广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1733号上诉人（原审被告）：钟湘文，男，1958年8月4日出生，汉族，住广州市黄埔区。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。上诉人钟湘文因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5588号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原广州市白云区萝岗镇人民政府向原告钟湘文核发了位于广州市萝岗镇萝峰村××号的萝字第0007997号《农村（圩镇）宅基地使用证》，时间注明为1997年5月10日，证载面积为63平方米，建筑面积为189平方米。现该宅基地房屋建有两层半，门牌号为广州市黄埔区萝峰社区龙田东街5巷4-2，由原告一户实际使用。2018年3月2日，被告对上述涉案宅基地使用证情况进行调查，查明该证档案内《村镇建房（用地）申请表》的申请时间、姓名、用地面积、建筑情况、四至平面图等多处信息有涂改液涂改痕迹。而原告在2000年该证办理过程中，由当时的萝峰村委会副主任钟某某指导原告父亲将村民钟伟兴此前提交的《村镇建房（用地）申请表》上的多处信息涂改为原告上述房屋的信息，并将“申请日期”和“村委会审批意见”的日期修改并倒签为“1996年5月1日”，违规为原告办理了萝字第0007997号《农村（圩镇）宅基地使用证》。被告经对原告等人调查后于2018年5月23日作出穗国土规划法字〔2018〕49号《行政处理决定书》，查明上述事实并认定萝字第0007997号《农村（圩镇）宅基地使用证》登记案件中《村镇建房（用地）申请表》上多处信息涂改并倒签申请时间，办理宅基地证的权属来源文件无效，萝字第0007997号《农村（圩镇）宅基地使用证》依法应予撤销。遂根据《不动产登记暂行条例》第十六条、《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条第一款第（一）项、《广州市不动产登记规程》第十一条第一款的规定，决定撤销萝字第0007997号《农村（圩镇）宅基地使用证》的全部登记事项。原告对上述《行政处理决定书》不服，诉至原审法院。另查明，2019年1月23日，被告广州市国土资源和规划委员会更名为广州市规划和自然资源局，统一社会信用代码为11440100MB2C91103Q。原审法院经审理认为：原《广东省实施办法》（2000年1月8日公布施行）第三条规定：“实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权、使用权受法律保护。”第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条规定：“有下列情形之一的，由房地产行政主管部门决定撤销全部或者部份登记事项：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记的；（二）房地产行政主管部门因工作疏忽导致核准登记不当的。撤销登记的决定应当自作出决定之日起15日内书面通知当事人。”本案中，原告在办理涉案宅基地使用证过程中所提交的《村镇建房（用地）申请表》上多处信息涂改并倒签申请时间，即在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记，故被告查明该事实后作出涉案决定书撤销原告涉案宅基地使用证全部登记事项并无不当。原告并不能提供充分证据证实办理涉案宅基地使用权时属于遗失补交资料，至于原告提出撤证剥夺了其及家人的居住权等问题，可另循法律途径解决是否可重新申请办理，故原告认为仅存在资料的一般性瑕疵等而要求撤销涉案决定书的理由不充分，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钟湘文的诉讼请求。上诉人钟湘文不服原审判决，上诉称：一、一审法院未对被上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》的程序合法性进行审查。涉案宅基地证建筑面积189平方米，目前有八人居住包括申请人本人，申请人已提供户口本予以证实。涉案宅基地证被撤销，关系到包括申请人在内的八人居住问题，事关利益重大。根据《行政处罚法》第四十二条，被上诉人违反了告知义务，剥夺了上诉人申请听证的权利。故被上诉人作出的《行政处罚决定书》程序违法，依法应当予以撤销。二、一审法院认定“原告并不能提供充分证据证实办理涉案宅基地使用证时属于补交材料”系举证责任倒置，违法加重上诉人的举证责任。