广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初67号原告海事通（肇庆）西江船厂有限公司，住所地：广东省肇庆市郊下黄岗。法定代表人夏禹，该公司董事长。原告夏禹，男，汉族，1965年2月10日出生，住广东省广州市天河区，上述两原告的共同委托代理人张家齐，广东法制盛邦律师事务所律师。上述两原告的共同委托代理人莫舒淇，广东法制盛邦律师事务所实习律师。被告肇庆市端州区人民政府，住所地：广东省肇庆市端州区。法定代表人李剑，该区政府区长。委托代理人林飞红，该区政府城东街道办事处工作人员。委托代理人刘颖智，广东丹明律师事务所律师。原告海事通（肇庆）西江船厂有限公司（以下简称:海事通公司）、夏禹与被告肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿纠纷一案，原告海事通公司向本院提起行政诉讼，在诉讼期间，夏禹以原告身份参加本案诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月25日进行庭前证据交换，2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告夏禹及两原告的共同委托代理人张家齐，被告肇庆市端州区人民政府的委托代理人林飞红和刘颖智到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告肇庆市端州区人民政府于2019年3月6日作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》对原告海事通公司位于肇庆市郊下黄岗的房屋实施征收，并进行补偿。原告海事通公司、夏禹共同诉称，原告海事通公司成立于2005年10月12日，是由海事通工程有限公司独资设立的有限责任公司。2005年，原告夏禹通过肇庆市华星拍卖行有限公司的拍卖取得了广东省肇庆港航集团有限公司的属下企业肇庆港航集团有限公司黄岗船厂的经营性固定资产和生产厂区土地厂房，并就此拍卖于2005年9月7日签订了《拍卖成交确认书》。原告夏禹取得案涉经营性固定资产和生产厂区土地厂房后，将该拍卖物交予海事通工程有限公司，并由海事通工程有限公司于2005年10月12日与港航集团签订《黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房转让合同》《黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房交接确认书》，双方对黄岗船厂的经营性固定资产和生产厂区土地厂房进行了确认与交接。自此，黄岗船厂的经营性固定资产和生产厂区土地厂房均由原告海事通公司进行经营管理。2016年10月21日，被告肇庆市端州区人民政府发布端府通【2016】23号《肇庆市端州区人民政府关于启动肇庆市江滨堤路改造工程项目范围房屋征收的公告》，案涉房屋及土地位于被征收范围内。2018年8月31日，原告海事通公司与被告肇庆市端州区人民政府共同委托深圳市同致诚德明资产评估有限公司就原告海事通公司在改造项目中所涉及的经济损失进行整体评估，签订《拆迁评估协议书》，明确评估内容。2018年11月15日，被告肇庆市端州区人民政府单方面向评估公司发出《关于调整委估项目的函》。2018年12月3日，评估公司就上述事宜出具《价值分析报告》，原告海事通公司收到该分析报告后，于2018年12月24日向评估公司提出异议。2019年3月5日，被告肇庆市端州区人民政府作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。被告肇庆市端州区人民政府作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》在程序上与实体上均存在违法，不符合国家的政策指导精神，侵害了原告的合法权益。剥夺了原告的选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第1款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。而本案中，被告肇庆市端州区人民政府从未向原告征求意见的情况下，擅自决定以货币补偿的方式对原告作出补偿决定，程序违法，应予撤销。被告肇庆市端州区人民政府左右评估结果，影响评估结论与数据。被告肇庆市端州区人民政府作出的《补偿决定书》中的补偿数额明显不合理、不公平，远远低于拟被征收单位及其附属物的实际价值。不仅低于评估房屋的价值，遗漏众多评估内容，而且未考虑原告对被征收房屋的巨资投入及现得、预期利益。原告接收了多名国企员工，直至离职或退休，在补偿时应予考虑。被告作出的《补偿决定书》不符合我国的政策方针与立法精神。现请求法院：1.依法确认肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》违法；2.依法撤销肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》；3.依法判令被告启动征询征收方式的程序，即由原告选择以货币补偿方式或房屋产权调换方式征收的程序；4.本案所有诉讼费用由被告承担。原告海事通公司提交7份证据：1.肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。2.《拆迁评估协议书》《价值分析报告》、2018年12月24日《回复函》及其附件。3.《企业信用信息公示报告》《转让合同》《交接确认书》。