湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终17号 上诉人（原审原告）株洲众联出租汽车有限公司，住所地湖南省株洲市天元区栗雨工业园52区千禧实业生产辅助用房（2）第三层201。 法定代表人谭冬华，该公司董事长。 委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）株洲市交通运输局，住所地株洲市天元区长江北路398号。 法定代表人徐业伟，该局局长。 委托代理人王坚，系株洲市交通运输局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人曾磊，湖南湘君律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人株洲众联出租汽车有限公司因与被上诉人株洲市交通运输局交通运输行政管理一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年12月26日，株洲市人民政府设立的株洲市深化改革推进出租汽车行业健康发展工作领导小组发布了《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》（以下简称《改革工作方案》），该方案规定了以下内容：“我市城区巡游出租汽车车辆经营权使用权、车辆所有权实行“两权合一”，经营模式采取公车公营和集约化管理模式两种，其中，集约化管理模式是指公民、企业法人、社会组织或社会团体等成立巡游出租汽车集约管理企业，并通过政府组织的服务质量公开招聘实施准入，为已取得“两权合一”的驾驶员提供服务，由驾驶员自行选择集约管理企业。集约管理模式由车主自行承担营运、安全生产等风险等主体责任，由企业承担维护稳定主体责任以及经营服务、安全生产等管理责任。”被告株洲市交通运输局根据《改革工作方案》的要求，于2018年12月26日在官方网站和相关新闻媒体上发布了《关于公开征集巡游出租汽车集约管理企业的公告》（以下简称《征集公告》），明确集约管理企业需满足以下条件：一是在株洲市城区注册成立的巡游出租汽车企业，具有法人资格，有独立承担民事责任的能力；二是遵守国家法律法规，企业法人及投资人近三年内无重大违法记录及社会信用不良记录；三是申请企业须作出一定的服务承诺；四是申请企业须对提供资料的真实性、完整性、合法性负责。原告株洲众联出租汽车有限公司遂向被告株洲市交通运输局申请应聘集约管理企业，并提交了相关资料。2019年1月5日被告株洲市交通运输局组织企业代表，在市纪委派驻纪检组、公证机构的监督下统一密封收集了申报企业的资料，并委托公证机构对征集过程进行了公证，对申请入围企业提交的资料统一开封后进行审查。核查完毕后，于2019年1月25日在网络及相关媒体上发布了《关于发布株洲市城区巡游出租汽车集约管理企业入围名单的公告》，确定了12家集约管理企业。原告株洲众联出租汽车有限公司因未能入围，遂诉至法院。 另查明，原告株洲众联出租汽车有限公司因存在未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的行为，先后于2018年11月19日、2018年11月26日、2018年12月11日被株洲市交通运输局处以行政处罚。 原审法院认为,本案系交通运输行政管理案，本案的被诉行政行为：原告株洲众联出租汽车有限公司认为被告株洲市交通运输局以招聘的方式确定12家集约经营企业经营株洲市巡游出租汽车的行政行为系垄断和滥用行政权力排斥和限制原告参与2019年株洲市出租汽车经营。一、被告株洲市交通运输局实施的集约化管理企业征集行为是否合法有效的问题。第一，《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第64号，自2016年11月1日起施行）第五条：“国家鼓励巡游出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营。”第六条第三项：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（2016年7月26日，国办发[2016]58号）规定：“第一、指导思想和基本原则。（二）基本原则。坚持属地管理。城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创新性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”《湖南省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》（湘政办发[2016]78号）规定：“一、坚持属地管理原则。城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创新性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。各地要成立领导机构，加强对深化出租汽车行业改革的组织领导。”根据上述文件的规定，株洲市人民政府是出租汽车管理的责任主体，其在充分发挥自主权和创造性的基础上，有权探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。株洲市人民政府成立的株洲市深化改革推进出租汽车行业健康发展工作领导小组有权制定相关的改革工作方案。被告株洲市交通运输局具体实施出租汽车改革相关工作，其中包括集约化管理企业征集行为。株洲市深化改革推进出租汽车行业健康发展工作领导小组公布的《改革工作方案》确立了巡游出租汽车实行公车公营和集约化管理两种模式，符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五条的规定。被告株洲市交通运输局就巡游出租汽车集约化管理企业进行征集是为了落实推进《改革工作方案》中关于集约化管理这一模式相关规定所从事的相关工作。根据国务院于2004年6月29日公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令第412号），其附件《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第112项“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”之规定，集约化管理企业的征集不属于需要行政许可的事项。集约化管理企业是为已取得“两权合一”的驾驶员提供集约服务，集约化管理企业自身不取得巡游出租汽车车辆经营权，不直接从事巡游出租客运服务。