浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终804号 上诉人（原审原告）严彩琴，女，1968年6月12日出生，汉族，住兰溪市。 上诉人（原审被告）兰溪市灵洞乡人民政府，住所地兰溪市灵洞乡杨青桥1号。 法定代表人叶浩军，乡长。 出庭行政负责人戴剑冰，该乡政府人大副主席。 委托代理人姜国根，浙江丹溪律师事务所律师。 原审第三人兰溪市灵洞乡杨青桥村村民委员会，住所地兰溪市灵洞乡杨青桥村。 法定代表人杨建明，主任。 委托代理人陈爱荣，兰溪市经纬法律服务所法律工作者。 严彩琴不服兰溪市灵洞乡人民政府（以下简称灵洞乡政府）、第三人兰溪市灵洞乡杨青桥村村民委员会（以下简称杨青桥村委会）房屋行政强制及行政赔偿一案，浙江省金华市婺城区人民法院于2019年10月18日作出（2019）浙0702行初172号行政判决。严彩琴、灵洞乡政府不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人严彩琴，上诉人灵洞乡政府的行政负责人戴剑冰及委托代理人姜国根，原审第三人杨青桥村委会的委托代理人陈爱荣到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：严彩琴系兰溪市灵洞乡杨青桥村村民，其在该村有承包地若干（面积叁分伍厘，性质水田）。1996年，严彩琴以“金轮车业制造厂”名义（未办工商登记）在原承包地上建造厂房（占地100平方米），并在厂房周边搭建附属用房（砖结构，顶部为石棉瓦和钢管，约80平方米）。同年8月15日，原兰溪建设与土地管理局向金轮车业制造厂作出行政处罚，对其处以罚款，并责令其补办用地审批手续。同月26日，金轮车业制造厂交纳土管费、造地费、耕地占用税等。2003年，楼汝云投资设立兰溪金轮车业制造厂，登记经营场所为上述地址。2007年，兰溪金轮车业制造厂注销。此后，严彩琴使用原金轮车业制造厂厂房用于开设厨卫商行，涉案搭建用房被用于堆放灯具。2018年3月20日，杨青桥村召开村两委会成员开会，主要内容为：关于该村小城镇综合整治及继续发展三改一拆，经过排查摸底，将吴成林、吴森林、金翠姣、严彩琴等农户的违法搭建列入这次三改一拆范围，近期由村组织拆除，三改一拆政策必须贯彻执行，但是要做好安全保卫工作，为此邀请乡政府、行政执法、公安派出所、卫生院等单位派出人员，协助做好安全保卫工作，拆除时间定于清明日，拆除前按原分工继续做好三改一拆对象的思想工作，尽量做到自行拆除。同年4月3日，杨青桥村再次召开村两委会成员会议，主要内容为：根据三改一拆改策，必须拆除严彩琴等农户违法搭建，通过上次会议，两委成员做了大量思想工作，但上述农户没有自行拆除，决议于4月5日拆除上述农户的违法搭建。同年4月5日，村委会组织人员对严彩琴使用的涉案搭建用房予以拆除。原告不服，提起本案诉讼。另查明，第三人杨青桥村委会在本案审理过程中自认是其组织实施拆除了涉案构筑物，且在拆除前已搬离屋内灯具等物品。原告拍摄现场视频显示有着执法制服人员在拆除现场。2018年4月16日，原告严彩琴向兰溪市人民政府申请行政复议，要求确认被告灵洞乡政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿。兰溪市人民政府审理后，于同后7月12日作出行政复议决定，认为原告复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，驳回原告的行政复议申请。 原审法院认为，被告及第三人均确认涉案被拆除搭建用房属严彩琴使用，涉案拆除行为与原告具有利害关系，严彩琴具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案争议焦点是原告涉案房屋是否被强制拆除，以及被告灵洞乡政府是否是涉案强制拆除行为主体。根据现有证据，涉案现场内外围有大量人员实施搬运屋内物品、维持现场秩序的行为，涉案房屋系被挖机拆除，而原告在房屋拆除当场即已报警，可确认涉案房屋系被强制拆除。虽然第三人杨青桥村委会自认涉案房屋系其因“三改一拆”及小城镇整治需要而组织拆除，但法律法规仅赋予相应执法职权的行政机关行使违法建设的查处职权，查处违法建设属政府行政管理职能范畴。第三人杨青桥村委会作为基层自治组织，本身并不具有三改一拆的行政职能，也无采取行政强制的权力，涉案行政强制行为也未经相应职能部门批准或授权，其无法就涉案拆除行为承担行政主体责任。