山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0102行初392号 原告赵某某，男，汉族，1960年出生，住济南市天桥区。 委托代理人郜周斌，山东融冠律师事务所律师。 委托代理人张申，山东融冠律师事务所律师。 被告济南市历下区住房和城市建设局，住所地济南市。 法定代表人王锐，局长。 委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历下区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人牛西照，主任。 委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 原告赵某某因不服被告济南市历下区住房和城市建设局（以下简称历下住建局）、被告济南市历下区房屋征收服务中心（以下简称历下房屋征收中心）作出的《变更（0772号）决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日受理后，向被告历下住建局、被告历下房屋征收中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告赵某某的委托代理人郜周斌，被告历下住建局及被告历下房屋征收中心的共同委托代理人于承凯、颜良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵某某诉称，2016年5月31日，原、被告签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772），协议约定两被告征收原告产权所有的位于历下区历山东路72号2号楼3单元302号的房屋，且约定了具体的房屋征收补偿标准。两被告按照协议第四条约定向原告支付了装饰装修补偿、附属物补偿及设备迁移补偿费用。2019年具备产权调换条件（交房）时，却拒绝履行协议第三条约定的交房义务。2019年5月8日，两被告向原告送达了《告知书》，告知原告《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》错误的将被征收人列为原告，根据政策规定，被征收人应为赵华光，原告为相关权利人。2019年5月17日，两被告向原告送达了《变更（0772号）决定书》，该决定书认为，赵华光持有济南铁路局房管所颁发的济南铁路局住房证，该协议错误的将被征收人列为原告，根据政策规定，被征收人应为赵华光，原告为相关权利人；并告知原告如对本决定书有异议，可于收到本决定书之日起六十日内向济南市历下区人民政府申请行政复议，也可于收到本决定书之日起六个月内依法提起行政诉讼。赵华光虽就涉案房产持有济南铁路局房管所颁发的济南铁路局住房证，但依据2005年8月9日原告、赵华光、赵光明及陈恩英签订的《协议书》约定，涉案房产归原告居住所有，赵华光协助赵某某将此房变更为原告名下。同日，原告、赵华光、赵德州（即赵光明）共同书写《保证书》，明确约定：母亲陈恩英丧偶，现年85岁，现住历山东路72号院2号楼3单元302室，由三子赵某某抚养，就房屋的所有权因三子赵某某抚养母亲，所以房屋所有权归赵某某所有，所以待母亲陈恩英过世后如果因房屋拆迁或其他缘故房屋仍旧归赵某某所有，房屋买卖所得钱归赵某某、赵华光、赵德州三人平分。济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01民终3560号民事判决书确认该《协议书》合法有效。因此，原告系涉案房产的所有权人，应为被征收人。2016年5月31日，原、被告签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772）号合法有效，而2019年5月17日两被告向原告送达的《变更（0772号）决定书》没有事实和法律依据，也与济南市中级人民法院查明的事实相违背。为维护原告的合法权益，现提起行政诉讼。原告的诉讼请求：1、请求判令撤销两被告于2019年5月17日作出的《变更（0772号）决定书》，继续履行原、被告于2016年5月31日签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）；2、诉讼费由被告承担。 原告赵某某向本院提交如下证据即： 证据1、2016年5月31日，《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）一份，证明原告与两被告已签订征收补偿协议。 证据2、2019年5月8日，历下住建局与历下房屋征收中心作出的《告知书》一份。 