浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终775号 上诉人（原审原告）金月芳，女，1972年11月25日出生，汉族，住所浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府城西街道办事处，住所地浙江省义乌市伏龙山北路116号。 法定代表人陈惠宇，主任。 金月芳诉义乌市人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道办）房屋拆迁安置补偿协议一案，义乌市人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙0782行初55号行政裁定。金月芳不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理认定如下事实：金尔高、吴海云夫妇生育一子四女，分别为儿子金国庆、女儿金月萍、金月莲、原告金月芳及金月华。1992年4月4日，金尔高、吴海云、金国庆、金月莲、金月萍、金月芳、金月华及金尔顺（系金尔高同胞兄弟）八人共同审批取得义乌市城西街道横塘村农村私人旧房原址拆翻建宅基地使用权125平方米，依据该宅基地使用权所建成的房屋坐落于义乌市城西街道××（××至××东××、南××、西××、北靠朱财），未办理土地、房屋登记。之后，原告金月芳因婚嫁户口迁出横塘村。因重点工程建设需要拆除金尔高户坐落于义乌市××××号房屋，原告金月芳与被告城西街道办事处于2015年7月24日签订《义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书》（以下简称安置补充协议书），约定按新政策（义政发〔2013〕43号文件）以每人175平方米建筑面积确定置换权益面积进行安置，同时约定临时安置过渡费根据2011年义办第27号超办单《关于义乌市城市房屋拆迁重置价标准》相关规定按三年计算。嗣后，被告城西街道办依约向原告金月芳支付了部分安置过渡费，但未进行安置。2018年6月6日，义乌市人民法院作出（2017）浙0782民初16593号民事判决书，确认原告金月芳享有坐落于义乌市××××号宅基地使用权八分之一的份额。另，2019年7月5日，被告城西街道办作出解除安置补充协议书的决定书（以下简称解除协议决定书）并邮寄送达原告金月芳，认定：“你婚嫁户口迁出，不属义乌市城西街道横塘村集体经济组织成员，也不能按照以婚嫁户口未迁出成员安置。因此，2015年7月24日，城西街道办事处与你签订的《义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书》，不符合《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条、《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第四条等法律、政策规定。”，“经研究决定：2015年7月24日，城西街道办事处与金月芳签订的义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书，自2019年7月5日起解除，协议书权利义务终止履行。”，该解除协议决定书同时告知原告金月芳有复议或者起诉的权利。 原审法院认为，本案系行政协议纠纷。原告金月芳以被告城西街道办不履行案涉拆迁安置补偿协议书约定的土地安置义务为由诉请履行协议并赔偿损失，依法可适用除行政法律规范以外的，不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条第一款的规定，符合法律规定的情形的，当事人可以解除合同。当事人一方依照本法第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。本案中，被告城西街道办因认为其与原告金月芳签订的案涉安置补充协议书不符合相关法律、政策的规定，作出解除协议决定书并邮寄送达原告金月芳。解除决定书一经送达原告金月芳即具有行政效力，亦即案涉安置补充协议书已经解除。如原告金月芳对案涉安置补充协议书的解除有异议，应依法对解除协议决定书提起诉讼。原告金月芳在案涉安置补充协议书已解除的前提下，经依法告知，仍坚持本案诉讼于法无据，依法应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告金月芳的起诉。 上诉人金月芳上诉称：上诉人是义乌市城西街道横塘村村民金尔高女儿，1992年以上诉人和全家共8人的名义批建了125平方米的宅基地，并造好4间5层房屋。后因政策原因未做土地证；根据《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》中关于集聚建设对象的规定（拥有合法产权房屋的非村级集体经济组织成员），本人属于集聚建设对象。为此，上诉人与被上诉人于2015年7月24日签订案涉安置补充协议书，并按规定领取了前二年的临时安置过渡费6480元。被上诉人同意按照安置补充协议书中的第三种方式进行安置，上诉人本人也表示认可。但协议签订至今，被上诉人一直未能给上诉人按照协议内容进行安置，上诉人多次找被上诉人要求办理后续手续，而被上诉人均以各种理由推脱，导致上诉人至今未能享受相关权益。上诉人于2019年2月19日诉至一审法院。同年5月7日开庭审理后，被上诉人于2019年7月5日向上诉人寄达《解除安置补充协议书的决定书》。此解除协议决定书系被上诉人在庭审结束一月余后提交，系临时制造，有捏造事实之嫌。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被上诉人未在规定期限内提交证据，应不予采纳；其次，《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条第一款明确规定：当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权的撤销权消灭。上诉人与被上诉人签订协议已经四年多，期间上诉人曾多次去被上诉人处要求履行协议，亦曾因为此事向义乌市政府信访局及被上诉人下属信访办多次上访，被上诉人对协议内容应该非常清楚，因此按照上述《民法总则》规定，被上诉人的撤销权早已消灭，被上诉人无权在本案一审庭审后作出《解除安置补充协议书的决定书》，一审法院也不应采信该《解除安置补充协议书的决定书》。另，上诉人与被上诉人签订的安置补充协议书并不违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条、《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第四条等法律、政策规定。一审裁定适用法律错误，《合同法》第九十四条及九十六条并不适合本案，本人并无违约在先，被上诉人无权随意单方解除协议；同时，一审法院采信撤销权已经消灭的被上诉人提供的一份所谓《解除安置补充协议书的决定书》，明显与《民法总则》规定相违背。综上，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人城西街道办未提交答辩意见。 二审审理期间，双方当事人均未提交新的证据。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政协议是特殊的行政行为，其系行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案上诉人金月芳以被上诉人城西街道办不履行案涉安置补充协议书约定的土地安置及补偿义务为由诉请履行协议约定内容，故一审法院将本案诉讼定性为行政协议纠纷并依法进行审理并无不当。同时，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。一审法院在审理案涉安置补充协议期间，被上诉人城西街道办作出了《解除安置补充协议书的决定书》并已有效送达上诉人，该解除协议决定系本案一审审理中出现的新的行政行为，属于人民法院依职权审核范畴，依法不受行政诉讼证据规则约束。关于上诉人金月芳提出被上诉人城西街道办对安置补充协议书的撤销权已消灭的上诉意见，本院认为系对于解除协议决定的行政行为合法性进行审查的问题，因该解除协议决定系一个独立的可行政复议、诉讼的行政行为，依法不属于本案司法审查范畴；且该解除协议决定系后续发生的直接对上诉人金月芳合法权益发生法律效果的行政行为，其直接导致被诉安置补充协议书约定的权利义务归于消灭，故在被上诉人城西街道办作出的解除协议决定的行政行为未被依法撤销之前，经一审法院释明后上诉人金月芳仍坚持本案诉讼，已明显缺乏事实依据，依法应裁定驳回其起诉。综上，上诉人金月芳的上诉请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判结论并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年二月十日 代书记员 刘灵玲