广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终242号 上诉人（一审被告）南宁市人力资源和社会保障局，所在地址：南宁市桂春路南二里4号。 法定代表人刘德宁，该局局长。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所。 被上诉人（一审原告）韦雪玲，女，1956年2月27日出生，壮族，住南宁市。 委托代理人林子殷，南宁市青秀法律事务中心法律服务工作者。 一审第三人南宁市文化新闻出版广电局，所在地址：南宁市青秀区葛村路25号。 法定代表人魏永泉，该局局长。 上诉人南宁市人力资源和社会保障局（以下简称南宁市人社局）因行政答复一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2019年3月1日作出的（2016）桂0107行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月9日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查。上诉人南宁市人社局的委托代理人陈炎坤，被上诉人韦雪玲的委托代理人林子殷到庭参加调查。一审第三人南宁市文化新闻出版广电局（以下简称南宁市广电局）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 一审判决查明，本案原告韦雪玲系孟树成妻子，孟树成出生于1954年11月，广西上林人，瑶族，系第三人南宁市广电局退休干部，于2014年12月退休，退休时职务（岗位）为副调研员。2016年3月8日，孟树成因突发疾病，经上林县人民医院抢救无效死亡，死亡原因为猝死。其后其亲属依据当地习俗，将其土葬在上林县澄泰乡东红村外栏经联社（外栏庄）山脚下。孟树成去世后，原告韦雪玲向第三人南宁市广电局申请发放一次性抚恤金。2016年7月5日，第三人南宁市广电局向被告南宁市人社局发出《关于请求答复我局退休职工孟树成同志在非火葬区死亡进行土葬能否领取一次性抚恤金的函》，向南宁市人社局书面咨询该局退休职工是否符合发放丧葬费及一次性抚恤金的条件。2016年7月11日，被告南宁市人社局作出《关于对机关退休人员死亡后一次性抚恤金发放问题的复函》（以下简称被诉《复函》），向第三人南宁市广电局函复称，“经请示自治区人社厅，根据《关于对桂政劳险字〔1995〕23号文件有关问题处理意见的通知》（桂政劳险〔1998〕63号）（以下简称63号《通知》）中第九条的规定，孟树成同志不符合上述规范性文件规定的条件，不能发放一次性抚恤金”。2016年9月2日，第三人南宁市广电局作出《关于孟树成同志死亡一次性抚恤金申报办理的回复》，答复原告称，南宁市人社局认为孟树成同志退休且回原籍居住未满两年，不符合领取一次性抚恤金的相关政策，因此南宁市财政局也不安排经费给予发放孟树成同志死亡一次性抚恤金。原告对被告南宁市人社局对第三人南宁市广电局作出被诉《复函》不服，向法院提起行政诉讼。 一审判决另查明，63号《通知》及《自治区劳动厅、财政厅、总工会关于调整企业职工因病或非因工死亡待遇的通知》（桂政劳险字〔1995〕23号文）（以下简称23号《通知》）的适用对象为企业职工，主要内容为关于调整企业职工因病或非因工死亡待遇的相关规定。 一审判决认为，行政机关应当依法行政，作出的行政行为应当要具备合法性，要有明确的法律依据。具体到本案中，本案的争议焦点在于孟树成死亡后其死亡抚恤金发放问题能否适用63号《通知》。对此，本院认为，63号《通知》及23号《通知》的适用对象为企业职工，而本案孟树成死亡前的身份为机关单位的退休公务员，上述两份规范性文件并未规定适用对象扩大至机关事业单位的退休公务员，其相关规定并不适用本案，因此，被告南宁市人社局适用63号《通知》对第三人南宁市广电局作出的被诉《复函》属于适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告南宁市人社局于2016年7月11日作出的被诉《复函》。案件受理费50元，由被告南宁市人社局负担。 上诉人南宁市人社局上诉称，一、上诉人作出的被诉《复函》，属于涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起诉讼：。（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”而《最高人民法院关于适用的解释》第二条第三款对该项的解释为，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是指“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。