云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云23行终6号 上诉人（原审原告）禄丰县金山家具制品厂。住所地:禄丰县金山镇新大街。 诉讼代表人禄丰县金山家具制品厂清算组。 负责人赵光明，男，1970年6月22日生，汉族，初中文化，农民，住禄丰县。 被上诉人（原审被告）禄丰县住房和城乡建设局。住所地：禄丰县金山镇龙城路17号。 法定代表人张留新，系局长。 原审第三人禄丰县金山镇人民政府。住所地：禄丰县金山镇联络线东侧。 法定代表人高丽鸣，系镇长。 上诉人禄丰县金山家具制品厂（以下简称金山家具厂）因与被上诉人禄丰县住房和城乡建设局（以下简称禄丰县住建局）及第三人禄丰县金山镇人民政府（以下简称金山镇政府）征收补偿协议一案，不服楚雄市人民法院（2019）云2301行初60号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，1984年9月11日，禄丰县金山建筑建材公司(以下简称金山建材公司)出资成立了其下属镇属企业金山家具厂，并利用金山建材公司的厂房作为生产车间进行生产经营。随着经营规模的扩大，1987年9月15日，金山家具厂经相关部门审批后征用南门社区南门口菜地105.9平方米用于建盖门市部。1988年阳家骍作为承包人与金山建材公司签订了《金山建材公司下属家具制品厂生产经营承包合同》，实行以阳家骍为企业法人代表的生产经营承包责任制，承包期限为三年，自1988年1月1日至1990年12月30日……。因城镇规划建设需要，1988年9月在报经禄丰县城乡建设环境保护局同意后，金山家具厂拆除原有门市部搬迁建盖，并征用南门社区菜地0.339亩、宅基地0.038亩建盖了门市部。1995年9月禄丰县土地管理局颁发了禄国用1995（0392）号《土地使用权证》，该证载明土地使用者为金山家具厂，用地面积543平方米。1996年9月17日禄丰县城乡建设环境保护局颁发了编号为NO.00771的《禄丰县集体房产所有证》，该证载明产权单位为金山家具厂，坐落在金山镇金山南路,面积为562.03平方米。1991年金山建材公司作为发包人与承包人阳家骍（主要承包人）、李正德、柯岗签订了《承包经营合同》，约定承包人对金山家具厂进行承包，承包期为三年，即1991年1月1日起至1993年12月31日止。1994年，金山镇政府（发包方）与阳家骍、李正德（承包人）签订了《上缴绝对值递增包干合同》，该合同约定：承包人对金山家具厂进行承包，承包期为1994年1月1日至1996年12月31日，共三年……。1997年1月30日阳家骍（承包人）与金山镇政府（发包方）签订了《风险抵押承包经营合同》，合同约定：阳家骍向金山镇政府承包金山家具厂，并明确了金山家具厂属金山镇镇办集体企业，承包期间的所有制性质不变。承包期自1997年1月1日至1999年12月31日止，共三年……。2000年1月，金山家具厂停厂。同月，金山建材公司作出了《关于金山家具厂投资情况核实记录》，该记录中载明：金山家具厂由金山建材公司1984年出面筹资兴办；根据以前账面记录，金山建材公司投资固定资产合计产值63212.12元，净值56948.79元。1984年至1986年开办垫付资金19177.83元，上述固定资产金山家具厂使用后于1990年5月30日凭证退回公司使用。2000年6月8日,金山镇政府班子领导及阳家骍经讨论研究，决定对金山家具厂进行改制，并商定金山家具厂的产权界定比例为3︰7，即金山镇政府占30%，金山家具厂占70%。2003年12月5日阳家骍代表金山家具厂向金山镇政府提出《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》，其中，该请示载明：该厂原有职工3人，2000年1月停产后至今已无工人在厂内上班。经禄丰龙河会计师事务所审计评估后，截止2000年3月29日止，企业资产总额560411元，负债总额225000元，净资产评估值335411元。在负债总额225000元中金山家具厂所借贷款200000元，属金山家具厂厂长阳家骍贷款，由阳家骍负责偿还，与金山家具厂无关，资产评估报告所列200000元贷款应扣除。土地资产评估值为378650元；建筑物资产评估值为151281元；厂内机器设备和低值易耗品评估值为6866元；厂内存货和贷款存款23614元；即可供执行的财产合计为560411元。