浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终859号 上诉人（原审原告）田有洪，男，1976年10月20日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人（特别授权）苏小虎,浙江广滔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区苏孟乡人民政府，住所地浙江省金华市婺城区苏孟乡苏延路100号。 法定代表人宋文敏，乡长。 出庭行政负责人陈凌峰，副乡长。 委托代理人（特别授权）何丽君，浙江宾虹律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）马裕行，浙江宾虹律师事务所实习律师。 原审第三人金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会，住所地浙江省金华市婺城区苏孟乡和堰新村。 法定代表人张明炉，村主任。 委托代理人（特别授权）吴国强，系和堰新村党支部书记。 田有洪不服金华市婺城区苏孟乡人民政府（以下简称苏孟乡政府）及第三人金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会其他行政管理其他行政行为一案，兰溪市人民法院于2019年11月12日作出（2019）浙0781行初526号行政判决。田有洪不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月16日立案受理后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人田有洪及其委托代理人苏小虎，被上诉人苏孟乡政府的行政负责人陈凌峰及委托代理人何丽君，原审第三人金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会的委托代理人吴国强，均于2020年1月9日到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定如下事实：原告田有洪与金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会于2015年8月28日达成《协议》、2016年11月8日达成《补充协议》，约定田有洪以自留地与和仁堂村村民委员会调换宅基地相关事宜，和仁堂村村民委员会未按约定的时间给田有洪安排宅基地，为此，田有洪于2019年4月17日向被告金华市婺城区苏孟乡人民政府邮寄《申请书》，请求苏孟乡人民政府履行法定职责，在法定期限内依法作出原告与金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会之间争议土地使用权确认给原告使用的处理决定，或者督促金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会履行土地互换协议给原告安置608平方米的土地并支付相应损失。被告婺城区苏孟乡人民政府于2019年4月23日作出[2019]苏政决第1号不予受理决定，答复田有洪：“经审查，因申请事项并不属于土地权属争议案件，非本机关法定行政职责范围，决定不予受理，特此通知。如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。”根据被告提交的邮寄快递单号查询，田有洪本人于2019年4月29日签收该《不予受理决定书》。另，金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会原名为金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会。 原审法院认为，行政职责系指行政主体在行使行政职权过程中依法必须承担的义务，具有法定性的特征，本案中原告申请被告履职的内容，既不是土地权属争议，也不是被告依法定职权应予以处理的其他事项，故被告对原告的申请作出不予受理决定，并送达原告，其行为并无不当。对原告的诉讼请求，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告田有洪的诉讼请求，案件受理费50元，由原告田有洪负担。 上诉人田有洪上诉称：一、一审法院认定被上诉人制作的《不予受理决定书》已经送达，属于认定基本事实不清，明显错误。上诉人自始至终未收到过该快递，从被上诉人在庭审中提供的证据快递面单上看也没有上诉人本人的签字。上诉人收到一审法院邮寄的答辩状和证据后，立即前往金华市邮政总局档案室查询相关送达底单，最终经邮政工作人员的安排，联系到相关的邮递员王某，答复：一会儿说仍在村的超市里，一会儿说送到上诉人的家里，自己都说不清楚到底放在哪儿了，但王某明确告之该快递是未经上诉人本人签收的。被上诉人在一审庭审中称以私人身份向邮局查询到快递面单有上诉人的签名。但直到庭审时还没有提供该快递面单原件。上诉人直到现在还是同意其提供该证据原件，并予以笔迹鉴定，以确认到底上诉人有没有签收。一审法院并未要求被上诉人提供该证据而直接予以认定《不予受理决定书》已经送达，明显属于基本事实不清，证据不充分。二、一审法院认为：上诉人向被上诉人申请履职的内容既不是土地权属争议，也不是被上诉人依法定职权应予以处理的其他事项，这一认定明显存在错误：上诉人与原审第三人签订的协议，内容为上诉人以自留地与原审第三人调换自留地，或换原审第三人的宅基地，自留地多出的部分以每亩10万元价格补齐。根据法律规定，农村的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；任何组织、个人不得侵占、买卖或以其他方式非法转让土地。案涉的自留地、宅基地也属于集体所有，双方之间只是对使用权出生争议，但双方之间属于分配与被分配的非平等的民事主体，明显不属于人民法院受理民事诉讼的范围。而根据我国《土地管理法》第十六条之规定土地所有权和使用权争议，由第三人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级们政府或者县级以上人民政府处理。上诉人据此向被上诉人提出申请，要求处理上诉人与第三人之间土地使用权争议，明显符合法律规定，属于被上诉人履行职责的范畴。上诉人根据与原审第三人之间签订的协议向金华市婺城区人民法院提起诉讼，案号为（2018）浙0702民初16432号，要求原审第三人履行协议约定的义务。法院审理后认为案涉土地使用权争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，于2018年12月29日作出驳回上诉人起诉的民事裁定，并建议上诉人向人民政府提起申请，要求行政部门先行处理。该裁定现已生效。这也进一步证明上诉人向被上诉人提出的申请是符合法律规定，也是属于被上诉人履行职责的范畴。被上诉人应当依法予以受理并作出处理决定。一审法院作出被上诉人不予受理并无不当的认定，也是错误的。三、一审法院审理程序违法。上诉人于2019年6月24日向一审法院申请立案，其立案庭接收起诉状后出具书面凭证一份，直到同年7月15日才决定立案，并向上诉人邮寄《立案通知书》，明显违反《行政诉讼法》第五十一条之规定。后续答辩状的送达也没有依法送达。