江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣10行终14号上诉人（原审原告）封水旺，男，1971年10月27日出生，汉族，住南丰县。被上诉人（原审被告）南丰县公安局，住所地：南丰县桔都大道229号。法定代表人赵坚铭，局长。委托代理人徐国强，男，汉族，该局副政委。委托代理人徐炳辉，男，汉族，该局民警。被上诉人（原审被告）南丰县人民政府，住所地：南丰县琴城镇桔都大道行政大厦。法定代表人乐启文，县长。委托代理人罗兴亮，江西恒澍律师事务所律师。上诉人封水旺因治安行政处罚一案，不服抚州市临川区人民法院（2019）赣1002行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，封水旺与同村村民平水青认为本村村干部存在侵吞国有财产、私分扶贫款、选举不公等问题，多次向南丰县有关部门进行信访，南丰县民政局、南丰县莱溪乡人民政府等部门对此均作了信访答复，封水旺不满意仍坚持上访。2019年4月22日上午，封水旺与平水青两人带着相关信访材料一起乘火车从南丰前往南昌进行上访，在南昌相关信访部门接待了封水旺与平水青两人，并进行了相应的处置之后，封水旺与平水青商量决定继续去北京上访，并购买了当晚前往北京的火车票。在火车上遇到正要去北京上访的三名宜黄县人，因该三名宜黄人曾多次去过北京上访，故封水旺与平水青决定跟随他们三人一起前往北京上访。次日上午7点40分封水旺等人到达北京，在火车上遇到前来进行劝返的南丰县信访局工作人员，工作人员交代其不要带材料到北京的敏感地区进行上访，封水旺称其是来北京游玩的，而后离开。上午11点多，封水旺等人来到国家信访总局，经过了安检，由于上访排队人员太多未能得到接待，故离开了国家信访总局。中午众人在一起吃饭时经商量决定前往天安门，在行至中南海附近被北京公安民警拦下询问，经检查封水旺等人携带着上访材料，民警将其带至马家楼接济中心。2019年4月24日，南丰县莱溪乡干部将封水旺与平水青两人从北京劝回南丰。2019年4月24日，南丰县公安局对封水旺进京非访扰乱公共场所秩序的行为进行了立案调查，制作了询问笔录，送达了《行政案件权利义务告知书》，制作了行政处罚告知书、丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定，以封水旺2019年4月23日14时许到北京市中南海周边地区进行非访为由，对封水旺处以行政拘留五日的行政处罚，封水旺未在公安机关制作的法律文书上签字。该处罚决定现已执行完毕。封水旺不服，于2019年6月6日向南丰县人民政府提起行政复议，南丰县人民政府受理后，调取了南丰县公安局的案卷材料，认为南丰县公安局对其作出行政拘留5日的处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，于2019年7月19日作出丰府复决字［2019］1号行政复议决定，维持南丰县公安局作出的丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定，并向封水旺进行了送达。封水旺仍不服，故向法院提起本案行政诉讼。原审认为，公安机关依法具有维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民、法人和其他组织合法权益的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，同时《信访条例》第十八条规定，信访人员用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出。本案中，封水旺到北京市反映信访事项，应遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所滞留，封水旺于2019年4月23日到北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常上访，南丰县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认定封水旺非正常上访的行为扰乱了中南海周边公共秩序，对封水旺非正常上访的违法行为进行了受理、调查、处罚告知，并依法对封水旺作出丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定，该处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且在处罚幅度范围内给予处罚，处罚适当。南丰县人民政府行政复议决定，程序合法，适用法律正确，并无不当。封水旺认为其没有在中南海周边实施扰乱公共秩序的违法行为，与事实不符，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回封水旺要求撤销南丰县公安局作出的丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定及南丰县人民政府作出的丰府复决字［2019］1号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由封水旺承担。上诉人封水旺上诉称：1．上诉人没有实施打架斗殴、损毁财物、制造混乱等任何一种违法行为，更没有阻止维持秩序人员依法履行职务，当民警盘问、检查时积极配合，没有扰乱公共秩序。原审认为上诉人“在国家机关办公场所周围、公共场所滞留”，扰乱公共秩序，属认定事实不清，且无任何证据证明予以证实。2．被上诉人南丰县公安局对本案没有行政管辖权。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。即使上诉人有违法行为，也应由北京当地公安机关管辖。3．被上诉人认定上诉人存在违法行为的证据全部是言辞证据，没有其他证据佐证，属于孤证，无法认定上诉人存在违法行为。4．上诉人去北京是正常的个人活动，即使带着信访材料，也没有违反法律规定。如上诉人存在扰乱公共秩序，当地的公安机关就应该当场处置，正因为上诉人没有实施任何违法行为，当地公安机关没有对上诉人进行任何处罚。5．原审依据《信访条例》第十八条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三的规定驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误。