山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁04行终182号 上诉人（原审被告）枣庄市市中区房屋征收办公室，住所地枣庄市市中区振兴北路406号。统一社会信用代码12370402493370236W。 法定代表人袁志明，主任。 被上诉人（原审原告）张杰，男，1964年1月26日出生，汉族，住枣庄市市中区。 原审被告枣庄市市中区光明路街道办事处，住所地枣庄市市中区光明路1号。统一社会信用代码11370402004248353L。 法定代表人孙天峰，主任。 委托代理人闫先锋，副主任。 委托代理人许宁，山东法扬律师事务所律师。 原审被告枣庄市市中区城市管理局，住所地枣庄市市中区青檀南路85号。 法定代表人秦凌，局长 委托代理人王姗姗，该单位工作人员。 委托代理人段成侠，山东守用律师事务所律师。 上诉人枣庄市市中区房屋征收办公室（以下简称区征收办）因与被上诉人张杰、原审被告枣庄市市中区光明路街道办事处（以下简称光明路办事处）、原审被告枣庄市市中区城市管理局（以下简称区城管局）行政强制一案，不服枣庄市市中区人民法院（2019）鲁0402行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，张杰在枣庄市市中区光明路街道前石碑社区拥有房屋一处，1993年9月1日办理了集体土地建设用地许可证，证号为:市中国、集建（1993）字第0107-12-186号，用地面积93.01平方米，建筑占地43.81平方米。张杰继承了张殿基在枣庄市市中区光明路街道前石碑社区的房屋一处，该房屋1993年9月1日办理了集体土地建设用地许可证，证号为:市中国、集建（1993）字第0107-12-290号，用地面积120.61平方米，建筑占地43.81平方米。2017年10月，山东省住建厅、发改委、财政厅及国土资源厅联合下发了《关于公布2017年棚户区改造第三批调整项目的通知》，张杰所在的大官庄东区被列入2017年棚户区改造项目。区征收办根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》（枣庄市人民政府令第143号）、《枣庄市城市房屋拆迁服务性收费和附属物补偿标准》（枣建房字【2008】49号）等法律法规，对大官庄东区实施了模拟征收。以大官庄棚户区改造指挥部的名义下发了《关于在大官庄棚户区征收范围内进行房屋模拟征收群众意愿征询的通知》、告住户书等文件，明确了房屋征收范围、征收实施单位、房屋征收补偿政策、房屋征收补偿方式、征收补偿标准等。区征收办对张杰的房屋进行了堪估，制作了《枣庄市拆除房屋堪估表》，编号为A-2-46。区征收办与张杰就安置补偿内容未达成一致。2018年10月24日，区城管局认为张杰未取得建设工程规划许可证擅自建设房屋二层，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向张杰及张殿基下达了市中城管字[2018]第10-24-01号《责令限期拆除通知书》，责令张杰立即改正于2018年10月24日前自行拆除。逾期未拆除的，区城管局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法给予强制拆除。区城管局于2018年11月12日作出市中城管催字[2018]第11-12-01号《行政强制执行催告通知书》。2018年12月12日，张杰的房屋被拆除。大官庄棚户区改造项目正在建设施工。张杰不服，向一审法院提起诉讼要求确认拆除其房屋的行为违法。 原审法院认为，一、关于张杰是否是重复起诉的问题。张杰于2018年11月16日对区城管局提起了行政诉讼，案号为（2018）鲁0402行初57号，此案的诉讼请求是要求区城管局作出的市中城管字[2018]第10-24-01号撤销责令限期拆除通知，本案的诉讼请求是要求确认拆除房屋的行为违法。(2018)鲁0402行初57号案与本案诉讼标的及被告均不相同，张杰的诉讼并非重复诉讼。区城管局认为张杰系重复诉讼的理由不成立，不予支持。 二、关于被告是否适格问题。张杰所在的大官庄东区被列入2017年棚户区改造项目，房屋属于征收拆迁的范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，区征收办系县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，负责对大官庄东区国有土地上房屋的征收与补偿工作。本案中，区征收办对大官庄东区进行了模拟征收，张杰未签订补偿安置协议。区城管局认为，在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设二层，要求张杰自行拆除。并作出了《责令停止违法行为通知书》、《行政强制执行催告通知书》要求其自行拆除违法建设的房屋，但否认实施了拆除房屋的行为，光明路办事处亦否认拆除了房屋，张杰提供证据不能证实光明路办事处、区城管局实施了拆除行为。其起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。