浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终653号 上诉人（原审原告）吴雪珍，女，1958年2月4日出生，汉族，住新昌县。 上诉人（原审原告）赵国仁，男，1956年10月13日出生，汉族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人赵宏斌（系两上诉人之子），男，1984年9月27日出生，公民身份号码330624198409270433，汉族，住新昌县七星街道庙前地村133-1号。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处。住所地新昌县七星街道梅园新村1幢。 法定代表人汤红俊，主任。 出庭行政负责人张锋，副主任。 委托代理人**先，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道庙前地股份经济合作社。住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人王国军，董事长。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌省级高新技术产业园区管理委员会。住所地新昌县七星街道三花路2号科创中心。 法定代表人俞伟峰，主任。 出庭行政负责人戴华富，副主任。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 上诉人吴雪珍、赵国仁因不履行法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人吴雪珍、赵国仁一审时诉称，1.新昌县七星街道庙前地村旧村改造，安置宅基地的农户政府没有对房屋作出任何补偿，应该属于新农村建设，房屋应该建造在本村的集体土地上，土地性质也不能改变。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有……”，第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”。由此可见，根据以上规定,新昌县七星街道庙前地的旧村宅基地，应该是属于本村的集体土地。3.根据《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”，并根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条(六)之规定，宅基地的使用方案必须经过村民会议讨论决定方可办理。现将原告吴雪珍、赵国仁的宅基地移地安置，并改变土地性质，已严重违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定，并损害了原告的利益。为此提起诉讼，请求：1.判令被告新昌县七星街道办事处(以下简称“七星街道办”)、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（原庙前地村民委员会，以下简称“庙前地合作社”）、新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称“高新管委会”）在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地；2.本案诉讼费由被告承担。原告吴雪珍于一审开庭前向法院提出对规范性文件《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》一并审查的要求。 一审法院审理查明，原告吴雪珍与赵国仁系夫妻关系。2018年4月28日，新昌县人民政府办公室印发《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》(新政办发〔2018〕56号)。2018年6月15日，七星街道办（甲方)与赵国仁(乙方)签订“房屋批建协议”。协议约定：依照《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》，乙方(赵国仁户)选择“批建安置”补偿方式，批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。高新管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样”等。根据“房屋批建协议”约定，赵国仁户已于2018年7月30日搬迁腾空验收。七星街道办、高新管委会没有在约定期限内依约为赵国仁户安置建房用地放样。 一审法院认为，本案的争议焦点如下：1.本案的法律和司法解释的适用。依照最高人民法院“司法解释对行政诉讼制度的发展和创新”对贯彻执行《最高人民关于适用若干问题的解释》。2.“房屋批建协议”的法律关系性质和效力。赵国仁(乙方)与七星街道办(甲方)签订“房屋批建协议”属于行政协议，约定的内容不违反法律禁止性规定，依法应当确认合法有效。结合原告的诉讼请求，本案的争议是行政机关是否按约履行行政协议，并不是对“房屋批建协议”内容的争议。3.原告提起本案之诉没有超过起诉期限。参照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条之规定，行政机关不依法履行行政协议、未按照约定履行行政协议的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告不是对“房屋批建协议”内容有异议而提起诉讼，故不适用“房屋批建协议”约定的期限。4.履行“房屋批建协议”的义务主体的确认。根据“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”的协议约定，对原告选择批建安置，由被告七星街道办按建房审批标准安排，被告高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地。被告七星街道办、高新管委会是履行“房屋批建协议”的义务主体。5.庙前地合作社不具有被告主体资格。首先，新昌县七星街道庙前地村民委员会不是“房屋批建协议”的一方当事人。