湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2332号上诉人（原审原告）：田仕儒，男，1950年9月9日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人:覃红艳，女，1983年8月20日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。系田仕儒的儿媳妇。委托代理人:，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：符田，该政府工作人员。委托代理人:赵沙，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。上诉人田仕儒因诉被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称为永定区政府）撤销房屋补偿决定一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2019）湘08行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年11月28日，张家界市永定区人民政府公告发布《奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收决定》（张定政公〔2016〕18号），该项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2015年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性。田仕儒的房屋在该项目规划红线范围内，属被征收对象。田仕儒房屋调查认定情况经三次张榜公示后，由相关职能部门作出合法性认定：建筑面积为163.27平方米,其中51.97平方米为1998年前修建的无证建筑,103.94平方米为1998年至2003年清房期间修建的无证建筑,7.36平方米为2003年清房后修建的违法建筑。2016年8月19日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于协商选定奇峰市场周边整体提质改造项目房屋征收评估机构的公告》，确定房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定；若协商不成，将采取公开摇号方式确定。2016年8月29日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《关于奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收评估机构协商选定结果的公示》：被征收人于2016年8月25日协商选定了张家界先达房地产评估咨询有限公司承担此项目的房屋价值评估。2017年8月3日，张家界先达房地产评估咨询有限公司出具《房地产估价报告书》，并送达给田仕儒。田仕儒房屋价值评估为：532900元。永定区政府对张家界市城区范围的多个楼盘调查摸底后，将用于调换的房源信息在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人相关优惠政策，房屋征收部门与田仕儒多次协商，双方在《房屋征收补偿方案》规定的签约期限内未达成补偿协议。2018年1月11日，永定区政府作出张定政补字［2018］4号《房屋补偿决定书》，田仕儒不服，向张家界市人民政府申请行政复议，张家界市人民政府于2019年1月24日作出张政复决［2018］31号《行政复议决定书》，撤销了张定政补字［2018］4号《房屋补偿决定书》。永定区政府于2019年7月23日向田仕儒送达了张定征告字［2019］125号《房屋补偿决定告知书》，在第一项说明,若田仕儒要求产权调换,请其在收到告知书之日起3日内到奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目房屋征收协调指挥部（人民路51号）选择优惠回购奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目建设的商品房,待将来该项目商品房建成并预售时,被征收人与开发商签订商品房预售合同并结算回购房款。逾期未选择回购的视为放弃产权调换补偿方式,将对被征收人实行一次性货币补偿。因未达成补偿协议，永定区政府于2019年9月10日作出张定政补字［2019］131号《房屋补偿决定书》，并于2019年9月20日向田仕儒送达。田仕儒不服，提起本案诉讼。请求：1、依法撤销被诉房屋补偿决定书；2、责令永定区政府对其位于永定区.02平方米的房产进行产权调换。3、本案的诉讼费用由永定区政府承担。另查明：在本案庭审过程中，田仕儒提交了大定房证字第003575号《房屋所有权证》和定国用（92）字第1910153号《国有土地使用证》及个体工商户营业执照、烟草专卖许可证、租房合同等证据，可证明田仕儒被征收房屋有相关产权证和有租赁用于经营的情形。在庭审中，田仕儒提出应当按照与指挥部确认的房屋面积174.03平方米进行合理补偿。原审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中永定区政府作为被征收房屋所在地县级人民政府，负责本辖区内房屋的征收工作，是本案适格被告。国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。本案中，田仕儒的房屋产权登记用途虽为住宅，但有租赁合同、个体户工商营业执照、烟草专卖许可证、照片等作为证据可证明其被征收房屋有租赁给他人用于经营的情形。永定区政府对田仕儒作出的补偿决定仅根据职能部门认定的“住宅”性质进行补偿，没有考虑该房屋的经营情况、经营活动等实际情况，属于没有考虑应当考虑的因素，明显不当。另外田仕儒被征收的房屋有《房屋所有权证》及《国有土地使用证》，永定区政府全部认定为无证房屋属认定事实不清。综上，永定区政府作出的被诉房屋补偿决定对房屋总面积（含合法面积、违法面积）认定有误，房屋价值评估及补偿明显不当，应当予以撤销。