浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终190号 上诉人（原审原告）茹丁赟，男，1989年9月3日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 上诉人（原审原告）茹蔚斌，女，1963年6月25日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人季宏、曾海情，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市吴兴区织里镇人民政府，住所地湖州市织里镇吴兴大道8号。 法定代表人陈勇杰，该镇镇长。 出庭应诉负责人蒋锦荣，该镇分管领导。 委托代理人舒文建、陆慧娟，浙江银湖律师事务所律师。 上诉人茹丁赟、茹蔚斌诉被上诉人湖州市吴兴区织里镇人民政府（以下简称：织里镇政府）行政协议一案，德清县人民法院于2019年11月4日作出（2019）浙0521行初38号行政判决，茹丁赟、茹蔚斌不服，向本院提起上诉，本院于2019年11月27日立案受理后，依法组成合议庭于2019年12月20日进行了调查，上诉人茹丁赟、茹蔚斌的委托代理人季宏、曾海情，被上诉人织里镇政府的出庭应诉负责人蒋锦荣及委托代理人陆娟慧到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月15日，二原告与被告签订了《织里镇拆迁房屋协议书》（以下简称《协议书》）及《织里镇规划区内农房“四方联动”安置协议书》，约定原告茹丁赟户位于旧馆村张家自然村农房进行拆迁，房屋占地面积296.45平方米，房屋建筑面积708.29平方米。拆迁补偿金额为687760.90元，安置房屋三间，合计162平方米。安置房3间地基总价值为1560000元，其中780000元用于置换公寓房（房票A），780000元用于货币置换（房票B）。2018年7月5日，原告领取补偿款687760.90元；2018年9月20日，原告茹丁赟申请提前兑现房票B，同意扣除提前兑现收益损失30000元，2018年10月16日，原告茹丁赟领取750000元。所涉房屋已拆除。两原告对涉案《协议书》不服，遂向该院提起诉讼。 原审法院认为，一、《中华人民共和国合同法》第二十五条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”。本案中，原告主张被告违反《中华人民共和国土地管理法》关于征收集体土地主体、程序等方面的规定，该些规定均系取缔性规定。故涉案《协议书》不存在法定的无效情形。二、本案中，原被告签订《协议书》，对拆迁房屋面积、补偿金额、补偿方式、付款方式及期限、拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，且不存在法定的无效情形。协议签订后，双方均依约履行各自义务，涉案房屋已拆除，被告已支付补偿款，原告领取相应补偿款。故涉案协议系双方真实意思表示自愿达成，并已实际部分履行。故该协议效力应予保留。综上，原告提出的确认《协议书》无效并判令被告将原告房屋恢复原状或按照同地段类似商品房市场价格进行货币赔偿的请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告茹丁赟、茹蔚斌的诉讼请求。 上诉人茹丁赟、茹蔚斌上诉称，一、涉案《协议书》具有合同性和行政性的双重属性，不能仅以合同法上的无效条款认定其效力。征地补偿协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系行政协议，具有合同性和行政性。因此一审法院仅仅适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定来判断该行政协议是否有效，完全否定了其本身具有的行政特殊性，被上诉人作为行政机关在行使权力与公民签订协议时，其不仅应当适用《中华人民共和国合同法》的相关规定，也应当同时适用行政性方面的法律法规来对其效力进行认定。二、被上诉人不具有签订涉案房屋拆迁协议的主体资格，具有重大违法情形，显然该协议无效。1.被上诉人不具有行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定以及《征收土地公告办法》第十一条的规定，被上诉人作为乡镇政府在无法律法规授权的情形下无签订补偿安置协议的职权。再从本案中的事实和在案证据来看，被上诉人在一审举证阶段提交的证据中第六项《征地补偿安置协议》，该协议系甲方湖州市吴兴区统一征地办公室、乙方织里镇旧馆村村民委员会、丙方织里镇政府签订。其中第三条明确，“征地补偿费用由甲方支付给乙方，并由乙方按照有关规定，制定分配方案，负责分配管理和使用。丙方对乙方的分配方案进行审核、监督，分配方案要送丙方存档备案。”以及《征收土地公告》中第十条载明，“征地工作由湖州市国土资源局织里分局会同织里镇政府具体实施”从以上这些证据可知，织里镇政府只是负责征地勘测定界并将成果告知乙方，以及对旧馆村征地补偿款项的分配方案进行审核监督，并存档备案等辅助性征地工作，并没有明确委托或者授权被上诉人有同村民签订房屋拆迁协议的职权，根据法无授权即禁止的原则，在没有法律明确规定乡镇人民政府有签订补偿安置协议的情况下，被上诉人没有实施征地与被征地农民签订房屋拆迁协议的法定职权。同时被上诉人也没有任何证据证明其接受湖州市人民政府的授权或者委托，即以自己的名义与上诉人签订涉案房屋拆迁协议，不具有相应主体资格，属于应当确认该行政无效的情形。2.被上诉人与上诉人签订的拆迁补偿协议书存在重大且明显违法的情形。被上诉人在协议书中扣除上诉人三万元补偿款，该减损上诉人的行为使上诉人的生活得不到保障，没有法律依据。