四川省西充县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1325行初66号 原告阆中市金喜珠宝加工厂，住所地：四川省阆中市。 投资人蒲茂芬，现名母雨熙。 委托代理人高弇风，四川中沛律师事务所律师，特别授权。 委托代理人吴霞，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 被告阆中市柏垭镇人民政府，住所地：四川省阆中市柏垭镇。 法定代表人牟天斌，镇长。 参加诉讼行政机关负责人李大松，副镇长。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 委托代理人缪永攀。 原告阆中市金喜珠宝加工厂（以下简称：金喜珠宝厂）诉被告阆中市柏垭镇人民政府（以下简称：柏垭镇政府）土地行政强制一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭进行了审理。原告金喜珠宝厂的投资人母雨熙及其委托代理人吴霞、高弇风，被告柏垭镇政府参加诉讼行政机关负责人李大松，以及被告柏垭镇政府的委托代理人缪永攀、张小云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告金喜珠宝厂诉称，2012年5月,原告应被告招商引资，在阆中市彩虹大道租用场地开设珠宝加工厂，后又在被告的要求下，将厂房投建于被告正在打造的小微企业产业园。应被告要求，2014年6月1日，原告与阆中市柏垭镇羊鹿村村民委员会（以下简称：羊鹿村委会）签订《四川省农村土地使用权流转合同》，暂用流转土地建设厂房，后期被告柏垭镇政府统一征收集体土地，且负责改变土地性质为工业用地，并保证原告的合法土地使用权及投资资产安全。 2014年8月5日，阆中市人民政府下发（阆府国土函〔2014〕29号）《关于流转集体用地给母雨熙作为设施农用地的批复》，同意原告对集体用地使用权土地的流转，并划定了《阆中市柏垭镇金喜珠宝厂（母雨熙）现状图》。在原告经营过程中，2015年1月2日，羊鹿村委会出具《证明》，证明原告在其羊鹿村三社投建珠宝首饰加工企业；2015年3月3日，被告柏垭镇政府出具《场地证明》，证明原告在其打造的小微企业集中区中租用土地建设厂房，从事珠宝加工、销售；被告柏垭镇政府于2018年7月5日出具《证明》，证明原告系招商引资企业，并投建打造在小微企业产业园区内。在此期间，原告多次获得政府表彰与奖励，且数次作为小微企业产业园的企业代表，接受市领导视察及电视台采访。 2019年2月22日，阆中市人民政府向被告柏垭镇政府下发抽象行政行为文件（阆府发〔2019〕5号）《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》，其中根据内附《项目整改台账》，原告系已向国土局备案，应属完善手续的整改类型，不属于需强制拆除的类型，并明确责任单位为被告柏垭镇政府，责任人为该镇书记刘才文、镇长牟天斌。 2019年3月4日，被告柏垭镇政府向柏垭镇羊鹿村委会下发（柏府发〔2019〕20号）《限期整改通知》，严重违反阆中市人民政府完善资料的整改意见，违背政府招商引资的信赖原则。要求羊鹿村委会协助其工作，限期3日内对原告厂房进行整改，否则柏垭镇政府对其强制拆除。同日，被告柏垭镇政府副镇长马友，通过电话、微信等方式催促外地出差的母雨熙回来与其协商政府拆迁补偿一事。 2019年3月5日至2019年3月10日，被告柏垭镇政府组织、领导数十名政府人员及不明身份人员，在未出示任何法律文件的情况下，将原告厂房内设施、设备及货物库存等财物以暴力毁坏的方式予以搬离，将部分物品就地变卖、挖坑掩埋、焚毁，并强制将厂房予以强制拆除，恢复耕地；且至今未向原告出具任何行政征收、或扣押清单。在此期间，原告投资人母雨熙数十次拔打报警电话，要求公安局出面制止，均被回复为被告柏垭镇政府实施行政行为，不属于公安机关处理范围。 2019年3月8日，羊鹿村委会向被告柏垭镇政府出具《报告》，称已按被告柏垭镇政府要求完成整改。