四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终9号 上诉人（原审原告）杨义珍，女，1974年10月15日出生，汉族，住四川省盐边县。 被上诉人（原审被告）盐边县公安局，住所地四川省盐边县桐子林镇东环北路110号,统一社会信用代码：11510322008340253Y。 法定代表人：徐浚，该局局长。 上诉人杨义珍因与被上诉人盐边县公安局治安管理行政处罚一案，不服四川省盐边县人民法院（2019）川0422行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人杨义珍向一审法院起诉：1.确认盐边县公安局作出边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚决定的行政行为违法；2.撤销盐边县公安局作出的边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚决定；3.由盐边县公安局负担本案诉讼费。其事实和理由为：盐边县公安局于2019年7月17日作出边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚决定，没有事实和法律依据。“渔门镇人民政府在劝返、接返过程中支出经费4万余元”无事实和法律依据。盐边县公安局没有按照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第九十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未告知上诉人依法享有的权利，处罚程序严重违法。根据法律规定，违法行为只有对社会造成严重影响，才可以处以行政拘留，盐边县公安局未提交证据证明上诉人如何扰乱国家单位工作秩序，对社会造成何种影响及程度。综上，盐边县公安局作出的行政处罚决定，无事实依据，程序严重违法，适用法律错误。 一审法院认定如下事实：2018年11月25日，杨义珍与曾世会、田景碧到北京上访，2018年12月5日，四川省盐边县渔门镇人民政府（以下简称渔门镇政府）租车将杨义珍送返四川省攀枝花市。盐边县公安局于2019年2月28日作出边公（渔）行罚决字〔2019〕80号行政处罚决定，对杨义珍行政拘留7日。2019年5月12日，杨义珍与他人离攀进京上访，被渔门镇政府工作人员在河北省石家庄火车站劝返。2019年5月28日，杨义珍等人再次进京，在中南海周边非访，被北京市公安机关训诫，杨义珍在北京滞留6天，被渔门镇政府工作人员接返。2019年7月16日，渔门镇政府主要领导听说杨义珍等人在四川省攀枝花市金江火车站，立即前往劝返，被杨义珍拒绝，后被传唤至盐边县公安局新城派出所。同日，盐边县公安局对杨义珍违反治安管理一案立案，对相关人员进行询问并制作询问笔录，渔门镇政府及相关社区工作人员证实，杨义珍多次到各地、各级政府上访，为劝返、接返杨义珍，渔门镇政府花费大量人力、物力、财力，导致正常工作滞后。盐边县公安局对杨义珍进行询问，制作询问笔录及行政处罚告知笔录，向杨义珍告知了拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述和申辩的权利，杨义珍拒绝签字。经调查取证及审批，盐边县公安局于2019年7月17日作出边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚决定，认定：杨义珍以二滩移民未领取到淹没土地的补偿费等费用，政府未兑现网箱拆除补偿费问题为由，于2019年5月12日、2019年5月28日分别进京上访；2019年7月16日，杨义珍到四川省攀枝花市金江火车站购票准备进京上访，多次迫使渔门镇政府分管维稳工作的领导和工作人员进行劝返、接返工作，导致参加接返的工作人员各项本职工作滞后，不能正常开展工作。渔门镇政府在劝返、接返过程中支出经费4万余元，杨义珍多次违法信访的行为，扰乱了渔门镇政府的正常工作秩序，情节严重。据此，盐边县公安局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对杨义珍行政拘留10日。该处罚决定已执行完毕。 一审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”盐边县公安局作为四川省盐边县辖区内的治安管理机关，有权对区域内发生的治安案件进行调查，作出处罚，在本案中具有行政处罚主体资格。信访是公民的法定权利，但应当依法、有序进行。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。对违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关应当依法进行处理。盐边县公安局经过调查取证，对杨义珍、周富囡、肖鹏、王强、刘涛、马世杰、安德元等人作出的询问笔录，结合北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》，四川省人民政府驻北京办事处出具的情况说明以及渔门镇政府提供的差旅费发票等，能够证明杨义珍系诉求未得到解决，多次到非信访场所非访，其行为违反了《信访条例》及《治安管理处罚法》的规定。虽然杨义珍未采用暴力手段扰乱机关单位正常工作秩序，但其通过上访，迫使渔门镇政府出于维稳需要，多次安排分管领导及工作人员长时间对杨义珍进行劝返、接返，花费了大量的人力、物力、财力，其后果仍然是扰乱了机关单位正常工作秩序，致使地方政府的工作不能正常进行。鉴于杨义珍的违法行为，盐边县公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下的罚款……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”的规定，对杨义珍行政拘留10日，该处罚适用法律正确，处罚适当。盐边县公安局在案件办理过程中，依照法律法规规定，对案件进行立案登记，经过询问、调查、传唤、告知当事人权利义务，经审批后作出行政处罚决定并送达，其作出的行政处罚程序合法。