福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽01民终9556号 上诉人（原审原告）：池家银，男，1936年9月24日出 生，汉族，住福建省福清市。 委托诉讼代理人：吕寅生，福建三瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福清市龙江街道观音埔村民委员会，住所地福建省福清市龙江街道观音埔村1号。 法定代表人：吴启斌。 委托诉讼代理人：林明轩，福建正实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林莉，福建正实律师事务所律师。 上诉人池家银因与被上诉人福清市龙江街道观音埔村民委员会（以下简称“观音埔村委会”）侵权责任纠纷一案，不服福建省福清市人民法院（2019）闽0181民初3815号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 池家银上诉请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、在案证据能够证实76.176亩划分为72亩出让和4.176亩预留系政府行政规划行为，并非一审所认定的将不同意方案村民的留用地指标扣除后剩余72亩进行挂牌出让。1.根据2012年11月17日观音埔村村委会会议记录表明：首先，早在2013年6月观音埔村委会上报福清市政府挂牌出让方案之前，76.176亩地块就已按照72亩出让，剩余4亩多预留的方式切割划分，这与观音埔村委会所主张的相矛盾；其次，若确如一审认定上述情况，那么不同意的23户（实际统计到21户）的留用地面积合计为6.45018亩，但实际土地的面积仅为4亩。2.2013年6月29日，观音埔村委会召开村民代表会议，表示政府挂牌出让后不同意方案的村民将不享有72亩出让地回购权益。然而，根据现有证据，直至2014年3月，仍有25户村民不同意出让方案，其所享有的留用地面积合计为8.64643亩。在76.176亩土地扣除不同意方案村民的8.64643亩后，无法进行2013年8月2日福清市政府同意挂牌出让72亩土地。3.观音埔村委会随意指定出让的72亩土地包括多少户村民的留用地指标。二、池家银留用地指标所对应的出让回购权益自始包含在72亩出让地块中。1.观音埔村委会未提交证据证明其在向福清市政府申请挂牌出让时已将包含池家银在内的不同意方案村民的留用地指标排除在外。2.《市规划土地工作协调小组会议纪要》与福清市政府作出的[2013]168号专题会议纪要，均表明福清市政府在划分72亩地块进行挂牌出让时，是将观音埔村281户享有生产生活留用地指标的村民全部包含在内，没有区分同意或者不同意村民的留用地指标。上述事实福清市政府的市政建设工程也可予以证实。三、观音埔村委会无权将池家银排除在《观音埔村安置明细表》之外，其行为严重侵害到池家银的合法权益。1.地块回购安置方案通过后，应对281户享有回购安置权益的村民均具有法律溯及力。因此，池家银同样享有回购安置权益。2.一审认定观音埔村委会是在执行观音埔村村民代表大会经履行民主议定程序后形成的决议，系错误认定。首先，观音埔村召开的村民代表大会程序不合法。其次，即使经过村民代表大会研究表决，但所有文件均为观音埔村委会作出并加盖其印章，而非“村民代表大会的印章”。3.福清市政府的专题会议纪要、《回购部分草定方案》及《福清市政府储备地2013-018号地块回购及安置协议书》均未表明将不同意出让方案村民排除在回购安置之外。池家银之所以不能享受回购安置权益，系因观音埔村委会在《观音埔村安置明细表》中故意将池家银排除在外。综上，观音埔村委会应当承担侵权赔偿责任。 观音埔村委会辩称：一、将76.176亩生产生活留用地调整为72亩进行挂牌-出让-回购-安置的行为，系观音埔村委会在池家银等村民坚决不同意将生活留用地进行挂牌出让情形下，依照民主议定程序决定后作出的，该行为并非政府行政规划行为，亦不违法。1.针对如何开发利用被征地村民的生产生活留用地问题，观音埔村于2011年6月30日向所有被征地的281户村民发出征求意见表，广泛征求被征地村民对留用地使用方案的意见。池家银始终反对。后观音埔村委会经村民代表大会决议，为池家银等不同意村民的生产生活留用地权益保留，从76.176亩生产生活留用地中割出4.176亩作为不同意挂牌-出让-开发-回购的被征地村民权益保留。福清市政府建设项目规划条件函[融规地（2013）第202号]是在观音埔村委会2013年6月29日村民代表会议决议后才作出的相应调整。2.池家银统计不同意方案村民的结论，无事实和法律依据。除6户始终不同意出让方案村民外，其余村民均在72亩留用地挂牌前同意挂牌-出让-回购-安置方案并享有相应的留用地安置回购权益。