四川省达州市通川区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1702行初157号 原告肖建国，男，1963年10月4日出生，汉族，初中文化，住四川省渠县。 委托代理人王文阁，重庆英采律师事务所律师。 原告肖建华，男，1955年2月5日出生，汉族，小学文化，住四川省渠县。 委托代理人肖超，男，1987年6月3日出生，汉族，住四川省渠县，系肖建华之子。 委托代理人暨本案原告肖建国，系肖建华之弟。 原告肖淑蓉，女，1959年7月5日出生，汉族，小学文化，住四川省渠县。 委托代理人暨本案原告肖建国，系肖淑蓉之弟。 被告渠县综合行政执法局，住所地：渠县东城半岛东二期安置房3号楼二楼。 法定代表人蒲志华，该局局长。 出庭负责人张海涛，该局副局长。 委托代理人钟荣，该局政策法规股工作人员。 原告肖建国、肖建华、肖淑蓉不服原渠县城市管理行政执法局（渠县城管局）作出的违法认定决定一案，原告肖建国、肖建华、肖淑蓉不服本院于2018年11月30日作出（2018）川1702行初131号行政判决，向达州市中级人民法院提起上诉，达州市中级人民法院于2019年5月22日作出（2019）川17行终12号行政裁定，撤销本院作出的（2018）川1702号行初131号行政判决，并将该案发回本院重审。本院于2019年8月27日立案后，向被告渠县综合行政执法局（以下简称渠县执法局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告肖建国及委托代理人王文阁，原告肖建华及其委托代理人肖超、肖建国，原告肖淑蓉的委托代理人肖建国与被告渠县执法局出庭负责人张海涛、委托代理人钟荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 渠县城管局于2018年9月6日作出《关于肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》，认定肖建国、肖建华、肖淑蓉于2011年在未办理相关建设手续擅自新建房屋，面积2217.71㎡，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量的指导意见》第二条之规定，其擅自新建的房屋属于违法建筑。 原告肖建国、肖建华、肖淑蓉诉称，2010年、2011年两次特大洪灾致使原告共同居住的房屋全部垮塌，原告多次请求政府及相关部门给予安置未果，原告遂在距原宅基地几米的上坡处进行重建房屋。原告动工建设前，分别向渠县天星镇政府、天星镇国土所、渠县人民政府、渠县国土局、渠县城乡规划局递交了申请书，但上述部门均不予答复。原告于2012年完成房屋建设后继续向政府相关部门申请办理证件，但相关部门不予办理。被告于2018年9月6日作出《关于肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》，认定原告修建的上述房屋属违法建筑。原告认为被告认定错误，理由如下：原告房屋建筑主体及资格合法，不能认定为违法建筑，其性质属无证建筑，相关部门应当予以补办证件；被告认定原告房屋性质时，适用法律错误，导致结果错误。原告房屋是否违法的认定，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》，应当适用《四川省农村住房建设管理办法》。原告所建房屋背景特殊，具有合理性，修建目的合法、用途合法。原告新建房屋不属违法建筑，被告的被诉行政行为没有事实依据，适用法律错误，应予撤销。 原告肖建国、肖建华、肖淑蓉向本院提交了以下证据： 1、肖建国、肖建华、肖淑蓉身份证复印件。证明原告的主体资格适格； 2、《关于对肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》复印件。证明被告作出了具体行政行为； 3、渠房［2016］9号渠县房地产管理局关于肖建华灾后重建信访事项答复意见书复印件。证明原告在修建房屋前后向渠县房管局申请，要求办理房屋修建手续； 4、灾后自救联建申请书复印件。证明原告在修建房屋前后，向政府部门申请办理建房手续； 5、联民联建新农村报建申请书复印件。证明原告在修建房屋前后，向政府部门申请办理修建房屋手续； 6、照片复印件20张，5页复印件。证明原告房屋在2010、2011年两次遭遇洪水后房屋垮塌； 7、照片复印件12张，3页复印件。证明原告在修建房屋前，向政府相关部门提交了修建房屋的申请； 8、天星镇2010年“7.18”洪灾重点规划区房屋垮塌面积核定登记表复印件。证明天星镇政府核定原告的房屋全垮塌； 9、房屋联建协议书复印件。证明原告三人在房屋垮塌后就修建房屋居住进行了协议； 10、渠县规划和建设局村镇项目准予申请表复印件。证明（1）三原告申请修建房屋；（2）渠县政府部门认定三原告以前居住的房屋全部垮塌；（3）政府相关部门同意原告修建房屋的申请呈报； 11、受理告知书复印件。证明天星镇政府2018年10月11日受理原告肖建华的信访； 12、渠天府［2018］274号《关于肖建华信访事项不予受理告知书》复印件。证明天星镇政府以原告向人民法院提起诉讼为由，对原告提出的信访事项不予受理； 13、实情陈述与申辩复印件。证明原告向被告提出的陈述与申辩意见； 14、网络资料复印件。证明最高人民法院以（2018）最高法行申5424号裁定书认定无证房屋不等于违法建筑。 被告渠县执法局辩称，一、被告有权行使行政强制和行政处罚的职权。二、原告在渠县新建的房屋，未取得建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《四川省城乡规划条例》的规定，因此被告认定其修建的房屋属于违法建筑正确；三、被告送达的《关于肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》属行政机关的程序行为，是行政机关作出限期改正、限期拆除、没收实物或者违法收入及罚款的前置内部运作行为，虽然形式外化，但对相对人权利义务未产生实际影响，被告还未作出具体的行政处罚或行政强制决定。因此该决定书不具有可诉性。