湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2235号上诉人（原审原告）：尹志荣，男，汉族，1962年4月17日出生，住湖南省攸县。上诉人（原审原告）：刘小元，女，汉族，1957年11月12日出生，住湖南省株洲市芦淞区。两上诉人的共同委托代理人：贺最希，男，汉族，1956年2月10日出生，住湖南省株洲市芦淞区。系刘小元之夫。被上诉人（原审被告）：株洲市芦淞区人民政府。住所地：株洲市芦淞区太子路668号。法定代表人：杨晓江，区长。委托代理人：叶剑，株洲市芦淞区人民政府工作人员。委托代理人：姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：株洲市住房和城乡建设局。住所地：株洲市天元区海诚路21号。法定代表人：何安国，局长。委托代理人：唐向宇，株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心工作人员。委托代理人：欧卢会丹，湖南誉翔律师事务所律师。原审第三人：株洲市人民防空办公室。住所地：株洲市天元区海诚路21号。法定代表人：何安国，主任。委托代理人：刘佳兵，株洲市人民防空办公室科长。委托代理人：王鹏锦，湖南诚一律师事务所律师。原审第三人：株洲市财政局。住所地：株洲市黄河南路455号。法定代表人：李能斌，局长。委托代理人：丁卫星，株洲市财政局工作人员。委托代理人：易柱，湖南誉翔律师事务所律师。原审第三人：株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司。住所地：株洲市芦淞区沿江中路希尔顿酒店4栋A座13楼1301。法定代表人：刘凤艳，经理。委托代理人：刘毅，湖南人和人（株洲）律师事务所律师。委托代理人：喻小燕，湖南人和人（株洲）律师事务所律师。上诉人尹志荣、刘小元因与被上诉人株洲市芦淞区人民政府（以下简称芦淞区政府）、株洲市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）征收补偿协议一案，不服株洲市中级人民法院作出的（2019）湘02行初95号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2009年7月20日，原告刘小元与株洲市人防工程开发处签订《人防工程使用租赁合同》。2012年4月28日又续签合同至2019年10月27日，租赁第三人株洲市人民防空办公室（以下简称市人防办）的房屋（位于株洲市芦淞区）：原市人防办办公楼一楼六间办公室、卫生间及前坪；原市人防办办公楼二楼六间办公室、卫生间及会议室；原市人防办招待所一楼餐厅、厨房；原二楼住宿部三间客房；原院内小办公楼一楼三间办公室、二楼四间；可以使用原院内的公用停车坪。合同注明：“如原告能够通过协调有关部门把前坪的围墙改成门面，可对外租赁，一切费用自理。”刘小元租房及刘小元位于该处的私房用于建设株洲市芦淞区九杯红酒店，一楼经营茶馆，二楼经营宾馆。该酒店办理了个体户工商、税务等相关登记，经营范围为住宿、餐饮服务、预包装食品零售，自2010年1月开始营业，酒店经营者为尹志荣，实际经营者为刘小元。2009年7月23日，刘小元向株洲市人防工程开发处申请对租赁的房屋进行改造扩建，预计改造费用80万元左右，该申请获得该处同意。2009年下半年，刘小元经第三人市人防办同意在该单位的土地上自建临街铺面（未办理任何建房审批手续），作为该酒店的一部分，用于餐饮等。2014年6月15日，刘小元与郭铁军签订《租赁协议》，刘小元将九杯红茶吧（位于市人防办一楼厨房、餐厅）租给郭铁军经营，用作台湾馆场地，经营茶馆和餐饮，租期至2019年7月1日止。2014年7月1日，刘小元与株洲市水利建设投资有限公司签订《租赁协议》，将九杯红宾馆十六间客房（市人防办二楼）租赁给该公司作为办公用房。2015年7月1日租赁协议续签至该房屋被征收之日止（以签订房屋征购补偿协议书日期为准）。2014年8月7日，九杯红酒店与刘志爱签订《租赁合同》，将位于株洲市芦淞区面积约40平方米的一空门面租给刘志爱，租期至2016年8月6日止。房屋转租后，刘小元继续经营“饭菜香”饭店，包含租赁的226.44平方米的房子和自建铺面的一部分。