浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2193号上诉人（原审原告）王文琴，女，1967年12月2日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人徐兴，衢州市行政复议局局长。委托代理人毛军，衢州市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，代区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。王文琴诉衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）拆迁行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年10月25日作出（2019）浙08行初50号行政裁定。王文琴不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月8日组织各方当事人进行了调查。上诉人王文琴及其委托代理人陈晨，被上诉人衢州市政府的委托代理人徐兴、毛军，柯城区政府的委托代理人吴芯羽、汪钢到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:王文琴系衢州市××姜家山乡兴运村郑云自然村村民。王文琴与郑卸良原系夫妻关系，郑卸良1988年开始在该村建造房屋，2009年，王文琴取得衢柯规乡字第200900017号乡村建设规划许可证，规划许可建设面积90㎡（45㎡×2层）。2018年3月5日，王文琴与前夫郑卸良协议离婚，并约定坐落于柯城区姜家山乡××村住房××幢[衢柯规个建字（姜2009）第001号]归王文琴所有，上述房屋即王文琴与其前夫原共有房屋的右侧部分。2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]-0053《浙江省建设用地审批意见书》，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。2018年6月15日，柯城区政府下发柯政发〔2018〕105号文件，同意姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，要求姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）按照有关规定组织实施城中村搬迁改造工作。2018年9月20日，姜家山乡政府与王文琴签订《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：33046号），约定王文琴户房屋及附属物征收补偿安置等事宜，王文琴及儿子郑朋飞在协议上签字捺印。2018年12月12日，姜家山乡政府组织人员拆除了上述房屋第一、二层及归郑卸良所有的房屋第一、二层。王文琴对该拆除行为不服，提起行政诉讼，请求确认两被告于2018年12月12日组织实施强制拆除坐落于衢州市柯城区××房屋××、××层中属王文琴所有部分的行政行为违法。另查明，郑卸良不服强制拆除其第一、二层房屋行为，以衢州市政府、柯城区政府为被告提起行政诉讼，本院于2019年5月10日作出（2019）浙08行初2号裁定，驳回郑卸良对衢州市政府、柯城区政府的起诉。郑卸良不服该裁定提起上诉后，浙江省高级人民法院于2019年8月19日作出（2019）浙行终1020号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。姜家山乡政府在（2019）浙08行初13号案件庭审中承认其拆除了涉案房屋。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，根据王文琴与前夫郑卸良签订的离婚协议书的约定，王文琴对涉案房屋具有相应的权属，其对拆除房屋的行为不服，有权提起行政诉讼，本案原告主体适格。但据王文琴户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发〔2018〕105号文件及各方陈述可以证实，被诉拆除行为系姜家山乡政府所组织实施，姜家山乡政府系该拆除行为的责任主体，王文琴对该行为不服，以衢州市政府、柯城区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。王文琴以涉案土地征收项目的报批申请单位以及发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府，且县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张衢州市政府、柯城区政府为被诉拆除行为的实施主体，但被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，相关主张本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经向原告释明，原告拒不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告王文琴的起诉。王文琴上诉称：一审裁定认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。1.被上诉人系涉案房屋强拆责任主体，属于本案的适格被告；其实施的涉案房屋强拆行为没有任何依据且程序违法，应当确认违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，及《中华人民共和国实施条例》第二十五条之规定，有且仅有市、县级人民政府具有依法征收土地及其附着物的职权，无论是发布征地公告、还是拆除、清理地上附着物，均系其履行职权的表现，都属于组织实施征地行为，房屋强制拆除行为只是征地行为的一个环节。一审法院认定被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同是错误的，严重违反上述法律规定。2.姜家山乡政府无法定职权组织实施对涉案房屋的拆迁工作，其实施的强制拆除行为是受柯城区政府委托。姜家山乡政府于2018年6月13日作出姜政[2018]27号请示，称经乡政府研究，建议区政府尽快启动姜家山村等8个村城中村(部分)搬迁改造工作。