安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终49号上诉人（一审原告）曹翠萍，女，1971年5月19日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人（一审原告）张克伟，男，1972年8月11日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区房屋征收办公室，住所地宿州市胜利西路167号，统一社会信用代码12341302MB12031681。法定代表人桂阳，该办公室主任。上诉人曹翠萍、张克伟因诉宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）、宿州市埇桥区房屋征收办公室（以下简称埇桥区房屋征收办）、宿州市埇桥区沱河街道办事处（以下简称沱河办事处）房屋强制拆除一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初201号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。曹翠萍、张克伟向一审法院起诉称，曹翠萍、张克伟系夫妻关系，居住于宿州市埇桥区沱河办事处新建二村。2011年8月6日，张克伟与付建军签订《房地产买卖契约》，约定购买付建军位于沱河办事处新建二村房屋一套，建筑面积为209.4㎡，并同时取得该房屋所占土地使用权，购房款为350000元。该房屋共两层12间，占用土地为宿州市国家粮食储备库宿地粮局拆迁安置用地，实际建筑面积237.38㎡，道路面积21.3㎡，占地面积131.35㎡。曹翠萍、张克伟通过合法方式取得案涉房屋产权和土地使用权，该房屋不属于违章建筑，其合法私有财产不受侵犯。2018年4月6日，埇桥区政府发布《宿州市埇桥区人民政府关于对道东15号第二期项目范围内房屋征收的决定》和附件《道东15号第二期项目房屋征收补偿安置方案》。曹翠萍、张克伟对上述房屋征收决定不服，提起诉讼。宿州市中级人民法院及安徽省高级人民法院分别于2018年8月6日、11月26日作出（2018）皖13行初293号和（2018）皖行终1101号行政判决书，均确认埇桥区政府作出的房屋征收决定违法。上述判决作出时，曹翠萍、张克伟房屋未被拆除，且因房屋征收决定违法，案涉房屋亦不应再继续纳入拆迁范围。2018年5月15日，沱河办事处与宿州市城市管理行政执法局埇桥分局共同作出埇城管执拆通字沱河﹝2018﹞036号《限期拆除通知书》。宿州市埇桥区人民法院于2018年9月18日作出（2018）皖1302行初110号行政判决书，对该《限期拆除通知书》予以撤销。该判决作出时，案涉房屋仍未被拆除。2019年3月1日上午9点，埇桥区政府、埇桥区房屋征收办、沱河办事处罔顾法院判决书的法律效力，对曹翠萍、张克伟及其家人人身进行非法控制，在对屋内物品也未作登记的情况下直接强制拆除房屋，致使曹翠萍、张克伟房屋以及屋内物品全部砸在废墟之中，均被损坏。埇桥区政府、埇桥区房屋征收办、沱河办事处的行为不仅给曹翠萍、张克伟造成较大财产损失和精神痛苦，也造成其居无定所。后埇桥区政府、埇桥区房屋征收办、沱河办事处虽给予曹翠萍、张克伟一套过渡房和一套安置房，但拒绝签订拆迁安置协议。综上，请求依法确认埇桥区政府、埇桥区房屋征收办、沱河办事处强制拆除曹翠萍、张克伟房屋的行为违法；诉讼费由埇桥区政府、埇桥区房屋征收办、沱河办事处负担。埇桥区政府向一审法院答辩称，其未参与强制拆除曹翠萍、张克伟房屋的具体行政行为，不是拆除行为的适格被告也不是赔偿的适格主体。埇桥区房屋征收办向一审法院答辩称，同意埇桥区政府答辩意见。沱河办事处向一审法院答辩称，一、曹翠萍、张克伟诉请强拆行为违法理由不成立，该房屋已经认定为违法建筑。宿州市城市管理行政执法局埇桥分局向曹翠萍、张克伟送达了限期拆除通知书，经催告未予搬迁的情况下实施强拆，强拆行为合法。二、赔偿请求没有依据。曹翠萍、张克伟虽取得该房屋所有权，但涉案房屋是违法建筑，不应当赔偿。综上，请求依法驳回曹翠萍、张克伟诉讼请求。一审法院经审理查明，2018年4月6日，埇桥区政府作出《关于对道东15号第二期项目范围内房屋征收的决定》，决定对淮河东路以北、建设路以东、道东17号地以西、安徽省物测勘探队及中煤三建院墙以南范围内房屋进行征收。