浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙0212行初135号原告浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅，男，1965年5月18日出生汉族，浙江兴润置业投资有限公司总经理，户籍所在地北京市海淀区。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人李明，土地储备中心主任。委托代理人吴京，工作人员。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。原告浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因诉宁波市奉化区人民政府土地行政协议一案，于2018年6月28日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，后因原告所列的被告主体不适格，经释明，原告同意变更被告为原宁波市国土资源局（现为宁波市自然资源和规划局，以下简称宁波资规局），故宁波市中级人民法院将本案移送至本院审理。本院于2018年8月2日立案受理本案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2019年3月28日公开开庭审理了本案。原告兴润公司的法定代表人沈明崇及委托代理人韩本毅、被告宁波资规局的出庭应诉负责人李明及委托代理人吴京、徐文涛到庭参加诉讼，原告申请的证人单某、方某出庭作证。本案两次报请浙江省高级人民法院批准延长审理期限至2020年2月2日。根据当事人的申请，本院准许当事人进行庭外和解，但协调未果。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。原告兴润公司起诉称：2009年5月，原告以4.5亿元摘牌取得“台外商服务中心地块”（后开发为“香山美邸”项目）的使用权，并订立了土地出让合同，支付了全部土地出让金。但由于该地块西南规划红线紧临原市公安局看守所围墙，2009年6月12日，原奉化市公安局以奉公发[2009]9号文件致函原土地储备中心，提出为确保看守所的绝对安全，要求该地块西侧须离开看守所铁丝网10米建围墙。为满足政府部门要求，原告只得调整建设方案，从原规划红线处后退十米。经原测绘局实地测量，由此导致原规划方案中西南侧约1978.70平方米（约2.968亩）土地无法开发利用，被划到建设土地之外。2013年9月13日，原告向原国土资源局提交《关于要求赔偿台外商服务中心地块土地经济损失的报告》，原国土资源局对此事表示认可，同时以奉土资储[2013]218号文件将原告的报告转呈至原奉化市人民政府，提出“经市测绘院测量与挂牌取得土地面积相差1978.70平方米，浙江兴润公司要求政府赔偿相差部分土地的土地款及经济损失，请予研究。”但是，此报告上报到原奉化市人民政府后，政府迟迟没有答复。2013年11月21日，原奉化市公安局以非法吸收公众存款罪为由将原告公司实际经营人沈财兴刑事拘留，后沈财兴被判刑三年六个月，刑期至2017年5月21日。2014年4月1日，原奉化市人民政府成立“浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组”，全面接管了原告的实际运营及对外债务重组谈判、签订合同、资产处置等工作。时至今日，原告公司的原公章、银行账户、财务开支、有关合同、员工薪酬发放权等仍处于该工作小组控制之中，导致原告无法再向政府请求这一笔赔偿。特别是代表公司意志的公章一直由政府控制，导致原告民事权利被限制甚至被剥夺，无法行使诉权。直到原告于2017年9月16日重新刻制一枚公章并登报声明原公章作废后，此障碍才被部分克服。为此，请求法院判令：1.原告以摘牌方式购买土地后，被告因挂牌出让土地方案设计失误，导致改变原挂牌文件的约定，少交付原告1978.7平方米（约2.968亩）土地的行为，属于行政违约行为；2.被告对上述行政违约行为承担赔偿责任，即按原告支付的土地出让金价格及税费，加上按每天万分之五计算的九年违约利息，合计赔偿金额为3047.63万元。