北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终9266号上诉人（一审原告）张祎，男，1983年2月11日出生，汉族，住北京市西城区。上诉人（一审原告）张奇光，男，1954年7月2日出生，汉族，住北京市西城区。上诉人（一审原告）葛长荣，女，1952年3月24日出生，汉族，住北京市西城区。三上诉人共同委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人张伟，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人孙硕，区长。委托代理人张美琦，北京市西城区房屋征收办公室干部。委托代理人单良，北京市康达律师事务所律师。张祎、张奇光、葛长荣因诉北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）房屋行政征收一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人张祎及张祎、张奇光、葛长荣（以下称为张祎等人）的共同委托代理人马丽芬，被上诉人西城区政府的委托代理人张美琦、单良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西城区政府于2018年10月10日作出西政房征字〔2018〕第12号《房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：为进行南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目（以下简称涉案项目）建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条、第九条、第十三条、第十四条之规定，西城区政府决定对下列范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。具体门牌为：北长街13、15、17、19、21、23、25、29、31、33、41、41旁、42、43、45、甲45、47、48、49、甲49、51、52、甲52、53、55、60、64、65、66、67、68、69、70、72、74、76、80、82、88、90、92、99、101、105；南长街2、4、6、8、10、12、14、16、18、甲18（18号旁门）、26、30、甲30、乙30、34、36、38、40、42、56、甲56、58、60、甲60、62、甲62、64、66、68、甲68、70、72、74、76、78、80、甲80、82、98；后宅胡同1、2、3、5、7、8、11、13；前宅胡同2、4；教育夹道（教育会胡同）1、2、3、4、5、西华门4、6、8；织女桥东河沿7、甲7、10、15、16、21。该项目立项主体是西城区政府西长安街街道办事处（以下简称西长安街街道办），由西城区政府负责房屋征收与补偿工作；西城区政府房屋征收办公室（以下简称西城区征收办）组织实施该项目的房屋征收与补偿工作；由北京市西城区房屋土地经营管理中心（以下简称西城区房管中心）作为实施单位负责房屋征收与补偿的具体实施工作；北京浩诚业房地产评估有限公司（以下简称浩诚业评估公司）负责该项目的房屋评估工作。项目签约期限自2018年10月10日起至2018年11月23日20时止，上述征收范围内各被征收单位和居民应当在签约期限内签约。张祎等人不服被诉征收决定，诉至一审法院，请求撤销被诉征收决定等。一审法院经审理查明，西城区政府作出被诉征收决定前收到西长安街街道办提交的征收申请及北京市西城区发展和改革委员会（以下简称西城区发改委）、原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委，因机构调整，后组建为北京市规划和自然资源委员会）的项目前期审批文件。该申请及前期审批文件均被确定为“秘密”级国家秘密。2018年3月13日，西城区征收办主持召开专题会议，议定：根据《征补条例》第八条第三款规定，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，属于由政府组织实施的公益性项目。2018年5月8日，西城区征收办作出西政房征告字〔2018〕第5号《北京市西城区房屋征收暂停办理事项公告》（以下简称《暂停公告》），该公告在征收范围内进行了现场张贴并在北京市住房和城乡建设委员会（以下简称北京市住建委）网站上进行了发布。2018年5月8日，西城区征收办作出《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目公开选择房地产评估机构的报名通知》，该通知在征收范围内进行了现场张贴并在北京市住建委网站上发布。2018年5月22日，西城区征收办作出《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目公开选定房地产价格评估机构相关事宜的通知》，该通知在征收范围内进行了现场张贴并在北京市住建委网站上发布。2018年5月23日，西长安街街道办南北长街社区居民委员会（以下简称南北长街居委会）及西城区房管中心作出《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目协商选定房地产价格评估机构工作的情况说明》，说明协商结果没有形成一致意见。2018年5月24日，西城区征收办作出《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目公开选定房地产价格评估机构协商结果及投票相关事宜的通知》，该通知在征收范围内进行了现场张贴并在北京市住建委网站上发布。2018年5月28日，南北长街居委会及西城区房管中心作出《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目投票选定房地产价格评估机构工作的情况说明》，说明投票给浩诚业评估公司的被征收居民及单位占被征收居民总数的56%。2018年6月6日，西城区征收办在北京市住建委网站及征收范围内发布了《关于南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目公开选定房地产价格评估机构结果的公告》，确定浩诚业评估公司承担涉案项目的评估工作。2018年6月27日，西城区政府组织相关部门召开第51次区政府专题会议，会议听取并原则同意《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的汇报。2018年7月4日，西城区征收办作出《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目房屋征收补偿方案征求意见公告》（以下简称《南北长街征补方案征求意见公告》）及《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》（以下简称《南北长街征补方案征求意见稿》）并在征收现场和北京市住建委网站上进行公示。