江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终27号 上诉人（原审原告）刘冲明，男，1963年9月4日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市通州区十总镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人龚志军，镇长。 应诉负责人张树新，副镇长。 委托代理人姜卫华，南通市通州区骑岸法律服务所法律工作者。 上诉人刘冲明因诉被上诉人南通市通州区十总镇人民政府（以下简称十总镇政府）不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初485号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，《通州市骑岸乡镇沧南村二轮土地承包归户清册》记载徐井兰（刘冲明母亲）户土地使用证编号090722，人口6人，承包面积为3.03亩（29.3*74.8），承包地坐落于自家房后，东至丰产沟、西至于德胜、南至自家后、北至葛学章。徐井兰户1999年-2002年的农民负担监督卡均记载该户承包耕地3.03亩，徐井兰后于2004年去世，刘冲明成为该户户主。刘冲明陈述虽归户清册记载有其家庭户的土地使用证编号，但实际上至本案诉讼，其家庭从未与集体经济组织签订过土地承包合同，也未实际领取过土地使用权证。 2018年12月20日，刘冲明向十总镇政府邮寄《申请报告》一份，载明刘冲明户在1997年实行土地二轮承包时拥有承包田块四块，实际面积3.38亩，承包面积3.03亩，另有老宅基地实际面积307.56平方米计0.46亩，自留地311.74平方米计0.47亩，请求十总镇政府根据刘冲明户实际承包田块的四至空间位置与面积在2018年12月31日前予以确权颁证。十总镇政府对于刘冲明的该份申请未作书面答复，但对于刘冲明的诉求，刘冲明、十总镇政府均陈述十总镇政府的党委书记敦促村干部对于刘冲明承包地如何收回、如何用于种树等进行查实。 刘冲明所在的十总镇沧南社区居委会曾于2018年8月23日出具一份书面情况说明，载明约2000年左右，刘冲明外出打工而将1.6亩土地抛荒，由于当时政策不允许农田抛荒，村干部在2002年多次与刘冲明联系要求耕种无果的情况下，收回土地用于种植香樟树，后于2004年左右，将该地给了本组村民吴某进行耕种，在吴某过世后，分给吴某三个儿子进行耕种。2016年，刘冲明要求将该块土地确权至其名下，经村干部做工作，吴某儿子吴建国同意将该地让出确权给刘冲明，但要求刘冲明支付平整、复耕费用，双方就该费用未能协商一致，故该地块至今未能处理。 刘冲明认为大多数农户已经拿到土地承包确权证书并续签土地承包合同，但刘冲明户至今未拿到土地承包确权证书，遂提起诉讼，请求判令十总镇政府依法返还非法侵占刘冲明户在1997年9月取得的承包田块并对刘冲明户1997年二轮承包时所取得的全部田块予以确权颁证。 一审另查明，刘冲明现要求将位于十总镇沧南居7组的以下地块直接确权至刘冲明户名下：1.西至陈卫国承包地、北至刘汉涛承包地、东至排水渠道，南至葛学昌约0.7亩的土地；2.西边至排水渠、北至刘玉明承包地、东至民沟、南至陈卫祖承包地约1亩的土地；3.西至陈卫祖承包地、北至刘玉明承包地、东至刘冲明户老宅基地、南至陈卫华承包地约0.2亩的低洼地；4.西至0.2亩的低洼地、北至刘玉明老宅基地、东至农路、南至陈卫华承包地约0.49亩的老宅基地；5.西至农路、北边至陈卫华自留地、东边至丰产沟、南至陆玉珍自留地约0.47亩的自留地；6.刘冲明户现住房所在的宅基地在内的西至葛建国承包地、北至葛建国承包地、东至丰产沟、南至总渠约1.47亩的土地。庭审中，刘冲明、十总镇政府均陈述4、5、6三块地均由刘冲明户实际使用，1、2、3三块地即为上文所述吴某三子与刘冲明存在争议的地块。刘冲明现要求十总镇政府对上述地块全部进行丈量，在确定四至及实际面积后直接予以确权颁证。 一审法院认为，关于刘冲明的主体资格问题。本案中，依据土地承包归户清册，载明徐井兰户拥有土地使用权，十总镇政府方对此亦无异议。在徐井兰过世之后，刘冲明作为其家庭户的户主，向十总镇政府提出履职申请系为维护自身合法权益，十总镇政府未在法定履职期限之内作出答复，构成形式上的行政不作为，刘冲明据此提起本案诉讼，原告主体适格。 关于十总镇政府是否存在不履行法定职责之情形的问题。认定行政机关不履行法定职责情形的成立，除审查申请人已实际提出申请外，也需考量申请人的申请事项是否属于行政机关职能范畴，而确定行政机关职能权限的基本原则为“职权法定”，若行政机关超越职能权限执法，亦属违法。若申请人的申请明显超出了行政机关的法定职权范畴，即便行政机关未予答复，也不应径行确认其不答复的行为违法。本案中，刘冲明向十总镇政府提交的书面申请报告系要求十总镇政府对其主张使用权的承包地予以确权发证。