浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2189号上诉人（原审原告）俞鑫江，男，1974年6月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。委托代理人孙金泉，男，1964年3月15日出生，汉族，住杭州市富阳区。系上诉人俞鑫江姐夫。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平，杭州市富阳区复议局工作人员。委托代理人裘蓉芳，浙江五勤律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州富阳城市建设投资集团有限公司，住所地杭州市富阳区富春街道恩波大道99号。法定代表人陈孝华，董事长。委托代理人倪俊卿，浙江富春江律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）盛君涛，男，1964年4月18日出生，汉族，住杭州市富阳区。被上诉人（原审第三人）吕水根，男，1962年7月15日出生，汉族，住杭州市富阳区。俞鑫江诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）城建行政强制及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2019年11月8日作出（2019）浙01行初277号行政裁定。俞鑫江不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月16日立案受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明：杭州市富阳区富春联群弄61号房屋系建造在集体土地上的六层连排建筑，原告俞鑫江系101-601室即东侧一半房屋权利人。1997年1月14日，孙金泉（甲方暨售房者）和吕水根（乙方暨购房者）签订《购房协议书》，约定吕水根向孙金泉购买富阳下马塘联群新村18号，地基南侧六楼88平方米售房一套（即杭州市富阳区富春街道联群弄61号601室）；如国家需要拆迁改建，乙方与甲方一样，应享受同样国家土地属（使）用权房产权等有关政策等内容。2017年8月8日，吕水根与其子吕泽炳签署《析产协议》，将前述房屋析产给其子吕泽炳。1998年5月23日，孙金泉（甲方暨售房者）和盛君涛（乙方暨购房者）签订《购房协议书》，约定盛君涛向孙金泉购买联群新村18号地基南侧四楼套房一套（建筑面积88平方米，即杭州市富阳区富春街道联群弄61号401室）等内容。1997年7月，原告取得由原富阳市人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。2014年5月14日，原告取得由原富阳市房地产管理处颁发的富房权证初字第××号《房屋所有权证》。2017年7月20日，秦望指挥部（系被告组建的临时机构）发布公告，公告载明：经富阳区政府研究决定，富阳区秦望区块有权更新项目按照“一次规划，分期实施”的原则，先行启动片区一、片区二范围内的房屋搬迁工作，搬迁人为杭州富阳城市建设投资集团有限公司（以下简称城投集团），搬迁实施单位为富春街道办、春江街道办和场口镇政府。杭州市富阳区富春联群弄61号房屋在搬迁范围内。同年9月6日，秦望指挥部发布《房屋搬迁签约公告》。2017年8月11日，孙金泉向搬迁相关单位提交《情况说明》，主要内容为：“本人是联群弄61号房主孙金泉，当时是协议售房，但下列人员：401盛君涛、601吕水根、302傅友堂、602章如琴因多次讨要未果，不同程度欠款。所以不能析产过户，等事情处理好再定。”同年8月15日，搬迁相关单位工作人员洪兴才出具意见：“情况说明已收，房产证复印件是孙金泉、俞鑫江。”2017年9月9日，城投集团（甲方暨搬迁人）、场口镇政府（搬迁实施单位）与吕泽炳（乙方暨被搬迁人）签订《房屋搬迁协议》（该协议全称《富阳区秦望区块有机更新项目片区一、片区二住宅房屋搬迁货币补偿协议》，因协议名称不影响案件处理结果，故亦简称《房屋搬迁协议》），就杭州市富阳区富春街道联群弄61号601室房屋的搬迁补偿事宜作出约定：乙方选择货币补偿方式；补偿金额总计1293278元；乙方应于2017年10月30日前腾空被搬迁房屋，并及时通知搬迁实施单位进行验收。随即吕泽炳根据《房屋搬迁协议》约定将案涉房屋腾空交付给城投集团并领取补偿款项。同日，城投集团（甲方暨搬迁人）、场口镇政府（搬迁实施单位）与盛君涛（乙方暨被搬迁人）签订《房屋搬迁协议》，就杭州市富阳区富春街道联群弄61号401室房屋的搬迁补偿事宜作出约定，主要内容为：乙方选择产权调换补偿方式；补偿金额总计1095224元；安置房预留款676800元；乙方于2017年10月30日前腾空被搬迁房屋。