2018年9月11日，北京银行官园支行向西城区征收办出具《资金证明》，证明西城区征收办资金专用账户中“南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升建设项目”已到位资金5949000000元。2018年9月7日，西城区征收办作出《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目社会稳定风险评估报告》（以下简称《风险评估报告》）。2018年9月12日，西城区政府召开政府常务会议，会议听取并同意《风险评估报告》及《补偿方案》。2018年10月8日，西城区征收办作出《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目调查结果公示》并在征收现场进行张贴。2018年10月10日，浩诚业评估公司作出《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升房屋征收项目之分户价格公示》。同日，西城区征收办作出《南北长街历史文化名城保护腾退工程及环境整治提升项目房屋征收补偿方案公开征求意见情况及修改情况说明》以及《补偿方案》，并在征收现场和北京市住建委网站上进行公示。2018年10月10日，西城区政府作出被诉征收决定，该征收决定经西城区政府常务会议讨论决定，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在征收现场和北京市住建委网站上进行公示。另查，张祎、张奇光、葛长荣共同所有的北京市西城区南长街76号5幢1层、6幢1层的房屋位于涉案征收项目范围内。一审法院认为，《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，西城区政府具有作出本案被诉征收决定的法定职权。《征补条例》第八条第三项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉案项目为南北长街历史文化名城保护及环境整治提升，项目具备公益性质，可以实施房屋征收。《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称《征补条例实施意见》）第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，立项主体西长安街街道办提交了房屋征收申请及实施征收项目的前置审批文件，具备征收要件。根据《征补条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。本案中，西城区征收办在征收范围内发布《暂停公告》，公告发布程序及内容并未违反相关规定。根据《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《征补条例实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，西城区征收办在协商无果的情况下，以被征收人多数意见确定房地产价格评估机构，选定程序符合相关规定。根据《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《征补条例实施意见》第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，西城区征收办对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。根据《征补条例》第十条、第十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征补条例实施意见》第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，西城区征收办拟定了《南北长街征补方案征求意见公告》及《南北长街征补方案征求意见稿》，并在征收范围内及北京市住建委网站上公示，征求意见期满30日后，将征求意见情况及根据公众意见修改情况予以公布。方案征询程序符合上述规定。根据《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《征补条例实施意见》第八条、第十条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定；在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，西城区征收办作出《风险评估报告》并经西城区政府常务会议讨论通过。北京银行官园支行向西城区征收办出具了《资金证明》，能够确保资金足额到位、专款专用。根据《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《征补条例实施意见》第十一条规定，区县人民政府依据《征补条例》规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，西城区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。综上，张祎等人请求撤销被诉征收决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回张祎等人的诉讼请求。上诉人张祎等人不服一审判决，向本院提起上诉称，涉案项目缺少规划批准文件，不属于公益性质，不符合法定四规划，对立项批准文件合法性存疑，《暂停公告》发布及房地产评估机构选定的程序不合法，《补偿方案》和被诉征收决定作出的程序违法。综上，被诉征收决定的作出没有事实依据，缺乏法律依据，一审法院对所涉关键事实认定错误，审判程序违法等。故请求：撤销一审判决，并将本案发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求等。西城区政府同意一审判决，坚持一审答辩意见。一审期间双方当事人在举证期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《关于证据的规定》）第十八条、第五十四条、第五十五条等规定，一审法院对双方当事人提交且经当庭质证的证据认证意见并无不当，惟对西城区政府提交的涉及国家秘密的房屋征收申请和涉案项目前置审批文件已依法迳行审查确认，但判决未予明确表述不妥，本院对此予以指出。本院庭审期间，张祎等人提交（2019）京0112行初376号北京市通州区人民法院行政判决书、开庭笔录等材料复印件，用以证明涉案项目未取得相关规划批准手续等上诉主张。经庭审质证，张祎等人提交的上述材料不能达到其证明目的，本院均不予采纳。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于西城区政府具有作出被诉征收决定的法定职权，双方当事人均未提出异议，本院不予赘述，确认一审法院的相关认定正确。