山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁16行终159号上诉人（原审被告）博兴县自然资源和规划局，住所地：博兴县博城二路268号。法定代表人张英温，局长。参加诉讼行政机关负责人孙全林，博兴县自然资源和规划局副局长。委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。上诉人（原审第三人）山东埃贝克机械装备有限公司，住所地：博兴县店子镇工业园。法定代表人高荣杰，经理。委托代理人高新海，山东埃贝克机械装备有限公司职工。委托代理人耿森，山东舜达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高希明，男，1961年10月22日出生，汉族，住博兴县。委托代理人朱明岭，山东王保强律师事务所律师。上诉人博兴县自然资源和规划局（以下简称博兴县自然局）、上诉人山东埃贝克机械装备有限公司（以下简称埃贝克公司）因与被上诉人高希明土地行政登记一案，不服山东省博兴县人民法院（2019）鲁1625行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人博兴县自然局的出庭负责人孙全林及其委托代理人黎金娥，上诉人埃贝克公司的委托代理人高新海、耿森，被上诉人高希明及其委托代理人朱明岭到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审认定以下事实，原告高希明是博兴县店子镇张卢村村民，其自1999年起在本村承包土地耕种。2015年11月7日，博兴县人民政府向高希明颁发《农村土地承包经营权证》并附有承包地空间方位示意图，载明面积6.14亩，土地承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日，经博兴县店子镇张卢村村民委员会（以下简称张卢村委）出具证明后修正的土地四至情况：东邻刘金廷，西邻高峰，南北邻均为公路。2016年6月22日，山东省博兴县天荣环保科技有限公司（以下简称天荣公司）依据滨政地字[2001]101号批复文件、张卢村的用地协议等材料申请办理土地登记，2016年6月28日博兴县人民政府向天荣公司颁发博集用（2016）第107-002号集体建设用地使用证（以下简称涉案土地使用证），载明土地使用权面积为1511平方米。该公司在上述土地上建设房屋一处，建筑面积424.2平方米，并办理了房屋产权登记。2018年10月30日，天荣公司变更为埃贝克公司。被告博兴县自然局（原博兴县国土资源局）于2017年1月11日为第三人埃贝克公司换发鲁（2017）博兴县不动产权第0000024号《不动产权证书》（以下简称涉案不动产权证），载明该不动产坐落于店子镇××楼，宗地面积1511平方米，房屋建筑面积424.2平方米，原不动产权证号：20161682、博集用2016-107-002，登记类型：土地及房屋权属证书补换证登记。2018年12月，原告高希明在其诉高新海的民事纠纷案件审理过程中，高新海提交了涉案不动产权证书。原告认为被告对第三人作出的不动产登记与原告的土地承包经营权证的部分土地面积范围有重合之处，故提起本案诉讼。原审认为，本案的审理焦点是：1．原告主体资格及起诉期限问题；2．本案是否适用行政裁决前置程序；3．被告所作不动产登记是否合法。关于焦点1，2018年12月原告在其诉高新海的民事案件审理中得知被告向埃贝克公司作出了涉案不动产权登记。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告提起本案诉讼未超过行政诉讼起诉期限。原告所提行政诉讼与其有法律上的利害关系，故其主体适格。关于焦点2，本案属不动产行政登记纠纷，并非系土地所有权和使用权的争议，故原告因不服被告颁证行为而提起的行政诉讼不属于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条规定的土地所有权和使用权的争议，因此，被告博兴县自然局的答辩理由不能成立。关于焦点3，土地管理法第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，原告高希明自1999年起承包经营本村集体土地6.14亩，博兴县人民政府于2015年11月7日为其颁发了《农村土地承包经营权证》，对原告的承包经营权进行了确认。2017年1月11日被告根据第三人的申请，依据第三人的20161682号房产证及涉案土地使用证为其换发涉案不动产权证。