安徽省亳州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖16行终26号上诉人（一审原告）马治安，男，1955年6月20日出生，汉族，住安徽省亳州市经济开发区。被上诉人（一审被告）亳州市生态环境局，住所地安徽省亳州市谯城区希夷大道455号行政服务中心5楼，统一社会信用代码11341600728524325W。法定代表人张吉明，副局长。上诉人马治安因诉被上诉人亳州市生态环境局不履行法定职责一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初140号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，2018年12月26日，马治安等人向亳州市生态环境局（原亳州市环境保护局）邮寄行政查处申请书，请求对亳州市谯城区十九里镇九阳初级中学（以下简称九阳中学）未进行环境影响评价的的行为进行查处，并将查处结果书面回复申请人，亳州市生态环境局于2019年3月7日作出《关于对马治安等同志申请十九里镇九阳初级中学项目行政查处情况的回复》，告知对上述环境违法行为依据《安徽省环保厅转发关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，拟对该项目违法的情况给予行政处罚，限期补办环保手续。马治安认为亳州市生态环境局至今仍未对九阳中学实际执行行政处罚、未依法履行环境违法行为查处职责向本院提起行政诉讼。另查明，九阳中学从2000年3月开始建设,于2004年完成全部基础建设,建筑面积6000平方米左右。2018年暑假,对房屋进行了修缮。九阳中学周边建设现状为居民自建楼房。2012年6月，马治安等人与九阳中学签订了土地租赁合同，该合同约定：“九阳中学租赁马治安等人的土地用于九阳中学的教学活动，租赁合同的租赁期限至2020年7月1日”。2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》，2017年2月17日，亳州市谯城区人民政府根据安徽省人民政府的该建设用地批复作出谯政[2017]20号《关于征收土地的公告》，进行了涉案土地的征收工作，马治安的土地在该项目范围内,该项目共涉及被征地农户33户，已有31户领取了征地及附属物补偿款，马治安的征地及附属物补偿款由亳州市谯城区国土资源局存入谯城湖商村镇银行并开具整存整取特种定期储蓄存单，马治安不服安徽省人民政府于2016年12月30日作出的皖政地[2016]1523号《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》，于2018年12月9日邮寄行政复议申请书，安徽省人民政府于2019年5月24日作出皖行复[2019]90号驳回行政复议申请决定，驳回马治安的行政复议申请。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”根据上述法律规定,行政诉讼的原告,应为行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定，马治安发现九阳中学未依法报批建设项目环境影响评价文件的违法行为，可以向亳州市生态环境局进行举报，根据马治安在庭审中提供的证据不能证明九阳中学已建成的建筑对马治安造成不良环境影响和侵犯其合法权益。马治安举报的违法行为并非直接保障自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障自身的合法权益。虽然亳州市生态环境局应当履行“受理对违反环境保护法律、法规或者规章的行为的举报”的职责，但亳州市生态环境局对于马治安举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与马治安自身合法权益没有直接关系，对其合法权益明显不产生实际影响。因此马治安（举报人）也就不具备提起行政诉讼的原告主体资格。马治安认为亳州市生态环境局不履行或者怠于履行法定职责，进而要求要求人民法院判决亳州市生态环境局履行法定查处职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。马治安认为亳州市生态环境局超过举证期限的理由没有事实依据，本院依法不予采信。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回马治安的起诉。马治安上诉称，（一）相关部门并未完全履行对涉案土地的征收程序，上诉人仍拥有涉案土地的承包经营权，具有主体资格。（二）九阳中学“未批先建”的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》规定应予处罚的情形，且2018年九阳中学还进行了大规模翻建，被上诉人有义务对九阳中学进行处罚。（三）九阳中学属于《安徽省环保厅关于开展“未批先建”建设项目专项排查工作的通知》中的处罚对象，被上诉人应在后续的案件办理过程中完成责令改正以及执行等工作。（四）被上诉人无正当理由逾期举证，应视为没有相应证据。一审法院于2019年8月2日受理了马治安的起诉，并出具了《受理通知书》，亳州市生态环境局于同年8月29日才进行答辩并提交证据，应属于无正当理由逾期举证，视为没有相应证据。综上，请求贵院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。马治安一审时向法院提交的证据是：1.土地承包证，证明马治安与本案具有利害关系。2.政府信息公开申请表；3.关于马治安申请九阳中学项目环境影响评价批准文件及申报材料信息公开的回复，2-3号证据证明马治安通过政府信息公开方式得知九阳中学存在环境违法行为。4.