河北省承德市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）冀08行终17号上诉人（原审原告）赵可心，女，1994年10月25日出生，现住河北省平泉市。被上诉人（原审被告）平泉市公安局交通警察大队，住所地平泉市迎宾街与101国道交叉口，统一社会信用代码：11130823757523516R。法定代表人张立军，男，大队长。委托代理人王顺智，男，平泉市公安局交通警察大队事故科科长。赵可心诉请判令平泉市公安局交通警察大队履行法律职责一案，赵可心不服河北省平泉市人民法院（2019）冀0823行初21号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明的事实：2014年3月9日，平泉县（现平泉市）红海商贸有限公司安排其职工佟浩、赵可心去承德市接新车。该车在返回××县途中，于平泉市××××村路段发生单方交通事故，赵可心受伤。2014年3月19日，赵可心的父亲赵福田向平泉县公安局交通警察大队（现平泉市公安局交通警察大队）报案。2015年3月13日，平泉县公安局交通警察大队事故科出具证明（以下简称事故科的证明），证明内容为：“2014年3月19日10时，平泉县交警大队接到赵可心父亲赵福田报案称：2014年3月9日下午，在平泉县××××村路段，其女儿赵可心发生交通事故。经调查，2014年3月9日16时许，一辆比亚迪轿车由承德返回平泉，行驶至平泉县××××村路段发生单方交通事故，车辆损坏，车上有赵可心、佟浩二人，赵可心受伤。目前二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任。特此证明。”2015年5月22日，承德市人力资源和社会保障局作出冀伤险认决字[2015]08239005号工伤认定决定，对赵可心受到的事故伤害认定为工伤。平泉县红海商贸有限公司不服，向承德市双桥区人民法院提起行政诉讼。2015年12月30日，承德市双桥区人民法院作出（2015）双桥行初字第137号行政判决，以承德市人力资源和社会保障局未给予平泉县红海商贸有限公司15日的举证期限，程序违法为由，判决撤销该工伤认定决定。2016年1月25日，承德市人力资源和社会保障局重新作出冀伤险认决字[2015]08239005号（重）认定工伤决定，对赵可心脑挫裂伤多发、蛛网膜下腔出血、颅底骨折、脾切除术后所受到的事故伤害认定（或视同）为工伤。平泉县红海商贸有限公司不服，向承德市双桥区人民法院提起行政诉讼。2016年8月30日，承德市双桥区人民法院作出（2016）冀0802行初94号行政判决，以“根据平泉县交警大队事故科出具的证明：交通事故为单方事故，赵可心、佟浩二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任。在原告单位指定由司机佟浩驾驶车辆的情况下，现赵可心、佟浩二人互相指认对方为驾驶员。因此在不能确定事故发生时赵可心、佟浩二人谁驾驶车辆的情形下，被告作出的工伤认定决定，认定事实不清，主要证据不足”为由，判决撤销该认定工伤决定。赵可心不服，向承德市中级人民法院提起上诉。2016年11月21日，承德市中级人民法院作出（2016）冀08行终189号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。赵可心仍不服，向河北省高级人民法院申请再审。2018年8月26日，河北省高级人民法院作出（2017）冀行申617号行政裁定，裁定驳回赵可心的再审申请。2019年10月10日，赵可心以平泉市公安局交通警察大队为被告，向本院提起行政诉讼，诉讼请求为“请求人民法院判决被告依职权履行法律职责，依法调查核实：2014年3月9日16时许，赵可心与佟浩同乘一辆比亚迪汽车在平泉市××××村路段发生单方事故时，谁是车辆驾驶人。”在法庭审理中，本院考虑到，查明谁是车辆驾驶人只是公安交通管理部门在履行调查处理法定职责时的过程性行为（包括公安交通管理部门作出道路交通事故认定时的过程性行为，也包括公安交通管理部门对违法作出行为作出处罚时的过程性行为），从而要求赵可心明确其诉讼请求。赵可心一方明确：“我方没有要求被告出具交通责任认定书，我们只是要求调查核实清楚谁是车辆驾驶员。”“我再重复一遍，坚持我的诉讼请求，要求被告履行调查核实职责，确认谁是车辆驾驶人。”原审裁定认为：一、关于公安交通管理部门处理交通事故适用的程序2017年7月22日发布的《道路交通事故处理程序规定》于2018年5月1日起施行后，2009年1月1日起施行的《道路交通事故处理程序规定》同时废止（以下分别称2018年、2009年《道路交通事故处理程序规定》），故本案中涉及的事故，被告于2018年5月1日以前已经作出的行为，应当适用2009年《道路交通事故处理程序规定》；依照当时规定应当作出而尚未作出的行为，应当适用2018年《道路交通事故处理程序规定》。二、关于道路交通事故认定的问题根据2018年《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门在调查后应当制作道路交通事故认定书（以下简称事故认定），对于成因无法查清的亦应当出具道路交通事故证明（以下简称事故证明）。也就是说，公安交通管理部门对报警予以受案后，出具事故认定或者事故证明是其法定职责。