按3︰7的产权界定比例进行改制，对可供改制资产物60411元实行对外出售，按560411元价格计，在扣除房屋土地产权交易税1.7万元、房屋土地折旧费49254.48元、金山建材公司在家具厂创办期间投入的132389.95元，使其可供改制的资产为261766.57元。70%实际可供改制的资产为183236.6元，该款在扣除银行存款13139.3元、库存商品及低值易耗品15259元、欠政府的承包金75000元，应付给阳家骍的款项为79838.3元。阳家骍收到金山镇政府应付款项后，把金山家具厂的土地和房屋产权证交给金山镇政府，并把该厂的房屋于2004年年底前交给镇政府，自此，阳家骍与金山家具厂无关，金山镇政府可以采取任意方式对金山家具厂的土地和房屋资产进行处置。2003年12月16日金山镇政府下发金政发〔2003〕137号关于《金山家具厂深化企业改革实施方案请示》的批复，同意阳家骍提出的改制方案。2004年10月金山镇政府将职工安置费和企业法人应得资产79838.3元以支票转账的方式支付到阳家骍账户上。阳家骍收款后出具收条给金山镇企业办。2001年9月27日金山家具厂被吊销营业执照。2017年，禄丰县开始实施旧城棚户区改造项目，涉案房屋被列为拆迁范围。2018年1月30日，金山镇政府以涉案房屋产权人的名义与禄丰县住建局、禄丰县棚改指挥部签订了《禄丰县2017年县城旧城棚户区改造二期单位产权户房屋征收补偿协议书》（以下简称案涉征补协议），并就拆迁事项达成了一致。为有序推进禄丰县县城旧城棚户区改造项目，禄丰县人民政府于2016年5月24日成立县城旧城棚户区改造工作指挥部，全面负责旧城棚户区改造项目的实施。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。原告金山家具厂以其系本厂房产的产权人，对本厂所有的房屋及土地享有合法财产权益，第三人金山镇政府未取得金山家具厂的房屋及土地不动产物权为由要求撤销被告与第三人签订的案涉征补协议。由于本案系行政协议案件，原告并不属于该协议的任何一方当事人，这就需要对原告是否具有提起本案诉讼的主体资格进行判断，也即原告与本案被诉案涉征补协议是否存在利害关系。经审查，本院认为，原告金山家具厂虽然系该厂的原所有权人，但阳家骍作为原禄丰金山家具厂的法定代表人，在企业改制时提出了相应的改制方案，在方案中明确：按照与金山镇政府商定的3:7的产权界定比例，根据会计师事务所对金山家具厂全部资产（含土地、建筑物、设备存款等）作出的评估值对金山家具厂实行对外出售，最终在扣除金山家具厂的负债及其应付的费用外，最终金山家具厂剩余资产价值为79838.3元；改制后该厂的房屋和土地资产的产权和使用权归属于金山镇政府；金山镇政府同意并执行了金山家具厂提出的改制方案。该改制方案系改制企业提出，并经主管部门同意，未违反法律、行政法规的强制性规定，依法应得到法律的支持及保护。金山镇政府按照改制方案将作为职工安置费和企业法人应得资产款79838.3元支付给了原告，阳家骍收取了该款项，并将相关产权证明移交给金山镇政府，至此，金山家具厂的改制已经全面完成。虽然在改制后金山镇政府未进行变更登记，但其已经实际取得了涉案房产的所有权，占有使用该房屋进行租赁收益，在拆迁过程中其以产权人的身份与相关部门签订拆迁协议并无不妥，并不属于法律规定的合同无效的情形。现原告认为金山镇政府与禄丰县住建局、禄丰县棚改指挥部签订协议的行为侵害了其合法权益，应确认所签协议无效的主张无事实及法律依据，原告不是本案行政协议的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，故原告与本案无利害关系，对其诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金山家具厂的起诉。案件受理费50元，退回原告金山家具厂。 上诉人金山家具厂上诉请求：1.撤销一审行政裁定，改判确认原审第三人与被上诉人签订的案涉征补协议无效；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审认定的部分案件事实错误。1.一审认定“1984年9月11日，金山建材公司出资成立了其下属镇属企业金山家具厂”错误，金山家具厂是基于当时的政策和原审第三人的要求，挂靠在金山建材公司名下，而不是由建材公司出资成立。2.一审认定“征用南门社区宅基地0.038亩”面积错误，根据禄建土复（1988）第36号批复“同意你厂征用菜地0.339亩、宅基地0.088亩”的内容和《国家建设征（拨）用地报表》第5页“征地总数量0.427亩”的记载，金山家具厂征用的宅基地面积应为0.088亩。