湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终16号 上诉人(原审原告)陶立芳，女，1966年4月14日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省桃源县漳江镇迎宾路001号。 法定代表人郭学明，主任。 委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘治国，男，1977年3月11日出生，汉族，系该办公室工作人员，代理权限为一般授权代理。 原审第三人吴雅琴，女，1996年9月7日出生，汉族，住湖南省桃源县。 上诉人陶立芳因与被上诉人桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室(以下简称桃源征补办)及原审第三人吴雅琴房屋征收补偿协议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月27日，桃源县人民政府决定对桃纺片区旧房进行棚户区改造，位于桃源县漳江镇纺城路中区5栋201、211号的涉案房屋在征收范围内，该房屋登记在陶立芳名下，房屋所有权证号为桃房权证字第13513号，实际居住人为吴雅琴及其母亲蒋如珠。2017年5月2日，陶立芳向桃源征补办送达《知会函》，告知桃源征补办未经陶立芳本人书面特别授权，任何人代替其达成的协议，其均不予承认，并留下了陶立芳本人的联系方式。2017年7月28日，桃源征补办与吴雅琴签订协议编号为20170728676的《国有土地上房屋征收补偿协议》，协议载明：被征收人为陶立芳，其委托代理人为吴雅琴，房屋补偿实行货币补偿方式，补偿价值为238350元。吴雅琴在委托代理人处签字，陶立芳未签字。同日，吴雅琴向桃源征补办出具承诺书，承诺涉案房屋实际出资人为蒋如珠，蒋如珠将该房屋于2016年4月18日出售给吴雅琴，因涉案房屋产生的经济纠纷和一切法律后果由吴雅琴承担。2017年12月，桃源征补办将房款汇入吴雅琴账户。 另查明，案外人吴明元、蒋如珠原系夫妻关系，双方于2006年3月17日离婚，吴雅琴系二人之女。2017年5月16日，陶立芳以蒋如珠、吴明元为被告，向桃源县人民法院提起民事诉讼，请求返还原物、给付租金。桃源县人民法院于2017年7月27日作出(2017)湘0725民初915号判决书，判决驳回陶立芳诉讼请求。陶立芳不服，提起上诉，在上诉过程中，陶立芳以涉案房屋已经被拆除，请求返还的标的物已不存在为由，向常德市中级人民法院申请撤回起诉，常德市中级人民法院于2017年10月27日作出(2017)湘07民终1465号民事裁定书，裁定：一、撤销(2017)湘0725号民初915号民事判决书；二、准予陶立芳撤回起诉。2017年12月25日，陶立芳以桃源征补办为被告向桃源县人民法院提起行政诉讼，请求确认桃源征补办拆除陶立芳房屋的行为违法并赔偿损失283100元。桃源县人民法院于2018年10月26日作出(2017)湘0725行初50号行政裁定书，以尚不能确定陶立芳为房屋权利人为由，裁定驳回陶立芳的起诉。该裁定书现已生效。2018年7月13日，蒋如珠以陶立芳为被告向桃源县人民法院提起民事诉讼，请求依法确认涉案房屋的补偿款归蒋如珠所有。桃源县人民法院于2019年3月11日作出(2018)湘0725民初1674号民事判决书，以蒋如珠未能举证证明涉案房屋为其购买为由，判决驳回蒋如珠的诉讼请求。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条的规定，与被征收人签订房屋征收补偿协议的主体为市、县人民政府确定的房屋征收部门。本案中，桃源征补办是经桃源县人民政府成立的负责本辖区内的房屋征收与补偿工作的部门，具有与被征收人签订《国有土地上房屋征收补偿协议》的职权，是本案适格被告。 本案的争议焦点是：一、陶立芳是否属于重复诉讼。二、桃源征补办与吴雅琴签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》是否存在无效的情形。三、陶立芳起诉是否超过法定起诉期限。四、桃源征补办是否应当赔偿陶立芳损失。 关于争议焦点一，陶立芳是否属于重复诉讼的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，同时具有下列情形的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。具体到本案来说，陶立芳在向原审法院提起行政诉讼之前，曾于2017年12月25日以桃源征补办为被告向桃源县人民法院提起行政诉讼，诉讼请求是要求确认桃源征补办拆除涉案房屋的行为违法并赔偿损失。