浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1860号上诉人（原审原告）张利妹，女，汉族，1978年7月29日出生，住海宁市。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。委托代理人沈幕行，海宁市征收服务中心工作人员。委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。原审第三人张玲华，女，汉族，1976年6月23日出生，住海宁市。张利妹不服海宁市人民政府房屋征收补偿决定一案，嘉兴市中级人民法院于2019年9月29日作出（2019）浙04行初34号行政判决。张利妹不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。海宁市人民政府于2019年1月19日作出海房征补﹝2019﹞第1号房屋征收补偿决定（以下简称1号征收补偿决定），主要内容为：海宁市赵家漾路5弄2号房屋位于海宁××××区块征收范围内，该房屋农村私人建房用地呈报审批表、建设工程规划许可证登记的建房户主为张利妹。征收过程中，现居住人张玲华提起权属异议，并向征收实施单位出示确认书、建房情况说明等证据，但未通过诉讼、公证等方式确权，致房屋征收部门无法最终确定被征收房屋的所有权人，该房屋属于被征收房屋所有权人不明确的情形。2018年12月12日，房屋征收部门向张利妹、张玲华作出被征收房屋所有权人不明确告知书。2019年1月3日，海宁市住房和城乡规划建设局报请海宁市人民政府作出补偿决定，并提供具体的补偿决定方案。本机关认为，本次国有土地上房屋征收严格按照法律法规规定进行，程序规范，为被征收房屋提供的补偿标准和补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。由于被征收人不明确，为了保证本次征收工作的进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，现作出征收补偿决定如下：对海宁市赵家漾路5弄2号房屋以房屋产权调换方式实施征收补偿，补偿内容如下：房屋征收部门提供产权调换房屋4套，分别为：江南世家5幢801室，建筑面积为110.66平方米，地下储藏室4.86平方米；江南世家5幢704室，建筑面积110.66平方米，地下储藏室4.77平方米；江南世家5幢603室，建筑面积100.94平方米，地下储藏室3.92平方米；建材市场北7幢804室，建筑面积133.08平方米。经房屋征收部门根据被征收房屋面积及本区块征收补偿房屋计算，上述四套调换房屋总价4393024元。被征收房屋补偿金额2807240元，装修补偿金额260812元，附属物补偿1093015元，搬迁费2400元，自建住房土地使用权补助56145元，设施设备二次移机费用2566元，一户一表700元，产权调换奖励183054元，临时安置费另行计算，总计4405932元。产权调换房屋与被征收房屋之间差价12908元，待被征收房屋所有权人明确和产权调换房屋结算交付后，由房屋征收部门支付给被征收人。被征收房屋建房户主和实际使用人或者其他相关权利人应于本决定书送达之日起十五日内搬迁腾空被征收房屋，并与海宁市人民政府硖石街道办事处办理移交手续。被征收房屋建房户主和实际使用人主动履行本条规定的，给予签约搬迁等奖励。被征收房屋补偿安置结算及产权调换房屋交付手续，待被征收房屋的所有权人明确后办理。原审法院认定，海宁市人民政府因旧城区改建需要，拟对农丰十六组区块内国有土地上房屋实施征收，本次征收项目共涉及被征收人253户，经征询被征收人的改建意愿，98.81%的被征收户同意改建。海宁市人民政府于2018年9月28日作出海政房征字﹝2018﹞第8号国有土地上房屋征收决定，决定对农丰十六组区块内的房屋实施征收。征收范围为东至东苑路、南至农肖路南苑路，西至黑木板桥港，北至太阳桥东南堍。征收部门为海宁市住房和城乡规划建设局，征收实施单位为海宁市人民政府硖石街道办事处。