广西壮族自治区巴马瑶族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1227行初7号 原告黄甫贤，男，1952年10月10日出生，壮族，住广西巴马瑶族自治县。 委托代理人黄必设，男，1982年12月12日出生，壮族，住广西巴马瑶族自治县。 委托代理人农荣善，男，1946年5月4日出生，壮族，住广西平果县。 被告巴马瑶族自治县自然资源局，地址广西巴马瑶族自治县寿乡大道462号。 法定代表人罗金亮，局长。 委托代理人韦淞宁，巴马瑶族自治县自然资源局信访与调处纠纷股股长。 委托代理人杨霄，广西祺光昭来律师事务所律师。 第三人罗玉金（曾用名罗玉珍），男，1946年3月4日出生，壮族，住广西巴马瑶族自治县。 委托代理人黄有雄，广西金狮律师事务所律师。 委托代理人梁莎莎，广西金狮律师事务所实习律师。 第三人梁绍蒙，男，1958年11月20日出生，壮族，住广西巴马瑶族自治县。 原告黄甫贤不服巴马瑶族自治县自然资源局（以下简称：巴马自然资源局）行政告知一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月27日受理后，于2019年9月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告黄甫贤及其委托代理人黄必设、农荣善，被告巴马自然资源局委托代理人韦淞宁、杨霄，第三人罗玉金及其委托代理人黄有雄、梁莎莎，第三人梁绍蒙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告巴马自然资源局于2019年8月15日对原告作出巴自然资纠告字〔2019〕1号《土地权属纠纷案件告知书》，告知原告：你于2017年4月14日向巴马镇人民政府提出的《土地开荒使用权纠纷调处再次申请书》一案，经巴马镇人民政府调查处理后，于2018年10月30日向巴马县人民政府提交《关于呈报巴廖村廷岁屯二组村民黄甫贤与本屯一组村民罗玉金土地纠纷案件的请示》，2018年10月30日自治县人民政府批转由我局会同县法制办、县调处办、巴马镇人民政府调查处理。接到本案后，我局领导高度重视，立即派员调查处理。在调查中发现，现土地使用者罗玉金因不服河池市中级人民法院作出的（2018）桂12行初79号的判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，尚未判决，因而停止受理。现本案已经广西壮族自治区高级人民法院开庭审理，并作出了《广西壮族自治区高级人民法院行政判决书》（2019）桂行终583号作出判决。特告知如下：经查明，该宗地是当事人巴马镇巴廖村廷岁屯第一村民小组罗玉金已于1995年2月3日取得自治县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，证号为巴土集建（1995）字第01-5840号。依照《中华人民共和国土地管理法》第13条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，该《集体土地建设用地使用证》权属合法，界址清楚，面积准确。本案属于土地侵权案件。根据中华人民共和国国土资源部令第十七号《土地权属争议调查处理办法》的第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农民土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”的规定，本案不属于我局受理范围。建议你向人民法院提起诉讼。特此告知。 原告黄甫贤诉称，1995年2月中旬，原告内弟梁绍蒙需用原告的开荒地建房开诊所，与原告签订了《建房用地协议书》，协议第三条约定：“如政府需要征用该地为建设用地，其土地征用用费归黄甫钱享受，住房征用补偿费分半享受”。1998年梁绍蒙建房时与本屯村民苏国邦发生争议时，要求原告出面解决并拿出土地使用证，原告这才知道罗玉金瞒着原告将土地使用证办在其名下，但由于三人都是亲戚关系，所以经协商一致同意不必变更土地登记，而只写一份说明书连同土地使用证交由原告保管，罗玉金承认该土地使用权属原告所有就得了，直到2015年政府征收该土地，在政府核实该土地使用权人时，农民集体及梁绍蒙、罗玉金均承认该土地使用权属原告所有。但是，2016年当政府要拨付征地补偿款时，罗玉金及梁绍蒙见利忘义，背弃之前的承诺，罗玉金以土地使用证是其名字办理为由，要求原告将土地使用证退还而引发纠纷。然而，被告于2018年10月30日收到巴马县人民政府交办的原告调处申请及材料后，直到2019年8月15日才作出被诉具体行政行为，并直接送达原告不符合法律规定。原告认为，被告认定事实错误，适用法律及行政规章错误，所作出的被诉具体行政行为不合法，依法应予撤销。