浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终2024号上诉人（原审原告）曹祥根，男，汉族，1952年4月11日出生，住海宁市。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。委托代理人曹立杰，海宁市自然资源和规划局副局长。委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。曹祥根因海宁市人民政府土地行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月29日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年4月24日，曹祥根以案涉土地未经依法征收、海国用[2000]字第4201040039号土地使用证系土地行政主管部门因工作失误导致土地权属登记不当为由，向海宁市政府申请行政复议，请求撤销该国有土地使用证并将土地权属归还寺桥组集体。海宁市政府于2019年5月5日受理原告的行政复议申请，并于同日向海宁市自然资源和规划局发送行政复议案件答复通知书。海宁市自然资源和规划局于5月10日提出了行政复议答复书并提交了案涉土地被征用及登记办证的相关证据材料。海宁市政府于5月17日向原告发送行政复议答复材料查阅通知书，曹祥根于6月17日进行了查阅。海宁市政府经审查认为，案涉土地早于1978年经批准征用为国有，原土地所有权人或使用权人均已丧失对土地的权利。故海宁市政府以曹祥根与后续的颁证行为无法律上的利害关系，曹祥根不具备行政复议主体资格，且超过法定复议申请期限为由，于6月13日作出被诉19号复议决定，驳回曹祥根的复议申请，并于6月14日向曹祥根邮寄送达该复议决定书。案涉土地位于海宁市××村（现为××组（火车站对面），1978年，因建造氨水仓库经原海宁县革命委员会、嘉兴地区农业办公室同意并经原浙江省农业局批准征用为国有。1993年3月19日，经土地使用者海宁农资公司长安经营组申请，海宁市政府准予登记国有土地使用权1500.1平方米并核发海国用（93）10969号《国有土地使用证》。2000年7月4日，因海宁农资公司长安经营组更名为海宁农资公司长安分公司，并经其申请，海宁市政府批准注销海国用（93）10969号《国有土地使用证》，同时准予登记国有土地使用权1500.1平方米并核发海国用（2000）字第4201040039号《国有土地使用证》。原审法院认为，案涉土地原为农村集体经济组织所有，但已于1978年经批准征用为国有，用于建造氨水仓库。后经土地使用权人海宁农资公司长安经营组申请，海宁市政府于1993年准予登记国有土地使用权1500.1平方米并核发海国用（93）10969号《国有土地使用证》，又因海宁农资公司长安经营组变更为海宁农资公司长安分公司，经海宁市政府批准原国有土地使用证注销收回并于2000年7月换发新证即海国用（2000）字第4201040039号《国有土地使用证》。因此，曹祥根与海宁市政府就案涉国有土地使用权的颁证行为没有法律上的利害关系，曹祥根不具有对该颁证行为申请行政复议的申请人资格。至于1978年的批准征用行为的合法性不属本案审理范围。海宁市政府依据《复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出驳回原告复议申请的19号复议决定，具备事实与法律依据。海宁市政府受理原告的行政复议申请至作出被诉19号复议决定，符合法定程序。曹祥根提出撤销该复议决定并责令被告恢复审理的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹祥根的诉讼请求。曹祥根上诉称：一、海宁市人民政府（2019）19号行政复议决定书，非行政复议机关作出，原审法院认定被上诉人复议程序合法，于事实不符。二、海宁市人民政府对于征用土地不出公告即认为上诉人复议超过复议期限，在没有依据可证超过复议期限的情况下，原审法院确认海宁市政府驳回复议申请合法，不合理。三、被上诉人并无证据证明1978年经批准征用为国有行为的合法性，就不能构成土地已征用为国有的前提。故93年办理登记、颁发国有土地使用证等行为，属违法办理。原审法院认为“案涉土地原为农村集体经济组织所有，但已于1978年经批准征用为国有”的认定，欠缺有效法律依据证明。又认为“至于1978年的批准征用行为的合法性不属本案审理范围”的同时，对本案作出判决，逻辑存在矛盾。对行政案件的审理过程中，不审理行政行为的合法性问题，这个理由不能成立。海宁市人民政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。2019年4月26日，被答辩人曹祥根以海国用(2000)字第4201040039号《国有土地使用证》权属登记错误为由，向答辩人提出行政复议申请，并请求予以撤销并将案涉土地归还树(寺)桥组集体。