山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终34号上诉人（原审原告）王伦，男，1952年11月18日出生，汉族，住山东省淄博市临淄区。被上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府，住所地山东省淄博市临淄区广场路1号。法定代表人白平和，区长。被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地山东省淄博市张店区人民西路8号。法定代表人于海田，市长。原审第三人淄博市临淄区雪宫街道西高社区居民委员会（原淄博市临淄区雪宫街道西高村民委员会），住所地山东省淄博市临淄区晏婴路西首路北。法定代表人王志和，主任。上诉人王伦因与被上诉人淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）、淄博市人民政府（以下简称淄博市政府），原审第三人淄博市临淄区雪宫街道西高社区居民委员会（以下简称西高居委会）土地权属争议及行政复议纠纷一案，不服淄博市中级人民法院作出的（2019）鲁03行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告王伦诉称，2018年12月21日收到被告临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书。临淄区政府认为其提供的林权证已失效，争议土地已被收回与其无关，决定驳回其土地权属争议调处申请。临淄区政府作出的该处理决定违反《行政复议法》第二十八条第二款的规定，据此向被告淄博市政府提出行政复议。2019年4月27日原告收到淄博市政府作出的复议决定。淄博市政府认为涉案土地的使用权已经被第三人淄博市临淄区雪宫街道西高村民委员会（以下简称西高村委）取得并属于西高村委，故原告的林权证无效。而《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定，林地被依法征收、征用、占用或者其他原因造成林地灭失的，应办理注销登记。本案中，涉案土地不存在依法造成林地灭失的情形，而是西高村委违法抢劫了涉案土地的使用权。据此，依法向法院提起行政诉讼，要求撤销被告临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书和被告淄博市政府作出的淄政复［2019］14号行政复议决定书，责令被告临淄区政府对原告的土地确权申请限期重新作出处理决定。原审法院经审理查明，王文江（于2016年10月23日去世）系原告王伦之父。1983年12月23日，被告临淄区政府制发林权字065677号林权证。该林权证登记户主为王文江，其中记载两处“地名”均为“宅基”，“面积”一栏分别记载为“0.22”和“0.31”，“四至界限”一栏分别记载为“8.3×17.5米”和“12.4×16.6米”，“现有树种、株数”一栏仅在第二处记载“桐树9株”，“坐落”一栏为空白，实际的“四至界限”未予登记。现该证原件由王伦持有。2017年3月4日，王伦通过邮寄挂号信的方式向临淄区政府邮寄土地确权申请书，主张根据林权字065677号林权证，王文江享有临淄区晏婴路79号所在土地的长期使用权，其系王文江之子，属于该林权的法定继承人，请求临淄区政府对临淄区晏婴路79号土地的使用权属争议作出调查处理。临淄区政府于2017年3月6日收到该申请。2017年3月30日，王伦以临淄区政府为被申请人向被告淄博市政府申请行政复议，主张临淄区政府在2017年3月6日收到其提出的申请后未作出任何处理答复，故请求确认临淄区政府未对其申请作出是否受理告知的行为违法并责令临淄区政府限期履行法定职责。2017年5月15日，淄博市政府作出淄政复［2017］42号行政复议决定书，责令临淄区政府在收到该决定书之日起7个工作日内履行相应法定职责。2017年5月17日，临淄区政府收到该行政复议决定书。2017年5月24日，临淄区政府将该土地使用权争议转交临淄国土分局进行办理。2017年6月2日，临淄国土分局向临淄区政府作出《关于王伦申请土地权属争议的调查报告》，认为根据王伦提供的现有证据不能确定王伦与其申请所涉及的土地有直接利害关系，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十三条之规定，建议不予受理。2017年6月12日，临淄区政府向王伦作出土地权属争议不予受理决定书，以现有证据不能确定王伦与争议土地有直接利害关系为由，决定不予受理王伦提出的土地权属争议调处申请。2017年7月13日，王伦再次以临淄区政府为被申请人向淄博市政府申请行政复议，请求撤销临淄区政府于2017年6月12日作出的土地权属争议不予受理决定书并责令临淄区政府对其申请重新处理。2017年9月11日，淄博市政府作出淄政复［2017］110号行政复议决定书，认为临淄区政府认定王伦与争议土地无直接利害关系而作出土地权属争议不予受理决定书，主要事实不清，证据不足，并据此撤销临淄区政府于2017年6月12日作出的土地权属争议不予受理决定书，责令临淄区政府重新作出具体行政行为。临淄区政府在收到淄政复［2017］110号行政复议决定书后，将该土地使用权争议交由临淄国土分局进行审查。临淄国土分局于2017年10月12日向王伦送达材料补正通知书，通知王伦提交其与争议土地有直接利害关系的证据材料。王伦于2017年10月19日提交村民证明一份，证明“现位于晏婴路79号的铜锣湾大酒店，该栋楼建筑之前是王伦家的林地”。