浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0602行初284号 原告俞某，男，2002年5月23日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告俞秀娟暨原告俞某的法定代理人，女，1973年3月29日出生，汉族，住绍兴市越城区皋埠街道东林村南岸头23号，系俞某的母亲。 被告绍兴市越城区皋埠街道办事处（原皋埠镇人民政府），住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，主任。 委托代理人（特别授权代理）何俊、周斌照，浙江中圣律师事务所律师。 第三人谢荷花，女，1946年7月17日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告俞某、俞秀娟与被告绍兴市越城区皋埠街道办事处（下称皋埠街道）房屋征收安置补偿行政协议一案，原告于2019年1月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因与被诉行政协议存在利害关系，本院依法通知谢荷花为第三人参加诉讼。2019年6月17日，本院作出（2019）浙0602行初31号行政判决，驳回原告诉讼请求。原告不服，向绍兴市中级人民法院提起上诉。2019年10月8日，绍兴市中级人民法院作出终审裁定，将该案发回本院重审。本院重新立案后，另行组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭进行了审理。原告俞秀娟暨原告俞某的法定代理人，被告皋埠街道法定代表人蒋国梁及委托代理人何俊，第三人谢荷花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告俞某、俞秀娟诉称，两原告系皋埠镇（现皋埠街道）东林村村民，为母子关系，户籍均登记在原告俞秀娟的父母俞寿福和谢荷花夫妇户内，并与东林村其他村民同等享受本村的福利待遇。2018年7月，根据越城区城中村改造需要，被告需拆迁位于皋埠镇的房屋及其他构筑物，原告俞秀娟父母所在的房屋在本次拆迁之列。拆迁过程中，被告未依法将两原告纳入征收安置人口，直接与第三人谢荷花签订了《皋埠镇房屋征收货币安置补偿协议书》，导致两原告未能依法获得拆迁安置补偿。因拆迁房屋于1986年审批建造，系俞秀娟父母家庭共有财产。2016年5月6日，经分家原告俞秀娟获得其中一间房屋。但因政策原因，在2003年该房屋已被冻结不能办理分户手续，导致原告未能单独办理相关产权。请求法院判决撤销被告与第三人签订的《皋埠镇房屋征收货币安置补偿协议书》，并重新签订征收安置补偿协议（将两原告依法纳入征收安置人口）及补发相关费用，同时附带对《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法》进行合法性审查【案件审理期间，原告明确其合法性审查的具体条款为该办法第三条“安置人口的认定”中第（三）项的规定】。 原告俞某、俞秀娟在举证期限内向法院提交了如下证据： 1、俞寿福户口本及俞寿福、谢荷花、俞建忠、俞秀娟、俞某、陈水娟、俞婷、俞玉立的户口信息，证明两原告的户口登记在原××城区皋埠镇××号，户内人口为谢荷花、俞建忠、俞秀娟、俞某、陈水娟、俞婷、俞玉立等7人的事实； 2、绍兴市越城区皋埠镇股份经济合作社的股权证2份，证明两原告系原皋埠镇经济合作社成员的事实； 3、独生子女证，证明原告俞某系独生子女的事实； 4、分家书，证明2016年5月6日，俞寿福、谢荷花将案涉房屋中的两间分授给儿子俞建忠、一间分授给原告俞秀娟的事实； 5、府山街道越都社区的证明（2018年5月29日出具）、诸暨市王家井镇淀荡畈村民委员会的证明，证明原告丈夫俞铁军的户口于1995年迁入绍兴市越城区道横头28号302室的事实； 6、俞秀娟与俞铁军的结婚证，证明原告俞秀娟与俞铁军于2000年11月17日结婚的事实； 7、娄丽娟户口本，证明俞铁军系非农业户口的事实； 8、府山街道越都社区出具的证明（2019年3月5日出具），证明原告丈夫俞铁军系挂靠户的事实； 9、承包合同书、绍兴市越城区迪荡街道办事处迪信访复字[2014]号《关于董卫红同志信访事项的处理意见书》、（2014）绍高信访复查字第12号《绍兴高新技术产业开发区管理委员会信访事项复查意见书》，证明原告属于承包合同中的人员，与董卫红同样属于外嫁女，也应享受安置权利； 10、资金往来结算票据，证明原告目前居住的房屋系承租的事实，说明原告为无房户。 被告皋埠街道辩称，一、被告根据上级机关统一部署，实施对包括两原告原居住的座落于皋埠镇村南岸头23号的“俞寿福户”案涉房屋在内的房屋征收补偿工作。2018年7月20日，被告与第三人谢荷花签订案涉的《皋埠镇房屋征收货币安置补偿协议书》，其中认定的征收人口为谢荷花、俞建忠、陈水娟、俞婷、俞玉立5人，未包括两原告。上述协议已经履行，被征收户也已经自愿腾退案涉房屋，现两原告要求认定其为安置人口，撤销协议并重新签订协议，而除谢荷花外，其他4人也是协议的利害关系人，故应通知俞建忠等4人作为第三人参加诉讼。二、两原告对案涉房屋无所有权或单独的所有权。案涉房屋系原告俞秀娟之父俞寿福于1987年自原有老屋翻建，后于1989年11月申报集体土地使用权登记。