原告兴润公司向本院提交了以下证据材料：涉案土地挂牌出让相关文件、原奉化市公安局奉公办〔2009〕9号文件及奉公办〔2009〕11号文件、单某出具的《关于少交付“香山美邸”项目约3亩地情况的证词》、方某出具的《关于“香山美邸”项目少移交3亩土地情况的说明》、原奉化市人民政府锦屏办事处于2011年4月19日（以下简称锦屏）作出的《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》、原告于2012年4月9日作出的《关于要求赔偿台外商服务中心地块土地经济损失的请示》、原告于2013年9月13日作出的《关于要求赔偿台、外商服务中心地块土地经济损失的报告》以及原国土资源局《关于转呈浙江兴润置业投资有限公司“关于要求赔偿台、外商服务中心地块土地经济损失的报告”的请示》、原告于2013年10月22日作出的《关于要求尽快解决香山美邸有关遗留问题的请示》、原告于2018年1月17日作出的《关于请求补偿我公司“香山美邸”项目相关经济损失的报告》、《释放证明书》、《关于恳请退还浙江兴润置业投资有限公司公章等有关事宜的函》、刊登在《奉化日报》上的《声明》各1份，用以证明被告存在少交付1978.70平方米土地的违约行为，且原告因遇到不可克服的障碍无法及时起诉，造成诉讼时效中止，故本次起诉并未超过法定期限。此外，根据原告的申请，本院准许单某、方某作为证人出庭作证。其中，证人单某当庭陈述：“香山美邸”项目开发期间，其在锦屏任职。该项目所涉土地于2009年挂牌以后，市公安局提出这个项目建设要向后退，导致开发商实际使用的土地少了大约3亩。2010年起，兴润公司多次向政府提出赔偿要求，对此，政府也进行了多次讨论，并开了两次协调会，但是最终的补偿方案都没有批下来。2011年8月后，其因工作调动，对于此后的情况就不清楚了。证人方某到庭陈述：2009年至2014年期间，其系兴润公司“香山美邸”项目部总经理。2009年原告摘牌取得台外商服务中心地块后，由于市公安局提出该地块离看守所太近，政府不得不少交付约3亩土地。2010年和2011年，其一直在与锦屏街道、市土地储备中心、市政府分管城建工作的领导汇报过补偿事宜。2012年和2013年，其还多次向政府提交过书面的正式报告，要求进行补偿。被告宁波资规局答辩称：一、原告的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。原告本次起诉的被诉行政行为是原国土资源局于2009年9月3日与原告缔结或订立附有补充条款的土地出让合同行为，应当适用关于起诉期限的一般规定。原告与原国土资源局签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》的时间是在2009年9月3日，起诉期限届满时间应为2011年9月4日，其于2018年7月提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限。而原告公司实际控制人沈财兴受到刑事制裁、法定代表人沈明崇被采取刑事强制措施的起止时间分别为2013年11月22日至2017年5月21日、2014年8月6日至2015年8月3日，均在起诉期限届满后，不存在因不属于自身原因而耽误起诉期限的情形。退一步讲，本案即使适用《民法通则》关于诉讼时效的规定，被诉缔约行政行为发生于2009年9月3日，诉讼时效届满日亦为2011年9月4日。此外，根据现有证据显示，原告向原国土资源局最早提出赔偿主张的时间是2012年4月9日[浙置台（2012）03号致原土地储备中心的请示]，故不会发生诉讼时效中断的法律效果。此外，因2013年9月16日，原奉化市国土资源局向原奉化市人民政府报送《关于转呈浙江兴润置业投资有限公司“关于要求赔偿台、外商服务中心地块经济损失的报告”的请示》，表明原国土资源局已经确认其在出让涉案地块中存在缔约过失，因此，原告就损失赔偿所提起的附带行政赔偿，实质上是单独提起的行政赔偿诉讼。而《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿申请人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出”；第二十四条规定“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限起计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过一年。”依照上述规定，赔偿义务机关作出或者不作出赔偿决定，最长起诉期限均为一年，原告于2018年7月单独提起行政赔偿诉讼，早已超过了一年的法定起诉期限，故其起诉应当予以驳回。二、原告要求被告赔偿因履行出让合同补充条款中的建筑退让要求所产生的经济损失，缺乏事实和法律依据。首先，被告不存在少交付原告1978.70平方米土地的情况。涉案台外商服务中心地块挂牌出让公告所确定的用地面积为8万平方米，因该宗地块涉及2个供地批文，故按供地批文面积分别签订了2份《国有建设用地使用权出让合同》（编号分别为3302832009A21014-1和3302832009A21014-2），土地面积分别为6.6万平方米和1.4万平方米，合计8万平方米。原告报请原规划局审批的设计方案总平面图中的居住地块技术经济指标记载的用地面积也为8万平方米，原告申请办理的国有土地使用权证所确认的土地面积亦为8万平方米。