吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终438号 上诉人（原审原告）黄金山，男，48岁，汉族，农民，现住四平市。 委托代理人唐凤兰，女，50岁，汉族，农民，现住四平市。与黄金山系夫妻关系。 上诉人（原审被告）梨树县人民政府。 法定代表人郭志勇，县长。 委托代理人王子安，梨树县国土资源局法规科副科长。 委托代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所。 上诉人黄金山与上诉人梨树县人民政府（简称梨树县政府）行政赔偿一案，黄金山不服吉林省四平市中级人民法院（简称四平中院）（2018）吉03行初27号行政判决，向本院提出上诉。本院作出（2018）吉行终480号行政裁定，将该案发回重审。四平中院经重审后作出（2019）吉03行初24号行政判决书，黄金山、梨树县政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，黄金山及其委托代理人唐凤兰，梨树县政府的委托代理人王子安、贾翀鹏到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年8月16日国家发展和改革委员会下发《国家发展和改革委员会关于东丰至双辽公路(吉林段)可行性研究报告的批复》文件(发改基础﹝2016﹞1760号)，批准建设东丰至双辽公路(吉林段)。2016年11月7日中华人民共和国交通运输部下发《交通运输部关于吉林省东丰至双辽公路(吉林段)初步设计的批复》(交公路函﹝2016﹞705号)，对建设东丰至双辽公路(吉林段)建设规模、技术指标和估算总投资等，进行了审核和批复。2016年5月13日中华人民共和国国土资源部作出《关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字﹝2016﹞55号)，认为“该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策，原则同意通过用地预审。”2017年3月27日国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭(天德)至双辽段控制性工程先行用地的复函》(国土资厅函﹝2017﹞463号)，批准同意先行用地。2017年梨树县政府发布征地公告。黄金山系吉林省梨树县梨树镇农民，其位于梨树县梨树镇大烟筒(囱)村承包土地，在征地范围内。梨树县政府依据法律规定，对黄金山涉及土地及附属设施进行了勘测和踏查，并于2017年6月15日制作了《资产评估明细表》(评估基准日:2016年9月14日)，对黄金山被征用土地上的大棚、冷杉、黄菠萝、简易大棚进行了评估，总价值367775元，并于当日送达。黄金山未申请复估。2017年8月18日梨树镇人民政府向黄金山下达了《催告书》，限期原告自行拆除被征土地上的附属物，并于当日送达，黄金山未申请复议也未提起诉讼。同月27日，梨树县政府向黄金山送达了《提存通知单》，载明案涉土地及地上物补偿款总计438859元，已提存于梨树镇，可凭本提存通知单及身份证，随时领取应得的补偿款。2017年9月7日，梨树县政府组织人员将黄金山被征土地上的建筑物及附属设施予以强制拆除。黄金山不服，提起诉讼请求对梨树县政府强制拆除其大棚等赔偿损失2126824元。 一审法院认为：一、被诉行政行为是否合法。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条、第四十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，梨树县政府除对黄金山作出过《催告书》外，均未履行其他行政程序就对黄金山的涉案建筑物实施强制拆除，剥夺了黄金山的陈述和申辩的权利，申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，且《催告书》不是行政处理决定，故梨树县政府强制拆除黄金山涉案建筑物的行政行为程序不当，依法应予撤销。但鉴于梨树县政府强制拆除的行政行为已实际执行，已不具有可撤销的内容，故对该行政行为应确认违法。黄金山请求法院确认梨树县政府强制拆除黄金山涉案建筑物行政行为违法的诉讼请求，理由充分，应予以支持。 二、行政赔偿数额。本案征地补偿款包括三部分，土地补偿费、土地安置补助费和地上附着物补偿费。依据《土地管理法》《物权法》及《土地管理法实施条例》相关规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，种植户有权依法获得相应的补偿，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由此可见，现行法律规定安置补助费可以视情况确定支付对象，梨树县政府做出征收补偿决定并依照相关法律法规将土地补偿费及土地安置补助费的80%发放给被安置人员个人于法有据。现就双方有争议部分整体进行评述。 （一）土地补偿费、土地安置费是否属于黄金山黄金山的赔偿范围。黄金山所诉行政赔偿范围包含征地补偿费及土地安置补偿费，其实质是对征地补偿有异议，根据《土地管理法实施条例》第25条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。以实质性化解纠纷为宗旨，人民法院直接判决赔偿更有利于公平公正解决问题，避免增加当事人诉累，故黄金山可以将其所诉的土地补偿费及土地安置补偿费一并赔偿。 （二）关于土地补偿费、土地安置补助费的计算面积及补偿方法。