广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终998号上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府，住所地广东省江门市新会区会城同庆路1号。法定代表人：梁明建，区长。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。委托代理人：童铁东，江门市新会区人民政府办公室副股长。被上诉人（原审原告）：江门市新会区会城街道仁义村民委员会。负责人：钟超养，主任。委托代理人：杜福香、梁健荣，均系广东福香律师事务所律师。原审第三人：江门市新会区会城街仁义紫源一经济合作社。负责人：钟文更，社长。原审被告：江门市人民政府，住所地广东省江门市蓬江区白沙大道西1号。法定代表人：刘毅，市长。委托代理人：吴璧廷、陈莹颖，均系江门市司法局工作人员。江门市新会区会城街道仁义村民委员会（以下简称仁义村委会）诉江门市新会区人民政府（以下简称新会区政府）、江门市人民政府（以下简称江门市政府）、原审第三人江门市新会区会城街仁义紫源一经济合作社（以下简称紫源一经合社）行政裁决纠纷一案，新会区政府不服江门市中级人民法院（2018）粤07行初108号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年12月4日，江门市新会区自然资源局依法受理仁义村委会提出的请求确认“仁义村黄冲坑‘狗脾园’范围的63.69亩土地，除10.21亩土地属紫源一经合社使用权外，其余53.48亩土地属仁义村委会所有”的申请。2016年11月29日，新会区政府作出新府告〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》。2017年1月19日，紫源一经合社不服上述处理决定向江门市政府提出行政复议申请。2017年7月24日，江门市政府作出江府行复〔2017〕3号《行政复议决定书》，撤销新会区政府作出的新府告〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》，并责令其重新作出具体行政行为。新会区政府于2017年8月2日签收上述《行政复议决定书》，2017年11月1日，新会区政府作出《政府事项交办通知书》，指定江门市新会区自然资源局牵头组织调处，并按要求向新会区政府提交书面处理意见。2017年11月3日，江门市新会区自然资源局分别向仁义村委会、紫源一经合社发出《权属争议案件证据材料补充通知书》。新会区政府分别于2018年1月25日、2018年2月1日、2018年3月1日、2018年4月2日、2018年4月4日、2018年4月8日先后对仁义村委会原生产队会计钟卓华、仁义村委会原村委会副主任林琪、仁义村委会主任钟超养、紫源一经合社负责人钟文更、紫源一经合社村民代表钟勤立、紫源一经合社原负责人钟仲文、紫源二队原队长钟雅廉、紫源二队村民陈年胜等证人进行询问并制作《土地权属争议案件调查笔录（证人笔录）》。经过重新调查核实，江门市新会区自然资源局于2018年5月15日制作《关于会城街道仁义村委会与仁义村紫源一经济合作社“狗脾园”土地权属争议的处理意见》，并上报新会区政府。2018年6月1日，新会区政府批准同意上述处理意见后作出新府告〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》，确认争议土地“狗脾园”（土名）中的32.52亩为紫源一经合社农民集体所有；确认争议土地“狗脾园”（土名）中的30.744亩为仁义村农民集体所有；确认争议土地“狗脾园”（土名）中的0.426亩为国家所有。2018年8月7日，紫源一经合社不服向江门市政府申请行政复议，江门市政府于同年8月9日予以受理，并于同日向仁义村委会作出《第三人参加行政复议通知书》，仁义村委会于同年8月13日收到。同年8月15日，仁义村委会不服新会区政府作出的新府告〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》，向江门市政府提交《行政复议申请书》，新会区政府将两申请并案处理。2018年9月28日，江门市政府以案件情况复杂为由作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日，延长至2018年11月5日前。2018年10月30日，江门市政府作出江府行复〔2018〕29号《行政复议决定书》，决定维持新会区政府作出的新府告〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》。