浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0603行初189号 原告金爱冬，女，1971年4月22日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 委托代理人王才亮，曹小连，北京市才良律师事务所律师。 被告绍兴市越城区综合行政执法局，住所地绍兴市越城区胜利东路219号。统一社会信用代码：11330602MB0X687182。 法定代表人王伟民，局长。 出庭应诉负责人平阳，男，系该局副局长。 委托代理人徐明刚，浙江越光律师事务所律师。 委托代理人周俊妤，浙江越光律师事务所实习律师。 原告金爱冬诉被告绍兴市越城区综合行政执法局（以下简称“行政执法局”）城建行政决定一案，于2019年9月19日向绍兴市越城区人民法院起诉，因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2019年12月6日立案受理，依法向被告行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告金爱冬及其委托代理人王才亮，曹小连，被告行政执法局出庭应诉负责人平阳及其委托代理人徐明刚、周俊妤均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月2日，被告行政执法局作出绍越综执限拆（2019）34号责令限期拆除决定书（以下简称“决定书”），认定原告在绍兴市××城区××路××＃1地上搭建了面积为3404.12平方米的用房。经查实，该搭建行为未经城乡规划行政主管部门审批同意，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2019年9月10日前自行拆除。逾期未拆除的将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，采取强制措施。 原告金爱冬诉称：1991年3月，绍兴花边总厂因生产经营需要，向绍兴市城建规划处申请规划用地。绍兴市规划部门于1991年9月12日正式下发用地规划许可证[编号（91）绍规证82号]，征用土地共计45.93亩。建设厂房时间为1991年9月20日至1993年9月20日。涉案房屋正是此时建造起来的，是经规划许可的合法建筑。1997年，涉案房屋由绍兴花边总厂转让给绍兴市手工业合作社，2010年8月2日，原告通过竞标的形式从绍兴市手工业合作社取得涉案房屋的所有权。 2019年9月2日，被告向原告送达涉案决定书，认定原告位于绍兴市××城区××街道××路××号面积约为3404.12平方的房屋为原告搭建的违章建筑，限同月10日之前自行拆除，但未告知相应的权利及维权方式。综上，原告认为被告作出的涉案决定书认定事实不清，且亦未履行罚前告知义务，故原告为维护自身的合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定提起行政诉讼。请求判决撤销被告于2019年9月2日作出的决定书。 原告金爱冬向本院提交了下列证据： 1、决定书一份，证明被告作出涉案行政决定侵犯了原告合法权益的事实； 2、关于要求建筑预定点的请示[绍花（91）第25号文件]、关于同意绍兴花边总厂迁建厂房做好前期准备工作的批复[绍计经（1991）81号]、关于绍兴花边总厂高档时装、工艺服装项目设计任务书的批复[浙计经建(1991)189号]、转发1991年自筹资金基本建设项目计划的通知[（1991）浙二轻基148号]、关于绍兴花边总厂扩建项目初步设计的批复[(1991)32号]、关于我厂扩建项目要求征用土地定点的请示[绍花（91）第58号]、国家建设用地呈报表、建设用地规划许可证[（91）绍规证82号]，证明（绍兴市二轻集团公司）各一份，证明涉案建筑系由绍兴花边总厂于1991年至1993年期间根据规划许可建设的事实； 3、绍兴市手工业合作社联合社部分房产竞标会文本、不动产转让合同、绍兴市手工业合作社联合社部分房产竞标出让确认书、收款收据各一份，证明原告合法竞得涉案房屋的事实； 4、责令限期改正通知书（绍越综执南责改通[2019]104号）、限期拆除告知书（绍越综执限拆告[2019]52号）、催告书（绍越综执限拆催[2019]25号）各一份，证明被告作出的行政行为认定事实不清； 5、（2018）浙0603行初116号行政判决书一份，证明被告于2017年作出的责令限期拆除通知书已被法院判决予以撤销的事实； 6、东光村与会稽路之间地块房屋征收项目调查结果公告及附表、关于公布东光村与会稽路之间地块房屋征收范围的公告、房屋征收补偿方案征求意见公告各一份，证明涉案地块已被列入征收范围，原告已无法通过改正措施解决遗留问题的事实。 被告行政执法局辩称，一、原告违法搭建房屋事实清楚。被告在日常工作中发现，绍兴市越城区会稽路385-1号房屋涉嫌违法建设，经查该房屋最初由浙江绍兴花边总厂因生产需要，于1991年9月20日至1993年9月20日建造，并于1997年将该房屋的使用权转让给绍兴市手工业合作社联合社，原告于2010年8月2日通过竞拍获得该房屋的使用权，根据原告与绍兴市手工业合作社联合社签订的不动产转让合同等资料证明，原告在2010年8月拍得该房屋总建筑面积为2855平方米，被告调查发现该房屋面积已扩建至3404.12平方米。