2015年8月17日，因湘江株洲城区河东段综合治理工程项目建设需要，被告芦淞区政府发布株芦征决字[2015]5号《国有土地上房屋征收决定》[附《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（神龙湾）国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）]，决定征收株洲市芦淞区沿江中路芦淞区环卫处至市人防办建设用地范围内的房屋，市人防办所有的房屋位于征收范围内，土地使用权类型为划拨。2015年3月18日株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心（以下简称芦淞中心）发布《国有土地上房屋征收调查公告》：芦淞区政府、市房屋征收部门将组织相关人员进行房屋调查，各被征收人应当提供合法有效的户口簿、房屋权属证明、土地权属证明以及工商营业执照等相关证明材料，积极配合房屋征收调查工作。2015年3月，芦淞中心委托的湖南省有色地质勘查局二一四队对市人防办的七栋房屋进行了调查测量。结合相关证据及各方当事人当庭陈述，编号13#房屋面积157.5平方米系原告自建临街门面；编号14#房屋第一层226.44平方米、第二层226.44平方米系原告租赁经营，原告在第一层搭建杂屋28.3平方米，在第二层搭建杂屋8.22平方米，第三、四、五层系市人防办自有和自建；编号14-1#房屋第一层221.97平方米、第二层151.17平方米系原告租赁经营，在第一层另有28.1平方米的搭建房屋，原告认为是其搭建的，芦淞区政府和市人防办认为属市人防办所有，原告所述的28.1平方米的搭建房屋在第二层，系简易砖木，不能认定为房屋，故测绘图表没有体现第二层的28.1平方米，但作为附属设施予以补偿，原告还在第二层搭建杂屋16.01平方米；编号15#搭建的楼梯间27.56平方米，原告认为是自己拆了前承租人的房子搭建的，市人防办认为该搭建部分是前承租人搭建的。编号16#330.39平方米系原告租赁；编号17#、17-1#系市人防办自有。2015年6月30日，株洲市规划局芦淞分局、株洲市国土资源局芦淞分局、芦淞中心、湘江综合治理工程项目建设地区房屋征收指挥部（以下简称征收指挥部）联合发布《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（市人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》。认定市人防办未经登记建筑面积892.09平方米，其中合法建筑面积821.74平方米（383.94平方米认定使用性质为门面，417.25平方米认定使用性质为办公，20.55平方米认定使用性质为门卫室），违章建筑面积70.35平方米。市人防办的房屋有523.21平方米（含原告自建临街铺面157.5平方米）被认定为商业用途，其余为办公用途。被征收人市人防办对上述面积和用途的认定没有异议。2015年8月17日，芦淞中心发布《关于协商选择评估机构进行评估的公告》，提供了湖南广联房地产土地评估有限公司、湖南建业房地产评估经纪有限责任公司、湖南天华房地产土地评估有限责任、株洲天正房地产土地评估经纪有限责任公司（以下简称天正评估公司）等四家评估机构供选择。由于被征收人对评估机构的选定未能达成一致意见，2015年8月25日在株洲市国信公证处的现场公证下，抽签选定湖南建业房地产评估经纪有限责任公司作为湘江株洲城区河东段综合治理工程建设（神龙湾段）项目被征收人的分户评估机构。2015年8月26日，芦淞中心、征收指挥部发布了《关于评估机构的确定及入户查勘的公告》。被征收人市人防办从上述四家评估机构中选定天正评估公司作为其评估机构。2015年3月18日，芦淞中心委托天正评估公司对市人防办等7家单位被征收房屋进行咨询评估。2015年9月21日，天正评估公司作出株天正（2015）房估字第380号《房地产评估报告书》，评估总建筑面积2079.95平方米，评估总价22414737元，其中评估单价27758元的混合结合门面157.5平方米、单价28000元的砖混结构门面365.71平方米、单价4993元的砖混结构办公、门卫室面积926.31平方米、单价5047元的砖混结构办公面积614.42平方米、单价4805元的砖木结构办公面积16.01平方米。被征收人市人防办收到了该评估报告，没有申请复核。