浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0326行初247号 原告舒挺锋，男，汉族，户籍所在地浙江省泰顺县，住江苏省丹阳市。 原告舒定美，男，汉族，户籍所在地浙江省泰顺县，住江苏镇江市。 原告舒晓金，女，汉族，户籍所在地浙江省泰顺县，住江苏镇江市。 原告舒定美、舒晓金的委托代理人舒挺锋，即本案原告。 被告泰顺县自然资源和规划局，住所地浙江省泰顺县罗阳镇常青路25号，统一社会信用代码11330329MB157492X7。 法定代表人刘晓亮，局长。 行政机关负责人翁志刚，被告党委委员。 委托代理人钱招脉，浙江招脉律师事务所律师。 原告舒挺锋、舒定美、舒晓金诉被告泰顺县自然资源和规划局不履行用地审批法定职责一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告暨委托代理人舒挺锋，被告行政机关负责人翁志刚及委托代理人钱招脉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告舒挺锋、舒定美、舒晓金于2019年4月25日向被告提交《恢复重建申请书》，请求被告给予三原告办理泰顺县罗阳镇××村××集体土地重建批准手续。被告于2019年9月4日作出泰资规[2019]123《关于舒挺锋申请审批农村宅基地的答复》（下简称《答复》），称：《泰顺县农民建房审批管理办法》第七条第二款规定，除县城中心城区外，本县户籍人员农房建设可跨乡镇申请。你们申请的宅基地位于罗阳镇××村，属县城中心城区，而你们不是罗阳镇××村村民，不符合在县城中心城区审批宅基地的法定条件，不予审批。 原告舒挺锋、舒定美、舒晓金诉称，泰顺县罗阳镇××村舒心路13-16号四间二层木制结构房屋系原告父母舒方尧、吴高英于1984年购买族人栅房修扩建而成。2001年，舒方尧之女舒定香就13号房屋办理了房屋集体土地使用证权证，证载土地使用权面积为74.210平方米。之后，舒定香拆除舒心路13号房屋重建。2015年，受温州市鹿城区危房倒塌事件影响，泰顺县罗阳镇人民政府将未拆迁的14-16号房屋评定为D级危房。2016年11月，泰顺县罗阳镇人民政府以危房为由将14-16号三间房屋拆除。2018年3月，原告父亲舒方尧向被告申请重建用地审批，被告没有答复。2016年-2018年，原告等人多次申请重建，但被告以该地为地质灾害点、该处用地已被泰土资罚[2015]65号《行政处罚决定书》认定为非法占地、该地是县城中心城区等理由拒绝。2019年4月，原告舒挺锋、舒定美、舒晓金再次向被告提交《恢复重建申请书》，请求被告给予三原告办理泰顺县罗阳镇××村××集体土地重建批准手续。被告在答复中提出该处是县城中心城区的观点，久拖不办。原告认为，原告已出资消除了地质灾害风险，且泰土资罚[2015]65号《行政处罚决定书》内容不真实，未送达原告，不具有法律效力，本案地块亦不属于县城中心城区，故被告拒绝给予办理用地审批的理由都不能成立。为此，原告诉请判令被告立即给三原告办理泰顺县罗阳镇××村××原宅基地恢复重建手续。 原告在举证期限内提供了下列证据：1.泰政集用（2001）字第100-00238号集体土地使用证，以证明舒定香于2001年办理了XX村舒心路13号房屋的土地登记手续；2.门牌登记号，以证明罗阳村XX路舒心路13-16号原为舒方饶所有；3.危房拆除记录表，以证明罗阳镇人民政府于2016年12月5日对原溪坪村××房屋实施了强制拆除；4.泰顺县公安局证明，以证明舒方尧和吴高英于2007年12月7日从南院乡棠坪村迁出，入户于罗阳镇建设路34号陈小平户；5.祖谱，以证明原告等人和舒方尧的身份关系；6.村委证明，以证明溪坪村××原属舒方尧老屋，建于50年代，于80年代修复常住，并在2016年被鉴定为危房。舒方尧和舒方饶为同一人；7.罗阳镇××村证明，以证明XX村没有舒定旺此人；8.个人建房地质灾害危险性评估表及照片，以证明涉案地块建房不再有地质灾害危险；9.现场照片，以证明原告拟建房用地现状；10.