北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终259号上诉人（一审原告）黄克忠，男，1933年9月24日出生，汉族，住北京市东城区委托代理人黄若慧（黄克忠之女），女，1962年10月8日出生。被上诉人（一审被告）北京市东城区住房和城市建设委员会，住所地北京市东城区新中街19号。法定代表人张晓峰，主任。一审第三人北京宝华地产有限公司，住所地北京市东城区天坛路55号1号楼4层1-12内406。法定代表人陈艳，董事长。黄克忠因诉北京市东城区住房和城市建设委员会（以下简称东城区住建委）拆迁行政许可一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初556号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年1月11日，原北京市东城区房屋管理局（以下简称原东城区房管局，因机构改革，原东城区房管局于2019年3月22日被撤销，其行政职能划归东城区住建委承担）向北京宝华地产有限公司（以下简称宝华公司）核发拆迁许可证，许可内容为：将京建（崇）拆许字〔2007〕第3号《房屋拆迁许可证》（以下简称涉案拆迁许可证）的拆迁人由北京中通房地产开发有限公司（下称中通公司）变更为宝华公司，拆迁范围没有变化，为东至沙子口路、南至木樨园北路、西至永外大街、北至宝华里北街；拆迁期限为2019年1月11日-2020年1月10日；并明确了5家拆迁实施单位。黄克忠诉称，黄克忠是东城区宝华里项目区内的居民，与拆迁许可的设立有法律上的利害关系。一、东城区住建委向宝华公司核发房屋拆迁许可证没有法律依据。北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》的时间为2018年12月27日，而设定房屋拆迁许可的依据即国务院《城市房屋拆迁管理条例》早已被废止。因此，东城区住建委不具有向宝华公司核发房屋拆迁许可证的法定职权。二、东城区住建委向宝华公司核发涉案拆迁许可证的程序违法。第一、中通公司于2007年1月10日取得的涉案拆迁许可证，因其2014年6月退出宝华里项目，导致该拆迁许可证有效期届满未延期，应予注销。而2018年12月17日重新批复的宝华里项目亦需要重新立项；第二、涉案拆迁许可证作出前，东城区住建委未告知黄克忠依法享有听证的权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定，程序违法。综上，东城区住建委作出的涉案拆迁许可证，无论实体还是程序上均违反法律规定，故请求法院判决撤销东城区住建委向宝华公司发放的涉案拆迁许可证。东城区住建委辩称，一、东城区住建委具有向宝华公司发放拆迁许可证的法定职权。根据涉案拆迁许可证核发时生效的《城市房屋拆迁管理条例》第五条之规定，东城区住建委作为北京市东城区房屋行政主管部门，具有对行政区域内的城市房屋拆迁工作进行管理的法定职责，具有发放拆迁许可证的法定职权。二、东城区住建委向宝华公司发放涉案拆迁许可证的事实清楚，程序合法。2019年1月4日至11日，宝华公司向原东城区房管局提交了《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》（京发改（核）〔2018〕481号）、《关于变更宝华里危改项目〈建设用地规划许可证〉实施主体的复函》（规东函〔2016〕6号）等文件，申请由宝华公司负责“宝华里危改小区”项目建设。原东城区房管局对宝华公司提交的材料进行审核，经审核认为其所提交的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用批准文件、城市房屋拆迁资格证书、资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案等文件符合《城市房屋拆迁管理条例》《北京市城市房屋拆迁管理办法》和《〈北京市城市房屋拆迁管理办法〉实施意见》的规定，于2019年1月11日向宝华公司核发涉案拆迁许可证，且继续沿用“宝华里危改小区”建设项目《房屋拆迁许可证》编号：京建崇拆许字〔2007〕第3号，其中的拆迁内容并未变化，并在拆迁区域向被拆迁人公告。三、宝华里危改小区项目系《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）公布前依法取得房屋拆迁许可证的建设项目，原东城区房管局对宝华里危改小区项目建设拆迁人申请依据原有规定进行审核，并向宝华公司发放涉案拆迁许可证，系职责所在，符合上述法律规定。四、发放《房屋拆迁许可证》所依据的《城市房屋拆迁管理条例》《北京市城市房屋拆迁管理办法》均未规定颁发拆迁许可证时需要组织听证。故黄克忠所持异议不成立。