广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)南市行一初字第156号 原告覃梅兰。 委托代理人黄海，南宁市建业法律事务所法律工作者。 被告南宁市兴宁区人民政府。地址南宁市厢竹大道63号。组织机构代码00757636-0。 法定代表人朱财斌，该区区长。 委托代理人阮子文，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人蒋晓芬，南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局工作人员。 第三人黄宗毅。 原告覃梅兰诉被告南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）行政强制执行及行政赔偿一案，于2015年4月30日向本院提起诉讼，本院于2015年5月5日立案受理。于2015年5月22日向被告兴宁区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月5日公开开庭审理了本案。在本案审理过程中，被告兴宁区政府申请追加黄宗毅为本案第三人，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定通知黄宗毅参加本案诉讼。原告覃梅兰及其委托代理人黄海，被告兴宁区政府的委托代理人阮子文、蒋晓芬，第三人黄宗毅到庭参加诉讼。本院应原告要求多次协调未果，本案现已审理终结。 被告兴宁区政府于2014年9月24日、2015年1月22日对位于南宁市××路东沟岭（××小学项目用地范围内）的相关房屋实施强拆。 原告覃梅兰诉称，其于1988年（庭审中变更为1982年）在位于南宁市××路水电仓库东侧（东沟岭××）××岭正街的国有土地上建成一间建筑面积为60平方米两层砖木结构小房屋居住生活至今，从未有政府部门予以制止。直至2013年前后，原告及居住于此的其他居民发现南宁市兴宁区城市管理行政执法局（以下简称兴宁区城管局）、兴宁区东沟岭开发办公室先后在原告居住区到处张贴《责令限期拆除所建建（构）筑物公告》、《责令限期举证通知书》等通告。2015年1月22日早晨，兴宁区政府组织有关人员对原告等位于××岭的房屋实施强拆。原告等被强拆居民要求实施强拆的工作人员出示征地批文并给予土地房屋征收补偿安置费，未获理睬。原告经多次向兴宁区政府上访获知第三人黄宗毅获得涉案土地房屋征收补偿费710698.35元。原告认为，原告涉案房屋不存在改扩建情形，不存在违章建筑事实。原告居住的××岭片区是南宁市人民政府响应和落实国家政策于1985年6月12日依法划拨的居民安置点。原告是因特殊政策和历史条件下被安置居住在此的居民，原告在此建房属历史遗留问题，不属违法建设行为。根据2011年1月20日南宁市人民政府出台的《南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见》第五条第（二）项的规定，2014年8月15日前建房改房、集资房、单位房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不全的，按该拆迁项目房屋分类评估价格的70%给予补偿。如国家需征收原告房屋，应按该意见给予原告补偿。被告兴宁区政府对原告涉案房屋实施强拆违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、第八条、第十条、第十三条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条及《国有土地上房屋征收评估办法》第六条至第十七条的规定。为此，特诉请法院：1、判决确认被告强拆行为违法。2、判决被告赔偿原告房屋损失27.3万元（计算方式：按照6500元/平方米×60平方米×70%）。3、被告负担本案诉讼费用。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件及户口复印件、五岭村社区居委会证明、门牌号、广西南宁电力建设有限责任公司的供电合同，2、兴宁区政府的组织机构代码及法定代表人证明，3、1985年6月28日经南宁市人民政府同意××岭居委会建居民占用地的红线图，4、限期依法接受处理的公告，5、强拆照片及光盘，6、《南宁市人民政府关于印发的通知》，7、国办发（2004）31号转发监察部、国土资源部、农业部、审计署《关于征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查意见》，8、国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》，9、《广西壮族自治区实施办法》，10、南宁市人民政府南府发（1997）150号《市人民政府关于对非农业建设用地清查中有关问题处理的补充通知》，11、2008年3月7日南宁市兴宁区东沟岭开发办公室对何报勇的函复，12、黄有光的户籍证明，13、040××37宗地土地登记卡，14、黄有光注册兽药厂的电脑咨询单，15、拆迁补偿人员名单的调查，16、2014年11月10日兴宁区政府致兴宁区长堽片区棚户区改造项目调查范围内相关单位及全体住户的函，证明原告房屋应属合法征收范围；17、信访事项不予受理告知书，18、南宁市中级人民法院协助执行通知书及南宁市中级人民法院（2002）南市执字第172-11号执行裁定书及南宁市房地产档案馆查档证明，以上证据证明被告违法强拆原告房屋应予赔偿。 