按照《中华人民共和国公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”的规定，公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对不符合法定起诉条件，则人民法院不应立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。被上诉人韦雪玲起诉要求支付一次性抚恤金，一审法院立案受理后应当裁定驳回其的起诉，而一审法院却作出撤销上诉人被诉《复函》的判决，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应当予以撤销。二、上诉人不是适格的被诉主体。上诉人并非发放机关退休人员死亡后一次性抚恤金的主体，因第三人和南宁市财政局也同属行政机关，行政机关之间征询意见属于正常的业务交流，上诉人作出被诉《复函》属于业务交流，是一种参考意见，并不是具体的行政行为，仅供作出行政行为的机关参考使用。本案行政诉讼的被诉主体应当属于作出不予发放抚恤金行政行为的南宁市财政局，一审法院认为上诉人属于被诉主体显然不恰当，应予以撤销。综上，请求法院：一、撤销一审判决，并依法驳回被上诉人韦雪玲的起诉；二、一、二审诉讼费由被上诉人韦雪玲承担。 被上诉人韦雪玲答辩称，一、上诉人作出被诉《复函》的行政行为，己实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，依法具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人丈夫孟树成退休前是第三人南宁市广电局的公务员，其死亡后理应按照国家机关退休人员死亡一次性抚恤金的相关政策给予发放抚恤金。上诉人以用于企业退休人员的63号《通知》第九项规定为依据，作出孟树成同志不符合发放一次性抚恤金条件的被诉《复函》，属任意扩大适用对象，适用政策法规错误。二、上诉人主张参照最高人民法院189号《行政裁定书》处理本案没有法律依据。根据《实施细则》第九条规定，本案是行政批复外化为对外发生法律效力的具体行政行为的争议。189号《行政裁定书》是发放数额是否正确的内部具体行政行为的争议，两者本质上不同，更没有相类似之处。又根据《实施细则》第三条:“指导性案例由标题、关键词、裁判要点、相关法条、基本案情、裁判结果、裁判理由以及包括生效裁判审判人员姓名的附注等组成。……”的规定以及第八条：“备选指导性案例由案例指导办公室按照程序报送审核。经最高人民法院审判委员会讨论通过的指导性案例，印发各高级人民法院，并在《最高人民法院公报》《人民法院报》和最高人民法院网站上公布。”的规定。189号《行政裁定书》不具备指导性案例规定的条件。经查，上诉人援引的189号《行政裁定书》，并非是最高人民法院根据《实施细则》发布的指导性案例，上诉人主张本案应参照该案例处理没有依据。三、根据南宁市政府办公厅（南府办〔2014〕91号）的通知，对南宁市直机关退休人员死亡后发放一次性抚恤金的审批是上诉人的法定职责，这既有明文规定，又是南宁市直国家机关、事业单位众所周知不需举证的事实，尤其是上诉人2016年6月23日对《国家机关、事业单位人员死亡后遗属生活困难补助呈报表》的审批，同意给孟树成母亲韦淑文生活困难补助的事实，足以证明上诉人主张其不是适格的被诉主体不成立。综上所述，为维护被上诉人的合法权益，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人南宁市广电局未向本院提供书面意见书。 经查明，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。 本院认为，63号《通知》及23号《通知》是调整企业职工因病或非因工死亡待遇的相关规定，其适用的对象为企业职工。本案中，被上诉人韦雪玲的丈夫孟树成死亡前的身份为第三人南宁市广电局退休干部，属机关事业单位的退休公务员。上诉人南宁市人社局适用上述63号《通知》对第三人南宁市广电局作出被诉《复函》属于适用法律错误。一审判决予以撤销并无不当。上诉人南宁市人社局上诉提出被诉《复函》属于涉及公务员权利义务决定的内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围的主张，本院于2017年12月29日作出的（2017）桂01行终298号行政裁定已进行过审查，故对该主张本院不予再次审查；而对于上诉人南宁市人社局提出的其不是本案适格被诉主体，本案被诉主体应为南宁市财政局的理由，并无事实和法律依据。故对上诉人南宁市人社局上诉提出撤销一审判决及驳回被上诉人韦雪玲起诉的请求，本院不予支持。据此，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市人力资源与社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  宁 静 审判员  戴声长 二〇二〇年二月二十八日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决