湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2293号上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村宋家组。住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村宋家组。负责人:宋星卫，该组组长。委托代理人：宋先肆，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托代理人：石春华，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：湖南城陵矶新港区管理委员会。住所地：岳阳市云溪区云港路城陵矶新港区通关服务中心。法定代表人:王文华，主任。委托代理人：卢康涌，该管委会工作人员。委托代理人：罗皓，该管委会工作人员。原审第三人:岳阳市云溪区云溪街道办事处。住所地：岳阳市云溪区云溪北路38号。法定代表人:李伟，主任。委托代理人：邓刚，岳阳市云溪区法律援助中心律师。原审第三人:岳阳市云溪区松杨湖街道办事处东风村委会。住所地：岳阳市云溪区松杨湖街道办事处东风村。法定代表人:李立新，主任。上诉人岳阳市云溪区松杨湖街道东风村宋家组（以下简称宋家组）诉被上诉人湖南城陵矶新港区管理委员会（以下简称城陵矶新港管委会）、第三人岳阳市云溪区云溪街道办事处（以下简称云溪街道办事处）、岳阳市云溪区松杨湖街道办事处东风村委会（以下简称东风村委会）要求确认征地行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初366号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。宋家组原审诉称，涉案土地已被城陵矶新港管委会违法征收占用，没有给予任何补偿，侵占了其3000多亩的土地补偿费。城陵矶新港管委会征收补偿的行政行为严重违法，故起诉至人民法院请求判决：1.确认城陵矶新港管委会征地行为违法；2.由被告对原告集体土地征收补偿款损失予以赔（补）偿；3.本案诉讼费及相关费用由被告承担。原审法院经审理查明，松杨湖街道东风村七个村民小组（包括宋家组）就白杨湖（原黄泥沟湖）土地权属争议申请岳阳市云溪区人民政府作出行政裁决，2018年11月6日，岳阳市云溪区人民政府作出岳云政行决字[2018]2号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》，决定：争议土地白杨湖（原黄泥沟湖，东至木鱼坝，西至五分场大堤，南至远铺山边，北至斗石塝）为国有土地性质，所有权归国家所有。七村民小组不服该处理决定，向岳阳市人民政府申请行政复议，岳阳市人民政府于2019年6月6日作出岳政复决字[2019]3号《行政复议决定书》，认为岳阳市云溪区人民政府作出的处理决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，作出如下决定:“一、撤销岳阳市云溪区人民政府于2018年11月6日作出的《土地权属争议处理决定书》(岳云政行决字[2018]第2号)；二、岳阳市云溪区人民政府依法重新对本案争议土地权属作出决定”。在岳阳市人民政府行政复议决定作出后，岳阳市云溪区人民政府至今未就争议土地重新作出权属处理决定。另查明，2019年10月8日，云溪区松杨湖街道办事处东风村七村民小组含老虎咀组、班竹垅组、宋家组、敖家组、下屋组、毛石垅组、李家垅组以与本案相同的事实、理由起诉被告岳阳市云溪区人民政府，第三人云溪街道办事处、东风村委会，要求法院判决确认被告用地行政行为违法，并赔（补）偿原告集体土地征收补偿款损失，该院以七村民小组在人民政府未对争议土地权属作出决定的情况下直接向人民法院起诉缺乏法律依据，另外七村民小组起诉被告用地行为违法属于诉讼请求不明确，于2019年10月29日作出（2019）湘06行初265号行政裁定，裁定驳回了原告七个村民小组的起诉，现七原告已上诉，该案在进一步审理中。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，原告提起行政诉讼应当提供初步证据证明其与被诉行政行为有法律上利害关系，具体到本案中，原告起诉要求确认被告征地行为违法，原告首先应当举证证明其对诉争土地享有所有权或其他权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，土地所有权和使用权的争议只能先由人民政府作出处理决定，本案中，岳阳市云溪区人民政府于2018年11月6日作出的岳云政行决字[2018]2号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》被复议机关岳阳市人民政府撤销，并责令云溪区人民政府依法重新对本案争议土地权属作出决定。在本案诉争土地权属仍存在争议的情况下，仍应当由人民政府先行作出处理决定，对人民政府的处理决定不服，原告可在法定期限内申请行政复议或向人民法院提起诉讼。如果人民政府逾期未重新作出处理决定，原告可起诉要求人民政府履行法定职责及时作出处理决定。原告在云溪区政府未重新作出处理决定，诉争土地权属尚存在争议的情况下直接向人民法院起诉要求确认被告征地行为违法并赔偿损失，起诉条件尚不成就。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第六十九条第三款的规定，裁定驳回宋家组的起诉。