宁夏回族自治区银川市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）宁01民终4178号 上诉人（原审被告）：曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司，住所地曲靖市文昌街。 法定代表人：陈密飞，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘英俊，宁夏搏强律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王宝玥，宁夏搏强律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：银川市西夏区人民政府，住所地银川市西夏区贺兰山路与丽子园北街交叉口。 法定代表人：张建兵，银川市西夏区人民政府区长。 委托诉讼代理人：高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李佳，女，汉族，1993年6月18日出生，住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司因与被上诉人银川市西夏区人民政府合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区银川市西夏区人民法院（2019）宁0105民初831号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日立案后，依法组成合议庭进行了审理，经过阅卷、调查和询问双方当事人，对证据和事实进行了核对，认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款之规定，决定对本案不开庭审理。本案现已审理终结。 曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司（以下简称台侨公司）上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或查清事实后依法改判确认上诉人向被上诉人送达的《解除合同通知书》有效；2.一、二审诉讼费等由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院判决认定事实不清，证据不足。原审法院判决认定：“上诉人与被上诉人签订的《框架协议书》系双方真实意思表示，合法有效。协议虽约定由被上诉人负责协调项目各项优惠政策的“落实”和全程跟踪协调工作，但未约定各项工作具体的履行时间节点和涉案项目以何政策办理用地手续”，该认定属原审法院断章取义，主观臆断，无事实和法律依据。1.自2014年12月17日，上诉人与被上诉人签订《框架协议书》至今已近5年，而被上诉人仍停留在土地招、拍、挂政策“请示”阶段，并未按照协议的约定“落实”各项优惠政策，对于其负责涉案项目的动迁工作也仅是作了简单的分户摸底调查，至今未实际组织及实施动迁工作。上诉人在《框架协议》签订后就一直要求被上诉人尽快履行协议约定的义务，且给足了被上诉人充分的准备时间，但时至今日，被上诉人仍未“落实”各项优惠政策，未“组织和实施”动迁工作。2.2014年12月17日，上诉人与被上诉人签订的《框架协议》第二条第2款已明确约定涉案项目享受自治区、银川市相关招商引资“优惠政策”，享受旧城改造政策及棚户区改造的相关政策，且在该协议签订时，银川市旧城改造项目实行“毛地净挂政策”进行土地招、拍、挂（该事实已经原审法院确认）。因上诉人涉案工程是自筹资金，如果不享受毛地净挂政策则会导致资金压力过重、成本增加，整个旧城改造项目可能利润极其微薄，甚至会倒贴资金。如此一来，根本无法达到协议签订时的目的，有违最初协议签订时双方当事人的意思表示。根据《合同法》第六十二条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。”本案中最有利于实现合同目的的方式即仍然按照《框架协议书》签订时银川市旧城改造项目实行“毛地净挂政策”进行土地招、拍、挂。二、被上诉人迟延履行合同义务，致使合同目的不能实现，应予解除。2014年12月17日，上诉人与被上诉人签订的《框架协议书》后，被上诉人一直拖延未按合同约定落实优惠政策、组织和实施动迁，且征收安置成本一直未予通过联审，而2013年同时立项的其他6个旧城改造项目虽未进行土地招拍挂但是却仍可按照毛地净挂的政策进行土地挂牌，究其原因是被上诉人迟延履行合同义务，导致合同目的不能实现。即使政策变化，也是发生在被上诉人迟延履行状态期间。