浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终2168号上诉人（一审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、余红彬，省司法厅工作人员。徐春苗诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）浙01行初266号行政判决。徐春苗不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年2月13日，被告浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号），同意舟山500千伏联网输变电工程项目建设用地4.2879公顷（农用地转用4.2879公顷，其中0.2633公顷已经舟山市政府批准；征收集体土地4.2879公顷），待依法完成征收程序后，以划拨方式供地4.2879公顷，用于工程建设。该项目涉及两个地块，共计批准征收集体土地4.2879公顷，其中，地块一涉及定海区金塘镇大鹏村集体土地0.2633公顷；地块二涉及定海区干览镇龙潭村集体土地3.3721公顷、定海区干览镇双庙村集体土地0.2702公顷，定海区马岙街道三江村集体土地0.3823公顷。原告徐春苗系定海区盐仓街道（虹桥社区）小船岙11号村民，持有由原定海县人民政府于1985年9月15日颁发给其父亲徐文芳户的定山字第003263号《自留山使用证》，证载自留山位于原盐××乡××村。原告持此证主张其与被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号）具有利害关系，并认为案涉地块存在基本农田，被告批准征收违反法律规定；同时认为证载自留山被实际占用，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号）存在应当批准征收而没有批准征收的“漏批”情形，且程序违反法律规定，遂于2019年2月21日向被告申请行政复议，请求撤销被告作出的浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》，并对原浙江省计划与经济委员会等三部门联合发布的《关于印发〈浙江省输电线路工程建设政策处理若干规定〉的通知》（浙计经基〔1998〕215号）的合法性进行审查。被告收件后于同年2月26日作出《补正通知书》，要求原告补正复议机关名称，并提供浙计经基〔1998〕215号文件。同年3月1日，被告收到补正材料并通知原告受理行政复议申请，同日通知省自然资源厅、定海区政府进行行政复议答复。因《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地的权属单位相继出具情况说明，提出原告并非该村村民、不享有该集体经济组织所有集体土地的任何权利。被告遂于同年3月26日向原告发送《关于要求对有关问题进行确认的函》，随函附寄土地勘测定界图2份，要求原告在图上具体标注所使用土地的位置，或者确认在图上没有其所使用的土地，同时要求原告于同年4月4日之前反馈，但原告逾期未作反馈。2019年4月22日，浙江省人民政府作出浙政复〔2019〕99号《行政复议决定书》，认为被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号）征地红线范围内不涉及申请人（指原告徐春苗）户使用的土地，涉案批文涉及的其他审批事项对申请人的权利义务也不产生直接影响，申请人与涉案批文没有法律上的利害关系。申请人请求撤销《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈3309〉A〔2017〕-0002号）的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，申请人请求对浙计经基〔1998〕215号文件合法性进行审查的行政复议申请，不符合规定。根据《中华人民共和国行政行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定书于次日寄送给原告。原告不服提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的浙政复〔2019〕99号《行政复议决定书》。2.判令被告重新受理。3.诉讼费由被告承担。一审法院认为：本案的核心争议在于原告徐春苗与被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-0002号）是否具有利害关系。首先，对比《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地的坐落位置和原告住址及其据以主张权利的自留山的坐落位置即可清楚看出，原告与案涉《浙江省建设用地审批意见书》并不具有利害关系。其次，被告在收到原告的行政复议申请后，《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地的权属单位相继出具情况说明，提出原告并非该村村民、不享有该集体经济组织所有集体土地的任何权利，可以进一步佐证被告对利害关系的判定。再次，慎重起见，被告向原告发送了《关于要求对有关问题进行确认的函》，随函附寄土地勘测定界图2份，要求原告在图上标注其使用的土地的位置，或者确认在图上没有其所使用的土地，同时要求原告于同年4月4日之前反馈，但原告逾期未作反馈，足以判定原告与被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》确实不具有利害关系。被告认定原告与被申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》不具有利害关系理由充分，依法应当驳回原告的行政复议申请。