北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终109号上诉人（一审被告）北京市顺义区北石槽镇人民政府，住所地北京市顺义区。法定代表人黄海厚，镇长。委托代理人吴侗，男，北京市顺义区北石槽镇人民政府科员。委托代理人赵家铄，北京市致知律师事务所律师。被上诉人（一审原告）段井长，男，1961年3月12日出生，住北京市顺义区。上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府（以下简称北石槽镇政府）因限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北石槽镇政府于2019年6月14日对段井长作出（2019年）第10号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容是：“经查，你（单位）在北京市顺义区北石槽镇×××村北建设的砖混结构建筑物1处，经测量，该建筑物的建筑面积共4829.25平方米。你（单位）的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令你（单位）于2019年6月19日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”段井长不服，诉至一审法院，请求撤销北石槽镇政府于2019年6月14日对其作出的被诉限期拆除决定。一审法院经审理查明，段井长系北京市顺义区北石槽镇×××村村民，其与李某原系夫妻关系。在本案一审诉讼过程中，段井长与李某于2019年7月23日协议离婚，领取了离婚证。1993年11月，原顺义县人民政府为段井长在×××村居住使用的宅基地核发了顺北石槽乡×××村集建（证）字第135号《集体土地建设用地使用证》（以下简称135号集体土地建设用地使用证），用地面积为326平方米，四至为：东至关道；西至段某；南至关道；北至关道。2009年12月18日，因×××村修路占用段井长的上述宅基地，顺义区北石槽镇×××村民委员会（以下简称×××村委会）将段井长的宅基地调至村西，四至为：东至李某；西至曹某；南至道；北至道。×××村委会在段井长持有的上述135号集体土地建设用地使用证“变更记事”一栏中记载了宅基地置换的理由和四至，并注明“只做宅基地互换，不做经济补偿”字样，但没有记载置换后的宅基地面积。×××村委会于2009年12月18日出具的《证明》主要内容是：“经两委研究决定，因村修路，将段井长村东宅基地一块调至村西，东至李某香，西至曹某，南至道，北至道。只做宅基地位置变更，不做任何补偿。”该《证明》上记载了段井长原宅基地的平面图及长、宽尺寸，但未记载置换后的宅基地面积及长、宽尺寸。2014年7月29日×××村委会出具的《证明》内容为：“兹证明我村村民段井长，男，××××××××××××××××××，居住在×××镇×××村×路××号，因村集体修路将段井长村东原宅基地置换到村西，做宅基地使用。”该《证明》上亦没有记载置换后的宅基地面积及长、宽尺寸。2013年，段井长在未取得规划许可手续的情况下，在置换后的土地上开始建设五层钢混结构的房屋。2014年，房屋建设完成。段井长欲将上述房屋用于经营敬老院，后因相关手续未能办理成功，敬老院未能开办，后段井长在该房屋处注册了建筑公司，并用于居住。2019年4月24日，北石槽镇政府针对段井长所建的上述五层房屋对李某进行了调查询问，并对房屋进行了现场检查和勘验。经用皮尺测量，上述房屋总面积为4829.25平方米。李某对测量结果无异议，且未能出示乡村建设规划许可证。2019年5月7日，北石槽镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出《北石槽镇人民政府关于核实段井长建筑规划审批情况的函》，要求核实段井长建设的上述建筑面积为4829.25平方米的砖混结构房屋的规划审批情况，并随函附上两张涉诉建筑物卫星影像图片和两张现场照片。北京市规划和自然资源委员会于2019年6月6日向北石槽镇政府出具京规顺执函〔2019〕第701号《关于段井长建设建筑规划审批情况的函》（以下简称701号函），主要内容是：“经查，位于北石槽镇×××村集体土地上的由段井长所建1栋5层砖混结构房屋，建筑面积4829.25平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年6月14日，北石槽镇政府对段井长作出并送达了被诉限期拆除决定，认定上述4829.25平方米房屋属于违法建设，并责令段井长于2019年6月19日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，北石槽镇政府将依法组织拆除。因不服该被诉限期拆除决定，段井长遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院另查，段井长将置换后的土地分为两个院落，其在其中一个院落内建设了本案中被认定为违法建设的五层房屋，在另一个约1000平方米的院落内建设了一栋约400多平方米的三层房屋。段井长称其有时在三层房屋居住，有时在五层房屋居住。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。北石槽镇政府在作出被诉限期拆除决定之前，对李某进行了调查、询问，告知李某享有回避、陈述和申辩的权利，并听取了李某的陈述和申辩，对涉诉房屋进行了检查、勘验，亦针对涉诉房屋是否取得规划许可手续调取了相关证据，并在作出被诉限期拆除决定之后依法送达给李某，故北石槽镇政府的上述执法程序并无不当。