江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终630号上诉人（原审原告）叶祥喜，男，1976年8月26日出生，汉族，住鄱阳县。上诉人（原审原告）余本西，男，1968年1月21日出生，汉族，住鄱阳县。上诉人（原审原告）朱良贵，男，1961年5月18日出生，汉族，住鄱阳县。上诉人（原审原告）程和生，男，1971年7月25日出生，汉族，住鄱阳县。上诉人（原审原告）余本来，男，1965年4月6日出生，汉族，住鄱阳县。原审原告余善熙，男，1945年1月22日出生，汉族，住鄱阳县。原审原告余本钢，男，1976年11月21日出生，汉族，住鄱阳县。原审原告余善高，男，1955年7月5日出生，汉族，住鄱阳县。被上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府，住所地鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦。法定代表人胡斌，系该县县长。被上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府饶州街道办事处，住所地鄱阳县饶州街道五一路75号。法定代表人项福兴，系该街道办事处主任。余善熙、叶祥喜等八人诉鄱阳县人民政府、鄱阳县人民政府饶州街道办事处土地行政征收一案，叶祥喜、余本西、朱良贵、程和生、余本来等五人不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，余善熙等八人系鄱阳县鄱阳镇北关村委会范家舍村小组的村民，八人在北关村委会范家舍村小组小地名为“田垅”的地块分别承包经营了土地，土地地类为水田，面积共计8.8834亩。2014年12月19日，鄱阳县国土资源局作出《征地公告》和《征地补偿方案》，其中《征地公告》载明：为实施鄱阳县土地利用总体规划和城市总体规划，县政府拟征收位于鄱阳镇杨梅桥村委会、北关村委会、西门村委会的土地，具体宗地四至详见征地范围红线图；自本公告发布之日起30日内，被征收土地四至范围的土地所有权人、土地使用权人须持有效证件到县国土局办理补偿登记；本公告自发布之日起施行。鄱阳县国土资源局与鄱阳镇北关村委会签订《征地协议》，协议载明：为实施鄱阳县土地利用总体规划和城市总体规划，鄱阳县需征收北关村委会部分土地；拟征土地座落在鄱阳镇北关村委会范家舍村辖区及周边的土地，经实地测量，总面积为908.4021亩，均为水田/菜地，该宗地四至详见征地测量图；本协议一式六份，鄱阳县国土资源局、鄱阳镇北关村委会、鄱阳镇政府、城建指挥部等有关单位各执一份，并自省国土资源厅下发批准关于该宗土地农转用的批复之日起生效。2014年6月26日，江西省国土资源厅作出赣国土资核[2014]525号《江西省国土资源厅关于鄱阳县2014年度第一批次集镇建设用地（城乡建设用地增减挂钩建新区）的批复》，同意鄱阳县征收鄱阳镇北关村等十八个农村集体农用地47.4114公顷（其中耕地29.9244公顷）、建设用地0.1386公顷、未利用地0.3858公顷。在诉讼前，余善熙等八人承包经营土地被强制平整。原审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点有以下三点：1、余善熙等人提起诉讼是否超过法定起诉期限；2、被告是否适格；3、被诉征地行为是否合法。一、对于余善熙等人是否在法定期限内提起诉讼的问题。鄱阳县人民政府主张余善熙等人于2014年作出征地公告时或2015年进行征地补偿工作时即知晓被诉征地行为。该院认为，鄱阳县人民政府未提供证据证实其将征地公告在被征收范围内进行了张贴及公布，也未提供证据证实余善熙等人等人参与测量土地，更未提供证据证实其于何时将涉案水田的征地补偿款支付至余善熙等人账户，且签订的征收协议并无落款时间，无其他证据佐证征收协议系2015年4月9日签订，综上，鄱阳县人民政府无直接证据证实余善熙等人于2014年或2015年即知晓征地行为。鄱阳县人民政府提供的部分领条中显示，叶祥喜于2015年领取公墓补偿款、朱良贵及余本钢领取外环路棚房补偿款，但本案涉及的是余善熙等人承包经营的水田及菜地，且鄱阳县人民政府提供的征地协议中征收的也是水田及菜地，鄱阳县人民政府当庭认可其征地后的清界行为系逐次逐批开展，庭后经该院调查核实征收补偿工作系与清界工作同步，即清界一块土地则支付一块地的补偿款。