山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终102号 上诉人（一审被告）：东营市公安局东营经济技术开发区分局。住所：东营区大渡河路255号。统一社会信用代码：11370500666738220W。 负责人：侯强，局长。 委托诉讼代理人：李宁，东营市公安局东营经济技术开发区分局法制大队大队长。 委托诉讼代理人：方朝霞，山东康桥（东营）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：东营市公安局东营经济技术开发区分局广利边防派出所。住所：东营市东城街道广利港社区110号。 负责人：史大伟，所长。 委托诉讼代理人：周彬浩，东营市公安局东营经济技术开发区分局广利边防派出所民警。 委托诉讼代理人：张海荣，山东康桥（东营）律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）：孙希泽，男，1946年10月10日出生，汉族，现住东营区。 上诉人（一审第三人）：孙志，男，1969年10月2日出生，汉族，现住东营区。 二上诉人共同委托诉讼代理人：项萍，山东正义之光（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：马建新，男，1968年7月17日出生，汉族，现住利津县。 委托诉讼代理人：王作稳，山东卓爵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈翔，山东卓爵律师事务所律师。 上诉人东营市公安局东营经济技术开发区分局（以下简称东营公安局开发区分局）、东营市公安局东营经济技术开发区分局广利边防派出所（以下简称广利边防派出所）、孙希泽、孙志与被上诉人马建新不履行保护财产权职责一案，不服山东省广饶县人民法院（2019）鲁0523行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了调查。上诉人东营公安局开发区分局的委托诉讼代理人李宁、方朝霞，上诉人广利边防派出所的负责人史大伟及委托诉讼代理人周彬浩、张海荣，上诉人孙希泽、孙志的共同委托诉讼代理人项萍，被上诉人马建新的委托诉讼代理人王作稳、陈翔参与调查。本案现已审理终结。 一审法院查明：马建新在东营市广利港承包虾池从事水产养殖，马建新与孙希泽签订了虾池承包合同，并支付过承包费。孙志、孙希泽系父子关系。孙希泽称，为避免虾池闲置，未经孙志同意，擅自将孙志承包的虾池发包给马建新。2019年1月19日至3月26日，孙志、孙希泽本人或安排他人多次到马建新承包虾池的经营场所，要求马建新返还虾池，并通过使用机械设备在马建新承包的虾池附近道路施工，安装监控设备等方式改变虾池经营现状。马建新到广利边防派出所报警，并多次向派出所民警打电话或打110报警。东营公安局开发区分局接警后，均安排广利边防派出所出警，派出所民警到达现场后，维持秩序、调查了解情况，对相关人员进行询问，调取合同、录像等证据。广利边防派出所认定马建新与孙希泽存在承包合同关系，在合同履行过程中发生的争议属民事纠纷，在未发生殴打他人、非法损害财产等违法行为的情况下，不属公安机关管辖范围，告知双方应通过其他合法途径解决争议。广利边防派出所系东营公安局开发区分局的派出机构，双方存在隶属关系。马建新认为东营公安局开发区分局、广利边防派出所在处理其虾池被破坏的案件中构成行政不作为，起诉请求法院依法判令东营公安局开发区分局、广利边防派出所履行保护其财产权的职责，对孙志、孙希泽立案调查，诉讼费用由东营公安局开发区分局、广利边防派出所承担。 另查明：2019年4月2日，孙志向东营经济技术开发区人民法院提起民事诉讼，马建新为被告，孙希泽为第三人，要求判令马建新停止对孙志承包虾池的侵权，返还虾池和土地，赔偿虾池占有使用费。东营经济技术开发区人民法院于2019年5月28日作出（2019）鲁0591民初1072号民事判决，驳回孙志的诉讼请求。 一审法院认为：根据《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，公安机关负有维护社会治安秩序，保护公民人身和财产安全的法定职责，公安机关对公民的报警案件，应当及时查处；公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，马建新及家人多次向广利边防派出所报案称孙希泽、孙志通过使用机械设备在马建新承包的虾池、附近道路施工，安装监控设备等方式，影响马建新经营，要求对相关行为予以处理。