江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终635号上诉人（原审原告）桂江萍，女，1983年10月22日出生，汉族，住鹰潭市月湖区。委托代理人程洪良，男，1971年2月28日出生，汉族，住上饶县，系桂江萍配偶。被上诉人（原审被告）鹰潭市人民政府，住所地鹰潭市经济大厦。法定代表人于秀明，该市市长。委托代理人吴军祥，鹰潭市司法局工作人员。桂江萍诉鹰潭市人民政府行政批准一案，桂江萍不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，为推进鹰潭市鹰西片区开发建设，2009年12月30日，月湖区鹰西片区开发建设协调指挥部制定了《鹰西片区朱埠杨家集体土地房屋拆迁安置补偿实施方案》。方案明确的安置方法是：1.安置按照一户一宅的原则。2.被拆迁返还的宅基数在不超过现居住户的前提下，按现有房屋基底面积的102平方米整数倍予以返还。3.整数倍剩余基底面积大于或等于51平方米，在不超过现居住户的前提下，给予安置宅基地；对整倍数剩余基底面积不足51平方米，不予安置宅基地。……安置小区建设的模式是由政府统一负责安置小区内“三通一平”及正负零基础工程建设；正负零以上可由被拆迁户自建或多户被拆迁户组合申请代建，代建的毛坯框架房，由被拆迁户以420元/平方米的价格购买。朱埠杨家桂建新户在上述拆迁安置补偿实施方案明确的拆迁范围内。桂建新有一子二女，分别为桂姜红（女）、桂志强（子）、桂江萍（女），均属于桂建新户内成员。因需拆迁桂建新户一栋石混结构房屋（协议载明建筑面积378.96平方米）和一栋石混空壳房（测量建筑面积343.74平方米），鹰潭市国土资源局作为甲方、四青街道办事处作为丙方，于2010年3月15日与桂建新户签订了两份《房屋拆迁补偿协议书》。一份协议书以该户石混结构房屋为拆迁房屋，以桂建新、桂志强为乙方，另一份协议书以该户石混空壳房为拆迁房屋，以桂姜红、桂江萍为乙方（协议上姓名书写为桂江红、桂江平），但两份协议乙方均由桂建新签名。桂姜红、桂江萍房屋拆迁补偿协议中，明确货币补偿金额总计107700.76元，临时过渡安置费6187.32元。该协议第十项内容载明，符合统一安置条件的拆迁户的建房地点由丙方具体负责落实。2010年12月21日，桂江萍与程洪良登记结婚。2015年3月11日，鹰潭市国土资源局书面请示鹰潭市人民政府有关变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜。该局请示称，2010年，因鹰西大道和18号路建设需要，月湖区人民政府组织实施了朱埠杨家30余户村民房屋征收拆迁安置工作。当时的做法是征地拆迁补偿费用直接由市财政拨付，征地拆迁补偿协议由我局作为甲方，四青街道办事处代表月湖区人民政府作为丙方与被拆迁户签订了拆迁补偿协议，实行的是宅基地安置。2014年，由于按照市政府部署统一实施鹰西片区城中村改造，原确定的安置宅基地已纳入城中村改造范围，且调整了安置方式，由宅基地安置调整为套房安置（产权调换）或货币补偿两种安置方式。因此必须对这30余户原签订的拆迁补偿协议进行变更或重新签订。该局认为按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条规定，其不宜再担任甲方，建议由月湖区人民政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》办理。同月31日，鹰潭市人民政府作出鹰府字〔2015〕20号批复，同意朱埠杨家30余户房屋拆迁补偿协议的变更或重新签订，由月湖区人民政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（鹰府发〔2013〕34号）办理，鹰潭市国土资源局不再担任甲方。在月湖区人民政府根据鹰府字〔2015〕20号批复，按二次拆迁标准重新安置朱埠杨家拆迁户过程中，对桂姜红、桂江萍是按照一户还是按照两户标准进行安置产生争议。2015年1月13日，桂姜红、桂江萍向鹰潭市国土资源局提交了《行政变更协议提请书》，要求分别办理一户一宅确权手续。同年3月3日，该局书面回复桂姜红、桂江萍，其要求变更协议相关事宜应由月湖区人民政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》办理。2019年2月12日，桂江萍通过政府信息公开渠道获得鹰府字〔2015〕20号批复，遂对此批复提起行政诉讼。原审法院认为，根据案件事实和当事人诉辩意见，本案涉及四方面问题，现一一分析如下：（一）原告起诉是否符合法定条件本案被诉行政行为是鹰潭市人民政府作出的鹰府字〔2015〕20号批复，该批复是针对鹰潭市国土资源局内部请示而作出的行政公文。但鹰潭市人民政府作出该批复后，月湖区人民政府据此直接实施了重新安置和协议变更工作，且桂江萍是通过政府信息公开渠道获得该批复的，鹰府字〔2015〕20号批复的法律效力具有外部化特征，属于可诉性行政行为。桂江萍作为原《房屋拆迁补偿协议书》的相对方，与鹰潭市人民政府决定变更协议内容及主体的行政行为具有利害关系，具备原告主体资格。从现有证据看，桂江萍系2019年2月12日知道被诉行政行为，于3月15日提起诉讼并未超过法定期限。经职权审查，桂江萍起诉符合法定条件，可进一步对鹰府字〔2015〕20号批复的合法性问题进行判断。