故原告所述的被告少交付原告1978.70平方米，不符合客观事实。原告要求按照摘牌地价每亩375万元计付少交土地面积的赔偿请求亦缺乏依据。其次，涉案台外商服务中心地块西侧退让10米建造围墙，并不影响整个地块计容建筑面积的建设，原告因落实建筑退让要求，少建了3幢联排住宅是由其自身设计原因所致，与被告无关。对于涉案地块的西侧建筑退让要求，在原告于2009年9月3日与原国土资源局签订附有补充条款的《国有建设用地使用权出让合同》中已经明确。但原告在2010年4月按1.3容积率报请原规划局审批设计方案时，未按补充条款约定落实建筑退让要求，仍按出让宗地规划用地红线编制设计方案。据此，原告少建3幢联排住宅的原因是其在编制设计方案时未按补充条款约定事先作出安排，由此产生的损失应当由其自行承担。再次，小区幼儿园属于公建配套设施，按照前期出让文件（[2018]18号《关于市台外商服务中心地块挂牌出让专题会议纪要》）的规定，涉案台外商服务中心地块配套的小区幼儿园在建成后，需要向政府免费移交所有权和使用权。根据原规划局的2009年规条字（04）号《拍卖规划设计条件通知书》和2010年规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》记载，涉案台外商服务中心地块需要布置6班幼儿园，建筑面积约2000平方米。2011年7月因落实建筑退让要求，该幼儿园的面积调整为1981平方米，减少了19平方米，亦弥补了原告的损失。最后，原告在签订附有补充条款的出让合同时，未提出缔约赔偿要求，说明其以签订土地出让合同的方式处分了自己的民事权利，或有损失也应由其自行承担。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。被告宁波资规局向本院提交了如下证据材料和法律依据：1.浙土字G[2006]-0452《浙江省建设用地审批意见书》、（甬）土字[2006]第供016号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》、原规划局2006规条字（08）号《拍卖规划设计条件通知书》、原国土资源局奉土资告字[2007]04号《国有土地使用权拍卖出让公告》、合同编号为116的《国有土地使用权出让合同》、《关于要求解除土地出让合同的报告》、《关于同意解除[2007]第116号〈国有土地使用权出让合同〉的复函》、原规划局2008规条字（04）号《拍卖规划设计条件通知书》、奉土资告字[2008]06号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》各1份，用以证明涉案台外商服务中心地块中的6.6万平方米土地此前的挂牌出让情况；2.原国土资源局《关于要求办理市交警大队北侧地块选址意见书的函》（奉土资储[2008]53号）、《关于要求办理市交警大队北侧地块建设用地规划许可证及规划红线图的函》（奉土资储[2008]61号）、《关于市交警大队北侧地块商住项目要求立项的函》（奉土资储[2008]62号）、原发展和改革局《关于同意市国土资源局开发市交警大队北侧地块商住项目的复函》（奉发改投[2008]159号）、浙土字B[2008]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》、（奉）土字[2009]第014号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》、项目编号2009-014号《奉化市建设用地审查意见表》、原奉化市人民政府〔2008〕18号《关于市台外商服务中心地块挂牌出让专题会议纪要》、原国土资源局《关于要求变更台外商服务中心地块建设用地规划许可证、规划红线图及规划设计条件的函》（奉土资储[2009]19号）、原规划局《拍卖规划设计条件通知书》[2009规条字（04）号]、原国土资源局《关于要求挂牌出让台外商服务中心地块国有建设用地使用权的请示》（奉土资储〔2009〕21号）、原奉化市人民政府《关于同意挂牌出让台外商服务中心地块国有建设用地使用权的批复》（奉政发〔2009〕61号）及附图、原地价评估中心出具的奉地价（2006）供字第083号及奉地价（2009）供字第007号《土地估价报告》各1份，用以证明涉案台外商服务中心地块中的1.4万平方米部分土地经报批后与此前6.6万平方米土地整体挂牌出让的情况；3.