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告渠县执法局在指定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、《关于印发的通知》复印件； 2、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《关于深入推进城市体制改革改进城市管理工作的实施意见》（川委发［2017］5号）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（达市委发［18］号）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》（渠委发［2017］49号）复印件； 3、关于渠县城镇监察大队职权移交的函复印件； 以上证据拟证明被告渠县执法局对违建有行政执法权。 4、立案呈批表复印件； 5、关于渠县城市总体规划的批复复印件； 6、渠县城市总体规划文本（标题为第五章城市规划统筹规划第62条规划区范围）复印件； 7、渠县住房和城乡规划建设局证明复印件； 8、调查笔录复印件； 9、图片复印件； 10、堪丈记录（8月8日）复印件； 11、违法认定决定书复印件； 12、行政处罚告知书复印件； 13、送达回证复印件； 14、送达照片复印件； 15、执法证及证明复印件； 16、渠县住房和城乡规划建设局关于渠县天星镇五井村是否位于城市规划区的复函（渠住建函［2018］329号）复印件； 17、关于《渠县城市总体规划（2005-2020）》的批复（川建发［2005］154号）复印件； 18、四川省住房和城乡建设厅关于渠县城市总体规划的复函（川建函［2012］137号）复印件； 19、渠县城市总体规划图2005-2020及2011-2030复印件； 以上证据拟证明被告认定原告所建房屋属违法建筑认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；证据2-12合法性无异议，真实性不能确认，且与本案无关联性；对证据13真实性无异议，但与本案无关；对证据14有异议，认为不能作为证据使用。原告对被告提交的证据1-15真实性、合法性无异议，对其关联系有异议，认为此证据均为其修建房屋后的相关证据，与本案无关；对证据16-19真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据的真实性均予以确认。被告提供的证据真实、合法、与本案具有关联性，本院均予以采信。 经审理查明，原告肖建国、肖建华、肖淑蓉为渠县村民，为兄妹关系，其原有住房被洪水冲毁后，三原告在未办理建设工程规划许可证等相关建设手续情况下，于2011年末在渠县新建房屋，并于2012年初建成，面积为2217.71㎡。渠县城管局经调查、现场勘丈后于2018年9月6日作出《关于肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》，认定原告在擅自新建面积2217.71㎡的房屋属违法建筑，同时告知原告享有申请行政复议和提起行政诉讼的 权利。该决定于2018年9月7日送达原告。渠县城管局于当月11日作出渠城管（2018）告字026号《四川省建设行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出依法拆除违法建筑，总面积2217.71㎡的行政处罚，并于当日送达原告。肖建国、肖建华、肖淑蓉至今未办理相关建设规划手续。 另查明，四川省建设厅关于《渠县城市总体规划（2005-2020）》的批复（川建发［2005］154号）以及达州市人民政府作出达市府函［2012］234号《关于渠县城市总体规划的批复》显示，渠县城市规划区范围包括案涉的天星镇等区域。 再查明，渠县住房和城乡规划建设局于2017年8月28日致函渠县城管局：《关于渠县城镇管理监察大队职权移交的函》，函告渠县城管局根据四川省委、四川省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和《四川省建设监察规定》的规定，按县委、县政府的工作安排，即日起将该局城镇管理监察大队履行的建设行政执法，即《中华人民共和国城乡规划法》……所赋予的行政处罚和行政强制全部移交渠县城管局管理。同时，《关于印发的通知》载明，组建渠县执法局，将渠县城管局的职责以及相关机构的行政执法职责等整合，不再保留渠县城管局。 本院认为，一、被诉具体行政行为是否属于行政诉讼法规定的受案范围的问题。渠县城管局作出的违法建筑认定决定对原告的权利具有实质影响，同时该局亦告知了原告享有诉权，因此被告主张其作出的决定不具有可诉性，理由不能成立。 二、被告是否适格的问题。渠县住房和城乡规划建设局已于2017年8月依法将法律、法规、规章所赋予的行政处罚和行政强制职权移交渠县城管局，现渠县城管局的职能职责由被告渠县执法局承继，故本案被告渠县执法局在本案中主体适格。 三、被诉具体行政行为是否合法的问题。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条规定，本意见所称城乡规划行政处罚裁量权，是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门（以下简称处罚机关），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。就本案而言，违法建设行为的认定与违法建筑的认定并非同一事项，渠县城管局径行认定原告所建房屋属于违法建筑，不符合上述规定，即渠县城管局作出的违法建筑认定决定于法无据，依法应予撤销。故对原告的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 撤销原渠县城市管理行政执法局于2018年肖建国、肖建华、肖淑蓉9月6日作出《关于对肖建国、肖建华、肖淑蓉在新建房屋违法认定的决定书》。 案件受理费50元，由被告渠县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 审 判 长  叶 燕 审 判 员  张 静 人民陪审员  鲜崇理 二〇二〇年二月十四日 书 记 员  朱流芳