济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终6号 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人黄法耀，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人郭宪德，山东正固律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈焕，女，1985年5月3日出生，汉族，住济南市市中区。 原审被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处，住所地济南市市中区二环南路8356号。 负责人赵谊炜，主任。 原审原告陈焕诉原审被告济南市市中区人民政府（以下简称“市中区政府”）、济南市市中区人民政府七贤街道办事处（以下简称“七贤街道办”）确认拆迁行政强制行为违法一案，市中区政府不服济南铁路运输法院（2019）鲁7101行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，座落于济南市市中区七贤镇九曲村360号房屋的所有权证为济中房（私）字第××号，登记的所有权人为王书华。集体土地建设用地使用证为市中集建（92）字第1621137号，登记的土地使用者为王书华。陈焕的身份证住址登记为济南市市中区九曲庄360号。2019年6月28日，涉案房屋被强行拆除。 另查明，七贤街道办于2018年7月11日作出《关于九曲庄村村民反映问题的答复》，载明：“关于村民反映房屋被强拆问题……前期，指挥部多次入户做工作，并向被拆迁人送达了房屋补偿通告及限期拆迁通知书，未取得明显成效。为加快推进拆迁进程，指挥部聘用专业队伍依法拆除房屋并收回土地……”2019年11月12日，市中区政府向陈焕公开了“济南市市中区九曲片区工程建设指挥部成立的批准文件及组成人员名单的相关信息”。公开的文件名称为《济南市市中区人民政府办公室关于成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部的通知》，内容为：“为加快实施九曲片区工程建设，推进城市化进程，经区政府研究，确定成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部……” 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、陈焕是否具备诉讼主体资格；二、市中区政府、七贤街道办是否实施了涉案房屋的拆除行为。 关于第一个焦点问题，陈焕是否具备诉讼主体资格。虽然涉案房屋的集体土地建设用地使用证、所有权证登记在王书华名下，但王书华已经去世，陈焕主张涉案房屋系合法继承，并提供了相关证明。因此原审法院对继承事实予以认可，陈焕具备本案诉讼主体资格。 关于第二个焦点问题，市中区政府、七贤街道办是否实施了涉案房屋拆除行为。涉案房屋在未经原告同意的情形下被强制拆除。七贤街道办于2018年7月11日作出的《关于九曲庄村村民反映问题的答复》中载明“……前期，指挥部多次入户做工作，并向被拆迁人送达了房屋补偿通告及限期拆迁通知书，未取得明显成效。为加快推进拆迁进程，指挥部聘用专业队伍依法拆除房屋并收回土地……”市中区政府于2019年11月12日向陈焕公开其申请的“济南市市中区九曲片区工程建设指挥部成立的批准文件及组成人员名单的相关信息”，文件名称为《济南市市中区人民政府办公室关于成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部的通知》，内容为：“为加快实施九曲片区工程建设，推进城市化进程，经区政府研究，确定成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部……”综上，虽然原庭审过程中，市中区政府否认实施或者组织实施了对涉案房屋的拆除行为，七贤街道办承认组织实施了对涉案房屋的拆除行为，但根据原告提交的证据，可以证实针对原告的房屋拆除行为系济南市市中区九曲片区工程建设指挥部（以下简称“九曲片区指挥部”）实施的。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，九曲片区指挥部系由市中区政府组建，该指挥部属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关即市中区政府承担责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给于补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，国家因建设需要可以征收土地并依法对被征收人予以补偿，被征收人违反相关规定进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，对涉案房屋实施强制拆除时应当履行上述法定程序，但原审二被告未提供证据证明其对涉案房屋实施强制拆除行为符合上述规定，故市中区政府对涉案房屋的拆除行为违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回陈焕对七贤街道办的起诉；确认市中区政府于2019年6月28日拆除王书华名下济中房（私）字第××号房屋的行为违法；案件受理费50元，由市中区政府负担。 