浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终594号 上诉人（原审第三人）方建宏，男，1951年3月26日出生，汉族，住上海市。 被上诉人（原审原告）方永龙，男，1937年4月24日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区。 委托代理人叶甬蓉（特别授权代理），浙江浙甬律师事务所律师，受宁波市鄞州区法律援助中心指派实施法律援助。 原审被告宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区东钱湖镇安石路699号。 法定代表人杨洪波，镇长。 委托代理人王维浩（特别授权代理），宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府工作人员。 委托代理人马科辉（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 方建宏因方永龙诉宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府（以下简称东钱湖镇政府）房屋拆迁行政协议一案，不服宁波市鄞州区人民法院（以下简称鄞州法院）于2019年10月14日作出的（2019）浙0212行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日受理后依法组成合议庭，于2020年1月10日组织各方当事人进行了调查询问。方建宏，方永龙及其委托代理人叶甬蓉，东钱湖镇政府的委托代理人王维浩、马科辉参加了调查询问。本案现已审理终结。 2013年11月21日，东钱湖镇政府的内设机构东钱湖镇村镇建设房屋拆迁办公室（以下简称东钱湖拆迁办）与方建宏签订《住宅用房拆迁调产安置补偿协议》（以下称被诉安置补偿协议），约定由东钱湖拆迁办对方建宏坐落于东钱湖镇建设村的92.91平方米房屋（以下简称涉案房屋）进行安置补偿，东钱湖拆迁办提供位于“万金人家”、“钱湖人家”、“隐学山庄”、“仙平小区”等小区的调产安置用房供方建宏选择，协议还约定了搬迁期限、过渡费的发放等事项。 原审法院审理查明，涉案房屋原属方永龙父亲方云林的祖传房屋，方永龙父母方云林、戴小翠生育有六个子女，分别为方娥英、方永龙、方永法、方永芳、方永根、方永昌，方建宏系方永根的儿子。原浙江省鄞县人民政府于1951年颁发的《土地房产所有证》登记的所有权人为戴小翠、方永龙的兄长方永法、方永根、方永芳、方永昌及方永龙、方建宏等13人。自上世纪60年代起，涉案房屋由忻阿毛代为看管、居住。1994年左右，戴小翠、方永根曾居住在涉案房屋。戴小翠于1995年去世后，涉案房屋由方永根居住、管理，涉案房屋未进行过分家析产，也未进行遗产继承分割。2005年，土地行政管理部门地籍调查表中登记的土地使用者名称为方永根，但该土地登记工作并未完成，方永根未领取过土地使用权证。因涉案房屋所在地块被列入拆迁范围，经向村委会了解相关情况，调取地籍调查表等资料后，2013年11月21日，东钱湖拆迁办作为东钱湖镇政府负责拆迁工作的部门与方建宏就涉案房屋签订被诉安置补偿协议。后因方永龙向东钱湖镇政府信访反映涉案房屋存在权属争议，东钱湖镇政府停办了涉案房屋的后续拆迁安置手续。2015年7月，方永龙向鄞州法院起诉要求确认享有涉案房屋六分之一份额的权益，后于2015年12月10日申请撤回起诉，鄞州法院裁定予以准许。2015年，方永龙向原宁波市江东区人民法院提起行政诉讼，要求确认被诉安置补偿协议无效，鄞州法院于2015年12月10日作出（2015）甬东行初字第205号行政裁定，以被诉安置补偿协议不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回方永龙的起诉。方永龙不服该裁定，上诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。方永龙后就被诉安置补偿协议向鄞州法院提起民事诉讼，鄞州法院审理后于2017年7月17日作出（2016）浙0212民初8409号民事判决，判决确认被诉安置补偿协议无效。宁波市中级人民法院受理该案上诉后，于2017年11月1日作出（2017）浙02民终3008号民事裁定，以被诉安置补偿协议属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围为由，裁定撤销（2016）浙0212民初8409号民事判决，并驳回方永龙的起诉。另查明，方永龙曾就上述两案向浙江省高级人民法院提出再审申请，但均被驳回。 原审法院认为，本案的争议点主要是：一、方永龙提起的本次诉讼是否构成重复起诉。二、方永龙本案中主体是否适格。三、被诉安置补偿协议的签订是否合法。 首先，方永龙本次起诉是否构成重复起诉。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，方永龙虽曾于2015年就被诉安置补偿协议向原宁波市江东区人民法院提起过行政诉讼，但在该案中，其诉讼请求为确认被诉安置补偿协议无效，且原宁波市江东区人民法院在（2015）甬东行初字第205号案中并未对本起行政争议进行实体处理，而本案中方永龙的诉讼请求是撤销被诉安置补偿协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。据此，确认行政行为无效与撤销行政行为的诉讼请求具有严格的区分，即方永龙所提起的前诉与本起诉讼的诉讼请求不同，不构成重复起诉。 其次，方永龙的主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据现有证据材料显示，涉案房屋属方永龙的父亲方云林的祖传房屋，且于1951年登记在包括方永龙在内的13人名下，此后涉案房屋亦未进行过分家析产和遗产继承分割，故方永龙作为对涉案房屋享有份额的权利人，有权作为原告提起本次诉讼。 