天津市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）津行终407号 上诉人（原审原告）天津市澳美来广告有限公司，住所地天津空港经济区保航路1号航空产业支持中心645J03。 法定代表人杨旺，该公司总经理。 委托代理人张周斌，天津津联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天津市西青区人民政府，住所地天津市西青区杨柳青镇府前街。 法定代表人白凤祥，区长。 原审第三人天津市西青区王稳庄镇人民政府（以下简称王稳庄镇政府），住所地天津市西青区王稳庄镇津淄公路旁。 法定代表人杨宝辉，镇长。 上诉人天津市澳美来广告有限公司因诉被上诉人天津市西青区人民政府其他行政管理行政复议一案，不服天津市第一中级人民法院（2019）津01行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年1月24日，原告天津市澳美来广告有限公司取得天津市公路处核发的[西]审18002号《行政许可决定书》，准予原告在山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m之间，距路缘石（侧石）0.8米处设置非公路设施。2018年10月21日，第三人王稳庄镇政府发现原告在涉案地点设置了刊登有广告的户外广告牌，依据《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第二款之规定，作出津西稳综执限改字（2018）第3号《责令限期改正通知书》，责令原告立即改正违法行为，并将《责令限期改正通知书》张贴在该户外广告牌上。同日，第三人王稳庄镇政府将原告所建的户外广告牌予以拆除。2018年12月20日，原告向被告天津市西青区人民政府申请行政复议，请求复议机关依法认定第三人王稳庄镇政府在2018年10月21日对天津市澳美来广告有限公司经合法审批的位于山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m公路用地范围内非公路设施强行拆除行为的违法事实。被告于2018年12月26日受理后向第三人王稳庄镇政府送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，并对原告的法定代表人杨旺进行了询问。第三人王稳庄镇政府于2019年1月3日作出《行政复议回复》并向被告提交相关证据材料。2019年2月22日，被告经审批将办理期限延长30日，并向原告和第三人王稳庄镇政府送达《延期审理通知书》。2019年3月21日，被告作出西青政复决字[2018]52号《行政复议决定书》，确认第三人王稳庄镇政府于2018年10月21日拆除原告位于山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m公路用地范围内户外广告牌的行为违法。原告不服向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的西青政复决字[2018]52号《行政复议决定书》,责令被告重新作出复议决定;2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被告天津市西青区人民政府具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的主体资格和法定职权。《天津市户外广告设置管理规定》第十一条规定“在外环线（含外环线外侧50米）以内及高速公路、国道两侧设置户外广告的，应当到市市容环境行政主管部门办理行政许可手续。在前款范围以外设置户外广告的，由所在区、县市容环境行政主管部门办理行政许可手续。未经许可，任何单位和个人不得擅自设置户外广告。准予设置户外广告的，应当按照准予许可的内容进行设置，不得擅自变更；需要变更的，应当向市容环境行政主管部门办理变更登记手续。”《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定“设置户外广告设施的，应当到市容和环境卫生行政管理部门办理许可手续。市容和环境卫生行政管理部门对符合下列条件的申请，应当在十五日内作出许可决定：（一）符合户外广告设置规划，并与周围建筑、街景环境相协调；（二）符合户外广告设置规范；（三）采用新技术、新材料。”根据上述规定，设置户外广告设施应当取得市容和环境卫生行政管理部门的许可，且户外广告设施的形式、数量、规格、材料以及是否符合户外广告设置规划、规范等均属于市容和环境卫生行政主管部门的许可审查事项。原告虽取得了天津市公路处[西]审18002号《行政许可决定书》，许可其在山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m之间设置非公路设施，但原告设置户外广告设施，还应当依法取得设立户外广告设施的行政许可。原告所举证据不能证明其取得了在上述地点设置户外广告的行政许可，被告作出的被诉行政复议决定认定原告未经许可擅自在公路两侧设立户外广告设施的行为，违反了《天津市户外广告设置管理规定》的相关规定，并无不当。 根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权》第三条、第四条和《天津市街道综合执法暂行办法》第二条第二款、第七条第（一）项之规定，第三人王稳庄镇政府具有查处辖区内擅自设置户外广告行为的法定职权。被告所举证据能够证明第三人王稳庄镇政府针对涉案户外广告设施下达了《责令限期改正通知书》，责令原告立即改正违法行为。第三人王稳庄镇政府作出《责令限期改正通知书》后，将《责令限期改正通知书》张贴在涉案广告牌上向其送达，送达程序不合法。拆除涉案广告设施应依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行，第三人王稳庄镇政府未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，即对涉案广告设施进行了拆除。