河南省沁阳市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0882行初47号原告曹二柱，男，1954年2月19日出生，汉族，住温县。委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。委托代理人焦健，北京市京师律师事务所实习律师。被告温县赵堡镇人民政府，住所地：温县021县道与032县道交叉口西50米。法定代表人张德成，该镇镇长。出庭负责人王海霞，该镇副镇长。委托代理人白红文，该镇国土资源管理所所长。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。原告曹二柱与被告温县赵堡镇人民政府为不服行政处罚一案，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，向被告温县赵堡镇人民政府（以下简称：赵堡镇政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告曹二柱的委托代理人陈清波、焦健，被告赵堡镇政府的出庭负责人王海霞及其委托代理人白红文、尹利霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告赵堡镇政府于2019年7月11日作出赵镇规罚决字[2019年]第002号责令限期拆除违法建筑处罚决定书，认定：曹二柱在赵堡镇辛堂村南，一号路北建设个人住宅楼工程，为一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款第（二）项和《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二十一条第一款第（二）项的规定，已构成违法。根据原告违法行为的性质、情节和违反村规划程度的事实根据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三十三条的规定，拟对曹二柱作出如下行政处罚：自收到本决定之日起三日内，拆除位于辛堂村南，一号路北的违法建筑一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。逾期不拆除的，依法强制拆除。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向温县人民政府申请行政复议，也可以自收到本决定书之日起六个月内依法直接向人民法院提起行政诉讼。被告赵堡镇政府向本院提供以下做出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据：2019年6月22日《违规建设整改告知书》1页。证明：被告发现原告曹二柱存在违法建设情形后，曾于2019.6.22日向其下发整改告知书，提醒其自行拆除。第二组证据：赵堡镇人民政府行政处罚案卷一套（赵镇规罚决字[2019]第002号）共计27页。证明：因原告拒不自行整改，2019.7.3日被告正式对原告的违法建设行为进行立案调查，经过现场勘验，调查核实，确认原告曹二柱未经合法批准证件擅自在赵堡镇辛堂村南1号路北建设个人住宅楼的行为违法，遂于2019.7.11日做出案涉行政处罚决定书，并向其送达，该处罚决定书认定事实清楚，程序、内容合法。原告曹二柱诉称，1、请求依法撤销被告于2019年7月11日作出的赵镇规罚决字[2019]第002号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系温县赵堡镇辛堂村村民，在本村拥有合法住宅房屋用于栖身。该处宅基地于1999年9月7日，经市驻村工作队和村委会研究决定后出具《证明》，将原告宅基地南边坡地交给原告长期管理使用。2018年8月26日，温县人民政府发布【2018】22号《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，决定对包括原告房屋在内的辛堂村实施改造，2019年6月22日，被告对原告作出了《违规建设整改告知书》。原告不服，遂于2019年7月4日起诉到贵院，2019年8月5日开庭时，得知被告于2019年7月11日作出的赵镇规罚决字【2019】第002号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，认定原告位于赵堡镇辛堂村南，一号路北建设个人住宅楼工程，为一栋2层框架结构、面积为560平方米的建筑违反《中华人民共和国城乡规划法》之规定，责令原告三日内将上述房屋予以拆除。被告作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的时间是2019年7月11日，被告提交的证据《案件登记表》记载的立案时间为2019年7月3日，而《违规建设整改告知书》作出的时间是2019年6月22日，被告是明显在原告起诉之后进行伪造补充的程序和文件。特别是，被告在作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的当天凌晨6点就对案涉房屋实施了强拆，强拆时原告被相关人员拦截在外，被告不可能向原告送达该处罚决定书。