浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初181号 原告应德意，男，1929年4月3日出生，汉族，住诸暨市。 原告应培楚，男，1952年4月12日出生，汉族，住诸暨市。 两原告委托代理人张渝佳，浙江振邦律师事务所律师。 被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处，住所地诸暨市红旗路26号。 法定代表人骆杰，主任。 出庭行政机关负责人陈李枫，分管负责人。 委托代理人石尉，浙江卓颂律师事务所律师。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人胡建良，副局长。 委托代理人金淼烨，该局工作人员。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 第三人诸暨市城乡投资集团有限公司，住所地诸暨市暨阳街道东旺路28号7楼。 法定代表人蔡利民。 原告应德意、应培楚与被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处（以下简称暨阳街道办）、诸暨市自然资源和规划局（以下简称诸暨资源局）、第三人诸暨市城乡投资集团有限公司（以下简称诸暨城投公司）房屋征收安置补偿协议一案，本院于2018年12月17日作出（2018）浙0681行初259号行政判决。原告应德意、应培楚不服上述判决，遂向绍兴市中级人民法院提起上诉。绍兴市中级人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙06行终69号行政裁定，撤销原判，发回本院重审。本院于2019年10月8日重新立案，依法另行组成合议庭，于2020年1月3日、2020年1月20日两次公开开庭审理了本案。原告应德意、应培楚及其委托代理人张渝佳，被告暨阳街道办的分管负责人陈李枫及其委托代理人石尉，被告诸暨资源局的副局长胡建良及其委托代理人金淼烨、宣卫忠均两次到庭参加诉讼。第三人诸暨城投公司经传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 2017年3月26日，被告暨阳街道办、原诸暨市国土资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司与原告应培楚签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》。 原告应德意、应培楚诉称，因诸暨市“三改”项目实施需要，原告坐落于暨阳××××山村的房屋被列入征收范围，该征收房屋含砖混1-3层建筑一幢（共三间），批建面积为0.07亩，1982年建造二间，1988年建造一间，1989年4月16日安平办事处对1988年违章建造这间作了罚款处理。经实测，该砖混1-3层建筑占地面积为134平方米，其中1986年12月31日前建造的占地面积为90.92平方米，1986年12月31日后建造的占地面积为43.08平方米。根据《关于印发的通知》（诸三改办[2017]1号）之规定，能提供合法、有效用地批文的或1986年12月31日前建造的房子均可直接确权，1987年1月1日至1998年12月31日期间乡以上政府罚没处理的房子也可确认为合法，因此原告砖混1-3层建筑中批建部分、1986年12月31日前建造部分、1988年建造罚没部分均可确认为合法。 征收工作实施期间，原告向被告提供违章罚没票据和其他相关证明材料，要求对1988年建造部分予以确权，被告以罚没票据在2003年拆迁安置过程中出示并获得相应的征收补偿为由未予同意，但该罚没票据是原告在2005年对2003年拆迁重新安置时出示，重新安置要求原告承诺下次拆迁另处房屋只作货币化安置，并要求随带房证手续和身份证，该罚没票据当时就作为另处房屋的房证手续出示，而非作为拆迁确权的凭证出示。 为配合被告按期完成征收工作，原告同意先拆后诉。2017年3月26日，应培楚代表两原告和被告暨阳街道办、诸暨市人民政府土地储备中心及第三人签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，确认原告合法占地面积为90.92平方米。相应合法建筑面积为272.76平方米，其他建筑面积为292.05平方米，在此基础上确定应付原告补偿款为2488602元。协议签订后，被告依约支付了补偿款2488602元。 