福建省罗源县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0123行初1号 公益诉讼人：罗源县人民检察院，住所地福建省罗源县凤山镇东外路。 法定代表人：陈喆，检察长。 委托诉讼代理人：黄德寿，该院检察委员会委员、检察员。 委托诉讼代理人：丁敬标，该院书记员。 被告：罗源县国土资源局，住所地福建省罗源县凤山镇凤南东路15号。 法定代表人：尤庆祝，局长。 委托诉讼代理人：林朝铧，该局分管领导。 委托诉讼代理人：吴刚，福建元一律师事务所律师。 公益诉讼人罗源县人民检察院因认为被告罗源县国土资源局不履行土地行政管理法定职责，向本院提起公益诉讼。本院于2017年1月3日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公益诉讼人罗源县人民检察院委托诉讼代理人黄德寿、丁敬标，被告罗源县国土资源局委托诉讼代理人林朝铧、吴刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 罗源县人民检察院诉称:2010年4月9日，罗源县人民政府批复同意罗源国土资源局以挂牌交易方式出让罗源松山镇渡头村两幅地块的国有建设用地使用权。2010年5月13日，在罗源国土资源局举行的挂牌交易出让活动中，浙江中茂房地产开发有限公司竞得该两幅地块国有建设用地使用权，并于当日签订两份成交确认书，其中编号为罗地出让（挂）（2010）8号B-02地块（以下简称B-02地块）用地面积为50.26亩，用途为商住用地，成交价为20,120万元。浙江中茂房地产开发有限公司竞得后，于2010年6月24日在罗源县工商局注册成立福州中茂房地产开发有限公司（以下简称中茂公司）。中茂公司在注册成立之前，即以中茂公司的名义于2010年6月11日与罗源国土资源局签订罗地合[2010]10号《国有建设用地使用权出让合同》。按照合同约定，中茂公司分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，第一期于2010年7月11日前支付，第二期于2010年8月11日前支付。合同签订后，中茂公司未按合同约定如期缴付B-02地块土地出让金。2013年8月22日，根据第十六届罗源县人民政府第二十六次常务会议纪要[2012]26号文件精神，罗源国土资源局与中茂公司签订了罗地合[2013]14号《关于罗地合（2010）10号＜国有建设用地使用权出让合同＞的补充协议》，协议明确罗源国土资源局同意中茂公司交纳土地出让金的时间延长至2015年11月20日；中茂公司必须于2015年11月20日前缴清余下的土地出让金16,545万元；若未按时交纳，中茂公司应按实际未缴纳金额的日千分之一向罗源国土资源局缴纳滞纳金。由于中茂公司在延期期限届满后未缴纳，罗源国土资源局于2015年11月27日、2016年4月12日通过福建元一律师事务所向中茂公司发出《催缴土地出让金律师催告函》，但中茂公司仍不予缴纳。同时，中茂公司拟在B-02地块开发建设的“香蜜湖”商住楼小区，在罗源住房和城乡建设局于2014年1月15日已核发《建设用地规划许可证》（地字第350123201400003号，有效期从2014年1月15日至2015年1月14日），罗源国土资源局于2014年2月14日已核发《建设用地批准书》[(2014)罗字第6号，有效期2014年1月至2016年1月]的情况下，一直没有在有效期限内动工建设，仅在该地块四周建成简易围墙，B-02地块土地自实际交付后至今仍处于闲置状态。罗源县人民检察院于2016年10月21日向罗源国土资源局发出《检察建议书》，建议罗源国土资源局依法履职，以避免国有资产遭受损失，维护国家利益。2016年11月15日，罗源国土资源局以罗国土资综[2016]336号《关于检察建议书的反馈报告》回复称：该局经局务会议专题研究，拟聘请律师对中茂公司提起诉讼，但由于诉讼费用较大，已于2016年11月14日向县政府发文请求拨付诉讼费用，待县政府下拨诉讼费用后对中茂公司提起诉讼。截至本案起诉之日，罗源国土资源局仍未采取有效措施履行对B-02地块的监督管理职责。中茂公司在竞得B-02地块的国有建设用地使用权后，未按时、足额缴纳土地出让金，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第十七条的规定。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号文）、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）的规定，罗源国土资源局作为具体负责国有土地使用权出让管理和征收土地出让金的行政机关，对中茂公司未按时、足额支付土地出让金的行为未依法处置，属于行政不作为。