重庆市高级人民法院民 事 判 决 书（2019）渝民终452号上诉人（原审原告）：重庆志晟地产发展有限公司，住所地重庆市铜梁区南城街道办事处龙都路133号1单元4-2号，统一社会信用代码915002240942613743。法定代表人：刘元均，该公司总经理。委托诉讼代理人：赵五洲，重庆公鸣律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵亮，重庆公鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：重庆市铜梁区规划和自然资源局，住所地重庆市铜梁区巴川街道河湾36号，统一社会信用代码11500000MB16772678。法定代表人：欧朝刚，该局局长。委托诉讼代理人：亢宗飞，女，该局工作人员。委托诉讼代理人：田荣华，重庆德功言律师事务所律师。上诉人重庆志晟地产发展有限公司（以下简称志晟地产公司）因与被上诉人重庆市铜梁区规划和自然资源局（以下简称铜梁规划和资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市第一中级人民法院（2018）渝01民初158号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月14日进行了询问审理。上诉人志晟地产公司的委托诉讼代理人赵五洲、赵亮，被上诉人铜梁规划和资源局的委托诉讼代理人亢宗飞、田荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。志晟地产公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2.判令一、二审诉讼费由铜梁规划和资源局承担。事实和理由：1.本案属于情势变更，志晟房地产公司可以请求解除合同。因铜梁区行政中心规划调整导致《国有建设用地使用权出让合同》丧失订立基础，客观上给志晟地产公司造成了严重影响，继续履行合同将显失公平。重庆元合地产发展有限公司(以下简称元合地产公司）在参与竞拍案涉土地时，铜梁新城核心区开发建设管委会曾将明确标有行政中心规划选址的“核心区控制性详细规划图”交给元合地产公司。元合地产公司基于对铜梁新城核心区控制性详细规划的信任以高达618万元/亩的价格受让了案涉地块。志晟地产公司承继元合地产公司关于该地块的全部权利义务，与重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局（以下简称铜梁国土房管局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》。尽管行政中心规划选址未写入出让合同，但其构成了案涉地块周边环境的关键部分和土地出让方明确具体的允诺，直接影响案涉土地开发价值和出让价格。根据铜梁中心城区D35-2/02地块控规修改方案公示显示，行政中心地块规划选址调整直到2016年8月4日才正式完成，但行政中心规划调整事实早在2014年12月就已发生，而此时志晟地产公司缴纳剩余土地出让价款的期限并未届满。2.案涉土地已于2017年下半年被铜梁区人民政府修建为永久性休闲广场，继续履行合同已属客观不能，为最大程度维护双方当事人的合法权益、最大限度发挥案涉土地的利用价值，应当解除《国有建设用地使用权出让合同》。3.即使情势变更不能成立，但《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条赋予了受让方以承担责任的方式享有合同单方解除权，志晟地产公司实际上也已经行使了该解除权。第三十一条约定中并无人民政府不批准解除合同的情形，因此，报人民政府批准是出让人履行行政审批手续的问题，不影响受让人的合同解除请求效力。该条规定赋予了志晟地产公司可以因自身原因终止履行合同的权利，这种原因可以是投资决策改变，可以是资金问题等，这并非合同单方的任意解除，而是约定受让人以承担违约责任的方式的合同退出机制。根据合同第三十条约定，志晟地产公司应当承担2015年1月29日至2015年3月23日期间的逾期付款违约责任，但鉴于之后合同已经解除，因此应适用第三十一条第㈡款即扣除定金后退还已支付出让价款。又因合同第九条定金条款中双方未对定金作出约定，则应当适用《中华人民共和国合同法》第九十七条规定。