广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1439号 上诉人（一审原告）：灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第一村民小组。 诉讼代表人：刘世湘，该组组长。 上诉人（一审原告）：灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第二村民小组。 诉讼代表人：刘其文，该组组长。 上列二村民小组共同委托诉讼代理人：杨志才，广西祺询律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：灵山县人民政府，住所地灵山县灵城街道广场路31号。 法定代表人：刘钦，该县县长。 委托诉讼代理人：钟昌岩，灵山县调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）:钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。 法定代表人：谭丕创，市长。 委托诉讼代理人：邓红，钦州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：罗锴，广西源群律师事务所律师。 一审第三人:灵山县新圩镇元屋岭村委会，住所地灵山县新圩镇元屋岭村委会。 诉讼代表人：刘其艺，该村委会主任。 委托诉讼代理人：黄升庆，广西公润律师事务所律师。 上诉人灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第一村民小组（以下简称灵秀一组）、灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第二村民小组（以下简称灵秀二组）因诉被上诉人灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及一审第三人灵山县新圩镇元屋岭村委会（以下简称元屋岭村委会）林地权属行政处理、行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年11月12日公开进行了听证。灵秀一组组长刘世湘、灵秀二组组长刘其文及其委托诉讼代理人杨志才，灵山县人民政府委托诉讼代理人钟昌岩，钦州市人民政府委托诉讼代理人罗锴、邓红，一审第三人元屋岭村委会主任刘其艺及其委托诉讼代理人黄升庆到庭参加了听证。本案现已审理终结。 灵秀一组、灵秀二组上诉称：（一）一审法院认定事实不清，证据不足，依法应当撤销并纠正。理由是：1、一审法院仅以一份《山界林权证》作为认定事实的依据错误，该证存在瑕疵，是不合法的凭证。2、本案争议地在1993年3月1日《元屋岭村公所全体干部、党小组长、村委主任、生产队长及作业组长会决议》的内容对争议土地权属进行确定是违法了法律规定的，是无效的决议。3、一审判决认定在土改、合作化、“四固定”时期均没有将争议地落实给任何一个集体经济组织所有是错误的。在“四固定”时期，涉案土地已经落实给了灵秀一组、灵秀二组使用。4、1970年农业大寨时，灵秀一组、灵秀二组村民在争议山岭上开荒造田造地。5、争议山岭上绝大部分坟山是灵秀一组、灵秀二组村民的，一审法院认定争议山岭是公共殡葬地的事实错误。6、一审法院仅凭一份“自己村委会出具证明自己对争议林地享有权属”的《证明》作为确定争议地为元屋岭村委会所有的依据明显是错误的。（二）一审法院判决遗漏查明和认定的事实有：1、争议地早在民国期间由村民刘献瑞买回并一直由灵秀一组、灵秀二组管理使用至今。2、1995年5月22日，新圩镇人民政府作出的新政决字第5号《处理决定书》中已明确“1962年，大队把土地和果树下给各生产队管理，茶辣塘二队分的二棵”的事实，充分证明该林地就由灵秀一组、灵秀二组管理使用的事实。3、灵秀一组、灵秀二组是由原来的茶辣塘一队和二队变更而来。4、本案涉案林地现在耕作使用的村民为上诉人的村民的事实。（三）本案的调查取证程序存在瑕疵，且所调查的均是元屋岭村委会一方的群众，依法应当予以排除。据此向二审法院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，改判支持灵秀一组、灵秀二组的一审的诉讼请求。2、本案诉讼费由灵山县政府和钦州市政府负担。 灵山县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 钦州市政府答辩称：与一审答辩意见一致。请求驳回上诉维持一审判决。 元屋岭村委会答辩称：同意灵山县政府决定及一审判决。 灵秀一组、灵秀二组向一审法院请求：一、依法撤销灵山县政府作出的《关于新圩镇元屋岭村委会灵秀村第一、二村民小组与新圩镇元屋岭村委会林地权属纠纷的处理决定》(灵政处[2018]13号)（以下简称13号处理决定）和钦州市政府作出的《钦州市人民政府行政复议决定书》(钦政复决字[2019]9号)（以下简称9号复议决定），责令灵山县政府对争议岭重新作出具体行政行为；二、灵山县政府、钦州市政府承担本案的诉讼费用。 一审判决查明：争议地，名为水龟岭和石狗岭，面积约7.4公顷。其中：水龟岭，面积约2.7公顷，四至：东至岭脚水茫为界，南至独树村、白坭岭村坡地为界，西至岭岐分水接白坭岭村林地为界，北至岭顶分水接独树村林地为界；石狗岭，面积约4.7公顷，四至：东至新圩村民小组坡地至大路为界，南至细黄坡、新圩、灵秀村一、二村民小组坡地为界，西至岭脚为界，北至岭脚大路接白云塘村民小组坡地为界。