2017年10月19日，临淄国土分局向临淄区政府作出不予受理建议书，认为经补正后王伦提供的现有证据仍不能确定其与申请所涉及的土地有直接利害关系，依据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十三条之规定，建议不予受理。2017年10月24日，临淄区政府作出土地权属争议不予受理决定书，认为王伦提交的证据不足以证明其是晏婴路79号土地的所有权人、使用权人或直接利害关系人，不能认定王伦与晏婴路79号土地有直接利害关系，且林权证系对林权的确认而非土地权属的确认，该纠纷不属于土地权属争议，故据此再次决定不予受理王伦提出的土地权属争议调处申请。2017年11月6日，王伦又一次以临淄区政府为被申请人向淄博市政府申请行政复议，请求撤销临淄区政府于2017年10月24日作出的土地权属争议不予受理决定书并责令临淄区政府受理其提出的土地确权申请。2018年2月2日，淄博市政府作出淄政复［2017］179号行政复议决定书，认为临淄区政府以王伦与争议土地无直接利害关系且该纠纷不属于土地权属争议为由作出土地权属争议不予受理决定书，主要事实不清，证据不足，并据此撤销临淄区政府于2017年10月24日作出的土地权属争议不予受理决定书，责令重新作出具体行政行为。根据淄政复［2017］179号行政复议决定书，临淄区政府将王伦申请的该土地使用权争议案件交由临淄国土分局办理。2018年5月25日，临淄国土分局分别向王伦和西高村委作出土地权属调处受理通知书并送达双方。后临淄国土分局分别对王伦和西高村委进行了调查询问并制作了询问笔录，并向林业局等相关部门调查取证，王伦和西高村委在调查过程中提交了相关证据。临淄国土分局经过调查后于2018年11月22日作出《关于西高村王伦申请土地权属争议调处有关调查处理情况的报告》，并于2018年11月23日将调查处理报告报送给临淄区政府。临淄区政府据此于2018年12月11日作出土地权属争议处理决定书。临淄区政府在该土地权属争议处理决定书中认为：根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第三条规定，调查处理土地权属争议应当从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，王伦所述争议土地（临淄区晏婴路79号）自1990年前后起就已进行建设，其建有房屋的现状已存续28年，根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《林木和林地权属登记管理办法》及上级有关规定，林权字065677号林权证也已失效，争议土地为西高村委集体建设用地。王文江对争议土地没有使用权，故本案王伦与西高村委之间不存在土地使用权归属争议，王伦所述争议实为其看院房屋和树木灭失后，双方关于补偿问题的争议，该争议可通过其他途径解决。根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条之规定，临淄区政府决定：驳回王伦提出的土地权属争议调处申请。2018年12月17日，临淄区政府将该土地权属争议处理决定书向王伦、西高村委邮寄送达，王伦和西高村委分别于2018年12月21日和2018年12月23日收到该土地权属争议处理决定书。原告王伦不服临淄区政府于2018年12月11日作出的土地权属争议处理决定书，于2019年1月29日向淄博市政府申请行政复议，请求撤销临淄区政府于2018年12月11日作出的土地权属争议处理决定书并责令临淄区政府对其土地确权申请限期重新作出处理决定。淄博市政府于2019年4月26日作出淄政复［2019］14号行政复议决定书，认为：林权字065677号林权证登记户主为王伦之父王文江，该证记载两处“宅基”，分别为“0.22亩，8.3×17.5米”和“0.31亩，12.4×16.6米”，“现有树种、株数”一栏中记载“桐树9株”，“坐落”栏及“四至界限”均未登记。临淄区政府作为该林权证的制发机关，未载明该林权证所涉及地块的坐落位置及四至界限，在登记过程中存在瑕疵。因涉案林权证登记档案信息全部丢失，该证所记载林地的坐落及四至界限确无相关档案资料予以确认。临淄国土分局在调查询问过程中，王伦主张“林权证涉及的土地大部分被铜锣湾占着”，西高村委对此未予否认。因此，对于该林权证所涉及土地的一部分与申请权属争议调查处理的争议土地是同一宗土地的事实，双方没有争议。《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定：“林地被依法征收、征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。”按照上述规定，如果林地灭失，应当由原林权权利人申请办理注销登记。根据临淄国土分局对王伦和西高村委的询问笔录，涉案林权证上登记的“桐树9株”及看院子的房屋在建设铜锣湾大酒店之前均已灭失，且根据临淄区土地利用总体规划和土地利用现状，争议土地为西高村集体建设用地，无法恢复林业生产条件，涉案林权证所确认的林权已经灭失，王伦应当到登记机关办理注销登记。同时，临淄国土分局对王伦进行询问时，王伦称“村里说要在这里盖楼所以就占了，当时说亏待不了，但是盖完后就不管了”，结合对西高村委的调查询问笔录，该土地权属争议实际上为树木和看院房屋灭失后，双方对补偿问题的争议。据此，临淄区政府在临淄国土分局调查结果的基础上，根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条之规定，作出土地权属争议处理决定，认为争议土地为西高村民委员会集体建设用地，王文江对争议土地没有使用权，认定事实清楚，符合法律规定，并无不当。