浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申912号再审申请人（一审原告、二审上诉人）泮阿香，女，1929年8月10日出生，汉族，住台州市黄岩区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）林金菊，女，1950年11月7日出生，汉族，住台州市黄岩区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）林贞花，女，1957年3月11日出生，汉族，住台州市黄岩区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）林金均，女，1961年6月7日出生，汉族，住台州市黄岩区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）林金妹，女，1963年11月11日出生，汉族，住台州市黄岩区。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）林金春，男，1966年1月21日出生，汉族，住台州市黄岩区。上述6位再审申请人的共同委托代理人胡肖庆、陈君杰，浙江泽大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道468号。法定代表人黄伟军，局长。委托代理人赵志强，浙江新台州律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。法定代表人张晓强，市长。委托代理人潘承天、顾奇誌，台州司法局工作人员。泮阿香、林金妹、林贞花、林金均、林金菊、林金春因台州市自然资源局（以下简称台州自规局）、台州市人民政府房屋行政登记及行政复议一案，不服台州市中级人民法院于2019年4月16日作出的（2019）浙10行终35号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。泮阿香、林金菊、林金均、林金妹、林金春6人再审申请称：一、申请人泮阿香等在一、二审提交的证据即证据1-2户籍材料显示，1997年5月27日林金春就已经从泮阿香(林仙法)户正式迁出分户。即林金春1999年5月13日提出农村私人建房用地申报时，林金春与泮阿香实际上已经分户生活2年。泮阿香住所地的村民委员会（××街道五洞桥经济联合社)的证明(申请人泮阿香一、二审提交的证据3-2、3-2)也完全证明了这一事实。二审时申请人亦作为补强证据提交了户籍管理机关(台州市公安局黄岩分局)出具的申请人泮阿香与林金春户在1997年5月27日分户的证明。所以。一审追加第三人林金春不是申请人泮阿香户的在册家庭成员，一、二审系明显故意错误认定事实。在二审中，申请人泮阿香住所地的村民委员会（××街道五洞桥经济联台社)村长蔡桂森也到庭证实，林金春户(林金春、妻陈玉娟、独子林榆植)在1999年5月13日申请建房时，早已与其父母(本案申请人泮阿香和林仙法)分户(1997年5月27日)，且当时向村集体(合作社)提交了1999年1月8日《立房屋析产分契》，村集体(合作社)最终核实批准的面积也是林金春户三口之家的面积，而非按照申报表上五口人的面积，即如果包括泮阿香和亡夫林仙法的在内的话，林金春现有宅基地(即1999年5月申报)的面积就应该是120平米以上，而不是现在的实际面积86.4平米。现有的证据充分证明：一审追加的第三人林金春户与泮阿香户是两个户籍，林金春户(妻子和独子三口之家)完全符合申建住宅的实质条件，根本不需要收回和拆除属于另一户籍的泮阿香户的宅基地和房屋为前提条件。林金春户从泮阿香(林仙法)户实际分户后，涉案的宅基地本来就登记在泮阿香丈夫林阿法(林仙法)名下，属于泮阿香(林仙法)户独有财产，与追加的林金春户新住宅是否建成没有任何法律上的关联。另外，一审第三人提供的1999年1月8日《立房屋析产分契》恰好与村集体的证明相互印证了这一事实：即本案追加的林金春户在1999年5月申建现有住房时，其实际已与泮阿香分户分产生活，其是以单独一户(包括其妻子儿子三口之家)申建报批，完全符合当时和现在的法规和政策的规定。此外，本案是因为被申请人台州自规局依职权注销申请人不动产权属而涉案。在《物权法》中注销登记的定义指不动产物权消灭后所进行的登记。申请人泮阿香所有的房屋既未因发生海啸、地震等自然原因灭失，也没有被该房屋所依附的宅基地所有权人××区××街道五洞桥经济联合社收回，根本不存在依职权注销的前提条件。