其次，原新昌县七星街道庙前地村民委员会在七星街道庙前地村旧村改造中并没有获得相应法律、法规以及规章的授权，不具备相应的行政主体资格，与《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定不符。由于原新昌县七星街道庙前地村民委员会不具备被告主体资格，庙前地合作社也就不具备被告主体资格。6.原告提起的诉讼请求不符合“房屋批建协议”的约定。权利来自于法定或约定，也受制于法定或约定。结合本案，原告赵国仁的权利来源受制于“房屋批建协议”约定，原告诉请被告在庙前地村集体土地上安置宅基地，与“房屋批建协议”约定“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”不符。由于“房屋批建协议”中没有约定被告负有在庙前地村集体土地上安置宅基地的义务，即原告没有请求权来源的基础。 综上，根据“房屋批建协议”约定，原告起诉时约定的安置期限尚未届满，但在本案审理过程中安置期限已届满，原告已具备起诉条件，为减少讼累和提高效力，对本案件实体处分。在原告赵国仁与被告七星街道办签订的“房屋批建协议”中，没有约定被告七星街道办、高新管委会为原告在庙前地村集体土地上安置宅基地的义务，故原告请求无据，依法不予支持。原告起诉被告庙前地股份合作社，由于被告主体不适格，依法应予驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵国仁、吴雪珍的诉讼请求。驳回原告对被告新昌县七星街道庙前地股份经济合作社的起诉。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人吴雪珍、赵国仁上诉称，1.根据《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》中第十点的规定，及上诉人与七星街道办所签订的《房屋批建协议》第五条第三款的约定，应当认定上诉人是宅基地建房户(宅基地使用权人)。2.根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的规定及中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发出的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第三点的规定，应当确认宅基地为集体土地的强制性规定。3.《房屋批建协议》中将高新管委会作为落实宅基地安置用地实施单位，因高新管委会是行政单位，不是集体经济组织，也无法提供农村集体建设用地，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，《房屋批建协议》的内容客观上不可能实施，重大且明显违法，应当认定该《房屋批建协议》是违法无效协议。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原先造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，应当责令被上诉人采取补救措施，重新启动合法程序，并由庙前地合作社依法安排本村集体土地宅基地给予上诉人。庙前地合作社是本案适格的被告。故请求撤销一审判决，并依法改判或者发回重审。 被上诉人七星街道办称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。《房屋批建协议》所涉地块性质为国有划拨建设用地，在土地使用权使用年限方面，国有划拨建设用地与农村集体建设用地相似，均没有使用年限限制，在用途方面没有任何差别，都可以建房，故安置国有划拨建设用地建房对上诉人权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(十)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.即使本案属于行政诉讼受案范围，国有划拨建设用地替代农村集体建设用地没有减损上诉人利益，其诉讼请求没有诉的利益，其起诉应予驳回。国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设土地具有更高的价值，故安置国有划拨建设用地用于建房不减损上诉人利益，其诉讼请求没有诉的利益。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人的正当需求。明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，即无诉的利益，人民法院不应予以支持。4.在现安置地块安排国有划拨建设用地是原新昌县七星街道庙前地村自己的选择。上诉人因对高新管委会用于安置的建设用地性质有异议而提起本次诉讼。这是原新昌县七星街道庙前地村民委员会为村民利益向七星街道办、高新管委会主动要求安置在现有地块。5.即使本案属于行政诉讼受案范围，上诉人第一项诉讼请求缺乏事实与法律依据。《房屋批建协议》第五条第三款约定：批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，……。高新管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样，……。《房屋批建协议》第五条第三款虽然出现了“《新昌县农村村民建房管理实施细则》”、“选择宅基地建房户”，高新管委会属于国家机关而不是农村集体经济组织，所能提供的只能是国有建设用地，而无法提供农村集体建设土地，这一点上诉人也应当知道。而批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，是指安排建设用地的程序、条件应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》。故上诉人要求七星街道办、高新管委会给予125平方米的宅基地(农村集体建设用地)缺乏事实与法律依据。6.上诉人补充的诉讼请求也缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉讼请求相冲突。