广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初22号原告封开县长岗镇前庄村第十经济合作社，住所地：封开县长岗镇前庄村。负责人杜志才，该经济社社长。委托代理人龙金生，男，1967年5月15日出生，汉族，住封开县，系公民代理。被告封开县人民政府，住所地：封开县行政中心。法定代表人梁健梅，该县县长。委托代理人凌焜，该县司法局工作人员。委托代理人苏铭辉，该县林业局工作人员。原告封开县长岗镇前庄村第十经济合作社（以下简称前庄十社）因被告封开县人民政府(以下简称封开县府)行政不作为向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭进行了审理。原告前庄十社的法定代表人杜志才、委托代理人龙金生及被告封开县府的委托代理人凌焜、苏铭辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告前庄十社于2018年12月29日向被告封府提出林地权属争议调处申请，被告在原告起诉之前未作出受理与否的决定。原告前庄十社诉称，1982年林业三定期间，被告把原告竹头埇310亩林地的山权林权的权属确认为长岗国合林场所有，并向长岗国合林场违法核发涉案林地长岗254号《山权林权证》，侵犯了原告200多农民集体合法财产的权益。由于被告支持长岗国合林场冒领偷走了原告涉案的竹头埇310亩林地的《山权林权》证，自此引发了涉案山林长期的林地权属争议。为此，原告于2018年12月29日用EMS向被告寄送林地权属争议调处申请书，被告于2019年1月10日向原告寄送补充材料告知书，原告根据被告的要求于2019年1月23日向被告寄送三个社分开的《林地权属争议调处申请书》。被告收到前庄八社、原告、前庄十一社三个社为保护农民集体财产而提出的因长岗254号、256号1721亩林地权属被窃走而引发的林地权属争议调处申请书三个月，收到补充材料两个多月，仍然拒不作为的行政行为违反了法律规定，侵害原告200多名村民的合法权益，为了寻求司法救济，原告向法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告没有依法履行林地权属争议调处职责的行政不作为行为违法；2.责令被告履行法定职责，在行政诉讼判决书生效之日起即受理原告提出的林地权属争议调处申请并依法作出调处决定。原告前庄十社向本院提交以下证据：1.前庄十社组织证明书和社长身份证；2.原告、前庄八社、十一社联名寄出调处申请书及被告收到回执；3.被告第一次向原告寄出补充材料告知书和信封时间；4.原告、前庄八社、十一社向被告寄出申请补充材料和邮单及被告收到回执；5.2019年3月21日肇庆市林业局信访告知书;6.中止林权争议调处通知书。被告封府辩称，一、原告申请对其《林地权属争议调处申请书》作出具体确权处理，被告已履行法定职责，具体表现在：2019年1月2日，被告收到原告与前庄八社、十一社共同邮寄的《林地权属争议调处申请书》，根据《广东省林木林地权属争议调处处理条例》（以下简称调处条例）第四条的规定，被告于2019年1月3日将原告的林地权属争议申请交由被告下属封开县人民政府调处山林纠纷调处办公室（以下简称封山纠办）审查处理。经审查，封开县山纠办认为原告提交的申请材料没有按照调处条例第二十七条、二十八条以及广东省人民政府山林权属争议调处办公室编印的《广东省林权争议调解处理工作手册》有关调处机构调处流程图说明——接收调处材料(第29条)的有关规定提交，仍需补充完善。因此，封山纠办于2019年1月10日向原告发出《补充材料通知书》，对要求补充的材料详细说明，并附式样。2019年1月25日，封山纠办收到原告以邮寄方式寄来的补充材料，但其提交的材料仍不完善，没有经原告签名、盖印确认的主张（或争议）范围图，也没有派代表到封山纠办办理《申请人提交证据材料目录清单》签收。因时值春节公众假期，春节过后，2019年2月14、15日封山纠办多次通过电话联系原告的代表人龙金生，要求原告派代表到封山纠办签收提交的证据材料清单，继续完善主张（或争议）范围图，签名、盖印确认，若不能独自完成，封山纠办可协助，同时，封山纠办要通过笔录调查了解其主张的山场的具体界址、争议情况。开始原告的联系人龙金生称外出没空，回来后再说，几天后封山纠办再电话催其落实，龙金生说要三社共同商量，但仍没有回复。因此，至2019年2月27日，封山纠办再次向原告发出《完善申请材料通知书》，但原告也是置之不理，直接书写《求封山纠办给800农民一条生路，好吗？