广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1774号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处。住所地：广东省广州市荔湾区龙溪大道288号。负责人：陈辉宁，主任。被上诉人（原审原告）：广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社。住所地：广东省广州市荔湾区海北南村248号。负责人：黎焯华，社长。原审第三人：杨树荣，男，1965年3月13日出生，汉族，住广东省广州市芳村区。原审第三人：杨文慧，女，1993年11月11日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。原审第三人：杨文悦，女，1996年3月12日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。三原审第三人共同委托代理人：朱晓明，广东合众拓展律师事务所律师。上诉人广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处（以下简称“海龙街道办”）因与被上诉人广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社（以下简称“海北股份联社”），原审第三人杨树荣、杨文慧、杨文悦村民福利待遇分配行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原审第三人杨树荣原是海北股份联社村民。1990年5月9日，杨树荣与梁锦兴登记结婚，梁锦兴于1991年9月20日因征地农转居，两人于1992年6月14日生育女儿杨文懿，于1993年11月11日生育女儿杨文慧，于1996年3月12日生育女儿杨文悦。因杨树荣违反计划生育政策，海北股份联社依照《关于超计划生育不得享受农村股份及福利待遇的补充规定》（穗芳东府[1995]28号）、《海北村经济股份合作制章程》(1995年10月26日)、《海北联社计划生育管理规定》（2009年12月30日）的有关规定，终身扣除其股份。海北股份联社于1995年底核定社员时，杨树荣以每股10元的价格向海北股份联社购买了25股股份。1996年海北股份联社开始向社员发放股份分红款时并未向杨树荣发放相关村民福利待遇。杨树荣于1997年4月30日向广州市芳村区东漖镇海北村民委员会缴交了超生三孩罚款25000元。1998年10月15日，杨树荣户口政策性农转居。2000年11月6日，杨文慧、杨文悦随父入户海北股份联社处，未发生户口迁移情况。2002年11月30日，原芳村区农业在册人口统一政策性转居，此后原芳村区集体经济组织成员统一转为城镇居民户口，不再区分农业户口和城镇居民户口。2015年7月6日，杨树荣、杨文慧、杨文悦向海龙街道办提交申请书，请求海龙街道办对下列事项作出行政处理处理决定：1.责令海北股份联社从2004年4月30日起恢复杨树荣的农村股份合作制分红权利及福利待遇，并向杨树荣发放从2004年4月30日至2015年6月的股份分红及利息（利息按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，从征地补偿款确定发放之日起计至海北股份联社清偿全部款项之日止）；2.责令海北股份联社从2009年11月11日起恢复杨文慧的福利待遇；3.责令海北股份联社从2012年3月12日起恢复杨文悦的福利待遇；4.责令海北股份联社向杨树荣、杨文慧、杨文悦支付1995年10月至2015年6月期间尚未向三人发放的征地补偿款及利息（利息按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，从征地补偿款确定发放之日起计至海北股份联社清偿全部款项之日止）。海龙街道办收到上述申请书后于2015年8月20日作出[2015]荔海行通字第1号不予受理通知书，决定不予受理。原审第三人不服，向广州市荔湾区人民法院提起行政诉讼，该院于2015年12月16日作出（2015）穗荔法行初字第135号行政判决书，撤销了海龙街道办作出的上述不予受理通知书并限期海龙街道办重新作出处理。海龙街道办于2016年2月24日作出（2016）荔海行字第1号行政处理决定书，决定：1.海北股份联社自2015年7月6日起恢复杨树荣作为海北股份联社社员所享有的25股股份，依法与海北股份联社其他社员享有同等的村、社一切福利和待遇；2.海北股份联社自2015年7月6日起恢复杨树荣作为海北股份联社社员所享有的获得征地补偿款的权利；3.驳回杨树荣、杨文慧、杨文悦的其他申请请求。海北股份联社及原审第三人均不服，诉至广州铁路运输第一法院，该院于2016年10月17日作出（2016）粤7101行初1153、1171号行政判决书，认为海龙街道办决定应自杨树荣向其提出行政处理申请之日起恢复杨树荣被取消的25股股份并享有相应的福利待遇于法无据，判决撤销海龙街道办作出的（2016）荔海行字第1号行政处理决定书并限期海龙街道办重新作出处理。海龙街道办不服，上诉至广州铁路运输中级法院，2017年8月24日，本院作出（2017）粤71行终964、965号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年12月19日，海龙街道办作出（2017）荔海行第1号行政处理决定书，决定：1.原告自2011年4月20日起恢复杨树荣作为原告社员所享有的25股股份，依法与原告其他社员享有同等的村、社一切福利和待遇；2.