浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1号上诉人（原审原告）吴水塘，男，1955年9月6日出生，汉族，现住浙江省常山县。委托代理人吴文彪，男，1985年6月14日出生，汉族，现住浙江省常山县。系吴水塘之子。委托代理人吴文超，男，1987年6月11日出生，汉族，现住浙江省常山县。系吴水塘之子。被上诉人（原审被告）常山县人民政府。住所地：浙江省常山县天马街道胜利街29号。法定代表人张少华，县长。委托代理人吴业勤，常山县司法局工作人员。委托代理人樊厚成，浙江三衢律师事务所律师。被上诉人（原审被告）常山县同弓乡人民政府。住所地：浙江常山县同弓乡关庄桥村。法定代表人黄泽文，乡长。应诉负责人周燚，乡党委副书记。委托代理人徐文龙，浙江定阳律师事务所律师。吴水塘诉常山县人民政府（以下简称常山县政府）、常山县同弓乡人民政府（以下简称同弓乡政府）城建行政复议一案，衢州市中级人民法院于2019年11月22日作出（2019）浙08行初8号行政判决。吴水塘不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月1日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年5月，被告同弓乡政府向原告吴水塘户送达常同字[2018]第48号《限期拆除通知书》。2018年8月10日，被告同弓乡政府对原告附房第二层进行强制拆除。2018年10月22日，原告向同弓乡政府邮寄《申请政府信息公开》，同弓乡政府未予答复。原告不服，于2018年11月15日，向被告常山县政府申请行政复议，请求确认同弓乡政府未按照《政府信息公开条例》第二十四条规定履行法定职责强制拆除申请人附房行政行为违法，请求责令被申请人在法定期限内作出政府信息公开。2018年11月19日，常山县政府受理该行政复议案件，经延长审理期限，于2019年2月14日作出常政复决字[2018]37号《行政复议决定书》，认为被申请人同弓乡政府未按规定作出行政信息公开答复，且实施行政强制拆除行为程序违法，决定确认同弓乡政府未在法定期限作出行政信息公开答复违法；责令被申请人收到本决定书之日起15日内重新作出答复；确认被申请人实施强制拆除具体行政行为违法。原告不服，于2019年3月18日提起行政诉讼，请求“撤销常山县政府常政复决字[2018]37号行政复议决定，确认同弓乡政府强制拆除原告附属用房行政行为违法，赔偿原告经济损失159655元；同弓乡政府私闯民宅原告主房大门追究法律责任（刑事责任）。”本案一审庭审中，经释明，原告将其诉讼请求调整为：请求撤销常山县政府常政复决字[2018]37号行政复议决定第5页“本案中，鉴于申请人房屋位于乡镇规划区，且未经合法审批”的内容。原审法院认为，原告本案诉讼请求针对常山县政府行政复议决定，被诉复议决定以未在法定期限内作出政府信息公开答复和拆除程序违法为由确认被申请复议的行政行为违法，属于改变原行政行为的复议决定，根据法律规定，原告对复议决定不服，依法应当以复议机关常山县政府为被告，无需将作出原行政行为的行政机关列为共同被告，原告将同弓乡政府列为共同被告不符合法律规定且经本院释明后拒不变更，原告对被告同弓乡政府的起诉，依法应当裁定驳回。关于被诉复议决定是否合法的问题，该院认为，根据原告的复议申请及被诉行政复议决定可以认定，被诉行政复议决定涉及政府信息公开及强制拆除房屋两个行政行为，根据“一行为一申请”原则，应当分别作出复议决定。被诉行政复议决定在同一个复议决定中就多个行政行为一并作出处理，行政行为形式不符合法律规定。但鉴于被告同弓乡政府确实未在法定期限内就原告政府信息公开申请作出答复，且强制拆除行为程序违法，复议决定结论本身并无不当，该院认为复议决定形式不当构成程序轻微违法，但未影响当事人实体权益，依法应当确认违法。关于原告诉请撤销被诉复议决定第五页中“本案中，鉴于申请人房屋位于乡镇规划区，且未经合法审批”内容的主张，该院认为，原告无法提供证据证明被拆除房屋经过审批，且自认被拆除附房未经审批，被诉复议决定认定该房屋未经审批并无不当。原告以审批责任在政府不在个人为由进行反驳，相关主张不足以否定被拆建筑未经审批的事实，理由不能成立，不予支持。原告以“被拆除附房楼下的基础层地势偏低、容易进水，不适宜作附房”为由，主张该户附房未超过规定面积，被拆除房屋属于依法应当保留的附房，但缺乏规范依据，原告据此要求撤销相关认定，理由不能成立，不予支持。