山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2390号上诉人（原审原告）郭学礼，男，1961年9月25日出生，汉族，住山东省招远市。委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。委托代理人李璇，北京市盈科（济南）律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地招远市泉山路27号。法定代表人吴有进，市长。被上诉人（原审被告）招远市人民政府罗峰街道办事处，住所地招远市文化路6号。法定代表人孙常晓，主任。被上诉人（原审被告）招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会，住所地招远市罗峰街道城西吕家村。委托代理人刘英光，山东通昌律师事务所律师。上诉人郭学礼、招远市人民政府（以下简称招远市政府）与被上诉人招远市人民政府罗峰街道办事处（以下简称罗峰办事处）、招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会（以下简称吕家村委会）土地征收补偿违法一案，不服烟台市中级人民法院作出的（2019）鲁06行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，被告招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会原名称为招远市罗峰街道城西吕家居民委员会，于2018年9月13日变更为现名称。2011年11月14日，招远市人民政府作出招征公告〔2011〕8号拟征收土地公告，拟征收含吕家村委会所有的2块土地在内的8块土地。拟征收土地公告作出后，在西吕家村务信息公开栏内进行了张贴公示。2011年11月19日，招远市国土资源局作出前述两块土地的拟征收土地补偿安置方案，并在吕家村务信息公开栏张贴公示。就拟征收的前述两块土地，招远市国土资源局、吕家村委会、招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局签订了《土地征收补偿安置协议》。协议约定土地征收补偿安置费为5.3万元/亩；地上附着物及青苗补偿费按照山东省物价局、财政厅、国土资源厅鲁价费发〔2008〕40号文件公布标准执行；自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由招远市财政局一次性将上述款项拨付至吕家村委会账户。2011年12月18日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2011〕1624号《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》，同意将吕家村委会涉案土地征收为国有，用于城市建设。2012年2月20日，招远市政府发布2012年第1号《征收土地公告》，将吕家村委会涉案土地征收作为住宅用地，于当日公告送达至吕家村委会。经请示招远市政府批复同意，招远市国土资源局于2018年4月2日将包括涉案土地在内的金城路以西、泉山路两侧宗地在招远市国土资源网上交易系统挂牌出让，并由招远天碧置业有限公司以6895万元的成交价格竞得。2017年2月9日、2月18日，吕家村召开村两委会、村民代表和党员代表大会，讨论通过了该村旧村改造拆迁补偿安置方案。2017年8月14日，招远市住房和规划建设管理局通过了西吕家村棚户区改造项目建设审批，登记村民280户、房屋305栋、1009人。吕家村多数村民已与吕家村委会签订拆迁补偿安置协议，房屋也已拆除。郭学礼在吕家村有房屋一处，位于涉案征收土地范围。郭学礼未与吕家村委会签订拆迁补偿安置协议，也未因土地征收获得补偿安置。吕家村委会诉刘京山履行拆迁补偿安置协议，拆除位于西吕家村房屋一案，招远市人民法院于2018年8月25日判决：刘京山于判决生效后20日内将位于城西吕家村、土地证号为招集建（91）字第2401380122号的房屋腾空并自行拆除完毕。该判决认为，拆迁安置补偿方案经过村民代表大会和全体党员会议的讨论并95%以上通过，吕家村委会作为集体土地所有人，与刘京山签订房屋拆迁补偿安置协议主体合法，刘京山认为协议无效的理由不成立。刘京山不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月28日作出（2018）鲁06民终6080号民事判决：驳回上诉，维持原判。该判决现已发生法律效力。原审法院认为，郭学礼的房屋处于被征收土地的范围之内，郭学礼因不服土地征收行为而提起本案之诉，其作为本案原告的主体适格。案涉土地被征收后，郭学礼一直未获补偿安置，其现起诉土地征收行为违法，未超过起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”依照前述法律法规的规定，案涉土地征收行为应由招远市政府实施，实施过程中应当给予郭学礼相应的补偿。被诉土地征收行为在2011年12月18日获得山东省人民政府批复，案涉土地的国有土地使用权也已在2018年被出让给他人。但时至今日，招远市政府未对郭学礼进行补偿安置，且未提供证据证实已按照招远市国土资源局2011年11月19日拟定的征收土地补偿安置方案履行补偿安置义务。因此，招远市政府在土地征收过程中未对郭学礼进行补偿安置，其行为构成违法。