贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）黔行赔终344号 上诉人（一审原告）汪国松，男，汉族。 被上诉人（一审被告）长顺县人民政府，住所地贵州省长顺县城关。 法定代表人李友军，县长。 被上诉人（一审被告）长顺县自然资源局，住所地贵州省长顺县长寨镇长发中路。 法定代表人余德恩，局长。 上诉人汪国松因与被上诉人长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、长顺县自然资源局土地行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初120号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，汪国松是长顺县长寨街道办事处威远社区联合村四组村民，在该村承包有责任地。2014年5月19日长顺县国土资源局（以下简称长顺县国土局）发布《征地补偿公示》，拟对长寨镇永增村集体土地149.5419亩进行征收，拟征收土地建设项目为潮井湿地公园建设用地征地，涉及永增村大谷增组、大洞口组、杨永寨组、窝寨组、格乔冲组、茅草冲组等农户承包地。同时对征收土地的补偿依据、具体标准进行了公示。其中耕地：农户26083元/亩，青苗补偿费1144元/亩，村集体部分1373元/亩。2014年11月22日，长顺县国土局分别发布《潮井湿地公园项目征地公告（第二期）》《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告（第一期）》，公告载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、联合四组及永增村杨永寨组、格桥冲组、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表。公告期限自2014年11月22日至12月1日。2015年5月20日长顺县国土局发布《潮井湿地公园项目征地公告（第三期）》载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷增组部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表（补征）；公告期限自2015年5月20日至5月30日。同日发布《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告（第三期）》，载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村窝寨组、大谷增组部分集体土地，将涉及农户地块现状和面积以及征地补偿标准及依据、征地测量图和面积确认表进行了公示。公告期限自2015年5月20日至5月29日。2015年6月1日，长顺县国土局发布《潮井湿地公园项目征地补偿公示》，载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷增组部分集体土地，将涉及农户地块现状、面积、补偿费用以及征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图和征地费用发放分户表进行了公示。公示期限自2015年6月1日至6月10日。 长顺县国土资源收购储备交易中心及长顺县长寨镇人民政府制作的《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表》、《威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表》载明使用汪国松共两幅土地，分别为805.01㎡、934.91㎡（共计折合2.6099亩），已向汪国松支付了土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费共计71060.15元。2015年4月23日、12月31日汪国松在该表上签字确认并领取了以汪国松名义开户并存有前述补偿费的农村信用合作社存折。汪国松案涉的土地现已用于长顺县威远社区神泉谷景区项目建设。 一审法院另查明，2009年12月28日贵州省人民政府作出黔府函〔2009〕255号《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》，批准同意贵州省国土资源厅呈报的贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整成果并于2010年1月1日起实施。次日贵州省国土资源厅作出黔国土资函〔2009〕624号《转发的函》。黔南州人民政府作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》（以下简称31号通知），其中附件《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准》载明：长顺县长寨镇统一年产值标准为耕地1144元/亩，土地补偿费、安置补助费共计24倍，补偿标准为27456元。 2015年12月31日黔南州人民政府作出《关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》载明：都匀市、长顺县等12县市人民政府的征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案已经州人民政府审核同意，现公告如下：一、各县市调整后的征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准自2016年1月1日起实施；二、该征地补偿标准不含青苗补偿费。