贵州省遵义市红花岗区人民法院 行 政 判 决 书 (2016)黔0302行初196号 原告冉崇云，男，1967年8月2日出生，汉族，遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。 原告冉崇庆，男，1975年2月25日出生，汉族，遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。 原告冉崇凤，女，1978年6月7日出生，汉族，遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。 原告冉旭英，女，1969年12月28日出生，汉族，遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。 原告周万海，男，1956年12月11日，汉族，遵义市人，住贵州省遵义市红花岗区。 五原告共同委托代理人郭一卒，北京创为律师事务所律师。 被告遵义市国土资源局新蒲新区分局，住所地贵州省遵义市新蒲新区威尔宾酒店旁。 法定代表人金志坚，局长。 委托代理人何鹏程，该局工作人员。 委托代理人宋冰山，贵州乾锋律师事务所律师。 原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英、周万海诉被告遵义市国土资源局新蒲新区分局（以下简称“国土资源局新蒲分局”）行政处罚纠纷一案，五原告于2016年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月22日受理后，于2016年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理了本案。原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英、周万海及五原告的委托代理人郭一卒、被告国土资源局新蒲分局的委托代理人何鹏程、宋冰山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告国土资源局新蒲分局于2016年4月8日作出编号为遵新国土资行处之（2016）第1号《行政处罚决定书》，查明五原告未经批准擅自占用新蒲新区礼仪社区礼仪村小街组沙河坝集体土地8.94亩（耕地8.94亩）修建冉家煤坝煤炭交易市场，截至目前为止已建好1581.89平方米建筑物，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属违法用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的8.94亩（耕地8.94亩）土地；2、没收在非法占用的土地上修建的1581.89平方米建筑物；3、对违法占用土地的行为处以每平方米30元罚款：（1）对冉崇云非法占用971.14平方米土地的行为处罚款29134.2元；（2）对冉崇庆非法占用931.36平方米土地的行为处罚款27940.8元；（3）对冉旭英非法占用720.63平方米土地的行为处罚款21618.9元；(4)对冉建英非法占用828.82平方米土地的行为处罚款24864.6元；（5）对冉崇凤非法占用707.07平方米土地的行为处罚款21212.1元；（6）对周万海非法占用519.12平方米土地的行为处罚款15573.6元；（7）对周万彬非法占用354.56平方米的行为处罚款10636.8元；（8）对周万琴非法占用266.75平方米土地的行为处罚款8002.5元；（9）对周万英非法占用266.75平方米土地的行为处罚款8002.5元；（10）对周万江非法占用35.87平方米土地的行为处罚款1076.1元；（10）对周万超非法占用35.87平方米土地的行为处罚款1076.1元；（11）对周万春非法占用35.87平方米土地的行为处罚款1076.1元；（10）对周万坤非法占用283.68平方米土地的行为处罚款8510.4元。 原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英、周万海诉称，原告于2016年4月8日收到国土资源局新蒲分局作出的行政处罚决定，以原告2004年建造的位于新蒲新区礼仪社区礼仪村小街组房屋违反《中华人民共和国土地管理法》为由，认定原告行为系违法用地并对原告进行罚款。原告认为国土资源局新蒲分局作出的行政处罚决定书[遵新国土资行处字（2016）第1号]违反相关法律规定，侵犯了原告的合法权利，应予以撤销。特提起诉讼，请求撤销国土资源局新蒲分局作出的行政处罚决定书[遵新国土资行处字（2016）第1号]，并由被告承担本案诉讼费用。五原告向本院提交了以下证据证明其主张：证据1．遵义市红花岗区人民政府的批复[区府函（2003）54号]，证明政府给予煤市的优惠政策与扶持；证据2．协议，证明村委会、镇政府同意改变经营性质；证据3．土地承包证明、养殖使用证，证明原告对土地的合法权利；证据4．通知三份，整理街道（长征镇人民政府，礼仪村委会），证明原告煤坝修建经营得到政府认可；证据5．