甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行终223号上诉人（原审被告）永登县中川镇人民政府。住所地：甘肃省永登县中川镇兰州新区综合保税区C区。法定代表人陈志然，该镇镇长。委托代理人李佩学，该镇工作人员。委托代理人张玉青，甘肃诚域律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨万珠，男，1960年8月9日出生，汉族，住甘肃省永登县。上诉人永登县中川镇人民政府（以下简称：中川镇政府）因拆迁行政强制一案，不服兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人中川镇政府的委托代理人李佩学、张玉青，被上诉人杨万珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年3月4日，兰州新区国土资源局、中共兰州新区中川园区委员会、兰州新区中川园区管理委员会、中共中川镇委员会及中川镇政府发布征收通告，为确保兰州中川国际机场三期扩建工程土地征收工作顺利完成，征收机场高速收费站至机场加油站道路两侧区域和纬一路以北、经一路以东、经七路以西、尖山庙以南区域，总面积约1.6万多亩，涉及中川镇××村等6个村。原告杨万珠位于中川镇××村二社的房屋在此次征收范围内。2018年12月18日，被告中川镇政府对原告杨万珠的房屋强行予以拆除。2018年12月23日，原告杨万珠向兰州新区公安局中川派出所报警，称其房屋被拆迁，需要民警处理。中川派出所民警接警后前往现场，现场未发现拆迁车辆，被拆迁房屋过多，已成废墟，遂电话告知到中川镇政府反映解决。一审法院另查明，原告杨万珠诉被告兰州新区公安局不履行法定职责一案，于2019年4月1日向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，该院于2019年5月23日作出（2019）甘7101行初116号行政判决书，判决驳回原告杨万珠的诉讼请求。一审法院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述法律规定，行政机关实施强制拆除行为应当遵循法定程序，对违法建筑的拆除亦应按照法律规定进行。本案中，被告中川镇政府未提交涉案房屋被认定为违法建筑的证据，也未按照法律规定的方式、步骤、程序对涉案房屋进行拆除，强制拆除行为违反法律规定，故对于被告中川镇政府辩称对涉案房屋是按照违章建筑予以拆除的意见不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条第一款规定:“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”本案中，本院于2019年6月25日向被告中川镇政府送达行政起诉状副本及举证通知书，被告应当在法定期限内提供证明其行政行为合法性的证据，现被告未向本院提供证明其强拆原告房屋行政行为合法性的证据，视为该行政行为没有相应证据，故被告强拆行政行为违法，应予撤销。因强拆行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告永登县中川镇人民政府强制拆除原告杨万珠位于甘肃省××县××新区中川镇××村房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告永登县中川镇人民政府负担。上诉人中川镇政府上诉称，一、本案涉案房屋权属不清，一审法院在未查明被上诉人是否为本案适格原告的前提下确认行政行为违法，属于案件事实查明不清。被上诉人起诉时首先应当证明其是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十一条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，才可以依法提起行政诉讼，即只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告资格。而本案被上诉人诉请的兰州新区中川镇××村的房屋具体位置及四至并不明确，且兰州新区中川镇××村村民委员会开具的《证明》系违法开具，该《证明》不能就此认定被上诉人就是该涉案房屋的合法权利人。因此，本案涉案房屋权属并不清晰，一审法院在未审查被上诉人是否为本案适格原告的前提下确认上诉人的行政行为违法，属于事实查明不清，请求责院依法予以纠正。二、本案上诉人拆除的房屋未办理建设规划手续，属于违法建筑，上诉人的拆除行为程序合法。上诉人在兰州××××村成片违章建筑综合治理过程中，被拆除的房屋均未办理规划和建设手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除”。上诉人在中川镇××村成片违法建筑强制拆除前，依法向该片区统一送达了《责令限期拆除通知书》，依法告知了房屋权利人享有的权利义务，但房屋权利人均拒绝配合，亦从未进行主动陈述和申辩，因此上诉人依法强制拆除涉案房屋，程序完全合法。综上，上诉人所拆除的涉案房屋未办理建设规划手续，属于违法建筑，依法应当予以拆除。上诉人对涉案房屋所进行的拆除处理，程序完全合法。本案被上诉人杨万珠的诉讼请求没有事实和法律依据依法不能成立，请求贵院在依法查明事实后撤销兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初38号行政判决书，对本案改判或发回重审。