湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2254号上诉人（原审原告）：贺小英，女，1940年4月15日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：邓少荣，男，1965年8月29日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：邓辉，女，1965年11月11日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：邓冬东，男，1968年10月25日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：邓洪，男，1974年12月27日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。五上诉人共同委托代理人：邓华，男，1972年11月15日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：邓华，男，1972年11月15日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。法定代表人：桂砺锋，该区区长。委托代理人：朱小波，永州市冷水滩区菱角山街道办事处主任。委托代理人：冯祥武，湖南济人律师事务所律师。上诉人贺小英、邓少荣、邓辉、邓冬东、邓华、邓洪（以下简称贺小英等6人）因与被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：2015年2月3日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅下发湘建保函［2015］28号《关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》，全省计划城市棚户区改造277，671户，永州市有37个项目、17，367户，其中永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造1，734户。2015年5月19日，冷水滩区政府发布《征收房屋通告》，并予以公布，该通告的主要内容为：冷水滩区政府决定征收永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。现将有关事项通告如下：一、征收项目名称：永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目。二、征收范围：文昌阁片区房屋征收范围为北起于九嶷大道、南至凤凰路、西临零陵北路及文昌阁路、东至湘江范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物；将军岭片区房屋征收范围为北起于规划中的西区路经伍家院街至杨家巷河边、南至舜皇路、西临零陵南路、东至湘江冷水滩区辖区范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物。三、房屋征收部门。征收部门：永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室；永州市人民政府征地管理办公室。四、征收补偿方案：详见永州市人民政府网、冷水滩区政府网公布的《征收补偿方案》。五、被征收人行政法律救济方式：被征收人对本征收决定不服的，可在本通告公布之日起60日内向永州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向有管辖权的当地人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本通告对房屋的征收。六、征收实施及签约时间：本通告自发布之日起实施，第一批签约期限为2015年6月16日至2015年9月15日；第二批签约期限为2015年10月1日至2015年12月31日。永州市房产局于2005年4月18日为邓贤元颁发了永房权证冷水滩字第××号房屋所有权证，房屋坐落于冷水滩区，房号为2-1-219，砖混结构，房屋总层数1层，所在层数1层，建筑面积为58.51㎡，该房屋系原冷水滩区耐火厂于1992年修建，邓贤元于1993年居住。2008年邓贤元去世，现该房屋由贺小英等6人继承。上述房屋在冷水滩区政府发布的《征收房屋通告》的征收范围内。贺小英等6人至今未针对该《征收房屋通告》申请复议或者提起行政诉讼。2015年5月25日，永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室在永州市房产网公开发布项目房屋征收评估信息，截止日共有湖南志成房地产评估有限公司、湖南潇湘房地产评估经纪有限公司、永州金典房地产评估有限责任公司三家评估机构正式报名。2015年6月2日，永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布了《关于协商产生评估机构的公告》并附《报名且符合条件评估机构信息表》，要求湘江西岸棚户区改造项目被征收户在公告之日起七个工作日内，协商选定房地产评估机构，并将选定结果以书面形式报永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室。2015年6月10日，永州市房产局、永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布《关于投票抽签选择房地产评估机构的公告》，主要内容为：因协商截止日未收到被征收户选择评估机构的任何信息，依据《征收补偿方案》第六条规定，决定于2016年6月12日上午10时，在永州市召开投票、抽签产生评估机构的会议，请湘江西岸棚户区改造项目被征收户按时参加，缺席会议，视为放弃该项权利。