四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川04行终7号 上诉人（原审原告）张小蓉，女，1964年1月6日出生，汉族，住四川省盐边县。 委托诉讼代理人张立民，攀枝花市东区法律服务所法律工作者。执业证号：32303071100011。 被上诉人（原审被告）攀枝花市人力资源和社会保障局。住所地：四川省攀枝花市东区竹湖园劳动大厦。统一社会信用代码：11510300008320236T。 法定代表人陈建新，局长。 原审第三人盐边县住房和城乡建设局。住所地：四川省盐边县桐子林镇东环北路101号。统一社会信用代码：11510322782269732Y。 负责人朱国川，局长。 委托诉讼代理人王伟，盐边县住房和城乡建设局副局长。 上诉人张小蓉因与被上诉人攀枝花市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、原审第三人盐边县住房和城乡建设局（以下简称盐边县住建局）工伤行政确认一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认定的事实：1984年10月3日，郑琪（曾用名郑琦）由盐边县税务局调至盐边县城乡建设环境保护局工作，为事业编制人员，1990年10月6日被任命为集管站站长，1996年1月16日任质检站副站长。1997年4月28日，郑琪因公在盐边县桐子林镇方家沟上班后失踪。2000年9月8日，盐边县公安局新城派出所出具《证明》，载明：“兹有居住在我所辖区西街129号居民郑琪，于一九九七年四月二十八日，从老县城赶往方家沟上班，当晚在方家沟失踪，经多方查找至今无音讯，现已满四年，特此证明。”2001年2月20日，盐边县建设环境保护局作出《关于郑琪失踪后事处理的报告》（边建环报〔2001〕04号），向盐边县人事局报告郑琪失踪相关事宜。2001年3月20日，张小蓉（曾用名张晓蓉）向盐边县人事局提交《申请》，内容为：“盐边县城建局职工郑琪于1997年4月28日到方家沟上班参加4月29日工程议会及验收水厂等工作，据罗兴立交待郑琪坐他的车当晚10点过在桐子林镇橄榄坡处翻车致死。但经公安局立案侦查，多方寻找，也没发现其尸体，无任何音讯，至今已逾四年，已无生还可能。特向县人事局申请处理郑琪的抚恤。”2001年6月8日，盐边县新县城建设指挥部向盐边县人事局出具《证明》，对郑琪失踪的相关情况予以证明。2001年6月18日，盐边县人事局作出《关于郑琪同志因公失踪后享受一次性抚恤金的通知》（边人事〔2001〕30号），内容为：盐边县城乡建设环境保护局干部郑琪同志于1997年4月28日从老县城到新县城建设指挥部上班后失踪，至今已逾四年，经郑琪之妻张小蓉本人申请郑琪享受因公一次性抚恤金。根据川民政优〔1994〕65号，攀民政发〔1995〕45号规定。同意该同志一次性抚恤金以生前最后一个月工资按二十个月计发，即固定资216元、活工资93元、知浮14元、民贴70元、民差10元、老粮贴2元，合计405元，按二十个月计发为捌仟壹佰元正（8100）。其后，张小蓉领取了郑琪的一次性抚恤金。2001年7月17日，盐边县城乡建设环境保护局作出《关于确认郑琪因公失踪的报告》（边建环〔2001〕32号）向盐边县人事局报告：其职工郑琪1997年4月28日到新县城建设指挥部参加工程建设例会，不幸在桐子林镇方家沟失踪，确系因公。2003年8月12日，张小蓉以郑琪之妻的名义与郑琪的父亲郑庚智、母亲叶茵如和盐边县建设环境保护局签订《关于郑琪失踪后事处理的协议》，约定盐边县城乡建设环境保护局以盐边劳发（1995）第08号文件为依据，郑琪丧葬费及其家属困难补助按因公死亡处理，其中丧葬费4000元、寻找郑琪差旅费2800元、困难补助23200元，由盐边县城乡建设环境保护局在两年内付清。其后，由张小蓉和郑琪的父母共同领取了上述费用。2018年，张小蓉向盐边县人民法院申请宣告郑琪死亡，盐边县人民法院于2018年11月2日作出（2018）川0422民特74号《民事判决书》，判决：宣告郑琪死亡。该判决书于2018年11月19日生效。