江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）徐行初字第00024号 原告铜山县盛远货物中转服务有限公司,住所地徐州市铜山区沿湖农场。 法定代表人姜亮亮，该公司经理。 委托代理人权理想，该公司法律顾问。 被告徐州市铜山区人民政府,住所地徐州市铜山区新区。 法定代表人刘广民，区长。 委托代理人庄学勤，副区长。 委托代理人张恒永，铜山区政府法制办干部。 被告徐州市铜山区沿湖农场管理委员会,住所地徐州市铜山区沿湖农场。 法定代表人王思新，主任。 委托代理人李峰，沿湖管委会司法所工作人员。 原告铜山县盛远货物中转服务有限公司（以下简称盛远公司）诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区沿湖农场管理委员会（以下简称沿湖管委会）行政强制附带赔偿一案，本院于2014年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书，于2014年9月16日公开开庭审理了本案。原告法定代表人姜亮亮及委托代理人权理想，被告铜山区政府的委托代理人庄学勤、张恒永，被告沿湖管委会的委托代理人李峰到庭参加诉讼。本案因评估、协调扣除审限，现已审理终结。 被告铜山区政府、沿湖管委会于2014年6月30日清理违法码头时，将原告公司码头设备等予以拆除。 原告诉称，2014年6月19日，被告沿湖管委会按照铜山区政府的要求，向原告（通知中载明为“沿湖桥东侧右岸姜敦仁码头”，姜敦仁系原告法定代表人姜亮亮的父亲）发送限期拆除公司厂房设备等基础设施通知书，原告接到后向有关部门反映情况，但无人听取。6月30日，在原告公司还正常营业的情况下，突然闯入几十名所谓“执法人员”，以持警棍等方式采取强制措施，强行将原告公司设备拆除。原告是经过合法登记注册的公司，取得多项行政许可，系合法营运，被告在无合法手续、未听原告申辩的情况下将原告公司予以拆除的行为违法。被告实施的强制拆除行为给原告公司造成巨大经济损失，请求人民法院依法判决确认被告的行政行为违法，赔偿原告直接损失人民币200万元及经营损失。 原告为证明其主张向本院提供九组证据： 证据一、1、2009年11月河海大学对盛远公司防洪评价报告一份；2、2009年11月9日徐州宏宇环境科技有限公司针对原告作出的建设项目环境影响报告表；3、2009年11月徐州市水利建设研究院针对原告公司作出的可行性研究报告；上述证据证明原告在公司设立之前严格按照法律规定的程序进行了相应的评价报告和可行性研究。 证据二、土地承包合同书及租金收条，证明2009年11月1日姜亮亮为设立公司租用案外人梁瑞芹的承包地及承包范围、面积等。 证据三、企业法人营业执照、税务登记证、机构代码证、设立公司的验资报告、盛远公司的公司章程，证明原告按照法律规定进行了工商及税务登记，符合经营许可条件。 证据四、1、徐州市水利局徐水管（2009）136号文件；2、铜山县环境保护局关于原告环境影响的审批意见；3、铜山县发改委与经济贸易委员会下发的铜发改经贸投备（2009）326号文件，文件中载明同意对原告公司物流中转项目备案，并确定了通知书的有效期限以及投资数额和建设规模，该文件同时抄送了相关单位。上述相关审批文件证明原告对建设码头前期获得多项审批许可及备案，符合营业条件。 证据五、原告与铜山县供电公司签订的高压供电合同，证明原告用电是按照相关法律规定予以安装和供应。 证据六、徐州一鸣会计师事务所于2011年3月26日对原告公司进行审计的报告，证明在审计时间段公司的相应存货及资产数额为3425560元，该份报告供计算原告损失数额参考。 证据七、1、2014年6月19日沿湖管委会向原告下发的通知书；2、徐州市铜山区港口码头基本情况的调查表；证实强拆事实的存在、被告主体的适格。且调查表的第7项是原告，调查表对原告营业执照等相应证件均没有登记。该证据是原告从相关部门获取，没有公章，仅作为参考。 证据八、强制拆除时现场照片、录像，证明被告在执法过程中的不合理性及暴力性，导致原告财产损失。 证据九、原告制作的财产损失数额计算清单，证明损失情况。 被告铜山区政府、沿湖管委会共同答辩称，2014年5月8日、5月24日，徐州市清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发徐清违办[2014]2号、[2014]3号文件，要求对全市未取得《港口经营许可证》的非法码头进行集中清理整顿，并在6月30日完成对非法码头的拆除。铜山区政府认真落实市政府文件，铜山区委办公室5月21日下发铜办发[2014]30号关于成立区清理整顿违法码头工作领导小组的通知。