云南省富宁县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云2628行审9号 申请执行人富宁县自然资源局。住所地：富宁县新华镇普厅北路47号。统一社会信用代码：115326280152167873。 法定代表人陆加群，局长。 被执行人陈甲坤，男，汉族，1966年5月3日生，富宁县人，住富宁县。 申请执行人富宁县自然资源局于2020年2月18日向本院申请强制执行该局于2019年7月5日作出的富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》。本院于同日受理后，依法组成合议庭，对申请执行的行政行为进行了审查。本案现已审查终结。 申请执行人富宁县自然资源局于2020年2月18日向本院申请强制执行该局于2019年7月5日作出的富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》，请求本院拆除陈甲坤在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，退还非法占用的土地；缴纳未缴纳的罚款744.60元。事实和理由：富宁县自然资源局述称，陈甲坤于2018年初未经批准，非法买卖占用位于里达镇小木匠村民委龙刀小组老坟山集体土地建坟的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，属未经批准非法买卖占用土地的行为。经立案查处，本局于2019年7月5日作出富自然处罚执告〔2019〕48号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对当事人陈甲坤处以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，退还非法占用的土地；罚款744.60元的行政处罚。并限定当事人在收到行政处罚决定书后15日内缴纳罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。同时告知当事人对本行政处罚不服的，可以在收到行政处罚决定书之日起六十日内依法向富宁县人民政府或文山州自然资源局申请行政复议，也可以在收到行政处罚决定书之日起六个月内，直接富宁县向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，本局将依法申请人民法院强制执行。该处罚决定书已于2019年7月5日送达当事人陈甲坤。但当事人陈甲坤未按规定的期限履行义务。2020年1月15日申请执行人富宁县自然资源局向当事人陈甲坤送达了催告书。要求当事人陈甲坤在收到催告书之日起10日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，退还非法占用的土地，缴纳罚款744.60元，但当事人陈甲坤未在指定的期限内履行义务，也没有在法定期限内申请复议或起诉。故根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，特向人民法院申请强制执行。 申请执行人向本院提交了下列材料：1.强制执行申请书；2.法定代表人身份证明；3.行政案件卷宗材料。本院予以确认并在卷佐证。 经审查查明，富宁县新华镇团结社区玉泉巷30号的黄囿淋（曾用名黄开敏，户籍地：富宁县里达镇里达村委会龙娄小组）为迁祖坟，找到富宁县里达镇小木匠村委会龙刀小组村民郭安德（现住富宁县新华镇新兴社区那力小组）购买郭安德位于龙刀小组张家湾老坟山自留地（荒地），双方于2016年7月29日签订《土地买卖协议》，协议主要内容为：郭某自愿将自己位于龙刀小组张家湾老坟山长9米、宽4米的土地转让给黄囿淋；转让价格为6860元，于2016年7月29日一次性付清；土地属永久性购买，土地使用权属黄囿淋所有，郭某及家人、后代、所有亲属均无权干涉；协议自签订之日起生效。2018年1月7日，陈甲坤（原富宁县国土资源局退休职工，住富宁县附19号）的妻子王仕玉因病去世。次日，陈甲坤找到郭某，要求郭某将案涉宗地卖给给陈甲坤，郭某告知陈甲坤，该宗地已卖给黄囿淋（黄开敏）。随后，陈甲坤找到黄囿淋，要求黄囿淋将该地卖给其用于安葬自己的妻子。经商谈，黄囿淋同意将该宗地作价18800元卖给陈甲坤。陈甲坤买得该宗地后将自己妻子安葬在该宗地上。 富宁县监察委员会在查处退休国家公职人员陈甲坤违反殡葬管理法律法规案件中，发现陈甲坤存在非法买卖土地用于土葬的行为，于2019年5月16日作出富监建字〔2019〕16号《富宁县监察委员会监察建议书》，要求富宁县自然资源局对陈甲坤违反土地管理法律法规、私下买卖土地用于土葬的行为进行查处。富宁县自然资源局于2019年5月24日进行违法线索登记；次日完成线索核查；5月28日进行立案查处。经调查取证、现场勘测、审理，同年6月27日向陈甲坤送达行政处罚告知书、听证告知书；同年7月5日作出富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》，该决定书内容是：富宁县附19号陈甲坤，未经批准于2018年将位于里达镇小木匠村民委龙刀小组老坟山非法买卖占用土地24.82平方米建坟的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属非法买卖占用土地的行为。我局已于2019年6月27日向被处罚人陈甲坤下发了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，被处罚人陈甲坤在收到文书后三日内未向我局提出进行陈述、申辩、听证的权利。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；第八十一条：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定：依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额度为非法占用土地每平方米30元以下，我局拟对你作出如下行政处罚：1、责令陈甲坤限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状，退还非法占用的土地。2、罚款，罚款依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，罚款额为非法占用土地每平方米30元，罚款总金额为744.6元。被处罚人应当收到行政处罚决定书后15日内到富宁县财政局国库股缴纳罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本行政处罚决定的，可以在收到行政处罚决定书之日起六十日内依法向富宁县人民政府或文山州自然资源局申请行政复议，也可以在收到行政处罚决定书之日起六个月内，直接富宁县向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，本局将依法申请人民法院强制执行。