2015年11月2日，天正评估公司受芦淞中心委托，分别对16#第一层的190.58平方米（139.27平方米加78.35平方米扣除27.05平方米配电房）及14#第二层的348.23平方米（226.44平方米扣除29.38平方米的封闭楼梯加151.17平方米）的装饰装修价值出具评估结论，评估单价分别为716元/平方米、719元/平方米，评估价值分别为136455元、250377元。2015年8月3日、2015年9月29日，芦淞中心、征收指挥部与株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处分别签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。该两份《安置协议书》均约定对市人防办房屋征收各项补偿费共计26787694元。2016年12月14日，芦淞中心、征收指挥部与株洲市人防工程维护管理处签订了《补充协议书》。约定对株洲市人防工程维护管理处增加装饰装修补差、遗漏附属设施补偿等费用补偿610336元。2015年10月8日，株洲市人防工程维护管理处通知原告刘小元2012年4月28日签订的租赁合同于10月27日终止，请原告按照2015年7月6日株洲市人防工程维护管理处《关于落实湘江风光带行政资产征收准备工作的通知》要求于10月29日前完成交房工作。2015年10月28日该管理处通知原告按时完成交房工作，并将于10月30日停止该房产的水、电供应。2015年12月，原告租赁的市人防办的房屋及自建铺面一部分被拆除。2016年1月28日，刘小元向市人防办保证：株洲市人防工程管理处于1月29日前将200万元拆迁补偿暂付款支付原告后，原告保证于2016年2月4日前将租赁场地清场交付到位（包括台湾馆在内），如果出现阻工等失诺现象，原告刘小元将负完全责任并负责理顺，所发生的经济损失和工程进度受到影响，可从今后的正式结算中予以清算。2016年1月28日，市人防办支付200万元给原告。2016年5月台湾馆被拆除。2016年8月11日，市人防办、芦淞中心、株洲市行政资产管理处在市人防办三楼会议室就市人防办和租赁户刘小元拆迁补偿款划分达成四条意见：1、搬迁、装饰装修、附属设施等三项补偿，按有关规定可以给刘小元；停产停业损失协商解决；搬迁奖励和临时安置按常规归市人防办（以上所有款项是指有证部分）。2、“饭菜香”饭店部分是按房地合一评估的，目前没有分开评估的依据。拆迁款由市人防办和刘小元协商解决。3、其他漏项部分，待签订补偿协议后，再予以付款。4、刘小元与株洲市人防工程维护管理处签订的合同有违约行为，如违约事实成立，株洲市人防工程维护管理处可按合同约定执行。如有异议，建议刘小元提起诉讼。2016年8月5日，原告尹志荣、刘小元向该院起诉被告芦淞区政府等，请求依法撤销芦淞中心、征收指挥部与株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处分别于2015年8月3日、2015年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，并赔偿原告的经济损失。该院于2017年3月9日作出（2016）湘02行初83号行政判决：1、撤销芦淞中心、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处、征收指挥部于2015年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、由被告芦淞区政府对涉案房屋重新作出行政行为；3、驳回原告尹志荣、刘小元其他诉讼请求。2017年12月25日，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终411号行政判决：1、维持株洲市中级人民法院（2016）湘02行初83号行政判决第三项；2、变更上述判决第一项为：撤销芦淞中心、征收指挥部、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处于2015年8月3日、2015年9月29日签订的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；3、变更上述判决第二项为：由芦淞区政府在本判决生效后两个月内对涉案房屋的征收补偿重新作出行政行为。