浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1857号上诉人（原审原告）傅志明，男，1966年11月24日出生，汉族，住浙江省龙游县。上诉人（原审原告）叶云英，女，1966年6月6日出生，汉族，住浙江省龙游县。二上诉人共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县太平西路28号。法定代表人祝建东，县长。应诉负责人姜建军，副县长。委托代理人何宏斌，龙游县人民政府工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。上诉人傅志明、叶云英因与被上诉人龙游县人民政府请求确认收购公告违法一案，不服衢州市中级人民法院于2019年10月14日作出的（2019）浙08行初28号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后依法组成合议庭审理本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。2018年5月23日，龙游县水务集团有限公司发布《老货场区块国有土地上房屋收购公告》，告知：为加快该县城市建设步伐，改善居住环境，完善城市功能，决定对老货场区块国有土地上房屋实施收购，同时载明收购范围、收购单位和收购实施单位、评估机构选定及收购补偿方案另行公告等内容。傅志明、叶云英起诉称：两原告在浙江省龙游县××街道××号位置合法共有一处房屋，2018年5月23日，龙游县水务集团有限公司发布《老货场区块国有土地上房屋收购公告》，原告上述房屋位于收购范围内。原告主张，该公司发布上述公告进行收购系完成龙游县人民政府的指定项目建设，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，且龙游县人民政府设立的龙游县旧城改造征收指挥部办公室作为本次收购实施单位，被诉收购行为侵犯原告合法权益，请求法院判决“确认被告将原告位于龙游县××街道××号位置的房屋以收购代替征收的行政行为违法”。因原告自认未就涉案房屋签订收购协议，经法院释明后，原告在原审庭审中将上述诉讼请求变更为：“确认被告指定龙游县水务集团有限公司作出的《老货场区块国有土地上房屋收购公告》违法，本案诉讼费用由被告承担。”原审法院认为：本案的争议焦点在于原告本案起诉是否符合行政诉讼法定起诉条件。原告本案诉讼请求为“确认被告指定龙游县水务集团有限公司作出的《老货场区块国有土地上房屋收购公告》违法”，本案被诉行为为作出《老货场区块国有土地上房屋收购公告》的行为。针对该行为是否可诉及被告龙游县人民政府被告主体是否适格的问题，该院认为，虽然被诉行为系以公告形式呈现，但因被告自认在该公告外并无其他决定收购的行为，且收购具有旧城改造的行政管理目标，具有行政特性，不属于单纯的民事行为。收购公告落款单位虽为龙游县水务集团有限公司，但该公司并不具有收购的法定职责，且被告龙游县人民政府自认该公司实施收购系源于被告龙游县人民政府的指定，故龙游县人民政府作为本案被告，主体适格。但根据双方陈述，原告至今未根据上述收购公告与收购主体签订收购协议，可见该收购公告不具有强制性，原告不存在直接为被诉收购公告影响的权利义务，缺乏诉的利益，不具备原告主体资格。原告主张收购公告客观上导致涉案房屋所在片区绝大多数人签约，进而导致原告作为片区居民的居住、营业等外在环境受影响及未来征收程序从简，侵犯被征收人权益，该院认为，龙游县人民政府因其先行行为产生了对涉案房屋进行征收并补偿的附随义务，现各方对相关职能部门已经就涉案地块启动征收程序亦无异议，原告相关权益可以在征收程序中进行保障、救济。但被诉收购公告告知决定收购的内容及收购具体事项，属于合同意义上的要约，原告主张的外在环境及征收程序从简等相关影响，并非收购公告行为直接导致，而与其他人接受要约进行承诺，进而签订收购协议等系列行为相关，该院就上述事项向原告释明后，原告仍坚持起诉收购公告，该院认为，原告在自身并未签订收购协议的情形下，仅以所属片区其他人员签订协议影响其相关权益，主张收购公告侵犯其权益，理由不能成立。原告未提供充分理由证明其对涉案收购公告存在诉的利益，缺乏原告主体资格。