浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2221号上诉人（原审原告）王继炎，男，1950年9月25日出生，汉族，住天台县。上诉人（原审原告）王继龙，男，1947年9月25日出生，汉族，住天台县。上诉人（原审原告）王其江，男，1966年4月7日出生，汉族，住天台县。三上诉人共同委托代理人王惠雄、王亦铭，浙江凯大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。法定代表人杨玲玲，代县长。委托代理人徐家庆，天台县人民政府工作人员。委托代理人童文旺，浙江隋梅律师事务所律师。王继炎、王继龙、王其江因与天台县人民政府土地行政征收一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初227号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月18日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审裁定载明：王继炎、王继龙、王其江起诉称，其所在的天台县三合镇上山村，村庄规划科学、合理，完全符合《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规的规定，其建设房屋所使用土地也不属于国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》和浙江省国土资源厅《关于进一步做好城乡低效用地再开发有关工作的通知》中规定的低效用地。而天台县人民政府假借低效用地再开发名义，实则为了商业目的征收其赖以生存的土地。同时，天台县人民政府向浙江省人民政府征地报批手续中的“一书三方案”存在造假，根本没有做到先安置后拆迁，也没有征求过村民的意见，没有召开过村民大会或村民代表大会开会形成同意征收土地的决议，故天台县人民政府的征地行为已严重地损害了其合法权益。请求原审依法撤销天台县人民政府于2019年5月22日公告发布的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案[（2019）6号](涉及上山村部分)，本案的诉讼费由天台县人民政府承担。天台县人民政府答辩称：一、王继炎、王继龙、王其江的诉讼请求是撤销2019年5月22日[2019]6号公告发布的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案，该诉讼主体错误。土地管理法实施条例第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面枳以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。案涉的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案，系浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土字A[2019]0020号《浙江省建设用地审批意见书》所批准。现该三人将公告人天台县人民政府列为被告，要求撤销浙江省人民政府批准的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案不成立，其起诉依法应予驳回。二、本次征地，在征地报批前已对所涉的征地所在村进行告知、确认、听证。已于2013年9月24日发布征地告知书，告知三合镇上山等村因项目建设需要征收该村土地事宜，并在上山村公开张贴；又于2019年3月18日向上山村送达征地补偿安置方案听证告知书，告知该村及相关权益人有申请听证的权利，并要求上山村及时告知相关权益人；至2019年3月26日，未收到上山村及相关土地权益人的听证申请，原告所在村的上山村民委员会也出具书面证明，证明该村及相关土地权益人放弃听证。综上，请驳回三人的起诉。原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，2019年3月26日，天台县自然资源和规划局编制天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地呈报材料“一书三方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），上报浙江省人民政府审批。其中“一书三方案”中的征收土地方案的情况说明载明所涉征地补偿拟按照天台县人民政府《关于重新公布天台县征地补偿最低区片综合价的通知》（天政办发[2017]105号）执行，……青苗和地上附着物补偿待实施征地时按规定按实支付。2019年5月17日，浙江省人民政府作出浙土字A[2019]0020号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意征收该建设用地。2019年5月22日，天台县人民政府作出[2019]6号《天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案公告》。该[2019]6号公告的主要内容包括前述建设用地已经浙江省人民政府批准及其文号，以及征收土地的位置、面积、地类、征收土地补偿标准、安置方式、办理征地补偿登记期限、公告期限等，其中载明征收土地补偿标准按天政办发[2017]105号文件规定执行。该[2019]6号公告中涉及的征收土地方案与天台县自然资源和规划局先前编制的呈报材料“一书三方案”中的征收土地方案内容相一致，并未创设新的权利义务，该征收土地方案系天台县人民政府向浙江省人民政府报批的过程性材料，对王继炎、王继龙、王其江的合法权益不产生实际影响。