山东省蒙阴县人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁1328行初46号原告杨兆莲，女，回族，1964年6月30日出生，农民，住费县。委托代理人陈娜娜，女，回族，1980年11月20日出生，住址同上，系原告杨兆莲之女。委托代理人王瑞公，男，汉族，1967年7月8日出生，山东鼎元律师事务所律师。被告费县国土资源局，住所地：费县县城建设路101号。法定代表人张庆余，局长。负责人：闫久信，男，汉族，1965年3月28日出生，费县国土资源局副局长，住费县。委托代理人王法志，男，汉族，1971年6月26日出生，住费县。委托代理人李占燕，女，汉族，1981年8月20日出生，山东信誉永恒律师事务所律师。被告费县人民政府，住所地：费县政通路4号。法定代表人矫晓斌，县长。委托代理人王**，男，汉族，1987年4月29日出生，住费县。原告杨兆莲不服被告费县国土资源局作出的费国土资罚决字（2015）第873号行政处罚决定书，于2016年6月4日向费县人民法院提起行政诉讼，经临沂市中院指定我院管辖。本院2016年10月31日立案后，于2016年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。原告杨兆莲及委托代理人陈娜娜、王瑞公，被告费县国土资源局负责人闫久信及委托代理人王法志、李占燕到庭参加诉讼，被告费县人民政府负责人未到庭，其委托代理人王**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告费县国土资源局于2015年5月8日作出费国土资罚字（2015）第873号行政处罚决定书，认定原告未经审批于2011年10月份开始，擅自占用费县梁邱镇北王庄村土地建设饭店。截止调查之日，饭店已建成。经费县土地勘测规划站现场勘测，占用土地总面积715.00平方米（其中：建筑物占地面积505.00平方米，硬化地面210.平方米。）。对原告非法占地715.00平方米土地处以如下行政处罚：1、退还非法占用的集体土地715.00平方米。2、没收在非法占用715.00平方米土地上所建的505.00平方米建筑物及210.00平方米硬化路面。3、对非法建设的505.00平方米建筑物及硬化路面210平方米处以25.00元/平方米的罚款，共计17875.00元。原告杨兆莲不服，向被告费县人民政府申请行政复议，被告费县人民政府于2016年5月25日作出费政复决字（2016）11号行政复议决定书，驳回申请人杨兆莲的行政复议申请。原告杨兆莲诉称，一、被告作出行政处罚决定书所认定的事实错误。1、原告建设富林德火锅城占用的土地是老虎山林场所有，而非北王庄村所有。1991年，老虎山林场与北王庄村达成换地协议，之后老虎山林场将交换的土地分给原告等职工使用，以抵顶所欠的工资等，根据国土资源部《土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，原告使用的土地已经属于老虎山林场所有。2、原告所使用的土地进行建设，并没有破坏林场现有的生态植被，并且是经过老虎山林场领导批准同意，原告的行为并无违法之处。二、被告作出行政处罚的程序违法。被告对原告作出行政处罚前，并没有向原告送达听证通知书，侵害了原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告作出行政处罚决定之前，应当告知原告有要求举行听证的权利；由于被告没有依法告知听证，致使原告的合法权益没有得到维护。因此其作出的行政处罚决定书程序明显违法。综上，被告作出的行政行为不但认定事实错误，而且程序违法，为维护原告的合法权益，特请求人民法院依法予以撤销。诉讼费由被告负担。被告费县国土资源局辩称：一、原告申请行政复议超过法律规定的复议期间，复议机关复议决定正确，应予维持。二、答辩人依法享有对原告实施行政处罚的主体资格，对原告实施行政处罚并未超越职权。三、答辩人对原告作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确、处罚得当，应予维持。四、原告的诉讼请求及其陈述理由与事实不符。综上，原告的诉讼请求依法不能成立。答辩人作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确、处罚公正。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告费县人民政府辩称：2016年3月29日，费县国土资源局向答辩人转交了被答辩人的复议申请书，答辩人受理并通知费县国土资源局提交答复。法定期限内，费县国土资源局提交了复议答复书及相关证据材料。