湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2273号上诉人（原审原告）徐志斌，男，汉族，1961年11月8日出生，住湖南省长沙市开福区。委托代理人聂卫平，女，1960年8月31日出生，住湖南省长沙市开福区，系徐志斌妻子。被上诉人（原审被告）长沙市开福区人民政府，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人刘拥兵，区长。委托代理人胡勇盈，系长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人曾强，湖南成法律师事务所律师。徐志斌因与长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙市中级人民法院（2018）湘01行初991号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：因开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期建设，开福区政府于2016年6月30日作出了开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议，2016年11月1日，长沙市人民政府作出了长政复决字[2016]第198号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告。被征房屋位于长沙市开福区（原丝茅冲81号），房屋所有权人为徐志斌，产权登记建筑面积146.67平方米，登记用途为住宅。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2016年5月6日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2016年5月6日至5月17日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证明新星公司和思远四达公司为本次投票选定的房地产价格评估机构，投票方式符合预定程序，结果真实、合法、有效。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，确定新星公司和思远四达公司为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布了《开福区德雅路片区棚改项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。征收方多次与徐志斌协商，未能就补偿事项达成一致意见，2016年7月5日，新星公司和思远四达公司接受开福区征收办的委托对徐志斌的房屋进行估价作业作出了房屋征收分户评估报告，并于2016年7月16日将该报告送达给徐志斌。该报告确定徐志斌所有的位于长沙市开福区房屋，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7570元，总价为111.0292万元。2017年12月22日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对徐志斌作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供徐志斌选择，其中货币补偿方式是补偿徐志斌货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为1112025元，其中房屋评估总价为1110292元、搬迁费1733元。产权调换方式是提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房（现房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2017年3月7日，新星公司和思远四达公司对用于产权调换的长沙市开福区、Ｂ2栋904号房屋价值进行了评估，确定福泽园Ｃ2栋1805号房屋评估单价分别为7255元每平方米，评估总价为469181元；确定福泽园Ｂ2栋904号房屋评估单价分别为7165元每平方米，评估总价为796605元。2017年12月29日，开福区政府向徐志斌出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2018年1月8日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给徐志斌。2017年7月19日，芙蓉区征收办向徐志斌出具《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，载明：被征收房屋的室内装饰装修价值补偿单价拟定为420元/㎡,装饰装修价值补偿拟定为61601元，其他设施补偿1300元，共计62901元，并通知徐志斌与指挥部协商，协商不成，则由新星公司和思远四达公司入户实地查勘。徐志斌拒绝签收。2017年9月20日，评估公司向徐志斌作出《被征收房屋室内装饰装修价值补偿协商情况表》，告知徐志斌被征房屋装饰装修价值评估和补偿费用，徐志斌拒绝协商。后评估工作人员未能入户。2018年5月31日，开福区政府对徐志斌作出了开政征补字［2018］第37号房屋征收补偿决定：一、决定对徐志斌实行房屋产权调换，用于产权调换的房屋位于开福区（现房，建筑面积64.67平方米）、Ｂ2栋904号（现房，建筑面积111.18平方米）；二、徐志斌应得的征收补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为1112025元，被征收房屋价值补偿费为1110292元，搬迁费为1733元。房屋装饰装修价值和其他实施补偿费用另行给予补偿。用于产权调换的房屋（福泽园Ｃ2栋1805号、Ｂ2栋904号）经湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星公司）及湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称新星公司）依法评估，其评估总价共计1265786元。被征收人应找补开福区房屋征收部门差价款为153761元。三、限徐志斌在本决定送达之日起二十日内搬迁，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。该征收补偿决定于2018年6月7日送达徐志斌。徐志斌认为该补偿决定程序和实体均违法，侵害其合法权益，遂提起本案诉讼。请求：一、确认开福区政府作出的开政征补字［2018］37号《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销；二、判令开福区政府承担本案全部诉讼费用。原审认为：一、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。因长沙市开福区德雅路片区棚户区改造（丝茅冲地块）一期项目建设，开福区政府已于2016年6月30日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字［2016］4号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。徐志斌所有的位于开福区房屋在该项目征收范围内。