山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初105号原告王瑞文，男，1958年1月13日出生，汉族，住济宁市北湖区。委托代理人王宁（原告之子），男，1984年9月22日出生，汉族，住济宁市北湖区。委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。被告济宁太白湖新区管理委员会。住所地济宁太白湖新区新城发展大厦A座。法定代表人曹广州，主任。委托代理人史继国，男，济宁太白湖新区政法工作委员会工作人员。委托代理人秦发华，山东金华表律师事务所律师。被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处。住所地济宁太白湖新区许庄街道办事处。法定代表人刘君妮，主任。委托代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。第三人济宁北湖省级旅游度假区许庄街道张堌堆村村民委员会，住所地济宁市太白湖新区许庄街道张堌堆村。法定代表人张现海，主任。原告王瑞文诉被告济宁太白湖新区管理委员会（以下简称太白湖新区管委会）、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处（以下简称许庄街道办）、第三人济宁北湖省级旅游度假区许庄街道张堌堆村村民委员会（以下简称张堌堆村村委会）房屋行政强制一案，于2019年9月26日向本院提起诉讼。本院于2019年9月26日受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告王瑞文的委托代理人杨力，被告太白湖新区管委会出庭负责人张成俊及其委托代理人秦发华，被告许庄街道办出庭负责人谭晓燕及其委托代理人金秀芬均到庭参加诉讼。第三人张堌堆村村委会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼,本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告王瑞文诉称，原告是济宁市太白湖新区许庄街道办事处张堌堆村村民，世代居住于此，在该村拥有一处房屋，房屋面积259.9平方米，有《集体土地使用证》。原告的房屋位于(鲁政土字【2011】141号)《山东省人民政府关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》范围内,2010年12月8日，济宁市国土资源局北湖分局发布《征地补偿标准及安置方案公告》,现在位于《太白湖新区西北片区城中村二期改造项目》范围内。根据(国发【2013】25号)《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造,统一纳入城市棚户区改造范围，稳步有序推进。”可知，城中村改造纳入城市棚户区改造范围。又根据《山东省人民政府关于贯彻国发〔2015〕37号文件加快推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的实施意见》“棚改范围拓展到城中村××××、城市危房、建制镇和采煤塌陷区……”和“四、加强组织领导。各市、县(市、区)政府是城镇棚户区、基础设施建设、农村危房改造工作的责任主体。”的规定可知，被告济宁太白湖新区管理委员会是责任主体。2019年4月12日，被告及其工作人员组织人员共同对原告的房屋强制拆除,造成房屋损毁及房屋内物品严重损失。原告认为，被告强制拆除原告房屋行政行为没有法定职权、没有法定依据,属于滥用职权，实体和程序均违法，侵犯了原告的财产权等合法权利。原告现根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特诉至贵院，望依法判决，以维护原告的合法权益。原告请求：1、请求判决确认被告强拆原告房屋行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告王瑞文提交的证据:1、房屋分项勘估表复印件1份、照片4张、电费清单1张。证明原告是涉案房屋的所有权人。2、照片4张（1页）、光盘一张（内含录音1份、视频6段）、录音文字打印件一份。证明行政强制拆除时，被告人员在场，强拆时人数众多，着装统一，脖子上挂着工作牌、褂子臂章显示城管。第三人的录音证明了强拆是政府行为。3、济宁市人民政府请示文件一份、山东省人民政府批复一份。证明涉案土地被被告征收，强拆后的土地由被告征收，张堌堆村村委会已经不是土地所有权人，对涉案土地无利可图，张堌堆村村委会的拆除行为应视为对被告的协助。4、许庄街道办事处函一份。明确写明了被告正在实施张堌堆村房屋搬迁工作。以上证据证明，被告进行土地征收，强拆的受益者是被告，即使第三人村委会亲自强拆，也应视为被告委托，且在强拆时，被告人员在场，其法律责任应由被告承担。被告太白湖新区管委会辩称，对原告所诉的房屋拆除行为与太白湖新区管委会没有关联性，被告太白湖新区管委会对涉案房屋没有实施拆除行为，原告的起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告太白湖新区管委会未提交证据。