湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终39号 上诉人（原审被告）醴陵市住房和城乡建设局，住所地湖南省醴陵市左权北路72号。 负责人彭亿安，局长。 委托代理人**球，男，汉族，1970年4月21日出生，系醴陵市住房和城乡建设局干部，代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人李立特，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）湖南东富集团醴陵建设有限公司，住所地醴陵市左权路38号。 法定代表人王帮新，董事长。 委托诉讼代理人柏福舟，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人醴陵市住房和城乡建设局因与被上诉人湖南东富集团醴陵建设有限公司其他行政行为一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初159号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，原告湖南东富集团醴陵建设有限公司于1979年9月7日成立，成立后该公司曾用名称：湖南省醴陵建设集团总公司、湖南省醴陵市东富建筑工程总公司、湖南东富集团醴陵建设总公司、湖南省醴陵市东富建设工程总公司。2002年6月3日原湖南省醴陵建设集团总公司和原醴陵市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，以出让的方式取得了位于醴陵市面积为1998平方米的国有土地使用权，并办理了醴国用（2003）字第Ｂ380312086号国有土地使用权证。原告在该国有土地上兴建了新融楼和新苑楼，该两栋房屋共96套房屋已全部售出，购买该96套房屋的业主均办理了房屋所有权证但并没有办理国有土地使用权证。实施两证合一的规定后，有4户业主与原告协商一致支付了1.2万元至2.2万元不等的费用后，由原告协助该4户业主办理了不动产权证，在上述国有土地使用权总证进行了分户登记。但其余92户业主没有向原告提出要求协助办理土地使用权分户登记，故至今为止醴国用（2003）字第Ｂ380312086号国有土地使用权并没有分户完毕，仍然登记在原告名下。后因原告不慎将土地使用权证遗失，于2016年6月4日在《株洲日报》上刊登了《醴陵市国土资源局土地使用权证遗失补发公告》。醴陵市人民政府于2018年9月21日作出了醴政征［2018］2号《关于醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目国有土地上房屋征收决定》及《征收补偿安置方案》，决定对醴陵市渌江古城一江两岸南岸（二）建设项目红线范围内国有土地上的房屋274栋、建筑面积约54800平方米进行征收。2019年8月7日，原告向醴陵市国有土地上房屋征收办公室邮寄了一份《诉前告知函》，主要内容为：“我公司拥有新融楼和新苑楼的土地使用权是法律事实，有合法的权属证明，不存在权属争议，与自然资源局没有任何关系。宪法第十三条明确规定了征收必须补偿的原则，土地使用权作为一种不动产进行征收必须依法给予我公司公正补偿。”2019年8月14日，醴陵市国有土地上房屋征收办公室作出《复函》，主要内容为：“湖南东富集团醴陵建设有限公司，贵公司2019年8月7日的《诉前告知书》已收悉，复函如下：根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定建设用地使用权随建筑物等设施的流转而一并处分，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。故贵司开发的新融楼和新苑楼的土地使用权已随着房屋的转让而一并处分至房屋业主名下，贵司持有该两栋房屋之土地使用权证并不代表贵司仍然享有该两栋房屋的土地使用权，贵司对该两栋房屋附着的土地亦不享有任何财产权利，依法应不予征收补偿。”原告认为该《复函》违法应当依法撤销故诉至法院。 另查明，2001年9月20日原湖南省醴陵建设集团总公司更名为湖南东富集团醴陵建设总公司。中共醴陵市委办公室、醴陵市人民政府办公室于2019年3月30日发布的醴办（2019）30号《醴陵市住房和城乡建设局（醴陵市人民防空办公室）职能配置、内设机构和人员编制规定》中第三条第（五）项的规定：“市住建局（市人防办）的主要职责：承担规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场职责。负责全市房地产开发经营管理；负责全市房地产开发企业资质管理。负责规范全市房产交易行为；指导城市棚户区改造工作；负责管理和指导全市国有土地上房屋征收与补偿工作。” 原审认为，本案系城乡建设行政管理纠纷。本案的被诉行政行为：原告认为醴陵市国有土地上房屋征收办公室于2019年8月14日作出的《复函》违法应当予以撤销。本案的争议焦点：一、醴陵市住房和城乡建设局是否系本案适格被告？二、醴陵市国有土地上房屋征收办公室于2019年8月14日作出的《复函》行政行为是否违法法，是否应当撤销。 关于争议焦点一。根据中共醴陵市委办公室、醴陵市人民政府办公室于2019年3月30日发布的醴办（2019）30号《醴陵市住房和城乡建设局（醴陵市人民防空办公室）职能配置、内设机构和人员编制规定》中第三条第（五）项的规定：“醴陵市住建局的主要职责包括负责管理和指导全市国有土地上房屋征收与补偿工作。”