四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川09行终67号 上诉人（原审原告）漆明重，男，1955年1月7日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 委托代理人漆倩，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市自然资源和规划局，住所地四川省遂宁市船山区嘉禾东路6号。 法定代表人李斌，该单位局长。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市河东新区东平大道河东行政大楼。 法定代表人邓正权，该单位市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局行政复议科科长。 委托代理人王骞，遂宁市司法局行政复议科工作人员。 上诉人漆明重因诉被上诉人遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、遂宁市人民政府（以下简称市政府）行政登记一案，不服四川省遂宁市船山区人民法院(2019)川0903行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，1981年2月13日，原遂宁县城郊公社一大队、城郊公社一大队十生产队（现为遂宁市船山区天宫社区十组）与原遂宁县第二建筑工程公司签订契约约定：将原遂宁县城郊公社一大队杨泗庙大堤外侧十生产队所属河滩地7.44亩支援原遂宁县第二建筑工程公司修建预制场。1983年5月18日，原遂宁县建堤指挥部与原遂宁县第二建筑工程公司、原城关镇城南东风预制场、原遂宁县城关镇城南办事处签订协议书约定：将原遂宁县第二建筑工程公司原征用的原十生产队所属河滩地7.44亩转让给原城关镇城南东风预制场重新建场（后更名为遂宁市市中区城南建材厂，简称城南建材厂）。1999年7月19日，因企业改制，原城南建材厂作为甲方与漆明重作为乙方达成转让协议：“经甲乙双方反复协商一致，在平等互利的基础上达成如下协议：一、甲方自愿将遂宁市市中区城南建材厂护城堤外预制场地、全部设施、用电权转让给乙方使用，使用权归乙方所有。二、在双方签订协议时，乙方一次性付给甲方转让费陆万元整给甲方。三、转让手续由乙方自行办理，税、费由乙方负担，甲方不负担任何费用。四、该协议经甲乙双方签字生效。五、此协议一式叁份，城南办事处、企业办各一份，乙方一份。”2002年11月4日，原告漆明重填写了土地申请登记书，申请对2383.82平方米的土地办证并于2003年4月3日与原遂宁市国土局订立《国有土地使用权出让合同》。同年5月，原遂宁市国土局为漆明重办理了遂国用（2003）字第04431号国有土地使用证，该证载明使用面积2382.82平方米，并制作了宗地图。2006年7月11日，遂宁市规划委员会第四十五次全委会议纪要明确了过军渡库区亲水岸线规划方案，同年9月1日，原遂宁市发展和改革委员会作出遂发改〔2006〕323号“关于过军渡库区北固堤下段亲水工程立项的批复”，批准实施过军渡区北固堤下段亲水工程建设。11月22日，漆明重与原遂宁市国土局共同向四川中兴房地产评估咨询有限公司签订“委托评估书”，委托该公司对需要收回的属于漆明重使用的国有土地使用权价值及房屋进行评估，评估结果为：国有土地使用权总价96.65万元，房屋总价17.57万元，二项合计114.22万元。12月5日，原遂宁市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定及该评估报告结果，向漆明重发出了遂国土资函（2006）208号“关于拟收回国有土地使用权的函”，拟补偿其土地使用权、房屋二项共计价款114.22万元。同时，原遂宁市国土局向其发出了遂国土资函（2006）209号“关于土地使用权及面积的函”，确定其应享受收回土地权面积为2382.82平方米，补偿亦应按此面积计算。漆明重对此提出异议，认为补偿面积应当为7.44亩（包含未办证的土地面积也应一并补偿）。6月14日，原遂宁市国土局作出遂国土资发（2007）27号《关于收回漆明重国有土地使用权的决定》，并向漆明重进行了公证送达。该决定对漆明重已依法办理了国土使用权证的土地使用权、房屋及地上附着物以126.0725万元的补偿金额作出了补偿。 2007年9月6日，漆明重向四川省遂宁市中级人民法院起诉，请求撤销原遂宁市国土局作出的遂国土资发（2007）27号《关于收回漆明重国有土地使用权的决定》，并判令原遂宁市国土局重新作出决定，对7.44亩土地（包括未办得土地使用权证的2577.20平方米土地）上的房屋、附属设施、企业安置、搬迁与停业损失依法作出补偿。四川省遂宁市中级人民法院立案后于同年9月13日指定该案由原审法院审理。原审法院经审理于2008年3月17日作出（2007）船山行初字第056号行政判决书，判决：“维持遂宁市国土资源局作出的遂国土资发（2007）27号《关于收回漆明重国有土地使用权的决定》的具体行政行为。驳回漆明重要求遂宁市国土资源局重新作出对原告实际合法取得并占有使用的7.44亩（4960.02平方米）土地使用权包括其中未办得土体使用权证的2577.20平方米土地和4960.02平方米土地上的房屋、附属设施、企业安置、搬迁与停业损失等，应依法作出补偿决定的诉讼请求”。