四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初221号 原告：熊建牛，男，1957年8月18日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 被告：峨眉山市综合行政执法局。住所地：四川省峨眉山市绥山镇万年东路119号。 法定代表人：杜松，该局局长。 出庭负责人：胡卉，该局副局长。 委托代理人：王介，四川立木律师事务所律师。 委托代理人：夷慧群，四川立木律师事务所律师。 被告：峨眉山市人民政府。住所地：四川省峨眉山市绥山镇绥山西路7号。 法定代表人：吴小怡，该市市长。 出庭负责人：林寿洪，该市司法局副局长 委托代理人：赵康靖，该市工作人员。 原告熊建牛诉被告峨眉山市综合行政执法局（简称峨眉执法局）行政命令及峨眉山市人民政府（简称峨眉市政府）行政复议一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告熊建牛，被告峨眉执法局的负责人胡卉副局长及该局的委托代理人王介、夷慧群，被告峨眉市政府的负责人峨眉山市司法局林寿洪副局长及该市的委托代理人赵康靖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月20日，峨眉执法局作出的峨综执责限拆（2019）第1-031号《责令限期拆除违法建设决定书》（简称《限拆违决定书》）载明，经查，熊建牛在峨眉山市未经规划审批违法修建建（构）筑物（简称案涉建筑）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属于违法建设。根据该法第六十四条的规定，责令熊建牛于2019年6月23日前自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制拆除。 原告熊建牛对《限拆违决定书》不服，于2019年6月21日向峨眉市政府申请行政复议。峨眉市政府于同月27日受理，并于同年9月10日作出峨府复〔2019〕35号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），认为峨眉执法局对熊建牛作出的《限拆违决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《限拆违决定书》。 原告熊建牛诉称：原告于2006年11月19日与村民陈开荣等村民签订《土地租赁合同》，该合同一式十份，均在双方当事人签字后由村组盖章确认，原告与陈开荣等村民及村、组、镇各执一份，该合同明确载明租赁流转用途为发展经济，开办农家乐，并报送峨眉山市绥山镇人民政府（简称峨眉绥山镇政府）备案。2006年12月初，案涉建筑放线修建，放线时峨眉绥山镇政府农经股派专人到现场指导。案涉建筑于2007年3月中旬修建装修完工，并开张营业，于2018年后未再经营。原告于2010年3月7日向峨眉山市政务中心、峨眉绥山镇政府申请办理卫生许可证时，被告知安川村即将列入城市规划范围，停止办理卫生许可证和执照。2019年6月13日，原告收到峨眉执法局作出的峨综执责限拆告（2019）第1-026号《责令限期拆除事先告知书》（简称《限拆事先告知书》）后向峨眉执法局提交《峨综执责限拆告（2019）第1-026号申辩陈述》。同月20日，原告收到峨眉执法局作出的《关于熊建牛申辩陈述的答复》和《限拆违决定书》。同月21日，原告向峨眉市政府申请行政复议，并于同日收到峨眉执法局作出的峨综执限拆公（2019）第1-031号《责令限期自行拆除违法建设公告》（简称《限拆公告》）。同月28日，原告收到峨眉执法局作出的峨综执拆催（2019）第1-020号《拆除违法建设催告书》（简称《拆违催告书》）。2019年8月20日，原告收到峨眉市政府作出的峨府复〔2019〕35号《延期审理通知书》。同年9月18日，原告收到峨眉市政府作出的《行政复议决定书》。原告认为，峨眉执法局2019年6月20日作出的《限拆违决定书》要求限拆时间为2019年6月23日前，但其在次日又作出《限拆公告》，故《限拆违决定书》违反了法定程序。2008年的《中华人民共和国城乡规划法》（简称2008年《城乡规划法》）于2008年1月1日生效实施，而案涉建筑建于2006年，按照法不溯及既往的基本原则，事后生效的法律并不能规范生效前的建设行为。同时，根据四川省人民政府于2011年6月27日作出的川府函〔2011〕135号《关于峨眉山市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（简称135号《批复》）可知，安川村是2011年6月27日才列入城市规划范围的。