浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙0212行初136号原告浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。法定代表人沈明崇，董事长。委托代理人韩本毅，男，1965年5月18日出生汉族，浙江兴润置业投资有限公司总经理，户籍所在地北京市海淀区。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人李明，土地储备中心主任。委托代理人吴京，工作人员。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。原告浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因诉宁波市奉化区人民政府土地行政协议一案，于2018年6月28日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，后因原告所列的被告主体不适格，经释明，原告同意变更被告为原宁波市国土资源局（现为宁波市自然资源和规划局，以下简称宁波资规局），故宁波市中级人民法院将本案移送至本院审理。本院于2018年8月2日立案受理本案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2019年3月28日公开开庭审理了本案。原告兴润公司的法定代表人沈明崇及委托代理人韩本毅、被告宁波资规局的出庭应诉负责人李明及委托代理人吴京、徐文涛到庭参加诉讼，原告申请的证人张某、方某出庭作证。因组织调解等原因，本案两次报请浙江省高级人民法院批准延长审理期限至2020年2月2日。本院根据当事人的申请对本案进行庭外协调，但协调未果。本案经本院审判委员会讨论后，现已审理终结。原告兴润公司起诉称：原奉化市人民政府于2009年之前曾以4.5亿元的底价，两次挂牌出让锦屏街道办事处长汀村“台外商服务中心地块”，但均流拍。第一次挂牌时出让土地为96亩，容积率为1.3，原大桥城建综合开发有限公司（以下简称大桥公司）在缴纳1000万元定金摘牌后放弃，该定金被政府没收。第二次拍卖时，政府为了吸引投资客商，将容积率从1.3上调到1.8，建筑面积从10.4万平方米增加到14.4万平方米，供应土地从96亩增加到120亩，但仍无人报名，该地块再次流拍。2009年4月10日，原奉化市人民政府以奉政发[2009]61号文件，批准第三次挂牌出让“台外商服务中心地块”，挂牌条件与第二次完全一致。2009年5月，原告以4.5亿元摘牌取得该地块（后开发为“香山美邸”项目）的使用权，并订立了土地出让合同。此后不久，因有人对政府在第二次、第三次挂牌时在挂牌价不变的情况下将容积率从1.3调高为1.8之事进行举报，原奉化市人民政府决定将已经办完出让手续和规划手续的该开发项目，容积率从1.8再降回1.3。随后，根据政府的要求，原告提交了浙置投（2009）40号《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》，提出将容积率降低到1.3。2009年7月10日，原奉化市人民政府以专题会议纪要的形式，决定将该地块的容积率调整到≥1.0且≤1.3。2010年4月16日，原告与原国土资源局签订《国有建设用地出让补充合同》，同意将该地块的容积率下调到≤1.3。但是，政府并没有兑现此前对原告的补偿承诺，原告支付的4.5亿元土地出让金分文没有退还。2010年6月28日，原奉化市国土资源局向原奉化市人民政府提交《关于台外商地块及莼湖化工厂地块滞纳金处理的报告》，承认容积率下调的责任在政府，应当予以赔偿。但此份报告的计算方法出现严重错误，且原奉化市人民政府领导批示同意后，再也没有下文。原告后来曾经多次向政府反映情况，希望政府从已经收取的土地出让金中给原告合理补偿，但政府一直不予理睬。原告认为，因政府要求的此次容积率调整导致原告建筑面积减少4万平方米，原告购买涉案地块的成本是每平方米楼面地价为3125.5元，为这4万平方米的建筑面积合计付出的成本是1.25亿元，而原国土局按假设销售后的净利润来计算赔偿金额仅为1576万元，显然是极不合理的。因此，原告并没有同意此测算方案。原告从实际经营人沈财兴于2017年5月21日出狱后，一直在努力与政府沟通，但政府方面拖延了一年时间，始终没有明确态度。为此，原告现诉至法院，请求法院判令：1.被告在原告以摘牌方式购买土地后，改变原挂牌文件的约定，要求原告调低土地的建筑容积率，从而减少了原告已经支付土地出让金的4万平方米建筑面积，属于行政违约行为；2.