仁义村委会不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销新会区政府于2018年6月1日作出的新府告〔2018〕2号土地权属争议处理决定及江门市政府于2018年10月30日作出的江府行复〔2018〕29号行政复议决定；2.判决新会区政府重新作出处理决定，确认争议土地狗脾园（土名）中的53.48亩土地权属归仁义村委会所有；3.本案诉讼费由新会区政府和江门市政府承担。2017年12月20日，江门市新会区农林局作出《关于咨询会城街道仁义村狗脾园（土名）范围内林权情况的复函》（新农林函〔2017〕424号），记载：“……仁义村委会和紫源一经合社位于会城街道仁义村‘狗脾园’（土名）土地权属争议范围所涉及林地面积1.3523公顷（详见附件），该林地范围林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权权属清晰，都为仁义村委会所有，没有发生任何变化，林权证号为粤林证字（2004）第03XXXX02号。”仁义村委会在2004年6月30日提交《广东省林地林权登记申请表》记载的内容包括：“林地所有权权利人：新会区会城镇仁义村；座落：石涧二级水库；小地名：猪乸山；面积：497；林种：用材林；造林年度：1972；四至：东南西北详见附图；主要权利依据：根据1982年10月23日新会县人民政府颁发的《新会县山权林权证》（新林证字NO.00XXXX5、NO.00XXXX6号）换发。”新会区政府于2004年8月25日作出“同意换发证”的处理意见。1982年10月23日原新会县人民政府颁发的《新会县山权林权证》（新林证字NO.00XXXX5）记载内容：“持证单位：会城镇仁义大队；山权林权地名及四至范围、面积：金牛山面积230亩，东至本队（以坑为界）、南至本队（以公路为界）、西至本队（以田边为界）、北至本队（以田边为界）；黄冲坑山面面积680亩，东至竹场（以二级水库坑底及沙提坑为界）、南至本队（以田边及接石柱山的山坳为界）、西至环城（以山脊为界）、北至永安（以两山合流为界）；大云山面积76亩，东至园林（以山脊为界）、南至园林（以西脊下山咀与旧火车路相接沿线为界）、西至本队（以路为界）、北至城西（以山脊为界）。”2013年3月5日，在仁义村委会二楼会议室召开“仁义村‘黄冲坑’土地历史问题调查座谈会”，并制作《关于仁义村紫源一“黄冲坑”耕地面积调查会议》，记载内容包括：“1.经各位当事人证实，《关于黄冲坑补青和面积计算表》已包括黄冲坑总的田亩数，大家认为以此为依据，尊重历史，按此表来处理历史问题。2.现场有区工作组、街道驻村干部、仁义村书记、主任、八队生产队队长、几名老干部、老会计在场。3.有国土部门提供的95年1月航拍图，证实黄冲坑95年的地貌。”该会议记录有到场人员的签名。1995年6月16日《关于研究黄冲坑面积问题》记载内容：“管理区黄冲坑山地面积共1176亩，因多年来开荒，生产队在管理区山地内种上柑桔，为妥善解决好大队与生产队的面积关系，经研究如下：……总面积补计八队牛卵子3.5亩……”，并且由大队钟元托（原仁义村委会主任）、林奇（即原仁义村委会副主任林琪）以及生产队钟加灶（原紫源一队队长）、钟雅俭（原第九生产队队长）签名确认。次日，钟元托、钟加灶、钟雅俭又共同确认《关于黄冲坑补青和面积计算表》，其内容为：“根据95年6月16日管理区第八、九队研究黄冲坑面积决议计算如下：一、补青面积（开发征地部分）6000元/亩，八队71.59亩，九队28.18亩……”其附表《95年仁义区征紫源壹队坑田橙数、柑数表》显示“橙数合计为16.41亩、狗脾园柑合计为10.21亩……合计总数为71.59亩。”1985年3月4日签订的46份《仁义乡紫源村壹经济合作社社员承包土地登记表》中橙、柑、小柑的总亩数74.42亩。2007年4月25日，仁义村委会和紫源一经合社签订《调整土地协议书》，协议约定，紫源一经合社位于渡船头面积1.92亩的土地（调整土地按2亩计）调整到狗脾园，调整后，紫源一经合社位于渡船头的2亩土地归仁义村委会所有，紫源一经合社位于狗脾园的土地在原来的基础上增加2亩。2003年10月1日开始，紫源一经合社将位于会城黄冲坑、狗脾园出租，陆续签订13份《土地租赁合同》，共计28.43亩土地。上述合同的到期时间最早是2008年9月30日，最晚是2010年12月31日，合同到期后，没有重新签订土地租赁合同或者续租合同，但是承租人仍继续使用土地，并支付租金。