浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初561号 原告李杰，男，汉族，1957年8月27日出生，住临安市。 委托代理人姜旭日，浙江十阳律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人尹琰茗、赵坚强，杭州市司法局工作人员。 原告李杰不服被告杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2019]215号《行政复议决定书》（以下简称215号复议决定），于2019年9月10日向本院提起诉讼，本院于同日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案，原告李杰及其委托代理人姜旭日，被告市政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月6日，市政府作出215号复议决定，主要内容为：本案的争议焦点在于李杰提出的撤销发证申请是否属于履职申请以及据此提出的复议请求是否属于行政复议范围。市政府经核查后认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理、行政机关自我纠错的职责。本案中，李杰要求杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）撤销发证的履职申请，其所提交的申请所触发的是临安区政府进行自我纠错的程序。而临安区政府基于自我纠错所作出的行为以及是否作出行为，均不对李杰的权利义务产生直接影响，故李杰的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回李杰的行政复议申请。 原告李杰起诉称，2018年11月22日，李杰接临安区潜川镇人民政府工作人员童仁峰通知，李杰通过购买原临安永安缫丝厂获得的建设用地发证给潜川镇中间桥村8组和10组22户村民，8组发证农户的权证号码分别是杨水妹××××；徐俊英××××；江金祥××××；江流长××××；杨金妹××××；杨金桥××××；黄光炎××××；叶春根××××；徐崇香××××；黄法根××××；王金贵××××；杨进根××××；10组农户的权证号码分别是杨柳军××××；周建华××××；毛位花××××；赖梅仑××××；黄彤斌××××；黄彤华××××；黄彤兴××××；黄春贵××××；柴富根××××；柴富荣××××。当时，潜川镇政府询问原告对发证是否有异议。在提出异议之前，原告于2018年11月28日向杭州市规划和自然资源局临安分局书面请求公开临安区潜川镇中间桥村原临安永安缫丝厂6号车间、3号厂房、5号办公用房、7号厂房、8号传达室、围墙、锅炉房、配电房、厕所等建筑物占用建设用地被发证给潜川镇中间桥村黄光炎等22户农户权证登记时间、登记公告内容、公告方式等政府信息材料。2018年12月20日，原告收到临土资信告[2018]28号信息公开申请告知书，被告知“经查，本机关未有你要求公开的相关信息”。原告不服该答复，向临安区政府提起行政复议申请。临安区政府于2019年3月21日邮寄送达临政复决[2018]51号行政复议决定书，其中查明原告所称的22户村民农户权证系农村土地承包经营权证。 原告不服错误发放农村土地承包经营权证的行为，于2019年3月27日通过邮寄提交《撤销发证申请书》给发证机关，请求该机关及时撤销发证，并书面告知办理结果情况。但发证机关在接受申请材料后超过两个多月时间，一直没有调查核实具体情况，没有告知任何工作进展情况。2019年6月10日，原告向被告提交行政复议申请，请求确认临安区政府对违法发证不予处理行为违法，请求被告责令临安区政府依法履行职责纠正违法发证行为。被告于2019年9月7日向原告送达涉案《行政复议决定书》，原告认为被告认定事实错误，潜川镇政府向原告征求对22家农户发放农村土地承包经营权证意见的行为，足以证明原告对所涉土地不仅具有直接利害关系，发证程序上也应该征求原告意见。同时被告适用法律错误，既然原告是该土地的权利人，任何侵犯原告权利的政府违法履职行为都应该得到制止。《行政复议法》第六条第（九）项也规定：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，原告可以申请行政复议。综上，被告依法应该监督下级政府高效纠正违法行为，保护原告财产权利。故提起诉讼，请求：1.撤销被作出的215号复议决定；2.判令被告重新处理，受理并审理原告的行政复议申请。 原告向本院提供的证据有： 1.撤销发证申请书，拟证明原告请求区人民政府履行职责保护财产权，撤销违法发放给已批建出售给原告使用80年建筑物农村土地承包经营权证。 2.行政复议申请书，拟证明原告向被告提交行政复议申请的具体内容。 3.经营场所证明，拟证明区人民政府发放的22户农村土地呈报经营权证内容系原告通过购买所获得建筑物占用的土地。 4.营业执照，拟证明原告利用原有合法建造的厂房开办公司。 5.农户权证发放登记清册，拟证明区人民政府给22户农民发放不存在的集体土地农民承包经营权证，侵犯原告合法拥有的财产权。 6.215号复议决定，拟证明被诉具体行政行为。 以上证据均系复印件。 被告市政府答辩称，一、市政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告请求确认临安区政府对其2019年3月27日邮寄提交的《撤销发证申请书》不履职行为违法，并请求责令临安区政府对《撤销发证申请书》中“撤销违法发放给临安区潜川镇中间桥村杨金桥土地承包经营权证”的请求事项作出行政处理，于2019年6月11日向市政府申请行政复议。市政府予以受理并进行了审理。经延期，市政府于2019年9月6日作出215号复议决定并邮寄给李杰。市政府的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、市政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。市政府受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，市政府查明以下事实：2019年3月27日，李杰委托律师向临安区政府邮寄《撤销发证申请书》等申请材料，认为临安区政府错误发放给临安区潜川镇中间桥村8组杨金桥农村土地承包经营权证，请求临安区政府及时撤销该证，并书面告知办理结果情况。