浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终321号 上诉人（原审原告）天台县新城开发建设有限公司，住所地天台县始丰新城商业街。 法定代表人潘威，经理。 委托代理人周文委， 委托代理人戴敏华， 被上诉人（原审被告）天台县住房和城乡建设局，住所地天台县赤城街道人民西路193号。 法定代表人齐益明，局长。 应诉负责人滕肖夫， 委托代理人陆德品、奚仁志， 原审第三人胡才江，男，1975年1月17日出生，汉族，住天台县。 上诉人天台县新城开发建设有限公司诉被上诉人天台县住房和城乡建设局城建行政处罚一案，不服仙居县人民法院（2019）浙1024行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2003年9月28日，原告通知浙江隆嘉市政建设有限公司其已中标天台县新城商业中心-地下停车库工程。2003年9月30日，原告与浙江隆嘉市政建设有限公司签订《建设工程施工合同》，约定由原告作为发包人，浙江隆嘉市政建设有限公司作为承包人承包天台县新城商业中心-地下停车库工程。2003年10月9日，原告取得天台县始丰新城商业中心地下停车库的建设工程规划许可证。2003年11月26日，原告取得天台县始丰新城商业中心地下停车库的建设工程施工许可证。2004年3月18日，第三人胡才江与原告天台县新城开发建设有限公司签订《新城商业街中心广场地下停车位使用权出让协议》一份，协议载明原告将坐落在始丰新城商业街中心广场地下停车场48号停车位的使用权出让给第三人。2004年4月，天台县新城商业中心-地下停车库工程的建设单位即原告于28日、勘察单位于20日、设计单位于28日、施工单位于25日、监理单位于26日在《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》上盖章确认，综合验收结论为“同意验收，评定为合格”。2004年12月23日，浙江隆嘉市政建设有限公司出具《工程竣工报告》，载明：“本单位认为工程已具备竣工验收条件，请你单位办理相关手续，于2004年12月25日进行竣工验收。”后原告将车位交由第三人使用。2015年7月15日，天台县公安消防大队作出天公消函[2015]8号《关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函》，确认“商业街整体未依法办理消防竣工验收。”因第三人胡才江申请，被告于2018年6月23日作出天建规信开告（2018）13号《政府信息依申请公开告知书》，载明“2003年10月28日天台县新城开发建设有限公司就天台县始丰街道天元广场（即新城地下车库）建设工程向我局天台县建筑工程质量监督站办理了建设工程质量安全监督书，注册登记号2003062#，工程地址：天台县始丰新城。”因第三人申请要求履行法定职责，被告于2018年5月29日向原告发出《通知》，要求其于2018年5月30日赴被告处接受调查，并于当日送达。2018年5月30日，被告作出天建罚[2018]第02号《行政处罚告知书》，并于当日送达原告。2018年7月4日，被告作出《听证通知书》，并于次日送达原告。2018年7月23日，被告对原告作出天建规罚决字[2018]3号《行政处罚决定书》。原告对该《行政处罚决定书》不服，遂诉至该院。 原审法院认为，一、《建设工程质量管理条例》第七十六条规定：“本法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和国务院规定的职权范围决定。”天台县住房和城乡建设规划局作为天台县建设行政主管部门，有权对本辖区内违反《建设工程质量管理条例》的建设工程作出行政处罚决定。天台县人民政府天政发[2001]243号《关于印发〈始丰新城建设若干政策问题的意见〉的通知》第五点“规划、土地监察”中第1小点载明：“新城辖区的违法建设和土地违法案件的处理，由新城委负责立案登记，调查取证，提出处理意见，由新城委分管领导审核签字，分别送县建设规划局、国土资源局盖章。县建设规划局、国土资源局提供盖章的停建、限期改正通知书等法律文书，由新城委按规定程序操作。”该文件并未对被告的职能进行转移，亦不能否认《建设工程质量管理条例》赋予被告的行政职能。二、本案争议焦点在于原告“未经组织竣工验收，擅自将该工程交付使用”的事实是否成立。1997年修订的《建筑法》第六十一条规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。”而根据《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第五条的规定，工程竣工验收须具备：施工单位提出工程竣工报告、监理单位提出工程质量评估报告、勘察、设计单位提出质量检查报告、完整的技术档案和施工管理资料、有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、施工单位签署的工程质量保修书、城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求出具的认可文件、公安消防环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等条件。