重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）渝04行初126号 原告余从洲农村承包经营户。 诉讼代表人余从洲，男，汉族，1945年10月17日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托代理人王军，重庆中庸律师事务所律师。 被告彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 法定代表人石强，县长。 委托代理人赵乾坤，彭水苗族土家族自治县林业局副局长。 委托代理人邵小平，彭水苗族土家族自治县林业局法规科科长。 第三人胡思文农村承包经营户。 诉讼代表人胡思文，男，汉族，1970年6月23日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托代理人唐椿芳，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者。 原告余从洲农村承包经营户（以下简称余从洲户）不服被告彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）对第三人胡思文农村承包经营户（以下简称胡思文户）“张二坟”林权行政登记行为，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向彭水县政府邮寄了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告余从洲户的委托代理人王军，被告彭水县政府的委托代理人赵乾坤、邵小平，第三人胡思文户的诉讼代表人胡思文及其委托代理人唐椿芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本诉行政行为为：彭水县政府为胡思文户颁发的彭林证字（2006）第0709043XX号《林权证》中对“张二坟”的登记。 原告余从洲户诉称，1986年5月，被告彭水县政府为余从洲户颁发林权证登记了“倒庹”林地，同时为胡思文的岳父余从榜颁发林权证登记了“张二坟”（又名“三尖角”）林地。余从榜去世后，彭水县政府将余从榜名下的“三尖角”林地更名为“张二坟”林地登记在胡思文林权证中，该“张二坟”林地登记与余从榜名下登记的“三尖角”及胡思文承包合同中的“张二坟”的面积、四至完全不一致，彭水县政府在凭村干部填写，捏造的一宗土地，包含了余从洲户“倒庹”林地的一部分。为此，余从洲为了维护其合法权益，提起行政诉讼，请求撤销彭水县政府为胡思文户颁发的彭林证字（2006）第0709043XX号《林权证》，由彭水县政府承担本案的诉讼费用。 原告余从洲户为证明自己的主张提交并经庭审质证的证据如下： 1.渝府复[2016]159号行政复议决定书。证明争议林地的四至界限和胡思文户林地继承于余从榜。 2.现场草图（法院制作）。证明争议地的四至界限。 3.彭林证字（2006）第0708043XX号林权证，集体林地家庭承包合同书，彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00260XX）。证明“张二坟”林地不是“三尖角”林地更名而来，“张二坟”林地与争议地的四至界限不相符，上述权属证中登记的地块的面积、四至与争议地不相符。 4.彭水县林权林界落实登记名册。证明余从榜“三尖角”林地与争议地的面积、四至不相符。 5.余从周彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00747XX）。证明余从洲“倒庹”林地的四至界畔涵盖了争议地块，争议地应由余从洲户管理使用。 6.彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。证明余从洲户“倒庹”林地的四至界限与周围土地的四至界限相互衔接。 7.重庆市第四中级人民法院一审行政案件审判笔录。证明争议林地由1986年演变而来，该地的四至界限及面积。 8.2010年彭水县林权登记清册。证明“张二坟”林地面积、四至与争议地不相符，结合现场草图，争议地的西南和南面都临公路。 9.肖明香彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。证明“三尖角”、“张二坟”系土地。 