浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)浙行终1833号 上诉人（原审原告）林桂峰，男，汉族，1946年12月20日出生，住浙江省瑞安市。 被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。 法定代表人麻胜聪，市长。 委托代理人孙华峰，瑞安市司法局工作人员。 委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。 关于林桂峰诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）城建其他行为一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年8月9日作出（2019）浙03行初236号行政裁定。林桂峰不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月18日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年12月24日进行调查询问。上诉人林桂峰，被上诉人瑞安市政府的委托代理人孙华峰、余心海参加调查。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：2018年3月1日，瑞安市锦湖街道办事处作出《锦湖街道西门、瓦窑村城中村改造A、B地块征地范围内因历史遗留问题未登记发证房屋初审认定公示（第三批）》（以下简称《初审认定公示》）并附公示表，初审认定原告编号B242房屋不符合安置条件，理由是该房屋系附属用房，同时载明“公示时间：2018年3月1日-2018年3月8日”“公示时间为7日，公示期间无异议的，确认其未登记发证房屋的初审认定结果。”“申请人或利害关系人对初步认定意见有异议的，应当在公示期满之前以书面形式向房屋征收补偿实施单位或街道办事处提出复审申请，并提供相关证据，由街道办事处汇总后进行复审。”原告对初步认定意见不服，于2018年4月2日向相关部门提出异议，后向本院提起本案诉讼。庭审中，原告明确其起诉针对的行政行为是上述初审认定公示行为，而其提起行政复议的请求已修改为撤销《瑞安市锦湖街道西门、瓦窑城中村（A、B、C地块）改造征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》第四条第（四）项，因被诉行政行为未经行政复议审查，故申请撤回对温州市人民政府的起诉。 原审法院认为，一、原告明确被诉行政行为未经温州市人民政府行政复议审查，本案列温州市人民政府为共同被告有误，其当庭申请撤回对温州市人民政府的起诉，未违反法律规定，该院予以准许。对当事人有关行政复议请求及行政复议决定的诉辩意见及证据材料，本案均不再审查。二、被告认为根据瑞政办〔2017〕167号文件第十二条的规定及被诉初审认定公示的内容来看，初审认定公示的意见并非最终的认定结果，被告亦未就原告涉案房屋作出补偿决定，因此，被诉行政行为属于过程性行为，不具有可诉性。原告认为被诉初审认定公示不同于内部呈报等过程性行为，对外进行了公示，具有对外的行政效力，行政机关作出的最终认定意见和补偿决定也是根据初审认定意见作出的，因此，被诉行政行为对原告产生了行政约束力，是可诉的。该院认为，被诉初审认定公示是对锦湖街道西门、瓦窑村城中村改造A、B地块征地范围内因历史遗留问题未登记发证房屋包括原告房屋的初审认定公示表（第三批）进行公示，同时告知当事人对初审认定意见有异议可以提请复审。由此可知，被诉初审认定公示仅是对原告的案涉房屋是否是附属用房、是否符合安置条件所作出的初步认定意见，当事人如有异议可以提请复审，并不发生确认效力；即使当事人未在期限内提出异议，该初审认定公示亦仅是过程性行政行为，其内容将被后续作出的补偿决定所吸收，并最终通过补偿决定对当事人的权利义务产生实际影响，当事人对相关内容的争议可通过对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼获得救济。被诉初审认定公示对当事人的权利义务尚不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告起诉应予驳回。退一步来讲，即使被诉初审认定公示具有可诉性，作出该行政行为的行政主体亦非瑞安市政府，原告以瑞安市政府为被告提起本案诉讼亦不符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（十）项之规定，裁定：一、准许原告林桂峰撤回对温州市人民政府的起诉。