江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终737号 上诉人（原审原告）沈金泉，男，1962年6月28日生，××族，现住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市。 法定代表人龚培湘，局长。 应诉负责人陈进，副局长。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区狼山镇街道办事处，住所地南通市崇川区。 法定代表人孙亚栋，主任。 委托代理人黎立，南通市崇川区狼山镇街道办事处工作人员。 委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。 上诉人沈金泉因行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1990年4月，沈金泉户申请建房，经原南通市郊区狼山乡人民政府批准，同意该户拆除老房四间计47.96平方米，新建两底两层楼房一幢计56平方米（楼梯在室内）。此后，沈金泉户超平方建成楼房占地71.17平方米，平房46.95平方米。沈金泉房屋所在地块属于华新水泥厂周边地块搬迁范围。 2019年4月8日，南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川区综合执法局）作出通崇执法罚字[2019]2114号《行政处罚决定书》，认定沈金泉户1994年始在狼山镇××社区××区××号建设建筑物，建筑面积总计190平方米，其中合法建筑面积为112平方米，违法建筑面积为78平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，决定责令沈金泉于2019年4月8日下午14时之前自行拆除坐落于狼山镇街道××社区××区××号的违法建筑。 2019年4月8日下午，南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山街办）组织人员拆除了沈金泉位于南通市崇川区××街道××村××区××号的房屋。拆除房屋时，崇川区综合执法局有工作人员在现场。沈金泉不服，向一审法院提起诉讼，请求确认崇川区综合执法局、狼山街办拆除房屋的行为违法并判令恢复房屋原状。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.实施拆除行为的主体如何认定；2.拆除行为是否合法；3.沈金泉要求恢复原状的主张应否支持。 关于实施拆除行为的主体如何认定问题。狼山街办当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故狼山街办是实施拆除行为的主体毋庸置疑。双方主要争议在于崇川区综合执法局是否为实施案涉拆除行为的主体。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》《南通市人民政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》等规定要求，崇川区综合执法局系南通市崇川区人民政府集中行使行政处罚权的机关，其职权范围包括集中行使市区市容环境卫生管理方面全部行政违法行为的行政处罚权和市区规划、绿化、市政、工商、公安交通管理方面部分行政违法行为的行政处罚权。可见，针对崇川区范围内的违章建筑的查处职权应由崇川区综合执法局行使。事实上，崇川区综合执法局已于2019年4月8日对沈金泉作出通崇执法罚字[2019]2114号《行政处罚决定书》，在拆除房屋时也有崇川区综合执法局的工作人员在场，应当认定狼山街办与崇川区综合执法局共同实施了被诉拆除行为。 关于拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，行政机关对违法建设行为的处理应当按照法定职权、法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前应当履行相应的催告等程序。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，行政处罚决定尚在起诉期限内，崇川区综合执法局、狼山街办实施强制拆除前，没有依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等，强制拆除行为违反了法定程序，应当确认违法。 关于沈金泉要求恢复原状的主张应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。就本案而言，根据南通市现行政策，南通市区范围内不允许审批建设村镇私有住房，沈金泉提出的恢复房屋原状请求不符合现行规划要求，且案涉地块早在1995年已经农改居，现被列入华新水泥厂周边地块房屋搬迁范围。在此情况下，再行恢复房屋原状，而后再次实施征收补偿安置，纯属浪费资源，不符合经济效益原则。沈金泉可以就案涉房屋的补偿安置与行政机关协商解决，协商不成的，还可以通过行政机关作出征收决定或者申请国家赔偿等方式解决，没有恢复原状之必要。 综上，崇川区综合执法局、狼山街办实施的拆除行为违法，沈金泉要求恢复原状的主张不能成立。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认崇川区综合执法局、狼山街办于2019年4月8日强制拆除沈金泉房屋的行为违法，驳回沈金泉的其他诉讼请求。 沈金泉不服，提起上诉称，一审法院既然确认了两被上诉人强制拆除行为违法，就应当依照《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》等法律规定，追究相关责任人员的刑事责任，判令赔偿上诉人房屋及财产损失，并责令恢复房屋原状。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人崇川区综合执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人狼山街办辩称，上诉人要求法院追究被上诉人相关负责人的刑事责任，没有事实根据和法律依据。上诉人在一审中没有提出赔偿损失的诉讼请求，其在上诉时提起该项请求，不属二审审理范围。上诉人要求恢复房屋原状的诉讼请求没有法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年9月，华新水泥厂周边、污水处理厂周边项目房屋搬迁指挥部发出《华新水泥厂周边地块房屋搬迁公告》，对位于江海港务公司及疏港路以东、文峰界以南、长江路高架以西、海港引河以北范围实施协议搬迁，共涉及333户被搬迁户，狼山街办为该项目的具体实施推进单位。至2019年4月8日止，该范围内的搬迁工作全部完成，其中331户为协议搬迁。 本院认为，本案中，因两被上诉人拆除案涉建筑的行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，一审法院经审理后确认被诉拆除行为违法，双方对事人对此亦不持异议。本案二审的争议在于上诉人提出的恢复原状的诉请应否得到支持。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。从上述规定可见，恢复原状与支付赔偿金作为国家赔偿的方式，主要目的在于弥补公民、法人或者其他组织因违法行为侵害所造成的损失，其中，恢复原状的赔偿方式应以存在恢复原状的可能为前提。就本案而言，案涉地块的搬迁工作始于2016年9月，且目前搬迁工作已全部完毕。在此情形下，上诉人要求两被上诉人恢复房屋原状不具有可能性，一审法院未予支持上诉人的该项诉请并无不当，本院应予维持。 对于上诉人二审中提出的其他财物损失的赔偿问题。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百零九条第六款规定，当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。本案中，上诉人并未于一审期间提出其他财物损失的赔偿请求，上诉人如坚持主张，可另行提起诉讼。对于上诉人提出的要求追究相关责任人员刑事责任的问题，不属行政案件的审理范畴，本院对此不予理涉。 需要强调的是，两被上诉人虽不承担恢复房屋原状的赔偿责任，但两被上诉人应就房屋被拆除造成的损失积极与上诉人进行协商，协商不成的应依法作出赔偿或补偿决定，以确保上诉人居住利益的及时、充分实现。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈金泉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年二月十九日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；