青苗补偿标准由各县市人民政府依法制定；三、大中型水利水电工程的征地补偿标准按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和省的有关规定执行。附件1黔南州征地区片综合地价补偿标准载明长顺县威远办事处威远社区、永增村耕地补偿标准为45980元/亩（不含青苗补偿费）。 2016年3月18日贵州省人民政府作出《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》，省人民政府统一所报的农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案，批准将长顺县长寨街道威远社区的集体农用地19.6977公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体未利用地1.1642公顷,共计20.8619公顷土地征为国有，作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地，由长顺县国土资源局代表该县按照县人民政府所报批的上述3个方案组织实施， 2017年8月汪国松向一审法院提起行政诉讼，请求确认长顺县政府、长顺县自然资源局占用其土地的行政行为违法。一审法院作出（2017）黔27行初96号行政判决，确认长顺县政府、长顺县自然资源局对汪国松前述土地所实施的土地行政行为违法。双方当事人均未提起上诉，该判决已发生法律效力。2018年10月30日汪国松通过邮政快递分别向长顺县政府、长顺县自然资源局提交行政赔偿申请，长顺县政府、长顺县自然资源局于次日收悉后在法定期限内未予答复。汪国松遂向一审法院提起本案赔偿诉讼，请求：1.申请对土地市场价进行鉴定；2.判令长顺县政府、长顺县自然资源局及一审第三人赔偿其经济损失51168元及其利息或者返还土地、恢复原状。 因国家机构改革，原长顺县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的长顺县自然资源局。 在诉讼过程中，汪国松在其所提交的起诉状中将贵州长顺陕州文化旅游开发有限公司（以下简称陕州公司）、长顺县合生园林发展有限公司（以下简称合生公司）列为第三人。经一审法院审查，本案行政赔偿争议系因长顺县政府、长顺县自然资源局违法占地行为引发的，陕州公司、合生公司与本案行政赔偿争议不具有利害关系，与案件处理结果亦无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定。一审法院于2019年6月11日向汪国松送达不予准许将陕州公司、合生公司作为本案第三人的通知书。 一审法院认为，本案争议焦点为汪国松的诉讼请求有无事实和法律依据。 本案中，长顺县政府、长顺县自然资源局对汪国松案涉土地实施的行政征收行为已经一审法院（2017）黔27行初96号行政判决确认违法，且该案已发生法律效力。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，汪国松有权提起本案赔偿诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是集体土地的法定征收补偿主体。本案已查明对汪国松土地的征收是由长顺县政府组织实施，长顺县自然资源局作为长顺县政府的职能部门，其系按照长顺县政府的工作安排协助配合实施的征收工作，是为完成该县政府对汪国松土地的征收。故，长顺县自然资源局协助实施征收土地的行为所产生的法律后果应当由征收主体长顺县政府承担。长顺县政府是本案赔偿义务主体，长顺县自然资源局不是本案赔偿义务主体，依法应驳回汪国松对长顺县自然资源局的起诉。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”、第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”、第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”之规定，本案中，案涉土地现已用于长顺县神泉谷景区项目建设，恢复原状客观上已不可能，按照前述法律规定，应当由长顺县政府对汪国松造成的直接损失予以赔偿。关于直接损失的认定，现行法律并未作统一规定，通常认为直接损失是指当事人因遭受不法侵害而使现有财产利益或虽非既得但必然可得财产利益的减少或消灭。本案系因征收集体土地所引发的行政赔偿案件，基于行政赔偿不低于征收补偿的基本原则，汪国松的直接损失可考虑为其在土地被依法征收时获得的相应补偿费用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，但基于长顺县政府在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地使用权人，因此，汪国松的直接损失应包括被征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。就本案而言，黔南州人民政府于2009年12月31日作出的31号通知，批准包括长顺县在内的黔南州各县市自2010年1月1日起适用的征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准，其附件《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准》载明案涉土地所在区域即原长顺县长寨镇统一年产值标准为耕地1144元/亩，土地补偿费、安置补助费共计24倍，补偿标准为27456元。