四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川04行终5号 上诉人（原审原告）攀枝花市祥安轧钢有限公司。住所地：四川省攀枝花市仁和区前进镇前进村，统一社会信用代码：91510400754724646P。 法定代表人：邹建祥，总经理。 被上诉人（原审被告）攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会。住所地：四川省攀枝花市仁和区金江镇，统一社会信用代码：11510300MB0X08395L。 负责人：段建华，主任。 上诉人攀枝花市祥安轧钢有限公司（以下简称祥安公司）因与被上诉人攀枝花钒钛高新技术产业开发区管理委员会（以下简称攀枝花高新区管委会）行政协议纠纷一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人祥安公司一审的诉讼请求：1.确认《项目协议书》违法；2.攀枝花高新区管委会退还祥安公司交纳的土地出让金2500000元，给付资金占用利息1200000元（按当年长期贷款利率年息6.4%计息，暂计算从2011年11月8日至2019年9月7日，利息计算至土地出让金退还完为止）；3.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司投入的工程建设费用5696867.43元；4.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；5.对所有的赔偿款项比照银行同期贷款利率计算利息；6.本案全部诉讼费用由攀枝花高新区管委会承担。 一审法院认定如下事实：2011年9月6日，攀枝花高新区管委会（以下简称甲方）和祥安公司（以下简称乙方）签订了一份《项目协议书》，2011年10月9日，攀枝花高新区管委会与祥安公司签订了一份《项目补充协议》，双方在《项目协议书》、《项目补充协议》中就乙方在四川攀枝花钒钛产业园区内投资3亿元建设1万吨／年标准钒渣、30万吨／年特殊钢材项目约定了乙方的投资规模、投资时间、建设规模，甲方在工商注册、项目立项、土地供给、税收、电价等方面的配套义务进行了约定。双方在《项目协议书》中约定执行本协议发生争议时，由争议双方协商解决，协商不成的可提请攀枝花仲裁委员会仲裁。 2019年3月，祥安公司向一审法院提起行政诉讼，请求确认与攀枝花高新区管委会签订的《项目协议书》无效、退还土地出让金和利息、赔偿损失等，一审法院经审理后，于2019年9月1日作出（2019）川0402行初14号行政裁定，驳回了祥安公司的起诉，祥安公司未上诉。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”。案涉《项目协议书》于2011年9月6日签订，即攀枝花高新区管委会的行政行为在此时作出，祥安公司对该行政行为的内容完全知晓，因双方在签订该行政协议时未告知祥安公司的起诉期限，根据法律规定，祥安公司至迟应在2012年9月6日前提起诉讼，祥安公司现提起诉讼，早已超出法律关于起诉期限的规定且无不可抗力等导致祥安公司耽误起诉期限的原因，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”故对祥安公司的起诉，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项及第三款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回祥安公司的起诉。 祥安公司上诉认为，一、一审法院裁定驳回起诉没有事实依据，适用法律错误。《项目协议书》约定由攀枝花高新区管委会负责办理各种建设手续，然而攀枝花高新区管委会长达七年未能办成约定的建设手续，祥安公司基于信任，一直不间断催促攀枝花高新区管委会履行合同义务，均无结果。直至2018年7月祥安公司才知道其项目用地不是工业用地，已无法办理国有土地使用证。因此，应当从2018年8月21日起算起诉期限。二、一审驳回起诉与依法治国相悖。《项目协议书》出让土地条款违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，系攀枝花高新区管委会的违法行为才导致《项目协议书》核心条款无效，祥安公司近两千万的工程长期处于违法状态，因此攀枝花高新区管委会应当承担赔偿责任。三、鉴于案件的复杂性，基层法院不宜审理本案，请求由本院管辖审理。 本院查明，祥安公司2019年3月4日向四川省攀枝花市仁和区人民法院提起行政诉讼，后本院指定由四川省攀枝花市东区人民法院审理。祥安公司的诉讼请求为：1.确认《项目协议书》无效；2.攀枝花高新区管委会退还祥安公司交纳的土地出让金2500000元,给付资金占用利息1173332元(按当年长期贷款利率年息6.4%计息，暂计算从2011年11月8日至2019年3月7日，利息计算至土地出让金退还完为止)；3.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司投入的工程建设费用5696867.43元；4.攀枝花高新区管委会赔偿祥安公司向四川省林业厅交纳的植被恢复费231207元；5.对所有的赔偿款项比照银行同期贷款利率计算利息；6.本案全部诉讼费用由攀枝花高新区管委会承担。一审法院于2019年9月1日作出（2019）川0402行初14号行政裁定，驳回祥安公司的起诉，祥安公司未上诉。后祥安公司于2019年9月26日再次提起本案诉讼。 本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，行政诉讼设定起诉期限的目的是为了充分保障并督促及时行使诉讼权利，对怠于行使诉讼权利的行为不予支持或鼓励。本案中，祥安公司与攀枝花高新区管委会2011年9月6日签订《项目协议书》，该协议书具有行政法上权利义务内容，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。在《项目协议书》履行期间，祥安公司于2012年进行工程建设时，即被有关部门通知须办理工程的报建手续后方可继续施工，此时祥安公司应当知道自身权利处于未能实现的状态。按照当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（备注：2000年3月8日公布）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。祥安公司在与攀枝花高新区管委会签订《项目协议书》后即应当尽审慎义务，及时向人民法院主张权利，以维护自己合法权益。其提出基于对攀枝花高新区管委会的信赖利益，在长达七年时间就协议中关于项目土地权属证明办理义务，未向攀枝花高新区管委会提出诉讼主张，系对自身权利的处分，不属于因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，祥安公司的起诉行为依然受前述司法解释关于起诉期限的规制。 祥安公司提出其于2018年8月才知道土地不能办理权属证明，所以应当从2018年8月计算起诉期限的理由。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定，应当理解为从行政机关作出行政行为之日起，而并非自当事人知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，祥安公司上诉认为起诉期限应当从2018年8月起算，与一审查明的事实不符，亦与最高人民法院司法解释的规定不符，祥安公司该上诉理由不能成立。 由于本案已过起诉期限，因此，对攀枝花高新区管委会是否应当承担赔偿责任等实体问题，本院不再予以审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定确定了中级人民法院管辖案件的范围，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定指定本案一审由四川省攀枝花市东区人民法院管辖，符合法律规定，故对祥安公司请求一审由本院管辖的上诉意见不予采纳。 需要指出的是，祥安公司第一次于2019年3月4日向四川省攀枝花市仁和区人民法院提起行政诉讼的诉讼请求，与本案诉讼请求事项构成重复起诉。虽然第一次诉讼请求系确认《项目协议书》无效，本次诉讼请求为确认《项目协议书》违法，但是按照《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同当然属于无效合同，因此，本次的诉讼请求已被第一次诉讼请求所包含，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项、第一百零六条的规定，祥安公司构成重复起诉，对已受理的案件，法院应当驳回起诉。 综上，祥安公司的上诉理由不成立，应当予以驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年二月三日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永