上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终667号上诉人(原审原告)上海市长宁区上海花城业主委员会，住所地上海市。法定代表人朱骏骅。委托代理人魏来，上海市建纬律师事务所律师。委托代理人**，上海市建纬律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区建设和管理委员会，住所地上海市。法定代表人赵成樑。委托代理人陈慧。委托代理人丁佳，上海唐毅律师事务所律师。上诉人上海市长宁区上海花城业主委员会(以下简称花城业委会)诉被上诉人上海市长宁区建设和管理委员会(原上海市长宁区建设和交通委员会，以下分别简称长宁建管委、原长宁建交委)行政城建其他行政行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审认定：周家桥街道0082街坊1/6宗地的宗地图上标示的红线为土地权属界址线，上海花城小区土地使用范围位于红线封闭范围内。宗地图中北侧红线至苏州河边的地块范围(即涉案地块)土地使用权位于小区土地使用权红线封闭范围外，属国有。上海花城小区自开发使用后，小区东西两墙穿过涉案地块直至苏州河边与苏州河道防汛墙一起将涉案地块围在上海花城小区内，作为上海花城小区居民的停车、安放健身器材及休息凉亭等区域。上海市长宁区区委区政府为落实《上海市全民健身实施计划(2016-2020年)》，组织实施苏州河健身步道工程，由原长宁建交委依照长府办[2009]38号文有关建交委的职责负责实施修建。涉案步道是苏州河健身步道工程(一期)上海花城段，位于涉案地块内。2017年6月，长宁区政府批准同意建设苏州河健身步道(一期)工程，并将该项目纳入2017年长宁建管委城市维护项目。而后，原长宁建交委经招标程序确定该项目相关中标人。长宁区体育局、原长宁建交委、长宁区绿化和市容管理局、原长宁区规划和土地管理局、长宁区住房保障和房屋管理局、长宁区人民政府信访办公室曾就上海花城小区居民关心涉案步道的相关问题进行过书面答复。随后，原长宁建交委在涉案地块进行涉案步道建设：在上海花城原2米宽的北侧步道基础上拓宽至2.5米，并将东西两墙打通；未移动健身器材和休息凉亭的位置，对部分旧器材进行更新，数量不变，调整了部分绿化；出于对上海花城小区居民原有停车功能及小区居民安全的考虑，将原本宽度是16米的涉案地块一分为二，即距离苏州河道防汛墙10米宽的位置修建围墙，围墙以北区域用于涉案步道建设、健身器材和凉亭的原有安放及公共绿化的调整，围墙以南让出的6米宽本属于城市公共用地的空间，用作小区居民原本的停车功能，围墙装有电子门禁，居民可刷卡进出涉案步道。花城业委会认为原长宁建交委建设涉案步道行为侵犯了其权益，诉至原审法院，请求判决确认原长宁建交委修建苏州河健身步道上海花城段的行政行为违法。原审另查明，因机构调整，原长宁建交委已更名为长宁建管委。原审认为：根据原长宁建交委主要职责的相关规定，原长宁建交委具有市政建设和维护的职责，可以实施被诉行政行为。根据案件审理情况及双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、涉案地块土地使用权是否属于上海花城小区以及花城业委会是否据此具有提起本案诉讼的主体资格；二、涉案步道是否属于城乡规划法中的道路，建设该步道是否需要获得用地许可、规划许可及施工许可。关于争议焦点一，从查明的事实来看，上海花城小区宗地图明确显示，上海花城小区土地使用范围位于红线封闭范围内，原长宁建交委建设涉案步道区域明显处于小区土地使用范围之外，故建设涉案步道并未占用该小区土地。且原长宁建交委基于涉案地块一直被小区业主使用的情况，又退让6米宽的城市公共空间(即涉案步道所在区域与上海花城小区土地使用范围界址线中间隔有6米宽城市公共空间区域)用于维持该小区的原有停车区域，充分考虑了该小区业主的利益。同时，建设步道所在涉案地块因该小区建成使用后，业主确实实际进行占有、使用，虽不能因为长久以来的实际占用使用就当然拥有或获得涉案地块土地使用权，但原审法院也关注到，涉案步道建设前后，花城业委会与原长宁建交委及其他行政机关就步道建设已产生争议，为充分保障小区业主的诉权，厘清案件事实，解决因历史使用造成涉案步道建设相关行政争议，应给予花城业委会提起本案行政诉讼的主体资格。关于争议焦点二，《上海市城乡规划条例》第三十四条规定，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证：(一)新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程；(二)需变动主体承重结构的建筑物或者构筑物的大修工程；(三)市人民政府确定的区域内的房屋立面改造工程。据此，新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线工程及前述其他工程，需要按规定办理相关许可，但本案步道明显不属建筑物、构筑物、管线工程或其他两项规定中的工程，当事人围绕涉案步道是否属于道路并进而对是否应获得行政许可后才能施工产生争议。城乡规划相关法律法规中并未对道路进行界定，根据常识及一般理解，道路是指供各种车辆、行人通行的基础设施，按照其使用特点可以分为城市道路、公路、厂矿道路、林区道路及乡村道路等。涉案步道供城市居民沿着苏州河进行散步、健身等使用，不具有道路交通通行的一般功能，故不能用道路建设的管理规范适用于涉案步道的建设行为。