浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初502号 原告范丽卿，男，汉族，1965年5月16日出生，住杭州市拱墅区。 原告范丽娟，女，汉族，1959年6月19日出生，住杭州市上城区。 共同委托代理人戴雨庭，浙江千寻律师事务所律师。 被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 出庭负责人周建华，副区长。 委托代理人戴斌，杭州市余杭区司法局工作人员。 委托代理人朱立，杭州市规划和自然资源局余杭分局工作人员。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人尹琰茗、王惠，杭州市司法局工作人员。 原告范丽卿、范丽娟不服被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）作出的[2019]01号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称1号不予受理决定）及被告杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2019]160号《行政复议决定书》（以下简称160号复议决定），于2019年8月7日向本院提起诉讼，本院于同日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案，原告范丽卿、范丽娟及其委托代理人戴雨庭，被告余杭区政府的负责人周建华及委托代理人戴斌、朱立，被告市政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月24日，余杭区政府向范丽卿、范丽娟作出1号不予受理决定，主要内容为：经审查，你们申请调查处理的土地系浙江广电集团第一广播发射台项目的拆迁安置地块，项目名称为浙江广电集团第一广播发射台纤石村农居点基础及市政配套工程。因请求事项属于房屋征迁补偿安置引发的民事权益纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：(五)其他不作为土地权属争议的案件”的规定，对于你们的申请，决定不予受理。范丽卿、范丽娟不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年7月23日作出160号复议决定，维持1号不予受理决定。 原告范丽卿、范丽娟起诉称，2014年5月13日，二原告之母祝松妹、二原告、二原告妹妹范丽敏4人的房屋因浙江广电集团发射台项目被征迁，范丽敏以户主身份与杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处（以下简称良渚街道办）签订《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》，约定以二种方式补偿安置：a、补偿房屋拆迁款，二原告与范丽敏没有争议。b、无偿补偿集体土地125平方米使用权由4人共同使用。2019年3月27日，杭州良渚新城、良渚街道征地拆迁安置处签发《宅基地确认单》，确认良渚街道纤石村第12号宅基地由全体被拆迁人共同使用，户主代表范丽敏签字确认。后二原告要求享有安置土地的使用权，但遭到范丽敏的拒绝，即发生了二原告是不是对案涉土地具有使用权的争议。2019年4月8日，原告向余杭区政府提出集体土地确权申请，请求确认二原告对上述宅基地各具有四分之一的使用权。余杭区政府于2019年4月24日作出1号不予受理决定。二原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年7月23日作出160号复议决定，维持余杭区政府作出的1号不予受理决定。 根据《土地权属争议调查处理办法》第二条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定，土地权属争议是指土地依法登记发证前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议，故本案应属于“土地权属争议”的处理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。因此，被告余杭区政府具有对二原告提出的土地权属争议申请予以处理的法定职责，二被告作出的行政决定均不符合法律规定。现为维护原告合法权益，特诉至贵院，请求：1.撤销余杭区政府作出的1号不予受理决定；2.撤销市政府作出的160号复议决定；3.责令两被告在法定期限内对原告提出的土地权属争议申请重新作出处理决定；4.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有： 1.集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书及附件； 2.宅基地确认单； 证据1-2拟共同证明原告享有案涉宅基地份额的事实。 3.1号不予受理决定； 4.160号复议决定； 证据3-4拟共同证明两被告对原告申请土地使用权确认事项不予处理的事实。 以上证据均系复印件。 被告余杭区政府答辩称，一、被告作出1号不予受理决定程序合法。