证据3、2019年5月17日，历下住建局与历下房屋征收中心作出的《变更（0772号）决定书》一份。 证据4、2016年4月13日，济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102民初1165号民事判决书一份。 证据5、2016年8月19日，山东省济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01民终3560号民事判决书一份。 证据4-5共同证明赵华光要求本案原告返还原物（即腾房）案经两审法院判决驳回了赵华光的诉讼请求，且二审法院认定了赵华光、赵光明、本案原告等签订的协议书、委托书、保证书的法律效力。 证据6、2018年6月20日，山东省济南市人民检察院作出的鲁济检民（行）监[2018]37010000112号《终结审查决定书》一份及2018年10月30日山东省济南市中级人民法院作出的（2018）鲁01民申442号民事裁定书一份，证明赵华光经申请检察院抗诉、申请再审，予以终结或驳回。 证据7、协议书、委托书、保证书各一份，证明2005年8月9日赵华光、赵光明、赵某某、陈恩英签订协议书，约定位于济南市历下区历山东路72号2号楼3单元302室的房屋归赵某某居住所有，赵华光、赵光明及其子女放弃对该房的继承权，赵某某拥有该房屋所有权后，承担对陈恩英的全部赡养义务，陈恩英继续居住此屋至终年；同日赵华光、赵光明出具委托书，委托赵某某将上述房屋产权变更登记手续，该房屋变更为赵某某所有；同日，签订保证书，赵华光、赵光明均同意涉案房屋所有权归赵某某所有。 证据8、赵光明出具的证明、赵华光及赵强身份证复印件各一份、赵光明的户口本索引页复印件一份、赵光明住院病历二份、证明赵光明体弱多病，属于因健康原因不能出庭作证的人员，故其出具证明，同时证明涉案房屋的历史渊源。 被告历下住建局辩称，一、答辩人有权单方变更案涉征收补偿协议。案涉征收补偿协议系答辩人行使房屋征收补偿的行政职权过程中与原告达成的协议，属于行政协议。行政协议中，行政机关一方发现行政协议出现的错误的情况下，为维护公共利益，享有单方变更协议的行政优益权。这既是行使行政职权的客观要求，也是依法行政的应有之义。二、答辩人作出的变更决定认定事实清楚、证据充分。2016年5月31日，原告作为被征收人与答辩人济南市历下区房屋征收服务中心就案涉房屋的征收补偿事宜签订了0772号补偿协议。济南市中级人民法院（2016）鲁01民终3560号判决查明，赵华光持有济南铁路局房管所颁发的济南铁路局住房证（编号：21244号），济南铁路局济南客运段房改办公室出具证明载明赵华光参加房改购买了案涉房屋，该房屋的所有权属于赵华光；赵华光与原告于2005年8月9日签订了家庭协议，约定赵华光将案涉房屋的所有权变更至原告名下：赵华光于2010年以其个人的名义参加房改，购买了案涉被征收房屋。虽然赵华光未取得案涉房屋的产权证，但是从济南中院查明的事实看，案涉被征收房屋若能办理产权证书，仅能办理至赵华光名下。原告虽然基于家庭协议取得了对房屋的权益，但是其权益来源于赵华光，具有继受性。该家庭协议仅具有债权效力，不足以导致物权变动，原告不能因此取得案涉房屋的所有权。若将原告列为被征收人，那产权调换房屋办理产权证时将直接办理至原告名下，这就等同于征收部门代赵华光履行了其与原告签订的家庭协议，也导致国家将无法收取赵华光将房屋过户至原告名下需要缴纳的税费，造成国有资产流失。故0772号补偿协议将原告列为被征收人是不适当的，案涉房屋的被征收人应是赵华光，原告应是案涉房屋的相关权利人。三、答辩人作出变更决定的程序正当，符合法律要求。在发现征收补偿协议出现错误，决定变更协议前，答辩人向原告作出了《告知书》向其进行了送达，告知原告协议出现错误的情形，要求其自行前往房屋征收部门办理变更手续，并告知原告可以提出陈述和申辩。原告在收到告知书后，未按照要求办理变更手续，故答辩人依法作出变更决定并向原告进行了送达。变更协议决定的作出程序正当，符合法律要求，保障了原告的知情权及陈述、申辩的权利。综上，答辩人有权变更补偿协议，作出的变更协议决定认定事实清楚、证据充分，程序正当。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告历下住建局向本院提交如下证据即: 证据1、2016年1月29日，济南市历下区机构编制委员会作出的历下编发（2016）4号《关于设立历下区住房和城市建设局的通知》，证明济南市历下区城乡建设委员会的权利义务由济南市历下区住房和城市建设局承受。 证据2、2016年5月31日，《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）一份，证明原告作为被征收人已签订征收补偿协议。 