浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1513号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人楼樟富，男，1950年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴小清，女，1971年9月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。系吴旭起之女。上诉人（原审原告）舒洪灶，男，1953年10月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）胡宝钧，男，1968年8月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）吴旭起，男，1943年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）吴根娱，女，1943年7月16日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）张春荣，男，1965年6月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）张芳标，男，1966年8月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）楼允真，男，1983年1月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。系楼樟富之子。上诉人（原审原告）张桂茶，女，1965年9月6日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。系吴根娱之女。上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府。住所地：浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人洪俊斌，金华市婺城区罗店镇工作人员。委托代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。楼樟富等11人诉金华市人民政府房屋征收补偿一案，金华市中级人民法院于2019年8月2日作出（2018）浙07行初237号行政判决。楼樟富等11人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月4日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2016年11月30日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0l91号《浙江省建设用地审批意见书》，审批同意金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷），涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷。原告集体土地在上述征收土地范围之内。为实施涉案征收土地相关事宜，2017年3月30日，金华市国土资源局向被告上报金土资[2017]30号《关于金华山旅游经济区管委会〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的请示》。被告批准上述请示后，金华市国土资源局于2017年4月1日作出金土资函[20l7]49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》，载明：“你委上报的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》已经市政府同意，现通知你委，请你委严格按方案执行。”同日，罗店镇前庄头村村两委工作人员将金土资函[2017]49号文件和《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》公开张贴在该村财务公开栏处。原告属于上述方案安置范围。2017年9月29日，原告通过申请政府信息公开的途径，从被告处获取金土资函[2017]49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》及《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》。2017年10月19日，原告向浙江省国土资源厅申请行政复议，请求撤销金华市国土资源局以上述通知作出的具体行政行为。2017年11月6日，原告就上述申请向浙江省国土资源厅提交补正材料，重新明确行政复议请求为撤销金华市国土资源局批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》的具体行政行为。2017年11月9日，浙江省国土资源厅作出浙集复12[2017]100号《行政复议告知书》，告知原告：金华市国土资源局不是作出批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》的具体行政行为的行政机关，原告如果对被告批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》的具体行政行为不服，应当向浙江省人民政府申请行政复议。2017年11月15日，原告收到上述行政复议告知书。原告不服该《行政复议告知书》，向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。2018年2月l日，杭州市西湖区人民法院作出（2017）浙0106行初332号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向杭州市中级人民法院提起上诉，2018年5月14日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01行终287号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年5月29日，原告向浙江省人民政府提起行政复议申请，请求撤销金华市人民政府批准的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》的行政行为。