杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0106行初198号 原告盛孝尧，男，1964年1月19日出生，汉族，住浙江省。 原告周梅娟，女，1965年10月30日出生，汉族，住址同上。 两原告共同委托代理人周岳定，系周梅娟之弟，1968年3月6日出生，汉族，住浙江省宁波市江东区。 被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号。 法定代表人王丽萍，局长。 出庭负责人陈靖战，镇海分局总规划师。 委托代理人杨紫燕，该单位镇海分局工作人员。 委托代理人周旭锋，浙江浙东律师事务所律师。 被告浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人金超，该单位工作人员。 原告盛孝尧、周梅娟（以下称原告）诉被告宁波市自然资源和规划局（以下称市自规局）、浙江省自然资源厅（以下称省自然资源厅）城建其他行政行为及行政复议一案，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告盛孝尧、周梅娟的共同委托代理人周岳定、被告市自规局的出庭负责人陈靖战及委托代理人杨紫燕和周旭锋、被告省自然资源厅的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月29日，原宁波市规划局镇海分局（以下称镇海规划分局）向原宁波市国土资源局镇海分局（以下称镇海国土分局）出具《盛孝尧住宅合法建筑面积确认函》（以下简称《确认函》），内容为：“宁波市国土资源局镇海分局：根据贵局、骆驼街道办事处和宁波市天一测绘设计研究有限公司提供的材料，盛孝尧户于1995年建造的房屋批准建筑（占地面积72平方米、二层）面积为144平方米。同时，盛孝尧户1993年建造的保留房屋建筑面积实际测量为64.62平方米。”原告不服，申请行政复议。2019年8月12日，省自然资源厅作出浙集复12[2019]43号《行政复议决定书》（以下称涉案复议决定书），维持镇海规划分局于2018年3月29日作出的《盛孝尧住宅合法建筑面积确认函》。 原告诉称，其为宁波市镇海区骆驼街道金华村村民。2018年3月30日，镇海国土分局将其作出的《关于骆驼街道金华村盛孝尧户现有住宅可补偿安置面积核查问题的回复》和镇海规划分局于2018年3月29日作出的《确认函》送达原告。前者认定原告户拆迁“可补偿安置面积为233.3平方米”，其依据主要为后者。后者认定原告户1995年建造的房屋批准建造面积为144平方米，并据此确认该房屋的合法建筑面积为144平方米。本案房屋建造时镇海规划分局尚不存在，其并没有对原告房屋进行过审批，且其只是原宁波市规划局的派出机构，并非镇海区人民政府的工作部门，其以自己名义作出的《确认函》没有事实根据和法律依据，也超越职权，且与相关证据证明的客观事实和镇海区人民政府镇政办[2005]4号《关于进一步加强农村建房管理的意见》第二条第一款“建筑面积控制包括顶层阁楼和底层附房的面积，顶层阁楼层高≥2.2米（净高≥2米）部分按全部面积计算”规定相悖，也不符合镇土资发[2007]25号《关于的解释说明》第二条“对权源证件未记载的阁（暗）楼、夹层等需依法认定建筑面积的，由土地、规划等行政主管部门依法认定”之规定。原告申请行政复议。浙江省住房和城乡建设厅（以下称省住建厅）以《确认函》不属于行政复议受案范围为由，驳回原告行政复议申请。2019年2月12日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01行终894号行政判决，撤销了该行政复议决定并责令省住建厅于该判决生效之日起六十日内就原告的行政复议申请重新作出处理。后该厅以机构改革相关规划管理职能已划归省自然资源厅为由，将该案移交省自然资源厅审查处理。2019年8月12日，省自然资源厅作出浙集复12[2019]43号行政复议决定，维持《确认函》。诉请判令：撤销被告浙江省自然资源厅作出的浙集复12[2019]43号行政复议决定；撤销被告宁波市自然资源和规划局（原宁波市规划局）的镇海分局于2018年3月29日作出的《盛孝尧住宅合法建筑面积确认函》。 原告向本院提交了以下证据： 1、《盛孝尧住宅合法建筑面积确认函》。证明原镇海规划分局作出被诉行政行为。 2、浙集复12[2019]43号《行政复议决定书》。证明省自然资源厅作出的被诉行政行为。 3、估价报告及相关附件。证明拆迁评估机构为宁波经纬房地产评估咨询有限公司（以下称经纬公司）。 4、经纬公司出具的情况说明、现场勘察表、通话录音光盘、文字记录。证明经纬公司评估人员胡志勇和周磊于2014年12月9日会同拆迁管理处人员张云等人对案涉房屋进行全面查勘和测绘，原分局科长作为拆迁管理处负责人对此知情。 5、镇土资发[2007]25号《关于的解释说明》、（2016）浙0204行初55号行政判决书。证明被诉行政行为不符合该解释说明第二条之规定。 