江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终4号 上诉人(原审原告)江苏优锐交通器材有限公司，统一社会信用代码×××022，住所地：丹阳市界牌镇东风路。 法定代表人朱学财，该公司总经理。 委托代理人王文杰，北京大成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市消防救援大队。住所地：丹阳市圣昌西路与迎宾路交叉口西150米。 负责人周显耀，该救援大队大队长。 被上诉人（原审被告）镇江市消防救援支队。住所地：镇江市九华山路××号。 负责人窦礼念，该救援支队支队长。 上诉人江苏优锐交通器材有限公司（以下简称江苏优锐公司）诉被上诉人丹阳市消防救援大队（以下简称丹阳救援大队）、镇江市消防救援支队（以下简称镇江救援支队）火灾事故认定一案，不服丹阳市人民法院(2019)苏1181行初80号-2行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年3月30日20时24分许，江苏优锐公司发生火灾。被告丹阳救援大队于2019年4月28日作出镇丹公消火认字〔2019〕第0005号火灾事故认定书，认定起火部位位于江苏优锐公司东侧仓库内一层由南向北第二根立柱下方处，起火原因系该处电源接线板电气故障引燃周边可燃物所致。被告丹阳救援大队于4月29日送达了该火灾事故认定书。江苏优锐公司法定代表人朱学财之子朱大兴为该火灾事故认定书向被告镇江救援支队申请复核。被告镇江救援支队于2019年5月23日作出镇消火复字〔2019〕第0001号火灾事故认定复核决定书，决定：原火灾事故认定主要事实清楚、证据确实充分、程序合法，起火原因认定正确，维持原火灾事故认定。次日，朱大兴收到该复核决定书。原告不服，诉至原审法院，请求法院依法判令被告正确履行法定职责，根据事实和法律，使用科学的逻辑方法对起火原因及灾害成因做出规范认定，对起火原因、灾害成因以及勘验笔录等作出准确全面的表述，并承担本案诉讼费。 原审法院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。因此，火灾事故认定书仅是对事故原因进行分析、判断，就当事人行为与火灾事故之间的事实因果关系作出结论，是一种事实性认定，其本身并未直接确定当事人的权利义务，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告诉讼请求虽然是要求判令被告正确履行法定职责，根据事实和法律，使用科学的逻辑方法对起火原因及灾害成因做出规范认定，对起火原因、灾害成因以及勘验笔录等作出准确全面的表述，但因被告丹阳救援大队已经作出火灾事故认定书，故其实质是不服该火灾事故认定书，要求重新作出火灾事故认定书，因此，原告提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件，对其起诉依法应当裁定予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定驳回原告江苏优锐交通器材有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。 江苏优锐公司提起上诉，请求二审法院依法撤销原审裁定，判决行政机关依法正确履行法定职责。主要理由：一、原审法院混淆了客观事实和法律事实的区别，导致对火灾事故认定行为的法律性质认定错误，适用法律错误。火灾事故认定书是建立在现场勘验、调查询问和检验鉴定意见等证据基础之上的证据，是行政机关行使行政权力确认的法律事实，属于具体行政行为，不属于技术行为。火灾原因认定是行政机关行使行政权力做出了推论，属于行政程序确认的法律事实，虽然使用了技术手段，但不能改变其行政认定的特点，是利用技术手段做出的行政认定，应属于具体的行政确认行为。二、火灾事故认定书及复核决定书作为证据使用，直接决定了三种法律责任，对外产生法律效力，并且对当事人权利义务产生实际影响，属于具体的行政行为，依法具有可诉性。火灾原因认定一经作出，非经法定程序，公安消防机构及火灾事故特定当事人不得随意变更，都要受该认定内容的约束。这样必然对相对人的权利义务产生实质性的影响，导致一系列可能产生的法律责任，产生行政法意义上的法律效果。事实上，火灾事故的其他方已经根据《火灾事故认定复核决定书》，提起了民事诉讼。如果该行为不可诉，并可以直接作为证据使用，没有了外部纠错程序，势必直接将当事人置于死地。三、消防救援机构作出的火灾事故认定依法属于人民法院的行政诉讼受案范围。首先，火灾原因认定书虽然未直接认定事故责任，但是对火灾事故主体、过错行为、损失做出了认定，过错和损失之间的因果关系也随之明确。火灾原因认定应属于具体行政行为，应当属于具体行政行为中的行政确认行为。其次，从《火灾事故认定书》的性质来看，《火灾事故认定书》不仅仅从主体上看是行政机关作出的，从内容上着实也不同于一般的民事鉴定书。《火灾事故认定书》在最后内容表述“当事人对本认定异议的，可以自本认定书送达之日起十五个工作日内，向镇江市公安消防支队提起书面复核申请”。在普通的民事鉴定案件中，对于鉴定书有异议，因申请重新鉴定，并不会涉及到上级行政机关。因此，被上诉人作出的火灾认定书应属于具体行政行为，属于人民法院的受案范围，也适用《行政诉讼法》的相关规定，依法进行实体审理和判决。根据《行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，排除受案范围的四种情形以及不属于人民法院行政诉讼受案范围中均没有火灾原因认定，因此火灾原因认定属于行政诉讼的受案范围。四、全国消防已经正式归属国家应急管理部，属于行政部门，作出的火灾事故认定属于具体行政行为，且之前也有将火灾事故认定作为行政案件处理的案例。五、关于火灾事故认定的可诉性，《最高人民法院关于保险法司法解释（二）理解与适用》一书在对《保险法司法解释（二）》第18条释义部分明确了火灾事故认定的可诉性。