贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终58号上诉人（一审原告）倪安珍，女，汉族，生于1947年12月21日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人（一审原告）倪安学，女，汉族，生于1949年10月13日，湖南省怀化市人，住怀化市鹤城区。上诉人（一审原告）倪安华，女，汉族，生于1956年12月13日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人（一审原告）刘霞，女，汉族，生于1975年4月4日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。四上诉人委托代理人朱学庆，湖南世勤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）桐梓县房地产服务中心。住所地：桐梓县蟠龙大道城投大厦十二楼。法定代表人：赵文林，该中心主任。委托代理人令狐昕，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。委托代理人张政，贵州名城（桐梓）律师事务所实习律师。第三人倪婷婷，女，汉族，生于1988年10月24日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人倪安珍、倪安学、倪安华、刘霞因与被上诉人桐梓县土地房屋征收中心、第三人倪婷婷撤销补偿安置协议一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初440号行政裁定，向本院提起上诉。因桐梓县土地房屋征收中心更名为桐梓县房地产服务中心，本院依法将被上诉人桐梓县土地房屋征收中心变更为桐梓县房地产服务中心。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2014年8月15日，桐梓县土地房屋征收中心作为征收部门，与第三人倪婷婷签订了合同编号为2014（武胜社区039）号的《桐梓县荣德山公园城市棚户区建设项目补偿安置协议书》，对娄山关武胜社区85.23㎡予以征收补偿。一审法院查明：倪树臣、杨作仙夫妇生育八个子女，分别为大女儿倪安珍，1947年出生；二女儿倪安学，1949年出生；三女儿倪安荣（已故，系刘霞之母）；四女儿倪安华，1956年出生；大儿子倪安清，1951年出生；二儿子倪安勋，1961年出生；三儿子倪安全，1963年出生；四儿子倪安兵（已故，系倪婷婷、倪小俊之父）。倪安珍、倪安学、倪安荣、倪安华早已出嫁多年。倪树臣持有1988年桐城私字第0835号房屋所有权证存根，该存根上载明房屋所有权人倪树臣，所有权性质为私产，房屋坐落城关西街后山坡39-32号，间数一间，建筑结构为砖木、混合，层数为贰层，建筑面积三百三十七点八平方米。倪树臣于1992年去世，杨作仙于2005年去世。2014年桐梓县第十五届人民代表大会第三次全体会议通过的《2014年政府工作报告》明确提出，修建荣德山公园是2014年实施的民生工程之一，涉案房屋在荣德山公园征收红线范围内，2014年5月13日，桐梓县人民政府发布了关于修建荣德山公园的公告并进行了听证，于2014年5月18日作出桐府征决字[2014]9号征收与补偿决定，经征求意见，制作了土地房屋征收与补偿实施方案，确定征收主体为桐梓县人民政府，征收部门为桐梓县土地房屋征收中心。桐梓县土地房屋征收中心经与第三人倪婷婷及另案第三人倪安清、孙春香（倪安勋之妻）、倪小俊、倪娟（倪安勋与孙春香之女）、倪安全签订了《补偿安置协议》，桐梓县土地房屋征收中心与以上第三人签订的《补偿安置协议》中约定的被征收房屋面积为540.7平方米（包含附属设施）。其中，与第三人倪婷婷签订的《补偿安置协议书》合同编号为2014（武胜社区039）号，签订时间为2014年8月15日，被征收房屋面积为85.23㎡，协议对安置方式等事项进行了约定。后第三人按照补偿协议的约定，将涉案房屋交予桐梓县土地房屋征收中心予以拆除。倪安珍等4人认为自己对被征收房屋土地享有权属，桐梓县政府、桐梓县土地房屋征收中心的房屋征收行为侵犯其合法权益，于2015年向遵义市中级人民法院提起诉讼，请求1.确认桐梓县人民政府作出的征收补偿决定违法，2.确认桐梓县土地房屋征收中心与第三人分别签订的补偿安置协议无效，3.确认桐梓县人民政府及桐梓县土地房屋征收中心拆除其房屋的行为违法，4.