安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终124号上诉人（一审被告）阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区一道河路129号，统一社会信用代码11341202733012412G。法定代表人张俊杰，该区区长。委托代理人刘方丽，该区司法局工作人员。委托代理人王魏，该区人民政府法律顾问。被上诉人（一审原告）甘士刚，男，1967年9月10日出生，汉族，住安徽省阜阳市。阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）因甘士刚诉其房屋征收补偿决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。甘士刚在一审中诉称：其通过人民法院强制执行公开拍卖，竞买取得阜阳市颍泉区精密铸造厂厂址上建设的26间门面房（面积为782.6平方米）的所有权，并办理了房产证，房产证载明的用途为“非住”。其取得上述房屋产权后，继续出租给阜阳动物保健品配送中心的经营户经营使用。2016年4月15日被告颍州区政府作出阜州政征[2016]10号房屋征收决定，其房屋在征收范围内。但被告却一直未履行征收补偿职责，其于2019年1月2日提起行政诉讼要求被告履行补偿职责。在该案诉讼期间，被告才作出房屋征收补偿决定。该补偿决定认定事实不清，处理程序违法，补偿结果不公。请求：1、依法撤销被告颍州区政府作出的阜州政征[2019]19号房屋征收补偿决定，责令被告对其被征收房屋按照门面房用途给予补偿，即支付其货币补偿款1394.49万元或者给予产权调换相应价值的房屋；2、案件受理费、评估鉴定费用由被告承担。一审法院审理查明：1999年11月16日，阜阳经济技术开发区管委会召集土地规划建设局、工商局、畜牧局等单位召开阜阳动物保健品配送中心协调会议。会议决定在位于阜阳经济技术开发区京九办事处（简称京九办事处）阜阳市颍泉区精密铸造厂址上建设兽药大市场，由经营户集中经营管理。因房屋不能满足经营需要，由京九办事处负责建造。会议确定建成后门面房租金每平方米每月10元，仓库每平方米每月4元。后京九办事处建设了现涉案的26间门面房以及仓库，其中26间门面房的面积为782.6平方米。该房屋一直由配送中心租用至2009年。因阜阳市颍泉区精密铸造厂因拖欠银行贷款，上述仓库和门面房被阜阳市颍州区人民法院强制执行，并公开拍卖。法院委托的评估机构对上述26间房屋按照门面房用途进行了评估，每平方米2214元。后原告甘士刚以139万元的价格竞得了上述房屋，并对13间391.3平方的房屋办理了房产证，房产证载明的用途为“非住”。原告将该房屋继续出租给阜阳动物保健品配送中心的经营户经营使用。2016年4月15日被告颍州区政府作出阜州政征[2016]10号房屋征收决定，原告房屋在征收范围内。在房屋征收过程中，由于未达成征收补偿协议，阜阳经济技术开发区阜九路指挥部于2018年9月19日委托安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司阜阳分公司对甘士刚的房屋作出房屋价格评估报告。2019年3月29日，被告颍州区政府对甘士刚作出阜州政征[2019]19号房屋征收补偿决定书。征收补偿决定书载明：“甘士刚房屋地址位于阜阳经济技术开发区京九路街道办事处七里铺社区和尚庄，二道河南侧，阜颍河西侧。被征收房屋房地产权证记载面积为692.3平方米，1997年阜城航测平面图无记载、2006年阜城航测平面图有记载的房屋面积60.39平方米，用途为非住宅，在阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目征收范围内。经安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司阜阳分公司对上述房屋进行评估，房地产权证有记载的房屋应补偿2684046元、2006年阜城航测平面图有记载的房屋补偿187313元，土地应补偿194517元、装修及附属物价值75208元、停产停业损失补偿费268405元。一、如被征收人甘士刚选择货币补偿，被征收人甘士刚应得的货币补偿数额为3409489元（搬迁费待评估后另行补偿；)，其中：1、房屋货币补偿金额人民币2871359元，装修、附属物75208元；2、土地补偿金额人民币194517元；3、停产停业损失补偿费268405元。二、如被征收人甘士刚选择房屋产权调换，产权调换房屋地点位于阜阳经济技术开发区范围内，实行房票安置，计入房票的征收补偿金额为3409489元（搬迁费待评估后另行补偿）。