最高人民法院行政庭所作的[2002]行他字第4号电话答复也明确火灾事故认定属于行政诉讼受理范围。 两被上诉人均答辩称：一、上诉人引用最高人民法院关于适用《保险法若干问题的解释（二）》第十八条释义：行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。从该解释可以看出解释与《中华人民共和国消防法》关于火灾事故认定书作为火灾事故处理的证据的定性是一致的，并不矛盾。火灾事故认定书只是作为证据使用，当事人在具体的民事案件中，可以作为证据使用，也可以向法院提供更强的证据或相反的证据证明，具体由法院予以审查认定。三、上诉人引用最高人民法院行政庭[2002]第4号电话答复，被上诉人并未查询到具体的内容。1998年制定的《中华人民共和国消防法》规定，消防机构负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失、查明火灾事故责任。2009年修订的《中华人民共和国消防法》及2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》，消防机构调查火灾事故时根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。明确取消了消防机构调查火灾事故时核定火灾损失、查明火灾事故责任的工作职责。即从2009年开始，消防机构调查火灾事故，根据专业的技术、知识、勘验、鉴定意见等对火灾的起火原因作出认定和判断，不对当事人之间的权利、义务和责任进行划分。这与《交通事故认定书》是有区别的，交通事故认定书不但对发生事故的原因进行认定，还要对事故责任进行划分和归责。但即便如此，交通事故认定书也只是作为处理交通事故的证据使用，且交通事故认定书也不属于行政诉讼的受案范围，更何况并不进行事故责任划分的《火灾事故认定书》呢。三、对于《火灾事故认定书》不属于行政诉讼受案范围，不仅有现行《中华人民共和国消防法》的明确规定，且实务中，通过司法裁判网也可以查询到全国各级法院均对《火灾事故认定书》作出不属于行政诉讼受案范围的一致裁定。本案上诉人在实践中对此并不存在争议的情况下提起行政诉讼，其目的是为了就该起火灾事故与他人的民事诉讼中刻意制造一些障碍。对此，被上诉人理解上诉人的诉讼权利，但是，在有法律明确规定的情况下，上诉人的此种行为不仅浪费了行政资源也浪费了司法资源。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。 上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院经复核全案证据，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是火灾事故认定、火灾事故认定复核决定是否属于行政诉讼受案范围。 首先，从法律变迁分析。《中华人民共和国消防法》（1998年9月1日施行）第三十九条第一款规定，火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。经修订的《中华人民共和国消防法》(2009年5月1日施行)第五十一条第三款规定，公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。2019年修正的《中华人民共和国消防法》延续了上述规则。据此，从2009年5月1日起，公安机关消防机构（现消防救援机构）负责调查火灾原因，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据，不再负有查明火灾事故的职责。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国保险法》若干问题的解释（二）》第十八条规定，行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。参照《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）的规定，根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。因此，根据现行法律，火灾事故认定书可以作为证据使用，不属于可诉的具体行政行为，不具有行政行为的公定力，有关行政机关、人民法院可以依据证据规则依法审查其证据效力，并非没有救济途径。 其次，从裁判案例分析。一审期间，江苏优锐公司提供江苏省南京市中级人民法院审理的(2004)宁行终字第135号南京市给排水工程公司诉南京市鼓楼区公安消防大队消防责任行政确认案、江西省上饶市中级人民法院审理的(2005)饶中行终字第2号无锡市绿宝石电动自行车厂不服余干县公安消防大队公安消防行政确认案，认为火灾责任认定属于可诉的具体行政行为。经查，上述案例确实存在。经检索，最高人民法院（2016）最高法行申775号行政裁定书认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为。对火灾事故认定复核决定不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。江苏省高级人民法院（2017）苏行申1542号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2019）湘行申283号行政裁定书亦持相同观点。可见，随着法律的修订，人民法院司法裁判已认为火灾事故认定、复核决定不属于行政诉讼受案范围。 综上所述，江苏优锐公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二〇年二月二十六日 法官助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