四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初191号 原告：乐山市金口河银河电力开发有限责任公司。住所地：四川省乐山市金口河区春和路48号。 法定代表人：卢汉金，该公司董事长。 委托代理人：薛子禄，该公司员工。 委托代理人：周攀，四川双荣律师事务所律师。 被告：乐山市金口河区发展和改革局。住所地：四川省乐山市金口河区滨河路三段173号。 法定代表人：胡学明，该局局长。 出庭负责人：张明碧，该局副局长。 委托代理人：马显庆，四川骥志律师事务所律师。 委托代理人：张铮，四川骥志律师事务所实习律师。 被告：乐山市金口河区自然资源局。住所地：四川省乐山市金口河区滨河路四段133号。 法定代表人：欧高学，该局局长。 出庭负责人：王修贵，该局副局长。 被告：乐山市金口河区水务局。住所地：四川省乐山市金口河区春和路。 法定代表人：刘志川，该局局长。 出庭负责人：韩建军，该局副局长。 被告：乐山市金口河生态环境局。住所地：四川省乐山市金口河区滨河路4段。 法定代表人：李茂林，该局局长。 出庭负责人：周瑜，该局副局长。 原告乐山市金口河银河电力开发有限责任公司（以下简称银河公司）诉被告乐山市金口河区发展和改革局（以下简称金口河发改局）、乐山市金口河区自然资源局（以下简称金口河自然资源局）、乐山市金口河区水务局（以下简称金口河水务局）、乐山市金口河生态环境局（以下简称金口河生态环境局）行政补偿一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于次日立案后依法向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于同年10月30日公开开庭对本案进行了审理。原告银河公司的委托代理人薛子禄、周攀，被告金口河发改局的负责人张明碧副局长及该局的委托代理人马显庆，被告金口河自然资源局的负责人王修贵副局长，被告金口河水务局的负责人韩建军副局长，被告金口河生态环境局的负责人周瑜副局长到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告银河公司诉称：2003年3月10日，原告经原乐山市金口河区计划经济局（以下简称原金口河计经局）作出的金计经〔2003〕16号《关于金口河区银河电站立项批复》）（以下简称金计经〔2003〕16号《立项批复》）批准，立项批复同意修建银河电站。2017年7月31日，原乐山市金口河区发展改革经济信息化局（以下简称原金口河经信局）牵头，与金口河水务局、原乐山市金口河区环境保护局（以下简称原金口河环保局）、原乐山市金口河区林业局（以下简称原金口河林业局）、原乐山市金口河区国土资源局、原乐山市金口河区住房和城乡规划建设局、原乐山市金口河区文化体育广电新闻出版旅游局联合作出金发经〔2017〕39号《关于水电站停运整改的通知》（以下简称金发经〔2017〕39号《停运整改通知》），要求原告务必于2017年7月31日晚12时前停运整改。2017年12月4日，原金口河经信局等4部门联合作出金发经〔2017〕84-1号《关于关闭自然保护区核心区和缓冲区小水电的通知》（以下简称金发经〔2017〕84-1号《关闭通知》），决定于2017年11月30日对原告电站实施关闭，由原告按照相关政策和程序处理好电站关闭后的有关事宜，积极配合有关部门和乡镇做好电站资产清理、评估、补偿及职工的维稳工作，并在2018年3月31日前务必完成电站所有设施的拆除，并实施生态恢复。原告应相关部门要求于2017年7月31日停运关闭了电站后，原金口河经信局牵头对银河电站的资产进行了清点和资产评估。原告于2019年1月收到的《乐山市金口河银河电力开发有限责任公司单项资产评估报告书》（以下简称《评估报告》）载明银河电站内的房屋建筑物、构筑物、机器设备和土地使用权的资产价值为7989830.12元。原金口河经信局牵头于2019年1月23日召集原告等7家被关闭电站的负责人开会，告知只按资产评估价值7989830.12元的85%的比例支付补偿款，剩余15%的比例将扣除不再支付，原告当场表示不服。