被告南宁市兴宁区人民政府辩称，（一）本案已超过行政诉讼的起诉期限。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。本案强拆行为于2014年9月24日发生，原告于2015年4月30日起诉已超过3个月期限。（二）被告下属行政机关具有作出本案行政处罚决定的行政职权。根据广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函[2012]55号）、南宁市人民政府《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条的规定，被告下属行政机关具有对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚职权。（三）本案行政处罚决定符合法律规定。第一，本案行政处罚决定事实清楚。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，于2013年11月15日向涉案房屋居住人下达了《综合执法检查通知书》后，原告超期未提供本案涉案房屋的《土地使用权证》、《建设工程规划许可证》等合法建设手续，其违法建设事实清楚。第二，本案行政处罚程序和处罚结果合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。被告下属行政机关于2013年11月21日作出并送达原告《关于责令工程建设单位限期依法接受处理的公告》，要求原告自本公告发布之日起十五日内接受处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条、第二十三条、第三十一条的规定作出并送达《综合执法检查通知书》，告知了行政相对人相关权利，作出了《关于责令工程建设单位限期依法接受处理的公告》，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，采用留置送达的方式送达给行政相对人，符合法律规定。（四）本案强拆行为符合法律规定。原告在接到《关于责令工程建设单位限期依法接受处理的公告》后一直未自行拆除违法建筑，其违法事实清楚，证据确凿。被告根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，有权对需要强制拆除的违法建筑物、构筑物实施强拆。被告严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定，向原告作出了《限期拆除催告书》，催告原告自觉履行《关于责令工程建设单位限期依法接受处理的公告》，作出《强制拆除决定书》并向原告送达。因原告拒不签收，被告直接将相关法律文书张贴在涉案房屋墙体上的方式进行送达，并对送达现场进行了拍照取证，符合《中华人民共和国行政强制法》以及《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。（五）原告主张赔偿缺乏事实和法律依据。根据南宁市勘查测绘地理信息院出具的1988年平板仪测图可知，本案涉案房屋所在地在1988年以前基本未见砖混结构房屋，甚至在图上都少有基础建筑物，因此，本案涉案房屋不符合《南宁市存量违法用地违法建设分类处置实施办法》第五条第二款的要求而可以免于处罚。根据《南宁市人民政府关于印发南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》第五条第一款的规定，规划、土地、建设批准手续均未取得的房屋，不予补偿。原告主张经济损失赔偿缺乏法律依据。在××小学项目征收过程中，原告已领取黄宗毅支付的8676.80元。