湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终3号上诉人（原审原告）：吴仕刚，男，苗族，1972年6月25日出生，住湖南省吉首市。上诉人（原审原告）：龙小玉，女，苗族，1969年9月22日出生，住湖南省吉首市。委托代理人：高永清，湘西自治州武陵法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：湖南省吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，该市市长。委托代理人：滕勇，该市农业综合执法大队工作人员。委托代理人：罗应锋，湖南金垣律师事务所律师。上诉人吴仕刚、龙小玉因与被上诉人吉首市人民政府行政赔偿一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初101号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2017年，因吴仕刚、龙小玉夫妇创办的生猪养殖场在吉首市人民政府划定的禁养区内，其被列为禁养区畜禽规模养殖场退养户。此后，吉首市人民政府相继制定并发布了关于退养工作的实施方案和关停禁养区内养殖场的通告。2018年初开始，吉首市人民政府多次与吴仕刚、龙小玉夫妇就退养事宜进行协商，双方因补偿问题无法达成一致，吴仕刚、龙小玉拒绝自行关停、拆除养殖场。2018年7月9日，吉首市人民政府向吴仕刚、龙小玉送达责令整改通知，限期吴仕刚、龙小玉自行关停。期限届满后，因吴仕刚、龙小玉未能自行关停养殖场，吉首市人民政府遂作出强制关停通知，并于同年7月18日对吴仕刚、龙小玉的养殖场实施了强制关停和拆除养殖设施的行为。吴仕刚、龙小玉不服吉首市人民政府作出的行政强制行为，于2018年7月31日向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理后作出（2018）湘31行初140号行政判决：确认吉首市人民政府对吴仕刚、龙小玉生猪养殖场实施的强制关闭退养行政行为违法。判决后，吴仕刚、龙小玉及吉首市人民政府均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。2019年5月13日，吴仕刚、龙小玉夫妇向吉首市人民政府递交行政赔偿申请。吉首市人民政府受理后于2019年7月8日作出吉行赔（2019）1号决定，驳回了吴仕刚、龙小玉的赔偿请求，决定不予赔偿。吴仕刚、龙小玉不服，诉至法院。原审另查明：一、吉首市人民政府在实施强制关停行为时，对吴仕刚、龙小玉的存栏生猪按照市场普通肉猪价格进行了变卖，共得价款为人民币59030元。变卖所得价款吉首市人民政府至今尚未退还给吴仕刚、龙小玉。上述生猪数量共计为183头，双方对该事实均无异议。对于涉案183头生猪的品种，吴仕刚、龙小玉主张有：杜洛克公猪（种猪）2头，大约克母猪、长白母猪（均为种猪）共6头，二元母猪46头，二元小母猪6头，三元仔猪123头。吉首市人民政府对部分生猪的品种持有异议，但没有提供证据予以证实。二、吴仕刚、龙小玉主张，因吉首市人民政府的行政强制行为致使其养殖场下列财产被毁损：1、照明线路被毁损，价值大约3000-5000元；2、养殖场供水系统的水管被毁损，价值大约3000-4000元。3、保幼猪栏2套、产子猪床15套、定位猪栏13套以及猪围栏等被毁损。4、坪场水泥路面被毁损。三、2019年7月2日，吴仕刚、龙小玉包含其养殖场在内的土地、房屋及附属物被征收，吴仕刚、龙小玉与吉首市自然资源局签订了一份安置补偿协议。该协议的附件“安置补偿明细表”中载明，吴仕刚、龙小玉养殖场的保幼猪栏2套、产子猪床15套、定位猪栏13套、猪围栏19个以及硬化坪等，均已经获得补偿。该补偿明细表中还载明了吴仕刚、龙小玉养殖场猪舍的面积为469.65㎡，但没有包含养殖场的照明线路和供水管道的补偿内容。