北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终9238号上诉人（一审原告）王国洪，男，1969年9月10日出生，汉族，户籍所在地安徽省阜阳市颍州区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街6号。法定代表人傅政华，部长。委托代理人王永，中华人民共和国司法部干部。一审第三人安徽省司法厅，住所地安徽省合肥市蜀山区清溪路100号。法定代表人姜明，厅长。委托代理人袁航，安徽省司法厅干部。上诉人王国洪因行政复议决定一案，不服北京市第三中级人民法院（2019）京03行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。2019年4月12日，中华人民共和国司法部（以下简称司法部）作出（2019）司复决20号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），认为：《中华人民共和国律师法》（以下简称律师法）第六条规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请。受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。安徽省司法厅作为省级司法行政机关，具有对申请人的律师执业申请作出是否准予执业决定的法定职责。本案中，安徽省司法厅于2018年10月份收到安徽省阜阳市司法局报送的关于王国洪律师执业的申请材料，但未按照上述规定对王国洪作出是否准予其执业的决定，属于未依法履行法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（二）项规定，司法部决定责令安徽省司法厅自收到复议决定之日起，依法对王国洪的律师执业申请作出处理。王国洪关于听证的请求，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第三十三条规定，司法部不予支持。王国洪不服，诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉复议决定，并判决司法部作出责令安徽省司法厅许可王国洪律师执业的行政许可决定。一审法院经审理查明，2018年8月28日，王国洪填写《中华人民共和国律师执业登记表》，申请律师执业。2018年9月25日，阜阳司法局审核同意王国洪的执业申请，后上报至安徽省司法厅。因安徽省司法厅并未针对报送材料作出书面决定，王国洪于2019年1月9日向司法部申请行政复议，其复议请求事项为：请求依法责令安徽省司法厅给予王国洪律师执业许可。司法部于2019年1月15日收到该复议申请，予以立案。2019年1月16日，司法部向安徽省司法厅发出行政复议答复通知，安徽省司法厅于1月21日收到，并于1月28日向司法部提交答复意见。在该答复意见中，安徽省司法厅认为王国洪不符合申请专职律师执业的条件，同时其已向王国洪做了解释和引导工作，王国洪当面表示理解和认同，并表态回去重新考虑，基于此情况，安徽省司法厅未作出不予许可决定。司法部在复议期间，鉴于案情复杂，于3月14日向王国洪发出延期通知，并于4月12日向王国洪及安徽省司法厅作出被诉复议决定。王国洪不服，向一审法院提起行政诉讼。另查，在司法部作出被诉复议决定后，安徽省司法厅于2019年4月26日作出作出皖司许决字[2019]第223号《安徽省司法厅不予行政许可决定书》（以下简称223号决定书），对王国洪的申请不予行政许可，王国洪不服，已向司法部申请行政复议，一审法院审理期间正在复议过程中。一审法院判决认为，行政复议法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。依照上述法律规定，司法部具有负责相应行政复议工作的法定职责。结合各方的主张，本案争议焦点主要有二：一是复议机关作出责令履行法定职责的决定是否适当；二是被诉复议程序中未进行听证是否适当。关于焦点一，国家设立行政复议制度，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为违法，依法可以决定撤销或变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法的同时，责令行政机关重新作出行政行为。起诉行政机关不履行法定职责类案件可以分为消极不作为类的履责之诉和积极作为类的履责之诉。消极不作为类履责之诉，是指行政机关对是否履行法定职责未作出任何意思表示，即处于纯粹消极不作为状态。积极作为类的履责之诉，是指行政机关以书面或者口头等方式积极作出答复，明确表明其拒绝履行王国洪请求的职责。本案即是一个消极不作为类履责诉讼。因履责申请引发的复议案件，复议结果一般分为两种：一种是复议机关认为被申请人不履行法定职责的或者拒绝性答复错误的，决定其在一定期限内履行或者撤销拒绝性答复并责令其在一定期限内履行；一种是复议机关在受理后发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回行政复议申请或者认为拒绝性答复正确并予以维持。行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。该款规定隐含的适用前提是复议机关作出责令履行法定职责的决定仍然有实践意义。行政相对人采取法律救济措施是为了依法保护其自身合法权益。当行政机关不依法履行或拖延履行法定职责时，行政复议机关应优先做出责令其履行法定职责的行政复议决定，如果被申请人再履行职责已经无意义，依照行政复议申请人的请求，应确认被申请人不履行或者拖延履行法定职责行为违法。其实，责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。具体到本案，律师法第六条规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交相关材料。