湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终19号上诉人（原审原告）张美华，女，1966年9月4日出生，汉族，住湖南省怀化市溆浦县。委托代理人李健，男，1963年4月14日出生，汉族，住湖南省溆浦县。被上诉人（原审被告）溆浦县自然资源局，住所地湖南省溆浦县卢峰镇兴隆街。法定代表人舒利军，局长。委托代理人李平生，溆浦县人民政府办公室工作人员。委托代理人舒礼，溆浦县自然资源局行政审批服务股（法规股）股长。被上诉人（原审被告）溆浦县城市管理和综合执法局，住所地溆浦县城南沙龙路。法定代表人胡尚华，局长。委托代理人梁敏，溆浦县城市管理和综合执法局法规股股长。委托代理人黄剑英，湖南高剑律师事务所律师。原审第三人溆浦大盛房地产开发有限公司，住所地湖南省溆浦县卢峰镇胜利街张家湾路126号。法定代表人刘瑛，董事长。委托代理人董先志，该公司副总经理。上诉人张美华因与被上诉人溆浦县自然资源局、溆浦县城市管理和综合执法局（下称溆浦县城管局）及原审第三人溆浦大盛房地产开发有限公司（下称大盛公司）不履行拆除违法建筑的法定职责一案，不服怀化铁路运输法院(2019)湘8603行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2019年5月28日，原告向被告溆浦县城管局递交了《关于开发商违规建房要求处理的请示》，举报第三人大盛公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2019年2月份违法施工建设位于溆浦县住宅项目。被告溆浦县城管局于2019年5月28日作出溆城停字［2019］第59号《责令停止违法行为通知书》，认为第三人大盛公司2019年5月28日在绿和家园旁未取得建设工程规划许可证擅自违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令大盛公司停止违法行为，于2019年5月30日前到被告溆浦县城管局规划队接受处理。同日，被告溆浦县城管局以直接送达的方式将溆城停字［2019］第59号《责令停止违法行为通知书》送达给第三人大盛公司。2019年9月6日，被告溆浦县城管局经巡查发现第三人大盛公司在绿和家园旁未取得建设工程规划许可证擅自违法修建城北一号第三期住宅项目的事实，于当日立案，经调查询问、现场勘验，被告溆浦县城管局向第三人大盛公司下达了溆城停字［2019］第87号《责令停止违法行为通知书》。该通知书载明，第三人大盛公司2019年9月6日在绿和家园旁未取得建设工程规划许可证擅自违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令大盛公司停止违法行为，于2019年9月9日前到被告溆浦县城管局规划队接受处理。原告认为被告未履行法定职责，未依法拆除第三人未取得建设工程规划许可证的违法建筑，侵害其合法权益，故提起行政诉讼。另查明，案涉建筑物城北一号三期项目的规划建筑设计方案于2019年7月17日通过了溆浦县城乡规划委员会的评审，已于2019年8月20日在湖南省投资项目在线审批监管平台备案。2019年9月19日，溆浦县勘测规划室出具了溆浦县城北一号三期建设项目工程规划图。2019年9月24日，第三人大盛公司取得了城北一号三期项目的《建设工程规划许可证》。2019年9月30日，第三人大盛公司取得了城北一号三期项目的《建筑工程施工许可证》。湖南省人民政府湘政函[2009]178号批复，确定溆浦县集中行使行政处罚权的行政机关为被告溆浦县城管局，职权包括行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”溆浦县城管局作为溆浦县集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，有进行查处并作出处罚的法定职权。溆浦县行政执法权相对集中后，溆浦县自然资源局不再具有行政处罚权，对原告诉请事项没有相应的法定职责，不是本案的适格被告。本案中，第三人大盛公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法施工建设位于溆浦县住宅项目，被告溆浦县城管局已于2019年5月28日作出责令其停止违法行为的决定。2019年9月6日，被告溆浦县城管局在巡查时发现，第三人大盛公司仍未停止违法施工行为，立即对此依法进行了立案、调查，并向第三人送达了《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为、接受处理，在未办理好建房手续前，不得动工建房。被告溆浦县城管局已履行其对违反城乡建设的行为进行查处的法定职责。现第三人大盛公司在本案的审理过程中，已于2019年9月24日取得《建设工程规划许可证》，并办理了《建筑工程施工许可证》，已属于合法施工项目。原告请求被告溆浦县城管局立即依法拆除违法建筑，恢复原样，已无事实基础和法律依据，故原告请求溆浦县城管局履行法定职责的理由不成立，该院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告张美华对被告溆浦县自然资源局的起诉；二、驳回原告张美华的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张美华负担。上诉人上诉称，一、被上诉人及原审第三人向法院提交的证据，都是在违法七个月之后补办的，纯属违法既往。原审第三人于2019年2月便在没有办理建设规划许可证的情况下强行施工，显然属于违法既往。二、被上诉人溆浦县自然资源局制定的土地规划图不符合《城市居住建设规划规范》，当属规划违法。涉案土地规划图中未标出涉案土地与上诉人所在的恒茂百货相邻间是不是道路，也没用标明宽度，致使原审第三人以此为由把80米的高楼建在距恒茂百货仅7.5米的地方，而根据《城市居住建设规划规范》该间距应该在20-60米或96米，规划部门明显知法犯法。三、被上诉人溆浦县自然资源局制定的建筑规划图是在建筑物施工7个月后按实际建筑位置补办，使得原违法建筑变成合法建筑。上诉人向溆浦县人民政府等各有关单位投诉、举报、控告并未得到核查和处理，两被上诉人对于举报、投诉等不予处理严重违反了《中华人民共和国城县规划法》第九条的规定。