河北省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）冀民终44号上诉人（一审原告）：赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司。住所地：河北省石家庄市赞皇县棋盘山。法定代表人：赵媛媛，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐波，北京天驰君泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：赞皇县人民政府。住所地：河北省赞皇县通府街1号。负责人：王涛，该县县长。委托诉讼代理人：马红哲，河北世纪联合律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘苗，河北世纪联合律师事务所律师。上诉人赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司（以下简称棋盘山旅游公司）因与被上诉人赞皇县人民政府（以下简称赞皇县政府）旅游合同纠纷一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01民初748号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人棋盘山旅游公司上诉请求：请求撤销河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01民初748号民事裁定书，改判支持上诉人的全部诉讼请求：1．判令解除本案双方当事人签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》；2．判令被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币31000万元；3．请求判决由被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：一、一审裁定存在严重的程序问题。一审法院缺少了对本案证据的查明过程，没有列明双方的举证和质证过程，更无法院对证据的认定过程。一审裁定书对上诉人提交的十组证据只字未提。二、一审法院认定事实错误。1.一审裁定认为，被上诉人发布防火公告并封山的行为不是针对上诉人，而是针对不特定的对象，具有普遍约束力的抽象行政行为。这并非上诉人的诉请依据，是一审法院强加给上诉人的。上诉人的诉请是针对被上诉人的违约行为。2.被上诉人在通往景区路边张贴“……棋盘山景区严禁游客进入。”并派员强行阻止游客登山。3.本案合同明确约定了在经营期限内，上诉人对景区享有完全的自主开发和经营管理权。被上诉人限制景区营业时间，阻止游客登山的行为是严重干预上诉人对景区的经营自主权，属于违约行为。三、被上诉人的违约行为导致上诉人的合同目的不能实现，造成巨大损失。且损失不可逆转和弥补。自2017年景区停业至今，林区的消防责任也一直没有落实，景区面临巨大的火灾隐患。综上，上诉人请求二审法院查清事实，纠正一审法院的错误裁定，维护上诉人的合法权益。被上诉人赞皇县政府辩称：一、上诉人主张一审程序违法，并无法律依据。二、一审法院认定事实清楚、符合法律规定。上诉人在一审庭审中明确其主张解除合同的理由是被上诉人发布防火公告、限制营业时间。而赞皇县政府发布防火公告是基于县级人民政府的行政管理职能。防火公告对象是不特定的，是具有普遍约束力的抽象行政行为。从双方合同约定的内容来看，上诉人基于履行双方合同仅需每年向被上诉人支付“1000张免费门票”，上诉人的经营状况完全取决于上诉人的景区管理、广告推介、对游客的服务质量等因素，不可能归责于被上诉人。故根本不可能存在上诉人所称的合同相对方违约导致“合同目的不能实现”的情况。三、因上诉人未能对景区进行正常、合规的管理，被河北省综合检查组责令限期6个月整改。被上诉人真诚地希望上诉人认真按河北省综合检查组的要求完成整改工作，切实对景区安全负责，以免发生安全事故，给社会、国家造成损失。综上所述，一审程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不成立，请求依法驳回上诉、维持原裁定。上诉人向一审法院起诉请求：1.判令解除本案双方于2004年5月27日签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》；2.判令赞皇县政府赔偿棋盘山旅游公司经济损失人民币31000万元；3.