青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行申145号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)马则乃，青海省民和回族土族自治县村民。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人)民和回族土族自治县住房和规划建设局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区川垣三路。 法定代表人韩生军，局长。 委托代理人张鑫，民和回族土族自治县住建局规划办工作人员。 委托代理人冯宏，民和回族土族自治县诚信法律服务所法律工作者。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海东市住房和规划建设局。住所：青海省海东市平安区平安大道206号。 法定代表人张胜源，局长。 委托代理人白洁，系该局调研员兼房产局局长。 委托代理人李元龙，青海河湟律师事务所律师。 再审申请人马则乃因诉民和回族土族自治县住房和规划建设局（以下简称民和县住建局）、海东市住房和规划建设局（以下简称海东市住建局）拆迁行政处罚及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行终7号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人马则乃称，一、二审法院判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：一、一审法院超出诉讼请求,对本案事实进行错误认定，而二审法院在一审法院事实不清的情况下，判决维持原判违反法律规定。首先，本案所涉及的是撤销行政处罚决定书而不是强制拆除行为，不应当对强制拆除行为进行认定。其次，关于强制拆除行为申请人已经起诉至青海省海东市中级人民法院，关于责任主体尚在审理过程中，一审法院不应当没有事实根据就认定责任主体。最后，本案一审中，民和县住建局和海东市住建局系共同被告，而一审却认定复议机关海东市住建局实施强制拆除明显错误。二、本案实质上属于被申请人对申请人作出的行政处罚决定，被申请人作出的限期拆除违法建筑决定书的法律依据也是行政处罚法，既然是行政处罚决定，就应当符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，而不应依据《中华人民共和国城乡规划法》对申请人进行处罚。三、被申请人作出本案案涉行政处罚决定超越法定职权。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”依据《民和回族土族自治县人民政府办公室关于调整民和县城市管理委员会成员及成员单位工作职责的通知》：“五、民和县城市管理委员会各成员单位工作职责的通知（二）县城市管理综合执法局在县住房和规划建设局的配合下，负责依法查处、拆除城市规划区内各类违法、违章建筑。（四）县住房和规划建设局的8个工作职责不包含查处违法建筑。”依据上述规定，被申请人民和县住建局已经没有查处违法建筑的工作职责，2017年6月23日之后查处违法建筑的工作职责已经由民和县城市管理综合执法局行使，故本案被申请人作出案涉决定明显超越职权；四、被申请人作出案涉行政处罚决定程序违法。《行政处罚法》第三十九条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定(一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；(二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；(三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；(四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《建设行政处罚程序暂行规定》第七条规定：“执法机关依据职权，或者依据当事人的申诉、控告等途径发现违法行为。执法机关对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，应当立案，但适用简易程序的除外。立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报主管领导批准。第十四条规定：“调查终结报告连同案件材料，由执法人员提交执法机关的法制工作机构，由法制工作机构会同有关单位进行书面核审。”第十六条规定：“执法机关的法制工作机构对案件核审后，应提出以下书面意见：(一）对事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处理适当的案件，同意执法人员意见。(二）对定性不准、适用法律不当、处罚不当的案件，建议执法人员修改。(三）对事实不清、证据不足的案件，建议执法人员补正。(四）对程序不合法的案件，建议执法人员纠正。(五）对超出管辖权的案件，按有关规定移送。”第十七条规定：“对执法机关法制工作机构提出的意见，执法人员应当采纳。”