经审查，费县国土资源局于2015年5月8日依法作出[2015]行政处罚决定并向被答辩人留置送达，同时告知了被答辩人提起行政复议的途径和期限。但复议期间被答辩人未提供复议申请材料。费县国土资源局转交被答辩人复议申请时，已超过法定复议期限，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回被答辩人的复议申请。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告费县国土资源局提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1号证据费国土资罚字[2015]873号行政处罚决定书、送达回证、送达照片一宗。证实被告费县国土资源局对原告做出了行政处罚决定，并向其送达了行政处罚决定书，处罚决定书明确告知原告的权利义务。2号证据费县林业局案件移送函、所附有关材料。证实本案系费县林业局移送案件，涉案宗地不是林业用地，土地所有权人为梁邱镇北王庄村，原告建设饭店未获得任何部门的批准，未取得任何用地手续。3号证据责令停止违法行为通知书及法律文书送达回证，证实被告费县国土资源局向原告下达责令停止违法行为通知书。4号证据违法线索登记表，证实原告违法行为线索来源为费县林业局移送。5号证据立案呈批表，证实被告费县国土资源局作出处罚履行了立案呈批手续。6号证据对杨兆莲询问笔录，证实被告费县国土资源局对原告询问情况，涉案土地上建筑系原告2011年10月份建设、且未办理合法用地审批手续。7号证据现场勘测笔录及附图、土地利用现状图、土地利用明细表、现场照片一宗、费县梁邱镇规划图。证实被告费县国土资源局对现场进行了勘测，现场勘测情况、现状、涉案宗地性质为耕地及其他用地。8号证据关于梁邱镇西村杨兆莲非法占地的调查报告。证实调查终结后，承办人履行了案件调查终结报告程序。9号证据违法案件审理笔录，证实被告费县国土资源局履行违法案件审理程序并制作笔录。10号证据违法案件处理决定呈批表，证实被告费县国土资源局履行了违法案件处理决定呈批手续。11号证据行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、送达照片6张，证实被告费县国土资源局拟做出行政处罚告知原告，享有听证的权利，并向原告送达。12号证据执法证三份，证实执法人员执法资格。13号证据履行行政处罚决定催告书、送达回证、送达照片4张。证实因原告不履行行政处罚，费县国土资源局向原告送达履行行政处罚决定催告书。14号证据强制执行申请书，证实因原告未履行行政处罚亦未提起行政复议或行政诉讼，答辩人向费县人民法院申请强制执行。15号证据行政裁定书。证实原告法定期限内未向法定机关提出行政复议，2015年7月7日答辩人收到原告复议申请时当面、后又电话已告知原告之子，费县人民法院错误认定其申请未超期限，驳回答辩人强制执行申请。16号证据土地利用现状图、总体规划图、山东省国有林权证，证实涉案土地性质为耕地及其他用地，土地权属不属于老虎山林场。17号证据行政复议决定书。证实费县人政府作出费政复字[2016]11号行政复议决定书以超行政复议法定受理期限为由驳回原告的行政复议申请。18号证据法律法规规定，证实其作出行政处罚适用法律法规正确。经庭审质证原告对费县国土资源局提供的证据均有异议。认为：证据1行政处罚决定书认定事实错误，处罚程序错误，适用法律错误。对送达回证真实性、合法性有异议，认为该回证没有写明被送达人拒绝接收的理由及留置送达的理由。对照片的真实性合法性、拍摄时间、谁拍摄的、拍摄的目的有异议，对拍摄的杨兆莲没有异议，不能证实被告的主张。证据2不能证明涉案土地登记所有权人为梁邱镇北王庄村，因为根据法律规定，不动产物权应当以登记为准，也不能证实原告是违法占地，因为涉案土地一直由原告耕种使用，不能证实被告的主张。对证据3真实性合法性均有异议，被告方没有向原告送达证据3中的法律文书。其它质证意见同证据1。证据4没有联系人没有地址，同时本案原告是2011年10月份建设完成的房屋，原告认为被告在2015年查处，已经超过诉讼时效，程序是违法的。对证据5的质证意见同证据4。对证据6真实性合法性有异议，认为没有原告方签字，2011年10月建设到2015年查处已经超过2年时间。对证据7合法性有异议，认为现场勘测原告不知情，并且也没有其它见证人签名，亦没有证据能够证明相关人员有执法权，该证据不能证实被告的主张；同时对证据7作出说明，原告建设虽没有经过土地部门许可，但1993年以后一直由原告占有使用；对利用现状，由被告提供原件再发表意见。对证据8调查报告质证意见同证据1。对证据9质证意见同证据8。证据10认定原告对涉案土地违法占用不属实，质证意见同证据8。