山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0102行初397号 原告张某某，男，1966年出生，住济南市市中区。 委托代理人张某甲（系原告儿子），男，汉族，无业，1989年出生，住济南市市中区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人王秀波，济南市自然资源和规划局副局长。 委托代理人何洪博，济南市自然资源和规划局员工。 委托代理人周顺，山东国曜律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 原告张某某不服被告济南市自然资源和规划局作出的济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》及被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月27日立案后，依法向被告济南市自然资源和规划局、被告济南市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月6日公开开庭审理了本案。原告张某某的委托代理人张某甲、邬宏威，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人王秀波、委托代理人何洪博、周顺，被告济南市人民政府的委托代理人张小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张某某诉称，原告的合法房屋位于济南市市中区七贤街道双龙庄村222号，2018年10月6日及2019年5月6日遭到违法暴力强拆。原告通过行政复议、行政诉讼途径得知，原告房屋所在土地没有被征收。可见，原告对涉案土地依然享有合法的使用权，因此原告有权在上述土地上进行建设。2019年5月20日，原告向济南市规划局一分局发出了《办理建设工程规划许可证申报，审核，审查，审批申请书》。被告济南市自然资源和规划局作出涉案复函称“无法办理相关规划手续。”原告于2019年6月11日向被告济南市人民政府提起行政复议申请。2019年8月10日，原告收到被告济南市人民政府做出的涉案复议决定书。复议过程中，被告济南市自然资源和规划局并未提交证据证明原告的房屋位于土地征收范围内，应当承担举证不能的不利法律后果。被告济南市人民政府在未查明本案基本事实的情况下做出的涉案复议决定书，认定事实错误，适用法律错误，行政程序违法，依法应予撤销。原告诉讼请求：1、依法撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》；2、依法撤销被告济南市自然资源和规划局作出的济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》。 原告张某某向本院提交如下证据：1、《办理建设工程规划许可申报，审核，审核，审批申请书》及邮寄底单查询单；2、济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》；3、行政复议申请书及邮寄底单查询单；4、济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》；5、勘测定界图（2页复印件）；6、2019年9月18日,原告向济南市市中区自然资源局递交的信息公开申请书及邮寄底单查询单；7、2019年10月9日,济南市市中区自然资源局做出的《政府信息公开告知书》；8、2019年4月24日，山东省人民政府作出的鲁政复驳字（2019）104-1号《驳回行政复议申请决定书》；9、2019年7月3日，山东省济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初466号行政判决书；证据5-9共同证明：原告的房屋所在土地位于征收范围之外。10、2019年1月17日，济南市人民政府做出的济征公告（2019）189号征收土地公告；11、2019年1月17日，济南市国土资源局做出的《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地安置补偿方案》；12、2018年12月30日，山东省人民政府做出的鲁政土字[2018]1658号建设用地批件；13、2019年1月6日，山东省人民政府官网发布的信息（棚改新一批调整项目发布涉及16市256270套棚改房）;14、2018年11月30日,鲁建住字（2018）25号《关于公布2018年棚户区改造第三批调整项目的通知》及附件第三批调整表。 被告济南市自然资源和规划局辩称，被答辩人于2019年5月向答辩人申请办理市中区双龙庄村222号房屋建设规划许可证的审核、审查手续。答辩人收到申请书后，立即组织工作人员对该申请中的事项进行核实，并与被答辩人进行沟通。按照《济南市城乡规划条例》的规定，被答辩人应当向镇人民政府或街道办事处提出申请，且申请人建设的用地处于市中区政府近期实施的双龙片区城中村改造区域内，不符合办理规划许可的法定条件，鉴于上述情况，答辩人于2019年6月3日作出了《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》（济自然规划管函（一）[2019]44号）并送达被答辩人。被答辩人收到复函后，向济南市人民政府提起诉讼复议，济南市人民政府做出了济政复决字[2019]1275号行政复议决定书，维持了答辩人作出的复函。综上所述，答辩人对被答辩人的申请，已依照法律规定作出了合法合理的答复。被答辩人的起诉没有事实和法律依据，其起诉应当予以驳回。 被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、2019年5月20日，原告提交的《办理建设工程规划许可证申报审核、审查、审批申请书》；2、2017年8月9日，鲁建住字[2017]20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》；3、济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》；4、收发文登记簿；5、济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》。法律依据：《济南市城乡规划条例》第5条、第45条。 被告济南市人民政府辩称，2019年6月9日，我机关收到原告提交的行政复议申请书，请求撤销济南市自然资源和规划局作出的（济自然规划管函（一)[2019]44号）文件，责令被申请人重新作出答复。6月14日，我机关作出《行政复议申请受理通知书》同日邮寄送达原告。6月14日，我机关作出《提出行政复议答复通知书》，6月17日直接送达济南市自然资源和规划局，6月25日济南市自然资源和规划局提交延期答复申请。2019年7月3日，济南市自然资源和规划局作出行政复议答复。经审查，我机关认为济南市自然资源和规划局作出的行政行为合法，于8月9日作出济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，并于同日邮寄送达原告和济南市自然资源和规划局。综上，我机关作出的复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市人民政府于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、延期答复申请；5、行政复议答复书；6、行政复议决定书及送达回证。法律依据：《行政复议法》第17、28、31条。 经庭审质证，原告及被告济南市人民政府对被告济南市自然资源和规划局所举证据1-5的真实性无异议，本院予以确认。两被告对原告所举证据1-4、6-9、13-14真实性无异议；对证据5、10-12真实性无法确认。