江苏省南通市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏06民终4861号 上诉人（原审原告）：南通宝禾家纺有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人：吴卫超，董事长。 委托诉讼代理人：王灿，江苏信阳光律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：南通市通州区金沙街道办事处，住所地南通市通州区。 负责人：严巍，主任。 委托诉讼代理人：王玉华，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：南通市通州区金新街道办事处，住所地南通市通州区。 负责人：王霄峰，主任。 被上诉人（原审被告）：南通高新技术产业开发区管理委员会，住所地南通市通州区。 法定代表人：周跃华，主任。 委托诉讼代理人：吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人：凌屹，区长。 委托诉讼代理人：葛志军，江苏清心律师事务所律师。 上诉人南通宝禾家纺有限公司（以下简称宝禾公司）因与被上诉人南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街道办事处）、南通市通州区金新街道办事处（以下简称金新街道办事处）、南通高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）合同纠纷一案，不服江苏省如东县人民法院（2019）苏0623民初228号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 宝禾公司上诉请求：1.撤销一审判决第三项，改判被上诉人以647152元为基数自2006年11月1日起至实际退款日止按中国人民银行基准贷款利率的1.5倍计算支付占用资金期间的利息；2.被上诉人立即清理种植在上诉人享有土地使用权[证号：通州国用（2007）第3号]的土地上的树木，并将土地交还上诉人使用；3.判决被上诉人赔偿上诉人围墙建造费237600元以及未能实际使用已取得的9.925亩土地而缴纳的土地使用税296110.67元，合计533710.67元。4.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.《中华人民共和国土地管理法》属管理性规定，而非效力性强制性规定，原金沙镇人民政府每年都有可调配的用地指标，土管部门也是根据其用地指标所指定的用地单位签订相关国有土地使用权出让合同。案涉《用地协议》约定的土地在建设用地规划区域范围内，上诉人依据该协议已经取得6617平方米国有土地使用权，故该协议应当认定为有效。退一步讲，即便协议无效，不仅应返还因该合同取得的财产，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故被上诉人不仅应返还647152元，还应当赔偿上诉人因此而造成的损失。被上诉人既不交付剩余土地，又不退还土地费，长期占用上诉人的巨额资金，给上诉人造成巨大损失，上诉人要求按银行贷款利率1.5倍计算损失符合规定。被上诉人作为政府部门，相对于上诉人而言，对《中华人民共和国土地管理法》相关规定应当更加清楚。上诉人基于政府公信力，本着为发展地方经济而投资建厂之目的，与原金沙镇人民政府签订用地协议，上诉人不存在过错，被上诉人应对造成合同无效承担全部责任。2.被上诉人在一审庭审中承认案涉土地已作为绿化用地，而绿化为政府行为，由此可以推断土地上的树木为政府种植。上诉人已经完成初步举证义务，被上诉人否认其种植树木，但未能提供证据予以佐证。上诉人要求被上诉人清理种植在上诉人土地上的树木并将土地退还给上诉人使用的诉讼请求应当得到法院支持。3.由于被上诉人在上诉人的土地上种植了树木，致使上诉人无法使用该土地。在该土地上种植的树木不仅产生天然孳息，而且作为城市绿化的一部分，系政府的政绩工程。根据“谁使用谁负担”的原则，被上诉人作为该土地的实际使用者和受益人，应该承担土地的使用税。4.上诉人在已取得使用权的土地上砌围墙是建设厂房的需要，属合法行为。被上诉人为了种植树木，将上诉人的围墙予以拆除。现上诉人起诉要求被上诉人赔偿上诉人砌围墙的费用依法有据。被上诉人对拆除围墙行为予以否认，有违诚信原则。 金沙街道办事处辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，案涉的款已经根据相关规定移交给高新区管委会。上诉人要求金沙街道办事处返还土地及使用费并赔偿损失，缺乏依据。 高新区管委会辩称，1.虽案涉用地协议部分无效，但在签订协议及履行过程中被上诉人不存在任何过错，上诉人要求支付资金占用利息不应得到法院支持。2.上诉人主张清理种植的树木及返还土地，系要求排除妨碍，属于侵权纠纷，与本案审理的合同纠纷不是同一法律关系。被上诉人并未在案涉土地上种植树木。一审庭审中上诉人明确表示不知道是谁种植了树木，其就侵权主体应当承担相应的举证责任，否则由其承担举证不能的法律后果。3.