即使志晟地产公司在合同解除的情况下仍应当承担逾期付款违约责任，但合同第三十条约定的每日千分之一远远高于铜梁规划和自然资源局的实际损失，志晟地产公司请求人民法院根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定进行调整。志晟地产公司缴纳的竞买保证金不是定金，铜梁规划和自然资源局无权在志晟地产公司违约的情况下适用定金罚则。《出让须知》第十一条㈤、㈦款约定在竞买人出现不按时支付土地价款等违反交易程序的行为时，保证金不予退还，同时终止土地交易关系。该款约定解决的是在志晟地产公司违约导致合同解除的情形，不适用志晟地产公司行使合同解除权的情形。铜梁规划和资源局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。事实和理由：1.本案不符合情势变更。本宗土地的价格是元合地产公司与其他竞买人争相报价，从425万元/亩起拍，最终达到618万元/亩。2.志晟地产公司于2015年3月23日向铜梁国土房管局递交报告，请求依据《国有建设用地使用权出让合同》第七章第31条约定解除合同并退还土地出让金，而该条约定的是因志晟地产公司自身原因要求解除合同的情形，可见本案并非铜梁国土房管局违约。铜梁区人民政府也未批准志晟地产公司解除合同的请求。3.案涉土地并未修建永久性广场，只是因志晟地产公司一直未履行开发义务，致使土地长期闲置，而该土地又处于铜梁城区核心区域，影响市容市貌，因此由案外人重庆市铜梁区龙廷城市开发建设有限公司（以下简称龙廷建设公司）将该土地进行了暂时绿化处理，但并不影响志晟地产公司行使土地使用权。并且该绿化行为与铜梁国土房管局无关，志晟地产公司若认为存在侵权行为，应向龙廷建设公司主张权利。志晟地产公司提起本案诉讼，请求：1.判令解除双方于2014年8月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。2.判令铜梁国土房管局退还志晟地产公司缴纳的土地出让金3281.76万元，赔偿利息损失从2014年1月22日起，按照中国人民银行同期贷款利率计算至给付之日止。3.判令铜梁国土房管局承担本案的诉讼费。一审法院审理查明：志晟地产公司系经营范围为房地产开发经营、房地产营销策划、房屋租赁的有限责任公司。2014年1月3日铜梁国土房管局发布《国有建设用地使用权出让须知》。经铜梁区人民政府批准，铜梁国土房管局决定公开出让核心区商圈D-3地块的国有建设用地使用权。2014年1月29日，元合地产公司以16901.064万元的价格竞得案涉地块国有建设用地使用权，地块面积18232平方米，成交单价为每平方米9270元。并与铜梁国土房管局签订了《成交确认书》。2014年2月25日，铜梁国土房管局与元合地产公司签订《交地备忘录》，铜梁国土房管局按出让须知要求，将案涉土地移交给元合地产公司。2014年8月20日，铜梁国土房管局作为出让方，志晟地产公司作为受让方，双方签订了铜国土房管字[2014]896号《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：铜梁国土房管局将坐落于铜梁县核心区的总面积为18232平方米的D-3地块的建设用地使用权出让给志晟地产公司，出让宗地的用途为其他商服用地。出让人同意在2014年2月25日前将出让宗地交付给受让人。出让价款为16901.0640万元，付款时间为2015年1月29日之前（2014年1月22日已付土地保证金3281.76万元，欠款13619.304万元须于2015年1月29日前付清）。第十六条：受让人同意合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2016年6月30日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。三十二条约定，受让人造成土地闲置……土地闲置满两年且未开过建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第三十三条约定，受让人未能按照本合同约定日期开工建设的……出让人有权要求受让人继续履约。