安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终70号上诉人（一审原告）李思文，男，1970年10月18日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人李思文因诉安徽省人民政府（以下简称为省政府）劳动和社会保障行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李思文于2019年6月4日以安徽省人力资源和社会保障厅为被申请人向省政府申请行政复议，请求撤销安徽省人力资源和社会保障厅作出的“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”的具体行政行为，并请求认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构。省政府认为“即使安徽省人力资源和社会保障厅从法律政策层面作出过关于社会保险经办机构的划分与界定的解释，并非针对原告作出具体行政行为。因此，该行政复议申请不符合行政复议受理条件”，遂于2019年7月24日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出皖行复〔2019〕141号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称141号《决定书》），驳回李思文的行政复议申请。李思文向一审法院诉称，原告因诉中国人民银行巢湖中心支行拒不履行转移接续社会保险关系法定义务行政不作为案，不服巢湖市人民法院2019年3月6日作出的（2019）皖0181行初17号行政裁定，于2019年3月15日向合肥市中级人民法院提起上诉。在诉讼过程中，中国人民银行巢湖中心支行向合肥市中级人民法院出具了《关于中国人民银行巢湖中心支行是否为“社会保险经办机构”的情况说明》，该说明称“经电话咨询社会保险主管机关安徽省人力资源和社会保障厅，该主管部门电话答复中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构，并列举了社保局下属的社保服务大厅等机构才是社会保险法意义上的社会保险经办机构”。原告方引用了翔实的法规依据对该说明逐句做了反驳，而合肥市中级人民法院居然还采信了该说明，并且裁定驳回了原告的上诉请求。从中国人民银行巢湖中心支行向合肥市中级人民法院提交的上述说明可以看出，安徽省人力资源和社会保障厅向中国人民银行巢湖中心支行作出了中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构的电话答复，该答复是社会保险主管行政机关作出的行政行为，该行政行为直接导致原告失去了社会保障权利，是具体行政行为，不是抽象行政行为。被告没有对原告行政复议申请的第2条“认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构”做任何响应。从被告作出的141号《决定书》可以看出，其承认自身有认定的权限，故被告对原告的请求不予回应是行政不作为。如果被告认为中国人民银行巢湖中心支行不是原告转移养老保险关系的社会保险经办机构，请被告指出哪个单位是办理原告转移养老保险关系的社会保险经办机构。原告不服，故诉至法院，请求依法撤销被告作出的141号《决定书》，并判令被告重新作出具体行政行为。省政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。原告认为安徽省人力资源和社会保障厅于2019年4月作出确认“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”的行为违法，向被告申请行政复议。被告于2019年6月4日收到申请并予以受理，于2019年7月24日作出141号《决定书》并邮寄送达原告。综上，被告在行政复议申请的接受、受理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定。二、被告作出的141号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。因此，行政复议申请应当是针对行政机关作出的具体行政行为而提出，存在具体行政行为是申请行政复议的前提条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请人的申请应当属于行政复议范围。本案中，原告在行政复议过程中，没有向被告提供证明安徽省人力资源和社会保障厅作出的涉案具体行政行为存在的充分证据；原告提供的有关案外人出具的《情况说明》，只能证明安徽省人力资源和社会保障厅工作人员对社保业务进行了咨询、探讨、解答，从形式和内容两方面分析，属于个人观点和认识，而非安徽省人力资源和社会保障厅作出了包含相应内容的具体行政行为；即使安徽省人力资源和社会保障厅从法律政策层面作出过关于社会保险经办机构的划分与界定的解释，通常也应当理解为具有普遍适用效力的抽象行政行为，并非针对原告作出具体行政行为。因此，原告行政复议申请不符合行政复议受理条件。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出141号《决定书》驳回原告复议申请，事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，原告李思文因诉中国人民银行巢湖中心支行拒不履行转移接续社会保险关系法定职责案，向巢湖市人民法院提起行政诉讼，巢湖市人民法院认为原告提起的该诉讼，系其因辞职而发生的劳动人事争议，不属行政诉讼受案范围，裁定驳回李思文的起诉。李思文不服该裁定，上诉至该院，该院认为中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构，案涉争议不属于行政诉讼受案范围，于2019年5月24日作出（2019）皖01行终286号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。在该案二审期间，中国人民银行巢湖中心支行向该院出具《关于中国人民银行巢湖中心支行是否为“社会保险经办机构”的情况说明》，该说明载明“经电话咨询社会保险主管机关安徽省人力资源和社会保障厅，该主管部门电话答复中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构，并列举了社保局下属的社保服务大厅等机构才是社会保险法意义上的社会保险经办机构”。