河北省衡水市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀11行终216号上诉人（原审原告）杨晓飞，男，1983年3月17日出生，汉族，住故城县。委托代理人周志远、梁蕾，河北侯风梅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）故城县自然资源和规划局，住所地故城县郑口镇新开区。法定代表人韩振海，局长。委托代理人**，故城县自然资源和规划局青罕中心所所长。委托代理人赵留青，河北金箭律师事务所律师。上诉人杨晓飞因土地行政处罚一案，不服河北省故城县人民法院（2019）冀1126行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：故城县自然资源和规划局通过卫片发现，杨晓飞存在未经县级以上人民政府批准，擅自占用青罕镇千户庄村村西集体土地修建车间的情况，于2018年1月10日立案查处。经调查，2016年10月，杨晓飞未经县级以上人民政府批准，擅自占用青罕镇千户庄村村西694.64平方米集体土地修建车间，占地类型为盐碱地，不符合故城县土地利用总体规划。2018年1月11日，故城县自然资源和规划局对杨晓飞进行询问，杨晓飞本人在询问笔录上签字按手印。2018年1月19日，故城县自然资源和规划局对青罕镇千户庄村村主任刘同华进行询问，刘同华本人在询问笔录上签字按手印。2018年1月5日，故城县自然资源和规划局对杨晓飞作出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，并进行送达，杨晓飞本人签收。2018年1月12日，故城县自然资源和规划局对杨晓飞作出《责令改正违法行为通知书》，责令其自收到本通知书之日起七日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任，并进行送达，杨晓飞本人签收。故城县自然资源和规划局于2019年8月8日对杨晓飞作出故资规罚告字（2019）第5041号《行政处罚告知书》及故资规罚听告字（2019）第5041号《行政处罚听证告知书》，并对其进行了留置送达。2019年8月15日，故城县自然资源和规划局对杨晓飞作出故资规罚字（2019）第5041号《行政处罚决定书》，并于2019年8月16日进行送达，杨晓飞内弟李战代收。2019年9月4日，故城县自然资源和规划局对杨晓飞作出故资规催告字（2019）第5041号《履行行政决定催告书》，于2019年9月5日留置送达。杨晓飞于2019年9月3日诉至法院，请求依法撤销故城县自然资源和规划局作出的故资规罚字（2019）第5041号行政处罚决定。原审法院经审理认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，杨晓飞未提交在涉案土地上建车间土地管理部门的审批手续，非法占地建房屋违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及第八十三条的相关规定。故城县自然资源和规划局依据土地勘测定界图、询问笔录、地类证明、规划意见、现场照片、故城县土地利用现状及土地利用总体规划截图等在卷佐证的材料，作出故资规罚字（2019）第5041号《行政处罚决定书》，行政行为事实清楚，程序合法，法律依据明确。杨晓飞称本案是二次处罚没有经过相关的立案审查等程序，本案是占用未利用地，本案的处罚是拆除建筑物，不符合土地管理法和国土资源部的工作规程等，其辩称均证据不足，不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回杨晓飞的诉讼请求；案件受理费50元由其负担。上诉人杨晓飞不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的故资规罚字（2019）第5041号《行政处罚决定书》认定事实及适用法律错误。被上诉人所谓违法占用的土地并非农用地；上诉人不存在违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为，被上诉人依据《土地管理法》第七十六条作出限期拆除的行政处罚错误；上诉人建设房屋占用的土地为村集体审批的宅基地。二、被上诉人未经立案、调查程序，行政处罚告知、听证告知等送达程序不合法，故作出的处罚决定程序严重违法。综上，被上诉人作出的处罚决定认定事实错误、适用法律错误、程序严重违法；原审判决认定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销故城县人民法院（2019）冀1126行初26号行政判决；撤销故城县自然资源和规划局作出的故资规罚字（2019）第5041号行政处罚决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人故城县自然资源和规划局答辩称：上诉人杨晓飞违法占地建设，所占土地规划为自然保留地，实际为农用地，上诉人所占地不符合土地利用总体规划。上诉人自称其违法占地系宅基地、系村委会所批，不符合法律规定。被上诉人作出的处罚决定程序合法，保障了上诉人陈述、申辩和听证的权利，适用法律正确。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。本院二审查明的事实与一审查明事实一致，予以确认。另查明：2018年1月10日，被上诉人故城县自然资源和规划局对上诉人杨晓飞非法占地立案调查。2018年1月12日，被上诉人对上诉人作出《责令改正违法行为通知书》，责令其在收到通知书七日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。2018年3月5日，被上诉人对上诉人作出故国土资罚字（2018）第05-15号行政处罚决定书（以下简称05-15号处罚决定），责令其在三十日内退还非法占用的694.64平方米盐碱地；十五日内拆除土地上的建筑物及其他设施，恢复土地原状；按照每平方米20元人民币的标准缴纳罚款共计13892.8元人民币。2018年3月22日，上诉人通过衡水市商业银行股份有限公司故城支行缴纳13892.8元人民币，收入项目为其他一般罚没收入。对于05-15号处罚决定的前两项内容上诉人没有履行。2019年8月15日，被上诉人对上诉人作出故资规罚字（2019）第5041号行政处罚决定书（以下简称5041号处罚决定），责令其在三十日内退还非法占用的694.64平方米盐碱地；十五日内拆除土地上的建筑物及其他设施，恢复土地原状。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中上诉人杨晓飞使用土地，只向村委会交钱是不符合法律规定的，其进行住房建设、作为厂房使用均未经依法批准，违法状态持续存在，依法应予惩处。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被上诉人故城县自然资源和规划局于2018年3月5日对上诉人杨晓飞作出05-15号处罚决定，上诉人在接到该处罚之后缴纳了罚款，并未履行其它内容，被上诉人亦未及时申请法院执行上述处罚决定。2019年被上诉人发现该持续违法状态后，没有重新履行立案、调查等程序，召开内部专题会议，于2019年8月15日作出5041号处罚决定，该处罚决定程序上存在瑕疵，但被上诉人在作出处罚决定前核实了土地利用总体规划及上诉人的违法占地状况并没有改变，同时向上诉人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，保证了上诉人依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。上诉人未在规定的时间内申请听证，视为放弃。根据《国土资源违法行为查处工作规程》附录A，“违法占用的土地为未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其它设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置……。”但上诉人的土地使用目前并不符合土地利用总体规划，不适用协商处置的规定。综上，被上诉人故城县自然资源和规划局作出的5041号处罚决定事实清楚，法律依据明确。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人杨晓飞的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨晓飞承担。本判决为终审判决。审判长  王文利审判员  孙晓燕审判员  房军见二〇二〇年二月十七日书记员  王 蕾