四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川15行初63号 原告秦肃川，男，汉族，1965年3月出生，住四川省兴文县。 被告兴文县人民政府。住所地：四川省兴文县古宋镇香山西路1号。统一社会信用代码：11511228696994268T。 法定代表人石进，县长。 出庭负责人陶刚，副县长。 委托代理人涂治江，宜宾市兴文生态环境局局长。 委托代理人颜德华，四川戎星律师事务所律师。执业证号：15115199710203874。 原告秦肃川因不服兴文县人民政府土地行政划拨一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告秦肃川，被告兴文县人民政府副县长陶刚及委托代理人涂治江、颜德华到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原告秦肃川诉称，原告于2006年11月17日取得国有土地划拨决定，并办理了环评报告。2008年7月15日，秦肃川与原兴文县国土资源局签订了国有土地出让合同，随后办理了国有土地使用权证。兴文县人民政府将不能从事工业生产的城市中心城区土地划拨给秦肃川作为工业用地，违反了诚信与信赖利益保护原则。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变。为了公共利益的需要，行政机关依法变更或撤回行政许可造成财产损失的，应依法给予补偿。秦肃川办理了环评报告，项目已投资投产，兴文县人民政府拒绝给秦肃川办理排污许可证，并以此为由要求秦肃川停产停业违法。秦肃川为了解停产停业的原因，向兴文县人民政府提出信息公开申请，兴文县人民政府作出的答复称秦肃川的生产场地于2016年被列入中心城区范围，于2014年被列入禁燃区。综上，请求：1.确认兴文县人民政府将城市禁燃区划拨给秦肃川作为工业用地违法；2.确认兴文县人民政府责令秦肃川停产停业的行为违法。 原告向本院提供了以下证据：1.2019年7月11日兴文县古宋镇大礼村村民委员会出具的证明，证明秦肃川公司于2017年停产至今；2.光碟、录音，证明锅厂客观不能生产并无法完善手续；3.兴文县人民政府办公室兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》，证明因该文件无法办理排污证；4.建设项目环境影响登记表，证明环评错误，实际地点与居民区相隔太近，不符合规定；5.《建设项目选址意见书》，证明选址错误；6.《国有土地划拨决定书》，证明划拨决定错误；7.《国有土地使用权出让合同》，证明合同签订是2008年，但项目选址地点于2007年已经列入城市总体规划；8.兴文县人民政府《政府信息公开申请答复书》，证明秦肃川锅厂位置包含在城市规划区范围内；9.国有土地使用权证，证明锅厂选址于2007年列入城市总体规划，2008年颁证错误，2012年补办时也不应继续完善手续；10.营业执照，证明秦肃川主体资格；11.秦肃川于2006年3月6日作出的申请、兴文县中城镇人民政府出具的证明，证明秦肃川系按照兴文县人民政府的要求搬迁至大礼村；12.四川省人民政府办公厅川办发〔2015〕90号《关于印发四川省清理整顿环保违法违规建设项目工作方案的通知》，证明企业可以完善手续继续生产，但由于选址错误，导致秦肃川无法完善手续；13.兴文县古宋镇人民政府作出的《不予受理告知书》，证明秦肃川一直在反映；14.照片，证明锅厂位置与周围的居民区零距离接触。 被告兴文县人民政府答辩称，一、兴文县人民政府具有对兴文县区域内的城乡规划进行制定和管理的法定职权。2016年4月12日，兴文县住房城乡规划建设局委托具有甲级城乡规划编制资质证书的上海同济城市规划设计研究院编制完成《兴文县城市总体规划（2014-2030）》。2016年7月25日，四川省住房和城乡建设厅作出川建规函〔2016〕460号复函同意。