被告应对行政违约行为承担赔偿责任，赔偿给原告4万平方米的规划建筑面积；或按当时1.25亿元的土地出让金价格及因此增加的变更设计费248万元，加上按每天万分之五计算的九年违约利息，合计赔偿金额为33686.59万元。原告兴润公司向本院提交了以下证据材料：涉案土地挂牌出让相关文件、《国有建设用地使用权出让补充合同》、张某出具的《情况说明》、方某出具的《关于“香山美邸”项目若干情况的说明》、《谈话记录》、原告出具的《关于要求赔偿台外商地块由于容积率调整而产生的经济损失的请示》、原国土资源局《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》、《关于台外商地块及莼湖化工厂地块滞纳金处理的报告》、原告于2013年10月22日作出的《关于要求尽快解决香山美邸有关遗留问题的请示》、原告于2018年1月17日作出的《关于请求补偿我公司“香山美邸”项目相关经济损失的报告》、2010年10月12日《交通银行进账单》、《释放证明书》、《关于恳请退还浙江兴润置业投资有限公司公章等有关事宜的函》、刊登在《奉化日报》上的《声明》各1份，用以证明被告存在调整容积率的违约行为，以及原告因遇到不可克服的障碍无法及时起诉，造成诉讼时效中止，故本次起诉并未超过法定期限。此外，根据原告的申请，本院准许张某、方某作为证人出庭作证。其中，证人张某当庭陈述：其系台外商服务中心地块所在地原奉化市人民政府锦屏街道办事处（以下简称锦屏街道）长汀村的党支部书记，当时因为政府要将该地块的容积率由1.8下调至1.3，故政府工作人员找到其要求其帮忙做该项目具体负责人方亮的思想工作，经过沟通，方亮等人同意服从政府安排，并向政府提交了同意将容积率降至1.3的书面报告。证人方某到庭陈述：2009年至2014年期间，其系兴润公司“香山美邸”项目部总经理。2009年原告摘牌取得台外商服务中心地块后，原奉化市人民政府办公室吕名主任找方亮及其谈话，表示现政府遇到了难处，要求将该地块的容积率下调至1.3，让政府顺利度过难关。同时，吕名主任表示关于损失弥补的事情，以后再商量。在此情形下，其与方亮表示只能服从政府的意见，以原告的名义向政府提交了书面的将容积率调整为1.3的申请。被告宁波资规局答辩称：一、原告的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。原告本次起诉的被诉行政行为是原国土资源局与原告于2010年4月16日签订土地出让补充合同、变更原土地出让合同的行为，起诉期限届满时间应为2012年4月17日，其于2018年7月提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限。而原告公司实际控制人沈财兴受到刑事制裁、法定代表人沈明崇被采取刑事强制措施的起止时间分别为2013年11月22日至2017年5月21日、2014年8月6日至2015年8月3日，均在起诉期限届满后，不存在因不属于自身原因而耽误起诉期限的情形。二、原告附带提起的行政赔偿诉讼不符合行政赔偿案件的受理条件，应当裁定予以驳回。2010年4月13日，原国土资源局依原告兴润公司申请，在对容积率下调所产生的经济损失和原告应缴纳的土地出让金的滞纳金进行测算或计算的基础上，向原财政局发送《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》，建议原财政局将调低容积率的违约赔偿金1576万元与原告欠付的利息和滞纳金1540.4万元相抵扣。2010年10月12日，原告向财政局土地出让金财政专户支付了滞纳金1540.4万元，说明原告在此时已经知悉该抵扣函。根据行政法原理，该抵扣函外化后，已经成为对原告具有法律拘束力的行政赔偿处理决定。原告如不服该处理决定，应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十四条的规定，在1年法定起诉期限内提起行政赔偿诉讼。原告现于2018年7月提起行政赔偿诉讼，已经超过了法定起诉期限，其起诉应当裁定予以驳回，且原告附带提起的行政赔偿之诉亦不符合受理条件，也应当裁定驳回。三、原告要求被告按1.8的容积率、每平方米楼面价3125.5元赔偿少建4万平方米计容建筑面积经济损失的请求，缺乏事实和法律依据。首先，根据原奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（〔2009〕20号）的要求，台外商服务中心地块因完善城市功能需要，容积率由原来的1.8高限调整到≤1.3。经所在地锦屏街道报请，在履行论证、公示程序后，原规划局于2010年3月9日作出《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》，同意调整台外商服务中心周边地块的控制性详细规划，并制订了《奉化市原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）》的文本、说明书、图纸、图则。