2019年1月15日，盐边县住房和城乡规划建设管理局出具《证明》，载明：“郑琪，男，汉族，1958年6月1日，第一代身份证号码：××××××××，攀枝花市盐边县人，原住址：四川省盐边县附3号，郑琪是盐边县城乡建设环境保护局（现单位名称为：盐边县住房和城乡规划建设管理局）的职工，于1997年4月28日，郑琪因公从盐边县老县城外出到盐边县新县城建设指挥部参加工程建设例会，不幸在盐边县桐子林镇方家沟失踪并且下落不明。”2019年3月20日，盐边县住建局出具《关于申请确认郑琪工伤（亡）的情况报告》，对郑琪因公死亡予以确认。2019年8月16日，张小蓉以郑琪妻子的身份向市人社局提交关于申请认定郑琪为工伤的申请材料，市人社局认为其提交的材料不完整，于当日出具《工伤认定材料补正通知书》要求提供张小蓉与郑琪的身份关系证明以及郑琪的事业单位聘用合同或者人事关系证明材料，并送达张小蓉。2019年9月20日，市人社局向盐边县社会保险管理局发出《工伤认定协助调查通知书》，要求协助提供盐边县事业单位参加养老保险和工伤保险的参保时间、盐边县住建局所属事业人员参加工伤保险名单和参保时间、是否有郑琪的参保记录。盐边县社会保险管理局于2019年10月11日回复如下：盐边县事业单位参加养老保险的参保时间为2014年10月1日，盐边县事业单位参加工伤保险的参保时间为2006年11月1日。2019年9月23日，盐边县人力资源和社会保障局向盐边县住建局发出《工伤认定协助调查通知书》，要求协助提供盐边县住建局所属的事业人员参加工伤保险的具体情况，重点是2008年至2010年参加工伤保险的人数和人员名单。2019年9月26日，盐边县住建局向盐边县人力资源和社会保险局出具《关于盐边县住建局事业单位缴纳工伤保险的说明》，回复：从2015年1月起全县事业单位为本单位的事业人员缴纳工伤保险。该单位下属事业人员22人从9月开始缴费以及具体人员名单。2019年10月8日，盐边县人力资源和社会保障局向盐边县民政局发出《工伤认定协助调查通知书》，要求协助提供张小蓉与郑琪的婚姻登记档案资料及张小蓉的其他婚姻登记信息资料。同日，盐边县民政局回复：经查询，未查到张小蓉任何婚姻登记信息。2019年10月15日，市人社局作出攀人社认不受（2019）01号《工伤认定申请不予受理决定书》，并于2019年10月16日向张小蓉送达。 2018年7月16日，盐边县民族中学校出具《证明》，内容为：“兹有盐边县民族中学校职工张小蓉，女，身份证号××××××××；原盐边县城建局职工郑琪，男，身份证号××××××××，两人于1992年2月17日结婚，是夫妻关系。”2018年11月2日，盐边县桐子林镇城北社区居民委员会出具《证明》，内容为：“兹有盐边县民族中学校职工张小蓉，女，身份证号码：××××××××与原盐边县城建局职工郑琪，男，身份证号码：××××××××，二人于1992年2月17日结婚，系夫妻关系。” 1985年2月，盐边县城乡建设环境保护办公室依据渡口市编制委员会渡编发〔1985〕18号文、盐边县编委边编发〔85〕001号文更名为盐边县城乡建设环境保护局。2005年7月19日，《中共盐边县委、盐边县人民政府关于实施〈盐边县政府机构改革方案〉的意见》（盐边委发〔2005〕12号）中明确组建盐边县规划和建设管理局，承担城乡规划、建设、管理职能。撤销盐边县建设环境保护局，原盐边县建设环境保护局离退休人员归口盐边县规划和建设管理局管理。2010年12月9日，中共盐边县委、盐边县人民政府关于印发《攀枝花市盐边县人民政府机构改革方案》和《关于的实施意见》的通知（盐边委发〔2010〕12号）中明确将盐边县规划和建设管理局更名为盐边县住房和城乡规划建设管理局。《中共盐边县委、盐边县人民政府关于印发的通知》（盐边委发〔2019〕1号）中明确将盐边县住房和城乡规划建设管理局更名为盐边县住建局。 2012年5月20日，《中共盐边县委机构编制委员会关于印发盐边县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（盐边编发〔2012〕14号）中明确组建盐边县人力资源和社会保障局，将原盐边县人事局、盐边县劳动和社会保障局的职责整合，划入盐边县人力资源和社会保障局。 1994年10月11日，四川省民政厅、四川省人事厅、四川省财政厅《转发民政部、人事部、财政部关于工资制度改革后国家机关工作人员死亡一次性抚恤金计发问题通知的通知》（川民政〔1994〕优65号）中明确关于现役军人（含人民武装警察）及事业单位工作人员死亡一次性抚恤金计发问题，待中央文件下发后执行。