因涉案征收项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2015年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性，撤销上述房屋补偿决定将严重影响项目建设进度，给社会公共利益造成重大损害，应依法确认违法但不予撤销，可责令永定区政府采取补救措施，对田仕儒提出的其他诉讼请求，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十四条第一款第(一)项的规定，判决如下，一、确认张家界市永定区人民政府作出的张定政补字[2019]131号房屋补偿决定书违法；二、责令被告张家界市永定区人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。田仕儒不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本次征收的评估机构选择不合理，评估方法不合法。二、征收决定作出已达三年之久，被上诉人应按照现时房地产价格对上诉人进行补偿，以保障上诉人原有生活水平不降低。三、被上诉人确定的“产权调换”方式违法，实质是在剥夺上诉人选择产权调换方式的权利。1.被上诉人作为政府机关应当承担安置义务，而不是做被征收人与开发商之间的“中间商”，仅提供房源。2.被诉补偿决定书中并没有关于产权调换的内容，上诉人选择产权调换的权利没有得到保障。四、上诉人的房屋均系合法建筑，而不是被上诉人认定的违章建筑，一审法院认定事实错误。五、上诉人房屋用于商业经营，被上诉人认定事实错误。六、对于上诉人补偿决定的撤销并不触及公共利益，应当依法撤销而非确认违法，一审判决有误。综上，请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。永定区政府答辩称：1、涉案项目征收程序合法，公正、公平、公开。2、评估机构选定程序合法，保障了被答辩人的合法权益。3、房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点，符合法律规定。4、答辩人提供产权调换和货币补偿两种安置方式供其选择，保障了被答辩人的选择权利。5、被答辩人称评估价格过低没有事实和法律依据。6、涉案房屋不符合经营性房屋认定条件，且房屋合法性认定系多个部门综合认定。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。二审期间，田仕儒提交三份证据，因不符合证据规则，不予采信。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明：永定区政府房屋征收与补偿事务中心于2020年1月16日向本院出具了承诺书，该承诺书认定田仕儒房屋总面积174.02平方米，其中，有证面积为82.94平方米，无证面积为91.08平方米，违法面积为0平方米，房屋补偿总金额为2334035.12元。同时，永定区政府房屋征收与补偿事务中心对上述补偿款项进行逐项说明。永定区政府房屋征收与补偿事务中心承诺田仕儒在收到终审判决后次日起，即可到永定区政府房屋征收与补偿事务中心领取上述款项。本院认为：本案的焦点主要集中在以下几个方面：（一）涉案房屋征收评估机构的选定是否合法国务院590号令第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”湖南省政府268号令第九条对选定评估机构的具体办法作了详细规定。本案中，永定区征收办在被征收范围内以张贴公告的形式发布了协商选定评估机构的公告，要求被征收人在公告后在指定地点依法协商选定房地产评估机构。经被征收人投票选定张家界先达房地产评估咨询有限公司为涉案项目的评估机构，其后，该征收办将涉案项目房屋征收评估机构选定结果进行公示，要求如有异议及时反映，并提供了联系方式，但根据在案证据，没有人就此提出异议，涉案项目选定评估机构的程序符合法律规定。（二）被征收人对补偿方式的选择权是否受到剥夺的问题国务院590号令第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。田仕儒上诉提出涉案补偿决定剥夺了其要求产权调换的选择权的理由。经查，永定区政府采取向社会购买服务的方式为被征收人提供安置房源，将可供选择的房源信息在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人相关优惠政策。田仕儒未填写限价商品房认购申请表，应视为放弃对永定区政府提供的安置房源的选择权。（三）被征收房屋价值补偿是否存在明显不当及永定区政府作出的张定政补字[2019]131号补偿决定书是否应撤销的问题国务院590号令第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。131号补偿决定认定田仕儒房屋面积163.27平方米，其中，51.97平方米属于1998年前修建的无证建筑，103.94平方米为1998年至2003年清房期间修建的无证建筑，7.36平方米属于2003年清房后修建的违法建筑。根据在案证据，涉案补偿决定书对田仕儒房屋面积情况、用途情况存在错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被诉补偿决定明显不当，本应予以撤销。但鉴于张家界市奇峰市场及周边旧城区整体提质改造项目是为了公共利益的需要，若撤销被诉补偿决定，将影响整个征收项目的推进，给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可责令永定区政府采取补救措施，对131号补偿决定中未予补偿的征收面积和补偿标准不足的部分，根据房屋结构、用途、性质予以补偿。故，原审判决确认永定区政府作出的张定政补字[2019]131号补偿决定书违法并责令永定区政府采取补救措施，并无不当，田仕儒受损的权益可在永定区政府采取的补救措施中得到救济。综上，上诉人田仕儒的诉请不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由田仕儒负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年二月十七日法官助理张颢严书记员邹丹敏