河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫行再193号再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑州和益服装有限公司，住所地中牟县贾鲁河东郑汴路北。诉讼代表人郑州和益服装有限公司清算组。负责人苏贤茂，清算组组长。委托代理人刘杰中，河南国银律师事务所律师。再审申请人（一审被告、二审被上诉人）中牟县自然资源局（原中牟县国土资源局），住所地中牟县商都大道368号。法定代表人刘国胜，局长。委托代理人王海镔，该局工作人员。委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）中牟县国有资产管理局，住所地中牟县商都大道财政局院内。法定代表人张宝兰，局长。委托代理人张晓明，该局工作人员。委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。再审申请人郑州和益服装有限公司（以下简称和益公司）、中牟县自然资源局因与被申请人中牟县国有资产管理局（以下简称中牟县国资局）土地登记及行政赔偿纠纷一案，均不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行终255号行政判决，向本院申请再审。本院作出(2019)豫行申959号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人和益公司清算组负责人苏贤茂及其委托代理人刘杰中，再审申请人中牟县自然资源局的委托代理人王海镔、李棽，被申请人中牟县国资局的委托代理人张晓明、李棽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2007年，中牟县政府文件批复将原沪豫罐头食品厂郑土权字第10号国有土地使用证下的土地变更给中牟县国资局，中牟县国土资源局为中牟县国资局办理牟国用（2006）第308号土地使用证。和益公司向新郑市人民法院提起诉讼，请求：依法撤销中牟县国土资源局违法颁发的牟国用（2006）第308号土地使用证；依法判决中牟县国土资源局赔偿因违法颁发牟国用（2006）第308号土地使用证行政行为给和益公司造成的各项损失共计802.80万元。新郑市人民法院一审查明事实：中牟县沪豫罐头厂属中国船舶重工集团公司第七〇四研究所、中牟县财政局投资成立。中牟县七〇四所中牟经委联营厂属中国船舶重工集团公司第七〇四研究所、中牟县经委投资成立。和益公司属中牟县七〇四所中牟经委联营厂和台湾省蔡景文投资成立，注册资金175万元。1999年12月和益公司被郑州市工商管理局吊销营业执照。2010年3月，和益公司自行成立清算组，清算组组长苏贤茂。1988年，中牟县国土资源局将国有土地划拨给中牟县沪豫罐头厂，颁发（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证，土地面积33.57亩；1994年，通过中牟县经委协调从此33.57亩土地中划出厂区西半部、面积为14.57亩土地给和益公司使用，并办理了牟国用（1994）第0005号土地使用证，原（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证未做变更；2004年9月17日，中牟县财政局（甲方）与中国船舶重工集团公司第七〇四研究所（乙方）签订中牟县沪豫罐头厂《终止联营协议书》一份，协议约定：考虑乙方当初投资数额较大，乙方退出联营后给与50万元补偿，乙方收到甲方35万元的补偿款后，三日内将（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证移交给甲方；补偿到位后甲方享有该企业全部资产的所有权，处置、转移权，同时，承担该企业的全部债务和处理企业遗留问题。次日，双方签订（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证的移交手续，将土地证交回。2007年，中牟县国资局将郑土权字第10号郑州市国有土地使用证项下15935.94平方米（原郑汴路改造等占用部分土地，实测面积剩余23.9亩）土地使用权收回，中牟县政府牟政土［2007］45号文件批复变更给中牟县国资局，并办理牟国用（2006）第308号土地使用证。2008年，郑州顺天缘食品有限公司经公开竞拍取得牟国用（2006）第308号土地使用证项下15935.94平方米（23.9亩）土地使用权，并办理牟国用（2008）第439号土地使用证，同时注销牟国用（2006）第308号土地使用证。后因郑州顺天缘食品有限公司更名，变更登记为牟国用（2012）第076号土地使用证。