2015年6月12日，在永州市召开了永州市冷水滩区岸棚户区改造项目投票、抽签选择房地产评估机构大会。因到会的被征收人未达到三分之二，遂决定以公开抽签方式确定评估机构。经湖南省永州市冷水滩公证处公证，湖南志成房地产评估有限公司为第一中签的评估机构。其后，湖南志成房地产评估有限公司对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目红线范围内被征收房屋（住宅）市场价值进行了评估，并于2015年7月8日作出《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估初步结果》。其评估结果为多层砖混住宅的评估价为2，938元/㎡，单层砖混住宅的评估价为3，290元/㎡，单层砖木住宅的评估价为3，080元/㎡。2016年5月23日，湖南志成房地产评估有限公司作出湘志成估字（2016）第0523YWDL044号《房屋征收分户评估报告》，对登记在邓贤元名下的永州市冷水滩区文昌阁路45号2幢2-1-219号被征收房屋进行了评估，确定该评估对象在2015年5月19日房地产评估值为171，902元，装饰装修评估值为22，819元，合计房地产总价值为194，721元，并告知“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向我公司申请复核评估”，“征收当事人逾期不提出者，估价报告书生效。”2016年7月3日，冷水滩区政府向贺小英送达该分户评估报告。贺小英在收到分户评估报告后，未在上述期限内向湖南志成房地产评估有限公司申请复核。冷水滩区政府就房屋征收补偿事宜曾与贺小英等6人进行协商，因贺小英等6人的要求超出了《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《征收补偿方案》的相关规定，双方未能达成一致房屋征收补偿协议。冷水滩区政府曾于2016年8月30日以邓贤元为被征收人作出房屋征收补偿决定，但没有提交送达等依据。此后，冷水滩区政府就房屋征收补偿事宜又多次与贺小英等6人进行协商未果。2018年8月15日，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室文昌阁片区指挥部作出了《分户房屋征收补偿方案告知书》，并于次日送达。2019年3月11日，冷水滩区政府以贺小英等6人为被征收人，就涉案房屋作出冷政征补［2019］第（12）号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称《12补偿决定》），主要内容为：一、货币补偿方式，1、房地产价值补偿款：58.51㎡×2，938元/㎡=171，902元；2、房屋装饰装修及附属物补偿款：58.51㎡×390元/㎡=22，819元；3、搬迁补偿费（2次）：3，000元；4、临时安置补偿费（过渡期限为6个月）：7，200元；5、其他：水、电开户、有线开户、网络开户费：3，536元，杂房：强制执行前进行现场评估确定；6、合计人民币：208，457元。二、产权调换方式，产权调换房屋位于湘江西岸棚户区改造项目内文昌阁安置小区规划的安置房，户型为58.51㎡，楼层和房号按方案规定确定。1、产权调换房屋按照补偿方案规定结清差价：根据被征收人确定户型再定差价；2、房屋装饰装修及附属物补偿款：58.51㎡×390元/㎡=22，819元；3、搬迁补偿费（2次）：3，000元；4、临时安置补偿费（过渡期限为30个月）：36，000元；5、其他：杂房：强制执行前进行现场评估确定；6、征收部门补被征收人差价款：合计人民币：61，819元。以上两种补偿方式由被征收人自行选择其一，过渡方式自行过渡，选择货币补偿方式的过渡期为6个月，选择产权调换方式的过渡期为30个月。被征收人搬迁腾空房屋经验收合格，房屋征收部门将各项补偿款在7日内一次性支付给被征收人，被征收人的房屋被依法征收，国有土地使用权同时收回；三、被征收人搬迁期限为15日。贺小英等6人不服该房屋补偿决定，遂提起本案诉讼。永州市中级人民法院经审理认为，本案争执的焦点是：一、冷水滩区政府作出《12补偿决定》的主体是否适格；二、冷水滩区政府作出《12补偿决定》的程序是否合法；三、《12补偿决定》的内容是否具体明确且合法适当。现具体分析如下：一、冷水滩区政府是作出《12补偿决定》的适格主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”冷水滩区政府属于县级人民政府。《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第三条第一款规定“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该规定进一步明确区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。综上，冷水滩区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有作出房屋补偿决定的法定职权，另冷水滩区政府是房屋征收决定的作出主体，可按照征收补偿方案作出补偿决定。据此，冷水滩区政府作出《12补偿决定》主体适格。二、冷水滩区政府作出《12补偿决定》的程序合法。首先，房地产价格评估机构的选定程序合法。在被征收人既未就选定房地产价格评估机构协商一致，又不愿根据冷水滩区政府的通知表决选定的情况下，冷水滩区政府通过公开抽签这一随机方式选定房地产价格评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。