金口河发改局（原金口河经信局）又多次召集电站负责人开会，告知各电站务必在2019年春节前处理好电站的纳税、电站与职工的工资待遇、解除与职工劳动合同的补偿、保险等所有遗留问题，要求在原金口河经信局提前打印好的《承诺书》和《关于划拨电站补偿资金的申请》上签字盖章，同时要求电站彻底处理好后所有遗留问题才能申请划拨电站的补偿资金，并表示如有异议则在2019年春节后再协商解决。之后，原告多次找被告，被告都不予理睬。原告认为，原告的电站系政策性关闭，理应获得相应补偿。原告对电站的关停及评估价值没有异议，但认为被告扣除评估价的15%对原告进行补偿没有根据，损害了原告的合法权益。2019年4月3日，原告分别给被告金口河发改局、金口河自然资源局、金口河水务局、金口河生态环境局（以下简称四被告）邮寄了《关于支付电站全部补偿款的申请书》（以下简称《付款申请书》），四被告于2019年4月4日收到原告的《付款申请书》后至今未作答复，也未实际履行。为此，原告诉至法院，请求法院：1.判决确认四被告扣减关停原告电站评估净资产款1198474.52元的行为违法；2.判令四被告支付原告上述款项1198474.52元；3.本案诉讼费用由四被告承担。 四被告辩称：1.四被告按照乐山市金口河区人民政府（以下简称金口河区政府）的工作安排，配合完成位于四川八月林自然保护区内的小水电站拆补工作，系依法履行行政职权。2.原告于2018年3月10日与原金口河林业局签订《八月林自然保护区水电站退出设备设施拆除协议书》（以下简称《拆除协议书》）后，未依约自行按时拆除水电站设施设备，故原区经信局于2018年6月24日与四川宏达爆破工程有限公司金口河区分公司签订了《小水电站爆破拆除及后期恢复协议》（以下简称《爆破协议》）。2018年6月7日，原告向四被告承诺按照省市对小水电站拆除文件的相关要求积极配合小水电站的拆除工作，并自愿放弃电站内电站厂房碍洪建筑物。在实施拆除过程中，四被告提出了以政策规定为准绳，以水电站的评估价值为基准，结合电站自身的工作力度、效果，在合法、自愿的基础上确定补偿标准、支付方式的补偿方案。原告对该补偿方案予以认可，并提出借支部分费用用于电站拆除、职工善后等事宜，金口河区政府对此予以同意，四被告将双方达成的合意写入了《拆除协议书》。评估完成后，四被告以水电站的评估价为基准，考虑到原告在拆除过程中的违约行为，根据金口河区政府于2019年1月21日作出的金府复〔2019〕10号《关于的批复》(以下简称金府复〔2019〕10号《批复》）要求，提出了以评估价值为基准，酌情降低15%的补偿金计算标准；达成补偿合意后支付一半金额的补偿金，剩余的补偿金按照银行同期存款利息标准从2019年1月21日起计息，在2019年12月31日前本息付清的补偿金支付方式。原告已认可该补偿金的计算标准、支付方式，并于2019年1月28日签署了《承诺书》，后原告又根据协商一致的补偿金额向原金口河经信局申请划拨了相应的补偿款，四被告已于2019年1月30日向原告支付了408.8592万元的补偿款。故，案涉《拆除协议书》系原告与被告就拆除电站达成的补偿协议。本案系因原告对补偿金额及支付方式反悔而产生的纠纷，属于履行行政协议纠纷。3.四川省水利厅等5部门联合作出的川水函〔2018〕720号《关于开展全省水电站下泄生态流量问题整改工作的通知》（以下简称川水函〔2018〕720号文件）中也明确规定水电站下泄生态流量不得低于河道天然同期多年平均流量的15%，所以原告才会同意按照评估价值的85%支付补偿款。该行为系原告对自身权利的合法处置，并不违反法律强制性规定，是当事人真实意思表示。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2003年3月10日，原金口河计经局对孙海平报请的《关于金口河区银河电站立项的报告》作出金计经〔2003〕16号《立项批复》，同意修建银河电站，同时对项目名称（乐山市金口河区银河电站）、项目业主（孙海平）、投资规模（装机容量2×500KW、计划总投资300万元）、效益概算（预计年发电量560万千瓦时、年销售收入78万元、年利税60万元、投资回收期为5年）等方面作出批复。原告于2003年12月25日成立，企业类型为有限责任公司，经营范围为水电开发、农副产品开发。原告成立后，从案外人处购买银河电站并经营至本次关停前。 2006年8月15日，金口河区政府作出金府复〔2006〕19号《关于建立金口河八月林大熊猫自然保护区的请示的批复》，同意建立金口河八月林大熊猫自然保护区，保护区范围以八月林辐射的共安乡大部分集体林区和区林工商天然林区，总面积10234.5公顷。