安徽省亳州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖16行终6号上诉人（一审原告）赵玉贤，男，1966年12月21日出生，汉族，住安徽省涡阳县。被上诉人（一审被告）涡阳县楚店镇人民政府，住所地安徽省涡阳县楚店镇楚店街。法定代表人岳云，镇长。上诉人赵玉贤因要求确认被上诉人涡阳县楚店镇人民政府（以下简称楚店镇政府）实施强制拆除行为违法一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，赵玉贤系涡阳县楚店镇赵寨行政村赵寨自然村村民。2013年6月，赵玉贤承包本行政村村民的承包地进行耕种。2015年12月7日，赵玉贤书面向楚店镇政府申请，在农民创业园东边建蔬菜大棚一座，用于种植蔬菜，不会硬化土地，同时写出硬化土地、不做水泥地的保证，当时的领导签批请镇国土、规划建设委员会按相关程序办理。2015年12月22日，赵玉贤又向楚店镇政府书面保证承诺，“我在工业园区建日光大棚两座，如国家征用土地，我立即拆除，如不拆除我自愿承担一切责任，绝不为难政府。”2018年11月28日，安徽省人民政府将涉案土地以皖政地（增减挂钩）（2018）557号文件，批准征收为国有，并对土地所有权人及承包经营权人完成了土地补偿费等费用补助发放。土地被征收后，涡阳县人民政府将该宗国有土地的使用权依法出让给了案外人涡阳县东昇新型建材科技有限公司（以下简称东昇公司），2019年2月18日该公司对依法取得的国有土地使用权办理了皖（2019）涡阳县不动产权第0002171号不动产权证。赵玉贤涉案的蔬菜大棚包含在被征收土地中约560平方米。2019年4月18日，因东昇公司急需进行施工建设，请楚店镇政府副镇长陆翔翔给予协调被征收土地上的蔬菜大棚拆除一事，陆翔翔和楚店镇赵寨行政村第一党支部书记周之明、楚店镇赵寨行政村村委会委员王战、东昇公司负责人张亮、员工蒋家奎、燕伟伟等与赵玉贤进行协商，经东昇公司和赵玉贤协商，赵玉贤同意拆除，并要求对大棚北侧37棵核桃树补偿人民币5000元。当日下午16时20分，东昇公司将商定的5000元通过微信方式转账给赵玉贤儿子，赵玉贤对此款予以认可。随即，东昇公司用正在建设厂房的挖机，在赵玉贤及上述人员在共同监督下，对约560平方米的蔬菜大棚进行了拆除。另查明：蔬菜大棚被拆除后，多次就大棚补偿问题进行协商，因协商未果，赵玉贤拨打市长热线，楚店镇政府对拆除经过及大棚补偿问题进行了回复。庭审中，楚店镇政府出庭负责人陈述，最后一次对赵玉贤蔬菜大棚（包括已拆除和未拆除部分）评估的初步结果是208169元，楚店镇政府口头告知了赵玉贤。赵玉贤承认楚店镇政府口头告知评估结果，但赵玉贤认为评估数额低，不同意该评估意见，当时双方协商找第三方重新评估，因评估费用的承担问题，没有达成一致意见。经过协调，楚店镇政府研究同意由法院指定评估机构进行重新评估，并愿意承担评估费用，但是，征求赵玉贤意见，却不同意重新评估，并坚持起诉楚店镇政府，故对大棚补偿问题调解不能成立。一审法院认为，诚信是一个人的立世之本，处世之基。本案中，2015年赵玉贤书面向楚店镇政府申请建蔬菜大棚时，曾向楚店镇政府书面保证承诺：“在工业园区建日光大棚两座，如国家征用土地，立即拆除，如不拆除自愿承担一切责任，绝不为难政府”。也就是说，当时赵玉贤在此地建设蔬菜大棚时是知道涉案土地可能要被征收为国有的，对土地被征收为国有所有以后可能会对自己造成的风险也是明知的。楚店镇政府正是基于赵玉贤的承诺，出于对赵玉贤的信任，才同意赵玉贤建设蔬菜大棚。2018年，在涉案土地被涡阳县政府依法征收为国有以后，赵玉贤应当立即履行承诺，自行拆除国有土地范围内的蔬菜大棚，由于其没有及时履行承诺，在土地的使用权人东昇公司急需施工建设的情况下，经过镇、村干部共同参与协调，做通了赵玉贤思想工作，土地的使用权人与赵玉贤达成协议，对赵玉贤提出的核桃树补偿问题进行了兑现，赵玉贤同意拆除以后，土地的使用权人随即实施了拆除，楚店镇政府并没有对赵玉贤涉案蔬菜大棚实施强拆行为，因此，赵玉贤起诉确认楚店镇政府实施强拆行为违法属于错列被告，依法应予驳回。对于赵玉贤庭审中提出的蔬菜大棚的补偿问题，不属于本案审查的范围，在此不予审理。综上，依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回赵玉贤的起诉。赵玉贤上诉称，2015年12月，上诉人在征得村委许可的情况下在该村农业创业园东边申请建造蔬菜大棚用于种植蔬菜。