上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）沪7101行初419号原告上海致真餐饮有限公司，住所地上海市虹口区。法定代表人徐振辉。委托代理人孙菁。委托代理人翟纯君，北京市中伦文德律师事务所上海分所律师。被告上海市长宁区安全生产监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人王金才。委托代理人高俊。委托代理人张莉，北京炜衡(上海)律师事务所律师。被告上海市安全生产监督管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人齐峻。委托代理人乐嘉昆。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。原告上海致真餐饮有限公司(以下简称“致真公司”)不服被告上海市长宁区安全生产监督管理局(以下简称“长宁安监局”)作出的行政处罚决定及被告上海市安全生产监督管理局(以下简称“市安监局”)作出的行政复议决定，于2016年9月29日向本院提起诉讼。本院于同日立案，并次日向两被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。2016年11月18日，本院组织进行了庭前证据交换。2016年11月24日，本院公开开庭审理了本案。原告致真公司的委托代理人孙菁、翟纯君，被告长宁安监局的行政机关负责人王金才及其委托代理人高俊、张莉，被告市安监局的行政机关负责人李彩云及其委托代理人乐嘉昆、吴荣良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告长宁安监局于2016年7月8日作出(长)安监管罚〔2016〕XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，认定：2016年2月25日14时左右，位于仙霞路XXX号万都中心大厦二楼上海长宁致真酒家餐饮设施设备拆除项目发生一起高处坠落事故，造成1人颅脑重伤。经送华东医院抢救，受伤工人张龙祥于3月1日凌晨2时45分死亡。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第四条、第四十六条的规定，依据《安全生产法》第一百条第一款的规定，决定给予上海长宁致真餐饮有限公司(以下简称“长宁致真公司”)罚款人民币十万元。原告对上述处罚决定不服，向市安监局申请行政复议。2016年9月19日，市安监局作出(沪)安监行复决字〔2016〕3号《行政复议决定书》，维持长宁安监局作出的行政处罚决定。原告致真公司诉称，由其参与设立的长宁致真公司(行政复议前已注销，其权利义务均由原告承担)因经营场所的租期届满，依约应将租赁房屋恢复原状交还业主，须拆除室内的厨房设备和店堂装修。长宁致真公司遂与案外人上海悦宜建筑装饰有限公司(以下简称“悦宜公司”)订立合同，约定由悦宜公司承接该拆除工程项目。长宁安监局作出的处罚决定，对《安全生产法》第四十六条作任意扩张解释，认定长宁致真公司未经审核，违法将施工项目发包给不具备安全生产条件的悦宜公司，但长宁致真公司的生产经营项目是餐饮服务，不是拆除工程施工作业，即拆除施工作业并非其以盈利为目的从事的生产经营项目。长宁致真公司并非安全生产责任主体，对拆除工程的施工作业不负有安全生产保障的职责，悦宜公司才是安全生产责任主体。长宁安监局先调查、后立案，且未在《安全生产违法行为行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)规定的事发五日内立案，属于违反法定程序。综上，原告认为两被告作出的行政行为违法，请求法院判决撤销长宁安监局作出的行政处罚决定及市安监局作出的行政复议决定。被告长宁安监局辩称，事故发生后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《处理条例》)及《上海市实施＜生产安全事故报告和调查处理条例＞的若干规定》(以下简称《上海市若干规定》)要求，由长宁安监局牵头，会同上海市长宁区监察局、上海市长宁区总工会、上海市公安局长宁分局、上海市长宁区人民政府虹桥街道办事处并邀请上海市长宁区人民检察院组成事故调查组，经调查核实形成《事故调查情况报告》，其中认定长宁致真公司未经审核，违法将施工项目发包给不具备安全生产条件的悦宜公司，对事故发生负有次要责任，建议长宁安监局给予行政处罚。该调查报告经上海市长宁区人民政府(以下简称“长宁区政府”)同意后，长宁安监局立案调查，作出被诉行政处罚决定。该决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告长宁安监局向本院提交了以下证据、依据：一、关于职权依据，被告长宁安监局提交了《安全生产法》第九条第一款、第二款及第一百一十条的规定，证明其具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。二、关于执法程序和依据，被告长宁安监局提交了五组证据：第一组立案的证据：《立案审批表》、《案件处理呈批表》、《行政处罚集体讨论记录》，用以证明长宁安监局于2016年4月11日对张龙祥高处坠落死亡事故予以立案，符合《处罚办法》第二十三条的规定。第二组处罚前告知程序的证据：《听证告知书》、《行政处罚告知书》、《生产安全事故调查情况告知书》及《文书送达回执》，用以证明长宁安监局于2016年4月19日将上述告知书送达原告，符合《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十一条、第三十二条的规定。