浙江省缙云县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1122行初20号 原告：陶培强，男，1972年11月10日出生，汉族，住缙云县。 委托代理人：吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托代理人：王中杰，浙江汇时律师事务所律师。 被告：缙云县自然资源和规划局，住所地缙云县五云街道溪滨南路93号。 法定代表人：施继业，局长。 委托代理人：丁想，浙江民晖律师事务所律师。 原告陶培强诉被告缙云县自然资源和规划局土地行政管理(土地)行政处罚一案，本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告陶培强及其委托代理人吴津、王中杰、被告缙云县自然资源和规划局及其委托代理人丁想均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陶培强诉称，其系缙云县××××村双港桥自然村村民，一家四口长期无房居住。为此，原告早年即着手与其他村民调换宅基地准备建房。2014年春，被告批准原告建房用地80平米。原告考虑到两儿子均已长大，即便新房建成住房紧张问题有所缓解但依然没有彻底解决，故自行在已调换的宅基地上建造房屋，建房实际占地145.84平米。2018年6月，被告立案调查原告的上述占地建房行为，并于2019年3月18日作出缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除建筑物。原告认为，被告作出处罚决定看似有充足的事实和法律依据，实则机械执法，滥用行政执法权，依法应予撤销。理由如下：第一，原告建房占用的土地属规划建设用地，符合土地利用总体规划，且与其他村民无相邻纠纷，并非属于非拆除不可。第二，按照《浙江省农村宅基地管理办法》的规定，农村村民一户的宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地最高不得超过125平方米；使用其他土地最高不得超过140平方米；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。被告无视原告户住房实际困难，仅批准原告建房用地80平米，属滥用行政许可权利，既不合理也不合法。原告超过批准面积占地建房行为虽属非法，但基本符合“一户一宅”用地面积标准，完全可以通过责令整改、补办审批手续的方式处理，并非属于非拆除不可。第三，在处罚决定作出前，原告向被告递交了浙江求是工程有限公司出具的《鉴定报告》，提出“贸然拆除违建部分房屋建筑，会影响该房屋的整体传力路线及对主体房屋的结构安全性造成不利影响”的申辩意见，被告对《鉴定报告》置之不顾，明知“退地、拆除”因存在安全问题可能得不到实际执行，仍固执作出处罚决定，使“陈述、申辩”程序徒具形式，华而不实。案件庭审过程中，原告补充提出以下事实和理由：一、被告作出行政处罚程序严重违法。1.被告未听取原告的陈述申辩即作出行政处罚，违反《行政处罚法》的规定；2.被告在本案行政处罚对原告影响较大，案情疑难难以定性的情况下，没有将案件提交机关负责人集体讨论通过，违反《行政处罚法》的明确规定；3.被告于2018年7月28日上报领导审批同意对原告作出行政处罚，于同年9月13日告知原告陈述申辩权利，严重违反《行政处罚法》“先告知，后处罚”的规定；4.被告在委托第三方对房屋的安全性能进行鉴定的情况下，未提交相关鉴定资料或意见，未进行相关鉴定，程序严重违法。二、被告认定事实不清。1.被告对现有房屋超过面积部分未进行勘测，对哪一部分属于违法占地事实不清，证据不足；2.该部分房屋拆除是否会导致合法部分倒塌或灭失，应当进行鉴定而未鉴定，导致该案事实不清。三、被告作出行政处罚严重违反《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》的明确规定。根据该规定，本案原告的房屋不应当拆除。综上，原告认为，被告作出行政处罚事实不清，证据不足，适用文件错误，程序严重违法，应当予以撤销。故提起本案诉讼，请求依法判决：1.撤销缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》，并限期重新作出行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.原告身份证，待证原告的身份情况； 2.原告户口登记簿，待证原告户的人口情况； 3.缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》，待证被告对原告作出行政处罚的情况； 4.鉴定报告，待证案涉房屋拆除将影响房屋整体传力路线、结构安全性能及使用功能等情况； 5.