对于王继炎、王继龙、王其江的起诉，应依法裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回王继炎、王继龙、王其江的起诉。王继炎、王继龙、王其江上诉称：首先，被上诉人于2019年5月22日作出《天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案公告》，主要内容包括省政府批准及其文号，以及征收土地的位置、面积、地类、征收土地补偿标准、安置方式、办理征地补偿登记期限、公告期限等，特别还就救济途径进行了告知：“如对本次征收土地方案的行政行为不服的，可以在本公告期限届满之日起向浙江省人民政府申请行政复议，或者本公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼。”被上诉人明确告知上诉人不服征地方案可以复议或诉讼，上诉人确实对征收土地方案的行政行为不服，认为征收土地的目的、程序均违法，侵害了上诉人的合法权益，故在法定的期限提起了诉讼。上诉人依照公告所告知的权利及征收土地方案提起行政诉讼，符合公告的要求。其次，上诉人所在上山村并不属于旧村庄，建造房屋所使用的宅基地也不属于法律法规规定的低效用地。被上诉人在履行土地报批手续之前以及过程中，存在程序违法，材料造假。上山村并没有召开过关于此次征地的会议，被上诉人提交《上山村民(代表)会议纪要》系伪造的文件，且存在日期修改，主持人和记录人均为镇干部，不符合法律法规的规定。另外，“一书三方案”情况说明中描述到，拆迁及安置途径已征得拆迁户同意，安置地点已落实，而事实上被上诉人并没有征求包括上诉人在内的村民意见，上诉人不同意拆迁，至于安置地点被上诉人至今也没有落实。故被上诉人作出的征地方案违法，应予撤销。最后，经省政府批准被上被人公告的征收土地方案即包含面积、范围，也包含征地补偿标准、安置方式及办理征地补偿登记期限。很显然，如果上诉人不提起诉讼或复议要求撤销征地方案，上诉人的房屋所使用的宅基地将被征用，房屋也会面临被拆迁，该征地方案本身就是具体征收土地的行政行为，涉及上诉人土地使用权，对上诉人的合法权益产生实质损害。综上所述，一审法院以案涉征收土地方案没有创设新的权利义务，属被上诉人报批的过程性材料，对上诉人不产生实际影响为由，裁定驳回上诉人的起诉属错误。请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。天台县人民政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。本案上诉人一审诉讼请求是：撤销被上诉人于2019年5月22日作出的[2019]6号公告发布的征收土地方案。一审法院依据各方当事人所提供的与该案诉请具有关联性的证据查明，被上诉人于2019年5月22日作出的[2019]6号《天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案公告》，系天台县自然资源和规划局编制的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地呈报材料“一书三方案”，后逐步上报省政府审批，并由省政府于2019年5月17日作出浙土字A[2019]-0020号《浙江省建设用地审批意见书》批准同意征收。该[2019]6号公告的主要内容包括前述建设用地已经省政府批准及其文号，以及征收土地的位置、面积、地类、征收土地补偿标准、安置方式、办理征地补偿登记期限、公告期限等，其中所涉的征收土地方案与天台县自然资源和规划局先前编制并经省政府批文中征收土地方案的内容一致，并未改变批文内容。该《征地方案公告》对被征收人的权利义务不产生新的影响。原审法院裁定驳回起诉是正确的。二、上诉人所提出的上诉理由不成立。1.上诉人认为本案一审裁定与[2019]6号公告予以诉权告知相冲突，这是上诉人对于合法行使诉权的误解。2.上诉人提出的案涉被征收的土地是否属于低效用地，属于省政府作出征地批文的的审查范畴，与本案无关。退一步讲，依据浙政发[2014]20号《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》之规定，案涉被征收的土地属于低效用地。3.上诉人提出的涉征地补偿事项，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，系天台县自然资源和规划局上报征地审批的程序要求，并非根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定对《征地补偿安置方案》的最终批准行为。故上诉人以[2019]6号公告所载征地补偿方案而提出撤销征地方案之诉请，于法无据，其理由不成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案上诉人王继炎、王继龙、王其江的一审起诉状载明的诉讼请求为：撤销天台县人民政府于2019年5月22日公告发布的天台县城镇低效用地再开发2019年度第1批次建设用地征收土地方案[（2019）6号]（涉及上山村部分）。三上诉人在本案一、二审审理过程中亦明确，其诉讼请求指向的是案涉[2019]6号公告载明的征收土地方案。然而，该征收土地方案是由天台县自然资源和规划局制作的向省政府报批征地的“一书三方案”的组成部分，需要逐级履行审批手续，最后由省政府作出征地批复。故该“一书三方案”中的征收土地方案系向省政府报批征地的过程性材料，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回起诉的处理，并无不妥。从在案证据材料看，本案批准征收三上诉人土地的系省政府浙土字A[2019]-0020号批文，当事人如不服，可另行救济。综上，三上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年二月二十日书记员  陈亦恒