2018年3月6日，天正评估公司对征收指挥部作出《关于湘江综合治理工程项目市人防办刘小元搭建部分按照房地分开进行评估的回复函》。内容为：“被征收房屋应包含被征收房屋及其占用范围内的土地使用权价值。本次评估结论客观合理，所以维持原评估结果，不再对湘江综合治理工程项目市人防办刘小元搭建部分进行房地分开评估。”2018年10月29日，株洲市审计局作出（株审专调报〔2018〕2号）《专项审计调查报告》。内容为：“三、审计调查发现的主要问题。（一）无依据改变房屋用途。征收指挥部、芦淞中心、株洲市国土资源局芦淞分局、株洲市规划局芦淞分局在无法规政策依据，缺少证据支持情况下，将市人防办366平方米原已经登记且权证用途为办公、其他的房产认定为商业用途，改变了原权证用途，并由芦淞中心将认定结果委托房地产评估机构进行价值评估，违反了《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》（株政发〔2010〕38号）第四十四条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第三十条的规定，移送市房产局处理，对于超政策多补偿的款项应予以追回并追究相关人员的责任。（二）未经登记建筑合法性认定依据不足。征收指挥部、芦淞中心、株洲市国土资源局芦淞分局、株洲市规划局芦淞分局在依据不足的情况下，将市人防办822平方米未经登记建筑认定为合法，并由芦淞中心将认定结果委托房地产评估机构进行价值评估，违反了《株洲市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（株政发〔2011〕12号）第九条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第三十条的规定，移送市房产局处理，对于超政策多补偿的款项应予以追回并追究相关人员的责任。”2019年1月3日,芦淞区政府组织各部门召开联席会议,对（株审专调报〔2018〕2号）《专项审计调查报告》进行专题研究。形成会议纪要如下：“1、对原有需要补偿的821.74平方米未经登记需要补偿的部分列入表格予以重新确认，原来认定表中70.35平方米因为不符合层高要求，作为附属设施部分考虑，不列入本表。2、调整原认定表内内容：增加国土证证载情况；调整未经登记建筑情况的内容和表述，将实际用途写入；在认定处理意见栏中只对其作予以补偿建筑面积认定。”2019年1月3日，株洲市规划局芦淞分局、株洲市国土资源局芦淞分局、芦淞中心、征收指挥部联合发布《湘江株洲城区河东段综合治理工程项目（市人防办）国有土地上房屋征收未经登记建筑认定处理结果》。认定市人防办未经登记建筑面积821.74平方米，均认定为予以补偿建筑面积。2019年1月10日，受芦淞中心的委托，天正评估公司作出（株天正〔2019〕房估字第10号）《房地产估价报告》。对案涉房屋评估价值共计人民币12742184元，对13#157.5平方米的搭建房屋、14-1#16.01平方米的搭建房屋分别评估价值为315000元、32020元。2019年2月27日，芦淞区政府（甲方）、征收指挥部（丙方）与市财政局（乙方一）、市人防办（乙方二）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称四方协议，下同）。内容为：“因湘江株洲城区河东段综合治理工程项目建设需要，芦淞区政府决定征收乙方房屋。被征收房屋共计7栋，总面积为1906.44平方米。有证房屋面积1258.21平方米，未经登记建筑面积648.23平方米，经国土、规划部门认定为予以补偿建筑。共计补偿14918578元：房屋价值补偿12742184元，其中有证房屋补偿9497940元，无证房屋补偿3244244元。包含了对14#房屋（五层，原告租赁一、二层）、14-1#房屋（二层，原告租赁，对第一层的28.1平方米搭房，原告认为是其搭建的，被告芦淞区政府及第三人市人防办认为是其所有并计算到补偿价值）、16#房屋（二层，原告租赁）、17#房屋及17-1#房屋的补偿价值，未包括编号为13#面积为157.5平方米原告自建临街门面及编号14#第一层原告搭建的28.3平方米杂屋及第二层原告搭建的8.22平方米杂屋、14-1#第二层原告搭建的16.01平方米杂屋、15#27.56平方米楼梯等补偿价值。