河南省新郑市人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0184行初142号原告牛进才，男，1945年4月27日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人牛永强，男，1973年11月12日出生，汉族，住河南省新郑市。被告新郑市新华路街道办事处，住所地河南省新郑市新华路291号。负责人冯举涛，主任。出庭应诉的行政机关负责人刘新军，新郑市新华路街道办事处副主任。委托代理人魏会玲，河南国是律师事务所律师。委托代理人刘书凯，河南国是律师事务所律师。被告新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会，住所地新郑市新华路街道办事处双龙寨社区。负责人沈长安，主任。委托代理人魏会玲，河南国是律师事务所律师。委托代理人刘书凯，河南国是律师事务所律师。原告牛进才诉被告新郑市新华路街道办事处（以下简称新华路街道办）、新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会（以下简称双龙寨居委会）不履行法定职责一案，原告牛进才于2019年12月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月5日立案后，于2019年12月6日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告牛进才及委托代理人牛永强，被告新华路街道办的行政机关负责人刘新军及委托代理人魏会玲、刘书凯，被告双龙寨居委会的负责人沈长安及委托代理人魏会玲、刘书凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告牛进才诉称：1、原告要求分户合法，有法律依据。根据《中华人民共和国户口登记条例》第四条规定及“居民户口簿”注意事项第一项，原告具有双龙寨居委会户籍，系双龙寨居委会合法居民。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条第二项、第四项规定，原告有权获得祖籍地的宅基地，可以要求与次子分户。2、原告要求分户合情、合理，有事实依据。原告现在居住的房子是其与弟分家后作为家中长子继承老宅的基础上兴建的，原告家中六口人都拥有该处宅基地的使用权，包括原告的两个儿子。后来随着两个儿子的长大成年，原告一直向村里申请宅基地未果，且村里几十年没有为双龙寨居委会的多子家庭分宅基地。双龙寨拆迁安置公告第四条安置标准第（一）款规定：“享受集体福利家庭户的男子年满18周岁以上具备分家条件的，按分家户数，每户按一处宅基地给予安置”，原告家庭属于“享受集体福利家庭户”。村庄拆迁的2016年，原告家庭户已达10口人，均为本居委会居民，两个儿子具备分户条件。另，按照社会公序良俗，多子家庭分别成家后，也应该分户另过。结合居委会其他户的情况，原告要求与次子分户安置，完全合法、合情、合理。3、被告组织工作人员于2018年7月20日下午非法控制原告夫妇身体，毁坏原告及代理人家庭财产。拆迁以来原告家庭成员无数次向被告反映未果，故原告提起本诉，请求：1.原告家中两子，双龙寨户籍，皆40多岁，均成家立业，被告涉嫌在原告家庭拆迁安置中不作为，请求法院依法判决被告履行职责在双龙寨拆迁安置中给予原告家庭分户安置；2.对原告夫妇人身的非法侵害进行赔礼道歉;对原告家庭财产的损坏给予维修和赔偿；3.本案一切诉讼费用由被告承担。在本案审理过程中，原告牛进才放弃其提出的判令被告新华路街道办对原告夫妇进行当面赔礼道歉，并维修原告受损房屋的诉讼请求，将其诉讼请求变更为：1.要求确认二被告未给次子牛永亮分户安置违反拆迁改造实施方案及新华路街道办事处城中村改造指挥部所发公告，要求对牛永亮分户安置；2.本案一切诉讼费用由被告承担。原告牛进才向本院提交了以下证据、依据：1、原告家庭居民户口簿；2、新郑市新华路街道办事处城中村改造指挥部公告；3、双龙寨居委会具备分户名单（双龙寨居委会出具）；4、原告夫妇身体被非法控制后被毁坏的物品照片；5、公告三份（新郑市西关老工业园旧城改造指挥部、新郑市城关乡乔庄村棚户区改造指挥部、新郑市辛店镇仰望坡村）；6、2015年河南省人民政府令第169号；7、新郑市新华路街道办事处双龙寨社区农村集体经济组织成员资格界定认定办法；8、照片两张。