北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终26号上诉人（一审原告）钱治安，男，1941年1月8日出生，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区城市管理综合行政执法局，住所地北京市昌平区西关路12号。法定代表人王军，局长。委托代理人毛志洪，北京市昌平区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人富尧，北京市易和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区小汤山镇人民政府，住所地北京市昌平区小汤山镇大柳树村西。法定代表人蒋玮，镇长。委托代理人张昊宇，北京市昌平区小汤山镇人民政府工作人员。委托代理人闫丽彬，北京市易和律师事务所律师。一审第三人滕久龙，男，1968年8月12日出生，汉族，户籍所在地北京市昌平区。上诉人钱治安因强制拆除行为一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2014年1月9日，北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平城管局）对滕久龙作出京昌城管限拆字〔2014〕080001号《限期拆除决定书》，同日在北京市昌平区小汤山镇马坊村北京大地红农牧有限责任公司大门北侧院（以下简称涉案建设）现场予以张贴，主要内容为：相对人滕久龙，经查，你在北京市昌平区小汤山镇马坊村北京大地红农牧有限责任公司大门北侧院内新建三栋现浇混凝土结构楼房，计划建设地下一层地上三层，总面积约7800平方米，目前施工部位为地上一层已完工，二层架设大模板，完工面积约3800平方米。未取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定本行政机关责令你于2014年1月24日前拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，本行政机关将报请北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）责成有关部门依法实施强制拆除。因涉案建设未被拆除，2017年5月16日，昌平城管局向昌平区政府报送请示，主要内容为：“建议区政府责成小汤山镇政府、区城管执法监察局牵头，联合相关部门对昌平区小汤山镇马坊村北京大地红农牧有限责任公司大门北侧违法建设强制拆除。”2017年5月17日，昌平区政府批复予以同意。2017年5月24日，昌平城管局对滕久龙作出京昌城管催字〔2017〕第080001号《催告通知书》并于同日在涉案建设现场予以张贴，主要内容为：“本行政机关于2014年1月9日对你在北京市昌平区小汤山镇马坊村北京大地红农牧有限责任公司大门北侧院内建设的三栋现浇混凝土结构楼房，作出了京昌城管限拆〔2014〕第080001号《限期拆除决定书》，责令你单位于15日内拆除上述违法建设，经复查，你单位未在规定时间内自行拆除。……现再次责令你单位自接到本催告通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。接到催告通知后，你单位可以向本行政机关提出陈述和申辩意见。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将报北京市昌平区人民政府责成有关部门依法实施强制拆除。2017年11月9日，昌平城管局对滕久龙作出京昌城管强拆字〔2017〕第080001号《强制拆除决定书》，主要内容为：“……2017年5月16日，本行政机关申请北京市昌平区人民政府批准强制拆除上述违法建设。2017年5月17日，北京市昌平区人民政府批准对该违法建设予以强制拆除。2017年5月24日，本行政机关向你送达了《催告通知书》，催告你在3日内履行义务。经复查，你仍未拆除在北京市昌平区小汤山镇马坊村北京大地红农牧有限责任公司大门北侧院内新建三栋现浇混凝土结构楼房；且目前主体工程已经全部完工，工程实际情况为地上二层地下一层，每层面积约为779平方米，总面积约为7011平方米。现依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，本行政机关决定你应在2017年11月14日之前组织腾退并拆除该违法建设，逾期仍未履行的，将于2017年11月15日后开始强制执行。你享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其余建筑垃圾的义务。如你自行回收清理，应在2017年11月15日前提出书面申请，并在本行政机关强制执行后的48小时内将建筑材料清理完毕。