广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终314号上诉人（原审原告）：潘美珍,女，1949年11月24日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路128号。法定代表人：郑伟平，区长。委托代理人：黄静茹，广东众同信律师事务所律师。委托代理人：朱唯，韶关市武江区土地和房屋征收事务中心工作人员。上诉人潘美珍诉被上诉人韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）房屋征收、强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的（2017）粤02行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年8月9日，被告武江区政府作出韶武府[2016]9号《原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收决定书》，内容为：因教育公共事业及旧城改造的建设需要，根据市政府工作会议纪要【(2015)55号】精神，拟征收原韶关水泥厂（原北江水泥厂）东区地块范围内的城市房屋和附属物。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（第590号令）和《国有土地上房屋征收评估办法》【（2011）77号】的规定，在征求大多数被征收人意见的基础上，制定本方案。一、征收情形：政府组织实施的教育等公共事业的建设及依照城乡规划法有关规定对基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。二、房屋征收人：武江区人民政府负责房屋征收与补偿工作，具体征收部门为武江区城市综合管理局。三、征收范围：武江区原韶关市水泥厂（原北江水泥厂）东区地块，具体范围以征收公告红线图为准。四、房屋被征收人：在本征收范围内被征收房屋的所有权人。五、征收实施时间：本决定公告之日（2016年8月9日）。六、征收补偿：按该项目房屋征收补偿方案（详见附件）对被征收人进行补偿。房屋征收部门、被征收人应当按照房屋征收补偿方案的规定，签订补偿协议。在规定签约期限内达不成补偿协议的，由本机关依法作出补偿决定。依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。附件《原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收补偿方案》内容为：一、征收情形：政府组织实施的教育等公共事业的建设、及依照城乡规划法有关规定对基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。二、房屋征收人：武江区人民政府负责房屋征收与补偿工作，具体征收部门为武江区城市综合管理局。三、征收范围：武江区原韶关市水泥厂（原北江水泥厂）东区地块，具体范围以征收公告红线图为准。四、房屋被征收人：在本征收范围内被征收房屋的所有权人。五、被征收房屋面积的确认：被征收房屋的面积原则上以建筑面积计算，具体以《房地产权证》或《房屋所有权证》上载明的建筑面积为准。六、征收补偿方式……。同日，被告武江区政府发布《韶关市武江区人民政府关于原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收公告》【韶武府（2016）4号】，内容为：因原韶关水泥厂（原北江水泥厂）旧城改造及教育等公共事业的建设需要，根据市政府工作会议纪要【(2015)55号】，拟征收原韶关水泥厂（原北江水泥厂）东区地块范围内的城市房屋和附属物。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（第590号令）和《国有土地上房屋征收评估办法》【（2011）77号】的规定，现将有关事项通告如下：一、征收范围为原韶关水泥厂宿舍区道路以东地块，具体范围以附件一《红线图》为准。二、任何单位和个人都不得非法占用上述拆迁范围内的土地。自本通告发布之日起，凡在上述拆迁范围内抢建的建筑物、构筑物，一律不予补偿。三、自本通告发布之日起，停止上述拆迁范围内住户的户口迁入（分户、婚嫁、小孩出生、军人退伍、分配回原地工作的学生等特殊原因除外），冻结房屋的买卖、赠与，禁止房屋的扩建、改建和改变房屋的使用性质。四、房屋产权以公告发布之日起的房地产权查询答复书为准。五、本通告自发布之日起生效。原告潘美珍是原韶关市水泥厂的退休职工，其主张于2005年8月经赖小红获得原韶关市水泥厂25栋108号房居住。2017年5月8日，被告武江区政府将原告潘美珍居住的住房拆除，原告潘美珍对被告武江区政府的行政行为不服，向原审法院提起诉讼，请求法院判决：一、武江区政府作为征收单位先卖地后征收，违反司法程序；二、武江区政府在未经潘美珍同意和补偿下，强行拆除潘美珍的房屋，侵犯私人财产；三、武江区政府赔偿潘美珍房屋财产损失；四、本案诉讼费用由武江区政府负担。另查明：诉讼中，潘美珍未提供原韶关市水泥厂25栋108号房的房屋产权证或其他权属证明，亦未提交原韶关市水泥厂将上述房屋分配给其居住或其已经合法取得房屋的证据。同时，潘美珍认可其所主张房屋的权属人是案外人“陈新”。再查明：诉讼中，潘美珍要求武江区政府赔偿其损失，并主张其房屋内有大床、煤气炉、办公台、柜子、沙发凳等物品，潘美珍认为办公台价值500元、柜子价值3500元、沙发凳价值2500元，大床及煤气炉价格不清楚。武江区政府对潘美珍上述主张不予认可，认为拆除涉案房屋前已将房屋内物品搬出，且财产损失潘美珍并未提供购买发票、清单等相应凭证。原审法院认为，一、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；”的规定，被告武江区政府作出的韶武府[2016]9号《原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收决定书》、韶武府（2016）4号《韶关市武江区人民政府关于原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收公告》、《原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收补偿方案》均明确了房屋被征收人为在本征收范围内被征收房屋的所有权人，因潘美珍于诉讼中未提供原韶关市水泥厂25栋108号房的房屋产权证或其他权属证明，亦未提交原韶关市水泥厂将上述房屋分配给其居住或其已经合法取得房屋的证据，在潘美珍无法证实其为被征收房屋的所有权人的情况下，即不能证明其与被诉行政行为具有法律上利害关系，其起诉要求确认武江区政府的征收行为违法理由不充分。