原告于决定书生效之日起5日内向杨树荣支付2011年4月20日至2015年7月6日的股份分红款；3.原告于决定书生效之日起5日内向杨树荣支付征地补偿款共计107964.64元；4.驳回第三人的其他申请请求。三第三人不服上述行政处理决定，于2018年2月2日向广州市荔湾区人民政府提起行政复议。2018年4月2日，广州市荔湾区人民政府作出荔湾府行复[2018]12号行政复议决定书，以被告责令原告自2011年4月20日起恢复杨树荣的村民福利待遇，计算日期上存在错误，属事实认定不清，决定撤销被告作出的（2017）荔海行第1号行政处理决定书并限期海龙街道办重新作出处理。2018年5月30日，海龙街道办作出荔海行[2018]1号行政处理决定书，决定：1.原告自2011年4月30日起恢复杨树荣作为原告社员所享有的25股股份，依法与原告其他社员享有同等的村、社一切福利和待遇；2.原告于本决定书生效之日起15日内向杨树荣支付2011年4月30日起至2015年7月6日的股份分红款；3.杨文慧自2009年11月11日起依法与原告同等情况的社员享有同等福利待遇；4.杨文悦自2012年3月12日起依法与原告同等情况的社员享有同等福利待遇；5.原告于本决定书生效之日起15日内向杨树荣支付征地补偿款共计107964.64元，向杨文慧支付征地补偿款共计83464.64元，向杨文悦支付征地补偿款83464.64元；6.驳回三第三人的其他申请请求。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”。第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，海龙街道办作为荔湾区人民政府的派出机关，有权对第三人杨树荣、杨文慧、杨文悦提出的关于村民福利待遇以及村集体土地征收补偿款分配的申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”依据上述规定，确定农村集体经济组织成员资格的审查标准是“户口加义务”的原则。本案中，原告杨树荣原为海北股份联合社村民，后政策性农转居，杨文慧、杨文悦随父入户海北股份联合社，且无证据证明三原告未履行集体经济组织成员义务，根据上述法律规定，三原告应为海北股份联合社社员。因杨树荣违反计划生育政策，海北股份联社依照《关于超计划生育不得享受农村股份及福利待遇的补充规定》（穗芳东府[1995]28号）、《海北村经济股份合作制章程》(1995年10月26日)、《海北联社计划生育管理规定》（2009年12月30日）的有关规定，终身扣除其股份。当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年通过）第十六条第二款规定：“村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”杨文慧于1993年出生，杨文悦于1996年出生，当时法律法规和计划生育政策并没有规定终身剥夺违反计划生育政策者的村民待遇，亦未规定剥夺违反计划生育政策出生的子女的村民资格和待遇，原告以杨树荣违反计划政策为由终身剥夺杨树荣的股份并不向其发放相关村民福利待遇；不予确认杨文慧、杨文悦村民资格及核发待遇，原审法院不予支持。被告依据新修订的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定，决定“自杨树荣缴纳罚款满十四年，即2011年4月30日起恢复其作为原告社员所享有的25股股份并与原告其他社员享有同等福利待遇”，有悖当时施行的《广东省计划生育条例》关于违反计划生育政策者不得享受集体福利的年限的相关规定，属于适用法律依据错误，被告作出的行政处理决定第1、2项，依法应予以撤销，鉴于上述行政处理决定部分被撤销会给第三人杨树荣的合法权益造成影响，被告应对第三人于2015年7月6日提出的行政处理申请中第1项申请重新作出处理。被告依据原告申请，决定自杨文慧、杨文悦年满16周岁，即2009年11月11日、2012年3月12日起恢复其与原告同等情况的社员享有同等福利待遇的决定，并无不当，被告作出的行政处理决定第3、4项，原审法院予以支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定……”本案中，被告海龙街道办认为土地补偿款、青苗补偿费和安置费是农民生产、生活资料的实物形式变为货币形式，不属于股份分红或集体福利，不属于《广东省人口和计划生育条例》有关规定的适用范围，认为原告应向第三人支付村集体征地补偿款的决定并无不当，但被告海龙街道办以原告未在通知的举证期限内进行举证为由，在并未主动调查核实村征地补偿款实际具体数额的情形下，仅依据第三人申请中列明的补偿款金额作出决定，缺乏事实依据，原审法院不予支持，故海龙街道办作出的荔海行[2018]1号行政处理决定书中第5项应依法予以撤销。鉴于上述行政处理决定部分被撤销会给第三人的合法权益造成影响，被告应在查明相关事实的基础上对第三人有关征地补偿款分配的申请重新作出处理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处于2018年5月30日作出的荔海行[2018]1号行政处理决定书中第1项、第2项、第5项决定；二、被告广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处在本判决生效之日起六十日内对第三人杨树荣、杨文慧、杨文悦关于2015年7月6日提出的行政处理申请中第1项、第4项申请依法重新作出处理。