北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终9251号上诉人（一审原告）杨金柱，男，1969年1月14日出生，汉族。被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。法定代表人苗圩，部长。委托代理人张虎，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。委托代理人顾玲，北京市兰台律师事务所律师。一审第三人中国稀有稀土股份有限公司，住所地北京市海淀区西直门北大街62号10层。法定代表人冷正旭，董事长。委托代理人梁利辉，中国稀有稀土股份有限公司员工。一审第三人厦门钨业股份有限公司，住所地福建省厦门市海沧区柯井社。法定代表人黄长庚，董事长。委托代理人张崑，厦门钨业股份有限公司律师。一审第三人中国北方稀土（集团）高科技股份有限公司，住所地内蒙古自治区包头市稀土高新技术产业开发区。法定代表人赵殿清，董事长。委托代理人刘佳，中国北方稀土（集团）高科技股份有限公司员工。委托代理人鲍永平，中国北方稀土（集团）高科技股份有限公司员工。一审第三人五矿稀土集团有限公司，住所地北京市海淀区三里河路5号院1幢A210。法定代表人黄国平，执行董事。一审第三人广东省稀土产业集团有限公司，住所地广东省广州市天河区珠江西路17号广晟国际大厦50楼东面楼层。法定代表人吴泽林，董事长。一审第三人中国南方稀土集团有限公司，住所地江西省赣州市章贡区红旗大道20号。法定代表人谢志宏，董事长。上诉人杨金柱因诉中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）政府信息公开告知一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京01行初473号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年2月22日，工信部针对杨金柱的政府信息公开申请作出《工业和信息化部政府信息公开申请答复告知书》（工信公开〔2019〕51号，以下简称被诉告知书），主要内容为：工信部政务公开领导小组办公室于2019年1月30日收到杨金柱提交的政府信息公开申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称原信息公开条例）相关规定。一、关于2018年第一批、第二批稀土总量控制计划文件问题。2018年，工信部联合中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）分两次先后印发了《工业和信息化部自然资源部关于下达2018年第一批稀土开采、生产总量控制计划的通知》（工信部联原〔2018〕76号）与《工业和信息化部自然资源部关于下达2018年第二批稀土开采、冶炼分离总量控制计划的通知》（工信部联原〔2018〕139号），并及时在工信部门户网站向社会公布。二、关于近两年计划分解下达到的生产企业报有关部门的备案材料问题。按照稀土总量控制计划下达通知要求，各稀土集团应商所在省（区）工业、自然资源主管部门后，将计划分解下达到生产企业情况报工信部、自然资源部及所在省（区）工业、自然资源主管部门备案。因备案材料涉及企业生产经营等商业秘密，且部分企业为上市公司，工信部不宜公开相关信息。如有投资需要，建议直接向有关企业咨询了解。三、关于计划分解到生产企业依据的事实问题。稀土总量控制计划下达到稀土集团后，由各稀土集团根据所属生产企业产能、生产经营、转化效率、技术水平、安全环保等情况制定分解方案，再下达到稀土矿山、冶炼分离企业，保障稀土资源的合理开发利用。四、关于近两年工信部确定稀土总量控制计划的依据问题。按照《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）有关要求，由工信部会同中华人民共和国国家发展和改革委员会、自然资源部依据稀土行业发展规划、矿产资源规划及国家产业政策，综合考虑资源潜力、市场供求、环境保护等因素，研究拟定稀土开采、冶炼分离生产总量控制计划指标，报国务院批准后实施。五、关于有关部门近两年核查计划执行情况文件问题。2017年，根据《关于商请组织开展打击稀土违法违规行为专项行动的函》（工信厅联原函〔2018〕76号），工信部督促地方积极开展自查，联合有关部门实施专项核查，严厉打击超计划无计划生产等违法违规行为。2018年，工信部、自然资源部、中华人民共和国生态环境部等12部门联合发布《关于持续加强稀土行业秩序整顿的通知》（工信部联原〔2018〕265号），进一步加强计划执行等重点环节管理，建立秩序整顿常态化工作机制，加大查处惩戒力度。六、关于6家稀土集团近两年每月生产统计报表问题。因相关内容涉及集团生产经营等商业秘密，且部分集团为上市公司，工信部不宜公开相关信息。如有投资需要，建议直接向稀土集团咨询了解。七、关于中国稀土控股公司近两年利用境外稀土资源进口手续问题。中国稀土控股公司属于港股上市企业，相关内容涉及其生产经营等商业秘密，工信部对相关信息并不了解。如有投资需要，建议直接向该公司咨询了解。