重庆市第四中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)渝04行赔终2号 上诉人（原审原告）杨通华，男，土家族，1957年3月21日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人黄伟，重庆纵深律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县公安局。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路101号。统一社会信用代码11500241009138639G。 法定代表人郑平忠，局长。 委托代理人李智，该局民警。 委托代理人刘凌，该局民警。 被上诉人重庆市公安局，住所地重庆市渝北区黄泥磅路黄龙路555号，统一社会信用代码1150000000927610XB。 法定代表人邓恢林，局长。 委托代理人谭政，该局法制总队民警。 杨通华因诉秀山土家族苗族自治县公安局（简称秀山县公安局）、重庆市公安局行政赔偿一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（2019）渝0242行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，杨通华因其欠秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）原石耶乡人民政府统筹款的问题，与政府工作人员发生矛盾等事项到各级部门上访。2012年7月14日杨通华进京前往最高人民法院上访，并于2012年7月16日到北京市中南海周边上访并滞留。后被北京市公安局西城分局府右街派出所（简称府右派出所）民警发现并以在中南海周边非法上访并滞留,扰乱了该地区的公共场所秩序,危害了警卫目标安全和首都社会稳定为由,带回北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫。秀山县公安局于2012年7月23日受理案件后，依法对杨通华进行了传唤,并于当日对其作出秀公（石耶）决字﹝2012﹞第1055号《行政处罚决定书》（简称《1055号行政处罚决定书》），对杨通华作出行政拘留十日的处罚。2012年7月24日，秀山县公安局以邮寄方式向杨通华的家属送达《被拘留人家属通知书》。拘留期满后杨通华于2012年8月8日以秀山县公安局作出行政处罚决定错误为由向重庆市公安局申请行政复议。2012年8月14日，重庆市公安局予以受理。2012年9月24日，重庆市公安局作出渝公复决字﹝2012﹞134号《行政复议决定书》（简称《134号行政复议决定书》），维持秀山县公安局对杨通华作出的《1055号行政处罚决定书》。后杨通华不服秀山县公安局作出的行政处罚决定及重庆市公安局作出的复议决定诉至法院请求赔偿。庭审过程中，经释明，杨通华将诉讼请求明确为赔偿损失32万元。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三条第一款第一项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。”根据前述规定，行政机关违反法律规定对公民采取拘留等行政强制措施，侵犯公民人身自由权益，行政机关应当承担国家赔偿责任。若行政机关对公民采取拘留等强制措施没有违反法律规定，公民请求国家赔偿即无事实依据，国家不承担赔偿责任。本案中，杨通华进京信访，其应当到法定的信访机构反映问题。但其直接到北京市中南海周边地区信访并滞留，扰乱了该地区的秩序，危害了警卫目标安全和首都社会稳定，其行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，应当受到治安处罚。秀山县公安局在受理案件后，对杨通华进行了合法传唤，对案件进行了调查，将拟处理意见告知了杨通华，满足了杨通华的陈述申辩权，在法定期限内对杨通华作出行政拘留十日的处罚，并依据处罚决定对杨通华实施拘留，事实清楚，程序合法，适用法律正确。重庆市公安局复议维持对杨通华的处罚决定，程序合法。秀山县公安局对杨通华作出的上述行政处罚符合法律规定，重庆市公安局作出的复议决定符合法律规定，且未改变原行政行为。杨通华关于秀山县公安局对其实施本诉拘留行为违法、重庆市公安局复议决定违法的诉称无事实依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，杨通华的赔偿请求应当驳回。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回杨通华的诉讼请求。 杨通华上诉称，1.原审判决认定秀山县公安局对杨通华作出行政拘留事实清楚、程序合法、适用法律正确错误。一是秀山县公安局作出行政拘留程序不合法。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚的行政机关管辖，杨通华的行为地为北京市，秀山县公安局本不具有管辖权。其次，秀山县公安局举示的证据《受案登记表》证明其受理程序合法，但该证据上记载案件来源为“移交”，但秀山县公安局没有举示证据证明该案系府右街派出所移交的案件，故秀山县公安局受理杨通华案件的程序不合法。2.原审判决没有对秀山县公安局对杨通华使用警具的合法性作出任何认定，属认定事实不清。杨通华在一审中一直对秀山县公安局使用警具的合法性持有异议，秀山县公安局作出行政拘留是否合法本身就处于重大争议之中，且即使杨通华的行为存在违法之处，但杨通华在整个过程中没有任何不配合行为，也没有任何阻碍行政执法的行为，根本没有达到使用警具的程度，公安机关完全没有必要对杨通华使用警具，故秀山县公安局对杨通华使用警具实为非法，原审判决只字未提，属认定事实不清。3.原审判决以《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定驳回杨通华的诉讼请求，适用法律错误。秀山县公安局对杨通华的行政行为不合法，且在此过程中对杨通华非法使用了警械，给杨通华的人身、名誉均造成重大伤害，不但导致了杨通华的家庭困难，也给其家人的声誉在当地造成极为恶劣的影响，给其子女的婚姻造成极为不利的后果。同时，杨通华为了维护其合法权益，造成了严重的经济损失，这些均是因为秀山县公安局的非法行政所造成，理应赔偿。另，杨通华为了解决其诉求，产生的车旅、住宿费8000余元，原审判决未作评述，属判决缺项，损害了杨通华的合法权益。请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。 秀山县公安局辩称，1.