浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2167号上诉人（一审原告）何如秀，女，汉族，1933年7月7日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘长霖，男，汉族，1950年9月10日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘长富，男，汉族，1953年9月16日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘菊莲，女，汉族，1957年9月10日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘金亮，男，汉族，1962年3月24日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘紫红，女，汉族，1964年8月11日生，住浙江省松阳县。上诉人（一审原告）刘慧敏，女，汉族，1968年8月25日生，住浙江省杭州市拱墅区。上诉人（一审原告）刘芝玲，女，汉族，1971年7月21日生，住浙江省杭州市余杭区。上诉人（一审原告）刘鑫亮，男，汉族，1976年4月4日生，住浙江省松阳县。九上诉人的共同委托代理人甘河亮，北京大成（杭州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）松阳县人民政府，住所地浙江省松阳县府前街1号。法定代表人李汉勤，县长。委托代理人汤柳明，松阳县司法局公职律师。何如秀、刘长霖、刘长富、刘菊莲、刘金亮、刘紫红、刘慧敏、刘芝玲、刘鑫亮诉松阳县人民政府土地行政征收一案，丽水市中级人民法院于2019年10月31日作出（2019）浙11行终66号行政裁定。何如秀、刘长霖、刘长富、刘菊莲、刘金亮、刘紫红、刘慧敏、刘芝玲、刘鑫亮不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告分别系案外人刘永康的妻子及子女。2014年，刘永康因病去世，被葬于原告通过合法途径从乌形山村获得的松阳县西屏洞阳观山第三水库脚的一处公墓。松阳县人民政府西屏街道办事处以洞阳观旅游度假村项目建设需要征地，于2018年9月25日，松阳县统一征地事务所与松阳县西屏镇乌形山村签订《土地征收安置协议》，该征地范围包括乌形山村的集体公墓，征收集体所有土地1.569021公顷（23.54亩），并于当年10月10日发送给西屏街道乌形山村征地告知书、征地听证告知书，将公告进行了张贴。事后，被告将该地块的征用材料上报给浙江省人民政府，浙江省人民政府于2019年4月1日批准被告征用西屏镇乌形山村土地1.0591公顷（15.4365亩），该面积不包括案涉的公墓。被告在取得《浙江省建设用地审批意见书》后，没有提供证据证明已经将《征收土地方案公告》以及《征收土地补偿安置方案（批后）公告》进行送达及张贴。为此原告就被告征地未进行公告一案提起行政诉讼，请求：一、确认被告在2018年9月25日进行的乌形山村集体土地征收未进行征用土地公告违法；二、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为：浙江省人民政府2019年4月1日批准的《浙江省建设用地审批意见书》，该意见书批准被告征用西屏镇乌形山村土地1.0591公顷（15.4365亩），该面积不包括案涉的公墓。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，原告在本案被诉征收范围内，没有合法的不动产物权及其他合法建筑物，与征收行为缺乏利害关系，依法不具备原告主体资格。原告向法院提起公告之诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）、第（八）项的规定，裁定驳回原告何如秀、刘长霖、刘长富、刘菊莲、刘金亮、刘紫红、刘慧敏、刘芝玲、刘鑫亮的起诉。何如秀、刘长霖、刘长富、刘菊莲、刘金亮、刘紫红、刘慧敏、刘芝玲、刘鑫亮上诉称：一、上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。《浙江省建设用地审批意见书》中浙江省人民政府批准的征地范围不包括案涉公墓，并不影响上诉人依法对被上诉人的违法征地行为提起行政诉讼，一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉明显不当。案涉墓地即刘永康墓地所使用的土地系上诉人通过合法途径从乌形山村获得，该处土地实际上是乌形山村的公墓，该村所有村民的墓地都安排在此处。