广东省佛山市顺德区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）粤0606行初830号 原告叶素明，女，1982年3月6日出生，汉族，住佛山市南海区。 委托代理人陈国飞，广东仲马律师事务所律师。 被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局，住所地佛山市南海区狮山镇行政服务中心三楼。 负责人余元蕙，局长。 委托代理人吕志忠，系该局工作人员。 委托代理人黄俊濠，广东杰泰律师事务所律师。 原告叶素明不服被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局作出的狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》，于2016年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于同月21日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告叶素明及其委托代理人陈国飞，被告的委托代理人吕志忠、黄俊濠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局于2016年8月26日作出狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》，经调查确认，原告叶素明于2012年1月29日未办理结婚登记生育第一个子女，并未在六十日内补办结婚登记，其于2012年1月29日的生育行为，违反了2009年1月1日起施行的《广东省人口与计划生育条例》第五十三条第一款第三项规定，属于不符合法律法规规定生育子女，构成未办理结婚登记生育第一个子女的违法生育行为。 原告诉称，被告所作涉案《违法生育行为确认书》适用法律错误，原告的生育行为并未违反法律规定，根据我国的《计划生育法》第十七条之规定，公民有生育的权利。法律并未明文禁止公民未婚生育，法无禁止即合法。而被告作出确认书所依据的2009年1月1日起施行的《广东省人口与计划生育条例》已失效，且所依据的第五十三条第一款第三项的规定与上位法相抵触，因此其作出的确认书是无效、违法的，应予以撤销。 被告作出的《违法生育行为确认书》的行为属于其自创的行政处罚种类，其确认违法行为的处罚没有法律依据，违反行政处罚法定原则，根据《行政处罚法》及《计划生育法》的规定，并不存在该处罚种类。 被告作出上述的《违法生育行为确认书》究其原因，是因为原告曾于2016年7月6日向南海区人民法院起诉佛山市南海区狮山镇芦塘村涌头股份合作经济社，要求发放因所谓违反计划生育被扣留的2015年分红，被告为了配合上述经济社，于该案庭审后作出上述《违法生育行为确认书》。因此，原告提起行政诉讼，请求法院判决如下：1.判令撤销被告作出的狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》；2.诉讼费由被告承担。 原告在诉讼期间向法院提供下列证据： 1.《违法生育行为确认书》，用以证明2016年8月26日被告以原告未办理结婚登记生育第一个子女，并未在60日内补办，作出违法确认。原告认为被告的行为不符合现行的法律规定，适用法律错误，违反行政处罚法。 2．民事诉状、受理案件通知书、民事裁定书，用以证明原告在2016年7月6日向南海区人民法院起诉佛山市南海区狮山镇芦塘涌头股份合作经济社侵害集体经济组织成员权益纠纷，原告要求股份合作社发放2015年的分红款，因为本案被告作出了违法确认书，南海区人民法院中止审理该民事案件。被告做出的确认书不具有正当性，被告的目的是为了帮助股份合作经济社扣留原告的分红款，所以作出了违法确认书，其目的不纯。 被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局辩称： 一、本案案由不应定性为行政处罚，应为计划生育行政确认。 根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）相关规定：首先，应以行政管理范围作为行政案件案由的第一个要素，如海关、计划生育、税务等，直接以“海关”、“计划生育”、“税务”作为案由第一构成要素；其次，是以具体行政行为的种类或性质，如“行政处罚”、“行政许可”、“行政确认”等，作为案由的第二个构成要素。被告的行政管理范围是“计划生育”，而本案中被告作出的具体行政行为种类属于“行政确认”，因此本案的案由应定为“计划生育行政确认纠纷”，而非“行政处罚纠纷”。 二、被告依法有作出违法生育认定的行政职权。 《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。”第十条第三款规定“乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。”2009年修订的《广东省人口与计划生育条例》第六条规定“县级以上人民政府卫生和计划生育行政部门主管计划生育工作，在本行政区域内负责本条例的具体实施和监督检查。县级以上人民政府其他有关工作部门应当结合各自的职责，做好有关的人口与计划生育工作。”第十二条第一款规定“乡镇人民政府、街道办事处设立卫生和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作。”2016年1月1日实施的《广东省人口与计划生育条例》第十二条规定“乡镇人民政府、街道办事处设立卫生和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作。”