湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终206号上诉人（原审原告）：湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂。住所地：湘潭市岳塘区荷塘乡指方村。负责人:丁桂忠，该厂厂长。委托代理人：胡军辉，上海建纬(长沙)律师事务所律师。委托代理人：葛敏，上海建纬(长沙)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:湘潭市岳塘区人民政府。住所地：湘潭市岳塘区板塘大道81号。法定代表人：陈爱民，该区区长。上诉人湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂（以下简称指方砖厂）因与被上诉人湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）行政关停补偿方案一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院(2018)湘03行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：指方砖厂于2008年6月30日成立，2014年12月26日，岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，要求指方砖厂在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出，对按期主动关停退出的，按照有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，依法依程序予以强制关停。2015年9月5日，指方砖厂以关停遭受损失为由，向岳塘区政府申请行政补偿1927.01万元。2015年11月8日，岳塘区政府作出潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》，对指方砖厂的申请未予支持，指方砖厂提起行政诉讼。原审法院于2017年3月14日作出（2015）潭中行初字第73号行政判决，撤销2015年11月8日岳塘区政府作出的潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》，由岳塘区政府在三个月内重新作出行政补偿行为。双方当事人均不服，上诉至湖南省高级人民法院。2017年6月16日，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终438号行政判决，维持了原审法院的一审判决。尔后，经指方砖厂多方主张权利，岳塘区政府于2018年5月18日作出《关于翰林页岩空心砖厂等三家砖厂关停退出的补偿方案》，明确补偿原则、补偿范围、方法步骤及几点要求，并附“补偿预案”。其中附件3《指方页岩空心砖厂补偿方案》载明的补偿内容为，指方砖厂办公室面积为319.94㎡,补偿标准为300元/㎡，补偿金额9.59万元；砖木平房面积为913.59㎡，补偿标准为100元/㎡，补偿金额9.13万元；棚子（钢架）面积为6758.06㎡,补偿标准为80元/㎡，补偿金额54.06万元；棚子（砖木）面积为1450㎡,补偿标准为60元/㎡，补偿金额8.7万元；隧道窑补偿金额88.36万元；基础补偿金额31.11万元；机械设备（一类）补偿金额70.1万元；机械设备（二类）补偿金额6万元；附属设施补偿金额18.87万元，合计295.92万元。指方砖厂收到该补偿方案后不服，又提起行政诉讼，请求判决变更岳塘区政府对指方砖厂作出的补偿方案部分，责令岳塘区政府补偿指方砖厂2141.03万元并支付利息（利息自2015年9月5日起至补偿款支付完毕之日止，按同期银行贷款利率两倍计算），诉讼费由岳塘区政府承担。对于指方砖厂主张的其实际投入的损失，经审查，2015年8月25日，湖南国信资产评估有限公司针对其所有实物资产和无形资产进行评估后作出的湘国评字（2015）第036号报告书，系指方砖厂单方委托所作，被评估的有关固定资产中的不动产如建筑物的种类、数量等未通知对方参加核查、现对方不予认可，又未经公证证明属实，且其成新率（折旧率）如何得出依据不足；而对固定资产中的动产没有评估搬迁等费用。此外,无形资产评估没有依据，因此，该评估报告中指方砖厂资产评估价值为1592.894192万元的意见，不能作为认定指方砖厂实际投入损失的依据。指方砖厂主张的财务人员工资、守厂人员工资没有充分证据证实，且与电费金额等，均难以认定为应当补偿的实际投入的损失。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案中，因实施《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》（以下简称《绿心保护条例》），指方砖厂应当关停退出。生效的行政判决已经对指方砖厂关停退出绿心地区的行为，判决岳塘区政府在规定的期限内作出行政补偿。在《绿心保护条例》等没有规定具体补偿标准的情况下，岳塘区政府应当按照前述规定，公平公正确定应当给予指方砖厂的补偿。但岳塘区政府在作出其补偿方案时，没有证据证明岳塘区政府履行了该方案规定的“与三家砖厂进行充分协商沟通……”等程序，该方案中有关补偿内容及数量没有取得指方砖厂认可，亦未提供充分证据证明其客观真实，补偿价格的确定没有充分的依据。