四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川05行终11号 上诉人（原审原告）张明芬，女，汉族，生于1955年3月23日，住四川省泸州市纳溪区。 被上诉人（原审被告）泸州市纳溪区教育和体育局，地址:四川省泸州市纳溪区云溪西路117号，统一社会信用代码11510403MB165548X0。 法定代表人郑三利，职务局长。 被上诉人（原审被告）泸州市教育和体育局，地址:四川省泸州市江阳区江阳西路一号市政府三号楼5楼，统一社会信用代码11510400008350208A。 法定代表人黄辉，职务局长。 上诉人张明芬因与被上诉人泸州市纳溪区教育和体育局（原泸州市纳溪区教育局，简称纳溪区教体局）、泸州市教育和体育局（简称泸州市教体局）政府信息公开一案，不服泸州市纳溪区人民法院（2019）川0503行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，原告张明芬曾于1974年9月至1986年7月先后在原龙车完小、丰乐中学、丰乐中心校代课任教。原泸州市纳溪区教育局（以下简称纳溪区教育局）于2019年2月18日更名为泸州市纳溪区教育和体育局。 2018年9月12日，原告通过邮寄方式向原纳溪区教育局提交了一份申请书，申请查询张明芬在1974年至1986年在龙车完小、丰乐中学、丰乐中心校任教期间的档案信息。2018年10月10日，原纳溪区教育局干部档案室出具一份书面证明：“经细查，我局干部档案室没有张明芬的人事档案。”，加盖“泸州市纳溪区教育局人事档案专用章”。原告不服，于2018年11月22日向泸州市纳溪区人民政府申请行政复议。2018年11月26日，龙车小学向原告送达了《已辞退民代教师从教情况复查表》。泸州市纳溪区人民政府经复议认为，原纳溪区教育局的回复不符合要求，于2019年1月31日作出泸纳府复[2018]11号行政复议决定书，责令原纳溪区教育局在法定期限内对原告的档案查询申请重新作出答复。2019年2月12日，原纳溪区教育局作出泸纳教函[2019]24号《回复》：“您于2018年9月向我局提出信息查询申请，区教育局高度重视，立即责成相关股室对您档案信息进行了认真查询，未查找到您申请的档案信息。我局档案管理权限仅限区内在职在编公办教师和退休教师，由于民代师任教期间的相关原始资料是在学校形成的，学校未向我局移交过民代师的任何档案资料，建议回原代课学校查询相关信息。”，原告不服该《回复》，于2019年4月17日向泸州市教体局提起行政复议申请，请求：确认纳溪区教育局作出的《回复》行为违法，责令其限期向原告提供任教期间的档案信息及《已辞退民代教师从教情况复查表》的佐证资料。2019年6月5日，被告泸州市教体局作出泸教复决字[2019]4号行政复议决定书，维持了原纳溪区教育局作出的《回复》。原告不服该行政复议决定，在法定期限内提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款、第二款第一项关于“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；……”的规定，被告纳溪区教体局（原纳溪区教育局）具有处理本单位政府信息公开事宜的职责。 对于本案争议的焦点，即原告申请的本人任教期间的档案信息是否属于应当公开的政府信息问题，一审法院认为，二十世纪七八十年代，基层学校师资匮乏，学校自行选择代课教师，工资由学校自行支付，缘于当时的特殊历史状况，民办代课教师并非正式编制的公办教师，属于学校临时聘请的代课教师。原告申请的本人在任代课教师期间的档案信息属于用人单位在工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料的信息。根据《企业职工档案管理工作规定》第二条关于“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料。……”和原劳动部、国家档案局《关于颁发〈企业职工档案管理工作规定〉的通知》（劳力字〔1992〕33号）（简称《通知》）中关于“国家机关、事业单位和人民团体中的工人档案管理，参照本规定执行。”的规定，原告申请公开的本人任教期间的档案信息均属于企业职工档案。在此需要说明的是，该《通知》中所称“工人”应指广义的工人，包括固定工、合同工、临时工等。即便原告认为本人任教期间的档案信息属政府信息，一审法院认为，政府信息应是客观存在，非推定存在。原告申请的档案信息均在任教学校形成，学校未作移交，纳溪区教体局不是该档案信息的制作者、保存者，无法公开不存在的档案信息，且被告纳溪区教体局经过查询，未找到原告申请的档案信息并书面说明理由，其已尽到履行职责之义务。且，根据《企业职工档案管理工作规定》第十七条关于“因工作需要查阅和借用档案，须遵守下列规定：（四）任何个人不得查阅或借用本人及亲属（包括父母、配偶、子女及兄弟姐妹等）的档案。”