二、一审判决援用的法条即《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第（四）项规定即“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：…(四)法律、行政法规规定的其他情形。”完全错误，因为此规定系出自《物权法》第二十八条，是登记机构依嘱托办理不动产登记的适用规范，不能作为依职权注销登记的法律依据。依职权注销的规定只在该《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条有规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条、《浙江省实施办法》（以下简称实施办法）第三十六条第三款均属于土地行政管理的法律法规，而本案是不动产权属登记行为，属于两个法律范畴的事项，原审判决显然适用了不适当的法律。即使如此，泮阿香与林金春早就分户生活，属于两户主体，林金春户的建房行为，也不属于实施办法第三十六条第三款所谓“易地建造住宅”或者“建新拆旧”的情形，根本谈不上违反土地管理法第六十二条一户一宅原则的问题。退一万步说，即使存在上述情形，也应该先由土地管理部门在履行土地行政管理执法职能中依法作出相应的行政处罚，依据生效的处罚决定才能在房屋登记法律关系中决定是否注销泮阿香所拥有的房屋所有权证。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第十八条属于《不动产登记暂行条例实施细则》“第三章登记程序”(第9-23条)登记程序的内容，不能作为依职权注销房屋所有权登记的实体依据。一审适用国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第八条更是完全错误。首先，本案是房屋行政登记诉讼，并不是宅基地或者集体建设用地登记诉讼，更不是宅基地和集体建设用地行政管理法律关系之诉，适用上述通知不当。其次，一审的第三人是以继承法等相关规定主张涉案房屋权利的，继承权是宪法规定的基本民事权利，上述国土资源部的部门规章(通知)规定的宅基地确权规范，二者效力、调整对象完全迥异，原审适用该规章第八条显然错误。原审不适用在实践中办理房屋所有权登记的主要法律依据——《房屋登记办法》，不但导致判决有误，也严损司法公信力。《房屋登记办法》至今仍然具有法律效力，是实践中办理房屋所有权登记的主要法律依据。较之《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》，其专门有关于依职权注销房屋登记的规定，即《房屋登记办法》第四十一条。根据该条的规定，只有在以下三种情形下，经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构才可以依职权注销房屋权属登记：一是人民法院生效法律文书；二是仲裁委员会的生效法律文书；三是人民政府的生效征收决定。《房屋登记办法》第四十一条中“原权利人未申请注销登记的”的规定，也再次宣明房屋所有权注销登记原则上是依当事人的申请而办理的。登记机构基于职权直接办理的注销登记，必须是依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记。本案涉案房屋既没有灭失，更不存在上述三种情形，所以台州自规局作为登记机构，在不动产权利人泮阿香未主动申请的情况下，根本无权基于职权直接注销泮阿香的涉案房屋所有权登记。依职权注销登记程序的启动应当受到严格限制，满足三个条件：(一)应有明确的法律依据。(二)能够掌握权利失效的情形。(三)登记权利人缺乏意愿申请且没有其他救济途径的。上述三个条件表明，登记机构依职权进行注销登记，必须以法律上有明确规定的权利失效的登记类型为依据。对于法律明确规定权利失效的情形，需依职权注销登记的类型，应该是登记机构可以从形式要件上直接判断权利失效与否，不需要去调查了解相关法律关系。法律关系的合法性审查超过了不动产权属登记机构的能力范围。本案中，原审追加的林金春户申请建房材料是否合法、真实及有效系另一法律关系，而且是否违反土地管理法中一户一宅等法律关系合法性审查，显然超越作为房屋登记机构本案台州自规局的职权范围，属于超越和滥用职权的违法行政行为。而人民法院更无权抛开房屋登记法律关系，充当土地监管行政部门去执行土地规划、监察管理等土地行政管理职能。故一审判决适用法律明显不当，导致判决结果严重错误。三、原一审法院严重违反法定程序。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条规定，人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。为了证明自己的诉请合法有据，泮阿香一审中提交了三组九份证据。