广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终636号上诉人（原审被告、反诉原告）：梁琼爱，女，1953年3月8日出生，汉族，身份证住址广东省佛山市南海区。委托诉讼代理人：谭颖鹏，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：广州市民政局房屋管理所。住所地：广东省广州市惠福东路554号。法定代表人：陈莳，该所所长。委托诉讼代理人：李玉琼，广东岭南律师事务所律师。委托诉讼代理人：欧阳兵，广东岭南律师事务所律师。上诉人梁琼爱因与被上诉人广州市民政局房屋管理所（以下简称民政局房管所）房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初13315号事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人梁琼爱委托诉讼代理人谭颖鹏，被上诉人民政局房管所的委托诉讼代理人李玉琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人梁琼爱上诉请求：1.撤销一审判决，驳回民政局房管所的起诉，或将本案发回重审；2.民政局房管所承担本案一审、二审的诉讼费。事实与理由：民政局房管所的诉讼主体不适格。2008年11月5日，梁琼爱与民政局房管所签订了租赁合同约定，民政局房管所将涉案房屋出租给梁琼爱作商业用途，租赁期限为2009年1月1日至2010年12月31日。房产证上显示涉案房屋的管理人为广州市民政局。2018年5月31日，广州市民政局作出的《委托证明书》载明：“我局代管的房屋共有3000多套，2013年11月经市编制委员会同意，我局委托直属单位民政局房管所负责我局代管房屋管理的具体事务性工作，包括但不限于承担代管房屋的产权办理、房屋租赁合同的签订手续、备案登记手续、修缮和改建及支付土地出让金、代为处理房屋管理中涉及的法律诉讼(诉讼代理权限包括：1．代为起诉、应诉；……)或非诉事务等具体工作”。由此可见，民政局房管所只是代为管理涉案房屋，其虽以自己的名义与梁琼爱签订租赁合同，但其主观上是为广州市民政局从事民事法律行为，由此所生的法律后果并非由其承受，而是由广州市民政局承担。民政局房管所在未取得代理权限的情况下与梁琼爱签订租赁合同，该租赁合同的效力应当为效力待定，尔后经广州市民政局的追认，该租赁合同的效力方为有效，所产生的法律后果应由广州市民政局直接承担。根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条的规定：代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。广州市民政局和民政局房管所所之间系代理关系，因此，租赁合同的真正双方当事人为梁琼爱与广州市民政局。然而，一审法院认为民政局房管所经广州市民政局明确委托，可代为处理相关法律事务的内容，包括代为起诉等，视为民政局房管所是本案适格的诉讼主体错误，民政局房管所与本案并不具有直接的利害关系，并不能直接作为本案的当事人，其不是本案适格的诉讼主体。二、梁琼爱与民政局房管所签订的租赁合同为无效合同。根据民政局房管所在一审诉讼中提交的证据显示，2006年4月29日，广州市城市规划局对广州市民政局作出穗规决[2006]484号《违法建设行政处罚决定书》。行政处罚决定书载明：“经查，你单位未经城市规划行政管理部门批准，于1997年11月期间，擅自设计及施工将海珠南路64号房屋xxx改变原住宅使用功能，作商业使用，建设面积16.64平方米，违反了相关法律法规规定，已构成违法建设。广州市城市规划局同意上述房屋xxx面积16.64平方米临时改作商业经营场地使用2年。临时期满，广州市民政局应自行恢复上述房屋xxx原住宅使用功能，如需延期使用该临时商业用房，应在使用期限届满前30天向广州市城市规划局申请延期”。但民政局房管所只是提供延期使用该临时商业用房至2010年3月31日止的证明材料，并且梁琼爱与民政局房管所均确认上述处罚的违建部分位于涉案房屋内梁琼爱所承租使用的范围内。