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被诉征收决定是否合法，具体问题为：一、涉案项目是否符合征收条件；二、《暂停公告》发布及涉案项目评估机构产生的程序是否符合相关规定；三、《补偿方案》是否依法作出；四、被诉征收决定作出和公告程序是否违法；五、一审审理程序是否合法。关于涉案项目是否符合征收条件。根据《征补条例》第八条第三项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。参照《征补条例实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，涉案项目系南北长街历史文化名城保护及环境整治提升，具备公益性质，符合实施房屋征收的条件。根据在案证据并结合一审法院迳行审查的涉及国家秘密的证据，立项主体西长安街街道办提交了房屋征收申请及实施征收项目的前置审批文件，具备征收要件。另，根据《关于证据的规定》第十八条、第三十七条规定，证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。本案中，一审法院对西城区政府收到的西长安街街道办的房屋征收申请及西城区发改委、原市规土委的涉案项目规划、批准等前置审批文件经审查后，认定上述文件属国家秘密，依法迳行审查确认，并无不当。张祎等人关于涉案项目缺少规划批准文件、不属公益性质等主张，一审法院不予支持正确。关于《暂停公告》发布及涉案项目评估机构产生程序是否符合相关规定的问题。根据《征补条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。本案中，西城区征收办于2018年5月8日在征收范围内及北京市住建委网站上发布《暂停公告》，公告的发布程序及内容并未违反相关规定。另，根据《征补方案》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。参照《征补实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，西城区征收办在协商无果的情况下，开展投票选定房地产评估机构的工作，被征收的389个产籍户中有218户投票给浩诚业评估公司，占被征收居民总数的56%。根据被征收人多数意见确定房地产价格评估机构，符合上述规定。张祎等人关于《暂停公告》发布及涉案项目评估机构产生程序违法等主张，一审法院不予支持，并无不当。关于《补偿方案》是否依法作出的问题。根据《征补条例》第十条、第十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。参照《征补实施意见》第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，西城区征收办拟定了《南北长街征补方案征求意见公告》及《南北长街征补方案征求意见稿》，并在征收范围内和北京市住建委网站上公示，征求意见期满30日后，将征求意见情况及根据公众意见修改情况予以公布。张祎等人关于《补偿方案》未采纳公众提出的意见违法等主张，一审法院不予支持正确。关于被诉征收决定作出和公告的程序是否违法的问题。根据《征补方案》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。参照《征补实施意见》第八条、第十条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定；在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，西城区征收办对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。西城区征收办作出的《风险评估报告》系经西城区政府常务会议讨论通过。北京银行官园支行亦向西城区征收办出具了《资金证明》，能够确保资金足额到位、专款专用。另，根据《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。参照《征补实施意见》第十一条规定，区县人民政府依据《征收补偿条例》规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，西城区政府作出被诉征收决定后在征收范围及北京市住建委网站上进行了公示，并载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。因此，一审法院不予支持张祎等人关于被诉征收决定作出和公告的程序违法的主张，并无不当。关于一审法院审理程序是否违法的问题。根据行政诉讼法第四十三条第一款规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。《关于证据的规定》第二十五条规定，人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起三日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起五日内作出答复。人民法院应当根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第六项规定，诉讼过程中，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。经审查，张祎等人申请调取涉案项目立项规划和土地预审等证据，一审法院当庭已告知根据其申请，经向西城区政府调取，因上述证据涉及国家秘密而不予调取质证的原因，并无不妥。另，张祎等人以另案为依据向一审法院提出中止审理本案的申请，经查，该信息公开案与本案审查的被诉征收决定并无关联，一审法院不予中止本案审理，不违反上述法律规定。本案二审庭审中，在法庭的主持与引导下，双方当事人均表示愿意协调化解实质矛盾，本院对张祎等人与西城区政府能相互理解、积极沟通，推进本案争议的实质解决表示肯定，并建议双方当事人继续依法协调化解相关争议。综上，西城区政府作出被诉征收决定的程序和内容符合《征补条例》及《征补实施意见》等规定，一审判决对被诉征收决定合法性的认定并无不当，本院予以确认。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回张祎等人的诉讼请求亦无不当，本院应予维持。张祎等人的上诉请求和理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张祎、张奇光、葛长荣（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 赵世奎审 判 员 贾宇军二〇二〇年二月十三日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