2019年4月11日，杭州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）收到原告向杭州市规划和自然资源局余杭分局（以下简称规资余杭分局）申请的《集体土地确权申请书》。2019年4月16日，规资余杭分局通过市规资局的公文转送收到该申请书。2019年4月24日，规资余杭分局向被告提起《关于要求作出的请示》，同日被告作出1号不予受理决定并于次日邮寄原告。被告作出的案涉不予受理决定书符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第(二)项的规定，程序合法。二、被告作出的1号不予受理决定内容合法。原告向规资余杭分局提出申请，请求“确认杭州市余杭区良渚街道纤石村第12号宅基地范丽娟、范丽卿各具有四分之一的使用权”，规资余杭分局收到该申请后，经审查认为，原告申请调查处理的土地系浙江广电集团第一广播发射台项目的拆迁安置地块，项目名称为浙江广电集团第一广播发射台纤石村农居点基础及市政配套工程。范丽敏户基于2014年5月13日与良渚街道办签订的《集体所有土地、房屋拆迁补偿安置协议书》以及2019年3月27日良渚街道征地拆迁安置处出具的《宅基地确认单》而取得的权利仅为获得补偿安置的债权，并非物权。因请求事项属于房屋征迁补偿引发的民事权益纠纷，且两位原告实质是因其与范丽敏的家庭成员间矛盾纠纷引起房屋征迁补偿安置纠纷，不应作为土地权属争议案件处理，故规资余杭分局经调查并报被告审核后，被告根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项的规定，依法作出1号不予受理决定并邮寄送达给原告，不予受理决定内容合法。三、160号复议决定的实体和程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告余杭区政府向本院提供的证据有： 1.《集体土地确权申请书》及收文情况； 2.1号不予受理决定及邮寄凭证； 3.案涉地块登记及发证档案； 证据1-3拟共同证明被告收到申请后依法进行回复的事实。 以上证据均系复印件。 被告市政府答辩称，一、被告作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告范丽卿、范丽娟请求撤销余杭区政府作出的1号不予受理决定，于2019年5月7日向被告申请行政复议。被告予以受理并进行了审理。经延期，被告于2019年7月23日作出160号复议决定并邮寄给原告。被告的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、被告作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。被告受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，被告查明以下事实：原告范丽卿、范丽娟与范丽敏系兄弟姐妹关系。2007年，原告父母范荣春、祝松妹取得余杭区良渚镇纤石村1组建房审批手续，后建造了房屋。2011年，范丽敏将户口迁入该房屋，后登记为户主。因浙江广电集团第一广播发射台项目建设，2014年5月13日，范丽敏户与良渚街道办签订了《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》，协议约定按户进行补偿和安置，安置地点为纤石村一组农居点规划的区块内，安置面积为125平方米。2016年8月12日，良渚街道办领取了案涉项目安置地块的国有土地使用权证，用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨。2019年3月27日，范丽敏户与良渚街道征地拆迁安置处签订了《宅基地确认单》，确认其宅基地编号为良渚街道纤石村第12号。2019年4月8日，两原告以范丽敏为被申请人向规资余杭分局提交了《集体土地确权申请书》，请求“依据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条、第九条规定，确认杭州市余杭区良渚街道纤石村第12号宅基地范丽卿、范丽娟各具有四分之一使用权”。2019年4月11日，市规资局收到该《集体土地确权申请书》后转规资余杭分局处理，2019年4月16日，规资余杭分局收到该申请书。2019年4月24日，规资余杭分局向余杭区政府要求作出《土地权属争议案件不予受理决定书》的请示。当日，余杭区政府作出了1号不予受理决定。2019年4月25日，余杭区政府以EMS寄送了上述决定书，次日原告签收。2019年5月7日，原告不服1号不予受理决定，向被告提出了行政复议。根据查明事实，被告认为：本案的争议焦点在于余杭区政府作出的1号不予受理决定事实是否清楚、程序是否合法。第一，实体方面。根据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条的规定，土地所有权和使用权的争议是指由于地界不清、土地权属紊乱引起的争议。本案中，原告与范丽敏之间系家庭成员因房屋征迁补偿安置引发的民事权益纠纷，其据此要求余杭区政府对案涉“宅基地”的份额进行划分确认不属于土地权属争议的范畴。因此，余杭区政府决定对原告的申请不予受理，事实清楚，于法有据，并无不当。原告提出的其争议属于土地使用权争议的主张，事实和法律依据不足。