如你未在规定时限内清理完毕，本行政机关将按市场价格对建筑垃圾清运费用进行评估并实施代履行。代履行费用由你承担，拒不缴纳的，将申请法院强制执行。逾期未提出书面申请的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。……”昌平城管局将该强制拆除决定书于作出当日张贴于涉案建设现场，并向滕久龙送达。昌平城管局对相对人滕久龙作出限期拆除决定书和强制拆除决定书，滕久龙既未在规定的期限内拆除涉案建设，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2017年12月21日，昌平城管局与北京市昌平区小汤山镇人民政府（以下简称小汤山镇政府）共同对涉案建设实施强制拆除。拆除前，昌平城管局与小汤山镇政府对涉案建设内的物品予以拍照、录像，进行清理登记，制作《大地红农牧有限公司大门北侧违法建设室内物品清单》并将清理登记后的物品搬离，摄制录像。钱治安认为自己已经取得涉案的位于北京市昌平区小汤山镇马坊村南，购房时名称为“紫藤山水庄园”的C-01座房屋的所有权，系房屋的权利人，昌平城管局、小汤山镇政府实施的上述强制拆除行为违法，侵害了其合法权益，故诉至一审法院，请求依法确认昌平城管局、小汤山镇政府于2017年12月21日凌晨强制拆除其位于北京市昌平区小汤山镇马坊村南“紫藤山水庄园”C-01号房屋的行为违法。一审法院另查明，昌平城管局作出的限期拆除决定书、催告通知书以及强制拆除决定书中将滕久龙误写为“腾久龙”。一审法院再查明，2019年3月14日，中共北京市昌平区委、昌平区政府下发了《关于印发〈北京市昌平区机构改革实施方案〉的通知》，其中将“北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局”更名为“北京市昌平区城市管理综合行政执法局”。2019年10月9日，一审法院作出一审判决。该判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，昌平区政府责成由小汤山镇政府、昌平城管局牵头拆除涉案的违法建设。因此，昌平城管局和小汤山镇政府具有强制拆除涉案违法建设的职权。本案中，钱治安提交的证据能够证明其系被拆除房屋的实际管理人，与被诉的行政行为存在利害关系，有权提起本案诉讼。城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。2009年10月1日实施的《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，“城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的以下行政处罚权：……（十二）城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权……”。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。根据上述规定，昌平城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的各类违法建设行为的行政强制职权。本案中，昌平城管局针对涉案建设于2014年1月9日对相对人滕久龙作出并送达了限期拆除决定书，责令滕久龙限期拆除该违法建筑。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。本案中，昌平城管局对滕久龙作出限期拆除决定书后，因滕久龙未在规定期限内拆除涉案建设，也未在法定期限内提起复议或诉讼，昌平区政府责成昌平城管局及小汤山镇政府采取强制拆除措施。昌平城管局于2017年11月9日对滕久龙作出强制拆除决定书并在涉案建设上张贴公告，告知了强制拆除的时间、依据，通知行政相对人到场及其享有的清理室内物品及回收建筑残值等权利义务。在对涉案建设实施强制拆除前，昌平城管局对涉案建设内的物品进行了清理登记，并摄制录像。一审法院认为，昌平城管局、小汤山镇政府对涉案建设实施的强制拆除行为已经履行了正当法律程序，并无不当。钱治安的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回了钱治安的诉讼请求。上诉人钱治安不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，并依法对本案开庭审理公正判决。其上诉理由主要为：1.一审法院将滕久龙列为一审第三人缺乏事实依据和法律依据，明显违反行政诉讼法的基本原则。滕久龙作为普通公民，完全不具备第三人的诉讼资格和主体身份。2.涉案建设位于北京市昌平区小汤山镇马坊村，依法律规定乡村违法建设的认定与执行的法定权限是乡镇人民政府，昌平城管局没有“认定违法建筑”和“实施强制拆除”的法定主体资格，其以自己名义制作的《强制拆除决定书》不合法，应为无效。