原国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（奉土资告字[2009]07号）、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》、《国有建设用地使用权出让成交确认书》、（2009）奉证经字第124号《公证书》、合同编号为3302832009A21014-1的《国有建设用地使用权出让合同》、原奉化市公安局《关于台商外商地块开发建设相关问题的函》（奉公办[2009]9号）、示意图、原奉化市公安局《关于确认台商外商地块开发建设方案的函》（奉公办〔2009〕11号），合同编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》各1份，用以证明原告以4.5亿元摘得涉案台外商服务中心地块8万平方米土地使用权，且因其中1.4万平方米地块位于原看守所东侧地块的西侧，基于原奉化市公安局的要求，原、被告就该地块的土地退让经协商达成一致意见的事实；4.原告出具的《收条》、《奉化市土地出让、划拨缴款（税）通知书》3份，用以证明原告于2009年5月18日、10月30日、12月31日分三次缴清了4.5亿元土地出让金，其中后两笔已逾期的事实；5.原告于2010年3月18日作出的《关于要求同意土地分割的请示》（浙置投〔2010〕06号）以及奉国用（2010）第01480号、01481号、01482号、01483号《国有土地使用证》，用以证明原国土资源局依照原告申请，办理了涉案8万平方米土地的使用权证，并不存在少交付土地的行为；6.原告《关于要求领取台外商服务中心地块建设用地规划许可证的请示》[浙置投（2009）34号]、地字第（2009）02301160号《建设用地规划许可证》及附件，用以证明原告取得涉案台外商服务中心地块的规划许可证的事实；7.原奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（〔2009〕20号）、锦屏提交的《关于要求批准原台外商服务中心周边地块控制性详规的函》（奉锦办〔2010〕15号）、原规划局《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》（奉规〔2010〕3号）及《文本、说明书、图纸、图则》各1份，用以证明原规划局于2010年3月9日作出批复，同意调整台外商服务中心周边地块的控制性详细规划的事实；8.原告提交的《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》[浙置投（2010）02号]、锦屏提交的《关于要求变更原台外商地块建筑高度的请示》（奉锦办〔2010〕26号）、原规划局2010规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》各1份，用以证明原规划局依兴润公司和锦屏的报请对容积率和建筑高度进行调整；9.《国有建设用地使用权出让补充合同》1份，用以证明原告与原国土资源局于2010年4月16日签订补充合同，变更了原出让合同所约定的建筑容积率的事实；10.原告提交的《关于要求审批规划设计方案的请示》[浙置投（2009）36号]及《资质证书》、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、原规划局《原台外商服务中心拍卖地块设计方案审查技术例会纪要》（〔2010〕6号）、设计方案总平面图、居住地块技术经济指标、建字第（2010）02301033《建设工程规划许可证（副本）》、锦屏提交的《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》（奉锦办〔2011〕20号）、原规划局出具的规划设计方案调整部分局部图及调整后居住地块技术经济指标各1份，用以证明原规划局于2011年7月15日调整涉案地块中的西侧建筑布局和居住地块技术经济指标，计容建筑面积从104000㎡调整到103219㎡，减少了三套相邻区域的联排住宅，公建配套的幼儿园建筑面积从2000㎡减至1981㎡，减少了19㎡的事实；11.原告于2013年5月19日出具的《关于台外商地块商住项目（香山美邸）竣工验收的报告》、原规划局于2013年6月13日核发的建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》和浙规核字第（2010）02301033号《浙江省建设工程规划核实确认书》、原住房和城乡建设局作出的《奉化台外商地块商住项目（香山美邸小区）竣工综合验收会议纪要》（〔2013〕5号）各1份，用以证明经规划核实，涉案项目建设完成后的计容面积为102519.85㎡，与规划许可的103219㎡存在差距是由于误差所致的事实；12.