补充条款：“一、该宗地原签订成交确认书时的受让人为‘重庆元合地产发展有限公司’，按照成交前须知中的约定，以成交后该公司成立的全资子公司‘重庆志晟地产发展有限公司’作为签订土地出让合同的受让人；二、根据铜府纪要[2013]20号文件和国有建设用地使用权须知规定，该宗地剩余土地价款13619.304万元约定付款时间为签订成交确认书之日起1年内付清（即2015年1月29日前）。”2015年2月9日，铜梁国土房管局向志晟地产公司送达《关于限期缴纳土地综合价款的函》，载明：“请你公司于2015年2月17日前完清所欠土地款13619.304万元，缴纳违约金14.9809万元。”2015年3月23日，志晟地产公司向铜梁国土房管局提交《报告》，称基于政府行政中心地块的规划取消，影响地块资源优化配置，地块周边规划道路与原有施工道路影响项目的开发建设，以及低价悬殊的巨大影响原因，请求解除《国有建设用地使用权出让合同》，并根据该合同第三十一条的约定，请求铜梁国土房管局退还志晟地产公司已支付的土地使用权出让价款。2015年4月3日，铜梁国土房管局向志晟地产公司发送《关于新城核心区商圈D-3地块有关事宜的函》，要求志晟地产公司继续履行合同，并要求志晟地产公司于2015年4月20日前完清所欠13619.304万元土地款。同时按照《国有建设用地使用权出让合同》第七章第三十条约定征收滞纳违约金13.6193万元/天（从2014年1月30日至4月3日共64天），共计871.6352万元。2016年9月28日，铜梁国土房管局向志晟地产公司发送《限期缴纳土地出让价款告知书》，铜梁国土房管局再次督促志晟地产公司缴纳土地综合价款欠款与违约金。2016年10月13日，志晟地产公司向铜梁国土房管局发送《关于的复函》，志晟地产公司认为就本案土地出让合同，已经通知铜梁国土房管局解除，铜梁国土房管局并未依法提出异议，案涉合同已于2015年3月23日解除，且已诉请至重庆市第一中级人民法院（以下简称一中法院）确认解除合同的效力，故无继续履行合同的义务。2017年3月30日，志晟地产公司以原重庆市铜梁区规划局为被告提起诉讼，经一中法院指定潼南区人民法院（以下简称潼南区法院）管辖。志晟地产公司认为重庆市铜梁区规划局修改了原核心区控制性详细规划，使志晟地产公司取得了国有建设用地使用权的铜梁区核心区商圈D-3地块的价值大大贬损。请求法院确认铜梁区规划局修改核心区控制性详细规划的行政行为违法。潼南区法院认为:志晟地产公司与本案被诉行政行为没有利害关系，不是本案适格原告。志晟地产公司竞得D-3地块的国有土地使用权，该地块与铜梁区城市核心区控制性详细规划区内的铜梁区行政中心建设用地D35-2/02号地块四至界限均不相邻，没有在同一规划地段内，两地块相距最近的一边直线距离约400米左右。两地块之间还规划了两条城市干线道路及城市生态停车场。且《国有建设用地使用权须知》与《国有建设用地使用权出让合同》中均未将中心城区D35-2/02号地块修建成行政服务中心作为该地块的出让附带条件。因此，铜梁区规划局修改调整该区行政中心建设用地范围内的控制性详细规划，对志晟地产公司获得国有建设用地使用权地块范围内的建设活动并不产生实际影响。潼南区法院裁定：驳回志晟地产公司的起诉。2018年2月7日，一中法院对潼南区法院的该行政裁定书予以维持。一审法院认为，根据志晟地产公司与铜梁国土房管局双方共同确认，本案争议焦点是：一、志晟地产公司请求解除案涉合同，是否符合《最高人民法院适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称合同法司法解释二）第二十六条的情形；二、志晟地产公司请求解除案涉合同，是否系铜梁国土房管局存在违约行为导致合同目的无法实现。一审法院分别做如下阐述：一、关于志晟地产公司请求解除案涉合同是否符合合同法司法解释二第二十六条的问题合同法司法解释二第二十六条规定：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。一审法院认为，本案志晟地产公司依据该条主张解除合同，不能成立。理由如下：1.志晟地产公司主张因情势变更解除合同所举示的证据不足分。志晟地产公司尚未完全履行合同约定的土地款交付义务，更未进行商业建设投资。因此，现有的证据不能证明周边地块即D35-2/02号地块规划设计变更后必定会给志晟地产公司带去不利影响或者对志晟地产公司造成明显不公平。2.