辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽07行初35号原告刘志强，男，1972年1月7日出生，汉族，个体，住锦州市凌河区。委托代理人孟祥东，辽宁卓政（锦州）律师事务所律师。被告锦州市凌河区人民政府，住所地锦州市凌河区解放路五段25号。法定代表人马晓春，该区区长。委托代理人孙成，该区住房和城市建设局局长。委托代理人刘春玲，辽宁戎达律师事务所律师。原告刘志强与被告锦州市凌河区人民政府土地行政允诺一案，原告于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日、2020年1月9日公开开庭审理本案。原告刘志强的委托代理人孟祥东，被告锦州市凌河区人民政府的委托代理人孙成、刘春玲到庭参加诉讼。现本案已审理终结。被告锦州市凌河区人民政府于2010年9月28日作出《关于对XX宾馆地块改造项目刘志强个人产权房产补偿的补充说明》。内容：“位于XX宾馆地块的XX商场，建筑面积1000平方米，其中，有产权面积930平方米，无照房屋70平方米。产权人为刘志强。在拆迁过程中，产权人刘志强态度积极，给予区政府大力支持。经协商，对其货币补偿2000万元，同时给予刘志强从现在起未来五年内合作投资的房地产项目2000万人民币的政策性补偿（即土地出让金和行政事业性收费）。其中，政策性补偿已经凌河区政府报请市政府并获王文权市长批示同意。为使该项目顺利实施，对刘志强的政策性补偿切实得到兑现，由凌河区政府负责落实。否则，凌河区政府应在刘志强所开发项目中除应享受的政策外，再给予刘志强2000万元政策性补偿，以弥补拆迁补偿中没有得到落实的损失。刘志强所开发的项目应在5年内实施。”原告刘志强诉称，诉讼请求：1．要求部分解除被告作出的补充说明；2．要求被告支付原告剩余动迁补偿款20000000元；3．要求被告赔偿原告因其迟延履行支付动迁补偿款的直接经济损失10634000元，上述动迁补偿款及直接经济损失合计人民币30634000元。4．要求被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：在XX宾馆地块改造项目中，原告刘志强拥有XX宾馆地块的XX商场，建筑面积1000平方米的房屋，其中有产权证面积930平方米，无照房屋70平方米。在拆迁过程中，产权人刘志强（本案原告）态度积极，给予本案被告凌河区政府大力支持。本应该获得补偿4000万元，而被告凌河区政府先支付货币补偿2000万元，并于2010年9月28日对原告作出了再给予原告政策性补偿款2000万元人民币的补充说明。但经过原告多年的努力与催促，被告给予原告进行政策性补偿的义务一直未履行，导致被告作出的补充说明合同的目的无法实现，故请贵院部分撤销，撤销《补充说明》中以合作投资房地产项目作为政策性补偿实现方式。并支付原告剩余动迁补偿款及经济损失合计30634000元，计算截至2019年9月27日。原告向本院提供了以下证据：证据1．房屋拆迁补偿安置协议。证明1．刘志强曾经拥有被拆迁的地上物，建筑面积999.6平方米，其中产权证面积930平方米；在本协议第二条最后一条约定除2000万元的货币补偿外，政策性补偿附相关审批手续。说明本案中货币补偿总价款并非2000万元，需相关证据佐证整个补偿价款的金额为4000万元。证据2.2010年6月28日签订的关于刘志强、李某坤在XX宾馆地块房屋拆迁安置补偿的补充协议。证明凌河区政府给予原告拆迁补偿款的全部金额为4000万元，2000万现金补偿，2000万需市政府批准的政策补偿，若市政府未批准该2000万的政策补偿，则本案证据1中的补偿安置协议无效，由此可见，本案中原告方的补偿总价款应为4000万，只不过是分期支付。证据3.2010年9月16日，经当时锦州市政府市长批准的关于XX拆迁改造有关事项的请示。证明该补偿款4000万元分期支付已由时任市长批准。证据4.2011年12月28日原告与锦州XX房地产开发公司签订的债权转让协议、2012年3月17日被告与锦州XX房地产开发公司签订的开发协议书、2012年6月7日锦州XX房地产开发公司的上缴财政非税收入缴款书价款1000万元。证明原告已经与锦州XX房地产开发公司达成了在凌河区范围内的开发协议书，并且已经实际履行。原告方已经完成了本案补充说明中的应给予原告政策性补偿款2000万的前提条件。证据5.2016年12月18日原告与锦州XX房地产开发公司签订的解除债权转让协议。