四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终66号 上诉人（原审原告）贺德忠，男，1970年3月28日出生，汉族，户籍所在地四川省双流县，现住四川省成都市双流区。 被上诉人（原审被告）四川省成都市双流区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市双流区东升街道棠湖西路一段163号。 法定代表人纪昌发，局长。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人崔小波，四川公生明律师事务所律师。 上诉人贺德忠诉被上诉人四川省成都市双流区规划和自然资源局（以下简称双流区规划和自然资源局）不履行法定职责一案，不服四川省成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，贺德忠于2019年6月8日代表申请人贺某1、贺某2、贺德忠、贺某贵、李某琼、贺某军、贺某明向四川省成都市双流区人民政府（以下简称双流区政府）邮寄了一份依法履职申请书及相关附件材料，请求将双流区××和双桂花园、肖某私人别墅、三里风物之间的地块划拨给申请人建养老院。双流区人民政府于6月10日收到前述申请书及附件材料并转交双流区规划和自然资源局办理。双流区规划和自然资源局于8月12日对贺德忠等人的申请作出书面答复并将答复书邮寄给了贺德忠。答复书的主要内容为：“《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定‘在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。’依照上述法律规定，你们申请划拨土地建养老院必须先行取得有关部门批准、核准、备案，持前述有关部门批准设立养老院的批准文件、并取得城乡规划主管部门建设用地规划许可，方可向土地行政主管部门申请以划拨方式用地。因你们未提供有关部门批准设立养老院的批准文件及建设用地规划许可文件，不符合以划拨方式使用国有土地的法定条件和法定申请用地程序，相关单位不能以划拨方式将申请地块划拨用于修建养老院。” 以上事实有当事人提交依法履职申请书及邮寄凭证、答复书及邮寄凭证等证据为证。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。因此，本案中双流区规划和自然资源局有权对贺德忠提出的划拨用地申请作出处理。 《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《划拨用地目录》规定，老年人社会福利设施（非营利性社会福利设施用地），由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条规定，设立养老机构，应当符合下列条件：（一）有自己的名称、住所和章程；（二）有与服务内容和规模相适应的资金；（三）有符合相关资格条件的管理人员、专业技术人员和服务人员；（四）有基本的生活用房、设施设备和活动场地；（五）法律、法规规定的其他条件。第四十四条规定，设立公益性养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。设立经营性养老机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向县级以上人民政府民政部门申请行政许可。从以上规范性文件的规定可以看出，以划拨方式取得建设用地需要符合《中华人民共和国土地管理法》和《划拨用地目录》的相关规定。设立公益性养老机构，经有批准权的人民政府批准，可以划拨的方式提供土地使用权。贺德忠等人自称拟开办公益性养老院，其首先应当符合《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条规定的设立养老机构的条件，并按照该法第四十四条的规定向县级以上人民政府民政部门申请行政许可、办理登记。其次还应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。本案中，贺德忠等人既未取得设立养老机构的行政许可，也未办理相关登记，更未取得建设用地规划许可证，显然不符合申请划拨用地的条件。双流区规划和自然资源局作出拒绝划拨用地的答复符合法律规定。 《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。第三十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本案双流区规划和自然资源局在收到贺德忠等人的划拨用地申请后，迟至两个月后才作出答复，已超过法律规定的期限，属于程序轻微违法但对贺德忠权利义务不产生实际影响的情形，应当确认违法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认被告双流区规划和自然资源局于2019年8月12日对原告贺德忠等人作出的答复违法。案件受理费50元，由被告双流区规划和自然资源局负担。 宣判后，贺德忠不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求撤销原判、撤销被上诉人双流区规划和自然资源局作出的答复书，判令被上诉人履行职责。 被上诉人双流区规划和自然资源局在二审中答辩称，原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。请求维持原判、驳回上诉。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 针对上诉人贺德忠所称原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误的上诉理由。本院认为，本案争议焦点为双流区规划和自然资源局作出的答复行为是否合法。关于答复认定事实。双流区规划和自然资源局收到当事人提交的依法履职申请书后经审查认定贺德忠等人未按《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国老年人权益保障法》取得设立养老机构的行政许可，也未办理相关登记，亦未取得建设用地规划许可证，不具备申请划拨用地的条件，其提出划拨土地修建养老院的申请没有事实依据和法律依据，双流区规划和自然资源局的答复认定事实清楚。关于双流区规划和自然资源局作出的答复是否超过法律规定期限。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定。申请养老院划驳用地，需依法设立养老机构，以养老机构名义开展用地申请，贺德忠未依法设立养老机构，仅以自然人名义向双流区政府申请养老院划驳用地，该申请行为不应认定为《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可申请行为，双流区规划和自然资源局收到双流区政府转交的贺德忠提出的划拨用地申请作出答复行为不适用《中华人民共和国行政许可法》关于对申请人提出申请作出行政许可时限的规定。综上，双流区规划和自然资源局收到贺德忠提出的划拨用地申请经核实作出答复已履行了相应职责，答复行为合法。原审判决依据《中华人民共和国行政许可法》认定双流区规划和自然资源局答复超过期限，适用法律不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初188号行政判决,即：确认被告成都市双流区规划和自然资源局于2019年8月12日对原告贺德忠等人作出的答复违法。 二、驳回上诉人贺德忠的诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由上诉人贺德忠负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年二月十日 书记员 张明康