故《兴文县城市总体规划（2014-2030）》的编制符合法律规定，且该规划没有对秦肃川继续使用工业用地作出限制规定，没有对其合法权益造成影响。二、兴文县人民政府划定兴文县高污染燃料禁燃区符合规定。兴文县人民政府根据国务院出台国发〔2013〕37号《关于印发大气污染防治行动计划的通知》、四川省人民政府川府发〔2004〕4号《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》、宜宾市人民政府宜府函〔2014〕33号《关于印发的通知》及《宜宾市高污染燃料禁燃区划定实施办法》的相关要求，划定兴文县2014年、2017年、2019年禁燃区及扩展范围符合规定。禁燃区的划定和扩展并不必然导致原告不能继续生产，原告如需生产应符合禁燃区规定。禁燃区设立并不追溯以前的生产行为，只是对设立以后的生产行为进行规制。兴文县人民政府未因禁燃区的划定而责令秦肃川停产停业。三、国家对建设项目的环境保护有明确规定。但秦肃川取得相关建设手续后，至今未进行竣工验收，也未按规定申请办理排污许可证。秦肃川不符合生产要求而停产停业的责任应由其自行承担。综上，请求驳回原告秦肃川的诉讼请求。 被告兴文县人民政府向本院提交了以下证据：1.建设项目意见书、申请，证明原兴文县规划和建设局依秦肃川申请于2006年7月21日核发建设项目意见书，核定建设项目拟选位置为大礼村一组、五组，用地面积为1618.67平方米；2.建设项目环境影响登记表，证明原兴文县环境保护局于2006年7月13日审批同意秦肃川建设项目环境影响登记表；3.建设项目选址意见书审批表（试行）、兴文县人民政府政务服务中心接件通知单、秦肃川锅厂用地平面示意图，证明原兴文县建设局于2006年7月17日审批同意锅厂厂房选址；4.土地登记卡、《国有土地使用权出让合同》《国有土地划拨决定书》、土地使用权登记审批表、建设项目意见书，证明兴文县人民政府于2008年7月15日批准秦肃川土地使用权，使用权面积1619.22平方米，土地用途为工业用地；5.四川省住房和城乡建设厅川建规函〔2016〕460号《关于兴文县县域村镇体系规划及兴文县城市总体规划的府函》、城乡规划编制资质证书、《兴文县城市总体规划（2014-2030）》、中心城区土地使用规划图，证明原兴文县住房城乡规划建设局委托有资质的单位编制了兴文县城市总体规划，并经省政府同意，制定程序合法。规划中并没有对秦肃川的工业用地作出强制不能使用的规定；6.国务院国发〔2013〕37号《关于印发大气污染防治行动计划的通知》、四川省人民政府川府发〔2014〕4号《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》、宜宾市人民政府宜府函〔2014〕33号《关于印发的通知》、宜宾市人民政府办公室宜府办函〔2014〕245号《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室于2017年7月28日作出的《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室兴府办函〔2019〕16号《关于印发的通知》，证明兴文县人民政府系依法划定禁燃区，秦肃川位于大礼村一组的部分使用土地被划入禁燃区。兴文县政府并未因划定禁燃区而责令秦肃川停产停业。 经庭审质证，原告秦肃川对被告兴文县人民政府提交的1-4号证据有异议，锅厂是三类工业企业，应距离居民区1000米，但锅厂选址与居民区零距离，相关部门同意选址、通过环境影响评估错误，兴文县人民政府将已被列入城市总体规划的土地出让作为工业用地错误；对5号证据的证明目的有异议，虽然规划符合规定，但秦肃川无法完善手续。 