北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终119号上诉人（一审原告）李宏斌，男，1976年3月2日出生。委托代理人李松，北京市东元律师事务所律师。委托代理人王子鹤，北京市东元律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区北石槽镇人民政府，住所地北京市顺义区北石槽镇府前街5号。法定代表人黄海厚，镇长。委托代理人吴侗，男，北京市顺义区北石槽镇人民政府规划建设与环境保护办公室科员。委托代理人赵家铄，北京市致知律师事务所律师。李宏斌因诉限期拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初595号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月10日公开开庭进行了审理，上诉人李宏斌及其委托代理人李松，被上诉人北京市顺义区北石槽镇人民政府（以下简称北石槽镇政府）的委托代理人吴侗、赵家铄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北石槽镇政府于2019年10月24日对李宏斌作出[2019年]第23号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容是：“经查，你（单位）在北京市顺义区北石槽镇某村东南建设的砖混结构建筑物1处，经测量，该建筑物的建筑面积共544平方米。你（单位）的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十二条、第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令你（单位）于2019年10月30日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”李宏斌不服，向一审法院提起行政诉讼。请求一审法院：1.撤销北石槽镇政府作出的被诉限期拆除决定；2.诉讼费由北石槽镇政府承担。一审法院经审理查明，李宏斌并非北京市顺义区北石槽镇某村（以下简称某村）人。1998年案外人唐某从案外人李某处购买涉案地块上的原有院落及房屋。2002年6月，唐某与李宏斌签订《院落（含附属设施）转让协议》，约定将其从李某处购买的院落（含附属设施）转让给李宏斌。2013年11月左右，李宏斌将上述受让取得的原有地上房屋全部拆除重新建设，至2015年年初建设完成一栋二层砖混结构建筑物，后用于出租。涉案建筑物位于某村东南侧，其所占用土地未取得集体土地建设用地使用证。2019年9月5日，北石槽镇政府针对涉案建筑物对李宏斌进行了调查询问，并进行了现场检查和勘验。经测量，涉案建筑物总面积为544平方米。李宏斌对测量结果无异议，且未能出示乡村建设规划许可证。2019年10月17日，北石槽镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出《北石槽镇人民政府关于核实李宏斌建筑规划审批情况的函》，要求核实李宏斌建设的上述建筑面积为544平方米的砖混结构房屋的规划审批情况，并随函附上两张卫星影像图片和两张现场照片。北京市规划和自然资源委员会于2019年10月18日向北石槽镇政府出具京规顺执函[2019]第1398号《关于李宏斌建设建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“经查，位于北石槽镇某村集体土地上的由李宏斌建设的1栋2层砖混结构房屋，建筑面积544平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年10月24日，北石槽镇政府对李宏斌作出并送达了[2019年]第23号《限期拆除决定书》，认定上述544平方米房屋属于违法建设，并责令李宏斌于2019年10月30日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，北石槽镇政府将依法组织拆除。因不服被诉限期拆除决定书，李宏斌遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，涉案建筑物尚未被拆除。一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第二十九条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第七十五条第一款规定：建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款规定：乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除……第二十八条规定：本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得规划许可而未取得规划许可，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。本案中，涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，因李宏斌未能提供涉案建筑物的规划许可手续，且涉案建筑物不属于可以责令限期补办手续的情形，故北石槽镇政府认定涉案建筑物属于违法建设，责令李宏斌限期拆除，其认定事实清楚，适用法律正确。北石槽镇政府在作出被诉限期拆除决定之前，对李宏斌进行了调查、询问，告知其享有回避、陈述和申辩的权利，并听取了李宏斌的陈述和申辩，对涉案建筑物进行了检查、勘验，针对涉案建筑物是否取得规划许可手续调取了相关证据，并在作出被诉限期拆除决定之后依法送达给李宏斌，故北石槽镇政府的上述执法程序并无不当。综上所述，李宏斌的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李宏斌的诉讼请求。李宏斌不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一、一审判决适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订）和《北京市城乡规划条例》（2019年修订）认定上诉人所建房屋属于违法建设错误。