山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁16行终154号上诉人（原审第三人）李元春，女，1970年3月7日出生，汉族，住山东省阳信县。委托代理人李元勇，男，1977年6月18日出生，汉族，住山东省阳信县，系李元春之弟。委托代理人刘洪涛，山东昌智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李君，男，1966年10月21日出生，汉族，住山东省阳信县。委托代理人顾宗新，山东王田律师事务所律师。原审被告阳信县住房和城乡建设局，住所地：阳信县阳城六路建设大厦。法定代表人刘建立，局长。委托代理人窦浩君，山东开言(北海开发区)律师事务所律师。上诉人李元春因与被上诉人李君、原审被告阳信县住房和城乡建设局（以下简称阳信县住建局）房屋征收行政协议一案，不服山东省阳信县人民法院（2019）鲁1622行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定以下事实，原告李君系阳信县机械厂下岗职工，婚后与第三人李元春居住在单位安置的涉案房屋中，2002年双方经阳信县人民法院调解离婚，（2002）阳阳民初字第311号民事调解书载明：涉案房屋中的两间平房暂由李元春居住两年，如无住处，可继续暂住，单位收回除外。2003年6月27日第三人李元春再婚，原告李君申请法院强制执行第三人搬出涉案房屋，未果。后《阳信县2017年棚户区改造实施方案》明确将原阳信县经济和信息化局（以下简称阳信县经信局）机械厂棚户区作为阳信县2017年棚改项目，涉案房屋亦在征收范围内。2017年11月14日，被告阳信县住建局下属单位阳信县房屋征收与补偿管理办公室（以下简称阳信县征收办）与第三人李元春签订了《征收补偿安置协议书》，原告李君不服提起本案诉讼。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告阳信县住建局具有组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。第三人李元春与被告阳信县住建局签订的《征收补偿安置协议书》，系行政机关为实现公共利益或者行政目标，与行政相对人达成的具有行政法上权利义务内容的补偿安置协议，其性质属于行政协议，原告李君认为该征收补偿安置协议侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因拆迁补偿安置协议的效力而提起的请求撤销征收补偿安置协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，故原告李君2019年4月4日提起诉讼未超过诉讼时效,对被告及第三人认为本案超过起诉期限的主张不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，原告李君与第三人李元春离婚时由阳信县人民法院作出（2002）阳阳民初字第311号民事调解书，确定涉案房屋平房两间暂由李元春居住，且该案件已进入执行程序。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务实现行政管理目标，被告阳信县住建局在没有调查清楚房屋所有权归属的情况下与第三人李元春签订征收补偿安置协议属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上所述，依据行政诉讼法第七十条第（一）项之规定，判决：1、撤销被告阳信县住房和城乡建设局与第三人李元春签订的《征收补偿安置协议书》；2、驳回原告李君的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。李元春不服一审判决提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人李君的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：一、一审法院“本案系因拆迁补偿安置协议的效力而提起的请求撤销征收补偿安置协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，故原告李君2019年4月4日提起诉讼未超过诉讼时效”的认定属适用法律错误。本案系行政诉讼，应适用行政诉讼法有关起诉期限的规定，一审选择适用民事法律规范中诉讼时效的规定没有法律依据。