辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽07行再1号原审上诉人（一审第三人）於文胜，男，1969年3月22日出生，汉族，干部，住辽宁省锦州市太和区。委托诉讼代理人：王会玲，辽宁秋铭律师事务所律师。原审被上诉人（一审原告）傅德宝，男，1963年2月6日出生，汉族，农民，现住凌海市。一审被告凌海市人民政府，住所地凌海市青年大街96号B座。法定代表人巩建波，该市市长。委托诉讼代理人许云鹏，该政府法制办副主任。委托诉讼代理人柏卓林，该政府法律顾问。一审被告凌海市渔业渔民渔船管理局（原凌海市海洋与渔业局），住所地凌海市青年大街96号B座。法定代表人薛强，该局局长。委托诉讼代理人范星旭，该局渔业科科长。委托诉讼代理人柏卓林，该局法律顾问。原审上诉人於文胜因与原审被上诉人傅德宝、一审被告凌海市人民政府、凌海市渔业渔民渔船管理局渔业行政登记一案，辽宁省凌海市人民法院于2012年8月23日作出（2012）凌海行初字第0006号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院，本院于2012年11月29日作出（2012）锦行终字第00064号行政裁定，发回凌海市人民法院重审。凌海市人民法院于2013年5月14日作出（2013）凌海行初字第00003号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院，本院于2013年7月30日作出（2013）锦行终字第00042号行政判决。判决发生法律效力后，傅德宝向锦州市人民检察院申诉，锦州市人民检察院提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院于2014年3月18日作出辽检行抗字（2014）2号行政抗诉书，提请辽宁省高级人民法院再审。辽宁省高级人民法院于2014年4月23日作出（2014）辽立一行抗字第2号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2014年10月29日作出（2014）锦审二行终再字第00002号行政裁定，发回凌海市人民法院重审。凌海市人民法院于2016年5月26日作出（2015）凌海行初字第00003号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院，本院于2016年12月28日作出（2016）辽07行终125号行政判决。判决生效后，经本院院长提交审判委员会讨论决定于2019年6月3日作出（2019）辽07行监9号行政裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭再审。本院依法立案受理后组成合议庭公开开庭进行了审理，原审上诉人於文胜及其委托诉讼代理人王慧玲，原审被上诉人傅德宝，一审被告凌海市人民政府的委托诉讼代理人许云鹏、柏卓林，一审被告凌海市渔业渔民渔船管理局的委托诉讼代理人范星旭、柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。傅德宝向一审法院起诉请求：原告有虾池一个，位于凌海市大××乡××路，面积6.667公顷。第三人於文胜系闫家镇农村信用社主任。2009年10月份，原告拖欠闫家镇农村信用社贷款本息50万元左右，第三人找到原告催要贷款，原告说，现在没有钱，只有一个虾场。第三人说虾场值八九十万元左右，不行给卖了还贷。当月16日，原告与第三人签订虾场转让协议，约定将该虾场作价八十万元，转让给第三人，去掉闫家信用社贷款50万元，余款30万元由於文胜本人打欠据一张，在2009年10月20日结清。档案显示，2009年10月19日，在原告不知情未到场，第三人余款未付的情况下，被告凌海市海洋与渔业局为第三人办理了养殖使用证更名过户手续。几天后，第三人支付了余款。一个月以后，第三人找到原告，要求解除协议，退还余款。原告同意并将15万元现金给付了第三人，告知余款在2010年末给付。2010年5月，因为欠款纠纷，凌海市人民法院告知已将原告名下的虾池查封。2011年2月份，原告由于其他原因被采取司法强制措施。2011年10月份，法院强制执行，告知原告虾池已被更名到第三人名下。原告认为，被告在原告所有虾池存在争议的情况下，未通知原告到场确认，将养殖使用证直接更名至第三人名下，作出的具体行政行为所依据的事实和程序均属违法，请法院依法撤销被告的具体行政行为，以维护原告的合法权益。被告凌海市人民政府辩称：第三人提交了原告与第三人签订的虾场转让协议，提交了双方的身份证复印件，并且大有乡人民政府在申请表中“同意更名”的政府公章，为第三人办理过户更名是有事实依据的。另外，原告的起诉已超过诉讼时效。被告凌海市海洋与渔业局辩称：我局根据法律相关规定办理过户登记，第三人提供了相关手续，具体行政行为合法。原告的起诉已超出诉讼时效。第三人述称：我与原告之间签订的转让协议是有效的，我向海洋与渔业局提交了转让协议、使用证、双方身份证、大有乡政府同意过户的材料，二被告办理过户合法，应驳回原告的诉讼请求。经一审法院审理查明的案件事实是：原告傅德宝系凌海市建业乡三合村村民，第三人於文胜原系凌海市闫家信用社主任。