浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终2194号 上诉人（原审原告）**仁，男，1958年10月21日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。 委托代理人竺建标，浙江理论律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地浙江省绍兴市越城区洋江西路589号。 法定代表人盛阅春，市长。 委托代理人郭周宜，男，绍兴市司法局工作人员。 委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。 **仁因诉绍兴市人民政府（以下简称绍兴市政府）不履行其他职责一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初107号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 **仁向原审法院起诉称：其所在绍兴市越城区东浦街道素有收购废丝交易的习惯，鉴于这一现状，绍兴市越城区东浦街道办事处（原东浦镇人民政府）请示原绍兴县委、县政府同意，决定在东浦镇炬星、强头村之间后井头的地方建造一个专业废丝市场，并于1994年5月成立中国轻纺城东浦废丝市场（现为绍兴市东浦废丝市场）。该市场由东浦街道炬星村、强头村、向阳村、群力村、利华村、蔡江村六村联营创办。东浦废丝市场成立初始，营业用房均由各村出资自建开发。为此，其购买了炬星村出资建造开发的炬星朝东二期营业房1间，价4万元。根据其和炬星村签订的《商业用房协议》看，合同明确规定其享有上述营业房的所有权，可以继承、转让和出租。随后，其又从杜建成处转让位于东浦废丝市场炬星朝东营业房1间（杜建成的营业房也从炬星村购入）。但至目前，炬星村未为其办理上述营业房的有关权属证书。2017年，绍兴市越城区东浦街道办办事处以政府建设需要的名义，对炬星村出资建造的27间营业用房进行拆除，其中包括其所有的2间营业房。双方未能就营业房达成一致意见。其先后从绍兴市市场监督管理局、绍兴市柯桥区国土资源管理局等部门查证核实，东浦废丝市场在开办初期，开办单位确实没有办理规划、土地征用等手续，但随着市场的形成、扩大，东浦废丝市场已于1999年向有关部门补办了规划、土地征用等手续。根据上述职能部门存档备案的资料来看，其所有的2间营业房属于合法审批的建筑。但针对其收集的有关材料，绍兴市越城区东浦街道办事处仍坚称“**仁的二间营业房未向有权机关办理相关手续”。其曾向法院起诉绍兴市规划局，但被法院驳回，故于2019年1月向绍兴市政府申请要求对其所有的2间营业房的合法性进行确认。绍兴市政府随后将其申请当作“信访”转交给绍兴市越城区东浦街道办事处处理，后者于2019年4月1日作出（2019）6号信访事项处理意见书，可见绍兴市政府未履行职责。请求:1.确认绍兴市政府未在法定期限内履行职责违法；2.判令绍兴市政府对其提出的申请作出处理；3.本案诉讼费用由绍兴市政府承担。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。建设所涉用地、规划等行为依法应经相关职能部门审批许可，现**仁径行要求被告绍兴市政府对案涉建筑的合法性予以确认，其履职申请事项明显缺乏行政法规范依据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回**仁的起诉。 **仁上诉称：一、其要求绍兴市政府履行对案涉二间营业房的合法性进行确认，有明确的法律依据。本案所涉的二间营业房，由于当时建设单位没有办理相关的房屋权属证书，导致现在案涉二间营业房的合法性未能得到有关征收拆迁单位的认可。现行法律只对规划许可、土地许可及房屋权属征书的取得进行了规定，没有授权相关职能部门对案涉二间营业房合法性进行确认的职权。在此情况下，其向绍兴市人民政府申请，要求其履行职责，依法对案涉二间营业房的合法性进行确认，符合《中华人民共和国宪法》第一百零七条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定。在法律没有明确授权规定哪个职能部门职权的前提下，均属于绍兴市政府履行的职责。原审法院认定“**仁径行要求绍兴市政府对案涉建筑的合法性予以确认，其履职申请事项明显缺乏行政法规范依据”错误。二、绍兴市政府将其提出的履职申请事项当作“信访”转交给绍兴市越城区东浦街道办事处处理，没有履行职责，明显违法，其提出的诉讼请求应该得到法律的支持。其曾向法院起诉绍兴市规划局，要求绍兴市规划局对案涉二间营业房的合法性进行确认，但被法院以“现行法律未授权职能部门有对不动产合法性确认的权利”为由而驳回起诉。无奈之下，其于2019年1月向绍兴市政府申请，要求对案涉二间营业房的合法性进行确认。请求撤销原审裁定，指令原审法院重新审理本案。 绍兴市政府答辩称：一、绍兴市政府不具有对案涉二间营业房的合法性进行确认的法定职责，**仁该项上诉理由不能成立。1.**仁要求对案涉二间营业房的合法性进行确认的请求实际上是要求确认二间营业房为合法建筑。现行法律并未赋予哪一级政府或政府哪一个部门有对合法建筑进行确认的职权，故绍兴市政府不具有对案涉二间营业房的合法性进行确认的法定职责。2.现行法律规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的行政工作，但这并不意味着所有行政管理职权均由各级人民政府直接行使。政府拥有的绝大多数行政管理职责是由政府工作部门具体承担的，相关政府工作部门在一定条件下会成为该行政管理领域的行政主管机关，独立承担行政管理职责。宪法、组织法意义上的授权仅是一种概括授权，不能作为政府作出相应行政行为的依据。对合法建筑进行确认并非法律、法规授权答辩人行使的职权。二、**仁所提申请实际为信访事项，绍兴市政府按照信访事项“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将其转送绍兴市越城区东浦街道办事处处理，符合规定，**仁该上诉理由不能成立。1.《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”**仁就案涉二间营业房的合法性问题向不具有相应职责的绍兴市政府提出请求，该事项应属信访事项。绍兴市政府通过绍兴市信访局将该事项转交属地政府绍兴市越城区东浦街道办事处处理，并由东浦街道办事处作出《信访事项处理意见书》，符合《信访条例》第二十一条第一款第（三）项之规定。2.就**仁同一信访事项，绍兴市规划局此前已作过明确答复，内容为二间营业房位于绍齐公路以西，该房屋系当时炬星村及村办企业巨星集团建造，无法提供规划及国土的相关审批资料，无法依法确认其规划的合法性。而**仁提供的审批资料均为废丝市场一期的相关资料，地址位于绍齐公路以东，并非二间营业房的审批资料。3.**仁因信访事项提起诉讼，其起诉亦应驳回。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第二款第（九）项、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十四条之规定，**仁所提诉讼非法院行政诉讼的受案范围，其起诉亦应驳回。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 本院认为：本案审查的重点是**仁提起本案诉讼是否符合行政诉讼法规定起诉条件。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定各级地方人民政府管理本行政区域内的行政工作以及保护公民合法财产的职责，上述规定的职责是宏观组织意义上的，具体应由各政府部门根据职能分工在法定授权范围内履行相关职责。根据法律规定，建设所涉用地、规划等行为依法应经相关职能部门审批许可，故本案**仁提出绍兴市政府对其所有的案涉二间营业房的合法性进行确认的履职申请明显缺乏行政法规范依据，绍兴市政府按照信访事项“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将其转送绍兴市越城区东浦街道办事处处理，符合《信访条例》第二条的规定，并无不当。原审法院裁定驳回**仁的起诉，亦符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定。综上，上诉人**仁提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 勇 审判员 楼缙东 审判员 周进海 二〇二〇年二月二十七日 书记员 吴国宏