第三组听证程序的证据：《听证申请书》、《申辩书》、《听证会通知书》、《委托书》、《听证笔录》及《行政处罚听证会报告书》，用以证明因原告提出听证申请，长宁安监局于2016年5月16日举行听证会，原告委托代理人出席听证会并发表申辩意见，长宁安监局对原告的申辩内容进行审查，符合《行政处罚法》第四十二条、《处罚办法》第三十九条、第四十二条的规定。第四组作出行政处罚的证据：《行政处罚决定书》、《罚款催缴通知书》及《文书送达回执》，用以证明长宁安监局于2016年7月8日作出被诉行政处罚决定，并于同日送达原告。因原告未及时缴纳罚款，长宁安监局于同月25日催促原告缴款。以上程序，符合《处罚办法》第二十九条、第三十一条，《行政处罚法》第五十一条第(一)项的规定。第五组延长办理期限的证据：《延长办案时间申请表》，用以证明因原告申请听证，处罚决定无法及时作出，故长宁安监局延长办案时间至2016年7月10日，符合《处罚办法》第三十二条的规定。三、关于事实认定和法律适用，被告长宁安监局提供以下证据《勘验笔录》、《现场照片》、郑成军(现场作业工人)的《询问笔录》、万世友(现场作业工人)的《询问笔录》、彭阿宜(悦宜公司工程负责人)的《询问笔录》、吴伯芬(悦宜公司法定代表人)的《询问笔录》、徐振辉(长宁致真公司法定代表人)的《询问笔录》、张良(长宁致真公司工程部经理)的《询问笔录》、《致真酒家拆除工程报价》、悦宜公司《营业执照》及《组织机构代码证》、长宁致真公司《营业执照》及《组织机构代码证》、张龙祥的诊疗记录、张龙祥的《死亡证明书》、悦宜公司的《消防安全承诺(二次装修)》、万都中心大厦发放的《二次装修施工许可证》、《万都中心复原装修施工协调会记录》、《工作联系单》、《上海万都中心大厦二次装修施工申请单》、《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25”高处坠落死亡事故调查报告》、关于《“2.25”高坠死亡事故调查报告》的请示及批复，用以证明原告将餐饮设施设备拆除工程交给悦宜公司施工属于《安全生产法》第四十六条第一款所禁止的“生产经营单位将生产经营项目发包给不具备安全生产条件的单位”的行为。经庭前证据交换及庭审质证，原告对长宁安监局的职权依据、程序依据均无异议。对《立案审批表》的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为事故发生于2016年2月25日，长宁安监局于同年4月18日立案，超过了《处罚办法》规定的立案期限，且属于先调查后立案；对其他程序证据均无异议。对《勘验笔录》及全部《询问笔录》的关联性、真实性、合法性无异议，但认为徐振辉、张良因对法律规定认识不足，其在笔录中承认错误的内容，不能作为长宁安监局认定违法行为的证据；对其他认定事实的证据均无异议。对处罚决定适用的法律规定有异议，认为长宁安监局适用法律错误。被告市安监局辩称，2016年7月26日，其受理原告的行政复议申请。在审查长宁安监局提交的《被申请人答复书》及相关证据、依据后，该局于同年9月19日作出(沪)安监行复决字〔2016〕3号《行政复议决定书》，维持长宁安监局作出的行政处罚决定，并依法送达原告、长宁安监局。该复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)相关规定，请求法院判决驳回原告诉讼请求。被告市安监局向本院提交了以下证据、依据：一、关于职权依据，被告市安监局提交了《复议法》第十二条第一款的规定，证明其具有作出被诉行政复议决定的法定职责。二、关于复议程序和依据，被告市安监局提交了：1、(沪)安监行复受理〔2016〕5号《行政复议申请受理通知书》及送达回执、(沪)安监行复答通〔2016〕5号《行政复议答复通知书》；2、《被申请人答复书》；3、《行政复议决定书》及送达回执。以上证据，用以证明原告向市安监局提出行政复议申请后，市安监局受理申请，通知长宁安监局答复，审查长宁安监局答复及其相关证据，作出并送达被诉《行政复议决定书》等程序，符合《复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款、第三十一条规定。经庭前证据交换及庭审质证，原告对市安监局提供的证据、依据均无异议。本院对上述证据认证如下：被告长宁安监局及市安监局提供的证据，均具有关联性、真实性、合法性，本院均予以采纳。经审理查明，长宁致真公司由原告投资设立(现已注销)。2016年2月中旬，长宁致真公司与悦宜公司口头约定，将位于本市长宁区仙霞路XXX号万都中心大厦二楼致真酒家餐饮设施设备拆除项目发包给悦宜公司。双方未签订书面施工合同和安全生产协议，悦宜公司向长宁致真公司出具《拆除工程报价单》，嗣后悦宜公司进场施工。同年2月24日，悦宜公司与万世友达成口头约定，由万世友负责致真酒家场地内通风管道的拆除。次日上午，万世友与张龙祥、郑成军、李有成等人来到致真酒家，共同对通风管道进行拆除作业。当天下午14时左右，张龙祥、郑成军、李有成等3人在厨房进行通风管道拆除作业。张龙祥蹲立在通风管道上方准备用大力钳剪断管道吊杆，郑成军、李有成2人配合其作业，站在移动脚手架上托举管道。当张龙祥剪断吊杆时，通风管道另一端发生倾斜并脱落，张龙祥随即滑落，头部向下坠落于地面。送至医院后，张龙祥经抢救于同年3月1日凌晨2时45分死亡。