被告许庄街道办辩称,许庄街道办未拆除涉案房屋，许庄街道办不是适格被告主体，本案不属于法院审理行政案件的受案范围，请求依法驳回起诉。原告王瑞文在张堌堆村没有承包地，不享受村民待遇，不是张堌堆村集体经济组织成员。2018年4月，张堌堆村村委会顺应村民意愿，根据村民自治原则决定以张堌堆村村委会为主体对张堌堆村进行整村搬迁安置，陆续开展了搬迁事项，进行了入户问卷调查、制定《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法（草案）》并张贴、入户对草案进行调查、与户代表签订《张堌堆村村房屋搬迁安置补偿意向书（一）》、召开村民代表大会表决确定《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法》和整村搬迁日等，房屋搬迁安置开展顺利，得到绝大多数搬迁户的支持、拥护和配合。房屋搬迁过程中少数几户拒不配合搬迁工作，针对这一情况，2019年3月30日，经村民代表会议讨论决定对少数几户拒不搬迁的进行强制拆除。2019年4月12日，张堌堆村村委会组织人员将室内物品搬出后对涉案房屋进行了拆除，拆除前张堌堆村村委会向许庄街道办就拆除事项进行了汇报。综上，张堌堆村村委会对涉案房屋进行了拆除，被告许庄街道办不是本案适格被告主体，请求依法驳回原告的起诉。被告许庄街道办提交的证据：证据一、2018年5月3日公告及张贴照片各一份。证明张堌堆村村委会于2018年4月20日至2018年4月24日就张堌堆村整村搬迁问题入户进行问卷调查，同意整村搬迁的占涉及调查总户数的96.78%，对调查结果进行了公示。证据二、2-1《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法（草案）》公示；2-2《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法（草案）》及张贴照片。证明2018年5月3日，张堌堆村委根据村民委员会组织法、村民自治程序及整村搬迁同意率，拟定了《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法（草案）》在张堌堆村内进行了公示。证据三、3-1村民签订的张堌堆村房屋搬迁安置补偿意向书（一）（部分）；3-2确定《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法》公告及张贴照片。证明张堌堆村委制作的《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法（草案）》经5天公示期满后，张堌堆村委针对草案以签订《张堌堆房屋搬迁安置补偿意向书（一）》的形式进行了入户调查，同意草案的占总户数92.56%，确定了《张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法》，张堌堆村委于2018年6月27日对上述结果进行公告。证据四、4-1确定整村搬迁日公告及张贴照片；4-2张堌堆村会议纪要、许庄街道张堌堆村村民代表会议签到表；4-3会议现场照片。证明：2018年6月26日，张堌堆村召开村民代表会议，就确定搬迁日等问题进行了讨论确定。2018年6月27日，张堌堆村村委会将确定的整村搬迁日情况进行了公告。证据五、确定领取交房顺序号的公告及张贴照片。证明2018年7月7日，张堌堆村村委会将确定的领取交房顺序号信息在张堌堆村内进行了公告。证据六、确定领取交房顺序号、领取交房奖金及注意事项公告及张贴照片。证明2018年7月9日，张堌堆村村委会将领取交房顺序号、领取交房奖金及所需要资料等信息进行了公告。证据七、7-1许庄街道张堌堆村房屋搬迁安置补偿办法；7-2村民签订的《张堌堆村房屋搬迁安置补偿意向书》（部分）。证明张堌堆村村委会根据对草案的调查统计结果，确定了房屋搬迁安置补偿办法。与村民签订房屋搬迁安置补偿意向书，确定安置补偿标准和房屋及附属物数量，以作为签订安置补偿协议书的依据。证据八、2019年3月30日张堌堆村村民代表会议纪要。证明2019年3月30日，张堌堆村民代表会议就少数几户拒不搬迁问题作出了讨论和表决，决定对未搬迁户的房屋进行强制拆除。证据九、拆除工程补充协议书。证明张堌堆村村委会与济宁市任城房屋拆迁有限公司就涉案房屋拆除事项签订了拆除协议，由拆除公司对涉案房屋进行拆除。证据十、关于对正常搬迁部分剩余户进行集中拆除的汇报。证明张堌堆村委在拆除前向被告就拆除事项进行重大事项汇报。证据十一、光盘一个（上述照片的电子版）。被告太白湖新区管委会对原告王瑞文提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性、关联性均不予认可，不认可原告的证明观点，且不符合法定的证据形式，证明房屋的所有权人或者使用权人应有房屋不动产登记相关材料，原告举证不能。