《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》，待证原告房屋符合“可以视作不能拆除”的情形，经过处理是可以给予保留使用或着补办相关手续等情况； 6.缙云县××××村民委员会的证明，待证案涉房屋系原告户的唯一住宅，若贸然拆除导致房屋倒塌，原告户将无房居住的情况； 7.照片一组，待证原告母亲房屋系危房，若由村集体收回后将原告母亲迁入原告户，则原告户人口数达5人，根据规定原告房屋可经处理保留使用或补办相关手续等情况。 被告缙云县自然资源和规划局辩称：一、被诉行政处罚行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。2013年底，原告向其所在村民委员会提出建房申请，乡（镇）人民政府联合建设规划、被告下属新建国土资源所（以下简称“新建国土所”）工作人员实地踏勘、调查初审，认为符合建房资格。2014年3月，原告提交农村私人建房用地呈报表申请建房，由其所在村委会、乡（镇）人民政府审核同意报批建房用地80平方米。经新建国土所调查核实，符合建房条件，建房地点符合土地利用总体规划、村镇总体规划，同意报批用地80平方米，经被告和缙云县人民政府审批同意建房80平方米。原告建房获批后，未经批准擅自超审批建设房屋。2018年5月28日，被告对原告涉嫌非法占用该土地一案立案调查。经现场勘测，原告所建房屋实际占用土地面积145.84平方米，其中已审批面积80平方米，超批准占用土地面积65.84平方米，套合土地利用现状图，地类为城镇用地；套合缙云县中心城区土地利用总体规划图，属允许建设区，符合土地利用总体规划。原告的上述行为违反了《中国人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条的规定。被告于2018年10月8日向原告送达《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知行政处罚事实、依据及内容，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到处罚听证告知书后，向被告提供了浙江求是工程检测有限公司的鉴定报告。被告认为，该报告反映的问题是执行阶段考虑的因素，不影响对违建作出处罚，故不予采纳。被告根据《土地土地管理法》第七十七条的规定，依法对原告作出行政处罚，适用法律法规正确，符合法定程序。二、原告的诉请理由不能成立。1.《土地管理法》第七十七条规定，对超过规定的标准多占的土地，以非法占用土地论处，被告责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，符合法律规定，有且仅有这一种处罚方式。原告建房是否符合土地利用总体规划，与村民有无相邻纠纷均不影响法定处罚。2.《浙江省农村宅基地管理办法》规定宅基地面积标准不得超过最高上限，是为了严格界定农村宅基地申请条件，并不能据此认为其超审批违法建设是合法的。按照《缙云县农村村民建房审批管理暂行办法》（缙政办发〔2013〕159号）第二十五条“（二）申请新建联立或独立式建房用地的，其宅基地面积标准为：小户（3人以下），不超过85㎡；中户（4至5人），不超过110㎡；大户（6人以上），不超过125㎡”，原告家庭在册人口3人，被告批准80平方米完全符合相关规定，不存在滥用行政许可权利。3.原告虽提交了单方委托的《鉴定报告》，但并未要求听证，且该份报告不论是否合法有效，均不能影响行政处罚决定的作出。原告作为具有完全民事行为能力的成年人，明知自己违法占地，未经审批超面积建设，理应为自己的行为负全部责任。综上，被诉行政处罚行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1.缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》及送达回证，待证被告作出行政行为的主要内容以及送达情况； 2.缙土私建字（2014）第30号农村私人建房用地呈报表、实地踏勘表、村民建房公告等建房申报材料； 3.立案呈批表、延期呈批表； 4.地类和规划确认表； 5.土地利用现状局部图； 6.土地利用总体规划（2011-2020年）局部图； 7.陶培强户村民建房现状图； 8.接受调查通知书及送达回证； 9.询问笔录； 10.执法证照； 11.调查报告； 12.处理决定呈批表； 13.听证告知书及送达回证。 证据2-13，待证被告作出行政行为证据确凿，符合法定程序。 14.法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、缙政办发〔2013〕159号《缙云县农村村民建房审批管理暂行办法》第二十五条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据材料质证认为，对证据1中“送达回证”的合法性有异议，认为被告选择在村集体公告栏进行公告送达之前，未采取其他方式进行送达，程序违法。