情况说明，证明原告煤坝修建经营得到政府认可；证据6．照片两张，证明原告煤坝之前是鱼塘的事实以及鱼塘概貌。 被告国土资源局新蒲分局辩称，第一，根据《国土资源行政处罚办法》第五条，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外，冉崇云等人国土资源违法案件应由被告管辖及处理。第二，冉崇云等人占用礼仪村小街组集体土地违法事实的认定，是依照《国土资源行政处罚办法》的规定，取得询问笔录、违法用地现场照片、现场勘测笔录、土地利用总体规划图(局部)、土地利用现状图(局部)、当事人提供的相关材料(相关证明人提供的材料)等相关证据后，根据证据认定冉崇云等人未经批准，占用礼仪村小街组河沙坝集体土地8.94亩(耕地8.94亩)，修建冉家煤坝煤炭交易市场的违法事实，违法事实认定清楚。对《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》等法律文书的送达，由于冉崇云等人不配合，被告工作人员根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《民事诉讼法》第七十九条的规定，采取留置送达的方式进行送达，程序合法。第三，冉崇云等人占用礼仪村小街组集体土地未办理用地审批手续，被告方依法对其进行查处，进入查处程序后，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地：但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下的规定，鉴于冉崇云等人违法占用土地面积较大，对耕地的破坏严重，在调查中态度恶劣，以及被告方自由裁量的权限，依法向原告下达了行政处罚决定书[遵新国土资行处字(2016)第1号]，作如下处罚决定：1、责令退还非法占用8．94亩(耕地8．94亩)土地；2、没收在非法占用的土地上修建的l581．89平方米建筑物；3、对违法占用土地的行为处以每平方米30元罚款，共计l78724．7元。虽然冉崇云等人的违法是发生在2003年，2004年8月《中华人民共和国土地管理法》进行了如下修改：一、第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，二、将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。修改内容并不影响对冉崇云等人作出的行政处罚，适用法律正确。综上所述，被告作出的行政处罚决定书[遵新国土资行处字(2016)第1号]适用法律正确，对冉崇云等人违法占地进行的处罚，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确，原告的诉讼请求是没有法律依据的。 被告国土资源局新蒲分局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：证据1．主体资格文件，证明具备主体资格；证据2．违法线索登记表、立案呈批表，证明立案查处符合法定程序；证据3．接受调查通知书、周万海询问笔录等资料、责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证，证明依法询问违法用地的情况、责令停止违法用地的行为；证据4．魏义明询问笔录、周万金询问笔录、李德勇询问笔录、唐昌琪询问笔录，证明原告违法将农用地改作煤坝的事实；证据5．红花岗区长征镇土地利用总体规划图、红花岗区长征镇土地利用现状图，证明原告违法改作煤坝的地块系农用地；证据6．冉瑞明第二轮土地承包登记表、冉崇庆及冉崇云第二轮土地承包登记表、周万海土地承包经营权表册及登记表，证明原告取得农用地的情况；证据7．协议、贵州省渔业水域养殖许可证、原始图片、原告向礼仪社区管理服务中心提交的申请，证明原告取得农用地的情况、原告农用地违法改作煤坝的事实；证据8．现场勘测笔录、现场勘测图、现场图片、冉家煤坝测量技术报告、冉家煤坝丈量数据，证明原告违法占地8.94亩，其中，冉崇云971.14㎡，冉崇庆931.36㎡，冉旭英720.63㎡，冉建英828.82㎡，冉崇凤707.07㎡，周万海519.12㎡，周万彬354.56㎡，周万琴266.75㎡，周万英266.75㎡，周万江35.87㎡，周万超35.87㎡，周万春35.87㎡，周万坤283.68㎡；证据9．关于遵义市冉家煤坝相关事宜的调查报告、违法案件处理会审处理单、违法案件处理决定呈批表，证明完成调查、依法审批行政处罚建议；证据10．行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、法律文书送达回证、送达法律文书照片，证明依法制作并送达相关法律文书，行政处罚决定书符合法律规定，不应撤销。 