1994年11月15日，人事部、财政部《关于工资制度改革后事业单位工作人员死亡一次性抚恤金计发问题的通知》（人薪发〔1994〕48号）中明确在职人员死亡一次性抚恤金计发基数为本人生前最后一个月职务（技术等级）工资与按国家规定比例计算的津贴之和；因公死亡的，为本人生前20个月工资。1995年4月4日，攀枝花市民政局、攀枝花市人事局、攀枝花市财政局《关于贯彻执行四川省民政厅、人事厅、财政厅川民政〔1994〕优65号文件的补充通知》（攀民政发〔1995〕45号）中明确在按四川省民政厅、人事厅、财政厅川民政〔1994〕优65号文件计发国家机关工作人员死亡一次性抚恤金时，可将民族地区补贴、艰苦地区津贴、知识分子浮动工资一并纳入计发。国家机关工作人员死亡后发给丧葬补助费500元。1995年4月8日，攀枝花市人事局、攀枝花市财政局《关于转发省人事厅、财政厅的通知》（攀人工〔1995〕16号）中明确在计发死亡一次性抚恤金基数时，除职务（技术等级）工资与按国家规定比例计算的津贴外，将艰苦地区津贴、民族地区补贴和渡委发（84）83号浮动工资一并纳入基数计发；丧葬费标准在国家没有新的规定之前，参照国家机关标准执行，即每人按500元报销。中华人民共和国国务院颁布的《工伤保险条例》自2004年1月1日起施行。 案件一审审理过程中，张小蓉陈述其提起工伤认定是为了主张郑琪工亡的相关费用。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。也就是说，涉及不动产案件的最长保护期为二十年，其他案件为五年。本案中，原盐边县人事局与市人社局均属人力资源部门，系同一行政部门。张小蓉于2001年3月20日向原盐边县人事局提出申请是为主张郑琪的工亡抚恤金，张小蓉于2019年8月16日向市人社局提起本案工伤认定申请是为主张郑琪的工亡相关费用，张小蓉两次向同一行政部门提出申请均是基于同一目的，即获取郑琪工亡的相关费用。根据查明事实，张小蓉已于2001年3月20日以郑琪失踪逾四年且无生还可能为由要求原盐边县人事局按照当时的政策予以工亡抚恤，而原盐边县人事局于2001年6月18日依张小蓉的申请对郑琪因公死亡予以确认并对工亡一次性抚恤金按照当时的政策予以核定，且张小蓉领取了该抚恤金。至此，张小蓉应当知道郑琪工亡相关费用的具体内容，根据上述规定，张小蓉于2019年11月4日才提起诉讼，超过了法定的起诉期限，且未能举证证明存在法定的起诉期限耽误事由，其起诉应依法予以驳回。在起诉期限已经超过的情况下，虽然市人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》告知了张小蓉有权在收到该决定之日起60日内向人民法院起诉，但从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政决定的方式重新取得，因此张小蓉不能因行政决定告知其诉权而使其合法享有诉权。 综上所述，张小蓉的起诉已经超过了法定的行政诉讼起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回张小蓉的起诉。 张小蓉不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政裁定，依法改判或者发回重审；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1997年4月28日，郑琪因公（工）从盐边县老县城外出到盐边县新县城建设指挥部参加工程建设例会，不幸在盐边县桐子林镇方家沟失踪并下落不明，在当年原盐边县城乡建设环境保护局（现单位名称为：盐边县住房和城乡建设局）虽然单位内部认可郑琪是因工作原因失踪并下落不明，但未向社会保险行政部门申请工伤性质确认，而在2001年6月18日盐边县人事局文件《关于郑琪因公失踪后享受一次性抚恤金的通知》边人事（2001）30号，该文件的构成要件形式上也不属于行政行为审批结论，结论为因公失踪。2018年11月2日，经盐边县人民法院作出（2018）川0422民特74号民事判决：宣告郑琪死亡。该判决对郑琪的因工（公）失踪并且下落不明，到宣告死亡，有了一个定性结论，因此上诉人提起的工伤认定，被上诉人应该受理，并且未超过法定的诉讼时效。