浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初508号 原告浙江益彰文化创意发展有限公司，住所地杭州市上城区秋涛路178号5号楼107室。 法定代表人姜小珍，董事长。 委托代理人徐末、周冬雪，浙江南方中辰律师事务所律师。 被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。 法定代表人金承涛，区长。 出庭负责人张宏光，副区长。 委托代理人王潇，杭州市上城区司法局工作人员。 委托代理人孟慧，浙江永大联合律师事务所律师。 第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处，住所地杭州市上城区秋涛路36号。 法定代表人蒋晓伟，主任。 委托代理人张轶群，浙江浙元律师事务所律师。 委托代理人祝玮，该街道办工作人员。 第三人杭州市上城区城市管理局，住所地杭州市上城区紫花支路8号。 法定代表人孔兴桥，局长。 委托代理人沈希、张珏，浙江六和律师事务所律师。 原告浙江益彰文化创意发展有限公司不服杭州市上城区人民政府杭上复[2019]第24号行政复议决定，于2019年8月9日向本院提起诉讼，本院于2019年8月12日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处、杭州市上城区城市管理局与被诉行政行为具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告浙江益彰文化创意发展有限公司的委托代理人徐末、周冬雪，被告杭州市上城区人民政府的负责人张宏光、委托代理人王潇、孟慧，第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处的法定代表人蒋晓伟、委托代理人张轶群，第三人杭州市上城区城市管理局的委托代理人张珏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杭州市上城区人民政府于2019年7月23日对复议申请人浙江益彰文化创意发展有限公司（简称益彰公司）的行政复议申请作出杭上复[2019]第24号行政复议决定，认为杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（简称紫阳街道办）2019年3月26日拆除南落马营体育文化公园内的部分构筑物的行为事实不清，证据不足，程序违法，但无证据证明杭州市上城区城市管理局（简称上城区城管局）参与组织实施案涉拆除行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：一、确认杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处于2019年3月26日对案涉建设的拆除行为违法；二、驳回益彰公司对杭州市上城区城市管理局的复议申请。 原告益彰公司起诉称，一、案涉拆除行为的实施主体为上城区城管局和紫阳街道办。被诉行政复议决定认定没有证据证明上城区城管局实施案涉拆除行为错误。上城区城管局在复议答复中称，其紫阳中队应紫阳街道办的要求，维持现场秩序，而原告提供的现场照片和视频显示，事发当时有城管在场进行执法拍摄。据此，上城区城管局参与了此次强拆行为。二、原告提供的新闻报道显示，原告搭建的构筑物运营南落马营体育文化公园是得到紫阳街道办认可和宣传的。被告在案涉行政复议决定中适用《行政强制法》第四十四条的规定，该规定系针对违法建筑。被告变相认定了案涉构筑物是违法建筑。请求判决撤销杭州市上城区人民政府作出的杭上复[2019]第24号行政复议决定；判令杭州市上城区人民政府重新作出复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1.杭上复[2019]第24号《行政复议决定书》； 2.拆除现场的照片一张、视频六段，证据1、2拟证明紫阳街道办、上城区城管局实施了案涉强制拆除行为； 3.紫阳街道公共服务微平台有关南落马营体育文化公园的相关新闻报道四篇，拟证明原告使用园区、搭建构筑物得到紫阳街道办的认可和宣传的事实。 被告杭州市上城区人民政府答辩称，一、我府经复议查明：益彰公司与紫阳街道办签订备忘录，约定由其租赁紫阳街道办管理的上城区南落马营9号场地(含房屋和附属设施)，租期为2016年8月1日起至2018年7月31日，期满后如无合同约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。期满后，益彰公司于2019年1月16日继续向紫阳街道办缴纳租金。2019年2月18日、2019年3月6日，紫阳街道办下设紫阳街道城市管理领导小组办公室针对南落马营体育文化公园商户先后作出《强制拆除违法建筑公告》和《限期拆除违法建筑通知书》，主要内容为：位于上城区南落马营体育文化公园未取得建设工程规划许可证搭建的建筑物（构筑物或其他设施），违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城乡规划条例》等法律法规的规定，属违法建筑，责令限期自行拆除，逾期不拆除的，紫阳街道城市管理领导小组办公室将实施强制拆除。2019年3月26日，位于南落马营体育文化公园内的部分构筑物被拆除。我府认为，案涉拆除行为属于行政行为，但上城区城管局并非适格的复议案件被申请人。紫阳街道办强制拆除案涉建设的行为违反《行政强制法》有关行政机关强制执行程序等规定，且紫阳街道办也未提交证据证明案涉建筑物（构筑物）系违法建筑，其实施强制拆除行为属于事实不清、证据不足。