经庭审质证，被告国土资源局新蒲分局对原告方所举证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可，因为这个批复是针对礼仪村的煤市，礼仪村的煤市不包含原告的煤市；对证据2的真实性认可，对合法性、关联性、证明目的都不认可，因为改变土地用途必须要得到政府的审批认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均认可，但对证明目的不予认可，反而证明原告的土地属于农用地，被告方已经责令原告退还耕地恢复用途；对证据4的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可，通知是长征镇政府发到礼仪村委会，煤坝的范围是礼仪村的煤市，不包含原告；对停电通知的真实性认可，合法性、关联性不予认可，电路的改造不仅仅是针对原告；对发给冉瑞明的通知的真实性、合法性、关联性均不认可，因为村委会跟原告之前签订过协议是违法行为，也证明了原告改变土地用途的违法事实；对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，对证明目的也不认可，证人应当出庭作证，其他的是原告的陈述；对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议。原告对国土资源局新蒲分局所举证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性都有异议，因为它是一个内部资料；对证据3的真实性、合法性、关联性都有异议，仅仅针对周万海本人，无其他四原告的询问笔录，不能证明其询问程序合法，9份身份信息表的真实性，合法性没有意见，与本案无关，责令停止违法用地的行为通知书有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，与本案原告无直接关系；对证据5真实性，合法性无异议，关联性有异议，规划图不能证明原告的整体建筑的总体规划和详细规划；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不认可，只能证明原告对土地的合法经营权，而不是非法占用土地；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不认可，此份证据证明原告改变经营是经过政府同意的，理应受到政府的保护，对原告向礼仪社区管理服务中心提交的申请的真实性、合法性、关联性均不认可，不是原告提交的；对证据8的现场勘测笔录、现场勘测图真实性、合法性、关联性均不认可，原告没有见到有人去勘测，现场图片确实是原告的煤坝，但是否是现场勘测存在质疑，对真实性、合法性、关联性不予认可，对冉家煤坝测量技术报告、冉家煤坝丈量数据原告不知何时测量，所以对其真实性、合法性、关联性均不认可；对第8组证据中的冉家煤坝的补偿标准和金额恰恰证明了冉家煤坝的合法性；对证据9中的关于遵义市冉家煤坝相关事宜的调查报告的真实性、合法性、关联性均有意见，没有公章，没有调查记录，对违法案件处理会审处理单、违法案件处理决定呈批表的真实性、合法性、关联性均不认可，因为它是被告的内部文件；对证据10中的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书的真实性、合法性、关联性均不予认可，无当事人签名，不能证明送达的合法程序；对法律文书送达回证、送达法律文书照片不能证明张贴人员的时间、地点，张贴人员的身份，所以对其真实性、合法性、关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第1组证据的真实性、合法性予以确认，对关联性不予认定；对第2组证据的真实性予以确认，对合法性、关联性不予认定；对第3组证据的真实性、合法性、关联性予以认定；对第4组证据的真实性、合法性予以确认，对关联性不予认定；对第5、6组证据的真实性、合法性、关联性不予认定。对被告提交的第1、2、3、4、5、6、8组证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对第7、9、10组证据的真实性予以确认，对合法性、关联性不予认定。 经审理查明，2016年3月6日，被告向周万海作出《接受调查通知书》，要求其于2016年3月7日前携带冉家煤坝办理土地审批手续的相关文件资料接受调查，并于同日向其直接送达该文书，但其拒绝签字，且有见证人在备注栏处签名，还附有被告单位工作人员向周万海送达文书的照片。同日，被告又向周万海作出《责令停止违法行为通知书》，称周万海未经批准，擅自占用礼仪村小街组河沙坝的集体土地修建冉家煤坝的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令周万海立即停止上述违法行为，听候处理，并于同日向其直接送达该文书，但其拒绝签字，且有见证人在备注栏处签名。