河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初927号原告涿州京汇房地产开发有限公司，住所地涿州市高铁新城正义路3号1号楼底商。法定代表人邱瑞明，董事长。委托代理人沈开举，河南师道律师事务所律师。委托代理人郑金旺，河南九澳律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。法定代表人王新伟，市长。被告郑州市自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中原区淮河西路11号。法定代表人孙建功，局长。二被告委托代理人邹飞一，郑州市自然资源和规划局工作人员。二被告委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。原告涿州京汇房地产开发有限公司（以下简称“涿州京汇公司”）因诉被告郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）、郑州市自然资源和规划局退还竞买保证金一案，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈开举、郑金旺，被告郑州市政府、郑州市自然资源和规划局共同委托代理人邹飞一、黄琨到庭参加诉讼。原告涿州京汇公司诉称：2016年6月4日，被告郑州市自然资源和规划局经被告郑州市政府批准，发布郑国土资交易告字〔2016〕40号《郑州市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（以下简称《出让公告》），决定以网上挂牌方式公开出让郑政出〔2016〕72、73、74号（网）地块的国有建设用地使用权。同日郑州市自然资源和规划局发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），针对郑政出〔2016〕72号（网）地块国有建设用地使用权网上挂牌公开出让事宜进行了公示。原告经郑州市国土资源局交易中心完成报名后，于2016年7月4日报名参加竞买并交纳2.62亿元竞买保证金后被许可取得网上竞买资格，至此原被告形成了具有行政合同性质的关系。2016年7月7日，原告经许可后参加了郑政出〔2016〕72号（网）地块国有建设用地使用权竞买，并竞得该地块。2016年7月11日原告前往郑州市国土资源交易中心办理成交确认书及签订土地出让合同时，该中心通知原告缺少国家安全部门审查意见书，要求补正该意见书后再去办理成交确认书及签订土地出让合同。原告根据被告通知去郑州市建设项目涉及国家安全事项管理办公室办理安全审查意见书时，被以不能办理为由，未予接受申请材料。2016年7月20日，郑州市自然资源和规划局在郑州日报发布《郑州市国土资源局公示》，认定涉案地块原告竞得结果无效。原告自得知郑政出〔2016〕72号（网）地块竞得结果无效以来，通过多种渠道和形式请求二被告依法退还2.62亿元保证金，但二被告至今未予退还。根据《出让须知》第十条第九款，竞买保证金不予退还的情形为“（1）竞得人拒绝或逾期签订《成交确认书》的；（2）竞得人拒绝或逾期签订《国有建设用地使用权出让合同》的；（3）竞得人提供虚假文件或隐瞒事实的；（4）竞得人采取行贿、恶意串通等非法手段竞得的”。原告认为，原告的竞买资格是被告许可的，竞买无效的责任是被告造成的，竞买无效不予退还保证金不符合上述4种情形。原告在本次网上挂牌出让活动中，是积极追求竞买结果，积极追求取得《成交确认书》并签订《国有建设用地使用权出让合同》，如仅因原告未能办理国家安全部门的审查意见为由，而不退还保证金，是非常不公正、不公平的，二被告应当退还原告竞买保证金。《出让须知》中明确，郑政出〔2016〕72号（网）地块国有建设用地使用权网上挂牌公开出让的依据为《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，上述依据中均未规定原告的此种情形应当不予退还竞买保证金。原告正是出于对《出让公告》《出让须知》体现的政府信赖保护原则以及被告的许可，才参与了本次竞买活动。同时，设置竞买保证金的目的是为了保证国有土地使用权出让行为的合法有序进行，只有竞买人严重违法或者恶意破坏竞买活动，才应当没收保证金。《出让须知》中设置不予退还保证金的4种情形也可以看出正是出于这个目的设置的，而不能片面地认为不论任何原因造成的竞买结果无效，都一概不予退还保证金，这样片面的认识有违行政比例原则。二被告设定本次宗地出让条件时要求竞买人先获取国家安全部门的审查意见，已经涉嫌违反《行政许可法》《河南省国家安全技术保卫条例》的规定，加重了原告的义务。安全审查事项应当在宗地出让前由政府召集相关部门事前审定，而不应当后置审查，将责任强加于竞买人。