山东省德州市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁14民终309号上诉人（原审被告）：德州经济开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会，住所地：德州市德城区康博路与广达路交叉路口。法定代表人：孙永泉，系该居民委员会主任。委托诉讼代理人：李德志，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘岳，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王砚国，男，1975年4月15日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。被上诉人（原审原告）：孙金燕，女，1978年12月24日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。被上诉人（原审原告）：王某1，女，2003年2月17日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。被上诉人（原审原告）：王某2，男，2010年12月13日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。被上诉人（原审原告）：王某3，女，2013年10月18日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。被上诉人：王某4，男，2016年12月20日出生，汉族，住山东省德州经济技术开发区。王某1、王某2、王某3、王某4法定代理人：王砚国，男，1975年4月15日出生，汉族，住山东省德州市经济技术开发区，系其父亲。王某1、王某2、王某3、王某4法定代理人：孙金燕，女，1978年12月24日出生，汉族，住山东省德州市经济技术开发区，系其母亲。上列被上诉人共同委托诉讼代理人：王砚国，即上列被上诉人王砚国，基本情况同上。上诉人德州经济开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会因与被上诉人王某3、王某4、孙金燕、王某1、王某2、王砚国侵犯集体经济组织成员权益纠纷一案，不服山东省德州经济技术开发区人民法院（2019）鲁1491民初637号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。德州经济开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会上诉请求：1.依法撤销或改判（2019）鲁1491民初637号民事判决书第一项；判决驳回被上诉人诉讼请求；2.一审案件受理费、二审上诉费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院适用法律错误。在本案中，对被上诉人不予发放面粉及社会养老保险补偿款，均是由村民代表会议决定并形成村规民约，并非村民委员会或者村民委员会成员作出的决定。一审法院适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款之规定判决属于适用法律错误，应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”；第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”之规定。被上诉人若认为村规民约侵害了其合法权益，则应向乡、民族乡、镇的人民政府进行反映，由其进行责令改正。一审法院错误的将村规民约规定的义务认定为是村委会的行为，进而适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款之规定，属于适用法律错误。二、一审法院认定事实错误。在一审判决中，一审法院认定面粉福利及养老保险补偿是因土地征收而保障农民生活的费用，侵害了被上诉人的合法权益。但是，一审法院忽略了该面粉福利及养老保险补偿并非被上诉人应得利益。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而作为自我管理的一项重要内容就是对村经济事务的管理权，包括对村集体经济所得收益如何使用的决定权，在是否给予村民待遇问题上村民委员会执行的是村民代表会议的决议，是少数服从多数的结果。在本案中，首先，关于面粉福利及养老保险补偿的分配均是由村民代表会议进行决议通过的，是民主决策和民主管理的体现，村委会执行村民代表会议形成的决议，并非村委会直接作出的决定。其次，村委会与村民之间存在管理与被管理的关系，在进行管理的过程中，势必要涉及义务的履行，若村民未履行确定的义务，则不应享有权利。在本案中，上诉人在村规民约中确定了村民不应违反计划生育政策，被上诉人未按照计划生育规定进行生育，违反了村集体确定的义务，村委会依据村民会议的决议和村规民约，对上诉人不予发放面粉福利和养老保险补偿是合理有据的。