浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1525号上诉人（原审原告）余晓刚，男，1967年11月15日出生，汉族，住浙江省象山县。上诉人（原审原告）徐阿艮，女，1933年1月23日出生，汉族，住浙江省象山县。上诉人（原审原告）邢方德，男，1965年11月29日出生，汉族，住浙江省象山县。上诉人（原审原告）温根福，男，1946年1月8日出生，汉族，住浙江省象山县。四上诉人共同委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人毛莹，宁波市司法局工作人员。余晓刚、徐阿艮、邢方德、温根福（以下简称余晓刚等四人）诉宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）拆迁行政复议一案，宁波市中级人民法院于2019年7月31日作出（2019）浙02行初40号行政判决。余晓刚等四人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月9日组织双方当事人进行了调查，上诉人余晓刚、邢方德、温根福及四上诉人的共同委托代理人贾振华，被上诉人宁波市政府委托代理人毛莹到庭参加调查。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限，现已审理终结。2019年1月16日，宁波市政府依余晓刚等四人要求撤销象山县人民政府象政发[2017]118号《关于同意征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称涉案批复）的复议申请作出甬政复决字[2018]303行政复议决定（以下简称被诉复议决定）。被诉复议决定认定，2017年4月26日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0494号建设用地审批意见，同意象山县2016年度计划第六批次建设用地32.6784公顷，批准征收的土地为石浦镇金山路延伸地块一道路工程（邢方德、温根福的房屋位于该工程用地范围内）、石浦镇番西棚户区改建地块一（徐阿艮的房屋位于该用地范围内）、三（余晓刚的房屋位于该用地范围内）等用地。2017年6月26日，原象山县国土资源局提交《关于要求批准征收土地补偿安置方案的请示》（象土资[2017]39号）。同年7月4日，象山县人民政府作出涉案批复。象山县统一征地事务所分别与象山县石浦镇东边村股份经济合作社、北山村经济合作社就石浦镇金山路延伸地块一道路工程、石浦镇番西棚户区改建地块一、三签订了征地补偿安置协议，约定了征收补偿费（不含青苗和地上附着物补偿费）。余晓刚等四人在土地征收范围内，除了房屋外，没有承包地、自留地等。象山县房屋征收办公室与余晓刚、符宝方（系徐阿艮儿子）、邢方德、温根福就其各自的房屋安置补偿事宜签订了房屋拆迁货币补偿协议。被诉复议决定认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项的规定，申请人应当与行政行为有利害关系。余晓刚等四人土地征收范围内除房屋外，无自留地、农耕地等土地使用权。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称宁波市拆迁条例）的规定，房屋拆迁安置补偿事项属于该法律的调整内容。余晓刚等四人已分别签订了房屋拆迁货币补偿协议，如不服房屋拆迁安置补偿行为，可以通过法定途径依法救济。涉案批复不涉及房屋拆迁补偿安置内容，不对余晓刚等四人的房屋拆迁安置补偿事宜等合法权益产生影响，与其没有利害关系。余晓刚等四人就涉案批复提起的行政复议申请，不符合复议法实施条例第二十八条第二项规定的受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回余晓刚等四人的行政复议申请。原审法院经审理查明，2017年4月26日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0494号建设用地审批意见，同意象山县2016年度计划第六批次建设用地32.6784公顷，批准征收的土地为石浦镇金山路延伸地块一道路工程（邢方德、温根福的房屋位于该工程用地范围内）、石浦镇番西棚户区改建地块一（徐阿艮的房屋位于该用地范围内）、三（余晓刚的房屋位于该用地范围内）等用地。同年7月4日，象山县人民政府作出涉案批复。象山县统一征地事务所分别与象山县石浦镇东边村股份经济合作社、北山村经济合作社就石浦镇金山路延伸地块一道路工程、石浦镇番西棚户区改建地块一、三签订了征地补偿安置协议，约定了“农村宅基地”面积、区片综合价及征地补偿费等内容。余晓刚等四人在土地征收范围内，除了住宅及余晓刚建筑物内有一棵树外，没有其他附着物。象山县房屋征收办公室与余晓刚、符宝方（系徐阿艮儿子）、邢方德、温根福就其各自的房屋安置补偿事宜签订了房屋拆迁货币补偿协议。温根福、邢方德不服其各自的上述拆迁协议分别提起行政诉讼。2018年12月3日，宁波市政府收到余晓刚等四人的行政复议申请，次日予以受理，向其发送了受理通知，并向象山县人民政府发送答复通知。象山县人民政府收到答复通知后，向宁波市政府提交了《行政复议答复书》及答复材料。2019年1月16日，宁波市政府作出被诉复议决定，并交付邮寄送达余晓刚等四人。另查明，象山县人民政府于2014年8月22日印发的《象山县征地补偿安置规定》的附件《青苗及地上附着物补偿标准》规定，村民住宅用房拆迁补偿方案另行明确。原审法院认为，双方当事人对宁波市政府具有作出被诉复议决定的职权、被诉复议决定作出程序的合法性，均无异议，经审核，该院予以确认。本案中双方当事人的争议焦点是余晓刚等四人与涉案批复是否具有利害关系，是否属于适格的行政复议申请人。