吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终461号 上诉人（原审原告）杜怀友，男，汉族，住吉林省长春市。 上诉人（原审原告）温柏清，女，汉族，住吉林省长春市。 二上诉人委托代理人吴延华，男，汉族，住吉林省长春市，系二上诉人女婿。 二上诉人委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市绿园区人民政府，住所地吉林省长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人薛文革，该区区长。 委托代理人吴坤，该区林园街道办事处征收员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地吉林省长春市南关区人民大街10111号。 法定代表人刘忻，长春市市长。 委托代理人钱朋斌，长春市司法局备案审核处处长。 上诉人杜怀友、温柏清因与被上诉人长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明，2006年2月23日，小房身地块项目列入（2006-2008年）长春市重点棚户区改造计划。长春市绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划纲要将25处、380万平方米的棚户区改造工程列为重大项目建设。2007年，吉林省俊业置地有限公司（以下简称俊业公司）取得了拆迁许可证，在东起军需大学、西至西环城路、南起青龙路、北至新竹路范围内进行小房身棚户区改造项目建设。2010年10月21日，俊业公司取得了小房身棚户区大禹华邦项目建设用地规划许可证。2011年7月29日，该公司取得了小房身大禹华邦B区一期工程项目的建设工程规划许可证。2017年11月1日，长春市房屋征收经办中心作出《关于项目转为征收项目相关问题的通知》，明确将已发《房屋拆迁许可证》项目转为征收项目，由各区政府具体负责组织实施。2018年10月25日，绿园区发展和改革局作出《关于小房身棚户区地块已纳入2018年国民经济和社会发展计划的说明》，载明小房身棚户区地块已纳入2018年国民经济和社会发展计划。2018年6月6日，长春市绿园区房屋征收工作管理办公室作出《关于小房身棚户区改造项目确定征收范围的公告》。2018年7月5日，绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区土地及地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》，对该征求意见稿进行了公示并向相关部门征求意见。2018年10月8日，绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区改造项目的征收补偿方案》。2018年7月，绿园区政府作出《绿园区小房身棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2018年7月27日，绿园区林园街道办事处与长春农村商业银行股份有限公司签订了人民币银行结算账户管理协议，并向专户内存储了征收补偿费用。2018年10月12日，绿园区政府作出长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》。原告不服该征收决定，提起本案诉讼。 原审法院另查明，绿园区政府于本案判决前向项目专户内补充存储了部分资金，并出具了《关于小房身棚户区改造项目回迁安置房源的承诺》。 原审法院认为：一、关于本案被诉行政行为如何确定的问题。本案中，绿园区政府自认并未单独作出征收决定，而是以作出长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》的形式明确了征收决定的具体内容。该公告确定了被征收人及利害关系人的权利义务关系，故长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》对外发生征收决定的效力，属于行政诉讼受案范围。 二、关于绿园区政府作出的征收决定是否合法问题。（一）绿园区政府作出的征收决定符合因公共利益需要而征收的法定条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，小房身地块项目为长春市重点棚户区改造项目，是为了实现改善棚户区居民居住条件、改进城区落后面貌、提升和完善城市功用等目的，充分体现了公共利益的需要。据此，绿园区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益。（二）被诉的征收决定主要证据充分。涉案项目已纳入长春市绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划纲要和2018年国民经济和社会发展计划。该地块原拆迁项目的拆迁公司俊业公司已取得了小房身棚户区大禹华邦项目建设用地规划许可证，可以证明涉案项目符合规划的要求。（三）被诉的征收决定程序合法。绿园区政府于2018年10月16日在吉林日报上发布了《长春市绿园区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，在对《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区土地及地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行公示、征求公众意见并论证、修改的基础上，作出了《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区改造项目的征收补偿方案》，并对该项目进行了社会稳定风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。绿园区政府提交的《长春农村商业银行股份有限公司人民币银行结算账户管理协议》《存款明细》等证据能够证明该项目开设了银行专户并存储了资金，虽然该项目资金没有达到完全足额，但在本案判决前，绿园区政府又向项目专户内补充了部分资金，并对回迁安置房源进行了承诺，综合衡量公共利益，涉案征收决定未达到应予撤销的程度。 综上，绿园区政府作出的房屋征收决定主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。市政府作出的复议决定正确。杜怀友、温柏清的诉讼理由不成立，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回杜怀友、温柏清的诉讼请求。案件受理费50元，由杜怀友、温柏清负担。 上诉人杜怀友、温柏清上诉称：请求撤销原审判决，依法改判或发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是，1.本案为系列案件，原审为合并开庭，庭审中杜怀友、温柏清向法院提交了证据，原审法院称杜怀友、温柏清未向法院递交证据，违背事实。2.行政征收是以规划确定棚改和征收红线范围，本案中没有征收规划图纸，原审认定绿园区政府作出征收决定符合规划要求，证据不足。3.市政府在复议过程中没有将绿园区政府答辩和证据送达给杜怀友和温柏清，程序严重违法，复议决定认定事实不清，适用法律不当。