山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行初118号 原告淄博鑫禾农业开发有限公司，统一社会信用代码。住所地：山东省淄博市张店区房镇镇积家村北。 法定代表人谢其秀，总经理。 委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人高华君，北京市盛廷律师事务所律师。 被告淄博市张店区人民政府，统一社会信用代码。住所地：山东省淄博市张店区政务中心。 法定代表人王学刚，区长。 出庭应诉行政机关负责人邢乐峥，淄博市张店区人民政府党组成员。 委托代理人田学锋，淄博市张店区司法局工作人员。 委托代理人王涛，淄博市张店区司法局工作人员。 原告淄博鑫禾农业开发有限公司（以下简称鑫禾公司）不服被告淄博市张店区人民政府（以下简称张店区政府）作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日立案后，于2019年9月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年10月12日组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告鑫禾公司的委托代理人王雷、高华君和被告张店区政府的负责人邢乐峥及委托代理人田学锋、王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告张店区政府于2019年8月21日作出张政复〔2019〕22号行政复议决定书，认为：淄博市张店区农业农村局、淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区房镇镇人民政府（以下简称三机关）作出《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚、程序合法。《责令限期拆除、恢复决定书》适用依据系《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），该文件依据已于2014年9月29日停止执行，现执行《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），三机关作出具体行政行为适用依据错误。虽然国土资发〔2010〕155号文件不再执行，但涉案具体行政行为适用的该文件第四项条款在现行有效的国土资发〔2014〕127号文件中属于第四（三）项:“……擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任”。依据现行有效的行政管理依据仍应作出责令限期拆除、恢复土地用途的决定。综上，三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚，程序合法，适用依据错误，但不足以致复议机关撤销该具体行政行为。张店区政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定：确认被申请人淄博市张店区农业农村局、淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区房镇镇人民政府作出的《责令限期拆除、恢复决定书》违法。 原告鑫禾公司诉称，原告系淄博市张店区房镇镇积家村的设施农用地承租人，依法租赁积家村设施农用地3块共计100亩，进行食用菌养殖，双方签订了合法的土地租赁合同。原告在合法租赁的设施农用地上建设养殖用房已经获得了被告的依法审批。2019年4月3日三机关向原告作出了《责令限期拆除、恢复决定书》。原告于2019年5月27日向被告邮寄行政复议申请书，请求依法撤销该《责令限期拆除、恢复决定书》。原告于2019年8月24日收到被告邮寄送达的张政复〔2019〕22号行政复议决定书。被告作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定书改变了原具体行政行为，且认定事实错误，适用法律错误，实体、程序均违法，应当予以撤销。为维护原告合法权益提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定书；2、本案诉讼费由被告承担。 原告鑫禾公司向本院提交了以下证据：1、原告的营业执照副本、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证，证明原告的主体身份。2、淄博高丽实业有限公司（以下简称高丽公司）与张店区房镇镇积家村签订的《土地租赁合同》、积家村村民委员会证明、原告与高丽公司签订的《农村土地承包合同》，证明原告对涉案土地有合法使用权，涉案土地为设施农用地。3、原淄博市张店区农业局（以下简称张店农业局）、原淄博市国土资源局张店分局（以下简称张店国土局）作出的张农字［2011］65号《关于建设鑫禾人民农场的报告》；4、淄博市张店区房镇镇人民政府（以下简称房镇镇政府）作出的房政发［2011］46号《房镇镇人民政府关于鑫禾人民农场设施用地的申请》；5、张店区政府作出的张政字［2011］31号《张店区人民政府关于同意建设淄博鑫禾人民农场的批复》。