因此，在原告参加本次竞买活动前，没有事先获得国家安全部门审查意见的情况下参加竞买活动，完全是被告许可下造成的，被告具有不可推卸的责任，被告事后认定竞买无效并不予退还竞买保证金对原告既不公平，也不公正。况且，被告不予退还竞买保证金也不符合4种情形之一，除4种情形之外的竞买无效不予退还竞买保证金既无事实依据，也无法律依据。综上，二被告依法应当退还原告交纳的2.62亿元竞买保证金并赔偿原告相关利息损失。请求：1．依法确认二被告不退还原告2.62亿元竞买保证金行政行为违法；2．判令二被告返还原告交纳的2.62亿元竞买保证金；3．判令二被告支付原告逾期返还2.62亿竞买保证金的逾期利息，利息按照同期人民银行存款利率计算至实际支付之日；4．诉讼费由二被告承担。被告郑州市政府答辩称：根据2006年5月31日国土资源部印发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.1款、第6.2款的规定，2015年2月10日郑州市人民政府办公厅印发的《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》第三条、第三十五条规定，2015年10月22日河南省人民政府办公厅印发的《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》第二条、第十七的规定，以及郑州市自然资源和规划局于2016年6月4日针对涉案土地发布的《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第一条和第十条第九款的规定，答辩人在涉案土地使用权网上挂牌出让过程中，仅负责对涉案土地的《国有建设用地使用权出让方案》进行审批，对于涉案土地使用权的网上挂牌出让工作的组织实施，以及在该项工作实施过程中做出不予退还竞买保证金决定这一具体工作，均是郑州市自然资源和规划局的职权。虽然郑州市自然资源和规划局在2016年7月13日做出认定被答辩人对涉案地块使用权竞得结果无效以及不退还被答辩人竞买保证金等意见后，曾向答辩人汇报，但这只是答辩人与郑州市自然资源和规划局之间的内部工作沟通，并不改变郑州市自然资源和规划局的职权，并不改变不予退还被答辩人所交竞买保证金是郑州市自然资源和规划局依其职权而做出的行为之事实。故答辩人非本案适格的被告，请求依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告郑州市自然资源和规划局答辩称：一、被答辩人的起诉已超出了法定起诉期限，应予驳回。1．答辩人于2016年7月13日做出认定被答辩人对涉案地块使用权竞得结果无效以及不退还其竞买保证金的意见后，经向郑州市人民政府汇报，除2016年7月20日登报公示被答辩人对涉案地块使用权竞得结果无效外，并将该两项处理意见一并告知了被答辩人。在此情况下，被答辩人于2016年7月27日向郑州市人民政府提起行政复议申请，要求撤销答辩人于2017年7月20日做出的关于被答辩人对涉案地块使用权竞得结果无效的认定，要求答辩人立即与其签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。对于答辩人在被答辩人于2017年7月27日提出前述行政复议申请之前已经将不退还其竞买保证金之决定告知被答辩人的事实，被答辩人的股东郑州晟和祥实业有限公司于2018年5月7日呈报郑州市人民政府台湾事务办公室的请示中已明确认可，即“2016年7月……郑州土地交易中心取消了涿州京汇的中标资格，并暂扣了投标保证金，涿州京汇随后提请诉讼……”。对此事实，2018年1月19日郑州高新技术产业开发区管理委员会就退还被答辩人竞买保证金及启动涉案土地第二次招拍挂事宜呈报给郑州市人民政府的请示中相同的内容，以及被答辩人在其《行政起诉状》中自认的“2017年7月20日被告郑州市自然资源和规划局在郑州日报公开发布《郑州市国土资源局公示》，认定涉案地块原告竞得结果无效。原告自得知郑政出〔2016〕72号（网）地块竞得无效以来，通过多种渠道和形式，请求二被告退还2.62亿元保证金，但二被告至今未予退还”之内容，也均予以了佐证。2．退一步讲，即使考虑被答辩人于2016年7月27日提起行政复议申请，于2017年2月8日向郑州市金水区人民法院提出行政诉讼后，如果其提出的要求撤销答辩人于2017年7月20日做出的关于被答辩人对涉案地块使用权竞得结果无效的认定，要求答辩人立即与其签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》的主张被予以支持，涉案竞买保证金就可以直接转作土地出让金，从而不存在被答辩人的权益受损问题，只有在被答辩人提出的前述行政复议申请案件、行政诉讼案件均败诉，或被答辩人自行认可涉案地块使用权竞得结果无效的情况下，才产生被答辩人与答辩人之间关于是否不应退还竞买保证金的争议，被答辩人才会因答辩人不退还竞买保证金从而权益受损，即在此情况下，本案争议的起诉起期限应以被答辩人提出的前述行政复议申请案件、行政诉讼案件均败诉，或被答辩人自行认可涉案地块使用权竞得结果无效之日起算。