浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）浙行赔终96号上诉人（原审原告）盛正余，男，1971年2月17日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。上诉人（原审原告）蒋秀春，女，1975年8月4日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。委托代理人王玲、梁蕊，北京万典律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。法定代表人高峰，代区长。委托代理人潘科，金华市金东区司法局工作人员。委托代理人吴超，浙江思大律师事务所律师。盛正余、蒋秀春与金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）房屋拆迁行政赔偿一案，金华市中级人民法院2019年9月30日作出（2019）浙07行赔初9号行政赔偿判决。盛正余、蒋秀春不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2017年3月18日，原金华市金东区多湖街道驿头社区三里桥村村民盛某的房屋被强制拆除，原房屋所有权证号为：初金某1第063060号、婺集建（1992）字第58466号。该强制拆除行为经本院（2017）浙07行初661号行政判决确定，被告金华市金东区人民政府对位于浙江省金华市金东区多湖街道三里桥村38号原盛某名下的房屋实施强制拆除的行为违法。该判决经浙江省高级人民法院（2018）浙行终1302号行政判决予以维持。原告盛正余与蒋秀春为夫妻关系。盛某已于2016年10月8日去世。2018年6月12日，金华市金东区人民法院作出（2018）浙0703民初1366号民事判决，确认盛某与盛正余之间系养父子关系，盛正余为被继承人盛某的法定继承人。该民事判决已发生法律效力。2018年6月14日，蒋秀春与盛正余声明：盛某名下的案涉房屋系盛正余、蒋秀春共同继承，属于双方共同财产。2019年1月18日，金华市金东区人民政府收到两原告的赔偿申请书，但至今未作出赔偿决定书。为此原告盛正余、蒋秀春提起诉讼，请求判决被告对原告房屋予以重建恢复原状；如不能恢复原状由被告按照“一户一宅”标准在金华市金东区驿头小区赔偿原告面积不低于100平方米的宅基地及房屋并赔偿原告的各项损失157200元。原审法院认为，金华市金东区人民政府强制拆除原盛某名下的房屋的行为已被生效的行政判决确认违法，应承担相应的赔偿责任。本案主要涉及赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的确定问题。一、赔偿范围。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。被告金华市金东区人民政府在土地、房屋征迁过程中，违法强制拆除涉案房屋造成原告房屋等相关财产损失，该“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物损失外，还应当包括被拆迁人应享有的房屋拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失。（一）关于房屋损失的赔偿范围，虽本案被拆房屋土地性质为集体土地，但其损失价值不应仅限于房屋重置价，还应当包括相应的土地价值，应充分考虑土地征收补偿标准以及赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值就高进行赔偿，确保原告获得的损失赔偿不低于依法征收所应得到的补偿。（二）关于动产的损失也即室内外物品损失，《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。原告提供的相关照片虽无法判断拍摄时间、场所及于本案的关联性，但被告提交的照片可见房屋前有椅子、晾晒的衣物。金华市金东区人民政府可以根据市场行情，结合原告日常生活的实际情况、现场照片及询问强拆时相关在场人员，核对原告提交物品损失清单中的内容后，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。（三）对原告诉请中提到的二年租房安置费，原告未提交租房依据，金华市金东区人民政府应当结合房屋拆除后原告实际的居住安置状况确定该项赔偿内容。（四）对原告所提的两个小孩子的精神损失费无相应的事实及法律依据，本院不予支持。二、赔偿方式。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。返还财产、恢复原状适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，案涉房屋已经被列入征迁范围，且已被拆除，因此，对原告要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。但从切实保障原告应享有的合法权益角度，行政机关仍有提供产权安置房或者支付赔偿金的义务，以保障原告的赔偿方式选择权，进而保障原告所享有的实际居住权益。三、赔偿标准。