河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)冀01行终47号 上诉人（原审原告）李卫东，男，1972年2月5日出生，汉族，住石家庄市新华区。 委托代理人张利静，河北济民律师事务所律师。 委托代理人王美涛，河北济民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市新华区行政审批局，住所地石家庄市新华区康乐街1号。 法定代表人王琳岩，该局局长。 委托代理人高自森，河北北华律师事务所律师。 原审第三人黄小丽，女，1970年11月2日出生，汉族，住河北省遵化市。 委托代理人黄向东（黄小丽之姐），女，1970年11月24日出生，住辽宁省锦州市太和区。 原审第三人河北佐元安防工程有限公司，住所地石家庄市新华区市庄路58号1-4-201。 法定代表人黄向东，该公司总经理。 上诉人李卫东因诉被上诉人石家庄市新华区行政审批局工商登记一案，不服石家庄市新华区人民法院（2019）冀0105行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，第三人河北佐元安防工程有限公司于2012年8月17日在石家庄市工商行政管理局登记设立，注册资金500万元，其中原告李卫东占40%股权，黄向东占60%股权。2012年12月3日，河北佐元安防工程有限公司其注册资金由500万元增资变更为1000万元，其中原告李卫东占40%股权，黄向东占60%股权。2016年11月28日原告李卫东与第三人黄小丽签订了《股权转让协议》，其主要内容为：李卫东将所持有河北佐元安防工程有限公司40%的股权以400万元人民币的价格转让给黄小丽，黄小丽同意按此价格和条件购买该股权。河北佐元安防工程有限公司向石家庄市工商行政管理局申请变更登记，变更事项为：股东由黄向东、李卫东变更为黄向东、黄小丽。2016年12月27日石家庄市工商行政管理局作出了（石）登记内变核字（2016）第28006号准予变更登记通知书，主要内容为：经审查，提交的河北佐元安防工程有限公司的变更登记申请，申请材料齐全，符合法定形式，我局决定准予变更登记。我局将于5个工作日内通知你单位换领营业执照。后原告李卫东与第三人黄小丽之间因股权转让发生纠纷，2018年3月5日石家庄市新华区人民法院作出（2017）冀0105民初4430号民事判决：一、驳回原告李卫东的诉讼请求；二、解除原告李卫东与被告黄小丽2016年11月28日签订的《河北佐元安防工程有限公司股权转让协议》；三、原告李卫东于本判决生效之日起十五日内给付被告黄小丽违约金40000元。原告李卫东不服上诉至石家庄市中级人民法院，石家庄市中级人民法院作出（2018）冀01民终11547号民事判决：一、撤销石家庄市新华区人民法院作出的（2017）冀0105民初4430号民事判决书；二、驳回上诉人李卫东的诉讼请求；三、驳回被上诉人黄小丽的反诉请求。原告李卫东认为，李卫东与黄小丽2016年11月28日签订的《股权转让协议》已被法院认定为无效，被告石家庄市新华区工商管理局基于该股权转让协议而作出的变更登记失去真实性，向该院提起行政诉讼。请求法院撤销被告石家庄市行政审批局于2016年11月28日对第三人河北佐元安防工程有限公司作出的股东变更、高级管理人员变更、章程修正案变更等登记确认事项。 原审认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”申请变更登记，申请人应当对申请材料的真实性承担责任，公司登记机关应当按照法律规定审查变更登记的材料是否齐全，并对相关材料尽到审慎审查，对符合规定予以变更登记。该案中被告石家庄市新华区行政审批局对第三人河北佐元安防工程有限公司的股东变更申请尽到了合理的审慎审查义务，现由于申请人申请变更登记的“股东转让协议”虚假，责任在于申请人，而非核准登记机关，以此请求撤销被告石家庄市新华区行政审批局作出的变更登记行为，理由不能成立。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。现由于变更登记的“股东转让协议”已被法院生效的判决确认无效，原告李卫东可以此向登记机关陈述“股东转让协议”虚假的事实，申请登记机关撤销原变更登记行为而非直接向人民法院请求撤销原登记行为。向登记机关申请，如登记机关不予撤销，方可向法院提起履行法定职责之诉。两者的行政法律关系不能混淆，行政诉讼是对行政机关司法监督而非替代。遂判决驳回原告李卫东的诉讼请求。 上诉人李卫东不服，上诉至本院，请求依法撤销石家庄市新华区人民法院作出的（2019）冀0105行初47号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.一审法院未按照上诉人起诉的事实与理由进行判案。上诉人李卫东与第三人黄小丽签订了《股权转让协议》，约定将持有河北佐元安防工程有限公司40%股权以400万元价格转让给黄小丽，并依据该股权转让协议办理了工商变更登记。后经过民事一审、二审法院确认，该股权转让协议无效。上诉人李卫东以《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条规定，提起行政诉讼，请求撤销原登记行为，完全符合法律规定。本案中，正是由于生效的法律文书确认了上诉人李卫东与第三人黄小丽之间的股权转让协议无效，才引发了被上诉人行政行为主要证据不足的情形，被上诉人也正是依据《股权转让协议》才办理的股权变更登记，既然《股权转让协议》无效，变更登记行为因缺乏证据支持，理应予以撤销。上诉人一审提起的诉讼事实与理由也明确的阐述了该事实，但一审法院却未按照起诉的事实与理由进行裁判。一审判决书中称“股权转让协议虚假，责任在于申请人，而非核准登记机关”。