然而，即使把前述因素也予以考虑，本案中被答辩人的实际起诉日期，仍然超出了法定的起诉期限。在被答辩人股东郑州晟和祥实业有限公司于2019年6月20日呈报给郑州市人民政府的请示中，郑州晟和祥实业有限公司自己承认在2017年底竞买其他地块时，为制止被答辩人对其的“恶意竞争”“对涿州京汇的股权以2.62亿元实施收购，并给了1亿元的溢价”“随后我公司第一时间撤销涿州京汇在郑州市金水区人民法院的诉讼”。结合被答辩人于2017年12月5日自行申请撤诉，郑州市金水区人民法院于2017年12月7日裁定准许撤诉的事实，并结合被答辩人自认在2016年7月27日之前已知道答辩人关于不退还其竞买保证金之决定的事实，显然，针对答辩人是否应退还被答辩人该2.62亿元竞买保证金争议的起诉期限，也应从2017年12月6日当天起算。但是，被答辩人实际起诉日期，按其《行政起诉状》标注，也是2019年12月20日。因此，被答辩人的起诉仍然已超出了法定的起诉期限，依法应诉驳回。二、被答辩人对涉案地块使用权竞得结果的无效，以及由此导致的竞买保证金不予退还之后果，完全是被答辩人自身过错造成，不存在所谓的对政府信赖利益之受损，由此产生的相应后果应自行承担。涉案该宗国有建设用地位于国家安全控制区域内，因此根据《河南省国家安全技术保卫条例》第二条、第六条规定，必须“经国家安全机关审核批准后，相关部门方可办理有关手续”。在此情况下，答辩人不仅在2016年5月23日上报郑州市人民政府的关于该宗地使用权出让方案中明确要求竞得人需提交国家安全部门审查意见书，而且在该方案经郑州市人民政府批准后，答辩人于2016年6月4日发布的出让公告中不仅明确告知“竞买人在竞买前必须取得国家安全部门审查意见书”，并且明确告知了国家安全部门的联系人、联系电话和联系地址。在答辩人同日针对该宗地发布的《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》中，在规定“在保证金缴纳截止时间之前缴纳保证金的竞买人（以网上到账时间为准），即获得网上竞买资格”的同时，也明确规定竞得人在“后置资料审核”程序中须提供国家安全部门审查意见书，而且明示“有下列情形之一的，为无效竞买并承担法律责任：……2．审核文件不齐全或不符合规定的……”。因此，答辩人不仅于2016年6月4日发布该宗土地使用权网上挂牌出让公告时起至竞买保证金截止时间2016年7月5日17时期间，已经公开告知此了要求，明确告知了国家安全部门联系人、联系电话和联系地址，而且给包括被答辩人在内的所有竞买人留出了30天的时间去向郑州市国家安全局申请办理审查意见书！同时，答辩人所组织实施的该宗土地使用权网上挂牌出让工作过程中采用的“后置资料审核”程序也完全符合2015年2月10日郑州市人民政府办公厅印发的《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》第七条、第二十八规定，以及2015年10月22日河南省人民政府办公厅印发的《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》第九条的规定。被答辩人于2016年7月4日缴纳2.62亿元竞买保证金并取得网上竞买人资格。在此之前的29天内，作为一家专业的房地产公司，被答辩人应有充分的经验和能力阅读和理解相关要求，也有充分的时间去向郑州市国家安全局申请办理审查意见书。而且，《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》第十五条也明确规定“竞买申请提交后，即视为对网上挂牌出让交易文件及国有建设用地使用权现状无异议”！然而，被答辩人在其《行政复议申请书》中明确自认，其是在2016年7月7日竞价结束之后，才于2016年7月8日向郑州市国家安全局申请办理审查意见书。至于其在2016年7月11日提供的涿州市国家安全局《涿州京汇房地产开发有限公司情况证明》，既非国家安全机关应出具的此类业务的正式审查意见书，也违反国家安全工作属地管理原则。因此，被答辩人诉称在其“参加本次竞买活动前，没有事先获得国家安全部门审查意见的情况下参加竞买活动，完全是被告许可下造成的，被告具有不可推卸的责任”，完全与事实不符。对此，不仅业已生效的郑政（行复决）〔2016〕644号行政复议决定书予以确认，而且被答辩人自在2019年7月18日、21日呈报郑州市人民政府相关领导的请示中，也自认是自己的工作失误。