河南省新郑市人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0184行初2号原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组，住所地新郑市梨河镇刘楼村。委托代理人高**，男，汉族，1966年2月19日出生，住新郑市，系村民代表。委托代理人刘节，河南裕达律师事务所律师。被告新郑市梨河镇人民政府，住所地新郑市梨河镇长江路。负责人高智军，镇长。委托代理人郭刚，河南卓方律师事务所律师。委托代理人高翔，新郑市城关法律服务所法律工作者。原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组诉被告新郑市梨河镇人民政府土地征收行政协议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案受理后，于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月27日公开开庭审理了本案。原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的村民代表高**，委托代理人刘节，被告新郑市梨河镇人民政府的委托代理人郭刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组诉称，2013年，原、被告签订《协议书》，约定被告征用原告68.17亩土地，使用年限50年，50年的使用期限到期后土地所有权归原告所有，双方还约定了其他相关权利义务。原告认为，因上述《协议书》违反法律强制性规定，系无效合同。现依据《行政诉讼法》的规定，提起诉讼，请求：1、依法确认原被告2013年签订的《协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组向本院提交了以下证据、依据：2013年《协议书》一份。经庭审质证，被告新郑市梨河镇人民政府对原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组提交的证据提出以下质证意见：对协议真实性无异议，该协议系原告方在村民协商一致基础之上同被告签订，并不违反法律强制性规定，协议签订后双方都已实际履行至今。被告新郑市梨河镇人民政府辩称，一、本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告的起诉。涉案协议属于行政协议，不属于具体行政行为。所谓具体行政行为是指行政主体依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，具有处分性、外部性、特定性、行政性；行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《行政诉讼法》相关规定，2015年5月1日后才将行政协议纳入行政诉讼受案范围，所以在此之前，行政协议并不属于行政诉讼受案范围。本案所诉协议是原告与被告于2013年7月25日签订，因此根据法不溯及既往的法律原理，本案不属于行政诉讼受案范围，故原告不具有提起本次行政诉讼的权利和资格。二、原、被告签订的协议书，不是具体行政行为，是行政协议，所以该协议有效与否应当参照适用民事法律规定。虽然2015年5月1日后行政协议被列为行政诉讼受案范围，与具体行政行为均属于行政诉讼受案范围，但是不同于具体行政行为的单方性、处分性、行政性等特征，行政协议兼具“行政性”与“合同性”的双重因素。行政协议的本质，是利用协商机制和市场机制实现行政职能，以自愿性、有偿性为本质，因此行政协议必须建立在双方自主、自愿、意思表示一致的基础上，否则，就成了单方性的具体行政行为，而非行政协议。而行政协议上述因素的考虑必须基于民事法律关于合同效力的相关规定，所以其是否有效应当参见相关民事法律法规。三、本协议是原告与被告在自愿平等基础上的真实意思表示，符合民事法律相关规定，成立并且生效。根据《民法总则》第143条，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。该协议符合上述规定，是双方真实意思表示，且不违反法律法规禁止性规定，因此该协议于2013年7月25日签订之日成立且生效。并且双方随后即履行了各自的权利义务，不存在解除或者确认无效的情形，因此该协议继续生效，对双方当事人继续存在约束力。四、原告即使认为该协议无效，也超过了两年诉讼时效。涉案协议在2013年尚不属于行政诉讼受案范围，其诉讼时效应当适用民事法律相关规定。根据法律规定，2013年时民事诉讼时效为两年，因此涉案协议诉讼时效应当适用两年诉讼时效的规定。由于该协议成立即生效，至今已经远远超过诉讼时效，即使原告起诉，该权利也已成自然债务。综上所述，根据法不溯及既往的法律原理，本案自始就不属于行政诉讼受案范围；即使适用民事法律法规也已超过了诉讼时效，原告不具有提起本次行政诉讼的权利与资格。根据民事法律相关规定，原告与被告签订该土地征收协议书是双方真实意思表示，不违反法律禁止性规定，自成立之日即生效，且双方互相履行了相应义务，该协议对双方继续产生约束力，依法应驳回原告起诉。被告新郑市梨河镇人民政府向本院提供了以下证据、依据：一、2013年7月25日协议书一份。二、拨入经费收据及预算拨款凭证各一份。三、河南省人民政府豫政（2013）11号通知及郑州市新郑市征地区片综合地价表。四、新郑市梨河镇总体规划图6页。经庭审质证，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组对被告新郑市梨河镇人民政府提交的证据提出以下质证意见：对证据一协议书真实性无异议，对被告证明目的有异议，该协议书内容违法了法律法规的强制性规定，属于无效合同；证据二没有证据原件，真实性有异议；对证据三、四无异议。上述证据不能证明被告在为征用原告土地签订征地协议时其征地权利来源、征地程序及农用转用的批准手续。恰恰证明被告在举证期间未能提交相应证据。