山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终15号 上诉人（原审原告）路某，男，汉族，1967年8月31日出生，住山东省邹城市。 委托诉讼代理人李久凯，北京京益律师事务所律师。 委托诉讼代理人关舸，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道666号。 法定代表人王永文，局长。 上诉人路某因与被上诉人邹城市自然资源和规划局要求确认《信访事项处理意见书》违法一案，不服邹城市人民法院（2019）鲁0883行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，原告路某系果庄村村民。2009年5月20日，原告路某与果庄村委会签订了《邹城市太平镇农村土地承包合同》，邹城市人民政府为原告路某颁发了证号为xx的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2016年5月4日，果庄村委会出具《委托书》，委托太平镇人民政府与正方公司签订白马河果庄段河道清淤工程用地补偿协议。2016年5月4日，太平镇人民政府与正方公司签订了《临时用地协议书》，临时用地位于太平镇××村，总面积为594.62亩；用途包括土方堆放、工程机械存放、工程车辆存放、临时房屋等；使用期限为2年，自2016年5月5日至2018年5月5日止。2018年2月2日，原告路某向原邹城市国土资源局办公室邮寄了《查处土地违法申请书》，投递员联系办公室后，因无收件人姓名无法签收退回。2018年2月9日，原告路某向原济宁市国土资源局邮寄了《查处土地违法申请书》，未果后，向济宁市人民政府申请行政复议。2018年5月29日，济宁市人民政府收到原告的申请后依法予以受理，于2018年7月25日作出济政复决字[2018]49号行政复议决定，责令原济宁市国土资源局依法履行法定职责。2018年8月3日，原济宁市国土资源局作出《告知书》，告知原告已将其反映查处果庄村存在违法用地行为的申请事项再次转交于被告（原邹城市国土资源局）调查核实，调查结果由被告予以回复。2018年8月7日，原济宁市国土资源局作出信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》，要求被告对果庄村存在的违法用地行为进行查处，处理结果告知当事人，并于2018年8月17日前将调查结果上报市局。2018年9月20日，被告作出邹国土资信处字[2018]第18号《信访事项处理意见书》，认为原告路某反映的果庄村违法用地的现象不存在，并告知原告自收到处理意见之日起30日内向邹城市人民政府或原济宁市国土资源局申请复查的救济途径。原告不服，提起行政诉讼。 另查明，2018年10月22日，原告路某以不服原济宁市国土资源局不履行法定职责为由向济宁市高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。2018年12月5日，济宁市高新技术产业开发区人民法院作出（2018）鲁0891行初94号行政判决，驳回了原告路某的诉讼请求。原告不服，向济宁市中级人民法院提起上诉。2019年4月12日，济宁市中级人民法院作出（2019）鲁08行终62号行政判决，驳回上诉，维持原判。对于原告路某所承包的土地，果庄村委会已一次性进行了补偿。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，邹城市自然资源和规划局就路某反映的果庄村违法用地行为作出的《信访事项处理意见书》，是关于占用农村集体土地问题的举报进行的答复处理行为。路某作为案涉用地范围内的承包人，对邹城市自然资源和规划局作出的涉及其使用的集体土地的处理意见不服，有权以自己的名义提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第二十六条第一款之规定，邹城市自然资源和规划局是本案适格被告。原告路某于2018年4月21日收到被告邹城市自然资源和规划局作出的《信访事项处理意见书》，于2019年4月23日提起行政诉讼，由于该意见书未告知原告起诉期限，其起诉期限从原告知道该意见书内容之日起计算，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，原告路某的起诉未超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条之规定，邹城市自然资源和规划局对本辖区国土资源违法案件具有查处的法定职责。本案争议的焦点问题：1、原告于2018年2月2日向被告邮寄的《查处土地违法申请书》被退回是否构成行政不作为？2、被告按照原济宁市国土资源局信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》的要求作出的《信访事项处理意见书》是否合法，是否构成行政不作为？ 关于原告于2018年2月2日向被告邮寄的《查处土地违法申请书》被退回是否构成行政不作为的问题。