涉案批复的内容为被征收土地的面积、级别、地类、区片综合价、征地补偿费等，不包括房屋拆迁补偿安置事宜。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条及宁波市拆迁条例第二条规定，集体土地征收安置补偿属于征地补偿安置方案的调整内容，集体土地征收后的房屋拆迁补偿安置事宜，属于房屋拆迁实施方案的调整内容。土地补偿费、安置补助费的权益主体一般均为农村集体经济组织，地上附着物和青苗补偿费则归所有者所有。本案中，余晓刚等四人除房屋及余晓刚建筑物内有一棵树外，在涉案被征收土地上没有其他附着物，故涉案批复并不直接影响其权益，其与涉案批复不具有利害关系，其复议申请不符合复议法实施条例第二十八条第二项规定的受理条件。宁波市政府据此作出被诉复议决定，符合规定。余晓刚等四人关于其房屋及余晓刚建筑内树木的拆迁安置补偿事宜，可依照宁波市拆迁条例等相关法律的规定另行解决、救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回余晓刚、徐阿艮、邢方德、温根福的诉讼请求。余晓刚等四人上诉称，一审判决事实认定不清，适用法律不当，理由如下：一、其四人在土地征收范围内分别享有合法宅基地和房屋，物权法明确规定农民享有宅基地使用权，在征收过程中应当给予合理补偿，宅基地虽然属于农村集体经济组织，但农民对宅基地依法享有使用权即用益物权；二、上诉人房屋被征收，不仅涉及房屋，也涉及房屋所占的宅基地，上诉人与案涉补偿安置方案批复之间具有利害关系。原审法院认为因宁波市房屋征收补偿安置事项属于宁波市拆迁条例调整而认为案涉征地补偿安置方案不对上诉人合法权益产生影响属于事实认定不清，对于征地补偿安置方案，上诉人作为房屋在征收范围内的利害关系人，可以以自己的名义提出行政复议。综上，请求撤销一审判决和被诉复议决定，并判令受理上诉人的复议申请。宁波市政府答辩称，其作为象山县人民政府的上一级政府，作出被诉复议决定主体适格；2018年12月3日收到复议申请，次日受理，2019年1月16日作出复议决定，并于1月28日寄送，程序合法；根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，上诉人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，四上诉人在批准征收地块内各自拥有房屋，无自留地、农耕地等其他土地使用权。根据土地管理法及其实施条例规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物的补偿费；土地补偿费归农村集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补偿费专款专用。本案中，象山县人民政府依据象山县国土资源局报请批准上述地块补偿方案，象山县统一征地事务所根据征地补偿安置协议分别向土地所有权人××镇东边村、××北山村支付土地补偿费，上述地块征地补偿费用除土地补偿费外无其他补偿安置费用。根据宁波市拆迁条例，上诉人位于被征收土地范围内房屋的拆迁安置补偿事项，属于该条例调整内容。上诉人被拆迁房屋已与象山县房屋征收办公室签订房屋拆迁补偿安置协议，如对房屋拆迁安置行为有异议，可另行依法寻求救济。象山县人民政府批准的案涉地块土地征收补偿方案不涉及房屋拆迁补偿安置内容，不对其房屋拆迁补偿安置等合法权益产生影响，与其没有利害关系，故上诉人的复议申请不符合行政复议法实施条例规定的受理条件，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案审查重点为余晓刚等四人与涉案批复是否具有利害关系，宁波市人民政府以没有利害关系不符合受理条件为由驳回余晓刚等四人复议申请是否正确。依照《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二条之规定，结合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条等相关法律法规规定，集体土地征收安置补偿属于征地补偿安置方案的调整内容，集体土地征收后的房屋拆迁补偿安置事宜，属于房屋拆迁实施方案的调整内容。土地补偿费、安置补助费的权益主体一般均为农村集体经济组织，地上附着物和青苗补偿费则归所有者所有。象山县人民政府于2014年8月22日印发的《象山县征地补偿安置规定》的附件《青苗及地上附着物补偿标准》规定，村民住宅用房拆迁补偿方案另行明确。本案中，经查，涉案批复并不涉及房屋拆迁补偿安置具体事宜，仅就被征收土地的面积、级别、地类、区片综合价、征地补偿费等进行了规定。余晓刚等四人在土地征收范围内，除了房屋及余晓刚建筑物内有一棵树外，没有其他附着物。根据现有证据材料无法证实上诉人在征收范围内有自留地，对其相关主张本院不予支持。象山县人民政府作出涉案批复后，征地部门已就征地补偿费等内容与相关村集体组织签订征地补偿安置协议，房屋征收部门也已就余晓刚等四人房屋安置补偿事宜分别签订房屋拆迁货币补偿协议，余晓刚等四人关于其房屋及余晓刚建筑内树木的拆迁安置补偿事宜，可以通过法定途径另行救济。综上，涉案批复对余晓刚等四人拆迁安置补偿权益并未产生直接影响，宁波市人民政府认为余晓刚等四人与涉案批复不具有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，作出驳回其行政复议申请决定，具有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人余晓刚、徐阿艮、邢方德、温根福负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年二月二十五日法官助理朱秀华书记员韦若莎