另外，集体经济收益毕竟有限，而用于支付村公益事业、发放村民待遇的费用却会随着社会的发展而不断增加，在村集体中，若对被上诉人的行为不加以约束，不仅损害集体中履行义务村民的合法权益，还会造成村集体负担不断增加，故只能通过确定分配对象等加以平衡，让大家共同遵守。权利义务是相对等的，没有无权利的义务，也不存在无义务的权利。再次，面粉福利及养老保险补偿是对村集体资产收益的再分配，是集体决议以集体资金承担特定人群的福利待遇，是村委会进行管理的措施，由村民会议决定该收益的使用。在本案中，被上诉人王砚国具有正式工作并享有正常工资收入，面粉福利每月仅为100元、保险补偿金每年300元，该笔款项并不能保障一个人的基本生活。即并非一审法院认定的是保障农民生活的费用。不予发放面粉福利和养老保险补偿会对上诉人的生活带来些许影响，但解决它依赖于立法的改进，依赖于政府社会保障体系的完善，并不应由村委会来承担。庭审中补充：三、上诉人不向被上诉人发放福利及养老保险补偿属于村民自治范畴，不属于法院受理范围。首先，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《山东省人口与计划生育条例》法律、法规明确公民计划生育的义务，赋予了村集体做好计生工作的权力，村民会议可以制定计生村规民约。在本案中，西曹村依照相关法律法规、通过民主决策程序制定计生村规民约，同时履行了备案手续。西曹村村规民约已合法生效，对全体成员具有约束力，并不是针对某一个人，某个家庭，也就是说尚未形成平等主体之间的民事权益关系。如果形成了分配方案签订分配协议后，对部分村民的福利待遇不发放则形成了平等主体之间的民事权利义务关系，对这种行为可以提起诉讼。因此，原告的起诉并不是平等主体之间的民事权益纠纷，不属于法院受理范围。同时，根据《中华人民共和国村民委员组织法》第二十七条第二款的规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被上诉人未按照法律、法规及村规民约的规定落实长效节育措施，未履行法律确定的义务、村规民约规定的义务，不应享有村规民约确定的权利。上诉人扣发被上诉人面粉福利及养老保险补偿符合村规民约规定。被上诉人认为村规民约存在违反法律法规或侵犯人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，应当通过行政部门解决，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。另，参考最高人民法院（2014）民申字第2009号民事裁定书“村民福利待遇的发放，属于村民自治范畴内的事项，因而不属于人民法院民事诉讼受理范围”，最高人民法院的判例对全国各级人民法院处理类似案件具有参考性，因此按照最高人民法院的裁判意见，村民福利待遇的发放不属于法院受理范围，应驳回被上诉人的起诉。王某3、王某4、孙金燕、王某1、王某2、王砚国辩称，一、一审法院适用法律正确。西曹村委会一审未提出人民法院受理案件及适用法律的异议，现在提出应为无效，一审法院受理该案符合法律规定；西曹村委会一审时多次拒绝法官调解的提议，坚决要求法院判决，自动放弃其他解决方案和途径；西曹村委会的违法事实清楚，村规民约虽然是村民代表会议决定的，有些内容和规定却是村干部提前订好的，让村民代表签字同意。村民代表没有立法权，村规民约不是法律规定，不能高于国家法律，更不能有违反法律的内容。西曹村委会和村干部的违法行为，已决定违反了村民委员会组织法等多部法律的规定；王砚国曾多次找宋官屯镇领导反映要求解决，其都以村民自治、找村里为由拒绝。二、面粉福利和养老保险补偿是对农民失地农民的最低生活保障，是物权法明文规定的；西曹村委会和村干部是违法行为和违法决定的实施者，应当承担法律责任；村民委员会与村民是服务与被服务的关系，不是谁管谁的关系，村委会是服务村民的组织，是用来维护村民权益的；王砚国夫妻二人合法生育二胎，被村委会强制要求做绝育手术，并扣发其全家人的面粉福利，理应承担法律责任，原审认定面粉福利是保障失地农民生活的费用没有错误，且面粉福利应该按现在一袋面粉的价格，每人每月100元补发。三、该方保留向西曹村委会索赔村委会给其造成的误工费、精神损失费等费用的权利。王砚国、孙金燕、王某1、王某2、王某3、王某4向一审法院起诉请求：1．依法判令被告承担原告面粉福利37800元，并承担同期人民银行贷款利息至偿还之日止；2．依法判令被告承担王某3、王某4失地农民社会养老保险补偿10000元，并分配王某3人口耕地和赔偿土地补偿款5000元；3．诉讼费用等由被告承担。一审法院查明，王砚国，男，1975年4月15日出生于山东省德州市宋官屯镇西曹村，2002年其妻孙金燕户口由山东省禹城县迁入西曹村。王砚国与其妻孙金燕共育有四个孩子，分别为王某1（女，2003年2月17日出生）、王某2（男，2010年12月13日出生）、王某3（女，2013年10月18日出生）、王某4（男，2016年12月20日出生），四个孩子均出生并落户于原德州市，即现宋官屯街道曹村社区西曹村，至今未迁移户口。2011年6月7日西曹村委会召开村民代表大会，并做了会议纪要，其中有内容：“超生户全家10年不享受福利待遇。”2011年6月7日通过的《西曹小区计划生育村规民约》中，第九条规定：“对违法生育的村民，除依法足额上缴社会抚养费外，其该户家庭10年内（后改为3年）不享受小区一切福利待遇。”