安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终22号上诉人(一审原告)安徽中天纺织科技股份有限公司，住所地安徽省芜湖市繁昌县孙村镇犁长路与孙荻路交叉口西南角。统一社会信用代码913402007981362724。法定代表人洪五林，该公司董事长。委托代理人周志武，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人(一审被告)安徽省芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号。统一社会信用代码00301238-1。法定代表人李声啟，该区区长。被上诉人(一审被告)安徽省芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局，住所地安徽省芜湖市长江中路51号。统一社会信用代码K1624304-5。法定代表人王蓉，该局局长。被上诉人(一审被告)安徽省芜湖市镜湖区发展和改革委员会，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号153号。统一社会信用代码67589111-2。法定代表人束晓伟，该委员会主任。被上诉人(一审第三人)芜湖市镜湖建设投资有限公司，住所地安徽省芜湖市长江中路51号。统一社会信用代码913402007529734469。法定代表人方刚，该公司董事长。上诉人安徽中天纺织科技股份有限公司（简称中天纺织公司）因诉安徽省芜湖市镜湖区人民政府（简称镜湖区政府）、安徽省芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局（原为镜湖区住房和城乡建设委员会，简称镜湖区住建委）、安徽省芜湖市镜湖区发展和改革委员会（简称镜湖区发改委）行政协议、行政征收及行政赔偿一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。中天纺织公司向一审法院起诉称，因相关原因，该公司原则上同意搬迁,由于新厂区距原厂区较远,搬迁补偿款需要及时到位,否则难以开展新厂区建设。2016年3月1日,该公司与镜湖区发改委签订《中天纺织公司搬迁框架协议》约定,原告厂区整体搬迁费用约为1.16亿元,一次性支付给原告,补偿方式拟参照新兴铸管公司搬迁模式。协议签订后,被告仅于2016年3月31日支付496万元搬迁费用,其余款项均未支付,导致原告新厂区建设资金不足,施工停滞。镜湖区政府迟迟没有按照征收决定支付征收补偿费用。直至2017年11月16日,原告与镜湖区发改委签订了《中天纺织公司房屋征收框架协议》,约定征收补偿费不低于2.1亿元,政府借给原告7800万元,利率期限按照第三人申请的农发行专项债执行。协议还约定五个工作日内签订征收补偿协议,征收补偿款一次性支付给原告,老厂区自2017年12月31日开始限产,2018年8月前全面停产关闭。但协议签订后,被告迟至2018年2月5日才与原告签署征收补偿协议,补偿金额分别为213290063.95元和2052131.30元。征收补偿款也未能一次性支付给原告,迟至2018年4月第三人才将部分征收补偿款支付至原告与第三人共管账户。2018年5月第三人又利用共管账户的便利将原告用于支取征收补偿款、已经办完支款手续并已交给客户银行的支票未经原告同意擅自从银行拿走,导致原告对两张合计9800万元支票失去控制,直至数月后的2018年8月16日第三人才将该款项重新支付给原告。在此期间,由于征收补偿款不能及时到位,原告没有资金开展新厂区建设,再次导致停工。为此原告多次向本案三被告提交报告反映问题,新厂区建设周期需要一年,如不按照约定支付征收补偿款,将无法按期搬迁，必然导致搬迁延期。2017年12月21日,镜湖区政府在未支付征收补偿款,也未告知原告处罚的事实、理由,更未依法制作处罚决定书的情况下,做出了《镜湖区人民政府关于责令安徽中天纺织科技股份有限公司停产的通知》，责令原告于2017年12月31日停产。新厂区无钱建设、老厂区无处可去、员工无法安置的情况下,原告进退两难。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十七条规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。根据上述法律规定,原告认为被告征收原告厂区应当对被征收房屋及土地给予公平补偿。被告违反法律规定和征收补偿协议约定,在未全部支付补偿款、搬迁期限尚未届满、因被告延期支付补偿款导致搬迁期限顺延的情况下,强令原告关闭停产,迫使原告搬迁;被告利用政府管理者优势地位,征收补偿款及搬迁费用一降再降,越来越少,本应作为补偿款一部分的款项又转变为第三人的贷款。被告的违法、违约行为严重损害了原告的合法权益,致使原告未能按期建设新厂房进行搬迁。