四、吉首市人民政府制定的《吉首市禁养区畜禽养殖场退养工作实施方案》中，确定的“退养补偿标准”是：退养的养殖场按自行拆除和强制拆除标准分类进行补偿，凡在规定时间内自行拆除到位，经验收合格的，按养殖栏舍面积160元/㎡补偿，并按照140元/㎡予以奖励，作为自行拆除、存栏畜禽转运等费用；强制拆除不予补偿。原审还查明：一、案件审理过程中，该院于2019年11月14日组织吴仕刚、龙小玉及吉首市人民政府就相关赔偿问题进行调解，因双方分歧过大，最终无法达成一致。二、诉讼中吴仕刚、龙小玉提出司法鉴定评估申请，请求对养殖场涉案生猪及附属设施等损失的价值进行评估。该院司法技术科于2019年10月31日作出书面回复，认为申请评估、鉴定的标的物已不复存在，评估机构对评估、鉴定资料无法现场进行勘验、确认和核对，无法得出客观、公正的评估结果，对于吴仕刚、龙小玉的申请不能启动评估、鉴定程序。三、鉴于吴仕刚、龙小玉及吉首市人民政府均不能就涉案183头生猪的价值提供合法有效的证据予以证实，且涉案财产损失的价值由于客观原因又无法鉴定和评估，故该院在案件审理过程中就涉案生猪的价格（价值），分别向湘西自治州畜牧工作站、湘西自治州价格监测信息中心等机构发出“关于涉案财物价格（价值）的征询函”，相关机构均给予了复函，复函中所提供的价格（价值）信息，可以作为该院通过自由裁量的方式酌定涉案生猪价值的参考依据。原审认为：综合全案进行分析并结合已经查明的案件事实，归纳本案的争议焦点主要有二：一是吉首市人民政府是否应当承担赔偿责任；二是赔偿的具体内容及数额。关于争议焦点一，赔偿责任的认定。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的违法行为的，受害人有权取得赔偿。本案中，吉首市人民政府实施行政强制行为的违法性，已经通过该院作出的生效行政判决得以确认，无须赘述。至本案起诉时止，吴仕刚、龙小玉依法应当获得的相关退养补偿权利并未得以实现、其养殖的生猪等财产权遭受侵犯的损害后果，已经实际产生。而且，损害后果直接系吉首市人民政府的违法行为所导致，二者之间具有必然的因果关系。因此，根据《国家赔偿法》的上述规定，吉首市人民政府依法应当承担相应的赔偿责任。关于争议焦点二，赔偿内容及数额的确定。吉首市人民政府的违法强制行为造成吴仕刚、龙小玉财产权遭受侵犯主要涉及两个方面：一是吴仕刚、龙小玉依法应当获取的退养补偿费；二是吴仕刚、龙小玉养殖的生猪及附属设施等财产权遭受侵犯的损失费。首先，关于退养补偿费的赔偿数额确定。对于禁养区内确需关闭或搬迁畜禽养殖场的补偿问题，国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、湖南省人民政府制定的《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》第二十三条均有明确规定。根据上述相关规定，被关闭或搬迁的养殖户依法应当获得相应的退养补偿。但是，上述国务院和湖南省的行政法规和规章中，对退养补偿的具体标准没有作出明确规定。吉首市人民政府结合当地实际，在其制定的《吉首市禁养区畜禽养殖场退养工作实施方案》中，确定了退养补偿的标准是按养殖栏舍面积160元/㎡补偿，作为自行拆除和存栏畜禽转运等费用。同时还规定了“强制拆除的不予补偿”作为限制条件。由于国务院、湖南省的上述法规和规章中并未对退养补偿作出限制性规定或者授权其下级人民政府可以作出限制性规定，故吉首市人民政府制定的“强制拆除的不予补偿”相关限制性规定，不应当成为吉首市人民政府拒绝给予吴仕刚、龙小玉退养补偿的阻却事由。经查，吴仕刚、龙小玉的养殖栏舍（猪舍）面积为469.65㎡，按照160元/㎡的标准，应当获得的退养补偿费为75144元。该补偿费至本案起诉时止，吉首市人民政府尚未支付给吴仕刚、龙小玉，吉首市人民政府对此应当给予赔偿。其次，关于涉案生猪及附属设施的赔偿数额确定。一是关于生猪数量、品种、价格及赔偿数额的确定。