根据《行政诉讼法》第四十七条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”之规定，本案原告路某于2018年2月2日向被告邮寄了《查处土地违法申请书》，被告履行职责的期限从接到申请之日起两个月，因被告未签收被退回，假设投递员将该邮件于2018年2月4日送到被告办公室未签收，即从2018年2月4日被告接到原告查处申请起至2018年4月4日，如果原告认为被告未履行法定职责，原告的起诉期限应从2018年4月4日起算六个月，起诉期限截止日期为2018年10月4日。即便是按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的最长一年的起诉期限，原告的起诉期限最长截止日期为2018年4月4日，而原告于2019年4月25日才向本院提起行政诉讼，其起诉显然超过了最长起诉期限，依法应该裁定驳回起诉。 关于被告按照原济宁市国土资源局信交字[2018]28号《信访事项转（交）办及受理告知单》的要求作出的《信访事项处理意见书》是否合法，是否构成行政不作为的问题。根据《土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，参照《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”、第八条第一款、第二款：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”及《国土资源信访规定》第二十二条第一款第三项：“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（三）情况重大、紧急，需要反馈办理结果的信访事项，制作《国土资源信访事项交办书》，直接交由有权处理的国土资源管理部门办理。有权处理的国土资源管理部门应当在指定办理的期限内，向交办的国土资源管理部门提交《国土资源信访事项办结报告》，反馈信访事项的办理结果；”之规定，2018年8月7日，被告接到上级国土资源主管部门（原济宁市国土资源局）转（交）来的《信访事项转（交）办及受理告知单》并予以办理的行为，确属于对路某信访事项处理的行政行为。根据属地原则，被告（原邹城市国土资源局）对原济宁市国土资源局转（交）办的信访事项予以核实处理并无不当。参照《国土资源信访规定》第二十六条第一款：“国土资源管理部门对依法受理的信访事项，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别做出以下处理，并制作《国土资源信访事项处理意见书》，书面答复信访人：……”、第二十八条：“国土资源管理部门办理信访事项，应当自受理之日起六十日内办结。情况重大、复杂的，经本部门负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日，并告知信访人延期理由。”之规定，被告于2018年8月7日收到原济宁市国土资源局交办的信访事项，根据调查核实的情况于2018年9月20日作出了《信访事项处理意见书》并送达原告，在事实证据、程序及适用法律上不违反上述法律、法规、规章的规定，不存在怠于履行或不履行法定职责的情形。对于原告主张被告在办理××济宁市国土资源局转办土地查处职责时混淆了信访事件与具有法定职责概念的问题，被告在办理××济宁市国土资源局交办信访事项过程中，均是按照要求对原告路某所申请的违法占地行为进行的核查处理，被告所作出的《信访事项处理意见书》也是针对原告的查处申请作出的，不存在以信访形式规避行政处罚的问题，原告的该主张缺乏事实和法律依据，法院不予支持。对于原告请求责令被告对其申请事项进行查处并给予书面答复的问题，该请求已为济宁市高新技术产业开发区人民法院作出的（2018）鲁0891行初94号行政判决及济宁市中级人民法院作出的（2019）鲁08行终62号行政判决所羁束，再请求责令被告对其申请事项进行查处并书面答复的理由不成立，法院不予支持。而且，对于原告路某所承包的土地，果庄村委会已一次性进行了补偿，庭审中原告亦认可收到了该补偿款，原告若认为果庄村委会对其承包地进行丈量时丈量少了，并因此少补偿的问题，可依法通过其他途径予以救济。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告路某的诉讼请求。 路某不服一审判决上诉称，一审判决忽略了上诉人依法申请查处土地违法的事实，在证据不足且适用法律错误的前提下错误的认定被上诉人已经履行了法定职责。本案中被上诉人没有提交任何证据证明其按照《国土资源行政处罚办法》的程序要求履行了法定职责。被上诉人所提交的证据已明显反映出上诉人所申请查处的土地存在违法行为，一审法院对此不予认定的行为应该予以纠正。 被上诉人邹城市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。本院同意原审对证据的认定意见及据此认定的案件事实。 本院认为，本案中，被上诉人邹城市自然资源和规划局接到原济宁市国土资源局的转办通知后，已就上诉人路某提出的申请进行了调查处理，并将处理意见以《信访事项处理意见书》予以了回复。上诉人如认为涉案土地有违法征、占用地的行为存在，亦可对违法征、占土地的行为提起诉讼。综上，原审判决并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人路某负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇二〇年二月二十四日 书记员  徐 冰