江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终333号 上诉人（原审被告）溧阳市天目湖镇人民政府，住所地溧阳市天目湖镇协和路8号。 法定代表人柳建平，该镇政府镇长。 委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）尹火明，男，汉族，1953年8月17日生。 委托代理人潘颖，江苏名扬律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴霞，女，汉族，1982年12月16日生。 被上诉人（原审原告）尹某，系吴霞之女，汉族，2006年3月14日生。 上诉人溧阳市天目湖镇人民政府（以下简称天目湖镇政府）、尹火明因与被上诉人吴霞、尹某征地房屋补偿安置协议一案，不服溧阳市人民法院（2019）苏0481行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，吴霞与尹火明之子尹建新于2005年9月登记结婚，2006年3月生育一女即尹某。2009年11月，吴霞与尹建新登记离婚，离婚协议载明：“……二、女儿尹某由女方抚养，女方不要求男方给付抚养费。三、双方婚姻存续期间无夫妻共同财产。……”离婚后，吴霞、尹某母女在天目湖××××号房屋上另行立户2-1号。2013年7月，尹建新与案外人胡某某登记结婚，婚后未生育子女。2018年6月6日，为建设360省道溧阳戴埠至社渚段改扩建工程，经批准，溧阳市人民政府发布［2018］第6号《溧阳市人民政府征收土地方案公告》，征收戴埠镇、社渚镇、天目湖镇部分村的集体土地。2018年7月2日，溧阳市国土资源局发布溧国土征补告［2018］第6号《溧阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》，向被征收人公布征收补偿安置方案。2018年10月31日，天目湖镇政府发布天政发〔2018〕116号《关于下发的通知》，就征地补偿安置的具体事项作出明确规定，《360省道天目湖段东延伸征地房屋补偿安置方案》（以下简称《方案》）第七条“安置对象和安置人口的认定”部分之第一款规定：征地房屋补偿安置的对象为在征地房屋补偿安置范围内拥有合法住宅房屋产权，并取得被补偿安置房屋所在地农村集体经济组织成员资格的被补偿人及其取得同一集体经济组织成员资格的家庭成员。该条第五款规定：对照市委办、政府办《关于溧阳市农村集体经济组织成员资格界定及相关管理工作的意见（试行）》（溧委办〔2018〕5号），符合农村集体经济组织成员资格认定的，应列入正常安置和照顾安置；违反此规定取得农村集体经济组织成员资格的，不列入正常安置和照顾安置。2018年11月10日，天目湖镇政府委托江苏天目湖（集团）有限公司与溧阳市天丰房屋拆迁有限公司、被补偿人尹火明就天目湖镇天目湖××××号房屋签订了地块360省道天目湖段东延伸协议序号029号《征地房屋补偿安置协议》，约定可享受安置人口5+1人，包括尹火明及其配偶潘金凤、儿子尹建新、女儿尹林娣和儿媳胡某某，以及尹建新、胡某某已婚未育计增1人。在实施补偿安置过程中，天目湖镇政府未与吴霞、尹某签订房屋补偿安置协议。吴霞、尹某认为该份补偿安置协议侵害了其合法权益，故向原审法院提起诉讼，请求：1.确认天目湖镇政府怠于将吴霞、尹某计入安置人员的行为违法；2.撤销天目湖镇政府与尹火明签订的《征地房屋补偿安置协议》；3.责令天目湖镇政府重新签订《征地房屋补偿安置协议》。 另原审法院查明，吴霞、尹某系溧阳市天目湖镇天目湖村农村集体经济组织成员。 原审法院认为，对于天目湖镇政府具有签订补偿安置协议的职权以及其委托江苏天目湖（集团）有限公司与溧阳市天丰房屋拆迁有限公司、尹火明签订补偿安置协议的事实，各方均无异议，结合天目湖镇政府提交的证据，原审法院亦予以确认。根据各方的诉辩意见，本案的争议焦点为吴霞、尹某是否属于补偿安置对象，即案涉征地房屋补偿安置协议认定的安置对象是否全面正确。原审法院认为，吴霞、尹某系溧阳市天目湖镇天目湖村农村集体经济组织成员，意味着二人和该集体经济组织其他成员一起共同对本集体经济组织的生产、生活资料享有所有权，同时依赖该集体经济组织的生产、生活资料而生存；同时，按照《方案》第七条第五款的规定，在没有证据证明前述二人系违反规定取得集体成员资格的情况下，应列入安置范围。因此，天目湖镇政府与尹火明户签订案涉《征收房屋补偿安置协议》主要证据不足，认定事实错误，且适用法律法规错误，依法应予撤销。