江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏1291行初232号 原告赵凤娟，性别××年××月××日生，××族。 被告泰兴市综合行政执法局，住所地泰兴市国庆西路51号。 法定代表人赵新元,局长。 参与诉讼负责人李军武，副局长。 委托代理人（特别授权）李容，江苏信尊律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）张小芹，被告工作人员。 第三人赵良平，性别××年××月××日生，××族。 原告赵凤娟诉被告泰兴市综合行政执法局（以下简称泰兴市执法局）、第三人赵良平行政处罚一案，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告赵凤娟，被告泰兴市执法局参与诉讼负责人李军武、委托代理人李容、张小芹到庭参加诉讼，第三人赵良平经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告泰兴市执法局于2019年3月15日作出泰综执罚[2018]18号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定）,其主要内容为：“接规划局移送得知，被处罚人赵良平在泰兴市河××头××河头××组有违法建设行为，遂对其进行检查，发现被处罚人有未经批准进行建设的行为。2018年6月13日，泰兴市规划局正式立案，并向被处罚人发放了《行政管理相对人权利义务告知书》告知其权利义务，被处罚人未要求指定的执法人员回避。经查，被处罚人于2014年未经市城乡规划行政主管部门批准，在泰兴市河××头××河头××组建设东西长3.85米、南北长8.93米、面积32.97平方米的砖瓦结构辅房。泰兴市规划局于2018年6月27日下发《限期改正通知书》，责令其二十日内立即改正上述行为，被处罚人到期后未自行拆除，也未取得规划许可或审查文件。2019年2月26日，泰兴市执法局向被处罚人送达了行政处罚事先告知书，被处罚人逾期未进行陈述、申辩。泰兴市执法局认为，根据《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，被处罚人未经批准进行建设的行为违反了上述规定。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，结合被告行政处罚自由裁量权基准关于‘个人砖混结构的违法建设，按建设工程造价的6%-8%罚款’的规定，决定给予如下处罚：对上述面积32.97平方米的砖瓦结构辅房按照建设工程造价6442.40元的百分之七罚款人民币451元整”。 原告赵凤娟诉称，邻居赵良平私自违法建设房屋,严重侵害到原告生存居住的环境,原告因此数次向被告举报投诉始终未果，因认为被告未履行法定职责向人民法院提起诉讼,被告在庭审中承诺两个月内履行职责,截至2019年8月,原告举报的涉案违法建筑房屋至今仍然存在,后经原告了解,被告仅仅处以罚款400余元,该处理行为明显属于敷衍塞责的行为,导致原告生活于恶劣的环境中，请求法院依法撤销被告作出的行政处罚决定并责令被告继续履行法律职责拆除第三人实施的违法建设、由被告承担本案诉讼费用。 原告赵凤娟向本院提交：1.行政处罚决定；2.泰兴市城市管理局于2019年7月16日提交的行政诉讼答辩状、行政处罚决定送达回证、行政处罚执行情况记录表、泰州市行政许可和行政处罚等信用信息公示专栏截屏。 被告泰兴市执法局对原告证据真实性均无异议。 被告泰兴市执法局辩称，被告对第三人违法建设依法作出行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，不存在明显不当，原告要求撤销行政处罚决定没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告泰兴市执法局向本院提交以下证据、依据： 证据：1.案件受理登记表；2.案件立案审批表；3.