原告傅德宝曾欠该信用社贷款本息总计50万元。2009年10月16日第三人与原告签订虾场转让协议：1、傅德宝自愿将九支路虾场转让给於文胜，底价80万元，去掉闫家信用社贷款本息，余款由於文胜本人打欠据一张，（欠据初步打叁拾万元）现有虾场已出租给沈阳张永军，於文胜于2011年年末收回虾场使用权。（附张永军承包傅德宝虾场承包协议一份）。2、傅德宝虾场保证无抵押，无其他债务纠纷。3、於文胜主任于2009年10月20日结清余款。原告为第三人出具了转让费合计80万元的收据。其中10月23日收47万元、10月25日收3万元、11月20日收30万元。同年底，第三人於文胜收到原告傅德宝支付的人民币15万元。原告诉说第三人反悔，原告只有15万元，于是先行返还给第三人15万元。第三人对收到此款无异议，但言明此款是原告不能及时将虾池交付给第三人，而由原告给予第三人的补偿，但又不能说明补偿数额如何计算出来的。凌海市人民法院民二庭在处理闫丽萍诉傅德宝、傅艳春民间借贷纠纷一案时，出具了（2010）凌海民初字第10162号民事裁定书，查封了傅德宝名下坐落于凌海市大××农场××路，水域滩涂证编号C-05-41号面积100亩虾池。并于2010年5月11日将该裁定及协助执行通知书一并送达给被告凌海市海洋与渔业局。2011年4月12日，我院执行人员李刚、张竹林因执行需要，前去被告凌海市海洋与渔业局查阅傅德宝所有的滩涂使用证情况时，被告知原傅德宝名下九支路滩涂已登记在第三人於文胜名下。直到2012年2月，执行人员找到傅德宝，同时告知其名下滩涂已经变更在第三人於文胜名下。傅德宝于2012年5月25日提起行政告诉。被告凌海市海洋与渔业局的档案材料记载：第三人於文胜向被告凌海市海洋与渔业局提交书面申请书，申请将原告的位于凌海市大××乡××支路6.667公顷虾池使用者变更到其名下，申请日期为2009年10月19日。同日，二被告依据第三人提交的原告名下水域滩涂使用证原件、虾场转让协议、原告与第三人身份证复印件、大有乡人民政府同意更名的书面材料，将傅德宝名下虾场的使用权更名至第三人於文胜名下。使用证编号仍为凌海府（海）养证【2006】第C0541号。二被告虽给第三人进行了使用证更名，但未另行给第三人颁发新证，也没有任何其他审批手续、领导签字等。只是工作人员在傅德宝名下的原证上将使用者手写姓名傅德宝划掉，手写更名为於文胜，当时未加盖任何张戳。后期不知何时加盖了“凌海市海洋与渔业局水域滩涂养殖使用期限核准章”。整个过程二被告及第三人均未通知原告傅德宝到场。2010年9月6日第三人於文胜以该滩涂权利价值160.14万元办理了抵押。但该水域始终在案外人承包者张永军使用中。凌海市人民法院于2016年5月26日作出（2015）凌海行初字第00003号行政判决。判决认为：一审法院认为，行政诉讼是解决行政争议的法律制度。行政争议的焦点是行政机关具体行政行为的合法性与合理性。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件的依据。法院要审查的是行政机关所认定的事实依据是否真实，适用的法律是否合法，是否运用得当。那么如何认定被告具体行政行为的合法性，首先，审查被告是否依法享有与被诉具体行为有关的行政管理职权；其次，审查具体行政行为内容是否合法，即作出具体行政行为所依据的事实是否真实存在、适用法律是否正确无误；再者，审查依法行使行政职权的程序是否合法。本案二被告依法具有海域滩涂使用管理和审批的职权，对海域滩涂使用、变更申请应依法进行审查审批。二被告作出的对第三人於文胜更名过户的具体行政行为的事实依据是1、第三人提交的变更申请；2，第三人与原告签订的虾场转让协议；3、第三人提交的本案原告的身份证复印件；4、原告名下水域使用证原件；5、水域所在乡镇的同意变更书面材料。其中第三人的变更申请无可厚非。而虾场转让协议明确约定当年10月20日结清余款，2011年年末交付於文胜。被告在10月19日办证变更时明显可见协议未实际履行完毕，显属书面审查不严格。2010年11月20日，协议余款履行完毕，但第三人至今没有实际控制该水域，原告支付了第三人15万元现金，原告言明是第三人反悔，初次退还的转让费；第三人庭审否认有反悔行为，言明该款系原告赔偿其转包给第三人造成的损失。可见协议没有实际完全履行完结，且存在争议。理应由相关部门确定协议效力后，方能作为使用证变更的事实依据。恰恰是二被告及第三人均未通知原告傅德宝到场履行实际变更手续，直接剥夺了原告的知情权及辩驳权，而直接将该有争议的协议作为其作出具体行政行为的事实依据，明显违法。水域所在乡镇出具的同意变更材料也是该乡镇的单方行为，而未征求原持证者书面意见，该具体行政行为是变更登记而非初始登记，必须经原证持有者的签字或授权认可。乡政府无权直接变更。身份证复印件不能代表身份证所有者的真实意思表示，这是众所周知的常理。身份证的使用必须是原件核对制。被告作为行政执法机关不会忽略这种基本常识。否则就是程序上的严重违法。人民法院2010年5月11日查封该用户时，该用户档案材料依然在原告傅德宝名下，被告亦接受了法院的查封。被告关于2010年10月19日的证件系手动变更，而档案没变更，工作人员不清楚情况的说法难以认定其真实性。即使真实，更违反相关变更具体规定，即变更首先是档案变更，其次才是证件的变更。