原告台外商项目开发部于2012年4月9日作出的《关于要求赔偿台外商服务中心地块经济损失的请示》[浙置台（2012）03号]、原国土资源局于2012年4月24日出具的《关于对〈关于要求赔偿台外商服务中心地块土地经济损失的请示〉浙置台（2012）03号的答复》；原告于2013年9月13日作出的《关于要求赔偿台、外商服务中心地块土地经济损失的报告》（浙置台[2013]10号）、原国土资源局《关于转呈浙江兴润置业投资有限公司“关于要求赔偿台、外商服务中心地块土地经济损失的报告”的请示》（奉土资储〔2013〕218号）各1份，用以证明原国土资源局已于2012年4月24日明确告知原告其所提出的经济赔偿缺乏依据，后原告于2013年9月13日再次提出赔偿申请的事实；13.原人民法院（2016）浙0283刑再1号《刑事判决书》、原奉化市公安局于2014年1月16日作出的奉公（经）拘字[2014]第2号《拘留证》、原人民检察院于2014年2月27日作出的奉检侦监批捕〔2014〕1084号《批准逮捕决定书》、原奉化市公安局于2014年2月28日作出的奉公捕字（2014）第42号《逮捕证》、原奉化市公安局于2014年8月6日作出的奉公（经）保字〔2014〕第13号《取保候审决定书》、原奉化市公安局于2015年8月3日作出的奉公（经）解保字〔2015〕第7号《解除取保候审决定书》及奉公（经）撤案字[2015]第8号《撤销案件决定书》各1份，用以证明原告并不存在耽误起诉期限的正当事由；14.原宁波市国土资源局《关于印发宁波市国土资源局有关市辖区分局“三定”调整的通知》（甬土资发〔2017〕4号），用以证明自2017年1月12日起，原国土资源局变更为宁波市国土资源局奉化分局。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条第一款；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条、第十四条；《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条；《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条、第四十二条、第四十五条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项。对于上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：对原告提交的证据材料及两位证人所作的证言，被告对其中证据材料的真实性无异议、对证人单某和方某所陈述内容的真实性表示不清楚，但对其证明对象有异议，认为涉案“香山美邸”项目的经营人并非原告，而是其他挂靠在原告名下的人员实际操作的，故本案不存在起诉期限中止或者中断的情形。对被告提交的证据材料和法律依据，原告对其真实性和合法性均无异议，但对其关联性有异议。本院对各方当事人所提交的证据材料的真实性均予以认定，对于证人单某和方某关于赔偿事宜与政府沟通情况的说明，因能与相关证据材料相互印证，对此亦予认定。经审理查明：2007年1月13日，浙江省人民政府作出浙土字G[2006]-0452号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原国土资源局以总金额1.5亿元的起始价，公开出让国有土地使用权6.6万平方米，出让年限为住宅70年。2007年9月21日，原国土资源局发布奉土资告字[2007]04号《国有土地使用权拍卖出让公告》，决定以拍卖形式出让上述台外商服务中心地块6.6万平方米的国有土地使用权，公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.0且≤1.05。本次拍卖中，原大桥城建综合开发有限公司（以下简称大桥公司）以4.5亿元竞得该地块的土地使用权，并于2007年11月21日与原国土资源局签订编号为116的《国有土地使用权出让合同》。后因大桥公司财力不足，无法履行合同。经该公司申请，原国土资源局于2008年8月21日作出了《关于同意解除[2007]第116号〈国有土地使用权出让合同〉的复函》。2008年8月22日，原国土资源局再次就上述地块发布奉土资告字[2008]06号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，其中所载规划指标要求中的容积率调整为≥1.05且≤1.8，但无人摘牌。2009年1月22日，浙江省人民政府作出浙土字B[2008]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原奉化市人民政府本年度整理第四批次建设用地1.4万平方米。经办理挂牌批准手续后，2009年4月10日，原国土资源局发布奉土资告字[2009]07号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让上述两份土地批文项下的8万平方米台外商服务中心地块的国有建设用地使用权，该公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.05且≤1.80。