2013年11月25日，四川省人民政府作出川府函〔2013〕297号《关于同意调整四川八月林自然保护区功能区的批复》，同意对四川八月林自然保护区功能区进行调整，调整后的总面积和范围不变，其核心区面积由4665.3公顷调增为4763.43公顷、缓冲区面积由1898.8公顷调增为2005.15公顷、实验区面积由3670.4公顷调减至3465.92公顷。 2017年7月27日，乐山市发展和改革委员会（以下简称市发改委）下发乐发改基础〔2017〕355号《关于印发〈乐山市清理整顿水电站项目工作实施方案〉的通知》，载明凡处于自然保护区核心区、缓冲区内的水电站，一律停止建设运行。 2017年7月31日，原金口河经信局等7部门联合作出金发经〔2017〕39号《停运整改通知》，要求原告于2017年7月31日晚12：00时前停运整改。 2017年8月7日，市发改委下发乐发改基础〔2017〕375号《关于扎实推进水电站清理整顿工作的紧急通知》，要求各区县原则上在2017年12月底前完成各类问题电站的整改工作。 2017年8月15日，市发改委下发乐发改基础〔2017〕395号《关于进一步推进各保护区内水电站问题整改的紧急通知》，要求包括金口河区政府在内的相关区县政府抓紧制定、细化辖区内所涉及的各保护区内水电站问题整改实施方案，在2017年底前完成大部分问题的整改。 2017年8月18日，四川省发展和改革委员会等6部门联合作出川发改能源〔2017〕438号《关于印发的通知》（以下简称川发改能源〔2017〕438号文件），要求遵照执行《四川省自然保护区小水电问题整改工作方案》，该方案明确建立自然保护区小水电站问题整改台账清单，对国家级、省级自然保护区核心区和缓冲区内的小水电站项目在2017年8月31日前全部停止建设或运行，2017年底前完成拆除并实施生态恢复；在自然保护区设立之前已存在的合法项目，以及自然保护区设立之后手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的项目，由地方政府根据电站建设及运行情况，一站一策，在2017年10月31日前逐一制定补偿和退出方案，在保障投资人合法权益的前提下，2017年底前完成大部分拆除并实施生态恢复等。 2017年9月28日，中共乐山市金口河区委办公室、金口河区政府办公室作出金委办〔2017〕75号《关于印发的通知》，要求关停八月林自然保护区（县级）核心区（银河电站、渔坝电站）和缓冲区（渔耳子电站、双汇电站、万家沟电站、古儿石沟电站）内的6座小水电站。 2017年12月4日，原金口河经信局等4部门联合对原告作出金发经〔2017〕84-1号《关闭通知》，要求原告按照相关政策和程序处理好电站关闭后的有关事宜，积极配合有关部门和乡镇做好电站资产清理、评估、补偿及职工的维稳工作，并于2018年3月31日前务必完成电站所有设施的拆除并实施生态恢复。审理中，原、被告对银河电站位于四川八月林自然保护区核心区且属于本次关停对象均无异议，并认可银河电站已于2017年7月31日停运，于2018年3月31日前关闭且电站所有设施现已全部拆除。 2018年3月10日，原告（乙方）与原金口河林业局（甲方）签订《拆除协议书》，主要约定：甲方借支100万元给乙方用于电站拆除、职工善后、安全保险等事项，其中已实际于2017年12月22日兑现50万元，上述借支费用由甲方在今后乙方所获经济补偿资金中予以悉数扣回；电站拆除后的经济补偿待补偿方案确定后按相关政策执行，电站于2017年7月31日停止运行至2017年11月30日关闭期间的损失按近3年实际上网电量和2017年同一时间段的电价给予补偿；乙方应于2018年3月15日前自行拆除水电站设备设施，乙方逾期未按拆除标准拆除的，视为乙方自动无偿放弃水电站所有设施设备和残值，甲方有权组织拆除或选择保留利用。除此之外，双方还就拆除范围及标准、拆除安全、环境保护等方面进行了约定。 2018年3月28日，四川方略资产评估事务所有限公司（以下简称方略评估事务所）受乐山市金口河区国有资产监督管理委员会办公室委托，对银河电站内的房屋建筑物、构筑物、机器设备和土地使用权进行了评估。方略评估事务所出具的《评估报告》主要载明：评估目的为根据拟用于政策性关停电站这一经济行为的需要，提供该资产截至评估基准日的市场价值，为该经济行为提供价值参考依据。