本案起诉缺乏《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回原告傅志明、叶云英的起诉。傅志明、叶云英上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.收购公告系行政行为，上诉人系该行政行为的相对人，当然有权对收购公告提起行政诉讼。2018年5月23日，龙游县水务集团有限公司发布《老货场区块国有土地上房屋收购公告》，决定对上诉人房屋所在的老货场区块进行收购。龙游县水务集团作为企业，其发布的收购公告系受龙游县人民政府委托，系具体行政行为。具体行政行为具有单方强制性，一经作出，即对相对人权利义务产生影响。因上诉人房屋位于上述公告确定的收购范围内，上诉人系收购公告的相对人，其权利义务当然受到收购公告行为的影响。作为行政行为的相对人，上诉人有权就行政行为提起行政诉讼。一审裁定将收购公告的内容认定为合同意义上的要约，是以合同法和民事法律关系来界定收购行为，将行政收购行为错误地认定为民事行为。依据现行法律规定，被上诉人没有发出合同意义上要约的职权，一审裁定对收购公告和收购行为的性质认定错误，从而错误地认定上诉人未接受“要约”则与收购公告无利害关系，不具有诉的利益。2.被上诉人作出的收购公告表面不具有强制性，实际剥夺了上诉人的选择权。被上诉人作出收购公告对老货场区块房屋实施收购，目的是为了实施旧城改造项目。旧城改造项目如果符合房屋征收的法定条件，被上诉人应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出房屋征收决定。通过被上诉人提供的证据可以证明，涉案地块在作出收购公告前不符合房屋征收的法定条件。被上诉人通过违法收购的方式，减少该区块的居住人口，改变居住环境，降低征收的社会稳定风险等，使本来不符合房屋征收的现实情况发生变化，即通过违法的方式使客观情况符合房屋征收条件。上诉人如签订收购协议，则房屋直接被收购，如拒绝签订收购协议，则收购公告及收购行为直接导致老货场区块的居住环境、人口等因素发生变化，甚至直接导致县政府以公共利益为由作出房屋征收决定。因此被上诉人作出的收购公告实际上已经剥夺了上诉人自由选择是否收购或者征收的权利。被上诉人以收购代替征收，规避法定实体要件和程序要件，侵害了上诉人的合法权益，上诉人具有提起诉讼的原告主体资格。3.被上诉人作出的收购公告及实施的收购行为，对上诉人的权利义务产生实际影响。涉案收购公告针对整个老货场区块作出，位于该区块的每一户都被纳入收购范围，无论是否签订收购协议，都会受到收购行为的影响。通过被上诉人提供的公告，签约顺序为“住宅一商铺一宾馆酒店一工业企业”，而住宅、商铺、宾馆酒店、工业企业各个业主相互依存，当住宅的产权人签订收购协议，搬离该地块后，必然导致商铺、宾馆、企业失去消费群体，无法正常经营。上诉人的房屋登记为工业用地，实际是用于生产加工、居住和经营，现该地块住宅、商铺、宾馆酒店的产权人均在签订收购协议后搬迁，上诉人房屋居住的便利性大大降低，且拆除已被收购的房屋导致废墟堆砌，道路通行受阻，环境恶劣，上诉人的房屋已无法正常居住，也无法正常生产和经营。以上均为收购公告及收购行为对上诉人的权利义务产生的实际影响。被上诉人在庭审中也明确承认，收购行为一旦实施，必然会对区块内的产权人产生实际影响，这是不可避免的。另，一审裁定认为，被上诉人作出的收购公告及收购行为作为先行行为对上诉人权利义务产生影响，该先行行为导致被上诉人具有对上诉人房屋征收补偿的附随义务，上诉人的相关权益可以在征收补偿程序中得到救济和保障。上诉人认为，收购和征收是两个不同的概念，也产生两个不同的法律关系。收购行为对上诉人权利义务产生影响，证明上诉人与收购行为具有利害关系，可以就收购行为提起诉讼。一审裁定主张上诉人就收购行为中受到的影响在征收过程中主张权利，显然否定和剥夺了上诉人对行政收购行为单独提起诉讼的权利。4.征收补偿系征收房屋进行旧城改造项目的唯一合法方式，并非收购行为产生的附随义务。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，因旧城改造项目建设需要使用国有土地的，应当作出房屋征收决定。这是行政机关将房屋所有权变更为国有的唯一合法方式。