奖励2176394元，其中按期搬迁奖474897元，提前搬迁奖276806元，奖励性补贴1424691元。本协议只包含对乙方主体房屋价值及奖励的补偿，其余涉及到对乙方二和承租人相关的非改商、装饰装修、搬迁费、临时安置补偿费、停产停业损失费、附属设施等补偿，另行签协议确定。”同日，芦淞区政府（甲方）、征收指挥部（丙方）与市人防办（乙方）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称三方协议，下同）。内容为：“对征收乙方房屋实行一次性货币补偿。共计补偿2511371元。具体补偿项目及金额为：1、非改商补偿：4993元/㎡×226.44㎡×50%=565307元。2、装饰装修补偿：500元/㎡×365.71㎡=182855元。200元/㎡×1540.73㎡=308146元。3、装饰装修补差：宾馆经营面积二楼（719-200）元/㎡×197.06㎡=102274元。财务楼二楼宾馆经营面积（719-200）元/㎡×151.17㎡=78457元。台湾馆主体面积（716-500）元/㎡×139.27㎡=30082元。台湾馆厨房面积（716-200）元/㎡×51.31㎡=26476元。4、搬迁费：1906.44㎡×10元/㎡=19064元。5、临时安置补助费：5030175元×7‰×3个月=105634元。7712009元×5‰×3个月=115680元。6、附属设施：977396元。其中，13#157.5平方米的搭建房屋价值为315000元、14#8.22平方米及28.3平方米杂屋房屋价值为14061元、14-1#16.01平方米的搭建房屋价值为32020元及28.1平方米的搭房价值为10819元、15#27.56平方米搭建楼梯间价值为16732元。”尹志荣、刘小元提起本案诉讼，请求：1.撤销芦淞区政府、市住建局与株洲市财政局、市人防办于2019年2月27日签订的四方协议及芦淞区政府、市住建局与市人防办于2019年2月27日签订的三方协议；2.判决芦淞区政府在判决生效后两个月内，对案涉房屋重新作出行政行为；3.判令芦淞区政府在第3次行政行为中，改正遗漏非改商面积399.54平方米和少算非改商补偿金1583689元的错误；4.判令第3次行政行为，对涉案房屋的补偿金额为28981719元；5.判令第3次行政行为按湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号行政判决的要求将房屋承租人即上诉人列为补偿协议相对人，将市人防办的补偿金额与房屋承租人的补偿金额分开计算；6.判令撤销天正评估公司对同一被征收房产于2019年1月10日作出的第二份《估价报告书》，并追究相关人员的责任；7.由被告和第三人承担诉讼费。经一审庭审释明，尹志荣、刘小元将诉讼请求进行了修改，即保留了第一、二项，其余作为诉讼理由。原审认为，本案系行政征收补偿案，争议焦点为：1、市住建局是否为本案适格被告；2、原告起诉的案涉安置协议书是否合法，是否应予撤销。本案中，市住建局并不是案涉的两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》的当事方，故市住建局并不是本案适格被告，依法应驳回原告对市住建局的起诉。本案中，原告在承租市人防办案涉房屋后，对其进行了装饰装修及改造，自建了铺面并用于经营住宿、餐饮。案涉房屋被征收时，租赁期限并未届满。虽然用于经营的租赁房屋被征收时，该房屋的价值应当补偿给被征收房屋的所有人，但由承租完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，应当依法补偿给承租人。故被告芦淞区政府在与案涉房屋所有人签订《国有土地上房屋补偿安置协议书》时，应将房屋承租人即原告列为补偿协议相对人。上述事实和意见已被湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号生效行政判决所确认。在案涉两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》中，四方协议仅涉及对市人防办主体房屋价值及奖励的补偿，该部分补偿价值及奖励与原告本身虽并无关联，但因应补偿给原告的停产停业损失以市人防办主体房屋价值为计算基础，故该份协议与原告存在利害关系，可以将原告一并列为该协议补偿协议相对人。