广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终201号 上诉人（一审原告）黄荣带，男，1954年7月11日出生，汉族，农民，住广西横县。 委托代理人谢树利，广西桢干律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县自然资源局，住所地广西横县横州镇宝华西路5号。统一社会信用代码：11450127MB168183XY。 法定代表人张靖，该局局长。 委托代理人袁业校,该局工作人员。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 上诉人黄荣带与被上诉人横县自然资源局不履行土地使用权证颁证职责一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院于2019年5月28日作出的（2019）桂0126行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2019年10月24日组织各方当事人就本案争议事项进行了调查和询问。上诉人黄荣带及委托代理人谢树利，被上诉人横县自然资源局的委托代理人袁业校、雷德强到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告黄荣带为广西横县马山乡太守村委龙察村集体经济组织成员。在落实农村承包责任制期间，原告黄荣带将原为耕地的现涉案土地进行了承包。1996年，原告黄荣带在未经批准的情况下，将其承包的耕地中的136.5平方米土地用于房屋建设，同时将余下的216平方米的耕地连同其所建的房屋用围墙围起，形成了现房屋院落。1998年，原横县国土资源局在发现原告黄荣带存在未经批准擅自建房的违法建设行为后，依法对其作出了罚款补办建设手续的处理决定。2000年3月28日，原告黄荣带在向原横县国土资源局马山国土资源管理所缴交了补办用地手续款6048元。横县人民政府亦于2006年10月16日向原告黄荣带颁发了横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》。2018年7月9日，原告黄荣带以所缴的6048元款项为其尚未建设的216平方米承包地的建房罚款，被告横县自然资源局应为其补办216平方米宅基地土地使用证为由，向横县马山乡国土规建环保安监站申请补办集体土地使用证。2018年8月14日，横县马山乡国土规建环保安监站以广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定“丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米”，原告黄荣带申请登记的土地面积超过150平方米为由，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一项的规定，对原告黄荣带作出不予登记、同时不予核发不动产权属证书或登记证明的书面答复。原告黄荣带对此答复不服，于2019年1月14日，以被告横县自然资源局不履行土地使用证颁证法定职责为由提起行政诉讼。 另查明，依据中共横县委员会横发（2019）7号文的规定，原横县国土资源局已组合成现横县自然资源局，而依据中共横县委员会办公室横办发（2016）39号文的规定，原横县国土资源局马山国土资源管理所则组建成现横县马山乡国土规建环保安监站。 一审法院认为，首先，对原告黄荣带向马山乡国土规建环保安监站的颁证申请能否视为向被告横县自然资源局的申请。虽然被告横县自然资源局以机构调整后马山乡国土规建环保安监站与被告之间并不存在隶属关系为由予以否定。但行政机关部门之间职权和隶属关系的调整，其宗旨是在法律规定的范围内更为合理、高效的为民服务，行政机关不能以此作为其推卸应尽职责的理由，且对原告黄荣带的不正确申请行政机关还有释明义务，故横县自然资源局的抗辩理由不能成立。其次，原告黄荣带诉请被告横县自然资源局不履行法定职责的主张是否成立。对原告黄荣带的颁证申请，横县马山乡国土规建环保安监站作出了不予登记、同时不予核发不动产权属证书或登记证明的书面答复。该答复事实上是对原告黄荣带的申请作出了实质性的处理，是对原告黄荣带的权利义务产生了实质性的影响。故原告黄荣带主张被告横县自然资源局不履行法定职责的理由不能成立。再次，原告黄荣带的颁证申请是否有法律依据。我国法律法规赋予了农村集体组织成员能依成员权的身份取得集体土地承包权和宅基地使用权，而宅基地使用权的面积依法应受限制。本案中原告黄荣带享有的宅基地使用权面积已超过了广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定的150平方米，其主张再予颁证的理由显然违反相关法律法规的规定，横县马山乡国土规建环保安监站的答复于法有据。原告诉称其交了钱就应为其办证的逻辑不能成立，能否办证的前提是依法享有权利，交了钱与就能办证没有必然的因果关系，故对原告黄荣带的这一主张亦不予支持。综上，原告黄荣带主张被告横县自然资源局不履行法定职责的理由不能成立，其诉请被告横县自然资源局为其履行颁发土地使用证的请求依法无据。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄荣带的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告黄荣带负担。 上诉人黄荣带诉称，一审判决认定事实不清且严重错误，依法应予撤销。理由如下：1、1996年元月，原告因家庭成员增加住房不够而在自己承包的土地上建房，同时出于对财产安全的考虑，又在建房承包地范围内围墙围成院子。其中房屋占地面积136.5平方米，院落面积216平方米。房屋建成后原告已依法办理了房屋土地使用权证。后马山乡国土所工作人员进村巡查发现原告将承包土地围成院落改变土地用途，遂要求原告缴纳罚款补办土地使用证。原告于2000年3月28日根据被告的要求对办理216平方米院落的土地使用权证交纳了6048元费用。但被上诉人收钱后一直没有向原告颁证。直到2018年8月14日，被上诉人的国安站才书面答复原告无法办证。一审判决以被上诉人作出答复就是已履行职责是错误的。2、上诉人横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》的136.5平方米的用地在1998年12月已经处罚完毕，与上诉人2000年交的费用完全无关。