浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1858号上诉人（原审原告）吴建清等28人，（具体名单附后）。诉讼代表人吴建清，男，1962年7月4日出生，汉族，住浙江省庆元县。诉讼代表人姚德贤，男，1970年9月3日出生，汉族，住浙江省庆元县。诉讼代表人吴利强，男，1964年9月10日出生，汉族，住浙江省庆元县。诉讼代表人吴步安，男，1953年10月18日出生，汉族，住浙江省庆元县。上诉人吴建清等28人的共同委托代理人单进金，福建创伟律师事务所律师。被上诉人庆元县人民政府，住所地浙江省庆元县松源街道石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人黄忠，庆元县房屋与土地征收工作办公室副主任。委托代理人周伙荣，浙江菇乡律师事务所律师。被上诉人丽水市人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人陈铭，丽水市行政复议局工作人员。委托代理人丁加伟，丽水市行政复议局工作人员。关于吴建清等28人诉庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）房屋征收其他行为及行政复议一案，浙江省丽水市中级人民法院于2019年10月10日作出（2019）浙11行初83号行政判决。上诉人吴建清等28人不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年12月25日进行调查询问。上诉人暨上诉人吴建清等28人的诉讼代表人吴建清、姚德贤、吴利强、吴步安及其委托代理人单进金，被上诉人庆元县政府的委托代理人黄忠、周伙荣，被上诉人丽水市政府的委托代理人丁加伟参加调查。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。现已审理终结。原审法院经审理认定，2016年1月15日，浙江省人民政府作出浙土字A[2015]-0438号建设用地审批意见书，批准庆元县2015年度计划第五批次建设用地，其中包括征收濛洲街道姚家村4.6760公顷集体土地的2015年濛州街道二十地块。2016年3月10日，庆元县政府就上述批准文件涉及濛洲街道街尾村、姚家村、后碓村、周墩村部分发布征收土地公告、征地补偿安置方案进行公告。2018年5月25日，庆元县发展和改革局批复同意北岸地块城市更新（棚户区改造）项目建设。2018年6月19日，庆元县政府确定北岸地块城市更新（棚户区改造）项目房屋征收范围，并于2018年6月22日予以公告。2018年7月18日，庆元县政府召开补偿安置方案的部门论证会。2018年7月25日，庆元县国土资源局将补偿安置方案公示征求意见，公求意见期限为当日至2018年8月8日。2018年8月31日，庆元县房屋与土地征收工作办公室、庆元县国土资源局根据吴利强等人的申请召开听证会。2018年9月28日，庆元县国土资源局将征求意见及修改情况进行张贴公告。同日，庆元县政府批复同意庆元县国土资源局编制的补偿安置方案。次日，庆元县国土资源局将补偿安置方案予以公告。2018年11月21日，吴利强、吴步安等41人对庆元县政府于2018年9月28日作出的批准《庆元县北岸地块城市更新（棚户区改造）项目征收集体所有土地房屋补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）的行为申请行政复议。2019年1月3日，被告丽水市政府作出丽政复（2018）80号行政复议决定书，维持庆元县政府的批准行为。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”被告庆元县政府拟实施的庆元县北岸地块城市更新（棚户区改造）项目征收集体土地经过批准征收，庆元县国土资源局对该征地行为编制补偿安置方案、依法进行公告、举行听证会，被告庆元县政府该行为符合以上条款。由于被告庆元县政府于2018年9月28日批准涉案的《补偿方案》，该方案是确定涉案集体土地上房屋补偿安置方式、标准的依据，直接影响到被征地农民的实体权益，属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围。原告已就此向被告丽水市政府申请行政复议，且在被告丽水市政府作出复议决定后提起本案行政诉讼，故原告起诉符合法定起诉条件，人民法院应予依法受理。就原告提出的复议申请，被告丽水市政府受理该申请后认为：“本案属于集体土地征收补偿安置，应当依照土管法等有关规定制定补偿安置方案，申请人认为被申请人应当依据国务院征补偿条例等有关规定制定补偿安置方案，并主张被申请人制定补偿安置方案程序违法的意见依据不足”，遂维持被告庆元县政府于2018年9月28日批准庆元县北岸地块征收集体所有土地房屋补偿安置方案的行为。该决定程序合法，原告要求撤销被告庆元县政府批准的《补偿方案》的行为以及撤销被告丽水市政府作出的丽政复（2018）80号行政复议决定书的诉讼请求，该院不予支持。综上，原告的诉讼请求依法不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告负担。吴建清等28人上诉称：一、原审判决认定事实不清。1.庆元县政府批准的《补偿方案》并非仅指房屋补偿安置，也包括征收集体土地。因为申请本案行政复议的当事人和提起行政诉讼的28位原告中，真正涉及房屋补偿安置的仅有3位，而仅仅涉及征收集体土地的有25位，该25位涉地原告中有三位是村民小组长。如果本案仅涉及房屋补偿安置，那么本案适格的原告只有3位，为何两被上诉人允许并接纳与房屋补偿安置无关的人申请听证？为何在本案先后经过的三次庭审，两被上诉人都对28位原告与本案的关系不持异议。那么，原审法院有何理由只审房屋补偿安置不审土地征收？原审法院置25位涉地原告于何诉讼主体？2.从本案《听证会笔录》便可看出，听证内容既包含房屋补偿安置，也包含了土地征收。3.