其次，冷水滩区政府就房屋征收补偿事宜多次与贺小英等6人进行协商，因贺小英等6人的要求超出了《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《征收补偿方案》的相关规定，双方未能达成一致房屋征收补偿协议。再次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，双方没有在《征收房屋通告》确定的签约期限内达成房屋征收补偿协议，冷水滩区政府遂作出房屋补偿决定，符合上述规定。三、《12补偿决定》的内容具体明确、合法。第一，冷水滩区政府作出《12补偿决定》根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”之规定，本案中，湖南志成房地产评估有限公司于2015年7月8日作出《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估初步结果》，于2016年5月23日作出《房屋征收分户评估报告》，贺小英等6人均未在规定期限内提出异议，且在本案诉讼过程中未提供任何证据证实湖南志成房地产评估有限公司作出的评估初步结果及分户评估报告存在不公平、不公正或者违反法律法规的情形。故湖南志成房地产评估有限公司作出的《房屋征收分户评估报告》可以作为《12号补偿决定》的依据。本案中，冷水滩区政府曾在2016年8月30日以邓贤元为被征收人作出过房屋征收补偿决定，虽没有送达依据，但足以证实在2016年8月30日冷水滩区政府已具备作出房屋征收补偿决定的条件，后双方协商时间过长，冷水滩区政府未及时作出补偿决定，本院酌情确定冷水滩区政府向贺小英等6人支付涉案房屋货币补偿总价款208，457元的利息（按中国人民银行同期贷款利率1－3年（含3年）期的标准予以计算，从2016年8月30日起计算至被告冷水滩区政府支付完毕日止），以弥补迟延作出补偿决定中货币补偿方式的不足。第二，《12号补偿决定》货币补偿方式和产权调换方式中的搬迁补偿费、临时安置补偿费的标准均与《房屋征收补偿方案》第七条规定的搬迁补助、临时安置补助的标准一致，不存在计算错误。另《12号补偿决定》的产权调换方式中第6项“征收部门补被征收人差价款：合计人民币：61，819元”经审查，“合计人民币：61，819元”实际是产权调换方式中第2、3、4项的合计，并非征收部门补被征收人房屋调换差价款。第三，冷水滩区政府在作出征收补偿决定时适用了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《永州市国有土地上房屋征收补偿实施办法》等的规定，并给予了贺小英等6人货币补偿与产权调换补偿方式的选择权。其中产权调换补偿方式按1：1比例置换，互不补差，贺小英等6人若选择产权调换方式，其利益可以得到充分保障。综上，冷水滩区政府作出的《12补偿决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，但冷水滩区政府迟延作出补偿决定有不当之处，本院酌情变更该补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决将永州市冷水滩区人民政府作出的冷政征补［2019］第（12）号《国有土地上房屋征收补偿决定书》中第一条“货币补偿方式”的第6项变更为：合计人民币208，457元及利息（按中国人民银行同期贷款利率1－3年（含3年）期的标准予以计算，从2016年8月30日起计算至被告永州市冷水滩区人民政府支付完毕日止）。一审案件受理费50元，由永州市冷水滩区人民政府担。贺小英等六人不服上述判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人提交的证据无法证明涉案征收项目包含上诉人的房屋。二、没有证据证明评估机构的选定经过了协商。三、评估报告估价时点比征收通告早一天，评估程序严重违法，评估报告没有送达。四、根据《湖南省实施办法》第十五条，产权调换房应评估，但被上诉人对产权调换房的价值没有评估。五、冷水滩区政府对上诉人的补偿过低，上诉人中除了邓洪都是耐火厂的职工，但只有邓少荣、邓辉在征收前分得了集资房，邓冬东、邓华没有分到集资房，因此，冷水滩区政府应按照1:1.5的比例对上诉人进行安置，并补偿上诉人共计66万征收补偿款。综上，请求：撤销一审判决，撤销冷水滩区政府作出征补决定。冷水滩区政府答辩称：一、上诉人在行政复议及起诉时一直没有主张过不在征收范围内，因此一审判决无需认定“涉案房屋是否属于征收范围”。二、答辩人依据法定程序选定了评估机构。三、2016年7月3日，冷水滩区政府工作人员黄景晖、陈浩宇在耐火厂住户刘某的见证下向贺小英送达了分户评估报告，冷水滩区政府之后多次与贺小英协商未果。在冷水滩区政府与贺小英多达10余次的协商中，贺小英一直没有提出分户评估报告没有送达，而是一直强调补偿及格过低。耐火厂其他308户居民已与冷水滩区政府签订了补偿协议，仅剩贺小英1户没有签订补偿协议，故冷水滩区政府依法作出补偿决定正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院二审期间，贺小英等6人未提交新的证据；冷水滩区政府补充提交了如下证据：1.《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估结果》；2.永州市房屋产权登记申请表及涉案房屋的详细资料；3.见证人刘某身份证明；4.2016年3月23日、2016年7月10日、2016年8月3日及2019年10月11日、2019年11月26日协商记录及照片；5.行政复议申请书等；6.其他被征收户与政府签订的征收补偿协议；7.