在城市规划区内改变土地用途的，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、行政法规的规定，不仅需要征得出让人的同意，还需要经过土地管理部门和城市规划部门的批准，并重新签订土地使用权出让合同，调整和缴纳土地使用权出让金，并办理登记。因此，房屋用途须跟土地用途相同，在房地产建设之前，必须按照建设工程规划设计要求制订建筑设计方案及制定施工设计图纸，这些规划设计对房屋用途作了明确界定后才能获得建设工程规划许可证，并且一经批准后不得擅自变更。未取得建设工程规划许可证，擅自变更房屋使用性质，逃避应补交的国家土地使用权的出让金，影响土地分类管理、城市规划和相邻房屋权利人的利益，损害利害关系人的权益，并且未及时对房屋的消防、水电等方面的设计布局及在程度进行变更，影响了房屋的正常使用，危及相关当事人的人身安全，损害社会的公共利益，故应当将擅自变更房屋使用性质的行为认定为违反法律、行政法规的效力性强制性规定。然而，梁琼爱与民政局房管所签订的诉争租赁合同，是在民政局房管所未取得建设工程规划许可证的情况下，将涉案房屋出租给梁琼爱用于商业经营，是对房屋用途以及房屋所涉土地用途进行擅自改变的行为，已经广州市城市规划局认定为违法建设。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。故梁琼爱与民政局房管所于2008年11月5日签订的《租赁合同》，应当认定是无效合同。一审法院认为梁琼爱与民政局房管所自愿签订租赁合同是双方当事人真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，属于认定事实不清。被上诉人民政局房管所辩称：同意一审判决处理，不同意梁琼爱的上诉请求。事实与理由：一、民政局房管所是适格的诉讼主体，涉案房屋已取得房产证，产权人为广州市民政局，民政局房管所是广州市民政局的直属单位，广州市民政局已经将涉案房屋交由民政局房管所管理，包括对外签订租赁合同以及代为处理房屋管理中涉及的法律诉讼。二、双方签署的租赁合同合法有效。广州市城市规划局曾认为涉案房屋的住改商行为是违法建设的行为，并没有认定涉案房屋属于违法建筑物。但是梁琼爱将违法建设行为等同于违法建筑物，错误引用法条。三、涉案建筑物是经过合法程序取得房产证，是合法有效的建筑物，因此双方签订的租赁合同属于合法有效的合同。民政局房管所于2019年3月22日向一审法院提起本案诉讼，请求：1.判令解除民政局房管所、梁琼爱之间关于越秀区海珠南路64号xxx楼部位房屋的不定期租赁关系;2.判令梁琼爱立即将越秀区海珠南路64号xxx楼部位房屋腾空交还民政局房管所;3.判令梁琼爱每月按7875元的标准向民政局房管所支付房屋租赁合同解除次日至梁琼爱实际交还房屋之日止的房屋占用费；4.判令梁琼爱按照每月7875元的标准向民政局房管所支付租赁关系解除后至交还场地日止的场地占用费的违约金（按占用期内房屋占用费总额的100%计算）。梁琼爱向一审法院提起反诉请求：1.判令民政局房管所、梁琼爱签订的《广州市房屋租赁合同》无效;2.判令民政局房管所向梁琼爱赔偿房屋装修费100000元;3.判令民政局房管所赔偿梁琼爱腾空房屋搬迁费5000元;4.判令民政局房管所向梁琼爱返还收取的押金14000元。一审法院经审理查明：据穗房证字第××号《房屋所有权证》记载，越秀区海珠南路64号房屋（砖木结构、混合结构3-1/2层，建筑面积118.55平方米）的所有权人为广州市民政局，该证备注栏并记载“根据穗办函[1985]298号复函，该产权属于国家所有，市民政局只有管理权”。民政局房管所是该局的直属单位。该局于2018年5月31日出具《委托证明书》，载明：广州市民政局委托民政局房管所负责该局代管的共3000多套房屋管理的具体事务性工作，包括但不限于承担代管房屋的产权办理、房屋租赁合同签订及租赁合同备案登记、修缮和改建及支付土地也让金、代为处理房屋管理中涉及的法律诉讼（诉讼代理权限包括：1.代为起诉、应诉；2.代理申请诉讼保全或证据保全；3.