故被答辩人因为自身原因未在规定期限内向郑州市国家安全局申请办理审查意见书，从而导致竞买结果无效以及由此导致的竞买保证金不予退还的后果，当然应自行承担。三、被答辩人要求退还涉案的2.62亿元竞买保证金不符合规定。2015年2月10日郑州市人民政府办公厅印发的《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》第三十五条规定“竞得人有下列行为之一，竞得结果无效，竞争得人承担相应责任，竞买保证金不予退还……：（一）提供虚假信息、文件资料或隐瞒事实的；（二）采取行贿、恶意串通、网络攻击等非法手段竞得的；（三）有其他违反法律法规规章规定行为的”。2015年10月22日河南省人民政府办公厅印发的《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》第十七条规定“拍卖、挂牌出让活动结束后3个工作日内，竞得入选人将网上竞得入选人证明和出让文件要求提交的相关资料，提交市、县（市）国土资源部门进行审查。……不符合要求的，竞得结果无效，竞买保证金不予退还”。因此，答辩人针对涉案土地发布的《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》中关于不予退还竞买保证金的情形与该二办法相关规定不一致时，应执行该二办法中的相关规定。而该二办法中关于不予退还竞买保证金的情形规定不一致时，应执行颁布在后的《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》中的相关规定。本案中，被答辩人未在规定期限内提供答辩人所要求的应由郑州市国家安全局出具给被答辩人的批准建设的国家安全审查意见书，显然答辩人可以直接依据前述《河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法》第十七条规定不予退还其竞买保证金。而被答辩人在规定期限内所提供的那份显示为涿州市国家安全局出具的情况证明，不仅该证明真实性未定，而且该证明的出具违反国家安全属地管理要求，该证明也非此类国家安全工作所涉及的审查意见书，因此，被答辩人在被告知缺少国家安全部门审查意见书后提供此文件资料充当答辩人所要求之审查意见书的行为，也可列为“提供虚假信息、文件资料”，即使根据前述《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》第三十五条规定，以及答辩人针对涉案土地发布的《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第十条第九款规定，竞买保证金仍应不予退还。请求驳回答辩人的起诉。本院围绕郑州市人民政府是否是本案的适格被告以及原告的起诉是否超过了法定起诉期限两个争议焦点进行了庭审。针对两个争议焦点，原告提交并当庭出示了以下证据：第一组：1.2016年5月23日郑州市国土资源局向市政府的请示；2.2016年6月2日郑州市政府对郑州市国土资源局向市政府的请示的批复；3.2016年4月13日郑州市国家安全局向郑州市国土资源局发出的《关于完善网上挂牌出让国有建设用地使用权涉及国家安全事项审查流程的函》；4.2016年6月4日郑州市国土资源局作出的《郑州市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（郑国土资交易告字〔2016〕40号）；5.2016年6月4日郑州国土资源局作出的《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》；6.2016年7月4日原告交纳2.62亿元竞买保证金后银行出具的《银行结算业务委托书》；7．原告以93471万元竞得“郑政出〔2016〕72号（网）”宗地的成功的《喜报》；8.2016年7月11日郑州市国土资源交易中心向原告送达的《国有建设用地使用权网上交易后置审核告知书》；9.2016年7月12日郑州市国土资源局向郑州市人民政府《郑州市国土资源局关于郑政出〔2016〕72号（网）土地出让后有关问题处理意见的请示》；10.2016年7月20日郑州市国土资源局在郑州日报刊登的关于《郑州市国土资源局公示》及其文字放大图。该组证据证明：被告郑州市政府是本案的适格被告，本案起诉也不超过诉讼时效。1．郑州市国家安全局于2016年4月13日已经发函告知被告“竞买人报名前须提交国家安全部门审查意见书方可参与竞拍”的要求，但被告在其发布的公告及须知均未告知原告该要求。2．原告按被告公示的《出让公告》及《出让须知》要求完成了报名申请，取得了数字证书，交纳2.62亿元竞买保证金后取得了竞买资格，竞买成功后取得了《网上竞得证明》。3．