诉讼费用由被告承担。遵义市中级人民法院于2016年1月29日作出（2015）遵市法行初字第287号行政裁定书，以原告倪安珍等4人提供的证据不能证明其对被征收房屋是否享有继承权，难以认定原告与土地房屋征收有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，驳回了原告倪安珍等4人的起诉。原告倪安珍等4人向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2017年12月20日作出（2016）黔行终1081号行政裁定书，认为根据《中华人民共和国继承法》第五条、第十条、第十一条的规定，倪安珍等人属于倪树臣、杨作仙的女儿，属于第一顺位的法定继承人，因倪安华已故，其女儿刘霞属于代位继承人，原告倪安珍等4人对倪树臣、杨作仙死亡时遗留的合法财产具有继承权，遵义市中级人民法院作出裁定驳回原告倪安珍等人的起诉，有可能影响案件的正确审理，撤销了遵义市中级人民法院作出的（2015）遵市法行初字第287号行政裁定书，指令继续审理。遵义市中级人民法院在继续审理过程中，认为倪安珍等4人的起诉涉及行政征收、行政协议、行政强制、行政补偿安置，属于诉讼请求不明确，违背一案一诉的基本原则，释明要求原告明确诉讼请求，原告倪安珍等4人未予以变更，于是，于2018年6月29日作出（2018）黔03行初74号行政裁定书，根据《行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）、（三）项、第三款的规定，驳回了原告倪安珍等4人的起诉。倪安珍等4人向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2019年6月23日作出（2019）黔行终8号行政裁定书，对于（2018）黔03行初74号行政裁定书予以维持。原告遂持诉讼理由，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，本案被诉的《补偿安置协议书》，是被告与第三人在2014年8月15日签订，原告方现在要求撤销，对于行政协议争议，是在《行政诉讼法》2015年5月1日修改后才被纳入行政诉讼的受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效之前所发生的行为或者事件可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”的原则。对本案《补偿安置协议书》纠纷是提起民事诉讼，还是提起行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所适用的审判规则，以及把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，没有溯及力，本案原告对2015年5月1日之前签订的《补偿安置协议书》不服，应提起民事诉讼解决。最高人民法院（2018）最高法行申2675号行政裁定书、（2016）最高法行申1785号行政裁定书等裁判案例已经明确上述裁判规则，为此，本案原告提起行政诉讼，应不予立案，现已立案，应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告倪安珍、倪安学、倪安华、刘霞的起诉。一审宣判后，原告倪安珍、倪安学、倪安华、刘霞不服一审裁定，上诉至本院，请求：一、撤销一审裁定，依法改判为支持上诉人的诉讼请求。二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由如下：一、上诉人的一审诉讼请求为撤销被上诉人和第三人签订的房屋征收补偿协议的行政行为，该行为剥夺、侵害上诉人作为被征收人的合法权益，上诉人起诉的是被上诉人行政行为侵权而非行政协议违约，且被上诉人从未与上诉人签订过任何行政协议，不存在行政协议履行争议。但一审法院却荒谬地援引最高人民法院（2018）最高法行申2675号行政裁定等裁判案件所用的裁判规则作出了驳回上诉人起诉的裁定，明显是援引并适用裁判案例的规则错误，一审裁定错误。最高法院行申2675号行政裁定明确的裁判规则是：2015年5月1日前订立行政协议的各方当事人不履行行政协议等情形时，发生争议的可通过民事诉讼解决。该裁判规则与上诉人的一审诉讼请求完全不具有同一性。被上诉人从未与上诉人订立过任何行政协议，双方不存在行政协议履约争议。上诉人不是被上诉人与第三人订立房屋征收补偿协议的当事人、相对人，与协议订立行为无任何协议关系。