广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂08行初315号 原告张惠芬，女，1946年3月10日出生，汉族，居民，住平南县平南镇城东街344号。 委托代理人黄新超，广西正友律师事务所律师。 委托代理人方金松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。 被告平南县人民政府，地址平南县平南镇城东街344号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人张伟权，平南县农业局干部。 委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师。 第三人刘洁清，女，1952年1月7日出生，汉族，住平南县。 第三人廖健福，男，1975年8月1日出生，汉族，住平南县。 第三人廖建辉，男，1979年1月15日出生，汉族，住平南县。 委托代理人李焱，广西李登之律师事务所律师。 委托代理人张家阁，广西李登之律师事务所实习律师。 原告张惠芬与被告平南县人民政府（以下简称平南县政府）、第三人刘洁清、廖健福、廖建辉土地行政登记纠纷一案，于2016年12月19日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于同年12月23日向被告送达应诉通知书和起诉书副本。本院依法组成由审判员廖赞军担任审判长，审判员王健玲、代理审判员方泽民参加的合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。原告张惠芬及其委托代理人方金松，被告的委托代理人张伟权、林子程，第三人廖健福、廖建辉及其委托代理人李炎、张家阁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2006年5月28日核发的平农地承包权（2006）第082151312025号《农村土地承包经营权证》（以下简称第2025号土地承包权证），登记的发包方：平南县，承包方代表：廖才林（系第三人刘洁清丈夫、廖健福、廖建辉的父亲），承包期限：至2029年12月31日，承包方式：家庭承包，承包土地用途：农业，承包地总面积：10.81亩，承包地块情况一栏没有填写地块的坐落位置和四至。 原告诉称，1983年，原告作为家庭户代表承包了所在生产队发包的4.8亩耕地，因原告于1989年随丈夫到平南县城生活，原告的家庭成员直到2004年才全家迁到镇上，先后将家里承包的田地交给廖才林代耕，1994年和2006年，第三人刘洁清等人在原告不知情的情况下办理了相关的土地承包证。2012年，原告与第三人协商要回承包地耕种，第三人也同意。从2012年7月下旬开始至今，该4.8亩责任田一直由原告耕种收益，期间没有任何人提出异议，同时，政府也依法给原告核发了土地承包经营权证、发放该4.8亩耕地的农村综合补贴。2016年2月底，政府开始新一轮核准确定田块权属工作，第三人把涉案的4.8亩耕地申报登记在其名下，原告知道后于同年3月29日找第三人论理，但是第三人开耙耕机耙平了原告的责任田，双方为此发生纠纷，同年4月5日，第三人将除草剂喷洒到原告责任田的秧苗，导致秧苗全部枯死，第三人还先后拔除了原告种下的花生、砍掉原告种下的0.9亩速枫按树，造成原告经济损失数千元。后经镇司法所调解未果。综上所述，被告在未经原告同意或者所在生产队、村委会批准备案的情况下给第三人核发第2025号土地承包权证错误。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求人民法院判决撤销被告核发的第2025号土地承包权证。 原告对其诉称主张提供以下证据予以证实：1、2000年的户口本，证明原告和其子女的关系；2、官成公社横岭大队村头生产队1983年农业生产责任制承包合同落实汇总表（一）（二），证明1983年张惠芬户6人，廖才林（已故）户6人，生产队分给每户各承包水田4.8亩、旱地0.6亩；3、平农地承包权（200）第082151301235号《农村土地承包经营权证》（以下简称第1235号集体承包证），证明原告对诉争的土地有合法的承包经营权及原告的主体资格；4、村头生产队1991年度至1995年度农业税公粮征收结算登记册，证明：（1）每人纳公粮85.8斤。（2）张惠芬户借田给廖才林户代耕，代耕时张惠芬户交纳公粮及一切国家税费。（3）1994年的承包权证未经原告户同意偷办至廖才林户。（4）1994年的承包权证廖才林户人口数、田亩数和实际人口数与承包田亩数不相符；5、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条，证明原告张惠芬是适格的原告。 