上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初142号原告上海喜喜母婴护理服务股份有限公司，住所地中国(上海)自由贸易试验区昌邑路XXX弄XXX号XXX室。法定代表人徐赟。委托代理人赵向东，上海忠恳律师事务所律师。被告上海市浦东新区市场监督管理局，住所地上海市浦东新区。负责人吴伟平。委托代理人应慧琴，女。委托代理人于庭枝，男。被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。委托代理人尹方瑜，女。原告上海喜喜母婴护理服务股份有限公司(以下简称喜喜母婴公司)诉被告上海市浦东新区市场监督管理局(以下简称浦东市场监管局)行政其他行政行为、上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东区政府)行政复议一案，原告于2017年2月7日起诉来院，本院于当日立案受理，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。原告喜喜母婴公司的委托代理人赵向东，被告浦东市场监管局的委托代理人应慧琴、于庭枝，被告浦东区政府的委托代理人尹方瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月20日，被告浦东市场监管局对原告作出浦市监案责改字[2016]XXXXXXXXXXXX号《责令改正通知书》(以下简称被诉通知)，认定原告未取得食品经营许可证从事餐饮经营的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第三十五条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十三条之规定，责令原告在取得相关许可证之前，立即停止餐饮服务。2017年1月20日，浦东区政府作出浦府复决字(2016)第398号《行政复议决定书》，认为被诉通知认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持被诉通知。原告喜喜母婴公司诉称：1、原告系母婴护理企业，下属的浦东店常年住有10-30名产妇和新生儿，必须每日向产妇提供专业制作的月子餐，以保证产妇泌乳哺婴和产后康复，一天也无法停止制作供应。被告要求立即停止餐饮服务，违法了行政处罚的目的，也不符合众所周知的社会常识和情理。2、原告只为住店产妇们这一特殊人群制作供应月子餐，没有向社会公众提供餐饮服务，与一般餐饮企业完全不同；3、原告租用具备食品经营许可证的上海兴荣酒店管理有限公司兴荣豪庭大酒店(以下简称兴荣豪庭酒店)厨房里的一个煤气灶进行月子餐制作，其环境设备完全符合食品卫生标准，没有任何社会危害性，也不应当成为行政处罚对象；4、原告制作的外送月子餐和外送盒饭都是在具有食品经营许可资质的场所即浦东新区昌邑路XXX号(昌邑路XXX号)上海陆中餐饮有限公司(以下简称陆中公司)完成；5、根据《食品经营许可管理办法》第四条、《上海市食品经营许可实施管理办法》第五条规定，食品经营许可实行一地一证原则，原告在向被告申请食品经营许可证时，被告知根据以上规定，原告没有权利申请食品经营许可证。根据立法规定，经营者应该取得食品经营许可证，但行政执法机构又规定一个经营场所只能核发一张经营许可，原告申请许可但不予准许，未予准许又对原告进行处罚，使原告处于两难的境地。综上，被诉通知的处理明显不当，被告浦东区政府复议维持的决定亦明显不当，请求撤销被诉通知及被诉复议决定。原告喜喜母婴公司为证明自己诉称意见的成立，出示了以下证据：1、租赁契约、照片两张，证明原告向兴荣豪庭酒店租用炉灶一个，只为原告方自己入住的客人提供食物；兴荣豪庭酒店具备食品经营许可资质，原告租赁其炉灶制作月子餐及家属餐并未违法；2、房屋租赁协议和房屋租赁补充协议，证明原告向上海陆家嘴经济发展总公司(以下简称陆家嘴公司)租赁位于浦东新区昌邑路XXX号1幢的场所，双方约定陆家嘴公司向原告提供经营餐饮所需的许可证，原告可以以餐饮许可证对外营业。根据约定，原告为陆家嘴街道办事处200多名特保队员提供早、中、晚三餐餐饮；3、路中公司的营业执照、餐饮服务许可证、上海市食品卫生许可证，证明原告制作外送餐饮及月子餐外送具有陆中公司的许可证；4、2015年6-9月份特保员工餐数统计表及餐费银行记录，证明原告在食品经营许可场所制作的外送餐饮特供陆家嘴街道办事处特保队员，由陆家嘴街道办事处支付费用；5、喜喜月子餐订购单，证明位于昌邑路XXX号1幢配送的外送月子餐都是按照居家产妇的需求制作的。