其中：1、房屋货币补偿金额人民币2871359元，装修、附属物75208元；2、土地补偿金额人民币194517元；3，停产停业损失补偿费268405元。三、被征收人甘士刚在收到本决定书之日起十五日内完成搬迁，并将被征收房屋交给区征收办委托阜阳经济技术开发区管委会京九路街道办事处接收。另查明：2019年4月25日，安徽天源价格房地产土地评估经纪有限公司作出皖天源（2019）房估字阜第D0060号房地产抵押估价报告，该机构以2019年4月25日作为估价时点，评估涉案房屋的市场单价为6800元每平方米。2009年9月22日原告代阜阳市颍泉区精密铸造厂交纳了房屋座落的土地的划拨改出让费用45805元。2016年4月11日，阜阳市颍州区房屋征收与补偿管理办公室因拆违拆旧项目建设需要，征收了原告上述26间房屋中的部分房屋，并与原告的妻子王春影签订了阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议，协议确定的房屋补偿价格单价为每平方米5452.5193元。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理案件，对行政行为是否合法进行审查。故人民法院在审查案件时，要审查被诉行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，是否违反法定程序，是否明显不当。结合原被告双方的诉辩意见，对本案主要争议焦点评述如下：一、关于评估报告的作出时间问题。安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司皖天源（2017）房估字第CQ0120-S09号房地产估价报告两份房地产评估单上的时间均是2018年11月13日，从而可以推定该报告的作出之日应为2018年11月13日之后，但该评估报告作出的落款时间为2017年11月13日，显属错误。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。因此，即便按照该评估报告的落款时间，被告于2019年3月29日作出征收补偿决定时，该评估报告也已超过有效期。二、关于评估报告的合法性问题。首先《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但本案中该评估报告的送达证上虽注明为拒签，但没有受送达人拒签的录音或录相等相关证据相印证，不足以证明就该评估报告向原告进行了送达，剥夺了原告申请复核、鉴定的权利。故评估报告不能作为被诉补偿决定的依据，被诉补偿决定的主要证据不足。其次，虽然《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。评估机构评估的涉案房屋在2016年4月15日的单价为每平方米4157.9705元，而该评估机构对涉案房屋在2019年4月25日作为评估基准日的评估单价为每平方米6800元。另与涉案房屋相邻的房屋在2016年征收补偿时的补偿单价为每平方米5452.5193元。近年来该市房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此，本案被征收房屋的价值评估时点，不宜再确定为征收决定公告时点的2016年4月15日，而应当确定为补偿决定作出时点的2019年3月29日。综上，颍州区政府作出的被诉补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销颍州区人民政府2019年3月29日作出的阜州政征[2019]19号房屋征收补偿决定；二、责令颍州区政府在判决生效之日起六十日内重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告颍州区政府负担。颍州区政府上诉称：1、一审认定事实不清，适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。人民法院不能直接否定该评估时点的法定合理性。一审法院否定本案征收决定公告之日2016年4月15日作为被征收房屋价值评估时点、确定补偿决定作出的时间2019年3月29日作为被征收房屋价值的评估时点，无任何法律依据且逻辑混乱，客观上造成征收机关根本无法作出合法有效的补偿决定。一审法院未审查补偿决定作出时间迟延，是否存在被征收人拒绝配合征收补偿工作等归责于被征收人自身的原因，有失公平。2、一审认定事实的关键证据未经质证，程序违法。由于被上诉人一审中当庭提交皖天源（2019）房估字阜第D0060号房地产抵押估价报告复印件，庭后经上诉人核实并于2019年6月21日向一审法院提交了评估公司出具的《情况说明》，证实该评估报告因存在错误已被评估公司收回销毁的情况。