辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽01行终14号上诉人（原审原告）：本溪市嘉城房地产开发有限责任公司，住所地辽宁省本溪市平山区北光路66号换热站101号。法定代表人：陶新忠，该单位总经理。委托代理人：王滨，该单位工作人员。被上诉人（原审被告）：辽宁省自然资源厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街29号。负责人：刘兴伟，厅长。委托代理人：王大帅，该单位工作人员。委托代理人：张健慧，辽宁华轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。负责人：陆昊，部长。委托代理人：朱征铮，该单位工作人员。上诉人本溪市嘉城房地产开发有限责任公司诉被上诉人辽宁省自然资源厅、中华人民共和国自然资源部政府信息公开一案一案，不服沈阳市和平区人民法院（2019）辽0102行初120号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2018年9月5日，嘉城公司通过邮政特快专递向辽宁省国土资源厅(现辽宁省自然资源厅)邮寄《政府信息公开申请表(六)》，申请公开的信息内容为“对‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地'国有土地使用权挂牌出让的竞得人未在出让合同约定动工开发期限开发土地行为，所征收土地闲置费的合法凭证”，上述申请表于2018年9月6日由辽宁省国土资源厅(现辽宁省自然资源厅)签收。2018年9月28日，辽宁省国土资源厅(现辽宁省自然资源厅)针对嘉城公司的申请作出《依申请公开政府信息告知书》(辽国土资依申请[2018]144号)，该告知书的答复内容为“你申请公开的政府信息不是辽宁省国土资源厅制作，我厅也未保存该信息，按照“谁制作，谁公开’的原则，建议你向本溪市国土资源局申请公开或咨询。本溪市国土资源局联系人叶瑾，电话024-428××××7，地址辽宁省本溪市东明路14号”。嘉城公司不服辽宁省国土资源厅(现辽宁省自然资源厅)作出的《依申请公开政府信息告知书》(辽国土资依申请[2018]144号)，向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2018年12月6日作出《行政复议决定书》(自然资复议[2018]715号(决))，以“辽宁省自然资源厅核实后未制作或保存其申请公开的信息，应当告知申请人嘉城公司该政府信息不存在，虽然辽宁省自然资源厅向其法定代表人陶新忠作出了144号告知书，但陶新忠不是本案中的政府信息公开申请人，辽宁省自然资源厅于2018年9月6日收到嘉城公司的政府信息公开申请后，至今未依法向申请人嘉城公司作出书面答复，属于未履行信息公开法定职责”为由，决定辽宁省自然资源厅自收到本行政复议决定书之日起在法定期限内对申请人的政府信息公开申请履行法定职责。2018年12月16日，辽宁省自然资源厅收到自然资源部作出的《行政复议决定书》(自然资复议[2018]715号(决))后，于2018年12月29日作出《依申请公开政府信息告知书》(辽自然资依申请[2018]214号)，该告知书的答复主要内容为“你公司申请公开的政府信息不是我厅制作，我厅也未保存该信息，建议你向本溪市自然资源局申请公开或咨询。本溪市自然资源局联系人叶瑾，电话024-428××××7，地址辽宁省本溪市明山区东明路14号”。嘉城公司不服辽宁省自然资源厅作出的《依申请公开政府信息告知书》(辽自然资依申请[2018]214号)，于2019年2月12日向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2019年4月1日作出《行政复议决定书》(自然资复议[2019]149号(决))，决定维持辽宁省自然资源厅作出的《依申请公开政府信息告知书》(辽自然资依申请[2018]214号)。嘉城公司不服，起诉来院。据发生法律效力的辽宁省高级人民法院(2017)辽行终1168号行政判决查明，2016年，嘉城公司因合同纠纷以本钢房地产公司为被告起诉至法院，法院判决本钢房地产公司返还嘉城公司竞拍保证金1000万元。本溪市平山区法院于2015年10月作出裁定，冻结本钢房地产公司在本溪市国土资源局用于本钢“甲楼”的土地竞拍保证金2000万元。本溪市政府于2016年6月30日作出《关于退还市财政已拨付出让金2000万元的通知》(以下简称《通知》)，责令本溪市国土资源局将平山“甲楼”改造项目用地摘牌企业缴纳的土地竞拍金2000万元退还市财政部门。本溪市平山区法院于2016年7月作出裁定，裁定本溪市国土资源局停止对本钢房地产公司清偿2000万元的债务，并对本溪市国土资源局作出协助执行通知书。嘉城公司于2017年3月17日以本溪市政府为被申请人，向辽宁省政府提出行政复议申请，请求辽宁省政府撤销本溪市政府作出的《通知》，辽宁省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》。嘉城公司不服提起诉讼，请求撤销不予受理决定，判令辽宁省政府受理嘉城公司的行政复议申请。辽宁省高级人民法院认为《通知》系内部行政行为，但《通知》效力外化的结果是对本钢房地产公司的行政处罚行为，政府在没有作出行政处罚决定的情况下即作出《通知》，以此方式对竞拍资金予以罚没，本钢房地产公司作为该行政行为的外部相对人，可以提起行政诉讼，但嘉城公司并非该行为的外部相对人，该行为也未直接影响其财产权益。另查，平西锅炉房周边改造建设项目用地的摘牌人为本钢房地产公司。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，嘉城公司申请辽宁省自然资源厅公开的政府信息为“对‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权挂牌出让的竞得人未在出让合同约定动工开发期限开发土地行为，所征收土地闲置费的合法凭证”。