浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终614号 上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人寿张松，副局长。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 委托代理人傅虞杰，男，该单位工作人员。 被上诉人（原审原告）王友，男，1979年3月22日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人黄佳敏（被上诉人王友之妻），女，1981年8月12日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人诸暨市自然资源和规划局因土地行政登记一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。因新型冠状病毒××疫情防控需要等因素，本案于2020年1月23日中止审理，并于2020年2月24日恢复审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告王友系原××××山村（现为璜山镇池家山村）村民。1996年11月5日，原告以家庭人口3人（王友、王性永、许惠芳）向原化泉乡提交《农村私人建房用地呈报表》，表中记载：“现有房屋占地面积：40平方米，处理情况为‘拆除’；申请用地类型及面积：非耕地120平方米”；原化泉乡土地管理所调查意见：“该户原住房较破旧，且地势较高，打算建造后搬至新房居住，新建房子落成后，地基属归村所有”；村委会意见：“同意建造壹佰贰拾平米”。另，表后附有《分家凭单》，载明：“今有化泉乡池家山村王性永家，现有儿子长大成人，原现房屋一间属父亲所有，王友无屋，地基壹佰贰平方米归王友所有，特立此凭证，永远为照，不得反悔”，并由王友、王性永、许惠芳签名捺印和村民委员会盖章。1996年11月18日经所在乡镇审批，原告取得池家山村建房用地一处，用地面积为100平方米，后原告在该宗地上建造三层楼屋一处。1997年5月25日，王友向村交付100平方米（非地）款1050元。2013年3月，原告向土地登记管理部门申请宅基地使用权登记，原告自行申报的建筑占地面积为104.65平方米，经土地登记部门核实其中4.65平方米为违法用地，不予确权。7月22日，诸暨市人民政府向王友颁发了诸集（2013）第92300266号集体土地使用证，确认使用权面积为100平方米。2018年9月10日，原国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、《浙江省实施办法》三十六第三款“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权”的规定，认为原告的证号为诸集（2013）字第92300266号的土地使用权应当注销，故作出《注销登记告知书》，并先后通过直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、公告送达等方式向原告予以送达。2018年10月18日及11月9日被告分别在诸暨市政府门户网站及原告所在村公告栏发布《不动产注销登记公告》[诸土璜山（2018）101号、102号]。2018年12月6日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《浙江省实施办法》三十六第三款、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第（四）项、第二十三条的规定，作出《注销登记决定书》[诸土璜山（2018）101号]，决定：注销土地使用者为王友、证号为诸集（2013）字第92300266号土地使用权，并收回土地使用证；该土地使用证逾期不交还的，予以公告作废。2018年12月10日被告通过在诸暨市政府门户网站发布《不动产注销登记公告》[诸土璜山（2018）103号]予以送达。 同时查明，原告之父王性永在原××××山村有2处祖遗房产，1991年4月，以王性永户，家庭人口分别3人、4人向诸暨市人民政府提出土地登记申请，1992年3月由所在乡镇审批予以登记，地号分别为83-18-5，83-18-60，建筑占地面积分别为：77.88平方米、33.67平方米。2003年，诸暨市璜山镇人民政府与原告父亲王性永曾签订《池家山山体滑坡危房搬迁协议》，认定王性永在池家山危险区的房屋面积120平方米，王性永同意按协议搬迁。2004年，王性永户（王友系在册人口）对依据协议安置的座落于璜山镇上市村六家的土地使用权进行申报登记。2004年3月25日，诸暨市人民政府予以批准，批准文号为诸土字（2004）第258号，土地使用证证号为2-2004-923-00609号，该宅基地上的住宅已建成。 另查明，2016年8月4日，诸暨市土地、房屋、林地等不动产登记职责统一整合至原国土资源局。现原国土资源局已被撤销，其职责由新组建的诸暨市自然资源和规划局实施。 一审法院审理认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定；“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”故原国土资源局具有负责办理本行政辖区内不动产登记业务的职责。原告认为被告超越职权作出被诉行政行为的意见不予采纳。 本案双方当事人争议的焦点是原告作为在册人口已登记在王性永户2004年取得的土地登记中，现又在2013年取得土地登记，是否符合农村人口一户一宅土地管理原则。一审法院认为，原告于2013年3月申请取得的土地登记是基于1996年11月原告以家庭人口3人（王友、王性永、许惠芳）向原化泉乡提交《农村私人建房用地呈报表》而获得的所在乡镇审批，故从宅基地申请户看，原告王友与王性永是同一户。且从公安机关的户籍登记看，王友直至2013年5月28日才从王性永户单独分户，原告从1996年申请建房用地审批至2013年3月申请案涉土地登记，与王性永在同一户口登记中。故可以认定本案同一户拥有两处宅基地。但农村人口一户一宅土地管理原则，从案涉1996年审批行为当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”规定中并没有体现。