该证宗地图上所载土地与原告高希明土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠。被告在原告土地承包有效期内就同一地块向第三人颁发涉案不动产权证，形成一地两证，导致权属重合。因此，被告就同一土地重复颁证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上所述，原告请求撤销被告颁发的涉案不动产权登记的诉讼请求及理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第（一）、（三）项规定，判决：撤销被告博兴县自然资源和规划局于2017年1月11日为第三人山东埃贝克机械装备有限公司（原山东省博兴县天荣环保科技有限公司）颁发的鲁（2017）博兴县不动产权第0000024号不动产权证。案件受理费50元，由被告负担。原审被告博兴县自然局不服原审判决提起上诉，上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或发回重审。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、涉案不动产权登记事实清楚，程序合法。涉案土地系店子镇张卢村集体所有。2001年4月2日，天荣公司与张卢村委签订土地承包协议，承包期限50年。2001年7月27日，经滨州市人民政府（滨政地字[2001]101号）批复批准办理农用地转用审批手续。2016年6月20日，上诉人依法为天荣公司办理集体建设用地使用权登记，同年6月28日为其颁发涉案土地使用证。该事实清楚，程序合法。2017年1月11日，换发涉案不动产权证也无不当。二、一审判决认定埃贝克公司不动产权证书所载土地与被上诉人高希明土地承包经营权证上部分土地面积存在重叠，认定主要事实不清，证据不足。高希明提交的农村土地承包经营权证证载内容与其主张不一致，其提交的张卢村委证明亦不具有变更土地承包经营权证证载内容的效力。三、一审判决适用法律错误。涉案地块经滨州市人民政府批准转为建设用地，已经不是农用地。建设用地属于土地管理法调整的范畴，不属于农村土地承包法调整的范畴，但是，农村土地承包法与土地管理法并不矛盾。根据相关法律规定，承包者经营土地被依法占用的，承包者应主张获得相应补偿或者由发包方给原承包方适当调整土地，并申请对《土地承包经营权证》进行变更登记，而不是继续依据未变更的《土地承包经营权证》对依法批准的建设用地主张承包权。被上诉人的诉讼请求依法不成立，应当驳回。四、一审判决程序不合法。被上诉人对埃贝克公司建设用地使用权范围之内的部分土地主张土地承包经营权，不论形式上还是实质上，都属于土地使用权争议，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条第一款及土地管理法第十六条的规定，应由人民政府处理，对处理决定不服才可向人民法院起诉。再者,《集体建设用地使用证》和《土地承包经营权证》系由不同行政机关所颁发，由于信息沟通不畅，出现“两证”颁发重合问题。博兴县自然局和博兴县农业农村局已报经博兴县人民政府同意，于2019年5月10日作出《关于妥善处理建设用地使用权和农村土地承包经营权处理重合颁证问题的通知》（以下简称《处理重合颁证问题的通知》），该通知已提交一审法院，但一审在未经有权人民政府处理的情况下，径行作出一审判决，程序不合法。五、被上诉人提起本案行政诉讼超过时效期间。涉案土地使用证系上诉人于2016年6月28日为埃贝克公司所颁，被上诉人称2018年12月得知涉案不动产登记与事实不符。原审第三人埃贝克公司不服原审判决提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持博兴县自然局换发的涉案不动产权证，或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：一、埃贝克公司取得涉案土地建设用地使用权证合法有据。涉案土地系店子镇张卢村集体所有，2001年4月2日，天荣公司与张卢村委签订土地承包协议，承包本村土地5.47亩，承包期50年。为发展乡镇经济，2001年5月19日，博兴县计划委员会作出了同意店子镇张卢村扩建黑白铁加工厂的博计字(2001)第35号批复，将本村26.4亩农用地转成乡镇企业用地。2001年7月27日，滨州市人民政府作出滨政地字[2001]101号审批文件，同意转为建设用地。天荣公司的土地就在上述黑白铁市场范围内。