浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2160号上诉人（原审原告）陈建平，男，汉族，1973年9月28日出生，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人徐兴，衢州市司法局（行政复议局）局长。委托代理人朱爱斌，衢州市司法局（行政复议局）工作人员。上诉人陈建平因与被上诉人衢州市人民政府城建行政强制及行政赔偿一案，不服衢州市中级人民法院于2019年11月14日作出的（2019）浙08行初34号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审裁定载明：原告陈建平起诉称，其在柯城区××××山村拥有合法房屋。据政府称，因高铁新城城中村搬迁改造项目需征收原告的房屋。为了解涉案征收项目基本情况，原告于2018年9月28日向原衢州市国土资源局申请公开“因高铁新城城中村搬迁改造项目而制定的征地补偿安置方案及市或区人民政府对该方案的批准文件”，后原告收悉原衢州市国土资源局提供的〔2018〕第1号《衢州市人民政府征收土地方案公告》、〔2018〕第1-1号《衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告》和〔2018〕第1-2号《衢州市人民政府征地补偿安置方案公告》，以上文件显示，涉案征收项目系被告组织实施，相关补偿标准由被告批准。2019年5月9日原告上班途中被不明身份人员带至宾馆实施拘禁，待原告离开宾馆返回家中时，原告的房屋已被完全拆除，屋内物品也遗失、损毁殆尽。原告认为，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，报批征收土地方案、批准征收补偿标准亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可依法推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施，具体到本案中即推定涉案强制拆除行为系被告或其委托的主体实施。综上，请求法院判决确认被告2019年5月9日强制拆除原告位于衢州市××××山村房屋的行为违法并判令赔偿。原审法院认为：原告请求确认被告2019年5月9日强制拆除原告位于衢州市××××山村房屋的行为违法并判令赔偿，被诉行政行为为强制拆除原告房屋的行政行为。案件的争议焦点在于被诉行为是否由被告衢州市人民政府实施，原告以衢州市人民政府为被告提起本案诉讼，被告主体是否适格。该院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”，本案中，原告以被告系征收土地方案及征地补偿方案公告发布主体为由主张拆除行为由被告衢州市人民政府实施，但未提供证据证明被告衢州市人民政府实施了被诉强制拆除行为，且据原告提供的涉案房屋《集体土地房屋征收补偿安置决定书》《责令交出土地决定书》等证据证实，涉案房屋曾由衢州市国土资源局作出房屋征收补偿安置决定并责令交出土地，原告亦自认已就上述决定提起行政诉讼，相关证据均指向原衢州市国土资源局等其他主体，未有证据证明衢州市人民政府参与实施了涉案房屋拆除行为。原告关于推定衢州市人民政府为强制拆除行为实施主体的主张，与现有证据反映的情况不相符，理由不能成立，该院不予支持。综上，原告以衢州市人民政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经法院释明，原告陈建平拒不变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本案应当依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回原告陈建平的起诉。陈建平上诉称：一审法院驳回起诉的裁定确有错误，被上诉人是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。根据以上规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，报批征收土地方案、批准征收补偿标准亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院应当依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。具体到本案中，上诉人提供的《衢州市国土资源局信息公开申请表》（安置方案及批准文件）、［2018］第1号《衢州市人民政府征收土地方案公告》、［2018］第1-1号《衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告》及［2018］第1-2号《衢州市人民政府征地补偿安置方案公告》足以证明涉案被拆除房屋位于被上诉人确定的征收范围内，而被上诉人未提供任何证据证明涉案房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，故应当推定该强拆行为系被上诉人或其委托的主体实施并判令其承担相应法律责任。一审法院称上诉人“未提供证据证明被告衢州市人民政府实施了被诉强制拆除行为”、“相关证据均指向原衢州市国土资源局等其他主体”。