内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）内0603行审1号 申请执行人鄂尔多斯市城市管理综合执法局，统一社会信用代码11152700581797395P。 法定代表人王某。 委托代理人祁某。 被执行人鄂尔多斯市亿福房地产开发有限责任公司，统一社会信用代码91150600783001308H。 法定代表人张某，该公司董事长。 委托代理人赵某1。 委托代理人赵某2，内蒙古易非律师事务所律师。 申请执行人鄂尔多斯市城市管理综合执法局于2020年1月17日向本院申请强制执行鄂城执罚决〔2019〕005号行政处罚决定。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开听证，本案现已审查终结。 申请执行人鄂尔多斯市城市管理综合执法局申请称，2018年9月25日，鄂尔多斯市城市管理综合执法局（以下简称市执法局）发现被执行人鄂尔多斯市亿福房地产开发有限责任公司（以下简称亿福房地产公司）开发的亿福东升昇佳苑小区未组织竣工验收交付使用，立案后依法进行了调查取证和现场调查询问笔录，并对案件事实进行了集体讨论研究。由于亿福房地产公司未能提供建设工程合同，市执法局于2019年3月19日委托内蒙古民正房地产估价经纪有限责任公司对东昇佳苑项目进行价值评估。2018年11月12日，向被执行人送达了鄂城执（限）改通〔2018〕34号《责令（限期）改正通知书》，2019年4月2日，市执法局作出了鄂城执罚先告〔2019〕005号《行政处罚事先告知书》和鄂城执罚听告〔2019〕005号《行政处罚听证告知书》，于2019年4月4日送达被执行人。2019年4月23日，市执法局向亿福房地产公司送达了鄂城执罚决〔2019〕005号《行政处罚决定书》，亿福房地产公司收到上述处罚决定后，未按照《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定缴纳罚款和组织竣工验收，也未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。2019年10月29日，市执法局向亿福房地产公司送达了鄂城执强催〔2019〕008号《行政强制执行催告书》。市执法局依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，申请强制执行罚款3231704元。市执法局提交了以下证据：1.对徐兴全的调查询问笔录一份，证明东昇佳苑小区未组织竣工验收交付使用；2.鄂尔多斯市建设工程质量监督站出具的《证明》复印件一份，证明东昇佳苑小区未组织竣工验收交付使用；3.内民正估字〔2019〕第0021号《房产评估报告》一份，证明东昇佳苑小区工程合同价款。4.鄂福发〔2019〕4号《关于业主投诉鄂尔多斯市亿福房地产开发有限责任公司回复报告》、鄂福发〔2019〕89号《情况说明》各一份，证明东昇佳苑小区未组织竣工验收交付使用。5.鄂城执（限）改通〔2018〕34号《责令（限期）改正通知书》、鄂城执罚先告〔2019〕005号《行政处罚事先告知书》、鄂城执罚听告〔2019〕005号《行政处罚听证告知书》、鄂城执强催〔2019〕008号《行政强制执行催告书》及送达回证各一份，鄂城执罚决〔2019〕005号《行政处罚决定书》的送达回证一份，证明亿福房地产公司已签收了相关法律文书原件。6.徐兴全授权委托书及身份证明一份，证明徐兴全有权领取文书。 申请执行人市执法局认为，鄂城执罚决〔2019〕005号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当准予强制执行。 被执行人亿福房地产公司认为，一、市执法局作出的鄂城执罚决〔2019〕005号《行政处罚决定书》程序严重违法，无事实与法律依据，应属于人民法院裁定不予执行的情形。1.本案中，虽然涉案亿福东昇佳苑小区的确未进行竣工验收，但绝不是擅自交付使用。本小区在原计划2012年8月31日交付业主使用，但因本地区严重金融危机导致工期延长，直至2012年年底才将内部结构做完，初步具备使用条件。当时业主与企业矛盾严重，在2013年4月至5月多次出现群体性事件要求交付房屋并赔偿违约金，更于2013年5月5日至5月6日将公司工作人员非法围困一日一夜要求企业交房。后在东胜区政府、东胜区信访局、东胜区公安局的组织协调下双方才达成了同意业主入住，并形成了一系列补偿方案。可以说整个过程亿福房地产公司是在完全被动、完全无奈的情况下作出的妥协，亿福房地产公司不存在擅自交付使用的情况，这一点从法理上来讲，亿福房地产公司也是不存在主观意思表示及未验收先使用的恶意。2.市执法局的处罚明显缺乏法律依据。市执法局依据《建设工程质量管理条例》第五十八条对亿福房地产公司作出处罚，但该条例写明对未竣工验收擅自交付使用的处以工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。亿福房地产公司从未向市执法局提交过建设工程施工合同，市执法局仅仅依据不知从何处“评估”而来的结果对亿福房地产公司进行处罚。该行为明显无法律法规予以支持，且评估过程及结果从未对亿福房地产公司公开也未与亿福房地产公司核实，市执法局就作出了300余万元的巨额罚款。