山东省日照市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁11行终9号 上诉人（原审原告）***，男，1960年5月20日出生，汉族，国家公务员，住山东省临沂市兰山区。 上诉人（原审原告）于永涛，男，1963年2月27日出生，汉族，国家公务员，住山东省五莲县。 上诉人（原审原告）于永朋，男，1965年7月20日出生，汉族，国家公务员，住山东省临沂市兰山区。 上诉人（原审原告）于永会，男，1968年2月20日出生，汉族，国家公务员，住山东省莒县。 上诉人（原审原告）于永芹，女，1957年5月24日出生，汉族，退休工人，住山东省临沂市河东区。 上诉人（原审原告）于建团，男，1971年8月1日出生，汉族，农民，住山东省莒县。 以上六上诉人委托代理人郭星群，莒县天援法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）莒县刘官庄镇人民政府，住所地山东省莒县刘官庄镇驻地，统一社会信用代码11371122004429314C。 法定代表人张扬，镇长。 委托代理人张相会，山东聚祥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县人力资源和社会保障局，住所地山东省莒县银杏大道日照银行综合办公楼，组织机构代码00423362-9。 法定代表人徐雨田，该局局长。 委托代理人柳家晓，该局工资福利科科长。 委托代理人周夫峰，山东文心正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莒县农业机械管理局，住所地山东省莒县故城中路243号。 法定代表人马克红，该局局长。 委托代理人刘世清，该局办公室负责人。 上诉人***、于永涛、于永朋、于永会、于永芹、于建团因诉被上诉人莒县刘官庄镇人民政府、莒县人力资源和社会保障局、莒县农业机械管理局不履行法定职责一案，不服山东省莒县人民法院于2019年8月23日作出的（2018）鲁1122行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，上诉人亲属于文之出生于1930年，1952年参加工作。1980年经本人申请，根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》办理了退休手续。其退休证显示原工作单位为莒县农业机械管理局，原职务为会计，参加革命工作年月为1952年10月，革命工作年限为28年，退休时间为1980年12月25日，退休后居住地点为莒县刘官庄乡东营墩，工资金额为行政22级56.20元，退休费金额为62.58元。于文之自1987年6月转由莒县刘官庄镇人民政府管理并发放退休费等待遇。于文之于2015年2月8日病故。在上诉人到莒县刘官庄镇人民政府领取离退休人员死亡一次性抚恤金时，莒县刘官庄镇人民政府相关工作人员将于文之按国家机关工作人员及离退休人员报莒县人力资源和社会保障局审批，莒县人力资源和社会保障局以于文之不符合国家机关工作人员及离退休人员标准为由，不予批准。此后，莒县刘官庄镇人民政府相关工作人员告知上诉人对于文之应按事业单位工作人员和离退休人员向莒县人力资源和社会保障局申报。上诉人对该告知内容不予认可，并将相关申报材料取走。2015年9月1日，刘官庄镇人社所人员持莒县刘官庄镇人民政府出具的介绍信，到莒县农业机械管理局查证于文之是否为干部身份。莒县农业机械管理局写明：“经查证于文之同志系莒县农业机械管理局退休干部。”2016年9月莒县农业机械管理局出具证明：“于文之，男，1952年10月参加工作，1980年12月在莒县农业机械管理局退休，行政级别22级，干部身份（相当于现国家公务员系列）。”莒县刘官庄镇人民政府于2016年3月29日致函莒县人力资源和社会保障局，征询于文之身份是否为公务员或党政机关工作人员。莒县人力资源和社会保障局于2016年4月7日予以回复，认为于文之同志退休时公务员制度尚未施行，无法认定其为公务员；关于其身份是否为党政机关工作人员的认定问题，关系到其退休前所在单位的性质，超出其职能业务范围，建议咨询相关职能部门。其后，莒县刘官庄镇人民政府通知上诉人按照《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号）规定领取一次性抚恤金，上诉人则认为应按照《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发[2011]192号）规定领取一次性抚恤金。因存在争议，一次性抚恤金等待遇上诉人未领取。 另查明：2002年8月28日，莒县机构编制委员会以莒编（2002）8号文将莒县农业机械管理局更名为莒县农业机械管理办公室，加挂莒县农业机械管理局牌子，属于县政府直属事业单位。2011年1月6日莒县机构编制委员会以莒编[2011]33号文件批准《莒县农业机械管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，该规定第四项其他事项中列明莒县农业机械管理办公室参照《中华人民共和国公务员法》管理。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或其他组织起诉的事项属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定起诉条件之一。该款规定的行政行为系指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项关于依法支付抚恤金的规定亦应在此意义上予以理解与适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四条对该项的解释为，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定“是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。