涉诉五层房屋和段井长所建的三层房屋所在土地系×××村委会因修路占用段井长家原来的宅基地而置换给段井长作为宅基地使用的，且置换后宅基地的面积、四至并不明确。现北石槽镇政府在段井长合法宅基地使用面积不明确的情况下，即迳行认定涉诉五层房屋为违法建设，其主要证据不足，认定事实不清。综上所述，北石槽镇政府作出的被诉限期拆除决定主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销北石槽镇政府于2019年6月14日对段井长作出的被诉限期拆除决定书。北石槽镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、被上诉人因宅基地置换所占用土地约为3800平方米，远大于《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》及《顺义区农村宅基地管理办法》中关于北京市远郊区县每户享有的合法建房用地标准。被诉限期拆除决定并未将被上诉人所建全部建筑认定为违法建筑，未被认定为违法建筑的部分及该部分建筑所占地块完全可以满足被上诉人一家正常生活使用，也远大于置换前的宅基地面积。二、被上诉人因宅基地置换使用土地并未取得任何使用手续，只是×××村委会在被上诉人持有的135号集体土地建设用地使用证上写明置换原因和四至，且上述行为未履行相应民主程序，未经土地主管部门审批，未得到土地管理部门的确认。宅基地置换应重新取得宅基地审批手续，取得《集体土地建设用地使用证》。涉案建筑是五层钢混结构房屋，超过两层，不符合北京市宅基地建设标准，且被上诉人并非用于自主，而是要经营敬老院。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；案件受理费由被上诉人承担。段井长同意一审判决，请求予以维持。段井长在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.被诉限期拆除决定书，证明北石槽镇政府作出被诉行政行为的内容；2.135号集体土地建设用地使用证，证明段井长宅基地使用面积及来源的合法性；3.×××村委会为段井长出具的《证明》2份，证明涉诉建筑物所占用的土地来源系段井长与×××村委会置换原有宅基地，段井长经过×××村委会同意占用土地，段井长建房也得到了×××村委会的支持。北石槽镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1.135号集体土地建设用地使用证照片，证明北石槽镇政府向段井长搜集的相关证据；2.现场检查笔录，证明北石槽镇政府对段井长的建筑物进行检查；3.现场勘验笔录，证明北石槽镇政府对段井长的建筑物进行勘验；4.询问笔录，证明北石槽镇政府所作的询问笔录；5.《北石槽镇人民政府关于核实段井长建筑规划审批情况的函》、现场照片2张、卫星影像图2张及701号函，证明北石槽镇政府向规划部门核实段井长所建建筑物的规划手续及规划部门的回复；6.被诉限期拆除决定书及送达回证，证明2019年6月14日北石槽镇政府对段井长作出被诉限期拆除决定书并送达。法律依据是：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《中华人民共和国行政强制法》；3.《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）；4.《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：段井长提交的证据1和北石槽镇政府提交的证据6中的被诉限期拆除决定书均系本案被诉行政行为，不予评价。段井长、北石槽镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物所占用土地的来源以及北石槽镇政府针对涉诉建筑物向段井长进行调查、询问，对涉诉建筑物进行现场检查、勘验，向规划部门核实涉诉建筑物的规划审批情况，作出被诉限期拆除决定书并送达给段井长，可以作为本案认定事实的依据，均予以采纳，但段井长提交的证据3不能证明其建设涉诉建筑物得到了×××村委会的支持，对该证明目的不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，在北石槽镇政府辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，北石槽镇政府有权进行查处。限期拆除决定直接认定违法建设的性质，是对相对人不利的强制性决定，因此，行政机关在作出限期拆除决定之前，应当积极进行全面调查取证。本案中，在案证据材料显示作出被诉限期拆除决定之前，北石槽镇政府虽进行调查询问、现场检查、勘验，并向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发函核实段井长建设涉案建筑的规划审批情况，但对于段井长家系置换宅基地、置换后宅基地的四至、面积等问题在行政程序中并未进行充分的调查核实，一审法院据此认为北石槽镇政府径行认定涉案建筑为违法建设主要证据不足、认定事实不清，并无不当。北石槽镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年二月十日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  刘琪蕊书 记 员  赵俊飞