浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申915号再审申请人（一审原告、二审上诉人）浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司，住所地龙泉市安仁镇安福源口。法定代表人金灵孩。委托代理人王晟、陈超，浙江晟耀律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）龙泉市水利局，住所地龙泉市剑池东路299号。法定代表人曾春一，局长。委托代理人张艺耀，上海汉盛律师事务所律师。浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司因与龙泉市水利局水利行政处罚一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行终12号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司向本院申请再审称：一、水然居农家乐休闲基地项目系龙泉市政府各部门批准建设的招商引资项目。在浙江源口生态农业有限公司与被申请人签订的《龙泉市招商引资项目投资合同》及《紧水滩水库龙泉段库湾承包协议书》中，明确约定承包龙泉市紧水滩水库六个库湾进行生态农业开发、旅游观光、休闲娱乐、网箱养殖、养生健体等。其后申请人也已向龙泉市报批投资建设案涉龙泉市水然居渔家乐休闲基地项目。该项目经龙泉市招商引资项目论证咨询小组论证同意，2016年12月29日龙泉市环境保护局作出龙环许[2016]40号《关于龙泉市水然居渔家乐休闲基地建设项目（一期）环境影响报告表的批复》，同意项目按环评报告表所列建设项目的建设地点、内容、规模、布局和环保对策措施及要求实施建设。项目建设期间，龙泉市政府也多次就水然居渔家乐休闲基地建设召开专题会议，要求各部门全力支持项目建设。龙泉市政府于2014年11月26召集被申请人在内的多部门召开专题会议，形成会议纪要，明确水然居水上休闲项目“是落实我市旅游兴市战略部署的有效举措”，会议要求各有关部门“认真处理好保护与开发的关系，全力支持项目建设”。2015年11月26日召开专题会议，明确“龙泉市水然居渔家乐休闲基地建设项目是一个水上招商引项目……极具库区特色，目前水功能区已经调整”，会议要求“各有关部门特事特办，确保各项工作有序推进”。因此，案涉水然居渔家乐体闲基地项目已经各有关部门批准建设，并非违章建筑。二、申请人投资建设案涉项目得到龙泉市政府及各部门大力支持。2016年8月19日龙泉市政府召集包括被申请人在内的龙泉市各部门对项目相关事项召开专题会议，并于2016年9月3日出具[2016]105号龙泉市政府办公室专题会议纪要，会议认为“道太乡源口村水然居是我市创新旅游驱动发展背景下引进和建设的一家水上农家乐项目，是我市水上旅游的核心项目，是带动库区农家乐（民宿）发展的重要载体”。会议确定“鉴于项目情况特殊，一时难以明确具体审批部门，决定由市政府牵头采取现场办公方式进行试营业联合审查……试营业时间暂定一年”。三、案涉项目所在地为紧水滩水库，并非河道范围，不应适用《浙江省河道管理条例》的规定。《浙江省河道管理条例》第二条明确规定“本条例适用于本省行政区域内河道（包括江河、溪流、湖治、人工水道、行洪区，下同）的规划、建设、保护和管理等活动”，并未将水库包含在内。目前也没有任何证据证明紧水滩水库属于河道范畴，一、二审法院认定随意对《浙江省河道管理条例》规定的适用范围进行扩大解释，显然是错误的。被申请人依照《浙江省河道管理条例》作出的龙水罚决字[2018]第3号行政处罚决定，显然缺乏事实和法律依据。四、案涉项目建设及运营过程中，并非申请人不办理相关审批文件，而是龙泉市政府本身无法明确具体审批部门，经变通后作出的特殊行政审批方式。正如[2016]105号龙泉市政府办公室专题会议纪要中提到的，“鉴于项目情况特殊，一时难以明确具体审批部门，决定由市政府牵头采取现场办公方式进行试营业联合审查”。会议纪要在形式上属于龙泉市政府及被申请人等各职能部门达成的一种特殊的行政审批手段，是行政机关履行行政职能、实现行政目的的方式和手段。龙泉市政府为了更好地招商引资，在项目建设过程中多次召开专题会议联合审批，是对案涉项目予以支持的意思表示，这种意思表示不违反法律规定。反而是地方政府更好服务企业的一种方式，符合法律的原则和要求。政府部门对自己作出的会议决议必须避守，履行承诺，这是诚信政府的基本要求之一。如果没有龙泉市政府的招商引资以及后续的大力扶持，同时通过一次次的会议纪要批准建设运营案涉项目，申请人股东也不会变卖在外的所有资产陆续投资7600余万元对案涉项目进行建设。现如今一纸处罚，申请人股东倾家荡产，试问人民政府如何让人信任，老百姓还能相信谁？恳请贵院依法对本案进行再审。龙泉市水利局提交意见称：一、案涉行政处罚认定事实清楚、证据确凿。案涉行为系针对申请人公司擅自在紧水滩库区龙泉段道太源口库湾河道内，建设水上浮动游泳池、水上餐饮、娱乐设施、小木屋等建筑物和构筑物，从事水上餐饮、休闲娱乐、旅游观光等经营活动。对上述事实，被申请人已通过调查询问笔录、现场照片、水然居测绘图纸、未取得相关部门手续证明等证据加以证实。申请人对于上述事实本身并无争议，而是认为其已通过会议纪要、招商引资合同等形式获得行政许可，不应再以违法论处。由于案涉行为系法律法规明确禁止的行为，不应获得行政许可，实际也未获得任何行政许可，因此依法应当被施以行政处罚。1、案涉行为属于法规绝对禁止事项，依法不应获得行政许可。