浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2203号上诉人（原审原告）黄纪森，男，汉族，1964年5月18日出生，住浙江省瑞安市。委托代理人王越华，浙江坚定律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号。法定代表人秦肖，代市长。委托代理人孙华峰，瑞安市司法局工作人员。委托代理人倪晓乐，浙江安阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市锦湖街道办事处，住所地浙江省瑞安市瑞湖路158号。法定代表人徐贤明，主任。应诉负责人沈晓光，副主任。委托代理人金高舜，浙江信泰律师事务所律师。黄纪森诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）、瑞安市锦湖街道办事处（以下简称锦湖街道办）房屋行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年11月7日作出（2019）浙03行初417号行政判决。黄纪森不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月8日组织各方当事人进行了调查。上诉人黄纪森及其委托代理人王越华，被上诉人瑞安市政府的委托代理人孙华峰、倪晓乐，锦湖街道办的应诉负责人副主任沈晓光、委托代理人金高舜到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：黄纪森有房屋坐落于浙江省瑞安市西门村沿江西路二弄3号，已办理产权登记。2018年8月9日，锦湖街道办将原告房屋委托浙江求是工程检测有限公司进行安全鉴定。2018年8月17日，浙江求是工程检测有限公司出具编号（鉴）JGWF18722的鉴定报告，认定所委托的房屋危险性等级为D级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议停止使用。2018年8月31日，锦湖街道办向瑞安市政府作出《关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取拆除措施的请示》（以下简称《请示》），瑞安市政府于次日批示“同意，依法组织实施”。同年9月5日，锦湖街道办制定了《沿江西路危房应急拆除方案》，明确“实施依法拆除时间”定于2018年9月20日。同年9月6日，瑞安市政府作出瑞政告〔2018〕42号《关于对中石化瑞安石油分公司和沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房采取应急拆除措施的通告》（以下简称《通告》），主要内容如下：“因中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房存在严重安全隐患，停止使用后，仍无法消除重大隐患，存在发生房屋安全事故的现实危险。经房屋安全鉴定机构鉴定，D级危房需整体拆除。为了防止突发安全事故危害公共安全，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条、第四十九条及《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，经研究，决定拆除中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房。现将有关事项通告如下：……二、责成锦湖街道办组织实施中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房的拆除工作，公安、住建、卫生、综合行政执法、市政公用建设、供电等相关部门在各自职权范围配合实施。……”原告房屋被纳入上述通告涉及的D级危房拆除范围内。2018年9月20日，原告房屋被强制拆除。黄纪森不服，提起行政诉讼，请求判决确认二被告上述强拆行为违法。庭审中，各方当事人确认拆除前，原告房屋无人居住，且已用竹篱笆围住房屋四周。原审法院认为，本案的争议焦点有二，一是瑞安市政府是否本案适格被告，二是被诉拆除行为的合法性。第一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条、《温州市危险住宅处置规定》第三条的规定，设区的市、县（市、区）人民政府有权决定采取解危措施，负责组织实施危险住宅安全应急处置。相关法律法规定并没有赋予乡镇人民政府或街道办事处拆除危房的职权。同样的，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款的规定，瑞安市政府具有应对本行政区域内突发事件的法定职责，而非锦湖街道办。本案中，瑞安市政府2018年9月1日的批复、9月6日的《通告》等证据证实，包括原告房屋在内的相关房屋经鉴定为D级危房，瑞安市政府责成锦湖街道办对原告等D级危房实施拆除，之后，锦湖街道办对原告房屋进行了拆除。以上事实足以认定被诉拆除行为是瑞安市政府委托锦湖街道办所为，且锦湖街道办实施危房拆除并未超出受托的范围。根据前述规定，瑞安市政府是本案适格被告。