江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏06行初148号 原告崔恒龙，男，1955年5月1日生，××族，住海安县。 原告王孝萍，女，1964年11月21日生，××族，住海安县。 被告海安县人民政府，住所地海安县。 法定代表人顾国标，县长。 委托代理人周卫东，海安县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人金宏辉，海安县房屋征收管理办公室工作人员。 原告崔恒龙、王孝萍因诉被告海安县人民政府（以下简称海安县政府）要求履行法定义务及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院于2016年9月8日立案受理后向被告海安县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日、3月3日公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告崔恒龙、王孝萍，被告海安县政府的应诉负责人丁兴育，委托代理人周卫东、尹春燕到庭参加诉讼。第二次庭审，原告崔恒龙、王孝萍，被告海安县政府的应诉负责人丁兴育，委托代理人周卫东、金宏辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告崔恒龙、王孝萍诉称，两原告在海安县××××号院内原有两处房产，一处为父母遗产，一处为自建。2011年4月29日，两处房产被被告海安县政府下设旧城改造指挥部违法拆迁。2013年7月6日，被告海安县政府在《关于崔恒龙拆迁信访事项协调会纪要》中同意给予两原告两套安置房。但至今，被告海安县政府仅与两原告办理了借用手续，未能履行安置补偿义务。现诉至法院，请求法院：1.判令被告海安县政府履行安置住房义务，即履行会议纪要中给付两套住房的承诺；2.判令被告海安县政府履行违法拆迁赔偿义务，两原告在庭审中确认该诉讼请求具体为要求被告按照180个平方的面积对其房产进行评估，结算安置房差价。 被告海安县政府辩称，两原告的诉请不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，因为被告未对其作出第十二项规定的任何一项行为；两原告起诉的依据是协调会议纪要，该纪要是信访协调纪要，对此不服不可以提起行政诉讼；两原告所诉的拆迁赔偿事宜已经另案一、二审审判，两原告再次起诉违反一事不再理原则；因两原告未确定继承份额等因素导致无法给予其安置房，未能安置补偿责任在两原告；安置补偿义务应当是拆迁人海安县城建开发投资有限责任公司履行，而不是海安县政府履行。请求法院驳回两原告的起诉。 经审理查明，海安县××××号院内共有房屋四间，领有房屋所有权证的三间房屋登记的产权人为崔益三（崔恒龙的父亲），另有一间自建房面积11.5平方米。2009年8月8日，除崔恒龙外的其他四个兄弟姐妹作为合法继承人与海安县城建开发投资有限责任公司委托的海安县华夏房屋拆迁服务有限公司就陆家巷23号的全部房产订立了房屋拆迁补偿安置协议，并将房屋移交拆迁人。2011年4月29日，上述房屋被海安县委、海安县政府设立的临时工作机构海安县东大街旧城改造指挥部全部拆除。 2013年2月，两原告提起诉讼，请求法院判决确认海安县政府的行政行为违法并赔偿两原告的损失。南通市中级人民法院经审理认为：海安县政府未与崔恒龙就拆迁房屋达成安置补偿协议，亦未经过行政裁决，即对涉案房屋进行强制拆除，行为违法；拆除过程中未对房屋内物品进行登记和妥善保管，致使房内物品灭失、毁损，行为违法。关于崔恒龙、王孝萍主张的赔偿损失。房产损失因崔恒龙、王孝萍对被拆除的房屋权利份额不明确，未能提供有效证据证明自己应得份额，故不予理涉，崔恒龙、王孝萍可在依法明确其享有的权利后，另行申请行政赔偿；关于崔恒龙、王孝萍主张的财物损失、被限制人身自由致人身损害等不予支持。同时，酌情确定海安县政府赔偿屋内物品损失3万元。2013年5月27日，南通市中级人民法院作出（2013）通中行初字第0010号判决，确认海安县政府拆除崔恒龙、王孝萍房屋的行政行为违法；海安县政府赔偿崔恒龙、王孝萍损失3万元；驳回崔恒龙、王孝萍其他诉讼请求。2013年10月22日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏行终字第0043号行政判决，维持一审判决。 2013年7月6日，海安县政府办副主任、信访局局长陆尔宁主持召开了崔恒龙信访事项协调会。海安县人大、县纪委、县住建局等相关部门以及两原告等人参会。当日形成会议纪要一份，主要内容为：“一、针对崔恒龙的特殊情况，同意对崔恒龙继承份额部分以及自建房11.5平方房产给予两套安置房安置，安置房价格按海安县人民政府海政办发[2008]41号、86号文件执行，并依据拆迁评估报告确定的崔恒龙应得的补偿数额相互结算差价，对此崔恒龙表示无异议。