河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行赔再17号再审申请人(一审原告、二审上诉人):河南省信阳市平桥区平东街道办事处中山居委会尹前组、尹后组、龙湾组。诉讼代表人:陈万群,男,1970年5月3日出生,汉族,住河南省信阳市平桥区。诉讼代表人:尹云成,男,1973年2月10日出生,汉族,住河南省信阳市平桥区。诉讼代表人:柯书发,男,1952年12月26日出生,汉族,住河南省信阳市平桥区。再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):河南省信阳市平桥区人民政府,住所地:河南省信阳市平桥区区府路8号。法定代表人:董立淳,区长。委托代理人:李健春，信阳市平桥区人民政府工作人员。委托代理人:任志强，广东刚钲律师事务所律师。再审申请人河南省信阳市平桥区平东街道办事处中山居委会尹前组、尹后组、龙湾组(以下简称尹前组、尹后组、龙湾组)因诉被申请人河南省信阳市平桥区人民政府(以下简称平桥区政府)土地征收及国家赔偿一案,不服本院(2017)豫行赔终173号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院已作出（2018）最高法行赔申227号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。尹前组、尹后组、龙湾组诉讼代表人陈万群、尹云成、柯书发，平桥区政府委托代理人李健春、任志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。信阳市中级人民法院一审查明，2012年12月5日,河南省信阳市平桥区工业园精彩建设有限公司与河南省信阳市平桥区平东街道办事处中山居委会(以下简称中山居委会)签订了一份征地协议,约定征用中山居委会集体土地179.637亩,征地补偿包干每亩2.25万元(包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费),计款458.0743万元,该协议已经履行完毕。2013年5月尹前组、尹后组、龙湾组村民分发了征地补偿款。2013年4月17日,河南省人民政府发布豫政土〔2013〕412号《关于信阳市2012年度第十二批城市建设用地的批复》,上述土地被批准征收。在开庭过程中,尹前组、尹后组、龙湾组申请撤回以下诉讼请求:1、确认平桥区政府侵占挪用尹前组、尹后组、龙湾组土地征地补偿费行政行为违法;2、确认平桥区政府作出的征地协议违法;3、平桥区政府将尹前组、尹后组、龙湾组土地恢复原状;4、平桥区政府履行《征地补偿安置方案公告》(2013)第1号文件所示的法定职责。保留以下诉讼请求:1、确认平桥区政府未批先征尹前组、尹后组、龙湾组土地的行政行为违法;2、平桥区政府赔偿尹前组、尹后组、龙湾组土地补偿费、安置补助费和青苗费及利息549.84万元。信阳市中级人民法院一审认为,平桥区政府在河南省人民政府征地批复尚未作出之前,对包括尹前组、尹后组、龙湾组在内的中山居委会的土地实施征收行为,属未批先征,不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定,依法应当被确认为程序违法;尹前组、尹后组、龙湾组的该项诉讼请求成立,予以支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第二十五条规定“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决”。尹前组、尹后组、龙湾组提出的国家赔偿请求,实质上是对2012、2013不同年度的征收补偿标准的适用问题产生的争议,在政府未裁决的情形下,该赔偿请求无事实及法律依据,对该项赔偿请求,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第一项之规定,判决:一、确认平桥区政府对尹前组、尹后组、龙湾组土地征收行为程序违法;二、驳回尹前组、尹后组、龙湾组的其他诉讼请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定,平桥区政府在河南省人民政府关于涉案土地的征收批复发布前,即与中山居委会签订征地协议,违反了法定的土地征收征用程序,应当确认为违法。二、从2012年征地协议签订至征地批复发布之间的这段时间,若平桥区政府对尹前组、尹后组、龙湾组造成了损害,负有赔偿义务。本案中,在征地批复发布前,涉案土地仍由尹前组、尹后组、龙湾组的村民实际使用、收益,直到2013年7、8月份,涉案土地才被平桥区政府实际征收占用,尹前组、尹后组、龙湾组并未受到实际损害。三、涉案征地批复作出后,平桥区政府应当履行对尹前组、尹后组、龙湾组的补偿义务。尹前组、尹后组、龙湾组要求平桥区政府赔偿其土地补偿费、安置补助费和青苗费及利息共计5498400元,实质是对平桥区政府的补偿标准有异议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决”。