江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏08行初153号 原告索海林，性别：××，汉族，××年××月××日生，农民。 委托代理人薛佃明，江苏文通律师事务所律师。 被告涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道。 法定代表人时勇，该县县长。 委托代理人万马林，该县国土资源局工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人惠建林，该市市长。 委托代理人马文晶，该市法制办公室工作人员。 委托代理人宋长长，江苏道文律师事务所律师。 第三人朱善美，性别：××，汉族，××年××月××日生，农民。 原告索海林不服被告涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）土地权属处理决定及被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）行政复议决定一案，于2016年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因朱善美与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。原告索海林及其委托代理人薛佃明，被告涟水县政府的委托代理人万马林、朱苏宁，被告淮安市政府的委托代理人马文晶、宋长长，第三人朱善美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年8月29日，被告涟水县政府作出涟国土决字（2016）第02号《土地权属争议案件决定书》，决定：“朱善美户面西门面房西边正身墙向北延伸线与索海林户面西门面房南边正身墙向西延伸线相交点为第1点，索海林户面西门面房南边正身墙东南房角点为第2点，朱善美户与何海洲（原徐玉德）户门面房西边正身墙交界处沿何海洲户门面房北边正身墙向东延伸15米后垂直向北13米处为第3点，朱善美户面南瓦房东边正身墙向北延伸1.34米处为第4点（第2点、第3点连线向东延伸与朱善美户面南瓦房东边正身墙向北延伸相交点）。第1点与第2点、第2点与第3点、第3点与第4点的连线为双方界址线（附图）。”索海林不服该决定，于2016年10月17日向淮安市政府申请行政复议，淮安市政府于2016年12月6日作出[2016]淮行复第53号《行政复议决定书》，维持了涟水县政府作出的土地权属处理决定。 原告索海林诉称：一、土地权属争议确权应当依法进行，从实际出发，尊重历史，面对现实。两被告并未遵循该规定。两被告认定的事实明显缺乏依据，且割裂了历史演变。从建房及公共走巷看，原本留下的公共巷为1.6米，后因第三人户翻建房屋，公共巷变为0.8米，而原告房屋未经改建。依两被告的确权及复议决定，原告一点滴水地都没有，明显不利于双方和睦相处，没有兼顾本案的实际情况。二、第三人非家庭成员从而不具有申请资格。三、政府处理决定认定事实不清。被告所调查的人员仅能证实整体搬迁及安置的情况，不能证明到具体的内容，对本案争议双方的情况不能起到直接和详细的证明作用，亦非在场的当事人。证人之间的证言因内容不同，方向不一致，不能起到环环相扣的证明要求。被告涟水县政府、淮安市政府的行政行为认定事实不清。综上，请求：1、撤销涟水县政府作出的涟国土决字（2016）第02号《土地权属争议案件决定书》；2、撤销淮安市政府作出的[2016]淮行复第53号《行政复议决定书》。 原告索海林在法定期限内向本院提交了以下证据：1、原涟水县土地管理局填发的刘国峰土地使用权证，证明该宅基地实际宽度为12.94米，能够印证包括原告在内的五户宅基地的宽度不是准确的13米宽，而是按照实际使用面积测量得出的宽度，所有证人证明四户宅基地宽度为13米也是不实的；2、吕献华、姜汉举证人证言，证明第三人的建房情况，经过两次建房，第三人都没有将房屋建到其所主张的界址处，明显不符合情理和客观实际；3、涟水县人民法院（2010）涟民调初字第33号民事调解书，证明第三人与徐辉已于2010年3月12日调解离婚，现其以自己名义提出与原告划分界址的请求，其主体不适格。 被告涟水县政府辩称：一、第三人朱善美与案涉宅基地争议有直接利害关系，其主体适格。农村一户只能拥有一处宅基地。朱善美作为家庭成员代表其户申请宅基地权属争议处理不违反法律、法规的规定。朱善美户因宅基地使用权界址争议提出确权申请，其主体适格。