江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书(2019)苏09民终5099号上诉人（原审原告）：盐城鑫都房地产开发有限公司，住所地盐城市盐南高新区解放南路199号阳光大厦6楼。法定代表人：沈宏春，该公司董事长。委托诉讼代理人：***，该公司副总经理。委托诉讼代理人：倪同珠，江苏意莱文律师事务所律师。上诉人（原审被告）：盐城市新洋经济区管理委员会，住所地盐城市亭湖区开放大道155号。法定代表人:杨志刚，该委员会主任。委托诉讼代理人：沈爱军，江苏法岭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。上诉人盐城鑫都房地产开发有限公司（以下简称鑫都公司）、盐城市新洋经济区管理委员会（以下简称新洋经济区管委会）因与被上诉人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市资源规划局）建设用地使用权合同纠纷一案，不服盐城市亭湖区人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月30日作出的（2019）苏0902民初400号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案后，依法组成合议庭，于同年12月18日公开进行了审理。上诉人鑫都公司的委托诉讼代理人***、倪同珠，上诉人新洋经济区管委会的委托诉讼代理人沈爱军到庭参加诉讼。被上诉人盐城市资源规划局经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鑫都公司上诉请求：1.依法撤销一审判决，判决新洋经济区管委会支付上诉人经济损失20465840.2元，盐城市资源规划局负连带责任；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：2013年12月24日，上诉人与盐城市国土资源局（下称盐城市国土局）签订一份《国有建设用地使用权出让合同》约定，盐城市国土局将宗地编号为盐城市20131901宗地的国有土地使用权以39357360元价格出让给上诉人。该合同第三十七条约定，如违约，由违约方承担守约方以39357360元为基数每日1‰的违约金。合同签订后，上诉人按约向盐城市国土局支付了土地出让金及税费。因新洋经济区管委会无法拆迁，导致盐城市国土局无法供地，导致上诉人无法实现目的。盐城市国土局和上诉人协商由该局收回案涉土地使用权，并约定赔偿责任由新洋经济区管委会承担。但新洋经济区管委会拒绝赔偿上诉人从2013年12月20日至2016年2月16日期间的经济损失，形成本案诉讼。上诉人未要求新洋经济区管委会和盐城市国土局按日1‰计算赔偿损失，只要求按年24%计算损失。但一审法院在明知双方合同约定了损失计算方法，且上诉人又降低了赔偿要求的情况下，只判决新洋经济区管委会承担银行同期贷款利息、还判决盐城市资源规划局不承担责任，无事实和法律依据。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。新洋经济区管委会辩称，一、合同相对性问题。案涉出让合同相对方为鑫都公司与盐城市国土局，新洋经济区管委会并非该出让合同当事一方，故违反该合同造成的赔偿责任不应由新洋经济区管委会承担。另该合同约定的争议解决方式是仲裁。二、案涉土地是由鑫都公司与盐城市国土局自愿签订收回协议而收回，对于收回协议约定的补偿责任由新洋经济区管委会承担，新洋经济区管委会是接受的，也已按约与鑫都公司达成协议并作出相应补偿。现在鑫都公司要求新洋管委会在补偿协议之外再进行补偿，没有事实和法律依据。三、假设还需再行补偿，鑫都公司所提出的按照年24%计算损失也没有法律依据。新洋经济区管委会上诉请求：1.依法撤销一审判决，并依法改判驳回鑫都公司对新洋经济区管委会的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审第一项判决缺乏事实依据。1.盐城市国土局不存在违约事实。根据鑫都公司的一审诉状，该公司提起赔偿诉讼的事实基础是基于盐城市国土局违约造成其损失。案涉土地使用权是鑫都公司自愿同意由盐城市国土局收回，根据该收回协议约定，鑫都公司自愿同意由盐城市国土局收回该公司所属位于宗国有土地使用权。这是双方协商一致的结果，不存在任何一方的违约。因此，鑫都公司一审诉请的事实依据不能成立。2.即使盐城市国土局违约，新洋经济区管委会并非违约责任赔偿主体。根据《收回国有土地使用权协议书》中“本次收回的土地补偿，由新洋经济区管委会对鑫都公司进行补偿，详见新洋经济区管委会与鑫都公司签订的补偿协议”的约定，由新洋经济区管委会进行补偿，而不是赔偿。因此，如果存在因违反出让合同约定的违约行为，并因此应由违约方向守约方承担违约责任的情形，根据合同相对性原则，新洋经济区管委会不是国有土地出让方，不能成为违约赔偿责任主体。3.土地收回补偿协议已经完全履行。