证据3、2016年8月19日，山东省济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01民终3560号民事判决书一份，证明案涉被征收房屋系赵华光参加房改购买取得，原告依据家庭协议书取得了对案涉房屋的权益。 证据4、2019年5月8日，历下住建局与历下房屋征收中心作出的《告知书》及送达证据，证明在变更协议前已先向原告进行了告知。 证据5、2019年5月17日，历下住建局与历下房屋征收中心作出的《变更（0772号）决定书》及送达证据,证明作出变更协议决定并进行了送达。 法律依据：《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》实施细则第14条的规定。 被告历下房屋征收中心辩称，一、答辩人不是本案适格的被告。济南市历下区人民政府作出济历下征告字（2015）7号房屋征收决定公告，征收包括0772号协议涉及的历下区历山东路72号2号楼3单元302号房屋在内的国有土地上房屋。济南市历下区住房和城市建设局作为历下区政府确定的房屋征收部门与答辩人签订了委托合同，委托答辩人负责实施案涉房屋征收项目的具体工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告，签订征收补偿协议、对补偿协议进行变更，是答辩人作为征收实施单位在委托范围内从事的行为，原告对该行为不服应当以济南市历下区住房和城市建设局为被告，答辩人不是本案适格的被告。二、其他答辩意见与被告济南市历下区住房和城市建设局的答辩意见相同。 被告历下房屋征收中心向本院提交如下证据即： 证据1、2015年12月3日，济南市历下区人民政府作出的济（历下）征告字[2015]7号《房屋征收决定公告》一份。 证据2、2014年9月3日，济南市历下区城乡建设委员会与济南市历下区房屋征收服务中心签订的《房屋征收委托合同》一份。 证据1-2共同证明答辩人系房屋征收部门委托的征收实施单位，在委托权限内实施的行为后果由房屋征收部门承担，答辩人不是适格被告。其他证据同被告历下住建局所举证据，不再重复举证。 法律依据：《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》实施细则第14条的规定。 经庭审质证，当事人对证据发表如下意见：原告及被告历下房屋征收中心对被告历下住建局所举证据1-5的真实性均无异议，本院予以确认。原告对被告历下房屋征收中心所举证据1的真实性无异议；对证据2认为是复印件不予认可，且被告历下房屋征收中心在相关的征收补偿协议上加盖公章，即可确认其相应的主体资格，其是适格的被告。被告历下住建局对被告历下房屋征收中心所举证据1-2的真实性无异议。本院对被告历下房屋征收中心所举证据1-2的真实性予以确认。 两被对原告所举证据1-3均无异议；对证据4-5真实性无异议；但是该两份判决并没有确认原告对案涉被征收房屋享有所有权，只是查明了原告与赵华光达成了房屋转让的合议，认可原告对案涉房屋的居住使用权益。对证据6真实性无异议，但该项证据与本案无关。对证据7真实性无异议，但该证据的效力已经被济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01民终3560号民事判决书的效力所覆盖。该证据只是证明原告家庭内部达成了房屋处分协议，原告不能因此取得房屋所有权。对证据8系原告单方主张，被告对该证据真实性无法确认，且原告提交的赵华光的住院病历是在2017年以前形成的，距现在时间较远，不能证明赵华光目前的身体状况。即使原告提交的证据8是真实的，该项证据所反映的事实也与（2016）鲁01民终3560号民事判决书查明的系赵华光以其本人的名义参加房改购买案涉被征收房屋相冲突。本院对原告所举证据1-7及证据8中除原告出具的证明之外证据的真实性予以确认，对证据8中原告出具的证明系其单方主张，需结合其他证据综合分析。 经审理查明，2016年5月31日，甲方历下住建局、征收实施单位历下房屋征收中心与乙方赵某某签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》一份，主要内容为“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（市政府令第248号）的有关规定，市/区人民政府决定对济南铁道职业技术学院旧城改造项目用地范围内的房屋实施征收（济（历下）征告字[2015]第7号房屋征收决定），乙方产权所有/承租公有的房屋在征收范围之内。为明确双方的权利和义务，依据该项目房屋征收补偿方案，经双方协商，订立本协议。