由于一审法院对该新证据未组织质证，导致认定“该评估机构对涉案房屋在2019年4月25日作为评估基准日的评估单价为每平方米6800元”的事实错误。请求撤销一审判决，改判驳回甘士刚的诉讼请求。甘士刚未向本院提交书面答辩意见。甘士刚向一审法院提交了以下证据：第一组：1、原告身份证复印件；2、阜阳市颍州区人民法院（2008）州执字第428－2号执行裁定书；3、阜字第20××94号房产证；4、2012年4月13日签订的协议书；5、房屋现状照片。证明原告房屋系通过法院公开拍卖获得，产权来源合法，面积为782.6平方米，该房屋位于兽药大市场内，实际用于经营使用。第二组：1、颍州区政府作出的阜州政征[2016]10号征收决定及附件；2、阜州政征[2019]19号房屋征收补偿决定书。证明案涉被诉行政行为存在，原告房屋在征收范围内；被告于2016年4月15日作出征收决定，一直未给予原告补偿，直到原告起诉其不履行职责后，才于2019年3月29日作出征收补偿决定，评估报告确定的评估时点错误；被告征收补偿决定认定的原告房屋用途和面积均错误。第三组：1、阜阳经济技术开发区管委会1999年第2号会议纪要；2、阜城规划示意图；3、关于为兽药市场建造26间门面房情况说明；4、阜阳市动物保健品协会配送中心签订的协议书及收据；5、2008年12月26日富友评估公司评估报告；6、拍卖公告；7、2009年8月7日拍卖会特别规定。证明涉案房屋占用的土地为经营性用途，不再属于工业用地；涉案房屋属于门面房，被告对涉案房屋未按经营性门面房进行补偿，明显错误，补偿不公。第四组：1、阜阳市个人住房交易纳税申报表；2、划拨转出让凭据（编号是1625506）；3、评估公司公示的被征收人及房屋面积表。证明原告依法交纳了各项税费，并补交了土地划拨转出让的出让金；评估公司公示的原告房屋面积是752.69平方米，被告补偿决定中却仅认定692.3平方米为合法建筑有误。第五组：1、门面房租赁合同；2、租赁户营业执照；3、阜阳市颍州区人民法院（2019）皖1202民初47号、48号民事调解书及（2019）皖1202民初2189号、2192号民事判决书。证明原告取得涉案房屋产权后，一直按照门面房用途出租经营，涉案房屋已经法院生效法律文书确认为门面房。第六组：1、阜阳市颍州区人民法院（2010）州执字第538－2号执行裁定书；2、阜阳经济技术开发区范围内拆违拆旧项目国有土地上房屋征收补偿实施细则；3、0003095号房屋征收补偿协议；4、王春影与甘士刚结婚证。证明其与涉案房屋相邻的9号房产（仓库）122.72平方米，2015年被征收拆迁时征收部门是按住改非性质每平方米7438元的标准给予补偿的。第七组：1、皖中价评（2018）1022号价格评估报告书；2、皖吉房估字（2017）第（0701）号房地产估价报告；3、皖正评房字[2018]第278号房地产估价报告；4、（江苏）天元（2018）（估）字第FY0002号房地产估价报告。证明评估公司评估原告房屋市场价格均为每平方米10000元以上。第八组：1、皖天源（2016）房估字第CQ0115－Q01号房地产估价报告；2、皖天源（2019）房估字阜第D0060号房地产抵押估价报告；3、录音光盘。证明同一家评估机构对涉案房屋在2019年4月25日时点作出的价格为每平方米6800元；估价报告上的签名是虚假的；估价报告未向原告送达、送达回证系伪造。第九组：1、2019年4月25日的通知；2、涉案房屋经营户反映材料及周边现场照片。证明征收实施单位为迫使原告接受补偿条件，采用断桥断路及威胁方式干扰经营户正常使用涉案房屋。颍州区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、颍州区政府《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收的决定》，证明被告依法作出房屋征收决定，并制定房屋征收补偿方案；2、颍州区政府《关于阜阳基尼技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收的决定》及网页公示和照片，证明被告在依法作出征收决定后，在征收范围内依法进行公示，被征收人在公告期限内未提出异议；3、选择估价机构资料，证明该项目由被征收居民投票选定了安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司作为评估机构；4、被征收人户籍信息及房屋产权登记信息；5、安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司皖天源（2017）房估字第CQ0120-S09号房地产估价报告、评估信息；6、房地产估价报告送达证。