受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。安徽省司法厅作为省级司法行政机关，具有对王国洪的律师执业申请作出是否准予执业决定的法定职责。本案中，安徽省司法厅于2018年10月收到阜阳市司法局向其报送的王国洪律师执业申请材料后，未能按照上述法律规定作出是否准予其执业的书面决定，应当属于未能履行法定职责。司法部依据行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，责令安徽省司法厅依照律师法第六条的规定，对王国洪的律师执业申请作出处理，其复议决定正确。对于王国洪要求司法部责令安徽省司法厅给予其律师执业许可的复议请求，因安徽省司法厅在王国洪提起复议前并未对王国洪的执业许可申请进行实质性处理，王国洪是否具备执业许可的条件，仍然需要安徽省司法厅进一步调查、裁量，根据事实、法律及政策予以初次判断，并按法定程序予以相应的处理，一审法院对此不予支持。关于焦点二，所谓听证，是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种制度。行政复议法第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议法实施条例第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。上述法律及行政法规的规定，在确立行政复议书面审理主导地位的同时，也肯定了言词审理的地位，同时也规定了听证的适用条件，即案件重大、复杂，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，才可以采取听证的方式审理。此外，本条规定的是“可以”采取听证，而非“应当”，可见最终是否采取听证的裁量权仍在于行政机关，由其根据案件具体情况综合衡量后决定。一般而言，行政机关在作出对当事人权益有重大不利影响的拒绝性处理时，应当以适当方式听取当事人的陈述、申辩。具体到本案，虽然因案情复杂司法部进行了延期且王国洪向司法部提出听证申请，但是，司法部综合衡量案情后认为仅凭书面审理即可以作出决定，故并未进行听证，其行为并不违反上述法律及行政法规的规定，一审法院对此予以尊重。且与作出对当事人权益有重大不利影响的拒绝性处理相反，本案司法部作为复议机关作出的恰恰是对王国洪极为有利的处理决定，认为“并无必要”采取听证的方式审理，并无不妥。关于被诉复议决定的程序问题，司法部收到王国洪的复议申请后，按照行政复议法第二十三条的规定，履行了立案受理、向被申请人发出答复通知等程序性职责。在认为案情复杂的情况下，按照行政复议法第三十一条第一款的规定进行了延期，并告知了王国洪，其复议程序并无不当。因此，司法部作出的被诉复议决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，王国洪的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了王国洪的诉讼请求。王国洪不服一审判决，上诉至本院称，复议程序中安徽省司法厅提交的复议答复书中已经明确表示上诉人不符合专职律师执业条件、不予执业许可，在此情形下司法部应本着高效便民的原则，直接在被诉复议决定中认定上诉人符合律师法规定的条件，并直接决定安徽省司法厅履行许可上诉人执业的义务。一审判决纵容了行政懒惰，损害了上诉人的利益。故请求撤销一审判决，支持其一审诉请。司法部未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。安徽省司法厅未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。另查，王国洪提出行政复议申请的主要理由为，安徽省司法厅在行政许可法定期限内既没有作出不予许可决定及说明理由的通知，也没有作出给予许可的决定或通知，侵犯了其合法权益。本院认为，根据行政复议法第二十八条第一款第（二）项的规定，行政复议被申请人不履行法定职责的，复议机关有权决定其在一定期限内履行。本案系王国洪认为安徽省司法厅不履行律师执业许可的法定职责引发。根据律师法第六条的规定，安徽省司法厅应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。据此，律师执业许可决定属于要式行政行为，不论是否准予许可，均需以书面形式作出。本案中，针对王国洪的申请，至其提起本案行政复议申请时，安徽省司法厅均未作出书面决定。其虽主张曾口头答复，但口头方式不能视为履行了律师法规定的上述行政许可职责。在此情形下，司法部责令安徽省司法厅对王国洪的申请依法作出处理，具有相应的事实和法律根据。关于王国洪主张的司法部应直接决定责令安徽省司法厅给予其律师执业许可的问题，该请求实际是要求司法部在本复议案中直接审查并决定王国洪的律师执业申请是否符合法定条件。但如前所述，被诉复议决定作出前，安徽省司法厅针对王国洪的许可申请并未作出书面决定，安徽省司法厅虽然曾在复议程序中有过王国洪的申请不符合许可条件的意思表示，但该意思表示系以复议答复书的方式作出的，不能视为行政许可决定。且规范的行政行为应包含事实及法律根据等内容，方能使当事人有效行使行政争诉权利，上述意思表示亦不满足这一条件，司法部也无法在本复议案中直接对该意思表示是否成立进行审查。故王国洪的上述主张，缺乏事实及法律根据，相应诉讼请求一审法院予以驳回，本院应予支持。关于被诉复议决定的职权、听证及程序合法性问题，上诉人二审期间并未再行争议，经审查，本院同意一审法院之相关认定。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。王国洪的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王国洪负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 支小龙二〇二〇年二月二十七日法官助理 张钰杰书 记 员 秦静羽书 记 员 康博伦