰融公司经营现已处于非正常状态，且被丽江甲壳虫环境科技有限公司执行董事（即自然人股东）凌丹实际控制，因凌丹与原告就该项目的开展运营发生争议，故丽江泰融公司不会提起确认核准批复无效的诉讼。原告系核准批复核准项目的合作方，且为项目公司丽江甲壳虫环境科技有限公司的法人股东。原告已经为该项目的开展运营前期已投入910万元人民币。被告核准的建设项目因建设用地无法满足60亩的规划要求，无法正常继续推动，给原告造成了重大经济损失，被告核发的核准批复与原告存在极大的利害关系。故原告提起诉讼，提出如下诉讼请求：1.请求法院确认被告核发的《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准〔2018〕20号）无效；2.求法院判令被告承担本案诉讼费用。原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：1.《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准【2018】20号），拟证明被告向第三人核准的项目规划总用地面积为60亩，被告作出核准项目的前置条件是土地预审意见；2.《玉龙县国有资源局关于有机物（禽畜排泄物）污染物综合利用项目的用地预审意见》（玉国土资[2018]2号），拟证明玉龙县国土资源局批准项目用地规模应控制在20亩以内，被告核准的项目规划面积与《用地预审意见》批准的面积不一致，存在重大且明显违法的情形；3.合作协议、情况说明、玉龙县玉发改备案（2018）58号备案、公司章程及工商信息查询截图，拟证明第三人申请将案涉核准项目变更至丽江甲壳虫环境科技有限公司名下，以及原告系被告核准案涉项目的合作方，持有丽江甲壳虫环境科技有限公司51%的股份的情况。被告辩称：一、被告核发的《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准[2018]20号）合法有效，该行政许可不存在任何无效事由。（一）本案核准的项目依法属于应由被告核准的权限范围，主体适格、权限符合；（二）被告根据《中华人民共和国行政许可法》、《企业投资项目核准和备案管理办法》等法律、法规的有关规定，严格依照法定程序进行核准，程序合法；（三）丽发改核准[2018]20号在内容上并无重大、明显违法。二、本案原告诉讼主体不适格。丽发改核准[2018]20号是由第三人作为申请主体，由被告核准后核发给第三人的批复，被告的该具体行政行为相对人系第三人，不是本案原告，原告与丽发改核准[2018]20号没有直接利害关系，无权就此提起诉讼请求确认行政行为无效。三、原告与第三人及其他主体的关系与被告及本案无关。原告诉称的项目公司股权重组、经营管理困难等事由，均系原告与案外第三人之间的关系，与答辩人无关，也不是原告提起本案诉讼的合法事由。综上，被告的行政许可行为与原告没有任何利害关系，原告没有任何权利干预该行政许可行为的相对人丽江泰融公司的经营管理。原告无权提起本案诉讼，请求驳回原告诉请。第三人陈述：1.本案原告主体不适格，第三人为行政行为相对人，第三人取得批复后与原告合作组成了丽江金甲壳虫公司，并非第三人重组，原告只是丽江金甲壳虫股东之一。2.批复中涉及的土地面积问题，第三人与原告合作之前已经获得了被告的批复，新成立的丽江金甲壳虫公司获得了玉龙县发改委的备案，是在丽江发改的批复的项目基础上进行的发展和优化，更新了技术。3.本案是要求确认行政行为无效的案件，法律有严格的规定，原告陈述的事实及证据并未达到法律确认无效的规定。4.第三人获得批复是合法合规、符合程序的。5.丽江发改涉及的这个项目一直无法开展，是因为第三人与原告合作后更新工艺，由发电改为生产有机肥，所以发电的项目没有再继续实施，但生产有机肥的项目是在继续推进的，所以并非是用地面积而无法实施。目前第三人经营状况正常，并没有原告所陈述的经营处于非正常状态。第三人未提交证据材料。经庭审质证，本院对原被告提交的证据作如下确认：原告对被告提交的第1组证据的真实性和证明内容均无异议；对第2、3组证据的真实性无异议，对证明内容不予认可，根据相关规定，用地预审意见作为被告作出20号核准批复的前置条件，用地预审意见的土地面积应当与被告核准项目的面积保持一致，但被告在第三人未取得60亩用地预审的前提下核发了20号核准批复，无事实和法律依据；对第4组证据的真实性无异议，对证明内容不予认可，原告系被告核准的项目合作方，已投入大量资金，是该项目的直接利害关系人。