3.滕久龙并非涉案建设的实际出资人、建设人、参与人，不能构成本案的违法主体，而且滕久龙与上诉人之间不存在利害关系和法律关系，且一审中被上诉人未出示上诉人房屋是滕久龙修建的任何证据。4.昌平城管局向昌平区政府提交的《关于对昌平区小汤山镇大地红农牧有限责任公司大门北侧违法建设实施强制拆除的请示》内容是虚假捏造的，且没有取得昌平区政府的批准，其强制拆除决定及强制拆除行为没有受到昌平区政府的责成。即使有昌平区政府的批准，其行为也是超越职权的行政违法行为。5.上诉人是涉案建设的所有权人，不是管理人。6.被上诉人在实施强制拆除行为的过程中，存在明显且严重的程序违法行为。强制拆除行为严重违反行政强制法第十八条、《城市管理执法办法》第二十五条、全国人民代表大会《行政强制法释义》中“第十八条有10大步骤，缺一不可”的规定；被上诉人在上诉人涉案建设中抢劫的财物及生活用品至今没有处理、退还；小汤山镇政府未依法听取上诉人的申诉、申辩，拒绝采纳上诉人提出的事实、理由、证据，属于明显的行政不作为；涉案建设没有法律规定的“明显社会危害”，而且本案建筑违法行为已经小汤山镇政府领导和昌平区政府领导决定中止执行已满三年多，被上诉人再执行是故意的违法；强制拆除行为是在夜间实施，且对居民采取停电、停水、停气、封锁道路等方式强制执行，在实施之前没有依法进行任何形式的行政公告；《强制拆除决定书》中所规定的法定期限是六个月，而被上诉人却只在51天时就实施了拆除，明显而严重剥夺上诉人法定诉讼和司法救济权。被上诉人昌平城管局、小汤山镇政府均同意一审判决，并请求予以维持。在一审证据交换期限内，钱治安向一审法院提交了如下证据：1.钱治安与北京华盛荣丰国际贸易有限公司签订了《房屋转让合同》、交房确认书、收款收据及POS签购单，证明房屋是钱治安取得的合法财产。2.钱治安房屋原貌及被拆除时的照片，证明钱治安房屋是已经建设完成的小区，并非“在建”。3.昌平城管执法局出具的《强拆执行记录》，证明钱治安的房屋是小汤山镇政府组织指挥实施的拆除。4.钱治安被拆除房屋的四邻照片，证明拆除钱治安的房屋是被上诉人选择性执法，以及南面并没有“大地红农牧有限公司”的存在。5.钱治安被拆房屋周边摄像机视频截图、手机拍下的现场照片和夜间进行的强制拆除的现场录像光盘，证明钱治安的房屋是被上诉人在夜间进行的强制拆除。6.小汤山镇政府《移交单》，证明钱治安房屋是被上诉人霸占土地的行为事实。在法定举证期限内，昌平城管局向一审法院提交了如下证据：1.昌平城管局统一社会信用代码证书；2.执法人员的行政执法证，证据1、2证明昌平城管局具有查处违法建设的主体资格，承办人员具有行政执法资格。3.责令停止建设通知书（存根）；4.责令改正通知书（存根）；5.送达回证（责令停止建设通知书与责令改正通知书）；6.规（昌）执函【2013】680号《关于三栋现浇混凝土结构楼房规划审批情况的函》；7.京昌城管限拆字〔2014〕080001号《限期拆除决定》；8.送达回证（限期拆除决定书）；9.证据材料登记表（限期拆除决定书EMS邮政快递单据）；10.昌平城管局《关于对昌平区小汤山镇大地红农牧有限责任公司大门北侧违法建设实施强制拆除的请示》；11.昌平区政府办公室公文批办单（收文04字第923号）；12.京昌城管催字〔2017〕080001号《催告通知书》；13.送达回证（催告通知书）；14.催告通知书EMS邮政快递单据复印件；15.京昌城管强拆字〔2017〕080001号《强制拆除决定书》；16.2017年11月9日送达回证（强制拆除决定书）；17.强制拆除决定书EMS邮政快递单据复印件；18.2017年11月13日送达回证（强制拆除决定书），证据3-18证明涉案建设被认定为违法建设，昌平城管局根据昌平区政府的责成依法作出强制拆除决定书，对涉案违法建设依法拆除，符合相关法律规定。19.大地红农牧有限公司大门北侧违法建设室内物品清单；20.清理物品录像，证据19、20证明对涉案建设依法强制拆除前，昌平城管局已依法组织对违法建设内的物品进行清点登记，制作财物清单，并将财物运送指定场所，程序符合法律规定。21.强制执行记录；22.强制拆除现场照片；23.强制拆除录像，证据21-23证明昌平城管局依法对涉案违法建设实施强制拆除，制作笔录并摄制录像，程序合法。24.见证人身份证复印件，证明见证昌平城管局履职程序合法。在法定举证期限内，小汤山镇政府向一审法院提交了如下证据：1.昌平城管局《关于对昌平区小汤山镇大地红农牧有限责任公司大门北侧违法建设实施强制拆除的请示》；2.《关于对昌平区小汤山镇大地红农牧有限责任公司大门北侧违法建设实施强制拆除请示》的批复，证据1、2证明小汤山镇政府协助昌平城管局依法履行法定职责。3.