被告新华路街道办对原告牛进才提交的证据提出以下质证意见：对证据1、2、3的真实性无异议，对证明目的有异议，分户并不是新华路街道办的法定职责，牛进才要求新华路街道办对其进行分户安置依法不能成立；牛永强的户口登记信息显示，其系从皇宫对面1号楼迁入双龙寨一队239号，结合新华路街道办提供的集体经济成员确认表、情况说明可知，牛永强系图书馆副馆长，不享受村集体村民待遇，属于空挂户，牛进才主张应对其进行分户安置无任何法律依据。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，该照片系复印件，牛进才单方制作，不能反映真实的拍摄时间、地点、侵权主体、被侵权对象等重要内容，不能证明新华路街道办对牛进才的房屋实施了拆除行为，更不能证明该行为与新华路街道办之间存在因果关系及房屋的真实情况。同时，根据牛进才在涉案房屋居住至今的事实，充分说明其所称的损害并不存在，该照片与本案不存在关联性。证据5与本案不具有关联性，对其真实性不予认可。对证据6的真实性无异议，该文件并不能确定新华路街道办提供的两份文件已经失去效力。对证据7的真实性无异议，该办法第十条明文规定，户籍在双龙寨社区空挂户的、财政开支的、公务员及退休人员不享受双龙寨社区的福利政策，而本案牛进才的委托代理人牛永强属于公职人员，享受财政开支，依法不应享受福利政策。证据8系牛进才单方制作且为复印件，与本案不具有关联性。被告双龙寨居委会对原告牛进才提交的证据提出以下质证意见：同新华路街道办的质证意见。被告新华路街道办辩称：1、新华路街道办不具有对牛进才家庭进行分户的法定职责，牛进才要求新华路街道办对其家庭进行分户无事实与法律依据，其诉称新华路街道办行政不作为依法不能成立。根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条、第十九条规定，户口登记管理工作属于公安机关的职权，本案分户登记应由牛进才向其所在区域的公安机关进行申报。2、牛进才家庭不具备分户安置的条件，其要求按照两户进行安置无事实与法律依据，依法应予以驳回。牛进才诉称其两子均为双龙寨居民，应按照两户进行安置，根据《新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会一组农村集体产权制度改革集体经济组织成员确认表》可知，牛进才作为家庭户主已经签字确认长子牛永强不属于集体经济组织成员。根据郑办〔2011〕44号《中共郑州市委办公厅文件》及新办〔2011〕26号《中共新郑市委员办公室文件》规定，牛永强作为公职人员，虽已将户口回迁至农村，但其也不得以任何方式享受任何村民福利待遇及村集体经济组织成员待遇，因此牛永强依法不具备安置资格，牛进才家庭不适用《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条第二项规定。3、新华路街道办积极履行拆迁改造职责，牛进才诉称新华路街道办不对其家庭进行安置依法不能成立。《双龙寨棚户区拆迁改造实施方案》经依法批准后，新华路街道办积极履行征迁改造职责，依法对双龙寨居民家庭进行丈量，签订拆迁安置补偿协议书，制定并公布安置房分配方案等拆迁安置手续，目前双龙寨基本上已经拆迁安置完毕。而牛进才却在明知其家庭不符合两户安置的情况下，要求新华路街道办按照两户对其家庭进行安置，并拒绝签订《拆迁安置补偿协议书》。在此情况下，新华路街道办积极与牛进才进行沟通、协调，均未果，因此，本案未对牛进才进行安置并非新华路街道办的原因导致，而是牛进才自身原因所导致，牛进才所称新华路街道办行政不作为依法也不能成立。综上，新华路街道办不具有为牛进才家庭进行分户的法定职责，牛进才诉称新华路街道办行政不作为依法不能成立。按照《双龙寨棚户区拆迁改造实施方案》，牛进才不符合分户安置的条件，其要求按照两户进行安置无事实与法律依据，故请求驳回牛进才的诉讼请求。被告新华路街道办向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、拆迁改造实施方案；2、会议纪要；3、公告；4、普查登记表；5、沈长安拆迁及安置补偿协议。