山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2321号上诉人（原审原告）烟台北展置业有限公司，住所地烟台市芝罘区只楚路57号附1号。法定代表人徐学成，执行董事。被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，住所地烟台市芝罘区市府街76号。法定代表人杨波，区长。委托代理人王炜涛,烟台市芝罘区人民政府工作人员。委托代理人马爽,烟台市芝罘区人民政府工作人员。烟台北展置业有限公司因诉烟台市芝罘区人民政府行政复议一案，不服烟台市中级人民法院于2019年10月16日作出的（2019）鲁06行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年3月27日，烟台市建盛实业有限公司（以下简称建盛实业公司）与原告签订《建设工程施工合同》。该合同约定，原告将北展新城3-4#楼发包给建盛实业公司施工，工程位于烟台市××村。建盛实业公司对合同所涉工程进行了施工。2010年6月10日，建盛实业公司、原告、烟台市芝罘区只楚街道办事处北皂居民委员会（以下简称北皂居委会）签订《协议书》。该协议约定，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目由北皂居委会、原告合作开发，经烟台市招标办依法招标，确定3#、4#楼（两座11层住宅楼）由建盛实业公司进行施工建设；依据北皂居委会签订的合作开发协议，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目以北皂居委会的名义进行项目的报建审批，全部资金由原告出资建设，北皂居委会不出资；北皂居委会不承担该项目建设过程中的任何债务；原告是北皂居委会的经营实体（烟台北泰实业总公司）与徐学成共同出资成立的有限公司，依据北皂居委会、原告签订的合作开发协议，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目全部资金由原告出资建设，并由原告负责该项目施工建设，承担该项目的债权及债务。2016年9月，中铁十局集团有限公司龙烟铁路站前Ⅲ标段项目经理部三分部（甲方）、烟台市芝罘区铁路建设指挥部（乙方）、烟台市芝罘区人民政府只楚街道办事处（以下简称只楚办事处）（丙方）签订《土方采购合同》。该合同约定主要内容如下：因龙烟铁路里程GDK112+257.935-GDK112+879.27范围内目前有大量弃土，为加快龙烟铁路建设进程，依照合同法及其它有关法律、行政法规，遵循平等自愿、公平和诚实信用原则，在乙方见证监督下甲方就土堆收购等事宜与丙方达成协议。合同约定土方数量为27000方，总价为3653100元，合同期限自2016年9月27日至工程结束为止。乙方指定的收款单位为烟台市芝罘区旧城旧居改造工作办公室。合同签订生效后，甲方收购该土堆并对此土堆进行施工，甲方在施工开始至施工结束期间，丙方应保证地方不得干涉施工。施工完成后，铁路红线以内相关设施产权由铁路方负责，红线外剩余丙方土方由丙方自行处理。2018年2月8日，原告向被告提出行政复议申请，请求其责令只楚办事处赔偿原告土石方款365万元。原告在申请行政复议的事实和理由中述称，涉案土方是原告开发建设北展新城（北皂大龄青年安置房）时出资100万元委托第三方挖掘而来，只楚办事处未经原告许可，私自将原告土方卖给中铁十局并收取该局支付的365万元土方款。2018年2月13日，被告作出烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定，对原告的行政复议申请不予受理。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销该复议决定。烟台市中级人民法院于2018年8月15日作出（2018）鲁06行初17号行政判决：撤销被告作出的烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定。被告不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2019年2月12日作出（2018）鲁06行终2699号行政判决：驳回上诉，维持原判决。该判决认为，对该复议申请进行审查时，应当查清只楚办事处是否为出于履行公共管理职责的目的对涉案土方进行处置以及实施该行为时是否行使了行政管理职权，并在作出的决定中说明理由。2019年2月26日，被告立烟芝政复立字〔2019〕9号案受理原告的行政复议申请，并通知只楚办事处进行书面答复。只楚办事处答复称，《土方采购合同》是平等主体之间的民事合同，不存在履行公共管理职责的内容，不属于行政行为。