《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第六条规定：“工程竣工验收应当按以下程序进行：（一）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。（二）建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位和其他有关方面的专家组成验收组，制定验收方案。(三）建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。（四）建设单位组织工程竣工验收。1、建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约情况和在工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况；2、审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料；3、实地查验工程质量；4、对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。”就工程竣工验收应具备的条件而言，本案原告除工程竣工报告外并未提供证据证明本案地下车库工程符合上述通知规定的其他条件，且天台县公安消防大队已认定商业街整体未依法办理消防竣工验收，故本案地下车库工程未满足竣工验收的必备条件。就工程竣工验收的程序而言，原告提供的《工程竣工报告》及《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》仅满足了《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第六条第一款第一项及第四项第4点的规定，系竣工验收程序的必要步骤，但不能证明涉案工程已符合竣工验收的整体程序。建设工程合格与否关系着居住人员的生命安全、土地是否最大程度利用、社会资源是否合理配置，其竣工验收应极度严谨并应完全合乎法律的规定。而原告提供的证据无法充分证明其涉案工程已通过竣工验收的观点，故该院对此难以支持。三、本案被告作出行政处罚前尽到了调查、告知、通知听证等义务，并在作出行政处罚决定后依法向原告予以送达，程序合法。四、本案原告未依法通过竣工验收即将案涉工程交付使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条、第五十八条的规定，被告据此作出行政处罚决定并无不妥。五、《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案原告未组织竣工验收的事实始终处于持续状态，行为未曾终了，被告对其进行处罚并未超过时效。综上，被告的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告的诉请缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告天台县新城开发建设有限公司的诉讼请求。诉讼费50元，由原告天台县新城开发建设有限公司承担。 上诉人天台县新城开发建设有限公司上诉称:一、一审判决认定事实错误。上诉人向一审法院提交了：1、地下车库竣工验收汇报；2、地下车库竣工验收监理评估报告；3、地下车库（2005年1月）消防工程竣工资料；4、关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函；5、关于始丰新城商业街商户消防审批的通告；6、单位（子单位）工程质量竣工验收记录；7、工程竣工报告。以上除了证据4是复印件外，其余6件都是原件。一审法院认为证据1、2因未提供原件，真实性不予认定；对证据4、6、7的真实性予以认定；其余证据只字不提。上诉人向一审法院庭审提供第四组七件证据是原件，被上诉人发表了质证意见，一审法院认为上诉人未提供原件。一审法院还认定“2015年7月15日天台县公安消防安全检查情况的函确认商业街整体未依法办理消防竣工验收”。地下停车库位于商业街中心广场地下停车场地方，不是商业街。一审法院将商业街未办理消防竣工验收等同于不同地方的中心广场地下停车场，并认定上诉人地下车库未经竣工交付使用，违法行为处于持续状态，行为未曾终了，被上诉人对其进行处罚并未超过时效是错误的。二、一审判决适用法律错误。被上诉人对上诉人作出处罚，没有立案表，没有主管行政负责人签字，没有开展调查、没有执法人员执法证。一审法院以“本案被告作出行政处罚前尽到了调查、告知、通知、听证等义务，并在作出行政处罚决定后依法向原告予以送达，程序合法”为由，认为被上诉人处罚程序合法是错误的。2018年5月29日下午，上诉人接到被上诉人通知，要求天台县新建园林市政有限公司接受调查。次日，上诉人又接到被上诉人行政处罚告知书，处罚的是上诉人公司，通知的是案外人公司，该广场地下停车库建设单位是上诉人，程序不合法。三、一审法院追加胡才江为第三人参加诉讼，违反法定条件，胡才江与本案审理结果没有法律上的利害关系。请求二审法院判决撤销原判，直接改判或发回重审。 被上诉人天台县住房和城乡建设局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审法院依据2015年7月15日天台县公安消防安全检查的函确认商业街整体未依法办理消防竣工验收是正确的，商业街整体包括了位于商业街中心位置的涉案地下停车库。