4.生产厂区建筑物、附着物、重型设备的清单及其照片。5.《收入利润纳税情况表》《财务报表》《销售合同》。6.接收黄岗船厂的员工材料。7.相关法律法规。原告夏禹提交4份证据：1.肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。2.《拆迁评估协议书》《价值分析报告》、2018年12月24日《回复函》及其附件。3.《拍卖成交确认书》、营业执照副本、《企业信用信息公示报告》《转让合同》《交接确认书》。4.生产厂区建筑物、附着物、重型设备的清单及其照片。被告肇庆市端州区人民政府答辩称，一、我府主体适格，依法有权作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，《肇庆市端州区人民政府关于江滨堤路改造工程项目的房屋征收补偿决定》（肇端府征决字【2016】第6号）及《肇庆市江滨堤路改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（端府函【2016】第226号）作出后，在规定签约期限内，原告海事通公司未达成补偿协议，根据上述法律规定，我府有权作出补偿决定。二、经查，原告海事通公司拍卖所得的西江船厂位于江滨堤路改造工程项目房屋征收范围内的肇庆市郊下黄岗，属征收范围中的被征收人。三、就本案的事实问题，原告海事通公司的诉状部分所述与事实不符。1.原告海事通公司是通过拍卖取得西江船厂，但并未取得西江船厂所属土地。西江船厂原名黄岗船厂，是2005年8月18日，由肇庆港航集团有限公司通过公开拍卖，由原告海事通公司于2005年9月7日竞买取得。在该次拍卖中，肇庆港航集团有限公司在《委托拍卖黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房的说明》中明确“由于土地无土地使用证，地上的建筑物亦无房产证，该土地使用权、房屋所有权将按原状给买受人使用，不再办任何变更手续，如买受人有能力办理土地房屋权属变更，港航集团公司给予协助，但变更所涉及的土地出让金，各项税费等一切费用由买受人承担”同时在拍卖招标文件中出具了肇府办函【2004】8号《关于对黄岗船厂土地使用权和厂房所有权确认问题的复函》，该函明确“暂缓发证、权属按原不变”。故，在拍卖成交后的《土地使用权交接表》上，明确土地使用类型为“设定划拨”，备注注明“拍卖底价已扣除土地出让金”，也就是说拍卖时土地并未作价参与拍卖，该《土地使用权交接表》有原告海事通公司签名确认。2.我府曾于2018年1月26日、2018年9月25日、2018年9月26日先后到不动产登记部门、国土局查询，查询结果证明，并无原告海事通公司名下有关黄岗船厂或西江船厂的不动产登记信息和宗地登记信息。3.出于对历史的尊重，我府为了维护原告海事通公司的利益，对原告海事通公司拍卖所得的经营性资产进行鉴定，并愿意作补偿。但对原告海事通公司争议的土地问题，一方面该地块原告海事通公司并未支付土地出让金，也未取得过该土地的权属，根据肇府办函【2004】8号《关于对黄岗船厂土地使用权和厂房所有权确认问题的复函》，权属按原不变的意见，土地仍应视为国家对肇庆港航集团有限公司的划拨用地。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，原告海事通公司要求土地作价，并无依据。另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，收回土地及是否应予补偿问题应由土地行政主管部门负责，并非我府的职责。四、关于我府征收补偿决定的程序合法，原告海事通公司所宣称的没按规定履行法定程序的讲法并无事实根据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第二十条、第二十二条的规定，我府于2016年12月1日依法作出《肇庆市端州区人民政府关于江滨堤路改造工程项目的房屋征收补偿决定》（肇端府征决字【2016】第6号）及《肇庆市江滨堤路改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（端府函【2016】第226号）后，我府即与原告海事通公司协商征收事宜，因双方分歧过大，无法达成一致。双方在2017年间进行了第一次评估，因评估公司退出评估，未能形成评估报告。经双方协商一致，共同选定、委托深圳同致诚德明资产评估有限公司进行评估，并于2018年8月31日签署了三方委托协议。2018年12月3日，深圳同致诚德明资产评估有限公司作出了深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，认定原告海事通公司拆迁损失价值合计为6403806元，并于2018年12月17日送达原告海事通公司，原告海事通公司于2018年12月24日向评估公司提出异议，评估公司于2018年12月26日作出复核回复，认为评估是独立客观公正的。2019年1月3日，原告海事通公司再次发函评估公司，表示不认可深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，但未依法向专家委员会申请鉴定。2019年3月5日，鉴于深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》已发生法律效力，我府据此作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》，对原告海事通公司征收补偿合计7044186.6元。