观音埔村委为之留置的4.176亩生产生活留用地包含了池家银在内的6户不同意出让回购村民的被征土地面积应享有的生产生活留用地份额，同时将0.9216亩用于排洪河道用地，还多预留土地面积用于集体公益用地。二、池家银的生产生活留用地权益留置于4.176亩，该4.176亩土地仍然是观音埔村的生产生活留用地属性，池家银的合法权益没有受到侵害。1.根据观音埔村村民代表大会民主决议结果，池家银在内的小部分不同意方案村民的留用地指标扣除后，将72亩生产生活留用地上报市政府申请挂牌出让，该部分不同意方案村民不享受挂牌出让的72亩生产生活留用地权益。因此，在融信地产竞得该地开发经营使用权后，只有同意出让回购的村民享有依据《福清市政府储备地2013-018号地块回购及安置协议》约定的回购安置权利。2.留置的4.176亩留用地仍是生产生活留用地性质，池家银的生产生活留用地包含其中，并未受到任何侵害。 池家银向一审法院起诉请求：1.判令观音埔村委会向池家银赔偿因观音埔村委会在与福清市融信房地产开发有限公司（以下简称融信公司）签订《福清市政府储备地2013-018号地块回购及安置协议书》后未将池家银列入《观音埔安置明细表》而造成池家银无法获得“壹品江山”安置回购房权益的侵权行为给池家银造成的损失5231971.68元；2.本案诉讼费由观音埔村委会承担。 一审法院认定事实：池家银系龙江街道观音埔村村民。2011年6月30日，观音埔村委会向村民发放《观音埔村留用地使用征求意见表》，针对三种方案征求村民意见，方案一：建公寓住宅小区式（洋埔模式）；方案二：委托政府收储公开出让式；方案三：委托政府收储公开出让和部分限价回购式。其中229户（观音埔村委会按第二轮土地承包责任制总户数281户统计达到81.5%）同意委托政府收储公开出让和部分限价回购式方案，池家银未填写该表格。 2011年7月24日，观音埔村召开村民代表会议，对如何使用村集体生产生活留用地以及已经统计支持以政府收储挂牌形式回购70%作为安置方案进行表决，到会并同意该方案的村委会成员和村民代表共30人。2011年7月26日，观音埔村委会按229户被征用土地承包户要求以委托政府收储公开出让和部分限价回购方案向福清市龙江街道提交《关于观音埔村申请村集体经济回留地安置方案的报告》、《回购部分草定方案》。 2011年9月，部分村民代表向观音埔村委会申请先以81.5%村民意愿向上级政府、有关部门申请挂牌转让，对村两委发出的三种方案都不作表态的少部分村民待其意见明确后按政策解决。后经村两委会议研究，村委会同意待村集体留用地处置方案经政府及相关部门审批后，先以81.5%村民意愿按留用地百分比例向上级政府及有关部门申请挂牌出让。 2011年10月31日，福清市委作出《市规划土地工作协调小组会议纪要》，主要要求：要对观音埔片区的土地情况进行全面摸底，根据土地情况研究一次性确定村民生产生活预留地的方案；对观音埔村提出将54亩生产生活预留地以商住用地形式委托政府收储公开出让后，由观音埔村对建筑总面积的70%比例进行回购的价格问题，在政府设定规划指标、严格规划把关的前提下，由观音埔村自行研究并通过市场机制来解决等。 2012年5月11日，福清市人民政府作出专题会议纪要，会议议定，观音埔村已经市委、市政府会议纪要明确的54.23亩生产生活预留地予以兑现报批，市国土局优先予以安排建设用地指标，市土地发展中心负责启动该宗地的用地报批收储工作；观音埔村全面完成剩余待征土地征交地任务后，该预留地正式挂牌出让，并将该预留地右侧尚余的约22.7亩边角地，作为观音埔村生产生活预留地。 2012年6月,福清市规划局对2011-091号政府储备地块出具规划条件函，该地块面积为36154平方米（合54.23亩）。2012年7月，福清市规划局对2012-027号政府储备地块出具规划条件函，该地块面积为14631平方米（合21.9465亩）。 2012年11月17日，观音埔村委会召集未签名留用地村民，就留用地问题提出方案，部分村民要求把留用地划出来，归还村民，池家银的儿媳妇林爱琴出席会议。时任村主任吴承友最后陈述：“如果你们都不同意或意见不同，那么就划出来拟作为村集体公益事业用地，等以后政策允许你们在这四点几亩按政策性享受留用地权益。” 关于政府储备2011-091号、2012-027号地块，该项目用地分别于2013年1月、2013年3月经福建省人民政府批准农用地转用和土地征收，征地补偿费43000元/亩已支付给观音埔村委会，上述两地块范围内的共76.176亩土地已依法征收为国有土地。 2013年4月1日，福清市人民政府召开专题会议[〔2013〕76号专题会议纪要]，对政府储备2011-091、2012-027号地块，议定由龙江街道负责，于4月10日前协调相关村领取征地款，4月30日前完成交地工作，上述两地块合并出让。 