四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终10号 上诉人（原审原告）李从先，男，生于1949年10月5日，汉族，四川省江油市人，小学文化，住四川省江油市，公民身份号码×××2917。 上诉人（原审原告）谌淑蓉，女，生于1952年6月21日，汉族，四川省三台县人，小学文化，住四川省江油市，公民身份号码×××290Ｘ。系李从先之妻。 上诉人（原审原告）李代鼎，男，生于1978年1月20日，汉族，四川省江油市人，高中文化，住四川省江油市，公民身份号码×××2576。系李从先之子。 上诉人（原审原告）李某2，女，生于1987年3月16日，汉族，四川省江油市人，高中文化，住四川省江油市，公民身份号码×××2560。系李从先之女。 上诉人（原审原告）李某1，男，生于2010年11月23日，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，公民身份号码×××6711。系李某2之子。 法定监护人李某2，女，生于1987年3月16日汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，公民身份号码×××2560。系李某1之母。 上诉人共同委托代理人陈银春，男，生于1982年6月7日，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，系李从先女婿。 被上诉人（原审被告）江油市自然资源局，住所地四川省江油市太平镇白玉路与天台路交汇处，统一社会信用代码11510681008442591W。 法定代表人尚俊，该局局长。 被上诉人（原审被告）江油市厚坝镇人民政府，住所地四川省江油市厚坝镇龙王井街182号,统一社会信用代码11510681771668404R。 法定代表人刘雨鑫，该镇镇长。 委托诉讼代理人：谭元鑫，四川太白律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张潇潇，四川太白律师事务所律师。 上诉人李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1因与被上诉人江油市国土资源局、江油市厚坝镇人民政府行政协议一案，不服四川省江油市人民法院（2019）川0781行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年12月27日，国土资源部作出国土资函（2012）1010号《国土资源部关于新建西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设用地的批复》，同意成都市、绵阳市、广元市将农民集体所有农用地232.4396公顷（其中耕地106.6736公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地22.0301公顷、未利用地5.272公顷；同意使用国有建设用地51.4公顷、未利用地7.1031公顷。以上共计批准建设用地318.2448公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为新建西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设用地。2013年4月，江油市人民政府发出江府通告（2013）15号《江油市人民政府关于西安至成都城际铁路客运专线项目建设征地拆迁安置补偿有关事项的通告》，将西安至成都铁路客运专线（四川境内）工程建设项目征地批准文件、征收土地位置、征地安置补偿适用政策等内容在征地范围内公布。2014年1月19日，江油市人民政府召开市长办公会，专题研究厚坝镇场镇规划、西成客专江油北站站前广场及配套道路设计、征地拆迁集中安置方案等事项，并形成《关于西成客专（厚坝段）征地拆迁相关工作的纪要》。2014年3月13日，江油市发展和改革局向江油市厚坝镇人民政府作出江发改（2014）65号《江油市发展和改革局关于西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目立项的批复》，原则同意西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目立项，建设地址厚坝镇高院村三组。2015年4月20日，江油市人民政府召开市长办公会，专题研究厚坝镇城镇建设问题，将原高铁拆迁安置小区选址调整至高铁车站以南，并形成《研究厚坝镇城镇建设的纪要》。2015年7月28日，江油市发展和改革局向被告江油市厚坝镇人民政府作出江发改（2015）347号《江油市发展和改革局关于同意调整西成客专（厚坝段）征地拆迁安置小区基础设施配套建设项目建设地点和内容的批复》，将征地拆迁安置小区建设地点由厚坝镇高院村三组调整至高院村一组。