江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣11行终14号 上诉人（原审被告）上饶市信州区沙溪镇人民政府，住所地江西省上饶市信州区沙溪镇龙门路1号，统一社会信用代码113609030147639069。 法定代表人周宏亮，该镇镇长。 委托代理人倪太鹏，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。 委托代理人聂丁万，系该镇农办副主任，特别授权。 被上诉人（原审原告）信州区沙溪维彬生猪养殖场，住所地江西省上饶市信州区沙溪镇铅岭村童家蓬坞米山。 经营者陈维彬，男，1966年12月15日生，汉族，住江西省上饶市信州区。 委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师，一般代理。 上诉人信州区沙溪镇人民政府（以下简称沙溪镇政府）因与被上诉人信州区沙溪维彬生猪养殖场（以下简称维彬养殖场）行政强制一案，不服上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人沙溪镇政府委托代理人聂丁万、倪太鹏，被上诉人经营者陈维彬、委托代理人周楚强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，陈维彬是上饶市沙溪镇铅岭村村民，于2016年1月19日注册登记维彬养殖场，经营场所为铅岭村童家蓬坞米山，经营范围为生猪、水产养殖、销售。2017年8月10日，上饶市信州区人民政府办公室饶信府办发（2017）8号文件：《关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案的通知》，该方案规定:为贯彻落实《中共信州区委办公室信州区人民政府关于〈信州区贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案〉》（饶信办字[2017]16号）文件精神，切实做好中央环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作结合我区实际，制定整改方案。…二、整改工作目标:认真贯彻落实国务院《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治计划》、《“十三五”生态环境保护规划》、《禽畜规模养殖污染防治条例》和《江西省农业厅江西省环保厅关于切实做好环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作的通知》（赣农字[2018]85号），按照区城乡环境保护督查整改工作领导小组的统一部署，力争完成各项目标任务：1、到2017年年底前完成禁养区内确需关闭或搬迁的养殖场（小区）的关闭或搬迁；2、到2020年完成限养区、可养区内需整改的生猪规模养殖场（小区）配套建设粪便储存、处理、利用设施设备比例达85%以上，并保持正常运行。…三、整改对象，…3、限养区、可养区规模养猪场…。六、职责分工…按照“属地管理”的原则,各镇(街)是养殖业污染整治责任主体…(3)负责对辖区内现有畜禽养殖场(户)进行全面清查下发关闭、停养、拆除通知书,组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场(户)的关闭、拆除…。 2018年4月16日，沙溪镇政府向维彬养殖场经营者陈维彬送达了《信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案》：一、存在问题：该场位于畜禽养殖区“三区”划定可养区内,治污设施不齐全。二、整改措施：1、补办环评备案审批手续；2、栏舍全部实施雨污分流改造,达到净水与污水分流；3、建有棚干粪堆积发酵间,容积不得少于60立方米；4、配套建设污水处理存储设施,容积不得少于100立方米,并达到防漏、防渗、防雨成效；5、粪污处理后实行还田还林、实现畜禽资源综合利用,粪污综合利用场地面积不得小于80亩。三、时间要求:2018年8月1日前完成。责任单位:沙溪镇政府，指导部门：上饶市信州区农林水利局、上饶市环境保护局信州分局。2018年6月5日,沙溪镇政府组织人员对维彬养殖场实施了清栏关停行为。维彬养殖场不服，提起本案行政诉讼。 另查明，2018年7月21日，信州区农林水利局作出农信办复字[2018]01号《办理蒋道万信访事项处理意见书》，该意见书写明：蒋道万同志：2018年6月29日，你(们)反映信州区生猪养殖关停补偿问题等问题。我局根据《信访条例》的有关规定予以受理。根据调查核实的情况，我们依照有关法律法规和政策规定进行了处理。现按照《信访条例》第三十二条的规定，特向你(们)进行答复：一、主要诉求……。二、调查核实情况……，根据2017年7月26日区政府印发的《信州区畜禽养殖污染治理目标责任书》中二、整改要求第3点：“根据环保、农业部门指导要求：沙溪镇负责制定辖区内规模畜禽养殖场“一场一方案”，并督促整改到位”。