具体理由如下：1、根据原告及第三人罗玉金所在农民集体巴马镇巴廖村廷岁屯第一、第二村民小组出具的《证明》，以及1995年2月1日第三人梁绍蒙与原告签订的《建设用地协议书》证实，涉案巴马县人民政府1995年2月3日颁发土地使用者罗玉珍的巴土集建（1995）字第01-5840号《集体土地建设用地使用证》中的宗地，土地使用权真实权利人系原告。2、第三人梁绍蒙于1995年2月4日代书，以及第三人罗玉金儿子罗大明、罗仕安于2014年2月4日《集体土地建设用地使用证》证书移交说明书，是双方当事人自愿达成的协议，具有合同性质，显然，当时经过友好协商并采用移交土地使用证书，承认证书中的土地使用权属原告的方式解决争议的事实，只是未依法进行权属变更登记而已。然而，我国《物权法》第十五条明确规定：“未办理物权登记的，不影响合同效力”。3、被告以广西高级人民法院（2019）桂行终字583号行政判决书为依据，认定原告与第三人罗玉金之间土地权属纠纷案件属侵权纠纷案属认定事实错误。原告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条“当事人对经过依法确定权属后登记核发的权属证书有异议的，可以向登记核发权属证书的人民政府提出重新处理申请。人民政府对于符合本条例第二十条第五项规定的受理条件的，应当受理”的规定，向巴马镇人民政府提出重新处理的申请依法有据。依据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条、第五条、第十条、第十三条、第三十条的规定。被告自2018年10月30日接到人民政府交办案件材料，但直到2019年8月15日才作出被诉具体行政行为，并直接送达原告依法无据，行为不符合《土地管理法》第十六条“由人民政府处理”的规定，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请之日7个工作日内提出是否受理的意见”及第三款“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”的规定，严重违反了依法行政的法制原则。故向人民法院提起诉讼，请求撤销巴马瑶族自治县自然资源局巴自然资纠告字〔2019〕1号《土地权属纠纷案件告知书》具体行政行为。 原告黄甫贤提供的证据有： 证据1，巴自然资纠告字〔2019〕1号《土地权属纠纷案件告知书》，证明被告作出被诉行政行为的事实。 证据2，苏卜正等人出具的《证明》，证明争议土地使用权真实权利人是原告。 证据3，巴马镇人民政府的《证明》，证明巴马镇人民政府已受理原告申请土地权属纠纷的事实。 证据4，《关于调解土地权属纠纷的申请》，证明原告与罗玉金之间发生的土地使用权争议经过村民委员会调解，因达不成协议转由政府调处的事实。 证据5，《土地使用权纠纷调处再次申请书》，证明原告多次申请的事实。 证据6，《建设用地协议书》，证明原告与梁绍蒙协议约定建房用地的事实。 证据7，《集体土地建设用地使用证》和二份证书移交说明书，证明原告与罗玉金对争议土地使用权归属达成协议，罗玉金及儿子均承认原告是争议土地权利人，并将土地使用权证交付原告的事实。 被告巴马自然资源局辩称，一、原告黄甫贤提起行政诉讼的起诉期限已超过。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：因不动产提起的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。同时按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限的“起算点”从知道或应当知道具体行政行为的内容之日开始计算。但涉及不动产的从作出具体行政行为之日起不得超过二十年，其他具体行政行为不得超过五年，这里的二十年和五年是一个绝对期限。本案原告的土地登记行为属于具体的行政行为，第三人罗玉珍于1995年2月办理土地使用手续，距原告起诉已经二十四年。同时根据原告黄甫贤提交的协议书反映：黄甫贤于1995年已经知道第三人罗玉珍办理了该土地使用权的相关登记手续，从黄甫贤知道或应当知道具体行政行为的内容之日起开始计算，6个月内黄甫贤没有向人民法院提起行政诉讼。因此，黄甫贤超过了该案法定起诉的期限，人民法院应该不予受理。二、被告巴马自然资源局依法为第三人罗玉金办理土地登记手续，事实清楚，程序合法。1995年2月3日，第三人提交了登记所需的材料，巴马瑶族自治县人民政府审批同意第三人进行土地登记，向第三人颁发土地使用证。被告为第三人罗玉金办理土地登记手续合法有效，原告提起行政诉讼没有事实和法律依据。 被告超过举证期限于2019年9月18日提交的证据有： 证据1，《土地登记申请书》和《登记卡》，证明第三人罗玉珍于1994年12月依法向被告申请办理土地登记手续。 证据2，《宗地图》、《地籍调查表》和《宗地草图》，证明被告依法办理第三人罗玉珍的土地登记手续。 