浙江省温州市龙湾区人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙0303行初560号原告浙江三洲房地产开发有限公司，住所地浙江省乐清市三洲科贸工业园。法定代表人刘庚，执行董事。委托代理人刘亚军，北京抒见律师事务所律师。被告乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，局长。委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。原告浙江三洲房地产开发有限公司（以下简称三洲公司）诉被告乐清市自然资源和规划局（以下简称乐清自规局）土地行政管理一案，于2019年10月30日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，向被告乐清自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告三洲公司的法定代表人刘庚及委托代理人刘亚军，被告乐清自规局的诉讼负责人陈光宣及委托代理人胡秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告三洲公司诉称，2005年3月21日，经乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）批准，被告（原乐清市国土资源局）联合乐清市招投标中心、温州市乐清拍卖有限公司，发布“乐清国有土地拍卖出让公告（2005-04）”，将乐清市中心区C-c25号地块挂牌出让。原告于2005年4月14日向被告指定的账户缴纳了3800万元的拍卖保证金后参加拍卖活动。2005年4月15日，被告向原告出具了《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》，确认原告以2.25亿元取得拍卖的13781平方米的国有土地的使用权。原告取得该地块国有土地使用权后，对实地进行了考察，发现该地块上西南至河边绿化带处有一座庙宇未拆移，会影响该地块的商业价值和良好居住环境，于2005年6月10日将上述情况反映至乐清市政府。2005年6月21日，被告向原告复函，以竞买人一旦参加竞买，均视为对出让人按现状土地条件交地无异议为由，认为不应由其负责解决。2005年7月26日，被告与招投标中心一起向原告发出了乐土资函（2005）95号《催款通知书》，要求原告于2005年7月25日前，按照成交确认书向国土局缴纳土地出让金2390万元，否则承担法律后果。2005年12月27日、2007年8月3日，被告两次就浙江三洲房地产开发有限公司违期未交市中心区C-c25地块土地出让金问题向乐清市政府请示，但乐清市政府均未答复。2007年9月6日，被告在给乐清市政府督查室《关于市中心区C-c25地块竞投履约和保证金问题的报告》中，明确表示由于案情重大、政策性强,曾三次向乐清市政府提交请示，乐清市政府均未作出批复，待批复后，将立即制定处置方案，明确3800万元保证金的处置问题而不是继续催讨土地金。2007年11月1日，被告以文件的形式，向乐清市规划建设局发出关于要求乐成镇县浦村乐政集用（2001）字第888-00179号宗地上建筑物的函。该函件明确说明了因为庙宇的存在，影响到市中心区C-c25地块出让工作，并函请乐清市规划建设局尽快组织进行调查依法查处。乐清市规划建设局对被告的文件未予理睬。2009年6月25日，被告在没有得到乐清市政府的明确指示的情况下，超越职权范围，作出了乐土资函[2009]121号《关于取消竟得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》。原告认为，其不能履行拍卖合同以及成交确认书的直接原因是被告的不作为，无法按照土地招拍挂公告的面积向原告交付土地，故被告无权以自己的名义向中标人发出取消资格的通知。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，且是超越职权的违法行为。故请求：撤销被告于2009年6月25日做出的乐土资函（2009）121号《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》。原告三洲公司在举证期限内向本院提交了以下证据：1.原告营业执照、法定代表人身份证明、委托书。2.2005年4月乐清市国有土地拍卖出让公告。3.2005年4月14日原告交付的3800万元拍卖保证金票据。4.拍卖成交确认书。5.2005年6月10日原告向乐清市政府提交的报告。6.2005年6月21日被告向原告出具的乐土资函[2005]73号复函。7.2005年7月26日被告向原告发出的催款通知书。8.2005年12月27日被告向乐清市政府提交的乐土资[2005]112号请示函。9.2007年5月18日原告向乐清市政府提交的请示函。10.2007年8月3日被告向乐清市政府提交的请示函。11.乐土资[2007]84号、乐土资[2007]102号文件。12.乐土资[2007]257号《关于要求查处乐成镇县浦村乐政集团（2001）字第888-00179号宗地上建筑物的函》。13.乐土资函[2009]121号《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》。以上证据共同证明：1.被告超越法定职权；2.土地所有权人是人民政府，国土部门仅代表人民政府管理和监督管理职责，不是真正的土地所有权人；3.由于被告在拍卖以后不能按照拍卖公告履行，导致原告无法缴纳土地出让金；4.被告的行为从实体上损害了原告利益，2010年市长和常务副市长对该问题作出批示。被告乐清自规局辩称，1.被告(原乐清市国土资源局)作出的乐土资函[2009]121号通知事实清楚，程序合法，法律依据充分，原告请求撤销的理由不能成立。2005年4月15日，因原告竞得乐清市中心区C-c25地块，被告与原告及温州市乐清拍卖有限公司三方签订了《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》。成交确认书第二条约定，本次拍卖成交价为2.25亿元，买受人应当在2005年6月15日前付60%（含保证金），2005年7月15日前付清全部成交款；如延期付款超过六个月的，出让人有权取消买受人的竞得资格并另行出让该地块，买受人的保证金不予退还。