贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔26行终11号上诉人（一审被告，原行政机关）：丹寨县自然资源局。法定代表人:陈培林，局长。委托代理人:廖强，贵州天合律师事务所律师。上诉人（一审被告，复议机关）：丹寨县人民政府。法定代表人:徐刘蔚,县长。委托代理人:吴银秀，贵州天合律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：丹寨县映雪堂投资建设有限公司。住所地：丹寨县龙泉镇卡拉村35号。法定代表人：何彦晨,董事长。上诉人丹寨县自然资源局、丹寨县人民政府因土地行政管理及行政复议一案，不服凯里市人民法院作出的（2019）黔2601行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2012年6月21日，丹寨县人民政府（甲方）与广西映雪堂投资有限公司（乙方）签订《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目投资协议》约定，由甲方无偿提供工业用地，乙方在丹寨县金钟经济开发区总面积约23万平方米工业标准厂房，其中第一期投资0.8亿元建设10栋4层标准厂房；乙方全面启动一期10栋4层工业标准厂房建设后，甲方在金钟开发区大十字范围内按20万元／亩土地出让价，预留200亩商业用地给乙方；乙方在一个月内成立项目公司，在丹寨县内交纳相关税费，本投资协议所约定的乙方所有的权利和义务由项目公司负责具体的实施。2012年8月7日丹寨县映雪堂投资建设有限公司成立，其股东为广西映雪堂投资有限公司和广西矿建集团有限公司。2××3年7月20日，丹寨县人民政府（甲方）与原告丹寨县映雪堂投资建设有限公司（乙方）签订《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目补充投资协议》约定，在原来协议建设的38栋4层标准厂房的基础上，增修建2栋4层标准厂房；乙方投资建设标准厂房产权归乙方所有；乙方保证在本合同签订之日起一年内完成10万平方米的标准厂房。2××3年7月19日，丹寨县金建投资发展有限责任公司（系丹寨县人民政府的平台公司，由丹寨县国资委管理）为甲方与原告签订《丹寨金钟开发区标准厂房道路建设项目意向投资协议》，协议约定在乙方自愿垫资的基础上启动标准厂房道路建设项目工程。另外，在2012年10月和11月期间，丹寨县人民政府与原告签订《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资协议》和《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资合同》的补充合同，约定由原告对该工程项目采取ＢＴ方式进行建设。2014年1月16日，丹寨县国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为522636-2××3-ＣＲ0040），宗地编号2××3-48，宗地面积为35287.30平方米，土地用途为普通商品住房和其他商服用地，出让价款为2176万元。原告至今未办理不动产权属证书。2014年9月23日，丹寨县金建投资发展有限责任公司为甲方、原告为乙方、广西矿建集团有限公司为丙方签订《丹寨金钟产业园标准化厂区（Ａ-14、Ａ-16、Ａ-19、Ｃ-15）标准厂房建设施工三方协议》，约定由甲方组织投资该四栋厂房的后期建设，后期施工继续由丙方施工。2015年4月14日，广西矿建集团有限公司致《工程联系函》给丹寨县金建投资发展有限责任公司，表示其公司无法继续执行标准厂房建设施工三方协议，要求该公司另行组织施工队伍进行余下工作量施工。次日，原告致函给丹寨县金建投资发展有限责任公司，以其与丹寨县人民政府及该公司签订的《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资协议》和《Ｇ321线丹寨境内羊甲至台辰公路改（扩）建投资合同》的补充合同、《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目补充投资协议》、《丹寨金钟开发区标准厂房道路建设项目意向投资协议》及建标准厂房用地的土石方工程施工，因融资不理想，其公司按原协议执行困难，要求与对方协商有关终止实施事宜。2015年4月27日，丹寨县金建投资发展有限责任公司分别致函给广西矿建集团有限公司和原告，同意终止广西矿建集团有限公司和原告致函事项。2017年5月15日，丹寨县人民政府分别向原告及广西矿建集团有限公司作出丹府函（2017）39号、40号《关于收回国有建设用地使用权的函》。丹寨县国土资源局经报丹寨县人民政府批复同意后，于2018年7月25日作出丹国土收（2018）2号《收回国有土地使用权决定书》，以原告取得涉案宗地使用权后，因自身原因违反招商协议约定，根据丹府函（2017）39号、40号文件以及招商协议约定，经报请丹寨县人民政府批准，决定依法无偿收回涉案宗地使用权。原告不服申请行政复议，2018年12月26日丹寨县人民政府作出丹府复议字（2018）4号行政复议决定予以维持。