河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)冀06行终8号上诉人（原审被告）安国市行政审批局，住所地河北省安国市药都大街16号。法定代表人吕占利，该局局长。上诉人（原审第三人）安国市星泰房地产开发有限公司，住所地河北省安国市保衡南大街107号。法定代表人安涛，该公司经理。上诉人（原审第三人）安涛，男，1977年7月28日出生，汉族，住河北省安国市。上诉人（原审第三人）秦运周，男，1979年11月26日出生，汉族，住河北省衡水市安平县。被上诉人（原审原告）王洪彬，男，1975年10月12日出生，汉族，住河北省衡水市安平县。委托代理人宋彦茹，河北正大祥实律师事务所律师。上诉人安国市行政审批局、安国市星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周因上诉人安国市行政审批局为上诉人安国市星泰房地产开发有限公司作出企业变更登记行政许可一案，不服河北省保定市唐县人民法院（2019）冀0627行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,第三人安国星泰房地产开发有限公司成立于2014年1月24日，公司类型为有限责任公司。2017年5月11日，该公司向安国市场监督管理局提交公司登记（备案）申请书，申请变更登记以下事项：执行董事、法定代表人、经理由秦运周变更为安涛；公司股东由秦运周、安涛、王洪彬变更为秦运周、安涛；股权由秦运周34%、安涛33%、王洪彬33%变更为安涛60%、秦运周40%；股东出资由秦运周170万元、安涛165万元、王洪彬165万元变更为安涛300万元、秦运周200万元；监事由王洪彬变更为秦运周；经营期限由15年变更为长期；经营地址由安国保衡大街49号变更为安国保衡南大街107号。第三人公司同时向登记机关提交的材料有：指定代表或者共同委托代理人授权委托书（委托代理人张丽英）；法定代表人信息；董事、监事、经理信息；股东（发起人）出资情况；财务负责人信息；联络员信息；2017年5月1日安国星泰房地产开发有限公司股东会决议；2017年5月10日安国星泰房地产开发有限公司股东会决议；安国星泰房地产开发有限公司公司章程；2017年5月1日股权转让协议；企业承诺书；住所（经营场所）登记信息表等。第三人公司申请当日，安国市场监督管理局作出（安国）登记内变核字（2017）第810号准予变更登记通知书，认为第三人公司的变更登记申请，申请材料齐全，符合法定形式，决定准予变更登记。当日，第三人公司领取了换发的营业执照。经庭审核实，第三人安国星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周的委托代理人认可，该公司提交的2017年5月1日安国星泰房地产开发有限公司股东会决议中股东盖章、签名处的“王洪彬”字迹，及2017年5月1日股权转让协议中转让方处的“王洪彬”字迹，均不是王洪彬本人签署。2018年4月，安国市人民政府办公室发出安政办字（2018）29号通知，经市政府研究，决定将企业设立、变更、注销登记的行政许可职能由安国市场监督管理局划转至安国行政审批局。原审法院认为，原告王洪彬系安国星泰房地产开发有限公司自设立时已经登记的公司股东，认为该公司申请并获得登记机关许可的企业变更登记侵犯了自己的合法权益，有权提起行政诉讼。至于原告是通过民事诉讼请求确认股东资格，还是申请登记机关撤销行政行为，或者对登记机关的行政许可直接提起行政诉讼，均是原告可选择的法律途径。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然登记机关于2017年5月11日作出企业变更登记许可，但没有证据证明登记机关已告知了原告行政行为的内容。原告称于2019年1月到工商登记部门查询工商登记材料得知了股权变更的内容，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。安国行政审批局是继续行使企业变更登记行政许可职能的行政机关，原告认为原职权机关安国市场监督管理局行政许可行为侵犯了自己的合法权益，应以安国行政审批局为被告提起行政诉讼。登记机关的行政行为，涉及了安国星泰房地产开发有限公司的内部股权结构，涉及到安涛、秦运周的股东权利，因此上述当事人与本案的处理结果有利害关系，应当由人民法院通知参加诉讼。登记机关在办理企业变更登记时，除了应对申请人提供的材料进行形式审查外，对行政许可事项关系他人重大利益的，应当对相关材料的真实性进行必要的审查。本案变更登记办理中，虽然申请人提交的材料齐全，符合法定形式，但许可事项关系到原告王洪彬的重大股权利益，股东会决议及股权转让协议是办理股东及股权变更登记的事实基础，登记机关应当对上述材料的真实性进行必要的审查。经庭审查明，申请人提供的2017年5月1日股东会议决议及股权转让协议中，“王洪彬”的签名均非本人签署，因此，第三人安国星泰房地产开发有限公司向登记机关提供了虚假材料。而原登记机关没有尽到审慎审查的义务，依据虚假材料办理了该公司的变更登记。因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正，登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院应当按照上述原则处理。