广利边防派出所调取了双方签订的承包虾池合同，孙希泽也承认承包合同的存在。现孙希泽、孙志对承包合同是否成立与马建新发生争议，应通过合法途径予以解决，在承包合同未经确认有无效力、是否继续履行之前，两人无权以私力救济的方式强行改变马建新在涉案虾池的经营现状，侵害马建新的财产权。孙希泽、孙志和相关人员的行为，客观上造成马建新部分财产损失，使马建新难以在涉案虾池继续经营，具有一定的社会危害性。当事人之间因民事纠纷引发的违反治安管理的行为，亦属于公安机关的管辖范围，并不能因当事人享有民事诉讼的救济权利，排除其对违法行为报案要求查处的权利。广利边防派出所以马建新与第三人存在民事纠纷为由，对马建新报警涉及的相关人员的行为不予处理，属于不履行法定职责的行为。东营公安局开发区分局接到马建新报警后，虽指派其职能部门处警，但在其职能部门未全面履行相应职责的情况下，未及时纠正职能部门的行为，做进一步处理，其行为亦属不履行法定职责，故马建新要求判令东营公安局开发区分局、广利边防派出所履行保护其财产权职责的诉讼请求，符合法律规定，予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：东营公安局开发区分局、广利边防派出所于判决生效后60日内对马建新于2019年1月至3月对承包虾池相关事项的报警作出处理。案件受理费50元，由东营公安局开发区分局、广利边防派出所负担。 上诉人东营公安局开发区分局、广利边防派出所上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。涉案虾池并非独立存在，原是孙志先前与刘家村签订的广利港虾池承包合同区域内的一部分，其同时与孙志承包的盐场等区域一体存在，相互之间存在串联用水、合用堤坝等关联关系，孙希泽、孙志采取一系列措施，皆是基于维护其承包的盐场和整片虾池的正常生产经营的实际需要，而非单独针对涉案部分虾池的更改破坏，对此，在马建新作为承包方的承包虾池合同第四款也有约定。涉案虾池并无损坏，池内也无虾苗，也未开展养殖活动，未给马建新造成实际损失，且经营权、财产权的归属在双方民事生效判决作出前皆非行政诉讼所能判定。二、上诉人已依法履职，不存在行政不作为。对于马建新的多次报警，上诉人均依照法定程序进行了接处警、维持现场秩序、调查询问、组织双方调解、告知正确的纠纷解决途径、协调交警部门处理报废车等多项工作；根据调查的情况，结合相关法律规定进行了实体上是否构成案件的裁量判断，并将结果告知马建新，建议其通过民事诉讼的途径解决争议。因此，无论是程序上还是实体上均是严格依法履职。三、上诉人未作出行政处罚的原因是无违法犯罪行为发生，而非因存在经济纠纷。根据在接处警过程中以及后期调查的事实，一是当事人双方之间的争议均属民事争议范畴，想从根本上解决争议需通过民事诉讼的途径来实现。二是本起事件中，孙希泽、孙志的行为无违反在公安机关管辖范围内的法律规定，根据“法无明文规定不可为”这一最基本的行政法原则，上诉人无法对其进行处罚。而只能通过接处警、调查、调解以及告知合法途径等方式来履行《人民警察法》第二条概括性规定的保护公民的人身安全、人身自由和合法财产的职责。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回马建新的一审诉讼请求，本案一审、二审诉讼费用由马建新承担。 上诉人孙希泽、孙志上诉称：一、上诉人对马建新不存在任何财产权或人身权的侵权行为，也不存在任何违反治安管理的行为，更不具有社会危害性，一审认定事实错误。因马建新在2018年承包虾池期间的诸多违约行为导致上诉人的盐场损失巨大，上诉人实施的整修行为均是为了保障自身盐场的经营，不影响马建新经营虾池，上诉人不存在强行改变马建新虾池经营现状的行为，未侵犯马建新的财产权，也未造成其财产损失。报警涉及的修整行为针对的是无争议盐场和公共区域的整修，而不是虾池，上诉人维修坝子对虾池百利而无一害，上诉人的行为不违法。二、一审判决超出行政诉讼的审查范围，剥夺了上诉人的诉讼权利。