浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初100号 原告：庆元县张村乡丰滩洋村第二村民小组，住所地庆元县张村乡丰滩洋村。 负责人：范友元，任组长。 被告：庆元县人民政府，住所地庆元县石龙街26号，统一社会信用代码11332525681674552B。 法定代表人：胡献如，任县长。 委托诉讼代理人：吴陆斌，庆元县处理山林纠纷办公室工作人员。 委托诉讼代理人：姚应松，庆元县处理山林纠纷办公室工作人员。 被告：丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号，统一社会信用代码11332500002645662C。 法定代表人：吴晓东，任市长。 委托诉讼代理人：胡媛，丽水市行政复议局工作人员。 委托诉讼代理人：姚安魏，丽水市行政复议局工作人员。 第三人：庆元县张村乡南阳村第四村民小组，住所地庆元县张村乡南阳村。 负责人：范延根，任组长。 原告庆元县张村乡丰滩洋村第二村民小组（以下简称丰滩洋村二组）不服被告庆元县人民政府、丽水市人民政府，第三人庆元县张村乡南阳村第四村民小组（以下简称南阳村四组）林业行政管理（林业）行政裁决及行政复议一案，本院于2019年9月9日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告丰滩洋村二组的负责人范友元，被告庆元县人民政府委托诉讼代理人吴陆斌、姚应松，被告丽水市人民政府的委托诉讼代理人胡媛到庭参加诉讼，第三人南阳村四组经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院进行了缺席审理。本案现已审理终结。 被告庆元县人民政府于2019年3月6日作出庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定，认为南阳村四组林业“三定”时登记的“孝铨处外”山场四至已包含了丰滩洋村二组登记的“长潭头”山场，同时南阳村四组的林权证注明其范围内包含有丰滩洋村二组山场，因此对丰滩洋村二组所登记的山场权属应当予以确认。根据丰滩洋村二组林权证四至记载，结合争议山场地形、地貌来看，丰滩洋村二组主张的左至为岗，与证载左至坑的地貌不符；南阳村四组主张丰滩洋村二组的左至没有连续的塆，上也没有到顶，与丰滩洋村二组证载四至地貌不符。经现场勘查，纠纷山场范围有唯一的塆是从下至溪直上延伸至上岗顶，该界至与丰滩洋村二组证载四至的上至、左至相符，应当确认为丰滩洋村二组林业“三定”时登记的四至。虽然双方当事人因纠纷山场范围生态公益林补偿金发放纠纷，经张村乡人民政府、张村乡林业工作站调解达成一致意见，但该调解协议只是对生态公益林补偿金的分配的约定，并不涉及山林权属，因此该协议不能作为山林权属变更的依据。故，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《浙江省森林管理条例》第四十三条、第四十五条第二款之规定，决定：土名“长潭头”，四至：上至岗顶、下至大溪、左至坑、右至岩尖直上，该四至范围内山林权属归丰滩洋村二组所有，剩下争议范围内的山场山林权属归南阳村四组所有。丽水市人民政府于2019年8月1日作出丽政复〔2019〕20号行政复议决定，维持庆元县人民政府的庆山林[2019]2号山林纠纷处理决定。 原告丰滩洋村二组诉讼请求：依法撤销庆元县人民政府庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定和丽水市人民政府丽政复〔2019〕20号行政复议决定，并判决限期重新作出行政行为。事实与理由：一、程序违法。案涉山场出现了多本林权证，涉及“丰滩洋村”、“丰滩洋第一组”等权利主体，但在山林纠纷行政确权程序中，被告庆元县人民政府未将相关涉案主体作为当事人，也未对涉案的相关当事人进行必要的调查，不具备正当程序，就作出行政确权决定，显属程序违法。复议程序中，被告丽水市人民政府允许被告庆元县人民政府对遗漏的当事人进行调查并制作询问笔录，并将该笔录作为程序合法的主要证据作出复议决定，违反了行政复议法第二十四条之规定。二、事实认定错误。