二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；1.主要事实不清、证据不足的；……3.违反法定程序的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。根据事实和证据，紫阳街道办作出强制拆除案涉建设的行为违反法定程序、认定事实不清，我府根据上述规定确认其违法：同时因无证据证明上城区城管局参与组织实施强制拆除行为，我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回对其的复议申请。三、原告请求确认上城区城管局、紫阳街道办2019年3月26日对上城区南落马营体育文化公园内益彰公司的构筑物组织、实施的强制行为违法，于2019年5月29日向我府申请行政复议，我府依法受理并进行了审理，于2019年7月23日作出案涉复议决定，2019年7月23日通过邮寄方式送达原告，2019年7月25日直接送达至紫阳街道办，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市上城区人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1.杭上复[2019]第24号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实； 2.原告致被告的《行政复议申请书》及其所附证据六组，拟证明原告提起案涉行政复议申请的事实； 3.上城区城管局、紫阳街道办的《行政复议答复书》各一份及紫阳街道办提交的证据二组，拟证明行政复议被申请人上城区城管局、紫阳街道办进行答复及举证的事实； 4.杭上复[2019]第24号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及上述材料的送达凭证，拟证明被告通知原告其复议申请已受理及要求复议被申请人进行答复、举证的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法》，主要条文为第二十八条第一款第（三）项第1、3目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十八条第一款第（二）项。 第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处述称，其未使用行政权力实施强制拆除行为，紫阳街道办与原告间属于征收地块临时合作利用的民事主体关系，相关争议也属于民事争议。目前无证据证明案涉构筑物系原告所有或构筑，其与复议事项缺乏法律上的利害关系，不具备复议申请人资格。 第三人杭州市上城区城市管理局述称，上城区城管局并非实施案涉强制拆除行为的主体，其仅是应紫阳街道办的要求在现场进行秩序维护。 两第三人均未提交证据。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据4与本案不具有关联性，对其余证据，原告未明确提出质证意见。两第三人对被告的证据不持异议。 对原告提供的证据，被告及第三人上城区城管局一致认为，证据2，证据三性均不具备，不能证明原告欲证明的内容；证据3与本案不具有关联性。第三人紫阳街道办认为，证据1，不能证明原告欲证明的内容；证据2、3则同意被告及上城区城管局的质证意见。 本院对本案证据认证如下：原告提供的证据1，不能证明其欲证明的内容，但可以证明被告作出案涉行政复议决定的事实，予以采信；原告证据2，不能直接证明紫阳街道办、上城区城管局实施了案涉强制拆除行为，但可以证明案涉拆除现场有城管执法人员在场，予以采信；原告证据3，其证明内容与本案不具有关联性，但该证据可以证明杭州市上城区南落马营9号经出租后以“南落马营体育文化公园”的名称经营，予以采信。 其余证据具备证据三性，可以证明相应待证事实，予以采信。 经审理查明，2016年8月19日，浙江益彰文化创意发展有限公司与杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处签订备忘录，约定由益彰公司租赁紫阳街道办管理的杭州市上城区南落马营9号场地（含房屋和附属设施）用于经营南落马营体育公园，租期为2016年8月1日起至2018年7月31日止，期满后如无合同约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。益彰公司承租上述场地后，以“南落马营体育文化公园”的名称开展经营。 2019年2月18日，紫阳街道办下属紫阳街道城市管理领导小组办公室向南落马营体育文化公园商户发出强制拆除违法建筑公告，以其在上城区南落马营体育文化公园未取得建设工程规划许可证搭建建筑物（构筑物或其他设施），违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条等规定，决定于2019年2月21日对建筑物（构筑物或其他设施）实施强制拆除。 2019年3月6日，紫阳街道办下属紫阳街道城市管理领导小组办公室向南落马营体育文化公园发出限期拆除违法建筑通知，告知其在上城区南落马营体育文化公园未取得建设工程规划许可证搭建建筑物（构筑物或其他设施），违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，责令在2019年3月13日前对该违法建筑进行自行拆除，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条等规定，对建筑物（构筑物或其他设施）实施强制拆除。 