其中，石狗岭南面的中间有灵秀村村民的六棵老荔枝树，投影占地面积约0.1公顷；南、西、北向有元屋岭村委会承包给他人种植多年的荔枝果树，面积约3.27公顷；公共坟地面积约1.33公顷。争议地土改时不分给任何人，由元屋岭农会管理，合作化时期争议的水龟岭、石狗岭和“石山”、大炮岭、占福岭、竹高岭、松木岭等7个山岭由元屋岭高级社集体管理。1958年元屋岭大队成立专业队时，由大队专业队管理。1962年“四固定”时不落实固定给任何生产队，由元屋岭大队集体管理。70年代农业学大寨时，元屋岭大队响应上级号召，按就近开垦原则，组织各生产队进行开荒，争议的水龟岭没开垦有坡地，争议的石狗岭东面新圩、细黄坡生产队开垦有坡地，东南面及山塘底和沙帽岭东南角岭坎至石狗岭脚小路有申请人开垦有坡地，北面下排岭第一、二生产队开垦有坡地，其他各生产队也就近在大队统管的山岭下开垦有坡地。对于开垦的坡地，大队召开会议讨论决定：凡各生产队开垦成坡地的给各生产队管理，没有开垦的岭地由大队集体统管和用于全村公共殡葬地，现争议地属于没有开垦的岭地及公共殡葬地，由元屋岭大队统一管理。体制下放时，争议地由元屋岭村委会集体管理。“林业三定”时，争议地登记在元屋岭村委会的《山界林权证》上。1993年，元屋岭村公所将水龟岭发包给李宝聪、蒙家焕；石狗岭经公证发包给刘其福、刘立强、刘其锋等。1995年，刘其法、刘其钦与元屋岭村公所和元屋岭村公所茶辣塘二队第二组因石狗岭南向的六棵老荔枝树发生纠纷，经新圩镇人民政府作出处理决定，把六棵荔枝果树确权给刘其法、刘其钦共同所有。在安葬坟山习俗上除申请人村民就近葬坟外，占福岭村、上排岭村、下排岭村等其他自然村也在石狗岭上葬坟山共216座。2009年，争议地列入工业园区开发，灵秀一组、灵秀二组以争议岭是其祖宗地和村委会未合法取得权属为由提出异议，引发纠纷，经新圩镇政府调处未果。后灵山县政府经过调查作出《13号处理决定》。一、争议的水龟岭、石狗岭(除老荔枝树投影占地面积外)林地所有权归元屋岭村委会全体农民集体所有。面积约7.3公顷。其中：水龟岭面积约2.7公顷，四至：东至岭脚水茫为界，南至独树村、白坭岭村坡地为界，西至岭歧分水接白坭岭村林地为界，北至岭顶分水接独树村林地为界；石狗岭面积约4.6公顷，四至：东至新圩村民小组拔地至大路为界，南至细黄坡、新圩、灵秀村一、二村民小组坡地为界，西至岭脚为界，北至岭脚大路接白云塘村民小组坡地为界。二、老荔枝树投影的林地所有权归××村第二村民小组集体所有。面积约0.1公顷，四至如附图。后灵秀一组、灵秀二组不服，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府作出《9号复议决定》，维持了《13号处理决定》。灵秀一组、灵秀二组不服，提起本案行政诉讼。 一审判决认为：本案争议焦点为：一、行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权；二、被诉行政机关作出处理决定和复议决定的认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 一、关于行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案灵秀一组、灵秀二组与元屋村委会之间发生林地所有权争议，灵山县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案钦州市政府作为灵山县政府的上一级人民政府，其对复议申请有权作出复议决定。 二、关于被诉行政机关作出处理决定和复议决定的认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。本案讼争的土地，经灵山县政府组织双方现场勘测，各方对争议林地的位置及四至无异议。参照桂发[1982]36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”本案中，争议地在土改、合作化、“四固定”时期都未确定权属，而是由元屋岭大队进行管理和使用。“四固定”后、70年代农业学大寨时，争议的水龟岭没有开垦坡地，石狗岭争议的部分也未开垦坡地，未开垦的岭地协议由元岭大队进行管理和用于全村殡葬地。体制下放时，争议地由元屋岭村委会管理。“林业三定”时期，争议地登记在元屋岭村委会的《山界林权证》上，此后，由元屋岭村委会管理至今。因此，争议地虽在“四固定”时期没有确定权属，但是在“林业三定”时期确定给元屋岭村委会，并由元屋岭村委会管理至今。灵秀一组、灵秀二组认为争议岭“四固定”时已落实给其村民集体所有，1970年农业学大寨时，村民在争议地上开垦坡地，种植农作物管理使用，无证据证实。灵秀一组、灵秀二组村民刘立创解放前在石狗岭上种植六棵荔枝果树，经新圩镇人民政府确权给刘其法、刘其钦共同所有。但并不能证明灵秀一组、灵秀二组一直管理使用石狗岭。因此，灵山县政府作出处理决定确权给元屋岭村委会，钦州市政府复议决定对灵山县政府的处理决定予以维持，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。 关于适用程序是否正确的问题。灵山县政府对灵秀一组、灵秀二组的林地权属调处申请进行了受理，受理后向元屋岭村委会送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果作出《13号处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。