浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终66号 上诉人（原审原告）周雪娟，女，1959年10月9日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人罗贤忠，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人尹琰茗，杭州市司法局工作人员。 委托代理人吴浙玲，浙江东鹰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府四季青街道办事处，住所地浙江省杭州市杭海路219号。 法定代表人孙强，主任。 应诉负责人方建春，副主任。 委托代理人熊辉伦、孙敏华，浙江辉伦律师事务所律师。 周雪娟诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）、杭州市江干区四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）房屋行政协议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月13日作出（2019）浙01行初425号行政判决。周雪娟不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷审查，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告户所有的案涉房屋位于五福××××号（门牌号××。2017年3月14日，杭州市江干区人民政府发布《关于下达2017年度江干区城市建设暨城中村改造工作各项目标任务的通知》（江政发[2017]8号××，其中，案涉房屋所在五福社区被列入江干区城中村改造范围内。同年9月16日，原告户签署《具结书》，称自愿将房屋（住宅××搬迁腾空，并要求杭州市钱江新城建设指挥部对原告户房屋进行收购，具体房屋（住宅××收购补偿和安置标准同意按照现场指挥部制定的房屋（住宅××搬迁补偿和安置标准执行。同日，原告户（乙方××与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部（甲方××签订补充协议，补充协议约定：配合本次征收的被补偿人（户××，按户计发一次性综合补贴费599600元，原告户搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将合计人民币599600元的款项一次性支付给原告户。同年10月13日，原告户（乙方××与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部（甲方××签订《收购安置协议》。《收购安置协议》约定：经双方协商一致，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等市、区有关法规政策规定，就房屋收购安置事项达成协议。原告户坐落于五福××××号的房屋作价收购面积为510.5平方米（其中权属文件记载或确认面积为318平方米××，房屋收购金额合计人民币1420000元。由甲方负责对原告户进行安置，安置人口为6人，其中货币化安置1人，调产安置5人。安置建筑面积人均55平方米，合计安置建筑面积为330平方米。在景芳三堡单元（JG12××JG1202-33地块农转非居民拆迁安置房项目等地块内进行安置，房源类型为高层或小高层。原告户搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将合计人民币2027600元的调产安置金额和合计人民币2516191.65元货币化安置金额一次性支付给原告户。协议签订后，原告户将腾空房屋交与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部。同年9月18日和10月13日，原告户到五福社区剩余区块征收工作指挥部办事大厅领取《收购安置协议》及补充协议约定的全部款项。 另查明，杭州市钱江新城建设指挥部（管理委员会××系杭州市人民政府直属事业机构。 原审法院认为：案涉《收购安置协议》及补充协议系四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部为完成杭州市江干区城中村改造工作任务，与原告户就案涉房屋收购安置事项协商一致签订的协议，城中村改造系公益项目，涉及社会公共利益，故案涉《收购安置协议》及补充协议属于行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。案涉《收购安置协议》及补充协议系原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订，但杭州市钱江新城建设指挥部既非行政机关，也非法律、法规、规章授权的组织，不能作为行政诉讼的适格被告，故应由设立该指挥部的杭州市人民政府作为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，案涉《收购安置协议》是原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部在平等、自愿基础上签订的房屋收购协议，而不是房屋征收补偿协议。被告针对原告户所有的房屋进行收购，已充分保障了原告的合法权益。故原告提出的案涉协议违反征收程序、存在重大且明显违法的情形的主张不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二××恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三××以合法形式掩盖非法目的；（四××损害社会公共利益；（五××违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告户与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部签订的案涉协议系各方的真实意思表示，且协议签订后，原告户将腾空房屋交与四季青街道办、杭州市钱江新城建设指挥部，并已于2017年10月13日领取完案涉协议约定的全部款项。