综上，安国市场监督管理局依据申请人提供的虚假材料作出的变更登记错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销安国市场监督管理局于2017年5月11日作出的（安国）登记内变核字（2017）第810号准予变更登记行政许可。案件受理费50元，由被告负担。上诉人安国行政审批局不服上诉称，一审判决认定事实错误。适用法律错误。一、本案已超过法定起诉期限，应予以驳回。本案行政行为发生在2017年5月11日，而王洪彬自称于2019年1月到工商登记部门查询工商登记材料得知股权变更内容，无相关证据予以证实；同时，依据国家企业信用信息系统显示，安国星泰房地产开发有限公司相关信息每年更新两次，应当视为王洪彬已经知道或应当知道信息变更情况，故一审法院以王洪彬所述认定本案未超期错误。二、一审判决对王洪彬可选择法律救济途径的认定错误。1、解决本案问题需先审查《股权转让协议》、《公司章程修正案》、《股东会决议》、《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》该四份民事合同是否有效，属于民事纠纷性质，应提起民事诉讼。2、关于合同无效问题。合同效力的实质审查不属于安国行政审批局形式审查的法定职权范围，仅当法院或仲裁机关确认上述四份民事合同无效，且法院作出民事判决后，安国行政审批局方可通过执行生效法律文书的程序进行更正。3、2014年国务院国发[2014]7号文件通知颁发《注册资本登记制度改革方案》，其中第三大部分第（三）项明确规定“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”该规定系行政法规，适用于行政诉讼。4、根据《公司法》第二十二条第四款规定，当事人要求登记机关撤销登记是行政申请权，非诉权；行政申请权行使的前提是人民法院宣告股东会决议无效，对应的正是本案的诉讼标的，是民事诉讼。综上，王洪彬的诉求属民事诉讼受案范围。本案中王洪彬起诉状对应的安国行政审批局形式上属于行政主体，但争议客体却是股东和股东之间的权利义务内容，争议解决方式不符合《公司法》第二十二条设定的程序。故王洪彬的诉求是确认民事合同无效，不属于行政诉讼受案范围，应通过民事诉讼解决。三、一审判决认为“原登记机关没有尽到审慎审查的义务。依据虚假材料办理了该公司的并更登记”是错误的。安国行政审批局认为其作出的公司股权变更登记行为符合《公司登记管理条例》第二条第二款、《注册资本登记制度改革方案》、工商企字[2014]29号《工商总局关于印发的通知》所制定的《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》之格式、内容、签写主体要求、《中华人民共和国行政许可法》第三十一条之规定。申请材料的内容真实性由申请人负责。安国行政审批局依法不具有实质审查义务及权利。综上，本案具体行政行为符合法律规定，一审判决错误，请求依法撤销一审行政判决书，并依法改判；同时本案一、二审案件受理费由王洪彬负担。安国星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周三位上诉人不服上诉称，一审判决书认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。一、在公司设立时，王洪彬没有出资，仅是挂名股东，非真实股东；公司设立后，也没有继续投资，没有参与经营。2017年5月，公司决定将王洪彬的挂名股份分割，出具了股东会决议并变更了公司章程及公司登记，因王洪彬属于挂名股东，未实际通知王洪彬，由他人代其签名后进行变更。王洪彬在2019年6月向安国市人民法院提起要求撤销上述股东会决议的民事诉讼中对上述事实亦予以认可。根据《公司法》第二十二条规定，成为真实合法有效的股东，首要条件就是出资，其次是必须参加公司经营。王洪彬既没有出资也没有参与公司经营。王洪彬虽在安国市人民法院提起的民事诉讼中认可出资是借款，但是否还款不清楚。综上，安国星泰房地产开发有限公司认为其章程对王洪彬无约束力，其非合法有效股东，不具有股东资格。本案，王洪彬提起行政诉讼，要求撤销变更登记行为，诉讼所要解决的核心问题非只是审查工商登记形式审查是否合法，首先需要审查相关民事合同是否有效，属民事纠纷性质。从王洪彬实现其诉求的程序讲：根据《公司法》第二十二条第四款规定，当事人要求登记机关撤销登记是行政申请权，非诉权；行政申请权行使的前提是人民法院宣告股东会决议无效，对应的正是本案的诉讼标的，是民事诉讼，也不属于本案王洪彬提起的行政诉讼程序的法律后果。综上，王洪彬的诉求属民事诉讼受案范围。争议客体是股东和股东之间的权利义务内容，争议解决方式不符合《公司法》第二十二条设定的程序，对王洪彬起诉应予以驳回。二、本案王洪彬的起诉已超过法定起诉期限，应予以驳回。变更行为发生在2017年5月1日，且本公司按照规定每年6月1日和12月1日两次在国家企业信用信息公示系统进行公示，应当视为王洪彬知道或应当知道本案股权变更，且本公司多年来一直亏损，王洪彬表示不知情，与事实不符，故本案的起诉已超期。综上，请求撤销一审行政判决书，依法改判驳回王洪彬诉讼请求或者发还重审。一二审诉讼费用由王洪彬负担。被上诉人王洪彬就上诉人安国行政审批局的上诉答辩称，一、安国行政审批局称本案已超过法定起诉期限,无事实和法律依据。1、安国行政审批局作出股东变更登记的行政行为时,未告知被上诉人王洪彬，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定,本案没有超过法定起诉期限。