湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终6号上诉人（原审被告）新化县自然资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。法定代表人邹谊翔，该局局长。委托代理人肖毅，该局政策法规股股长。委托代理人陈伟炜，湖南迪坤律师事务所律师。上诉人(原审被告)新化县人民政府，住所地新化县上梅镇科苑路。法定代表人左志峰，该县县长。委托代理人陈怀军，该县司法局干部。被上诉人（原审原告）康村华，男，1978年8月16日出生，汉族，住新化县。被上诉人（原审原告）曹富生，男，1967年9月11日出生，汉族，住新化县。上诉人新化县自然资源局、新化县人民政府因与被上诉人康村华、曹富生土地行政处罚决定、行政复议决定一案，不服涟源市人民法院（2019）湘1382行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，2006年10月，康村华在新化县××乡海池村创办养猪场。此后曹富生参加合伙，康村华、曹富生在异地共同××养猪场××为新化县民强养殖场。2009年10月，康村华向新化县国土资源局提交《关于猪场建设用地的申请》，请求在荒山上异地扩建至1500平方米，新化县畜牧水产局、新化县畜牧工作站、新化县坐石乡人民政府、新化县国土资源局坐石国土资源所、新化县坐石乡动物防疫站等六部门在该《申请》上签署过同意呈报的意见，但新化县国土资源局（现新化县自然资源局）至今没有就此作出正式处理。2018年12月17日，新化县国土资源局根据工作线索，对康村华、曹富生在坐石乡海池村修建养猪场占地一案进行立案调查。经2019年1月28日听证后，新化县国土资源局于2019年3月12日作出新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》：认定康村华、曹富生未经批准，于2006年10月开始，擅自在新化县××乡××1380.3平方米（基本农田）集体土地上修建养猪场的行为，违反《基本农田保护条例》第十七条的规定，依照《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出责令改正和治理，恢复种植条件，罚款34600元的行政处罚。康村华、曹富生不服上述处罚决定，申请行政复议。经复议，新化县人民政府于2019年8月6日作出新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》：认定康村华、曹富生2006年10月创办养殖场，2009年下半年申请扩建，取名新化县民强养殖场，2010年底建成并投入使用，至今未办理用地手续，擅自占用的1380.3平方米集体土地，经新化县国土资源局的现状图（一调、二调）、现场测绘认定为基本农田，故维持新化县国土资源局作出的行政处罚决定。康村华、曹富生不服上述复议决定，即提起本案诉讼，请求:撤销新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》和新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》，诉讼费用由两被告承担。原审认为，在政府机构改革后，新化县自然资源局依法概括承受原新化县国土资源局的权利与义务。原告康村华、曹富生为兴办养猪场，曾于2009年10月向新化县国土资源局提交过在荒山异地扩建的申请，虽然有关部门表示过支持，但至今没有依法办妥用地手续，确系擅自占用集体土地无疑，其行为是错误的，应当尽快按规定申报并办妥养殖场的用地手续。在本案中，新化县国土资源局及新化县人民政府认定康村华、曹富生“在新化县××乡××1380.3平方米（基本农田）集体土地上修建养猪场”。该养猪场所占土地的性质及面积，是作出行政处罚、行政复议决定的重要依据，也是本院对行政行为的合法性进行审查应当查明的重要内容。在养猪场所占土地的性质方面。在新化县国土资源局于2019年1月28日举行的听证过程中，康村华、曹富生表示：坐石乡基本农田的调整存在随意性，要求公布养猪场地块从自1999年至今的地类性质，提供基本农田认定的连续性图纸。但是，该听证笔录显示，新化县国土资源局为举证仅出示过“土地利用现状图、现场测绘图纸”与“一调的土地现状图纸”。在本案诉讼过程中，新化县自然资源局提交的证据五（基本农田分布图）系2010年3月数字化成图，证据六（基本农田保护图）系2017年5月编制，证据四（养猪场现场测绘图）系2018年11月机助法成图，在康村华创办养猪场的2006年10月、尤其是申请异地扩建的2009年10月，均无法确认现养猪场的地类是否系基本农田。因此，原告康村华、曹富生对现养猪场所占土地的性质认定为基本农田的怀疑，具有合理性。在养猪场所占土地的面积方面。新化县国土资源局作出的行政处罚决定、新化县人民政府作出的行政复议决定，均认定为1380.3平方米。