北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京03行赔终8号上诉人（一审原告）陈某3，女，1988年2月21日出生，汉族，住北京市密云区。委托代理人闫晓丽，北京京益律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市密云区穆家峪镇人民政府，住所地北京市密云区穆家峪镇荆稍坟村。法定代表人任玉文，镇长。委托代理人董继田，男，北京市密云区穆家峪镇人民政府综合科干部。委托代理人司思，北京君宪律师事务所律师。上诉人陈某3因诉北京市密云区穆家峪镇人民政府（以下简称穆家峪镇政府）行政赔偿一案，不服北京市密云区人民法院（以下简称密云法院）（2019）京0118行赔初19号行政赔偿判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈某3及其委托代理人闫晓丽，被上诉人穆家峪镇政府的委托代理人董继田、司思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈某3向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令穆家峪镇政府赔偿因违法强制拆除陈某3的厂房及附属设施给其造成的经济损失共计14101262.31元。一审法院经审理查明，1998年1月1日，陈某3之父陈某1与穆家峪镇新农村村民委员会、穆家峪镇新农村村经济合作社签订《山场承包合同》，合同约定将密云水库区内×××山场（地界包括原××专业队山场至××小岛）面积为100亩承包给陈某1经营，承包期从1998年1月1日起到2048年1月1日止，合同期为50年。合同签订后，陈某1开始在其承包山场内建设鱼池及房屋等。2002年4月27日，北京市密云县规划局（以下简称密云规划局）对陈某1作出（2002）密规检停字第18号违法建设停工通知书，后于2002年5月8日作出（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书，认定：经查，穆家峪镇新农村村民陈某1，未经城市规划行政主管部门批准，擅自于2001年10月在密云水库扎窝山建养鱼、生活用房367.4平方米。依据《行政处罚办法》第三条第三款之规定，该建筑属违法建设。据此，密云规划局依据《北京市城市规划条例》第四十三条和《行政处罚办法》第六条规定，决定：限陈某1自接到本决定之日起十五日内无条件自行拆除违法建设，并清理现场，恢复地貌。因陈某1在规定的期限内未申请复议，未起诉，也未履行，密云规划局向密云法院申请强制执行。密云法院于2002年9月24日作出（2002）密执字第2358号行政裁定书，对密云规划局2002年5月8日作出的（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书准予强制执行。2006年2月，陈某1去世，其第一顺序继承人为其母刘某、其妻贾某、其女陈某2、陈某3。刘某、贾某、陈某2明确表示放弃本案诉讼权利。2016年4月15日，穆家峪镇政府作出《公告》，主要内容为：为落实《进一步加强密云水库水源保护工作的意见》（京政办发[2014]37号）和《加强密云水库水源保护工作的实施方案》（密政发[2014]40号）文件精神，确保全面完成库区生态治理工作，在北京市密云区（具体区域：密云水库区内×××山场）内建设的建筑物、构筑物或其他设施，请于本公告发布之日起三日内自行拆除上述建设、自行将地上物清理完毕。逾期不清理的，穆家峪镇政府将自2016年4月21日起依法清理。由此产生的任何损失，均由相关权利人自行承担，穆家峪镇政府不予任何补偿。同时，因穆家峪镇政府清理该地上物所产生的费用，将由所有人、管理人承担。2016年4月21日，穆家峪镇政府对涉案建设进行了强制拆除。陈某3不服穆家峪镇政府作出的强制拆除行为，于2016年5月4日向北京市密云区人民政府申请行政复议。北京市密云区人民政府于2017年4月18日作出密政复决字〔2017〕1号行政复议决定书，认为：乡镇人民政府强制拆除违法建设要履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除、下达催告书等一般程序，穆家峪镇政府并未履行上述相关行政程序，属于程序违法。且在《公告》中也未载明行政相对人，属于认定事实不清，证据不足。鉴于穆家峪镇政府已将涉案建设予以拆除，已无撤销强制拆除的必要。据此，北京市密云区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：确认穆家峪镇政府2016年4月21日对涉案建设进行强制拆除的行为违法。2019年3月12日，陈某3向穆家峪镇政府邮寄了行政赔偿申请书，申请穆家峪镇政府赔偿因违法强制拆除赔偿请求人厂房及附属设施所造成的经济损失人民币14101262.31元。穆家峪镇政府于2019年3月13日收到申请后，未予答复。一审庭审过程中，陈某3表示其请求赔偿的14101262.31元损失包括建筑物及附属设施损失、室内物品损失、畜禽损失、青苗附着物的损失；同时认可涉案建设与（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书认定的违法建设有重合部分。