依据各级政府的批文，天荣公司在2016年6月28日向博兴县自然局申请颁发了涉案土地使用证，后换发不动产权证。上述事实和手续不违反土地管理法和农村土地承包法的强制性规定。二、一审判决认定事实不清。被上诉人持有的《农村土地承包经营权证》和埃贝克公司持有的《不动产权证》不管有没有权属重合的情况存在，都不属于博兴县自然局重复颁证。上述两证分别出自不同行政机关，时间上有先后顺序，农村土地承包经营权证在前，不动产权证在后。从效力角度，后者优于前者。即使一地两证，权属重合也应根据农村土地承包法和土地管理法等相关法律、法规来解决，而不是简单的否定一个行政行为。博兴县自然局与博兴县农业农村局于2019年5月10日也联合下发文件《处理重合颁证问题的通知》，对两证重合问题作出规定，其含义也是尊重《建设用地使用权证》，不一致的地方进行农村土地承包经营权的变更登记，而不是否定《建设用地使用权证》。三、一审判决适用法律错误。天荣公司申请颁发集体建设用地使用权证手续齐全，博兴县自然局颁发涉案不动产权证根本不存在主要证据不足或者适用法律、法规错误的问题。一审法院判决撤销博兴县自然局的颁证行为，而没有一并判决重新作出行政行为，其判决实质是完全否定了博兴县自然局的具体行政行为，进而否定了滨州市人民政府的行政审批行为。另外，涉案土地在2001年7月27日经滨州市人民政府批准转为建设用地，已经不是农用地。被上诉人承包的土地全部或者部分被征收、征用转为建设用地的，被上诉人可根据相关规定获得相应补偿或者救济，并申请对其承包经营权证进行变更登记，而不是继续对依法批准的建设用地主张承包经营权。四、一审判决程序不合法。一审法院认为本案是不动产行政登记纠纷错误，本案无论从何角度看，都属权属争议。根据行政复议法第三十条第一款和土地管理法第十六条的规定，应当经人民政府先行处理程序，对处理不服才可依法向人民法院起诉。一审法院在未经人民政府处理的情况下，径行作出判决，程序不合法。五、一审判决违反了“一事不再理”的基本诉讼原则。被上诉人就其土地问题，在2007年11月就向博兴县人民法院提起了民事诉讼，请求确认和张卢村委签订的土地转让协议无效，并要求埃贝克公司返还土地。现在被上诉人又以涉案不动产登记存在问题为由，提起行政诉讼，显属重复诉讼。被上诉人高希明针对两上诉人的上诉答辩称：一审判决撤销涉案不动产权证正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：一、博兴县自然局为埃贝克公司颁证事实不清、证据不足。高希明与张卢村委除1999年签订土地承包合同外，没有签订过其他关于涉案土地的协议。高希明作为土地承包经营权人，如果存在土地流转也是高希明进行流转，张卢村委无权流转。博兴县自然局为埃贝克公司颁证程序违法。1.地籍调查程序不合法。本案“地籍调查”没有通知相邻土地的使用权人参与现场指界。地籍调查表中邻宗地的指界人高新镇是高新海的哥哥，作为村委主任的高新镇明知高希明是土地承包经营权人，却与高新海恶意串通，侵害高希明的权益，高新镇无权指界。2.《土地登记审批表》中负责人孙全林未填写土地登记上岗资格证号，未注明日期，土地登记程序不合法。3.没有依法对登记的土地进行公告。4.没有土地印章使用审批单。二、一审判决认定不动产权证宗地图上所载土地与高希明土地承包经营权证上部分土地面积存在重叠，认定事实清楚，证据充分。高希明提交的农村土地承包经营权证结合张卢村委证明证实了承包土地的范围。张卢村委作为发包方，对发包土地的四至十分清楚，其能够证实高希明承包土地的地邻。结合高希明提交的承包土地的经纬度坐标图，证实了埃贝克公司不动产权证宗地图上所载土地与高希明土地承包经营权证上部分土地面积存在重叠。三、一审判决适用法律正确。土地管理法第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。高希明自1999年承包土地，博兴县人民政府于2015年11月7日颁发《农村土地承包经营权证》。高希明依法登记的土地承包经营权受法律保护。博兴县自然局为埃贝克公司颁发的不动产权证事实不清、证据不足、程序违法，侵害了高希明合法的土地承包经营权，依法应予撤销。埃贝克公司主张不动产权证优于承包经营权证没有任何法律依据。《处理重合颁证问题的通知》不是法律法规，不能作为案件处理的依据。四、一审判决程序合法。本案属于不动产行政登记纠纷，并非属于土地所有权和使用权的争议，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》明确了行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。