涉案征收补偿安置协议系上诉人与阳信县征收办于2017年11月14日签订，被上诉人知悉后未提起行政诉讼，而是对上诉人提起民事诉讼，一审民事判决作出后双方均不服提起上诉，在此期间即2019年4月4日李君才提起行政诉讼，距其知道涉案征收补偿安置协议签订已近一年半的时间，故李君的起诉已经超过行政诉讼法第四十六条六个月起诉期限的规定。二、一审判决认定事实不清，证据不足。1.被上诉人李君对涉案房屋没有所有权，无权对涉案房屋主张权益。一审中，李君为证明其对涉案房屋拥有所有权，提交了住房款收据一张及（2002）阳阳民初字第311号民事调解书一份。住房款收据虽是被上诉人原单位阳信县机械厂所出具，但并非是购房款，事实上交纳的1208元在当时也不可能买到涉案房屋，此款实际上是为取得居住权向单位交纳的住房押金。另外民事调解书是上诉人与被上诉人2002年调解离婚时对离婚后涉案房屋由谁居住所作的安排，但不代表被上诉人对涉案房屋拥有所有权，况且从约定内容来看“如被告无住处，可继续居住，单位收回除外”也进一步证明涉案房屋并非被上诉人个人财产，而是归阳信县机械厂所有，这也是被上诉人后期申请法院强制执行上诉人搬出涉案房屋未果的原因，因为阳信县机械厂同意上诉人在涉案房屋继续居住。此外，被上诉人李君并非阳信县机械厂的下岗职工，其在1996年因个人原因被调离该厂后到阳信县餐具厂上班，双方劳动关系早已解除。2.原审被告与上诉人签订征收补偿安置协议，将涉案房屋征收补偿支付给上诉人并无不当。上诉人与被上诉人离婚后，阳信县机械厂基于对上诉人的照顾，同意上诉人在涉案房屋居住。因涉案房屋年久失修，经常漏雨，上诉人投资进行了改造，包括翻新屋顶、装修吊顶、更换铝合金门窗等等。可以说从2002年到2017年11月份这15年来如果没有上诉人的维护管理，涉案房屋早已坍塌。也正是基于该事实，对涉案房屋征收拆迁时，作为产权所有人的阳信县机械厂和阳信县经信局共同确定上诉人为棚改权益人，并签订了征收补偿安置协议。被上诉人李君答辩称，一审判决撤销征收补偿安置协议正确，上诉人李元春的上诉没有事实和法律依据。理由如下：1.李君的起诉并未超过起诉期限。2017年11月14日阳信县征收办与李元春签订征收补偿安置协议李君并不知情，李君系2018年1月12日在阳信县人民法院起诉李元春民事案件后，李元春向法院提交了征收补偿安置协议，我方才知道征收补偿安置协议的具体内容，对这一事实李君提交到阳信县征收办的申请书中用词是据悉，说明当时可能听说有这个事，但具体协议没有见到。李君向阳信县征收办、阳信县经信局反映后，该局于2018年9月29日出具了证明，证明原征收补偿安置协议作废，另行安置。从这一事实看李君一直主张权利，同时在李君提起民事案件以后见到涉案征收补偿安置协议，于2018年12月14日向滨州市中级人民法院提交了行政起诉书，当时所列被告是阳信县人民政府，后滨州市中级人民法院向李君释明阳信县征收办属于阳信县住建局，案件应由基层法院管辖，为此李君又修改了诉状到一审法院提起了本案诉讼。从这点来看李君也未超过起诉期限。涉案征收补偿安置协议涉及的是不动产，阳信县征收办明知李君是阳信县机械厂的下岗职工、住房押金交纳的主体也是李君的情况下，在作出拆迁安置这一具体行政行为时没有告知李君起诉期限和行政行为的具体内容，因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、六十五条及行政诉讼法第四十六条第二款的规定，不受六个月起诉期限的限制。2.阳信县征收办与李元春签订征收补偿安置协议错误，该安置协议应与李君签订。涉案房屋系李君单位的福利房，只有本单位职工才享有使用权，李元春和李君离婚后，李元春不再享有房屋使用权。离婚调解书也载明李元春只是暂住两年，两年后李君申请法院强制执行也证实了这一点。综上，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。原审被告阳信县住建局陈述称，涉案被征收房屋2017年列入阳信县棚改项目，李君对此应当知悉，其提起诉讼超过法定的诉讼时效期间。阳信县经信局作为涉案征收房屋所在单位的主管部门向阳信县征收办提报的材料上，载明上诉人为涉案被征收房屋的棚改权益人，征收补偿安置协议签订前，李君未提出异议，涉案征收补偿安置协议签订并无不当。请求二审法院查明事实，依法裁判。二审中，被上诉人提交以下证据：1.阳信县经信局出具的证明一份，证实李君系阳信县机械厂下岗职工；2.证明六份。第一份证明由阳信县经信局出具，证实邵宗江、孙德敬、冯学东、袁胜军、丁海博五人系原阳信县机械厂职工；后五份证明分别由上述五人出具，邵宗江证实1993年单位分给李君的房屋属于福利房，孙德敬、冯学东（二人系李君邻居）证实李君的房屋自2004年后由李元春的弟弟李元勇居住，丁海博证明单位于1993年房改，分给李君两间平房、一间伙房，李君向单位交纳住房款1208元，袁胜军证明2011年-2013年期间李元勇居住李君的两间平房，水电费由李元勇交纳。