原告认为，原告砖混1-3层房屋除了批建面积外就是超建面积，不仅1986年12月31日前建造的90.92平方米中超建部分应确认合法，且1988年违章建造罚没部分43.08平方米也应确认合法。因此原告被征收房屋的合法占地面积应为134平方米，相应合法建筑面积应为402平方米，其他建筑面积则为159.18平方米，在此基础上确定支付原告补偿款应为3537023元。因此被告还应支付原告补偿款1048421元，故请求法院：1.判令变更原被告签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》确认的补偿金额，由被告补发原告被征收房屋货币补偿费、签约奖金、搬迁资金、搬家补助费、临时安置过渡费、装潢补偿、集体土地使用权补贴等合计1048421元；2.本案诉讼费用由被告承担。诉讼过程中，原告变更第1项诉讼请求为：判决撤销原、被告签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，由被告立即与原告重新签订安置协议。 原告向本院提供了以下证据： 1、《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》一份及房屋征收经费补偿单一份，证明原告被征收的房屋仅确认合法占地面积为90.92平方米，相应合法建筑面积为272.76平方米，而涉案房屋东侧一间未被确认合法的事实； 2、《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市2017年“三改”专项行动涉及的城区集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》一份，证明征收房屋的补偿标准及原镇乡人民政府（街道办事处）下发的有关凭证可确认为合法建筑的政策规定； 3、《关于印发的通知》（诸三改办〔2017〕1号）一份，证明提供合法有效批文或1987年1月1日至1998年12月31日期间发生的乡级或以上政府出具的内容为“违章建筑罚没”的票据可直接确权的政策规定； 4、原告被征收房屋的实测面积图及现场照片各一份，证明原告砖混1-3层实测占地面积为134平方米的事实，测绘图中相加的是6项，第1、2、3、6四块面积是占地面积，第4、5系阳台过道的面积； 5、关于建屋地基的批复及安平公社应山大队社员建房地基审批表各一份，证明原告砖混1-3层西侧两间于1981年批建，面积是0.07亩的事实； 6、诸暨县安平农业服务站统一收款单一份，证明1989年4月16日，安平办事处已就原告砖混1-3层中东侧一间进行违章罚款处理的事实，1-3层是三间三层，其中二间已经审批； 7、诸暨市非经营性收费统一票据三份，证明原告应培楚于1990年9月8日将砖混1-3层申报130平方米土地使用权证时缴纳勘丈手续费，以及原告应德意于1990年9月21日以三间老房子申报38.74+45.30+7.59平方米土地使用权证时缴纳勘丈手续费的事实； 8、集体土地使用权登记呈报表一份，原件在暨阳街道直属所档案室，证明原告应培楚将砖混1-3层申报土地面积135.66平方米时，将罚没票据作为申报依据的事实。土管员丈量面积为135.66平方米，并绘制了草图，后因相关的权证手续已经中止，没有进一步填写相关内容，才出现了空白情况。该份呈报表中附有罚款单的依据，附罚款单是作为135.66平方米确权的依据； 9、通知一份，证明2005年重新安置时，原告被通知需承诺下次拆迁另处房屋只作货币化安置，办理随带房证手续和身份证的事实； 10、关于应德意在1979年应山村落实二间老房的证明一份，证明原告应德意原有的土地房屋有里安二间、上门堂一间，其中里安二间被村使用后拆建，后来村补给高山头顶老房二间，2003年拆迁安置的房屋是上门堂一间和高山头顶二间共三间老房的事实； 11、土地房产所有证一份，证明原告应德意原有里安二间、上门堂一间共三间土改房屋的事实； 12、《关于加强土地管理和城镇建设管理的若干规定》一份，证明1987年10月15日前的老房屋不属于违章，不需要罚款处理的事实。