福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终21号 上诉人（原审原告）郑天成，男，1973年6月13日出生，汉族，农民，住福建省长泰县兴泰开发区。 委托代理人蔡连清，漳州市长泰县德安法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）长泰县住房和城乡建设局，住所地长泰县武安镇人和南路。 法定代表人洪精明，局长。 委托代理人董金江，福建远大联盟（长泰）律师事务所律师。 原审第三人王金耳，男，1962年10月12日出生，汉族，居民，住福建省长泰县。 委托代理人甘建明，福建元光律师事务所律师。 上诉人郑天成因与被上诉人长泰县住房和城乡建设局（以下简称长泰县住建局）、原审第三人王金耳建设行政许可一案，不服龙海市人民法院（2019）闽0681行初48号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审裁定查明，本案涉案楼房共有五层，坐落于长泰县武安镇××小区××号，其中第一、二层房屋产权人为王金耳，第三层房屋产权人为另案张和成，第四层房屋产权人为郑天成，第五层房屋产权人为案外人叶阿X。本案郑天成与王金耳系于2005年1月19日签订了一份《房地产买卖契约》，由郑天成向王金耳购买其中的第四层房屋，双方并于同年1月31日依法办理了长泰县武安镇字第004338号房权证，房产证载明：房屋所有权人为郑天成，房屋结构为混合结构，房屋总层数四层，所在层数四层，建筑面积113.85平方米，设计用途为住宅，附图备注楼梯共用。2009年9月7日郑天成又依法取得了该房屋的土地使用证（泰国用【2009】第009XX号），土地证载明：土地使用权人郑天成，使用权类型为出让，使用权（分摊）面积23.40平方米。2000年3月5日，长泰县武安镇人民政府向王金耳颁发泰建村许（1999）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，内容载明了“附金里村董溪头小区建设规划图，严格按规划建设”等，准许王金耳在长泰县××金里村董溪头小区占地88平方米自建四层楼房。2000年10月20日，王金耳取得长泰县武安镇字第0200XX号房权证，产权证明确记载房屋结构混合，总层数4层，用途住宅。2005年3月，因王金耳擅自在原四层楼房的基础上加盖第五层，同年3月26日，长泰县城建监察大队向其发出《限期整改通知书》，要求其停止建设，补办手续。2005年7月7日，原属长泰县武安镇人民政府管理的武安镇村镇建设管理站向王金耳颁发（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，内容记载“经与有关部门协商同意续建第五层”。2005年9月20日，王金耳将建好的第五层出售给案外人叶阿X，双方签订房地产买卖契约后，叶阿X取得第五层房产证，又要求一至四层产权人为其分割土地使用面积，但遭第三层、第四层户主张和成、郑天成反对。2017年8月25日，案外人叶阿X将王金耳、张和成、郑天成等人诉至长泰县人民法院，要求一至四层户主为其配合办理第五层的土地使用权证过户手续，至此引发各方当事人的系列相关行政纠纷，具体案件情况如下：1、2017年10月18日，张和成、郑天成分别起诉长泰县住建局（当时名称为长泰县城乡规划建设局）不履行信息公开法定职责一案，要求长泰县住建局向其公开被告下属的长泰县武安镇村镇建设管理站以泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》批准王金耳续建第五层的法律依据及相关审批材料。案件被判决驳回原告诉讼请求，张和成、郑天成未上诉。2、2018年4月26日，张和成、郑天成分别起诉长泰县武安镇人民政府请求撤销本案被诉之建设许可证，因被告不适格，被裁定驳回起诉，张和成、郑天成均未上诉。3、2018年6月1日，张和成、郑天成又分别起诉长泰县住建局（当时名称为长泰县城乡规划建设局），请求确认本案被诉之建设许可证无效。案件被裁定驳回起诉，张和成、郑天成未上诉。4、2019年7月23日，张和成、郑天成各提起（2019）闽0681行初48号、49号之诉，请求撤销被诉建设许可证。5、2019年10月23日，案外人叶阿X又以长泰县自然资源局为被告，以张和成、郑天成及王金耳之子王国安为第三人，请求法院判令长泰县自然资源局向其颁发土地使用权证，该案尚在审理期间。 原审又查明，2005年11月10日，长泰县机构编制委员会作出泰编【2005】25号《关于全县村建站实行垂直管理及人员工资纳入财政预算的批复》，将长泰县全县、乡村建站收归长泰县城建局实行垂直管理，各乡镇（场、区）村镇建设管理工作站业务上由县站统一领导。2018年12月19日，长泰县委办公室、长泰县人民政府办公室联合发出泰委办发【2018】19号《关于印发的通知》，明确将原县城乡规划建设局的城乡规划管理职责划归长泰县自然资源局行使，县城乡规划建设局更名为县住房和城乡建设局，同时组建县城市管理局，将原城乡规划建设局的有关城市管理执法职责划归城市管理局。