重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终616号 上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。 法定代表人卢勇，区长。 被上诉人（一审原告）重庆市万州区东升建筑工程公司，住所地重庆市万州区天城镇。 法定代表人**植，该公司经理。 重庆市万州区东升建筑工程公司（简称东升建司）因诉重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）履行法定职责一案，万州区政府不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年3月22日，东升建司与案外人万州区天城拐拐建筑设备租赁站（简称拐拐租赁站）签订《联合经营合同》，约定东升建司负责提供场地，拐拐租赁站负责建设，东升建司不参与经营管理，拐拐租赁站每年支付3万元给东升建司。联营期满后厂房归东升建司所有。2015年6月23日，万州区政府发布公告决定对渝万铁路万州北站片区国有土地上房屋实施征收。2015年3月23日，重庆市万州区住房和城乡建设委员会（简称万州区住房城乡建委）与拐拐租赁站签订《搬迁补偿协议》，约定对拐拐租赁站自建的无证房及附属设施进行搬迁补偿，并予以履行。协议中的补偿项目不涉及该租赁站所使用的土地。东升建司知晓后，就搬迁补偿以万州区住房城乡建委等行政机关、拐拐租赁站为被告提起多次民事、行政诉讼。2018年7月17日，东升建司向万州区政府邮寄履行职责申请，请求万州区政府向东升建司履行补偿职责，将农贸市场的土地及其地上建筑物的补偿款支付给东升建司。万州区政府收到该申请后未对东升建司作出答复，东升建司遂提起行政诉讼。 一审法院另查明，一审庭审过程中，万州区政府认可拐拐租赁站所涉土地属国有土地，在拐拐租赁站没有提供国有土地使用权证的情况下没有公告告知权利人进行登记，主张权利。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中东升建司作为案涉土地的实际使用人，向万州区政府申请获得相应补偿，在万州区政府未予答复的情况下提起诉讼，具有原告主体资格。 本案是在对国有土地上的房屋进行征收过程中发生的纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定”，依据上述法规规定，对国有土地上的房屋进行征收、补偿是万州区政府的法定职责。东升建司向万州区政府提出补偿申请，而未得到答复，万州区政府是适格的被告。 本案是履行法定职责诉讼，对征收的国有土地房屋作出补偿决定是万州区政府依职权应主动履行的法定职责，而无需相对人提出申请。相对人主动提起申请仅起一个提醒告知的作用，而不是履责的前提条件。对于应主动履责而未予履责的情形，行政相对人可随时提起诉讼，故万州区政府主张本案已过起诉期限，不予支持，本案应进行实体审查。 东升建司以对案涉土地享有使用权及地上建构筑物享有所有权，应该得到补偿为由，向万州区政府提起履责申请，万州区政府应针对其申请作出处理决定。而万州区政府在收到申请后未予答复，属不履行法定职责，该行政不作为违法。一审法院遂判决：一、万州区政府未对东升建司的补偿申请作出回复的行政不作为行为违法；二、责令万州区政府在判决生效后六十日内对东升建司的补偿申请作出处理决定；案件受理费50元，由万州区政府负担。 万州区政府上诉称:1.一审判决判非所请，超出了东升建司的诉讼请求，依法应予撤销。2.对国有土地上的房屋作出征收、补偿决定的职责和对国有土地上的房屋进行征收、补偿的职责是两项不同的法定职责，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此作出了明确的区分，一审法院混淆了这两项职责的履责方式、程序和主体。请求撤销一审判决，并驳回东升建司的诉讼请求。 东升建司没有提交答辩意见。 万州区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 第一组：1.万州府〔2015〕131号国有土地上房屋征收决定，拟证明征收补偿工作由万州区住房城乡建委进行具体的补偿工作； 2.渝万铁路万州北站片区国有土地上房屋征收补偿安置方案，拟证明由具体行政部门进行安置，万州区政府行使批准权； 3.万州区编委发〔2011〕26号文《关于调整城乡建委职责及机构设置的通知》，拟证明房屋征收部门是万州区住房城乡建委，实施机构是万州区房屋征收中心； 4.国有土地上房屋收购协议书，拟证明东升建司清楚房屋征收的具体机构是万州区住房城乡建委。 第二组：1.民事诉状； 2.2017年4月24日诉万州区房屋征收中心案的行政起诉状； 3.2018年10月诉万州区规划和自然资源局案的行政起诉状。 上列证据拟证明东升建司早已知晓拐拐租赁站与万州区住房城乡建委签订搬迁补偿协议，东升建司在此之前从未找万州区政府主张权利，已超过起诉期限。 东升建司在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.公司营业执照、法定代表人身份证明、居民身份证复印件，拟证明东升建司主体资格； 2.履行法定职责申请书一份，拟证明东升建司向万州区政府申请履行法定职责的事实； 3.EMS快递单及网络查询签收信息截图一份，拟证明万州区政府收到履责申请； 4.渝万铁路万州北站项目国有土地上房屋征收决定及补偿安置方案一份，拟证明万州区政府负有补偿安置的法定职责； 5.征收红线图一份，拟证明东升建司享有权利的房屋和土地处于征收范围内； 6.土地征用批复及征用协议一份； 7.土地补偿款支付凭证； 8.房屋买卖协议两份； 9.万州区人民法院（2001）万执字第2-215号民事裁定。 上列证据拟证明东升建司对涉案土地及地上建筑物享有权利。 经一审庭审质证，万州区政府对东升建司提交证据的质证意见是：对1-4号证据真实性、合法性、关联性无异议；5号证据红线图是东升建司自己圈注，不具有合法性；6号证据与本案无关联性；7号证据达不到证明目的，只是东升建司与村里之间的约定，不是法定的征地费用；8号证据与本案无关联，达不到证明目的；9号证据达不到证明目的，其真实性、关联性无法确定。东升建司对万州区政府提交的证据，质证意见为：对第一组中1、2号证据的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到证明目的；3号证据不具有关联性；4号证据不具有关联性，不能达到证明目的；第二组证据真实性、合法性无异议，但不具有关联性，也达不到证明目的。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：东升建司和万州区政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中东升建司作为案涉土地的利害关系人，向万州区政府申请获得相应补偿，在万州区政府未予答复的情况下提起诉讼，具有原告主体资格。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此可知，在国有土地上房屋征收中，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿，在达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的情况下应按照征收补偿方案作出征收补偿决定。本案中，在案涉国有土地使用权及地上建构筑物的所有权存在争议且未达成补偿协议的情况下东升建司向万州区政府提出要求履行补偿职责的申请，负责征收与补偿工作的万州区政府收到申请后应当作出答复，其未予答复属不履行法定职责。由于案涉国有土地使用权及地上建构筑物的所有权存在争议，需待权属确定后方能确定补偿款的发放对象。一审法院基于有效保障被征收人获得安置补偿的权利，实质性解决行政争议的考量，综合本案的实际情况判令万州区政府对补偿申请作出处理并无不当。 对于行政机关履行征收补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。本案中，东升建司主张其国有土地使用权及地上建构筑物被征收后尚未获得补偿，相关行政机关未履行征收补偿职责的状态一直持续。因此，东升建司以请求万州区政府履行补偿职责为由提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。 综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、审判程序合法，上诉人重庆市万州区人民政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆市万州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年二月十二日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