二、驳回原告林桂峰对瑞安市政府的起诉。 林桂峰上诉称：瑞安市政府下属机构瑞安市锦湖街道办事处（以下简称锦湖街道办事处）作出的《初审认定公示》认为涉案房屋不符合安置条件明显违法不当。1985年间，上诉人因家庭住房困难将坐落锦湖街道花园西路一弄7号-A段，将祖产两间农具房改建为一间二层楼房用于居住和生活，该民房的占地面积22.4平方米，建筑面积约45平方米，四至清楚，东南北空坦，西通道路，并于1995年5月8日补办瑞集建(95)字第000086号集体土地建设用地使用证，图号F-10，地号67-226-58，房屋所有人是上诉人，性质是住宅，根本不属于附属房。根据以上初审认定公示依据的瑞安市政府办公室2017年9月22日制作的规范性文件瑞政办(2017)167号《关于印发瑞安市城中村改造征地范围内因历史原因遗留问题未登记发证房屋认定处置暂行办法的通知》第六条第一款规定，未登记发证的房屋，1987年1月1日前建成，至今未改扩建的房屋，可视为合法建筑，按实际使用房屋间数、建筑占地面积及建筑面积给予补偿安置。该规范性文件第五条也规定，未登记发证房屋需作补偿安置的认定处置工作，应按照程序合法、尊重历史等原则。涉案房屋也不属于该规范性文件第七条规定的情况，不属于附属用房，是上诉人独立所有的合法民宅。上诉人的房屋建于1985年间，建筑面积45平方米，且已经领取集体土地建设用地使用证，完全符合本次城中村改造补偿安置条件。原审法院认为锦湖街道办事处作出的《初审认定公示》并非最终的认定结果，属于过程性行为，不具有可诉性错误。首先，被上诉人下属的锦湖街道办事处作为征地补偿实施单位，其公示内容明确认为涉案房屋属附属用房，不符合补偿安置条件，相关行政机关作出的最终认定意见和补偿决定也是根据该初审意见作出的，而且在特定地点面向社会公众和利害关系人对外进行公示，是最后确认涉案房屋是否符合补偿安置条件的重要依据，是整个政府主导的拆迁(征收)安置具体行政行为的有机内在的组成部分，对内具有不可分性，对内具有行政效力，对当事人具有行政约束力，具有行政诉讼可诉性。其次，上诉人于2018年4月2日在异议期内向锦湖街道办事处和上级领导就公示内容提出异议后，一直未收到任何书面答复，上诉人因此多方奔走，有关工作人员口头告知上诉人涉案房屋无法安置，只能按每平米1500元补偿。第三，原审裁定作出后上诉人发现的新证据《房屋征收补偿估价报告》和《内装饰及附属物补偿明细》表明，该估价报告和明细表早在2018年11月13日便作出，委托单位是锦湖街道办事处，是把涉案房屋作为附属房进行估价的。这也证明了本案公示内容其实就是最终的审查结果，其行为具有可诉性，同时也说明了锦湖街道办事处的行为是受被上诉人委托的，上诉人是适格被告。最后，被上诉人提供的证据清单第四组(45-55页)显示，早在2017年8月9日，上诉人的下属单位锦湖街道办事处委托瑞安房地产测绘队就已经完成征收范围内房屋产权和未登记建筑调查，并于同年9月26日公示调查成果。同时自2018年4月公告期间上诉人对涉诉具体行政行为提出异议要求复审，至2019年9月22日收到一审裁定书，时间也长达一年半，被上诉人有极为充分时间作出最后审查结论，可是迟迟未见结果，这也进一步足以说明初审公示的所谓过程性行为实质是变相的最后定论。综上，复审程序形同虚设，所谓的复审只是形式而已，初审就是终审，勉强的程序安排对个案而言只是做做样子，公示内容因其违法不当和对外发生的效力性和约束力，明显具有可诉性。原审法院认为即使当事人未在期限内对初审公示提出异议，公示内容将被后续作出的补偿决定所吸收，当事人对相关内容的争议可通过对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼获得救济，这也是有误的。补偿决定是依据涉案房屋是否符合安置条件(需要房屋确权)或者是否属于合法附属用房作出的，应先确权然后才处理补偿安置问题。如果等待补偿安置决定作出再通过行政手段或提起诉讼进行救济，那到底是对房屋确权不服进行救济还是对补偿决定不服进行救济呢，这显然是有程序上的问题。再说，房屋确权和补偿决定是两种具体行政行为，不应混淆，不然也将可能导致救济时效的错过。第四，原审法院认为即使涉案行政行为具有可诉性，作出该行政行为的主体亦非瑞安市政府，被告主体不适格，这也是没有事实和法律依据的。依据被上诉人提供的证据清单第一组、第二组的有关请示和处理单(1-7页)，被上诉人同意其下属机构作为涉A、B地块城中村征收改造的实施单位，其实质明显是一种委托授权行为。