行政管理相对人权利义务告知书；4.送达回证；5.泰兴市规划局执法人员对第三人赵良平制作的调查询问笔录，赵良平反映其所建设的辅助用房已经被土地管理部门处罚，建设时间分别为1995年和2014年，其中1995年建设一间、2004年建设一间，造价计5万元，建设时曾咨询过但未获答复和领取建设手续；6.泰兴市规划局制作的现场勘验笔录，记载现场情况为：“经现场勘查，赵良平在赵凤娟居住的一楼楼房前建有一间平房，北侧距赵凤娟一层房屋南墙4.27米，檐高3.74米，建筑面积约32.97平方米”；7.现场照片；8.泰兴市规划局向第三人发送的限期改正通知书；9.送达回证；10.第三人身份证复印件；11.第三人领取的土地使用权证复印件；12.江苏省村（居）民建房申报表；13.个人建（翻）房用地呈报表；14.泰兴市××××镇镇区控制性详细规划；15.泰兴市××××镇总体规划；16.泰兴市人民法院制作的民事裁定书、民事调解书、民事判决书等法律文书；17.价格认定协助书；18.工程造价咨询报告书；19.被告向第三人发送的行政处罚事先告知书；20.送达回证；21.被告作出的行政处罚决定；22.送达回证；23.行政处罚执行情况记录表；24.案件结案报告。 依据：《江苏省城市管理技术规定》、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》。 庭审后，被告向本院提交《撤销行政处罚决定书》、送达回证及送达现场照片。 原告赵凤娟对被告提交的证据真实性均未提出异议，但认为被告对第三人违法建设的量罚不当，应当作出拆除的决定；经电话沟通，原告对被告庭后补充证据真实性亦无异议。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告所举证据客观真实、来源合法，与案件具有关联性，本院予以确认，有关被告对第三人实施违法建设的查处是否全面、量罚是否适当，涉及本案争议焦点，本院结合各方证据于下文中予以阐述。 经审理查明，原告系第三人赵良平之妹，1995年8月3日订立协议一份，协议载明：“赵良平、赵凤娟以上有兄姐5人，二个姐姐，兄弟三人已分家。赵良平、赵凤娟及母亲现居住老屋三间，以前由公亲族长分家，母亲由赵良平赡养，赵良平分得东边老屋两间，西边一间由赵凤娟所有。现双方协商将老屋三间翻建。协议如下：1.赵凤娟愿将西一间老屋随赵良平翻建；2.翻建后西边一间楼下由赵凤娟居住，房产权归赵凤娟所有；3.如赵凤娟出嫁，赵良平以5000元陪嫁一次付清；4.如赵凤娟终身不嫁，其所居住的房屋或出让、出租，赵良平不予干涉”，协议还对其他相关事项进行了约定，协议由他人执笔，并由7个见证人签名。 被告提交证据中江苏省村（居）民建房申报表载明翻建房屋两幢，其中一幢为三间四层楼房（开间为10.95米、进深7.5米，总建筑面积328平方米），另一幢为一间两层辅房（开间3.6米、进深6.1米，总建筑面积44平方米），村民委员会审批意见中载明辅房位于主房前东侧；个人建（翻）房用地呈报表平面示意图显示辅房东界与主房东界位于同一直线、辅房的西界与主房最东侧一间的西界平行。 此后，赵良平根据上述审批手续在老房屋基础上翻建成三间四层楼房和辅房。房屋建好后，原告赵凤娟先是居住在主房二楼西首一间房屋内，两年后原告赵凤娟搬到一楼西首一间内居住。2011年8月底、9月初，原告与第三人发生矛盾，第三人赵良平将一楼西首一间朝北的檐墙及西首一间与中间一间的隔墙扒掉，原告赵凤娟遂于2011年9月19日诉至法院，法院经审理于2011年12月14日作出（2011）泰河民初字第0799号民事判决书，判令第三人恢复原状。该判决经法院强制执行后，第三人赵良平在原告所有的一间房屋前方建筑了房屋，连同顶部的檐口高度达到3.73米，该建筑与原告居住的房屋间距为4.3米。为通风采光权，原告赵凤娟于2015年4月28日诉来法院，在本院主持下原告与第三人达成调解协议，由赵良平于调解之日起7日内将位于原告赵凤娟房间前侧所建的建筑上部北侧的檐墙部分拆除（拆除高度15厘米），且今后不再在该建筑上部堆放杂物，影响原告的通风及采光。 