证据3、4、5共同证明原告投资建设鑫禾人民农场，原告依法使用的土地是设施农用地，地上建设农业设施及配套，并且通过房镇镇政府、张店农业局、张店国土局的逐级报备审查，由被告批准建设。原告建设农业设施的行为及使用土地均依法依规进行建设，且经过被告批准，不存在被告及三机关所称的“将设施农用地改造经营农地非农用的建设行为”及“违规建设设施”的情况，原告的农用设施不应被拆除，被告的复议决定认定于法无据，也没有证据支持。6、鑫禾公司宗地勘测定界图、张店农业局作出的鑫禾农场平面图，证明原告使用的设施农用地经过淄博市国土部门及张店农业局的批准，原告建设农业设施是依法依规进行，不存在被告及三机关所称的“将设施农用地改造经营农地非农用的建设行为”及“违规建设设施”的情况，原告的农用设施不应被强制拆除。7、三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》，证明原具体行政行为《责令限期拆除、恢复决定书》的存在，其认定事实错误、适用法律错误、实体违法应当撤销，原告不服向被告提起了行政复议。8、原告作为淄博市张店区重点农业龙头企业、农业标准化示范园区以及种养农产品获得的各种证书、张政发［2002］2号、淄质技监标字［2002］6号、张委［2003］39号、淄质技监标字［2002］12号、张委［2002］37号、张办发［2001］51号、淄质技监张分字［2003］4号、淄质技监标字［2003］19号文件，证明原告的建设及经营行为均依法依规，且获得各种荣誉，不存在被告及三机关所称的“将设施农用地改造经营农地非农用的建设行为”及“违规建设设施”的情况。9、淄博市张店区人民政府作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定书，证明被告作出了行政复议决定书，且改变了原具体行政行为，确认原行政行为适用法律错误，程序违法，但对实体部分认定错误，即原告不存在被告及三机关所称的“将设施农用地改造经营农地非农用的建设行为”及“违规建设设施”的情况，原告的农用设施不应被强制拆除。原告建设及经营行为符合法律规定。《责令限期拆除、恢复决定书》实体违法、程序错误，应当被撤销。10、原告农用设施及配套的现场照片6张，证明原告建设的农用设施的基本情况，被告的认定事实不服，原告不存在“将设施农用地改造经营农地非农用的建设行为”及“违规建设设施”的情况，原告的农用设施不应被强制拆除。 被告张店区政府辩称，一、复议决定认定事实清楚，适用法律正确。鑫禾公司承包的位于房镇镇积家村的土地系设施农用地，属于农用地范畴。但鑫禾公司在承包使用土地过程中，将农用设施改造后出租经营，从事非农业经营活动。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四（三）项的规定，鑫禾公司将农用设施改造后出租经营，属于“擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的”行为，根据国土资发〔2014〕127号文件规定应当及时制止、责令限期纠正。张店国土局马尚中心所及三机关多次向鑫禾公司作出限期清理整治的通知，但鑫禾公司并没有按要求进行实际整改，拒绝恢复土地原状。鑫禾公司擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的违法事实确实存在，三机关有权对其违法行为进行及时制止、责令限期纠正，故其作出《责令限期拆除、恢复决定书》并无不当，但该《责令限期拆除、恢复决定书》适用依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），该文件依据已于2014年9月29日停止执行，现执行《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），涉案具体行政行为适用依据错误。虽然国土资发〔2010〕155号文件不再执行，但依据现行有效的国土资发〔2014〕127号文件第四（三）项“……擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任”，仍应作出责令限期拆除、恢复土地用途的决定，故《责令限期拆除、恢复决定书》虽适用依据错误。但鉴于涉案违法设施已拆除，撤销原具体行政行为已无实际意义，我方根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，确认三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》违法，认定事实清楚，适用法律正确。二、复议程序合法。我方于2019年5月28日收到鑫禾公司提出的行政复议申请并依法受理，提出行政复议答复通知书分别于2019年6月3日和2019年6月4日送达三机关，三机关分别于2019年6月13日和2019年6月14日提交答复意见及证据材料。