2010年4月14日，原规划局就该地块出具2010年规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》，容积率调整为≥1.05且≤1.30，建筑高度调整为≤60米。为与规划设计条件保持一致，经协商，原国土资源局与原告于2010年4月16日签订了《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定建筑容积率“不高于1.8不低于1”变更为“不高于1.3不低于1”。该补充合同是在双方协商一致的基础上订立的，意思表示真实，约定内容符合城乡规划法等的相关规定，应属有效。其次，原国土资源局于2010年4月13日作出的抵扣决定已经确定有效，原告应当接受该决定的约束。而原告如不服该处理决定，应当在法定期限内提出行政赔偿诉讼，原告怠于行使权利的法律后果，应当由其自行承担。最后，原告要求被告赔偿土地出让金差额的计算方式不符合客观事理，且其对土地出让金差额按日万分之五计算利息亦缺乏法律依据。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或者判决驳回其诉讼请求。被告宁波资规局向本院提交了如下证据材料和法律依据：1.浙土字G[2006]-0452《浙江省建设用地审批意见书》、（甬）土字[2006]第供016号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》、原规划局2006规条字（08）号《拍卖规划设计条件通知书》、原国土资源局奉土资告字[2007]04号《国有土地使用权拍卖出让公告》、合同编号为116的《国有土地使用权出让合同》、《关于要求解除土地出让合同的报告》、《关于同意解除[2007]第116号〈国有土地使用权出让合同〉的复函》、原规划局2008规条字（04）号《拍卖规划设计条件通知书》、奉土资告字[2008]06号《国有建设用土地使用权挂牌出让公告》各1份，用以证明涉案台外商服务中心地块中的6.6万平方米土地此前的挂牌出让情况；2.原国土资源局《关于要求办理市交警大队北侧地块选址意见书的函》（奉土资储[2008]53号）、《关于要求办理市交警大队北侧地块建设用地规划许可证及规划红线图的函》（奉土资储[2008]61号）、《关于市交警大队北侧地块商住项目要求立项的函》（奉土资储[2008]62号）、原发展和改革局《关于同意市国土资源局开发市交警大队北侧地块商住项目的复函》（奉发改投[2008]159号）、浙土字B[2008]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》、（奉）土字[2009]第014号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》、项目编号2009-014号《奉化市建设用地审查意见表》、原奉化市人民政府〔2008〕18号《关于市台外商服务中心地块挂牌出让专题会议纪要》、原国土资源局《关于要求变更台外商服务中心地块建设用地规划许可证、规划红线图及规划设计条件的函》（奉土资储[2009]19号）、原规划局《拍卖规划设计条件通知书》[2009规条字（04）号]、原国土资源局《关于要求挂牌出让台外商服务中心地块国有建设用地使用权的请示》（奉土资储〔2009〕21号）、原奉化市人民政府《关于同意挂牌出让台外商服务中心地块国有建设用地使用权的批复》（奉政发〔2009〕61号）及附图、原地价评估中心出具的奉地价（2006）供字第083号及奉地价（2009）供字第007号《土地估价报告》各1份，用以证明涉案台外商服务中心地块中的1.4万平方米部分土地经报批后与此前6.6万平方米土地整体挂牌出让的情况；3.原国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（奉土资告字[2009]07号）、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》、《国有建设用地使用权出让成交确认书》、（2009）奉证经字第124号《公证书》、合同编号为3302832009A21014-1的《国有建设用地使用权出让合同》、合同编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》各1份，用以证明原告以4.5亿元摘得涉案台外商服务中心地块8万平方米土地使用权的事实；4.