瑞安市政府提出其不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。因锦湖街道办的行为后果由瑞安市政府承担，故锦湖街道办并非本案适格被告，原告将其列为共同被告没有法律依据，经本院释明，原告不同意变更被告，其对锦湖街道办的起诉，依法应予以驳回。第二，瑞安市政府否认实施了被诉拆除行为，亦未提交对原告房屋实施强制拆除行为的事实和法律依据，严格来讲，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为没有相应证据。但考虑到瑞安市政府辩称自己非本案适格被告，并未从实体方面进行答辩，在本院认定被诉行政行为系其委托锦湖街道办实施的情况下，作为受委托组织实施危房拆除的锦湖街道办在举证期限内提交的证据、依据，可以视为瑞安市政府的证据、依据。本案系拆除危房引发的争议，锦湖街道办称其基于原告房屋系D级危房，且当时瑞安市面临多个台风险情的情况下将原告房屋拆除。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条规定，房屋安全鉴定机构应当根据国家标准、行业标准和地方标准在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险性等级。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自出具房屋安全鉴定报告之日起三日内，将房屋安全鉴定报告送达委托人，并报住房城乡建设主管部门备案。房屋安全鉴定报告提出立即停止使用意见的，房屋安全鉴定机构应当立即告知委托人，并报告住房城乡建设主管部门。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。本案中，锦湖街道办提交的房屋安全鉴定报告内容存在被鉴定房屋地址的错误，即使根据其庭后提交的书面情况说明认定该错误确系复印材料过程中操作差错所致，该房屋安全鉴定报告仅提出停止使用的建议，并未提出维修加固或者拆除的处理意见，也不符合上述规定。同时，被告并未举证证明已将上述鉴定意见告知原告或向原告送达，即使已告知或送达，也仅能让原告知悉其房屋被建议停止使用，并不能据此推定原告已经知道其房屋应予拆除。故该房屋安全鉴定报告并不能作为被告对原告房屋实施拆除的有效依据。或者说，被告认定原告房屋系应当作拆除处理的危房，事实根据不足。此外，锦湖街道办辩称的“多个台风险情”并无证据予以证实，即便台风险情属实，在原告房屋已用竹篱笆围住四面、人员撤离、停止使用的情况下，现有证据亦不足以证明原告房屋存在危害公共安全或发生安全事故现实危险的紧迫性而应立即拆除。况且，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险时可以采取的应急措施并不限于立即拆除，即便采取拆除措施，造成建筑物、构筑物和有关设施损毁、灭失的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织修复或者给予补偿。而本案中，被告并不能对其实施拆除措施的必要性作出充分合理的说明或举证证明，房屋拆除后也没有组织修复或者给予补偿，故被告认为有发生房屋安全事故现实危险，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定采取拆除措施，主要证据不足。《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：……”被告并无举证证明已对本案所涉险情发布一级、二级警报，宣布进入预警期，故本案并不存在根据该条款等规定进行处置的情形。被告适用《中华人民共和国突发事件应对法》第四十五条实施被诉强制措施，系适用法律错误。综上，瑞安市政府是本案适格被告，其委托锦湖街道办于2018年9月20日采取应急、解危措施拆除原告房屋的行为，主要依据不足，适用法律错误，构成违法。因该行政行为系事实行政行为，没有可撤销的内容，故依法应确认违法。原告请求确认瑞安市政府拆除其房屋行为违法的理由成立，予以支持。锦湖街道办并非本案适格被告，原告将其列为共同被告没有法律依据，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决确认被告瑞安市政府于2018年9月20日拆除原告黄纪森坐落于瑞安市××街道沿××号房屋的行为违法；驳回原告黄纪森对锦湖街道办的起诉。黄纪森上诉称：两被上诉人以上诉人的房屋属D级危房为由违法拆除，瑞安市政府在答辩书中称本案拆除黄纪森危房具体行政行为系由锦湖街道办依法组织实施。故一审法院驳回对锦湖街道办的起诉缺乏事实和法律依据。两被上诉人是行政上下级关系，存在审批行为，瑞安市政府的瑞政告[2018]42号《通告》和锦湖街道办的锦街办字[2018]136号《请示》，二者均署名对外发布，是针对行政相对人特定事项的审批，均构成对上诉人的居住权和财产权的侵犯。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条之规定，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。