北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终10045号上诉人（一审原告）张志广，男，1981年11月22日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人(一审被告)北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。法定代表人金晖，区长。委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。上诉人张志广因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）不予受理行政复议申请一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1510号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。东城区政府于2019年9月17日作出东政复字〔2019〕153号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。经审查，申请人张志广补正后提交的证据材料仍不足以证明其与被申请人北京市东城区住房和城市建设委员会（以下简称东城区住建委）核发续京建崇拆许字[2005]第223号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限自2007年7月1日至2007年12月31日，以下简称涉案房屋拆迁许可证）的行为存在利害关系，不具有申请人资格。根据行政复议法第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项的规定，决定对申请人张志广的行政复议申请不予受理。张志广不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定等。一审法院经审理查明，2019年9月3日，东城区政府收到张志广以邮寄方式提交的行政复议申请材料。张志广申请行政复议所针对的具体行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为，张志广请求东城区政府确认该具体行政行为违法。张志广向东城区政府一并提交了东城区住建委作出的（2019）第257号《信息公开答复告知书》、涉案房屋拆迁许可证、市规划国土委（2018）第2398号答告《答复告知书》、《关于前门大街及东片地区保护整治项目意见的函》、《关于前门地区鲜鱼口历史文化保护区保护设计方案有关意见的复函》、规划意见书附图、网页截屏、听证申请书等材料。2019年9月5日，东城区政府向张志广作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求张志广在收到该通知书之日起5个工作日内补正其与涉案房屋拆迁许可证具有利害关系的相关材料，无正当理由逾期不补正的，视为其放弃行政复议申请，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。张志广于2019年9月9日收到该《行政复议申请材料补正通知书》后，于2019年9月12日出具《补正说明》，主要内容为：根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法）和《北京历史文化名城保护条例》（以下简称历史文化名城保护条例），任何单位和个人都有保护文物（北京历史文化名城）的义务；因涉案房屋拆迁许可证的拆迁范围属于北京市历史文化名城保护内容，其作为北京市公民，不仅有权利，更有法定义务对该行政行为申请行政复议；因为该案件关系公共利益，即使其不申请复议，复议机关发现该问题后也应当依法进行复议。2019年9月16日，东城区政府收到张志广以邮寄方式提交的上述《补正说明》。2019年9月17日，东城区政府作出被诉复议决定。2019年9月18日，东城区政府向张志广邮寄被诉复议决定。张志广收到被诉复议决定后，向一审法院提起行政诉讼。另，张志广在本案一审庭审中明确表示其不是涉案房屋拆迁许可证所涉建设项目的被拆迁人，其房屋亦不在涉案房屋拆迁许可证所载拆迁范围内。一审法院认为，根据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，对于张志广以东城区住建委为行政复议被申请人提出的行政复议申请，东城区政府具有依法审查并作出相应决定的行政职权。行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”同时，根据行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，复议申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议机关受理行政复议申请的要件之一。本案中，张志广提出行政复议申请所针对的具体行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为。张志广向东城区政府申请行政复议时并未提供证据证明其系涉案房屋拆迁许可证所涉建设项目的被拆迁人，也未提供证据证明涉案房屋拆迁许可证为其设定了权利义务或对其合法权益产生了实际影响。在东城区政府告知张志广补正其与涉案房屋拆迁许可证具有利害关系的相关材料后，张志广仍未提供证据证明其与涉案房屋拆迁许可证存在利害关系。张志广在向东城区政府提交的《补正说明》中提出，根据文物保护法和历史文化名城保护条例的规定，任何单位和个人都有保护文物（北京历史文化名城）的义务；因涉案房屋拆迁许可证的拆迁范围属于北京市历史文化名城保护内容，其作为北京市公民，不仅有权利，更有法定义务对该行政行为申请行政复议。诚然，根据文物保护法第七条和第十一条的规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务；国家加强文物保护的宣传教育，增强全民文物保护的意识，鼓励文物保护的科学研究，提高文物保护的科学技术水平。同时，根据历史文化名城保护条例第七条和第八条的规定，本市鼓励单位和个人以捐赠、资助、提供技术服务或者提出建议等方式参与北京历史文化名城的保护工作；任何单位和个人都有保护北京历史文化名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。但文物保护法和历史文化名城保护条例的上述规定并不意味着任何组织或个人均具有针对其认为涉及文物保护和北京历史文化名城保护的具体行政行为申请行政复议的主体资格。某一组织或个人是否具有针对某一具体行政行为申请行政复议的主体资格，应当依据行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定予以判断。某一组织或个人由于与具体行政行为不存在利害关系而被行政复议机关依法认定为不具有针对该具体行政行为的行政复议申请资格的，其仍可以依法参与文物保护和北京历史文化名城保护，其依法参与文物保护和北京历史文化名城保护的权利并不因此受到侵犯。