2014年5月21日铜山区清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发了铜清违办发[2014]1号文件，要求相关部门严格履行职责，包括沿湖管委会在内的责任单位按照属地负责的原则，对已建、在建非法码头，督促其自行拆除或组织力量进行拆除，确保本辖区没有违法码头。铜山区政府派出工作组前往相关单位督促检查落实情况，沿湖管委会管委会按照市、区的文件布置，及时落实清理本辖区内的违法码头工作。沿湖管委会对包括原告在内的五家违法码头召开专门会议，就如何认定违法码头问题进行了告知，同时要求及时提交相关的证件，尤其是《港口经营许可证》进行审核。由于原告没有办理《港口经营许可证》，属应当拆除的非法码头。铜山区清理整顿违法码头工作领导小组于6月18日下发督办单，要求沿湖管委会拆除原告码头，完成时限为2014年6月21日。沿湖管委会按照要求，于6月19日向原告下发了自行拆除通知，原告负责人姜亮亮予以签收，但未自行拆除。被告铜山区政府为及时完成清理任务，于6月30日组织人员实施拆除。被告的行为是严格履行文件规定的职责和任务，原告未办理港口经营许可证属于非法码头，应当拆除，被告的行为未侵犯原告的合法权益，原告的诉请赔偿无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告铜山区政府向本院提供证据如下：1、2014年5月8日下发的徐清违办（2014）2号文件，证明徐州市政府要求各县区对违法码头进行清理整治，明确按照《港口法》规定，未取得港口经营许可证的码头都是违法码头，都属清理整顿范畴，并要求各县区5月15日前要成立并上报违法码头专项整顿组织机构，5月20日上报违法码头清理整顿工作方案以确保这项治理工作的落实。2、徐清违办（2014）3号文件，证明徐州市政府要求各区县严格落实清理整顿违法港口，并规定2014年6月5日-9日是违法港口的自行拆除时间，6月10日到24日是违法港口强制拆除的时间，按照属地原则由当地政府负责实施强制拆除。3、铜办发（2014）30号文件，证明被告是按照市政府清理整顿要求成立清理整顿办公室。4、铜清违办发（2014）1号文件，证明铜山区按照要求制定违法码头综合整治工作机制方案，对已建、在建违法码头督促自行拆除或强制拆除。5、《中华人民共和国港口法》、《江苏省港口条例》，证明从事港口经营应向港口行政部门书面申请取得港口经营许可证，并依法办理相关手续。6、会议纪要，证明沿湖管委会在2014年6月6日召开包括原告在内的违法码头整顿专题会议，原告法定代理人参加会议，并明确告知原告该码头经营是违法的。7、违法码头使用情况检查表，证明2014年6月13日铜山区清理整顿违法码头工作领导小组在沿湖管委会检查违法码头使用时，明确要求原告对违法码头拆除。8、铜山区清理整顿违法码头领导小组督办单，证明对原告码头要求在2014年6月26日前清理整改完毕。9、自行拆除通知，证明2014年6月19日沿湖管委会给原告码头告知要求其在6月21日前自行拆除，如不拆除，政府将强制拆除。 庭审中，双方当事人对证据进行了质证。被告铜山区政府及沿湖管委会对原告所举第一、二组证据真实性无异议，但认为与本案无关联性；证据三真实性无异议，但认为根据港口管理法律规定，应当在办理港口经营许可证之后，才能办理营业执照，恰恰证明原告违法经营；证据四、五不能作为港口经营合法的证据；证据六制作于2011年，不能证明目前状况；证据七无异议；证据八拆除过程真实性无异议，但认为是合法拆除；证据九是原告单方制作不予认可。原告对被告铜山区政府提交的证据认为，证据1真实性没有异议，但关联性、合法性有异议；证据2-4既不是规章，也不是法规，与本案无关联性，且被告没有法律授权，不具有强制执行的权力；证据5恰恰能够体现无论是港口法还是省港口条例均没有赋予被告强制拆除的权利，被告的行为应视为无法律依据；证据6会议记录没有参加人员谈话内容及签字认可，不能体现系行政行为过程中对行政相对人告知申辩权利；签到簿不能体现是什么会议签到，不予认可；证据7、8真实性无异议，但对合法性有异议；证据9没有告知相对人最基本的权利和义务，更不是处罚依据，不具有强制执行力。被告沿湖管委会没有提供证据，对被告提供的证据均无异议。 本院经庭审质证，对证据作如下认定：原告提供的第一组证据能够证实原告按照相关规定在公司设立前进行了环境、防洪等评价；证据二能够证实原告使用的土地系租用；证据三能够证实原告办理工商、税务登记；证据四能够证实徐州市水利局对原告公司审查并出具意见；证据五能够证实原告公司按照规定申请用电；证据六不能作为赔偿依据；证据七、八能够证实原告码头被实施拆除的事实；证据九系原告自书不能独立作为证据。