在向丽水市政府行政复议时，申请复议的原本是两拨人两个复议案，即纯粹涉集体土地征收的一拨、纯粹房屋征收补偿安置的一拨。而复议机关经办人劝这两拨人说，“集体土地征收和房屋征收补偿安置都是对《补偿方案》的不服，要合并审理”，导致这两拨缺乏法律知识和文化水平的农民被骗同意合二为一进行复议。但是，不同争议、不同诉求两拨农民始终都是各有各的主张。无论是在庆元县的听证会上，或是在丽水市的复议中，本案两批当事人始终都有引用国土资源部印发的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知第(十四)条的规定。所以，土地征收也属本案审查范围。二、浙江省人民政府作出的浙土字A[2015]-0438号建设用地审批意见书已于2018年1月15日自动失效。1.国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第(十四)条的规定，明确规定了批准文件自动失效的两个方面：一是两年内未用地，二是未实施征地补偿安置方案。庆元县政府虽然在2016年3月10日根据批文发出征地公告，但未实施任何征地行为，更未实际用地；征地补偿安置方案则是在2018年9月29日才公布。所以，上述两方面都已严重超过两年期限，按国土资源部规定，浙江省人民政府作出的浙土字A[2015]-0438号建设用地审批意见书已自动失效。2.根据国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定，而庆元县政府于2016年1月15日得到批文，却在3月10日进行征收土地公告，超期45天。根据《征收土地公告办法》第七条规定，庆元县政府在2016年3月10日进行征收土地公告，却在2018年9月29日才公告，逾期两年半之久。综上，请求撤销原审判决，依法改判。庆元县政府答辩称：一、北岸地块城市更新项目集体土地征收已经获得浙江省人民政府批准；庆元县政府征收案涉集体土地的行为于法有据。2016年1月15日，浙江省人民政府作出浙土字A[2015]-0438号建设用地审批意见书，批准同意庆元县2015年度计划第五批建设用地，其中包括征收濛洲街道二十地块姚家村4.6760公顷集体土地。2016年3月10日，庆元县政府就上述批准文件涉及的濛州街道街姚家村发布(庆政征公[2016]05号)征收土地公告及征地补偿安置方案公告，并开始实施具体的征地行为。2016年5月27日，原庆元县国土资源局即开始支付部分征地补偿款，2016年6月6日即开始组织部分清表，不存在上诉状中提到的两年内未实施征地情况，批准用地文件并未失效。庆元县政府实施的北岸地块城市更新项目涉及的集体土地在浙江省政府批准范围内，并不存在随意扩大征收范围的问题庆元县政府作出的北岸地块城市更新项目征收集体土地补偿方案”。二、程序合法。2018年5月25日，庆元县发改局批复同意北岸地块城市更新项目建设，该项目的实施符合国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划,城乡规划和专项规划。同年6月19日确定北岸地块城市更新项目房屋征收范围，并于同月22日予以公告。2018年7月18日，庆元县政府召开征地补偿方案部门论证会；同月25日，庆元县国土局将补偿安置方案在征收范围及庆元县政府网站上公开征求公众意见。2018年8月30日，组织召开了听证会。9月28日将征求意见及修改情况进行张贴公告；同日，庆元县政府批复同意庆元县国土局编制的补偿安置方案。同月29日，庆元县国土局将补偿安置方案予以公告。庆元县政府在作出《补偿方案》过程中，严格遵守法定程序，充分征求被征收人的意见，尊重被征收人的参与权、知情权、意愿表达权，充分保护被征收人的合法权益。综上，请求驳回上诉、维持原判。丽水市政府答辩称：上诉人吴建清等人虽然分为二批申请行政复议，但其复议请求均为撤销庆元县政府批准的《补偿方案》，该事实有上诉人的二份行政复议申请书证实，丽水市政府将二个行政复议申请合并审理合法，既不存在“不同争议、不同诉求两拨农民始终都是各有各的主张”，更不存在上诉人“被骗同意合二为一进行复议”的情况。如果上诉人坚持对土地征收有异议的，可另行依法申请复议和提起行政诉讼。庆元县政府在收到浙江省人民政府的批文后，已及时发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告并予以实施。本案所涉补偿安置方案仅是关于房屋等地上附着物的征收补偿安置方案，关于土地的征地补偿安置方案早己公告实施，故不存在征地批准文件超两年未实施的情况。庆元县政府根据浙江省人民政府的批准文件批准征收补偿安置方案，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条第三款的规定，丽水市政府予以维持以及一审判决结论完全正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案审理的重点，一是庆元县政府批准《补偿方案》的行政行为是否合法；二是丽水市政府作出的行政复议决定是否合法。首先，关于批准《补偿方案》的程序和《补偿方案》的补偿标准。从查明的事实看：2018年6月19日，庆元县政府确定北岸地块城市更新（棚户区改造）项目房屋征收范围，并于2018年6月22日予以公告。2018年7月18日，庆元县政府召开补偿安置方案的部门论证会。2018年7月25日，庆元县国土资源局将补偿安置方案公示征求意见，征求意见期限为当日至2018年8月8日。2018年8月31日，庆元县房屋与土地征收工作办公室、庆元县国土资源局根据吴利强等人的申请召开听证会。2018年9月28日，庆元县国土资源局将征求意见及修改情况进行张贴公告。同日，庆元县政府批复同意庆元《补偿方案》。上述批准《补偿方案》的行政行为符合正当程序的要求。另外，《补偿方案》对补偿方式和标准进行了明确规定，其中补偿方式包括货币补偿、产权调换和迁建安置三种方式，评估机构参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定选定，并无不当。