为体现对违法拆除行为的惩戒，对原告的相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益。还应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。并结合赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值，确保原告获得的损失赔偿不低于依法征收所应得到的补偿。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合原告实际情况，尽可能给予必要、合理的安排，确保其享有的居住条件不降低、有改善。行政机关应积极与原告协商损失赔偿问题，如双方无法达成一致，应及时作出行政赔偿决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，判决责令被告金华市金东区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告盛正余、蒋秀春依法予以行政赔偿。上诉人盛正余、蒋秀春上诉称，一、本案应由被上诉人负责举证，因被上诉人原因导致上诉人无法举证，上诉人损失项目和赔偿金额请按照疑点利益归于上诉人的原则作出有利于上诉人的认定。二、被上诉人赔偿范围包括房屋、宅基地、附属物和室内物品损失。被上诉人强拆房屋强占土地，被上诉人应该赔偿上诉人的房屋和房屋下的宅基地。至于被上诉人具体赔偿的实施方案和操作细节，属于上诉人的法定义务和份内工作安排，与上诉人无关。三、上诉人房屋损失赔偿标准。1、本案上诉人房屋面积认定，上诉人房屋有证面积为46.03平米；厨房面积10.84平米，卫生间面积12平米，共68.87平米。2、本案上诉人房屋赔偿标准法律依据。根据金某2办(2014)号《金华市金东区人民政府办公室关于印发金东区城中村改造实施细则(试行)的通知》第十二条：安置对象：(一)村集体经济组织实有登记在册人员。第十三条：安置方式与标准：1、公寓式安置标准：以人均住宅占地面积25平米为标准，最高不超过1：4.3确定公寓式安置建筑面积。2、货币安置标准：按现有合法建筑重置价格1：3的标准给予补偿。3、本案上诉人房屋能够恢复原状。上诉人房屋为集体土地上的房屋，被上诉人要使用上诉人的土地，必须且只能依照《土地管理法》及相关法律规定先将集体土地征收为国有土地，被上诉人此次城中村改造，并没有省一级及以上人民政府的建设用地审批意见书、农用地转用审批文件及红某，所以在没有省级人民政府审批的情况下，被上诉人强拆房屋强占房屋下的土地的行为本身就是违反法律规定的违法征收行为，按照赔偿法第三十六条的规定，必须返还财产，将房屋恢复原状。四、本案上诉人装修和室内物品损失赔偿标准。1、本案中被上诉人违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给上诉人履行举证责任造成困难的，且被上诉人也无法举证证明实际损失金额，被上诉人应以上诉人提供的损失清单为依据，赔偿上诉人损失清单里装修和室内物品的损失。2、如果被上诉人没有违法强拆，上诉人很多室内物品是能够再次利用的，故上诉人由此产生室内物品的损失被上诉人应该全部赔偿。3、现在上诉人已经提供了装修和室内物品损失的主张，且上诉人所主张的损失部分也没有明显超过市场价值的物品。希望本着疑点利益归于上诉人的原则，合理确定上诉人损失项目和认定损失金额。五、被上诉人提交的评估报告没有送达上诉人，剥夺上诉人申请复核和鉴定的权利而无效。违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。评估报告没有估价师的签字违反法律规定。六、被上诉人确定评估机构属于违规操作，评估过程、评估行为违法，故评估结果不符合事实无效。同汇房地产评估咨询公司没有资格做出评估报告，被上诉人选定的评估公司因评估机构确定程序不合法，也未提供的营业执照、房地产估价机构资质证书(资质有效期为3年)，评估师没有评估资质证书，故该评估机构不具备评估资格，评估结果属于无效。3、评估报告遗漏上诉人装修和室内物品，无法保障上诉人居住条件，也违反公平补偿原则。4、被上诉人的(2019)4号国家赔偿告知书剥夺了上诉人的选择权。根据金某2办(2014)号《金华市金东区人民政府办公室关于印发金东区城中村改造实施细则(试行)的通知》第十三条：安置方式与标准(一)城中村改造安置分为公寓式安置(土地性质为国有出让)、货币安置两种方式，由安置对象选择其中一种方式。上诉人有权利自己决定选择货币赔偿或者产权调换。5、被上诉人没有与同汇公司签订房屋征收评估委托合同。同汇公司没有权利对被征收房屋进行评估，本案中的评估报告无效。七、本案为违法强拆引起的行政赔偿之诉，被上诉人的赔偿金额不能等同于正当程序下土地征收的房屋补偿的价值，对于上诉人因违法强拆导致损失的赔偿应当为补偿的价值与赔偿价值的合计。为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护上诉人的合法权益，对上诉人的各项赔偿金额应不低于因依法征收所应得到的补偿金额，具体到房屋，应不得低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。八、被上诉人的赔偿标准没有任何法律依据，赔偿金额无法弥补上诉人损失。