案件受理费50元，退回宋家组。宋家组不服原审裁定，提起上诉称:原审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，争议的黄泥沟湖属于上诉人所有。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或指定异地法院审理本案。诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人城陵矶新港管委会口头答辩称，管委会目前对争议的黄泥沟湖没有进行任何征收征用，管委会不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人云溪街道办事处述称，黄泥沟湖目前没有征收，诉争黄泥沟湖权属，目前正在云溪区人民政府确权处理中。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人东风村委会述称，对原审裁定没有意见。黄泥沟湖权属一直存在争议。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，本院依职权调取了：《湖南省人民政府关于同意设立城陵矶新港区的批复》（湘政函﹝2015﹞111号）、《中共岳阳市委办公室岳阳市人民政府办公室关于印发〈中共湖南城陵矶新港区工作委员会湖南城陵矶新港区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（岳办发﹝2016﹞5号）。上述文件明确被上诉人系岳阳市人民政府的派出机构。二审中上诉人提交了：1.【岳云集有（2003）第004号】集体土地所有证（该证已经被岳阳市中级人民法院生效判决书撤销）及宗地图；2.上诉人自书证明及照片；3.岳阳市人民政府市长办公会议纪要。经质证认证，上述证据不符合证据三性，不予采信。根据原审采信的证据及二审阅卷、调查情况，本院另查明下列事实：1.上诉人在二审调查中明确其诉讼请求是确认被上诉人征收黄泥沟湖水面与周围土地的行为违法。被上诉人称其未对该争议地进行任何征收，只是根据岳阳市发展和改革委员会岳港发改【2019】6号批复，在黄泥沟湖（现白杨湖）北岸荒地进行了景观工程施工。2.经四方当事人当庭对云溪区国土资源局出具的《岳阳市云溪区土地利用现状图松阳湖农场》进行指界，明确了争议地是黄泥沟湖水面与周围土地，即该图标注的云溪乡黄泥沟渔场部分。城陵矶新港管委会、云溪街道办、东风村委会均确认上诉人所持有的岳云集有[2003]007号《集体土地所有权登记》不包括该争议地，同时确认该争议地在云溪区人民政府岳云政行决字[2018]2号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》所处理的争议土地白杨湖的四至范围内，云溪区人民政府目前对该争议地正在进行确权。上诉人所持有的岳云集有[2003]007号《集体土地所有权登记》所登记面积682.15公顷，各方当事人对争议地的面积均无法提供准确数字。3.原审法院作出的（2019）湘06行初265号行政裁定，本院于2019年12月16日作出（2019）湘行终2207号行政裁定，准许上诉人撤回上诉。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据。结合上诉人以与本案相同的事实、理由起诉被告岳阳市云溪区人民政府，第三人云溪街道办事处、东风村委会，要求法院判决确认被告用地行政行为违法，并赔（补）偿原告集体土地征收补偿款损失一案[（2019）湘06行初265号]中的诉讼请求，可以明确本案上诉人的实质诉求是请求确认城陵矶新港管委会未经任何合法手续违法占用黄泥沟湖泊及周围土地的行为违法并要求其赔偿。上诉人诉请的涉案地块包括两部分，一是黄泥沟湖水域，但上诉人在诉讼中未提交相应证据材料证明黄泥沟湖面水域被行政机关征收或者征用，被上诉人及第三人也明确表示没有行政机关征收或者征用该水域；第二部分是黄泥沟湖水域周围的土地，经查，城陵矶新港管委会在黄泥沟湖（现白杨湖）北岸荒地进行了景观工程施工。云溪区人民政府2018年因松杨湖街道东风村七个村民小组（包括宋家组）对黄泥沟湖（现白杨湖）土地确权的申请，正在对包括该争议地块的土地权属进行处理。而上诉人在诉讼中未提交证据证明其已经合法使用或者管理该土地，也未提交该地块有其合法的地上附着物。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，即使行政机关存在违法行使职权的情形，受害人申请赔偿也应以违法行为给其造成了实际损害为前提。综上，在涉案地块存在权属争议且政府正在处理该争议，上诉人又未能证明其实际受到损害的情况下，上诉人提起本案诉讼明显无事实根据，依法应驳回起诉。关于上诉人提出原审未经开庭调查迳行驳回起诉的问题，本院认为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，对明显不符合起诉条件的案件，原审法院迳行驳回起诉并无不当。综上所述，上诉人宋家组的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定依法可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年二月十三日法官助理张颢严书记员邹丹敏