二、对崔恒龙反映的因房屋拆除造成的财产损失及人身伤害问题，崔恒龙表示服从法院判决，按法院生效的判决执行。三、补偿安置问题解决后，崔恒龙承诺此后不再信访和上访。”会议纪要形成后，被告海安县政府因两原告未析产、继承份额不明等因素未履行纪要内容，两原告一直要求被告海安县政府为其解决安置问题。2014年1月27日，海安县信访局组织县住建局、动迁公司、两原告等人召开协调会，商定由县动迁公司借用给崔恒龙一套住房。两原告认为被告海安县政府仅与其办理了借用手续，至今未履行2013年7月6日协调会议纪要的内容，遂提起本案诉讼。 以上事实有《关于崔恒龙拆迁信访事项协调会纪要》以及（2013）通中行初字第0010号、（2013）苏行终字第0043号行政判决书，当事人当庭陈述在案佐证。 本院认为，本案的争议焦点在于：1、两原告要求被告海安县政府履行会议纪要内容，给付两套住房是否属于行政诉讼受案范围；2、被告海安县政府是否应当履行会议纪要内容。3、两原告要求被告海安县政府履行违法拆迁赔偿义务的主张是否成立。 两原告要求被告海安县政府履行会议纪要内容给付两套住房属于行政诉讼受案范围。理由如下：首先，两原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定。该条明确了公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可见，行政机关侵犯财产权、人身权等的具体行政行为，应受法院司法审查，只要相对人认为行政机关的行为侵犯了其合法权益，即可诉诸法院。其中“行政机关的行为”包括作为和不作为情形。行政不作为主要表现为违法不履行“作为义务”。这里的“作为义务”可能来源于法律规定、行政主体的职权和职责要求、行政主体的自我约束性行为、承诺行为、先行行为、有权机关的生效决定等等。具体到本案，被告海安县政府是在法院对两原告被损毁房屋损失未予支持，要求其明确权利后另行申请行政赔偿的情况下，通过协调会形式将本应由县政府履行的行政赔偿责任转化为附条件地给予两原告两套安置房，两原告也因此服判并不再信访。会议纪要中确定的被告海安县政府的行为内容实际上是海安县政府为了实现对崔恒龙的安置补偿，解决此前违法拆除导致的遗留问题而依职权作出的承诺、约定，可以视作是海安县政府给自己设定了作为的义务。被告海安县政府自2013年会议纪要形成至今，一直未依照纪要约定的内容履行解决两原告安置问题的承诺，此种不积极作为导致两原告安置补偿迟迟不能到位，对两原告造成了实际的不利影响，被告的不作为行为侵犯了原告的权利。因此，两原告有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定提起诉讼。其次，两原告的起诉也属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的范围。该条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未依照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受案范围。本案所涉会议纪要中直接承载了原被告双方达成的合意内容，对崔恒龙、海安县政府的权利义务进行了界定，明确了具体执行行为内容，实质上是双方合意达成的协议。两原告有理由相信被告能够在合理的期限内依约为其解决安置补偿问题，并因此产生合理的期待利益。对于被告海安县政府不依约履行的行为，两原告亦可依照前述规定提起诉讼。综上，两原告起诉符合行政诉讼法第二条、第十二条第一款第（十一）项规定，属于行政诉讼受案范围，应予支持。被告海安县政府称，原告起诉所依据的会议纪要系信访协调会议纪要，应当按照《信访条例》规定处理，不属于行政诉讼调整范围。对此，本院认为，该会议纪要是否可诉，应通过会议纪要的内容来确定、探求行政机关的真意，考量会议纪要内容是否产生行政法上的法律效果，而不能仅仅从名称或形式上判断可诉性。信访行为不可诉的主要原因在于对信访人的实体权利义务不产生影响。本案中，会议纪要中形成的安置补偿内容是行政主体针对特定的人和事所要采取的具体行为，且该行为的结果将直接影响两原告的权益，该行为具有法律拘束力，不属于信访事项。 被告海安县政府应履行会议纪要中关于安置补偿的内容。首先，纪要中关于安置补偿的内容合法可行。无论是《城市房屋拆迁管理条例》还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》均对安置补偿问题作出了明确规定，政府职能部门有权依法审查补偿安置方案或作出补偿决定。本案中，两原告作为被拆迁人，本应享有依法补偿安置的权利，但因为被告海安县政府先前的违法拆除行为导致该权利未能及时实现。被告海安县政府在案涉协调会中承诺对原告崔恒龙实行补偿安置，一方面可以尽快解决崔恒龙户的实质问题，使其享受安置补偿的权利，达到息诉息访的目的，另一方面也可以减轻违法拆除带来的负面影响。该补偿安置义务的设置符合现行法律法规及相关规范性文件的规定，未违反禁止性规定，合法、合理、可行。