而本案中，综合已查明的事实，长顺县政府的相关职能部门先后于2014年5月19日、2014年11月22日、2015年5月20日、2015年6月1日发布《征地补偿公示》《征地公告》等，将征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表及征地费用发放分户表进行公告、公示，且汪国松于2015年4月23日、12月31日在《征地费用发放分户表》上予以签字确认，可以认定长顺县政府的前述征收行为至迟在汪国松签字并领取补偿费用时已经实施完毕。从长顺县政府提交的《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表》、《威远潮井、李家山生态移民安置征地补偿分户发放表》载明的土地面积及具体补偿金额，可以确认长顺县政府在对汪国松土地实施征收并予以补偿时是按照2015年依法征收集体土地时应当执行的31号通知确定的长顺县征收补偿标准以及征地补偿公示中确定的补偿标准对汪国松被征收土地的土地补偿、安置补助费、青苗补偿费给予了补偿，汪国松亦已实际领取。汪国松主张应当按照黔南府函〔2015〕235号文件确定的征收补偿标准计算其土地损失，因长顺县政府对汪国松土地的征收行为发生于2015年，而该文件确定的补偿标准自2016年1月1日起才实施，其确定的补偿标准并不适用于其施行前的征地行为。因此，汪国松前述主张明显缺乏事实依据，依法不予采纳。关于汪国松申请对其土地市场价值进行评估的主张，因汪国松案涉土地系集体土地，集体土地具有特殊性，并非一般商品市场流通物，其价值不能以所谓“市场价格”衡量，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”之规定，征收土地是按照被征收土地的原用途给予补偿，基于赔偿直接损失的原则，汪国松申请对其土地市场价值进行评估缺乏法律依据，一审法院不予准许。 综上，汪国松因长顺县政府违法行为受到损害的权利已通过其实际领取补偿款的行为得到救济，其要求长顺县政府赔偿其土地损失的诉讼请求缺乏事实和法律依据，理由不能成立，一审法院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，作出如下判决：一、驳回汪国松的诉讼请求;二、驳回汪国松对长顺县自然资源局的起诉。 上诉人汪国松不服一审判决，向本院提起上诉，请求:1.撤销一审判决，依法改判；2.请求委托专门的鉴定机构对其土地的市场评估价作鉴定；3.请求判令被上诉人赔偿其直接经济损失51168元。如无法赔偿，请求判令被上诉人返还其土地，恢复土地原状。其主要理由为：长顺县政府2015年征收并占用集体土地，将农用地转为建设用地未经省人民政府批准，其行为明显违法，且长顺县政府至今没有完善相关土地征收的审批手续，该集体土地应视为至今没有依法被征收。无征收就无补偿，即上诉人的直接损失按照2009年的标准没有依据。 被上诉人长顺县政府、长顺县自然资源局二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人长顺县政府占用上诉人汪国松承包土地的行为已被生效判决确认违法，汪国松有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（三）项之规定请求长顺县政府承担国家赔偿责任。关于适格赔偿义务机关、案涉土地是否具有返还可能性的问题，一审判决已作详细论述，本院不再赘述。本案争议的焦点问题，是长顺县政府未批先征的行为是否对汪国松的财产权造成损害。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系因征收而起，汪国松在正常征收补偿程序中应当得到的利益损失，即为直接损失。本案中，长顺县政府占用土地时，虽已按当时有效的31号通知确定的补偿标准向汪国松支付了27227元/亩的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍......每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”之规定，土地补偿费、安置补助费均应以土地被征收前三年平均年产值为基数计算，而长顺县政府违法占用案涉土地时支付的补偿费用，显然并非案涉土地被征收前三年的平均年产值。因此，长顺县政府的违法占用土地行为，明显给汪国松造成了损害，依法应承担相应的赔偿责任。综合考虑长顺县政府的违法事实、情节等因素，本院酌情参照原补偿标准上浮30%确定赔偿数额，即27227元×30%×2.6099亩=21317.92元。汪国松主张赔偿的诉讼请求成立，本院予以支持，但汪国松主张按占用土地时尚未实施的补偿标准计算赔偿数额没有法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人汪国松的部分上诉理由成立，对其上诉请求本院部分予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，依法应予改判。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（三）项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初120号行政赔偿判决第二项，即驳回汪国松对长顺县自然资源局的起诉； 二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初120号行政赔偿判决第一项，即驳回汪国松的诉讼请求； 三、被上诉人长顺县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人汪国松经济损失人民币21317.92元； 四、驳回上诉人汪国松的其余赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇二〇年二月十七日 法官助理叶署铭 书记员严洪杰