四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）川15行终18号上诉人（一审原告）黄清成，男，1954年3月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。被上诉人(一审被告)宜宾市翠屏区宗场镇人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区宗场镇白云小区。法定代表人蒲杰，镇长。上诉人黄清成因诉宜宾市翠屏区宗场镇人民政府（以下简称宗场镇政府）行政强制推除一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，黄清成系民胜村九组村民。2008年10月26日，黄清成取得宜宾市翠屏区人民政府颁发的宜翠林证字（2008）第1440号《林权证》，坐落于翠屏区；小地名为园坡，面积为3亩；小地名为半边坡，面积为1亩。2018年8月24日，黄清成（承包方）与民胜村九组（发包方）签订《农村土地承包合同书》，承包该组实测土地面积9.32亩（原合同面积4.55亩），承包期限从2000年1月1日起至2029年12月31日止，还约定承包方的承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。同日，黄清成在《农村土地承包经营权登记簿》上签字予以确认。2017年4月21日，宜宾市发改委作出《关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程项目立项的批复》（宜发改发〔2017〕136号），同意四川新宜建设投资集团有限公司（以下简称新宜集团）作为项目业主建设新机场快速通道东连线项目。9月27日，宜宾市规划局出具《关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程方案规划审查意见的函》（宜规函〔2017〕140号），同意新宜集团报审的新机场快速通道东连线项目工程方案，并于10月12日颁发《建设用地规划许可证》。10月26日，宜宾市发改委作出《关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程可行性研究报告的批复》（宜发改发〔2017〕446号），同意建设新机场快速通道东连线项目，对路线走向、项目建设主要内容及规模、项目法人等作了批复。2018年4月20日，宜宾市发改委作出宜发改发〔2018〕194号批复，同意该项目业主由新宜集团变更为宜宾新机场东连接线项目投资建设有限公司。7月17日，宜宾市翠屏区人民政府发布《关于宜宾新机场至市中心快速通道东连接线工程建设有关事项的通告》，工程建设涉及使用民胜村九组及其他村组部分集体土地。民胜村九组组织村民对各自的田、土、山林进行实地丈量，黄清成参与了丈量。2019年1月25日，民胜村九组向宜宾市翠屏区人民政府提交《关于提前实施补偿的申请》，载明经商议，申请对项目涉及的土地，按现行征地拆迁补偿政策提前实施补偿，对项目涉及的房屋，按现行征地拆迁补偿政策进行安置，并承诺实施补偿后对项目涉及的土地无条件交予政府，地面附着物（含房屋）全部清除完毕，保证今后不再因征地拆迁补偿政策标准调整，要求重新补偿。1月29日，翠屏区征地中心（甲方）、民胜村九组（乙方）、宗场镇政府（丙方），三方签订《征收土地补偿安置协议》，协议载明：……由甲方与丙方承担乙方集团土地征地范围内的具体补偿安置工作……二、……此次征收乙方集体土地63.783亩，其中耕地28.563亩（含水田15.516亩、旱地11.8575亩、园地0.8955亩、坑塘水面0.294亩），其他土地35.22亩（含林地29.589亩、农村道路0.9555亩、农村宅基地4.6755亩）。三、（一）土地补偿费。乙方土地依法被征收的，其土地补偿费的30％支付给乙方管理和使用，70％用于支付应安置人员的社会保障费用、就业补助金、生活教育补助费等。（二）安置补助费。安置补助费用于应安置人员的农转非安置所需费用。（三）此次征收乙方集体土地，应安置农转非村民18人；该18人按“宜府办发〔2011〕2号”和“宜府办函〔2014〕319号”文件规定实施安置。（四）按土地法律、法规及政策计算，征收乙方土地的土地补偿费为282578.76元。……（五）青苗补偿费：按征收乙方耕地计算，应支付乙方的青苗补偿费为58268.52元（28.563亩×2040元／亩）。（六）附着物补偿。……（七）根据政策规定，按每户100元计算土地调整费9200元……（八）附着物补偿分配工作经费……以上（一）至（八）项补偿款合计935619.5元。民胜村九组出具《情况说明》，在签订协议期间，多次向社员群众宣传本次土地征用政策、法律法规以及安置补偿方案，4月5日，在社长家中召开社员大会，再次宣传征地相关政策和方案，告知被征用土地的农户提前做好准备。该社涉及被征地26户户主，包括黄清成、黄清蓉、黄清龙到会。该社已于2019年3月6日收到安置补偿款935619.50元，但由于黄清成、黄清蓉、黄清龙等人的原因，导致该补偿款至今未分配到户。2019年4月25日，宗场镇政府组织人员对新机场快速通道东连线项目涉及土地开展清表工作，黄清成等人以“宗场民胜村有人强行侵占我们山上的附着物”报警，民警到现场进行了法制宣传和解释，清表现场有宗场镇政府工作人员。4月30日、5月19日，宗场镇政府继续组织人员开展清表工作。