本案被申请人没有在法定的举证期限内向人民法院提交主管领导案件处理批件、法制工作机构审核意见、行政机关负责人集体讨论决定，也未经过通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的审核人员审核，应当视为被申请人没有相关的证据，被申请人依法不应作出案涉行政处罚决定书，其作出行政行为的程序明显违法；五、被申请人作出的责令限期拆除房屋的行政处罚决定不属于法律规定的行政处罚种类。依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，案涉房屋不属于申请人一人所有，被申请人不应对申请人一人作出案涉行政处罚决定，明显属于违背事实，故作出案涉行政处罚决定认定事实错误。请求本院撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行终7号行政判决和青海省海东市平安区人民法院（2018）青0221行初15号行政判决及民和县住建局作出的民住建罚（2018)字061号《限期拆除违法建筑决定书》、海东市住建局作出的东规建察复字(2018)07号行政复议决定，依法对本案进行再审。 被申请人民和县住建局提交意见称，一、民和县住建局所作出的具体行政行为合法，适用法律正确，程序合法。申请人于2016年以来，未经城乡规划部门批准，擅自在川垣大通道南侧其宅基地新建房屋，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《青海省人民政府关于民和县城市总体规划（2011-2030）年的批复》、《关于城市规划区内禁止乱搭私建房屋的通告》、2015年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、2016年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、《关于开展违法建设专项整治行动的通告》、2017年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、《海东市人民政府办公室文件》东政办（2017）235号文件规定，申请人新建房屋实属违法建筑。我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条、第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，依法立案并进行调查，履行了告知、送达、听证等程序，保障了申请人陈述、申辩、听证等权利。在此基础上，责令申请人限期拆除违法建设，因其未自行拆除，遂作出限期期拆除违法建设决定并处罚款。因此，被申请人所作出的具体行政行为合法，适用法律正确，程序合法。二、申请人认为自己属于民和县川垣大道征用房屋搬迁安置户，民和县交通局在征用其房屋、耕地时没有进行妥善安置，仅支付补偿款，故其用补偿款在原宅基地范围内修建房屋，属于自救行为而不属于违章建筑的理由不能成立。事实上，2015年6月左右，民和县交通局为修建民和县川垣大道依法征用了申请人土地、房屋以及附属物，在征用时，申请人放弃房屋安置，自愿领取补偿款67万余元。故申请人未经城乡规划主管部门批准，擅自占用耕地建房实属违法建设。三、强拆行为由民和县人民政府组织实施，民和县住建局的主要职责是认定申请人的建筑为违法建筑，该事实清楚，并有证据证明，但之后的强拆行为是依法由县政府组织集中整治小组实施。综上所述，被申请人认为所作出的限期拆除违法建筑决定事实清楚，证据确实，程序合法，应予维持。故请求本院驳回马则乃的再审申请。 被申请人海东市住建局提交意见称，一、一二审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判决驳回马则乃的诉讼请求并无不当，应予维持。二、被申请人民和县住建局作出的限期拆除违法建筑决定和罚款3万元的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，程序合法。民和县住建局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有行政执法职权，有权依法查处违法建设，作出限期拆除违法建筑、罚款决定具有充分的法律依据。民和县住建局的行政行为程序合法，包括立案、调查、送达、听证和决定程序以及决定书本身等，都严格遵循了法律法规关于行政处罚程序的相关规定。三、被申请人海东市住建局的行政复议决定书认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律法规正确。本案中，海东市住建局受理申请人的复议申请后，经审查符合行政复议规定予以受理，并及时调阅和复查案卷材料，认为民和县住建局作出的限期拆除违法建筑决定和罚款3万元的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律法规正确，遂作出维持的行政复议决定，其行政复议程序合法，故一、二审法院依法驳回其诉讼请求并无不当。综上，请求本院驳回马则乃的再审申请。 本院认为，根据再审申请人的再审申请理由和二被申请人所提交的答辩意见，本案应重点审查民和县住建局是否具有作出《限期拆除违法建筑决定书》法定职权，所作出的民住建罚（2018)字061号《限期拆除违法建筑决定书》认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、行政处罚程序是否合法的问题及海东市住建局是否具有作出复议决定法定职权，所作出的东规建察复字(2018)07号行政复议决定是否合法的问题。 