河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)冀06行终7号上诉人（原审原告）冉立峰，男，1975年7月11日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。被上诉人（原审被告）曲阳县自然资源和规划局，住所地曲阳县恒山东路。法定代表人杨兴辉，职务局长。上诉人冉立峰因被上诉人曲阳县自然资源和规划局注销集体土地使用权登记一案，不服河北省唐县人民法院（2019）冀0627行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，据曲阳县自然资源和规划局提供的涉案土地申请审批及初始登记资料显示，2014年6月22日，冉立峰填写农村宅基地申请审批书，申请用地位置及四至为：位置村内、东至冉赫、南至石京桃、西至冉兰周、北至道。在审批书群众意见、村委会意见、乡政府意见三栏，高国英、羊平镇北村村委会、羊平镇人民政府分别签字和盖章，签署日期分别为10年3月8日、10年3月6日、10年3月16日。在县政府意见栏，意见为“同意占闲散地叁分”，签署的日期为2015年7月31日。2015年2月3日，羊平镇村委会对冉立峰申请宅基地进行了公示。2015年7月31日，曲阳县人民政府作出曲政占函（2015）008号建设用地批复，对羊平镇国土资源所报请的宅基地请示予以批准，同意羊平北村冉立峰、冉赫等人占用村内空闲地建宅基地。2015年8月25日，冉立峰提出土地登记申请，经原曲阳县国土资源局审核同意、曲阳县人民政府批准，曲阳县人民政府于2015年9月9日向冉立峰核发了保曲阳集用（2015）第00048号集体土地使用证。该证载明的土地使用权人为冉立峰，土地所有权人为××北村，坐落为羊平镇北村村内，地类（用途）为宅基地，使用权面积为200平方米。证书宗地图划定的宗地面积为803.94平方米，证书记事栏注明：超出批准面积603.94平方米。同日，曲阳县人民政府还将冉立峰东边一宗土地登记在冉赫名下，并核发了保曲阳集用（2015）第00057号集体土地使用证。2018年7月，羊平镇北村村民冉增州、冉薇（冉增州的女儿）向曲阳县国土管理部门反映，涉案土地系羊平镇中村王国岭于1998年转让给冉增州使用，冉立峰、冉赫欺骗政府及土地部门，申办了土地使用证，请求政府注销冉立峰、冉赫二人的土地使用证。曲阳县自然资源和规划局接到反映材料后，进行了立案调查，冉增州、冉铁州（冉增州的哥哥、冉立峰的父亲、冉赫的祖父）分别向曲阳县自然资源和规划局提供了主张涉案土地使用权的证据。经被告调查询问，冉增州、冉铁州、冉赫、羊平镇中村党支部书记董少杰、羊平镇北村村委会主任王洪杰、中村村民石红章、王国岭，均陈述涉案土地所有权属于羊平镇中村。曲阳县自然资源和规划局提供的现场照片显示，涉案土地上现有部分房基、围墙及树木，没有建成房屋。2018年9月20日，曲阳县自然资源和规划局向曲阳县人民政府请示，认为上述宅基地的所有权属于羊平镇中村所有，冉立峰、冉赫二人为羊平镇北村村民，无法取得该宅基地的使用权，报请依法注销冉立峰、冉赫二人的土地使用证（证号[2015]第00048号、第00057号）。2019年2月1日，曲阳县人民政府作出（2019）曲府13号批复：根据《河北省土地登记细则》（冀国土发[2014]18号）第六十八条规定，经县政府研究，现予批准，请按法律规定的程序办理。2019年4月15日，曲阳县自然资源和规划局向冉立峰发出限期办理注销登记通知书，通知冉立峰十五日内到曲阳县自然资源和规划局不动产登记窗口（政务服务中心一楼）办理注销集体土地使用证（证号[2015]第00048号）的手续。2019年6月26日，曲阳县不动产登记中心在其门户网站及羊平镇北村村委会发布和张贴了不动产注销登记公告，拟对冉赫、冉立峰宅基地使用权予以注销登记，并告知当事人可以在十五个工作日内提出异议，逾期无人提出异议或者异议不成立的，将予以注销登记。2019年7月30日，曲阳县自然资源和规划局针对冉赫、冉立峰提出的异议申请，作出公告异议申请审查结果告知书，认为异议不成立，决定将登记事项记载于不动产登记簿。2019年9月9日，不动产登记机构将注销登记事项记载于不动产登记系统。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》六规定：宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。根据以上规定，村民建设住宅应在本村集体土地范围内进行申请审批，这是农村宅基地管理的基本原则。经曲阳县自然资源和规划局调查，涉案土地确系羊平镇中村所有的集体土地，冉立峰作为羊平镇北村村民，不是羊平镇中村集体经济组织成员，不能申请涉案土地的宅基地使用权。且根据本案证据材料，并不具有因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，可以异地建房的情形。因此，将涉案土地审批给冉立峰使用，并颁发土地使用权证书，确属登记错误。