依照行政诉讼法的规定，判决撤销行政行为的，可以判决被告重新作出具体行政行为。关于吴霞、尹某提出的要求判决确认天目湖镇政府怠于将其二人计入安置人员的行为违法的诉讼请求，依照行政诉讼法的规定，行政行为违法但不具有可撤销内容的，人民法院方判决确认违法，而如前所述，案涉行政行为应予撤销，故对此诉讼请求，原审法院不予支持。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，判决：一、撤销天目湖镇政府与尹火明户签订的征地房屋补偿安置协议；二、天目湖镇政府在判决生效后六十日内与尹火明户重新签订征地房屋补偿安置协议；三、驳回吴霞、尹某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由天目湖镇政府负担。 上诉人天目湖镇政府上诉称，1.《方案》第七条第五款是对第一款的补充说明，不能单独凭第五款认定被上诉人符合安置条件；2.被上诉人的户口不具备合法房屋产权，且其不属于被补偿人的家庭成员，依法不应列入安置对象；3.将被上诉人列入安置范围违背补偿安置方案的原则。故请求本院撤销一审判决，发回重审或依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人尹火明上诉称，1.被上诉人未获取涉案被拆迁房屋的产权，其是在与涉案房屋地址完全独立无关的另一地址落户；2.即便法院认为被上诉人应当列入安置范围，也应当是判决天目湖镇政府与其另行签订拆迁安置协议，而非撤销原协议。故请求本院依法撤销原审判决，并予以改判或发回重审，本案及一审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人吴霞、尹某二审未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予维持。 理由及依据为： 本案争议焦点为对《方案》第七条“安置对象和安置人口的认定”该部分条款的理解。该第七条共有六款规定，均是对何种人员可以成为安置对象或不应列入安置对象的规定，故对规定内容应遵循整体理解的原则予以适用，不应局限于个别条款。 溧阳市委办、政府办《关于溧阳市农村集体经济组织成员资格界定及相关管理工作的意见（试行）》（溧委办〔2015〕5号）规定，成员资格的取得包括两种方式：“1.原始取得。……2.加入取得。加入取得是指通过婚姻、收养以及政策性移民迁入等情况取得的成员资格。包括了因婚合法迁入户籍关系的落户者（含丧偶、离婚以后户口仍在本村的妇女或入赘男）……”。吴霞即属于离婚后户口仍在该村的妇女，没有证据证明吴霞违反该规定取得集体经济组织成员资格，而且吴霞、尹某属于“农村集体经济组织成员”已有天目湖村委会出具的该村《农村集体经济组织成员界定情况》予以证明，该母女符合《方案》第七条第五款的规定。 吴霞依离婚协议的约定抚养女儿尹某，并无证据证明吴霞名下有其他房产等适宜迁出户口的情形，其与女儿在天目湖××××号房屋上另行立户2-1号的行为合情合理，不属于“空挂户”。 因此，将《方案》第七条第一款及第五款结合理解，尹火明属于第一款规定的“在征地房屋补偿安置范围内拥有合法住宅房屋产权，并取得被补偿安置房屋所在地农村集体经济组织成员资格的被补偿人”，吴霞、尹某属于第五款规定的“集体经济组织成员”，该母女在尹火明房屋落户有其离婚及离婚协议的相关约定等客观因素，并不违反法律规定，故吴霞、尹某应视为《方案》第七条第一款所规定的被补偿人的“取得同一集体经济组织成员资格的家庭成员”，属于涉案征地房屋补偿安置的对象。 另外，根据《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》第二十四条第二款第（四）项的规定，可列入安置对象的范围包括：在征地房屋拆迁补偿安置方案公告确定的搬迁期限前出生、婚嫁落户的人员。本案中，尹火明之子尹建新与吴霞于2005年登记结婚，吴霞因婚嫁将户口迁入天目湖镇兴塘村委园里村2号，此后二人生育女儿尹某。吴霞、尹某亦符合该规定的情形，可列入安置对象。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人溧阳市天目湖镇人民政府、尹火明各自负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 裴国伟 审 判 员 王碧野 审 判 员 刘 颖 二〇二〇年二月十九日 法官助理 孙大发 书 记 员 孙 艳