2013年6月29日，观音埔村召开村民代表会议，会议第三项内容为76亩村留用地挂牌问题，会议对该事项进行表决并形成会议纪要，主要内容为：76亩留用地挂牌在即，仍有小部分村民不同意安置方案约4亩留用地指标，若该部分村民仍不接受该安置方案，村委会将按照上级精神要求，扣除这部分村民的留用地指标后将约72亩留用地上报市政府申请挂牌出让，一旦政府挂牌出让后，该部分村民将不享受此次挂牌出让的72亩留用地权益。会议到会村委会成员和村民代表34人，其中24人同意上述会议纪要内容。 2013年7月16日，福清市规划局对政府储备2011-091、2012-027号地块合并后，按政府储备2013-018号地块出具规划条件函，该地块面积为48000平方米（合72亩）。 2013年8月2日，福清市人民政府召开专题会议[〔2013〕168号专题会议纪要]，会议同意观音埔村生产生活留用地实行净地公开挂牌出让，出让面积以市规划局红线为准，征地工作由观音埔村委负责。 2013年11月8日，市政府召开市国有建设用地使用权招拍挂领导小组会议，研究政府储备2013-018号地块具体出让方案。 2014年1月10日，融信公司竞得上述地块的建设用地使用权，并于同日与观音埔村委会签订《福清市政府储备地2013-018号地块回购及安置协议书》。2014年1月16日，福清市国土资源局与融信公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。 2014年3月，池家银的儿媳妇林爱琴等人向政府有关部门信访，反映被征收农用地后的10%生活预留地要合法合理安置，不能再次被征收、征用等问题。 2014年9月26日，融信公司向观音埔村委会发函，要求村委会根据回购及安置协议约定支付回购商品房总价款的15%即52112250元。2014年9月28日，观音埔村委会回复融信公司，经村两委通知走访，绝大部分安置户无住房需求且支付回购款有困难，要求自行与融信公司协商安置方案，故将被征收土地每户村民安置的具体情况编制成《观音埔村安置明细表》交给融信公司，由其向安置户直接收取回购款或自行协商安置，该明细表下方备注：安置回购面积，按被征用地每亩回购核定160.84平方米；回购价格每平方米3000元。池家银不在上述安置明细表所列安置户名单中。 根据观音埔村委会提交的村两委及村民代表名单，2009年至2012年观音埔村村两委及村民代表计38人（其中1人已故），2012年至2015年观音埔村村两委及村民代表计39人。2018年5月15日经现场勘验,“壹品江山”小区西南角有一块三角形地，该三角形地块面积约两、三亩。观音埔村委会表示不同意出让-回购方案的池家银等6户村民的留用地共1.2632亩的权益及村公益事业用地都在该三角形地块中，但无法具体明确每户土地的具体位置。池家银主张所有土地都已征收国有，与观音埔村委会无关，要求观音埔村委会按“壹品江山”小区5号楼第16层销售备案的02、03单元均价9708元/平方米与回购房3000元/平方米的差价计赔损失。本案重审中，双方确认原76.176亩中除融信公司竞得的72亩外，另外4.176亩包含在上述“壹品江山”小区西南角的三角形地块约3.24亩及政府储备2013-018号地块中B、C地块之间的水利排洪沟约0.92亩中。 原审诉讼中经调查，融信公司工作人员向一审法院表示绝大多数村民选择货币安置，并签订了安置协议书，即按被征地亩数每亩28万元计算，由融信公司向安置户支付相应补偿费。 另查明，在一审法院（2016）闽0181民初3630号池家银与融信公司、观音埔村委会合同纠纷一案中，池家银诉请融信公司、观音埔村委会因未能交付779.96平方米回购房而应向其赔偿损失5231971.68元。一审法院经审理以池家银与该案没有法律上的利害关系，其起诉不符合起诉条件为由，于2017年3月6日裁定驳回池家银的起诉。池家银不服提起上诉，后福州市中级人民法院准许池家银撤回上诉。 一审法院认为，观音埔村委会主张池家银起诉的本案与前诉即一审法院（2016）闽0181民初3630号一案系基于同一事实理由，构成重复起诉，池家银在前诉中以合同纠纷提起诉讼，一审法院以池家银与该案无法律上的利害关系，其起诉不符合起诉条件为由裁定驳回起诉，而本案池家银明确系以侵权责任纠纷提起诉讼，本案与前诉的诉讼标的不同，观音埔村委会上述主张不符合《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条有关重复起诉的规定，不予采纳。 池家银请求观音埔村委会赔偿其损失所依据的事实是：观音埔村委会未将其列入《观音埔村安置明细表》，致使其无法获得“壹品江山”安置回购权益的侵权行为所造成的损失。根据《中华人民共和国侵权责任法》第六条第一款“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”规定，池家银负有举证证明观音埔村委会因过错侵害其财产权益的义务，否则承担举证不能的不利后果。