山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁14行审复2号复议申请人（原申请执行人）德州市自然资源局（原德州市国土资源局），所在地址德州市经济开发区长河大道359号。法定代表人赵明国，局长。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。被申请人（原被执行人）蔡景孝，男，1956年7月22日出生，汉族，住山东省德州市德城区。被申请人（原被执行人）冯志军，男，1973年5月16日出生，汉族，住山东省德州市德城区。复议申请人德州市自然资源局不服德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审12号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人德州市自然资源局以蔡景孝、冯志军未经依法批准擅自占用位于德城区集体土地面积10298平方米（农用地、不符合土地利用总体规划）建停车场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（鲁国土资规[2016]3号）的规定，对被申请人作出德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定书，责令蔡景孝、冯志军退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地；限15日内清除非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状；并处以非法占用土地每平方米人民币25元罚款共计257450元。被申请人蔡景孝、冯志军不服该处罚决定，向德州市人民政府申请行政复议，复议维持后，遂提起行政诉讼。德州市中级人民法院于2019年5月22日作出（2019）鲁14行终62号生效判决，撤销德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定中“责令你们退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地”的处罚内容。复议申请人德州市自然资源局于2019年6月18日作出履行行政处罚决定催告书。被申请人在法定期限内经催告仍未履行。复议申请人向人民法院申请强制执行。原审法院查明，申请执行人2017年7月20日对被执行人蔡景孝、冯志军占地建停车场立案调查，经查被执行人于2014年8月,未经依法批准擅自占用位于德城区集体土地面积10298平方米(农用地、不符合土地利用总体规划)建停车场的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。申请执行人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（鲁国土资规〔2016〕3号）的规定,于2018年3月7日对被申请执行人作出如下行政处罚决定:责令蔡景孝、冯志军退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地；限15日内清除非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状;并处以非法占用土地每平方米人民币25元罚款，共计257，450元(大写:贰拾伍万柒仟肆佰伍拾元整)。行政处罚履行方式和期限:限自接到本处罚决定书之日起15日内到德州银行缴纳罚款,逾期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。并于2018年3月9日将行政处罚决定书送达被执行人。被执行人向德州市人民政府提起复议，德州市人民政府决定维持申请执行人作出的德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定。被执行人不服该行政处罚决定向山东省平原县人民法院提起行政诉讼，该院判决驳回被执行人的诉讼请求。被执行人不服上述判决，向德州市中级人民法院提起上诉，2019年5月22日德州市中级人民法院作出判决：撤销德州市人民政府作出的德政复决字[2018]39号行政复议决定；撤销德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定中“责令你们退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地”的处罚内容；驳回蔡景孝、冯志军的其他诉讼请求。申请执行人于2019年6月18日作出《履行行政处罚决定催告书》催告被执行人履行，催告被执行人十日内履行“清除在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状；并处以非法占用土地每平方米人民币25元罚款，共计257450元（人民币大写：贰拾伍万柒仟肆佰伍拾元整）”及“自接到本处罚决定书之日起15日内到德州银行缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”的行政处罚。被执行人经催告仍未履行，申请执行人德州市自然资源局向法院申请强制执行。原审法院认为，申请执行人申请的行政处罚决定已由德州市中级人民法院作出生效判决，该院撤销了德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定中“责令你们退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地”的处罚内容，对于处罚决定中要求被执行人履行的其他义务法院没有支持被执行人的诉讼请求而驳回。《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》（〔2008〕行他字第24号）规定，被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。根据上述答复，申请执行人对被执行人作出的行政处罚，被执行人已依法提起诉讼，在法院对上述行政处罚审查完毕并作出终审判决后，相应行政处罚决定已对被执行人产生法律效力，被执行人应履行相应义务。申请执行人经催告，被执行人仍未履行上述缴纳罚款的义务，申请执行人向法院申请强制执行德国土监罚字〔2017〕73号《行政处罚决定书》中的罚款及加处罚款符合《中华人民共和国行政强制法》第四十六条、第五十五条规定。关于申请执行人“清除在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状”的申请执行请求，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。按照上述规定，对于违反乡、村规划的违法建筑，应由乡、镇人民政府依法作出行政处罚决定，需要强制执行的，由乡、镇人民政府予以强制执行。对于违反城乡规划的违法建筑，则应由城乡规划主管部门依法作出行政处罚决定，县级以上人民政府可以责成有关部门具体实施有关强制措施。因《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》颁布施行于《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日施行，2004年8月28日第二次修正）之后，且对违法建设行为的处罚及强制执行均已作出明确规定，对于违法的建筑物、构筑物、设施，县级以上人民政府可责成有关部门强制拆除。德州市自然资源局系德州市人民政府所属职能部门，应按照法律规定依法行使职权。根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号），根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。对于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，也应当由行政机关强制执行。