广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终27号上诉人（原审原告）：苏许国，男，1973年5月20日出生，汉族，住江西省上饶市广丰县*************，公民身份号码362************857。委托代理人：尹海报，广东悦盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：张奕彤，中山市生态环境局沙溪分局工作人员。委托代理人：颜镇海，广东广诚信律师事务所律师。上诉人苏许国因不服被上诉人中山市生态环境局（下称市生态环境局）环保行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1057号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年4月3日，市生态环境局对中山市沙溪镇新濠南路XX号厂房进行检查时发现该单位的生产车间正在生产，拍照取证，同时制作现场检查（勘察）笔录。现场照片反映有工人在进行打磨、刷漆等生产。现场检查（勘察）笔录明确载明被检查厂房的经营者为苏许国；主要生产设备有打磨机10台、砂光机1台、空压机5台、喷枪10支、喷漆房4间，监察人员检查时，正在生产；现场未配套任何污染治理设施。苏许国在该检查笔录的意见栏中签名确认“情况属实无意见”。苏许国向市生态环境局提交了一份租赁合同，该租赁合同显示苏许国向刘某租赁了中山市沙溪镇新濠南路XX号厂房。同年4月9日，市生态环境局对苏许国、黄某、方某、廖某分别进行调查询问，并制作调查询问笔录。同日，市生态环境局作出中（沙）环责改字[2019]013号责令改正违法行为决定书，责令苏许国立即停止违法行为，限期于6个月内通过竣工环境保护验收，并于当日将该文书送达苏许国。同年4月28日，市生态环境局作出中（沙）环罚告字[2019]037号行政处罚告知书，告知苏许国拟将对其作出的行政处罚决定的事实依据、法律依据、处罚内容以及享有陈述、申辩、听证的权利，并于当日将该告知书送达苏许国。同年5月16日，市生态环境局作出中（沙）环罚字[2019]042号行政处罚决定书，认定苏许国的红木家具生产项目未经竣工环保验收合格已于2019年3月建成投产该项目，从事红木家具生产的行为违法，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对其处以罚款50万元。同年5月20日，市生态环境局将该处罚决定书送达苏许国。苏许国不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销中（沙）环罚字[2019]042号行政处罚决定书；2.由市生态环境局承担本案诉讼费用。原审法院另查明，苏许国接受市生态环境局调查时承认其在新濠南路XX号建有一个红木家具生产项目，2019年3月建成并投入使用，生产过程中会产生打磨粉尘和喷漆废气，该生产项目没有配套建成污染物处理设施，也未通过竣工环境保护验收。廖某、黄某、方某在询问笔录中均称系苏许国家具加工厂的主管，承认该厂生产过程中会产生打磨粉尘和喷漆废气，没有配套建成污染物处理设施，红木家具生产项目未通过环保竣工验收，检查时该厂正在生产。原审法院又查明，中山市市场监督管理局于2019年4月11日对苏许国未取得营业执照，于2019年3月12日始，擅自在中山市沙溪镇新濠南路XX号开设家具加工厂无照经营的行为，处以罚款1万元。原审庭审中，苏许国提出现场检查当日其不在现场，现场检查（勘察）笔录乃事后补做，从而主张涉案行政处罚决定的程序违法，同时承认其经营单位未领取营业执照，家具加工建设项目既没有进行环境影响评价，也未取得需配套的环境保护设施经验收合格的批复文件，亦确认其在现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录的签名属实。苏许国申请黄某出庭作证，用以证明其仅租赁涉案厂房的4楼进行经营，其他楼层的经营者另有他人。黄某出庭作证称，其租赁涉案厂房的5楼进行经营，但又称其在苏许国的厂里做短工，接受市生态环境局调查时所作的陈述属实。苏许国申请李某出庭作证，用以证明苏许国于2019年4月3日不在检查现场。李某出庭作证称，苏许国于2019年4月3日下午4时左右在其处刷卡支付货款，大约呆了半个小时后离开。原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护行政主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。根据原被告的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案争议焦点如下：一、涉案行政处罚决定的处罚对象是否正确。二、涉案行政处罚决定的程序是否合法。三、涉案行政处罚决定的处罚幅度是否明显不当。关于焦点一，涉案行政处罚决定的处罚对象是否正确。本案中，苏许国在接受调查阶段明确承认其系涉案厂房3至6楼的经营者，未领取营业执照，并提交了相应的厂房租赁合同，再结合黄某、方某、廖某的调查询问笔录，市生态环境局以苏许国作为涉案行政处罚决定的处罚对象并无不当。关于焦点二，涉案行政处罚决定的程序是否合法。市生态环境局现场检查，拍照取证，制作现场检查（勘察）笔录，还对苏许国、黄某、方某、廖某进行调查询问并制作笔录，调查核实后作出涉案行政处罚决定。市生态环境局作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。李某的证人证言明显不足以证明苏许国于检查当日不在现场的主张。苏许国主张涉案行政处罚决定程序违法，因未提交充分证据予以证明，原审法院不予采信。关于焦点三，涉案行政处罚决定的处罚幅度是否明显不当？苏许国经营的红木家具生产项目属于需要编制环境影响报告书、报告表的情形，根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，现场检查（勘察）笔录和苏许国、黄某、方某、廖某的调查询问笔录以及苏许国的当庭陈述，足以证明涉案生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格已投入生产的违法事实。市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”的规定，决定对苏许国的上述违法行为处以罚款50万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。