浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0602行初269号 原告王国产，男，1972年1月12日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人（特别授权代理）王雷、高华君，北京市盛廷律师事务所律师。 被告上虞区长塘镇人民政府，住所地绍兴市上虞区长塘镇长塘街117号。 法定代表人金琳，镇长。 出庭行政负责人倪诚成，副镇长。 委托代理人（一般授权代理）陈洪奎、吴纪国，浙江曹娥江律师事务所律师。 原告王国产与被告上虞区长塘镇人民政府（下称长塘镇政府）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，原告于2019年8月28日向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年9月20日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告王国产及委托代理人王雷、高华君，被告长塘镇政府行政负责人倪诚成及委托代理人陈洪奎、吴纪国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王国产诉称，原告系上虞区长塘镇何家娄村村民，在本村拥有合法宅基地及承包地，且宅基地上建有房屋。2017年9月，被告以“杭绍台铁路（上虞段）项目”为名，对原告房屋所在何家娄村进行征地拆迁工作。2018年12月7日，原告为配合政府的征收行为，与被告签订《住宅房屋征迁改造补偿协议书（宅基地安置）》（下称《征迁补偿协议》）。原告未见过任何与集体土地征收相关材料，经向绍兴市自然资源和规划局上虞分局、绍兴市上虞区人民政府、绍兴市人民政府等核实了解，原告房屋所在村的集体土地尚未征收。被告未经法定征收程序征收原告房屋的行为，违反了《土地管理法》对集体土地征收的禁止性规定，侵害了原告的合法权益；被告作为签订协议一方存在不具有行政主体资格、没有依据等重大且明显违法情形，故被告无权对原告的土地房屋进行征收拆迁，协议依法应确认无效。请求法院确认原、被告签订的《征迁补偿协议》无效，诉讼费用由被告承担。 原告王国产向法院提交并在庭审中出示的证据有： 1、政府信息公开申请表及EMS邮寄底单共12份，证明原告向绍兴市自然资源和规划局、绍兴市人民政府、绍兴市自然资源和规划局上虞分局、上虞区人民政府提交了原告涉案房屋范围内土地征地文件的政府信息公开申请； 2、绍兴市自然资源和规划局（2019）93号《政府信息公开答复书》及邮寄面单、绍兴市自然资源和规划局上虞分局《政府信息公开答复书》及邮寄面单、绍兴市人民政府办公室（2019）25号《政府信息公开告知书》及邮寄面单、绍兴市上虞区人民政府信息公开办公室虞政信公告字2019年第016号《政府信息公开告知书》及邮寄面单各1份，证明涉案拆迁并无征地批准文件，被告没有征迁的行政职责，被告签订的涉案征收改造协议属于重大且明显违法情形，应当被确认为无效； 3、《征迁补偿协议》1份，证明被诉具体行政行为的存在，且该行为违反行政诉讼法第七十五条规定； 4、原告向上虞区人民法院邮寄起诉材料的底单1份，证明原告的起诉并未超过一年的起诉期限。 被告长塘镇政府答辩称，一、被告不符合本案被告主体资格，本案管辖权不属于基层法院。被告仅系受绍兴市上虞区人民政府组建的临时机构即绍兴市上虞区铁路指挥部（下称指挥部）委托，负责辖区沿线征迁项目责任推进和业务实施的单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款，本案适格被告应为组建指挥部的行政机关，且应由中级人民法院管辖。二、原告的诉讼超过了起诉期限。案涉《征迁补偿协议》于2018年12月7日签订，签订时原告已知征迁行为，至原告起诉时已超过6个月的起诉期限。三、原告与被告签订的《征迁补偿协议》程序合法、内容真实有效。被告根据上虞区政府《杭绍台铁路上虞段建设工程政策处理意见》的组织实施等相关意见和指挥部委托的职责，与原告签订协议程序合法，符合相关工作要求，系双方在平等、自愿协商一致的基础上书面签订且经公证确认，协议真实有效，亦不存在合同无效情形。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告长塘镇政府向法院提供并在庭审中出示以下证据： 1、《杭绍台铁路上虞段征迁协议》1份，证明2018年8月10日被告与上虞区政府临设机构指挥部经上虞区政府同意签订征迁协议，受托征迁实施工作的事实，也证明了被告只是指挥部的受托方； 2、浙发改设计（2018）34号、浙发改基综（2017）857号、虞政发（2014）47号、虞政办发（2017）99号文件各1份，证明征地行为合法，区政府设立指挥部为主体责任单位，被告系受托征迁责任推进和业务实施单位。其中（2017）99号文件中附件系被告征迁行为的合法依据，且本案适格被告应为上虞区人民政府； 3、上虞区铁路指挥部关于印发《杭绍台铁路（上虞段）房屋征迁政策处理补充意见》的通知1份，证明经上虞区政府同意，指挥部于2017年9月7日发文，对统一上虞区各乡镇征迁政策作出补充意见； 4、虞土征字（2018）083号征收补偿协议书1份，证明2018年9月18日，上虞区统一征地中心受绍兴市国土资源局上虞分局委托，与原告所在的何家娄村签订协议，就征地补偿安置有关问题达成协议；该征收补偿协议书中的征地单位是上虞区统一征地中心，被征地单位是原告所在的村委，被告仅仅起到协助性的作用； 5、公证书、付款凭证各1份，证明被告于2018年12月7日与原告签订协议书并经依法公证，原告在签订协议书时具有相应民事权利能力和民事行为能力，签订协议时意思表示真实，签订后原告已领取协议约定的全额补偿款1981190元； 6、原告身份证、户口本、上虞市长塘镇私人建房村镇规划选址意见书申请表、上虞市私人建房呈报表、房屋确权联系单、房屋腾空验收单各1份，证明涉案被征迁房屋系原告合法所有，2018年12月7日原告与征迁工作小组就征迁房屋进行确权，2019年2月28日经验收腾空征迁房屋的事实； 7、征迁评估报告书、宅基地安置费用汇总各1份，证明涉案征迁房屋的费用评估、安置费用项目与补偿金额； 8、征迁房屋现场照片2份，证明涉案房屋拆迁前的情况及签订协议后腾空并拆除的现状。 