综合以上情况，不能排除余善熙等人承包经营的土地至2019年被推平时，余善熙等人才知晓土地被征收的可能。因此，余善熙等人主张其于2019年1月才知晓征地行为，至2019年2月提起诉讼未超过法定起诉期限。二、对于被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，据此，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体。根据《征收土地公告办法》第四条之规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施，据此，发布征地公告的工作可由县国土资源局具体实施。本案中，征地公告由鄱阳县国土资源局盖章发布，同时公告中明确由“县政府拟征收土地”，因此，鄱阳县人民政府作为征收主体、鄱阳县国土资源局具体实施公告发布工作，符合法律规定。鄱阳县人民政府辩称鄱阳县国土资源局系征收主体无事实及法律依据，不予支持。鄱阳县人民政府饶州街道办事处非法定的集体土地征收主体，亦无证据证实其参与了征收工作，故鄱阳县人民政府饶州街道办事处并非本案适格被告，应当裁定驳回余善熙等八人对鄱阳县人民政府饶州街道办事处的起诉。三、被诉征地行为的合法性。本案中，余善熙等人系以承包经营权人身份提起诉讼，与其有直接利害关系的行政行为是鄱阳县人民政府征收余善熙等人实际承包经营土地的行为，因此，本案应重点审查鄱阳县人民政府征收余善熙等人实际承包经营的土地是否合法。因鄱阳县人民政府未提供本次征收土地的红线范围图，无法直接明了的确定余善熙等人土地是否在鄱阳县人民政府提供的征地公告范围内。但鄱阳县人民政府作出的征地公告中表述征收土地范围位于北关村委会，征地协议中进一步明确为鄱阳镇北关村委会范家舍村辖区及周边的土地，且鄱阳县人民政府对余善熙等人土地在征收范围内这一事实不持异议，结合余善熙等人承包经营土地被强制平整的事实，可以推定余善熙等人承包经营的土地在鄱阳县人民政府的征地公告范围内，鄱阳县人民政府对余善熙等人承包经营的土地实施了征收行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《征收土地公告办法》的相关规定，作出征地公告前应当获得征收土地方案批准文件，即江西省国土资源厅关于同意征收农村集体土地的批复。鄱阳县人民政府在举证期间内未提交证据证实其在作出征地公告前获得了征地批准文件，且征地公告中也未将批准文号予以公示，同时征地协议中注明“协议自省国土资源厅下发批准关于该宗土地农转用的批复之日起生效”（鄱阳县人民政府主张征地协议系2015年4月9日签订），因此，可推断在鄱阳县人民政府作出征地公告及签订征地协议时，尚未获得征地批准文件，而该院依职权调取的2014年度征地批准文件虽然涉及北关村委会，但该批复在征收面积大大少于案涉征地公告及征地协议明确的征收面积，鄱阳县人民政府也未提供批复涉及的土地范围图相佐证，故2014年度征地批准文件与鄱阳县人民政府陈述不相对应，不能作为认定案件事实的依据。鄱阳县人民政府在庭审后补交了六份征地批准文件，欲证实征地协议中涉及的980亩土地已全部获得征地批准文件。本院认为，前后六份征地批准文件时间跨度长达十年，且每份批复中同意征收的土地涉及诸多村委会，并非单独针对北关村委会，鄱阳县人民政府仅提供批复文本，未对每份批复中涉及北关村委会的土地面积及位置作出说明或提供辅助证据予以证实，因此，对于前后六份征地批准文件是否系征地协议中涉及的土地或是否系征地公告中涉及的土地无法核实，且鄱阳县人民政府对于逾期提交证据未作出合理说明，对该六份征地批准文件不予采纳。综上，鄱阳县人民政府未提供证据证实其作出征地公告前获得了江西省国土资源厅关于同意征收农村集体土地的批复，依法确认鄱阳县人民政府作出行政征收行为的程序违法。余善熙等人实际承包经营的土地在该征地公告范围内，由此，鄱阳县人民政府征收余善熙等人承包经营土地的行为亦违法。行政行为被确认违法本应撤销，但案涉征地行为涉及范围广且已有部分被征地户领取征地款、完成征收补偿程序，撤销征地行为恐损害国家及社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认违法但不撤销行政行为。