在公安交通管理部门不出具的情况下，因为事故认定或者事故证明是对当事人权利义务有实际影响的行为，应当赋予当事人要求其履行法定职责的权利，包括向人民法院提起行政诉讼请求判决履行该法定职责的权利。本案中，2014年3月9日发生交通事故后，赵可心之父赵福田于2014年3月19日向被告报案的事实，双方当事人予以认可，被告亦予以受案并进行调查，故被告依法应当出具事故认定或事故证明，被告在出具事故认定前亦应先调查造成事故的当事人（能够查明或不能够查明不是本案的讨论范围）。2015年3月13日，被告出具的证明中注明“目前二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任”，因证明中注明系“暂未认定责任”，故该证明并不是《道路交通事故处理程序规定》意义上的事故认定或事故证明。据此，如果赵可心要求被告履行该法定职责，应属于人民法院的受案范围，但赵可心一方明确其诉讼请求并不包括要求出具事故责任认定（需要说明的是，被告出具事故认定或事故证明后，如对事故认定或事故证明本身不服，并不属行政诉讼受案范围）。三、关于查明谁是车辆驾驶人的行为的性质《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。司法解释规定过程性行为不属于行政诉讼的受案范围，是基于过程性行为尚不具备最终的、对外的法律效力。也就是说，因为过程性行为尚不对外发生法律效力，对当事人的权利义务尚未产生实际影响，赋予当事人诉权没有法律意义。2018年《道路交通事故处理程序规定》第六十条规定，公安交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。法律条文包含的意思是，确定当事人的责任的前提是查明当事人，也就是说，查明当事人是公安交通管理部门在作出事故认定前的一个行为（包括能够查明和无法查明），是为作出事故认定而实施的准备性的过程性行为。四、关于赵可心要求被告履行查明谁是车辆驾驶人法定职责的诉讼请求，是否属于行政诉讼受案范围的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。基于以上的分析，该法律条文中规定的“法定职责”，是指行政机关履行职责后，能够对外发生法律效力的法定职责。如果不能对外发生法律效力，即使该行为属于行政机关的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复时，也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的行政诉讼的受案范围。通俗地讲就是，人民法院不能判决行政机关履行对外不发生法律效力的行为，这也说明要求履行过程性的不对外发生法律效力的行为，不属行政诉讼的受案范围，这也是司法权与行政权的界限。综合以上内容，过程性的不对外发生法律效力的行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围；要求行政机关履行过程性的不对外发生法律效力的行为，也不属人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，赵可心要求被告履行查明谁是车辆驾驶人的法定职责，系要求被告履行过程性的不对外发生法律效力的行为，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回赵可心的起诉。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告赵可心的起诉。上诉人赵可心上诉称：1、被上诉人拒不履行法定职责给赵可心的工伤认定造成阻却，赵可心为此寻求救济提起行政诉讼符合行政诉讼受案范围，一审法院应对此作出实体判决。2、一审法院以“过程性的不对外发生法律效力的行为不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定驳回赵可心的起诉系法官主官臆断。请二审法院依法作出裁决。被上诉人平泉市公安局交通警察大队未向本院提交书面答辩意见。本院查明的事实与原审法院查明的事实无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的“法定职责”，是指行政机关履行职责后，已经对外发生法律效力的法定职责。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（五）、（六）项的规定，如果是过程性行为或者不产生对外发生法律效力的行为，即使该行为属于行政机关的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复时，也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼的受案范围。本案中，赵可心的诉讼请求是要求被上诉人“履行查明谁是车辆驾驶人的法律职责”，系要求被上诉人履行过程性的、没有产生外部法律效力的行为。赵可心所诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回赵可心的起诉适用法律正确。赵可心的上诉理由和请求无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘松平审判员  祁春梅审判员  闫 鸿二〇二〇年二月二十四日法官助理李挺书记员韩东旭