但在判决书中，对申请人提交且已由对方质证的上述证据未置一词，没有按法定要求认证申请人提交的合法有效证据，严重违反了行政诉讼法的相关规定。泮阿香提供的能证明本案事实的基本且关键的证据，在一审判决中竟然没有作出任何认定。对一审法院如此严重违法行为，二审没有做出任何回应，更谈不上依法纠正。台州自规局作出依职权注销申请人土地使用权证的行政行为时必须已经收集了证据，但其第一次开庭时并未提交完全，在第二次开庭时又违法补交第二组证据。被申请人这种行为既非因不可抗力等正当事由不能提供，人民法院依法不得准许其延期提供。一审法院在第二次开庭时允许台州自规局告重新提交证据显然违法。泮阿香的子女，即第二、三、四、五申请人在本案第一次开庭前申请参加本案诉讼后，一审在第一次开庭时虽然这些申请人已经按时到庭，法庭却未能允许这些申请人正式参与庭审行使诉讼权利，此举亦严重剥夺了另外几位申请人(原审第三人)合法诉讼权利。综上，一、二审判决决定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，严重违反法定程序。请求：撤销一、二审判决；撤销台州自规局作出的注销申请人台房权证黄字第××号不动产权属登记的行为;撤销台州市政府台政行复[2018]85号《行政复议决定书》;由被申请人承担本案诉讼费。台州自规局答辩称：一、答辩人作出注销台房权证黄字第××号（以下简称1872号证）的行为事实清楚，证据充分，适用法律正确。1999年5月8日，位于黄岩区××街道桥××街居卷洞桥3号的涉案房屋发生火灾。1999年5月13日，泮阿香之子林金春以其为户主，按当时在册家庭成员共五人(其中包括林金春、林金春妻子陈玉娟、林金春之子、林金春父亲林仙法以及泮阿香)填写了《农村私人建房用地呈报表》，提出农村私人建房用地申请，在西园新村规划区××宅基地86.4平方米。泮阿香在再审申请书中所称的“林金春与泮阿香并非同一户”并不符合该房屋报批所依据的客观事实。同样，泮阿香所称的“林金春妻子姓名错写成‘陈月娟’，也不能否认泮阿香的儿子以自己为户主的名义申请并获批了另一处宅基地的事实。宅基地面积的审批是依据申请人提出的申请和国家、地方有关法规政策进行的，并非通过村委会人员出庭随便一句话就可以改变的，况且本案出庭作证的村委会人员与之泮阿香间存在明显的利益纠缠，其证言明显与申请表中申报和审批的事实相矛盾，也不符合国家和地方有关宅基地审批的政策规定，因此其证言不能采信。1999年12月30日，黄岩区人民政府作出《关于同意城关、院桥两镇132户农村村民建房用地的批复》（黄政发[1999]186号，以下简称186号批复），批复中包含了同意批准以林金春为户主的上述建房申请，并要求拆除桥上街居卷洞桥3号的2间2层楼房即涉案房屋，同时明确拆除后的宅基地面积分别收归国家及村集体统一安排使用。根据土地管理法第六十二条第一款规定的“一户一宅”原则，以及根据实施办法第三十六条第三款规定，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权;属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。2017年6月9日，黄岩区人民政府作出《关于五洞桥修复项目房屋征收的决定》（黄政发(2017)14号），泮阿香位于桥上街居卷洞桥3号的涉案房屋刚好在五洞桥修复项目征收红线范围内，故致函答辩人要求将1872号证依法予以注销。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定的“房随地走”原则，涉案桥上街居卷洞桥3号的2间2层楼房的宅基地应予收回，其宅基地的土地使用权也应依职权被注销，故该宅基地上的房屋所有权证也应一并注销。答辩人据此根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第(四)项，依职权注销1872号证，该注销决定事实充分，适用法律正确。并非如再审申请人所说的“在拆迁部门黄岩区人民政府的鼓动下，非法注销权属证书”，而是严格依法履行职责的行为。二、答辩人作出的注销1872号证的行为程序合法。2017年8月29日，答辩人作出20170002号《不动产注销登记通知书》并送达给林金春，要求其自接到本通知之日起30日内申请办理注销登记，逾未申请办理的，将根据规定对不动产进行注销登记。后因该户人员未在规定的时间内前来办理注销登记手续，答辩人根据《不动产登记暂行条例》第七条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第十八条、第十九条等规定，于2017年10月9日作出台黃不动产告字(2017)235号《依职权注销登记公告》，公告拟注销上述不动产权利。