浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终824号 上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地义乌市宾王路366号。 法定代表人鲍建平，局长。 出庭负责人何宏伟，党委委员。 委托代理人朱俐刚，义乌市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）骆寒晖，男，汉族，1973年2月2日出生，住浙江省义乌市。 委托代理人骆斌华，男，汉族，1969年6月14日出生，住浙江省义乌市，系被上诉人哥哥。 委托代理人骆佼佼，浙江宁邦律师事务所律师。 上诉人义乌市自然资源和规划局与被上诉人骆寒晖行政处罚一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：义乌市木城采石场系个体工商户，经营者骆寒晖。2006年8月10日，骆寒晖经营的义乌市木城采石场委托浙江省第三地质大队编制矿产资源开发利用方案。2006年8月14日，浙江省第三地质大队提交了义乌市苏溪镇木城（诚）建筑用凝灰岩矿矿产资源开发利用方案。2008年5月5日，义乌市木城采石场向被告申请，要求恢复开采矿石（2003年曾取得采矿许可证，2004年采矿证到期后未办理延续手续而停止开采）。2008年12月12日，被告向骆寒晖经营的义乌市木城采石场颁发了《采矿许可证》，证号C3307822008127120001739，开采矿种：建筑用石料（凝灰岩），矿区面积：0.0214平方公里，有效期：2008年12月31日-2009年12月31日。2009年12月1日，义乌市木城采石场向被告申请办理采矿证延期手续。2009年12月21日，义乌市木城采石场向被告申请变更采矿权范围。2010年3月1日，被告向骆寒晖经营的义乌市木城采石场颁发了《采矿许可证》，证号C3307822008127120001739，开采矿种：建筑用石料（凝灰岩），矿区面积：0.0127平方公里，有效期：2010年3月1日-2010年11月1日。2010年9月25日，义乌市木城采石场向被告申请办理采矿证延期手续。2010年10月29日，被告以义乌市木城采石场不具备办理延期条件为由，决定不予延续登记。2010年10月29日，被告对义乌市木城采石场（骆寒晖）作出了义土资监字[2010]第N00012072号《义乌市国土资源局责令停止国土资源违法行为通知书》并送达给骆寒晖。2010年11月2日，被告对义乌市木城采石场（骆寒晖）作出了义土资监字[2010]第N00012074号《义乌市国土资源局责令停止国土资源违法行为通知书》并送达给骆寒晖。根据2010年12月4日浙江省第三地质大队提交的《义乌市苏溪镇木城矿区建筑用凝灰岩矿资源储量核实报告》及2011年2月25日义乌市涉案物品价格认证中心出具的义价监字[2010]第1819号《关于凝灰岩原矿的价格鉴定结论书》，被告于2012年8月20日作出义土资监字[2012]第216号《行政处罚决定书》，对原告骆寒晖作出责令停止开采，没收违法所得人民币910.642万元的处罚决定。2012年8月31日，骆寒晖不服该行政处罚决定，向金华市国土资源局申请行政复议。2012年10月29日，金华市国土资源局作出了金土资复决字[2012]第3号《行政复议决定书》，维持被告作出的义土资监字（2012）第216号行政处罚决定。2012年11月28日骆寒晖向义乌市人民法院提起行政诉讼，义乌市人民法院于2013年4月19日作出(2012)金义行初字第203号行政判决书，驳回原告骆寒晖的诉讼请求。原告上诉至金华市中级人民法院，金华市中级人民法院于2013年9月4日作出（2013）浙金行终字第58号，判决：一、撤销义乌市人民法院作出的（2012）金义行初字第203号行政判决；二、撤销义土资监字[2012]第216号行政处罚决定。同日，金华市中级人民法院向被告发送（2013）浙金法建字第7号司法建议书，建议将骆寒晖涉嫌非法采矿一案移送公安处理。被告于2013年10月16日将该案移送义乌市公安局处理，义乌市公安局于2017年3月20日作出义公函[2017]50号文件，退回该案。2018年8月14日，被告再次向原告骆寒晖送达《行政处罚（听证）告知书》（义土资告字[2018]第100号），被告根据原告于2018年8月15日提起的听证申请，于2018年8月16日举行了听证。