二、被告作出的权属处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉宅基地位于涟水县××××本街组，淮高路东侧。1980年左右，因原成集粮管所建植物油厂，需要征用朱从兰（索海林母亲）、徐振华（朱善美公公）、徐玉德、马永明等户宅基地，经原成集公社、成集大队、本街生产队同意，王永发、马永明、徐玉德、徐振华、朱从兰五户搬迁至淮高路东侧现居位置。原划分给上述五户的宅基地为南北宽8弓（13.33米）、东西长9弓（15.00米），宅基地东边（由宅基地西边线向东15米外）剩余部分作为每户自留地（小园田）。因北边是沟，朱从兰户提出异议。调整后王永发、马永明、徐玉德、徐振华户的宅基地南北宽度为7弓4尺（13.00米）。2006年2月，朱善美户翻建房屋与索海林户发生矛盾。经调解，朱善美户西边留下0.8米巷口，拆掉东边的女厕所（现朱善美户面西门面房西边正身墙向东约27米处），厕所向东，南北宽调整为13米，余下0.33米作为两户共用出水地。索海林户原持有的涟集用（2002）字第S004号《集体土地使用证》已被涟水县人民法院（2015）涟行初字第00059号行政判决撤销。三、被告作出的权属处理决定程序合法。2016年5月18日，第三人向涟水县国土资源局提出书面申请，请求对其户与原告户宅基地使用权界址争议进行处理。2016年5月23日，涟水县国土资源局予以受理并于5月24日向索海林送达了《答辩通知书》和《申请书》副本。索海林未作答辩。随后，涟水县国土资源局派员调查案情。2016年8月16日，涟水县国土资源局组织双方进行调解，因索海林未出席调解会，致调解未果。被告依法作出权属处理决定并予送达。四、被告作出的权属处理决定适用法律正确。涟水县政府在查明事实后，从实际出发，尊重历史，面对现实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条、第四十五条之规定，作出该决定并无不妥。五、淮安市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告涟水县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1、涟水县政府涟国土决字（2016）第02号《土地权属争议案件决定书》，证明案涉争议宅基地界址经调查、调解不成，依法作出决定； 2、土地权属争议调查处理意见书，证明国土部门根据调查的案情在双方协商不成时，向涟水县政府提出处理意见； 3、土地权属争议调查申请书，证明第三人因界址纠纷提出土地权属争议处理申请； 4、申请人提交的证明材料（涟水县成集镇人民调解委员会调解意见、姜甫桥等证人证明、关于“省委书记信箱”淮交字[2008]72号信访交办单处理情况汇报、谈话笔录、朱善美身份证件、常住人口登记卡、结婚证），证明第三人提供界址权属的证明材料以及第三人的身份适格； 5、土地权属争议案件受理通知书，证明国土部门对第三人提出的申请经审查符合受理条件，决定予以受理； 6、答辩通知书，证明将第三人提出的申请土地权属处理材料送达原告，通知原告在法庭期限内进行答辩并提供相关证据材料； 7、调解通知，证明国土部门根据规定，将调解时间、地点通知第三人和原告，组织第三人和原告进行调解； 8、送达回证（包括决定书、调解通知等各种需要送达的材料），证明被告将相关文书材料送达原告和第三人； 9、调解笔录，证明因原告未参加调解致调解不成； 10、徐振华、汪某1、吕喜山、姜曙光、徐玉德询问笔录，证明（1）原来的徐振华、徐玉德及原告共五户在1980年左右搬到淮高路东侧，由南向北依次为王永发、马永明、徐玉德、徐振华、索海林户，前四户中每户宅基地南北宽度为13米，剩余部分至北沟边，由原告使用，前四户中每户宅基地界址清楚，无矛盾纠纷；（2）当时划分宅基地东西长度为9弓（15米），且门面西墙为宅基地的西界址线，证明划分的宅基地面积没有超过法定的面积；姜甫桥、姜汉夫、汪某2询问笔录，证明原告宅基地南北宽度比其余四户宽，第三人宅基地与王永发、马永明、徐玉德宅基地南北宽度一致；朱传兵、成庭志、胡锦贵询问笔录，证明第三人宅基地与王永发、马永明、徐玉德宅基地南北宽度一致；傅新宇、刘国峰询问笔录，证明买马永明家房子宅基地南北宽度为12.98米，与相邻宅基地界址清楚，无矛盾纠纷；何海洲询问笔录，证明买徐玉德的房子，宅基地南北宽度为13米，与徐振华户宅基地界址清楚，无纠纷；索海林询问笔录，证明原告户不配合调查；朱中荣、马永明询问笔录，证明国土部门对他们进行调查，对事实没有实质性异议；王士清、兰正亚、姜明奎询问笔录，证明2006年2月第三人在建设门面房时，与原告发生矛盾，请求处理，经调解，第三人建门面房时前口留下0.8米作为巷道，后口拆除半边厕所作为两户的出水用地方可建房，第三人宅基地南北宽度为13米；毛从林、皇甫凤芹询问笔录，证明在村民组长任职期间，未对组内宅基地界址进行调整；第三人询问笔录两份，证明第三人作为家庭成员代表提出土地争议申请； 11、文书送达照片，证明相关文书已经送达； 12、争议地块相关照片，证明处理争议地块现场； 13、现场勘验平面图，证明涉案需要解决的界址范围。 