山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2387号上诉人（原审原告）隋受宏，女，1964年12月9日出生，汉族，住山东省蓬莱市县。被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府，住所地山东省蓬莱市钟楼东路1号。负责人李良，代市长。委托代理人汤振江，蓬莱市发展和改革局副局长。委托代理人吕健洋，山东仙阁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蓬莱市发展和改革局（原蓬莱市粮食局），住所地山东省蓬莱市北关路177号。法定代表人李岱新，局长。委托代理人汤振江，蓬莱市发展和改革局副局长。委托代理人吕健洋，山东仙阁律师事务所律师。上诉人隋受宏因与被上诉人蓬莱市人民政府、蓬莱市发展和改革局履行行政协议一案，不服烟台市中级人民法院作出的（2018）鲁06行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告隋受宏诉称，2010年11月23日，蓬莱市人民政府制定《沙河区片改造项目征迁补偿安置实施方案》，决定对沙河区片约1554亩土地实行征迁，征迁资金由蓬莱市人民政府拨付；蓬莱市粮食局负责烟台市润粮牧业有限公司（以下简称润粮公司）和蓬莱市良信生物有机肥有限公司（以下简称良信公司）的征迁。2011年4月29日，蓬莱市粮食局与润粮公司签订《房屋拆迁货币补偿协议》，约定被拆除房屋确权建筑面积626.17平方米，合计补偿231.518万元；自合同签订之日起一周内付50%补偿费，余款待企业厂区腾空后一次性付清。协议约定的房屋已经于2013年7月10日被拆除，但补偿款231.518万元至今未给付。2011年4月29日，蓬莱市粮食局与良信公司签订《房屋拆迁货币补偿协议》，约定被拆除房屋确权建筑面积5716.51平方米，合计补偿923.0923万元；自合同签订之日起一周内付50%补偿费，余款待企业厂区腾空后一次性付清。协议签订后，蓬莱市粮食局仅于2011年5月23日向良信公司支付130万。协议约定的房屋已经于2013年7月10日被拆除，但余款793.0923万元至今未给付。润粮公司和良信公司曾多次催要，但蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府均未履行。2016年8月28日，润粮公司、良信公司与隋受宏签订债权转让协议，分别将依据《房屋拆迁货币补偿协议》对蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府享有的债权即房屋拆迁补偿款231.518万、793.0923万元及利息和相关权益一并转让给隋受宏。2016年9月1日，润粮公司和良信公司分别给蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府邮寄债权转让通知书，告知已将债权转让给隋受宏，请求向隋受宏履行债务，但被告蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府未履行。请求判令被告蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府给付原告隋受宏房屋拆迁补偿款1024.6103万元及利息444.3393万元（按中国人民银行同期贷款利率计算，自2011年5月7日起暂计算至2018年8月13日，直至欠款全部付清）。原审法院经审理查明，蓬莱市粮油集团养殖公司（以下简称养殖公司）是蓬莱市粮食局下属企业，成立于1984年，经营场所位于蓬莱市××街道办事处小××村东。2001年7月9日，蓬莱市人民政府作出[2001]第52号专题会议纪要。纪要载明，蓬莱市委、市人民政府决定将养殖公司搬迁到京蓬实业公司养猪场。养殖公司搬迁要新建鸡舍16栋，面积与老厂区鸡舍面积等同。新建鸡场由市财政负责投入，建成交付养殖公司管理，老场区由国资局负责管理，其原有债权债务由养殖公司负责。要边搬迁、边建设，尽量利用原鸡舍的材料和设施。市土地局负责办理老鸡场和新建鸡场的土地变更手续。2001年8月1日，蓬莱市京蓬实业总公司、蓬莱市粮食局、蓬莱市国有资产管理局签订资产移交书。移交书载明，根据蓬莱市人民政府[2001]第52号专题会议纪要的精神，将蓬莱市京蓬实业总公司养殖场资产1845301.67元整体移交给养殖公司，用于养殖公司鸡场迁建。