广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1446号 上诉人（一审原告）：全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组。 诉讼代表人：康继斌，该组组长。 委托诉讼代理人：蒋星住，广西钰锦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：全州县人民政府，住所地全州县桂北大道创业大厦。 法定代表人：周政英，该县县长。 委托诉讼代理人：马超，全州县调处办主任。 委托诉讼代理人：宁喜忠，全州县调处办干部。 被上诉人（一审被告）:桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人：秦春成，该市市长。 委托诉讼代理人：佘朱寅，桂林市司法局工作人员。 一审第三人:全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第10村民小组。 诉讼代表人：盘吉科，该组组长。 委托诉讼代理人：赵俊年，男，汉族，住全州县。 上诉人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（以下简称龙口村）因诉被上诉人全州县人民政府（以下简称全州县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及一审第三人全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第10村民小组（以下简称兵山村）林地权属行政处理、行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年11月11日公开进行了听证。龙口村组长康继斌及其委托诉讼代理人蒋星住，全州县人民政府委托诉讼代理人马超，柳州市人民政府委托诉讼代理人佘朱寅，一审第三人兵山村组长盘吉科及其委托诉讼代理人赵俊年到庭参加了听证。本案现已审理终结。 龙口村上诉称：全州县政府、桂林市政府、一审法院认定事实错误，所做决定错误。理由是：1、调查中的证人周某等与兵山村有亲戚等利害关系，所做证词都是虚假的。2、没有证据证明兵山村对争议山场有管业事实。所谓2006年蒋基茂等人的管业是一种侵权行为。3、桂林市政府在复议中未认真核实，复议决定是错误的。据此向二审法院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，撤销全州县政府作出的全政处字[2018]2号行政处理决定书（以下简称2号处理决定）和桂林市政府作出的市政复决字[2018]117号行政复议决定书（以下简称117号复议决定），责令全州县政府重新作出处理决定。2、本案诉讼费由全州县政府和桂林市政府负担。 全州县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 桂林市政府答辩称：与一审答辩意见一致。请求驳回上诉维持一审判决。 兵山村答辩称：一审判决认定事实清楚，请求维持原判。 龙口村向一审法院请求：请求人民法院依法判决撤销全州县政府2018年1月15日作出的《2号处理决定》和桂林市政府2018年8月22日作出的《117号复议决定》，同时判决全州县人民政府对争执之山场重新作出处理决定。 一审判决查明：龙口村与兵山村存在争议纠纷的山场为白水三郎菩萨岭、流水江部分山场，其四至界限为：东至宝界山山脊与灌阳县交界处；南至流水江与九江源中间山脊为界，西至九江源与流水江的汇合主江为界，北至白水三郎菩萨岭山脊为界，面积大约2000亩。山场内主要为野生的杂木，西边山脚有零星种植的杉树及部分砍伐过的杉树蔸。土地改革时期，该争议山场未作明确划分，一直到1957年由当时的政府及村委老干部主持下口头作了山场划分以防火线为界，以流水江与九江源中间的山脊为界，界线以北山场范围包括现争议山场划归兵山村管理。“大包干”时期又由当时蕉江大队干部再次核实，继续依照1957年所划分的防火线为界进行管理，上世纪八十年代“林业三定”时期再次确定兵山村与龙口村是以流水江与九江源中间的山脊为界。2006年蒋基茂等人与兵山村签订了《修路探采矿合同书》并实际履行。2010年，有浙江商人与兵山村村民在争议山场内建厂棚时遭到龙口村村民的阻止，逐引发双方村民对本案争议山场的纠纷。2010年7月，龙口村向全州县人民政府申请行政确权，此后数年没有做出处理决定。2018年1月，全州县政府经过补充调查取证，作出了《2号处理决定》，认定从调查核实的防火线及管业事实认定本案争议山场属于兵山村集体所有。龙口村不服，向桂林市政府申请行政复议。2018年8月，桂林市政府作出《117号复议决定》，维持了全州县政府作出的《2号处理决定》。龙口村仍不服，向该院提起行政诉讼。 另查明，1985年3月，龙口村与蕉江村委签订了1985年协议书，该协议书约定了龙口村将包括涉案部分山场在内的山场借给蕉江村委进行开荒造林。该协议书涉及到本案的部分山场，蕉江村委和龙口村在协议上签章，兵山村没有签章，该协议书签订后，蕉江村委没有在涉案争议地上开荒造林。 再查明，龙口村距离争议山场较远，兵山村距离争议山场较近。 一审判决认为：本案的争议焦点有三：一、龙口村和兵山村山场的分界线在何处？二、龙口村和兵山村谁的管业事实更充分？三、《2号处理决定》和《117号复议决定》程序是否合法、适用法律是否正确？ 关于焦点一，本案龙口村和兵山村都主张以五十年代或六十年代划分的防火线为其山场分界线，界线以北归兵山村，界线以南归龙口村。龙口村主张的防火线在白水三郎菩萨岭大脊，全州县政府、桂林市政府和兵山村主张的防火线在流水江与九江源中间的大脊。本案龙口村和兵山村山场之间从何处分界，双方都没有提供权属凭证及其他有力证据，从全州县政府、桂林市政府在调处过程中形成的调查笔录来看，双方的主张均有被调查者支持。