河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)冀06行终31号上诉人（原审原告）王桂林，男，1958年2月25日出生，汉族,现住河北省保定市满城区。委托代理人石立松，河北保师律师事务所律师。委托代理人宋金城，河北保师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局满城区分局，住所地河北省保定市满城区西苑街。法定代表人代青峰，该局局长。委托代理人贾国靖，该局股长。委托代理人张永生，河北诚信求实律师事务所律师。被上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局，住所地河北省保定市朝阳北大街1078号。法定代表人陈绍辉，该局局长。委托代理人耿浩林，该局工作人员。委托代理人乔鹏举，该局法律顾问。上诉人王桂林因被上诉人保定市自然资源和规划局满城区分局（以下简称“满城区分局”）土地行政处罚、被上诉人保定市自然资源和规划局土地行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王桂林及委托代理人石立松、被上诉人满城区分局委托代理人贾国靖、张永生、被上诉人保定市自然资源和规划局委托代理人耿浩林、乔鹏举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明,被告满城区分局2018年9月10日作出的满国土韩罚字[2018]006号行政处罚决定书认定，1992年11月21日,王桂林经批准占用满城县南韩村镇西原屯村村西2.5亩建设用地建新星造纸厂,经勘测实际占地面积6.5亩,超出批准用地面积4亩（建设用地,允许建设区,符合土地利用总体规划),并已建成使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，经过询问、现场勘测、听证、调查取证等程序，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第一条第二项第一步的规定，对王桂林给予将非法占用的4亩土地退还给西原屯村村委会，处以叁万壹仟玖佰捌拾叁元罚款的行政处罚。王桂林不服，向被告保定市自然资源和规划局申请行政复议。保定市自然资源和规划局受理后，于2018年11月12日作出提出答复通知书并向满城区分局送达。满城区分局提交了2018年11月16日作出的行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据。2018年12月27日，中止案件审理，2019年8月26日恢复审理，其审理后作出保国土资复决字[2018]第8号行政复议决定书并进行了送达，该复议决定书认定：满城区分局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿,程序合法,适用依据正确，内容适当。王桂林提交的满城县造纸企业整顿验收指挥部关于批准造纸企业恢复生产的决定和复垦费缴款书不是使用土地的审批文件,申请人超占土地的行为属于非法占地的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一)项的规定,决定维持被申请人满城区分局作出的满国土韩罚字[2018]006号行政处罚决定书。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，被告满城区分局作为县级土地行政管理部门，具备土地管理和行政处罚的职能；被告保定市自然资源和规划局作为其上级主管部门，具有行政复议职能，原告对二被告的执法主体资格无异议，对二被告执法主体资格予以确认。被告在办理行政处罚过程中具备立案、调查、勘验、通知、听证、研究决定、审批、送达等程序，符合相关规定，程序合法，对其办案程序予以认定。被告满城区分局以原告超占土地行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对申请人给予将非法占用的4亩土地退还给西原屯村村委会、处以31983元罚款的行政处罚并无不妥，认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告保定市自然资源和规划局在行政复议过程中具备立案，作出并向被告满城区分局送达提出答复通知书，满城区分局提交了行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据，其审理后作出行政复议决定书并进行了送达，其程序合法。原告主张其土地手续齐全，已交超占的4亩土地费用，其提交证据不是使用土地的审批文件，对其主张不予支持。综上，二被告行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王桂林的诉讼请求。上诉人王桂林不服上诉称，一、一审判决认定事实错误。上诉人于1992年出资建设保定市满城县新星造纸厂。同年11月21日，经满城县国土局批准，占用西原屯村建设用地6.5亩（允许建设区，符合土地利用总体规划）。新星造纸厂从建厂时建设用地就是6.5亩，不存在超出或者再扩占行为。因当时满城县规定造纸企业占地不许超过3亩，故满城县国土局首先办理了2.5亩建设用地的用地手续，并表示其余用地的手续分步办理，未告知上诉人有违法或者不能办理的情况。2007年，满城县新星造纸厂正式通过验收，满城县国土局在相关验收文件意见表中明确写明“土地手续齐全，同意正式生产”。以上情况说明保定市满城县国土局对满城县新星造纸厂占地6.5亩的情况是知道且同意的，其应当依法履行办理其余土地用地手续的职责。同时，满城县国土局于2007年4月25日向满城县新星造纸厂收取复垦费49000元，缺乏事实及法律依据。二、一审判决适用法律错误。