湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2141号上诉人（原审被告）：道县自然资源局（原道县国土资源局）。住所地：湖南省道县道州北路153号。法定代表人：蒋建俊，局长。委托代理人：喻成剑，该局工作人员。上诉人（原审被告）：道县人民政府。住所地：湖南省道县濂溪街道寇公街79号。法定代表人：李天明，县长。委托代理人：唐泉，该县人民政府行政复议办公室工作人员。被上诉人（原审原告）：道县万家庄街道办事处万家庄社区居民委员会六组（原道县万家庄乡万家庄村六组）。负责人：张恒荣，组长。委托代理人：张好荣，男，1964年5月3日出生，汉族，住湖南省道县。委托代理人：彭辉，湖南杰联律师事务所律师。道县万家庄街道办事处万家庄社区居民委员会六组（以下简称万家庄六组）与道县人民政府、道县自然资源局土地使用权出让纠纷一案，道县自然资源局、道县人民政府不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：2006年，原道县万家庄乡万家庄村六组将板坝山林地20.8亩（2008年买卖双方实际测量为30.8亩）卖给李明英、何毛新等22人（合同日期没写当时的日期，而是提前到2001年3月26日）。何毛新于2007年5月20日付购地款36万元，2008年2月13日付购地款7万元，2008年10月付购地款16.45万元。此外，何毛新在2007年至2008年间，还给付了一些村民砍树款、迁坟款、丈量土地款、土地协调费、土地补差款等。何毛新在未交钱的情况下，于2008年3月到道县规划局办了一张7700平方米的规划许可证，准备个人进行房地产开发。2008年，道县人民政府开展土地执法“百日行动”。2008年3月，道县自然资源局以非法买卖土地为由对李明英、何毛新等22人作出没收土地并罚款的行政处罚。道县自然资源局于2009年2月将该地作储备地入库，2009年9月11日取得湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》。经道县人民政府批准，道县自然资源局于2018年3月8日将板坝山土地（经土地评估公司测量面积为28.7亩）在永州市公共资源交易中心公开挂牌出让。2018年4月11日，道县京腾房地产开发有限公司以1654万元价格拍得该土地使用权。2019年4月1日，道县自然资源局不动产登记中心对该宗土地进行了不动产登记。万家庄六组提起本案诉讼，请求:一、确认2018年4月11日道县人民政府委托道县自然资源局实施的出让板坝山土地的行为违法；二、确认板坝山土地系该组的集体土地；三、判令道县自然资源局、道县人民政府置换其同地价土地；四、判令道县人民政府、道县自然资源局负担本案诉讼费用。经原审法院与双方协调，道县人民政府愿意按征地标准扣除万家庄六组之前的卖地收入后给予万家庄六组补偿，并完善用地手续，但万家庄六组不同意扣除以前的卖地收入。原审法院认为：本案争议的焦点是道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为的前置行为—“没收土地”和“征收补偿”是否合法。首先，“没收土地”行政行为无法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条规定并没有“没收土地”的处罚规定。其次，“征收补偿”行政行为，无征收公告，补偿无协议。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案道县自然资源局于2008年3月以非法买卖土地为由对李明英、何毛新等22人作出没收土地并罚款的行政处罚，没有对万家庄六组非法买卖土地的收入进行收缴。2009年2月道县自然资源局对李明英、何毛新等22人前期对该地的投入进行补偿后，对万家庄六组非法买卖土地的收入视为征地补偿，未再制定征地补偿安置方案进行征地补偿，将该地作储备地入库，并于2009年9月11日取得了湖南省人民政府的《农用地转用、土地征收审批单》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。”因此，道县人民政府仅是完成了农用地转用、征地审批手续，征地补偿环节存在欠缺或者不规范。综上，道县人民政府和道县自然资源局“没收土地”和“征收补偿”行政行为不规范，需完善征地手续，才能挂牌出让板坝山土地。道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为，不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应予纠正。但该土地已经被填平，道县京腾房地产开发有限公司已对土地进行了实际的开发利用，判决返还土地或恢复原状都不妥当，会造成更大的损失。故确认道县人民政府和道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为违法但不撤销，同时责令道县人民政府和道县自然资源局采取补救措施，尽快完善用地手续。