该份规定中也有提到罚款的金额一般按10元/平方米进行处罚； 13、申请函一份及国内挂号信函收据三份，证明2017年3月30日，原告应德意发函诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组、暨阳街道办、应山第一工作组，申明2017年3月26日原告签订拆迁协议是为了支持被告工作同意先拆迁，但对房屋补偿标准持有异议，保留诉讼权利的事实； 14、绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终69号行政裁定书一份，证明同村村民应森江的建房罚款单据作为确认依据进行了安置补偿，该票据开具的时候未加盖公章，原告应德意同样的罚款单据中的公章是之后加盖，应也可作为确认依据的事实； 15、申请建房罚款票据开具者翁国灿出庭作证形成的证言一份及对翁国灿的谈话笔录一份，证明案涉建房罚款票据的真实性。 被告暨阳街道办辩称,第一，原告的诉请不应支持。本案在原审理过程中，原告认为其提供的票据真实，法院查明原诸暨县人民政府于1989年11月25日作出的诸政（1988）字第108号《关于扩大城关镇镇辖范围的通知》、浙江省人民政府于1989年10月16日作出浙政发（1989）92号《关于撤销诸暨县设立诸暨市的通知》、原诸暨市城关镇人民政府于1989年11月25日作出的《关于启用各办事处新印章的通知》等文件，可以明确认定1989年4月16日安平乡已经撤销、诸暨县尚未撤县设市，不存在诸暨市城关镇人民政府安平办事处公章，而同村村民应森江户安置资料中的票据，与原告提供的票据存在差异性，不能作为同一事实认定。第二，原告已经签订安置补偿协议，应当尊重契约精神。原告与被告暨阳街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司于2017年3月26日签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》，协议内容中对于房屋的位置、面积（包括合法建筑面积和违法建筑面积）、补偿方案、补偿内容等进行了明确约定，系双方真实意思的表示，且没有违反法律和强制性法规，协议合法有效，应当按照协议内容切实履行。第三，原告申请要求撤销本案安置协议已超过法定期限。案涉协议签订于2017年3月26日，而两原告提起诉讼是2018年8月27日，原告提起撤销权超过法定期限。综上，请求依法驳回两原告诉请。 被告暨阳街道办在举证期限内向本院提交了以下证据和依据： 1、市委[2016]41号文件、市委[2016]42号文件各一份; 2、诸三改办[2017]1号文件一份； 以上证据1-2，证明被告暨阳街道办依据上述文件作出相关行政行为，属于合法履职，不存在撤销的理由； 3、2003年应德意拆迁安置材料，包括拆迁调查表一份、当时的拆迁安置房屋图示一份、补偿计算方式一份、附有原告应德意的身份信息一份、收款单一份（该收款单是造成本案原告起诉的原因，票据指向的房屋面积已经获得了补偿）、当时应山村村民委员会出具的证明一份、两原告承诺书一份、应德意2003年拆迁时房屋的土地使用权证一份、土地房产所有证存根一份、2003年拆迁安置补偿清单一份和安置协议一份，证明本案原告主张的面积已经在2003年获得安置的事实； 4、2017年原告拆迁的相关资料，包括照片、测绘图、确权报告、安置协议及房屋征收经费补偿单，证明涉案房屋已经房屋测绘公司测绘，并且由原告申请相应的确权报告对涉案房屋的土地面积进行了确权，原告应培楚与暨阳街道办在内的甲方签订了安置补偿协议、经费补偿单，该协议系双方自愿合法签订，没有违反相关法律法规，不应当被撤销的事实。 被告暨阳街道办同时明确其适用的法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十四条，证明本案不属于行政诉讼受案范围，原告要求撤销涉案协议不符合合同法的规定。 被告诸暨资源局辩称，第一，本案不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”涉案房屋征收补偿安置协议签订之后，不存在上述条款规定的不依法履行、未按照约定履行或者违法变更的情形，因此不属于行政诉讼的受案范围。第二，涉案征收补偿安置协议合法有效。诸暨资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心与原告应培楚签订的征收补偿安置协议，系双方真实意思表示，且合同的内容不违反法律、行政法规的强制性规定。第三，涉案协议已经履行完毕，不存在变更问题。第四，原告诉称的未确权的房屋面积要求按合法面积计算，并提供1989年4月16日由诸暨市城关镇人民政府开具的“违章建房罚款”票据，经查，该票据已经在2003年的拆迁安置过程中出示并取得相应的征收补偿。