湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终4号 上诉人（原审被告）：耒阳市自然资源局，住所地：耒阳市人民路68号。 法定代表人：曹洲文，该局局长。 被上诉人（原审原告）：耒阳市方正石材有限公司，住所地：耒阳市黄市镇黄泥江。 法定代表人：黄文，该公司总经理。 上诉人耒阳市自然资源局因与被上诉人耒阳市方正石材有限公司（以下简称方正公司）资源行政管理一案，不服衡阳铁路运输法院（2019）湘8602行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年1月7日受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，不开庭进行书面审理。本案现已审理终结。 原审查明，耒阳蔡伦竹海省级森林公园于2011年经湖南省人民政府（湘政函[2011]178号）批准建立，规划总面积12100公顷。方正公司于1999年4月12日登记成立，于2014年取得国有土地使用权证，2018年3月30日取得采矿许可证，采矿许可证的有效期限为4年，发证机关为原衡阳市国土资源局，允许开采的矿种为大理石，矿区面积0.0181平方公里，该矿区位于耒阳蔡伦竹海省级森林公园规划范围内。2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅向各市州、县市区人民政府、省直有关单位印发了《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》，明确根据自然保护区设立和探矿权采矿权设置时间先后顺序，要求湖南国家级、省级自然保护区内所有探矿权、采矿权通过直接关闭注销、部分避让退出和整体补偿退出等三种方式从自然保护区内退出，确保自然保护区生态环境得到有效保护。2018年7月3日，湖南省国土资源厅办公室下发湘国土资办发[2018]118号文件《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急补充通知》，明确为切实保护各类保护区（地）生态环境，相关县级国土资源主管部门应在停止涉及自然保护区内勘查开采活动的基础上，立即责令停止涉及其他各类保护区（地）的勘查开采活动。通知对部省发证涉及其他各类保护区（地）的探矿权和采矿权的名单进行了列明，并规定市县发证的采矿权由市县组织清理。2018年9月27日，耒阳市人民政府向衡阳市人民政府作出《关于调整耒阳蔡伦竹海森林公园经营范围的请示》，2018年10月10日，衡阳市人民政府向湖南省人民政府作出《关于调整耒阳蔡伦竹海森林公园经营范围的请示》，两级政府均向上级政府请求将蔡伦竹海森林公园的经营范围进行缩减调整，以保留公园内包括原告在内的13处矿权。直至该案一审庭审，双方当事人均未向法院提供证据证明湖南省人民政府对此已作出批示。2019年1月18日，耒阳市自然资源局向方正公司作出《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘查开采活动的通知》，通知内容为“湖南省国土资源厅2018年7月3日下发了《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急补充通知》（湘国土资办发[2018]118号）文件，通知明确责令你矿停止勘探开采活动，截止目前你矿仍未按文件要求停止勘探开采活动，现再次责令你矿按照省厅118号文件要求，立即停止涉及各类保护区（地）内（蔡伦竹海省级森林公园）的勘查开采活动，下一步市政府将按照中央环保督察组的反馈意见进行矿业权退出处置工作。”方正公司不服该通知，起诉请求法院判决撤销该通知，并判决诉讼费由耒阳市自然资源局承担。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项和《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》的规定，本案耒阳市自然资源局对方正公司作出的《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘查开采活动的通知》，属于人民法院的受案范围。耒阳市自然资源局答辩主张本案案涉行政行为不属于可诉行政行为，与法不符，不予采纳。 《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。《湖南省森林公园条例》第二十九条第（二）项规定，在森林公园内禁止采石、采砂、取土、采矿、放牧、围湖造地、建造坟墓、毁林开垦、毁损溶洞资源等破坏景观、植被和地形地貌的。湖南省人民政府在《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》中明确，根据自然保护区设立和探矿权、采矿权设置时间先后顺序，要求湖南省内国家级、省级自然保护区内所有探矿权、采矿权通过直接关闭注销、部分避让退出和整体补偿退出等三种方式从自然保护区内退出，确保自然保护区生态环境得到有效保护。方正公司的矿区依现有的证据证明，其范围与耒阳市蔡伦竹海省级森林公园范围完全重叠，依据上述法律、法规和政策，方正公司的采矿权应从耒阳市蔡伦竹海省级森林公园内退出。《耒阳市人民政府关于申请重新核定蔡伦竹海省级森林公园规划范围的请示》，《耒阳市人民政府关于调整耒阳蔡伦竹海森林公园经营范围的请示》和《衡阳市人民政府关于调整耒阳蔡伦竹海森林公园经营范围的请示》并没有否认耒阳市蔡伦竹海省级森林公园的具体规划红线范围，只是请求重新核定蔡伦竹海省级森林公园规划范围和调整耒阳蔡伦竹海森林公园经营范围，因此，对方正公司诉称的耒阳市蔡伦竹海省级森林公园的具体规划红线范围尚未确认，没有事实依据，不予支持。 