云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)云06行终161号上诉人（原审原告）陈永和，男，汉族，1952年7月20日出生，云南省永善县人，农民，住永善县。被上诉人（原审被告）永善县人民政府（以下简称永善县政府），住所地：永善县溪洛渡镇新华街。法定代表人傅再胜，县长。委托代理人陈天宇，永善县司法局工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人孙仲华，永善县农业农村局工作人员。代理权限：特别授权。第三人陈国刚，男，汉族，1969年9月18日出生，云南省永善县人，农民，住永善县。上诉人陈永和因与被上诉人永善县政府、第三人陈国刚土地行政登记纠纷一案，永善县人民法院曾于2018年6月24日作出（2018）云0625行初67号行政判决，上诉人陈永和不服，向本院提出上诉。本院于2018年10月12日作出（2018）云06行终97号行政裁定，以“一审判决认定事实不清，证据不足”为由，裁定撤销原判，发回重审。永善县人民法院重审后于2019年9月25日作出（2019）云0625行初65号行政判决，上诉人陈永和仍然不服，再次向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，被上诉人永善县政府的委托代理人陈天宇、孙仲华向本院递交了书面代理词，本案现已审理终结。一审法院确认的法律事实是：原告陈永和系永善县社村民。1982年土地承包到户时，原告承包了核桃坪二社土地14.12亩。1992年至1993年期间，经陈兴全介绍，原告与第三人陈国刚（永善县**镇米贴村村民）签订土地转包合同，将其承包土地等全部转包给第三人陈国刚，然后举家外出。庭审中，双方当事人承认签订过协议，但均未提交该份协议。随后，当事人陈国刚及家人到社生活，耕种经营向原告转包的土地。1999年第二轮土地延包时，第三人陈国刚认为当年永善县马楠乡桃山村向其颁发了《农村土地承包经营权证》，经查阅马楠乡政府档案，只有一份名为陈国刚的《永善县延长土地承包期30年合同表》，无流转合同和承包经营权证，以及承包证的字号、存根和发证时间的材料。2009年7月25日，永善县林业局、县政府向第三人陈国刚发放了《林权证》。2010年7月27日，第三人陈国刚及家人的户籍由永善县**镇米贴村迁至社。2018年，原告陈永和返回核桃坪二社，要求第三人陈国刚返还转包的土地遭拒，原告在查到永善县延长土地承包期30年合同表后，认为被告永善县人民政府已将争议土地登记在第三人陈国刚名下并颁发了承包经营权证，遂起诉要求撤销被告永善县政府的登记行为。原审法院认为，行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应提供证据证明该行政行为的存在，以符合行政诉讼的法定条件之一，即“有具体的事实依据”。本案中，原告陈永和以其查到《永善县延长土地承包期30年合同表》和被告永善县政府向第三人陈国刚颁发的《林权证》，推断出被告永善县政府已向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》；第三人陈国刚认为已经取得《农村土地承包经营权证》，但称该证被其妻带到外地，不能向法庭提交，其理由不符合生活常理。鉴于原告及第三人均不能提供充分的证据证明被告永善县政府向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》以及该证的字号、内容和发放时间等，被告永善县政府也否认向第三人颁发过《农村土地承包经营权证》，原告陈永和请求撤销第三人的《农村土地承包经营权证》无事实依据，不予支持。原告与第三人之间因转包承包地发生的纠纷，可以通过协商、仲裁或民事诉讼处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈永和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈永和负担。上诉人陈永和上诉称：上诉人1982年承包了永善县马楠乡桃山村委会核桃坪二社的田地0.6亩，柴山5.5亩，山地8.02亩，合计14.12亩，因外出打工，在不改变土地承包经营权的前提下将自己经营的土地转包给第三人经营管理。2018年，上诉人返回老家要求第三人返还土地承包经营权，但第三人强行霸占上诉人的土地，后来才了解到被上诉人于1999年土地延包时将上诉人所有的土地错误登记在第三人名下。上诉人向永善县人民法院提起行政诉讼，永善县人民法院作出（2018）云0625行初67号行政判决后被昭通市中级人民法院裁定撤销并发回重审。永善县人民法院重审后作出相同的判决，请二审法院依法查清案件事实后改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人永善县政府辩称：根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定，上诉人起诉时应当提交被诉行政行为存在的证明材料。本案上诉人在一审中仅提交了延长土地承包期30年合同表和马楠乡桃山村委会的证明，不能证明答辩人作出了上诉人所起诉的行政行为确实存在。答辩人未向第三人颁发过土地承包经营权证，上诉人与第三人之间的土地流转纠纷，应当通过民事诉讼或者仲裁予以处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。第三人陈国刚未作上诉述辩。根据各方当事人在一审中提交的证据，可以认定以下法律事实：第三人陈国刚原系永善县**镇人，在1993年左右向上诉人陈永和流转了位于永善县社的土地后，即搬迁至核桃坪二社对其流转土地进行耕种管理。1999年第二轮土地延包时，陈国刚耕种管理的位于马楠乡核桃坪二社“大路边下”的0.5亩田和“杨家地头”的8.2亩地被登记在《永善县延长土地承包期30年合同表》上；位于核桃坪二社“瓦窑湾”的8.22亩林地经由被上诉人永善县政府向第三人颁发了林权证。2010年7月，第三人陈国刚的户口从永善县**镇青杠坡社30号迁至永善县社。上诉人陈永和将土地房屋全部流转给第三人陈国刚后，举家外出务工，于2016年2月27日返回桃山村委会取得承包土地的书面证明后，2018年4月30日向永善县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人永善县政府将其所有土地登记在第三人陈国刚名下的行政行为。本院认为：上诉人陈永和的诉讼请求是“撤销被告于1999年土地延保30年时将陈永和的所有土地错误登记在陈国刚名下的行为”。首先，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条一至二款规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证；实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。据此，县人民政府在农村土地承包经营管理中的职权仅仅是“颁发农村土地承包经营权证”（以下简称承包证）。在本案中，被上诉人永善县政府否认向第三人陈国刚颁发过承包经营权证，上诉人陈永和也不能举证证明被告永善县政府向第三人陈国刚颁发过土地承包经营权证的事实，第三人陈国刚虽然口头认可取得过承包证，但并不能向法庭提交。综上，并无证据证明被上诉人永善县政府对第三人陈国刚实施过登记颁证的行政行为，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定的“有事实根据”的起诉条件。其次，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。从上述规定看，上诉人提交的《永善县延长土地承包期30年合同表》只是颁发土地承包经营权证之前层报的过程性行为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，上诉人陈永和的起诉不符合法定起诉条件，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决驳回诉讼请求属于适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（十）项之规定，裁定如下：一、撤销永善县人民法院（2019）云0625行初65号行政判决；二、驳回上诉人陈永和的起诉。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年二月十八日书记员  张贵林