被告于2018年9月25日进行的违法征地行为，致使刘永康墓地被强迁，最终导致刘永康骨灰、墓碑丢失的严重后果，根据《行政诉讼法》第十二条第十二项的规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当受理。另《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，被上诉人对案涉土地进行的征收行为(被上诉人与乌形山村村民委员会签订《土地征收补偿安置协议》、发布坟墓迁移公告等)，导致刘永康坟墓被违法强迁，侵害了上诉人对刘永康坟墓所涉土地合法使用权，上诉人据此提起诉讼，符合上述相关法律以及司法解释的规定，因此，上诉人具有依法提起行政诉讼的主体资格。二、被上诉人的违法征地行为实际上在获得相关政府部门批准之前就已违法开展，上诉人对刘永康墓合法使用权因被上诉人的违法行为而遭遇非法侵害是事实。一审法院认定被上诉人在2018年10月10日才把征地的材料(征收集体土地1.569021公顷含乌形山村集体公墓)上报给浙江省人民政府，后浙江省人民政府在2019年4月1日才批准征用西屏镇乌形山村土地1.0591公顷，该面积不包括案涉的刘永康墓所在公墓土地。但被上诉人实际上早在2018年9月25日就与乌形山村村民委员会签订了所谓的《土地征收补偿安置协议》，并在2018年10月23日通过松阳县统一征地事务所发布坟墓迁移公告，要求所有公墓管理者于2018年12月25日之前迁移。在上诉人拒绝迁移的情况下，2019年1月4日，被上诉人让其下辖的西屏街道办事处对上诉人的刘永康墓进行强迁。被上诉人对案涉公墓土地的这一系列征地行为都是在未获得任何上级管理部门的合法审批手续的情况下开展。因此，被上诉人对案涉土地征地存在法律依据不足、违反法律程序等严重违法情形。即使被上诉人对案涉的刘永康墓所在公墓土地最后获得省政府的审批通过，其提前征地行为亦违反法律规定，该违法行为已侵害到上诉人的合法权益(对刘永康墓所在土地的合法使用权)，上诉人依法仍可以提起行政诉讼。综上所述，浙江省人民政府对被上诉人征用松阳县西屏镇乌形山村土地所作出的《浙江省建设用地审批意见书》中批准的征地范围虽不包括案涉公墓，但被上诉人的违法征地行为侵害了上诉人对刘永康墓所在土地的合法使用权，也即被上诉人的违法征地行为侵害了上诉人的合法权益，上诉人依法可以对被上诉人提起行政诉讼，一审法院驳回上诉人起诉明显不当，请求二审法院撤销一审法院作出的《行政裁定书》，指令一审法院继续审理本案。松阳县人民政府答辩称：一、上诉人不具有适格的诉讼主体资格。上诉人何如秀及其子女8人虽将刘永康(何如秀丈夫，已过世)安葬在松阳县××街道洞阳观第三水库脚的公墓，但该公墓的所有权及所涉土地的所有权和使用权均属于西屏街道乌形山村集体，上诉人只拥有该墓的20年使用权。上诉人与征收地块并无关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第12条的规定，答辩人认为，上诉人与诉讼标的不具有利害关系。二、被上诉人征收程序合法。被上诉人每批次征收均依据浙土资发【2012】22号《关于开展征地拆迁阳光工程建设的通知》进行操作。如前所述：被上诉人方对拟征收土地，均先行向乌形山村送达《征地告知书》、《征地补偿安置方案》，乌形山村在村务公开栏进行张贴，告知听证权利。乌形山村召开村民代表会议进行讨论，形成会议纪要，再预先签订《征地补偿安置协议》，在获得省政府审批后，再次予以公告，并公告批后的《征地补偿安置方案》，载明了复议、行政诉讼的救济途径。因此，征收的程序合法、征收符合法律规定。综上，被上诉人认为，上诉人不具有适格的原告资格，被上诉人征收程序合法，请法院裁定驳回上诉。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，提起诉讼的原告应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人提起本案的诉讼请求是“确认被告在2018年9月25日进行的乌形山村集体土地征收未进行征用土地公告违法”，但进行征收土地公告的前提是土地经依法批准征收。而根据一审法院查明的事实，浙江省人民政府2019年4月1日作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收西屏镇乌形山村土地1.0591公顷（15.4365亩），但该面积并不包括上诉人据以主张权利的公墓。故上诉人与其要求确认违法的“未进行征用土地公告”行为之间并不存在利害关系。一审法院据此裁定驳回其起诉，符合行政诉讼法的前述规定。对于上诉人提出的被上诉人违法征用其亲属公墓所在土地的问题，涉及另一个不同的行政行为，其不是本案审查对象，上诉人应通过另案依法解决。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  董 东审判员  王富新二〇二〇年二月二十日书记员  吕圣姻