10.胡思文彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。证明胡思文1998年证上没有“三尖角”、“张二坟”林地。 11.胡庆海彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00728XX）。证明胡思文父亲胡庆海1986年林权证上无争议地“三尖角”、“张二坟”。 12.行政复议申请书。证明胡思文诉称的争议地“张二坟”是继承而来，来源于1986年。 13.（2016）渝04行初42号行政判决书及生效证明书。证明“张二坟”林地四至界限，胡思文户登记的“张二坟”与余从榜登记的“三尖角”面积和四至不同，“张二坟”林地不是来源于“三尖角”林地，二者间不存在关联。 被告彭水县政府答辩称，1.原告余从洲户与第三人胡思文户的林权之争，正在行政确权程序中。行政确权程序未终结前，余从洲户不应当另行提起撤销有利害关系的胡思文户林权证的行政诉讼，余从洲的主张人民法院不应给予支持。2.彭水县政府为胡思文户“张二坟”林地登记是基于其岳父余从榜1986年承包的“三尖角”林地继承而来，经过了集体经济组织发包程序，并签订了林地承包合同，其登记的来源合法。余从洲户“倒庹”林地与胡思文户“张二坟”林地争议，应是边界争议，属行政确权范畴，其请求人民法院应当驳回。综上，彭水县政府为胡思文户登记“张二坟”林地来源清楚，其登记与余从榜“三尖角”林地一致，余从洲户的理由不成立，且双方争议正在行政确权程序中，请求人民法院给予驳回。 被告彭水县政府为证明自己的主张提交并经庭审质证的证据如下： 1.彭水府处[2015]11号关于靛水街道长岩村4组余从洲与胡思文林地权属争议的处理决定。证明余从洲户与胡思文户的林地纠纷经过行政处理。 2.渝府复[2016]159号行政复议决定书。证明行政裁决后经复议原处理决定被撤销。 3.（2016）渝04行初42号行政判决书。证明本案纠纷经行政确权后还经过了行政诉讼程序。 4.彭林证字（2006）第0708043XX号林权证。证明胡思文户涉案林权的状况。 5.集体林地家庭承包合同书。证明胡思文户2006年登记的林权经过了发承包。 6.余从榜彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00260XX）。证明胡思文继承承包余从榜林地登记事实。 7.余从周彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00747XX）。证明余从洲户1986年林地登记状况。 8.余从榜和余从周1986年林地清册（彭水县林权林界落实登记名册）。证明余从洲和胡思文的岳父余从榜1986年林地登记状况。 9.现场草图（胡思文户提供）。证明余从洲户与胡思文户林地状况。 10.现场草图（法院制作）。证明人民法院对现场进行查勘其现状。 第三人胡思文户述称，同意被告彭水县政府的答辩意见。原告余从洲户“倒庹”林地是森林，“张二坟”林地是荒山，二者间非常明显。“张二坟”林地从1986年至今都是胡思文和余从榜在经营管理，余从洲户提起的本诉，没有法律支撑，应予驳回。 第三人胡思文户为证明自己的主张提交并经庭审质证的证据如下： 1.胡思文身份证复印件。证明胡思文的身份情况。 2.彭林证字（2006）第0708043XX号林权证，集体林地家庭承包合同书。证明胡思文户林地登记和管理使用情况。 3.余从榜彭水苗族土家族自治县林权证存根（NO.00260XX）及清册。证明1986年，“三尖角”林地属余从榜经营管理使用，该林地系荒山，四至界畔清楚。 4.余从洲彭水县林权登记清册，余从周集体林地家庭承包合同书。证明余从洲户林地登记情况，余从洲没有“倒庹”林地。 5.行政诉状。证明胡思文户“张二坟”林地的演变过程，“张二坟”与“三尖角”林地属一地两个名称。 6.余某1、余某2、余某3、彭某某、余某4、余某5的调查笔录。证明“张二坟”林地原系胡思文的岳父母余从榜、肖明香经营管理，现属胡思文管理使用，“张二坟”（又名“三尖角”）林地是荒山，“倒庹”林地是保管山，边界以立路和两个坟为界。 7.彭水苗族土家族自治县靛水街道长岩村民委员会及村民的证实。证明余从榜1986年的“三尖角”林地就是现胡思文的“张二坟”林地。 为了查清事实，本院组织原告余从洲户、被告彭水县政府和第三人胡思文户对现场查进了查勘，制作了现场图。 