2015年，和益公司向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销中牟县政府为郑州顺天缘食品有限公司颁发的牟国用（2012）第076号土地使用证，在审理过程中又撤回起诉。2015年9月21日，和益公司再次向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销中牟县人民政府为郑州顺天缘食品有限公司颁发的牟国用（2012）第076号土地使用证，并要求赔偿经济损失720万元。2016年3月9日，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第873号行政裁定，驳回郑州和益服装有限公司的起诉。该案审理过程中，中牟县政府把牟国用（2006）第308号土地使用证作为证据提交郑州市中级人民法院并被确认。宣判后，和益公司不服，向河南省高级人民法院提起上诉。2016年9月18日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终1345号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。2017年4月11日，郑州市中级人民法院法官对和益公司释明，告知其认为土地使用权受到侵犯，应当先就涉案土地变更为中牟国资局并办理牟国用（2006）第308号土地使用证的行为提起行政诉讼。为此，和益公司向新郑市人民法院提起本案行政诉讼。一审法院认为：和益公司的起诉是否超过起诉期限问题，已由郑州市中级人民法院生效裁判查明，因此，对中牟县国土资源局和中牟县国资局的答辩意见，不予采纳。原中牟县沪豫罐头食品厂使用的郑土权字第10号国有土地，经投资双方协议终止企业经营，交回土地使用权证，停止使用（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证项下土地，由中牟县国资局收回，中牟县国土资源局依据中牟县政府的批复，将（88）郑土权字第10号郑州市国有土地使用证项下的23.9亩土地变更登记为中牟县国资局，并颁发（2006）第308号国有土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第五十八条第一款第四项规定，中牟县国土资源局将涉案土地变更登记给中牟县国资局的行政行为并无不当。对和益公司要求撤销中牟县国土资源局颁发牟国用（2006）第308号国有土地使用权证的诉讼请求不予支持。但在涉诉土地使用权变更过程中，中牟县国土资源局并未充分注意并审核和益公司、中牟县沪豫罐头厂的权利区分，将上述两个企业法人权利混同，在颁发和收回牟国用（1994）第0005号土地使用证时，未征询相对权利方意见，造成土地使用权发生冲突，此行为虽不能导致牟国用（2006）第308号国有土地使用权证的撤销，中牟县国土资源局应当对此遗留问题作出妥善处理。关于和益公司的行政赔偿请求，由于和益公司经中牟县经委协调取得的14.57亩土地使用权在中牟县沪豫罐头食品厂使用的33.57亩国有划拨土地范围内，且不能举证缴纳过土地使用费用，其土地使用性质没有发生改变，中牟县沪豫罐头食品厂终止联营协议给予中国船舶重工集团公司第七〇四研究所50万元是其投资损失补偿，而非土地使用权补偿，和益公司主张收回土地补偿损失的赔偿请求，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，依法不予支持；因和益公司已于1999年12月被郑州市工商行政管理局吊销营业执照，2010年4月进入破产清算，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三条第二款“依法需要办理企业法人登记的，未经企业法人登记主管机关核准登记注册，不得从事经营活动”的规定，和益公司被吊销营业执照后不得从事经营活动，其主张地上附属物租金损失的赔偿请求不予支持；和益公司主张差旅费损失的赔偿请求与本案关联性无法认定，且无法律法规相关根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，一审法院作出（2018）豫0184行初161号行政判决：驳回郑州和益服装有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由郑州和益服装有限公司承担。和益公司不服，向郑州市中级人民法院提起上诉，请求：撤销一审判决；改判撤销中牟县国土资源局违法颁发的牟国用（2006）第308号土地使用证；改判由中牟县自然资源局和中牟县国资局赔偿和益公司各项损失共计802.80万元。郑州市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。二审另查明：1、2019年1月，原中牟县国土资源局已更名为中牟县自然资源局。