辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽01行再7号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：辽宁大明府钟表眼镜有限公司铁西第二分公司，住所地沈阳市铁西区兴华南街35号。负责人：孟娟，该分公司经理。委托代理人：刘培方，辽宁方圣律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沈阳市铁西区城市管理局，住所地沈阳市铁西区北一西路37甲3号。负责人：刘宏祥，该局局长。委托代理人：王岚，北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托代理人：王佐宁，该单位工作人员。原审第三人：沈阳地铁集团有限公司，住所地沈阳市沈河区大西路338号。法定代表人：户春峰，该公司董事长。委托代理人：王智，辽宁弘立律师事务所律师。委托代理人：王继文，辽宁弘立律师事务所律师。再审申请人辽宁大明府钟表眼镜有限公司铁西第二分公司（以下简称大明府眼镜公司铁西分公司）因与被申请人沈阳市铁西区城市管理局（以下简称铁西城管局）、原审第三人沈阳地铁集团有限公司（以下简称沈阳地铁公司）规划行政许可一案，不服本院（2017）辽01行终549号行政判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。该院于2019年4月28日作出（2018）辽行申795号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人大明府眼镜公司铁西分公司的委托代理人刘培方，被申请人铁西城管局的委托代理人王岚、王佐宁，原审第三人沈阳地铁公司的委托代理人王智、王继文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。大明府眼镜公司铁西分公司申请再审称，1.请求撤销沈阳市中级人民法院作出的（2017）辽01行终549号行政判决书；2.依法发回重审。事实及理由如下：1.原审法院据以作出铁西城管局具有职权依据的事实认定未经质证，即原审判决引用的“沈委发[2013]14号文件没有在庭审时进行质证”，且沈阳地铁公司递交的事实依据，即设计平面图、施工方案等材料也没有进行质证。2.原审适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定，铁西城管局“应当提供作出该行政行为时的证据和所依据的规范性文件”，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据”，但在原审庭审中，铁西城管局没有提供所谓的沈委发[2013]14号文件，而是原审法院主动替铁西城管局查找法律依据，以支持铁西城管局的职权依据，原审判决属于违法行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第36条的规定，“行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，应当听取利害关系人的意见”，根据该规定，大明府眼镜公司铁西分公司作为兴华南街的经营者，面对兴华南街采取明挖施工、全面封堵的施工，必然对大明府眼镜公司铁西分公司的生产经营产生影响，必然导致大明府眼镜公司铁西分公司的经济损失，面对这种利害关系，面对铁西城管局没有通知大明府眼镜公司铁西分公司及其他业户的违法许可行为，原审法院致该规定于不顾，明显属于法律适用错误。另，大明府眼镜公司铁西分公司起诉时，明确说明了地铁九号线和兴华南街地下商城的行政许可违法，但原审法院在二审时也仅仅就地铁九号线进行了审理，同样故意遗漏了兴华南街地下商城的事实，而该事实的认定对行政许可的发放是否合法至关重要。铁西城管局再审辩称，二审法院认定事实清楚，适用法律正确。并不是大明府眼镜公司铁西分公司陈述的我们没有提交相关材料。在原一审庭审中我方就将职权依据和审批依据提交给一审法院，在二审过程中，因大明府眼镜公司铁西分公司代理人一审没有代理，我们又补充了相关材料。我方是按照法律规定下发的行政许可。无论是职权依据还是法律依据我们都是齐全的。综上，我方认为大明府眼镜公司铁西分公司的再审请求没有事实和法律依据。沈阳地铁公司再审辩称，1.我方认为被诉行政行为要件齐全，证据充分，本案铁西城管局具有法定职权，大明府眼镜公司铁西分公司的申请理由不能成立。