房屋转让契约，以证明舒方饶于1984年4月向舒定区购买得XX村舒心路13-16号房屋；11.泰资规信（2019）2号信访事项处理意见书，以证明2019年2月，被告对于舒挺锋要求办理集体土地原宅基地重建的批复申请予以拒绝；12.申请书及快递材料，以证明三原告于2019年4月向被告申请重建并提供了证据材料；13.照片两张，以证明原告父亲现居住在简易棚里；14.鉴定报告，以证明被拆除房屋建造于上世纪50年代；15.房产证及公证赠与合同，以证明棠坪村房屋的产权归属。 被告泰顺县自然资源和规划局辩称，一、原告等人在罗阳镇××村审批农村宅基地不符合法定审批条件。《泰顺县农民建房审批管理办法》第七条第二款规定，除县城中心城区外，本县户籍人员农房建设可跨乡镇申请。原告申请宅基地位于罗阳镇××村，属县城中心城区，而三原告是罗阳镇××村村民，故不符合跨乡镇审批宅基地的法定条件；二、原告等人直接向被告申请集体所有建设用地的用地审批，不符合法定程序要求。《浙江省实施办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。原告直接向被告申请集体建设用地审批，被告不能办理；三、原告申请履职内容与其陈述不一致。涉案地块原系舒方尧于2000年3月未经审批而占用建设，属违法用地。被告于2015年5月25日作出泰土资罚[2015]65号行政处罚，责令舒方尧退还非法占用的190.17平方米集体土地，并自行拆除地上新建的房屋。因舒方尧未如期履行行政处罚决定，被告申请人民法院强制执行，且已由罗阳镇人民政府执行完毕。原告如主张被拆除建筑系其父亲舒方尧于1984年购置，舒方尧可在违法用地查处前申请办理土地初始登记。合法用地之上的重建行为，根据《泰顺县农民建房审批管理办法》第十二条的规定无需办理用地审批，但需经县住建部门批准后，即可建设。原告以合法宅基地重建为由申请用地审批，被告亦不需作出批准行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内提供了下列证据及依据：1.泰土资罚[2015]65号行政处罚决定书及行政裁定书，以证明××用地为违法用地；3.泰资规信[2019]2号、3号信访事项处理意见书、泰资规[2019]123号答复，以证明被告已经多次答复原告不符合建房条件；4.舒方尧询问笔录，以证明××房屋建房时间；5.泰顺县中心城区控制性详细规划，以证明被告申请宅基地的地理位置；6、土地管理法节选、浙江省实施土地管理法办法节选，以证明原告申请条件不符合要求。 经庭审质证，本院对原被告提供的证据认定如下：1.原告提供的舒定香集体土地使用权证，被告对其关联性有异议；本院认为该证据能证明舒心路13号房屋办理土地权属登记的事实，但不能证明××房屋原占地建房是否合法，故不予采信；2.原告提供的门牌登记表，被告认为该件如有原件，对其真实性没有异议，但对待证事实有异议；本院认为，该件即使真实，亦仅能证明已被拆除的××房屋在2005年6月17日登记门牌之时已存在，原被告对这一事实并无争议。故该证据对本案事实没有其他证明作用，故不予采信；3.原告提供的房屋拆除记录表，被告对其真实性、合法性无异议，本院予以采信；4.原告提供的公安局证明，被告对其三性无异议，本院予以采信；5.原告提供的族谱，被告认为没有办法核实，真实性有异议。本院认为，族谱的真实性未能确认，且三原告之间的身份关系已有办理公民委托时提供的身份证、户口本及村委证明证实，故对族谱，不作采信；6.原告提供的溪坪村村委证明，被告对其真实性、待证事实有异议，认为村委证明事项与舒方尧在谈话笔录中的自认不一致。本院认为，涉及案涉房屋的建房时间，有舒方尧在谈话笔录中的自认、原告提供的房屋转让契约以及鉴定报告提及。涉案房屋为三间二层楼房，舒方尧在谈话中自认建造于2000年，1984年的转让契约提到交易房屋为一层木结构建筑，而鉴定结论中提到为上世纪50年代。以上证据内容对于案涉房屋的建造时间方面均存在矛盾，目前未有充分证据证实房屋的建造年份。