四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终2号 上诉人（原审原告）罗军，男，1967年11月23日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市交通运输综合行政执法支队，住所地：四川省攀枝花市东区弄弄坪东路24号。统一社会信用代码：12510300G51949423D。 法定代表人李广枝，该支队队长。 委托诉讼代理人周俊逸，攀枝花市交通运输局公职律师。 上诉人罗军因与被上诉人攀枝花市交通运输综合行政执法支队（以下简称市交通执法支队）行政处罚纠纷一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人罗军向一审法院起诉，请求撤销被上诉人市交通执法支队作出的攀交综执罚〔2019〕1-58号处罚决定书。其事实和理由为：2019年7月3日，市交通执法支队在道路上对罗军履行检查职责，并实施行政强制措施。同年7月8日，罗军将市交通执法支队实施行政强制措施的行为起诉至一审法院，市交通执法支队行政行为的合法性，应当经司法审查完毕，才可以行使职权，作出行政决定。但市交通执法支队于2019年8月30日，违法对罗军作出攀交综执罚〔2019〕1-58号处罚决定书，且该处罚决定书事实不清，证据不足，违反法定程序，适用行政规章错误，应当予以撤销。罗军认为，其运营的川Ｄ×××××号出租汽车，是攀枝花市交通运输行政管理机关核准许可的合法运营车辆，罗军持有合法的巡游出租汽车从业资格证，具有合法的运营出租汽车的资格。 一审法院认定如下事实：攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司（以下简称运亨公司）因与罗军合同纠纷一案于2018年6月12日诉至一审法院，一审法院于2018年12月17日作出（2018）川0402民初2166号民事判决，判决“一、罗军于本判决生效之日起十日内支付拖欠攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司的管理费、税费、保洁费用3140元及资金占用费817.85元，并支付攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司违约金20000元，以上合计23957.85元；二、罗军于本判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除并将顶灯及《道路运输证》交回攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司同时十日内清除出租车营运标志（车身颜色、门徽、计价器）；三、罗军于本判决生效之日起十日内将川Ｄ×××××号车辆所有权变更到罗军名下并将车辆使用性质变更为自用；四、驳回攀枝花市运亨出租汽车有限责任公司其它诉讼请求。”罗军不服该判决向攀枝花市中级人民法院提起上诉，攀枝花市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）川04民终166号民事判决，驳回罗军的上诉请求，维持一审判决。2019年4月26日，罗军将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除，并清除出租车营运标志（门徽、计价器）。后罗军于当日又自行重新装回川Ｄ×××××号车的车顶灯和计价器，同时罗军自认因未找到《道路运输证》未将该证交回运亨公司，在找到该证后也未交回运亨公司。 2019年5月28日，运亨公司向攀枝花市交通运输管理处提交《道路运输证件注销申请表》，申请注销原因系罗军以《道路运输证》遗失为由未基于生效判决内容将《道路运输证》交回运亨公司，运亨公司在登报声明作废后提出注销申请，攀枝花市交通运输管理处经审查后注销川Ｄ×××××号车辆的《道路运输证》。其后，12328服务监督中心多次接到举报川Ｄ×××××号车涉嫌非法营运的投诉。2019年5月31日，攀枝花市交通运输管理处向市交通执法支队发出《攀枝花市交通运输管理处关于川Ｄ×××××巡游出租汽车退出营运的函》（攀运便〔2019〕24号），告知市交通执法支队：“川Ｄ×××××机动车已依据生效判决撤除车辆的顶灯、计价器，同时清除出租车营运标志，攀枝花市中级人民法院执行局正在办理川Ｄ×××××机动车过户手续，该车辆的《道路运输证》已注销。