4.屈占海、李有的承包合同，可以证实征收区域内有集体土地的存在，［2007］111号拆迁许可证标明了不包括集体土地，可本案开发项目擅自扩大拆迁范围，将集体土地包括在内，农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年，吉林省自然资源厅［2019］26号、47号政府信息公开通知书，证明小房身集体土地没有批复。5.本案为拆迁转征收，绿园区政府没有对拆迁许可予以审查，案涉拆迁许可没有项目批准文件，安置资金没有足额到位，一地两证不符合法律规范，长春市城乡建设委员会连续六次延长拆迁许可证期限，拆迁许可证早已失效，故本案原拆迁许可证发放严重违法。已经取得拆迁许可证改为征收没有任何法律依据，应按原有规定办理，不应再次作出征收决定。6.原审绿园区政府未提供相应的长春市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及绿园区人民代表大会关于批准绿园区国民经济和社会发展年度计划的决议，不能认定绿园区政府作出的被诉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。7.本案有80多户被征收人向征收部门提出了书面意见，绿园区政府没有按照征求意见稿的规定组织召开听证会，更没有公布征收意见情况和修改情况，即作出了正式的征收补偿方案，程序违法。征收部门在征收范围确定后没有通知有关部门暂停办理相关手续，没有对征收范围内的房屋组织调查登记。8.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。绿园区政府没有提供证据证明已经将补偿费用足额进行了存储。原审法院认定“本案判决前，绿园区政府又补充了部分资金，并对回迁安置房源进行了承诺”，相应证据未经质证。9.根据《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》，政府不得参与房地产商业开发项目，不得从中取利。本次征收名义上是棚户区改造，实际上根据《国务院关于推进城市和国有工矿棚户区改造的指导意见》，应当报省政府批准，省建委备案，本案没有省政府批准，故案涉征收项目不符合公共利益原则。 绿园区政府辩称，案涉征收项目系拆迁许可项目转征收项目，前期已取得规划手续，转为征收项目后按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行了相关程序，手续齐全，且案涉项目为长春市重点棚户区改造项目，符合公共利益的需要。原审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 上诉人杜怀友、温柏清提供1983年及1985年奋进公社包干到户生产责任制合同书各一份（复印件），拟证明征收范围内存在集体土地，征收决定明显违法。绿园区政府及市政府质证称，对其真实性及证明问题均不予认可，征收人员与村委会台账进行核对，与台账不符，且两份合同均为第一轮承包合同，非第二轮土地承包合同内容，该承包地所在位置已经在征地批复和宗地图中。鉴于两份承包合同为复印件，且从时间上看非第二轮土地承包合同，本院对其真实性不予认定。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于案涉征收决定是否符合公共利益。本案中，小房身地块项目为长春市重点棚户区改造项目，是为了实现改善棚户区居民居住条件、改进城区落后面貌、提升和完善城市功用等目的，充分体现了公共利益的需要。据此，绿园区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益。 二、关于案涉项目是否符合规划要求。涉案项目已纳入长春市绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划纲要和2018年国民经济和社会发展计划。该地块原拆迁项目的拆迁公司俊业公司已取得了小房身棚户区大禹华邦项目建设用地规划许可证，可以证明涉案项目符合规划的要求。由于拆迁不能等多种原因，绿园区政府在多年后将原拆迁项目转为征收项目，不违反法律规定。 三、关于征收范围内是否含有集体土地的问题。2010年吉林省国土资源厅下发吉国土资耕函［2010］48号文件，即《关于长春市人民政府2008年第2批次土地征收的批复》，同意征收农村集体建设用地7.6593公顷，用于棚户区改造。在本案行政复议过程中，绿园区政府组织国土、征收部门，通过对原征地批复范围、原拆迁建设单位俊业公司国有土地使用证范围和该房屋征收决定范围的比对，经长春市国土测绘院现场测绘，该房屋征收决定范围内不含未征收的集体土地。虽然杜怀友、温柏清提供两承包合同，但合同为复印件，且非为第二轮土地承包所签订，故不能证实房屋征收范围内含有集体土地，不应予以采信。 四、关于被诉征收决定程序是否合法。绿园区政府于2018年10月16日在吉林日报上发布了《长春市绿园区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，在对《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区土地及地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行公示、征求公众意见并论证、修改的基础上，作出了《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区改造项目的征收补偿方案》，并对该项目进行了社会稳定风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。绿园区政府提交的《长春农村商业银行股份有限公司人民币银行结算账户管理协议》《存款明细》等证据能够证明该项目开设了银行专户并存储了资金，虽然征收决定作出前该项目资金没有存储到位，但在此后绿园区政府又向项目专户内补充了资金，并对回迁安置房源进行了承诺，其后续安排的资金及房源，能够保证回迁户的利益得到充分保护。故原审认定案涉征收决定不应予以撤销，并无不当。 五、关于复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”上诉人虽然提出市政府在复议过程中没有将绿园区政府答辩和证据送达给杜怀友和温柏清，程序严重违法，但根据上述规定，向复议申请人送达行政机关的答辩状及证据并不是复议的法定必经程序，且当事人亦可以申请查阅上述材料，故市政府的行政复议程序并无违法之处，亦未损害上诉人杜怀友、温柏清查阅相关文件的权利。 六、关于原审程序是否存在违法的问题。本案为系列案件，其他案件当事人提交了相应证据，原审认定杜怀友、温柏清未提交证据，但亦对其他当事人提交的证据及证明的事实予以认定，原审认定事实清楚，程序亦无不当。 上诉人杜怀友、温柏清提出的其他上诉理由，均无事实及法律依据，不应予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜怀友、温柏清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢增鹏 审 判 员 王翼博 审 判 员 孔德岩 二〇二〇年二月二十一日 法官助理 姚 桐 书 记 员 焉秀晨