——对封山纠办第2次补充材料告知书的回复》给肇庆市林业局，并到肇庆市林业局信访。2019年3月19日肇庆市林业局信访办人员到封林业局、封山纠办、封信访办、封长岗镇了解，并约三社代表了解情况，但原告代表仍不肯见面，肇庆市林业局后将其信访事项转封林业局办理，封林业局因其已提出林权争议调处申请，告知信访不受理。由上述审查材料的经过可知，被告下属封山纠办已经就原告提交的资料进行审查，由于原告对林地所有权有异议，而在申请材料中又不具体说明对林地所有权有异议为何处，如254、256号林权证记载“山地地名、四至范围、说明”的具体地标，或（2008）第040298、040299、040300号林权证附图是否有错误，又不愿意接受封山纠办调查了解，因此，封山纠办无法明确林地所有权争议山场的调处对象，从而封山纠办无法公示其主张范围或争议范围。根据调处条例第二十九条第一款“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日”的规定，由于原告不配合调查、不按要求完善材料，才导致封山纠办不能按期作出受理通知书。在收到原告的起诉状后，被告已经责令封山纠办依法作出受理通知，2019年4月29日，封山纠办已经向原告发出《林权争议受理通知书》，原告已签收。二、被告已就该林地权属争议案件作出初步调查，目前正在审理中，没有不作为的行为。根据调处条例第三十五条和广东省人民政府山林权属争议调处办公室编印的《广东省林权争议调解处理工作手册》“如果调处机构超过审查期限后，既不发出受理通知书，又不发出不予受理决定书的，应视为默认受理，应当按调处程序及时开展调处工作”的规定，本案中，即使从原告第一次提交调处申请之日算起至提起本案诉讼之日止才四个月多，尚在林权争议调处期间。经查明，2017年10月，原告已就案涉林地向肇庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告核发的封林证字（2008)第040301、040304号《中华人民共和国林权证》和封林证字(2014）第040322号《中华人民共和国林权证》。2018年4月10日，肇庆市中级人民法院对这三宗案件作出判决书，均驳回原告的诉讼请求，原告不服向广东省高级人民法院提起诉讼，现案件仍处于二审审理阶段。原告提出的林地权属争议需以上述案件的终审判决作为调处依据。原告在林权争议期间，提起本案诉讼，没有法律依据。被告封府向本院提交以下证据：1.林地权属争议调处申请书及附件、邮政EMS快递记录；2.转办通知书；3.补充材料通知书及送达回证；4.林木林地权属争议调解处理申请书、封林证字（2008）第040299号林权证、法人身份证明书、村民代表授权委托书、委托代理人身份证复印件；5.完善申请材料通知书及送达回证；6.求封山纠办给800农民一条生路，好吗？——对封山纠办第2次补充材料告知书的回复；7.不予受理通知书及送达回证；8.林权争议受理通知书及送达回证；9.行政判决书及行政上诉状、广东省高级人民法院审理上诉案件通知书。经庭审质证，被告封府对原告提交的证据1三性无异议；证据2真实性无异议；证据3、4真实性无异议，证明内容有异议；证据5与本案无关；证据6真实性无异议。原告前庄八社对被告提交的证据1至证据4、证据6、证据8五份证据的三性和证明事实无异议；证据5、7、9真实性无异议，对合法性和关联性有异议。根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2018年12月29日，原告与前庄八社、前庄十一社（另两案原告）通过EMS联合向被告封府寄出《林地权属争议调处申请书》，申请对1721亩林地权属争议进行调处。被告的工作人员于2019年1月2日签署该邮件，并于2019年1月10日向原告及前庄八社、前庄十一社发出《补充材料通知书》，告知原告其申请材料需要补充、完善，并以挂号信寄出给前庄八社的法人龙金生。原告收到被告寄出的通知书后于2019年1月19日填写《广东省林权争议调解处理申请书》并提交《林地所有权证》《法定代表人身份证明书》《村民代表授权委托书》给被告，被告收到原告寄送的材料后仍认为原告提交的材料不完善，联系前庄八社的法人龙金生前往封山纠办补充材料，由于龙金生并未前往封山纠办，封山纠办于2019年2月27日再次向原告发出《完善申请材料通知书》通知原告完善材料和说明相关情况。2019年2月27日，前庄八社的法人代表龙金生签收该通知书。