原告出具的《收条》、《奉化市土地出让、划拨缴款（税）通知书》3份，用以证明原告于2009年5月18日、10月30日、12月31日分三次缴清了4.5亿元土地出让金，其中后两笔已逾期的事实；5.原告提交的《关于要求领取台外商服务中心地块建设用地规划许可证的请示》[浙置投（2009）34号]、地字第（2009）02301160号《建设用地规划许可证》及附件；原告于2010年3月18日作出的《关于要求同意土地分割的请示》（浙置投〔2010〕06号）以及奉国用（2010）第01480号、01481号、01482号、01483号《国有土地使用证》，用以证明原告取得涉案台外商服务中心地块的规划许可证和土地使用权证的事实；6.原奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（〔2009〕20号）、锦屏街道提交的《关于要求批准原台外商服务中心周边地块控制性详规的函》（奉锦办〔2010〕15号）、原规划局《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》（奉规〔2010〕3号）及《文本、说明书、图纸、图则》各1份，用以证明原规划局于2010年3月9日作出批复，同意调整台外商服务中心周边地块的控制性详细规划的事实；7.原告提交的《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》[浙置投（2010）02号]、锦屏街道提交的《关于要求变更原台外商地块建筑高度的请示》（奉锦办〔2010〕26号）、原规划局2010规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》各1份，用以证明原规划局依原告兴润公司的报请对容积率和建筑高度进行调整的事实；8.《国有建设用地使用权出让补充合同》1份，用以证明原告与原国土资源局于2010年4月16日签订补充合同，变更了原出让合同所约定的建筑容积率的事实；9.原告提交的《关于要求审批规划设计方案的请示》[浙置投（2009）36号]及《资质证书》、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、原规划局《原台外商服务中心拍卖地块设计方案审查技术例会纪要》（〔2010〕6号）、设计方案总平面图、居住地块技术经济指标、建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证（副本）》、锦屏街道提交的《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》（奉锦办〔2011〕20号）、奉化市规划局出具的规划设计方案调整部分局部图及调整后居住地块技术经济指标各1份，用以证明原规划局于2011年7月15日调整涉案地块中的西侧建筑布局和居住地块技术经济指标，计容建筑面积从104000㎡调整到103219㎡，减少了三套相邻区域的联排住宅，公建配套的幼儿园建筑面积从2000㎡减至1981㎡，减少了19㎡的事实；10.原规划局建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证（副本）》、于2013年6月13日核发的建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》以及浙规核字第（2010）02301033号《浙江省建设工程规划核实确认书》、原住房和城乡建设局作出的《奉化台外商地块商住项目（香山美邸小区）竣工综合验收会议纪要》（〔2011〕5号）各1份，用以证明经规划核实，涉案项目建设完成后的计容面积为102519.85㎡的事实；11.原告于2010年3月11日出具的《关于要求赔偿台外商地块由于容积率调整而产生的经济损失的请示》[浙置投（2010）05号]、原国土资源局《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》、《关于台外商地块及莼湖化工厂地块滞纳金处理的报告》及其附件、交通银行进账单各1份，用以证明经测算，原告因容积率下调而产生的损失额为1576万元，而其应付的出让金滞纳金为1540.4万元，原国土资源局据此于2010年4月13日作出抵扣决定，并函告原财政局，但原告仍按滞纳金明细于2010年10月12日支付了滞纳金1540.4万元的事实；12.原人民法院（2016）浙0283刑再1号《刑事判决书》、原奉化市公安局于2014年1月16日作出的奉公（经）拘字[2014]第2号《拘留证》、原人民检察院于2014年2月27日作出的奉检侦监批捕〔2014〕1084号《批准逮捕决定书》、原奉化市公安局于2014年2月28日作出的奉公捕字（2014）第42号《逮捕证》、原奉化市公安局于2014年8月6日作出的奉公（经）保字〔2014〕第13号《取保候审决定书》、原奉化市公安局于2015年8月3日作出的奉公（经）解保字〔2015〕第7号《解除取保候审决定书》及奉公（经）撤案字[2015]第8号《撤销案件决定书》各1份，用以证明原告并不存在耽误起诉期限的正当事由；13.