2019年3月26日，紫阳街道办组织人员对南落马营体育文化公园内由集装箱改建成的两层商铺中的部分进行了切割，拆除，并将部分改建的集装箱用起重机吊离。上城区城管局经紫阳街道办要求在现场参与维持秩序。 2019年5月23日，益彰公司向杭州市上城区人民政府提起行政复议申请，后经要求，益彰公司于2019年5月29日又提交了补正的行政复议申请，请求确认由紫阳街道办组织、由上城区城管局实施的，2019年3月26日在上城区南落马营体育文化公园内对益彰公司的构筑物的强制行为违法。杭州市上城区人民政府于2019年5月31日通知益彰公司，其行政复议申请已予受理，并于同日向紫阳街道办、上城区城管局发送行政复议申请书副本，同时要求两单位就被申请复议的行为进行答复、举证。根据复议被申请人的答复、证据等材料，杭州市上城区人民政府经审理，于2019年7月23日作出杭上复[2019]第24号行政复议决定，认为紫阳街道办2019年3月26日拆除南落马营体育文化公园内的部分构筑物的行为事实不清，证据不足，程序违法，但无证据证明上城区城管局参与组织实施案涉拆除行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：一、确认杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处于2019年3月26日对案涉建设的拆除行为违法；二、驳回益彰公司对杭州市上城区城市管理局的复议申请。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；”根据本案当事人的主要争议，本案首先需明确谁是案涉复议适格的被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”对于案涉拆除行为是谁作出的问题，本院认为，在案涉拆除行为实施前，紫阳街道办下属紫阳街道城市管理领导小组办公室两次发出书面文书，后一次文书明确告知在南落马营体育文化公园内存在未取得建设工程规划许可证搭建建筑物（构筑物或其他设施）的违法建设行为，并要求责任人自行拆除违法搭建的建筑物、构筑物等，逾期不拆除的，将实施强制拆除。据此，在案涉拆除行为实施前，紫阳街道办已有明确的由其实施强制拆除的意思表示，在紫阳街道办同时认可案涉拆除行为是其实施的情况下，杭州市上城区人民政府在案涉复议中认定紫阳街道办是适格的被申请人正确。至于上城区城管局，本院认为，在强制拆除之类的行政事实行为中，参与的行政机关往往不止一个，在此情况下，一般应将组织实施的单位视为作出该事实行为的主体，将所有参与的行政机关视为行为主体对于相对人的权利救济并无实际意义，也无必要。本案中，无证据证明上城区城管局在案涉拆除前曾作出强制拆除的意思表示，对于该局主张的其系应紫阳街道办的要求在现场参与维持秩序的意见，亦未有相反证据否定，因此，应当认为上城区城管局并非案涉强制拆除行为的组织实施单位，其并非作出案涉拆除行为的主体，不能成为案涉复议的被申请人。根据以上意见，益彰公司以上城区城管局为被申请人的复议申请不应予以受理，在已经受理的情况下，本案复议机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，驳回益彰公司对上城区城管局的复议申请，适用法律正确。 《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该法第二十八条第一款第（四）项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，紫阳街道办在案涉复议中仅提交了益彰公司与紫阳街道办签订的备忘录以及事发当日的现场照片，这些证据显然并非证明案涉拆除行为合法的证据，故应当认为紫阳街道办对案涉拆除行为未提交证据证明其合法，本案复议机关据此认为被申请复议的行为证据不足的意见正确。案涉强制拆除行为因不符合《中华人民共和国行政强制法》的程序性规定，本案复议机关认为案涉强制拆除行为程序违法，亦无不当。根据上述意见，并结合被申请复议的行为系事实行为，不具有可撤销内容的情况，杭州市上城区人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，确认紫阳街道办于2019年3月26日对案涉建设的拆除行为违法，亦属正确。 行政程序方面，本案被告于2019年5月29日收到原告补正的行政复议申请，经2019年5月31日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，被告于2019年7月23日作出被诉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，行政程序合法。 综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江益彰文化创意发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告浙江益彰文化创意发展有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年二月三日 书 记 员  汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。