2002年12月20日，蓬莱市粮食局向蓬莱市人民政府作出书面文件，载明蓬莱市粮食局一直在研究通过改制激活企业，改变目前不景气的状况，但由于土地证、房产证等问题没解决，所以不能实施。根据蓬莱市人民政府[2001]第52号专题会议纪要关于老鸡场和新建鸡场土地变更手续的承诺，希望责成有关部门，尽快解决征地、办房产证的费用等问题，让该企业尽快改制。2002年8月29日，良信公司设立，验资报告等载明该公司注册资本50万元，股东李学玮出资35万元，股东姜立华出资15万元。2003年1月23日，蓬莱市粮食局向蓬莱市人民政府作出蓬粮字[2003]2号文件《关于蓬莱市粮油集团养殖公司房产证及搬迁费用的请示》。请示载明，养殖公司按照蓬莱市人民政府[2001]第52号专题会议纪要精神，于2001年7月实施搬迁。该工程预算为221.75万元，实际决算278.989万元。望蓬莱市人民政府将工程款572390.60元拨付给养殖公司，用于归还企业搬迁工程欠款。该企业由原小皂村东搬迁至司家庄村南。原占用小皂村土地49亩，已转给市国有资产管理局管理。新建厂址占地48.5亩，属市财政局京蓬实业公司租赁司家庄土地，未办理土地手续。望蓬莱市人民政府组织有关部门协调解决，办理合法土地使用证书及房产证，并减免相关费用，确保企业正常运转。2004年4月16日，蓬莱市粮食局向蓬莱市经济体制改革领导小组作出蓬粮字[2004]7号文件《关于蓬莱市粮油集团养殖公司改制的请示》。请示载明，拟将该局下属企业养殖公司改为内部职工持股的有限责任公司，并接收全部在册职工，承接原企业的全部债权债务。蓬莱市经济体制改革领导小组于2004年5月13日作出蓬经改（2004）第7号文件，同意对养殖公司实施改制，将资产一次性出售给内部职工，以内部职工持股的方式设立有限公司。由新设立的公司承接原企业全部债权、债务和职工。2004年6月18日，蓬莱市国有资产管理局作出蓬国资字[2004]第1号文件《关于对蓬莱市粮油集团养殖公司改制资产调整项目的批复》。批复载明，以蓬国评[2004]第2号核准了养殖公司资产评估结果，净资产为-2652420.51元，以此作为底价。养殖公司原有土地遗留问题，本次不作调整。经过调整，企业净资产为-2673420.51元。2004年7月28日，烟台金雨会计师事务所有限公司出具验资报告。报告载明，润粮公司申请登记的注册资本为50万元。其中李学玮出资44.5万元，姜立华出资3万元，李莉出资2万元，曲广鹏出资0.5万元。截至2004年7月28日止，养殖公司收到全体股东缴纳的注册资本50万元整，全体股东以货币出资50万元。2004年9月19日，养殖公司申请更名为润粮公司。2004年9月22日，蓬莱市工商行政管理局颁发润粮公司的企业法人营业执照，载明营业期限自1984年10月30日至2034年9月21日。2004年10月26日，润粮公司向蓬莱市粮食局作出《关于润粮牧业有限公司办理土地证、土地置换的请示》。请示载明，润粮公司改制前名称为养殖公司，位于蓬莱阁街道办事处小××村东，占地85亩，房屋205间。2001年根据蓬莱市人民政府第52号专题会议纪要精神，采取土地转换的方式搬迁至京蓬实业公司养猪场。置换后发现该土地无合法手续，属非法占地。要求将现驻地79.6亩土地协调有关部门和单位，给予办理土地合法手续，作为工业用地出让给润粮公司。并按照企业改制的优惠政策减免土地出让金，以此抵顶企业改制时的负值。或者把养殖公司位于小皂村的85亩土地拍卖，所得款项用于征用现有这块土地。2004年10月27日，蓬莱市粮食局向蓬莱市人民政府作出蓬粮字[2004]40号文件《关于润粮牧业办理土地证事宜的请示》。载明蓬莱市粮食局下属的润粮公司（2004年6月已改制）上报的“关于润粮牧业有限公司办理土地证、土地置换的请示”情况属实，希望政府协调有关部门给予优惠政策，减免土地出让金，抵顶企业负债或者拍卖原厂地土地，用所得资金征用现厂址土地。2010年11月23日，蓬莱市人民政府作出《沙河区片改造项目征迁补偿安置实施方案》。征迁资金管理条款规定，在市财政局设立沙河区片资金管理专户。被征迁户签订协议后，由所在镇街或主管部门向蓬莱市人民政府提出申请，经蓬莱市人民政府主要领导审核后予以拨付。方案的附件1《沙河区片改造项目征迁工作指挥部及职责分工》规定，蓬莱市粮食局负责润粮公司、良信公司2户企业征迁。