湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终33号 上诉人（原审原告）徐保宗，男，1963年4月15日生，汉族，湖南省攸县人，住湖南省攸县。 被上诉人（原审被告）攸县自然资源局，住所地湖南省攸县东城新区发展中心主体楼13楼。 法定代表人周卫国，局长。 原审第三人攸县上云桥镇中学，住所地攸县联星街道枫岭村。 法定代表人何伟，校长。 原审第三人攸县联星街道高岭社区居民委员会俄形组，住所地攸县联星街道高岭社区居民委员会俄形组。 负责人刘云阳，组长。 上诉人徐保宗因与被上诉人攸县自然资源局、原审第三人攸县上云桥镇中学、攸县联星街道高岭社区居民委员会俄形组其他行政行为一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：1994年3月25日，原蓝岑机砖厂（后更名为蓝岭机砖厂）作为甲方与原攸县上云桥乡高岑村民委员会俄形组作为乙方签订《征地协议》，约定甲方向乙方征收土地24亩，每亩4000元，共计96000元。甲方代表处由原攸县上云桥乡高岑村民委员会盖章，乙方代表由俄形组组民签字，原攸县上云桥乡人民政府、攸县上云桥乡人民政府土地管理所盖章同意征地。原攸县上云桥乡人民政府土地管理所于1994年3月28日为攸县蓝岭机砖厂办理了集体土地建设用地使用权证。1994年4月17日，双方再签订《增补征地协议书》，约定在1995年3月25日征地协议的面积上，增补征地3.6亩，每亩6000元，共计21600元。1994年5月31日，双方再签订《增补征地协议书》，约定增补征地19.6亩，每亩5000元，共计98000元。后原告受让该砖厂，并于2010年5月9日作为乙方与俄形组签订《征地补充协议》，协议明确砖厂用地面积为47.4亩，并约定砖厂原土地被乙方改变用地性质、转产或拍卖土地权属，乙方必须按原始征地协议和本次补充协议，以原征地价格为基准，参照周边土地的现行价格（集体土地），在。 为发挥土地效用，2011年6月10日，原告向攸县人民政府申请该案涉集体土地变更为国有土地。2012年11月28日，攸县土地储备中心按照县政府的工作安排，对该宗土地以蓝岭普通住宅小区的名称向省人民政府组织实施了报批手续，审批单号为（2012）政国土字第1969号，原告为此支付报批费用100000元。 2016年1月开始，被告原攸县国土资源局与县教育局、联星街道、上云桥中学等部门，按照攸县县委、县政府统一安排，启动上云桥中学扩征工作，征地范围涉及蓝岭机砖厂所在土地。2016年2月25日，被告原攸县国土资源局、第三人上云桥中学作为补偿单位与高岭社区俄形组签订了《土地补偿协议书》，约定因上云桥中学建设需要征收俄形组土地69.35亩，其中建设用地55.78亩，按41600元/亩计算，补偿金额为2320448元；经济林13.57亩，按31200元/亩计算，补偿金额为491234元。上述补偿于2016年3月10日支付至攸县联星街道办事处财政所。2016年3月30日，原告从攸县联星街道高岭社区居民委员会领取蓝岭机砖厂土地征收补偿款1000000元，并出具领条，载明“暂领到本人蓝岭机砖厂土地征收款壹佰万元整，小写（1000000元），剩余土地款待政府相关部门与我就本砖厂地面财产总补偿价款进行协商或评估后再一次性结清到位。此款系政府部门要求我领的，领款与地面财产协商或评估无任何影响。”2016年8月8日，原告代表蓝岭机砖厂与上云桥中学签订《蓝岭砖厂拆迁补偿协议》，约定由上云桥中学对蓝岭机砖厂厂房补偿1649577元、对企业机械设备、电力设施和其他生产设施补偿1024011元，合计2673588元，扣除攸县粘土实心砖厂关闭退出补助资金112000元以及机械设备及电力设备回购款68548元，上云桥中学共计补偿蓝岭机砖厂2493040元，该款已于2017年12月26日支付完毕。 2017年4月6日，原攸县国土资源局发布攸国土资拟征地（2017）14号《拟征地告知书》和攸国土资拟征地（2017）15号《拟征地告知书》，告知因上云桥中学建设项目拟征收攸县联星街道办事处高岭社区和七里坪社区部分土地，土地补偿费和安置费补偿标准按照《湖南省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）及《攸县人民政府关于公布攸县征地补偿区域和标准的通知》（攸政发[2012]8号）执行；青苗和土地附着物补偿标准参照《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（株政发[2011]2号）及《攸县实施株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法细则》（攸政办函[2013]86号）文件规定的标准执行，并告知相关权利人对补偿标准和安置方式有异议的，可在拟征地送达之日起十日内向原攸县国土资源局政策法规股提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年9月18日，湖南省人民政府作出[2018]政国土字第1201号农用地转用、土地征收审批单，载明被用地单位为攸县联星街道办事处高岭社区、七里坪社区，建设项目名称为攸县上云桥中学，申请用地总面积为3.2342公顷，其中建设用地0公顷，征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知（湘政发[2018]5号）》实施。