申请回避，向法庭提供证据、鉴定人和某人，要求重新鉴定调查或勘验，请求调解，发表代理意见；4.申请执行；5.提起反诉、上诉、申诉；6.代管房产非产权纠纷之诉中的和解、承认对方诉讼请求、放弃我方诉讼请求。诉讼代理权限不包括：代管房产产权纠纷之诉中的和解、承认对方诉讼请求、放弃我方诉讼请求）。2008年11月5日,民政局房管所（甲方）与梁琼爱（乙方）签订《广州市房屋（非住宅）租赁合同》，约定甲方将越秀区海珠南路64号xxx楼部位的房屋（建筑面积50.96平方米）出租给乙方作商业用途使用，租赁期限自2009年1月1日至2010年12月31日，月租金为7875元，租金按月结算，乙方在每月的第20日前缴付给甲方；租赁期满且甲方要求收回房屋的，乙方应交回原承租房屋和设备给甲方，并在《房屋交接及设备清单》上签名或盖章，房屋交接后乙方遗留在房屋内的物品，视为乙方放弃所有权，甲方有权自行处置；乙方向甲方交纳14000元押金，租赁期满不再续租或终止、解除本合同后，乙方必须缴清与房屋有关的水费、电费、物业管理费及其他费用，甲方应在乙方清缴相关费用之日1个月内将押金不计利息退回；因乙方违约而终止或解除合同的，押金不予退回抵作违约金；租赁期届满，甲乙双方未续订合同或者合同因故解除时，甲方要求收回房屋，乙方拒不交出承租房屋的，甲方除要求乙方限期迁出和补交占用期的房屋占用费（房屋占用费比照租金收取）外，并有权按占用期内房屋占用费总额的100%收取乙方违约金；如因乙方违约引发诉讼而造成甲方为此支付的诉讼费、调查取证费等合理费用均由乙方承担等。合同签订后，民政局房管所将涉案房屋交付给梁琼爱使用，梁琼爱亦向民政局房管所支付了14000元租赁押金。梁琼爱以涉案房屋为经营场地办理了“广州市越秀区永发海味店”个体工商户营业执照，并将房屋作经营使用。上述合同约定的租期届满后，民政局房管所、梁琼爱没有续签租赁合同。梁琼爱继续使用涉案房屋至今，并按每月7875元的标准向民政局房管所支付租金至2019年6月30日止。一审另查明：2006年4月29日，原广州市城市规划局向广州市民政局发出穗规决[2006]484号《违法建设行政处罚决定书》，载明：经查，你单位未经城市规划行政管理部门批准，于1997年11月期间，擅自设计及施工将海珠南路64号房屋xxx改变原住宅使用功能，作商业使用，建设面积16.64平方米。上述建设行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、当时实施的《广州市城市规划管理办法》第四十条第（三）款的规定，已构成违法建设。根据《广州市城市规划管理办法实施细则》第一百四十九条、第一百五十五条、第一百五十六条的有关规定，现作如下行政处罚决定：对你单位将海珠南路64号房屋xxx面积16.64平方米改变原住宅使用功能作商业使用的违法建设行为，处以每平方米30元的罚款，对违法设计和违法施工的行为分别处以每平方米10元的罚款，共处罚款总额为832元，缴交罚款后同意上述房屋xxx面积16.64平方米临时改作商业经营场地使用二年。临时使用期满，你单位应自行恢复该房屋xxx原住宅使用功能，如需延期使用该临时商业用房，应在使用期限届满前30天向我局申请延期，但临时使用期间仍应按照以下要求办理：……限你单位接到本处罚决定书之日起15日内到越秀城管综合执法大队缴交上述罚款，并于缴款后7日内将罚款收据原件及复印件送越秀区规划分局查核等。2008年3月31日，该局向广州市民政局发出穗规函[2008]2081号《关于同意临时商业用房延期使用的复函》，同意广州市民政局上述房屋xxx面积16.64平方米继续延期作临时商业用房使用，临时使用期为自复函生效之日起两年（至2010年3月31日止），临时使用期满，广州市民政局应自行恢复该房屋xxx面积16.64平方米的原住宅使用功能，如需延期使用该临时商业用房，应在临时使用期限届满前30日内向我局申请延期等。民政局房管所、梁琼爱均确认上述处罚的违建部分位于涉案房屋内梁琼爱所承租使用的范围内。民政局房管所表示，在上述2008年3月31日的复函作出后，没有再办理延期手续，也没有收到规划部门再次处罚的决定。就梁琼爱主张的装修损失，梁琼爱未向一审法院提供相应证据证明。