湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2361号上诉人（原审原告）:常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组。负责人：陈铁刚，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村前进村民小组。负责人：陈启鸟，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组。负责人：陈文生，该组组长。上诉人（原审原告）：常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组。负责人：陈志金，该组组长。四上诉人共同委托代理人：肖卫，湖南弘一（衡阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常宁市人民政府。住所地：常宁市宜阳街道办事处青阳北路市政府大楼二楼。法定代表人：吴乐胜，该市市长。委托代理人：魏维，常宁市自然资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：常宁市自然资源局（原常宁市国土资源局）。住所地：常宁市培元街道培元路（环城西路215号）。法定代表人：刘荣辉，该局局长。委托代理人：魏维，常宁市自然资源局工作人员。委托代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。原审第三人：常宁市官岭镇人民政府。住所地：常宁市官岭镇七龙村易家组。法定代表人：唐晖，该镇镇长。委托代理人：段国钢，该镇政府工作人员。常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组（以下简称胜利组）、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组（以下简称前进组）、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组（以下简称陈家湾组）、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组（以下简称老屋组）因与常宁市人民政府（以下简称常宁市政府）、常宁市自然资源局及第三人常宁市官岭镇人民政府（以下简称官岭镇政府）土地行政登记一案，胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组不服衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初119号行政裁定。向本院提起上诉，本院于2019年2月25日作出（2018）湘行终1954号行政裁定，将本案指令衡阳市中级人民法院继续审理。衡阳市中级人民法院于2019年9月30日作出（2019）湘04行初93号行政判决，胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组（以下简称胜利组等4组）不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通知各方当事人进行调查询问，于2020年1月17日进行了调查。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：胜利组等4组于上世纪七十年代同属于“陈家大湾”，与另外九个村民小组隶属大联村。2016年1月2日，根据常宁市官岭镇的村级区划调整，胜利组等4组隶属的大联村与富贵村合并为富贵村。上世纪七十年代，原富贵公社组织社员搞“田园化运动”时开垦了一百多亩地出来，按当时的政策将开垦出来的地分配给各组外，剩余约六十亩地归富贵公社所有。1983年建设富贵乡政府大院并修筑围墙时占了4.5亩，与之相邻的围墙外与富鹅公路西南侧毗连的柑桔园占地面积47.51归属原富贵人民公社于1976年设立的农科所，1979年，农科所解散后，该柑桔园由公社管理。1986年3月原富贵乡经营管理站发包给黄章月承包种柑桔，期限二十年，黄章月在四周亦修建了围墙，修建围墙费用由乡政府负担。1995年，行政区划调整，富贵乡政府被撤销，并入官岭镇政府。1998年，原富贵乡政府大院改为敬老院，后敬老院亦全部搬走。根据1990年10月18日原常宁县土地权属界线（认定）书、2004年11月30日官岭镇大联村宗地图记载：原富贵乡政府院落、农科所桔园均位于原大联村辖区内。2010年10月22日，官岭镇政府以原富贵乡政府房产院落因年久失修，房屋残破不齐，加之无人管理且未办理土地使用权登记为由，向原常宁市国土资源局申请办理国土使用证。2010年12月14日，常宁市政府为官岭镇政府颁发常国用（2010）第001110号《国有土地使用证》。2016年5月18日，官岭镇政府向原常宁市国土资源局递交《关于官岭镇人民政府（原富贵乡政府）使用一宗土地使用权登记颁证的报告》，内容为：“我镇原富贵乡政府始建于1981年1月，土地坐落富贵村，使用面积34691.45平方米，经查档案资料一直没有颁发土地使用权。同时，该宗土地自1981年建设以来也没有扩建和改建土地利用现状，土地权属界址清楚，地类面积准确，无权属纠纷，申请对该宗地确权登记颁证。”