黄清成对上述清表行为不服，提起诉讼，请求确认宗场镇政府推除其地上附着物并强占其承包地的行为违法。另查明，依据宜宾市翠屏区人民政府《翠屏区征收工作组织实施意见》规定，乡镇（街道）负责本辖区内征收项目的组织和实施工作，是征收的工作主体、实施主体、责任主体。2019年7月19日，四川省人民政府作出《关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程农用地转用的批复》川府土〔2019〕524号，同意将新机场快速通道东连线项目涉及的翠屏区象鼻街道、宗场镇9个村（社区）的集体农用地106.7543公顷和未利用地1.0121公顷转为建设用地。一审法院认为，1.黄清成的原告主体资格？根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，黄清成对其承包地依法享有使用权，对承包地上的青苗附着物享有所有权，其不服行政机关对其承包地及地上附着物进行清表的行为，可以以自己的名义起诉，黄清成的原告主体适格。2.组织实施推除行为的主体？实施清除地表青苗附着物是征收工作的内容。宗场镇政府负责其辖区内征收项目的组织和实施工作，是征收的工作主体、实施主体、责任主体。根据黄清成提供的视频资料显示，宗场镇的工作人员在清表工作现场指挥，结合宗场镇政府在其区域范围内的征收工作职责和工作内容，故认定宗场镇政府是推除承包地上附着物的主体。宗场镇政府即使将清表工作交由城建集团实施，因城建集团并不负有推除地上附着物的义务与职权，故此责任应由宗场镇政府承担。3.推除地上附着物行为是否合法？因新机场快速通道东连线项目建设需征用黄清成的承包土地，民胜村九组申请提前补偿安置并与征地部门签订《征收土地补偿安置协议》，征地部门按照现行有效的补偿标准履行了支付土地补偿费、青苗附着物补偿费等义务，对符合农转非安置人员进行了农转非安置，此次征地补偿安置到位。政府虽然在征地前先与被征收人签订土地安置补偿协议与现有征收程序规定不完全吻合，但从实际效果看，依然做到了维护公共利益与被征收人的合法权益平衡保护，且在黄清成提起本案诉讼前该征用土地已取得四川省人民政府的征地批复，视为已采取补救措施。因此，涉案土地提前补偿安置完毕后由宗场镇政府组织人员进场施工清理地上青苗附着物属于合法用地行为，没有损害黄清成的利益。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄清成的诉讼请求。黄清成不服一审判决提起上诉称，1.一审法院认定错误。宗场镇政府不具备强占上诉人承包地并损毁地上附着物的法定职权。根据《行政强制法》第十三条和《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对集体土地征收的具体实施主体是土地行政主管部门，即便在征收过程中涉及强制执行，亦需要依照法定程序由土地行政主管部门申请人民法院予以执行。2.宗场镇政府强占上诉人承包地的行为，严重违反法定程序。根据《行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条的规定，宗场镇政府未提交按照上述法律履行程序的任何依据，应当承担举证不能的法律后果，应予确认违法。3.案涉土地未经批准征收，宗场镇政府强占土地的行为不具备前提条件。在未取得征地批复的情况下，宗场镇政府与被征地单位签订《征收土地补偿安置协议》，违反法定程序。案涉土地附着物的推除行为是2019年4、5月实施，川府【2019】524号批复是2019年7月19日作出，不能作为证明其在先行为合法的依据，反而证明其存在未批先征、未批先占的违法事实。另一方面，上述批复并非是土地征收批复，而仅是同意涉案集体农用地转为建设用地，改变的土地用途，未改变土地性质和权属。即使取得案涉土地的征地批复，也不能据此盲目认定实施阶段的一切行为均合法。综上，请求撤销一审判决，发回重审或直接改判支持上诉人的请求。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，集体土地经征收后，具体的相关安置补偿工作由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。而案涉清除地上附着物的行为属于征收补偿工作的一项具体内容。本案中，宗场镇政府系作为其辖区内征收项目的组织和实施部门，一审证据亦显示宗场镇工作人员参与清表现场工作的指挥，故宗场镇政府系实施清除地上附着物的责任主体。因此次新机场快速通道东连线项目需占用民胜村九组的土地，黄清成的承包地在占用范围内，黄清成也参与了前期的土地丈量。其所在的集体民胜村九组申请提前补偿安置并与征地部门签订《征收土地补偿安置协议》。虽然实施征收时案涉土地未取得征地批复，但征收部门已按照目前确定的补偿标准向民胜村九组支付了土地补偿费、青苗附着物补偿费，对符合农转非安置人员进行了农转非安置，此次征收补偿安置已履行到位。且案涉土地在黄清成提起诉讼前已取得四川省人民政府的征地批复，视为已采取补救措施。综合平衡考量公共利益与被征收人权益的保护，涉案土地提前补偿安置完毕后由宗场镇政府清除地上青苗附着物的行为未损害黄清成的合法利益。一审判决认定清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄清成负担。本判决为终审判决。审 判 长 叶薇审 判 员 何媛审 判 员 骆萍二〇二〇年二月十八日法官助理 卢阳书 记 员 万昊