1、本案中占用土地及被验收的主体是保定市满城县新星造纸厂，但诉争行政处罚决定书却将只是造纸厂出资人的上诉人作为被处罚的主体，属于主体错误。2、保定市满城县新星造纸厂已于2016年6月27日注销，主体资格已不存在，即便其存在违法占地行为，该违法行为也已在注销之日终止。满城县国土局于2018年9月10日作出诉争行政处罚决定书，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已超过两年处罚时效。同时，关于复垦费，被上诉人满城区分局在一审中承认其实际为罚款，故被诉行政处罚决定书的作出违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“一事不再罚”的规定。满城县新星造纸厂所占土地原为上诉人王桂林个人的承包地，若按照被诉行政处罚决定书将4亩土地退还给西原屯村村民委员会，属变相剥夺上诉人原有的土地承包经营权。综上，诉争行政处罚决定书不具有合法性，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请二审法院撤销一审判决并依法改判，并判令诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人满城区分局答辩称，一、一审判决认定的事实清楚正确。1、王桂林建厂实际占地6.5亩,办证仅2.5亩,其中4亩没有办证是不争的事实，属于违法占地。同时，占地是否违法应取决于是否通过了法定审批程序予以确权发证，建设用地是对土地利用作出的规划，不等于可以任意占地建设。2、任何单位和个人在造纸行业综合治理过程中出具的意见均代替不了土地使用审批手续。3、土地复垦费的凭据代替不了土地使用证。二、一审判决适用法律正确。1、满城区分局将王桂林认定为非法占地者和被处罚对象是正确的。新星造纸厂是王桂林出资建设，其乡镇企业建设用地使用证上明确载明了“用地单位:西原乡西原屯村王桂林”。2、王桂林的违法占地行为至今仍在持续之中,不存在已超过两年行政处罚时效问题。3、2007年4月25日，满城区分局向新星造纸厂收取49000元复垦费不等同于对王桂林的变相行政处罚。收取该项费用是有法律依据的，为《河北省土地管理条例》第三十二条。本案中,王桂林以压占的形式致使土地破坏,依法应缴纳土地复垦费，且收取土地复垦费的行为是另一个具体行政行为,与本案没有关联性。同时，王桂林关于个人承包地退还村委会侵犯其权益的主张，满城区分局认为按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，土地应该退给集体，非个人。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确，满城区分局属于依法行政。故请二审法院驳回王桂林的上诉请求，维持一审判决。被上诉人保定市自然资源和规划局答辩称，一审判决正确，我局所作复议决定书正确。上诉人提供的2007年验收证明是在我局作出复议决定之后提供的。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,综合各方当事人在开庭审理过程中的陈述，本案主要争议焦点在于满城区分局作出诉争行政处罚决定书的认定事实，即王桂林是否存在超出批准面积占地的情况，以及保定市自然资源和规划局作出诉争行政复议决定的程序。上诉人王桂林持有的冀（满）政字1号乡镇企业建设用地使用证显示，新星造纸厂批准占地面积为2.5亩。上诉人王桂林对该造纸厂仅办理2.5亩用地手续及实际占地面积6.5亩的事实亦予以认可，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地”及第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”之规定，新星造纸厂存在超出批准面积占地的违法行为。虽然该造纸厂已注销，但非法占地情况持续存在，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，本案也并不存在超过两年追诉时效不予处罚的情形。故被上诉人满城区分局根据上述查明事实，对非法占地的实际使用权人王桂林作出行政处罚，处罚对象正确，认定事实清楚，适用法律、法规准确，处罚得当。关于上诉人王桂林提出的土地复垦费以及新星造纸厂验收问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条有关缴纳复垦费的规定，土地复垦费的缴纳不是办理土地审批手续的过程，且无证据证明该复垦费的实际性质是罚款。同时，满城县正式验收企业部门意见表是在相关部门批准造纸企业恢复生产的过程中作出的。以上均不属于办理土地使用权的审批手续，无法证明王桂林对超出上述建设用地使用证面积所占土地的合法性，本院对其主张不予支持。关于上诉人王桂林提出的土地退还侵犯其权益问题。根据现场勘测笔录、地类认证情况表、地类说明等证据证明，王桂林违法占地位于保定市××城区南韩村镇西××西，该土地的所有权人为××村经济组织，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，责令其退还给西原屯村村委会并无不当。被上诉人保定市自然资源和规划局在收到上诉人王桂林的行政复议申请后依法履行了相关程序，程序合法。关于上诉人王桂林提出的调取证据问题，被上诉人在庭审中已对其作出明确解释。本院对于上诉人王桂林主张被上诉人程序违法不予认可。综上，二被上诉人所作行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院判决驳回王桂林的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王桂林负担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  赵 明二〇二〇年二月二十七日法官助理南佳凤书记员李宁