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。上诉人第一项诉讼请求是：“请求判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地”，其诉讼目的是要求七星街道办、高新管委会履行《房屋批建协议》，对《房屋批建协议》的效力并无异议。上诉人与七星街道办依据《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》（新政办发〔2018〕56号）规定的标准、程序等经协商一致订立《房屋批建协议》，现在上诉人对《房屋批建协议》的效力没有异议，在未对行政行为提出异议的情况下，请求审查行政行为所依据的规范性文件，缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉讼请求相冲突。7.即使需要审查规范性文件，《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案的通知》（新政办发〔2018〕56号）文件制定主体、程序、内容均符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，吴雪珍、赵国仁的诉讼请求也缺乏事实与法律依据，请求驳回其上诉，维持一审判决。 被上诉人庙前地合作社答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审判决认定庙前地合作社不符合被告主体。首先，新昌县七星街道庙前地村民委员会不是“房屋批建协议”的一方当事人。其次，原新昌县七星街道庙前地村民委员会在七星街道庙前地村旧村改造中并没有获得相应法律、法规以及规章的授权，不具备相应的行政主体资格，与《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定不符。由于原新昌县七星街道庙前地村民委员会不具备被告主体资格，庙前地股份合作社也就不具备被告主体资格。原新昌县七星街道庙前地村民委员会已于2019年4月29日撤销，进行撤村建居工作。在居民委员会设立前，由庙前地合作社代行原新昌县七星街道庙前地村民委员会管理职责。2.原新昌县七星街道庙前地村民委员会并不是《房屋批建协议》的当事人。2018年6月15日，赵国仁作为户主代表与七星街道办签订《房屋批建协议》，协议第三条约定的补偿方式是批建安置，现吴雪珍、赵国仁对《房屋批建协议》的内容有异议提起诉讼，但新昌县七星街道庙前地村民委员会并不是《房屋批建协议》的当事人，故不是本案适格被告。3.原新昌县七星街道庙前地村民委员会并没有审批宅基地的职权。吴雪珍、赵国仁的诉讼请求为：请求判令三被上诉人在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予上诉人125平方的宅基地。《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十六条第一款规定：农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。故对于宅基地的审批，原新昌县七星街道庙前地村民委员会并没有审核、批准的职权。综上，原新昌县七星街道庙前地村民委员会不是本案适格被告，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉人对庙前地合作社的上诉，维持一审判决。 被上诉人高新管委会答辩称，1.涉案的《房屋批建协议》由房屋改造搬迁实施单位七星街道办与被拆除的房屋所有权人签订，高新管委会不是《房屋批建协议》的一方当事人，也未在该协议上签字。但在《房屋批建协议》中，协议当事人约定“甲方按建房审批标准安排，安置地由高新管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地”属实，该约定符合新昌县人民政府办公室印发的《新昌县七星街道庙前地村改造房屋补偿方案》(新政办发〔2018〕56号)中“高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作”的规定。因此，高新管委会系根据该方案的规定有序推进落实庙前地村旧村改造中选择批建户的安置地。2.高新管委会给予上诉人安置国有划拨土地建房不违反上诉人与七星街道办之间签订的协议约定，也不违反上述方案，上诉人与七星街道办签订的《房屋批建协议》以上述方案为依据，该协议第五条约定：“甲方(七星街道办)按建房审批标准安排，安置地块具体由高新管委会统一规划、统筹安排、落实安置地”。在《房屋批建协议》中，并未约定七星街道办和高新管委会为上诉人在庙前地村集体土地上安置宅基地的义务。3.高新管委会给予上诉人安置国有划拨土地建房，也不损害上诉人的利益。国有划拨建设用地相对农村集体建设土地具有更高的价值。因此，高新管委会认为给予安置上诉人建房的土地为国有划拨土地，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人的起诉也不能成立。综上所述，一审法院作出的判决，认定事实清楚，适用法律正确，审理本案程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。上诉人吴雪珍于一审开庭前向绍兴市上虞区人民法院提出对规范性文件《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》一并审查的要求，符合上述法律规定，但一审法院并未对该诉请进行审理就迳行作出判决，系遗漏当事人诉请，严重违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。本案应裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初87号行政判决； 二、发回绍兴市上虞区人民法院重审。 本裁定为终审裁定。 审判长 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年二月二十七日 法官助理魏晓靖 书记员谈亚红