因此，被上诉人应当对其迟延履行合同义务承担违约责任，同时，《框架协议书》现已无法继续履行，应予解除。综上，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，导致判决结果错误，为维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法撤销银川市西夏区人民法院（2019）宁0105民初831号民事判决书，发回重审或查清事实后依法改判确认上诉人向被上诉人送达的《解除合同通知书》有效。 银川市西夏区人民政府辩称，原审判决认定事实清楚。1.上诉人请求解除案涉协议无事实依据。上诉人认为项目批复等均为被上诉人在签订《框架协议》前为项目实施作出的工作不属于履行该协议、被上诉人迟延履行协议，这一说法在逻辑和时间上都是不成立的。并且自协议签订后，被上诉人积极履约促成了涉案项目立项，完成了项目可行性与必要性测算、商请解决项目区域内土地及资产的拆迁事宜、委托进行项目拆迁安置成本和开发收益预审评估以及对项目区域内的居民进行入户摸底调查等相关工作。被上诉人积极履行协议约定，无违约行为。案涉项目停滞至今，是由于上级政府关于旧城改造项目土地政策由“毛地净挂”变为“净地净挂”，上诉人一直想以毛地净挂方式拍得土地，经上诉人向上级政府请示后，未获批准，案涉项目至今未动迁并开工建设，上诉人解除《框架协议》无事实依据。上述事实，被上诉人均提交了相应的证明材料。2.上诉人请求解除案涉协议无法律依据。第一，在《框架协议》中，并没有约定履行期限，上诉人认为其向被上诉人递交的《关于宁夏标准件厂家属区旧房改造的申请报告》（曲台侨6号文）中“本公司要求2015年4月必须开工”是对协议履行期限的约定，这一认识更是没有道理的，该文件只是上诉人单方面向被上诉人发出的申请，在未经被上诉人同意并确认的情况下，并不是双方对履行期限的合意。第二，上诉人在《框架协议》履行期间，并未以任何方式催告被上诉人履行协议。该协议没有约定履行期限，那么催告的前提就不存在；上诉人认为《关于宁夏标准件厂家属区旧房改造的申请报告》（曲台侨6号文）是对被上诉人的催告，更是没有事实依据。第三，《框架协议》中“该项目可享受自治区、银川市相关招商引资优惠政策，享受旧城改造政策及棚户区改造的相关政策。”而上诉人一直坚持认为，即使土地招拍挂政策变更，依然应当适用已经废除的原政策，这种认识是不符合逻辑和事实情况的。案涉项目至今无法推进，是由于上诉人自身资金存在问题，不能依照新的土地招拍挂政策拍得土地。上诉人不享有案涉协议的法定解除权。上诉人依据《合同法》第九十四条的规定，请求解除《框架协议》，不符合法定情形，没有法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，请求贵院驳回上诉人上诉。 银川市西夏区人民政府向一审法院起诉请求：1.请求依法确认被告向原告2018年11月1日送达的《解除合同通知书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：2013年4月15日，经银川市发展和改革委员会批复，同意标准件厂家属院改造项目开展前期工作。经原告请示，代荣民副市长批示，2014年9月5日，银川市规划管理局《领导批示办理专报》第103期，建议涉案项目建筑退线可降低，退让北京路、文昌街绿化带15米以上。2014年9月19日被告向原告递交了《关于宁夏标准件厂家属区旧房改造申请的报告》，提出对涉案项目自筹资金30000万元，要求在2015年4月必须开工，希望有关部门配合办理相关手续（2014年以内办理好一切相关拆迁及施工以前的相关手续），建设周期2年。2014年9月26日，原告发函请示银川市旧城更新改造指挥部办公室，请该部门对涉案项目由被告实施进行研究并予以办理相关手续。2014年12月11日，原告（甲方）与被告（乙方）签订《云南省曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目投资框架协议书》，协议约定：1.1、项目名称为宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目；1.2、投资规模为预计总投资约2亿元人民币；1.3、该项目将对宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）进行整体开发改造。