原告从未向社会公众提供餐饮，从未发生食品安全事故。被告浦东市场监管局辩称：2016年10月10日，被告对兴荣豪庭酒店检查过程中，发现原告租用该酒店厨房从事食品加工活动，供产妇及家属食用。10月18日，被告对原告在浦东新区昌邑路XXX号1幢的配餐中心进行了检查(当时该中心已经关闭)，被告经调查发现，原告未取得食品经营许可，租用酒店厨房、采购原材料、自行加工食品供产妇食用，同时还有月子餐外送、家属餐、外送客饭等行为，因其行为违反了《食品安全法》关于餐饮服务应取得许可的规定，被告作出被诉通知并依法送达原告，认定事实清楚、程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告浦东市场监管局为证明自己辩称意见的成立，出示了以下证据和依据：1、《食品安全法》第六条作为职权依据，《食品安全法》第三十五条作为法律适用依据，《上海市食品药品监督管理局行政处罚程序规定》第二十二条、第二十三条，《行政处罚法》第二十三条作为程序依据，证明被诉通知职权依据充分，适用法律正确，程序合法；2、2016年10月10日制作的现场检查笔录、现场检查照片，证明原告未取得经营许可证在兴荣豪庭酒店从事月子餐饮服务的事实；3、《询问(调查)通知书》、《案件来源登记表》、《立案审批表》、《立案通知书》、《责令改正通知书》，证明被告调查、立案、查处的事实；4、营业执照、法定代表人委托书、法定代表人身份证明、被委托人身份证明材料，证明原告的主体资格；5、租赁契约、财务凭证、宣传册，证明原告违法经营的事实；6、原告许可证信息，证明原告未取得食品经营许可证的事实；7、原告租赁的陆家嘴公司的经营场所照片，证明原告租赁浦东新区昌邑路XXX号1幢违法经营的事实；8、被告制作的兴荣豪庭酒店总经理马伟文的《询问(调查)笔录》，证明原告无证经营的事实；9、紧急报告，证明原告向被告局长反映相关情况的事实；10、2017年2月7日制作的现场笔录、2017年2月7日现场检查照片、2017年2月9日现场笔录，证明被告发出责令改正通知后，原告仍未整改的事实；11、兴荣豪庭酒店餐饮服务许可证、食品经营许可证，证明原告租赁的是兴荣豪庭酒店内部员工食品灶台。被告浦东区政府辩称：根据《行政复议法》第十二条的规定，被告具有作出被诉复议决定的法律职权；被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告浦东区政府为证明自己辩称意见的成立，提供了以下证据及依据：1、《行政复议法》第十二条第一款作为职权依据，《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项作为法律依据，《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条作为程序依据，证明被诉复议决定职权依据充分，适用法律正确，程序合法；2、《行政复议申请书》及相关材料，证明被告收到原告的行政复议申请；3、行政复议答复通知书及送达凭证，证明被告受理复议申请并要求被告浦东市场监管局予以答复；4、复议答复书，证明被告浦东市场监管局提交行政复议答复书；5、延长行政复议审理期限通知书及邮寄凭证，证明被告依法延长审理期限30日；6、被诉复议决定及邮寄凭证，证明被告依法作出被诉复议决定并送达当事人，程序合法。经质证，原告对被告浦东市场监管局提供的证据1，认为《食品经营许可管理办法》、《上海市食品经营许可实施管理办法》应作为本案参照适用的规章；行政处罚程序尚处于调查过程中，适用《行政处罚法》第二十三条责令改正违反规定；证据2、3、4，认为不能证明原告制作月子餐的行为违法，原告制作月子餐具有食品经营许可；证据2系被告单方制作；证据5系原告向被告提供，可以证明原告配合被告调查取证；对证据6、7，不能否认原告租赁的兴荣豪庭酒店及昌邑路XXX号的经营场所均具有食品经营资质，原告愿意向被告申请食品经营许可，但是被告不予受理，非原告过错；对证据8，系在复议、诉讼过程中被告自行收集的证据，违反了《行政复议法》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定，依法应认定无效；对证据9，原告向被告局长报告后，被告违法收集证据的行为才终止；对证据10，认为均系被告在原告提起本案诉讼之后制作，依法无效。即使有效，也无法证明原告在取得食品经营许可证的场所内制作月子餐的行为违法；证据11，可以证明原告具有食品经营许可的事实。