根据上诉人提交的证据，其建造的围墙面积是27亩，已经超过了其取得使用权的9.925亩的土地，由此产生的损失是其扩大的损失。被上诉人并未推倒围墙，上诉人亦未提交证据证明围墙是谁推倒的。4.土地使用税是上诉人取得9.925亩土地使用权证而需向相关税务机关缴纳的，是上诉人应当履行的义务。上诉人在取得土地使用权证之后进行了抵押融资。综上，一审判决合法有据。 通州区政府辩称，一审判决正确。上诉人已经取得9.925亩土地使用权，现该幅土地规划变更，上诉人应当与政府或者相关部门进行协商。 金新街道办事处未答辩。 宝禾公司向一审法院起诉请求：1.确认宝禾公司与原南通市通州区金沙镇人民政府2006年3月28日签订的《用地协议》部分解除，即已履行的部分继续有效，未履行的部分不再履行；2.金沙街道办事处、金新街道办事处、高新区管委会、通州区政府清理种植在宝禾公司拥有国有土地使用权[证号通州国用（2007）第3号]的土地上的树木，将该土地交还给宝禾公司使用；3.退还宝禾公司土地费905250元，并以905250元为基数自2006年11月1日起至实际退款日止按中国人民银行公布的基准贷款利率的1.5倍计算支付占用资金期间的利息；4.赔偿宝禾公司损失合计533710.67元，其中：围墙建造费237600元、宝禾公司未能实际使用已取得的9.925亩土地而缴纳的土地使用税296110.67元；5.诉讼费用由金沙街道办事处、金新街道办事处、高新区管委会、通州区政府承担。 一审法院认定事实：2006年3月28日，宝禾公司（乙方）与原通州市金沙镇人民政府（甲方）签订《用地协议》，约定：（1）甲方同意乙方征用金沙镇狮子桥村四组土地约27.5亩，用于建办企业；（2）乙方征用上述土地，需按每亩土地柒万元的标准向甲方交纳有关费用。所使用土地共需交纳壹佰玖拾贰万伍仟元整，待协议双方签字生效后，一周内先交纳壹佰陆拾万元；（3）乙方用地范围内的拆迁群众工作由甲方负责，拆迁费用由乙方全额支付。从乙方建成投产之日起，三年内镇财政所得全部奖励给乙方，用于弥补拆迁费用，从第四年起不再奖励；（4）乙方交纳土地使用费后，甲方负责做好群众工作，及时向乙方交地，并确保顺利用地。乙方土地使用期限为伍拾年（以土地证规定日期为准），乙方用地日至土地征用批准日期间由乙方另付租金，租金为每年1000斤大米（全年平均价），保护价为每亩1120元。同时甲方负责为乙方办理好土地使用手续。土地到期如需继续使用，可续订有关手续；（5）乙方进入园区后，必须在本镇依法注册，同时，乙方必须按照甲方工业园区统一规划与要求建办企业和搞好美化环境工作；（6）涉及到乙方所需的水、电、进出道路及下水道建设等，由甲方负责与有关部门协调，其相关费用由乙方负责支付；（7）土地报批好后，一周内乙方必须结清所有费用领取土地证，逾期按规定收取滞纳金；（8）如因上级政策性调整而增加的相关费用由乙方承担。协议签订后，宝禾公司按约交纳了1600000元。 2006年12月19日，宝禾公司（受让人）与通州市国土资源局（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》，约定（1）出让人出让给受让人的宗地位于金沙镇狮子桥村一组范围内，宗地总面积6617平方米;（2）出让宗地的用途为工业；（3）土地使用权出让年期为伍拾年；（4）出让金为每平方米144元，总额952848元；（5）合同经双方签字后三日内，受让人须向出让人交纳90000元作为履行合同的定金，定金抵作土地使用权出让金。合同签订之日起30日内，一次性付清土地使用权出让金；（6）受让人同意在2007年3月19日前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年……合同签订后，原通州市金沙镇人民政府从宝禾公司交纳的1600000元中为宝禾公司交纳上述合同中所涉土地出让金等合计952848元。2007年1月8日，宝禾公司领取6617平方米土地的国有土地使用权证书，证号通州国用（2007）第3号。除该地块外，《用地协议》约定的其他用地未能实际履行。宝禾公司庭审中陈述，其在取得上述6617平方米土地的国有土地使用权证书后，曾向银行办理过抵押贷款手续。 另查明，2011年11月12日，南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合下发《关于南通高新技术产业开发区区域行政代管实施方案的通知》（通发[2011]63号）。该方案中,第一条指导思想中规定，行政代管：为整合资源要素、优化生产力布局、加快中心城市建设、促进区域经济社会发展，划入南通高新区区域的社会发展、城乡建设管理、人事财政事务等交由南通高新区统一管理。第二条调整范围规定，将兴东镇整建制实行南通高新区代管。金沙镇三姓街村、花家渡村、狮子桥村，先锋镇利民村、民平村、正场村，川姜镇大石桥村、夏四店村、金普村、朝东圩村，二甲镇进东村、麒麟桥村以行政村为范围实行南通高新区代管。2012年1月12日，原金沙镇政府根据通发[2011]63号文件的要求，将包括宝禾公司在内等企业的用地、建设及缴纳费用等事项移交给南通高新技术产业开发区代管。 