上诉人于2013年11月左右开始建设，于2015年年初建设完成，在此期间，认定其是否属于违法建设的法律依据应为2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》和2009年10月1日实施的《北京市城乡规划条例》。二、一审判决不具有合理性。一审法院仅以上诉人未取得乡村建设规划许可证为由即认定其所建房屋属于违法建设，且不属于可以限期补办审批手续即驳回上诉人诉讼请求错误，一审法院应当综合考虑上诉人受让取得该土地上原有建筑物、房屋拆除后上诉人无房居住、上诉人已实际使用17年之久等事实来认定涉案房屋性质。涉案房屋是上诉人一家四口的唯一住所，被诉限期拆除决定将导致上诉人的生活处于危险境地。涉案房屋仅涉及上诉人本人权益，并不对任何第三人产生权利义务约束，具有限期补办审批手续的条件，被上诉人未考虑该事项即作出程度更重的限期拆除决定，不符合合理行政原则中的比例原则的要求。三、被诉限期拆除决定不具有合法性。涉案房屋中的六间房是在原有宅基地房屋基础上进行的翻建、扩建，不应全部予以拆除。上诉人在房屋翻建前已经向村、镇两级主管部门报批，并取得了“此处非违法建筑，准予安装三相电”的批复（此件在镇土地科和镇供电部门有备案），这足以说明上诉人的翻建、拆建行为符合村庄规划，取得了早期的审批手续。四、一审法院违反法定程序遗漏了本案的必要当事人且被上诉人在前期调查询问过程中也遗漏了必要的当事人唐某。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。北石槽镇政府同意一审判决，请求二审法院维持原判。李宏斌在举证期限内向一审法院提交的证据是：1.被诉限期拆除决定，证明北石槽镇政府向李宏斌作出限期拆除决定书。2.《买卖房屋草契》；3.北京市契税纳税收据及北京市契证；4.《院落（含附属设施）转让协议》。证据2-4证明涉诉房屋所占用土地是通过转让合法取得，并且向政府缴纳契税，政府予以认可。北石槽镇政府在法定期限内向一审法院提供了作出该行政行为的证据及法律依据，其中证据是：1.北京市契证、北京市契税纳税收据、《买卖房屋草契》《院落（含附属设施）转让协议》《院落和房屋租赁协议》，证明北石槽镇政府在调查涉诉建筑时李宏斌提供的材料。2.《现场检查笔录》，证明北石槽镇政府对李宏斌建设的建筑进行检查。3.《现场勘验笔录》，证明北石槽镇政府对李宏斌建设的建筑进行勘验并绘制平面示意图。4.《询问笔录》，证明北石槽镇政府对李宏斌就涉诉建筑物进行询问。5.北石槽镇土地利用总体规划图（2006-2020年）、北石槽镇土地利用现状图（2006-2020年）、卫星图片、北石槽镇总体规划图，证明李宏斌所使用地块的性质以及北石槽镇政府未对涉诉建筑物占用地块的规划用途进行说明。6.《北石槽镇人民政府关于核实李宏斌建筑规划审批情况的函》（附：现场照片2张、卫星影像图2张）、京规顺执函[2019]第1398号《关于李宏斌建设建筑规划审批情况的函》，证明北石槽镇政府向规划部门核实李宏斌所建建筑的规划手续情况，涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证。7.被诉限期拆除决定及送达回证，证明北石槽镇政府于2019年10月24日作出被诉限期拆除决定书并依法送达。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，被诉限期拆除决定系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，李宏斌、北石槽镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物占用土地的来源，北石槽镇政府针对涉案建筑物向李宏斌进行调查、询问，对涉案建筑物进行现场检查、勘验，向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况，作出被诉限期拆除决定并送达给李宏斌的情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本案二审审理期间，上诉人李宏斌主张北石槽镇政府曾向北石槽镇供电部门出具了“此处非违法建筑，准予安装三相电”的批复，其在二审开庭审理过程中申请本院调取该证据材料。本院经审查认为，当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。李宏斌二审当庭提出的上述调取证据申请系无正当理由未在一审举证期限内向法院提出，对于其在二审审理过程中当庭提出的调取证据申请本院不予接纳。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第七十五条第一款规定：建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款规定：乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除……。第二十八条规定：本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得规划许可而未取得规划许可，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。根据上述规定，结合本案的实际案情，本案涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，在李宏斌未能取得涉案建筑物的规划许可手续，且涉案建筑物不属于可以责令限期补办手续的情形下，北石槽镇政府认定涉案建筑物属于违法建设于法有据。李宏斌主张的北石槽镇政府曾向北石槽镇供电部门出具的“此处非违法建筑，准予安装三相电”的批复不能作为涉案建筑物已办理规划审批手续的证明。李宏斌系涉案建筑物的建设者及实际管理者，北石槽镇政府以李宏斌作为被诉限期拆除决定的行政相对人，责令李宏斌限期拆除涉案建筑并无不当。关于北石槽镇政府作出被诉限拆决定的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。综上所述，一审法院判决驳回李宏斌的诉讼请求并无不当，本院应予支持，李宏斌的上诉主张和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李宏斌负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 韩 勇审 判 员 胡林强二〇二〇年二月二十五日法官助理 曹明洋法官助理 武 宁书 记 员 刘琪蕊