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组提交的证据和被告新郑市梨河镇人民政府提交证据1、2、3均与本案具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采信；被告新郑市梨河镇人民政府提交的证据4与本案无关，本院不予采信。对于以上本院采信的证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2013年7月25日，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组（乙方）、被告新郑市梨河镇人民政府（甲方）签订《协议书》一份，内容显示：为发展梨河镇经济，现就甲方征用乙方土地用于招商工业项目建设事宜，经甲、乙双方友好协商，达成如下协议：一、土地面积及位置甲方征用乙方土地总计68.17亩（以双方实际丈量为准）。该宗地四至:东至加加围墙，西至大高庄村土地，南至宋庄村土地，北至柴楼村土地。二、土地补偿安置费土地补偿安置费，按照国家规定的区片综合地价为每亩40200元，68.17亩土地共计补偿274.0434万元，大写：贰佰柒拾肆万零肆佰叁拾肆元整。协议签订后7个工作日甲方一次性付给乙方。三、青苗费及附属物补偿青苗费及附属物（包括树木、坟头、机井等）补偿，经双方清查后，按照国家规定的相关补偿标准，双方达成共识后，一次性将青苗及附属物补偿费付给乙方。四、甲方权利及义务1、甲方按照征用土地的有关规定及合同约定，协议签订后及时向乙方付清全部土地补偿安置费、青苗费及附属物补偿费。2、甲方应按国家法律法规进行施工和生产经营。3、甲方负责用地企业在同等条件下优先招取乙方的农民工就业。4、甲方对该宗土地的使用年限为50年。五、乙方权利和义务1、乙方在收到土地附属物补偿款后10日内将征地范围内地表所有附属物清理到位，不得再增加任何地表附属物。2、乙方在收到甲方全部征地补偿后，将土地交付给甲方使用，同时甲方拥有该宗土地所有权及使用权。3、乙方应为甲方创造良好的投资环境，严禁以任何理由到甲方征地范围内阻挡施工。4、50年的使用年限到期后，该宗土地所有权归乙方所有。六、合同生效及其他事项1、协议签订后，甲、乙双方应自觉遵守，如单方违约，违约方应承担因违约给对方造成的所有损失。2、本合同双方签字后生效，一式六份，甲、乙双方各执一份，其余供办理有关手续及存档使用。3、未尽事宜，甲、乙协商解决。4、加加二期动工合同生效起，三个月内柴楼拆迁户安置房启动，否则合同作废。梨河镇人民政府在甲方处签字盖章，新郑市梨河镇刘楼村第二村民组部分村民代表在乙方处签章按指印。2013年8月1日，被告新郑市梨河镇人民政府将上述协议约定的土地补偿款274.0434万元支付至新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的三资账户。庭审时村民代表高**述称，协议签订后，村民已经领取了上述协议约定的“卖地款”及青苗费，柴楼村的拆迁安置已经启动，房子已经拆迁，但安置房至今未给予分配到位。现原告以上述《协议书》违反法律强制性规定为由向本院提起行政诉讼，请求依法确认：1、原、被告2013年签订的《协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。本院认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议以协商的方式提出要求和义务，降低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，便于行政相对人理解，容易接受和赞同，从而有利于化解矛盾，减少对立，维护社会和谐稳定。本案被告基于行政管理目的，与原告在协商一致的基础上签订的涉案《协议书》，该协议属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;……”本案中,原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组认为被告新郑市梨河镇人民政府未依照法律规定程序签订土地征收协议,亦属于上述法律规定中的行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。行政协议属于行政行为的范畴,与其他行政行为一样应适用行政诉讼法关于对行政行为提起诉讼的期限规定。根据上述规定,原告起诉行政机关要求确认签订《协议书》的行为无效，最迟从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算且最长不得超过一年。本案的《协议书》签订于2013年7月25日，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组作为协议一方当事人理应知悉该行政行为的存在，故依照前述法律规定,其认为该行政行为无效最迟应于2014年8月25日前提起诉讼,但其直至2020年1月9日才第一次就本案《协议书》提起行政诉讼，显然已超过法律规定的起诉期限,且不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的可扣除或延长起诉期限的情形。综上，原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的起诉应裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组的起诉。案件受理费50元，退还原告新郑市梨河镇刘楼村第二村民组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  许伟红审 判 员  张俊娟人民陪审员  张伟萍二〇二〇年二月二十八日代理书记员  荆丹静附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……Iu