被告答辩称，一、本案的基本事实是：被答辩人户在官成镇横岭村村头屯承包了生产队发包的责任田地是事实。1989年原告户籍转为非农业人口，因当时每一份田地都要交“公购粮”和“三提五统”等，经廖才林户同意，被答辩人户的承包地全部转给第三人户承包经营，并登记在第三人名下，由第三人缴纳“公购粮”和“三提五统”。1994年经过相应的程序，第三人所在的村屯集体确认被答辩人的承包地由第三人承包并办理了承包证，所以该承包证上登记有13亩田地，此情况全生产队人员都知道，也没有人提出异议。2006年再次确定承包的时候被答辩人也是知道的，也是经过生产队第二轮承包的法定程序进行确认承包人和承包范围，然后才核发2006年的承包经营证给第三人。2012年廖才林病故，被答辩人提出要回二十多年以前就给第三人承包的田地才引发争议。基于以上事实和关系，被告认为所核发给第三人的两本承包证完全符合法律法规和制度。二、在程序方面，被答辩人1989年转非农后，答辩人于1994年1月1日按照第三人所在的生产队提出申请，先后经过官成镇政府、平南县农业局等相关部门同意，报答辩人最终确认才发证，第一轮承包期届满后，在2006年前后也是按照前述相同的程序核发2006年的承包证给第三人的，因此，答辩人核发给第三人的两本承包证程序完全合法，第三人所在的生产队是完全确认第三人享有原告原承包的田地的承包经营权的。三、实体方面，答辩人核发的两本承包证事实清楚、完全合法。被答辩人农转非后将承包地转给第三人户承包经营，第三人户经过多年的承包经营后向所在生产队提出申请，所在生产队也同意由第三人户承包原属于被答辩人户的承包地，并书面同意交由村委会确认、镇政府审核、平南县农业局确认，最终报答辩人核发使用证。另外补充，原告是非农业户口，其作为原告起诉主体不适格；从土地来源看，原告的承包地到底是转给第三人代耕还是经调整发包给第三人承包，这是民事法律关系，不影响发证行为的合法性。因此，第三人承包的事实是经过多个部门、单位多次确认的，特别是经过权属人的多次确认的。综上所述，答辩人核发的两本承包经营权证完全合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内没有向本院提供当初核发给第三人亲属廖才林的第2025号土地承包权证的证据和依据。 第三人共同述称，一、原告起诉请求撤销被告核发给廖才林的两本土地承包经营权证没有事实和法律依据。1983年落实承包责任制时，第三人户和原告户均为同村屯的村民，家庭户均为6口人，各户均分得水田4.8亩、旱地0.6亩。1989年原告张惠芬携带子女随丈夫到平南县城生活，即将其承包的4.8亩耕地转给第三人户耕种，并转为非农业户口，此后这4.8亩耕地所要缴纳的公粮、农业税、防洪费等均由第三人户缴纳。1994年1月1日第三人户取得被告核发的《农村集体承包使用证》，2006年6月28日依法换发新的《农村土地承包经营权证》，旧证和新证均包括了涉案的4.8亩耕地在内，第三人经营管理了二十多年无任何人提出异议，原告诉称是将承包地交给廖才林代耕，为何1994年不申报登记土地承包证？2012年底，原告丈夫退休无事可做，才以种地作为锻炼身体为名与第三人户商量借地耕种，第三人户也同意借地给原告及其丈夫耕种，并非原告要回争议的4.8亩承包地。综上所述，涉案的4.8亩耕地是原告户转给第三人户的，不存在隐瞒相关事实真相，并经过原告及所在生产队同意、村委会批准备案等程序，被告在1994年核发的《农村集体承包使用证》的基础上，根据新的法律法规和政策为第三人户核发第2025号土地承包权证，包括了原告户1983年分得的4.8亩耕地在内，被告的发证行为是合法的，应当予以维持。二、原告的起诉超过了最长二十年的起诉期限，人民法院不应受理，已经受理的，应依法驳回起诉。 第三人刘洁清、廖健福、廖建辉向法庭提供的证据有：证据清单中的2、1994年1月1日被告核发给廖才林户的《农村集体承包使用证》，证明政府核定廖才林户承包水田13亩包括原告张惠芬户的4.8亩耕地和廖才林父亲户的责任田；3、第2025号土地承包权证及承包合同，证明第三人户依法继续享有涉案的4.8亩耕地的承包经营权，土地来源清楚，符合法律规定，被告颁证是合法的；4、农民税费负担监督卡、官成水库征收水费专用收据、农业完税证，证明1989年原告张惠芬户将涉案4.8亩耕地转让给第三人户后，所需要缴纳的粮食任务及农业税、防洪费等费用均由第三人户缴交，原告张惠芬户不缴交；5、户名为廖才林、刘洁清农村信用社存折，证明自2006年起，原告户依法享受国家农业补贴（包括涉案的4.8亩耕地）；6、平南县官成镇横岭村民委员会证明三份，证明农村土地承包经营权证分别于1994年和2006年国家根据相关法律规定统一核发、换发，原告张惠芬户于1989年随廖广球迁移出平南县城生活并转为非农户口，并将涉案4.8亩耕地转让给第三人户，平南县官成镇横岭村已无原告张惠芬的户籍；7、贵港市中级人民法院（2016）桂08民终字1203号民事裁定书；8、贵港市中级人民法院（2016）桂08行初288号行政判决书，证明原告户的第1235号集体承包证登记的4.8亩耕地属重复登记，已被贵港市中级人民法院判决撤销。