无论是被告发布的公告还是须知，均未告知原告未在竞买前取得国家安全部门审查意见书的，将不予退还竞买保证金的相应后果，否则原告不可能在不取得竞买保证金的情况下参加竞买。4．被告不予退还保证金不符合法律规定及被告公示的《出让须知》第九条所列4种情形，被告不予退还竞买保证金的行为违法。5．被告向原告送达的《国有建设用地使用权网上交易后置审核告知书》与《河南省国家安全技术保卫条例》和郑州市国家安全局向郑州市国土资源局发出的《关于完善网上挂牌出让国有建设用地使用权涉及国家安全事项审查流程的函》的规定相冲突。被告应当告知竞买人竞买前先提交《国家安全部门审查意见书》后才能取得竞买资格。因被告的过错导致原告没有在竞买前取得《国家安全部门审查意见书》，也因被告的懒政行为导致原告在交纳竞买保证金后未被实质审查《国家安全部门审查意见书》即被许可参加竞买活动，该过错不应当由原告承担，更不应该由原告承担2.62亿元的巨额经济损失。6.2016年7月20日郑州市国土资源局在郑州日报刊登的《郑州市国土资源局公示》仅公示了竞得结果无效，没有公示因何原因竞得结果无效，也没有公示竞得结果无效的后果是不予退还竞买保证金，更没有向原告送达竞得无效和不予退还竞买保证金的通知。第二组（证据重新编序）：1.2018年1月19日郑州高新技术产业开发区管理委员会向郑州市政府《郑州高新技术产业开发区管委会关于郑州高新区石佛合村并城项目土地挂牌及遗留问题的请示》（郑开管文〔2018〕16号）；2.2018年2月26日郑州市国土资源局向郑州市政府《郑州市国土资源局关于郑州高新区石佛合村并城项目土地挂牌及遗留问题请示的意见》（郑国土资文〔2018〕159号）；3.2018年2月28日郑州市财政局向郑州市政府《郑州市财政局关于郑州高新区石佛合村并城项目土地挂牌及遗留问题的回复意见》及进账单、非税收入银行代收明细查询表；4.2018年5月22日《关于协调解决晟和祥反映问题的会议纪要》；5.2019年6月20日晟和祥公司向王新伟市长《关于郑州高新区石佛合村并城项目土地挂牌及遗留问题的请示》；6.2019年7月11日郑州市自然资源和规划局向郑州市政府《郑州市自然资源和规划局关于高新区石佛合村并城土地挂牌及历史遗留问题相关情况的报告》；7.2019年7月18日涿州京汇公司向王新伟市长《关于申请退还郑州高新区石佛合村并城项目土地竞买保证金的请示》；8.2019年7月21日涿州京汇公司向孙建功副秘书长《关于申请郑州高新区石佛合村并城项目土地竞买保证金的请示》。该组证据证明：在本案中行使批准权、决定权的都是郑州市政府，郑州市政府是本案的适格被告，原告起诉符合法律规定，不过诉讼时效。针对两个争议焦点，被告郑州市政府未向本院提交证据。被告郑州市自然资源和规划局提交并当庭出示了以下证据：1.2016年7月13日《关于郑政出（2016）72号（网）土地出让后有关问题处理意见的请示》；2.2016年7月20日郑州日报刊登的公示；3.2016年10月18日郑政（行复决）〔2016〕644号行政复议决定书；4.2018年5月7日原告股东郑州晟和祥公司呈报郑州市台办的请示；5.2018年1月19日郑州高新区管委会呈报郑州市政府的请示；6.2017年12月7日郑州市金水区人民法院（2017）豫0105行初101号行政裁定书及撤诉申请书。证明：原告自认在2016年7月27日之前已得知第二被告关于不退还其竞买保证金的处理意见，无论从2016年7月27日起算，还是从原告以撤销第二被告做出的认定原告对涉案土地竞得无效之决定为由提起的行政诉讼经其申请后被郑州市金水区人民法院裁定准许撤诉之日（即2017年12月7日）起算，原告于2019年12月20日才提起本案诉讼，均已超过了起诉期限。被告郑州市政府不是本案的适格被告，被告郑州市自然资源和规划局系本案的适格被告。另被告郑州市自然资源和规划局还援用原告第二组证据中的证据2、3、4来证明其证明目的。经庭审质证，两被告对原告证据发表质证意见如下：原告第一组证据中证据1、2所显示的是第二被告就土地出让方案向郑州市政府请示以及郑州市政府作出了批复，仅限定于土地使用权出让方案，不包括土地出让方案实施过程当中的具体内容，而且这也符合被告出示的国土资源部关于土地使用权出让的规定的职权划分的要求。原告证据4、5、7、8恰恰证明涉案土地使用权挂牌出让的工作均是第二被告实施的，第一被告并没有任何的参与，而且在原告证据5挂牌出让须知当中也明确规定竞买保证金确认竞得无效以及收缴保证金的主体是出让人即本案第二被告。因此，这些证据恰恰证明郑州市政府不是本案的适格被告。对于原告证据9，第二被告于2016年7月12日向郑州市政府出具的请示原告解释说这是两个被告之间的内部行为，对外没有约束力，原告也不知情，那么这就更加不可能是郑州市政府的行为，因为第二被告的该请示，在郑州市政府没做出任何决定的情况下，就损害了原告的权利。