经质证，1.被告彭水县政府对原告余从洲户提交的证据质证意见如下：证1的三性无异议，能证明争议地的四至和胡思文户林地继承来源于余从榜。证2的三性无异议，但达不到证明目的。证3中的林权证的三性无异议，能证明林地现状，达不到证明目的；合同书的三性无异议，达不到证明目的；林权证存根的三性无异议。证4-6、9、11-12的合法性、真实性无异议，但不具有关联性。证7-8的三性无异议，但达不到证明目的。证10无异议，达不到证明目的。证13的真实性、合法性无异议，但达不到证明目的。 2.第三人胡思文户对原告余从洲户提交的证据质证意见如下：证1证明彭水县政府颁证合法，胡思文户的林地是余林榜的。证2的三性无异议，证明颁证合法。证3中的林权证和林权证存根的三性均无异议；合同书的三性无异议，证明是因继承颁证给胡思文户。证4-6、9、11的合法性、真实性无异议，但无关联性。证7-8、10的三性无异议，达不到证明目的。证12的三性无异议。证13的合法性、真实性无异议，但无关联性，达不到证明目的。 经质证，1.原告余从洲户对被告彭水县政府提交的证据质证如下：证1-3的真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明彭水县政府为胡思文户登记“张二坟”林地程序合法。证4-5的三性均有异议，达不到证明目的。证6-8的三性均无意见。证9的三性均有异议，该图系胡思文方自行绘制，与现场完全不一致。证10的三性无异议。 2.第三人胡思文户对被告彭水县政府提交的证据质证意见如下：对彭水县政府提交的证据的真实性、合法性和关联性均无异议。 经质证，1.原告余从洲户对第三人胡思文户提交的证据质证意见如下：证1的三性无异议。证2中林权证对“张二坟”林地登记的真实性、合法性有异议；对其中的承包合同书的三性有异议，可以看出四至不吻合。证3的真实性、合法性无异议，但达不到证明目的。证4的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，达不到证明目的，彭水县政府将“倒庹”林地确权给胡思文户，才有今天的起诉。证5无异议。证6的三性均有异议，其内容不真实，达不到证明目的。证7的三性有异议，达不到证明目的。 2.被告彭水县政府对第三人胡思文户提交的证据质证意见如下：对胡思文户提交的证据的三性均无异议。 经质证，各方对本院制作的现场图无意见。 经质证，本院对以上证据作如下确认： 1.被告彭水县政府提交的证1-10评判如下：证1-3证明本诉争议地的行政处理和诉讼情况，与本案事实有关联，予以采信。证4证明本诉标的，与本案有关联，予以采信。证5虽反映了“张二坟”林地的承发包情况，但合同书不完整，无法确定签订时间，不予采信。证6反映胡思文岳父余从榜林地八十年代的登记情况，与本案有关联，予以采信。证7证明余从洲林地八十年代登记情况，与本案有关联，予以采信。证8证明1986年余从榜、余从洲林地的登记情况，与本案有关联，予以采信。证9没有全面反映争议地的现状，且当事人签字不全，不予采信。证10能反映争议地的现状，且经当事人认可，予以采信。 2.原告余从洲户提交的证1-13评判如下：证1-2与彭水县政府举示的证2、10一致，与本案事实有关联，予以采信。证3中的林权证和林权证存根与彭水县政府举示的证4、6一致，与本案事实有关联，予以采信；证3中的合同书与彭水县政府举示的证5一致，不符合证据形式要件，不予采信。证4证明余从榜1986年林地的登记情况，与本案事实有关联，予以采信。证5与彭水县政府举示的证7一致，与本案有关联，予以采信。证6中哪宗地与争议地相邻无农村土地承包经营户确认，该证据与本案的关联性存疑，不予采信。证7系争议地裁决案的庭审笔录，与本案事实有关联，予以采信。证8系“张二坟”林地清册，与本案事实有关联，予以采信。证9-11与本案无关联，不予采信。证12系胡思文就争议地裁决案申请复议的申请书，记载了“张二坟”林地的由来，属胡思文的陈述，其与本案事实相符部分予以采信。证13证明争议地裁决案的行政判决已生效，该判决与本案有关联，予以采信。 3.第三人胡思文户提交的证1-7评判如下：证1证明第三人户主胡思文的身份情况，与本案有关联，予以采信。证2的林权证承载了本诉标的，与本案有关联，予以采信；证2中的合同书证明“张二坟”林地的承发包情况，与本案有关联，予以采信。