对证据7的真实性、合法性有异议，认为房屋违建部分的面积、坐落应当通过现场勘测确定，被告未通知原告到场测量且未制作现场勘测笔录，测量程序违法。对证据9的关联性有异议，认为询问笔录均系向村干部了解原告建房审批、动工建房等情况，与本案行政处罚不具有关联性。对证据12的合法性有异议，认为被告在未告知原告享有陈述、申辩和听证的权利之前，即作出处罚决定，程序违法；另该呈批表也表明，被告未将该案提交集体讨论后作出决定，亦属程序严重违法。对被告适用的法律依据，原告质证认为《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的农村村民未经批准或骗取批准建住宅的情形不同于本案原告少批多建的情形，被告仅援引该条法律规定而未结合其他规定作出处罚，缺乏合理性。针对被告所提交的其它证据，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议。 被告对原告提交的证据材料质证认为，对证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2中原告妻子户籍信息的关联性提出异议，认为原告妻子系案涉土地审批后新迁入人口，与被告作出行政处罚不具有关联性；对证据4的真实性、合法性和关联性均提出异议，认为该鉴定系原告单方委托，鉴定结论真实性、合法性存疑，且能否拆除系执行阶段考虑因素，与被告作出行政处罚不具有关联性；对证据5的真实性、合法性没有异议，但认为该规定适用于2015年6月30日前处置完毕的农民占用集体土地违法建住宅行为，与本案不具有关联性，不能达到原告的证明目的。对证据6的真实性、合法性和关联性均提出异议，认为该证明仅有村委会公章，没有村委会负责人签章，形式不合法，不具有证明力，且案涉房屋是否系原告唯一住宅与被告作出行政行为不具有关联性；对证据7的真实性、合法性、关联性均提出异议，认为原告母亲房屋情况与本案无关。 根据原被告的举证和质证意见，结合行政诉讼证据相关规定，本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据2中妻子的户籍信息与本案不具关联性，不予采纳；证据4，被告对证据的真实性、合法性和关联性均提出异议，且原告未提供证据证明鉴定机构和鉴定人员的资质情况，对其鉴定结论不予采信；证据5系缙云县人民政府制定的规范性文件，文件本身并无针对原告房屋如何处置的相关信息，该规范性文件与原告的证明目的缺乏关联性，不予采纳；证据6-7与原告的证明目的缺乏关联性，不予采纳。二、被告提交的证据7，原告对其真实性、合法性均提出异议，且该现状图仅有村委会盖章，所载内容的客观真实性存疑，不予采信。原被告提交的其他证据材料，双方对其真实性均无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及各方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，原告陶培强系缙云县××××村双港桥自然村村民。2014年3月，原告提交了农村私人建房用地呈报表申请建房，缙云县××××村民委员会、缙云县新建镇人民政府审核同意报批建房用地80平方米，经缙云县国土资源局新建国土资源所调查核实，原告户符合建房条件，建房地点符合土地利用总体规划、村镇总体规划，同意报批用地面积80平方米，并最终经缙云县国土资源局、缙云县人民政府审批同意建房80平方米。建房申请获批后，原告出于解决住房紧张等考虑，擅自超过审批的用地面积建造房屋，并已于2016年8月左右建成封顶。2018年5月28日，缙云县国土资源局对原告涉嫌非法占用土地予以立案调查。2018年7月27日，被告以原告长期外出且案情复杂、较难定性需补充证据材料为由，经审批延长办案期限。2018年9月13日，原缙云县国土资源局作出缙土资告（2018）27号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，并于同年10月8日送达原告。原告收到后，向原缙云县国土资源局提供了浙江求是工程检测有限公司的《鉴定报告》。2018年12月18日，被告委托浙江科宇检测有限公司丽水分公司就拆除案涉房屋超面积建设部分是否会影响合法建设部分房屋安全进行鉴定。2018年12月26日，被告以该案需委托鉴定机构进行鉴定为由，经审批延长办案期限。审理期间，被告未提交浙江科宇检测有限公司丽水分公司就委托鉴定事项的处理结果。