根据峨城管责限拆（2016）第Ｃ-032号《责令限期拆除违法建设决定书》，原峨眉山市城市管理行政执法局（简称原峨眉城管局）已于2016年4月13日对原告2016年3月在“竹韵居”内院新搭建的建筑进行了拆除，违建已拆除，但当时并没有拆除2006年修建的案涉建筑，这也证明2006年修建的案涉建筑为合法建筑，且案涉建筑没有规划许可证是有不可归咎的历史原因，故案涉建筑是合法的建筑。另，案涉的《峨眉山市规划区范围说明》无文号无批复，故无相应的法律依据。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告峨眉执法局作出的《限拆违决定书》；2.撤销被告峨眉市政府作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告负担。 被告峨眉执法局辩称：1.峨眉执法局具有作出本案《限拆违决定书》的法定职权。2.原告的违法建设从2006年修建后一直未办理建设工程规划许可证，亦不可补办，存在违法事实的证据确凿。因该违法行为持续存在，故峨眉执法局适用《城乡规划法》予以处罚，适用法律正确。3.峨眉执法局作出《限拆违决定书》的程序合法。峨眉执法局于2019年6月3日对原告涉嫌违法建设立案调查；于同月13日向原告送达《限拆事先告知书》，告知原告享有陈述申辩的权利；在原告提交书面陈述申辩材料后，充分听取原告的意见，于同月19日作出了《关于熊建牛申辩陈述的答复》，并于次日送达原告；《限拆违决定书》明确告知了原告相关权利，原告亦就该决定提起了行政复议。综上，峨眉执法局作出的《限拆违决定书》认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告峨眉市政府辩称：峨眉市政府作出的《行政复议决定书》符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2006年3月3日，原峨眉山市住房和城乡规划建设局（简称原峨眉住建局）出具的《峨眉山市规划区范围说明》载明，根据峨眉山市城市总体规划，规划控制区范围包括绥山镇、胜利镇、峨山镇全部，新平乡、双福镇和桂花桥镇的一部分。规划控制区总面积为112.5平方公里。 2006年11月12日，原告（乙方）与案外人陈开荣等村民（甲方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将位于亩的土地出让给乙方经营，乙方承租后用于发展经济，开办农家乐。2007年3月，原告在其租赁的土地上修建案涉建筑。 2010年3月7日，原告向峨眉山市政务中心、峨眉绥山镇政府提出申请办理“竹韵居”休闲山庄的卫生许可证。同月9日，峨眉绥山镇政府盖章并批示“请按规定办理”，但终未办理。 2011年6月27日，四川省人民政府作出135号《批复》，同意批准峨眉市政府报请的《峨眉山市土地利用总体规划（2006-2020年）》。 2016年3月4日，原峨眉城管局作出的峨城管责限拆（2016）第Ｃ-032号《责令限期拆除违法建设决定书》认定，原告在未经规划审批擅自修建的建（构）筑物为违法建设，并责令其于2016年3月6日前自行拆除。庭审中，原、被告均认可2016年4月13日已拆除了新建部分的建筑物。 2019年6月3日，峨眉执法局接到群众举报原告涉嫌未经规划审批擅自修建案涉建筑的线索后，经主管领导批准予以立案调查。同日，峨眉执法局工作人员对王淑明（陈述其系陈开荣之妻）、陈开洪进行调查询问。次日，峨眉执法局作出并于同日向原告送达峨综执调〔2019〕第1-0516号《执法调查通知书》（简称《执法调查通知书》），要求原告于2019年6月5日17:00前到峨眉执法局接受调查。随后，原告向峨眉执法局提交了《土地租赁合同》《公司场所证明》、峨眉山市宝源矿业贸易有限公司的《税务登记证》《组织机构代码证》《证明》《申请》等材料，拟证明其修建的案涉建筑系合法建筑。同月6日，四川亿海地理测绘有限公司对案涉建筑进行勘丈测绘，制作了《房屋勘丈记载表》《建（构）筑物测绘报告》《建筑物、构筑物等清点明细表》。 2019年6月6日、12日，峨眉执法局两次致函峨眉山市自然资源局，请求协助调查原告修建的案涉建筑是否办理了《建设工程规划许可证》，或有无审查通过的建设工程设计方案，以及能否补办《建设工程规划许可证》等事项。同月11日、12日，峨眉山市自然资源局分别复函峨眉执法局，告知其未对案涉建筑进行过建设工程设计方案审查，原告也未办理过建设工程规划许可手续，因熊建牛不具备在建房的主体身份，且修建的房屋对城市规划构成较大影响，故不能办理或者补办《建设工程规划许可证》。 2019年6月13日，峨眉执法局作出并于同日向原告送达《限拆事先告知书》，告知拟对其作出责令限期拆除决定，在接到本告知书之日起3日内有权进行陈述和申辩。同日，原告向峨眉执法局提交《峨综执责限拆告（2019）第1-026号申辩陈述》，认为案涉建筑建于2006年，系合法建筑，不适用2008年《城乡规划法》。