在该案审理过程中，原告对该份协议将编号14-1#第一层28.1平方米的搭建房屋认定为市人防办的面积提出异议，认为该房系原告搭建。被告芦淞区政府提出，除了第一层有个28.1平方米属于市人防办所有的搭房外，原告在第二层确有个28.1平方米的简易砖木搭房，因不符合房屋认定的要求，湖南省有色地质勘查局214队未将第二层的28.1平方米的搭房标明到测绘图表中，故测绘图表中没有显示原告在第二层的28.1平方米的搭房，但被告芦淞区政府将该28.1平方米的搭建房视为附属设施在另一份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》中对原告进行了补偿。原告辩称，14-1#房屋就只有第一层有个28.1平方米的搭房，系原告搭建，该部分的补偿价值应补偿给原告。该院认为，虽然原告在一份案涉面积确认表中签字确认其搭建面积173.51平方米（157.5平方米加16.01平方米），但被告芦淞区政府、市住建局、第三人市人防办均确认原告在14-1#房屋里确有28.1平方米建筑可予补偿。根据湖南省有色地质勘查局214队提供的14-1#《株洲市湘江综合治理工程项目征收房屋测绘图表》，第一层有个28.1平方米的搭建房屋，第二层并未显示另有28.1平方米的搭建房屋。被告辩称第二层的28.1平方米的搭房因不符合房屋认定的要求，故没有在测绘图表中体现。但湖南省有色地质勘查局214队提供的案涉七栋房屋的测绘图表中，均对搭建的房屋、附属设施均予以了详细的标注，包括对14-1#房屋第二层1.8平方米的附属设施及搭建的16.01平方米的房屋均予以标注，如原告在第二层确有28.1平方米的简易搭房，不予标注不合常理。另在该院组织对原告与市住建局、市人防办、天正评估公司进行的调查中，市人防办也提出了第一层的28.1平方米的搭房确为原告所搭建，但具体以案涉面积确认表中签字确认的为准。故被告芦淞区政府在上述协议中将14-1#第一层28.1平方米的搭建房屋认定为市人防办所有并将该搭房价值补偿给市人防办，属于事实存疑，证据不足，应在查清事实的基础上依法作出认定。三方协议涉及非改商、装饰装修、搬迁费、临时安置补偿费、停产停业损失费、附属设施等补偿，根据湖南省高级人民法院（2017）湘行终411号生效行政判决的认定及2016年8月11日市人防办、芦淞中心、株洲市行政资产管理处、原告达成的协议，上述大部分费用应补偿给原告，该三方协议未将原告列为补偿协议相对人，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。综上，对案涉的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，该院一并予以撤销，并要求被告芦淞区政府在合理期限内对案涉房屋的征收补偿作出处理。需要说明的是，对于原告主要诉求的其自行搭建的无证房屋、建筑及相关设施，被告芦淞区政府应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款，对建筑物的现实状况、历史成因等，按照公平公正的原则，依法对原告作出相关补偿决定的规定，对原告的诉讼请求，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、驳回原告尹志荣、刘小元对被告市住建局的起诉；二、撤销被告芦淞区政府、征收指挥部与株洲市财政局、市人防办于2019年2月27日签订的四方协议；三、撤销被告芦淞区政府、征收指挥部与市人防办于2019年2月27日签订的三方协议；四、由被告芦淞区政府在本判决生效后两个月内对案涉房屋的征收补偿重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告芦淞区政府承担。尹志荣、刘小元不服，提出上诉称：一、市住建局是本案适格被告。理由：芦淞中心是原株洲市房产管理局的下设机构，承担芦淞区国有土地上房屋征收与补偿的具体工作。原株洲市房产管理局是本案的被告。2018年机构改革，原株洲市房产管理局的机构、人员以及二级机构（包括芦淞中心）全部并入市住建局，因此市住建局应为本案被告。二、对上诉人进行非改商补偿有同期案例、有政策依据、有相关《会议纪要》可供执行。三、上诉人是补偿协议相对人。