浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2188号上诉人（原审原告）孙金泉，男，1964年3月15日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平，杭州市富阳区复议局工作人员。委托代理人裘蓉芳，浙江五勤律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州富阳城市建设投资集团有限公司，住所地杭州市富阳区富春街道恩波大道99号。法定代表人陈孝华，董事长。委托代理人倪俊卿，浙江富春江律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）章如琴，女，1952年10月22日出生，汉族，住杭州市富阳区。孙金泉诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）城建行政强制及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2019年11月8日作出（2019）浙01行初227号行政裁定。孙金泉不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月16日立案受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明：杭州市富阳区富春联群弄61号房屋系建造在集体土地上的六层连排建筑，原告孙金泉系102-602室即西侧一半房屋权利人。1997年1月12日，原告（甲方暨售房者）和章如琴（即乙方暨购房者章裕琴）签订《售购房屋协议》，约定章如琴向原告购买富阳城西下马塘联群新村18号，楼地基西侧六楼96平方米房屋一套（即杭州市富阳区富春街道联群弄61号602室）；如国家需要拆迁改建，乙方与甲方一样，应享受同样国家土地属（使）用权房产权等有关政策等内容。1997年7月，原告取得由原富阳市人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。2009年6月1日，原告取得由原富阳市房地产管理处颁发的富房权证初字第××号《房屋所有权证》。2017年7月20日，秦望指挥部（系被告组建的临时机构）发布公告，公告载明：经富阳区政府研究决定，富阳区秦望区块有权更新项目按照“一次规划，分期实施”的原则，先行启动片区一、片区二范围内的房屋搬迁工作，搬迁人为杭州富阳城市建设投资集团有限公司（以下简称城投集团），搬迁实施单位为富春街道办、春江街道办和场口镇政府。杭州市富阳区富春联群弄61号房屋在搬迁范围内。同年9月6日，秦望指挥部发布《房屋搬迁签约公告》。2017年8月11日，原告向搬迁相关单位提交《情况说明》，主要内容为：“本人是联群弄61号房主孙金泉，当时是协议售房，但下列人员：401盛君涛、601吕水根、302傅友堂、602章如琴因多次讨要未果，不同程度欠款。所以不能析产过户，等事情处理好再定。”同年8月15日，搬迁相关单位工作人员洪兴才出具意见：“情况说明已收，房产证复印件是孙金泉、俞鑫江。”2017年9月9日，城投集团（甲方暨搬迁人）、场口镇政府（搬迁实施单位）和章如琴的儿子暨委托代理人章宏钢（乙方暨被搬迁人）签订《房屋搬迁协议》，就杭州市富阳区富春街道联群弄61号602室房屋的搬迁补偿事宜作出约定，主要内容为：乙方选择产权调换补偿方式；补偿金额总计1193738元；安置房预留款737775元；乙方于2017年10月30日前腾空被搬迁房屋。随即章如琴根据《房屋搬迁协议》约定将案涉房屋腾空交付给城投集团并领取补偿款项。2017年11月21日，杭州市富阳区人民法院受理原告诉章如琴请求确认《售购房屋协议》无效一案（〔2017〕浙0111民初9901号）。2018年2月2日，该院判决确认原告和章如琴签订的《售购房屋协议》无效。2018年2月8日，杭州市富阳区人民法院受理原告诉城投集团、场口镇政府，第三人傅友堂（傅友堂系与本案第三人章如琴情形基本相同的另一购房者）财产损害赔偿一案（案号〔2018〕浙0111民初1342号），原告诉请城投集团、场口镇政府赔偿130万元。2018年6月7日，该院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉，2019年4月15日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01民终4986号判决驳回上诉。2018年4月20日，杭州市中级人民法院受理原告诉富阳区政府、场口镇政府请求确认《房屋搬迁协议》无效及行政赔偿一案（案号：〔2018〕浙01行初202号），原告诉请判决撤销场口镇政府和章宏钢签订的《房屋搬迁协议》；判决富阳区政府和场口镇政府向原告支付拆迁补偿款120万元。在该案审理过程中，原告先以场口镇政府被告主体不适格为由申请撤回对场口镇政府的起诉，后又以需要根据国家赔偿法规定先行申请国家赔偿为由申请撤回对富阳区政府的起诉，杭州市中级人民法院分别于2018年8月15日、2018年9月7日裁定准许原告撤回起诉。2018年12月10日，杭州市中级人民法院受理原告诉富阳区政府请求给予行政赔偿一案（案号：〔2018〕浙01行赔初23号），原告诉请判决富阳区政府赔偿原告房产损失人民币130万元。案经杭州市中级人民法院一审，浙江省高级人民法院二审裁定不予受理。2018年5月，杭州市富阳区富春街道联群弄61号房屋由城投集团整体拆除。