2016年3月7日，被告查明冉崇庆、周万海等人于2003年擅自占用新蒲新区礼仪社区礼仪村小街组河沙坝集体土地8.94亩（耕地8.94亩），修建冉家煤坝煤炭交易市场，截止目前为止已建好1581.89平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属违法用地，故被告对冉崇云、周万海、冉崇庆、冉旭英、冉建英、冉崇凤、周万彬、周万琴、周万英、周万江、周万超、周万春、周万坤立案展开调查。 2016年3月7日被告向原告周万海制作询问笔录，并为礼仪村小街组村民魏义明、周万金制作询问笔录。2016年3月8日被告为礼仪村村委会主任李德勇、礼仪社区管理服务中心礼仪村支部书记唐昌琪制作询问笔录。被告对礼仪村小街组冉家煤坝占地面积进行现场勘测，并制作现场勘测图，拍摄现场照片。2016年4月1日被告对冉崇云、周万海、冉崇庆、冉旭英、冉建英、冉崇凤、周万彬、周万琴、周万英、周万江、周万超、周万春、周万坤作出遵新国土资处告字第（2016）第1号《行政处罚告知书》以及遵新国土资行处听字第（2016）第1号《行政处罚听证告知书》，告知了拟处罚的事实、理由、依据及享有的陈述、申辩、听证权，并于同日送达两份文书，送达方式为留置送达，送达回证备注栏载明“当事人拒收”，有见证人签名，在送达《行政处罚听证告知书》时还附有被告工作人员将文书粘贴在墙上的照片。2016年4月8日被告向冉崇云、周万海、冉崇庆、冉旭英、冉建英、冉崇凤、周万彬、周万琴、周万英、周万江、周万超、周万春、周万坤作出遵新国土资行处字（2016）第1号《行政处罚决定书》，并于同日送达该文书，送达方式为留置送达，送达回证备注栏载明“当事人拒收”，有见证人签名，并附有将文书粘贴在墙上的照片。原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英、周万海认为被告作出的行政处罚违反法律相关规定，侵犯了原告的合法权利，故向本院提起诉讼。 另查明，冉崇庆承包礼仪镇礼仪村小街组农用地0.42亩、冉崇云承包礼仪镇礼仪村小街组农用地0.42亩、冉瑞明（冉崇庆、冉崇云、冉崇凤、冉旭英之父）承包礼仪镇礼仪村小街组农用地2.1亩，周万海承包礼仪镇礼仪村小街组农用地2.8亩。2000年6月1日，冉崇庆作为法人代表取得《贵州省渔业水域养殖使用证》，地址位于礼仪镇礼仪村小街组，养殖面积5.5亩，即上述农用地。2004年3月，因礼仪镇政府将冉崇庆鱼塘周围改建成煤炭交易市场，经村民委员会同意将鱼塘改变经营产业结构，自己用泥石回填，平整后自行管理，自行租用。后冉崇庆等人将鱼塘改为煤坝。 本院认为，本案的争议焦点为被告国土资源局新蒲分局向原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英、周万海作出的遵新国土资行处字（2016）第1号《行政处罚决定书》是否合法。关于国土资源局新蒲分局作出处罚的程序是否合法的问题，被告工作人员在送达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》等文书时，被告提交的证据中送达回证载明了同时同地向十三个人送达，因受送达人拒收，采用留置送达的方式送达，而受送达人有十三个，其附载的照片不能说明送达时受送达的十三个人均在送达现场，且均拒收，被告也没有提交其他证据证明送达时十三个受送达人均在送达现场且均拒收，被告所提交的照片也没有说明张贴文书的地点以及张贴人员，故被告送达上述文书不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的相关规定，送达程序不合法，未充分保障行政相对人的相关权利，程序违法。关于国土资源局新蒲分局作出处罚的证据是否充分的问题，被告在作出本次行政行为时，仅对原告周万海制作询问笔录，且也仅对原告周万海作出《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，而对于含原告冉崇云、冉崇庆、冉崇凤、冉旭英在内的其余十二人并未进行调查，也未发放《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，故该《行政处罚决定书》做出的证据并不充分。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的”之规定，被告于2016年4月8日作出遵新国土资行处之（2016）第1号《行政处罚决定书》的行政行为主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下： 撤销被告遵义市国土资源局新蒲新区分局于2016年4月8日作出遵新国土资行处之（2016）第1号《行政处罚决定书》的行政行为。 案件受理费50元，由被告遵义市国土资源局新蒲新区分局承担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满的七日内预交案件上诉费，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长 许     锦     桃 人民陪审员 王     凤     革 人民陪审员 高德涛二〇一七年三月十六日 书 记 员 董     卓     恒