证据11原告没有收到，送达回证原告没有见，更没有签字，形式也不合法，没有说明理由，不能证实被告向原告送达了行政处罚告知书，照片质证意见同证据1。对证据12真实性合法性有异议，认为在涉案土地的行政机关的相关法律文书中只有一个法官出示过工作证，其它任何人没有出示过。对证据13的质证意见同证据11。认为证据14本身就是违法的，因为还在复议期间。对证据15裁定书的合法性关联性没有异议。对证据16有异议，认为根据物权法的规定确定不动产物权，应当以登记或者颁发的土地所有权证书为准。对证据17真实性没有异议，但认为复议决定书程序是违法的，不能证实被告的主张。对证据18认为不是行政诉讼证据。综上，原告认为被告提交的证据1至证据18，不能证实被告费县国土局的行政行为具有合法性。本院对上述证据认证如下：被告费县国土资源局提供的证据1行政处罚决定书、证据15费县法院裁定书、证据18制作法律文书所适用的法律、法规，上述三份证据系生效法律文书及法律、法规。其余证据能够证实被告履行受案、调查、询问、审批、制作法律文书、送达的整个过程与本案具有关联性、合法性、真实性，本院予以采信。经审理查明，2015年4月27日，费县国土资源局接到费县林业局案件移送函，发现原告杨兆莲在未取得合法用地审批手续的情况下，于2011年10月份擅自占用梁邱镇北王庄村土地建设饭店，截止调查之日，饭店已建成。经费县土地勘测规划站现场勘测占用土地总面积715平方米，其中建筑物占地面积505平方米，硬化路面210平方米，占地四至为东至村路，西至生产路，南至路、北至水沟。占用土地为梁邱镇北王庄村集体土地，地类为耕地及其他用地，同时移送调查材料、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地利用现状图、土地利用总体规划图、占地明细表等证据，被告费县国土资源局遂对上述违法线索进行登记、立案，送达责令停止违法行为通知书，对原告进行询问，实地拍照并制作现场勘验笔录，调取地籍档案，查实原告违法建房占用土地仍为梁邱镇北王庄村所有。经现场勘测违法占地面积为715平方米。2015年5月4日向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2016年5月8日作出费国土资罚字（2015）第873号行政处罚决定书，内容为1、退还非法占用的集体土地715平方米。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施。3、对非法占用地715平方米按照25元/平方米处以17875.00元的罚款。并于当日向原告送达了该处罚决定书。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此被告费县国土资源局作为县级土地行政主管部门对原告违反土地管理法律、法规的行为进行处罚是履行法律赋予的法定职责。本案中原告杨兆莲在耕种土地上建设房屋、硬化路面，未经批准擅自于2011年10月份在该耕种的集体土地上建设房屋、硬化路面院，属随意改变土地用途的违法行为。费县国土资源局作出的处罚决定的整个过程中，因原告杨兆莲拒收法律文书，采取拍照记录送达过程、见证人签名留置送达，符合法律规定的程序，应予认可。原告庭审时，提出违法行为已超过两年，行政机关处罚超出时效问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。最高人民法院行政审判庭在针对国土资源部《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中明确：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。原告非法占地建设的房屋，在被告作出处罚时仍未自行拆除，其违法行为一直处于继续状态，未恢复土地的原状，符合上述法律规定的违法情形。被告费县国土资源局作出的行政处罚，证据充分，认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。庭审中，原告自愿撤回对被告费县人民政府的起诉，符合法律法规规定，本院予以准许。综上所述，原告的诉求无事实依据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告杨兆莲请求撤销费县国土资源局作出的费国土资罚字（2015）第873号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兆莲负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  张宗忠审 判 员  魏善辉人民陪审员  鞠方祥二〇一七年三月三十一日书 记 员  李淑宝