根据潼南区法院（2017）渝0152行初25号、一中法院（2018）渝01行终29号行政裁决书载明：志晟地产公司与铜梁区规划局修改铜梁区核心区控制性详细规划的行政行为之间不具有利害关系。本案志晟地产公司取得国有建设用地使用权的地块为铜梁区核心区商圈D3地块与本案经过铜梁区规划局修改的铜梁区城市核心区控制性详细规划区内的铜梁区行政中心建设用地D35-2/02号地块，分属不同规划地段的两个独立不同的地块，地块四至界限均不相邻。且《国有建设用地使用权须知》和2014年8月20日志晟地产公司、铜梁国土房管局双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》中并未将D35-2/02号地块修建成行政服务中心作为该地块的出让附带条件。因此，志晟地产公司在竞拍该地块时，应当考虑到核心区商圈D3周边地块不仅具有可能导致D3地块价值上升因素，还有导致D3地块价值下降因素的规划以及规划变更，志晟地产公司应当是在充分权衡分析后作出的商业决策行为，应当承担相应的商业风险。3.根据2013年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》(中办发〔2012〕17号)“本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所……本通知所称党政机关楼堂馆所，包括使用财政资金建设的党政机关办公用房……。”而志晟地产公司主张的周边D35-2/02号地块将修建成行政服务中心才会让志晟地产公司决定竞地，但行政中心修建实质系修建党政机关办公用房。铜梁行政中心亦属于中办发〔2012〕17号规定的停止新建的范围。而铜梁国土房管局发布《国有建设用地使用权出让须知》的时间是2014年1月3日，志晟地产公司竞地是2014年1月29日。即志晟地产公司在竞地前就应当充分考虑到周边D35-2/02号地块客观上还能否新建铜梁行政中心。综上，一审法院认为，本案不属于情势变更的情形，志晟地产公司不能以此请求法院解除《国有建设用地使用权出让合同》。二、关于志晟地产公司请求解除案涉合同，是否系铜梁国土房管局存在违约行为导致合同目的无法实现的问题因为本案是土地使用权转让纠纷，双方经招拍挂等程序后，志晟地产公司已经实际获得了该地块的使用权，根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条、三十二条、三十三条约定，志晟地产公司应当根据合同约定在2014年6月前开工建设并且不应造成土地长时间闲置，闲置两年以上，铜梁国土房管局有权无偿收回该地使用权。但本案志晟地产公司签订了《国有建设用地使用权转让合同》后，还欠付13619.304万元土地款及违约金，且一直未开工建设，客观上造成了该地块的闲置。至于该地块上永久性广场的修建问题，志晟地产公司并未依法举示证据证明系铜梁国土房管局修建或者铜梁国土房管局的违约行为导致，因此，志晟地产公司亦不能据此要求解除合同。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第六十条，第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百三十四条、第一百四十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回志晟地产公司的全部诉讼请求。一审案件受理费836853.2元，由志晟地产公司负担。本院二审期间，当事人未提交新证据。本院另查明：重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局已被撤销，现新成立重庆市铜梁区规划和自然资源局承接原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局的职能职责。2015年4月3日，铜梁国土房管局向志晟地产公司发出《关于新城核心区商圈D-3地块有关事宜的函》，称：“你公司向我局递交的书面《报告》收悉，经我局调查核实：2014年1月3日，我局公开发布《国有建设用地使用权出让公告》（铜国土房管告字[2014]TL002006-003号）和《国有建设用地使用权出让须知》，明确核心区商圈D-3地块系公开出让，共有三家竞买人报名参与竞拍该地块，并未明确你公司《报告》中提及的行政中心建设的相关事宜。