云南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云行赔终11号上诉人（一审原告）云南河丰农业科技有限公司。住所地：云南省昆明市五华区烟草二号路远洋风景小区5单元18层1801号。法定代表人唐猛，总经理。委托代理人李强，男，汉族，1975年6月5日生，住四川省犍为县。系云南河丰农业科技有限公司员工。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）麻栗坡县人民政府。住所地：云南省文山壮族苗族自治州麻栗坡县河滨路37号。法定代表人王树忠，县长。出庭负责人陈仕龙，副县长。委托代理人张萍，云南杨柏王（麻栗坡）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人曹艳侠，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人云南河丰农业科技有限公司（以下简称河丰公司）因诉麻栗坡县人民政府（以下简称县政府）行政赔偿一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）作出的（2018）云26行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人河丰公司的委托代理人李强，被上诉人县政府的出庭负责人陈某及委托代理人张萍、曹艳侠到庭参加诉讼。本案审理中，经双方当事人协商一致申请进行和解，协调期间不计入审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，县政府为了麻栗坡县马鹿塘水电站二期工程水库区的经济发展，于2011年8月23日与河丰公司及荣雨合作社签订了《项目投资框架协议书》，主要内容为：一是县政府（甲方）原则上同意河丰公司进入马鹿塘水电站二期工程水库区与荣雨合作社合作发展深水养殖项目（河丰公司和荣雨合作社为乙方），乙方要本着公平、公正的原则签订好合作养殖协议，协议签订后，应立即注入启动资金发展项目。同时乙方在马鹿塘水电站二期工程水库渔业养殖合作协议中必须明确双方的利益分配。二是项目开发应本着带动库区经济发展，使库区移民群众受益的原则下进行，同时必须遵守麻栗坡县对马鹿塘水库区经济发展的政策法规和相关文件精神。三是乙方发展养殖项目的水资源所有权为国家所有，水资源使用费用问题，双方2013年再进行商议。四是2011年、2012年县政府暂缓办理养殖使用证，但因生产需要同意办理捕捞证。五是在双方认真履行合作的前提下，河丰公司在马鹿塘水电站二期工程水库区深水养殖项目的权益应得到充分尊重，不得受到侵害。乙方中的任何一方（河丰公司、荣雨合作社）若未按本协议和乙方自行签订的《马鹿塘水电站二期工程水库渔业养殖合作协议》的规定履行有关义务，县政府将追究其责任。2012年10月22日、2013年9月10日，荣雨合作社分别两次以河丰公司违反与自己签订协议的相关约定，账目未公开、资金投入不足、管理不善、不兑现分红承诺，给群众造成经济损失，也违反了与县政府签订的《项目投资框架协议书》第一条、第二条为由，向麻栗坡县委、县政府、县农科局递交了《关于请求终止与河丰公司就的报告》，请求终止与河丰公司的合作协议，所造成的损失均由河丰公司负责。2014年1月15日，因河丰公司未办理环评手续，擅自在马鹿塘库区实施深水养殖项目，于2013年7月向马鹿塘水库投放化肥约800吨，致使水库水质超过《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）中III类水质标准（总磷、总氮超标），对此，麻栗坡县环境保护局以麻环罚字〔2014〕01号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》）对河丰公司投放化肥、影响水质的行为进行了处罚，处罚内容：停止生产；禁止向水库投放化肥及可能影响水质的其它物品；处予10万元人民币罚款。2014年7月28日，经麻栗坡县环境保护局申请，麻栗坡县人民法院作出(2014)麻行非诉字第2号行政裁定，裁定对麻栗坡县环境保护局作出的《行政处罚决定》准予强制执行。2014年4月24日，县政府召集麻栗坡县天保镇人民政府及县环境保护局、农业和科学技术局、水务局、经济商务局、安监局等职能部门负责人专题研究马鹿塘库区深水养殖相关事宜，形成了一致意见的《麻栗坡县人民政府会议纪要》（15期）（以下简称《会议纪要》）。主要内容：一是终止《项目投资框架协议书》。此协议书约定的两年合作期限已到期，合作期间，河丰公司、荣雨合作社在库区投放了800余吨氮磷肥，造成库区水质恶化，使网箱养殖鱼类大规模鱼种和成鱼死亡，违反了协议的第二条“项目开发应本着带动库区经济发展，使库区移民群众受益的原则下进行，同时必须遵守我县对马鹿塘水库区经济发展的政策法规和相关文件精神”的规定，由县农业和科学技术局渔业站负责督促河丰公司务必在2014年7月30日前自行拆除相关设施，并严格按照捕捞秩序和相关规定对其养殖的深水鱼进行捕捞，到期后将无条件强制拆除。