浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初509号 原告浙江益彰文化创意发展有限公司，住所地杭州市上城区秋涛路178号5号楼107室。 法定代表人姜小珍，董事长。 委托代理人徐末、周冬雪，浙江南方中辰律师事务所律师。 被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。 法定代表人金承涛，区长。 出庭负责人张宏光，副区长。 委托代理人王潇，杭州市上城区司法局工作人员。 委托代理人孟慧，浙江永大联合律师事务所律师。 第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处，住所地杭州市上城区秋涛路36号。 法定代表人蒋晓伟，主任。 委托代理人张轶群，浙江浙元律师事务所律师。 委托代理人祝玮，该街道办工作人员。 原告浙江益彰文化创意发展有限公司不服杭州市上城区人民政府杭上复[2019]第25号行政复议决定，于2019年8月9日向本院提起诉讼，本院于2019年8月12日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处与被诉行政行为具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告浙江益彰文化创意发展有限公司的委托代理人徐末、周冬雪，被告杭州市上城区人民政府的负责人张宏光、委托代理人王潇、孟慧，第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处的法定代表人蒋晓伟、委托代理人张轶群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杭州市上城区人民政府于2019年7月17日对复议申请人浙江益彰文化创意发展有限公司（简称益彰公司）的行政复议申请作出杭上复[2019]第25号行政复议决定，认为杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（简称紫阳街道办）2019年4月3日发布的《通知》不具有行政约束力和强制力，未对益彰公司的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回益彰公司的行政复议申请。 原告益彰公司起诉称，原告与紫阳街道办签订《备忘录》，约定原告租赁紫阳街道办提供的场地，并约定“如遇市政建设、征收、规划实施、收储等因素房屋、场地、附属设施需搬迁、开工建设、停止使用或者政府、部门要求提前终止合作关系收回标的物的，本备忘录自行终止”。因此，终止备忘录只需紫阳街道办向原告提供相关部门需使用案涉土地的证明文件，原告即配合腾退。但原告经多次要求，紫阳街道办均未提供。紫阳街道办在无法依据《备忘录》的约定出示证明文件的情况下，单方面收回土地，单方面在园区内发布通知，要求商户先行清退，影响了原告正常的经营活动，侵犯了原告的合法权益。被诉行政复议决定认为该通知对原告不产生行政约束力和强制力，适用法律错误。请求判决撤销杭州市上城区人民政府作出的杭上复[2019]第25号行政复议决定；判令杭州市上城区人民政府重新作出复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1、杭上复[2019]第25号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实； 2、益彰公司与紫阳街道办2016年8月19日签订的《备忘录》； 3、紫阳街道办2019年4月3日发布的致各商户的《通知》，证据2、3拟证明紫阳街道办利用行政权力，在未出示相关证明文件的情况下，向原告发送通知，收回土地的事实； 4、紫阳街道城市管理领导小组办公室2019年2月18日向南落马营体育文化公园商户发出的《强制拆除违法建筑公告》； 5、上述办公室2019年3月6日向南落马营体育文化公园发出的《限期拆除违法建筑通知书》； 6、杭州市上城区人民政府杭上复[2019]第14号《行政复议决定书》； 7、杭州市上城区人民政府杭上复[2019]第24号《行政复议决定书》，证据4-7拟证明紫阳街道办为收回《备忘录》中的土地，通过发布公告、通知书以及强制拆除等行政手段强制原告腾退，上述行为已经被告撤销或者认定为违法。 被告杭州市上城区人民政府答辩称，一、我府经复议查明：益彰公司与紫阳街道办签订备忘录，约定由益彰公司租赁紫阳街道办管理的上城区南落马营9号场地(含房屋和附属设施)，租期为2016年8月1日起至2018年7月31日，期满后如无合同约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。期满后，益彰公司于2019年1月16日继续向紫阳街道办缴纳租金。2019年4月3日，紫阳街道办作出案涉《通知》，主要内容为：“南落马营9号(望江单元SC0404-R21-06地块)用地性质为征收地块上临时合作利用。根据紫阳街道与益彰文化创意发展有限公司约定，合同期限为2016年8月1日至2018年7月31日，期满后如无市政建设、规划、开工建设等情况可延长合作期至2019年7月31日，现因政府将该地块列入规划建设项目，合同终止，根据约定益彰文化创意发展有限公司应在5日内无条件交还标的物，否则我方有权按约定收回标的物，并追究益彰文化创意发展有限公司违约责任，且双方及任何第三方的损失均由益彰文化创意发展有限公司承担。紫阳街道已于2019年1月28日起多次通知益彰文化创意发展有限公司，并帮助协调过渡场地，但至今益彰文化创意发展有限公司仍未按约定交还标的物。故即日起我方按约定收回标的物，在此期间我方将配合各位商户及用户进行证据保全等工作。”我府认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条第（十一)项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。以上所指具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。根据上述规定，属于行政复议范围的应当是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。从紫阳街道办作出的案涉《通知》看，该通知不具有行政约束力和强制力，未对原告的权利义务产生影响。故我府认为案涉《通知》不属于行政复议范围，并据此作出驳回原告复议请求的决定，符合法律规定。