房屋建造时，原告俞秀娟尚未成年，其对房屋价值不可能有贡献，故其并非案涉被征收房屋的初始共有权人。两原告虽提供《分家书》，拟证明房屋已经被分割为原告与其兄俞建忠各自所有，但该《分家书》仅为其家庭内部协议，原告未对所涉集体土地使用权进行变更登记，只享有自俞寿福继承取得的部分房屋所有权，而不具备单独的房屋的所有权，俞某对案涉房屋无所有权。三、根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第三部分“安置人口认定”第三项规定“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口……”原告俞秀娟属于上述情形而未被计入征收安置人口。原告俞某获得征收安置权利应基于原告俞秀娟的权利，在原告俞秀娟未被计入征收安置人口的情况下，原告俞某也不应该计入征收安置人口。四、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》系案涉协议书参照适用的规范性文件，其中前述与本案认定安置人口有关的规定与绍兴市越城区人民政府于2014年3月7日以越政办发【2014】17号文件发布的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》中第二部分第（二）项第3目所作规定一致，属于越城区城中村改造过程中认定安置人口一贯的规定标准，被告严格按照该规范性文件认定安置人口，因被告不是该规范性文件的制定主体，对其合法性被告认可规范性文件制作机关出具的意见。综上，请求依法判决。 被告皋埠街道在举证期限内向本院提交了如下证据： 1、产权认定表、绍兴档案地籍档案查询单、绍兴县土地登记申请书、建房用地审批表，证明俞寿福名下土地使用权面积为115.4平方米、房屋建筑面积为236.99平方米的事实； 2、家庭安置人口统计表，证明俞寿福户在安置过程中被认定的拆迁人口5人，安置人口6人（其中增加的1人是未婚的成年子女）的事实； 3、《皋埠镇房屋征收货币安置补偿协议书》，证明被告根据前述的产权面积和产权人口认定情况与俞寿福户的代表谢荷花签订安置补偿协议的事实。 被告同时确认本次拆迁安置的政策依据为：《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法》第三部分。 各方当事人对对方当事人所举证据的质证意见如下： 原告证据1、3、5、6、7，被告经质证均无异议。证据2，被告质证认为，真实性、合法性无异议，但两原告作为东林村经济合作社的成员，仅对该村集体土地被征收后的权益享有权利，对俞寿福户房屋拆迁安置不享有权利，故与本案无关。证据4，被告质证认为，真实性、合法性无异议，但该《分家书》所记载的房屋分割内容没有经过房屋登记机关及司法机关的确认，不能作为原告在东林村有单独产权房屋的证明，故与本案无关。证据8、9、10，被告认为与本案无关。对原告所举的证据，第三人经质证均无异议。 被告证据1，原告、第三人经质证均无异议。证据2，原告、第三人质证认为，两原告户籍在谢荷花为户主的户内，所以两原告也应属于安置人口，因原告俞某是独生子女，所以应增加一个安置名额，故拆迁人口应为7人，安置人口应为9人。证据3，原告、第三人质证认为，该协议书中未将两原告列为安置人口，所以该协议侵害了两原告的合法权益。 本院对原、被告的证据的认证意见如下： 原告证据1、3、5、6、7，被告及第三人质证无异议，故对该证据予以认定。证据2，可以证明两原告为原皋埠镇集体经济组织成员的事实。证据4，可以证明原告父亲将案涉房屋进行处分的事实，对于该房屋是否属于独立产权及原告是否具有安置权益在说理部分详述。证据8、10，可以证明原告无其他住房的事实。证据9，与本案无关。 被告的证据，可以证明其在征收案涉房屋时，对俞寿福户的房屋、安置人口进行认定并于该户签订安置补偿协议的事实。 经审理查明，两原告系母子关系，户籍均登记在原××城区皋埠镇××号，该户的现户主为第三人谢荷花，第三人谢荷花系原告俞秀娟母亲。2000年11月17日，原告俞秀娟与俞铁军结婚，婚后生育一子即原告俞某，俞铁军的户籍在绍兴市××城区××街道××室，为非农户口。2018年7月20日，绍兴市越城区皋埠镇人民政府（甲方，下称皋埠镇政府）与第三人谢荷花（乙方为俞寿福，系谢荷花之夫，拆迁前已故）签订《皋埠镇房屋征收货币安置补偿协议书》。协议载明：根据越城区城中村改造需要，甲方需拆迁乙方位于皋埠镇的房屋及其他构筑物与附属物，房屋被认定具有合法审批手续的面积为236.99平方米；甲方认定乙方征收人口为5人，安置人口为6人；乙方可安置面积为240平方米，货币安置补偿比准价为9100元/㎡；乙方货币安置补偿款合计为3042750元。补偿协议中所涉的征收人口5人，为谢荷花、俞建忠（谢荷花之子）、陈水娟（俞建忠之妻）、俞婷（俞建忠之女）、俞玉立（俞建忠之女）。俞婷因属年满18周岁的家庭直系成员，按政策增加一个安置人口。原告俞秀娟、俞某，被告以原告俞秀娟系配偶在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋而不予认定为安置人口。 同时查明，上述货币安置补偿协议中所涉的房屋，系原告之父俞寿福于1986年经审批建造，1989年11月申请办理土地登记。