开福区政府发布公告确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，在此期间和签约期限届满后，徐志斌与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对徐志斌作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，开福区政府开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，并最终以投票方式确定评估机构并对过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但徐志斌在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供徐志斌选择，因徐志斌未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对徐志斌实行产权调换于法有据，没有侵害徐志斌的合法权益。三、徐志斌提出，涉案项目并非棚改项目，开福区政府启动该征收项目并非为了公共利益需要，系用于商业开发。本院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故开福区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，徐志斌以该项目规划存在商业用途而否认该项目的棚改性质没有依据。四、徐志斌提出，开福区政府作出的产权调换方式违法。原审认为，开福区征收办已向徐志斌送达了房屋征收补偿方案和产权调换房评估报告以及房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，在分户房屋征收补偿方案中提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供徐志斌选择并告知了限期选择补偿方式，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权，但徐志斌一直没有选择。因徐志斌未在规定期限内选择补偿方式，开福区政府对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与徐志斌计算和结清房屋差价，符合法律规定。五、徐志斌提出，征收部门选择评估机构违法，其并未参与选择评估公司。评估机构没有按照法律规定上户查勘，装饰装修价值部分价格过低，与徐志斌独栋房屋的实际市场价值不符，显示公平。原审认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。在本案审理过程中，本院对进行征收评估的评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，评估公司作出的评估结论可以作为对徐志斌涉案被征收房屋的征收补偿依据。此外，关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，开福区征收办已告知徐志斌可以就装饰装修价值补偿进行协商，协商不成的可以由评估公司进行评估，因未对涉案房屋入户勘查，装饰装修价值无法评估，开福区政府在作出补偿决定时亦特别说明了对徐志斌房屋的补偿不包含装饰装修价值和其他设施补偿费用并告知徐志斌对该费用另行给予补偿，徐志斌仍可就装饰装修价值与开福区政府协商或者委托评估公司进行评估后依法另行补偿。综上，开福区政府作出的开政征补字[2018]37号《房屋征收补偿决定》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。徐志斌的诉讼请求不予支持。据此判决驳回了徐志斌的诉讼请求。徐志斌上诉提出：一、原审没有对被上诉人未提供征收涉案房屋进行建设的具体建设项目以及是否符合相关规划是否扩大公共利益化进行审查；二、被上诉人没有提供社会稳定风险评估报告，征收决定公告不具有合法性；三、评估机构的评估价格明显低于同类房地产市场的交易价格，原审以评估机构的结果作出判决，显失公平；四、原审规避被上诉人以违法建筑作为产权调换房，没有对涉案产权调换房的合法性进行实体审查。请求二审依法撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。长沙市开福区政府答辩称：答辩人依法作出房屋征收分户评估报告并送达了被征收人；依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利；依法作出房屋征收补偿决定并送达和公示；调换的房屋已经办理了相关的建设手续，不影响被征收人的合法权益。请求二审法院依法维持原判。本案当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，二审予以确认。本院认为，征收决定合法与否是审查征收补偿决定的前提条件。本案中，开福区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十六条的规定，于2016年6月30日作出了开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定》，并予以公告，交代了复议和诉讼的权利和期限。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请了复议。经长沙市人民政府复议后，作出了长政复决字[2016]第198号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告，该征收决定已经发生法律效力。因此，该征收决定的合法性本院予以认可。本案二审的争议焦点是被诉房屋征收补偿决定是否合法。本案中,开福区政府于2016年6月30日作出开政征字[2016]4号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。上诉人所有的房屋在此次征收范围内。被上诉人发布的征收决定公告所确定的签约期限为自房屋征收决定公示之日起90日内。期间和签约期限届满后，开福区政府房屋征收部门与上诉人就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议，被上诉人按照征收补偿方案对上诉人作出补偿决定，符合法律规定。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中，开福区政府将房屋估价报告送达给上诉人后，上诉人在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，对进行征收评估的评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，其作出的评估结论没有明显的不合理之处，且在诉讼中，上诉人亦未提交确实充分的证据证明该评估报告程序违法、评估结论错误。故评估公司作出的评估结论可以作为对涉案被征收房屋的征收补偿依据。上诉人提出的其房屋补偿价格过低的理由不能成立。另外，本案调换的房屋在建设中确有违法加建的事实，但事后已经规划部门的核准补办了《建设工程规划许可证》，该调换的房屋可依法获得产权，不会影响被征收人的合法权益。故上诉人提出的调换的房屋系违法建筑的理由不能成立。综上所述，上诉人徐志斌的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐志斌负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年二月十三日书记员  杨雅婷