吴仕刚、龙小玉主张涉案生猪被强制变卖共计183头，其中包含：杜洛克公猪（种猪）2头，大约克母猪、长白母猪（均为种猪）共6头，二元母猪46头，二元小母猪6头，三元仔猪123头。吉首市人民政府对于上述生猪的数量予以认可，仅对生猪的品种持有异议。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因为被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据该院之前作出的（2018）湘31行初140号行政判决所确认的事实，吉首市人民政府实施强制拆除行为时，已将吴仕刚、龙小玉强制带离执行现场。因此，对于涉案生猪的品种和价值，应当由吉首市人民政府承担举证责任。本案中，吉首市人民政府对生猪的品种未能提供合法有效的证据，其对生猪的价值提出的主张是：变卖生猪所得价款共计59030元，考虑到生猪转运、变卖过程中猪的死亡及价格差，愿意再补偿差价22360元，共计81400元。由于吉首市人民政府处置涉案生猪时均是按照市场上普通的肉猪价格进行变卖，而肉猪的价格与作为种猪的公猪、母猪价格明显存在差异，故对吉首市人民政府关于生猪价值提出的主张，不予认可。鉴于吴仕刚、龙小玉及吉首市人民政府对于涉案生猪的品种和价值均不能提供确凿证据可予证实，相关价值又无法通过鉴定的方式作出评估，故依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，并结合该院向相关机构征询所获取的价格（价值）信息作为参考，以自由裁量的方式酌定涉案生猪的赔偿数额如下：涉案生猪共计183头，其中包括杜洛克公猪（种猪）2头，按照5000元/头的价格计算，金额为：10000元；大约克母猪（种猪）3头，按照3533元/头的价格计算，金额为：10599元；长白母猪（种猪）共3头，按照3333元/头的价格计算，金额为:9999元；二元母猪46头，按照2333元/头的价格计算，金额为：107318元；二元小母猪6头，按照1400元/头的价格计算，金额为8400元；三元仔猪123头，按照600元/头的价格计算，金额为73800元。以上涉案生猪共计赔偿总金额为：220116元。二是关于附属设施损失的认定及赔偿数额的确定。吴仕刚、龙小玉提出因吉首市人民政府的行政强制行为致使其养殖场财产被毁损的主要有：1、照明线路被毁损，价值大约3000-5000元；2、养殖场供水系统的水管被毁损，价值大约3000-4000元。3、保幼猪栏2套、产子猪床15套、定位猪栏13套以及猪围栏等被毁损。4、坪场水泥路面被毁损。经查，吴仕刚、龙小玉的涉案保幼猪栏、产子猪床、定位猪栏、猪围栏、坪场水泥路面等，均已经在吴仕刚、龙小玉与征地机关签订的补偿协议中按照实际价值如数获得了补偿。该补偿行为至少可以证明上述财产并未遭受实际损失。故，吴仕刚、龙小玉对保幼猪栏、产子猪床、定位猪栏、猪围栏、坪场水泥路面等提出的赔偿请求，没有事实依据，不予支持。对于吴仕刚、龙小玉提出的照明线路、供水系统的水管等遭受的损失。经查，补偿协议中未见载明相关财产的补偿内容。鉴于吉首市人民政府对照明线路及水管的损失并未明确提出否定意见，且考虑到供电、供水应当属于养殖场的必要设施，故吴仕刚、龙小玉对于照明线路、供水管道遭到毁损并要求赔偿的诉求，予以支持。鉴于吉首市人民政府不能举证证明财产毁损的实际价值，根据吴仕刚、龙小玉方自认的价值并以自由裁量的方式酌定赔偿数额如下：照明线路价值为4000元，供水管道价值为3500元。两项合计总金额为7500元。再次，由于吉首市人民政府的违法行为，导致吴仕刚、龙小玉应当获取的退养补偿费75144元至今未得到兑现，根据《国家赔偿法》第三十六条第（七）、（八）项的规定，相关补偿费的资金占用利息亦应当认定属于吴仕刚、龙小玉的直接财产损失，吉首市人民政府依法应予赔偿。确定赔偿利息损失的期间和具体数额，应当从吉首市人民政府实施强制拆除行为的时间（2018年7月18日）起算、至吉首市人民政府全部支付补偿费的赔偿款时止，按照银行同期存款利息计算。