安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终17号上诉人(一审被告)安徽省芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市鸠江区政通路66号，统一社会信用代码00301082-9。法定代表人贺懋燮，该市市长。委托代理人石晶晶，该市政府工作人员。委托代理人董邦林，安徽文理律师事务所律师。上诉人(一审第三人)安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚村村民组。诉讼代表人龚应发，男，1955年9月23日出生，汉族，住安徽省无为县。诉讼代表人龚有花，男，1967年8月29日出生，汉族，住安徽省无为县。上诉人(一审第三人)安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚桥村民组。诉讼代表人龚祚兵，男，1974年8月17日出生，汉族，住安徽省无为县。诉讼代表人龚光保，男，1949年4月15日出生，汉族，住安徽省无为县。被上诉人(一审原告)安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥行政村常湾自然村。诉讼代表人常学成，该村村长。安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥行政村常湾自然村（简称常湾村）诉安徽省芜湖市人民政府（简称芜湖市政府）行政复议决定一案，芜湖市政府及一审第三人安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚村村民组（简称龚村村民组）、安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚桥村民组（简称龚桥村民组）不服安徽省芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。常湾村向一审法院起诉称，2017年12月26日，原告提交《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料，请求确认中港河水面、牛湾子河梗土地权属。2018年8月15日，芜湖市国土资源局鸠江分局依法受理调查取证形成处理意见。2019年2月15日芜湖市鸠江区政府作出根据上述意见作出鸠政〔2019〕10号《土地权属争议案件处理决定书》，龚桥村民组和龚村村民组不服上述决定向芜湖市政府申请行政复议。芜湖市政府未听取原告意见就作出的芜市行复字〔2019〕27号《行政复议决定书》违反正当程序原则；且该行政复议决定事实认定错误。常湾村共有村民22户，本次申请土地确权该20余户村民全部参加签名，常湾村属于集体经济组织，且内部没有再细分成村民小组，故复议决定认为常湾村不是具有所有权的农民集体组织事实认定错误；该行政复议决定适用法律错误，依据法律规定，集体土地所有权归乡镇、村和村民小组三级所有，常湾村即应被归为村或村民小组集体经济组织。综上，请求人民法院撤销芜市行复字〔2019〕27号《行政复议决定书》，本案诉讼费由被告承担。一审法院审理查明，2019年2月15日，芜湖市鸠江区人民政府作出鸠政〔2019〕10号《土地权属争议案件处理决定书》，该决定书载明中港河道中心线靠近常湾村一侧水面土地所有权、牛湾子河梗土地所有权属常湾村农民集体所有。2019年4月11日，龚村、龚桥村民组对该处理决定书不服，向芜湖市政府申请行政复议。芜湖市政府于2019年6月10日作出《延期审理通知书》，决定延长30日审理期限。2019年7月12日作出的芜市行复字〔2019〕27号《行政复议决定书》，决定撤销芜湖市鸠江区人民政府作出的鸠政〔2019〕10号《土地权属争议案件处理决定书》，常湾村对该行政复议决定不服，遂起诉要求撤销该行政复议决定书。一审法院认为，1、原告常湾村是否具有诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，常湾村向法院起诉时依法提交了全自然村共计22户村民参加的村民会议决议，会议经村民一直讨论决定向人民法院提起诉讼，故常湾村村民以常湾村集体名义提起本案诉讼，符合上述司法解释规定的原告主体资格。2、芜湖市政府作出的行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”；《中华人民共和国行政复议实施条例》第九条第一款规定“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”，以上系关于行政复议程序第三人制度之规定，上述条文虽未规定行政复议机关在行政复议程序必须追加第三人，但根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵循程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见，未将利害关系人列为第三人听取意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。本案中常湾村原系鸠江区人民政府确定涉案地块所有权人，芜湖市政府作出撤销鸠江区政府的确权决定的复议决定，与常湾村有重大利害关系，被告理应追加常湾村作为第三人，现被告未依法追加属程序违法。