二、原告益彰公司不服紫阳街道办2019年4月3日发布的《通知》，于2019年6月3日向我府申请行政复议，我府依法受理并进行了审理，于2019年7月17日作出案涉复议决定，2019年7月18日通过邮寄方式送达原告，7月19日直接送达至紫阳街道办，该行政程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市上城区人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、杭上复[2019]第25号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实； 2、原告致被告的《行政复议申请书》及其所附证据两组，拟证明原告提起案涉行政复议申请的事实； 3、紫阳街道办的《行政复议答复书》及其所附证据三组，拟证明行政复议被申请人紫阳街道办进行答复及举证的事实； 4、杭上复[2019]第25号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及上述材料的送达凭证，拟证明被告通知原告其复议申请已受理及要求复议被申请人进行答复、举证的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十八条第一款第（二）项。 第三人杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处述称，其要求原告交还案涉《备忘录》的标的物未使用行政权力，相关争议属于民事争议。案涉《备忘录》所涉标的物在2019年与政府收储需停止租赁，但原告未能按照备忘录约定履行，故我街道办于2019年4月3日作出案涉《通知》通知原告交还标的物。该通知行为并非行政行为。原告所述有无出具证明文件的问题也是民事争议的范围。被告以案涉通知行为不属于行政复议范围为由驳回原告的行政复议申请，适用法律正确，复议程序也符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人未提交证据。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告未明确提出质证意见。第三人对被告的证据不持异议。 对原告提供的证据，被告及第三人一致认为，证据2，与本案不具有关联性；证据3，不具备真实性、合法性，且不能证明原告欲证明的内容；证据4、5，不具备关联性、合法性；证据6、7，不具备关联性，同时认为证据4-7不能证明原告欲证明的内容。 本院对本案证据认证如下：原告提供的证据2、3，不能证明其欲证明的内容，但可以证明益彰公司于2016年8月19日与紫阳街道办签订备忘录，紫阳街道办于2019年4月3日向南落马营9号商户发送案涉通知的事实，予以采信；原告证据4-7，与被诉行政行为合法与否不具有关联性，不予采信。 其余证据具备证据三性，可以证明相应待证事实，予以采信。 经审理查明，2016年8月19日，浙江益彰文化创意发展有限公司与杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处签订备忘录，约定由益彰公司租赁紫阳街道办管理的杭州市上城区南落马营9号场地（含房屋和附属设施）用于经营南落马营体育公园，租期为2016年8月1日起至2018年7月31日止，期满后如无合同约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。 2019年4月3日，紫阳街道办向南落马营9号商户发出通知，主要内容为：南落马营9号(望江单元SC0404-R21-06地块)用地性质为征收地块上临时合作利用。根据紫阳街道与益彰文化创意发展有限公司约定，合同期限为2016年8月1日至2018年7月31日，期满后如无市政建设、规划、开工建设等情况可延长合作期至2019年7月31日，现因政府将该地块列入规划建设项目，合同终止，根据约定益彰文化创意发展有限公司应在5日内无条件交还标的物(望江单元SC0404-R21-06地块)，否则我方有权按约定收回标的物，并追究益彰文化创意发展有限公司违约责任，且双方及任何第三方的损失均由益彰文化创意发展有限公司承担。紫阳街道已于2019年1月28日起多次通知益彰文化创意发展有限公司，并帮助协调过渡场地，但至今益彰文化创意发展有限公司仍未按约定交还标的物。故即日起我方按约定收回标的物，在此期间我方将配合各位商户及用户进行证据保全等工作。 2019年5月31日，益彰公司向杭州市上城区人民政府提起行政复议申请，请求撤销紫阳街道办于2019年4月3日公布的上述《通知》。杭州市上城区人民政府于2019年6月12日通知益彰公司，其行政复议申请已予受理，并于同日向紫阳街道办发送行政复议申请书副本，同时要求其就被申请复议的行为进行答复、举证。根据复议被申请人的答复、证据等材料，杭州市上城区人民政府经审理，于2019年7月17日作出杭上复[2019]第25号行政复议决定，认为紫阳街道办2019年4月3日发布的《通知》不具有行政约束力和强制力，未对益彰公司的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回益彰公司的行政复议申请。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该具体行政行为，是指对相对人设定行政法上权利义务关系的行为。案涉通知，未对本案原告设定行政法上的权利义务关系，杭州市上城区人民政府据此认为其不具有行政约束力和强制力，并无不当。案涉通知行为不属于行政复议法规定的具体行政行为，相应地，其也不属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”该实施条例第四十八条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”原告的行政复议申请因不属于行政复议范围，故不应予以受理。在已予受理的情况下，杭州市上城区人民政府适用上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。 行政程序方面，本案原告于2019年5月31日向被告提起案涉行政复议申请，被告经2019年6月12日向复议被申请人发送复议申请书副本并通知其答复、举证，于2019年7月17日作出被诉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定，行政程序合法。 综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江益彰文化创意发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告浙江益彰文化创意发展有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年二月三日 书 记 员  汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。