贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔26行终13号 上诉人（原审被告）：丹寨县自然资源局。 法定代表人：陈培林，局长。 委托代理人：廖强，贵州天合律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：丹寨县人民政府。 法定代表人：徐刘蔚，县长。 委托代理人：吴银秀，贵州天合律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：丹寨县映雪堂投资建设有限公司。 法定代表人：何彦晨，董事长。 上诉人丹寨县自然资源局、丹寨县人民政府因收回国有建设用地使用权决定和行政复议决定一案，不服凯里市人民法院(2019)黔2601行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审根据被告举证并经庭审质证认定：2012年6月21日，丹寨县人民政府（甲方）与广西映雪堂投资有限公司（乙方）签订的《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目投资协议》约定，乙方决定在丹寨县金钟经济开发区建设规划区域内投资建设38栋4层总面积约23万平方米工业标准厂房，其中第一期投资0.8亿元建设10栋4层标准厂房；由甲方无偿提供工业用地；乙方在第一期10栋4层标准厂房主体工程完成第一层之后，甲方启动项目一期工业用地挂牌工作，挂牌资金由乙方筹集依法摘牌，甲方在乙方成功摘牌的一个月内等额奖励乙方所垫付的摘牌资金并将土地证交给乙方。乙方在一个月内成立项目公司，在丹寨县内交纳相关税费，本投资协议所约定的乙方所有的权利和义务由项目公司负责具体实施。2012年8月7日，贵州省丹寨县映雪堂投资建设有限公司成立，丹寨县人民政府于2××3年7月20日与原告签订《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目补充投资协议》，主要约定，在原来协议建设的38栋4层标准厂房的基础上，增修建2栋4层标准厂房，其厂房产权归乙方所有，乙方保证在本合同签订之日起一年内完成10万平方米的标准厂房。2××3年7月19日，丹寨县金建投资发展有限责任公司（系丹寨县人民政府的平台公司，由丹寨县国资委管理）作为甲方与原告作为乙方签订了《丹寨金钟开发区标准厂房道路建设项目意向投资协议》，协议约定在乙方自愿垫资的基础上启动标准厂房道路建设项目工程。另外，在2012年10月和11月期间，丹寨县人民政府与原告签订了《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资协议》和《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资合同》的补充合同，约定由原告对该工程项目采取ＢＴ方式进行建设。2××3年7月，丹寨县国土资源局与原告丹寨县映雪堂投资建设有限公司签订合同编号为522636-2××3-ＣＲ-0028的《国有建设用地使用权出让合同》，将本案涉案宗地编号为2××3-32、面积为22945.31平方米、出让价款为111万元、宗地用途为工业用地的土地出让给原告，原告办理了不动产权属证书。2014年9月2日，丹寨县金建投资发展有限责任公司作为甲方与原告作为乙方签订《补充协议书》，主要内容为，因截止至2014年8月31日，乙方仅完成34810平方米（标准厂房）的工程量。双方补充协议主要内容为：由甲方出资2878万元代乙方交纳金钟大十字西侧商业用地出让金（欠缴部分），完善土地出让手续；其中的一部分为甲方应支付给乙方的开发区标准厂房道路建设项目和园区内场地平整的工程款，另外一部分作为甲方回购乙方金钟经济开发区工作标准厂房（栋号为Ａ-14、Ａ-16、Ａ-19、Ｃ-15）的预付款项。除回购的标准厂房外，乙方必须加快其余标准厂房（Ｂ-10、Ｂ-11、Ａ-18栋）建设工程进度，务必于2014年12月31日前竣工。2014年9月23日，丹寨县金建投资发展有限责任公司作为甲方、原告作为乙方、广西矿建集团有限公司作为丙方签订《丹寨金钟产业园标准化厂区（栋号为Ａ-14、Ａ-16、Ａ-19、Ｃ-15）标准厂房建设施工三方协议》，协议约定，由甲方组织投资该四栋厂房的后期建设，后期继续由丙方施工。2015年4月14日，广西矿建集团有限公司致《工程联系函》给丹寨县金建投资发展有限责任公司，表示其无法继续执行标准厂房建设施工三方协议，要求该公司另行组织施工队伍进行余下工作量施工。次日，原告致函给丹寨县金建投资发展有限责任公司，以其与丹寨县人民政府及该公司签订的《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资协议》和《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资合同》的补充合同、《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目补充投资协议》、《丹寨金钟开发区标准厂房道路建设项目意向投资协议》及建标准厂房用地的土石方工程施工，因融资不理想，按原协议执行困难，要求协商有关终止实施事宜。2015年4月27日，丹寨县金建投资发展有限责任公司分别致函给广西矿建集团有限公司和本案原告，同意终止广西矿建集团有限公司和本案原告致函事项。