《浙江省河道管理条例》第二十六条规定，在河道管理范围内，禁止下列行为：（一）建设住宅、商业用房、办公用房、厂房等与河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物；……（六）利用船舶、船坞等水上设施侵占河道水域从事餐饮、娱乐等经营活动。从该条规定来看，在河道管理范围内建设与河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物，利用船舶、船坞等水上设施，侵占河道水域从事餐饮、娱乐等经营活动，属于法规绝对禁止事项，而不是通过行政许可便能豁免的相对禁止事项。2、申请人事实上也未获得行政许可。首先，无证据证明申请人已就案涉行为申请行政许可。行政许可是依申请的行政行为，无申请即无许可。全案中无任何证据材料证明申请人已就案涉行为提交过相关许可申请，当然也不存在相应的行政许可。其次，会议纪要、招商引资合同等不构成行政许可。行政许可是要式行政行为，法律对其形式有明确的规定。申请人所主张的会议纪要、招商引资合同等，都不是法定的行政许可形式，当然不构成行政许可。即便是招商引资项目，同样应依法办理各类审批许可手续，这是依法行政的应有之意，对此本案会议纪要中也作了明确。再次，案涉行为也未取得水利部门以外其他部门的行政许可。2018年6月14日，龙泉市国土资源局、龙泉市住房和城乡建设局、龙泉市环境保护局、龙泉市文化旅游委员会等职能部门均出具证明，证明案涉行为“至今未提交审批申请手续”“未取得相关的审批许可手续”。二、案涉行政处罚适用法律法规正确。本案行政处罚决定适用的法律依据是《浙江省河道管理条例》第二十六条和第四十三条。被申请人在依法调查取证，认定申请人违反《浙江省河道管理条例》第二十六条规定基础上，适用第四十三条规定，要求申请人按照责令整改要求对水上违法建筑物或构筑物予以自行拆除，处罚款人民币叁万元整，符合上述规定。首先，案涉水库位于河道管理范围，属于条例适用范围。《浙江省河道管理条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内河道（包括江河、溪流、湖泊、人工水道、行洪区）的规划、建设、保护和管理等活动。”根据龙政发[2008]26号《龙泉市人民政府关于加强河道管理和保护工作的通告》文件，案涉水库位于瓯江流域的“市级河道(龙泉溪李家淤至紧水滩水库与云和交界处)”龙泉溪河道管理范围，属于条例适用的范围。2、河道型水库内从事项目建设依法应当适用河道管理法规。水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第二条规定：“本规定适用于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的建设项目。”根据这一规定，河道型水库范围内的建设项目，作为河道管理范围建设项目对待，适用河道管理法律法规。3、将案涉水库纳入河道管理范围符合惯例及常理。从国家到地方，各类确定河道的文件均以起讫地点来界定河道管理范围，不会将河道上的水库做例外规定，案涉水库亦无特殊性。河水一路顺流而下，河道管理亦应自始至终。若如再审申请人的理解，将河道上的水库排除在河道管理范围之外，则势必形成河道管理在法律上的“断流”，这显然不符合常理。三、再审申请人混淆了案涉行政行为与招商引资行为之间的法律关系，招商引资协议和有关会议纪要既不能代替行政审批程序，也不能阻却对招商引资项目实施过程中违法行为的依法查处。再审申请人试图以招商引资项目来否认案涉行政行为的合法性，缺乏事实和法律依据。四、原审法院依法开庭进行审理，并进行了质证；原判决认定事实清楚，证据确凿；适用法律法规正确；审理符合法定诉讼程序；未遗漏诉讼请求；无审判人员违法犯罪行为，本案并不符合行政诉讼法第九十一条规定的再审事由。综上，请求贵院依法驳回再审申请。本院经审查认为，根据《浙江省河道管理条例》第二十六条第（一）项、第（六）项的规定，在河道管理范围内，禁止建设住宅、商业用房、办公用房、厂房等与河道保护和水工运行管理无关的建筑物、构筑物；禁止利用船舶、船坞等水上设施侵占河道水域从事餐饮、娱乐等经营活动。根据《浙江省河道管理条例》第四十三条规定,违反本条例第二十六条规定，在河道管理范围内从事禁止行为的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款。本案中，被申请人龙泉市水利局针对申请人浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司在河道上利用浮动设施建设房屋、浮桥、游泳池等建筑物、构筑物用于从事餐饮、娱乐等经营活动的行为，根据《浙江省河道管理条例》第四十三条规定，作出责令按照整改要求对水上违法建筑物或构筑物予以自行拆除、并处以罚款人民币叁万圆整的行政行为，并无不当。申请人浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司主张其开发的龙泉水然居农家乐休闲基地项目进行了联合审批，且案涉项目所在地为水库，并非河道，不应适用《浙江省河道管理条例》。从在案证据看，申请人虽然提交了龙泉市水然居渔家乐休闲基地建设项目（一期）环境评价审批意见，但与本案需要履行水利行政审批分属不同的审批事项，不能相互替代。由于其所建水上设施建筑物位于紧水滩水库，该水库系截流瓯江河道而成，属瓯江河道的组成部分，故其主张本案不适用《浙江省河道管理条例》的观点，缺乏事实与法律依据，不予支持。综上，浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司的再审申请。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年二月十八日书记员  陈亦恒