现该地段面临行政征收，由于征收方给予的补偿与上诉人预期的公平合理补偿存在较大差距，故双方未达成征收补偿协议。2019年4月18日至20日，楚店镇副镇长陆翔翔带领指挥相关人员强行将上诉人蔬菜大棚周边的围墙以及两座蔬菜大棚强行拆除，被拆除的两座蔬菜大棚面积约为500平方米。蔬菜大棚被强拆后，上诉人向公安机关报警求助，公安机关告知上诉人强拆行为系被上诉人征收所致，并建议上诉人与被上诉人协商解决纠纷。上诉人认为，被上诉人在未与上诉人就蔬菜大棚补偿问题协商一致，且上诉人尚未签订征收补偿协议的情况下，即强行拆除上诉人蔬菜大棚的行为严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院却以上诉人错列被告为由，裁定驳回起诉，属于严重错误。具体理由如下：一、一审法院认定事实错误。1.被上诉人系强制拆除上诉人蔬菜大棚的责任主体，而非一审法院所认定的东昇公司。上诉人大棚所在地存在政府实施的行政征收行为，被上诉人自征收开始，至上诉人蔬菜大棚被强拆前后，被上诉人均以责任主体的身份与上诉人协商评估、补偿、大棚拆除事宜。本案上诉人既未与被上诉人签订征收补偿协议，也未与案外人东昇公司签订拆除协议，案外人东昇公司无权实施拆除行为。即便案外人东昇公司出具书面材料自认实施了拆除行为，但并没有其他证据予以佐证，一审法院直接认定由案外人东昇公司实施了强拆行为，属于事实认定错误。2.一审法院认为“原告庭审中提出的蔬菜大棚补偿问题，不属于本案审查的范围，在此不予审理”，属于事实认定错误。本案的核心争议问题是被上诉人强拆行为的合法性。一审法院将案件核心问题转移至补偿问题上，明显属于混淆事实的避重就轻行为。3.一审法院以上诉人的自书保证“如遇国家征收，将立即拆除”，认定上诉人同意拆除大棚，属于事实认定错误。该保证书只是明确自己配合国家合法的行政征收行为，并不代表上诉人自愿放弃获得合法拆迁补偿的权益，更不能以此说明上诉人因此放弃了对违法行为提起诉讼的权利。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院未曾向上诉人及其代理人提出被上诉人错误并要求变更，因此其认定上诉人“错列被告且拒绝变更”，并以此驳回起诉，属适用法律错误。2.一审法院以“裁定”的形式作出驳回起诉的裁判结果，属适用法律错误。《行政诉讼法》仅要求起诉时“有明确的被告”。被告是否适格是一个实体问题，一审法院对本案已经进行了实体审理，若认为被上诉人不应承担相应责任，应以“判决”的形式驳回诉讼请求，而非“裁定”驳回起诉。综上，请求贵院依法撤销一审裁定，依法改判或将本案发回重审。赵玉贤一审时向法院提交的证据是：1.身份证复印件，证明上诉人诉讼主体资格；2.建造蔬菜大棚申请一份；3.楚店镇赵寨村居委会出具的证明一份；2-3号证据证明上诉人蔬菜大棚建造合法；4.关于涡阳县2018年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的批复；5.涡阳县人民政府关于涡阳县2018年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的公告；6.涡阳县国土资源局、涡阳县人力资源和社会保障局征地补偿标准和安置途径告知书；7.附属物评估单；4-7号证据证明上诉人蔬菜大棚所在区域存在征收；8.上诉人因蔬菜大棚被强拆一事拨打市长热线，市长热线短信回复，证明上诉人于2019年4月19日拨打市场热线，于2019年4月29日收到市长热线短信答复，答复明确上诉人蔬菜大棚由被上诉人拆除；9.被上诉人副镇长陆翔翔指挥强拆现场照片3张，证明被上诉人副镇长陆翔翔指挥人员强拆上诉人蔬菜大棚的事实；10.上诉人蔬菜大棚被强拆前后的现场照片11张，证明上诉人大棚被强拆的事实；11.土地租赁协议两份，证明上诉人合法租赁土地88.517亩的事实；12.市长热线短信回复一份，证明经政府机关再次核实，确认被上诉人强拆上诉人大棚的事实。被上诉人楚店镇政府一审答辩称，2015年，赵玉贤租赁楚店镇赵寨村委会多名村民的承包地进行日光蔬菜大棚建设，被镇国土所巡查发现后制止，赵玉贤自书保证承诺，“如国家征用土地，我立即拆除，如不拆除我自愿承担一切责任，绝不为难政府”。在此种情况下，楚店镇土地部门就没有拆除赵玉贤所建设蔬菜大棚。后2018年安徽省人民政府将涉案土地以皖政地（增减挂钩）（2018）557号文件批准征收，且对涉案土地所有权人及承包经营权人完成了土地补偿费等费用补助发放。