山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁01行初237号原告济南瀚洋固废处置有限公司，住所地济南市。法定代表人孙斌，董事长。委托代理人熊德洲、缑会锋，均系北京德恒（深圳）律师事务所律师。被告济南市人民政府，住所地济南市。委托代理人张文利、张华林，均系济南市人民政府工作人员。被告济南市环境保护局，住所地济南市。法定代表人高文立，局长。委托代理人张瑞海，济南市环境保护局工作人员。委托代理人郝晓青，山东聚轩律师事务所律师。原告济南瀚洋固废处置有限公司（简称瀚洋公司）因认为被告济南市人民政府（简称市政府）批准同意并授权委托被告济南市环境保护局（简称市环保局）作出的《关于终止〈济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议〉（简称《协议》）的通知》（济环字[2015]167号）（简称167号《通知》）的行政行为违法，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告市政府、被告市环保局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月17日公开开庭审理了本案。原告瀚洋公司的委托代理人熊德洲、缑会锋，被告市政府的委托代理人张文利、张华林，被告市环保局的委托代理人张瑞海、郝晓青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市环保局于2015年9月15日作出167号《通知》，认定瀚洋公司危险废物经营许可证将于2015年9月20日到期。鉴于该公司现有处置场所临时定点规划也将于2015年9月26日到期，且到期后无法建成新的集中处置设施，市环保局无法为其续发危险废物经营许可证，该公司届时将失去医疗废物集中处置资质，无法履行《协议》规定的医疗废物集中处置义务。市环保局代表市政府决定终止《协议》，收回该公司的特许经营权，并实施临时接管。瀚洋公司可在收到通知之日起30日内，提出书面申辩或要求举行听证。原告瀚洋公司起诉称，一、瀚洋公司在签订《协议》前，并未隐瞒现有处置设施为过渡性设施，危险废物经营许可证为临时许可的事实。以上事实不能构成《协议》终止的正当事由。二、被告未能协调落实项目建设用地选址规划，是集中处置设施新建工作未能如期实施的主要原因，不应由原告承担《协议》终止的不利后果。三、市环保局在终止《协议》前，未按照《行政处罚法》和《行政许可法》的要求，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，构成行政程序违法。四、市政府《关于研究医疗废物集中处置有关问题的会议纪要》（[2015]34号），同意按程序终止《协议》，应与市环保局作为共同被告。请求人民法院：1、撤销被告市环保局作出的167号《通知》；2、判令被告市环保局继续履行《协议》；3、判令被告市政府及被告市环保局赔偿瀚洋公司经济损失76292684.71元。被告市政府答辩称，一、市政府不是本案适格被告。涉案纪要是政府内部讨论会议纪录，不具有对外的法律效力，对外发生法律效力的是市环保局作出的167号《通知》，本案应以市环保局为被告。二、原告的起诉超过法定期限。原告于2015年9月15日签收167号《通知》，于2016年4月12日提起行政诉讼，已超过了行政诉讼6个月的起诉期限。请求人民法院驳回原告对市政府的起诉。被告市环保局答辩称，一、本案系因瀚洋公司违约导致《协议》终止。该公司现有处置场地系临时用地，临时定点规划已于2016年9月26日到期。按照《协议》的约定，该公司应自行新建集中处置设施，并自行办理所需审批手续，但经市环保局多次督促，新的集中处置设施仍未建成。市环保局根据《协议》的规定，有权作出终止履行的决定。二、瀚洋公司已不具备医疗废物集中处置资质。该公司危险废物经营许可证于2016年9月20日到期，因其未取得合法的用地审批手续，市环保局无法向其续发危险废物经营许可证，该公司已经丧失了医疗废物集中处置资质，不能履行《协议》规定的医疗废物集中处置义务，《协议》已经丧失了继续履行的基础。三、市环保局终止程序合法。《协议》系环境保护基础设施建设运营特许经营协议，市环保局按照《协议》约定，事前作出了终止预备通知，保障了瀚洋公司的知情和陈述申辩权，事后又告知可以提出书面申辩或要求举行听证，并不违反《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定。四、市环保局不存在违约行为。