本案中,尹前组、尹后组、龙湾组应当就补偿标准问题先行申请相关政府协调或裁决。二审判决驳回上诉,维持一审。尹前组、尹后组、龙湾组再审申请称：1、申请人向河南省人民政府提出征地补偿标准争议裁决申请,无果后才提出行政复议，故本案争议不属于行政裁决范围；2、被申请人违法征收已被人民法院判决确认违法,对原审该项判决内容认可，并请求予以维持；3、被申请人没有按照补偿范围、形式和标准给予被征收者公平合理补偿，申请人对依法批准并公告的征地补偿标准不持异议,并没有要求被申请人提高征地补偿标准,而是对实施补偿行为适用标准错误和存在违法提出争议。涉案土地虽然于2012年开始前期的征收，但直到2013年征收决定才实际作出，故应当按照征收决定作出的2013年度的补偿标准予以补偿。原审认为应当先行协调、裁决,属于适用法律错误。请求:1、撤销一、二审判决中的驳回诉讼请求的判项;2、支持申请人的赔偿请求;3、判令被申请人承担因诉讼产生的各项费用。平桥区政府答辩称：1、尹前组、尹后组、龙湾组对征收补偿标准认为有误而发生争议，该争议属于行政裁决事项，其未经前置行政程序而直接提起诉讼，没有法律依据；2、关于本案争议的适用补偿标准的问题，现当地政府已经按照2013年度的补偿标准予以发放，但尹前组、尹后组、龙湾组对适用2013年度补偿标准又重新提出其他问题，并非单独对适用2012年度或2013年度标准的争议。原审判认定事实清楚，尹前组、尹后组、龙湾组的再审理由不成立，请求驳回再审申请。本院再审查明的事实与一审一致。本院认为，尹前组、尹后组、龙湾组对原审判决确认被诉行政行为违法的判项认可，再审请求为：涉案征收补偿行为应当适用2013年度的补偿标准，平桥区政府适用2012年度补偿标准的行为属于违法履行法定职责，请求判令按照2013年度的补偿标准予以补偿。即本案争议的焦点是：平桥区政府适用2012年度补偿标准的征收补偿行为，是否属于由行政裁决的事项，其直接提起行政诉讼是否符合法定受理条件。一、关于涉案争议是否属于对征收补偿标准的争议，是否属于行政裁决及前置的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。即土地征收补偿中，就补偿标准发生争议的，行政裁决是前置程序，未经该程序直接向人民法院提起行政诉讼的，不符合法定受理条件。本案中，尹前组、尹后组、龙湾组的部分集体土地被征收，平桥区政府是征收的实施机关。平桥区政府认为对涉案土地的征收工作和所有材料均在2012年实施和完成，虽然上级政府的征收批复落款时间是2013年，但仍应当适用2012年度的补偿标准。经审查，行政征收中，对征收行为发生法律效力时点的判断应当是征收机关作出书面征收决定或批复的时间，前期征收准备和报批行为不能发生行政征收的法律效果，故该期间不能作为适用征收补偿标准的时点。同时，尹前组、尹后组、龙湾组对河南省人民政府颁布的2012年度和2013年度的征收补偿标准并没有异议，仅对平桥区政府适用2012年度补偿标准的行为提起诉讼，该争议属于对征收实施过程中的事实行为的异议，不属于对补偿标准的争议，尹前组、尹后组、龙湾组对该行为提起诉讼符合法定受条件。原审对该部分事实认定不当，本院予以纠正。二、平桥区政府未批先征的行政行为违法。涉案土地被河南省人民政府的征收批复的时间是2013年4月，但在此之前，平桥区政府已实施了事实上的征收行为，其签订补偿协议、发放补偿款、实施安置措施的行为已经超出了征收的前期调查和准备工作范围，属于未批先征，该行为没有法律依据，构成违法。但因其后征收批复的作出，该行为不具有可撤销性，故原审判决适用确认违法的裁判方式适用法律正确、处理适当。三、再审中，平桥区政府当庭陈述将对涉案土地的补偿工作适用2013年度补偿标准，但双方争议的内容中，就是否由平桥区政府统一安置；安置房建设资金的使用；尹前组、尹后组、龙湾组主张应当全额货币补偿的问题仍存在争议，上述争议事项原审未予审查，根据审级原则，应当由一审法院继续审理。同时，根据便民原则和减少当事人诉累，原审中合法、适当的已认定事实部分和裁判项应当保留，本院就原审未予审理的部分予以发回重审。综上，尹前组、尹后组、龙湾组的再审理由部分成立，本院予以支持，原审对赔偿请求未予审查属基本事实不清，依法应当重新审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第五款、第一百一十九条之规定，裁定如下：一、撤销本院（2017）豫行赔终173号行政判决和信阳市中级人民法院（2016）豫15行赔初6号行政赔偿判决的第二项即驳回尹前组、尹后组、龙湾组的其他诉讼请求；二、维持信阳市中级人民法院（2016）豫15行赔初6号行政赔偿判决的第一项即确认平桥区人民政府对尹前组、尹后组、龙湾组土地征收行为程序违法；三、对尹前组、尹后组、龙湾组主张赔偿请求的部分发回信阳市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年二月二十八日书记员  唐雅琦