行政查处申请书；5.邮寄单及邮寄记录，4-5号证据证明马治安通过EMS邮政速递方式向亳州市生态环境局提交行政查处申请书。6.建设项目环境影响评价分类管理名录(部分)，证明九阳中学应当办理环境影响评价手续。7.关于对马治安等同志申请十九里镇九阳中学项目行政查处情况的回复，证明亳州市生态环境局对上述环境违法行为作出了处理意见，但至今未对九阳中学实际执行行政处罚，未履行法定职责。8.关于马治安等人请求对九阳中学未取得施工许可证而进行违法施工行为予以查处事项的回复，证明九阳中学的建校时间以及九阳中学2018年修缮的情况。被上诉人亳州市生态环境局一审答辩称，（一）马治安隐瞒其土地被征收的事实，其不是利害关系人，依法应驳回其起诉。马治安在诉状中自称其是十九里行政村村民，持有土地承包证，该土地由九阳中学用于教育，该陈述与事实不符，马治安的土地已于2016年12月30日被安徽省人民政府皖政地[2016]1523号批复征收，马治安的征地补偿款已于2019年5月25日被亳州市公证处公证提存于谯城湖商村镇银行，该征地行为已全部结束。《行政诉讼法》及司法解释规定有权提起行政诉讼的是行政行为的相对人和利害关系人，而马治安既不是相对人又不是利害关系人，故依法应驳回其起诉。（二）九阳中学于2000年建设，2001年全部建设完毕，依法不应处罚。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为两年内未发现的，不再给予行政处罚。另外，2018年2月24日，国家环境保护部下发环办环评[2018]第18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》，该通知第二条第四中明确规定，未批先建的违法行为自建设行为终了之日起两年内未发现的，依法不应行政处罚。亳州市生态环境局一审时向法院提交的证据、依据是：1.统一社会信用代码证书，证明亳州市生态环境局的诉讼主体资格。2.安徽省人民政府皖政地[2016]1523号批复；3.九阳中学征地及附属物补偿发款清册；4.(2019)皖亳公证字第3744号公证书；5.谯城区人民法院(2019)皖1602民初160号判决书,2-5号证据证明马治安使用的集体土地已被征收，其不再享有土地承包经营权，其与本案没有利害关系，依法应驳回起诉。6.九阳中学设立的批复及校舍情况的说明，证明九阳中学的建设于2001年终了，依法不应行政处罚。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，国家环境保护部办公厅环办环评[2018]第18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》。上述证据一审法院均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行法定职责的有权向其上级机关或者监察机关举报。”本案中马治安认为九阳中学未办理环境影响评价，依据上述规定，其有权向亳州市生态环境局进行举报。针对该举报内容，亳州市生态环境局已经对马治安作出《关于对马治安等同志申请十九里镇九阳初级中学项目行政查处情况的回复》，且该回复中已载明处理意见。至于上诉人认为亳州市生态环境局怠于履行职责或未完全履行职责，提起的行政诉讼是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。上诉人提起行政诉讼必须符合法定起诉条件，即应与被诉行政行为具有法律上的利害关系，就本案而言，要审查的是亳州市生态环境局对上诉人举报所做的处理，与上诉人自身的合法权益是否具有利害关系，马治安要求亳州市生态环境局继续对九阳中学履行查处职责是否具有诉的利益，是否符合行政诉讼的受案范围。本案中上诉人所举证据不能证明九阳中学未依法报批建设项目环境影响评价文件的行为或已建成的建筑物对其造成不良环境影响或侵犯其合法权益，因此该举报行为并非为维护自身合法权益，主要是为行政机关查处违法行为提供线索，维护公共利益，故亳州市生态环境对举报所作的处理，与上诉人自身合法权益没有直接关系，对其合法权益明显不产生实际影响，上诉人不具有提起行政诉讼的适格原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。由于上诉人不具备适格的原告主体资格，故一审裁定驳回马治安的起诉，并无不当，本院应予支持。至于上诉人主张由于相关部门未完全履行对涉案土地的征收程序，故其仍享有承包经营权，因此具有本案主体资格的理由，本院认为案涉土地的征收程序是否完备、上诉人是否依然享有案涉土地使用权、九阳中学是合法用地或非法用地均是另外的法律关系，与本案所审理的不是同一个法律关系，不影响对本诉主体资格的审查及认定。本案审查的是亳州市生态环境局对举报的九阳中学未办理环境影响评价作出处理的行为，与上诉人自身合法权益是否具有利害关系，这与上诉人是否仍享有承包经营权不具有关联性。关于上诉人提出被上诉人逾期举证的理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。即判断被上诉人是否逾期举证的标准是，自其收到起诉状副本之日起至其向人民法院提交证据是否超过十五日，并非自上诉人收到受理通知书之日起算。本案中被上诉人自2019年8月15日收到起诉状副本至其同年8月29日提交答辩状及证据材料，系在法定举证期限内，并未逾期，因此上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人马治安的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年二月二十一日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。