本案是行政诉讼，案由是诉公安机关不履行法定职责，然而，一审判决在没有对双方民事纠纷进行充分审查且上诉人未充分举证质证、行使诉权的情况下，作出“上诉人侵害了被上诉人的财产权利……上诉人的行为具有一定的社会危害性”等认定，超出了行政诉讼审查权限。请求：1．依法撤销一审判决，改判驳回马建新的一审诉讼请求；2．本案一审、二审诉讼费用由马建新承担。 被上诉人马建新答辩称：一、孙希泽、孙志的行为属恶意抢夺虾池，已经构成了违法犯罪。马建新多次报警，但是公安机关并没有阻止孙希泽、孙志的违法犯罪行为，也没有对其违法犯罪行为进行处罚，现孙希泽、孙志的行为已经给马建新造成了巨大的经济损失，公安机关的行为构成行政不作为。二、孙希泽、孙志通过软暴力的方式将马建新驱逐出虾池，其目的就是将出租给马建新的虾池违约提前收回。孙志起诉马建新侵权纠纷的民事案件已经发生法律效力，马建新一直是合法占有涉案虾池，孙希泽、孙志无权以私力救济的方式强行改变马建新经营虾池的现状，侵害马建新的财产权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持一审判决。 二审中，本院重点围绕治安行政案件立案审查的标准及东营公安局开发区分局、广利边防派出所认为本案不存在违法行为的事实问题进行了审理。各方当事人援引一审提交的证据，发表了质证和辩论意见。 东营公安局开发区分局发表补充意见：近年来，随着经济交往的频繁，各种矛盾纷繁复杂，公安机关接警量大幅度增长，而其中构成行政或刑事案件的不足三分之一（2018年接警30000余起，构成行政、刑事案件的9000余起。）很大一部分警情是普通民事纠纷，对待该类警情如何处理，公安机关也一直在探索和规范。本案中，马建新多次报警，报警事由均是因虾池承包引发，针对其多次报警，广利边防派出所做到了每警必出、每警必查，听取双方当事人的意见，了解纠纷的前因后果，组织双方多次调解。公安机关作出行政处罚的前提必须是存在违法行为，而私力救济不必然构成违法行为，公安机关不作为行政案件立案、处罚不等于不作为、不履职。 本院对各方当事人的举证认证如下：马建新的起诉请求系请求广利边防派出所、东营公安局开发区分局履行对其财产权益的保护，广利边防派出所、东营公安局开发区分局提交的证据中，涉及侵害财产权益的接处警登记表及调查取证材料能够证明二上诉人履行职责的情况，与本案的审查具备关联性，且真实、合法，认定为有效证据。广利边防派出所、东营公安局开发区分局提交的涉及殴打他人的报警登记表（2019年3月20日）及三份询问笔录，因被害人并非提起本案诉讼的马建新，亦非马建新主张的财产权范围，与本案的审查不具关联性，认定为无效证据。广利边防派出所、东营公安局开发区分局提交的2019年3月31日14时、18时的接处警登记表，是针对安装监控侵犯隐私权的报警，亦非被上诉人诉求范围，与本案的审查不具关联性，认定为无效证据。 被上诉人马建新提交的证据材料中，除东营市人民医院病历及证明王敏被打的视频因与本案审查不具关联性，认定为无效证据外，其提交的其他证据材料为有效证据。上诉人孙志提交的民事案件的受理案件通知书、开庭传票等证据材料，与本案的审查不具关联性，认定为无效证据。 经审理查明：孙希泽、孙志系父子关系，涉案虾池原由孙志承包，后转包给马建新经营，孙志继续经营盐场。虾池和盐场在地域上属一个共同体，存在串联用水、合用堤坝的关联关系，涉案警情发生期间，涉案虾池并未开展养殖活动。 2019年1月19日至3月27日，马建新与孙志、孙希泽因虾池承包引发纠纷并多次报警，广利边防派出所因此接处警十余次。报警事项包括：虾池承包方单方毁约、强制对虾池进行施工、挖断虾池道路、拆掉了栅栏门等。广利边防派出所民警到达现场后，维持秩序，调查了解情况，对相关人员进行询问，调取合同、录像等证据。广利边防派出所根据其调查了解的情况，认为涉案警情不存在非法损害财产等违法行为，属于民事纠纷，在对马建新与孙志、孙希泽多次调解未果的情形下，告知双方可通过民事诉讼途径解决合同争议。马建新认为孙希泽、孙志的行为已经构成违法行为，因此，请求法院判令东营公安局开发区分局、广利边防派出所履行保护其财产权的法定职责，对孙志、孙希泽立案调查；诉讼费用由东营公安局开发区分局、广利边防派出所承担。 