2019年3月18日，被告作出了缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告未经批准擅自超审批面积建房，实际占用土地面积145.84平方米，其中超批准占用面积65.84平方米，证据确凿、充分，原告提供的鉴定报告是在执行阶段考虑的因素，不影响对违建作出处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定对陶培强作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的65.84平方米土地；2.限期拆除在非法占用的65.84平方米土地上新建的建筑物和其他设施。 另查明，2019年3月18日，被告以在缙云县××××村公告栏粘贴的方式，向原告公告送达了缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》。 本院认为，人民法院审理行政案件，应对具体行政行为的合法性进行全面审查。具体到本案，首先，被告是否具有职权依据。根据被告提供的证据材料，其作出行政处罚的时间为2019年3月18日，而现行《中华人民共和国土地管理法》系于2019年8月26日完成修改，并于2020年1月1日起施行，故对被告是否具有职权依据应适用《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》。根据该法第六十六条、第七十一条的规定，被告具有监督检查违反土地管理法律、法规行为，并对尚不构成犯罪的土地违法行为依法给予行政处罚的法定职权。其次，本案的争议焦点为：一、本案行政处罚的违法事实是否清楚，证据是否充分；二、被告作出行政处罚决定的程序是否合法；三、本案行政处罚适用法律、法规是否正确。 一、关于本案行政处罚的违法事实是否清楚，证据是否充分的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《浙江省行政程序办法》第五十一条第三款规定，行政机关开展调查的，应当制作调查的书面记录，经被调查人核实后由调查人员和被调查人签名。被调查人拒绝签名的，调查人员应当在书面记录上注明情况并签字。本案中，原告虽对其存在超审批面积建房的行为没有异议，但对被告认定其所建房屋实际占用土地面积和超批准占用土地面积均提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出行政行为负有举证责任。被告作出本案行政处罚决定书中载明，“上述违法事实有询问笔录、勘测笔录、实测红线图、现场照片……等证据证实”，但被告未向本院提交勘测笔录、实测红线图和现场照片，认定本案违法事实的主要证据不足。 二、关于被告作出行政处罚决定程序是否合法的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被告对原告非法占用土地行为作出责令退还、限期拆除的行政处罚，应属于“对重大违法行为给予较重行政处罚”的情形；另被告提交的“国土资源违法案件调查延期呈批表”中亦认为该案情节复杂、较难定性。综上，被告作出该案行政处罚决定应当经集体讨论。现被告未经集体讨论即作出行政处罚，程序违法。另根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”根据民事诉讼法中关于送达的规定，被送达人下落不明或采取其他方式无法送达的，才可以公告送达。本案中，被告未采取直接、邮寄、留置等方式进行送达，也未提供证据证明原告下落不明，其在行政处罚决定作出当日即直接采取公告方式进行送达，程序严重违法。 三、关于本案行政处罚适用法律、法规是否正确的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第七十七条的规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告虽曾获批建房80平方米，但其超批准占用土地建住宅的行为，亦属于未经批准非法占用土地建住宅，被告依据以上法律规定，对原告非法占地行为进行处罚，适用法律准确。 综上，被告作出本案行政处罚认定事实的主要证据不足，且违反法定程序，原告要求撤销的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下： 一、撤销被告缙云县自然资源和规划局作出的缙自资规罚〔2019〕4号《土地违法案件行政处罚决定书》； 二、责令被告缙云县自然资源和规划局重新作出行政行为。 本案受理费50元，由被告缙云县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽水市中级人民法院。 审 判 长  蓝松娟 审 判 员  郎文盈 人民陪审员  麻建平 二〇二〇年二月二十八日 代书 记员  丁 倩 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。