为此，沙溪镇于今年在环保、农业部门指导下制定了整改方案，方案由镇政府、区环保分局、区农水局三方共同盖章后下发给了相关养殖场，并责令整改到位。5月28日，区政府召开了中央环保督察反馈意见整改工作领导小组会议，会议明确了对因整改不到位而环保不达标的规模养殖场予以关闭的决定。依据“属地管理”原则，6月7日前，沙溪镇组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作，关闭补偿按全区统一标准执行……。蒋道万、陈维彬于2018年9月28日在该意见书上签名，蒋道万签署意见：“属事不清”，陈维彬签署意见：“不同意”。 原审认为，本案争议焦点为：一、维彬养殖场的起诉是否超过起诉期限；二、沙溪镇政府是否实施了本案所涉关停行为；三、沙溪镇政府实施的关停行为是否合法。 关于第一个争议焦点。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。沙溪镇政府于2018年6月份关停维彬养殖场并未告知其法定的起诉期限，维彬养殖场于2019年4月17日已向上饶市中级人民法院提起涉案诉讼，故本案未超过起诉期限。 关于第二个争议焦点。根据信州区人民政府《关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案》的规定，各镇(街)是养殖业污染整治责任主体，负责对辖区内现有畜禽养殖场(户)进行全面清查下发关闭、停养、拆除通知书,组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场(户)的关闭、拆除。沙溪镇政府属于沙溪镇养殖业污染整治责任主体。且信州区农林水利局对蒋道万信访作出的农信办复字【2018】01号信访事项处理意见书的调查核实情况是：依据“属地管理”原则，2018年6月7日前,沙溪镇政府组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作。故认定沙溪镇政府对维彬养殖场组织实施了关停行为。 关于第三个争议焦点。维彬养殖场虽属关停范围，但沙溪镇政府对其关停前，既未作出行政决定或与其达成补偿协议，又未告知陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，也没有证据证明已履行相应催告程序，故沙溪镇政府于2018年6月5日关停维彬养殖场的行为程序违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认沙溪镇政府关停维彬养殖场的行为违法。 上诉人沙溪镇政府上诉，请求二审法院改判认定上诉人行为合法，驳回被上诉人诉讼请求或驳回起诉。理由如下：1.原审法院认定未超过6个月起诉期限错误。依照行政诉讼法第四十六之规定，公民、法人或者其他组织起诉期限为知道或应当知道作出行政行为之日起六个月。本案中，根据被上诉人起诉状表述被上诉人在2018年6月5日就知晓本案具体行政行为，最晚应当在2018年12月5日以前起诉，但其直至2019年4月17日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。被上诉人收到《信州区农业局办理蒋道万信访事项处理意见书》时间为2018年9月28日，就算按照按此时间计算起诉期限，最晚也应在2019年3月27日以前起诉。故无论以以上哪一个时间节点计算，被上诉人的起诉都已经超过法定起诉期限。上诉人未实施关停行为，不存在告知义务，故原审认定上诉人实施关停行为时未告知被上诉人申请复议或行政诉讼的权利和期限，系程序合法，该认定错误。2.原审认为上诉人实施关停行为程序违法属事实不清。（1）被上诉人一审庭审中提交的猪圈被毁照片及监控照片，欲证明上诉人于2018年6月5日深夜11:46分左右将被上诉人猪场关停，但庭审时其陈述关停时间为当日下午3时左右，自相矛盾。（2）信州区农业局的信访事项处理意见书没有明确证实系上诉人对被上诉人实施了关停和拆除行为。（3）《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条的规定，只有县级以上人民政府环保主管部门才有权作出责令停止生产的决定，因此原审认为上诉人实施关停行为程序违法没有任何事实及法律依据。3.上诉人仅是督促、落实整改方案的责任主体，并非关停的责任主体，上诉人未直接或委托他人实施关停行为。（1）被上诉人养猪场存在严重环保污染问题，未建设污染防治配套设施也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理。上诉人将其列为整改对象，符合《江西省贯彻落实中央环境保护督查组督察反馈意见整改方案》《江西省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见的问题整改责任分工》《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条之规定。