2.1、原告（甲方）同意被告（乙方）在银川市西夏区投资建设宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目；2.2、该项目可享受自治区、银川市相关招商引资优惠政策，享受旧城改造政策及棚户区改造的相关政策；2.3、原告决定成立项目推进领导小组，负责协调项目各项优惠政策的落实和全程跟踪协调工作；2.4、按照银川市政府相关政策规定，原告负责该项目动迁工作的组织实施，被告承担相应货币补偿及安置房源等全部拆迁补偿安置费用。3.1、本协议签订后，双方共同按本协议约定事项推进工作；3.2、待本项目获得相关部门批准后，双方签订正式协议明确双方具体权利义务，届时以双方签订的正式协议为准，本协议自双方签订正式的协议之日起自动失效；3.3、非因不可抗力或项目所在地政府规划变更的原因，本协议签订后，任何一方不得擅自解除合同，否则按照《中华人民共和国合同法》的相关规定承担缔约过失责任。赔偿损失的范围包括但不限于对方因履行本协议而付出的人工、物质和时间损失。2014年12月18日，原告发函至银川市旧城更新改造指挥部办公室，确认西夏区旧城（棚户区）改造XX地块即涉案项目实施单位变更为银川市金穗房地产开发有限公司，该公司由被告曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司在银川市工商管理局注册设立。经原告协调，银川市旧城更新改造指挥部办公室向银川市国土资源局发函[银旧改函发（2015）1号]，要求该局启动项目前期的审查工作，便于西夏区政府开展此项目的可行性与必要性的测算的工作。2015年3月23日，涉案项目总平面规划设计方案通过联审，银川市行政审批服务局同意涉案项目规划设计方案。2015年3月31日，原告向宁夏宝塔化工装备制造有限公司发函，商请解决涉案项目涉及宁夏宝塔化工装备制造有限公司区域内土地及资产的拆迁事宜，该公司回函同意拆迁。2015年4月17日，银川市人民政府召开规划建设领导小组会议和旧城（棚户区）改造办公室会议，专题研究了涉案项目改造规划及建筑设计方案，会议研究决定原则同意宁夏标准件厂家属区（金穗花园）棚户区改造规划及建筑设计方案，取消用地东北角规划的两层住宅楼作为公共绿地。2015年4月21日，银川市西夏区旧城改造指挥部发函至宁夏正业通房地产估价事务所（有限公司），委托其对涉案项目拆迁安置成本和项目开发收益进行预审评估。2015年4月23日，原告发函至银川市市场监督管理局，商请解决涉案项目涉及银川市市场监督管理局区域内土地及资产的拆迁事宜。2015年6月24日，原告发函至银川市国有资产监督管理委员会，商请确认涉案项目区域内55户平房（未房改）土地权属事宜。2015年7月9日，宁夏正业通房地产估价事务所（有限公司）出具银川市西夏区宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目拆迁安置成本咨询报告、银川市西夏区宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目开发收益咨询报告。2015年8月7日，西夏区政府请示银川市旧城更新改造指挥部，申请对涉案项目征收补偿方案及拆迁安置成本进行审核。2015年10月14日，银川市人民政府召开国土规划建设领导小组会议和旧城（棚户区）改造办公室会议，对西夏区政府提出的6个已经实施旧城（棚户区）改造项目继续实行毛地净挂政策进行土地招拍挂的请示进行了研究，研究决定：对该6个改造项目按照原有毛地净挂政策执行。今后凡新批旧城（棚户区）改造项目，必须严格执行净地挂牌政策，在土地没有挂牌之前，严禁项目开工建设。涉案项目未包含在此次会议研究范围内。2015年12月29日银川市金穗房地产开发有限公司向银川市西夏区人民政府请示，恳请原告向银川市人民政府请示，对涉案项目进行拆迁安置成本测算审核，并采取毛地净挂的方式办理土地手续，以加快该项目建设实施。2016年3月3日，原告请示银川市人民政府，申请对包含涉案项目在内的3个项目继续实行毛地净挂的方式办理用地手续，未获批准。被告坚持按照毛地净挂政策办理涉案土地手续，涉案项目至今未实际开始动迁、未开工建设。2018年11月1日，原告收到被告的《解除合同通知书》，被告认为因原告迟延履行原告框架协议约定义务，涉案项目未按照计划推进，搁浅至今，依据《中华人民共和国合同法》第94条规定，通知原告解除双方签订的《云南省曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目投资框架协议书》，并要求原告退还保证金及赔偿损失共计5294319元。同时查明，原、被告签订涉案项目框架协议书时，银川市旧城改造项目实行毛地净挂政策进行土地招、拍、挂。该项目推进过程中，原告对项目涉及的房屋已进行了分户摸底调查。