辽宁省铁岭市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽12行终10号 上诉人（原审原告）尚元庆，男，1969年1月27日出生，汉族，住址铁岭县。 委托代理人韩永清，辽宁务实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）铁岭县凡河镇人民政府，住所地铁岭市铁岭县凡河镇阮家村。 法定代表人杨永军，该镇镇长。 委托代理人张庆大，该镇政府工作人员。 委托代理人徐铁萍，该镇政府法律顾问。 被上诉人（原审被告）铁岭县凡河镇小凡河村民委员会，住所地铁岭县凡河镇小凡河村。 上诉人尚元庆因诉铁岭县凡河镇人民政府（以下简称：凡河镇政府）、铁岭县凡河镇小凡河村民委员会（以下简称：小凡河村委会）不履行法定职责一案，不服铁岭市银州区人民法院（2019）辽1202行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尚元庆及其委托代理人韩永清，被上诉人凡河镇政府的委托代理人张庆大、徐铁萍到庭参加诉讼。被上诉人小凡河村委会，经传票传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 上诉人尚元庆向一审法院起诉称：要求判令二被告履行土地确权过程中的法定职责，对原告土地承包合同等材料审核并上报县里。 原审法院查明，原告尚元庆系铁岭县凡河镇小凡河村村民，2005年1月1日承包本村土地9.9亩，承包期限自2005年1月1日至2029年12月31日。并取得编号为00821120407140075号农村土地承包经营权证。2007年3月，铁岭县人民政府与铁岭县凡河镇小凡河村民委员会签订土地征用协议书，铁岭县人民政府使用铁岭县凡河镇小凡河村集体全部土地6695亩，用于铁岭新县城和社会主义新农村建设，村民以补偿费、安置费入干股分红的形式，永久分红，逐年付款。原告承包的土地在上述协议书约定的土地范围内。2015年辽宁省开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2019年3月原告向被告小凡河村委会申请承包土地确权颁证，并请求小凡河村委会代为申请土地确权颁证。2019年6月10日，铁岭县凡河镇政府作出《关于小凡河村吴铁钢等19人信访事项处理意见书》，认为：“吴铁钢等19人要求确权的土地属于小凡河村，在铁岭市新城区整体建设规划之内。根据辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室文件：辽确权办[2017]2号《关于加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》第三条第二款之规定，对明确已经进入征收征用程序的地块，不予确认。小凡河村土地在铁岭市新城区整体建设规划之内并已进入征收征用程序，所以根据政策规定，你们反映的土地不在确权范围之内，不予确权。” 原审法院认为，《辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（辽政办发[2015]33号文件）确权登记颁证的主要任务第（三）项中规定：“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”原告承包的土地在铁岭县人民政府与铁岭县凡河镇小凡河村民委员会签订土地征用协议书约定的土地范围内，关于小凡河村集体土地的权属问题，原被告之间争议较大，被告认为原告承包的土地已经被征用，原告则认为该土地未被征用。如果土地被征用，其土地权属必然发生变更。现因权属争议未解决，故对原告申请被告履行在给原告土地承包经营权确权登记颁证中对原告土地承包合同等材料审核并上报县里的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告尚元庆要求被告履行在给原告土地承包经营权确权登记颁证中对原告土地承包合同等材料审核并上报县里的诉讼请求。驳回原告尚元庆要求被告履行在给原告土地承包经营权确权登记颁证中对原告土地承包合同等材料审核并上报县里的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尚元庆承担。 上诉人尚元庆上诉称：请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。上诉人的土地不存在权属争议，铁岭县政府在我们另案诉讼过程中已经明确答辩我们的土地没有被征收，现在镇政府说我们的土地被征收没有事实及法律依据。凡河镇政府应当履行法定职责，上报土地承包合同、土地使用权证等材料，对我们的土地进行确权。综上，请求支持上诉人的上诉请求。 