浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2009号上诉人（原审原告）周水根，男，汉族，1964年3月17日出生，住浙江省平湖市。委托代理人沈雪梅，女，汉族，1968年5月10日出生，住浙江省平湖市，系周水根妻子。委托代理人王麒舒，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市人民政府，住所地浙江省平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人仲旭东，市长。委托代理人杨礼苗，平湖市司法局工作人员。委托代理人林红依，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。周水根因诉平湖市人民政府（以下简称平湖市政府）其他城建行政复议一案，不服浙江省嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：周水根因认为平湖综合行政执法局未对其反映的相关施工单位在其房屋（独山港镇渔业白沙湾××号）所占用土地范围内进行违法施工进行查处，于2019年3月17日向平湖市政府申请行政复议，要求确认平湖综合行政执法局未在法定期限内履行查处职责的行政不作为违法，并责令其立即履行职责。平湖市政府于次日收到周水根邮寄的行政复议申请。2019年3月22日，平湖市政府作出补正通知书，要求周水根补正提交平湖综合行政执法局未在法定期限内履行查处职责与其有利害关系的证据材料。2019年3月31日，周水根提供了补正说明，认为自己的房屋系合法建筑，虽然该房屋被拆除，但是对房屋所占用的土地依然享有合法使用权。平湖市政府于2019年4月8日作出复议决定，对周水根的复议申请不予受理（具体内容如前）。周水根不服，诉至法院，请求：撤销平湖市政府作出的行政复议决定，责令平湖市政府受理周水根的复议申请后作出行政复议决定。另查明，周水根因独山港镇渔业白沙湾××号房屋被独山××镇人民政府拆除，向平湖市政府申请行政复议，平湖市政府作出行政复议决定，确认强制拆除行为违法。周水根对行政复议决定不服，提起行政诉讼，嘉善县人民法院于2019年1月23日作出（2018）浙0421行初48号行政判决，确认以下事实：1991年11月18日，平湖市政府对坐落于原平湖全塘镇渔业村（现独山港镇渔业白沙湾××号）周仁中（周水根父亲）建造的房屋进行用地调查，并颁发集体土地建设用地使用权证，使用权证上记载建筑占地面积149.1平方米。1994年，周水根未经批准，在原房屋边上新建房屋63.55平方米。2005年，未经批准将原房屋拆除后，建造四层楼房。至此，周水根的房屋实际建筑面积为855.14平方米。2018年4月18日，独山××镇白沙湾131号房屋被平湖独山××镇人民政府强制拆除。周水根不服提起上诉，该院于2019年5月20日作出（2019）浙04行终69号行政判决，驳回周水根的上诉。该判决已生效。原审法院认为：本案周水根因认为相关单位在独山××镇渔业白沙湾范围内进行非法施工，向平湖综合行政执法局提交《查处非法施工申请书》，要求依法查处，并责令立即停工。周水根的上述申请实质上是向平湖综合行政执法局就相关单位的非法施工行为进行投诉。因此，本案的争议焦点是周水根因其提出的投诉未得到行政机关回复而申请行政复议，是否具有行政复议申请人资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当符合申请人与具体行政行为有利害关系等条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人与行政机关就投诉事项的处理或者不作为具有利害关系。因此，投诉处理行为可诉需要满足两个条件：一是行政机关作出处理或者未作出处理，二是投诉的目的在于维护投诉人的合法权益。投诉人只有在为维护自身合法权益而举报违法行为，行政机关就投诉事项作出的处理或者不作为才有可能侵犯其合法权益，申请人才具备申请复议的主体资格。根据本案已查明的事实，周水根在独山港镇渔业白沙湾××号建造的房屋已经于2018年4月19日被独山××镇人民政府强制拆除，周水根针对强制拆除行为提起了复议和诉讼，人民法院生效判决也已经确认被拆除的房屋为未依法取得规划许可的乡村违法建筑。在其违法建筑被拆除之后，周水根对在原房屋所占用的土地上进行的施工行为向行政机关投诉，行政机关对其投诉的处理或者不作为不会侵犯其合法权益，因此，周水根不具有申请行政复议的主体资格。平湖市政府认为周水根的行政复议申请不符合受理条件，作出不予受理决定适用法律正确。