《农丰十六组区块国有土地上房屋征收项目住宅补偿方案》与征收决定同时于2018年9月30日在征收范围内公告，补偿方案中明确签约期限为2018年12月20日之前。经被征收人协商一致，浙江众诚房地产评估事务所有限公司为本次征收项目评估机构。2018年11月14日，海宁市住房和城乡规划建设局发布公告，内容为农丰十六组区块征收范围内已签约被征收户数已经超过85%，补偿协议生效。海宁市赵家漾路05弄02号房屋位于征收范围内。1996年张利妹单独作为户主申请农村私人建房用地，经批准使用土地75平方米。1996年经原海宁市城乡建设环境保护局颁发建设工程规划许可证批准建造房屋225平方米。2018年9月25日，原海宁市国土资源局和海宁市城乡规划局发布《农丰十六组区块范围内拟被征收房屋调查认定结果公布表》，公布表中赵家漾路05弄02号房屋的产权人为张利妹。2018年10月1日，第三人张玲华向征收实施单位反映其为赵家漾路05弄02号房屋所有权人，并提供确认书及建房情况说明。2018年12月12日，海宁市住房和城乡规划建设局向张利妹、张玲华作出《被征收房屋所有权人不明确告知书》，认为涉案房屋经调查房屋建房登记人为张利妹，在征收过程中，实际居住人张玲华提出权属异议，但未通过诉讼、公证等法定程序确权，该房屋存在权属争议，无法认定房屋的所有权人，如该房屋在签约期内仍未能解决产权争议，明确房屋所有权人，房屋征收部门将依法提请海宁市人民政府作出征收补偿决定。2018年12月17日，浙江众诚房地产评估事务所有限公司对涉案房屋作出评估报告，房屋评估价值为2807240元，装修评估价为260812元，附属物评估价为1093015元。征收实施单位于12月17日、20日将评估报告送达张玲华、张利妹。在征收签约期限内，因涉案房屋所有权人仍不明确，海宁市住房和城乡规划建设局提请海宁市人民政府作出征收补偿决定。海宁市人民政府于2019年1月3日向张利妹、张玲华送达《关于选择房屋征收补偿方式的通知》，要求张利妹、张玲华对补偿方式作出选择，张玲华选择产权调换，张利妹未作选择。2019年1月19日，海宁市人民政府作出前述1号征收补偿决定，并于同日送达张利妹、张玲华。据此，上诉人张利妹提起诉讼，请求判令撤销房屋征收补偿决定，判令被告立即恢复原告的安置方式选择权，补签补偿协议，并给予原告签约奖励、腾房奖励。判令被告赔偿房屋交付至补偿款支付时的利息损失、律师代理费用、误工损失等共计30万元。另查明，张利妹以张玲华为被告就涉案房屋的所有权向海宁市人民法院提起民事诉讼，要求确认涉案房屋归其所有。因涉案房屋已经于2019年1月被拆除，标的物灭失，海宁市人民法院于2019年3月25日作出（2019）浙0481号民初847号民事判决，驳回张利妹的诉讼请求。2019年1月28日，张玲华、卢剑勇以张利妹为被告向海宁市人民法院起诉要求判令涉案房屋的拆迁补偿权益归其所有，该案尚在审理过程中。原审法院认为，海宁市人民政府已经于2018年9月28日对包括涉案房屋在内的农丰十六组区块范围内国有土地上房屋作出征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，房屋所有权人不明确的，经房屋征收部门报请后，海宁市人民政府具有作出征收补偿决定的职权。涉案房屋未办理产权登记，在作出征收决定之前，征收部门和征收实施单位对征收范围内房屋的权属等情况进行调查认定，对涉案房屋的产权人认定为张利妹。但调查结果公布后，第三人张玲华向征收实施单位反映其对涉案房屋享有所有权，并提供相应证据。在签约期限内，张利妹与张玲华无法就涉案房屋的征收补偿利益分配达成一致，也未通过诉讼、公证等法定程序确权，客观上存在房屋所有权人不明确的情形。房屋征收部门也向双方告知涉案房屋存在产权人不明确情况，若在签约期限内双方未能解决产权争议，将以产权人不明确作出补偿决定。因此，海宁市人民政府以房屋所有权人不明确为由，作出1号征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六的规定。且张利妹、张玲华就涉案房屋的所有权及征收补偿利益的分配均分别提起了民事诉讼，也印证了涉案房屋存在权属争议的事实。涉案房屋的评估报告分别送达了张利妹、张玲华，双方均未提出异议。