柯城区政府于2018年6月15日作出柯政发[2018]105号批复，称经区政府研究，同意乡政府的请示，并批准姜家山乡政府组织实施。上述法律关系为行政委托，对涉案强拆行为提起诉讼，应当以区政府为被告。3.被上诉人实施的涉案房屋强拆行为，没有任何依据且程序违法。《补偿安置协议书》只有上诉人一方签字，甲方始终未进行盖章确认，故协议没有成立、生效。未经双方签章生效的协议书，没有任何拘束力、执行力和确定力，当然不能据此实施强拆行为。涉案强拆行为没有事实依据。被上诉人在庭审中主张上述《补偿安置协议书》生效与否，非本案审查范围。即便被上诉人认为上诉人不交房的行为阻碍了涉案项目的建设，被上诉人的土地管理部门也应该依据法律规定执行，而不是由被上诉人直接实施强拆行为。4.涉案房屋门口的监控视频显示强拆前，指挥部的工作人员即衢州市自然资源和规划局柯城分局的刘尖兵、郑焕明出现在上诉人房屋门口，将上诉人及其前夫郑卸良唤至门外后，对涉案房屋实施了拆除行为。拆迁现场至今粘贴着“柯城区高铁新城征迁工作网格化作战图”，载明柯城区委区政府相关领导担任征迁工作领导小组组长及征迁指挥部总指挥等。柯城区高铁新城征迁工作指挥部是柯城区设立的临时机构，应当由设立该机构的柯城区政府作为被告。综上，请求撤销一审裁定；改判确认被上诉人于2018年12月12日强制拆除位于浙江省衢州市××姜家山乡郑云村68号第一、二层房屋中上诉人所享有部分的行为违法。衢州市政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人户《高铁新城城中材搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发[2018]105号文件及各方陈述可以证实，被诉拆除行为系姜家山乡政府所组织实施，姜家山乡政府系该拆除行为的责任主体，王文琴以衢州市政府、柯城区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。上诉人以涉案土地征收项目的报批申请单位以及发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府，且县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张衢州市政府、柯城区政府为被诉拆除行为的实施主体，但被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，上诉人的相关主张不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经一审法院释明，上诉人拒不同意变更，一审法院驳回起诉正确。2.衢州市政府并非作出被诉行政行为的主体。上诉人的房屋位于衢州市××姜家山乡，根据《关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发[2014]55号）规定，上诉人房屋所在地的改造征收工作由柯城区政府负责实施。衢州市政府并未实施强制拆除上诉人房屋的行政行为。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原裁定。柯城区政府答辩称：一审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人在本案中混淆了土地征收行为和拆除房屋行为的实施主体，且行政诉讼适格被告应该依据“谁行为，谁被告”的原则确定。根据王文琴户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》、柯政发[2018]105号文件及姜家山乡政府的自认可以证实，被诉拆除行为系姜家山乡政府组织实施，姜家山乡政府系该拆除房屋行为的责任主体。故一审法院认定柯城区政府被告主体不适格与事实相符、证据充分。上诉人经释明拒不同意变更被告，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(三)项裁定驳回起诉，适用法律正确。综上，请求依法裁定驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审过程中，上诉人王文琴提交了拆除现场视频，拟证明刘尖兵、郑焕铭作为专班组工作人员参与强拆，应由柯城区政府承担责任。本院于2020年1月8日组织各方当事人对上述证据进行了质证。本院认为，该证据形式和来源合法，内容真实，本院予以确认。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另查明：2018年7月12日，姜家山乡政府发布《关于对兴运村（郑云自然村）实施城中村整体征收的公告》，并于同日发布签约公告。2018年12月7日，姜家山乡政府向郑卸良、王文琴发出《履行协议催告书》，载明：“限你户接到本通知之日起3日内履行被征收房屋腾空移交拆迁公司拆除义务，并办理房屋腾空交付手续。逾期履行房屋腾空搬迁义务的，姜家山乡人民政府将依法强制腾空搬迁，并拆除已征收房屋。”2018年12月12日，即房屋拆除当日，姜家山乡政府委托浙江省衢州市信安公证处对涉案房屋内物品进行摄影摄像、清点并制作《物品清单》。二审调查中，姜家山乡政府承认实施了拆除涉案房屋的行为。本院认为，本案的审理重点为衢州市政府和柯城区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人王文琴要求确认衢州市政府、柯城区政府对其房屋组织实施的强制拆除行为违法，但其提交的柯城区高铁新城征迁工作网络化公示栏照片、拆除现场照片等证据仅能反映柯城区政府在宏观上部署、推进征收工作，不能据此得出衢州市政府、柯城区政府具体实施了被诉拆除行为的结论。现场视频亦不足以证明相应人员系作为柯城区政府工作人员至现场实施拆除行为。且姜家山乡政府明确承认涉案房屋由其拆除，姜家山乡政府发布的《关于对兴运村（郑云自然村）实施城中村整体征收的公告》、与王文琴签订的补偿安置协议、向王文琴作出的《履行协议催告书》、拆除当日公证处受姜家山乡政府委托对涉案房屋内物品清点登记作出的公证书等证据，亦印证了该事实。故原审法院认定衢州市政府、柯城区政府并非本案适格被告，在经过释明上诉人不同意变更被告的情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 榆审判员 车勇进审判员 马良骥二〇二〇年二月二十一日书记员 吴 琳