证据3，建房手续的批复，证明巴马瑶族自治县人民政府批准第三人注册登记并颁发土地使用证书。 证据4，《土地权属纠纷案件告知书》，被告依法向原告作出土地权属纠纷案件告知书。 证据5，送达回证，被告依法向原告送达《土地权属纠纷案件告知书》。 被告在庭审中提交的证据有1份：巴马瑶族自治县人民政府办公室文件处理笺，证明被告作出的告知行为是依据县政府的批示作出的行政行为，程序合法。 第三人罗玉金述称，第三人罗玉金的答辩意见同被告答辩意见，补充几点意见：一、2016年原告与二第三人有过返还原物的民事诉讼，该民事诉讼案件经一审、二审、再审审查裁定，最后结果是由黄甫贤返还巴土集建（1995）字第01-5840号《集体土地建设用地使用证》给罗玉金，2018年黄甫贤起诉巴马瑶族自治县巴马镇人民政府不履行法定职责一案，后黄甫贤撤诉，从以上案件中可以认定本案黄甫贤提起的行政诉讼超过诉讼时效；二、本案已经过河池中院一审、区高院二审审理确认涉案土地及地上建筑物归属第三人罗玉金；三、被告作出的告知书是将已经发生并生效的法律事实告知原告，只是程序性行为，不是实体行政行为，因此该告知书具有不可诉性。故请求驳回原告的诉讼请求。 第三人罗玉金提交的证据有： 证据1，《集体土地建设用地使用证》巴土集建（1995）字第01-5840号；证明第三人罗玉金是经登记的合法的涉案土地使用权人。 证据2，关于罗玉金拆迁户要求补偿的情况说明，证明政府职能部门已经确认涉案土地权利人为第三人罗玉金。 证据3，《广西巴马瑶族自治县人民法院民事判决书》（2016）桂1227民初483号。 证据4，《广西河池市中级人民法院民事判决书》（2017）桂12民终427号。 证据5，《广西高级人民法院民事裁定书》（2018）桂民申177号。 证据3至证据5，证明法院生效判决文书已经确认涉案土地权利人为第三人罗玉金。 证据6，《广西巴马瑶族自治县人民法院行政裁定书》（2018）桂1227行初8号，证明原告的主张超过诉讼时效。 证据7，《广西河池市中级人民法院行政判决书》（2017）桂12行初79号。 证据8，《广西高级人民法院行政判决书》（2019）桂行终583号。 证据7、8证明法院生效判决已经确认涉案土地及地上建筑物归属第三人罗玉金。 第三人梁绍蒙述称，之前的民事案件、行政案件涉及的是集体土地建设用地使用证的问题和房屋征收的问题，而本案涉及的是土地使用权的问题。第一，梁绍蒙于1994年在案涉宗地建房居住至2016年房屋被征收，梁绍蒙已连续使用该土地21年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”因此，该宗地无论以前是谁使用，现在使用权应属本人所有。第二，梁绍蒙被征收的房屋，实际占地面积为58平方米，因土地使用证产生争议的土地面积仅为40平方米，除去有争议的40平方米，剩余的18平方米土地，使用权属梁绍蒙拥有，不存在争议。 第三人梁绍蒙没有提交证据。 经庭审质证，各方当事人的质证意见是： 原告对被告提交的证据1至证据5的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，被告的初审意见没有任何证据证明罗玉金是涉案土地的使用权人，缺少土地登记依据，土地来源不合法，违反土地登记规则，土地登记程序违法；对被告庭审中提交的证据的真实性无异议，但不能证明被告作出告知书的程序合法，不予受理的决定应由政府部门作出。对第三人罗玉金的证据1、2的关联性和证明目的有异议，土地的合法性没有经过认定，罗玉金没有持有土地使用证，法院的裁判文书没有对涉案土地的使用权进行确认，不能达到罗玉金的证明目的；对证据3至证据8的真实性没有异议，对证据目的有异议。 被告对原告的证据1无异议；对证据2的真实性、合法性有异议，村委出具的证明不能对权属作出确认，土地真实权利人是谁村委不能证明，且证人没有出庭作证；对证据3至证据7没有异议。对第三人罗玉金的证据没有异议。 第三人罗玉金对被告证据的真实性、关联性、合法性无异议。对原告的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，认为村民小组不是土地确权部门，若干村民联合签名作证，未出庭作证，该证据不应采纳；对证据3至证据5的真实性无异议，但认为原告于2016年向政府部门提出确权申请，申请的理由不成立，请求确权的时效已超过，请求确权的争议地当年是荒地，是罗玉金进行开荒的，集体土地建设用地使用证也是罗玉金进行土地登记申请；对证据6有异议，该份证据是事后制作的，不应采纳；对证据7中的《集体土地建设用地使用证》的三性无异议，对移交说明书有异议，且民事案件的裁判文书中已认定无效，故不应采纳。 第三人梁绍蒙对被告提交的证据1至证据5的真实性无异议，但认为罗玉金取得的《集体土地建设用地使用证》不能证明罗玉金对案涉土地有使用权；对被告庭上提交的证据不发表意见。