经绍兴市自然资源和规划局越城分局确认，该房屋未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证。综上可证明原告违法搭建房屋事实清楚。二、被告执法主体适格。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条、《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，被告对违反规划管理规定的行为具有行政处罚职责，被告执法主体适格。三、被告作出的决定书适用法律正确。原告获得该房屋的时间为2010年8月2日，当时该房屋总建筑面积为2855平方米，而被告调查发现该房屋面积已扩建至3404.12平方米。该事实表明原告的违法行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告违法行为进行处罚适用法律正确。四、被告作出的涉案决定书程序合法，被告在作出涉案决定书前，严格按照法定程序，依据《中华人民共和国行政处罚法》，于2017年12月14日依法对原告违法搭建房屋的行为作出责令限期改正通知书，要求原告在2017年12月20日前改正，2017年12月21日作出责令限期拆除通知书，并送达原告，但原告未在规定期限内拆除。2019年7月9日，被告向绍兴市自然资源和规划局越城分局发函要求对385号-＃1地上建筑规划审批情况进行认定。2019年7月24日，绍兴市自然资源和规划局越城分局回函，告知未发现相关档案存档。2019年8月12日，被告作出限期拆除告知书并送达原告。2019年9月2日，被告作出涉案决定书并送达原告，书面告知其相关复议或诉讼的权利。上述事实证明被告作出的决定书符合法律规定的程序要求。综上，被告作出的决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告行政执法局在法定期限内向本院提交下列证据及依据： 7、责令限期改正通知书（存根）、责令限期拆除通知书（№0005125）各一份，证明被告于2017年依法通知原告限期改正及限期拆除的事实； 8、关于要求对绍兴市××城区××路××＃1地上建筑规划审批情况认定的函一份，证明被告向规划部门核实案涉建筑规划审批情况的事实； 9、函一份，证明绍兴市自然资源和规划局越城分局回函涉案建筑未办理规划审批的事实； 10、限期拆除告知书[绍越综执限拆告（2019）52号]及送达回证（留置送达照片）各一份，证明被告通知原告拟作出行政处罚及送达的事实； 11、决定书及送达回证（留置送达照片）各一份，证明被告作出涉案决定书及送达的事实； 12、相关材料（测绘表）、不动产转让合同、关于要求对绍兴市亚大物资有限公司建筑产权认定的函、函[（绍兴市规划局越城区（高新区）分局）各一份，房屋照片一张，证明被告依法核实原告违法建筑的事实。 法律依据：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条，《浙江省违法建筑处置规定》第三十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第五十三条、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第二十三条、第三十一条、第三十二条。 经庭审质证，对原告提交的证据1，被告质证对其真实性无异议，但认为不能达到原告主张的证明目的。证据2，被告质证对其关联性及证明目的有异议，从拍卖文件可以确认涉案建筑没有土地证和规划许可证的，不能证明涉案建筑经规划许可。证据3，被告质证对其证明目的有异议，该证据可以印证涉案建筑在竞拍出让时已明示无房产土地权证，出让方在合同中明示其无权出让土地使用权，原告对该后果应是明知的。证据4-5，被告质证对其真实性无异议，但不能达到原告主张的证明目的。证据6，被告质证认为该证据均系复印件，不符合举证规则，不能达到原告主张的证明目的。原告竞得涉案建筑后一直未办理相关手续，现以因列入拆迁为由致无法办理相关手续作出抗辩理由不能成立。 对被告提供的证据7，原告质证对其真实性无异议，但对其关联性、合法性不予认可。证据8-9，原告质证对其三性均有异议。证据10-11，原告质证对其真实性、关联性无异议，合法性有异议，送达回证的三性不予认可。证据12，原告对其中的规划认定函的三性不予认可，对不动产转让合同及房屋照片均无异议。但不能达到被告主张的证明目的。 通过双方当事人举证、质证，本院认证如下：证据1与证据11中的决定书均系涉案行政行为的载体，对其证明力，本院予以确认。证据2系复自绍兴市城市建设档案馆的档案材料，对其真实性予以确认。可以确认绍兴花边总厂的扩建项目于1991年9月经规划许可的事实。对该证明力，本院予以确认。证据3，可以确认原告通过拍卖竞得部分原绍兴花边总厂的案涉2855平方米房产的事实。证据4系被告作出涉案行政处罚决定前的罚前告知、责令改正及作出涉案处罚决定后的催告等相关程序性行政行为，但不能达到原告主张的证明目的。证据5系上述判决书，对其证明力，本院予以确认。证据6与本案行政行为的合法性审查并无关联，对其证明力，本院不予确认。证据7与本案缺乏关联，且相关责令限期拆除通知书（№0005125）已经人民法院判决撤销，已无相应的法律效力，对其证明力，本院不予确认。