贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终329号 上诉人（一审原告）普安县地瓜镇地瓜社区五组。 负责人王明荣，男，汉族。 委托代理人邓先忠，贵州理辩律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）普安县人民政府。 法定代表人龙强，县长。 委托代理人杜小田，普安县人民政府法制办工作人员。 被上诉人（一审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府。 法定代表人杨永英，州长。 委托代理人杨开龙，黔西南州政府办公室行政复议应诉科工作人员。 一审第三人普安县地瓜供销合作社。 法定代表人叶世华，主任。 上诉人普安县地瓜镇地瓜社区五组（以下简称地瓜五组）因与被上诉人普安县人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州人民政府）、一审第三人普安县地瓜供销社（以下简称地瓜供销社）土地行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行初36号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审经审理查明：原告与第三人争议的土地位于普安县上,小地名为“鼠场坝”。四至界限为东至水泥公路，西至罗祥家老房子，北至朱龙虎家住宅，南至小路。争议地面积936.7平方米，争议地上有三栋砖木结构的瓦房，总占地559.45平方米（详见原告与第三人于2016年1月5日共同指认后绘制的《土地权属争议地平面图》）。其中一栋为五十年代修建的区公所办公大楼（即平面图中瓦2的位置），六十年代确定给第三人使用，原告与第三人对该部分土地的权属无争议；另外两栋分别是七十年代修建的烤烟甩把房（即平面图中瓦1的位置）和生资房（即平面图中瓦3的位置）；其余为2010年拆除五金库和车库后留下的空地。除原区公所办公大楼所占土地以外，其余争议地为地瓜社区（原为地瓜大队）于六十年代分配给原告使用。七十年代初，地瓜五组被划为烤烟种植区，第三人地瓜供销社与地瓜五组协商，将除原区公所办公大楼所占土地外的争议地给地瓜供销社建烤烟甩把房使用，该决定经地瓜五组召开社员大会同意。 1998年，在全国城镇集体企业单位开展清产核资工作的情况下，普安县人民政府对地瓜供销社进行清产核资，将争议地及房屋纳入地瓜供销社的清产核资部分，并制作了《固定资产清查登记表》。2010年，地瓜供销社为了盘活资产，准备将当时的车库、日杂商铺等拆除新建，修建过程中地瓜社区五组的村民前来阻工，认为土地归其所有。双方因此产生争议。2010年8月9日，普安县国土资源局作出普国土资监停字[2010]第861号《责令停止违法行为通知书》，认为地瓜供销社未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用土地建房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和五十九条的规定，责令地瓜供销社立即停止上述违法行为，听候处理。 2010年8月30日，贵州省国土资源厅与贵州省供销合作社联合社共同作出黔国土资发［2010］112号《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》，要求妥善解决历史遗留的土地权属争议，依法确认供销合作社及所属企、事业单位的土地使用权。（一）…….（五）对手续不完备、存在权属争议的土地，依照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》进行调处，经协商、调解不成的，依法报人民政府处理。2011年7月20日，普安县人民政府办公室印发了普府办明电﹝2011﹞44号《关于配合做好供销合作社土地确权登记工作的通知》，要求根据上述文件对普安县供销社系统的土地进行确权登记。 2011年8月23日，普安县地瓜镇人民政府出具《证明》：“兹有地瓜供销社百货仓库土地使用面积936.7平方米，从1958年使用至今。”据此，普安县人民政府于2012年5月28日就涉案土地向地瓜供销社颁发普国用（2012）第080号《国有土地使用证》，证上载明：土地使用权人为地瓜供销社，土地坐落地瓜镇（地瓜社区）五组，使用权类型划拨，面积936.7平方米。2014年11月11日，普安县地瓜镇人民政府作出《关于更正2011年8月23日出具的情况说明》，认为其2011年8月23日出具的证明未经实际丈量、核实，导致面积和使用时间有误，现将证明内容更正为：“兹有普安县地瓜供销社百货仓库使用面积216.5平方米，土地使用面积74平方米，修建使用时间不详。原证明作废，以更正后的内容为准。”