梨树县政府认为，土地补偿费和土地安置补助费应以实际征收土地面积为基准进行计算，即1515平方米。原梨树县政府双方对于该实际征地面积均不持异议。黄金山认为其土地补偿费和土地安置补助费，不应以高速征地面积1515平方米计算，其大棚因被征地而造成解体，南边部分因面积缩小，温室效应降低，且雨季到来时因高速大桥堵截，雨水无法排出，导致大棚受到水淹灾害；北边剩余部分因四周被高速公路围堵，无水、无电、无道，无法再进行农业生产，故未征收剩余土地也应该参照征地给予土地补偿费和安置费。梨树县政府也对其全部大棚内地上附着物予以了补偿，用事实行为佐证了其全部大棚都属于征地范围，故土地补偿费和土地安置补助费应以大棚占地面积4813.74平方米计算。黄金山在庭审后提交书面鉴定申请，请求对高速路从中间穿过，造成其四千平大棚整体不适合再利用造成的损失进行鉴定，后又由于自身原因撤回鉴定申请，视为放弃就该部分举证，故土地补偿费和土地安置补助费应以实际征收土地面积1515平方米为基准进行计算，梨树县政府的答辩意见可以采纳。 梨树县政府认为黄金山在棚膜内种植苗木，不应按蔬菜标准补偿，应按旱田2.04元/㎡标准补偿。庭审中梨树县政府提供了按旱田补偿依据，2016年9月14日梨树县人民政府发布的征收公告中载明，征收土地标准按照《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》（梨政办发[2015]41号）（以下简称补偿办法）之规定标准执行。根据上述规定，征收土地的，按照被征地的原用途予以补偿，其中耕地的土地补偿费按照该耕地被征收前三年平均产值的10倍执行，安置补偿费按照被征收前三年平均产值的15倍执行，并对菜田（温室、大棚、露地）、水田、旱田的地类进行划分并规定了产值标准。该补偿办法还规定，农作物的产值具体标准，由县国土资源主管部门会同相关部门按照有关规定2-3年进行一次测定调整，重新发布实施，未作调整的，按原补偿标准执行。根据补偿办法的规定，大棚菜田年产值标准最高不超过9.83元/平方米（6553.37元/亩），旱田年产值标准最高不超过2.04元/㎡（1473.34元/亩）。梨树县政府提供的补偿费计算明细中，将黄金山被征收的1515平方米土地定性为旱田，并按照2.04元/㎡计算土地补偿费和安置补偿费。黄金山认为，应当按照大棚菜田进行补偿，且补偿标准应该按照其实际产值15元/㎡，但并未提供有效证据予以证明，故对黄金山意见本院不予采纳。另，庭审中双方对黄金山黄金山在征地前大棚一直种植蔬菜，征地前一年改种冷杉树苗无异议。本院认为黄金山被征土地按大棚菜田认定更符合土地被征收前的利用现状，其征地补偿标准亦应根据2016年9月14日梨树县人民政府发布的征收公告前的《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》（梨政办发[2015]41号）关于大棚菜田9.83元/㎡补偿更合理。 （三）地上附着物的补偿。本案中，梨树县政府对黄金山地上附着物的补偿包括钢架大棚、简易大棚，冷杉和黄菠萝。黄金山对简易大棚补偿2250元（75㎡×30元/㎡）无异议，本院予以确认。黄金山对梨树县政府统计的黄菠萝数量为75棵没有异议，对地上附着物黄菠萝的补偿1125元（75棵×15元）无异议，本院予以确认。黄金山对梨树县政府统计其种植的冷杉数量为4555棵有异议，认为其4813.74平方米的大棚内一共冷杉数量是24万棵，对应的高速征地的1515平方米有大约8万棵，但并未提供相关证据予以证明，本院不予支持。梨树县政府提供的“资产评估明细——梨树镇大烟筒村地上附属物核实表”虽没有黄金山签字确认，但该统计有村、镇工作人员在场证明，可以予以参照。 黄金山主张其地上附着物补偿的钢筋大棚部分，面积应按4813.74平方米（界限内大棚面积1326.79㎡＋界限外大棚面积3486.95㎡）计算，但未提供确实有效的证据予以证明其大棚总面积为4813.74平方米。黄金山实际被高速占地面积为1515平方米，对此双方无异议，该1515平上附着物按棚膜标准予以补偿双方无争议。其未征地剩余的大棚，征地机关考虑整体大棚割裂对大棚及大棚内地上附着物的影响，以实际测量的大棚面积4555平方米比照棚膜方式一起补偿，可以采纳。 （四）黄金山主张的其他损失。黄金山在庭审后向法庭提交了“黄金山资产损失赔偿款项”，该明细第一部分所涉问题已在前面三个问题论述，不再赘述。第二部分主张的三年未生产经营损失216585万元黄金山未提供证据证明，且未生产经营有自身对土地弃管的原因，本院对此不予支持。另“两棚之间的空地款”29794元，黄金山未提供相关证据，不予支持。黄金山在庭审中称恢复耕种需要重新打一口深水井、通农用电，重新平复大棚与高速路基间的空地，以满足灌溉、排水、通路，但该部分没有明确的诉讼请求，也未提供相应证据，就其他损失部分黄金山提交鉴定申请后又撤回，故黄金山主张的其他损失不予支持。 （五）资产评估报告。2017年6月15日，梨树县政府委托的吉林市鑫达资产评估事务所出具了《资产评估明细表》，该明细表中确定黄金山大棚面积为4555平方米，价值273300元；冷杉4-5年树龄的4555棵，价值91100元；黄菠萝3年树龄的75棵，价值1125元；简易大棚75平方米，价值2250元。因梨树县政府未提供评估程序相关证据，其合法性不足，鉴于黄金山无证据证明评估事项，且未申请重新鉴定，梨树县政府提供的该评估报告可以作为本案赔偿参考。