因此，该补偿方案程序不合法，认定主要事实缺乏充分的证据，处理结果有失公正,依法应予撤销并责令重作。虽然，法律规定“行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，人民法院可以判决予以变更。但本案所涉补偿金额并非纯粹的计算错误，且指方砖厂亦无充分证据证明应当补偿的确切数额，法院多方核查，现尚难以直接确定指方砖厂的实际投入损失，故本案不属于人民法院直接判决予以变更的情形。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：1.撤销岳塘区政府2018年5月18日作出的《关于翰林页岩空心砖厂等三家砖厂关停退出的补偿方案》中对指方砖厂的具体补偿内容部分；2.由岳塘区政府在原审判决生效之日起三个月内重新作出行政补偿行为。指方砖厂预交的案件受理费50元，予以退还。指方砖厂不服，向本院提起上诉称：上诉人已经提交充分证据证明其实际投入的损失，原审法院认为上诉人无充分证据证明应当补偿的确权数额错误。原审判决被上诉人重新作出行政补偿行为适用法律错误，属于明显拖延裁判、制造诉累、浪费司法资源的行为。被上诉人应当补偿上诉人利息，自作出关停行政行为之日起至补偿款实际支付之日止，按同期银行贷款利率两倍计算。请求撤销原审判决，改判被上诉人依法补偿上诉人2141.03万元及利息（自2015年末9月5日起计算至补偿款支付完毕之日止，并按同期银行贷款利率两倍计算），本案诉讼费由被上诉人承担。岳塘区政府无书面答辩意见。原审各方当事人提交并经庭审质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审另查明：《绿心保护条例》于2012年11月30日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，并于2013年3月1日起施行。本院对原审查明的其他案件事实予以确认。本院认为：本案中，岳塘区政府在作出涉案补偿方案前，未与指方砖厂协商沟通，且不能提供充分的事实依据，应予撤销，原审判决第一项以此为由撤销该补偿方案并无不当。本案二审争议焦点是行政补偿的数额问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定:“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的,一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案中，因实施《绿心保护条例》，指方砖厂关停退出，对指方砖厂造成的财产损失,岳塘区政府应当依法予以补偿,并按照指方砖厂实际投入的损失确定补偿数额。指方砖厂在原审明确提出了要求岳塘区政府补偿损失2141.03万元及利息的诉讼请求,且提供了相关证据,但原审法院没有对指方砖厂实际投入损失的相关事实进行查明认定,属于认定部分事实不清。鉴于本院此前已做出过生效判决责令岳塘区政府重新作出补偿行为，岳塘区政府重新做出涉案补偿方案后，指方砖厂仍不服，又提起本案诉讼。在此情况下，原审法院又再次判决责令岳塘区政府重新做出补偿行为既可能引发新的诉累，也不符合审判效率原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定却有错误的，人民法院可以判决变更”。对于本案的补偿数额，二审亦可直接判决，但通过审查指方砖厂在原审提供的鉴定资料，其损失主要包括房屋建筑物300余万元、设施735万元、机器设备344万元、家具办公用品3.8万元、原材料、低耗品26万元、无形资产64万元等，包括了所有的动产和不动产。关于不动产部分，双方在数量和结构上异议不大，主要争议在于合法建筑和违法建筑；关于动产部分，双方争议较大，如车辆、办公用品、生活设施等可以移动的物品是否需要补偿的问题，房屋拆除后动产的去向问题，机器设备等可以拆除移动的物品是否需要补偿的问题，原材料是否需要补偿的问题，无形资产是否应列入评估范围的问题，等等。对于上述事项的判断，还需要进行庭审举证质证，在确定补偿的范围后，具体的补偿数额还要结合当地的生产生活水平、物价水平、房屋的评估水平以及各个企业的生产水平，才能做出一个综合的判断。因此，本案宜由原审法院对具体的补偿数额作出判决为妥，同时也能充分保障当事人的诉权。综上所述,指方砖厂的上诉理由部分成立,依法予以支持。本案存在对原审判决部分维持、部分发回重审的情形,本应分别作出判决和裁定,但为了提高司法效率、节约司法成本,对裁定发回重审的内容在判决中一并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)、(三)项的规定,判决如下:一、维持湖南省湘潭市中级人民法院(2018)湘03行初107号判决第一项;二、撤销湖南省湘潭市中级人民法院(2018)湘03行初107号判决第二项;三、对湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂要求湘潭市岳塘区人民政府补偿金额的诉讼请求,发回湖南省湘潭市中级人民法院重审。本案一、二审案件受理费各50元,合计100元,由湘潭市岳塘区人民政府负担。本判决第一、二项为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  钟玺波二〇二〇年二月二十八日法官助理薛珊珊书记员林俊宇