第二组证据：1、郑办〔2011〕44号中共郑州市委办公厅文件；2、新办〔2011〕26号中共新郑市委办公厅文件；3、情况说明；4、新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会一组农村集体产权制度改革集体经济组织成员确认表；5、照片两张。经庭审质证，原告牛进才对被告新华路街道办提交的证据提出以下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第二组证据中郑办〔2011〕44号文件、新办〔2011〕26号文件真实性无异议，但文件属于无效文件，规范性文件作为行政依据应满足合法性、公开发布、普遍约束力、时效性及正确适用的条件，但文件不满足上述任何一项。情况说明不真实，也不合法，该说明系无效的。对双龙寨集体产权制度集体经济组织成员确认表的真实性无异议，因签字是在明知牛进才代理人不同意的情况下，居委会让牛进才本人单独签的字，故该证据系无效的。对照片的真实性无异议，但新华路街道办的证据不能证明其证明目的。经庭审质证，被告双龙寨居委会对被告新华路街道办提交的证据提出以下质证意见：对证据无异议，且该证明恰恰证明拆迁安置的实施主体并非双龙寨居委会。被告双龙寨居委会辩称：1、双龙寨居委会不是本次拆迁改造的实施主体，也未实施任何拆除行为，依法不是本案的适格被告。根据牛进才提供的拆迁《公告》可知，实施本次拆迁工作的是新郑市新华路街道办事处城中村改造指挥部，而非双龙寨居委会，同时双龙寨居委会也未对牛进才的房屋实施任何拆除行为，牛进才的房屋存在至今。2、双龙寨居委会不具有对牛进才家庭进行分户的法定职责，其诉称双龙寨居委会行政不作为依法不能成立。根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条、第十九条规定，户口登记管理工作属于公安机关的职权，本案分户登记应由牛进才向其所在区域的公安机关进行申报。3、牛进才家庭不具备分户安置的条件，其要求按照两户进行安置无事实与法律依据，依法应予以驳回。牛进才诉称其两子均为双龙寨居民，应按照两户进行安置，根据《新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会一组农村集体产权制度改革集体经济组织成员确认表》可知，牛进才作为家庭户主已经签字确认长子牛永强不属于集体经济组织成员。根据郑办〔2011〕44号《中共郑州市委办公厅文件》及新办〔2011〕26号《中共新郑市委员办公室文件》规定，牛永强作为公职人员，虽已将户口回迁至农村，但其也不得以任何方式享受任何村民福利待遇及村集体经济组织成员待遇，因此牛永强依法不具备安置资格，牛进才家庭不适用《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条第二项规定。综上，双龙寨居委会既不是双龙寨拆迁改造项目的实施主体，也没有对牛进才的房屋实施任何拆除行为，更不具有为牛进才家庭进行分户的法定职责，牛进才诉称双龙寨居委会行政不作为依法不能成立。同时，按照《双龙寨棚户区拆迁改造实施方案》，牛进才不符合分户安置的条件，其要求按照两户进行安置无事实与法律依据，故请求驳回牛进才的诉讼请求。被告双龙寨居委会未向本院提交证据。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对牛进才提交的证据1、2、3、6、7，因二被告无异议，本院予以采信；对牛进才提交的证据4、5，二被告对证据的真实性有异议，且与本案无关联性，本院不予采信；对新华路街道办提交的证据，双龙寨居委会无异议，牛进才对证据的真实性均无异议，且均与本案具有关联性，可以作为定案依据，本院予以采信。对于以上本院采信的证据中原、被告对证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告牛进才户籍地新郑市新华路街道办事处双龙寨村一队239号，现为双龙寨居委会，其在双龙寨村一队有一处宅基地。原告牛进才与其妻黄兰英生育两子，长子牛永强、次子牛永亮，两个儿子及其配偶、子女的户口均登记在户主牛进才名下，原告牛进才提供的常住人口登记卡显示牛永强及其妻女的户口于2010年2月6日从他处迁入，牛永亮及其妻子、儿女的户口一直登记在原告牛进才名下。