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第三项、第三十六条第八项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决：一、确认梨树县政府强制清除黄金山位于梨树县大烟筒村大棚的行政行为违法；二、梨树县政府应在本判决生效之日起十五日内一次性赔偿黄金山人民币665624元；三、驳回黄金山的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由梨树县政府负担。 黄金山上诉称：梨树县政府不履行法律所规定的程序，违法动用大批警察强拆上诉人已建八年之久的合理大棚，造成完整大鹏被高速从中间穿过，被高速隔断，分为南边一半，北边一半，造成南边失去了大棚的功能，北边一半无水、无电、无道，无法再进行农业生产，按照梨树县政府的梨政办发2016（41）号文件的规定，边角余地不便耕种地应纳入永久性征地范围，一次性补偿被征收人一切补偿费用，政府的行为完全违背了法律所规定的保证被征收人原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则。请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求，赔偿损失2126824元。 梨树县政府上诉称，梨树县政府依照梨政办法（2015）42号文件《梨树县集体土地征收补偿安置试行办法》中规定的补偿办法和补偿标准，对黄金山予以补偿。黄金山无正当理由而拒绝履行义务。梨树镇人民政府依法对其补偿予以提存，并通知被答辩人黄金山领取，是完全符合我国法律规定的。第一、依照我国《合同法》第101条规定，第二，依照最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释（二）》第25条2款的规定，第三，依照最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第104条规定。故请求撤销一审判决，改判梨树县政府向黄金山支付补偿款438859元。 本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： （一）梨树县政府强制拆除黄金山地上物的行为缺乏法定前置程序，应当确认违法。梨树县政府在对黄金山的地上物进行强制拆除时,未严格按照法定程序履职,未依法出具任何关于强制拆除的前期手续，未给予黄金山自行拆除的时间，侵害了其自力救济的权利，一审法院判决确认梨树县政府的强制拆除行为违法，并无不当，本院予以维持。 （二）关于应当对黄金山进行赔偿的土地面积如何界定的问题。黄金山主张土地补偿费和土地安置补助费应以大棚占地面积4813.74平方米计算，梨树县政府主张应当按高速征地面积1515平方米计算。关于该处争议关键在于是否因高速占地导致其他部分的土地丧失使用功能。经本院二审现场踏查，黄金山家高速路以北的土地现种植玉米，高速路以南的土地现处于撂荒状态。据黄金山称，因高速路路基垫高导致其土地成为低洼地，夏季排水困难。经本院与梨树县政府、梨树镇政府、大烟筒村村领导沟通，其北侧土地事实上可以另行引水引电，南侧土地排水的问题也可通过引水入渠的方式解决，虽然征地行为对其土地利用产生障碍，但并未造成其土地功能丧失。梨树县政府作为征收主体，应当积极配合黄金山为其土地利用清除障碍。故对其土地赔偿范围囿于高速公路占地面积1515平方米，并无不当。 （三）一审法院对其赔偿项目及赔偿数额列明清晰、得当，关于赔偿数额的计算有误，应当予以纠正。关于征地补偿标准的问题，双方当事人对黄金山在征地前大棚一直种植蔬菜，征地前一年改种冷杉树苗无异议。对黄金山被征收土地按大棚菜田的标准予以赔偿，更符合土地被征收前的利用现状，亦可对被征收人权益予以更充分的保护。故对于一审法院按照《梨树县人民政府办公室关于印发梨树县集体土地征收补偿安置试行办法的通知》中大棚菜田9.83元/㎡计算赔偿数额，本院予以确认。双方对简易大棚、黄菠萝的补偿数额无异议，本院予以确认。关于钢筋大棚的面积，黄金山主张为4813.74㎡梨树县政府主张为4555m2，从卷宗证据可见4555m2为梨树县政府委托资产评估公司测量所得数据，在黄金山并未提供相关充分反驳证据的情况下，资产评估公司所得数据的真实性接近客观事实，对此面积本院予以确认。 综上梨树县政府应当对黄金山的赔偿总额为695408.9元，具体项目为：1.土地补偿费178709.4元（1515m2×9.83元/m2×15倍×80%）；2.安置补助费148924.5元（1515m2×9.83元/m2×10倍）；3.简易大棚2250元；4.黄菠萝1125元；5.冷杉91100元（4555棵×20元）；6.钢筋大棚273300元（4555m2×60元）。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律得当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初24号行政判决主文第一项、第三项； 二、将吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初24号行政判决主文第二项“梨树县人民政府应在本判决生效之日起十五日内一次性赔偿黄金山人民币665624元”变更为“梨树县人民政府应在本判决生效之日起十五日内一次性赔偿黄金山人民币695408.9元”。 二审案件受理费50元，由被上诉人梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许家娟 审判员  杜 鹃 审判员  吴先明 二〇二〇年二月二十八日 书记员  朱洪军