2015年3月24日,根据《省政府关于调整南通市通州区部分行政区划的批复》（苏政复[2015]22号）和《南通市人民政府关于调整通州区部分行政区划的通知》（通政发[2015]23号文件）的要求，中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合下发《关于做好行政区划调整工作的实施意见》（通发[2015]11号）,意见第三条第一项规定，撤销金沙镇。以原金沙镇东市、南山、新村、虹南、虹西、北山、朝阳、新市、安康、育才10个居委会和进鲜港、虹西、城东、新三园、金北、太山、平桥镇、港北、金余9个村委会区域设立金沙街道办事处。第三项规定，将原金沙镇金南、八角亭、镇南、金乐、碧堂庙、金桥、果园、华山8个居委会和三姓街、狮子桥、花家渡、界北、文山、油榨、张门、邢园、元帅庙、通灵桥10个村委会区域与原先锋镇利民、正场、民平三个村委会，以及二甲镇进东、麒麟桥2个村委会，川姜镇双池头、复兴、朝东圩、夏四店、大石桥金普6个村委会区域合并，设立金新街道办事处。同日，中共南通市通州区委、南通市通州区人民政府联合下发的《关于通州区行政区划调整后机构设置实施意见》（通发[2015]12号）第二条第一项规定，设立金沙街道党工委、人大工委、办事处，为通州区委、区人大常委、区政府的派出机构。设置7个综合性办公室，作为街道党工委、办事处内部职能机构。第二项规定，设立金新街道党工委、办事处，为通州区委、区政府的派出机构，由南通高新区代管，与南通高新区政法和社会建设局合署办公。设置5个综合性办公室，作为街道党工委、办事处内部职能机构。 还查明，宝禾公司庭审中提供《厂区围墙承包建造协议书》及收条，协议书落款时间为2008年5月10日，用以证明其于2018年在其已获得国有土地使用权证的6617平方米土地周围建造了围墙，支付237600元。 一审法院认为，各方对宝禾公司曾于2006年3月28日与原通州市金沙镇人民政府签订《用地协议》，并向其交纳1600000元，后宝禾公司实际取得6617平方米土地使用权的事实无异议。本案的争议焦点：（1）宝禾公司要求确认《用地协议》部分解除有无依据；（2）宝禾公司要求清理并交还土地、退还土地费905250元并支付利息、赔偿损失有无依据。 关于宝禾公司要求确认《用地协议》部分解除（已履行的部分继续有效，未履行的部分不再履行）的问题。第一、《用地协议》的效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据相关规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，宝禾公司与原通州市金沙镇人民政府签订《用地协议》时，协议中涉及的27.5亩土地未全部办理农用地转用审批手续，原通州市金沙镇人民政府亦无权与土地使用人签订土地使用权出让合同，考虑到《用地协议》签订后，宝禾公司已根据该协议与南通市通州区国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》并取得了6617平方米土地的国有土地使用权，故案涉《用地协议》部分无效。第二、如前所述，《用地协议》部分无效，宝禾公司已取得其中6617平方米土地的国有土地使用权，故《用地协议》未履行部分终止履行。 关于宝禾公司要求清理并交还土地、退还土地费905250元并支付利息、赔偿损失的问题。第一、宝禾公司要求清理并交还土地的问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。宝禾公司未能提供证据证明其已取得国有土地使用权证书的6617平方米土地上目前被种植树木，亦表示不清楚是谁种植的树木，故对宝禾公司该诉讼请求不予支持。第二、宝禾公司要求退还土地费905250元，并支付占用资金期间的利息的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还。宝禾公司按照《用地协议》的约定向原通州市金沙镇人民政府交纳1600000元，后原通州市金沙镇人民政府从上述款项中为宝禾公司交纳土地出让金952848元，故余款647152元应当予以返还。对宝禾公司要求支付资金占用利息的问题，因《用地协议》部分无效，故不予支持。对金沙街道办事处辩称的宝禾公司应根据《用地协议》的约定承担拆迁费用，而该区域已统计拆迁费用已超过了支付土地出让金后的结余费用的主张，一审法院认为，首先，《用地协议》部分无效；其次，双方签订《用地协议》时宝禾公司之所以同意支付拆迁费用的一部分原因系因考虑到建办企业所带来的收益及原通州市金沙镇人民政府承诺的用三年内镇财政所得全部奖励来弥补宝禾公司的拆迁损失，现协议已实际无法履行，亦无法要求宝禾公司承担拆迁费用。故对金沙街道办事处该主张不予采信。第三、宝禾公司要求赔偿损失的问题。宝禾公司主张的损失包括围墙建造费237600元、宝禾公司未能实际使用已取得的9.925亩土地而缴纳的土地使用税296110.67元。首先，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。宝禾公司未能提供证据证明其围墙已被推倒及被何人推倒；其次,土地使用税，是指在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以实际占用的土地面积为计税依据，依照规定由土地所在地的税务机关征收的一种税赋。