浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初635号原告苏月婵，女，1971年7月25日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人陈继平、陆晶晶，浙江九段律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。法定代表人张本锋，代县长。委托代理人陈钦，苍南县司法局工作人员。委托代理人朱杰春，浙江望舟律师事务所律师。原告苏月婵诉被告苍南县人民政府履行城建行政补偿法定职责一案，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2019年8月7日立案后依法组成合议庭，于同年11月8日公开开庭审理了本案。原告苏月婵及其委托代理人陈继平，被告苍南县人民政府的委托代理人陈钦、朱杰春到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告苏月婵诉称：原告系苍南县灵溪镇渡龙村村民。原告家庭在该村原有坐东朝西的两间百年老屋（门牌号为××、323号），因居住需要，原告家庭于1975年间在百年老屋的东面建造坐西朝东的两间房屋，占地面积合计56平方米。该两间房屋结构简陋，多次受台风袭击，不断修建并延续使用。1999年9月，原告家庭决定以林高升名义提出建房申请，对该两间房屋进行重建和扩建，经渡龙村委会、镇政府、县规划局逐级审批后开始建造，并于2000年竣工，新建两间房屋门牌号为××、318号。经原告家庭会议决定，××房屋的拆迁安置人为原告之夫林高升，渡龙村323号房屋的拆迁安置人为林允双之子林伟，××房屋的拆迁安置人为林允双，渡龙村318号房屋的拆迁安置人为原告。因苍南县县城新区建设需要，苍南县人民政府对包括渡龙村在内的多个地块实施了征收，原告家庭拥有的上述四间房屋均在征收范围之内。现上述××、323号两处房屋已签订拆迁补偿安置协议，但余下的××、318号两处房屋的补偿安置一直未得到落实。2018年11月30日，渡龙村318号房屋被拆除。之后，原告多次要求房屋征收部门解决拆迁补偿安置问题，但被口头告知该318号房屋属违法建筑，对房屋价值不予评估，不予补偿。原告认为，渡龙村318号房屋经审批建造，是合法住宅，被告不予落实补偿安置明显错误。即便该318号房屋未经审批，根据《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十五条第（六）项的规定，也应当按照重建前的原房屋状况予以补偿安置。综上，请求：1.判令被告苍南县人民政府就已被拆除的坐落于苍南县××号房屋（用地面积49平方米，建筑面积98平方米）与原告签订《房屋拆迁安置补偿协议》；2.判令被告苍南县人民政府按苍南县县城新区房屋拆迁安置政策和相关法律规定，以产权调换的形式，安置给原告一套位于建兴小区面积为180㎡的套房，同时对地上建筑物予以货币补偿。原告苏月婵向本院提供了如下证据：1.苍南县县城新区拆迁安置政策宣传册，以证明苍南县县城新区的拆迁安置政策。2.渡龙乡渡龙村建设留用地分布图，以证明渡龙村318号房屋重建前的原房屋在苍南县基本农田保护区办公室1991年11月绘制农保图时已经存在，按政策应对原告予以补偿安置。3.苍南县个人建房审批表，以证明渡龙村318号房屋系经审批建造的合法住宅，从年限、功能、结构来讲，也不是临建房屋，规划部门的审核意见有误，且重建前的原房屋客观存在。4.结婚证，以证明原告苏月婵与申请建房的林高升系夫妻关系。5.门牌、户口本，以证明渡龙村318号房屋有门牌登记，登记人为原告家庭成员林允双。6.确认书，以证明经原告家庭成员共同确认原告为渡龙村318号房屋的拆迁安置人。7.申请报告、拆迁安置补偿申请书、EMS快递查询单，以证明渡龙村318号房屋的历史情况，以及原告多次向被告申请拆迁补偿安置，但被告至今未予以答复的事实。8.照片，以证明渡龙村318号房屋拆迁之前的状况。9.拆扩建时支付的测绘费票据，以证明渡龙村318号房屋系合法审批拆扩建而成。10.渡龙村318号房屋拆除前的照片及测绘图，以证明渡龙村318号房屋拆除前的具体坐落。11.房屋征收补偿估价报告、补偿协议，以证明原告家庭原有百年老屋即渡龙村315、323号两间房屋已被合法征收的事实。庭后，原告向本院提交了一份苍南县灵溪镇渡龙村村民委员会出具的《证明》，称：我村已被拆迁的318号、317号房屋系林高升、林允双兄弟于1999年至2000年间建造，建造前屋址西端有二间建于70年代的草木结构房屋，用于家人居住，面积与其西侧相邻的百年老屋大致相当。草木结构的房屋因抗台风能力较弱，经常被台风刮倒，每次被风刮倒后，在村集体和邻居的帮助下，短时间内就重新搭建起来。另原告向本院提交一份《放弃参加诉讼确认书》，吴陈花等六人确认放弃本案的实体权利，不参加诉讼。被告苍南县人民政府辩称：原告诉称的渡龙村318号房屋至今未办理产权登记，也未办理任何合法建房的审批手续。同时，涉案房屋也未显现于1991年农保图、1992年航拍图、1998年航测图上，又建于1999年1月1日土地管理法实施之后，不符合《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十五条第（六）项规定的被征收房屋补偿安置条件。故原告所提诉讼请求没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告苍南县人民政府在举证期限内向本院提供了如下证据：1.