附件2《沙河区片改造项目征迁进度安排》规定润粮公司、良信公司征迁完成时限为2011年8月底。2011年4月29日，蓬莱市粮食局（拆迁责任人、甲方）与润粮公司（被拆迁人、乙方）签订《房屋拆迁货币补偿协议》。协议约定被拆除的房屋坐落在蓬莱阁街道小××村东。甲方货币的方式补偿乙方。甲方被拆除房屋确权建筑面积626.17平方米，补偿494043元。附属设施补偿148032元。乙方被拆除无证房屋、装修、附属设施等补偿1310637元。搬迁奖励费12000元。经营性补助250468元。合计共补偿2315180元。自合同签订之日起，一周内付50%补偿费，余款待企业厂区腾空并交出钥匙、合同书、建房营业纳税等相关证明后一次性付清。乙方应在2011年5月30日前将拆迁范围内房屋及附属设施完好无损交中标企业拆除，如有拆走和损坏甲方应从应得补偿款中扣除相应物品三倍补偿金额。乙方到期的临时建筑和私自搭建的违章建筑不予补偿，乙方应在2011年5月30日前自行拆除，逾期不拆除的，甲方有权拆除，以料抵工。同日，蓬莱市粮食局（拆迁责任人、甲方）与良信公司（被拆迁人、乙方）签订《房屋拆迁货币补偿协议》。协议约定被拆除的房屋坐落在蓬莱阁街道小××村东。甲方货币的方式补偿乙方。甲方被拆除房屋确权建筑面积5716.51平方米，补偿5292340元。附属设施补偿136014元。乙方被拆除无证房屋、装修、附属设施等补偿1503965元。搬迁奖励费12000元。经营性补助2286604元。合计共补偿9230923元。自合同签订之日起，一周内付50%补偿费，余款待企业厂区腾空并交出钥匙、合同书、建房营业纳税等相关证明后一次性付清。乙方应在2011年5月30日前将拆迁范围内房屋及附属设施完好无损交中标企业拆除，如有拆走和损坏甲方应从应得补偿款中扣除相应物品三倍补偿金额。乙方到期的临时建筑和私自搭建的违章建筑不予补偿，乙方应在2011年5月30日前自行拆除，逾期不拆除的，甲方有权拆除，以料抵工。2013年7月10日，《房屋拆迁货币补偿协议》所涉房屋被强制拆除。隋受宏主张，润粮公司、良信公司在拆迁协议签订后至债权转让之前，以各种方式持续不断要求蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府履行义务，曾多次致函党政机关及领导，并提交了所致函件的复印件：润粮公司于2012年5月17日致函蓬莱市粮食局要求履行拆迁协议，函件指出与蓬莱市粮食局达成的部分拆迁协议无故被中止，表示会一直留守老厂区，直到问题解决。润粮公司等于2013年6月19日致函蓬莱市委、市人民政府领导，函件指出小皂老厂区正面临拆迁，润粮公司不是想将两厂区的资产都归为己有，只是希望政府能履行过去的承诺，合理解决由于原厂区（小皂拆迁厂区）搬迁、改制时的遗留问题。润粮公司于2014年1月29日致函蓬莱市委及市委领导，函件指出蓬莱市人民政府在2013年7月10日不顾润粮公司反对，强行将润粮公司的留守人员赶走，将润粮公司原小皂村厂址85.45亩土地上的原有房屋18652平方米强行拆除，房屋拆迁补偿款被个别领导挪用侵占。润粮公司于2014年3月致函山东省省委、省政府、山东省委赴烟台督导组领导，于2014年4月致函烟台市委及领导，函件希望责成蓬莱市委、市人民政府改正官僚作风、放下官架子、体察百姓疾苦、尊重百姓权益、践行活动宗旨、彻查440万元拆迁补偿费去向。润粮公司于2014年4月致函山东省纪委领导，函件请求督促蓬莱市人民政府兑现承诺，履行义务。润粮公司、良信公司于2015年4月致函烟台市人民政府领导，函件请求督促蓬莱市人民政府与其沟通、协商，兑现承诺，履行义务。润粮公司、良信公司于2015年4月致函烟台市委领导，请求督促蓬莱市人民政府与其见面沟通、协商，以使问题尽快解决。蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府对隋受宏提交函件复印件的真实性均不认可，称从未收到过隋受宏所述来信，且隋受宏提交的相关证据也不能证明其向相关部门发送了信件以及其提交的证据就是发送的信件。2016年8月28日，润粮公司、良信公司、隋受宏共同签订《债权转让协议》。协议载明，润粮公司、蓬莱市粮食局于2011年4月29日签订《房屋拆迁货币补偿协议》，约定补偿231.518万元。协议约定的房屋已于2013年7月10日被拆除，但补偿款231.518万元至今未付。