浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初553号 原告余杭市志合养殖联合公司，住所地杭州市余杭区仁和街道栅庄桥村莫家门9号。 法定代表人李福根，总经理。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人金维中、尹琰茗，杭州市司法局工作人员。 原告余杭市志合养殖联合公司（以下简称志合公司）不服杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2019]121号行政复议决定，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告志合公司的法定代表人李福根，被告市政府的委托代理人金维中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月28日，市政府作出杭政复[2019]121号行政复议决定，认为申请人志合公司于2019年2月28日向被申请人杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）提出的《要求区政府明确处理意见的报告》系重复申请，余杭区政府对志合公司作出的《关于的回复》系重复处理行为，不具有可诉性，故申请人提出的本行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人志合公司的行政复议申请。 原告志合公司起诉称：复议决定认定事实不清，于法无据，存在适用法律错误。被告模糊了行政诉讼法和行政复议法的适用主体，混淆了法律适用。余杭区政府的两次回复不属于重复处理范畴，余杭区政府也未以两次回复是重复处理为由而认为不可诉。余杭区政府的第二次行政回复和答辩理由均不成立。将土地性质更正到国有划拨土地就是落实了原复议决定这一理由不成立，且涉违法，发证错误的侵权人就是区政府。余杭区政府若要依法处理完成纠错，还需要后续第二、第三步。恢复企业经营资格不是原告新的诉请，区政府应为纠错而履职。原告的诉请完全合理而且合法。企业目前依法不能持有国有划拨土地，企业办理土地出让是法定要求。即使完成土地出让让，余杭区政府还需回复原告的经营资格或与新公司合并。由于余杭区政府错误理解市政府的复议决定，将土地证更正到了国有划拨，认为就是落实了原复议决定，殊不知原告目前持有划拨证却是涉嫌违法的且不可用，区政府违背了市政府原复议决定之“依法处理”初衷。至于后续的出让、恢复或合并程序，是属于区政府为了完成原行政复议决定，实施纠正同一类事件错误的几个必要过程，而非原告的额外请求。选择同一时间段的法律关系处理同一个问题的几个程序是本案纠错的唯一依法处理方案。解决本案的历史遗留问题，采用出错当时的法律规定进行依法处理，也许是目前唯一的合法可行的途径。请求：1、撤销被告作出的杭政复[2019]121号决定；2、支持原告的诉请，将原告所持有的《土地证》纠正到合法可用为止；3、由被告承担诉讼费用。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、杭政复决[2012]62号复议决定，即撤销错发的集体土地证责令余杭区政府重新依法作出处理的原复议决定；2、杭余国用（2013）109—278号《国有土地使用证》，证明该证在2000年前发证为合法有效，但在纠错的2013年是非法（因为企业不能具有国有划拨土地，只能国有出让），本案余杭区政府纠错违法，除非继续完成纠错；3、《要求依法提供国有建设用地划拨决定书》（落款日期2013年6月），证明纠错更正适用的法律依据是1998年时的法律；4、《要求依法补办出让（转让）的申请》（落款日期为2014年8月）、余杭国土分局《关于余杭市志合养殖联合公司要求补办出让（转让）的答复意见》，证明申请人一直要求办理土地出让，要求将纠错继续下去；5、《要求依法办理更名的申请》（落款日期2014年9月）、余杭国土分局《关于要求依法办理更名的申请的回复》，证明申请人连续要求办理出让，继续纠错；6、《要求依法补办出让（转让）的申请》（落款日期2014年11月）、《要求依法补办出让、更名的申请》（落款日期2015年6月）、《关于补办出让、更名方案的建议》（落款日期2015年2月）、余杭国土分局《关于杭州永立工贸有限公司要求依法补办出让、更名申请的回复》，证明申请人一直在要求并探讨解决方案；7、《再次依法要求作出针对性答复》（落款日期2015年8月）、余杭国土分局《关于的回复》两份，证明申请人要求出让和更名，国土部门答复要按照现在的法规标准办理；8、《要求依法补办出让申请》（落款日期2015年12月）、余杭区政府简复单，证明原告提出建房申请，区政府针对规划、土地等问题作出了简复单；9、余杭区政府《关于的回复》、《要求区政府明确处理意见的报告》（落款日期2019年2月）、《要求区政府完成纠错的报告》（落款日期2018年9月）、《要求区政府履行上级裁定的申请报告》（落款日期2018年8月）、余杭区政府《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