2、被上诉人对公司信息每年进行公示无异议，但公司信息公示与告知被上诉人公司股权变更登记的起诉期限不相关。二、被上诉人王洪彬提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。安国行政审批局的变更登记行为损害了被上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，被上诉人王洪彬有权提起本案诉讼。安国行政审批局以《公司法》第二十二条第四款作为法律依据认为该案不属于行政诉讼受案范围，适用法律错误。三、安国行政审批局未依法尽谨慎审查义务。1、本案股权变更登记关系到被上诉人王洪彬的重大利益,依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定,安国行政审批局应当告知并听取被上诉人的意见，但安国行政审批局未依法履行上述义务，致使变更登记错误。2、最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》表明,登记机关应当核实申请材料的真实性。3、安国行政审批局以《公司登记管理条例》第二条第二款规定,证实其行政行为的合法性系适用法规错误,该条款的适用主体是申请办理工商登记的申请人。4、安国行政审批局提出的工商企字[2014]29号文件的有关规定,是对申请人提出的要求,不能作为其行政行为合法性的依据。四、一审法院适用法律正确,安国行政审批局的变更登记依法应当撤销。1、本案核准登记行为系因原审第三人提供伪造签名的变更材料而作出的,欠缺合法基础。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定,该变更登记行为依法应当撤销。2、最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》关于以虚假材料获取公司登记的问题,因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的,登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关拒不更正的,人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉,维持原判.被上诉人王洪彬就上诉人安国星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周的上诉答辩称，一、王洪彬系初始股东,有权提起行政诉讼。1、安国星泰房地产开发有限公司成立时的章程,证实王洪彬系其初始股东并担任监事职务。2、验资报告、中国农业银行进账单、银行询证函证实王洪彬实缴出资,并将出资款打入安国星泰房地产开发有限公司银行账户。3、王洪彬的股东资格已被安国行政审批局予以公示,其为名副其实的股东。同时，上诉人安国星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周关于王洪彬未实际出资,未参与经营，仅是挂名股东的主张,无任何证据证实。二、安国星泰房地产开发有限公司是否亏损经营,股东是否主张其他权利，与本案诉讼请求无关联。1、上诉状中有关虚假诉讼的问题系不存在，王洪彬从未提起撤销股东会决议的诉讼，若是属于虚假诉讼，应当在第一时间内向公安机关报案，维护自身权益。2、上诉状中“成为股东的次要条件是必须参与公司经营”的主张，无法律依据。即使股东不参与经营,也无权伪造股东签名,剥夺股东资格,侵占股东股权。三、本案未超过法定起诉期限。其答辩意见同对安国行政审批局上诉的答辩意见。综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,请二审法院驳回上诉,维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人安国星泰房地产开发有限公司申请变更登记提交的2017年5月1日股东会议决及股权转让协议中，“王洪彬”的签名均非本人签署，系虚假申请登记材料。此登记材料是原登记机关于2017年5月11日作出的（安国）登记内变核字（2017）第810号准予变更登记的重要证据之一，因此原登记机关的变更登记行政行为事实不清、主要证据不足。虽然上诉人安国星泰房地产开发有限公司应当对申请文件、材料的真实性承担责任，但是对于主要证据不足的行政行为，即使原登记机关尽到了合理的审查义务，也不能否定依据虚假材料作出的行政行为违法的性质，对该违法行为应予以撤销。关于二上诉人提出的本案已超过法定起诉期限的问题。二上诉人提出的企业信用信息公示不能证明被上诉人王洪彬知道或者应当知道被诉行政行为内容，其也未提供其他证据进一步证明其主张，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案未超过法定的起诉期限。综上，原审法院判决撤销原登记机关的被诉行政行为正确。二上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人安国市行政审批局、上诉人安国市星泰房地产开发有限公司、安涛、秦运周各负担50元。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  赵 明二〇二〇年二月二十七日法官助理南佳凤书记员李宁