（二）本案法律适用的选择问题桂江萍主张鹰潭市人民政府批准变更协议内容及主体违反了《中华人民共和国合同法》第七十七条、第八十四条、第九十三条等规定，未经协商一致或未经桂江萍同意，从而请求人民法院撤销被诉行政行为。但是，本案所涉协议系土地房屋征收补偿协议，而土地房屋征收补偿协议是法定的行政协议类型。行政协议具有行政性与契约型双重特性，在行政协议的履行过程中，行政机关既可以依照约定及不违反行政法强制性规定的民事法律规范行使合同一方当事人的权利，也可以依照行政法律规范依法直接行使行政优益权。按照一般合同规则，一方当事人要变更合同内容，只有通过协商取得对方同意后方可变更。但在行政协议中，行政机关变更合同内容则可突破这一规则，依其单方意志即可进行，此即行政机关享有行政优益权的一种表现形式。此时，行使行政优益权形成的单方变更行政协议行为，应当首先运用行政法律规范及行政法原则进行合法性审查，而不能直接运用与行政法规范不相适应的民事法律规范进行合法性审查。因此，桂江萍要求人民法院援用合同法相关规定判断行政行为合法性，法律依据不充分，不予支持。（三）本案被诉行政行为的合法性问题行政协议订立后，因情势变迁，行政机关可以单方变更行政协议。而依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项有关县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”之规定，县级以上的地方各级人民政府可以依规定程序批准变更相关行政协议。2010年3月15日桂姜红、桂江萍与有关行政机关签订《房屋拆迁补偿协议书》后，因安置宅基地纳入城中村改造范围而无法继续履行，属于发生重大情势变更情形，行政机关为达到相同的行政目的可以对原协议内容进行变更。按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条规定，2010年3月15日原《房屋拆迁补偿协议书》协议变更涉及鹰潭市人民政府工作部门（鹰潭市国土资源局）与下级人民政府（月湖区人民政府）工作衔接问题，鹰潭市人民政府作为共同的上级行政机关批准变更协议内容和主体，具有相应的职权，其按照国家机关行政公文处理程序作出批复亦无违反强制性程序规定之处。本案被诉鹰府字〔2015〕20号批复合法有效，桂江萍请求予以撤销不能支持。（四）关于桂江萍能否按照1户安置的问题本案中，桂江萍的主要诉求是其应当按照1户标准进行安置。但是，本案被诉的鹰府字〔2015〕20号批复并未对桂江萍的安置标准进行明确。桂江萍能否按照1户安置，并不是本案的审查内容，本院不作结论。但为发挥裁判指引功能，本院释明如下：鹰潭市人民政府作出鹰府字〔2015〕20号批复后，具体补偿安置事项是由月湖区人民政府实施的。月湖区人民政府在实施过程中如何理解案涉2010年3月15日原《房屋拆迁补偿协议书》，能否给予桂江萍1户的认定与安置，是该府职权范围的决定事项，与其上级鹰潭市人民政府并无关联，本案也没有证据显示鹰潭市人民政府就桂江萍是否按照1户安置这个具体问题作出指示或决定。因此，桂江萍起诉鹰潭市人民政府，并不能解决其自身的具体补偿安置问题，望原告依法理性维权。有关证据材料反映桂江萍已多次向月湖区人民政府要求解决其补偿安置问题，而月湖区人民政府认为其诉求不符合法律政策规定。至于问题能否解决、如何解决，均取决于法律政策的规定。综上，鹰潭市人民政府作出的鹰府字〔2015〕20号批复合法有效，予以支持。另外，因鹰潭市国土资源局鹰国土资文〔2015〕15号请示不属于规范性文件，桂江萍要求一并审查该请示文件的合法性于法无据。桂江萍的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桂江萍的诉讼请求。上诉人桂江萍上诉称：1.一审法院以行政协议的履行过程中，行政机关既可以依照约定行使合同一方当事人的权利，也可以依照行政法律法规直接行使行政优益权，行政机关可以突破法律是错误的。人民法院审理案件必须忠于国家宪法，维护行政契约精神和司法公信力。2.一审法院援引《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民组织法》第五十九条第（二）项，县级以上的各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，认为其可以根据该项规定单方面批准变更相关行政协议是错误的。3.一审法院认为上诉人是否按照一户安置不是本案审查范围，不作结论；以单方面解除协议后安置事项是月湖区负责的理由不依法判决鹰潭市人民政府给予补偿是错误的。4.根据安置方案第七条，证明当时拆迁人鹰潭市国土资源局、月湖区人民政府委托月湖区四青办事处实施鹰西片区的拆迁安置工作，必须做到依法拆迁，合理补偿、公开公平公正。法院应当履行法定职责就同批被拆迁人是根据安置方案那些规定办理的审查清楚。5.根据2019年8月26日庭审视频主审法官问鹰潭市人民政府关于桂建新一大户当时拆迁的时候是如何认定户数的问题，鹰潭市人民政府捏造事实回答侵犯了妇女权益。6.一审法院未依法按协议约定，按原有规划面积B户型91平方米一层沿街店面财产，B户型91平方米二层至五层364平方米房屋作出予以补偿判决，故上诉人请求二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定审理案件，被上诉人行政行为违法，判决其承担赔偿等违约责任；被上诉人行政行为合法，判决按协议约定予以补偿。