浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终800号上诉人（原审原告）陈长才，男，1961年12月14日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）陈长春，男，1955年8月3日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）陈长胜，男，1972年8月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。上诉人（原审原告）暨上诉人陈长胜的委托代理人陈长城，男，1952年4月23日出生，汉族，住浙江省平阳县，系陈长胜堂兄。被上诉人（原审被告）平阳县万全镇人民政府，住所地浙江省平阳县万全镇万全路506号。法定代表人林侠，镇长。委托代理人李志军，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）平阳县万全镇宋桥社区居民委员会，住所地浙江省平阳县万全镇宋桥社区。法定代表人林帮福，该居民委员会书记。委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。上诉人陈长才、陈长春、陈长胜、陈长城因诉平阳县万全镇人民政府（以下简称万全镇政府）其他行政行为一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初49号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因新型冠状病毒引发××疫情，本案于2020年1月23日中止诉讼，于同年2月19日恢复审理，现已审理终结。原审裁定认定：原平阳县万全镇宋桥村已撤并为平阳县万全镇宋桥社区。四原告均系原宋桥村村民。2006年，经浙江省人民政府批准，原宋桥村1.3341公顷集体土地被征收。2016年前后，平阳县万全镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2018年10月11日，原告向被告万全镇政府邮寄申请书，要求被告责令宋桥村委会对原告农村土地承包经营权进行确权登记颁证。被告收到申请后未予答复。2019年1月25日，平阳县人民政府作出平政复决字[2019]3号行政复议决定，责令被告依法履职答复。同年2月1日，被告作出《答复》，主要内容为：“万全镇宋桥村农户陈长才、陈长城、陈长胜等三人二轮承包面积分别为2.88亩、2.38亩、2.72亩（本人提供承包数据），该三位农户承包田块于2006年10月30日被平阳县国土资源局征收为国有[平土资征字（2006）130号]和根据[（2013）温平行初第54号]平阳县人民法院行政判决书结果驳回上诉。陈长春承包田块于2012年被平阳县国土资源局征收。根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（农业部令2003年第33号）第二十条规定，承包土地被依法征用，承包期内应依法收回农村土地承包经营权证，陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春不符合土地确权登记要求。”原告不服，提起本案诉讼。原审裁定认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十条第一款规定，以家庭承包方式承包农村土地的，发包方应当自承包合同签订之日起三十日内，将土地承包方案决议、承包合同等材料报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府对报送的材料进行审核，符合规定要求的，报县级以上人民政府颁发土地承包经营权证。农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第三部分第（六）项规定，地方各级尤其是县乡两级对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。……。县乡两级主要承担组织实施责任……。农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）第三部分第（二）项规定，……。实测结果经乡（镇）、村公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。农业部办公厅关于《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经〔2012〕19号）第二部分第（一）项第4条规定，由村、组土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村、组公示。……，由村组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府……。第三部分第（一）项规定，乡（镇）成立相应的工作机构，负责组织登记工作的具体实施。本集体经济组织成员的村民会议选举产生村或组土地承包经营权登记工作组，承担部分调查、汇总、审核等具体工作，负责调解出现的矛盾和纠纷，将登记工作中出现的重大事项提交集体经济组织成员大会或成员代表大会依法决策。可见，在农村土地承包经营权确权颁证工作中，乡（镇）人民政府主要负责汇总、核对确权登记资料并上报县级人民政府，并没有责令村组开展农村土地承包经营权确权颁证工作之职责。本案中，原告向被告提交申请书，要求被告责令宋桥村委会对原告承包经营权进行确权颁证于法无据，且相关法律法规亦未明确规定乡（镇）人民政府在确权颁证过程中负有对土地承包权人要求其责令村组开展确权颁证工作之申请作出答复的职责，现被告根据平阳县人民政府复议决定要求，作出被诉《答复》，未对原告合法权益造成实际影响，原告要求撤销《答复》，并判令被告责令第三人为原告承包经营权进行确权颁证的诉讼请求，不予支持。综上，本案被告不具备责令村组开展农村土地承包经营权确权颁证以及对相关履职申请作出答复之法定职责，原告起诉缺乏法律依据。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告陈长才、陈长春、陈长城、陈长胜的起诉。上诉人陈长才、陈长春、陈长城、陈长胜诉称：上诉人的承包地未被征收和转为建设用地，被上诉人万全镇政府没有证据证明上诉人丧失土地承包经营权。因此，上诉人符合确权登记颁证的条件。被上诉人是开展土地承包经营权确权登记颁证工作的主要实施者，受被上诉人组织领导的平阳县万全镇宋桥社区居民委员会没有为上诉人开展土地承包经营权确权登记颁证的初步信息采集工作。上诉人诉请被上诉人责令平阳县万全镇宋桥社区居民委员会为上诉人开展土地承包经营权确权登记颁证工作，合情合理，有法可依。原审法院认定事实不清，适用法律不当。请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人万全镇政府辩称：一、被上诉人作出的被诉答复只是对上诉人的申请事项做了进一步的解释，没有创设新的权利义务，不具有可诉性。二、上诉人诉请被上诉人及平阳县万全镇宋桥社区居民委员会对上诉人农村土地承包经营权开展确权登记颁证工作无事实、法律依据，其诉请不能成立。原审裁定正确，请求予以维持。被上诉人平阳县万全镇宋桥社区居民委员会同意被上诉人万全镇政府的答辩意见。经审理，原审裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人万全镇政府作出的被诉答复是否具有可诉性。被诉答复是被上诉人针对上诉人向其提出的书面申请而作出，是否可诉，应结合上诉人的申请事项和被上诉人的法定职责及答复的具体内容进行判断。从上诉人向被上诉人万全镇政府提出的书面申请内容看，是要求被上诉人“责令”宋桥村两委纠正不作为，对上诉人的农村土地承包经营权进行“确权登记颁证”。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条等相关规定，对农村土地承包经营权进行确权登记颁证的法定主体并非村集体经济组织或村民委员会，更非村支部委员会。宋桥村两委并不负有为上诉人进行农村土地承包经营权确权登记颁证的义务。相应的，被上诉人万全镇政府也不负有责令宋桥村两委为上诉人进行农村土地承包经营权确权登记颁证的职责。但是,从被诉答复内容看，被上诉人万全镇政府并非就其对申请事项是否负有法定职责作出答复，也非仅仅就上诉人原承包经营的土地是否已经被征收的事实作出描述，而是根据上诉人原承包经营的土地已经被征收的事实，认定了上诉人不符合农村土地承包经营权确权登记的条件。而上诉人在诉讼中也明确其申请事项的实质是要求对其土地承包经营权依法进行确权登记，被上诉人作为乡镇人民政府,依法负有对土地承包经营权确权登记材料汇总并核对后上报县级人民政府的职责,其答复的上述内容会对上诉人的权利义务产生实际影响,被诉答复具有可诉性。因此，原审裁定驳回起诉不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初49号行政裁定。二、本案由浙江省平阳县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年二月二十五日代书记员 陈 敏