因案情复杂，我方于2019年7月18日将审理期限延期30天，于2019年8月21日作出复议决定，决定书于2019年8月23日送达复议案件各方当事人。我方履行了受理、延期、决定送达等程序，符合《行政复议法》关于案件办理程序的规定。综上所述，我方作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回鑫禾公司的诉讼请求。 被告张店区政府向本院提交了以下证据：1、光盘1张（内含鑫禾农场现场照片、视频，原告将农业设施用房对外出租的租赁合同以及收款收据），证明原告存在将农用设施改造出租经营的农地非农用的建设行为。2、张店国土局马尚中心所2018年9月13日作出的《设施农业项目用地清理整治通知书》，张店国土局马尚中心、淄博市张店区房镇镇建设办公室（以下简称房镇镇建设办公室）2019年2月25日作出的《“大棚房”、违法占地限期清理整改通知书》，三机关于2019年4月3日作出的《责令限期拆除、恢复决定书》，证明三机关多次向原告下达限期整治通知，要求原告整改违法行为。3、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），证明《责令限期拆除、恢复决定书》适用依据错误，但依据现行国土资发〔2014〕127号文件仍应作出责令限期拆除、恢复土地用途的决定。4、行政复议申请立案审批表、行政复议申请书、行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复书及送达回证、三机关《行政复议答复意见书》、行政复议延期审理审批表、行政复议延期审理通知书及送达回证、行政复议决定审批表、行政复议决定书及送达回证，证明张政复〔2019〕22号行政复议决定书程序合法。 经庭审和调查质证，原、被告双方对对方提供的证据的质证意见如下： 一、被告对原告提供的证据的质证意见为：1、对证据1、2无异议。2、对证据3、4、5的真实性无异议，对证明内容有异议，涉案土地经过依法批准备案，但是原告私自将农用地改为非农用地使用。3、对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议，原告没有按照宗地勘测定界图使用土地，将设施农用地改造为经营农用地，不是用于农业生产，完全改变了当初批准设施农用地的目的。4、对证据7真实性无异议，对证明内容有异议，三机关对涉案行政行为认定事实正确，但适用依据错误，但其作出的结果是符合国土资发〔2010〕155号和国土资发〔2014〕127号文件的制定目的，是正确的。5、对证据8的真实性无异议，对证明内容有异议，不能证明原告持续合法使用土地。6、对证据9的真实性无异议，但对证明内容有异议，被告的行政复议决定书认定事实正确，三机关作出行政行为所依据的文件错误，但结果正确，在涉案的违法设施已经拆除的情况下，被告撤销具体行政行为没有必要，故被告作出复议决定确认具体行政行为违法，这也是被告基于行政效率和节约行政资源的原则所作的行政行为。7、对证据10的真实性有异议，原告提供的照片与现场情况没有关联性。 二、原告对被告提供的证据的质证意见为：1、对证据1光盘的真实性、合法性和关联性均不予认可。照片不能证明何单位于何时因何事项进行拍摄，无制作人说明，没有原始载体，同时并不能反映原告农场设施的真实情况，该证据不具有符合法律规定的证据形式；租赁合同及收款收据不能证明原告存在将农用设施改造出租经营非农用的建设行为，收款收据写得很清楚是菜园子的租赁费用，租赁合同的租赁标的物用途也是农业经营、管理，故该证据不能证明被告的证明目的，且被告没有提供该证据的合法来源，在未经调查收集原告陈述及申辩的情况下，以存有大量瑕疵的不符合证据形式的照片及与本案无关的租赁合同收款收据，推定原告存有将农用设施改造用于非农建设的行为明显错误，侵害原告合法权益。2、关于证据2，对其中的《设施农业项目用地清理整治通知书》和《“大棚房”、违法占地限期清理整改通知书》的合法性、关联性不予认可。这两项证据不是复议案件中的被申请人作出的，是马尚中心所加盖公章出具，马尚中心所、房镇镇建设办公室没有行政职权对原告的设施性质进行认定；马尚中心所、房镇镇建设办公室没有法律法规规定并赋予其有行政职权限期原告责令整改、采取强制措施拆除原告的农业设施。对证据2中的责令限期拆除、恢复决定书的合法性、关联性以及证明目的均不予认可。该决定书的实体事实认定错误，原告的农业生产用房并非是违规建设，并不存在着擅自改变土地用途的情况，原告在合法租赁的设施农用地上严格按照张店区政府依法审批的园区建设方案和张店农业局、张店国土局作出的相应文件的相关内容进行了合法建设，原告所有的农业建设设施是合法建筑，三机关以原告的建设是违规建设为由要求原告拆除农业建设设施系事实认定错误；三机关不具有行政职权，依据《中华人民共和国土地管理法（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），具有行政处罚职权的应当是县级以上土地行政管理部门，三机关并不具有相应的行政处罚职权；该限期拆除决定书性质为行政处罚，本案属较重处罚，但作出限拆决定的三机关从未征求过原告意见，未保障原告的陈述申辩权利，没有充分听取原告意见，故限拆决定的作出没有事实依据；涉案限拆决定没有经过三机关负责人集体讨论，应属无效；三机关没有告知原告有听证的权利，程序违法。