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十七条、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十五）项、第一百五十五条规定，裁定：一、对申请执行人德州市自然资源局申请执行德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定中的罚款人民币257，450元及加处罚款257，450元共计514，900元(人民币大写：伍拾壹万肆仟玖佰元整)准予强制执行。二、对德州市自然资源局德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定的其他强制执行申请不予受理。复议申请人德州市自然资源局称，一、一审法院适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条规定错误，法律并没有授予申请人“强制执行权”，申请人不是“具有强制执行权的行政机关。”《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”以上两条适用的对象是“具有强制执行权的行政机关。”而申请人并不具有强制执行权，不属于“具有强制执行权的行政机关。”《中华人民共和国行政强制法》第五章是关于申请人民法院强制执行的规定。第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条明确“没有强制执行权的行政机关”申请人民法院强制执行，申请人的申请完全符合行政强制法的规定。二、一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》错误，混淆了“建设规划”和“土地利用规划”的概念。申请人作出案涉行政处罚决定，依据的是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条以及第七十六条之规定，这些条款所指的“规划”均是指“土地利用规划”，而非“建设规划”。《中华人民共和国城乡规划法》中所指的“规划”是“建设规划”，而非“土地利用规划”。一审法院将两部法律中的建设规划和土地利用规划混淆。一审法院关于“按照上述规定，对于违反乡、村规划的违法建筑，应由乡、镇人民政府依法作出行政处罚决定，需要强制执行的，由乡、镇人民政府予以强制执行。对于违反城乡规划的违法建筑，则应由城乡规划主管部门依法作出行政处罚决定，县级以上人民政府可以责成有关部门具体实施有关强制措施”的论述完全是《中华人民共和国城乡规划法》中关于违反建设规划的情形，与本案行政处罚决定大相径庭，明显错误。三、《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》与《中华人民共和国土地管理法》不存在矛盾冲突。《城乡规划法》《行政强制法》与《土地管理法》调整范围完全不同，适用主体不同，不存在谁先谁后、谁优先适用问题。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》也均未赋予申请人以“强制执行权”。一审法院以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》颁布于《中华人民共和国土地管理法》之后，认定申请人属于具有强制执行权的行政机关错误。四、一审法院适用《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》错误。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的内容为：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”也就是说适用该批复的前提，一是违反《中华人民共和国城乡规划法》；二是法律已经授予行政机关强制执行权。就本案来讲，适用批复的两个前提条件都不存在。第一，本案行政相对人违反的是《中华人民共和国土地管理法》，行政处罚的依据也是《中华人民共和国土地管理法》。第二，法律没有授予行政机关强制执行权。因此一审法院引用该批复明显错误。综上所述，一审法院适用法律明显错误，请复议法院依法撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审12号行政裁定书，责令德州市德城区人民法院对申请人的强制执行申请事项全部准予执行。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一、二款规定：“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：（一）行政行为依法可以由人民法院执行；（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》（[2008]行他字第24号）规定：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”值得注意的是，2014年7月22日，最高人民法院发布《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法[2014]191号），其中规定：“……另一方面，要积极拓宽‘裁执分离’适用范围，以践行立法机关提出给相关改革探索‘留有空间’的意见和中央有关部门对法院工作的相关建议。今年以来，浙江省高级人民法院在省委、省政府的大力支持下出台相关规定，明确将‘裁执分离’扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件，该做法值得推广和借鉴。”原国土资源部发布的《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》（2008年9月5日发布）《国土资源执法监察巡查工作规范》(试行)（2009年9月19日发布）均提出地方国土资源行政主管部门应加强巡查检查工作，对国土资源违法行为实现“早发现、早制止、早处置”。本案中，对复议申请人德州市自然资源局作出的德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定，人民法院已作出撤销该处罚决定中“责令你们退还非法占用德城区黄河涯镇窑上村的土地”内容的生效判决。相应处罚决定已对被申请人产生法律效力，其应履行相应法律义务。复议申请人德州市自然资源局经催告，被申请人蔡景孝、冯志军仍未履行。德州市自然资源局申请人民法院强制执行该处罚决定的生效内容。原审法院经审查，对德州市自然资源局申请执行的该处罚决定生效内容中的罚款人民币257450元及加处罚款257450元共计514900元准予强制执行，符合法律规定。对申请执行内容中其他强制执行申请不予受理，不符合上述规定，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：一、维持德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审12号行政裁定第一项，即“对申请执行人德州市自然资源局申请执行德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定中的罚款人民币257，450元及加处罚款257，450元共计514，900元(人民币大写：伍拾壹万肆仟玖佰元整)准予强制执行”；二、撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审12号行政裁定第二项，即“对德州市自然资源局德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定的其他强制执行申请不予受理”；三、指令德州市德城区人民法院对德州市自然资源局德国土监罚字〔2017〕73号行政处罚决定的其他强制执行申请，依法受理审查。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  许本海审判员  师延锋审判员  宋冬梅二〇二〇年二月二十六日书记员  李 杨