涉案的“长潭头”山场与第三人山场系左右毗邻界址发生争议，即以“小坑”为界还是决定书认定的“塆”或“大坑”为界。庆元县人民政府认定以大坑为界，认为该塆最长能形成闭合的四至。但是，原告的土地证中该界至登记为“小坑”；范友朝的林业承包合同登记的左至也是“旱坑直上”；第三人的国社合作营建林业基地合同的右至是“关音除小坑直上”。可见，原告左至的小坑与第三人的“关音除小坑直上”是吻合的，均是以小坑为界，并非是以大坑或塆为界。三、适用法律不准确。被告庆元县人民政府适用《浙江省森林管理条例》第四十三条之规定，被告丽水市人民政府却适用了该条例的四十三条和第四十五条之规定，必然存在其中一个被告适用法律不准确的问题。另，适用该条例第四十五条的前提是地貌地物是泛指且不能确定的，才由政府行使自由裁量权并根据土地改革的演变和经营管理现状酌情确定。本案地物地貌是特指“小坑”，且双方登记互相吻合，不存在难以确定的情形。退一步说，既使根据该条规定，也应以土地登记的小坑和经营管理的现状小坑为界，即以小坑为界。且原告一直在经营山场，先是自己经营，后来承包给别人做香菇，范围是明确的，与营林公司之间的界限没有异议。 被告庆元县人民政府答辩称：第三人在1982年林业“三定”时登记的庆政字第No.02180号山林所有权证，土名“孝铨处外”，四至：上至山顶，下至溪，左至后垄坑，右至孝铨处角坑，备注以上四至内有风滩长潭头一片。该四至包含了原告登记的“长潭头”山场。原告在1982年林业“三定”时登记的庆政字第No.02169号山林所有权证，土名“长潭头”，四至：上岗顶、下大溪、左坑、右岩尖直上，权属为张村公社联合大队第七生产队所有。张村公社联合大队第七生产队与现在丰滩洋村二组为同一集体经济组织。双方当事人现场指界时对原告山场右至“岩尖直上”、下至“大溪”界至指认相同没有异议，对原告山场左至、上至各有所指，不能达成一致意见。根据原告林权证四至记载，经现场勘查，结合争议山场地形、地貌，纠纷山场范围内唯一的坑是从下至溪直上延伸至上岗顶，该界至与原告证载四至的上至岗顶、左至坑相符，应当确认为原告林业“三定”时登记的四至。综上，庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告丽水市人民政府答辩称：一、丽政复〔2019〕20号行政复议决定程序合法。原告于2019年5月6日申请行政复议。经审查，丽水市人民政府同日立案受理，因案情复杂，决定延长审限30日，并于7月17日以听证方式进行了审理，2019年8月1日审理终结并作出行政复议决定。受理决定、延期通知和复议决定均如时送达，行政复议程序合法。二、丽政复〔2019〕20号行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确。复议决定中查明的事实，有相应的证据证实。对庆元县人民政府的山林纠纷处理决定予以维持并无不当。（一）关于是否遗漏当事人的问题，虽然浙庆林证字（2006）第张村06-040号林权证将长潭头山场的林地所有权人登记为丰滩洋村。淅庆林证字（2018）第06954号林权证又将长潭头山场的林地所有权人登记为丰滩洋村一组，但林业“三定”时期的山林所有权证、完善林业生产责任制时期的林业承包合同等均证明该山场的所有权人为××或其前身××队，原告亦据此主张权利，并申请行政复议。在复议期间，原告又主张应将丰滩洋村、丰滩洋村一组列为决定书的主体，但未提交该山场合法的权属变更凭证，而证人范某（系丰滩洋村一组组长）的证言又证实长潭头山场所有权××组，与丰滩洋村一组无关，由此证实丰滩洋村、丰滩洋村一组并非本案当事人，故不存在遗漏主体问题。（二）关于在复议阶段由庆元县人民政府向证人范某核实情况是否违反行政复议法第二十四条的规定，构成程序违法问题。行政复议法第二十四条规定“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”，该条限制的是被申请人自行取证。但行政复议法第二十二条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可向有关组织和人员调查情况”，也就是说，复议机关认为有必要时，可以根据该条之规定调查情况，这里的调查情况当然包括授权被申请人调取证据。