浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初93号 原告陈莲仙等20人（名单附后） 诉讼代表人陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 诉讼代表人舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 诉讼代表人张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 诉讼代表人郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 委托代理人吴津、蓝哲涵，均为浙江汇时律师事务所律师。 被告缙云县人民政府，住所地缙云县五云街道黄龙路38号。统一社会信用代码：113325266671424888。 法定代表人王正飞，县长。 出庭负责人赵栋，副县长。 委托代理人李仁明，缙云县自然资源和规划局副局长。 委托代理人樊礼洪，浙江博翔（缙云）律师事务所律师。 原告陈莲仙等人诉被告缙云县人民政府土地行政征收行为一案，本院于2019年8月20日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告陈莲仙等人的诉讼代表人陈莲仙、舒礼光、张元龙、郑福云及其委托代理人吴津，被告缙云县人民政府的副县长赵栋及其委托代理人李仁明、樊礼洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：各原告是缙云县舒洪镇舒洪村村民，长期家庭承包经营缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地。被告缙云县人民政府将该块土地以2018年度计划第七批次建设项目用地向浙江省人民政府申请征收，征收用途公共设施用地。后浙江省人民政府于2019年3月18日作出浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》对其申请予以批准。2019年4月1日，被告缙云县人民政府作出《征收土地方案公告》（2019）第3号。2019年5月7日，缙云县自然资源和规划局发布《征地补偿安置方案》（2019）第5号，该方案明确写明经被告缙云县人民政府批准，其中注明原告承包地的征收用途是商住用地。2019年7月18日，缙云县舒洪镇人民政府对案涉地块进行强制集中清表行动，并公开对外发布案涉地块经被告缙云县人民政府批准用于舒洪镇振中路北端西侧商住用地项目，用地总面积约22586平方米，定位为缙云县高档商住小区。且被告缙云县人民政府在申报审批前期工作中也未按法定程序进行，造成原告对征地及征地用途并不知情，权利被侵害。原告认为根据《宪法》《物权法》《土地管理法》及其实施条例规定，因为公共利益需要，政府可以征收集体土地。案涉土地是以“公共设施用地”为名上报并获得审批，但现在却用于商业开发房地产实施征收，被告的征收实施行为严重违反了审批文件规定和前述法律规定。被告缙云县人民政府作为《土地管理法》第四十六条确定的土地征收实施单位，擅自改变公共利益征收目的和用途，未按法定程序和规划用途实施征收，侵害了原告的合法权益，应当确认违法。综上，原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，请求判决确认被告缙云县人民政府未按批准的“公共设施用地”征收用途对原告坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施的征收行为违法。 原告向本院提交以下证据：1、原、被告身份信息及土地承包经营证。待证原、被告的主体资格；2、征地告知书。待证被告最初规划土地用途；3、建设用地项目呈报材料“一书三方案”。待证被告将被征用土地作为公用设施用地上报；4、“舒洪发布”公众号新闻及征地补偿安置方案公告。待证被征用土地用途被改为商住用地；5、31亩房开项目青苗、果树补偿登记表及结算业务书。待证调查登记未通知农户，青苗补助费由村委会单方汇到农保卡，未经农户认可；6、投资项目审批竞价公告及舒洪镇规划用地性质调整及主要规划控制指标公示。待证被征收土地用途为商住地块；7、城市用地分类与规划建设用地标准及土地利用现状分类。待证商住用地和公共设施用地性质不同；8、国务院决定及国土资源部办公厅通知。待证被告在没有原告知情确认情况下强行征收；9、农村集体土地征收基层政务公开标准指引。待证被告隐瞒了相关证据。 被告缙云县人民政府辩称：一、被诉征收行为合法。因建设需要，2018年9月11日，缙云县房屋与土地征收办公室和缙云县舒洪镇人民政府向舒洪村民委员会送达了缙征办告字[2018]35号《征地告知书》，并在舒洪村村务公开栏进行了张贴，在《征地告知书》中明确告知征地用途为公共基础设施用地。2018年9月18日，缙云县房屋与土地征收办公室向舒洪村民委员会送达了缙征办听字[2018]35号《征地听证告知书》和缙征补[2018]35号舒洪村征地补偿安置方案，并在舒洪村村务公开栏进行了张贴，告知了相关内容。2018年9月30日，舒洪村召开了村民代表会议，村民代表会议同意缙云县房屋与土地征收办公室制定的征收补偿安置方案，同意放弃听证。同日缙云县房屋与土地征收办公室、舒洪镇人民政府与舒洪村民委员会签订了《征地补偿安置协议》，就征地补偿安置等有关问题达成了协议。