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下： 被告及第三人对于原告提供的证据1、2、3、4真实性没有异议，对于合法性也没有提出异议，而且都与本案待证事实相关，本院确认可作为本案认定事实的证据。原告提供的证据足以证实原告合法承包了官成镇横岭村村头屯发包涉案的4.8亩耕地，原告家庭成员迁居至平南县城居住生活后将承包地交给第三人户代耕，与第三人户自认第2025号土地承包权证登记的土地包括涉案的4.8亩耕地在内并一直耕种原告的承包地的事实相符。 对第三人提供的证据，原告和被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，应确认作为认定本案事实的证据，可以证实原告户自迁居平南县城以后涉案的4.8亩承包地一直由第三人户耕种的事实，但不能证实涉案的4.8亩的耕地已经法定程序审批后重新调整发包给第三人承包经营的主张。 根据以上认定的证据，本院审理查明，原告张惠芬原属于平南县的村民，在农村第一轮落实土地承包责任制时，原告作为户主代表其家庭承包了横岭村村头组集体发包的水田4.8亩、旱地0.6亩。1989年，原告携带子女迁居平南县城随丈夫生活并农转非后，将所承包经营的4.8亩水田交给廖才林户耕种，并由廖才林户完成该4.8亩水田的农业税缴纳以及“三提五统”的上缴任务。1994年，被告给廖才林户核发了《农村集体承包使用证》，确认第三人享有原告交给廖才林户耕种的4.8亩水田的承包经营权，2006年5月28日，被告在1994年集体承包证的基础上给第三人换发了第2025号土地承包权证，再次确认涉案的4.8亩耕地由廖才林户承包经营。被告和第三人庭上确认该土地承包证登记的10.81亩承包地包括了涉案的4.8亩耕地。2012年初，经原告与第三人协商，第三人同意交回涉案的4.8亩耕地给原告耕种，即从2012年7月开始至纠纷发生前，涉案的4.8亩耕地一直由原告重新耕种，为此，被告于2012年11月2日给原告核发了第1235号集体承包证，将已登记确认给廖才林户承包经营的相同地块确认给原告承包经营。2016年4月初，原告与第三人因耕种涉案的4.8亩耕地问题发生纠纷，原告于2016年5月以第三人侵犯其土地承包经营权为由向平南县人民法院提起民事诉讼，该院于2016年9月22日作出（2016）桂0821民初1287号民事判决，责令第三人停止对涉案的4.8亩耕地承包经营权的侵害，第三人不服提起上诉，本院于2016年12月13日作出（2016）桂08民终1203号民事裁定，撤销一审判决，驳回张惠芬的起诉。在上述的民事案件上诉期间，第三人向本院提起行政诉讼，请求撤销被告核发给原告的第1235号集体承包证，本院于2016年12月29日作出（2016）桂08行初288号行政判决，撤销了被告向原告核发的第1235号集体承包证。2016年12月19日，原告向本院提起诉讼，请求撤销被告核发的第2025号土地承包权证。 本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否超过起诉期限？2、原告张惠芬是否是适格的原告主体？3、被告核发的第2025号土地承包权证的行政行为是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方核发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告具有本案被诉的土地承包经营权登记行为的法定职责。 关于原告起诉是否属于适格的原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本院查明的事实，被告核发给第三人的第2025号土地承包权证登记的土地承包经营权原属于原告依法承包经营，后来原告只是流转给第三人代耕，但被告核发第2025号土地承包权证时却将承包经营权代表人登记为第三人的亲属廖才林，被告的发证行政行为与原告有明显的利害关系，原告属于本案的利害关系人，是本案的适格原告。 关于原告起诉是否超过起诉期限问题。被告在作出第2025号证土地承包权证登记行为时，没用告知与该证有利害关系的原告登记行为的内容以及享有的诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告应当自知道或者应当知道第2025号土地承包权证的具体内容之日起二年内提起行政诉讼。