江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终29号 上诉人（原审原告）罗连英，女，1950年10月16日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人倪朔东，北京大成（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区。 法定代表人梁捷，主任。 被上诉人（原审第三人）南通市崇川区观音山街道明星社区居民委员会，住所地南通市崇川区。 负责人崔俊，主任。 上诉人罗连英不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初956号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年1月23日，罗连英向南通市崇川区观音山街道明星社区居民委员会（以下简称明星居委会）邮寄《明星村村务公开申请表》，要求提供国网南通供电公司与村委会签订的（临时）用地合同、国网南通供电公司（临时）用地补偿费的使用、分配方案及其实施情况、上述（临时）用地补偿费的入账凭证及银行对账单。后因明星居委会未进行回复，亦未进行公开，故罗连英于同年2月3日向南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街道办）邮寄了《履行法定职责申请书》，要求依法责令明星居委会对1月23日罗连英的村务公开申请进行公开。观音山街道办于2月11日收悉。明星居委会于2月15日将东郊变110千伏配套出线（电缆通道）线路工程占地及附着物补偿委托合同、明星社区9、10、11、16组青苗补偿费补偿银行回单及凭证张贴至橱窗，其中载明公示时间为2月15日至2月21日。3月20日，观音山街道办作出《关于罗连英申请村务公开的调查通知书》并向明星居委会进行了送达，要求明星居委会就罗连英反映的情况向观音山街道办进行书面说明，并按村务公开的要求做好相关工作。3月25日，明星居委会向观音山街道办提交情况说明，主要说明社区于2月15日对国网南通供电公司（临时）用地补偿的相关合同和入账凭证张贴至橱窗进行公开，春节后因居民以供电公司施工没有合法手续为由阻挠施工并要求查看相关合同，为化解社会矛盾，社区干部带领包括罗连英及其丈夫**均在内的部分居民至社区财务查阅了相关合同。4月10日，观音山街道办向明星居委会作出了《关于罗连英申请村务公开的通知书》并进行了送达。该通知书载明“你居委会对国网南通供电公司（临时）用地补偿合同和入账凭证通过张贴、组织查阅形式进行公开符合法律规定；但如张贴公示内容撤除后，罗连英要求提供用地补偿合同与财务凭证资料的，你居委会仍应提供。”同日，观音山街道办向罗连英邮寄《关于罗连英依法履职申请答复书》，主要内容为：己责令明星居委会公开你村务公开申请表中符合村务公开规定的内容，你可以到明星居委会进行查看。罗连英认为观音山街道办未限定明星居委会公开的合理期限，也未对明星居委会执行情况进行核实，未达到法律规定的“责令”的程度，系未完全履行法定监督义务，故于8月12日向一审法院提起行政诉讼，请求判令观音山街道办责令明星居委会向罗连英公开村务信息。 另查明，观音山街道系由观音山镇演变而来，明星居委会系明星村委会演变而来。一审庭审中明星居委会陈述，其不存在用地补偿费的使用、分配的书面方案，只需根据每组每户的实际使用的面积进行分别发放即可。 一审法院认为，案件争议在于：观音山街道办对明星居委会居务公开事项是否具有责令监督的职责；观音山街道办是否存在不履行法定职责的行为。 关于观音山街道办是否具有责令监督居委会居务公开法定职责的问题，可以从以下三个层次进行分析，一是街道办事处的性质和职权，二是居委会是否有居务公开的义务，三是街道办事处是否有权责令居委会公开居务。 第一，街道办事处与乡镇人民政府的职权并无本质区别。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。该法第六十一条对乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权作出了具体明确的规定，但对于街道办事处的职权并没有作出明确规定。根据前述法律规定，街道办事处虽然属于市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，但街道办事处和乡镇人民政府的功能基本相同，承担的经济、社会事业发展的任务也基本相同，也没有另外的法律法规特别授权街道办事处有别于乡镇人民政府的职权。实践中，街道办事处履行的仍然是乡（镇）人民政府撤销前的行政管理职责，因此，对于法律规定乡镇人民政府行使的职权，街道办事处应当参照执行，并不因为乡镇被撤销，设立了街道办事处就不再履行乡镇人民政府的法定职责。事实上，观音山街道办行使的仍然是原观音山镇政府的职权，故亦应履行原乡镇人民政府应履行的职责。 第二，居委会负有居务公开的义务。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然未对居民委员会的事务公开等作出明确的规定，但从《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定可以找到答案。《农村集体经济组织财务公开规定》第二条规定，代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组）、撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织，适用本规定。第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。第六条规定，村集体经济组织应当按规定的公开内容进行逐项逐笔公开。下列事项，应当专项公开：（一）集体土地征占补偿及分配情况；（二）集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况；……（五）其他需要进行专项公开的事项。第八条规定，村集体经济组织应当设置固定的公开栏进行财务公开。同时，也可以通过广播、网络、“明白纸”、会议、电子触摸屏等形式进行辅助公开。从上述规定可知，撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会具有将其财务情况及其有关账目、集体土地征占补偿及分配情况等事务进行公开的职责。本案中，罗连英申请公开的为国网南通供电公司与村委会签订的（临时）用地合同、（临时）用地补偿费的使用、分配方案及其实施情况、上述（临时）用地补偿费的入账凭证及银行对账单，当属于《农村集体经济组织财务公开规定》规定公开的内容。明星居委会作为撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会，具有依法公开居务的职责。 