被上诉人在庭审中无法说明其所依据的评估计算标准，其作出的赔偿决定没有法律依据而无效。依被上诉人的赔偿金额，上诉人根本无法购买同等面积的房屋。被上诉人的赔偿标准和赔偿金额，违反国务院法制办的精神。九、一审判决内容笼统、不具体、不明确，没有指明被上诉人应当对上诉人赔偿的具体金额或房屋面积、房屋地点等详细信息，无法实际操作，更无法保障上诉人合法权益，应予撤销。上诉请求：判决依法撤销本案一审判决；判决被上诉人对上诉人房屋予以重建恢复原状；如不能恢复原状由被上诉人按照“一户一宅”标准在金华市金东区驿头小区赔偿上诉人面积不低于100平米的宅基地及房屋并赔偿上诉人的各项损失157200元。被上诉人金东区政府答辩称，一、本案被答辩人的房屋不能重建恢复原状。2014年11月22日，金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部发布《征迁告知书》，以城市建设需要，需征收金东区多湖街道驿头村的集体土地。浙江省金华市金东区多湖街道驿头社区三里桥村村民盛某名下的房屋位于该告知书的征迁范围内，盛某名下的上述房屋被强制拆除，该行为属于事实行为并且已经完成，客观上无法恢复原状；另外，从城市建设需要的角度，该地块已被金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部列为征迁范围，亦不能对其重建恢复原状。二、答辩人积极主动开展赔偿工作，而上诉人不予配合。金华市中级人民法院作出(2017)浙07行初661号行政判决、浙江省高级人民法院作出(2018)浙行终1302号行政判决生效后，答辩人即积极开展赔偿工作，多方论证，并提供了两个赔偿方案供被答辩人选择。答辩人多次通知被答辩人共同确认相关赔偿确认事宜，但被答辩人并不予配合。案涉房屋的现金价值以及房屋涉及土地的安置方案均已经向被答辩人进行明确。三、被答辩人诉请的157200元赔偿损失与实际不符。本案被答辩人所享有的各项权利是基于与盛某为养父子关系的继承行为所取得。事实上，被答辩人已经为独立户，并不与盛某共同居住。在对被答辩人自己名下房屋征迁过程中，相关部门已经对其进行了安置措施。现盛某已经去世，故本案赔偿清单中第10项“二年租房安置费”并不符合实施情况；第12项装修费用已经在评估报告中所包含；另外该清单中第13项“两个小孩的精神损失费50000元”亦无事实与法律依据。四、答辩人同意按照一审判决积极履行。一审判决明确的赔偿范围包括：房屋重置价格、土地价值以及室内财产价值。在答辩人向被答辩人作出的赔偿选择方案中已经充分保障了被答辩人的权利。同时，一审判决认定的房租费、小孩子的精神损失费等不予支持亦完全正确。一审判决确定的赔偿方式为：国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。答辩人认为判决完全正确。答辩人将根据一审判决内容以及金华市人民政府确定的相应指导价格等，对盛某进行货币安置，并且结合相应的评估报告及实际情况，给予答辩人其他的现金赔偿。请求驳回上诉、维持原判。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系金东区政府强制拆除房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋强制拆除行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，金东区政府依法应对盛正余、蒋秀春的财产损失承担行政赔偿责任。根据原审法院判决及诉辩各方意见，各方对原审判决“责令被告金华市金东区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告盛正余、蒋秀春依法予以行政赔偿”的结论并无异议，本院予以确认。本案争议焦点是财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准等问题如何确定，原审判决作出的指引是否适当。关于行政赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准，《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。关于行政赔偿程序，《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。据此，根据上述规定精神，一般情况下，行政赔偿应当先向赔偿义务机关提出，并由赔偿义务机关作出是否赔偿的决定。同时，基于行政权与审判权的分工规律，以及行政赔偿的行政权具有较强的专业性、政策性、技术性，根据司法实践，在直接判决具体赔偿内容的裁判时机并不成熟的情形下，人民法院可以根据案情需要判令先由行政机关作出赔偿决定。故此，对本案涉及的强拆行政行为已被确认违法，但该行政机关未作出赔偿决定的行政赔偿案件，法院一般宜判令先由行政机关作出赔偿决定。