青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青02行终33号 上诉人（原审原告）杜某。 委托代理人陈某。系上诉人杜某之妻。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县官亭镇人民政府。 法定代表人党某。 委托代理人赵某，民和县李二堡镇法律服务所法律工作者。 原审原告杜某诉原审被告民和回族土族自治县官亭镇人民政府（以下简称民和县官亭镇政府）不服土地管理拆除建筑物处罚一案，已由海东市平安区人民法院于2019年10月31日作出（2019）青0221行初34号行政裁定。上诉人杜某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人杜某及其委托代理人陈某，被上诉人民和县官亭镇政府负责人祁某及委托代理人赵某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，自2018年9月底开始，民和回族土族自治县人民政府为深入贯彻党中央、国务院关于加强耕地保护、实施乡村振兴战略的决策部署及自然资源部、农业农村部《关于在全国开展实施农业项目用地清理整治专项行动的通知》精神，向各乡镇人民政府下发了《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》。按照统一部署，民和回族土族自治县官亭镇人民政府按照决策部署和《通知》精神及贯彻落实《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》的要求，对违规改变土地用途的“大棚房”按照自身实际进行了整改或拆除。原告杜某修建的养殖场被民和回族土族自治县官亭镇人民政府排查为未经任何部门批准且未办理任何手续、擅自占用耕地的违法行为的“大棚房”，已拆除部分违规建设彩钢棚。 原审法院认为，“大棚房”问题集中专项清理整治工作是党中央、国务院为加强耕地保护、实施乡村振兴战略的重大决策部署。本案中，原告杜某修建的养殖场被民和县官亭镇人民政府确认为未经任何部门批准且未办理任何手续、擅自占用耕地的违法行为的“大棚房”，人民法院对此不适于合法性审查，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项及最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告杜某的起诉。案件受理费50元，退还原告。 上诉人杜某上诉称，上诉人养殖场所在的土地及厂房在2017年因国家修建沿黄公路就已经被征收，土地补偿款也已支付给杜某，当地政府对地上附着物进行了评估，当时漏了614平方米，镇长说应给给补上。土地补偿款已经支付给了上诉人，但是，地上附着物的补偿款一直拖延着没有支付，到了2019年“大棚房”集中整治，镇政府仍然将已经在2017年被征收的纳入“大棚房”当中集中进行整治、进行无偿拆除，本案的土地及附着物不是“大棚房”，法院应当进行审理。上诉人在青海省××县拥有合法的养殖场,该养殖场为2014年民和县人民政府为了打造农业畜牧强县,在全县范围内实施家庭牧场项目,上诉人积极响应政府号召办了该养殖场,也得到了政府发放的25000元项目补助款。2019年5月14日民和县回族土族自治县官亭镇人民政府作出官政罚〔2019〕字001号《行政处罚决定书》,“责令原告自收到处罚决定书之日起6日内(5月20日前）自行拆除在农地上违法建设的羊棚、草料房、生活用房等一切建筑,并自行处理掉棚圈内养殖的所有牲畜,恢复原农田耕地性质”。上诉人认为民和县回族土族自治县官亭镇人民政府2019年5月14日作出的官政罚〔2019〕字001号《行政处罚决定书》在实体和程序上均违法,为维护上诉人的合法权益,依法向海东市平安区人民法院提起行政诉讼，2019年10月31日，海东市平安区人民法院作出（2019）青0221行初34号《行政裁定书》,以不属于行政诉讼受案范围,不符合起诉条件为由驳回起诉。上诉人不服,且认为海东市平安区人民法院认定事实错误、适用法律不当。具体理由如下:一、官亭镇人民政府2019年5月14日作出的官政罚〔2019〕字001号行政处罚决定,属于行政诉讼的受案范围,原审裁定认定事实错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二章受案范围中,第十二条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的。根据该条规定,本案中官亭镇人民政府2019年5月14日作出的官政罚〔2019〕字001号行政处罚决定,属于行政诉讼的受案范围。二、原审法院的裁定违反法律,并且违反最高院受理行政案件的相关规定和指导精神,剥夺原告的诉讼权利。对国家机关的违法行政行为进行控告是《中华人民共和国宪法》第四十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二条所赋予的神圣权利。