浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申452号再审申请人（一审原告、二审上诉人）倪富明，男，1963年3月20日出生，住德清县。委托代理人倪海涛，男，1988年3月13日出生，住德清县，系倪富明之子。委托代理人吕尚敏，浙江泽厚律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）德清县雷甸镇人民政府，住所地德清县雷甸镇大桥南路25号。法定代表人何爱芬，该镇镇长。应诉负责人梅国民，该镇副镇长。委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。倪富明因诉德清县雷甸镇人民政府（以下简称雷甸镇政府）房屋行政协议一案，不服湖州市中级人民法院（2018）浙05行终81号行政判决，向本院申请再审。案经阅卷审查、法庭调查，现已审查终结。一审安吉县人民法院经审理查明，1997年德清县农村私人建房用地申报登记卡记载倪富明户房屋用地情况如下：楼房3间2层，占地面积124.88平方米，建筑面积249.76平方米，平房1间1层，占地面积和建筑面积均为23.97平方米，合计占地面积148.85平方米，建筑面积273.73平方米。2014年12月14日农村住房建筑面积丈量表记载：经实地勘丈，调查。结果记录如下为空白，房屋层数为3层，倪富明签字同意。2014年12月25日，德清县雷甸镇人民政府出具两份农村住房规划认可意见，一份记载倪富明批准宅基地上建造的房屋建筑面积为377.69平方米，建成年份2000年，总层数3层等；另一份记载倪富明批准宅基地上建造的房屋建筑面积为42.31平方米，建成年份2000年，总层数3层等。2015年1月5日权属审核表记载倪富明于2000年1月1日建造住宅用房1幢，记产权面积377.69平方米、42.31平方米。德清县众达房地产测绘有限公司在未标明时间的倪富明房产测绘单上的建筑面积为377.69平方米、67.78平方米。2015年1月6日德房权证雷甸镇字××号房屋所有权证存根记载倪富明户房屋2幢，均为3层，面积分别为377.69平方米、42.31平方米。2017年6月24日，倪富明与雷甸镇政府签订《集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》（下以下简称案涉协议），该协议第一条确定倪富明合法建筑面积278.68平方米，安置人口3+1名，第三条约定……1.确权合法建筑面积部分房屋，按市场评估价给予如下补偿：砖混结构楼房屋，建筑面积239.5平方米，单价为4259元/平方米，计补偿金额为1020030.5元；砖混结构楼房屋，建筑面积19.02平方米，单价为4253元/平方米，计补偿金额为80892.06元；砖混结构楼房屋，建筑面积20.16平方米，单价为4259元/平方米，计补偿金额为85861.44元；第1项补偿金额小计1186784元。2.其他类型房屋，按重置评估价给予如下补偿：加层，类型：砖混结构楼房屋，建筑面积7.53平方米，单价为853元/平方米，计补偿金额为6423元；房产证大于确权，类型：砖混结构平房，建筑面积43.66平方米，单价为396元/平方米，计补偿金额为17289元；房产证大于确权，类型：砖混结构楼房屋，建筑面积129.83平方米，单价为859元/平方米，计补偿金额为111524元；房产证大于确权，类型：砖混结构楼房屋，建筑面积11.49平方米，单价为853元/平方米，计补偿金额为9801元；房产证大于确权，类型：砖混结构楼房屋，建筑面积117.6平方米，单价为737元/平方米，计补偿金额为86671元；2017年7月11日，倪富明领取搬迁安置费（80%）1387134元；8月15日，倪富明领取搬迁安置费（20%）346783元。一审法院经审理认为，1997年德清县农村私人建房用地申报登记卡记载倪富明户房屋为楼房3间2层，占地面积124.88平方米，建筑面积249.76平方米，平房1间1层，占地面积和建筑面积均为23.97平方米，合计占地面积148.85平方米，建筑面积273.73平方米。之后没有证据证明倪富明获批将房屋加层至3层。2014年12月14日农村住房建筑面积丈量表实地勘丈结果记录如下为空白；德清县雷甸镇人民政府出具的两份农村住房规划认可意见中房屋建成年份2000年；权属审核表记载倪富明于2000年1月1日建造住宅用房1幢等；均与事实不符，难以作为认定倪富明合法建筑面积的依据。根据这些资料作出的德房权证雷甸镇字××号房屋所有权证存根记载倪富明户房屋面积也难以作为认定倪富明合法建筑面积的依据。