浙江省丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1102行初121号 原告朱威豪，男，住浙江省缙云县，现住缙云县。 委托代理人（特别授权）朱发庭，男，住浙江省缙云县。系原告父亲。 被告缙云县自然资源和规划局。住所地浙江省缙云县。 法定代表人施继业，局长。 出庭负责人李仁明，副局长。 委托代理人（特别授权）叶清，该局政策法规科副科长。 委托代理人（特别授权）丁想，浙江民晖律师事务所律师。 原告朱威豪诉被告缙云县自然资源和规划局要求撤销行政处罚决定一案，于2019年12月2日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭进行了审理。原告朱威豪的委托代理人朱发庭，被告缙云县自然资源和规划局的出庭负责人李仁明及委托代理人叶清、丁想到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月3日，被告缙云县自然资源和规划局作出缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定：2016年5月，朱威豪从施德金、施德云、施益佳手中租来老屋和部分土地，开始对老屋进行拆改建，并在原老屋西面进行了扩建，2016年7月建设完工，建成后将房屋作为竹千谷民宿客栈经营场所。经测量并套合相关图纸，朱威豪房屋实际占地面积574.83平方米，其中未经审批扩建面积131.67平方米。该地块套合土地利用现状图，地类为有林地、其他草地。套合缙云县中心地区土地利用总体规划（2011-2020年），13.77平方米为自然保留地，117.9平方米为林地，属限制建设区，不符合土地利用总体规划。决定对朱威豪作如下行政处罚：1.责令退还非法占用的131.67平方米土地；2.限期拆除在非法占用的131.67平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对非法占用的131.67平方米土地处以每平方米28元的罚款，计人民币3686.76元。 原告朱威豪诉称，一、本案事实认定错误。竹千谷民宿位于新建镇联新村龙隔口，其房屋主要由石头房（房屋产权为施德仁、俞晓琴夫妇于1983年批建）；泥土正房、泥土厨房、泥土牛栏房等泥土房屋为祖遗房屋，属于施松富所有（现分给其儿施德仁、施德金、施德云使用），其泥土房屋建于解放前，为祖遗房屋。祖遗房屋后面为世代祖遗自留地，1978年经生产队进行重新分配，该自留地为施松富户使用，自留地一直用于搭鸡舍、猪棚或种植南瓜、番茄、蔬菜等农作物或水果（七十年代末开始种有桃、杨梅等水果）。因此，此地块一直不是限制建设区，本人认为县国土局以有林地而做出的处罚属于认定事实错误。二、适用法律错误。根据丽水市乡村振兴工作联席会议办公室“关于妥善处置农家乐民宿历史遗留问题的指导意见”（丽振联办（2018）1号），竹千谷民宿作为经营状况良好的丽水山居精品民宿，不符合丽振联办（2018）1号拆除的条件和范围，属于文件中规定的补办手续、完善手续的处置条件和处置办法。同时，2018年联新村已将竹千谷民宿涉及的误将宅基地、自留地100多平方米划为生态公益林的用地列入新一轮村庄利用总体规划，联新村庄利用总体规划已于2018年9月通过县建设局组织的规划评审。目前，竹千谷民宿按照上级有关文件规定和要求，正在补办相关手续。三、因影响房屋结构安全131.67平方米建筑物不宜拆除。根据2019年12月3日经浙江城乡工程检测有限公司房屋安全评价机构检测评估，131.67平方米建筑物拆除将影响整幢房屋结构安全，不宜执行处罚决定书的拆除内容。综上所述，请求法院依法撤销被告缙云县自然资源和规划局作出的缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》。 原告向本院提供了以下证据、依据：1.关于宅基地使用情况证明，待证祖遗房屋后面的一百多平方是宅基地；2.关于龙隔口祖遗泥土房屋有关情况说明，待证案涉老房子是危房；3.原告身份证复印件，待证原告身份情况；4.丽水市乡村振兴工作联席会议办公室丽振联办(2018)0001号文件，待证办农家乐民宿可以补办手续；5.竹千谷民宿房屋评估报告，待证拆除131.67平方米土地上新建的建筑物对整幢房屋的安全有影响，建议保留；6.土地违法案件行政处罚决定书，待证诉讼的行政行为。 被告缙云县自然资源和规划局辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。2018年4月20日，被告对原告涉嫌非法占用土地一案予以立案调查，经审：2016年5月，原告从施德金、施德云、施益佳手中租来老屋和部分土地，开始对老屋进行拆改建，并在原老屋西面进行了扩建，2016年7月建设完工，建成后将房屋作为竹千谷民宿客栈经营场所。经测量并套合相关图纸，原告房屋实际占地面积574.83平方米，其中未经审批扩建面积131.67平方米。该地块套合土地利用现状图，地类为有林地、其他草地。