穆家峪镇政府表示，其系基于履行拆除违法建设的行政职权对涉案建设实施的强制拆除行为；同时认可其在强制拆除时拉走了现场的200只羊、70只鸡以及清理了涉案建设内的物品，并在拆除后径行清理了建设残值。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十三条、第十四条之规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，陈某3因穆家峪镇政府实施的强制拆除行为被确认违法，向穆家峪镇政府申请行政赔偿。穆家峪镇政府于2019年3月13日收到陈某3提出的行政赔偿申请书后，在两个月内未作出是否赔偿的决定。据此，陈某3依据上述法律规定提起本案诉讼未超过法定起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，陈某3提供的证据材料不足以证明穆家峪镇政府予以强制拆除的建设为合法建设，故其主张的建筑物及附属设施损失缺乏法律依据，一审法院不予支持。但穆家峪镇政府在未征求陈某3对涉案建设残值的处理意见情况下，径行对建设残值予以处理显系不妥，故其应对涉案建设的残值损失承担赔偿责任。一审法院根据双方当事人提交的证据材料及当庭陈述，结合涉案建设的建筑材料、面积、建设年代等酌情确定赔偿数额。同时，穆家峪镇政府未提供其向陈某3送达《公告》的证据材料，不能证明其已履行了告知陈某3实施强制拆除的时间及处理相应物品的义务，故其应对未能妥善处理涉案建设内的物品以及畜禽所造成的室内物品损失、畜禽损失予以赔偿。因穆家峪镇政府在实施强制拆除前未能对现场情况进行证据固定，故一审法院结合双方当事人的陈述以及生活常识酌情确定室内物品损失、畜禽损失的赔偿数额。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。陈某3要求的青苗附着物的损失,不属于本案所涉强制拆除行为所导致的直接损失，故一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、北京市密云区穆家峪镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告陈某3建设残值损失人民币六万元、室内物品损失人民币三万元、畜禽损失人民币三十万二千一百元，以上合计人民币三十九万二千一百元。二、驳回陈某3的其他赔偿请求。陈某3不服一审判决，向本院提起上诉，其主要事实和理由如下：一、一审判决完全认定上诉人的二十五间正房为违章建筑，分文未补，导致上诉人的损失得不到基本补偿。在十多年前的一起民事诉讼中法院委托评估机构对上诉人承包山场内建筑物及附属物估价近三百万元，而如今包含禽畜的损失只能得到十分之一的赔偿，难以令人信服。一审法院忽略了本案发生的背景和政策的转变，出于水源保护的需要上诉人办理退养，基于政府诚信和信赖利益保护原则应得到合理对价的补偿。二、一审法院认定上诉人提供的证据材料不足以证明被强制拆除的建筑为合法建设，此认定严重违反逻辑常识，脱离实际，丧失公平正义。涉案建筑应否赔偿不能简单借由是违法建设便能决定，应综合考虑案件背景、类似裁判观点甚至社会人文角度。上诉人的建筑虽未办理规划审批证件，但是从当地行政管理的实际情况看，承办山场的房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是历史原因造成的，应参考最高院的判例最大限度保护上诉人合法权益。此外，一审判决对鱼池被拆除后的赔偿只字未提，没有体现。对建筑材料的残值损失酌定依据模糊、数额过低不合常理。三、一审判决在上诉人提交了涉案建筑内物品的照片、种类清单的情况下仅酌情赔偿其室内物品损失三万元，没有采信其证据，没有遵循实事求是原则，背离客观实际，侵害上诉人合法权益。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，严重侵害上诉人合法权益，请求判令撤销一审判决，依法改判支持上诉方一审诉讼请求。穆家峪镇政府同意一审判决，请求维持原判。陈某3在证据交换时向一审法院提交了以下证据，并在庭审中出示：1.《山场承包合同》、（2006）密民初字第2882号民事判决书、财产价格鉴定清单，用以证明陈某3山场在2008年评估价值近300万元；2.密政发[2000]75号《密云县人民政府关于兴渔富民扶持奖励办法》《密云县人民政府关于推进农业产业化加快农民增收的扶持奖励政策》，用以证明陈某3山场以及山场内的建设是在2000年前后区政府大力推进、扶持兴渔富民政策背景下的产物；3.密政复决字〔2017〕1号行政复议决定书，用以证明穆家峪镇政府强拆陈某3山场的行为被确认违法，陈某3具备提起行政赔偿的条件；4.照片5张、密保水发〔2015〕3号《密云水库库中岛土地及地上物补助方案》《库中岛及半岛畜禽养殖自行退出协议》，用以证明陈某3山场位于水源保护区内，曾被政府工作人员清点登记；5.《密云水库水源一级保护区网箱养鱼和承包山场用房申请表》，用以证明陈某3山场的看守用房及库房得到了有关部门的审批；6.照片10张，用以证明陈某3承包山场被强拆前的客观状态；7.