2016年9月7日，新郑市新华路街道办事处城中村改造指挥部出台《新华路街道办事处双龙寨棚户区拆迁改造实施方案》，并以公告的形式予以发布，其中第四条规定：“安置标准（一）以完整合法宅基地为单位（一户一宅），每处宅基地安置240㎡商品住宅房、20㎡商品商业房和1个停车位。享受集体福利家庭户的男子年满18周岁以上（年龄截止时间以公告发布之日算起）具备分家条件的，按分家户数，每户按一处宅基地给予安置。（二）享受集体福利不具备分家条件的双男孩户家庭在一户一宅安置基础上第二孩安置120㎡商品住宅房、10㎡商品商业房（拆迁公告发布后新出生的一律不予安置）”。公告发布后，被告新华路街道办陆续与双龙寨居委会部分居民签订房屋拆迁补偿及安置协议。2016年9月13日，被告新华路街道办对原告牛进才房屋进行丈量后，制作了双龙寨社区房屋普查登记表，因原告牛进才认为其符合分户安置的条件，不同意按一户予以安置，未能与被告新华路街道办签订拆迁补偿及安置协议，其所住房屋也未被拆除。2019年6月4日，原告牛进才在《新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会一组农村集体产权制度改革集体经济组织成员确认表》上签名，对其作为户主的家庭农村集体经济成员情况进行了确认，不包括牛永强及其配偶。另查，牛永强系新郑市图书馆工作人员。新郑市人民政府常务会议纪要〔2016〕12号第四条关于新华路街道双龙寨棚户区拆迁改造问题的内容为：“会议原则同意新华路街道办拟定的《双龙寨棚户区拆迁改造实施方案》，会议要求由副市长关民安、副县级干部陈春环牵头，新华路街道办具体负责，结合会议讨论情况，对《方案》进一步修订完善，经法制部门审核把关后公布实施，依法依规尽快启动拆迁改造工作，加快推进新华路街道棚户区改造步伐”。郑办〔2011〕44号《中共郑州市委办公厅文件》第一条规定：“《关于严禁公职人员回（到）村享受村民福利待遇的暂行规定》中的‘公职人员’是指市各级机关、事业单位、人民团体的在职人员及离退休人员，国有企业中由政府任命的在职人员及离退休人员比照执行”。2019年6月27日，被告双龙寨居委会出台《新郑市新华路街道办事处双龙寨社区农村集体经济组织成员资格界定认定办法》，该办法第十条规定：“户籍在双龙寨社区空挂户口的、财政开支的、公务员、退休人员不享受双龙寨社区的福利政策”。本院认为，本案双方的争议焦点是二被告是否存在不依法履行职责导致原告不能分户得到安置的违法行为及是否应按规定对原告进行分户安置。结合本案查明的事实，被告新华路街道办是双龙寨棚户区改造的实施主体，其有权根据相关规定对涉及拆迁安置中的具体问题进行处理，被告双龙寨居委会不是双龙寨棚户区改造的实施主体，不具有原告牛进才所诉的分户安置的职责，其作为被告的主体不适格。尽管分户确非被告新华路街道办的法定职责，但原告牛进才请求的是按照安置方案将其次子牛永亮与其分户后分别进行安置，而非简单地将户口分开登记，被告新华路街道办提出的非其职责的抗辩理由不能成立。按照被告新华路街道办制定并公布的双龙寨棚户区拆迁改造实施方案中安置标准的规定，一户一宅是安置的基本条件，无论是男子年满18周岁以上（年龄截止时间以公告发布之日算起）具备分家条件的家庭，还是不具备分家条件的双男孩家庭，均必须具备享受集体福利的安置资格，被告双龙寨居委会在对农村集体经济组织成员资格界定的规定中，把空挂户口、财政开支、公务员等人员排除在享受福利政策之外，对此原告牛进才并无异议，有其签名确认的《新郑市新华路街道办事处双龙寨社区居民委员会一组农村集体产权制度改革集体经济组织成员确认表》为证，牛永强作为公职人员，不具备享受集体福利的安置资格，故被告新华路街道办根据以上方案及相关文件规定对原告牛进才不予分户安置的行为合法，原告牛进才提出的确认不予分户安置违反相关规定并要求将牛永亮分户安置的请求，本院不予支持，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告牛进才的诉讼请求。案件受理费50元，由原告牛进才负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  孙保宪人民陪审员  刘建伟人民陪审员  王玉玲二〇二〇年二月三日代理书记员  张丽亚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。