南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终9号 上诉人（原审原告）南昌怡和贵宾楼餐饮管理有限公司，住所地：南昌市红谷滩新区赣江新天地13号楼，统一社会信用代码91360125690984739C。 法定代表人李文胜，系该公司总经理。 委托代理人李超，北京市盈科（南昌）律师事务所律师，执业证号13601199511039911。 被上诉人（原审被告）南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地：南昌市青山湖区绿茵路669号，统一社会信用代码12360100739171481A。 法定代表人毛顺茂，该委工委书记。 委托代理人张慧，南昌市红谷滩新区管理委员会公职律师办公室律师，执业证号13601201960082740。 委托代理人吕昆，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201810054602。 原审第三人南昌市红谷滩城市投资集团有限公司，住所地：南昌市红谷滩新区会展路545号，统一社会信用代码91360100769763234A。 法定代表人鞠雅，该公司董事长。 委托代理人周雅婷，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201711975533。 委托代理人熊珍璐，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201811075135。 上诉人南昌怡和贵宾楼餐饮管理有限公司（以下简称贵宾楼餐饮公司）与被上诉人南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩管委会）及原审第三人南昌市红谷滩城市投资集团有限公司（以下简称红谷滩城投公司）其他行政决定一案，不服南昌铁路运输法院(2019)赣7101行初989号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审认定，2013年9月23日，南昌市红谷滩新区商会向红谷滩管委会提交《关于给予赣江新天地商业街转型改造的扶持措施的请求报告》，提出因2012年11月以来受朝阳大桥施工和国家政策影响，赣江新天地商业街商家经营恶化，希望政府支持经营转型工作，如成立“转型工作领导小组”，规划“文化旅游休闲街区”，听取商家意见，出台税费、交通、宣传、融资、免收转型期间租金和物业管理费、延长租期等扶持政策。2013年12月31日，为改变当前赣江新天地商家经营困局，红谷滩管委会办公室向红谷滩新区商会作出447号文，回复：1.打造特色商业街区；2.丰富商业街区业态；3.出台优惠政策，由区城投公司牵头会同区财政局给予扶持政策、优惠政策；4.增加公交线路和班次；5.完善管理服务。经2016年审计部门审计，第三人红谷滩城投公司于2017年5月23日向贵宾楼餐饮公司发出函告，要求贵宾楼餐饮公司补缴已减免的2年租金，挽回国有资产损失。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。据此，贵宾楼餐饮公司针对诉请负有证明被诉行政行为存在的举证责任。具体到本案，贵宾楼餐饮公司并未举证证明贵宾楼餐饮公司作出了要求贵宾楼餐饮公司补交减免两年租金的行政决定，应当承担举证不能的法律后果，即贵宾楼餐饮公司诉请没有相应的事实根据。 贵宾楼餐饮公司主张红谷滩管委会下发的447号文是第三人减免贵宾楼餐饮公司两年租金的依据，现第三人要求补交已减免的两年租金是受红谷滩管委会委托作出的行政决定。一审认为该理由不能成立，评析如下：447号文，系红谷滩管委会对南昌市红谷滩新区商会提交请求报告，给予咨询性回复意见，不具有强制性，属于行政指导范畴。第三人要求贵宾楼餐饮公司补交已减免两年租金，是民事合同框架下主张权利，应由双方通过民事途径解决。至于447号文的合法性问题。该文提及减免租金的扶持、优惠政策，属于需要讨论的重要事项，尚未经政府常务会议或全体会议讨论决定并以会议纪要形式作出，不属于本案的合法性审查范围。综上，贵宾楼餐饮公司的起诉没有事实根据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回贵宾楼餐饮公司的起诉。 贵宾楼餐饮公司不服原审裁定上诉称，一是上诉人对自己的诉请依法进行了举证，证据有《关于对赣江新天地商业街转型改造的意见回复》、《函告》、《民事起诉状》等；二是《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发(2018)115号)规定，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。因此，一审应对案涉447号文的合法性进行审查。综上所述，一审裁定对本案事实认定、适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理，支持上诉人全部诉请。 被上诉人红谷滩管委会答辩称，上诉人未举证证明答辩人作出了要求其补交两年租金的行政决定，实际上，答辩人未依据《关于对赣江新天地商业街转型改造的意见回复》作出要求补交租金的行政行为，该回复本身也不存在要求上诉人补交租金的内容，因此上诉人不能要求对该回复的合法性进行审查。同时，本案的证据证明案涉的补交租金事宜系上诉人与原审第三人之间的民事纠纷，而并非上诉人所主张的行政纠纷。请求二审法院维持一审裁定。 原审第三人红谷滩城投公司答辩称，答辩人与上诉人就本案涉及的两年租金减免问题已经通过民事诉讼进行处理，本案不属于行政诉讼范畴，上诉人也无权要求审查洪新办字[2013]447号文件的合法性，故请求二审法院依法裁定驳回上诉。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 另查明，2019年12月31日，南昌市中级人民法院已生效（2019）赣01民终1009号民事判决认为，红谷滩城投公司基于红谷滩管委会办公室下发的[2013]447号文，对与部分赣江新天地商户签订了减免租金补充协议，对商户进行租金减免，但未与贵宾楼餐饮公司签订减免租金协议，且经查，贵宾楼公司存在迟付租金并转租给南昌市瑞康体检中心，不符合洪新办字[2013]447号文的条件。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人向法院提起诉讼的法定条件之一即为须有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实依据，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案中，从上诉人诉请来看，一是请求撤销被上诉人作出的要求上诉人补交减免两年租金的行政决定；二是要求审查案涉洪新办字[2013]447号文的合法性。针对第一项诉请，上诉人认为被上诉人作出了要求上诉人补交减免两年租金的行政决定，但在起诉时就该被诉行为存在，没有向原审法院提交任何初步证据,故上诉人笼统的以撤销被上诉人的行政决定提起的本案诉讼，诉讼请求不明确，且没有提供能证明被上诉人红谷滩管委会存在违法行为的初步事实根据。针对第二项诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定,提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为,人民法院无法对其合法性进行审查,不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人红谷滩管委会办公室下发洪新办字[2013]447号《关于对赣江新天地商业街转型改造的意见回复》，是为改变当时赣江新天地商家经营困局，针对商业街转型改造有关事宜的回复，属于政策性处理行为,人民法院对该行为无法进行合法性审查,本案不属于行政诉讼的受案范围，一审法院认定上诉人提起本案诉讼缺乏事实根据并无不当。 综上，上诉人南昌怡和贵宾楼餐饮管理有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 胡少林 审 判 员 熊爱武 审 判 员 谢卫红 二〇二〇年二月二十六日 法官助理 贾飞扬 书 记 员 李兴强