2019年2月27日，长泰县机构编制委员会办公室发出泰委编办【2019】13号《关于县住房和城乡建设局职责和机构编制划转的通知》，再次明确将原县城乡规划建设局承担的城乡规划管理职责划给县自然资源局。也就是说，长泰县住建局目前虽保留对长泰县村镇建设各乡镇工作站的人员及工作管理，但该局原有城乡规划管理的职责已全部移交长泰县自然资源局。 原审裁定认为，郑天成至迟在2017年10月18日就已经知道被诉建设许可证的存在及主要内容，并因为对该证所载内容不服，才向当时的长泰县城乡规划建设局申请信息公开，要求向其提供长泰县武安镇村镇建设管理站批准王金耳续建第五层的法律依据及相关审批材料。由于郑天成因自身对法律规定的理解及判断错误，此后其虽几次向法院起诉却又都被驳回起诉，导致被诉建设许可证至今未进入实体审查。从保护当事人诉权出发，人民法院本应继续给予郑天成相应的诉权，但因《最高人民法院关于适用的解释》已于2018年2月8日实施，且第六十四条第一款规定了“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过一年”，然则郑天成于2018年4月26日起诉长泰县武安镇人民政府撤销之诉后，已被明确告知被告主体不适格，又不同意变更，被驳回起诉后郑天成既未在法定上诉期限内提出上诉，又未在一年起诉期限内以正确被告为对象重新起诉撤销，却选择在2018年6月1日起诉长泰县住建局确认无效之诉，被驳回后，其仍然未上诉，时至2019年7月23日才向原审法院提出本案撤销之诉，明显已超出法定期限，依法应予驳回。另长泰县住建局抗辩称因2018年底职责移交，现其已非本案适格被告。经原审法院释明，郑天成仍坚持原诉被告无误，不同意变更主体。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，裁定驳回郑天成的起诉。 郑天成不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销龙海市人民法院2019年11月21日作出的（2019）闽0681行初48号行政裁定；2、依法改判撤销被上诉人于2005年7月7日作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》；3、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要事实理由：一、上诉人没有超出法定起诉期限，具体如下：1、上诉人于2018年4月26日起诉长泰县武安镇人民政府，请求撤销被上诉人于2005年7月7日作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，法院于2018年5月16日以被告主体不适格为由裁定驳回起诉。2、2018年6月1日，上诉人又起诉长泰县住房和城乡建设局，请求判决被上诉人于2005年7月7日作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》的行政行为无效，法院于2018年11月23日裁定驳回。3、2019年7月23日，上诉人又再次起诉长泰县住房和城乡建设局，请求撤销被上诉人于2005年7月7日作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，由于政府机构体制改革，导致上诉人在起诉时几经周折，但不管是确认之诉或撤销之诉，上诉人均围绕着请求人民法院依法确认或撤销被上诉人于2005年7月7日作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》的行政行为违法，并且均在一年内提起行政诉讼，上诉人没有超出法定期限。再说，从王金耳续建第五层讲，上诉人相信王金耳有合法的续建审批手续，上诉人没有权利和义务审查王金耳是否有合法的续建审批手续，因为有政府相关职能部门进行监督和行政作为，不能把政府相关职能部门的监督不到位和行政不作为的责任由上诉人承担。二、原长泰县武安镇村镇建设管理站（现改为“长泰县建设局村镇规划建设管理武安工作站”）于2005年11月10日至今收归被上诉人垂直管理，被诉的2005年7月7日泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》系由原长泰县武安镇村镇建设管理站作出的。因此，被上诉人是本案适格被告。 被上诉人长泰县住建局答辩称：1、被上诉人不是本案适格被告，被上诉人行政管理职能中的行政规划职能已转由长泰县自然资源局行使，被上诉人无权对案涉许可证进行撤销，故不是本案适格被告。2、上诉人提起诉讼超过法定起诉时效，依法应驳回其起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 原审第三人王金耳述称：一、上诉人于2018年6月1日对被上诉人提起诉讼，请求判决被上诉人作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》行政行为无效，被法院裁定驳回起诉。