浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1898号 上诉人（原审原告）沈荣华，男，1975年4月5日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 上诉人沈荣华因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。 原审法院经审理查明，杭州市余杭区人民政府拟申请余杭区2018年度计划第15批次建设用地38.8535公顷（农用地25.8642公顷，存量建设用地11.7923公顷，未利用地1.197公顷），需征收集体土地35.6149公顷。上述批次建设用地涉及征收余杭区瓶窑镇长命村集体土地13.8479公顷(农用地2.4501公顷，建设用地11.3978公顷)，其中拟用于良渚遗址申遗良渚文化艺术走廊项目一-3项目建设用地面积为4.2152公顷，拟用于良渚遗址申遗艺术走廊石山下区块配套设施项目建设用地面积为9.6327公顷。沈荣华宅基地位于良渚遗址申遗良渚文化艺术走廊项目一-3地块征收范围内。根据余杭区土地利用总体规划(2006-2020年)(2014调整完善版)，案涉地块规划用途为建设用地。2018年3月，杭州科宇测绘技术有限公司就案涉地块编制《杭州市余杭区建设用地土地勘测定界技术报告》，制作《良渚遗址申遗良渚文化艺术走廊项目一-3土地勘测定界图》。2018年4月22日，长命村村民委员会召开村民代表大会并形成《村民(代表)会议纪要》。2018年7月31日，原杭州市国土资源局余杭分局作出《听证告知书》(No.2018-60)，向余杭长命股份经济合作社送达，并张贴于长命村村务公开栏。2018年8月1日，沈荣华对包括案涉地块在内的27个建设项目征地补偿安置方案，向原杭州市国土资源局余杭分局提出听证申请。2018年10月22日，原杭州市国土资源局余杭分局组织并举行听证会。2018年11月23日，余杭区统一征地办公室与余杭长命股份经济合作社签订《征收集体所有土地补偿协议》(余统征字[2018]60号)，对征地面积、地类、补偿金额等事项进行约定，其中征地面积为4.2152公顷，征地补偿费用为547.5548万元。2018年11月29日，原杭州市规划局(杭州市测绘与地理信息局)余杭分局在《良渚遗址申遗良渚文化艺术走廊项目一-3地形图》盖章确认：案涉地块面积为44620平方米，合66.930亩，红线内规划为建设用地。2018年12月26日，余杭区人力资源和社会保障局与原杭州市国土资源局余杭分局共同出具《余杭区被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，载明余杭区2018年度计划第15批次建设用地养老保险资金落实情况，需政府承担部分已落实，由村集体与个人承担部分待批准征地后予以落实。2018年12月28日，原杭州市国土资源局余杭分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案)，经杭州市余杭区人民政府审核同意后，上报省政府审批。2019年1月7日，省政府作出浙土字（330110）A〔2018〕-0016号《浙江省建设用地审批意见书》，同意余杭区2018年度计划第15批次建设用地38.8535公顷(农用地转用25.8642公顷；未利用地转用1.197公顷；征收集体土地35.6149公顷；使用集体土地0.5333公顷；使用国有土地2.7053公顷)。2019年1月11日，杭州市余杭区人民政府发布《征收土地方案公告》(2019年第4号)，内容包括案涉地块的批准机关、批准文号和征收土地的位置、面积、土地补偿安置标准等。同日，原杭州市国土资源局余杭分局发布《征地补偿安置方案公告(批前)》。次日，上述两公告由原杭州市国土资源局余杭分局工作人员送达至余杭长命股份经济合作社并张贴于长命村村务公开栏。沈荣华不服浙土字(330110)A〔2018〕-0016号建设用地审批意见，向省政府申请行政复议。省政府行政复议机构于2019年2月12日收到行政复议申请材料，于同年4月11日作出《行政复议决定延期通知书》，告知沈荣华决定延期30日作出行政复议决定。