中茂公司在B-02地块土地已交付使用且在已核发《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》后，未在规定的有效期限内动工建设，土地至今仍处于闲置状态，其行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款、《闲置土地处置办法》第十四条、《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第四十一条第一款、《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三条第二款、《福建省土地监察条例》第九条第四项的规定，罗源国土资源局作为履行土地监督管理的行政机关，未依法对中茂公司闲置土地的行为进行调查和处理，属于行政不作为。检察机关发现后，向罗源国土资源局发出检察建议，督促其依法履职，但罗源国土资源局仍未履行法定职责，使国家和社会公共利益处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求依法判决：责令罗源国土资源局履行对B-02地块国有土地使用权出让监督管理的法定职责。 罗源县人民检察院向本院提交以下证据和依据：证据A1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检查机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《福建省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、闽检发行字[2016]19号关于《关于拟对罗源国土资源局提起行政公益诉讼一案的请示》的批复，证明罗源县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼主体资格的依据；证据A2.罗源国土资源局统一社会信用代码查询、罗政办[2015]181号《罗源县人民政府办关于公布罗源县级责任清单的通知》《罗源国土资源局责任清单》，证明罗源国土资源局被告资格的依据；证据A3.罗检行公立[2016]1号立案决定书、罗检民（行）行政违监[2016]35012300002号检察建议书、送达回证、罗国土资综[2016]336号《关于检察建议书的反馈报告》，证明罗源县人民检察院已完成诉前程序可以提起行政公益诉讼；证据A4-1.中茂公司营业执照、罗地出让（挂）[2010]8号《罗源国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、成交确认书、罗地合[2010]9号《国有建设用地使用权出让合同》、罗地合[2010]10号》《国有建设用地使用权出让合同》、罗地合[2013]14号《关于罗地合[2010]10号〈国有建设用地使用权出让合同〉的补充协议》、罗国土资综[2016]293号《关于东方星城等三宗用地涉及土地出让金有关情况的说明》、中国建设银行电汇凭证、进账单等往来结算凭证及罗源国土资源局出具的《罗源渡头新区二幅地块建设用地出让金缴纳情况》、罗源国土资源局出具的证明材料及B-02地块现场照片，证明中茂公司未依法缴纳土地出让金，即对该宗土地实际使用，并在该地块四周搭建简易围墙；证据A4-2.罗国土资建[2014]6号《关于松山镇渡头村1幅国有建设用地使用权供中茂公司作为“香蜜湖”住宅小区项目用地的请示》、罗政地[2014]5号《罗源县人民政府关于同意松山镇渡头村1幅国有建设用地使用权供中茂公司作为“香蜜湖”住宅小区项目用地的批复》、[2014]罗字第6号建设用地批准书、罗源住房和城乡建设局出具的证明材料、地字第350123201400003号建设用地规划许可证、罗源国土资源局出具的证明材料及B-02地块现场照片，证明中茂公司自B-02地块实际交付后，一直未在有效期限内动工建设，仅在该地块四周建成简易围墙，B-02地块土地自实际交付后至今仍处于闲置状态；证据A4-3.罗国土法顾2015-2016第8号、12号催缴土地出让金律师催告函、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《闲置土地处置办法》《福建省国有土地使用权出让和转让办法》《福建省实施办法》《福建省土地监察条例》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2016]100号）文件、《财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，证明罗源国土资源局未依法履职行为违法及法律依据。 