原告提起确认案涉协议无效之诉，但并未举证证明案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故其提出的案涉协议无效的主张不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周雪娟的诉讼请求。 上诉人周雪娟上诉称：1.原审法院认定事实错误，本案土地上房屋的拆除属于集体土地上房屋的行政征收行为，而非收购行为，案涉协议系房屋征收补偿协议，而非房屋收购协议。首先，批准文号为浙土字A〔2017〕-0063的《浙江省建设用地审批意见书》载明浙江省人民政府审批同意的案涉土地为征收集体土地。其次，上诉人提供的证据5《听证告知书》（杭江征听字〔2017〕102号××及回执均载明该听证是针对案涉土地的征地补偿和安置方案进行听证，能够证明案涉土地属于集体土地征收。再次，被上诉人四季青街道办提供的证据2《杭州市江干区人民政府关于下达2017年度江干区城市建设暨城中村改造工作目标任务的通知》（江政发〔2017〕8号××也已载明案涉地块五福新村区块为新启动的征地房屋项目之一，并被列为四季青街道2017年度征地房屋补偿（含清零××目标任务分解表中。最后，案涉《收购安置协议》也明确了安置补偿事项是参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等规定达成。综上，本案集体土地上房屋的收购行为，是集体土地上的房屋征收行为，该行政行为应当按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等法律法规的规定进行，原审法院认定《收购安置协议》为房屋收购协议，而不是房屋征收补偿协议，属于认定事实错误。2.被上诉人不具有收购集体土地上房屋的主体资格，无权收购集体土地上房屋，案涉《收购安置协议》及其补充协议，不论是收购协议还是房屋征收补偿协议，均应认定为无效。《收购安置协议》的标的为集体土地上的房屋，如果该协议为房屋收购协议，因被上诉人系行政机关，非本村村民，其无资格也无权购买上诉人拥有产权的集体土地上房屋。被上诉人以收购的名义与上诉人签订协议购买集体土地上的房屋，违反了《土地管理法》《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》《浙江省农村宅基地管理办法》中关于禁止城镇居民及非集体组织成员到农村购置房屋及宅基地的强制性规定，案涉协议因违反上述法律法规的强制性规定，存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所述重大且明显违法情形，仍应属于无效协议。3.《收购安置协议》并非在平等自愿的基础上签订。因本次拆迁时被上诉人对上诉人在2000年以当时市场价1200元/平方米购买的、超过240平方米的房屋面积不给予正常市场价进行补偿，且同等性质房屋存在两种差距巨大的不同补偿标准，上诉人的合法利益得不到保障，上诉人根本不同意签署案涉安置协议，被上诉人也从未与上诉人就安置协议进行过平等协商。案涉协议的签订上诉人完全是基于被上诉人以各种方式软硬兼施，威胁骚扰，在已经影响到了上诉人正常的生产生活的情形下，加上被上诉人为行政机关，于是迫于各种压力，在无奈和非自愿的基础上签订的。原审法院认为《收购安置协议》是上诉人与被上诉人在平等自愿的基础上签订的完全不符合事实。4.原审法院适用法律不当。原审法院在认定事实错误的情形之下，适用《合同法》第五十二条和《行政诉讼法》第六十九条是不正确的。行政协议是行政管理的一种方式，法院审查行政协议争议，不仅要审查其合约性，更要审查其合法性。合法性就要审查行政协议是否符合相关行政法律法规规章的规定。判断行政协议是否有效，原则上应当优先适用行政法律规范，只有在行政法律规范没有明确规定的情况下，才可参照适用合同法的有关规定。因此法院在本案中适用《中华人民共和国合同法》前，应当优先适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条关于“行政行为存在重大且明显违法，应确认无效”的规定审查案涉协议的合法性。请求：1.撤销原审判决，改判确认杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办与上诉人签订的案涉《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书（货币安置××》及补充协议无效；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人杭州市政府答辩称：1.原审判决认定事实正确。（1××案涉房屋收购安置协议及其补充协议的性质，应为收购协议，而非征收协议，原审认定正确。首先，案涉协议开篇载明“双方协商一致，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等市、区有关法规政策的规定，就房屋收购安置事项达成如下协议”，该条款已经明确了是“参照”征收的相关规定，而非“依据、根据”。参照的本意，是为了保护上诉人的权益，使得收购的补偿，不低于征收的补偿。其次，统筹城乡发展、改善城中村居住环境、完善城中村基础设施布局、提高城中村群众的生活品质，是政府的职责。五福社区作为城中村改造项目之一，由杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办，作为收购方，与上诉人签订了案涉协议。该两收购方，均属于政府机构或由市政府直接设立，代表市政府实施本案具有公共利益属性的收购行为，案涉收购协议的本质也是政府为实现公共利益和行政管理目标而开展、签订的，具有可行性和合理性，亦不违反法律禁止性规定，因此两收购方具有签订案涉收购协议、履行协议项下的补偿行为的资格。事实上，案涉协议的所有补偿行为均已由上述两收购方履行完毕。（2××案涉房屋收购安置协议及其补充协议，系上诉人自愿、协商一致签订的，上诉人也已经自愿配合腾房并领取了所有补偿款项。首先，案涉协议由上诉人户内全体人员一致同意并自愿进行房屋搬迁，在协议各方主体协商一致的情形下，就房屋收购的价格、临时过渡费、搬家补贴、奖励及其他费用的金额和支付方式、违约责任等，均作出了明确、具体的约定，表明上诉人签订案涉协议之时，对协议内容是明知且认可的。