价值类型为市场价值，即指自愿买方和自愿卖方在各自理性行事且未受任何强迫的情况下，评估对象在评估基准日进行正常公平交易的价值估计数额。评估基准日为2017年11月30日。评估方法为根据本次评估的特定目的，结合资产的使用状况，对房屋建筑物、构筑物和机器设备采用了重置成本法、对土地使用权采用逼近成本法进行评估。经评估，银河电站资产价值为7989830.12元，其中房屋建筑物、构筑物、机器设备和土地使用权的评估价值分别为657075元、6131849元、974703元、226203.12元。同时载明，该评估报告使用的有效期限为1年，自评估基准日2017年11月30日起至2018年11月29日止。 2018年5月7日，四川省水利厅等5部门联合作出川水函〔2018〕720号文件，要求对省、市（州）、县（市、区）级自然保护区内不满足生态流量下泄要求的已建水电站，完成“一站一策”整改工作方案编制，并报相关部门备案；水电站下泄生态流量不得低于河道天然同期多年平均流量的15%；结合工程实际，新建或改建无控制的生态流量泄放设施；按要求设置下泄流量在线监测装置等。 2018年6月4日，原金口河经信局等4部门向原告作出金发经〔2018〕22号《关于拆除八月林自然保护区小水电站的通知》，要求原告在2018年6月10日前按照拆除标准及时将电站的设施拆除完备，并实施生态恢复；如对电站的设备设施放弃，在2018年6月7日前按程序完善手续后，区上将组织有资质的单位进行拆除。 2018年6月7日，原告向原金口河经信局等4部门出具《承诺书》，承诺“自愿放弃电站内电站厂房碍洪建筑物，积极配合各局对小水电站的拆除工作，电站设施统一由各局按照文件要求进行拆除处理”。 2018年6月24日，原金口河经信局(甲方）与四川宏达爆破工程有限公司金口河区分公司（乙方）签订《爆破协议》，协议约定：甲方委托乙方对包含银河电站在内的7个小水电站进行拆除、爆破。同时，双方对工程造价及工作内容、付款方式、双方责任等内容进行了约定。 2018年11月19日，原金口河经信局等5部门向金口河区政府报送金发经〔2018〕81号《关于解决八月林自然保护区拆除小水电站经济补偿资金的请示》（以下简称《补偿请示》），载明按照省上规定，对拆除的小水电站要按“一站一策”的要求进行经济补偿，乐山市金口河区财政局采购了方略评估事务所，对拆除的7个小水电站进行了资产评估，7个电站评估价共3052.2392万元，通过参考眉山市洪雅县的补偿标准，同时结合金口河的实际，拆除的7个小水电站共需经济补偿资金2746.7193万元，前期已经借支533.8107万元，现还需要金口河区政府解决资金2212.9086万元。该请示的附件1为《金口河区八月林自然保护区核心区和缓冲区小水电站关闭拆除补偿办法》（以下简称《补偿办法》），载明补偿依据：川发改能源〔2017〕438号文件、财政部财资《资产评估基本准则》（〔2018〕43号）。补偿原则：公开、公正、公平的原则，一站一策的原则。补偿范围：八月林自然保护区核心区和缓冲区拆除的小水电站。补偿方法：（一）电站价值评估：委托有资质的方略评估事务所按“一站一策”对拆除的7个电站资产进行综合评估。（二）电站补偿金额：电站补偿金额以评估确定的电站价值为依据，再按以下因素进行修正计算出补偿金额：1.考虑电站预期经营风险，体现风险共担的原则，电站评估价值的85%作为初步补偿金额（下泄15%生态流量对电站收益的影响）；2.初步补偿金额确定后，再对电站修建时间修正系数、手续完备修正系数进行修正计算出最终补偿金额，即最终补偿金额等于评估补偿金额乘以修建时间系数乘以手续完备修正系数（补偿金=评估价×85%×修建时间系数×手续系数）；3.时间修正系数：在保护区设立前修建电站的修正系数为1，在保护区设立后修建电站的修正系数为0.95；4.手续完备系数：无立项手续的电站的手续完备修正系数为0，即一律不予补偿；电站手续齐备的修正系数为1，缺环保、林业、国土、取水许可四项手续任何一项皆扣减修正系数0.1。该请示的附件3为《金口河区八月林自然保护区拆除小水电站补偿费用统计表》，载明银河电站位于核心区，装机1000千瓦，投产时间为2003年11月，运行时间为14年，电站手续齐全且在保护区批准之前修建，评估金额7989830.12元，补偿金额7031354元，电站借支1165829元，应付资金5865525元。 