广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1607号上诉人（原审原告）：梁成，男，汉族，1968年9月28日出生。上诉人（原审原告）：梁庆，男，汉族，1962年6月24日出生。上诉人（原审原告）：梁祝，男，汉族，1964年11月30日出生。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：王丽茹，湛江市司法局干部。上诉人梁成、梁庆、梁祝（以下简称三上诉人）与被上诉人湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）行政复议决定纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2019）粤08行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：开发区国土局于2018年12月13日向三原告作出湛开国土资[2018]167号《关于政府信息公开的答复》，并将征地补偿安置方案的各项内容随文公开，包括《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩征地补偿安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩拆迁房屋及其它建（构）筑物附着物补偿方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩房屋搬迁安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村民临时过渡住房安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村民过渡期生活保障方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村庄非农业家庭购买安置房方案》。其中，三原告对湛开管[2016]65号《关于印发的通知》（以下简称65号通知）里的《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村庄非农业家庭购买安置房方案》不服，向湛江市政府申请行政复议，湛江市政府于2018年12月28日作出湛府行复[2018]81号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称81号决定书），决定对三原告的行政复议申请不予受理。三原告不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定书，并责令其履行复议职责。另查明，广东省自然资源厅于2019年2月2日向三原告作出粤自然资公开告知[2019]120号《广东省自然资源厅关于政府信息公开申请的答复》，答复称三原告要求获取的政府信息“湛江经济技术开发区德老村及湛江钢铁项目的征地批文及申报材料等”，该厅无制作或保存，故无法提供。原审法院认为：本案是土地行政复议纠纷案件。争议的焦点是湛江市政府作出的81号决定书是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，不服征地补偿、安置方案的救济途径是向县级以上人民政府申请协调，协调不成，则由批准征地的人民政府进行裁决。本案中，三原告不服《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村庄非农业家庭购买安置房方案》，在未经申请人民政府协调、裁决的情况下，直接申请人民政府行政复议，违反了上述规定。湛江市政府以该申请未经政府协调为由决定不予受理三原告的行政复议申请并无不当。湛江市政府于2018年12月25日接收三原告的行政复议申请后，于同年12月28日作出复议决定书，是在法定期限内作出复议决定，程序合法。综上，三原告的诉讼请求理由不成立，对其请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁成、梁庆、梁祝的诉讼请求。梁成、梁庆、梁祝不服一审判决向本院提起上诉称：1、被诉行政复议决定影响到上诉人及所有被征地人的权利，具有实质影响，属于内部行政外部化。上诉人是适格申请人，湛江经济技术开发区管委会是适格被申请人，被上诉人有管辖权，上诉人在复议申请期限内提出申请，符合复议申请的受理条件。2、上诉人是对涉案方案的作出有异议，而不是对方案本身有异议。上诉人经过政府信息公开得知涉案地块没有省政府或国务院批准的征地批复，且未在征收范围内任何征地公告及相关信息。故上诉人就湛江经济技术开发区管委会批准涉案补偿方案这一具体行政行为申请行政复议，要求撤销违法的安置方案，而不是针对涉案方案的标准要求协调。3、《土地管理法实施条例》第二十五条的适用前提是土地征收方案被批准，湛江经济技术开发区管委会批准的涉案补偿方案明显无所依据的经批准的征收土地方案，不应当适用有合法征地批复的协调程序，应当因违反法律强制性规定而直接撤销。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人湛江市政府二审辩称：1、本案中，上诉人对湛江经济技术开发区管委会作出的65号通知不服，实际上系对该通知中的补偿标准、安置方案有异议，此类争议应当向拟定补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调，即协调前置，在协调未果的情况，才能申请裁决。2、65号通知是开发区管委会向其区直及驻区各单位、各镇（街）下发的通知，属于上下级行政机关之间的内部指导行为，并未直接对外发生法律效果，对公民、法人或者其他组织的权利义务并未产生直接影响，故未侵犯到其合法权益；3、方案只是其各区直及驻区各单位、各镇（街）作出非农业家庭购买安置房决定的重要依据，但该方案并非针对单个权利主体，而是针对所有湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村民的生活保障标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的生活保障补贴决定。方案是生活保障补贴决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，属不可诉行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审补充查明：1、三上诉人向湛江市政府申请行政复议主张，涉案65号通知的作出侵犯了其知情权，且2016年的安置方案明显低于2018年的补偿标准，侵犯了其合法权益，故安置方案内容及实体均违法，故提出行政复议申请，请求依法撤销65号通知。2、涉案的65号通知系湛江经济技术开发区党政办公室2016年6月29日作出，发文对象为区直及驻区各单位、各街道（镇）。3、湛江经济技术开发区国土资源局对三上诉人作出的湛开国土资[2018]167号《关于政府信息公开的答复》中明确，湛江钢铁基地项目安全防护区项目范围内居民点集中、范围广，涉及的征地调查等基础工作多，在一定程度上影响征地报批工作的开展，目前开展的工作属于征地前期工作，现正抓紧落实湛江钢铁基地项目安全防护区项目的征地报批材料中。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人作出的湛府行复[2018]81号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。本案中，三上诉人向被上诉人提出行政复议申请的主要理由是认为65号通知的作出侵犯了其知情权，且认为2016年作出的涉案65号通知所确定的安置方案明显低于2018年的补偿标准。而在诉讼中，三上诉人则主张湛江经济技术开发区管委会批准的涉案补偿方案没有省政府或国务院批准的征地批复，不应当适用有合法征地批复的协调程序，并主张未在征收范围内任何征地公告及相关信息，构成违法，应依法撤销。首先，《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”从涉案65号通知的形式来看，该通知的发文主体是湛江经济技术开发区党政办公室，发文对象为区直及驻区各单位、各街道（镇），且湛江经济技术开发区国土资源局对三上诉人作出的湛开国土资[2018]167号《关于政府信息公开的答复》中也明确，目前开展的工作属于征地前期工作，湛江钢铁基地项目安全防护区项目的征地报批材料正在抓紧落实。根据上述事实和法律规定，涉案65号通知并非《征收土地公告办法》所规定的对外公告的征地补偿、安置方案。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。……”根据上述规定，不服征地补偿、安置方案确定的补偿标准，其救济途径是先向县级以上地方人民政府申请协调，协调不成要求裁决的，可依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。三上诉人如对经依法批准实施的征地补偿、安置方案确定的补偿标准不服，应该遵循上述规定所确立的“先协调、后复议”的救济途径来维护自身合法权益。基于上述事实与理由，被上诉人针对上诉人申请行政复议时提出的主张作出复议决定，不予受理三上诉人的复议申请，并未违反法律规定，结果并无不当。原审判决驳回三上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以维持。三上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁成、梁庆、梁祝负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年二月二十五日书记员  陈玲茹