安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终54号上诉人（一审原告）徐善友，男，1964年2月25日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。上诉人（一审被告）安徽省萧县丁里镇人民政府，住所地安徽省萧县丁里镇郭庄村郭庄集，统一社会信用代码11341322003196563A。法定代表人马莉，该镇镇长。一审被告安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信息代码11341322752962659M。法定代表人武戈，该县县长。上诉人徐善友、安徽省萧县丁里镇人民政府（以下简称丁里镇政府）因确认强拆行为违法一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初245号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。徐善友向一审法院起诉称，安徽省相北建材有限责任公司（以下简称相北公司）成立于2012年9月6日，住所地安徽省萧县丁里镇郭庄村。2015年3月5日起，由徐善友承包经营。至2016年12月底，徐善友共投资约5746800元。2017年9月20日上午，安徽省萧县人民政府（以下简称萧县政府）在没有任何通知公告的情况下，由丁里镇政府副镇长孟刚、派出所长安慧敏带队，以违法占用耕地为由对公司厂房、设备予以强制拆除，并将拆下的建材及相关设备拉走卖掉，徐善友直接损失2000余万元。相北公司用地系郭庄村荒地，签订了租地协议且由丁里镇政府加盖了印章。因此萧县政府职能部门以非法占地为由，采取强拆手段，在实体和程序上均违法。为此徐善友以信访方式主张权益，但均不予受理。徐善友即于2019年4月11日向萧县政府申请行政复议，2019年7月25日方收到萧县政府于2019年4月22日作出的萧复决字[2019]19号行政复议决定。徐善友不服提起行政诉讼，宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行初193号行政判决，确认萧县政府不予受理行政复议决定违法。综上，请求确认萧县政府和丁里镇政府拆除徐善友经营的相北公司行为违法，诉讼费由萧县政府和丁里镇政府负担。萧县政府向一审法院答辩称，一、徐善友不具备行政复议申请资格，强拆行为的相对人是相北公司而非徐善友，应由相北公司主张权利，徐善友无权主张。徐善友仅是承包经营权人，经营方式的改变无法改变企业的权属性质及企业相对人的地位，因此徐善友不具备复议资格。二、萧县政府作为本案被告主体不适格。萧县政府并未实施拆除行为，且（2019）皖13行初193号行政判决书已查明拆除行为并非萧县政府实施。综上，请求依法驳回徐善友对萧县政府的起诉。丁里镇政府向一审法院答辩称，一、徐善友原告主体不适格。徐善友并非拆除财物的所有权人及行政行为的相对人，徐善友仅是承包权人，而相北公司系法人企业，其投入的资产已经转化为相北公司的财产，徐善友无权起诉。二、丁里镇政府不存在强拆行为。相北公司因违法用地被遥感监测卫星监测，因此萧县政府要求整改并督促丁里镇政府抓紧落实。相北公司自行拆除地面附着物，但因资金问题，拆除工作缓慢，丁里镇政府为加快进度，出资10万元，协助相北公司完成恢复工作，拆除工作是相北公司的自愿行为，丁里镇政府不存在强拆行为。一审法院经审理查明，2015年3月5日，相北公司与徐善友签订承包协议书，载明：相北公司全部承包给徐善友，由徐善友经营，在经营过程中所有原材料由徐善友本人出资，承包过程中亏损由徐善友负担，盈利和相北公司各分50%，机器分期付款由相北公司承担，从2015年3月5日之前所有的债权债务由相北公司承担，跟徐善友本人无关。后徐善友开始经营，并建设建材环保棚。2017年9月20日，丁里镇政府组织人员对相北公司进行拆除。徐善友不服进行信访，2018年8月28日，丁里镇政府作出丁政字[2018]171号《关于徐善友信访事项的处理意见书》。徐善友不服，向萧县政府申请信访复查，2018年12月5日，萧县政府作出萧访查字[2018]8号处理意见告知书，决定撤销丁政字[2018]171号信访处理意见，并责成丁里镇政府引导徐善友通过诉讼程序提出诉求。2019年4月12日，徐善友通过邮寄的方式向萧县政府申请行政复议，要求确认丁里镇政府强拆行为违法，萧县政府于当日签收。2019年4月22日，萧县政府作出萧复决字[2019]19号行政复议决定，以徐善友超出行政复议申请期限为由，决定不予受理。