综上，东城区住建委认为原东城区房管局向宝华公司发放涉案拆迁许可证的行为认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回黄克忠诉讼请求。宝华公司述称，一、宝华里危改项目为市、区重点历史遗留项目，2008年1月由原实施主体启动拆迁，后因各种原因停滞。为解决宝华里已搬迁居民和剩余未搬迁居民、企事业单位的实际困难，按照区委、区政府整体工作部署，宝华公司成为项目新的实施主体。二、宝华公司成为新的实施主体，与原实施主体之间不属于项目转受让，此项目实施主体变更无先例可循。三、按照拆迁许可证及张贴公布的《北京市东城区宝华里危改项目拆迁补偿安置实施办法》，已有96%的居民完成签约，说明宝华里危改项目居民对拆迁政策予以认可。综上，宝华公司请求驳回黄克忠的诉讼请求。一审法院经审理查明，2007年1月10日，原北京市崇文区房屋管理局（以下简称原崇文区房管局，因行政区划调整，原崇文区房管局被撤销，其行政职能由原东城区房管局继续承担）向中通公司颁发了宝华里危改项目的涉案拆迁许可证，该证载明：拆迁范围东至沙子口路；南至木樨园北路；西至永外大街；北至宝华里北街；拆迁期限为2007年1月15日至2008年1月14日。黄克忠租住北京市东城区沙子口路39号院直管公房。该项目采用房改带危改的方式进行改造，但因中通公司未完成拆迁，且不能如期履行与已拆迁居民签订的安置补偿协议，截止2014年该项目长期处于停滞状态，拆迁现场仍有1000余户居民及部分企业未得到拆迁安置。2014年3月，北京市人民政府指示北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）尽快采取措施解决宝华里拆迁滞留问题。2014年8月4日，东城区重大办与中通公司签订终止合作协议，中通公司退出该拆迁项目。2015年1月，东城区政府牵头成立区属国有企业宝华公司作为新实施主体，承担滞留区拆迁和回迁房建设任务，全力筹备项目重启。在此期间，北京市住房和保障办公室（以下简称市住保办）、市发改委和市国土部门先后作出批复，同意该项目继续纳入危改范围，项目实施主体变更为宝华公司。2016年3月，北京市规划委员会东城分局根据上述批准文件作出规东函〔2016〕6号《关于变更宝华里危改项目〈建设用地规划许可证〉实施主体的复函》，同意该项目实施主体变更为宝华公司，有效期与北京市城乡总体规划的期限一致。2018年9月29日，北京市规划和国土资源管理委员会对宝华公司作出市规划国土东预〔2018〕14号《建设项目用地预审意见》，同意该建设项目通过用地预审，本预审意见有效期为3年。2018年12月27日，市发改委作出京发改（核）〔2018〕第481号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》，同意宝华公司继续开发建设宝华里房改带危改小区土地一级开发项目，本批复有效期2年。2019年1月，宝华公司向原东城区房管局提交《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》（京发改（核）〔2018〕481号）、《关于变更宝华里危改项目〈建设用地规划许可证〉实施主体的复函》（规东函〔2016〕6号）、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》（市规划国土东预〔2018〕14号）等申请拆迁许可证所需的文件，申请继续实施宝华里危改小区拆迁项目建设。原东城区房管局对宝华公司提交的材料进行了审核后，认为宝华公司所提交的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用批准文件、城市房屋拆迁资格证书、资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案等文件符合《城市房屋拆迁管理条例》《北京市城市房屋拆迁管理办法》和《〈北京市城市房屋拆迁管理办法〉实施意见》的相关规定，遂于2019年1月11日核发涉案拆迁许可证，该拆迁许可证继续使用原拆迁许可证证号。原东城区房管局于2019年3月20日在拆迁现场就拆迁人变更、拆迁范围等情况向被拆迁人进行公告。截止本案一审开庭时，该项目98%的被拆迁人已经签约。一审法院认为，房改带危改是城市房屋拆迁工作中的一种特殊类型的拆迁方式，政府扶持、群众参与，其根本目的是改变居民的居住条件，使被拆迁居民从房改中得到实惠。本案涉及的宝华里危改项目是东城区的危改遗留项目，涉及两千余户居民的切身利益，推动完成拆迁工作，切实维护和保障被拆迁居民的合法权益是拆迁主管部门的法定职责。一、关于本案的法律适用问题。根据《征补条例》第三十五条的规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，宝华里危改小区的建设项目在《征补条例》施行前已经取得拆迁许可证，且在《征补条例》出台后该拆迁项目尚未完成搬迁任务，故宝华里危改项目应当继续沿用原有的规定办理。