临安区政府于同年3月29日收到该申请书。2019年6月11日，李杰认为临安区政府存在对上述《撤销发证申请书》未依法履职及作出处理行为，向市政府申请行政复议。至李杰向市政府申请行政复议时止，临安区政府未向李杰作出任何书面处理回复，也没有提供证据证明已对李杰提出的撤销发证申请作出了其他形式的处理。另查明，2016年7月，临安区潜川镇中间桥村股份经济合作社与杨金桥签署了《农村土地(耕地)承包合同》，后经审核，临安区政府颁发了浙〔2019〕临安市农村土地承包经营权第068763号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》(代码：330185107227000160J)(即案涉发证行为)。根据查明事实，市政府认为：《行政复议法》第六条第(九)项规定的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理、行政机关自我纠错的职责。本案中，李杰要求临安区政府撤销发证的履职申请，其所提交的申请所触发的是临安区政府进行自我纠错的程序。而临安区政府基于自我纠错所作出的行为以及是否作出行为，均不对李杰的权利义务产生直接影响，故李杰的复议申请不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。故市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出驳回行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有： 1.215号复议决定及邮寄凭证，拟证明被告作出复议决定的具体内容及送达情况。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料及补充意见等，拟证明原告向被告提出了行政复议申请及其所提交材料的情况。 3.临安区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料，拟证明查明案涉具体行政行为的情况及依据。 4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书及邮寄凭证、延期通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序过程。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为：证据1，对215号复议决定的真实性无异议，合法性有异议，对邮寄凭证的三性无异议；证据2-3，三性无异议，证明对象有异议，认为该两组证据能够证明原告的申请符合复议受理条件；证据4，三性无异议。 对原告提供的证据，被告认为：证据1-2、6，三性无异议；证据3-4，三性无异议，但认为只能证明村镇对相关建筑作出证明的情况以及注册经营的情况；证据5，三性有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1和原告提供的证据6能够证明被诉行政行为的存在及具体内容，予以采信；被告提供的证据2-3能够证明原告申请行政复议、临安区政府进行答复的事实，予以采信。 原告提供的证据3-4，系用于证明其与被申请复议的发证行为之间具有利害关系，但被诉复议决定系以原告的行政复议申请不属于复议范围为由而予以驳回，两者之间不具有直接关联性，不予采纳；证据5所涉杨金桥的农村土地承包经营权证情况，与临安区政府在复议答复中提交的材料所反映的内容相对应，对该事实予以确认。 当事人提供其他的证据，符合三性要求，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2019年3月27日，李杰向临安区政府邮寄《撤销发证申请书》，请求“撤销贵机关发放给潜川镇中间桥村8组杨金桥的农村土地承包经营权证”，并提交了经营场所证明、营业执照、农户权证发放登记清册等申请材料。临安区政府于同年3月29日收到该申请。 2019年6月11日，李杰认为临安区政府未就上述撤销发证申请作出处理的不履职行为违法，向市政府申请行政复议，请求“1.确认临安区政府对李杰2019年3月27日邮寄提交《撤销发证申请书》不履职行为违法；2.责令临安区政府对李杰提交《撤销发证申请书》请求撤销违法发放给临安区潜川镇中间桥村杨金桥土地承包经营权证作出行政处理”。市政府于同日收到该行政复议申请后，与2019年6月13日予以受理并通知临安区政府在收到复议申请书副本之日起10日内提交书面答复、作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年8月9日，市政府书面通知复议当事人该案行政复议决定延期至2019年9月9日前作出。2019年9月6日，市政府作出215号复议决定并于同日向李杰寄送。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，原告李杰向临安区政府提出撤销发证申请，要求撤销其发放给潜川镇中间桥村8组杨金桥的农村土地承包经营权证。但是，《中华人民共和国农村土地承包法》《浙江省实施办法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》中并未就行政相对人要求撤销农村土地承包经营权证并据此提出履行法定职责之行政复议申请或行政诉讼的事项作出规定。原告也未提供临安区政府具有撤销农村土地承包经营权证职责的其他实体法依据，其要求临安区政府履行的自我纠错职责属于组织法上规定的内部监督职责。故被告市政府认定原告提出的涉案行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李杰的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李杰负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年二月二十四日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。