从上诉人提交的《织里镇拆迁赔偿标准核算明细表》中可以看出对上诉人房屋的补偿标准是每平方米400多至600多的评估标准，该标准严重的降低了上诉人原有生活水平，上诉人的房屋在签订协议时已经划入城市规划区范围内。根据《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题规定》第十二条的规定以及《关于加强监督监察进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定，上诉人的房屋已经划入到城市规划区，生活成本已经与周边商品房无异，在拆迁时应当考虑到上诉人的生活水平和居住条件，应当参照周边商品房的市场价格对上诉人进行补偿。签订协议时上诉人房屋所在地周边的房价已经高达10000到27000元之间，而协议对上诉人的补偿畸低。此外上诉人的房屋在被拆除以前用于出租，本身有经营收益，价值要比一般住宅高，涉案的补偿根本无法保障上诉人的原有生活水平，该减损上诉人权利的行为无法律依据。三、原审法院认定事实不清，庭审程序违法。原审法院并没有查清被上诉人织里镇政府是否是作出该行政协议的适格主体；是否属于违法征收、违法强拆；是否属于违法扣除上诉人的补偿款资金，就直接认定上诉人领取补偿资金是对补偿协议进行实际履行没有认定事实依据法律依据。并且上述需要查明的事实部分直接影响到该份协议书是否应当确认为无效，但一审法院在并未查清事实的情况下即以合同双方已经实际履行故效力应予保留对其效力进行认定，使上诉人的司法救济权利得不到保障，严重侵犯了上诉人的合法权益。四、原审认为征收主体违法系违反了取缔性规定而非效力性规定，法律适用错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定属于效力性强制性规定，关于征收集体土地的主体是否适格决定着行政协议的效力，并非取缔性规定。综上，请求：1.撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初38号行政判决书；2.确认上诉人与被上诉人签订的《织里镇拆迁房屋协议书》无效；3.判令被上诉人将上诉人房屋恢复原状或者按照上诉人房屋同地段类似房地产（商品房）市场价格进行货币赔偿；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人织里镇政府答辩称，一、上诉人与被上诉人签订《协议书》，系属双方协商签订，意思表示真实，内容合法有效，不存在法定无效情形。二、协议签订之后，被上诉人已支付补偿款，上诉人自愿领取相应补偿款，证实上述协议系双方真实意思表示且已实际部分履行。三、上诉人涉案房屋所在区域已经被浙江省人民政府批准列入征收范围内，湖州市人民政府出具《征收土地公告》，告知征收范围内土地所有人以及使用权人土地征收的实施以及在期限内办理征地补偿登记，同时告知征地工作由湖州市国土资源局织里分局以及织里镇政府具体实施。故上诉人提出被上诉人不具有签订涉案协议的主体资格，涉案征收也没有经过依法批准，征收部门也没有履行过法定的征收程序，故该协议应该无效的主张不成立，与客观事实不相符合。四、本案行政协议是被上诉人为了实现社会公共利益以及行政管理目标与上诉人签订，且上诉人也就该协议自愿进行履行，在协议标的已被拆除且合同内容也已实际履行的情况下，上诉人提出要求确认与被上诉人之间签订的《协议书》无效的请求，不仅不具有事实及法律依据，还会对国家社会公共利益造成损害。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理，对于原审查明的事实予以确认。 二审调查过程中，各方当事人围绕上诉人原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否程序，程序是否合法等争议焦点进行了辩论。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案需要审查的重点在于涉案协议是否具有上述法律所规定的合同无效的情形。上诉人上诉主要从被上诉人不具有签订合同主体资格、涉案协议补偿畸低以及涉案协议违反法律法规的强制性规定等方面主张涉案协议无效。本院认为：一、被上诉人织里镇政府与上诉人于2018年6月15日签订涉案协议是依据相关《房屋拆迁条例》进行的农房拆迁活动，是在土地征收前进行的政策性的预先处理，该协议的签订是基于被上诉人与上诉人协商达成的关于农房拆迁的一致意见，故上诉人主张被上诉人不符合《中华人民共和国土地管理法》征收主体而不具有签订涉案协议主体资格的意见，本院不予支持。二、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”涉案房屋所占土地于2019年1月经浙江省人民政府批准征收，但在签订涉案协议时仍属于集体土地，并不属于上述法律所规定的情形，故上诉人认为涉案补偿金额畸低，应当参照周边城市规划区标准的意见，本院不予支持。三、涉案协议因系在土地征收前开展的政策性预先处理行为，其不发生征收涉案土地以及改变土地性质的作用，涉案房屋所占土地性质的转变依然应依照征收法定流程，但涉案协议的签订是被上诉人依据《房屋拆迁条例》，与上诉人在其意思自治的基础上达成的合议，其效力应予保留。故上诉人主张涉案协议违反《中华人民共和国土地管理法》强制性规定的意见，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持，原审判决事实认定清楚、适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人茹丁赟、茹蔚斌负担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  蒋 莹 审判员  彭伟伟 二〇二〇年二月十四日 书记员  陈 诚 -10- -9-