安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终105号上诉人（一审原告）单文云，男，1950年8月9日出生，汉族，住安徽省凤台县。被上诉人（一审被告）凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人刘居胜，该县县长。委托代理人杨廷路，该县农业农村局总农艺师。委托代理人邓传松，安徽永幸律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）单文来，男，1974年11月7日出生，汉族，住安徽省凤台县。上诉人单文云因诉凤台县人民政府农村土地承包经营权行政登记一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。单文云向一审法院起诉称，其系凤台县XX乡XX村村民。2002年，第三人单文来自愿放弃土地承包经营权，后经乡农经站、村委会及生产队共同进行了‘小块并大块’的土地调整，第三人单文来的抛荒地被全庄58户的人均分，单文来抛荒土地所需交的农业税、‘三提五统’及生产队公差等义务，一直由其履行。土地调整后，其增加了部分土地，此后一直由其承包耕种至今，在此期间的粮食补贴款也由其领取。2019年6月10日，第三人单文来起诉至凤台县人民法院“要求原告等立即停止侵权，返还承包地8.8亩”，至此，其才得知凤台县人民政府为第三人单文来颁发了编号为X农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，土地面积为8.8亩，包括其一直耕种的土地。凤台县人民政府给单文来颁证的行政行为显然是不合法的，因为单文来不可能分得8.8亩土地，本庄每户土地都是三块或四块：旱地、水田、场地、找补地，且没有经过村民代表大会开会研究和村民代表表决，也未公示，在村民不知情的情况下，给单文来颁证，程序违法。单文来2002年自愿放弃土地承包经营权、抛荒弃耕，承包地被村、队集体回收，又由村、队集体分给了队里的每家每户。单文来另外还有承包的稻田地及场地都没有记载到土地承包经营权证上，不具有合理性。凤台县人民政府在没有实际调查核实的基础上，给单文来确权8.8亩承包地，没有事实和法律依据。请求依法撤销凤台县人民政府给单文来颁发的编号为X农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。一审法院经审理查明，2014年，凤台县人民政府根据《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见〉的通知》及《凤台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》要求，在农村土地二轮承包的基础上，对凤台县XX乡XX村XX队的农村土地承包经营权进行了确权登记颁证工作。2015年4月10日，凤台县有关部门张贴了“XX乡XX村XX组地块分布图（公示图）”，将XX村XX队农户现有的承包地实际测量面积、权属登记以及坐落位置、四至界线情况进行了公示，并由包括本案单文云在内的XX队承包户在该公示图上签字确认。同年12月14日，凤台县人民政府根据公示情况，为单文云、单文来分别颁发了编号为Y和X农地承包权（2015）第X号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证上均明确记载了各自农村土地承包期限、承包地实测面积、承包地块数以及坐落位置，与先前张榜公示情况并无出入。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。本案中，单文云于2015年12月便应当知晓凤台县人民政府为单文来颁发农村土地承包经营权证书的具体行政行为，那么其理应在一年内提起行政诉讼。而单文云直到2019年8月才提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限，且不具有不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，依法应当裁定驳回起诉。单文云起诉认为“其在单文来向凤台县人民法院提起民事诉讼、要求其排除妨害时才知道凤台县人民政府颁发涉案土地承包经营权证一事”，没有事实和法律依据，依法不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回单文云的起诉。单文云上诉称，1、一审裁定认定事实不清，证据不足。XX乡XX村XX组地块分布图（公示图）系凤台县人民政府庭审后补交的，且不能证明已进行了张贴公示。一审法院予以认定依据不足，违背了客观事实。2、一审裁定认定其于2015年12月应当知晓凤台县人民政府为单文来颁发农村土地承包经营权证书的具体行政行为，与事实不符，于法无据。3、一审法院认定事实不清。一审庭审中，凤台县人民政府自认其提供的单文来颁证资料中调查员、记事人姓名均为电脑打印，非本人签字；单文来的签名亦非本人所签，甚至连农村土地承包合同书中的户主代表方也不是单文来本人所签。另外，凤台县人民政府为单文来颁发农村土地承包经营权证书未进行公示，也未按照凤政〔2014〕17号文规定的程序履行颁证工作。综上，请求撤销原裁定，改判支持其一审诉讼请求。凤台县人民政府答辩称，1、2014年，为贯彻《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》等文件，其和XX乡人民政府、XX村委会依据单文来家庭承包的土地为8.8亩，进行摸底调查、上表，经测绘公司实地测量等相关程序公示后颁发编号为X农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。其颁证行为事实清楚，程序合法。2、单文来依法取得二轮土地承包经营权，应受到法律保护。单文来作为XX村村民，应当依法享有土地承包经营权。3、2014年5月5日凤台县XX乡人民调解委员会制作的《人民调解协议书》已确定讼争的土地为单文来所有。请求驳回单文云的诉讼请求。单文来未向本院提交书面答辩意见。凤台县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证，证明其主体资格。2、农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明单文来农村土地承包经营权证的合法性。3、XX乡农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料（单文来）；4、XX乡农村土地承包经营权确权登记颁证农户资料（单文云），以上证据证明被诉颁证行为事实清楚，程序合法。