被告长塘镇政府同时确认其实施安置补偿的政策依据为：虞政发（2014）47号、虞政办发（2017）99号文件。 经庭审质证，双方当事人的质证意见如下： 原告提供的证据1、2，被告认为真实性无法确认，与本案亦无关联性；原告证据3，被告无异议；原告证据4，被告认为真实性由法院核实，但已超过6个月起诉期限。 被告提供的证据1，原告对三性均有异议，从协议内容上看，指挥部与被告不构成行政委托关系，且协议未加盖公章无落款时间，签字人员身份也无法核实，协议未成立；证据2、4，原告对合法性和关联性均不认可，征地拆迁行为明显违法，且可以证明被告系本案适格主体；被告证据3，原告认为与本案无关联性，征收土地需要国务院或省级以上部门批准文件；证据5，原告认为被告签订协议时不具有行政职责，涉诉协议违反了合同法强制性规定的情形，应当确认无效；证据6，原告无异议；证据7，原告对评估报告书合法性不予认可，评估机构并非其参与选定，房屋补偿价格低于法定价格；证据8，原告对真实性无异议。 本院认为，上述证据的真实性均可确认，且可以证明原告申请政府信息公开的过程、起诉时间，被诉行政行为的内容、主体、程序、依据等。 经审理查明，原告系绍兴市上虞区长塘镇何家娄村村民。因杭绍台铁路建设需要，原告所在村被纳入征迁拆除范围。2018年12月7日，被告长塘镇政府与原告签订了《征迁补偿协议》，该协议已经浙江省绍兴市上虞公证处公证。协议约定，原告现有房屋确权面积375平方米，原告选择宅基地安置方式进行补偿。总补偿金额1981190元。双方同时约定，原告保证在2018年12月25日内搬迁腾空完毕，经被告验收合格后交付被告拆除，若原告逾期15日后未交付，被告将依法处置，由此造成的损失由原告自负。 同时查明，2019年3月11日，被告已将协议约定的补偿金额1981190元通过网银方式转账至原告账户。 本院认为，本案的争议焦点如下： 一、起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原、被告于2018年12月7日签订《征迁补偿协议》，在签订协议时，被告并未告知原告起诉期限。故原告于2019年8月28日起诉并未超过一年的起诉期限。 二、被告主体问题。根据《绍兴市上虞区人民政府办公室关于同意杭绍台铁路（上虞段）政策处理意见的批复》【虞政办发（2017）99号】第二条规定：“区铁路指挥部全面负责本工程征迁工作的组织、指导、协调、监督、管理工作。沿线乡镇(街道)对辖区征迁工作负总责，按照规定的标准和明确的时间要求，做好本辖区内的土地征收、青苗补偿、坟墓迁移、房屋征迁、安置等工作，相关费用由区铁路指挥部按规定核拨。各相关部门按照各自职责做好政策处理的配合保障工作，确保征迁工作顺利实施。”故被告长塘镇政府具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，且其以自己的名义与原告签订《征迁补偿协议》，故长塘镇政府作为本案被告，主体适格。 三、涉案协议效力问题。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 本案中，案涉行政协议涉及集体土地上的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《土地管理法》关于国家征收集体土地的法定程序，属于对法条的误读。《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在征迁改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定。且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位，也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故原告认为涉案协议签订不符合法定程序，无法律依据。 案涉协议对于双方的权利义务约定明确，且在2018年12月7日案涉协议签订后，原、被告于2019年3月8日就订立案涉协议的过程经绍兴市上虞公证处公证，2019年3月11日被告将协议约定款项汇入原告账户，应当认定系双方对于《征迁补偿协议》效力的继续确认。原告未提供案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，且经本院审查，涉案协议也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。故原告要求确认协议无效的诉讼请求理由不足，本院不予支持。庭后,本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定向原告释明，但原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告王国产的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告王国产负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  陈新辉 人民陪审员  王阿龙 人民陪审员  王天德 二〇二〇年二月二十五日 法官助理任玲萍 书记员周晓庆 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。