一审法院经审理查明：2019年1月29日，工信部收到杨金柱提交的政府信息公开申请，杨金柱申请公开的信息为“1.工业和信息化部确定的2018年第一批、第二稀土开采、生产总量控制计划文件；2.2017年、2018年计划分解下达到生产企业，这些企业报工业和信息化部、自然资源部及所在省（区）工业、自然资源主管部门的备案材料；3.计划分解到生产企业依据的事实；4.2017年、2018年工业和信息化部确定稀土开采、生产总量控制计划的依据；5.工业和信息化部、有关省（区）工业、自然资源主管部门2017年、2018年定期核实所在地企业计划执行情况的文件；6.6家稀土集团2017年、2018年每月生产统计报表；7.工业和信息化部获取的中国稀土控股有限公司2017年、2018年利用境外稀土资源进口手续。”后因工信部认为上述第二项、第六项可能涉及第三人商业秘密，就此分别向中国稀有稀土股份有限公司（以下简称稀有稀土公司）、厦门钨业股份有限公司（以下简称厦门钨业公司）、中国北方稀土（集团）高科技股份有限公司（以下简称北方稀土公司）、五矿稀土集团有限公司（以下简称五矿稀土公司）、广东省稀土产业集团有限公司（以下简称广东稀土公司）、中国南方稀土集团有限公司（以下简称南方稀土公司）征询意见，上述第三人均回函称该信息不宜对外公开。工信部遂于2019年2月22日作出被诉告知书，并于同日向杨金柱邮寄送达，杨金柱于2019年2月24日签收。杨金柱不服被诉告知书，于2019年3月8日向一审法院邮寄立案材料，提起本案诉讼。一审法院另查，根据工信部提交的《工业和信息化部自然资源部关于下达2018年第一批稀土开采、生产总量控制计划的通知》（工信部联原〔2018〕76号）与《工业和信息化部自然资源部关于下达2018年第二批稀土开采、冶炼分离总量控制计划的通知》（工信部联原〔2018〕139号）显示，工信部仅向稀有稀土公司、厦门钨业公司、北方稀土公司、五矿稀土公司、广东稀土公司、南方稀土公司，以上共计六家稀土企业下达稀土开采、生产总量控制计划。在本案庭审过程中，杨金柱明确表示对被诉告知书第一项答复无异议。工信部称：被诉告知书第五项中“根据《关于商请组织开展打击稀土违法违规行为专项行动的函》（工信厅联原函〔2018〕76号）”存在笔误，应为“根据《关于商请组织开展打击稀土违法违规行为专项行动的函》（工信厅联原函〔2016〕764号）”；关于被诉告知书的第七项答复，实质系因中国稀土控股有限公司为香港上市公司，工信部不存在杨金柱申请公开的政府信息。一审法院认为：一、关于杨金柱申请公开的第一项信息。原信息公开条例第二十一条第一项规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，针对杨金柱提出的该项信息公开申请，工信部已在被诉告知书中向杨金柱说明了相关文件名称、获取方式及途径，履行了法定告知义务，杨金柱对此亦无异议，一审法院对其合法性予以确认。二、关于杨金柱申请公开的第二项、第六项信息。1.关于杨金柱申请公开的第二项信息中“报自然资源部及所在省（区）工业、自然资源主管部门的备案材料”部分。原信息公开条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，工信部虽在被诉告知书中，对杨金柱申请公开的第二项信息中“报自然资源部及所在省（区）工业、自然资源主管部门的备案材料”部分未予答复，但依据上述规定，工信部对杨金柱申请公开的该项信息并无法定公开义务，杨金柱据此提出的“撤销被诉告知书，判令工信部提供杨金柱申请公开的政府信息”的诉讼请求，无事实与法律依据，一审法院不予支持。2.关于杨金柱申请公开的第二项信息中“报工信部的备案材料”部分及第六项信息。原信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。本案中，工信部认为杨金柱申请公开的第二项信息中“报工信部的备案材料”部分及第六项信息可能涉及第三人商业秘密，遂征询第三人稀有稀土公司、厦门钨业公司、北方稀土公司、五矿稀土公司、广东稀土公司、南方稀土公司意见，上述第三人均回函称该信息不宜公开，工信部经审查亦认为该信息确系各第三人商业秘密，并据此决定不予公开正确。经一审法院审查，上述信息确系涉及第三人商业秘密，故此杨金柱关于判决工信部公开其申请公开的政府信息的诉讼请求，不予支持。三、关于杨金柱申请公开的第三项、第四项信息。原信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，杨金柱申请公开的第三项、第四项信息，其实质系杨金柱就“计划分解到生产企业的事实依据”、“2017年、2018年工业和信息化部确定稀土开采、生产总量控制计划的依据”进行咨询，并非政府信息公开条例所规定的政府信息公开申请。因此，工信部作出的被诉告知书第三项、第四项，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。杨金柱针对该内容提起的相关诉讼不符合行政诉讼的起诉条件，依法应当予以驳回。