该局不具有土地规划职权，瀚洋公司关于该局应当承担项目建设用地选址规划落实不能责任的主张，没有事实和法律依据。另外，该局事前尽到了告知、督促另选新址进行建设，避免影响全市医疗废物处置的义务。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经审理，本院查明：涉案济南市医疗废物集中处置项目，于2002年经济南市计委批准立项，项目建成后承担济南全市行政区域内医疗废物集中处置工作。瀚洋公司为项目建设单位，项目建设用地位于济南市荷花路1号，用地性质为临时用地，使用期限截止2009年。该项目集中处置设施于2004年建成并投入使用。根据市环保局和济南市卫生局规定，瀚洋公司自2003年6月起，开始负责济南市济南市医疗废物集中处置项目运营工作。该公司于2003年至2006年间，相继获得《济南市危险废物经营许可证（临）》、《山东省危险废物经营许可证（医疗废物）》、《危险废物经营许可证》（JNYF001号）。2007年10月，市环保局经市政府同意授权，与瀚洋公司签订《协议》。《协议》主要内容是:瀚洋公司对投资建设的医疗废物集中处置场所内的房屋、设备设施等财产拥有所有权，并授予该公司济南市行政区域内全部医疗废物集中处置的专属特许经营权，特许期限为2007年10月31日至2032年10月30日。瀚洋公司在济南市行政区域内需处置的医疗废物超过本协议签订时集中处置设施设计能力或运营负荷，或现有集中处置场所临时定点规划被取消时，应主动或按照双方协商经市环保局同意的时限进行改建、扩建、重建，并自行办理所需各项审批手续，承担改建、扩建、重建所需费用。《协议》还规定了终止的事由，包括特许期满、瀚洋公司违约、市环保局违约及双方协商一致的终止。就涉案项目临时用地期限问题，瀚洋公司自2008年来，多次致函市环保局。经该局反映协调，市规划局先将现状用地临时过渡期延长至2013年7月，后又延长至2015年9月26日。另外，经市环保局多次批准续发，瀚洋公司危险废物经营许可证（临时）经营期限最终延长至2016年9月20日。就涉案项目永久用地选址问题，济南市规划局于2012年曾提出两个比选地点，但选址均未能成功。2014年，瀚洋公司提出将济南市生活废弃物处理中心东南角地块定为新厂址，市发改委、市城管局、市环保局、市规划局等部门均予以同意，市环保局明确要求瀚洋公司在2015年上半年建成新的集中处置设施，并投入使用。但在项目具体选址工作过程中，相关村庄村民不配合参与，导致项目环境影响评价工作无法完成，后续无法推进。瀚洋公司于2015年多次致函市环保局，请求予以协调解决。2015年8月10日，被告市环保局作出预备通知，指出瀚洋公司面临危险废物经营许可证、现有处置场所临时定点规划即将到期的问题，要求该公司1个月内书面报送答复，采取实质措施，否则将终止《协议》，收回特许经营权。2015年8月18日，瀚洋公司向市环保局申请续发危险废物经营许可证。同年8月21日，市环保局作出《关于瀚洋公司危险废物经营许可申请材料一次性补正通知书》（济环字[2015]150号），要求该公司补正处置厂选址符合城市总体规划的证明材料。2015年9月8日，瀚洋公司作出答复，称济南市医疗废物集中处置新建项目未能按要求建成，是因为项目建设手续无法按计划办理完成审批办理，项目建设手续相关事宜属于政府职责范畴，不同意终止《协议》，要求同时下发环评批复，颁发新的《危险废物经营许可证》。2015年9月11日，市政府形成[2015]34号《纪要》，原则同意按程序依法终止瀚洋公司的医疗废物处置特许经营协议。2015年9月15日，市环保局作出167号《通知》。瀚洋公司不服，对市政府提起行政复议申请。经复议，山东省人民政府认定市环保局是签订及终止《协议》的行政主体，市政府非适格被申请人，驳回了瀚洋公司的行政复议申请。以上事实有瀚洋公司和市环保局提供的证据在案佐证（详见附件一、附件二）。经庭审质证，本院对上述证据的真实性予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第（一）项之规定，公民、法人或者其他组织就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案《协议》系医疗废物集中处置项目特许经营权协议，瀚洋公司认为被告市政府、市环保局单方终止协议违法提起诉讼，属于法院行政诉讼的受案范围，本院依法应当受理。结合各方当事人的诉辩意见，本院确定审理的焦点问题是：一、市政府是否是本案的适格被告。