3、上诉人的土地性质是国有划拨，是可以办证的，因为被上诉人提供的土地审批表上写有上诉人的土地性质是划拨。4、一审判决适用法律错误，上诉人申请办证的土地是生产、经营性用地而非宅基地，被上诉人工作人员巡查时也是因为上诉人改变土地用途要求上诉人补交费用补办用地手续。故本案不能适用广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法“一户一宅，不能超过150平方米”的规定，而应适用有关国有划拨生产、建设用地的相关规定。5、一审判决适用行政诉讼法第69条驳回上诉人的诉请错误。请求本院：一、依法撤销宾阳县人民法院作出的（2019）桂0126行初18号行政判决，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人横县自然资源局辩称，一、上诉人没有向其申请办理不动产登记的事实，其不存在行政不作为。上诉人是于2018年7月9日向横县马山乡国土规建环保安监站提交《补办集体土地使用证申请书》。但2016年7月5日起，横县马山国土资源所已不存在，成立的马山乡国土规建环保安监站属于横县马山乡管理的事业单位，不属于横县自然资源局的下属机构。二、上诉人申请补办216平方米宅基地使用权没有法律依据。1、上诉人原有宅基地面积49平方米，横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》136.5平方米，上诉人再申请增加216平方米宅基地违反《广西壮族自治区实施办法》第四十五条“农村村民一户只能拥有一处宅基地。（二）丘陵地区、山区每户宅基地面积不能超过150平方米”的规定。2、根据《土地管理法》第六十二条和《广西壮族自治区实施办法》第四十四条、第四十六条的规定，除按法定程序申请报批以外，还必须符合宅基地用地的法律规定，否则不予批准。3、上诉人请求补办216平方米土地不动产登记，已经违反土地管理法律法规的规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，也不予登记。综上，一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 二审审理过程中，双方当事人未向法庭提交新证据。 上诉人黄荣带提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性等进行了全面审查。本院认定的案件事实与一审法院认定事实一致。 本院认为，综合双方事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、上诉人黄荣带是否有向被上诉人横县自然资源局申请办理集体土地使用证的问题；二、对于上诉人办理集体土地使用证的申请，被上诉人是否存在不履行法定职责的问题。 一、关于上诉人黄荣带是否有向被上诉人横县自然资源局申请办理集体土地使用证的问题。本案中，上诉人于2018年7月9日向横县马山乡国土规建环保安监站提交《补办集体土地使用证申请书》，申请书中明确写明是写给马山乡国土资源管理所。虽然当时横县马山国土资源所已不存在，由该所组建成立的马山乡国土规建环保安监站属于横县马山乡管理的事业单位。但《横县全面推进乡镇“四所合一”改革工作实施方案》明确规定，乡镇国土规建环保安监站在业务上接受上级国土资源、规划建设等部门的指导和监督的体制，主要职责也有协助做好国土资源、村镇规划建设等工作和相关信访、纠纷、事故的调查处理工作的内容。机构改革的目的在于精简效能，进一步增强公共服务职能。而且，对于公民履行法定职责中存在的申请对象不当的问题，相关机构也有释明引导义务。综合上述事实，在办理集体土地使用证亦属于横县自然资源局的法定职责的情况下，一审法院将上诉人对马山乡国土规建环保安监站补办集体土地使用证的申请视为向横县自然资源局申请并无不当。 二、关于对上诉人办理集体土地使用证的申请，被上诉人是否存在不履行法定职责的问题。《广西壮族自治区实施办法》第四十五条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅，必须符合乡（镇）土地利用总体规划，结合旧村改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地，严格控制占用农用地。新批准宅基地的面积按如下标准执行：。（二）丘陵地区、山区每户宅基地面积不能超过150平方米。”本案中,上诉人户原有宅基地面积40平方米，上诉人横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》登记面积为136.5平方米，上诉人再申请增加216平方米宅基地违反上述规定。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请违反法律、行政法规规定的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。据此，横县马山乡国土规建环保安监站对于上诉人的申请作出不予登记，同时不予核发不动产权属证书或登记证明的答复于法有据。对于上诉人办理集体土地使用证的申请，横县自然资源局不存在不依法履行法定职责。 对于上诉人主张的其于2000年3月28日根据横县国土资源局的要求交纳了6048元罚款以补办216平方米院落占地使用证的问题。一方面，上诉人提交的收据上仅注明该款为补办用地手续款；另一方面，本案证据证实，对于上诉人户1996年未经批准擅自用水田137平方米建房的行为，原马山国土资源管理所于1998年进行了处罚，处罚后同意补办137平方米建房用地手续。横县人民政府亦于2006年10月向上诉人黄荣带颁发了横集用（2006）字第04070632号《集体土地使用证》，证上登记土地使用权面积为136.5平方米。因此，上诉人的该项主张没有事实依据，本院不予采纳。 综上，上诉人主张的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄荣带负担。 本判决为终审判决。 审判长  傅朝霞 审判员  彭晓霞 审判员  戴声长 二〇二〇年二月二十四日 书记员  黄昇翔 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；