山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终37号 上诉人（原审原告）华玲，女，1968年7月26日出生，汉族，住青岛市即墨区。 上诉人（原审原告）胡保地，男，1947年11月19日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区自然资源局，住所地青岛市即墨区创智新区长广路943号。 法定代表人李根远，局长。 委托代理人解鹏超，该局工作人员。 委托代理人王培富，山东文鼎律师事务所律师。 上诉人华玲、胡保地因诉被上诉人青岛市即墨区自然资源局要求撤销即自然资储告字（2019）23号《青岛市即墨区自然资源局国有土地使用权拍卖出让公告》一案，不服青岛市即墨区人民法院（2019）鲁0282行初102号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2019年6月17日，山东省人民政府鲁政土字B（2019）6号《关于青岛市即墨区2019年第4批次建设用地的批复》批准征收涉案等土地。同年9月6日，青岛市即墨区人民政府即政地字（2019）251号《关于青岛市即墨区储备国有建设用地使用权出让方案的批复》批准被告青岛市即墨区自然资源局将涉案土地以拍卖方式出让；当日，被告青岛市即墨区自然资源局在网上发布了即自然资储告字（2019）23号《青岛市即墨区自然资源局国有土地使用权拍卖出让公告》。 原审法院认为，被告青岛市即墨区自然资源局发布的本案国有土地使用权拍卖出让公告出让的是国有土地。原告华玲、胡保地称其口粮承包田在出让土地中没有证据。即原告华玲、胡保地与本案行政行为没有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。综上所述，原告华玲、胡保地的原告资格不适格,应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告华玲、胡保地的起诉。原告华玲、胡保地预交案件受理费五十元，裁定生效后予以退回。 上诉人华玲、胡保地不服原审裁定，上诉称，第一，即墨区人民法院(2019)鲁0282行初102号《行政裁定书》认定上诉人称其口粮承包田在被上诉人拍卖出让公告的土地中没有证据，是错误的，是不符合事实的；上诉人的起诉符合法律规定的起诉条件，作为原告的资格适格。涉诉地块以前是上诉人所在的前东城村集体所有的耕地，里面有上诉人家里和村民的口粮承包田。对此，上诉人在向即墨区人民法院提交的起诉状中予以明确的同时，还提交了多位村民的证人证言作为证据，用以证明涉诉地块里有上诉人家里的口粮承包田，上诉人与被上诉人的违法行政行为具有法律上的利害关系，上诉人的起诉符合法律规定的起诉条件。但是，原审法院对此重要的内容和证据却视而不见，在原审裁定里面谎称上诉人称其口粮承包田在出让土地中没有证据。土地承包期延长，延长的是土地承包权，不是经营权。也就是说，延长土地承包经营期限，是不会将原来的承包关系打乱重新发包，更不会随意打破原来土地的界限，拥有土地的农户，会继续拥有土地。《中华人民共和国土地承包法》第二十六条也明确规定“承包期内，发包方不得收回承包地”、第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。上诉人家里在上世纪八十年代初，与前东城村其他村民一起分到了口粮田是无可争辩的事实。上诉人家至今一直拥有自上世纪八十年代初分得口粮田的承包权，在没有被依法收回前，是不可能失去的。最初分田到户时，村里没有给农民出具任何凭证，简单丈量就分了，根本谈不上后来所称的村里与农户签订的所谓承包经营合同。至于谁家分了几块地，每块地大概有几亩几分，谁家的地挨着谁家的地村民自己家都是知道的。各家各户分到的地，也没有关于四至的书面凭证材料。分田到户至今已有近40年，时间长久。现在上诉人一时找不到《承包口粮地亩册》，很正常。况且，《承包口粮地亩册》上也没有标出四至位置的记载。事实上，前东城村也没有给村民签订土地承包经营合同，政府也没有依法给村民颁发《土地承包经营权证》。上诉人在向原审法院提起诉讼时，提交了多位村民的证人证言，而村民的证人证言足以证明被上诉人拍卖出让公告的土地中有上诉人家里的口粮承包田，上诉人与被上诉人的行政行为具有法律上的利害关系，上诉人的起诉符合法律规定的起诉条件，上诉人作为原告资格是适格的。第二，原审法院依法应该开庭审理却没有开庭审理，并且对上诉人提出的《中止诉讼申请》和《管辖异议申请》不予理睬，没有依法作出裁定，在这种情况下，原审法院即作出驳回上诉人起诉的《行政裁定书》，属于程序严重违法。