被上诉人凡河镇政府未提交书面答辩意见，在二审庭审中辩称：涉案土地已经在2007年3月25日被铁岭县人民政府依法征用，因此，不属于确权登记的范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，尚元庆是小凡河村村民，通过与小凡河村委会签订土地承包合同的方式取得农村土地承包经营权，并领取了《农村土地承包经营权证》，承包期限自2005年1月1日至2029年12月31日止。后因所承包的耕地被占用，尚元庆与部分村民开始通过信访等途径主张权利，并到凡河镇政府要求对所承包的土地进行确权登记。凡河镇政府曾于2018年6月29日作出过处理意见，主要内容为：小凡河村土地在铁岭市新城区整体建设规划之内并已进入征收征用程序，根据政策规定，不予确权。尚元庆等人对该意见不服，向铁岭县信访局申请复查。铁岭县信访局于2018年7月16日作出书面答复不予受理，并告知该类事项应当向人民法院提出。2018年7月24日，尚元庆等人以铁岭县人民政府为被告，向铁岭市中级人民法院提起行政诉讼，要求铁岭县人民政府对其承包土地予以确权，铁岭县人民政府在诉讼答辩中明确说明尚元庆等人所在地块区域未进行过行政征收，也没有相关的征收补偿工作。2019年3月5日，尚元庆等人向小凡河村委会申请对承包土地确权颁证，并由村委会代为向相关部门提出申请。2019年6月10日，凡河镇政府针对尚元庆等人再次作出信访事项处理意见，主要内容仍为：小凡河村土地在铁岭市新城区整体建设规划之内并已进入征收征用程序，根据政策规定，不予确权。尚元庆等人于2019年6月25日向铁岭市银州区人民法院提起本案诉讼。凡河镇政府在本案一审举证及答辩期限内未提交证据和书面答辩意见，二审期间亦未提交证据及书面答辩意见。 认定上述事实的证据，有当事人的陈述、农村土地承包经营权证及承包合同、铁岭县人民政府行政诉讼答辩状、（2018）辽12行初23号行政裁定书、小凡河村委会情况说明、凡河镇政府信访事项处理意见书等证据在案佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据；被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。本案中，被上诉人凡河镇政府对上诉人要求履行法定职责申请作出信访答复，明确拒绝了上诉人的履行职责申请。但在一审法定期限内，被上诉人无正当理由未答辩、未提交证据，依法应视为其拒绝履行法定职责没有依据。 关于被上诉人凡河镇政府是否具有相应职责的问题。农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）第三条第（六）项规定：“坚持实行地方分级负责。按照中央要求，地方各级尤其是县乡两级对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。”辽宁省农委等部门《辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第二条“确权登记颁证的主要任务”规定了乡（镇）政府有制订工作流程、组织开展承包土地现状调查、妥善处理承包经营权纠纷等职责。另根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（二）项的规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。”根据上述规定，上诉人通过小凡河村委会向凡河镇政府提出的申请，属于凡河镇政府的法定职责。上诉人等村民因承包土地被占用一事通过多种途径分别向镇政府、县政府等行政机关以及人民法院主张过权利，但因土地性质是否发生改变、涉案土地是否被依法征收等基础关键问题没有直接证据，致使争议一直未能解决。凡河镇政府主张涉案土地已于2007年被铁岭县人民政府征收，但铁岭县人民政府在上诉人对其提起的另一行政诉讼中明确答辩涉案土地没有被征收，两级政府就涉案土地是否被征收一事向上诉人及人民法院作出完全矛盾的答复、答辩，致使上诉人无法通过正确的途径主张权利，使其合法权益无法得到保障。因集体土地的征收主体应当为市、县级人民政府，所以，针对涉案土地是否被征收的问题，应当以铁岭县人民政府的确认为准，在铁岭县人民政府明确答辩涉案土地没有被征收的情况下，凡河镇政府不应再以土地进入征收程序为由，拒绝履行土地确权登记颁证程序中的职责。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销铁岭市银州区人民法院（2019）辽1202行初59号行政判决； 二、责令被上诉人铁岭县凡河镇人民政府自收到本判决之日起两个月内针对上诉人尚元庆的农村土地承包经营权确权登记颁证申请履行初审、上报职责； 三、驳回上诉人尚元庆的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人铁岭县凡河镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴女杰 审 判 员 刘 鑫 审 判 员 高 健 二〇二〇年二月二十六日 法官助理 陈 超 书 记 员 王 浩