后紫源一经合社与承租人协商续租期限和租金标准的过程中，因协商未果，紫源一经合社向广东省江门市新会区人民法院提起土地租赁合同纠纷的民事诉讼，原审法院作出终审判决，解除紫源一经合社与13位承租人关于租赁会城黄冲坑、狗脾园土地的不定期租赁关系，并要求13位承租人于判决生效之日起30日内将上述土地以及地上建筑物、固定装修、水电设施腾退给紫源一经合社。2008年4月30日，原江门市国土资源局向新会市金牛房地产开发实业公司作出江国土资新（储备）〔2008〕6号《收回土地使用权决定书》，记载内容：“……决定收回你公司位于会城街道仁义村金牛山（土名）的建设用地使用权面积22000平方米（土地证号为新府国用〔2001〕字第01XXXX5号），作政府储备土地，具体补偿按原市财政局与你公司签订的协议执行……”2001年8月1日新会市农业办公室、广东省新会金田房地产开发有限公司出具《证明》：“……市农办从金牛山商住用地中划拨土地33亩（即土地证号新府国用〔2001〕字第01XXXX5号）给金牛公司，作偿还财政周转金之用……”。1992年12月14日，原新会市国土局作出新地政〔1992〕411号文，记载内容：“……同意征用会城镇仁义管区金牛山（土名）土地59333平方米（如附图，其中：旱地22664平方米、荒山地36669平方米），作解决农业服务设施和职工住宅用地。”江门市新会区自然资源局认为该征地土地占涉案争议土地284平方米（即0.426亩），但紫源一经合社和仁义村委会予以否认。原审法院认为，本案系土地行政裁决及行政复议纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”因本案涉及紫源一经合社和仁义村委会之间的土地、林地权属争议，新会区政府对涉案土地、林地权属争议进行裁决，其执法主体适格，原审法院予以确认。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，江门市政府作为新会区政府的上一级政府，其具有作出涉案行政复议决定的主体资格，原审法院亦予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、新会区政府作出的新府告〔2018〕2号土地权属争议处理决定是否合法；二、江门市政府作出的江府行复〔2018〕29号行政复议决定是否合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第一款“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利”的规定，原告或者第三人最迟应当在法庭调查结束之前向人民法院提交证据，逾期提交的，除非有正当合法理由，否则视为放弃举证权利。本案中，仁义村委会在庭审结束后向原审法院补充提交了两次证据，均没有正当理由，视为其放弃举证的权利，对于上述补充提交的证据，原审法院不予接纳，亦不作为本案定案的依据。此外，仁义村委会在庭审结束后又向原审法院申请变更第二项诉讼请求，请求变更为“依法判决新会区政府重新作出处理决定，并依法确认争议土地狗脾园（土名）中55.522亩土地权属归属于仁义村委会全体村民集体所有”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，人民法院审理行政案件，是对原告诉讼请求所指向的行政行为进行审查，诉讼请求如果不能固定，人民法院就无法进行审查，因此，上述司法解释规定变更诉讼请求应当在起诉状副本送达被告之前进行，如果有正当理由，至迟亦要在开庭审理之前进行确定。而仁义村委会在庭审结束后才向人民法院提出变更诉讼请求，没有法律依据，原审法院不予支持。另外需要说明的是，对于行政机关根据案件事实有自由裁量权的行政行为，人民法院就算责令行政机关重新作出具体行政行为，亦要尊重行政机关的自由裁量权，不能代替行政机关作出有具体责令内容的决定，因此，仁义村委会是否变更所涉诉讼请求，不影响本案的审理，亦不影响其合法权益。关于第一个争议焦点。程序上，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十六条规定：“同一宗权属争议既有林权争议，又有其他土地权属争议，存在管辖争议的，由县级以上人民政府指定受理机构。”第三十五条规定：“林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算，被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的，自答复期限届满之日起算。”第四十条规定：“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”本案中，因涉案权属争议土地涉及林地以及其他土地，江门市新会区自然资源局经指定受理本案权属争议符合法律规定。