2019年3月18日，浙江省人民政府作出了浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》。答辩人收到该审批意见书后，于2019年4月1日发布了《征收土地方案公告》[(2019)第3号]。对批准机关、批准文号、批准时间、征收面积、征收土地位置、补偿标准等进行了公告。因《浙江省建设用地审批意见书》的审批结果未改变原《征地告知书》的征地用途，故在《征收土地方案公告》未另行公告，原先公告的《征地告知书》已提前保障了被答辩人对征地用途的知情权。2019年4月1日缙云县自然资源和规划局发布了《征地补偿安置方案公告》(批前),2019年4月30日，缙云县人民政府作出关于同意实施2019年第3号征收补偿安置方案的批复。至此，答辩人对舒洪镇2018年11号地块的土地实施征收行为工作完毕。在整个过程中答辩人没有改变土地征收用途。2019年5月7日，缙云县自然资源和规划局在舒洪村村务公开栏张贴了《征地补偿安置方案公告(批后)》。2019年6月，缙云县土储备中心将案涉地块征地补偿费用拔给舒洪村集体经济组织。2019年7月11日前，舒洪村集体经济组织将相关征收的青苗补偿等相关费用支付给了各农户，清表工作已由舒洪镇政府完成。至此，舒洪镇2018年11号地块的土地征收已完毕。综上所述，答辩人根据浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》对舒洪镇2018年11号地块的土地实施征收行为合法。二、被答辩人主张答辩人实施征收行为违法的理由不能成立。答辩人在申报审批前期工作中严格按法定程序进行，审批后没有组织实施强制征收行为，答辩人也没有改变省政府批准备的土地征收用途，其征地用途符合城镇发展的公共利益需要，被答辩人的主张没有事实依据。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告缙云县人民政府提交的证据有：1、征地告知书及张贴照片、送达回证。待证征地告知内容、送达、张贴公告等事实；2、征地听证告知书、征地补偿安置方案、送达、张贴照片。待证征地听证告知书及补偿安置方案送达、张贴等事实；3、“一书三方案”。待证建设用地项目呈报审批事实；4、村民（代表）会议纪要、征地补偿安置协议。待证村民讨论及征地补偿签订情况；5、征收土地方案公告、勘测定界图、征地补偿安置方案公告（批前）、张贴照片。待证征收土地方案公告等事实；6、补偿安置方案的批复、请示、征地补偿安置方案公告（批后）、张贴照片。待证安置方案经批准后公告的事实；7、征收土地登记汇总表、村集体经济组织统一收据。待证征地补偿费用发放情况；8、县政府规范性文件四份。待证相关政策依据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据综合质证认为，批前的征地告知征地用途是“公共基础设施用地”，上报审批也是以“公共基础设施用地”的名义报批，但是在批后的征地补偿安置方案公告中项目名称却变成了“舒洪商住地块”。被告在省政府批复之后，改变了征地用途。被告针对原告提交的证据质证认为，缙云县国土局和规划局的公示是启动规划调整的程序，土地批准之后按照法定程序是可以进行变更的，原先规划的是批发市场用地，是属于公共基础设施用地范畴的。对原告提交的部分承包经营权证载明被征收土地为“基本农田”，被告质证认为，农村土地承包经营权证中关于基本农田的备注信息与土地利用总体规划不一致的，应当以土地利用总体规划为准。本院对双方提交的证据认证如下，被告提交的证据1-8，可以用于证明本案事实，但其中的征地告知书、征地补偿安置方案公告（批后）不能用于证明被诉征收实施行为的合法性；原告提交的证据1土地承包经营权证中部分载明“基本农田”不能证明待证事实，不予采信，原告提交的其他证据，能够证明待证事实，本院予以采信。 经审理查明，为实施城市规划，缙云县人民政府拟申请缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地8.1391公顷；其中征收集体土地8.0885公顷，利用国有土地0.0506公顷；土地利用现状为农用地6.8086公顷、存量建设用地1.1079公顷、未利用地0.2226公顷，不涉及基本农田；该批次共16个地块，其中舒洪镇2018年11号地块涉及缙云县舒洪镇舒洪村集体土地2.2388公顷，原告等人承包经营的土地在征收范围内。2018年9月18日，缙云县房屋与土地征收办公室作出缙征办告字（2018）35号《征地告知书》，载明规划土地用途为“公共基础设施用地”。2018年9月30日，缙云县舒洪镇舒洪村召开村民代表会议，就征地相关事项进行讨论，形成村民代表会议纪要。缙云县房屋与土地征收办公室与舒洪镇舒洪村签订缙征办协（2018）35号《政府补偿安置协议》。2018年11月27日，原缙云县国土资源局编制并经缙云县人民政府审核缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），其中《建设用地项目呈报说明书》载明舒洪镇2018年11号地块规划用途为“公共设施用地”。2018年12月11日，经原丽水市国土资源局审查及丽水市人民政府审核后，缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》上报至浙江省人民政府审批。