第三，街道办事处有权责令居委会公开居务。正如前文所述，虽然《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对街道办事处的法定职责并没有作出明确的规定，但街道办事处事实上履行的是乡镇人民政府的相关职责，故街道办事处应当参照乡镇人民政府的职责履行相关行政管理职责。居委会与村委会均系自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织，其职能范围、服务事项等基本一致，对于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》没有明确规定的涉及居民自治、居务公开等事项，可以参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定执行。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。参照该规定，观音山街道办有权责令明星居委会公开相关居务。观音山街道办提出的其属于南通市崇川区人民政府的派出机关，不同于乡镇人民政府，不应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》关于乡镇人民政府对村民委员会村务公开工作的职责规定的主张，基于前述分析的理由，一审法院不予支持。 关于观音山街道办是否存在不履行法定职责之情形的问题。所谓法定职责是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。观音山街道办于2019年2月11日收悉罗连英邮寄的《履行法定职责申请书》后，于3月20日作出了《关于罗连英申请村务公开的调查通知书》，要求明星居委会就罗连英反映的情况向观音山街道办进行书面说明并按村务公开的要求做好相关工作。3月25日，明星居委会向观音山街道办提交情况说明。经调查核实后，观音山街道办于4月10日向明星居委会作出了《关于罗连英申请村务公开的通知书》，认为明星居委会对国网南通供电公司（临时）用地补偿合同和入账凭证通过张贴、组织查阅形式进行公开符合法律规定，同时指出如张贴公示内容撤除后，罗连英要求提供用地补偿合同与财务凭证资料的，明星居委会仍应提供。就履职程序而言，观音山街道办收到罗连英的履职申请后，履行了调查核实的职责，在2个月内作出处理决定并告知罗连英，程序符合规定。同时，从查明的事实来看，在明星居委会不存在用地补偿费使用、分配书面方案及书面实施材料的情况下，明星居委会于2月15日通过张贴至橱窗的方式对罗连英申请公开的有关合同、补偿回单及入账凭证进行了公开。在此情况下，观音山街道办仍要求如张贴公示内容已撤除，明星居委会仍应根据罗连英要求提供用地补偿合同与财务凭证资料。同时观音山街道办也通知罗连英至明星居委会进行查看。从该情况来看，观音山街道办已经完全履行了对居务公开进行监督的职责。至于罗连英提出观音山街道办履职未达到责令的程度及未限定公开期限的问题，诚然，观音山街道办在履职中不应仅限于作出责令通知，还应对执行情况监督落实，但法律并没有规定责令到何种程度，采取何种责令措施，在明星居委会已经依据其掌握的资料进行公开的情况下，也不能强求观音山街道办越俎代庖，代行公开职责。当然，如果明星居委会阳奉阴违或拒绝公开，在查证属实的情况下，街道办事处可以依照《农村集体经济组织财务公开规定》依法处理。 综上，观音山街道办已经依法履行了监督居务公开法定职责，罗连英的主张无事实依据，一审法院不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗连英的诉讼请求。 罗连英不服一审判决，向本院提起上诉称，明星居委会公开的信息模糊不清，公开的方式不合理，且没有公开征地补偿费的使用、分配情况，被上诉人观音山街道办在不能确定上诉人已知悉相关信息的情况下，仅作出一份答复，未及时跟进、监督、核实明星居委会执行情况，属于未完全履行法定监督义务，应责令被上诉人观音山街道办继续履行行政监督职责。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人观音山街道办和被上诉人明星居委会未提交书面意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。从该条规定可以看出，乡、民族乡、镇的人民政府和县级人民政府及其有关主管部门，是负责查处村民委员会违反村务公开规定的主体。有关人民政府或者主管部门根据村民的反映，负责调查核实村民委员会不及时或不真实公布应当公布事项的行为，在查证属实的基础上，依法做出处理。责令村民委员会依法公布应当由其公布的事项，是村民委员会承担违反村务公开规定的法律责任形式。这里的责令依法公布，就是要求村民委员会按照法律、村民自治章程和国家有关规定要求的公布时间和事项，及时、全面、真实地加以公布。弄虚作假的，责令公布事实真相；公布不全面的，责令将未公布部分加以公布；名实不符、遗漏错误的，责令改正、重新公布；公布不及时的，责令按照规定的时间公布。 本案中，针对罗连英反映的明星居委会未公开用地合同、用地补偿费的使用、分配方案及实施情况、入账凭证及银行对账单等情况，观音山街道办向明星居委会发出调查通知书后，明星居委会即将罗连英申请公开的用地合同、用地补偿费的入账凭证及银行对账单进行了张贴公示，并安排罗连英等人查阅相关合同。可见，在观音山街道办调查处理过程中，明星居委会已经依照法律规定对罗连英申请的合同及入账凭证、银行对账单等事项进行了公布，对罗连英申请的用地补偿费的使用、分配方案，因明星居委会未制作故无法公布。在明星居委会已依法公布相关事项的情况下，观音山街道办一方面答复罗连英可以到明星居委会进行查看，另一方面要求明星居委会“如张贴公示内容撤除后，罗连英要求提供用地补偿合同与账务凭证资料的，你居委会仍应提供”。可见，观音山街道办在接到罗连英申请后不仅对罗连英的申请进行了调查核实，而且针对公示内容被撤除后罗连英可能的需求对明星居委会的工作提出了具体要求，已经全面适当地履行了查处职责。事实上，在罗连英提起本案诉讼前，明星居委会已根据罗连英的要求向其提供了上述公示材料的复印件。因此，罗连英认为观音山街道办仅作出一份答复、未对明星居委会执行情况进行核实、未完全履行法定监督义务的理由，与事实及法律规定不符，本院不予采信。 综上，罗连英要求观音山街道办责令明星居委会公开村务信息的主张不能成立，一审法院经审理后判决驳回罗连英的诉讼请求正确，本院应予维持。罗连英的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗连英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年二月二十一日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；