综上，请求法院驳回原告的各项诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提交以下证据、依据，证明行政行为的合法性：1、《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函[2012]55号），2、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2012]68号），3、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》（南宁市人民政府令第40号），4、《综合行政执法检查通知书》（编号：00002023）及送达回执，5、《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》（南兴执法规监公告字[2013]第[0000128]号及送达回执，6、《限期拆除催告书》（南兴执法规监催告字[2013]第[010]号），7、《强制拆除决定书》（南兴执法规监强拆决字[2013]第[006]号），8、《××小学项目拆迁补偿安置协议》，9、《南宁市勘查测绘地理信息院1988年平板仪测绘图》，10、《收条》，11、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》二十三条、第三十一条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《南宁市人民政府关于印发南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》第五条，《南宁市存量违法用地违法建设分类处置实施办法》。 为查清××小学项目用地范围内被拆房屋分布结构及建筑面积等情况，被告兴宁区政府应本院要求提交以下证据材料：1、兴宁区政府于2002年4月22日制定的《对南宁市兴宁区东沟岭旧城改造开发范围内违法占地、违法建设的处理办法》，2、南宁市规划行政处罚现场检查（勘验）笔录及××小学项目用地范围内房屋未拆除前的照片，3、南宁市城规地理信息技术中心于2015年8月12日绘制《路网图》。 第三人黄宗毅述称，同意被告兴宁区政府的答辩意见。涉案土地为第三人合法享有权属的新星兽药厂厂房用地。原告擅自占用第三人土地建房行为违法，没有房产证，没有获得行政机关审批，亦未获第三人准许，被告强拆行为合法。第三人在××小学项目范围用地的土地房屋已被国家征收，获得的征收补偿费符合法律规定。 第三人黄宗毅向法院提交了以下证据：1、房屋所有权证书，2、查档凭证，3、房屋所有权证存根，4、房屋买卖合同，5、收款收据，6、房屋出卖公告，7、报告，8、补偿安置协议书，9、批复，证明被告兴宁区政府依法核准黄有光与教育局签订补偿安置协议；10、发票、房屋所有权存根、（89）上法民执决字第3号《上思县法院民事决定书》、（86）上法民调字第161号《上思县法院民事裁定书》、合同书、有偿转让厂房和设备以及厂区所属场地协议书、关于征用林地树木青苗费协议书、报告、证明、唐山纸箱厂转让土地的批复，11、黄庆洪、韦锦德、韦丽仁、覃梅兰四份《收条》，以上证据证明被征收土地房屋产权状况及第三人支付的材料补助费。 经庭审质证，原告对被告1-3号证据真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的不认可；对被告8号、10号证据的关联性不予认可，对被告9号证据的合法性不予认可，对被告法律适用不认可。对于原告提交1-18号证据，被告与第三人质证意见为：对原告的1-2号、4号、16号、18号证据的真实性、合法性及关联性无异议，但不认可证明目的；对原告5号证据真实性、合法性和关联性不予认可；对原告3号、6-15号、17号证据的关联性有异议。对于第三人黄宗毅提交证据，被告无异议，但原告不认可第三人证据的合法性和关联性。综合各方当事人的质证意见，本院对证据分析认定如下：对于被告提交的1-9号证据，原告及第三人对真实性无异议，且被告提供的上述相关法律文书，原告确认已张贴在涉案房屋墙体上并提供了部分法律文书作为证据使用，本院对其真实性予以确认。对于原告提交的证据，除有关身份信息外，被告和第三人对其关联性不予认可，且确与被拆房屋无关，本院对其关联性不予认可。第三人黄宗毅提供的证据可证明其在兴望小学项目用地范围内有土地房屋被国家征收。对于被告应本院要求提供的证据材料，虽然原告认为兴宁区政府于2002年4月22日制定的《对南宁市兴宁区东沟岭旧城改造开发范围内违法占地、违法建设的处理办法》距房屋被强拆已有十余年时间，现仍按该标准予以赔偿明显过低，认为被告根据路网图标明的比例尺、有关照片等计算的被拆房屋面积明显小于原告的测量面积，但原告对真实性无异议，且上述证据不涉及对被诉行政行为合法性评价，本院对其真实性予以确认。 根据以上证据，本院确认以下事实：被拆房屋位于南宁市××路水电仓库东侧国有土地上，现已被国家征收为南宁市××小学项目用地。被告提供黄宗毅与南宁市兴宁区教育局签订的《××小学项目拆迁补偿安置协议书》证明涉案房屋的土地位于黄宗毅因××小学项目建设需要而被国家收回的国有土地范围。原告覃梅兰主张其建设房屋的国有土地原为无人使用空地,其于1988年（庭审中变更为1982年）建成建筑面积60平方米的一间两层砖木结构房屋，但未提供相应证据证明。