本案中，因张志广并未向东城区政府提供证据证明其与东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行政行为具有利害关系，东城区政府认定张志广不具有复议申请人资格，进而决定对张志广的行政复议申请不予受理，符合行政复议法和行政复议法实施条例的上述规定。根据行政复议法第十七条第一款和第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。同时，根据行政复议法实施条例第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正；补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限；无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请；补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，东城区政府于2019年9月3日收到张志广提交的行政复议申请材料后，于2019年9月5日作出《行政复议申请材料补正通知书》，于2019年9月16日收到张志广提交的《补正说明》，于2019年9月17日作出被诉复议决定，并于2019年9月18日向张志广邮寄被诉复议决定。东城区政府系在法定期限内作出被诉复议决定并向张志广邮寄送达，张志广认为东城区政府作出被诉复议决定时已经超过法定期限的意见不能成立，本院对该意见不予采纳。此外，根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。同时，根据行政复议法实施条例第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。不难看出，行政复议法和行政复议法实施条例不仅未要求行政复议机关对所有行政复议案件均采取听证的方式审理，还明确规定行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，张志广向东城区政府申请复议时虽提出了听证申请，但由于其复议申请不符合受理条件，东城区政府未组织听证并无不当。由上可见，东城区政府作出被诉复议决定的程序不违反行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张志广的诉讼请求。上诉人张志广不服一审判决，以一审法院对案件事实认定不清、适用法律错误等为由，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判等。另，上诉人张志广向本院提出：本人是伤残人民警察，属于国家规定的优抚、安置对象，故申请减交本案上诉费45元。张志广提交了伤残证等材料。被上诉人东城区政府未对一审判决提出异议。双方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于东城区政府具有针对申请人提出的行政复议申请作出答复的法定职责，张志广对此未提出异议，本院不予赘述。根据双方当事人陈述意见，本案焦点问题为：被诉复议决定的内容和程序是否合法。关于被诉复议决定的内容是否合法的问题，本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，复议机关受理行政复议申请的要件之一为申请人与具体行政行为有利害关系。因此，申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与具体行政行为之间有利害关系。换言之，申请人应当提供证据初步证明其存在一项合法权益，且该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。本案中，张志广向东城区政府提出行政复议申请所针对的行政行为系东城区住建委核发涉案房屋拆迁许可证的行为。申请复议时，张志广未向东城区政府提供初步证据证明涉案房屋拆迁许可证给其设定了权利义务或对其合法权益产生了影响。经东城区政府告知张志广补正其与涉案房屋拆迁许可证具有利害关系的相关材料后，张志广亦未提供有效证据予以证明。虽张志广在提交的《补正说明》中提出，根据文物保护法和历史文化名城保护条例的相关规定，其作为北京市公民具有对该行政行为申请行政复议的资格。但某一组织或个人是否具有申请行政复议的资格并非是由文物保护法和历史文化名城保护条例所赋予的，而是应当依据行政复议法和行政复议法实施条例的规定予以判定。另外，根据行政复议法和行政复议法实施条例的规定，张志广虽不具有针对涉案房屋拆迁许可证提起行政复议的资格，但这并不影响其依照文物保护法和历史文化名城保护条例的规定，继续参与保护文物和北京历史文化名城。因此，东城区政府结合张志广申请复议及补正时提交的证据予以认定其不具有行政复议申请人资格，故而作出被诉复议决定并未违反上述法律、法规的规定。关于被诉复议决定的程序是否合法的问题，本院认为，根据行政复议法第十七条第一款和第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正；补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限；无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请；补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，东城区政府收到张志广提交的行政复议申请后作出《行政复议申请材料补正通知书》，收到张志广提交的《补正说明》后，在法定期限内作出被诉复议决定并向张志广邮寄送达，并无不当。另，根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。行政复议法实施条例第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，听证并非行政复议程序中的必经程序，行政复议过程中是否需要启动听证程序系由行政机关根据案件的实际情况自由裁量决定。本案中，张志广虽在申请复议时提出了听证申请，但因其不具有申请行政复议的主体资格，不符合受理条件，东城区政府未组织听证并不违反法律规定，作出被诉复议决定程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回张志广的诉讼请求并无不当，本院应予维持。张志广的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于张志广提出减交诉讼费45元的申请，经本院审查，张志广符合减交条件，决定减收其二审诉讼费45元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《诉讼费用交纳办法》第四十六条第一款第二项、第二款规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张志广负担5元（准予减交45元，张志广已交纳50元，其余45元于本判决生效后7日内退还张志广）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年二月十三日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