同月19日，峨眉执法局针对原告提出的意见作出《关于熊建牛申辩陈述的答复》，并于次日送达原告。 2019年6月20日，峨眉执法局经主管领导审批后作出并于同日向原告送达《限拆违决定书》。 2019年6月21日，峨眉执法局向原告作出《限拆公告》，并在案涉建筑的正门、外墙、护栏及路口进行张贴，告知原告在2019年6月23日自行拆除案涉建筑，逾期未自行拆除，将依法强制拆除。庭审中，原告认可其收到并知晓《限拆公告》。 2019年6月21日，原告向峨眉市政府申请行政复议，请求撤销《限拆违决定书》。同月27日，峨眉市政府决定予以受理，并于同年7月2日、3日分别向原告和峨眉执法局送达峨府复〔2019〕35号《行政复议受理通知书》、峨府复〔2019〕35号《行政复议答复通知书》。同年7月12日，峨眉执法局向峨眉市政府提交了《行政复议答复书》及其作出《限拆违决定书》的相关证据。同年8月15日，峨眉市政府向原告作出峨府复〔2019〕35号《延期审理通知书》，告知原告因案情复杂，决定延期30日，并于同月20日向原告和峨眉执法局送达该通知书。同年9月10日，峨眉市政府作出《行政复议决定书》，并于同月17和18日向原告和峨眉执法局送达了该决定书。 另查明：2019年2月28日，中共峨眉山市委、峨眉市政府作出峨委发〔2019〕2号《关于印发的通知》，明确将市城市管理行政执法局的职责，市级相关部门的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门，不再保留市城市管理行政执法局。 上述事实，有在举证期限内被告峨眉执法局提交的《峨眉山市规划区范围说明》、135号《批复》、《行政执法立案呈批表》《调查询问笔录》《土地租赁合同》《执法调查通知书》《公司场所证明》、峨眉山市宝源矿业贸易有限公司的《税务登记证》《组织机构代码证》《证明》《申请》《房屋勘丈记载表》《建（构）筑物测绘报告》《建筑物、构筑物等清点明细表》《行政执法案件协查函》《关于行政执法案件协查函（峨综执函〔2019〕27号）的复函》《关于行政执法案件协查函（峨综执函〔2019〕27-1号）的复函》《限拆事先告知书》《峨综执责限拆告（2019）第1-026号申辩陈述》《关于熊建牛申辩陈述的答复》《责令限期拆除呈批表》《限拆违决定书》《限拆公告》《送达回证》；被告峨眉市政府提交的《行政复议申请书》、峨府复〔2019〕35号《行政复议受理通知书》、峨府复〔2019〕35号《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》、峨府复〔2019〕35号《延期审理通知书》《行政复议决定书》《送达回证》；原告提交的峨城管责限拆（2016）第C-032号《责令限期拆除违法建设决定书》《峨综执拆催（2019）第1-020号申辩陈述》、房屋照片3张以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）中关于“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”以及《四川省人民政府关于在峨眉山市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2006〕8号）中关于“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”的规定，峨眉执法局具有在其辖区依据城市规划管理方面法律、法规、规章行使行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，行政机关实施行政处罚时，有权作出责令限期改正等行政命令，即峨眉执法局有权作出《限拆违决定书》。 综合各方诉辩意见，本院对本案的争议焦点评判如下： （一）关于峨眉执法局作出《限拆违决定书》证据是否确凿的问题。本院认为，原告于2007年修建的案涉建筑，应适用建设时的有效法律法规来认定案涉建筑的属性。根据峨眉执法局提交的《峨眉山市规划区范围说明》、对王淑明、陈开洪的《调查询问笔录》《关于行政执法案件协查函（峨综执函〔2019〕27号）的复函》《关于行政执法案件协查函（峨综执函〔2019〕27-1号）的复函》等证据可以证实，原告存在在规划区范围内未经规划审批，擅自修建案涉建筑的行为。根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条关于“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”的规定，可以得知至迟从1990年以来就已规定在城市规划区内进行新建、扩建和改建应当办理建设工程规划许可手续，案涉建筑修建至今，无论是原告在向峨眉执法局提出陈述和申辩等行政程序期间还是在本案诉讼期间，均未提交其修建案涉建筑已依法取得建设工程规划许可的证据，故案涉建筑属于违法建设，且该违法行为处于持续状态。