而且原告所提供的关于被告主体资格证据当中也没有任何一份体现郑州市政府批复同意。原告第二组证据中证据1请示中明确注明了原告在2016年7月27日提起行政复议之前已经知道了第二被告不退还其保证金的事实。证据2当中第二被告在根据郑州市政府接到原告的股东和高新区管委会的情况反映之后向郑州市政府所做汇报中，也明确表明了郑州市国土资源局不同意退还保证金，而该行为同时证明了退还保证金与否的决定权是在第二被告而非郑州市政府。证据3明确显示，2016年7月18日郑州市国土资源局作出了不退还保证金的决定之后已经将该2.62亿交给了财政局。原告第二组证据中证据4以及原告原提交证据2018年5月7日晟和祥公司向郑州市政府台湾事务办公室《关于恳请协调郑州市委、市政府重启石佛项目挂牌及处理相关遗留问题的请示》显示，原告在2017年12月25日之前，甚至已经向国台办反映第二被告不退还其保证金的事宜，而对于第二被告的不予退还决定显然原告是在该日期之前就已经是明确得知的。证据7、8均是原告以及原告的股东向郑州市政府相关领导进行反映的原告单方行为，不能证明郑州市政府具有不退还保证金的最终的决定权，而且在原告证据7当中，原告均明确自己承认在此之前该股东曾经向郑州市政府申请将该保证金退还，但是第二被告的意见是认为无相关依据，这不仅证明了决定权是在第二被告，而且再次证明对于第二被告不退还土地竞买保证金的决定原告是知情的，第二被告始终如一。因此，原告自己提供的证据也已经明确地证明了在2016年7月27日之前，尽管第二被告没有单独就不退还保证金作出书面决定并且送达给原告，但原告对于第二被告该决定以及决定内容完全明知。在此情况下，根据行政诉讼法第63条和第64条之规定，起诉期限是从原告知道或者应当知道起诉期限之日起计算，而不是以第二被告是否作出书面决定并送达书面决定之日起才起算。原告对被告郑州市自然资源和规划局证据发表质证意见如下：对被告证据的真实性无异议，但对其证明目的及关联性有异议。不管是被告自己的证据，还是引用原告的证据，最起码说明了一点，所有这些证据，除了原告的申请外，其他的都是两个被告之间相互的内部请示、批示。而内部请示、批示是不对外发生效力的，原告事前是不知道的，这些证据也都是原告近期才取得的，根本谈不上原告已经知道诉讼时效过期，没有及时起诉的问题。关于诉讼时效，根据原告证据，2019年王新伟市长还在批转要求处理原告竞买保证金退还问题。一、被告二于2016年7月20日刊登的公示，从其文义上理解，目的是为了案涉土地的第二次竞拍而公示，而非是向原告送达该公示。二、该公示仅表明了竞得结果无效，而没有表明竞买保证金不予退还的意思表示。三、被告二于2016年7月13日向被告一的请示，被告一至今没有做出过是否退还的批复意见。四、原告所交纳的2.62亿元竞买保证金在郑州市财政账户上体现该竞买保证金处于待清算资金状态，而待清算资金不等于没收，被暂扣资金现处于不确定状态。五、原告请求退还竞买保证金，但无论是被告一还是被告二至今均没有向原告送达或明确告知竞买保证金不予退还的意思表示。六、无论是从竞买保证金的待清算状态，还是二被告至今没有明确答复不予退还竞买保证金的事实，抑或是从行政合同参照民事诉讼时效来看，被告要求原告交纳的竞买保证金实质上属于对主合同能否履行的一种担保，而担保属于主合同项下的从合同，原告交纳竞买保证金的行为属于民事担保行为，应当参照民事法律规范诉讼时效的中断、延长等规定来确定本案起诉期限是否超过诉讼时效。再者，根据最高院最新司法解释第25条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关未依法履行，未按照约定履行行政协议提起诉讼的诉讼时效，参照民事法律规范确定诉讼时效。经被告发布的公示约定不退还竞买保证金有4种情形，原告缴纳的竞买保证金不属于该4种不予退还的情形。显然原告的起诉，无论从哪方面说均不超过诉讼时效。七、行政复议和行政诉讼均是原告对被告作出的竞买无效行为提起的撤销之诉，而本案原告提起的是对被告不予退还竞买保证金违法侵权的给付之诉，二者不能等同，原告的本案诉讼不受原撤销之诉的限制。原告的本案诉权及诉讼时效均符合法律规定。八、被告所举证据都是其内部文件、内部批准的申请和批复文件，不是对外公开的，原告事先并不知道，直至起诉时候，前段时间才取得了该证据。相关的请示和批复被告从来没有向原告告知过其内容，所以说被告以该证据来证明原告诉讼已过时效或者行政法的起诉期限是不符合行政诉讼法司法解释的规定，根据原告证据来看，被告说法完全站不住脚。被告证据中没有一份证据能够证明告知原告保证金不退了。郑州市政府对郑州市自然资源和规划局的证据无异议。