贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初500号原告：刘帮华，男，汉族，1956年8月11日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告：舒礼江，男，汉族，1966年2月4日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告：舒礼望，男，汉族，1970年8月17日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告：叶正先，女，汉族，1951年7月22日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告：胡永先，女，汉族，1944年10月20日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告：杨汉先，女，汉族，1946年3月10日生，贵州省仁怀市人，住仁怀市。原告共同委托代理人：汪伦，贵州山一律师事务所律师。被告：仁怀市人民政府。法定代表人：汪能科，市长。行政机关出庭负责人：郭亮，仁怀市人民政府副市长。委托代理人：林正礼，仁怀市自然资源局法规股副股长。委托代理人：陈兴伟，仁怀市司法局工作人员。原告刘帮华、舒礼江、舒礼望、叶正先、胡永先、杨汉先因要求被告仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）履行土地权属争议处理的法定职责，于2019年8月向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月16日对本案进行了公开开庭审理，原告及其共同委托代理人汪伦，被告行政机关出庭负责人郭亮，委托代理人林正礼、陈兴伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，原告位于仁怀市黄树桩靶场后面的荒地，大约有15亩一直没有分配到户。1998年土地第二轮承包时，村集体将上述土地分配给原告与杨汉珍等10户共同管理，2019年该片土地可能面临征用，同年4月仁怀市办组织原告方等10余户调解，但是未能达成一致意见。之后，中枢街道办人民调解委员会擅自下达了处理意见，将前述争议土地所有权分别确定给非原告方在内的几户，该调解书没有原告方签字，也没有送达给原告。原告认为人民调解委员会无权对土地进行确权，于是找到被告处理，被告口头回复叫原告找仁怀市农业农村局处理，原告找到该部门后，该部门又叫原告找仁怀市自然资源局处理，万般无奈之际，原告于2019年6月5日将土地确权申请通过邮政特快专递寄给被告，被告于同年的6月6日收到后委托给仁怀市自然资源局处理，但是至今两个月过去了，被告仍未作出处理决定。综上，被告收到原告的确权申请后，拖延履行法定职责，属于行政不作为，为了维护原告合法权益，同时也是为了防止恶性事件发生，原告特依照《土地权属争议调查处理办法》第九条等规定提起诉讼，请求：1.判令被告未对原告提出的土地确权申请作出处理的行政不作为违法；2.责令被告履行法定职责，对原告提交的土地确权申请涉及的土地使用权争议作出处理决定。原告向本院提交的证据有：证据1.行政确权申请书、邮政邮寄单、邮寄发票。证明：原告于2019年6月5日通过邮政特快专递的形式向被告提交了土地确权申请，通过邮政单号查询被告已收到。证据2.仁怀市办调解委员会的意见。证明：案涉土地存在权属纠纷的事实，原告与本案存在利害关系。被告仁怀市政府答辩称，一、《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。答辩人在收到原告邮寄的《土地确权申请书》后，已于2019年6月10日签转给市自然资源局调查处理。按照前述办法的规定，答辩人对原告申请之事项，在作出处理决定之前，系由职能部门市自然资源局进行调查处理，现该期限尚未届满，原告诉请主张答辩人未履行法定职责，无事实依据和法律依据。二、《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。依照前述法律规定，个人不能成为土地的所有权人，故原告要求明确案涉土地所有权的请求于法无据。三、答辩人于2019年6月25日通过网络形式回复了原告，不存在不作为的这一说法。四、根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起六个月内提出调查处理意见，因情况复杂的，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。故，原告向答辩人申请土地确权期限尚未届满，原告的诉求于法无据。答辩人将择期对原告提出的诉求予以回复。综上，对于原告所提出的申请，答辩人已依法签转给职能部门调查处理，原告诉请答辩人未履行法定职责，与事实和法律不符，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告仁怀市政府向本院提交了以下证据：证据1.原告认为仁怀市自然资源局违法不处理的来信。证明被告积极履行职责，并于2019年6月25日在仁怀市政府网通过网络的形式向原告进行了回复。证据2.仁怀市司法局法律审查意见书。证明仁怀市政府积极作为。证据3.仁怀市政府办公室公文处理签。证明被告积极履行职责。经庭审质证，本院对原告出示的证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，对证据2的真实性、关联性予以确认。对被告出示的证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明：原告系仁怀市村民，原告因位于葡萄井社区八组黄树桩打靶场后面的荒山土地使用权与同组村民杨汉珍等发生争议，于2018年11月向中枢街道办事处递交材料，要求处理。