浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申807号再审申请人（一审原告、二审上诉人）褚增海，男，1968年3月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。委托代理人陈玉领、陈培行，北京大成（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市富阳区常安镇人民政府，住所地杭州市富阳区常安镇大田村。法定代表人应可军，该镇镇长。再审申请人褚增海因诉杭州市富阳区常安镇人民政府（以下简称常安镇政府）土地补偿行政协议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行终478号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。褚增海申请再审称：一、行政协议具有合同属性，应当遵守契约的基本原则。《富阳区杭黄铁路工程建设常安段苗木补偿协议书》（以下简称《苗木补偿协议书》）是双方自愿并在协商一致情况下签订的，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。首先，就《苗木补偿协议书》而言，被申请人是合同的起草方，是评估的委托方。在征迁补偿问题上，申请人系弱势群体，始终迁就被申请人并做了很大的让步。对于协议上的价格及其构成，申请人本来就是完全被动接受的，那么如果价高，谁导致价高，答案是肯定的。本案发回重审后，一审法院移交了相关纪检部门进行调查，也未发现违规违纪行为。二审庭审过程中，被申请人也明确表示不存在恶意串通、相关工作人员滥用职权等情形。在无利益输送的情况下，应该不存在被申请人给付高价的可能。其次，《苗木补偿协议书》上有常安镇的镇长、人大主任、拆迁指挥部以及动迁公司负责人等与案涉纠纷相关的主体的签字确认，说明该协议是经过多方审核考量最终达成的协议，且协议有一份交由杭黄铁路公司备案的，应该是严谨的，合法有效的，价格并不存在虚高。再次，在签订《苗木补偿协议书》时，甚至是（2015）杭富行初字第77号案件诉讼前，被申请人都未向申请人出示过评估报告，评估报告的具体内容无从知晓。评估是被申请人单方委托的，评估机构是被申请人选定的，评估方法也是被申请人认可的，评估结果不可能偏向申请人。即便被申请人或者一审法院认为评估报告确认的补偿费用过高，责任显然不在申请人一方，被申请人可向评估机构主张，而不是直接从支付给申请人的补偿款中予以扣除，这对于不知情的申请人而言是不公平的。被申请人作为行政主体，在《苗木补偿协议书》签订、履行中处于主导地位，而作为相对方的申请人是该行政合同的承诺方，仅享有部分合同当事人的权利，其权利的行使相对受到更多的限制。出于对国家机关的公权力信任，申请人已经依照《苗木补偿协议书》之约定配合被申请人征迁工作的推进，被申请人理应履行该协议之约定。被申请人作为行政机关，在行政过程中应当遵守信赖保护原则，行政管理相对人基于对行政权力的信赖而产生的利益应当受到保护，行政机关对自己的行为应诚实守信，不得随意变更，对行政相对人的授益性行政行为作出后，即使发现不当，只要行为不是相对人过错所致，亦不得随意撤销、废止或改变。二、一审及二审法院均未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定判决被申请人继续履行协议未尽之义务，反而责令被申请人在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费用重新作出行政行为，系适用法律错误。基于对协议的信赖，申请人履行移栽义务，在移栽过程中案涉罗汉松全部死亡，该行为具有不可逆转性，现阶段已经失去重新评估鉴定的客观依据，一审法院责令被申请人在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费用重新作出行政行为缺乏客观可操作性。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，撤销被申请人违法变更行为后优先选择的应该是判决继续履行，而继续履行也仅仅是按照协议约定支付剩余补偿款，并不存在客观履行之障碍。一审法院在依法撤销被申请人的违法变更行为的情况下，却责令被申请人在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费用重新作出行政行为，与行政协议纠纷的裁判原则相违背。一审法院完全忽略了行政协议的特殊性，行政协议并非行政机关的单方行政行为，在双方无法达成合意的情况下是不可能形成一个新的行政行为，一审法院判决责令被申请人在限期内重新作出一个行为在实务中根本不具备现实可操作性，也无法达到定纷止争的效果。二审法院已经确认“是否存在恶意串通、相关工作人员滥用职权等情形”是作为继续履行还是变更协议的决定性因素，但其并未纠正一审法院的错误，反而一错再错，把本应由法院査明的事实、并作出相应的认定之事宜重新交给被申请人处理，明显不当。诉讼已经长达三年，如果存在违规事宜，被申请人早已发现，不存在继续调查之必要，同时被申请人在庭审过程中已经多次重申并不存在上述违规情形。司法裁判的最终目的在于解决矛盾纠纷，一审、二审法院的上述处置方式与司法裁判目的相违背，未能达到妥善解决纠纷之目的。三、维护公共利益与遵守诚信原则作为行政法与民法的共同基本原则，在本质上并无适用的先后或高低之分，行政机关与相对人之间签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提。一审、二审法院责令被申请人在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费用重新作出行政行为，无疑是间接否认了《苗木补偿协议书》的效力，其实质就是通过行政诉讼的方式，认可了政府的不守信行为，不仅违反了行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，更会对整个社会诚信建设起到不可预测的、长久的、难以消弥的破坏作用。其实，在社会物质财富相对充裕，而诚信相对缺失的境况下，纠正政府的失信行为，又何尝不是对公共利益的一种间接维护。因此，以牺牲有限的公共利益为代价，约束政府对自己所作承诺的遵守，从而助推和维护诚实守信原则的牢固树立，不失为一种最佳的选择。申请人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项等之规定，提出再审申请，请求：1、维持一审、二审判决中的“撤销常安镇政府于2016年11月21日作出的《变更苗木移栽补偿费用通知书》”。2、撤销一审、二审判决中的“责令杭州市富阳区常安镇人民政府在合理期限内就案涉罗汉松的移栽补偿费重新作出行政行为”，同时改判被申请人按照《苗木补偿协议书》之约定履行未尽义务。3、判决被申请人承担本案的一审、二审、再审诉讼费用。本院认为，再审申请人储增海申请再审请求被申请人常安镇政府按照《苗木补偿协议书》之约定履行未尽义务。储增海一审中明确其诉讼请求为“撤销被告常安镇政府于2016年11月21日作出的《变更苗木移栽补偿费用通知书》（以下简称《变更通知书》）”，并未请求继续履行《苗木补偿协议书》。故原一、二审针对《变更通知书》的合法性进行审查，并依法撤销《变更通知书》，已经完全支持了储增海的诉讼请求。储增海要求继续履行《苗木补偿协议书》的再审请求，已经超出一审诉讼请求，本院不予审理。褚增海主张常安镇政府无权单方变更《苗木补偿协议书》，对此，根据当时施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定：“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”行政机关因公共利益需要或者其他法定理由有权单方变更、解除协议，即行政机关享有行政优益权。但行政优益权的行使必须符合法律规定。本案中，常安镇政府在未事先征得褚增海同意，亦未向褚增海告知的情况下，即以单方委托的杭州市富阳区价格认证中心所做的《杭富价（2015）1114号价格认定结论书》为主要依据作出《变更通知书》，主要证据不足，明显不当，原一审法院撤销《变更通知书》，并判决常安镇政府重新作出行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，二审法院予以维持，并无不当。褚增海的再审申请不能成立，其再审请求，本院不予支持。综上，褚增海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人褚增海的再审申请。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇二〇年二月二十日书记员 吕圣姻