湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2271号上诉人（原审原告）：雷静，女，汉族，1970年7月3日出生，住湖南省长沙市开福区。上诉人（原审原告）：雷奇，男，汉族，1973年9月1日出生，住湖南省长沙市开福区。上诉人（原审原告）：秦明川，女，汉族，1947年10月29日出生，住湖南省长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：刘拥兵，区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。雷静、雷奇、秦明川因与长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙市中级人民法院（2018）湘01行初982号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：因清水塘炮后街棚改项目建设，开福区政府于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议，2015年2月15日，长沙市人民政府作出了长政复决字[2015]第70号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告。被征房屋位于长沙市开福区，房屋所有权人为雷万才（已故），产权登记建筑面积60.23平方米，登记用途为住宅。该房屋现为雷万才的继承人秦明川、雷奇、雷静所有。2014年11月21日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2014年11月26日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2014年12月5日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2014年12月6日至12月8日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2014年12月9日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证明投选评估公司的投票人数未达到公告规定的投票人数，故未能以投票方式选出房地产价格评估机构。2014年12月10日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，公告参与投票的被征收人未达到规定要求，投票无效，将定于2014年12月15日采取公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。2014年12月15日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证实根据中签结果确认清水塘炮后街棚改项目由志成公司进行评估，抽签方式符合预定程序，抽签结果真实、合法、有效。2014年12月16日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，确定志成公司为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2015年1月14日，湖南省长沙市开福公证处作出了《公证书补正声明》，就（2014）湘长开证民字第1203号公证书的打印错误部分进行说明。2015年1月15日，开福区征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。征收方多次与原告协商，未能就补偿事项达成一致意见，2015年1月20日，志成公司接受开福区征收办的委托对原告的房屋进行估价作业作出了房屋征收分户评估报告，并分别于2017年9月16日、2018年2月1日将该报告送达给原告。该报告确定原告所有的位于长沙市开福区房屋，在估价时点（2015年1月15日）评估单价为每平米7856元，总价为475524元。2018年4月18日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对雷万才（已故）的继承人雷奇、秦明川、雷静作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额为510686元，其中房屋评估总价为475524元、被征收房屋装饰装修价值补偿为31068元，其他设施补偿费用为3050元，搬迁费1044元。产权调换方式是提供位于本项目征收范围内清水塘潇湘华庭项目的定向住宅房（期房）和位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2018年5月3日，被告向原告出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2015年5月25日，志成公司对用于产权调换的长沙市开福区房屋价值进行了评估，确定福泽园Ａ3栋1单元1907号房屋评估单价分别为6340元每平方米，评估总价分别为527425元。2018年5月8日、2018年5月19日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给三原告。2016年10月25日，志成公司对原告所有的位于长沙市开福区内的装饰装修价值进行评估，确定该房屋装饰装修价值为31068元，并于2017年9月16日、2018年2月1日送达给原告。原告没有在规定的期限内对补偿方式予以明确选择，亦未对相关评估报告结果提起复估申请。2018年6月27日，被告对原告作出了开政征补字［2018］第40号房屋征收补偿决定：一、决定对原告实行房屋产权调换，用于产权调换的房屋位于开福区（现房，建筑面积83.19平方米）；二、被征收房屋价值补偿费为475524元，被征收房屋室内装饰装修价值补偿为31068，其他设施补偿费用3050，搬迁费为1044元。用于产权调换的房屋（福泽园Ａ3栋1单元1907号）经湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）依法评估，其评估总价为527425元。被征收人应找补开福区房屋征收部门差价款为16739元。三、限原告在本决定送达之日起二十日内搬迁，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行，并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定于2018年7月27日、2018年7月30日送达原告，原告不服该决定，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销开福区政府作出的开政征补字［2018］40号《房屋征收补偿决定》；二、判令开福区政府承担本案全部诉讼费用。原审认为：一、被告开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、被告开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。因长沙市开福区清水塘炮后街棚改项目建设，被告开福区政府已于2015年1月15日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字［2015］1号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。原告所有的位于开福区在该项目征收范围内。被告开福区政府发布公告确定的签约期限为2015年1月15日至2015年4月29日，在此期间和签约期限届满后，原告与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议。