第五，涉案房屋建于1988年，根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，农村居民未经批准建住宅的，只有责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋两种处罚方式，涉案房屋并非合法建筑，不属于可以直接确权的情形。第六，原告申请撤销涉案协议已超过《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的撤销权行使期限。综上，请求驳回原告的起诉。 被告诸暨资源局在举证期限内向本院提交了以下证据和依据： 1、《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市2017年“三改”专项行动涉及的城区集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（诸政办发〔2016〕150号）一份，该通知包括征收方式、范围、房屋面积计算方法等内容，证明原诸暨市国土资源局根据该实施办法对原告房屋进行征收补偿的事实； 2、《关于印发的通知》（诸三改办〔2017〕1号）一份，证明原诸暨市国土资源局在实际操作中根据上述指导意见对原告的房屋进行征收并补偿的事实； 3、涉案征收补偿安置协议相关的征收材料，包括涉案征收照片18张、诸暨市永昌房地产测绘队对房屋建筑面积的测量和计算资料一份、关于要求对集体土地使用权予以确权的报告及相关部门牵头的意见一份、房屋补偿安置协议一份、诸暨市2017年专项行动房屋征收补偿单一份、房屋征收公告一份、征收红线图等在多处张贴的照片一组，证明本案中实际占地面积是经原、被告多方确认，而且自愿签订了房屋征收安置补偿协议，系合法有效，现原告要求撤销不能成立的事实； 4、原告2003年拆迁的相关材料，包括应德意房屋拆迁调查表一份、身份证复印件一份、应培楚户口本一份、暨阳××××山村村民委员会证明一份、承诺书一份、原诸暨市国土资源局证明一份、应德意土地使用证一份、土地房屋所有权证一份、诸暨市房屋拆迁安置所房屋拆迁经费补偿单一份，诸暨市房屋拆迁协议一份，证明本案争议的房屋在2003年已经作了补偿的事实。 被告诸暨资源局同时明确其适用的法律依据为《浙江省实施办法》第三条，证明被告有依法行政的职权。 第三人诸暨城投公司书面述称，第一，涉案房屋征收补偿安置协议系各方真实意思表示，合法有效且已履行完毕。涉案房屋征收补偿安置协议中，各方已经对案涉房屋拆迁征收补偿达成合意，明确了补偿范围、补偿金额及支付方式等。后合同履行完毕，原告无权要求变更合同。第二，涉案房屋已经被告暨阳街道办依据诸三改办[2017]1号文件规定确权，并在涉案安置协议中明确原告位于应山村房屋实测面积546.81平方米，其中合法建筑面积272.76平方米，合法占地面积90.92平方米，原告亦对拆除范围及补偿范围予以认可。第三，原告提供的缴纳罚款400元的票据与本案无关。其一，该票据的真实性无法确定。其二，即使该票据真实，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定以及《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》的相关规定，本案诉争的由原告于1988年建造的部分房屋也并非合法建筑，原告应当退还非法占用的土地并拆除地上建筑，而不应当就其违法行为取得补偿。综上，请求驳回原告的全部诉请。 第三人诸暨城投公司未向本院提供证据。 本院当庭出示了原诸暨县人民政府于1988年11月4日作出的诸政（1988）字第108号《关于扩大城关镇镇辖范围的通知》、浙江省人民政府于1989年10月16日作出的浙政发[1989]92号《关于撤销诸暨县设立诸暨市的通知》、原诸暨市城关镇人民政府于1989年11月25日作出的《关于启用各办事处新印章的通知》。 经庭审质证，原告提供的证据1-3，被告暨阳街道办认为协议明确了对合法建筑和违法建筑的区分，原告对协议内容的确认是真实的，合法有效的，并且由原告本人在安置清单及安置协议上签字，表明其对内容的认可，原告诉请要求撤销协议没有理由。对两份文件，其认为该两份文件是被告暨阳街道办实施补偿的依据，并且其确实按该协议内容进行了补偿；被告诸暨资源局对证据三性都无异议，但对原告的证明目的有异议，认为房屋征收补偿安置协议是多方自愿协商一致签订的，包括了原告房屋征收的全部范围。两个文件是政府所发，没有异议。