一审判决认定涉案地下停车库工程未满足竣工验收的必备条件是正确的。二、一审判决适用法律正确。涉案工程建于2003年11月至2004年7月，一审判决适用建设部的建建（2000）142号《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》是正确的，该《暂行规定》是2000年6月30日开始施行。一审判决认定被上诉人作出行政处罚程序合法，是对法律的正确适用。被上诉人作出处罚前，尽到了调查的义务。根据第三人的履职申请，被上诉人确实通知天台县新建园林市政有限公司接受调查，后来根据相关资料证实涉案工程的建设单位是上诉人，非天台县新建园林市政有限公司，但上诉人与天台县新建园林市政有限公司的法定代表人系同一人。被上诉人正是经过调查，才查清上诉人是涉案工程的建设单位，最后才对上诉人依法作出处罚。一审时，虽然被上诉人没有向法院提交立案审批表等行政处罚过程中的内部审批资料，但不能据此认定被上诉人在作出行政处罚时就没有立案审批程序、行政机关负责人作出决定等法定程序。没有法律规定行政机关作出行政处罚时必须将立案程序等内部审批资料告知上诉人。这些内部审批资料对上诉人的权利、义务不产生影响。上诉人在处罚时已经履行法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人胡才江未提交书面意见，其在本院审理时述称：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条的规定，上诉人未在举证期限内提供证据。第三人拒绝质证，符合法律规定。 经审理，对一审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人于2003年10月9日取得编号为11625258的《建设工程规划许可证》，项目名称为涉案的天台县始丰新城商业中心地下车库工程。2003年11月26日，上诉人取得该项目的《建筑工程施工许可证》。被上诉人认定上诉人为涉案工程的建设单位并无不当。建设工程经验收合格的，方可交付使用。本案中，施工单位浙江隆嘉市政建设有限公司于2004年12月23日虽提出《工程竣工报告》，载明“本单位认为工程已具备竣工验收条件，请你单位办理相关手续，于2004年12月25日进行竣工验收”，但在案的证据中并没有完整的技术档案和施工管理资料等经过验收的资料，上诉人建设的涉案地下车库未满足竣工验收的必备条件，未经验收且已交付使用的事实存在。被上诉人认定上诉人的涉案地下车库未经组织竣工验收的事实清楚。被上诉人按照涉案地下车库工程合同价格9249280万元认定，对上诉人予以处罚184985.6元，符合2000年颁布的《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定。被上诉人在收到原审第三人要求履行法定职责申请书后，于2018年5月29日向天台县新建园林市政有限公司发送通知书，请该公司法定代表人和涉案工程建设单位项目负责人于2018年5月30日接受调查。上诉人对该通知的发送主体提出质疑，称被上诉人将该通知发送给该公司系程序错误，被上诉人在答辩中作了解释。从在案证据看，经天台县人民政府同意，包括涉案工程所在土地在内的始丰新城西区第一期开发控制红线内土地由天台县始丰新城建设委员会所属的天台县新城开发建设有限公司和天台县新建园林市政有限公司开发。结合上诉人在本院审理时承认两公司的法定代表人为同一人，且被上诉人将后续的行政处罚告知书、听证通知书均发送给上诉人的实际，并没有因该通知的发送主体错误而影响到上诉人的实体权益，本院认为被上诉人的解释合乎情理，其发送该通知的程序并未构成违法。2018年5月30日，被上诉人作出天建罚[2018]第02号《行政处罚告知书》，并于当日送达上诉人。2018年7月4日，被上诉人作出《听证通知书》，并于次日送达上诉人。2018年7月23日，被上诉人作出被诉的天建规罚决字[2018]3号行政处罚决定书送达给当事人。被上诉人在作出被诉处罚决定前尽到调查、告知、通知听证等义务，并将被诉处罚决定书送达给上诉人，其程序并不违法。天台法院受理本案后，胡才江申请加入本案诉讼。因被诉处罚决定系被上诉人针对胡才江提出履行法定职责申请所作，且胡才江系涉案地下车位的业主之一，天台法院审查后准许胡才江作为第三人参加诉讼。又因胡才江系天台法院人民陪审员，天台法院因此报请本院，经本院指定仙居法院审理。胡才江与本案的审理具有法律上的利害关系，其作为本案第三人参加诉讼，并不违法。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人主张撤销的理由不足。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，所作判决并无不当。上诉人在二审期间提供的材料，不属于新证据，本院不予采纳。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人天台县新城开发建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年二月二十五日 代书记员  陈思安 -10- -9-