第十一条规定：“已生育子女的夫妻，要及时落实长效节育措施，计划外怀孕的要及时落实补救措施终止妊娠，不按要求落实的取消全家人福利待遇直至落实之日开始发放福利以前不补。”第十六条规定：“本村规民约已经全体村民代表于2011年6月7日一致讨论通过，并于即日实施，原计划生育村民民约自即日起作废。”2012年9月11日，孙金燕于计划生育服务站施行了女栓手术，手术编号为5610122。2015年2月1日西曹村委会召开村民代表大会，并做了会议纪要，其中有内容：“关于西曹村计划生育村规民约第九条的修改意见确定为：对违法生育的村民，依法足额交纳社会抚养费的，其该户家庭由10年不享受福利待遇，改为3年不享受福利待遇，计算日期由交费收据日算起。”2014年9月29日西曹村委会召开村民代表大会，会议内容为关于征地村民享受养老保险待遇意见，其中针对计划外生育的待遇为：没有，且会上为全票通过。经本院调取，在镇政府备案的《宋官屯街道西曹村被征地农民社会养老保险方案》，《保险方案》载明：“2014年第一批次飞宇液压项目，征收我村面积为6.6975亩的土地。政府对本次征收土地按照1.5万元／亩的标准，拨付我村社会保障金10.04625万元。为切实解决我村被征地农民的社会保障，解决他们年老后的基本生活。我村已于2014年10月10日召开村民代表大会，具体研究讨论我村被征地农民社会养老保险资金分配等问题。”《保险方案》第六条规定：“被征地农民养老保障人员范围为被征收土地的拥有相应土地承包权或被调整土地的村（居）集体经济组织成员。”《保险方案》第八条规定：“保障对象中16周岁以上（不含在校学生）、符合居民基本养老保险参保条件的被征地农民，按居民基本养老保险制度办理。”第九条规定：“保障对象中未满16周岁人员及16周岁以上的在校学生，由县级社会保险经办机构为其建立预存款账户，待符合参保条件后，将其因征地产生的社会养老保障资金按照相关程序记入本人相应基本养老保险账户。”《保险方案》最后载明：“经村民代表会议讨论，本村方案有几点讨论修正意见：一、离婚人员及其家属和子女（有合法住宅的除外），不享受失地农民养老保险补偿；二、外来户（空挂户）不享受失地农民养老保险补偿；三、计划外生育的新生儿（足额缴纳社会抚养费的除外），不享受失地农民养老保险补偿；除此情况，截止至2014年9月22日，凡是户籍在本村人员全部享受失地农民养老保险补偿金待遇。”2018年12月31日，西曹村委会通过《宋官屯街道办事处西曹村农村集体经济组织成员资格认定方案》（以下简称“资格认定方案”），《资格认定方案》第二条第二项规定：“下列人员，不确认为集体经济组织成员：1．虽户口未迁出，但已经人力资源和社会保障部门办理正式招录手续且享受财政供养，具有稳定生活保障的人员。2．回村退养，享受离、退休待遇的人员。3．因上学、投靠亲友等原因，迁入户口的“空挂户”人员及其子女。4．本村姑娘出嫁后户口迁出或虽户口未迁出但无合法住宅的。5．其他不能明确认定成员资格，经已明确资格的集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上讨论未通过的。”2019年3月5日，以王金山（王砚国之父）为户主的，王金山、赵冬芝、王砚国、孙金燕、王某1、王某2、王某3均被认定为西曹村集体经济组织成员。2019年3月22日，西曹村委会出具证明：“德州经济开发区宋官屯镇西曹村自2011年初开始发放面粉福利，每人每月70元；2013年起每人每月80元；2015年起每人每月90元；2018年起每人每月100元。计划外生育未缴纳社会抚养费的不予发放全家面粉福利，2015年6月份之前合法生育二胎，不做绝育手术的不予发放全家面粉福利。2015年春分配东北城块地，按人口每人1分地，计划外生育未缴纳罚款的不予分配。”2019年9月20日，西曹村委会出具说明：“兹说明德州经济开发区宋官屯镇西曹村东北城地块分地只分配承包地，无补偿款。”同日，出具另一份说明：“兹说明德州经济开发区宋官屯镇西曹村16周岁以下及16周岁以上在校学生不予缴纳养老保险。养老保险自2014年开始每人每年300元。”一审法院认为，本案系因发放面粉福利、失地农民社会养老保险补偿、人口耕地和赔偿土地补偿款等村民福利待遇所引发的侵害集体经济组织成员权益纠纷。本案争议焦点：一、西曹居委会是否应向六原告发放面粉福利，是否应向王某3、王某4发放失地农民社会养老保险补偿款；二、原告王某3请求分配人口耕地和赔偿土地补偿款5000元有无事实与法律依据。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”关于西曹居委会是否应向六原告发放面粉福利，是否应向王某3、王某4发放失地农民社会养老保险补偿款。