被告铜山区政府提供的证据1-4能够反映徐州市实施清理违法码头的整治活动，且制定综合整治工作机制方案，对已建、在建违法码头督促自行拆除或强制拆除；证据5系港口管理的依据；证据6、7能够证明沿湖管委会召开违法码头整顿专题会议，明确要求原告对违法码头拆除；证据8证明被告实施拆除系因整改期限的要求；证据9仅能够证明被告在实施拆除前对原告进行了告知，不能证明完全履行了法定程序。 案件审理过程中，经原告申请，对码头财产毁损情况进行了评估。徐州公正资产评估事务所于2015年12月作出评估报告，评估结果：委估资产的评估值取整为人民币3195000元，其中设备原值1430000元，设备残值417000元，码头及房屋建筑物净值为1765000元。对该评估报告结论，被告铜山区政府及沿湖管委会认为，码头拆除时有起重机两台，其他列举资产不认可，与被告行为无关。原告对评估报告有效期、财产的成新率、净值及残值认定等提出书面异议。评估机构评估人员到庭接受询问，经过复查后，于2016年4月14日给予书面答复，原告在庭审质证中予以认可。 本院经审理查明，2009年11月1日，原告法定代表人姜亮亮为设立公司租用案外人梁瑞芹的承包地，租期25年（2009年11月1日至2035年元月19日止）。2009年11月，河海大学为原告盛远公司出具防洪评价报告，徐州宏宇环境科技有限公司针对原告建设项目作出环境影响报告表，徐州市水利建设研究院针对原告公司作出的可行性研究报告。2009年11月6日，原告办理了工商及税务登记。同时，原铜山县发展改革与经济贸易委员会作出铜发改经贸投备（2009）326号《铜山县盛远货物中转服务有限公司物流中转项目备案通知书》，通知原告“经审核，该项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。请据此开展有关工作，并且依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设……”；项目名称为物流中转；总投资人民币353万元，其中固定资产投资303万元，流动资金50万元；建设规模用地2亩，建筑面积1350平方米，年中转黄沙200万吨。2009年11月9日，铜山县环境保护局作出《关于铜山县盛远货物中转服务有限公司新建物流中转项目环境影响报告表的审批意见》，有效期五年。2009年12月15日，徐州市水利局作出徐水管（2009）136号《关于新建铜山县盛远货物中转服务公司的审查意见》。 2010年11月5日，徐州市人民政府作出徐政规（2010）11号《市政府关于印发〈徐州市“亿吨大港”建设征地拆迁、码头整治实施方案〉的通知》并附实施方案及奖惩办法，实施方案中对合法经营码头的标准及补偿方式予以规定，明确2009年12月1日以后建设的码头为违法码头。文件中还载明“整治后规划控制范围内的航道及道路由交通部门统一管理，其它相关职能部门要加强协作、严格控制，不得随意批建土地、房屋及码头。原告公司没有获得码头经营许可证。徐州市人民政府于2014年开展违法码头清理整顿工作，2014年5月8日、2014年5月22日，徐州市清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发徐清违办[2014]2号《关于进一步落实〈徐州市违法码头综合整治工作机制方案〉相关工作的通知》、徐清违办[2014]3号《关于印发〈徐州市清理整顿违法码头工作进度表〉的通知》，要求对全市未取得《港口经营许可证》的非法码头进行集中清理整顿，并于6月30日前完成对非法码头的清理整顿工作。铜山区委办公室、铜山区政府办公室于2014年5月21日下发铜办发[2014]30号《关于成立区清理整顿违法码头工作领导小组的通知》，2014年5月21日铜山区清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发了铜清违办发[2014]1号《关于印发〈铜山区违法码头综合整治工作机制方案〉的通知》，要求相关部门严格履行职责，包括沿湖管委会在内的责任单位按照属地负责的原则，对已建、在建非法码头，督促其自行拆除或组织力量进行拆除，确保本辖区没有违法码头。沿湖管委会于2014年6月6日对包括原告在内的五家码头召开专门会议，要求及时提交相关证件，尤其要对《港口经营许可证》进行审核，并制作了会议记录。原告经营的码头没有办理《港口经营许可证》，被认定为非法码头，属于拆除范围。铜山区清理整顿违法码头工作领导小组于2014年6月18日下发督办单，要求沿湖管委会拆除原告经营的码头，完成时限为2014年6月21日。