上诉人市中区政府不服，提起上诉，请求：撤销原审判决，驳回被上诉人陈焕原审的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人陈焕承担。主要理由如下：1.原审法院认定陈焕具备本案诉讼主体资格依据不足，认定错误。涉案的土地使用权证、房屋所有权证均登记在王书华名下，并非陈焕。王书华已经去世，现有证据不能证明陈焕在九曲村拥有合法住宅的继承权和使用权。原审法院作出判决的依据是陈焕提交一份村委会证明，一份签批表。而所谓的村委会的证明，并没有村委会的盖章，也没有写明日期，只有签名。签批表中虽然有村委会及村委人员的签章，但其申请事由中明确载明，母亲王书华房产拆迁款由陈焕领取。因此，签批表只是对领取拆迁款的领取人员的确定，并不能证明被上诉人陈焕继承了拆迁款的事实。原审法院据此对继承事实予以认可，从而认定陈焕具备本案的诉讼主体资格依据不足，认定错误。2.原审判决认定市中区政府实施了涉案拆除行为并确认拆除行为违法认定事实错误，证据不足。陈焕提交的《济南市市中区人民政府办公室关于成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部的通知》只能证明九曲片区指挥部是由市中区政府成立，并不能证明是九曲片区指挥部具体实施了拆除行为。陈焕提交的七贤街道办于2018年7月11日作出的《关于九曲庄村村民反映问题的答复》，明确载明为加快推进拆迁进程，指挥部聘用专业队伍依法拆除房屋并收回土地。该文件只能说明九曲片区指挥部收回土地的方式是“依法拆除”，指挥部是“依法拆除”的主体。而且该文件作出时间为2018年7月11日，是七贤街道办针对这个时间点之前的部分工作向村民所作的解释，而本案所涉拆除行为，发生于2019年6月28日，显然不能归于上述答复的项下。原审法院认定市中区政府实施了涉案拆除行为并确认拆除行为违法显然认定事实错误，证据不足。另原审庭审中，七贤街道办已经认可涉案房屋是其拆除的，在明确了涉案具体行政行为实施主体的前提下，在没有充分证据证明市中区政府实施了拆除行为的情况下，原审法院已不具备对本案的管辖权，但原审法院仍然主观推定，作出确认市中区政府拆除涉案房屋违法的判决，程序违法，证据不足，认定事实错误。3.原审法院关于市中区政府不能提供证据证明对涉案房屋实施强制拆除行为符合相关法律规定，依此确认市中区政府拆除行为违法，无事实和法律依据。市中区政府从未实施拆除涉案房屋的具体行政行为，也就不存在履行法定程序的问题，更无法提供证据证明一个没有实施过的行为是否符合法律规定。 被上诉人陈焕未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实和采纳的证据。 本院认为，第一，关于陈焕是否具有本案诉讼主体资格问题。案涉房屋的集体土地建设用地使用证、所有权证虽然登记在王书华名下，但王书华已于1994年去世，陈焕在本案中提交的宅基地使用登记表、王书华安葬墓穴证、七贤街道办事处九曲村委会加盖公章的签批表、村委会证明、宅基地使用登记表等证据，能够形成证据链，证明陈焕系王书华之女，拆除行为与其有利害关系，可以作为本案原告，具备本案诉讼主体资格。 第二，关于市中区政府是否实施了被诉行政强制行为的问题。虽然本案所涉拆除行为发生于2019年6月28日，但从2006年7月25日市中区政府作出的《济南市市中区人民政府关于冻结九曲片区村民拆迁暨安置建设项目户口迁入及土地、房屋变更的通告》可以看出，市中区政府是征地拆迁主体，从（2015）第02号《济南市市中区九曲片区工程建设指挥部会议纪要》、2018年7月11日七贤街道办作出的《关于九曲庄村村民反映问题的答复》中显示市中区政府成立的九曲片区工程建设指挥部是拆迁实施主体。综合以上证据，一审法院推定涉案房屋拆除行为系由市中区政府组织实施并无不妥。原审庭审中七贤街道办虽然承认是其组织实施了对涉案房屋拆除行为，但未能提供证据予以证实，本院对此不予采信。 第三，关于涉案房屋拆除行为是否合法的问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，被征收人违反相关规定对国家建设征用土地进行阻挠的，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令当事人交出土地，对拒不交出土地的，应当进行催告，催告期满后可申请人民法院强制执行。本案中，市中区政府未提供证据证明其对涉案房屋实施的强制拆除行为符合上述规定，故原审法院认定涉案房屋强制拆除行为违法，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。济南市市中区人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市市中区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年二月二十六日 法官助理周俊良 书记员陈晓晗