河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀01行终3号 上诉人（原审原告）邢建丽，女，1973年12月3日出生，汉族，住石家庄市桥西区。 委托代理人文国平，男，1971年5月7日出生，汉族，住址同上，系邢建丽之夫。 被上诉人（原审被告）石家庄市公安局桥西分局，住所地石家庄市桥西区新石北路393号。 法定代表人刘力军，该局局长。 委托代理人韩江伟，该局法制大队民警。 委托代理人董培宁，该局法制大队民警。 被上诉人（原审被告）石家庄市公安局，住所地石家庄市元南路66号。 法定代表人黄三平，该局局长。 委托代理人曹荣阔，该局法制支队民警。 上诉人邢建丽因诉被上诉人石家庄市公安局桥西分局(以下简称桥西分局）行政处罚及石家庄市公安局行政复议一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2019年3月5日中午12时许原告邢建丽乘火车从石家庄市到北京市非正常上访，扰乱了北京市公共秩序。2019年3月5日，石家庄市桥西区信访局、石家庄市桥西区人民政府汇通街道办事处出具情况说明，载明：“2019年3月5日，正值全国‘两会’敏感时期，我辖区居民邢建丽乘坐G652次火车进京至重点区域上访，扰乱北京社会秩序。经街道和驻京工作人员做工作，于17时50分左右抵达石家庄。”2019年3月6日，石家庄市桥西区人民政府汇通街道办事处出具情况说明，载明：“我办于2019年3月5日11：40左右接到桥西区信访局电话通知我辖区居民邢建丽抵京非法上访，于2019年3月5日下午17：30左右接回石家庄送至汇通派出所。”2019年3月5日，桥西分局汇通派出所出具《到案经过》，载明：“2019年3月5日18时许，接到汇通办事处移交的到北京上访的违法嫌疑人邢建丽”。2019年3月6日，桥西分局汇通派出所作出西公（汇）证保决字[2019]0013号证据保全决定，决定对原告邢建丽证据保全清单中的信访材料物品予以扣押。桥西分局汇通派出所民警对原告邢建丽进行询问并制作询问笔录，向原告告知行政案件权利义务。2019年3月6日，被告桥西分局作出西公（汇）行罚决字[2019]0065号行政处罚决定，决定认为邢建丽2019年3月5日到北京非正常上访，扰乱了北京市的公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对邢建丽行政拘留九日。原告邢建丽于2009年3月21日向被告石家庄市公安局申请行政复议。被告石家庄市公安局于当日予以受理，并向原告作出行政复议申请受理通知，向被告桥西分局作出行政复议提交答复通知。被告石家庄市公安局于2019年5月7日作出石公复决字[2019]262号行政复议决定，决定维持石家庄市公安局桥西分局西公（汇）行罚决字[2019]0065号行政处罚决定，并于当日向原告邮寄送达。另查明，原告邢建丽曾因到北京市天安门地区进行非法上访，扰乱公共秩序，被北京公安机关训诫，石家庄市公安局桥西分局作出行政处罚决定。 原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二)项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管理更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件除外。该案中，被告桥西分局依据信访局以及办事处的情况说明、证据保全材料等证据，认定原告在2019年3月5日到北京市上访，扰乱公共秩序的违法事实存在，原告邢建丽居住地在石家庄市桥西区，被告依照办理行政案件程序规定立案调查处理原告扰乱公共秩序的违法行为并无不妥。被告市公安局受理原告的行政复议申请后，作出行政复议决定，事实清楚，符合法定程序，适用法律、法规正确，应予维持。遂判决驳回原告邢建丽的诉讼请求。 上诉人邢建丽不服，上诉至本院。请求：1.撤销石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初111号行政判决，发回重审或依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。上诉事实与理由：1.被上诉人作出的行政处罚事实不清。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》公通字〔2013〕25号第四条第二款、第六款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，只有在上诉人发生了上述规定的行为才符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，因为被上诉人没有上诉人发生以上行为的音、像、视频等证据，所以依据此项规定拘留上诉人的行政处罚事实不清。2.桥西分局在没有行为地公安机关移交手续情况下作出拘留行政处罚程序违法。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》要求明确管辖责任，加强协作配合。在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十二条的规定，被上诉人在未经北京西铁路公安移交法定程序下作出拘留上诉人的行政处罚程序违法。桥西分局汇通派出所未按照《公安机关办理行政案件程序规定》规定的期限向上诉人送达行政处罚决定书程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人石家庄市公安局桥西分局辩称，1.原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2019年3月5日，上诉人邢建丽到北京上访，被石家庄市桥西区汇通街道办事处工作人员接回送至公安机关。答辩人根据邢建丽的询问笔录、石家庄桥西区信访局和汇通街道办事处的情况说明、查获经过等证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对上诉人邢建丽行政拘留九日的行政处罚，该处罚事实清楚。2.答辩人依法对上诉人邢建丽作出行政处罚并不违法。上诉人的户籍所在地、居住地都在石家庄市桥西区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款，答辩人对此案有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款的规定，因该案由石家庄市桥西区汇通街道办事处工作人员到答辩人所属汇通派出所报案，该所依法受理此案，并不涉及移交问题，因此上诉人称在没有行为地公安机关移交手续情况下作出拘留上诉人决定是违法的理由不能成立。3.答辩人作出的行政处罚程序合法。答辩人根据石家庄市桥西区汇通街道办事处工作人员报案依法受理此案，后开展调查取证工作。在作出行政处罚决定之前，对上诉人履行了告知程序，告知作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利。答辩人依据上诉人的违法事实及证据作出行政处罚决定，向上诉人宣告行政处罚决定，并当场交付上诉人。邢建丽拒绝在传唤证、询问笔录、告知笔录、行政处罚决定等文书材料上签字。邢建丽被传唤至派出所和作出行政处罚决定后，答辩人依法均通知上诉人邢建丽的丈夫文国平。答辩人对上诉人作出的行政处罚程序符合法律规定。综上，答辩人作出的西公（汇）行罚决字[2019]0065号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，法律依据正确，处罚适当、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人石家庄市公安局辩称，答辩人办理邢建丽行政复议一案事实清楚，程序合法。2019年3月21日，邢建丽到答辩人申请行政复议，当日予以受理，并向其送达了受理通知书。2019年3月30日，石家庄市公安局桥西分局在法定时限内向答辩人提交了答复意见和相关证据。经审查认定桥西分局作出的行政处罚事实清楚，程序合法。答辩人依法作出石公复决字[2019]262号行政复议决定，决定予以维持。并于当日通过邮寄方式将复议决定送达给邢建丽。综上，答辩人作出的石公复决字[2019]262号行政复议决定内容正确、程序合法，请求依法驳回邢建丽的上诉请求。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，信访人员应当按照正常渠道到有关机关或者指定的接待场所提出自己的信访诉求。北京中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，被上诉人桥西分局提交的证据能够证实上诉人邢建丽到北京非正常信访，扰乱了当地的公共秩序。被上诉人桥西分局立案受理后，进行了询问、调查，处罚前的告知等程序，其作出的行政处罚决定，事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确；被上诉人石家庄市公安局作出行政复议决定，亦事实清楚，程序合法，一审判决驳回上诉人邢建丽的诉讼请求并无不妥。被上诉人桥西分局根据石家庄市桥西区汇通街道办事处的报案对邢建丽进京非法扰乱当地公共秩序的违法行为进行管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，上诉人邢建丽认为被上诉人桥西分局没有移交手续进行管辖违法的上诉意见，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人邢建丽的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邢建丽负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年二月二十四日 书记员  高亚楠