河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再132号再审申请人(一审原告、二审上诉人)孔秀芝，女，汉族，1948年10月6日出生，住河南省周口市太康县。委托代理人**安，男，汉族，1944年11月7日出生，住河南省太康县。委托代理人王昌禹，男，汉族，1951年8月16日出生，住河南省太康县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)太康县人民政府，住所地河南省太康县谢安路西段。法定代表人李锡勇，该县县长。委托代理人王乘，太康县自然资源局工作人员。委托代理人吴成连，河南豫太律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)周口市人民政府，住所地河南省周口市庆丰东路1号。法定代表人丁福浩，该市市长。委托代理人张国辉，该市政府工作人员。一审第三人太康县马头镇人民政府，住所地河南省太康县马头镇。法定代表人刘彬，该镇镇长。委托代理人李陆军，该镇党委副书记。一审第三人太康县马头农机有限公司马头镇农机推广中心（太康县马头镇农机推广中心），住所地河南省太康县马头镇。负责人张锦程，该中心总经理。委托代理人刘鹏，该推广中心工作人员。一审第三人太康县马头镇后坡村委会。负责人冯坤鹏，该村委会主任。再审申请人孔秀芝因与被申请人太康县人民政府（以下简称太康县政府）、周口市人民政府（以下简称周口市政府），及一审第三人太康县马头镇人民政府（以下简称马头镇政府）、太康县马头农机有限公司马头镇农机推广中心（以下简称马头镇农机推广中心）、太康县马头镇后坡村委会（以下简称后坡村委）土地行政批复及行政复议决定一案，不服本院（2017）豫行终1511号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2018）最高法行申4262号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人孔秀芝的委托代理人**安、王昌禹，被申请人太康县政府的委托代理人王乘、吴成连，被申请人周口市政府的委托代理人张国辉，一审第三人马头镇政府的委托代理人李陆军，一审第三人马头镇农机推广中心的委托代理人刘鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2002年9月25日，太康县政府作出太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》，同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地3266.62平方米（合4.9亩），用地时间2002年9月至2032年9月止。孔秀芝不服，于2016年10月8日向周口市政府申请行政复议。2016年12月5日，周口市政府作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持太康县政府作出的太政土[2002]24号批复。孔秀芝向周口市中级人民法院提起诉讼，请求：依法撤销太康县人民政府于2002年9月25日作出的太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》，撤销周口市政府作出的周政（行复决）[2016]42号行政复议决定。周口市中级人民法院一审查明事实：孔秀芝为太康县马头镇后坡行政村后坡村村民。1998年，孔秀芝向太康县马头镇政府申请办电线杆厂，马头镇政府选址在马头镇政府路南侧即本案所涉土地（4.5亩）。1998年4月，经马头镇政府、马头镇后坡村委同意，孔秀芝用分得的9亩责任田与本案所涉土地的原承包村民进行调换后使用本案该地用于建电线杆厂。1999年底，电线杆厂停办。2000年，马头镇政府用本案所涉土地办料场，料场停用后，该地闲置。2001年11月3日，马头镇政府与后坡村村委签订用地协议书，将包括本案所涉土地在内的6亩土地用于建设农机推广中心，约定马头镇政府支付给后坡村委每年每亩700斤小麦，免除公粮提留、农业税。2002年9月22日，马头镇农机推广中心与马头镇政府签订用地协议书，约定由马头镇农机推广中心一次性付给马头镇政府用地补偿款110400元，长期使用本案所涉土地中的4亩土地。2002年9月24日，马头镇农机推广中心向马头镇政府以“土地出让金”的名义支付了11万元。2002年9月25日，太康县政府作出太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》，同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地3266.62平方米（合4.9亩），用地时间2002年9月至2032年9月止。2016年10月8日，孔秀芝不服太康县人民政府作出的太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》，向周口市政府提起行政复议申请；2016年12月5日，周口市政府作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持了太康县人民政府作出的太政土[2002]24号批复。孔秀芝不服，提起本案诉讼。一审另查明，截至2015年，孔秀芝一直按6亩计算领取每年每亩700斤小麦补偿。一审法院认为：一、本案所涉土地为太康县马头镇后坡村集体所有土地。孔秀芝为建电线杆厂向太康县马头镇政府申请用地时，经后坡村委、马头镇政府同意，使用本案所涉土地建厂，该地被用于非农用途。