1、上诉人已经提供1995年4月26日书写的《申请报告》，证明其在1995年4月26日向村委及相关部门申请办理涉案宅基地证，法院认为有必须可以申请《申请报告》笔迹形成的司法鉴定。2、涉案宅基地使用证的发证日期注明为1997年5月10日，发证单位为原广州市白云区萝岗镇人民政府。被上诉人提供的钟巨明的证人证言并不能推翻涉案宅基地证的发证日期，而且钟巨明两份口供上存在明显的前后不一致，其中第一份笔录中提及房屋办证情况时，钟巨明表明是上诉人父亲本人带上宅基地申请表去办理，进行第二份笔录时转口供为钟巨明本人拿手边上的申请表帮忙涂改办理，这明显不可信，涉案宅基地证属于书面证据，证明力远远大于言词证据。首先，钟巨明只是村委干部，只是办理涉案宅基地证的其中一个环节，并不是最终环节即发证单位的工作人员，涉案宅基地证的日期也不是其填写，其不具有证明涉案宅基地证实际发证时间的资格。其次，钟巨明在被上诉人提供的两次《谈话笔录》中陈述，宅基地证由当年的房产主管部门国土所核批，真正发证办事人员为钟锦江本人，但被上诉人并没有找钟锦光进一步核实，这明显对上诉人不公平。3、上诉人已经提供了1995年4月26日书写的两份《申请报告》，其中一份为当年的镇政府工作人员所书写的模板，另一份为上诉人根据工作人员的模板亲手书写的《申请报告》，与涉案宅基地证的注明的发证日期1997年5月10日相互印证。被上诉人并没有证据推翻涉案宅基地的发证时间。根据广州市的政策，2000年广州市就已经停止办理宅基地证，《村镇建房（用地）申请表》是否倒签与能否办理宅基地证不存在因果关系。4、涉案宅基地证编号为“萝字第0007997号”，恳请法院调取该编号前后的宅基地证，以此证明涉案宅基地证同其前后编号的宅基地证都系于1997年颁发。一审法院认定上诉人并不能提供充分证据证实办理涉案宅基地使用证时属于补交材料属于举证责任倒置。上诉人是公民，已穷尽了举证责任，被上诉人系国家机关单位，涉案宅基地证的颁发及相关档案材料的保管都系其下属单位，上诉人涉案宅基地证的发证日期系倒签应当由被上诉人进行举证，而非上诉人。三、上诉人父亲当年完全按照村委及发证单位的要求补交涉案宅基地证的申请表，当年有涂改痕迹表格是工作人员提供并帮助填写的，完全在合法性审查的范围，审核通过显示是政府默认并同意的，否则不可能当场不提出质疑并要求按照规定填写，否则也不可能发证。上诉人父亲补交申请材料时年事已高，政府默认涂改痕迹，并未告知上诉人有重新提交申请书的权利，时隔近20年，被上诉人又以存在涂改痕迹将涉案宅基地证予与撤销，其作出的被诉《行政处罚决定书》违反一次性告知义务和信赖保护原则。综上，故请求：1、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审期间答辩称：一、上诉人在申请宅基地使用证时隐瞒真实情况，伪造有关证件、文件，被上诉人在查明以上事实后作出被诉《行政处理决定书》并无不当。首先，根据上诉人在2000年申请办理宅基地使用证时提交的《村镇建房（用地）申请表》显示，该申请表中申请时间、申请人名称、用地面积、建筑情况、四至平面等多处信息均存在被涂改液涂改的痕迹。通过广州开发区城市建设及房地产档案馆出具的《广州开发区房地产档案情况证明表》亦可显示，该申请表中申请人姓名栏“钟湘文”与申请理由栏“申请人：钟伟兴”并不一致，存在信息涂改的痕迹。其次，根据黄埔区纪委的调查资料显示，2000年，在上诉人父亲（己逝世）为上诉人申请办理位于萝峰村××号宅基地房屋的宅基地证时，时任原广州市白云区萝岗镇萝峰村委会副主任、分管国土工作的钟巨明曾提供指导，将村民钟伟兴此前提交的《村镇建房（用地）申请表》中多处信息涂改为上诉人位于萝峰村××号房屋的信息，并亲自将“申请日期”和“村委会审批意见”的日期修改并倒签为“1996年5月1日”，违规为上诉人办理了《农村（圩镇）宅基地使用证》（证号：萝字第0007997号）。由此可见，上诉人在申请宅基地登记时所提交的《村镇建房（用地）申请表》上多处信息涂改并倒签申请日期，隐瞒真实情况，伪造有关证件、文件，被上诉人在查明以上事实后撤销该宅基地使用证的全部登记事项，并无不当。二、被上诉人作出被诉《行政处理决定书》不属于行政处罚，故不适用《行政处罚法》中关于处罚程序的规定。根据《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条、《广州市不动产登记规程》第十一条规定，被上诉人作出的被诉《行政处理决定书》属于行政确认，该《行政处理决定书》不具有任何惩戒性或制裁性功能，依法不属于行政处罚行为，被上诉人无需根据《行政处罚法》第四十二条规定为上诉人组织或举行听证。