第三人对被告提交的4组证据均无异议。本院经审查，对被告提交的3组证据的真实性予以确认，作为认定本案法律事实的依据。被告对原告提交的第1、2、5组证据三性均无异议，对证明内容不予认可，提出土地预审20亩是因为项目中只有20亩是建设用地，需要向国家征用，其他40亩是其他用地，无需土地预审，所以只对20亩土地进行了预审和核准；对第3、4组证据真实性、合法性无异议，但认为与本案被诉行政行为无关，原告与第三人就项目达成合作在后，与被告在之前针对第三人作出的核准行为不具有直接的利害关系。第三人对原告提交的第1组证据三性无异议，但对证明内容有异议，提出20号批复核准的项目是发电项目，只需20亩修建建筑物，所以预审面积为20亩；对第2组证据真实性、合法性、证明内容有异议，证据无相关印章，项目并非因土地面积未达规划面积不能实施，根据相关规定，项目发展中若建设用地不能满足生产经营可以继续报批；对第3组证据的真实性合法性无异议，对关联性、证明内容有异议；对第4组证据的真实性无异议，对合法性、证明内容有异议；对第5组证据的三性无异议，对证明内容有异议，并提出第三人与原告是达成合作协议后另行组成公司，并变更了项目工艺，由市发改委核准的发电项目改成了玉龙县发改委备案的有机肥项目，原告只是新成立的公司股东之一。本院经审查，对原告提交的5组证据的真实性予以确认，作为认定本案法律事实的依据。经审理查明：2018年1月17日，被告丽江市发改委向第三人丽江泰融公司核发了《关于玉龙县有机物（畜禽排泄物）污染物综合利用项目核准的批复》（丽发改核准【2018】20号）（以下简称《丽发改核准【2018】20号》）。2018年5月18日，原告北京金甲壳虫公司与第三人丽江泰融公司就玉龙县有机（畜禽排泄物）污染物综合利用项目达成合作协议，并于2018年6月12日成立了丽江甲壳虫环境科技有限公司，原告为该公司法人股东。因第三人与原告合作的项目工艺发生变更，丽江甲壳虫环境科技有限公司就玉龙县城乡固体废弃物综合利用项目向玉龙县发展和改革局申请了项目备案，玉龙县发改委于2018年6月28日发放投资项目备案证。现原告以原告作为该批复核准项目的合作方，被告核准的丽发改核准【2018】20号批文所涉项目规划总面积60亩与土地预审意见核准的用地面积20亩不一致，存在重大且明显违法情形，且导致项目无法正常继续推动，给原告造成了重大经济损失为由，诉至法院，要求确认（丽发改核准【2018】20号）批复无效。庭审另查明，在提起本案诉讼之前，原告与第三人因在案涉核准项目合作过程中产生纠纷已在玉龙县人民法院和丽江市中级人民法院提起民事诉讼。本院认为，本案争议焦点是原告是否与被告作出（丽发改核准【2018】20号）批复的行政许可行为具有“利害关系”暨原告是否具有主体资格的问题。首先，行政诉讼中的“利害关系”除特殊情形或法律另有规定，一般指公法上的利害关系，而非私法上的利害关系。本案被告的行政许可相对人是第三人，虽然之后因原告与第三人就该项目进行合作产生了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，故不能因此就承认原告在本案中的主体资格。其次，原告诉请保护的是因其与第三人合作该核准项目产生的民事权益，该权益并非被告作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益；且被告的项目核准是针对第三人作出，不应受事后变化的事实即原告与第三人就项目进行合作和变更项目工艺等情形的影响。因此原告主张的权益，应当是被告予以核准时已经存在和需要考虑的权益，对于事后形成的权益原告无权提起诉讼。故本案原告与被告不具有行政法上的权利义务关系，其针对被告的核准行为提起行政诉讼，并不具有原告主体资格。该原告与第三人就该核准项目合作过程中产生的民事权益纠纷，应选择民事诉讼途径解决。故本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告北京金甲壳虫环境科技股份有限公司的起诉。案件受理费50元，予以免交。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉副本，上诉于云南省丽江市中级人民法院。审 判 长  和晓琴审 判 员  和灿英人民陪审员  徐丽源二〇二〇年二月二十七日书 记 员  王晓凤