湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终25号上诉人（原审原告）:宋端英，女，1950年5月4日出生，汉族，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）:宋当朝，男，1960年4月22日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）:宋稳朝，男，1962年12月2日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人宋端英与宋当朝共同委托代理人:宋稳朝（宋端英与宋当朝之弟,亦即本案上诉人）。被上诉人（原审被告）:长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室，住所地长沙市开福区城路与金马路交汇处芙蓉北路办事处501。法定代表人:谢新飞，办公室主任。委托代理人:李珂，该单位工作人员。委托代理人:徐兰，湖南天楚律师事务所律师。原审第三人:湖南日升房地产评估有限责任公司，住所地湖南省长沙市岳麓区望城坡街道桐梓坡西路138号长房时代城20栋510房。法定代表人:顾涛，董事长。上诉人宋端英、宋当朝、宋稳朝因与被上诉人长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称为区征补办），原审第三人湖南日升房地产评估有限责任公司（以下简称为日升公司）其他纠纷一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初491号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定,提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上诉规定可知，过程性行为不属于可诉的行为，其行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人提起行政诉讼应针对具备成熟的、最终的行政行为。该案中，原告单独就被告区征补办委托第三人日升评估公司对原告房屋进行评估的行为提起行政诉讼，该委托评估行为不单独对原告权利义务产生实际影响。该委托评估行为系为其后将作出的对当事人权利义务产生实际影响的、终结性的行政行为而实施的前置性准备行为，属于过程性行为，该委托评估行为的效力通常被其后的最终行政行为所吸收和覆盖，因而不具有可诉性。原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回。该院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项，裁定:驳回原告宋端英、宋当朝、宋稳朝的起诉。该案不收取案件受理费。宋端英、宋当朝、宋稳朝等三上诉人不服上述一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审判决适用法律正确虽是二审法官维持原判的条件，但裁定书所载载体，既不具有充分条件，也不具有必要条件。1、一审本院认为部分既不具有充分条件也不具有必要条件；2、一审没有对被上诉人委托行为的主体资格与程序进行适法审查。国务院590号令、湖南省人民政府268号令、长沙市人民政府116号令对征收程序有明确规定，是有权人民政府对征收范围内的房屋发布征收公告，房地产价格评估机构选定必须依照国务院590号令第二十条的法定条件。本案中，被上诉人在有权人民政府没有对涉案房屋发布征收公告决定前，独立行使委托职权违反法律规定。一审以被上诉人委托行为是过程性行为，规避对被上诉人委托行为违反前置法定程序的适法审查。二、一审以被上诉人委托行为是“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”适用法律错误。首先，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不对外产生法律效力，是不可诉的前提条件。而本案被上诉人在缺乏前置法律根据的前提下，对案涉房屋委托行为，是针对特定的权益人（本案原告），特定的房屋作出的，评估报告是评估机构基于其专业知识所形成的专业意见，并已采取留置送达，对外已经产生法律效力，对上诉人创设了权利义务，并在行政行为上对上诉人设定了义务限制权利。即使评估机构作出的评估报告是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，但被上诉人在无法律授权的委托行为，无论在主体上还是程序上以及法律根据上均违法。综上所述，一审没有对被上诉人违法委托的事实部分进行适法审查，明显规避适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》法定程序，没有正确采纳上诉人的意见，明显违反审判中立的原则，故依法提起上诉，请求：1、撤销原审裁定；2、确认区征补办2019年7月16日擅自委托第三方日升公司对上诉人位于长沙市开福区房屋进行评估的委托行为违法；3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人区征补办答辩称：一、本案被诉的委托评估行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回该起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。理由如下：1、涉案房屋登记位于开福区。为确定涉案房屋价值提供参考依据，2019年7月16日，答辩人委托一审第三人对涉案房屋进行评估。经评估，一审第三人于2019年9月16日出具了涉案房屋的分户房地产估价报告书。其后该分户房地产估价报告书向涉案房屋的权利人进行送达。2、本案中，一审第三人接受答辩人委托，出具的分户房地产估价报告书系基于其专业知识所形成的专业意见，是对房屋价值的评定或鉴定，该估价结果也只是为确定房屋价值提供参考依据。事实上，该分户房地产估价报告书出具后，尚未有包括答辩人在内的任何行政机关，据此分户房地产估价报告书对上诉人作出最终的、成熟的补偿安置决定或补偿协议等行政行为，涉案房屋亦没有据此进行拆除。即使后续有行政机关或答辩人据此分户房地产估价报告书对上诉人作出了最终的、成熟的补偿安置决定或补偿协议等行政行为，但对上诉人权利义务、合法权益产生实际影响的行政行为仍应是该后续最终的、成熟的补偿安置决定或补偿协议等行政行为。