套合缙云县中心地区土地利用总体规划（2011-2020年），13.77平方米为自然保留地，117.9平方米为林地，属限制建设区，不符合土地利用总体规划。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，于2019年3月5日向原告送发了听证告知书，告知其行政处罚的事实、依据及处罚内容，并告知其依法享有陈述、申辩、要求听证的权利。原告在2019年3月7日提出听证申请，2019年4月19日被告召开听证会，对原告提出的问题经研究并请示上级有关部门后，重新进行现场调查，原告在现场进行了指认、核对，不存在原告提出的问题，对其申辩理由未予采纳。2019年6月3日，被告依法作出处罚决定并送达。二、原告诉请理由不能成立。原告提出其违法建设行为系农家乐、民宿产业发展形势的需要，符合民宿产业发展规划，符合完善手续的妥善处置条件和办法，竹千谷民宿涉违法用地原为历史祖传宅基地并符合村庄利用总体规划，且生态公益林用地可建设自用住宅。被告认为即使符合形势的发展也应该依法依规的办理相关的手续才能开始建设，产业发展规划不能替代土地利用总体规划，且补办手续、完善手续的前提是要符合土地利用总体规划，涉案违法用地系之后用挖机开挖山体形成，即使有部分自留地，也并非宅基地，原告在未调整规划之前未经审批擅自在生态公益林上建设住宅的行为显然违法，同时，原告的委托鉴定行为系单方行为，无论该鉴定报告合法与否均不影响行政处罚决定的作出。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.行政处罚决定书及送达回证，待证被诉行政行为的具体内容及送达情况；2.地类和规划确认表、土地利用现状局部图、土地利用总体规划（2011-2020年）局部图、违法用地红线图、现场照片二页、询问笔录四份、身份证复印件、委托书、执法证照，待证被诉行政处罚的行为认定事实清楚、证据确凿；3.立案呈批表、调查延期呈批表、处理决定呈批表、听证告知书及送达回证、要求听证申请书、听证笔录及签到单，待证被诉行政行为符合法定程序；4.《中华人民共和国土地管理法》第2条、36条、43条、44条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条，待证适用法律法规依据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4陈述的事实与被告提供的土地利用总体规划（2011-2020年）局部图不符，故该组证据无法待证原告的观点，本院不予采信；原告提供的证据5真实与否不影响被诉行政行为事实的认定，本院不予采信；原、被告提供的其他证据与形式来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及双方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明,2016年5月，原告朱威豪从案外人施德金、施德云、施益佳手中租赁坐落于缙云县××镇××自然村“龙隔口”的老屋和部分土地，并对老屋进行拆改建，在原老屋西面进行了扩建，于2016年7月建设完工，作为竹千谷民宿客栈经营场所。依照缙云县中心地区土地利用总体规划（2011-2020年）及违法用地红线图，该处经营场所占地面积574.83平方米，包括未经审批扩建面积131.67平方米，其中13.77平方米为自然保留地，117.9平方米为林地，属限制建设区，不符合土地利用总体规划。2018年4月20日，原缙云县国土局对原告涉嫌非法占用土地一案予以立案调查。2019年3月6日，原告申请要求听证。2019年4月19日，被告召开听证会。2019年6月3日，被告作出缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告不服，提起行政诉讼。 另查明，案涉行政行为办案期限于2018年5月30日报经批准延长。 再查明，2019年3月12日，缙云县国土局更名为缙云县自然资源和规划局。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十二条的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。本案中，案涉地块未经审批扩建部分属限制建设区，不符合土地利用总体规划。故，被告认定原告存在非法占用土地的事实清楚，量罚适当。同时，案涉行政行为办案期限虽经批准延长，但被告未确定合理的延长期限，属程序瑕疵。鉴于该程序未对原告依法享有的重要程序性权利产生实质损害，且未对原告实体权利产生实际影响，故该程序轻微瑕疵不影响本案事实认定的成立。综上，被告作出缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱威豪的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  朱燕红 人民陪审员  黄激芬 人民陪审员  曾仙翠 二〇二〇年二月二十八日 代书 记员  胡静雪