2018年8月21日，原告向富阳区政府提交《国家赔偿申请书》，请求富阳区政府向其赔偿因拆除杭州市富阳区富春街道联群弄61号602室房屋造成的损失130万无。富阳区政府没有作出处理。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.确认被告拆除原告的房屋行为属违法；2.依法判令被告赔偿原告房产损失130万元；3.判令被告承担本案诉讼费。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。”原告孙金泉诉请判决确认被告富阳区政府拆除其房屋的行为违法，但拆除行为纳入行政诉讼应以其存在强制性为前提，即只有强制拆除行为方可进行司法审查，不具有强制性的房屋拆除行为不属于行政诉讼受案范围。原告诉请判决确认拆除其房屋的行为违法，没有明确为强制拆除行为，表述不够准确；为避免讼累，杭州市中级人民法院立足“强制拆除”对起诉条件进行审查。根据前述法律规定，原告应当提供证明被诉强制拆除行为存在的证据材料或者对此作出合理说明，杭州市中级人民法院将作为起诉条件进行审查。至于是否存在强制拆除行为，或者说拆除行为是否具有强制性，可以通过查明的事实经过作出判断。根据本案查明的事实，原告认为被违法拆除并要求赔偿的联群弄61号602室房屋，早在1997年即由原告与第三人章如琴签订《售购房屋协议》售予章如琴，此后该房屋一直由章如琴实际居住使用直至搬迁。秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《售购房屋协议》的相关约定及章如琴实际居住使用案涉房屋的现实情况，有理由相信章如琴有权实际处分案涉房屋，双方签订的《房屋搬迁协议》应为有效。双方洽签《房屋搬迁协议》后，案涉房屋即由章如琴腾空交付给城投集团并领取拆迁补偿款，《房屋搬迁协议》基本履行完毕。原告因认为购房人欠款而提交的《情况说明》，只能表明其与章如琴之间存在民事纠纷，不足以否定使城投集团相信章如琴有权处分案涉房屋的上述事由，故不足以否定《房屋搬迁协议》的效力。《售购房屋协议》虽然被法院判决确认无效，但这是城投集团与章如琴签订《房屋搬迁协议》并已实际履行该协议之后的事情，同时在案证据也不能证明《售购房屋协议》被判决无效的事实已被告知富阳区政府或者城投集团等单位，故《售购房屋协议》被判决无效不构成《房屋搬迁协议》的履行瑕疵。在此情况下，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任。概言之，原告诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，起诉不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。因诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，原告基于前述诉请一并提出的行政赔偿请求缺乏基本前提，杭州市中级人民法院不作审查处理。原告与章如琴签订的《售购房屋协议》被判决确认无效后，双方互负返还义务并可予折抵，原告并不存在需要通过行政诉讼加以保护的合法权益。原告与城投集团或者章如琴之间存在的民事纠纷可以另行主张（事实上原告亦已提起过相关诉讼），且不能成为原告提起行政赔偿诉讼的正当理由。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙金泉的起诉。孙金泉上诉称：1.关于案涉房屋权属问题。上诉人认为，原审中，上诉人提供了房产证、土地使用证，证明富阳联群弄61号602室房产权归上诉人所有。原审法院认定该证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关内容并予以采信。因此富阳联群弄61号602室的房屋所有权属上诉人所有；2.关于能否根据《售购房屋协议》及实际居住情况来确定案涉房屋处分权的问题。原审法院认为，城投集团根据《售购房屋协议》和章如琴实际居住使用案涉房屋的现实情况，有理由相信章如琴有权实际处分案涉房屋。上诉人认为，原审法院的认定违法。根据签订的《售购房屋协议》及实际居住情况来确定处分权没有任何法律依据。本案中，虽然孙金泉和章如琴签订了《售购房屋协议》，但由于该房屋转让行为未经登记，故《售购房屋协议》不发生法律效力；3.城投集团与章如琴恶意串通侵犯上诉人的合法权益。2017年7月20日秦望指挥部发布秦望区块有机更新项目《公告》。在此期间，搬迁实施单位场口镇人民政府的工作人员对搬迁的房屋进行了入户调查，并于2017年8月16日在《富阳日报》上刊登了《富阳区秦望区块在机更新项目片区一、片区二被搬迁房屋认定结果公示表》，该公示表载明：根据工作要求，秦望区块有机更新房屋认定工作小组对被搬迁房屋进行了权属认定，现将第一批认定结果予以公示，被搬迁人对公示结果有异议的，请于公示期间向搬迁实施单位提出书面异议。上诉人在入户调查期间，已经多次口头向场口镇人民政府的工作人员就房屋的权属问题提出异议，后于2017年8月15日向场口镇政府的工作人员书面提出异议（尚欠房款，合同未履行完毕），并明确向富阳区告知已就权属问题向富阳区人民法院提起诉讼（上述材料由场口镇人民政府搬迁工作人员洪兴才签收）。城投集团在明知案涉房屋存在权属纠纷的情况下，于2019年9月9日仍恶意与章如琴签订所谓《房屋搬迁协议》，据此上诉人认为，城投集团、章如琴乃恶意串通侵犯上诉人合法权益；4.关于强制拆除的问题。原审法院认定“相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任”。