倪富明与雷甸镇政府签订的案涉协议确定倪富明合法建筑面积为278.68平方米，具有合理性，且为倪富明签字认可。倪富明户房屋的合法建筑面积应为278.68平方米，其余房屋也得到补偿，也为倪富明签字认可。故该协议书不存在撤销的理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决驳回原告倪富明的诉讼请求。二审湖州市中级人民法院经审理确认一审认定的事实后认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下下简称《土地管理法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）关于集体土地征收及补偿的相关规定，被上诉人雷甸镇政府对涉案集体土地具体实施征收，并就涉案集体土地房屋与上诉人倪富明签订案涉协议，符合上述法律规定。关于涉案协议是否可撤销的问题，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，上诉人倪富明主张请求撤销其与被上诉人雷甸镇政府签订的案涉协议，但该协议书确定的补偿面积及金额由上诉人倪富明签字认可，协议书系双方当事人真实意思表示。并且协议签订后，上诉人倪富明已实际领取全部拆迁补偿安置款，并主动腾空房屋移交被上诉人拆除，由此获得拆迁奖金，双方当事人的合同义务亦已履行完毕。上诉人倪富明提出其与被上诉人签订的系一份空白协议，但该主张与其自动全面履行案涉协议的行为相悖，不予支持。综上，案涉协议不存在法定的可撤销情形。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人的诉讼主张，事实和理由均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。倪富明申请再审时称：二审法院认定被申请人对涉案集体土地的行为属于行政征收行为的证据不足，且适用法律错误。1.案涉集体土地至今未经相关政府机关批准征收。首先，被申请人在一审庭审过程中明确“在土地征收前，有一个房屋搬迁的过程”，也就是说，被申请人也自认本案不涉及集体土地征收，所涉的案涉房屋搬迁补偿并不是《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定的集体土地征收补偿程序，该征收程序并未实际启动。其次，德清县自然资源与规划局依再审申请人的申请于2019年2月13日作出《政府信息公开告知书》（[2019]第1号），明确告知并不存在批准征收案涉集体土地的相关文件、征收范围公告及征地冻结公告、征地房屋补偿实施方案等相关信息。因此，二审法院在未核实相关事实的情况下，轻易认定被申请人的行为属于具体实施征收的行为，并适用《土地管理法》《土地管理法实施条例》集体土地征收及补偿的相关规定，显然缺乏事实和法律依据。2.退一步讲，即便被申请人系实施征收行为，但因违反法定征地批准程序而导致与申请人签署的补偿协议应属无效协议。《土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，方可由市、县人民政府组织实施，并要在被征收土地所在地的乡(镇)、村公告征收土地的用途、范围等，土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，并听取集体经济组织和农民的意见，征地补偿方案经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，集体土地的征收应由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府进行审批，而且应当履行法定的征收程序。据上所述，被申请人在案涉地块至今未经相关政府机关批准征收，也未履行上述规定中其他法定征收程序的情况下，径直与申请人签订补偿安置协议，违反法律、法规的强制性规定，故该行政行为存在重大且明显违法情形，而双方签署的补偿安置协议根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款的规定应属无效协议。2.不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，具有公示性、合法性。一审法院对于案涉房屋所有权证所记载的面积，作出“难以作为认定倪富明合法建筑面积的依据”的认定，缺乏事实和法律依据。一是房屋所有权权属登记未经法定程序更正或注销登记的，其载明的房屋面积应为合法建筑面积，应当受到法律完整保护。