此外，对于吴仕刚、龙小玉提出的停产停业损失、家庭生活消费、养殖场重建安置费等其他赔偿请求，没有事实和法律依据，不予支持。综上，原审依照《行政诉讼法》第七十六条、《国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、判令吉首市人民政府赔偿吴仕刚、龙小玉退养补偿费75144元，限吉首市人民政府于判决生效后三十日内全部付清。二、判令吉首市人民政府赔偿吴仕刚、龙小玉生猪损失费220116元，供电线路及供水管道损失费7500元。两项合计赔偿金额为人民币227616元，限吉首市人民政府于判决生效后三十日内全部付清。三、判令吉首市人民政府按中国人民银行同期存款利率赔偿吴仕刚、龙小玉退养补偿费75144元的利息损失，利息损失的计算期间从2018年7月18日起，至吉首市人民政府全部付清75144元补偿费的赔偿款之日止。四、驳回吴仕刚、龙小玉的其它诉讼请求。本案依法不收取诉讼费。吴仕刚、龙小玉不服原审判决，提起上诉称：原审判决对赔偿责任的认定正确，但对赔偿内容及数额的确定显失公平。一、对上诉人的退养补偿数额确定错误。应依照上诉人与吉首市自然资源局签订的《安置补偿协议》确认的800元/㎡进行计算。二、涉案生猪价值及附属设施的赔偿数额确定错误。上诉人提供的生猪清点视频等可以证实涉案生猪的品种，可以对涉案生猪进行价值鉴定评估，一审法院不启动鉴定评估，确定的生猪价格错误；附属设施的损失金额确定错误，被上诉人应按《安置补偿协议》的价格赔偿158288元。三、被上诉人应赔偿上诉人一家五口停产停业期间正常消费支出。综上，请求：一、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初101号行政赔偿判决；二、判决被上诉人赔偿违法强行关闭上诉人养殖场造成的猪舍、设备、设施损坏、物品损失596135元；赔偿上诉人杜洛克公猪2头、长白母猪6头、二元母猪46头、二元小母猪6头、三元仔猪123头，合计183头生猪的损失1866400元，或以司法鉴定评估为准；赔偿上诉人生猪养殖场关闭期间全家5人生活消费损失152320元及母猪养殖场重建安置费80万元。被上诉人吉首市人民政府答辩称：一、上诉人主张由被上诉人赔偿的猪舍、设备设施及物品的损失596135元系重复主张。对上述设施物品在上诉人与吉首市自然资源局签订的《安置补偿协议》中已进行了补偿。二、上诉人主张的生猪损失1866400元，缺乏证据予以证明。其主张的生猪价值既不符合市场交易数额，也没有确切的计算方式。三、上诉人主张的全家五人生活消费支出及猪场重建安置费没有事实和法律依据。故此，请求驳回上诉，维持原判。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。二审中，上诉人另提交了一份视频资料（U盘），用以证明其猪场的损失。经审查，该视频资料形成于一审法院审理之前，上诉人在一审程序中无不正当理由不提交，而在二审审理期间提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院对该证据不予接纳。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明：生效的（2018）湘31行初140号行政判决认定：“原告吴仕刚、龙小玉在禁养区内实施养殖事实清楚，《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》第九条规定，禁养区内禁止建设养殖场、养殖小区。禁养区内现有不符合要求的养殖场、养殖小区应当由当地人民政府在国家规定时限内依法关停或搬迁。……被告吉首市人民政府对原告生猪养殖强制关停至今仍未依法进行关停补偿，违反了法定补偿基础原则要求，原告实质上也是不服被告吉首市人民政府关停补偿而产生本案诉争；另外，被告吉首市人民政府对原告吴仕刚、龙小玉生猪养殖场具体实施强制关闭退养行政行为时也未按照行政强制法的规定告知当事人陈述权、申辩权以及相关法律救济途径，属程序违法。”