重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终28号 上诉人(一审原告）重庆长荣建设有限公司，住所地重庆市北碚区澄江镇北温泉村范家沟社。 法定代表人李洪，该公司总经理。 被上诉人（一审被告）重庆市北碚区规划和自然资源局，所在地址重庆市北碚区卢作孚路555号。 负责人张亮，该局局长。 委托代理人候兵，该局工作人员。 委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 上诉人重庆长荣建设有限公司（简称长荣建司）因诉被上诉人重庆市北碚区规划和自然资源局（简称北碚规划资源局）限拆决定一案，不服重庆市北碚区人民法院（2019）渝0109行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月17日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实，原重庆市土地房屋管理局于2004年4月16日颁发农房权证107农字第××号房屋产权证，该证载明：长荣建司系重庆市北碚区澄江镇北温泉村范加沟社（）房屋所有权人，两栋建筑均为混合结构，分别是叁层，456.66㎡；贰层，177.52㎡。 2018年7月2日，北碚区人民政府办公室下发《关于进一步加强缙云山国家级自然保护区监督管理工作的通知》（北碚府办发〔2018〕103号），要求切实加强对自然保护区的监督管理，立即开展全区自然保护地大检查，并对北碚林业局、缙云山管理局、北碚国土分局、北碚规划分局等的职责职权进行了划分。该通知规定，北碚林业局认真履行行业主管工作职责，严格执行自然保护区法律法规，依法查处相关违法违规行为；负责自然保护区的森林防火、防治病虫害和野生动物保护管理工作。缙云山管理局要在市林业局领导下，统一行使缙云山自然保护区内自然资源保护和开发监督管理权，具体承担保护区管理日常事务，具体负责原管辖的市属国有森林资源的管理，履行好缙云山自然保护区管理机构职责。北碚国土分局依法查处自然保护区城镇建设用地范围以外的违法建设行为。北碚规划分局依法查处自然保护区规划城镇建设用地范围内违法建设行为。 北碚规划资源局经巡查发现，长荣建司涉嫌擅自在北碚区修建违法建（构）筑物。案涉违法建（构）筑物位于缙云山国家级自然保护区内。北碚规划资源局于2019年4月初委托重庆市勘测院对该处建（构）筑物进行现场测量，并形成测绘成果总平面图、Ａ栋分层平面图、Ｂ栋分层平面图。2019年4月5日，北碚规划资源局对长荣建司法定代表人李洪进行了调查询问。李洪称，“现有3栋房屋砖混结构，主楼大约800平方米，靠路边房屋大约470平方米，主楼侧边房屋大约654平方米。还有一栋民房大约170多平方米，钢木结构。另还有一处门卫室，大约10多平方米，砖混结构，鱼塘管理房10多平方米，属简易结构。主楼456.66平方米、靠路边房屋177.52平方米办理了房屋产权证。”2019年4月8日12时52分，北碚规划资源局通过李洪137××××0888（与诉状所留联系方式一致）手机短信告知当天下午3点30分左右将在项目处现场核实违法建筑一事。因长荣建司未派员到场，在村委会两名工作人员的见证下，北碚规划资源局将重庆市勘测院4月初形成的测绘成果进行现场比对：Ａ栋实测总建筑面积1611.52平方米，产权登记面积456.66平方米，产权登记层数3层；Ｂ栋实测总建筑面积549.59平方米，产权登记面积177.52平方米，产权登记层数2层；Ａ1楼522.28平方米；门卫室23平方米；木房175.3平方米；杂物间16.5平方米。前述六处违法建筑面积2264.01平方米。长荣建司庭审中对前述测绘的面积无异议，但否认存在违反规划许可擅自建设的行为。2019年4月11日，通过李洪手机短信告知于次日到现场签收《限拆决定》。2019年4月12日，北碚规划资源局对长荣建司作出限拆决定，因长荣建司未派员到场，北碚规划资源局将被诉限拆决定张贴在违法建筑现场。 一审法院经审理认为，本案的争议焦点为：北碚规划资源局是否有权查处案涉违法建设行为？北碚规划资源局认定违法建筑面积约为2264平方米是否证据充分？北碚规划资源局适用《重庆市城乡规划条例》进行查处是否正确？下面逐一评述： 一、北碚规划资源局是否有权查处案涉违法建设行为？ 关于长荣建司认为应该由乡、镇人民政府查处的主张。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。而案涉建（构）筑物位于北碚区，属于重庆市九个主城区之一，故不应适用该规定。 关于长荣建司认为应该由专属主管部门查处的主张。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）第二十一条规定，“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。”该法第八条规定，县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。2001年9月，重庆市人民政府办公厅《关于加强缙云山国家级自然保护区管理工作的通知》（渝办〔2001〕150号）要求：“一是市林业局要加强对缙云山国家级自然保护区的管理工作，依法履行市政府自然保护区行政主管部门职责，统一负责编制缙云山国家级自然保护区保护、开发规划，行使保护区内资源保护和开发的监督管理权，做好与保护区所在地区县政府的协调工作。