山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁17行终403号上诉人（原审原告）桑燕茹，女，1966年10月3日出生，汉族，住山东省菏泽市开发区。被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红大街999号。法定代表人张泽中，区长。委托代理人于翔，菏泽市牡丹区司法局工作人员。委托代理人赵春阳，菏泽市牡丹区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。住所地：菏泽市东方红西街二所嘉园。法定代表人屠博宇，局长。被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区东城街道办事处，住所地：菏泽市牡丹南路34号。法定代表人周彦森，主任。委托代理人杜伟，山东信法律师事务所律师。上诉人桑燕茹与被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市牡丹区住房和城乡建设局（以下简称牡丹区住建局）、菏泽市牡丹区东城街道办事处（以下简称东城办事处）行政强制违法一案，已由东明县人民法院作出（2019）鲁1728行初28号行政判决。上诉人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明,为实施旧城区改造（环堤公园综合改造），被告牡丹区政府于2018年8月29日作出《菏泽市牡丹区人民政府关于牡丹区2018-11号地块房屋征收决定书》，决定对牡丹区2018-11号地块范围内国有土地上的房屋及其附属物进行征收，并于同日发布房屋征收通告，征收范围：青年路以东，环城大堤以南、黄河路及汽配城以北（以规划部门划定的红线为准），上述征收决定及征收通告载明征收部门为牡丹区住建局，征收实施单位为菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心。原告桑燕茹的母亲王风琴（王凤芹）的房屋在上述征收范围内。1992年，牡丹区政府给王风琴颁发菏国用（92）字第5087号土地证。2019年1月26日，王风琴的房屋被拆除，王风琴现已经去世，桑燕茹于2019年5月8日提起本案诉讼，诉称涉案房屋现由其居住使用，请求依法确认被告强制拆除该房屋的行为违法。另查明，原告提交的菏泽市公安局牡丹区分局在桑希春、桑燕茹诉菏泽市公安局牡丹区分局不作为一案中提交的答辩状载明“2019年1月26日，牡丹区人民政府组织东城办事处、行政执法大队、城乡综合治理执法大队联合执法，对环堤公园拆迁建设范围内的多个房屋进行强制拆除。桑燕茹、桑希春对政府拆迁行为不服，拒绝配合政府拆迁工作，于当日报警”等内容。原告提交的照片及视频光盘中有执法车辆、穿制服的执法人员在拆除现场。被告东城办事处系被告牡丹区政府所下属单位。原审法院认为，首先是关于原告资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除房屋的土地使用权人是原告母亲王风琴，由于王风琴已病故，其女桑燕茹在没有遗嘱排除其法定继承权，亦未明确表示放弃法定继承权的情况下，对涉案土地上的房屋具有法律上的利害关系。桑燕茹具备提起本案诉讼的原告资格。其次是关于被诉强制拆除行为是否存在以及强制拆除主体的认定问题。桑燕茹提起本案诉讼时，所提交的5087号土地证以及强拆现场照片、视频光盘等证据，能够证明涉案房屋系合法建筑且已经被拆除。涉案房屋位于被告牡丹区政府于2018年8月29日作出的关于牡丹区2018-11号地块房屋征收决定及其发布的征收通告载明的征收范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”基于上述行政法规规定的政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆除等的法定职权，对合法建筑的拆除首先推定为行政强制行为。被告牡丹区住建局作为牡丹区政府确定的房屋征收部门，被告东城办事处作为牡丹区政府所辖下一级行政机关，二者均有可能实施强拆行为。涉案房屋被拆除，原告虽然在强制拆除现场，但是其无法识别实施强制拆除行为的人员身份，现也无任何主体主动承担强制拆除责任，应当允许原告选择一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼。基于被告牡丹区政府于2018年8月29日作出的《关于牡丹区2018-11号地块房屋征收决定》及同日发布的房屋征收通告，又考虑到原告提交的强拆现场照片、视频光盘等证据证明有行政执法人员在拆除房屋现场、拆除行为系政府行为等情况，可以初步认定是被告牡丹区政府实施了被诉强制拆除行为，原告以其为被告提起诉讼并无不当。因牡丹区政府系法定的也是本案实际的征收主体，即使是被告牡丹区住建局、东城办事处实施或者参与了强制拆除行为，二者的行为也应视为牡丹区政府的行为。被告牡丹区政府没有提交证据证明确系其他主体擅自对涉案房屋实施了强制拆除行为或者应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果。第三是关于被告牡丹区政府实施被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，依照征收方案作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。显然被告牡丹区政府对征收补偿决定没有法定的强制执行权，其也没有提交其作出征收补偿决定、向人民法院申请强制执行，并得到法院授权等方面的证据，被告牡丹区政府实施被诉强制拆除行为缺乏相应事实根据和法律依据，其强制拆除涉案房屋的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告菏泽市牡丹区人民政府于2019年1月26日强制拆除王风琴名下房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。上诉人桑燕茹上诉称，一审判决认定事实不清，王风琴已将涉案房产通过分家协议的方式赠与上诉人，上诉人是涉案房屋的合法产权人，而非仅是利害关系人。牡丹区政府作为本次征收的主体，牡丹区住建局是征收部门，东城街道办事处实施参与了强拆行为，三被上诉人均应为自己的违法行为承担责任，但一审法院仅判决牡丹区政府强制拆除行为违法，而未确定另外两被上诉人的行为违法缺乏法律依据。因此，请求二审法院：1、撤销（2019）鲁1728行初28号行政判决书，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人牡丹区政府、牡丹区住建局、东城街道办事处未向本院提较书面答辩意见。二审中，各方当事人未提供新的证据。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，根据《物权法》的相关规定，房地产以登记为准。涉案房屋下的土地在征收时登记在上诉人母亲王风琴名下，上诉人作为继承人之一有权提起本次诉讼。上诉人提交的分家协议涉及家庭财产分割和继承，与本案不是同一法律关系，不属于行政诉讼的审查范围，一审法院未明确上诉人为涉案房屋所有权人并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十八条第一款规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的征收部门有权依法拆除合法建筑，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体拆除，否则市、县级人民政府作为征收主体，理应知晓房屋被拆除的情况，其作为被征收房屋拆除后的最大获益者，应当推定市、县级人民政府实施了强制拆除的行为。本案中，上诉人无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，根据其提交的照片及视频资料，显示政府工作人员在拆除现场，已完成其初步举证证明责任，牡丹区政府在不能举证证明涉案房屋由其他主体拆除的情况下，推定为牡丹区政府实施了拆除行为。牡丹区住建局和东城办事处即使参与了拆除行为，亦是在牡丹区政府的统一安排下实施，其行为后果亦应有牡丹区政府承担。牡丹区政府在未与上诉人等利害关系人达成任何协议及作出补偿决定的情况下，自行拆除涉案房屋的行为违法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一审案件受理费50元，由被上诉人菏泽市牡丹区人民政府承担；二审案件受理费50元，由上诉人桑燕茹负担。本判决为终审判决。审判长  张天正审判员  庞 宠审判员  岳晓艳二〇二〇年二月二十一日法官助理马文书记员赵含含