直至今日原告未收到任何正式的行政处罚决定、政府征收征用或扣押财产的相关文件。为维护原告合法权益，故诉至法院，请求判决：确认被告强制拆除厂房及扣押厂内财产的具体行政行为违法。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据： 第一组证据： 1、营业执照，拟证明原告主体资格适格； 2、阆府办发〔2019〕5号文件，拟证明被告未按文件规定告知原告完善手续； 3、《限期整改通知》（阆柏府发〔2019〕20号），拟证明被告错误的理解了阆中市政府文件精神，违法要求原告复耕，责任主体系被告； 4、羊鹿村委会的《报告》，拟证明羊鹿村委会一切行为均向镇政府进行了报告，羊鹿村委会无解除合同权利，且报告显示是为了迎接国家检查；适格被告系镇政府，而非羊鹿村委会； 5、《劳务清包合同书》； 6、《拆除费用结算书》； 5-6号证据拟证明原告厂房面积以及车辆使用情况，羊鹿村委会没有支付15万元的能力，且川人公司的法人也不是签字的李才文； 7、被告向纪委的《报告》； 8、关于拆迁“金喜珠宝厂”违建情况说明； 7-8号证据拟证明被告陈述自相矛盾，即使是羊鹿村委会实施的，也应该是受被告委托实施； 9、南充市中级人民法院二审庭审笔录，拟证明被告代理律师陈述强拆行为政府是参与了的，行政责任主体是被告； 10、2015年1月2日《证明》； 11、2015年3月3日《场地证明》； 12、2018年7月5日《证明》； 13、柏垭镇打造“小微企业产业园”新闻报道； 10-13号证据拟证明原告是被告合法招商引资、合法经营生产的企业，受被告管理，与羊鹿村村委会无关； 14、原告投资人与被告副镇长马友录音； 15、被告强制拆迁现场系列图片； 16、被告强制拆迁现场系列视频； 14-16号证据拟证明案涉强制扣押、强拆行为系柏垭镇政府领导现场组织实施，柏垭镇政府系组织实施主体。 17、原告投资人与被告副镇长马友微信聊天截图； 18、被告柏垭镇政府领导网上新闻； 19、报警通话记录及录音。 17-19号证据拟证明强制扣押、拆除的现场组织指挥者是被告柏垭镇政府的领导，被告是案涉行为的组织实施者。 第二组证据： 20、原告投资人与被告副镇长马友录音； 21、土地流转合同； 22、阆府国土函（2014）29号文件； 23、金喜珠宝厂现状图； 24、《证明》； 25、《场地证明》； 26、《证明》； 27、川国土资发（2015）16号文件。 拟证明原告系被告招商引资企业；经市政府批准，原告使用流转土地性质为农用设施用地；被告要求原告投资人在其规划的小微企业产业园中先用流转用地予以建设，后由政府负责变更土地性质；原告投资建厂是在红线允许范围内；被告对原告的投资经营行为予以认可；羊鹿村委会认可原告进行生产经营。 第三组证据： 28、南充中院二审证人证言（当庭宣读）； 29、被告暴力扣押、转移原告厂房物品的图片； 30、被告强制拆迁现场的图片； 31、被告暴力扣押、转移原告厂房物品的视频； 32、金融信贷入股协议书； 33、证人证言五份。 拟证明被告无执法权，实施了暴力扣押、强拆行为；被告行政行为过当，并超越职权；被告违反信赖原则；被告行政行为有违比例原则；被告行政行为违法导致社会遗留问题。 被告柏垭镇政府辩称，一、因该案系主体资格发生变化产生的再次诉讼，我们坚持（2019）川1325行初28号案件的答辩意见，该案答辩意见中除第1、2点以外，其余4点意见可做本案答辩意见。二、原告签订土地流转合同后实际用于珠宝加工，其改变了流转土地性质；被告既未向原告作出行政处罚，也未实施行政强制行为，只是对下辖的村委会进行抽象管理，案涉拆除行为不是被告所为，而是羊鹿村村委会实施的，原告主张被告实施拆除行为没有相应依据。三、原告所述被告对原告的财物进行了毁损不属实，根据拆迁视频资料显示被告工作人员没有参与，另原告所述的毁损方式也不属实。综上，案涉强拆行为不是被告所为，案涉纠纷系因履行土地流转合同而引发，故不属于行政诉讼受案范围，而应通过民事诉讼来解决。 