3、关于证据3，其是两个规范性文件，原告认为其并不是法律依据，行政处罚只能是依据法律法规作出处罚，规范性文件不是行政处罚的法律依据；三机关并不具有相应的行政处罚权；退一步讲假设按照国土资发〔2014〕127号文件进行适用，该文件的第四条第二款第三项规定的也仅是针对擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并没有责令限期拆除这一处罚方式，责令限期纠正和责令限期拆除存在明显重大区别，而三机关对原告的农业设施直接要求责令限期拆除明显不符合该项文件规定的处罚方式。4、关于证据4，原告对其中的答复意见书的合法性不予认可，对复议过程中的程序性证据予以认可。 本院对上述证据认证如下： 一、对于原告提供的证据1、2，被告对其均无异议，且其内容能够反映案件情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，故对原告提供的证据1、2依法予以确认。对于原告提供的证据3、4、5、6，被告对其真实性均无异议，但对其证明内容均有异议。经审查，原告提交的证据3、4、5、6能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，故对原告提供的证据3、4、5、6依法予以确认。对于原告提供的证据8，被告对其真实性无异议，但对其证明内容有异议。经审查，原告提供的证据8的真实性可以确认，但从其内容来看主要涉及高丽公司和谢月琴，且时间均在原告注册成立之前，故对其证明目的依法不予确认。对于原告提供的证据7、9，其系本案诉争的行政行为和复议行为的书面载体，且被告对其真实性并无异议，故对其真实性予以确认，对其证明内容认定与否涉及对本案诉争复议行为合法性的认定，对此将在本院认为部分依法作出认定。对于原告提供的证据10，被告对其真实性提出异议，且仅凭其所载内容无法判断其与案件事实的关联性，故对该证据依法不予确认。 二、对于被告提供的证据1，原告对其真实性和证明内容均提出异议，且从其内容来看无法反映出原告具体如何未按主管部门批准要求违规建设、擅自改变土地用途，即无法反映出三机关责令限期拆除的事实依据，故对被告提供的证据1依法不予确认。对于被告提供的证据2，原告对其真实性未提出异议，但对证明内容提出异议，且从其内容来看无法反映出原告具体如何存在设施农用地改变用途用于非农建设等违法违规行为，故对被告提供的证据2的真实性予以确认，但对其证明目的依法不予确认。对于被告提供的证据3，其系相关文件，并非证据，故其不存在应否确认的问题。对于被告提供的证据4，原告对其真实性未提出异议，而被告提供该组证据的目的只是为证明其复议程序合法，且经审查该组证据能够证明被告复议程序合法，故对被告提供的证据4依法予以确认。 经审理查明，2011年1月10日，发包方高丽公司与承包方即原告鑫禾公司签订《农村土地承包合同》。通过该承包合同，高丽公司将其承包的位于张店区房镇镇积家村的土地和养鸽场转租给鑫禾公司经营使用，用于都市农业等新型农业开发和建设。该转租土地为三宗计83.46亩，租赁期限为20年，自2011年1月10日至2030年10月10日止。2011年7月4日，房镇镇政府向被告张店区政府提出《关于鑫禾人民农场设施用地的申请》（房政发［2011］46号）。2011年10月14日，张店农业局、张店国土局向张店区政府作出《关于建设鑫禾人民农场的报告》（张农字［2011］65号），通过对设施建设的必要性与可行性、承包土地用途调整的必要性与合理性、经营者农业经营能力和流转合同的合法性以及规范性的审核，认为鑫禾人民农场用地面积5.5639公顷（合83.46亩），拟定的设施农用地实施方案符合张店区都市农业发展的要求，高丽公司与房镇镇积家村签订的土地租赁协议又转给鑫禾公司，土地流转合法、规范，建设内容符合设施农用地管理要求，同意按照规划予以建设。2011年10月20日，张店区政府作出《关于同意建设淄博鑫禾人民农场的批复》（张政字〔2011〕31号），对房镇镇政府建设鑫禾人民农场设施用地的申请予以批复。张店区政府在该批复文件中认为该园区建设符合张店区都市农业发展和设施农用地管理要求，同意建设淄博鑫禾人民农场。 2018年9月13日，张店国土局马尚中心所向鑫禾公司作出并送达《设施农业项目用地清理整治通知书》，告知鑫禾公司存在违法违规将设施农用地改为非农建设用地、依托农业生产违法违规占地进行非农建设、规避农用地转用和土地征收审批将建设用地按照设施农用地审核备案等问题，限鑫禾公司在7日内拆除整改到位，做到农地农用。2019年2月25日，张店国土局马尚中心所和建设办公室共同向鑫禾公司作出并送达《“大棚房”、违法占地限期清理整改通知书》，告知鑫禾公司经实地排查，鑫禾公司建设项目属于设施农用地改变用途用于非农建设行为，限鑫禾公司于2019年3月4日前完成清理整改，恢复设施农用地使用用途。