嘉城公司申请公开该信息的用途为1、核实、确认涉案国有土地使用权挂牌出让活动及罚没2000万(含嘉城公司1000万)土地出让金行为的合法性；2、为在罚没2000万提起诉讼或行政程序中作为书证使用。辽宁省自然资源厅对此申请的信息公开答复行为，应是与嘉城公司具有利害关系的行为，嘉城公司才有起诉的主体资格。嘉城公司曾针对本溪市政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》及罚没平山甲楼改造项目用地缴纳的土地竞拍保证金2000万的行政行为均另案向法院提出过诉讼，生效判决裁定认定本溪市政府作出的《通知》不具有行政行为外部特征，嘉城公司与该《通知》不具有法律上的利害关系及本溪市政府实施罚没行政行为的外部相对人为本钢房地产公司，不是嘉城公司，罚没行政行为未直接影响其财产权益。因此嘉城公司不是涉案地块的竞得人及罚没行为的相对人，与本溪市政府实施的挂牌出让及罚没行政行为没有利害关系，且根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行)第十三条规定。公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。现嘉城公司不能证明其申请公开的信息与其有利害关系，进而不能认定上述信息是其因生产、生活、科研的特殊需要申请公开的信息。故嘉城公司不具备申请涉案信息的主体资格，被诉的《依申请公开政府信息告知书》及《行政复议决定书》均未影响其权利义务，其起诉不符合法定的起诉条件，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告本溪市嘉城房地产开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还本溪市嘉城房地产开发有限责任公司。上诉人上诉称：原判认定事实和适用法律错误。请求二审撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。本院审理查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，本案焦点一是上诉人是否符合法定的起诉条件；二是被上诉人辽宁省自然资源厅作出的《依申请公开政府信息告知书》(辽国土资依申请[2018]144号)是否符合法律规定。关于上诉人是否符合法定的起诉条件的问题，经查，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年5月15日起实施，并将原《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条：“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”修订为：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息”。本案一审庭审时间为2019年6月24日，依据新法优于旧法原则，应适用新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，故上诉人具有法定的起诉资格。关于《依申请公开政府信息告知书》(辽国土资依申请[2018]144号)是否符合法律规定的问题，经查，(辽国土资依申请[2018]144号)作出时间为2018年12月29日，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》，依据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”、第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复。(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”。被上诉人辽宁省自然资源厅对于上诉人嘉城公司申请公开的“对‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权挂牌出让的竞得人未在出让合同约定动工开发期限开发土地行为，所征收土地闲置费的合法凭证”，被上诉人辽宁省自然资源厅告知嘉城公司未制作、未保存该政府信息，说明了原因与理由，建议其向本溪市自然资源局申请公开或咨询，并告知了联系方式，已经履行了信息公开答复义务。依据《行政复议法》第三十一条第三款“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”和《政府信息公开条例》第二十四条“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定，被上诉人辽宁省自然资源厅于2018年12月16日收到自然资源部作出的《行政复议决定书》(自然资复议[2018]715号(决))，于2018年12月29日作出214号告知书，并于2019年1月3日向嘉城公司邮寄送达，嘉城公司于2019年1月5日签收，已在法定期限内进行了信息公开答复。综上，被上诉人辽宁省自然资源厅作出的214号告知书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。综上，原审裁定驳回上诉人本溪市嘉城房地产开发有限责任公司的诉讼请求，处理结果正确，本院依法应予维持。但原审裁定认为“嘉城公司不能证明其申请公开的信息与其有利害关系，进而不能认定上述信息是其因生产、生活、科研的特殊需要申请公开的信息。故嘉城公司不具备申请涉案信息的主体资格，被诉的《依申请公开政府信息告知书》及《行政复议决定书》均未影响其权利义务，其起诉不符合法定的起诉条件”的理由不当，本院予以指明。被上诉人辽宁省自然资源厅作出的214号告知书事实清楚、依据正确、程序合法，上诉人本溪市嘉城房地产开发有限责任公司的诉讼请求无事实根据，应依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹世军审判员  白凤岐审判员  吴 锡二〇二〇年二月三十三日法官助理方立达书记员袁珊珊