根据浙江省第三地质大队2015年3月出具的《义乌市苏溪镇木城建筑用凝灰岩矿非法开采资源储量估算报告》及义价鉴[2014]219号《关于建筑用凝灰岩矿产品（原矿）的价格鉴定结论书》、浙土资函[2016]795号《浙江省国土资源厅关于义乌市苏溪镇木城采石场（骆寒晖）非法采矿造成矿产资源破坏价值的鉴定意见书》，被告于2018年10月25日重新对原告骆寒晖作出行政处罚决定书（义土资罚字[2018]第100号），认定原告骆寒晖于2009年7月15日至2010年11月19日期间，在义乌市木城采石场采矿时，存在超越采矿许可证许可范围开采建筑用凝灰岩矿行为，开采总量为34.11万吨，其中2009年7月15日至2010年1月17日期间，超越采矿许可证许可范围开采建筑用凝灰岩矿3.24万吨；2010年1月17日至2010年11月19日期间，超越采矿许可证许可范围开采建筑用凝灰岩矿30.87万吨。经义乌市涉案物品价格认证中心认定:2009年7月至2010年1月，价格为8.5元/吨；2010年1月至2010年11月，价格为9元/吨，超越采矿许可证许可范围开采建筑用凝灰岩价值共计305.37万元，并对其作出责令停止开采行为及没收违法所得305.37万元的处罚决定。原告不服，于2019年4月25日向原审法院提起行政诉讼。另查明，2018年6月20日浙江省第三地质大队出具的《浙江省第三地质大队“关于明确苏溪镇木成采石场估算报告相关问题”的说明》中载明“4、……“估算报告”中，均未将上述采矿证范围外现场堆放的矿石体积（即填方量）1.53587万立方米（3.7936万吨）计入采矿证范围外开采消耗探明的经济可采储量（111）13.81万立方米（34.11万吨）内。5、根据2012年12月4日编制提交的“核实报告”，2009年7月15日-2010年11月19日期间，矿山采矿证范围内无现场堆放的矿石体积（即填方量）；2010年1月17日-2010年11月19日期间，矿山采矿证范围内现场堆放的矿石体积（即填方量）为1.1767万立方米（2.90645万吨），在估算采矿证范围内消耗资源储量时未作为已消耗的资源储量（作矿山保有储量计）。”据此，浙江省第三地质大队认定填方总量为6.70005万吨（3.7936万吨+2.90645万吨），同时对其中2.90645万吨是开采自采矿证范围内还是范围外未作认定。 原审法院认为,依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条规定：“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款”；《国土资源行政处罚办法》第四条第三款规定：“国土资源行政处罚办法包括：（三）没收违法所得、没收非法财物”；《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。原审法院认为，被告在对原告作出没收违法所得这一行政处罚时，除遵循必要的法律程序外，还需对法律规范所要求的事实要件作审慎认定。本案中，违法所得数额在没有销售凭证的情况下，用评估的方式来推定并无不当。浙江省第三地质大队所作估算报告通过估量挖方体积减去填方体积和剥离体积，得出消耗矿体体积。具体为挖方体积178145.3立方米减去填方体积15358.7立方米和剥离体积24700立方米，得出消耗矿体体积138086.6立方米。被告从而作出原告证外开采并销售的矿石为34.11万吨的认定，并认定现场堆放的证外开采的填方量为3.7936万吨。在这种计算方式下，当挖方体积和剥离体积恒定的情况下，填方体积的认定影响消耗体积的认定，据原审法院现场勘验，估算报告所指采矿证范围外现场堆放的矿石远不止报告所认定的3.7936万吨。同时，在采矿证范围内现场也堆放着部分留存矿石，即《浙江省第三地质大队“关于明确苏溪镇木成采石场估算报告相关问题”的说明》中认定的2010年1月17日-2010年11月19日期间，填方量为1.1767万立方米（2.90645万吨）的部分，对于该部分矿石是来自证内还是证外开采，浙江省第三地质大队和被告均未作认定，但客观上该部分矿石不排除自证外开采的可能性。综上，被告认定原告骆寒晖非法开采及销售矿石34.11万吨依据不足，该行政处罚决定书属事实认定不清，证据不足，依法予以撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告义乌市自然资源和规划局作出的义土资罚字[2018]第100号行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告义乌市自然资源和规划局负担。 