被告江油市厚坝镇人民政府委托绵阳涪地土地勘察规划设计有限责任公司对西成客专（厚坝段）征地拆迁集中安置小区位于江油市的用地面积进行测绘，2016年4月7日，该公司作出绵涪测（2016）09号《关于江油市厚坝镇人民政府用地面积的报告》，确认该宗土地使用权面积37237.14平方米。 2014年5月28日，被告江油市国土资源局与被告江油市厚坝镇人民政府签订《农村集体土地征收补偿安置工作协议》，委托江油市厚坝镇人民政府具体组织实施西成客专厚坝段拆迁补偿安置工作，及时足额向被征地农村集体经济组织和个人支付拆迁补偿安置相关费用。协议签订后，江油市厚坝镇人民政府工作人员与厚坝镇高院村村组干部对原告李从先一家的房屋及附属设施进行丈量清点，并填制了《江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册》5页，李从先代表家庭成员在分户清册上签名确认。 2016年1月8日，江油市厚坝镇人民政府与原告李从先（拆迁户主）签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》，约定：乙方被拆迁的房屋坐落于境内，总面积348.46平方米，其中：砖混结构169.68平方米，土木、棚房结构108平方米，隔热层70.78平方米。乙方应安置宅基地人数5人，按相关政策享受宅基地面积。乙方房屋及附着物拆迁补偿费用为：房屋拆迁补偿费217695.2元，附属物、附着物补偿费26947.7元，拆迁奖金21769.52元，过渡费6000元，搬家费600元，装修费4000元，合计277012.42元。因甲方原因导致过渡期超过12个月的，从第13个月起按200.00元／月／人补助。协议签订后，江油市厚坝镇人民政府向原告李从先等人全额支付协议约定的款项，原告李从先等人将房屋腾空移交江油市厚坝镇人民政府拆除。 2017年6月15日，江油市人民政府向绵阳市人民政府报送江府（2017）77号《关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转用的请示》，同时报送了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》。2017年10月2日，绵阳市人民政府作出绵府函土（2017）79号《关于江油市新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅农用地转为建设用地的批复》，同意将江油市新兴乡等2个乡镇的农用地2.472公顷（其中：非基本农田耕地2.367公顷、其他农用地0.105公顷）转为建设用地，纳入江油市2017年度新增建设用地计划。2017年10月17日，被告江油市国土资源局向江油市人民政府报送《关于新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的请示》，2017年10月26日，江油市人民政府作出江府函（2017）285号《江油市人民政府关于同意新兴乡等2个乡镇农村村民修建住宅占用农村集体土地的批复》。 被告江油市厚坝镇人民政府委托第三方作出《西成客运专线（厚坝段）征地拆迁集中安置小区方案设计》，并在征地范围内予以公示。2016年11月，江油市厚坝镇人民政府制定了《关于西成客专（厚坝段）农房拆迁安置户在集中安置小区建房选址抽签的实施办法》和《西成客专（厚坝段）拆迁安置小区统规自建房规范管理实施办法》，并向拆迁户发出书面通知，要求以户为单位，于2016年11月25日上午9点至10点在镇政府会议室参加建房抽签选址会，如有不愿意参加本次建房抽签选址的，视为放弃本次选址机会，只能在本次选址剩余的指标（楼号与房号）之中选择；凡属西成客专（厚坝段）的征地拆迁安置户，只能在中签位置按统一设计方案修建房屋，并从2017年10月26日起，不再享受政府发放的过渡安置费。原告方参加了此次建房抽签选址会议，但事后，原告以被告未出示有权机关作出的用地批文，也没有依法为原告办理土地使用权证书等手续为由，一直未修建房屋。 另查明：西成客专（厚坝段）的征地拆迁安置户除了原告等少数农户未选址建房外，绝大多数农户已在集中安置小区选址建房，并已入住新房。 原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。江油市厚坝镇人民政府与李从先等人签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》属于行政协议范畴，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，江油市国土资源局既是西成客运专线（厚坝段）征地拆迁补偿安置的法定主体，也是签订土地、房屋等征收征用补偿协议的合同当事人。江油市厚坝镇人民政府受江油市国土资源局的委托，负责西成客运专线（厚坝段）征地拆迁补偿安置事务性工作，若需与被征收人签订房屋征收补偿协议，应当以委托人江油市国土资源局的名义签订，或者由江油市国土资源局直接与被征收人签订协议。