2.涉案被诉行政行为涉及社会公共利益，不符合法定撤销条件，请求法院维持原审判决。大明府眼镜公司铁西分公司向一审法院起诉称，沈阳地铁公司的地铁9号线施工以及新华南街地下商场项目施工，沈阳市地铁公司仅以向新华南街周边商户下发《致新华南街两侧商户关于新华南街地下城建设的信》的形式通知大明府眼镜公司铁西分公司及其他部分商户，于2016年2月24日实施道路施工，沈阳市兴华南街沈辽路至建设大路路段被全线封闭。后大明府眼镜公司铁西分公司得知铁西城管局在大明府眼镜公司铁西分公司不知情的情况下，向沈阳地铁公司下发了沈西挖占字0032号《临时（占道）挖掘施工许可证）》,挖掘时间为2016年2月20日到2016年12月31日止。大明府眼镜公司铁西分公司认为，铁西城管局应当依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，在作出全线封闭兴华南街的具体行政行为前举行听证会，铁西城管局未履行听证会程序作出的发证行为，程序违法。自上述道路全线封闭施工以来，采取了明挖的方式，导致道路通行困难，施工现场尘土飞扬，噪音巨大，部分商户的门窗被震而变形断裂等情形。由于安全、通行、环境等各方面原因，导致道路两侧的商户客户锐减，亏损严重。铁西城管局的违法行为对大明府眼镜公司铁西分公司的财产造成严重损失，侵害了大明府眼镜公司铁西分公司的合法权益，故大明府眼镜公司铁西分公司为维护自身的合法权益，诉至一审法院，请求：1.判令确认铁西城管局于2016年1月26日对沈阳地铁公司作出的沈西挖占字0032号《临时（占道）挖掘施工许可证）》的行政行为违法；2.判令铁西城管局和沈阳地铁公司共同向大明府眼镜公司铁西分公司支付补偿款人民币70万元；3.诉讼费用由铁西城管局承担。铁西城管局一审辩称，1.根据《城市道路管理条例》、《沈阳市城市道路管理条例》的相关规定，铁西城管局是铁西区内市政设施行政主管部门，主管铁西区内的城市道路管理工作，依法审批临时占用道路挖掘许可的申请，具有颁发《临时（占道）挖掘施工许可证）》的行政职权；2.铁西城管局颁发《临时（占道）挖掘施工许可证）》依法履行了法定程序，铁西城管局依法审查了沈阳地铁公司提交的《临时（占道）挖掘施工许可证）》的申请，其申请材料齐全，内容真实，符合授予许可条件。《中华人民共和国行政许可法》中未列出重大利益的情形，确定行政许可的事项是否直接关系到利害关系人重大利益以及是否举行听证，除法律法规规章规定的外，均属于行政机关自由裁量权。地铁公司已经取得了沈阳市级相关部门颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，其中对地铁九号线已经做出了线位规划，《临时（占道）挖掘施工许可证）》仅是对地铁占道施工范围的确定，没有直接涉及申请人与他人之间重大利益关系。地铁九号线属于市政工程，是社会公共设施，符合社会公共目的，且该工程建设施工具有临时性，铁西城管局有权不予组织听证。综上，请求法院驳回大明府眼镜公司铁西分公司的诉讼请求。沈阳地铁公司一审辩称，1.铁西城管局作出的行政行为认定事实清楚、依据正确、程序合法，请求法院予以维持；2.大明府眼镜公司铁西分公司提出的经营损失与被诉行政行为没有法律上的因果关系；3.大明府眼镜公司铁西分公司提出的补偿诉求不符合《国家赔偿法》的规定，沈阳地铁公司是严格按照《城市道路管理条例》的规定及《临时（占道）挖掘施工许可》的要求进行施工，沈阳地铁公司属于依法、依规施工，不具有任何过错；大明府眼镜公司铁西分公司请求给付补偿款的诉讼请求不具有任何事实及法律依据。一审法院审理查明，大明府眼镜公司铁西分公司为沈阳市铁西区兴华南街35号房屋的承租人，并在该房屋内从事生产经营活动。2016年1月26日，铁西城管局作出沈西挖占字0032号《临时（占道）挖掘施工许可证》，该许可批准了沈阳地铁公司在兴华南街（建设大路-沈辽路北）地铁九号线区间站主体挖掘施工，确定了挖掘（占用）面积46780平方米，挖掘（占用）时间为2016年2月20日起至2016年12月31日止。大明府眼镜公司铁西分公司认为，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定上述行政许可直接涉及大明府眼镜公司铁西分公司的重大利益，铁西城管局在作出上述行政许可前应当告知大明府眼镜公司铁西分公司，大明府眼镜公司铁西分公司享有要求听证的权利，现铁西城管局在大明府眼镜公司铁西分公司不知情、且未对申请事项组织听证的情况下作出的行政许可程序违法。