浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2号上诉人（原审原告）龙游县乐都汇餐厅，住所地浙江省龙游县龙洲街道兴龙南路3号。经营者胡志明，男，1970年1月20日出生，汉族，住浙江省龙游县。委托代理人张春来，浙江天口律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县龙洲街道太平西路28号。法定代表人祝建东，县长。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。委托代理人徐琦，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙游县文化和广电旅游体育局，住所地浙江省龙游县龙洲街道文化东路62号。法定代表人严建军，局长。委托代理人叶波，浙江护龙律师事务所律师。龙游县乐都汇餐厅诉龙游县人民政府、龙游县文化和广电旅游体育局其他行政行为一案，衢州市中级人民法院于2019年11月18日作出（2019）浙08行初39号行政裁定。龙游县乐都汇餐厅不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。龙游县乐都汇餐厅起诉称，2015年8月，龙游县人民政府因公共利益需要成立“龙游县全民健身活动中心”项目，该项目由龙游县人民政府牵头，原龙游县体育局负责推广，以招投标加盟并签订行政协议的方式具体实施。龙游县乐都汇餐厅在确认有十年经营权的情况下，参加了该项目的招投标。多数意向投资者对该项目挂牌文件中两年的期限有异议，原龙游县体育局组织意向投资者召开约谈会，表态确保本活动中心年限五年以上（且五年不涨加盟费），并承诺在场馆不拆迁的情况下，可按照协议条款延长一定期限，如场馆迁到他处，投资方享有合同期限的优先权。2015年12月27日，龙游县乐都汇餐厅与原龙游县体育局签订了加盟协议书，同时交纳了保证金和第一年加盟费。后龙游县乐都汇餐厅投入400余万元建立餐厅。后龙游县体育发展公司以停水、停电、设置障碍等手段要求加盟方与该公司签订2018年房屋租赁合同，变相将行政合同变更为民事房屋租赁合同。2018年1月3日，龙游县体育发展公司起诉龙游县乐都汇餐厅要求腾房，并支付占有使用费。同年5月，涉案国有土地上房屋收购公告发布。2019年4月22日，龙游县人民政府命令龙游县体育发展公司在未补偿的情况下强行拆除了涉案经营场所，造成龙游县乐都汇餐厅实际损失3230354元以及相关营业损失。“龙游县全民健身活动中心”项目未经立项审批、可行性论证等法定程序，政府擅自对外推广招商的行为违法。“龙游县全民健身活动中心”项目作为政府吸收民间资本投资设立的公益性项目，理应保障投资者长期经营投资环境。现政府对该地段拆迁，经营者理应获得相应补偿。龙游县人民政府未经合理补偿违法拆除涉案经营场所，应当承担赔偿责任。综上，请求判令因龙游县人民政府违法立项招商引资、落实吸收民间资本投资，未经法定程序对龙游县乐都汇餐厅合法用于经营场所未进行合理安置、补偿或赔偿并擅自拆除，造成龙游县乐都汇餐厅重大损失，要求原审被告补偿或赔偿龙游县乐都汇餐厅投资和营业损失及其他房屋征收应得补偿额人民币500万元（投资利息损失自2015年11月1日起至判决生效执行之日止按年利息6%计付）。原审法院认为，本案中龙游县乐都汇餐厅的诉讼请求为“判令因被告龙游县人民政府违法立项招商引资、落实吸收民间资本投资，未经法定程序对原告合法用于经营场所未进行合理安置、补偿或赔偿并擅自拆除，造成原告重大损失，要求二被告补偿或赔偿原告投资和营业损失及其他房屋征收应得补偿额人民币500万元（投资利息损失自2015年11月1日起至判决生效执行之日止按年利息6%计付）”。因该请求不明确，该院向其释明予以明确，但龙游县乐都汇餐厅坚持原诉讼请求不变。该院认为，该请求中虽罗列了造成其损失的原因，但未明确本案针对何种行政行为提起诉讼，仅请求判令龙游县人民政府、龙游县文化和广电旅游体育局补偿或赔偿龙游县乐都汇餐厅各项损失人民币500万元，故本案系单独提起的行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”。本案中，龙游县乐都汇餐厅单独提起行政赔偿诉讼，但并未提交证据证明上述行为已被确认违法，故不符合上述司法解释规定的起诉条件，依法应予驳回起诉。另，即使将龙游县乐都汇餐厅诉讼请求中对损失原因的描述看作确认行为违法的请求，该请求仍涉及立项审批、安置补偿、拆除房屋等多个行政行为，不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，龙游县乐都汇餐厅起诉亦不符合法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定驳回龙游县乐都汇餐厅的起诉。龙游县乐都汇餐厅上诉称：一、原审裁定认定本案不符合“一行为一诉讼”原则错误。1.被上诉人龙游县人民政府牵头将内部行政行为通过职能部门与行政相对人签订行政协议的方式，以公益性PPP项目对外进行招商引资，造成众多投资者重大损失。本案从外观上来看是一个行政协议法律关系，但引起该法律关系的是龙游县全民健身活动中心这个项目，故原审法院要审查是否赔偿上诉人投资以及相关损失必然要全面审查该项目的合法性。2.