2009年5月13日，原告以4.5亿元竞得该8万平方米台外商服务中心地块土地的国有建设用地使用权，并同日与原国土资源局、原公共资源交易中心签订《国有建设用地使用权出让成交确认书》。因涉案土地的西侧与看守所相邻，原奉化市公安局分别于2009年6月12日和2009年8月28日向原土地储备中心发函，要求确保看守所的绝对安全。其中，在2009年8月28日出具的《关于确认台商外商地块开发建设方案的函》中载明“……为确保看守所的绝对安全，浙江省兴润置业投资有限公司根据我局提出的意见，调整了西侧地块的设计方案（浙置投〔2009〕20号），经我局审核，同意该设计方案，并提出如下意见：一、该地块西侧须离开看守所铁网10米建围墙，围墙高度不低于3.5米；二、靠近看守所一侧的会所不得超过二层，高度与西侧山岗持平”。2009年9月3日，原告与原国土资源局分别就上述6.6万平方米和1.4万平方米建设用地签订编号为3302832009A21014-1和3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》，两份合同的第十三条均约定建筑容积率不高于1.80；建筑限高40米。其中编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》中增加有《补充条款》，内容为“一、该地块西侧须离开看守所铁网10米建围墙，围墙高度不低于3.5米；二、靠近看守所一侧的会所不得超过二层，高度与西侧山岗持平”。上述两份合同签订后，原告分别支付价款1.35亿、1.8亿元、1.35亿元（含此前已付定金0.4亿元），合计4.5亿元。2009年12月1日，原告向原规划局申请办理建设用地规划许可证及规划用地红线图。同月10日，原规划局向原告核发地字第（2009）02301160号《建设用地规划许可证》，证载的用地面积为8万平方米、容积率≥1.05且≤1.80。原国土资源局亦根据原告的申请，于2010年3月25日向原告核发奉国用（2010）第01480号、01481号、01482号、01483号《国有土地使用权证》，合计使用权面积8万平方米。2009年7月10日，原奉化市人民政府印发《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（〔2009〕20号），内容如下：“一、调低土地容积率。将该地块的土地容积率由原来的1.80高限调整到≤1.3。二、适当予以经济补差。鉴于在第三次拍卖中新增的幼儿园免费归政府所有，以及由于地处偏僻新增部分公用设施和少量面积的配套商业用地（因地处偏僻，经测算，该地块商业用房价格低于商品住宅房价格），同时考虑到大桥城建公司缴纳的1000万元定金已被政府押没，其缴纳的1.45亿元土地出让金政府作为正常的出让金占有使用达一年半之久，以银行同期贷款利率计算利息达约1000万余元等因素，为弥补政府经济损失，决定由大桥城建公司适当予以补交土地出让差价……”。2010年1月11日，原告向原规划局提交《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》，内容为“……该地块的规划设计方案，经过多次调整及修改后，容积率从1.8降到1.3，建筑面积从144000平方米降到104000平方米，减少了40000平方米。由于容积率调整降到了1.3，因此整个小区的设计方案必须以低层和高层相结合，为此在沿茗山路西侧设计了4幢中高层（两幢16层、两幢17层）高度达到了58米，超过了规划设置的40米，由于该四幢房子在地块最南端的最低高差处，该四幢房子的地面标高为8.5米与最北面山坡地的地面标高32米和相差23.5米，与周围环境及条件无任何影响。为此要求将原限高40米调整到60米。同时对其他技术指标作适当的部分调整”。2010年3月9日，原规划局针对锦屏提出的申请作出《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》（奉规〔2010〕3号），同意了《原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）》方案。原奉化市人民政府办公室亦于2010年4月13日作出了“拟同意变更建筑高度”的批示。为此，原规划局于2010年4月14日作出2010规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》，变更后的容积率为≥1.00且≤1.30；建筑高度为≤60米。2010年4月16日，原国土资源局作为甲方、原告作为乙方签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，其中载明“现根据乙方的要求，经奉化市国土资源局同意，变更原国有建设用地使用权出让合同第十三条建筑容积率不高于1.8不低于1为不高于1.3不低于1”。