2019年3月18日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》。嗣后，被告缙云县人民政府于2019年4月1日发布[2019]3号《征收土地方案公告》，缙云县自然资源和规划局于2019年5月7日发布[2019]第5号《征地补偿安置方案公告（批后）》，其中载明原告所在的被征收地块的项目名称为“舒洪商住地块”。2019年6月10日，缙云县土地储备中心向被告所在村集体支付了被征收地的补偿款2164893元，备注款项内容为“舒洪镇31亩房开项目征地补偿款”。原告不服被告改变批准用途实施征收行为，提起行政诉讼。 本院认为，本案是原告认为被告在浙江省人民政府作出建设用地批复后，在具体实施过程中，未按照批准的用途实施征地的行为违法。对该具体组织实施的行为，应当具有可诉性。根据前期缙云县房屋与土地征收办公室及缙云县舒洪镇人民政府发布的缙征办告字[2018]35号载明，被征用土地的规划用途为“公共基础设施用地”。被告在向浙江省人民政府报批时提交的《建设项目呈报说明书》中，对案涉征收的舒洪镇2018年11号地块，以“公用设施用地”的名义进行报批。浙江省人民政府作出《建设用地审批意见书》后，缙云县自然资源和规划局在2019年5月7日发布的[2019]第5号《征地补偿安置方案公告（批后）》中，又载明原告所在的被征收地块的项目名称为“舒洪商住地块”。在具体实施过程中，被告所属的缙云县自然资源和规划局在2019年8月23日发布的《舒洪镇三十米大街出让地块规划用地性质调整及主要规划控制指标公示》中，将被征用地的用地性质由原《舒洪镇总体规划》确定的商业用地（B1）调整为商住用地（RB），与上报审批及批准的用途显然不相一致。综上，被告缙云县人民政府对案涉征收地块在上报省政府审批时以“公用设施用地”的名义报批，经批准后，又脱离批准用途，按报批前的规划用途进行项目推进，存在违法之处，依法可予撤销。鉴于案涉征收行为已在实施过程中，补偿款均已支付到原告所在村集体，如撤销会对公共利益造成重大损害，原告在诉请中亦只请求确认违法，本院对该请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告缙云县人民政府对原告坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施的征地行为违法。 一审案件受理费50元，由被告缙云县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  黄 维 人民陪审员  陈 杰 二〇二〇年二月二十七日 代书 记员  叶 娃 原告名单： 原告陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告郑卫秋，女，1973年7月23日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李锦华，女，1977年3月6日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告洪子红，男，1957年9月14日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李少爱，女，1959年9月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告吕菊儿，女，1937年9月1日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告洪志土，男，1955年3月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告洪志康，男，1967年9月26日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告洪志平，男，1958年10月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告麻小丹，女，1975年12月5日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李子琴，男，1936年2月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告王爱叶，女，1967年6月22日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李平，男，1955年12月14日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李伟明，男，1966年9月7日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告李健法，男，1968年9月11日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告舒汉良，男，1950年9月1日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。 原告吕岳云，女，1946年2月24日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。