……”2002年5月，重庆市林业局根据（渝办〔2001〕150号）文精神，制定下发了《关于落实缙云山国家级自然保护区管理工作的通知》（渝护﹝2002﹞11号）明确缙云山国家级自然保护区管理局的职责：“缙云山国家级自然保护区管理局统一行使自然保护区的自然资源保护和开发监督管理权，具体承担保护区管理日常事务，具体负责原管辖的市属国有森林资源的管理，指导所在区县林业局做好缙云山国家级自然保护区在其行政区域内的保护管理，统计、汇总保护区报表、资料等”。因此，重庆市林业局为缙云山国家级自然保护区行政主管部门，缙云山国家级自然保护区管理局为专门管理机构。 《自然保护区条例》相关条文还规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。综合管理部门的职责包括对自然保护区的设立申请进行协调并提出审批建议（第12条），拟定自然保护区发展规划（第17条），制定自然保护区管理的技术规范和标准（第19条），对各种类型自然保护区的管理进行监督检查（第20条），对自然保护区的污染设施依法监督其限期治理（第32条），对违法行为实施行政处罚（第36条）等；分部门管理是指林业、农业、地址矿产、水利、海洋等有关部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区。从《自然保护区条例》的罚责部分来看，该条例并未授予自然保护区管理机构对违法建筑有作出限期拆除决定的职权。2018年4月15日施行的国家林业局第50号《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》第十四条规定，“违反本办法规定，未经批准擅自在国家级自然保护区修筑设施的，县级以上人民政府林业主管部门应当责令停止建设或者使用设施，并采取补救措施。”该《办法》亦未规定自然保护区管理机构对违法建筑有作出限期拆除决定的职权。长荣建司认为应由重庆市林业局查处的法律依据为《重庆市城乡规划条例》第七十四条第一项规定，“未进入规划审批程序的违法建设，在自然保护区等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。”从该条规定来看，所用到的法律术语为“组织查处”，按文义理解，即由自然保护区主管部门组织，直接从事“查处”行为的不一定必须是自然保护区主管部门，也可以是负有查处职责的行政主管部门。《城乡规划法》第六十四条规定将该项查处职责赋予县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，故本案由北碚区城乡规划主管部门作出限期拆除决定并未与该条规定相冲突。因2019年4月，原重庆市规划局北碚区分局与原重庆市北碚区国土资源管理分局合并为重庆市北碚区规划和自然资源局，故本案北碚规划资源局查处自然保护区内的违法建设行为并未超越职权。 二、北碚规划资源局认定违法建筑面积约为2264平方米是否证据充分？ 《重庆市城市规划管理条例》第九十六条规定，“违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物”。长荣建司自认于2000年左右陆续建成案涉构（附）着物，并认为并非自己的原因导致部分构（附）着物未能办理相关权证。但因长荣建司对该主张，未举示充分证据予以证实，故应承担举证不力的后果。因长荣建司拒绝配合对无证建筑进行登记处理，北碚规划资源局举证证明其尽到了通知义务、在见证人见证下对无证建筑进行了现场勘验、对无证建筑进行了档案查询等调查处理工作。且长荣建司在诉讼中对北碚规划资源局关于建筑面积的认定予以认可，据此，北碚规划资源局作出被诉限拆决定程序合法，证据充分。 三、北碚规划资源局适用《重庆市城乡规划条例》进行查处是否正确？ 《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定，对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。北碚规划资源局据此作出限期拆除决定，适用法律并无不当。 综上，北碚规划资源局作出案涉限期拆除决定主要证据充分，程序合法，适用法律正确。长荣建司要求撤销缺乏事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回重庆长荣建设有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由重庆长荣建设有限公司负担。 上诉人长荣建司不服一审判决，提起上诉称:一、一审法院认定事实不清，涉案建筑系经合法批准建设，不存在违反规划许可擅自建设的行为；二、一审法院适用法律错误，被上诉人不具有作出行政行为的法定职权；三、被诉行政行为执法目的不当，属于滥用职权，依法应当予以撤销；四、被上诉人作为政府部门单位，应当遵循合法合理行政、诚实信用等基本行政原则。综上，请求撤销一审判决，发回重审或查明事实后依法改判，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人北碚规划资源局未向本院提交书面答辩意见。 一审原告长荣建司在一审法定举证期限内提供并当庭举示了以下证据：1.营业执照、法人身份证明、身份证复印件；2.碚集用（2003）字第2881号集体土地使用权证；3.渝村建北碚字（2000）329号、345号重庆市村镇规划建设许可证；4.房屋权证107农字第××号重庆市农村房屋所有权证；5.北碚规资限拆字（2019）第0016号《限拆决定》；6.