宝禾公司缴纳的土地使用税系因其已获得6617平方米土地的国有土地使用权而缴纳。故对宝禾公司要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。第四、承担责任的主体问题。综合上述三点，宝禾公司向原通州市金沙镇人民政府交纳的1600000元，扣除已缴纳的土地出让金952848元后，余款647152元应当予以返还，故而涉及到应由谁返还的问题。《用地协议》涉及的土地位于原金沙镇狮子桥村，根据相关文件精神，原金沙镇狮子桥村现属于金新街道办事处，由南通高新区代管，原金沙镇政府已于2012年将包括宝禾公司在内等企业的用地、建设及缴纳费用等事项移交给南通高新技术产业开发区，后原金沙镇于2015年被撤销，故而本案中应由高新区管委会承担余款的返还责任。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条、第五十五条，《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决:一、宝禾公司与原通州市金沙镇人民政府于2006年3月28日签订的《用地协议》终止履行。二、高新区管委会退还宝禾公司647152元，于判决生效后十日内履行。三、驳回宝禾公司的其他诉讼请求。若未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费37422元，由宝禾公司与高新区管委会各半负担。 二审中，当事人未提交新证据。本院对一审法院查明事实予以确认。 本院另查明，宝禾公司于2006年5月8日支付60万元，2006年11月7日支付100万元。 本院认为，本案双方二审争议焦点为：1.案涉《用地协议》的效力应如何认定；2.宝禾公司要求清理、交还土地、支付资金占用利息以及赔偿损失有无依据。 关于争议焦点1，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。上述规定属于国家土地管理宏观政策范畴，应当认定为效力性强制性规定。宝禾公司与原通州市金沙镇人民政府签订《用地协议》时，协议中涉及的27.5亩土地未全部办理农用地转用审批手续，原通州市金沙镇人民政府亦无权与土地使用人签订土地使用权出让合同。因《用地协议》签订后，宝禾公司已根据该协议与南通市通州区国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》并取得了6617平方米土地的国有土地使用权，故案涉《用地协议》涉及的其余部分因违反《中华人民共和国土地管理法》的相关强制性规定而无效。无效的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。 关于争议焦点2，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。现宝禾公司已经取得6617平方米土地使用权，但因《用地协议》涉及的其余部分无效，故高新区管委会应退还宝禾公司647152元。因被上诉人自始未能向宝禾公司交付剩余17.575亩土地，故其作为资金占用方，应当支付利息。宝禾公司主张按照中国人民银行基准贷款利率的1.5倍计算支付占用资金期间的利息，缺乏依据。综合考虑合同无效的原因以及双方的过错程度，本院酌情参照中国人民银行同期基准贷款利率支持被占用期间的利息。 宝禾公司在审理中陈述其不清楚推倒围墙进行绿化、种植树木的主体，故其主张被上诉人清理、交还土地，并赔偿建造围墙的损失，缺乏依据。宝禾公司因其已获得6617平方米土地的国有土地使用权而缴纳土地使用税，现其主张由被上诉人赔偿土地使用税296110.67元，亦缺乏依据。 综上，宝禾公司的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下： 一、维持江苏省如东县人民法院（2019）苏0623民初228号民事判决第一项； 二、撤销江苏省如东县人民法院（2019）苏0623民初228号民事判决第三项； 三、变更江苏省如东县人民法院（2019）苏0623民初228号民事判决第二项为：南通高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效后十日内退还南通宝禾家纺有限公司647152元及利息（利息以647152元为基数，自2006年11月7日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至履行之日按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）； 四、驳回南通宝禾家纺有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费37422元，由南通宝禾家纺有限公司与南通高新技术产业开发区管理委员会各半负担；二审案件受理费37422元，由南通宝禾家纺有限公司负担27422元，南通高新技术产业开发区管理委员会负担10000元。 本判决为终审判决。 审判长 曹 璐 审判员 陆海滨 审判员 高 雁 二〇二〇年二月二十四日 书记员 张佳琦