2、2007年4月24日，牟政土〔2007〕45号中牟县政府土地管理文件《中牟县人民政府关于中牟县国有资产管理局国有土地使用权变更登记的批复》，内容如下：“中牟县国土资源局：你局《关于中牟县国有资产管理局国有土地使用权变更登记的请示》（牟国土资文〔2007〕10号）收悉，经研究，同意将原沪豫罐头食品厂在310国道北侧，贾鲁河桥东使用的15935.94平方米国有工业用地变更给中牟县国有资产管理局。”3、一审法院认定“2007年，中牟县国有资产管理局将郑土权字第10号郑州市国有土地使用证项下15935.94平方米（原郑汴路改造等占用部分土地，实测面积剩余23.9亩）土地使用权收回”的事实有误。二审法院认为：关于颁发牟国用（2006）第308号国有土地使用证行为的定性问题。2007年，原中牟县国土资源局依据牟政土〔2007〕45号中牟县政府土地管理文件《中牟县人民政府关于中牟县国有资产管理局国有土地使用权变更登记的批复》，将原沪豫罐头食品厂在310国道北侧，贾鲁河桥东使用的15935.94平方米国有工业用地变更给中牟县国资局，并办理了涉案的牟国用（2006）第308号土地证。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。涉案土地证对应的宗地系划拨取得，在联营关系终止之时，沪豫罐头食品厂获得约定的补偿后将其持有的郑土权字第10号国有土地证交回。虽然依据相关规定，在此情形下政府应当无偿收回其划拨的土地使用权，但因本案10号证涉及的宗地上存在和益公司为权利人的牟国用（1994）第0005号证项下的土地使用权，在涉诉土地使用权变更过程中，原中牟县国土资源局对此未认真审核，对于同一宗土地上存在两个权利证书的问题未能解决，也未依据法定程序便将土地使用权收回，侵害了和益公司的相关权利，故原中牟县国土资源局实际收回和益公司国有土地使用权，并为中牟县国资局颁发牟国用（2006）第308号土地使用证违反法定程序，依法应予撤销。因涉案的308号土地证记载项下的土地已于2008年由郑州顺天缘食品有限公司通过公开竞拍取得，308号证现已注销且变更登记为（2012）第076号土地使用证，和益公司要求撤销该证已无事实基础，应当确认原中牟县国土资源局颁发牟国用（2006）第308号土地使用证的行政行为违法。因原中牟县国土资源局在涉诉土地使用权变更过程中程序不当造成权利冲突，该局有义务对此问题妥善解决，减少当事人诉累。关于和益公司的行政赔偿请求认定问题。和益公司未能提供充分的证据证明涉案土地性质发生变更，该公司的土地使用权系划拨取得，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，在收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。涉案土地实际被收回，因收回行为违法，应按照相关规定对其进行补偿，在补偿不能时可主张相应赔偿。和益公司并无证据证明其地上建筑物及其他附着物的损失，其赔偿请求暂不予支持。关于和益公司主张的租金损失，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除该条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。和益公司将地上建筑物出租并不符合该条例第四十五条规定的情形，故对其租金损失不予支持。关于差旅费、维权费等，因与本案关联性无法认定，缺少事实和法律依据，法院不予支持。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，二审法院作出（2019）豫01行终255号行政判决：一、撤销河南省新郑市人民法院（2018）豫0184行初161号行政判决；二、确认中牟县自然资源局颁发牟国用（2006）第308号土地使用证的行政行为违法；三、驳回郑州和益服装有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由郑州和益服装有限公司负担。和益公司申请再审称：（一）涉案土地的出让金已经支付，属于有偿使用土地，并非无偿使用土地。涉案土地和地上附属物等，均属于和益公司财产，原审时和益公司提供的审计报告等证据，证明中牟县自然资源局违法颁证行为给和益公司造成的损失情况，中牟县自然资源局应当承担赔偿责任。（二）涉案土地系以出让方式取得，而非以划拨方式取得，中牟县自然资源局的违法行为给和益公司造成的租金损失也应当赔偿，请求撤销二审判决第三项，改判中牟县自然资源局赔偿和益公司损失802.80万元。中牟县自然资源局申请再审称：2004年9月16日，中牟县财政局与合资一方即704研究所签订《终止联营协议书》，中牟县财政局根据协议约定对704研究所的投资进行了补偿，协议对和益公司长期经营不善等问题亦进行了终结处理。