北碚区人民政府会议记录；7.《北碚区缙云山综合提升项目集中开工》政府信息公开网页截图；8.《北碚报》网页截图；9.《重庆日报》关于缙云山环山生态绿道等4项目启动建设新闻报道网页截图；10.《人民网》关于北碚区缙云山综合提升项目2020年底建成投用新闻报道网页截图；11.《今日头条》关于缙云山项目开工的新闻报道网页截图；12.施工现场照片一张。 一审被告北碚规划资源局在一审法定举证期限内提供并当庭举示了以下证据、依据：1.《重庆市北碚区规划和自然资源局限期拆除违法建筑决定书》（北碚规资限拆字［2019］第0116号）及送达回证、留置张贴照片；2.调查询问笔录；3.手机短信截屏；4.勘验笔录及附图；5.重庆长荣建设有限公司工商基本档案；6.《证明》；7.《重庆市北碚区住房和城乡建设委员会关于重庆长荣建设有限公司建设项目有关情况说明的报告》；8.××号房屋产权证；9.重庆长荣建设有限公司房屋建筑面积计算结果（农房）；10.未办理规划手续的证明；11.国务院法制办对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函﹝2012﹞665号）；12.《全国人大法工委会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发﹝2012﹞20号）；13.《重庆市北碚区住房和城乡建设委员会关于情况说明》；14.《关于重庆长荣建设有限公司修建建（构）筑物的相关情况说明》；15.《重庆市北碚区人民政府办公室关于进一步加强缙云山国家级自然保护区监督管理工作的通知》（北碚府办发〔2018〕103号）；16.集体土地使用证（碚集用2003字第2881号）；17.《中华人民共和国自然保护区条例》第八条第一款；18.从北碚规划资源局内部管理系统导出的立案登记表。 经审查，一审法院对前述证据认证如下：长荣建司举示的证据1-2、4、证据3中的渝村建北碚字（2000）329号重庆市村镇规划建设许可证、北碚规划资源局举示的证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。长荣建司举示的渝村建北碚字（2000）345号重庆市村镇规划建设许可证系复印件，无原件核实，且重庆市北碚区住房和城乡建设委员会不予认可，故对该证据不予采信。长荣建司举示的其他证据与本案无关，不予采信。 二审中，当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。本院对证据的认定与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实相同。 本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第八条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”《重庆市北碚区人民政府办公室关于进一步加强缙云山国家级自然保护区监督管理工作的通知》（北碚府办发〔2018〕103号）中规定：“区规划分局要牵头协调编制缙云山国土空间布局规划，推进‘多规合一’，完善乡村规划体系，依法查处自然保护区规划城镇建设用地范围内违法建设行为”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，重庆市北碚区缙云山国家级自然保护区的管理工作实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责。依据重庆市北碚区人民政府的查处自然保护区规划城镇建设用地范围内违法建设行为的文件规定和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，北碚规划资源局作为重庆市北碚区城乡规划主管部门，具有依法查处自然保护区规划城镇建设用地范围内违法建设行为，并采取限期拆除的行政措施的法定职责。长荣建司认为北碚规划资源局不具有查处涉案违法建筑的法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。 《重庆市城乡规划条例》第九十六条（五）项规定：“本条例中下列用语的含义：（五）违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。”本案中，经勘测，长荣建司有2264.01平方米建筑物未取得房屋产权证件，系上述规定的在取得房屋产权证件后擅自修建的建（构）筑物，属于违法建筑。长荣建司认为其不属违法建筑的上诉理由不能成立，本院不予支持。 《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款规定：“对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填、没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。”本案中，长荣建司有2264.01平方米建筑物系违法建筑，北碚规划资源局依据上述规定作出限期拆除违法建筑的决定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人重庆长荣建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 邹 萍 审判员 王 蓓 审判员 吴贤奔 二〇二〇年二月十八日 书记员 唐文婷