山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终22号 上诉人（原审原告）于海青，男，1966年7月4日生，汉族，住淄博市临淄区。 被上诉人（原审被告）淄博市卫生健康委员会，统一社会信用代码11370300MB2863168B。住所地:淄博市张店区人民路45号。 法定代表人宋晓东，主任。 委托代理人董运涛，淄博市卫生健康委员会工作人员。 委托代理人赵东，山东鑫科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人赵刚，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人刘家，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人于海青因诉被上诉人淄博市卫生健康委员会投诉回复及淄博市人民政府行政复议一案，不服淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年3月3日，原告之父于少杰因腹胀到北大医疗鲁中医院消化内科住院治疗，诊断为糜烂性胃炎等，2015年3月11日出院。2015年3月25日，于少杰再次到北大医疗鲁中医院就诊，诊断为肝外胆管扩张、胆囊结石等，住院治疗。2015年3月29日，行ERCP术，反复多次插管不能至胆总管，放弃ERCP治疗，后诊断为急性重症胰腺炎。2015年4月5日，转院至山东大学齐鲁医院治疗，诊断为急性重症胰腺炎、腹腔感染等，住院治疗，2015年4月28日出院。2015年4月29日，于少杰再次到山东大学齐鲁医院住院治疗，2015年4月30日出院。出院后，于少杰去世。本案原告等于少杰的近亲属遂向淄博市临淄区人民法院提起民事诉讼，此诉讼经二审终审，淄博市中级人民法院于2017年5月作出（2017)鲁03民终956号民事判决书，判决北大医疗鲁中医院赔偿原告等精神损害抚慰金及医疗费等赔偿金。2017年11月份，原告向被告市卫健委递交《查处医疗违法行为申请书》，称北大医疗鲁中医院及医生王淑芳存在医疗违法行为：(一）北大医疗鲁中医院对患者于少杰实施ERCP术，手术指征掌握不严。（二）北大医疗鲁中医院行ERCP术中，反复插管，导致术后发生重症胰腺炎。（三）术后未及时进行检查并预防并发症。（四）北大医疗鲁中医院医务人员在诊疗过程中严重违反职业道德。（五）北大医疗鲁中医院违反我国《围手术期管理制度》。因此，申请对北大医疗鲁中医院及王淑芳的违法行为进行调查，并根据调查的情况作出行政处理与行政处罚。2017年11月29日，被告市卫健委批转“市卫生局卫生监督局”依法处理。2019年1月8日，淄博市卫生计生监督执法局填写《举报投诉案件受理登记表》，注明案件来源为“当面投诉”。2019年1月16日，淄博市卫生计生监督执法局作出《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》，载明：“我单位于2019年1月8日收到您的投诉距离涉嫌违法行为发生日2015年3月29日，已经超过二年时限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据《卫生行政处罚程序》规定，不予立案”。原告不服，向被告市政府申请行政复议，复议机关于2019年5月21日作出淄政复[2019]30号行政复议决定，确认淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出的该回复违法。原告仍不服，诉至法院。另查明，根据淄编[2017]93号淄博市机构编制委员会《关于市卫生局卫生监督局与市人口和计划生育监察支队整合的通知》，淄博市卫生局卫生监督局更名为淄博市卫生计生监督执法局，为市卫生和计划生育委员会领导的正县级公益一类事业单位，主要职责包括对辖区内卫生行政处罚案件进行调查并提出处罚建议。根据淄发[2018]48号文规定，市卫生和计划生育委员会职责并入淄博市卫生健康委员会。 原审法院认为，被诉的《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》，是淄博市卫生计生监督执法局在被告市卫健委批转由其依法处理的情况下作出的，由于淄博市卫生计生监督执法局系市卫生健康委员会领导的事业单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，本案以淄博市卫生健康委员会为被告主体适格。又由于淄政复[2019]30号《行政复议决定书》，是以程序违法确认《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》违法的，对其回复的内容并没有认为有不当之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”的规定，其列市政府为共同被告亦是适格的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告所投诉的医疗行为发生在2015年3月29日，而原告是在2017年11月投诉至被告市卫健委，要求对其调查处理。很明显，原告投诉时已超过了法律规定的违法行为两年行政处罚追责时效。故淄博市卫生计生监督执法局回复称不再给予北大医疗鲁中医院行政处罚符合法律规定。复议机关在淄政复[2019]30号《行政复议决定书》中，认定淄博市卫生计生监督执法局不再给予北大医疗鲁中医院行政处罚的回复并无不当，此认定结论亦是符合法律规定。对于淄博市卫生计生监督执法局作出《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》是否存在程序违法问题。庭审查明的事实能够表明，原告是于2017年11月通过递交《查处医疗违法行为申请书》要求被告市卫健委对北大医疗鲁中医院查处的。而淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》，其作出答复的时间已超过《山东省行政程序规定》第九十三条“法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结，20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日”之规定的办理期限，属于程序违法。对此，淄政复[2019]30号《行政复议决定书》已予以指出，并由此确认其回复违法。故被告市政府在行政复议过程中依法履行了受理、调查等程序后，作出此决定亦无违法及不当之处。对于淄博市卫生计生监督执法局回复中程序是否违法还要在判决中确认。本院认为，由于此违法行为在行政复议程序中确认了违法，而对前述的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定内容进行分析可看出，其立法本意包含有如下精神：经复议后维持了的内容，应由复议机关和原作出行政行为的行政机关作为被告承担责任；经由复议机关否定的部分，因复议机关作出的复议决定才是最终的行政裁决，故此部分只宜列复议机关为被告。因此，依照此精神，在本案中所涉及的程序合法性应是针对复议程序，复议决定中已确认违法的原行政行为程问题不宜重复确认。综上所述，法院认为，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告于海青的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告于海青负担。 宣判后，原审原告于海青不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。上诉理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人父亲去世后，上诉人一直通过各种渠道要求处理涉事医生。2015年4月30日，上诉人来到齐鲁石化中心医院病案室，复印病历，发现了29日手术记录，反复多次插管，无法进入胆总管，黄斑玛导丝进入胰管，术中出血5m1，返回病房。在所有病历中不见磁共振报告单记录，ERCP操作失误的记录。上诉人带着病案记录找到了医院领导卜部长怎样处理医生王某某时，其称上诉人父亲的手术，先由王某某做，做了很长时间，没有取出结石，又换教授于某取，取了多次也没有找到结石，卜部长说王某某做这个手术完全是错误，她根本不会做ERCP手术。王某某是拿病人的宝贵生命当标本做实验，学技术，捅破胰腺，隐瞒事实，致人死亡。卜部长说向院长汇报后，听通知。1个月后通知我到医院，口气大改“你父亲的死与我们没有关系，你到法院去告医院吧”。区法院经过几次开庭，2015年11月1日把材料寄到上海复旦大学鉴定中心。直到2016年11月10日上海复旦大学司法鉴定听证会专家说，我看检验结果，患者胆管直径是8mm，要求胆管直径大于8mm才能做手术，这个手术是不允许做的，应做MPCP，术中出血5ml，破坏了胰腺组织，为什么不及时抢救，院方说医院达不到抢救的技术力量和水平。我带着27张CT和磁共振片子，专家说我们只看医院的记录，不看片子。很多记录早被删除，片子上检测出胰腺上捅出许多大洞。12月5日上海鉴定中心鉴定出结果损伤胰腺组织，术后发生急性胰腺炎有一定概率，发生重症胰腺炎概率较低，医方的过错与患者最终死亡结果存在一定因果关系。医方的过错参与度为40％-50％。12月21日临淄区法院判医院承担45％的赔偿，我们又到中院上诉。2017年5月3日，中院改判医院承担60％的责任。上诉人又提出处理2名医生，法院说需要做医疗事故鉴定。上诉人多次到临淄区卫生局，被告知是由市卫生局管。2017年7月14日找到淄博市卫生健康委员会，被告知超过一年不做医疗事故鉴定。2017年11月27日市卫生健康委员会受理案件并要求执法局对医生处理，后经多次询问没有结果。2019年1月8日，上诉人找到执法局，执法局1月16日作出决定不立案，原因是超过两年。2019年2月8日上诉人去省里，被告知到市政府行政复议和诉讼。5月21日淄博市人民政府受理复议申请，确认回复违法，但淄博市卫生健康委员会仍未处理两名医生。二、被上诉人淄博市卫生健康委员会接到上诉人投诉后，未进行任何调查核实。上诉人认为淄博市卫生健康委员会作为行业主管部门，负有对淄博市内医疗机构及医务工作人员进行监管的职责，在接到上诉人投诉其涉嫌违法后，应展开调查，查明事情的详细情况，而不能仅依据上诉人提交的材料进行答复。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，违反法定程序的人民法院应当决撤销或者部分撒销，并可以判决被告重新作出行政行为。 被上诉人淄博市卫生健康委员会辩称，答辩人认为一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,所作出的判决正确。上诉人提出的上诉请求和理由都不成立，请二审法院维持一审判决。 被上诉人淄博市人民政府辩称，一、关于事实认定问题。我机关查明的主要关键事实同淄博市卫生健康委员会，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，由淄博市卫生健康委员会负责答辩和举证。二、关于行政复议程序问题。我机关根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对上诉人申请的行政复议进行立案、审理、作出决定符合法律、法规规定。2019年4月2日，上诉人对淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出的《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》不服，请求撤销该具体行政行为。