保护生态环境，推进生态文明建设，既是国家法律规定，也是国家政策要求。国家行政机关在实际工作中，既要保障采矿权人的合法权益，又要严格执行国家法律规定和政策要求。如前所述，方正公司的采矿权应从耒阳市蔡伦竹海省级森林公园内退出，但如何退出，必须依法依规。2018年7月3日，湖南省国土资源厅《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急补充通知》，明确为切实保护各类保护区（地）生态环境，相关县级国土资源主管部门应在停止涉及自然保护区内勘查开采活动的基础上，立即责令停止涉及其他各类保护区（地）的勘查开采活动。通知中对部省发证涉及其他各类保护区（地）的探矿权和采矿权的名单进行了列明，并规定市县发证的采矿权由市县组织清理。该规范性文件并未允许相关县级国土资源主管部门在作出立即责令停止涉及其他各类保护区（地）的勘查开采活动时不依法依规。本案耒阳市自然资源局对方正公司作出的《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘查开采活动的通知》，其实质就是责令停产停业。依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第一款第四项的规定，责令停产停业属于行政处罚的种类，必须依据《中华人民共和国行政处罚法》程序，由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序实施。耒阳市自然资源依照《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急补充通知》实施了本案行政行为，但仅是向方正公司发出了通知，其程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。方正公司诉称耒阳市自然资源局作出案涉行政行为程序违法的意见，予以采纳；耒阳市自然资源局辩称其作出的行为系过程性行为，于法无据，不予采纳。该行政行为因程序违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，也违背保护生态环境，推进生态文明建设的国家法律规定和政策要求。综上，方正公司请求撤销耒阳市自然资源局2019年1月18日作出的《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘查开采活动的通知》，不予支持。为保护生态环境，促进依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认耒阳市自然资源局对方正公司作出的《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘查开采活动的通知》违法，不予撤销。案件受理费50元，由耒阳市自然资源局负担。 宣判后，原审被告耒阳市自然资源局不服，向本院提出上诉，认为原判认定的事实不清，上诉人的行为除了依据《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》及《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急补充通知》外，还要遵照衡阳市自然资源和规划局指示，才作出对被上诉人的关闭决定。上诉人是将衡阳市自然资源和规划局的决定告知被上诉人，并非作出实际影响被上诉人权利义务的行政行为之行政主体，衡阳市自然资源和规划局才是适格被告。因此，上诉人的行为不属于可诉的行政行为，请求依法改判或发回重审。 被上诉人方正公司未提出答辩意见。 在本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，原判认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。 本院认为，根据《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及原湖南省国土资源厅办公室下发湘国土资办发[2018]118号文件《关于立即停止各类保护区（地）矿业权勘查开采活动的紧急通知》，明确相关县级国土资源主管部门立即责令停止涉及各类保护区的开采或勘查活动。被上诉人方正公司的开采大理石业务正好属于上述通知的范畴，应该予以停止开采活动。上诉人耒阳市自然资源局正是基于上述二个通知要求向被上诉人方正公司作出《关于立即停止各类保护区（地）内矿业权勘察开采活动的通知》，该通知其实质产生的法律后果就是责令停产停业，对通知相对人即方正公司的权利义务会产生直接的利害关系，故该涉案通知属于具体行政行为。再者根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条，责令停产停业属于行政处罚的行为。因此，该行为是可诉的行政行为。由于涉案行政行为是由耒阳市自然资源局作出的，而衡阳市自然资源和规划局并未对被上诉人方正公司作出涉案行政行为，故本案适格诉讼主体为耒阳市自然资源局。上诉人耒阳市自然资源局上诉称原审认定事实不清，其没有作出具体行政行为，不是本案适格主体的上诉理由与客观事实不符，亦与法律规定相悖，其要求撤销原判并发回重审的上诉请求本院不予采纳。综上，原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理恰当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人耒阳市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 尹运健 审 判 员 丁枥澎 审 判 员 罗慕蓉 二〇二〇年二月十四日 法官助理 陈 智 书 记 员 陈芳艳