据悉，该车仍在从事出租汽车营运，已涉嫌违法违规，行业反映极为强烈，为确保安全和维护行业稳定，建议市交通执法支队依法予以打击。” 2019年7月3日11时32分，市交通执法支队执法人员蒋子健、彭建国在攀枝花市中心医院路段依法实施道路运输检查时，发现川Ｄ×××××号车安装有出租车顶灯，但车身未喷涂所属出租车公司标识与12328监督电话，在对该车进行现场检查时，发现驾驶人罗军所出示的川Ｄ×××××号车《道路运输证》的有效期至2019年1月31日止，为失效《道路运输证》。因罗军驾驶川Ｄ×××××号车，使用失效《道路运输证》涉嫌从事巡游出租汽车经营服务活动，市交通执法支队依法决定暂扣罗军驾驶的川Ｄ×××××号车和其出示的《道路运输证》待进一步调查处理，并现场作出编号为暂扣（2019）1-43号的《车辆暂扣凭证》和《证据登记保存清单》送达给罗军。市交通执法支队于当日对罗军涉嫌使用被注销道路运输证的车辆从事巡游出租汽车经营活动立案调查。2019年7月9日，市交通执法支队向罗军出具《调查取证通知书》，告知罗军定于2019年7月12日9时，对停放在攀枝花市正佳汽车修理厂内的车牌号为川Ｄ×××××大众汽车使用出租车计价器有关情况进行调查，书面通知其届时到场。当日，市交通执法支队执法人员蒋子健、彭建国到罗军的住所地向其送达时，罗军拒绝签收，市交通执法支队执法人员将《调查取证通知书》张贴到罗军家门上。罗军收到《调查取证通知书》后向市交通执法支队回函，认为该通知书违法。2019年7月11日，市交通执法支队再次向罗军出具《调查取证通知书（第二次）》，告知罗军：一、即日起到市交通执法支队一大队配合调查、处理；二、2019年7月12日9时，市交通执法支队将对停放在攀枝花市正佳汽车修理厂内的车牌号为川Ｄ×××××大众汽车使用出租车计价器有关情况进行调查，现书面通知其届时到场；三、2019年7月9日留置送达罗军的《调查取证通知书》中的“川Ｄ×××××”更正为“川Ｄ×××××”。当日，市交通执法支队执法人员蒋子健、彭建国再次到罗军的住所地以留置送达方式向罗军送达上述调查取证通知书。2019年7月12日，经攀枝花市交通运输管理处、攀枝花市公安局交通警察支队一大队、攀枝花市计量所、攀枝花市仁和区大河南路社区、四川广宏科技有限公司五个单位代表到场见证，证实罗军驾驶的川Ｄ×××××号车车身颜色为蓝色（出租车专有外观颜色）大众轿车，车顶安装有巡游出租汽车专用顶灯，座椅上套有“老凤祥”广告的白色座套，仪表台上挂有塑封的微信支付和支付宝二维码，车内安装有巡游出租汽车专用计程计价设备，计程计价设备编号为46839，为攀枝花市计量所备案登记的计价器编号；经四川广宏科技有限公司技术人员检测，川Ｄ×××××号车计程计价设备仍然能够正常使用，计价器显示储存有2019年6月23日至2019年7月3日期间的479次计费信息。一审庭审中，罗军对市交通执法支队会同攀枝花市交通运输管理处、攀枝花市公安局交通警察支队一大队、攀枝花市计量所、攀枝花市仁和区大河南路社区、四川广宏科技有限公司五个单位代表现场勘验的川Ｄ×××××号车存在的上述情形不持异议。 2019年8月8日，市交通执法支队就罗军使用被注销道路运输证的车辆从事巡游出租汽车经营活动案召开重大案件集体讨论会，经集体讨论，决定给予罗军10000元罚款的行政处罚。2019年8月13日，市交通执法支队向罗军出具《违法行为通知书》（攀交综执违通〔2019〕1-58号），告知罗军：经调查，认为罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动的行为涉嫌违反了交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第63号）第四十五条第四项的规定，依据交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第63号）第四十五条的规定，经研究，拟对罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动的行为给予10000元罚款的行政处罚，同时告知罗军根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，其享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。2019年8月16日，市交通执法支队以邮寄的方式向罗军送达《违法行为通知书》，邮政快递跟踪单显示罗军于2019年8月17日签收。