其次，关于行政复议决定。上诉人主张，其向丽水市政府申请行政复议时原本是两个复议申请，其一是针对土地征收行为，其二是针对本案《补偿方案》。经查，上诉人吴建清等28人分两批向丽水市政府申请行政复议，由于复议请求指向的行政行为均为《补偿方案》，故丽水市政府将两案合并审理，并无不当。上诉人认为涉案土地征收及征收土地的组织实施行为违法的，应另行主张。此外，丽水市政府作出行政复议决定，未超过法定期限，程序合法。综上，庆元县政府批准《补偿方案》以及丽水市政府作出的行政复议决定，结论正确；原审判决驳回上诉人的诉讼请求，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴建清等28人负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年二月二十五日书记员  张 莹附上诉人吴建清等28名人名单：上诉人（原审原告）吴建清,男,1962年7月4日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩218号。上诉人（原审原告）姚德贤,男,1970年9月3日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩216号。上诉人（原审原告）吴利强,男,1964年9月10日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷35号。上诉人（原审原告）叶宗和,男,1959年4月4日出生，汉族,住浙江省庆元县松源街道学后路5弄1号。上诉人（原审原告）吴步安,男,1953年10月18日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道解放弄44号。上诉人（原审原告）周应明,男,1958年1月12日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩212号。上诉人（原审原告）姚宝余，男，1937年9月10日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩216号。上诉人（原审原告）王小菊,女,1954年7月4日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩215号。上诉人（原审原告）姚宝盛,男,1944年11月10日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩217。上诉人（原审原告）姚德娟,女,1969年12月20日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩217号。上诉人（原审原告）姚建乐,男,1965年7月11日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷55号。上诉人（原审原告）姚建昌,男,1967年10月4日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷55号。上诉人（原审原告）吴香妫,女,1948年2月3日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道溪沿路66号。上诉人（原审原告）吴步生,男,1944年4月27日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道溪沿路68号。上诉人（原审原告）吴步荣,男,1963年4月2日出生，汉族,住浙江省庆元县松源街道姚家巷68号。上诉人（原审原告）刘平周,男,1954年4月18日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩140号。上诉人（原审原告）叶宗福,男,1964年12月16日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩43号。上诉人（原审原告）林昌全,男,1954年9月7日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷45号。上诉人（原审原告）余大平,男,1967年10月16日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷54号。上诉人（原审原告）余大松,男,1972年3月22日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷54号。上诉人（原审原告）余大兴,男,1969年10月23日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷71号。上诉人（原审原告）林兴标,男,1966年11月10日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷45号。上诉人（原审原告）姚建华,男,1962年4月9日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道溪沿路61号。上诉人（原审原告）**,男,1983年11月16日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道溪沿路101号。上诉人（原审原告）姚德永,男,1957年10月8日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道洋墩94号。上诉人（原审原告）叶其娇，女，1966年3月5日出生，汉族，住浙江省庆元县松源镇洋墩216号。上诉人（原审原告）叶梅銮，女，1953年6月22日出生，汉族，住浙江省庆元县松源镇洋墩182号。上诉人（原审原告）周光成，男,1964年4月21日出生，汉族,住浙江省庆元县濛洲街道姚家巷56号。