后漆明重不服，向四川省遂宁市中级人民法院提起上诉，该院于2008年9月1日作出（2008）遂中行终字第00006号行政判决书，判决驳回漆明重的上诉请求，维持原判，该判决书第14页倒数第二行载明“经查，上诉人漆明重虽有一定证据证明其有被被上诉人市国土局收回的2382.82平方米国有土地之外还有土地，但是否应予补偿不属于人民法院行政审判本案审理范围……”。 原告漆明重通过邮寄方式向原遂宁市国土局提交以下材料：国有土地使用权登记申请书、漆明重身份证复印件、契约、协议书、原遂宁市中区城南建材厂营业执照复印件、原遂宁市国土资源局关于原城南建材厂补办用地手续的复函（遂国土资函〔2003〕43号）、位于原遂宁市船山区.82平方米土地的《国有土地使用证》《拆除过军渡库区砂石堆场及建筑物、构筑物核查表》、座谈记录、执行和解执协议、四川省遂宁市中级人民法院（2008）遂中行终字第00006号行政判决书，申请办理国有土地使用证，原遂宁市国土局于2018年5月24日收到后一直未告知原告漆明重不予受理，漆明重认为原遂宁市国土局不履行法定职责，故向市政府申请复议，市政府于2018年9月20日作出（遂府复〔2018〕37号）《行政复议决定书》，责令原遂宁市国土局于收到该决定书之日起30个工作日内履行相关的法定职责。 2018年10月18日，原遂宁市国土局作出《不予登记告知书》，该告知书上主要载明：1.经审查并依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，决定不予登记；2.具体情况为：原告以邮寄的方式提交申请材料不符合《不动产登记暂行条例》第十五条第一款的规定；原告申请对国有建设用地使用权首次登记，应当提交土地权属来源等相关材料，但原告所提交的申请材料不能证明原告申请土地登记的权属来源及对所申请的的土地享有使用权；3.若原告对本决定不服，可在收到告知书之日起60日内向行政复议机关申请行政复议，或在收到告知书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。 2018年12月7日，原告向被告市政府申请行政复议，2019年1月22日，被告市政府作出遂府复〔2018〕62号行政复议决定书，认定原遂宁市国土局作出的《不予登记告知书》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，故决定维持原遂宁市国土局2018年10月18日作出的《不予登记告知书》，并告知原告如对该决定不服，可以在收到该决定之日起15日内依法向法院提起行政诉讼。 另查明，2015年9月2日，遂宁市编委印发《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》（遂编发〔2015〕47号），决定将市住房城乡建设局等部门的不动产登记职责统一整合交由市国土资源局牵头承担，在市国土资源局加挂遂宁市不动产登记局牌子，负责市城区不动产登记审批工作。根据中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅《关于印发的通知》（川委厅〔2018〕80号）及中共遂宁市委（遂委〔2019〕12号）通知，将市国土资源局、市城规划局等多部门的职责整合组建遂宁市自然资源和规划局，不再保留市国土局。 原审法院认为，本案的争议焦点为：原遂宁市国土局于2018年10月18日作出的《不予登记告知书》的行政行为是否合法？ 根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件”之规定，原告对案涉土地申请国有建设用地使用权首次登记，应当向原遂宁市国土局提交上述材料，但原告提交的申请材料中，并没有土地权属来源的材料，即没有国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件其中的任何一项材料。原告称其提供的契约、协议书等证据能够证实案涉土地的来源，但该证据均不符合法律规定所需要提交的材料。且原告曾已经办理过案外其他国有土地的使用证，其对办证所需的材料是清楚的，但其未提交法律规定的全部材料，原告申请办理的河滩地按照法律规定亦属于国家所有。故原遂宁市国土局对案涉土地作出《不予登记告知书》符合法律规定，事实清楚、程序合法，应当予以维持。故对原告请求撤销原遂宁市国土局于2018年10月18日作出《不予登记告知书》的行政行为和被告市自规划局为原告履行土地登记的法定职责的诉讼请求，原审法院不予支持。被告市政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。对原告请求判令撤销被告市政府作出的遂府复〔2018〕62号《行政复议决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，本案报经原审法院审判委员会讨论并作出决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：“驳回原告漆明重的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告漆明重负担。” 