吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终10号 上诉人（原审原告）邹凤云，女，1945年12月12日出生，汉族，住所地吉林市船营区。 委托代理人梁少铎，吉林汇烨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，局长。 委托代理人曲伦，高新分局部长。 委托代理人姚杰，吉林彰洁律师事务所律师。 上诉人邹凤云诉被上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称吉林市资源局）土地行政处罚一案，不服吉林铁路运输法院（2019）吉7102行初166号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2004年10月9日，邹凤云承包吉林高新区新北街道张久村二组土地，2017年起，邹凤云在该地上搭建牛棚。2019年1月2日，吉林市资源局经巡查发现邹凤云非法占地后，进行立案调查。2019年5月20日，吉林市资源局向邹凤云送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。2019年8月2日，吉林市资源局依申请举行了听证。2019年10月16日，吉林市资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，作出吉市规自然罚字（2019）5004号行政处罚决定：1.责令退还非法占用的944平方米土地；2.限15日内自行拆除在不符合吉林市中心城区土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施（房屋一栋，占地944平方米），恢复土地原状；3.对非法占用的不符合吉林市中心城区土地利用总体规划的944平方米土地处以8,496.00元罚款。2019年11月14日，邹凤云不服该决定，提起行政诉讼。 原审法院认为：（一）吉林市资源局具备行政处罚权。吉林市资源局作为土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”（二）邹凤云违法事实存在。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”和第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”本案中，邹凤云在未经批准和备案的情况下，违反上述规定，在案涉地类为耕地的土地上擅自建设建筑物，改变土地用途，应认定为非法占用土地。（三）吉林市资源局行政处罚决定程序合法。吉林市资源局对邹凤云非法占地944平方米的行为立案后，进行调查、现场勘测、测量鉴定、听证等程序，符合法定程序。综上所述，吉林资源局对邹凤云非法占地的事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，邹凤云的诉请无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹凤云诉讼请求，案件受理费25.00元由邹凤云负担。 邹凤云对（2019）吉7102行初166号行政判决不服，上诉至本院，诉称一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求予以撤销、改判，支持上诉人的诉讼请求。主要理由为：（一）一审判决认定事实错误。1.邹凤云建造的房屋系用于养猪、牛的畜舍，不属于建设用地而是农业用地，并未改变农业土地性质；2.养殖猪、牛用地依照规定不需要办理建设用地审批。综上，邹凤云在农用地上为从事养殖业而建畜舍的行为符合法律规定，系对土地合理、合法的使用。（二）一审法院适用法律错误。1.邹凤云在其合法承包的耕地上建造畜舍，不受《中华人民共和国土地管理法》第四十三条调整；2.修订后的《土地管理法》将于2020年1月1日施行，原法第四十三条被废止。行政处罚和一审法院判决均以此条款作为依据，明显错误。 被上诉人吉林市资源局答辩称，其系适格的行政处罚主体，作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉请求，维持一审判决。 二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”本案中，吉林市资源局依法享有对违法占用土地行为的处罚权。《土地管理法》第四十三条规定使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。邹凤云在未经批准和备案的情况下，违反上述规定，在案涉地类为耕地的土地上擅自建设建筑物，改变土地用途，属非法占用土地。吉林市资源局在履行了调查、现场勘测、测量鉴定、听证等程序后对邹凤云进行处罚符合法定程序。《吉林省国土资源厅行政处罚自由裁量实施标准》规定违反土地利用总体规划，擅自占用一般耕地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米8-10元的罚款。吉林市资源局据此作出的处罚亦无不当。综上，一审法院判决驳回邹凤云的诉讼请求并无不当，邹凤云的上诉请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50.00元由邹凤云负担。 本判决为终审判决。 审判长  李长清 审判员  包蕴琦 审判员  包 娜 二〇二〇年二月二十五日 书记员  邢 爽 附：相关法律规定 中华人民共和国土地管理法 （2004年8月28日实施） 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 中华人民共和国土地管理法实施条例 （2014年7月29日修正） 第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。 吉林省国土资源厅行政处罚自由裁量实施标准 （吉林省国土资源厅2016年1月22日） 违反土地利用总体规划，擅自占用一般耕地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米8-10元的罚款。