原告对涉案土方不享有使用权，无权要求只楚办事处进行赔偿。该土方的实际权利人是南仓居委会、北皂居委会，只楚办事处系受南仓居委会、北皂居委会委托处分上述土方，土方款已分别全额支付给南仓居委会、北皂居委会。如原告对南仓居委会、北皂居委会土方权利有异议，应当与之通过民事诉讼方式解决。2019年4月16日，被告作出烟芝政复驳字〔2019〕9号行政复议决定（以下简称9号复议决定）：驳回原告2018年2月8日提出的行政复议申请。该复议决定认为，《土方采购合同》系平等权利主体之间，遵循“平等、自愿、公平和诚实信用原则”等民事基本原则，经“协商一致”订立的民事合同。只楚办事处无铁路建设的管理职责，其向铁路施工单位出售土方，不具有履行公共管理职责的目的，其以签订民事合同的方式出售土方，显然未行使行政管理职权。原告仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的9号复议决定。原审法院认为，在烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定被本院（2018）鲁06行初17号及山东省高级人民法院（2018）鲁行终2699号行政判决撤销后，被告立烟芝政复立字〔2019〕9号案受理原告的行政复议申请，并通知只楚办事处进行答复。只楚办事处答复称，《土方采购合同》是平等主体之间的民事合同，不存在履行公共管理职责的内容，不属于行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”依照该规定，申请行政复议的事项应是具体行政行为，对民事行为提出的复议请求不属行政复议受案范围。原告作为行政复议的申请人，应当证实其申请复议的行政行为存在。只楚办事处通过《土方采购合同》对涉案土方进行了处置，该办事处是被告的派出机构，不具有铁路建设管理的法定职责，也未受其他行政机关委托行使该项职责。只楚办事处主张其是受南仓居委会、北皂居委会之托出售涉案土方，出售土方的行为是民事法律行为，而非行政行为，原告也未能证实只楚办事处是为履行行政管理职责的目的而出售涉案土石方及实施该行为时行使了行政管理职权。原告主张只楚办事处处置土方的行为是行政行为，证据不足，依法不应支持。原告因不服前述行为而提出的行政复议申请，不属于行政诉讼的受案范围，被告作出驳回原告行政复议申请的决定妥当。原告主张被告作出的不予受理决定实质是维持了只楚办事处的行政行为，并请求追加只楚办事处为本案共同被告，理由不成立，不予支持。原告如认为只楚办事处处置土方的行为损害了其合法权益，可通过民事诉讼等途径寻求权利救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告烟台北展置业有限公司的诉讼请求。烟台北展置业有限公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：1.被上诉人的行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的要求，证据不完整、不真实、不合法。2.原审法院认定事实不清，对上诉人提交的证据认定错误。3.被上诉人的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第六款和第七十二条的规定。4.只楚街道办私卖上诉人土方不是“民事行为”受生效行政判决羁束，原审法院作出了与生效判决相矛盾的错误判决。被上诉人烟台市芝罘区人民政府书面答辩称：被上诉人作出的9号复议决定认定事实清楚，程序正当。原审法院判决正确，请求依法予以维持。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：本案的争议焦点是被上诉人作出的9号复议决定是否合法。具体行政行为是行政机关在行政管理活动中行使职权的行为。行政复议事项应该是能够产生行政法上权利义务的具体行政行为。本案中，根据原审法院查明，只楚办事处通过与他人签订的《土方采购合同》出售了涉案土方，该行为显然是基于民事合同关系产生，并非是只楚办事处为履行公共管理职责而行使了处置涉案土方的行政管理职权，并未产生行政法上的权利义务关系，不属于具体行政行为，依法不属于行政复议事项。故被上诉人作出9号复议决定，理据充分，并无不当。上诉人如认为只楚办事处出售涉案土方的行为侵害其合法权益，可另寻法定途径解决。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人烟台北展置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇二〇年二月二十五日书记员 孟 真