浙江省人民政府经审理后，作出浙政复（2018）250号行政复议决定书，以原告超过行政复议申请期限为由，驳回原告的行政复议申请。另查明，2017年5月，楼樟富等9人向本院提起行政诉讼，请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A（2016）-0191《浙江省建设用地审批意见书》。该院审理后，作出（2017）浙07行初92号行政判决书，驳回楼樟富等人的诉讼请求。在该生效判决中，已确认以下事实：2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。2016年9月9日，金华市国土资源局、金华市婺城区罗店镇人民政府共同在前庄头村发布《征地告知书》，公告了涉案土地征收所涉的建设项目名称、规划用途、面积、补偿安置政策等事项。2016年9月22日，金华市国土资源局向罗店镇前庄头村委会送达并张贴了《听证告知书》和《征地补偿安置方案》，告知拟征收土地的征地补偿标准和安置方式，以及在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请，罗店镇前庄头村委会也明确表示放弃听证。2016年9月30日，金华市统一征地办公室与罗店镇前庄头村委会签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿方式和标准、征地费用支付时间等事宜作出约定。2016年9月30日，金华市国土资源局婺城分局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，经金华市婺城区人民政府、金华市国土资源局及金华市人民政府审核同意后上报审批。又查明，2018年6月22日，原告同村村民张伟等51人曾以同一事实与理由向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销金华市人民政府作出的涉案批准行为。2018年9月13日，浙江省人民政府作出浙政复（2018）303号行政复议决定，以超过行政复议期限为由，驳回张伟等51人的行政复议申请。张伟等51人不服，提起行政诉讼。经杭州市中级人民法院（2018）浙01行初517号行政判决和浙江省高级人民法院（2019）浙行终640号行政判决，认定金土资函[2017]49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》及《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》已于2017年4月1日在罗店镇前庄头村财务公开栏中进行了粘贴公告，张伟等51人自2017年4月起即应当知道涉案征收和补偿安置方案的内容，其于2018年6月才向省政府申请行政复议，已经超过法律规定的复议期限，判决驳回张伟等51人的诉讼请求。原审法院认为，本案的争议焦点为：第一，关于原告是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。”案涉金土资函[2017]49号《关于实施〈罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案〉的通知》中，载明《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》已经被告金华市人民政府同意，且上述通知及方案已于2017年4月1日在罗店镇前庄头村财务公开栏中进行了粘贴公告。据此，可以认定原告自2017年4月起应当知道涉案征收和补偿安置方案的内容，原告于2018年8月提起诉讼，未超过两年的起诉期限。第二，关于涉案审批行为是否合法的问题。房屋征收与补偿是征收集体所有土地补偿安置的组成部分，应当遵循“程序合法、补偿公平、结果公开”的原则。本案系罗店镇前庄头村主动要求纳入市区城中村改造的范围，故被告启动征收与补偿程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。金华市人民政府令第52号《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（以下简称《金华市人民政府令第52号》）规定相应的征收程序为：“征收范围确定后，由征收执行人发布《征收告知书》。被征收人应当按告知书规定的期限与地点，持有效权属证明材料办理房屋征收与补偿登记。征收执行人应当对征收范围内的宅基地及房屋权属、面积、房屋用途等情况进行调查。调查结果经被征收人确认后，予以公布。征收执行人根据调查确认情况拟定《房屋征收与补偿方案》。征收执行人应当就《房屋征收与补偿方案》征询相关权利人意见。被征收人申请听证的，应在《房屋征收与补偿方案》公示后5个工作日内提出申请。征收执行人应在收到申请之日起7个工作日内组织听证。根据征求意见和听证会情况，修改完善《房屋征收与补偿方案》，并按土地征收程序组织实施。建设项目用地批准后，市国土资源管理部门应按规定发布《房屋征收与补偿方案》，公告需载明房屋征收与补偿内容。”本案中，金华市国土资源局在被诉批准行为上报审批前，已经向原告所在罗店镇前庄头村委会送达了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，告知了其有权要求对涉案建设项目土地征收补偿标准和安置方案举行听证的权利，罗店镇前庄头村委会明确表示放弃听证。据此，可以认定被告作出涉案审批行为前，已履行告知征收补偿安置方案并征询意见的程序。在公布的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》中，亦明确了房屋征收与补偿的范围、标准、形式等，符合《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》的规定。故被告作出涉案审批行为，具有相应的依据。但被告在案涉土地征收方案被批准后，未能提供证据证明将《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》征求罗店镇前庄头村意见，存在程序瑕疵，予以指正。