秀山县公安局作出的本诉行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。2012年7月16日，杨通华故意到北京市中南海周边非正常上访，扰乱了北京市公共场所秩序的社会稳定，被府右街派出所民警挡获审查并训诫。2.秀山县公安局对杨通华作出的行政拘留十日处罚的程序合法。2012年7月23日，秀山县公安局依法受理该案，并立即展开调查、收集证据，依法传唤杨通华到案进行询问并听取其陈述申辩，对杨通华依法告知了拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，处罚种类和幅度，并告知杨通华依法享有陈述权和申辩权，案件严格按审批权限进行行政处罚审批，处罚决定作出的当日秀山县公安局民警依法向杨通华宣告了行政处罚决定，杨通华已签字确认收到，当日将杨通华送秀山县拘留所执行，次日秀山县公安局民警邮寄送达了被拘留人家属通知书，程序合法。3.秀山县公安局作出的本诉行政处罚决定适用法律正确。中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，而杨通华于2012年7月16日故意到北京市中南海地区非正常上访，扰乱了该地区的公共秩序。2012年7月23日秀山县公安局经过证据审查，综合判断后，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出《1055号行政处罚决定书》，决定对杨通华行政拘留十日的处罚，适用法律正确。综上所述，原审判决认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 重庆市公安局未提交答辩意见。 原审时，秀山县公安局向原审法院提交了以下证据：1.《行政处罚决定书》；2.《行政拘留执行回执》；3.《被拘留人家属通知书》；4.《行政处罚审批表》；5.《行政处罚告知笔录》；6.《受案登记表》；7.询问笔录；8.《公安机关权利义务告知书》；9.《训诫书》；10.户籍证明；11.前科材料。 经原审庭审质证，杨通华对秀山县公安局提交的证据质证意见如下：证据1的真实性无异议，形式上合法，内容对杨通华的拘留证据不足，违反法律规定；证据2-5无异议；证据6不能证明该案是由北京市公安局移交至秀山县公安局的事实，没有北京市公安局的移交手续；证据7的三性无异议，该证据证明了杨通华的行为没有治安管理处罚法第二十三条第一款第二项的行为；证据8无异议；证据9的三性无异议，不能达到秀山县公安局的证明目的，不能证明杨通华的行为情节严重，应当根据治安管理处罚法予以处理，且证明杨通华违法上访的行为已经被府右街派出所处理完毕；证据10无异议；证据11与本案无关联性。 经原审庭审质证，重庆市公安局对秀山县公安局提交的证据无异议。 原审时，重庆市公安局向原审法院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》；2.渝公复答字[2012]134号《行政复议提交答复通知书》；3.秀山县公安局行政复议答复书；4.渝公复决字[2012]134号《行政复议决定书》；5.渝公复委字[2012]134号《委托送达函》。 经原审庭审质证，杨通华对重庆市公安局提交的证据质证意见如下：真实性无异议，只能证明重庆市公安局的程序合法，不能证明内容合法。 经原审庭审质证，秀山县公安局对重庆市公安局提交的证据无异议。 原审时，杨通华向原审法院提交了以下证据：1.《行政处罚决定书》；2.《行政复议决定书》；3.诉讼材料清单；4.《信访事项引导单》；5.《信访案件反馈情况表》；6.邮寄回执；7.车旅、住宿、邮寄发票（粘贴后）共计56张。 经原审庭审质证，秀山县公安局对杨通华提交的证据质证意见如下：证据1-2的三性无异议；证据3-4的真实性、合法性无异议，不能达到杨通华的证明目的；证据5的三性无异议；证据6的合法性、真实性无异议，不能达到杨通华的证明目的；证据7与本案不具有关联性。 经原审庭审质证，重庆市公安局对杨通华提交的证据质证意见如下：证据1-6均有异议，不能证明重庆市公安局作出的复议决定违法。证据7与本案不具有关联性。 原审庭审过程中秀山县公安局为了查清案件事实，当庭举示了《信访反馈情况表》和《息诉化访承诺书》质证。 经原审庭审质证，杨通华认为《信访反馈情况表》不能证明使用器具合法；《息诉化访承诺书》与本案无关联性。 经原审庭审质证，重庆市公安局对《信访反馈情况表》和《息诉化访承诺书》无异议。 经原审法院庭审举证质证，原审法院对秀山县公安局、重庆市公安局和杨通华出示的证据认证如下：秀山县公安局提交的证据1-11及《信访反馈情况表》和《息诉化访承诺书》客观真实，与本案相关联，予以确认。重庆市公安局提交的证据1-5客观真实，与本案相关联，予以确认。杨通华提交的证据1-6与本案相关联，予以确认，证据7与本案不具有关联性，不予确认。 以上罗列的秀山县公安局、重庆市公安局和杨通华向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院对秀山县公安局、重庆市公安局及杨通华所提交证据的认证符合证据规定，予以确认。 二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是杨通华对秀山县公安局、重庆市公安局提起的请求撤销行政行为行政诉讼时一并提起的行政赔偿二审案件。本案争议的焦点是：秀山县公安局、重庆市公安局是否应当承担国家赔偿责任。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，杨通华为了反映其信访诉求，到北京市中南海周边信访并滞留，扰乱了该地区的公共秩序，危害了警卫目标安全和首都社会稳定，其行为触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，应当受到治安处罚。秀山县公安局根据杨通华的违法情节、社会危害程度等，对其作出行政拘留十日的处罚，符合法律规定，重庆市公安局复议维持并无不当。杨通华认为秀山县公安局对其实施本诉拘留违法，重庆市公安局复议决定违法，无事实依据和法律依据，根据上述规定，杨通华的赔偿请求应当被驳回。 关于杨通华认为其因反映诉求而产生的车旅、住宿等费用应当获得赔偿问题。经查，因杨通华到中南海周边信访的行为违法，秀山县公安局对其进行处罚，重庆市公安局对其处罚予以维持，符合法律规定，二机关对此并无违法行为存在，其不应当承得国家赔偿责任，故杨通华的上述请求不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杨通华的上诉理由和请求不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年二月十四日 法官助理 汤 龙 书 记 员 向芯颖