具体来说，江门市新会区自然资源局于2014年12月4日受理仁义村委会提出土地、林地权属争议申请，新会区政府经审查后于2016年11月29日作出新府告〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》，紫源一经合社不服上述处理决定向江门市政府申请行政复议。江门市政府于2017年7月24日作出江府行复〔2017〕3号《行政复议决定书》，撤销了新会区政府作出的上述处理决定，并责令其在收到行政复议决定书之日起180日内重新作出具体行政行为。新会区政府于2017年8月2日收到上述《行政复议决定书》后，重新进行调查处理，直到2018年6月1日，新会区政府才作出新府告〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》。新会区政府作出涉案处理决定的期限超过江门市政府规定的处理期限，属于违反法定程序。换句话说，本案涉及单位之间的林地、土地权属争议，案情比较复杂，新会区政府在180日内无法作出处理决定的情况下，为了妥善、慎重解决权属争议，可以依法履行相关延长处理期限，并办理相关手续，亦符合法律规定，但是新会区政府并没有提交任何延长期限的证据。因此，新会区政府作出涉案行政处理决定程序违法。实体上，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条以及《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，处理土地、林地权属争议，土地权属争议各方应当按照“谁主张谁举证”的原则，对各自提出的事实承担举证责任，并提交相关的权属来源资料，对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，从实际出发，尊重历史，兼顾现实。本案中，紫源一经合社和仁义村委会之间的土地、林地权属争议，有部分的土地权属双方均无法提供合法的权属来源证明，且存在土地调整、丈量误差、土地开荒以及土地面貌客观变化等现实情况，调查处理非常复杂。新会区政府虽然进行了多次测量核对以及走访调查，但是处理结果仍然依据不足。比如在紫源一经合社出租的土地的权属待定的前提下，用矢量化计算的结果略等于出租的土地面积来相互印证，缺乏科学性，且矢量化计算是以农业学大寨期间，争议双方在狗脾园山路为界进行耕种的情况为基础，该观点未得到争议双方的认可，且新会区政府提交的证据仍不足以证实上述事实。另外，新会区政府确认国家所有的0.426亩土地问题。1992年12月14日，原新会市国土局作出新地政〔1992〕411号文，征收金牛山59333平方米土地用作解决农业服务设施和职工住宅用地，但是新会区政府提交的证据，未能证明争议土地狗脾园范围内有0.426亩土地在上述征地范围内。所以，对于双方的土地权属争议，还需要新会区政府进一步进行调查核实。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，2018年8月7日，紫源一经合社不服新会区政府作出的涉案土地权属争议处理决定，向江门市政府申请行政复议。江门市政府经审查于同年8月9日决定受理，并制作江府行复〔2018〕29号《行政复议受理通知书》。2018年8月15日，仁义村委会也向江门市政府提出行政复议申请，江门市政府遂决定并案处理。在审理过程中，江门市政府以案件情况复杂为由于2018年9月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日，延长至2018年11月5日前。2018年10月30日，江门市政府作出维持新会区政府作出的涉案土地权属争议处理决定的行政行为，即作出江府行复〔2018〕29号《行政复议决定书》。因此，江门市政府作出涉案复议决定的程序符合法律规定。同时，因前述已经阐明新会区政府作出的涉案土地权属争议处理决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，故行政复议决定亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销新会区政府于2018年6月1日作出的新府告〔2018〕2号土地权属争议处理决定；二、撤销江门市政府于2018年10月30日作出的江府行复〔2018〕29号行政复议决定；三、责令新会区政府依法重新作出具体行政行为。本案一审案件受理费50元，由新会区政府和江门市政府各负担25元。