二、本案是否适用行政许可法律规定；三、市环保局是否具有终止《协议》的职权；四、本案是否存在因瀚洋公司违约导致《协议》终止的情形；五、本案是否存在《协议》的终止事由；六、市环保局终止《协议》的程序是否违法；七、瀚洋公司的赔偿请求是否成立。关于第一个审理的焦点问题，即市政府是否是本案的适格被告。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力上的文书上署名的机关为被告。”本案中，市政府虽以纪要形式，同意市环保局终止《协议》，但纪要属于政府内部讨论会议纪录，不对外发生法律效力，瀚洋公司应以对外发生法律效力的文书，即167号《通知》上署名的市环保局为被告。瀚洋公司起诉市政府没有法律依据，本院不予支持。关于第二个审理的焦点问题，即本案是否适用行政许可法律规定的问题。本院认为，政府特许经营不同于行政许可，特许经营是行政机关授权符合条件的企业或其他组织提供公共产品或公共服务的行为，行政许可是行政机关赋予特定主体从事特定活动的资质的行为，取得行政许可是从事特许经营的必要非充分条件。就本案而言，《医疗废物管理条例》第二十二条规定：“从事医疗废物集中处置活动的单位，应当向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，未取得经营许可证的单位，不得从事有关医疗废物集中处置的活动。”根据上述规定，瀚洋公司欲从事医疗废物集中处置，先要取得危险废物经营许可证，获得从事医疗废物集中处置的合法资质。瀚洋公司欲实际从事处置工作，还必须与市环保局签订特许经营协议，取得处置项目的特许经营权。根据上述规定，本案争议解决虽涉及行政许可法律规定，但主要应当适用行政协议及政府特许经营法律规定。另外，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。关于第三个审理的焦点问题，即市环保局是否具有终止《协议》的职权。本院认为，行政机关作出行政行为的职权，只能来源于法律、法规和规章的授权。就本案而言，医疗废物集中处置属于公用事业，涉案《协议》属于公用事业特许经营协议，其终止问题受《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的调整。该办法属于部门规章，自2015年6月1日施行，其中第五十八条第二款规定：“本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。”鉴于《协议》在该办法实施之前既已订立，并约定市环保局具有终止的职权，市环保局根据上述部门规章的规定，具备终止《协议》的职权。关于第四个审理的焦点问题，即本案是否存在因瀚洋公司违约导致《协议》终止的情形。本院认为，该公司虽未完成集中处置设施的新建工作，但也付出了大量的努力，市环保局亦及时予以肯定和支持，但拟选址地块附近村民不予配合，导致新建项目无法通过环境影响评价，是选址新建工作无法完成的根本原因。虽然根据《协议》规定，瀚洋公司应自行办理新建所需各项审批手续，包括新建项目环境影响评价手续，但村民不配合环境影响评价工作，属于《协议》签订时双方无法预见的事实，被告市环保局和瀚洋公司均无法避免和克服，说明该事实构成不可抗力，能够免除瀚洋公司的违约责任。被告市环保局关于因瀚洋公司违约导致《协议》终止的意见，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于第五个审理的焦点问题，即本案是否存在《协议》的终止事由。本院认为，终止事由包括约定事由和法定事由，本案虽不存在约定的终止事由，包括：特许期满、一方违约和双方协商终止，但存在法定的终止事由。《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定：“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同”。本案中，瀚洋公司在危险废物临时经营许可证于2016年9月20日到期后，因为未能取得市环保局续发的危险废物经营许可证，已经不具备从事医疗废物集中处置的合法资质，且因客观原因无法选取集中处置医疗废物的新址，导致瀚洋公司无法继续履行《协议》规定的医疗废物集中处置义务，而不可忽视的一个事实是，济南市地区医疗机构每天都会产生大量医疗废物，如不及时予以处理，将会对当地居民生产生活及生命安全造成极大损害，瀚洋公司因客观原因不能继续开展医疗废物集中处置业务，已构成严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形。因此，市环保局根据上述法律规定终止《协议》，具有事实依据和法律依据。