2019年6月13日，徐善友向该院提起行政诉讼，要求萧县政府履行复议的法定职责，后因在诉讼中得知该不予受理决定，徐善友遂撤诉，该院于2019年7月30日作出（2019）皖13行初166号行政裁定准许撤诉。徐善友不服萧复决字[2019]19号行政复议决定，提起行政诉讼，该院于2019年10月9日作出（2019）皖13行初193号行政判决，确认萧县政府作出的萧复决字[2019]19号行政复议决定行为违法。一审法院认为，本案的争议焦点为，一、徐善友是否具备原告主体资格；二、萧县政府被告主体是否适格。一、徐善友是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。公民、法人或者其他组织提起诉讼，其原告资格中的利害关系应当以存在“权利侵害可能性”为标准，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就与被诉行政行为具有利害关系。拆除行为其影响的范围不仅及于厂房本身，还及于厂房消灭时波及范围内的权利和利益。强制拆除行为不仅会对财产所有权人的权利造成损害，也有可能对居住其中的人或经营者的权利和利益造成损害。这也就要求政府在实施强制拆除时，对居住其中的人或经营者的权利和利益必须予以考虑,并采取必要措施避免损失发生。本案中，徐善友系相北公司的承包经营权人，在取得承包经营权后，进行加盖环保棚等投资行为，其系拆除行为的利害关系人，具备本案的原告主体资格。萧县政府及丁里镇政府辩称徐善友不具备原告主体资格的理由不能成立，该院不予支持。二、萧县政府被告主体是否适格。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，徐善友认为萧县政府系本案的适格被告，但并未提供相关证据证明系萧县政府组织实施了拆除行为，且徐善友在知道拆除行为后通过信访、行政复议、诉讼等程序进行维权，其所主张拆除行为均系丁里镇政府实施，且该院作出（2019）皖13行初193号生效行政判决已查明丁里镇政府2017年9月20日组织人员对相北公司进行拆除，故萧县政府作为本案的被告主体不适格。相关的信访复查文件及行政判决已确认丁里镇政府实施了拆除行为，其作为行政机关，具有独立承担责任的能力，其应为本案的适格被告。故徐善友对萧县政府起诉应予驳回。综上，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回徐善友对萧县政府的起诉。徐善友上诉称，一、上诉人在信访处理意见书及行政复议、诉讼中,最终得知涉案强拆行政行为均系萧县政府作为并指使丁里镇政府实施。二、本案审理中,丁里镇政府辩称不存在强拆行为，是因相北公司违法用地被遥感监测卫星监测,因此萧县政府要求整顿并督促丁里镇政府抓紧落实。三、萧县政府具有拆除本行政区域内违法建筑物、构筑物设施的行政强制执行权,而丁里镇政府不具有此项强制执行权。综上，一审裁定驳回上诉人对萧县政府的起诉,在事实与理由及适用法律上均为错误。请求二审法院依法改判。丁里镇政府上诉称，一、一审裁定在经审理查明部分叙明“2017年9月20日,丁里镇政府组织人员对相北公司拆除”与事实不符。上诉人没有强拆行为,是相北公司自行拆除。二、一审裁定认定徐善友“具备本案的原告主体资格”不正确。请求二审法院撤销一审裁定，全案驳回徐善友的起诉。本院另查明，2019年12月11日，宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行初245号之一行政裁定，将徐善友对丁里镇政府的起诉，移送安徽省萧县人民法院管辖。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，徐善友认为萧县政府实施了拆除行为，但并未提供相关直接证据予以证实；徐善友在知道拆除行为后通过信访、行政复议、诉讼等程序进行维权，均主张拆除行为系丁里镇政府实施，且（2019）皖13行初193号生效行政判决已查明丁里镇政府于2017年9月20日组织人员实施了拆除行为。故徐善友对萧县政府的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件，其起诉依法应予驳回。徐善友在起诉萧县政府的同时，还一并对丁里镇政府提起了诉讼，一审法院根据行政诉讼法关于管辖的规定，将徐善友对丁里镇政府的起诉，亦移送安徽省萧县人民法院管辖。综上，一审裁定驳回徐善友的起诉并无不当，上诉人徐善友及丁里镇政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年二月二十四日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。