公告期满后答辩人根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，于2017年11月1日作出台黄不动产告字(2017)263号《不动产权证书/登记证明作废公告》。三、原审判决程序合法。原一审判决补充证据是发生在本案一审过程中(第一次开庭时才被告知)法院临时追加林金春为第三人的前提下，答辩人才基于这一情况补充的相应证据。因此，并不存在超过举证期限的问题。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。台州市政府答辩称：一、两级法院判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。根据土地管理法第六十二条第一款规定的“一户一宅”原则以及实施办法第三十六条第三款之规定，农村村民经批准异地建造住宅的，原宅基地应当在建成后归还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权证；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。本案涉案房屋是在1994年9月19日以林金春为所有权人，林仙法、泮阿香为共有人，申领了1872号证，涉案房屋的土地使用权证黄集建(97)字第2063号则由林仙法申领。而在1999年5月13日再审申请人林金春以其为户主，按当时在册家庭成员五人提出农村私人建房用地申请报批宅基地86.4平方米。黄岩区人民政府在186号批复中同意批准林金春为户主的建房申请，并要求拆除涉案房屋，明确拆除后的宅基地面积分别收归国家及集体统一安排使用。据此，涉案房屋属于应拆未拆的对象，其产权登记应予以注销。台州自规局作为履行不动产登记职责的机构，有权依职权对原宅基地的土地使用权证和地上建筑物所有权证予以注销登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款之规定，房地的登记具有不可分离性，并遵循“房随地走”原则。台州自规局(原台州市国土资源局)事先已通知林金春前来办理注销登记，后在注销登记前依法进行了公告，最后依职权注销了涉案房屋土地使用权证，整个注销程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法答辩人复议机构于2018年5月23日收到泮阿香的行政复议申请并依法受理。原台州市国土资源局按期提交了书面答复及证据材料。答辩人于2018年7月24日作出台政行复(2018)85号《行政复议决定书》，并于7月25日邮寄送达泮阿香。答辩人作出的该决定书认定事实清楚，适用依据正确，整个办理过程也符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。本院认为，根据本案一、二审审理情况及再审申请人的申请理由及两被申请人的答辩意见，本案主要涉及以下问题：一、1872号证是否存在应注销的情形。涉案的房屋坐落于黄岩区××街道××洞桥路××号，二层二间楼房，系林阿法户于1979年11月建造。1982年12月土地清理时，林阿法户填报《村镇个人建房用地申请表》补办建房手续，当时申请填报的家庭成员有：林阿法、泮阿香、林金国、林金花、林金君、林金妹、林金春七人。1994年9月19日，林金春为所有权人，林仙法、泮阿香为共有人，领取了1872号证，登载建筑面积178.26平方，其中附记载：违章建筑占地17.97平方。1997年6月30日，林仙法为土地使用权人领取了该房屋的土地使用权证【黄集建（97）字第2063号】，登载用地面积96.1平方。1999年5月13日，泮阿香之子林金春以其为户主，填写了《农村私人建房用地呈报表》，填报的家庭成员为5人（林金春一家三口及父母泮阿香、林仙法）。该申请表中现有房屋情况载明：城关桥上街卷洞桥3号二层楼房二间，占地面积96平方米；现有房屋处理情况栏载明：拆除二层楼房二间，占地面积：火烧96平方米；现有房屋结构及处理情况平面图一栏中载明：现有房屋于99年5月8日遭火灾，要求在本经联社西园新村规划区河塘基上建房；土地管理所审批意见：同意新建四楼二间占地86.4平方米，老屋已遭火灾。1999年12月30日，黄岩区人民政府作出186号批复，批复中包含了同意批准以林金春为户主的建房申请，并要求拆除桥上街居卷洞桥3号的2间2层楼房即涉案房屋，同时明确拆除后的宅基地面积分别收归国家及村集体统一安排使用。上述批复明确了涉案权证所涉的上街居卷洞桥3号的2间2层楼房所使用的宅基地经黄岩区人民政府批准收回。