证据8、9，本院认为，涉案地块的行政区划已予以调整，绍兴市自然资源和规划局越城分局非行政区划调整前该涉案地块的土地、规划行政管理部门，该分局的回复函不能达到被告主张的证明目的。证据10系涉案行政处罚的罚前告知的程序性行政行为，与证据11中相关送达程序的合法性等将另行一并予以阐述。证据12中的函系绍兴市规划局越城区（高新区）分局对被告作出涉案地块规划情况的回复，因涉案地块行政区划调整，该分局非行政区划调整前该地块的规划行政管理部门，不能达到被告主张的证明目的。其余房屋照片等证据亦不能达到被告的证明目的，对其证明力，本院不予确认。 经审理查明，2010年8月2日，原告金爱冬通过竞买取得绍兴市手工业合作社联合社出让的座落于绍兴市××城区××路××＃1的建筑面积2855平方米的房屋（1991-1993年建造的原绍兴花边总厂厂房）。原告在竞得上述房产后即自行加层建设549.12平方米。2019年9月2日，被告行政执法局作出决定书。2019年10月10日，被告作出催告书一份，催告原告对涉案建筑物于2019年10月13日前自行拆除。原告不服，遂提起行政诉讼。 同时查明，2017年12月14日，被告作出责令限期改正通知书，认定原告于2017年12月14日在绍兴市××城区××街道××路××号违章搭建房屋的行为违法，责令原告在2017年12月20日前改正违法行为。2017年12月21日，被告作出责令限期拆除通知书（№0005125），责令原告于2017年12月31日前自行拆除在城南街道××路××号的违章搭建用房。原告不服，遂提起行政诉讼，要求撤销被告作出的上述责令限期拆除通知书（№0005125）。2018年12月20日，本院作出（2018）浙0603行初116号行政判决书，判决撤销被告于2017年12月21日作出的第0005125号责令限期拆除通知书。 本院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定：城市管理行政执法部门(以下简称执法部门)是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。该条例第六条规定：执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……(二)依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……。故本案被告行政执法局对违反城市规划管理规定的行为具有查处职责，其被告主体适格。 本案主要的争议焦点即被告认定的违法事实是否清楚，涉案行政行为的程序是否合法，适用法律是否正确。案涉建筑物位于绍兴市××城区××街道××路××＃1，其中2855平方米原系绍兴花边总厂于1993年前建设（该涉案地块属原绍兴县行政管辖范围，2001年1月因行政区划调整，该地块划归绍兴市越城区行政管辖），且该项目已取得建设用地规划许可。被告仅以绍兴市自然资源和规划局越城分局出具的函为依据认定上述2855平方米为违法建设，依据不足，属认定事实不清。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，被告适用该法对原告作出涉案处罚决定，违反了法不朔及既往的原则，属于法律适用错误。2010年8月2日，原告竞得该原绍兴花边总厂的2855平方米厂房，之后其未经审批许可自行加层建设549.12平方米。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。故原告在2010年8月后自行加层建设549.12平方米的行为明显违反法律规定。被告对该部分违法建筑的认定事实清楚。 根据程序正当原则，行政机关在作出对行政相对人不利的行政决定前，应当事先告知行政相对人作出行政决定的事实、理由、依据，以及有权进行陈述、申辩等；行政相对人要求陈述、申辩的，行政机关应当听取。本案被告以书面限期拆除告知书的形式告知并以留置送达方式送达，原告庭审中否认被告留置送达的真实性，留置送达是在直接送达当事人相关法律文书时，其拒绝签收时适用的一种送达方式。本案被告以张贴厂房玻璃窗的方式送达，原告庭审中明确表示不知情，且被告提供的照片等亦不能表明送达时原告在场的事实，故其送达方式不符合法律规定。故被告作出涉案行政处罚前未告知原告相应的事实、理由、依据及相关权利，不符合正当程序原则。综上，被告对原告其中拍卖所得2855平方米建筑的违法事实认定缺乏证据，程序不当，适用法律错误；被告对其余原告自行加层的549.12平方米违法建筑认定事实清楚，并无不当。鉴于本案被告对上述2855平方米及549.12平方米的建筑未作区分一并作出涉案行政处罚，其作出的涉案责令限期拆除决定的事实认定证据不足，程序不当，适用法律错误，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告绍兴市越城区综合行政执法局于2019年9月2日作出的责令限期拆除决定。 案件受理费50元，由被告绍兴市越城区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  雷红莉 审 判 员  桑伟强 人民陪审员  盛妙森 二〇二〇年二月二十五日 书 记 员  寿 梦 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。