被上诉人作为县级人民政府，也是法定的作出房屋征收决定的行政机关，在不具有作出收购公告及收购行为的法定职权的情况下，作出收购公告，以收购代替征收，显然是为了规避房屋征收的法定条件和程序。该行为严重违法，应当经司法审查后予以否定和纠正。一审法院不但未予纠正，反而将房屋征收补偿认定为收购行为产生的附随义务，间接对收购行为的合法性进行了肯定。二、一审裁定适用法律错误。上诉人的房屋被纳入收购公告确定的收购范围内，系行政收购行为的相对人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，具有提起本案诉讼的原告主体资格，其合法权益也确实因收购公告及收购行为受到侵害。一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上所述，一审裁定认定事实和适用法律严重错误，依法应予撤销。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人龙游县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在本院调查、询问时答辩称：一、一审裁定认定事实清楚、证据充分。1.一审裁定关于被告主体适格的认定与答辩人所提交的《老货场区块国有土地上房屋收购公告》、龙游县人民政府常务会议纪要、委托书等证据所载明的事实相符。2.上诉人至今未根据收购公告与收购主体签订收购协议，答辩人亦未对其房屋实施强制行为。收购主体虽拆除了已腾空搬迁的部分房屋，但并未侵害上诉人房屋的物权，房屋四周道路通畅。一审裁定上诉人缺乏诉的利益，与事实相符。3.上诉人称“一审裁定将收购公告的内容认定为合同意义上的要约，是以合同法和民事法律关系来界定收购行为，将行政收购行为错误地认定为民事行为”，这与一审裁定认定的事实不符。一审裁定已将收购行为认定为具有行政特性，才导出被告主体适格。同时，行政合同引入合同法的管理理念，并不违反法律规定。一审裁定将房屋征收的先行收购（收购公告）的行为，适用合同法缔约关系规范认定其属性，既符合收购公告本身非强制性的属性和本案的客观事实，也符合法律规定。4.收购公告以及收购方案内容载明，房屋收购工作遵循自愿原则。上诉人可以选择对房屋征收公告要约的承诺，也可以不承诺。由于双方未就房屋收购达成合意，答辩人已及时启动房屋征收程序，使房屋征收先行行为（收购）所产生的对案涉房屋进行征收并补偿的附随义务的实现成为可能。5.收购行为合法性及附随义务问题，最高人民法院（2018）最高法行申2624号行政裁定已作出评价。二、一审裁定适用法律正确。一审法院查明的事实足以证明，上诉人与被诉对象不存在法律上的利害关系，缺乏诉的利益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。一审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回起诉正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人傅志明、叶云英的起诉是否符合行政诉讼的法定起诉条件。上诉人诉请确认被上诉人龙游县人民政府指定龙游县水务集团有限公司作出的《老货场区块国有土地上房屋收购公告》违法。该收购公告服务于旧城改造的行政管理目标，且龙游县人民政府自认系其指定龙游县水务集团有限公司对案涉区块房屋实施收购，故原审关于发布收购公告的行为具有行政特性，不属于单纯的民事行为，龙游县人民政府系本案适格被告的认定正确。案涉收购公告仅载明了收购范围、收购单位和收购实施单位、评估机构选定等事项，并未载明相关房屋权利人不同意收购的法律后果，且上诉人至今未根据上述收购公告与收购主体签订收购协议。可见，案涉收购公告并不具有强制性。龙游县人民政府及有关行政机关亦不能以该收购公告作为强制征收房屋的依据。如未经法定程序，龙游县人民政府或有关行政机关直接实施强制腾退或者拆除房屋等强制行为的，则相对人有权针对该行政强制行为寻求救济。至于上诉人主张的居住、营业环境所受影响，并非发布收购公告的行为直接导致。综上，鉴于被诉发布收购公告的行为不能对上诉人的权益产生直接限制效果，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年二月二十四日书记员  张维