山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁06行终42号 上诉人（原审原告）马文斌，男，1963年7月12日出生，汉族，住黑龙江省鹤岗市南山区。 被上诉人（原审被告）蓬莱市住房和城乡建设局，住所地:山东省蓬莱市南关路124号。 法定代表人王海，局长。 原审第三人蓬莱博展房地产有限公司，住所地：山东省蓬莱南王村大院村东。 原审第三人中国工商银行股份有限公司蓬莱支行，住所地：山东省蓬莱市南关路225号。 法定代表人衣龙波，行长。 上诉人马文斌因不履行预售资金监管职责一案，不服山东省蓬莱市人民法院（2019）鲁0684行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2009年12月12日，上诉人以按揭贷款的方式购买原审第三人蓬莱博展房地产有限公司（以下简称博展公司）的蓬莱博展国际商贸城6号楼1层10377、10674号商业性用房，并签订了商品房买卖合同和个人购房借款担保合同,商品房买卖合同第八条规定，上诉人所购买的商品房应于2010年12月28日交付使用。2010年11月8日，被上诉人与原审第三人博展公司、原审第三人中国工商银行股份有限公司蓬莱支行（以下简称工商银行）根据《城市商品房预售管理办法》、《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）和《关于加强商品房预售资金监管的意见》（烟房权[2004]7号）的规定，签订了《商品房预售资金监管合同》，被上诉人对原审第三人博展公司开发建设的博展6号商贸楼预售资金在原审第三人工商银行的专用账户行使监管的权利，并对预售资金的收存和使用进行监管。原审第三人博展公司开发建设的蓬莱博展国际商贸城6号楼至今未完工交付上诉人。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第㈠项规定：“提起行政诉讼的原告，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的公民、法人或者其他组织，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。本案中，上诉人主张其权益受到侵害的事实系原审第三人博展公司作为房地产开发企业在履行其与上诉人的房屋买卖合同过程中未如期交付房屋所致，实质上是平等主体之间的房屋买卖合同纠纷，属民事法律关系范畴，与被上诉人监管行为之间的利害关系并非行政法上的利害关系，也就不宜承认上诉人在本案中的主体资格。上述民事权益，上诉人首先应考虑选择民事诉讼途径解决。故上诉人的起诉不符合提起诉讼的条件，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉人的起诉。 上诉人马文斌的上诉请求：一、撤销原裁定；二、责令一审法院审理并支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、被上诉人不依法履行商品房预售资金监管的法定职责侵害上诉人的合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十二）项的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，被上诉人不依法履行商品房预售资金监管的法定职责，致使商品房预售资金被原审第三人博展公司抽逃未依法用于商品房建设中，侵害上诉人的合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十二）项的受案范围。二、原审裁定有意回避“被上诉人不依法履行商品房预售资金监管的法定职责侵害了上诉人合法权益”的法律事实。商品房预售资金监管系被上诉人的法定职责，通过商品房预售资金的监管达到资金用于商品房建设中是商品房预售资金监管的法定目的，而被上诉人放任原审第三人博展公司抽逃涉案商品房预售资金，其不依法履行商品房预售资金监管的行为给上诉人造成了侵害，但原审裁定未有述及。三、原审裁定对利害关系的把握错误。《山东省商品房预售资金监管办法》第一条规定：“为了规范商品房预售资金监督管理，维护商品房交易双方合法权益，促进房地产市场健康发展，……”可见商品房预售资金监管事关商品房交易双方合法权益，被上诉人不依法履行商品房预售资金监管的法定职责与上诉人的利益有法律上的利害关系。四、原审裁定适用法律错误。原审裁定未援引房地产管理部门对商品房预售资金监管的法律、法规，错误地适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条。 被上诉人蓬莱市住房和城乡建设管理局辩称，被上诉人对预售资金监管行政行为的相对人是原审第三人博展公司，不是上诉人。上诉人只是与原审第三人博展公司签订了《商品房买卖合同》，双方系商品房买卖合同民事法律关系，与被上诉人之间不存在任何法律关系，不属于与行政行为有利害关系的公民，上诉人无权提起行政诉讼，原告主体不适格。 原审第三人蓬莱博展房地产有限公司未陈述意见。 原审第三人中国工商银行股份有限公司蓬莱支行未陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人对商品房预售资金的收存和使用进行监管，目的是为了有足够的资金保障建设工程顺利竣工交付,维护商品房交易双方的合法权益，但这并不意味着作为购房人的上诉人与商品房预售资金监管行为即具有行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“利害关系”，是指法律上的利害关系，且因行政诉讼是公法上的诉讼,除特殊情形或法律另有规定外,该条规定的“利害关系”一般仅指公法上的利害关系,即公法领域的权利和利益受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系。是否存在公法上的利害关系,一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。如当事人存在民法上的权益,也只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下,才能成为行政法上保护的权益,形成行政法上的利害关系,并取得行政诉讼的原告主体资格。本案中,上诉人与原审第三人博展公司签订商品房买卖合同,因房地产开发商逾期交房产生纠纷,实质上是房屋买卖合同纠纷,属民事法律关系范畴，上诉人受到侵害的实际上是违约金、逾期交房损失等权益,上述权益并无行政法律规范规定被上诉人在实施监管行为时具有考量和保护的法定职责，被上诉人的监管行为也没有直接对上述权益产生法律拘束力。上诉人在本案中主张其权益受到侵害的事实来源于涉案商品房未能如期竣工交付，该事实系原审第三人博展公司作为房地产开发企业在履行其与上诉人的房屋买卖合同过程中的违约行为所致，并非被上诉人履行商品房预售资金监管职责所致，因此，上诉人与被诉监管行为之间不具有法律上的利害关系,不具有公法保护的诉的利益。因此，上诉人起诉要求确认被上诉人未履行对商品房预售资金监管的法定职责违法,并赔偿其经济损失,不具有适格的行政诉讼原告主体资格,其起诉依法应予驳回。一审裁定认为上诉人与本案被诉行政行为之间无行政法意义上的利害关系，不具有行政诉讼的原告资格正确，应予维持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年二月二十八日 书记员  张蓓蕾