现代化如此发达的国家，作为凌海市行政机关的被告早已进入微机化管理。怎么会在2006的证件上进行手动变更？原告未到现场进行更名签字，在原告不知情的情况下，该更名过户的具体行政行为不符合法定程序。综上所述，二被告对第三人於文胜更名过户的请求以及提交的书面材料未严格进行书面审查，未实地核查，未按程序进行审查、审批。该更名过户的具体行政行为不符合法定程序。二被告在本案答辩期限内亦未提交证明其具体行政行为合法的证据、依据。按照相关法律规定，应当认定该具体行政行为没有事实依据，程序违法，应予撤销。关于二被告提出的原告起诉已超过诉讼时效的抗辩，本院认为不知诉权、起诉期限的，诉讼时效从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。据此原告的起诉未超过诉讼时效。一审法院判决：撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50.00元，由被告凌海市人民政府负担。第三人於文胜对此判决不服，提出上诉。本院于2016年12月28日作出（2016）辽07行终125号行政判决。判决认可了一审认定的事实，另查明：本院于2016年7月18日作出（2016）辽07民终847号民事判决，认定於文胜与傅德宝签订的虾场转让协议合法有效，且该民事判决已经发生法律效力，经本院审查并征询当事人意见，本院予以采信。（2016）辽07行终125号行政判决认为：原审被告具有发放水域滩涂养殖使用证的法定职权。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中原审被告为上诉人於文胜办理养殖使用证的变更手续，依据的是上诉人於文胜提交的双方于2009年10月16日所签订的虾场转让协议、凌海市大有乡人民政府同意更名的书面材料、原傅德宝持有的水域滩涂养殖使用证原件、傅德宝身份证复印件等材料。原审被告经审查上述材料后，将原为傅德宝名下的水域滩涂养殖使用证变更为上诉人於文胜，虽然原审被告在给於文胜变更登记时未通知傅德宝到场，程序存在轻微违法，但另案生效民事判决已确认於文胜与傅德宝签订的虾场转让协议有效，根据诚实信用原则，傅德宝应当协助於文胜办理更名手续。由于原审被告的更名行为对傅德宝的权利并不产生实质影响，确认行政机关的更名行为违法，认可其更名的效力，能更好地减轻当事人的诉累，维护交易的安全。对于於文胜而言，其已全面履行了合同义务，且不存在过错，其守信的行为应当受到保护。故本案应确认具体行政行为违法，维持行政行为的效力为宜。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国渔业法》第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第十二条（二）项、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省凌海市人民法院（2015）凌海行初字第00003号行政判决；二、确认辽宁省凌海市人民政府为上诉人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证的行为违法。一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元，由原审被告辽宁省凌海市人民政府负担。经再审查明，当事人对原审认定的事实并无异议，本院予以确认。再审另查明，凌海市海洋与渔业局现更名为凌海市渔业渔民渔船管理局，行使原凌海市海洋与渔业局的行政职权。本院认为，本案事实清楚，当事人对法院认定的事实没有争议。本案争议的焦点是行政机关的更名行为是否有撤销的必要。公民对行政机关对行政机关涉及自身权益的行为有知情权，有陈诉、申辩权。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”上述规定中的知情权、陈述申辩权是行政相对人的重要权利，应得到法律保护。本案中行政机关在将水域滩涂养殖使用证从傅德宝名下变更至於文胜的名下时，是对傅德宝的权益作出处分，应听取傅德宝的意见。行政机关在傅德宝未到场的情况下办理水域滩涂养殖使用证更名，违反了上述法律规定，妨碍了傅德宝行使行政法赋予自己的权利。该行为既违反了法律规定，也剥夺了行政相对人的法律权利，不属于程序轻微违法的情形，原审认为该行政行为程序轻微违法、可以不撤销的意见不妥，应予纠正。至于於文胜与傅德宝之间民事协议的履行及民事纠纷的处理，则不属于行政机关作出具体行为时以及本院审理行政诉讼时审查的范围，原审上诉人於文胜要求办理水域滩涂养殖使用证变更手续的请求可另行主张权利。案经本院审判委员会决定，依照《中华人民共和国渔业法》第十一条，《中华人民共和国行政许可法》第十二条（二）项、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、维持辽宁省凌海市人民法院（2015）凌海行初字第00003号行政判决；二、撤销本院（2016）辽07行终125号行政判决。二审案件受理费人民币50元，由原审上诉人於文胜负担。本判决为终审判决。审判长  王利民审判员  刘树林审判员  李 阳二〇二〇年二月二十八日书记员  李科霏