并且，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内，潘美珍要求确认武江区政府2016年8月9日作出的韶武府[2016]9号《原韶关市水泥厂（东区）范围内房屋征收决定书》违法，已超过法律规定的起诉期限，不予支持。二、至于被告武江区政府的房屋拆迁行政强制行为是否合法的问题，参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”上述规定明确了行政强制拆迁的权限和程序，潘美珍虽然并非涉案房屋的被拆迁人或者承租人，但是武江区政府在强制拆迁前，仍然应当保障潘美珍的合法权利，结合本案的实际情况来看，被告武江区政府并未举证证实其已通知潘美珍在规定的搬迁期限内自行搬迁，亦未举证证实在实施拆除前已通知潘美珍将建筑物内的私人物品搬出，实施强制拆迁过程中并未办理证据保全及制作物品清单，导致潘美珍无法就其损失进行举证，武江区政府实施的强制行为由于违反法律规定的程序，依法应予撤销，但是由于武江区政府实施的拆除行为系事实行政行为不具有可撤销的内容，故应依法确认被告武江区政府的强制拆除行为违法。潘美珍要求武江区政府赔偿其经济损失应予支持，虽然潘美珍并未提供充分证据证实其在房屋内存放物品的价值，但是公民的合法财产应受法律保护，行政机关执法中应当确保不损坏公民、法人或其他组织的合法财产。本案中，原审法院酌情判决被告武江区政府赔偿原告潘美珍1000元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、确认被告韶关市武江区人民政府于2017年5月8日作出的拆除原告潘美珍居住房屋的行政强制行为违法；二、被告韶关市武江区人民政府应于本判决生效之日起三十日内赔偿原告潘美珍经济损失1000元；三、驳回原告潘美珍的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告韶关市武江区人民政府负担。上诉人潘美珍不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。涉案房屋，潘美珍是没有提供产权和权属证明，在法律上是谁主张谁举证，但依照行政诉讼法的证据精神，因客观原因，潘美珍无法举证的应由武江区政府举证。潘美珍作为企业职工没有房改，也没有房产证。房屋到强拆时也未收到任何征收文件，也没有相关人员进行赔偿协商。而武江区政府清楚本案房屋权属，应举证权属证明。二、原审判决赔偿上诉人屋内物品损失1000元过于苛刻，原审法院应根据本地实际情况，对于房屋和房屋内物品作出公平合理的赔偿。综上，请求：改判撤销一审判决，赔偿韶关市水泥厂安置房一套，赔偿潘美珍房屋内财产3万元及因强拆造成的精神身心损失费2万元。被上诉人武江区政府答辩称:上诉人不是本案的适格主体，与武江区政府的具体行政行为没有任何利害关系，请求法院依法对上诉人起诉依法驳回，依法维持原审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：上诉人潘美珍在一审庭审时陈述称：涉案房屋的权属人陈新，后来因上诉人不够住，工友陈新就给上诉人居住，上诉人从2005年8月至拆迁时在涉案房屋居住。但上诉人未有涉案房屋的产权证明，也没证据证明其已购买涉案房屋。此后，上诉人又陈述称涉案房屋是单位分配给她居住的，但亦未能提供单位分配涉案房屋给其居住的证据。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。国家征收国有土地上的房屋是将被征收房屋的所有权和土地使用权收归国家所有，征收行为的法律效果是原权利人享有的房屋所有权和土地使用权发生变动，因此原则上除了房屋所有权人及使用权人外，其他人与征收行为之间不存在利害关系。本案中，潘美珍并非涉案被征房屋的所有权人，亦未能提供单位分配给其使用的有关证据材料，原审法院据此否定其与涉案征收行为之间的利害关系，并驳回其要求确认征收决定违法的诉讼请求，并无不当。潘美珍对其起诉符合法定起诉条件负有证明义务，其认为应当由被诉行政机关武江区政府代其提供产权证明，因欠缺法律依据，本院不予支持。关于武江区政府实施的房屋强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政强制执行程序作了专门规定，行政机关实施强拆行为之前必须履行催告程序，经催告后当事人逾期仍不履行行政决定的，制作强制执行决定送达后才可以依据该法规定的程序实施强制拆除。本案中，武江区政府并未提供其依照上述法律规定对涉案房屋实施强制拆除的证据，应当认定其强制拆除行为违法。原审法院援引已废止的《城市房屋拆迁管理条例》进行判决不当，本院对此予以指正，但原审判决确认强制拆除行为违法的结果正确，本院予以维持。关于潘美珍提出的有关行政赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”由于武江区政府实施的强制拆除行为违法，潘美珍要求武江区政府赔偿其经济损失应予支持。一审时，潘美珍主张其房屋内的柜子、床、办公台等物品的损失，但未提供购买发票、清单等凭证。虽然潘美珍未提供充分证据证明其损失，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款有关“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，由于武江区政府存在违法强制拆除的过错，未依据《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序实施强制拆除行为，导致潘美珍无法对其损失进行充分的举证，应当由武江区政府承担举证不能的法律责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，原审法院酌情判决武江区政府赔偿潘美珍的损失1000元，并无不当，本院予以维持。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。潘美珍上诉主张涉案房屋的权属证明应由武江区政府举证，原审判决赔偿其经济损失1000元过低等，上诉请求改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘美珍负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年二月五日书记员  赖心仪苏靖茹