济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初21号 原告苏玉忠，男，1939年1月20日出生，汉族，住山东省济南市天桥区。 委托代理人王贝贝，山东金盛阳律师事务所律师。 被告济南市历城区西营镇人民政府，住所地山东省济南市历城区西营镇西营五区41号。 法定代表人张学慧，镇长。 委托代理人刘良玉，山东嘉孚律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王金星，男，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 原告苏玉忠诉被告济南市历城区西营镇人民政府（以下简称西营镇政府）、济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）拆迁行政强制一案，本院于2020年1月3日立案后，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月21日公开开庭审理了本案。原告苏玉忠的委托代理人王贝贝、被告西营镇政府的委托代理人刘良玉、被告南山管委会的委托代理人王金星、刘振振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西营镇政府于2019年6月12日作出“关于在助拆范围内自行清理地上物的通知”，载明原告苏玉忠在西营镇上罗伽村智公泉水库内建设的五层商务宾馆及二层楼房工程，严重影响河道和水库行洪安全，要求其于6月14日前自行拆除，超过期限，南部山区综合管理执法局和西营镇人民政府将予以助拆。2019年6月13日，南山管委会发出“限期拆除通知”，责令原告苏玉忠于3日内自行拆除涉案房屋，否则，将由西营镇政府强行拆除。2019年6月15日，涉案房屋被强制拆除。 原告苏玉忠诉称，1.请求确认被告强制拆除原告建筑的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告建设的钢混房屋位于济南市历城区西营镇上罗伽村，在未收到任何书面形式的拆除通知的情况下，原告房屋被被告强行拆除。原告认为被告的强拆行为违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。 原告苏玉忠向本院提交了如下证据： 1.2001年1月1日由原告与济南市历城区西营镇上罗伽村民委员会签订的《承包荒山合同书》一份，证明原告承包位于西营镇上罗伽村南水库附近原大队林业地一宗约60亩，用于旅游业和观光林业开发建设； 2.济南市历城区林业局出具的《关于批准苏玉忠修筑护林办公用房占用林地的意见》一份，证明原告建设的建筑物中有0.14公顷护林用房属于经批准建设不属于违章建筑。 被告西营镇政府辩称，一、被答辩人建设的钢混房屋没有合法手续，属于违法建筑物，依法应当拆除。原告承包的土地为林业地、荒山、荒坡，只能用于旅游业和观光林业开发建设，被答辩人在该土地上进行房屋建设开发，改变了土地用途，且其建造的钢混结构房屋高达五层，已严重超出了农业生产、护林用房的范围，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。同时，被答辩人的房屋建设既未取得审查批准，也未取得相关开工许可，其建设的房屋依法属于违法建筑，依法应当拆除。二、答辩人有权依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对违法建筑予以拆除。《中华人民共和国城乡规划法》赋予乡镇人民政府拆除违法建筑的职权。本案中，答辩人对原告涉案房屋进行拆除时，《城乡规划法》已颁布实施，答辩人依据该法赋予的职权，对涉案违法建筑予以拆除，主体适格。 被告西营镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.西营镇政府于2019年6月12日向原告发送的《关于在助拆范围内自行清理地上物的通知》一份，证明被告对涉案建筑违法性进行了认定，并将该通知送达原告； 2.《承包荒山合同书》一份，证明原告承包的土地为林业地、荒山、荒坡，只能用于旅游业和观光林业开发建设，严禁用于房屋建设； 3.涉案房屋拆除现场的照片一张，证明原告建设的房屋高达五层，且均未钢混结构，已严重超出了农业生产、护林用房的范围。 被告南山管委会辩称，一、答辩人对涉案房屋违法性的认定，事实清楚，证据确实充分。涉案土地系被答辩人所承包的荒山林地，非经依法办理农用地转用审批手续，不得用于其他用途。被答辩人虽以建设护林办公用房的名义取得了有关林业部门占用林地进行建设的许可，但其并未依法办理农用地转用审批手续，亦未取得合法、有效的建设规划手续。其擅自改变土地用途建设的涉案房屋，已严重超出护林办公用房的许可范围，系违法建设，自始不存在合法物权，依法应当予以拆除。二、答辩人作出涉案行政行为程序合法。涉案房屋被拆除前，答辩人所辖西营镇政府进行了深入摸底、入户沟通、统筹协调等工作，同时，答辩人于2019年6月13日向被答辩人依法送达了《限期拆除通知书》，责令其自行拆除涉案违建。故，就涉案房屋的拆除，答辩人业已履行了相关的法定程序。三、答辩人作为南部山区拆除违法建设的责任主体，严格依据《关于全面拆除违法建设的通知》及其他相关法律法规的规定履行法定职责，未侵犯原告的任何合法权益。 被告南山管委会向本院提交了以下证据、依据： 1.土地督察监管检测平台截图一张，证明涉案房屋的地理位置在河道管理范围内，而《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等均明确规定河道管理范围内禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，原告的建设行为违反了上述法律的强制性规定； 2.齐鲁壹点于2019年6月17日发布的标题为《济南南部山区智公泉水库边5层“水上宾馆拆除”》的新闻报道一份，证明涉案房屋建设在智公泉水库的泄洪道上，违反了法律的强制性规定，同时，原告在建设过程中擅自改变土地用途，建设商务宾馆，严重超出护林办公用房的许可范围，故涉案房屋属于违法建设； 3.《承包荒山合同书》一份，证明原告所承包的系荒山林地，原告的建设行为违反了农用地的法定农业用途； 4.中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》，证明涉案建筑系违法建设，依法应当予以拆除； 5.