第二，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）第二条第（三）项规定，出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务，可见，巡游出租汽车服务具有公益性的一面。《改革工作方案》通过公开征集方式确定一定数量的集约化管理企业，并明确已取得“两权合一”的驾驶员采取集约化管理模式，自愿选择一家提供服务，既避免市场失灵带来的风险，也未限制集约化企业之间的竞争，是巡游出租汽车公益性的体现。第三，本次集约化管理企业征集过程中，被告株洲市交通运输局通过《征集公告》向社会公众公示了征集条件，密封收集了申报企业的资料，并对征集过程进行了公证，对入围名单进行了公告，其征集程序符合“公开、公平、公正”的原则。本案中，被告株洲市交通运输局实施的集约化管理企业征集行为合法有效，原告株洲众联出租汽车有限公司提出确认该行为无效的诉讼请求，不予支持。 二、被告株洲市交通运输局是否存在滥用行政权力，限制或排斥原告株洲众联出租汽车有限公司从事巡游出租汽车经营的行为。原告株洲众联出租汽车有限公司至今未取得巡游出租汽车经营许可，因此不得从事巡游出租汽车经营服务。且原告株洲众联出租汽车有限公司因多次受到行政处罚，不符合《征集公告》“企业法人及投资人近三年内无重大违法记录及社会信用不良记录”的要求，无法入围集约化管理企业。被告株洲市交通运输局不存在滥用行政权力，限制或排斥原告株洲众联出租汽车有限公司从事巡游出租汽车经营的行为，原告株洲众联出租汽车有限公司提出“判令被告不得滥用行政权力，排斥和限制原告参与2019年株洲市出租汽车经营”的诉讼请求，不予支持。 综上所述，原告株洲众联出租汽车有限公司提出的诉讼请求均不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告株洲众联出租汽车有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告株洲众联出租汽车有限公司承担。 宣判后，上诉人株洲众联出租汽车有限公司不服，上诉称，一审认定事实不清且错误，适用法律错误。请求，1.判决撤销（2019）湘0203行初56号行政判决；2.判决支持上诉人的诉讼请求，确认被上诉人违反《反垄断法》第三十二条、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十三条规定，以招聘的方式确定12家集约经营企业垄断株洲市巡游出租汽车的行政行为无效，判令被上诉人不得滥用行政权力，排斥和限制上诉人参与株洲市出租汽车经营。 被上诉人辩称，1.被上诉人组织集约化管理企业征集是正常履职的体现，不存在滥用职权和违反《反垄断法》规定之行为。2.《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》并未设置门槛排斥上诉人参与改革，其未能进入集约化管理企业系其自身原因导致。3.株洲市巡游出租汽车改革已趋于结束，上诉人的诉请不符合社会公共利益。一审判决事实认定清楚、法律适用准确，请求依法予以维持。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审判决认定的事实予以确认。 另查明，2018年8月20日，株洲众联出租汽车有限公司取得了株洲市工商行政管理局高新技术开发区分局核发的《营业执照》，经营范围为：出租车客运、汽车维修、汽车租赁、汽车援救服务、预约出租汽车经营服务、代驾服务、汽车美容、品牌汽车销售、广告发布。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 本院认为，本案系交通运输行政管理一案，本案的争议焦点为被上诉人确定集约经营企业的行为是否合法。 《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五条规定：“国家鼓励巡游出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营。”第六条第三项规定：“直辖市、社区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第一条第（二）项第五款规定：“坚持属地管理。城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”《湖南省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》第一条规定：“坚持属地管理原则。城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”本案中，株洲市深化改革推进出租汽车行业健康发展工作领导小组根据上述文件规定，出台《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》。被上诉人株洲市交通运输局根据《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》，发布了《关于公开征集巡游出租汽车集约管理企业的公告》，向社会公众公示征集条件，并对征集过程进行了公证，对入围名单进行了公告。由此，被上诉人确定集约经营企业系依照《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》进行的对于株洲市出租汽车行业发展实际管理模式的探索，该过程经过了发布公告向社会公众公示征集条件，对征集过程进行公证以及对入围名单进行公告等相关程序。 上诉人上诉认为被上诉人在确定集约经营企业过程中滥用行政权力，排斥和限制上诉人参与2019年株洲市出租汽车经营。经查明上诉人所取得的《营业执照》中并没有从事巡游出租汽车经营活动的经营范围，上诉人不能从事巡游出租汽车经营活动，是基于上诉人自身没有取得巡游出租汽车经营许可证，而与本案中所诉的行政行为无关。上诉人也未提供任何证据证明被上诉人存在滥用行政权力的行为。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人株洲众联出租汽车有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年二月二十四日 法官助理 李 琰 书 记 员 吴 倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。