6、原宁波市建设委员会市建房[2002]236号《关于非成套住房房改出售及拆迁补偿的建筑面积计算暂行规定》及附件。 被告市自规局辩称，一、市自规局和镇海规划分局具有法定的行政职责。市自规局作为宁波市人民政府的国土资源和城乡规划主管部门，依据有关法律和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》等规定，具有对辖区内被拆迁人被拆迁房屋的可补偿安置面积进行依法认定的法定职责，系作出《确认函》的合法主体。由于机构改革，原宁波市规划局有关职能由市自规局履行。原镇海规划分局系原宁波市规划局的派出机构，负责镇海区域的规划行政，原告提出的“超越法定职权”并无事实和法律根据。二、镇海规划分局作出的《确认函》事实清楚，依据充分，程序合法。原告户有两处房屋，一处于1993年申请土地使用权登记，申请面积31.7平方米，该房屋系1984年批准建造；由于当时条件限制，以实测认定为32.31平米。另一处于1995年由原宁波市镇海区骆驼镇人民政府审批同意建造，审批占地72平方米，建造楼层为二层。镇海规划分局是以72平方米每层，一共两层的面积来认定。1998年，原告户提出土地使用权登记申请，申请表中载明的土地使用权面积为70.56平方米，建筑面积141.12平方米；原告户两处房屋用地的地籍调查并勘测丈量，宗地草图载明“新建70.56平方米，原有面积31.7平方米，合计面积102.26平方米”。2011年，宁波市镇海区骆驼街道金华村徐家自然村实施房屋拆迁，原告户上述二处房屋被纳入拆迁范围。后，宁波市天一测绘设计研究有限公司（以下称天一公司）出具《房屋建筑面积测绘成果书》，载明：原告户房屋1幢一层面积75.36平方米，二层面积79.85平方米，阁楼层面积24.68平方米；原告户房屋2幢一层、二层面积分别为32.31平方米；建筑总面积244.51平方米。结合审批看，超出了72平米，也超出了两层，所以不合法，不能认定为合法建筑。2018年3月29日，镇海规划分局根据原镇海国土分局《关于骆驼街道金华村盛孝尧户集体土地房屋拆迁可补偿安置面积的核查认定函》要求，依照《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项和《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》有关规定作出《确认函》。对原告户1995年建造的房屋，根据原宁波市镇海区骆驼镇人民政府“占地面积为72平方米，建造层次为2层”的审批意见，因此镇海规划分局确认该房屋合法建筑面积为144平方米，符合有关规定；原告户1993年申请登记的房屋因未记载房屋建筑面积，镇海规划分局根据《房屋建筑面积测绘成果书》确认该房屋合法建筑面积为64.62平方米，并无不当。以上确认内容系镇海规划分局在原告户两处房屋相关登记材料和测绘成果资料的基础上作出，已保护了原告户的最大利益，符合《村庄和集镇规划建设管理条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的有关规定。另，《确认函》不具有可诉性。要求驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局向本院提交了以下证据、依据： 1、骆驼街道金华村徐家自然村房屋拆迁实施方案。 2、房屋拆迁实施方案批复单。 证据1-2，证明原告户二处房屋被纳入骆驼街道金华村徐家自然村房屋拆迁范围。 3、地籍管理档案、土地登记申请书等。证明原告户名下约31.7平方米住宅性质的集体土地使用权履行了申报手续。 4、农村私人建房用地呈报表。证明原告户名下72平方米住宅性质的集体土地使用权履行了申报手续。 5、地籍管理档案、土地使用权登记申请表等。证明原告户名下两块住宅性质的集体土地使用权已经土地管理部门登记。 6、房屋建筑面积测绘成果书。证明原告户名下上述两处住宅经过天一公司测绘，其中一处住宅的部分建筑超出原批准72平方米集体土地。 7、《确认函》。证明原镇海规划分局基于申报登记资料和测绘结果对原告名下住宅的建筑面积进行确认，属依法对原告合法权利的保护；所做确认函事实清楚，依据充分，程序合法。 法律依据：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。 被告省自然资源厅辩称，原告不服原镇海规划分局作出的《确认函》向省住建厅申请行政复议，该厅根据杭州市中级人民法院（2018）浙01行终894号《行政判决书》受理并进行了审理。后因机构改革，省住建厅的城乡规划管理职责划入本机关，原宁波市规划局相关职责由宁波市自然资源和规划局行使。省自然资源厅于2019年5月17日收到省住建厅移送的行政复议案件，于5月30日收到原告同意将本案行政复议机关变更为省自然资源厅、被申请人变更为宁波市自然资源和规划局的回复。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。宁波市自然资源和规划局进行了答复并提交证据材料。