2015年11月25日，新洋经济区管委会与鑫都公司已就土地收回补偿事项达成协议，给予了1520元/亩的补偿，且已完全履行。补偿协议是双方真实意思表示，根据意思自治原则，双方对补偿价款及给付等作了充分约定，一审法院不能违反意思自治原则，判决新洋经济区管委会突破协议约定再行给予鑫都公司补偿。二、原审判决缺乏法律依据。1.鑫都公司基于盐城市国土局违约提出损失赔偿的诉讼请求，但一审判决却依据新洋经济区管委会与鑫都公司签订的补偿协议约定，判决新洋经济区管委会再行补偿，该判决显然超出了原告的诉讼请求。补偿和赔偿完全是两个法律概念，不能混为一谈。本案中如涉及补偿，新洋经济区管委会是责任主体；如涉及赔偿，新洋经济区管委会不是适格主体。2.原审判决作出再行补偿的判决，没有相应法律依据支撑，完全未能考虑补偿协议是双方真实意思表示这一事实，未考虑合同意思自治原则。3.从原审判决适用合同法第九十七条规定是错误的。该规定适用的情形应当是合同解除的情形。上诉人认为该情形在本案中并不存在。案涉国有土地使用权并非通过鑫都公司与盐城市资源规划局解除《国有土地使用权出让合同》的方式收回，而是双方自愿达成《收回国有土地使用权协议书》收回，这与解除《国有土地使用权出让合同》完全是两回事。《收回国有土地使用权协议书》是不平等主体之间的协议，是一种行政行为；而合同解除是平等主体之间的民事行为。综上，原审判决第一项缺乏事实和法律依据，依法应予撤销，并改判驳回鑫都房产公司对新洋经济区管委会的诉讼请求。鑫都房产公司辩称，一、新洋经济区管委会是适格主体。2013年12月24日，我公司和盐城市国土局签订了国有土地出让合同，当即交纳了39357360元出让金及相关税费。该合同约定，如一方违约承担日1‰违约金，并约定交地义务及交付土地的违约责任由新洋经济区管委会承担。后因新洋经济区管委会未能将土地上应当拆除的房屋拆除，导致国土局不能交付土地，所以在无法实现合同目的情况下，鑫都公司和国土局签订了收回土地协议。在签订收回协议的同时，新洋经济区管委会承诺因不能交付土地而给鑫都公司造成的损失由该管委会承担。因此，新洋经济区管委会和国土局是理所当然的被告，应当承担赔偿责任。二、我公司主张的年利率24%是适当的。在没有办法的情况下，鑫都公司与国土局签订收回土地协议，并非是自愿的。更何况涉案土地现有价值已经超过原出让价的一倍，新洋经济区管委会现在是收益者。我公司在一审中将原出让合同中的日1‰主动降至法律保护的年24%。因此，该年24%应当受到保护。盐城市资源规划局未提出答辩意见。鑫都公司向一审法院起诉请求：1.判令被告新洋经济区管委会向原告支付合同约定的经济损失20465840.2元（本金39357630元，从2013年12月20日至2016年2月16日，按年利率24%计算利息）；2.被告盐城市资源规划局对被告新洋经济区管委会的给付义务承担连带清偿责任。一审法院认定事实：2013年12月20日，鑫都公司向盐城市国土局交纳土地出让金39357360元。同月24日，盐城市国土局（出让人）与鑫都公司（受让人）签订一份《国有建设用地使用权出让合同》约定，出让人将盐城市亭湖区新洋街道盐湾村四组境内的国有土地使用权总面积25893平方米出让给受让人；出让价款为39357360元（每平方米1520元），本合同项下宗地的定金为781472元，定金抵作土地出让价款；出让人同意在受让人交清全部出让价款及相关税费并取得建设用土地规划许可证后六十日内将出让宗地交付给受让人，在交付土地时该宗地应为净地；本合同下交地义务及交付土地引起的违约责任由新洋经济区管委会负责；受让人同意按照以下时间和金额分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：第一期19678680元，付款时间2014年1月24日之前，第二期19678680元，付款时间2014年2月24日之前；受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已付支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金；土地使用年期自实际交付土地之日起算；出让人延期交付土地超过六十日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双方返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失；因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交盐城仲裁委员会仲裁。合同签订后，鑫都公司先后分别交纳契税1180720元、印花税19683.7元，2014年、2015年共交纳土地使用税362502元。2013年12月27日，原盐城市规划局向新洋经济区管委会、鑫都公司出具《关于鑫都公司北环路北、绿城路东侧地块项目建设用地规划许可证的函》载明：“鑫都公司的北环路北、绿城路东侧地块项目位于新洋经济区境内，北环路北、绿城路东侧。