2017年5月15日，丹寨县人民政府分别向原告及广西矿建集团有限公司作出丹府函（2017）39号、40号《关于收回国有建设用地使用权的函》，以在与原告和广西矿建集团有限公司商议终止协议履行后的相关事宜过程中，原告和广西矿建集团有限公司要求继续承建在丹寨县投资的工程项目，并作出相关承诺，但时至今日，原告没有任何建设行为，导致资源闲置，影响开发区的整体形象，决定收回原告和广西矿建集团有限公司在丹寨县投资建设项目闲置土地的国有建设用地使用权。经报丹寨县人民政府批复同意后，丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）于2018年7月25日作出丹国土收（2018）4号《收回国有土地使用权决定书》，以原告违反招商协议约定为由，决定无偿收回本案涉案宗地的土地使用权。案经丹寨县人民政府行政复议维持后，原告不服而诉至法院。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法定程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。本案被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）仅以原告违反招商协议约定，在未适用任何法律法规或规章的情况下，作出收回该国有土地使用权的决定属于适用法律法规错误，依法应当予以撤销。被告丹寨县人民政府作出的复议决定程序合法，但复议决定未能纠正丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）作出原行政行为所存在的错误，复议决定亦应当予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决撤销被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）于2018年7月15日向原告贵州省丹寨县映雪堂投资建设有限公司作出的丹国土收（2018）4号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告丹寨县人民政府于2018年12月26日作出的丹府复议字（2018）7号《行政复议决定书》，案件受理费50元，由被告丹寨县自然资源局负担。 上诉人丹寨县自然资源局上诉称：从2012年6月至2014年9月，被上诉人与丹寨县人民政府、丹寨县金建投资发展有限责任公司签订了系列投资协议，后因被上诉人的原因导致标准厂房建设项目未能按期完工，丹寨县金建投资发展有限责任公司回购厂房，根据地随房走的原则，标准厂房的土地使用权应由丹寨县金建投资发展有限责任公司取得，土地使用权应予收回，丹寨县自然资源局作为现今土地行政主管部门，有权收回涉案土地使用权。被上诉人一审自述其取得的涉案宗地土地权属证明无效，说明其自始就没有取得涉案土地使用权，上诉人收回国有土地使用权没有损害其合法权益，被上诉人无权提起本案诉讼，一审未对涉案宗地权属证明的效力进行审查就作出判决错误。综上所述，请求撤销原判，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 上诉人丹寨县人民政府上诉称：丹寨县自然资源局收回本案涉案宗地使用权有充分的事实依据和法律依据，上诉人作出的复议决定正确合法，被上诉人无权提起本案诉讼，原审判决撤销我府作出的复议决定错误。请求撤销原判，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司没有提出二审答辩意见。 原审证据材料均已随案移送本院。 经审查，本院认为，原审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。 本院二审查明的案件事实与原审法院相同。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，本案被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司是丹国土收（2018）4号《收回国有土地使用权决定书》及丹府复议字（2018）7号《行政复议决定书》的相对人，其有权提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。判断被诉行政行为是否合法，其标准是证据是否充分，适用法律是否正确，是否符合法定程序。就本案而言，上诉人丹寨县原国土资源局作出的丹国土收（2018）4号《收回国有建设用地使用权决定书》决定收回已出让给被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司的国有土地使用权，但被诉的行政行为没有适用相应的法律依据，故丹国土收（2018）4号《收回国有建设用地使用权决定书》没有法律依据，依法应予撤销。上诉人丹寨县人民政府在丹寨县国土资源局没有提交作出被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》的证据材料的情况下，复议维持丹国土收（2018）4号《收回国有建设用地使用权决定书》，违背了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第（四）项的规定，亦应予以撤销，原审判决正确合法，应予维持。上诉人丹寨县自然资源局和上诉人丹寨县人民政府提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人丹寨县自然资源局和上诉人丹寨县人民政府各自承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  杨通烈 审判员  张秋菊 审判员  罗安武 二〇二〇年二月十七日 法官助理** 书记员杨玉阳