云南省普洱市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云08行终2号 上诉人（原审原告）谢正培，男，1975年8月27日出生，云南省宁洱哈尼族彝族自治县人，汉族，粮农，住云南省普洱市西盟佤族自治县。 委托代理人李云坤，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人王太熙，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）西盟佤族自治县自然资源局。住所地云南省普洱市西盟佤族自治县建安路479号。 法定代表人李臣熙，局长。 上诉人谢正培因诉被上诉人西盟佤族自治县（以下简称西盟县）自然资源局行政处罚一案，不服澜沧拉祜族自治县（以下简称澜沧县）人民法院（2019）云0828行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令期限拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令期限拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令期限拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”谢正培自2019年9月5日收到西盟县自然资源局作出的西自资执处[2019]23号《自然资源行政处罚决定书》（以下简称23号《处罚决定书》）至2019年10月31日诉至法院，已超过法定起诉期限。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回谢正培的起诉;案件受理费50元由谢正培负担。 谢正培上诉称，一、原审裁定适用法律错误。1、被上诉人作出的责令限期拆除决定属于行政强制措施，而非行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留。依此规定，责令限期拆除不属于其中任何一种。同时，该法第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。依据上述条款来看，《中华人民共和国行政处罚法》并未将责令当事人改正或者限期改正违法行为当作处罚的种类，而是作为行政机关在作出行政处罚决定时必须采取的行政措施。另，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》作出的答复中也明确，责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。因此，本案中，被上诉人作出的23号《处罚决定书》并非行政处罚决定书，而是行政强制措施决定书。上诉人对被上诉人作出的行政强制措施决定不服起诉应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的普通起诉期限。2、上诉人的房屋已建盖十余年，不属于《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的新建的建筑物。该法条系针对正在实施的在非法占用的土地新建建筑物和其他设施的行为所作出的规定，目的是赋予行政机关及时制止正在实施的土地违法行为。同时，《云南省违法建筑处置条例》第十五条也作出同样更具体明确的规定：“对正在建设的违法建筑，违法建筑处置部门或者乡（镇）人民政府应当责令当事人立即停止建设，限期拆除……”。本案中，上诉人的房屋已建盖十年之久，不属于“新建”的建筑物。因此，原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定确定本案的起诉期限属于适用法律错误。二、原审裁定认定事实错误。原审法院未经开庭审理，直接认定上诉人无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八规定的耽误起诉期限的情形，认定事实错误。依据云南省高级人民法院发布的《关于我省部分法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作公告》规定，本案应由澜沧县人民法院管辖，但被上诉人在其作出的23号《处罚决定书》却告知上诉人向西盟县人民起诉，导致上诉人耽误了起诉时间，上诉人被耽误的时间不应计算在起诉期限内。因此，即使依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的起诉期限，上诉人的起诉也并未超期。综上，请求：一、撤销云南省澜沧县人民法院作出的（2019）云0828行初19号行政裁定；二、指令云南省澜沧县人民法院继续审理上诉人的起诉；三、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 西盟县自然资源局答辩称，上诉人的上诉请求及理由缺乏法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、涉案诉争行政行为性质属于行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》第八条列举的行政处罚种类除警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留外，还包括法律和行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的；可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”可见《中华人民共和国土地管理法》已明确确定责令限期拆除是行政处罚，属于法律或行政法规另行规定的其他行政处罚。二、原审裁定适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定作出裁判，适用法律正确。上诉人上诉称“其房屋已建成十余年，不属于《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的新建的建筑物，不应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条确定本案起诉期限”的上诉理由缺乏法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、七十六条、七十七条对买卖或以其他形式非法流转土地、非法占用土地对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的、农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅等违法占用土地建盖建筑物或其他设施情形的法律责任中，均规定了责令限期拆除新建的建筑物。按照文义解释，《中华人民共和国土地管理法》中所规定的新建建筑物中的“新建”一词并非确定建筑物建成的时间，并不是指尚未建成或建成时间较短的建筑物；而是一种事实状态，即指违法行为人在违法占用的土地上建设的建筑物，改变了土地原貌和原本的状态，相对于该土地原有的状态和原有的建筑物或设施，该违法建筑物属于新建的建筑物。被上诉人作出23号《处罚决定书》的行政行为适用法律正确，本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条确定的起诉期限。三、被上诉人向上诉人告知本案管辖法院不存在错误，亦未影响上诉人行使诉权。被上诉人在23号《处罚决定书》中，依法告知上诉人有权向西盟县人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，不存在告知错误。云南省高级人民法院《关于我省部分法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作公告》第六点：“集中管辖后，行政案件起诉人可以通过邮寄方式或直接向集中管辖法院提交起诉状，也可以向本辖区基层人民法院递交起诉材料，由本辖区基层人民法院代收代转”。根据上述规定，上诉人在起诉期限内既可以向澜沧县人民法院提起诉讼，也可以向西盟县人民法院递交起诉材料，被上诉人告知上诉人向西盟县人民法院提起诉讼，并不会造成本案起诉期限耽误或对被答辩人的诉权造成影响。未超过法定起诉期限是人民法院受理行政案件的法定条件之一，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款之规定，原告起诉超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。上诉人2019年10月29日向法院起诉，已超过法定起诉期限，原审人民法院裁定驳回起诉，并无不当。请求依法驳回上诉，维持原判。 原审法院已将本案当事人在原审中提交的证据材料随卷移送本院。当事人在二审中未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据。 本院二审查明，2019年9月2日，西盟县自然资源局作出23号《处罚决定书》，并于2019年9月5日向谢正培送达。该决定书根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，告知自收到处罚决定书之日起六十日内向普洱市自然资源规划局或西盟县人民政府申请行政复议，或者十五日内直接向西盟县人民法院提起诉讼。2019年10月31日，谢正培向澜沧县人民法院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：谢正培的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据行政诉讼法规定，行政诉讼的一般起诉期限为六个月，但是“法律另有规定的除外”。根据特别法优先原则，法律就起诉期限有特别规定的，不能适用行政诉讼法的一般规定，而是应当优先适用特别法的规定。本案中，行政机关适用《中华人民共和国土地管理法》作出处罚决定，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的起诉期限为十五日。西盟县自然资源局依照法律规定作出23号《处罚决定书》，对十五日的起诉期限予以书面告知，谢正培超过23号《处罚决定书》告知的起诉期限提起诉讼，且无法定的特殊情形。故原审法院认定谢正培的起诉超过起诉期限并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，裁定驳回起诉并无不当。原审法院未经开庭审理，迳行裁定驳回起诉符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定。原审裁判文书制作存在不规范的情况，本院予以指正，但原审裁判结果正确。上诉人谢正培关于原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定确定本案的起诉期限属于适用法律错误，且因集中管辖导致耽误起诉期限，具有特殊情形的上诉理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，本院不予采纳。 综上所述，原审裁定适用法律法规及裁判结果正确，应予维持。上诉人谢正培的上诉请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费人民币各50元，退还上诉人谢正培。 审判长 刘 德 审判员 张椿苑 审判员 李正松 二〇二〇年二月二十七日 书记员 杨蕙嘉 附：本裁定参照和依据法律法规及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。