《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”。结合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，对农村土地承包经营权的确认、承包经营权证的颁发，以农户与村集体经济合作组织之间签订农村土地承包合同为基础，乡镇人民政府的职责系对发包方报送的材料进行初审，在审核认定符合规定的前提之下向县级以上人民政府提出颁证的书面申请。因此，向承包农户颁发土地承包经营权证系县级以上人民政府的职权范围，刘冲明要求十总镇政府向其颁证，已经超出了十总镇政府的职能范围。事实上，对于刘冲明主张使用权的地块，刘冲明对于归户清册记载的土地面积持有异议，仍需通过实际丈量以确定四至、面积，刘冲明也未与所在集体经济组织签订承包合同，故十总镇政府针对刘冲明的书面申请未作答复的行为并不实际影响刘冲明的权利义务。 庭审中，刘冲明认为存在争议的地块中部分已经被确权给其他村民，对于土地使用权的归属存在争议的，当事人可以依据《土地权属争议调查处理办法》申请乡级人民政府受理和处理。对于刘冲明主张村委会未按程序收回其承包地的问题，以及刘冲明与吴某的儿子为争议地块土地平整、复耕等费用的争议，刘冲明也可通过其他合法途径进行处理。 综上，刘冲明要求十总镇政府对其主张使用权的土地予以确权颁证，已经超出了十总镇政府的法定职权范畴，刘冲明要求十总镇政府履行法定职责的主张不能成立。一审法院遂判决驳回刘冲明的诉讼请求。 刘冲明不服提起上诉称，1997年土地二轮承包时，上诉人户的户主为母亲徐景（井）兰，承包土地面积为3.03亩，实际拥有承包田块四块，实际面积为3.38亩，另有老宅基地实际面积0.46亩、自留地0.47亩。上诉人母亲2004年病故后，自2005年起承包户户主改为上诉人。2018年1月底，南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）、十总镇政府、十总镇沧南居经济合作社违反规定，将上诉人二轮土地承包中的三块土地（承包面积1.6亩）确权给本组村民陈卫华与吴卫国，上诉人向通州区政府、十总镇政府书面提出确权申请后，未得到解决。确权登记颁证工作是一个系统工作，不是一个行政主体或组织完成。请求撤销原判，追加通州区政府、沧南居经济合作社作为共同被告，依法改判支持上诉人的一审诉请等。 被上诉人十总镇政府辩称，由于上诉人与现实际种植人存在返还土地的争议，沧南居经济合作社将有争议的暂不列入土地承包经营权登记范围，待争议经相关部门解决后再行登记。对于上诉人的请求，被上诉人已经敦促沧南社区村干部查实处理，村干部也组织上诉人和现实际种植人进行过协调处理，尽到了责任和义务。上诉人要求追加通州区政府、沧南居经济合作社作为共同被告参与二审诉讼，没有法律依据，上诉人在上诉状中提出的其他请求亦无依据。上诉人要求被上诉人进行确权颁证，已经超出了被上诉人的法定职权范畴。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十二条第一款规定，发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，将承包合同报乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。办理程序和期限按照国家规定执行。根据上述规定，农村土地承包经营权证的发放应是承包方与发包方签订土地承包合同后，由发包方将相关承包手续报乡（镇）人民政府，乡（镇）人民政府经初审后统一向县级人民政府报送办理土地承包经营权证。颁发农村土地承包经营权证是县级人民政府的职权范围，乡镇人民政府的职责是对发包方报送的材料进行初审，如材料符合规定，则向上报送。 本案中，上诉人向被上诉人提交申请报告，请求被上诉人根据其户实际承包田块的四至空间位置与面积予以确权颁证。据双方当事人陈述，因上诉人户与他人就承包地存在争议，故上诉人户未与发包方签订土地承包合同，发包方亦未向被上诉人报送材料。在此情形下，被上诉人进行初审的前提条件尚不具备，更谈不上向县级人民政府报送颁证。上诉人应当在土地承包经营权争议解决后，通过层报审批程序，由县级人民政府最终确权颁证。上诉人直接要求被上诉人确权颁证，已经超出了被上诉人的职权范围。上诉人在二审中提出追加通州区政府、沧南居经济合作社作为共同被告参与二审诉讼，不符合法律规定。至于上诉人还在上诉时提出诸多超出一审诉请范围的请求，本院不予理涉。 综上所述，上诉人要求被上诉人履行确权颁证的职责不能成立，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘冲明负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年二月二十日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；