被告柏垭镇政府为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据： 第一组证据： 1、土地流转合同解除通知； 2、四川省农村土地使用权流转合同； 3、解除合同送达给原告的短信截屏； 4、《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号）； 5、阆府办发〔2019〕5号文件； 6、川办发〔2019〕8号文件。 拟证明柏垭镇政府在清理整治农村土地违法改变用途、建设非农设施用地的期间，按照上级政府及管理部门要求督促村委会及流转责任人限期整改，这次整改清理及实施责任主体是村委会，不是镇政府，被告不是适格的主体；案涉整治、拆除行为是村民委员会的自治行为，是民事法律行为，不是行政强制行为。 第二组证据： 7、恢复农用地前的状况照片12张； 8、羊鹿村委会3月8日书面报告一份； 9、羊鹿村与拆除公司签订的拆除合同、《结算清单》、物品清点照片1张、《珠宝厂物品清单》9页、验收单1份； 10、羊鹿村委会于2019年4月15日向原告出具限期领取设备、设施等物品的《函告》及短信送达截图、租赁库房合同2份； 11、羊鹿村委会向被告柏垭镇政府提交《报告》一份，及照片8张； 12、拆除违建的临时设施摄像9张； 13、柏垭镇人民政府给阆中市纪委出具《关于柏垭镇金喜珠宝加工厂拆除情况的说明》一份。 拟证明组织强制拆除的是羊鹿村委会，具体拆除是拆除公司，拆除后对建筑材料及厂内物品进行了妥善保存，并要求原告限期领取。 经庭审质证，原告对被告提交的第“2、5、6、9、13”证据的“三性”，不持异议；对“9”号证据中的图片，质证认为对厂房物品拉了228车，但是只有一张图片，不具有真实性；对“9”号证据中扣押清单，质证认为无原告人员在场，不具有真实性；对“10”证据质证认为函告原告没有收到，且被告送达方式违法；对被告提交的其余证据的“三性”，均不予认可。 被告对原告提交的第“14”号证据的真实性，不予认可；对第“17”号证据的关联性，不予认可；对“33”号证据质证认为，证人与原告投资人之间存在利害关系，对其证言不应采信；对原告提交的其余证据的“三性”，不持异议。总的质证意见为，原告主张赔偿的财产没有合法性，且没有证据证明案涉拆除行为系被告实施。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2014年6月1日,原告金喜珠宝厂的投资人母雨熙（乙方）与柏垭镇羊鹿村三组（甲方）签订《四川省农村土地使用权流转合同》，约定将位于亩承包地的承包经营权转租给乙方，租地为农业用途，期限为45年，同时该合同第四部分甲方的权利和义务第三款规定乙方不按合同约定使用土地，改变土地用途、违反城乡环境规划、破坏水利等基础设施或给土地造成永久性损害的，甲方有权终止合同。2014年8月25日，阆中市人民政府作出《关于流转集体土地给母雨熙作为设施农用地的批复》（阆府国土函〔2014〕29号），内容为：“一、同意将柏垭镇羊鹿村三组集体土地87亩（一般耕地87亩）流转给母雨熙从事种植业。该项目经市国土勘测院实地定测：生产设施（主要包括种植基地、道路、绿化及仓库用地等）用地面积为82.62亩（一般耕地82.62亩），附属设施（主要包括管理用房、晒场）用地面积4.38亩（一般耕地4.38亩）。二、…自然人母雨熙应与柏垭镇羊鹿村三组签订土地流转协议。该项目未经批准不得随意改变土地用途或用于其他经营…” 2015年1月2日，羊鹿村委会出具《证明》，载明“兹有阆中市天林乡金星村四组青年创业人母雨熙，在我柏垭镇羊鹿村三组，创建首饰加工企业，于2013年进驻我羊鹿村至今，故长期居住在我羊鹿村。”2015年3月3日，柏垭镇政府出具《场地证明》，载明：“兹有金喜珠宝厂业主蒲茂芬在我镇小微企业集中区租用羊鹿村三社土地7亩用于建设厂房，主要从事珠宝加工、销售。”2016年5月6日，阆中市市场监督管理局给金喜珠宝厂颁发营业执照（统一社会信用代码91511381ＭＡ62974Ｔ0Ｎ），载明类型为个人独资企业，住所地为阆中市，投资人为蒲茂芬，成立日期为2015年3月18日，经营范围为珠宝首饰加工、销售。2018年7月5日，柏垭镇政府出具《证明》，载明：“兹证明柏垭镇政府于2012年5月招商引资，引进金喜珠宝厂。