山东省淄博市周村区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0306行初74号原告山东怡然园艺科技股份有限公司，统一社会信用代码91370300774183242N，住所地淄博市周村区北涯村（张周路路南）。法定代表人潘雪雁，董事长。委托代理人石艳飞，山东齐嘉律师事务所律师。被告淄博市周村区北郊镇人民政府，统一社会信用代码11370306004220174R，住所地淄博经济开发区创业广场1号楼。法定代表人张连喜，该镇镇长。委托代理人刘东升，山东靖安律师事务所律师。被告淄博经济开发区管理委员会，统一社会信用代码11370300358617072H，住所地淄博市周村区新华大道1号。法定代表人张承友，主任。原告山东怡然园艺科技股份有限公司（以下简称“山东怡然公司”）不服被告淄博市周村区北郊镇人民政府(以下简称“北郊镇政府”)作出的《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，于2019年11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告山东怡然公司的委托代理人石艳飞、被告北郊镇政府的委托代理人刘东升到庭参加诉讼。被告淄博经济开发区管理委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。被告北郊镇政府于2019年8月9日作出《行政处罚事先告知书》，主要内容：你单位在张周路南侧中医院新院区东侧建设的所有房屋的行为违法，且存在安全隐患，限期提供相关手续。你单位自收到本告知书之日起3日内进行陈述、申辩，逾期视为放弃权利。被告北郊镇政府于2019年9月27日作出《责令限期改正违法行为决定书》，主要内容：你单位在北涯××张周路南侧建设的违法建设违法，且存在安全隐患。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，现责令你单位于2019年9月29日之前，自行拆除违法建设，恢复原状。逾期未自行拆除、恢复原状的，将依法强制拆除。原告山东怡然公司诉称，原告收到被告于2019年8月9日、2019年9月27日作出的《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》后，向被告邮寄了原告五年内未建设房屋以及无违法建设的情况说明。原告无任何违法事实，被告作出的涉案告知书、决定书程序违法，损害了原告的合法权益。诉请法院依法撤销被告作出的《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》；本案诉讼费用由被告承担。原告山东怡然公司向本院提交了以下证据：1.《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》各一份，证明被告北郊镇政府分别于2019年8月9日、9月27日对其违法作出涉案告知书、决定书，且该两份文书无执法人员身份证件，无编号；2.情况说明两份及邮寄回执两份，证明原告分别于2019年8月10日、9月29日向被告北郊镇政府邮寄其五年内未建设房屋，无违法建设的情况说明，并签收的事实。被告北郊镇政府辩称，2005年，原告租赁周村区北郊镇北涯村的耕地用于花卉、苗木等植物的培育、种植、销售。原告在经营期间，在未办理乡村建设规划许可证的前提下，违法在耕地上建设地上建筑物。为此，根据相关法律规定作出涉案告知书、决定书。原告的起诉无事实及法律依据，依法应予驳回原告的诉讼请求。被告北郊镇政府向本院提交了以下证据、依据：《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》各一份，证明被告北郊镇政府工作人员在巡查时发现原告在涉案土地上所建设的房屋及附属物没有办理规划手续，且涉案土地的性质经查询为耕地，为此被告北郊镇政府作出涉案告知书，限期提交相关手续，进行陈述、申辩。但原告未在规定的期限内提交涉案建筑建设规划手续等证据，后被告北郊镇政府视为违法而作出涉案决定书。被告北郊镇政府以《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作为法律依据。被告淄博经济开发区管理委员会未答辩，未提交证据。经庭审质证，被告北郊镇政府对原告提交的证据1无异议。对证据2有异议，认为不能作为证据使用，因该证据不能证实涉案土地上的建筑具有合法手续。本院对上述证据认证如下：《行政处罚事先告知书》、《责令限期改正违法行为决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提交的证据2，能证明被告北郊镇政府下达涉案告知书、决定书后，原告行使了申辩的权利；且在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，而非原告。该证据与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，本院予以采信。经审理查明，2019年8月9日，北郊镇政府对山东怡然公司作出《行政处罚事先告知书》，内容为：你单位因在张周路南侧中医院新院区东侧建设的所有房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，且存在安全隐患。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本机关拟对你单位作出限期提供相关手续的处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你单位可以自收到本告知书之日起3日内到北郊镇城管执法中队进行陈述、申辩，逾期视为放弃权利。2019年8月10日，山东怡然公司向北郊镇政府邮寄其公司五年内未建设房屋的情况说明。2019年9月27日，北郊镇政府对山东怡然公司作出《责令限期改正违法行为决定书》，内容为：经查，你单位在北涯××张周路南侧建设的违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，且存在安全隐患。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，现责令你单位于2019年9月29日之前，自行拆除违法建设，恢复原状。逾期未自行拆除、恢复原状的，将依法强制拆除。2019年9月29日，山东怡然公司向北郊镇政府邮寄其公司无违法建设的情况说明。山东怡然公司对上述告知书、决定书不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据上述法律规定，责令限期改正违法行为是实施行政处罚程序中的行政行为。房屋是否位于乡村规划区内是认定建筑物是否属于违法建筑的前提，违法建筑应当由建筑物所在地的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出的处罚决定为依据。本案中，北郊镇政府对涉案建筑物的建造时间以及是否位于乡村规划区内未作出认定，亦未没有提供确实充分的证据证明涉案建筑系违法建筑。在此情形下，北郊镇政府作出被诉《责令限期改正违法行为决定书》系认定事实不清。北郊镇政府亦未提交相关证据证明其依法履行了法定程序。山东怡然公司主张被诉行政行为系由被告淄博经济开发区管理委员会工作人员参与联合实施，但未提供充分有效的证据证明淄博经济开发区管理委员会参与了被诉行政行为。从本案查明的事实来看，被诉行政行为系由被告北郊镇政府作出，故山东怡然公司将淄博经济开发区管理委员会列为本案被告提起的诉讼请求缺乏事实依据，应当裁定驳回其起诉。《行政处罚事先告知书》是行政机关作出行政行为的过程性行为，该程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济，属于不可诉的行为。故山东怡然公司请求撤销被诉《行政处罚事先告知书》，应当裁定驳回其起诉。基于判决吸收裁定的原则，本案一并予以判决。综上，北郊镇政府作出被诉《责令限期改正违法行为决定书》缺乏事实依据、职权依据，且未履行法定程序，山东怡然公司诉请撤销《责令限期改正违法行为决定书》的请求，本院予以支持。同时应当驳回山东怡然公司对淄博经济开发区管理委员会、《行政处罚事先告知书》的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第五十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、撤销被告淄博市周村区北郊镇人民政府于2019年9月27日作出的《责令限期改正违法行为决定书》；二、驳回原告山东怡然园艺科技股份有限公司对被告淄博经济开发区管理委员会的起诉；三、驳回原告山东怡然园艺科技股份有限公司对被告淄博市周村区北郊镇人民政府于2019年8月9日作出的《行政处罚事先告知书》的起诉。案件受理费50.00元，由被告淄博市周村区北郊镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  孙伯钧人民陪审员  于加胜人民陪审员  吕冬梅二〇二〇年二月十九日书 记 员  王 娟