根据现行《城乡规划法》第四十条第一款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在规划区范围内进行建筑物建设的，同样需要办理建设工程规划许可证。故，峨眉执法局适用现行《城乡规划法》作出《限拆违决定书》，认定案涉建筑系违法建设事实的证据确凿。 对于原告提出四川省人民政府于2011年6月27日才作出批复同意峨眉山市土地利用总体规划，其于2006年12月修建案涉建筑时安川村不属于城市规划区的主张。本院认为，根据《峨眉山市规划区范围说明》载明的内容可知，安川村在2006年3月3日前已属于峨眉山市城市总体规划区范围。故本院对原告的该主张不予支持。 对于原告提出原峨眉城管局于2016年4月13日对案涉建筑内新搭建的建筑进行拆除时，未对案涉建筑进行拆除，证明案涉建筑是合法建筑物的主张。本院认为，如前所述，案涉建筑从2007年修建至今，未办理相应建设工程规划许可手续，属违法建筑。原峨眉城管局对原告新建的建（构）筑物予以拆除，并不当然就是认定了案涉建筑的合法性。故本院对原告的该主张不予支持。 （二）关于峨眉执法局作出《限拆违决定书》适用法律是否正确的问题。本院认为，对于在城市规划区修建建（构）筑物的法律责任，无论是当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止），还是现行的《城乡规划法》均明确规定，在城市规划区内修建建（构）筑物，需向城市规划主管部门提出申请，办理建设工程规划许可证。原告在城市修建案涉建筑，没有向城市规划主管部门申请并办理建设工程规划许可证。涉案建筑修建时已属于违法建设，且违法建筑物处于持续状态，并且峨眉山市自然资源局已明确复函峨眉执法局，因熊建牛不具备在安川村建房的主体身份，不能办理或者补办《建设工程规划许可证》，也就是案涉建筑不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第一款第二项关于“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”的规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形。故峨眉执法局依据《城乡规划法》第六十四条关于“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的规定，作出责令原告限期拆除违法建设的建（构）筑物的行政行为，适用法律正确。 （三）关于被告峨眉执法局作出《限拆违决定书》程序是否合法的问题。本院认为，峨眉执法局在接群众举报后依法立案调查，向原告依法送达了《执法调查通知书》《限拆事先告知书》，原告亦向峨眉执法局提交了相应材料并进行了陈述和申辩，峨眉执法局也对原告的陈述和申辩进行了回复，充分保障了原告的陈述和申辩权；同时，峨眉执法局两次向峨眉山市自然资源局发函，要求协助调查案涉建筑是否办理或者是否能补办《建设工程规划许可证》，峨眉执法局是在峨眉山市自然资源局复函告知原告没有办理也不能补办《建设工程规划许可证》后才作出的《限拆违决定书》。综上，被告作出《限拆违决定书》的程序合法。 （四）关于峨眉市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。本院认为，峨眉市政府在收到原告的复议申请书后，经过立案、送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》以及书面审查后，报请负责人批准延长审理期限30日，并向原告和峨眉执法局送达了《延期审理通知书》，在法定的复议期限内作出并向原告和峨眉执法局送达了《行政复议决定书》，复议决定适用法律、复议程序等符合《行政复议法》等法律法规的规定。 此外，对于原告提出峨眉执法局在作出《限拆违决定书》的次日就作出《限拆公告》，违反法定程序的主张。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，峨眉执法局在作出《限拆违决定书》后，对需要强制拆除的案涉违法建筑物，应当予以公告，并且对于公告的作出时间，法律并没有规定不能在次日作出。故本院对原告的该主张不予支持。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”以及第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下： 驳回原告熊建牛的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告熊建牛负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  何晓燕 二〇二〇年二月十四日 书 记 员  刘思彤