浙江省嘉兴市南湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0402行初50号 原告盛建美，女，1969年10月27日出生，汉族，住桐乡市。 委托代理人尤丽銮，女，1996年6月26日出生，汉族，住址同上，系原告盛建美之女。 被告桐乡市乌镇镇人民政府，住所地桐乡市乌镇镇昭明路1号。 负责人张标，镇长。 委托代理人祝丹华、蔡敏丽，浙江国毅律师事务所律师。 第三人盛建明，男，1966年11月9日出生，汉族，住桐乡市。 原告盛建美因与被告桐乡市乌镇镇人民政府及第三人盛建明行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月22日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告盛建美及其委托代理人尤丽銮，被告桐乡市乌镇镇人民政府（以下简称乌镇政府）的出庭负责人于海生及委托代理人蔡敏丽，第三人盛建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月15日，被告乌镇政府征迁办公室与盛建明户签订了《房屋拆迁补偿协议书》，约定：甲方（被告征迁办公室）拆迁乙方（盛建明户）房屋面积221.23平方米及附属物，按评估报告支付乙方房屋及附属物补偿金额、各种奖励和其他补偿金额总计166229元（详见附后清单）；协议签订后，乙方在规定时间前腾空，甲方一次性支付乙方房屋及装修补偿款、周转房补助、按时搬迁奖和搬家补贴及房屋残值收购款各项共计166229元；甲方安排乙方农户建房坐落于规划的新村建房范围内，具体按照乌镇国土资源所、镇规划建设管理站相关规定办理农户建房手续，乙方必须按新村规划要求建造新房，待迁建房验收合格后，甲方一次性奖励乙方55200元新村集聚奖；乙方房屋腾空时间期限为2018年5月29日，在规定期限前完成腾空并移交甲方处理的，奖励提前腾空奖五万元整；乙方新房基础建设完毕，经甲方验收合格后，甲方支付乙方打桩补偿费肆万元整。 原告诉称，原告与第三人盛建明系兄妹关系。1985年，原告父亲高金宝作为户主以家庭为单位，在桐乡市乌镇镇分水墩村长短浜村民小组，申请建造农村居民住宅，获得政府批准。申请审批表户内成员栏全家人口6人，包括原告父母和原告、第三人等四个兄弟姐妹。据此，原告以户内成员身份，依法获得了建造农村住宅的权利。故原告享有本案讼房屋的所有权，房屋所占范围地基的使用权，并且，原告个人作为集体成员，享有宪法规定农村集体土地的所有权和承包权。原告享有的土地承包权，在1999年11月桐乡市人民政府对原告申请农村承包土地确权时，本案原告盛建美及女儿尤丽銮，与父母共同享有所在村土地6亩多田地的承包权。2004年12月，嘉兴市人民政府颁发，对原告享有的土地承包权以颁证形式进一步确权。2015年12月31日，盛建美、盛建明等五家庭成员在桐乡市人民法院乌镇人民法庭达成（2015）嘉桐乌民初字第437号民事调解书，将坐落在浙江省市乌镇镇分水墩村长短浜住宅进行分家析产。其中的西北面的一间二层楼房和一间平房归原告所有。2018年4月15日，被告桐乡市乌镇镇人民政府下属的乌镇镇人民政府征迁办公室与第三人盛建明签订了一份《房屋拆迁补偿协议书》，将属于原告所有的房屋及所在宅基地使用权，折价卖给了被告乌镇政府，导致原告的房屋在2018年6月29日，被告乌镇政府组织人员，将居住在房屋内的原告母亲强行抬出房屋，强行拆除原告房屋。原告认为，2018年4月15日被告桐乡市乌镇镇人民政府征迁办公室与第三人盛建明，明知位于西北面的一间二层楼房和一间平房属于原告所有，签订《房屋拆迁补偿协议书》，将属于原告所有的位于西北面的一间二层楼房和一间平房部分，无权处分而恶意处分，该部分条款侵犯原告房屋所有权，该等条款无效，请予撤销或确认该部分协议无效。故原告提起行政诉讼，请求法院判令：1、撤销2018年4月15日被告桐乡市乌镇镇人民政府征迁办公室和第三人盛建明签订的《房屋拆迁补偿协议书》中涉及属于原告所有的坐落于桐乡市西北面的一间二层楼房和一间平房的部分，或确认该部分无效；2、诉讼费由被告及第三人承担。在诉讼中，原告明确诉讼请求第一项为确认上述协议无效，理由为第三人盛建明与被告恶意串通，损害原告利益。 原告提供的证据有： 1.桐乡县乡社员（农户）建房用地申请审批表1份、集体土地建设用地使用证1份，证明原告对涉案房屋享有所有权，对涉案房屋所占范围的宅基地享有使用权。 2.桐乡市农村集体土地承包权证审批表1份、农村土地承包经营权证1份，证明原告享有所在村6亩多田地的承包权。 3.