原东城区房管局依据《城市房屋拆迁管理条例》《北京市城市房屋拆迁管理办法》等拆迁法规、规章对宝华里拆迁项目作出的涉案拆迁许可证行为，具有法律依据，法院应予支持。二、关于宝华里危改项目变更拆迁人主体资格是否合法合理的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，根据一审法院查明的事实，涉案项目原拆迁人中通公司已无法再推动项目顺利进行，并对被拆迁人的合法权益产生不利影响，主要表现在：一是已签署拆迁回迁安置协议的被拆迁人逾期近10年不能回迁；二是未签署拆迁安置协议的滞留被拆迁人的正常生活受到严重影响；三是周边公共环境不能及时得到有效改善。为了积极推动宝华里危改项目顺利进行，保护被拆迁人的切身利益，在中通公司退出该拆迁项目后，原拆迁许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，原东城区房管局变更原生效的行政许可，符合上述法律规定，具有合理性。三、关于拆迁主体变更后的拆迁许可行为与原拆迁许可行为的同一性问题。首先，宝华里危改项目继续纳入危改范围。市住保办于2017年5月18日发布的京住危（2017）40号《关于东城区宝华里房改带危改项目继续纳入危改范围的复函》中同意将宝华里危改项目继续纳入危改范围；其次，宝华公司按照原条件取得变更主体的批准文件，包括办理了建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用批准文件、城市房屋拆迁资格等相关变更手续；第三，涉案拆迁项目因原拆迁主体中通公司已与近50%的被拆迁居民签订了拆迁安置协议，在其因无力将项目完成且已经退出的情况下，从保持拆迁项目的一致性和对所有被拆迁人利益平等保护的角度考虑，应当保持该项目前后拆迁安置政策的连续性，继续采取房改带危改小区土地一级开发方式实施。故涉案拆迁行为的拆迁主体的变更并不影响前后拆迁行为的同一性。四、关于东城区住建委核发涉案拆迁许可证的合法性问题。《北京市城市房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定，建设单位申请核发房屋拆迁许可证时应当提交下列文件：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证；（三）国有土地使用批准文件；（四）城市房屋拆迁资格证书；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件；（六）拆迁计划，包括项目基本情况、拆迁范围和方式等；（七）拆迁方案，包括被拆迁房屋状况、补偿款和补助费预算等；（八）法律、法规和规章规定应当提交的其他材料。本案中，宝华公司作为宝华里危改项目的新的实施主体，于2019年1月向原东城区房管局提交了申请办理《房屋拆迁许可证》主体变更的相关文件，包括变更后的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用批准文件及银行证明等文件，原东城区房管局经审查，认为宝华公司提交的申请文件，符合上述规章规定，作出涉案拆迁许可行为，并无不当。黄克忠以东城区住建委无权核发涉案拆迁许可证及发证程序违法等为由要求撤销涉案拆迁许可证的诉讼请求，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄克忠的全部诉讼请求。黄克忠不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，重新审理，支持其一审诉讼请求。东城区住建委和宝华公司均同意一审判决。在一审诉讼期间，黄克忠在法定期限内提交并当庭出示了以下证据：1.涉案拆迁许可证，证明东城区住建委2019年1月11日违法向宝华公司发放拆迁许可证；2.市发改委于2018年12月27日作出的京发改（核）〔2018〕第481号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》，证明重新核准的宝华里项目是一个全新的项目；3.（2019）第049号《信息公开答复告知书》，证明东城区住建委作出行政许可前未告知当事人享有听证的权利，程序违法；4.2007年1月东城区住建委发给中通公司的涉案拆迁许可证及2014年6月29日北京市东城区重大项目协调办公室（下称东城区重大办）《致宝华里逾期回迁居民朋友的一封信》，证明东城区住建委对中通公司持有的拆迁许可证应当办理注销手续；5.京发改〔2005〕779号《关于崇文区宝华里房改带危改项目核准的批复》和《终止合作协议》，证明涉案拆迁许可证对应的立项批复是2005年的779号批复，中通公司于2014年8月离开宝华里项目后，该拆迁许可证及其所对应的项目均已失效，与本案重新核准的京发改（核）〔2018〕第481号批复项目无关；6.