河北省沧州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）冀09民终704号上诉人（原审被告）：心桥幼儿园。住所地：肃宁县南答村南答中学西侧。法定代表人：吴庆合，系该幼儿园园长。委托诉讼代理人：张翔宇，河北东方伟业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：河北省肃宁县南答中学。住所地：肃宁县师素镇南答村。法定代表人：孙文卿，系该校校长。委托诉讼代理人：林川，河北旭宁律师事务所律师。上诉人心桥幼儿园与被上诉人河北省肃宁县南答中学（以下简称南答中学）确认合同无效纠纷一案，不服河北省肃宁县人民法院（2019）冀0926民初1047号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人心桥幼儿园委托诉讼代理人张翔宇、被上诉人南答中学委托诉讼代理人林川参加诉讼。本案现已审理终结。心桥幼儿园上诉请求：1、撤销(2019)冀0926民初1047号判决并改判驳回被上诉人诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：1、上诉人是肃宁县教育局批准的民办教育机构，利用被上诉人闲置教室开办幼儿园是为解决附近村民幼儿学前教育的需求，完全符合社会公共利益，对于被上诉人的教学秩序也没有任何影响。2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第四十四条、四十五条规定不适用本案情形。双方在2014年6月25日签订的协议属于委托合同性质，不属于租赁合同，上诉人对被上诉人的危房教室进行翻建及其它房屋等闲置资产进行维护管理不违反法律、行政法规强制性规定。3、从《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第一条“为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例”的规定来看，第四十四条、四十五条规定属于有关土地管理的规定，也就是管理性强制规范，不属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定的“效力性强制性规定”。综上，一审法院认定事实有误，适用法律不当，应当予以撤销，上诉人上诉请求应当予以支持。南答中学辩称，一、答辩人与被答辩人于2014年6月25日签订的协议中明确载明：“乙方（被答辩人）租用甲方（答辩人）院落内西南角两排教室”，协议虽未约定租金，但约定由被答辩人对租用教室进行翻建，协议到期后翻建的房屋归答辩人所有，此约定实际是交纳租金的方式，因此二者之间签订的协议属于租赁合同性质；二、双方签订的租赁合同违反了效力性强制性规定，且被答辩人开办幼儿园的首要目的是为盈利，即使开办幼儿园对答辩人的正常教学没有影响，均不能否认损害了国家利益的事实，因此合同应认定无效；三、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下筒称暂行条例）第四十四、第四十五条应属效力性强制性规定。最高人民法院在“关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见（法发[2009]40号）”中指出：“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握”。本案中租赁合同标的物为国有划拨土地使用权，划拨土地使用权是指土地使用者通过合法方式依法无偿取得的土地使用权。在城镇国有划拨土地使用权的流转和他项权利设定方面，《暂行条例》第四十四条、第四十五条对此进行了专门的强制性规定，该强制性规定规范的应是指国有划拨土地使用权，在未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金，又未经市、县人民政府土地管理部门批准，是不得将划拨土地使用权转让、出租或抵柙的，如果违反此规定对划拨土地使用权进行处置，则显然损害了国家利益。再者，该强制性规定明显规范的不是当事人的“市场准入”资格，而是规范城镇国有划拨土地使用权的转让、出租或抵押类型的合同行为，结合前述最高院的“指导意见”《暂行条例》第四十四条、第四十五条应属效力性强制性规定。综上，被答辩人上诉请求没有事实和法律依据，请予驳回。南答中学向一审法院起诉请求：1、请求法院确认原、被告2014年6月25日签订的租赁协议无效；2、请求法院判令被告清除租赁场地上的建筑物、搁置物并恢复原状。事实和理由：原、被告于2014年6月25日签订了租赁协议，协议约定被告租用原告院落内西南角的两排教室，给被告作为开办幼儿园所需场地。该协议约定的两排教室占地均是原告划拨取得。该协议违反了划拨土地未经批准不得出租的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》相关规定，该租赁协议应当无效。原告为此找到被告协商解决此事，遭到被告拒绝，故诉至贵院，请贵院查明事实，依法裁决。审理过程中，原告将第二项诉讼请求变更为判令被告腾空房屋。一审法院认定事实：2014年6月25日，原告南答中学作为甲方与乙方（被告）心桥幼儿园签订了协议书一份，主要内容为：乙方租用甲方院落内西南角的两排教室作为幼儿园，但教室为危房。乙方自愿承担翻建教室的义务。协议第三条为：考虑到建房投资较大，租期从2014年7月1日-2039年7月1日，到期幼儿园院内所有房产归南答中学所有。