综上所述，苏许国要求撤销市生态环境局作出的涉案行政处罚决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回苏许国的诉讼请求。案件受理费50元，由苏许国负担。上诉人苏许国不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。首先，市生态环境局据以作出行政处罚的现场调查取证行为程序违法。市生态环境局2019年4月3日16时前往上诉人租赁经营的场所调查取证时上诉人不在现场，检查过程中检查人员没有通知上诉人到场，径行对现场进行拍照取证。上诉人是事后收到市生态环境局的通知对上诉人进行询问并在询问笔录上签名的，同时补签了现场检查（勘察）笔录。市生态环境局的行为违反了《环境行政处罚办法》第四十三条关于“环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。”的规定，程序违法。其次，市生态环境局仅仅依据四张现场检查照片及补做的现场检查（勘察）笔录及相关询问笔录就作出涉案行政处罚决定，没有采取现场取样，以执法记录仪现场摄像，也没有询问现场的工作人员，处罚结论不公正。二、市生态环境局据以作出行政处罚决定的法律适用错误。根据环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年）第十类家具制造业27家具制造的规定，需要编制环境影响报告书的要求是“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的”，需要编制环境影响报告表的是“其他”。那么，市生态环境局在无法证明上诉人的红木家具生产属于上述情况的前提下，适用《建设项目环境保护条例》第十九条第一款作出的涉案处罚是错误的。三、市生态环境局作出的行政处罚决定违反了“一事不再罚”的规定，且违反了合理处罚、适当处罚的原则。上诉人2019年3月开始租赁厂房进行家具生产，已先后于2019年4月11日被市场监督局作出行政处罚罚款1万元，2019年4月13日被公安局行政拘留10日，2019年4月28日被安监部门作出行政处罚罚款8万元。上述处罚均已履行，且与本案市生态环境局作出的行政处罚属于相同的罚款处罚方式，显然，市生态环境局的处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”的规定。此外，根据该法第四条及第五条的规定，行政处罚不是目的，只是手段，不能为了罚而罚。上诉人只是个体经营者，生产规模有限，对环境的危害也有限，并未给他人造成实际损害或接到投诉，且已经被三个行政机关进行了较大金额的罚款及限制人身自由的拘留行政处罚。行政处罚要考虑比例原则，考虑适当性、必要性等相关因素。同时，市生态环境局既然已经做出责令改正违法行为决定，限期上诉人在六个月内通过竣工环境保护验收，期限未满的情况下，又作出涉案行政处罚，自相矛盾，违反行政处罚的相关规定。四、一审判决支持市生态环境局的行政处罚与当前大力支持民营企业发展壮大的政策不符。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销市生态环境局于2019年5月16日做出的撤销中（沙）环罚字[2019]042号行政处罚决定书；并由市生态环境局承担本案诉讼费用。被上诉人市生态环境局二审期间未提交书面答辩意见。本院查明，原审法院查明事实基本清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服环境处罚行政决定案件。根据上诉人苏许国的上诉意见，本案二审争议的焦点在于市生态环境局作出的涉案处罚决定程序是否合法、适用法律是否准确及处罚是否适当的问题。本院以这些争议焦点为基础对涉案行政处罚行为的合法性进行全面审查。首先，关于处罚的程序问题，苏许国认为市生态环境局在现场调查阶段没有通知其到场程序违法。本院认为，苏许国据以主张市生态环境局处罚程序违法的《环境行政处罚办法》第四十三条关于环境保护主管部门调查取证时当事人应当到场的规定，是对被调查的当事人的协助调查义务作出的规定，该条款关于当事人不到场的几类情形不影响调查取证的进行的规定说明了当事人是否到场并不影响环境保护主管部门的调查。而本案中，市生态环境局进行了现场拍照、勘察及笔录调查，事后对苏许国所做的笔录调查苏许国亦确认情况属实。市生态环境局随后又在处罚前作出处罚告知，处罚行为程序合法。由此，对于苏许国有关涉案处罚行为程序违法的上诉意见，本院不予采纳。其次，关于处罚的法律适用问题，苏许国认为市生态环境局的处罚违反了“一事不再罚”的处罚原则。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，“一事不再罚”的判断基础是针对同一违法行为。苏许国之前因其它违法行为受到市场监督管理部门、安全生产监督部门及公安部门作出的行政处罚，处罚的事实基础与本案市生态环境局基于其生产项目未经竣工环保验收合格即建成投产的违法行为并非同一事实行为，由此，市生态环境局对苏许国作出的涉案处罚行为并未违反“一事不再罚”的处罚原则。市生态环境局根据现场调查的事实认定苏许国的违法行为，适用《建设项目环境保护管理条例》第十三条第一款的规定作出涉案处罚决定，法律适用准确。最后，关于处罚的适当性问题。本院认为，从市生态环境局现场调查的情形看，苏许国的违法生产经营行为已经达到了一定的规模，但是现场却无配套任何污染治理设施，没有任何污染治理设施的生产经营行为对于环境污染即构成现实的危害，该危害性并不以是否受到他人投诉及是否已经发现给他人造成实际损害为前提的，因为环境污染的损害结果呈现往往存在一定的滞后性，但是制止和处罚环境污染行为具有及时的必要性。因此，市生态环境局作出的涉案行政处罚决定并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的处罚适当性原则。而对于苏许国提出的该法第五条规定的“处罚与教育相结合”原则，行政处罚中教育措施的优先适用是针对初犯、轻微的违法行为而言的，苏许国的违法生产经营具有持续性和规模性，依据《建设项目环境保护管理条例》第十三条第一款的规定是应当处以罚款处罚的行为，并且依该条款规定罚款处罚是责令限期改正的并罚措施。由此，对于苏许国关于涉案处罚行为适当性的上诉意见，本院亦不予采纳。综上所述，上诉人苏许国上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏许国负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年二月二十四日书记员 何君岚