在作出1号房屋征收补偿决定之前，海宁市人民政府向张利妹、张玲华送达征收补偿决定方案告知书，要求选择补偿方式，并明确逾期未选择或者选择不一致的，由补偿决定确定补偿方式。在规定期限内张玲华选择产权调换，张利妹未作选择，海宁市人民政府确定了产权调换的补偿方式，有利于保障被征收人的居住权益，并无不当。补偿决定中确定的各项补偿内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及补偿方案的规定。由于补偿决定中确定用于产权调换的部分房屋为期房，临时安置费待房屋交付时另行计算并无不当。综上，被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。张利妹认为自己为涉案房屋的唯一产权人与事实不符，其要求判决撤销1号征收补偿决定并责令征收部门与其签订补偿协议以及赔偿损失的请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张利妹的诉讼请求。上诉人张利妹上诉称，一、被上诉人未向其送达“征收补偿方案和告知书”，以留置方式送达《征收补偿决定书》明显违反程序。根据《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十五条规定，被上诉人作出案涉《征收补偿决定书》之前，被上诉人必须提前15天向上诉人送达经市法制办审查批准的“补偿方案和告知书”。本案中，被上诉人根本就没有向上诉人送达补偿方案和告知书。2019年1月13日，上诉人收到被上诉人的《产权不明确告知书》，2019年1月19日，被上诉人出具案涉《征收补偿决定书》，并留置送达给上诉人。从上诉人收到《产权不明确告知书》到被上诉人出具、送达案涉《决定书》，期间仅仅只有6天。二、被上诉人的《征收补偿决定书》剥夺了上诉人的安置补偿方式选择权和安置房屋选择权。撤销被上诉人的《征收补偿决定书》，恢复上诉人的补偿安置权，是保护上诉人合法权益的唯一途径。三、被上诉人以上诉人的房屋产权不明确而出具《征收补偿决定书》，不符合《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。民事主体之间的合同不能对抗国家机关的不动产登记。本案中，上诉人是被征收房屋的唯一物权登记人。本案征收不存在被上诉人应当向第三人张玲华进行补偿的问题，尽管第三人持有一份其伪造的《确认书》，该《确认书》并不产生房屋产权转移的效力。被上诉人经过调查，确定产权人是上诉人，并且将之作了公示，本案实际并不存在被征收房屋权属不明确的情形。第三人提供的《确认书》，属于合同关系，并不因此产生被征收房屋的产权被变更的效力。上诉人的《农村居民建房呈报表》《建设工程规划许可证》等证据足以确定产权人是上诉人。上诉人有充分的证据可以证明，第三人的《确认书》时间形成于张阿五去世之后，即2018年11月1日之后，可以断定第三人的《确认书》是伪造的，且该确认书上的“张丽妹”与上诉人不是同一姓名，根本不能确定是上诉人的真实意思。被上诉人并没有按照《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十四条规定履行“提请市人民政府组织国土资源、住建、市场监管、综合执法、房屋征收等有关部门依法进行调查、认定和处理”的职责。四、原审严重违反《行政诉讼法》规定，违法驳回上诉人的调取证据申请。被上诉人举证中有一份《产权调查公示》，但是因为被上诉人只提供一份字迹十分模糊的张贴在墙上的照片复印件，上诉人无法辨认其中关于“产权异议”的期限。为此，上诉人向原审法庭提出要求被上诉人提供原件或者公示复印件的要求，原审答复等开庭是让被上诉人提供。开庭当天，上诉人看到被上诉人公示规定的异议期限为7天，截止日期为2018年10月1日。而10月1日是国定假日，第三人作为华联购物中心的收银员，从早到晚整天都在加班，并且还拿到了华联购物中心的节假日加班工资；而被上诉人的工作人员则是国庆节休息，所以没有在国庆节提异议、作笔录的可能性。所以，形成于2018年10月1日的被上诉人所做的第三人的异议笔录，明显是伪造的。