综上，原告的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼樟富等11人的诉讼请求。楼樟富等11人上诉称：一、被上诉人未依法办理被诉的审批文件。金华市人民政府在其编号（2017）055号《关于楼樟富等15人政府信息公开申请的答复意见》中明确表示“我办在金华市人民政府办公室档案室进行了查询，没有发现该信息。”二、未依法定程序办理社会稳定风险评估。《金华市人民政府令第52号》第九条规定：“在作出房屋征收与补偿决定前，应当按照《金华市重大决策稳定风险评估实施办法（试行）》有关规定，就房屋征收与补偿的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估，并制定相应的化解措施和应急预案。社会稳定风险评估结论应作为是否作出房屋征收与补偿决定的重要依据。”三、未依法定程序发布房屋征收告知书。《金华市人民政府令第52号》第十条规定：“征收范围确定后，由征收执行人发布《征收告知书》。”四、在公布补偿方案之前，未依法定程序对区域内的宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。更未经被征收人确认后予以公布。对此，上诉人提供了浙集复12（2018）48号《行政复议决定书》予以证明，该《行政复议决定书》确认了金华市国土资源局征地调查工作从未认真落实的违法事实。根据《金华市人民政府令第52号》第十一条规定：“征收执行人应当会同村（居）委会对征收范围内的宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。调查结果经被征收人确认后，予以公布。”但是，原审法院在被上诉人未提供任何证据证明其依法履行了这一程序的情况下回避了这一问题，在判决书中未对这一违法行为予以认定。五、房屋征收与补偿方案审批前从未征询相关权利人意见，也未告知被征收人有申请听证的权利。同时，被上诉人提供的证据证明，3月29日管委会才形成涉案方案，30日金华市国土局进行报送，金华市政府于3月31日批准。从上述一系列证据判断，没有任何进行公示、询问是否组织听证、村民表态是否放弃听证的合理时间。《金华市人民政府令第52号》第十二条规定：“征收执行人根据调查确认情况拟定《房屋征收与补偿方案》。方案应当明确房屋征收与补偿的范围、标准、形式，补偿资金的预算和落实，安置用房和宅基地安置用地的安排等。征收执行人应当就《房屋征收与补偿方案》征询相关权利人意见。被征收人申请听证的，应在《房屋征收与补偿方案》公示后5个工作日内提出申请。符合条件的，征收执行人应在收到申请之日起7个工作日内组织听证。征收执行人应根据征求意见和听证会情况，修改完善《房屋征收与补偿方案》，并按土地征收程序组卷报批。”原审对此仍然认定被上诉人在作出涉案审批行为前已履行了告知征收补偿安置方案并征询意见的程序，明显属于认定事实不清。六、案涉区域不属于金华市城市总体规划范围，启动房屋征收明显违法。金华市规划局金市规告（2017）15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确：“前庄头村所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。”七、涉案批复将本村纳入城中村改造并予以征收，但安置方案又不允许村民在本村回迁，明显违背了绝大多数被征地村民的意愿。《金华市人民政府令第52号》第二十五条规定：“安置采取宅基地安置、公寓式安置和货币安置三种方式”。该意见第二十六条规定“安置方式按以下原则确定：（一）在市区二环路以内，应当采取公寓式安置或货币安置；（二）在市区二环路以外，可以选择货币安置、公寓式安置或宅基地安置。有集中建设安置住房条件的，应当统一建造公寓式安置房。以上三种方式一户只能选择其中一种方式”。本村整体位于金华市××环路以外，不属于城市规划区范围，因此，本村征收补偿完全符合宅基地安置方式。且根据本村村庄规划，有大量宅基地的规划，符合宅基地安置的客观条件。八、被诉批复适用法律错误。被诉批复制定权限、制定程序和安置方式均完全违背了《金华市人民政府令第52号》第二章、第五章规定的内容。综上，请求撤销一审判决。金华市人民政府答辩称：一、一审法院事实认定清楚，法律适用正确。前庄头村进行城中村改造系该村主动要求纳入城中村改造范围，故而启动征收与补偿程序。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，金华市自然资源和规划局依法送达《听证告知书》《征地补偿安置方案》，告知前庄头村有权对土地征收标准和安置方案申请听证，后又征求相关部门意见，报金华市人民政府批准。金华市人民政府审查后，予以同意案涉方案。二、上诉理由与事实不符。1.案涉方案经依法审批。金华市人民政府办公室公文处理单（请示件）编号：请示[2017]218号显示已经金华市人民政府批准，不存在未审批的情况。2.案涉方案批准前，经依法调查。金华市自然资源和规划局已经形成《关于金华市婺城区2016年度计划第三批次建设项目用地的审查报告》。3.案涉方案批准前，依法征求被征迁户意见。1）罗店镇人民政府制定《金华山旅游经济区罗店镇前庄头村城中村改造征迁安置实施方案》。前庄头村改造指挥部根据上述方案制作形成宣传册，发送前庄头村村民，征询其意见。…但村民在法定期限内未反应任何意见或建议，也没有申请听证。2）案涉方案报批前，向罗店镇前庄头村送达《听证告知书》《征地补偿安置方案》，告知其有权对案涉建设项目土地征收标准和安置方案申请听证，已经依法履行了告知征收补偿安置方案并征询意见的程序。三、前庄头村位于双龙风景名胜区，依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规实施规划，且将其纳入城中村改造系经村民大会讨论通过，是全体村民一致认可的。前庄头村不属于城市总体规划确定的城市规划范围，但并不代表其进行城中村改造就属违法。前庄头村位于金华××龙风景名胜区范围内，其规划应当依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规。四、前庄头村规划用地性质为旅游点建设用地，不符合宅基地安置原则。