根据实施办法第三十六条第三款规定，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。涉案房屋据泮阿香在一审时提交的黄岩区西城街道五洞桥经济联合社出具的证明，1999年5月8日遭火灾后应是未完全烧毁，后经该修缮后虽仍由泮阿香夫妇继续居住至今，但泮阿香实际居住并不能否定该房屋属应拆未拆这一事实，其建房所使用的土地也因以林金春为户主另行申请建房用地，被人民政府批准收回。分户建房与户籍分户系两个不同的概念，故泮阿香认为林金春建房时已与其户籍分户来主张其与林金春建房已分户的主张不能成立，且也与林金春户填写的《农村私人建房用地呈报表》填写的内容也不相符。故根据房地一致及农村村民一户一宅的原则，该房屋属应拆未拆，因此在房屋所涉的土地被收回后，基于该房屋获得的1872号证应予注销。二、台州自规局是否可以主动依职权作出涉案的注销登记行为。再审申请人认为根据当时有效的《房屋登记办法》第四十一条“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。”的规定，台州自规局不具备主动依职权作出被诉的注销登记行为。主审人认为，从《房屋登记办法》的体例来看，该规定属于对国有土地范围内的房屋登记所作的规定，而本案房屋所涉的土地仍系集体，故该项规定不适用本案。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定，有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。上述规定中“直接办理不动产登记”实际上就是赋予了不动产登记机关可以主动依职权办理登记（包括注销登记）的权限，故再审申请人就此提出的再审申请理由不能成立。但一审法院适用了“法律、行政法规规定的其他情形”作为台州自规局作出注销登记的职权依据，而未适用第（三）项的规定确实值得商榷。如前所述，涉案的土地黄岩区人民政府1作出的186号批复中已明确了拆除后的宅基地面积分别收归国家及村集体统一安排使用，也即涉案房屋的土地的使用权自林金春户申请建房批准后已收回，故2017年6月黄岩区人民政府在其发布黄政发（2017）14号《关于五洞桥修复项目房屋征收的决定》，向原台州市国土资源局发函要求注销黄集建（97）字第2063号土地证及1872号证，故属于上述规定第（三）项“收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的”的情形。至于一审法院适用原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用确权登记发证有关问题的通知》第八条的规定，属于对泮阿香、林仙法的四位女儿是否在涉案权证注销之时享有宅基地使用的过度审查，与本案被诉行为是不相关联的，故也属不当。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条系针对登记程序所作的规定，二审法院以此作为台州自规局的职权依据也属不当。本院予以指正。据上，台州自规局作为履行不动产登记职责的机构，可以主动依职权对原宅基地的土地使用证和地上建筑物的所有权证予以注销登记。台州自规局事先在作出注销登记行政行为前，将注销登记的事实理由通知了作为户主的林金春，同时告知其前来办理注销登记，并根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第四项、第十八条、第二十三条的规定在注销登记前依法进行了公告，告知了复查的权利，最后公告1872号证作废，将注销事项记载于不动产登记簿，并无不当。但其在注销登记公告中未明确公告期，以及在《不动产注销登记通知书》中将实际未完全灭失的涉讼房屋以灭失作为注销的理由之一告知林金春欠妥，鉴于其实际公告期已不少于规定的15个工作日，故一审法院对此予以指正，也无不当。一审法院判决驳回泮阿香的诉讼请求，二审予以维持，并无不当。台州市政府于2018年5月23日收到泮阿香的行政复议申请并依法受理，2018年7月24日作出85号复议决定，并于7月25日邮寄送达泮阿香，程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，且对台州市政府作出的复议决定的程序问题，泮阿香等人并未在再审申请理由中提出。综上，泮阿香、林金菊、林贞花、林金均、林金妹、林金春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回泮阿香等6人的再审申请。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  沈 妙二〇二〇年二月二十七日书记员  吕圣姻·15·