（2015）嘉桐乌民初字第437号民事调解书1份，证明2015年12月原告与母亲及兄弟姐妹共5人对位于桐乡市乌镇镇分水墩村长短浜18、19号的房屋进行了分家析产，原告享有对其中西北面的二层楼房和一间平房的房屋所有权。 4.户口本1份，证明原告与第三人盛建明系兄妹关系。 5.录音音频1份、录音文字整理稿1份，证明被告在明知原告与第三人已分家，第三人盛建明无处分权的情形下，骗取第三人盛建明的信任，签订了涉案协议，协议文本多处空白且不交付给第三人盛建明，目的就是不让原告知悉合同的内容。 6.《房屋拆迁补偿协议书》1份，证明被告及第三人在合同中擅自处分了原告合法所有的房屋、土地。 7.照片1组（3页，共9张），证明原告的房屋在2018年6月29日被强拆的事实。 8.（2019）浙04行终122号行政裁定书1份，证明裁定书中载明原告“虽在一审庭审中对《房屋拆迁补偿协议书》的效力提出了异议，认为该协议包含了其所有的房屋，盛建明无权代表其签约”。 被告乌镇政府辩称，一、第三人盛建明与被告所签的《房屋拆迁补偿协议书》合法有效，且对原告有效。首先，本案中原告认为民事调解书证明其对乌镇镇分水墩村长短浜18、19号房屋中的西北面一间二层楼房和一间平房享有所有权，故第三人盛建明没有权利代表原告签订补偿协议书。民事调解书仅对房屋进行了分割且明确载明该次分割仅限于地面房屋，不包括宅基地，该调解书仅在其载明的原、被告之间产生拘束力，在没有立户前，原告与第三人对外仍系同一家庭户成员，户主为盛建明，原告主张第三人无权代表整个家庭户行使权利，亦证据不足。其次，原告提供的户口本载明盛建明自2013年起就作为户主，该户内成员包括原告在内。第三人盛建明与被告乌镇政府（征迁办公室）签订房屋拆迁补偿协议书，结合农村生活实际和风俗习惯，第三人盛建明作为户主有权代表其家庭行使权利和履行义务，故原告要求撤销该协议或确认该协议部分无效亦无事实依据。再次，《房屋拆迁补偿协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效和第五十四条规定合同可撤销的情形。综上，该协议系双方真实意思表示自愿签订，也没有法律规定的无效和可撤销情形，应认定为合法有效，且对原告有效。二、原告所称房屋纠纷系与第三人之间的家庭内部矛盾，与被告无关。第三人在协议签订之后已经按照该协议从乌镇政府领取了包括房屋及装修补偿金额、奖励及补助金额、残值收购金额、提前搬迁奖励及迁建户放弃打桩基础补助费等共计256229元的拆迁补偿费用，同时就位于乌镇镇民丰苑B-59号的迁建新房提出《乡村建设规划许可证》申请并已获批。如前所述，原告提交的民事调解书与第三人之间产生约束力，第三人作为户主在领取有关补偿费用之后，具体的分配是其内部事务，应由内部解决，而不是要求通过撤销协议或者确认协议部分无效的方式来主张权利。综上所述，被告认为原告没有对自己提出的诉讼请求所依据的事实提供足够证据加以证明，被告与第三人签订的《房屋拆迁补偿协议书》是合法有效的，且对原告有效，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告乌镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《房屋拆迁补偿协议书》1份，证明被告与第三人于2018年4月15日签订了补偿协议，对盛建明户的房屋拆迁及相应补偿、奖励等事项进行了约定，并由户主盛建明签字捺印的事实。 2.户口本1份，证明第三人盛建明系户主，有权代表其家庭签订房屋拆迁补偿协议的事实。 被告乌镇政府提供的法律法规依据有：《桐乡市农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置办法》（市政府令第102号）。 第三人盛建明未陈述意见，也未提供证据。 经庭审质证，原告对被告乌镇政府提供的证据1的法律效力有异议，涉案房屋的权属明确，原告本人才有权对其合法所有的房屋行使权力，原告的兄弟姐妹无权代行处分权，同时根据原告提供的录音资料显示，协议签订的程序和签订日期均存疑。原告对被告提供的证据2的证明目的有异议，被告称户主有权代表家庭签订补偿协议无法律依据，根据户口本记载，原告与第三人仅是兄妹关系，是经济独立的个体，且房屋已经分家析产，第三人无权处置原告所有的房产。第三人对被告乌镇政府提供的证据1、2本身无异议，但认为安置补偿时都有评估报告的，第三人签订协议时以为所涉的房屋就仅是第三人所有的房屋。 被告对原告提供的证据1真实性无异议，该组证据均只显示了户主的姓名，证明了农村房屋是以户为单位。对原告提供的证据2真实性无异议，但该组证据均涉及承包经营权，与本案无关联性。