综上，被诉行政复议决定程序轻微违法，但不影响当事人实体权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决驳回原告吴水塘对被告常山县同弓乡人民政府的起诉；确认常山县人民政府常政复决字[2018]37号行政复议决定违法；驳回原告吴水塘关于要求撤销常山县人民政府常政复决字[2018]37号行政复议决定第5页“本案中，鉴于申请人房屋位于乡镇规划区，且未经合法审批”内容的诉讼请求。吴水塘上诉称：一、原审法院未依法履行审判职责，适用法律不当。（一）原审法院对被诉行政复议决定认定上诉人2009年建造被强制拆除的房屋未经审批，因而对该损失不予赔偿，而未对由同弓乡政府出让土地应该由谁申报、办理审批手续等予以审查。1、上诉人根据相关法律规定于2019年7月3日向原审法院提出向常山县国土局调取上诉人房屋土地由同弓乡出让、建房的申报、办理审批手续主体为谁的申请，但原审未予履职。2、原审未对案件争议焦点、上诉人被强制拆除房屋是否经过审批、呈报办理审批手续的主体等调查核实，未按照相关法律和规范性文件予以澄清。3、根据常政发（2018）31号文件规定，上诉人被拆除的附房可以保留，不应拆除。（二）原审法院对上诉人要求同弓乡政府对强制拆除涉案房屋的相关法律、法规和政策及县、乡政府“一户多宅”整治文件的政府信息公开，即涵盖土地由谁出让、建房申报、办理审批、农用地转用的法律依据和同弓乡政府给上诉人《关于开展小城镇环境综合整治集中行动的通知》等具体事项未予调查核实并依法审理。1、原审法院对两被上诉人不顾上诉人提出的政府信息公开申请和常山县政府责令同弓乡政府限期重新作出答复的合法性进行审查，对同弓乡政府拒不依法履行政府信息公开职责责令改正。2、原审法院未对同弓乡政府《关于开展小城镇环境综合整治集中行动的通知》要求上诉人限期清理或拆除位于房前屋后的杂物，但事实上强制拆除了上诉人涉案房屋行为进行审查。3、原审法院对同弓乡政府未能根据上诉人政府信息公开申请作出答复、未执行常山县政府复议决定等进行审查，却驳回上诉人诉讼请求。（三）原审法院未对上诉人涉案房屋是否违法进行审查，而草草以未批为由不支持上诉人赔偿请求，既不合法，又与事实不符。（四）原审法院没有按照《行政诉讼法》第八十一条规定履行法定职责。1、没有在六个月内作出判决、结案。2、延长判决，未报高级人民法院批准。3、未通知上诉人延长判决及其理由。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。常山县政府答辩称：一、一审认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。被上诉人针对上诉人“（一）确认同弓乡人民政府强制拆除附房行为违法；（二）请求责令同弓乡人民政府在法定期限内作出政府信息公开和答复”的复议请求，已经作出“确认同弓乡人民政府未在法定期限作出政府信息公开答复违法，责令同弓乡人民政府在收到复议决定书之日起15日内重新作出答复。确认同弓乡人民政府实施强制拆除具体行政行为违法”的复议决定。故针对上诉人提出的“一、撤销部分行政复议决定；二、确认同弓乡人民政府强制拆除附属用房行为违法，赔偿损失159655元；三、同弓乡人民政府私闯民宅追究法律责任（刑事责任）”诉讼请求，一审法院在庭审时向其作出释明，因上诉人对复议程序没有异议，而提出的复议请求均已得到了复议机关的支持，故上诉人应予明确其诉讼请求。上诉人据此提出针对复议决定中的“申请人房屋位于乡镇规划区、且未经合法审批”认定提出异议，故将其诉讼请求确定为：请求法院判决撤销行政复议决定书中第5页“申请人房屋位于乡镇规划区、且未经合法审批”的行政复议决定。但经庭审，上诉人无法提供证据证明被拆附房经过审批，且在复议过程中已经自认被拆附房未经审批，故一审法院认为复议决定认定“房屋未经审批并无不当”。至于被上诉人复议程序轻微违法，以及同弓乡政府不属于适格被告等问题，原审据此作出判决正确。二、上诉人的上诉理由不成立，依法不应支持。上诉人认为一审法院未对同弓乡政府出让的土地由谁申报，办理审批手续，由谁负责审批依法予以审查等履行审判职责。被上诉人认为，本案系上诉人针对复议决定相关事项提起诉讼，故行政诉讼的审查系围绕上诉人诉讼请求而展开，法院的裁判也应限于上诉人的诉讼请求。