5、《人民调解协议书》，证明单文云诉讼请求无事实和法律依据，单文来应具有诉争土地的承包经营权。凤台县人民政府一审中向法庭提交了以下依据：1、凤政〔2014〕17号《关于印发〈凤台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案〉的通知》。2、中共安徽省委办公厅皖办发〔2014〕6号《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见〉的通知》。单文云一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明其身份情况及主体资格。2、农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明凤台县人民政府错误地给单文来进行了土地确权。3、农村土地承包经营权证，证明其享有北大渠1.45亩土地的承包经营权。4、《自愿自发证明》，证明全庄村民都证实了单文来自愿放弃土地承包经营权，及单文来放弃的土地由全村人重新分配到每家每户耕种至今的事实。5、《证明》两份，证明单文来于2002年9月30日自愿主动放弃土地经营权，并有证明人单维红及10位社员代表在场。6、单维红的书面证言，证明单文来自愿放弃土地承包经营权，并经乡农经站重新确权给了全庄的每家每户。7、《人民调解协议书》，证明该协议书不具有真实性和合法性。8、凤台县XX乡XX村出具的《情况说明》，证明人民调解协议书上的几位当事人都不是联队代表。9、单立海出具的《对凤台县XX乡调解委员会人民调解协议书上单立海签名一事的说明》，证明单立海在人民调解协议书上签字的经过。10、单立凤的身份证，证明单立凤为淮北市户口，没有土地承包经营权，更不是村民代表。11、传票和应诉通知书，证明其与单文来之间有利害关系。12、《证明》，证明没有召开村民大会。13、分地底册，证明分地时没有单文来的名单。单文来一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明其主体情况。2、《人民调解协议书》，证明其并未放弃过土地承包经营权。2014年5月5日，双方因本案争议的土地承包经营权发生纠纷，经凤台县XX乡人民调解委员会调解，制作了人民调解协议书，单文云方同意2019年夏季小麦收获后向其归还土地。3、《证明》，证明在人民调解协议书上签名的单维青、单立志均是XX村XX队的群众代表，单立凤是XX村XX队的党员。该人民调解协议书是双方当事人的真实意思表示，是合法有效的。4、农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明其对该土地承包经营权证所确认的土地享有合法的权益；凤台县人民政府农业主管部门在土地重新丈量、履行相关手续后颁发了土地承包经营权证，行为合法；其村新证颁发时间均为2015年12月14日，单文云起诉超过了法定的起诉期限。5、凤台县XX乡XX村XX队多名群众出具的《证明》，证明XX村XX队人愿意将本案争议的土地归还给其。6、凤台县XX乡XX村村民委员会出具的《证明》，证明单文云提供的《自愿自发证明》是虚假的，不是当事人的真实意思表示，依法不能作为认定案件事实的依据。7、凤台县XX乡XX村村民委员会及单维青、单立平、单耿超、单立伟分别出具的《证明》，证明本案争议的土地在进行确权时履行了法定的手续，凤台县人民政府为其颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》具有合法性；人民调解协议书上所涉的土地就是其承包地。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明，2014年，凤台县人民政府根据《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见〉的通知》及《凤台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》要求，对凤台县XX乡XX村XX队开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年5月26日，单文来与凤台县XX乡XX社区村民委员会签订《农村土地承包合同书》，同年12月14日，凤台县人民政府为单文来颁发了农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，载明承包地块为东北地和西稻田地。其中东北地的四至为：东至单糖坊，西至单文玉，南至小路，北至大坝；西稻田地的四至为：东至沟渠，西至沟渠，南至单立学，北至单立路。凤台县人民政府为单文云颁发的农村土地承包经营权证载明承包地块为两块，分别为东庄户和西稻田地。其中，东庄户四至为：东至沟渠，西至空地，南至单彭远，北至单立亮；西稻田地四至为：东至沟渠，西至沟渠，南至单保云，北至单文跃。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。单文云诉请撤销凤台县人民政府为单文来颁发的农地承包权（2015）第X号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，单文云显非被诉颁发农村集体土地承包经营权证行为的行政相对人，故本案争议的核心问题是单文云是否与被诉颁证行为有利害关系。本案中，单文来持有的农村土地承包经营权证载明承包地块分别为东北地和西稻田地。其中东北地的四至为：东至单糖坊，西至单文玉，南至小路，北至大坝；西稻田地的四至为：东至沟渠，西至沟渠，南至单立学，北至单立路。单文云持有的农村土地承包经营权证载明承包地块为东庄户、西稻田地。经询问单文云，两证载明的承包地不存在重合或交叉。且单文云一审中提交的证据亦尚不足以证明其对涉案农村土地承包经营权证所载承包地享有合法权益，不能证明其与被诉颁证行为具有利害关系，故单文云依法不具有提起本案之诉的原告主体资格。据此，其提起诉讼是否超过起诉期限，以及凤台县人民政府作出被诉颁证行为是否合法，本院不再审查。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。经询问，单文云请求撤销单文来农村土地承包经营权证的主要理由是，其对涉案农村土地承包经营权证所载东北地中的部分土地享有承包经营权，故本案的实质争议是土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。综上，一审裁定驳回起诉结果并无不当。单文云的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月二十四日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。