2019年1月21日，金口河区政府向原金口河经信局作出金府复〔2019〕10号《批复》，原则同意其报送的《补偿请示》。审理中，四被告陈述《金口河区八月林自然保护区拆除小水电站补偿费用统计表》载明的银河电站7031354元补偿款中包含评估价值7989830.12元乘以85%以及2017年7月31日至11月30日期间的停运损失、原告垫付拆除基础部分的费用，原告对此予以认可。 2019年1月23日、28日及3月25日，金口河发改局（原金口河经信局）三次组织包括原告在内的电站相关人员召开会议。会议主要内容如下：(一）金口河发改局（原金口河经信局）工作人员发言的主要内容：1.方略评估事务所评估前召开了动员会，请各电站业主配合方略评估事务所，提供电站的资产及实物指标。2.金口河区政府作出金府复〔2019〕10号《批复》同意的《补偿办法》是以川发改能源〔2017〕438号文件作为政策依据、川水函〔2018〕720号文件（自然保护区内小水电站下泄流量不低于15%）作为补偿依据，同时参照眉山市洪雅县的补偿标准并结合金口河区的实际，再根据方略评估事务所出具的《评估报告》制定。3.《补偿办法》计算出的金额是对关闭电站的补偿，不是赔偿；补偿资金包括电站评估价值的85%加上停运4个月期间的电费损失（以3年电费的平均价计算）。4.剩余资金在2019年12月以前兑现，资金兑现的前提是电站业主确保妥善处理好税收、职工工资、保险等遗留问题，并需要签订《承诺书》，再提交《关于划拨电站补偿资金的申请》，该《承诺书》《关于划拨电站补偿资金的申请》的模板由原金口河经信局统一制作，由电站法定代表人和持股人签字。（二）各电站参会业主发言的主要内容：1.电站是用贷款来支付相关费用，利息高，应由金口河区政府来承担相应的损失。2.不清楚川发改能源〔2017〕438号文件的内容，且电站评估时没有涉及到流量的问题，不能根据川水函〔2018〕720号文件扣除评估价值的15%。3.签订《承诺书》和《关于划拨电站补偿资金的申请》是想在春节前拿到补偿款，并不是认可《补偿办法》，所以才在《承诺书》中加上了“如有异议，通过协商或司法途径解决”。 2019年1月28日，原告向原金口河经信局等5部门出具《承诺书》，承诺：对八月林自然保护区核心区（或缓冲区）银河电站拆除无意见，同意区政府给予银河电站的拆除经济补偿费用和支付方式。银河电站按照有关法律法规政策妥善处理好职工的工资待遇、完善职工劳动合同（解除职工劳动合同）关系、电站税费上缴等遗留问题，对电站所有遗留问题处理好后才申请划拨电站补偿资金（如有异议，通过协商或司法程序解决）。原告法定代表人卢汉金、共同持股人薛子禄、骆子木尔在该《承诺书》上签字并加盖原告印章。随后，银河电站向原金口河经信局提交《关于划拨电站补偿资金的申请》，申请划拨银河电站补偿总资金703.1354万元，已借资金116.5829万元，本次申请资金292.2763万元，剩余资金294.2762万元按银行同期存款利息自2019年1月21日起计息，2019年12月31日前本息给付。 2019年1月30日，原金口河经信局向原告转账支付292.2763万元。审理中，原告对《关于划拨电站补偿资金的申请》载明的借资金额为116.5829万元无异议。 2019年4月3日，原告向四被告邮寄《付款申请书》，要求四被告在收到申请书后五日内支付原告关闭电站的资产补偿费用1198474.52元（评估净资产总额的15%即7989830.12元×15%）。四被告于2019年4月4日收到该申请书后至原告提起本次诉讼，均未答复原告是否支付。 审理中，金口河发改局向本院提交其自行制作的《金口河区八月林自然保护区拆除小水电站投资和补偿金额对照表》及方略评估事务所出具的《情况说明》，拟证明银河电站总装机1000千瓦，估算投资为300万元，当年投资单价0.3000万元／千瓦，本次补偿703.1354万元，补偿单价0.7031万元／千瓦，故该电站的评估价值及补偿款均大于原计划投资金额。方略评估事务所副总经理张从文、项目经理刘翠容在本院对其征询时陈述：评估方法有市场法、收益法、成本法三种，案涉《评估报告》采用重置成本法、逼进成本法得出的评估价值与原告实际投入的损失之间不具有可比性，故不能用重置成本法、逼进成本法评估出来的价值衡量原告实际投入的损失。同时强调，方略评估事务所在向被告出具的《情况说明》中已明确载明“在不考虑投资时日至评估基准日社会经济政策及物价水平变化的情况下，上述电站评估结论均大于原计划投资额”。 