湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行终5号 上诉人(原审原告)张菊梅，女，1946年10月3日出生，回族，住湖南省汉寿县。 委托代理人袁宜寿，汉寿县奋进法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 委托代理人童文杰，汉寿县奋进法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)汉寿县人民政府株木山街道办事处，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区。 负责人周勇，街道办主任。 委托代理人徐新兵，该街道办工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人黄少华，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人张菊梅因诉被上诉人汉寿县人民政府株木山街道办事处(以下简称株木山街道办)城乡建设行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，株木山供销社因企业改制，出售供销社房产，案外人肖勇购买了其中一间(涉案房屋)，南邻江波房屋，北临陈吉贵房屋，面积62.7平方米，肖勇支付房地价款20000元。后肖勇办理了上述房产的土地使用权变更登记，但未办理涉案房屋的所有权变更登记，涉案房屋与株木山供销社其他房屋仍统一登记在株木山供销社名下。后肖勇与其妻子张照华离婚，约定涉案房屋归张照华所有，2009年9月，张菊梅之子**从张照华处购买涉案房屋，并交纳购房契税，但未办理土地使用权变更登记。2019年12月24日，汉寿县地方税务局第二分局出具书面材料，证实涉案房屋系张照华转让给**属实。2019年7月26日，**出具书面承诺，将涉案房屋赠与母亲张菊梅。2019年5月28日，株木山街道办制作《一封信》，该信载明：整治省道S205株木山路段，整治内容系拆除老S205公路两厢15米以内的违章建筑，包含原隶属株木山乡人民政府和供销社公开拍卖的房产，后期形成违法实际的各类实体建筑物；原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产及历史形成的实体建筑物按建筑面积每平方米120元的标准给予补偿…。株木山街道办就落实人居环境整治工作制定书面工作实施方案，实施方案明确：…四、奖补方式标准：街道办将拿出专项资金对相关住户的违建在拆除后给予适当补偿…；五、工作责任：1.按照属地管理原则，明确各村(社区)为集镇重点整治的主体…。2019年6月16日至2019年7月15日期间，新城社区居委会具体实施了对张菊梅等人购买的原株木山供销社房产的拆除。 一审法院认为，涉案房屋被强制拆除应为多阶段的行为，此种情形下，只有直接对外发生法律效果的行为方可诉，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案涉案房屋被拆除前，株木山街道办具体实施的行为包括送达《一封信》、印发《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》和《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》，株木山街道办上述行为系为落实人居环境整治工作的宣传、准备行为，株木山街道办通过上述行为对相关工作做了具体安排，其中《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》中亦对工作责任主体做了明确规定，即按照属地管理原则，明确各村(社区)为集镇重点整治的主体。涉案房屋位于新城社区管理范围，涉案房屋拆除工作系新城社区居委会具体实施，直接对张菊梅权益产生影响的行为系新城社区居委会实施的拆除行为，株木山街道办虽然组织了对包括涉案房屋在内的房屋整治工作，但其实施的行为本身对张菊梅的权利义务不产生影响，其行为的相应法律效果系通过新城社区居委会的具体处理行为实现，株木山街道办的准备行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。故张菊梅起诉不符合法律规定，应予驳回。如张菊梅确有合法财产权益受损的事实，可通过提起民事诉讼另行主张权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(五)项、第(十)项、第六十九条第一款第(一)项之规定，经该院审判委员会研究决定，裁定驳回张菊梅的起诉。 上诉人张菊梅不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，依法审理，改判支持其在一审的诉讼请求。理由如下：1.一审遗漏了对张菊梅有利的系列证据。遗漏了两份《答复意见书》，在意见书中，株木山街道办承认是强制拆除张菊梅门面的强制拆除主体，并向张菊梅等人交代了诉权。遗漏了强拆图片、U盘及红网上材料，均能反应株木山街道办的负责人周勇、丁志刚等现场指挥强拆的情况。遗漏了《汉寿县控违领导小组限期改正通知书》，该通知书上有株木山街道办和汉寿县控违领导小组公章。以上证据材料能证明株木山街道办是强拆主体，一审法院漏列上述关键证据。2.一审裁定株木山街道办只实施了宣传、准备、内部安排行为，而没有实施对张菊梅权利义务发生影响的具体行政行为，与案件基本事实不符，与举证质证情况完全不符。一审裁定否认株木山街道办的强拆主体资格错误。 被上诉人株木山街道办未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对一审查明的事实予以认可。 本院另查明，2019年5月23日，为落实贯彻省、市、县关于改善农村人居环境的精神，加快推进株木山街道人居环境整治工作，株木山街道办成立了由党政领导组成的人居环境整治工作领导小组，制定了《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》及《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》。2019年5月28日，株木山街道办向村民发送《一封信》，该信告知了人居环境整治范围、整治内容、奖补方式标准及具体实施步骤。其中明确了重点整治内容包括拆除老S205公路两厢15米以内原隶属株木山乡人民政府和供销社公开拍卖的房产，后期形成违法实际的各类实体建筑物。还明确了在规定期限内拒不配合，采取各类、甚至极端方式对抗整治工作的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆；街道办或被授权、委托的村(社区)组织实施的统一拆违的拆除费用结算标准等内容。 还查明，《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈农村人居环境整治三年行动方案〉》第六条第一项指出，乡镇党委和政府要做好农村人居环境整治的具体组织实施工作。《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)〉的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，党政主要负责同志负主体责任，乡镇党委和政府要做好具体实施工作。《中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发〈常德市农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)〉的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体。乡镇党委和政府要做好具体组织实施工作。 本院认为，本案案涉房屋系在农村人居环境整治过程中予以拆除，株木山街道办应为责任主体。根据查明的情况，中央、省、市三级党委政府发布的农村人居环境整治方案均明确由乡级党委和政府做好具体组织实施工作。株木山街道办在实施人居环境整治过程中，成立了由街道办主任任指挥长的人居环境整治工作领导小组，还制定了人居环境整治工作实施方案。街道办对外发出的《一封信》告知了村民人居环境整治工作的具体内容，还明确指出如若在规定期限内拒不配合，街道办将采取联合执法的方式对违建予以强拆，并明确了拆除的结算标准。由此来看，在人居环境整治过程中，株木山街道办应为其辖区范围内相关整治工作的职责主体。故新城社区的相关行为应视为受株木山街道办委托的行为，其行为产生的后果应由株木山街道办承担。 株木山街道办不仅是作出宣传、准备指导性的行为，其具体组织实施了农村人居环境整治相关工作，对相对人的权利义务产生了实际影响。一审法院认为株木山街道办实施的相关行为系落实人居环境整治工作的宣传、准备行为，属于行政机关内部工作安排，对张菊梅的权利义务不产生影响，没有事实和法律依据，不能成立。张菊梅作为案涉房屋的实际使用人，认为株木山街道办在人居环境整治过程中委托的新城社区拆除案涉房屋的行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款及第二十六条第五款的规定，有权以株木山街道办为被告提起行政诉讼。 综上所述，张菊梅的起诉符合行政诉讼法规定的受理条件，其部分上诉理由成立，应予支持。一审裁定驳回张菊梅的起诉处理不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初104号行政裁定； 二、指令湖南省常德市鼎城区人民法院继续审理。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二〇年二月二十七日 法官助理 管宏明 书 记 员 杜 玲 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。