四、原审法院完全采信被上诉人及原审第三人提供的不符合“三性”原则的证据，认定基本事实错误。五、原审法院适用法律错误。原审法院适用《行政诉讼法》第四十九条第（二）项，认定上诉人起诉状中的被告非明确被告错误。综上，请求法院：1、依法撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初204号行政判决书；2、改判被上诉人因没有履行法定职责、行政乱作为、行政不作为，致使原审第三人侵害上诉人合法权益的严重后果的行政行为违法；3、判决被上诉人依法承担不及时履行法定职责、行政乱作为、行政不作为的违法责任；4、判令原审第三人依法承担因严重侵害了上诉人合法权益的全部民事赔偿责任；5、一、二审案件受理费由被上诉人及原审第三人承担。二被上诉人均未予书面答辩。原审第三人未予书面陈述。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，原审法院经质证并彩信的证据，可以作为证实本案事实的依据。上诉人、被上诉人及原审第三人均没有向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与原审无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”有利害关系是具备原告主体资格的前提，原告须为其自身合法权益受到行政行为直接的、现实的影响而诉，如果为他人的或者社会公共利益，则不具有利害关系。本案中，从上诉人向被上诉人溆浦县城管局递交的《关于开发商违规建房要求处理的请示》看，其实质对大盛公司有违反城乡规划的行为的举报，请求查处。本案涉及城乡规划领域，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律、法规关于举报的规定。举报投诉是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的城乡规划领域而言，《中华人民共和国城乡规划法》规定了举报与控告两种方式。关于举报，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反城乡规划法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，城乡规划行政部门应当履行“及时受理并组织核查、处理”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，上诉人向被上诉人溆浦县城管局进行举报，称原审第三人大盛公司在未取得建设工程规划许可证违法施工建设位于溆浦县住宅项目，目的是要求被上诉人溆浦县城管局履行责令停止建设，或限期拆除的处理职责。被上诉人溆浦县城管局作出溆城停字［2019］第59号《责令停止违法行为通知书》，责令大盛公司停止违法行为，并接受处理；后经巡查发现大盛公司未取得建设工程规划许可证擅自违法修建城北一号第三期住宅项目的事实，经调查询问、现场勘验，再次向大盛公司下达了溆城停字［2019］第87号《责令停止违法行为通知书》，责令大盛公司停止违法行为，溆浦县城管局的上述行为符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，显属履行了法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”涉案建筑物城北一号三期项目通过评审，取得了工程规划图，大盛公司已于2019年9月30日前取得了城北一号三期项目的《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。因此，上诉人要求拆除涉案建筑的请求，没有了事实和法律依据。上诉人要求人民法院判决溆浦县城管局履行拆除涉案建筑的法定职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。尽管溆浦县城管局对于上诉人的举报履行了相应法定职责，但上诉人仍然不满，提起行政诉讼，其核心诉求是要求作成或者加重对原审第三人的处罚，以达到拆除原审第三人所修建筑的目的。这就涉及举报诉讼中另一个重要问题：对行政机关受理举报之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的举报投诉请求权，在于促使行政机关对于举报事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知举报人，就属履行了法定职责。如果举报人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《中华人民共和国城乡规定法》而言，该法只规定，任何单位和个人对违反城乡规划的行为，有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告，并没有赋予举报或者控告人为原审第三人施加负担的请求权。综上，上诉人与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，被上诉人履职结果对上诉人的实体权利未产生实际影响，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应当裁定驳回起诉。原审判决理由不当，但驳回诉讼请求的结论并未损害上诉人的合法权益，故可予维持。因职权变更，驳回上诉人对被上诉人溆浦县自然资源局的起诉是正确的。上诉人提出原审第三人的建设规划许可是诉讼后补办的，显然属于违法既往；被上诉人溆浦县自然资源局的土地规划图不符合中华人民共和国《城市居住建设规划规范》，当属规划违法，违反《城市居住建设规划规范》该间距应该在20-60米或96米，规划部门明显违法；原审法院证据采信、适用法律错误的上诉理由不成立，不予支持，但上诉人认为后续规划许可行为侵害其合法权益，可依法主张相关权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张美华负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年二月十四日法官助理刘俊卿书记员曾晨