原宁波市国土资源局《关于印发宁波市国土资源局有关市辖区分局“三定”调整的通知》（甬土资发〔2017〕4号），用以证明自2017年1月12日起，原国土资源局变更为宁波市国土资源局奉化分局。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条第一款；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条、第十四条；《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条；《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条、第四十二条、第四十五条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第八项。对于上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：对原告提交的证据材料及两位证人所作的证言，被告对其中证据材料的真实性无异议；对证人张某和方某所陈述的内容，被告认为根据两证人的陈述可知，方亮为涉案“香山美邸”项目的具体负责人，亦为大桥公司的股东，故大桥公司第一次竞拍成功后因违约给政府造成的损失亦应由方亮承担相应的责任。且因涉案项目的经营人并非原告，故本案不存在起诉期限中止或者中断的情形。对被告提交的证据材料和法律依据，原告对其真实性和合法性均无异议，但对其证明目的有异议。本院对各方当事人所提交的证据材料的真实性均予以认定，对于证人张某和方某所作的陈述，因能与相关证据材料相互印证，对此亦予认定。经审理查明：2007年1月13日，浙江省人民政府作出浙土字G[2006]-0452号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原国土资源局以总金额1.5亿元的起始价，公开出让国有土地使用权6.6万平方米，出让年限为住宅70年。2007年9月21日，原国土资源局发布奉土资告字[2007]04号《国有土地使用权拍卖出让公告》，决定以拍卖形式出让上述台外商服务中心地块6.6万平方米的国有土地使用权，公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.0且≤1.05。本次拍卖中，大桥公司以4.5亿元竞得该地块的土地使用权，并于2007年11月21日与原国土资源局签订编号为116的《国有土地使用权出让合同》。后因大桥公司财力不足，无法履行合同。经该公司申请，原国土资源局于2008年8月21日作出了《关于同意解除[2007]第116号〈国有土地使用权出让合同〉的复函》。2008年8月22日，原国土资源局再次就上述地块发布奉土资告字[2008]06号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，其中所载规划指标要求中的容积率调整为≥1.05且≤1.8，但无人摘牌。2009年1月22日，浙江省人民政府作出浙土字B[2008]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原奉化市人民政府本年度整理第四批次建设用地1.4万平方米。经办理挂牌批准手续后，2009年4月10日，原国土资源局发布奉土资告字[2009]07号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让上述两份土地批文项下的8万平方米台外商服务中心地块的国有建设用地使用权，该公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.05且≤1.80。2009年5月13日，案外人方亮等通过挂靠原告名下的形式，以4.5亿元竞得该8万平方米台外商服务中心地块土地的国有建设用地使用权，原告于同日与原国土资源局、原公共资源交易中心签订《国有建设用地使用权出让成交确认书》。2009年9月3日，原告与原国土资源局分别就上述6.6万平方米和1.4万平方米建设用地签订编号为3302832009A21014-1和3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》，两份合同的第十三条均约定建筑容积率不高于1.80；建筑限高40米。