3.一审认定“1991年金山建材公司作为发包人与承包人阳家骍（主要承包人）、李正德、柯岗签订了《承包经营合同》”和“1994年，金山镇政府（发包方）与阳家骍、李正德（承包人）签订了《上缴绝对值递增包干合同》”错误，上述两次承包合同的承包方均是金山家具厂，阳家骍仅作为家具厂的法定代表人签字，不是阳家骍本人承包经营，且合同首部和尾页均无李正德、柯岗二人签字，一审认定阳家骍与李正德、柯岗等为承包人错误。4.一审认定“2000年1月，金山家具厂停厂。同月，金山建材公司作出了《关于金山家具厂投资情况核实记录》，该记录中载明：金山家具厂由金山建材公司1984年出面筹资兴办；根据以前账面记录，金山建材公司投资固定资产合计产值63212.12元，净值56948.79元。1984年至1986年开办垫付资金19177.83元，上述固定资产金山家具厂使用后于1990年5月30日凭证退回公司使用。”错误，1991年经金山镇政府、金山建材公司、金山家具厂协商，金山镇政府出台《关于金山建筑建材公司分支机构隶属关系及有关问题的决议》（金政发[1991]1号）文件，已明确金山家具厂与金山建材公司分离，截止时间为1990年底。因此，2001年时，金山建材公司与金山家具厂之间没有挂靠关系、隶属关系和债权债务关系，金山建材公司无权作出《关于金山家具厂投资情况核实记录》，且该记录中所谓投资的固定资产等，系金山建材公司租赁房屋给金山家具厂的房租，也就是其固定资产的折旧，从云23民终571号复庭时，金山镇政府提交的第2组证据《金山建材公司的记账凭证》予以证实，而金山镇政府提交的第5组证据《关于金山家具厂生产报告的批复》，证实了金山建材公司对金山家具厂只存在借款，不存在投资的事实，但《关于金山家具厂投资情况核实记录》在本案一审中并无任何一方当事人作为证据提交。二、一审遗漏认定案件事实。1.一审从1990年6月28日禄丰县工商行政管理局《企业法人登记档案卡片》中查到金山家具厂的注册号为21764051-9，但遗漏认定金山家具厂《营业执照》记载金山家具厂的经济性质为集体所有制和从业人员为41人的事实。2.遗漏认定阳家骍与金山镇政府开会并形成的[2000]02号《会议纪要》，以及进行资产评估和签署并提交《金山家具厂深化企业改制实施方案的请示》时，金山家具厂己经停产和阳家骍不再是金山家具厂法定代表人的事实，且阳家骍作出的上述行为没有取得金山家具厂全体职工授权、委托。3.遗漏资产评估报告的有效期为一年的事实。即评估目的在评估基准日2000年3月29日后一年内实现时，要与评估价作为依据，超过一年需重新进行资产评估，但阳家骍提交《金山家具厂深化企业改制实施方案的请示》和金山镇政府作出《关于 被上诉人禄丰县住建局未提交答辩意见。 原审第三人金山镇政府未提交陈述意见。 金山家具厂向一审法院起诉请求：1.依法确认金山镇政府、禄丰县住建局、棚改指挥部于2018年1月30日签订的案涉征补协议无效；2.判令被告承担本案案件受理费。 根据各方当事人一审陈述及本案在卷证据材料，二审查明本案法律事实如下：1983年10月，禄丰县金山镇政府报经禄丰县人民政府批准，筹建金山建材公司。1984年5月，金山建材公司为扩大生产经营范围，决定筹建金山家具制品厂，7月10日经昆明市计经委介绍和联系，金山镇政府派企业办主任李光荣等人进行项目考察论证后，由金山建材公司选派阳家骍等7人到昆明市家具厂学习沙发生产技术，为期两个半月，同时该项目经禄丰县金山镇政府批准同意成立金山家具厂，建厂初期暂时由阳家骍负责，后任命阳家骍为厂长，厂址确定在金山建材公司院内，利用金山建材公司厂房作为生产车间，生产经营情况由金山建材公司统一核算，启动资金由金山建材公司投入。1987年9月15日，为扩大销售网点，金山家具厂在征得金山镇政府同意后，向原禄丰县城建局递交《金山家具厂关于搬迁申请建盖门市的报告》，同年10月6日，禄丰县城建局以禄建征字[1987]第39号文件批复同意征用金山镇南门四社的菜地105.9平方米作为建设用地，并明确土地使用权属国家。1988年4月16日，经金山镇政府同意，金山建材公司与金山家具厂厂长阳家骍签订了1988年1月1日至1990年12月30日为期三年的生产承包经营合同，明确了承包人阳家骍和企业所有人金山建材公司的权利义务关系，5月12日禄丰县公证处出具（88）禄证字第233号公证书对该承包合同进行公证；4月21日，金山家具厂又以城建规划需拆除旧门市为由，在征得金山镇政府同意后，向禄丰县城建局递交关于重新建盖门市部的征用土地报告；9月16日，禄丰县城建局以禄建土复字[1988]第36号文件批复同意金山家具厂再征用南门四社的菜地0.339亩、宅基地0.088亩作为建设用地，但土地使用权属国家。