随即盛君涛根据《房屋搬迁协议》约定将案涉房屋腾空交付给城投集团并领取补偿款项。2018年3月5日，杭州市富阳区人民法院受理原告诉盛君涛、孙金泉请求确认《购房协议书》无效一案（〔2018〕浙0111民初1731号）。2018年5月17日，该院判决确认盛君涛和孙金泉签订的《购房协议书》无效。2018年3月22日，杭州市富阳区人民法院受理孙金泉诉吕水根请求确认《购房协议书》无效一案（〔2018〕浙0111民初2330号）。2018年5月4日，该院判决确认孙金泉和吕水根签订的《购房协议书》无效。2018年2月8日，杭州市富阳区人民法院受理孙金泉诉城投集团、场口镇政府，第三人傅友堂（傅友堂系与本案第三人吕水根、盛君涛情形基本相同的另一购房者）财产损害赔偿一案（案号〔2018〕浙0111民初1342号），孙金泉诉请城投集团、场口镇政府赔偿130万元。2018年6月7日，该院判决驳回孙金泉的诉讼请求。孙金泉不服上诉，2019年4月15日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01民终4986号判决驳回上诉。2018年4月20日，杭州市中级人民法院受理孙金泉诉富阳区政府、场口镇政府请求确认《房屋搬迁协议》无效及行政赔偿一案（案号：〔2018〕浙01行初202号），孙金泉诉请判决撤销场口镇政府和章宏钢签订的《房屋搬迁协议》；判决富阳区政府和场口镇政府向其支付拆迁补偿款120万元。在该案审理过程中，孙金泉先以场口镇政府被告主体不适格为由申请撤回对场口镇政府的起诉，后又以需要根据国家赔偿法规定先行申请国家赔偿为由申请撤回对富阳区政府的起诉，杭州市中级人民法院分别于2018年8月15日、2018年9月7日裁定准许原告撤回起诉。2018年12月10日，杭州市中级人民法院受理原告诉富阳区政府请求给予行政赔偿一案（案号：〔2018〕浙01行赔初19号），原告诉请判决富阳区政府赔偿原告房产损失人民币260万元。案经杭州市中级人民法院一审，浙江省高级人民法院二审裁定驳回起诉。2018年5月，杭州市富阳区富春街道联群弄61号房屋由城投集团整体拆除。2018年6月19日，原告向富阳区政府提交《国家赔偿申请书》，请求富阳区政府向其赔偿因拆除杭州市富阳区富春街道联群弄61号401室、601室房屋造成的损失260万元。2018年8月16日，富阳区政府作出《不予国家赔偿决定书》，认为原告的赔偿申请不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条明确的赔偿范围，决定不予赔偿。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.确认被告拆除原告的房屋并未赔偿的行为属违法；2.依法判令被告赔偿原告房产损失220万元；3.判令被告承担本案诉讼费。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。”原告俞鑫江诉请判决确认被告富阳区政府拆除其房屋的行为违法，但拆除行为纳入行政诉讼应以其存在强制性为前提，即只有强制拆除行为方可进行司法审查，不具有强制性的房屋拆除行为不属于行政诉讼受案范围。原告诉请判决确认拆除其房屋的行为违法，没有明确为强制拆除行为，表述不够准确；为避免讼累，本院立足“强制拆除”对起诉条件进行审查。根据前述法律规定，原告应当提供证明被诉强制拆除行为存在的证据材料或者对此作出合理说明，本院将作为起诉条件进行审查。至于是否存在强制拆除行为，或者说拆除行为是否具有强制性，可以通过查明的事实经过作出判断。根据本案查明的事实，原告认为被违法拆除并要求赔偿的联群弄61号401室、601室房屋，早在1997年和1998年即由原告通过孙金泉与第三人吕水根、盛君涛分别签订《购房协议书》售予两第三人，此后该房屋一直分别由吕水根、盛君涛实际居住使用直至搬迁。秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《购房协议书》和吕泽炳提供的与其父吕水根签署的《析产协议》的相关约定，及吕泽炳、盛君涛分别实际居住使用案涉房屋的现实情况，有理由相信吕泽炳、盛君涛有权实际处分案涉房屋，双方签订的《房屋搬迁协议》应为有效。双方洽签《房屋搬迁协议》后，案涉房屋即由吕泽炳、盛君涛腾空交付给城投集团并领取拆迁补偿款，《房屋搬迁协议》基本履行完毕。原告因认为购房人欠款而提交的《情况说明》，只能表明其与吕水根、盛君涛之间存在民事纠纷，不足以否定使城投集团相信吕水根、盛君涛有权处分案涉房屋的上述事由，故不足以否定《房屋搬迁协议》的效力。《购房协议书》虽然被法院判决确认无效，但这是城投集团与吕水根、盛君涛签订《房屋搬迁协议》并已实际履行该协议之后的事情，同时在案证据也不能证明《购房协议书》被判决无效的事实已被告知富阳区政府或者城投集团等单位，故《购房协议书》被判决无效不构成《房屋搬迁协议》的履行瑕疵。