该珠宝厂自建生产厂房1500平方米，生产园区总占地面积8.88亩，现落户于阆中市柏垭镇小微企业产业园区，至今已正常生产六年。” 2019年1月19日，四川省人民政府办公厅出台《关于深入推进重点区域违规违法占用国家资源挤占生态空间清理整治专项行动的通知》（川办发〔2019〕8号）文件，要求市（州）、县（市、区）政府按照通知精神和省级相关部门要求，进一步聚焦重点任务、明确清理整治范围、严格责任分工、压紧压实责任，统筹推动，加快推进。并明确市（州）、县（市、区）人民政府是此次专项清理整治行动的实施主体和责任主体，对辖区内清理整治负总责。 2019年2月，阆中市相关部门对原告金喜珠宝厂占地情况进行现场勘测，并制作《阆中市柏垭镇金喜珠宝厂（母雨熙）现状图》，该图备注栏载明：总面积4.83亩，流转土地82.62亩，附属设施用地按5%应控制在4.13亩以内；建筑面积1.88亩，为砖结构建筑，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；砼面积0.82亩，为硬化坝，应整改为设备、原料、农产品临时存储、保鲜分拣包裹场所；未硬化坝2.33亩，为未硬化坝，应作为超比例部分拆除整改。 2019年2月22日，阆中市人民政府办公室根据中、省、市安排部署作出《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号文件），对大棚房和农地非农化问题进行专项清理整治，该文件附件二《阆中市“大棚房”问题专项清理整治违规项目整改台账》序号16载明：金喜珠宝厂违规占用耕地8.88亩，整改类型为按设施农业用地审核或备案后改变土地性质和用途；整改措施为完善手续；整改要求为恢复设施农用地功能，按设施农用地完善手续；整改到位期限为2019年3月15日前；责任单位为柏垭镇，责任人为刘才文和牟天斌（该镇党委书记和镇长）；备注为若未达到设施农用地条件的，坚决拆除复耕。2019年3月4日，柏垭镇政府向羊鹿村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号文件），要求羊鹿村委会在三日内对金喜珠宝厂进行整改，拆除大棚房，恢复农用地功能，逾期将进行强制拆除。2019年3月8日，羊鹿村委会向柏垭镇政府《报告》，因金喜珠宝厂在2014年流转土地8.8亩后改变用途，修建大棚房、道路等，且长期拖欠流转费，羊鹿村决定终止合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，并决定在2019年3月9日拆除违建的大棚房，拆除时请政府给予协调，监督羊鹿村将有关设备给予妥善保存。同日，羊鹿村委会分别与冯平、陈仕勇签订了两份租房合同。当日，羊鹿村委会（甲方）与四川南充川人拆除有限公司（乙方）签订《阆中市柏垭镇羊鹿村金喜珠宝厂房屋及附着物拆除施工劳务清包合同书》，约定2019年3月9日拆迁机构进场拆迁。在拆除过程中，羊鹿村委会对拆除行为进行了摄像、并制作9张光盘和9页《珠宝厂物品清单》（清点人员在清单上签署姓名），羊鹿村委会将拆除的建筑材料和厂内物品搬运至所租房屋保管。 2019年3月18日，羊鹿村委会向柏垭镇政府书面报告，载明：“我村已于2019年3月12日将位于柏垭镇羊鹿村的金喜珠宝厂违规建筑拆除完毕，并于2019年3月18日全部恢复成可耕种的耕地。” 2019年4月15日，羊鹿村委会通过短信向原告致函，载明：“阆中市柏垭镇羊鹿村委会已经解除与你签订《四川省农村土地使用权流转合同》，将原土地恢复耕地性质，你原库存的设备设施等保存在租赁的库房，我村委托律师也通知你前来领取设备、设施等，至今没有前来，再次通知你，请在2019年4月30日前来领取相关设备等。逾期你们将承担相应的保管费等。” 另查明，原告金喜珠宝厂的投资人母雨熙认为强制拆除和扣押行为违法，曾于2019年3月18日向本院提起诉讼，本院以母雨熙提起的诉讼，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件为由，于2019年6月19日作出（2019）川1325行初28号行政裁定，驳回母雨熙的起诉。