上诉人认为，首先，涉案房屋拆除时，上诉人已被非法拘禁，人身自由受限，在此情况下上诉人已竭尽所能提供相应证据及照片，已经尽到了举证责任，一审法院不应苛求上诉人进一步提供证据；其次，被诉强拆行为是否由被上诉人直接实施并不影响被上诉人的诉讼主体资格，该行为如由被上诉人委托其他主体直接实施，相应法律责任仍应由被上诉人承担；此外，上诉人就其他行政行为提起的行政诉讼所涉标的与本案并非同一法律关系，与本案无关，被上诉人也未提供证据证明强拆行为系在其不知情的情况下由其他主体实施。综上，仍应当推定强拆行为系被上诉人或其委托的主体实施。综上所述，被上诉人是本案适格被告，一审法院驳回起诉的裁定确有错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人衢州市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人请求确认答辩人2019年5月9日强制拆除上诉人位于衢州市××××山村房屋的行为违法并判令赔偿，被诉行政行为为强制拆除上诉人房屋的行政行为。案件的争议焦点在于被诉行为是否由答辩人衢州市人民政府实施，上诉人以答辩人为被告提起本案诉讼，被告主体是否适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”，本案中，上诉人以答辩人系征收土地方案及征地补偿方案公告发布主体为由主张拆除行为由答辩人实施，但未提供证据证明答辩人实施了被诉强制拆除行为，且据上诉人提供的涉案房屋《集体土地房屋征收补偿安置决定书》《责令交出土地决定书》等证据证实，涉案房屋曾由衢州市国土资源局作出房屋征收补偿安置决定并责令交出土地，上诉人亦自认已就上述决定提起行政诉讼，相关证据均指向原衢州市国土资源局等其他主体，未有证据证明答辩人参与实施了涉案房屋拆除行为。上诉人关于推定答辩人为强制拆除行为实施主体的主张，与现有证据不相符，理由不能成立。上诉人以答辩人为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经一审法院释明，上诉人拒不变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本案应当依法裁定驳回起诉。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回上诉人的起诉。二、答辩人并非作出被诉行政行为的主体。上诉人的房屋位于衢州市××××山村，根据《关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发［2014］55号）的规定，上诉人房屋所在地的改造征收工作由衢州市柯城区人民政府负责实施。根据《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号），拆除上诉人房屋的行为由姜家山乡人民政府组织实施。答辩人并未实施强制拆除上诉人房屋的行政行为。上诉人以涉案土地征收项目发布征收土地方案公告及批准征地补偿安置方案公告的主体系答辩人为由，主张答辩人为被诉拆除行为的实施主体，混同了房屋拆除行为与土地征收行为的主体，上诉人的主张不能成立。综上，答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，本院要求被上诉人衢州市人民政府提供被诉强拆行为实施主体的相关证据，被上诉人向本院提交了衢州市柯城区姜家山乡人民政府于2020年1月13日出具的《关于姜家山村陈建平房屋拆除的情况说明》，其中载明：“在与陈建平十数次协商均无果的情况下，……姜家山乡人民政府于2019年5月9日对涉案房屋实施拆除。……姜家山乡人民政府作为征收实施单位愿意承担因拆除涉案房屋导致的法律责任。”经质证，上诉人对该情况说明的真实性无异议，对内容有异议，认为即使系姜家山乡人民政府具体实施了拆除行为，因其并没有征收职权，应当视为受征收主体即衢州市人民政府的委托实施拆除。本院对上述情况说明的真实性予以确认。本院认为，上诉人陈建平诉请确认被上诉人衢州市人民政府于2019年5月9日强制拆除上诉人位于衢州市××××山村房屋的行为违法并判令赔偿。本案的争议焦点在于被上诉人衢州市人民政府是否本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”涉案房屋虽位于被上诉人发布的征收土地方案公告及征地补偿安置方案公告所确定的征收土地范围之内，但衢州市柯城区姜家山乡人民政府作为依法享有行政职权、能够独立对外承担法律责任的行政主体，其已明确自认实施被诉拆除行为，且并无证据表明被上诉人参与实施或委托实施了拆除行为，被上诉人亦明确否认，结合《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号）文件关于姜家山村等8个村城中村搬迁改造由姜家山乡人民政府组织实施的规定，被上诉人并非本案适格被告。上诉人关于推定被诉拆除行为系被上诉人实施或其委托的主体实施并判令被上诉人承担相应法律责任的上诉理由，依据不足，本院不予支持。据此，原审认定上诉人以被上诉人衢州市人民政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，结论并无不当。在上诉人经释明拒绝变更被告的情况下，原审裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年二月二十七日书记员  张维