同时，为充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，一方面，在判决中要坚持全面赔偿和公平合理的理念，根据不同行政赔偿案件特点，在司法权的范围内对行政机关作出赔偿决定的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准等作出明确指引，判令行政机关限期履行全面赔偿之责，另一方面，也应当对行政权给予必要尊重，给争议各方协调化解纠纷留出灵活处理的空间，判决宜以现有相关法律法规规章为依据，对行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线作出明确，以更有利于妥善处理争议。本案经核查，一审法院针对上诉人原审提出诉讼请求，除作出判决“责令被告金华市金东区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告盛正余、蒋秀春依法予以行政赔偿”外，原审判决已对行政赔偿主要涉及的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的大致标准和底线作出了明确认定和指引。在“赔偿范围”上，关于房屋损失的赔偿范围，明确认定“虽本案被拆房屋土地性质为集体土地，但其损失价值不应仅限于房屋重置价，还应当包括相应的土地价值，应充分考虑土地征收补偿标准以及赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值就高进行赔偿，确保原告获得的损失赔偿不低于依法征收所应得到的补偿”；关于动产的损失也即室内外物品损失，明确认定“……原告提供的相关照片虽无法判断拍摄时间、场所及于本案的关联性，但被告提交的照片可见房屋前有椅子、晾晒的衣物。金华市金东区人民政府可以根据市场行情，结合原告日常生活的实际情况、现场照片及询问强拆时相关在场人员，核对原告提交物品损失清单中的内容后，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿”；对上诉人诉请中提到的二年租房安置费，认定“原告未提交租房依据，金华市金东区人民政府应当结合房屋拆除后原告实际的居住安置状况确定该项赔偿内容”。故此，对案涉被拆除房屋包括相应的土地价值及类似房屋的市场价值、相关动产的损失等，都依法提出了有利于上诉人的赔偿要求，具有明确的指引性。在赔偿方式上，原判明确认定“本案中，案涉房屋已经被列入征迁范围，且已被拆除，因此，对原告要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。但从切实保障原告应享有的合法权益角度，行政机关仍有提供产权安置房或者支付赔偿金的义务，以保障原告的赔偿方式选择权，进而保障原告所享有的实际居住权益。”该认定有明确的《国家赔偿法》第三十二条规定为依据，同时还充分保障上诉人的“产权安置”、“支付赔偿金”的选择权，为上诉人实际居住权益提供了保障。在赔偿标准上，原判明确认定“为体现对违法拆除行为的惩戒，对原告的相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益……并结合赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值，确保原告获得的损失赔偿不低于依法征收所应得到的补偿……结合原告实际情况，尽可能给予必要、合理的安排，确保其享有的居住条件不降低、有改善”。综上，原审判决坚持全面赔偿和公平合理的理念，在司法权的范围内已经对行政机关作出赔偿决定的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准等作出明确指引，该判决既对行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线作出明确，又给争议各方协调化解纠纷留出灵活处理的空间，并无不当。上诉人上诉请求“损失项目和赔偿金额按照疑点利益归于上诉人”、赔偿清单中相关财产损失应予赔偿、案涉房屋应包括土地并按市场价格赔偿等，因原审判决均已作出明确认定，上诉人以此为由认为原审判决内容笼统、不具体、不明确，理由均不能成立。至于上诉人提出被上诉人确定的评估机构评估无效、评估行为违法，以及房屋装修损失问题，因房屋装修损失系案涉房屋估价的组成部分，且本案一审被上诉人提供的案涉房屋“估价报告”，并没有作为被上诉人最终作出赔偿决定的依据，故依法不属于本案审理范围，但案涉房屋评估涉及的评估公司选定、价值类型及估价方法确定、对相关评估结果进行复核评估和鉴定，被上诉人应充分保障上诉人的权利，亦可参照《国有土地上房屋征收评估办法》等规定进行。鉴于本案有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要金东区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由金东区政府对盛正余、蒋秀春的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。本案判决之后，金东区政府仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。盛正余、蒋秀春如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，原审判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇二〇年二月二十五日书记员  吴 琳