在被强令关闭停产的情况下,工厂停产,客户流失殆尽,订单违约,生产经营一片混乱。至今也未能恢复生产能力和挽回众多流失客户,公司损失巨大、濒临破产。仅流失的优衣库一个客户,每年的经济损失就高达三千余万元。现原告克服困难,已经搬入新厂区维持基本生产,部分老厂房已经交给被告使用，被告有义务依照法律规定和协议约定,支付原告应得的征收补偿款，并承担赔偿责任。请求人民法院：1、请求判决确认被告在履行与原告的房屋征收协议过程中关停、封禁原告工厂的行为构成共同违约；2、请求判决确认镜湖区政府于2017年12月21日做出的关于责令安徽中天纺织科技股份有限公司停产的通知无效;3、请求判令被告继续履行中天纺织公司房屋征收框架协议、国有土地上房屋征收与补偿协议,支付剩余征收补偿款425万元;4、请求判决确认第三人与原告签署的借款协议是中天纺织公司房屋征收框架协议项下约定增加的政府补偿款;5、请求判令被告承担违法行为和不按照约定履行协议的赔偿责任,共同赔偿原告停产停业等损失206,486,194.67元；6、判令被告承担本案诉讼费用。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案中，中天纺织公司对三被告分别实施的关停封禁行为、责令停产通知、房屋征收框架协议及房屋征收补偿协议的履行等不同的行政行为不服而提起诉讼，提出5项各不相同的诉讼请求。上述行政行为并非同一或同类行政行为，故本案不属于共同诉讼的情形，原告针对多个被告、多种行政行为和不同诉讼请求提起同一件行政诉讼案件，属被告不明确、诉讼请求不明确，不符合行政案件的立案条件，原告应当针对不同的行政行为分别提起诉讼。经法院电话释明，原告不同意变更被告且坚持本案的诉讼请求，鉴于此，本案依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十八条第三款、第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，裁定驳回中天纺织的起诉。中天纺织公司上诉称，1、上诉人2016年3月1日与镜湖区发改委签订的《搬迁框架协议》、2016年3月25日与镜湖区住建委签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》、2017年11月16日与镜湖区发改委签订的《房屋征收框架协议》、2018年2月5日与镜湖区住建委、镜湖区发改委签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》均是在镜湖区政府主导下签订的，上述协议均系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人与镜湖建投公司签订的《借款协议》是上述框架协议约定的增加的政府补偿款，属于行政诉讼受案范围。2、镜湖区政府于2017年12月21日作出的《责令中天纺织公司停产》的通知，对上诉人的权利义务产生影响，亦与上述协议有关联性。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。据此，共同诉讼必须具备两个条件：一是一方或者双方当事人人数在两人以上，且被诉行政行为为同一个或者同一类；二是人民法院认为可以合并审理。两个条件缺一不可。原则上，被诉行政行为为同一个行政行为的，属于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理；被诉行政行为为同一类行政行为的，属于普通共同诉讼，由人民法院根据案件具体情况决定是否合并审理。本案中，被诉行政行为既有行政协议、又有行政机关单方作出的责令停业通知，人民法院对上述行政行为是否能合并审理是本案审查的焦点问题。从被诉行政行为的种类来看，行政行为的种类不同，有经合意的行政行为，有单方作出的行政行为；从协议的内容来看，上诉人2016年3月1日与镜湖区发改委签订的《搬迁框架协议》是为了解决厂区搬迁问题、上诉人2016年3月25日与镜湖区住建委签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定解决征收决定范围内的房屋补偿问题，上述协议涉及不同的法律关系，不能混为一谈。基于以上客观事实，一审法院认为中天纺织公司对在厂区搬迁、国有土地房屋征收补偿过程等提出的五项诉讼请求坚持一案起诉合并审理，缺乏法律依据，在经依法释明后，上诉人拒绝分案起诉，一审法院裁定驳回起诉并无不当。故中天纺织公司应持本裁定就相关行政争议向有管辖权的人民法院分别提起行政诉讼。中天纺织公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年二月十八日法官助理王劲书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。