2018年9月25日，攸县人民政府根据上述审批单发布《征收土地公告》，公告中载明：批准机关：湖南省人民政府；批准文号：（2018）政国土字第1201号；批准用途：攸县上云桥中学项目；批准时间：2018年9月18日；被征收单位：攸县联星街道办事处高岭社区、七里坪社区；批准征收土地面积：3.2342公顷。2018年9月26日，攸县国土资源局发布《攸县国土资源局征地拆迁补偿安置方案征求意见公告》，并告知如对方案有异议的，可在本方案发布之日起10个工作日内向县国土资源局申请听证，逾期未提出申请的，视为放弃听证。同日，原攸县国土资源局分别向被征收单位攸县联星街道高岭社区、七里坪社区发出听证告知书，两社区均书面放弃听证。2018年10月22日，原攸县国土资源局发布《征地拆迁补偿安置方案公告》，告知征收攸县联星街道办事处高岭社区土地1.56公顷，征地补偿费和安置途径按湘政发[2018]5号、攸政发[2018]6号、株政发[2017]5号、攸政发[2017]11号文件执行，其中建设用地67000元/亩，经济林53600元/亩，青苗补偿费、房屋拆迁补偿和安置则按攸政发[2017]11号文件规定的标准执行，征地补偿费和涉及多户的青苗补偿费统一支付给集体经济组织，由集体经济组织负责分发到户，地上附着物及青苗补偿直接支付给地上附着物及青苗的所有者。后原告向攸县人民政府提交《请求对被征收的蓝岭砖厂土地进行补偿的报告》，原攸县国土资源局于2018年11月15日作出攸国土资信字[2018]14号答复意见书，对原告诉求作出处理意见如下：1.对蓝岭砖厂为土地变性所支付的合理费用，建议由县土地储备中心会同财政局相关股室进行核实，如属实应给予返还；2.对砖厂的剩余使用年限结合年利润合理补偿土地征收费用一事不予支持。原告不服，于2018年11月28日向攸县人民政府申请信访复查，攸县人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2018年12月13日作出攸信复告字[2018]23号信访事项复查申请不予受理告知书，以徐保宗已领取100万元相关补偿为由决定不予受理。原告不服，于2019年7月1日向法院起诉，请求确认被告组织并参与上云桥中学与高岭社区俄形组签订土地补偿协议的行政行为违法侵害原告合法的土地使用权；要求被告对收回原告依法享有国有普通住宅用地使用权的土地依法作出补偿；要求被告对原告长期以来就该地块进行的开发平整而给现在的建设工程带来的不需要再专门进行平地施工的受益情况同时作出补偿。 另查明，原告经营的蓝岭机砖厂已于2015年根据攸县人民政府攸府阅[2015]17号文件关停，原告因此领取补偿款112000元，该款已在上云桥中学应付原告的地上附着物补偿款中扣除。 2019年3月19日，攸县在机构改革中组建攸县自然资源局，由其承担原攸县国土资源局的职责，原攸县国土资源局不再保留。 原审认为，本案系集体土地征收补偿纠纷。集体土地征收是国家行使征收权的行为，应当充分保障被征收土地的权利人的合法权益。关于本案的处理，主要涉及以下三个问题： 第一、案涉《土地补偿协议书》是否侵犯原告的土地使用权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”以及第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，本案所涉土地征收过程中，被告原攸县国土资源局、第三人上云桥中学作为补偿单位与高岭社区俄形组签订的《土地补偿协议书》，系土地所有权人与征收管理部门之间签订的行政协议，原告系蓝岭机砖厂的经营者，蓝岭机砖厂系部分被征土地的集体建设用地使用权人，且蓝岭机砖厂系个体工商户，其财产权益和责任承担等与经营者密切相关，故案涉行政行为同原告有利害关系。但是，土地征收补偿协议只是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，该协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等，而就地上附着物部分，原告已经与第三人上云桥中学签订协议并领取补偿款，故其主张被告组织并参与第三人上云桥中学与高岭社区俄形组签订《土地补偿协议书》的行为侵犯其土地使用权，无事实和法律依据，原审法院不予支持。 第二、案涉土地征收是否涉及国有土地权收回。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施办法》和《建设用地审查报批管理办法》对征收集体土地的程序和步骤作出了明确具体的规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿等。本案所涉集体土地虽于2012年11月28日以蓝岭普通住宅小区的名义向湖南省人民政府报批，原告为此支付了报批费用100000元，但该宗土地在完成征收储备前并未转为国有，原告并不因此取得该宗土地的国有土地使用权，故本案不涉及国有土地使用权收回问题。 