省自然资源厅在对本案事实、法律适用和程序进行审查后于2019年8月12日作出被诉行政复议决定并寄送。要求驳回原告的诉讼请求。 被告省自然资源厅向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请书。 2、根据（2018）浙01行终894号《行政判决书》重新处理行政复议申请的函及邮寄凭证（2019年2月21）。 3、（2018）浙01行终894号《行政判决书》。 4、中止行政复议通知书及邮寄凭证（2019年3月18日）。 5、恢复行政复议审理通知书（2019年4月25日）。 6、关于要求对有关事项予以确认的函（2019年4月28日）。 7、证据5和6的邮寄凭证。 8、移送省自然资源厅通知书（2019年5月16日）及邮寄凭证。 9、同意移送的回函。 10、行政复议申请材料补正通知书及邮寄凭证（2019年5月23日）。 11、补正通知书的回函。 12、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证（2019年7月12日）。 13、行政复议决定书及邮寄凭证（2019年8月12日）。 14、行政复议答复书。 证据1-14,证明被诉复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对被告市自规局提供的证据发表如下意见：证据1，真实性无异议。证据2，真实性无异议，与本案无关。证据3，真实性无异议，但与本案无关，原告房屋在1999年领取了土地使用证。证据4，真实性无异议，与本案无关，恰能证明批准72平米占地面积时只有两原告和女儿的三人名额，而在1999年土地登记时增加了儿子的名额，可以证明原告户占地面积符合审批条件。证据5，与本案无关，登记建筑面积超出登记范围；土地登记只登记占地面积，不应登记建筑面积等内容。证据6，合法性、关联性有异议；第一，实际测绘人没有房产测绘资质；第二，没有天一公司的人被允许进入案涉房屋，所以阁楼面积不可能测量出来；第三，天一公司不是镇海国土分局公布的评估测绘机构，更不是第一次出具测绘结果的经纬公司，测绘成果与本案无关，也缺乏事实根据，且宁波市建委[2002]236号文件附件第五条第四项规定拆迁非成套住房拆迁时2.2米以下1.7米以上部分的阁楼面积应按照二分之一计算建筑面积,在房产登记时，阁楼中1.7米以上2.2米以下部分不计算面积，但在拆迁时要算一半面积。证据7，是本案被诉行为，需市自规局举证证明其合法性。 原告对被告省自然资源厅提供的证据发表如下意见：证据的真实性均无异议，但省自然资源厅反复要求原告确认移交，是在拖延时间，程序严重违反时间要求；复议决定的合法性需其举证证明，省厅不能证明其复议决定的合法性。 被告市自规局对原告提供的证据发表如下意见：证据1、2，无异议。证据3，估价报告合法性、关联性有异议，不能证明待证事实；本案是确认函的合法性，而不是拆迁安置补偿价格。证据4，三性均有异议，现场勘察表无关联性；光盘和文字记录三性有异议。证据5、6，与本案无关。 被告省自然资源厅对原告提供的证据发表如下意见：证据1-2，无异议。证据3-5，关联性有异议，测绘机构和评估机构不是同一单位，依据不同，不能混为一谈。证据6，同被告市自规局的质证意见。 两被告对对方提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据。证据1、2，系被诉行政行为的载体，其合法性本院将结合本案其他证据予以综合认定。证据3、4，与本案无关联，本院不予采信。证据5，《关于的解释说明》系镇海国土分局关于征收集体所有土地房屋拆迁的相关政策性文件，无需认证；（2016）浙0204行初55号《行政判决书》为生效判决，无需认证。证据6，为规范性文件，无需认证。 二、被告市自规局提供的证据。证据7，同原告证据1，前已作认证。其余证据均具有真实性且与本案有关，本院予以采信。 三、被告省自然资源厅提供的证据。证据13，复议决定同原告证据2，前已作认证。其余证据均具有真实性且与本案有关，本院予以采信。 经审理查明： 2011年，宁波市镇海区骆驼街道金华村徐家自然村实施拆迁，原告户房屋被纳入拆迁范围。 2018年3月1日，镇海国土分局向镇海规划分局发出《关于骆驼街道金华村盛孝尧户集体土地房屋拆迁可补偿安置面积的核查认定函》，请镇海规划分局依据天一公司测绘结果对原告户现有集体土地房屋的合法建筑面积进行认定，同时提供了原告户约31.7平方米地籍管理档案、土地登记申请书等、原告户72平方米农村私人建房用地呈报表、地籍管理档案、土地使用权登记申请表及天一公司出具的《房屋建筑面积测绘成果书》。档案材料显示，原告于1993年9月向土地管理部门申请在骆驼镇××行政村××家自然村关于住宅的土地使用权登记，建筑占地面积为31.7平方米，村委会和乡镇意见为同意；1995年5月，原告户申请农村私人建房用地，申请用地类型为宅基地，面积为72平方米，申请用地地名为金华徐家，建造层次为2层，对于该户的上述建房申请，其所在的村民小组、村委会、当地土管所和乡（镇）政府均表示同意；1999年，镇海国土分局依原告申请，对上述土地使用权予以合并登记，登记内容为：新建住宅登记土地使用面积70.56平方米，原有面积31.7平方米，合计面积102.26平方米。