证明对原告的2000万政策性补偿款凌河区政府没有落实，原告仍有向凌河区政府主张该2000万债权的权利。证据6.2019年9月23日辽宁省高级人民法院作出的行政判决书（2019）辽行终723号。证明由于凌河区政府拖延履行在证据4的协议书的义务，高法判决解除该协议，从而进一步证明了凌河区政府在补充说明中的对刘志强的2000万政策性补偿款是无法落实的。证据7.2004年锦州市人民政府令第3号《锦州市城市房屋拆迁管理办法》第二十条第一款明确规定“房屋拆迁实行货币补偿、产权调换两种补偿方式”。证明本案原告所涉及的动迁补偿只是货币补偿，没有产权调换，并且直至现在被告没有给原告任何产权调换。本案中对原告的补偿只有一种方式即货币补偿。证据8．中华人民共和国国务院令第305号2001年6月13日发布《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿、也可以实现房屋产权调换，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。证明本案中原告方对拆迁选择是有权利的，本案原告选择的是货币补偿，具有法律和事实依据。证据9．自然资源部2014年第61号令《节约、集约利用土地规定》第二十二条，经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式，确定土地使用者和土地价格，各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低标准，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。证明根据该规定补充说明中的政策性补偿是无法实现的，因为其补偿约定的形式与该规定相违背，而该规定与被告作出的补充说明相比属于上位法，其法律效力高于该补充说明。证据10．国税函【2009】第118号《国家税务总局关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》及国家税务总局公告2012年第40号，国家税务总局关于发布《企业政策性搬迁所得税管理办法》的公告。这两份法律依据证明按照国家相关法律规定进行政策性补偿的对象只能是法人单位，不能是自然人，所以本案中补充说明对刘志强自然人的政策性补偿也是无法实现的。被告锦州市凌河区人民政府答辩称，原告诉讼请求无事实和法律依据，法院应驳回其诉请。一、原告起诉已超过起诉期限。根据2010年9月28日《关于对XX宾馆地块改造项目刘志强个人产权房产补偿的补充说明》以下简称《补充说明》，被告对原告的政策性补偿前提是原告在自《补偿说明》出具之日起5年内实施开发项目，被告在原告开发项目中以土地出让金、行政事业性收费予以减免来给付。但原告从2010年9月28日至2015年9月28日的5年内并未实施开发项目。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第64条第一款规定，本案原告的起诉期限应从5年期限届满的次日即2015年9月29日开始计算，原告应在此日起的6个月或者至迟1年内提起诉讼。而原告2019年5月8日提起诉讼，早已超过法定的起诉期限，请求法院驳回其诉讼请求。二、原告于2019年10月30日追加诉讼请求主张动迁补偿款和直接损失合计30634000元不符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第70条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”现原告违反上述司法解释的规定且无正当理由提出新的诉讼请求，故法院对此请求应驳回。三、原告提出解除《补充说明》的请求不能成立。《补充说明》已经失效，不具备解除前提。四、原告不具备取得2000万元政策补偿的前提条件。首先原告将2000万政策补偿作为剩余动迁补偿款2000万元来主张没有依据。同时根据《补充说明》，原告应在5年内合作开发房地产项目，被告在项目中给予原告政策性补偿，但5年内原告并未实施项目开发，所以其主张2000万政策补偿的前提不具备。被告和锦州XX房地产开发公司关于XX改造项目和原告无关，坤泰公司项目不是原告的项目。五、原告主张直接损失10634000元无依据。因原告5年内没有项目，责任并不在被告，被告没有违约行为，原告主张上述损失无依据。综上事实和理由，请法院依法驳回原告诉讼请求，维护被告合法权益。被告向本院提供了以下证据：证据1．