综合各方质证意见，结合证据规则，本院对上述证据认证如下：原告及被告郑州市自然资源和规划局证据，各方对其真实性均无异议，上述证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；但是原告和被告方关于两个争议焦点的证明目的截然相反，将在本院认为部分综合评述。结合上述有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定以下事实：2016年5月23日原郑州市国土资源局（现已变更为被告郑州市自然资源和规划局）向被告郑州市政府上报《关于一宗国有建设用地使用权出让方案（郑国土资交易审批第2016041号）的请示》（郑国土资文〔2016〕481号），将该宗土地出让方案上报郑州市政府审批。同年6月2日郑州市政府作出《关于一宗国有建设用地使用权出让方案（郑国土资交易审批第2016041号）的批复》（郑政函〔2016〕162号），同意该局依法按程序对该宗土地公开出让。同年6月4日原郑州市国土资源局在报纸上公开发布《郑州市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（郑国土资交易〔2016〕40号），载明：经郑州市人民政府批准，郑州市国土资源局决定以网上挂牌方式出让郑政出〔2016〕72、73、74号（网）地块的国有建设用地使用权。其中“六、其他需要公告的事项”中规定“（五）郑政出〔2016〕72号（网）地块在国家安全控制区内，竞买人在竞买前必须取得国家安全部门审查意见书”。同日该局发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》，其中规定“在保证金缴纳截止时间之前缴纳保证金的竞买人（以网上到账时间为准），即获得网上竞买资格。”“九、挂牌程序”“（三）后置资料审核程序”中规定竞得人凭《网上竞得证明》及其他审核资料在挂牌出让活动结束后2个工作日内到郑州市国土资源交易中心办理后置资料审核，其中法人应提交的审核资料中包括“（8）国家安全部门审查意见书”。“（四）审查确认和签订《成交确认书》。我局负责对提交审核的资料进行审查，经审查，有下列情形之一的，为无效竞买并承担法律责任：1．竞得人提供的审核资料有虚假信息的；2．审核文件不齐全或不符合规定的；……通过审核的竞得人签订《成交确认书》。逾期提交审核资料或拒绝签订《成交确认书》，则竞买保证金不予退还，并有竞得人承担相应的法律责任。”“十、注意事项……（九）竞得人有下列行为的，视为违约，我局可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还。我局收回该幅土地使用权，另行组织出让。另行组织出让的价格低于挂牌成交价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金：1．竞得人拒绝或逾期签订《成交确认书》的；2．竞得人拒绝或逾期签订《国有建设用地使用权出让合同》的；3．竞得人提供虚假文件或隐瞒事实的；4．竞得人采取行贿、恶意串通等非法手段竞得的。”后原告按期缴纳涉案郑政出〔2016〕72号（网）地块的2.62亿元竞买保证金后取得网上竞买资格并参与竞买。同年7月7日郑州市国土资源交易中心向原告出具《郑州市国有建设用地使用权出让网上竞得证明》，证明其竞得郑政出〔2016〕72号（网）地块国有建设用地使用权，并告知其办理成交后资格审核。同年7月11日原郑州市国土资源局向原告出具《国有建设用地使用权网上交易后置审核告知书》，告知原告缺少“（8）国家安全部门审查意见书”，请按时补正。后原告未补正。同年7月13日原郑州市国土资源局向郑州市人民政府作出《关于郑政出〔2016〕72号（网）土地出让后有关问题处理意见的请示》，提出“涿州京汇房地产开发有限公司参与郑政出〔2016〕72号（网）地块的竞买活动，提交的审核资料不齐全，不符合有关规定，为无效竞买。应承担相应的法律责任，竞买保证金不予退还”等处理建议。后郑州市人民政府未对该请示作出回复。2016年7月18日原郑州市国土资源局缴入郑州市财政局2.62亿元（即原告缴纳的竞买保金），缴费项目为待清算资金，缴款人为郑州市国土资源局。同年7月20日原郑州市国土资源局在《郑州日报》刊登公示，内容为“挂牌时间：2016年6月24日至2016年7月7日。郑政出〔2016〕72号（网）土地，位于翠竹街南、垂柳路东，使用权面积81631.89平方米，该宗地竞得结果无效。”2016年7月27日原告向郑州市政府申请行政复议，请求撤销郑州市国土资源局于2016年7月20日作出的认定郑政出〔2016〕72号（网）土地竞得结果无效的行政行为；责令该局立即与原告签订郑政出〔2016〕72号（网）土地《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。