第二，程序方面。本案中，规资余杭分局于2019年4月16日收到上级交办的案涉《集体土地确权申请》，于4月24日提出不受理的建议。当日，余杭区政府作出1号不予受理决定并于次日送达原告，时间节点符合《土地权属争议调解处理办法》第十三条、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条的规定。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提供的证据有： 1.160号复议决定及邮寄凭证，拟证明被告作出复议决定的具体内容及送达情况。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向被告提出了行政复议申请及其所提交材料的情况。 3.余杭区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料（具体材料即为余杭区政府提供的诉讼证据），拟证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.复议程序性材料：受理通知书答复通知书及邮寄凭证、行政复议延期通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序合法。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告余杭区政府提供的证据，被告市政府无异议。原告认为：证据1-2，三性无异议；证据3，三性无异议，证明对象有异议。 对被告市政府提供的证据，被告余杭区政府无异议。原告认为：证据1，真实性无异议；证据2-4，三性无异议。 对原告提供的证据，两被告认为：证据1-2，真实性、合法性无异议，关联性和证明对象有异议；证据3-4，真实性、合法性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告余杭区政府提供的证据1-2，被告市政府提供的证据以及原告提供的证据3-4能够证明原告提出集体土地确权申请及行政复议申请，两被告分别作出处理的过程，予以采信。被告余杭区政府对其证据3提供了原件以供核对，本院对真实性予以确认。 原告提供的证据1-2，两被告对真实性无异议，能够证明案外人范丽敏与良渚街道办签订《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》的事实，对该事实予以确认。 经审理查明，2019年4月8日，范丽卿、范丽娟向市规资局寄送《集体土地确权申请书》，请求“确认杭州市余杭区良渚街道纤石村第12号宅基地（范丽敏名下部分）范丽卿、范丽娟各具有四分之一使用权”。市规资局于2019年4月11日收到后转规资余杭分局处理，2019年4月16日，规资余杭分局收到该申请书。2019年4月24日，规资余杭分局向余杭区政府提交《关于要求作出的请示》。当日，余杭区政府作出1号不予受理决定并于次日向范丽卿、范丽娟寄送。 范丽卿、范丽娟不服1号不予受理决定，于2019年5月7日向市政府提出行政复议申请。市政府于5月13日受理并通知余杭区政府进行书面答复。2019年7月5日，市政府作出杭政复[2019]160号《行政复议决定延期通知书》，通知复议当事人行政复议决定延期至2019年8月5日前作出。2019年7月23日，市政府作出160号复议决定并于2019年7月29日向复议当事人寄送。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”；第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件”。据此，法律规定的土地权属争议是指由于地界不清、土地权属紊乱引起的土地所有权或者使用权归属争议。本案中，原告范丽卿、范丽娟向被告余杭区政府提出土地确权申请，在《集体土地确权申请书》中载明的争议由来的主要内容是：两原告认为其系案外人范丽敏作为户主签订的《集体所有土地、房屋征迁补偿安置协议书》中确认的被拆迁人，故对《宅基地确认单》中确认的余杭区良渚街道纤石村第12号宅基地享有相应份额的土地使用权；但案外人范丽敏认为该安置土地的使用权系由其一人享有，各方经协商不成发生争议。庭审中，两原告又称：向被告余杭区政府提出土地确认申请系因其与案外人范丽敏在涉案土地的份额分配问题上存在争议，需要人民政府对相关权利人的土地使用权份额进行确认。据此，两原告向被告余杭区政府提出的申请所涉及的争议，实质上系房屋补偿安置协议纠纷或者因房屋补偿安置而引起的土地份额分配纠纷，均不属于上述办法规定的应由人民政府处理的土地权属争议。被告余杭区政府作出1号不予受理决定，具有事实和法律依据，行政程序亦符合法律规定。被告市政府作出维持1号不予受理决定的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告范丽卿、范丽娟的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告范丽卿、范丽娟负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年一月二十三日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。