浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初13号 原告楼皇照，男，1979年11月12日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮、高翠平，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道)，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区），住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 第三人楼樟才，男，1942年4月18日出生，汉族，住浦江县。系楼皇照父亲。 原告楼皇照与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、楼樟才房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，原告于2019年1月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日、11月20日公开开庭审理了本案。原告楼皇照及委托代理人王新亮、高翠平、被告浦南街道法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人文溪社区的委托代理人黄英、第三人楼樟才到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告楼皇照诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》，但原告获知2017年12月14日，被告与第三人楼樟才签订了涉及到原告房屋的安置协议，协议编号为5-047。2018年5月30日，被告又与第三人楼樟才签订了补充协议。原告认为，第三人楼樟才无权代理本人与被告签订该协议，故请求撤销补充协议。 原告楼皇照依法向本院提交了以下证据： 1、国有土地使用证、房产证、原告身份证，以证明原告的主体资格。 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担。 3、2018年4月3日，被告浦江县浦南街道文溪村城中村改造公告违法一案中向法院提供的《答辩状》，根据其答辩内容可知，涉及到原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》的存在。 4、文溪城中村改造公告、授权委托书，证明文溪城中村改造完全是政府行为，文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效。因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法。 5、民意调查宣传资料，证明被告威胁恐吓村民，企图改变村民意愿逼迫村民违心表态，其威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程。 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表五份，证明92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁；村民代表大会无权代表村民意见。 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的；被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的。 8、证人证言八份，证明证据3、4、5完全属实。 被告浦南街道辩称，1、城中村改造事实的陈述。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人与部分村民签订了补充协议。至2017年12月19日文溪社区《城村中改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。2、补偿安置协议合法有效。（1）、被告认为原告与文溪社区签订的《城村中改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城村中改造补偿安置协议》的情形，该协议应当合法有效。（2）、原告与第三人系父子关系，5-047号协议可安置140平方米一套，由楼皇照、楼樟才二人签名；补充协议5-047号可安置3套共310平方米，由楼樟才一人签名，补偿利益明显增加。宅基地使用以户为使用单位，作为该户代表签约法律并不禁止，同时法理上构成表见代理，对原告诉称楼樟才无权代理签订协议不能认同，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，证明浦江县城中村改造规范性文件生效试行，有普遍约束力；浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过；《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位；关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请示及批复，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意。 2、文溪城中村改造指挥部成立文件，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体；委托书及文溪社区公告，证明已履行发布公告义务。 3、《金华市婺城区城中村改造实施细则》，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为。 4、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人文溪社区述称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案(修正案)》于2017年12月2日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。二、第三人系原告儿子，集体土地证记载的权利人虽为原告，但宅基地使用是以户为单位审批的，楼樟才应为共同使用人，第三人作为该户代表签约法律是认可的，同时构成表见代理，第三人有理由相信楼樟才可以代表原告签订协议，应属有效协议。综上，原告与第三人之间签订的《城村中改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》，证明原告与被告自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效。 2、腾空单，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 3、领取存单的名单，证明钱款领取情况。 4、《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》、村民代表签到表、村民大会记录、浦江县城中村改造工作领导小组关于同意浦江县浦南街道文溪村城中村改造实施方案（修正案）备案的通知，证明修正案通过村民代表大会表决通过，并经过县城改办批准的事实。 5、浦南街道城中村改造签约联系单200号，证明经研究同意该户产权安置房屋改为120平方米二套、70平方米一套。 第三人楼樟才辩称，没有经过原告的同意去签订补充协议，其与原告各自有土地证、房产证，拆迁指挥部强行把两家捆绑在一起，其补充协议无效。第三人楼樟才未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3、4，被告和第三人文溪社区均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，被告和第三人对证据三性均提出异议，本院认为，证据5-6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5-6不予认定；对原告提交的证据7、8，被告和第三人对证据三性均提出异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请协议无效无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。第三人楼樟才对原告的证据无异议。本院认可被告和第三人的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-4，第三人文溪社区表示均无异议，原告和第三人楼樟才除认可证据实施办法、指挥部成立及社区公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-4的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区提交的证据，被告表示均无异议，原告和第三人楼樟才对证据1、2的合法性均不认可。对证据3无异议，表示第一期的款已经领到过。对证据4、5的合法性不认可。结合本案案情，本院对第三人文溪社区提交的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，楼樟才系楼皇照的父亲。原告楼皇照系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积58.40平方米的房屋，权证号为浦国用（2010）字第2138号，类型为划拨；房屋面积为175.20平方米，共3层，房屋权证号为浦房权证浦阳字第××号。第三人楼樟才享有土地面积32.40平方米，权证号为浦国用（2008）第3693号，类型为划拨。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人文溪社区与部分村民签订了补充协议。原告楼皇照、第三人楼樟才以住房改造户名义于2017年12月14日签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村5-047号，协议认定的合法建筑占地面积为91.16平方米，合法建筑面积为273.48平方米，安置面积计算为319.06平方米；核定可计算人口为5人，安置人口共5人；核定原告可安置高层住宅建筑面积140平方米，可安置住宅套数1套。货币安置可安置建筑面积179.06平方米，单价2600元，总额465556元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。该协议书上的楼皇照、楼樟才均由其本人签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。涉案房屋的腾空验收单系第三人楼樟才于2018年6月10日所签，房屋在腾空之后，已被拆除。2018年5月30日，双方签订了补充协议。协约主要约定：“认定的合法建筑占地面积为91.16平方米，合法建筑面积为273.48平方米，安置面积计算为319.06平方米；核定可计算人口为5人，安置人口共5人；核定原告可安置高层住宅建筑面积350平方米；根据“限额限套”原则以及建筑占地和人口相结合时特殊情况的处理，可安置住宅套数3套，310平方米。货币安置可安置建筑面积9.06平方米，单价2600元，总额23556元…此协议为补充协议，甲、乙双方于2017年12月14日签订的协议与本协议不一致的，以本协议为准…。”补充协议由楼樟才一个人签名。 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告楼皇照以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处为本案被告，文溪社区为本案第三人。 本案中的补充协议，双方重新约定了可安置房屋套数、建筑面积、搬迁费、临时安置费、住宅安置的户型、货币补偿款等主要内容，替代了原协议，并且补充协议中约定“与本协议不一致的，以本协议为准”，因此，原告诉请撤销的协议应为补充协议。本案的争议焦点为案涉城中村改造补偿安置协议是否应当撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《征补条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。但建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城或城中村改造效率，如行政机关对房屋所有人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，则不宜完全否定此种收购协议的合法性。案涉城中村改造补偿安置协议系因城镇化建设、提高村民生活环境和居住水平的需要而签订的，其实质是地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本案的原告楼皇照、第三人楼樟才持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上的房屋，被告通过协议方式收购该房屋时，并未对其进行不得低于当时当地同区位同类型房屋市场价格的评估，故存在显失公平的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。因此，本院对原告要求撤销协议的诉讼请求予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪村5-047号的《城中村改造补偿安置协议（补充协议）》。 本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长 施俊慧审判员陈孝忠人民陪审员冯美琴 二〇二〇年二月十九日 代书记员 黄       雪       君