浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0602行初231号 原告章水根，男，1942年7月14曰出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告王曰康（诉讼代表人），男，1944年1月21曰出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告章阿龙，男，1952年10月25日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告贺长寿，男，1947年8月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告吴玉英，女，1972年8月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告贺小土（诉讼代表人），男，1963年3月13日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告尹菊香，女，1971年9月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告金柏泉，男，1948年8月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告章岳根，男，1963年12月22日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告章仁根，男，1954年11月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。 十原告委托代理人（一般授权代理）程玉军、殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被告绍兴市越城区城南街道办事处，住所地绍兴市越城区朝阳路28号。 法定代表人王宝金，主任。 出庭行政负责人葛文斌，政法委员。 委托代理人（特别授权代理）王凯、徐雨朦，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。 原告章水根等十人与被告绍兴市越城区城南街道办事处房屋拆迁管理其他行政行为一案，于2018年10月17日向本院提起诉讼，同日本院作出(2018)浙0602行初358号行政裁定，裁定不予立案。章水根等10人不服，上诉至绍兴市中级人民法院，绍兴市中级人民法院于2018年11月13日作出(2018)浙06行终455号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，并已发生法律效力。章水根等10人不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请。该院于2019年5月22日作出(2019)浙行申13号行政裁定，决定本案由该院提审。2019年8月5日作出(2019)浙行再34号行政裁定，撤销本院作出的(2018)浙0602行初358号及绍兴市中级人民法院作出(2018)浙06行终455号行政裁定，指令本院对本案予以立案。本院于2019年8月16日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。上列十原告的诉讼代表人王曰康、贺小土及委托代理人殷玉航、程玉军，被告绍兴市越城区城南街道办事处行政负责人葛文斌、委托代理人徐雨朦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉争行政行为：2018年7月18日，被告下属单位越城区城南街道城中村改造领导小组办公室作出《外山村拆迁公告》。该公告规定：对城南街道外山村实施拆迁签约腾空。拆迁范围：涉及征收外山村集体土地上的所有建筑物及附属物；拆迁政策：根据《越城区集体土地涉及房屋征收补偿实施办法(试行)》及有关规定执行；安置人口计入截止时间为2018年8月15日截止；城南街道外山村拆迁货币补偿住宅房屋比准价为9500元/平方米；拆迁方式：采用“即签即拆”的方式进行；同时规定，拆迁范围内的房屋产权和使用权纠纷应在拆迁期内妥善解决，逾期不解决的不终止拆迁；签约由其自行负责等。 原告章水根等十人诉称，原告均在浙江省绍兴市越城区城南外山村内居住，在该村拥有合法房屋及土地使用权。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室作出《外山村拆迁公告》，把原告的房屋及土地使用权划定在拆迁范围，进而对原告开始实施拆迁。原告认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、二十条、二十五条等规定，因建设需要征收集体土地的，需按照法定程序进行。越城区城南街道城中村改造领导小组办公室是被告设立的临时机构，且被告本身没有直接作出搬迁的职权，其作出《外山村拆迁公告》这一行政行为，没有任何法律依据，已构成重大明显违法。为维护自身权益，提起诉讼，请求：1、依法确认被告做出“外山村拆迁公告”的行政行为无效。2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了以下证据： 原告章水根等十人在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了以下证据： 1、原告身份证复印件、房屋权属证据1组，证明原告具备诉讼主体资格，原告所有的房屋在拆迁范围之内，原告作为行政相对人提起诉讼，符合行政诉讼法规定； 2、《外山村拆迁公告》1份，证明本案被告作出了外山村拆迁公告行政行为，没有法律依据；该公告作出时间是2018年7月18日，上列十原告知道外山村拆迁公告之后在法定期限内提起诉讼；章阿龙与章水根也与本案有利害关系； 3、绍兴市中级人民法院行政裁定书1份，证明原告起诉是合理的。 被告绍兴市越城区城南街道办事处辩称，一、原告章水根、章阿龙均已签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》。其中，章阿龙的案涉房屋已全部腾空，相关补偿款也全部领取，协议已经完全履行完毕。故该两原告与涉案行政行为不具有法律上的利害关系，其提起的行政诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(三)有具体的诉讼请求和事实根据”的规定的有关情形，应当裁定驳回起诉。二、被告认为，被告作出的《外山村拆迁公告》符合越城区的有关政策规定，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室发布《外山村拆迁公告》，对城南街道外山村实施拆迁。本案中，为加快推进城中村改造，外山村拆迁项目列入2018年度越城区第一阶段征收集体所有土地房屋项目表中。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条的有关规定，各镇人民政府(街道办事处)负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作，因此，被告具有本行政区域内房屋补偿的具体组织实施工作。