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”，第二十五条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项，村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成……”，第二十六条规定：“村民代表会议由村民委员会召集……村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费……”根据上述法律及司法解释规定，村集体可以在履行民主议定程序后决定征地补偿费的使用、分配。生产生活留用地是国家征收农村集体土地后，原则上按照征收农用地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织。根据前述规定的精神，生产生活留用地的使用、利益分配方式，亦应由村集体按照相关民主议定程序决定。具体到本案中，观音埔村委会未将池家银列入《观音埔村安置明细表》中并不存在过错，理由如下：首先，早在2011年6月观音埔村委会就留用地使用方案向村民广泛征求意见，三分之二以上的承包户同意按委托政府收储公开出让和部分限价回购方案，即后来72亩土地实际运作方案，随后召开的观音埔村村民代表会议按照民主议定程序通过该方案，并由村委会上报龙江街道，观音埔村委会并未违反该决议。其次，在观音埔村委会上报后，福清市委、市政府听取龙江街道汇报并进行了研究，观音埔村委会又召集包括池家银户等未对留用地使用方案签名表态的村民开会，告知若不同意上述方案或意见不同，待政策允许后该部分村民可在划出的4亩多地享受权益，观音埔村委会尽到相应注意提醒义务。再次，在案涉留用地批准农转用和土地征收后，观音埔村再次召开村民代表大会，对池家银在内的小部分仍不同意方案村民的留用地指标扣除后，将约72亩留用地上报市政府申请挂牌出让，并明确一旦政府挂牌出让，该部分村民将不享受此次挂牌出让的72亩留用地权益，该决议亦在履行民主议定程序后通过。后融信公司竞得该72亩土地，在开发建设“壹品江山”项目过程中，观音埔村委会向融信公司交付的《观音埔村安置明细表》未将不同意方案的池家银列入，该行为并非观音埔村委会自行决定，而是在执行观音埔村村民代表大会经履行民主议定程序后形成的决议，实际上等同于村民代表大会履行决议行为，故观音埔村委会该行为并无不当。最后，池家银主张虽然其不同意上述方案，也应按照多数意见执行，与其他拥有留用地村民享有同样的回购安置权益，因2013年6月村民代表大会决议扣除不同意方案村民的留用地指标，将其他留用地申请挂牌出让，并明确仅同意方案的村民享受挂牌出让留用地权益，故池家银上述辩解理由不能成立，不予采纳。关于池家银户留用地指标的相关权益，庭审中观音埔村委会并未否认该权益灭失，还提到其曾与街道探讨过，对池家银予以与其他大多数承包户类似的安置方案，但最终未能依程序实施。综上所述，池家银所举证据不足以证明观音埔村委会未将其列入《观音埔村安置明细表》的行为存在过错，其请求观音埔村委会承担侵权赔偿责任依据不足，不予支持。池家银户留用地指标的相关权益的具体处理和实施，应由当地村集体经济组织即观音埔村委会负责，观音埔村委会应依法保障村民安置权益的及时实现。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回池家银的诉讼请求。案件受理费48424元，由池家银负担。 本院二审期间，当事人没有提交新证据。根据本案现有证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”本案中，观音埔村于2013年6月29日召开村民代表会议，会议决定：76亩留用地挂牌在即，仍有小部分村民不同意安置方案约4亩留用地指标，若该部分村民仍不接受该安置方案，村委会将按照上级精神要求，扣除这部分村民的留用地指标后将约72亩留用地上报市政府申请挂牌出让，一旦政府挂牌出让后，该部分村民将不享受此次挂牌出让的72亩留用地权益。该决定合法有效，应当作为本案征收补偿的依据。池家银作为不同意安置方案的村民，不享受挂牌出让的72亩留用地权益，即不能按照观音埔村委会与融信公司约定的回购价格购买安置房屋，一审法院据此驳回池家银要求观音埔村委会按其与融信公司约定回购价格计付征收损失的判决正确。池家银可按照村民会议决议另行主张其征收安置权利。 综上，池家银的上诉请求不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费48424元，由池家银负担。 本判决为终审判决。 审判长  林哲森 审判员  黄 锋 审判员  金光玉 二〇二〇年二月二十六日 法官助理雷敏 书记员段薇