证据4，被告暨阳街道办无异议；被告诸暨资源局对真实性无异议，但是认为拆迁安置补偿中是请了专业测绘、计算，应以专业的为准。证据5，被告暨阳街道办对真实性没有异议，并且认为被告予以确权的是90.92平方米，就是原告主张的面积；被告诸暨资源局无异议。证据6，被告暨阳街道办对真实性没有异议，但是对关联性有异议，并对原告的举证目的不予认可，认为该发票原告已经存放于2003年的拆迁档案中，结合被告了解的情况，该票据在2003年已经安置补偿过了；被告诸暨资源局对原告交过罚款的事实没有异议，但是认为罚款票据没有房屋四至，不能证明是涉案房屋处罚的凭证。原告称是对其中一间进行处罚，1989年进行处罚，批准的面积是0.08亩，只有53.3平方米，占地134平方米，要处罚的应该是80.67平方米，并不是说只罚一间。1981年地基审批表是保存在档案馆，诸暨县农业局文件应该是提供给原告的，建屋基地的批复是8厘，前面第三栏写的占地面积是0.07亩，但审批表下面公社管委会审查意见有“同意屋基地2间，计地8厘”。证据7，被告暨阳街道办对真实性没有异议，但是认为和本案及原告的举证目的之间没有关联性；被告诸暨资源局对真实性没有异议，但是认为和本案没有关联性。证据8，两被告对真实性不予认可，认为相关内容基本处于空白状态，没有实质内容。证据9，两被告对真实性、关联性没有异议。证据10，两被告对真实性没有异议，被告暨阳街道办认为原告应德意相应的房屋在2003年全部被拆迁并予以安置；被告诸暨资源局认为与本案没有关联性。证据11，两被告对真实性无异议，但是两被告认为与本案没有关联性。证据12，两被告无异议。证据13，被告暨阳街道办无异议，被告诸暨资源局认为不清楚。证据14，被告暨阳街道办对裁定书的真实性没有异议，但认为应森江户与原告户的安置缺乏关联性，原告与应森江户的差异在于票据盖章与落款人；被告诸暨资源局认为票据的真实性不能确定，应森江的票据与原告的票据无必然关联性。证据15，原告认为证人的陈述客观真实；被告暨阳街道办对其真实性有异议，认为根据该证人陈述内容看，其对于票据所指向的具体内容、房屋面积、建造情况等均不知情，且对于票据盖章的真实性以及由谁加盖也不能完整陈述；被告诸暨资源局认为该证人证言不能确定是哪一处违章建筑的罚款，具体内容不明确，当时票据上也未加盖印章，收据罚款本身不具有合法性。 被告暨阳街道办提交的证据1-2，原告对真实性没有异议，但对关联性、证明目的有异议，认为被告暨阳街道办指出的已经合法履行义务，要看实际情况，其在确定基本事实上存在错误，并没有依照三份文件的精神签订征收协议。证据3，原告对真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为2003年拆迁档案中保存的罚款单收据系因2005年重新安置时要求出示现有居住房屋的权属证明，是作为出示用的，并不是确权补偿用的。该组材料中的承诺书，也可以说明该情况，原告在2005年根据拆迁组的要求，对现有居住的新房承诺无条件接受货币化安置。作出承诺时，原告出示了罚款单。根据2003年保存的档案来看，并没有直接证据证明该份罚款单是2003年拆迁的依据，反而能证明2003年所附的罚款单是出示用的。证据4，原告对照片真实性没有异议，对建筑面积统计的占地面积没有异议，认为建筑面积中砖混1-3层的涉案房屋东侧一间应当确权，在计算建筑面积时应当按确权面积进行计算。并认为关于对集体土地使用权予以确权的报告中，原告虽然确认确权面积是90.92平方米，但该报告中明显指出是对所测量的90.92平方米的面积予以确权，并不是全部的测量面积确权为90.92平方米，对该面积之外的面积并未予评判。对于安置协议和补偿清单，原告当时是考虑统一的征收方面的要求，其根据被告的要求，先签订协议再提异议再起诉，对此，原告也是同意的。原告签订协议时是自愿的，对90.92平方米确权面积则保留了意见。安置协议中本案诉争的面积应是合法面积。被告暨阳街道办提供的法律依据，原告认为《行政诉讼法》第十二条也包括人身损害等方面，行政诉讼法司法解释中也规定了对行政行为有异议，都可以提起行政诉讼，本案属于行政诉讼受案范围。合同法第五十四条则与本案没有关系。被告诸暨资源局对被告暨阳街道办提交的证据1-4及法律依据均无异议。 被告诸暨资源局提交的证据1-4，原告的质证意见与对被告暨阳街道办提交的证据的质证意见相同，对法律依据的适用无异议；被告暨阳街道办对被告诸暨资源局提交的证据1-4及法律依据均无异议。 