证3中林权证存根与彭水县政府举示的证6一致，与本案有关联，予以采信；证3中的清册证明1986年余从榜林地的登记情况，与本案有关联，予以采信。证4反映余从洲户在2006年林权制度改革时承包经营的林地登记情况，与本案有关联，予以采信。证5-7能证明本案事实部分予以采信。 4.本院制作的现场图，各方当事人均无异议，予以采信。 根据以上有效证据，认定如下事实：1986年第一轮林权制度改革，彭水县政府为彭水苗族土家族自治县靛水街道长岩村4组（以下简称长岩村4组，原该县大厂乡5村6组）村民余从榜颁发了NO.00260XX林权证，该证登记了“良子上”、“三尖角”二宗林地，其中记载的“三尖角”林地，面积3亩，林地类别荒山，四至界限为东至彭某某，南至肖明权，西至彭定云，北至余征坪（平）。余从榜及其子余征文去逝后，余从榜之妻肖明香居住在同组的女婿胡思文家生活。2006年林权制度改革，换发林权证，彭水县政府为胡思文户颁发了彭林证字（2006）第0709043XX号林权证，该证登记了“三王庙”、“张二坟”、“其林”、“堰沟”、“道坨”、“梁子上”六宗林地，其中记载的“张二坟”林地，面积10亩，四至界限为东至彭某某土、立路、余从周（洲）林，南至公路、西至公路，北至余从华至余从义土。 1986年第一轮林权制度改革，彭水县政府为余从榜同组的村民余从洲颁发了NO.00747XX林权证，该证登记了“倒庹”、“自家无（屋）基”二宗林地，其中记载的“倒庹”林地，面积1.5亩，林地类别森林，四至界限为东至彭某某，南至余某1，西至彭定坤，北至其地。余从洲户认为彭水县政府为胡思文户登记的“张二坟”林地属其“倒庹”林地的一部分，该登记行为侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼，诉如前请。在审理过程中，经本院释明，余从洲户将其诉讼请求明确为请求撤销彭水县政府为胡思文户颁发的彭林证字（2006）第0709043XX号《林权证》中对“张二坟”林地的登记。 为了查清案件事实，本院组织原告余从洲户、被告彭水县政府和第三人胡思文户踏勘了现场，经各方指认胡思文户2006年林权证中登记的“张二坟”林地是本案的争议地，但登记的“张二坟”林地的四至界限与争议实地四至界限不吻合。“张二坟”林地的实地南界与余从洲户“倒坨”林地无争议部分的北界相连，以土质小路为界；“张二坟”林地的实地北界与胡思文户无争议的“堰沟”林地的南界相连，以石岩轮为界。“张二坟”实地林地的南部生长有成林的树木与余从洲户无争议的“倒庹”林地内成林的树木连成一片，“张二坟”实地林地的其余部分为荒山与胡思文户“堰沟”荒山连成一片。胡思文户现场指认2006年登记在其名下的“堰沟”、“其林”和“张二坟”三宗林地合在一起就是原登记在余从榜名下的“三尖角”林地，经对“三尖角”林地进行实地踏勘，“三尖角”林地登记的四至界限在实地不能确认包含了争议的“张二坟”实地。余从洲户现场指认1986年登记在其名下的“倒坨”林地的四至界限与争议的“张二坟”实地成包含关系，经对“倒坨”林地实地踏勘，余从洲NO.00747XX林权证记载的四至界限“北至其地”，争议地东北界处确有余从洲户的承包地。 另查明，2012年，原告余从洲户与第三人胡思文户因本诉争议林地（“张二坟”实地）的权属发生争议。2014年5月10日，余从洲户向彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处申请对争议林地确权。2015年12月28日，彭水县政府作出彭府处[2015]11号关于靛水街道长岩村4组余从洲与胡思文林地权属争议的处理决定，确认余从洲户1986年林权证及清册登记的“倒庹”林地四至界限涵盖了争议林地，胡思文户的林权证及清册与争议林地四至界限不吻合，不指向争议林地，遂决定争议林地由余从洲户享有使用权。胡思文户不服向重庆市人民政府申请行政复议，该府于2016年5月3日作出渝府复[2016]159号行政复议决定，认为彭水县政府没有提交证据证明胡思文户林权证中登记的“张二坟”林地与争议林地没有关联，也未查清“张二坟”林地的具体位置，彭水县政府的处理决定事实不清，决定撤销该处理决定，由彭水县政府重新作出处理。余从洲户不服向本案提起行政诉讼，本院于2016年8月25日作出（2016）渝04行初42号行政判决，判决驳回余从洲户的诉讼请求，现该判决已生效。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。