广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4697号上诉人（原审原告)：张某某，女，汉族，1974年2月21日出生，身份证住址广州市南沙区************，公民身份号码************。被上诉人(原审被告)：广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：姚某某，镇长。委托代理人：高某某，该单位工作人员。委托代理人：梁某某，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：吴某某，男，汉族，1974年2月15日出生，身份证住址广州市**************，公民身份号码************。上诉人张某某因诉被上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府(以下简称东涌镇政府)行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2542号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明,2018年11月9日，被告东涌镇政府对广州市南沙区*********农庄（XXX测站北侧500米处）进行现场检查，发现上址建设二座简易钢结构建筑物（以下简称涉案建筑物），一座为简易钢结构棚架（自编1号），占地面积和建筑面积为506.08平方米，已建成使用。另一座为简易钢结构棚房（自编2号），占地面积和建筑面积为136.68平方米，已建成，拟作农庄来经营。被检查人现场未能出示《乡村建设规划许可证》等报建审批文件，故被告制作笔录并现场丈量、拍照后发出了《询问通知书》，要求第三人吴某某到执法机关接受询问调查及听取处理意见。原告张某某在被检查人处签名并注明为代签，关系为妻子。2018年11月15日，原告受第三人的委托到被告处接受询问及协助调查，根据《询问笔录》显示，原告陈述涉案建筑物所占用的土地是其丈夫（即第三人吴某某）向庆盛村租用的鱼塘地，涉案建筑物于2016年重新改造，由第三人个人出资兴建，并自行设计、组织施工，没有经城乡规划行政主管部门的批准，但已取得村的同意兴建。2018年11月9日，东涌镇规划建设办公室出具《情况说明》，注明1.……涉案建筑物未到镇规划建设办申请办理规划报建手续。2.根据《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。3.涉案建筑物所搭建的位置位于东涌镇庆盛村村庄规划范围内。2018年11月12日，被告东涌镇政府作出穗南东违建处字〔2018〕100077号《违法建设行政处理决定书》(以下简称被诉行政处理决定)，认定当事人吴某某于2018年11月9日在庆盛村小陶园饮食店（XXX测站北侧500米处）未取得《乡村建设规划许可证》建设两座建筑物，自编1号占地面积和建筑面积为506.08平方米，自编2号占地面积和建筑面积为136.68平方米。……上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对当事人作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。并要求接到本决定书之日起3日内，自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，被告将依法强制拆除。原告不服，遂提起本案之诉。另查明，原告张某某与第三人吴某某于2015年6月11日离婚。2016年1月14日，原告与第三人签订《用地协议书》约定以第三人名义向发包方申请搭建涉案建筑物，搭建成本由原告自行负担。在庭审中，第三人也确认涉案建筑建造时因由其承租，故以第三人的名义办理相关手续，实际所有的费用由原告出资。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告张某某与第三人吴某某原为夫妻，双方自述涉案建筑物的报建手续等以第三人的名义办理，但实际出资者为原告，原告与涉案处理决定有法律上的利害关系，故原告主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。”因此，对于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，被告东涌镇政府具有查处的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（五）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设，违反村庄规划强制性内容、城乡规划技术标准，超过合理误差的建筑部分；……”第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”本案中，原告未取得《乡村建设规划许可证》进行建设，故涉案两建筑物已构成违法建设。由于涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽涉案决定书中对于建设时间表述有误，存在瑕疵，但并不影响对于违法建设的定性。在涉案建筑物查处的整个过程中，被告向名义上的涉案建筑物所有人吴某某作出相关文书，原告作为第三人的委托代理人和涉案建筑物的实际使用人和所有人参与涉案建筑物的后续调查处理，故被告在查明违法事实后告知了相对人相关权利义务并依据上述有关规定作出涉案处理决定并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”根据前述法律规定，原告要求被告赔偿其损失，应对其存在合法权益受到损害以及该损害与被告的违法行政行为之间存在直接的因果关系负有举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，原告以被告强制拆除部分涉案建筑物为由要求赔偿，主张赔偿的损失为涉案建筑物的建设成本，但涉案建筑物非原告的合法利益，原告未能举证证明其合法权益造成损害，故其提出涉案建筑物的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、驳回原告张某某的诉讼请求。