规（昌）执函【2013】680号《关于三栋现浇混凝土结构楼房规划审批情况的函》，证明涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，系违法建设。4.京昌城管强拆字〔2017〕080001号《强制拆除决定书》；5.张贴强制拆除决定书照片；6.送达回证，证据4-6证明小汤山镇政府依法履行了城镇违法建设的查处法定程序。7.强拆执行记录；8.物品清单，证据7、8证明针对违法建设，依法实施了强制拆除行为，制作了执行记录，并制作物品清单，程序合法。在法定举证期限内，滕久龙未向一审法院提交证据。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：上诉人提交的证据1-3、5、6的证明目的不予采纳；上诉人提交的证据4与本案审查的内容没有关联性，不予采纳。二被上诉人提交的全部证据均符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查，上诉人的证据1能够证明其系涉案房屋的实际管理人，对一审法院关于其他证据的认证意见本院予以认可。经确认的证据能够证明一审法院查明的客观事实，本院予以认定。本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、上诉人、滕久龙在被诉强制拆除行为中处于何种法律地位；二、昌平城管局、小汤山镇政府实施的强制拆除行为程序是否合法。关于争议焦点一，根据查明的事实可以认定，滕久龙系涉案房屋的建设者。昌平城管局在查处违法建设过程中，从限期拆除决定，到催告通知，再到涉案强制拆除决定，均是对滕久龙作出，滕久龙是涉案强制拆除决定的行政相对人。故根据行政诉讼法第二十五条规定，其有权提起行政诉讼，进而被诉强制拆除行为必定影响滕久龙的权利义务，故一审法院通知其作为本案第三人参加诉讼符合法律规定。上诉人并非涉案房屋的建设者，亦非涉案强制拆除决定的相对人。上诉人从案外人处购买了涉案房屋，由此，上诉人与案外人之间就涉案房屋产生民事法律关系，上诉人的权利应当通过民事途径解决。但是，考虑到上诉人在涉案房屋内存放有个人物品，并已经实际管理涉案房屋，不当的强制拆除行为客观上可能损坏其个人合法拥有的物品，故一审法院基于其物品损害之可能性认定上诉人针对被诉强制拆除行为提起诉讼具备原告主体资格并无不当。关于争议焦点二，根据行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条之规定，并参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条之规定，行政机关强制拆除违法建设的，应履行催告、作出强制拆除决定、公告、制作财物清单等程序。本案中，昌平城管局对滕久龙作出限期拆除决定书后，因滕久龙未在规定期限内拆除涉案建设，也未在法定期限内提起复议或诉讼，故昌平区政府责成昌平城管局及小汤山镇政府采取强制拆除措施。2017年11月9日，昌平城管局对滕久龙作出强制拆除决定书并在进入涉案建设区域的大门上张贴公告，告知了实施强制拆除的时间、依据，通知行政相对人到场，并告知了相关权利义务。且，昌平城管局对涉案建设实施强制拆除前，对涉案建设内的物品亦进行了清理登记、摄制录像。故拆除程序并无不当。行政强制法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上述规定中所称的当事人应指限期拆除决定的相对人，即被行政机关课以自行拆除违法建设义务的当事人。就本案而言，该当事人应为滕久龙，而非上诉人。因此，上诉人主张小汤山镇政府实施强制拆除行为前未听取上诉人的申辩，未依法对其发出公告等情形，违反行政强制法第四十四条规定之主张，系对该规定的错误理解，对于该主张，本院不予支持。上诉人提出的涉案房屋属于其合法财产，小汤山镇政府对于涉案房屋不具有执法权等主张因缺乏事实根据与法律依据，本院亦不予支持。此外，根据行政诉讼法第八十六条的规定，对于上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因此，对于上诉人要求二审法院开庭审理的诉讼请求，本院不予支持。综上，上诉人钱治安的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人钱治安负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年二月二十日法官助理 李赟乐书 记 员 李 丽附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。2.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。3.《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。