2019年7月23日，上诉人又以同样的事实和理由对被上诉人提起诉讼，并请求撤销被上诉人作出的泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》的行政行为，属重复起诉，依法应裁定驳回起诉。二、上诉人关于其未超过法定起诉期限的上诉理由，依法不能成立。原审裁定事实清楚，适用法律正确，二审应予以驳回上诉，维持原审裁定。三、事实上，上诉人于2005年元月16日已经知道王金耳取得了本案《福建省村镇个人住宅建设许可证》并续建了讼争房屋第五层的事实，故上诉人的起诉明显超过法定起诉期限。四、本案《福建省村镇个人住宅建设许可证》的发证机关是长泰县武安镇村镇建设管理站，被上诉人在原审对该职责作了抗辩，上诉人在没有充分证据证明长泰县武安镇村镇建设管理站系被上诉人下属职能机构的情况下，以被上诉人为诉讼主体不适格。 各方当事人对原审裁定查明的事实均无异议，本院对原审裁定查明的如下事实予以确认：2000年3月5日，长泰县武安镇人民政府向王金耳颁发泰建村许（1999）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，内容载明了“附金里村董溪头小区建设规划图，严格按规划建设”等，准许王金耳在长泰县××金里村董溪头小区占地88平方米自建四层楼房。2000年10月20日，王金耳取得长泰县武安镇字第0200XX号房权证，产权证明确记载房屋结构混合，总层数4层，用途住宅。2005年3月因王金耳擅自在原四层楼房的基础上加盖第五层，同年3月26日，长泰县城建监察大队向其发出《限期整改通知书》，要求其停止建设，补办手续。2005年7月7日，长泰县武安镇村镇建设管理站向王金耳颁发泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，内容记载“经与有关部门协商同意续建第五层”。 本院认为，本案主要争议焦点是上诉人郑天成提起本案诉讼是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过第第二款规定的起诉期限。”也就是说，行政机关作出行政行为，不论当事人是否知道或者应当知道，只要自作出之日起，因不动产提起诉讼案件超过二十年、其他案件超过五年的，都不能再提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”根据该条规定，只有因行政行为直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等而提起的诉讼才属于“因不动产提起的行政诉讼”。本案被诉行政行为系2005年7月7日作出泰建村许（199）武0200XX号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，系行政许可行为，并非导致不动产物权变动的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，上诉人不服该行为的，应自该行政行为作出之日起五年内提起行政诉讼，超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行政行为的作出时间是2005年7月7日，上诉人于2019年7月23日向原审法院提起本案行政诉讼，已经明显超过了五年的最长起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形，依法应裁定驳回起诉。虽然上诉人主张其于2017年10月份才知道本案被诉行政行为，但因为其知道时已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长五年起诉期限，故无论上诉人自知道或应当知道被诉行政行为内容之日起是否超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条所规定的一年起诉期限，上诉人的起诉都因其已经超过了五年最长起诉期限而不能予以受理。综上，上诉人关于其提起本案诉讼未超过法定起诉期限的上诉理由，缺乏事实和法律依据，不予采纳。因本案上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，无论本案上诉人所列被告是否适格，本案依法均应裁定驳回起诉，故就本案被上诉人是否本案适格被告问题，本院不再予以审查。一审裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年二月二十七日 法官助理王杰河 书记员陈雪贞 附：本案适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。