关于第六个审理的焦点问题，即市环保局终止《协议》的程序是否违法。本院认为，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”本案中，市环保局在作出167号《通知》前，提前一个月向瀚洋公司送达了终止预备通知，要求书面报送答复并采取实质措施，保障了瀚洋公司的知情和陈述申辩的权利，符合上述法律规定。被告市环保局167号《通知》中关于30日内提出书面申辩或者要求举行听证的规定，有利于瀚洋公司的权利保障，并未违反《协议》的约定，也未违反法律的禁止性规定。本院对瀚洋公司关于终止程序违法的主张不予支持。关于第七个审理的焦点问题，即瀚洋公司的赔偿请求是否成立。本院认为，行政违法是行政赔偿的前提，因市环保局167号《通知》并不违法，本院对瀚洋公司要求市环保局予以赔偿的主张不予支持。但本院注意到，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款关于“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，被告市环保局因公共利益的需要终止《协议》，应对原告的有关损失先予作出认定，并根据认定情况决定是否予以补偿。综上，被告市环保局的167号《通知》，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合规定，本院予以支持，但被告市环保局应就瀚洋公司的损失问题另行作出补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第三款之规定，判决如下：一、驳回原告济南瀚洋固废处置有限公司要求撤销被告济南市环境保护局作出的《关于终止〈济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议〉的通知》（济环字[2015]167号）的诉讼请求。二、被告济南市环境保护局于本判决生效之日起三十日内，针对《关于终止〈济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议〉的通知》（济环字[2015]167号）给原告济南瀚洋固废处置有限公司造成的损失作出补偿决定。三、驳回原告济南瀚洋固废处置有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南瀚洋固废处置有限公司与被告济南市环境保护局各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  陈 伟审 判 员  高同先人民陪审员  王建华二〇一七年三月二十九日书 记 员  李志晓附件一原告济南瀚洋固废处置有限公司提供的证明被诉行政行为违法的证据：1、济南市环境保护局《关于终止的预备通知》（济环字[2015]142号）；2、济南市人民政府《关于研究医疗废物集中处置有关问题的会议纪要》（[2015]34号）；3、济南市环境保护局《关于终止的通知》（济环字[2015]167号）；4、山东省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》(鲁政复驳字[2015]589号；5、济南瀚洋固废处置有限公司《关于是否向济南市环保局出具有关承诺的函》；6、济南瀚洋固废处置有限公司董事会征询意见单；7、济南瀚洋固废处置有限公司52万应急保证金付款记录及市环保局出具的收据；8、关于张建国等三位同志工作关系的证明及公司基本情况登记；9、济南市规划局回复济南市环境保护局《关于济南市医疗废物集中焚烧厂规划选址意见的复函》（济规函[2002]12号）。10、济南市环境保护局向济南瀚洋固废处置有限公司核发《危险废物经营许可证（临）》编号：JNYF-001；11、济南市人民政府《关于同意授权市环保局签订医疗废物集中处置特许经营权协议的批复》(济政字[2007]43号)；12、济南瀚洋固废处置有限公司与济南市环境保护局签订的《济南市医疗废物处置项目特许经营权协议》；13、资产负债表、固定资产明细账及相关发票、付款记录等；14、裁决书、传票、应诉通知书；15、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于济南市医疗废物处置项目规划选址问题的请示》(济瀚字[2008]11号)；16、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于我市医疗废物集中焚烧场规划选址问题的请示》(济瀚字[2009]7号)；17、