14、涟水县人民法院（2015）涟行初字第00059号行政判决书，证明第三人提起诉讼，法院生效判决撤销了原告土地使用权证，重新申请确权的根据。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条、第四十五条。 被告淮安市政府辩称：一、被告依法履行职责，作出的行政复议决定程序合法。原告不服涟水县政府作出的权属处理决定申请复议，被告收到原告的申请后，在法定期限内审查并予以受理。之后，按照法定程序向涟水县政府发送申请书副本，涟水县政府在法定期间内提交答复书以及证据材料。被告在法定期限内作出行政复议决定并送达，行政复议程序合法。二、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，法律适用准确。原告与第三人均居住在涟水县××××本街组。两户宅基地相邻，原告户宅基地南与第三人户北交界。1980年左右，包括原告与第三人户在内的五户居民搬迁至现居住地。2016年5月18日，第三人向涟水县政府提交《土地权属争议案件申请书》，请求确认其户宅基前口13米后口13.33米的使用权以及其户宅基1号点和索海林宅基4号点之间0.8米巷口的使用权。在没有界桩与原划分账册的情况下，涟水县政府通过走访调查、实地勘查等方式查清案件事实，依照法定程序作出被诉土地权属处理决定，并送达争议双方。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告淮安市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1、行政复议申请书； 2、原告索海林身份证复印件； 3、授权委托书等相关材料； 4、涟水县政府涟国土决字（2016）第02号《土地权属争议案件决定书》； 证据1-4证明原告向被告淮安市政府申请行政复议时所提交的材料。 5、提出答复通知书及送达材料，证明淮安市政府要求涟水县政府在法定期限内进行答复并提交证据； 6、参加复议通知书及送达材料，证明淮安市政府依法通知第三人朱善美参加行政复议； 7、EMS快递单、关于索海林行政复议案书面意见、（2015）涟行初字第00059号行政判决书、（2016）苏08行终33号行政裁定书及证明，证明行政复议期间第三人提交的书面意见及证据材料； 8、行政复议答复书及所提交证据材料目录（具体证据见涟水县政府提交的证据材料），证明涟水县政府进行答复并提交证据； 9、电话记录，证明淮安市政府依法通知原告可以查阅涟水县政府提交的证据材料； 10、行政复议案件材料查阅登记表，证明淮安市政府向原告送达行政复议答复书，以及原告已查阅涟水县政府提供的全部证据材料； 11、行政复议决定书及送达材料复印件，证明被告作出了行政复议决定书并及时送达。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条。 第三人朱善美庭审中述称，涟水县政府作出的土地权属处理决定以及淮安市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 第三人未向法院提交证据。 经庭审质证，原告索海林对被告涟水县政府的证据发表如下质证意见：证据1、2真实性、关联性无异议，合法性不认可，该决定系本案被诉行政行为，为审查对象；证据3申请书无事实依据，系单方主张；证据4中调解意见真实性不认可，该意见并非是确权决定，原告也未签字认可，调解内容没有履行；证据4中的证明内容不真实，且签字并非本人所签；证据4中的信访处理情况汇报属于信访件，其并未对争议事实作出实质性调查；证据4中的谈话笔录系有利害关系人的单方陈述；证据4中的户籍信息、结婚证真实性无异议，但民事调解书已经确认离婚，其无权单独提出确权申请；证据5-9、11-14的真实性、合法性、关联性无异议；证据10多位证人中仅有姜甫桥系当时划地组成员，其他人均非当时划地的参与者、策划者或事后的记录者，所证的证言非自己当时听到或看到，其中证人汪某1、汪某2系第三人近亲属，所有证言的内容均表述五户每户的宽度为13米表述不客观，系自己主观判断而出，对询问笔录真实性、合法性、关联性均有异议。 