另外，被上诉人在依法作出被诉《行政处理决定书》以后，于2018年5月29日及时向上诉人送达，并于2018年5月31日在广州市国土资源和规划委员会门户网站上将《农村（圩镇）宅基地使用证》（证号：萝字第0007997号）公告作废，符合以上法定程序。三、被上诉人已提供充分证据证明涉案《行政处理决定书》的合法合规性，其无需对宅基地使用证是否属于补交材料承担举证责任。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，行政机关在行政诉讼中只需要对其作出的行政行为承担相应举证责任，不需要对与该行政行为无关的其他事项承担任何举证责任。本案中，被上诉人已提供系列证据证明涉案宅基地使用证在申请登记过程中确实存在隐瞒真实情况，伪造有关证件、文件的情形，且各证据之间能够相互印证，形成完成的证据链条，被上诉人己履行了法律法规所要求的举证义务。而上诉人所提到的“举证责任倒置，违法加重上诉人的举证责任”，是对举证责任分配的错误理解，对被上诉人的举证责任无限进行了扩大。由于涉案宅基地证本身就是通过非法方式来获取的，在钟巨明违规为上诉人办理宅基地使用证的情况之下，钟巨明根本不可能再要求上诉人补充提交任何资料，否则其也不会受到纪检部门的纪律处分。因此，上诉人主张其办理宅基使用证系补交材料的说法，根本无法成立，被上诉人已经提供充分证据证明被诉《行政处理决定书》的合法合规性，不需要再对涉案宅基地使用证是否属于补交材料承担任何举证责任。四、宅基地使用证经有关部门的审核通过，并不代表其不具有被依法撤销的可能性。宅基地使用证经有关部门的审核通过，并不代表其不具有被依法撤销的可能性。正是由于涉案宅基地使用证已经获得有关部门的审核通过，而工作人员在审核过程中未能及时察觉到申请材料中存在非法登记或登记不当的情形，后续才会引致该证件被依法撤销的法律后果。如果将有关部门审核通过的所有证件都视为行政机关的默认同意，则相当于认为只要当事人获得了有关部门制作的证件，则该证件永远都会处于行政机关默认同意的状态，无论在何种情况下行政机关都不可能自我纠正或撤销。这种悖论显然违反法律规定和客观常理，法律之所以赋予行政机关行使撤销的权力，就是为了能够为行政机关在发现非法登记或登记不当的情况后提供纠正救济的途径。因此，宅基地使用证经有关部门的审核通过，并不代表其不具有被依法撤销的可能性。综上，被上诉人作出的被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。经审查，原审法院认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为：《广东省实施办法》（2000年1月8日公布施行）第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条规定：“有下列情形之一的，由房地产行政主管部门决定撤销全部或者部份登记事项：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记的；（二）房地产行政主管部门因工作疏忽导致核准登记不当的。撤销登记的决定应当自作出决定之日起15日内书面通知当事人。”本案中，钟湘文的父亲在办理涉案宅基地使用证时提供的《村镇建房（用地）申请表》的申请时间、姓名、用地面积、建筑情况、四至平面图等多处信息有涂改液涂改痕迹。在该用地申请表中申请人姓名一栏中“钟湘文”与申请理由一栏中“钟伟兴”不一致，姓名一栏中“钟湘文”明显是涂改而成。同时，根据中共广州市黄埔区纪律检查委员会对当时萝峰村委会副主任钟某某的谈话笔录显示，钟某某指导钟湘文的父亲将村民钟伟兴此前提交的《村镇建房（用地）申请表》上多处信息涂改为钟湘文的房屋信息，钟某某将申请表上的“申请日期”和“村委会审批意见”的日期修改并倒签为“1996年5月1日”。可见，涉案宅基地使用证在办理过程中确实存在通过隐瞒事实，伪造有关证明文件骗取登记的情形，相关证据之间也能形成完整的证据链。因此，被上诉人在查明该事实后作出被诉决定撤销上诉人的涉案宅基地使用证登记并无不当，本院予以支持。对于上诉人提出涉案决定未依照行政处罚法的规定告知上诉人听证权利。本院认为，被诉决定系被上诉人对其之前作出的行政行为进行纠正处理的行为，不属于行政处罚，上诉人提出的该项上诉理由本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟湘文负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年二月二十四日书记员 刘 伟