2015年1月16日，普安县人民政府作出普府发﹝2015﹞12号《关于撤销普国用（2012）第080号国有土地使用证的决定》，认为普国用（2012）第080号《国有土地使用证》的办理是依据普安县地瓜镇人民政府2011年8月23日出具的证明，现证明内容被变更，导致办理证书的依据不足，现决定撤销该证，待重新组织调查确权后另行颁证。2015年2月26日，贵州省晴隆县人民法院作出（2015）晴行初字第01号《行政判决书》，认为土地权属仍存在争议，颁证行为程序违法，事实不清，依法撤销了普国用（2012）第080号《国有土地使用证》。 2015年7月20日，原告向普安县人民政府申请土地确权。被告收到申请后，批转至普安县国土资源局调查处理。普安县国土资源局于2015年8月2日受理后，成立了调查小组进行调查。2016年2月1日，普安县国土资源局土地确权调查小组向普安县国土资源局递交了《申请书》，认为案件争议情况复杂，跨度时间长，调查取证困难，调查组在六个月内不能提出调查处理意见，因此申请延长调查时间。后普安县国土资源局组织地瓜社区与地瓜供销社进行调解，调解不成，普安县国土资源局向普安县人民政府递交了《关于地瓜镇地瓜社区五组与地瓜供销社土地权属争议的调查报告》。普安县人民政府依据该调查报告，于2017年7月27日作出普府行决字﹝2017﹞6号《土地权属争议行政处理决定书》，该处理决定经黔西南州人民政府复议维持。 一审另查明:地瓜供销社于2014年4月16日向贵州省普安县人民法院提起民事诉讼，要求地瓜社区五组停止侵权、排除妨碍。普安县人民法院于2014年8月20日作出（2014）普民初字第543号《民事判决书》，认为地瓜供销社取得了普国用（2012）第080号《国有土地使用证》，地瓜五组村民阻工的行为，侵犯了地瓜供销社的合法权益，判决地瓜五组停止侵权，并排除妨碍。地瓜五组不服，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院，该院于2015年8月17日作出（2014）兴民终字第836号《民事裁定书》，认为原审判决依据的普国用（2012）第080号《国有土地使用证》已被依法撤销，涉案土地目前仍属权属不明状态，本案应先由人民政府进行确权处理，不属民事案件受案范围，故撤销原审判决，裁定驳回起诉。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告普安县人民政府于2017年7月27日作出的普府行决字﹝2017﹞6号《土地权属争议行政处理决定书》是否合法，被告黔西南州人民政府作出的行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条第一款规定，对地方各级人民政府作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依法向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，本案系集体与集体之间的土地权属争议，普安县人民政府作为县级人民政府，有权进行处理。原告地瓜社区五组对普安县人民政府作出的处理决定不服，可以向黔西南州人民政府申请复议。故，作出讼争行政行为和复议决定的主体合法。关于处理决定认定事实是否清楚的问题。争议地面积936.7平方米，原区公所办公大楼所占土地（争议平面图中瓦2的位置）为国有，土地使用权属地瓜供销社，原、被告及第三人对此均无争议。即本案实际争议地为七十年代修建的烤烟甩把房（争议平面图中瓦1的位置）、生资房（争议平面图中瓦3的位置）以及2010年拆除五金库和车库后留下的空地。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第（四）项之规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有接受农民集体馈赠情形的，属于国家所有。本案中，原告已于七十年代同意将实际争议地给第三人地瓜供销社使用，原告虽称其于八十年代向第三人主张过归还，但证人证言均是原告方本组村民，同本案有利害关系，而其并没有其他证据证明该事实，一审法院对该主张不予采信。即，争议土地从七十年代至今一直系地瓜供销社在管理使用，至今已有长达四十年的时间，此期间内，原告方未进行过任何管理，且亦无有力证据证实曾主张过权利。故依照尊重历史，面对现实的原则。被告认为视为原告将涉案土地馈赠予第三人，并无不当。关于讼争处理行为程序是否合法的问题。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第四条、第二十八条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜，并自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案被告普安县人民政府依照上述部门规章的规定，在收到原告提交的《土地确权申请书》后，将案件批转至普安县国土资源局进行处理，普安县国土资源局成立相应调查小组对案件进行调查，调查小组依法申请延长处理期限，后又组织原告、第三人进行调解，调解未果，拟定了处理意见，报普安县人民政府作出处理决定。