安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖06行初101号 原告陈德民，男，1949年12月1日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人杨冰，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人李潇月，北京冠领律师事务所实习律师。 被告淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市桓谭路东段。统一社会信用代码11340603667944149F。 负责人张明，该办事处主任。 出庭负责人汪民，该办事处副主任。 委托代理人窦宝峰，安徽安港律师事务所律师。 被告淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区孟山路85号。 法定代表人朱龙，该区区长。 委托代理人陈华，该区法制办工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 原告陈德民要求确认被告淮北市相山区任圩街道办事处（以下简称任圩街道办）于2013年9月强制填平鱼塘行为违法，并撤销淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）于2018年6月13日作出〔2018〕63号行政复议决定一案，于2018年7月12日向本院提起诉讼，本院于2019年1月29日作出（2018）皖06行初94号行政裁定。陈德民不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2019年8月9日作出（2019）皖行终924号行政裁定，撤销本院一审裁定，指定本院继续审理。本院于2019年9月3日立案后，依法组成合议庭于2019年10月23日、12月9日、12月19日公开开庭审理了本案。原告陈德民及其委托代理人杨冰、李潇月，被告任圩街道办的副职负责人汪民及委托代理人窦宝峰，被告相山区政府的委托代理人陈华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：被告任圩街道办于2013年9月，在实施土地复垦过程中将案涉鱼塘进行了填土平整。 被告相山区政府于2018年6月13日作出相复决〔2016〕6号《行政复议决定书》，认为被申请人为了社会经济发展需要，平衡建设用地指标以达到“占补平衡”之目的，采取非常手段对案涉鱼塘填土整平，以实现工矿废弃地复垦项目验收达到省级验收标准。采取的方式方法虽有所欠妥，但情有可原。被申请人对鱼塘填土整平的行为，不是法律意义上的拆迁行为。考虑到申请人对案涉鱼塘的基础设施予以了一定的投入，在其即使未按合同约定进行特种养殖的情况下，本着公平原则，对其损失酌定给予一定的补偿更符合本案的实际。因被申请人同意补偿5万元，而申请人又未能提供损失额多少的证据，依据《中华人民共和国行政复议法》第29条之规定，决定限被申请人任圩街道办自收到决定书之日起30日内赔偿陈德民损失5万元整。 原告陈德民诉称：2003年1月6日，原告与原淮北市相山区任圩镇陈庄村（以下简称陈庄村）签订《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，约定由原告承租位于陈庄村村的鱼塘，建设精养鱼塘，原告投资将45亩鱼塘修建成8口精养鱼塘。2013年9月27日，由被告相山区政府安排相山区任圩街道办对陈庄村所属部分土地实施复垦。在未经合法土地使用人同意，且未与土地使用人达成合理的赔偿协议前提下，将原告所有的养殖池填埋，原告多次要求给予合理补偿未果，遂向相山区政府提出行政复议，2018年6月13日，相山区政府仅以申请人未提供损失数额多少的证据为由，作出赔偿原告5万元的赔偿决定。请求1、撤销被告相山区政府作出的相复决〔2016〕6号行政复议决定；2、确认相山区任圩街道办强拆、回填原告养殖池行为违法。 原告陈德民向本院提交了以下证据材料： 证据1．《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，证明原告与陈庄村共同开发养殖鱼塘的情况； 证据2．陈德民与陈庄村签订承包鱼塘及建设精养鱼塘情况的说明，证明目的同证据1； 证据3．淮北矿业集团煤业有限公司杨庄煤矿（以下简称杨庄煤矿）出具的说明，证明原告所经营的鱼塘具体地点不在煤矿塌陷区； 证据4．调查笔录三份，证明原告的养殖塘养殖情况及配套设施情况； 证据5．淮北市人民政府通知（淮政秘〔2018〕5号），证明被告任圩街道办强拆回填原告鱼塘后没有补偿，补偿应按照该文件执行； 证据6．杨庄煤矿出具的证明一份，证明原告养殖塘不在陈庄村村址范围内，陈庄村收到的720万补偿款不包含养殖池的补偿。 被告任圩街道办答辩称，1、2013年1月6日，原告陈德民签订了陈庄村特种养殖协议书，但一直未按协议约定履行特种养殖。2013年5月13日，陈庄社区对陈德民下发了解除协议的通知书。双方于2013年解除了养殖合同。陈德民无权管理使用，对案涉鱼塘不再享有权利，陈德民不是本案适格原告。因解除该协议书而产生的民事权利义务及财产纠纷属于民事纠纷，原告应通过其他途径解决。