河南省南阳市卧龙区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1303行审33号申请执行人南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，任局长。委托代理人杨政，该局工作人员。被执行人吴涛，男，1976年2月17日出生，汉族。申请执行人南阳市城市综合执法局于2019年4月11日作出宛综执城建罚决字[2018]第11-003B号行政处罚决定。在法定期限内，被执行人吴涛既未申请行政复议也未提起行政诉讼，经催告后仍未履行义务。申请执行人在法定期限内向本院申请执行该决定第2项及加处罚款。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。经审查，南阳市城市综合执法局对吴涛作出宛综执城建罚决字[2018]第11-003B号行政处罚决定，内容如下：本机关于2018年11月15日对南阳市锦城园丁2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#、13#、15#、16#、17#楼项目，未办理施工许可证擅自开工建设情况一案进行立案调查。经调查，你（单位）于2014年5月开工至2018年11月14日期间，建设的位于南阳市第六人民医院向南约600米路西的锦城园丁2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#、13#、15#、16#、17#楼项目，涉案建筑总面积为144715.4平方米，合同总价款141645472.35元，目前3#楼停工中，其它楼号已完工，实施了未取得施工许可证擅自开工建设的违法行为。上述行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，已构成违法。”参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》中的《建设工程质量管理条例》行政处罚裁量标准，你（单位）的违法行为为严重，根据《建设工程质量管理条例》第七十三条：依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责人的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之八以上百分之十以下的罚款的规定，南阳市城市综合执法局对吴涛作出如下行政处罚：1、责令停止施工，限期改正；2、处人民币贰拾万零叁仟玖佰柒拾园整（￥203970元）罚款的行政处罚。你（单位）应当自收到本处罚决定书之日起15日内将罚款缴至中信银行南阳分行（财政专户名称：南阳市财政局，账号73×××11）。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款。审查中，吴涛提出异议一、嘉城置业有限公司无资格、无法定义务、无能力办理施工许可证和工程质量监督手续，行政机关作出的行政处罚处罚对象错误。二、即便嘉城置业有限公司存在违法行为，由于涉案项目属于保障性安居工程，根据相关文件要求，不予行政处罚。三、即便嘉城置业有限公司存在违法，行政机关处罚违反了“一事不二罚”的原则。申请人南阳市城市综合执法局对被执行人的异议辩称，一、被执行人执行异议第一项，《建设工程质量管理条例》第五十六条第一款第六项规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；。(六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；”第五十七条规定：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”第七十三条规定：“依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。”据此，南阳市城市综合执法局应当对违反建筑市场管理秩序的建设单位及建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。二、依据南阳市经济适用住房开发中心提供的情况说明，市经济适用房中心是自收自支事业单位，没有资金进行投入，证实锦城园丁小区项目立项、征地、建设等均由南阳嘉城置业有限公司投资并实施。根据《南阳市人民政府关于印发南阳市中心城区经济适用房项目专项处置实施办法的通知》（宛政[2019]4号）、《南阳嘉城置业有限公司关于经济适用住房“锦城园丁”变更法人主体的申请》（嘉城文[2019]第3号）、《南阳市住房和城乡建设局关于经济适用住房项目实施主体变更的通知》（宛建[2019]49号）文件精神，经南阳嘉城置业有限公司申请，市住建局认定，将经济适用住房“锦城园丁”项目法人变更为实际实施主体，即南阳嘉城置业有限公司。综上，南阳嘉城置业有限公司作为“锦城园丁”项目法人单位，即建设单位，南阳市城市综合执法局将被申请人作为行政处罚主体不无不当。二、关于被执行人执行异议第二项，《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第十四条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”据此，对被申请人做出行政处罚必须依据法律法规或规章进行。会议纪要是传达会议认定事项和主要精神的文件，不是规范性文件，更不是法律、法规和规章。被申请人违反建筑市场管理秩序，南阳市城市综合执法局按照《中华人民共和国行政处罚法》《建设工程质量管理条例》等法律法规规定对异议人作出行政处罚，并无不当。三、关于被执行人执行异议三：“即便嘉城置业有限公司存在违法行为，行政机关处罚违反了一事不二罚'的原则。”《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建设工程质量管理条例》第五十六条第一款第六项规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：。(六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的”。南阳市城市综合执法局分别对被执行人未取得施工许可证擅自施工和未按照国家规定办理工程质量监督手续两个违法行为进行处罚，两个违法行为构成要件不同，法律适用条款不同，不属同一个违法行为。因此不违反“一事不再罚”原则。综上，申请人作出的行政处罚系依法行政，无论是程序还是实体、法律适用均合法。被申请人提出的异议不能成立。本院认为，吴涛为南阳嘉城置业有限公司的项目负责人，南阳市城市综合执法局认为，南阳嘉城置业有限公司“锦城园丁”项目未办理工程质量监督手续即施工，依据《建设工程质量管理条例》第七十三条，同时对南阳嘉城置业有限公司以及项目负责人吴涛作出行政处罚。被申请执行人吴涛提出异议一“嘉城置业有限公司无资格、无法定义务、无能力办理施工许可证和工程质量监督手续，行政机关作出行政处罚处罚对象错误。”根据《中华人民共和国规划法》第三十七条“……建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”，《建设工程质量管理条例》第十三条“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续”的规定可知，取得建设用地规划许可证的单位即建设单位，建设单位应当依法办理工程质量监督手续。本案中，“锦城园丁”属于经济适用房项目，由南阳市经济适用住房开发中心取得建设用地规划许可证。2019年3月19日，南阳市住房和城乡建设局出台宛建（2019）49号文件将“锦城园丁”项目实施主体变更为南阳嘉城置业有限公司。申请人作出行政处罚所针对的违法期间是2014年5月至2018年11月15日，在此期间内，本案项目的建设单位主体为南阳市经济适用住房开发中心，故应由南阳市经济适用住房开发中心办理工程质量监督手续。申请人以南阳嘉城置业有限公司作出行政处罚决定主体错误。对于被申请执行人所提出的异议二，本案项目为保障性安居工程，是否应该作出行政处罚的问题，根据《中共南阳市委常委会会议纪要（四届第41号）》“凡是安居工程用地，要优先保障，可先用后批，逐步完善”、《关于市中心城区房地产市场秩序专项整治项目有关问题的会议纪要（宛房整纪2019-3号）》“省（市）批准的保障性住房建设项目，免于行政处罚”、《南阳市人民政府关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见（宛政2014-38号）》“对直接用于保障性住房的用地不再实施处罚”的规定，本案的经济适用房项目为保障性安居工程，应免于行政处罚。上述规范性文件，作为政府行为，公示后具有公定力，应当遵守。对于被申请执行人所提出的异议三，本案处罚决定是否违反“一事不二罚”原则的问题，因未取得施工许可证擅自施工和未按照国家规定办理工程质量监督手续是两个不同的违法行为，两个违法行为构成要件不同，适用法律条款不同，不属同一个违法行为，申请人作出的行政处罚不违反“一事不再罚”原则。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第（四）项、第一百零一条第一款第（十四）项之规定，裁定如下：不准予执行南阳市城市综合执法局作出的宛综执城建罚决字[2018]第11-003B号行政处罚决定。申请执行人如对本裁定有异议，可在裁定书送达之日起十五日内向南阳市中级人民法院申请复议。审 判 长  刘小宁代理审判员  吴张红人民陪审员  李 峰二〇二〇年二月六日书 记 员  胡 果