义乌市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院“……据本院现场勘验，估算报告所指采矿证范围外现场堆放的矿石远不止报告所认定的3.7936万吨……”。该论断系原审法院法官的误判，原审法官尚未搞清挖方量与填方量的计算方式。挖方量与填方量是根据2009年7月15日、2010年1月17日、2010年11月19地形地质图，得出2009年7月15日一2010年1月17日矿区叠合图（附图4），2010年1月17日一2010年11月19日矿区叠合图（附图5）；根据叠合图圈定开挖区和填方区范围，后期地形低于前期地形为开挖区，后期地形高于前期地形为填方区；采用方格网法对圈定的开挖区和填方区范围进行计算，后期地形低于前期地形的量为开挖量，后期地形高于前期地形的量为填方量；从而估算报告再根据估算图（附图8、9、10）、水平断面图（附图11、12），计算得出填方量3.7936万吨。对于原审法院法官不知根据什么得出“采矿证范围外现场堆放的矿石远不止报告所认定的3.7936万吨”的判断，使上诉人无法理解，更难令人信服，是对浙江省第三地质大队勘测的全盘否定。二、原审法院认定“……填方量为1.1767万立方米（2.90645万吨）的部分，对于该部分矿石是来自证内还是证外开采，浙江省第三地质大队和被告均未作认定，但客观上该部分矿石不排除自证外开采的可能性……”。对于该事实认定，存在错误如下：据浙江省第三地质大队于2010年12月4日编制《义乌市木城矿区建筑用凝灰岩矿资源储量核实报告》（以下简称储量报告）及2019年6月20日出具的《浙江省第三地质大队“关于明确苏溪镇木成采石场储量估算报告相关问题”的说明》，明确“矿山采矿证范围内现场堆放的矿石体积（即填方量）为1.1767万立方米（2.90645万吨）在估量采矿证范围内消耗资源储量是未作为已消耗的资源储量（作矿山保有储量计算，证据10）。即说明，浙江省第三地质大队认定该部分填方量为证内开采是明确的。故不存在该部分矿石是来自证内还是证外开采之说。三、本案对被上诉人违法所得计价方式与处罚程序，均无不当。请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人骆寒晖答辩称：一、一审法院依据上诉人作出处罚依据的《估算报告》中第14页表3、表4中数据，得出消耗矿体积计算方式为挖方体积减去填方体积和剥离体积并不存在误判。依据《估算报告》的计算方式，上诉人作出被上诉人证外开采并销售的矿石为34.11万吨，而现场堆放的证外开采的填方量为3.7936万吨，这显然存在无依据的推测也与实际不符。当挖方体积和剥离体积恒定的情况下，填方体积的认定影响消耗体积的认定，那么一审法院经过现场勘验及合理的逻辑分析得出采矿证范围外现场堆放的矿石远不止报告所认定的3.7936万吨的判断系符合《估算报告》的计算方式和常理。2011年原义乌市国土资源局就依据同样收集而来的地形图，同样的事情对涉案矿区作出过行政处罚，被上诉人不服该处罚经过了金华中院的终审判决撤销了对被上诉人的行政处罚，理由系涉案开采的32.9万吨矿产是否已全部用于销售事实不清，证据不足。由于原义乌市国土局不能提供充分的证据证明32.9万吨矿产已全部销售的事实，也不能证明现场留存的部分矿产是否系骆寒晖证外开采。上诉人作出本次行政处罚就上述问题仍未解决，对于采矿证范围内、范围外堆放的矿石体积及出处并未作出鉴定，在2018年6月20日浙江省第三地质大队“关于明确苏溪镇木成采石场估算报告相关问题的说明”中载明：“4、估算报告中，均未将上述采矿证范围外现场堆放的矿石体积（即填方量）1.53587万立方米（3.7936万吨）计入采矿证范围外开采的31.11万吨内”。针对该陈述，第三地质大队并未明确该填方量系来源于证内还是证外，而是因为无法确定来源而即不计入证内也不计入证外；5、采矿证范围内现场堆放的矿石体积（即填方量）为1.1767万立方米（2.90645万吨）在估算采矿证范围内消耗资源储量时未作为已消耗的资源储量。按照该表述，第三大队直接认定该矿石没有开采，直接认定该矿石系证内储量？依据何在？如果第三地质大队系凭主观臆造的在做鉴定评估报告，那么该《估算报告》不具有合法性，不能作为行政处罚的依据。故一审法院认定骆寒晖非法开采及销售矿石34.11万吨依据不足，行政处罚决定书属事实认定不清，证据不足。