广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1153号上诉人（原审原告）：王永宜，男，1946年12月27日出生，汉族，住汕头市澄海区。上诉人（原审原告）：陈巧真，女，1948年1月13日出生，汉族，住汕头市澄海区，系王永宜之妻。上诉人（原审原告）：王伟浩，男，1980年10月5日出生，汉族，住汕头市澄海区，系王永宜、陈巧真之次子。被上诉人（原审被告）：汕头市澄海区人民政府，住所地汕头市澄海区文冠路党政大楼。法定代表人：杨焕新，区长。委托代理人：王策高，汕头市澄海区法制局工作人员。委托代理人：朱少滨，汕头市自然资源局澄海分局工作人员。被上诉人（原审被告）：汕头市人民政府，住所地汕头市跃进路28号。法定代表人：郑剑戈，市长。委托代理人：刘萍、黄丹娜，均系广东特力律师事务所律师。原审第三人：王绵伟，男，1977年12月25日出生，汉族，住汕头市澄海区，系上诉人王永宜、陈巧真之长子。原审第三人：王锐乔，男，1954年11月2日出生，汉族，住汕头市澄海区。委托代理人：朱少波，广东思迪律师事务所律师。上诉人王永宜、陈巧真、王伟浩诉被上诉人汕头市澄海区人民政府（以下简称澄海区政府）、汕头市人民政府（以下简称汕头市政府）、原审第三人王绵伟、王锐乔行政裁决纠纷一案，不服汕头市中级人民法院（2018）粤05行初26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，王永宜、陈巧真系夫妻关系，王伟浩系王永宜、陈巧真之次子，原审第三人王绵伟系王永宜、陈巧真之长子，前述四人及原审第三人王锐乔均为汕头市澄海区莲下镇槐东村村民。本案所争议的土地位于汕头市澄海区莲下镇槐东村公洲19巷1号（地号XX9，以下简称争议地块），用地面积118平方米，用途为住宅，权属性质为宅基地使用权。该争议地块界址清楚、四至分明，所有权归槐东村集体所有。1994年7月17日，原澄海县人民政府向王永宜一家颁发澄集建〔1994〕字第081XXXX76号《集体土地建设用地使用证》，地址为莲下镇槐东村公洲新厝区，土地使用者为王永宜。2009年11月7日，王永宜、陈巧真立下《分家书》，将涉案土地房屋分给王绵伟，槐东村金东园房屋及耕地分给王伟浩。2009年11月8日，槐东村委会出具证明书，证明村民王永宜因家庭分家，原《集体土地建设用地使用证》要求更改其儿子王绵伟名下的事实。2009年12月2日，王永宜与王绵伟向汕头市澄海区国土资源局（以下简称澄海区国土局）提交变更土地登记申请，申请内容“因分家析产申请变更原土地使用者王永宜为现使用者王绵伟”，王永宜与王绵伟共同在《土地变更申请书》中“申请人”一栏亲笔签名并按捺指纹。2009年12月7日，澄海区国土局依申请并经核查，将争议地块的土地使用者变更为王绵伟，并向其颁发了澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》，同时注销了澄集建〔1994〕字第081XXXX76号《集体土地建设用地使用证》。王绵伟于2009年底将澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》项下房产与王锐乔的房产进行对换。王永宜、陈巧真不同意该对换行为，导致本案纠纷。2011年6月20日，王永宜、陈巧真向澄海区国土局提交《关于请求撤销王绵伟违法取得〈集体土地建设用地使用证〉的申请书》，请求撤销王绵伟的《集体土地建设用地使用证》并责令其停止违法行为。2012年10月25日，澄海区政府作出汕澄府决〔2012〕第1号《土地争议决定书》，驳回王永宜、陈巧真撤销澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》的申请。王永宜、陈巧真不服，向汕头市政府申请行政复议，汕头市政府于2013年4月7日作出汕行复案〔2013〕2号《行政复议决定书》，决定撤销澄海区政府作出的汕澄府决〔2012〕第1号《土地争议决定书》。2015年3月5日，王永宜、陈巧真向澄海区国土局申请撤销土地使用者为王绵伟的《集体土地建设用地使用证》，并将土地使用者恢复为王永宜。