故诉至法院，要求:1.确认铁西城管局于2016年1月26日对沈阳地铁公司作出的沈西挖占字0032号临时（占道）挖掘施工许可证的行政行为违法；2.要求铁西城管局及沈阳地铁公司共同向大明府眼镜公司铁西分公司支付补偿款70万元；3.判令铁西城管局承担全部诉讼费用。一审法院认为，根据《城市道路管理条例》、《沈阳市城市道路管理条例》的相关规定，铁西城管局作为沈阳市铁西区的市政设施行政主管部门，主管铁西区内的城市道路管理工作，具有审批《临时（占道）挖掘施工许可证》的法定职权。本案中，沈阳地铁公司向铁西城管局提出道路挖掘（施工临时占道）申请时，向铁西城管局提交了《道路挖掘及占用现场勘察意见单》、《文明施工保证书》、《城市道路挖掘、占用联合审批通知单》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等材料，沈阳地铁公司提交的申请材料齐全，内容真实合法，符合许可条件，故铁西城管局向沈阳地铁公司颁发许可证的行为符合相关法律规定。关于大明府眼镜公司铁西分公司主张铁西城管局在作出行政许可前未组织听证的主张，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条第一款的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在铁西城管局告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。依照上述法律规定，听证程序并非是铁西城管局向沈阳地铁公司颁发许可证的必经程序，另铁西城管局在作出行政许可前，沈阳地铁公司已经取得了《城市道路挖掘、占用联合审批通知单》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证等材料》，上述材料已经确定了沈阳地铁公司施工的规划线位及用地面积，本案中铁西城管局向沈阳地铁公司颁发的许可证仅是对施工地点的确定，没有直接涉及大明府眼镜公司铁西分公司的重大利益，铁西城管局作为作出行政许可的机关，对上述许可事项有权不组织听证，不需要向大明府眼镜公司铁西分公司送达。关于大明府眼镜公司铁西分公司要求铁西城管局及沈阳地铁公司共同向大明府眼镜公司铁西分公司支付补偿款的主张，因铁西城管局颁发许可证的行为不存在违法的情形，故不应向大明府眼镜公司铁西分公司承担赔偿责任。另地铁九号线施工属市政工程建设，符合社会公共目的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回大明府眼镜公司铁西分公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由大明府眼镜公司铁西分公司承担。大明府眼镜公司铁西分公司上诉称，1.一审法院认定事实不清。大明府眼镜公司铁西分公司提起诉讼时，明确的说明了地铁九号线和兴华南街地下商城的行政许可违法，但一审法院仅仅就地铁九号线进行了审理，遗漏了兴华南街地下商城的事实，该事实的认定对行政许可的发放是否合法至关重要；2.铁西城管局发放《临时（占道）挖掘施工许可证》的职权依据不足，根据《沈阳市城市道路管理条例》第36条的规定，涉及每年11月1日到翌年4月15日期间挖掘道路施工的，须经市人民政府批准。根据该规定，铁西城管局缺乏发放《临时（占道）挖掘施工许可证》的职权依据；3.铁西城管局颁发《临时（占道）挖掘施工许可证》的许可行政行为违法。根据《沈阳市城市道路管理条例》32条的规定，建设单位应当提交设计平面图、施工方案等材料到市政部门办理道路挖掘许可证，但从一审庭审情况看，铁西城管局在沈阳地铁公司及商场建设单位没有递交上述材料的情况下，就颁发了《临时（占道）挖掘施工许可证》，铁西城管局的许可行为明显违法；4.一审法院适用法律明显错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第36条的规定：行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，应当听取利害关系人的意见。根据该规定，大明府眼镜公司铁西分公司作为兴华南街的经营者，面对兴华南街采取明挖施工、全面封堵的施工，必然对大明府眼镜公司铁西分公司的经营产生影响，必然导致大明府眼镜公司铁西分公司经济损失。