2018年7月9日，原告赵凤娟向法院提起所有权确认纠纷之诉，提出诉讼请求：“1.判令原告赵凤娟享有位于泰兴市河××头××河头××组39号三间四层楼房底层一楼西首一间房屋的所有权，原告赵凤娟自愿补偿第三人代建该房屋支出的费用（约5000元）；2.诉讼费由第三人承担。”泰兴市人民法院经审理于2019年3月15日作出（2018）苏1283民初6167号民事判决，认为：“原告通过分家分得一间祖产老屋，且通过与赵良平协商随其一起翻建，并约定原告取得翻建后西侧底屋一间房屋的财产权。协议中未约定原告出资翻建，然第三人利用原告的一间老屋翻建多取得了西侧一间二至四层的房屋所有权。双方互惠互利，该协议是双方真实意思的表示。第三人之妻黄六莲虽未在协议上签字，其明知丈夫赵良平与原告签订了协议，且原告在协议约定的房屋中已居住生活了二十多年，均未提出异议，应当视为其知晓并认可协议的内容，故本院确认原告对案涉房屋享有财产权。”判决：“一、位于泰兴市××××镇河失居委河头五二组39号三间四层楼房中底层西首一间房屋所有权归原告赵凤娟享有；二、原告赵凤娟于本判决生效之日起5日内给予赵良平、黄六莲经济补偿计人民币5000元。”上述判决作出后，各方均未上诉。 自2016年起，原告赵凤娟多次向我院提起行政诉讼，诉讼请求包括要求撤销行政机关向第三人发放的土地使用权证、房屋所有权证，要求判令行政机关对第三人未经批准实施违法建设行为进行查处法定职责等。其中，原告于2018年7月16日以泰兴市规划局为被告向本院提起诉讼，要求判令泰兴市规划局履行职责拆除第三人的违法建设，该案中原告向法院提交其于2018年3月11日向泰兴市规划局邮寄的举报申请书，内容为：“要求泰兴市规划局依法查处赵良平建筑房屋一事并且给予答复。事实和理由：举报人赵凤娟现年53岁居住在泰兴市河××头××河头××号，被举报人赵良平于2014年7月不顾举报人的强烈反对，未经河失镇人民政府村镇建设服务站和泰兴市规划局的审批，私自违法建筑两间约50平方米的大平房，像两座小山一样堵在举报人卧室的窗户前，导致举报人居住的环境恶劣到了极点，房屋内常年阴暗潮湿……”，泰兴市规划局在该案答辩时提交证据与本案泰兴市执法局提交证据1-9一致，主张其已履行法定职责，原告遂撤回起诉。该案证据显示泰兴市规划局于2018年3月12日制作案件受理登记表，于2月22日制作案件立案审批表，2018年6月13日向第三人赵良平送达权利义务告知书并制作调查询问笔录和现场检查/勘验笔录，并拍摄了现场照片，于2018年6月27日向第三人发送限期改正通知书，其内容为：“经查，你户（即赵良平）于2014年在河××头××河头××组赵凤娟居住的意见房屋前建设的一层平房，未取得《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你户自收到本通知书之日起二十日内立即改正上述行为”。第三人向泰兴市规划局提交其身份证复印件、集体土地使用权证、江苏省村（居）民建房申报表、个人建（翻）房用地呈报表等材料。 泰兴市机构改革方案中将原规划局行使的规划监察职责进行整合，由新成立的泰兴市执法局统一行使。泰兴市执法局在原规划局调查取证基础上，对照泰兴市××××镇控制性详细规划和土地利用总体规划认为第三人实施的违法建设在其院落内，且是居住用地，并未严重违反城市规划，同时被告查明原告居住房屋与第三人在其南侧实施的违法建设间距符合《江苏省城市管理技术规定》中有关日照间距的要求，于2019年1月4日向江苏国兴建设项目管理有限公司发送价格认定协助书，价格认定内容及要求部分载明：“东西长3.85米、南北长8.93米、面积32.97平方米的砖瓦机构辅房”。江苏国兴建设项目管理有限公司于2019年1月12日出具工程造价咨询报告书，认定第三人实施违法建设工程参考价为6442.44元。被告泰兴市执法局于2019年2月26日向第三人赵良平发送行政处罚事告知书，于2019年3月15日作出行政处罚决定，第三人同日签收并当场缴纳罚款。 