至于万家庄六组请求确认板坝山土地为其集体土地、请求判令道县人民政府、道县自然资源局置换其同地价土地，因万家庄六组将板坝山土地非法卖给他人，已失去了管理权，道县人民政府完成了对该地的农用地转用、征地审批手续，应如前所述依法处理。因此，万家庄六组主张收回土地权属或置换土地的诉讼请求，理由不成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认道县人民政府和道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行政行为违法，责令道县人民政府和道县自然资源局采取补救措施，完善用地手续。二、驳回万家庄六组的其他诉讼请求。本案受理费50元，由道县人民政府和道县自然资源局各负担25元。道县自然资源局、道县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案超过起诉期限，理由：1.万家庄六组于2009年就知道涉案土地因非法买卖被没收、储备入库和土地买卖款抵作征地补偿款的事实;2.涉案土地曾于2013年12月16日、2014年4月6日、2014年12月25日和2017年7月17日在国土资源网进行公开挂牌出让;3.万家庄六组对涉案土地因非法买卖被没收的行政处罚不服提起行政诉讼，人民法院生效的行政裁定以超过起诉期限为由驳回了该案的起诉，本案与该案实质为同一事实。二、万家庄六组获取的非法买卖款远多于征地补偿款，涉案土地被有权机关批准征收后，道县京腾房地产开发有限公司通过挂牌出让拍得土地使用权并在土地上完成工程建设，对万家庄六组的权益未产生实际影响或损害。请求二审撤销原判，驳回万家庄六组的起诉。万家庄六组答辩称：一、万家庄六组通过申请信息公开于2018年11月2日知道涉案土地的处分情况，于2019年2月25日提起本案诉讼，未超过起诉期限。二、道县自然资源局、道县人民政府将非法征收的集体土地进行出让，损害了万家庄六组的权益。请求二审驳回上诉，维护万家庄六组的权益。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，万家庄六组于2019年2月25日提起本案诉讼。本院认为：本案二审争议的焦点是，一、原判处理是否得当；二、万家庄6组提起的本案诉讼是否超过起诉期限。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，农村集体土地成为国有土地的途径是国家予以征收。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批；其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，道县自然资源局于2008年3月以违法买卖土地为由没收涉案的板坝山林地，并据以于2009年2月将该地作储备地入库，应认定为没有法律依据的无效行为。湖南省人民政府于2009年9月11日作出《农用地转用、土地征收审批单》后，道县人民政府或者道县自然资源局以万家庄六组非法买卖土地的收入视为征地补偿，未再作出征收公告及征地补偿等行为，涉案土地的征收程序不符合法律规定。原判认为涉案土地需完善征收手续才能挂牌出让，但考虑道县京腾房地产开发有限公司通过挂牌拍得土地后对土地进行了实际开发利用，判决返还土地或恢复原状都不妥当，从而作出确认道县人民政府和道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行政行为违法，责令道县人民政府和道县自然资源局采取补救措施，完善用地手续的处理，并无不当。另外，万家庄六组提出确认板坝山土地系该组的集体土地的请求，超出了行政审判权限的范畴，提出判令道县人民政府、道县自然资源局置换其同地价土地的请求，没有相应的事实和法律依据，原判对该两项请求予以驳回，亦无不当。关于争议焦点二。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，道县京腾房地产开发有限于2018年4月11日经挂牌拍得涉案土地使用权，万家庄6组于2019年2月25日不服该土地使用权出让行为提起诉讼，应认定为未超过起诉期限。需要指出的是，道县京腾房地产开发有限公司与本案被诉的土地使用权出让行为有利害关系，其作为第三人参加诉讼有利于案件事实的查清，原审未追加其作为第三人参加诉讼，遗漏诉讼主体。因原判的处理结果并无不当，为节约司法资源，避免发回重审程序空转，本院对原判的处理结果予以维持。综上，原判认定事实基本清楚，处理结果正确，予以维持。道县自然资源局、道县人民政府的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人道县自然资源局、道县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年二月二十八日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……