上诉人漆明重上诉称，请求撤销原判，发挥重审或者改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：1.根据上诉人提交的证据和一审判决认定的事实，可以证明上诉人的土地使用权登记申请符合法定条件。上诉人申请对其土地进行使用权登记有合法的土地权属来源。原遂宁市国土局要求上诉人办证的土地有地籍调查表、宗地图，况且地籍调查等职责属于被上诉人市自规局。应付土地出让金的金额应由被上诉人市自规局确定后告知上诉人，再由上诉人缴纳，而市自规局并未履行告知的职责。2.被上诉人市政府的行政复议决定没有事实依据和法律依据。市政府对依据同一事实申请的行政复议作出两个不同的决定，违反民法理论的禁止反言原则。前一决定要求原遂宁市国土局履行土地登记职责是正确的，后一决定结论错误，但同时也未否认上诉人有尚未登记的土地的基本事实和证据。3.被上诉人自规局针对同一地块、同样的事实依据和理由，2013年准予办证，而现在不予办证，显然是典型的违法行为。4.本案所涉土地使用权登记问题属于历史遗留问题，应用解决历史遗留问题的观点和方法进行解决。 被上诉人市政府答辩称，市政府于2018年12月7日收到上诉人的行政复议申请，同日作出《行政复议答复通知书》并送达给市自规局。市政府经认真审查后查明了案件事实，并认为上诉人在申请办理国有土地使用权证时，应当按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定提交合法有效的土地权属来源材料，而其并未提交符合该条规定的材料，原遂宁市国土局据此作出《不予登记告知书》并无不妥。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出维持《不予登记告知书》的决定，事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求二审人民法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人市自规局未作答辩。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是，原遂宁市国土局作出的《不予登记告知书》和被上诉人市政府作出的遂府复〔2018〕62号《行政复议决定书》是否合法，一审判决是否正确。 《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条对申请国有建设用地使用权首次登记应当提交的材料作出了明确规定，其中的土地权属来源材料根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。该条款特别对土地权属来源材料的范围和内容作出了具体规定，这就要求国有建设用地使用权首次登记申请人提交的土地权属来源材料，必须具有以上几项材料中的某一项或者某些项材料。本案中，上诉人漆明重向原遂宁市国土局提出土地使用权登记申请所指向的土地属于滩涂，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项“下列土地属于全民所有即国家所有：（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”之规定属于国家所有，因此其提出的登记申请属于国有建设用地使用权首次登记，应当受《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定的约束。但其向原遂宁市国土局提交的材料中并无《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定的土地权属来源材料的任意一项。故其申请不符合该条款规定，亦即不符合法定条件，原遂宁市国土局作出不予登记决定，并向其发出《不予登记告知书》，具有事实依据和法律依据，应当认定合法。被上诉人市政府依照法定程序作出行政复议决定，维持该《不予登记告知书》，亦应当认定合法。应当指出的是，上诉人漆明重曾经在前一次对面积2383.82平方米的土地提出国有建设用地使用权首次登记申请并获准登记，在其所提交的土地权属来源材料中就包括有其与原遂宁市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》这项法定的土地权属来源材料，而在后一次对面积2577.20的土地提出国有建设用地使用权首次登记申请时，其并未与相关国土管理部门建立国有土地使用权出让或者其他形式的合同关系，其从事实上尚未依法取得该宗土地的使用权，当然也就无法获得该宗土地的使用权登记。 综上，原遂宁市国土局作出的《不予登记告知书》和被上诉人市政府作出的遂府复〔2018〕62号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。上诉人漆明重的上诉请求不成立，本院应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漆明重负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭生斌 审判员  刘晓玲 审判员  蒋熠炜 二〇二〇年二月二十七日 书记员  姚 林