请求：1．撤销抚州市临川区人民法院作出的（2019）赣1002行初86号行政判决；2．撤销被上诉人南丰县人民政府于2019年7月19日作出的丰府复决字［2019］1号行政复议决定；3．本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南丰县公安局答辩称：1．北京天安门、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的信访接待场所提出。所以封水旺与平水青携信访材料到北京天安门广场、中南海地区等特定场所走访的行为违反了《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》(公通字〔2019〕7号，以下简称《指导意见》)第一条第（八）项规定。2．根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《指导意见》中第三条第（二）项规定，此类案件由违法犯罪地公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。封水旺系抚州市南丰县莱溪乡黄满村人，故被上诉人作为该案的执法主体有法可依。3．被上诉人在对封水旺、平水青进行询问时，保障了上诉人依法享有的各项权利。4．案件中相关证据足以证实封水旺在中南海周边地区非法上访的事实。综上，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法对封水旺作出行政拘留五日的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人南丰县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。上诉人于2019年4月23日上午带着上访材料与多位同行上访人员去天安门，其行为扰乱了公共秩序。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，被上诉人南丰县公安局对上诉人具有管辖权，被上诉人作出的丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。被上诉人南丰县人民政府作出维持的复议决定正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。认定上述事实的证据有：丰公（治）行受字［2019］0008号受案登记表；丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定、丰公（治）审字［2019］0036号行政处理审批表；封水旺、平水青询问笔录、关于封水旺、平水青2人涉访情况说明、违法犯罪记录查询情况、常住人口信息；行政案件权利义务告知书（封水旺）、行政案件权利义务告知书（平水青）、行政处罚告知笔录（封水旺）、行政处罚告知笔录（平水青）、四个一律情况审核表；南丰县委办关于莱溪乡黄满村信访问题的调查处理报告、南丰县农村危房改造工作领导小组关于莱溪乡黄满村信访核查情况汇报、南丰县农村危房改造工作领导小组关于莱溪乡黄满村农村危房改造问题整改情况汇报、南丰县纪委信访室关于莱溪乡黄满村有关信访问题的回复；雷江护询问笔录、吴有才的情况说明、邹文平的自诉材料、江西省送北京市接济服务中心涉访人员劝返接离移交单、抚州市赴京上访人员接回移交单、抚州市驻京办信访劝返工作组出具的关于封水旺、平水青二人涉访情况说明；刘德祥的询问笔录、魏志坚询问笔录、时少林询问笔录、谢爱亮询问笔录、360020180524055448163信访件基本情况及莱溪乡人民政府回复、36002018072611075927884信访件基本情况及莱溪乡人民政府回复、36002018101504101360913信访件基本情况及莱溪乡人民政府回复、南丰县民政局关于36002018072508075991746信访件调查处理情况汇报及答复意见书、南丰县民政局关于36002018072611075927884信访件调查处理情况汇报及答复意见书；受理通知书及复议决定书的送达回证、立案审批表、丰府复决字［2019］1号行政复议决定书；行政复议告知书；宜黄县公安局对欧阳文波、胡美生、李建宾的询问笔录；各方当事人的陈述等。本院认为，根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人封水旺携带信访材料于2019年4月23日到北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常上访，具有违法性。上诉人受到北京公安民警的当场盘问、检查，并带至马家楼接济中心。被上诉人南丰县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认定封水旺非正常上访的行为扰乱中南海周边公共秩序，被上诉人南丰县公安局经过立案受理、调查询问、告知行政处罚等程序，于2019年4月24日作出丰公（治）决字［2019］0198号行政处罚决定，决定对上诉人封水旺行政拘留五日，并无不当。被上诉人南丰县人民政府依据上诉人的复议申请，于2019年7月19日作出丰府复决字［2019］1号行政复议决定，维持南丰县公安局行政处罚决定，复议程序合法。上诉人封水旺上诉提出被上诉人南丰县公安局对本案不具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”封水旺居住在南丰县，南丰县公安局作为封水旺居住地公安机关，对封水旺实施的违法行为具有管辖权。因此，上诉人封水旺的该项主张缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人封水旺的上诉理由与事实和法律均不相符，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人封水旺负担。本判决为终审判决。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇二〇年二月二十八日法官助理陈红燕书记员付政附：本判决适用相关法律法规一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；二、《信访条例》第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。