浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1863号上诉人（原审原告）蔡初平，男，1966年3月8日出生，汉族，住诸暨市。被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地：绍兴市越城区洋江西路589号。法定代表人盛阅春，市长。委托代理人王加琪，绍兴市司法局工作人员。委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。蔡初平诉绍兴市人民政府其他行政管理行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙06行初67号行政判决。蔡初平不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后依法组成合议庭审理本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：诸暨市人民政府收悉原告蔡初平要求对“位于双金××北侧仁爱路富源路之间，皇姑山脚的基本农田所占集体土地征收为国有的批准文件及报批材料”、“征地补偿安置方案的批准文件”的政府信息申请公开后，于2019年3月28日作出诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》，载明：“一、你申请公开的‘集体土地征收为国有的批准文件及报批材料’，本机关有涉及该区域的陶朱街道18-0048、18-0049号地块的《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（批准文号：浙土整字〈330681〉〔2018〕-0011号）、《浙江省农村土地综合整治项目申报书》（项目名称：诸暨市2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案〈一〉）、《征地补偿协议》（诸征〈土〉字〔2018〕第176号）、《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字〈330681〉D〔2018〕-0003）、《建设用地项目呈报材料‘一书三方案’》（项目编号：浙批次D〔2018〕-000056）、《征地补偿协议》（诸征〈土〉字〔2018〕第177号）；二、你申请公开的“征地补偿安置方案的批准文件”，本机关有《诸暨市人民政府办公室关于诸暨市2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）征地补偿安置方案的答复》（诸政办抄第2号）、《诸暨市人民政府办公室关于诸暨市2018年度盘活第三批次和计划第七批次建设用地征地补偿安置方案的答复》（诸政办抄第5号）。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，现将以上信息的复印件公开于原告”。同时载明：“如对本答复书不服，可以在收到本答复书之日起60日内向绍兴市人民政府申请行政复议，或在6个月内向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼。”2019年4月3日，原告蔡初平向被告绍兴市人民政府提出行政复议申请，要求被告确认诸暨市人民政府作出的诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》中涉及陶朱街道开元村18-0048、18-0049地块土地征收行为违法并予以撤销。被告于2019年4月4日签收后经审理，认为原告作为申请人提交的复议申请包括了对政府信息公开答复不服和土地征收行为不服的两项内容，遂于2019年4月10日作出绍政复（2019）14号《行政复议补正通知书》，要求原告提供有具体的行政复议请求和理由的行政复议申请书、涉及该区域集体土地征收为国有的陶朱街道18-0048、18-0049号地块的《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（批准文号：〈330681〉330681〔2018〕-0011号）。并于2019年4月11日送达原告。2019年4月16日，原告补充提交了浙土整字〈330681〉〔2018〕-0011号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》、《诸暨市2018年城乡增减挂钩实施方案（一）建新区分类面积汇总表》、《建新区用地分类面积汇总表》等材料，但行政复议申请书则仍与2019年4月3日邮寄的内容完全一致。被告经审查后，遂于2019年4月22日作出绍政复（2019）14号《行政复议告知书》，以原告未按要求进行补正，不符合行政复议申请受理条件为由，决定不予受理。同时明确，对陶朱街道开元村18-0048、18-0049地块土地征收行为不服提出的行政复议申请，应当依法向浙江省人民政府提出。并于2019年4月24日送达给原告。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告因对绍兴市人民政府就其提出的行政复议申请而作出的涉案《行政复议告知书》不服而成讼，故绍兴市人民政府为本案被告，主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，从原告于2019年4月16日向被告提交的行政复议申请书可见，其请求表述为“请求贵府依法作出诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》中涉及陶朱街道开元村18-0048、18-0049地块土地征收行为违法，并予以撤销”，事实与理由为对所涉土地实施征收过程中未依法履行告知听证等程序。因陶朱街道开元村18-0048、18-0049地块的土地征收系浙江省人民政府作出的《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（批准文号：〈330681〉330681〔2018〕-0011号）批准同意。故原告认为涉案地块的土地征收行为违法而申请行政复议，依法应当向浙江省人民政府提起，而非被告。