因浙计经基〔1998〕215号文件并非被告作出《浙江省建设用地审批意见书》所依据的规范性文件，且本案尚未进入实体审查，故原告一并提出的规范性文件审查请求不符合法律规定，被告在复议决定中已经明确告知原告，行政处理亦无不当。庭审中，原告陈述其自留山已被实际占用，案涉《浙江省建设用地审批意见书》应当批准征收其自留山而不予征收，存在漏征情形，构成违法，并籍此主张其利害关系。对此，已经当庭向原告进行了释明，有关单位少批多占并非认定《浙江省建设用地审批意见书》违法的理由，更不能以存在所谓“应征未征”情形来主张其与《浙江省建设用地审批意见书》的利害关系，原告如果认为少批多占违法，应当另行依法寻求救济。由此，原告用以证明其利害关系的证据5-10亦不应予以采信。综上，被告作出的浙政复〔2019〕99号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立，不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐春苗负担。徐春苗上诉称：首先，案涉《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字(3309)A[2017]-0002号)的批准项目名称为舟山500kv联网输变电工程项目。根据上诉人在一审中提交的5号证据自留山使用证、6号证据虹桥社区征地清单、8号证据盐仓街道办事处答复告知书、9号证据定海区政府临时占用林地补偿承诺、10号证据舟山500kv联网输变电工程定海段拟使用面积、11号证据浙发改能源【2016】342号文件、12号舟土资预【2016】9号预审意见以及在移动微法院上提供的14号证据舟山市500kv联网输变电工程位置示意图、15号舟山市500kv输变电工程路径图、16号舟山市500kv联网输变电工程(第一联网通道部分)线路路径、17号浙林地许长【2017】105号意见书、18号建设安装在我家自留山上的高压铁塔照片、20号定党政办发【2016】198号文件、21号浙江省人民政府【2018】436号信息公开答复书、22号环南街道信息公开告知书以及房屋补偿安置实施方案等证据充分说明了，上诉人被征用的林地就应该在被上诉人批复的舟山500kv联网输变电工程项目内。依据《建设用地审查报批管理办法》第五、七、十、十二、十三、十五、十六条的规定，有关国土资源主管部门收到上报的建设项目用地呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级国土资源主管部门审查，并且规定：征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：(一)被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；(二)被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；(三)被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。对依法应由国务院批准的建设项目用地呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。本案中，国土资源部门和舟山市、定海区两级地方政府把关不严，违法遗漏上诉人所在的舟山500kv第一通道征地报批材料。依据《行政许可法》第三十四条的规定，浙江省人民政府在作出案涉的《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字(3309)A[2017]-0002号)时，应该对申请人提交的申请材料进行审查，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应该指派两名以上人员进行核查。通过以上法律规定，可以清楚地证明，被上诉人浙江省人民政府对审批行为具有审查的义务和职责，并且批准的(浙土字(3309)A[2017]-0002号)《浙江省建设用地审批意见书》就是整个舟山500kv输变电工程项目。而根据上诉人在一审中提交的22份证据，足以证明上诉人已被征收的林地就在整个舟山500kv输变电工程项目范围内，当然具有利害关系。不能单单因为不在批准的红线内就说和上诉人没有利害关系，应该从批准的项目名称进行全方面的考量。原审法院认为有关单位少批多占并非认定《浙江省建设用地审批意见书》违法的理由，更不能以存在所谓“应征未征”情形来主张其与《浙江省建设用地审批意见书》的利害关系，原告如果认为少批多占违法，应当另行依法寻求救济的释明完全是错误的。本案并不审查《浙江省建设用地审批意见书》的违法性，只是审查上诉人和审批的行为有没有利害关系。原审法院根本没有明白上诉人的意思就草草结束庭审。并且本案的审理程序也是违法的。上诉人在开庭前的一个星期，就通过移动微法院提交了14-22号9份证据。被上诉人应该也都能看到，完全符合移动微法院诉讼规程的规定。并且在当天的庭审前，上诉人又准备了这9份书面证据准备提交。可原审法院拒绝接收，不予质证，剥夺上诉人依法举证的权利，程序违法，所以才会导致认定事实严重不清。而且本案的被上诉人无理由超期提供证据，不能作为定案证据。原审法院2019年5月7号立案，可直到7月15日才把被上诉人的证据邮寄给上诉人，显然程序也是违法的。最后再强调一下的是，本案属于浙江省人民政府批准过程中没有严格审查的漏批违法行为。其批准的舟山500kv输变电工程项目，应当涵盖上诉人所在的林地。因为上诉人提供的证据充分说明上诉人的林地就在500kv输变电工程范围内，具有利害关系，事实清楚，证据确凿。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，并且庭审程序违法，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人的起诉有着充足的法律依据和事实依据，请求：1.