四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终7号 上诉人（原审原告）岳池县石垭镇孝忠生猪养殖场（以下简称：岳池孝忠养殖场）。住所地：岳池县石垭镇罗安村5组。 经营者王良平。 委托代理人王方锡，男，汉族，生于1948年9月25日，住四川省岳池县。 被上诉人（原审被告）岳池县石垭镇人民政府。住所地：四川省岳池县石垭镇府前街东段。 法定代表人熊越强，镇长。 委托代理人岳豪，四川丘山律师事务所律师。 上诉人岳池孝忠养殖场因镇政府行政通知，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初267号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，采取书面审理的方式审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，2019年4月4日，岳池县石垭镇人民政府作出主要内容为“石垭镇罗安村5组孝忠养殖场：经石垭畜牧站工作人员现场核实：一、基本情况……二、存在问题:1.沉淀池容积不够，新修建不规范（四周、底部未硬化未盖板）2.无干湿分离机。三、整改措施：……新建沼液存储池600立方米，防渗防漏，防雨水流入，防安全；……购买干湿分离机1台……以上整改措施于2019年4月30日前整改到位，否则将报请相关部门依法予以处罚。”的《整改通知书》。原告不服，提起本次行政诉讼，请求依法撤销被告于2019年4月4日作出的《整改通知书》。 原审认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：......（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”的规定，结合案涉《整改通知书》载明的“以上整改措施于2019年4月30日前整改到位，否则将报请相关部门依法予以处罚”等内容及原、被告的当庭陈述，本案中原告诉称的案涉《整改通知书》是岳池县石垭镇人民政府在行使协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作过程中实施的一个准备性、程序性的过程性行为，目的是责令违反畜禽养殖污染防治相关规定的养殖场及时纠正其违法行为，敦促其履行义务，该《整改通知书》本身并非行政强制或行政处罚行为，不具有强制执行力，具有强制执行力的系之后的有关权利部门作出的行政处罚决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，对原告的起诉依法应予驳回。据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告岳池县石垭镇孝忠生猪养殖场的起诉。 上诉人岳池孝忠生猪养殖场上诉称，上诉人于2012年经岳池县工商局批准和岳池县环境保护局环境评估合格后成立的生猪养殖场经营至今。2019年4月4日，被上诉人给上诉人发出了《整改通知书》，《整改通知书》的内容与岳池县环境保护局对原告的养猪场环保评估不符。上诉人认为被上诉人的整改通知属于违法行政行为。一、被上诉人无权对原告发出《整改通知书》，属超越职权行政；二、《整改通知书》的内容无事实依据和法律依据，属违法行政；三、《整改通知书》未告知原告应当享有的复议、申辩、诉讼之权利，属程序违法。依据《中华人民共和国环境保护法》第五十四条、第六十条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条之规定，被上诉人没有法律赋予的权利对原告发出整改通知。上诉人起诉后，一审人民法院认为不属于行政诉讼受案范围，其裁定适用法律不当。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉。因被上诉人超越职权，不属于本案法定行政部门，因此，与法律相悖。被上诉人的整改通知，给上诉人造成了巨大损失，而并非《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定的对当事人不产生实际影响的行政行为。一审裁定适用法律不当。请求撤销一审裁定和被上诉人的整改通知。 被上诉人岳池县石垭镇人民政府辩称。一、被答辩人上诉称“被上诉人无权对上诉人发出《整改通知书》，属超越职权行政”的理由不成立。答辩人具有向被答辩人发出的《整改通知书》的法定职责。1.《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。2.《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定：乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。3.《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十三条第二款规定：乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告。4.岳池县人民政府办公室《岳池县2017年畜禽养殖污染治理工作方案》第二条第（四）项规定：各乡镇要全力落实主体责任，限时完成辖区内畜禽养殖污染治理相关工作。根据以上法律法规的规定，答辩人具有对本辖区内畜禽养殖场的环境进行检查，向未完善治污设施的畜禽养殖场发出《整改通知书》的法定职责。二、被答辩人上诉称“《整改通知书》的内容无事实和法律依据，属违法行政”的理由不成立。被答辩人经营的养猪场环保设施不达标应予整改。经答辩人工作人员现场与被答辩人的父亲（王方锡）核实,被答辩人经营的养猪场存在问题：1.新建沼液存储池不达标。被答辩方原有沉淀池200余平方米，底部四周硬化面上有盖板，但容积面积不达标；新建的沉淀池500余平方米是水田，四周未硬化面上未盖板，排污水未作任何处理，直排入河。根据《关于再次下发相关涉及环保企业及行业整改验收程序和标准的通知》（岳环委办发《2017》77号）文件要求，修建的沼液贮存池、田间池要按沼气池容积6倍以上的比例配套建设。被答辩人原有沼气池400立方米，因此沼液贮存池、田间池要达到2400立方米，而被答辩人仅建有沼液储存池410立方米。被答辩人经营的养猪场环保设施不达标应予整改。2.无干湿分离机。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或使用。”以及岳池县农业局《关于进一步加强畜禽养殖污染治理工作的函》附件1《畜禽养殖场污染治理设施整改要求》第6条以及岳池县环境保护委员会办公室《关于再次下发相关涉及环保企业及行业整改验收程序和标准的通知》（岳环委办发《2017》77号）附件4《畜禽养殖场污染治理设施整改要求》第6条的规定，被答辩人应当安装干湿分离机，被答辩人经营的养猪场环保设施不达标应予整改。3.无配套种植基地。