根据本院查明的事实，原告在2016年平南县人民法院受理的（2016）桂0821民初1287号民事案件的诉讼过程中才知道第2025号土地承包权证的具体内容，即使按照第三人主张原告于2016年5月23日签收第三人提交的证据时已经知道该证的具体内容，原告于2016年12月19日提起本案行政诉讼，也没有超过二年的起诉期限。因此，被告和第三人认为原告起诉超过起诉期限的理由不能成立。 关于被告核发的第2025号土地承包权证的行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本案中由于被告逾期提供当初作出第2025号土地承包权证登记行为时的证据和依据，应视为被告作出该登记行为没有证据。但本案被诉的第2025号土地承包权证涉及第三人的合法权益，而第三人在本案中提供了证据认为被诉的发证行为合法，本院依法对此予以审查。1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）文件指出，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善；在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）第二点第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，第（二）项规定，土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条进一步明确了土地承包经营期限为三十年，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。2003年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十七条也作出相同的规定。此外《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”前述的法律法规规定表明，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，个别承包者之间承包的土地要进行调整的必须依照法定的程序进行审批。本案中，第2025号土地承包权证登记的土地包括原告在第一轮落实土地承包责任制时承包经营的土地，各方当事人均没有异议，表明原告张惠芬户属于涉案的4.8亩耕地合法的承包经营权人，依照前述的法律法规规定，在第一轮承包到期后，原告对涉案土地依法取得再延长30年的承包经营权，在承包期内，原告户全家虽然迁入平南县城落户，但应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，非经原告户自愿放弃承包经营权或者非经法定程序进行调整，任何单位和个人均不能剥夺原告户的土地承包经营权。从第三人提供的证据看，2003年7月16日平南县官成镇横岭村村头农经社与第三人亲属廖才林签订的《平南县第二轮农村土地承包补充合同》约定廖才林承包的水田为10.4亩，旱地0.41亩，而本院查明廖才林户在第一轮承包时承包的水田为4.8亩、旱地0.6亩，多出部分包括了涉案的4.8亩耕地在内，第三人所提交的证据中仅仅是证明其管理使用涉案的4.8亩耕地，不能够证明廖才林所在的集体经济组织已经依照法定程序将涉案的4.8亩耕地重新调整发包给廖才林承包经营。因此，第三人提供的证据也不足以证明被告核发第2025号土地承包权证发证行为合法。至于被告及第三人均答辩认为涉案的4.8亩耕地是原告户自愿交给第三人户承包经营的主张，经查，因原告在本案中主张其户的承包地是交给第三人户代耕，第三人户也一直管理使用原告户土地的事实，属于原告户对土地承包经营权依法流转的行为，第三人没有证据证明原告的承包地已经法定程序调整给其承包经营，而原告户现提出要回承包地耕种，足以说明原告户并非自愿放弃承包经营权，故对被告和第三人的这一答辩意见，本院不予采信。 综上所述，被告核发给第三人亲属廖才林户的第2025号土地承包权证发证行为事实不清，主要证据不足，原告诉请撤销该证的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告平南县人民政府于2006年6月26日核发给廖才林的平农地承包权（2006）第082151312025号《农村土地承包经营权证》。 本案受理费50元（原告已预交），由被告平南县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  廖赞军 审 判 员  王健玲 代理审判员  方泽民 二〇一七年三月二十九日 书 记 员  李紫莹