3.市执法局的处罚严重违反法定送达程序，严重侵害被执行人合法权益。亿福房地产公司一直未收到该处罚决定书，事后亿福房地产公司才得知，是市执法局告知亿福房地产公司工程部职员，要求该职员在向市执法局报送相关“五证”材料，并向市执法局说明小区工程进度时需携带授权委托书，亿福房地产公司在不知情的情况下给该职员出具了授权委托书，但授权委托书上仅仅写了“向鄂尔多斯市城市管理综合执法局对接事宜及汇报”，在另一份授权委托书上更是仅仅写了“向鄂尔多斯市城市管理综合执法局报送文书”，这样模糊的授权委托书显然是不符合民事诉讼法的规定，且亿福房地产公司也从未明确授权该职员代为收取文书。后该职员本身并未重视这些文书，也未将这些文书交给公司负责人，导致公司领导在看到催告通知书时已经将复议期和起诉期都错过。市执法局作出3231704元巨款的处罚，非但没有通知被处罚人有举行听证的权利，更是在送达上如此草率，此行政行为严重违反律规定，应依法认定为无效。二、市执法局的处罚决定既被政策所不允许，也应被法律、法理所不允许。市执法局作出处罚决定的过程中，鄂尔多斯市政府先后作出〔2016〕162号、〔2019〕100号文件，东胜区政府作出〔2020〕1号文件，这三份文件都明确规定要尊重历史实事求是，对于2015年12月31日之前开工的小区不予行政处罚，但市执法局对历史及现状完全漠视，机械的依据并不符合本地现状的法规进行处罚，是极其不负责任的行为。 经审查查明，2018年10月9日，市执法局接到本局信访科转办亿福房地产公司开发的东昇佳苑1-5号楼未验收即交付使用案件。2018年10月16日审批立案。2018年11月2日，市执法局作出鄂城执（限）改通〔2018〕34号《责令（限期）改正通知书》，2018年11月12日向亿福房地产公司的委托代理人徐兴全送达。2019年4月2日，市执法局作出鄂城执罚先告〔2019〕005号《行政处罚事先告知书》、鄂城执罚听告〔2019〕005号《行政处罚听证告知书》，于2019年4月4日送达亿福房地产公司的委托代理人徐兴全，告知了亿福房地产公司有权进行陈述和申辩、要求举行听证的权利。2019年4月22日，市执法局作出鄂城执罚决〔2019〕005号《行政处罚决定书》，于2019年4月23日送达亿福房地产公司的委托代理人徐兴全。亿福房地产公司在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定。2019年10月28日，市执法局作出鄂城执强催〔2019〕008号《行政强制执行催告书》，于2019年10月29日送达亿福房地产公司的委托代理人徐兴全。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，行政机关给予公民、法人或者其他组织行政处罚，行政机关必须查明事实。本案中，市执法局根据《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”决定给予亿福房地产公司罚款3231704元。被执行人亿福房地产公司认可东昇佳苑小区确未进行竣工验收，2-5号楼确实存在先行交付使用的情况，1号楼不是主动交付使用，22号楼未交付使用。市执法局称亿福房地产公司未能提供建设工程合同，于2019年3月19日委托内蒙古民正房地产估价经纪有限责任公司对东昇佳苑项目进行评估。但市执法局并未提供其对工程合同调查取证的证据且不能提供在没有工程合同的情形下以估价时点的市场价值作为罚款基数的依据，该《房地产评估报告》也未向亿福房地产公司送达。市执法局在作出处罚决定前，未查明亿福房地产公司在东昇佳苑小区共建设多少栋楼，擅自交付使用共多少栋楼，仅以亿福房地产公司职工徐兴全的调查笔录和鄂尔多斯市建设工程质量监督站出具的《证明》复印件“东胜区亿福东昇住宅小区1#-5#住宅楼工程未进行过正式竣工验收”对东昇佳苑小区1-5号楼及22号楼进行评估，以其评估价格为基数对亿福房地产公司作出3231704元的行政处罚决定。综上所述，市执法局作出的鄂城执罚决〔2019〕005号行政处罚决定明显缺乏事实根据，依法应当不准予执行。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 不准予执行申请执行人鄂尔多斯市城市管理综合执法局提出的强制执行申请。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院申请复议，也可以直接向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院申请复议。 审判长  马树枝 审判员  王伟强 审判员  胡文静 二〇二〇年二月十四日 书记员  李 敏 法条链接： 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： 实施主体不具有行政主体资格的； 明显缺乏事实根据的； 明显缺乏法律、法规根据的； 其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。 行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。