另外核心区商圈D-3地块位于中兴东路北面，用地条件成熟，不存在影响项目的开发建设问题。为确保新城核心区商圈建设顺利推进，现将有关事宜函告如下：一、请你公司严格按照《国有建设用地使用权出让合同》中约定的开工时间，按期开发建设。二、……根据《国有建设用地使用权出让须知》约定，你公司应于2015年1月29日之前付清余款13619.304万元……”本院对一审法院查明的其他事实予以确认。本院认为，本案焦点为：案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除。案涉《国有建设用地使用权出让合同》不应解除，事实和理由：1.铜梁国土房管局针对案涉土地发布的《国有建设用地使用权出让须知》未载明D35-2/02号地块的相关情况，未将“D35-2/02号地块修建行政服务中心”作为案涉D-3号地块的拍卖条件；铜梁国土房管局与志晟地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中亦未将“D35-2/02号地块修建行政服务中心”作为该合同履行的附带条件。志晟地产公司称其母公司元合地产公司在参与竞拍案涉土地的时候，铜梁新城核心区开发建设管委会曾将明确标有行政中心规划选址的“核心区控制性详细规划图”交给元合地产公司。无论前述情况是否属实，均不能径行推定铜梁国土房管局在挂牌出售案涉土地时就“D35-2/02号地块修建行政服务中心”作出了承诺并将此作为了案涉土地拍卖的条件之一。若志晟地产公司将“D-3地块附近将修建行政服务中心”作为其参与竞拍案涉D-3号地块并出价618万元/亩的重要前提，则应当在参与竞拍前获得铜梁国土房管局的承诺，并在《国有建设用地使用权出让合同》中作出明确约定，否则不能以其竞拍土地时的单方想法作为合同相对方的附加义务。综上，志晟地产公司关于因铜梁区规划局调整D35-2/02号地块规划，铜梁国土房管局违约为由主张解除《国有建设用地使用权出让合同》的上诉理由不能成立。2.根据《国有建设用地使用权出让须知》的说明和《国有建设用地使用权出让合同》的约定，案涉土地规划用途为商业用地，竞买人竞得土地后应当修建商业项目。现志晟地产公司获得案涉土地后，案涉土地作为商业用地的规划并未发生调整，该司可以按照出让合同约定修建商业项目，《国有建设用地使用权出让合同》的目的并未发生改变。志晟地产公司认为因为周边地块规划的调整导致D-3地块商业开发价值下跌，继续履行合同对志晟地产公司来说不公平，本案属于合同法司法解释二第二十六条规定的情势变更情形。但拟开发项目周边环境的变化属于该公司在房地产开发过程中应当承担的商业风险范畴，专业的房地产开发公司在规划项目之前应当考虑各种可能性。即使“案涉地块周边将会建设行政服务中心”系元合地产公司参与竞拍土地的积极因素，但在2013年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》下发后，元合地产公司作为一个专业的房地产开发企业，亦应尽到合理的注意义务，对于可能出现的规划调整风险应当有所考虑。因此，D35-2/02号地块规划的调整并非合同法司法解释二第二十六条规定的“订立合同时无法预见的重大变化”，志晟地产公司关于因情势变更导致该司丧失履行合同的基础故请求解除《国有建设用地使用权出让合同》的上诉理由不能成立。3.关于案涉土地于2017年下半年被修建为休闲绿化广场的问题。尽管本案双方均认可有案外人在案涉土地上修建了休闲广场，但绿化土地并不会影响土地的开发利用，即使有部分区域铺设了道路，也并非不能拆除。志晟地产公司如要开发案涉项目，可以要求修建广场的案外人恢复原状。志晟地产公司关于该休闲广场为“永久性”建筑的主张缺乏事实和法律依据，不能达到该司关于案涉土地已不能修建商业项目、不能实现合同目的的证明目的，不能据此要求解除《国有建设用地使用权出让合同》。综上，志晟地产公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费886853.2元，由重庆志晟地产发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  唐渝梅审判员  李 震审判员  郭 勇二〇二〇年二月三日书记员  何 苗