四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终4号 上诉人（原审被告）绵阳市住房和城乡建设委员会，住所地四川省绵阳市涪城区涪城路76号建设大厦。 法定代表人申泽，该委员会主任。 委托代理人黄庆，该委员会政策法规科工作人员。 委托代理人程健，四川道融民舟律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）绵阳市骏腾工贸有限公司，住所地四川省安州区沸水镇大同村四组。 法定代表人蔡章程，该公司总经理。 委托代理人何玉成，四川知标律师事务所律师。 委托代理人蒋伦，四川知标律师事务所律师。 上诉人绵阳市住房和城乡建设委员会因与被上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司行政复议纠纷一案，不服四川省绵阳市涪城区人民法院（2019）川0703行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告对绵阳市安州区城乡建设和住房保障局于2017年7月7日作出的《绵阳市安州区城乡建设和住房保障局关于停止在省级风景区内开矿的通知》（绵安住建函【2017】31号）具体行政行为不服，向被告绵阳市住房和城乡建设委员会申请行政复议。被告以已经超过六十日提请行政复议期限为由，决定对行政复议不予受理。原告不服绵阳市住房和城乡建设委员会于2019年3月20日对原告作出的《行政复议不予受理决定书》，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为,原、被告对本案的基本事实均不持异议，本案的争议焦点是行政机关在作出具体行政行为时未依法告知原告申请复议的权利及期限，因行政机关在作出具体行政行为时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）仍在适用；原告在申请复议时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）已经适用，即产生了如何适用新旧司法解释对复议时间参照规定的理解和适用问题。 本案中，绵阳市安州区城乡建设和住房保障局于2017年7月7日作出的绵安建函【2017】31号《绵阳市安州区城乡建设和住房保障局关于停止在省级风景区内开矿的通知》，其内容对本案原告的权利产生影响。绵阳市安州区城乡建设和住房保障局在该通知中未告知原告申请复议的权利和申请期限。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”本案绵阳市安州区城乡建设和住房保障局作出上述具体行政行为时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”的规定仍然适用。故本案当时应参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条的规定确定复议期限。原告于2019年3月18日向被告申请复议，如果在没有新的司法解释出现的情况下，原告申请复议的权利仍在期限内。因《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）于2018年2月8日起施行，其中第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案即产生新旧司法解释适用的问题。对此，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）规定的起诉期限较长的情形下，本案应从有利于保护行政相对人行使复议权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定来参照适用。如果适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条第一款的规定来参照，在本案中不能最大限度的保护行政相对人合法权益，不能将绵阳市安州区城乡建设和住房保障局未告知原告申请复议的权利和申请期限的不利的法律后果由原告承担。因本案是绵阳市安州区城乡建设和住房保障局在作出具体行政行为时未告知原告申请复议的权利及期限，故被告作出的《行政复议不予受理决定书》所适用《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；”的规定在本案中不能适用，原告的复议期限应参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条的规定对行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的规定进行计算来参照适用。故本案原告请求撤销被告的《行政复议不予受理决定书》的理由成立，该院予以采信，其请求撤销被告的《行政复议不予受理决定书》的诉讼请求成立，予以支持。被告关于本案的辩解意见，该院不予采信，其作出《行政复议不予受理决定书》所适用的法律依据错误，应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销绵阳市住房和城乡建设委员会2019年3月20日作出的《行政复议不予受理决定书》；二、责令绵阳市住房和城乡建设委员会在本判决生效后60日内重新作出相应的行政行为。 宣判后，原审被告绵阳市住房和城乡建设委员会不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由是：被上诉人申请行政复议时，《最高人民法院关于适用的解释》已经施行，本案被上诉人申请行政复议期限应当适用新解释的规定。该解释第一百六十三条明确规定，本解释施行后，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止，不再适用。被上诉人于2019年3月申请行政复议，申请行政复议的期限应当按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定予以适用，上诉人认定其超过法定复议期限，作出不予受理决定并无不当。请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据上诉人的上诉理由及被上诉人的抗辩意见，本案双方当事人争议的焦点为，被上诉人申请复议的期限，应当参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的2年期限，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》1年期限的法律适用问题。 本案中，绵阳市安州区城乡建设和住房保障局于2017年7月7日作出《关于停止在省级风景区内开矿的通知》，在该通知中未告知被上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司申请复议的权利和期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”绵阳市安州区城乡建设和住房保障局作出行政行为时，依照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”的规定，被上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司诉权的最长保护期限为2年。因此，在行政机关作出行政行为后，未告知行政行为相对人申请复议权利及期限的，虽然《中华人民共和国行政复议法》未规定行政行为相对人可以申请复议的最长期限，但是行政诉讼系最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接，行政复议申请期限亦可参照适用司法救济的最长保护期限。2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行，该解释的第六十四条第一款将起诉期限规定为最长不超过1年。由于新司法解释的施行，阻碍了被上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司原有的诉权，不利于保护行政行为相对人的合法权益。因此，行政行为未告知行政行为相对人申请行政复议权利和期限的，应坚持有利于保护行政复议申请权的原则，本案可参照当时有效的行政诉讼法及司法解释有关起诉期限的规定，以确定行政复议的申请期限最长为2年。 综上，上诉人绵阳市住房和城乡建设委员会的上诉理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。原判适用法律正确，但在本院论述部分，将作出行政行为的绵阳市安州区城乡建设和住房保障局误写成本案被告，本院对此予以指正，其实体处理正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绵阳市住房和城乡建设委员会承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇二〇年二月二十五日 法官助理  冯小娇 书 记 员  冯 靖