因陈甲坤不履行富宁县自然资源局于2019年7月5日作出富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》所确定的义务，2020年1月15日，富宁县自然资源局向陈甲坤送达了《履行行政处罚决定催告书》，限陈甲坤在收到催告书后十日内履行义务，如不履行，将向富宁县人民法院申请强制执行。由于陈甲坤仍未履行义务，富宁县自然资源局于2020年2月18日向本院申请强制执行该局于2019年7月5日作出的富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据富宁县人民政府于2017年12月29日发布的《富宁县人民政府关于实行火葬改革土葬的通告》（富某通〔2017〕17号）要求，自2018年1月1日起，富宁县全县实行火葬，改革土葬。全县划定13个乡（镇）、99个村（居）委会（社区）为火化区，按年度分批次、分期限执行火化，进入公墓安葬。具体划定范围是：（一）第一批执行火化的区域，涉及6个乡（镇）、41个村（居）委会（社区），覆盖人口12.89万人。执行时间2017年12月。新华镇为团结社区、文华社区、新兴社区，那平、坡油、各甫6个村委会（社区）。国家公职人员应当带头执行殡葬管理政策法规，带头实行殡葬改革。火化区内，公民死亡后一律实行火葬，除国家规定可以实行土葬的回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、撒拉、东乡和保安10个少数民族外（自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉）。本通告自发布之日起实施。本案中，陈甲坤为原富宁县国土资源局的退休人员，属国家公职人员，且其居住地为富宁县新华镇团结社区，是富宁县第一批执行火化的区域，其应当带头执行殡葬管理政策法规，带头实行殡葬改革，但其在妻子王仕玉因病于2018年1月7日去世后，未执行殡葬管理政策法规，将其妻子进行土葬，违反了《云南省殡葬管理条例》第九条第一款“公民在火化区死亡的应当实行火化，但国家规定允许土葬的少数民族的土葬习俗应当尊重；自愿实行火化的，他人不得干涉。”第二十一条第一款第（五）项“禁止在下列区域内安埋遗体、建造坟墓：（五）法律法规禁止的其他区域。”的规定，构成违法行为。从《殡葬管理条例》第二十条“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的地方埋葬遗体建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”《云南省殡葬管理条例》第二十七条“违反本条例第九条、第十二条第一款规定的，由县级人民政府民政部门责令限期火化；逾期不火化的，由县级人民政府组织力量强行火化，火化费用由丧属承担，并对丧属或者责任人处200元以上1000元以下的罚款；违反治安管理规定的，由公安机关给予处罚。”第二十九条第一款“违反本条例第二十条、第二十一条的规定，由县级人民政府民政部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由县级人民政府强行拆除，拆除迁移费用由墓主承担。”的规定可知，对违反殡葬管理法规的前述违法行为，享有查处违法行为的职能部门应是县级人民政府民政部门，故富宁县自然资源局对陈甲坤违反殡葬管理政策法规，将其妻子进行土葬的违法行为进行查处缺乏主体资格，所作出的行政行为不合法。另外，从富宁县自然资源局所作出的行政处罚决定书本身来说，该决定书也存在事实认定不清、适用法律错误、处理结果不当等问题，理由如下：一、关于事实认定不清的问题。富宁县自然资源局对本案属非法买卖土地还是非法占用土地的事实认定不清，混淆了非法买卖土地与非法占用土地的两个概念。非法占用土地是一种单务行为，即没有任何买卖关系，取得土地，并以单方非法占用为目的，而买卖土地是一种双务行为，取得土地的形式虽不合法，但确实是通过有偿的方式取得的，即未通过土地行政主管部门的批准，直接与土地所有权人或土地使用权人买卖土地的行为。从本案反映的案件事实来看，本案中陈甲坤是通过买卖的方式取得的土地，该行为应定性为买卖土地行为。而富宁县自然资源局对陈甲坤非法买卖土地的行为除了定性为买卖行为外，还定性为非法占用，属认定事实不清。二、关于适用法律错误问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定的是不得非法买卖或者以其他形式非法转让土地的定性条款；第四十三条是违法占用土地的定性条款。而与之相对应的非法买卖土地处理条款应为《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条；非法占用土地的处理条款应为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。本案中，富宁县自然资源局对陈甲坤的违法行为所适用的定性条款为《中华人民共和国土地管理法》的第二条，即非法买卖土地的定性条款，但适用的处理条款却为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，即非法占用土地的处理条款，故所适用的法律条款错误。三、关于处理结果不当的问题。如前述，本案定性为非法买卖土地的违法行为后，其处理结果应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖土地或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。”的规定，故富宁县自然资源局对陈甲坤的违法行为作出的处罚失当。 综上所述，富宁县自然资源局于2019年7月5日作出的富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》，存在执法主体不适格、事实认定不清、适用法律错误、处罚失当等情形，所作出的行政行为不合法，本院不予执行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条的规定，裁定如下： 不予执行富宁县自然资源局于2019年7月5日作出的富自然处罚执告〔2019〕48号《行政处罚决定书》。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院申请复议，也可以直接向云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院申请复议。 审判长  黄友恒 审判员  黄志保 审判员  卢绍荣 二〇二〇年二月二十八日 书记员  陆紫秋