我局于2013年5月14日办理了出让手续，现已摘牌，目前未按出让时划定的拆迁范围拆迁到位，为便于项目实施，请贵单位尽快完成拆迁工作”。2014年9月24日，新洋经济区管委会与鑫都公司签订《关于北环路北、绿城路东侧地块相关问题的磋商协议》载明：“鑫都公司于2013年12月11日通过竞价拍得北环路北、绿城路东侧地块25893平方米的国有土地使用权，并按规定交纳了全部土地出让金和契税。现由于该地块未按照规划拆迁红线拆迁到位，导致鑫都公司至今无法开工建设。经与新洋经济区协商，并经盐城市国土局鉴证达成如下协议：1.由于该地块东侧23户居民住宅没有按规划拆迁红线内拆迁到位，至目前该地块无法交地，更无法开工建设，有关事宜按土地出让合同的约定在交地后一个月内另行商定；2.为解决该地块因东侧拆迁暂时无法进行，该地块平面方案按出让时的容积率2.0无法实施的问题，新洋经济区报请国土和规划部门允可，并征得鑫都公司同意，通过降低该地块的容积率给予解决，所降容积率依据评估公司的评估结果，由新洋经济区代表盐城市国土局给予鑫都公司因降低容积率而造成收益损失的相应补偿；3.此协议作为土地出让协议补充，与出让协议具有同等法律效力”。2015年，盐城市国土局（甲方）与鑫都公司（乙方）签订一份《收回国有土地使用权协议书》约定：1.甲方拟收回乙方所属的国有土地使用权（盐国用[2014]第612362号）；2.拟收回国有土地使用权的补偿，由新洋经济区管委会对乙方进行补偿；3.交地方式、付款及时间：经甲乙方商定，乙方须在本协议签订后五日内负责自行解除被收回土地范围内的土地抵押和租赁关系，处理各种矛盾，并承诺在本协议签订之日起十日内将土地移交给甲方。盐城市国土局亭湖分局和新洋经济区管委会在该协议书上签字并盖章见证。同年11月25日，新洋经济区管委会（甲方）与鑫都公司（乙方）签订一份《协议书》约定：1.盐城市国土局拟收回乙方所属的国有土地使用权（盐国用[2014]第612362号）；2.拟收回国有土地使用权补偿价格：本次拟收回土地补偿价格1520元/平方米及税费；3.交地方式、付款及时间：经甲乙双方商定，乙方须在本协议签订后五日内将土地使用权证书交盐城市国土局注销，甲方提请盐城市国土局向乙方下达《收回国有土地使用权决定书》，甲方协调市国土部门在2015年12月底前将该地块重新挂牌上市，在该地块挂牌变现后由甲方负责将本金及税费补偿款支付给乙方；4.本协议未尽事宜，由双方协调解解决或另行签订补充协议。同年12月11日，盐城市国土局下发《收回国有土地使用权决定书》，收回涉案地块土地使用权。2016年2月16日，盐城市国土局将涉案地块重新挂牌出让，由新洋经济区管委会下属的盐城市四海置业有限公司重新摘牌。2018年2月11日，新洋经济区管委会（甲方）与鑫都公司（乙方）签订一份《结算协议》载明：“一、根据专业审计报告（征求意见稿）的内容，双方对往来情况作如下确认：1.截止2018年1月31日，乙方欠甲方（含平台公司和骄龙集团）借款本息等款项合计110798104.11元，甲方（含平台公司和骄龙集团）欠乙方土地收回土地的土地出让借款本息等款项50171941.01元（包括土地出让价款、契税、印花税、土地使用税计40920265.7元和从2016年2月16日起至2018年1月31日按12%计算的利息9251675.31元），双方往来抵消后，乙方尚欠甲方借款本息合计60626163.10元；2.上述结算金额未考虑甲方收回土地的土地出让价款在2016年2月16日之前的利息，如乙方认为甲方应当承担2016年2月16日之前的利息，乙方有权通过协调或法律等途径另行主张。……”。一审法院认为：一、关于被告新洋经济区管委会是否应当赔偿原告经济损失的问题。原告与被告盐城市资源规划局签订的《收回国有土地使用权协议书》明确约定了被告盐城市资源规划局收回涉案土地，土地收回的补偿责任归被告新洋经济区管委会承担。被告新洋经济区管委会与原告签订的《协议书》约定了补偿款项及给付时间，虽协议约定的补偿价格包括拟收回土地补偿价格1520元/平方米及税费，该“补偿”实际系原告已缴纳的土地出让金及税费，在原告并不存在违约的情况下，被告盐城市资源规划局、新洋经济区管委会应当退还给原告的款项。而“补偿”的基本意思是弥补缺陷，抵消损失。客观上原告的损失包括款项实际缴纳之日至约定的给付之日的资金占用利息损失，故原告要求被告新洋经济区管委会承担该部分利息，符合合同应有之义，亦符合公平原则。鉴于双方在《协议书》中对该部分利息标准并未作明确约定，原告要求参照其与被告盐城市资源规划局合同约定的标准（法律保护范围内的年利率24%）计算利息亦无法律依据，一审法院酌定按中国人民银行同期同档贷款利率标准计算相应利息。二、关于被告新洋经济区管委会辩称本案已过诉讼时效的问题。原告与被告新洋经济区管委会于2018年2月11日达成《结算协议》，该协议明确了结算金额未考虑土地出让价款在2016年2月16日之前的利息，原告有权通过协调或法律等途径另行主张。现原告于2019年1月3日诉至一审法院，故本案尚未超过诉讼时效期间。三、关于被告盐城市资源规划局是否应当承担连带清偿责任的问题。