湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）湘行赔终78号上诉人（原审原告）：张聿民，男，汉族，1945年2月27日出生，山东省高密市人，原衡阳铁路机械厂退休职工，现住衡阳市。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府，住所地衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托诉讼代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡汶，湖南居安律师事务所律师。上诉人张聿民因与衡阳市人民政府行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初113号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。衡阳市中级人民法院审理查明：张聿民涉案房屋坐落于衡阳市，原为湖南今天化肥化工有限公司澡堂。因张聿民与湖南今天化肥化工有限公司的债务纠纷，经衡阳市石鼓区人民法院于2005年9月30日作出（2003）石执字第138-9号民事裁定，将湖南今天化肥化工有限公司坐落于衡阳市，建筑面积212.28平方米的房产（澡堂）作价36900元执行给张聿民所有，用以抵偿所欠张聿民债务。2006年11月20日，张聿民取得涉案房屋所有权证（衡房权证石鼓区字第××号），该证载明：张聿民坐落于衡阳市石鼓区的房屋为砖木结构，房屋用途为杂房，建筑面积212.28平方米，私有房产，占用土地使用面积为212.28平方米，土地性质仍为湖南今天化肥化工有限公司的国有划拨用地，张聿民亦未取得该地的土地使用权证。从2013年湖南今天化肥化工有限公司改制至被拆除，涉案房屋一直处于闲置状态。2014年被告作出《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》，原告涉案房屋位于此次征收范围内，2017年3月涉案房屋被拆除，原告不服，于2017年7月11日向本院起诉被告强制拆除行为违法，本院确认被告强拆行为违法。张聿民不服，提起上诉，2018年9月27日，湖南省高级人民法院作出二审判决，维持本院确认违法部分，同时责令被告对原告要求产权置换的赔偿请求进行处理。被告下属部门衡阳市住房和城乡建设局委托湖南志成房地产评估有限公司对涉案房屋进行评估，认定涉案房屋实际建筑面积为293.28平方米（房产证登记面积212.28平方米），评估总价值为320400元。衡阳市人民政府根据张聿民要求产权置换的赔偿请求，在来雁新城建设项目范围内的安置房中提供了两套钢混结构高层置换房源并分别进行了价值评估，第一套房源为衡阳市石鼓区望城路68号宏利凯旋城2栋1单元202室住宅房屋，建筑面积为122平方米，评估价值为491700元；第二套房源为衡阳市石鼓区望城路39号和顺家园1栋406号住宅房屋，建筑面积为114.94平方米，评估价值为454900元。根据以上评估结果，衡阳市住房和城乡建设局作出了《关于对张聿民涉案房屋的赔偿方案》，提供两种赔偿方案供张聿民选择，2019年4月25日，衡阳市住房和城乡建设局将《关于征求赔偿方案意见的通知》、《关于对张聿民涉案房屋的赔偿方案》及赔偿的房源评估报告和无证房屋评估报告一并送达给张聿民，张聿民本人收到以上文书后，在反馈意见上出具“两种方案本人都不同意”的意见。2019年7月7日，衡阳市人民政府为履行湖南省高级人民法院生效判决，尊重原告张聿民要求产权置换的主张，综合考虑应给予张聿民的奖励、搬迁补助、提前搬迁奖励及临时安置过渡费等因素，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定，决定：一、衡阳市人民政府将坐落于衡阳市石鼓区望城路39号和顺家园1栋406号住宅房屋赔偿给张聿民，张聿民应补衡阳市人民政府差价38138元；二、张聿民应在本决定书送达之日起十日内将涉案房屋相关资料移交至衡阳市住房和城乡建设局，并协助其办理涉案房屋注销登记。原告认为该决定侵犯了自身利益，遂提起本案诉讼。衡阳市中级人民法院认为，在审理中该院释明，要求原告张聿民撤回诉被告衡阳市人民政府作出的补偿安置方案违法及请求撤销土地颁证行为之诉，原告坚持不予撤回，法院当庭予以驳回并告知其可另行起诉。本案仅审理原告张聿民诉被告衡阳市人民政府的赔偿之诉。该院认为，本案的争议焦点主要有两个，一、原告张聿民涉案房屋性质问题；二、被告衡阳市人民政府2019年7月7日作出的《房屋赔偿决定书》的合法性问题。第一、关于原告张聿民被拆房屋的性质。原告张聿民所有涉案房屋原为湖南今天化肥化工有限公司澡堂，因张聿民与湖南今天化肥化工有限公司之间债务纠纷，2005年9月30日，经衡阳市石鼓区人民法院执行裁定，将湖南今天化肥化工有限公司上述房产（澡堂）作价36900元抵偿所欠张聿民债务。