上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终556号上诉人(原审原告)李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。委托代理人王瑜(李小琳丈夫)，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。出庭应诉行政机关负责人黄章贵，上海市长宁区住房保障和房屋管理局副局长。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。上诉人李小琳因诉被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初947号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭进行了审理。上诉人李小琳及委托代理人宋锡祥、王瑜，被上诉人长宁执法局副局长汪玉萍及委托代理人陆馨伟，被上诉人长宁房管局副局长黄章贵及委托代理人徐盈、马贝艺，被上诉人长宁市场监管局的委托代理人周娴纹到庭参加诉讼。经征求各方当事人意见进行协调，未能取得一致。本案现已审理终结。原审查明，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)为公房，由李小琳承租使用，房屋使用面积15.8平方米，月租130元。1999年5月31日，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中“申请户名李小琳；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因居住改非居住，开设房产中介；批准的项目、部位、范围及施工要求：1、按规定尺寸施工，其宽度和高度均不得超过原窗的宽度和高度。2、协调好邻里关系，施工时不得影响邻里的日常生活。3、施工时不得损坏房屋结构。4、施工时不得将建筑垃圾随意乱倒。”1999年6月9日李小琳以涉案房屋为住所地，获取了企业法人营业执照，名称为上海申琳房产经纪有限公司。2003年4月2日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字[2003]第024号《居住物业改变使用性质许可证》(以下简称24号许可证)，载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年4月2日至2005年4月1日止。”同时备注载明：有效期满二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向李小琳核发新的许可证。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用，但门面已发生变化，比1999年天山物业批准时扩大。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局天山路派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称居改非答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，长宁执法局在李小琳没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态(以下简称被诉整治行为)，李小琳认为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局于2017年6月14日对涉案房屋，同年7月25日对玉屏南路XXX号XXX室、玉屏南路XXX号XXX室房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。原审认为，就李小琳的起诉而言，其要求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局对其三处房屋实施的整治行为违法，但三处房屋性质不同，行政机关实施的整治行为时间亦不相同，系相互独立的行政行为，不符合在同一案件中一并审查的条件，故本案中仅就涉案房屋实施的整治行为进行审理裁判，至于其他两处房屋，当事人可另行主张权利，原审不作处理。根据各方庭审陈述，该案争议焦点主要为：一、被诉整治行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉整治行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，被诉整治行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉整治行为，对此李小琳无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，李小琳提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余原审被告亦实施了被诉整治行为。所以，李小琳认为长宁房管局、长宁市场监管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《物业管理规定》)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经李小琳申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。李小琳现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。原审认为，首先，对此说法李小琳未能提供相关证据予以证实；其次，李小琳在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如李小琳所述其非第一次申请及获批，因此可视作李小琳当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。李小琳在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其租用公房凭证上载明的使用用途仍为居住，因此，李小琳主张在长宁执法局作出被诉整治行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。李小琳之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，天山物业作为公房管理单位才同意将房屋的外墙变窗为门，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中李小琳自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的被诉整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如李小琳所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉整治行为前也未依法听取李小琳的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，于2019年7月25日判决如下：一、确认长宁执法局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回李小琳的其他诉讼请求。判决后，李小琳不服，向本院提起上诉。上诉人李小琳上诉称，上诉人就涉案房屋于2003年取得24号许可证，有效期是2003年4月2日至2005年4月1日，上诉人到期之前向原上海市长宁区房屋土地管理局申请延期，但原上海市长宁区房屋土地管理局未接受上诉人的申请，且事实上原上海市长宁区房屋土地管理局已经停止办理相关延期的审批工作。上诉人持有的24号许可证没有“续办”字样，但天山物业出具的24号许可证上有手写的“续办”字样，上诉人认为“续办”是指24号许可证的有效期已经经过了延期许可，2005年到期之后仍为有效。涉案房屋被拆除的户外装修都是由街道统一进行装修的，因此应当视为涉案房屋的居改非是合法合规的，故不属于整治范围。上诉人认为，原上海市长宁区房屋土地管理局不予受理延期申请或不作为导致的无法延期的责任不能转嫁给上诉人，涉案房屋的“居改非”发生在2004年之前，应当适用2004年的《物业管理规定》，其中明确住宅不得擅自改变物业使用性质，对于存量“居改非”要区分2004年前、后，根据是否经过审批予以认定是否属于违法。涉案房屋依据24号许可证在2004年之前改变物业使用性质，是合法有效的。原审适用2010年修订的《物业管理规定》错误。长宁房管局出具的居改非答复不具有地方法规的效力。原审判决仅确认程序违法而不是实体违法，对涉案房屋的性质判断错误，认定事实及适用法律错误，故请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。被上诉人长宁执法局辩称，涉案房屋的外墙原始状态为窗户，并不存在门，相应的24号许可证已超过法定有效期限，且上诉人未提供2005年之后经过审批的证据，长宁房管局调阅的材料也没有相关的审批材料，故认定上诉人将原有窗户敲除变更为门的行为属于破坏房屋外貌的情况。被上诉人在实施行政管理措施时已经充分保障上诉人陈述、申辩的权利。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，被诉整治行为的执法主体是长宁执法局，并非长宁房管局。天山物业出具的24号许可证上手写的“续办”，是指2003年的许可是对前一张有效期限许可内容的续办，并非指24号许可证于2005年到期后延期的续办。上诉人在涉案房屋居改非期限届满后，未将房屋外貌恢复原状，处于持续违法状态，长宁执法局依据2010年的《物业管理规定》进行整治，适用法律正确。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，被诉整治行为的执法主体是长宁执法局，并非长宁市场监管局。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，被上诉人长宁执法局对本行政区域内的擅自改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审对于原审诉讼请求的释明、规范以及被诉行政行为的确定、适格被告主体资格的认定，符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关政府部门对居改非进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的租赁凭证、24号许可证等证据以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的居改非答复认定2017年整治期间涉案房屋窗改门属于破坏房屋外貌，予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。24号许可证系附期限的行政许可，有效期限为自2003年4月2日至2005年4月1日止，该附期限的许可符合2004年施行的《上海市住宅物业管理规定》。2010年修订的《物业管理规定》自2011年4月1日起实施。2017年6月14日长宁执法局依据《物业管理规定》作出被诉整治行为，适用法律并无不当。上诉人认为应当适用2004年施行的《上海市住宅物业管理规定》，2017年被整治之时涉案房屋“居改非”已经延期仍为有效和不存在破坏房屋外貌的违法情形，其未提供其他证据予以证明，诉讼理由不能成立。原审在查明事实的基础上认为长宁执法局在作出被诉整治行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告义务、亦未告知救济权利和途径，违反法定程序，据此判决确认被诉整治行为违法，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李小琳负担。本判决为终审判决。审判长  张文忠审判员  鲍 浩审判员  沈莉萍二〇二〇年二月五日书记员  杨 勖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……