在此情况下，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任。概言之，原告诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，起诉不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。因诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，原告基于前述诉请一并提出的行政赔偿请求缺乏基本前提，本院不作审查处理。原告与吕水根、盛君涛分别签订的《购房协议书》被判决确认无效后，双方互负返还义务并可予折抵，原告并不存在需要通过行政诉讼加以保护的合法权益。原告与城投集团或者吕水根、盛君涛之间存在的民事纠纷可以另行主张（事实上原告亦已提起过相关诉讼），且不能成为原告提起行政赔偿诉讼的正当理由。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告俞鑫江的起诉。俞鑫江上诉称：1.关于案涉房屋的权属问题。原审中，上诉人提供了房产证、土地使用证，证明富阳联群弄61号401室、601室房产权归上诉人所有，原审法院认定该证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关证明内容，予采信，因此富阳联群弄61号401室、601室的房屋所有权属上诉人所有；2.关于能否根据《购房协议书》及实际居住情况来确定案涉房屋处分权的问题。原审法院认为，城投集团根据《购房协议书》和吕泽炳提供的与其父吕水根签署的《析产协议》的相关约定，及吕泽炳、盛君涛分别实际居住使用案涉房屋的现实情况，有理由相信吕泽炳、盛君涛有权实际处分案涉房屋。上诉人认为，原审法院的认定违法。根据签订的《购房协议书》及实际居住情况来确定处分权没有任何法律依据，本案中，虽然孙金泉和吕泽炳、盛君涛分别签订了《购房协议书》，但由于该房屋转让行为未经登记，故《购房协议书》不发生法律效力；3.城投集团恶意与吕泽炳、盛君涛串通侵犯上诉人的合法权益。2017年7月20日秦望指挥部发布秦望区块有机更新项目《公告》，实施期间，搬迁实施单位场口镇人民政府的工作人员对搬迁的房屋进行了入户调查，在此基础上于2017年8月16日在富阳日报上刊登了《富阳区秦望区块在机更新项目片区一、片区二被搬迁房屋认定结果公示表》，该公示表载明：根据工作要求，秦望区块有机更新房屋认定工作小组对被搬迁房屋进行了权属认定，现将第一批认定结果予公示，被搬迁人对公示结果有异议的，请于公示期间向搬迁实施单位提出书面异议。上诉人在入户调查期间，已经多次口头向场口镇人民政府的工作人员就房屋的权属问题提出异议，后于2017年8月15日向场口镇政府的工作人员书面提出异议，并明确向富阳区政府告知已就权属问题向富阳区人民法院提起诉讼。城投集团在明知案涉房屋存在权属纠纷的情况下，于2019年9月9日仍恶意分别与吕泽炳、盛君涛签订所谓《房屋搬迁协议》。原审法院置2017年8月16日公示事实不顾，认定“原告因认为购房人欠款而提交的《情况说明》，只能表明其与吕水根、盛君涛之间存在民事纠纷，不足以否定使城投集团相信吕水根、盛君涛有处分案涉房屋的上述事由”其认定不仅违反了物权法的相关规定，且与本案事实不符；4.关于强制拆除的问题。原审法院采纳了富阳政府的意见，认定“相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任”上诉人认为，原审法院的认定前提错误的。如上所述，案涉房屋是经登记的房屋，签订《购房协议书》涉及的房屋转让未经登记，长期居住（占有）没有法律依据可以构成财产所有权的取得，因此被告拆迁的房屋根本不属吕泽炳、盛君涛所有；5.城投集团强拆行为的责任人。上诉人认为，秦望区块有机更新是富阳区政府的行政行为，城投集团是该行政行为的执行人，因此城投集团的强拆行为所造成的后果，应当由富阳区政府来承担。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。富阳区政府答辩称：1.上诉人并非涉案房屋的实际所有人，上诉人的诉请缺乏事实根据和法律根据。案外人孙金泉于1998年将涉案401室房屋出售予盛君涛、于1997年将涉案601室房屋出售予吕水根，签订《购房协议书》后，盛君涛、吕水根已依约支付绝大部分购房款，未付部分是因双方约定的付款条件未成就而暂未支付。后盛君涛、吕水根对涉案房屋进行了装修并占有使用二十多年。结合涉案401室房屋、涉案601室房屋系上诉人与孙金泉联建，上诉人与孙金泉的妻舅关系以及上诉人曾在联群弄61号房屋的五楼居住过几年的情况，上诉人对孙金泉出售涉案401室房屋给盛君涛、出售涉案601室房屋给吕水根的事实应是完全知情并认可的。