即普安县人民政府作出该处理决定符合法律法规的规定。 普安县人民政府作出普府行决字﹝2017﹞6号《土地权属争议行政处理决定书》后，原告地瓜五组不服，向黔西南州人民政府申请复议，黔西南州人民政府受理后，对案件进行审查，后作出州府行复决字﹝2017﹞97号《行政复议决定书》，程序正当，复议维持决定正确。故，本案被告普安县人民政府作出的处理决定实体正确、程序合法，黔西南州人民政府据此作出的复议决定并无不当。 综上，原告地瓜五组的诉讼请求无理，一审法院不予支持。据此，依照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第（四）项、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十八条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回普安县地瓜镇地瓜社区五组的诉讼请求。案件受理费50元，由普安县地瓜镇地瓜社区五组承担。 地瓜社区五组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，另行改判。上诉理由为：1.上诉人认为原区公所木结构房屋一栋（瓦2）132平方米无争议，瓦1和撤除的甩把房、生资房、五金库和车库均属于五组村农民集体所有土地。证人证言证实七十年代中旬开过会议，同意地瓜供销社临时建烤烟尾把房，但附条件，一是收购烤烟五组优先，二是地瓜供销社不收烤烟便归还土地和将已建甩把房送给五组作为用地补偿。2.地瓜五组从80年代至90年代初就主张自己的权利，坚决要求收回两处甩把房归农民集体所有。3.被上诉人无任何证据证实是何时、何地、何因接受所谓馈赠的事实。 黔南州政府二审答辩认为：1.证据证明，争议地在上世纪三包四固定时确实属于原告集体所有，但后来权利已经依法改变，即在七十年代初，由当地政府领导组织双方协调并经社员大会同意，将争议地明确给第三人供销社建甩把房、生资房、五金库和车库等使用。没有书面证据等有效证据予以证明原告主张“地瓜供销社不收购烤烟后将土地和甩把房交还给地瓜五组”的事实成立。2.上诉人虽然称八十年代主张归还土地，除存在利害关系的本集体村民的证言外，没有其他有力证据印证。故供销社连续使用四十年之久无争议，符合事实。3.争议地属于“接受村民馈赠范畴”正确合法，上诉人的主张不能成立。4.对实际争议的“瓦1”“瓦3”以及“空闲宅基地”地块的权利从上世纪七十年代初已经依法转移归第三人供销社。上诉人上诉理由不成立，普安县政府作出的处理决定、黔西南州政府作出的复议决定以及一审判决认定事实清楚，应予维持。请求驳回地瓜社区五组的诉讼请求。 被上诉人普安县政府二审法定期间内未提交书面答辩意见。 一审第三人普安县地瓜供销合作社二审法定期间内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。 本院认为，关于争议的土地，根据地瓜五组与地瓜供销社于2016年1月5日共同指认后绘制的《土地权属争议地平面图》，该图中的瓦2不存在争议。本案实际争议地为七十年代修建的烤烟甩把房（争议平面图中瓦1的位置）、生资房（争议平面图中瓦3的位置）以及2010年拆除五金库和车库后留下的空地。地瓜五组通过社员大会将案涉土地转让给地瓜供销社使用，且地瓜供销社自上世纪七十年代使用至今，地瓜供销社享有案涉土地的使用权。但对于案涉土地的所有权是否已由地瓜五组成功转给国家，尚需核实几个问题，一是地瓜供销社是否为全民制所有企业，是否符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（四）项关于全民所有制单位的条件，普安县政府对此未提供证据予以证明；二是关于本案争议土地的所有权由集体转为国有的过程，普安县政府未进行充分说明及举证，所有权转让过程属事实不清，需进行再次核实，一审法院判决不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行初36号行政判决； 二、撤销普安县人民政府作出的普府行决字﹝2017﹞6号《土地权属争议行政处理决定书》； 三、撤销黔西南布依族苗族自治州人民政府作出的州府行复决字﹝2017﹞97号《行政复议决定书》； 四、责令贵州省普安县人民政府重新作出处理决定。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇二〇年二月十七日 法官助理杨官录 书记员亢照博