原告未取得国有土地使用权、未办理任何土地规划批准手续。经辨认被告提供房屋照片，原告确认墙体上标注13M××号的房屋为其建设，原告未能提供证据证明该13M××号房屋的建筑面积。被告通过路网图标注的房屋结构、比例尺、现场勘查笔录及凡物被拆迁前的照片认定编号13M××号房屋为砖木结构、建筑面积为49.5平方米。 2013年12月10日，兴宁区城管局以需对13M××号房屋进行规划检查为由，作出0000××23号《综合执法检查通知书》，要求13M××号房屋的建设人持建设用地或建设规划许可证、施工红线图、施工图纸、房产证等有关手续到兴宁区城管局接受检查。因无人接受检查，兴宁区城管局于2013年12月13日作出南兴执法规监公告字[2013]第[00002128]号《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》，明确兴宁区城管局已于2013年12月10日对坐落于南宁市××路水电仓库东侧的13M××号房屋下发了《综合执法检查通知书》，无人在规定期限内接受执法检查。现根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项之规定，限该13M××号房屋建设人自本公告发布之日起十五日内接受处理。公告期间届满，仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人拒不接受处理的，报经县级以上人民政府批准后强制拆除或没收。因无人接受处理，兴宁区城管局于2014年1月22日作出南兴执法规监催告字[2014]第[010]号《限期拆除催告书》，认定位于南宁市××路水电仓库东侧13M××号建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，限其自本催告书发布之日起五个工作日内，自行拆除该违法建设的建筑物，如逾期不自行拆除的，将依法强制拆除。2014年7月8日，兴宁区城管局作出南兴执法规监强拆决字[2014]第[084]号《强制拆除决定书》，决定对13M××号房屋实施强拆。原告未对以上法律文书申请行政复议或者提起行政诉讼，被告主张因原告拒签而在五村岭社区两名工作人员见证下采用张贴方式留置送达上述法律文书。为此，被告分别提供了上述每份法律文书通过在13M××号房屋墙体上张贴的方式进行留置送达的照片以及××岭社区工作人员签字确认原告拒签的送达回执单。被告确认由其组织力量对13M33号建筑物实施强拆，但原、被告对拆除时间有争议。原告主张被告于2015年1月22日完成对涉案实施强拆，被告主张于2014年9月24日对××小学项目用地上违法建筑物实施强拆，于2015年1月22日对××小学项目用地上的被征收房屋实施拆除，故对13M××号违法建筑物实施强拆的时间为2014年9月24日。落款人覃梅兰、落款时间2015年1月4日的一份《收条》载明：“今收到南宁市××小学项目房屋材料补助费，人民币大写：捌仟陆佰柒拾陆元捌角。” 另查明，兴宁区政府于2002年4月22日制定的《对南宁市兴宁区××岭旧城改造开发范围内违法占地、违法建设的处理办法》第六条规定：“属违法占地、违法建设，屋主具有东沟岭常住户口，能积极配合拆除工作，在规定的期限内搬迁完毕或自行拆除的，按照框架、砖混结构265元/平方米、砖木结构170元/平方米、简易结构100元/平方米折算给予材料补助费。”南宁市国土资源局于2005年1月5日制定的南国土资发[2005]1号《关于印发的通知》之附件《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置若干问题的意见》第五条规定：“上述规定不予补偿的各种房屋及附着物，被拆迁人如能在规定的时限内签订协议并清空或自行拆除的，可按下列标准给予材料补助：（一）框架结构的补助费为200元/平方米；（二）砖混结构的补助费为160元/平方米；（三）砖木结构的补助费为110/平方米；（四）简易结构的补助费为60元/平方米。” 本院认为，虽然覃梅兰非××小学项目用地的合法权利人，但覃梅兰系涉案的13M××号房屋的建设人，依法有权提起本案诉讼，被告主张覃梅兰没有原告主体资格，却未提供证据证明涉案房屋非由原告建设或者所有，本院对被告主张不予采纳，对覃梅兰的本案原告主体资格予以确认。被告未能提供证据证明其于2014年9月24日完成对涉案房屋实施强拆，且被告确实先后于2014年9月24日、2015年1月22日对包括涉案房屋在内的附近建筑物实施强拆，故关于强拆时间的不利后果应由被告承担，本院确认原告于2015年4月30日起诉未超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款：“行政强制执行由法律设定。”