对证据3的真实性无异议，但是针对家庭内部财产分割，仅对家庭成员有效，且分割的仅是房屋不包括宅基地。对证据4的真实性无异议，户口本也显示户主是第三人盛建明，其作为户主有权代表家庭成员签订涉案协议。对证据5的真实性无异议，对其证明目的有异议，原告提到的对分家情况进行摸底调查、协议文本诸多空白等情况均无法通过录音证明，交谈对方所称的“协议没有做好”并非协议没有签好的意思，而是指协议要经过拿到财务处做账等流程之后会交给第三人，第三人也可以自行去拆迁办公室拿。对证据6的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，第三人作为户主已经签字，协议有效，且协议并不存在无效情形。对证据7的三性均有异议，即使该照片真实，也无法支持原告的证明目的，且对涉案房屋的拆除并非强拆。对证据8的真实性无异议，原告引用的裁定书的内容只是提到了原告的观点，而非法院认定的事实。第三人质证称签协议时是按照被告的要求签了字，协议上面其他没有填。其他无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1的真实性，被告及第三人均无异议，本院予以认定。原告提供证据2与原告所在家庭的承包田相关，而本案协议所涉的系农村房屋，该组证据与本案无关联性。原告提供的证据3、4的真实性，本院予以认定。原告提供的证据5录音文件及文字整理材料的真实性，被告对此并无异议，本院予以认定。原告提供的证据6与被告提供的相应证据核对一致，对其真实性本院予以认定。原告提供的证据7的制作时间和制作人不明，但被告对其实施了拆除行为的以及拆除的具体时间等并未予否认，且该行为已经由（2018）浙0402行初232号案件进行审查。原告提供的证据8的真实性，本院予以认定，但该裁定书是对被告拆除行为及（2018）浙0402行初232号行政裁定所做的二审审查，并未直接对本案所涉协议的效力进行认定。 被告乌镇政府提供的证据1、2与原告提供的相应证据核对一致，对其真实性本院予以认定。 经审理查明，第三人盛建明与原告盛建美系兄妹关系，其户籍载明户主为盛建明。盛建明户的房屋位于浙江省桐乡市。盛建美之母裘凤英共生育子女四人，除盛建明、盛建美之外，还包括盛建荣、盛建芬。2015年12月31日，经桐乡市人民法院出具（2015）嘉桐乌民初字第437号《民事调解书》确认，原告盛建美与盛建明等其他家庭成员就其家庭共有的四间二层楼房及一间平房进行分割，约定东南面一间二层楼房归盛建荣所有，东北面一间二层楼房归盛建芬、裘凤英所有，西南面的一间二层楼房归盛建明所有，西北面的一间二层楼房和一间平房归盛建美所有，同时注明，该分割仅限于地面房屋，不包括宅基地。对家庭共有房屋进行分割后，盛建明与盛建美并未实际进行分户。 2018年4月15日，被告乌镇镇人民政府征迁办公室与盛建明户签订了《房屋拆迁补偿协议书》，约定“一、甲方（被告征迁办公室）拆迁乙方（盛建明户）房屋面积221.23平方米及附属物，按评估报告支付乙方房屋及附属物补偿金额、各种奖励和其他补偿金额总计166229元（详见附后清单）。二、协议签订后，乙方在规定时间前腾空，甲方一次性支付乙方房屋及装修补偿款、周转房补助、按时搬迁奖和搬家补贴及房屋残值收购款各项共计166229元。三、甲方安排乙方农户建房坐落于规划的新村建房范围内，具体按照乌镇国土资源所、镇规划建设管理站相关规定办理农户建房手续，乙方必须按新村规划要求建造新房，待迁建房验收合格后，甲方一次性奖励乙方55200元新村集聚奖励。……五、乙方房屋腾空时间期限为2018年5月29日，在规定期限前完成腾空并移交甲方处理的，奖励提前腾空奖五万元整。六、乙方新房基础建设完毕，经甲方验收合格后，甲方支付乙方打桩补偿费肆万元整。……”盛建明在协议书上签字捺印确认。该补偿协议中包括了（2015）嘉桐乌民初字第437号《民事调解书》中约定分割给盛建美的房屋。后被告对盛建明户的房屋实施了拆除。 另，原告曾对被告乌镇政府拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，嘉兴市南湖区人民法院于2019年4月20日作出了（2018）浙0402行初232号行政裁定书，驳回了原告的起诉。原告对裁定不服，向嘉兴市中级人民法院提起上诉。嘉兴市中级人民法院于2019年7月30日作出了（2019）浙04行终122号行政裁定书，驳回原告的上诉，维持原裁定。生效裁判中确认了如下事实：2018年6月13日，盛建明向被告乌镇政府提交了《腾空证》，其上载明“经验收，分水墩村长短浜组盛建明户于2018年6月13日腾空合格。”