二是终止合同关系。荣雨合作社与河丰公司于2011年8月23日签订的《马鹿塘水电站二期工程水库渔业养殖合作协议》，双方在合作期间违反了相关规定，河丰公司巡逻队与网箱养殖户及库区周边群众发生多起矛盾，给库区带来不稳定因素，由天保镇人民政府负责做好河丰公司和荣雨合作社协调工作，督促双方尽快按照有关规定和程序终止合同关系。三是相关要求。由天保镇及县农业和科学技术局将两份《协议书》履行过程中河丰公司存在违约事实向其进行通报，并与河丰公司沟通协调办理协议终止的相关法律手续。同时，对相关职能部门做了工作布置。2014年5月9日，《会议纪要》形成后，下发到政府各职能部门的同时，也送达了河丰公司和荣雨合作社。2015年7月1日，河丰公司认为县政府以《会议纪要》方式决定终止河丰公司在马鹿塘水电站水库的渔业养殖项目，并要求河丰公司解除与荣雨合作社的渔业养殖合作协议，县政府的行政行为属超越职权，不具有法律效力，严重侵犯了其合法权益为由，向文某中院提起行政诉讼，请求依法撤销县政府作出的《会议纪要》。该案在审理期间，县政府于2016年7月9日作出了麻政发〔2016〕48号《麻栗坡县人民政府关于撤销2014年第15期会议纪要的决定》，并于2016年7月11日书面将该撤销决定提交文某中院。经文某中院向河丰公司释明后，河丰公司仍坚持诉讼。文某中院通过审理后认为，县政府下发的《会议纪要》里明确县政府将与河丰公司终止双方所签订的《项目投资框架协议书》，并作出了对河丰公司执行《会议纪要》的期限，涉及到了河丰公司的权利义务，且《会议纪要》形成下发各行政职能部门后，对河丰公司进行了送达，该《会议纪要》已经由内部行为外化为外部的行政行为，属于可诉的行政行为。同时，该《会议纪要》第一部分内容表明了要强制终止与河丰公司签订的《项目投资框架协议书》。要解除与河丰公司的项目投资框架协议，应通过协议解除等方式依法进行解除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项的规定，属解除行为明显不当；县政府就河丰公司在履行项目投资框架协议时向库区投放化肥造成水质恶化，损害公共利益，是由于河丰公司未办理环评手续而被环保部门进行行政处罚，县政府以此通过《会议纪要》的方式强制解除《项目投资框架协议书》错误。《会议纪要》的第二部分内容是县政府要终止河丰公司与荣雨合作社的合同关系，其行政行为干预了河丰公司与他人主体之间签订的民事法律合同关系。县政府的行政行为违反了《中华人民共和国合同法》的相关规定，超越了其行政职权。但该案在审理期间，县政府于2016年7月9日作出麻政发〔2016〕48号《麻栗坡县人民政府关于撤销2014年第15期（会议纪要）的决定》，自行撤销了该《会议纪要》，河丰公司仍坚持诉讼文某山中院根据最高人民法院《关于执行一审法院认为，县政府于2014年5月9日作出的《会议纪要》其内容已经外化干预了河丰公司与荣雨合作社之间平等民事主体权利，超越了行政职权，且已文某山中院（2015）文中行初字第26号行政判决确认违法，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其它违法行为。”县政府作出违法《会议纪要》的行政行为符合该条第（四）项规定的情形，河丰公司认为该违法行政行为对其财产造成损害的，有获得国家赔偿的权利。县政府认为河丰公司的赔偿请求不属国家赔偿法的赔偿范围的主张不能成立。县政府与河丰公司、荣雨合作社于2011年8月23日签订了《项目投资框架协议》后，河丰公司又先后与荣雨合作社签订《合作协议》和《补充协议》，在该项目实施过程中，河丰公司与其合作伙伴荣雨合作社之间在生产经营管理中产生矛盾，荣雨合作社多次向麻栗坡县天保镇人民政府、县农科局、县委、县政府提出书面请示，要求终止与县政府签订的《项目投资框架协议书》，解除与河丰公司签订的《合作协议》，河丰公司与荣雨合作社对马鹿塘水电站库区深水养殖项目共同经营管理不善是造成河丰公司自身亏损的原因之一。河丰公司在实施马鹿塘水电站库区深水养殖的经营管理中，一直未办理环评手续，特别是在2013年7月至11月期间，其擅自向马鹿塘水库投放化肥约800吨，致使水库水质恶化，总磷、总氮超标，麻栗坡县环境保护局于2014年1月15日对河丰公司作出了“停止生产；禁止向水库投放化肥及可能影响水质的其它物品；处予10万元罚款。”的行政处罚。县政府2014年5月9日作出的《会议纪要》虽然在内容上要求解除与河丰公司、荣雨合作社签订的《项目投资框架协议书》，同时要求解除河丰公司与荣雨合作社签订的《合作协议》，但该《会议纪要》中要求县农科局、天保镇人民政府执行具体的终止协议、解除合同和监督河丰公司自行拆除等事项，县政府及政府相关部门并未具体执行该《会议纪要》的内容，且县政府已于2016年7月9日主动撤销了该《会议纪要》，河丰公司请求赔偿的损失并不是县政府作出的《会议纪要》这一行政行为所致。河丰公司拆除和退出该项目应当视为其是在执行麻栗坡县环保局2014年1月15日作出的生效的《行政处罚决定》中“停止生产”的行政处罚。