，证明余杭区政府第一次回复不具有可诉性，没有具体的土地出让标准，但其第二次回复具有可诉性；10、云政（2001）10号、余政发（2000）161号，证明当时的土地出让标准，是每亩土地出让费用1.6万元左右；11、余政办（2010）100号，证明现在执行的土地出让费用标准，在30万元以上；12、国税发（2009）89号、财税（2008）175号，证明2003年之前转制企业合并不会产生任何费用；13、杭政（2000）7号，证明当时杭州市政府对乡镇工业企业改制中的土地、资产处置的相关政策规定；14、余杭国土分局《关于余杭市志合养殖联合公司土地证办理事宜的回复》，证明要完成纠正必须走更正、出让、更名三步；15、杭政复（2019）121号行政复议决定书，证明被告复议决定不当；16、余杭国土局给余杭区政府的《关于的回复》，证明原告证据9中的申请报告是提交过的，国土局给区政府提交补充意见；17、原告自己整理的纠错时相关法律法规，证明适用更正纠错时的出让、转制的法规；18、原告自己整理的《关于恢复志合公司与发证错误的关系》，证明由于发证错误、未及时纠错，导致志合公司不能转制年检、不能正常经营；19、原告自己整理的《关于划拨土地出让费用标准的说明》，证明土地出让费用标准；20、余杭区政府在复议程序中的《行政复议答复书》，证明余杭区政府对市政府复议的辩论意见及错误依据及事实不清，程序不合法的证据。 被告市政府答辩称：一、复议案件的处理程序合法。本案原告不服余杭区政府2019年4月10日作出的《关于的回复》，于2019年4月17日向被告申请行政复议。行政复议期间，经原告同意被告组织复议调解并中止审理。因调解未果，被告依法恢复审理。被告于2019年8月28日作出案涉复议决定，并于同年8月30日邮寄给原告，程序合法。二、被告的复议决定事实清楚，法律依据充分，应予支持。1999年2月原余杭市人民政府向原告核发了余集用(99)字第121号《集体土地使用证》。2012年5月，该《集体土地使用证》被杭政复决[2012]62号行政复议决定撤销并责令余杭区政府依法重新作出处理。2013年4月25日，经依法重新处理后，就上述《集体土地使用证》所涉土地，原告取得了杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，用途为工业用地，使用权类型为划拨。原告认为上述土地应办理出让并转让或变更至杭州永立工贸有限公司（以下简称永立公司）名下。自2014年6月以来，原告以志合公司名义或永立公司名义多次向余杭区政府所属国土余杭分局提出申请，要求将杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》所涉土地按1999年当时的政策补办出让手续并对原告的名称更名，国土余杭分局也多次告知相应的处理途径和要求，但均未达到原告办理出让及转让或变更等之目的。2018年8月2日，原告认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定的纠错要求，向余杭区政府提出《要求区政府履行上级裁定的申请报告》，请求“1.统一按出错当时的法规完成对本公司划拨土地的出让；2.统一按出错当时的法规完成对本公司所持之《证》合理可用(完成更名或恢复本公司的经营资格)”。同年8月31日，余杭区政府向原告作出《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，告知向原告核发杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，将土地使用权由集体使用更正为国有划拨，已经落实了杭政复决[2012]62号行政复议决定要求；对于“划拨土地的出让”及“完成更名”请求，告知“由于余杭市志合养殖联合公司与杭州永立工贸有限公司是两个不同的主体，要将志合养殖公司名下资产(国有划拨土地)转移到杭州永立工贸有限公司的名下，贵公司需依法申请，并按规定办理出让转让手续，补交出让金，再按照不动产登记相关规定依法办理不动产登记；对于“恢复公司的经营资格”，告知“不是杭政复决[2012]62号《行政复议决定书》责令履行内容，请依法向市场监管部门咨询处理”。2019年2月28日，原告仍认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定“依法重新作出处理”的要求，又向余杭区政府递交了《要求区政府明确处理意见的报告》，请求“1、按照2003年前的法规、费用标准，将本公司的国有划拨土地办理出让；2、按照2003年前的政策完成企业转制和(志合、永立)企业合并或者将本公司恢复经营资格，达到‘两证’使用合法化”。