本案中，因原告在庆元县人民政府对其和第三人进行山林纠纷调处时并未将浙庆林证字（2006）第张村06-040号林权证、浙庆林证字（2018）第06954号林权证作为证据提交，而在复议期间又无法提供合法的权属变更凭证。为慎重起见，庆元县人民政府应丽水市人民政府要求就原告提出的主张向相关负责人调查核实，程序合法。（三）关于事实认定问题。本案中，山林所有权证和林权证关于长潭头山场左至的记载分别为左至坑或左至旱坑直上，根据争议双方的权属证书记载和地形、地貌等实际情况，原告主张的左至，下部分虽然为坑，但上部分实为“岗”，与证载表述不符，而将争议山场范围内从下至溪直上延伸至上岗顶的明显的塆确定为长潭头山场的左至，不仅能形成封闭的四至，与证载四至的上至、左至相符，而且有利于争议各方尽快平息纠纷，积极开展生产，稳定生活。关于原告主张国社合作营建林业基地合同中的右至“关音除小坑直上”，与原告主张的小坑重合，故长潭头山场的左至坑应坐落在该处的意见。首先，营林山场的右至仅证明营林山场四至的坐落情况，并不能直接作为认定长潭头山场左至的依据；其次，从常理上讲，若孝铨处外山场中除了争议山场部分以外，其他部分都属于营林山场，则推断营林山场的右至和长潭头山场的左侧重合尚有一定依据，但事实上，营林山场仅是南阳村四组孝铨处外山场中的一部分，除了营林山场、案涉纠纷山场外，孝铨处外山场仍有部分由组员自行经营，由此，营林山场的右至坐落完全不必然与长潭头山场的左至重合。最后，原告无法举出其对于塆至营林山场的右至“关音除小坑直上”之间山场的经营管业的证据，仅凭营林山场和纠纷山场登记的左右至中有“小坑”就认定争议山场的左至坐落，证据显然不足。（四）关于法律适用问题。山林纠纷处理决定、行政复议决定均依据了《浙江省森林管理条例》第四十三条、第四十五条第二款规定，庆元县人民政府仅未写明第四十五条第二款的具体条文，但不存在法律适用不一致的情况；另，根据第四十五条第二款规定，“森林、林木和林地权属证书或者土地证上记载的四至与面积不符的，以四至为准。四至记载的地貌、地物泛指的，以靠得最近的地貌、地物为界址；四至记载的地貌、地物不能确定的，由有行政管辖权的人民政府根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情划定。”本案中，争议山场中的“坑”并不唯一且难以确定，根据该条，行使自由裁量权并无不当。 第三人南阳村四组未作陈述。 各方当事人对本案庆元县人民政府庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定和丽水市人民政府丽政复〔2019〕20号行政复议决定的存在及真实性不持异议。 被告庆元县人民政府为证明行政行为的合法性，在法定期间内举证如下：一、事实部分：1、庆政字第02180号山林所有权证，待证第三人在林业“三定”时对土名“孝铨处外”山场确权登记了山林所有权证，其中注明有原告“长潭头”山场在内。2、浙庆林证字（2016）第06140号林权证，待证第三人组员梅进清登记有林权证，且林权证中注记原林权证登记时将本人的姓名登记为“梅振清”，现更正为“梅进清”，范寿和9、梅进清8、范世长7、范世文2与县营林公司联营，按合同期限为准。3、范孝永的土地房产所有证存根，待证原告方成员在土改时登记有土名为“长潭头”的山场。4、庆政字第02169号山林所有权证，待证原告在林业“三定”时对土名“长潭头”山场进行确权了登记。5、庆元县林业承包合同，待证原告组员范友朝承包登记了土名“长潭头”为责任山。6、山林纠纷调解书，待证2017年1月12日，原告与第三人因长潭头山场的生态公益林补偿金发放问题发生纠纷，庆元县张村乡人民政府、张村乡林业工作站召集双方进行调解的情况。7、山林纠纷调解终结书，待证因第三人在约定的期限内未提出有效证据，故该补偿金有原告领取，并由庆元县张村乡人民政府、张村乡林业工作站出具调解终结书的情况。8、纠纷山场四至范围图，证明纠纷山场范围经双方当事人指界并签字认可。二、程序部分：9、案件受理审批表，待证该案受理情况。10、第三人的申请报告、受理案件通知书、送达申请书副本通知（回执），证明第三人申请确认“长潭头”山场权属，庆元县人民政府受理案件后，通知争议双方答辩、举证的情况。11、法定代表人身份证明书、授权委托书，待证各方当事人及委托代理人的身份。