上诉人认为，原审法院的认定前提错误。诚如上面所述，案涉房屋是经登记的房屋，签订《售购房屋协议》涉及的房屋转让未经登记，长期居住（占有）没有法律依据可以构成财产所有权的取得，因此被上诉人拆迁的房屋根本不属章如琴所有。富阳区政府在明知案涉房屋属上诉人所有（登记权利人），并且明知案涉房屋权属纠纷的情况下，未征得上诉人的同意将房屋予拆除；5.关于城投集团强拆行为的责任人问题。上诉人认为，秦望区块有机更新是富阳区政府的行政行为，城投集团是该行政行为的执行人，因此城投集团的强拆行为所造成的后果，应当由富阳区政府来承担。综上所述，原审法院的驳回上诉人的原审诉讼请求，其认定的事实违反了《中华人民共和国物权法》相关规定，据此恳望二审法院查明事实判决支持上诉人的诉讼请求。富阳区政府答辩称：1.上诉人并非涉案房屋的实际所有人，上诉人的诉请缺乏事实根据和法律根据。涉案房屋已由上诉人于1997年1月12日售予章如琴，双方签订《售购房屋协议》后，上诉人已将涉案房屋交付予章如琴，章如琴也依约按时足额支付了购房款，未付部分是因双方约定的付款条件未成就而暂未支付。涉案房屋尚登记在上诉人名下，系因上诉人办理房屋所有权证时擅自将涉案房屋申请登记在自身名下，而章如琴占有使用涉案房屋距今已有22年，并已缴纳了配套费，在此期间，上诉人也从未向章如琴主张过任何权利。根据社会生活经验法则，上诉人对涉案房屋实际所有人为章如琴这一事实是知情并认可的，其无权就涉案房屋再主张安置补偿。上诉人在出售涉案房屋近22年后，因有利可图，恶意起诉，严重违反诚实信用原则，若其违反诚信、滥用诉权的行为得逞，势必会引发连锁反应，造成恶劣的社会影响；2.本案非行政诉讼受案范围秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《售购房屋协议》的相关约定及章如琴实际居住使用涉案房屋的现实情况，有理由相信章如琴有权实际处分涉案房屋，双方签订的《房屋搬迁协议》，应为有效。虽然《售购房屋协议》后被法院判决确认无效，但此时城投集团已与章如琴签订了《房屋搬迁协议》，且该协议已实际履行，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除涉案房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不产生行政法律责任，上诉人诉请确认违法的强制拆除行为不存在，故本案不属于行政诉讼的受案范围、综上，恳请贵院查清事实，正确适用法律，驳回上诉，维持原裁定。城投集团在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院二审调查询问期间答辩称：1.案涉房屋的拆除行为系答辩人依照与房屋权利人签订的房屋搬迁协议行使的，不是基于富阳区政府的委托授权或其他具体行政行为。因此，拆除房屋的行为与富阳区政府没有直接关系；2.答辩人在收购房屋并拆除房屋的过程中可能存在侵犯上诉人权利的情况，也属于民事侵权纠纷，而非行政纠纷；3.从民事收购与拆除的过程来看，富阳区政府与答辩人均未使用行政强制手段或者其他任何强制执行方式。从搬迁协议内容来看，在搬迁过程中没有出现强制性以及强制性措施。协议也明确约定如果双方出现纠纷可以向富阳区人民法院提起民事诉讼。从案涉的安置方式来看，如果房屋权利人不愿意签订协议，富阳区政府将依照相关规定启动征收程序。这也意味着签订协议的时候，强制征收手续并未启动，更不存在强制拆除行为。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。章如琴在法定期限内未提交答辩意见。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人孙金泉在原审期间提起的诉讼请求为：“1.确认被告拆除原告的房屋行为属违法；2.依法判令被告赔偿原告房产损失130万元；3.判令被告承担本案诉讼费”。原审诉讼期间，上诉人明确案涉房屋系指杭州市富阳区富春街道联群弄61号602室房屋，130万元即为案涉房屋搬迁协议约定的补偿款。据此，上诉人提起本案诉讼，其指向的行政行为系被上诉人富阳区政府拆除案涉房屋的行为。根据已查明的事实，上诉人认为被违法拆除并要求赔偿的联群弄61号602室房屋，早在1997年即由上诉人与被上诉人章如琴签订《售购房屋协议》售予章如琴，此后该房屋一直由章如琴实际居住使用直至搬迁。秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《售购房屋协议》的相关约定及章如琴实际居住使用案涉房屋的现实情况，有理由相信章如琴有权实际处分案涉房屋，双方签订的《房屋搬迁协议》应为有效。双方洽签《房屋搬迁协议》后，案涉房屋即由章如琴腾空交付给城投集团并领取拆迁补偿款。2018年5月，案涉房屋由城投集团整体拆除。上述过程中，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任。概言之，上诉人诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，起诉不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。此外，如上诉人认为其与城投集团或者章如琴之间存在的民事纠纷，应依法另行寻求救济。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  车勇进审判员  吕柏超二〇二〇年二月十八日书记员  韦若莎