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认第三人王稳庄镇政府于2018年10月21日拆除原告位于山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m公路用地范围内户外广告牌的行为违法正确。被告所举证据亦能够证实其依法受理原告的行政复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序。被告作出的被诉行政复议决定正确，应予维持。原告的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告天津市澳美来广告有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津市澳美来广告有限公司负担。 天津市澳美来广告有限公司不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决、发回重审或者查清事实后，改判撤销被诉行政复议决定、责令重做，认定原审第三人于2018年10月21日对上诉人在山深线公路下行0311Km+700m至0311Rm+750m之间公路用地范围内设置的非公路设施的强制拆除行为存在适用依据错误、违法法定程序及超越职权等的违法情形；2.本案诉讼费用由被告承担。 上诉人天津市澳美来广告有限公司的主要上诉理由：原审判决以及被诉《行政复议决定书》，将上诉人经合法许可的“非公路设施”直接认定为“广告牌”或者“广告设施”，继而认定原审第三人具有查处、拆除上诉人非公路设施的法定职权有误。1.“非公路设施”、“广告”、“广告设施”是不同概念，分别属于公路管理法律规范（包括《公路法》、《公路安全保护条例》、《天津市公路条例》）和市容管理规范（包括《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市户外广告设置管理规定》）不同的法律予以调整。本案上诉人依法获得设立的“非公路设施”的管理，属于公路管理部门的职权，原审第三人没有管理职权。原审判决及行政复议决定认定其具有职权错误。2.“非公路设施”可以发布广告，也可以进行宣传政策、道路标识指引、公益宣传等等多个用途，因此并不属于原审判决认定的“广告设施”。因此，被诉行政复议决定将上诉人请求确认“非公路设施”被拆除违法的复议申请，在复议结果中变更为“广告牌”即属于“广告设施”，属于认定事实和适用法律错误。3.上诉人获得许可设置的“非公路设施”是属于合法的构筑物、建筑设施，存在多种用途，原审第三人的行政职权只能管理合法设施上的“广告”或者专门的“广告设施”，而不能对于上诉人的合法非公路设施进行管理及拆除，即对于未经许可的楼面广告、车载广告等行为，无权对于楼房或者汽车进行处理同一逻辑。综上，原审第三人对于其没有行政职权的非公路设施进行强拆，属于超越职权，而被诉行政复议决定及原审判决均认定有误，请求二审法院予以纠正。 被上诉人天津市西青区人民政府及原审第三人王稳庄镇政府均未提交答辩意见。 各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为:上诉人向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被诉《行政复议决定书》,责令被上诉人重新作出复议决定。本案焦点是上诉人的诉讼请求是否应予支持。 被上诉人提供的证据经原审庭审质证能够证明，2018年1月24日，上诉人经天津市公路处审批获得《行政许可决定书》，许可上诉人在山深线公路下行0311Km+700m至0311Rm+750m之间，距路缘石（侧石）0.8米处（以下简称涉案地点）设置非公路设施，施工期限为2018年1月24日至2018年2月13日止，设置期限为365天，以施工结束提起为起始日期。2018年3月，原审第三人经巡查发现上诉人在涉案地点设立大型户外宣传设施，经调查上诉人未能出示相关审批手续和证件，故要求上诉人暂停施工。后上诉人虽提供了天津市公路处审批的《行政许可决定书》，但原审第三人未予以认可。2018年4月，原审第三人再次发现上诉人未经许可擅自设立大型户外宣传设施，告知上诉人应到行政审批部门进行审批。2018年10月21日7时许，原审第三人发现上诉人于当日凌晨抢建完成户外大型广告牌并张贴售楼广告，原审第三人当日作出《责令限期改正通知书》，认定上诉人私自设置户外广告，违反了《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第二款的规定，依据《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第三款的规定，责令上诉人立即改正违法行为，并将《责令限期改正通知书》张贴在涉案广告设施上。当日中午，原审第三人将上诉人涉案广告设施予以强制拆除。上诉人对原审第三人的强制拆除行为不服，向被上诉人申请行政复议，请求“依法认定天津市西青区王稳庄镇人民政府在2018年10月21日对于我公司经合法审批的山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m公路用地范围内非公路设施强行拆除行为的违法事实。”根据上述事实，依据《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第二款“设置户外广告设施的，应当到市容和环境卫生行政管理部门办理许可手续。市容和环境卫生行政管理部门对符合下列条件的申请，应当在十五日内作出许可决定：（一）符合户外广告设置规划，并与周围建筑、街景环境相协调；（二）符合户外广告设置规范；（三）采用新技术、新材料”的规定，被上诉人经复议审查认定上诉人未办理在涉案地点设置户外广告的行政审批手续，其未经许可擅自设立户外广告的行为，违反《天津市户外广告设置管理规定》的相关规定，所认定的事实清楚。 