罗军收到《违法行为通知书》后，向市交通执法支队邮寄了《申诉书》，提出陈述申辩，市交通执法支队于2019年8月19日收到罗军邮寄送达的《申诉书》。市交通执法支队在听取了罗军的陈述和申辩后，认为其提出的事实、理由或者证据不成立，不予采纳，于2019年8月27日作出攀交综执罚〔2019〕1-58号处罚决定书，并于2019年8月30日以邮寄方式向罗军送达，罗军于当日签收。同日，市交通执法支队解除川Ｄ×××××号车的行政强制措施，将车辆返还罗军。罗军不服处罚决定书，在法定期限内向法院提起诉讼。 一审法院还查明，2017年8月8日，中共攀枝花市委机构编制委员会作出《关于调整攀枝花市交通运输综合行政执法体制改革有关机构编制事项的通知》（攀编发〔2017〕50号），其中明确：“将市本级、西区两级公路路政机构承担的行政处罚、行政强制、监督检查职能职责及东区交通和农业水务局承担的公路路政行政处罚、行政强制、监督检查职能职责，以及市本级、东区、西区两级道路运输管理机构承担的路面执法及货运源头治超职能职责整合，交由攀枝花市交通运输综合行政执法支队承担”。 一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《四川省道路运输条例》第六条规定：“县级以上地方人民政府交通运输行政主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责分工，共同做好道路运输管理工作。”据此，市交通执法支队有对其辖区内交通运输实施监督检查的法定职责，有权对其辖区范围内涉嫌非法营运车辆的行为作出相应的处理。根据《中华人民共和国道路运输条例》规定，从事道路运输经营需取得道路运输经营许可证及车辆营运证。本案中，2019年7月3日，市交通执法支队实施行政执法检查时，罗军出示的川Ｄ×××××号车《道路运输证》已被运亨公司于2019年5月11日登报声明作废，且于2019年5月28日向攀枝花市交通运输管理处提起注销申请，攀枝花市交通运输管理处经审查后已注销川Ｄ×××××号车《道路运输证》，由此可见，罗军持有的《道路运输证》系已被注销的无效道路运输证。川Ｄ×××××号车在2019年4月26日撤除出租车标识的车顶灯和计价器等，又于同日重新安装出租汽车专用顶灯和计价器，在川Ｄ×××××号车的《道路运输证》被注销后，该车辆2019年6月23日至2019年7月3日期间仍然有479次计费信息，且罗军自认其于2019年7月3日被行政执法检查时，其正驾驶川Ｄ×××××号车搭载乘客，以上事实能够证实罗军存在使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营服务活动。罗军主张其具有合法的出租汽车运营资格，缺乏事实依据，一审法院不予支持。因此，市交通执法支队认定罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营服务活动的违法行为，认定事实清楚，证据充分。市交通执法支队在查处罗军使用被注销《道路运输证》的车辆载客行为的过程中依法履行了立案、调查取证、事前告知、作出处罚决定及送达等程序，不违反相关法律规定。交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第63号）第四十五条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的；（二）起讫点均不在许可的经营区域从事巡游出租汽车经营活动的；（三）使用未取得道路运输证的车辆，擅自从事巡游出租汽车经营活动的；（四）使用失效、伪造、变造、被注销等无效道路运输证的车辆从事巡游出租汽车经营活动的。”市交通执法支队对罗军予以10000元罚款的行政处罚符合上述规定。因此，市交通执法支队对罗军作出攀交综执罚〔2019〕1-58号处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚并无不当。 罗军主张其对市交通执法支队实施暂扣川Ｄ×××××号车辆的行政强制措施提出异议并诉至法院，市交通执法支队在司法审查未完毕的情况下作出处罚决定书违法。一审法院认为，行政强制措施的含义是指行政机关为了履行自己的职能，实现一定的行政目的从而强行对公民、法人或其他组织的人身、财产进行控制或是约束的一种行政行为。而行政处罚则是行政机关按照自己法定的职权，按照规定的程序，对违反法律法规的行政相对人给予一定惩罚的行政行为。