二、《估算报告》中的2009年7月15日（附图1）、2010年11月19日（附图2）地形图是收集而来，第三大队2010年12月出具的《储量核实报告》中称：“由于2009年7月前未曾开采，矿区也未曾进行测量”，这与实际情况不符。2008年12月31日被上诉人就取得《采矿许可证》，为符合安全生产相关标准，进行了矿区的建设及修建上山公路等，所以说2009年7月15日至2009年12月31日对于矿区（四点坐标）的开采本身是在证内，也在开采期内。故该图的真实性和准确性无法确认，同时2009年7月15日及2010年1月17日本身不得作为计算证外开采的时间节点；况且2010年3月1号的矿区（五点坐标）许可证至2010年11月1日到期，上诉人所划定的证外范围就是在按照《开采方案与安全技术措施》进行基建建设而开采，且按照上诉人和安检部门的要求进行安全整改加宽平台等，到2010年10月26号通过安全验收。上述矿石的填方量仍在现场。故，对于2009年7月15号前和2010年1月17日之前的地形即没有实际可靠的参照物，也不能以上述时间为节点估算证内或证外的开采量，该时间范围内更无法区分证内证外开采。故上诉人主张上述地形图来认定证外挖方量和填方量显然没有事实基础。况且，上诉人在2012年6月15日向义乌市人民政府《关于处理矿产资源违法案件的请示》文件明确认定：木城采石场于2010年1月至2010年11月19日期间在证外2号段证外开采29.66万吨，而根据《义乌市苏溪镇木城采石场开采方案与安全技术措施》，修筑的公路位置吻合，因此建议对该29.66万吨不予行政处罚，可从未开采矿区保有资源量中扣除等额的资源量。实际上上诉人是认可上述29.66万吨仍留在矿区，被上诉人并未销售。三、被上诉人认为上诉人在处理此类事件上，应当适用公平原则和有利于化解行政争议和维护社会和谐稳定原则，按照2018年义乌市政府常委会通过的“一矿一策”解决方案与其他同类型案件一样的处理方式解决本案纠纷。也希望法院能参照浙江省高级人民法院2017年2月8日向义乌市人民政府发出的建议（浙高法建1号根据本系列案的实际情况，组织相关部门，采取切实有效措施，争取通过各方协调方式妥善化解本系列案引发的行政争议。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。另查明，上诉人在2012年6月15日向义乌市人民政府提交的《关于处理矿产资源违法案件的请示》文件中载明：根据《义乌市苏溪镇木城矿区建筑用凝灰岩矿资源储量核实报告》，木城采石场于2010年1月至2010年11月19日期间在证外Ⅲ块段证外开采29.66万吨，而根据《义乌市苏溪镇木城采石场开采方案与安全技术措施》，需沿北侧边坡修筑上山公路。根据经核对矿区地形地质图，该上山公路的位置与Ⅲ块段的范围大致吻合，因此建议对该29.66万吨不予行政处罚。上述不予行政处罚的证外开采资源量，在确保国有资产不流失的前提下，本着尊重事实，解决问题的原则，我局将作出以下处理：1、证内仍有未开采资源量的采石场，从该矿区保有资源量中扣除等额的资源量；若矿区保有资源量小于其证外开采量，不足部分参照下面第2条补缴价款……。 本院认为，上诉人义乌市自然资源和规划局在2012年6月15日向义乌市人民政府《关于处理矿产资源违法案件的请示》文件明确认定证外Ⅲ块段证外开采29.66万吨，经核对矿区地形地质图，该上山公路的位置与Ⅲ块段的范围大致吻合，建议不予行政处罚，可从未开采矿区保有资源量中扣除等额的资源量。上诉人于2018年10月25日重新对被上诉人骆寒晖作出行政处罚决定书（义土资罚字[2018]第100号）中未对该部分开采量予以扣除。且该部分开采量即便不扣除，因该部分开采量并未销售，将其认定为违法所得的一部分也依据不足。此外，上诉人作为处罚依据的《浙江省第三地质大队“关于明确苏溪镇木成采石场估算报告相关问题”的说明》中，其对2010年1月17日-2010年11月19日期间填方量为1.1767万立方米（2.90645万吨）的矿石是来自证内还是证外开采均未作认定，不排除该部分矿石自证外开采的可能性。综上，上诉人义乌市自然资源和规划局认定被上诉人骆寒晖非法开采及销售矿石34.11万吨依据不足。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人义乌市自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年二月二十六日 代书记员 杜 娟