母雨熙不服向南充市中级人民法院上诉，南充市中级人民法院经审理认为，母雨熙主体不适格，一审裁定驳回起诉正确，于2019年8月29日作出（2019）川13行终129号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告金喜珠宝厂遂重新提起本案诉讼。 在（2019）川1325行初28号行政案件诉讼过程中，羊鹿村委会于2019年4月18日作出《关于拆除“金喜珠宝厂”违建情况的说明》，载明：“我村根据上级文件要求决定终止珠宝厂的流转合同，依法恢复耕地，恢复土地原貌，在2019年3月8日向柏垭镇政府报告了于3月9日开始拆除，拆除期间由南充川人拆除公司负责组织民工拆除，将我村流转给金喜珠宝公司的大棚房、临时建筑物、硬化道路恢复耕地…”。 又查明，阆中市公安局经过户籍清理整顿查明蒲茂芬（公民身份号码：5129301968××××××××）与母雨熙（公民身份号码：5113811980××××××××）属于同一人，并对蒲茂芬的户口于2018年10月15日进行注销。 本院认为,本案争议焦点：一、案涉强拆行为是否属于行政诉讼受案范围？柏垭镇人民政府是否是本案适格被告？二、案涉强制拆除行为是否合法？ 关于争议焦点一，案涉强拆行为是否属于行政诉讼受案范围，柏垭镇人民政府是否是本案适格被告。对重点区域违规违法占用国家资源挤占生态空间进行清理整治，是四川省人民政府为了全面贯彻落实***生态文明思想，按照***总书记、***总理等中央领导同志对违规违法占用国家资源、破坏生态环境的有关重要批示指示精神，开展的专项行动，具有极强的政治性。四川省人民政府办公厅在有关文件中，明确市（州）、县（市、区）人民政府是此次专项清理整治行动的实施主体和责任主体，对辖区内清理整治负总责，并要求市（州）、县（市、区）人民政府严格责任分工，压紧压实责任。阆中市人民政府为了贯彻落实上级指示精神，进一步压紧压实责任，在《关于加强“大棚房”和“农地非农化”问题专项清理整治整改工作的紧急通知》（阆府办发〔2019〕5号）文件中明确，对原告金喜珠宝厂违规占用耕地行为进行整改的责任主体是柏垭镇人民政府，因此，柏垭镇政府在此次专项行动中负有对原告金喜珠宝厂违规占用耕地进行整改、完善的法定职责，该法定职责必须为，不得懈怠、推诿，更不得转交给其他组织或单位。柏垭镇政府向羊鹿村委会发出《限期整改通知》（柏府发〔2019〕20号），是履行职责的具体体现。羊鹿村委会根据柏垭镇政府工作安排部署，实施案涉强拆行为，应视受柏垭镇政府委托而行使行政职权，由此产生的法律责任，应由委托机关负责，故案涉强拆行为系行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，行政机关委托其他组织行使行政职权，当事人不服提起诉讼，应当以委托的行政机关为被告，故柏垭镇政府是本案适格被告。 关于争议焦点二，案涉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。本案中，被告柏垭镇政府未举出充分证据证明，其在组织实施案涉强拆前，告知了原告权利救济的途径和期限、听取了原告陈述和申辩，故其组织实施的案涉强拆行为违反法定程序，属违法行政行为。又因原告厂房已被拆除，该违法行政行为已不具有可撤销内容，本院依法确认被告案涉强拆行为违法。至于原告主张被告扣押厂内物品行为违法的问题，因被告对原告厂内物品进行登记、造册、搬运、保管等行为，属于案涉强拆行为的附随行为，应包含在强拆行为之中，故本院不再另作评判。 综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，判决如下： 确认被告阆中市柏垭镇人民政府强制拆除原告阆中市金喜珠宝加工厂厂房的行为违法。 案件受理费50元，由被告阆中市柏垭镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  吴云修 人民陪审员  刘茂林 二〇二〇年二月二十六日 书 记 员  李 姣