原告认为，案涉房屋经过了村委会以及有关国土部门同意后，投入大量人力、物力并经过长期管理使用取得了宅基地使用权。被告是以拆除违建的名义推进征收拆迁工作，行政目的不合法。且明显是为了弥补作出《违规建设整改告知书》违法行为而伪造后补的文件。现原告为维护自身合法权益。提起诉讼，望判如所请。原告曹二柱向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份信息。2、《违规建设整改告知书》，证明被告在行政处罚案立案之前已经做出违规建设整改告知书，告知内容明确，而原告起诉后，被告又补充和完善程序，行政目的不正当。3、行政处罚决定书，证明被告是本案适格被告，做出该行为的主体不适格，程序违法事实依据错误。4、辛堂村两会出具的证明，证明1999年原告取得案涉宅基地的事情经过。当时因全村在第五组场地划拨宅基地，因场地不足，村委会主任陈建设、市三个代表驻村工作组李建峰的同意将原告老宅基地南一片荒坑划为原告作为宅基地长期使用。5、2001年4月，辛堂村村民委员会出具的欠条，原告为了填平该宅基地花费了人力物力，并得到市工作队的奖励3000元。但为村委会只支付原告1500元，并且只承认市工作组奖励了2000元。因此才形成了500元的欠条。与证据3相互印证了原告取得的宅基地不仅得到村委会和市工作队的批准同意，经过长时间的人力物力的投入，直到可以建房。6、房屋拆除前照片三张，能看到原告案涉宅基地，由荒坑填为平地的现状。7、《温县人民政府关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，证明案涉范围属于征收范围内，政府为了推进征收工作，要针对原告房屋作出上述行政行为，行为目的不正当，行政行为不公正。8、卫星地图，证明原告房屋在征收范围内，被告以拆除违建的形式推进征收工作，被诉行为行政目的不正当、不公正、不合法。9、温县城市总体规划图，证明原告房屋已属于温县城市规划区域内的太极拳文化产业园区范围内。并且证据7证明温县人民政府为了实施城市规划而进行的征收。证据7、9相互印证，原告房屋属于城市规划内，以及城乡规划法，对城市规划区域内建设行为进行管理的应当是县级以上城市城乡建设管理部门，被告作为乡镇人民政府无权对原告的行为进行管理。被告赵堡镇政府辩称，一、原告曹二柱未经核发批准证件，擅自建设个人住宅楼，存在违法行为。二、对原告存在的违法行为，答辩人有依法作出责令限期拆除违法建筑处罚决定的行政职权。三、被告做出的行政处罚决定、证据充分，符合法定程序。四、被告作出案涉处罚决定书的行为虽然发生在太极镇棚户区改造项目期间，但被告作出处罚决定书并非基于棚户区改造，而是基于原告曹二柱的违法建设行为。因此，原告提起本次诉讼与太极镇棚户区改造项目无关，原告主张被告以拆违手段推进棚户区改造项目目的不合法的主张不能成立，五、原告诉称被告是在做出案涉处罚决定书当天6点对案涉房屋进行了强拆的情况不属实，强拆时间发生在2019.7.11日下午3点。综上，被告赵堡镇政府对原告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的证据，原告对其真实性无异议，本院对被告提交证据的真实性予以确认。原告提交的证据1、2、3、4、5，本院对其真实性予以确认，原告提交的证据6、7、8，与本案没有关联性，本院不予认证。经审理查明，原告曹二柱于2018年在赵堡镇辛堂村南建设2层框架结构住宅楼一栋。被告赵堡镇政府于2019年6月22日以“曹二柱在辛堂村5组新建（扩建、翻建）的院地一处，占地面积933.6平方米，未办理用地和规划审批手续，属违规建设行为”事由，作出违规建设整改告知书，原告曹二柱在该告知书签名确认。2019年7月3日，被告赵堡镇政府对曹二柱未经核发批准证件、擅自在辛堂村南、一号路北擅自开工新建个人住宅楼予以登记立案处理，并于同日作出赵堡镇人民政府[2019年]第002号责令限期（限期）改正通知书，认定：曹二柱未经核发批准证件，擅自在辛堂村南，一号路北（坡上）建设个人住宅楼工程，为一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。责令曹二柱自收到通知书之日起三日内改正违法行为。改正内容和要求为：自行拆除违法建筑。该通知书未有曹二柱本人签名确认收到，赵堡镇政府提供照片证明曹二柱的女儿及妻子收到该通知书。2019年7月8日赵堡镇政府作出赵镇规罚先告字[2019年]第002号行政处罚事先告知书和赵镇规罚听告字[2019年]第002号行政处罚听证告知书，分别载明：曹二柱可在收到告知书之日起3日内到温县赵堡镇人民政府村镇中心提出书面陈述、申辩意见和提出听证，逾期不陈述、申辩或申请听证的，视为放弃权利。送达回证显示赵堡镇政府工作人员于2018年7月8日将该两份告知书在曹二柱家以家中张贴告知方式送达。2019年7月11日，被告赵堡镇政府作出赵镇规罚决字[2019年]第002号责令限期拆除违法建筑处罚决定书，认定：曹二柱在赵堡镇辛堂村南，一号路北建设个人住宅楼工程，为一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款第（二）项和《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二十一条第一款第（二）项的规定，已构成违法。