涉案楼房现状照片。上诉人贺小英等6人对以上证据的真实性、合法性、关联性均不认可。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅于2015年2月3日下发的湘建保函［2015］28号《关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》及红线图，冷水滩区政府于2015年5月19日发布的《征收房屋的通告》，涉案永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的征收范围，其中文昌阁片区房屋征收范围为北起于九嶷大道、南至凤凰路、西临零陵北路及文昌阁路、东至湘江范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物；将军岭片区房屋征收范围为北起于规划中的西区路经伍家院街至杨家巷河边、南至舜皇路、西临零陵南路、东至湘江冷水滩区辖区范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物。上诉人所有的房屋在此次征收范围内。永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室于2015年5月25日在永州市房产网公开发布项目房屋征收评估信息，截止日共有湖南志成房地产评估有限公司、湖南潇湘房地产评估经纪有限公司、永州金典房地产评估有限责任公司三家评估机构正式报名。2015年6月2日，永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室发布了《关于协商产生评估机构的公告》并附《报名且符合条件评估机构信息表》，要求湘江西岸棚户区改造项目被征收户在公告之日起七个工作日内，协商选定房地产评估机构，并将选定结果以书面形式报永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室。因协商截止日未收到被征收户选择评估机构的信息，永州市房产局、永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室依据《征收补偿方案》第六条规定，于2015年6月10日发布《关于投票抽签选择房地产评估机构的公告》，决定于2015年6月12日上午10时，在永州市召开投票、抽签产生评估机构的会议，并请湘江西岸棚户区改造项目被征收户按时参加。该日，因到会的被征收人未达到法定人数的三分之二，故在湖南省永州市冷水滩公证处的公证下，评估机构采取公开抽签的方式选定，其中湖南志成房地产评估有限公司成为第一中签的评估机构。因此，从以上程序看，评估机构的选定并无明显不当。随后，湖南志成房地产评估有限公司对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目红线范围内被征收房屋（住宅）市场价值进行了评估，并于2015年7月8日作出《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋（住宅）征收评估初步结果》。2016年5月23日，湖南志成房地产评估有限公司作出湘志成估字（2016）第0523ＹＷＤＬ044号《房屋征收分户评估报告》，对登记在邓贤元名下的永州市冷水滩区文昌阁路45号2幢2-1-219号被征收房屋进行了评估，确定该评估对象在2015年5月19日房地产评估值为171902元，装饰装修评估值为22819元，合计房地产总价值为194721元，并告知“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向我公司申请复核评估”，“征收当事人逾期不提出者，估价报告书生效。”2016年7月3日，冷水滩区政府的工作人员黄景晖、陈浩宇、刘某向贺小英送达了《房屋征收分户评估报告》，贺小英在收到分户评估报告后，未在上述期限内向湖南志成房地产评估有限公司申请复核。之后冷水滩区政府在处理房屋征收补偿事宜中，曾多次与贺小英等6人进行协商，因贺小英等6人的要求超出了《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及《征收补偿方案》的相关规定，双方未能达成一致房屋征收补偿协议。2018年8月15日，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室文昌阁片区指挥部作出《分户房屋征收补偿方案告知书》，并于次日送达。2019年3月11日，冷水滩区政府以贺小英等6人为被征收人，就涉案房屋作出《12补偿决定》，其中包含了货币补偿方式及产权调换方式，保障了贺小英等6人的选择权。因此，从上述程序看，冷水滩区政府作出的《12补偿决定》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人在上诉中提出的以上请求，证据不足，缺乏法律依据。一审判决在兼顾上诉人长期未领取征收补偿款的实际情况下，将冷水滩区政府作出的冷政征补［2019］第（12）号《国有土地上房屋征收补偿决定书》中第一条“货币补偿方式”的第6项变更为合计人民币208，457元及利息（按中国人民银行同期贷款利率1－3年（含3年）期的标准予以计算，从2016年8月30日起计算至被告永州市冷水滩区人民政府支付完毕日止），并无明显不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人贺小英、邓少荣、邓辉、邓冬东、邓华、邓洪负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李俊穎审判员  李清平二〇二〇年二月十八日书记员  唐 佳