第一条被征收房屋现状。1.乙方产权所有/承租的房屋位于历下区历山东路72号2号楼3单元302室，房屋类型楼，房屋性质私，……实测面积47.26平方米（其中公用分摊面积11.18平方米）。……。第二条被征收房屋的货币补偿金额。乙方产权所有/承租公有的被征收房屋，建筑面积47.26平方米，评估确定单价为12689元/平方米，货币补偿金额为599682.14元（按100%计算），其中公用分摊面积部分的价款为141863.02元。第三条被征收房屋补偿。……第四条装饰装修补偿、附属物补偿及设备迁移补偿费用。甲方应当支付给乙方：……小计：9562元。第五条其他费用。甲方应当支付乙方：……小计：54953.28元。第六条总价款结算。1、实行产权调换的，甲方向乙方支付装饰装修补偿、附属物补偿、设备迁移补偿费用和其他费用64515.28元（乙方未交房屋差价款）；乙方向甲方支付房屋差价款1189082.84元（乙方未交）。……”。该《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》由甲方及征收实施单位加盖印鉴，乙方由赵某某签名并加盖手印。 2019年5月8日，被告历下住建局及被告历下房屋征收中心向原告赵某某作出《告知书》一份并送达原告。该《告知书》主要内容为“赵某某：2016年5月31日，济南市历下区城乡建设委员会（现济南市历下区住房和城市建设局）及济南市历下区房屋征收服务中心与你赵某某签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）一份。经查明，……该协议错误的将被征收人列为赵某某。根据政策规定，被征收人应为赵华光，赵某某应列为相关权利人。请你接本告知书后五日内到济南市铁道职业技术学院旧城改造项目现场办公室办理相应变更手续。如不能及时变更，本机关将依法对2016年5月31日与你签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）作出变更决定。如对本告知书有异议，请于接本告知书后三日内向济南市铁道职业技术学院旧城改造项目建设指挥部提出陈述和申辩”。 2019年5月17日，被告历下住建局及被告历下房屋征收中心向原告赵某某作出《变更（0772号）决定书》一份并送达原告。该《变更（0772号）决定书》主要内容为“决定机关：济南市历下区住房与城市建设局、济南市历下区房屋征收服务中心。拆迁安置户：赵某某，男，汉族，1960年1月18日生，……二、经查明，赵华光持有济南铁路局房管所颁发的济南铁路局住房证（编号：21244号）并于2010年1月向济南铁路局购买被征收房屋。2005年8月9日，赵光明、陈恩英、赵某某、赵华光、张玉兰签订协议，约定将位于济南市历下区历山东路72号2号楼3单元302室房屋归你所有，2016年8月19日，山东省济南市中级人民法院判决[(2016)鲁01民终3560号判决书]该协议合法有效。2016年5月31日，你与济南市历下区城乡建设委员会（现改为济南市历下区住房和城市建设局）及济南市历下区房屋征收服务中心签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号），该协议错误的将被征收人列为赵某某。根据政策规定，被征收人应为赵华光，赵某某应列为相关权利人。2019年5月8日，本机关向你下达了告知书，限你接告知书后五日内到济南市铁道职业技术学院旧城改造项目现场办公室办理相应变更手续，现已逾期，故对2016年5月31日你签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）做出变更并决定如下：（一）变更内容。1、将2016年5月31日济南市历下区城乡建设委员会及济南市历下区房屋征收服务中心与赵某某签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）中被征收人由赵某某变更为赵华光，同时增列相关权利人为赵某某。（二）如对本决定书有异议，可于收到本决定书之日起六十日内济南市历下区人民政府申请行政复议，也可于收到本决定书之日起六个月内依法提起行政诉讼。” 另查明，2016年4月13日，济南市历下区人民法院对原告赵华光与被告赵某某返还原物纠纷一案，作出（2016）鲁0102民初1165号民事判决书，判决驳回原告赵华光的诉讼请求。 2016年8月19日，山东省济南市中级人民法院对上诉人赵华光因与被上诉人赵某某返还原物纠纷一案，作出（2016）鲁01民终3560号民事判决书，主要内容为“……根据上述证据，本院认定，赵某某、赵华光系兄弟关系，陈恩英系赵某某、赵华光的母亲。