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”该办法第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，临淄国土分局于2018年5月25日作出土地权属调处受理通知书并送达王伦，于2018年11月22日作出《关于西高村王伦申请土地权属争议调处有关调查处理情况的报告》，并于2018年11月23日将调查处理意见报送给临淄区政府。临淄区政府收到调查处理意见后，于2018年12月11日作出处理决定，并于2018年12月17日邮寄送达王伦，符合上述规定，程序合法。综上，临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书。2019年4月26日，淄博市政府将淄政复［2019］14号行政复议决定书向王伦、临淄区政府和西高村委邮寄送达，王伦、临淄区政府和西高村委均于2019年4月28日收到该行政复议决定书。王伦收到淄政复［2019］14号行政复议决定书后仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼。根据临淄区政府于2018年12月11日作出的土地权属争议处理决定书和淄博市政府于2019年4月26日作出的淄政复［2019］14号行政复议决定书查明的事实，王伦主张的争议土地即临淄区晏婴路79号所在土地为西高村集体土地，土地用途为建设用地。根据临淄国土分局对王伦及西高村委的询问笔录，涉案林权证上登记的两处宅基为看护林木所搭建的房屋，该林权证上登记的“桐树9株”连同该两处宅基被清理后，西高村委在该地块的部分土地上建设了铜锣湾大酒店（即临淄区晏婴路79号），该酒店建于1990年左右。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条（原第十六条）第一、二款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议。本案中，原告王伦主张与第三人西高居委会即原西高村委针对临淄区晏婴路79号土地使用权归属存在争议，因此向被告临淄区政府提出土地使用权调查处理申请，临淄区政府负有对王伦与西高居委会土地使用权争议作出处理决定的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”该办法第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”该办法第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”该办法第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，临淄国土分局于2018年5月25日作出土地权属调处受理通知书并送达王伦，在依法进行了一系列调查取证工作后于2018年11月22日作出《关于西高村王伦申请土地权属争议调处有关调查处理情况的报告》，并于2018年11月23日将调查处理意见报送给临淄区政府。临淄区政府收到调查处理意见后，于2018年12月11日作出涉案土地权属争议处理决定，并于2018年12月17日邮寄送达王伦和西高村委，符合上述规定，其处理程序合法。关于临淄区政府作出的涉案土地权属争议处理决定认定事实是否清楚和适用法律法规是否正确的问题，主要涉及王伦对位于临淄区晏婴路79号的涉案争议土地是否仍享有土地使用权的认定问题，而这也是本案的争议焦点问题。根据当事人提交的证据以及本院依法查明的事实，本案中涉案土地并非王伦家住宅的宅基地，该土地上实为看护林木所搭建的房屋，而非其住宅；涉案林权证上登记的“桐树9株”和看护林木所搭建的房屋在西高村委建设铜锣湾大酒店之前就已被清理而灭失。且从各方在土地权属争议处理、行政复议和本案诉讼中的意见内容来看，各方对于本案上述基本事实并无争议。尤其是王伦本人对于上述基本事实在土地权属争议处理、行政复议和本案诉讼过程中均明确予以认可。本案中王伦认为其根据临淄区政府制发的林权证对涉案土地仍享有土地使用权。对此，《林木和林地权属登记管理办法》第三条规定：“林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者”；该办法第七条规定：“林地被依法征收、征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记”。《山东省集体林权制度改革工作细则》第九条规定，对集体和个人过去持有的林权有效证明，在这次改革中，经调查凡林权灭失的要予以注销，林权变化或人、地、证相符的都要登记换发新版的林权证。待主体改革完成后，除持有的新版林权证外，原发放的有关林地、林木权属凭证一律自行失效。该细则第三十一条第（三）项规定，注销林权登记是指因林地被依法征占用、林权流转、收回或自然灾害等原因造成林权灭失而进行的林权注销登记、注销林权证书。根据上述规定，第一，林权证系相应林权的权利登记，不是房屋所有权的权利登记。故本案中根据林权字065677号林权证的林权登记内容，在其登记记载的“桐树9株”存在的情况下，即该“桐树9株”灭失前，王文江只是对其种植的“桐树9株”享有所有权并对因该“桐树9株”而划定的土地享有使用权；王文江在该土地上搭建的看护房屋既不属于涉案林权证登记记载的权利范围，亦并不能成为其对该土地享有使用权的依据。