澄海区国土局不予变更，澄海区政府亦不撤销该《集体土地建设用地使用证》。王永宜、陈巧真不服，提起行政诉讼。广东省高级人民法院于2017年1月24日作出（2016）粤行终1802号《行政裁定书》，以“王永宜、陈巧真提出的本案诉讼主张实质是涉案集体土地建设用地使用权的归属问题”，“应当由人民政府先行处理”为由，维持驳回起诉的一审裁定。2017年10月9日，王永宜、陈巧真、王伟浩向澄海区政府提交《关于请求撤销王绵伟违法取得〈集体土地建设用地使用证〉的申请书》，请求撤销王绵伟取得的澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》。澄海区政府受理后，依据《土地权属争议调查处理办法》之规定，移交澄海区国土局调查处理。澄海区国土局向王永宜、陈巧真、王伟浩、王绵伟、王锐乔以及涉案的村干部调查取证，核实有关情况，并于2018年4月2日追加利害关系人王锐乔为第三人，王锐乔向澄海区政府提出确权登记的书面申请。期间，澄海区国土局因案情复杂，经批准延长调查处理期限二个月并将书面通知送达各方当事人。同年6月15日，澄海区国土局向澄海区政府上报该案的调查处理情况和相关处理建议，澄海区政府建议先行调解再处理。澄海区国土局遂组织各方进行调解，因调解不成，于同年9月10日再次提出调查处理意见报澄海区政府。2018年9月28日，澄海区政府经审查作出汕澄府决〔2018〕第1号《土地权属争议决定书》，主要内容：“区国土局认为：申请人王永宜、陈巧真于2009年11月7日立下《分家书》，将家庭共有财产分配给被申请人王绵伟和申请人王伟浩，其行为不违反法律规定，双方当事人按照《分家书》的内容向区国土局申请将澄集建〔1994〕字第081XXXX76号《集体土地建设用地使用证》使用权人变更为被申请人，其行为符合《土地登记办法》的规定。经区国土部门审核，颁发变更登记的《集体土地建设用地使用证》（澄集用（变）081XXXX20号）合法有效。第三人王锐乔请求对争议土地使用权予以确权并办理变更登记为王锐乔的请求，需在本土地权属争议处理决定书生效后，双方的《房产所有权永久性对换协议书》经法院确认为合法有效后，再依据法律法规规定并依照法定程序予以受理审查。据此，区国土局就本案向本府提出处理意见：驳回申请人撤销《集体土地建设用地使用证》（澄集用（变）081XXXX20号）的申请。本府经审查认为，区国土局认定的事实清楚，证据确实、充分，提出的处理意见符合法律、法规的规定，应予照准。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定，决定如下：驳回申请人撤销《集体土地建设用地使用证》（澄集用（变）081XXXX20号）的申请。”《土地权属争议决定书》于2018年9月30日分别送达王永宜、陈巧真、王伟浩及王锐乔。王永宜、陈巧真、王伟浩不服《土地权属争议决定书》，于2018年10月11日向汕头市政府申请行政复议。汕头市政府受理后，分别向王永宜、陈巧真、王伟浩、澄海区政府、王绵伟、王锐乔发送《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》及《告知案审人员通知书》。同年11月6日，汕头市政府作出汕行复案〔2018〕244号《行政复议决定书》，维持澄海区政府作出的《土地权属争议决定书》，并分别送达上述当事人。王永宜、陈巧真、王伟浩不服，遂提起本案诉讼，请求法院判决：1.撤销澄海区政府于2018年9月28日作出的汕澄府决〔2018〕第1号《土地权属争议决定书》；2.撤销汕头市政府作出的汕行复案〔2018〕244号《行政复议决定书》；3.撤销王绵伟违法取得的澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条“各级人民政府依法负责本行政区域内发生的土地权属纠纷的调解和处理（以下简称调处）工作”的规定，澄海区政府具有对本行政区域内发生的土地权属纠纷进行调处的法定职权。本案中，王永宜原持有涉案土地澄集建〔1994〕字第081XXXX76号《集体土地建设用地使用证》。