2019年4月3日，三机关向鑫禾公司作出并送达《责令限期拆除、恢复决定书》。该决定书载明：根据执法检查发现，鑫禾公司“淄博鑫禾人民农场”建设项目存在未按主管部门批准要求违规建设、擅自改变土地用途情况，已违反《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第四项的规定。现根据山东省自然资源厅《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》，决定责令鑫禾公司限期拆除违规建设、恢复土地用途。鑫禾公司自收到该决定书之日起两日内应自行拆除违规建设、恢复土地用途，逾期不拆除违规建设、不恢复土地用途的将依法予以强制拆除、恢复。 鑫禾公司不服三机关作出的上述《责令限期拆除、恢复决定书》，向张店区政府申请行政复议，请求撤销三机关于2019年4月3日作出的《责令限期拆除、恢复决定书》。张店区政府于2019年5月28日收到鑫禾公司的该行政复议申请，并于2019年5月31日依法受理。2019年5月31日，张店区政府向鑫禾公司作出并送达了张政复〔2019〕22号行政复议申请受理通知书。2019年5月31日，张店区政府分别向三机关作出张政复〔2019〕22号提出行政复议答复通知书（附件为行政复议申请书副本），并分别于2019年6月3日和2019年6月4日向三机关送达。2019年6月12日至14日，三机关分别向张店区政府提供书面的行政复议答复书。后因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，张店区政府于2019年7月18日经审批决定将行政复议决定延期至2019年8月25日之前作出，并分别于2019年7月18日和2019年7月19日将行政复议延期审理通知书向鑫禾公司和三机关送达。2019年8月21日，张店区政府作出张政复〔2019〕22号行政复议决定书，认为：本案中，鑫禾公司承包房镇镇积家村土地83.46亩，鑫禾公司与三机关提交的证据材料证实，涉案土地系设施农用地，属于农用地范畴。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四（二）项：加强设施农用地监管，规定履行监管职责的部门是县级国土资源部门、农业部门和乡镇政府。政府机关改革后，由三机关履行上述监管职责。该《通知》第四（三）项规定“县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。”鑫禾公司在承包使用土地过程中，将养殖用房进行改造，用于对外出租经营，从事非农业经营活动，属于“擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的”行为，根据国土资发〔2014〕127号文件规定应当及时制止、责令限期纠正。张店国土局及房镇镇政府发现鑫禾公司存在擅自改变土地用途的违法行为后，曾分别于2018年9月13日、2019年2月25日向鑫禾公司送达限期清理整治的通知，但鑫禾公司并未按要求进行彻底整改，没有恢复土地原状。鑫禾公司擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的违法事实确实存在，三机关有权对其违法行为进行及时制止、责令限期纠正。三机关作出《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚、程序合法。《责令限期拆除、恢复决定书》适用依据系《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），该文件依据已于2014年9月29日停止执行，现执行《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），三机关作出具体行政行为适用依据错误。虽然国土资发〔2010〕155号文件不再执行，但涉案具体行政行为适用的该文件第四项条款在现行有效的国土资发〔2014〕127号文件中属于第四（三）项:“……擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任”。依据现行有效的行政管理依据仍应作出责令限期拆除、恢复土地用途的决定。综上，三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚，程序合法，适用依据错误，但不足以致复议机关撤销该具体行政行为。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定：确认淄博市张店区农业农村局、淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区房镇镇人民政府作出的《责令限期拆除、恢复决定书》违法。2019年8月23日，张店区政府向鑫禾公司和三机关送达了张政复〔2019〕22号行政复议决定书。