因此，案涉协议的签订行为是上诉人真实意思的表示。其次，案涉协议签订后，上诉人户按约定配合腾空了房屋，领取了案涉协议中约定的所有补偿款项，故各方已按协议的约定履行完毕，且在履行过程中，上诉人也是自愿、配合的。因此，案涉协议系各方平等自愿、协商一致签订的，而非上诉人所述的基于胁迫、非自愿的情形下签订。2.原审判决适用法律正确。上诉人认为，本案应适用《行政诉讼法》第七十五条和《行政诉讼法司法解释》的第九十九条，即《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一××行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二××减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据：（三××行政行为的内容客观上不可能实施；（四××其他重大且明显违法的情形。”而在本案中，案涉协议收购方就房屋收购安置事项，与上诉人户协商一致，达成并签订了收购协议且已按协议约定的补偿全部履行到位，并无上述二个条款中所述的重大且明显违法的情形。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人四季青街道办答辩称：1.原审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，并无不当。上诉人户自愿签约、自行腾空并领取相关款项，案涉协议合法有效。本案中，涉案区块基础设施不完备、行车停车问题突出、环境卫生极差，严重影响当地居民生活品质，为呼应广大百姓需求，保障改善民生。2016年6月14日中共杭州市委办发〔2016〕38号《市委办公厅市政府办公厅关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016-2020年××的实施意见》文件，五福社区列入城中村改造范围内。相关政府也下发城中村改造的通知。为此，被上诉人积极实施对五福新村的改造工作，改造工作前特征求被收购范围内广大住户意见。为提高城中村改造的工作效率和帮助被收购人获得更加充分的补偿，在平等、自愿基础上被上诉人与被收购人签订收购协议。上诉人户的房屋坐落于被收购范围内，户内安置人口明确，双方自愿签订涉案协议，协议对收购面积、收购金额、过渡方式、过渡费计发、安置人口、安置面积等约定明确。上诉人户依据自愿签订的案涉协议自行腾空并领取相应款项。故，案涉协议系上诉人真实意思表示，上诉人自愿签订，自愿履行，案涉协议也无《合同法》第五十二条合同无效之法定情形，该协议合法有效，依法应予以保护。2.案涉协议的性质，应为收购协议，而非征收协议，上诉人的上诉请求不成立。在司法实践中，建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，并无不当，而本案非征收协议，故上诉人的上诉请求不成立。因此，答辩人认为：案涉协议在平等、自愿、等价、有偿并自愿腾空的情形下，并无不当，合法有效。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：案涉协议是相关政府部门为完成杭州市江干区城中村改造工作任务而签订，依法应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一××项规定的行政协议。虽行政协议有别于民事合同，但又具有民事合同双方协商一致的特征。协议中约定的权利义务，都必须依法得到协议当事人的遵守和履行。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。故上诉人称“只有在行政法律规范没有明确规定的情况下，才可参照适用合同法的有关规定”，并无法律依据。 关于上诉人起诉要求确认案涉房屋收购安置协议及补充协议无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一××行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二××减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三××行政行为的内容客观上不可能实施；（四××其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二××恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三××以合法形式掩盖非法目的；（四××损害社会公共利益；（五××违反法律、行政法规的强制性规定。”对行政协议的效力进行审查时，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则的要求进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉行政协议系上诉人与杭州市钱江新城建设指挥部、四季青街道办在平等、自愿基础上签订的，之后上诉人又领取了该协议约定的款项，并将案涉房屋腾空、移交。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉行政协议的效力。上诉人在案涉行政协议签订后的履行过程中并未依法行使法定的撤销权，而是直到2019年7月才提起该协议无效诉讼，却没有充分举证证明案涉行政协议存在前述法律规定的无效情形。原审判决依法未支持其诉请，并无不当。对上诉人在上诉中新增加了“迫于压力签约”“当时以市场价1200元/平方米购买的、超过240平方米的房屋面积没有按正常市场价进行补偿”等理由。本院认为，上诉人并未举证证明签订协议过程中存在胁迫情形，也未举证证明案涉协议损害国家利益，其据此要求确认协议无效，缺乏事实依据。案涉协议中没有涉及对上诉人自称以1200元/平方米购入房屋面积如何处置的条款，上诉人据此要求确认该协议无效，缺乏相应的证据支持。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周雪娟负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  徐亮亮 二〇二〇年二月二十六日 书记员  刘 芳