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于申请在我市医疗废物集中处置中心原址进行新生产线建设的请示》(济瀚字[2010]15号)；18、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于我市医疗废物集中处置中心项目规划选址问题的请示》(济瀚字[2011]10号)；19、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于重新选址建设济南市医疗废物集中处置项目的请示》(济瀚洋[2013]6号)；20、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市发改委《关于济南市医疗废物集中处置中心新建定址的请示》(济瀚洋[2014]7号)；21、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于济南市医疗废物集中处置中心新建定址的请示》(济瀚洋[2014]8号)；22、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市规划局《关于济南市医疗废物集中处置中心新建定址的请示》(济瀚洋[2014]9号)；23、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市城市管理局《关于济南市医疗废物集中处置中心新建定址的请示》(济瀚洋[2014]10号)；24、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市发改委《关于请求解决济南市医疗废物集中处置中心项目建设中部分问题的报告》(济瀚洋[2014]13号)；25、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于请求解决济南市医疗废物集中处置中心项目新建厂址问题的紧急报告》(济瀚洋[2015]4号)；26、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于请求解决济南市医疗废物集中处置中心项目用地规划定点的紧急请求》(济瀚洋[2015]28号)；27、济南瀚洋固废处置有限公司致济南市环境保护局《关于请求帮助解决济南市医疗废物集中处置中心项目用地规划定点并延长现状用地使用期限的请示》(济瀚洋[2015]37号)；28、济南市环境保护局《关于申请我市医疗废物集中焚烧厂临时过渡期限的函》(济环字[2009]83号)；29、济南市规划局《关于济南瀚洋固废处置有限公司的复函》(济规管函[2012]6号)；30、济南市发展和改革委员会《关于同意济南瀚洋固废处置有限公司济南市医疗废物集中处置中心项目进行前期工作的通知》(济发改投资函[2014]7号)；31、市环保局《关于济南市医疗废物集中处置中心新建定址请示的函》(济环建管函[2014]29号)；32、济南市规划局《关于济南瀚洋固废处置有限公司的复函》(济规管函[2014]64号)；33、济南市城市管理局《关于的复函》；34、济南瀚洋固废处置有限公司向济南市城市管理局提出的《关于确定新建济南市医疗废物集中处置中心具体位置的请示》(济瀚洋[2014]11号)；35、济南市城市管理局《关于济南济南瀚洋固废处置有限公司的复函》(济城管函[2014]11号)。附件二被告济南市环境保护局提交的证据：1、《济南市医疗废物集中处置项目特许经营协议》；2、《济南瀚洋固废处置有限公司自查报告》；3、济南市环境保护局《关于换发济南瀚洋固废处置有限公司危险废物临时经营许可证的批复》（济环字[2013]11号）；4、济南市环境保护局《关于换发济南瀚洋固废处置有限公司危险废物临时经营许可证的批复》（济环字[2013]196号）；5、济南市环境保护局《关于济南瀚洋固废处置有限公司焚烧系统停车大修有关问题的批复》（济环字[2014]198号）；6、济南市环境保护局《关于济南瀚洋固废处置有限公司危险废物经营许可证申请材料一次性补正通知书》（济环字[2015]150号）；7、济南市环境保护局《关于终止的预备通知》（济环字[2015]142号）；8、济南瀚洋固废处置有限公司《关于的答复》（济瀚洋[2015]74号）；9、济南市环境保护局《关于终止的通知》（济环字[2015]167号）；10、《产权交易合同》；11、《山东产权交易中心公告》；12、《产权交易挂牌公告结果通知》（济产权交字[2013]004号）；13、企业国有产权转让挂牌公告内容备案表（ZBZR13030）。