湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2021号上诉人（原审原告）：衡阳宏基粮油物流有限公司。住所地：湖南省衡阳市高新区芙蓉路15号洋洲丽园Ｂ栋104室。法定代表人：贺桃初，该公司总经理。委托代理人：戴鑫，湖南八方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托代理人：黄璟，该市司法局工作人员。委托代理人：蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。原审第三人：湖南闻基投资发展有限公司。住所地：湖南省衡阳市雁峰区湘江乡高兴村一组。法定代表人：彭治评，该公司执行董事兼总经理。委托代理人：曹光辉，湖南溥天律师事务所律师。上诉人衡阳宏基粮油物流有限公司（以下简称宏基公司）与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及原审第三人湖南闻基投资发展有限公司（以下简称闻基公司）行政允诺一案，本院于2019年4月8日作出（2019）湘行辖1号行政裁定，裁定由湖南省郴州市中级人民法院管辖。宏基公司不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年4月8日上午，衡阳市政府召开专题会议，研究衡阳粮油物流中心建设问题，并于4月10日形成[2008]第40次专题会议纪要，会议纪要主要内容包括：“一、要高度重视。二、要加强领导。三、要科学运作。四、要尽快启动。（一）要确定好选址。根据市发改委的立项和市规划局的批文，该项目选址于雁峰区南外环路北侧和蒸湘南路、蒸阳南路与湘桂铁路衡阳南站交汇处，控制用地800亩，总投资4.6亿。（二）要建立好班子。市协调领导小组办公室和雁峰区协调领导小组工作班子要迅速建立，抽调得力人员尽快开展实际性工作，推进项目建设。（三）要掌握好情况。市协调领导小组办公室和雁峰区协调领导小组及业主要迅速摸清征地拆迁的底数，测算好各项费用，尤其要掌握拆迁的户数和面积，确定征地拆迁的价格，尽快实施征地拆迁和建设。五、要全力支持。（一）国土出让商业用地价格暂定为每亩19.74万元（除上交省级报批规费和农赔费用外，市级税费和土地收益全免，省级减免费用和返回给市财政的费用全部返还建设单位），最后据实结算。（二）拆迁安置由雁峰区政府包干负责（费用由雁峰区和建设单位商定），耕地占用税享受白沙工业园同等待遇，雁峰区政府要全力以赴支持衡阳粮油物流中心建设，协调处理好建设中的各种矛盾和问题。（三）规费减免按省市相关政策规定按程序报批，最大限度地予以减免。（四）衡阳粮油物流中心建设列入省市重点工程项目进行管理。（五）市财政、发改、商务、粮食等部门要履行职能作用，积极争取国家对衡阳粮油物流中心建设的政策支持，加大支持力度，全力支持衡阳粮油物流中心建设。”2008年5月19日，衡阳市财政局向衡阳市政府报送衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》，主要内容包括：“根据市政府领导的批示，我们对衡阳粮油物流中心建设项目的有关情况进行了解，对该项目的征地费用做了初步测算，并提出意见，请予审定。一、衡阳粮油物流中心项目的基本情况。二、衡阳粮油物流项目征地费用的测算。三、长沙市的做法。四、建议。1.衡阳粮油物流中心建设用地，由市国土资源局以公开挂牌出让的方式予以供应，挂牌底价为33.6万元/亩（不包括‘三通一平’、不含契税和交易服务费）。2.根据国办发[2006]100号文件规定，衡阳粮油农副产品批发大市场建设用地挂牌出让成交后，其投资业主按摘牌价，将土地出让收入全额上缴市财政。3.衡阳粮油物流中心为列入131工程的省农业产业化龙头企业。根据湘政发[2005]24号文件规定，各级政府在编制财政预算时，要安排农业产业化专项资金，根据财力增长逐步增加投入，重点支持列入131工程的农业产业化龙头企业项目。