河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终1081号上诉人（原审原告）包秋杰，女，汉族，1963年7月24日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人魏广秧、姬会晓（实习），河南太昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区住房保障服务中心，住所地河南省郑州市管城回族区商城路2号。法定代表人张献忠，主任。委托代理人陈祥国，该中心工作人员。委托代理人王秀丽，北京市隆安（郑州）律师事务所律师。上诉人包秋杰因行政协议一案，不服郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初324号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：郑州市管城回族区房产管理局作为“天荣服装城升级改造项目”的拆迁人，2013年4月13日，与原告签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》，约定原告被拆迁房在南亁元选址57号建筑面积93.77平方米，评估单价每平方米4479元，房屋总值41995.83元。根据选房原则，原告自愿挑选紫光花园安置小区12号楼4单元44号4层及28号楼2单元14号1层的两套住房作为安置房。当日原被告双方签订《房屋拆迁补偿、各种补助费及奖励结算单》、《拆迁安置通知单》、《私房、单位住宅房产权调换结算凭证》，双方办理了结算手续，交付了两套安置房屋。2019年8月20日，被告管城区住房保障中心向原告作出《关于终止履行〈私房、单位住宅产权调换补充协议〉并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》，告知原告包秋杰：“对你户安置后，我单位从公安机关获悉，你户所持有的（2000）建管（管）字第1256号的建筑许可证经公安机关鉴定系假证，便一直向你户要求返还已安置的两套房屋及其他各种拆迁补偿和补助费，你户至今仍未返回。”“根据《合同法》的规定‘有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……’你户此假的建筑许可证，骗取安置房和拆迁补偿补助费的行为已严重违法，并且导致签订的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效。现向你户送达本《通知书》，确认我单位与你户于2013年4月13日签订《私房、单位住宅房产权调换补充协议》自始无效，并限你户在收到本通知书之日起15日内向我单位返回还位于陇海南里15号紫光花园12号楼4单元44号和陇海南里15号紫光花园28号楼二单元14号的两套房屋以及其他拆迁补偿、补助费。若你户逾期不退还的，我单位将依法追究你户的法律责任和经济补偿责任。”原告诉状收到该通知书后提起诉讼。郑州市管城回族区人民法院2015年7月13日作出（2014）管刑初字第573号刑事判决书，对郑州市公安局刑事科学技术研究所出具的《鉴定文书》（公（郑）鉴（文）字（2013）22号）予以采信，并认定包秋杰持有的（2000）建管字第1256号建筑许可证系伪造，该判决已发生法律效力。另查明，中共管城回族区委、管城回族区人民政府于2010年3月25日关于印发《管城回族区人民政府机构改革实施意见》的通知，区房产管理局更名为区住房保障服务中心，为区政府直属事业单位。原审认为：被告管城区住房保障中心作为“天荣服装城升级改造项目”的拆迁人，其与原告包秋杰于2013年4月13日签订的《私房、单位住宅房产权调换补充协议》系行政协议。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，这种双重混合特征决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦成立，双方都要依照协议的约定履行各自义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议约定，在合同法的框架内主张权利。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，为实现其行政管理之目的，我国现行行政诉讼法赋权行政机关可以在合同法的框架内采取相应的措施，或者在合同法的框架之外行使行政优益权。本案被告作出的涉诉通知书正是被告在合同法框架内采取的单方处置行为。被告作出涉诉通知书所依据的郑州市公安局管城第一分局治安管理服务大队于2013年4月17日出具的《证明》，原告认为，郑州市公安局管城第一分局治安管理服务大队是公安机关的内设机构，不是独立法人，不能独立承担责任，无权出具证明，该证明应当理解为内部使用，不具有对外公示效力。即便是公安机关也没有鉴定证书真伪的业务资质，不能证明包秋杰（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证系假证，证书的真伪只能由具备专门资质的司法鉴定机构认定。鉴于上述，双方争议的焦点是原告包秋杰（2000）建管（管）字第1256号建筑许可证的真假问题，原告请求撤销被告2019年8月20日作出的涉案通知书，这涉及到本院（2014）管刑初字第573号刑事判决书证据采信和效力认定问题，该判决已经发生法律效力，本案无权审查。同时，本案被告作出的涉诉通知书，是被告在合同法框架内行使的救济权利，是刑事司法裁判而致的法律后果，不属于人民法院行政案件受案范围，应当驳回原告包秋杰的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（七）项、第六十九条第二款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告包秋杰的起诉。上诉人包秋杰上诉称：一、一审将庭审结束后被告提交的（2014）管行初字第573号刑事判决书、公（郑）鉴（文）（2013）22号鉴定文书收录在卷予以评价，并影响案件的审理结果错误。二、本案是典型的行政诉讼，属于法院受案范围，一审偏离行政诉讼的方向。被诉通知书中明确限上诉人15天内返还两套拆迁安置房及其他拆迁补偿费、补助费，这一要求已经侵犯了上诉人合法权益。通知书作为具体行政行为表现形式具有行政可诉性。三、原审评理自相矛盾。在本院认为第一段考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，即认为上诉人享有行政诉讼的权利，又说不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。另外，原审认为涉诉的通知书是刑事司法裁判而致的法律后果，该评论逻辑混乱，不知所云。四、一审裁定遗漏了诉讼费的承担。综上，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人郑州市管城回族区住房保障服务中心答辩称:一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的事实与理由不成立，请求驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行政争议。本案中，被诉《关于终止履行〈私房、单位住宅房产权调换补充协议〉并要求包秋杰返还安置房和全部拆迁补偿、补助款的通知书》，否定了原行政协议效力，影响被上诉人的权利义务关系，上诉人对此有异议，属于行政诉讼受案范围。包秋杰的起诉符合起诉条件，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审驳回包秋杰起诉，适用法律错误，本院予以改判。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初324号行政裁定；二、本案指令郑州市管城回族区人民法院继续审理。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年二月二十六日书记员  马 芮附录：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。