陈某3房产强拆损害物品明细，用以证明陈某3主张涉案行政赔偿数额的依据和组成；8.行政赔偿申请书、EMS邮寄单及查询单，用以证明陈某3曾经向穆家峪镇政府提起赔偿申请，但穆家峪镇政府并未作出是否赔偿的决定。穆家峪镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：1.（2002）密规检停字第18号违法建设停工通知书，用以证明密云规划局曾对陈某1作出违法建设停工通知书；2.（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书，用以证明密云规划局对陈某1违法建设作出行政处罚决定书；3.（2002）密执字第2358号行政裁定书，用以证明密云法院准予强制执行北京市密云县规划局作出的（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书；4.《公告》，用以证明穆家峪镇政府对密云水库区内×××山场内的建筑物、构筑物曾发出公告，要求自行清理；5.关于穆家峪镇新农村贾某违法建设的情况说明，用以证明穆家峪镇政府未同意办理陈某1在承包地内的任何建房手续，陈某1的建设系违法建设。一审法院对上述证据作出如下认定：陈某3提供并当庭出示的证据可以证明“陈某1与穆家峪镇新农村村委会签订了《山场承包合同》；一审法院曾作出（2006）密民初字第2882号民事判决书；2017年4月18日，北京市密云区人民政府作出密政复决字〔2017〕1号行政复议决定书；2019年3月12日，陈某3向穆家峪镇政府邮寄了行政赔偿申请书；穆家峪镇政府于2019年3月13日收到行政赔偿申请书”。穆家峪镇政府提供并当庭出示的证据可以证明“2002年4月27日，密云规划局作出（2002）密规检停字第18号违法建设停工通知书；2002年5月8日，密云规划局作出（2002）密规检处字第（13）号行政处罚决定书；2002年9月24日，一审法院作出（2002）密执字第2358号行政裁定书；2016年4月15日，穆家峪镇政府作出公告”。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即公民取得国家赔偿应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。第六条第二款规定：“受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。”北京市密云区人民政府所作的行政复议决定书确认穆家峪镇政府2016年4月21日强制拆除涉案建设的行为违法。陈某1系涉案建设的权利人，陈某1死亡后，其母刘某、其妻贾某、其女陈某2、陈某3作为陈某1的第一顺位继承人，刘某、贾某、陈某2明确表示放弃本案诉讼权利，故陈某3有权提起本案的赔偿之诉。依照《国家赔偿法》第九条、第十三条、第十四条之规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，陈某3向穆家峪镇政府申请行政赔偿，穆家峪镇政府于2019年3月13日收到陈某3提出的行政赔偿申请书后，在两个月内未作出是否赔偿的决定。依据上述法律规定，陈某3提起本案诉讼未超过法定起诉期限，符合法律规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。首先，关于陈某3主张的建筑物及其附属设施的损失。因陈某3未能提供证据证明涉案建设系依法取得规划许可的合法建筑物，故其主张不符合国家赔偿的前提条件，本院对该项赔偿请求不予支持。其次，行政机关实施强制拆除的手段、方式必须科学、适当，应避免在拆除过程中对当事人合法财产造成损坏。本案中，对于拆除后的建筑材料，属于陈某3的合法财产。穆家峪镇政府并未提供证据证明其在实施强制拆除行为时给予了陈某3一方自行清理所拆除的建筑材料的机会，其在未征求陈某3一方对涉案建设残值处理意见的情况下，径行对建设残值予以处理不妥，故穆家峪镇政府应对涉案建设的残值损失承担相应赔偿责任。因涉案建筑及强拆现场已不存在，一审法院根据在案证据材料、当庭陈述，结合建筑的面积、年代和材料等酌情确定的建设残值赔偿数额并无不当，本院予以维持。再次，关于陈某3主张的室内物品损失、畜禽损失、青苗附着物的损失，穆家峪镇政府未能提供证据证明其已履行了告知陈某3实施强制拆除的时间及自行处理相应室内物品的义务，对于因强制拆除行为造成涉案建筑室内物品和禽畜等合法财产的损失，应承担相应赔偿责任，一审法院已就该部分损失结合陈某3的陈述、经验常识及在案证据情况酌定了赔偿数额，本院对此不持异议。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，在强制拆除涉案建筑中造成相对人财产权益受损的，按照直接损失给予赔偿。关于青苗附着物的损失，不属于本案所涉的强制拆除行为所导致的直接损失，本院同意一审的认定意见。因此，一审判决处理结果并无不当，应予维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年二月十八日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原