良信公司、蓬莱市粮食局于2011年4月29日签订《房屋拆迁安置补偿协议》，约定补偿923.0923万元。合同签订后，蓬莱市粮食局仅于2011年5月23日支付130万元。协议约定的房屋已于2013年7月10日被拆除，但余款793.0923万元至今未付。润粮公司将对蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府享有的债权即房屋拆迁补偿款231.518万元和利息，良信公司将对蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府享有的债权即房屋拆迁补偿款793.0923万元和利息及与此相关的其他权利转让给隋受宏。协议签订后，润粮公司、良信公司以邮寄方式向蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府送达债权转让通知书，请求蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府向隋受宏履行债务。润粮公司、良信公司曾于2016年9月1日分别致函蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府。函件载明润粮公司已将依据《房屋拆迁货币补偿协议》对蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府享有的债权即房屋拆迁补偿款231.518万元和利息，良信公司已将依据《房屋拆迁货币补偿协议》对蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府享有的债权即房屋拆迁补偿款793.0923万元和利息及与此转让债权相关的其他权利一并转让给隋受宏。请蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府自收到债权转让通知书之日起15日内将房屋拆迁补偿款1024.6103万元和利息全部支付给隋受宏。2016年12月15日，隋受宏将蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府诉至蓬莱市人民法院，请求其给付房屋拆迁补偿款1024.6103万元等。蓬莱市人民法院经审查认为隋受宏的起诉不符合立案条件，于2017年11月9日作出（2017）鲁0684民初2952号民事裁定，对隋受宏的起诉不予受理。隋受宏不服，上诉至原审法院。原审法院经审查认为本案依法应属于行政诉讼的受案范畴，隋受宏提起民事诉讼，依法不应受理，判决适用法律不当，但裁判结果正确，予以维持。原审法院于2018年4月2日作出（2018）鲁06民终1902号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年6月6日，隋受宏提起本案之诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”本案中，隋受宏以蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府未按照约定履行协议为由提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。润粮公司、良信公司是被诉行政协议的相对人，两公司已将其基于行政协议享有的权利转让给隋受宏，隋受宏依法有权提起本案诉讼。被诉行政协议是蓬莱市粮食局受蓬莱市人民政府之托签订，蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府是本案适格的被告。因行政机构改革，蓬莱市粮食局的职能已由蓬莱市发展和改革局承接，应变更蓬莱市发展和改革局为本案被告。关于本案应适用行政诉讼起诉期限还是民事诉讼时效期间。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”前述司法解释已经失效，而有关行政协议的最新司法解释尚未发布，目前行政法及行政诉讼法并无此方面的规定。对于当事人要求履行行政协议而发生争议的，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，本案应参照民事法律规范关于诉讼时效期间的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定：“民法总则施行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”《房屋拆迁货币补偿协议》约定自合同签订之日起一周内付50%补偿费，余款的支付则与房屋腾空、拆除等有密切联系。