2、依据皖国土资函〔2014〕1501号安徽省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函及附件等，任圩街道办是按照相山区政府的工作安排进行了案涉复垦行为，在复垦前已履行了复垦告知义务，所实施的土地复垦行为合法。3、原告建造养殖池属于违规抢建行为，不应受法律保护。相山区政府作出的〔2016〕6号复议决定书，认定事实清楚适用法律正确，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告任圩街道办事处向本院提交了以下证据材料： 证据1．省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函，（皖国土资函〔2014〕1501号），证明案涉复垦项目合法； 证据2．关于开发陈庄村特种养殖的协议书、陈庄鱼塘照片、2013年关于陈庄特种养殖事宜的情况说明、2017年3月27日陈庄社区证明，证明陈德民与陈庄村签订合同的事实，陈庄鱼塘复垦前的状况，已无财产价值。2013年5月15日双方已解除合同，陈庄社区收回鱼塘，陈德民不享有管理、使用鱼塘的权利，陈德民不具备诉讼主体资格； 证据3.2006年5月31日拆迁安置人口公告、搬迁村庄附属物补偿协议书、2007年秋季青苗受损补偿协议书、搬迁村庄附属物补偿协议书（5、6、7、8、9组），证明采煤塌陷村庄陈庄村的补偿情况，鱼塘系采煤塌陷后废弃残留物，不具有财产价值，应由杨庄煤矿补偿。陈德民应与杨庄煤矿、陈庄社区解决补偿问题； 证据4．土地复垦部分档案资料，证明案涉复垦项目合法，2012年9月26日情况说明证明案涉复垦地块系采煤塌陷区，煤矿已完成补偿，不涉及拆迁补偿，不存在安置居民。 被告相山区政府答辩称，同意任圩街道办的答辩意见。此外，2003年，原告与陈庄村签订了《关于开发陈庄行政村特种养殖的协议书》，但仅在鱼塘内投资兴建了养殖设施，未按约定进行特种养殖。2012年，案涉鱼塘纳入工矿废地复垦范围，陈庄村遂于2013年5月13日向原告下发了解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知书，对此原告未提出异议。2013年9月，因安徽省国土资源厅对工矿废地复垦项目验收，任圩街道办在与原告协商补偿事宜未果的情况下，即对案涉鱼塘进行了填平。原告承包经营行为未经陈庄村村民会议或村民代表的同意，亦未报经乡镇人民政府批准，根据土地管理法第15条，合同法第44条、第52条之规定，原告与陈庄村签订的协议属于无效合同。任圩街道办为社会经济发展的需要，平衡建设用地指标以达到“占补平衡”之目的，对案涉鱼塘填平的行为，不是法律意义上的拆迁行为。因此，原告复议要求确认任圩街道办拆迁行为不合法，答辩人不予支持。考虑到原告确实对鱼塘基础设施有一定的投入，本着公平原则，对其损失酌定给予了适当的补偿。答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求予维持。 被告相山区政府为支持其主张向本院提交了以下证据： 证据1、复议申请，证明原告在2016年10月25日申请行政复议；证据2、《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》，证明陈庄村与原告签订协议书时，未召开村民会议或村民代表会议，亦未将上述协议书报请原淮北市相山区任圩镇人民政府批准；证据3、陈庄鱼塘照片，证明案涉鱼塘复垦前已成废墟，未进行养殖；证据4、行政复议答复书，证明任圩街道办填土平整鱼塘系复垦验收需要；证据5、《安徽省国土资源厅关于淮北市相山区2012年第二和第三批次工矿废地复垦项目验收意见的函》（皖国土资函［2014］1501号），证明2013年9月，安徽省国土资源厅对工矿废弃地复垦项目进行验收；证据6、《关于陈庄村特种养殖事宜的情况说明》及《证明》，证明陈庄村于2013年5月3日向原告下发了解除协议的通知书并送达；证据7、评估申请及委托评估书，证明原告于2017年1月16日提出了评估申请，复议机关构委托淮北市价格认证中心予以评估时，评估机构明确说明评估事项无法评估；证据8、《关于老陈装鱼塘拆迁补偿的情况说明》，证明任圩街道办同意补偿给陈德民5万元。 经庭审质证，原告陈德民对被告任圩街道办所举证据1的关联性有异议，对证据2中的协议书的三性无异议，对鱼塘照片、情况说明、证明的三性均有异议，对证据3的真实性、合法性有异议，对证据4的三性均有异议；原告陈德民对被告相山区政府所举证据1、2的三性无异议，对证据3、4、7的三性无异议，但对证明目的有异议，对证据5的关联性有异议，对证据6的三性均有异议。 被告任圩街道办对原告陈德民所举证据1无异议，对证据2、6的合法性有异议，对证据3、4的真实性、合法性有异议，对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议。 被告相山区政府对原告陈德民所举证据与任圩街道办质证意见基本一致。 本院对上述证据认证如下：原告陈德民所举证据2、4、5、被告相山区政府所举证据7与本案待证事实无关联，不能作为认定本案事实的依据，不予认定。原、被告所举其他证据，均能够反映案件事实，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，均作为认定本案相关事实的依据，予以认定。 