浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2018号上诉人（原审原告）朱寿春，男，1957年3月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路312号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人计琳婷，温州市司法局工作人员。委托代理人杨雪，温州市鹿城区司法局工作人员。朱寿春因诉温州市人民政府限制人身自由强制措施一案，不服温州市中级人民法院于2019年10月30日作出的（2019）浙03行初563号行政裁定，向本院提上诉。本院于2019年12月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原裁定载明：原告朱寿春起诉称，原告在温州市鹿城区双屿街道箬笠岙村马坑路13号拥有合法房屋。2018年8月16日上午7点左右，两百多名不法分子对原告户及邻里进行驱逐，强行闯入原告房屋，将原告驱逐至房屋楼顶限制原告人身自由。与此同时，不法分子使用榔头等器械强行将原告房屋的大门、厅门及所有房间门等财物砸毁。当日中午12时左右，因原告激烈抗拒，不法分子才全部撤离现场。至此，原告被非法限制人身自由时间长达5小时。此后，原告向温州市公安局鹿城区分局递交了《立案查处申请书》，后又以温州市公安局鹿城区分局行政不作为申请行政复议。温州市公安局鹿城区分局在复议中辩称以及温州市公安局温集复10[2018]205号行政复议决定认定，上述砸毁财物及限制原告自由的行为是鹿城区双屿街道办事处根据全市大力推进的“大拆大整”工作要求，组织辖区综合行政执法、国土资源等部门实施拆除违法建筑的行政行为。鹿城区双屿街道办事处未经法定程序，将原告合法房屋按照违法建筑启动强制执行程序，且在这过程中限制原告人身自由，侵犯了原告合法权益。原告认为，由于“大拆大整”工作是温州市委、市政府2016年10月中旬启动的专项行动，被告温州市人民政府2011年发布的《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条规定了街道办事处为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权。可见，鹿城区双屿街道办事处实施的本案被诉行为，是在被告统一组织下、根据被告授权行使“拆违”强制执行权的行政行为，而该授权行为没有法律、法规或者规章规定，应当视为行政委托，故本案应以温州市人民政府为被告。综上，请求确认被告温州市人民政府于2018年8月16日在原告位于温州市鹿城区双屿街道箬笠岙村马坑路13号房屋处限制原告人身自由的行政强制措施违法。被告温州市人民政府答辩称：一、原告诉称的限制人身自由情形并不存在，不符合行政诉讼起诉条件。2018年8月16日，鹿城区人民政府双屿街道办事处计划对涉案房屋进行拆除，后因原告等人阻挠，拆除活动中断，期间双屿街道没有对原告采取限制人身自由的行为，原告在整个过程中均可以自由出入涉案房屋。二、温州市人民政府没有组织实施也未参与涉案拆除活动，不是适格被告。综上，请求驳回原告起诉。原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以温州市人民政府为被告，起诉要求确认其于2018年8月16日在原告位于温州市鹿城区双屿街道箬笠岙村马坑路13号房屋处限制原告人身自由的行政强制措施违法，但被告予以否认，原告亦未能提供证据证实其主张。事实上，即便原告诉称的限制人身自由的行为存在，原告亦认可其诉称的限制人身自由的行为系温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处而非温州市人民政府直接实施的。现原告认为温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处是在温州市人民政府统一组织并受其委托的情况下实施的本案被诉行为，继而认为应以温州市人民政府为被告，理由不能成立。经本院释明，原告仍坚持以温州市人民政府为被告，依法应驳回其起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用上诉人朱寿春上诉称：被上诉人为本案的适格被告。《行政诉讼法》第二十六条第三款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据温州市公安局鹿城区分局以及温州市公安局的认定，上诉人所反映的行为，是鹿城区双屿街道办事处在被上诉人统一组织的“大拆大整”专项行动中所实施的拆除违法建筑的行政行为。而鹿城区双屿街道办事处对违法建筑进行拆除的职权来自于温州市委、市政府办公室2011年6月24日发布的温委办发(2011)89号《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条的规定：“区(功能区)人民政府(管委会)、街道办事处(乡镇人民政府)为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动。”即被上诉人授权鹿城区双屿街道办事处为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权。在执行强制拆除时，采取必要的强制措施是符合常理的。限制人身自由属于《行政强制法》中所规定的行政强制措施。本案中，温州市鹿城区双屿街道办事处直接限制上诉人人身自由系受被上诉人委托实施行政强制执行时采取的行政强制措施，该措施并未明显超出被上诉人的授权委托范围，故由此产生的责任也应当由被上诉人承担，被上诉人是本案适格被告。请求：撤销温州市中级人民法院(2019)浙03行初563号行政裁定，并指令温州市中级人民法院继续审理。被上诉人温州市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。温州市鹿城区双屿街道马坑路13号的房屋，2017年开始因涉案房屋所在地块启动鹿城区箬笠岙村旧村改造，2018年8月16日，温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处(以下简称双屿街道办事处)计划拆除该涉案房屋，后因上诉人等人阻拦，拆除活动中断，上诉人在整个过程中，均可以自由出入涉案房屋，双屿街道办事处并未实施上诉人诉称的限制人身自由的行为。答辩人没有组织实施或参与对涉案房屋采取行政强制行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，不是本案适格被告。一审裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应不予支持。2018年8月16日，双屿街道办事处计划对涉案房屋进行拆除，答辩人并未组织和参与，上诉人认为依据文件规定，双屿街道办事处是受答辩人委托实施拆除并存在限制人身自由情形，从而推断答辩人为适格的被告，没有事实和法律依据。另，朱芳亮、朱广、朱化、朱密密、朱月娥等五人就同一事实和理由不服温州市中级人民法院裁定，向浙江省高级人民法院提起上诉(2019)浙行终1555-1559号，浙江省高级人民法院于2019年10月29日作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。请求本院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。二审期间，各方当事人均无提供新证据。本院认为：本案鹿城区双屿街道办事处在强制拆除房屋过程中有无实施限制人身自由的事实以及由谁承担法律责任，双方当事人有不同认识。上诉人朱寿春坚持称该行为系温州市人民政府委托实施的行为，认为鹿城区双屿街道办事处职权依据来自于温州市委、市政府办公室2011年6月24日发布的温委办发(2011)89号《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条的规定：“区(功能区)人民政府(管委会)、街道办事处(乡镇人民政府)为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动。”故应当由温州市人民政府充当被告。而被上诉人温州市人民政府则认为，其没有组织实施或参与行政强制行为，其不是适格被告。“谁行为，谁充当被告，行政委托除外”这是我们确定被告的一般原则。鹿城区双屿街道办事处承认其组织实施强制行为，并没有承认其接受温州市人民政府的委托实施强制行为，更没有称其职权依据来自温州市委、市政府办公室2011年6月24日发布的温委办发(2011)89号《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条的规定。上诉人朱寿春也没有提供温州市人民政府委托鹿城区双屿街道办事处实施强制行为的事实依据。故本案朱寿春以温州市人民政府为被告提起行政诉讼，原裁定予以驳回，并无不当。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应当予以维持。上诉人朱寿春上诉理由不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。?（此页无正文）审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二〇年二月二十八日书记员 吴国宏