2019年7月2日，原告赵凤娟以泰兴市城市管理局为被告向法院提起诉讼，认为其未履行法定职责，泰兴市城市管理局在举证期限内向法院提交证据，证明对第三人作出行政处罚决定已履行法定职责，原告撤回起诉。因对被告作出的行政处罚决定不服，原告于2019年8月6日诉来本院。 此外，被告提交现场照片反映第三人院落内在其主房中间一间沿西侧山墙向南建设有砖结构的墙体，与被告查处的平房相连，二层以上部分建有部分墙体和其他结构的建筑。审理中，被告陈述只对第三人建设于原告居住房屋正南方向的违法建设作出处理，对其他部分未经批准实施的建设未予处理，但与原告没有法律上的利害关系。 庭审后，被告向法院邮寄撤销行政处罚决定书及送达材料，经其复查，认为对第三人赵良平违法事实认定不全面，存在瑕疵，从而根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定自行撤销其作出的行政处罚决定。经与原告沟通，原告拒绝撤回起诉并坚持要求确认原行政行为违法。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。泰兴市执法局作为泰兴市人民政府确定的行使城乡规划法定职责的行政主管部门，对本行政区域内违反城乡规划建设行为具有查处的法定职责。本案的争议焦点为：1.原告是否具备提起诉讼的主体资格；2.被告作出行政处罚决定认定事实是否清楚、其作出罚款的行政处罚适用法律是否正确。 关于焦点1，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。”。本案中，原告赵凤娟所居住房屋与第三人实施的违法建设之间存在相邻权纠纷，原告基于其相邻权与被告行政行为之间存在法律上的利害关系，具备提起诉讼的原告主体资格。 关于焦点2，根据泰兴市规划局调查阶段第三人提交的证据，其经过审批于1995年实施建设的范围为面积328平方米三间四层主房一幢和44平方米左右位于主房前东侧一间两层辅房一幢，其后在院落内实施的建设均未取得建设工程规划许可证，现泰兴市执法局在行政处罚决定中仅对位于原告居住房屋正南方建筑面积32.97平方米的平房作出处理，而对第三人主房中间一间向南延伸一、二层部分未作处理，存在事实调查不全面的情况。原告在向泰兴市规划局邮寄的举报申请书中举报违法建设范围为两间50平方米左右平房，无论是泰兴市规划局还是被告泰兴市执法局在调查阶段均未与原告确定查处的违法建设具体范围，由此应认定被告所作行政处罚决定认定事实不清，证据不足。 同时，本院注意到第三人主房中间一间向南延伸部分墙体距离原告居住房屋南侧窗户间距较小，而根据日常生活经验判断两层房屋高度的墙体对原告所居住房屋的通风势必产生不利影响，被告认为其未作处理其他违法建设与原告之间没有利害关系的主张，本院难以支持。 被告在庭审后已以事实认定不全面为由自行撤销行政处罚决定，本院向原告释明后其拒绝撤回起诉并坚持要求确认原行政行为违法，同时要求判令被告继续履行法定职责，该请求于法有据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告泰兴市综合行政执法局于2019年3月15日作出泰综执罚[2018]18号行政处罚决定违法； 二、判令被告泰兴市综合行政执法局于本判决生效后三十日内对第三人赵良平未经批准违法建设行为重新作出处理。 案件受理费50元，由被告泰兴市综合行政执法局负担（原告已预交，于本判决生效后十日内退还原告，由被告泰兴市综合行政执法局于本判决生效后十日内向本院缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于泰州市中级人民法院。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李锦武 人民陪审员  梁恒义 二〇二〇年二月六日 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。