被告开福区政府按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，被告开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，在上述方式未能确定评估机构的情况下，采取公开抽签方式确定评估机构并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行产权调换于法有据，没有侵害原告的合法权益。三、原告提出，涉案项目并非棚改项目，被告启动该征收项目并非为了公共利益需要，系用于商业开发。该院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故被告启动棚改并作出征收决定符合法律规定，原告以该项目规划存在商业用途而否认该项目的棚改性质没有依据。四、原告提出，被告作出的产权调换方式违法。该院认为，开福区征收办已向原告送达了房屋征收补偿方案和产权调换房评估报告以及房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，在分户房屋征收补偿方案中提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择并告知了限期选择补偿方式，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权。房屋产权调换中包括了就地安置房源潇湘华庭和就近地段的福泽园，但原告一直没有选择。因原告未在规定期限内选择补偿方式，被告对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与原告计算和结清房屋差价，符合法律规定。同时，市政府116号令第三十二条第一款规定，采取货币补偿或者现房产权调换方式的，给予被征收人一次搬迁费；采取过渡安置产权调换方式的，给予被征收人两次搬迁费。本案中，被告按照上述规定采取现房产权调换方式给予一次性搬迁费符合法律规定，原告提出的没有提供周转用房和周转费用的主张没有依据。五、原告提出，被告未给予原告安置补贴费，征收补偿行为违法。该院认为，国务院590号令第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；国务院590号令第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。经查，被诉的征收补偿决定已经包括了法定的事项，原告主张房屋征收补偿决定中应该包含“棚户区改造安置补贴”没有法律依据，该院不予采信。六、原告提出，征收部门选择评估机构违法，原告并未参与选择评估公司。评估机构没有按照法律规定上户查勘，装饰装修价值部分价格过低，与原告独栋房屋的实际市场价值不符，显示公平。该院认为：根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。在本案审理过程中，该院对进行征收评估的评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司作出的评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。综上，开福区政府作出开政征补字[2018]40号《房屋征收补偿决定》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告雷静、雷奇、秦明川的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回雷静、雷奇、秦明川的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由雷静、雷奇、秦明川负担。雷静、雷奇、秦明川上诉提出：一、一审没有对被上诉人未提供征收涉案房屋进行建设的具体建设项目以及是否符合相关规划是否扩大公共利益化进行审查；二、被上诉人没有提供社会稳定风险评估报告，征收决定公告不具有合法性；三、评估机构的评估价格明显低于同类房地产市场的交易价格，一审以评估机构的结果作出判决，显失公平；四、一审规避被上诉人以违法建筑作为产权调换房，没有对涉案产权调换房的合法性进行实体审查。请求二审依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。开福区政府答辩称：答辩人依法作出房屋征收分户评估报告并送达了被征收人；依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利；依法作出房屋征收补偿决定并送达和公示；调换的房屋已经办理了相关的建设手续，不影响被征收人的合法权益。请求二审法院依法维持原判。一审当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，二审予以确认。本院认为：征收决定合法与否是审查征收补偿决定的前提条件。本案中，开福区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十六条的规定，于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》，并予以公告，交代了复议和诉讼的权利和期限。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议。经长沙市人民政府复议后，作出了长政复决字[2015]第70号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告，该征收决定已经发生法律效力。因此，涉案征收决定的合法性本院可予认可。本案二审的争议焦点是被诉房屋征收补偿决定是否合法。本案中,开福区政府于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。上诉人所有的房屋在此次征收范围内。被上诉人发布的征收决定公告所确定的签约期限为自房屋征收决定公示之日起90日内。签约期限届满后，开福区政府房屋征收部门与上诉人就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议，被上诉人按照征收补偿方案对上诉人作出补偿决定，符合法律规定。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，开福区政府将房屋估价报告送达给上诉人后，上诉人在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，对进行征收评估的评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，其作出的评估结论没有明显的不合理之处，且在诉讼中，上诉人亦未提交确实充分的证据证明该评估报告程序违法、评估结论错误。故评估公司作出的评估结论可以作为对涉案被征收房屋的征收补偿依据。上诉人提出的其房屋补偿价格过低的理由不能成立。另外，开福区征收办对雷静、雷奇、秦明川作出的房屋征收补偿方案中，提供货币补偿和产权调换供选择。在雷静、雷奇、秦明川未作选择的情况下，开福区政府在本案被诉补偿决定中，采取产权调换的方式进行补偿，并无不当。本案调换的房屋在建设中确有违法加建的事实，但事后已经规划部门的核准补办了《建设工程规划许可证》，该调换的房屋可依法获得产权，不会影响被征收人的合法权益。故上诉人提出的调换的房屋系违法建筑的理由不能成立。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷静、雷奇、秦明川负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年二月二十日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……