被上诉人杨万珠辩称，一、本案上诉人中川镇政府没有提交任何证据证明其强制拆除答辩人房屋的行为合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，应由其承担举证不能的法律后果。本案中，上诉人认可其强制拆除了答辩人位于中川镇××村的住宅房屋，但未提交任何证据证明其强制拆除行为合法，应当认定其强制拆除行为违法。二、涉案房屋本身不属于违法建设，涉案房屋在中川镇政府强制拆除前，无任何政府部门认定其属于违法建设。三、上诉人中川镇政府无强制拆除涉案房屋的职权，且其强制拆除行为违反法定程序。（一）在农村集体土地征收过程中，只有人民法院可以依法强制拆除被征收人房屋，中川镇政府无强制拆除权。（二）涉案房屋被强制拆除前，无任何责令交出土地等行政强制决定，也未依法申请人民法院强制执行。（三）中川镇政府实施强制拆除前未履行催告义务，严重损害了答辩人陈述和申辩权利。（四）涉案房屋因于中川机场三期扩建项目被强制拆除，中川镇政府却在当庭补充答辩中声称涉案房屋属于违法建设，明显属于以拆违代拆迁，规避补偿安置义务，严重违反法律规定。（五）涉案房屋被强拆过程中房屋未进行交接，未通知答辩人到场，也未进行公证，造成巨大财产损失。（六）上诉人中川镇政府采取断水、断电方式逼迁，严重违反法律规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据上述规定，被告对被诉行政行为负有举证责任，应当就其所作的行政行为，提供全部证据材料，包括有关被告职权依据的证据材料、有关被诉行政行为程序方面的证据材料、有关被诉行政行为所认定事实的证据材料以及被诉行政行为所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据，应当承担败诉后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”本案中，中川镇政府于2018年12月18日对杨万珠的房屋实施强制拆除行政行为，杨万珠于2019年6月18日向一审法院提起行政诉讼，请求确认中川镇政府于2018年12月18日强制拆除其位于甘肃省××县××新区中川镇××村房屋的行为违法。一审法院立案后向中川镇政府送达了举证通知书，中川镇政府收到举证通知书后应当在法定期限内向一审法院提供证明其行政行为合法的证据，而其没有提供，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，视为没有证据，中川镇政府应当承担败诉后果，其强制拆除行为应予撤销。鉴于强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认中川镇政府强制拆除杨万珠位于甘肃省××县××新区中川镇××村房屋的行为违法之结果正确。关于上诉人中川镇政府上诉称本案涉案房屋权属不清，一审法院在未查明杨万珠是否为本案适格原告的前提下确认行政行为违法，属于案件事实查明不清的问题。杨万珠向一审法院提供了《居民户口簿》、西槽村村民委员会出具的《证明》、涉案房屋照片等证据以证明其是涉案房屋的权利人，而中川镇政府没有提供证据证明杨万珠不是涉案房屋权利人，故中川镇政府提出的这一上诉理由不能成立。关于上诉人中川镇政府上诉称本案涉案房屋属于违法建筑及上诉人的拆除行为程序合法的问题。2019年4月23日之前施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”虽然本条规定授予乡、镇人民政府对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的建筑物强制拆除的职权，但是在强制拆除之前，乡、镇人民政府应当先作出责令停止建设或者限期改正的行政决定，只有当事人逾期不改正的情况下，才可以强制拆除。此外，对建筑物的直接强制拆除在性质上属于行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的一般程序规定，而对违法建筑物的强制拆除还应遵循《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的特别程序规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十七条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行。作出强制执行决定前，行政机关应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，予以强制执行。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，中川镇政府没有提供证据证明涉案房屋在被强制拆除之前已被有权机关认定为违法建筑，也没有按照上述法律规定的程序对杨万珠作出责令停止建设或者限期改正的行政决定，进行书面催告，听取杨万珠的陈述、申辩，亦未作出强制拆除决定，而是直接对涉案房屋实施了强制拆除，其强制拆除行为程序违法。故中川镇政府提出的本案涉案房屋属于违法建筑及其拆除行为程序合法的上诉理由，亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人中川镇政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永登县中川镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 卫审判员 刘祥礼审判员 杜占才二〇二〇年二月二十六日法官助理安方毅书记员魏绫