五、高希明没有在2007年提起民事诉讼，本案系高希明针对涉案不动产权证提起的行政诉讼，不存在一事不再理的问题。六、高希明提起诉讼未超过行政诉讼起诉期限。高希明对滨政地字[2001]101号批复及涉案土地使用证不知情。高希明在2018年12月一审法院开庭审理所诉高新海侵权案件中，才知道涉案不动产权登记，高希明于2019年3月提起诉讼未超过起诉期限。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人高希明提起本案诉讼是否超过法律规定的起诉期限；二、本案是否属于人民政府先行处理权属争议的情形；三、被诉颁证行为是否具有合法性。关于高希明提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，上诉人博兴县自然局、埃贝克公司未提供证据证明被上诉人高希明知悉涉案被诉颁证行为的时间。博兴县自然局于2016年6月28日为埃贝克公司颁发涉案土地使用证，因该证系为埃贝克公司所颁且也未告知高希明诉权或者起诉期限，因此博兴县自然局认为应从此时开始计算起诉期限无法律依据，其主张不成立。高希明称于2018年12月在其诉高新海侵权案件庭审中才知晓涉案登记行为，由于没有证据证明高希明于该时间之前知道涉案颁证行为，该时间可以作为认定高希明提起本案诉讼起诉期限的起算点，根据上述法律规定，高希明于2019年3月向一审法院提起诉讼不超过法定起诉期限。关于本案是否属于由人民政府先行处理权属争议情形的问题。两上诉人主张本案应适用行政复议法第三十条第一款和土地管理法第十六条的规定，对争议事项需经人民政府先行作出处理，对处理决定不服才可以向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》：“…有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，博兴县自然局颁发涉案土地使用证的行为，不是对高希明和埃贝克公司的土地使用权争议作出的确认决定，高希明因不服颁证行为而提起行政诉讼，不同于行政复议法第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理的行为，被上诉人既可选择行政复议途径救济，也可直接提起行政诉讼。关于被诉颁证行为是否具有合法性的问题。土地管理法第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，高希明于1999年10月始承包经营本村集体土地6.14亩，承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日。博兴县人民政府于2015年11月7日为高希明颁发了土地承包经营权证，对高希明已经取得的承包经营权进行了确认。2016年6月28日，博兴县人民政府为埃贝克公司颁发了涉案土地使用证，2017年1月11日博兴县自然局又为埃贝克公司换发了涉案不动产权证。虽然上诉人博兴县自然局主张“一审判决根据张卢村委证明认定高希明承包土地四至，并认定埃贝克公司不动产权证书所载土地与高希明承包经营权证上部分土地面积存在重叠事实不清，证据不足”，但二审庭审中，埃贝克公司认可本案所涉“两证”上土地存在重合情形，且其对争议部分的地块进行了土地回填，争议土地上亦无建筑物。因此，埃贝克公司涉案不动产权证与高希明承包经营权证上部分土地面积存在重叠的事实能够成立。博兴县自然局在高希明土地承包有效期内就同一地块又向埃贝克公司颁证，属于重复登记和重复颁证，导致权属重合，因此其重复颁证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法，一审予以撤销并无不当，本院予以支持。另外，对于两上诉人称应适用《处理重合颁证问题的通知》解决本案争议的主张，本院认为，该通知从性质上属于规范性文件的范畴，不是人民法院审理行政案件应当或者可以参照的依据，故对两上诉人的该项主张亦不予支持。综上，上诉人博兴县自然局、上诉人埃贝克公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，判决结果正确，应当予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人博兴县自然资源和规划局、上诉人山东埃贝克机械装备有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇二〇年二月十七日书记员  戚菲菲