对证据2，真实性不予认可，不同意原告的证明观点，并且原告所有举证均不能区别本涉案两被告是共同还是分别进行，其诉求不清晰不明确。对证据3，真实性无异议，该证据仅能证明土地在办理房屋征收时的审批文件，与原告所诉的房屋拆除是两种不同性质的问题，不能证明被告太白湖新区管委会参与了原告房屋的拆除。对证据4，真实性不予确认，且与被告太白湖新区管委会没有关联性。被告许庄街道办对原告王瑞文提交的证据，质证意见如下：同被告太白湖新区管委会的质证意见。补充意见如下：张堌堆村房屋拆除其他原告在济宁市嘉祥县人民法院开庭审理时街道办在审理过程中认可基于张堌堆村委向街道办提交的拆除事项重大汇报，派人员到现场进行监督但并未组织实施强制拆除行为，原告的证据不能证明是被告对涉案房屋进行了拆除行为。对此，原告王瑞文认为，被告提出征收与拆除性质不同，征收与拆除虽然是两个行为但是征收土地包括原告的宅基地，拆除原告的房屋其目的就是实现征收，由集体变为国有，村委会对拆除行为无利可图，而是交由被告变为国有，因此从拆除的最终目的来看，以村委会名义作出的拆除行为应认定为协助被告征收土地的行为，被告提出派人员在现场监督，如果是村委会的独立拆除行为，因村委会没有该职权则本案属于刑事案件，应以故意损害财产追究刑事责任，原告多次报案，公安机关均不予立案，说明了是政府行为而不是村委会的独立行为，如果是村委会独立行为也不需要向被告汇报，被告也不需派人员在现场监督。原告王瑞文对被告许庄街道办提交的证据，质证意见如下：真实性均无异议，1、但原告是正式户口，不是空挂户，且原告的房屋是合法财产，与是否是空挂户无关；2、公告中说涉及调查497户，但并没有村民的签字同意；3、会议纪要中的村民代表，并不是推选产生，而是第三人指定，只能代表他本人，不能代表大部分村民的意志，更不能证明同意的村民人数过半数；4、补偿意向书与本案无关，是部分其他村民的意向书，与本案无关；5、拆除工程补充协议书虽然是第三人委托拆房，但并不能免除被告的责任，第三人拆房的受益人是被告，拆房后，土地交由被告征收，因此，虽然被告没有书面委托第三人拆房，但结合土地征收的用途、主体，应推定被告委托第三人拆房，第三人又委托拆迁公司；6、第三人写给许庄街道办事处的汇报，证明了实际实施拆除行为的幕后人是被告，村委会没有权利、也没有能力拆除村民的房屋，本案并不是本村村内的旧村改造，而是政府主导的好几个村庄的合并，并不是一个村的单独行为，一个村委会没有能力整体搬迁、村庄合并。被告的证据虽然名义上说是村委会组织拆迁，但是拆迁以后的所有权由集体变为国有，而被告又代表国家行使该土地的所有权，两个以上的村庄合并离开政府主导，一个村委会不可能有这个组织能力。对此，被告许庄街道办认为，根据原告的质证意见其主要对张堌堆村委在组织和履行整村搬迁的程序和能力上提出质疑，如其认为张堌堆村委实施整村搬迁损害其合法权益，应当向村委进行主张而不能以此推定涉案房屋是由被告实施了拆除，根据目前最高人民法院及省高级人民法院对于房屋拆除主体推定的认定，是基于政府切实对房屋进行征收，出现强制拆除行为没有相关主体认可，在此情况下推定政府作为主体本案中自整村搬迁开始入户调查，至召开村民代表会议商讨决定实施强制拆除行为均是由张堌堆村委实施的，不适用于推定被告实施了拆除行为，土地征收行为发生在2010年，据张堌堆村委实施整村搬迁已有8年时间，且土地征收与整村搬迁是不同主体实施的两个行为，涉案房屋拆除的原因是整村搬迁而非土地征收，原告以土地征收推定被告对涉案房屋进行了拆除，我们认为没有事实和法律依据。被告太白湖新区管委会对被告许庄街道办提交的证据，质证意见如下：对被告许庄街道办的举证和证明意见均认可，没有意见。本院对当事人提交的证据,认证如下：原告王瑞文提供的1-4号证据对待证事实系二被告强拆了原告的房屋具有证明力，应予以采信。被告许庄街道办提供的1-11号证据对待证事实涉案房屋是由张堌堆村村民委员会拆除,被告许庄街道办并未实施拆除行为缺乏证明力，应不予采信。经审理查明，原告王瑞文是许庄街道办事处张堌堆村村民,在该村拥有一处房屋，房屋面积259.9平方米。2011年1月12日,山东省人民政府作出鲁政土字【2011】141号《关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》,后,被告济宁太白湖(北湖)新区管委会根据该《批复》发布了【2011(年)】第2号《征收土地方案公告》,对征收土地的位置、被征地村及面积土地补偿安置标准、被征收土地安置办法、办理征地补偿登记时间进行了公告。原告王瑞文的该房屋位于该《公告》确定的征收范围内。2019年4月12日，原告的该房屋被强制拆除，原告王瑞文认为系被告济宁太白湖新区管理委员会、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处实施了拆除行为，诉至本院。本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括两个方面：一是被诉强制拆除行为实施主体的认定问题；二是被诉强制拆除行为的合法性问题。