安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终72号上诉人(一审原告)陈克友，男，1961年12月28日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。被上诉人(一审被告)安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人陈克友因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，原告认为亳州市自然资源和规划局应当赔偿其损失，以该行政机关为被申请人，以亳州市谯城区政府和亳州市农业农村局为第三人，于2019年6月22日向被告申请行政复议，请求责令亳州市自然资源和规划局和亳州市农业农村局共赔偿其损失249亿元，并归还247亩土地。被告认为：一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。《中华人民共和国行政复议法》规定，行政复议申请应当针对行政机关具体行政行为而提出。本案中，行政复议申请书并没有针对亳州市自然资源和规划局作出的具体行政行为而提出，且该行政复议请求不具体、不明确。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项、第六项规定，行政复议申请应当有符合规定的被申请人，应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请复议。”根据上述规定，如果行政复议申请人对被申请人具体行政行为不服，应当依法向有管辖权的行政机关申请行政复议。本案中，原告应当向亳州市政府或者安徽省自然资源厅申请行政复议，被告并非行政复议被申请人的上一级行政机关，因此，该行政复议申请不属于被告行政复议职责范围。三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。因此，一并申请行政赔偿的前提是行政复议申请符合受理条件。本案中，行政复议请求并没有针对具体行政行为提出，而是直接提出行政赔偿请求。该赔偿请求不符合原告在申请行政复议时一并提出行政赔偿的前提条件，显然不属于行政复议范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年7月4日作出皖行复〔2019〕149号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称149号《决定书》），决定驳回行政复议申请，并于2019年8月6日将149号《决定书》邮寄送达至原告。另，原告就其所谓的土地被侵占问题及赔偿提出信访诉求，安徽省信访事项复核委员会于2014年1月28日作出《关于陈克友信访事项依法终结的决定》。针对信访意见，提起的有关行政复议和诉讼均驳回其诉请，并经最高人民法院裁定驳回其再审申请。一审法院认为，本案原告虽就其诉称的土地被侵占、赔偿等问题提起过信访救济，并对有关信访处理意见提起行政复议和行政诉讼，但本案起诉的对象是行政复议决定，该复议决定以原告的申请不符合行政复议的受理条件为由驳回原告的行政复议申请，对原告行使行政复议申请权利产生实质性影响，因此原告与该行政复议决定之间具有利害关系，可以对行政复议决定提起行政诉讼。行政复议程序中被申请的事项是否属于行政复议或者行政诉讼受案范围仅属于考察案涉行政复议决定合法性的因素之一。原告向安徽省人民政府提起行政复议申请的请求属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项规定的赔偿义务。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。且《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款已经在行政复议程序中就如何提出行政赔偿请求作出了规定，即行政复议申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。依照上述条款的规定，在行政复议程序中，公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求应与对具体行政行为的申请一并提出，复议机关依法必须对具体行政行为合法性予以审查时才能一并对该行政行为导致的行政赔偿的事项作出处理。由于具体行政行为的违法性得到确认是决定行政赔偿的基本前提，若公民、法人或者其他组织并未对具体行政行为申请行政复议，仅是就行政赔偿争议提出复议请求，则行政复议机关便不具备决定是否给予行政赔偿的基础。此外，请求行政机关履行赔偿损失、返还财产等赔偿义务并非《中华人民共和国行政复议法》第六条（九）项中规定的申请行政机关履行法定职责，正因为如此，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定了对赔偿义务机关作出的赔偿决定或赔偿义务机关作出不予赔偿决定不服的，赔偿义务人可以向人民法院提起诉讼，而没有规定可以提起行政复议。因此，行政机关是否具有赔偿义务或者对行政机关作出的赔偿决定不服，依法均不属于行政复议法第九条规定的行政复议范围。本案中，原告并非在行政复议程序中一并提起行政赔偿请求，如上所述，被告作为复议机关，依法不能单独对被申请人是否应赔偿损失、返还财产这一涉及行政赔偿的事项进行审查并作出复议决定，陈克友的该行政复议申请不符合上述《中华人民共和国行政复议法》第六条和第二十九条第一款的规定，不属于行政复议法规定的行政复议范围。综上，原告所提行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，本案被告在法定期限内作出驳回陈克友的行政复议申请的决定并将行政复议决定书送达给原告，并无不当。需要指出的是，被告在受理行政复议申请后，发现行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，应依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定作出决定。但本案中被诉行政复议决定的法律依据为行政复议法第十七条，系对有关不予受理的规定，不予受理和驳回申请二者在期限、程序的适用上均存在不同之处，在此予以指正，望今后规范适用法律、法规。鉴于此瑕疵对原告实体权利不产生实质影响，对案涉行政复议决定结果的合法性亦不产生影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告陈克友的诉讼请求。陈克友上诉称，安徽省人民政府作出的149号《决定书》，认定事实不清，违反复议法立法宗旨，一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决驳回诉讼请求不公，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。一审被告安徽省人民政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议决定书及邮寄凭证。证明：行政复议程序合法；行政复议请求不明确；行政复议申请没有针对具体行政行为而提出；行政复议申请直接申请国家赔偿；行政复议申请的被申请人系亳州市自然资源和规划局；行政复议申请不符合行政复议受理条件；驳回行政复议申请事实清楚、证据充分、适用依据正确。第二组证据：1.信访意见；2.行政复议决定书（皖行复〔2017〕315号）；3.（2017）皖01行初247号行政判决书；4.（2018）皖行终610号行政判决书；5.（2018）最高法行申10240号行政裁定书。证明原告没有新的事实和理由，就同一事项重复、反复提出信访诉求、申请国家赔偿、申请行政复议、提起行政诉讼并上诉、申诉。一审原告陈克友向一审法院提交下列证据：证据1.身份证复印件；证据2.149号《决定书》；证据3.国土资源信访事项转送书（国土资信转字〔2013〕110089号）；证据4.安徽省信访事项复核委员会《关于陈克友信访事项依法终结的决定》；证据5.集体土地建设用地使用证；证据6.国有土地使用证；证据7.中共安徽省委、安徽省人民政府信访局《来访事项不予受理告知书》；证据8.安徽省亳州市中级人民法院（2006）亳民一再终字第03号民事判决书；证据9.安徽省高级人民法院（2017）皖行终473号、（2017）皖行终232号行政裁定书；证据10.（2018）最高法行申10240号行政裁定书。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请复议。”本案中，上诉人陈克友以亳州市自然资源和规划局为被申请人，以亳州市谯城区人民政府和亳州市农业农村局为第三人，提出复议申请。根据上述规定，上诉人陈克友应向亳州市人民政府或者安徽省自然资源厅申请行政复议，其直接向安徽省人民政府提起案涉行政复议申请，不符合上述法律规定。被上诉人安徽省人民政府作出149号《决定书》，决定驳回陈克友的行政复议申请，结果并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人陈克友的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈克友负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  陈 默二〇二〇年二月二十六日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……