第三、被告是否应就案涉土地已经进行开发平整的受益情况对原告作出补偿。根据原告提交的装修装饰及附属设施补偿清单，主道水泥路、土地平整等均已在补偿清单中载明，后原告与第三人上云桥中学就用地范围内的建构筑物、附着物和生产设备等补偿问题签订了《蓝岭砖厂拆迁补偿协议》，并领取了补偿款，现原告起诉要求被告对土地平整受益情况进行补偿，实质是对土地征收实施过程中所进行的土地补偿不服。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。依照上述规定和《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中关于“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的要求，原告对征地补偿不服,应当依照行政复议法律、法规的规定向批准征地补偿安置方案的人民政府的上一级地方人民政府提出行政复议申请。原告未经行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定。 综上所述，原告的诉讼请求不成立，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐保宗的全部诉讼请求，案件受理费50元，由原告徐保宗负担。 上诉人不服，上诉称：1.一审将本案定性为集体土地征收补偿纠纷错误。2012年涉案地块经（2012）政国土字第1969号审批成功，确定用于上诉人后期的小区项目建设，已经变成了国有土地。但后来该地块使用人变成了上云桥镇中学。2.一审判决未能区分涉案地块与其他征收土地，将多个征收混为一谈，掩盖了征收程序的违法性。上云桥镇中学2016年扩建共增加土地6.3852公顷，所涉土地分为两部分，第一部分为（2018）政国土字第1201号所涉土地；第二部分为上诉人还在实际使用的2012年已改变为国有土地的土地，计47.26亩。但是被上诉人提供的征收程序的证据，均只涉及第一部分土地，与涉案地块无关。3.一审判决将法律规定的一个完整的征收程序分割成二个，适用法律错误，认定主体错误。本案涉及土地征收协议包括被上诉人与上云桥镇中学签订的土地征收协议，以及上诉人与上云桥镇中学签订的《蓝岭砖厂拆迁补偿协议》，前者属于行政协定，后者属于民事协定，这实际上将土地与房屋及地上附着物的征收分割为行政和民事二个程序。被上诉人的做法完全没有法律依据，违法立法原意，一审法院未确认违法属于适用法律错误。4.一审判决将中间线、暂时性协定认定为最终补偿协定，认定事实根本错误。一审法院认为上云桥镇中学与上诉人签订的民事协定就是土地征收协定，明显认定错误。5.一审法院未考虑上诉人的实际损失，错误认定征收未侵犯上诉人的合法权益。6.遗漏重要事实，即上诉人已经经过了投诉和复议程序，导致适用法律错误。综上，一审认定事实、适用法律存在多个错误，请求撤销原判，依法改判。 本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人、上云桥中学作为补偿单位于2016年2月25日与高岭社区俄形组签订《土地补偿协议书》，上诉人于2016年3月30日从高岭社区居民委员会领取蓝岭机砖厂土地征收补偿款1000000元；上诉人于2016年8月8日代表蓝岭机砖厂与上云桥中学签订《蓝岭砖厂拆迁补偿协议》，约定由上云桥中学对蓝岭机砖厂厂房、对企业机械设备、电力设施和其他生产设施补偿进行补偿，该补偿款已于2017年12月26日支付完毕。从上述事实看出，徐保宗最早应当于2016年3月就已经知道涉案《土地补偿协议书》的相关内容，于2016年8月就应当知道涉案地块的平地施工已经签订补偿协议的事实（《蓝岭砖厂拆迁补偿协议》包含了土地平整、主道水泥路等补偿项目），但是，徐保宗于2019年7月才就涉案《土地补偿协议书》、平地施工补偿提出诉讼，不符合上述司法解释关于起诉期限“不得超过一年”的规定，本案超过了法定的起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，对徐保宗针对涉案《土地补偿协议书》、平地施工补偿的起诉依法予以驳回。 徐保宗的涉案地块在征收前是集体建设用地，不是国有土地，其要求按照国有土地性质进行征收补偿的请求没有事实依据和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，徐保宗的该项起诉不具备起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，依法予以驳回。 综上，对徐保宗本案的起诉本院依法予以驳回。一审对本案作出驳回诉讼请求的判决，甚为不妥。考虑到一审驳回诉讼请求的判决没有损害当事人各方的合法权益，驳回起诉和驳回诉讼请求取得的实际法律效果相当，本院对一审判决予以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人徐保宗承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 审 判 员  梁小平 二〇二〇年二月二十七日 法官助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