三、驳回原告广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社的其余诉讼请求。本案受理费50元，由原告荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社、被告广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处各负担25元。上诉人海龙街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定荔海行[2018]l号《行政处理决定书》所适用的法律依据错误明显不当。关于恢复杨树荣股份分红的问题。上诉人广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处于2018年5月30日作出荔海行[2018]1号行政处理决定书，决定：1．海北联社自2011年4月30日起恢复杨树荣作为海北联社社员所享有的25股股份，依法与海北联社其他社员享有同等的村、社一切福利和待遇；2．海北联社于本决定书生效之日起15日内向杨树荣支付2011年4月30日起至2015年7月6日的股份分红款；3．杨文慧自2009年11月11日起依法与海北联社同等情况的社员享有同等福利待遇；4．杨文悦自2012年3月12日起依法与海北联社同等情况的社员享有同等福利待遇；5．海北联社于本决定书生效之日起15日内向杨树荣支付征地补偿款共计107964.64元，向杨文慧支付征地补偿款共计83464.64元，向杨文悦支付征地补偿款83464.64元；6．驳回杨树荣、杨文慧、杨文悦的其他申请请求。原审法院认为根据超生当时法律法规和计划生育并无规定终身剥夺村民及超生子女待遇，应认定杨文慧、杨文悦的村名资格。但依据新修订的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的内容核发待遇是有悖当时施行的《广东省计划生育条例》关于违反计划生育政策者不得享受集体福利的年限的相关规定，属于适用法律依据错误，应予以撤销并重新作出处理。新修订的《广东省人口与计划生育条例》于2018年5月31日颁布并施行，但上诉人的行政决定书于2018年5月30日已经做出，显然不能适用2018年新修订的《广东省人口与计划生育条例》。因此，上诉人根据修订前(2009年修订并执行)施行的《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，……七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”做出自杨树荣缴交超生罚款之日起计算年限并于年满l4年后恢复其股份分红款是有法律依据的，上诉人不存在适用法律依据错误的情形。二、原审法院要求上诉人核查海北联社支付征地补偿款没有法律依据，也没有现实可行性。关于杨树荣要求海北联社支付征地补偿款的问题。根据《关于违法生育人员能否分配农村征地补偿款问题的复函》（文号：粤人口计生委函[2005]7号）“土地补偿款、青苗补偿费和安置费是农民生产、生活自理的实物形式变为货币形式，不属于股份分红或集体福利，不属于《广东省人口与计划生育条例》第五十条第二款的规定适用范围。”因此，关于征地补偿款数额的问题，上诉人向海北联社发出《通知书》，要求海北联社在规定时间内提供征地补偿款的相关数额，但海北联社一直不予提供。由于杨文慧、杨文悦享有原告集体经济组织成员资格，因此海北联社应向杨文慧、杨文悦发放征地款，但是海北联社拒不提供2000年11月6日后至2015年6月期间的征地补偿款具体数额。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第九十条第2款规定“在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”海北联社未在通知的举证期限内进行举证，且该证据也只有海北联社掌握和持有的情况下，海北联社拒不提供，则其应对自身的举证不能承担不利后果。因此，原审法院要求上诉人主动调查核实征地补偿款数额是没有法律依据的。其次，根据海北联社征地款发放的实际情况来看，征地补偿款数额是由海北股份联社与征地单位签订征地补偿协议确定，并按照一定比例留存在海北联社，按一定比例作为征地款分配给海北联社的成员，具体的分配方式、计算方法等由海北联社通过民主程序自行决定。在海北联社拒不提供相关资料和数据的情况下，上诉人无法仅根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定得出原审第三人应当获得的具体补偿款数额。因此，原审法院要求上诉人主动调查核实征地补偿款数额是根本无法操作，没有现实可行性的。综上，上诉请求：一、撤销原审判决，维持荔海行[2018]l号《行政处理决定书》；二、本案受理费由被上诉人承担。被上诉人海北股份联社二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人杨树荣、杨文慧、杨文悦陈述称：一、本案适用法律法规问题。（一）、处理违反计划生育政策者应适用行为时的法律法规。《广东省人口与计划生育条例》于1992年12月24日经省人大常委会修订并公告发布，后于1997年12月1日第二次修正。而原审第三人杨文慧于1993年出生，原审第三人杨文悦于1996年出生，如本案认为应适用行为时的法律法规，即应适用1992年修订的《广东省人口与计划生育条例》。根据该次修订的《广东省人口与计划生育条例》第三十二条规定，并无规定终身剥夺违反计划生育政策者的村民待遇，亦未规定剥夺违反计划生育政策出生的子女的村民资格和待遇。