此后原告并未按照成交确认书之约定支付成交款，为此，被告于2009年6月25日决定按照成交确认书的约定，行使取消原告竞得资格的权利，并于2009年7月1日向原告送达了《关于取消竟得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》。由此可见，原告与被告及温州市乐清拍卖有限公司三方签订的拍卖成交确认书是三方真实意思表示，拍卖成交确认书合法有效。根据合同法之规定，各方当事人均应按照合同约定履行义务，任何一方违约的，都应根据拍卖成交确认书约定及法律规定承担违约责任。原告未按照成交确认书约定支付成交款，被告按照成交确认书约定行使权利，并未违反拍卖成交确认书约定或合同法规定。原告要求撤销的理由不能成立。本案的行为性质不能理解为普通的行政行为，被诉行为的内容是解除合同的通知，根据合同法的规定，自通知到达之日起生效，原告如对通知有异议，应根据合同法的规定提起异议之诉。本案不存在合同法或民法总则规定的可撤销的情形和条件。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，负责与国有土地使用权受让方签订拍卖成交确认书和出让合同的职能部门是市、县人民政府土地管理部门，买受人逾期未支付土地出让金的，行使合同解除权的职能部门为出让人，即市、县人民政府土地管理部门。据此，被告取消原告的竞得资格，是因为原告违约造成，并未侵害原告的合法权益。无论作为合同相对人，还是作为市人民政府土地管理部门，被告均有权行使合同解除权，取消原告的竞得资格，原告诉称被告作出的乐土资函[2009]121号通知超越职权没有事实和法律依据。2.原告的起诉超过法定期限，应当予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民，法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告作出的乐土资函[2009]121号通知后，已经于2009年7月1日送达给原告，可见原告自2009年7月1日起就已经知道该行为内容，现提起诉讼显然已经超过起诉期限。综上所述，被诉行政行为事实清楚，程序合法，法律依据正确，原告诉称该行为超越职权、侵害其合法权益的理由没有事实和法律依据，且原告的起诉已经超过法定期限，应当予以驳回。被告乐清自规局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.乐土资函[2009]121号《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》。2.送达回证。证据1-2共同证明被诉行为已经于2009年7月1日送达给原告，原告的起诉已经超过法定期限。3.拍卖成交确认书。4.票据。证据3-4共同证明原告未按照拍卖成交确认书约定履行义务，被诉行为事实清楚，法律确实充分。5.拍卖文件及附件。6.出让公告。7.委托拍卖合同。8.乐政函[2004]36号文件。证据5-8共同证明原乐清市国土资源局出让涉案地块符合法律规定，拍卖成交确认书的签订合法有效。9.报告、复函、送达证。10.催款通知、送达证。11.谈话笔录。证据9-11共同证明原告拒不支付土地出让金没有事实和法律依据；原告逾期未支付土地出让金，经催告仍未支付；原告曾于2007年表示愿意继续履行合同，但仍未支付土地出让金。12.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第2、6、7、20条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第10、11条，以作为被告作出被诉行政行为的依据。经审理查明，2005年4月15日，原告三洲公司通过拍卖竞得乐清市中心区C-c25地块，并与原乐清市国土资源局及温州市乐清拍卖有限公司签订了《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》，约定了拍卖成交标的、成交金额、付款期限等内容。此后，原告未按照成交确认书约定的时间支付拍卖成交款。2009年6月25日，原乐清市国土资源局作出乐土资函[2009]121号《关于取消竟得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》，载明因三洲公司已延期付款超过六个月，根据相关法律法规、拍卖文件及拍卖成交确认书的规定，决定取消三洲公司竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权的资格，所缴纳的3800万元竞买保证金不予返还。并于2009年年7月1日向原告送达上述通知。原告不服，遂诉至本院。另查明，2019年1月11日，中共乐清市委、乐清市人民政府关于印发乐委发[2019]3号《乐清市机构改革方案》的通知，将乐清市国土资源局的职责整合，组建乐清市自然资源和规划局，不再保留乐清市国土资源局。本院认为，本案主要的争议焦点是原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。被告于2009年6月25日作出被诉《关于取消竞得乐清市中心区C-c25地块国有土地使用权资格的通知》，并于2009年7月1日向原告送达，发生在2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》之前，故应按原司法解释计算起诉期限，即《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于“最长不得超过2年的起诉期限”的规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告于2009年7月1日收到上述被诉通知，于2019年10月30日起诉，已明显超过2年的起诉期限；原告主张其一直在与乐清市政府协商，但该主张并不属于行政诉讼法第四十八条规定的不计算起诉期限的情形。综上，本院对被告辩称原告已超过起诉期限的意见予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告浙江三洲房地产开发有限公司的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  孟 东审 判 员  陈露露人民陪审员  张美娥二〇二〇年二月二十一日法官助理王佳乐书记员李渝枋