其次，国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。政府既然做出承诺，就应当守信、兑现。虽然在会议纪要中未约定被告海安县政府落实安置问题的履行期限，但从会议纪要形成至今已近四年，在两原告一直要求解决安置问题的情况下，被告海安县政府仍未作出合理安排，使得协调会中达成的合意内容成为一纸空文，显然有违信赖利益保护原则。诉讼中，被告海安县政府称会议纪要未能履行的主要原因在于两原告未对继承份额部分进行确权。对此，本院认为，两原告未对继承份额部分确权不构成阻却事由。虽然纪要载明对崔恒龙继承份额部分及自建房给予两套安置房，但在两原告没有提供自己应得权利份额的情况下，被告海安县政府完全可以书面要求两原告限期提供确权证明，若两原告逾期不提供确权证明，被告海安县政府可在依法确定原告享有权利份额以及相应的评估价值的基础上，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，提出对两原告拟安置的细化方案，明确两套安置房的面积、地点、楼层、价格以及两原告应当支付的结算差价等，以积极的姿态全力推进安置工作的后续顺利进行。现被告海安县政府仅以两原告未确权为由便停滞了安置工作，难以体现高效便民、依法行政的基本要求。对于被告海安县政府作出承诺却不适当履行承诺的行为，法院有必要判决其积极、有效的履行。此外，鉴于案涉纪要中安置补偿内容的履行除了需要被告海安县政府作出具体安置方案外，更需要得到两原告的配合并支付相应安置房差价后方可实现，故法院不宜直接判决被告海安县政府给予两原告两套安置房。而是应当给予被告海安县政府适当的时间，由其向两原告提供具体安置方案。被告海安县政府称，安置补偿义务履行主体应为拆迁人而非政府，海安县政府承担的是赔偿责任而非安置义务。对此，本院认为，第一，本案会议纪要中安置补偿义务属于约定义务，该义务是因为被告海安县政府违法运作行政职权引发的。纵观会议纪要全文，不难发现纪要内容实质上是希望通过与两原告之间的约定，以“解决安置补偿问题”来置换“海安县政府的行政赔偿责任”，避免两原告继续信访、提起赔偿诉讼。通过协议的履行，两原告可以解决安置问题，被告则可以避免再次卷入诉讼、信访，减少不必要的人力、物力、财力投入。被告作为违法行为实施者、强拆责任的法定承担者以及协议内容的约定者、受益者，应当是本案中安置补偿的义务主体。第二，从庭审内容来看，被告海安县政府在案涉安置补偿问题的处理过程中一直居于主导地位，两原告亦是一直要求被告海安县政府为其解决安置问题。因此，本院责令被告海安县政府履行会议纪要中关于安置补偿的义务并无不当。 两原告要求被告海安县政府履行违法拆迁赔偿义务不能成立。从两原告庭审陈述来看，此项请求实质上是要求被告对其房屋按照180平方米的面积进行评估、安置后再结算差价。行政赔偿是指国家机关或工作人员行使职权侵犯公民、法人合法权益造成损害的，受害人有权依法请求赔偿。两原告所谓的赔偿请求显然不是法律意义上的赔偿。两原告对于该请求也未能提供任何有效证据，仅仅提供了案外人张发美等人的安置补偿协议要求参照协议对其按照180平方米房屋评估计算，缺乏事实和法律依据，本院难以支持其诉请。 需要说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》赋予法院审查被诉行政行为合法性、解决行政纠纷、监督行政的职责。但是法院不能代替行政机关作出行政行为。本案中，双方纠纷由来已久、情况复杂。原本双方可以通过承诺的践行及时止损，减少对立与冲突。从目前的情况看来，行政机关不积极履行协议的行为使得其“诚信政府”的形象大打折扣，群众信任度随之下降，双方矛盾更加深化，若放任不理，后患无穷。虽然本次法院的判决不可能一揽子解决两原告的全部补偿安置问题，但通过本案裁判法院一方面希望能够给双方解决深层次矛盾提供一定的契机和指引，引导双方恪守承诺，互相配合，积极解决安置补偿事宜；另一方面也希望能够最大程度修复公民与行政机关之间受损的信任关系，避免行政机关公信力流失。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下： 一、判决被告海安县人民政府自本判决生效之日起三十日内根据《关于崔恒龙拆迁信访事项协调会纪要》对两原告履行安置补偿义务； 二、驳回原告崔恒龙、王孝萍的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告海安县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75） 审 判 长  郭德萍 审 判 员  鲍 蕊 代理审判员  张祺炜 二〇一七年三月三日 书 记 员  吴 迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： ······ （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。