本院出示的上述文件通知，原告对其真实性没有异议，认为该组文件只能证明1989年4月16日对原告房屋处罚时还没有诸暨市安平办事处的公章，但不能证明该罚款单上的公章是事后补盖的事实。被告暨阳街道办对其真实性没有异议，认为可说明原告票据的真实性存在异议。被告诸暨资源局对其三性无异议，认为诸暨市安平办事处启用新印章是1989年11月25日，显然原告提供的罚款票据上1989年4月16日是不存在诸暨市安平办事处公章。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4、5、7、9、10、11、12、13、14，本院对真实性予以确认；证据8，真实性无法确认，本院不予确认为有效证据；证据6、15，关于涉案票据的真实性问题，系本案争议焦点之一，将在下文争议焦点分析部分一并予以阐述。被告暨阳街道办、被告诸暨资源局提交的证据1-4及所适用的法律依据，本院对真实性予以确认。本院出示的文件通知，原告及两被告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告应培楚系原告应德意的女婿（招赘），共同居住在诸暨市暨阳街道××山村××环路东××号。涉案房屋有三间三层砖混结构一幢及其他临时建筑。因诸暨市“三改”项目实施需要，原告的上述房屋被列入征收范围。2017年3月26日，以被告暨阳街道办、原诸暨市国土资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司为甲方与乙方应培楚签订了《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》。协议主要内容为：乙方同意将坐落在暨阳××××山村房屋，实测建筑面积546.81平方米（其中合法建筑面积272.76平方米，其他建筑面积292.05平方米），经确认合法占地面积90.92平方米，用途住宅，交给甲方拆除；乙方被征收房屋自愿选择全部货币补偿计272.76平方米×6220元／平方米×（1＋15％）＝1951052元；协议还约定了签约和搬迁奖金、搬家补助费、临时安置方式和补助费、房屋装潢及其他补偿等。甲方总计支付乙方补偿款2488602元。协议签订后，甲方依约支付了全部补偿款。原告认为，被拆迁安置的三间三层房屋中，1982年建造二间，1988年建造一间，1989年4月16日原安平办事处对1988年违章建造的一间房屋作了罚款处理。根据《关于印发的通知》（诸三改办[2017]1号）之规定，能提供合法、有效用地批文的或1986年12月31日前建造的房子均可直接确权，1987年1月1日至1998年12月31日期间经乡以上政府处罚的房子也可确认为合法，因此原告三间三层房屋中批建部分、1986年12月31日前建造部分、1988年建造经乡级以上政府处罚部分房屋均可确认为合法建筑并予以安置补偿，而被告只对1982年建造的二间三层房屋按合法建筑予以补偿，对1988年建造的一间三层房屋按其他方式补偿，遂提起诉讼。 另查明，1988年11月4日，诸暨县人民政府发出诸政（1988）字第108号《关于扩大城关镇镇辖范围的通知》：经省民政厅批准，撤销我县城西乡、和济乡、安平乡，将上述三个乡所辖的四十七个行政村划入城关镇管辖。1989年10月16日，浙江省人民政府发出浙政发〔1989〕92号《关于撤销诸暨县设立诸暨市的通知》：经国务院批准，民政部9月27日正式复省政府，同意我省诸暨县撤县设市。1989年11月25日，诸暨市城关镇人民政府（现暨阳街道办）发出《关于启用各办事处新印章的通知》：自即日起启用诸暨市城关镇人民政府城西、和济、安平办事处新印章，旧印章同时作废。 又查明，两原告以暨阳街道办、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市城市建设投资发展有限公司为被告，曾于2017年8月向本院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定绍兴市上虞区人民法院管辖，后两原告自愿撤回起诉。2018年3月9日，两原告以暨阳街道办为被告向本院提起行政诉讼，后两原告自愿撤回起诉。2018年8月27日，两原告以暨阳街道办、诸暨市国土资源局、诸暨市城市建设投资发展有限公司为被告向本院提起本案行政诉讼。 再查明，2019年1月17日，中共诸暨市委、诸暨市人民政府印发《诸暨市机构改革方案》，将该市国土资源局的职责，市住房和城乡建设局的城乡规划管理、测绘和地理信息管理职责等部门的职责整合，组建“诸暨市自然资源和规划局”。