关于被申请人民和县住建局是否具有作出本案被诉《限期拆除违法建筑决定书》的法定职权及被申请人海东市住建局是否具有作出复议决定法定职权的问题。经查，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，被申请人民和县住建局作为县级城乡规划主管部门，具有作出对辖区内违法建筑进行限期拆除决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被申请人海东市住建局作为被申请人民和县住建局的上级行政机关，具有受理本案复议申请并作出行政复议决定的主体资格和法定职权。申请人提出被申请人民和县住建局没有作出本案行政处罚决定的法定职权，属于超越法定职权的再审申请理由于法无据，不能成立。 关于被申请人民和县住建局所作出的民住建罚（2018)字061号《限期拆除违法建筑决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题。经查，本案中，民和县住建局在巡查中发现，马则乃所建房屋未经城市规划行政主管部门批准，无建设行政主管部门审批手续，遂对本案进行立案调查。一、二审庭审中，申请人马则乃也未能提供证据证明其所建房屋具有合法审批的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》；申请人马则乃明知其土地、房屋等已被征收，其又在原耕地新建房屋，未经城乡规划主管部门批准，也未取得建设工程规划许可，其对未批先建房屋的事实亦予以认可，故其所建房屋应当认定为违法建筑；申请人提出本案中案涉房屋不属于其一人所有，被申请人不应对其一人作出案涉决定，案涉决定认定事实错误。经查，在一、二审庭审中，申请人对此并未提供案涉房屋为多人所有的相关证据，且在被申请人民和县住建局于2018年2月6日向申请人询问并制作调查笔录时，申请人自述案涉房屋系其修建，故认为案涉决定就此节事实认定错误的理由无相关证据佐证证实，不能成立；被申请人民和县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，对其作出：“1、责令马则乃自收到本决定书之日起7日内自行拆除在翠泉大通道南侧其耕地南侧新建的十一间砖混结构房屋、在西侧的二间砖混结构房屋；2、罚款3万元，限15日内到中国建设银行民和支行缴纳，如超过规定期限不缴纳罚款，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，每日按罚款数额的3﹪加处罚款。”行政处罚决定，申请人提出被申请人作出的责令限期拆除房屋的行政处罚决定不属于法律规定的行政处罚种类。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”以上规定第七项明确了行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条明确规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违法建设可责令停止建设或者作出限期拆除违法建设决定，因此，被申请人民和县住建局所作出的《限期拆除违法建筑决定书》所适用的法律法规并无不当。故申请人提出被申请人民和县住建局作出的《限期拆除违法建筑决定书》认定事实及适用法律法规错误的再审申请理由与查证的事实不符，不能成立。 关于被申请人民和县住建局作出的《限期拆除违法建筑决定书》程序是否合法的问题。经查，2018年2月6日，被申请人民和县住建局在巡查时发现马则乃存在违法建设行为，遂进行了调查，相继向马则乃送达限期拆除违法建筑听证告知书及事先告知书，并依马则乃申请，组织召开听证会，听取其陈述和申辩，充分保障了其享有的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，后依法作出《限期拆除违法建筑决定书》，民和县住建局在作出《限期拆除违法建筑决定书》前，依法履行了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规关于行政处罚的相关程序规定，其行政处罚程序并无不当。故申请人提出被申请人民和县住建局作出的《限期拆除违法建筑决定书》程序违法的再审申请理由亦不能成立。 关于被申请人海东市住建局作出的东规建察复字(2018)07号行政复议决定是否合法的问题。经查，海东市住建局依法受理申请人马则乃的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，履行了受理、审查、作出复议决定并送达等程序，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被申请人民和县住建局作出的被诉《限期拆除违法建筑决定书》的行政复议决定，行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，复议程序合法。据此，一、二审法院依法驳回申请人的诉讼请求并无不当。申请人的再审申请理由均不能成立，应予驳回。 综上，马则乃的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回马则乃的再审申请。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  陈 焱 二〇二〇年二月二十七日 书记员  郝 洋