罗源国土资源局辩称：罗源国土资源局在履行2010年6月11日罗地合[2010]10号《国有建设用地使用权出让合同》[即罗地出让（挂）（2010）8号]及补充协议中，对受让人中茂公司履行合同的行为进行了全过程、全方位的跟踪、监督、催讨等工作，已积极地履行了催讨土地出让金的行为及法定职责，不存在不作为、不履行法定职责、不行使合同约定权利的行为。1.在中茂公司土地出让金缴交期限还未到期之前，就已多次分别向县长（2015年8月19日）、常务副县长（2015年2月15日）、分管副县长（2015年4月7日）做书面汇报、请示，提出解决方案。2.根据罗源县人民政府（2012）26号常务会议纪要精神，罗源国土资源局与中茂公司于2013年8月22日签订了《关于罗地合2010年10号＜国有建设用地使用权出让合同＞的补充协议》（罗地合2013年14号），约定受让人中茂公司缴纳土地出让金的时间延长到2015年11月20日。而早在2015年5月19日已与单位的法律顾问探讨中茂公司缴纳土地出让金及开发过程中遇到相关问题的解决思路与途径。此后又分别于2015年6月15日、2015年7月3日、2015年9月5日、2016年2月27日、2016年8月13日、2016年9月5日与单位的法律顾问探讨中茂公司提出的B-02地块建设开发中存在的问题及土地出让金、违约金缴交、闲置土地认定等相关法律问题。此间，还委托律师于2015年11月27日（刚过中茂公司付款期限的7天）、2016年4月12日、2016年8月4日、2017年1月6日向中茂公司发出了催缴土地出让金的律师催告函，表明罗源国土资源局有积极作为。中茂公司在接到律师催告函后，也于2015年12月2日、2016年4月13日、2017年1月10日书面回函，表明其在开发建设中存在一定的实际困难，正与相关部门积极协调，推进B-02地块建设项目的进程。3.在中茂公司付款期限到期后至今，罗源国土资源局一直不断地向上级政府、领导、相关单位请示、汇报，报告中茂公司在开发B-02地块过程提出的种种问题及拖欠土地出让金、违约金缴交等相关问题，也与政府的其他相关部门、中茂公司进行了多方面、多层面、多层次的深入探讨，一直在寻求有利于政府、有利于罗源经济建设、房地产市场发展的最佳对策、方案。4.2016年9月，罗源国土资源局就已准备材料拟向法院起诉追讨中茂公司拖欠的土地出让金及违约金，但因诉讼标的金额达到22,000万元，起诉要预交的诉讼费用高达115万多元，而罗源国土资源局并无此笔经费，只能向县政府打报告请求拨付专款。由于县财政审批拨付该款项尚需时间，但罗源国土资源局还是先行解决了预交诉讼费难题，并于2017年1月12日向福州市中级人民法院提起诉讼。 罗源国土资源局向本院提交以下证据：证据B1.罗地合[2010]10号《国有建设用地使用权出让合同》、罗源县人民政府[2012]26号《第十六届县政府第二十六次常务会议纪要》、罗地合[2013]14号《关于罗地合[2010]10号〈国有建设用地使用权出让合同〉的补充协议》，证明罗源国土资源局与中茂公司就土地出让金如何支付签订了国有建设用地使用权出让合同及补充协议；证据B2.交款单，证明中茂公司支付B-02地块的土地出让金3575万元；证据B3.2015年2月15日《关于中茂房地产公司用地有关情况的报告》、2015年4月7日《关于中茂房地产公司项目有关情况的报告》、2015年8月19日《呈阅件》，证明罗源国土资源局多次向县长、常务副县长、分管副县长做书面汇报、请示，提出解决方案，已履行职责；证据B4.律师4次催告函及寄件单、中茂公司3次回复函，证明罗源国土资源局多次催款、已履行职责；证据B5.2017年1月12日民事起诉状、（2017）闽01民初120号福州市中级法院民事案件受理通知书、传票，证明罗源国土资源局已将中茂公司的违约行为诉到法院，已履行职责。 经庭前交换证据及庭审举证质证，罗源县人民检察院与罗源国土资源局对对方提交的证据真实性均无异议。经审查，上述证据具备客观性、合法性、关联性特征，本院予以确认。 本院根据以上有效证据及当事人庭审陈述认定以下事实： 2010年4月9日，经罗源县人民政府批准，罗源国土资源局决定以挂牌交易方式出让B-02地块的国有建设用地使用权。同年5月13日，浙江中茂房地产开发有限公司（后在罗源县工商局注册成立福州中茂房地产开发有限公司）竞得B-02地块的国有建设用地使用权，成交总价为20,120万元。同年6月11日，罗源国土资源局与中茂公司签订了罗地合[2010]10号《国有建设用地使用权出让合同》，约定该地块出让价款第一期10,060万元，于2010年7月11日前付清，第二期10,060万元于2010年8月11日前付清。合同签订后，中茂公司仅缴纳土地出让金3575万元（含竞买保证金）。