据此，被告于2019年4月22日作出的绍政复（2019）14号《行政复议告知书》予以载明，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年）第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，原告收到诸暨市人民政府作出的诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》及相关政府信息后，于2019年4月3日向被告邮寄行政复议申请书。鉴于被告于次日收悉后经审查认为原告提交的行政复议申请包括了对政府信息公开答复不服和土地征收行为不服的两项内容，为此于2019年4月10日作出绍政复（2019）14号《行政复议补正通知书》，要求原告提供有具体行政复议请求和理由的行政复议申请书等，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”之规定。但鉴于原告经补正后提交的行政复议申请书仍与2019年4月3日邮寄的内容完全一致，故被告作出涉案绍政复（2019）14号《行政复议告知书》，于法有据。综上，原告蔡初平的诉请，并无相应事实和法律依据，不予支持。被告绍兴市人民政府于2019年4月22日作出的涉案绍政复（2019）14号《行政复议告知书》，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蔡初平的诉讼请求。蔡初平上诉称：上诉人于2019年4月3日提交的复议申请事项为，依法确认诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》涉及陶朱街道开元城山自然村18-0048，18-0049号地块土地征收行为违法并予以撤销。被上诉人于2019年4月10日向上诉人邮寄绍政复[2019]14号行政复议通知书。上诉人据此于2019年4月16日邮寄（浙土整字〈330681〉〔2018〕0011号）和行政复议申请书，而被上诉人于2019年4月22日以上诉人未按要求进行补正为由作出《行政复议告知书》。上诉人并未收到行政复议决定书，也没有看到被诉人逐级上报审批的主管领导签字。综上，被上诉人的被诉告知书事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人判决确认被上诉人未依法履行行政复议决定的不作为行为违法，并判令其限期依法履行作出行政复议决定的诉讼请求。绍兴市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。（一）上诉人要求确认土地征收行为违法并予撤销的复议申请不属于答辩人受理范围，答辩人告知其向浙江省人民政府提出是正确的。（二）上诉人在申请复议时所提复议请求指向的行政行为不明确，即要求确认违法并予撤销的对象不明。被上诉人据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定通知上诉人补正，且补正通知书详细列明了需补正的事项。之后，上诉人提交的补正材料仍不符合补正要求，故其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（三）有具体的行政复议请求和理由；……”之规定。答辩人依法不予受理是正确的。二、一审判决适用法律、法规正确。鉴于被上诉人作出的《行政复议告知书》认定事实清楚，证据确凿，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人蔡初平不服被上诉人绍兴市人民政府绍政复[2019]14号行政复议告知书提起的诉讼。因此，被上诉人所作行政复议告知行为的合法性，应当作为本案争议焦点。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当“有具体的行政复议请求和理由”。本案中，上诉人通过政府信息公开的途径，从诸暨市人民政府获悉诸政信公答字（2019）20号《政府信息依申请公开答复书》告知的相关政府信息，随后据此申请被上诉人行政复议。从上诉人递交的形成于2019年4月4日《行政复议申请书》内容看，复议事项为：“请求贵府依法作出诸政信公答字（2019）20号答复书涉及陶朱街道开元村18-0048、18-0049地块土地征收行为违法，并予以撤销”，但“事实与理由”则是不服诸暨市人民政府针对涉案土地作出的征地补偿安置方案，认为其在作出前未予告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人，违反法律规定，从而导致征地补偿协议作出的程序违法，侵犯申请人和农户的合法权益。由于上诉人的复议请求事项及其具体事实与理由涉及不同主体的不同行政行为，既涉及土地征收行为的合法性，亦涉及批准征地补偿安置方案行政程序的合法性。故被上诉人通过绍政复[2019]14号《行政复议补正通知书》方式要求上诉人“提供有具体的行政复议请求和理由的行政复议申请书；提供涉及该区域集体土地征收为国有的陶朱街道18-0048、18-0049号地块的《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（批准文号：浙土整字〈330681〉〔2018〕-0011号）”，并限定提交补正材料的期限，该补正要求符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定。但上诉人在收到补正通知后，虽然于同年4月16日通过邮政快递方式提交了通过政府信息公开途径获取的相关材料，但再次提交的《行政复议申请书》仍然与其同年4月4日《行政复议申请书》内容完全一致。故被上诉人作出绍政复（2019）14号《行政复议告知书》，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定。被上诉人于2019年4月16日获悉上诉人补正材料，至同年4月22日作出被诉行政复议告知书并当日通过邮政快递方式送达上诉人，行政复议程序亦符合法律规定。原审据此驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人蔡初平负担。本判决为终审判决。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年二月二十八日书记员  张维