2014年6月19日，沿湖管委会作出《铜山区清理整顿违法码头送达通知》。该通知要求：“按区委、区政府要求，你码头属违章营运码头，请在2014年6月21日前自行拆除码头吊机、地磅、岸线等基础设施，并清理剩余黄沙。逾期不拆的，由政府组织强拆。”2014年6月30日，铜山区政府组织相关部门对原告码头进行拆除。原告认为被告实施的强制拆除行为侵犯了其合法并利益并造成巨大损失，遂提起本诉，请求法院判决确认被告实施强制拆除码头的行为违法，赔偿原告财产损失200万元。诉讼过程中，原告认为其诉讼请求中财产损失有漏项，经营损失没有列入，遂将赔偿请求变更为320万元。另查明，沿湖管委会是铜山区人民政府的派出机构。 双方当事人争议焦点是被告实施的强制拆除码头行为是否符合法律规定，原告的赔偿请求是否成立。 本院认为，原告经营的码头在违法码头清理整治过程中被被告组织人员实施拆除，其具备提起本案的原告主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定，“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，铜山区政府为贯彻落实徐州市政府开展违法码头清理整顿工作，组织包括沿湖管委会等相关机关对原告经营的码头进行拆除，虽然原告将沿湖管委会作为被告，但因沿湖管委会系铜山区政府的派出机构，其行为的法律后果应由铜山区政府承担，故，沿湖管委会并非本案适格被告。 关于被告实施强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国港口法》第三条规定，“本法所称港口，是指具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域”；第二十二条第一款、第三款规定“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。”原告公司有河道岸线，建有吊机等设施，供水路、陆路购销黄沙装卸，具有码头设施的特征。本案中，铜山区政府所实施的清理整顿违法码头是为了配合本市实现南水北调生态环境机制、港口管理等要求，活动本身是有积极的社会意义，但清理码头需要根据不同情况依照法定程序进行。《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第（二）项规定，“未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下的罚款”。《江苏省港口条例》第五十二条规定“有下列行为之一的，由港口行政管理部门责令限期改正，处以一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，申请人民法院强制拆除违法建设的设施：（一）违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；（二）擅自改变港口岸线的使用范围”。根据庭审，原告提供的证据能够证实原告公司设立经过原铜山县发改委审核备案，投资项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求；铜山县环境保护局对原告项目批复认为“你单位在拟定地点建设货物中转项目具有环境可行性，同意按报批内容进行建设”等；徐州市水利局徐水管（2009）136号《关于新建铜山县盛远货物中转服务公司的审查意见》中载明“原则上同意铜山县盛远货物中转服务公司在郑集河208县道东100米处，建造距郑集河中心线41米、前沿长100米、顶高程35米、底高程28米的盛远货物中转工程。该工程仅限于黄砂、玻璃等建材采购销售。”而被告提供的证据不足以证明原告公司存在未经批准使用岸线、设立公司时违反港口总体规划和港区控制性详细规划或擅自改变港口岸线的使用范围的情形，不符合上述法律法规规定的应予拆除的情形。即使被告认为原告未申请工程竣工验收、未办理港口经营许可即进行营运属违法营运码头，亦应当按照法定的程序处理。被告对原告公司实施的强制拆除行为事实依据不足且不符合港口管理法律、法规等规定的法定程序，该行为应当确认为违法。 关于原告赔偿请求，本院认为，2010年徐州市人民政府徐政规（2010）11号《市政府关于印发〈徐州市“亿吨大港”建设征地拆迁、码头整治实施方案〉的通知》出台，要求对小码头进行整合清理，严格控制且不得随意批建。2014年，再次发文限期清理拆除。上述文件均对没有办理《港口经营许可证》的情形视为非法码头，均属清理之列。根据本院查明事实，原告公司于2009年11月起经过铜山发改委、环境资源及水利相关部门的审批，办理了工商及税务登记，其主观上是按照正当的程序申请报批，且基于对政府审批行为的信赖进行了前期投入。