被告兴文县人民政府对原告秦肃川提供的1号证据证明目的有异议，该份证明不能证明系兴文县人民政府责令秦肃川停产停业；2号证据中的光碟，不符合规定证据形式，且内容只是政策宣传；3号证据划定禁燃区文件的证明目的有异议，该文件并不直接导致不能办理排污证，秦肃川按程序办理即可；4号证据建设项目环境影响登记表上显示锅厂周围没有居民区；5-8号证据三性无异议，但达不到秦肃川的证明目的，该划拨决定是依法作出，规划并没有禁止涉案土地作为工业用地使用；9-11号证据无异议；12号证据的三性无异议，但不是因该文件无法办理手续，办理排污证有系列程序，秦肃川无法办理系其他原因；13号证据的三性无异议，证明目的有异议；14号证据三性均持异议，照片拍摄时间、地点、拍摄人无法看出，无法体现锅厂选址离居民区很近。 本院对上述证据认证如下：原告秦肃川提交的1号证据能够客观反映锅厂目前没有继续生产的事实，予以采信；2号证据光碟、录音在内容上与本案不具有关联性，不予采信；3-7号证据，均属于被告作出的行政行为，被告亦作为证据向本院提交，予以采信；8号证据与本案无关联性，不予采信；9-10号证据证明原告的主体资格，予以采信；11号证据反映秦肃川锅厂的搬迁过程，被告无异议，予以采信；12号证据系四川省清理整顿环保违法违规建设项目的工作方案，与本案没有直接关联，不予采信；13号证据与本案不具有关联性，信访期间不是起诉期限扣除法定事由，不予采信；14号证据只能反应是锅厂的局部情况，无法确定具体位置，不予采信。 被告兴文县人民政府提交的证据，能够客观反应原告建设锅厂以及兴文县城市规划的具体过程和环节，本院予以采信。 经审理查明，2006年7月10日，秦肃川向原兴文县规划和建设局提出搬迁厂房申请。2006年7月13日，原兴文县环境保护局在项目名称“兴文县中城镇肃川锅厂”的《建设项目环境影响登记表》上签署审批意见，该登记表载明锅厂生产原辅材料以焦煤和废铁为主。其中登记表中载明“九、当地环保部门审查意见（包括项目执行的环保标准）”一栏中的内容为“该项目属旅游环线搬迁项目，为废旧铁铸造加工项目，其主要污染物为烟尘、噪声和炉渣。烟尘必须安装烟气净化处理设施；噪声必须利用封闭隔音降噪；炉渣必须综合利用；废水必须修建废水净化处理设施经处理后排放。”并对烟气、噪声、废水排放标准予以载明。2006年7月17日，兴文县建设局领导在建设项目选址意见书审批表（试行）上签字同意。2006年7月21日，原兴文县规划和建设局作出的兴建设编号建规字第2006-027号《建设项目意见书》，建设项目名称锅厂厂房，建设单位名称为兴文县中城镇肃川锅厂，用地面积1618.67平方米，建筑面积120平方米，建设单位拟选位置为大礼村一组、五组。2006年11月，原兴文县国土资源局填发兴国土建〔2006〕划拨字第139号《国有土地划拨决定书》，准予秦肃川锅厂建设使用宗地面积1618平方米，证书有效期2006年11月至2007年11月。2007年11月，原兴文县国土资源局在该决定上签署同意逾期壹年的意见。2008年7月10日，秦肃川以出让方式取得该宗国有土地使用权。2008年7月15日，原兴文县国土资源局与秦肃川签订《国有土地使用权出让合同》，约定原兴文县国土资源局将位于兴文县.22平方米的土地出让给秦肃川，土地使用权出让年限为五年，自2008年7月10日至2013年7月10日止。土地使用用途为工业用地。2008年7月15日，兴文县人民政府向秦肃川颁发兴国用（08）第4019号《国有土地使用权证》。登记使用权终止日期为2013年7月10日。2012年8月2日，兴文县人民政府向秦肃川颁发兴国用（2012）1329号国有土地使用权证，登记使用权终止日期为2023年7月10日。2014年12月27日，兴文县人民政府办公室作出兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》，按照相关规定界定出高污染燃料的种类，并划定了兴文县“禁燃区”范围，并于2017年、2019年予以扩展。兴文县“禁燃区”包含了秦肃川锅厂使用的土地。