瑞安市政府文件瑞政告(2018)45号《瑞安市政府关于发布瑞安市锦湖街道西门、瓦窑城中村(A、B、C地块)改造征收集体所有土地涉及房屋补偿方案的通告》附件《瑞安市锦湖街道西门、瓦窑城中村(A、B、C地块)改造征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》第二条第二项也规定，被上诉人下属的锦湖街道办事处作为涉案地块征地房屋补偿实施单位，被上诉人作为委托人依法当然是适格被告。同时，锦湖街道办事处的一系列所谓过程性行为形成整个征地补偿安置行政行为的完整链条，其实质明显是受上诉人的委托授权所为。被告通过授权(实质是委托授权，没有权力法律授权)逃避行政责任诚不可取，有损政府权威和形象。综上，请求撤销原审裁定第二项，指令继续审理。 瑞安市政府答辩称：本案被诉行政行为属过程性行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。被诉《初审认定公示》系由锦湖街道办事处作出，该行为是街道办事处作为征地房屋补偿实施单位，对征地范围内未登记建筑的性质及是否符合安置条件进行初审后而作出的初步认定意见，如当事人对该初步认定意见有异议的，可以提出复核。因此，该初步认定意见并非生效的最终认定意见，仅是为下步补偿决定行政行为进行准备，并非行政机关最终作出的认定意见或处理决定，故该行为属过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。至于上诉人主张的涉案房屋是否属于合法建筑，或是否属于附属房屋，均属实体处理问题，并非本案审查范围。被上诉人的被告主体不适格，被诉初审认定公示系由锦湖街道办事处作出，街道办事处具有独立的行政诉讼主体资格，街道办事处对征地范围内未登记建筑或合法房屋是否符合安置条件作出的初步审查意见，系依法履行街道乡镇政府在征地补偿安置工作中的相关职责，不属被上诉人委托。因此，上诉人列被上诉人为被告，系被告主体错误。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审理，对原审判决认定的基本事实予以确认。另经核实，被诉《初审认定公示》作出时间是2018年3月29日，公示时间为2018年3月30日-2018年4月6日。 本院认为，本案的审理重点，一是被诉行为是否属于行政诉讼受案范围；二是瑞安市政府是否为本案适格被告。 首先，关于行政诉讼受案范围。瑞安市政府主张被诉行为系过程行为，对林桂峰的权利义务不产生实际影响，故不属行政诉讼受案范围。本院认为，过程行为因其法律效果为最终的行政决定吸收而不具有可诉性，但如果过程行为具有独立的价值且对当事人的权利义务产生重大影响，则属于行政诉讼受案范围。本案中，锦湖街道办事处作出的《初审认定公示》认定林桂峰的房屋不符合安置条件，同时载明“公示时间：2018年3月1日-2018年3月8日”“公示时间为7日，公示期间无异议的，确认其未登记发证房屋的初审认定结果”“申请人或利害关系人对初步认定意见有异议的，应当在公示期满之前以书面形式向房屋征收补偿实施单位或街道办事处提出复审申请，并提供相关证据，由街道办事处汇总后进行复审。”从上述内容看，被诉行为仅为初审认定结果，需经公示期届满后视复审的情况再予以确认，具有过程行为的特征。但是，从二审调查的情况看，锦湖街道办事处在作出被诉行为后，没有作出最终的行政决定，且被诉行为客观上对上诉人的权利义务产生了重大影响。因此，被诉行为属于行政诉讼的受案范围，原审认定被诉行为系过程行为不当，予以指正。 其次，关于适格被告。本案作出被诉行为的行政机关是锦湖街道办事处，林桂峰主张本案适格被告为瑞安市政府的理由是：被诉行为是瑞安市政府委托瑞安市锦湖街道办事处作出，其法律后果应由瑞安市政府承担。经查，根据《瑞安市锦湖街道西门、瓦窑城中村(A、B、C地块)改造征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》规定，锦湖街道办事处系涉案地块征地房屋补偿实施单位，该行政机关具有独立承担行政法律后果的能力及行政诉讼主体资格。林桂峰主张被诉行为是瑞安市政府委托瑞安市锦湖街道办事处作出，但未提供充分的证据证明，不予采信。因此，原审认定瑞安市政府并非本案适格被告，并无不当。 综上，原审裁定驳回林桂峰的起诉，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （以下无主文） 审判长  楼缙东 审判员  唐维琳 审判员  周进海 二〇二〇年二月二十五日 书记员  张 莹