该补偿决定书于2019年3月12日以邮寄方式送达原告海事通公司，原告海事通公司的法定代表人夏禹于2019年3月17日签收。2019年3月12日，该补偿决定还于西江船厂现场予以公告。至此可见，我府整个行政程序完全符合法律规定，并无不当。五、原告海事通公司所称剥夺选择权问题不是事实。《肇庆市江滨堤路改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（端府函【2016】第226号）第五点已经明确被征收人有选择货币补偿或房屋产权置换的权利。六、原告海事通公司如认定评估书价值不合理，应该依法向有资质的机构提出，现原告海事通公司仅是向评估机构提出异议复核，对复核结果不服，并没有依法向专家委员会提出鉴定，该行为应视为原告海事通公司自行放弃权利，不利后果，应由原告海事通公司自行承担。七、原告海事通公司所称的员工问题、外商投资问题，与本案无关，我府依法作出补偿决定，并未侵害原告海事通公司的合法权益。综上所述，原告海事通公司的起诉缺少事实和法律依据，应予驳回。被告提交了24份证据：1.端府通【2016】17号、肇端府公字【2016】21号、端府通【2016】23号、肇端府征决字【2016】第6号、端府函【2016】第226号五份政府文件。2.拍卖成交确认书。3.委托拍卖合同。4.《委托拍卖黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房的说明》。5.肇府办函【2004】8号《关于对黄岗船厂土地使用权和厂房所有权确认问题的复函》。6.《土地使用权交接表》。7.2018年1月26日、2018年9月25日、2018年9月26日，不动产登记部门、国土局的查询答复函。8.谈话笔录。9.2017年6月20日的三方《拆迁评估协议书》。10.《深国房咨字（2017）第12001号资产评估报告书》。11.2018年1月24日，原告致深圳国房资产评估有限公司函。12.深圳国房资产评估有限公司的2018年2月2日复函。13.肇庆市房地产价格评估专家委员会2018年4月20日的鉴定意见。14.《关于退出海事通拆迁评估项目函》。15.2018年8月22日，海事通公司致肇庆市江滨堤路改造工程项目征地拆迁工作指挥部黄岗分指挥部函。16.2018年8月31日的三方委托协议。17.深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》。18.关于深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》回复函及附件。19.关于深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》复核回复函。20.关于深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》复核回函回复函。21.肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。22.邮寄单据及单据电脑查询记录。23.公告照片。24.《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》。经庭前证据交换及庭审质证，两原告对被告提交的证据1、2、8、24，真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据3，第一份合同三性不予认可，第二份拍卖合同的三性认可；证据4，真实性、合法性有异议；证据5、7、9-16、18、22、23，三性无异议；证据6，真实性、合法性无异议；证据17、19-21，真实性无异议，合法性、关联性均不认可。被告对原告海事通公司提交的证据1、7，三性无异议；证据2、3，真实性无异议；证据4、5、6，关联性有异议。原告夏禹对原告海事通公司提交的全部证据无异议。被告对原告夏禹提交的证据1、2，三性无异议；证据3，真实性有异议；证据4，真实性无异议。原告海事通公司对原告夏禹提交的全部证据无异议。根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：被告肇庆市端州区人民政府于2016年12月1日依法作出《肇庆市端州区人民政府关于江滨堤路改造工程项目的房屋征收补偿决定》（肇端府征决字【2016】第6号）及《肇庆市江滨堤路改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》（端府函【2016】第226号），并在房屋征收范围进行公告。案涉的位于肇庆市郊下黄岗的房屋在上述征收决定的房屋征收范围。经协商，原告海事通公司与被告共同选定深圳同致诚德明资产评估有限公司对案涉房屋等资产进行评估。深圳同致诚德明资产评估有限公司进行了实地查勘，于2018年12月3日作出了深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，并送达给原告海事通公司。原告海事通公司于2018年12月24日向评估公司提出异议，评估公司于2018年12月26日作出复核回复，认为评估是独立客观公正的。2019年1月3日，原告海事通公司再次发函评估公司，表示不认可深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，但未依法向专家委员会申请鉴定。2019年3月5日，被告作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》，对案涉房屋实施征收，并对房屋等资产进行补偿，补偿款合共为7044186.6元。