直到一审判决出来，被上诉人还没有提交上述提及的快递面单，等等。这些直接导致后面所有程序都违反《行政诉讼法》的规定。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，请求查清事实后依法改判，或发回重审，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人苏孟乡政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚无误。根据邮政快递单和物流信息可以证实：被上诉人已于2019年4月28日将[2019]苏政决第1号《不予受理决定书》交邮政经特快专递寄给上诉人，并且由上诉人本人签收。上诉人上诉陈述王某“一会儿说仍在村的超市里，一会儿说送到上诉人的家里，自己都说不清楚到底放在哪儿了，但王某明确告之该快递是未经上诉人本人签收的。”，并无证据证实，哪怕该陈述是真实的，恰恰证实被上诉人已经履职。退一步讲，即便邮件未经本人签收也是邮政工作人员的工作失职，不能因此归咎于被上诉人，被上诉人已经履行法定职责并按要求对上诉人的申请予以答复。笔迹鉴定需要对比字迹也应当向邮局索要底单。二、一审判决认定上诉人向被上诉人申请履职的内容既不是土地权属争议，也不是被上诉人依法定职权应予以处置的事项符合法律规定。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第三十六条之规定，上诉人与原审第三人之间是个人与集体的关系，是平等主体关系。《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《土地权属争议调查处理办法》第二条均规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议，本案上诉人与原审第三人之间是因土地互换协议而产生的民事纠纷，并不存在土地权属的争议，上诉人无法定职权进行处理。退一步讲，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：土地承包经营方案和宅基地的使用方案需要经村民会议讨论，土地承包经营方案、宅基地的使用方案属于村民自治内容，被上诉人作为乡政府可以对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。三、案涉生效民事裁定并不能得出被上诉人就有履职的义务，被上诉人履职的前提是有法律规定。案涉《协议》和《补偿协议》是上诉人与第三人自愿签订的，对“私留田多余部分”的价格补足及违约处理均有约定，目前双方面临的是协议内容的履行问题，第三人不履行则应当依约产生违约责任及价格补足问题。即便协议内容有违法的部分，也应通过法院判决进行确认，属于民事案件的受案范围。上诉人因原审第三人未履行协议而诉至法院，一审法院裁定驳回，上诉人并未上诉，并未穷尽民事诉讼的救济方式。且被上诉人不是该生效民事裁定的当事人，该裁定不能约束被上诉人，更没有授予被上诉人相应职能。四、一审法院并不存在严重的程序违法问题。一审法院在开庭前专门组织各方协调，原审第三人明确表示愿意履行协议内容，一旦有宅基地指标下来就优先兑现上诉人，也就是说上诉人的利益并不会受影响，其关于程序问题的陈述并不构成严重程序违法，并没有对上诉人的权利义务产生实质影响，也没有影响案件事实的查明，不影响一审判决的效力。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会述称与被上诉人苏孟乡政府的答辩意见一致。 二审审理期间，被上诉人苏孟乡政府提交加盖中国邮政速递物流股份有限公司金华市分公司邮局公章的证人王某出具的情况说明一份，以证明单号1071679128327的邮件由快递员王某在超市经电话联系后将该邮件亲自送给田有洪的事实。被上诉人田有洪质证意见：不符合行政诉讼新证据的规定；同时，被上诉人要证明邮寄送达，应当是有邮局保存的底单作为证据使用，不认可该证据的三性，要求被上诉人提供邮局保存的底单并经过笔迹鉴定确认真实性。原审第三人金华市婺城区苏孟乡和堰新村村民委员会对该证据无异议。本院审核认为，被上诉人苏孟乡政府提交的情况说明不符合新证据的规定，同时证人亦应出庭作证，故对该证据的证明力不予采信。 经审理，除“田有洪本人于2019年4月29日签收该不予受理决定书”缺乏相应证据证明外，对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人田有洪针对被上诉人苏孟乡政府在接收其申请后未在法定期限内作出行政行为不服而提起的不作为行政诉讼，故本案首先应对被上诉人苏孟乡政府是否具备申请处理事项的法定职权即被告主体的适格性问题进行审查，其次苏孟乡政府如具有相应的行政职权则审查其是否已依法履行了法定职责。对于第一个争点问题，按照行政诉讼一般法理，作为行政诉讼被告的行政主体是指依法对外享有行政职权，能够以自己的名义作出影响行政管理相对人权利义务的行政行为的行政机关或者法律、法规授权的组织；如果法律法规或者司法解释对被告有特殊规定的，起诉人起诉所诉被告必须符合该特殊规定。否则，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定：“人民法院结审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”。具体到本案上诉人田有洪向被上诉人苏孟乡政府提出的书面申请内容分析，主要包括：请求苏孟乡政府履行法定职责，在法定期限内依法作出原告与金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会之间争议土地使用权确认给原告使用的处理决定，或者督促金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会履行土地互换协议给其安置608平方米的土地并支付相应损失等，就其诉求实质而言系上诉人田有洪因对其与原金华市婺城区苏孟乡和仁堂村村民委员会之间就履行“私留田调换屋基”达成的协议及补充协议存在争议而申请被上诉人苏孟乡政府作出行政处理决定，并非上诉人诉称的土地权属争议事项。至于案涉《协议》和《补充协议》中约定的“地基安排”内容，按照修订前《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，村民住宅用地的报批必须按照法定程序进行，被上诉人苏孟乡政府对此显然也尚不具备处理之职责，上诉人田有洪对该《协议》及《补充协议》履行中产生的争议，应依法另行主张救济。因被上诉人苏孟乡政府不具备本案适格被告之主体资格，故对于上诉人田有洪起诉，无继续审理之必要。综上，上诉人田有洪的上诉请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定被上诉人苏孟乡政府无处理案涉申请事项的法定职权正确，但判决驳回田有洪的诉讼请求不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销兰溪市人民法院（2019）浙0781行初526号行政判决； 二、驳回上诉人田有洪的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年二月十九日 代书记员 刘灵玲