根据现有证据，第三人就涉案拆除事项召开村委会议时明确邀请乡政府、行政执法、公安派出所等单位协助做好安全保卫工作，同时，原告指认拆除现场着执法制服人员为行政执法工作人员，结合《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》等法律法规将乡村规划区范围内违法建设的处置权赋予乡镇人民政府，因此，即使涉案地块确系第三人组织实施，亦属在被告共同参与下实施。故本案强制拆除的行政主体责任应由被告承担。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关强制执行前，应依法催告当事人履行义务，并听取当事人的陈述、申辩，当事人陈述、申辩理由不成立且未在期限内未履行义务的，行政机关可依法作出强制拆除决定后组织实施。现被告未经催告，亦未依法作出强制拆除决定，载明作出拆除处理的事实、理由及依据，也未给予当事人陈述、申辩等权利，即直接强制拆除原告的涉案建筑物，明显违背行政程序正当要求，其拆除程序明显违法。鉴于涉案强制执行不具有可撤销性，依法确认该行为违法。根据《国家赔偿法》相关规定，行政机关违法行为侵犯财产权的，受害人有权获得赔偿。因此，原告获得国家赔偿的前提是其有合法利益受到损害。根据现有证据，原告涉案建造行为发生在1996年，其虽就涉案建造行为向建设国土部门交纳罚款，但该建设未经审批，也未取得土地使用权登记，仍属违法建设。因涉案被拆除房屋系违法建筑，本应依法拆除，该建筑物拆除的后果理应由其自负。因涉案房屋属砖混结构，原告并无证据证明被告的拆除行为导致其产生除正常拆除之外的其他损失，亦无证据证明被告的拆除行为造成其他合法权益受到侵害。对原告提出赔偿其精神损害抚慰金及其他财产损失的请求，难以支持。综上所述，对原告诉讼请求中合法有据部分，予以支持；被告抗辩依据不充分，难以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条等规定，判决：一、确认被告灵洞乡政府于2018年4月5日强制拆除原告严彩琴涉案搭建建筑的行为违法；二、驳回原告严彩琴的行政赔偿请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告灵洞乡政府负担，限于本判决生效之日起即交纳。 上诉人严彩琴上诉称：一审法院认定事实错误，因此适用法律不当。一审法院认定，拆除上诉人的房屋系被上诉人的强拆行为，且该行为系违法行为。理应赔偿上诉人的合法损失。但一审法院错误地认定上诉人仅交纳罚款，涉案房屋系违法建筑。上诉人认为，上诉人的房屋是合法建筑，理应得到合理的安置并赔偿。上诉人依法取得该土地承包经营权，并于1996年在该土地上建造了房屋。2017年8月15日兰溪建设与土地管理局下发了行政处罚通知书，要求补办用地审批手续，并处每平方米3元的罚款，上诉人依照处罚通知书，于1997年8月28日，缴纳罚款579元，同时根据使用土地补办手续收费通知，缴纳了造地基金1160元，土管费193元，造地费145元，耕地占用税1740元，合计3817元，并完善其他补办手续。上诉人因此获得该建筑的合法权益。但一审法院竟然无视上述客观事实，仅认定上诉人向建设国土部门交纳罚款，这与事实不符，对上诉人提供的证据认定也不全面。既然兰溪建设与土地管理局要求的是补办用地审批手续，上诉人也按照要求补交全部费用，并提供了完善的所需资料，则上诉人补办手续完成，就取得合法用地的权利，上诉人的涉案建筑即为合法建筑。上诉人至今没有收到兰溪建设与土地管理局不予批准的通知，也没有退还所交的费用。因此，上诉人认为，主管部门十分明确，是补办手续，而不是认定违法，因此，上诉人补办手续后，涉案建筑即转为合法建筑，因此，应当按照相关拆迁安置政策，得到赔偿及安置。综上，上诉人依法取得土地的承包经营权，在主管部门要求补办手续的情况下，缴纳了规定的全部费用，完善了办理手续的资料，对未批先建也进行了处罚，作为上诉人履行了全部应尽义务，取得了该建筑的合法权益，但一审法院没有客观全面认定上诉人的证据，致作出错误的判决，为此，上诉人特提出上诉，请求：撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的诉讼请求。 上诉人灵洞乡政府上诉称：一、严彩琴的原告诉讼主体不适格。本案所涉的厂房的所有权××市金轮车业制造厂。当年交纳罚款的主体也是兰溪金轮车业制造厂，但没有获得审批。只是兰溪金轮车业制造厂的厂房及临时棚铺建在严彩琴的承包土地上，业主不是严彩琴。因此严彩琴无权提起诉讼，严彩琴的原告诉讼主体不适格。二、兰溪金轮车业制造厂的厂房并没有被拆除。