四、芦淞区政府不能借口审计意见，对生效判决来个反落实。五、14-1#第一层28.1平方米的房屋是上诉人搭建。六、评估违法。请求：1.撤销一审判决，并改判市住建局是本案适格被告。2.在维持一审判决第二项内容的前提下,支持上诉人的第三、四、五、六项诉讼请求。3.判决芦淞区政府对上诉人兴建并已经认定为合法建筑的157.5平方米商业门面,继续给予3716102元的补偿。对上诉人兴建并已经认定为合法建筑的16.01平方米的宾馆用房给予65389元的补偿。4.编号14-1#第一层28.1平方米房屋系上诉人搭建，其补偿123911元划归上诉人所有。5.按当年的政策和上诉人提供的私房上浮50%的非改商案例,将遗漏上诉人一、二楼经营面积932.68平方米,遗漏非改商补偿金1798840元补偿给上诉人。6.上诉费由被上诉人承担。被上诉人芦淞区政府口头答辩称：1.一审已判决撤销芦淞区政府和原审第三人签订的两份协议，答辩人已经准备作出具体的行政行为；2.一审判决的内容符合行政诉讼法的规定，上诉人上诉请求的第三、四、五项属于新增的诉讼请求，请求本院在二审过程中予以处理；3.上诉人在一审中的第三、四、五、六项诉请均不符合法律的规定；4.关于非改商的问题适用的是株政发【2010】38号《株洲市城市房屋拆迁管理实施办法》的规定；5.答辩人在之后的行政行为中会将上诉人列为安置补偿协议相对人；6.房屋的评估实行的是房地一起评估的原则，在对房屋评估时充分考虑了土地使用权的因素，而对于上诉人自行搭建的部分，因涉案土地的使用权属市人防办，上诉人仅是租赁后在该土地上进行搭建，而评估公司出具的说明当中表明其无法区分土地的使用权以及价值。在此基础上，为了充分保障上诉人的权利，故对上诉人的土地仅考虑了重新建设的部分。答辩人认为该原则合法有效。被上诉人市住建局答辩称：答辩人不是本案适格被告。1.第一次审理的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》与本案争议的协议书非同一行政行为，不具有法定约束力。2.上诉人申请撤销的协议书中的甲方是芦淞区政府国有土地上房屋征收处，且该主体并非答辩人设立。3.答辩人下属机构芦淞中心未签订本案诉争的协议书。请求驳回上诉。原审第三人株洲市财政局口头答辩称：同意芦淞区政府的答辩意见。另说明，市人防办的房屋和土地是国有资产，国有资产在面临征收和处置的时候，所得的款项要上缴国库，故市财政局成了协议的一方。原审第三人市人防办答辩称：1.上诉人仅为被征收房屋的承租人，不是征收相对人，也不是房屋所有权人，故上诉人不是本案适格诉讼主体，不应以存在利害关系人为由，将上诉人列为征收补偿相对人。2.答辩人作为房屋所有权人，享有征收补偿权利。原审第三人天正评估公司答辩称：1、答辩人的评估行为不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围。2、答辩人作出的评估报告合理合法，不应予以撤销。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：生效的（2017）湘行终411号行政判决认为：上诉人在承租市人防办涉案房屋后，对其进行了装饰装修及改造，自建了铺面并用于经营住宿、餐饮等。涉案房屋被征收时，因租赁期限并未届满，株洲市房产管理局、芦淞区政府、株洲市财政局、市人防办各自所属部门芦淞中心、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处、征收指挥部，就涉案出租房屋征收补偿问题，分别于2015年8月3日、2015年9月29日签订的两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》均没有将该房屋承租人即上诉人列为补偿协议相对人，属于遗漏征收补偿对象，程序不当，且对相关项目补偿价格证据不足，同时因协议签订人之间对该两份协议应以哪一份为准尚存在争议，故应一并予以撤销。原审判决仅撤销2015年9月29日签订的《国有土地上房屋补偿安置协议书》，处理不当。涉案租赁房屋在芦淞区政府行政区域内，征收补偿工作依法应由芦淞区政府负责。涉案的两份房屋补偿安置协议被判令撤销后，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由芦淞区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的征收补偿作出处理。