经审查，上诉人的行政复议申请符合立案条件，我机关于2019年4月4日受理，制作《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，分别送达上诉人、淄博市卫生健康委员会，通知参加行政复议，提交答复及证据材料。2019年5月21日，我机关作出《行政复议决定书》并送达双方当事人。三、关于法律适用问题。淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出的《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》违反法定程序，我机关适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，作出确认淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出的《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》违法的行政复议决定，适用法律正确。综上，我机关作出的淄政复[2019]30号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据淄编[2017]93号淄博市机构编制委员会《关于市卫生局卫生监督局与市人口和计划生育监察支队整合的通知》，淄博市卫生局卫生监督局更名为淄博市卫生计生监督执法局，为市卫生和计划生育委员会领导的正县级公益一类事业单位，主要职责包括对辖区内卫生行政处罚案件进行调查并提出处罚建议。根据淄发[2018]48号中共淄博市委淄博市人民政府《关于淄博市市级机构改革的实施意见》，原市卫生和计划生育委员会职责并入淄博市卫生健康委员会。本案中，淄博市卫生计生监督执法局作为淄博市卫生健康委员会管理的事业单位，其根据淄博市卫生健康委员会的批转，作出被诉《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》，应视为接受淄博市卫生健康委员会的委托作出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，淄博市卫生健康委员会应作为本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。本案被上诉人淄博市人民政府所作淄政复[2019]30号行政复议决定系以违反法定程序为由确认投诉答复行为违法，因此，淄博市人民政府应为本案共同被告。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案上诉人于海青向被上诉人淄博市卫生健康委员会申请查处的事项是其父亲在北大医疗鲁中医院就医期间该院及有关医生存在违法行为，要求被上诉人淄博市卫生健康委员会作出相应行政处理和行政处罚。上诉人于海青的父亲系于2015年3月3日至2015年4月5日期间在北大医疗鲁中医院就医，上诉人于2017年11月向被上诉人淄博市卫生健康委员会提交“查处医疗违法行为申请书”，此时上诉人反映的违法行为已经终了超过两年，因此，淄博市卫生计生监督执法局在接到被上诉人淄博市卫生健康委员会的批转后，以此为由向上诉人答复不予立案，并无不当。但根据《山东省行政程序规定》第九十三条之规定，“法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结，20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日”，本案被上诉人淄博市卫生健康委员会自2017年11月收到上诉人于海青的申请，至2019年1月16日才由淄博市卫生计生监督执法局作出被诉《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》，明显超过办理期限，属程序违法。 被上诉人淄博市人民政府作出淄政复[2019]30号行政复议决定，认定的事实与被上诉人淄博市卫生健康委员会认定的事实一致，其依法认定被上诉人淄博市卫生健康委员会作出被诉投诉答复超过法定期限并确认该投诉答复违法，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。此外，被上诉人淄博市人民政府收到行政复议申请后，在法定期限内履行了受理、审查、作出决定以及送达等程序，符合法定程序。 综上，被诉《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》超过办理期限违反法定程序，但对上诉人权利不产生实际影响，依法应确认该答复行为违法；被诉淄政复[2019]30号行政复议决定依法对前述投诉答复行为确认违法，符合法律规定，依法应驳回于海青要求撤销该复议决定的诉讼请求。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，但一并判决驳回于海青的诉讼请求，系适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第六十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销淄博市张店区人民法院（2019）鲁0303行初55号行政判决； 二、确认被上诉人淄博市卫生健康委员会委托淄博市卫生计生监督执法局于2019年1月16日作出的《关于投诉齐鲁石化中心医院及有关医生的回复》违法； 三、驳回于海青要求撤销淄政复[2019]30号行政复议决定的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50.00元，由上诉人于海青和被上诉人淄博市卫生健康委员会分别各负担25.00元。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 荣明潇 审 判 员 陈 磊 二〇二〇年二月二十四日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