一审法院适用最高法院行申2675号行政裁定的规则是错误的。二、上诉人依法享有对本案被上诉人实施房屋征收与补偿的违法行为提起行政复议、诉讼的权利。一审法院无视2011年1月颁布施行的国务院令第590号的明确规定，作出驳回上诉人起诉的裁定，是典型的有法不依、枉法裁判。一审法院以2015年5月修订的《行政诉讼法》才将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围为由驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。被上诉人对案涉房屋实施的征收与补偿行为，是国务院590号领颁发施行后新实施的房屋征收与补偿行政行为。国务院令第590号第13、14、25、26条明确规定，上诉人作为案涉征收房屋的所有权人，依法享有对被上诉人实施房屋征收与补偿的实体、程序违法行为，提起行政复议、行政诉讼等权利。上诉人的一审请求是要求撤销被上诉人和第三人签订的征收补偿安置协议，而不是新修改的行政诉讼法第12条第1款第11项规定的情形，该规定调整的是订立行政协议的当事人各方，具有相对性，而被上诉人从未与上诉人签订过任何补偿协议，更不是被上诉人与第三人行政协议的当事人、相对方。上诉人提起诉讼，请求撤销被上诉人与第三人订立房屋征收协议，是因为此协议侵害了上诉人的合法权益，上诉人针对的是行政行为侵权起诉，而非当事人之间因履行行政协议的起诉。因此，上诉人的起诉不受2015年5月1日订立的行政协议各方当事人之间发生的争议应提起民事诉讼解决的约束。三、本案被上诉人征收、拆除了上诉人和第三人共同拥有合法产权的房屋，仅与第三人签订房屋征收补偿协议并作出了补偿，此行政行为剥夺、侵害了上诉人作为法定被征收人的合法权益，是赤裸裸的侵权、违法行为。上诉人请求撤销被上诉人和第三人签订的房屋征收补偿协议，是依法维权，应得到法律支持。一审裁定无视上诉人对案涉房屋享有权利的事实，驳回上诉人的起诉，违背客观事实。上诉人对涉案房屋享有合法权利。此前的多次庭审已经查明，案涉房屋系上诉人父母倪树臣、杨作仙的遗产。上诉人和第三人作为房屋共有人，均有依法获得征收补偿的权利。被上诉人单方面和第三人签订征收补偿协议，不但违法，而且严重剥夺了上诉人的合法权益。四、本案五年来一直在程序空转，案件被排斥在实体审查的门外。程序空转迫使上诉人望而却步，知难而退，最大限度地袒护违法行政主体一方。程序空转的目的是为了替被上诉人等行政主体的违法行为埋单，掩盖房屋征收中心的种种违法行为，毫无司法价值，无底线的浪费司法资源。综上，一审裁定不顾事实，适用法律法规错误，援引裁判规则不当，请二审法院撤销一审裁定，依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人桐梓县房地产服务中心在法定期限内未提交书面答辩意见。第三人倪婷婷在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认。另查明：中共桐梓县委机构编制委员会作出《关于桐梓县住房和城乡建设局所属事业单位机构编制事项的批复》（桐编函〔2019〕15号），将桐梓县土地房屋征收中心更名为桐梓县房地产服务中心。本院认为：本案被诉的补偿安置协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日修订）第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，本案上诉人要求撤销被上诉人和第三人签订的补偿安置协议，属于行政协议争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”经查，上诉人诉请要求撤销的房屋征收补偿协议，签订时间为2014年8月。《行政诉讼法》于2015年5月1日修订后，才将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，在此之前，行政协议争议属于民事诉讼受案范围。当事人对案涉征收补偿协议有异议，提起诉讼要求撤销，应通过民事诉讼予以解决。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果正确，应予维持。对上诉人认为一审裁定错误的理由，本院不予采纳。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年二月二十八日法官助理王喻庆书记员文竹