鉴于原告与被告盐城市资源规划局已约定土地收回的补偿责任由被告新洋经济区管委会承担，原告现要求其承担连带责任无事实和法律依据，故应不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十七条规定，一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、被告盐城市新洋经济区管理委员会应于判决生效之日起十日内向原告盐城鑫都房地产开发有限公司支付利息损失4903326元（计算期间和标准：39357360元自2013年12月20日起至2016年2月15日止，按中国人民银行同期同档贷款利率计算）；二、驳回原告盐城鑫都房地产开发有限公司对被告盐城市自然资源和规划局的诉讼请求；三、驳回原告盐城鑫都房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费144129元，由原告盐城鑫都房地产开发有限公司负担95199元，被告盐城市新洋经济区管理委员会负担48930元（原告已预交198442元，因其变更诉讼请求，多余的54313元一审法院依法予以退还）。本案二审期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本案审理过程中，经本院主持调解，因各方当事人意见分歧较大，致调解未成。本院认为，根据当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、新洋经济区管委会是否是支付利息损失的责任主体；二、盐城市资源规划局在本案中是否应当承担连带责任；三、一审法院确定利息损失的计算标准是否准确；四、一审法院适用合同法第九十七条是否正确。现分述如下：一、关于新洋经济区管委会是否是支付利息损失责任主体的问题首先,建设用地使用权合同是指当事人为建设用地使用权的设立、出让、互换、出资赠与等签订的合同。本案中，当事人为建设用地使用权的出让、收回及补偿等先后分别签订了若干份协议，均系当事人的真实意思表示，且不违反法律规定，依法应当确认为有效合同，对合同当事人具有约束力。其次，涉案出让合同、收回协议均约定由新洋经济区管委会承担违约、补偿责任。新洋经济区管委会与鑫都公司所订协议对此也予以认可。故新洋经济区管委会应为支付利息损失的责任主体，其提出的不应当支付支付利息损失的上诉理由不能成立。二、关于盐城市资源规划局在本案中是否应当承担连带责任的问题《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条第三款规定，连带责任，由法律规定或者当事人约定。就本案而言，一方面，上诉人鑫都公司要求盐城市资源规划局承担连带责任，缺乏相关法律依据。另一方面，涉案建设用地使用权合同，虽由原盐城市国土局与鑫都公司签订，但双方在该合同中明确约定违约责任由新洋经济区管委会承担。事后在有关涉案建设用地使用权的其他协议中，鑫都公司、新洋经济区管委会、盐城市资源规划局均认可违约和补偿责任由新洋经济区管委会承担，各方未再明确约定盐城市资源规划局在本案中承担民事责任。故鑫都公司要求盐城市资源规划局承担连带责任的主张不能成立，一审法院判决驳回该项请求是正确的。三、关于一审法院确定利息损失的计算标准是否准确的问题在经营活动中，占用他人资金应当承担利息。本案所涉活动系房地产开发经营，新洋经济区管委会与鑫都公司所订协议对2013年12月20日至2016年2月15日期间的利息损失没有约定，只是约定解决方式，即“鑫都公司有权通过协调或法律等途径另行主张”。一审法院依法按照中国人民银行公布的金融机构同期贷款利率计算利息损失，是正确的。故上诉人鑫都公司提出应当按照年利率24%计算利息损失的主张没有法律依据，依法不能成立。四、关于一审法院适用合同法第九十七条是否正确的问题原盐城市国土局虽系行政机关，但该局与鑫都公司就涉案建设用地使用权的出让、收回等事宜均采用合同方式进行，且该类合同属民事合同，理当受合同法调整。2015年，盐城市国土局与鑫都公司签订《收回国有土地使用权协议书》收回涉案建设用地使用权，这意味着双方2013年12月24日所订立的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除。一审法院适用合同法第九十七条规定，处理涉案合同解除相关问题，并无不当。故上诉人鑫都公司的此项主张也不能成立。综上所述，上诉人鑫都公司、新洋经济区管委会的上诉请求均不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费288258元，由上诉人盐城鑫都房地产开发有限公司负担144129元，上诉人盐城市新洋经济区管理委员会负担144129元。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年二月二十五日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。