一审诉讼期间，因梁琼爱主张的民事行为的法律效力与一审法院认定的不一致，经一审法院释明后，梁琼爱表示坚持原反诉请求，不要求变更。一审法院认为:民政局房管所与梁琼爱自愿签订的《广州市房屋（非住宅）租赁合同》是双方当事人真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。上述租赁合同租期届满后，双方没有续签租赁合同，但梁琼爱仍使用涉案房屋，民政局房管所继续按合同约定标准收取梁琼爱支付的租金。《中华人民共和国合同法》第二百三十六条规定:“租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。”因此，双方形成不定期租赁关系，原租赁合同继续有效，民政局房管所可随时要求解除合同。现民政局房管所要求解除双方的租赁关系、梁琼爱腾空交回涉案房屋的诉讼请求合法有理，一审法院予以支持。在合同解除之日起至梁琼爱实际交还房屋之日期间，梁琼爱应按每月7875元标准支付房屋占用费。关于民政局房管所要求梁琼爱支付租赁关系解除后至交还场地日止的租金及场地占用费违约金的诉讼请求，因在租赁期限届满后，民政局房管所、梁琼爱形成不定期租赁合同关系，民政局房管所是通过本案诉讼才向梁琼爱提出收回房屋。由于合同解除后梁琼爱是否拒不交还房屋的事实尚未发生，民政局房管所要求梁琼爱支付租赁关系解除后至交还场地日止的场地占用费违约金理由不成立，一审法院不予支持。关于梁琼爱要求确认双方签订的租赁合同无效的反诉请求，因梁琼爱该主张与一审法院认定的民事行为的法律效力不一致，经一审法院释明，梁琼爱坚持不变更该项反诉请求。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定：“出租人就未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”本案中，涉案房屋的所有权登记于广州市民政局名下，并不属于上述规定所涉临时建筑的范围，故梁琼爱主张合同无效缺乏依据，一审法院对此不予支持。此外，房屋产权人广州市民政局亦已明确委托民政局房管所负责的工作包括代为起诉等处理相关法律诉讼事务的内容，故梁琼爱认为民政局房管所无权提起本案诉讼的抗辩意见亦依据不足，一审法院不予接纳。关于梁琼爱要求民政局房管所赔偿装修损失100000元的反诉请求，首先，梁琼爱并未能提供相应证据证明梁琼爱已对涉案房屋进行了装修及有关装修支出，其次，梁琼爱未能证明其装修行为已取得民政局房管所同意；再次，即使梁琼爱确实对涉案房屋进行了装修，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条规定：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。”由于上述《广州市房屋（非住宅）租赁合同》约定的租赁期限现已届满，故无论该装修行为发生在《广州市房屋（非住宅）租赁合同》约定的租赁期限内或者在租赁期限届满以后，依据上述规定梁琼爱均无权主张民政局房管所对涉案房屋所添附的装修予以补偿。故梁琼爱该项反诉请求缺乏法律及事实依据，一审法院对此不予支持。关于梁琼爱要求民政局房管所赔偿搬迁费5000元的反诉请求，因双方并无关于该项费用的约定，且梁琼爱亦未提供证据证明民政局房管所存在损害梁琼爱利益导致梁琼爱遭受损失的事实，故梁琼爱该项反诉请求，依据不足，一审法院对此不予支持。关于梁琼爱要求民政局房管所返还收取的押金14000元的反诉请求，一审法院认为，如上所述，民政局房管所系以解除双方不定期租赁关系为由提起本案诉讼，并非主张梁琼爱存在违约行为，故根据双方约定，梁琼爱所交纳的14000元押金应予以退还，故一审法院对梁琼爱该项反诉请求予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第二百三十二条、第二百三十六条规定，一审法院于2019年9月23日作出一审判决：一、自判决发生法律效力之日起，广州市民政局房屋管理所与梁琼爱之间关于广州市越秀区海珠南路64号xxx楼部位房屋的租赁关系解除；二、自判决发生法律效力之日起十日内，梁琼爱将广州市越秀区海珠南路64号xxx楼房屋（所承租使用的部位）腾空交还广州市民政局房屋管理所。