而土地由谁申报、由谁办理审批手续、由谁负责审批并非一审法院审查事项，而上诉人被拆附房是否经合法审批，应由上诉人提供相关证据证明，上诉人认为其主房和附房土地均由同弓乡政府出让给其建房，放样由同弓乡政府土管员、规划员、村组织干部负责实施，即使该陈述属实，仍不能证明上诉人被拆附房经过了审批。且上诉人在行政复议过程中自认被拆附房没有经过审批，故一审法院认定被上诉人作出“申请人附房未经审批”的复议决定并无不当。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。同弓乡政府答辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人被拆除的是附房。同弓乡政府于2018年4月23日就向上诉人送达了限期拆除通知书。通知书明确告知：你户未经批准擅自建房（辅房），占地面积89.55平方米，建筑面积179.1平方米，责令你户于2018年4月30日前自行拆除，如拒不拆除，乡政府将强制拆除，后果由你户承担。该限期拆除通知书内容很清楚，法律依据是城乡规划法第六十五条，浙江省城乡规划条例第六十条。一审时又提交了常山县政府常政发[2018]31号文件。就强制拆除上诉人附房的程序，同意被诉行政复议决定的决定。该决定书已经认定同弓乡政府虽然提供了限期拆除通知书证明房屋未办理审批手续，但同弓乡政府未能提供证据证明在实施拆除涉案建筑前履行了催告并听取上诉人的申辩，给予上诉人行政救济权利等程序。常山县政府已经明确强拆行为违反行政强制法关于行政强制程序的规定。同弓乡政府在今后工作中将进一步予以完善。同弓乡政府就行政复议决定要求已经再次向上诉人作出信息公开。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人吴水塘针对常山县政府、同弓乡政府提起的诉讼，诉讼请求为：依法撤销常山县政府常政复决字[2018]37号行政复议决定；确认同弓乡政府强制拆除其附属用房行政行为违法，赔偿经济损失159655元；同弓乡政府私闯民宅原告主房大门追究法律责任（刑事责任）。常山县政府被诉行政复议决定系根据上诉人“请求确认被申请人（同弓乡政府）未按照《政府信息公开条例》第二十四条的规定履行法定职责强制拆除申请人附房行政行为违法；请求责令被申请人在法定期限内作出政府信息公开和答复”的复议申请而作出，其结论为：“确认被申请人（同弓乡政府）未在法定期限作出行政信息公开答复违法；责令被申请人收到本决定书之日15日内重新作出答复；确认被申请人实施强制拆除具体行政行为违法”。原审时，上诉人就其诉请事项确定为：“请求撤销常山县政府常政复决字[2018]37号行政复议决定第5页‘本案中，鉴于申请人房屋位于乡镇规划区，且未经合法审批’的内容”。据此，常山县政府所作“申请人房屋位于乡镇规划区，且未经合法审批”事实认定，是否具备事实依据是本案争议焦点。本案中，就上诉人案涉附房是否位于“乡镇规划区”内的事实。原审时常山县政府未能举证证明。二审时虽然仍坚持该诉讼主张，但亦未能举证。但上诉人对此并不存异议。结合上诉人户的主房用地系由同弓乡政府受让所得的事实，故可以确定案涉附房位于乡镇规划区内的事实。就案涉附房是否属于“未经合法审批”建筑的事实。常山县政府系以上诉人在行政复议程序中未能提供该附房已获审批文件的证据予以认定。而上诉人在复议程序中亦承认其附房用地除附近4、5户村民自行交款后再向国土部门办理了用地手续外，绝大多数村民亦未获得用地审批的事实。结合常山县综合行政执法局于案涉房屋被强制拆除前已经作出常同字[2018]第48号《限期拆除通知书》，确认案涉附房建设违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第六十条规定。故常山县政府认定案涉附房“未经合法审批”，基本事实清楚。至于案涉附房是否应予拆除及其应予拆除的面积等，并不属于本案审查范畴。由于上诉人案涉诉请事项系针对常山县政府复议决定中的部分事实认定提出的异议，故原审不认可同弓乡政府作为本案共同被告，并无明显不当。原审系于2019年3月18日受理本案，审理期间的2019年9月9日应上诉人申请进行案件协调化解，后因协调未果，遂于同年11月20日恢复诉讼程序，故其于2019年11月22日作出一审判决，并不违反审判期限规定。据此，原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人吴水塘负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年二月二十四日书记员 张 维