2019年1月9日，诸暨市城市建设投资发展有限公司变更名称为“诸暨市城乡投资集团有限公司”。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋征收安置补偿协议系行政协议，属行政行为的一种，故原、被告主体适格，且属于行政诉讼受案范围。 至于原告提起本案撤销权的期限问题。虽《中华人民共和国合同法》有规定撤销权一年的行使期限，但本案系行政协议纠纷，不同于民商事合同纠纷，行政诉讼法及其司法解释对起诉期限已有明确规定，本案当事人起诉请求撤销行政协议亦应适用关于行政起诉期限的法律规定。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案协议在《最高人民法院关于适用的解释》实施之前签订，但原告却在该解释实施之后提起撤销行政协议的本案行政诉讼，故从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。因此，起诉期限应当从2017年3月26日起计算，届满日期为2019年2月8日，原告于2018年8月提起本案撤销行政协议诉讼，并未超过起诉期限，故对被告辩称的原告现要求撤销协议已超过起诉期限或超过撤销权行使期限之意见均不予采纳。 本案的主要争议焦点为:1.原告提供的抬头为“诸暨县安平农业服务站”、开具时间为“1989年4月16日”、盖有“诸暨市城关镇人民政府安平办事处”公章的违章建房罚款票据是否真实;2.该票据是否已经在2003年拆迁安置过程中出示并取得相应的征收补偿;3.该票据能否作为原告相关房屋征收补偿中的补偿依据。 一、关于票据的真实性问题。本院认为，该票据的真实性应予以认定。首先，被告暨阳街道办在本院（2018）浙0681行初259号案件中对该票据的质证意见中，表示对该票据的真实性无异议，原诸暨市国土资源局亦对原告交过罚款表示没有异议。其次，两被告都曾抗辩认为原告在2003年拆迁时已使用该票据，此系间接认可了该票据的真实性。再次，票据开具人翁国灿，当时系安平办事处农办出纳，其出庭陈述了该票据的开具过程，明确其真实性。此外，同村村民应森江的票据系与该票据格式一致，均系翁国灿所出具，比对具有一致性。另虽涉案票据开具时，尚不存在诸暨市城关镇人民政府安平办事处公章，但在票据开具时间与印章启用时间间隔不久、以及不能明确印章系开票时加盖的情形下，并不能否认票据事后加盖的可能性。综上，本院认定涉案票据的真实性，并对原告提供的证据6、15亦予以确认。 二、关于该票据是否已经在2003年拆迁安置过程中出示并取得相应的征收补偿的问题。首先，虽被告辩称该票据原告已经在2003年拆迁时使用，进行了相关安置补偿，理由是原告2003年的拆迁资料中保存有该票据的复印件，但其并未能具体明确2003年原告房屋拆迁协议及拆迁经费补偿单中的哪一部分是属于对票据部分的补偿；而原告提供了2005年诸暨市暨阳街办事处及诸暨市房屋拆迁安置所出具的通知，该通知显示2005年重新安置时，原告被通知承诺下次拆迁另处房屋只作货币化安置，办理随带房证手续和身份证，故原告陈述其当时提交该票据复印件作为另处房屋凭证，原告该陈述具有一定合理性。其次，就常理来说，征收中对相应建筑物进行补偿，一般是会收存被征收房屋所有权证、土地使用权或者其他登记凭证的原件，并办理注销手续，而涉案票据原件却在原告手中。综上，本院对被告辩称该票据已在2003年拆迁安置过程中使用、并已获得相应征收补偿之意见，不予采纳。 三、关于该票据能否作为原告相关房屋征收补偿中的补偿依据问题。诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组办公室印发的《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》中规定，一、总体原则：集体土地上房屋征收中有关土地使用权确认及补偿，按照如下原则，分别处置。（一）以下情况予以直接确权。1、能提供合法、有效土地使用证的；2、能提供合法、有效用地批文的；3、属于1986年12月31日前建造的住宅房屋；4、能提供以下两种票据的住宅房屋：（1）能按照当时土地审批规定提供一系列交费票据但不能提供用地批文的；（2）能提供2003年全市违法用地专项清理时出具的、属于按照当时规定可以补办用地手续的相关票据，但没有及时补办完善的。（二）不属于上述（一）所列情况，但能提供乡级以上政府或者市政府有关部门开具的票据的，按照本意见第二条分别分类处置。