湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初250号 原告李干健，男，1951年4月10日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。 委托代理人李干平，男，1954年9月9日出生，汉族，湖南省郴州市人，系原告之弟，住湖南省郴州市北湖区。 原告李干平，男，1954年9月9日出生，汉族，湖南省郴州市人，住湖南省郴州市北湖区。 被告嘉禾县自然资源局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇珠泉东路63号。 法定代表人胡文辉，系该局局长。 委托代理人黄明锋，男，1977年10月19日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，系嘉禾县自然资源局法规股股长，住湖南省嘉禾县。 委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，系嘉禾县自然资源局法律顾问，住湖南省嘉禾县。 第三人李先雄，男，1970年11月29日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。 原告李干健、李干平诉被告嘉禾县自然资源局、第三人李先雄不履行法定职责一案，本院依据法﹝2015﹞376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2019年11月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知了第三人李先雄参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告李干平，被告嘉禾县自然资源局委托代理人李华，第三人李先雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李干健、李干平诉称，2018年初，嘉禾县塘村镇塘村村第5村民小组村民李先雄未取得《建设工程规划许可证》等任何建房手续，在嘉禾县××村镇朝晖路××号李干健宅基地西面违法建房，该违建房屋占地面积140平方米，违法侵占了原告李干健部分宅基地，并且侵占了原告及邻居的公共应急通道。李先雄侵占原告李干健宅基地和公共应急通道建房，没有办理任何建房手续，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，侵害了原告的合法权益，在李先雄违法建房的过程中，原告不断地投诉，被告对李先雄违建行为敷衍塞责，怠于查处。导致占地面积达140余平方米的违法建筑顺利建成6层之多。因被告的行政不作为，导致李先雄的违法建房行为得不到应有的查处，其违章建筑得不到依法处理，对原告和邻居的合法权益构成严重侵害。原告于2018年初以来，多次请求被告履行法定职责查处李先雄的违章建筑，被告于2019年1月14日对两原告的请求当作信访进行回复，在回复中也确认李先雄的违法建房未办理《建设工程规划许可证》，但一直不进行查处。因被告不依法履行行政查处的不作为行为导致李先雄的违法建筑一直未依法处理，原告和邻居的权益一直得不到保障，为此，诉至法院请求判决确认被告不依法查处第三人李先雄违反规划建房的不作为行为违法。 原告李干健、李干平向本院提交了下列证据： 1.《不动产登记资料查询结果证明》复印件，拟证明⑴第三人原始土地属国有土地，⑵第三人土地原使用面积88.6平方米； 2.《调解协议书》复印件，拟证明⑴第三人2017年9月4日《建设用地规划许可证》作废，⑵第三人占地面积达140平方米，⑶第三人建房必须重新按土地使用面积性质办理一切手续； 3.《建设工程项目停工通知书》复印件，拟证明被告对原告查处，而对第三人放纵； 4.《建设工程项目停工通知书》复印件，拟证明被告对原告合法建房进行刁难，而对第三人的违法建筑则敷衍塞责； 5.《证明》复印件，拟证明原告家后面有一条公用通道； 6.照片打印件，拟证明第三人违法建房的事实； 7.照片打印件，拟证明第三人违法建房三楼以上粉刷水泥，将导致原告今后所建房屋墙体渗水，5至6层留有窗户； 8.《请求严肃查处嘉禾县塘村镇镇党委书记康俊辉殴打退伍军人及其家人的投诉信》复印件，拟证明邻居为第三人占用公共通道而进行坚决投诉； 9.《关于李干健信访事项的答复意见书》复印件，拟证明⑴被告对原告李干健的投诉、敷衍塞责，当作信访事件答复，⑵承认第三人建房未办理一切手续而不查处； 10.《关于李干平信访事件的答复意见书》复印件，拟证明⑴被告对原告李干平的投诉、敷衍塞责，当作信访事件答复，⑵承认第三人建房未办理一切手续而不查处； 11.《关于李干健同志信访事项受理告知单》复印件，拟证明被告对原告的投诉同意处理； 12.《不予受理告知书》复印件，拟证明被告要原告向人民法院提起诉求； 13.《嘉禾县查违办来访登记记录表》复印件，拟证明原告和邻居投诉第三人违法建房； 14.