岳池县农业局《关于进一步加强畜禽养殖污染治理工作的函》附件1《畜禽养殖场污染治理设施整改要求》第7条以及岳池县环境保护委员会办公室《关于再次下发相关涉及环保企业及行业整改验收程序和标准的通知》（岳环委办发《2017》77号）附件4《畜禽养殖场污染治理设施整改要求》第7条的规定，养殖业主必须按照每3-5头猪或者10平方米租地1亩种植或与种植大户签订协议消纳粪污。被答辩人经营的养殖场环境影响登记备案的规模为“存栏母猪80头（出栏育肥猪1250头）”根据要求，被答辩人应当配套资源化利用种植基地，但被答辩人却未按要求配套资源化利用种植基地。综上，被答辩人经营的养猪场环保设施不达标，应予整改。被答辩人父亲王方锡确认了《整改通知书》上面的问题，王方锡本人签名按手印并注明：“新建沉淀池不规范，无钱修复”。为此，答辩人根据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规的规定，向被答辩人发出《整改通知书》有事实和法律依据。三、被答辩人上诉称“《整改通知书》上诉人应当享有的复议、申辩、诉讼之权利，属程序违法”的理由不成立。1.《整改通知书》对行政相对人实体权利义务不会产生影响。本案中，答辩人石垭镇人民政府对被答辩人石垭镇孝忠养猪场作出了新修存储池、购买干湿机的责令《整改通知书》，是对养猪场环保不达标的违法行为责令改正的一种通知行为，并不会对被答辩人的权利义务产生实质性影响，不能视为具有行政强制力的行政处罚，被答辩人的权益受损尚未处于完全确定的状态，不能滥用司法权介入救济权益。2.《整改通知书》不可诉有明确的法律依据根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。本案中的责令《整改通知书》是告知孝忠养猪场如在2019年4月4日整改不到位，将上报有关部门进行处罚，是在上报行政机关作出行政处罚前的过程性行为，故本案中的行政责令《整改通知书》不属于行政诉讼受案范围。3.责令《整改通知书》一旦可诉将造成司法资源的大量浪费。结合分析《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”之规定，责令《整改通知书》应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，倘若类似于行为《责令整改通知书》的阶段行为能够提起诉讼，那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一处罚行为的循环诉讼，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还有违一事不再理的裁判规则，且极大地浪费司法资源。4.被答辩人具有多种权利救济途径，其救济权利并未受损。正是由于《整改通知书》是行政机关作出行政处罚前的过程性行为，不具有可诉性，故答辩人在《整改通知书》中没有告知被答辩人行政复议和行政诉讼的权利。但被答辩人的权利并不会受损。因为在被答辩人拒不改正的情况下，答辩人会依法提请环保行政主管部门对其进行行政处罚。在环保行政主管部门对其处罚时，自然会告知被答辩人行政复议和行政诉讼权利。故被答辩人的救济权利能得到充分保障，其救济权利不会受损。四、被答辩人上诉状中以“答辩人向其发出《整改通知书》致使其将养猪场租赁给案外人邓成果后，邓成果依据《整改通知书》起诉被答辩人要求解除《租赁合同》，并导致被答辩人败诉”为由，认为答辩人向其发出《整改通知书》给其造成巨大的经济损失的理由不成立。一是邓成果起诉被答辩人要求解除《租赁合同》的纠纷与本案属于不同的法律关系，与本案不具有关联性。二是被答辩人将环保不达标的养猪场对外出租的行为本身就不具有合法性，对其败诉的后果应由其自身承担，而不是答辩人向其发出《整改通知书》的行为给其造成巨大的经济损失。综上，一审法院驳回被答辩人起诉的裁定，事实清楚，依据充分，适用法律正确。被答辩人上诉请求及事实理由不成立。为此，请依法驳回被答辩人的上诉请求。 本院认定的案件事实，与一审认定的案件事实一致， 本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当遵循《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政行为可诉范围的规定。本案讼争的焦点是上诉人的起诉是否符合法律规定；一审裁定是否合法。 关于上诉人的原审起诉是否合法的问题。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，当事人起诉的行政行为必须属于人民法院的受案范围，且有权管辖。本案涉及的裁判对象是被上诉人向上诉人作出的整改通知是否属于人民法院行政诉讼受案范围。人民法院行政诉讼受案范围属于法律规范。人民法院行政诉讼的具体受案范围，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《适用解释》）作出了明确的司法解释。《适用解释》第一条第二款对不属于人民法院受案范围的行政行为作出了明确规定。其中第（六）项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于行政诉讼受案范围。本案被上诉人作为镇人民政府，按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”的规定，被上诉人在畜禽养殖污染防治工作中的职责是协助环境保护部门和农牧部门治理，属于协助行为。协助行为在法定的行政行为中，不属于终局的行政行为，属于过程性的行为。终局性的行政行为，对当事人产生权益影响，可诉；过程性的行政行为，对当事人的权益没有影响，不可诉。因此，被上诉人的整改通知，不是可诉的行政行为。不属于人民法院的受案范围。上诉人的原审起诉，不具有合法性。 关于一审裁定是否合法的问题。一审法院接收原审原告的起诉状后，履行了立案受理，权利义务告知，公开开庭审理，作出行政裁定，送达法律文书的法定职责和义务，审判程序合法。认定被上诉人向上诉人作出整改通知的事实，双方当事人无异议，证据确凿，认定事实清楚；适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定作出本案行政裁定，适用法律正确。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人起诉的行政行为不属于人民法院的受案范围，其起诉不具有合法性，一审裁定驳回起诉，并无不当。上诉人请求撤销一审裁定和被诉整改通知行为的上诉主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国个行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 勇 审 判 员  冯烈钢 审 判 员  叶官清 二〇二〇年二月二十四日 法官助理  陆 萍 书 记 员  吴 娇