上述事实，有当事人陈述笔录、《云南省曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目投资框架协议书》、银川市发展和改革委员会《关于西夏区旧城改造项目建设立项的批复》、《关于宁夏标准件厂家属区旧房改造申请的报告》、银川市西夏区人民政府《关于办理宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目相关手续的函》、《关于变更西夏区旧城（棚户区）改造16号地块开发企业名称的函》、银川市旧城更新改造指挥部办公室《关于开展西夏区标准件厂家属区旧城改造项目前期工作的函》、银川市西夏区人民政府《关于商请解决宁夏标准件厂家属区（棚户区）改造项目土地及资产事宜的函》、宝塔石化集团有限公司的回函、银川市西夏区人民政府《关于商请对长城和朔方市场监督管理所资产进行处置的函》、银川市西夏区人民政府《商请明确宁夏标准件厂家属区平房土地权属的函》、银川市西夏区旧城改造指挥部办公室《关于对宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目拆迁安置成本和开发收益进行评估的函》、银川市行政审批服务局联办反馈意见单、银川市人民政府《关于规划建设问题专题会议纪要》（2015年5月15日第47期）、银川市西夏区人民政府《关于审核原宁夏标准件厂家属区改造项目房屋征收补偿方案及拆迁安置成本的请示》、银川市金穗房地产有限公司《关于对宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目继续实行毛地净挂政策进行土地招拍挂请示》、银川市西夏区人民政府《关于对西夏区西干渠管理处、标准件、区党校家属区旧城（棚户区）改造项目继续实行毛地净挂政策进行土地招拍挂的请示》、银川市人民政府《关于国土规划建设问题专题会议纪要》（2015年10月29日，第121期）、宁夏正业通房地产估价事务所（有限公司）出具银川市西夏区宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目拆迁安置成本咨询报告、银川市西夏区宁夏标准件厂家属区旧城（棚户区）改造项目开发收益咨询报告、解除合同通知书等证据在卷佐证，足以认定。 一审法院认为，原、被告双方自愿签订《框架协议书》，该协议系双方真实意思表示，合法有效。该协议虽约定由原告负责协调项目各项优惠政策的落实和全程跟踪协调工作，但未约定各项工作具体的履行时间节点及涉案项目以何政策办理用地手续。协议签订后，原告积极推进与项目相关的各项请示、报批、评估等工作，但在项目推进过程中，因上级政府关于旧城改造项目土地政策，由毛地净挂政策变为净地挂牌政策，在土地没有挂牌之前，严禁项目开工建设，而被告坚持按照毛地净挂政策办理涉案土地手续，原告请示银川市人民政府，未获批准，致涉案项目至今未实际开始动迁、未开工建设。被告以原告迟延履行义务，涉案项目未按照计划推进为由，要求解除双方所签协议，未提供确凿充分的证据，法院不予采纳，原告的诉讼请求法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：确认被告曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司向原告银川市西夏区人民政府送达的《解除合同通知书》无效。案件受理费100元，由被告曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司负担。 本院二审期间，当事人未提交新证据。 二审查明的事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人台侨公司与被上诉人银川市西夏区人民政府签订的《框架协议书》合法有效，协议签订后银川市西夏区人民政府积极推进与项目相关的各项工作，但因上级政府政策变化导致涉案工程至今未动迁，台侨公司上诉称银川市西夏区人民政府延迟履行合同义务致使合同目的不能实现，应解除协议，但无充分证据证明，本院不予支持。 综上，上诉人曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人曲靖市台侨经济技术房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李慧琴 审判员  张建国 审判员  杨 玫 二〇二〇年二月二十七日 书记员  周 洁 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。 第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。