山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终95号上诉人（原审原告）济南德发顺物资有限公司，住所地济南市槐荫区红旗钢材市场西院东1号。法定代表人郭桂珍，经理。委托代理人陈旭峰，山东地维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人王心悦，济南市司法局工作人员。委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。上诉人济南德发顺物资有限公司（以下简称德发顺公司）因与被告济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初705号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告德发顺公司诉称，原告依法取得坐落于济南市××区明水赭山工业园的工业出让土地使用权23063平方米，并依法建设办公用房、营业用房等约4800平方米，一直合法经营使用。2017年9月22日，济南市章丘区人民政府作出《通告》一份，将包含原告房产所在区域的规划建设行为进行冻结。原告认为，被告作出的《通告》具体行政行为主要事实依据不足，严重违反《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十一条和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，适用法律错误，应予撤销。为此，原告向被告申请行政复议。2019年7月11日，被告作出济249号复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告认为，涉案《通告》内容并未列明是为房屋土地征收而实施，其不是实施房屋土地征收的准备性、部分性、阶段性的行政过程性行为，而是独立的行政行为。济南市章丘区人民政府在发出《通告》一年内并未作出征收决定，该冻结形成了事实上的最终性。该冻结行为导致原告的部分建设行为和经营行为无法进行，严重侵害了原告的合法权益。原告的部分房屋已被强制拆除，土地被侵占，该行政行为对原告的权利义务产生实质性的影响。被告作出的249号复议决定，明显错误。诉讼请求：1.请求撤销被告作出的249号复议决定；2.诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，2017年9月22日，济南市章丘区人民政府作出涉案《通告》，载明：“为进一步强化城市管理，维护良好的规划建设秩序，依据相关法律法规规定，经区政府研究，决定对部分区域的规划建设行为予以冻结。现将有关事项通告如下：一、冻结范围赭山片区：……二、冻结期限及有关事项2017年9月22日至2018年9月21日。冻结范围内的单位和个人未经职能部门批准不得进行下列行为：（一）新建、改建和扩建房屋及附属物；（二）改变房屋和土地用途；（三）房屋过户以及建立新的房屋租赁关系；（四）企业工商登记和事业单位、社会团体登记；（五）其他违反规划管理规定的行为。”2019年4月23日，原告向被告市政府提出行政复议申请，请求：依法撤销被申请人济南市章丘区人民政府于2017年9月22日作出《通告》的具体行政行为。被告市政府于2019年7月11日作出249号复议决定，认为《通告》系赭山片区等区域规划建设行为予以冻结所作告知，属于过程性行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，申请人的申请不符合法律规定的受理条件，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”一般而言，可申请行政复议的行政行为，是行政主体直接对行政相对人发生法律效果且侵犯行政相对人的合法权益的行为，应当是行政管理活动的最终行政决定。一般不应包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的告知。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”本案中，涉案《通告》的主要内容是对被征收区域相关冻结事项的告知，虽然对原告的权利义务产生了一定的影响，但该行为并非终局行政行为。因此，《通告》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，即使《通告》存在违法情形，亦不属于复议机关审查范围。如果原告认为其房屋被行政机关强制拆除违法，可在法定期限内，另行依法提起行政复议或行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告市政府收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出了复议决定并向原告送达，复议决定作出程序符合法律规定。综上，被告市政府作出的249号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。对原告提出的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告济南德发顺物资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南德发顺物资有限公司负担。上诉人德发顺公司不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审判决，依法改判。事实与理由：一、原审法院认定被上诉人作出的涉案通告不属于行政复议受案范围，亦不属于复议机关审查范围属于事实认定错误。济南市××区住房和城乡建设管理委员会作出涉案《冻结通告》内容并未列明是为房屋土地征收而实施，其不是实施房屋土地征收的准备性、部分性、阶段性的行政过程性行为，而是独立的行政行为。济南市××区住房和城乡建设管理委员会没有确定征收范围，上诉人的部分房屋已被强制拆除，土地被侵占，该行政行为对上诉人的权利义务产生实质性的影响。被上诉人作出的济章政复决字[2019]249号行政复议决定书，驳回上诉人的行政复议申请，进一步加重对上诉人的权利侵害，直接导致上诉人合法权利受损，该行为依法属于具体行政行为，故原审法院认定事实错误。二、原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求属于法律适用错误。原审判决应判决确认被上诉人行政复议行为违法并依据《行政诉讼法》第七十六条的规定责令被上诉人撤销其行政复议决定。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。被上诉人市政府未提交答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。经审查，本院认定事实与原审判决认定的事实一致。本院在审理中另查明，上诉人就其涉案部分房屋被强制拆除一事提起行政诉讼，山东省高级人民法院于2019年7月24日作出（2019）鲁行终1088号终审判决，判决确认济南市××区明水街道办事处2018年11月5日强制拆除德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法。本院认为，涉案《通告》的主要内容是对被征收区域相关冻结事项的告知系程序性事项，之后济南市××区明水街道办事处实施了强制拆除行为，且德发顺公司已就其房屋被行政机关强制拆除提起行政诉讼，本院于2019年7月24日已经对强制拆除行为作出终审判决，该争议已经依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”市政府收到德发顺公司的行政复议申请后，于法定期限内作出了复议决定并向德发顺公司送达，复议决定作出程序符合法律规定。因此，原审法院判决驳回德发顺公司诉讼请求并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人济南德发顺物资有限公司的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人济南德发顺物资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 崔 勇审判员 刘晓华审判员 张汉利二〇二〇年二月十八日书记员 冯晓倩