本院认为，原告所举证据5、11系复印件，本院对证据5、11不予确认；原告所举证据10、12与被告济南市自然资源和规划局公示信息相同，本院对证据10、12的真实性予以确认；两被告对原告所举证据1-4、6-9、13-14的真实性无异议，本院予以确认。原告对被告济南市人民政府所举证据1-2、6的真实性无异议；对证据3-5认为未进行听证，也未交由原告核实，对真实性无法确定。被告济南市自然资源和规划局对被告济南市人民政府所举证据1-6的真实性无异议。本院认为，被告济南市人民政府所举证据1-6系其收到原告提交行政复议申请后制作、收集的材料，证据来源、形式合法，本院对该证据1-6的真实性予以确认。 经审理查明，2019年5月20日，申请人张某某向济南市自然资源和规划局邮寄提交《办理建设工程规划许可证申报审核、审查、审批申请书》，申请内容为：“1.依法为申请人位于济南市市中区双龙庄村222号房屋办理建设工程规划许可证的审核，审查手续；2.依法将受理情况，处理结果书面告知申请人”。 2019年6月3日，被告济南市自然资源和规划局作出济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》，主要内容为：“张某某先生：根据你的描述以及电话沟通，你所反映土地为农村集体土地宅基地，位于市中区双龙片区城中村改造区域内。《济南市城乡规划条例》第四十五条规定，规划城镇建设用地范围内的农村村民住宅建设，应当符合控制性详细规划和近期建设规划。你所申请土地位于市中区政府近期实施的双龙片区城中村改造区域内，不具备你申请事项规划审批的法定条件，无法办理相关规划手续。” 2019年6月9日，申请人张某某向被告济南市人民政府提交《行政复议申请书》，请求撤销济南市自然资源和规划局作出的（济自然规划管函（一)[2019]44号），责令重新做出答复。2019年6月14日，被告济南市人民政府作出《行政复议申请受理通知书》予以受理。2019年8月9日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》，主要内容为：“……根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关作出行政复议决定如下：维持被申请人所作《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》（济自然规划管函（一)[2019]44号）的具体行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 另查明，2019年7月3日，山东省济南市中级人民法院对原告张某某不服被告山东省人民政府鲁政复驳字[2019]104-1号驳回行政复议申请决定一案，作出（2019）鲁01行初466号行政判决书，该判决书相关内容为“……本院认为，根据原告的自述，鲁政土字[2018]1658号批复作出前，涉案房屋即已经被拆除。本案审理的焦点问题是，涉案房屋是否在上述批复范围内。关于审理的焦点问题。本院认为，……综上，因涉案房屋不在鲁政土字[2018]1658号批复范围内，故原告与该批复没有法律上的利害关系，行政复议申请不符合法定的受理条件。……判决如下：驳回原告张某某的诉讼请求。……”。 2019年1月17日，济南市人民政府作出济征公告[2019]189号《征收土地公告》，主要内容为“2018年12月30日，《山东省人民政府关于济南市市中区2018年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字[2018]1658号）批准征收我市土地7.1804公顷。市中区七贤街道办事处双龙庄村土地4.4456公顷，现公告如下：……”。 2019年10月9日，济南市市中区自然资源局作出《政府信息公开告知书》，主要内容为“申请人张某甲：你邮寄的《政府信息公开申请书》已收悉，现答复如下：你申请公开的：1.济南市市中区七贤街道双龙庄村222号房屋所在地块的《征地批复》。经前期你来我局指认房屋的位置，经核实，此房屋所在位置尚未进入征地程序。2.济南市市中区七贤街道双龙庄村222号房屋纳入济南市市中区双龙庄城中村改造项目安置保障房建设区域的相关信息。此信息经查询，非我局制作保存，故你申请的信息不存在”。 2017年8月9日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出鲁建住字[2017]20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》，该通知的相关内容为“……在做好棚户区调查摸底和2018-2020年三年棚改规划的基础上，各市依据县区审核、自下而上、逐级申报的原则，确定上报了2018年棚户区改造共计1249个项目、699704套，现予以公布（详见附件）。……在实施过程中，对不能按时完成开工任务确需变更调整的项目，由各市提出申请，省住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅、国土资源厅同意后将适时予以调整。附件：2018年棚户区改造项目清单”。附件中所列第三项项目名称为“双龙庄城中村改造项目”，项目类型为“城中村”，所在地为“市，列入2018年开工计划的改造量（套）为“600”。 2018年11月30日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出鲁建住字[2018]25号《关于公布2018年棚户区改造第三批调整项目的通知》，该通知的相关内容为“……现将第三批符合条件的棚户区改造调整项目予以公布。……请各市发展改革、住房城乡建设（住房保障）部门依据本通知，尽快上报申请调整棚户区改造项目中央预算内投资计划的相关材料，及时做出相应调整。附件：2018年棚户区改造项目调整表（第三批）”。 本院认为，被告济南市自然资源和规划局在所作济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》中认为，原告申请中所涉及的土地位于城中村改造区域内，不具备规划审批的法定条件。两被告所提出的主要依据为“2017年8月9日山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出鲁建住字[2017]20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》及附件”，该依据形成于2017年8月9日，且根据庭审中原告举证的“2018年11月30日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同作出鲁建住字[2018]25号《关于公布2018年棚户区改造第三批调整项目的通知》”可以反映出棚户区改造项目存在调整的情形，两被告对于双龙片区城中村改造项目是否仍在进行，原告申请土地至今是否处于该项目范围内均未提供证据证实，故被告济南市自然资源和规划局所作复函主要证据不足，依法应予撤销。被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》维持了原行政行为，亦应一并予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市自然资源和规划局于2019年6月3日作出的济自然规划管函（一)[2019]44号《市中区双龙庄村222号房屋相关配合审查的复函》； 二、撤销被告济南市人民政府于2019年8月9日作出的济政复决字[2019]275号《行政复议决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  马跃进 二〇二〇年二月十一日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  黄晓斐