7.被上诉人行政行为违法，应当承担违约赔偿责任。赔偿上诉人八年B户型91平方米一层沿街店面租金，八年B户型91平方米二至五层租金，上诉人的主张是按目前市场租金最低估值计算。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。综上，请求撤销原审行政判决，改判确认鹰潭市人民政府鹰府字〔2015〕20号批复违法，并撤销该批复。被诉行政行为变更、解除的协议合法，请求按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定判决补偿上诉人4131400元。被上诉人行政行为违法，请求根据行政诉讼法第七十八条规定判决被上诉人赔偿损失4131400元。赔偿违约租金损失1036800元。本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人桂江萍后又提出其变更诉讼请求为请求依法判决被上诉人鹰潭市人民政府承担国家赔偿责任共计5168200元。还提出补充上诉意见称,《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》明确了对行政协议案件的全面管辖的原则，突出强化了对行政机关优益权的司法监督，细化了行政机关在行政协议案件当中的违约责任。上诉人认为，根据涉案批复，该批复是批准甲方违约、解除协议的行为，同时将协议中的变更权批准给第三人的行为，被上诉人行政优益权是否是为了公共利益需要，是否具有法定职权，是否遵守法定程序、是否滥用职权，应进行合法性审查。被上诉人鹰潭市人民政府答辩称，原签订的《房屋拆迁补偿协议书》需要变更或重新签订，只能进行套房安置（产权调换）或货币补偿，无法进行宅基地安置。2015年3月11日，鹰潭市国土资源局向答辩人提交《关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的请示》，因为2014年鹰潭市人民政府部署统一实施鹰西片区城中村改造，原与朱埠杨家30余户签订的房屋拆迁协议确定的安置宅基地已经纳入城中村改造范围，且调整了安置方式，由宅基地安置调整为套房安置（产权调换）或货币补偿两种安置方式。同时按照《鹰潭市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条明确规定，“市国土资源局统一负责本市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿管理和监督工作，房屋征收与补偿实施属地管理。月湖区政府、鹰潭高新技术产业开发区管委会、信江新区管委会为实施主体，负责本辖区内房屋征收与补偿工作。”30余户房屋所在地为月湖区辖区。故此，建议对原签订的拆迁补偿协议进行变更或重新签订。针对鹰潭市国土资源局的请示，答辩人根据鹰府发（2013）34号《鹰潭市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》依法作出鹰府发（2015）20号《鹰潭市人民政府关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的批复》。答辩人作出的变更行政协议合法有效，请求驳回上诉，维持答辩人的行政行为。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。本案中，按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条规定，鹰潭市国土资源局书面请示鹰潭市人民政府有关变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜，认为应对该30余户原签订的拆迁补偿协议进行变更或重新签订，鹰潭市国土资源局不宜担任甲方，建议由月湖区人民政府按照《鹰潭市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》办理。鹰潭市人民政府作出鹰府字〔2015〕20号批复同意。协议变更或重新签订涉及鹰潭市人民政府工作部门（鹰潭市国土资源局）与下级人民政府（月湖区人民政府）工作衔接问题，鹰潭市人民政府作为共同的上级行政机关对鹰潭市国土资源局书面请示予以批复同意，具有相应的职权，其按照国家机关行政公文处理程序作出批复无违反强制性程序规定之处，批复合法有效。上诉人桂江萍上诉提出该批复违法，应予撤销的上诉理由，不能成立。鹰府字〔2015〕20号批复是针对鹰潭市国土资源局内部请示而作出的行政公文，虽具有外部化特征而具有可诉性，但该批复并非直接对原行政协议予以变更或重新签订，桂江萍上诉提出应由鹰潭市人民政府承担补偿或者赔偿责任不能成立，本院不予支持。关于桂江萍提出的具体补偿安置要求，有关证据材料反映桂江萍已多次向月湖区人民政府提出，不属于本案审查范围。综上，桂江萍的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人桂江萍承担。本判决为终审判决。审判长 章 华审判员 林贤瑛审判员 彭彩玲二〇二〇年二月二十七日书记员 万立强附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……