答辩人的委托评估行为系该后续最终的、成熟的行政行为作出前的准备行为，属于过程性行为，该行为不具有单独之可诉性。3、本案中，上诉人诉请确认违法的委托评估行为，属于过程性行为，该行为的效力和合法性通常为最终的、成熟的行政行为所吸收和覆盖，该委托评估行为是否合法亦应属于相应的最终的、成熟的行政行为合法性审查的内容，该行为不具有单独之可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，一审裁定认为，涉案的委托评估行为属于过程性行为，不具有可诉性，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，并依法驳回上诉人起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，驳回上诉人起诉正确。二、上诉人的上诉理由不能成立，理由如下：（一）上诉人认为“一审没有对被上诉人委托行为的主体资格与程序进行适法审查，……一审以被上诉人委托行为是过程性行为，规避对被上诉人委托行为违反前置法定程序的适法审查”，该上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起诉讼应当符合的条件，依据该法第四十九条第（四）项之规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，属于人民法院受案范围是公民、法人或其他组织提起行政诉讼的法定条件之一，也是案件进入行政诉讼实体裁判的先决条件。对于已经立案的案件，不是不再进行程序审查直接进入实体审理，而是仍应对诉的适法性进行审查。如果经审理或审查认为，案件受理不符合受理条件、不符合起诉条件的，人民法院仍应裁定驳回起诉。只有适法的诉，以及起诉符合法定起诉条件，案件才能进入到实体审理和实体裁判。具体到本案中，也就是只有当被诉行为属于人民法院行政诉讼受案范围，属于可诉的行政行为，并且符合其他的法定起诉条件的情形下，本案才能进入实体审理和实体裁判，此时人民法院才对被诉行为的合法性进行审查，包括对行政职权、职责，行政程序，事实认定，适用法律，处理结果等要素进行实体审理并作出实体裁判。而本案中，如前所述上诉人所诉请确认违法的委托评估行为属于过程性行为，不具有可诉性，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，起诉不符合起诉条件。因此，一审经过审理，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉，符合相关法律规定。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，驳回上诉人起诉正确。上诉人的该项上诉理由不能成立。（二）上诉人认为“一审以被上诉人的委托行为是‘行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。’适用法律错误”，该上诉理由不能成立。1、如前文所述，涉案的委托评估行为，是为作出最终的、成熟的行政行为而实施的准备行为，属于过程性行为，该行为的效力和合法性通常为最终的、成熟的行政行为所吸收和覆盖，该行为不具有单独之可诉性。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，一审裁定驳回上诉人起诉正确，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的该项上诉理由不能成立。2、同时，本案中，答辩人委托第三人对涉案房屋进行评估，该委托评估行为并没有为上诉人设定行政法上的权利义务关系，对上诉人的权利义务、合法权益显然不产生实际影响。并且涉案分户房地产估价报告书的估价结果也只是为确定房屋价值提供参考依据，并没有对上诉人权益造成直接的、最终的影响。涉案的委托评估行为，属于过程性行为，不单独对上诉人的权利义务产生实际影响，不具有单独的可诉性。上诉人认为的涉案委托评估行为对外已经产生法律效力，并在行政行为上对上诉人设定了义务限制权利，均与事实不符，该项上诉理由不能成立。综上所述，被诉的委托评估行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉请求，维持一审裁定。原审第三人日升公司述称：一、我司依法接受委托，对涉案房屋进行调查、评估，并出具涉案评估报告书的经过。2019年7月16日，我司接受区征补办的委托，开始对涉案房屋进行估价。接受委托后，我司委派注册房地产估价师开展了评估工作，并出具了涉案评估报告书，交付了工作成果。我司接受委托及从事评估的行为，是严格按照法律和行业规范执业的，出具的评估报告系基于我们的专业知识形成的专业意见。二、被诉的委托评估行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请依法驳回上诉人的上诉。当事人提起行政诉讼应针对行政机关作出的成熟的、最终的行政行为。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉的委托评估行为以及我司接受委托对涉案房屋进行价格评估，属于过程性行为。我司接受委托对涉案房屋进行评估，该委托评估行为并没有为上诉人设定行政法上的权利义务关系，对上诉人的权利义务、合法权益显然不产生实际影响。并且涉案评估报告书的估价结果，也只是为确定房屋价值提供的参考依据，并没有对上诉人权益造成直接的、最终的影响。涉案的委托评估行为，属于过程性行为，不单独对上诉人的权利义务产生实际影响，不具有单独的可诉性。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款(六)项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,三上诉人诉请确认区征补办委托评估行为违法。但是该委托评估行为系征收部门为确定涉案房屋价值而实施，其目的在于为后续就征收补偿事宜进行协商或者确定补偿数额而实施的准备、咨询等过程性行为，该委托评估行为本身不能直接对三上诉人权利、义务产生实际影响，故根据上述司法解释的规定，三上诉人诉请确认该委托评估行为违法不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年二月二十日书记员  廖 苏附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。