此权利应当得到保障。最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的通知(法发〔2009〕54号)要求人民法院要切实提高对行政案件受理工作重要性的认识;只有畅通行政诉讼渠道,才能引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求,最大限度地减少社会不和谐因素,增进人民群众与政府之间的理解与信任。诉讼渠道不畅,必然导致上访增多,非理性行为加剧,必将严重影响社会和谐稳定,削弱人民法院行政审判“为大局服务,为人民司法”的职能作用。各级人民法院必须充分理解司法权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督的根本属性,从贯彻落实党的十七届四中全会精神和实现司法的人民性的高度,充分认识行政案件受理工作的重要性,认真抓好行政案件受理工作,切实解决行政诉讼“告状难”问题。不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件;积极受理行政案件。三、原审法院对本案的裁定严重违反法定程序。《裁定书》中称:“原告杜某修建的养殖场被民和县官亭镇人民政府确认为未经任何部门批准且未办理任何手续、擅自占用耕地的违法行为的大棚房”。但是,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据”之规定,上述认定没有证据证明,是不能作为定案依据的。四、原审裁定认为上诉人修建的养殖场属于“大棚房”不属于行政诉讼受案范围,属认定事实错误。上诉人的养殖场是县人民政府为了打造农业畜牧强县,在全县范围内实施的家庭牧场项目,不是“大棚房”,即使属于“大棚房”，法院也应当对行政机关的行政行为合法性进行审查,例如2018年12月14日天津市高级人民法院《关于规范涉“大棚房”案件审理和执行工作的具体意见》,其中23条、24条、25条均规定了人民法院应当依照法律规定进行合法性审查。23.土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对“大棚房”违法建设作出责令限期拆除决定的,人民法院应依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行合法性审查。24.乡、镇人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》和《天津市城乡规划条例》的相关规定,对“大棚房”违法建设作出责令限期拆除决定、强制拆除决定以及强制拆除行为的,人民法院应依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行合法性审查。25.乡、镇人民政府应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定,在实施拆除“大棚房”违法建设行为前,履行催告、公告、作出强制执行决定等法定程序。在责令限期拆除决定尚未超过复议和诉讼期限而对“大棚房”违法建设作出强制拆除决定,或者实施强制拆除行为的,人民法院应确认拆除行为程序违法。综上,一审法院作出驳回原告起诉的裁定系认定事实错误、适用法律不当,应当予以撤销。为维护上诉人的合法权益,现依据《行政诉讼法》规定,特向贵院提起上诉,望贵院依法支持上诉人的诉求。请求依法撤销海东市平安区人民法院作出的（2019）青0221行初34号《行政裁定书》,并指令海东市平安区人民法院继续审理本案。 经审理查明，一审认定事实清楚，本院予以确认。 本院认为，被上诉人民和县官亭镇政府在落实民和县政府下发的《民和县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》中，认为上诉人杜某修建的养殖场未经任何部门批准且未办理任何手续、属于擅自占用耕地的违法行为的“大棚房”，为此作出了官政罚〔2019〕字001号行政处罚决定。“大棚房”问题集中专项清理整治工作是党中央、国务院为加强耕地保护、实施乡村振兴战略的重大决策部署，具有高度的政治性。民事争议当然属于司法机关管辖，法官不得拒绝裁判，但是行政争议的受案范围具有特殊性，存在不同程度的限制，一般对于具有高度政治性的行政行为，不纳入行政诉讼和司法审查的范围。因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定精神，认为被上诉人作出的处罚决定，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费50元，退还上诉人杜某。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 丁 亮 审 判 员 薛红玲 二〇二〇年二月十四日 法官助理 *** 书 记 员 李健荣