《北京市东城区宝华里危改项目拆迁补偿安置实施办法》，证明宝华公司依据涉案拆迁许可证制定的该实施办法中相关条款违反法律规定，损害了黄克忠的重大财产权利，造成黄克忠无法在奖励期内完成签约；7.京发改（核）〔2017〕285号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目核准延期的批复》、京发改（核）〔2015〕6号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》，证明京发改（核）〔2018〕481号文件之前的两次立项都没有拆迁许可证。在一审诉讼期间，东城区住建委在法定期限内提交并当庭出示了以下证据：1.市发改委于2018年12月27日作出的京发改（核）〔2018〕第481号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》；2.北京市规划委员会东城分局于2016年3月28日作出的规东函〔2016〕6号《关于变更宝华里危改项目〈建设用地规划许可证〉实施主体的复函》；3.北京市规划和国土资源管理委员会于2018年9月29日作出的市规划国土东预〔2018〕14号《建设项目用地预审意见》；4.城市房屋拆迁资格证书及营业执照5份；5.中国工商银行对宝华公司在银行的存款出具的×××118《资信证明书》；6.国家开发银行北京市分行给宝华公司出具的存款对账单；7.拆迁计划；8.《北京市东城区宝华里危改项目拆迁补偿安置实施办法》；9.招标情况说明；10.委托评估合同；11.受托评估机构的营业执照和资质证书；12.拆除委托合同；13.房屋拆除施工单位的资质证书；东城区住建委以证据1-13证明宝华公司提交了申请核发拆迁许可证的法定文件，申请负责“宝华里危改小区”建设项目；14.原东城区房管局于2019年3月20日发布的东房拆告字（2019）第1号《宝华里危改拆迁人变更公告》，证明东城区住建委在拆迁现场就拆迁人变更、拆迁范围、拆迁期限等情况向被拆迁人公告；15.涉案拆迁许可证，证明东城区住建委作出被诉行政行为的内容。在一审诉讼期间，宝华公司在法定期限内未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：黄克忠提交的证据1及东城区住建委提供的证据15均系被诉行政行为，不能作为证据使用，不予采纳。黄克忠提交的证据3与本案没有关联性，不予采纳；提交的证据2、4、5、6、7内容真实，与本案具有关联性，但不能证明黄克忠主张的证明目的，不予认可。东城区住建委提交的其余证据内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明其主张的事实和证明目的，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。本院认为，原东城房管局作为向宝华公司核发涉案拆迁许可证时的本市东城区房屋拆迁行政主管部门，具有对其行政区域内的城市房屋拆迁工作进行管理的法定职责。因本市机构改革，2019年3月起其职能、职责由重新组建的东城住建委承担，故东城住建委是本案适格被告。2011年1月21日公布施行的《征补条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，涉案项目于2007年取得房屋拆迁许可证，因此，该项目系延续至今的遗留项目，应当沿用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》《北京市城市房屋拆迁管理办法》等规定处理。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。在中通公司客观上不能再推动涉案项目顺利进行的情况下，原东城区房管局根据公共利益的需要，变更原生效的行政许可，具有合理性，一审判决已经具体阐述，在此不再赘述。宝华公司作为宝华里危改项目的新的实施主体，于2019年1月向原东城区房管局提交了申请办理《房屋拆迁许可证》主体变更的相关文件，原东城区房管局经审查，认为宝华公司提交的申请文件，符合《北京市城市房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定，作出涉案拆迁许可行为，并无不当。综上，一审法院所作判决正确，本院应予维持。黄克忠的上诉请求及意见，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由黄克忠负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇二〇年二月二十六日法官助理 陶 军书 记 员 董梦楠