另查明：2015年5月6日，原环境保护部等10部门联合下发环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，要求做好自然保护区管理工作，对自然保护区设立之前已存在的合法取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。 2017年8月4日，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅下发川委厅〔2017〕44号《关于印发的通知》，要求对自然保护区内存在的突出问题，按照国家级、省级、市县级和核心区、缓冲区、实验区，以及保护区设立前、设立后等层次类别，一站一策，分类施策，逐一明确整改指导意见。对自然保护区设立之前已存在的合法小水电站开发项目，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障权属人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。 上述事实，有四被告在举证期限内提交的金计经〔2003〕16号《立项批复》、金府复〔2006〕19号《关于建立金口河八月林大熊猫自然保护区的请示的批复》、川府函〔2013〕297号《关于同意调整四川八月林自然保护区功能区的批复》、〔2017〕39号《停运整改通知》、〔2017〕84-1号《关闭通知》、川发改能源〔2017〕438号文件、《四川省自然保护区小水电问题整改工作方案》、川水函〔2018〕720号文件、乐发改基础〔2017〕375号《关于扎实推进水电站清理整顿工作的紧急通知》、乐发改基础〔2017〕375号《关于扎实推进水电站清理整顿工作的紧急通知》、乐发改基础〔2017〕395号《关于进一步推进各保护区内水电站问题整改的紧急通知》、金委办〔2017〕75号《关于印发的通知》《拆除协议书》、金发经〔2018〕22号《关于拆除八月林自然保护区小水电站的通知》《爆破协议》《评估报告》《承诺书》（2018年6月7日）、金发经〔2018〕81号《关于解决八月林自然保护区拆除小水电站经济补偿资金的请示》及附件《补偿办法》和《金口河区八月林自然保护区拆除小水电站补偿费用统计表》、〔2019〕10号《批复》《承诺书》（2019年1月28日）《关于划拨电站补偿资金的申请》、《财政资金支付凭证》《借据》《收据》《业务回单（付款）》《八月林自然保护区关停电站预付款》、环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、川委厅〔2017〕44号《关于印发的通知》及在审理中提交的《金口河区八月林自然保护区拆除小水电站投资和补偿金额对照表》《情况说明》；原告提交的营业执照、快递单、会议录音材料、光盘；《调查笔录》以及各方当事人的法庭陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条关于“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”及第八条关于“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政机关行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，但为了公共利益，对因撤回生效的行政许可给相对人造成的财产损失，应当给予补偿。本案中，原告电站系经原区计经局批复设立，是行政机关赋予原告对有限自然资源开发利用的特定行业市场准入的行政许可。根据环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、川委厅〔2017〕44号《关于印发的通知》、川发改能源〔2017〕438号文件等中央、本省及本市相关文件的规定，四被告作为政府的职能部门在职权范围内要求原告电站停运并关闭，系依法撤回原告已合法取得的行政许可，由此给原告造成的财产损失应当予以补偿。 综合本案各方当事人的诉辩意见，本案的焦点为：1.四被告是否就拆除原告电站与原告达成了补偿协议；2.四被告是否应支付原告评估价的15%即1198474.52元。 