3、常湾村能否依法享有集体土地所有权。集体土地所有权主体应为农村集体经济组织，原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条规定，集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体。故集体土地所有权共有三级主体即乡（镇）、村和村民小组，而自然村能否依法享有集体土地所有权，则应从集体土地所有权历史沿革分析。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”。可见土地改革法和六十条是确定对应历史时期土地所有权规范渊源，在确定土地权属时，要尊重1982年之前的历史演变。《六十条》实际确立了集体土地公社、大队、生产队三级所有，队为基础的所有制模式，生产队范围内的土地归生产队所有。自然村是村民经过长时间聚居而自然形成的村落，村民小组是最小的村落单位，两者均是由生产队沿革而来，继承了生产队身份，依法应为集体土地所有权主体。自然村可下辖若干个村民小组，当其仅由一个村民小组构成时，其主体资格与村民小组无异，中共中央办公厅、国务院办公厅曾印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》，说明村民小组或自然村均可成为基层自治的最小单元。原告常湾村述称其共有20余户居民，未再细分为村民小组，故常湾村作为自然村与可拥有集体土地所有权主体资格的村民小组并无区别，原在其村落范围内的集体土地应当由其享有土地所有权，不能因为其未下设或更名为村民小组即否定其集体土地所有权的主体资格。综上，芜湖市政府作出的行政复议决定程序违法，事实认定错误，适用法律法规不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销芜湖市政府作出的芜市行复字〔2019〕27号《行政复议决定书》；二、责令芜湖市政府于判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。芜湖市政府上诉称，1、芜湖市政府作出的撤销鸠江区政府的确权决定，责令其重作的处理决定，属于程序性决定，对当事人的实体权利义务不产生影响，因此无须追加常湾村参加复议。2、常湾村是自然村，是居民自然居住而形成，是区域概念，不是组织概念，不能成为法律意义上的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律规定，农民集体土地所有权主体为乡（镇）、村和村民小组，自然村不是法定权利主体。因此鸠江区政府将自然村作为确权主体违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回常湾村的诉讼请求。龚村村民组上诉称，上诉人对常湾自然村公章的真实性存有异议，行政村或村民委员会是集体经济组织，是集体土地所有权的法定主体。请求二审法院撤销一审判决，维持芜湖市政府的复议决定。龚桥村民组的上诉理由与龚村村民组一致。一审被告芜湖市政府向一审法院提举下列证据：1、案涉《行政复议申请书》、《补正行政复议申请通知书》，证明安徽省芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚桥村民组、龚村村民组于2019年4月11日向被告申请行政复议，被告通知以上两村民组补正相关材料。2、《延期申请通知书》、《行政复议决定书》，证明芜湖市政府作出了复议决定。三、《延期审理通知书》、《行政复议申请书》特快专递邮件详情单，证明上述证据已经依法送达。一审原告常湾村向一审法院提交下列证据：1、常湾村村民、负责人身份证复印件。原告身份证登记的是芜湖市鸠江区汤沟镇板桥行政村常湾自然村某号。上述证据证明原告主体资格。2、芜市行复字〔2019〕27号《行政复议决定书》，证明被告作出了复议决定。3、鸠政〔2019〕10号《鸠江区人民政府土地权属争议案件处理决定书》，证明常湾村与行政复议决定结果有利害关系。4、证人证言及身份证复印件，证明河塘等水面属于原告所有。5、情况说明（常湾村印章），证明常湾村自1949年建国土改后就一直存在。一审第三人龚桥村民组向一审法院提交下列证据：1、《承包合同》复印件一份；2、《2015年龚村自然村迁坟情况统计表》两份，证明涉案地块所有权应属于第三人两村民组。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据各方的上诉与答辩意见，本案的争议焦点为：一、芜湖市政府作出的复议决定程序是否违反行政行为合理性原则。二、常湾村是否享有集体土地所有权的权利能力。一、芜湖市政府作出的复议决定程序是否违反行政行为合理性原则。该争议焦点涉及以下三个问题：其一、人民法院是否可以对复议机关自由裁量事项进行合理性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，人民法院在行政诉讼以合法性审查为基本原则。但是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条又规定，行政行为滥用职权或明显不当的，人民法院判决撤销或部分撤销。