事故发生后，长宁安监局牵头，会同上海市长宁区监察局、上海市长宁区总工会、上海市公安局长宁分局、上海市长宁区人民政府虹桥街道办事处并邀请上海市长宁区人民检察院组成事故调查组，经现场勘查、调查取证，于2016年3月30日形成《事故调查情况报告》，其中认定长宁致真公司未经审核，违法将施工项目发包给不具备安全生产条件的作业单位，对事故发生负有次要责任，建议长宁安监局给予行政处罚。同年4月6日，长宁区政府同意该调查报告。同年4月11日，长宁安监局对长宁致真公司涉嫌违法行为进行立案。经处罚前告知程序、举行听证会，长宁安监局于同年7月8日作出被诉行政处罚决定。原告对该行政处罚决定不服，向市安监局申请行政复议。市安监局于2016年7月26日受理。经审查长宁安监局提交的《被申请人答复书》及相关证据、依据，市安监局于同年9月19日作出被诉《行政复议决定书》，并于同月21日邮寄送达原告。原告对行政处罚决定、行政复议决定均不服，诉至本院。本院认为，根据《安全生产法》第九条第一款、第一百一十条及《复议法》第十二条第一款规定，长宁安监局与市安监局分别依法具有作出被诉行政处罚决定及行政复议决定的法定职权。根据《处理条例》第三条第一款第(四)项、第十九条第二款、第三十条、第三十一条、第三十二条第二款及《上海市若干规定》相关规定，对于本市造成1人死亡的一般事故，事故发生地区县政府可以授权或委托区县安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查，形成内容包括事故发生原因、事故性质、责任认定、对事故责任者处理建议在内的事故调查报告。事故调查报告经区县政府批复后，有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行处罚。本案涉及生产安全事故，在事故调查小组依照上述规定作出事故调查报告并经长宁区政府批复同意后，长宁安监局依照《行政处罚法》及《处罚办法》的规定，予以立案、告知、听证并作出处罚决定，程序合法。市安监局在收到原告复议申请后，在60日内作出行政复议决定，复议程序亦无不当。根据各方当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点在于：餐饮设施设备拆除项目是否属于《安全生产法》第四十六条第一款所指的长宁致真公司的生产经营项目。对此，本院认为，对于餐饮企业而言，虽然通常理解的生产经营项目是提供餐饮等服务的行为，但“生产经营项目”作为《安全生产法》上的不确定法律概念，从《安全生产法》落实生产经营单位安全生产主体责任及确保安全生产的原则性规定来看，其含义不应局限于生产经营者的核心业务本身，还应涵盖为从事生产经营而开展的准备性或收尾性活动等各种相关行为。本案中，长宁致真公司在租期届满后，依约须将场所恢复原状，故拆除餐饮设施设备系该公司终止餐饮服务业务后必要的收尾性活动，应当将其理解为该公司的生产经营项目。原告认为其生产经营项目是餐饮服务，拆除作业并非其以盈利为目的的生产经营项目，是对生产经营项目的片面理解，该主张难以成立。根据《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25”高处坠落死亡事故调查报告》等证据，悦宜公司并不具备拆除事发场地餐饮设施设备的安全生产条件，而长宁致真公司在选择项目承包对象时，对悦宜公司是否具备安全生产条件不闻不问，违法将项目发包给悦宜公司，违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，故长宁安监局依据《安全生产法》第一百条第一款规定，作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。市安监局作出的行政复议决定，亦无不当。原告诉请撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，缺乏法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海致真餐饮有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海致真餐饮有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  王剑晖审 判 员  叶 一人民陪审员  范丽蓉二〇一七年三月二十三日书 记 员  周 琪附：相关法律条文1、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。……第十九条……重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。……第二十二条……根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。……第三十条事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十一条事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。……2、《中华人民共和国安全生产法》第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第四十六条生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。……3、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。