锦州辽西房地产评估有限责任公司出具的原告房地产估价报告锦辽房估字【2010】第1006号，证明原告的房地产经评估价值为13989900元，被告在此基础上支付了2000万的货币补偿已经充分考虑了原告的相关情况。证据2．锦州XX房地产开发有限公司的企业信息，证明原告并非该公司股东，原告称以债转股的方式入股该公司不成立。经庭审质证，原告提供的证据来源合法，能够证明原告的主体资格，本院予以采信。被告提供的证据1来源合法，能够证明涉案房屋的评估价格，与本案具有关联性可以作为认定案件事实的依据。被告提供的证据2来源合法，但与本案没有关联，原告是否入股不影响债权的转让与解除。双方当事人经庭审质证，对被告锦州市凌河区人民政府于2010年9月28日作出《关于对XX宾馆地块改造项目刘志强个人产权房产补偿的补充说明》的真实性和合法性没有异议，本院对其效力予以确认。关于被告申请对原告与锦州XX房地产开发公司签订的债权转让协议的签署时间进行鉴定，与本院技术部门沟通后，需要提供协议形成的同类纸张和笔，因技术性问题无法精确进行鉴定。另被告未申请对签署的笔迹进行鉴定，故对于该协议的真实性依据现有证据无法推翻，本院予以采信。经审理查明，在XX宾馆地块改造项目中，原告刘志强拥有XX宾馆地块的XX商场，建筑面积1000平方米的房屋，其中有产权证面积930平方米，无照房屋70平方米。在拆迁过程中，产权人刘志强（本案原告）态度积极，给予本案被告锦州市凌河区人民政府大力支持。经协商，被告对原告货币补偿2000万元，同时给予原告从2010年起未来五年内合作投资的房地产项目2000万人民币的政策性补偿。并约定刘志强所开发的项目应在5年内实施，由被告负责落实该项目顺利实施。原告为实现上述投资合作行为，于2011年12月28日于案外人锦州XX房地产开发有限公司签订债权转让协议，约定将XX宾馆地块改造项目补偿的债权入股锦州XX房地产开发有限公司，并配合锦州XX房地产开发有限公司将政策性补偿款落实到位。2012年3月17日，被告与锦州XX房地产开发有限公司签订协议书对XX棚户区进行改造建设。上述改造协议因被告迟延履行，锦州XX房地产开发有限公司提起行政诉讼，辽宁省高级人民法院于2019年9月23日作出（2019）辽行终723号判决解除。原告因未取得政策性补偿，向本院提起行政诉讼要求解除被告作出的补充说明。本院认为，被告锦州市凌河区人民政府于2010年9月28日作出《关于对XX宾馆地块改造项目刘志强个人产权房产补偿的补充说明》虽为被告单方作出，但原告参与协商，并根据上述补充说明进行履行，故该补充说明是原、被告于2010年6月22日达成的《房屋拆迁补偿安置协议》的补充，符合行政协议的特征，不属于单方行政允诺。该补充说明属于被告综合原合法权益的补偿，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。关于原告要求解除补充说明的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条的规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，虽然锦州XX房地产开发有限公司的投资项目因为被告的延迟履行被解除，但没有证据表明原告不可以继续进行房地产的投资，原告亦未提交相关证据证明被告无法继续对争议的地段进行改造。故原告要求解除补充说明不具备法定解除条件，本院不予支持。关于原告要求赔偿损失问题。因被告的行为未能造成补充说明不能继续履行，故原告的损失并不存在。关于是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。原告因被告未按约定履行给付政策性补偿款要求解除提起行政诉讼，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案中，因原告与被告一直在履行上述补充说明，没有证据显示被告侵害了原告的权利，故本案无须考虑诉讼时效问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条的规定，判决如下：驳回原告刘志强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘志强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  张小凡审判员  闻 伟审判员  王锦鹏二〇二〇年二月二十六日书记员  张艾嘉