“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中，上诉人对被上诉人龙游县人民政府作出的行政行为提起诉讼，被上诉人龙游县文化和广电旅游体育局与龙游县人民政府是隶属关系，又是行政协议的签订方，故上诉人一并起诉便于查明案情。本案由一行政行为引发多个行政行为，以龙游县人民政府私设全民健身活动中心，并明知该区域列入拆迁范围仍作为项目基地所引起的一系列严重法律后果，原审法院应当全面审查上诉人提出的相关联诉求。这也是行政诉讼法赋予人民法院行使司法监督的要求，并未与一行为一诉讼原则相违背。3.行政诉讼是以司法权监督行政权，对行政相对人进行司法救济的制度设计。对行政机关的重大违法行为，即使相对人未提出相关诉求，诉求提出不合理、不恰当，原审法院也应当对其合法性一并审查。4.案涉行政争议和民事争议有交叉，且涉及一系列行政行为。上诉人如按“一行为一诉讼”原则分别起诉存在诉累。故本案一并起诉，也有利于纠纷解决。二、原审法院规避实体性审查不当。本案诉求实质是上诉人的合法权益受到被上诉人侵害，若不从根源上审查涉案项目的合法性，此案将无法查明。故原审法院驳回起诉，规避事实和法律。且上诉人在原审中已提交了相关证据证明案涉项目存在，有权要求人民法院对该项目的合法性进行审查。三、原审法院未对涉及人数众多、涉案全民健身活动中心项目的合法性全面审查，就以诉求不明、“一行为一诉讼”原则裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。龙游县人民政府答辩称：一、“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。根据上诉人原审的诉讼请求可以看出上诉人列举的行政行为分属不同行政主体实施的行政行为，其中涉及到项目立项由发改部门，项目对外招投标则由原龙游县体育局实施，拆除房屋则由龙游县体育发展有限公司在向人民法院申请强制执行腾空搬迁后组织拆除，安置补偿则由龙游县人民政府负责，上述四个行为分属四个不同主体实施。上诉人将多个明确的“行政行为”混合作为一个诉讼起诉并要求人民法院审理裁判，违反“一行为一诉讼”原则，也直接影响到人民法院公正、及时审理行政案件。在原审法院多次释明后，上诉人拒绝变更诉讼请求，原审法院以上诉人起诉不符合法定条件为由驳回其起诉，具有事实和法律依据。二、法院审理案件必须以程序合法为前提。上诉人在上诉状中自认涉案纠纷涉及众多行政机关管理职责，其中又穿插民事协议和行政协议，而上诉人最终诉求又是要求两被上诉人补偿或赔偿上诉人损失。可见，该案上诉人实际的诉求为行政赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，结合本案，上诉人并未提供证据证明上述行为已被确认违法，不符合上述司法解释规定的起诉条件。如果原审法院按照上诉人的诉求，将不符合起诉条件的案件径直裁判，势必造成案件审理程序违法，直接影响案件审理结果，给上诉人造成不必要的诉累。在庭审过程中，原审法院也多次向上诉人进行法律释明。事实上，原审法院也对本案进行全面审查，包括对上诉人和被上诉人的证据进行举证质证，不存在原审法院规避实体性审查行为。综上，原审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。龙游县文化和广电旅游体育局答辩称：一、依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，上诉人单独提起行政赔偿诉讼，应当提供证据证明行政行为已被确认违法，而上诉人并未提供任何证据加以证明。另，原审裁定认定上诉人的诉讼请求不符合“一行为一诉讼”的原则符合法律规定。故原审裁定驳回上诉人的起诉正确。二、龙游县文化和广电旅游体育局并非适格被告。1.原龙游县体育局只是对案涉房产进行管理和维护并对相关资产进行租金收缴，故该局在相关管理工作中只行使所有权人委托的管理人职责，并未作出任何行政行为损害上诉人的合法权益。2.原龙游县体育局与上诉人签订的协议已被生效法律文书认定系房屋租赁合同而非上诉人所主张的招商引资或以PPP形式合作投资建设项目。同时，协议中明确记载了涉案区域列入拆迁改造范围，也对投资风险作出了提示。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法裁定驳回上诉人上诉请求，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据上述规定，当事人提起行政诉讼应当指向明确的被诉行政行为。明确的被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。本案中，上诉人龙游县乐都汇餐厅诉请“要求二被告补偿或赔偿原告投资和营业损失及其他房屋征收应得补偿额人民币500万元”，但上述请求所针对的行政行为并不明确，且行政补偿与行政赔偿属于不同的法律关系，上诉人究竟是主张行政赔偿还是行政补偿亦不明确。因此，上诉人的起诉不符合上述法律规定的起诉条件。经原审法院释明，龙游县乐都汇餐厅仍不能明确其诉讼请求。原审法院裁定驳回龙游县乐都汇餐厅的起诉，并无不当。综上，龙游县乐都汇餐厅的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年二月二十五日书记员  刘 芳