新会区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回仁义村委会的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）确权决定程序合法，一审判决误认为程序违法。涉案权属争议，既有林地，又有土地。其中，土地管理法律法规并没有规定政府对土地权属争议作出处理决定的期限。一审判决依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条、第四十条和江门市政府江府行复〔2017〕3号《行政复议决定书》，认为上诉人本次确权超期，是错误的。因为《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的上述规定，只适用于裁决单纯的林权争议，不适用于本案这种既有林权争议、又有土地权属争议，需要跨职能部门作大量调查取证工作的情形。（二）确权决定实体合法，符合法定的行政裁量权，一审判决误认为依据不足。1.关于争议范围内土地284平方米（约0.426亩）的归属。该土地已征为国有并于2008年收储，上诉人一审也提交了地形图叠加分析图为证，一审判决误认为“未能证明争议土地狗脾园范围内有0.426亩土地在上述征地范围内”。2.关于争议范围内林地20.28亩的归属。被上诉人仁义村委会1982年取得《山权林权证》，2004年换发了《林权证》，原新会区农林局新农林函〔2017〕424号复函已经确认争议范围内有林地面积1.3523公顷（20.28亩）为仁义村委会所有。3.关于争议范围内土地32.52亩的归属。其中，10.21亩一直由原审第三人紫源一经合社使用，上诉人确权归紫源一经合社所有，双方也无争议。另外，在新地政〔1992〕411号文和新地政出〔1996〕110号文的测绘地形图显示当年征地时狗脾园的地形地貌，从鹤山边有一条山路（用虚线表示）绕转狗脾园直到横坑，在新地政〔1992〕411号文的测绘地形图中，争议地在虚线范围以内标记的是成片的柑桔种植土地。相关证人的调查笔录基本证实，争议范围在农业学大寨时期（上世纪六十、七十年代）以狗脾园山路为界，山路以下范围属于紫源一经合社的耕种范围及村民承包范围，上述山路以下实际占用面积矢量计算为30.52亩（包括上述无争议的10.21亩和《95年仁义区征紫源壹队坑田橙数、柑数表》登记橙数合计16.41亩），矢量化是以新地政〔1992〕411号文和新地政出〔1996〕110号文的测绘地形图为基础的，与紫源一经合社2003年-2005年签订的13份租赁合同记载的租赁面积合计约28.43亩基本相符，可见矢量化数据能够与13份租赁合同合计的租赁面积相互印证。加上2007年仁义村委会在争议范围内调整2亩土地给紫源一经合社，故上诉人将争议范围内32.52亩土地确权紫源一经合社所有。4.关于争议范围内剩余的山路及山路以上10.464亩的归属。目前争议双方均未提供有效证据证明归其所有，且有部分属于开荒地。紫源一经合社自从在争议范围扩大使用范围到仁义村委会2011年要求紫源一经合社归还时，未满20年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，应由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。考虑到1995年6月16日《关于研究黄冲坑面积问题》，从尊重历史的原则出发，该10.464亩没有证据证实已分配给紫源一经合社，故应确权归仁义村农民集体所有。（三）一审判决认为确权决定依据不足，是片面的。土地权属争议属于民事权利争议，根据“谁主张谁举证”的原则，双方应当提供证据证实其主张。本案涉案权属争议从仁义村委会2014年12月申请确权至今，历经数年。上诉人第二次确权期间，做了大量调查核实工作，综合分析调查核实的多方面证据，区别不同情形，对双方均未能提供权属证书的部分，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，行使法定裁量权，江门市政府经过全面审查，也复议维持，说明确权决定是正确的。被上诉人仁义村委会辩称：（一）确权程序超期违法，行政复议程序也违法，即紫源一经合社和仁义村委会先后申请行政复议，但江门市政府只向前者发出受理通知书，并未向后者发出受理通知书，也未发出并案处理的通知书。（二）确权的依据问题。1.争议地均登记在仁义村委会名下，两级政府将其中32.52亩土地当作没有任何权属证书的无主土地，自由裁量，确权归紫源一经合社，是错误的。