12、调查笔录，待证已调查该起纠纷案件相关知情人（其中，2019年7月29日调查询问笔录系应丽水市人民政府的要求在复议期间形成）。13、调解通知书、调解笔录，待证案件调解情况。14、庆山林（2019）2号山林纠纷处理决定书送达回证，待证庆元县人民政府在调解不成后作出处理决定送达双方当事人的情况。三、法律依据：15、《中华人民共和国森林法》第十七条，《浙江省森林管理条例》第四十三条、第四十五条第二款。 丽水市人民政府质证认为：认可庆元县人民政府的举证，对证据三性没有意见。 原告质证认为：对真实性、合法性认可，无异议。 被告丽水市人民政府为证明行政行为的合法性，在法定期间内举证如下：1、立案、延期、结案审批表，待证本案于2019年5月7日立案，7月1日延长审限30日，后于8月1日审结。2、送达回证、邮政快递单，待证已按法定程序送达相关文书材料。3、法律法规依据：《浙江省森林管理条例》第四十三条、第四十五条第二款与第一被告相同以外，另外依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 庆元县人民政府质证认为：认可丽水市人民政府的举证。 原告质证认为：无异议，本案系涉及程序违法和法律适用问题。 原告提交如下证据材料：1、浙庆林证字（2018）第06954号林权证一份，待证案涉山场还涉及权利人丰滩洋村一组。2、2006年范友朝的林权证一份，待证案涉山场还涉及权利人丰滩洋村。 庆元县人民政府质证认为：2006年山林延包是一次全省统一发放林权证的过程，对已划定的农户自留山保持长期不变，对已承包到户的责任山承包期再延长五十年，并重新签订承包合同。所以2006年延包的林权证是一次换发证的过程，而不是重新确权的过程。原告用农户个人登记的林权证来主张集体权属，显然是错误的。两份证据不能用来认定本案的主体，认定主体以林业“三定”时登记的山林所有权证上的记载为准。 丽水市人民政府质证认为：同意庆元县人民政府的意见。另外，根据证人范某的证言，也能证实滩洋村一组和丰滩洋村，对于该山林是没有所有权的，原告以这两份林权证来证实其主张，依据不足。 本院对上述证据认证如下：各方对彼此提交的证据的真实性均未提出异议，本院各证据的真实性予以确认。 原告丰滩洋村二组申请调取原庆元县国土资源局（现庆元县自然资源和规划局）档案室保存原上世纪九十年代土地权属，详查与南阳村四组（或南阳村）的界址，该申请既不具体明确，也未证实系其无法自行获取的证据，本院对该申请不予准许。 经审理查明，1951年，庆元县人民政府颁发给南阳村四组组员范孝永的土地证上载明“长潭头”山场的四至为上至岗顶，下至大溪，左至小坑，右至岩。 1982年林业“三定”时，庆元县人民政府颁发庆政字第No.02180号山林所有权证，其中确认土名“孝铨处外”山场，四至上至山顶，下至溪，左至后垄坑，右至孝铨处角坑，权属为张村公社南阳大队第四生产队所有，并备注以上四至内有风（丰）滩长潭头一片；颁发庆政字第No.02169号山林所有权证，其中确认土名“长潭头”山场，四至上岗顶、下大溪、左坑、右岩尖直上，权属为张村公社联合大队第七生产队所有。张村公社南阳大队第四生产队即为南阳村四组，张村公社联合大队第七生产队即为丰滩洋村二组。 1986年，南阳村四组与庆元县营林公司签订国社合作营建林业基地合同，将“孝铨处外”山场中的一部分作为营林山场。营林山场位于争议山场左侧，四至为上至山顶，下至溪，左至景宁山，右至关音除小坑直上。 1990年，丰滩洋自然村（即丰滩洋村二组）将“长潭头”山场发包给村民范友朝，四至登记为上至山顶，下至大溪（音），左至旱坑直上，右至岩尖直上；2006年山林延包，庆元县人民政府向范友朝颁发浙庆林证字（2006）第张村06-040号林权证，证载林地所有权××为丰滩洋村，地名长潭头，四至为上至山顶，下至溪，左至旱坑直上，右至岩尖直上；2018年12月11日，该山场林地使用权人变更为范延灿，庆元县人民政府重新颁发浙庆林证字（2018）第06954号林权证，证载林地所有权人××为××组，四至为上至山顶，下至大溪，左至旱坑直上，右至岩尖直上。 