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。也就是说，不动产权属证书系权利人合法有效的物权证明，未经法定程序办理更正或注销登记的，该权属登记载明的房屋面积均为合法有效的建筑面积。在本案中，申请人的房屋所有权证存根上，明确记载案涉房屋层数3层，面积377.69+42.31，共420平方米。该面积也是经被申请人权属审核并依法确认的。同时，该房屋所有权证存根载明的建筑面积377.69平方米及42.31平方米，从权属登记上看并无任何区别，故应当按照完全相同的补偿标准予以补偿。被申请人却人为地将该合法建筑面积拆分为确权合法建筑面积以及加层面积（或房产证大于确权面积），分别给予申请人完全不同的补偿标准，该补偿方式不仅缺乏相应的法律依据，也严重损害了再审申请人依法享有的权益。二是浙江省人民政府的相关规范性文件认可农村建房的特殊性，且经补办村镇规划审批手续后即可合法化，故申请人应依法享有完整的合法建筑面积。在一审、二审庭审中被申请人多次陈述，申请人于1997年的《德清县农村私人建房用地申报登记卡》中审批面积为273.76平方来，且加层未经规划部门审批，以此否认申请人实际合法建筑面积，于法无据。《农村住房规划认可意见》也是被申请人于2014年12月25日出具的，该意见应当具有政府公信力，不能因适用场合不同，就随意否认自己行为的合法性。《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发[2017]43号）明确规定，1993年11月1日《村镇和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发[2014]46号)出台前，农民占用经依法批准的宅基地建房，但未办理村镇规划审批手续的，补办村镇规划审批手续后，按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。既然被申请人在确权时，为申请人出具了农村住房规划认可意见，申请人完全有理由确信这即是被申请人为申请人补办的规划审批手续，而且也以此为依据办理了420平方米的房屋所有权的权属登记。3.二审法院忽略了行政协议双方不完全平等的法律地位及行政机关应当负有的信赖利益保护等原则，而完全套用合同法的相关规定来认定行政协议，显然缺乏事实和法律依据。行政机关签订行政协议的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益。故行政机关在行政协议的履行中所享有的权利与一般的民事合同主体在合同中所享有的权利不同。而且，由于行政协议双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除协议，行政管理的相对人则不享有此种权利。由此可见民法（包括但不限于合同法）中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则并不能完全适用于行政协议。正是由于不完全平等的法律地位及行政优益权，占有优势和主动地位的行政机关，在行使行政管理职能时，应当更加严格按照法律法规的规定依法履行法定职责，穷尽作为善意管理人的注意义务，积极适用信赖利益保护原则，最大程度保障处于劣势和被动地位的行政相对人的合法权益的完整性及及时性，以彰显行政机关的诚信。申请人在二审时提交的关键录音光盘证据（拟证明案涉补偿协议申请人签署时是空白协议，协议相关内容均系被申请人后续自行补充的），二审法院以该证据不是新证据未能采纳，以致于申请人承担了举证不能的不利后果。而二审法院仅以该协议书确定的补偿面积及金额由申请人签字认可，协议书系当事人的意思表示，且已经履行完毕，故不具有法定可撤销的情形，以此驳回了申请人的上诉请求。但二审法院恰恰忽略了被申请人作为优势地位行政机关应当负有的上述注意义务、信赖利益保护义务及保障义务，已完全突破了行政机关合法预期保护的原则，导致错误地将申请人被动签署空白协议、被迫放弃近1/3的补偿款认定为其真实意思表示，实在令人感到愤慨和无助。综上，请求依法对本案进行再审，撤销原一、二审判决，依法改判支持申请人请求撤销案涉《集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》的诉讼请求。雷甸镇政府答辩称：1.本案的争议不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，对于行政协议的争议只有认为行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”才是行政诉讼的受案范围，申请人的诉请及事实和理由均不涉及答辩人具有“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”协议的行为。