同年10月18日郑州市政府作出郑政（行复决）〔2016〕644号行政复议决定书，维持郑州市国土资源局作出的认定郑政出〔2016〕72号（网）土地竞得结果无效的行政行为。2016年10月原告不服该复议决定诉至郑州市金水区人民法院，2017年12月5日原告申请撤诉，同年12月7日该院作出（2017）豫0105行初101号行政裁定，准许原告撤回起诉。2017年底河南晟和祥实业有限公司对原告的股权以2.62亿元实施收购并给出1亿元的溢价。后原告及其唯一股东河南晟和祥实业有限公司通过多种途径反映要求退还此次竞买的2.62亿元竞买保证金或转为土地出让金。另涉案地块重新挂牌出让，河南晟和祥实业有限公司于2019年7月10日摘牌。本院认为：关于本案争议焦点郑州市人民政府是否是本案的适格被告问题。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）中规定“4.4.1实施主体：国有土地使用权招标拍卖挂牌出让由市、县国土资源管理部门组织实施。”“6.2招标拍卖挂牌出让方案报批：国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应按规定报市、县人民政府批准。”《河南省人民政府办公厅关于转发河南省国有建设用地使用权网上交易管理办法的通知》（豫政办〔2015〕135号）第二条规定“本办法所称国有建设用地使用权网上交易是指各市、县（市）国有资源部门通过网上交易系统以拍卖、挂牌方式出让国有建设用地使用权的行为。”第十七条规定“拍卖、挂牌出让活动结束后3个工作日内，竞得入选人将网上竞得入选证明和出让文件要求提交的相关资料，提交市、县（市）国土资源部门进行审查。经审查无误后将竞得入选人确定为竞得人，由市、县（市）国土资源部门与竞得人签订成交确认书。不符合要求的，竞得结果无效，竞买保证金不予退还。”《郑州市国有建设用地使用权网上挂牌出让交易管理办法》（郑政办〔2015〕8号）第三条规定“本办法所称国有建设用地使用权网上挂牌出让交易系统（以下简称‘网挂系统’）是指郑州市国土资源局（以下简称‘出让人’）通过接入互联网的挂牌出让交易国有建设用地使用权系统，将拟出让国有建设用地使用权的交易条件在网挂系统及其他媒体上公告。网挂系统接受竞买人的竞买申请、报价并更新挂牌价格，根据交易期限截止时的网上报价结果或者网上竞价结果确定竞得人的行为。”第五条中规定“网上挂牌出让交易活动由出让人组织实施。”根据上述规定，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让是由市、县国土资源管理部门组织实施，其中也包括本案争议的网上挂牌出让竞买保证金的退还事宜，国有建设用地使用权的出让人是市、县国土资源管理部门；而市、县人民政府仅是依法对国土资源管理部门上报的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案进行审批。经本院查明，本案所涉国有建设用地使用权网上挂牌出让程序中，被告郑州市政府仅是行使了对涉案国有建设用地使用权出让方案的审批权，作出了《关于一宗国有建设用地使用权出让方案（郑国土资交易审批第2016041号）的批复》（郑政函〔2016〕162号），此外并无其他行为。虽然原郑州市国土资源局曾以《关于郑政出〔2016〕72号（网）土地出让后有关问题处理意见的请示》向郑州市政府提出“涿州京汇房地产开发有限公司参与郑政出〔2016〕72号（网）地块的竞买活动，提交的审核资料不齐全，不符合有关规定，为无效竞买。应承担相应的法律责任，竞买保证金不予退还”等处理建议，但是郑州市政府并未对此作出回复。且即便其作出了回复，也仅是行政系统内部上级对下级报请事项的回复，依法不能直接对外产生法律效力，亦并不能因此就将决定涉案国有建设用地使用权网上挂牌出让竞买保证金是否退还的法定职权转移至郑州市政府。综上，对于本案诉争的原告2.62亿元竞买保证金的退还以及由此引起的逾期退还损失问题，法定职权在郑州市自然资源和规划局，而非郑州市政府，对此两被告也均无异议。故郑州市政府不是本案的适格被告，郑州市自然资源和规划局系本案的适格被告。对于以郑州市自然资源和规划局为被告的一审行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于行政诉讼案件级别管辖的规定，不属于中级人民法院的管辖范围，本案应当移送有管辖权的基层人民法院审理。另本案庭审中涉及的原告起诉是否超过法定起诉期限的问题，依法由有管辖权的基层人民法院审理裁判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定如下：本案移送郑州市中原区人民法院审理。审 判 长  胡 涛审 判 员  魏丽平审 判 员  付保东二〇二〇年二月二十日代理书记员  张 婷