江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏05行终94号 上诉人（原审原告）邱福明，男，1965年2月27日出生，汉族，户籍地苏州市相城区，现住苏州市相城区。 被上诉人（原审被告）苏州市发展和改革委员会，住所地苏州市姑苏区三香路998号。 法定代表人顾海东，主任。 委托代理人李金克，苏州市发展和改革委员会工作人员。 委托代理人王玉莲，江苏百年东吴律师事务所律师。 上诉人邱福明因行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初445号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年1月11日出让人苏州市国土资源局与受让人苏州金辉居业有限公司订立《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3205012016CR0010），出让苏地2015-WG-43号宗地。2016年1月25日出让人苏州市国土资源局与受让人苏州辉耀房地产开发有限公司签订《关于3205012016CR0010号出让合同的补充协议》，将苏地2015-WG-43号地块的土地使用权人由苏州金辉居业有限公司变更为苏州辉耀房地产开发有限公司。 2016年1月14日，苏州市相城区发展和改革局（以下简称相城区发改局）作出相发改投核[2016]3号《关于苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房项目核准决定书》（以下简称[2016]3号《核准决定书》），核准案外人苏州辉耀房地产开发有限公司的项目建设申请，并对项目的用途、建设地点、主要建设内容、投资及资金来源、节能要求、环保要求等相关事项作出了核准。 邱福明原系相城区元和常楼村村民。2016年8月邱福明通过向相城区发改局申请政府信息公开取得[2016]3号《核准决定书》，因对该项目核准决定书不服，邱福明以相城区发改局为被申请人，于2016年10月10日向苏州市发展和改革委员会（以下简称市发改委）邮寄行政复议申请，申请撤销涉案项目核准决定书。市发改委经审查后于同年10月18日作出苏发改复[2016]3号不予受理决定，认为：苏地2015-WG-43号地块是苏州金辉居业有限公司从苏州市国土资源局受让所得，根据该合同的补充协议，苏地2015-WG-43号地块的土地使用权人由苏州金辉居业有限公司变更为苏州辉耀房地产开发有限公司，2016年1月14日相城区发改局下发核准决定书，同意苏州辉耀房地产开发有限公司在“苏地2015-WG-43”号地块建设城镇住宅用房。相城区发改局作出的涉案项目核准决定，与复议申请人没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，对复议申请人的行政复议申请，决定不予受理。行政复议决定书注明有三项附件，即《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3205012016CR0010）、《关于3205012016CR0010号出让合同的补充协议》、[2016]3号《核准决定书》。相关行政复议决定书及附件同时向邱福明送达。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定，市发改委作为本案被告，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人申请行政复议应当符合受理条件，申请人需与被复议行政行为有利害关系。本案中，[2016]3号《核准决定书》是在涉案国有土地使用权出让之后对新建项目作出的立项批复意见，与邱福明没有法律上的利害关系。邱福明对包括征地行为在内的土地使用权出让前置行为合法性的异议不在本案的审查范围内。市发改委收到邱福明行政复议申请后，依法作出不予受理决定，邱福明请求撤销被诉行政行为的理由不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邱福明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由邱福明负担。 上诉人邱福明上诉称，一、相城区发改局作出的立项核准行政行为侵犯了上诉人所占集体土地使用权，该行政行为与上诉人有法律上的利害关系，被上诉人应当依法受理上诉人的复议请求，原审法院应予支持。二、相城区发改局作出的[2016]3号《核准决定书》涉及的建设项目用地范围包括了上诉人房屋所在地块，上诉人房屋在该建设项目核准用地范围之内，上诉人与该行政许可行为的作出具有直接的法律上的利害关系。上诉人对其房屋所占土地拥有合法的土地使用权，即使被征收，在没有取得合理补偿的情况下，依然享有对土地的合法使用权，对房屋享有合法所有权。行政征收行为并不必然导致上诉人对集体土地失去使用权，对房屋失去所有权。上诉人房屋所占集体土地征收补偿不到位，上诉人就与涉案土地上建设项目的核准决定行政行为具有利害关系。因此在上诉人未得到合理补偿的情况下，相城区发改局就作出涉案土地上建设项目的核准决定，核准案外人在涉案土地上的建设项目，该行为严重侵犯了上诉人对该地块的土地使用权及房屋的所有权，也再次证明上诉人与该项目的核准决定行政行为具有法律上的利害关系。三、上诉人提起诉讼有明确的法律依据，也符合最高人民法院的行政审判案例指导精神。最高院认为对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的，不仅包括明显的，而且也包括潜在的。据此，涉案土地建设项目的核准决定行政行为与上诉人的合法权益不仅存在直接的利害关系，还存在潜在的利害关系。综上所述，涉案土地建设项目的核准决定行政行为侵害了上诉人的合法权益，且该合法权益的侵害已经发生，上诉人与该核准决定行政行为具有法律上的利害关系。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决并判决原审法院继续审理，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市发改委答辩称，涉案土地在出让之前，其土地性质为国有，相城区发改局作出的[2016]3号《核准决定书》系在涉案国有土地使用权出让之后对新建项目作出的立项批复意见，与上诉人没有利害关系，故被上诉人作出的苏发改复[2016]3号《不予受理决定书》证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，受理行政复议申请应当以申请人与具体行政行为有利害关系作为前提条件。本案中，上诉人邱福明向被上诉人市发改委申请行政复议，要求撤销相城区发改局作出的[2016]3号《核准决定书》。根据本案查明事实，该核准决定书系在苏州市国土资源局将苏地2015-WG-43号地块出让给苏州辉耀房地产开发有限公司后，由相城区发改局针对该地块上的建设城镇住宅用房项目所作出的项目核准行为，故在上述核准决定书作出之时，涉案土地已经转变为国有土地，因此该核准决定书的作出与上诉人邱福明之间并不存在法律上的利害关系，被上诉人作出的不予受理决定并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被上诉人在收到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定书并书面告知上诉人，符合上述法律规定，并无不当。 综上所述，被上诉人作出的苏发改复[2016]3号《不予受理决定书》适用法律正确、程序合法，依法应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱福明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 军 审 判 员  林 磊 代理审判员  王雪麟 二〇一七年三月二十八日 书 记 员  丁韵蕾