故锦湖街道办具有被告主体资格。请求维持一审判决第一项；撤销一审判决第二项，并改判确认锦湖街道办拆除上诉人黄纪森坐落于瑞安市××街道沿××号房屋的行为违法。瑞安市政府答辩称：上诉人的上诉没有事实与法律依据。1.上诉人认为瑞安市政府已经在一审答辩中主张具体行政行为系锦湖街道办实施，而原审判决却驳回了对锦湖街道办的起诉，属于判决错误。瑞安市政府在一审中作前述答辩是基于认为自身并非本案适格主体，不能断章取义。2.瑞安市政府与锦湖街道办自始至终并未共同实施违法拆除行为，即二者并未共同作出过影响上诉人权益的具体行政行为，因此不能将二者列为行政诉讼共同被告。综上，上诉人的上诉没有事实与法律依据，请求二审法院予以驳回。锦湖街道办答辩称：1.原审认定锦湖街道办参与对涉案房屋的拆迁，但该拆迁行为系受瑞安市政府委托实施，对委托行为的法律后果由委托人承担。2.上诉人主张适用《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第十九条，即当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。而上诉人要求锦湖街道办承担法律责任系对该条文理解错误，瑞安市政府2018年9月1日作出的批复、9月6日发布的《通告》系行政批准行为，发生法律效力的应为瑞安市政府的批准行为，而非锦湖街道办的《请示》。综上，原审认定事实清楚、适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉、维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被上诉人瑞安市政府、锦湖街道办是否具有被告主体资格以及被诉强制拆除行为是否合法。1.根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第（五）项的规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定对危险房屋采取消除现实危险的必要措施。《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。故涉案房屋如果确实存在发生安全事故现实危险，出于公共安全考虑，瑞安市政府具有处置的职权，有权决定采取消除危险的必要措施。瑞安市政府于2018年9月1日对锦湖街道办《请示》作出同意的批复，并在同月6日公开发布的《通告》中明确“责成锦湖街道办组织实施中石化瑞安石油分公司、沿江西路一弄、二弄、三弄D级危房的拆除工作，公安、住建、卫生、综合行政执法、市政公用建设、供电等相关部门在各自职权范围配合实施。”即锦湖街道办系受瑞安市政府授权或委托而实施了被诉拆除行为。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”故锦湖街道办实施拆除涉案危险房屋的行为，其法律后果应由瑞安市政府承担，瑞安市政府是本案适格被告。锦湖街道办并非适格被告，经原审法院释明，上诉人不同意变更被告，故驳回其对锦湖街道办的起诉，并无不当。2.《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条规定：“房屋安全鉴定机构应当根据国家标准、行业标准和地方标准在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险性等级。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自出具房屋安全鉴定报告之日起三日内，将房屋安全鉴定报告送达委托人，并报住房城乡建设主管部门备案。房屋安全鉴定报告提出立即停止使用意见的，房屋安全鉴定机构应当立即告知委托人，并报告住房城乡建设主管部门。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。”本案中，房屋安全鉴定报告结论为：瑞安市锦湖街道西门村沿江西路2弄房屋危险性鉴定等级评定为D级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。建议停止使用，避免意外事件发生。而此处的停止使用仅仅是一个避免危险的临时性措施，该报告并未提出停止使用后，应该维修加固还是拆除，即缺少最终处理意见，不符合《浙江省房屋使用安全管理条例》的相关规定。且被上诉人未能举证证明已将上述鉴定意见向上诉人告知或送达。在房屋安全鉴定报告没有建议拆除，且涉案房屋已用竹篱笆围住四面、人员撤离、停止使用的情况下，无证据证明消除涉案房屋的危险，已经达到必须立即实施强制拆除的紧迫程度，锦湖街道办辩称当时有“多个台风险情”并无证据予以证实，故瑞安市政府责成锦湖街道办迳行拆除涉案房屋，无事实和法律依据。鉴于强制拆除系行政事实行为，且已实施完毕，不具有可撤销的内容，故原审判决确认违法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄纪森负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 车勇进审判员 马良骥二〇二〇年二月二十一日书记员 吴 琳