2006年11月20日，张聿民办理了涉案房产的《房屋所有权证》（衡房权证石鼓区字第××号），该证载明：张聿民坐落于衡阳市石鼓区的房屋为砖木结构，房屋用途为杂房，建筑面积212.28平方米，私有房产，占用土地使用面积212.28平方米，土地性质仍为湖南今天化肥化工有限公司国有划拨用地。张聿民虽然取得了涉案房产的房产证，但未取得国土使用证，亦未实际占有、使用该房产，更未将其用作经营营业。因此，张聿民的上述涉案房屋属于工交仓储房性质，与湖南今天化肥化工有限公司其他厂房性质无异，不属于营业性用房范畴。第二、被告衡阳市人民政府2019年7月7日作出的《房屋赔偿决定书》的合法性问题。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用的……。根据以上法律规定，被告衡阳市人民政府在实施征收行为中违法强行拆除原告张聿民的房屋，张聿民有要求赔偿的权利，衡阳市人民政府负有赔偿的义务。其次，关于原告张聿民损失如何确定的问题。由于原告张聿民涉案房屋系工交仓储房，土地系国有划拨性质，且一直没有实际占有使用或租赁，至拆除时，房屋处于闲置状态，其又不属于营业用房。因此，在考虑其损失时仅是被拆房屋价值，而确定房屋价值最科学、最准确、最可行的方式就是委托专业评估公司进行评估。被告衡阳市人民政府的下属职能部门衡阳市住房和城乡建设局委托了专业评估公司对原告的涉案房屋和拟用来置换的两套房屋分别进行了评估，提供两种赔偿方案供原告张聿民选择，原告对评估报告和赔偿方案都不同意，但原告对评估报告的内容没有提出具体的意见，也没有申请评估公司对评估房屋的价值进行复查、复核。因此，被告衡阳市人民政府参照《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《来雁新城项目补偿方案》），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定作出的《房屋赔偿决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张聿民的诉讼请求。张聿民上诉称：1.衡阳市人民政府在《来雁新城项目补偿方案》规定，对选择产权置换的按“征一赔一，互不找补差价”，只需要根据被征收房屋的区位、面积、用途，按照建筑面积进行实物交换，无需评估，衡阳市政府在《房屋赔偿决定书》中对建筑面积293.28㎡、占地面积326.23㎡澡堂的涉案房，按评估价价值与石鼓区望城路39号114.92㎡住宅安置房调换，并要补差价38138的决定，违反了国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条等相关法律规定。2.因上诉人及相关职能部门的原因，没有给涉案房屋办理房屋产权更正登记和办理土地使用权证，导致涉案房屋结构、涉及用途、建筑面积、占地面积及使用权等实际问题尚未确认，不具备货币补偿评估条件，衡阳市政府委托评估公司对涉案房屋强行评估是违法的，一审认定该评估合法错误。3.由于受表格限制的历史原因，涉案房屋的房屋所有权证登记的房屋用途为杂房，但实际用途是澡堂，澡堂就是浴室属商服类，一审认定涉案房屋属于工交仓储房性质与事实不符。4.一审法院驳回张聿民请求确认衡阳市人民政府作出的补偿安置方案违法及将被上诉人颁发给来雁公司的衡国用〔2014〕第614号面积内应属涉案房326.23㎡土地面积撤销的诉讼请求，仅审理张聿民诉衡阳市人民政府赔偿之诉，无法律依据。请求：1.判令支持上诉人一审的全部诉讼请求；2.本案二审诉讼费用由被上诉人承担。衡阳市人民政府答辩称：1.涉案房屋属于工交仓储房性质，不属于私人住宅房，故对其产权置换不能适用《来雁新城项目补偿方案》中“征一赔一，互不找补差价”的规定进行产权调换，衡阳市人民政府所作出的《房屋赔偿决定书》法律依据充分、程序合法、内容适当，依法应予维持；2.今天化肥化工公司以划拨方式取得案涉房屋国有土地使用权已被收回，上诉人在低价取得涉案房产不享有国有土地使用权的情况下，对房屋赔偿提出过高要求违反了公平原则。3.原审法院驳回上诉人确认补偿方案违法及请求撤销土地颁证行为之诉合法有据，应当维持。请求驳回张聿民的上诉。一审认定案件事实的证据已随案移送本院。经审查可以作为认定事实的证据。二审中，双方当事人没有提交新的证据。本院对一审认定的事实予以确认。另查明，衡阳市房地产产权监理处2016年3月18日给衡阳市湘江流域治理来雁新城建设投资有限公司出具的《关于张聿民房屋登记有关事宜的函》记载，该处2016年3月17日，接市住房和城乡建设局公文批办单，信访人张聿民“关于申请确认房屋结构属性及更正产权面积的请求”后，派人查档并现场复查，明确：该房屋原发证面积212.28㎡，经该处测绘中心测绘，实测面积为293.28㎡。该房屋原单位申请发证时房屋结构为砖木，实际勘察为混合，建议变更为混合。该房屋原申请登记时房屋用途为杂屋，根据原单位性质，该房可确定为工交仓储。该事实在湖南省高级人民法院（2018）湘行终237号判决书中予以确认。张聿民在二审期间表示，要以房屋置换的方式获得赔偿。