而越城区城南街道城中村改造领导小组办公室系被告依法成立的临时性机构，其作出的行政行为的法律后果依法由被告承担。同时，该拆迁公告对安置人口计算及货币补偿住宅房屋比准价等内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则(试行)》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法(试行)》等有关规定。综上，原告提起的行政诉讼无事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告绍兴市越城区城南街道办事处在举证期限内向法院提供并在庭审中出示的证据： 1、编号175《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》、编号379、394、401《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》及腾空单、授权书、承诺书1组，证明原告章水根、章阿龙已签订安置补偿协议，章阿龙并已履行完毕的事实； 2、外山村拆迁公告1份，证明被告作出案涉行政行为的事实； 3、《绍兴市越城区人民政府关于印发越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）的通知》（越政发【2018】12号）1份，证明被告具有实施房屋拆迁职权，且补偿标准符合规定； 4、《越城区城中村改造第一阶段实施方案》（越委办【2018】58号）1份，证明涉案项目列入2018年度计划。 被告绍兴市越城区城南街道办事处同时确认其作出行政行为的法律、法规依据为：《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定： 原告证据1，被告对“三性”均无异议，但认为原告章水根、章阿龙已签订拆迁协议，其中一位已经履行完毕，与被诉拆迁公告没有利害关系； 原告证据2，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议； 原告证据3，被告无异议。 本院对原告证据1-3的真实性均予以确认。 被告证据1，原告质证认为编号175号补偿协议并不是本案原告的，与本案关联性不认可，是案外人，原告章水根、章阿龙虽已签订了协议，但对公告的合法性是不认可的，不能达到被告证明目的；本院认为，编号175补偿协议非本案原告章阿龙所签，与本案无关联性，本院不予采信，对其余证据的真实性予以确认； 被告证据2，原告对真实性及关联性无异议，对合法性有异议。本院认为该证据系被诉行政行为，本院对真实性予以确认； 被告证据3，原告对真实性无异议，合法性及关联性有异议，房屋征收补偿，应该是由省自治区直辖市政府作出规定，越城区无权以红头文件作出规定； 被告证据4，原告质证认为该证据内容不完整，对“三性”不予认可。 本院对被告证据3-4的真实性予以确认。 经审理查明，2018年7月18日，被告下属单位越城区城南街道城中村改造领导小组办公室作出《外山村拆迁公告》。该公告规定：对城南街道外山村实施拆迁签约腾空。拆迁范围：涉及征收外山村集体土地上的所有建筑物及附属物；拆迁政策：根据《越城区集体土地涉及房屋征收补偿实施办法(试行)》及有关规定执行；安置人口计入截止时间为2018年8月15日截止；城南街道外山村拆迁货币补偿住宅房屋比准价为9500元/平方米；拆迁方式：采用“即签即拆”的方式进行；同时规定，拆迁范围内的房屋产权和使用权纠纷应在拆迁期内妥善解决，逾期不解决的不终止拆迁；签约由其自行负责等。 另查明，该公告涉及拆迁的房屋系集体土地上的房屋。原告的房屋位于该公告拆迁范围内。案涉房屋所涉土地不存在征地批准文件。 还查明，被告在拆迁该范围内的地上建筑物时，仅仅作出了一个《外山村拆迁公告》，对该范围内的地上建筑物未作出其他房屋征收决定和房屋征收补偿决定。 本院认为，本案的争议焦点： 一、原告章阿龙、章水根均已签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议》，该两原告与被诉《拆迁公告》是否具有法律上的利害关系问题。本院认为该公告发布于2018年7月18日，原告针对被诉行政行为提起诉讼是2018年10月17日，根据被告提交的章水根所签订的上述安置补偿协议时间是2019年，故被告以上述两原告签订补偿协议，与案涉房屋与原告无利害关系，进而认该两原告与被诉行政行为无利害关系的理由不能成立。 二、被告绍兴市越城区城南街道办事处作出的《外山村拆迁公告》是否合法的问题。 被诉《拆迁公告》，虽无“征收”的文本表述，而表达为“改造、拆迁”，但其中包含的拆迁改造范围、规定拆迁时间、拆迁人将对被拆迁人进行补偿等内容，同时被诉拆迁公告载明的拆迁政策是根据《越城区集体土地涉及房屋征收补偿实施办法(试行)》，而该实施办法第二条规定：越城区范围内，因征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿的，适用本办法。第三条规定：征地房屋补偿是征收集体所有土地补偿工作的组成部分。同时根据被告提交的原告章水根与其签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》等，案涉地块房屋拆迁行为符合集体土地上房屋征收的要件，并已产生房屋征收的实际结果。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对涉案集体土地上房屋的征收必须依照法定权限和程序进行。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，被告在未完成对涉案集体土地征收的各项审批手续前，即发布被诉公告以签订《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定，且被告亦未提交相关证据证明本案所涉土地经过了上述法律规定的征收程序。为此，被告在未经合法征收的前提下发布公告拆迁原告集体土地上房屋的行为属于超越职权的违法行为。但在现行法律制度缺乏集体土地上房屋征收规定的前提下，对城中村改造采用与房屋所有权人在平等、自愿、等价、有偿方式签订协议，在一定层面上有利于提高城中村改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，并愿意对房屋所有权人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置所发布的公告，不宜完全否定此公告的合法性，尚未达重大且明显违法，但经释明，原告拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认被告作出的被诉行政行为无效，故对其诉请本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告章水根、王曰康、章阿龙、贺长寿、吴玉英、贺小土、尹菊香、金柏泉、章岳根、章仁根的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  沈 岚 人民陪审员  方利民 人民陪审员  潘芳芳 二〇二〇年二月三日 书 记 员  王翌婷 ? 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。