浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初89号 原告王银蓝，女，1936年10月22日出生，汉族，农民，住青田县。 委托代理人邹凤仙，青田县江南法律服务所法律工作者。 被告青田县人民政府，住所地青田县鹤城街道鹤城中路33号。 法定代表人周和平，县长。 出庭负责人朱敏，副县长。 委托代理人林琰，青田县司法局工作人员。 第三人林关荣，男，1969年9月6日出生，汉族，农民，户籍地址青田县，现住青田县。 委托代理人陶土才，浙江五洲律师事务所律师。 委托代理人陈晶晶，浙江五洲律师事务所实习律师。 原告王银蓝不服被告青田县人民政府行政复议决定一案，本院于2019年9月24日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告王银蓝及其委托代理人邹凤仙，被告青田县人民政府的副县长朱敏及其委托代理人林琰，第三人林关荣及其委托代理人陶土才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青田县人民政府根据复议申请人林关荣提出的申请，于2019年8月19日作出被诉青政复决[2019]7号行政复议决定。该决定认定青田县自然资源和规划局审批通过王银蓝的建房许可不当。理由一是涉案房屋在处置份额上存在争议，许可部门在明知房屋存在纠纷的情况下作出准予建设的许可决定不符合当地政策规定；二是许可部门未告知利害关系人在许可决定作出前享有听证的权利，程序上亦存在不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目的规定，决定撤销青田县自然资源和规划局作出的准予王银蓝私人建房的许可行为。 原告王银蓝诉称，被告所作的（2019）7号行政复议决定错误，理由如下：一、复议决定认为涉案房屋是在王先红与申请人婚姻存续期间建造，而王先红与申请人离婚时未对案涉房屋的份额作出明确处置，故该房屋在处置份额上存在纠纷。该认定违背客观事实。案涉房屋由原告作为户主和子女王献华、王先红作为共同在册人口，于1995年提出农村私人建房申请。由于特定的历史原因和当时的通行做法，涉案房屋自始至终与第三人林关荣不存在事实上的法律因果关系。2011年第三人与原告女儿王先红离婚过程中，第三人从未提到涉案房屋有投入过资金、享有份额。至今也无证据证明第三人与原告女儿王先红对涉案房屋建造有投入过资金。二、涉案房屋有特定的历史原因，符合当时的通行做法。2018年，根据上级政府的相关规定，上述“违法建筑”得以补办合法的不动产权证书。作为案涉房屋产权证补办审批的唯一合法申请人，原告和村内大多数人一道，着手补办相关手续，经过村委会、街道国土所、街道办事处、县直相关主管部门等二次公示，层层审核，依法补缴了相关费用，补齐了相关材料，公示期间也未收到任何异议，青田县自然资源和规划局在审核无误后，就应当作出许可，程序上没有存在不当。综上，请求人民法院撤销被告作出的行政复议决定。 原告王银蓝提交的证据有：1、青田县人民法院调解笔录，待证第三人在起诉离婚的时候从未提到案涉房屋是夫妻共同财产；2、补办手续公示，待证第三人在补办手续公示期间未提任何异议。 被告青田县人民政府答辩称，根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条设置的职责内容，青田县自然资源和规划局具有管理青田县辖区范围内违法建筑处置的法定职责。现位于青田县××村××号房屋在未经审批的情况下即建设完成，属于违法建筑物。该建筑物属于2013年前的违法建筑，在符合相关条件的情况下申请办理合法化手续符合青田县有关历史违法建筑处置的相关政策。已生效的丽水市中级人民法院2018年9月19日作出的（2018）浙11民终1129号民事判决认定，涉案房屋的前期审批手续上第三人之女王先红被列为在册人口，涉案房屋是在王先红与申请人在婚姻关系存续期间建造，而王先红与申请人离婚时未对涉案房屋的份额作出明确处置，该房屋在处置份额上存在纠纷。青田县油竹街道办事处作为被申请人委托办理管辖区域内私人建房行政许可的部门，在明知房屋存在纠纷的情况下作出准予建设许可决定，与2014年颁布实施的《青田县私人建房违法建筑处置后补办审批手续的相关规定》中规定的“存在权属或四邻纠纷情况的属于暂缓办理审批手续”的政策相悖。同时，依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知当事人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。青田县自然资源和规划局在明知道房屋存在纠纷的前提下，并未告知申请人在许可决定作出前享有听证权利，程序上亦存在不当。