对于涉案的蔬菜大棚仅包含在征收土地中约560平方米，楚店镇政府委托有资质评估公司对蔬菜大棚的价值进行了评估鉴定，并与赵玉贤多次磋商，但赵玉贤仍坚持高昂的赔偿数额。后楚店镇政府委托评估公司进行二次鉴定，但赵玉贤仍不接受评估结果，楚店镇政府安排村干部多次去赵玉贤家中协商，但是赵玉贤一直都不同意拆除。2019年4月，楚店镇政府副镇长陆翔翔再次和村干部一起去赵玉贤家中，讲解法律政策。经过充分洽谈，赵玉贤终于同意拆除已在征收土地范围内的约560平方米的大棚，但同时提出应对其位于大棚北侧的37棵核桃树进行补偿。经土地权利人东昇公司和赵玉贤协商一致，由该公司补偿给赵玉贤人民币5000元，赵玉贤同意拆除出让范围内的约560平方米的大棚。在东昇公司将商定的5000元微信转账给赵玉贤儿子后，就由东昇公司使用正在建设厂房的挖机，在赵玉贤的现场监督下对约560平方米的大棚进行了拆除，期间气氛十分友好，拆迁过程非常融洽，保证了建筑材料的重复利用。拆完以后，各方均无异议。综上，请依法驳回赵玉贤起诉。被上诉人楚店镇政府一审时向法院提交的证据、依据是：1.安徽省人民政府《关于涡阳县2018年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的批复及附图》，证明涉案的土地已经被征收；2.东昇公司不动产权证，证明涉案土地被征收后按照法定程序出让给案外人东昇公司使用，更证明了对原土地使用权人进行了补偿；3.赵玉贤的保证书一份，证明赵玉贤建造前已经得到了告知，该地块已经纳入工业园区范围不能建造大棚，其为继续建设亲笔保证一旦征收，自愿拆除；4.燕伟伟、王战、周之明证明各一份；5.楚店镇赵寨村村委会出具的证明一份；6.东昇公司出具的证明一份；4-6号证据证明拆除行为是村委会在接受了国家的征地补偿款后不能完整地向政府交出土地，在楚店镇政府及土地使用权人的催促下，村里出面与赵玉贤协商，协商好后，由村委会安排东昇公司出设备、出人员帮助赵玉贤进行拆除，而非楚店镇政府的行政拆除。7.微信转账记录（5000元），证明五千元在当天已经通过微信向赵玉贤方交付，是在交付后经赵玉贤同意才进行的拆除；8.录音一份（当庭播放），证明拆除是赵玉贤本人同意的，只是拆除后，后期补偿费用没有达成一致。上述证据一审法院均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”虽然行政诉讼法规定了被诉行政机关应就其作出的行政行为的合法性负有举证责任，但前提是上诉人（一审原告）要承担起证明该行政机关实施了被诉行政行为这一举证责任。本案中上诉人赵玉贤所举的证据并不能证明或者推定被上诉人楚店镇政府对其蔬菜大棚实施了强制拆除的行为。与之相反，被上诉人所举证据已经证明虽然拆除时楚店镇副镇长陆翔翔在现场，实际上是应案外人东昇公司（大棚所占土地的使用权人）邀请，前去协调被征收土地上蔬菜大棚拆除一事。经协调，赵玉贤同意拆除，并要求对大棚北侧37棵核桃树补偿人民币5000元。在东昇公司将5000元通过微信方式转账给上诉人儿子，上诉人认可收款后，东昇公司使用正在建设厂房的挖机，在赵玉贤及上述人员的共同监督下，对约560平方米的蔬菜大棚进行了拆除。本案被上诉人楚店镇政府并未实施强制拆除大棚的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”由于上诉人一审起诉要求确认楚店镇政府强拆行为违法无事实根据，因此依法应裁定驳回其起诉。但是一审法院以上诉人“错列被告且拒绝变更”为由，裁定驳回起诉不妥，本院予以指出。至于上诉人主张的如果法院审理后认为被上诉人不应承担相应责任，应以“判决”的形式驳回诉讼请求，而非“裁定”驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”由于本案查明的事实不符合上述条款规定的情形，故不适用该条款，该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人赵玉贤要求确认楚店镇政府实施强拆行为违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年二月十四日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的主要法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。