本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判，因此，本次诉讼仅审理与裁判双方当事人之间的行政赔偿争议，张聿民要求确认衡阳市人民政府颁发的《来雁新城项目补偿方案》及颁发给衡阳市湘江流域治理来雁新城建设投资有限公司的土地权证违法的诉讼请求，不属于行政赔偿案件的审查内容，原审驳回正确。本案的争议焦点是衡阳市人民政府作出的赔偿决定是否合法,具体包括以下三个问题：第一、涉案房屋的性质问题。第二、涉案房屋的补偿是否能适用《来雁新城项目补偿方案》中“征一赔一，互不找补差价……无需评估”的规定进行产权置换。第三、衡阳市政府委托评估公司对涉案房屋进行的评估是否违法。一、关于涉案房屋的性质问题。涉案房屋的性质应依据房产登记证件所载明的用途，张聿民持有的涉案房屋《房屋所有权证》（衡房权证石鼓区字第××号）登记的设计用途是“杂房”，衡阳市房地产产权监理处2016年3月18日出具的《关于张聿民房屋登记有关事宜的函》中认为该房可确定为工交仓储。同时，根据已查明的事实，涉案房屋原为衡阳化工总厂对职工开放的免费的、福利性质的澡堂，其用途有别于商业类经营，张聿民也没有提供证据证明其获得该房屋产权后该房屋用于了商业经营，故张聿民要求按商服类用途对涉案房屋进行产权置换与补偿的上诉理由没有事实和法律依据。二、关于涉案房屋的补偿是否应适用《来雁新城项目补偿方案》中“征一赔一，互不找补差价……无需评估”的规定进行产权置换的问题。对涉案房屋的征收补偿和国家赔偿是两个不同的程序，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）项和第（四）项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，侵犯公民、法人和其他组织财产权造成损害，应当返还的财产损坏且不能恢复原状的，应按照损害程度给付相应的赔偿金，因此对被拆迁房屋的补偿应以支付赔偿金为主要方式。但因上诉人张聿民坚持选择产权调换的补偿方式，湖南省高级人民法院（2018）湘行终237号判决书亦判决由衡阳市人民政府对张聿民要求产权置换的赔偿请求进行依法处理，故综合考虑本案情况，衡阳市人民政府提供用于产权调换的房屋对涉案房屋进行补偿也是一种赔偿方式，人民法院对行政案件的依法审理不能代替行政机关依法行使职权，如何进行产权置换属于衡阳市人民政府依法行使行政职权的范围，（2018）湘行终237号判决书对此亦明确：至于如何进行产权调换（如：产权调换的地点、性质、面积等）,应当由衡阳市人民政府依据相关法律规定进行处理。《来雁新城项目补偿方案》第五条第二款关于“产权调换的标准：按照房屋面积实行‘征一赔一，互不找补差价’”规定的适用前提是：被征收房屋是私人住宅房，这一规定属于衡阳市人民政府对于产权调换价格的特殊规定，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十五条的规定，政府对产权调换的价格可以有特别规定，因此衡阳市人民政府提出的因涉案房屋不属于私人住宅房，故对其产权置换不能适用《来雁新城项目补偿方案》中“征一赔一，互不找补差价”规定的主张于法有据，应予以支持。三、关于衡阳市人民政府委托评估公司对涉案房屋进行的评估是否违法的问题。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换的价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值，故衡阳市人民政府下属职能部门依照法定程序委托具有合法资质的评估机构，对提供用于产权调换的房屋和被征收房屋的价值进行评估，计算二者的差价，于法有据。其次，涉案房屋虽因强制拆除已经灭失，但湖南志成房地产评估有限公司根据已生效判决书确认的涉案房产产权资料、经实地查勘和调查分析，依法采取相应的评估方法，以作出（2018）湘行终237号判决书的2018年9月27日为价值时点，对涉案房屋有房屋所有权证及无房屋所有权证的房屋面积的价格分别作出评估，无明显不当。衡阳市人民政府按照法定程序向张聿民及时送达了评估报告，但张聿民没有依法向评估机构申请复核评估，故涉案评估报告可以作为确定涉案房屋补偿价值的依据。张聿民提出的被上诉人及其职能部门没有给涉案房屋办理房屋产权更正登记和土地使用权证违法的问题，不属于本案审查范围。衡阳市人民政府在计算涉案被拆房屋的赔偿数额时，还参照《来雁新城项目补偿方案》，按产权证面积按给予张聿民奖励费、搬迁补助费、提前搬迁奖励费及临时安置过渡费用共96362元，确保了房屋所有人因违法强制拆除行为获得的行政赔偿不低于房屋被合法征拆应得到的补偿，在张聿民未在政府提供的两套供置换的房屋中进行选择，同时又不接受货币补偿的情况下，衡阳市人民政府决定将其中一套价值相当的房屋赔偿给张聿民并无不当。综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，上诉人张聿民的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 黄 燕审判员 李隽明审判员 涂勇华二〇二〇年二月四日书记员 殷一鸣