上诉人李元春对上述证据质证后均有异议，认为两组证据都不属于新证据。证据1中没有经办人的签字，证据2五份证人证言中的五人均未到庭，无法证明证据的真实性。原审被告阳信县住建局质证后对证据1没有异议；对证据2中的五份证言有异议，认为房屋是否属于福利房不是该五人能够证明的事项。对上诉人提交的上述证据本院经审查认为，原审被告对证据1及证据2中第一份证明的真实性无异议，该两份证据与本案事实有关联，确认为有效证据；证据2中的其他五份证明属于证人证言，上诉人对此有异议，且不符合提供证据的要求，对其效力不予确认。二审查明的事实除与一审法院认定的事实一致外，另查明：2018年1月12日，李君向阳信县人民法院起诉被告李元春离婚后财产纠纷民事诉讼一案。李君在该案中主张，被告李元春之弟李元勇在其不知情的情况下代签了涉案征收补偿安置协议，侵犯了其合法权益，请求将位于阳信县机械厂房屋及院落的拆迁补偿安置权益判归其所有。阳信县人民法院于2019年3月28日作出（2018）鲁1622民初583号民事判决，李君、李元春均不服提起上诉。滨州市中级人民法院于2019年8月5日作出（2019）鲁16民终847号民事裁定，裁定撤销一审判决，将案件发回重审。2019年12月30日，阳信县人民法院作出（2019）鲁1622民初1849号民事裁定，准许李君撤回起诉。另查明：2018年9月29日,阳信经信局出具证明载明：“李君同志系阳信县和信息化局下属企业机械厂正式职工，其厂内住房一套（两间平房）因县棚改工作，现已拆除。该房屋与前妻（已离婚）李元春存在纠纷，双方已经进入诉讼程序，愈通过法律途径解决。鉴于县房屋征收与补偿管理办公室所签机械厂编号39号征收补偿安置协议书予以作废，不发生法律效率，待法院出具财产确定权利人文书下达后，重新签订房屋征收补偿安置协议”。本院认为本案争议的焦点问题有两个：一是被上诉人李君提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；二是原审被告阳信县住建局以上诉人李元春为棚改权益人，与其签订涉案征收补偿安置协议事实是否清楚，适用法律是否正确。关于焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。根据已查明的事实，2017年11月14日，上诉人李元春（其弟李元勇代签）与原审被告下属单位阳信县征收办签订涉案征收补偿安置协议，李君于2018年1月12日提起民事诉讼，主张征收补偿权益应归其所有，因此能够认定李君于此时即已知晓涉案征收补偿安置协议的内容，且采取提起诉讼的方式积极主张权利。由于起诉期限设立的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在李君已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期限应当依据行政诉讼法第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，予以排除，而不应计入起诉期限。据此，李君诉李元春离婚后财产纠纷一案，经过一审、二审程序，滨州市中级人民法院于2019年8月5日裁定将该案发回重审，李君于2019年4月4日提起本案行政诉讼，不超过前述法律规定的起诉期限。关于焦点二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，一般情况下被征收人即是房屋所有权人。具体到本案中，涉案争议房屋，属于阳信县机械厂自行管理的自管公房，李君作为该单位职工于1993年向阳信县机械厂交纳1208元住房款后，单位即将该房屋分配给李君使用，后李君一直在此长期居住，应视为其取得了类似于福利房性质的财产权利，且该类情况在当时年代并不少见，属于历史遗留问题，因此，征收部门在征收该类公房过程中，应当根据法律精神和征收政策，对征收补偿权利人的合法权益予以充分保护。本案中，李君的权益源于职工对企业公房的租赁使用，李元春作为配偶可以共同居住，但李元春对涉案房屋没有权利来源，因此，阳信县征收办将李元春作为被征收人并与之签订的《征收补偿安置协议书》属于事实不清，主要证据不足，一审判决予以撤销并无不当。综上，上诉人李元春的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李元春负担。本判决为终审判决。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年二月十一日书记员  戚菲菲