对于余善熙等八人提出要求恢复土地原状的诉讼请求，本案系审查行政行为是否合法之诉，而恢复原状的诉请属行政赔偿案件处理范围，在本案中不予审查，应当另行主张。综上，余善熙等人要求确认鄱阳县人民政府征收其承包经营地的行为违法之诉请，于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决驳回余善熙等八人对鄱阳县人民政府饶州街道办事处的起诉；确认鄱阳县人民政府对余善熙等八人位于鄱阳县鄱阳镇北关村委会范家舍村小组小地名为“田垅”的承包经营地实施的征收行为违法；驳回余善熙等八人的其他诉讼请求。上诉人叶祥喜、余本西、朱良贵、程和生、余本来上诉称，上诉人对一审判决确认对“田垅”的征收行为违法无异议，但对是否撤销行政行为存在异议。一审过程中，被上诉人前后提供的征地批文文件中至始至终未对其中涉及的北关村委会的拟征收土地面积及位置做出说明或提供辅助证据予以证实，也未提供征收土地的红线范围图，无法明确“田垅里”的土地是否归属于被告提供的908多亩拟征用土地范围，原审法院作出“田垅里”的土地在征地公告范围内的推定无依据。应停止“田垅里”的土地违法征收，不应将“田垅里”的土地与908多亩拟征用土地混为一谈。“田垅里”的土地尚无合规合法的规划，也无相应的建设安排，若停止使用，并不会对国家利益和公共利益造成损害。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。请求法院依据事实，撤销行政行为，停止其非法征收、使用“田垅里”的土地，并归还土地，依法撤销原审判决。被上诉人鄱阳县人民政府、鄱阳县人民政府饶州街道办事处未提出书面答辩意见。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，据此，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体。根据《征收土地公告办法》第四条之规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施，据此，发布征地公告的工作可由县国土资源局具体实施。本案中，征地公告由鄱阳县国土资源局盖章发布，同时公告中明确“县政府拟征收土地”，因此，鄱阳县人民政府作为征收主体、鄱阳县国土资源局具体实施公告发布工作，符合法律规定，但鄱阳县人民政府未提供证据证实其将征地公告在被征收范围内进行了张贴及公布。同时根据《中华人民共和国土地管理法》及《征收土地公告办法》的相关规定，作出征地公告前应当获得征收土地方案批准文件，即江西省政府的批准。鄱阳县人民政府提供了其获得了江西省国土资源厅关于江西省政府批准征收包括北关村委会在内的有关农村集体土地的相关批复，但没有证据证明鄱阳县人民政府作出征地公告及签订征地协议时已经获得相应征地批准文件。鄱阳县人民政府没有证据证实其征收土地行为符合有关程序规定。鄱阳县人民政府作出的征地公告中表述征收土地范围位于北关村委会，征地协议中进一步明确为鄱阳镇北关村委会范家舍村辖区及周边的土地，且余善熙等人均系范家舍村村民，其在范家舍村辖区的承包经营土地已被强制平整，可以认定鄱阳县人民政府对余善熙等人承包经营的土地实施了上述征收行为。原审法院认为本案案涉征地行为涉及范围广且已有部分被征地户领取征地款、完成征收补偿程序，撤销征地行为将损害国家及社会公共利益，对于鄱阳县人民政府征收余善熙等人承包经营的土地的行政行为应确认违法，但不撤销行政行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）之项规定。鄱阳县人民政府饶州街道办事处并非法定的集体土地征收主体，亦无证据证实其参与了征收工作，故原审裁定驳回余善熙等八人对鄱阳县人民政府饶州街道办事处的起诉并无不当。上诉人叶祥喜等人认为撤销行政行为并不会对国家利益和公共利益造成损害的上诉主张，没有事实依据，本院不予支持。叶祥喜等人提出应当追究相关责任人员的责任等主张，不属于本案行政诉讼的审理范围。综上，叶祥喜等人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶祥喜、余本西、朱良贵、程和生、余本来承担。本判决为终审判决。审判长 章 华审判员 林贤瑛审判员 彭彩玲二〇二〇年二月二十五日书记员 万立强附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……