最后，被诉安置补偿协议是否合法。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条第二款规定，被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的所有权人。东钱湖镇政府与方建宏签订被诉安置补偿协议的主要依据是2005年涉案房屋的地籍调查资料以及向村委会了解的情况，但该地籍调查资料仅是土地部门在土地登记过程中制作的过程性资料，最终的土地登记尚未完成，故方永根并非涉案房产的合法所有权人，更无法证明方建宏有权以自己名义与拆迁部门签订安置协议。因此，东钱湖镇政府与方建宏签订的被诉安置补偿协议缺乏事实依据，主要证据不足，应予撤销。对方永龙的撤销被诉安置补偿协议的诉讼请求，原审法院予以支持。 此外，对方永龙要求东钱湖镇政府重新作出协议，以及确认涉案房屋属方永龙父母财产的诉讼请求，因关于涉案房屋补偿协议的签订，应当待相关权利人确定后，再与拆迁部门协商签订，并非东钱湖镇政府单方可以作出。且涉案房屋的产权确认及拆迁利益分割等均属于民事争议范畴，均非本案审理范围，对此，方永龙可另行通过民事途径予以救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项的规定，判决撤销东钱湖镇政府与方建宏于2013年11月21日签订的被诉安置补偿协议，驳回方永龙的其他诉讼请求。 方建宏上诉称：一、被诉安置补偿协议于2013年11月21日订立，方永龙2015年向人民法院提起行政诉讼时，已经知道上述协议的内容，方永龙于2019年4月16日才提起撤诉权之诉，超过了《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的撤销权行使的一年除斥期间。方永龙的起诉，依法应当予以裁定驳回。二、方建宏提交、方永龙认可的国土部门登记权属情况等证据证明涉案土地使用权人系方永根，涉案房屋多年来也一直由方永根居住看管。《土地房产所有证》、分房分书记载的人数不符，且方建宏、东钱湖镇政府均否认上述证据的真实性，原审判决根据上述证据认定涉案房屋系方永龙父亲的祖传房屋，属于认定事实不清。涉案房屋的权属尚未明确，方永龙也未对涉案房屋提起确权诉讼，原审法院认定方永龙是被诉安置补偿协议的利害关系人，缺乏事实依据。综上，被诉安置补偿协议的订立完全符合政策规定、合理合法，请求撤销原审判决，发回重审或者改判驳回方永龙的诉讼请求。 方永龙辩称：一、涉案房屋系方永龙父母的祖传房屋，国土行政主管部门的权属调查登记情况仅是过程性的测绘资料，未经权属审核，不能作为认定涉案房屋权属的证据。方建宏的父亲方永根接到村民委员会办理涉案房屋安置补偿事宜通知后，未通知其兄弟姐妹，也未获得涉案房屋其他共有权人的委托，就派方建宏去了解情况。东钱湖镇政府没有认真调查核实，与无权处分的方建宏订立了被诉安置补偿协议，损害了涉案房屋共有权人的合法权益。二、方永龙不是被诉安置补偿协议的当事人，不享有合同法规定的撤销权，其行使的不是合同法规定的撤销权，而是根据行政诉讼法的规定，提起撤销诉讼。自2015年7月1日起，方永龙先后就被诉安置补偿协议提起过多起民事、行政诉讼，一直在主张权利，其起诉没有超过起诉期限。综上，方建宏的上诉理由不能成立，请求驳回方建宏的上诉，维持原判。 东钱湖镇政府未作书面答辩，在审理中辩称：一、方永龙在2014年知道了被诉安置补偿协议，其本案的起诉已经超过了起诉期限。二、被诉安置补偿协议是订立双方真实意思的表示，不具有欺诈、胁迫、重大误解或乘人之危等可予以撤销的情形。三、涉案房屋属于无证房屋，东钱湖拆迁办根据无证房屋拆迁安置的流程，按照拆迁的相关法律规定，与方建宏签订被诉安置补偿协议，东钱湖拆迁办在订立被诉安置补偿协议中没有过错。四、本案纠纷实际上是方永龙、方建宏的家庭内部财产分割纠纷，涉案房屋的份额及安置补偿利益的分配需要通过家庭成员协商解决或民事诉讼解决。除部分过渡费外，被诉安置补偿协议中确定的安置补偿利益尚未支付，涉案房屋未被拆除。综上，请求人民法院依法判决。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷移交的证据及审理，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，被诉安置补偿协议系方建宏与东钱湖镇政府就涉案房屋拆迁安置补偿事宜达成一致的意思表示。方永龙系《土地房产所有证》记载的权利人之一，故其与被诉安置补偿协议具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。本案中，方永龙依照行政诉讼法的相关规定，提起的本案诉讼适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的撤销权行使的一年除斥期间。根据各方当事人的陈述及（2015）甬东行初字第205号行政裁定等证据，方永龙知道被诉安置补偿协议后，先后提起行政诉讼、民事诉讼等诉讼、申诉主张权利，故方永龙的起诉虽超过法定期限，但存在正当理由。对于本案不构成重复起诉，原审法院已予以分析阐明，本院予以确认。国土行政主管部门虽对涉案房屋的权属进行过调查，但并未登记确认涉案房屋的权利人。《土地房产所有证》载明的权利人为13人，据此记载，涉案房屋属于共有房屋，方建宏并无单独处分涉案房屋的权利，原审法院据此以事实不清，主要证据不足为由撤销被诉安置补偿协议，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。方建宏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人方建宏负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇二〇年二月二十六日 书记员 俞 佳 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……