余杭区政府收件后，经审查于同年4月10日向原告作出《关于的回复》，再次告知向原告核发杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，将土地使用权由集体使用更正为国有划拨，已经落实了杭政复决[2012]62号行政复议决定要求；对于“按照2003年前的法规、费用标准，将本公司的国有划拨土地办理出让”请求，告知“由于余杭市志合养殖联合公司与杭州永立工贸有限公司是两个不同的主体，要将志合养殖公司名下资产(国有划拨土地)转移到杭州永立工贸有限公司的名下，贵公司需依法申请，并按照《余杭划拨土地补办出让、已供土地改变规划条件补办手续、补缴土地出让金操作规范(试行)》(余政办[2010]100号)文件规定办理国有划拨土地补办出让手续。根据文件规定，应当补缴的土地出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场评估确认价格-拟出证时的划拨土地使用权权益价格”；对于“按照2003年前的政策完成企业转制和(志合、永立)企业合并或者将本公司恢复经营资格，达到‘两证’使用合法化”请求，告知“据调查，余杭市志合养殖联合公司因未年检，于2002年被吊销营业执照，而吊销营业执照属于行政处罚的一种。原杭州市工商行政管理局余杭分局在吊销该企业营业执照时，符合相关法律法规的规定。建议被吊销的企业根据《企业法化登记管理条例》的规定，依法清理债权债务”。原告不服余杭区政府作出的该回复，向被告申请行政复议。在行政复议中，本案的审理重点首先在于本行政复议申请是否符合受理条件。从本案查明的事实看，2018年8月2日，原告以余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定的纠错要求为由，向余杭区政府提出《要求区政府履行上级裁定的申请报告》，请求“1.统一按出错当时的法规完成对本公司划拨土地的出让；2.统一按出错当时的法规完成对本公司所持之《证》合理可用(完成更名或恢复本公司的经营资格)”。当月31日，余杭区政府向原告作出了《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，对原告提出的申请理由及请求均作出相应答复。2019年2月28日，原告向余杭区政府提出《要求区政府明确处理意见的报告》，虽然申请的名称与前述申请有所差别，但理由及请求事项与前述申请并无本质区别，实质上系重复申请。余杭区政府对原告的重复申请作出的《关于的回复》系重复处理行为，不具有可诉性。故原告提出的本次行政复议申请，不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，依法应予驳回。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回原告行政复议申请的复议决定并无不当。原告的诉讼理由缺乏事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、杭政复[2019]121号《行政复议决定书》及送达凭证，证明被告作出复议决定的具体内容并将决定书送达给原告；2、原告在复议程序中提交的申请书及有关材料，证明原告向被告提出了行政复议申请，以及其所提交材料情况；3、余杭区政府在复议程序中提交的复议答复书及证据材料，证明余杭区政府进行了答复并提交证据；4、复议程序中的相关文书及邮寄凭证，证明被告办理案件的程序。 本院认为：志合公司向市政府提出的行政复议请求为“撤销被申请人（余杭区政府）作出的《关于要求的回复》并责令其重新依法处理申请人（志合公司）原报告中的请求内容。” 余杭区政府作出的《关于要求的回复》，是对工作内容的解释说明，并未设定或改变公民、法人或其他组织的权利义务，因此该回复不属于可复议或可诉讼的行政行为。此外，原告志合公司系认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定而向余杭区政府提出《要求区政府明确处理意见的报告》，在余杭区政府向其作出《关于的回复》后，再向市政府提出行政复议申请，其复议请求中“并责令其重新依法处理申请人原报告中的请求内容”的诉求，实质是要求市政府通过启动新的行政复议程序来责令余杭区政府履行[2012]62号行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》并未将行政复议被申请人不履行行政复议决定的情形纳入行政复议受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》也未将此纳入行政诉讼受案范围。综上，志合公司的诉求明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。 行政复议决定属于行政复审行为，复议机关对不属于行政诉讼受案范围的事项作出复议决定，在其没有创设新的权利义务内容的情况下，对当事人的权利义务明显不产生实际影响，此类行政复议决定不属于行政诉讼的受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告余杭市志合养殖联合公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年二月二十七日 书 记 员 叶 嘉 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。