故本院仅能采信双方陈述一致的陈述，即形成于2005年6月17日门牌订立之前。对于原告提供上述三份以证明建房时间的证据，均不予采信；7.原告提供的“舒定旺”村委证明，与本案没有关联，本院不予采信；8.原告提供的地质灾害危险性评估表，被告对关联性有异议。本院认为，原告以该评估报告主张涉案地块如建房存在地质灾害危险性的可能性极小。本院认为，原告提供的报告内容不完整，评估机构及评估人员的资质不明，故报告不符合法定形式要件，不予采信；9.原告提供的现场照片，被告对其真实性没有异议，但认为与本案没有关联。本院认为，该组照片系评估报告的附件，故与评估报告一并不予采信；10.原告提供的房屋转让契约，因契约的真实性不能证实，且契约内容与原告自述存在矛盾，故不予采信；11.原告提供的信访处理意见书，与被告证据一致，被告没有异议，本院予以采信；12.原告提供的恢复重建申请书，被告对真实性没有异议，但认为如果原房屋占地合法，原告可以申请补办权属登记，这样拆建旧房时仅需要办理规划许可就行，无需再行申请用地审批。因原告及其父亲一直没有申请办理权属登记，被告认为不能证明被拆除的三间房屋原用地合法。本院认为，该证据能证明原告申请用地审批的事实，予以采信；13.原告提供的两张现场照片，被告认为与本案没有关联。本院认为，原告提供两张照片，以证明原告父亲现居住在简易棚里边。因原告另行提供的不动产权属证书和公证书显示，原告之父舒方尧原在棠坪村有住房，故该照片不能证明舒方尧无房可住的事实，故不予采信；14.原告提供的鉴定报告，被告认为该报告不能证明房屋形成的年份。本院对此已作表述，不再重复；15.原告提供的棠坪村的房屋产权归属，被告认为与本案没有关联。本院认为，该证据能证明原告在棠坪村另有房屋，但与本案没有直接关联，故不予采信；16.被告提供的处罚决定书和裁定书，原告对其真实性没有异议，但认为处罚不合法，且与本案没有关联。本院认为，该组证据真实形成，可以证明案件事实，予以采信；17.被告提供的信访处理意见书、答复，原告对其真实性没有异议，并认为，被告和罗阳镇已经同意其拆建。本院认为，2号信访事项处理意见书是对舒方尧、舒挺峰、舒定美三人关于用地审批的回复，与原告证据一致，本院予以采信；3号信访事项处理意见书是对原告要求撤销国土处罚决定作出的回复，与本案没有直接关联，不予采信；18.原告对舒方尧的询问笔录形成的真实性无异议，认可笔录为其父舒方尧签署，但又认为笔录内容不真实，案涉房屋建于上世纪八十年代。关于该份笔录的认定，上文已作表述，不再重复；19、原告对控制性详细规划图的真实性没有异议，但认为案涉地块原属于地质灾害点，不属于控规范围，即案涉地块不属于城市中心城区。本院认为，原告对被告提供的泰顺中心城区控制性详细规划中的用地规划图没有异议，被告在该图纸上标注了案涉地块的地理位置，系在于规划红线范围内，该地块是否有地质灾害危险，不影响规划区性质的划定。故本院采信控规用地规划图纸对于案涉地块的证明作用；20.原告对被告引用的法律法规没有异议，但认为农户建房需由镇土管所发给表格，再依次由四邻、村委、镇政府、规划部门签字，最后由国土公示，不认可被告主张的先由村委办理的意见。本院认为，被告提供的法律法规真实，能否适用，于下文论证。 结合上述采信的证据及当事人的当庭陈述，本院认定本案事实如下：原告舒挺峰、舒定美、舒晓金系兄妹，为泰顺县罗阳镇棠坪村村民。舒方尧为三原告之父。舒方尧在2005年6月17日前于泰顺县罗阳镇××村舒心路建造三间二层房屋，门牌号为××。2015年5月25日，原泰顺县国土资源局作出泰土资罚[2015]65号行政处罚决定书，认定舒方尧未经审批于2000年3月15日在罗阳镇××村××街（即××路）13号动工建造两层木瓦结构建筑，建筑占地190.17平方米,遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定，责令舒方尧退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物。