《中华人民共和国广告法》(2018修正)第四十一条规定：“……户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定”，《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第三款规定：“（设置户外广告设施）未经许可或者不按许可内容设置的，责令限期改正；逾期不改正的，予以强制拆除，并处二千元以上一万元以下罚款”，《天津市户外广告设置管理规定》第二十五条规定：“违反本规定……擅自设置户外广告或者设置的户外广告不符合户外广告设置总体规划、详细规划和技术规范的，责令限期改正；逾期未改正的，予以强制拆除，并可处2000元以上1万元以下罚款。”根据上述法律规范的规定，上诉人的涉案户外广告设施依法应予强制拆除。原审第三人虽已将上诉人涉案户外广告设施予以拆强制除，但未能举证证明所实施的强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制程序的规定，其强制拆除行为存在违法性。被上诉人经复议审查认定原审第三人未严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规的规定开展行政执法，且因该强制拆除行为不具有可撤销的内容，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项作出被诉《行政复议决定书》，确认原审第三人于2018年10月21日拆除上诉人位于山深线公路下行0311km+700m至0311km+750m公路用地范围内户外广告牌的行为违法，所适用的法律正确。 上诉人对被诉《行政复议决定书》的结果不持异议，但上诉人提起本案诉讼请求撤销被诉《行政复议决定书》，认为被诉《行政复议决定书》虽然确认原审第三人的强拆行为违法，但被诉《行政复议决定书》认定了原审第三人具有相关行政职权、认定了上诉人的行为属于违法行为，其仅以程序性违法为由确认原审第三人的强拆行为违法，违反《中华人民共和国行政复议法》的规定，原审第三人及被上诉人的行为存在认定主要事实不清、证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序等诸多违法行为，损害了上诉人的财产权益。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构……按照下列规定作出行政复议决定:……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的;2.适用依据错误的;3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的;5.具体行政行为明显不当的……”的规定，即使上诉人上述关于原审第三人强拆行为的诸多违法情形以及上诉人不存在违法行为等异议主张均能够成立，行政复议机关依法仍应得出确认原审第三人强拆行为违法的复议审查结论，不会改变被诉《行政复议决定书》的结果，故上诉人的诉讼请求缺乏法律依据，亦不符合行政行为合法性审查的司法实践。上诉人关于原审第三人的强拆行为侵害其合法权益等主张，可通过另行主张行政赔偿寻求救济。 关于上诉人主张其被拆除的涉案设施属于“非公路设施”，并非被上诉人所认定的广告设施。本院认为，《天津市户外广告设置管理规定》第二条规定：“在本市行政区域内设置户外广告的，均应遵守本规定。本规定所称户外广告，是指利用公共、自有或者他人所有的建筑物、构筑物、场地、空间、水域、道路、交通工具、公共设施、空飘物等载体设置的广告及牌匾设施，包括霓虹灯、灯箱、橱窗、标识牌、电子显示牌（屏）、公告栏、宣传栏、阅报栏、画廊、指示牌、实物造型、门面匾额、标语、条幅等独立或附属式广告。”《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定：“户外广告设施(含霓虹灯、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、公告栏、宣传栏、实物造型等)应当遵守各种安全技术规范，不得妨碍市政公共设施、道路交通设施的使用，不得损害城市容貌。”本案中，上诉人以其涉案“非公路设施”为载体发布巨幅广告，符合上述关于“户外广告设施”的法定情形，被诉《行政复议决定》认定上诉人“未经许可擅自设立户外广告”并将上诉人涉案设施认定为广告牌，并无不妥。 关于上诉人主张其被拆除的涉案“非公路设施”系经许可的合法设施，原审第三人无权予以拆除。本院认为，虽然天津市公路处作出《行政许可决定书》许可上诉人在涉案地点设置“非公路设施”，但上诉人设置涉案户外设施时，上述《行政许可决定书》所确定的施工期限已经届满，原审第三人对上诉人进行调查过程中，上诉人亦未能证明其设置行为具备合法性，故上诉人该主张缺乏事实根据和法律依据。依据前述《天津市市容和环境卫生管理条例》第二十五条第二款的规定，即使上诉人欲在其已经许可的“非公路设施”上发布广告，仍必须经过市容和环境卫生行政管理部门的审批同意，上诉人未经有关部门审批同意所实施的设置涉案户外广告的行为，违反《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市户外广告设置管理规定》关于设置户外广告应当获得批准的明确规定，依法应予改正，逾期未改正应依法予以强制拆除。依据《天津市城市管理相对集中行政处罚权》第三条、第四条和《天津市街道综合执法暂行办法》第二条第二款、第七条第（一）项等规定，原审第三人依法具有实施相关行政主管部门的行政处罚权及其相应行政强制权的法定职权，上诉人主张其涉案“非公路设施”不属于原审第三人的行政管理职权范围，理由不能成立。 综上，原审法院经审查认定被诉《行政复议决定书》正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人天津市澳美来广告有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王雅晶 审判员  李 瑾 审判员  刘 琳 二〇二〇年二月十三日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …