辽宁省大连市中级人民法院行政判决书（2017）辽02行初5号原告大连泰和混凝土制造有限公司，住所地大连市金州区拥政街道红塔村。法定代表人秦永君，董事长。委托代理人徐长胜，辽宁建方律师事务所律师。委托代理人翟志伟，辽宁建方律师事务所律师。被告大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路199号。法定代表王强，主任。委托代理人徐正军，大连金普新区拥政街道办事处副主任。委托代理人车家明，辽宁生生律师事务所律师。被告大连金普新区拥政街道办事处，住所地大连市金州区胜利路727号北苑。法定代表人王海峰，主任。出庭行政负责人徐正军，副主任。委托代理人孙聃，辽宁生生律师事务所律师。原告大连泰和混凝土制造有限公司（以下简称泰和公司）诉被告大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、被告大连金普新区拥政街道办事处（以下简称拥政街道）不履行征收补偿法定职责一案，原告于2015年3月9日向本院提起行政诉讼。本院次日立案后，于2015年10月23日作出（2015）大行初字第9号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院2016年10月14日作出（2016）辽行终13号行政裁定书，指令本院继续审理。本院2017年1月5日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月28日、2018年1月22日公开开庭审理了本案。原告泰和公司的委托代理人徐长胜、翟志伟，被告金普新区管委会的委托代理人徐正军、车家明，被告拥政街道的委托代理人孙聃，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泰和公司诉称，请求判令二被告依法履行职责，补偿因征收给原告造成的损失8910万元。主要理由是：一、原告已依法取得案涉土地使用权。原告与拥政街道红塔村民委员会分别于2009年12月26日、2010年4月28日签订《土地转让补偿协议书》和《土地转让补偿补充协议》。被告拥政街道出具的两份《证明》认可原告依法取得案涉土地使用权。被告金普新区管委会于2014年8月27日作出的《会议纪要》认可原告依法取得案涉土地使用权，并决定因征收案涉土地向原告补偿。原告建厂是政府招商引资项目，建设在政府规划的金宏全工业园区内，经营手续合法，不同于在农村集体土地上单独建设工厂的情况。原告建设厂房已依法办理了工商登记，并依法纳税。二、二被告应依法履行职责，补偿因征收给原告造成的损失。原告未取得土地证和房产证，不能简单机械地认为原告的权益是非法的。工业园区内的其他企业也均是先使用土地，后办理相关手续，原告未能及时办理相关手续是因为2010年开发区和金州区两区合并等客观原告所致。二被告根据原告建筑物用地被大连市国土资源和房屋局处以国土资源行政处罚，认为原告不符合征收补偿规定，不予补偿，于法无据。根据《大连金州新区集体土地非住宅房屋征收和补偿办法》等规定，二被告应补偿原告厂房重置成本损失、土地补偿损失、经营损失共计8910万元。原告泰和公司为证明其主张，向本院提交以下证据：1.大连金州新区拥政街道办事处作出的《搬迁通知书》，拟证明被告征收原告土地的具体行政行为违法，损害原告合法权益。2.泰和公司与拥政街道红塔村民委员会分别于2009年12月26日、2010年4月28日签订的《土地转让补偿协议书》和《土地转让补偿补充协议》；3.大连市对外贸易经济合作局《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司立项的批复》（大外经贸发〔2010〕64号）和《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司设立的批复》（大外经贸发〔2010〕65号）；4.建设项目竣工环境保护验收申请表；5.拥政街道于2010年2月2日出具的《证明》和拥政街道于2013年4月8日出具的《证明》；6.税收通用缴费、中国建设银行电子缴税付款凭证、电子缴款凭证、缴纳税金明细表；7.企业法人营业执照、资质证书。证据2-7，拟证明原告合法取得案涉土地的使用权和案涉建筑物的所有权，系合法经营。8.2014年8月27日《丹大快铁动迁工作调度会议纪要》，拟证明被告决定同意给予原告补偿。9.《金州新区集体土地上非住宅房屋征收与补偿办法（试行）》、《关于做好丹大快速铁路征地动迁工作的通知》（东政办发〔2010〕10号），拟证明二被告应予原告补偿的范围；10.《征地动迁损失明细表》，拟证明被告征地动迁给原告造成的损失数额。11.大连市金州区发展计划局文件《关于大连市金州拥政金宏全工业园区的立项批复》，拟证明2003年政府在原告使用的土地上建立了工业园，案涉土地实质上已经不是农业用地；原告具有使用土地的权利。12.勘测定界图，拟证明2010年1月，原告使用的土地被界定为工业用地，原告入住工业园，并取得土地使用权。13.大连市金州区土地储备交易中心与拥政街道红塔村委会签订的《征地补偿协议书》，拟证明2010年3月5日大连市金州区土地储备交易中心征收红塔村的3.7201公顷土地。14.2010年市级新增建设用地预报件明细表；15.收费明细表、用地预申请书、权属确认证明、情况说明、说明，拟证明原告一直在办理用地的相关手续，由于政府2010年3月出具文件，暂停办理有关土地手续，致使原告的相关证件没有办理。16.大连市人民政府办公厅《关于做好新市区规划有关问题的通知》，拟证明原告未办理相关土地证件的原因是由于政府出具文件暂停土地审批。17.原告泰和公司提交的补偿申请及邮寄凭证两份，拟证明原告向被告提出了补偿申请，被告拒绝补偿。18.辽宁立信资产评估有限责任公司出具的辽立评报字［2015］第150704号、第150710号评估报告，拟证明原告的损失评估值为7937.32万元。19.原告提交的项目经营损失报告书，拟证明原告的经营损失为24，415，002.44元。被告金普新区管委会辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、因建设丹大高铁的需要，案涉集体土地被征收，并对征收范围内的合法权益给予补偿。原告对案涉土地的占有、使用是违法的。原告与大连市金州区拥政街道红塔村民委员会签订的协议违反强制性法律规定，不受法律保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，建设使用土地的，必须使用国有土地，故原告使用集体土地进行建设的行为是违法的。大连市国土资源和房屋局于2010年11月30日对原告作出大国土资监罚字[2010]第266号国土资源行政处罚决定，足以证明原告占有土地、建设经营的行为违法。案涉集体土地的补偿款已支付给土地所有权人大连市金州区拥政街道红塔村民委员会。二、原告要求"被告依法履行职责，补偿因征收给原告造成的损失"没有依据。原告占用集体土地进行建设经营的行为违法。原告未取得建设工程规划许可证，所建设的案涉建筑物是违法建筑，无权获得补偿。原告违法占地、建设、经营的行为不应获得补偿。原告提出的《关于做好丹大快速铁路征地动迁工作的通知》（东政办发〔2010〕10号）是丹东市东港区人民政府制定的，不适用于大连市。原告要求被告依法履行职责，补偿因征收给原告造成的损失没有依据。被告拥政街道辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、拥政街道向原告下达《搬迁通知书》合法有效。二、原告主张其依法取得案涉土地的使用权，依据不足。大连市国土资源和房屋局于2010年11月30日对原告作出大国土资监罚字[2010]第266号国土资源行政处罚决定，已认定原告未经批准用地行为违法，故原告不能仅以其与大连市金州区拥政街道红塔村民委员会签订的合同为依据主张用地合法。两份《证明》是其为原告进行工商登记而出具的，并不代表原告的建筑物已取得合法产权，更不能证明原告用地合法。原告提交的2014年8月27日的《会议纪要》不是该街道办事处作出的，且该《会议纪要》并未决定对原告进行补偿。2014年9月25日《会议纪要》同意补偿的单位不包括原告。原告办理立项批复、环评报告、营业执照等与经营有关的手续，与用地无关，不能证明用地合法，也不能替代用地审批手续。三、原告主张补偿依据不足，不应得到支持。原告主张已合法取得案涉土地使用权依据不足。原告未取得建设工程规划许可证，所建设的案涉建筑物是违法建筑，大连金州新区城市管理行政执法局已责令原告限期拆除，原告不服该《责令限期拆除决定书》提起行政诉讼，被法院驳回诉讼请求。因此，原告无权获得补偿。原告提出的《关于做好丹大快速铁路征地动迁工作的通知》（东政办发〔2010〕10号）不是大连市或金州新区出台的文件，不应适用于大连市。被告大连金州新区管理委员会和被告大连金州新区拥政街道办事处为证明其主张，于法定期限内向本院提交以下相同证据：1.《金州新区集体土地上非住宅房屋征收与补偿办法（试行）》，拟证明征收补偿的前提是合法权益。2.征收土地告知书、附图（红线图）、公示照片、《国土资源部关于大连铁路枢纽改造工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕615号）、征收土地公告（大金征公告[2015]4号）、征收补偿安置方案公告（大金政发公告[2015]4号），拟证明原告占用的案涉土地在征收范围之内。3.大连泰和混凝土制造有限公司动迁测量技术报告、核量表，拟证明对案涉土地、建筑物等面积测量及核量情况。4.《国土资源行政处罚决定书》（大国土资监罚字[2010]第266号）；5.《责令限期拆除决定书》（大金城行限拆决字[2014]1314003号）、大连市金州区人民法院（2014）金行初字第39号行政判决书、大连市中级人民法院（2015）大行终字第54号行政判决书。证据4-5，拟证明原告违法占地、违法建设，不应获得补偿。6.征（占）地补偿协议，拟证明案涉土地的补偿款已支付给大连市金州区拥政街道红塔村民委员会。7.2014年9月25日《大连金州新区征地动迁工作领导小组会议纪要》，拟证明原告不应获得补偿。8.大连市金州区人防设备厂的营业执照、国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划验收合格证、征收补偿协议，以其他单位为例拟证明原告不应获得补偿。2017年7月18日，本院委托辽宁东正工程造价咨询事务所有限公司对原告泰和公司拆迁过程中的房屋及地上附着物的工程造价进行评估，辽宁东正工程造价咨询事务所有限公司作出辽东鉴字（2017）第37号鉴定结论。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的证据1-8，11-13，16-17与本案相关联，符合真实合法的要求，予以采信。证据9《金州新区集体土地上非住宅房屋征收与补偿办法（试行）》是被告发布的，与本案相关联，符合真实合法的要求，予以采信。证据9中的《关于做好丹大快速铁路征地动迁工作的通知》（东政办发〔2010〕10号），是东港市发布的，不应作为本案的审理依据，不予采信。证据10《征地动迁损失明细表》是原告单位制作的，真实性无法确定，不予采信。证据14、15没有相关部门的印章，无法确认出处，真实性无法确认，不予采信。证据18评估报告系原告单方委托作出的，被告不予认可，且原告已申请本院委托评估，故对原告提交的该证据不予采纳。被告提供的证据1-6与本案相关联，符合真实合法的要求，予以采信。证据7不能作为原告不应获得补偿的依据。证据8与本案无关，不予采纳。辽宁东正工程造价咨询事务所有限公司作出辽东鉴字（2017）第37号鉴定结论,是接受本院的委托作出的，被告虽提出异议，但未举证反驳该鉴定结论，故对该证据予以采信。经审理查明，2003年，大连市金州区发展计划局批准立项，在拥政街道红塔村成立工业园区。2009年12月26日，原告泰和公司与拥政街道红塔村民委员会签订《土地转让补偿协议书》，约定将该村部分土地转让给原告泰和公司使用。2010年2月，大连市对外贸易经济合作局作出《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司立项的批复》，同意原告成立。2010年4月28日，原告泰和公司与拥政街道红塔村民委员会签订《土地转让补偿补充协议》,对土地出让补偿的费用及费用的支付、双方的责任、其他约定、违约责任、免责、争议的解决、补充协议生效及终止进行约定。协议签订后，原告泰和公司入驻工业园区，在案涉土地上建造搅拌站，并开展经营活动。因行政区划的调整，原告未办理土地和建设的相关审批手续。2014年12月8日，国土资源部作出《国土资源部关于大连铁路枢纽改造工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕615号），同意大连市金州区、甘井子区将农民集体所有农用地199.0608公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农民集体所有建设用地19.1662公顷、未利用地14.2134公顷；同时使用国有未利用地0.6299公顷。以上批准建设用地作为大连铁路枢纽改造工程建设用地，用于建设丹大快速铁路。2015年1月16日，拥政街道对原告作出《搬迁通知书》，认为该公司不符合征收补偿规定，不予补偿，并要求其于规定期限内自行搬迁。2015年1月26日，大连市金州区人民政府作出《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》。前述案涉土地位于上述文件所涉土地之内。另查，2010年11月30日，大连市国土资源和房屋局以原告未经批准非法占用土地为由作出大国土资监罚字［2010］第266号行政处罚决定书，对原告处以罚款273550元。2014年6月30日，大连金州新区城市管理行政执法局作出大金城行限拆决字［2014］1314003号责令限期拆除决定书，限原告于2014年7月7日前将违法建筑拆除。原告不服该决定，向法院提起行政诉讼，法院判决驳回了原告的诉讼请求。2015年，原告多次向被告提出动迁补偿申请，被告均未予补偿。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，...对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。依据上述规定，实施补偿的主体应是县级以上地方人民政府，即本案被告金普新区管委会。被告拥政街道不是适用主体，原告将其作为被告，主体不适格。依据上述规定，对协调不成的，由批准征收土地的人民政府进行裁决。现被告金普新区管委会已明确表示对原告不予补偿，法院判决其进行裁决已无实际意义，也会造成当事人的诉累，浪费司法资源。且辽宁省高级人民法院（2016）辽行终13号行政裁定指令本院继续审理本案，因此，本案应就原告是否符合补偿的条件、是否应当予以补偿进行审查。本案中，原告泰和公司与拥政街道红塔村委会签订土地转让协议入驻工业园区，并在土地上建造厂房进行生产经营，成为案涉被征收土地及地上附着物的实际使用人，对房屋及地上附着物享有权益。原告入驻工业园区，并经过政府立项和环保审批，土地被征用前一直在工业园区内实际经营。虽然未取得土地证及房产证，但不能简单机械地认为原告没有权益。2010年因新市区规划的调整，曾暂停办理国有、集体土地征转用和占用的审批，暂停国有建设用地使用权和土地登记、变更工作，且案涉土地被征用是因建设丹大快速铁路的需要，被告在最初的动迁工作中对原告的房屋及地上附着物进行了普查，并确定了补偿标准。现被告以原告未取得土地使用证为由不予补偿有违诚信原则。作为权利人,原告对其建造的房屋及附着物享有权利,其建设投入可以通过合理的拆除和回收材料等获得补偿。现丹大高铁建设已占用原告部分厂区，原告已无法继续经营，被告应对原告的合理建设投入予以补偿，补偿数额应以本院委托评估确定的工程造价数额38，735，168.29元为依据。鉴于原告未实际办理土地和房屋的权属证件，对原告请求的其他经营损失不予补偿。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：被告大连金普新区管理委员会于判决生效之日起十日内给付原告大连泰和混凝土制造有限公司补偿款38，735，168.29元。如果未按本判决指定的日期履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间债务利息。案件受理费50元，鉴定费350，000元，由被告大连金普新区管理委员会负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王艳波审判员 徐建海审判员 马小红 二○一八年三月二十日书记员 周 丹《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。