《请求查处违法建筑的投诉信》复印件，拟证明原告和邻居投诉第三人违法建房； 15.《嘉禾县机构改革实施方案》复印件，拟证明变更被告的依据； 16.（2019）湘1021行初128号行政裁定书复印件，拟证明变更被告的依据； 17.（2019）湘10行终164号行政裁定书，拟证明变更被告的依据。 被告嘉禾县自然资源局辩称，1.李干健、李干平不是本案适格的原告。李干健、李干平与第三人李先雄的房屋存在相邻关系，完全可以通过民事诉讼的方式解决。并且其相邻纠纷已经达成了调解协议，原告一方已经取得了相应补偿，本次起诉，李干健、李干平没有原告资格。2.原嘉禾县住房与城乡建设局于2017年9月4日为第三人办理了一份建设用地规划许可手续，李先雄总共建房占地129平方米左右房屋中，前面国有划拨土地占地88.64平方米已经有建设用地规划许可证。后面涉及集体土地部分其本来有100平方米，其只利用了40余平方米与前面部分连接建房，没有全部办理建设用地规划许可证，但是其现在正在接受违法处理和申请补办当中。因为嘉禾县住房和城乡建设局部分职能调整到嘉禾县自然资源局，有关工作正处于交接当中，暂时没有处理到位。3.第三人李先雄的房屋只是存在部分违法事实，可以通过查处改正处理，不存在强制拆除情形，原告之诉应当不予支持。 被告嘉禾县自然资源局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据： 1.统一社会信用代码证书复印件、法人代表证明书、局长和出庭人员身份证复印件，拟证明被告的基本情况； 2.建规﹝地﹞字第1709039号《建设用地规划许可证》复印件，拟证明2017年9月4日，原嘉禾县住房和城乡建设局为第三人李先雄办理建设用地规划许可证（88.64平方米），证明第三人李先雄总共建房占地129平方米左右房屋中，前面国有划拨土地占地88.64平方米已经有建设用地规划许可证； 3.《关于对起义人员李春被挤占房屋土地使用权性质确认的复函》《关于李先雄在房屋旧址上建房有关事宜处理调度会备忘录》复印件及有关历史依据，拟证明第三人李先雄之爷爷李春老房子拆除以后房屋土地使用权性质为国有划拨土地，占地88.64平方米； 4.个人建房土地使用证复印件、建房占地许可证复印件，拟证明第三人李先雄共建房占地129平方米左右房屋中，前面88.64平方米是国有划拨土地，后面还有100平方米的个人建房用地，个人建房用地100平方米还没有用完，土地来源合法，后面建房部分没有及时办理建设用地规划许可证，现在正在补办当中； 5.两份《调解协议书》复印件，拟证明原告及其兄弟已经几次与第三人李先雄一家协商相邻关系问题，双方实际上已经处理好，但是原告再次反悔； 6.（2017）湘1021行初204号行政裁定书，拟证明原告已经就类似事情起诉过，后面撤诉处理。 第三人李先雄述称意见与被告嘉禾县自然资源局答辩意见一致。 第三人李先雄未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告嘉禾县自然资源局提交的证据、依据发表如下质证意见：对证1、2无异议；对证3-6有异议，认为与本案无关。 第三人李先雄对被告嘉禾县自然资源局提交的证据1-6均无异议。 被告嘉禾县自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证1、2、13、14、16、17无异议；对证3、4、8有异议，认为与本案无关；对证5有异议，认为证人未出庭作证，真实性无法核实；对证6不清楚；对证7不发表质证意见；对证9真实性无异议，但认为原告与第三人已达成了协议；对证10-12真实性无异议，但认为被告已经履行了职责；对证15真实性无异议，证明方向有异议，认为房屋建设是否进行规划，是嘉禾县自然资源局的职能，但对违建的认证、查处及决定强拆是城市综合执法局的职能。 第三人李先雄对原告提交的证据发表如下质证意见：对证2的证明方向有异议，对证1、3-17的质证意见与被告嘉禾县自然资源局一致。 本院对上述证据、依据认定如下：原告提交的证据3、4、8与本案无关；原告提交的证据5证人未出庭作证，且其内容无其他证据相佐证，真实性无法核实，本院不予认定；原告提交的证据6、7，只能看出第三人房屋的状况，但不能证明第三人违法建房的事实，本院不予认定。原告提交的证据1、2、9-17，被告提交的证据1-6均具真实性、合法性，能反映本案的客观事实，与本案有关联，本院予以认定。 经审理查明，两原告与第三人之间有土地权属争议长期未解决，2018年初，第三人李先雄建设房屋涉部分争议土地。自第三人建房以来，李干健、李干平兄弟多次反应第三人李先雄未取得《建设工程规划许可证》等建房手续在嘉禾××××村镇朝晖路违法建房、并侵占了原告部分宅基地和公共应急通道一事，要求嘉禾县住房和城乡规划建设局履行法定职责依法查处。