依照《中华人民共和国公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”的规定，公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案系上诉人要求被上诉人按照国家规定的退休干部标准支付抚恤金及丧葬费，即按照民发[2011]192号文件规定支付一次性抚恤金等，不属于行政诉讼受案范围，不应立案，现已立案，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原审裁定驳回***、于永涛、于永朋、于永会、于永芹、于建团的起诉。 上诉人***、于永涛、于永朋、于永会、于永芹、于建团上诉称，上诉人之父于文之1952年10月参加工作，1980年12月25日从莒县农机局办理退休手续，行政级别22级，系干部身份。2015年2月8日，于文之因病去世后按照国家政策到被上诉人处办理支取于文之的抚恤金及丧葬费事宜，被上诉人以种种借口相互推诿，未按规定发放抚恤金及丧葬费。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项规定，上诉人因被上诉人未按规定发放抚恤金而提起的行政诉讼，符合上述条款之规定，明显属于行政诉讼受案范围。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十三条明确规定,本解释施行后，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》同时废止，但一审法院却依据废止的司法解释，认定本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并以此为由驳回上诉人的起诉错误。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，裁定结果严重侵害了上诉人的合法权益，请求二审法院撤销一审裁定，并依法判令被上诉人按照国家规定的退休干部标准支付抚恤金及丧葬费或发回重审。 被上诉人莒县刘官庄镇人民政府答辩称，一、上诉人将刘官庄镇人民政府作为被上诉人明显不适格。2015年2月8日于文之病故之后，上诉人到莒县刘官庄镇人民政府领取离退休人员一次性抚恤金时，莒县刘官庄镇人民政府处工作人员就将于文之按照国家机关工作人员及离退休人员报莒县人力资源和社会保障局审批，但莒县人力资源和社会保障局未予批准。之后，莒县刘官庄镇人民政府又出具相关的介绍信由刘官庄镇人社所到莒县农业机械管理局查明于文之的身份，并于2016年3月29日致函莒县人力资源和社会保障局征询于文之是否为公务员或党政机关工作人员，莒县人力资源和社会保障局认为于文之同志退休时公务员制度尚未施行，无法认定其为公务员。其后莒县刘官庄镇人民政府及时通知上诉人按照《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》(人社部发[2008]42号)规定领取一次性抚恤金，上诉人不同意，因存在争议，上诉人未领取一次性抚恤金待遇。由此可见，莒县刘官庄镇人民政府已经按照《中华人民共和国行政法》的有关规定，实际履行了自己的职责和义务，同时也协助和配合上诉人做了相应的工作。莒县刘官庄镇人民政府在上述过程中不能按照自己的意志随意认定上诉人近亲属于文之的身份，其只能按照规定将相应的手续交于被上诉人莒县人力资源和社会保障局审批，至于被上诉人莒县人力资源和社会保障局对于文之的身份如何定性，莒县刘官庄镇人民政府则无权干涉，莒县刘官庄镇人民政府只能按照被上诉人莒县人力资源和社会保障局的认定结果予以发放抚恤金。二、本案在一审中也查明，在2011年1月6日莒县机构编制委员会以莒编[2011]3号文件批准《莒县农业机械管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，该规定第四项其他事项中列明莒县农业机械管理办公室参照《中华人民共和国公务员法》管理，所以对于行政机关向其工作人员的亲属发放死亡一次性抚恤金，属于行政机关作出的涉及工作人员权利义务决定的内部范畴，由此而产生的争议不属于人民法院的受案范围。综上所述，莒县刘官庄镇人民政府已合法的履行了职责和义务，上诉人将莒县刘官庄镇人民政府列为被上诉人明显不适格，并且上诉人所诉事项也不属于人民法院的受案范围，请求驳回上诉，维持原审裁定。 案经送达，被上诉人莒县人力资源和社会保障局、莒县农业机械管理局未向本院提出书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国公务员法》第七十七条第二款规定：“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”。本案中，上诉人诉求被上诉人按照国家规定的退休干部标准支付抚恤金及丧葬费，即按照民发[2011]192号文件规定支付一次性抚恤金等，隶属于公务员人事管理中的工资福利保险事宜，系行政机关作出的涉及公务员权利义务的内部行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。而行政机关作出的涉及公务员权利义务的内部行政行为不直接对外发生侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的效力，依法不属于人民法院的受案范围。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项的规定，认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，但该条适用的前提系行政机关按照行政管理职责对外作出的行政行为，对上诉人主张本案应适用该法律依据进行裁判的主张，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年二月二十五日 法官助理管珈琪 书记员丁丽