据此，我们建议：在该项目土地出让收入除支付中央和省级报批规费、市级税费、农赔费用及农土资金合计19.74万元/亩后，剩余13.86万元/亩部分以农业产业化专项资金安排给建设单位衡阳市立庄粮油购销有限公司、湖南宏基开发有限公司、湖南宏基建筑工程有限公司、湖南闻基投资发展有限公司、衡阳市闻基电讯设备有限公司，作为市政府对该企业的投入。4.土地契税先全额缴纳，再等额安排。”2008年6月16日，衡阳市规划局向衡阳市土地储备中心作出衡规条字[2008]38号《规划条件通知书》。2012年7月9日，闻基公司填报《衡阳市建设项目申报立项审查表》。2012年7月16日，衡阳市发展和改革委员会对闻基公司作出衡发改财贸[2012]08号《关于核准衡阳粮油物流中心一期工程项目的批复》，同意由闻基公司、湖南宏基实业开发有限公司、湖南宏基建筑工程有限公司、衡阳闻基电讯设备有限公司、衡阳市立庄粮油购销有限公司共同出资建设衡阳粮油物流中心项目。该批复核准内容还包括建设地点、建设内容及规模、项目投资、建设工期等。2012年12月20日，衡阳市土地储备中心向闻基公司发出《函》，内容为：“贵公司意向用地约380亩已进入省国土资源厅报批程序，请贵公司于2012年12月25日前预付土地价款4000万元至衡阳市国土收入财政专户。该宗土地出让方式和价款最终以衡阳市土地储备与经营委员会审定为准。在该宗土地出让时，如贵公司未竞得该宗土地使用权，预付款在该宗土地成交后返回给贵公司，但仅支付本金，不承担任何利息和法律责任。”2012年12月25日至2013年3月18日，闻基公司分5次向衡阳市土地矿产交易中心账户支付土地预付款共计3600万元。2015年7月14日，湖南省衡山县人民法院向衡阳市国土资源局出具协助调查取证函，请求协助调查以下事项：一、闻基公司是否取得该宗土地使用权；二、如闻基公司未取得该宗土地使用权，如需退还闻基公司的款项金额是多少。2015年7月31日，闻基公司向衡阳市国土资源局出具《关于我公司愿意用土地所预交款的说明函》，内容是：“2012年12月至2013年3月，我公司分5次向市土地矿产交易中心交纳了土地预付款3600万元整，现因我公司涉及何宏得、周亚成与何平、王纯洋、石勇之间的民事纠纷案件，目前，因公司资金紧张，经慎重研究决定，我公司愿意用已交纳的预付款3600万元整，通过法院进行处理，解决相关的民间借贷纠纷。”2015年9月14日，衡阳市国土资源局向湖南省衡山县人民法院作出衡国土资函[2015]244号《关于调查取证有关情况的复函》，情况说明如下：一、关于闻基公司是否取得该宗土地的使用权问题。闻基公司的意向用地至今尚未进入衡阳市统一的土地矿产交易市场公开交易，故闻基公司尚未依法取得该宗土地的使用权。二、关于闻基公司土地预付款的退还问题。3600万元土地预付款未在土地交易中进行交易，该款项仍然为闻基公司款项，该款项的处置权仍在闻基公司。2013年7月19日，衡阳市政府下发衡政发[2013]14号《关于印发的通知》。2013年12月，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第2298号、（2013）政国土字第2557号《农用地转用、土地征收审批单》，其中2298号审批单的被用地单位是衡阳市雁峰区湘江乡湘江村、白沙村、五星村、高兴村、奇峰村，白沙洲街道塑田村；2557号审批单的被用地单位是衡阳市珠晖区酃湖乡双江村、白鱼潭园艺场，雁峰区湘江乡奇峰村、五星村；石鼓区松木乡朝阳村、金源街道松梅村、五一街道建设村。2015年7月3日，衡阳市城乡规划局向衡阳市国土资源局作出衡规函（条）[2015]22号《规划条件通知书》。2016年4月14日，衡阳市城乡规划委员会向衡阳市城乡规划局作出《关于衡规函（条）[2015]22号地块规划初步方案的审议意见》，意见如下：“一、该地块东南角茅岭路以南约3400平方米的用地不纳入该地块用地。二、临蒸湘南路地块商业应高品质打造。三、该地块项目规划方案应按法定程序进行土地出让后再正式按程序报批。”