锅厂原料焦煤属于界定的高污染燃料范围。秦肃川认为兴文县人民政府划拨土地的行为违法，秦肃川无法办理排污许可证，导致秦肃川的锅厂无法正常经营生产，遂提起诉讼。 另查明，本案中兴文县人民政府未向秦肃川作出责令停产停业的通知或决定。秦肃川向本院起诉时提出了两个诉讼请求，确认兴文县人民政府将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地违法和确认兴文县人民政府责令秦肃川停产停业的行为违法，庭审中经本院释明，秦肃川撤回第二个诉讼请求。即本案仅对划拨行为是否违法进行审理。本案起诉时秦肃川还将其作为法定代表人的兴文县兴威铸铁锅生产有限责任公司列为共同原告，经法庭释明，秦肃川明确其仅以个人名义起诉。 本院认为，一、关于原告主体资格。本案中取得划拨土地的行政相对人是秦肃川，且兴文县兴威铸铁锅生产有限责任公司的类型属自然人投资或控股，秦肃川系公司法定代表人，故秦肃川以个人名义提起本案诉讼主体适格。 二、关于原告的诉讼请求。经法庭释明，原告将诉讼请求明确为确认兴文县人民政府将城市禁燃区土地划拨给原告作为工业用地违法。首先，《国有土地划拨决定书》作出日期是2006年11月27日，载明的用地单位是“秦肃川”，该决定书的作出距秦肃川提起诉讼已经超过五年；其次，《国有土地划拨决定书》载明的有效期限为2006年11月至2007年11月，经原兴文县国土资源局同意后延期1年。该决定在2008年11月已失效。且秦肃川与原兴文县国土资源局于2008年7月15日签订《国有土地出让权出让合同》，划拨土地的行为已被出让方式所取代。该划拨行为已不具备可诉性。第三，兴文县人民政府设立“禁燃区”和制定县域城市规划均发生在《国有土地划拨决定书》之后，国有土地划拨行为与秦肃川锅厂目前的停产停业不具有因果关系。故秦肃川请求确认兴文县人民政府划拨土地的行为违法，不论是起诉期限、行政行为的可诉性以及因果关系而言，均不符合案件受理的条件。 三、关于原告的根本诉求。综合分析秦肃川的具体情况，秦肃川认为其锅厂系按照政府要求选定的地址，且在建设时已经符合了环评的要求，客观上已投资生产多年，现由于该区域纳入了县域城市规划区和禁燃区，导致锅厂无法进行生产，损失惨重，故请求兴文县人民政府对其现有的损失进行补偿。兴文县人民政府是否应当承担秦肃川锅厂不能继续生产的损失？根据《建设项目环境保护条例》（1998年版）第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”的规定，秦肃川取得该项目建设用地后，环保部门提出了对生产产生的污染净化处理，符合标准后予以排放的审查意见。秦肃川未按照环保部门的审查意见，在建设项目完工后未申请排污验收的情况下即进入投产经营，本身不符合开展生产经营的环境保护条件。现因锅厂位置处于兴文县人民政府划定的“禁燃区”范围无法继续生产，不属于政府因政策调整或情势变更导致原本合法的生产经营不能继续的情形，秦肃川应对该结果自行承担相应责任。兴文县人民政府亦未直接作出责令秦肃川停产停业的通知或者决定，秦肃川在完善污染净化设备，排污达到环保标准后仍可继续生产。 综上，仅从本案原告秦肃川的起诉来看，不符合行政诉讼的受理条件，应当裁定驳回原告的起诉。但综合案件具体情况，秦肃川依照信赖利益保护原则请求被告兴文县人民政府进行补偿的理由亦不能成立。为避免诉讼程序空转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告秦肃川的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告秦肃川负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  何 媛 审 判 员  骆 萍 人民陪审员  明德销 二〇二〇年二月十八日 法官 助理  卢 阳 书 记 员  万 昊