2015年，“长潭头”山场被规划为省级生态公益林，原告丰滩洋村二组与第三人南阳村四组因生态公益林补偿金发放问题发生纠纷，2017年1月12日，经张村乡人民政府、张村乡林业工作站调处，就该补偿金的发放达成一致意见，因第三人在约定的期限内未提交有效证据，故该补偿金由原告领取，并由张村乡人民政府、张村乡林业工作站出具调解终结书予以确认。2018年4月10日，第三人南阳村四组以与丰滩洋村二组就“长潭头”山场存在四至纠纷为由书面申请庆元县人民政府调处。庆元县于2019年3月6日作出庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定书，决定：土名“长潭头”，四至：上至岗顶、下至大溪、左至坑、右至岩尖直上，该四至范围内山林权属归丰滩洋村二组所有，剩下争议范围内的山场山林权属归南阳村四组所有。丰滩洋村二组不服，申请复议。丽水市人民政府于2019年8月1日作出丽政复〔2019〕20号行政复议决定，维持庆元县人民政府的庆山林[2019]2号山林纠纷处理决定。丰滩洋村二组仍不服，诉至本院。 另查明，原告丰滩洋村二组与第三人南阳村四组系对争议山场的左至存在争议，双方各自指认的“坑”分处行政机关确定的“长潭头”山场左至的两侧，原告指认的“坑”系营林山场的右至。 本院认为，本案的争议焦点为：一、行政机关对于“长潭头”山场左至的认定是否合法；二、行政机关在处理本案山林权属纠纷是否存在遗漏主体及其他程序违法问题。 关于争议焦点一，《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，“确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。”第四十五条第二款规定，“森林、林木和林地权属证书或者土地证上记载的四至与面积不符的，以四至为准。四至记载的地貌、地物泛指的，以靠得最近的地貌、地物为界址；四至记载的地貌、地物不能确定的，由有行政管辖权的人民政府根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情划定。”本案中，原告丰滩洋村二组与南阳村四组各自指认与己有利的所谓的“坑”为“长潭头”山场的左至，但审查权属证书、图示、相关合同中涉及的表述，及双方无争议的其它三至，并查看现场地形、地貌，原告指认的界至，下部分虽然为坑，但上部分实为“岗”；第三人指认的界至，不是连续的坑，也未延伸至顶；仅有行政机关确定的界至，即下至溪直上延伸至上岗顶，与其他三至形成闭合的四至。此外，并无证据证明营林山场与争议山场重合，故营林山场的界至，并不能直接作为认定长潭头山场界至的依据；关于调解书，仅涉及对长潭头山场生态公益林补偿金的分配，并不能作为权属认定的依据。故原告主张行政机关对于“长潭头”山场左至的认定不合法的依据不足；行政机关认定事实、适用法律并无不当之处。 关于争议焦点二，本案实质上是对原告丰滩洋村二组享有权属的“长潭头”山场四至（左至）该如何确定而引发的纠纷，原告持作为权属确定依据的林业“三定”时期的山林所有权证主张其对争议山场享有权属，又凭不能作为确定山林权属直接依据的延包时期的范友朝、范延灿等个人持有的权证主张争议山场权属另有其人，其主张自相矛盾，现有证据无法证实争议山场涉及其他集体组织。被告丽水市人民政府因原告在行政复议程序中提出前述矛盾主张，出于对当事人权利维护的审慎，要求被告庆元县人民政府对此节事实进行核实，不应认定为违反《中华人民共和国行政复议法》第二十四条的规定。 综上，被告庆元县人民政府作出的庆山林〔2019〕2号山林纠纷处理决定认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，结果并无不当；被告丽水市人民政府在指出笔误后予以维持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告庆元县张村乡丰滩洋村第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告庆元县张村乡丰滩洋村第二村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  程建勇 审 判 员  聂伟杰 人民陪审员  余 俊 二〇二〇年二月十九日 代书 记员  杨 玲 -16-