北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终110号上诉人（一审被告）北京市顺义区北石槽镇人民政府，住所地北京市顺义区北石槽镇府前街5号。法定代表人黄海厚，镇长。委托代理人吴侗，男，北京市顺义区北石槽镇人民政府科员。委托代理人赵家铄，北京市致知律师事务所律师。被上诉人（一审原告）石明，男，1963年10月6日出生。上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府（以下简称北石槽镇政府）因限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初420号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。北石槽镇政府于2019年6月23日对石明作出（2019年）第13号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容是：“经查，你在北京市顺义区北石槽镇某村北建设的砖混结构建筑物1处，经测量，该建筑物的建筑面积共313.45平方米。你的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令你于2019年7月1日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”石明不服，诉至一审法院，请求撤销北石槽镇政府于2019年6月23日对其作出的被诉限期拆除决定。一审法院经审理查明，石明系北京市顺义区北石槽镇某村（以下简称某村）村民，其与段某原系夫妻关系，二人于2017年12月离婚。1993年11月，原顺义县人民政府为石明在某村居住使用的宅基地核发了顺北石槽乡某村集建（证）字第121号《集体土地建设用地使用证》，用地面积为365平方米，四至为：东至关道；西至李某；南至关道；北至关街。因某村修路占用石明的上述宅基地，某村委会于1999年3月14日出具《证明》，主要内容为：大队为了调整街道，经村委会与石明协商，将原来院落东移，拆盖房屋的损失及费用全自负，现新盖院落的多于部分归石明永久使用。该《证明》中没有记载置换后的宅基地面积、四至。2013年，石明在未取得规划许可手续的情况下，在置换后的土地上开始建设一层砖混结构的房屋。2014年，房屋建设完成。房屋用途为居住。石明置换后的地块包含三个小院，涉案建筑物位于东侧南北两个小院内。庭审中，北石槽镇政府称因西侧小院土地面积与置换前的面积相当，故未将西侧小院内的建筑物认定为违法建设。2019年4月24日，北石槽镇政府针对涉案房屋对段某进行了调查询问，并对房屋进行了现场检查和勘验。经测量，涉案房屋总面积为313.45平方米。段某对测量结果无异议，且未能出示乡村建设规划许可证。2019年5月7日，北石槽镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出《北石槽镇人民政府关于核实石明建筑规划审批情况的函》，要求核实石明建设的上述建筑面积为313.45平方米的砖混结构房屋的规划审批情况，并随函附上两张涉诉建筑物卫星影像图片和两张现场照片。北京市规划和自然资源委员会于2019年6月6日向北石槽镇政府出具京规顺执函〔2019〕第703号《关于石明建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于北石槽镇某村集体土地上的由石明所建7栋1层砖混结构房屋，总建筑面积313.45平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年6月23日，北石槽镇政府对石明作出并送达了被诉限期拆除决定，认定上述313.45平方米房屋属于违法建设，并责令石明于2019年7月1日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，北石槽镇政府将依法组织拆除。因不服该决定书，石明在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。北石槽镇政府在作出被诉限期拆除决定之前，对石明的代理人段某进行了调查、询问，告知其享有回避、陈述和申辩的权利，并听取了段某的陈述和申辩，对涉诉房屋进行了检查、勘验，针对涉诉房屋是否取得规划许可手续调取了相关证据，并在作出被诉限期拆除决定之后依法送达给石明，故北石槽镇政府的上述执法程序并无不当。涉诉房屋和石明西侧小院所在土地系某村委会因修路占用石明家原来的宅基地而置换给石明作为宅基地使用的，且置换后宅基地的面积、四至并不明确。现北石槽镇政府在石明合法宅基地使用面积不明确的情况下，即迳行认定涉诉房屋为违法建设，其主要证据不足，认定事实不清。综上所述，北石槽镇政府作出的被诉限期拆除决定主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销北石槽镇政府于二〇一九年六月二十三日对石明作出的被诉限期拆除决定。北石槽镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一、被上诉人因宅基地置换所占用土地远大于合法的用地标准。被上诉人虽系某村村民，但被上诉人因宅基地置换所使用土地面积约为1850平方米。被上诉人使用面积已经远大于规定合法宅基地面积的上限，使用面积已经远远超过《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》及《顺义区农村宅基地管理办法》中关于北京市远郊区县每户享有的合法建房用地标准。上诉人作出的被诉限期拆除决定并未将被上诉人全部所建设建筑认定为违法建筑，未被认定为违法建设的建筑及该建筑所占地块上完全可以满足被上诉人一家的正常生活使用，且该地块面积也远大于置换前宅基地面积。二、被上诉人因宅基地置换使用土地并未取得任何使用手续。被上诉人在置换宅基地时，某村委会只于1999年3月14日出具《证明》，证明存在宅基地置换事实。但上述行为未履行相应的民主程序，未经土地主管部门的审批，亦未得到土地管理部门的确认。被上诉人现使用的涉诉土地并未取得任何手续，取得《集体土地建设用地使用证》才是使用宅基地的合法性依据。基于上述事实，被上诉人在未取得任何土地使用手续的前提下实施建设，且该建筑并未取得任何规划手续应认定为违法建设。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；案件受理费由被上诉人承担。石明同意一审判决，请求予以维持。石明在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.被诉限期拆除决定，证明北石槽镇政府作出的被诉行为内容。2.集体土地建设用地使用证，证明石明对使用证中的宅基地拥有合法的使用权。3.某村委会为石明出具的证明，证明在使用证范围之外所占用的土地是某村委会明确交给石明使用的，石明经过某村委会同意建房，对房屋拥有合法的使用权。北石槽镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1.证明、集体土地建设用地使用证，证明北石槽镇政府向石明搜集的相关证据。2.现场检查笔录，证明北石槽镇政府对石明的建筑物进行检查。3.现场勘验笔录，证明北石槽镇政府对石明的建筑物进行勘验。4.询问笔录，证明北石槽镇政府所作的询问笔录。5.北石槽镇人民政府关于核实石明建筑规划审批情况的函、现场照片2张、卫星影像图2张及关于石明建设建筑规划审批情况的函，证明北石槽镇政府向规划部门核实石明所建建筑物的规划手续及规划部门的回复。6.被诉限期拆除决定及送达回证，证明2019年6月23日北石槽镇政府对石明作出限期拆除决定书并送达。法律依据是：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《中华人民共和国行政强制法》；3.《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）；4.《北京市禁止违法建设若干规定》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，石明提交的证据1和北石槽镇政府提交的证据6中的被诉限期拆除决定均系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，石明、北石槽镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物所占用土地的来源以及北石槽镇政府针对涉诉建筑物向石明进行调查、询问，对涉诉建筑物进行现场检查、勘验，向规划部门核实涉诉建筑物的规划审批情况，作出被诉限期拆除决定并送达给石明，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，在北石槽镇政府辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，北石槽镇政府有权进行查处。限期拆除决定直接认定违法建设的性质，是对相对人不利的强制性决定，因此，行政机关在作出限期拆除决定之前，应当积极进行全面调查取证。本案中，在案证据材料显示作出被诉限期拆除决定之前，北石槽镇政府虽进行调查询问、现场检查、勘验，并向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发函核实石明建设涉案建筑的规划审批情况，但对于石明家涉诉房屋及西侧小院所在土地系置换使用的宅基地、置换后宅基地的四至、面积等问题在行政程序中并未进行充分的调查核实，一审法院据此认为北石槽镇政府径行认定涉案建筑为违法建设主要证据不足、认定事实不清，并无不当。北石槽镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年二月二十五日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊书 记 员  赵俊飞