原告在收到被告发出的《完善申请材料通知书》后，并未按照封山纠办的通知完善材料和说明情况，而是于2019年3月16日向封山纠办寄送一份《求封山纠办给800农民一条生路，好吗？——对封山纠办第2次补充材料告知书的回复》，并向肇庆市林业局进行信访，肇庆市林业局将信访事宜交由封林业局办理。2019年4月2日，封林业局向原告发出《不予受理告知书》，对原告的信访事宜不予受理。本案审理过程中，在被告的责令下，封山纠办于2019年4月29日向原告发出《林权争议受理通知书》，受理了原告提出的与长岗国合林场争议的“竹斗埇”山林权属纠纷一案，并于同日向原告送达了上述受理通知书和《维持争议林木林地现状通知书》。经过调处，封山纠办于2019年10月11日向原告发出《中止林权争议调处通知书》，被告在调处过程中，发现以原告提起的行政诉讼正在上诉审理中，二审法院尚未作出判决，符合中止调解处理的情形，根据《广东省林木林地权属争议调处条例》第四十六条的规定，决定中止调处。由于被告在案件审理期间改变被诉行政行为，本院向原告释明询问其是否撤诉，原告明确表示不撤诉，仍要求确认被告不作为行为违法。本院认为，本案系行政不作为纠纷。根据《广东省林木林地权属争议调处条例》第四条“各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作，为林权争议调处工作提供保障。县级以上人民政府调处林权争议机构，负责本级人民政府调处林权争议的具体工作。有关部门按照各自职责配合做好林权争议调处工作。”以及第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。”的规定，封府负责依法受理和调处封境内的林权争议调处工作。封府是本案适格被告。《广东省林木林地权属争议调处条例》第二十七条规定：“当事人申请行政调处的，应当向有管辖权的调处机构提交《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料，以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件，并按照被申请方的数量提交副本。”第二十八条规定：“申请人为集体组织的，应当由本组织十八周岁以上成员或者本组织成员代表会议过半数同意申请调处，并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人，由集体组织予以授权委托。”第二十九条规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由。”在本案中，原告向被告申请调处，已经按照被告的要求提交《林木林地权属争议调解处理申请书》林权证、《法人身份证明书》《村民代表授权委托书》《委托代理人（村民代表）身份证复印件》等有关材料。被告应在收到原告提交的材料后三十日内作出受理或不受理的决定书并告知原告，但被告直到2019年4月29日才作出受理通知书。原告已于2019年3月31日向本院提起诉讼，本院根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第八十一条“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”的规定向原告作出释明询问其是否同意撤诉，由于原告不同意撤诉，本院依法确认被告在法定期限内未对原告提出的林地权属争议调处申请予以处理的行为违法。原告请求确认被告行政不作为行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。鉴于被告已经受理原告提出的林地权属争议调处申请并开展调处工作，原告起诉要求被告受理其调处申请并依法作出调处决定的请求已无实际履行意义，本院不予支持。综上所述，原告的起诉请求合理部分，本院予以支持，不合理部分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告封开县人民政府在法定期限内未对原告封开县长岗镇前庄村第十经济合作社提出的林地权属争议调处申请予以处理的行为违法；二、驳回原告封开县长岗镇前庄村第十经济合作社的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告封开县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  赵晓云二〇二〇年二月二十五日法官助理梁国安书记员冼碧玉