之后，和益公司主动将牟国用（1994）字第00005号国有土地使用证原件交给中牟县自然资源局，涉案土地已被收回，相关土地问题已经一揽子处理完毕。2007年4月24日，中牟县国土资源局根据县政府批复就涉案土地为中牟县国资局颁发牟国用（2006）第308号国有土地使用证。原审仅因为涉案土地上存在两个权利证书，就作出确认违法的判决，属于适用法律错误。请求撤销二审判决，维持一审判决，或将本案发回重审。针对和益公司的再审请求，中牟县自然资源局辩称：涉案国有土地使用证已经依法注销，中牟县自然资源局的行政行为符合法律法规规定，和益公司要求行政赔偿没有事实和法律依据，应驳回和益公司的再审请求。针对中牟县自然资源局的再审请求，和益公司答辩称：中牟县自然资源局的再审请求缺乏事实与法律依据，应予驳回。中牟县国资局辩称：涉案国有土地使用证已被注销，中牟县国资局取得牟国用（2006）第308号国有土地使用证符合法律法规的规定，和益公司要求行政赔偿没有事实和法律依据，应驳回和益公司的再审请求，维持一审判决。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。本院再审认为：（一）关于颁证行为问题。1988年，中牟县国土资源局就涉案33.57亩土地给中牟县沪豫罐头厂颁发（88）郑土权字第10号国有土地使用证。1994年，经中牟县经委协调上述33.57亩土地中划出14.57亩给和益公司使用，和益公司办理了牟国用（1994）第0005号土地使用证，但（88）郑土权字第10号国有土地使用证未做变更。2007年，中牟县政府将（88）郑土权字第10号国有土地使用证下土地收回，中牟县国土资源局经县政府文件批复，将（88）郑土权字第10号国有土地使用证下土地变更给中牟县国资局，并办理了牟国用（2006）第308号土地使用证。2008年，顺天缘公司经公开竞拍取得牟国用（2006）第308号土地使用证下土地使用权，并办理了过户手续。因（88）郑土权字第10号国有土地使用证下土地上存在和益公司为权利人的牟国用（1994）第0005号证下的土地，在涉案土地使用权变更过程中，中牟县国土资源局对此未认真审核，对于同一宗土地上存在两个权利证书的问题未能解决，未经法定程序便将土地使用权收回，侵害了和益公司的权利，中牟县国土资源局实际收回和益公司国有土地使用权，并为中牟县国资局颁发牟国用（2006）第308号土地使用证违反法定程序，本应依法撤销，但因涉案的308号土地证下的土地已被第三人顺天缘公司通过公开竞拍方式善意取得，为保护善意第三人合法权益，原审仅确认中牟县国土资源局颁发牟国用（2006）第308号土地使用证的行政行为违法并无不当。中牟县自然资源局称和益公司已将牟国用（1994）字第00005号国有土地使用证原件交给中牟县国土资源局，00005号证下土地已被收回，相关土地问题已经一揽子解决，中牟县国土资源局颁发牟国用（2006）第308号国有土地使用证的行政行为符合法律法规规定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。（二）关于土地性质问题。因土地档案登记卡上明确显示涉案土地系划拨土地，且和益公司未提供涉案土地已缴纳土地出让金的票据等证据，故原审认定涉案土地系国有划拨土地并无不当。沪豫罐头食品厂向当地村民组支付土地补偿款的凭证及沪豫罐头食品厂出资购买中牟土地使用权的情况说明等证据，仅能证明涉案土地由集体土地转为国有土地时已向原集体土地所有权人支付土地补偿款的情况，不足以证明涉案土地已向国家缴纳出让金的事实。和益公司称已缴纳土地出让金，涉案土地系国有出让土地，不是国有划拨土地，依据不足，本院不予支持。（三）关于赔偿问题。1、涉案土地系划拨土地，和益公司1999年已被吊销营业执照，停止营业，人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，和益公司要求赔偿土地被收回造成的损失没有依据，不予支持。2、直接损失又称积极损失，是指现有财产的减少或者支出。间接损失又称消极损失，是指本应该获得的利益，即“逸失利益”。国家赔偿采取直接损失赔偿原则，间接损失不予赔偿。租金损失不是直接损失，和益公司要求赔偿没有依据，不予支持。3、差旅费、维权费等，与本案关联性无法认定，缺少事实和法律依据，不予支持。4、至于地上建筑物及其他附着物的损失，因和益公司未提供充分证据，原审暂不予支持亦无不当。和益公司可在补强相关证据后，依法另行主张权利。综上，和益公司、中牟县自然资源局的再审请求均不能成立，本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下：维持郑州市中级人民法院（2019）豫01行终255号行政判决。本判决为终审判决。审判长  肖贺伟审判员  韦贵云审判员  段励刚二〇二〇年二月二十一日书记员  李文慧