1991年3月20日，金山建材公司作为发包人与阳家骍、李正德、柯岗三人签订了1991年1月1日至1993年12月31日为期三年的承包经营合同，但该合同仅有阳家骍作为主要承包人的签名及加盖金山家具厂印章，无李正德、柯岗二人签字。1994年8月12日，金山镇政府与承包人阳家骍签订了期限为1994年1月1日至1996年12月31日，为期三年的《上缴绝对值递增包干合同》，合同明确规定金山家具厂属镇办集体企业，包交承包金为1994年10000元、1995年为12000元、1996年为14400元。1995年9月，原禄丰县土地管理局为金山家具厂颁发了禄国用1995（0392）号《土地使用权证》，用地面积543平方米。1996年9月17日，原禄丰县城乡建设环境保护局为金山家具厂颁发了编号为NO.00771的《禄丰县集体房产所有证》，面积为562.03平方米。1997年，金山镇政府又与阳家骍签订了《风险抵押承包经营合同》，规定承包期间企业所有制性质不变，承包期为三年，从1997年1月1日至1999年12月31日，承包金为每年10000元。2000年，金山家具厂停产两年后，金山镇政府与金山家具厂共同委托禄丰龙河会计师事务所进行资产评估，为企业改制做好前期准备。根据禄丰龙河会计师事务所禄会报字〔2000〕第4号资产评估报告，评估结果为金山家具厂资产调整后账面值为184800元，负债评估值为225000元，净资产评估值为335411元。2000年6月8日，金山镇政府和阳家骍召开现场办公会，对金山家具厂进行清产核资、产权制度改革等问题进行研究和讨论形成了〔2000〕032号会议纪要，明确：资产评估报告中所列20万元贷款属私人贷款，由阳家骍私人负责偿还与金山家具厂无关；共同认定家具厂的净资产为535411元，产权比例界定为3︰7，即金山镇政府占30%，家具厂占70%；由阳家骍负责偿还企业改制前的所有债务，妥善安置职工，由于各种原因企业改制未能进行。2001年9月27日金山家具厂被吊销营业执照。2003年12月5日，金山家具厂向金山镇政府上报《金山家具厂深化企业改革实施方案的请示》，12月16日，金山镇政府以金政发〔2003〕137号文件作了批复同意，该方案明确：该厂原有职工3人，2000年1月停产后至今已无工人在厂内上班。经禄丰龙河会计师事务所审计评估后，截止2000年3月29日止，企业资产总额560411元，负债总额225000元，净资产评估值335411元。在负债总额225000元中金山家具厂所借贷款200000元，属金山家具厂厂长阳家骍贷款，由阳家骍负责偿还，与金山家具厂无关，资产评估报告所列200000元贷款应扣除。土地资产评估值为378650元；建筑物资产评估值为151281元；厂内机器设备和低值易耗品评估值为6866元；厂内存货和贷款存款23614元；即可供执行的财产合计为560411元，按3︰7的产权界定比例进行改制，对可供改制资产物60411元实行对外出售，按560411元价格计，在扣除房屋土地产权交易税1.7万元、房屋土地折旧费49254.48元、金山建筑建材公司在家具厂创办期间投入的132389.95元，实际可供改制的资产为261766.57元。70%实际可供改制的资产为183236.6元，该款在扣除银行存款13139.3元、库存商品及低值易耗品15259元、欠政府的承包金75000元，应付给阳家骍的款项为79838.3元；阳家骍收到金山镇政府应付款项后，把金山家具厂的土地和房屋产权证交给金山镇政府，并把该厂的房屋于2004年底前交给镇政府，自此，阳家骍与金山家具厂无关；金山镇政府可以采取任意方式对金山家具厂的土地和房屋资产进行处置。2004年10月21日，金山镇政府以支票转账的方式向阳家骍账户支付职工安置费和其本人应得资产价款79838.3元，阳家骍收到款项后向金山镇企业办出具收条。2016年5月24日，禄丰县人民政府成立县城旧城棚户区改造工作指挥部，全面负责旧城棚户区改造项目的实施。2017年，禄丰县实施旧城棚户区改造二期项目，金山家具厂的厂房、土地位于棚改范围。