一、关于四被告是否就拆除原告电站与原告达成了补偿协议的问题。四被告认为原告与原金口河林业局于2018年3月10日签订的《拆除协议书》系补偿协议，且原告于2019年1月28日向原金口河经信局等5部门出具《承诺书》并提交了《关于划拨电站补偿资金的申请》，四被告已实际履行了部分补偿协议。本院认为，原告与四被告未就拆除原告电站达成补偿协议。理由如下：其一，《拆除协议书》中并未约定补偿方案。《拆除协议书》仅对本次关停电站中原告借支款项、停运期间的电费损失计算依据、拆除范围及标准、拆除安全、环境保护等进行了约定，对涉及经济补偿部分仅约定“经济补偿待补偿方案确定后按相关政策执行”，该协议缺少对补偿价款的约定，应视为约定不明。其二，《补偿办法》并非原告与被告达成的合意。《补偿办法》系被告向金口河区政府请示解决拆除小水电站经济补偿资金的附件，没有证据证明该办法系其与原告协商一致后的意思表示。其三，《承诺书》《关于划拨电站补偿资金的申请》不是原告对《补偿办法》的认可。《承诺书》《关于划拨电站补偿资金的申请》均是原告认为川发改能源〔2017〕438号文件、川水函〔2018〕720号文件系补偿依据的前提下出具和提交的，且《承诺书》中也明确载明“如有异议，通过协调或司法途径解决”，故不能将《承诺书》及《关于划拨电站补偿资金的申请》视为原、被告对补偿数额的认可。 二、关于四被告是否应支付原告资产评估价值15%即523365元的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条关于“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”及《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项关于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的规定，基于对有限自然资源开发利用特定行业行政许可的撤回，一般应按照实际投入的损失来确定补偿数额。故，本案原告的补偿数额应按照其实际投入的损失来确定。 对于原告提出案涉《评估报告》载明的评估价值即为其实际投入损失的主张。本院认为，案涉《评估报告》载明的评估价值并非原告实际投入的损失。理由如下：其一，案涉《评估报告》载明本次评估目的系为政策性关停电站这一经济行为提供价值参考依据，故评估价值并非补偿依据。其二，案涉《评估报告》载明的评估价值是以2017年11月30日为评估基准日，采用重置成本法对原告电站内的房屋建筑物、构筑物、机器设备截至评估基准日的市场价值进行评估得出的，故评估价值不等同于原告实际投入的损失。其三，结合本院对方略评估事务所的征询意见，采用重置成本法评估的价值不能用于衡量原告实际投入的损失。鉴于原告的实际投入损失在本案中尚不能确定，故不能判决四被告直接支付补偿数额，只能判决其履行补偿职责。 对于原告提出确认四被告扣减补偿款行为违法的诉讼请求。本院认为，如前所述，原、被告并未就补偿达成协议，被告也未作出补偿决定，故原告诉称的扣减款项行为并不是被告单方变更既有补偿协议或者补偿决定的行政行为，而是被告就补偿提出的解决方案，不具有强制性，对原告的权利义务也不产生实质性影响，属于程序性行为。鉴于该程序性行为不具有独立的可诉性，故对原告的该诉讼请求应当予以驳回。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条关于“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，判决如下： 一、责令被告乐山市金口河区发展和改革局、乐山市金口河区自然资源局、乐山市金口河区水务局、乐山市金口河生态环境局于本判决生效后三个月内对原告乐山市金口河银河电力开发有限责任公司履行补偿职责； 二、驳回原告乐山市金口河银河电力开发有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告乐山市金口河区发展和改革局、乐山市金口河区自然资源局、乐山市金口河区水务局、乐山市金口河生态环境局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审判长 王 涛 审判员 曹银萍 审判员 万 敏 二〇二〇年二月二十八日 书记员 贺敬晴