申请建房用地时，俞寿福申报的家庭人员为6人，原告俞秀娟为申报人员之一（申报时俞秀娟13岁）。 另查明，案涉货币安置补偿协议主要条款已履行完毕。 还查明，2019年11月，原皋埠镇政府已撤销，设立皋埠街道。 本院认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序和方式没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策，可以作为安置补偿的依据。对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。 根据被告与第三人签订协议时依据的《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订货币安置补偿协议，双方主体适格。本案的争议焦点是拆迁时被告依据的《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法》对于“安置人口认定”相关条款规定的合法性及两原告是否可以作为本次拆迁的安置人口。 一、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法》对于“安置人口认定”相关条款规定的合法性。因原告起诉时一并对该规范性文件中“安置人口认定”一节的相关条款提出合法性附带审查，故案件审理期间，本院向该规范性文件的制作机关发出通知，要求其向本院就该规范性文件相应条款的制定依据、制定程序等相关问题作出说明。2019年10月31日，绍兴市越城区房屋征收办公室（系原绍兴市越城区城中村改造办公室权利义务承受部门）向本院作出情况说明。本院审查认为，上述规范性文件系绍兴市越城区人民政府结合本区实际出台的对于征收集体土地时涉及房屋及其附属物的补偿政策。鉴于涉及集体土地上城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于安置补偿的程序、方式等均没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的补偿政策，可以作为安置补偿的依据。该办法第三条“安置人口的认定”中第（三）项的规定内容为“其配偶户籍（包括原籍）在外村的已婚妇女，在本村无单独合法权证房屋的原则上不计入安置人口，但在本村有单独合法权证房屋的，原则上按确权的建筑面积安置，纯女儿家族可选择其中一户户籍在册的女儿进行保底安置”，从条文内容看既不存在侵犯拆迁房屋权利人的利益，也不存在与上位法内容相违的情形。虽然条文结合农村实际，对于纯女儿家庭在拆迁时给予了额外的保底安置政策，但这些政策系当地政府在其财力允许的情况下的权利让渡行为，目的是对拆迁前住房条件较差的拆迁对象给予更多的拆迁权益保障，既不违反法律法规的规定，也不损害社会公共利益和他人合法权益，故原告申请附带审查的规范性文件条款不存在违法情形。 二、两原告是否可以作为本次拆迁的安置人口及案涉行政协议是否具有可撤销情形。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第二十条规定，征地房屋的补偿按认定后的合法建筑面积结合可安置人口确定；住宅房屋安置面积低于人均40平方米的，按人均40平方米的标准给予保底安置；超过人均建筑面积40平方米的，按被征收房屋建筑面积安置；征收范围内，无合法产权房屋的不予安置。原告俞秀娟属于“已婚在本村外，但在本村无单独合法产权房屋的”，故依法不能作为安置人口；而原告俞某，不属于案涉房屋的权利人，不享受拆迁安置权利。原告俞秀娟作为俞寿福户建房时的申报人之一，其对于案涉房屋被征收时的合法建筑面积（236.99平方米）中相应的权益已包含在被告与第三人谢荷花（俞寿福）户签订的安置补偿协议之中。本案中，原告对协议涉及的补偿标准及合法建筑面积的认定均无异议，协议约定的内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》等的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形，同时，原告也未向法院提供证据证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，且协议主要条款已履行完毕的情形下，原告要求撤销案涉安置补偿协议，并重新签订安置补偿协议，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，原告应当通过其他救济途径解决拆迁权益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告俞某、俞秀娟的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告俞某、俞秀娟负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王建国 人民陪审员  王 蜓 人民陪审员  李焕林 二〇二〇年二月十三日 书 记 员  王翌婷 ? 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。