城投集团与盛君涛、吕泽炳（吕水根之子）分别就涉案401室房屋、涉案601室签订《房屋搬迁协议》时，涉案房屋分别由盛君涛、吕水根实际占有并使用，且此时孙金泉与盛君涛签订的《购房协议书》和孙金泉与吕水根签订的《购房协议书》均未被法院认定为无效。根据盛君涛是涉案401室房屋的买受人，吕水根是涉案601室房屋的买受人，且均已在涉案房屋内居住二十多年，以及该搬迁地区买卖联建房屋较多的实际情况，城投集团以联建房的买受人及实际居住人为权利人，分别与盛君涛、吕泽炳(吕水根之子)签订《房屋搬迁协议》，不存在过错。另外，上诉人在涉案房屋出售后二十多年来一直承认盛君涛、吕水根为涉案房屋的实际所有人且放弃涉案房屋占有和财产性权益，但在得知涉案房屋即将被搬迁时，认为有利可图，以孙金泉与盛君涛、吕水根签订的《购房协议书》已分别经司法程序确认无效为由，在已将房屋转让多年并已取得对价的情形下，要求取得涉案房屋搬迁补偿款或者赔偿拆除涉案房屋损失的行为，严重违背了诚实守信原则；2.本案非行政诉讼受案范围。秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《购房协议书》的相关约定、吕泽炳与其父吕水根签署的《析产协议》及盛君涛、吕水根实际居住使用涉案房屋的实际情况，有理由相信盛君涛、吕泽炳有权实际处分涉案房屋，双方签订的《房屋搬迁协议》应为有效。虽然《购房协议书》后被法院判决确认无效，但此时城投集团已与盛君涛、吕泽炳签订了《房屋搬迁协议》，且该协议已实际履行，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除涉案房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不产生行政法律责任，上诉人诉请确认违法的强制拆除行为不存在，故本案不属于行政诉讼的受案范围。请求贵院依法驳回上诉，维持原审裁定。城投集团在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院二审调查询问期间答辩称：1.案涉房屋的拆除行为系答辩人依照与房屋权利人签订的房屋搬迁协议行使的，不是基于富阳区政府的委托授权或其他具体行政行为。因此，拆除房屋的行为与富阳区政府没有直接关系；2.答辩人在收购房屋并拆除房屋的过程中可能存在侵犯上诉人权利的情况，也属于民事侵权纠纷，而非行政纠纷；3.从民事收购与拆除的过程来看，富阳区政府与答辩人均未使用行政强制手段或者其他任何强制执行方式。从搬迁协议内容来看，在搬迁过程中没有出现强制性以及强制性措施。协议也明确约定如果双方出现纠纷可以向富阳区人民法院提起民事诉讼。从案涉的安置方式来看，如果房屋权利人不愿意签订协议，富阳区政府将依照相关规定启动征收程序。这也意味着签订协议的时候，强制征收手续并未启动，更不存在强制拆除行为。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。盛君涛、吕水根在法定期限内均未提交答辩意见。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人俞鑫江在原审期间提起的诉讼请求为：“1.确认被告拆除原告的房屋并未赔偿的行为属违法；2.依法判令被告赔偿原告房产损失220万元；3.判令被告承担本案诉讼费”。原审诉讼期间，上诉人明确案涉房屋系指杭州市富阳区富春街道联群弄61号401、601室房屋，220万元即为案涉房屋搬迁协议约定的补偿款。据此，上诉人提起本案诉讼，其指向的行政行为系被上诉人富阳区政府拆除涉案房屋的行为。根据已查明的事实，上诉人于1997年和1998年于被上诉人吕水根、盛君涛分别签订《购房协议书》。此后，案涉房屋一直分别由被上诉人吕水根、盛君涛实际居住使用直至搬迁。秦望指挥部发布房屋搬迁公告及签约公告后，房屋搬迁人城投集团在开展房屋搬迁签约工作过程中，根据《购房协议书》和案外人吕泽炳提供的与其父吕水根签署的《析产协议》的相关约定，及吕泽炳、盛君涛分别实际居住使用案涉房屋的现实情况，与上述二人签订《房屋搬迁协议》。该《房屋搬迁协议》签订后，案涉房屋即由吕泽炳、盛君涛腾空交付给城投集团并领取拆迁补偿款。2018年5月，案涉房屋由城投集团整体拆除。上述过程中，相关单位根据有效的《房屋搬迁协议》及腾空移交手续拆除案涉房屋，系基于协议约定实施的拆除行为，并未使用行政强制手段，不能认为是强制拆除行为，不产生行政法律责任，更不需要相关单位承担行政法律责任。概言之，上诉人诉请判决确认违法的强制拆除行为不存在，起诉不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。此外，如上诉人认为其与城投集团或者吕水根、盛君涛之间存在的民事纠纷，应依法另行寻求救济。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  车勇进审判员  吕柏超二〇二〇年二月十八日书记员  韦若莎