因孔秀芝为本案所涉土地的原使用人，与太康县政府作出本案被诉太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》的行政行为，具有法律上的利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市县人民政府批准。”《河南省实施办法》第五十一条规定：“乡镇企业、乡（镇）、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地，应向省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请。省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门在十日内提出审核意见，报省辖市、县（市、区）人民政府批准。涉及农用地的，在办理农用地转用时一并办理使用审批手续。”第五十二条规定：“乡镇企业经批准使用集体土地的，应当给予补偿。补偿的具体数额参照征收土地补偿标准确定。”根据上述法律、法规规定，太康县政府依据马头镇农机推广中心的申请、马头镇政府的证明、用地协议书及相关缴费票据，作出本案被诉太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》，同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地即本案所涉土地，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，依法享有职权，符合法定程序。周口市政府作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持太康县政府作出的太政土[2002]24号批复，程序合法。三、孔秀芝以本案被诉行政行为侵犯其土地承包经营权为由，提起本案诉讼，请求撤销被诉行政行为，而孔秀芝与同村村民调换土地，将本案所涉土地用于非农业用途，并不能视为土地承包经营权调换的行为。且孔秀芝在其原用于建电线杆厂的土地被马头镇农机推广中心使用后，同意且一直按6亩计算领取每年每亩700斤小麦的补偿，其基于本案所涉土地所获得的权益已得到救济，因此，本案被诉行政行为并未侵犯孔秀芝所主张的权益，孔秀芝的诉讼请求没有法律和事实根据，依法应不予支持。一审法院据此作出（2016）豫16行初327号判决：驳回孔秀芝的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孔秀芝承担。孔秀芝不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判撤销太康县政府作出的太政土[2002]24号批复和周口市政府作出的周政（行复决）[2016]42号行政复议决定或发回重审。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院二审认为：2002年9月25日，太康县政府根据太康县马头镇农机推广中心的申请，依法作出太政土[2002]24号批复。太康县马头镇农机推广中心支付110400元，就涉案集体土地给予相应补偿。该批复证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。周口市政府收到孔秀芝复议申请后，作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持太康县政府作出的太政土[2002]24号批复，程序合法。一审法院判决正确，应予维持。涉案马头镇政府与后坡村委所签用地协议是基于一定行政管理目标的行政协议，土地在被马头镇农机推广中心使用后，孔秀芝截至2015年一直领取相应补偿款，孔秀芝基于涉案土地的合法权益已经得到相应救济。孔秀芝的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，本院作出（2017）豫行终1511号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由孔秀芝承担。孔秀芝申请再审称：（一）涉案土地的所有权归马头镇后坡村，承包经营权归孔秀芝，每年每亩700斤小麦是马头镇政府使用该土地作料场时与孔秀芝口头约定的租金，不是补偿。孔秀芝700斤小麦的租金，不能证明土地已转化为非农用地，也不能证明孔秀芝丧失了承包经营权，更不能证明孔秀芝放弃了对涉案土地耕种的权利。太康县政府、周口市政府将涉案土地定性为建设用地，并批准他人在该土地上建设农机经营场所，严重侵犯了孔秀芝的土地承包经营权。（二）集体土地转为建设用地的批准权归省政府和国务院，涉案土地为集体土地，太康县政府无权将该土地转为建设用地。综上，请求撤销一、二审判决，撤销太康县政府作出的太政土［2002］24号用地请示批复及周口市政府作出的周政（行复决）［2016］42号复议决定。太康县政府辩称：一、二审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁判结果适当。孔秀芝的的再审请求明显不能成立，请求予以驳回，维持一、二审判决。周口市政府辩称：同意太康县政府意见。马头镇政府述称：同意太康县政府意见。马头镇农机推广中心述称：孔秀芝的再审申请既无事实根据，也无法律依据，请求依法驳回其再审请求。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。