后根据原告的申请，原规划局于2010年5月11日向原告核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》（副本），证载的涉案项目建设规模为：总建筑面积103587.86平方米，另外地下建筑面积34908.55平方米不计入容积率。2011年4月19日，锦屏街道向原奉化市人民政府提交《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》，载明“……该地块西南侧规划红线紧临市公安局看守所的铁网围墙……为确保看守所绝对安全，须在距离看守所铁网围墙10米方向建造小区围墙。经市测绘院实地测量，由此造成现有规划方案中西南侧约有1978.7平方米土地无法开发利用。因此，街道建议：规划方案同意建造的7#楼、9#楼放弃2套，11#楼放弃1套，合计放弃5套联排住宅；取消规划方案设计中的幼儿园1幢、计建筑面积2000平方米，改为建造1幢、计5套联排住宅。为此，请市政府在不改变原规划容积率基础上，对现有规划方案进行上述调整，并对兴润置业公司的经济损失进行适当补偿”。对此，原规划局于2011年7月15日同意调整幼儿园及联排改动，其中联排住宅由“9230/35套（㎡）”调整为“8468/32套（㎡）”、幼儿园由2000㎡调整为1981㎡，项目总建筑面积由137956㎡调整为136884㎡。原告在涉案土地上建造的工程项目，即“香山美邸”项目施工完成后，原规划局根据原告的申请于2013年6月13日向原告核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》及浙规核字第（2010）02301033号《浙江省建设工程规划核实确认书》，其中载明涉案项目的总建筑面积核算值为137375平方米。另查明，“香山美邸”项目建设期间，原告的台外商项目开发部曾于2010年和2011年以口头形式向政府部门要求赔偿和补偿。2012年4月9日，原告的台外商项目开发部向被告提交《关于要求赔偿台外商服务中心地块土地经济损失的请示》，以涉案土地实际用地只有117.032亩，损失2.968亩为由，要求土地储备中心对该损失的2.968亩土地款及土地款利息给予经济赔偿。对此，被告于2012年4月24日作出书面答复，以原告对上述相关情况完全无异议并全部接受，并对相关结果承担相应责任为由，答复原告其所提出的经济赔偿缺乏依据。2013年9月13日，原告向原国土资源局提交《关于要求赔偿台、外商服务中心地块土地经济损失的报告》，内容为“……台、外商服务中心地块实地用地只有117.032亩，损失2.968亩，按每亩375万元计算，损失1113万元；土地契税按3%计算，计33.39万元；耕地占用税按每平方米35元计算，计6.9254万元；上述三项1153.3154万元，按1.2%月息、52个月时间计算，计719.6688万元。上述各项损失共计1873万元，请求贵局报转市政府予以全额补偿。”后原奉化市国土资源局于2013年9月16日将该赔偿请求上报至原奉化市人民政府进行处理。2013年10月22日，原告向原奉化市人民政府提交《关于要求尽快解决香山美邸有关遗留问题的请示》，但未果。又查明，原告兴润公司的法定代表人沈明崇于2014年1月24日被刑事拘留。2014年8月6日，原奉化市公安局决定对沈明崇取保候审。2015年8月6日，原奉化市公安局作出奉公（经）撤案字[2015]第8号《撤销案件决定书》及奉公（经）解保字〔2015〕第7号《解除取保候审决定书》，以沈明崇没有犯罪事实，不需要追究刑事责任为由，决定撤销案件并同时解除取保侯审。而原浙江省奉化市人民法院于2016年1月15日作出（2016）浙0283刑再1号《刑事判决书》，认定案外人沈财兴系原告兴润公司的直接经营人，判处沈财兴有期徒刑三年六个月。沈财兴于2013年11月22日被刑事拘留，于2017年5月21日刑满释放。2017年9月16日，原告通过登报声明原公章作废的形式，启用新公章，并经向宁波市奉化区人民政府主张赔偿未果后提起本次诉讼。此外，2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。相应地，原国土资源局调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国土资源局的派出机构。2019年1月13日，因政府机构改革，原宁波市国土资源局的职责划归新组建的宁波市自然资源和规划局行使，不再保留宁波市国土资源局。本院认为：首先，由于行政区划及机构职能调整，原国土资源局的权利义务现由宁波资规局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，宁波资规局作为本案被告主体适格。