2019年4月30日，省政府作出浙政复〔2019〕92号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持浙土字（330110）A〔2018〕-0016号《浙江省建设用地审批意见书》涉及征收瓶窑镇长命村集体土地4.2152公顷的建设用地审批行为，并向沈荣华邮寄送达了行政复议决定书。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第一、二款规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，省政府有权作出案涉批准征收决定。土地管理法第四十四条第三款规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准……”《建设用地审查报批管理办法》第十五条第一款规定，“征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。”第十条规定，“建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。”本案中，余杭区人民政府为实施土地利用总体规划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，由杭州市规划局余杭分局出具了规划意见，由杭州科宇测绘技术有限公司对拟征收地块进行了勘测定界并出具土地勘测定界图，由原杭州市国土资源局余杭分局事先就拟征收土地事项向被征地单位告知了听证权利，由征地单位杭州市余杭区统一征地办公室（甲方）和被征地单位杭州市余杭长命股份经济合作社（乙方）签订了《征地补偿协议》，由原杭州市国土资源局余杭分局按照规定要求对该建设项目用地进行审查，编制“一书三方案”，组织完整的建设用地报件。余杭区人民政府对报批材料进行审核，上报省政府审批，省政府最终同意批准征收集体土地35.6149公顷。在此过程中，前期程序和报送材料符合法律规定。关于复议程序，省政府于2019年2月12日收到沈荣华的行政复议申请后，经延期，于2019年4月30日作出复议决定，程序符合法律规定。综上，沈荣华的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈荣华的诉讼请求。案件受理费50元，由沈荣华负担。 沈荣华不服一审判决，向本院提起上诉称：原审认为省政府征地履行的前期程序符合法律规定错误。首先，案涉征地行为在2018年5月14日曾经张贴过一次征地听证告知，张贴人员贴好拍照后随即撕下，被村里其他人员发现并报警，如果此次张贴行为没有被村民发现，张贴工作人员拍摄的照片很有可能成为省政府履行告知听证义务的证据。由此可见，省政府的征地告知程序是随意、敷衍的。沈荣华在一审中也明确表示本次征地行为村集体经济组织并未开会讨论，甚至村民代表会议都没有开过，相关材料涉嫌造假。其次，依据土地管理法的相关规定，征地报批之前要对征地范围内的权属进行调查，并经产权人确认，结合本案省政府提交的所有证据，均没有经过沈荣华在内的所有村民确认的权属情况表或相关证据，可见省政府在批准征地前没有履行调查确认程序。综上，听证和权属调查程序是征地过程中的核心程序，而省政府提交的证据不能证明其已经依法履行了上述法定程序，请求二审支持沈荣华的上诉请求，撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，撤销省政府作出的浙土字（330110）A〔2018〕-0016号《浙江省建设用地审批意见书》中涉及征收瓶窑镇长命村集体土地4.2152公顷的建设用地审批行为。 省政府未提交书面答辩意见，其在二审调查中答辩称：首先关于告知和听证程序。根据省政府一审中提供的相关证据可以看出在2018年7月31日原杭州市国土资源局余杭分局向长命村送达听证告知书，有相关送达回证和张贴证明，其中载明了送达人以及张贴地点拍摄时间等。该组证据足以证明听证告知书送达和张贴的有关事实。实际上，沈荣华在2018年8月1日向余杭分局提交了听证申请，余杭分局在2018年10月22日召开了听证会。征收前的告知和听证程序已经履行到位。至于沈荣华上诉提到的2018年5月的张贴行为，经向当地核实，5月份的张贴行为不是余杭分局的工作人员所为，而是村里或者乡镇政府的行为。