在原审中，第三人向法庭提交了在兰溪金轮车业制造厂门前清理乱搭乱建及环境垃圾的前后照片，证明没有拆除厂房。严彩琴诉请所涉的标的物“厂房”依然存在。三、上诉人并没有组织实施强拆厂房的行政行为，上诉人的原审被告主体不适格。2018年4月5日，兰溪市灵洞乡杨青桥村委会根据“三改一拆”的政策，对本村范围内的乱搭乱建进行了清理，拆除了兰溪金轮车业制造厂乱搭乱建的临时棚铺，并没有拆除厂房。本次拆除行动并非兰溪市灵洞乡人民政府组织实施，而是兰溪市灵洞乡杨青桥村委会村庄整治行为。2018年严彩琴曾向兰溪市人民政府提出了行政复议，请求确认兰溪市灵洞乡人民政府强制拆除其房屋行为违法并要求赔偿。兰溪市人民政府依法驳回了严彩琴的行政复议申请。综上所述，本案所涉的临时搭建的棚铺及厂房属兰溪金轮车业制造厂所有，非严彩琴所有。兰溪市灵洞乡杨青桥村委会组织拆除的不是厂房，而是临时搭建的棚铺，上诉人没有组织实施拆除行为。因此本案原审的原被告主体都不适格，严彩琴诉请所涉的标的物“厂房”依然存在。为此，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。驳回严彩琴的诉讼请求。 上诉人灵洞乡政府答辩称：一、严彩琴并非本案适格的原审原告。二、兰溪金轮车业制造厂的厂房并没有被拆除。三、我乡并没有组织实施强拆厂房的行政行为。四、拆除临时棚铺，没有造成损失。请求驳回严彩琴的上诉请求。 上诉人严彩琴答辩称：兰溪金轮车业制造厂我一直住在里面，一直开厂，并且该兰溪金轮车业制造厂的法人代表也写了委托书给我，证明涉案厂房属于严彩琴，土地也是严彩琴的。厂房没有拆除是错误的。拆除厂房不是兰溪市灵洞乡人民政府拆的是兰溪市灵洞乡杨青桥村村民委员会拆的也是不对的，因为我拿到的证明就是兰溪市灵洞乡杨青桥村村民委员会的章。一审法院判决他们是违法，但是现在他们有错不改。一审证据中录音电话和视频很清楚是兰溪市灵洞乡人民政府在拆除。我的诉请就是要求他们合理合法的赔偿并安置。 原审第三人杨青桥村委会述称：1、严彩琴不符合本案上诉人的主体资格，事实上厂房不是她的，所以严彩琴不符合主体资格应该驳回严彩琴的起诉。2、一审的证据里可以看到厂房没有拆除，原审第三人在环境整治过程中将乱搭乱建的建筑进行了清理，没有将厂房拆除。3、上诉状中要求改判第二项，上诉请求不明确，只是要求改判，也就是说上诉请求不明确，应该驳回。4、原审第三人将严彩琴涉案的厂房边上的乱搭乱建进行拆除的是违法建筑。而且严彩琴提到的诉请里面的，没有提供搭建是经过行政审批的相关依据。因此，拆除违法建筑也不应该赔偿。上诉人要求赔偿没有法律依据，请求法院驳回。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，案涉房屋系在上诉人严彩琴的承包地上建造。根据原金轮车业制造厂厂长的证明及案涉房屋的使用情况，本案拆除行为与上诉人严彩琴之间具有利害关系，严彩琴是本案的适格原告。原审第三人杨青桥村委会作为基层自治性组织，法律、法规或规章并未授权行政强制拆除房屋的权力，其无行政强制执行权。上诉人灵洞乡政府虽未书面委托原审第三人杨青桥村委会拆除案涉房屋，但结合已查明的事实和一审在卷证据，尤其是结合原审第三人就涉案拆除事项召开村委会议时明确邀请乡政府、行政执法、公安派出所等单位协助做好安全保卫工作的情况，可以推定系上诉人灵洞乡政府组织实施了案涉房屋的强制拆除行为，故上诉人灵洞乡政府是本案事实上应承担行政法律后果的适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关强制执行前，应依法催告当事人履行义务，并听取当事人的陈述、申辩，当事人陈述、申辩理由不成立且在期限内未履行义务的，行政机关可依法作出强制拆除决定后组织实施。故上诉人灵洞乡政府组织实施本案房屋强制拆除的行为明显违反法定程序，但鉴于涉案强制执行行为已不具有可撤销性，依法应确认违法。行政机关违法行为侵犯财产权的，受害人有权获得赔偿，但受害人获得国家赔偿的前提是其有合法利益受到损害。根据现有证据，原告涉案建造行为并未经过合法审批，即使部分建筑交纳过罚款，仍不能认定案涉建筑为合法建筑。上诉人灵洞乡政府的拆除行为未造成上诉人严彩琴合法权益受损。对上诉人严彩琴提出赔偿其精神损害抚慰金及其他财产损失的请求，原审法院不予支持并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人严彩琴与兰溪市灵洞乡人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年二月十七日 代书记员 杜 娟