原告于2019年6月4日以安徽省人力资源和社会保障厅为被申请人向被告申请行政复议，请求撤销安徽省人力资源和社会保障厅作出的“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”的具体行政行为，并请求认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构。被告认为“即使安徽省人力资源和社会保障厅从法律政策层面作出过关于社会保险经办机构的划分与界定的解释，通常也应当理解为具有普遍适用效力的抽象行政行为，并非针对原告作出具体行政行为。因此，该行政复议申请不符合行政复议受理条件”，被告于2019年7月24日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出141号《决定书》，驳回原告行政复议申请，并于2017年7月26日向原告邮寄送达。一审法院另查明，中国人民银行巢湖中心支行在该院（2019）皖01行终286号案诉讼过程中，就李思文社会保险转移接续问题作出如下说明，“中国人民银行巢湖中心支行在上诉人社会保险转移接续手续中充分履行了义务，前期因该事积极与地方人力资源和社会保障部门进行沟通和协调，根据国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的规定》（国发[2015]2号），目前中国人民银行关于机关事业级别养老保险的改革方案正在报人社部、财政部备案审批，尚未正式实施。根据人社部、财政部《关于机关事业单位级别养老保险关系转移接续有关问题的通知》第一条第（四）项的规定，……单位缴费部分以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。地方人社部门无法确定单位缴费基数，所以暂时未同意受理被上诉人移交的李思文社保转移接续手续。中国人民银行巢湖中心支行将在人民银行改革方案确定后第一时间与地方社保部门沟通协调，尽快为李思文办理社会保险转移接续手续”。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。据此，只有对具体行政行为不服，当事人方可向行政机关提起行政复议申请。具体行政行为是指具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或者消灭权利义务所作的单方行政行为，具有特定对象、法律效果、外部表示等特性。本案中，原告认为安徽省人力资源和社会保障厅在电话答复中认定“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”属于具体行政行为，进而提起行政复议请求撤销，并请求被告认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险机构。对此，所谓的行政机关对其他机构的“电话答复”行为系内部咨询或者业务指导行为，并非直接对外发生法律效力的行政行为，并且该答复的内容仅系表述某一事实，而非对某一特定相对人创设权利义务，对于社会保险机构的设立和确定应遵守以法律、法规规定，而不是以所谓的电话答复为依据，原告的该项行政复议请求显然不属于行政复议的受理范围。此外，原告在行政复议申请中还请求被告认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构。如上所述，该请求依法不属于被告的职责范围，亦非对具体行政行为提起的行政复议，因而也不属于行政复议受理范围。综上，本案原告提起行政复议申请不符合法定受理条件。被告在法定期限内作出141号《决定书》并邮寄送达给原告，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李思文的诉讼请求。李思文上诉称，一、中国人民银行社会保险实行行业内统筹，中国人民银行巢湖中心支行收取了原告自1994年以来每月缴纳的养老保险费用并每月从工资中扣除，中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构。安徽省人力资源和社会保障厅在电话答复中认定“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”没有事实和法律依据。二、一审判决一方面认为被告认定中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构是正确的，另一方面又称原告关于“认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构”的请求依法不属于被告的职责范围，自相矛盾。故一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决并依法改判。一审原告李思文向一审法院提交下列证据：证据1.行政复议申请书；证据2.驳回行政复议申请决定书；证据3.关于中国人民银行巢湖中心支行是否为“社会保险经办机构”的情况说明。一审被告省政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.141号《决定书》及邮寄凭证。证明被告受理该行政复议申请、在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，行政复议程序合法。第二组证据：《情况说明》，证明属于业务办理过程中的个人观点和认识、该《说明》不能证明安徽省人力资源和社会保障厅作出过具体行政行为。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，李思文认为安徽省人力资源和社会保障厅在电话答复中认定“中国人民银行巢湖中心支行不是社会保险经办机构”属于具体行政行为，向省政府申请行政复议。而该电话答复行为，仅系安徽省人力资源和社会保障厅工作人员对社保业务进行的内部答复或者业务指导行为，属于工作人员的个人观点和认识，并非安徽省人力资源和社会保障厅作出的行政行为。李思文对该答复行为不服，向省政府申请行政复议，显然不属于行政复议法规定的行政复议范围。同时，李思文在行政复议申请中，请求省政府认定中国人民银行巢湖中心支行是社会保险经办机构亦不属于行政复议范围。故省政府驳回李思文的行政复议申请符合法律规定，一审判决驳回李思文的诉讼请求正确。上诉人李思文的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李思文负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年二月二十六日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。