浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1843号上诉人（一审原告）王乃沈，男，汉族，1951年9月3日出生，住浙江省苍南县。上诉人（一审原告）王乃专，男，汉族，1948年2月2日出生，住浙江省苍南县。委托代理人王乃沈，男，汉族，1951年9月3日出生，住浙江省苍南县。被上诉人（一审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。法定代表人张本锋，代县长。委托代理人陈钦，苍南县行政复议局工作人员。委托代理人董文显，浙江望舟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路工人文化宫南侧。法定代表人黄孟恒，局长。委托代理人朱迅，苍南县资规局工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。一审第三人苍南县钱库镇西张庄村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇西张庄村。法定代表人王道庙，主任。王乃沈、王乃专因诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南县资规局）土地行政协议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初304号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：苍南县征地事务所系原苍南县国土资源局下属事业单位，负责处理征地相关事务，政府机构调整后，隶属苍南县资规局。2013年11月13日，苍南县征地事务所作为甲方，与乙方钱库镇西张庄村民委员会签订苍土征字[2013]313号征收土地补偿安置协议（以下简称案涉补偿安置协议）。协议约定甲方向乙方征收土地1.6799公顷，拟提供给甬台温高速公路复线温州瑞安至苍南段（苍南段）-主线项目使用；甲方应支付乙方征地总费用125.0754万元（包括土地补偿费、安置补助和青苗补偿费，其他地上附着物另行规定），在征地补偿安置方案批准后三个月内，有关单位应足额支付征地补偿安置费用。协议第六条约定：“甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。”后苍南县政府将案涉补偿安置协议作为报批材料之一报请浙江省人民政府批准征地。国土资源部于2016年6月9日作出国土资函[2016]276号《国土资源部关于甬台温高速公路复线温州瑞安至苍南段工程建设用地的批复》（以下简称案涉批复），载明“你省《关于甬台温高速公路复线温州瑞安至苍南段工程及拆迁安置建设项目用地的请示》（浙政〔2015〕51号）业经国务院批准。……甬台温高速公路复线温州瑞安至苍南段工程建设用地涉及的农用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意平阳县、苍南县征收农民集体所有农用地263.2638公顷、建设用地18.2748公顷、未利用地2.487公顷，同意使用国有农用地4.5241公顷、建设用地6.2606公顷、未利用地7.9692公顷。以上共计批准建设用地302.7795公顷。”2016年10月21日，苍南县政府发布征收土地公告（二〇一六年计划单独批次），对国土资函[2016]276号批复的相关事项（包括征收土地范围、面积、地类、用途及土地补偿标准等）进行公告。同日，原苍南县国土资源局发布征地补偿安置方案公告（[二〇一六]单独-70号），对征收案涉钱库镇西张庄村集体土地的补偿安置方案相关事项进行公告，公布了案涉被征收土地的补偿标准及征地安置措施等，并明确征地补偿费合计128.4491万元（其中包括被诉补偿安置协议所涉的征地总费用125.0754万元）。2017年1月10日，苍南县政府作出苍政征[2017]1号征地补偿安置方案批复。原告认为被诉征收土地补偿安置协议违法，提起本案诉讼。请求：确认苍土征字[2013]313号《征收土地补偿安置协议》违法。一审法院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”本案中，被诉征收土地补偿安置协议第六条规定“……征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种”，依据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条有关“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”的规定，被诉补偿安置协议既是征地报批材料之一，也是相关部门以协议方式让被征地村委会和村民知晓拟征土地概况及补偿相关事项的政策处理载体，协议本身并不直接产生案涉土地被征收以及确定安置补偿标准的法律后果，不具有强制执行力，属于案涉集体土地征收的过程性行为，在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对原告的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉补偿安置协议虽然发生效力，但协议内容已被后续的批准征地补偿方案等行政行为所吸收。因此，被诉补偿安置协议不会对原告的权利义务产生终局性影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。而且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，如原告对征地补偿标准有争议，则应申请行政裁决。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。被诉补偿安置协议系原苍南县国土资源局下属事业单位苍南县征地事务所签署，被告苍南县资规局应对该行为承担法律责任，系本案适格被告，但苍南县政府并非被诉行为的行政主体，其作为本案被告主体不适格。原告将苍南县政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告王乃沈、王乃专的起诉。王乃沈、王乃专上诉称：一、上诉人系钱库镇西张庄村村民，对案涉6.16亩土地享有合法承包经营权，且该6.16亩土地属基本农田。