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”等的规定，兴宁区政府作为县级人民政府系本案适格被告。综合原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点应为：被告的强拆行为是否合法，原告要求行政赔偿有无事实与法律依据？ 关于强拆行为的合法性。本案中，原告在未取得合法使用权、未获规划批准的国有土地上占地建房违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，且该违法行为因原告对所占国有土地根本不享有合法使用权而无法补正，被告认定原告所建房屋属必须拆除违法建筑物并决定拆除未违反法律规定，本院予以支持。原告主张涉案土地为有关部门划拨安置点，但被告及第三人证据已证明涉案土地为他人享有合法使用权的国有土地，且从原告现有稳定居住地及××小学项目用地范围内被拆房屋分布凌乱、结构参差不齐、包括原告被拆房屋在内的大量建筑物为新建房屋等亦可推定原告被拆房屋非安置住房的可能性，原告仅凭先占国有土地为由主张合法取得国有土地使用权缺乏常识，亦不符合法律规定，本院对其主张不予采纳。 依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”等的规定可知，行政机关对违法的建筑物实施强拆，应以生效行政处罚决定、行政强制执行决定为依据，严格按照法定程序进行。虽然原告所建13M××号房屋为违法占地建筑物，但被告未针对该13M××号房屋举证证明其强拆程序合法，原告主张被诉强拆程序违法于法有据，本院予以支持。鉴于涉案房屋已被拆除，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认被告强拆程序违法。 关于原告的赔偿主张问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”也就是说，原告合法权益遭受损害的，有权提供证据予以主张。本案中，原告主张的赔偿项目涉及13M××号房屋，但原告系在本人根本不享有土地使用权的国有土地上建设该13M××号房屋，依法不属原告可主张行政赔偿的合法权益范围，本院对原告要求赔偿该房屋损失不予支持。因原告违法行为系乱占国有土地建房，不符合《南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见》第五条应予70%补偿的情形，本院对原告要求被告按此规定予以补偿的主张亦不予支持。 虽然原告违法建筑物本身不受法律保护，但通过适当、合法方式拆除房屋而得的废旧建筑材料，属于当事人的合法权益。被告在强拆前未履行适当告知义务确可能致使原告错失回收废旧建筑材料的机会，对此依法应承担赔偿责任。鉴于涉案房屋系违法建筑物且已被拆除，本院酌定按照被告制定的《对南宁市兴宁区东沟岭旧城改造开发范围内违法占地、违法建设的处理办法》计算该项损失。原告主张该办法距房屋拆除时间过久而不宜适用，但作为违法建筑物的废旧建筑材料价值只会因建筑物存续时间增长而降低，且该办法第六条确定的材料补助费标准还高于2005年1月5日制定的南国土资发[2005]1号《关于印发的通知》第五条规定的材料补助费，故参照该办法确定原告废旧建筑材料价值仍属对原告有利。综上，参照上述办法第六条规定并考虑扣除被告强拆成本等，本院酌定原告被拆砖木结构房屋按照100元/平方米的标准计算原告可得的废旧建筑材料损失。原告不能提供证据证明13M××号房屋的建筑面积，被告综合包含原告被拆房屋结构的路网图（载明比例尺）、房屋被拆前的现状照片及现场勘查笔录等确定原告房屋结构及建筑面积可信，本院确认据此认定原告被拆砖木结构房屋废旧建筑材料损失为4950元（计算方式：13M33号房屋49.5平方米×100元=4950元）。虽然被告主张原告已经获得材料补助费，但该费用由第三人黄宗毅支付，与被告无关，且不能确认该材料补助费的前提要件，本院对被告要求抵扣原告所获得材料补助费之主张不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条等的规定，判决如下： 一、确认被告南宁市兴宁区人民政府于2014年9月24日、2015年1月25日对原告覃梅兰涉案房屋实施的强制拆除行为违法； 二、判决被告南宁市兴宁区人民政府在本判决生效之日起30日内赔偿原告覃梅兰经济损失共计4950元； 三、驳回原告覃梅兰的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告南宁市兴宁区人民政府负担。 如不符合本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  陆文勇 审判员  戴声长 审判员  姚 娟 二〇一七年三月七日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。