面对这种利害关系，面对铁西城管局没有通知大明府眼镜公司铁西分公司及其他业户的事实，铁西城管局的许可行为明显系一种违法行为，而一审法院致该法律规定于不顾，明显属于法律适用错误。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销（2016）辽0112行初142号行政判决书，依法作出公正判决。铁西城管局未在法定期限内提交书面答辩，在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，铁西城管局享有法定职权，依法履行了法定职权。综上，请求二审法院驳回大明府眼镜公司铁西分公司的上诉请求，依法维持原判。沈阳地铁公司未在法定期限内提交书面答辩，在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，综上，请求二审法院驳回大明府眼镜公司铁西分公司的上诉请求，依法维持原判。铁西城管局向一审法院提供的证据有：沈阳市发展和改革委员会批复文件[沈发改发【2013】228号]、辽宁省发展和改革委员会批复文件[辽发改交通【2013】1110号]、《建设用地规划许可证》及其通知书、《建设工程规划许可证》及其通知书，市政府业务会议纪要第4号、市政府业务会议纪要第20号各1份、道路挖掘（施工临时占道）申请书3份，用以证明铁西城管局依法审查了沈阳地铁公司提交的临时（占道）挖掘施工许可申请，其申请材料齐全，内容真实，符合授予许可条件，铁西城管局颁发的《临时（占道）挖掘施工许可证》符合法定程序。大明府眼镜公司铁西分公司向一审法院提供证据有：1.照片20张（2015年9月到2016年11月15日陆续拍摄），用以证明沈阳地铁公司的施工行为已对大明府眼镜公司铁西分公司的生产经营造成了极大损失，铁西城管局及沈阳地铁公司应给予其赔偿；2.房屋租赁合同及收据各一份，用以证明铁西城管局及沈阳地铁公司的违法行为对大明府眼镜公司铁西分公司造成的直接损失。沈阳地铁公司未向一审法院提交证据。经审查，一审法院对证据作如下确认：大明府眼镜公司铁西分公司在法定期限内提供的1、2号证据不能证明所要证明的问题，不予确认；铁西城管局在法定期限内提供的证据能够证明铁西城管局为沈阳地铁公司颁发《临时（占道）挖掘施工许可证》的合法性，予以采信。经审查，本院二审认为，一审法院对证据的认证正确。本院二审经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院二审认为，根据《沈阳市城市道路管理条例》第四条第二款的规定，铁西城管局系作出被诉行政许可的职权机关。由于本案的施工期限为2016年2月20日起至2016年12月31日止，上述期限已经延期到11月1日到4月15日之间，根据上述条例第三十六条的规定，该行政许可行为应由市政府予以批准。因参照沈委发【2013】14号《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下方经济管理权限的实施意见》第44条的规定，铁西城管局已经被赋予了相关的审批权限，故可视为符合第三十六条审批的规定。关于行政许可的事实要件部分，根据《沈阳市城市道路管理条例》第三十二条的规定，申请人应提交城市规划行政主管部门的批复文件，设计平面图，施工方案，以及公安、交通管理部门的审批手续，可以办理相关行政许可。本案中，铁西城管局虽然在诉讼过程中没有提交设计平面图和施工方案，但在庭审后沈阳地铁公司向法庭提供上述相关材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，沈阳地铁公司提供了上述事实要件的证据，故可以认定沈阳地铁公司在提出申请时，具备了全部规定要件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，大明府眼镜公司铁西分公司的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由大明府眼镜公司铁西分公司负担。本院再审审理查明的事实与一审法院、本院二审审理查明的事实一致。本院再审认为，关于铁西城管局作出的被诉行政许可行为是否存在超越职权的问题。根据《城市道路管理条例》、《沈阳市城市道路管理条例》的相关规定，铁西城管局作为沈阳市铁西区的市政设施行政主管部门，具有审批《临时（占道）挖掘施工许可证》的法定职权。对于大明府眼镜公司铁西分公司再审主张的因本案许可施工的期限为2016年2月20日至2016年12月31日止，涉及冬季施工时间（11月1日至次年4月15日），应由市政府批准的问题。