自本判决发生法律效力之次日起至交还房屋之日止的房屋使用费，梁琼爱逐月按上述标准支付给广州市民政局房屋管理所；三、自判决发生法律效力之日起十日内，广州市民政局房屋管理所应向梁琼爱退还租赁押金14000元；四、驳回广州市民政局房屋管理所的其他诉讼请求；五、驳回梁琼爱的其他反诉请求。案件受理费100元，反诉受理费1341元，由广州市民政局房屋管理所负担157.76元，梁琼爱负担1283.24元。本院经二审审查，确认一审法院查明的事实。二审期间，民政局房管所陈述只是住改商，涉案房屋结构与房产证附图一致；梁琼爱陈述其为了使用方便对砖木部分进行了改建，但房屋整体结构是没有变化的。本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理”的规定，二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行。本案的争议焦点问题为：1.民政局房管所是否有权提起诉讼；2.涉案《广州市房屋（非住宅）租赁合同》的效力及相应法律后果的问题。关于争议焦点一。民政局房管所已取得事业单位法人证书，具有独立的民事行为能力，不论其是否为涉案房屋所有权人，其作为涉案租赁合同的相对方，有权就涉案租赁合同纠纷提起民事诉讼。民政局房管所也提交民政局出具的《委托证明书》，证明其有权代为起诉、应诉等，民政局房管所代理行为的法律后果由民政局承受不影响民政局房管所在委托代理权限内行使代理权。梁琼爱将二者混为一谈，缺乏理据。因此梁琼爱关于民政局房管所无权提起诉讼的上诉理由不成立，本院不予采纳。关于争议焦点二。涉案房屋已取得房产证，并非《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定的“未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑”，民政局房管所改变房屋用途进行出租的行为并不影响租赁合同效力，一审判决关于合同效力的处理并无不当。双方租赁期满后未续签合同，构成不定期租赁关系，出租人民政局房管所有权随时主张收回房屋，并要求承租人梁琼爱按照原租赁合同约定的租金标准每月7875元支付房屋使用费。一审法院判决解除合同以及梁琼爱交还房屋并支付房屋使用费等正确，但一审判决第二项未明确房屋使用费标准不当，本院予以改判。关于梁琼爱主张的装修损失，因无证据证明，本院不予支持。关于梁琼爱主张的搬迁费，缺乏合同依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人梁琼爱的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决未明确房屋使用费标准不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国民法总则》第五十七条，《中华人民共和国合同法》第二百三十二条、第二百三十六条、第三百九十六条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初13315号民事判决第一、三、四、五项；二、变更广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初13315号民事判决第第二项为：自本判决发生法律效力之日起十日内，梁琼爱将广州市越秀区海珠南路64号xxx楼房屋（所承租使用的部位）腾空交还广州市民政局房屋管理所。自本判决发生法律效力之次日起至交还房屋之日止的房屋使用费，梁琼爱逐月按每月7875元的标准支付给广州市民政局房屋管理所。如未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费按照一审判决承担；二审案件受理费1283.24元，由上诉人梁琼爱负担。本判决为终审判决。审判长 闫 娜审判员 郑怀勇审判员 何 佐二〇二〇年二月十二日书记员 冯冠豪郭丽淳