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法定程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。本案被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）仅以原告违反招商协议约定，在未适用任何法律法规或规章的情况下，作出收回涉案宗地的国有土地使用权决定属于适用法律法规错误，依法应当撤销。被告丹寨县人民政府作出的复议决定程序合法，但复议决定未能纠正原行政行为所存在的错误，复议决定亦应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决撤销被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）于2018年7月25日向原告丹寨县映雪堂投资建设有限公司作出的丹国土收（2018）2号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告丹寨县人民政府于2018年12月26日作出的丹府复议字（2018）4号《行政复议决定书》，案件受理费50元，由被告丹寨县自然资源局负担。上诉人丹寨县自然资源局上诉称：2012年6月至2014年9月期间，被上诉人与丹寨县人民政府、丹寨县金建投资发展有限责任公司签订了系列投资协议，其中2012年6月与丹寨县人民政府签订的《丹寨县金钟开发区工业标准厂房建设项目投资协议》第四条第7项约定，被上诉人可通过挂牌方式取得相应商业用地使用权。根据该约定，被上诉人于2014年1月取得涉案2××3-48号宗地使用权，但未向上诉人申请办理土地使用证，也未进行开发建设。2015年4月，被上诉人因自身资金问题发函要求终止所签订投资协议的履行，丹寨县人民政府同意终止，并函告被上诉人7个工作日内前来协商终止投资协议相关事宜，但经多次催促，被上诉人均未前来协商。且被上诉人自2014年1月摘牌至2018年8月上诉人向其送达收回土地使用权决定四年的时间，被上诉人均未对涉案宗地进行开发建设。根据投资协议第四条第7项约定，出让的商业用地被上诉人应于交付土地后六个月内全面动工建设，超过一年仍未开发建设的，丹寨县人民政府无偿收回土地。因此，经丹寨县人民政府批复同意，上诉人收回涉案宗地有事实和法律依据。被上诉人至今尚未取得涉案宗地不动产权属证书，根据物权法的规定，其对涉案宗地不享有使用权，上诉人作出收回国有土地使用权决定没有损害其任何权利，被上诉人无权提起本案之诉。综上所述，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人负担。上诉人丹寨县人民政府上诉称：丹寨县自然资源局收回涉案宗地使用权有充分的事实依据和法律依据，本府作出的复议决定正确合法。被上诉人无权提起本案诉讼，一审判决撤销本府作出的复议决定错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司未提出二审答辩意见。当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人提供的证据认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决相同。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司是丹国土收（2018）2号《收回国有土地使用权决定书》及丹府复议字（2018）4号《行政复议决定书》的相对人，其有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。判断被诉行政行为是否合法，其标准是证据是否充分，适用法律是否正确，是否符合法定程序。就本案而言，上诉人丹寨县原国土资源局作出的丹国土收（2018）2号《收回国有建设用地使用权决定书》决定收回已出让给被上诉人丹寨县映雪堂投资建设有限公司的国有土地使用权，但被诉的行政行为没有适用相应的法律依据，故丹国土收（2018）2号《收回国有建设用地使用权决定书》没有法律依据，依法应予撤销。上诉人丹寨县人民政府在丹寨县国土资源局没有提交作出被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》的证据材料的情况下，复议维持丹国土收（2018）2号《收回国有建设用地使用权决定书》，违背了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第二十八条第一款第（四）项的规定，亦应予以撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人丹寨县自然资源局和上诉人丹寨县人民政府提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人丹寨县自然资源局和上诉人丹寨县人民政府各自承担50元。本判决为终审判决。审判长  杨通烈审判员  张秋菊审判员  罗安武二〇二〇年二月十八日法官助理**书记员潘菲