……”本案中，胡思文户登记的“张二坟”林地位于彭水县政府的辖区范围内，根据上述规定，彭水县政府有为该林地权属进行登记的行政职责。本案的争议焦点为，彭水县政府就本诉争议林地已启动行政裁决程序，原告余从洲户是否可以提起撤销本诉行政行为之诉；彭水县政府为第三人胡思文户“张二坟”林地的行政登记行为是否合法。 一、彭水县政府就本诉争议林地已启动行政裁决程序，原告余从洲户是否可以提起撤销本诉行政行为之诉问题。 《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”根据上述规定，政府在处理林权争议时，林权证只作证据使用，不对林权证的合法性进行审查。本案中，彭水县政府虽启动了本案争议林地“张二坟”实地的裁决程序，但“张二坟”林地登记行为只能作为裁决程序中的证据使用，该行政行为的合法性在裁决程序中得不到依法审查，原告余从洲户认为“张二坟”林地登记行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”结合已生效的（2016）渝04行初42号行政判决中关于“张二坟”林地登记行为未被撤销或者确认无效前，依然是认定涉案争议林地权属的依据的评述。据此，余从洲户有权依照行政诉讼法规定提起本诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，余从洲户虽未持有第二次林改时“倒坨”林地的登记，但结合第二次林改的政策和“倒坨”林地由余从洲户实际经营管理的情况，余从洲户提交的1986年“倒坨”林地的登记足以证明该地的权属。经本院现场查勘，余从洲户1986年登记“倒庹”林地无争议部分的北面与争议地“张二坟”林地登记的实地南面相接连成一片，“倒庹”林地登记的四至界限北界其地，在争议地的东北界确有余从洲户的承包地，故彭水县政府为胡思文户“张二坟”林地的登记行为与余从洲户存在利害关系，余从洲户有权提起本诉，其具有本诉原告主体资格。彭水县政府提出本诉争议林地已启动行政裁决程序，余从洲户不应提起本诉的意见不成立，不予采纳。 二、彭水县政府为第三人胡思文户“张二坟”林地的行政登记行为是否合法问题。 《林木林地权属登记管理办法》第十一条规定，“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”根据上述规定，县级人民政府为辖区农户登记的林地，应当是林权来源合法，林地界址清楚且无争议，登记的四至界限与实地相符。本案中，彭水县政府主张其登记的“张二坟”林地系第三人胡思文户继承岳父余从榜1986年承包的“三尖角”林地，经过了集体经济组织发包程序，并签订了林地承包合同，其登记的来源合法。经现场查勘并结合本案有效证据分析，一是胡思文户陈述其“张二坟”林地来源于余从榜承包的“三尖角”林地，经现场查勘，“三尖角”林地的南界至肖明权，肖明权的土地在公路以西，不能确认包含了公路以东的“张二坟”林地，且无其他证据证明胡思文户“张二坟”林地权属有其他来源。二是经胡思文户确认，登记的“张二坟”林地的实地就是其与余从洲户争议的林地，经查勘“张二坟”林地登记的四至界限与实地四至界限不吻合。三是胡思文户在现场指认的“张二坟”林地的实地，与余从洲户指认的“倒坨”林地的实地存在包含关系，实地权属存在争议。综上，彭水县政府为胡思文户登记的“张二坟”林地权属来源存疑，与实地不符，权属存在争议，彭水县政府的本诉登记行为主要证据不足，未尽到审慎审查义务，应予撤销。需要指出是是，本诉行政争议实质当事人间林地的权属之争，撤销登记不等同于化解了实质争议，只有经有权机关通过行政裁决程序确定争议地权属后，争议才能得以实质解决。 综上所述，被告彭水县政府为第三人胡思文户颁发的彭林证字（2006）第0709043XX号《林权证》中对“张二坟”的登记主要证据不足，应予撤销。原告余从洲户的请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销彭水苗族土家族自治县人民政府为胡思文农村承包经营户颁发的彭林证字（2006）第0709043XX号《林权证》中对“张二坟”的登记。 案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  周 鸿 审 判 员  蒲开明 人民陪审员  王贤江 二〇一七年三月二十八日 书 记 员  刘津坤