本案中，市交通执法支队为制止违法行为，进一步查明违法事实，对川Ｄ×××××号车辆采取暂扣的行政强制措施。在查明违法事实的情况下，对罗军使用被注销《道路运输证》的车辆从事巡游出租汽车经营活动的行为作出行政处罚。扣留与行政处罚，都是行政机关可能实施的、各自独立的具体行政行为。市交通执法支队采取扣留强制措施时，向罗军告知了复议权、诉讼权以及起诉期限。在法定期限内，罗军已对扣留强制措施行使了起诉的权利。在本案中，罗军虽然指控两个具体行政行为都违法，但只诉请撤销行政处罚决定。根据罗军的诉请，本案审查对象应当是市交通执法支队作出的行政处罚行为，至于扣留行政强制行为是否违法，不在本案审查范围，已另案处理。综上，一审法院判决：驳回罗军的诉讼请求。 罗军不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。其事实和理由为：一、市交通执法支队对罗军进行行政处罚的依据是罗军取得的，登记名称为企业的《道路运输证》被发证机关注销，但发证机关与市交通执法支队是两个独立的行政主体。一审法院未查明发证机关出具的《运营车辆注销证明》和《攀枝花市交通运输管理处关于川Ｄ×××××巡游出租汽车退出营运的函》，是否是按照法定程序依法行使的行政权力，该注销是否符合或属于《中华人民共和国行政许可法》（注：2004年7月1日施行，下同）第七十条规定的六种注销行政许可的情形。二、人民法院生效的裁判文书确认了车牌川Ｄ×××××车辆的所有权人为罗军，且《道路运输证》载明的车牌号为川Ｄ×××××。因此，《道路运输证》与罗军有利害关系，注销该证，应当召开听证会。市交通执法支队仅依据发证机关出具的前述证明和函件对罗军实施行政强制措施，继而作出行政处罚，没有事实和法律依据，原审法院未查明该行为剥夺了上诉人申辩的权利。三、2019年7月3日，市交通执法支队对罗军实施行政强制措施，在罗军提起行政诉讼以后，仍不间断的向罗军取证，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定。 被上诉人市交通执法支队答辩称，2019年8月27日，市交通执法支队对罗军使用被注销的《道路运输证》从事巡游出租汽车经营活动，实施行政处罚。川Ｄ×××××车辆的《道路运输证》是由攀枝花市道路运输管理处于2019年5月29日作出的注销证明，攀枝花市道路运输管理处作出的该行政行为至今有效。市交通执法支队基于该有效的行政行为依法作出行政处罚是正确的。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。罗军提交了如下五份证据：第一份证据：2009年5月20日《攀枝花日报》刊登的《攀枝花市交通运输管理处关于确认攀枝花市市区出租汽车车主的通告》；第二份证据:车辆准购证（回执联）；第三份证据：四川省攀枝花市仁和区人民法院（2017）川0411民初1628号民事判决；第四份证据：四川省攀枝花市中级人民法院（2019）川04执复40号执行裁定；第五份证据：《攀枝花市人民政府办公室批转市交通局关于攀枝花市市区出租汽车报废更新工作方案的通知》（攀办发〔2009〕13号），拟证明车牌号川Ｄ×××××的车辆为罗军所有，只有罗军才有资格申请注销《道路运输证》。市交通执法支队就上述五份证据发表质证意见认为：对证据的真实性无异议，但不认可关联性，不能达到证明目的，且（2019）川04执复40号执行裁定撤销的是四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402执异225号裁定，而非（2017）川0411民初1628号民事判决。 对罗军提交的上述证据，本院认证如下：因市交通执法支队对其真实性无异议，本院予以采信。对证据与待证事实之间的关系及其证明力，本院在说理部分予以阐述。 本院二审经审理查明的事实与一审一致，在此予以确认。 本院认为，上诉人罗军认为其持有的《道路运输证》系攀枝花市交通运输管理处核发，市交通执法支队未提交证据证明该《道路运输证》有符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定可以注销的六种情形，因此《道路运输证》并未被注销。经本院审查，《道路运输证》系被许可人运亨公司按照《出租汽车经营行政许可决定书》与罗军签订的《经营管理合同》以及补充协议，由原许可机关核实符合要求后，为包括罗军在内购买投入运亨公司运营的车辆核发的准许上路营运的证件，其业户名称为运亨公司，即罗军出资购买的车辆，经运亨公司申请取得了特定的具有道路营运权利。