2015年3月18日，宏基公司登记成立，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人贺桃初，经营范围为农药、化肥、农副产品的仓储及配送，粮食收购；五金、建材、化工产品（不含危险化学品）的销售。2015年4月28日，闻基公司（甲方）与宏基公司（乙方）签订《合作开发建设衡阳粮油物流中心项目协议书》，协议如下：“一、从本协议签订之日起，乙方全面接手衡阳粮油物流中心项目的建设工作，并以乙方名义行使项目建设中的一切权利，享受政府原承诺给甲方的一切优惠政策，甲方保证全方位的给予支持和协助。二、甲方前期所有投入该项目的资金（以双方财务核算为准），计入该项目建设的总费用之中，乙方同意在该项目建设总股权中给予甲方25%的股权；甲方在此协议签订后，其授予乙方的代理开发建设权（含开发建设单位的冠名权），为不可撤销权。同时，甲方必须一如既往的参与该项目的建设、协调工作。三、在本协议签订后，甲乙双方指派专职人员组成衡阳粮油物流中心项目建设领导班子，具体名单另行商定，办公地点定在乙方的经营场所。四、甲方负责与衡阳市政府及各部门协调好此项目建设单位变更为乙方的全部工作，乙方予以积极配合。五、对于合作开发建设该项目的具体事项及工作，甲、乙双方一致同意在乙方正式取得项目土地使用权及相关优惠政策的享受权后再行协商，并另签补充协议书定论。六、本协议签订后，甲方应及时向乙方移交甲方和衡阳市政府及各职能单位有关该项目的全部资料、批文及相关文件（包括投诉等资料），以利乙方主张权利及行使项目的开发建设权。七、本协议签订后，任何一方不得反悔，对于甲、乙双方的违约责任及乙方代为行使开发权后的行为责任，甲、乙双方一致同意另以补充协议方式议定。八、本协议经甲、乙双方签字盖章即行生效。九、本协议一式拾份，甲乙双方各执壹份，报市政府、国土资源局、规划局、发改委、粮食商务局、重点办、财政局、市委办公室各壹份备案，各份具有同样的法律效力。”宏基公司认为，衡阳市政府未按照[2008]第40次专题会议和衡阳市财政局衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》中对宏基公司作出的承诺交付土地的行为属于不诚信和不作为行为，给宏基公司造成了数亿元损失，故宏基公司提起本案诉讼。请求：1.判令衡阳市政府立即履行[2008]第40次专题会议和衡阳市财政局衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》中对宏基公司作出的将衡阳粮油物流中心项目800亩建设用地中第一期333.13亩土地按衡政发[2013]14号文件规定的方案交付给宏基公司（第二期467亩用地待第一期完工时交付）的承诺；2.如果衡阳市政府因城市规划变化，导致无法建设粮油物流中心，则判令衡阳市政府按2013年同类同地段商住用地的基准地价及条件，加上原承诺的优惠条件，按衡政发[2013]14号文件第八条规定，将宏基公司应邀出资审批回来的第一期333.13亩土地交付给宏基公司；3.本案诉讼费用由衡阳市政府负担。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉的[2008]第40次专题会议纪要系衡阳市政府针对衡阳粮油物流中心建设问题进行专题研究形成的会议纪要，衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》系衡阳市财政局向衡阳市政府报送的内部请示，上述会议纪要和请示均系内部行政行为，形成于2008年，而宏基公司登记成立于2015年3月18日，会议纪要和请示没有直接设定宏基公司的权利义务，没有对宏基公司作出交付土地的承诺，对宏基公司的权利义务也不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，宏基公司的起诉应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回宏基公司的起诉。本案不交纳案件受理费。