山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终85号上诉人（原审原告）岳彩斌，男，1953年10月10日出生，汉族，住济南市市中区。委托代理人王洪建，山东北方永丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号济南大厦。法定代表人暂无。委托代理人罗斌，该单位工作人员。委托代理人孟繁昭，山东元邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府白马山街道办事处，住所地济南市二环西路10777号。法定代表人杨文静，主任。委托代理人罗斌，该单位工作人员。委托代理人孟繁昭，山东元邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会，住所地济南市二环西路10777号。负责人杨文静，主任。委托代理人陈光江，该单位工作人员。委托代理人孟繁昭，山东元邦律师事务所律师。原审第三人济南市市中区白马山街道办事处山凹居居委会。住所地济南市市中区刘长山路山凹居50号。负责人徐德军。上诉人岳彩斌因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府白马山街道办事处（以下简称白马山街道办）、济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会（以下简称白马山城管委）及第三人济南市市中区白马山街道办事处山凹居居委会强制拆除行为一案，不服山东省济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初773号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告岳彩斌诉称，位于济南市市中区××街道山凹××号的房产是其合法财产，已经办理了《房屋所有权证》（证号为：济房权证中字第××号）和《国有土地使用证》（证号为：市中国用2001字第0200396号）。市中区政府2015年成立“济南市市中区山凹居城中村改造项目指挥部”。2017年11月21日被告城管人员、防暴大队没走法定程序强行拆除原告位于济南市××××镇山凹居的房屋，致使原告流离失所，强拆没有法律依据。2019年9月3日原告申请追加白马山城管委为本案被告，申请通知山凹居居委会作为第三人参加本案诉讼。请求判决：1.确认三被告征收拆除房屋的行为违法。2.被告承担诉讼费用。原审法院经审理查明，在案为证的《国有土地使用证》（市中国用（2001）字第0200396号）载明“土地使用者：岳彩斌；坐落：市中区七贤镇山凹216号；用途：住宅用地；使用权类型：划拨；使用权面积：248.50平方米”；《房屋所有权证》（济房权证中字第××号）载明“房屋所有权人：岳彩斌；房屋坐落：市中区山凹村；结构：砖木；设计用途：住宅；建筑面积：69.17平方米”。原告岳彩斌在该房屋基础上进行了改建、扩建，2017年11月21日该房屋被强制拆除。原告对房屋被拆除不服，提起本案行政诉讼，要求确认三被告拆除其房屋的行为违法。另查明，2017年4月8日，被告白马山街道办、中共白马山街道工委共同作出（白马山发〔2017〕14号）《关于进一步加强城市综合管理的实施意见》，建立街道城市综合管理委员会（简称街道城管委），其任务包括“推进拆违拆临，占道经营整治……”，该单位使用的公章名称为本案被告“济南市市中区人民政府白马山街道办事处城市管理委员会”。2017年11月16日，被告白马山城管委作出《通知》，载明：“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求，自通知之日起两日内将你处院落内地上物的房产证提供给市中区白马山街道办事处城市管理委员会进行房屋认证，逾期视为自动放弃认定资格。同时，限你3日内将房产证外部分建筑自行拆除，逾期将联合行政执法等部门进行助拆。”2018年2月1日，被告白马山街道办作出《信访事项处理意见书》，载明：“岳彩斌先生：……按照市委市政府拆违拆临工作精神，城管委根据上级指示精神要求对你所建设的建筑物张贴拆违拆临通知书，并留出了申诉及提交相关证据时间，要求自行搬离并拆除。……”2019年9月18日，被告白马山城管委就本案提交《行政答辩状》及《情况说明》，均称：“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求，原济南市市中区××办事处山凹××号房屋的所有权人未在指定期限内向我单位提供该房屋的房产证、土地使用证等合法性手续，我单位于2017年11月21日将该房屋拆除。”原审法院认为，本案的争议焦点为：一、市中区政府、白马山街道办、白马山城管委是否为本案的适格被告；二、对案涉房屋实施强制拆除的行为是否符合法律规定。关于本案的争议焦点一《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告提交的白马山城管委2017年11月16日作出的《通知》以及被告白马山街道办2018年2月1日作出的《信访事项处理意见书》均显示：白马山城管委一直在推进涉案房屋区片拆违拆临工作的开展；结合被告白马山城管委提交的《行政答辩状》及《情况说明》中载明“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求……于2017年11月21日将涉案房屋拆除”的情况，可以认定拆除涉案房屋的实施主体为被告白马山城管委。