根据本院已生效的（2019）川04民终166号民事判决，上诉人罗军在终止与运亨公司车辆经营合同关系后，负有将川Ｄ×××××号车辆车顶灯撤除并将顶灯和车辆《道路运输证》交回运亨公司的法定义务，然而罗军并未切实履行判决书规定交回《道路运输证》的法定义务。《中华人民共和国行政许可法》第七十条第四项规定，行政许可依法被撤销、撤回的，行政机关应当办理有关行政许可的注销手续。因此，运亨公司作为川Ｄ×××××号车辆登记车主和取得该车道路运输许可的行政相对人，根据生效法律文书确定的内容，申请授予车辆经营权的发证机关注销川Ｄ×××××号车辆的道路运输证件，发证机关依申请对川Ｄ×××××号车辆的《道路运输证》予以注销符合法律规定，亦与攀枝花市人民政府公布的《攀枝花市区新一轮出租车运力投放方案》要求相一致。故罗军认为其《道路运输证》不符合注销情形的理由不能成立，本院不予支持。 上诉人罗军提出其是川Ｄ×××××号车辆的车主，《道路运输证》与其有利害关系，注销《道路运输证》应当召开听证会，本案被上诉人仅凭发证机关出具的证明和函即实施强制措施作出行政处罚，无事实依据和法律依据。本院认为，首先，基于前述分析的理由，《道路运输证》登记的业户名称为运亨公司，不是车辆的事实车主罗军。运亨公司因终止与罗军车辆出租运营民事关系，按照生效判决的规定要求罗军交回《道路运输证》，其最终目的是向发证机关申请注销收回的《道路运输证》，该行为符合各方之间的合同约定，系申请人的合法行为。罗军虽然系出资购买川Ｄ×××××号车辆的事实车主，但是案涉出租汽车实行的公司化经营模式，该车辆取得出租运营的资格并非脱离于运亨公司而独立存续，获得营运资格必须以运亨公司为申请和使用主体。因此，《道路运输证》的注销不影响罗军对川Ｄ×××××号车辆的所有权行使，仅是对该车辆继续从事出租汽车经营服务权的限制。其次，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。结合《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。该两条法律规定了行政机关举行听证存在的两种情形，即行政机关主动举行听证和行政机关应申请举行听证。本案注销《道路运输证》不涉及《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定主动举行听证的情形,但是《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定适用的前提应当是行政机关对行政许可作出决定的实施行为，而不是对行政许可的撤销或注销行为。因此，注销《道路运输证》亦不符合该法条规定需要听证的情形，罗军认为注销《道路运输证》应当进行听证系对法律的错误理解。被上诉人市交通执法支队依据《道路运输证》发证机关的函和证明，对罗军继续从事车辆营运的行为进行行政处罚并无不当，一审判决确认市交通执法支队的行政处罚行为合法，本院予以支持。 关于罗军上诉提出市交通执法支队在实施行政强制措施后，仍不间断向其取证违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定的理由。经本院审查，由于（2019）川04民终166号民事判决生效后，罗军已与运亨公司终止了出租车经营合同关系，涉川Ｄ×××××号车辆的道路运输许可资质被依法注销，因此市交通执法支队在对罗军被注销道路运输证后继续从事出租车营运行为进行一系列的行政处罚调查程序，系正常履职行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条和第三十七条的规定，亦不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定，罗军该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，罗军的上诉理由不成立，应当予以驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由罗军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年二月三日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永