根据新会国土分局出具的《证明》和仁义村委会所持《山权林权证》（一审已提交），涉案土地并不存在对外的权属争议，而是仁义村委会内部的土地分配争议。在此前提下，应按照仁义村委会内部历史记录处理。2.1995年6月17日《关于黄冲坑补青和面积计算表》既是历史档案，又是各方都认可的事实，应当作为处理本案的主要依据。1995年6月17日《关于黄冲坑补青和面积计算表》由仁义村委会、紫源一经合社、紫源二经合社时任负责人签署，且在1996年6月16日《关于研究黄冲坑面积问题》、2013年3月5日《关于仁义村紫源一“黄冲坑”耕地面积调查会议》得到确认，各方均同意按照上述计算表来处理涉案土地。希望政府往后在处理已受理的三宗土地权属争议时，也严格依据1995年6月17日《关于研究黄冲坑面积问题》《关于黄冲坑补青和面积计算表》记载的事实认定，无论本案处理结果如何，对已在本案中处理的土地面积往后绝不应重复计算。3.《关于黄冲坑补青和面积计算表》记载，紫源一经合社在狗脾园的面积是10.21亩。根据参与制作上述计算表的老队长、老会计、村委会老主任确认，因为田地形状不规则，而当年测量时按照直线计算，得出的面积必然比实际大，故仁义村委会、紫源一经合社、紫源二经合社三方协商同意，在上述数值基础上减去20%作为实际面积，则紫源一经合社在狗脾园的实际面积是8.168亩。（三）仁义村委会将土地交紫源一经合社代为出租的事实。紫源一经合社时任负责人钟仲文在2011年9月6日与涉案土地租户的会议记录中，确认涉案土地是早年由村委领导同意暂时由紫源一经合社代行出租管理。两级法院的民事判决也指出不能以土地租赁合同来确定权属。若在紫源一经合社出租的土地权属有争议的情况下，继续以合同作为确权依据，无异于助长霸占土地的气焰。（四）上诉人矢量化计算方法的明显错误。1.矢量化计算出的面积不实。根据1995年6月17日《关于黄冲坑补青和面积计算表》，1995年狗脾园的面积是10.21亩，2000年仁义村委会开始挖山扩地，直到2003年出租给13个租户的面积也只有28亩（据紫源一经合社提交给新会区政府的材料），而上诉人依据1992年和1996年地形图计算出当时的狗脾园就有30.52亩，可见违背客观事实。2.以山路作为分界线的问题。接受新会区政府2018年3月调查的证人，陈述的是农业学大寨时期的山路，经过二三十年的变化后，山路位置根本无法还原，1996年地形图中的山路早已不是证人证言中的那一条山路了。新会区政府询问证人时，并未出示地形图，并未询问图中的虚线是不是山路。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人紫源一经合社述称：（一）确权程序违法。上诉人新会区政府第一次确权，历时近2年，本次确权，历时10个月，均远远超过《广东省林木林地权属争议调解处理条例》和《土地权属争议调查处理办法》六个月的期限。（二）确权实体违法。紫源一经合社长期占有使用涉案土地，被上诉人仁义村委会不能举证证实其所主张的其让紫源一经合社代行出租管理涉案土地，应当承担举证不能的责任。仁义村委会一审主张因紫源一经合社经济困难，才于2000年将涉案土地交紫源一经合社代行管理出租，但仁义村委会没有任何证据能支持其说辞。相反，紫源一经合社经济良好，还借给仁义村委会50万元，紫源一经合社祖祖辈辈在涉案土地上耕作，持有土改时期颁发的《土地房产所有证》，在涉案土地范围内，也只能紫源一经合社拥有《土地房产所有证》。（三）本案纠纷的起因是仁义村委会主任钟超养想霸占土地，中饱私囊。钟超养2004年至2010年以低于市场价的价格承租涉案土地中的一部分，到期后不愿意以市场价继续承租，于是利用职权，申请确权。紫源一经合社2012年至2018年间被赶出涉案土地，其间近7年的出租收益近3000万元不知所踪。请求驳回上诉，维持原判。原审被告江门市政府述称：（一）原审法院未综合考虑山林土地权属争议案件普遍存在历史久远、情况复杂和证据难以收集等客观因素，仅以新会区政府作出的涉案确权决定依据不足、矢量化计算面积缺乏科学性等笼统理由，认定本案事实不清，将确权决定和复议决定一并撤销，适用法律不当，且不利于纠纷后续及时有效解决，有违全面客观审查的义务。即使新会区政府对全部争议地重新作出确权决定，也可能有极少量争议地因为事实、依据等不合法情形而被判决撤销，导致涉案不存在争议的绝大部分土地重新进入不确定状态，影响善意一方正常开发经营，不利于维护现有稳定使用状态。本案权属争议历史久远，情况复杂，新会区政府经过近十次调查，重新作出的确权决定，既有利于从源头上解决纠纷，也肯定了政府颁发的林权证。（二）一审判决认为新会区政府本次确权超过江门市政府第一次行政复议指定的期限属于违反法定程序，理据不足。