罗峰办事处、吕家村委会并非土地征收行为的法定实施主体，郭学礼对其诉请不成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告招远市人民政府依据山东省人民政府《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2011〕1624号）对被告招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会实施的土地征收行为违法；二、责令被告招远市人民政府于本判决生效后十日内采取补救措施。案件受理费50元,由被告招远市人民政府负担。郭学礼不服原审判决，上诉请求：依法撤销原审判决，依法改判确认招远市政府在土地征收过程中，罗峰办事处和吕家村委会以旧村改造对原告房屋实施拆迁，代替依法征收补偿的行为违法；本案诉讼费由招远市政府、罗峰办事处、吕家村委会承担。事实与理由：1.原审判决与上诉人的诉讼请求不一致，回避了三被上诉人的违法行为；2.上诉人未对被上诉人在征收中的公告等行为提起诉讼；3.原审法院判决招远市政府的征收行为违法依据的理由是被上诉人未对上诉人进行补偿是错误的；4.原审法院在案件审理中，有失公允，明知招远市政府、罗峰办事处、吕家村委会违法行为仍在持续进行，却迟迟不判,拖延时间，裁判结果避重就轻。招远市政府答辩称，1.郭学礼的诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件；2.招远市政府所作土地征收行为程序合法；3.招远市政府未要求郭学礼签订补偿安置协议，不存在其所称的“代替依法征收补偿”的情形。综上，郭学礼的起诉理由不能成立，请求依法驳回起诉。吕家村委会答辩称，1.吕家村委会并非土地征收行为的法定实施主体，不具有本案行政诉讼的主体资格。2.吕家村委会没有与郭学礼签订补偿安置协议，不存在其所称的“招远市政府在土地征收过程中，以罗峰办事处和吕家村委会的旧村改造对郭学礼房屋实施拆迁，代替依法征收补偿”的行为违法的情况。吕家村委会有权独立与村民签订补偿安置协议，不需要以与村民签订补偿安置协议的方式代替其他主体依法补偿征收的行为。3.招远市政府对所涉土地征收已经严格依法进行，不存在郭学礼所称的各种情形。招远市政府不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决；驳回郭学礼的诉讼请求；诉讼费由郭学礼承担。事实与理由：1.上诉人的涉案土地征收行为，已由山东省人民政府进行合法审查予以批复，不存在违法性。2.郭学礼起诉称“招远市政府对郭学礼的宅基地实施征收过程中，欺上瞒下，征地手续违法、没有征求民众意见、放弃听证证明系伪造、没有依法发布公告”均与事实不符，属虚假陈述。3.郭学礼违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款的规定，拒不办理征地补偿登记，属于违反法律强制性规定的违法行为。4.郭学礼的房屋占用土地属于建设用地，不属于农用地，原审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，适用法律错误。5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”招远市政府依法定职权和程序行使权力，进行土地征收不具有违法性。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点问题是被诉行政行为具体指向何种行政行为，该行政行为是否违法及招远市政府是否应采取补救措施。首先，郭学礼原审中的诉讼请求是依法确认被告招远市政府在土地征收过程中，以罗峰办事处和吕家村委会的旧村改造对郭学礼房屋实施拆迁代替依法征收补偿的行为违法。该诉讼请求既包含征收补偿行为，也包含旧村改造行为，结合郭学礼诉讼事实及理由部分“招远市政府对郭学礼的宅基地实施征收过程中，征地审批手续违法、没有依法发布公告、没有依法征求民众意见、放弃听证证明系伪造。为规避责任，招远市政府在征地过程中让吕家村委会以旧村改造的名义对郭学礼房屋实施拆迁，让郭学礼签订房屋拆迁补偿安置协议，代替依法征收补偿，剥夺了郭学礼的知情权，侵害了郭学礼的合法权益。”的具体内容，原审法院确定郭学礼诉讼请求指向的实质行为是土地征收行为违法，并无不当。郭学礼的上诉理由不成立，本院不予支持。其次，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；土地上的附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中招远市政府属于县级地方人民政府，属于法律规定的集体土地征收主体，在征收集体土地时应给予被征收人公平合理的补偿。本案被征收集体土地的地上附着物为郭学礼所有的房屋，招远市政府征收郭学礼房屋占用的宅基地及郭学礼所有的房屋，应给予郭学礼公平、合理的补偿安置。直至招远市政府已将郭学礼房屋占用土地征为国有，并同意招远市国土资源局挂牌出让时，招远市政府也未履行补偿安置义务，招远市政府的土地征收行为违法，应采取补救措施。另外，上述法律规范并非单指征收耕地，包括征收农村宅基地，故原审法院适用法律并无不当。招远市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人郭学礼、招远市人民政府的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元,由郭学礼和招远市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年二月十八日书记员  牛聪颖