原、被告有争议的事实为：原告主张合同无效，理由根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例），该协议违返了划拨土地未经批准不得出租的强制性规定。原告对其主张提交了（2009）字第031号国有土地使用证一份，证实原告土地使用权的取得方式为划拨。（2016）冀0926民初472号民事判决书一份、（2017）冀09民终1743号民事裁定书一份，该两份生效裁决能证实原、被告之间签订的协议的情形应属于无效。被告对原告的证据质证称：该协议书不属于租赁协议，从协议书的内容看没有显示租金条款。只是由被告将原告的危房教室进行翻建，然后用于开办幼儿园，到2039年7月1日被告的幼儿园及其新建的房产归原告所有，应当属于委托管理协议，是被告对原告闲置资产进行合理规划管理避免资源浪费，对国有资产也进行了最大限度的保护，该协议符合公共利益，不存在合同无效的现象。原告提交的国有土地使用证，说明使用权的类型是划拨，使用权登记是对土地使用权的行政管理行为并不是对合同效力的约定。对于肃宁县法院判决书和沧州市中级人民法院的裁定书与本案没有关联性，该案的事实与本案的事实也不一致。另外，判决只能作为如何适用法律的一种参考不能作为判决的依据。被告主张协议有效，因为合同法解释（二）第十四条规定，强制性规定是指“效力性强制性规定”，而原告依据的《暂行条例》是对土地出让和转让的行为进行规范管理的法规，不是确认合同效力的法律依据。被告对其主张提交了1、光盘一张，证明幼儿园的现状。2、类似于本案的租赁协议有效的相关判例：广东高院（2014）粤高法民二申字第108号判决、新疆和田中院2015和中民二终字第15号判决、上海一中院（2014）沪一中民二（民）终字第2276号判决，该三份判决均认为类似于本案中的协议为有效协议，这更加符合公平原则和立法本意。3、被告的登记证书和教育局颁发的办学许可证，对被告的办学地址进行了确认登记，应当认定行政机关对被告占用该地办幼儿园的行为是许可的，并不违反国家利益和公共利益。原告对被告提交的证据质证称：对被告提交的录像没有异议，被告提交的录像中的两排房子就是协议中所说的由乙方租用的甲方的房屋，其中幼儿园部分是拆除了原有房屋后重新修建的，包括门卫在内的另一排房子被告拆除了一部分，没拆的部分现在用于被告办公。被告提交的案例不得作为判令的依据，仅供参考。《暂行条例》的第四十四和四十五条为效力性强制性规定，最高院在关于当前形式下审理民商事合同纠纷案件的若干问题的意见“法发（2009）40号”中指出“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要是该合同行为发生就绝对损害国家利益或社会公共利益，人民法院应当认定合同无效。”也就是说，如违反《暂行条例》的规定，对划拨土地进行了处置，则显然损害了国家利益，《暂行条例》的规定不属于管理性强制条例。原告第二项诉讼请求为要求被告腾空房屋，被告认为原告的第二项诉讼请求不现实也不符合合同法的规定，即使协议无效，拆除的教室已经不存在，现在的教室是被告投资的，如果归属原告，那么原告应当折价给予被告方补偿，也就是说假如合同无效，腾空房屋需要和被告要求赔偿损失一案中一并解决。一审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况处，不得转让、出租、抵押。该条例四十五条规定：符合下列条件的，经市县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）…上述两条属于强制性条款。本案中，原、被告虽未约定租金，但约定由被告进行房屋翻建，协议到期后翻建房屋归原告所有，实际是变相交纳租金的一种方式，原告提交的肃国用（2009）字第031号国有土地使用证，证实了原告出租给被告的土地属于划拨所有，划拨土地使用权和地上建筑物除暂行条例第四十五条的情形外，不得进行出租、转让、抵押。本案原告为学校，属于事业单位，其不具备《暂行条例》四十五条规定的可以转让、出租、抵押划拨土地使用权及地上建筑物的主体范围。综上所述，原、被告2014年6月25日签订的协议应为无效协议。本案中被告未提出具体赔偿数额，并且明确表示如协议无效后对损失问题另行主张，对此本院对其予以支持。因幼儿园的特殊性，被告找到新的场所并投入使用需一定时间，故对其腾空房屋的期限以六个月为宜。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下：一、确认原告河北省肃宁县南答中学与被告心桥幼儿园签订的协议无效；二、被告心桥幼儿园将现在占有使用的原南答中学的房屋及现心桥幼儿园占用的房屋进行腾空，于判决生效后六个月内履行完毕。案件受理费50元，由被告心桥幼儿园承担。本院二审期间，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院经审理查明，与原审法院查明一致。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人与被上诉人于2014年6月25日签订的租赁合同，所涉及的土地为国有划拨土地，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地的使用权不得转让、出租。本案所涉合同违反了以上法规的强制性规定，损害了国家利益，原审据此认定该合同无效并无不当，本院亦不持异议。上诉人主张合同有效，理据不足，本院不予支持。综上所述，心桥幼儿园的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人心桥幼儿园负担。本判决为终审判决。审判长  刘晓莉审判员  张兆阳审判员  穆庆伟二〇二〇年二月十九日书记员  孙 伟