当事人未按协议的约定实际履行，涉案房屋是在2013年7月10日被强制拆除，参照协议关于付款进程的约定，全部补偿款最迟应于2013年7月10日支付。对方当事人未按约付款，润粮公司、良信公司在2013年7月10日时即应知道其权利受到侵害，应自此时计算诉讼时效期间。本案审理过程中，隋受宏未能证实，润粮公司、良信公司在2013年7月10日至2016年9月1日超过三年的期间内曾向蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府提出过付款主张，故在隋受宏2016年12月15日诉蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府履行付款义务之前，两年诉讼时效期间已经届满。隋受宏本案之诉已经超过法定的诉讼时效期间，原审对其诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告隋受宏的诉讼请求。案件受理费109937元，由原告隋受宏负担。隋受宏不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，支持上诉人行政起诉状所提诉讼请求；2.案件受理费由被告承担。事实与理由：1.原审认定事实错误。润粮公司和良信公司始终持续不断的以各种方式要求两被上诉人履行义务。上诉人提交了多份证据证明该事实。2.原审要求上诉人在50元之外补交109887元案件受理费没有法律依据，加重了原告的负担，违反了《诉讼费用交纳办法》。3.诉争双方签订的《房屋拆迁货币补偿协议》是当事人真实意思表示，应当如约履行。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）已经于本案二审期间公布实施，其中第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定……”，故原审参照民事法律规范审理本案，并无不当。上述规定第二十八条“……2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”因涉案《房屋拆迁货币补偿协议》于2011年4月29日签订，涉案房屋于2013年7月10日被强制拆除，所以本案应当适用当时有效的法律法规和司法解释进行审理。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”《房屋拆迁货币补偿协议》约定的余款支付与房屋腾空、拆除等有密切联系，故全部补偿款最迟应于2013年7月10日房屋被强制拆除之日支付。润粮公司、良信公司在2013年7月10日时即应知道其权利受到侵害，应自此时开始计算诉讼时效期间。《房屋拆迁货币补偿协议》的合同相对人是蓬莱市粮食局，润粮公司、良信公司还主张蓬莱市人民政府是付款义务人，故其应当及时向对方主张相关合同权利。上诉人提交的证据，除润粮公司、良信公司向各级党委、政府反应情况的函件的复印件等材料外，缺乏其在2013年7月10日至2016年9月1日期间内曾向蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府提出过支付补偿款主张的证据。故在上诉人于2016年12月15日诉蓬莱市粮食局、蓬莱市人民政府履行付款义务之前，两年诉讼时效期间已经届满。本案起诉已经超过法定的诉讼时效期间，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院依法予以确认。此外，行政协议案件按照诉讼标的收取上诉人的一、二审案件受理费，亦符合《诉讼费用交纳办法》的规定。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人隋受宏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费109937元，由上诉人隋受宏承担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年二月十二日书记员  隗 娇