第二，林权证所有人虽然根据林权证的登记享有林权证上登记林木的所有权和因该林木而划定土地的使用权，但种植的林木作为不动产，因其而划定的土地使用权与林木的所有权须臾不可分离，林木所有权存在则相应的土地使用权存在，林木所有权消灭则相应的土地使用权亦随之消灭。而涉案争议土地上登记的“桐树9株”连同看护房屋早在建设铜锣湾大酒店（该酒店建于1990年左右）之前就已被清理而灭失，且根据临淄区土地利用总体规划和土地利用现状，涉案争议土地为西高村集体建设用地，目前也不可能再恢复林业生产条件，即涉案争议土地早已不可能再作为林地而复种，而涉案争议土地在现实中亦作为西高村集体建设用地而由西高村委建设了铜锣湾大酒店。因此，涉案争议土地上登记的“桐树9株”在灭失后其相应的林木所有权和土地使用权已随之消灭，即上述不动产物权已经随着物的灭失而消灭，王伦一方因此不再享有涉案争议土地上的林木所有权和相应的土地使用权。当然王伦一方虽然因上述不动产物权的消灭而不再享有涉案争议土地上的林木所有权和相应的土地使用权，但其可因此另行主张相应补偿之债权。至于该林木权利即上述不动产物权消灭后的林权证，根据前述相关规定，林权在消灭后，因原林权权利人已不再具有林权证上记载的相关林权，故依法应由原林权权利人申请办理注销登记。原林权权利人未申请办理注销登记的，其虽仍持有原林权证，但亦不能因此而表明其仍然享有已经消灭的林权。综上所述，临淄国土分局在经过一系列调查取证的基础上查明案件事实，并据此向临淄区政府提交《关于西高村王伦申请土地权属争议调处有关调查处理情况的报告》，临淄区政府在临淄国土分局调查结果的基础上，经审查后根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条之规定作出本案土地权属争议处理决定，认定涉案争议土地为西高村集体建设用地，王文江对争议土地没有使用权，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。在王伦不服临淄区政府于2018年12月11日作出的土地权属争议处理决定而申请行政复议后，被告淄博市政府对王伦申请的行政复议所进行的立案、审理、延期、作出决定、送达等各环节均符合《行政复议法》及其实施条例和《山东省行政复议条例》等相关法律法规的规定。在此基础上其依法作出淄政复［2019］14号行政复议决定书，决定维持临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确，决定程序合法。综上，临淄区政府于2018年12月11日作出的土地权属争议处理决定和淄博市政府作出的淄政复［2019］14号行政复议决定均认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。王伦在本案中的诉讼主张和诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决如下：驳回原告王伦的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王伦负担。王伦不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审认定事实错误，适用法律错误。原审认定上诉人持有的林权证已经失效，属于事实认定错误。林木被砍伐完全可以在法定期限内更新造林，不存在造成林地灭失的情形。上诉人对林权证上记载的不动产享有所有权，所以上诉人根据林权证上的林木和房屋享有土地的使用权。不能因为土地被建设了铜锣湾大酒店，就剥夺了上诉人依据林权证享有的权利。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，林权证是对林木权利登记的证书，并非房屋所有权或者宅基地使用权的登记证书。从原审查明的事实来看，涉案的土地亦并非上诉人的宅基地，涉案房屋是为看护林木搭建的。此外，该林权证登记的“桐树9株”和记载的房屋在西高村委建设铜锣湾大酒店之前就已被清理而灭失。根据《林木和林地权属登记管理办法》第七条的规定：“林地被依法征收、征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记”。《山东省集体林权制度改革工作细则》第九条进一步明确，“对集体和个人过去持有的林权有效证明，在这次改革中，经调查凡林权灭失的要予以注销……待主体改革完成后，除持有的新版林权证外，原发放的有关林地、林木权属凭证一律自行失效。”铜锣湾大酒店建设1990年左右，而涉案争议土地上的“桐树9株”和看护房屋在酒店建设之前就已被清理和灭失，且涉案土地现为西高村集体建设用地，根据临淄区土地利用总体规划和土地利用现状，涉案争议土地显然不具备上诉人所主张的可以在法定期限内更新造林的条件。所以，涉案争议土地上的林木所有权和土地使用权已经消灭，因原林权权利人已不再具有林权证上记载的相关权利，原林权权利人应当申请办理注销登记。虽原林权权利人未申请办理注销登记，但显然亦不能根据该林权证主张其仍然享有已经消灭的林权。临淄区政府据此认定上诉人对争议土地没有使用权，淄博市政府维持临淄区政府作出的土地权属争议处理决定书，具有事实和法律依据，原审驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王伦的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王伦承担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年二月十八日书记员  隗 娇