本院认为：一、关于吉首市人民政府是否应当承担赔偿责任的问题。本案中，生效的（2018）湘31行初140号行政判决已经确认吉首市人民政府对吴仕刚、龙小玉生猪养殖场实施的强制关闭退养行政行为违法。该强制关闭退养行为造成了吴仕刚、龙小玉养殖场的生猪等合法财产损失，根据《国家赔偿法》第二条、第四条、第七条第一款的规定，吴仕刚、龙小玉有取得国家赔偿的权利，吉首市人民政府应对吴仕刚、龙小玉的损失承担赔偿责任。二、关于赔偿范围与数额的问题。本案中，生效的（2018）湘31行初140号行政判决虽然确认吉首市人民政府对吴仕刚、龙小玉生猪养殖场实施的强制关闭退养行政行为违法，但该判决确认违法的理由，一是“吉首市人民政府对吴仕刚、龙小玉生猪养殖强制关停至今仍未依法进行关停补偿”；二是认为吉首市人民政府行政行为程序违法。该判决并没有确认吉首市人民政府不应依法对吴仕刚、龙小玉生猪养殖场实施关闭退养。相反，该判决认定“吴仕刚、龙小玉在禁养区内实施养殖事实清楚，……应当由当地人民政府在国家规定时限内依法关停或搬迁”，故此，吴仕刚、龙小玉的生猪养殖场属于应当关停的范围，吴仕刚、龙小玉请求停产停业损失没有依据，不予支持。根据该（2018）湘31行初140号行政判决的认定及《畜禽规模养殖污染防治条例》、《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》的规定，吴仕刚、龙小玉的损失主要是关闭养殖场的补偿损失；另外，就是养殖场饲养的生猪损失。吴仕刚、龙小玉请求的生猪养殖场关闭期间全家5人生活消费损失不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范围，也不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》、《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》的规定，不予支持。从关闭吴仕刚、龙小玉养殖场的补偿损失来看，吉首市自然资源局已经与上诉人签订《安置补偿协议》，对涉案的养殖场进行了补偿，原审判决在上诉人已经获得上述补偿的基础上，再判决吉首市人民政府赔偿吴仕刚、龙小玉退养补偿费及利息、供电线路及供水管道损失费等，已经对吴仕刚、龙小玉的合法权益进行了充分保护，应予以支持。吴仕刚、龙小玉上诉认为对其的退养补偿数额及涉案猪场附属设施的赔偿数额确定错误的观点不能成立，不予支持。其请求的养殖场重建安置费与上述安置补偿及原审判决赔偿的退养补偿费重复，不予支持。从涉案的生猪损失来看，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，鉴于本案涉案生猪已经处理，被上诉人对生猪的品种、重量等无法充分举证，但上诉人与被上诉人对涉案生猪的数目没有异议，故对上诉人主张的涉案生猪情况予以认可。同时，由于涉案生猪已经处理，没有实物可供查验、鉴定，评估机构对涉案生猪价格的评估存在一定困难，原审法院因此未委托评估机构对涉案生猪进行价格评估，而是依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，在向相关机构征询生猪价格的基础上，酌定涉案生猪的赔偿数额，符合本案客观实际与法律规定，本院依法予以支持。上诉人认为原审判决确认生猪价格错误的上诉理由同样不能成立，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，对上诉人的合法权益予以了充分保护，本院依法予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  彭斌韬审判员  涂勇华审判员  李隽明二〇二〇年二月二十八日书记员  殷一鸣