甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终471号上诉人（原审原告）刘新平。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府。住所地：兰州市七里河区西津东路498号。法定代表人赵同庆，该区政府区长。委托代理人张文科，兰州市七里河区司法局干部。委托代理人王海涛，甘肃恒亚律师事务所律师。上诉人刘新平因诉被上诉人兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）不予受理行政复议决定一案，天水市中级人民法院作出（2017）甘05行初38号行政判决，刘新平提起上诉，本院作出（2018）甘行终190号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。天水市中级人民法院又作出（2019）甘05行初4号行政判决。刘新平不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年3月5日，原告刘新平到兰州市七里河区人力资源和社会保障局进行退休前档案预审时，被告知其退休年龄为55岁。2017年3月15日，刘新平向兰州市七里河区人民群众来访接待中心提交“申诉书”，要求七里河区人力资源和社会保障局批准其退休要求。兰州市七里河区信访局将该申诉材料转交兰州市七里河区人力资源和社会保障局。2017年6月28日，七里河区社会保险事业管理局（以下简称七里河区社保局）作出《关于对刘新平同志信访事项的答复》，认为刘新平的诉求与有关政策不相符，只能在年满55周岁方可办理退休手续。刘新平对七里河区社会保险事业管理局作出的《关于对刘新平同志信访事项的答复》不服，于2017年6月30日向七里河区政府申请行政复议。七里河区政府于2017年7月4日作出七行复不字〔2017〕2号不予受理决定，认为被申请人作出的《关于对刘新平同志信访事项的答复》不属于法律规定的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。2017年7月6日，被告七里河区政府向原告刘新平依法送达了该《不予受理决定》。一审法院认为，该案的争议焦点是：一、被告七里河区政府作出的《不予受理决定》是否合法；二、原告要求一并审查三个规范性文件有无法律依据。一、关于被告作出的《不予受理决定》是否合法的问题。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”据此，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。刘新平对行政机关作出的信访事项的答复不服，应当依据《信访条例》的规定向有关行政机关提出复查、复核。其放弃《信访条例》规定的救济权利，直接向七里河区政府申请行政复议，于法无据。七里河区政府以刘新平申请行政复议的事项不属于法律规定的受案范围，作出的《不予受理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法。二、关于原告要求一并审查三个规范性文件有无法律依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该案刘新平诉请撤销的是七里河区政府作出的《不予受理决定》，而该《不予受理决定》并没有引用其所诉求审查的三个规范性文件，因此刘新平要求一并审查三个规范性文件的诉讼请求没有法律依据，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘新平的诉讼请求。上诉人刘新平上诉称，一、刘新平符合50周岁退休条件，应当按照提前3个月档案预审确定，但七里河区人社局却口头告知上诉人应该55岁退休。上诉人按照55岁退休，不符合国家相关退休政策，甘肃省政府及甘肃省人社厅出台的相关退休政策与国家法律及国家确定的退休政策相违背，应当属于无效的规范性文件，请求一并进行审查。二、七里河人社局针对本人作出的信访答复行为是具体行政行为，是行政复议的受案范围。虽然最高院对信访答复行为有批复，但是该批复不适用于行政复议。三、上诉人请求对原劳动保障部（2001）20号文、甘肃省政府甘政办发（2006）87号文和甘人社通（2016）392号文一并进行合法性审查，符合行政诉讼法第五十三条和司法解释的规定，于法有据。综上，请求撤销一审判决；依法审查三个规范性文件。被上诉人七里河区政府辩称，一、上诉人申请事项不属于行政复议受案范围。理由是：信访制度与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。根据《信访条例》的相关规定，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的，基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为，不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和行政诉讼途径亦是排斥的。同时《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，七里河人社局已经通过《关于对刘新平同志信访事项的答复》对上诉人的诉求作出信访答复意见，但上诉人放弃了在法定期限内申请信访复查的权利，该信访事项不仅已告终结，其亦不能再行通过行政复议等途径寻求救济；二、被上诉人作出的《不予受理决定》程序合法。2017年6月28日，七里河区人社局对上诉人的信访事项作出《关于对刘新平同志信访事项的答复》，上诉人不服，于2017年6月30日申请行政复议，经审查不属于行政复议的受案范围，因此被上诉人于2017年7月4日作出《不予受理决定》，并向上诉人告知了相关法律规定及救济途径。2017年7月6日，被上诉人向上诉人依法送达了《不予受理决定》，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的原行政行为是七里河区社保局作出的《关于对刘新平同志信访事项的答复》；被诉的行政行为是七里河区政府作出的《不予受理决定书》，上诉人一并请求对三个规范性文件进行合法性审查。因七里河区政府认为《关于对刘新平同志信访事项的答复》不属于行政复议的受理范围。据此，本案应当围绕以下焦点审查：一、上诉人能否获得行政复议救济权，本案上诉人刘新平获得信访答复后，是按照信访程序行使救济权还是通过行政复议程序行使救济权。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第（一）项还规定：“......对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，针对信访人的信访事项，信访部门或者信访机构依据《信访条例》规定的程序，作出的处理意见、复查意见、复核意见和信访终结决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。本案中，上诉人刘新平针对其是否享受50周岁退休政策，获得七里河区社保局口头答复之后，向七里河区信访局申诉信访，七里河区信访局按照《信访条例》的规定，将其信访事项转交七里河区社保局转办，七里河区社保局根据七里河区信访局的转办要求，作出《关于对刘新平同志信访事项的答复》，且该答复与七里河区社保局对刘新平的口头答复一致，均认为其不符合50周岁退休政策，该答复属于信访处理意见，也即刘新平的信访事项已经纳入《信访条例》的调整范围。据此，刘新平若对七里河区社保局作出的《关于对刘新平同志信访事项的答复》不服，应当按照《信访条例》第三十四条、第三十五条规定的救济途径寻求救济。上诉人未进行信访救济，而是直接申请行政复议，不符合复议、诉讼与信访分离制度的规定，七里河区政府作出不予受理复议决定的结果正确，但是对适用法律未进行充分说明理由，不符合依法行政的要求，本院予以指正。关于上诉人在诉讼时一并提出对三个规范性文件进行合法性审查的问题。对规范性文件的审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，在申请行政复议或者行政诉讼时，可以一并提出附带性审查请求，但是该项请求只能在行政复议或者行政诉讼进行实体审查时才能得到支持，本案起诉的是不予受理行政复议决定，并未进入实体审查，且三个规范性文件也不是本案被诉不予受理行政复议决定作出的规范性依据，故上诉人请求对三个规范性文件进行审查法律依据不足，一审法院据此驳回该项诉讼请求并无不当。综上，一审判决驳回诉讼请求正确。上诉人刘新平的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘新平负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 薛 扬 二〇二〇年二月二十一日书记员 李 璐附：本判决适用的相关法律、法规1.《信访条例》第十四条第二款对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第二十一条第一款县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2.《中华人民共和国行政复议法》第七条【规定的审查】公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；