上述证据证明该房屋土地性质为工业土地，土地来源为划拨；原告取得该房屋后仅仅办理了其中12间房屋拍卖手续，未缴纳变更土地性质的土地出让金；评估报告已经送达给原告，因原告拒收工作人员在送达回证上注明留置送达。7、征收补偿协议记录；8、《颍州区政府房屋征收与补偿决定书》。证明因在征收补偿方案规定的签约期限内，甘士刚未与征收实施单位就房屋征收补偿达成房屋征收补偿协议。9、《颍州区政府房屋征收补偿决定书》送达证；10、社区证明及送达鉴证人员身份证明；11、公示照片。证明被告依法作出征收补偿决定后，依法送达给被征收人。颍州区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条，证明其作出的征收补偿决定适用法律正确，程序合法。上述证据均随案移送本院。经审查，一审中评估公司出具《情况说明》，证明皖天源（2019）房估字阜第D0060号房地产抵押估价报告因存在错误已被评估公司收回原件并销毁，一审法院未组织质证予以认定，对该证据的审核认定不符合证据规则，故对一审有关此节的事实认定本院不予确认。一审法院对本案其他证据的审核认定符合法律规定，故对一审法院查明的其他案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：涉案安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司皖天源（2017）房估字第CQ0120-S09号房地产估价报告能否作为房屋征收补偿决定的作出依据。围绕该焦点，本院综合评述如下：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。该条例第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋征收决定的附件《阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建（拆违拆旧）项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定征收实施时间为“自房屋征收决定公告发布之日起开始实施”、签约期限为“依据项目启动的时间确定”。虽然条例和补偿方案并没有规定作出补偿决定的具体时间，但在征收部门与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县级人民政府应当及时按照征收补偿方案作出补偿决定，这样才能保证被征收人在类似地段购买到“不低于房屋征收决定公告之日”的类似房地产。涉案房地产估价报告的作出时间为2017年11月13日，评估时点为房屋征收决定公告之日2016年4月15日，估价报告的使用限制中载明“本估价报告的评估结果是被征收人按规定时间签约、搬迁最有可能形成的价格，供委托方在征收补偿过程中作为征收补偿的参考依据，但不是对征收补偿价格的定价，并不是征收补偿价格的唯一判据。如被征收人未按规定时间签约、搬迁，需重新估价”。而涉案房屋征收补偿决定系在被征收人未按规定时间签约的情况下作出，颍州区政府仍依据该估价报告作出补偿决定已超出估价报告载明的上述使用限制；估价报告中两份房地产评估单上的时间均是2018年11月13日，而报告作出时间为2017年11月13日，两者存在矛盾，明显错误；补偿决定作出时间为2019年3月29日，亦已超过《房地产抵押估价指导意见》中“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”的规定；在房地产市场价格变动很大的情况下，该补偿决定仍以房屋征收决定公告作为时点评估被征收房屋价值，所给予的货币补偿已可能不能保障被征收人在类似地段购买到类似房地产，实质上也变相地剥夺了被征收人选择货币补偿和产权调换的权利，亦违反了条例规定的公平补偿原则。故安徽天源价格房地产土地评估经济有限公司皖天源（2017）房估字第CQ0120-S09号房地产估价报告不能作为涉案房屋征收补偿决定的作出依据。颍州区政府以该估价报告为依据作出被诉房屋征收补偿决定，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于颍州区政府系在甘士刚诉其不履行补偿职责案的审理期间才作出补偿决定，故一审确定颍州区政府需要重新作出补偿决定的评估时点为“补偿决定作出时间2019年3月29日”具有一定的合理性，本院予以确认。综上，颍州区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市颍州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月二十八日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。