现陶立芳以桃源征补办为被告向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求是确认《国有土地上房屋征收补偿协议》无效并赔偿损失。故陶立芳两次提起行政诉讼虽当事人相同，但诉讼请求不同，并非重复起诉。桃源征补办称陶立芳系重复起诉的主张，不予支持。 关于争议焦点二，桃源征补办与吴雅琴签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》是否存在无效情形的问题。在房屋征收过程中，房屋所有权人是合法的被征收人，享有对涉案房屋的处分权，包括与房屋征收部门协商、签订征收补偿协议、获得补偿款等权利。本案中，虽涉案被征收房屋房产证上载明的房屋所有权人为陶立芳，但根据陶立芳提供的吴明元在(2017)湘0725民初915号案件庭审笔录中的陈述以及吴雅琴提供的蒋如珠与陶立芳的通话录音资料等在案证据可知，涉案房屋的真正所有权人仍存在争议，现有证据不能确认涉案房屋真正所有权人为陶立芳，亦不能确认涉案房屋真正所有权人为吴雅琴。因此，吴雅琴与桃源征补办就涉案房屋签订《国有土地上房屋征收补偿协议》的行为属于无权处分行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”的规定，现涉案《国有土地上房屋征收补偿协议》未经追认，且现无充分证据证实吴雅琴是涉案房屋合法的处分权人，故涉案《国有土地上房屋征收补偿协议》应属无效。 关于争议焦点三，陶立芳的起诉是否超过法定起诉期限的问题。无效的行政行为自始无效，不因时间经过而生效，故针对无效行政行为的起诉，如经查实，确属无效的，不受起诉期限的限制。本案中，桃源征补办与吴雅琴于2017年7月28日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》因无权处分而无效，故陶立芳提起行政诉讼未超过起诉期限。 关于争议焦点四，桃源征补办是否应当赔偿陶立芳损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令桃源征补办采取补救措施。本案中，虽《国有土地上房屋征收补偿协议》无效，但因涉案房屋的权属问题尚不明确，该协议的签订是否侵犯原告的合法权益仍不能确定，故陶立芳要求桃源征补办赔偿损失的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：一、确认桃源征补办与吴雅琴于2017年7月28日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》无效；二、驳回陶立芳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由陶立芳承担25元，桃源征补办承担25元。 上诉人陶立芳上诉称，一、一审判决对“涉案房屋权属问题尚不明确，该协议的签订是否侵犯陶立芳的合法权益仍不明确”的认定，是错误的。二、桃源征补办拆除了陶立芳的房屋，应当为陶立芳赔偿。三、一审判决对陶立芳请求赔偿的诉讼请求予以驳回，确有不妥。请求：一、撤销一审判决第二项；二、被上诉人须赔偿上诉人房屋及相关损失238350元。 被上诉人桃源征补办未提交书面的答辩意见。 原审第三人吴雅琴未提交书面的陈述意见。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政协议的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等情形应当确认行政协议无效。本案中，合同甲方桃源征补办为合法的房屋征收部门。但合同乙方陶立芳不能确定为被征收房屋的所有权人且没有在合同上签字，乙方委托代理人吴雅琴不能证明为房屋所有权人，也没有委托代理手续，桃源征补办与吴雅琴签订房屋补偿协议没有依据，应确认无效。因被征收房屋的所有权人从现有证据来看，还不能确认，对陶立芳请求赔偿房屋损失的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，被诉房屋征收补偿协议应确认无效，陶立芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶立芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年二月二十一日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。