但综合全案证据，全州县政府、桂林市政府经过调查认定“争执山场解放后土改时未作明确划分，1957年由当时的老干部主持下口头作了山场划分以防火线为界，以流水江与九江源中间的大脊为界……‘大包干’时期又由当时蕉江大队干部再次核实，继续依照1957年所划分的防火界线进行管理，上世纪八十年代，‘林业三定’时再次确定第三人与原告是以流水江与九江源中间脊埂为界。”的答辩意见具有相对充分的证据支持，该院予以采纳。 关于焦点二，就管业事实而言，龙口村提交的1985年蕉江村委与龙口村签订的《协议书》，是较明确涉及到部分争议山场的书证。但该协议书处分的山场与兵山村有利害关系（至少与兵山村场相邻）而兵山村没有在该协议上签字或盖章。协议签订后，蕉江村委并未在涉案山场内开荒造林，兵山村无从知晓蕉江村委与龙口村签订协议的情况，因此，该院不认可该协议的证明力。除此之外，兵山村与多名外地人签订采矿修路协议并收取押金、修建工棚、实际开采出矿石等事实，表明兵山村对争议山场的管理已为外地人所认知和接受，属于较具体、全面且广为人知的管业行为。据此，龙口村关于是其一直在管理争议山场的主张缺乏优势证据支持，该院不予采纳。 关于焦点三，全州县政府在龙口村申请确权、第三人答辩的情况下，决定立案启动确权程序，经过现场勘验确定争议范围、调查取证、组织调解等法定程序，依据查明的事实作出处理决定，符合法律规定。经审查，桂林市政府的复议程序亦符合法定程序，且程序合法性得到了龙口村及兵山村认可。全州县政府根据查明的事实，适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条（“三个有利于”）、第三十五条第（二）项（管业事实）的规定，桂林市政府在查明事实的基础上，依照《行政复议法》第二十八条的规定，分别作出《2号处理决定》和《117号复议决定》，系程序合法、适用法律正确。 综上所述，全州县人民政府所作全政处字[2018]2号行政处理决定、桂林市人民政府所作市政复决字[2018]117号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组（即龙口村）的诉讼请求。本案案件受理费50元，由全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组负担。 本院二审期间，龙口村向本院提交了十份证据。1、《协议书》《委托书》《左玉生证明》。2、《曾招和证明》。3、《康继生证明》。4、《刘新林证明》。5、《刘化书证明》。6、《周荣年证明》。7、《刘兴桂证明》。8、《凤江春、梁垂军、盘桂王证明》。9、《曾宪龙证明》。10、《应诉通知书》。其中，证据1、2、9拟证明争议地归龙口村管业事实。证据3、4、5、6、7、8拟证明调查中的证人与兵山村有利害关系。证据10拟证明蕉江村委出具虚假证明。针对上述证据，全州县政府、桂林市政府的质证意见为：对上述证据不予认可，不同意龙口村的意见。兵山村质证意见为：根据相关法律规定，上述证据在调处阶段未出示，在二审阶段应当不予采信。本院经审查认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，前述证据在一审程序中无正当事由未提供，且上述证人证言无其他证据佐证，本院不予采信。对一审查明的事实，除龙口村对1957年由当时的老干部主持下口头作了山场划分以防火线为界这一事实有异议外，对一审查明的其他事实无异议，本院对一审查明的其他事实予以确认，并作为本案认定事实的参考依据。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是《2号处理决定》及《117号复议决定》是否合法有效的问题。 关于《2号处理决定》及《117号复议决定》是否合法有效的问题。首先，根据《中华人民共和国林木林地权属争议处理办法》第七条“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”及第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”的规定，在无林地权属相关证书的前提下，应当以上述材料作为处理林权争议的依据。本案中，双方均不能提供证明争议山场权属的上述相关凭证。综合本案调查情况来看，一审查明“争执山场解放后土改时未作明确划分，1957年由当时的老干部主持下口头作了山场划分以防火线为界，以流水江与九江源中间的大脊为界……‘大包干’时期又由当时蕉江大队干部再次核实，继续依照1957年所划分的防火界线进行管理，上世纪八十年代，‘林业三定’时再次确定双方是以流水江与九江源中间脊埂为界。”的答辩意见有当时多位负责公共事务的干部及其他知情人的证言支持，全州县政府根据上述法律法规的规定和调查查明的事实作出处理决定并无不当，一审法院结合全州县政府提供的优势证据作出一审判决符合法律的规定。 其次，关于兵山村对争议地是否有管业事实的问题。因龙口村提交的1985年蕉江村委与龙口村签订的《协议书》并未实际履行，且争议的另一方兵山村对此并不知晓未参与其中。该协议缺乏管护事实的有效证明力。而一审查明兵山村与多名外地人签订采矿修路协议并收取押金、修建工棚、实际开采出矿石等事实，可以认定兵山村对争议山场的管业行为。龙口村关于是其一直在管理争议山场的主张缺乏有力的证据支持。一审法院对此认定并无不当。龙口村关于是其一直在管理争议山场的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 另外，桂林市政府依照法定复议程序做出了复议决定。龙口村主张桂林市政府复议决定错误，未提供有效证据证明，本院不予支持。 综上，全州县政府的《2号处理决定》和桂林市政府《117号复议决定》事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。一审判决驳回龙口村的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组已预缴），由全州县蕉江瑶族乡蕉江村委第11村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年二月十八日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