青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行申138号再审申请人（一审原告、二审上诉人）道力玛西，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张太来，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）巴图孟克，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）聂太年，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）那日斯，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）斯日格林，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）仁欠多杰，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）加布利，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）高永红，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）好同，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）乌兰巴特尔，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）布义娜，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）乔金加布，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）达乌兰，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）毛卫，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）艾日得民，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）白克，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）同格力格，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴利泽，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）才仁，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）才锋，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）才仁苏南木，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）索那，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶格吉麦，青海省格尔木市村民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）特布登，青海省格尔木市村民。共同委托代理人那顺乌力吉、张春梅，北京市道成（通辽）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）格尔木市人民政府。住所：青海省格尔木市八一路001号。法定代表人汪山泉，市长。委托代理人张拥军，青海彰杨律师事务所律师。原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司。住所：青海省格尔木市。法定代表人刘宝世，该公司董事长。委托诉讼代理人张新芳，青海彰杨律师事务所律师。再审申请人道力玛西等25人因诉格尔木市人民政府（以下简称格尔木市政府）草原使用证行政确认一案，不服青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2019）青28行终10号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人道力玛西等25人称，一、二审法院裁定确有错误，具体理由如下：一、违反法定程序。一审法院未对本案的案件事实进行审查,也未经开庭审理，却在行政诉讼案件中直接根据调整民事主体之间的法律规定作出裁定，程序违法；二审法院虽然经开庭审理调查了解到本案的客观事实，但又未对案件进行改判撤销或者变更，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，亦属程序违法。二、一、二审法院裁定适用法律法规错误。一审法院认定本案再审申请人的诉求属于土地权属争议纠纷，并适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出裁定，二审法院却适用《中华人民共和国草原法》第十六条之规定做出了维持一审的裁定。本案系请求撤销格尔木市人民政府发放草原使用证行政行为的行政诉讼案件，应当适用相关行政法律法规而不应适用调整民事主体之间的《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国草原法》第十六条的规定进行裁判，故一、二审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定，属适用法律、法规错误。三、一、二审裁定遗漏再审申请人的主要诉讼请求。申请人在原审诉状中的诉讼请求为，请求撤销格尔木市政府于2012年9月20日向第三人格尔木市农垦集团有限公司发放草原使用证行政登记行为，但一、二审法院对该项诉讼请求视而不见，所作出的裁定并未对申请人的诉求予以回应，遗漏了主要的诉讼请求。申请人所持有的草原使用证是经中共青海省人民政府批准，在国家的一轮土地承包政策下于1985年就取得并经国家第二轮土地承包于1996年6月20日经格尔木市人民政府核发的50年不变的草原使用证。被申请人格尔木市人民政府未经调查核实，未经过公示、公告等程序，利用政府手段制作格尔木市农垦集团有限公司宗地图，将申请人的部分草原在内的土地确权给其控股的格尔木市农垦集团有限公司，违反了程序正当的原则。综上，原一、二审裁定违反法定程序，适用法律法规错误且遗漏诉讼请求。请求本院撤销青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2019）青28行终10号行政裁定及青海省海西蒙古族藏族自治州德令哈市人民法院（2018）青2802行初25号行政裁定，依法对本案进行再审。被申请人格尔木市政府提交意见称，一、二审裁定适用法律正确，审判程序合法，也不存在遗漏诉讼请求的问题。再审申请人的再审申请理由无事实根据和法律依据。理由如下：一、本案系草原权属争议。根据《中华人民共和国草原法》第十六条的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。第十一条规定，依法确定给全民所有制企业单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记核发使用权证确认草原使用权。青海省人民政府实施《中华人民共和国草原法》办法第八条规定，本行政区域内依法确定给全民所有制单位和集体经济组织所有的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记合法使用证，确认草原使用权。因此，对草原争议的处理及事实的认定系行政权力，人民法院并非草原权属争议的确权单位。格尔木市政府颁发的草原使用证行政行为有事实根据和法律依据，格尔木市政府根据国办发（2001）8号文件及《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第二条规定，依法给第三人格尔木市农垦集团有限公司颁发草原使用证系行使法定职权。故一、二审法院裁定驳回再审申请人的起诉正确。二、再审申请人请求确认其于1996年取得草原使用证有效的主张没有事实根据和法律依据。申请人主张的1996年草原使用证办证过程以及内容都是上世纪90年代的产物，草原承包经营权证记载的草原权属范围仅仅是依据申请人所在村以及牧委会出具的草原使用证登记表为依据，没有镇政府及相邻方农垦集团有限公司确认。由于村一级牧委会不是《中华人民共和国草原法》第六条规定的草原权属争议解决单位，故牧委会对涉案草原也没有使用权，自然也没有承包经营权，所以申请人要求确认1996年取得的草原使用证有效依据不足。2012年，被申请人给第三人颁发草原使用权证时，经过镇政府与农垦集团有限公司相应土地权划分清楚之后予以办理。青海省人民政府也依法为第三人农垦集团有限公司颁发了国有土地使用证，草原使用证范围与第三人国有土地使用证范围相符，案涉土地及草原、土地权属事实清楚，划分明确。故申请人要求确认其1996年取得的草原使用证有效的依据不足。综上，申请人的再审申请理由不能成立。请求本院驳回申请人道力玛西等25人的再审申请。原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司提交的意见与被申请人格尔木市政府的意见一致。本院认为，本案应重点审查道力玛西等25人起诉要求撤销格尔木市政府向原审第三人颁发格政草原使用权证字（2012）第63280105号草原使用权证的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。关于再审申请人提出本案并非草原所有权、使用权争议，而系请求撤销格尔木市政府发放草原使用证行政行为的行政诉讼案件的问题。经查，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国草原法》第十六条第一款、第二款规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函﹝2007﹞60号）指出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管部门提出行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，土地登记发证后，土地所有权和使用权清楚、明确的，无需再次进行土地权属确认，对土地权属提出的争议不属于土地权属争议处理范围，当事人可以通过更正登记程序或者直接针对颁证行为申请行政复议或者提起行政诉讼的方式解决争议。本案中，格尔木市政府对案涉草原的权属进行调查后，根据调查查明的情况将案涉草原使用权向原审第三人颁发格政草原使用权证字（2012）第63280105号草原使用权证。再审申请人对格尔木市政府向原审第三人颁发草原使用权证的行政行为不服向人民法院提起行政诉讼，不属于再审申请人与原审第三人就案涉草原的所有权和使用权争议的范围。故一、二审法院以本案案涉草原属使用权属争议，应当由人民政府处理为由而驳回再审申请人的起诉不当，依法应当予以纠正。申请人道力玛西等25人的此项再审申请理由与查证的事实相符且于法有据，本院予以支持。关于再审申请人提出一审法院未开庭审理系程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据上述规定，人民法院经过阅卷、调查、询问当事人中的任一环节，认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。但《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”第八十二条第一款、第二款规定：“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及数额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”本案一审法院虽然未经开庭迳行裁定驳回起诉并不违法，但应当组成合议庭进行审理，一审法院适用简易程序由审判员一人独任审判，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十二条第一款、第二款的规定，属于审判程序违法。本院对此依法予以纠正。综上，道力玛西等25人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：本案指令青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院再审。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 陈 焱 二O二O年二月十四日书记员 黄梦琦