原审法院判决由芦淞区政府对涉案房屋重新作出行政行为，但没有确定重新作出行政行为的期限及针对征收补偿作出处理，不利于保护相关权利人的合法权益，明显不当。在涉案征收补偿行政行为重新作出之前，尚不能确定是否因涉案征收补偿行政行为造成了上诉人的损失。据此，原审法院在判决撤销被诉行政行为的并责令重作的同时，判决驳回尹志荣、刘小元的行政赔偿请求，并无不当。判决：一、维持湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初83号行政判决第三项；二、变更湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初83号行政判决第一项为：撤销芦淞中心、株洲市行政事业单位资产管理处、株洲市人防工程维护管理处、征收指挥部于2015年8月3日和2015年9月29日签订的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；三、变更湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初83号行政判决第二项为：由芦淞区政府在本判决生效后两个月内对涉案房屋的征收补偿重新作出行政行为。四方协议和三方协议上甲方写的是：“株洲市国有土地上房屋征收处芦淞中心”，盖的章是“株洲市芦淞区人民政府国有土地上房屋征收合同专用章”。《补偿方案》实施步骤中写明：1.芦淞区政府作出征收决定并公告；……3.协商并签订征收补偿协议；……本院认为，株洲市人民政府株政发〔2018〕17号《株洲市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定，各县（市、区）人民政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。本案中，芦淞区政府作出的《补偿方案》实施步骤中写明：芦淞区政府作出征收决定并公告；协商并签订征收补偿协议。被诉的两份《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》中，虽然甲方写的是芦淞中心，但盖的章都是“株洲市芦淞区人民政府国有土地上房屋征收合同专用章”。因此，芦淞区政府是本案适格被告。市住建局没有在被诉的《国有土地上房屋补偿安置协议书》上签字，不是协议的当事方。因此，一审认为市住建局不是本案适格被告，并驳回上诉人对市住建局的起诉于法有据。上诉人提出的市住建局是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。根据本院查明的事实，涉案房屋大部分是上诉人向市人防办租赁经营的，租赁期限未满；有部分建筑物系刘小元自行搭建。因此，上诉人既是自行搭建建筑物的权利人，也是租赁市人防办房屋的承租人。上诉人在承租市人防办涉案房屋后，对其进行了装饰装修及改造，自建了铺面用于经营住宿、餐饮等。因此，芦淞区政府在2019年2月27日签订两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》时，应将上诉人列为补偿协议相对人。且本院生效的（2017）湘行终411号行政判决认为，2015年8月3日、2015年9月29日的两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》均没有将上诉人列为补偿协议相对人，属于遗漏征收补偿对象，程序不当，并撤销上述两份《国有土地上房屋补偿安置协议书》，责令芦淞区政府限期重做。芦淞区政府在重新签订《国有土地上房屋补偿安置协议书》时，仍然没有将上诉人列为被征收人，程序违法。同时，上诉人的合法权益在整个征收补偿中究竟有哪些，该部分权益的补偿价值又如何体现也不清楚。故一审判决撤销被诉协议并责令重作并无不当。上诉人认为其是补偿协议相对人的上诉理由成立，本院予以支持。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人尹志荣、刘小元负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇二〇年二月二十日书记员  庞亦芝