《河北省土地登记细则》第六十八条规定：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误，应当报本级人民政府批准后进行更正登记，并以书面形式通知当事人在十五日内办理换发或者注销原土地权利证书手续。当事人逾期未办理的，经国土资源行政主管部门报本级人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。曲阳县自然资源和规划局作为国土资源行政主管部门，发现土地登记确有错误，通知冉立峰十五日内办理注销原土地权利证书手续，符合上述规定。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》，进一步整合了不动产登记职责，规范了不动产登记行为，细化了不动产登记程序。曲阳县自然资源和规划局和曲阳县不动产登记中心，是曲阳县人民政府确定为不动产登记机构的部门及具体办理单位，所作出的不动产注销登记公告、公告异议申请审查结果告知书及将登记事项记载于不动产登记簿的行为，符合《条例》第七条、《细则》第十七条规定的职责要求和办理程序。需要指出的是，虽然涉案注销登记事项已记载于不动产登记簿，但冉立峰持有的原土地权利证书还应当收回，确实无法收回的，不动产登记机构应当依照《河北省土地登记细则》第六十八条及《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条的规定继续予以废止处理。综上，涉案宅基地初始登记确属错误，曲阳县自然资源和规划局注销冉立峰土地登记的行为，职权明晰，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销注销登记行为，于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冉立峰的诉讼请求。冉立峰不服上诉称，一、曲阳县自然资源和规划局不动产登记中心作为曲阳县自然资源和规划局的内设机构是不具备作出具体行政行为的资格，其无权以该中心的名义做出并向冉立峰送达注销登记公告等文书。其行政主体不适格。二、针对冉立峰的异议申请，曲阳县自然资源和规划局对异议进行了审查，作出了公告异议申请书审查结果告知书，但此告知书并未载明提起行政诉讼的时间以及主体，程序有瑕疵，剥夺了冉立峰的诉权。三、曲阳县人民政府批准曲阳县自然资源和规划局注销冉立峰所持有的土地使用证，并要求该局依据《河北省土地登记细则》第六十八条规定的程序办理，该批复有瑕疵。1.针对两个不同的主体以一个文号作出批复，缺少法律依据。2.该批复没有明确具体的做出注销行为所适用的法律依据，并且《中华人民共和国土地管理法》第四十三条并未涉及注销登记的情形，所以曲阳县自然资源和规划局作出的限期办理注销登记通知书是缺乏法律依据的。四、曲阳县自然资源和规划局2019年3月11日及2019年4月15日限期办理注销登记通知书中均明确依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定对冉立峰土地使用证予以注销。该通知书擅自扩大了土地管理法四十三条的理解和适用。该法律规定并未明确非本集体经济组织的农民不得在此建房，依据法“无禁止即可为”的法理，冉立峰的行为并不在禁止的范围内，且在2019年7月30日的公告异议申请审查结果告知书中却又告知未依据《土地管理法》第四十三条，前后矛盾。综上所述，曲阳县自然资源和规划局作出注销土地使用证的行为程序存在严重瑕疵，且适用法律前后矛盾，缺少法律依据，一审法院判决错误，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销曲阳县自然资源和规划局限期办理注销2015第00048号集体土地建设使用证注销登记的行为。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据本案在案证据证明，上诉人冉立峰作为曲阳县羊平镇北村村民，不属于涉案土地所属的羊平镇中村集体经济组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六部分之规定，不具有在该集体经济组织申请宅基地使用权的权利。原曲阳县国土资源局就该案涉土地为冉立峰核发保曲阳集用（2015）第00057号集体土地使用证实属登记错误。曲阳县自然资源和规划局对该错误登记行为在报本级人民政府批准后对上诉人冉立峰作出限期办理注销登记通知书，要求其十五日内办理注销上述集体土地使用证的手续，事实清楚，证据充分，程序合法，符合相关法律法规规定。一审法院判决驳回冉立峰的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人冉立峰提出的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冉立峰负担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  赵 明审判员  褚铁军二〇二〇年二月二十六日法官助理张雅婷书记员邢伟