根据官岭镇政府对其土地使用权颁证的申请，原常宁市国土资源局官岭国土所进行了实地调查，于2016年5月20日出具《关于官岭镇人民政府原富贵乡政府一宗土地使用权确权登记的调查报告》，认为：“该宗地坐落于官岭镇富贵村，土地用途为机关团体用地，始建于1981年3月，面积34691.45平方米，四至为：东至东富公路，自墙；南至空地，自坪；西至空地，自坪；北至空地，自坪。该宗地现由官岭镇政府使用和管理，系1989年初始登记颁证时没有申请登记颁证，初始登记时遗漏。经现场调查核实该宗地面积准确，界址清楚，没有权属矛盾，建议确权登记颁证。”2016年5月24日，原常宁市国土资源局出具关于常宁市官岭镇人民政府（原富贵乡政府）土地使用权确权登记的公告，在网站、报纸、现场刊登土地确权公告，胜利组等4组未在规定期间内提出异议。2016年7月8日，官岭镇政府向原常宁市国土资源局递交土地登记申请书、土地登记审批表、宗地图等相关材料，并对涉案土地使用权界址经富贵村村委会及村民方华国、湖南常宁农村商业银行股份有限公司、陈奇指界确认。2016年7月11日，常宁市政府为官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》。另查明，“原大联村”于2004年11月30日取得的常集有（2004）第482011030号集体所有权证明确记载：“宗地范围内依法属于国家所有和乡镇集体所有和外单位飞地，不属于本宗地的权属范围”。《官岭镇大联村宗地图》中原富贵乡政府大院在该宗地图上被标注为“217．独立工矿用地”，与之毗邻的大联村土地被标注为“218．果园”。还查明，2017年11月，原常宁市国土资源局通过招拍挂的方式，将常国用［2016］第000883号地块（原富贵乡政府办公用地）的国有建设用地使用权以总金额625万元拍卖出让给丰利鞋业公司用于办企业，出让面积34691.45平方米，土地用途为普通商品住房用地。2017年12月，该宗地已由丰利鞋业动工建设。衡阳市中级人民法院认为：本案争议焦点为常宁市政府、常宁市自然资源局向官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》的行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。胜利组等4组以其提供1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书及《官岭镇大联村宗地图》主张土地权属。该院认为，土地界线书和宗地图只是国土部门在地籍调查过程中形成的程序性文件，是作为农村集体土地确权登记依据的一种文件资料，且在其中明确记载内有国家机关、工矿用地、乡镇集体所有和外单位飞地，其并非国土部门作出的最终土地确权行为，不能作为其主张权属的唯一依据。且该争议地自上世纪七十年代原由富贵公社开垦、分配遗留下来的由乡农科所（后由经管站）一直使用、管理的土地，只是由于其后乡镇行政机构撤并调整，疏于管理，村民临时性在上面种植些许农作物，丰利鞋业公司在取得使用权后予以青苗补偿，不能认为胜利组等4组就是该土地的实际权利人。参照原国土资源部1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条：…实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有；第十六条：…一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有；第三十五条规定：…一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。据此，对该争议地在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后，没有登记确定给大联村集体所有，应视为依照当时的规定进行了清查处理，确定为国家所有。常宁市政府、常宁市国土资源局受理官岭镇政府的土地登记申请后，实地进行查看，邀请有关人员现场指界确认，将拟登记的不动产登记事项在不动产登记机构门户网站及不动产所在地进行了公告，其行为符合《不动产登记暂行条例实施细则》规定。综上，常宁市政府、常宁市自然资源局2016年颁发给官岭镇政府的常国用（2016）第00083号《国有土地使用权证》的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，据此判决：驳回胜利组等4组的诉讼请求。案件受理费50元，由胜利组等4组负担。胜利组等4组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审认定“经现场调查核实该宗地面积准确、界址清楚，没有权属矛盾”，“2016年5月24日，国土局在网站、报纸、现场刊登土地确权公告，胜利组等4组未在规定期间内提出异议”。这些程序性事实虽然存在，但并不合法。二、一审判决适用法律错误。请求：撤销原审判决，指定其他市级法院重审或查清事实，改判确认常宁市政府、常宁市自然资源局向官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用权证》的行政行为违法，并予以撤销。本案一、二审诉讼费，由常宁市政府、常宁市自然资源局承担。