2019年1月14日，嘉禾县住房和城乡规划建设局对两原告的请求作出嘉建信访复字﹝2018﹞12号《关于李干平信访件的答复意见书》，认定“李先雄住宅建设项目的实际建设用地与《建设用地规划许可证》批准的用地不一致，且未取得《建设工程规划许可证》，我局执法人员于2017年5月18日，根据《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施办法》等相关法律的规定，向李先雄下达了《建设工程项目停工通知书》。因2017年10月24日李先雄与李干健三兄妹达成调解协议（协议中置换了部分建设用地），该建设项目当时已由塘村镇协调处理”。 2019年3月19日，中共嘉禾县委和嘉禾县人民政府作出《嘉禾县机构改革实施方案》，该机构改革方案将原县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划归新组建的县自然资源局。 原告李干健、李干平对嘉禾县住房和城乡规划建设局的答复意见不服，于2019年6月5日以嘉禾县住房和城乡建设局为被告向本院提起行政诉讼，请求法院判决确认被告不依法查处第三人李先雄违反规划建房的不作为行为违法。2019年9月12日，本院作出（2019）湘1021行初128号行政裁定书，认为嘉禾县住房和城乡建设局不是本案的适格被告，两原告的诉请不符合法定的起诉条件，裁定驳回李干健、李干平的起诉。李干健、李干平不服，提起上诉，在二审过程中，李干健、李干平以其变更被告为由，申请撤回上诉及一审起诉。2019年11月4日，郴州市中级人民法院作出（2019）湘10行终164号行政裁定书，裁定准许李干健、李干平撤回上诉及起诉。2019年11月1日，李干健、李干平以嘉禾县自然资源局为被告起诉至本院，请求判决确认被告不依法查处第三人李先雄违反规划建房的不作为行为违法。 另查明，原告李干健、李干平要求被告查处的房屋现已建设完工。 本院认为，嘉禾县自然资源局系嘉禾县负责城乡规划管理职责的机构，是本案的适格被告。本案中，在二审法院未作出准予撤诉裁定前，两原告即再次提起诉讼，立案程序存在瑕疵，但考虑该立案瑕疵对当事人实体权利并无影响，为避免诉累、有效解决纠纷，本院在此依法对本案进行处理。本案争议的焦点是：一、原告的主体是否适格；二、被告是否履行了法定职责。 关于焦点一,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，两原告认为第三人的建房行为侵犯了其土地使用权和相邻权（公共通道），先向具有投诉职责的行政机关即嘉禾县自然资源局投诉，进而起诉被告不依法履行法定职责，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的公民，是本案的适格原告。 关于焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《湖南省行政程序规定》第八十六条规定，行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。本案中，被告作出的嘉建信访复字﹝2018﹞12号《关于李干平信访件的答复意见书》，认定“李先雄住宅建设项目的实际建设用地与《建设用地规划许可证》批准的用地不一致，且未取得《建设工程规划许可证》”，但并未提交证据证明其对第三人的违法建房行为进行了处理。2017年5月18日被告向第三人下达的《建设工程项目停工通知书》，属于过程性行为，被告应依法作出进一步处理。 综上，被告对两原告所反映的第三人违法建房的事实未依法履行法定职责，原告诉请确认被告不作为行为违法，符合法律规定，本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定,判决如下: 确认被告嘉禾县自然资源局不依法查处第三人李先雄违反规划建房的行为违法，限被告在三个月内履行其相应的法定职责。 本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 （此页无正文） 审判长  骆宗胜 审判员  谢丰辉 审判员  彭国军 二〇二〇年二月十二日 法官助理马立芳 书记员欧阳娟 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”： （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的； （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的； （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的； （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的； （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的； （六）其他与行政行为有利害关系的情形。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。