故此，被上诉人对原审第三人的处理违反当时的法律法规，侵害原审第三人的合法权益，应予纠正及恢复原审第三人的权益。（二）、上诉人适用更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的法律法规亦不应再适用年限的相关规定。原审第三人于2015年7月6日申请上诉人作出行政处理，要求以2014年第四次修正《广东省人口与计划生育条例》第四十八条的规定，自2004年4月30日起恢复原审第三人的分红和福利待遇。但至今，原审第三人申请上诉人作出行政处理的事项尚未生效，而《广东省人口与计划生育条例》于2018年5月31日第六次修正并颁布施行，其中2016年第五次修正的《广东省人口与计划生育条例》第四十条的规定己修正为“按照法律、法规规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分”，不再沿用“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定。而根据《立法法》第九十三条关于“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，目前更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的法律法规为2018年5月31日第六次修正的《广东省人口与计划生育条例》。故此，上诉人适用更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的法律法规亦不应再适用年限的相关规定。综上所述，原审判决认为上诉人作出的行政处理决定应适用行为时的法律法规，当时并无规定终身剥夺违反计划生育政策者的村民待遇，亦未规定剥夺违反计划生育政策出生的子女的村民资格和待遇，故此不应适用年限的相关规定，该判决适用法律正确，应予维持。而适用更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的法律法规，上诉人亦不应再适用年限的相关规定。虽然上诉人于2018年5月30日作出荔海行[2018]1号《行政处理决定书》，但该《行政处理决定书》于2018年6月1日才送达给原审第三人，且至今未生效，属于未决案件，故重新作出处理可以更好地保护原审第三人的合法权益。（三）、上诉人有义务主动调查核实征地补偿款数额。根据《广州市街道办事处工作规定》第十三条关于“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济”的规定，上诉人作为人民政府的派出机关，对被上诉人具有管理权，对被上诉人未在通知的举证期限内进行举证，可以主动进行调查核实。而上诉人提出根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第九十条第2款规定“由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”不当，上诉人作为行政机关处理行政事务，应运用行政机关的行政管理权，而不应适用审判机关就民事诉讼所作出的居中裁判为原则的规定。综上，请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：本案二审的争议焦点有：一、被诉决定适用2009年修订并施行的《广东省人口与计划生育条例》是否正确的问题。二、海龙街道办是否负有调查海北股份联社征地补偿款数额的职责。第一，被诉决定适用2009年修订并施行的《广东省人口与计划生育条例》是否正确的问题。本案中，杨树荣是海北股份联社的村民，其1992年生育二女儿杨文慧，1996年生育三女儿杨文悦，海北股份联社按照章程的规定，对杨树荣违反计划生育的行为作出处理，终身扣除其股份。根据杨树荣超生时施行的《广东省计划生育条例》（1992年）第三十二条规定，除征收计划外生育费外，夫妻双方五年内不予招工、招干、安排乡镇企业工作，户口不得“农转非”，不得享受其它集体福利。海北股份联社终身扣除杨树荣股份违反了该规定。根据实体从旧的原则，1992年的规定亦对杨树荣更为有利，因此，海龙街道办应适用1992年的规定对于杨树荣超生后村民待遇作出认定，其适用2009年修订并施行的《广东省人口与计划生育条例》显然属于适用法律错误，原审判决对此认定正确，本院予以支持。第二、海龙街道办是否负有调查海北股份联社征地补偿款数额的职责。海龙街道办作为本案的被告，依法承担被诉决定认定事实的举证责任，经审查，海龙街道办仅以杨树荣等主张的数额认定海北股份联社应当支付的征地补偿款项，并无其他证据予以佐证，显然缺乏事实依据。原审判决撤销该项决定，责令重做，并无不当，本院予以支持。海龙街道办以海北股份联社未举证作为其不负有相应调查、举证责任的依据，于法无据，本院不予支持。原审判决予以撤销该项决定，并无不当，本院予以支持。关于被诉决定的第二项，应当指出的是，本案中，并未有证据证实杨树荣2015年7月6日向海龙街道办提起本次行政处理之前，已就其享有股份分红等福利待遇事项向有权主管机关提出过申请，为维护集体经济秩序稳定，在杨树荣申请本次行政处理之前，海北股份联社已实际发放完毕的股份分红，海龙街道办不应再作出处理，原审判决撤销该项处理决定的处理正确，本院予以支持。对于被诉决定的第三、四项，原审判决认定正确，本院不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府海龙街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年二月二十五日书记员 刘 伟