（三）既不属于上述（一）所列情况，又不能提供乡级以上政府或者市政府有关部门开具的票据的，按照违章建筑论处。二、有关票据的认定及补偿意见：（一）所有涉及票据的房屋，除属于本意见上述第一条第一项第4点所述两种票据情况外，都不予确权。（二）所有涉及的票据，以时间为单位，分类处置，具体意见如下：1、1987年1月1日至1998年12月31日期间发生的票据，原则上分以下三种情况认定和补偿。（1）由乡级或以上政府、土地行政管理部门处罚或收取费用后出具的票据，按照本意见“具体类型及处置意见”分别处置。…（三）具体类型及处置意见。以下涉及的票据内容，仅供参考，具体应根据实际情况确定。新发现的其他类型的票据，由工作组根据具体情况集体会审决定。1、可以认定为罚没的票据类型和处置意见。…（2）没收折价及罚款类：票据内容为“违章建筑罚款”、“没收折价款”、“折价没收款”等。本案中，讼争的一间三层房屋建于1988年，原告提供了由诸暨县安平农业服务站于1989年4月16日开具的应德意交违章建房罚款400元的加盖诸暨市城关镇人民政府安平办事处公章的票据，根据上述指导意见的规定，原告所提供的票据之房屋理应属于分别分类处置，属于该指导意见第二条第（三）项第1点第（2）小点之情形，可作为补偿依据。 至于涉案补偿安置协议对涉案票据之房屋的补偿情况，原告认为在补偿安置协议中是按照其他建筑面积以及附属物及其它补偿方式进行的补偿，而两被告认为涉案票据与涉案的2017年征收补偿安置协议两者之间不存在关联性。本院认为，原、被告对涉案票据房屋是否已经在2017年征收补偿安置协议中进行补偿意见不一，且涉案补偿安置协议并未明确体现对涉案票据已根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》中有关的第二条第（二）项、第（三）项之规定的“违章建筑罚款”票据进行补偿，故该补偿安置协议内容明显不当，依法应予以撤销，被告应根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》（诸三改办[2017]1号）第二条第（二）项第1点、第（三）项第1点第（2）小点等的有关规定进行安置补偿，及时重新签订安置协议；同时，在对该类型票据的安置补偿中，亦应坚持对同类型票据补偿的一致性原则，在具体补偿中需考虑已对同一时期开具的诸暨市安平农业服务站统一收款单予以确权补偿的情况。 综上，原告的诉请，理由正当，本院予以支持。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿，故原告依法亦应当返还被告房屋征收补偿款2488602元。第三人诸暨城投公司经合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条之规定，判决如下： 一、撤销原告应培楚与被告诸暨市人民政府暨阳街道 办事处、原诸暨市国土资源局所属事业单位诸暨市人民政府土地储备中心、原诸暨市城市建设投资发展有限公司于2017年3月26日签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》； 二、被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、第三人诸暨市城乡投资集团有限公司在本判决生效之日起九十日内与原告应德意、应培楚重新签订安置协议； 三、原告应培楚应在本判决生效之日起九十日内返还被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、第三人诸暨市城乡投资集团有限公司房屋征收补偿款2488602元。 案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局各半负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  边 行 二〇二〇年二月二十六日 法官助理陈凯森 书记员郦虹霖 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的； 适用法律、法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。 3、《最高人民法院关于适用 法>的解释》 第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。