其次，在行政协议案件中，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，因原告提起的诉讼请求系确认被告少交付原告土地1978.7平方米（约2.968亩）的行为属违约行为并要求赔偿相关损失，即以被告存在未按照约定履行协议而提起诉讼，其起诉期限应当参照民事诉讼中的诉讼时效确定。具体而言，原告所称的被告少交付1978.7平方米土地这一事实自原告与原国土资源局于2009年9月3日签订的编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》时即已知晓，故本案诉讼时效的起算点应为2009年9月3日。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外，同时，该法第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。因本案原告已提供证据证明其在2010年至2012年4月9日通过口头和书面形式向被告主张权利，构成诉讼时效的中断。且对于原告于2012年4月9日提出的赔偿要求，原国土资源局已明确予以拒绝。此后，原告又于2013年9月13日以书面形式请求原奉化市国土资源局将原告的主张报转市政府予以全额补偿、并于2013年10月22日向原奉化市人民政府提出相关主张，虽非严格意义上的向被告提出要求，但考虑到原告的该主张均系向当地政府提出，被告作为政府职能部门对该情况亦应当知晓，故可认定实现了诉讼时效中断的效果。因此，本案的诉讼时效可从2013年10月22日起重新开始计算二年，即至2015年10月22日届满。而关于诉讼时效的中止，《中华人民共和国民法通则》第一百三十九条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。对此，原告主张其公司的直接经营人和实际控制人沈财兴丧失人身自由的三年六个月以及从2013年年底至2017年9月16日期间原告公司的公章由政府部门组成的“工作小组”管理，故上述期间应当不计算在起诉期限内。对于原告的该主张，本院认为：第一，本案系参照民事法律规范中的诉讼时效制度确定起诉期限，故不应当适用起诉期间扣除规则，而应当适用诉讼时效的中止中断制度；第二，《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。第三十八条规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。而《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条亦规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”据此，即使沈财兴系原告兴润公司的直接经营人，但其并非原告经登记的法定代表人，故沈财兴个人因被采取刑事措施限制人身自由并不必然导致原告无法寻求救济和主张权利，不能作为诉讼时效中止的事由。第三，而关于原告公司公章被政府部门管理是否引起诉讼时效中止的问题。从上述法律规范来看，法定代表人有权代表法人对外行使职权，在司法实践中亦认可在特殊情形下法定代表人以单独在起诉状上签名的形式代表法人提起诉讼。而本案原告于2017年9月16日采用登报声明的形式启用新公章，亦能说明法人公章的缺失并不会造成无法以法人名义主张权利的后果，故同样不属于诉讼时效中止计算的情形。但原告公司的公章缺失期间，原告的法定代表人沈明崇亦曾被公安机关采取过限制人身自由的强制措施，考虑到原告法定代表人在被限制人身自由的期间内其代表法人行使权利确实受到了极大阻碍的客观实际，该情形可认定为法律所规定的“不能行使请求权的其他障碍”，即2014年1月24日沈明崇被刑事拘留起至2014年8月6日其被取保候审之日止的期间可作为诉讼时效中止的事由，但原告的诉讼时效届满日为2015年10月22日，该事由并没有发生在诉讼时效届满前六个月内，故不能适用诉讼时效中止的规定。最后，在本案诉讼时效届满之后，原告虽于2018年1月向宁波市奉化区人民政府发送了书面补偿损失的报告，但被告并未就此作出过同意自愿履行的意思表示，故被告并未放弃其诉讼时效抗辩权。综上，由于原告提起的本次诉讼不符合受理条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。为此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  毛冠达审 判 员  徐小娟人民陪审员  徐祖国二〇二〇年二月二十六日代书 记员  孙柳静?附：本案适用的法律规范《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……