2019年4月27日，经仁怀市办事处人民调解委员会调解，并作出《关于葡萄井社区黄树桩打靶场后面山堡土地争议的明确意见》进行回复。2019年6月5日，原告向被告邮寄了土地确权申请书及相关材料，要求被告进行确权处理。仁怀市人民政府办公室收到原告邮寄的确权申请材料后，于2019年6月10日作出公文处理笺，拟办意见为“由市自然资源局牵头，市农业农村局、林业局、中枢街道办事处配合，查找依据、实地走访核实，与反映人充分沟通，形成书面材料，于2019年6月28日前报市人民政府”，该拟办意见报经仁怀市政府领导签发同意。2019年8月8日，原告认为被告未履行土地权属争议处理的法定职责，向本院提起诉讼。2019年9月25日，被告职能部门仁怀市司法局作出（2019）第111号法律审查意见书报仁怀市政府领导，该意见书载明按照规定，仁怀市政府应及时受理原告的申请，并在受理之日起6月个内答复申请人，该意见书建议：一、及时受理原告的申请事项，并启动调查程序，按期答复申请人，降低败诉的风险。二、充分运用重大行政争议诉前协调沟通机制，降低当事人的维权成本。避免矛盾纠纷升级，将不稳定因素化解在萌芽状态。2019年10月16日，本院公开开庭审理了本案，庭审中，被告明确对于争议土地，原告与案外人有权属争议，属于被告履行土地权属争议处理的法定职责，并已经受理了原告的申请，正在由其职能部门仁怀市自然资源局调查处理。本院认为，本案系个人与个人之间的土地权属争议，且原告提出申请是2019年6月5日，根据2004年修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款之规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第九条之规定，原告有权向被告申请对土地使用权争议进行处理，被告作为县、市级政府，依法负有处理本案土地权属争议的法定职责，具体调查工作由国土资源主管部门负责。本案原告已于2019年6月5日向被告邮寄了确权申请书及相关材料，被告收到后于2019年6月10日作出了公文处理笺签批由仁怀市自然资源局处理，被告的签批处理行为符合《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定。参照《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，仁怀市自然资源局应当依照该办法第十条的规定进行审查，并在7个工作日内作出是否受理的意见，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人；认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。本案中，被告未举证证明原告的确权申请不符合受理条件，其作出了不予受理决定，且被告认可原告与案外人就涉案土地使用权存在权属争议，正在积极处理。故，对于原告的确权申请，被告已经予以受理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款关于“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”的规定，本案系土地权属争议纠纷，参照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条关于“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”的规定，被告仁怀市政府应在受理原告申请后的六个月内作出处理决定，本案被告从2019年6月10日收到原告的申请，并签批其职能部门仁怀市自然资源局具体调查处理，被告未提供调查处理延长的相应证据，至今超过6个月仍未作出的处理决定，其存在拖延履行法定职责的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”之规定，对于当事人申请行政机关保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，该当事人应首先享有相应的人身权、财产权。本案系土地权属争议，具有争议处理职责的人民政府依据事实和法律依法居中裁决，申请人是否享有相应的土地权属尚需人民政府进行处理后进行明确，故本案不符合上述规定情形。对于原告所持本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定两个月保护期限，《土地权属争议调查处理办法》系规章，其规定的处理期限应排除适用的诉讼主张，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”之规定，本案被告存在拖延履行法定职责的情形，但判决被告履行仍有实际意义，原告要求判令被告未对其提出的土地确权申请作出处理的行政不作为违法的诉请缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉请部分有理，本院予以支持。根据2004年修订施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款之规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第九条、第二十八条之规定，判决如下：一、责令被告仁怀市人民政府在本判决生效后六个月内对原告确权申请作出处理决定；二、驳回原告要求判令被告仁怀市人民政府未对其提出的土地确权申请作出处理的行政不作为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由被告仁怀市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。审 判 长  赖丽莉审 判 员  冯再军人民陪审员  李成书二〇二〇年二月七日法官助理王喻庆书记员陈顺