对原告提交的证据6有异议，建设用地协议书不是真实的，协议书不是梁绍蒙写的，梁绍蒙也没有盖手印；对原告提交的其它证据不发表意见；对第三人罗玉金的证据没有异议。 对各方当事人提供的证据，本院认为均与本案有关联性，但是否达到其证明目的将结合查明的事实予以确认。 经审理查明，原告黄甫贤以其与第三人罗玉金、梁绍蒙有土地权属纠纷向巴马瑶族自治县巴马镇人民政府（以下简称：巴马镇政府）申请确权调处。2017年4月14日，原告再次向巴马镇政府提交《土地开荒使用权纠纷调处再次申请书》，巴马镇政府于2018年10月30日向巴马瑶族自治县人民政府（以下简称：巴马县政府）提交《关于呈报巴廖村廷岁屯二组村民黄甫贤与本屯一组村民罗玉金土地纠纷案件的请示》，巴马县政府在意见栏批示拟由被告作牵头部门，自治县法制办、自治县调处办、巴马镇政府配合，开展调查，并将调查报告及处理意见于2018年11月15日前报县政府审定。巴马自然资源局于2019年8月15日向原告黄甫贤作出巴自然资纠告字〔2019〕1号《土地权属纠纷案件告知书》，认为黄甫贤申请的土地使用权确权调处案件属于土地侵权案件，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定告知黄甫贤“本案不属于我局受理范围。建议你向人民法院提起诉讼。”并于同日将该告知书送达给原告黄甫贤。 另查明，《土地权属纠纷案件告知书》由被告制作，未报巴马县政府审定。 2019年8月26日，黄甫贤向本院提起本案诉讼，本院于2019年8月27日受理本案。 本院认为，关于原告起诉是否超过法定时效问题。本案原告诉请的是撤销被告作出的《土地权属纠纷案件告知书》的行政行为，涉案的《土地权属纠纷案件告知书》于2019年8月15日作出，并于同日送达给原告黄甫贤，原告于2019年8月26日提起本案诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的法定起诉期限。 关于被诉的《土地权属纠纷案件告知书》是否具有可诉性的问题。巴马县政府交办被告牵头调查的是黄甫贤申请的土地使用权确权调处案件，被告向原告作出的《土地权属纠纷案件告知书》认定黄甫贤申请的土地使用权确权调处案件是土地侵权案件，认为不属于被告受理范围，并建议原告向人民法院起诉，该告知书的实质内容是对原告黄甫贤申请的土地使用权确权调处案件作出不予受理的决定，被告在庭审中亦称其作出的《土地权属纠纷案件告知书》是对原告的土地使用权确权案件作出的处理结果，故《土地权属纠纷案件告知书》对原告的权益作出了处理，被诉的《土地权属纠纷案件告知书》具有可诉性。 关于被诉的《土地权属纠纷案件告知书》合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……。”第五条：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十三条：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”第三十条：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。……。”以上条文表明，土地所有权和使用权争议由乡级以上人民政府处理；县级以上国土资源行政主管部门有权对土地权属争议案件进行调查和调解工作，对土地权属争议案件在调查后可以提出调查处理意见报人民政府，由人民政府作出处理决定。本案中，巴马县政府把原告黄甫贤申请土地使用权确权调处案件交由被告牵头相关部门进行调查处理，被告在调查后未报巴马县政府审定，自行向原告作出了《土地权属纠纷案件告知书》。本院认为，被告是本县县级以上国土资源行政主管部门，其有对辖区内土地权属争议案件的调查和调解工作的职权，但其不具有对土地所有权和使用权争议作出处理决定的主体资格，故本案被诉的《土地权属纠纷案件告知书》违法，属于超越职权，应予撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下： 撤销巴马瑶族自治县自然资源局作出的巴自然资纠告字〔2019〕1号《土地权属纠纷案件告知书》。 案件受理费50元，由被告巴马瑶族自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，在上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费50元，上诉于河池市中级人民法院。上诉案件受理费汇入户名：广西壮族自治区河池市中级人民法院，账号：20×××98，开户行：农行河池分行城东分理处。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗 发 审 判 员  黄海琴 人民陪审员  包昌进 二〇二〇年二月二十六日 书 记 员  卢晓丽