综上，盐边县公安局对杨义珍作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。因此，对于杨义珍以盐边县公安局作出的行政处罚无事实及法律依据、程序严重违法、适用法律错误，要求确认盐边县公安局作出的边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚违法并请求撤销的诉讼请求，应依法予以驳回。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项、第二十六条第一款、第六十九条的规定，判决驳回杨义珍的诉讼请求，一审诉讼费由杨义珍负担。 杨义珍不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销盐边县公安局作出的边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚决定，诉讼费由被上诉人承担。其事实和理由为：1.一审判决认定的事实不属于《治安管理处罚法》规定的违法行为，上诉人无违法的具体行为事实；2.被上诉人无上诉人于2019年7月16日到四川省攀枝花市金江火车站所谓违法现场的物证、录音录像以及受害人的报警证据证实上诉人有违法行为；3.《治安管理处罚法》规定只有对社会造成严重影响才可处以拘留，被上诉人未提供证据证明上诉人如何扰乱国家单位工作秩序，对社会造成何种影响及程度，因此被上诉人作出的行政处罚没有事实依据和法律依据；4.一审法院以上诉人未提交证据予以推翻被上诉人提供的证据，就采信了被上诉人的证据，违反了司法解释规定的行政诉讼举证责任倒置的规定；5.一审庭审程序违法，上诉人对被上诉人一审出庭人员提出异议并要求回避，但一审却继续审理，违反规定。 本院二审查明，盐边县公安局于2019年2月28日作出边公（渔）行罚决字〔2019〕80号行政处罚决定，对杨义珍等人于2018年11月25日到北京非访行为予以行政拘留7日。杨义珍不服盐边县公安局的边公（渔）行罚决字〔2019〕80号行政处罚，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销盐边县公安局的行政处罚决定，杨义珍的诉讼请求被一审法院依法驳回。杨义珍上诉后，本院于2019年12月18日以（2019）川04行终89号行政判决驳回杨义珍上诉，维持一审判决。 本院对一审法院查明的其余事实予以确认。 本院认为，依据《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，杨义珍因自身诉求未得到解决，数次采用到省进京的方式进行越级信访，依据《信访条例》第四十七条的规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。杨义珍应当承担相应的法律责任，在其于2018年12月25日到北京非信访场所表达诉求的行为被公安机关予以行政拘留处罚后，本应意识到自身违法行为带来的法律后果，但杨义珍拒不改正，不采取合法、理性的方式维权，继续于2019年5月12日、2019年5月28日两次到北京，并于2019年7月16日再次到四川省攀枝花市金江火车站拟购票到省进京上访，后被劝返。为此，属地政府花费大量的人力物力财力对其进行教育劝阻。杨义珍的行为客观上已扰乱了机关、团体、企业、事业单位工作秩序，且情节较重。盐边县公安局按照《治安管理处罚法》的规定，在履行了对案件进行立案，经过询问、调查、传唤、告知当事人权利义务，经审批后作出行政处罚决定并送达的必经法律程序后，对杨义珍连续非访的行为处10日行政拘留，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度与杨义珍的过错行为相适应，本院予以确认。 杨义珍上诉认为一审判决认定的事实不属于《治安管理处罚法》规定的违法行为，无上诉人于2019年7月16日到四川省攀枝花市金江火车站所谓违法现场的物证、录音录像以及受害人的报警证据证实上诉人有违法行为以及本人的行为并未严重扰乱国家单位公共秩序的上诉理由。本院认为，盐边县公安局作出的边公（渔）行罚决字〔2019〕347号行政处罚，并非基于杨义珍于2019年7月16日在四川省攀枝花市金江火车站准备购票上访的行为而作出，而是根据杨义珍在盐边县公安局于2019年2月28日作出边公（渔）行罚决字〔2019〕80号行政处罚决定，对其行政拘留7日后，又连续两次到北京进行非访，且拒不返回，对当地政府因接访劝返，造成财产损失和严重影响正常工作秩序这一系列行为而作出。因此盐边县公安局结合杨义珍多次非访再次进行行政处罚并无不当，杨义珍该项上诉理由与一审法院认定的事实不符，本院不予支持。 杨义珍上诉提出一审法院以上诉人未提交证据推翻被上诉人提供的证据，就单方采信了被上诉人的证据，违反了司法解释规定的行政诉讼举证责任倒置的规定。经本院核查一审庭审笔录以及庭审视频，在一审庭审法庭调查阶段，杨义珍以盐边县公安局举出的证据已逾期为由，均不予质证或确认，经审判人员向杨义珍及其代理人当庭释明不予质证的法律后果，杨义珍依然表示拒绝质证。为此，盐边县公安局在法定期限内提交证据，已完成了必要的举证义务，杨义珍经庭审释明后放弃质证，系本人对诉讼权利的处分，依法应当承担相应后果。一审法院对证据的认定不违反法律规定，本院予以确认。 杨义珍上诉认为其向一审法院提出对盐边县公安局出庭人员有异议要求回避后，一审法院继续审理违反程序。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请回避。由此可见，法律并未赋予一方当事人申请对方当事人回避的权利。双方当事人的出庭人员身份是否符合法律规定，由人民法院审查决定。因此，杨义珍认为对方当事人应当回避的上诉理由，没有法律依据，本院不予采纳。 综上所述，杨义珍的上诉理由不成立，应当予以驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由杨义珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年二月十日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永