《中华人民共和国森林法》（1998年修正版）、《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年版）、《占用征用林地审核审批管理办法》、《中华人民共和国水法》（2002年版）、《中华人民共和国防洪法》（1997年版）、《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》及《中华人民共和国城乡规划法》（2007年版），证明原告在涉案土地上建设建筑物的行为已违反了法律的强制性规定； 6.《限期拆除通知书》一份，证明被告在拆除涉案建筑物前依法向原告送达了该法律文书，业已依法履行了相应法定程序。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对被告西营镇政府提交的证据，原告苏玉忠对证据1的真实性无异议，对证明内容有异议，认为1.原告并未收到该份通知；2.被告认定涉案建筑物为违法建筑时，未依法履行认定、催告、听取陈述申辩、决定、公告等法定必经程序，亦未告知原告权利救济的途径，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条的规定；对证据2的真实性无异议，但认为该证据能够证实原告有权在涉案房屋所在地进行旅游经营；对证据3的真实性无异议，对证明内容有异议，认为仅通过该组照片无法证明建筑物的用途，同时，原告已经经历城区林业局批准获得建设0.14公顷护林用房的许可，该许可已经在原告的举证中提供。 对被告西营镇政府提交的证据，被告南山管委会对其真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 对被告南山管委会提交的证据，原告苏玉忠对证据1、4、5的真实性均无异议，但对其证明内容有异议，认为1.被告认定涉案房屋为违章建筑的程序违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四至三十八条的规定；2.被告南山管委会作为派出机构，不具有强制拆除主体资格；对证据2的真实性及证明内容均有异议，认为该新闻报道的信息来源以及报道的客观性无法确定，不应作为定案依据；对证据3的真实性无异议，认为该证据能够证实原告有权在涉案房屋所在地进行旅游经营；对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议，认为1.原告并未收到该份通知；2.被告确认违章建筑未经过行政强制法规定的法定必经程序，被告主张出具《通知》即为履行法定程序，后即实施拆除行为，明显违反了法律有关规定。 对被告南山管委会提交的证据，被告西营镇政府对其真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 对原告苏玉忠提交的证据，被告西营镇政府对证据1的真实性无异议，但认为原告将涉案土地用于房屋建设违反了该承包书中的约定的土地用途，已经严重超出合同农业生产护林用房范围，违反了《土地管理法》第四条、第十二条的规定，原告以该承包书证实其房屋建设合法没有依据；对证据2的真实性无异议，但认为原告建设的房屋高达五层，且均为钢混结构，已经严重超出林业局批复中护林办公用房的建设标准，原告以该意见来证明其建构属于合法护林用房范围，显然缺乏依据。 对原告苏玉忠提交的证据，被告南山管委会对证据1的真实性无异议，认为该证据恰能证明原告所承包的系荒山林地，原告在涉案土地上建设商务宾馆的行为严重违反了该承包合同的约定；对证据2的真实性无异议，认为该证据仅能证明原告以建设护林办公用房的名义取得了有关林业部门占用林地进行建设的许可，但其在取得林业部门的许可后，在既未依法办理农用地转用审批手续，也未依法取得任何合法、有效的建设及规划许可的情形下，擅自改变土地用途建设商务宾馆，违反了该批复意见的要求，更违反了法律的强制性规定，涉案房屋依法应系违法建设。 经审查，被告西营镇政府提交的证据1“关于在助拆范围内自行清理地上物的通知”及南山管委会提交的证据6“限期拆除通知书”，对证据本身予以认可，但不能证明原告已收到。对原告及两被告提交的其他证据，本院予以采信。 经审理查明，2001年1月1日，原告苏玉忠与济南市历城区西营镇上罗伽村村民委员会签订《承包荒山合同书》，约定将位于西营镇上罗伽村南水库附近约60亩林业地承包租赁给原告苏玉忠，由其对所承包的荒山、荒坡进行旅游业和观光林业开发建设，租期50年。2003年，济南市历城区林业局同意原告“占用上罗伽村宜林荒山地0.14公顷，用于建设护林办公用房”。2004年，原告在上罗伽村智公泉水库旁建起一幢高约15米，建筑面积约3500平方米的建筑。被告西营镇政府于2019年6月12日作出“关于在助拆范围内自行清理地上物的通知”，要求原告于6月14日前自行拆除涉案房屋。超过期限，“南部山区综合管理执法局和西营镇人民政府将予以助拆”。2019年6月13日，南山管委会发出“限期拆除通知”，责令原告苏玉忠于3日内自行拆除涉案房屋，“逾期不自行拆除的将由西营镇政府依法强行拆除”。2019年6月15日，涉案房屋被强制拆除。 本院认为，本案所诉西营镇政府、南山管委会强制拆除涉房案屋的行为，从性质上看，应为行政强制执行行为。即使如被告所称，其是对违法建设进行拆除，亦应根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法行使职权。依据行政强制法第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关强制执行前，应依法实施事先催告、听取陈述和申辩、制作并送达强制执行决定书等行为。依据行政强制法第四十四条规定，强制拆除建筑物前，还应进行公告并限令自行拆除。按照上述规定，当事人在被强制执行前，还可以实施行政复议或行政诉讼等救济手段。本案中，两被告未依上述规定行使职权，违反了法律规定，剥夺了原告相关的救济权利，属程序违法。 综上，西营镇政府、南山管委会对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。因拆除事实行为属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告济南市历城区西营镇人民政府、济南市南部山区管理委员会对原告范玉忠房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区西营镇人民政府、济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 人民陪审员  卜繁霞 人民陪审员  王献忠 二〇二〇年二月二十七日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