江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终749号 上诉人（原审原告）张岳兵，男，1970年8月15日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市。 法定代表人陈晓彬，局长。 上诉人张岳兵因与被上诉人如皋市公安局治安行政处罚一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初612号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院认定，2019年2月6日至2月10日，张岳兵先后在北京市天安门地区、中南海周边非正常上访，先后被北京市天安门地区分局等公安机关训诫九次。公安机关明确告知张岳兵中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。2019年3月5日，张岳兵被如皋市如城街道办工作人员从北京接回。3月6日，如皋市公安局丰乐派出所书面传唤张岳兵于3月6日17时前至如皋市公安局办案中心接受询问。后张岳兵于16时6分至该办案中心接受询问。张岳兵陈述其于1月21日出发去北京信访，2月6日上午去天安门时被民警带至北京市公安局天安门地区分局并向其送达了训诫书，下午去中南海时被民警带至府右街派出所并向其送达了训诫书，2月7、8、9日，张岳兵上午去天安门、下午去中南海，公安机关均向其出具训诫书，2月10日上午张岳兵再次去天安门时亦被公安机关出具和送达了训诫书。如皋市公安局询问期间扣押了张岳兵的OPPO牌及360牌手机各一部，于3月7日发还。2019年3月7日，如皋市公安局对张岳兵进行了处罚前的告知，告知将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定拟给予张岳兵行政拘留十日并处罚款五百元的处罚，并告知其有陈述和申辩的权利。张岳兵当场在行政处罚告知笔录上书写了申辩陈述意见，主要内容为，张岳兵如构成在北京扰乱公共场所秩序应由北京公安对张岳兵进行处罚，而不是如皋市公安局处罚。如皋市公安局在听取原告张岳兵申辩后，于同日作出皋公（丰）行罚决字（2019）360号行政处罚决定书（以下简称360号处罚决定书），认定：2019年2月6日至2月10日张岳兵先后在北京市天安门地区、中南海周边扰乱公共场所秩序，共被北京市公安机关训诫九次，造成较坏影响。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予张岳兵行政拘留十日（自2019年3月7日至2019年3月17日止）并处罚款五百元的处罚。同日，如皋市公安局向张岳兵送达了处罚决定书。3月8日，如皋市公安局将张岳兵的行政拘留情况告知其家属章有红。张岳兵不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认如皋市公安局所作处罚决定违法并予以撤销。 一审法院认为，本案的争议在于如皋市公安局有无管辖权限及被诉360号处罚决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 首先，如皋市公安局具有管辖的权限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。该法对行政处罚的管辖作出了一般性规定，一般由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》是特别法，对治安案件的管辖作出了特别规定，对该类案件的管辖由国务院公安部门规定。而中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此，对于治安案件的管辖应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定。本案中，如皋市公安局系违法行为人张岳兵居住地的公安机关，因此，其依法有权对张岳兵的违法行为作出处理。 其次，360号处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。本案处罚因张岳兵赴京信访而引发。《信访条例》规定，公民可以通过电话、书信、走访等形式向各级政府或县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。为此，条例详细规定了信访的渠道、信访事项的具体处理程序及其法律责任。公民有信访的权利，但应当依法信访，不得因行使信访权实施扰乱社会公共秩序等违法行为。具体到本案中，张岳兵至北京中南海周边及天安门地区，意图进一步反映其信访诉求，该事实有张岳兵在公安机关的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所及天安门地区分局治安大队出具的训诫书等证据证明，能证明张岳兵在中南海周边及天安门地区非法上访的事实。中南海周边及天安门地区是特定的公共场所，该地区不是法定的信访接待场所，也不允许信访人员滞留、聚集，张岳兵的非法上访行为扰乱了公共场所的秩序。如皋市公安局作出案涉处罚决定认定事实清楚，证据充分。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，张岳兵先后连续九次至北京市天安门地区、中南海周边非正常上访，并先后被北京市公安机关训诫九次。在北京市公安机关明确告知张岳兵中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，其仍然不听劝阻继续前往，当属情节较重之情形。如皋市公安局依法传唤张岳兵进行调查并制作了询问笔录，因张岳兵的违法行为可能适用行政拘留处罚，故如皋市公安局经批准后将询问查证的时间延长至24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定的程序。如皋市公安局对张岳兵作出处罚决定前，依法履行了处罚前的告知程序，告知陈述、申辩的权利。如皋市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出360号处罚决定书，决定给予张岳兵行政拘留十日并处罚款五百元的处罚符合法定程序，适用法律、法规正确。 综上所述，张岳兵的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回张岳兵的诉讼请求。 上诉人张岳兵上诉称，张岳兵在北京期间并未有扰乱公共秩序的行为。如皋市公安局提供的训诫书等材料不具有真实性、合法性，所作行政处罚缺乏事实根据和法律依据。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如皋市公安局未作二审答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。 本院认为，公民对于自身权利的维护应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定，不能损害社会公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京天安门、中南海地区是具有特殊政治意义的场所。该场所不是信访接待场所，信访人员在该场所及周边地区非法滞留或聚集，属于影响和扰乱该特定公共场所秩序的违法行为。本案中，如皋市公安局认定张岳兵在天安门、中南海周边非法滞留行为的存在，有天安门地区公安分局、西城分局府右街派出所等公安机关的训诫书、张岳兵本人的陈述、接访人员的陈述等证据证实，如皋市公安局认定事实的证据确凿。张岳兵在2019年2月6日上午去天安门时即被民警带至天安门地区分局训诫，明确告知中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访,不允许信访人员滞留或聚集。张岳兵被训诫后，应当知晓该行为的性质及法律后果，张岳兵仍在当日下午及其后的数日内继续在中南海周边、天安门地区实施该违法行为8次，属于违法情节较重的情形。如皋市公安局根据上述法律规定，结合张岳兵的违法事实、违法情节，对张岳兵所作的行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，行政处罚程序合法。 还需说明的是，上诉人在北京天安门、中南海等地区非正常上访被当地公安机关训诫的事实，不仅有上诉人自己的陈述证实，上诉人在一审中提交的北京市公安局天安门地区分局所作的天公（2019）第123号-不存《政府信息不存在告知书》及北京市公安局西城分局所作的西城分局（2019）第97号-答复告《政府信息答复告知书》中，也都载明了2019年2月6日至2月10日期间上诉人在北京天安门、中南海等地区非正常上访被公安机关训诫的事实。一审法院未予准许上诉人对训诫书印章真实性等提出的鉴定申请，并不违反法律规定，上诉人在二审中再次就此提出的鉴定申请，本院亦不予准许。 综上，上诉人张岳兵的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张岳兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年二月十七日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；