安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终3号上诉人（一审原告）陈育燕，男，汉族，1967年11月28日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈克亮，男，汉族，1974年4月1日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈克标，男，汉族，1969年11月18日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈根平，男，汉族，1971年3月12日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈四燕，男，汉族，1974年8月16日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈维春，男，汉族，1977年1月13日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈九廷，男，汉族，1968年12月20日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈二胜，男，汉族，1969年10月5日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）冯素芳，女，汉族，1976年8月10日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈克连，男，汉族，1976年11月24日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈斌斌，男，汉族，1990年5月28日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）宫连银，男，汉族，1985年11月10日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）宫景勤，男，汉族，1969年2月28日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈大虎，男，汉族，1965年11月18日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上诉人（一审原告）陈克光，男，汉族，1971年6月23日出生，住安徽省蚌埠市禹会区。上列陈育燕等15名上诉人共同委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。上列陈育燕等15名上诉人共同委托代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省蚌埠市禹会区人民政府，住所地蚌埠市涂山路429号，统一社会信用代码：11340304003030846P。法定代表人陈常林，区长。委托代理人张同莉，安徽淮河律师事务所律师。委托代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。上诉人陈育燕等15人因诉安徽省蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）城市规划管理行政强制一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2019)皖03行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。陈育燕等15人向一审法院起诉称，原告均是蚌埠市禹会区马城镇当地人，在禹会区马城镇禹会村流转土地或使用承包地从事养殖经营多年，建有养殖棚、仓库、看护用房，置办锅炉、通风、降温、畜禽自动饮水、除粪等设备，办理了营业执照、动物防疫条件合格证、健康证、税务证，缴纳了土地复垦保证金、设施农业测绘服务费用。被告禹会区政府未征求公众意见、也未听取原告的意见，禁止原告在禹会村继续养殖，没有上位法律法规等依据，盲目禁止原告养殖存在重大且明显违法，减损了原告的权益，增加了原告的义务，侵犯了原告的自主经营权、农村土地承包经营权、农村土地经营权。综上，请求法院依法判决确认被告作出的《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》将禹会村划入禁养区禁止原告在禹会村从事养殖场经营的行为无效。在一审庭审中，陈育燕等15人明确诉讼请求为“确认被告依据《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》实施的禁止原告养殖的行为无效”。禹会区人民政府一审答辩称：1、被告出台的《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》是严格按照相关法律法规拟定，履行了相关程序，最后予以公布。《划定方案》及《实施方案》是为了保护涂山风景区的环境和天河饮用水源的安全而出台的，其目的和意义在于保护环境、解决长期以来困扰地方政府的环境老大难问题，符合人民群众的根本利益，合法有效；2、上述两方案的实施系由辖区内有关乡镇政府具体执行，被告并未实施具体禁养行为。一审法院认为，原告起诉要求确认被告依据《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》实施的禁止原告养殖的行为无效，故其有义务证明被告实施了禁止原告养殖的行为。但经审查，原告提供的证据无法证明设置禁养区养殖户关闭值守点、在养殖大棚上书写“拆”字、挖毁进出养殖场道路的禁止养殖行为系被告所为，亦未提供证据证明被告实施了其他禁止养殖行为。另，原告之一陈斌斌在蚌埠市禹会区人民法院所审理的（2019）皖0304行初13号案件中主张上述提及的禁止养殖行为系蚌埠市禹会区马城镇人民政府所为，与本案中原告的主张相互矛盾。综上，原告认为被告实施了禁止原告养殖的行为的主张不能成立，原告的起诉缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈育燕等15人的起诉。案件受理费50元，退还给原告。陈育燕等15人上诉称，1.被上诉人出台《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》两份文件已经能够证明被上诉人作出了禁止在蚌埠市禹会区马城镇禹会村养殖的行政行为。2.根据相关法律规定，被上诉人没有制作或者没有送达法律文书，上诉人只要证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。本案中，原审法院已经查明被上诉人发布禁止养殖的文件，即能够证明被上诉人作出了禁止养殖的行为。3.禹会区政府在划定方案之前，未经禹会区农牧部门依据技术指南的要求报上级环保、农牧部门就那些技术审核，禹会区政府禁止畜禽养殖违反法定程序。4.禹会区政府禁止畜禽养殖未依法公布。5.禹会区政府禁止畜禽养殖未同时补偿。请求依法撤销蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初30号行政裁定书；依法确认被上诉人作出的《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》将禹会村划入禁养区禁止上诉人在禹会村从事养殖场经营的行为无效。禹会区政府答辩称,答辩人已经依环保部、农业部的划定技术指南之要求向社会征求了意见，履行了报核程序，并进行了公布。对于禁养区内的养殖户，政府在划定禁养区后，并非一划了事，政府制定了相应的补偿，划定方案及实施方案没有损害养殖户的利益。答辩人制定出台的畜禽禁养区划定方案、实施方案均未违反法律、法规和规章、政策的规定。划定方案是根据上级相关部门的要求，为了保护引用水源和风景名胜区的环境，符合人民群众的根本利益，依法不应被确认无效。陈育燕等15名养殖户并未提交证据证明拆除大棚、挖毁道路、关闭养殖场系答辩人所为，故答辩人不应承担法律责任，蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初30号行政裁定书认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，禹会区政府作为地方政府，为了保护涂山风景区的环境和饮用水源的安全，出台《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》及《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》规范性文件，是其职权行使的具体体现，为达到上述两个方案的行政目的，明确由相关行政部门负责具体实施。经本院查证，蚌埠市禹会区马城镇人民政府自认“设置禁养区养殖户关闭值守点、在养殖大棚上书写‘拆’字、挖毁进出养殖场道路”等强制行为是其所为，现有证据不能证明禹会区政府直接实施了禁止上诉人养殖的行政强制行为。故，上诉人起诉禹会区政府实施了案涉禁止养殖的强制行为，缺乏事实依据和法律根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。需要向陈育燕等15名上诉人释明的是，上诉人对行政规范性文件不服，不能直接提起行政诉讼，但其可对依据规范性文件实施的行政行为不服提起行政诉讼，并请求人民法院附带对规范性文件合法性进行审查。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。陈育燕等15人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年二月二十五日法官助理王春玲书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。