鑫禾公司收到张政复〔2019〕22号行政复议决定书后仍不服，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，鑫禾公司不服三机关于2019年4月3日作出的《责令限期拆除、恢复决定书》，向张店区政府申请行政复议。张店区政府作为复议机关，具有对该行政复议申请依法受理并经审查作出行政复议决定的法定职权。因张店区政府作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定书以适用依据错误为由确认三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》违法，属于改变原行政行为，复议机关依法为单独被告，故本案行政诉讼审查的重点问题在于张店区政府作出张政复〔2019〕22号行政复议决定是否合法。 张店区政府在对本案行政复议申请进行审查时，依法应当对三机关作出的责令限期拆除、恢复决定这一具体行政行为进行合法性审查，具体应当对三机关认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法和内容是否适当等方面进行审查。本案中，三机关认为鑫禾公司“淄博鑫禾人民农场”建设项目存在未按主管部门批准要求违规建设、擅自改变土地用途情况，决定责令鑫禾公司自收到该决定书之日起两日内自行拆除违规建设、恢复土地用途，逾期不拆除违规建设、不恢复土地用途的将依法予以强制拆除、恢复。因此，张店区政府作为复议机关，首先应当对三机关的事实和证据的认定进行实体审查，即张店区政府应当对三机关认定鑫禾公司存在未按主管部门批准要求违规建设、擅自改变土地用途情况的事实进行实质审查，对此则依法应当由三机关提交当初作出涉案具体行政行为的证据、依据和其他有关材料予以证实。本案诉讼过程中张店区政府提交的证据1、2为事实方面的证据，但从这些证据的内容来看，其中并没有三机关在执法检查过程中如何审核确定鑫禾公司未按批准要求违规建设、擅自改变土地用途的内容，鑫禾公司“淄博鑫禾人民农场”建设项目具体如何未按批准要求违规建设、擅自改变土地用途的事实不清。因此，张店区政府提交的上述证据无法反映出鑫禾公司具体如何未按主管部门批准要求违规建设、擅自改变土地用途。张店区政府作为复议机关，其在涉案具体行政行为的主要事实不清、证据不足的情况下认定三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚，显属不当。 关于三机关作出《责令限期拆除、恢复决定书》中的适用依据问题，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）已于2014年9月29日停止执行，现执行《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），故三机关作出涉案具体行政行为在适用依据上明显错误。张店区政府作为复议机关对此认定正确。但因涉案具体行政行为的主要事实不清、证据不足，张店区政府在复议决定中仅根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定确认违法不当。 张店区政府在2019年5月28日收到鑫禾公司的涉案行政复议申请后，于2019年5月31日依法受理并向鑫禾公司送达了张政复〔2019〕22号行政复议申请受理通知书，于2019年6月3日和2019年6月4日分别向三机关送达了张政复〔2019〕22号提出行政复议答复通知书（附件为行政复议申请书副本）。因案情复杂，张店区政府于2019年7月18日依法决定将行政复议决定延期至2019年8月25日之前作出。后张店区政府于2019年8月21日作出张政复〔2019〕22号行政复议决定书，并于2019年8月23日将张政复〔2019〕22号行政复议决定书向鑫禾公司和三机关依法送达。张店区政府的上述处理程序符合相关法律法规的规定，故张店区政府作出张政复〔2019〕22号行政复议决定的程序合法。 综上所述，尽管张店区政府作出张政复〔2019〕22号行政复议决定的程序合法，但其在涉案具体行政行为的主要事实不清、证据不足的情况下认定三机关作出的《责令限期拆除、恢复决定书》认定事实清楚不当，其仅根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定确认违法不当。故张店区政府作出张政复〔2019〕22号行政复议决定主要证据不足，依法应当予以撤销并责令其在法定期限内重新作出行政行为。原告鑫禾公司的诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告淄博市张店区人民政府作出的张政复〔2019〕22号行政复议决定； 二、责令被告淄博市张店区人民政府在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50.00元，由被告淄博市张店区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  荣明潇 人民陪审员  李新莉 二〇二〇年二月十二日 书 记 员  亓钰泠