曹翠萍、张克伟的房屋位于该征收范围内。2018年5月15日，沱河办事处与宿州市城市管理行政执法局埇桥分局共同向曹翠萍作出埇城管执拆通字沱河﹝2018﹞036号《限期拆除通知书》和《催告书》。2019年3月1日，曹翠萍、张克伟的房屋被拆除。本案审理中，沱河办事处出具书面情况说明，载明该办事处组织实施了对曹翠萍、张克伟房屋的拆除行为。一审法院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务；对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，曹翠萍、张克伟提供证据不能证明埇桥区政府、埇桥区房屋征收办的工作人员在拆除现场，也不能证明该拆除行为系埇桥区政府、埇桥区房屋征收办组织实施。虽然曹翠萍、张克伟提供了关于依法强制拆除曹翠萍等11人违法建设的请示文件，但仅为内部报请程序，侵犯曹翠萍、张克伟合法权益的主体应为实施强制拆除房屋行为的主体。且在本案审理过程中，沱河办事处认可其拆除了曹翠萍、张克伟房屋，沱河办事处具有独立承担相关责任的能力，应为本案适格被告。故曹翠萍、张克伟主张埇桥区政府、埇桥区房屋征收办为本案适格被告的理由不能成立，该院不予支持。经该院向曹翠萍、张克伟释明，其不同意撤回对埇桥区政府、埇桥区房屋征收办的起诉，故曹翠萍、张克伟对埇桥区政府、埇桥区房屋征收办的起诉不符合起诉条件，应予驳回。埇桥区政府、埇桥区房屋征收办认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回曹翠萍、张克伟对宿州市埇桥区人民政府、宿州市埇桥区房屋征收办公室的起诉。曹翠萍、张克伟上诉称，一审裁定违背事实和法律规定,裁定驳回起诉错误。具体理由如下:一、案涉强拆行为是被上诉人决定并由被上诉人组织实施的,沱河办事处只是房屋征收的实施单位,无权对外独立承担责任,而两被上诉人是房屋征收单位,应当对本案的违法征收行为承担法律责任。二、沱河办事处于2019年3月违法强拆了上诉人房屋,被上诉人埇桥区政府的“同意强拆”批复直接外化为对上诉人权利产生实际影响的具体行政行为,被上诉人当然是本案的适格被告,被上诉人是否实际在强拆现场并不影响其承担赔偿责任。三、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定,即使被上诉人未在强拆现场,也并不影响被上诉人作为房屋征收部门对沱河办事处(房屋征收实施单位)的强拆行为后果承担法律责任,沱河办事处作为具体实施征收单位,不能对外独立承担赔偿法律责任,故两被上诉人应共同承担赔偿责任。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。本院另查明，2019年9月26日，宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行初201号之一行政裁定，将曹翠萍、张克伟对沱河办事处的起诉，移送宿州市埇桥区人民法院管辖。本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，曹翠萍、张克伟认为埇桥区政府、埇桥区房屋征收办实施了强制拆除行为，但埇桥区政府、埇桥区房屋征收办对此明确予以否认。曹翠萍、张克伟提供的证据，仅能证明其房屋被强制拆除的事实；未提供证明埇桥区政府、埇桥区房屋征收办工作人员在房屋拆除现场的证据，亦未提供该强制拆除行为是由埇桥区政府、埇桥区房屋征收办组织实施的证据。且沱河办事处亦出具情况说明，认可该强制拆除行为系其实施。故曹翠萍、张克伟对埇桥区政府、埇桥区房屋征收办的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件，其起诉依法应予驳回。曹翠萍、张克伟在起诉埇桥区政府、埇桥区房屋征收办的同时，还一并对沱河办事处提起了诉讼，一审法院根据行政诉讼法关于管辖的规定，将曹翠萍、张克伟对沱河办事处提起诉讼的案件，已移送宿州市埇桥区人民法院管辖。综上，一审裁定驳回曹翠萍、张克伟的起诉并无不当，上诉人曹翠萍、张克伟的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年二月二十四日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。