本院再审另查明：1、1998年5月太康县政府太政土[1998]26号文件《关于马头镇机动车辆厂、制杆厂用地请求的批复》显示：同意马头镇制杆厂建厂使用后坡行政村后坡自然村非耕地2333平方米（合3.50亩）（注：即涉案土地），使用年限为1998年5月至2008年5月。2、本院已生效的（2018）豫民终1116号民事判决认定：2001年11月3日，马头镇政府与马头镇后坡村就涉案土地签订用地协议，该协议性质为租赁协议，协议约定的使用期限超过20年部分无效。本院再审认为：（一）关于被诉行政行为是否侵犯孔秀芝的合法权益问题。合同法规定，租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。涉案土地并未被国家征收，故2001年11月马头镇政府与后坡村村委签订的用地协议性质应为土地租赁协议，协议约定的土地使用期限为2002年9月至2032年9月目止，已超过20年的最长期限，超过部分应属无效。用地协议签订时虽未征求孔秀芝意见，但随后孔秀芝对马头镇农机推广中心使用涉案土地知情后并未提出异议，且截至2015年一直领取相应补偿款，其行为应当视为对上述用地协议的的追认。孔秀芝基于涉案土地的合法权益已经得到相应救济，用地协议中期限未超过20年部分不存在侵犯其合法权益问题，不违背法律、行政法规的禁止性规定，应为有效协议，且协议效力已经本院生效的（2018）豫民终1116号民事判决所确认。故基于用地协议太康县政府作出的太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》和周口市政府作出的周政（行复决）[2016]42号行政复议决定中有关用地期限未超过20年部分亦不存在侵犯孔秀芝合法权益问题。因用地协议中使用期限超过20年部分无效，基于用地协议太康县政府作出的太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》和周口市政府作出的周政（行复决）[2016]42号行政复议决定中有关用地期限超过20年部分亦应无效，但因当时法律没有规定无效行政行为，仅规定了可撤销行政行为，故只能撤销。（二）关于太康县政府的职权等合法性问题。1、1991年修订的《河南省实施办法》第十九条规定：“单位和个人在耕地上建果园、林地、鱼塘等，而将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。一次改耕地三十亩以下的，须经县级人民政府批准；……”；第二十八条规定：“建设用地的申请，经县级以上人民政府批准后，由项目所在地的市、县（市、区）人民政府发给建设用地批准书，……”第二十九规定：“建设用地审批权限：征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准，并报省辖市、地区行政公署土地管理部门备案。”本案中，经太康县政府批准，涉案土地1998年成为制杆厂用地，即转为非农用地。2、1999年修订的《河南省土地管理法实施办法》第四十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地，应向市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请。市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门在十日内提出审核意见，报市、县（市、区）人民政府批准。涉及农用地的，在办理农用地转用时一并办理使用审批手续。”第五十条规定：“乡镇企业经批准使用集体土地的，应当给予补偿。补偿的具体数额参照征收土地补偿标准确定。”本案中，涉案土地1998年已转为非农用地，依据上述法规规定，无需办理农用地转用的审批手续。太康县政府依据马头镇农机推广中心的申请、马头镇政府的证明、用地协议书及相关缴费票据等，作出太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》的行政行为，同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地即本案所涉土地。依据上述法规规定，太康县政府具有作出该批复行政行为的职权。该批复行政行为中有关用地期限未超过20年部分事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。周口市政府复议后维持该批复行政行为中有关用地期限未超过20年部分正确。综上，太康县政府具有作出涉案用地批复行政行为的职权。太康县政府作出的批复行政行为和周口市政府作出的复议行政决定中期限未超过20年部分，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。批复行政行为和复议行政决定中期限超过20年部分因违反法律规定，应予撤销。孔秀芝的再审请求部分成立，本院予以支持。孔秀芝的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下：一、撤销本院（2017）豫行终1511号行政判决和周口市中级人民法院（2016）豫16行初327号行政判决；二、撤销太康县人民政府作出的太政土[2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》和周口市人民政府作出的周政（行复决）[2016]42号行政复议决定中有关用地期限超过20年部分（不含20年）；三、驳回孔秀芝的其他诉讼请求。一审诉讼费50元，由孔秀芝承担；二审诉讼费50元，由太康县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年二月二十五日书记员  董奕风