由于2010年徐州市开展的清理、整合小码头活动的开始，原告公司客观上确没有获得建设许可及经营许可，存在手续不完备的情形，但与上述文件所认定的非法码头情形并不相同。根据现场查看，原告码头所在位置非徐州市亿吨大港建设范围，亦不符合《港口法》及《江苏省港口条例》规定的应当实施拆除的情形，如被告为了实现徐州市人民政府南水北调、清水廊道的目标确需清理、整合原告码头，应当对原告予以适当补偿。被告在未对原告补偿的情况下直接实施拆除，应当对损失进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。本案中，被告铜山区人民政府组织实施对原告码头进行拆除，应对造成的损失予以赔偿。该法第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”因清理、整合小码头工作需要，原告公司已不具备继续经营条件，本院对原告要求货币赔偿的请求予以支持。对于赔偿范围及标准，本院根据双方共同选定的评估机构评估结果，参照徐州市人民政府整治码头补偿标准以及当事人自述作出认定。关于原告主张的租用承包地费用，原告与案外人签订土地承包合同，在合同中约定了不能继续履行的解决方式，原告应当按照合同约定的方式，通过其他途径解决，不属本案赔偿范围。关于固定资产部分，评估报告中对固定资产办公室、厕所、配电室、采钢板房、配电箱、变压器、混凝土基础、厂区内沙清运、电缆铺设、厂区道路、货场混凝土地面、毛厂挡墙、场内回填、基础、草袋子围堰等折旧后净值为1765000元，被告按该数额赔偿后，由被告拆除处理；港口起重机两台，按照重置成本价200000予以赔偿，赔偿后由被告处理；干货船评估重置价值为700000元，因原告在2015年6月2日本院所做笔录中陈述是购置的二手船，价值约50000元，本院按照原告陈述的购置价值予以赔偿；水泥船评估重置价值为50000元，原告陈述其购置价值为50000元，本院认定应按照此价值予以赔偿；上述物品在被告支付赔偿款后由被告处理。原告主张的装载机损失，因原告不能证明该设备系被告拆除码头吊机时予以损坏，该主张不予支持；关于地磅，参照徐州市人民政府对码头的补偿方案的处理方式，由被告支付30000元搬迁费，由原告自行处理。上述各项共计赔偿额为2095000元。关于原告主张的经营损失，徐州市人民政府对持有港口经营许可证的合法码头经营损失的补偿是按照给予货币补偿款的6%计算，本院对原告经营损失参照该标准酌情以货币赔偿额的5%予以补偿，即2095000元×5%=104750元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）之规定，判决如下： 一、确认被告铜山区人民政府对原告实施的强制拆除行为违法； 二、被告铜山区人民政府赔偿原告损失共计人民币2199750元； 三、驳回原告对沿湖管委会的起诉。 案件受理费50元，评估费45000元均由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行；帐号：10×××75。 审 判 长 刘 红 代理审判员 徐 冉 人民陪审员 许月新 二〇一七年三月二十九日 书 记 员 张文娟 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国港口法》 第三条本法所称港口，是指具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域。 第二十二条第一款、第三款从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。 第四十五条第一款第（二）项：未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下的罚款。 《江苏省港口条例》第五十二条：有下列行为之一的，由港口行政管理部门责令限期改正，处以一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，申请人民法院强制拆除违法建设的设施：（一）违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；（二）擅自改变港口岸线的使用范围。 二、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项：错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。