其中编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》中增加有《补充条款》，内容为“一、该地块西侧须离开看守所铁网10米建围墙，围墙高度不低于3.5米；二、靠近看守所一侧的会所不得超过二层，高度与西侧山岗持平”。上述两份合同签订后，原告分别支付价款1.35亿、1.8亿元、1.35亿元（含此前已付定金0.4亿元），合计4.5亿元。2009年12月1日，原告向原规划局申请办理建设用地规划许可证及规划用地红线图。同月10日，原规划局向原告核发地字第（2009）02301160号《建设用地规划许可证》，证载的用地面积为8万平方米、容积率≥1.05且≤1.80。原国土资源局亦根据原告的申请，于2010年3月25日向原告核发奉国用（2010）第01480号、01481号、01482号、01483号《国有土地使用权证》，合计使用权面积8万平方米。2009年7月10日，原奉化市人民政府印发《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（〔2009〕20号），内容如下：“一、调低土地容积率。将该地块的土地容积率由原来的1.80高限调整到≤1.3。二、适当予以经济补差。鉴于在第三次拍卖中新增的幼儿园免费归政府所有，以及由于地处偏僻新增部分公用设施和少量面积的配套商业用地（因地处偏僻，经测算，该地块商业用房价格低于商品住宅房价格），同时考虑到大桥城建公司缴纳的1000万元定金已被政府押没，其缴纳的1.45亿元土地出让金政府作为正常的出让金占有使用达一年半之久，以银行同期贷款利率计算利息达约1000万余元等因素，为弥补政府经济损失，决定由大桥城建公司适当予以补交土地出让差价……”。2010年1月11日，原告向原规划局提交《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》，内容为“……该地块的规划设计方案，经过多次调整及修改后，容积率从1.8降到1.3，建筑面积从144000平方米降到104000平方米，减少了40000平方米。由于容积率调整降到了1.3，因此整个小区的设计方案必须以低层和高层相结合，为此在沿茗山路西侧设计了4幢中高层（两幢16层、两幢17层）高度达到了58米，超过了规划设置的40米，由于该四幢房子在地块最南端的最低高差处，该四幢房子的地面标高为8.5米与最北面山坡地的地面标高32米和相差23.5米，与周围环境及条件无任何影响。为此要求将原限高40米调整到60米。同时对其他技术指标作适当的部分调整”。2010年3月9日，原规划局作出《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》（奉规〔2010〕3号），同意了《原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）》方案。原奉化市人民政府办公室亦于2010年4月13日作出了“拟同意变更建筑高度”的批示。为此，原规划局于2010年4月14日作出2010规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》，变更后的容积率为≥1.00且≤1.30；建筑高度为≤60米。2010年4月16日，原国土资源局作为甲方、原告作为乙方签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，其中载明“……根据浙江兴润置业投资有限公司的申请、奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》〔2009〕20号和奉化市规划局2010规条变字（01）号，将该地块的容积率变更为≥1.00且≤1.3。现根据乙方的要求，经奉化市国土资源局同意，变更原国有建设用地使用权出让合同第十三条建筑容积率不高于1.8不低于1为不高于1.3不低于1……”。后根据原告的申请，原规划局于2010年5月11日向原告核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》（副本），证载的涉案项目建设规模为：总建筑面积103587.86平方米，另外地下建筑面积34908.55平方米不计入容积率。2011年4月19日，锦屏街道向原奉化市人民政府提交《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》，载明“……该地块西南侧规划红线紧临市公安局看守所的铁网围墙……为确保看守所绝对安全，须在距离看守所铁网围墙10米方向建造小区围墙。经市测绘院实地测量，由此造成现有规划方案中西南侧约有1978.7平方米土地无法开发利用。