的规定，原告申请的档案信息依旧不属于《条例》规定，可以对其公开的政府信息。当然，在特定的劳动争议仲裁或者民事诉讼等中，依照法律规定需要提交的情况除外。综上，原告申请政府信息公开的理由不成立。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(一)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张明芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张明芬负担。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉称一审法院认定事实不清，适用法律错误：1、任教期间的档案信息客观存在，并非推定；一审法院将龙车小学、丰乐中学等认定为企业单位是错误的；2、一审法院关于“上诉人是在二十世纪七八十年代，基层学校师资匮乏，学校自行选择代课教师，工资由学校自行支付”的事实认定，缺乏相应的证据支持。将龙车中心校错误地认定为企业单位，进而将上诉人的教师档案错误认定为企业职工档案。3、一审审判程序错误，拒绝通知被上诉人泸州市教育和体育局负责人到庭履行义务，由不符合诉讼参与人资格的非公职的律师参加诉讼。请求二审法院：1.撤销一审判决，依法改判由二被上诉人向上诉人公开1974年至1986年在龙车完全小、丰乐中学、丰乐中心校任教期间的档案信息。2.由被上诉人负担本案的诉讼费用。 本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人申请任教期间的档案信息是否属于政府信息；被上诉人是否该信息公开的义务主体，其作出的泸纳教函[2019]24号《回复》的是否符合法律规定；一审审判程序是否合法的问题。 首先，上诉人张明芬于1974年9月至1986年7月先后在原龙车完小、丰乐中学、丰乐中心校代课任教。其并非正式编制的公办教师，属于学校临时聘请的代课教师，其工资由学校自行自付，系因当时历史原因形成，属于历史遗留问题。上诉人对此持有异议，但未提供证据证明系由教体局支付其工资薪酬。一审法院依据《企业职工档案管理工作规定》及原劳动部、国家档案局《关于颁发〈企业职工档案管理工作规定〉的通知》（劳力字〔1992〕33号）的相关规定将上诉人的教师档案认定为企业职工档案，不属于政府信息公开条例规范的范围，并无不当。 其次，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。即行政机关公开政府信息的前提是其制作或保存该信息，行政机关不负有基于申请人的申请，而为其制作或者保存政府信息的义务。本案中，被上诉人纳溪区教体局既不是原告任教期间档案信息的制作者，又无保存其档案信息的法定职责，基于上诉人要求公开任教期间档案信息的申请，被上诉人纳溪区教体局经查询尽到合理检索，并未找到上诉人任教期间的档案信息，也不是该信息的保存者。上诉人申请的档案信息系企业职工档案，并非被上诉人纳溪区教体局在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，被上诉人并非该信息公开的义务主体。因此，即便上诉人认为本人任教期间的档案信息属政府信息，政府信息是否客观存在应当以行政机关是否制作、保存为事实依据。《已辞退民代教师情况复查表》不足以证明被上诉人制作或者保存了档案信息。被上诉人纳溪区教体局履行职责义务，依法作出书面《回复》告知并说明理由，符合法定程序,适用法律正确。泸州市教体局依法作出的复议维持正确，程序合法。 再次，上诉人称一审审判程序错误违法，由不符合诉讼参与人资格的非公职的律师参加诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，行政诉讼的当事人有权委托一至二人律师及当事人的其工作人员成为诉讼代理人参与诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条：“……行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”本案中，一审法院依法在开庭前向被上诉人泸州市教体局送达行政机关负责出庭通知书，被上诉人依法履行委托代理手续，委托其工作人员和诉讼代理律师一同参与诉讼，符合法律规定。且一审法院在庭审中已依法向上诉人释明了法律规定。因此，一审审判程序合法。 最后，国家赔偿以行政机关违法造成损失为前提，本案中，被上诉人纳溪区教体局作出的回复并不违法，上诉人要求二被上诉人赔偿邮寄费、打印费、诉讼费、车船费及误工费的赔偿请求不能成立，一审法院驳回其赔偿请求并无不当。 综上，上诉人的上诉理由和请求均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张明芬负担。 本判决为终审判决 审判长 张玉红 审判员 向林江 审判员 马金川 二〇二〇年二月二十日 法官助理 卢睿嘉 书记员 胡 红