依照法律规定，即墨区人民法院对上诉人提出的中止诉讼申请和管辖异议申请，应该给予答复作出裁定。如果上诉人不服，还可以依法提出上诉。但是，即墨区人民法院竟然对上诉人提出的中止诉讼申请和管辖异议申请，置之不理、视而不见。上诉人认为，即墨区人民法院的这一做法，已经属于程序严重违法。综上，请求法院：依法裁定撤销青岛市即墨区人民法院(2019)鲁0282行初102号《行政裁定书》，指令青岛市即墨区人民法院继续审理。 被上诉人青岛市即墨区自然资源局辩称，一、土地概况。涉案地块位于即墨区××办事处××、规划环××以南，出让面积为9916平方米，经山东省人民政府鲁政土字B［2019］6号文件批准办理农转用征收手续。2019年8月，被上诉人依据《中华人民共和国房地产管理法》第十二、十三条，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号）第四条和《青岛市国有建设用地使用权网上交易规则》（青政服规［2018］2号）等有关规定，拟定了《国有建设用地使用权出让方案》，经即墨区人民政府即政地字［2019］251号文件批复，将该宗土地以拍卖方式出让，用途为住宅商业。并与2019年9月7日发布国有建设用地出让公告。被上诉人在涉案土地出让过程中的拍卖公告等行为，均严格遵守各项法律法规，依法履行法定职责。二、上诉人主体不适格无权起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。涉案土地的农转用手续由所有权人前东城村委盖章同意征收，与上诉人的承包权无关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案土地并不包括上诉人所谓的“口粮承包田”；2003年3月1日，《农村土地承包法》实施后，农村集体土地实行均田制，统一为承包地，不存在口粮地和承包地的区别；更无“口粮承包田”的地类。上诉人主张自己的“口粮承包田”被征用，根本不是事实。对此，青岛市中级法院（2019）鲁02行初209号《行政裁定书》中，明确否定了上诉人“口粮承包田”被征用的主张，认定上诉人不具有提起诉讼的主体资格。综上所述，上诉人因与所诉具体行政行为无利害关系，无权提起诉讼。其上诉请求无事实和法律依据，一审裁定合理合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。 本院认为： 一、关于原审裁定驳回上诉人起诉是否正确的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人华玲、胡保地原审诉讼请求为要求撤销被上诉人发布的即自然资储告字（2019）23号《青岛市即墨区自然资源局国有土地使用权拍卖出让公告》，但涉案土地现为国有土地，从现有证据看，上诉人尚未提供任何有效证据证实其系涉案土地原权利人，而且，对于土地原权利人造成影响的是原集体土地征收行为，并非集体土地被征收为国有之后再行拍卖的后续行为，因此，即便上诉人是涉案土地原权利人也无权直接提起本案行政诉讼。原审裁定上诉人起诉并无不当。 二、关于原审法院审判程序是否合法的问题 对于原审法院未开庭审理的问题，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此，并非所有行政案件均需开庭审理，根据案情认为可迳行裁定驳回起诉的，可不开庭审理，故原审未开庭审理并不违反法律规定。 对于上诉人所称在原审裁定作出之前已向原审法院提交《中止诉讼申请书》及《管辖异议申请书》，原审法院程序违法的主张。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。本案中，上诉人华玲、胡保地原审诉讼中起诉的被告为青岛市即墨区自然资源局，故上诉人依照前述法律规定向原审法院提起诉讼并由该院管辖并无不当，上诉人依法选择法定管辖法院提起诉讼后又对管辖提出异议，于法无据。对于上诉人原审所提交的《中止诉讼申请书》，上诉人申请中止本案审理的主要理由为上诉人另有两个行政案件在审理过程中，分别为起诉青岛市即墨区人民政府违法征收土地案和起诉山东省人民政府违法批复征收土地案，上诉人认为该两案的审理结果将直接影响本案的审理而申请中止本案审理。本院认为，上诉人在《中止诉讼申请书》中提到的两案均是涉及土地征收问题，而本案指向是国有土地拍卖，两者并非同一法律关系，上述两个案件的审判结果并不影响本案的审理。因此原审法院的审判程序并无不当，上诉人的主张，本院不予采信。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年二月十一日 法官助理王云逸 书记员王崧 书记员刘佳