山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终18号 上诉人（原审原告）：王福霞，男，1964年3月6日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王福旺，男，1965年1月12日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王福学，男，1974年11月21日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王书常，男，1962年5月10日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：吕旭霞，女，1965年4月9日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王福生，男，1962年11月21日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王福军，男，1955年12月17日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王留行，男，1963年12月17日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王留代，男，1962年6月12日出生，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：王继合，男，1954年2月6日出生，汉族，住山东省阳谷县。 上诉人（原审原告）：徐兰芳，女，1975年3月20日出生，汉族，住山东省阳谷县。 被上诉人（原审被告）：阳谷县侨润街道办事处。住所地：阳谷县汇源路9号。 法定代表人：张广春，主任。 被上诉人（原审被告）：阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会。住所地：阳谷县侨润街道办事处王楼村。 法定代表人：王月举，主任。 上诉人王福霞等十一人因要求确认被上诉人阳谷县侨润街道办事处（以下简称侨润办事处）与被上诉人阳谷县侨润街道办事处王楼村村民委员会（以下简称王楼村委会）签订的《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》无效一案，不服阳谷县人民法院(2019)鲁1521行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告系侨润办事处王楼村村民，在该村均有承包地。2018年6月29日，原告得知其部分承包地被政府征收。2018年3月10日，王楼村委会向侨润办事处提交了《关于代管征地款的申请》，申请景阳冈公司代管120.3758万征地补偿款。3月15日，侨润办事处和王楼村委会达成《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》，载明：蓝月亮实验幼儿园占用王楼村土地面积21.8865亩，侨润办事处已经将该宗土地的征用补偿款120.3758万元拨付给王楼村委会，该村委会将上述款项交至侨润办事处指定账户，由办事处一年分两次按照每亩800斤粮食的市场均价补偿王楼村委会，再由村委会发放给被征地农户。王福霞等十户村民不服，提起本案诉讼，请求确认上述协议无效。 一审法院认为：本案中，侨润办事处与王楼村委会签订的《关于土地补偿款和双八百斤包产的协议》，涉及被征土地补偿款代管、粮食包产的数量标准、价格折算、补偿时间及方式等相关内容，因此，该协议系侨润办事处为实现行政管理目标而设立的，在行使行政职权过程中与王楼村委会协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于法律规定的行政协议，原告对该协议提起确认无效之诉，依法属于行政诉讼的受案范围。对于案涉协议效力的确定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为无效须以实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形为前提，案涉协议并非土地征收补偿协议，而是土地补偿款代管及基于代管关系向被征地村民拨付粮食款包产的协议，故原告所持侨润办事处超越法定职权的诉讼主张不能成立。原告认为案涉协议违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益事项，应当经村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论决定方可办理”的规定，应属于无效协议。因该规定属于保障村民自治的内部程序规范，而非效力性强制性规定，是否召开村民会议或村民代表会议讨论决定，并不影响协议效力，故原告上述主张亦不能成立。原告如认为其应享有的土地补偿权益受到侵害，应另行依法解决。综上，案涉协议既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的行政行为无效的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费由原告负担。 上诉人王福霞等十一人不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实错误，案涉协议内容、程序均违反法律规定。行政协议应受行政法律法规及合同法等民事法律法规的双重调整。案涉协议约定的是“土地补偿费的使用、分配方案”，而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，征地补偿费的使用、分配方案必须经村民会议讨论决定方可办理，土地征收补偿款的分配必须经过法定的民主议定程序。案涉协议由二被上诉人私自签订，径直决定直接关系村民切身利益的重大事项，违反村民自治的民主议定程序，对上诉人的合法权益造成严重损害结果。因此，案涉协议违反《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，故法律的强制性规定，应属无效。二、一审判决理解法律错误。第一，行政协议作为行政活动的一种方式，需要遵守依法行政原理；同时具有合同的属性，也要遵守契约的基本原则。在行政协议的无效认定时，可以适用行政行为无效的标准，也可以准用民事合同法的无效标准。本案中，被上诉人桥润办事处无权签订涉案协议，其行为违反村民组织法不得干预村民自治的法律禁止性规定，不具有案涉协议签订的行政主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，应认定协议无效。且被上诉人在法定举证期间并未提交证明案涉协议合法的证据，依法应视为其作出涉案行政行为没有法律依据。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项，减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据，也应当认定行政行为无效。本案中，上诉人作为被征收人，其有权依法获得因征收带来的安置补偿利益，而案涉协议约定王楼村委会将土地补偿款交至侨润办事处，并由侨润办事处进行统一管理运作，减损了上诉人作为被征收人依法应享有安置补偿的权利，因此，案涉协议依法应当认定无效。第二，根据土地管理法实施条例第二十六条，征地补偿款应当依法补偿给失地农民，安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，以切实维护失地农民的合法权益。但案涉协议中约定的征地补偿款的支付和使用，属于变相截留征地补偿款，严重违反了宪法、物权法等法律法规的强制性规定，严重侵害了上诉人的合法权益，应为无效。三、案涉承包地性质为基本农田，尚未被依法批准征收，案涉协议中征收的土地性质为基本农田，上诉人仍对案涉协议中的土地享有合法权利。案涉协议中因建设蓝月亮幼儿园建设项目需要占用基本农田，根据相关法律法规，农用地转用方案、征收土地方案等相关手续必须层报至国务院批准。本案中，未经过国务院批准，上诉人对于案涉协议中的土地仍享有合法权利，被上诉人无合法的征收前提，实施征收行为不具有合法性。综上所述，被上诉人签订的案涉协议行为无法律依据和事实依据，依法应当确认为无效，一审判决认定的事实错误，适用法律错误，请二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人侨润办事处未提交书面答辩意见。 被上诉人王楼村委会未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。王楼村委会将土地补偿费交由桥润办事处，并由桥润办事处按照双方约定将土地补偿费按照每年每亩双八百的标准支付给王楼村委会，该协议系王楼村委会与桥润办事处签订的土地补偿费代管协议，既不存在行政行为无效的法定情形，亦不存在合同无效的法定情形，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王福霞等十一人负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年二月十八日 法官助理高明明 书记员任义凡