同时，涉案步道是在上海花城小区原有北侧步道的基础上进行提升沿河绿化带而建，原长宁建交委关于建设涉案步道是苏州河沿线绿化景观提升，属城市维护项目的说法更为贴合实际，原审法院予以采信。原长宁建交委建设涉案步道经过区政府批准，履行了政府采购招标程序，并取得了长宁区绿化市容管理部门颁发的临时使用绿地行政许可，未违反有关土地管理及城乡规划法律法规的规定。涉案地块土地使用权属归国有，用于城市公共绿化用地，原长宁建交委将位于涉案地块上的上海花城小区东西两墙打通，打通的缺口用于涉案步道与苏州河健身步道其他段的贯通，未拆除位于涉案地块上的该小区东西两墙，并无不妥。至于为了小区居民安全建设围墙的行为，原审法院认为，围墙建设之处位于涉案步道范围之外，围墙的建设并非涉案步道建设的必要条件，该围墙建设与否并不足以影响涉案步道建设行为的合法性。考虑到建设围墙是出于对小区居民安全负责，且围墙设有门禁供小区居民进出涉案步道，实际上便利了小区居民出入，保障了居民利益，当然，花城业委会、原长宁建交委可以自行协商该围墙的去留。综上，花城业委会诉请于法无据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回花城业委会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由花城业委会负担。判决后，花城业委会不服，上诉于本院。上诉人花城业委会上诉称：上海花城小区从建设开始，涉案地块一直为小区占用使用，并通过了竣工验收，涉案地块土地使用权应属于小区所有。原审依照被上诉人提供的小区房地产权证后附宗地图的红线界址线，认定涉案步道区域处于小区土地使用范围之外。该宗地图系小区竣工验收后的事后宗地图，在时间和内容上存在证明缺陷。上诉人在一审中申请调取该小区土地使用权出让合同、竣工验收图等能权威性证明涉案土地使用权属于小区的证据，但一审未予调取，导致认定事实不清。涉案步道并非封闭步道，同时具有交通通行的一般功能，一审牵强附会地认为涉案步道建设并非道路工程建设，并认为涉案工程属城市维护项目，无需取得建设工程规划许可、建设工程施工许可等缺乏法律依据。涉案步道工程地理位置特殊，地处苏州河畔，被上诉人没有证明其是否具有防汛通道改造的职责和专业能力。涉案步道在未经规划的前提下建设，损害了小区居民的权益，上诉人请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉请。被上诉人长宁建管委辩称：上海花城小区房地产权证后附宗地图上标示的红线为土地使用权属界址线，涉案地块土地使用权位于小区土地使用权红线封闭范围外，属国有。被上诉人作为国家机关，经合法程序后可以将涉案地块用于建设健身步道。上海市长宁区规划和土地管理局也已说明其依照建设工程规划许可证对上海花城居住建筑进行了规划验收，居住使用面积与出让合同和房地产权证相符。上诉人称可能存在小区土地使用权出让合同、竣工验收图验证上海花城小区具有涉案土地使用权的意见没有依据。涉案步道的主要用途为健身，即使部分市民将其用作通行功能，也不改变其作为健身步道的初衷。故涉案步道不属于《上海市城乡规划条例》第三十四条规定需要申请办理建设工程规划许可的道路。至于为了小区安全建设的围墙，独立于涉案步道之外，并非涉案步道建设的必要条件，不影响涉案步道的合法性，如上诉人要求被上诉人可以予以拆除。同时被上诉人的职责包括防汛设施的疏通、维修工作，即使涉案步道建设涉及防汛通道改造，被上诉人亦具有相应职责。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：被上诉人长宁建管委(原长宁建交委)依法负有市政建设和维护的行政职责。对于涉案步道建设是否占用上海花城小区土地使用权的问题，该小区房地产权证后附的宗地图明确显示，小区土地使用范围位于红线封闭范围内，涉案步道区域明显处于小区土地使用范围之外。该红线为土地使用权属界址线，上诉人关于涉案步道占用该小区土地使用权的意见没有依据。上诉人申请调取该小区土地使用权出让合同、竣工验收图以证明涉案土地使用权权属，一方面长宁区规划部门已说明竣工验收与房地产权证相符，另一方面土地使用权出让合同、竣工验收图均形成于房地产权证核发之前，从时间和逻辑上看，小区房地产权证后附的宗地图具有证明效力。上诉人的调取证据申请没有必要。涉案步道建设考虑到涉案地块原被小区使用的情况，又退让相应的城市公共空间用于维持该小区的原有停车等区域，充分兼顾了该小区业主的利益。涉案步道的主要功能系供城市居民沿着苏州河散步、健身使用，道路交通通行并非涉案步道的主要功能，故道路建设的行政管理规范适用于涉案步道的建设并不符合实际情况。原审认为涉案步道建设系苏州河沿线绿化景观提升城市维护项目的观点符合城市更新的现实需求。当然，涉案步道的建设也应当履行相应的审批手续和建设程序，原长宁建交委建设行为经过区政府批准，履行了政府采购招标程序，并取得了临时使用绿地行政许可，未违反有关规划和土地法律法规的规定。至于步道之外的围墙建设和门禁设置是为了维护小区安全和通行便利，也不影响涉案步道建设行为的合法性。上诉人的上诉请求及理由不能成立。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人花城业委会负担。本判决为终审判决。审判长 鲍 浩审判员 沈莉萍审判员 程 黎二〇二〇年二月五日书记员 秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……