一、被诉强制拆除行为实施主体的认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排,协助做好土地征收的有关工作。”根据上述规定在集体土地征收过程中,国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地,集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。因而,除非县级以上地方人民政府能举证证明地上建筑物确系在其不知情的情况下由其他主体实施拆除或其不参与征地组织实施工作,否则应首先推定系征收实施主体组织实施或者委托实施。本案中，在山东省人民政府作出鲁政土字【2011】141号《关于济宁市2010年第三十六批次城市建设用地的批复》后,被告济宁太白湖新区管理委员会发布了【2011(年)】第2号《征收土地方案公告》，原告的该房屋位于该《公告》确定的征收范围内。2019年4月12日，原告的该房屋被强制拆除。首先,原告的房屋被拆除后,产生的客观结果是被告太白湖新区管委会组织实施的土地征收工作得以推进,因此,原告的房屋被拆除后的受益主体首先为被告太白湖新区管委会。其次，根据上述规定，被告济宁太白湖新区管理委员会对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体拆除工作是由其统一组织实施或由其所属土地管理部门实施,还是交由下级政府或其他主体实施，被告济宁太白湖新区管理委员会对此负有举证责任。但在整个诉讼过程中,被告济宁太白湖新区管理委员会除主张本案强制拆除行为并非其所为之外，并未提供任何证据证明对该范围内土地征收工作的具体职责分工情况,亦未举证说明拆除行为系在其不知情的情况下由其他主体实施。原告提供的现场拆除视频显示,拆除行为是由较多人员参加实施的较大规模性的活动。根据上述法律规定,亦应首先推定强制拆除行为系被告济宁太白湖新区管理委员会组织实施。最后，从各方当事人的举证能力来看,在无明确法律手续的情况下,原告也只能用拍照或录像等方式保留证据,而录像资料只能反映房屋被拆除的场景或情形。基于普通民众对政府及其工作部门工作人员并不熟识的客观局限,原告尽其所能向法院除了提交现场视频资料、征收资料外,并无法证明参与拆除行为的人员是由哪一级政府或机关安排、代表哪个主体。相反,就本案房屋的拆除行为，被告太白湖新区管委会作为涉案土地征收工作的实施主体,若其本身没有组织实施强制拆除,对是否存在其他主体强制拆除原告房屋的事实,相比于原告,更具有优势举证能力。故被告济宁太白湖新区管理委员会在否认其组织实施强制拆除行为的情况下,举证责任应由其承担。因此,在被告太白湖新区管委会不能证明本案拆除行为是由其他主体实施的情况下，被告济宁太白湖新区管理委员会应承担举证不能的法律后果,即应认定被告济宁太白湖新区管理委员会是实施本案拆除行为的主体。根据原告提供的视频资料及拆除现场照片看,原告已明确指认有被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处的多名工作人员在拆除现场，济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处虽予以否认，但并未提供证据证明其被指认工作人员不在现场的证据，因此，应认定被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处的工作人员在拆除现场。在其没有作出合理说明且未主张是受委托或授权在拆除现场的情况下,宜应认定该二被告实施了本案强制拆除行为。被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处虽主张被诉拆除行为是由张堌堆村村民委员会实施,但其提供的相应证据均系间接证据,其证据效力劣于原告提供的相应证据。即使其提供的10号证据是客观真实的,从该证据看,其对涉案房屋被拆除亦是知情并同意的,退一步讲,即使是由张堌堆村村民委员会具体实施拆除行为，亦应认定系其委托或授权该村委会实施。综上,原告主张系二被告强制拆除了其涉案房屋的观点,应予以支持。二、关于被诉强制拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，二被告在未提供任何强制拆除的合法证据下,直接组织实施强制拆除的行为并不具有合法性。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定,判决如下:确认被告济宁太白湖新区管理委员会、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处组织实施强制拆除原告王瑞文房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济宁太白湖新区管理委员会、被告济宁北湖省级旅游度假区管理委员会许庄街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  辛 锋人民陪审员  陈书芹人民陪审员  黄启宇二〇二〇年二月二十八日法官助理范蕊书记员郑亚莹