根据《广东省行政复议工作规定》第十七条第一款规定，对自然资源权属案件，可以责令被申请人在180日内重新作出具体行政行为，但被申请人基于调查、勘验和核实证据等客观因素而超过180日的处理期限，没有实质性违背。一审判决认为不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条和《土地权属争议调查处理办法》第二十八条，但这些规定并非针对责令重新确权的期限规定。请求撤销原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政裁决纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条，权属证书是裁决的首要依据，双方协议、经营管理历史等是次要依据。二审争议焦点是，新会区政府本次裁决，对各方所持权属证书、经营管理历史的判断是否正确，本次裁决未附图是否合理。第一，关于权属证书的判断问题。仁义村委会持有1982年《新会县山权林权证》（新林证字NO.00XXXX5），该证也有附图，可以作为确权的依据，该证所载“黄冲坑山面”面积为680亩，与2004年换发给该村委会的粤林证字（2004）第03XXXX02号《林权证》所载“猪乸山”面积497亩差距较大，而上诉人新会区政府未经比对，核实面积减少的原因是林地变土地、测量精度提高、部分换发证还是权利转移等原因，就认为上述1982年《新会县山权林权证》已全部换发为上述2004年《林权证》，故前者的范围应以后者为准，进而认定仁义村委会仅持有本案争议地中1.3523公顷（20.28亩）的权属证书，证据不足。另外，紫源一经合社在行政复议阶段也主张其成员持有《土地房产所有证》，这些《土地房产所有证》能否作为本案确权依据，江门市政府应作出分析回应而未回应，事实不清。至于新会区政府上诉主张争议地内有284平方米（约0.426亩）应确权归国有的问题，新会区政府可在重作程序中重新调查取证，依法作出认定处理。第二，关于经营管理历史的判断问题。新会区政府对其认为双方均无证的争议地，主要根据其调查证人后得到的认识——历史上大队和生产队系以山路为分界线，遂将山路以下确归紫源一经合社，山路及山路以上基本确归仁义村委会。但是，新会区政府确定山路的位置，仅经所调查证人中的2名在地图上指认，并未得到其他证人特别是双方当事人负责人的认可，2名证人指认的山路位置也未与仁义村委会所持1982年《新会县山权林权证》（新林证字NO.00XXXX5）附图等客观证据相比对校验，故该府认定的山路位置理据不足，在此基础上矢量化计算出的山路以下面积30.52亩亦欠缺理据。由于确定山路位置的证据薄弱，新会区政府为了印证、补强上述矢量化计算结论，采取的方法是与紫源一经合社2003年以来土地出租合同约定的出租面积28.43亩比对，认为二者基本相符。但是，该出租行为的性质有明显争议，仁义村委会主张是村委会交给紫源一经合社代租，而紫源一经合社主张是自行出租，在对该争议作出分析判断之前，出租面积还不能用于印证、补强矢量化计算出的山路以下面积。二审期间，新会区政府还主张《95年仁义区征紫源壹队坑田橙数、柑数表》登记的狗脾园柑10.21亩和橙16.41亩之和26.62亩，也可印证上述矢量化计算的面积，但该府已在本次确权决定书中承认上述橙16.41亩的具体位置无人能确定，因此橙16.41亩是否位于本案争议地狗脾园尚不得而知，也就无法与双方承认位于狗脾园的上述柑10.21亩相加、用于印证上述矢量化计算出的山路以下面积了。总之，新会区政府确定山路位置的方法、印证矢量化计算结论的方法，均存在问题，该府认定本案争议地中虚线以下的30.52亩是历史上属于紫源一经合社的土地，证据不足。第三，关于本次确权决定未附图问题。《广东省土地权属纠纷处理条例》第十九条第一款规定：“人民政府应当根据生效的调解书、处理决定或人民法院的裁定书、判决书等组织测定土地权属界址、界线、拐点坐标及埋设界桩，办理土地登记。双方当事人必须遵守和执行。”据此，一般情况下，政府确权决定应附图，图上应绘出各方分界线。新会区政府本次确权尽管对争议地作了数量上划分，但未绘制附图、未将确归各方的面积及相应界限落实到地图上，属不完全履行行政裁决义务。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。新会区政府上诉请求改判，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江门市新会区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年二月二十日书记员  林希翱