经审理查明，淮北市相山区任圩镇陈庄村村部东侧为一处老窑厂取土后遗留水塘。2003年1月6日，原告陈德民与陈庄村委会签订《关于开发任圩镇陈庄村特种养殖协议书》，约定陈德民投资兴建村南鱼塘，如遇塌陷或征用所得到的补偿总额进行二八分成，由村委会得20%，陈德民得80%等内容。陈德民遂投入部分资金进行建设。 2003年初，因杨庄煤矿采煤将造成陈庄村村庄土地沉陷，杨庄煤矿等对陈庄村相关附着物进行清点丈量。杨庄煤矿认为陈德民兴建鱼塘系抢建而未予核定在附属物补偿范围内。2007年7月，杨庄煤矿与陈庄社区签订搬迁村庄附属物补偿协议，约定对陈庄社区的附属物共计补偿7200200元。该补偿协议涉及的附属物不包含案涉鱼塘。2008至2009年期间，杨庄煤矿支付相关补偿费用，陈庄村进行了整体搬迁。 2012年9月，淮北市相山区2012年第三批次工矿废弃地复垦调整利用项目，经安徽省国土资源厅批准，复垦范围涉及相山区任圩街道办新星社区、陈庄社区范围内工矿废弃地26.5457公顷。在土地复垦过程中，陈庄社区以陈德民兴建养殖设施后，一直未按协议约定进行特种养殖为由，于2013年5月向陈德民发出解除《关于开发陈庄村特种养殖的协议书》的通知，双方定于2013年年底解除养殖合同。2013年9月，任圩街道办对案涉鱼塘进行了填土平整。 2016年10月25日，陈德民向相山区政府提出复议申请，请求确认任圩街道办的拆迁行为不合法，并对养殖池恢复原状，赔偿损失。2018年6月13日，相山区政府作出相复决〔2016〕6号行政复议决定。 本院认为：被告任圩街道办认可其在土地复垦过程中实施了填平案涉鱼塘的行为，原告陈德民对该行为不服申请行政复议，相山区政府作出相复决〔2016〕6号行政复议决定，该复议决定未确认任圩街道办作出的填平案涉鱼塘行为违法，本案符合法律规定的复议机关决定维持原行政行为的情形。因此，作出原行政行为的任圩街道办与复议机关相山区政府是本案适格的被告主体。案涉鱼塘在相山区2012年第三批次工矿废弃地复垦项目范围内，被告任圩街道办作为土地复垦实施单位，具有采取相应土地复垦整治措施的职权。 本案的争议焦点是，被告任圩街道办实施的填平案涉鱼塘行为是否合法？《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。但《土地复垦条例》未对行政机关在土地复垦中采取整治措施的程序作出明确规定，参照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，本案审查行政机关在土地复垦过程中采取的强制拆除行为是否合法，主要从行政机关实施的手段、方式是否科学、适中，是否造成当事人合法财产损失等方面进行判断。结合本案具体情况，本院对任圩街道办事处实施填平案涉鱼塘的合法性，从以下两个方面进行审查： 一、陈德民未取得鱼塘搬迁补偿是否能构成阻却任圩街道办实施土地复垦整治措施的法定事由？ 《土地复垦条例》第十九条规定，土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。本案中，陈德民所建设鱼塘系在陈庄村老窑厂取土后遗留水塘基础上所建设，且属于杨庄煤矿采煤塌陷范围。根据上述第十九条规定，任圩街道办及相山区政府虽然具体负责案涉土地的复垦，但因其并非是土地复垦义务人，故任圩街道办或相山区政府不是案涉鱼塘补偿主体。案涉鱼塘在陈庄村2007年因采煤塌陷进行搬迁时未被纳入合法附属物补偿范围，至2012年案涉土地被纳入土地复垦范围时，陈德民仍未与采煤企业或陈庄村就案涉鱼塘达成相关补偿协议。任圩街道办实施土地复垦的行为并不会对陈德民能否取得鱼塘搬迁补偿的权利产生影响。杨庄煤矿或陈庄村未对陈德民进行补偿，显然不是阻却任圩街道办实施土地复垦相关整治措施的法定事由。 二、关于任圩街道办采取填平案涉鱼塘的手段和方式是否适当的问题？ 本案中，原告陈德民未向本院提供案涉鱼塘系正常使用中的证据。现场照片显示鱼塘基本上处于废弃状态。陈庄社区居民委员会证明陈德民一直未按协约定进行特种养殖，土地复垦前鱼塘设施年久失修，现场早已成为废墟等。任圩街道办在填平鱼塘前亦与陈庄社区及陈德民进行协调沟通。本案无证据证明填平鱼塘时现场有相关设施需要提前搬离、保存，鱼塘内有相应养殖鱼类需要提前捕捞等情形，任圩街道办实施的土地复垦措施未造成扩大或增加陈德民财产损失的结果，因此任圩街道办填平案涉鱼塘的行为不存在明显不当的情形。 综上，被告任圩街道办在土地复垦过程中填平案涉鱼塘的手段、方式不存在明显不当的情形。原告陈德民请求确认任圩街道办强制填平案涉鱼塘行为违法的请求，无事实和法律依据，本院不予支持。相山区政府的复议程序合法，复议结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条之规定，判决如下： 驳回原告陈德民的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈德民负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  朱炳武 二〇二〇年一月二十日 法官助理朱成伟 书记员马嵘璟 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。