换言之，即使县政府不作出《会议纪要》这一违法行政行为，河丰公司所列举的损失也当然存在，因此，河丰公司起诉要求赔偿的损失与县政府作出的且被人民法院确认为违法的《会议纪要》的行政行为无因果关系，河丰公司的主张不能成立，应不予支持。综上所述，河丰公司请求赔偿的损失是其自身经营管理不善和其自身过错原因造成，并非县政府《会议纪要》所致，其请求县政府赔偿其投资损失、渔业养殖损失共计4820万元无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回河丰公司的赔偿请求。河丰公司上诉称，一审遗漏本案相关事实。河丰公司与荣雨合作社就履行《马鹿塘水电站二期工程水库渔业养殖合作协议》中发生争议，双方已于县政府作出《会议纪要》前达成和解并签订《补充协议》。河丰公司于2014年7月31日前已按《会议纪要》要求撤出养殖项目，后该项目由荣雨合作社接管。河丰公司还曾向项目所在地水库投放了鱼苗。河丰公司从未认可其撤出养殖项目是因履行麻栗坡县环境保护局《行政处罚决定》。一审判决关于损失与《会议纪要》无因果关系的认定错误。因《会议纪要》未涉及对解除协议后的问题如何进行处理，导致河丰公司撤出养殖项目时未能对养殖项目的前期投入及后续损失问题进行处理，因此才造成其财产损失。河丰公司曾向一审法院申请对其渔业养殖损失进行司法鉴定，一审法院未予准许程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。被上诉人县政府答辩称，一审法院认定事实正确。河丰公司关于其投资损失的单据，均发生于2013年底前，其与荣雨合作社于2013年11月6日签订《补充协议》，故其损失与《补充协议》无关，且双方也未按《补充协议》的约定执行。河丰公司关于其损失的主张不能成立，其提交的证据没有正规发票，缺乏证据的真实性、合法性、关联性；其提交的工人工资均为白条，无领款人身份信息、劳动合同、花名册等其他证据予以证明；其提交的投放鱼苗的证据只有几张收条，且收条显示的时间相互矛盾。河丰公司主张的损失与《会议纪要》无因果关系，其一直经营到2015年。综上，请求二审法院维持原判。一审法院对各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审庭审过程中，河丰公司提交落款日期为2013年11月6日的《管理协议》，欲作为本案新证据提交。本院认为，该协议系形成于本案一审开庭之前，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定。故本院对该《管理协议》不作为本案证据进行审查。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条（4）（5）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，县政府《会议纪要》已被文某中院（2015）文中行初字第26号行政判决确认违法，河丰公司遂向县政府申请行政赔偿，县政府已先行处理并作出《不予赔偿决定》，故河丰公司单独提起本案行政赔偿诉讼符合上述规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款之规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，河丰公司认为县政府2014年5月9日作出的《会议纪要》侵害其合法权利，给其造成损失而要求赔偿4820万元，但河丰公司对其所主张的马鹿塘水电站水库投资损失、养殖鱼损失等没有提交相应的证据予以证明，其在一审中提交的马鹿塘支出账目及鱼苗、饲料收据等均形成于《会议纪要》前，所列款项为河丰公司在经营马鹿塘水电站库区深水养殖项目期间的相关支出费用，上述支出费用与县政府《会议纪要》并无因果关系，不能证明县政府《会议纪要》造成其直接财产损失情况。同时，河丰公司在经营马鹿塘水电站库区深水养殖项目期间，因未办理环评手续及擅自向马鹿塘水库投放化肥等环境违法事实，麻栗坡县环境保护局早在2014年1月15日就对其作出“1.停止生产；2.禁止向水库投放化肥及可能影响水质的其它物品；3.处予10万元人民币罚款”的《行政处罚决定》，且该处罚决定经麻栗坡县环境保护局申请执行，麻栗坡县人民法院于2014年7月28日作出（2014）麻行非诉字第2号行政裁定，裁定对《行政处罚决定》准予强制执行。故河丰公司提出因《会议纪要》致使其丧失打捞权，撤出养殖项目的主张不能成立。另，河丰公司在一审中申请对其渔业养殖投资及渔业损失进行司法鉴定。本院认为，当事人申请鉴定，应当在一审举证期限内提交书面申请，并提供需要进行鉴定的基础材料，河丰公司在本案一审中并未提供需要进行鉴定的基础材料，一审法院对其司法鉴定申请不予准许，并无不当。其在二审中提出要求对其损失进行鉴定，不符合举证规定，亦不应准许。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。河丰公司的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  赵 霁二〇二〇年二月三日书记员  包欣鑫