王永宜、陈巧真于2009年11月7日立下《分家书》，将涉案土地上的房产分给王绵伟。2009年12月7日，澄海区政府根据王永宜、王绵伟提出的涉案土地变更登记申请以及《分家书》、槐东村委会《证明书》等相关资料，向王绵伟颁发澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》，并收回及注销了澄集建〔1994〕字第081XXXX76号《集体土地建设用地使用证》。王永宜、陈巧真、王伟浩主张王绵伟擅自处分分家所得的房产，采取欺骗隐瞒手段，伪造王永宜的签名，私自向澄海区国土局申请办理土地变更登记手续，于2017年10月9日向澄海区政府申请撤销澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》，其主张实质是对涉案土地使用权的归属问题存在争议。澄海区政府将王永宜、陈巧真、王伟浩的申请作为土地权属纠纷案件予以受理，并转交澄海区国土局负责办理；澄海区国土局在调处过程中开展一系列调查取证工作，并对纠纷各方当事人提供的证据材料进行审查，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，因调解不成，及时提出调查处理意见报澄海区政府。澄海区政府经审查，于2018年9月28日作出涉案《土地权属争议决定书》，认定其颁发变更登记的澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》合法有效，决定驳回王永宜、陈巧真、王伟浩的撤证申请，同时告知当事人相应的救济途径并予送达。因此，澄海区政府作出的涉案行政决定，证据确凿，适用法律正确，基本程序合法；其作出处理决定的时间虽然超过法定期限，属于程序上的瑕疵，但并不影响实体处理的合法性。汕头市政府依法受理王永宜、陈巧真、王伟浩的行政复议申请，通知相关当事人参加行政复议并告知行政复议权利义务，在法定期限内作出维持澄海区政府《土地权属争议决定书》的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王永宜、陈巧真、王伟浩提出王绵伟采取欺骗隐瞒手段，伪造王永宜的签名，向澄海区国土局申请土地变更登记手续的主张，但却无法提供证据予以证明，故王永宜、陈巧真、王伟浩诉请撤销涉案《土地权属争议决定书》《行政复议决定书》《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求，缺乏事实根据，原审法院不予支持。综上所述，澄海区政府作出的汕澄府决〔2018〕第1号《土地权属争议决定书》，证据确凿，适用法律正确，基本程序合法；汕头市政府作出的汕行复案〔2018〕244号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；王永宜、陈巧真、王伟浩的诉讼请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款之规定，判决：驳回王永宜、陈巧真、王伟浩的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由王永宜、陈巧真、王伟浩负担。王永宜、陈巧真、王伟浩不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审第三人王绵伟未经王永宜、陈巧真同意，擅自处分房屋，伪造王永宜的签名，骗取新《集体土地建设用地使用证》。根据老年人权益保障法第十六条，老年人居住的房屋，子女及亲属不得侵占，两个老人依法讨回《分家书》的房屋一间。（二）被上诉人称王永宜的签名属实是错误的。王绵伟在《询问笔录》中已承认是他一人去国土所办证，在《证明书》中已承认他从家里偷了旧土地证，自己一人去国土所办证，在《答辩状》中已承认他代王永宜签名并摁指纹。王永宜、陈巧真不申请笔迹鉴定，是因为老年人有疾病、没有生活来源，无力支付鉴定费，如果免费一定会申请，且王绵伟自认伪造签名，已无鉴定必要。至于村委会和村干部王松浩出具的证明书、莲下国土所出具的土地证变更登记过程说明、原审第三人王锐乔的陈述等，均系捏造事实，二审法院应予审查。