平湖市政府收到周水根提交的行政复议申请后，要求周水根进行补正，在周水根补正后，经过审查作出不予受理决定，程序合法。周水根认为其建造的房屋虽被拆除，但对房屋所占用的土地依然享有合法使用权的主张缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周水根的诉讼请求。周水根上诉称：一、周水根对平湖巿独山港镇渔业白沙湾××号的宅基地享有合法的使用权，相关单位未出示施工许可证施工的行为侵犯了周水根的合法权益。二、平湖综合行政执法局有职责有义务就违法施工行为进行查处却不履行法定职责构成行政不作为。平湖综合行政执法局作为职能部门，有职责有义务对涉案违法建设行为进行查处，但其却在收到周水根的查处申请后超过法定期限不予答复，不履行法定职责，该行为是严重的行政不作为，是对周水根作为普通老百姓最基本的合法权利的侵犯。三、平湖市政府作出的不予受理决定严重错误，是对平湖巿综合行政执法局不作为的一种纵容，侵犯了周水根的合法权益。周水根提起行政复议申请完全符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。至于周水根的房屋是否合法，根本不是平湖市政府应当在行政复议程序中审查的范围，平湖市政府依法应当对平湖综合行政执法局应否受理案件，应否查处，应否履职，应否答复周水根进行审查。相关单位未经周水根的同意，即在周水根享有合法使用权的宅基地上进行施工，是对周水根合法权益的直接侵害，这与周水根之间具有最直接的法律上的利害关系。基于以上事实，原审法院认为周水根的房屋被强制拆除后，在周水根土地上进行施工的行为不侵犯周水根的合法权益，属严重的事实认定错误。请求：1.撤销原判；2.撤销被诉行政复议决定，判令平湖市政府受理周水根的行政复议申请并依法作出行政复议决定；3.诉讼费用由平湖市政府承担。平湖市政府答辩称：一、平湖市政府作出行政复议决定的程序合法。2019年3月18日，平湖市政府收到周水根的行政复议申请材料后，因周水根提交的申请材料不齐全，于2019年3月22日要求周水根进行补正。周水根于同年4月1日提交一份补正说明，但未附证据材料。平湖市政府于同月8日依法作出行政复议决定，不予受理周水根的复议申请，并送达给周水根。二、平湖市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律准确。周水根申请行政复议，复议事项为对平湖综合行政执法局未在法定期限内履行查处职责的行为不服，要求确认其上述行为属行政不作为。经审查，周水根提交的材料不能证明平湖综合行政执法局的行为对其权利义务产生影响，周水根与具体行政行为无利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案的审查重点是平湖市政府作出的被诉行政复议决定是否合法。本案中，周水根以平湖综合行政执法局收到其提交的查处申请后超过法定期限不予答复、不履行法定职责为由，向平湖市政府申请行政复议，要求确认平湖综合行政执法局的行政不作为行为违法，并责令其立即履行职责。但从查明的事实看，周水根系以邮寄行政复议申请书的形式申请行政复议，其在申请行政复议时仅提交了身份证明、《查处非法施工申请书》、现场照片、EMS面单及签收说明等证据，并未提交土地使用权证或宅基地审批表等证明其享有合法使用权的土地受到案外人违法侵害的证据。且在平湖市政府要求其补正提交“平湖综合行政执法局未在法定期限内履行查处职责与其有利害关系的证据材料”后，周水根也只提交了一份自书的补正说明，亦未提交其他与投诉事项有利害关系的证据。在此情况下，结合另案生效判决认定周水根在独山港镇渔业白沙湾××号的房屋因未依法取得规划许可被独山××镇人民政府强制拆除的事实，平湖市政府认为平湖综合行政执法局对周水根投诉的处理或者不作为不会侵犯其合法权益，周水根不具有申请行政复议的主体资格，并作出被诉不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项之规定，并无不当。平湖市人民政府于2019年3月18日收到周水根提出的行政复议申请，于同月22日要求周水根进行补正；在周水根补正后，经过审查于同年4月8日作出被诉行政复议决定并送达给周水根，复议程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人周水根提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周水根负担。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇二〇年二月二十七日书记员 吴国宏