本案中，面粉福利及失地农民社会养老保险补偿款实为因土地征收而保障农民生活的费用，西曹居委会以召开村民代表会议形式通过村规民约决定“违法生育的村民，10年（后改为3年）内不享受小区一切福利待遇”及通过《西曹村被征地农民社会养老保险方案》决定“计划外生育的新生儿（足额缴纳社会抚养费的除外），不享受失地农民养老保险补偿，除此情况，截止至2014年9月22日，凡是户籍在本村人员全部享受失地农民养老保险补偿金待遇”，被告亦以“西曹村计划生育村规民约和社会养老保险方案均是经过民主程序通过的，且已经履行了上报备案程序，具有合法性，故被告按照计划生育村规民约和社会养老保险方案对原告不予发放面粉福利和社会养老保险是合理合法”为由抗辩，本院认为，村民代表会议虽然可以对村民自治权利范围内事务作出决定，但该决定不得与法律、法规和国家政策相抵触，也不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，对于原告违法计划生育的行为可以由行政机关依据相关法律法规政策等对其进行处罚，故原告作为西曹村村民理应与其他村民享受同等待遇，故西曹居委会应当支付原告面粉福利及失地农民养老保险补偿金，关于面粉福利，面粉福利金额应以扣发当时标准计算，王某3自出生至起诉之日为5940元（80元／月＊15＋90元／月＊36＋100元／月＊15），王某4自出生至起诉之日为2670元（90元／月＊13＋100元／月＊15），王砚国、孙金燕、王某1、王某2四口自2014年至起诉之日为22800元（80元／月＊12＊4＋90元／月＊36＊4＋100元／月＊15＊4），2012年扣发王砚国、孙金燕、王某1、王某2四口8个月面粉福利应为2240元（70元／月＊8＊4），以上合计为33650元，关于失地养老保险补偿金，西曹村委会称“该部分款项以每人每年300元养老保险形式发放，16周岁以下及16周岁以上在校学生不予缴纳养老保险”，本案中原、被告双方均未提供证据证明涉案失地养老保险补偿金是否发放及发放标准，故原告按10000元主张王某3、王某4失地农民社会养老保险补偿款，本院不予支持，若原告提供有效证据证明该款项确实发放及发放标准，可另行主张。关于原告要求分配王某3人口耕地和赔偿土地补偿款的诉讼请求，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”根据上述规定，关于王某3的人口耕地问题应由村委会统筹管理，因土地所有权或使用权发生争议的范畴，不属于民事受理范围，故对原告要求分配王某3人口耕地和赔偿土地补偿款损失5000元的请求不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款、《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：一、德州经济技术开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会于本判决生效之日起十日内给付王砚国、孙金燕、王某1、王某2、王某3、王某4面粉福利共计33650元；二、驳回王砚国、孙金燕、王某1、王某2、王某3、王某4的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取560元，由原告王砚国、孙金燕、王某1、王某2、王某3、王某4负担203元，被告德州经济技术开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会负担357元。二审中，被上诉人提交两份证据：一是宋官屯办事处计生委的证明，证实该证据是计生办出具的当时给孩子落户口用的，要求计划内生育二胎的被上诉人做节育，该要求违反了我国的相关法律规定，侵犯了被上诉人的合法权益；二是宋官屯街道办事处人民来访登记表，证明王砚国因为此事找过乡镇及政府，没有人管这个事情。上诉人质证认为，对证据一的真实性无异议，但是该证据与本案无关联性，对证据二的真实性有异议，且该证据与本案无关联性。对当事人有争议的事实，本院认定如下：关于宋官屯办事处计生委的证明，其只能证明被上诉人按照计生委要求采取了相应的节育措施，至于被上诉人主张的节育措施侵犯其权益问题，与本案无直接的关联性，本院不予采纳；关于人民来访登记表，经与宋官屯街道办事处调查核实，该证据属实，能够证实被上诉人曾因涉案问题找乡镇政府要求解决问题，对此证据本院予以采纳。对原审认定的其他事实，本院依法予以确认。本院认为，从在案证据及一二审调查事实来看，本案中西曹村村民所承包的土地已基本被征收、租用，上诉人为该村村民所发的面粉福利也主要来源于村集体所有土地的出租等收入，被上诉人作为该村村民，数年前已没有承包地，理应得到因集体所有土地产生的生活基本保障性收益，面粉福利每人每月从70元到100元，实则是对失地农民的一种补偿，具有基本生活保障性质，不应因其他原因予以剥夺，原审据此判决上诉人应向被上诉人支付每月的面粉福利正确，应予维持。因为原审并未支持被上诉人养老保险部分的主张，对该部分的上诉不予处理。关于被上诉人所称的面粉福利应按100元每月标准计算的问题，原审对此以该村实际发放数额70元、90元、100元分阶段计算，对被上诉人进行给付，符合实际情况，该主张不成立；关于被上诉人主张的上诉人给其造成的误工费等损失，因超出了一审的诉讼请求，且二审中双方就此问题未达成调解，对此部分，本院不予处理。综上所述，德州经济开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费641元，由上诉人德州经济开发区宋官屯街道曹村社区西曹居民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王鲲审判员  李敏审判员  杨娜二〇二〇年二月二十八日法官助理董国通书记员夏青