经申请，泰顺县人民政府于同年9月14日作出（2015）温泰行审字第104号行政裁定书，准予强制上述土地行政处罚决定，并由泰顺县罗阳镇人民政府自行组织实施。2016年12月5日，泰顺县罗阳镇人民政府拆除D级危房的行动中对溪坪村××房屋实施了拆除。 2018年11月13日，舒方尧、舒挺峰、舒定美向原泰顺县国土资源局请求“给予申请人办理罗阳镇××村××使用集体土地原宅基地重建的批复”，该局回复称“舒方尧不符合申报宅基地重建条件。舒挺峰、舒定美作为申请人子女，如符合泰政办[2016]133号文件规定，可依法申请办理。 2019年4月25日，原告舒挺峰、舒定美、舒晓金向被告提交《恢复重建申请书》，请求被告给予其办理泰顺县罗阳镇××村××集体土地重建批准手续。被告于2019年9月4日作出泰资规[2019]123《关于舒挺锋申请审批农村宅基地的答复》，称：《泰顺县农民建房审批管理办法》第七条第二款规定，除县城中心城区外，本县户籍人员农房建设可跨乡镇申请。原告等人申请的宅基地位于罗阳镇××村，属县城中心城区，但原告不是罗阳镇××村村民，不符合在县城中心城区审批宅基地的法定条件，不予审批。原告不服答复，提起本案诉讼。 本院认为，一、当行政机关已经书面明示拒绝了当事人的履职请求，或对当事人的请求事项已作出处理结论的行政行为，当事人不服诉请履职的，系作为类的不履行法定职责之诉。此类诉讼，当事人即使诉求判令被告履行法定职责，人民法院仍需审理已作出的行政行为的合法性。故，本案原告虽仅诉请判令被告立即给三原告办理泰顺县罗阳镇××村××原宅基地恢复重建手续，本院仍需审理泰资规[2019]123《答复》的合法性。二、关于答复内容的合法性。1.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。从该条款的规定来看，村民建设住宅如使用集体所有土地，应使用本集体经济组织农民集体所有土地。三原告作为泰顺县棠坪村村民，对于泰顺县溪坪村集体所有土地，依法不享有使用的权利。但泰顺县人民政府于2016年颁布实施的《泰顺县农民建房审批管理办法》第七条第二款规定，除县城中心城区外，本县户籍人员农房建设可跨乡镇申请。该条款实际拓宽了可申请村集体所有宅基地的主体范围。原告作为非溪坪村村民，因该文件有了在一定条件之下获得溪坪村集体所有宅基地的用地审批的可能性。而前提条件就是用地地块不能位于县城中心城区。本案中，原告所申请用地正好处于泰顺县县城（罗阳镇）中心城区规划范围内，故不能获得跨村审批的可能。2.至于被告答复是否偏离原告申请的问题。如被告所述，按照《泰顺县农民建房审批管理办法》第十二条的规定，合法用地之上的建房，无需再行申请用地审批。原告主张的重建虽包含了在合法用地之上重新建房的意思，但原告提供的申请材料及被告所持有的证据，不能直接到出案涉地块原为合法用地的事实，故被告将原告的申请作为新用地申请而作出回复，并无明显不当。3.《浙江省实施办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。如被告在答复时认为原告申请程序不合法，告知其先行向村集体提出用地申请亦未不可。但被告在发现原告的用地申请实体并不符合法律及规范性文件规定之时，直接告知其实体处理结果，符合用地审批的规定及行政效率规则。为此，本院认为，被诉答复符合法律规定。三、关于原告诉请判令被告履行法定职责的诉请。如前所述，原告在提出申请之时未能提供其原建房用地的合法性，仅从新宅基地的用地手续来看，目前尚不具备获得用地审批的条件。故原告的此项诉讼请求，本院亦不能支持。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告舒挺锋、舒定美、舒晓金的诉讼请求。 案件受理费50元，由舒挺锋、舒定美、舒晓金负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  谢海清 审 判 员  潘前郭 人民陪审员  潘光福 二〇二〇年二月十七日 代书 记员  林倩雯 ?