区征收办对张杰具有产权证及土地使用证的房屋进行了堪估，制作了《枣庄市拆除房屋堪估表》，将其房屋视为应拆除房屋。房屋被强制拆除，该房屋位于棚户区改造的范围之内，属于被征收的房屋，区征收办作为房屋征收部门理应知晓房屋被拆相关情况。虽然不承认是其强拆了房屋，但未提交证据证明系他人所为。强制拆除棚户区内的被征收的房屋目的是为了推进棚户区拆迁改造，棚户区内的房屋征收、拆除是房屋征收部门职责和目的，在区征收办不能证明强拆行为的实施者的情况下，不论区征收办是否具体实施或委托实施了拆除张杰房屋的行为，法律责任均应由区征收办承担。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，区征收办是本案的适格被告。 三、关于拆除张杰房屋行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中，区征收办对张杰所在的大官庄东区进行了拟征收，对其房屋进行了堪估制作了《枣庄市拆除房屋堪估表》，张杰与区征收办未达成征收补偿协议，区征收办亦未作出征收补偿决定，张杰未获得任何补偿，其房屋被强制拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。因涉案强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认该拆除行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认区征收办于2018年12月12日强制拆除张杰位于枣庄市市中区光明路办事处前石碑房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由区征收办承担。 上诉人区征收办不服一审判决，向本院上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.区城管局以涉案房屋未取得建设工程规划审批手续系违法建筑为由，于2018年10月24日向被上诉人作出了市中城管字[2018]第10-24-01号《责令限期拆除通知书》，因被上诉人拒不履行该通知的义务，拒不自行拆除违法建筑，区城管局于2018年11月12日作出了市中城管催字[2018]第11-12-01号《行政强制执行催告通知书》，后被上诉人所有的房屋被拆除，被上诉人至今也没有证据证实其所有房屋不是违法建筑。2.被上诉人的房屋所在的片区被列入2017年棚户区改造项目后，上诉人对上述片区实施了模拟征收。上诉人职责只是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》等法律法规实施征收，与被征收人签订房屋征收产权调换补偿安置协议等。但因被上诉人拒不在模拟征收协议上签字，上诉人没有正式实施拆迁，一审法院认定上诉人强制拆除了被上诉人的房屋没有事实依据，也没有任何证据能够证明上诉人实施了对被上诉人房屋的强制拆除行为。3.涉案房屋所在的片区棚户区改造旧房拆除项目由枣庄市天园房地产开发有限公司进行招标，枣庄金永安建设工程有限公司被确定为中标人后，枣庄市天园房地产开发有限公司委托该公司对上述片区内的房屋进行了拆除，被上诉人房屋因影响施工被拆除。综上，上诉人没有实施拆除房屋行为，也没有委托他人实施拆除行为，一审法院仅以上诉人系房屋征收与补偿主管部门就推定上诉人承担房屋被拆除的法律责任，明显属于认定事实错误。二、一审判决适用法律不当。一审判决认定事实错误，直接导致一审判决适用法律不当。请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张杰、原审被告光明路办事处、区城管局未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，上诉人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《枣庄市城市房屋拆迁服务性收费和附属物补偿标准》等法律法规，对被上诉人房屋所在地的区域实施了模拟征收。并对被上诉人的房屋分别进行了堪估，制作了《枣庄市拆除房屋堪估表》。故一审法院认定上诉人是本案的适格被告并无不当。作为房屋征收部门，上诉人理应知晓房屋被拆除的相关情况，其否认实施了该强拆行为，但未提供相应证据证明确系在其不知情的情况下由相关民事主体实施拆除，则应推定为上诉人实施了该强拆行为。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，无论被上诉人房屋是否为违章建筑，均应当按照法定程序进行。在上诉人否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，原审法院确认其实施的强制拆除行为违法，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人枣庄市市中区房屋征收办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇二〇年二月二十四日 书记员  赵倩文