综合以上依据，答辩人作出了撤销许可行为的复议决定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青田县人民政府提交的证据有：1、被诉行政复议决定，待证被告作出行政复议决定的事实；2、行政复议申请书、立案呈批表、受理通知书、答复通知书、听证通知书、案件延期审批表、发文稿、送达回证，待证被告受理、报延、作出决定并送达的事实；3、(2018)浙11民终1129号民事判决书，待证房屋存在权属争议的事实；4、青田县私人建房违法建筑补办审批表，待证案涉房屋属于违法建筑，原告自行接受处置后报批的事实。 第三人林关荣辩称：一、案涉房屋的权属存在争议事实清楚，证据确实充分。答辩人与原告的女儿王先红(原名王献红)原系夫妻关系,两人于1997年9月结婚,于2011年离婚。1995年3月,原告和其儿子王献华、女儿王先红三人共同向政府机关报批建房,三人填写的《农村私人建房用地呈报表》最终经当时的山口镇人民政府审核,同意上报审批。此后,原告等三人未继续上报县土地管理部门进一步审批。1999年5月,答辩人与王先红共同出资,在上述宅基地上建造案涉房屋,当年房屋建至三层。2003年,王先红出国期间,答辩人独自将房屋扩建、升高一层,建成现有的四层。房屋建成后,答辩人和儿子就居住在该房屋内。2018年7月,原告向青田县人民法院提起民事诉讼,要求答辩人排除妨害、搬离现住房屋。该案经青田县人民法院一审和丽水市中级人民法院二审,因原告既不能提供房屋的合法审批手续,又不能提供房屋的建设以及占有证据,两级法院均依法驳回了原告的诉讼请求。2019年1月,原告和其儿子王献华、女儿王先红三人,以共有物分割纠纷再次起诉答辩人。青田县人民法院再次开庭进行审理,原告等三人同样不能提供相关证据;2019年4月15日,原告等三人撤回该案诉讼。2019年5月初,原告再次向青田县人民法院提起民事诉讼,要求答辩人排除妨害、搬离现住房屋。由此可以认定,涉案房屋的前期审批手续上原告之女王先红被列为在册人口,涉案房屋是在答辩人与王先红婚约关系存续期间建造,属于答辩人与前妻王先红的夫妻共同财产,而答辩人与王先红离婚时未对房屋的份额作出明确处置可以确定,该房屋在处置份额上一直存在纠纷。二、青田县自然资源和规划局的行政许可行为,证据不足、程序违法,青田县人民政府撤销其作出的准予原告王银兰私人建房的许可行为,认定事实清楚,适用法律正确。1、证据不足。原告申请行政许可时,应当提供违法建筑的权属证明,但其提供的材料只有一份《青田县私人建房违法建筑补办审批表》,该表的第二页加盖有青田县自然资源和规划局单位的印章,即青田县自然资源和规划局于2019年3月13日(该日期明显经涂改而成,答辩人不知道真实日期)作出了批准原告私人建房的行政许可行为。青田县自然资源和规划局在原告没有提供必备证据的的情形下,作出行政许可,明显缺少必要证据。2、程序违法。(1)、青田县自然资源和规划局的许可行为作出时间不明,《青田县私人建房违法建筑补办审批表》在2019年1月就已经由原告提交给青田县人民法院,该表上面街道审查意见一栏中的落款时间是2018年8月13日,青田县自然资源和规划局如何在该表上盖章,并将落款时间涂改成2019年3月13日,其不能提供合法证据证明其行为作出时间。(2)、《中华人民共和国行政许可法》第47条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人和利害关系人享有要求听证的权利。本案,青田县自然资源和规划局在明知双方存在重大争议的前提下,没有履行相关的告知义务和听取意见义务,程序明显违法。(3)、青田县人民政府青政发(2017)1号文件《青田县私人建房审批管理办法》第二十条第三款第2、3项、第四款的规定,行政许可行为作出前,应当先行公示。青田县自然资源和规划局在作出具体行政行为前没有公示。原告主张行政行为作出后公示,但是证据明显不足。即使公示了,其程序也明显违法。事前公示体现的是行政机关对自己行为作出的审慎态度。事后公示没有实际意义。(4)、根据青田县国土资源局、青田县住房和城乡规划建设局青土资发(2014)24号文件《青田县私人建房违法建筑处置后补办审批手续的相关规定》第二条第三款规定,对建筑物的权属存在争议的申请,被申请人应当暂缓办理。但是,青田县自然资源和规划局擅自办理。自己发的文件,自己公然去违背。综上,答辩人认为，坐落在青田县××村××号的争议房屋系答辩人与前妻王先红共同出资建造,属于答辩人与前妻王先红的夫妻共同财产。相关的房屋权属争议事实,经两级法院多次审理确认。原告无权就该争议房屋申请私人建房违法建筑补办审批手续,其递交的申请表上的青田县油竹街道审查意见系答辩人在隐瞒事实的基础上骗取。青田县自然资源和规划局的审批行为,证据明显不足,审批程序明显违法。据此,青田县人民政府撤销青田县自然资源和规划局作出的准予原告王银兰私人建房的许可行为,其认定事实清楚,适用法律正确,应当予以维持。 第三人林关荣未向本院提交证据。 法庭审理过程中，原告申请证人出庭作证徐某出庭作证，待证审批行为实体和程序均合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据综合质证认为，第三人未提交证据证明其对房屋有份额，且从未提出享有份额的主张，被告以此撤销许可建房行为不当。