第二，关于权属确认问题。实际上，法律法规和相关政策并没有明确规定权属确认的具体形式和操作细则，也没有要求必须经农户签字同意。实际上，我省的征地实践通过多种形式来进行权属确认。一是通过张贴相关的征地告知书和听证告知书，向广大权利人进行告知。二是通过召开村民代表会议，将征收事项传达给村民代表，再由村民代表传达给相关的农户和听取农户的意见。此外，跟村集体经济组织签订征地补偿安置协议，明确载明被征收地块的权属、地类、面积、安置补偿标准等等，也是确认表现形式。综上所述，征地批准前的告知听证确认程序已经履行到位，农户的资金也已经得到了充分保障，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，二审审查重点在于被诉浙土字（330110）A〔2018〕-0016号《浙江省建设用地审批意见书》以及浙政复〔2019〕92号行政复议决定的合法性问题。 首先，关于案涉征地是否符合法定条件问题。根据土地管理法第四十五条第一款、第二款之规定，该批次用地报省政府征收35.6149公顷，其中农用地转用25.8642公顷，不涉及基本农田，符合省政府法定征地审批权限。本批次用地中良渚遗址申遗良渚文化艺术走廊项目一-3，涉案土地规划用途为公共建筑用地，符合土地利用总体规划。被诉征地审批共涉及占用耕地面积22.2073公顷，均已实际补偿耕地或者缴纳耕地开垦费，故省政府作出案涉建设用地审批符合法定条件。 其次，关于案涉征地程序是否合法问题。1.关于告知程序。根据一审中省政府提交的《听证告知书》、送达回执、张贴照片以及沈荣华申请听证的有关材料等证据，可以证明案涉《听证告知书》已经向被征地所在长命村村民委员会送达，并在该村村务公开栏张贴，且沈荣华已经申请了听证。沈荣华上诉认为，由2018年5月14日有关人员张贴告知拍照后随即撕下的行为可以推知案涉听证告知并未履行到位。但因案涉听证告知书实际张贴于2018年7月31日，且沈荣华也申请了听证，原杭州市国土资源局余杭分局也组织了听证，故对沈荣华该上诉主张不能予以支持。另，沈荣华在上诉中提出，有关沈荣华申请听证的证据材料包括原杭州市国土资源局余杭分局2018年4月11日《沈荣华听证情况说明》《听证申请书》《征地听证会笔录》（2页）《征地听证会纪要》以及《征地听证会参加人员签名》等，省政府在一审中并未举证，更未经庭审质证，故不能作为在案证据予以认定，二审也不能作为新证据予以采信。经审查，一审中省政府的确提交了上述材料，沈荣华也承认已实际收到，但省政府罗列的证据目录中确未列明上述材料，且从一审庭审情况看，也未经庭审质证，但鉴于该组证据材料省政府一审确已提交，只是在证据目录中有遗漏，故应认定系省政府一审提交的证据，只是未经一审庭审质证，但二审已经让沈荣华补充质证，二审法院也核对了有关证据原件，其真实性可予以确认，故一审据此认定相关案件事实并无不当，但对其庭审疏忽，二审予以指正。2.关于权属调查确认程序。案涉被征地块已经原国土部门调查勘测，被征地村集体经济组织长命股份经济合作社在勘测定界图上盖章确认。2018年4月22日，长命股份经济合作社召开了村民代表会议，讨论了案涉征地项目有关事宜。同年1月23日，长命股份经济合作社签订了《征收集体所有土地补偿协议》，协议后也附有详细的被征收土地类别、面积等情况，说明案涉征地已经权属调查确认。沈荣华上诉主张村民代表会议纪要系固定格式，不能证明已经开过村民代表会议，因省政府已经提交了村民代表会议签到单，可以印证确实召开了有关会议，故对沈荣华该上诉主张不能予以支持。因此，省政府作出案涉审批意见符合法律规定。 最后，关于被诉行政复议决定的合法性问题。沈荣华上诉提出的案涉省政府审批意见涉及申请人重大财产权益，应当进行听证而未听证，省政府作为审批意见作出人同时自行进行复议不当，省政府存在滥用延期的情形等主张，均缺乏法律依据，不能予以支持。省政府作出浙政复〔2019〕92号行政复议决定程序亦符合法律规定。 综上，沈荣华的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈荣华负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年二月十四日 书记员 朱胤佐