2018年1月30日，金山镇政府与禄丰县住建局及禄丰县棚改指挥部共同签订了案涉征补协议，其中产权证件及编号为禄国用1995（0392）号、禄丰县集体房产所有证NO.00771，房屋用途为家具生产、门市部，建筑面积922.91平方米，土地面积409.58平方米，房屋价值1720875元（此款项含除商业营业用房外的土地、房屋、构筑物、附属物等费用）、棚改补助172087.5元、搬迁补助10000元、商业营业用房价值2242589元、停产停业损失92759元，合计4238310.5元，现房屋已被拆除。2018年6月22日，阳家骍、李正德、柯岗等36人以确认禄丰县住建局与禄丰县金山镇政府签订的案涉征补协议无效为由，提起确认合同效力纠纷诉讼，禄丰县人民法院于2018年12月13日作出（2018）云2331民初1201号民事判决，驳回阳家骍等36原告的诉讼请求；本院于2019年4月25日作出（2019）云23民终571号民事裁定，撤销禄丰县人民法院（2018）云2331民初1201号民事判决，驳回阳家骍等36人的起诉。 本院认为，人民法院受理行政诉讼，应当对公民、法人或者其他组织提起的诉讼是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第二十六条、第四十六条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第十二条、第五十三至六十八条规定的起诉条件进行审查，即人民法院应当对行政行为相对人或与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织提起的诉讼是否属于行政诉讼中受案范围，原、被告是否适格，是否有明确的诉讼请求，是否超过起诉期限等法定起诉条件进行审查。本案上诉人金山家具厂营业执照被吊销，但至今未注销登记，其诉讼主体资格仍然存在，仍有权以企业名义行使诉讼权利。案涉征补协议所征收的房屋、土地至今仍登记在金山家具厂名下，其对案涉征补协议具有利害关系，有权提起行政诉讼。案涉征补协议属于行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，属于行政诉讼受案范围。被上诉人禄丰县住建局系禄丰县人民政府确定的棚户区改造房屋征收部门，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款的规定，上诉人金山家具厂以禄丰县住建局为被告提起诉讼符合法律规定。上诉人金山家具厂诉请确认案涉征补协议无效，有具体的诉讼请求。根据本案查明的事实，2018年1月30日，被上诉人与原审第三人签订案涉征补协议，6月22日阳家骍等36人针对该协议提起民事诉讼，能证明阳家骍本人及金山家具厂至迟于2018年6月22日前就知道案涉征补协议的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限，金山家具厂理应于2018年12月21日前提起诉讼，但本案被上诉人禄丰县住建局既未向金山家具厂送达案涉征补协议，也不能证明上诉人金山家具厂知道该协议内容的准确时间，属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的知道行政行为内容，但不知道起诉期限的情形。因此，本院认定金山家具厂知道案涉征补协议的时间为2018年6月22日，其起诉期限应为一年，即截止2019年12月21日，金山家具厂于2019年8月1日提起本案诉讼并未超过起诉期限。综上，上诉人金山家具厂提起的本案诉讼符合行政诉讼法规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十三条第一款规定，人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。一审以金山家具厂与案涉房屋征收补偿协议没有利害关系为由，裁定驳回其起诉不当，二审应予撤销。 综上所述，上诉人撤销一审裁定的上诉请求成立，本院予以支持，但一审裁定驳回上诉人起诉，未作实体判处，上诉人确认案涉征补协议无效的上诉请求，尚未经过一审实体审理，本院不予支持。一审认定事实基本清楚，但适用法律不当，裁定驳回起诉错误，二审应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销楚雄市人民法院（2019）云2301行初60号行政裁定； 二、本案指令楚雄市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年二月二十四日 书记员 朱丽娜