撤销杭州中院(2019)浙01行初266号行政判决2.支持上诉人一审提出的全部诉讼请求3.本案的诉讼费由被上诉人承担。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2019〕99号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2017年2月13日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》，同意舟山500千伏联网输变电工程项目建设用地4.2879公顷(农用地转用4.2879公顷，其中0.2633公顷已经舟山市人民政府批准；征收集体土地4.2879公顷)，待依法完成征收程序后，以划拨方式供地4.2879公顷，用于工程建设。该项目涉及征收金塘镇大鹏村集体土地0.2633公顷、干览镇龙潭村集体土地3.3721公顷、干览镇双庙村集体土地0.2702公顷、马岙街道三江村集体土地0.3823公顷。另查明，上诉人户在涉案征地红线范围内无使用的土地。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，行政复议申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，《浙江省建设用地审批意见书》征地红线范围内未涉及征收上诉人户使用的土地，涉案批文涉及的其他审批事项对上诉人的权利义务也不产生直接影响，故上诉人与涉案批文没有法律上的利害关系。上诉人请求撤销《浙江省建设用地审批意见书》的行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。由于上诉人对涉案批文提出的行政复议申请不符合法定受理条件，上诉人请求对浙计经基〔1998〕215号文件合法性进行审查的行政复议申请，不符合上述规定。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复〔2019〕99号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕99号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年2月25日收到上诉人提交的行政复议申请，于同年3月1日收到补正申请。经审理后，答辩人于同年4月22日作出浙政复〔2019〕99号行政复议决定，并于4月23日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2019〕99号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持一审判决。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的核心问题是徐春苗与申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0002号)是否具有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，这是受理行政复议申请的必要条件。另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，徐春苗申请行政复议的行政行为系浙江省人民政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0002号)。根据一审法院查明的事实以及本院二审的调查情况，上诉人徐春苗并未提交证据证明其住址或其据以主张权利的自留山在案涉《浙江省建设用地审批意见书》的用地红线范围之内。故徐春苗与申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》之间并不具备《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的利害关系。对徐春苗上诉提出的《浙江省建设用地审批意见书》批准的建设项目名称为舟山500kv联网输变电工程项目，而其有充分的证据证明其享有权利的部分林地因该项目而被占用，因此其与申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》有利害关系的意见，本院认为，判断是否属于征地范围的准确依据是建设用地审批意见书所附的土地勘测定界图而非项目名称，在浙江省人民政府已经明确徐春苗享有权利的土地不在此次征地范围内且徐春苗亦未提交相反证据的情况下，徐春苗提出的前述上诉理由不能成立，本院不予支持。对于其提出的享有权利的林地因该项目被使用的问题，应依法另行救济。对于徐春苗提出的规范性文件的附带审查问题，因本案尚未进入实体审查，故其一并提出的规范性文件审查请求不符合法律规定。另对于徐春苗提出的一审法院拒绝接受其九份证据材料的意见，根据一审庭审笔录载明的内容，徐春苗在庭审前已经在移动微法院上上传了相关证据材料，且其明确相关证据材料的证明目的是其自留山属于案涉项目应征而漏征的事实。根据证据材料的名称及其证明目的，一审合议庭基于其与案件争议内容并无直接关联的判断而向徐春苗明确不再需要提交上述证据材料，并无不当。对于徐春苗提出的一审法院2019年5月7日立案，直到7月15日才把被上诉人的证据邮寄给其的问题，经审查，一审法院未在法定的收到答辩状之日起五日内将答辩状副本及相关证据发送给上诉人，对此本院予以指正，但不影响本案实体处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐春苗负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  董 东审判员  王富新二〇二〇年二月二十日书记员  吕圣姻