因此，街道建议：规划方案同意建造的7#楼、9#楼放弃2套，11#楼放弃1套，合计放弃5套联排住宅；取消规划方案设计中的幼儿园1幢、计建筑面积2000平方米，改为建造1幢、计5套联排住宅。为此，请市政府在不改变原规划容积率基础上，对现有规划方案进行上述调整，并对兴润置业公司的经济损失进行适当补偿”。对此，原规划局于2011年7月15日同意调整幼儿园及联排改动，其中联排住宅由“9230/35套（㎡）”调整为“8468/32套（㎡）”、幼儿园由2000㎡调整为1981㎡，项目总建筑面积由137956㎡调整为136884㎡。原告在涉案土地上建造的工程项目，即“香山美邸”项目施工完成后，原规划局根据原告的申请于2013年6月13日向原告核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》及浙规核字第（2010）02301033号《浙江省建设工程规划核实确认书》，其中载明涉案项目的总建筑面积核算值为137375平方米。另查明：2010年3月11日，原告向原土地储备中心提交《关于要求赔偿台外商地块由于容积率调整而产生的经济损失的请示》[浙置投（2010）05号]，载明“本公司通过挂牌形式以45000万元人民币拍得台外商地块商住项目的开发建设权。该地块用地面积为80000平方米，容积率为1.8，建筑面积为144000平方米，楼地面价为3125元/㎡。根据市政府要求将容积率调整到1.3，建筑面积降到104000平方米，减少了40000平方米，根据拍卖楼地面价每平方米3125元计算，本公司蒙受了12500万元的巨大经济损失。同时，由于容积率方案迟迟不能确定，导致我公司对该地块的开发前期工作不能正常开展。致使开发时间往后推延了好几个月，给我公司带来了很大的经济损失，为此要求给予经济赔偿”。2010年4月13日，原国土资源局出具《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》，并发送至原财政局，建议市财政局将开发商的损失与利息和滞纳金相抵扣。2010年6月28日，原奉化市国土资源局向原奉化市人民政府提交《关于台外商地块及莼湖化工厂地块滞纳金处理的报告》，其中载明“……兴润置业公司2010年3月11日止欠付土地出让金滞纳金为1540.4万元……，政府由于多种原因，对台外商地块容积率的调低……，客观造成了两公司的经济损失。经测算，政府应赔偿兴润置业公司1576万元，……政府赔偿金测算方案是否妥当及滞纳金如何处理，请市政府决定”，该报告同时包含有附件1《台外商地块出让金延期滞纳金情况》及附件2《台外商地块降低容积率的赔偿测算》。对此，原奉化市人民政府办公室于2010年6月30日出具意见“拟同意国土局测算方案，请市财政局做好结算”；原奉化市人民政府周世君副市长亦于同日签署“同意办公室意见”。此后，原告仍于2010年10月12日向被告缴纳了滞纳金1540.4万元。2013年10月22日，原告向原奉化市人民政府提交《关于要求尽快解决香山美邸有关遗留问题的请示》，但未果。又查明，原告兴润公司的法定代表人沈明崇于2014年1月24日被刑事拘留。2014年8月6日，原奉化市公安局决定对沈明崇取保候审。2015年8月6日，原奉化市公安局作出奉公（经）撤案字[2015]第8号《撤销案件决定书》及奉公（经）解保字〔2015〕第7号《解除取保候审决定书》，以沈明崇没有犯罪事实，不需要追究刑事责任为由，决定撤销案件并同时解除取保侯审。而原浙江省奉化市人民法院于2016年1月15日作出（2016）浙0283刑再1号《刑事判决书》，认定案外人沈财兴系原告兴润公司的直接经营人，判处沈财兴有期徒刑三年六个月。沈财兴于2013年11月22日被刑事拘留，于2017年5月21日刑满释放。2017年9月16日，原告公司通过登报声明原公章作废的形式，启用新公章，并经向宁波市奉化区人民政府主张赔偿未果后提起本次诉讼。此外，2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。相应地，原国土资源局调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国土资源局的派出机构。2019年1月13日，因机构改革，原宁波市国土资源局的职责划归新组建的宁波市自然资源和规划局行使，不再保留宁波市国土资源局。本院认为：首先，由于行政区划及机构职能调整，原国土资源局的权利义务现由宁波资规局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，宁波资规局作为本案被告主体适格。