答辩人在法定期间内受理，并于2019年5月5日向被答辩人曹祥根寄送了案件受理通知书。同日，向海宁市自然资源和规划局寄送了行政答复通知书。海宁市自然资源和规划局于5月10日提交了行政复议答复书和案涉土地被征用及登记办证的相关证据资料。5月17日，答辩人向被答辩人寄送了行政复议材料查阅通知书，被答辩人于6月17日进行了查阅。经答辩人核查，案涉土地原属长安镇联益村树(寺)桥组所有，因建造氨水仓库于1978年经批准征用为国有。被答辩人原系该组村民，现住长安镇××号，为城镇居民。1993年3月19日，依土地使用者海宁市农业生产资料公司长安经营组申请，海宁市人民政府准予登记国有土地使用权1500.1平方米(仓库用地)并核发海国用(93)10969号《国有土地使用证》。2000年7月4日，因海宁市农业生产资料公司长安经营组更名为海宁市农业生产资料公司长安分公司，并经海宁市农业生产资料公司长安分公司申请，海宁市人民政府批准注销海国用(93)10969号《国有土地使用证》，同时准予登记国有土地使用权1500.1平方米核发海国用(2000)字第4201040039号《国有土地使用证》。答辩人认为：案涉土地于1978年经批准征用为国有，原土地所有权人或使用权人均已丧失了对土地的权利，被答辩人与后续的颁证行为之间不具有法律上的利害关系，也不具有行政复议的主体资格。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，答辩人于2019年6月3日作出行政复议决定，驳回曹祥根提出的复议申请。该复议决定的作出，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。二、被答辩人曹祥根就案涉国有土地使用权的与颁证行为之间不具有法律上的利害关系，也不具有行政复议的主体资格。如上所述，案涉土地于1978年经批准征用为国有后，无论是原土地所有权人还是使用权人均已丧失对土地的权利，市、县级人民政府将已征收的土地出让给他人以及后续土地登记颁证行为，均与原土地所有权人和使用权人之间不具有法律上的利害关系。而被答辩人为城镇居民，与案涉土地亦不具有法律上的利害关系。因此，曹祥根的行政复议申请，因其与案涉土地登记颁证行为没有利害关系，不符合法律规定的受理条件，答辩人经审查后决定予以驳回，符合法律规定。原审法院对此予以认定并作出判决驳回原告曹祥根的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，答辩人作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法。原审法院判决驳回其诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是被上诉人海宁市人民政府作出的（2019）19号行政复议决定是否具有事实和法律依据，其程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案上诉人申请行政复议的请求是撤销案涉国有土地使用证并把土地权属归还寺桥组集体，履行土地登记颁证职能的原海宁市土地管理局、现海宁市自然资源和规划局是被上诉人海宁市人民政府的工作部门，故被上诉人海宁市人民政府系有权复议机关。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议应当符合申请人与具体行政行为有利害关系等条件。本案中，案涉土地原为农村集体经济组织所有，但已于1978年经批准征用为国有，后经土地使用权人海宁农资公司长安经营组申请，于93年颁发海国用（93）10969号《国有土地使用证》，又因海宁农资公司长安经营组变更为海宁农资公司长安分公司，注销收回原国有土地使用证并于2000年7月换发新证即海国用（2000）字第4201040039号《国有土地使用证》。因案涉土地于1978年已转为国有，原土地所有权人、使用权人均丧失对土地的权利，上诉人与后续案涉国有土地使用权颁证行为没有法律上的利害关系，上诉人不具备对该颁证行为申请行政复议的申请人资格。因本案审查内容为海宁市人民政府作出的（2019）19号行政复议决定是否具有事实和法律依据、其程序是否合法，上诉人提出的1978年经批准征用为国有行为的合法性问题不属于本案的审理范围。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出驳回上诉人复议申请的（2019）19号复议决定，具备事实与法律依据。被上诉人受理上诉人的行政复议申请至作出被诉（2019）19号复议决定，符合法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹祥根负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  黄金富审判员  夏祖银二〇二〇年二月二十一日书记员  吕圣姻