苍南县人民政府办公室《关于印发苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（苍政发〔2012〕222号），以证明涉案房屋不符合拆迁补偿安置条件。2.1991年农保图、1992年航拍图、1998年航测图，以证明涉案房屋在三图中均不存在。庭后，被告苍南县人民政府向本院提交一份《情况说明》，称：涉案房屋的土地性质为村集体土地，至今未启动征收程序。经庭审质证，本院认为原告提供的证据1，被告没有异议，可以证明苍南县县城新区工程建设指挥部于2018年3月编发了《苍南县县城新区拆迁安置政策宣传册》，包括苍南县城新区安置小区示意图、县城新区房屋拆迁安置政策须知等内容，本院予以采信。原告提供的证据7，被告认可其真实性，可以证明原告已向被告提出拆迁补偿安置申请的事实，本院予以采信。原告提供的证据8、10，被告予以认可，可以证明原告诉称的涉案房屋坐落及拆除前的状况，本院予以采信。原被告提供的其他证据，以及出庭证人证言，均与本案处理缺乏关联性，本院不作审查认定。根据以上采信的证据和当事人庭审陈述，本院认定事实如下：2018年3月，苍南县县城新区工程建设指挥部编发了《苍南县县城新区拆迁安置政策宣传册》，其中“县城新区房屋拆迁安置政策须知”载明：“一、房屋拆迁补偿安置的政策1、被拆迁房屋始建于1992年10月31日前，建筑占地面积在25平方米以上（含25平方米），并经县房屋拆迁产权调查领导小组产权确认的，予以安置。2、在规定期限内签订房屋拆迁协议并在规定时间内腾空房屋的被拆迁人，可以选择货币补偿，也可以实行产权调换（套间）。”，2019年5月16日，原告林允双与苏月婵作为申请人，向被告苍南县人民政府邮寄《拆迁补偿安置申请书》，称：××、318号房屋被纳入苍南县县城新区建设征收范围，并于2018年11月30日被拆除。林允双、苏月婵根据家庭会议决定，分别系××、318号房屋的拆迁安置权利人。该两处房屋经申请建房获得审批后建造，系合法住宅，应予补偿安置，至少应当根据《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十五条第（六）项“1992年国土资源部航空拍摄之前存在的居住房屋，建筑占地面积25平方米以上（含25平方米），在1999年1月1日新《中华人民共和国土地管理法》实施之前，被征收人因故自行拆除，两年内在原址上重建，建筑占地面积25平方米以上（含25平方米），延续使用至今的居住房屋，按原重建前的房屋状况予以补偿安置”的规定，按照重建前的原房屋状况予以补偿安置。故请求“将已被拆除的灵溪镇渡龙村317、318号房屋（用地面积98平方米，建筑面积196平方米），按苍南县县城新区房屋拆迁安置政策和相关法律规定，1.以产权调换的形式对申请人予以安置，安置于建兴小区，套数为两套，每套各180平方米；2.对地上建筑物予以货币补偿。”因申请无果，原告提起本案诉讼。庭审中，被告承认收到原告提出的上述申请后未作书面答复，同时确认原告诉称的渡龙村318号房屋占地性质为集体土地，于2018年11月30日被其派出机构苍南县县城新区工程建设指挥部组织拆除，但涉案地块尚未启动法定的征收程序，目前进行的是协议拆迁。另，原被告确认就涉案房屋未达成任何协议。本院认为，原告提起本案诉讼系请求判令被告就涉案房屋按产权调换的相应条件与其签订安置补偿协议，该诉讼请求能够得到支持的前提条件之一是被告依法享有安置补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征收集体土地应当依法经过国务院或省级人民政府批准，而相应的征地补偿、安置方案由市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。未经上述法定程序，行政机关无权以所谓“协议征收”的方式征收集体土地及其地上附着物。本案中，原被告确认涉案房屋系集体土地上房屋，被告确认涉案地块尚未启动法定征收程序，在此情况下，被告并不具有通过安置补偿方式征收集体土地及地上房屋的权限。况且，即使集体土地征收程序已经依法启动，根据上述法律规定，承担安置补偿职责的行政主体系市、县人民政府土地行政主管部门，被告并不直接承担安置补偿的职责。虽然被告发布了《苍南县县城新区拆迁安置政策宣传册》，但这不能成为被告取得安置补偿权限的依据。退一步讲，从原告提供的拆迁安置政策文件内容来看，相关政策适用于“在规定期限内签订房屋拆迁协议并在规定时间内腾空房屋的被拆迁人”，原被告并未就涉案房屋签订房屋拆迁协议，相关政策的适用条件未成就，原告以上述文件为依据，主张被告负有相应职责的理由亦不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，被告明显不具有原告诉称的补偿安置权限，故原告的起诉应予以驳回。当然，行政机关如果违法实施征收集体土地行为，给公民、法人或者其他组织造成损失的，应当承担赔偿责任。本案中，被告确认涉案房屋于2018年11月30日被被告的派出机构苍南县县城新区工程建设指挥部拆除，原告可直接就该强制拆除行为依法进行救济，如有造成合法财产损失的，亦可以依法主张行政赔偿。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告林允双的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  徐建增二〇二〇年二月二十六日法官助理胡瞻智书记员蒋罕