原告对被告浦东区政府提交的证据及依据，提出以下异议：证据1，认为被告适用《行政处罚法》第二十三条的规定错误，本案不是行政处罚，而是责令改正；证据4，认为被告浦东市场监管局答复所称现场检查发现所谓的违法行为不是事实，实际为同行业不正当竞争的举报行为，被告掩盖了案件的真实来源；答复书全文未提及原告两个经营场所均具有食品经营许可的事实，且有意不提及《食品经营许可管理办法》、《上海市食品经营许可实施管理办法》的相关规定，因此不具有真实性、合法性；证据6，被诉复议决定未发现被告浦东市场监管局掩盖的重要事实及法律依据，采信其答复理由，不具有合法性、真实性。被告浦东市场监管局、浦东区政府对原告提供的证据，认为根据《食品经营许可管理办法》第二十六条的规定，食品经营许可证不得出租出借，原告未取得食品经营许可证违法经营的事实清楚，对原告提交证据的证明内容均不予认可。被告浦东市场监管局、浦东区政府对对方提交的证据均无异议。经审理查明，2016年10月10日，被告浦东市场监管局对浦东新区浦东大道2288号兴荣豪庭酒店进行现场检查，发现原告在该酒店内1楼开设有“喜喜月子爱护机构”，原告现场宣传册显示“2012年8月，喜喜花园-中央配餐中心成立”。同年10月12日，经上海市工商行政管理局门户网站查询，显示结果为原告“无许可证信息”。10月18日，原告向被告提交了租赁契约、有关财务账册等材料，同日，被告对设立在昌邑路XXX号的喜喜花园-中央配餐中心进行检查，发现该场所已关闭。2016年10月18日，被告对原告未取得餐饮服务许可证对外提供餐饮服务的行为立案受理，并于10月20日作出被诉通知，于10月21日送达原告。原告不服，于2016年10月27日向被告浦东区政府申请行政复议，浦东区政府于11月4日向浦东市场监管局送达行政复议答复通知书，11月9日，浦东市场监管局于提交复议答复书。浦东区政府于2016年12月23日决定延长复议期限30日后，于2017年1月20日作出被诉复议决定，并送达原告及浦东市场监管局。原告不服，遂起诉来院。本院认为，《食品安全法》第六条规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案被告是本市浦东新区食品药品监督管理的主管机关，对违反食品安全的相关企业具有监督管理职权。根据《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。本案被告浦东区政府有权对针对浦东市场监管局提出的行政复议申请进行复议审查。《食品安全法》第三十五条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。原告认为，其制作的月子餐是针对产妇的特殊餐食，其租用具有食品经营许可资质的兴荣豪庭酒店及陆中公司的经营场所从事月子餐、家属餐、外送月子餐、特定人员外送客饭的行为未针对社会公众提供餐饮服务，且未造成社会危害，被告作出责令改正的决定既不合法也不合理。被告认为，其经调查发现，原告未取得食品经营许可证从事餐饮服务活动，违反了上述法律规定，遂根据《行政处罚法》第二十三条的规定，作出责令原告停止餐饮服务活动的决定，认定事实清楚。本院认为，食品生产经营实行许可制度，经营者提供餐饮服务应取得相应食品经营许可证，本案原告在兴荣豪庭酒店及昌邑路XXX号从事餐饮服务活动，未取得食品经营许可证，违反上述法律规定。原告认为其租赁的经营场所均具有食品经营资质，根据“一地一证”的原则，其具有食品经营许可，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。被告经现场检查、调查询问后，对原告的违法行为立案受理并作出被诉通知，程序合法。浦东区政府收到原告的复议申请后予以受理，经延长审理期限，于法定期限内作出被诉复议决定，依法送达原告，其程序合法。综上，原告要求撤销被诉通知及被诉复议决定的诉讼请求缺乏充分的事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海喜喜母婴护理服务股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告上海喜喜母婴护理服务股份有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨澄宇人民陪审员  戴雨珍人民陪审员  骆国雄二〇一七年三月三十一日书 记 员  邹加沅附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。