由于该白马山城管委系由被告白马山街道办组建并赋予“推进拆违拆临，占道经营整治”等职能，其本身不具有独立承担法律责任能力，故对白马山城管委实施之强制拆除行为提起的行政诉讼，应当以其组建机关白马山街道办为被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，街道办事处是市辖区、不设区的市级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。根据现有证据，能够证实被告白马山街道办组建的白马山城管委对原告房屋实施了拆除行为，故白马山街道办系本案适格被告。原告提交的山凹居城中村改造相关材料、公示牌、案外人报警记录等证据均不足以证明被告市中区政府或其下设的指挥部组织、参与、实施了对涉案房屋的拆除行为。原告起诉被告市中区政府对其房屋实施拆除行为缺乏事实依据，市中区政府不是本案适格被告，原告岳彩斌对被告市中区政府之起诉应予驳回。关于本案的争议焦点二根据在案证据可以认定的事实，原告的房屋在未经其同意的情形下被强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，对岳彩斌涉案房屋实施强制拆除时应当遵循上述法定程序，但被告未提供证据证明其履行了上述法定程序，亦未给予当事人相应的陈述权和申辩权并告知其有寻求复议及诉讼救济的权利。故，本案被诉的强制拆除行为明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的上述程序性规定，原审法院确认该强制拆除行为违法。需要指出的是，人民法院判决确认被告强制拆除原告涉案建筑物的行为违法，仅是对被告强制拆除涉案建筑之程序违法的确认，并非是对涉案建筑是否系违法建筑性质的确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告岳彩斌对被告济南市市中区人民政府的起诉；二、确认被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处于2017年11月21日拆除原告岳彩斌位于济南市市中区××办事处山凹××号房屋的行为违法；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府白马山街道办事处负担。上诉人岳彩斌不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销(2019)鲁01行初773号行政判决第一项，即“驳回原告岳彩斌对被告济南市市中区人民政府的起诉。”2.依法确认被上诉人济南市市中区人民政府、济南市市中区白马山街道办事处征收拆除上诉人房屋的行为共同违法。3.依法判决被上诉人济南市市中区人民政府、济南市市中区人民政府白马山街道办事处共同违法并对上诉人的损失进行赔偿和补偿。4.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审法院认定市中区政府不是本案适格被告错误，应当认定其属于本案的适格被告。原审审法院对上诉人的《国有土地使用证》的认定事实不清，土地使用权证“使用权面积为284.5平方米”，一审法院判决书上是“使用权面积为248.5平方米”，应予以改正。被上诉人市中区政府、白马山街道办、白马山城管委未提交答辩意见。原审第三人济南市市中区白马山街道办事处山凹居居委会未提交答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。经审查，涉案《国有土地使用证》（市中国用（2001）字第0200396号）使用权面积为284.5平方米。本院对原审法院查明的其他事实予以确认。本院认为，岳彩斌提交的白马山城管委2017年11月16日作出的《通知》以及白马山街道办2018年2月1日作出的《信访事项处理意见书》均显示：白马山城管委一直在推进涉案房屋区片拆违拆临工作的开展；结合白马山城管委提交的《行政答辩状》及《情况说明》中载明“按照《济南市拆违拆临行动方案》的部署和要求……于2017年11月21日将涉案房屋拆除”的情况，可以认定拆除涉案房屋的实施主体为白马山城管委。由于白马山城管委系由白马山街道办组建并赋予“推进拆违拆临，占道经营整治”等职能，其本身不具有独立承担法律责任资格，故对白马山城管委实施之强制拆除行为提起的行政诉讼，应当以其组建机关白马山街道办为被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，街道办事处是市辖区、不设区的市级人民政府的派出机关，依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任。根据现有证据，能够证实白马山街道办组建的白马山城管委对岳彩斌房屋实施了拆除行为，故白马山街道办系本案适格被告。且岳彩斌提交的山凹居城中村改造相关材料、公示牌、案外人报警记录等证据均不足以证明市中区政府或其下设的指挥部组织、参与、实施了对涉案房屋的拆除行为。岳彩斌起诉市中区政府对其房屋实施拆除行为缺乏事实依据，原审法院认为市中区政府不是本案适格被告，驳回岳彩斌对市中区政府的起诉并无不当。岳彩斌在上诉中要求市中区政府、白马山街道办、白马山城管委对其损失进行赔偿和补偿，因岳彩斌在本案一审时并未一并提出行政赔偿请求，本院对该请求不予审理。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人岳彩斌的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岳彩斌负担。本判决为终审判决。审判长 崔 勇审判员 刘晓华审判员 张汉利二〇二〇年二月二十七日书记员 冯晓倩