根据原告违法行为的性质、情节和违反村规划程度的事实根据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三十三条的规定，拟对曹二柱作出如下行政处罚：自收到本决定之日起三日内，拆除位于辛堂村南，一号路北的违法建筑一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。逾期不拆除的，依法强制拆除。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向温县人民政府申请行政复议，也可以自收到本决定书之日起六个月内依法直接向人民法院提起行政诉讼。送达回证显示赵堡镇政府工作人员于2018年7月11日将该处罚决定在曹二柱家以家中张贴告知方式送达。同日，被告赵堡镇政府组织人员对原告涉案房屋进行拆除，已拆除部分房屋。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”，第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决“。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：”在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除“。《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”，第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。第四十二条第一款第一项规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用、听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第一款、第二款规定：“期间包括法定期间和人民法院指定的期间、期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内“，第八十六条规定：”受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达“。第九十二条第一款规定：”受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，视为送达“。本案中，原告曹二柱在赵堡镇辛堂村未经审批建设二层框架式住宅楼一栋，被告赵堡镇政府作为管辖辛堂村的乡镇政府机关，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定有权对原告曹二柱未经批准建造住宅楼的行为作出行政处理，因此，原告诉称被告无权进行行政处罚的主张于法无据，本院不予支持。被告赵堡镇政府所作出的行政处罚决定拟对原告曹二柱建造房屋进行拆除，事关原告巨大的财产利益，应当严格遵守法定程序进行处理，以维护原告的合法权益。但被告赵堡镇政府在该行政处理过程中，将作出的行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，以在曹二柱家家中张贴告知方式予以送达，不符合民事诉讼法规定的送达方式，不能证明原告已收到该两份法律文书的事实，亦不能产生法律文书送达后产生的法律效果。且该两份法律文书均载明原告提出书面陈述、申辩意见和提出听证的时间为收到法律文书的三日内，根据法律规定，即便该两份文书已于2019年7月8日送达原告曹二柱，原告提起申辩意见或听证的截止时间为应从2019年7月9日（包括9日）起算三天，即2019年7月11日到期。被告赵堡镇政府却在原告提出申辩和听证期限届满前，于2019年7月11日作出行政处罚决定书，违反了法定程序，严重侵犯了原告的程序权利，由此作出的行政处罚决定应认定为无效。且被告赵堡镇政府在作出赵镇规罚决字[2019年]第002号责令限期拆除违法建筑处罚决定书当日即对原告建造房屋进行拆除，使得撤销该行政处罚决定已无实际意义，应依法认定被告赵堡镇政府在作出的赵镇规罚决字[2019年]第002号责令限期拆除违法建筑处罚决定无效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政处罚法》第二条、第十五条、第三十一条、第四十条、第四十一条、第四十二条第一款第（一）项，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：确认温县赵堡镇人民政府于2019年7月11日作出的赵镇规罚决字【2019】第002号责令限期拆除违法建筑处罚决定无效。案件受理费50元，由被告温县赵堡镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  李好威人民陪审员  郭申旺人民陪审员  张雪红二〇二〇年二月七日书 记 员  张萌萌