被上诉人澄海区政府、汕头市政府辩称：坚持一审答辩意见。上诉人在政府调处阶段和本案一审阶段，均明确拒绝进行笔迹鉴定，应承担举证不能的不利后果。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人王绵伟述称：涉案房屋为上诉人和王绵伟一家4人共有，王绵伟于2009年12月未经父母及家庭成员同意，用200元请王松浩开具证明书，拿着《分家书》、旧土地证等，独自一人到莲下国土所办理变更手续，办理过程中王绵伟代替父亲签名并摁指纹，母亲陈巧真、弟弟王伟浩也没有到场签名，另外王绵伟没有赡养父母，《分家书》里写明要留一间给父母居住直至百年之后，根据老年人权益保障法，请求法院维护父母的合法权益。原审第三人王锐乔未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政裁决纠纷，二审争议焦点是，澄海区政府同意涉案宅基地使用权从王永宜转移到王绵伟、向王绵伟核发澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》是否正确，针对王永宜、陈巧真、王伟浩提出的撤销王绵伟所持上述《集体土地建设用地使用证》请求，澄海区政府汕澄府决〔2018〕第1号《土地权属争议决定书》予以驳回，是否正确。2009年11月7日，王永宜、陈巧真立下《分家书》，将涉案土地房屋分给王绵伟，2009年12月2日申请换发涉案新证的《土地变更申请书》中“申请登记的内容”一栏记载，“因分家析产申请变更原土地使用者王永宜为现使用者王绵伟”，与上述《分家书》吻合，可以证明涉案宅基地使用权从王永宜转移到王绵伟，系王永宜的真实意思。关于王永宜有无在上述《土地变更申请书》签名问题。第一次确权期间，王永宜、陈巧真申请撤证，对此王绵伟提出2011年7月12日《答辩书》，辩称王绵伟与其父王永宜共同前往申请变更登记，王永宜提交有效身份证明、亲自签名确认，王绵伟2011年7月20日接受国土局调查时，还补充了他载其父王永宜去国土所签名、互换房产后王永宜帮他粉刷房屋、之后王永宜因嫌王锐乔所补差价太低而反对互换房产等细节。王永宜2011年6月23日接受国土局调查时，也承认曾由儿子王绵伟载去签名，虽未明确其所签材料的名称，但结合《分家书》、王绵伟上述《答辩书》、调查笔录，以及王永宜在政府调处阶段和本案一审阶段，均明确拒绝进行笔迹鉴定，可以认为上述《土地变更申请书》中“申请人”一栏系王永宜亲笔签名。故澄海区政府同意办理转移登记、向王绵伟核发澄集用（变）081XXXX20号《集体土地建设用地使用证》，是正确的。王绵伟领取上述《集体土地建设用地使用证》之后，与王锐乔互换房产，王锐乔已将涉案宅基地上原有房屋拆除重建，尚未办理涉案宅基地的后续转移登记。在互换数年之后、第二次确权期间，王绵伟于2017年、2018年翻称上述《集体土地建设用地使用证》系通过贿赂村干部出具证明书、伪造父亲王永宜签名取得，同意撤销自身所持上述《集体土地建设用地使用证》，明显不利于王锐乔，但王绵伟对自己的陈述前后矛盾没有作出合理解释，亦没有提供有效证据予以佐证，故难以采信。澄海区政府决定驳回王永宜、陈巧真、王伟浩提出的撤销王绵伟所持上述《集体土地建设用地使用证》请求，认定事实清楚，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，汕头市政府复议维持澄海区政府的本次确权决定，亦属正确。王绵伟是否履行赡养义务，与本案宅基地权属争议无关，上诉人以王绵伟不履行赡养义务为由，请求撤销涉案确权决定和复议决定，欠缺法律依据，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。王永宜、陈巧真、王伟浩上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王永宜、陈巧真、王伟浩负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年二月二十日书记员  林希翱