同时，原告申请案涉登记的时间是2013年，根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）第三条第（三）项规定：“……对依法继承房屋或在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地‘一户一宅’政策的限制，应当予以确权登记”。此外，从庭审查明的事实看，现有证据不足以证明2004年取得的宅基地与1996年获批、2013年登记取得的宅基地有互相置换关系，被告根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”及《浙江省实施办法》第三十六条第三款“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权”的规定，作出被诉行政行为属认定事实不清、证据不足，适用法律不正确，可依法予以撤销。此外，被告在作出被诉注销登记前依法告知原告并发布公告，且采用多种方式予以送达，程序合法。虽然原告请求确认被诉行政行为违法，但从更有利于保障当事人合法权益角度，现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销原国土资源局于2018年12月6日作出《注销登记决定书》[诸土璜山（2018）101号]。本案案件受理费50元，由被告诸暨市自然资源和规划局负担。 上诉人诸暨市自然资源和规划局上诉称,一审对《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第三条第（三）项规定的理解错误，该规定应理解为：在1999年1月1日后没有新批宅基地的情况下，1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地一户一宅政策的限制。本案中，被上诉人在1996年获批宅基地后，2004年再次获批宅基地，也就是说被上诉人在1999年1月1日后新批了宅基地，而且住宅已经建成。根据1999年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”及《浙江省实施办法》第三十六条第三款“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并交当地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于拆旧建新的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”的规定，被上诉人原有老房依法应当拆除，原有宅基地的土地使用权依法应当注销，原有老房并非可以不受一户一宅限制。如果1999年1月1日后村民新批宅基地不需要拆除1999年之前原有老房的话，土地资源就会更加紧缺。因此，上诉人注销案涉土地使用权登记的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人王友答辩称：1.案涉房屋为登记在被上诉人名下唯一房屋，被上诉人名下无其他不动产物权。2.1996年被上诉人向所在乡镇提出用地申请并获得审批，后于1999年一户一宅政策修订前建造完毕，后被上诉人在2013年以户内实际居住人口补办确权登记手续。2004年获批120平方米系因为被上诉人父亲的协议置换行为，并非对被上诉人的重新审批，被上诉人房屋不在置换协议范围内，符合一户一宅政策。3.最高人民法院曾在相关案例中明确，我国土地管理法确实规定农村村民实行一户一宅的制度，目的在于延续宅基地分配公平优先原则的同时遏制宅基地无序扩张和乱占滥用耕地的行为，但是在实践中，因继承、买卖与户籍管理制度衔接等原因，确实普遍存在一户多宅的现象，在此应区分原因，分别处理而不是简单地一撤了之。因此可以确定并非所有一户多宅都是不合法的。4.上诉人程序不当。上诉人在作出被诉行政行为前未告知听证权，未经调查也未通知被上诉人参与。其作出注销告知书的日期与调取档案材料日期一致。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。但根据在卷证据显示，诸暨市人民政府向王友颁发诸集（2013）第92300266号集体土地使用证的时间应为2013年5月22日，一审认定有误，对此予以指正。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令〔第8号〕，1999年1月1日起施行）第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”对一户一宅原则第一次以法律形式予以明确。《浙江省实施办法》第三十六条第三款进一步明确，农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。 本案中，王友作为土地使用权人于2013年5月22日取得诸暨集用（2013）第92300266号集体土地使用证，其权源材料为诸集建（96）第357号农村私人建房用地批复，土地使用权面积为100平方米，故该宗地的用地批准手续形成于1996年。同时，2004年3月25日，诸暨市人民政府批准王性永户宅基地120平方米，王友为户内人口。诸暨市自然资源和规划局认为王友拥有多处宅基地，根据一户一宅以及易地建造住宅的相关规定，对其基于1996年审批手续取得的土地使用权予以注销。但2004年系王性永因池家山山体滑坡危房搬迁需要审批获得宅基地，且在相应诸土字（2004）第258号农村私人建房用地呈报表中载明其原宅基地即“现有房屋”情况为“占地面积合计三间120平方米”，而王性永此前曾于1992年先后取得2-1992-28-5号、2-1992-28-54号土地登记审批，核定登记面积分别为77.88平方米、33.67平方米。诸暨市自然资源和规划局认为1996年诸集建（96）第357号农村私人建房用地批复所载100平方米宅基地在2004年审批后应予注销的原宅基地范围内，但未提交其他证据证明该主张，也未提交证据推翻王友关于“原宅基地”是指审批面积为77.88平方米及33.67平方米的房屋共计三间之主张，故其以此为由作出被诉注销登记，证据尚不充分。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年二月二十四日 书记员 王雪莹