请求二审依法撤销本案一审判决，改判支持上诉人的原审诉求；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人海宁市人民政府答辩称，一、案涉被征收房屋客观上存在所有权人不明确情形，答辩人作出案涉征收补偿决定符合规定，程序合法。2018年9月28日，答辩人依法作出“海政房征字(2018)第8号”国有土地上房屋征收决定，决定对农丰十六组区块内的房屋实施征收。房屋征收决定及其补偿方案于同年9月30日同时在征收范围内公告，补偿方案中明确签约期限为2018年12月20日前。同年10月2日，经被征收人协商一致选定浙江众诚房地产评估事务所有限公司为案涉征收项目的房地产评估机构。同年11月14日，案涉征收项目签约率达到协议生效条件85%，案涉征收项目征收补偿协议正式生效。海宁市赵家漾路05弄02号房屋(系经批准的农村私人建房，其宅基地由原农村集体土地统一转成国有土地)，建筑面积225m，国有土地使用权面积75m?，位于征收范围内，该房屋未办理产权登记。在作出征收决定前，征收部门和征收实施单位对征收范围内房屋的权属等情况进行调查摸底，了解到案涉被征收房屋1996年农村私人建房用地呈报审批登记表、建设工程规划许可证登记的建房户主为上诉人。2018年9月25日，原海宁市国土资源局和征收部门发布《农丰十六组区块范围内拟被征收房屋调查认定结果公布表》，公布表中案涉房屋的产权人为上诉人。2018年10月1日，第三人向征收实施单位反映其为案涉房屋所有权人，并提供确认书及建房情况说明。2018年12月12日，征收部门作出《被征收房屋所有权人不明确告知书》，告知上诉人及第三人案涉房屋实际权属存在争议，目前无法认定房屋的所有权人；如该房屋在签约期限内仍未能解决产权争议，明确房屋所有权人，房屋征收部门将依法提请海宁市人民政府作出征收补偿决定。次日工作人员将该告知书送达上诉人及第三人。同月17日及20日，第三人及上诉人分别在征收现场办公室领取了案涉房屋征收评估分户报告。在签约期限内，因案涉房屋所有权人仍不明确，房屋征收部门提请答辩人作出房屋征收补偿决定。答辩人于2019年1月3日向上诉人、第三人发出“海房征补选(2019)第1号”《关于选择房屋征收补偿方式的通知》。第三人在通知规定的期限内选择其补偿方式为产权调换；上诉人未作选择。同年1月19日，答辩人作出“海房征补(2019)第1号”征收补偿决定，并于同日送达第三人及上诉人。答辩人认为，根据《征补条例》第二十六条的规定，对被征收房屋所有权人不明确的，经房屋征收部门报请后，答辩人具有作出征收补偿决定的职权。本案中，虽征收部门及征收实施单位在前期摸底调查中对案涉房屋的产权人初步认定为上诉人，但第三人在公告载明的异议期内向征收实施单位反映其对案涉房屋享有所有权，并提供相应证据。鉴于在案涉征收补偿方案所确定的签约期限内，上诉人与第三人无法就案涉房屋的征收补偿利益分配达成一致，也未通过诉讼、公证法定程序确权，客观上存在被征收房屋所有权人不明确的情形。且房屋征收部门也曾向争议双方告知案涉房屋存在产权人不明确的情况，若在签约期限内双方未能解决产权争议，将以产权人不明确作出补偿决定。因此，答辩人为保障本次征收工作的顺利进行，维护公共利益，并保障相关权利人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条的规定，按案涉征收项目补偿方案作出的征收补偿决定，纯属依法行政。且上诉人及第三人就案涉房屋的所有权及征收补偿利益的分配均分别提起了民事诉讼，也印证了案涉房屋确实存在权属争议。至于上诉人所谓“《征收补偿决定书》明显违反程序”的指责，显与本案事实不符。如前所述，上诉人收到《被征收房屋所有权人不明确告知书》的时间为2018年12月13日，而非其在上诉状中所称的“2019年1月13日”；征收工作人员向上诉人送达《关于选择房屋征收补偿方式的通知》的时间为2019年1月3日，而答辩人作出案涉征收补偿决定的时间为同年1月19日。由此可见，答辩人作出征收补偿决定的程序完全合法。二、上诉人所谓“剥夺上诉人的安置补偿方式选择权和安置房屋选择权”的观点，没有事实依据。