天一公司于2018年3月9日出具的《房屋建筑面积测绘成果书》载明：天一公司根据镇海国土分局的委托，先后于2018年2月28日、3月9日对原告户房屋进行实地测绘；经测量，原告户房屋1幢一层面积75.36平方米，二层面积79.85平方米，阁楼层面积24.68平方米；2幢一层、二层面积分别为32.31平方米；建筑总面积244.51平方米。3月29日，镇海规划分局向镇海国土分局作出《确认函》。 原告不服镇海规划分局的《确认函》，于2018年5月27日向省住建厅提出行政复议申请。7月19日，省住建厅作出浙集复14[2018]22号《行政复议决定书》，以原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件为由，决定驳回其行政复议申请。原告不服，诉至本院。本院判决驳回原告诉讼请求。原告提出上诉后，2019年2月12日，杭州市中级人民法院判决撤销本院一审判决，撤销省住建厅作出的浙集复14[2018]22号《行政复议决定书》，责令其于判决生效之日起六十日内就原告的行政复议申请重新作出处理。2月21日，省住建厅向原告发函，告知原告如有补充意见或相关证据材料，请在收到函之日起7日内提供。2月23日，原告收到该材料。3月18日，省住建厅以机构改革涉及职能调整为由，决定行政复议中止。4月25日，省住建厅决定恢复审查。4月28日，省住建厅向原告发出《关于要求对有关事项予以明确的函》，告知原告根据省机构改革方案及省编办的函复意见，省级建设工程规划许可主管部门为省自然资源厅，故原告的行政复议申请不属于省住建厅的职责范围，征求原告的意见是否撤回行政复议申请。5月1日，原告收到该函件。5月8日，原告回复请省住建厅依法处理。5月16日，省住建厅向原告发出《通知书》，明确该案移送省自然资源厅审理。5月17日，省自然资源厅收到省住建厅移送的行政复议案。 5月23日，省自然资源厅向原告发送补正通知，要求原告重新制作行政复议申请书，并提交补正材料。5月30日，原告回复补正材料并提交行政复议申请书没有法律依据。7月12日，省自然资源厅决定行政复议决定延期30日作出。8月12日，省自然资源厅作出涉案复议决定，维持镇海国土分局作出的《确认函》。原告仍不服，诉至本院。 另查明，2018年12月28日，浙江省委、省政府批准《宁波市机构改革方案》。根据该方案规定，宁波市国土资源局、宁波市规划局不再保留，相关职责由新组建的宁波市自然资源和规划局继续行使。 本院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条规定，规划部门具有认定原告被拆迁房屋的合法建筑面积的职责。镇海规划分局作为原宁波市规划局的派出机构，其根据镇海国土分局的申请，以自己的名义作出该确认函，主体并无不当。 《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。本案中，原告户于1995年建造的房屋，虽经测绘建筑面积为179.89平方米，但原宁波市镇海区骆驼镇人民政府根据村庄、集体和土地利用规划，批准同意建造该房屋的占地面积为72平方米，层次为2层。天一公司具有测绘资质，其在测绘成果中明确了其测绘依据，其根据测绘技术规范所作出的测绘成果，可作为被告认定涉案房屋合法建筑面积的依据。因此，镇海规划分局根据镇海国土分局、骆驼街道办事处和天一公司提供的材料，确认该房屋合法建筑面积为144平方米，符合上述规定。另外原告户于1993年申请登记的房屋土地使用面积为31.7平方米，但因未记载房屋建筑面积，镇海规划分局根据测绘情况确认该房屋合法建筑面积64.62平方米，并无不当。原告要求撤销镇海规划分局作出的《确认函》的诉讼请求应予驳回。 关于行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”杭州市中级人民法院于2019年2月12日作出生效判决，复议机关应在判决所确定的60日履职期限内作出行政复议决定。现省自然资源厅于2019年8月12日作出案涉复议决定并送达当事人，超过了生效判决确定的履职期限，故应判决确认该复议决定违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认浙江省自然资源厅于2019年8月12日作出浙集复12[2019]43号行政复议决定的行为违法。 二、驳回盛孝尧、周梅娟其他诉讼请求。 案件受理费50元，由浙江省自然资源厅负担。 原告盛孝尧、周梅娟于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告浙江省自然资源厅于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  王呈虹 人民陪审员  李 斐 人民陪审员  王伟成 二〇二〇年二月二十四日 书 记 员  章晓婷