江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终46号 上诉人（原审原告）吕玉才，男，1950年3月5日生，××族，住海安市。 被上诉人（原审被告）海安市自然资源局，住所地海安市。 法定代表人茆根明，局长。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市。 法定代表人魏钦稳，局长。 上诉人吕玉才因要求履行查处违法用地法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初934号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，吕玉才户原老宅位于原海安县××（后因乡镇××为××）××路北侧。1992年，老联荣路北扩影响吕玉才老宅基地的使用。同年4月2日，吕玉才户以房屋年久失修、需要翻建为由，申请居民建房用地获批准后建成现住房，现住房位于新联荣公路北侧10米左右。针对该次异地建房，吕玉才曾于2015年4月27日以海安市曲塘镇人民政府（以下简称曲塘镇政府）为被告诉至海安法院，要求曲塘镇政府支付其房屋拆迁补偿款。生效法律文书认定吕玉才于1992年房屋的搬迁系其自身新址翻建住房的需要和相关部门按照规划安排宅基地结合的产物，并非现今法律意义上的房屋拆迁安置，亦不存在所谓补偿。 吕玉才户搬迁前的原宅基地现由南通彩龙棉织有限公司（以下简称彩龙公司）实际使用。因吕玉才认为其原宅基地及周边自留地仍应属其所有，并对彩龙公司使用土地的合法性持有异议，故于2016年间将稻草等杂物堆放于彩龙公司的场地上。2017年1月11日，彩龙公司向海安市人民法院起诉要求吕玉才排除妨碍，海安市人民法院作出的（2017）苏0621民初334号民事判决以及南通市中级人民法院作出的（2017）苏06民终1641号二审民事判决认定以下事实：彩龙公司系海安县织毯厂（以下简称织毯厂）改制而成。1996年9月4日，织毯厂与原双楼镇新河村村民委员会签订土地权属变更协议书，约定织毯厂原东宿舍区面积为1.89亩的土地与新河村十六组位于织毯厂厂区北侧东片2.36亩的土地进行调换，并由织毯厂就多获得的土地一次性补偿新河村十六组（按征用标准）征地费用。织毯厂和新河村村民委员会在协议上签字盖章，原海安县双楼镇人民政府在协议上见证盖章。1997年11月2日，海安县建筑材料厂（甲方），织毯厂（乙方），新河村十一组、十六组（丙方）签订三方征地协议书,就甲乙双方向丙方征用土地事宜作了约定，原双楼镇人民政府镇长在协议见证单位处签字。1997年，彩龙公司与原双楼镇人民政府签订集体土地使用权租赁合同，约定由彩龙公司租赁东至双楼供销社、交通路，南至交通路、新通扬运河，西至双楼联荣集团，北至新河16组农田交通路，土地面积8971.10平方米。2000年6月29日，彩龙公司领取了苏海集建（2000）字第402070号集体土地建设用地使用证。2004年8月原双楼镇与曲塘镇合并。吕玉才在该案中主张彩龙公司使用的土地中包含有其宅基地和承包的十边隙地，但未能向法院提供相应的证据证明，两级法院对其主张均未采信，故判令吕玉才限期排除妨碍。 2019年1月5日，海安市自然资源局收到吕玉才邮寄的《履职查处土地违法案申请书》，要求查处“曲塘镇政府、海安市曲塘镇中桥村村民委员会（以下简称中桥村村委会）非法出让出租农田耕地给彩龙公司”的问题。海安市自然资源局经调查后，于3月4日向彩龙公司、中桥村村委会分别发出《责令依法办理土地变更登记通知书》，认为中桥村与织毯厂签订的《土地权属变更协议书》约定调换土地，涉及土地权属的改变，但未依法办理土地变更登记手续，依据《土地管理法》第八十二条之规定，责令彩龙公司、中桥村村委会于接到通知之日起60日内依法办理土地权属变更登记手续。3月5日，海安市自然资源局向吕玉才作出国土资行告字（2019）第10号《依法履职情况告知书》，主要告知内容为：1.申请书提出的土地调换问题，已经责令调换双方限期办理土地变更登记手续；2.土地征用问题，1997年11月2日，海安县建筑材料厂、织毯厂、新河村11组16组签订的《征地协议书》涉及土地面积3.6亩，该地原为村民花承宝、崔龙英两户宅基地和吕玉才房屋搬迁后交还集体的土地，均为集体建设用地，现状除37平方米的门房外，其余均为农用地，生长了农作物，仍为农民集体所有；3.土地租赁问题，彩龙公司改制时租赁土地系按海安县委人民政府海委发[1998]01号《关于全面推进企业产权制度改革有关问题的处理意见》办理，符合政策规定。综上，上述三宗土地不存在非法出让、出租农田耕地用于非农建设的问题，且吕玉才在上述三宗土地内无宅基地、承包地、自留地等权利存在，与海安市自然资源局是否履职无法律上的利害关系。吕玉才不服，于4月26日向南通市自然资源和规划局，申请行政复议，南通市自然资源和规划局于6月27日作出通自然资行复[2019]17号行政复议决定，决定维持原行政行为。吕玉才仍不服提起诉讼，请求撤销海安市自然资源局作出的告知书及南通市自然资源和规划局作出的行政复议决定书，判令海安市自然资源局履行查处曲塘镇政府和中桥村土地违法案件的职责。 另查明，2016年12月26日，吕玉才户与曲塘镇新桥村经济合作社（第四组）补签《农村土地承包合同（家庭承包方式）》，合同约定吕玉才户承包的土地地块有六块，面积实测5.13亩。