二、驳回原告张某某的赔偿请求。上诉人张某某不服原审判决，向本院上诉称，上诉人搭建的涉案建筑物系禽鸟养殖棚，不需要办理乡村建设规划许可证，被上诉人仅以内设部门东涌镇规划建设办公室出具的《情况说明》用于证实涉案建筑物在乡村规划区内，证据明显不足且不具有证明效力，上诉人对涉案建筑物拥有合法所有权，原审判决认定事实和适用法律均存在错误，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人东涌镇政府二审答辩称，涉案建筑物位于广州市南沙区XXXXXX检测站北侧500米处，在2017年未经行政主管部门批准建成并投入使用。该府经调查，根据查明的事实，作出被诉行政处理决定责令当事人限期自行拆除，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的请求，维持原审判决。原审第三人吴某某在二审期间没有提交书面的陈述意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。另查明，2015年11月20日原审第三人与东涌镇庆盛村经济合作社签订《土地鱼塘承包合同书》，双方约定该社将流江澳尾鱼塘约8亩交给原审第三人承包，用于种(养)植，未经该社及主管部门批准，原审第三人不得擅自发作其它用途，承包期限十一年，从2016年1月1日至2026年12月31日。2018年11月15日广州市南沙区******民委员会出具《证明》，证实“原审第三人租用该村流江澳尾鱼塘，面积约9亩，原租用前有禽鸟养殖棚，由于倒塌在原址重新搭建”。根据2018年11月现场影像资料显示，涉案建筑物的地面经过混凝土硬化处理，在涉案建筑物内设有专业厨房、分隔出多个带不锈钢护栏窗户的房间并配有分体式空调，房间内摆有麻将台和餐桌椅，在靠近鱼塘一侧的大厅内桌椅按餐饮经营模式摆放。2018年11月15日，被上诉人在对涉案建筑物部分进行强制拆除时，已将该部分内的物品搬至现场不需要拆除的建筑物处堆放，拆除后的建筑物料亦堆放在涉案建筑物前的空地上。以上事实有《土地鱼塘承包合同书》、现场照片、摄影记录及各方当事人原审当庭陈述等证据证明。本院认为，本案争议焦点为上诉人在承包鱼塘内搭建的涉案建筑物的合法性及被上诉人对涉案建筑物部分拆除是否对上诉人的合法权益造成损失。《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款规定，乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。该法第四十一条、第六十五条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本案中，上诉人与原审第三人原系夫妻，后离婚。2016年原审第三人向东涌镇庆盛村经济合作社承包流江澳尾鱼塘用于种(养)植，之后上诉人对外以原审第三人名义在该承包鱼塘处擅自兴建简易钢结构棚房的涉案建筑物，共占地642.76平方米。涉案建筑物位于东涌镇庆盛村村庄规划范围内，未经申请办理规划报建手续，被上诉人认定为违法建设正确，且属于符合无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被上诉人在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条规定作出被诉行政处理决定，责令原审第三人限期自行拆除涉案建筑物，逾期不履行的，被上诉人将依法强制拆除。该处理决定事实清楚，适用法律正确，原审法院判决予以支持并无不当。关于上诉人主张涉案建筑物系禽鸟养殖棚，不需要办理乡村建设规划许可证的理由。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第一条第（二）项规定：“其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。”第三条规定：“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。”依据上述规定，畜禽养殖场所的用地布局和建设要求属于乡村规划的内容。在乡村规划区内兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，应符合乡（镇）土地利用总体规划。畜禽舍生产设施用地需经乡（镇）人民政府、县级畜牧主管部门审核同意，并向县级国土资源管理部门办理用地备案手续。附属设施用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。根据本案查明的事实，在查处时上诉人搭建的涉案建筑物明显不是用于养殖家禽场所，且即使是兴建禽养殖大棚亦应依法办理相关的审批报建手续。上诉人的理由不能成立，本院不予采信。关于上诉人主张被上诉人赔偿涉案建筑物的建设成本120万元的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，涉案建筑物系违法建设，不属于上诉人的合法财产权益。因上诉人和原审第三人拒绝依照被诉行政处理决定确定的期限内履行自动拆除的义务，被上诉人对涉案建筑物进行部分强制拆除，在拆除前已将拟拆除部分建筑物内的物品搬至不需要拆除的建筑物堆放，拆除后的建筑物料亦堆放在涉案建筑物前的空地上，被上诉人所采取的拆除手段、方式适当，已尽到合理的注意义务，上诉人现没有证据证明其合法权益遭受到损害，原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求正确，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月十三日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