该表述失实，股权转让协议是否虚假，属于事实判断，股权转让协议是否有效，属于价值判断。本案中，正是由于股权转让协议被生效判决确认无效，这一价值判断，才引发的本案诉讼。若股权转让协议判定为有效，则被上诉人的变更登记行为符合法律规定毋庸置疑。但依据无效的股权转让协议而作出的变更登记行为，不能成为合法有效的依据。2.对于变更登记是否应撤销，一审法院判决中未作出明确定性。一审法院在判决中明确阐释，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。但在生效判决判定股权转让协议无效的情形下，登记机关是否撤销原登记行为时，一审法院未作出明确判定和阐释，而是称应向登记机关申请，如登记机关不予撤销，方可向法院提起履行法定职责之诉。3.一审法院人为设定诉讼前置程序无法律依据。一审法院称，应先向登记机关申请，如登记机关不予撤销，方可向法院提起行政诉讼，该表述无任何法律依据。现行法律相关规定，对于本案无任何诉讼前置申请程序的限制。相反，对于人民法院撤销行政行为，在《行政诉讼法》第七十条却明确规定了，该条规定没有以任何前置程序为前提。4.一审法院适用法律错误。一审法院以《行政诉讼法》第六十九条规定，驳回诉讼请求，属于适用法律错误。本案中，变更登记行为所依据的主要证据股权转让协议，已被生效判决认定无效。关于无效协议，自然无效，自始无效，以无效的股权转让协议为依据，作出的行政行为必然不被法律所认可。本案应当适用《行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销行政行为。综上，上诉人提出的上诉请求符合法律规定，望二审法院纠正一审法院错误，改判支持上诉人全部上诉请求。 被上诉人石家庄市新华区行政审批局辩称，1.一审法院根据查明的事实作出判决并无不当。首先，从河北佐元安防工程有限公司2016年11月28日变更登记时向石家庄市工商行政管理局提交的材料看，申请材料齐全，符合法定形式；从上诉人提交的民事判决书看，《股权转让协议》等文件上的当事人名字均系本人签署，当事人也从未提出过异议。这足以证明佐元公司此次变更登记是当事人真实意思表示。其次，从法律规定看，依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条规定，本案情形与法律规定并不相符，不符合撤销许可的法定条件。2.一审判决认定事实清楚，证据充分，没有未作出明确定性。一审法院在具体行政行为合法性审查方面，根据双方当事人提交的证据作出了明确认定，即具体行政行为合法；在驳回上诉人诉讼请求方面，一审法院给出了具体法律依据。一审判决从实体和程序方面都给出了明确的理由和结论，且两者之间并行不悖。3.一审法院没有人为设定诉讼前置程序。根据《行政许可法》第六十九条规定，撤销行政许可有依当事人申请和依职权撤销两种途径。根据本案具体情形，上诉人根据新出现的证据请求撤销变更登记，一审法院据此认为应当先向行政机关申请撤销再提起诉讼，符合法律规定，不是人为设定前置程序。4.一审判决适用法律正确。首先，法院审查具体行政行为是否证据确凿，应当按照该具体行政行为作出时所根据的证据作出判断。如前所述，2016年11月佐元公司的变更登记符合《中华人民共和国公司登记条例》的规定。上诉人提出的撤销证据是2019年的民事判决。但该判决作出在变更登记三年之后，故不能作为判断2016年11月变更登记是否证据确凿的根据。一审法院根据《行政诉讼法》第六十九条之规定驳回上诉人诉讼请求，适用法律正确。其次，上诉人认为，股权转让协议在民事判决中被认定无效，变更登记也应予撤销的观点没有法律依据。依据《行政许可法》规定，登记机关可直接撤销登记的情形包括两类：一是登记机关违法作出的行政许可（注册登记）；二是申请人违法取得的行政许可（注册登记），即“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”。《公司法》第一百九十八条规定的可撤销的情形，除此之外，再无其他法律规定有可直接撤销的情形。由此可见，股权转让协议无效不是法定撤销许可的理由。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法驳回上诉，维持原判。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关的法定职责来源主要有两个方面，一是行政机关主动行使权力而产生的职责；二是依相对人的申请而产生的职责。针对二者职责来源的不同，在“履职之诉”中举证的内容有所不同，对于依申请产生职责的情形，提起诉讼时须证明原告已向行政机关提出申请。本案中，上诉人要求被上诉人石家庄市新华区行政审批局撤销2016年11月28日对第三人河北佐元安防工程有限公司作出的股东变更、高级管理人员变更、章程修正案变更等登记确认事项，属于依申请产生的职责，上诉人应当证明其先向被上诉人提出申请，上诉人提交的证据《关于要求变更河北佐元安防工程有限公司股东的函》并不能证明其向被上诉人提出申请。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。根据上述法律规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求不妥，本院应予以纠正；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 撤销石家庄市新华区人民法院（2019）冀0105行初47号行政判决； 驳回原审原告李卫东的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年二月十二日 书记员  孙亚珊