因此被告从2019年3月起承担了醴陵市范围内国有土地上房屋征收与补偿工作管理和指导职责。醴陵市国有土地上房屋征收办公室于2019年8月14日针对醴陵市范围内的国有土地上房屋征收与补偿事宜作出的《复函》属于被告的职责。故醴陵市住房和城乡建设局系本案适格被告。 关于争议焦点二。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定内容实质是不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化，当房屋等建筑物因转让等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用权的情况。因房屋买卖而引起国有土地使用权一并转让的，应当由转让人和受让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。由土地登记机关依法进行变更登记，土地所有权、使用权的变更自登记之日起生效。在本案中，原告出售了96套房屋后，96户业主仅仅办理了房屋所有权证但并没有办理国有土地使用权证。原告协助4户业主办理了不动产权证，在上述国有土地使用权总证进行了分户登记。但其余92户业主没有向原告提出要求协助办理土地使用权分户登记，也没有向土地登记机关申请进行土地使用权变更登记，亦没有向法院提起诉讼请求判决原告名下的国有土地使用权转移至92户业主名下。因为醴国用（2003）字第B380312086号国有土地使用权并没有分户完毕，至今为止仍然登记在原告名下，故原告在涉案的土地使用权转移之前仍然享有相应的权利，醴陵市国有土地上房屋征收办公室作出的《复函》认定原告对该两栋房屋附着的土地亦不享有任何财产权利，依法应不予征收补偿，不符合法律规定，应当认定违法并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条之规定，判决撤销醴陵市国有土地上房屋征收办公室于2019年8月14日作出的《复函》，责令被告醴陵市住房和城乡建设局于判决生效后30日内重新作出答复，案件受理费50元，由被告醴陵市住房和城乡建设局负担。 上诉人不服，上诉称：原审查明的4户业主是否向被上诉人支付了1.2至2.2万元不等的费用，上诉人没有举证证明，原审认定事实不清。根据法律规定，涉案土地使用权虽然登记在被上诉人名下，但因业主购房，房屋土地使用权已转移至业主，被上诉人已丧失该土地使用权，上诉人作出的复函是合法的。因此，原审查明事实不清，认定错误，请求二审法院依法改判维持上诉人作出的复函，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称：1.上诉人认为原审事实不清，没有事实依据。在一审之时，答辩人就提供了业主的承诺函和办证的登记，足以证明业主在办理土地分户手续之时，需要交纳一定数量的土地转让金给答辩人。2.上诉人的上诉理由不能成立。上诉人在本案中适用2007年颁布的《物权法》处理答辩人在2000年发生的建设集资房的民事行为，不符合当时的历史事实。在当时为了解决本单位的职工住房困难，很多单位都建设了大量的集资房，这些集资房有的出让地，有的是划拨地。考虑到当时的政策规定和职工的福利以及减轻职工负担，大多数的集资房没有办理国有土地使用权证，导致这些房屋的产权不完整。之后，随着市场的发展和法治的健全，这些房屋在流转中出现了种种问题，随之国家推出了划拨土地交易的具体规定，就是补交土地出让金补办国有土地使用权证。对已经是出让地的部分，因为土地使用权已经是各个拥有产权的单位的财产，就没有了具体政策规定，由各个单位各自出台政策解决，各个单位的政策无非两种，一是无偿转让给房屋所有权人，二是房屋所有权人补偿一定货币给产权单位而取得。答辩人采取第二种方案解决，无可厚非。3.依据《物权法》第4条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，上诉人作出不予补偿的行政决定，明显剥夺了答辩人的权益。综上，一审撤销其行政决定的判决无误，依法应当维持。 本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系其他行政行为案，争议焦点为上诉人于2019年8月14日作出的《复函》是否合法。 《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”这是该法关于不动产权利一体化原则的具体规定，当房屋等建筑物因转让发生权属转移时，该建筑物占用范围内的土地使用权的归属主体应当按照不动产权利一体化原则相应发生变更。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”但本案中，被上诉人当时将涉案房屋出售后，业主仅仅办理了房屋所有权证，没有办理国有土地使用权证，涉案房屋国有土地使用权仍然登记在被上诉人名下。显然，在涉案土地使用权（醴国用（2003）字第B380312086号）没有分户完毕，没有进行变更登记或者未经法院确权的前提下，被上诉人仍然对该土地享有相关权益。上诉人作出的《复函》认为被上诉人因涉案房屋已经转让而对该房屋附着土地不享有任何财产权利，不予征收补偿，不符合法律规定，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人醴陵市住房和城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年二月二十四日 法官助理 苏新柱 书 记 员 吴 倩