工伤认定是社会保险行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为，结合本案从1997年4月28日起至今郑琪的因工（公）事故伤害性质并未有社会保险行政审批部门出具的确认工伤性质的审批结论的法律文书，郑琪从1997年4月28日因工（公）外出参加工程例会下落不明到2018年11月2日盐边县人民法院作出宣告其死亡，郑琪的因工（公）死亡的工伤认定诉讼时效应当以宣告死亡的时间即2018年11月2日起算，张小蓉于2019年8月16日提交的工伤认定申请，依据《工伤保险条例》第六十七条规定：“本条例自2011年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行。”故郑琪的因工（公）死亡性质的工伤认定申请符合《工伤保险条例》所规定的条款及诉讼时效。工伤认定是获得工伤待遇赔偿的前置程序，2001年6月18日盐边县人事局文件《关于郑琪因公失踪后享受一次性抚恤金的通知》边人事(2001)30号，本身就不合法，存在错误，自始至终都不会发生法律效力，对赔偿多少的待遇不是上诉人的行政起诉的诉讼请求，工伤性质确认与之后的赔偿是两个法律关系，不能混淆，一审法院应当审理被上诉人作出的不予受理工伤认定决定的行政行为是否合法。上诉人的起诉并未超过法定的行政诉讼起诉时效，本案自始至终，社会保险行政部门都未对郑琪作出是否是工伤性质的确认，而在2019年3月20日盐边县住房和城乡建设局出具《盐边县住房和城乡建设局关于申请确认郑琪工伤(亡)的情况报告》其内容为：盐边县住房和城乡建设局申请攀枝花市人力资源和社会保障局依法认定郑琪的死亡为工伤（亡），进一步证实该案并未超过法定的行政诉讼起诉时效。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律法规错误。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案主要的争议焦点在于，张小蓉的起诉是否超过了法定的起诉期限。根据查明的事实，张小蓉于2001年3月20日以郑琪因公失踪逾四年且无生还可能为由申请原盐边县人事局对郑琪予以工亡抚恤，原盐边县人事局于2001年6月18日作出《关于郑琪同志因公失踪后享受一次性抚恤金的通知》（边人事〔2001〕30号），依张小蓉的申请对郑琪享受因公一次性抚恤金按照川民政〔1994〕优65号，攀民政发〔1995〕45号文等规定予以核定，以郑琪生前最后一个月工资按二十个月计发抚恤金，对郑琪的失踪按照因公死亡的标准进行了处理，且张小蓉领取了该抚恤金。至此，张小蓉应当知道郑琪工亡及相关费用的具体内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政案件的起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，张小蓉认为郑琪工伤认定起诉期限应当以郑琪宣告死亡的时间2018年11月2日起算的上诉理由无法律依据，本院不予支持。张小蓉2001年3月已经知道行政机关对郑琪按当时政策确认工亡并核定抚恤金予以支付，其于2019年11月4日提起本案工伤确认诉讼，超过了法定的起诉期限，且未能举证证明存在法定的起诉期限耽误事由。同时，《工伤保险条例》第十七条也规定了工伤职工的直系亲属提出工伤认定申请的时间是在事故发生之日起1年内提出，郑琪于1997年受到事故伤害失踪，张小蓉于2019年8月16日提出工伤认定申请也超过了该法条规定的申请时限。2001年有关部门已经对郑琪因公失踪按照当时的法律、法规和政策规定依照工亡的标准作出了处理决定，故市人社局作出攀人社认不受〔2019〕01号《攀枝花市人力资源和社会保障局工伤认定申请不予受理决定书》，对张小蓉的工伤认定申请不予受理符合相关法律、法规的规定。 综上，张小蓉的起诉超过了法定的起诉期限，且郑琪的工伤保险待遇已经按有关规定处理，市人社局对张小蓉的工伤认定申请不予受理符合相关法律规定。张小蓉的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年二月四日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永