吕玉才认可该承包合同约定的六个地块均不在彩龙公司现实际使用的土地范围之内。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼需以具有原告主体资格为条件。当事人申请行政机关履行法定职责，申请人针对行政机关是否履职、履职是否不当有权提起诉讼的前提在于申请人与申请事项之间具有法律上的利害关系。本案中，吕玉才要求海安市自然资源局查处“曲塘镇政府、中桥村村委会非法出让出租农田耕地给彩龙公司”的问题，但吕玉才并无宅基地、承包地等土地在彩龙公司现实际使用的土地范围之内。1992年，吕玉才户审批新建住房之前，其户的老宅基地确在现彩龙公司使用的土地范围之内，但依据“一户一宅”之基本原则，吕玉才户被批准使用新宅基地建房后，其对原宅基地即丧失了使用权，吕玉才主张原宅基地仍应由其复耕，缺乏事实依据。事实上，根据吕玉才户与集体经济组织签订的土地承包合同，该户承包的六块土地均非位于彩龙公司使用的土地范围之内。至于吕玉才主张承包合同约定实际承包地面积5.13亩，但其户实际承包地仅4亩不到的问题，应由其与土地发包方协商处理，并非本案应予审查的范围。即便吕玉才户实际承包地少于承包合同约定的面积，也不能因此推定该户仍有土地被彩龙公司占用。因此，吕玉才与其向海安市自然资源局提出的履职事项之间并不存在法律上的利害关系，海安市自然资源局向吕玉才告知履职情况的行为并不对吕玉才的权利义务产生影响。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据上述规定，涉及农村集体土地行政行为不服而提起行政诉讼的，应当首先由村民委员会或者集体经济组织作为原告提起诉讼，在上述主体怠于使诉讼权利时，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。因此，即便彩龙公司使用吕玉才所在集体组织的土地存在违法情形，吕玉才个人亦不能独立提起本案行政诉讼。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回吕玉才的起诉。 吕玉才不服一审裁定，向本院提起上诉称，海安市自然资源局不履职查处的三宗违法用地均为集体土地，与集体经济组织成员存在利害关系，非法调换的2.36亩土地是吕玉才在内的16户村民种植的零散地，非法征用的3.66亩土地，系吕玉才等人在逼迁前的宅基地，还有吕玉才长期耕种的四荒地0.8亩，吕玉才要求海安市自然资源局查处违法用地行为，并提起行政诉讼具有原告主体资格，海安市自然资源局未履行查处职责违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据上述规定，涉及农村集体土地的行政行为，只有村民委员会或者过半数的村民可以作为原告提起行政诉讼，村民个人只能针对与其存在直接利害关系的行为提起诉讼。 向有关行政机关举报、投诉违法行为的权利，是公民、法人或其他组织普遍享有的权利。但举报、投诉权转化为起诉权，则应受行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制。公民、法人或其他组织并不因举报、投诉行为而当然享有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该规定，举报、投诉人是否具有原告主体资格，取决于其与被诉行为之间是否具有利害关系，只有被诉行政行为或者行政机关履行某一职责对公民、法人或者其他组织的权利产生或者可能产生直接影响的，公民、法人或者其他组织才可能与被诉行为建立利害关系。 本案中，吕玉才于2019年1月5日向海安市自然资源局提交《履职查处土地违法案申请书》，认为彩龙公司于1996年9月4日实施的土地调换行为、1997年11月2日实施的征用土地行为以及1997年实施的租赁土地行为违法，要求海安市自然资源局予以查处。对于彩龙公司占用土地的范围，根据中桥村村委会提交的吕玉才位置示意图以及情况说明可见，1992年因建设公路的需要，吕玉才即申请异地迁建住房，吕玉才举报的彩龙公司占用的三处土地，不涉及吕玉才现有的土地。吕玉才提交了该户2016年的农村土地承包合同及农村土地承包经营权证，其亦认可承包的六块土地均不在彩龙公司的用地范围内。吕玉才虽主张彩龙公司占用了其长期耕种0.8亩土地，但未提交证据证实，且该主张亦未得到生效的民事判决所支持。综合现有的证据可见，吕玉才举报的彩龙公司违法占用的土地不涉及吕玉才的土地，海安市自然资源局对吕玉才的申请履职与否、如何履职，与吕玉才没有法律上的利害关系。另外，吕玉才主张的违法行为均发生于1997年左右，其于2019年提起履职之诉，实际上是对已经超过起诉期限的行为再次寻求救济，依法也应予驳回。 综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。吕玉才的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年二月十四日 书记员  丁雯雯 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；