因此，灵山县政府作出《13号处理决定》的程序是合法的。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对灵山县政府作出的《13号处理决定》进行审查，遂作出《9号复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，灵山县政府作出的灵政处[2018]13号的处理决定及被告钦州市政府作出的钦政复决字[2019]9号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。灵秀一组、灵秀二组的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回灵秀一组、灵秀二组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由灵秀一组、灵秀二组共同负担。 本院二审期间，灵秀一组、灵秀二组向本院提交了《新圩镇元屋岭村6、7组林改方案公示》，拟证明林地可以由村民小组所有的事实。灵山县政府、钦州市政府、元屋岭村委会的质证意见为：对该证据不认可，效力由法庭确认。本院经审查认为，上列证据无其他证据予以佐证，且与本案无关联性，不能证明其主张，本院不予采纳。同时，在本案审理过程中，本院依职权调取了新圩镇林业站各村《山界林权证》所存档案，查明部分村（如茶田、佛垌）所持有的《山界林权证》亦无人民政府印章，并组织了质证，对该事实各方当事人均无异议，可以作为认定本案事实的参考依据。各方当事人对一审查明的其他事实，除灵秀一组、灵秀二组对争议地一直由元屋岭村集体管理的事实有异议外，均无异议，本院对一审判决查明的其他事实予以确认，作为本案认定事实的参考依据。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是《13号处理决定》及《9号复议决定》是否合法有效的问题。 关于《13号处理决定》及《9号复议决定》是否合法有效的问题。首先，灵山县政府能否将《山界林权证》作为确权的参考依据的问题。根据《中华人民共和国林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”的规定，县级以上人民政府颁发的林地权属证书，是处理林权争议的依据。本案中，争议地在“林业三定”时期，登记在元屋岭村委会的《山界林权证》上。灵秀一组、灵秀二组主张该《山界林权证》存在瑕疵，是不合法的凭证。本院在调查过程中查明，新圩镇部分村所持有的《山界林权证》也存在有无人民政府印章等情况，这是特殊历史时期所形成的现象，且争议地不涉及元屋岭村集体组织以外的当事人，灵山县政府将该《山界林权证》作为确权的参考依据并无不当。灵秀一组、灵秀二组关于元屋岭村委会持有的《山界林权证》存在瑕疵，不能作为确权参考依据的的主张与事实不符，本院不予支持。 其次，关于争议地是否一直由元屋岭村集体管理使用的问题。一审法院查明争议地在土改、合作化、“四固定”时期都未确定权属，而是由元屋岭大队进行管理和使用。“四固定”后、70年代农业学大寨时，争议的水龟岭没有开垦坡地，石狗岭争议的部分也未开垦坡地，未开垦的岭地协议由元岭大队进行管理和用于全村殡葬地。体制下放时，争议地由元屋岭村委会管理。灵秀一组、灵秀二组主张争议地一直由其管理，但未能提供充足的证据证明，本院对其主张不予支持。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”的规定，对于农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，元屋岭村委会作为元屋岭村的自治组织代表，享有管理村集体土地的权力，代表和管理的是全体元屋岭村村民的利益。灵秀一组、灵秀二组作为元屋岭村内的村民小组，本身享有元屋岭村集体所有范围内的相关权利。因此，灵山县政府根据历史未确权的事实和调查查明的事实，确认争议地一直由元屋岭村集体管理使用并无不当。另外，由于争议地不涉及元屋岭村集体组织以外的当事人，灵山县政府在调查过程中调查元屋岭村集体组织内的人员并无不当。灵秀一组、灵秀二组关于调查程序存在瑕疵的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，灵山县政府的《13号处理决定》和钦州市政府《9号复议决定》事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。一审判决驳回灵秀一组、灵秀二组的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第一村民小组、灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第二村民小组已预缴），由灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第一村民小组、灵山县新圩镇元屋岭村委会灵秀村第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年二月十八日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