2013年8月22日，根据第十六届罗源县人民政府第二十六次常务会议纪要〔2012〕26号文件精神，罗源国土资源局与中茂公司签订了罗地合〔2013〕14号《关于罗地合（2010）10号＜国有建设用地使用权出让合同＞的补充协议》，协议约定中茂公司应于2015年11月20日前缴清B-02地块余下的土地出让金16,545万元，若未按时缴纳，中茂公司应按实际未缴纳金额的日千分之一向罗源国土资源局缴纳滞纳金。在延期期限届满后，罗源国土资源局于2015年11月27日、2016年4月12日、2016年8月4日、2017年1月6日通过福建元一律师事务所向中茂公司发出《催缴土地出让金律师催告函》。中茂公司同时予以复函但未缴纳拖欠的土地出让金。 2016年10月21日，罗源县人民检察院向罗源国土资源局发出《检察建议书》，建议罗源国土资源局依法尽快收回B-02地块被拖欠的土地出让金及延期期限届满后的滞纳金。2016年11月15日，罗源国土资源局作出罗国土资综〔2016〕336号《关于检察建议书的反馈报告》回复：经局务会议专题研究，拟聘请律师对中茂公司提起诉讼，因诉讼费用金额较大，已于2016年11月14日向县政府发文请求拨付诉讼费用，待县政府下拨诉讼费用后对中茂公司提起诉讼。2017年1月3日，罗源县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，诉请罗源国土资源局履行B-02地块国有土地使用权出让监督管理的法定职责。2017年1月12日，罗源县国土资源局向福州市中级人民法院起诉中茂公司缴交拖欠的土地出让金16,545万元及从2015年11月21日起至缴清之日止按日千分之一计算的违约金。另查明，截止目前B-02地块中茂公司仍未开发建设。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，国土资源部门负责土地出让收入的征收工作，并督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。罗源国土资源局作为县级土地管理部门，具有负责对土地出让收入进行征收的法定职责。罗源国土资源局在出让B-02地块过程中，对受让人中茂公司未按罗地合[2010]10号《国有建设用地使用权出让合同》、罗地合〔2013〕14号《补充协议》约定履行义务的情况,未及时作出处理。在罗源县人民检察院向其发出检察建议后，仍未在合理期限内采取积极有效措施履职，拖延履行法定职责事实清楚，已构成行政不作为。鉴于罗源县国土资源局现已向福州市中级人民法院起诉，要求中茂公司缴交拖欠的土地出让金及违约金，本案再行判决其履行法定职责没有意义，据此确认罗源国土资源局拖延履行职责的行政行为违法。根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十二条第（三）项规定，人民检察院提起行政公益诉讼应当提交人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定，在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定，经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。罗源县人民检察院要求罗源国土资源局对中茂公司闲置土地的行为履行法定职责，但在其发出的检察建议中，未督促罗源国土资源局履行该法定职责（闲置土地处置与催缴出让金系不同行政行为），缺少提起督促罗源国土资源局处置闲置土地的行政公益诉讼必要的诉前程序，故罗源县人民检察院的该项诉讼请求，本院不予认定。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条、第七十四条第二款第三项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款规定，判决如下： 确认罗源县国土资源局拖延履行对罗地出让（挂）[2010]8号B-02地块国有土地使用权出让监督管理的行政行为违法。 案件受理费50元，由罗源县国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长 陈 胜 代理审判员 汪 孟 人民陪审员 陈文茂 二〇一七年三月二十八日 书 记 员 黄梦湉 附：本案适用法律条文及执行提示 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第三十七条原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。 原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。 被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。 原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。