原告对被告淮安市政府的证据发表如下质证意见：涉及行政复议程序性证据，真实性、合法性、关联性无异议，程序性以外的证据质证意见同对涟水县政府的质证意见。 被告涟水县政府对原告索海林的证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，登记面积与实际面积不一致时应当以实际使用面积为准；证据2内容系同一人所写，证明事实与被告的询问笔录查明的事实不一致，应以询问笔录证为准；证据3真实性无异议，第三人享有宅基地的使用权，其主体适格。 被告涟水县政府对被告淮安市政府的证据真实性、合法性、关联性无异议。 被告淮安市政府对原告索海林的证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，可以证明原告户以外的其他四户宅基地南北宽度13米的事实；证据2真实性、合法性、关联性不认可；证据3真实性无异议，第三人提出申请主体适格。 被告淮安市政府对被告涟水县政府的证据真实性、合法性、关联性无异议。 第三人朱善美对原告索海林的证据发表如下质证意见：证据1同被告的质证意见；证据2内容不属实；证据3真实性无异议，但第三人与徐辉已经于2016年复婚。 第三人朱善美对被告涟水县政府以及被告淮安市政府的证据均无异议。 本院对各方证据作如下认证：被告涟水县政府所举证据1系本案被诉行政行为，不作为证据使用，不予确认；证据2可以证明国土部门作出处理意见报涟水县政府批准，本院予以确认；证据3，可以证明第三人提出确权处理申请，本院予以确认；证据4除身份证、常住户口登记卡以外的材料，因其与本案无关联性且结婚证因双方协议离婚，故不予确认，对身份证、常住户口登记卡的真实性无异议，结合多年矛盾纠纷现状、财产分割及复婚等现状，可以证明具有提起确权申请的主体资格，本院予以确认；证据5-9系被告确权处理中的程序性事项，各方对此均无异议，可以证明作出确权处理决定的程序，本院予以确认；证据10询问笔录，结合争议现状以及原始账册丢失的情况，可以综合证明原告与第三人的争议状况以及划分宅基地每户为13米的客观情况，本院对此予以确认；证据11-14,其真实性各方无异议，可以证明文书材料送达、争议土地现状以及原告土地证被法院生效判决撤销的情况，本院予以确认。 被告淮安市政府的证据，各方对其复议程序合法性无异议，可以证明根据申请依法作出复议决定并送达的过程，本院予以确认。 原告索海林所举证据1真实性各方无异议，可以说明刘国峰户的宅基地情况，与本案争议的事实具有关联性，本院予以确认；证据2从时间上看形成于第三人申请确权之前，其内容亦与涉案争议的主要事实无关联性，本院不予确认；证据3真实性可以确认，通过该调解书可以进一步说明第三人享有房屋的居住权利，其作为权利人以及家庭成员提出确权申请的主体适格，本院予以确认。 根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 索海林户与朱善美户现均居住在涟水县××××本街组。两户宅基地相邻，索海林户宅基地南与朱善美户北交界。1980年左右，因原成集粮管所建造植物油厂，需征用包括索海林户与朱善美户在内的五户原宅基地。该五户遂搬迁至现居住地，从南向北依次为王永发（现姜曙光）户、马永明（现刘国峰）户、徐玉德（现何海洲）户，徐振华户（第三人户）以及索海林户。2016年5月18日，朱善美户向涟水县国土资源局提交《土地权属争议案件申请书》，请求确认其户宅基前口13米后口13.33米的使用权以及其户宅基1号点和索海林宅基4号点之间0.8米巷口的使用权。2016年5月23日，涟水县国土资源局决定受理此案。随后，涟水县国土资源局将申请书副本送达索海林户，并通知其答辩及提交证据材料。2016年8月10日，涟水县国土资源局通知索海林户及朱善美户调解，并告知如不准时出席作不同意调解处理。索海林户未在通知时间、地点到会调解，涟水县国土资源局作不同意调解处理。 因两户之间的界桩与原划分账册均已不存在，涟水县国土局通过走访调查、实地勘查等方式收集有关证据，分别对争议双方、当年参与划分宅基地的部分人员、当地居民、村组干部以及部分曾参与处理双方争议的人员进行询问，其确认多年前划分宅基地均为13米宽的标准。2016年8月26日，涟水县国土资源局形成处理意见并报涟水县政府批示。