该腾空证由盛建明作为户主签字捺印确认，由桐乡市乌镇镇人民政府征迁办公室作为产权接收人盖章确认。盛建明在协议签订后已经按照协议约定从被告处领取了包括房屋及装修补偿金额、奖励及补助金额、残值收购金额、提前搬迁奖励及迁建户放弃打桩基础补助费等共计256229元的拆迁补偿费用，同时就位于乌镇镇民丰苑B-59号的迁建新房提出了《乡村建设规划许可证》申请并已获得批准。在本次诉讼中，经第三人盛建明确认，其迁建新房已经建造完工。 本院认为，因涉案协议系对盛建明户房屋的整体安置补偿，其中各补偿项目均是以全部房屋作为标的，无法对各项条款进行部分区分审查，故本案的争议焦点应为涉案《房屋拆迁补偿协议书》是否存在无效情形，是否应当确认无效。 根据《桐乡市农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置办法》第三条第三款“镇人民政府、街道办事处和市级开发单位负责实施农村集体土地征收中的房屋拆迁补偿安置工作。”该办法第四条“本办法所称拆迁人，是指因征收农村集体土地需要拆迁土地上的房屋及其他附属物的实施单位；本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋及其他附属物的合法所有权人。”，被告乌镇政府是适格的农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置的实施主体。被告乌镇政府与第三人盛建明签订的《房屋拆迁补偿协议书》系被告乌镇政府为实现行政管理目标，在法定职责范围内订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议。行政协议虽在性质上属于一种行政行为，但其仍然是一种合同，同样具有基于双方或多方当事人的意思合意、非强制性等与民事合同类似的特点。基于此种类似性，在行政协议案件的审理过程中，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 第三人盛建明在庭审中陈述，其签订涉案协议时协议中存在空白，第三人对协议内容不清楚，是依据被告的指示签字捺印。但盛建明同时也表示，其与被告就安置补偿事宜的协商过程中对涉案房屋的评估情况进行过了解。协议中被拆除房产的总面积为221.23平方米，而第三人盛建明自述经过分家析产后，其分得的房屋总面积为100多平方米，在安置补偿标准基本平衡的情况下，面积相差一倍的房产在补偿金额上的差距是无法忽略的。从常理而言，盛建明作为具有完全行为能力的成年公民，在作出处分家庭房产这类对公民及其家庭切身权益影响重大的决定时，应当具有审慎注意的意识与能力，其抗辩既不符合事实也不符合生活常理。而从其后盛建明向被告提交《腾空证》、领取安置补偿款、奖励、补助金等款项以及申请并建造了迁建新房的行为来看，其对安置补偿协议的内容不仅认可，而且已积极履行。涉案协议主体适格，双方意思表示真实，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。原告与第三人盛建明虽属均已成年的兄妹，但其并未实际分户的事实可以明确，双方的分家析产系家庭成员内部对家庭共同财产的分割，第三人盛建明作为户主，代表户内共同家庭成员对同一宅基地上的房屋签署安置补偿协议，其效力应及于其他共同居住生活的户内成员。 原告在庭审中明确，其主张无效的法律依据为《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项“有下列情形之一的，合同无效……（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；”。“恶意串通”一般是指合同双方当事人在订立合同过程中，为牟取不法利益合谋实施的违法行为。认定恶意串通需要合同双方存在损害第三人利益的恶意及明示或默示的通谋行为。通过庭审调查，结合原、被告提供的证据及各方在庭审中的陈述，无法得出第三人盛建明与被告乌镇政府在签订涉案协议时存在恶意串通的主观恶意及存在通谋行为的结论。原告要求确认涉案协议无效无法律及事实依据，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告盛建美的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告盛建美负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  王 晨 人民陪审员  钱阿三 人民陪审员  徐桂宏 二〇二〇年二月十七日 书 记 员  曹 清