四、关于杨金柱申请公开的第五项信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定，公民、法人或者其他组织对要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据杨金柱在政府信息公开申请中的表述，结合双方当事人庭审中的意见，杨金柱申请公开的第五项信息，系要求公开所有能够反映工信部、有关省（区）工业、自然资源主管部门2017年、2018年定期核实所在地企业计划执行情况的文件，需要工信部汇总、加工、制作，故杨金柱针对被诉告知书中的相关内容所提诉讼不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。五、关于杨金柱申请公开的第七项信息。原信息公开条例第二十一条第三项规定，对申请公开的政府信息，政府信息不存在的，应当告知申请人。针对杨金柱申请公开的第七项信息，工信部在庭审中陈述因中国稀土控股有限公司为香港上市公司，工信部不存在杨金柱申请公开的政府信息。结合双方提交的证据，一审法院认为其说法尚属合理，杨金柱虽有异议，但未能提供充分的证据证明工信部确实存在或应当存在杨金柱申请公开的相应信息。故此，应认定工信部已经履行了原信息公开条例所规定的答复义务，并对信息不存在的原因说明了理由，杨金柱相关诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。此外，关于工信部作出被诉告知书的行政程序，一审法院经审查对其合法性予以确认。据此，一审法院认定被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并判决驳回杨金柱的诉讼请求。杨金柱不服一审判决，向本院提起上诉，以一审判决遗漏第三人中国稀土控股公司，一审程序违法，被诉告知书内容违法，一审采信证据违法、认定事实没有依据、认定事实错误等为由，请求本院撤销一审判决，改判支持杨金柱一审诉讼请求。工信部提交二审书面答辩意见称一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判程序并无不当，请求本院驳回杨金柱的上诉请求，维持一审判决。稀有稀土公司、厦门钨业公司、北方稀土公司、五矿稀土公司、广东稀土公司、南方稀土公司未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，本院认为：杨金柱于一审庭审后提交的《中国北方稀土（集团）高科技股份有限公司2019年第二季度生产经营数据公告》，作出时间为2019年7月31日，与工信部2019年2月22日作出的被诉告知书不具有关联性。一审法院对各方提交的其他证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：原信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据第二十一条第一项、第三项的规定，行政机关对申请公开的政府信息，政府信息不存在的，应当告知申请人；对申请公开的政府信息，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定，公民、法人或者其他组织对要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被诉告知书的内容不违反前述规定，一审法院已对此予以详细阐释，本院予以认同，不再赘述。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，一审法院认为中国稀土控股公司与案件处理结果尚无利害关系，故未追加其为本案第三人，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。本案一审期间，一审法院结合本案案情，决定对本案不公开开庭审理，符合前述法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第二款规定，被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。本案中，在2019年7月23日本案一审第一次开庭过程中，杨金柱对一审合议庭全部组成人员提出回避申请，一审法院于2019年7月26日作出书面决定驳回杨金柱的回避申请，并于同年8月5日驳回了杨金柱申请回避的复议申请。在驳回决定作出之前，一审合议庭成员签发了一审第二次开庭传票，该行为与前述规定存在不符之处，本院在此予以指出。但因杨金柱的回避申请及回避复议申请均因其理由不属于法定应当回避的情形被驳回，故一审合议庭前述签发开庭传票的行为对杨金柱的诉讼权利未造成实质影响，亦尚不构成严重违反法定程序之情形。综上，一审法院认定工信部作出的被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当。杨金柱的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨金柱负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 赵世奎二〇二〇年二月十三日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