江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终36号 上诉人（原审原告）万惠，女，1977年6月22日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市。 法定代表人陈晓彬，局长。 上诉人万惠因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初622号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年2月10日，万惠前往北京办理起诉自然资源部的立案事宜，后因在中南海地区走访，北京市公安局西城分局府右街派出所对万惠作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条的规定以及天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集；万惠应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题；对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。2月12日，万惠因如皋市如城街道办事处（以下简称如城街办）城东社区工作人员到国家信访总局对其劝返而返回如皋。 2019年2月13日，如皋市公安局根据如城街办信访办工作人员的报案受理万惠扰乱公共场所秩序一案。2月14日，如皋市公安局传唤万惠接受询问，因万惠拒不接受传唤，如皋市公安局将万惠强制传唤至如皋市公安局办案中心，并对万惠进行了询问。3月14日，如皋市公安局告知万惠拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并在告知笔录中询问万惠是否提出陈述、申辩，万惠拒绝签字。当日，如皋市公安局作出皋公（迎）行罚决字[2019]404号《行政处罚决定书》，查明2019年2月10日，万惠在北京市中南海周边扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫一次，造成较坏影响，依法应当处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予万惠警告处罚。该处罚决定向万惠直接送达。万惠不服提起诉讼，请求撤销如皋市公安局作出的行政处罚决定。 一审法院认为，关于如皋市公安局对本案是否具有管辖权的问题。行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但万惠起诉自然资源部的行政案件以及其前往国家信访总局信访提出相关诉求均为其家庭的拆迁安置相关事宜。因此，万惠信访的根源问题发生于居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对万惠到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由如皋市公安局管辖并无不当。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和量罚是否准确适当的问题。关于事实认定问题，万惠到中南海地区非正常信访的事实有训诫书、证人蒋某,许某,4、严某,4的询问笔录予以证实。庭审中，万惠亦认可其在北京时曾去过派出所并被送至马家楼救济中心，也认可返回如皋，系因如城街办工作人员前到国家信访总局对其实施了劝返。关于训诫书的真实性，如皋市信访局工作人员张志年、胡加余对于训诫书的来源在询问笔录中作了明确陈述，且该训诫书盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章并由承办民警签字确认，万惠主张该训诫书造假无事实依据。因此，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。关于适用法律问题，《信访条例》对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，万惠到北京信访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。众所周知，中南海地区是我国的政治中心，不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，万惠到中南海地区进行非正常上访的行为，客观上对中南海地区正常的公共场所秩序造成危害，该行为属于扰乱公共场所秩序的治安违法行为，如皋市公安局根据该规定结合万惠的行为情节，给予万惠警告的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。关于程序合法性问题，如皋市公安局在受理案件后，对万惠实施强制传唤符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，在调查询问过程中，履行了通知家属等程序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条之规定审批延长询问查证时间，且未超过二十四小时。在调查查实相关实施后，依法向万惠告知拟作出处罚的事实、依据及享有陈述申辩权，万惠拒绝在告知笔录中签字的行为应视为其放弃陈述申辩权，如皋市公安局在法定期限内作出处罚决定并向万惠直接送达，故案涉处罚决定程序合法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回万惠的诉讼请求。 万惠不服一审判决，向本院提起上诉称,1.如皋市公安局对万惠的行为没有管辖权，违反治安管理的行政案件由案发地公安机关立案查处是一般原则，一审法院和如皋市公安局没有说明本案由如皋市公安局管辖更为适宜的理由和依据，也没有北京公安机关移交的证据材料；2.万惠被迫去北京上访并不违法，没有法律禁止万惠去包括中南海、天安门在内的北京或者外地，万惠去中南海在言论和行动上均遵章守纪，不存在任何扰乱中南海周边公共秩序的行为；3.一审法院采信证据不合法，案涉训诫书系伪造，而蒋某,许某,4、严某,4等人系地方政府派驻北京截访人员，也是违法截访的参与者，并非目击者、在场人，其证言不能作为定案依据；4.如果北京公安机关已经向万惠出具了《训诫书》，证明北京公安机关已经对万惠进行了处罚，如皋市公安局再次处罚属于重复处罚。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.如皋市公安局是否具有对本案的管辖权；2.如皋市公安局对万惠作出行政处罚是否违反一事不二罚的原则；3.如皋市公安局认定万惠扰乱公共场所秩序有无事实根据和法律依据。 关于如皋市公安局是否具有对本案的管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。如皋市公安局系万惠居住地的公安机关，且如皋市公安局受理案件时，万惠已返回如皋，故如皋市公安局对万惠的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。万惠认为，本案没有证据证明北京市公安机关向如皋市公安局移交了案件，故如皋市公安局无权处罚。对此本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，根据如皋市公安局迎春派出所的受案登记表可见，万惠的违法行为是经如城街办工作人员举报，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的如皋市公安局对万惠违法行为行使的管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 关于如皋市公安局对万惠作出行政处罚是否违反一事不二罚原则的问题。训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或处罚的特征，不属行政强制或处罚，而是一种行政事实行为，对行政相对人的权利、义务不产生影响。万惠虽因在非信访接待场所滞留、信访而被北京公安机关予以训诫，但因训诫不属于行政处罚，故如皋市公安局对万惠作出处罚不违反一事不二罚的原则。 关于如皋市公安局认定万惠扰乱公共场所秩序有无事实根据和法律依据的问题。申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，虽然万惠认为其去中南海地区时在言论和行动上均遵章守纪，并未扰乱公共场所秩序，但天安门周边、中南海地区等不是正确的上访场所，即使行为人没有直接破坏该地区秩序的行为，但在上述区域滞留，利用该地区所具有的特殊政治意义以引起关注，对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。如皋市公安局结合万惠的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、蒋某,许某,4、严某,4等人的询问笔录等证据材料，认定万惠扰乱公共场所秩序具有事实根据和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。万惠的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人万惠负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年二月十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。