河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫12行终5号上诉人（原审原告）杨换仃，女，1943年1月11日出生，汉族，住河南省义马市。委托代理人韩国卫，河南洛源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）渑池县公安交通警察大队，所在地渑池县会盟路东段。负责人王伟辰，该大队大队长。上诉人杨换仃因诉被上诉人渑池县公安交通警察大队行政行为违法一案，不服河南省渑池县人民法院（2019）豫1221行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人原审诉讼请求：一、确认渑池县公安交通警察大队2017年办理涉董玉锁交通事故案件期间未对董玉锁进行交通事故情况询问并制作询问笔录等行政不作为的行为违法；二、渑池县公安交通警察大队承担本案诉讼费。原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条关于“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故的证据使用，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。公安机关交通管理部门在处理交通事故过程中是否对当事人进行询问并制作询问笔录，属于交通事故责任认定的过程性行为，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，杨换仃要求确认渑池县公安交通警察大队2017年办理涉董玉锁交通事故案件期间没有对董玉锁进行交通事故情况询问并制作询问笔录的行政不作为的行政行为违法，不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审裁定：驳回杨换仃的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退回杨换仃。杨换仃不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定事实不清。被上诉人是否对涉案当事人董玉锁进行交通事故的相关询问，是否存在董玉锁病情严重、不能说话、无法询问的情形，一审法院没有向上诉人提供证据材料予以证明，也没有开庭审理予以查明事实真相，事实不清。二、一审裁定程序错误问题。1、本案审判员韩平华是杨换仃起诉涉案交通事故责任纠纷一案的审判人员，其又以审判员的身份办理本案，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第55条的规定主动回避。一审法院没有依法告知审判人员名单，程序错误。2、一审法院接受被上诉人答辩意见并在一审裁定书中引用，说明一审法院实际上受理了本案，受理后又驳回起诉，一审程序混乱且错误。3、一审法院没有向上诉人送达答辩意见，程序错误。4、一审裁定书中没有指明上诉人的起诉不符合哪一项规定，也没有在裁定书后附明作出裁定意见的具体法律条文和具体理由，程序错误。三、一审判决适用法律错误。1、一审法院在不开庭审理的情况下，就驳回原告起诉，没有法律依据。2、被上诉人没有依法对交通事故当事人进行交通事故情况询问并制作《询问笔录》等行为，违反了《交通安全法》、《道路交通事故处理程序规范》（原2008版，公安部第104号令）第23条、第24条、公安部《道路交通事故处理工作规定》（公交管字［2008］第277号）第35条、37条、40条等规定。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判被上诉人的行政行为违法或发回重审。被上诉人渑池县公安交通警察大队未提出书面答辩意见。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”一审法院以杨换仃起诉不符合法定起诉条件为由，从程序上裁定驳回了杨换仃的起诉，是人民法院依职权对本案是否符合法定起诉条件的审查行为，属于法律适用问题，不涉及事实认定实体问题，根据上述法律规定，本院决定对本案采取不开庭的方式书面审理。一、关于杨换仃提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）明确：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”本案中，由于交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，渑池县公安交通警察大队在处理交通事故过程中是否对当事人进行询问并制作询问笔录，属于交通事故责任认定的过程性行为，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，即杨换仃提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。二、关于一审立案受理后裁定驳回起诉是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查，一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的，应当裁定不予立案。但是，行政诉讼的起诉条件相对复杂，有些起诉条件在短时间内难以查清，有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清，所以，起诉条件的审查不仅限于立案阶段，在立案之后，甚至在开庭审理之后，仍然会涉及起诉条件的审查问题。更何况，立案后结合当事人双方的诉辩意见进行审查，更能保障当事人的诉讼权利，而不是相反。《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条规定：“依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。……”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据上述规定，人民法院应当对当事人提起的行政诉讼是否符合法定起诉条件进行审查，对有不符合行政诉讼法第四十九条规定情形的案件，如果已经立案，经阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。综上，一审法院在本案立案受理后，经审查迳行裁定驳回杨换仃的起诉，符合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条的规定。三、关于一审合议庭组成人员是否程序错误的问题。杨换仃上诉主张一审合议庭组成人员韩平华未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定主动回避，据此认为一审程序错误，杨换仃上诉提出的理由不属于法定回避事由，其也未提供一审合议庭组成人员韩平华符合上述法律规定应当回避情形的证据，故杨换仃该上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。四、关于一审法院未向杨换仃送达答辩状是否程序错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：“……人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”本案中，渑池县公安交通警察大队于2019年11月26日作出书面答辩意见，一审法院经审查后认为，杨换仃提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，于2019年11月28日依法作出一审裁定，因对案件是否符合法定起诉条件审查属于人民法院依职权进行的内容，渑池县公安交通警察大队是否答辩不影响人民法院的审查，一审法院在收到答辩状之日起五日内应向原告送达的法定期限内作出一审裁定，而未向杨换仃送达答辩状不违反上述法律规定，况且，一审裁定作出后再向杨换仃送达答辩状，既无必要也无实际意义。五、关于一审裁定事实不清的问题。一审法院以不符合法定起诉条件为由裁定驳回上诉人起诉，系对上诉人起诉是否符合法定条件的程序性审查，不涉及所诉行为实体审查，即没有对所诉行为涉及事实及合法性进行审查。综上，一审法院以杨换仃的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，符合法律规定，本院予以维持。杨换仃的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇二〇年二月二十六日法官助理徐翠竹书记员韩东阳