被告对原告的证据1质证认为第三人在调解中并未明确是否有共同财产，对证据2认为公示应当有相应的张贴证明，仅有张贴照片无法证明经过公示。第三人同意被告的质证意见。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1能够证明作出被诉复议决定的事实，予以认定；证据2系程序性证据，原告及第三人均无异议，予以采信；证据3系法院生效判决，予以采信用于证明案件事实，证据4能够证明待证事实，予以采信。原告提交的证据均能够证明本案部分事实，予以采信。证人徐某的证词，能够反映补办审批手续的经过，予以采信。 经审理查明，原告王银蓝系青田县油竹街道（原山口镇）彭括村村民，第三人林关荣与原告女儿王先红（原名王献红）系夫妻关系。1995年，原告以户主身份与其子女王献华、王献红等在册人口共同向青田县山口镇人民政府申请在山口镇下美圩建设房屋。该申请经村委、乡(镇)土地管理所、乡(镇)人民政府同意上报后,未得到县(市、区)土地管理局的最终审批同意。1997年,第三人林关荣与原告之女王先红登记结婚。1999年,该房屋开工建设完成。2011年第三人与原告女儿王先红离婚，但第三人一直居住于案涉房屋中。2018年5月21日,原告王银蓝向青田县人民法院起诉请求林关荣排除妨害，搬离案涉房屋。2018年07月30日,青田县人民法院作出(2018)浙1121民初2246号民事判决,以王银蓝提交的建房审批不完整,法院无法确定房屋是否属于合法建筑,王银蓝的诉讼主张缺乏证据支持为由,驳回了其诉讼请求。王银蓝不服该判决,向本院提起上诉。2018年09月19日,本院作出(2018)浙11民终1129号民事判决,以位于青田县××村××号房屋前期用地审批手续不完整,现有证据不足以证明涉案房屋归王银蓝,且涉案房屋的前期审批手续上王银蓝之女王先红被列为在册人口,涉案房屋是在王先红与申请人在婚姻关系存续期间建造,而王先红与申请人离婚时未对涉案房屋的份额作出明确处置,离婚后，申请人一直居住、占有并使用涉案房屋为由,作出了驳回上诉,维持原判的判决。在案件上诉期间,青田县综合执法局、青田县国土资源管理局分别针对原告王银蓝涉案房屋违法建设、非法占地的行为作出行政处罚,分别给予罚款人民币6322.5元、524.5元,原告分别于2018年08月21日、2019年04月04日将上述罚款缴清。依据青田县有关违法建筑处置政策,原告以个人独有的名义于2018年08月13日向青田县油竹街道办事处递交《青田县私人建房违法建筑补办审批表》，该审批表同日经村(居)委会意见、国土资源所意见、青田县油竹街道意见后,并未得到县住房和城乡规划局、县国土资源管理局的审批通过。2019年03月13日,青田县自然资源和规划局审批通过了原告的建房许可行为。第三人林关荣不服，向被告申请行政复议，被告青田县人民政府作出被诉行政复议决定，撤销了青田县自然资源和规划局的行政许可行为。原告王银蓝不服，提起行政诉讼。 另查明，原告获得建房许可后，即对案涉房屋办理了不动产权利证书，证书号浙（2019）青田县不动产权第0006635号。载明权利人王银蓝，房屋坐落青田县××村××号，土地使用权面积52.45平方米、建筑面积210.75平方米，共有情况为原告单独所有。 本院认为，案涉房屋的建造最初是原告以户主身份与其子女王献华、王献红等在册人口共同于1995年报批。1997年第三人林关荣虽与原告之女王先红结婚，案涉房屋亦在双方婚姻关系持续期间建造完成，但第三人户籍一直属于青田县方山乡，并未迁入原告所在村。即便第三人主张其出资出力参与建造案涉房屋，但因其并非原告村村民，根据现行法律，不能取得该村的宅基地及房屋的权属。基于第三人不具有房屋所在村村民这一特定身份，其针对案涉房屋的建造审批、不动产权利证书颁发等涉及房屋权属的行政行为，无权主张权利。被告青田县人民政府以案涉房屋存在权属纠纷从而撤销了许可行为，依据不足，其认为许可行为作出时未告知第三人享有听证的权利亦缺乏基础，本院予以纠正。此前人民法院生效判决虽然认定案涉房屋存在纠纷，但该纠纷实质上非权属纠纷，是基于第三人主张婚姻关系存续期间对建房有过投资且占有、使用过该房屋所产生的使用权纠纷、排除妨碍纠纷等，不影响本案的处理。第三人如认为其出资出力参与了案涉房屋的建造，对案涉房屋享有一定权益，亦可以提起民事诉讼要求予以补偿，原告获准建房补办手续甚至取得案涉房屋的不动产权利证书，均不影响第三人对该权利的行使。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告青田县人民政府于2019年8月19日作出的青政复决[2019]7号行政复议决定。 一审案件受理费50元，由被告青田县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  李月群 人民陪审员  陈 杰 二〇二〇年二月二十六日 代书 记员  叶 娃