常宁市政府、常宁市自然资源局辩称：一、一审法院认定的常宁市政府、常宁市自然资源局给官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用权证》的行为，颁发的证据是确凿的，适用法律正确，符合法定程序。二、胜利组等4组因主张涉案的土地是其所有的集体土地，所以要求撤销常国用（2016）第000883号《国有土地使用权证》的理由并不充分且客观事实不符。三、该土地在颁证前进行了公示，胜利组等4组并未提出任何异议。办证时在《确权登记的调查报告》上加盖了富贵村委会的公章，村书记也签字确认，常宁市政府、常宁市自然资源局在办证时已尽到审查义务。现该土地已经由案外人常宁市丰利鞋业有限公司善意取得。请求驳回胜利组等4组的诉讼请求，维持原判。官岭镇政府与常宁市政府、常宁市自然资源局的答辩意见一致。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：本案的焦点问题是本案争议焦点为常宁市政府、常宁市自然资源局向官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》的行政行为事实是否正确。关于胜利组等4组是否是本案的适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，有权提起行政诉讼的原告是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。胜利组等4组提交的1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书》及所附界线示意图、《官岭镇大联村宗地图》、2004年关岭镇大联村集体土地所有权设定登记档案等证据证明大联村与被诉的2016年国土证具有利害关系，因大联村已不存在，与涉案土地有关的胜利组等4组可以作为土地利害关系人的名义提起行政诉讼。关于争议地的权属问题，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（2010年修正）第十六条规定，《六十条》公布是起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或者安置劳动力的，属于国家所有。本案中，经一审庭审质证的原富贵乡镇乡长、书记胡德成（1986-1991年任）和邓金生（1993-1995年任）的证言证实，包含涉案的土地在上世纪70年代在原富贵公社刘同运带领下开垦出来，共计一百余亩，当时将各村集体的田、土丈量后已补到各相关村组了。从涉案地的现实管理情况来看，1986年3月13日，原富贵乡经营管理站与黄章月签订涉案土地上柑桔园基地承包合同，承包期限为二十年，并约定柑桔园的围墙由黄章月建设，经费由原富贵乡政府负担，可以折抵承包上交款。胜利组等4组的村民参与修围墙及深沟，并直接从原富贵乡政府领取修建的工资。此后，双方一直履行上述承包合同。黄章月1990年去世后，其子黄冬春继续履行合同。2017年，黄冬春仍向富贵镇政府提交报告，催要修建涉案土地上柑桔园的围墙欠款。上述表明，该争议地自上世纪七十年代原由富贵公社开垦、分配遗留下来的由乡农科所（后由经管站）一直使用、管理的土地，只是由于其后乡镇行政机构撤并调整，疏于管理，村民临时性在上面种植些许农作物，丰利鞋业公司在取得使用权后予以青苗补偿，不能认为胜利组等4组就是该土地的实际权利人。关于常宁市政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》的程序是否合法的问题。2016年5月24日，原常宁市国土资源局出具关于常宁市官岭镇人民政府（原富贵乡政府）土地使用权确权登记的公告，在网站、报纸、现场刊登土地确权公告，胜利组等4组未在规定期间内提出异议。2016年7月8日，官岭镇政府向原常宁市国土资源局递交土地登记申请书、土地登记审批表、宗地图等相关材料，并对涉案土地使用权界址经富贵村村委会及村民方华国、湖南常宁农村商业银行股份有限公司、陈奇指界确认。2016年7月11日，常宁市政府为官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》。故，原审判决认定常宁市政府、常宁市自然资源局的涉案颁证行为符合法律规定并无不当。关于胜利组等4组上诉提出1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书及《官岭镇大联村宗地图》可以主张土地权属的问题。经查，1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书和宗地图只是国土部门在地籍调查过程中形成的程序性文件，是作为农村集体土地确权登记依据的附件资料。界线认定书是用来标识大连村、香花村和江边村的村界限，且将涉案土地特别标明“大联村桔园”，没有与大联村的其他土地混同。宗地图中明确记载内有国家机关、工矿用地、乡镇集体所有和外单位飞地，涉案土地及江边村的飞地、陈奇的飞地均在宗地图内。故上述证据不足以证明涉案的土地是胜利组等4组所有的集体土地。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人胜利组等4组的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年二月二十七日书记员  朱佳钰