甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终521号上诉人（原审被告）定西市陇西县人民政府。法定代表人陈彦吉，该县县长。被上诉人（原审原告）何城全。原审被告定西市人民政府。法定代表人戴超，该市市长。原审第三人陇西县云田镇北站村村民委员会。法定代表人邢彦岐，该村村委会主任。上诉人定西市陇西县人民政府（以下简称陇西县政府）因何城全诉其及定西市人民政府（以下简称定西市政府）土地行政管理、行政复议一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月24日，陇西县云田镇北站村村民委员会与何城全签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码:621122106201020005J)。2017年12月28日，陇西县政府向何城全颁发了甘(2017)陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》，该证载明:发包方为云田镇北站村北站社，承包方代表为何城全，承包期限自1996年1月1日至2025年12月31日。在承包期限内，云田镇北站村部分村民对何城全承包地中的其中一宗地块及面积提出异议，何城全与云田镇北站村村委会对此产生争议。2018年9月13日，云田镇北站村村委会对何城全承包地争议问题召开村民会议研究讨论，参会村民对何城全承包的一宗地块及面积有异议。2018年12月28日，陇西县云田镇人民政府作出《关于请求撤销云田镇北站村村民何城全农村土地承包经营权证的报告》(云政发〔2018〕499号)向陇西县政府报告，请求撤销何城全持有的甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》。2019年1月11日，陇西县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室作出《关于云田镇北站村村民何城全土地承包调查情况的报告》(陇农地确权办〔2019〕1号)，向陇西县政府提出了撤销县政府对何城全的颁证行为，收回注销甘（2017）陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》的建议。2019年2月28日，陇西县政府作出了《关于撤销甘（2017）第023176号的公告》。原告何城全不服，向定西市政府申请行政复议，2019年6月19日，定西市人民政府作出定政复决字〔2019〕1号行政复议决定，维持陇西县政府作出的关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告。原审法院认为，本案的争议焦点是被告陇西县政府作出的关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告及被告定西市政府作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政机关做出的行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。这是依法行政和程序正当的基本要求，也是人民法院对行政行为进行合法性审查的依据和标准。根据庭审查明的事实，本案被告陇西县政府作出的关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告，在对原告何城全持有的甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》决定撤销、注销时，没有说明和引用任何法律、法规及其相应的具体规定。依法应当认定被告陇西县政府作出的该行政行为没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”据此，只有在对符合本法第二十条关于“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”规定的情形，土地承包经营权证的持有人无正当理由拒绝交回土地承包经营权证时，发证机关才可以依法注销该证，并予以公告。本案中，无证据证明原告何城全拒绝交回土地承包经营权证的法律事实。被告陇西县政府直接作出撤销、注销原告何城全持有的土地承包经营权证的行政行为后，对其撤销原告持有的土地承包经营权证的行政行为进行了公告。被告作出的该行政行为证据不足，违反法定程序。被告定西市政府作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定认定事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第七十九条、第一百零二条之规定，判决撤销被告陇西县政府作出的关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告及被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定。上诉人陇西县政府上诉称，原审判决认定事实有误，适用法律不当，判决结果影响农村集体土地管理秩序。1.争议地块多出原承包地的2.42亩为非承包地，原判忽视了发生本案的核心要件-被上诉人与原审第三人签订的《农村土地承包合同》的真实性、合法性、有效性。因被上诉人隐瞒事实与原审第三人签订《农村土地承包合同》，申请确权登记颁证，没有按照自己原有二轮承包地块面积确权，以“合法形式掩盖非法目的，破坏农村集体土地管理秩序”的事实成立，故被上诉人在确权过程中与原审第三人签订的《农村土地承包合同》部分无效。上诉人根据《中华人民共和国合同法》第一百二十七条规定，有权确认案涉合同效力，故上诉人作出的被诉行政行为事实清楚。2.上诉人作出的被诉行政行为合法有效。在镇、村多次调处协商未果的情形下，于2018年9月18日以案涉权证作为其取得争议地块承包权的证据，将原审第三人起诉到陇西县人民法院，有拒绝交回案涉权证的故意。故上诉人根据原审第三人及陇西县云田镇人民政府的申请，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第二十条第（四）项、第二十一条之规定作出被诉行政行为合法有效。3.本案不适用信赖保护原则。综上，请求撤销甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初21号行政判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人何城全答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告定西市政府未提交书面答辩意见。原审第三人陇西县云田镇北站村村委会未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人陇西县政府作出的《关于撤销甘（2017）第023176号的公告》及原审被告定西市政府作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定是否符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十二条、第十五条、第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述法律规定，承包人取得农村土地承包经营权的基础法律事实是其与发包方签订的农村土地承包合同，换言之，当发包方与承包人签订的农村土地承包合同成立时，承包人即取得该合同约定的所有地块的承包经营权，而农村土地承包经营权证是县级以上地方人民政府依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，被上诉人何城全于2017年7月24日与原审第三人陇西县云田镇北站村村民委员会签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码:621122106201020005J)。上诉人陇西县政府于2017年12月28日向何城全颁发了甘（2017）陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》。据此，被上诉人取得案涉争议地块的基础法律事实是其与原审第三人签订的621122106201020005J号《农村土地(耕地)承包合同》。在该合同未经有权机关依法确认无效或者解除的情形下，上诉人作出的《关于撤销甘（2017）第023176号的公告》于法无据。原审被告定西市政府作出的维持该公告的被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误。原审判决据此撤销该公告及被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人提出的其有权确认案涉土地承包合同部分无效的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》五十一条规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（一）项规定，涉及农村土地承包合同的民事纠纷，人民法院应当依法受理。第三条规定，承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的单位或者个人。本案中，案涉争议地块在被上诉人承包期限内，原审第三人与被上诉人对该争议地块产生的争议属于承包合同纠纷，应当按照上述法律规定的救济途径加以解决。据此，上诉人提出的其有权确认案涉土地承包合同部分无效的上诉理由不能成立。关于上诉人提出的其依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第二十条第（四）项、第二十一条之规定收回、注销案涉土地承包经营权证合法的问题。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项属于收回农村土地承包经营权证的兜底规定，该规定的适用应当比照前三项规定的法律事实，而从前三项规定的法律事实来看，其特征是：承包期内承包合同约定的全部承包地均无耕种可能或者承包方已不具备承包主体资格。本案中，被上诉人与原审第三人因争议地块发生的是承包合同纠纷，且无证据证明本案存在《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定的情形，故上诉人提出的该上诉理由不能成立。综上所述，上诉人作出的《关于撤销甘(2017)第023176号的公告》主要证据不足，适用法律、法规错误。原审被告定西市政府作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由陇西县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年二月二十六日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。