《沈阳市城市道路管理条例》第三十六条规定，“每年11月1日至翌年4月15日期间，任何单位和个人不得进行挖掘道路施工。因特殊情况需挖掘施工的，须经市人民政府批准，并按规定标准2倍交纳道路挖掘修复费”，案涉许可施工时间须经沈阳市人民政府批准。但参照《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》（沈委发【2013】14号）（六）城市管理第44条的规定，市政府已将相关审批权限下放给铁西城管局，故应视为铁西城管局作出被诉许可行为未超越权限。因原一审审理期间大明府眼镜公司铁西分公司对铁西城管局的职权依据并无异议，二审期间铁西城管局亦提交了沈委发【2013】14号文件，故原二审依据相关法律规定及该文件，认定铁西城管局具有作出被诉许可行为的职权依据并无不当，对大明府眼镜公司铁西分公司的该项再审主张，本院再审不予支持。关于行政许可的事实要件问题。《城市道路管理条例》（1996年6月4日国务院令198号）第三十三条规定，“因工程建设需要挖掘城市道路的，应当持城市规划部门批准签发的文件和有关设计文件，到市政工程行政主管部门和公安交通管理部门办理审批手续，方可按照规定挖掘”、《沈阳市城市道路管理条例》第三十二条规定，“因工程建设需要挖掘城市道路（包括地下顶进施工）的，应于每年二月末前将本年度计划报市政设施行政主管部门统一安排。建设单位在开工前，应持城市规划行政主管部门的批复文件、设计平面图、施工方案和公安交通管理部门的审批手续，到市政设施行政主管部门办理道路挖掘许可证件，缴纳道路挖掘修复费。”铁西城管局在原一审期间提供了沈阳市发展和改革委员会沈发改发〔2013〕228号文件《市发展改革委转发＜省发展改革委关于沈阳地铁9号线一期工程初步设计的批复＞的通知》、辽宁省发展和改革委员会辽发改交通〔2013〕1110号文件《辽宁省发展改革委关于沈阳地铁9号线一期工程初步设计的批复》及沈阳地铁公司的道路挖掘申请书，虽然未附设计平面图和施工方案，但能够说明设计文件存在且经过相关部门审批，沈阳地铁公司在原二审审理期间亦补充提交了道路挖掘申请书及所附设计平面图和施工方案，再审期间铁西城管局也补充提交了该证据，并已组织各方当事人进行质证，故原二审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，认定沈阳地铁公司提出申请时具备全部事实要件并无不当。关于铁西城管局在作出被诉行政许可前未组织听证是否合法的问题。大明府眼镜公司铁西分公司再审主张案涉许可行为涉及其及其他周边商户重大利益，铁西城管局未将该具体行政行为的相关事项告知利害关系人并组织听证程序违法。本院再审认为，沈阳地铁公司系针对沈阳地铁九号线区间站主体临时占道挖掘施工提请审批，其在申请时已经提交《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、省市发改委对初步设计的批复及《城市道路挖掘、占用联合审批通知单》等材料，铁西城管局向沈阳地铁公司颁发的许可证是对施工地点、面积及施工时间的确定，没有直接涉及大明府眼镜公司铁西分公司的重大利益，而且地铁九号线的施工建设系民生工程，有利于社会公共利益，为沈城百姓周知，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条第一款的规定，听证程序也并非是铁西城管局向沈阳地铁公司颁发许可证的必经程序，故铁西城管局作出行政许可前未组织听证不影响其具体行政行为的合法性，原审对此认定并无不当。关于大明府眼镜公司铁西分公司提出原审未审查兴华南街地下商城的行政许可问题。本院再审认为，铁西城管局向沈阳地铁公司颁发的许可证明确写明是“地铁九号线区间站主体挖掘施工”，并不涉及兴华南街地下商城的施工许可问题，故原审对此未予审理正确。综上，大明府眼镜公司铁西分公司的再审请求不能成立，再审不予支持。原审判决并无不当，应予维持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持本院（2017）辽01行终549号行政判决。本判决为终审判决。审判长  王曌鋆审判员  孙晓娟审判员  徐 亮二〇二〇年二月二十四日法官助理权红霞书记员冷立皎本案判决所依据的法律规定《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。