涉案房屋原系济南市铁路局的公房，由赵华光承租，济南市铁路局每月从赵华光工资中扣除房租。该房屋原由陈恩英与赵某某居住。2005年8月9日，陈恩英、赵某某、赵华光等签订协议书、委托书、保证书，约定涉案房产归赵某某所有居住，并由赵某某赡养陈恩英。2010年1月，赵华光参加房改，出资购买了涉案房屋。陈恩英去世后，赵某某一直在涉案房屋居住至今。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人似或者无处分权的人订阅合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，赵光明、陈恩英、赵某某、赵华光于2005年8月9日签订《协议书》时，赵华光尚未取得涉案房屋的处分权，但是，其已经于2010年1月通过房改出资购买的方式取得了涉案房产的处分权，因此，上述协议合法有效。依据上述协议，赵华光已经将涉案房屋转让给赵某某，赵某某依据该协议在涉案房产居住，赵华光要求赵某某腾出涉案房屋，不符合上述协议的约定，一审法院不予支持并无不当。……判决如下：驳回上诉，维持原判。……”。 2018年6月20日，山东省济南市人民检察院对作出的鲁济检民（行）监[2018]37010000112号《终结审查决定书》，决定终结赵华光的监督申请。 2018年10月30日,山东省济南市中级人民法院对再审申请人赵华光因与被申请人赵某某返还原物纠纷一案，作出（2018）鲁01民申442号民事裁定书，裁定：驳回赵华光的再审申请。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，涉案《变更（0772号）决定书》系两被告于2019年5月17日向原告赵某某作出的，原告赵某某对此不服并向本院提起行政诉讼时，并未超过规定的起诉期限，且属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，两被告共同作出被诉行政行为，故作为本案共同被告主体适格。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”、第二十五条规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”、第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》实施细则第十四条规定“《办法》第二十七条规定的征收按政府规定租金标准出租的公有住宅房屋，可以按下列方式予以补偿：（一）公有房屋承租人符合房改购房条件的，可以在征收冻结通告发布之日起30日内向房屋产权单位申请房改。房改后，公有房屋承租人作为被征收人予以补偿。（二）公有房屋承租人符合房改购房条件，但在规定时间内未申请房改的，征收部门应当对其实行货币补偿或者房屋安置。……（三）公有房屋承租人不符合房改购房条件的，房屋征收部门应当对被征收人实行产权调换，原租赁关系不变。” 本案中，两被告基于山东省济南市中级人民法院作出（2016）鲁01民终3560号民事判决书认定的“涉案房屋原系济南市铁路局的公房，由赵华光承租，济南市铁路局每月从赵华光工资中扣除房租。该房屋原由陈恩英与赵某某居住。……2010年1月，赵华光参加房改，出资购买了涉案房屋”等事实，认为将原告赵某某列为被征收人不适当，应列赵华光为被征收人。但两被告对所查明认定的情况并未向案外人赵华光告知，也未向案外人赵华光送达涉案《变更（0772号）决定书》及《告知书》，应属程序违法。另涉案变更决定书作出将《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）中“被征收人由赵某某变更为赵华光，同时增列相关权利人为赵某某”的内容过于简单，将该变更内容代入到已经签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（0772号）中，将直接改变补偿协议的原意，不仅未征得案外人赵华光的意见，也未对原告的权益作出相关约定。综上，两被告作出的《变更（0772号）决定书》应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告济南市历下区住房和城市建设局及被告济南市历下区房屋征收服务中心于2019年5月17日作出的《变更（0772号）决定书》。 案件受理费人民币五十元，由两被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  叶德行 二〇二〇年二月五日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  黄晓斐