1）根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第三条第八项第二款：“在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房”之规定，前庄头村进行城中村改造，原则上不进行宅基地安置。2）前庄头村区域用地位于金华××龙风景名胜区范围内，依据双龙风景名胜区黄大仙景区控规，规划用地性质为旅游点建设用地，也不符合宅基地安置原则[《金华市人民政府令第52号》第二十五条第（一）项规定：宅基地安置是由被征收人按农村村民住宅建设规定办理相关审批手续后，按规划要求建设住宅房屋]。3）村民代表会议同意城中村改造，按公寓式安置或货币式安置进行安置，符合金华市人民政府第52号令第二十六条对于安置方式的选择。且截至2019年5月17日，前庄头村共计305户，签约户已达299户，仅剩6户未签约。五、《罗店镇前庄头房屋征收与补偿安置方案》严格执行《金华市人民政府令第52号》。根据《金华市人民政府令第52号》规定，由金华市人民政府负责市区范围内集体所有土地上房屋征收与补偿工作，由金华市自然资源和规划局主管房屋征收与补偿监督和管理工作。涉案方案正是金华市自然资源和规划局委托金华山旅游经济区管理委员会制定，报金华市人民政府批准同意后进行落实的，且得到大部分村民的认同，《房屋征收与补偿安置协议》签约率已达98%。综上，请求二审法院依法审理，驳回上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审认定的基本事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人楼樟富等11人不服被上诉人金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为提起的诉讼。因此，被上诉人的批准行为合法性应当作为本案争议焦点。鉴于浙江省人民政府浙土字A[2016]-0191《浙江省建设用地审批意见书》已经将上诉人原有房屋所涉土地批准征收为国有，故作为金华市区集体所有土地上房屋及其附属物征收与补偿依据的《金华市人民政府令第52号》应当作为本案合法性审查的依据。同时，鉴于针对上诉人所在前庄头村房屋的征收和补偿安置系依照城中村改造的方式进行，故原国土资源部国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称国土资发[2010]96号通知）的相关规定亦可以作为本案合法性审查的依据。《金华市人民政府令第52号》第十二条规定，“征收执行人根据调查确认情况拟定《房屋征收与补偿方案》。方案应当明确房屋征收与补偿的范围、标准、形式，补偿资金的预算和落实，安置用房和宅基地安置用地的安排等。征收执行人应当就《房屋征收与补偿方案》征询相关权利人意见。被征收人申请听证的，应在《房屋征收与补偿方案》公示后5个工作日内提出申请。符合条件的，征收执行人应在收到申请之日起7个工作日内组织听证。征收执行人应根据征求意见和听证会情况，修改完善《房屋征收与补偿方案》，并按土地征收程序组卷报批。”本案中，金华山旅游经济区管委会于2017年3月29日拟定了涉及上诉人房屋的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》。金华市区城中村改造工作领导小组办公室于同年3月30日对此提出反馈意见。原金华市国土资源局于同年3月30日收悉反馈意见后即于当日向被上诉人呈报审批。被上诉人遂于同年4月1日作出被诉批准行为。综合上述情况看，从被诉批准事项的拟定至最终获得批准，并未履行《金华市人民政府令第52号》第十二条规定的程序要求。虽然被上诉人设立的前庄头村征地拆迁指挥部于2016年9月公布的《金华山旅游经济区罗店镇前庄头村城中村改造征迁安置实施方案》第十四条第一款内容与被上诉人批准的《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》第十二条第一款内容相一致，但针对前述公布的实施方案，上诉人等已经提起过诉讼。诉讼过程中，被上诉人竭力辩解其仅为宣传资料。而本院（2018）浙行终364号生效行政裁定亦认可该辩解意见，并认为该公告事项并未对上诉人等的合法权益产生实际影响、上诉人等与此不存在利害关系，并据此驳回上诉人等的起诉。因此，被上诉人再以此作为其作出被诉批准行为前已经履行了公告并听取意见行政程序，显然缺乏事实依据。由于本案涉及的系城中村改造过程中的房屋征收与补偿安置事宜，故被上诉人批准以公寓式或货币安置两种方式给予被征收户的被征收房屋补偿安置，符合国土资发[2010]96号通知第三条第八项第二款规定。况且，案涉地域共计涉及305户房屋征收户，至2017年4月25日止已有299户签订《房屋征收与补偿安置协议》，根据安置协议约定被安置的房屋预计于2020年4月25日即可交付使用。故被诉批准行为虽然存在行政程序违法之处，但若就此予以撤销，将会损害已签订协议的大多数被征收户的权益，亦不可能满足上诉人获得宅基地安置的诉求。故上诉人提出的撤销被诉批准行为诉讼请求，本院不予支持。原审混淆了案涉征收集体土地和申请城中村改造过程中已经履行的前置行政程序与被诉批准行为并未履行前置行政程序的事实认定；虽然认为被诉批准行为存在程序瑕疵，却又未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定确认其违法，该事实认定和法律适用均有不当，本院依法予以纠正。上诉人就被诉批复行为程序违法的上诉理由成立，本院依法予以采纳。被上诉人提出的作出被诉批准行为前已经履行前置行政程序的辩解理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销金华市中级人民法院（2018）浙07行初237号行政判决；二、确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法。一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元整，由被上诉人金华市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年二月二十八日书记员 张 维