据此，人民法院在行政诉讼中并未排斥对行政行为的合理性审查，合法性审查原则一定程度上包涵了合理性审查的内容。因此人民法院在行政诉讼中以合法性审查为基本原则，可以对“滥用职权或明显不当的”行政行为予以一定限度的合理性审查。本案中，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。上述法律赋予了复议机关通知或不通知第三人参加复议的权利，人民法院一般情况下不予审查该自由裁量行为的合理性，但为制约自由裁量行为的恣意滥用，当复议机关在有可能作出对当事人不利的复议决定，又不通知利害关系人参加复议的情况下，人民法院可以在一定限度内对复议机关是否通知利害关系人参加复议进行合理性审查。其二、芜湖市政府的复议决定是否违反了行政行为合理性原则。合理性原则的表现形式之一是正当程序要求，正当程序要求行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见。上述《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款虽未规定复议机关必须通知利害关系人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对他人的不利决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关的审查对象是芜湖市鸠江区人民政府作出的确定集体土地所有权归属的决定，复议决定的结果撤销了上述确权决定，与常湾村有直接的利害关系，故复议机关在复议过程中应当通知常湾村参加复议。芜湖市政府的行政复议应当通知常湾村参加而未通知，违反正当程序原则，一审法院予以撤销，适用法律正确。其三、芜湖市政府上诉认为其作出的撤销鸠江区政府的确权决定的复议决定是程序性决定，对当事人的权利义务不产生影响的理由不能成立。本案中，芜湖市政府作出复议决定适用的是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目，认为鸠江区政府的确权决定主要事实不清、证据不足，予以撤销，系实体处理决定，对当事人的权利产生影响，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。二、常湾村是否享有集体土地所有权的权利能力。该争议焦点涉及以下三个问题：其一、从历史沿革来看，常湾村享有集体土地所有权的权利能力。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》实际确立了集体土地公社、大队、生产队三级所有，队为基础的所有制模式，生产队范围内的土地归生产队所有。自然村是村民经过长时间聚居而自然形成的村落，村民小组是最小的村落单位，两者均是由生产队沿革而来，继承了生产队身份，依法应为集体土地所有权主体。自然村可下辖若干个村民小组，当其仅由一个村民小组构成时，其主体资格与村民小组无异，中共中央办公厅、国务院办公厅曾印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》，说明村民小组或自然村均可成为基层自治的最小单元。常湾村述称其共有20余户居民，未再细分为村民小组，故常湾村作为自然村与可拥有集体土地所有权主体资格的村民小组并无区别，因此不能因为其未更名为村民小组即否定其集体土地所有权的权利能力。其二、《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。常湾村有22户村民，均系经过长时间聚居而形成的农民集体，该村在起诉时提供了全村22户村民签字的村民会议决议书，故上述证据亦能证明该22户村民成员有取得集体土地所有权的权利能力。其三、关于村民委员会、村民小组与农村集体经济组织的关系问题。村民委员会和村民小组是基层群众自治组织，主要从事集体的公益事务；农村集体经济组织代表集体从事经营活动，因此两者的职能是不同的。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。上述法律在制定时，立法机关考虑到有些地区的农村集体经济组织尚未建立，因此村集体所有的土地可以由村民委员会、村民小组经营、管理，待村集体经济组织成立后，村民委员会、村民小组不再对农村土地进行经营、管理。故上诉人芜湖市政府认为农民集体土地所有权主体只有乡（镇）、村委会和村民小组系对上述法律的片面理解，其该上诉理由不能成立。综上，芜湖市政府的复议决定以自然村不是集体土地所有权的适格主体为由，撤销涉案确权决定，适用法律不当，本院依法予以纠正。芜湖市政府应当根据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定，针对案涉土地权属问题，在调查核实的基础上，依法重新作出复议决定。一审法院撤销芜湖市政府复议决定，并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人芜湖市人民政府、芜湖市鸠江区汤沟镇板桥村委会龚桥村民组、龚村村民组共同负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月十八日法官助理王劲书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。