本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定：公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。即，公安机关接处警后，应当根据其调查了解的情况，对警情进行分析并作出判断和认定，对于存在违法犯罪行为的警情，应当立案调查；对于无违法犯罪的警情，应当向报案人进行告知并说明理由。本案中，马建新对广利边防派出所依法履行接处警、调查、调解、告知救济渠道等行为均无异议，但认为东营公安局开发区分局、广利边防派出所处警后未对孙志、孙希泽立案调查，未履行保护其财产权法定职责。 关于本案所报警情中孙志、孙希泽有无故意损毁财物、侵害马建新财产权利违法行为的问题。东营公安局开发区分局、广利边防派出所根据其出警情况，作出以下事实认定：第一，关于破坏虾池、强制对虾池进行施工的报警，认为孙希泽、孙志采取的施工行为，皆是基于维护其承包的盐场和整片虾池的正常生产经营的实际需要，无证据证明其针对马建新承包的虾池进行了更改破坏，且该施工行为是在虾池未开展养殖活动期间，并未给马建新造成实际损失。第二，关于拆除马建新安装的栅栏门的报警，该栅栏门安装位置在进入虾池、盐场的公共通道上，孙希泽、孙志拆除该栅栏门也是基于马建新将大门上锁，阻碍了其正常通行的原因。对栅栏门的拆除过程没有造成对门的实质损坏，且拆下的门仍放在原处，虽是一种私力救济行为，但该行为并未构成违法。第三，关于挖断虾池道路的报警，道路无损坏，现场只是停放了一辆货车，车辆无牌照且系报废车、在无法查清该车辆所有人和实施停放车辆行为人的情形下，广利边防派出所遂联系交警部门对车辆进行了处理。 本案系公安机关接警后，处警民警根据其到现场调查了解的情况，对警情是行政、刑事案件类警情还是一般纠纷类警情所作的裁量和认定行为。随着社会经济的发展和社会需求的提升，公安机关接到的报警事项越发的广泛和复杂，而接处警面对的执法对象较之一般执法行为有其鲜明的特殊性，如执法环境复杂多变、执法时限上的紧迫性等，因此接处警活动中的行为往往具有即时性和专业性，加之立法无法规范到行政管理活动的方方面面，因此，公安机关在处理警情时会有较多自由裁量权的行使，而司法审查作为一种事后的审查和监督，应当综合考虑警务实践的特殊性，以警情发生时的执法状况为背景，对处警过程和结果的合理性、正当性和期待可能性进行审查，而对于公安机关亲临执法现场并在其专业领域范围内作出的事实认定和裁量应予尊重。本案中，广利边防派出所接到马建新等的报警均及时出警，根据其到现场调查了解的情况，认定孙希泽、孙志对虾池的施工行为是为了虾池和盐场生产经营需要而进行的整修行为，不存在报警所称的破坏行为；拆除栅栏门行为亦未超出必要的私力救济限度，尚未构成违法。东营公安局开发区分局、广利边防派出所根据处警警情作出的上述认定具备合理性、正当性、无明显不当。广利边防派出所从不激化矛盾的角度对双方当事人进行疏导、劝解，并引导其选择正确有效的纠纷解决途径，亦符合法律规定。马建新主张其财产权受到损害，但其提供的证据不能证明其主张，本院不予支持。一审法院认定孙希泽、孙志“改变虾池经营现状、侵害马建新财产权”，该认定无相关证据支持，一审法院就该事实的认定证据不足。 依据已经生效的东营经济技术开发区人民法院（2019）鲁0591民初1072号民事判决确认的内容，马建新对涉案虾池的占有行为并不是非法占有，因此，在马建新合法占有使用涉案虾池期间，如果他人擅自改变虾池经营现状侵害马建新财产权利的，均应承担相应的法律后果。 关于殴打他人、安装监控的报警，因该两项报警并非马建新起诉主张的财产权范围，且马建新亦非殴打他人警情的被害人，因此，不属本案审查范围。 综上，一审判决认定事实的证据不足，应予撤销。马建新请求东营公安局开发区分局、广利边防派出所予以行政立案审查，该主张无事实和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销山东省广饶县人民法院（2019）鲁0523行初24号行政判决； 二、驳回被上诉人马建新的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人马建新负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  马曰全 二〇二〇年二月三日 书记员  李 瑾