宏基公司不服原审裁定，向本院上诉称：一、原审法院采信和认定证据明显错误。涉案《会议纪要》作出后，被上诉人即将该《会议纪要》直接送达了上诉人，并实际进行了实施。涉案《会议纪要》已由内部行为转为具体的外部行政行为，具有可诉性。二、原审法院认定上诉人不具有合法诉讼主体资格的裁定是明显错误的。上诉人取得了第三人在衡阳粮油物流中心项目建设中所享有的一切权利，并投入了大量资金，诉讼主体适格。三、原审法院未对各方当事人的证据予以认证，程序违法。请求：一、撤销原审裁定，依法改判或者发回重审。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。衡阳市政府答辩称：1、宏基公司诉讼主体不适格，应依法维持一审裁定。衡阳市政府从未对宏基公司作出有关涉案项目建设的行政行为。2、涉案会议纪要没有对任何单位作出有关使用、交付土地的承诺，闻基公司自认没有取得使用、交付土地的权利，自认不存在使用、交付土地权利的转让、承继。雁峰区政府、衡阳市粮食商务局等单位的行为不属于衡阳市政府的行为，上述单位的行为不能认定为宏基公司系会议纪要的利害关系人依据。3、涉案会议纪要对宏基公司的权利义务未产生实际影响，该会议纪要系研究衡阳粮油物流中心建设所形成的初步意见，系过程性、不成熟行为，依法不属于人民法院受案范围，且该会议纪要作出时，宏基公司并未成立。4、涉案地块不满足交地或置换条件，上诉人要求改判不成立。该地块属于经营性土地，依法必须以招拍挂的形式出让，现该地块尚未招拍挂出让，宏基公司不是法定受让人，无权主张交付土地，同时，该地块尚不具备净地出让条件。5、立项、规划条件、土地转用和征收报批不是确定土地受让主体的法定条件，而相关手续也未确定宏基公司为涉案土地受让人。6、涉案会议纪要仅仅是初步工作布置，尚未进入土地出让的前置程序，更未进行土地出让，此时并不满足土地出让的法定条件，故该会议纪要不是确定土地使用权人的法定依据。7、两份投资意向合作协议并非衡阳市政府行政行为，且该协议没有承诺土地受让方必定为宏基公司，或是宏基公司必然以优惠条件受让土地，协议确定以招拍挂竞价方式确定土地受让人。8、衡阳市商务粮食局和雁峰区政府的请示、报告不能认定为宏基公司取得土地使用权的依据，也不能认定为衡阳市政府承诺宏基公司取得土地使用权的依据。9、宏基公司、闻基公司对土地竞价受让的条件、程序及相关的法律规定是明知并自认的。请求驳回上诉，维持原裁定。闻基公司述称：1、衡阳市政府作出涉案的会议纪要和请示时，宏基公司尚未成立，宏基公司不是涉案项目的开发主体，不是行政行为相对人。2、闻基公司与宏基公司签订的协议，不仅违背了公司章程的规定，也损害了其他股东的利益，应视为无效协议。3、闻基公司与宏基公司签订协议后，宏基公司采取欺骗手段取得政府相关部门的文件，不具备法律效力。请求驳回上诉，维持原审裁定。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，雁峰区政府根据衡阳市政府授权与闻基公司签订衡州中国粮油物流城投资意向合作协议。2015年10月22日，双方解除该协议。本院认为：根据在案证据，衡阳市政府为推进涉案项目建设，于2008年4月8日召开会议，包括闻基公司在内的6家公司参加了会议并形成会议纪要。2012年7月16日，衡阳市发展和改革委员会批复同意包括闻基公司在内的5家公司出资建设涉案项目。2015年3月18日，宏基公司成立。同年4月28日，宏基公司与闻基公司签订协议，约定宏基公司承继闻基公司涉案项目建设，10月22日，因闻基公司没有按照约定完成投资，应该公司提议，雁峰区政府与闻基公司协议解除雁峰区政府根据衡阳市政府授权与该公司签订的衡州中国粮油物流城投资意向合作协议。从上述情况看，涉案会议纪要对宏基公司的权利义务不产生直接影响，并非宏基公司主张的行政允诺。原审法院据此裁定驳回其对衡阳市政府起诉，具有法律和事实依据。综上所述，宏基公司上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年二月十四日法官助理张颢严书记员杨柳