2013年11月13日，在上诉人不知情的情况下，苍南县政府委托苍南县资规局（苍南县征地事务所）与钱库镇西张庄村村委会签订案涉征收安置协议，但被上诉人未履行案涉批复规定的法定职责、征地批后法定程序及协议条款，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第四十七条规定的征收土地程序、补偿安置法定职责及《中华人民共和国土地管理法》第二十六条的规定。二、一审法院对本案认定事实不清，适用法律、法规错误及证据采信严重错误，裁定结果侵犯了上诉人承包地被征收的权益，也侵犯了上诉人唯一的司法救济途。三、一审法院适用法律错误。1.一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第（一）款的规定，认定苍南县政府非本案被告，系认定事实不清，适用法律错误。同时，一审裁定将被上诉人的违法依据认定为合法，对证据采信双重标准，有所不当。另，被上诉人苍南县政府呈报的“一书四方案”系伪造，其中建设项目也未经浙江省发展和改革委员会批准。2.根据相关法律规定，上诉人对案涉6.16亩土地享有承包经营权，故也依法享有获得补偿的权利。3.签订案涉补偿安置协议的行政行为违法，本案适格被告是苍南县政府及苍南县资规局。4.案涉补偿安置协议系附生效条件的协议，须经相关主管部门批准后才能生效。但协议未生效，并不意味着没有任何效力。尽管本案涉补偿安置协议未生效，但报批义务独立生效。案涉补偿安置协议具有形式的拘束力，被上诉人负有报批义务。案涉协议报批义务生效侵犯了原告的土地承包经营权益，故上诉人依法享有诉权。四、本案应审理案涉补偿安置协议是否合法。案涉补偿安置协议违反了《中华人民共和国协议法》第五十二条的规定，应认定为无效。综上，请求1.依法撤销一审行政裁定，依法改判或指令一审法院继续审理本案。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。苍南县政府答辩称：一、案涉补偿安置协议对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。案涉补偿安置协议是征收集体土地的报批材料之一，也是相关部门以协议方式让被征地村委会和村民知晓拟征地概况及补偿相关事项的政策处理载体，该协议本身并不产生案涉土地被征收及确定安置补偿标准的法律后果，不具有强制执行力，属于案涉集体土地征收的过程性行为。在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对被上诉人的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉补偿安置协议虽然发生效力，但案涉补偿安置协议内容已被后续的批准征地补偿方案的行为所吸收。因此，被诉补偿安置协议并未对被上诉人的权利义务产生最终影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院受案范围。二、苍南县政府作为本案的被告不适格。案涉补偿安置协议是苍南县资规局的下属事业单位苍南县征地事务所签署，根据适用解释第二条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故苍南县资规局应是本案适格被告。三、被上诉人的征地补偿事宜已经达成调解协议，补偿款项已经支付完毕，被上诉人已经取得的相关补偿权益。案涉钱库镇西张村土地于2016年6月9日经原国土资源部批准征收，有关补偿款已转账给钱库镇西张村村委会，并由村委会按规定发放给被上诉人补偿款234109.8元；但由于被上诉人对补偿不满一直控告，钱库镇人民政府与被上诉人于2018年6月11日另外达成调解协议，另行支付补偿款191215元给被上诉人，被上诉人同意不再就此事起诉和上访。两次共计支付425324.8元，被上诉人已经取得案涉土地的补偿。综上，请求驳回上诉。苍南县资规局答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，应当依法予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。本案争议焦点只有一个，那就是被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。正如一审的裁定所述，本案被诉征地协议属于过程性行为，系征地政策处理的一个载体，只是起到在征地报批以前，以协议的形式告知被征地村集体及农民征收集体土地的基本情况以及征地补偿的相关事项，协议本身并不产生土地被征收、确定补偿安置标准和方案的法律后果。被诉补偿安置协议要经有批准权的人民政府批准后产生征收的法律效力，征地补偿安置方案也要经市、县人民政府批准后产生法律效力，故被诉补偿安置协议不具有强制执行力，不对上诉人的权利义务产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。苍南县钱库镇西张庄村民委员会未提交书面答辩意见。本院认为，本案争议焦点为被诉补偿安置协议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉补偿安置协议既是征地报批材料之一，也是告知被征地村委会和村民拟征收土地概况及补偿相关事项的载体，在未经有权机关批准前不直接产生确定补偿安置标准的法律后果，亦不具有强制执行力。在被诉补偿安置协议经有批准权的人民政府批准发生效力后，该协议相关内容实际上被后续的批准征地补偿安置方案等行政行为吸收，故一审认定被诉补偿安置协议不对上诉人的权利义务产生终局性影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，有事实和法律依据。适用解释第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。鉴于苍南县征地事务所为被诉补偿安置协议的签订主体，且苍南县征地事务所系原苍南县国土资源局下属事业单位，故依照上述法律规定，一审法院认定苍南县资规局系本案适格被告，苍南县政府非适格被告，并无不当。上诉人提出的案涉补偿安置协议是否合法、被上诉人苍南县政府呈报的“一书四方案”系伪造以及相关建设项目未经浙江省发展和改革委员会批准等上诉理由，并非本案审理范围，故不予审理。综上，上诉人王乃沈、王乃专的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年二月二十七日书记员  朱胤佐