根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条的规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”江油市厚坝镇人民政府不具有签订土地、房屋等征收征用补偿协议的主体资格，其与李从先等人签订《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》得到江油市国土资源局的追认，由此产生的法律后果应由委托人江油市国土资源局承担。根据合同的相对性原则，李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1和江油市国土资源局属于合同当事人，是本案适格的诉讼主体。江油市厚坝镇人民政府不是适格的合同当事人，不享有合同权利，不承担合同义务。因江油市机构改革，江油市国土资源局与其他行政机关共同组建为江油市自然资源局，继续行使江油市国土资源局的职权，根据行政诉讼法第二十六条第六款的规定，江油市自然资源局是本案适格的被告。江油市厚坝镇人民政府与李从先等人签订西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议是双方当事人的真实意思表示，协议内容不违反法律行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益，属有效协议，应受法律保护。 本案的核心争议焦点为被告是否按照协议约定履行安置补偿义务。本案现有证据表明，江油市厚坝镇人民政府代行西成客运专线（厚坝段）征地拆迁期间，对原告的地上附着物进行丈量清点登记造册，按照双方签订的《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》约定向原告全额支付了拆迁补偿安置费。经有权机关批准，已在江油市租用集体土地统一规划西成客运专线（厚坝段）征地拆迁集中安置小区，用于该项目拆迁户自建安置房。江油市厚坝镇人民政府通过在高院村村委会公示栏内张贴《征地拆迁安置户建房选址的通知》的方式，通知拆迁户以户为单位，于2016年11月25日上午9点至10点到厚坝镇政府会议室参加建房抽签选址会，西成客专（厚坝段）绝大多数拆迁安置户参加建房抽签选址会，抽签选取了建房宅基地。原告方虽然参加了建房抽签选址，但事后，原告方却以被告未出示用地批文，也没有依法为原告办理土地使用权证书等手续为由，一直未修建房屋。至今，江油市厚坝镇人民政府仍在集中安置小区保留着原告选址建房的地址。江油市厚坝镇人民政府已经代表江油市自然资源局履行了对原告进行拆迁补偿安置的法定职责，以及拆迁安置补偿协议约定的合同义务，原告至今未实施安置房建设不可归责于被告江油市厚坝镇人民政府和江油市自然资源局，被告应由其自行承担相应法律后果。 综上所述，原告主张被告未按照协议约定履行安置补偿义务的事实和理由均不能成立，对其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 原审原告李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1的上诉理由为：原判认定事实不清，江油市厚坝镇政府超越权限与上诉人订立《西成客专厚坝段拆迁安置补偿协议》，未取得江油市自然资源局的授权，一审认定法律后果应由江油市自然资源局承担缺乏证据支持；被上诉人提供给上诉人的安置用地系违法取得，被上诉人并没有依法履行拆迁安置补偿协议，为上诉人提供合法安置用地。请求本院撤销原判，依法改判。 被上诉人江油市厚坝镇人民政府答辩称，厚坝镇政府是受托征收土地的实施单位，不是本案适格被告，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人江油市自然资源局未答辩。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，江油市厚坝镇人民政府接受江油市自然资源局的委托与上诉人订立拆迁安置补偿协议的事实，已在被上诉人江油市自然资源局向一审法院提交的答辩状中得到了江油市自然资源局的自认，上诉人所持江油市厚坝镇政府未取得江油市自然资源局授权的上诉理由不能成立。上诉人在与江油市订立协议之后，选择在集中安置小区自行建房的方式安置，并已足额领取了拆迁补偿费、附属物附着物补偿安置费、拆迁奖金、搬家费及包含十二个月的安置过渡费；被上诉人也提供了安置用地，其义务已全部履行完毕。上诉人所持被上诉人提供的安置用地不合法的上诉理由，因上诉人被拆迁的房屋位于城市规划区之外，被上诉人按照江油市征地拆迁补偿安置办法的规定为其确定集中安置区并取得相应批复，其提供的安置用地合法。上诉人所持被上诉人未按照协议约定履行为上诉人提供合法安置用地的义务的上诉理由与查明的事实不符，本院亦不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人原告李从先、谌淑蓉、李代鼎、李某2、李某1承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  向 茜 二〇二〇年二月二十六日 法官助理  冯小娇 书 记 员  冯 靖