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。2.二审判决书认定案涉协议不存在法定的可撤销情形事实清楚、证据确凿。申请人系自愿与答辩人签订协议，申请人的房屋已获得相应补偿，且申请人与答辩人均已全面履行案涉协议，申请人已领取全部搬迁补偿款，并主动腾空房屋移交答辩人拆除，由此还获得奖励99977元。3.申请人在再审申请书中所述的事实和理由不支持其再审申请。本案诉请是撤销案涉协议，并非确认行政协议无效之诉，二审法院作出的行政判决书适用《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款系适用法律正确；且本案不涉及行政机关单方解除、变更或不履行涉案协议的行为，因此，不存在信赖利益保护适用的空间。综上，申请人申请再审的理由不成立，请求依法驳回其再审申请。雷甸镇政府在本院审查期间称，案涉项目是高新区通航智造小镇房屋搬迁项目，在2017年为促成双方达成搬迁协议，已在政策范畴内多给予倪富明户一定的经济补偿。根据该户《农村私人建房用地申报登记卡》0513688号审批信息，建房时间为1997年前，房屋主体为三间二层砖混结构，后屋为一层一间砖混平房。2010年该户未经审批违法加层，将前、后房屋全部加层至三层。与该户同一批搬迁的农户中“房产证面积大于建房审批面积”的有81户，该类似情形在德清县范围内亦普遍存在，均已按相应的政策予以处理。这主要是因为2014年10月该县作为农村产权制度改革试点县，对农村房屋开展农房发证试点工作，存在时间紧、把关不严导致错登所致。目前全县均已按相应政策进行处理，若不妥善处理本案将会引起大范围的不稳定因素，故经集体讨论决定在原有基础上再适当给予补偿，以调解处理本案。本院认为，根据一、二审查明的事实，案涉协议是被申请人雷甸镇政府为完成高新区通航智造小镇房屋搬迁项目工作任务而签订的，依法应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。在案涉房屋搬迁项目的范围内，因该县开展农村产权制度改革试点，集体土地上的农村房屋因登记发证，确实存在“房产证面积大于建房审批面积”的情形。为此，当地政府出台了“2017年高新区通航智造小镇农房搬迁补偿政策”，对此类已登记发证的房屋作分类处理，即经确权后，合法房屋适用市场评估价补偿；登记建筑面积大于确权合法建筑面积部分，按重置评估价补偿及“三计”（奖励、临时安置补助费及装修装饰补偿）予以补偿；确权房屋上的加层等其他无证房，按重置评估价补偿，但不含“三计”；其他房屋按违法建筑处理。该政策具有一定的合理性，并已得到普遍的执行。2017年6月24日，再审申请人倪富明与被申请人雷甸镇政府按上述政策签订了涉案协议，该协议签订后申请人已实际领取全部补偿安置款，并主动腾空房屋移交被申请人拆除，双方当事人的合同义务已履行完毕。行政协议虽有别于民事合同，但又具有民事合同双方协商一致的特征；协议中约定的权利义务，都必须依法得到协议当事人的遵守和履行。在案涉协议签订并履行之后，申请人向法院提起行政诉讼，请求撤销该案涉协议。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”人民法院在对行政协议进行审查时，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉协议系申请人与被申请人在平等、自愿基础上签订的，之后申请人又领取了该协议约定的款项，将案涉房屋腾空并移交被申请人拆除。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易撤销已实际履行的案涉协议。申请人提出其是在被迫情形下与被申请人签订了一份空白协议，但该主张与其自动全面履行案涉协议的行为相悖，亦缺乏相应的证据支持。据此，原一、二审法院认定案涉协议不存在法定的可撤销情形，并分别驳回申请人的诉讼请求、上诉，并无不当。在本案再审审查期间，本院组织双方进行调解未果。申请人申请再审的理由不能成立，本院不予支持。综上，再审申请人倪富明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人倪富明的再审申请。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二〇年二月二十七日书记员  刘 芳