2016年8月29日，涟水县政府作出涟国土决字（2016）第02号《土地权属争议案件决定书》，决定：“朱善美户面西门面房西边正身墙向北延伸线与索海林户面西门面房南边正身墙向西延伸线相交点为第1点，索海林户面西门面房南边正身墙东南房角点为第2点，朱善美户与何海洲（原徐玉德）户门面房西边正身墙交界处沿何海洲户门面房北边正身墙向东延伸15米后垂直向北13米处为第3点，朱善美户面南瓦房东边正身墙向北延伸1.34米处为第4点（第2点、第3点连线向东延伸与朱善美户面南瓦房东边正身墙向北延伸相交点）。第1点与第2点、第2点与第3点、第3点与第4点的连线为双方界址线（附图）。”2016年9月2日，该决定书分别送达争议双方。索海林收到决定后不服，于2016年10月17日向淮安市政府申请行政复议。淮安市政府受理后，依法定程序于2016年12月6日作出[2016]淮行复第53号《行政复议决定书》，维持了涟水县政府作出的土地权属处理决定。原告索海林不服，提起本案行政诉讼。 另查明：自1990年代以来，第三人户与原告户因宅基地问题多次发生纠纷，并经各级机关多次处理，均未彻底解决。朱善美户曾于2015年8月18日向涟水县人民法院提起行政诉讼，请求撤销索海林户持有的集体土地使用权证，涟水县人民法院审理后作出（2015）涟行初字第00059号行政判决，撤销了涟水县政府于2000年11月颁发给索海林的涟集用（2002）字第S004号《集体土地使用证》。索海林不服提起上诉，后又撤回上诉，本院依法裁定予以准许。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，第三人户与原告户宅基地界址相邻，双方均未持有合法有效的集体土地使用权证，因宅基地界址问题造成的纠纷由来已久且协商不成。第三人与原告存在个人之间的土地使用权归属争议，第三人有权提出解决土地争议的确权申请。涟水县国土资源局作为主管部门具体承办当事人提出的确权申请，其依法调查并拟定处理意见报经涟水县政府，并由涟水县政府作出作出确权决定，符合上述法律、规章的规定。 国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，原告索海林户原先持有的集体土地使用权证经法院生效判决予以撤销。现因原始界桩与分地账册均已不存在，只有从实际出发，在尊重历史，面对现实的基础上，通过走访调查、实地勘查等方式调查案情。涟水县国土资源局为解决双方争议，走访并询问了部分当年参与划分宅基地的原村干部、现村组干部、两户周围邻居、曾参与处理过两户矛盾的有关人员以及争议双方，并对争议地进行了勘察。被告涟水县政府提供的多份询问笔录等证据材料相互印证，基本可以证实当时划分宅基地的状况，认定当时划分的宅基地南北宽度为13米，比较符合客观实际。第三人朱善美户亦应享受到与其相邻户、相近户宅基南北宽度13米的划分标准。若争议的巷道不能依法确权给第三人户使用，将造成第三人户能够使用的宅基地南北宽度仅有12.2米，从而与相邻、相近户的宅基南北宽度不一致。因此，本案争议宅基使用权的处理，不得不考虑实际现状，尊重历史，面对现实。涟水县政府在查明事实的基础上作出的确权决定，总体上有事实根据，其处理结果考虑了实际现状，也做到了尊重历史。涟水县政府作出的土地权属处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其确权处理决定并无不当。 被告淮安市政府依据《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议程序，受理复议申请并在法定期限内作出复议决定，该复议决定亦符合法律规定。 综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告索海林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告索海林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  孙聂娟 代理审判员  王伏刚 人民陪审员  王洪兵 二〇一七年三月二十日 书 记 员  陈青青 附：相关法律条文 《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款土地所有权和使用权争议，由当事人协商；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。