本案诉讼费用全部由赞皇县政府承担。一审法院认为：关于棋盘山旅游公司主张的赞皇县政府发布防火公告，限制棋盘山旅游公司的营业时间构成违约，导致双方合同目的不能实现，进而要求解除合同、赔偿损失问题。赞皇县政府认可自2012年以后发布防火公告的行为，但主张发布防火公告并进行封山的行为是依据《森林防火条例》《河北省森林防火规定》和《石家庄市森林防火工作实施细则》作出的，并非只针对棋盘山旅游公司，而是针对了不特定的对象，具有普遍约束力，是抽象行政行为，不属于人民法院民事诉讼管辖范围。一审法院认为，赞皇县政府发布防火公告系履行行政管理职能，该行为依法应认定为抽象行政行为，并非刻意针对棋盘山旅游公司作出的限制营业的行为，不构成对平等主体之间合同的违约。在棋盘山旅游公司未提供证据证明赞皇县政府存在其他导致合同目的不能实现的违约行为的情况下，本案并非平等主体之间的合同纠纷，故本案不属于法院民事诉讼管辖范围。故裁定驳回棋盘山旅游公司的起诉，一审预交案件受理费1591800元，退还棋盘山旅游公司。本院查明：2004年5月27日，赞皇县政府作为甲方，棋盘山旅游公司作为乙方，双方签订一份《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》。该合同载明：“为了尽快将风景区建设成旅游成品，将资源优势转变为资本优势，进而转变为经济效益，带动社会效益提升。经甲乙双方协商，甲方将棋盘山自然风景区委托给乙方开发经营。”合同还约定：“在经营期限内，乙方对甲方景区享有完全的自主开发、经营管理权。在保证符合景区旅游开发总体规划的前提下，行使独立民事主体的法人权利，承担独立民事主体的法人义务。在合同期限内，甲方对景区的开发只行使行业指导与管理，对乙方经营的合法性进行监督，不参与乙方的自主经营，不干预乙方在本合同约定范围内的合法开发与经营管理。”“合同期内，景区内的防火甲乙双方配合共同负责。”双方约定经营期限70年。同时双方还约定：“任何一方违约时，守约方有权要求违约方立即停止违约行为，要求责任方采取补救措施，避免和挽回经济损失。一旦违约方给守约方造成经济损失时，守约方有权追偿违约方所造成的一切直接和间接经济损失的五倍，并有权终止合同。”在合同的履行过程中，赞皇县政府为了防止森林火灾在景区发布了温馨提示。其中棋盘山旅游公司提供的2017年4月29日的温馨提示表明：“按照国家、省、市、县森林防火指挥部规定，每年10月1日至翌年5月31日为森林防火期。防火期内，黄北平乡境内所有山场实行封山防火管理，棋盘山景区严禁游客进入。”棋盘山旅游公司认为，赞皇县政府单方违约，滥用职权，限制景区营业，给棋盘山旅游公司造成巨大经济损失，致使其合同目的不能实现，故提起诉讼。本院认为：上诉人棋盘山旅游公司的诉讼请求，是以双方签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》为依据，要求被上诉人赞皇县政府承担违约责任，赔偿经济损失，并解除合同。上诉人并不是针对赞皇县政府发布防火公告行为是否合法、应否撤销等问题提起的行政诉讼。本案协议是双方通过协商签订的，协议对双方的权利、义务和违约责任进行了明确的约定。棋盘山旅游公司的诉讼请求涉及本案协议是否有效，对双方有无约束力，协议是否履行、应否解除，当事人是否构成违约等民事法律关系问题，属于民事诉讼审理的重要内容，直接关系到双方当事人的合法权益。现因该协议的履行发生争议，棋盘山旅游公司作为协议的一方当事人诉至法院，其诉讼主体适格，有明确的被告，具体的诉讼请求、事实理由和依据，属于人民法院的受案范围和管辖范围，符合法律规定的起诉条件，人民法院应予继续审理并作出认定。一审法院在未进行实体审理的情况下，认定赞皇县政府发布防火公告的行为，系履行行政管理职能，为抽象行政行为，不构成对民事主体之间合同的违约。同时，认定棋盘山旅游公司未提供证据证明赞皇县政府存在其他导致合同目的不能实现的违约行为，认定双方并非平等主体之间的合同纠纷，不属于人民法院民事诉讼管辖范围，进而驳回棋盘山旅游公司的起诉，适用法律错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：一、撤销河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01民初748号民事裁定；二、本案指令河北省石家庄市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  苑秀霞审判员  苗文全审判员  张建岳二〇二〇年二月七日书记员  张子瑶