在本案诉讼过程中，新化县自然资源局提交的证据四（养猪场现场测绘图）显示：养猪场占地是用红线连接在一起的不规则的多边形（除紧邻公路的小部分之外，其余部分大致为“凹”字形）、且标明“总面积1380.3，其中水田485.6、旱地894.7”。但是，本院与各方当事人于2019年9月19日现场查勘发现，养猪场的实际占地状况是：建有三栋较大的猪舍、二栋较小的辅助用房，这五栋房屋都是独立的、没有连接在一起的、且不在同一水平面上，养猪场现场测绘图上用红线连接的各房屋之间的土地没有硬化，五栋房屋周边为不规则的坡地。因此，认定养猪场实际占用土地面积为1380.5平方米，其证据尚有不足。综上所述，新化县国土资源局作出的行政处罚决定、新化县人民政府作出的行政复议决定，在认定康村华、曹富生开办养猪场所占土地性质与面积方面的主要证据均有不足，其由此作出的行政处罚决定、行政复议决定，依法均应予以撤销。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决一、撤销被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局）作出的新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》；二、撤销被告新化县人民政府（复议机关）作出的新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告新化县自然资源局、被告新化县人民政府各负担25元。上诉人新化县自然资源局上诉称，被上诉人的养猪场是建设在基本农田上，上诉人依照相关的法律进行处罚是合法有效的，一审法院在其主观的判定下作出的判决与客观事实不符，其判决的内容以及依据均属于一审法院法官个人的推测和观点，都不能作为判决的依据，请求二审法院依法撤销一审法院的判决，维持上诉人作出的行政处罚决定书。上诉人新化县人民政府上诉称，被上诉人的养猪场建设在基本农田上是客观事实，新化县自然资源局依照相关的法律作出处罚决定是合法有效的。上诉人的复议程序合法，作出的维持决定亦是合法的。请求撤销一审法院的判决，维持新化县自然资源局作出的行政处罚决定书和上诉人作出的复议决定。被上诉人康村华、曹富生辩称，上诉人新化县自然资源局作出的处罚决定认定被上诉人建设养猪场占用的土地系基本农田及所占用的面积均错误。我们的养猪场占用的土地本来是沙地，是个山坡，不可能是基本农田，且养猪场是2009年建的，上诉人十年以后才进行处罚有违常理。一审认定事实清楚,适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政行为是否有相应的事实依据、认定事实是否证据确凿是审查行政行为合法的重要标准之一。本案中，上诉人新化县自然资源局作出的新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》、新化县人民政府作出的新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》，在认定被上诉人康村华、曹富生开办养猪场所占土地性质与面积方面均存在主要证据均不足。其一、养猪场所占土地性质方面。新化县自然资源局提交的基本农田分布图系2010年3月数字化成图，基本农田保护图系2017年5月编制，养猪场现场测绘图系2018年11月机助法成图，对康村华创办养猪场的2006年10月和异地扩建的2009年10月，均无法确认该养猪场所占地类系基本农田。且康村华、曹富生为兴办养猪场，曾于2009年10月向原新化县国土资源局提交过在荒山异地扩建的申请。故康村华、曹富生对现养猪场所占土地的性质认定为基本农田有异议，具有合理性。其二、养猪场所占土地的面积方面。新化县国土资源局作出的行政处罚决定、新化县人民政府作出的行政复议决定，均认定为1380.3平方米。而新化县自然资源局提交的养猪场现场测绘图系机助法成图，没有经行政相对人康村华、曹富生现场丈量并签字确认，且与人民法院现场勘查的情况存在明显出入。故两上诉人认定被上诉人所建养猪场所占土地的面积为1380.3平方米证据不足。其三，《基本农田保护条例》第三十三条的规定，…处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。…上诉人新化县自然资源局在没有查明占用基本农田的耕地开垦费这一基础数据的前提下就对两被上诉人处罚款34600元无事实依据。综上，两上诉人的上诉观点和理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费100元，由上诉人新化县自然资源局新化县人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长  肖旭宁审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇二〇年二月二十一日书记员  刘 聪附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。