（2）上诉人向被上诉人发出的《信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案》明确记载，责任主体为上诉人，技术指导单位为信州区农林水利局、上饶市环境保护局信州分局。因被上诉人养猪场没有办理环评备案审批手续，未按规定雨污分流，不符合环保要求，上诉人向其发出整改方案的目的在于引导被上诉人应补办相关手续完善相关生产设备设施，并未侵害或影响被其实质权利。该整改方案系根据上级部门文件要求而做出的合法行政指导行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人不存在强制关停行为，且被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。 被上诉人维彬养殖场答辩称，原审判决正确。理由如下：1.上诉人实施了关停行为，但未告知诉权，故本案未超过起诉期限。2.上诉人以实际行动实施了关停行为，程序违法且无事实依据。被上诉人提交的照片印证了上诉人白天实施关停晚上进行检查被上诉人是否已将生猪处理。3.信州区农林水利局的信访处理意见书确认了上诉人实施了关停行为，且饶信府办（2017）8号文件也明确上诉人系实施关停的主体单位，故上诉人是本案适格被告。4.被上诉人位于限养区，根据文件要求应为整改而非关停，上诉人发出的整改方案也是要求于2018年8月1日前完成整改，信州区文件规定是2020年前完成整改。故上诉人在整改期限到来之前直接关停被上诉人养殖场，行为违法。 上诉人向本院提交以下证据：照片5张，证明实施关停行为的主体并非上诉人。未在一审中提交的原因是照片是信州区环保局工作人员拍照，上诉人现在才拿到上诉证据。被上诉人质证意见如下：该组证据不属于新证据；无张贴时间与地点，真实性不认可；且系针对禁养区畜禽养殖场的通告，被上诉人养殖场位于可养区，上述证据与本案无关联。 本院对上述证据认定如下：上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，不属于新证据，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人是否实施案涉强制关停行为，是否系本案适格被告；被上诉人起诉是否超过法定起诉期限；涉案强制关停行为是否合法。具体阐述如下： 一、上诉人是否系本案适格被告。一方面，根据上诉人提交的《信州区畜禽养殖污染防治整改方案》，该方案对职责分工部分明确记载为各镇（街）是养殖污染整治的责任主体，其主要职责之一就是负责对辖区内现有畜禽养殖场（户）进行全面清查，下发关闭、停养、拆除通知书，组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场（户）的关闭、拆除。故根据方案规定，镇政府系其辖区内畜禽养殖污染整治工作的直接责任部门，镇政府对不符合整改标准的养殖场（户）具有作出关停决定的职权。另一方面信州区农林水利局对蒋道万出具的信访事项处理意见书亦明确6月7日前沙溪镇组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作。本案中，上诉人养殖场于2018年6月5日清栏关闭后，一直处于停业状态。上诉人主张其未实施关停行为，不属于本案适格被告，但未提交证据予以证明，对该项主张本院不予支持。 二、被上诉人起诉是否超过起诉期限。根据原审查明的事实，在涉案养殖场被关停时，上诉人未书面或口头告知被上诉人对本案关停行为可以复议、诉讼的相关权利，因此，对本案行政行为的起诉期限依法应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，即起诉人应当在知道行政行为内容之日起最长不超过一年之内提起诉讼。本案关停行为发生于2018年6月，被上诉人于2019年4月提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。 三、案涉强制关停行为是否合法。被上诉人养殖场位于可养区并非禁养区，上诉人向其发出的整改方案明确整改期限为2019年8月1日。上诉人在整改期限届满之前，未与被上诉人协商一致，亦未告知其陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，在未经法定程序作出书面处理决定的情况下，强行将被上诉人养殖场猪栏拆除、清栏关闭，该关停行为明显不当。原审在对该焦点评述时认为被上诉人的养殖基地属“关停范围”，由于2018年5月28日信州区人民政府召开的中央环保督察反馈意见整改工作领导小组会议上作出了整改不到位而环保不达标的规模养殖场予以关闭的决定，但被上诉人的养殖场是在整改期间被关停，尚不能明确其是否属于关停范围，本院在此予以纠正。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人信州区沙溪镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇二〇年二月四日 书记员 张耀龄