被告作出上述补偿决定后，并送达给原告海事通公司。原告海事通公司不服该补偿决定，向本院提起行政诉讼，在诉讼期间，夏禹以原告身份参加本案诉讼。另查明，2005年9月7日，原告夏禹通过拍卖方式取得黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房，案涉被征收的房屋位于该范围内。在该次拍卖中，肇庆港航集团有限公司在《委托拍卖黄岗船厂经营性固定资产和生产厂区土地厂房的说明》中明确“由于土地无土地使用证，地上的建筑物亦无房产证，该土地使用权、房屋所有权将按原状给买受人使用，不再办任何变更手续，如买受人有能力办理土地房屋权属变更，港航集团公司给予协助，但变更所涉及的土地出让金，各项税费等一切费用由买受人承担”同时在拍卖招标文件中出具了肇府办函【2004】8号《关于对黄岗船厂土地使用权和厂房所有权确认问题的复函》，该函明确“暂缓发证、权属按原不变”。其后，由海事通工程有限公司设立原告海事通公司，法定代表人为原告夏禹。至被告作出案涉征收补偿决定时止，两原告均未取得案涉土地的使用权及房屋的所有权的权属证书。本院认为，本案争议的焦点是被告肇庆市端州区人民政府作出的肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，被告是县级人民政府，有对辖区范围国有土地上房屋依法进行征收的职权，是本案的适格主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第十九条第一款：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”和《国有土地上房屋征收评估办法》第四条：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第十二条第一款：“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。”第十六条第一款：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”第二十条：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十二条：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”等条款的规定，房屋征收部门应当依法对被征收的房屋进行评估。根据本案查明的事实，被告肇庆市端州区人民政府在不能达成补偿协议的情况下，与原告海事通公司共同选定了评估机构。评估机构进行了实地查勘，作出深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，并向原告海事通公司送达。原告海事通公司于2018年12月24日向评估机构提出异议，评估机构于2018年12月26日作出复核回复，认为评估是独立客观公正的。2019年1月3日，原告海事通公司再次发函评估机构，表示不认可深同城德估字J（2018）DX第214号《价值分析报告》，但未依法向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。评估机构未作出初步评估结果，直接作出正式的价值分析报告，不符合上述的法律规定，程序违法，原告海事通公司亦主张认为该价值分析报告不是正式的报告，而未向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，致使其权利未能得到保障，因此，被告肇庆市端州区人民政府对案涉被征收房屋的评估程序违法。被告肇庆市端州区人民政府依据程序违法的评估报告作出肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》同样违法，两原告请求撤销该补偿决定，本院予以支持。因已经支持两原告提出的撤销肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》的诉讼请求，对两原告提出的确认该补偿决定违法的诉讼请求，已无实际意义，且在庭审过程中，已经就该两项诉讼请求向两原告作出了释明，两原告不愿意明确该两项诉讼请求，因此，对该项诉讼请求应予驳回。两原告提出：“依法判令被告启动征询征收方式的程序，即由原告选择以货币补偿方式或房屋产权调换方式征收的程序”的诉讼请求，根据查明的事实，两原告均未取得案涉土地的使用权及房屋的所有权的权属证书，两原告提出的以产权调换方式进行征收，理据不充分，故对该项诉讼请求也予以驳回。综上所述，被告肇庆市端州区人民政府作出的肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》程序违法，两原告请求撤销，有理，本院予以支持；两原告提出的其他诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告肇庆市端州区人民政府作出的肇端补决字【2019】第4号《肇庆市端州区人民政府房屋征收补偿决定书》。二、驳回原告海事通（肇庆）西江船厂有限公司、夏禹其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告肇庆市端州区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇二〇年二月十三日法官助理蔡叶坛书记员黄丹莉