如前述，答辩人在作出征收补偿决定前，依法向上诉人及第三人送达《关于选择房屋征收补偿方式的通知》，通知其选择补偿方式，并明确逾期未选择或者选择不一致的，由补偿决定确定补偿方式。在规定的期限内，第三人选择产权调换，而上诉人未作选择。答辩人结合前期与上诉人、第三人的沟通情况，根据法律规定及案涉征收项目补偿方案，确定了产权调换的补偿方式，完全符合法律规定，不存在剥夺上诉人补偿方式选择权和安置房屋选择权的问题。三、原审判决程序合法，上诉人的主张于法无据。答辩人已在法定举证期限内提交作出案涉征收补偿决定所涉及的证据和依据，不存在不当行为。关于上诉人所提出的房屋调查认定结果的公告存在复印件模糊的情形，答辩人也在庭前及时提交更为清晰的公告照片，且在庭审过程中，上诉人及第三人均对该公告及其公示发表了质证意见，不存在侵害其诉讼权益的情形，且该证据系答辩人在举证期限内已提供的证据材料，并不存在原审法院违法驳回其调取证据申请的情形，故原审程序并无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，海宁市人民政府已经于2018年9月28日对包括涉案房屋在内的农丰十六组区块范围内国有土地上房屋作出征收决定。因涉案房屋未办理产权登记，在作出征收决定之前，征收部门和征收实施单位对征收范围内房屋的权属等情况进行调查认定，根据“农村私人建房用地呈报审批登记表、建设工程规划许可证”等材料，对涉案房屋的产权人认定为张利妹。但调查结果公布后，实际居住人张玲华向征收实施单位反映其对涉案房屋享有所有权，并提供了“确认书、建房情况说明”等相应证据。在签约期限内，张利妹与张玲华无法就涉案房屋的征收补偿利益分配达成一致，也未通过诉讼、公证等法定程序确认被征收房屋的所有权人，经房屋征收部门作出并告知《被征收房屋所有权人不明确告知书》，对案涉房屋进行评估等程序后，依法提请海宁市人民政府以房屋所有权人不明确为由，作出1号征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。2.关于案涉《被征收房屋所有权人不明确告知书》《关于选择房屋征收补偿方式的通知》《房屋征收补偿决定书》作出时间及送达情况。经核查在案材料、送达回证及照片，虽存在上诉人拒收情况，但征收部门2018年12月12日作出《被征收房屋所有权人不明确告知书》于同月13日留置送达上诉人；2019年1月3日作出《关于选择房屋征收补偿方式的通知》于同日留置送达上诉人；被上诉人2019年1月19日作出的案涉《房屋征收补偿决定书》于同日留置送达给上诉人。故上诉人上诉所称未向上诉人送达《关于选择房屋征收补偿方式的通知》、上诉人收到《被征收房屋所有权人不明确告知书》至被上诉人出具送达案涉《房屋征收补偿决定书》期间仅只有6天、《房屋征收补偿决定书》剥夺了上诉人的安置补偿方式选择权和安置房屋选择权等均与查明事实不符，不能成立。本案中，虽被上诉人的征收部门及征收实施单位在前期摸底调查中对案涉房屋的产权人初步认定为上诉人，但第三人在公告载明的异议期内向征收实施单位反映其对案涉房屋享有所有权，并提供相应证据，且在签约期限内双方未能解决产权争议，被上诉人认定案涉房屋属于产权人不明确的情形，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定进行处理作出征收补偿决定，并无不当。上诉人认为第三人提供的《确认书》系伪造、2018年10月1日的被上诉人所做的第三人的异议笔录系伪造，认为原审违反行政诉讼程序规定，均无事实和法律依据，不能成立。本案上诉人及原审第三人对被诉的征收补偿决定内容本身并无异议，实质系上诉人对案涉房屋征收补偿利益分配存在争议，依法应通过其他法律途径解决。海宁市人民政府作出的海房征补﹝2019﹞第1号房屋征收补偿决定具有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张利妹负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇二〇年二月二十五日书记员  吴 琳