其次，在行政协议案件中，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，因原告提起的诉讼请求系确认被告改变原挂牌文件的约定，要求原告调低土地的建筑容积率，从而减少原告已经支付土地出让金的4万平方米建筑面积属于的行为属违约行为并要求赔偿相关损失，即以被告存在未按照约定履行协议而提起诉讼，其起诉期限应当参照民事诉讼中的诉讼时效确定。具体而言，原告所称的被告要求原告调低容积率这一事项自原告与原国土资源局于2010年4月16日签订《国有建设用地使用权出让补充合同》时即已确定和知晓，故本案诉讼时效的起算点应为2010年4月16日。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外，同时，该法第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。根据在案证据显示，因原告于2010年3月11日就该容积率调整向被告提出赔偿要求，经呈报后，原奉化市政府曾于2010年6月28日就此出具处理意见，同意原国土资源局的测算方案，即将因容积率调低政府应赔偿原告的1576万元与原告至2010年3月11日止尚欠付的土地出让金滞纳金1540.4万元相抵扣，该过程可视为被告同意履行相关义务而产生诉讼时效中断的法律效果。此后，原告于2010年10月12日缴纳1540.4万元时滞纳金应当已知晓上述方案，但未再就该事项提出主张和要求。因此，本案的诉讼时效应从2010年10月12日起重新开始计算二年，即至2012年10月12日届满。在诉讼时效届满后，原告虽于2013年10月22日向原奉化市人民政府提出相关主张，但该行为并非发生在诉讼时效期间内，且被告并未就此作出过同意自愿履行的意思表示，故被告并未放弃其诉讼时效抗辩权，亦不发生诉讼时效中断的效力。而关于诉讼时效的中止，《中华人民共和国民法通则》第一百三十九条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。对此，原告主张其公司的直接经营人和实际控制人沈财兴丧失人身自由的三年六个月以及从2013年年底至2017年9月16日期间原告公司的公章由政府部门组成的“工作小组”管理，故上述期间应当不计算在起诉期限内。对于原告的该主张，本院认为：第一，本案系参照民事法律规范中的诉讼时效制度确定起诉期限，故不应当适用起诉期间扣除规则，而应当适用诉讼时效的中止中断制度；第二，《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。第三十八条规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。而《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条亦规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”据此，即使沈财兴系原告兴润公司的直接经营人，但其并非原告经登记的法定代表人，故沈财兴个人因被采取刑事措施限制人身自由并不必然导致原告无法寻求救济和主张权利，不能作为诉讼时效中止的事由。第三，关于原告公司公章被政府部门管理是否引起诉讼时效中止的问题。从上述法律规范来看，法定代表人有权代表法人对外行使职权，在司法实践中亦认可在特殊情形下法定代表人以单独在起诉状上签名的形式代表法人提起诉讼。而本案原告于2017年9月16日采用登报声明的形式启用新公章，亦能说明法人公章的缺失并不会造成无法以法人名义主张权利的后果，故同样不属于诉讼时效中止计算的情形。但原告公司的公章缺失期间，原告的法定代表人沈明崇亦曾被公安机关采取过限制人身自由的强制措施，考虑到原告法定代表人在被限制人身自由的期间内其代表法人行使权利确实受到了极大阻碍的客观实际，该情形可认定为法律所规定的“不能行使请求权的其他障碍”，即2014年1月24日沈明崇被刑事拘留起至2014年8月6日其被取保候审之日止的期间可作为诉讼时效中止的事由，但原告的诉讼时效届满日为2012年10月12日，该事由并没有发生在诉讼时效届满前六个月内，故不能适用诉讼时效中止的规定。综上，由于原告提起的本次诉讼不符合受理条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。为此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告浙江兴润置业投资有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  毛冠达审 判 员  徐小娟人民陪审员  徐祖国二〇二〇年二月二十六日代书 记员  孙柳静?附：本案适用的法律规范《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……