根据上述规定，被告具有负责本辖区内计划生育工作和与计划生育有关的人口工作的行政职权，对生育行为是否违法进行认定系被告履行职责的行为。原告的居住地在佛山市南海区狮山镇，被告有权对其生育行为是否违法作出认定。 三、被告作出的违法生育行政确认合法。 （一）被告作出的违法生育行政确认事实清楚、证据充分。 原告在2012年1月29日未办理结婚登记生育一个子女，并且在六十日内未补办结婚登记的事实清楚，对此有原告身份证、户口本、出生医学证明、广东经纬司法鉴定所亲权鉴定《司法鉴定检验报告书》、佛山市南海区狮山镇人民政府婚姻登记机关《证明》予以证实。根据2009年修订的《广东省人口与计划生育条例》第五十三条第一款第（三）项规定“未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费”，被告据此认定原告的生育行为属于违法生育，事实清楚，证据充分。 （二）被告作出的违法生育行政确认程序合法。 被告在行政程序中向原告调取了相关证据材料，并根据证据材料显示的事实对原告依法作出《违法生育行为确认书》并依法送达了原告，被告作出行政确认时履行了相关行政程序，程序合法。 （三）被告作出的违法生育行政确认适用法律正确。 原告在2012年1月29日未办理结婚登记生育一个子女并未在六十日内补办结婚登记的生育行为已违反了2009年1月1日起施行的《广东省人口与计划生育条例》第五十三条第一款第（三）项的规定，被告在《违法生育行为确认书》中予以载明，适用法律正确。 综上，被告依法有作出违法生育认定的行政职权，有权对原告的违法生育行为作出行政确认，被告作出的行政确认合法，请求法院依法维持被告作出的狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》，并驳回原告的诉讼请求。 被告在诉讼中提交了下列证据及法律、法规依据： 一、证据 1．被告的社会信用代码证、被告法定代表人身份证明书，用以证明被告的诉讼主体资格。 2．叶素明身份证、叶素明户口本，用以证明原告的身份情况及原告属于被告辖区内的城镇居民。 3．出生医学证明、司法鉴定证明，用以证明原告在2012年1月29日生育一孩。 4．证明（婚姻），用以证明原告自2002年3月6日起至2016年8月15日期间婚姻状况是未婚状态。 5．《违法生育行为确认书》，用以证明被告在2016年8月26日对原告作出《违法生育行为确认书》。 6．送达回证、照片，用以证明被告依法将《违法生育行为确认书》送达给原告。 二、法律、法规依据 《中华人民共和国人口与计划生育法》第十条第三款、《广东省人口与计划生育条例》（2009）第十二条第一款、第五十三条第一款第（三）项的相关规定。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1，被告对其无异议，本院予以确认。原告提供的证据2-4，被告对其真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性，经查，该三组证据系原告另案起诉案外人的材料，无法证明与本案被告作出涉案行政行为具有关联性，本院不予采信。 被告提供的证据1-6，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告叶素明于2012年1月29日未办理结婚登记生育第一个子女，并未在六十日内补办结婚登记，被告经调查于2016年8月26日作出狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》，并于同日留置送达于原告的住所地。原告不服，向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。 本院认为，依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。”第十条第二款规定“县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。”《广东省人口与计划生育条例》第六条第一款规定“县级以上人民政府卫生和计划生育行政部门主管计划生育工作，在本行政区域内负责本条例的具体实施和监督检查。”第十二条规定“乡镇人民政府、街道办事处设立卫生和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作。村（居）民委员会设立计划生育委员会，按人口规模配备专职计划生育工作管理人员，负责计划生育的具体管理工作。国家机关、社会团体、企业事业单位应当根据需要，设立计划生育工作机构或者配备计划生育工作专（兼）职人员，负责本系统、本单位计划生育的具体管理工作。”综上，县级以上各级人民政府计划生育行政部门才是计划生育工作的主管部门，被告作为乡镇人民政府设立的卫生和计划生育工作机构仅具有管理工作的职权，无权对原告涉嫌违法生育行为进行不利益的处分，其作出涉案《违法生育行为确认书》的行为明显超越其职权，本院不予支持。 综上，被告作出涉案《违法生育行为确认书》系超越职权的行为，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决如下： 撤销被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局作出的狮计生违法确认字（罗村）[2016]第001号《违法生育行为确认书》。 本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市南海区狮山镇卫生和计划生育局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。 审 判 长  林晓春 人民陪审员  李海霞 人民陪审员  高莹莹 二〇一七年三月二十日 书 记 员  骆铭莹