上海市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）沪03行赔终7号上诉人(原审原告)李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。委托代理人王瑜(李小琳丈夫)，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。出庭应诉行政机关负责人黄章贵，上海市长宁区住房保障和房屋管理局副局长。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。上诉人李小琳因诉被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)行政赔偿一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行赔初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭进行了审理。上诉人李小琳及委托代理人宋锡祥、王瑜，被上诉人长宁执法局副局长汪玉萍及委托代理人陆馨伟，被上诉人长宁房管局副局长黄章贵及委托代理人徐盈、马贝艺，被上诉人长宁市场监管局的委托代理人周娴纹到庭参加诉讼。经征求各方当事人意见进行协调，未能取得一致。本案现已审理终结。原审认定：本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)为公房，由李小琳承租使用，房屋使用面积15.8平方米，月租130元。1999年5月31日，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中“申请户名李小琳；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因居住改非居住，开设房产中介；批准的项目、部位、范围及施工要求：1、按规定尺寸施工，其宽度和高度均不得超过原窗的宽度和高度。2、协调好邻里关系，施工时不得影响邻里的日常生活。3、施工时不得损坏房屋结构。4、施工时不得将建筑垃圾随意乱倒。”1999年6月9日李小琳以涉案房屋为住所地，获取了企业法人营业执照，名称为上海申琳房产经纪有限公司。2003年4月2日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字[2003]第024号《居住物业改变使用性质许可证》(以下简称24号许可证)，载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年4月2日至2005年4月1日止。”同时备注载明：有效期满二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向李小琳核发新的许可证。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用，但门面已发生变化，比1999年天山物业批准时扩大。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局天山路派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称居改非答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，长宁执法局在李小琳没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态(以下简称被诉整治行为)，李小琳认为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求恢复原状，如不能恢复原状的每套房屋赔偿人民币(以下币种均为人民币)350万元，另赔偿经营损失暂计10万元(按租金11,500元/月从拆除开始至长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局执行止)，门窗和店招损失10万元，律师费7万元。原审另查明，李小琳提起本案赔偿诉讼的同时，向原审提起案号为(2017)沪7101行初947号的行政诉讼，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局于2017年6月14日对涉案房屋，同年7月25日对玉屏南路XXX号XXX室、玉屏南路XXX号XXX室房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。因李小琳所诉三处整治行为系相互独立的行政行为，不符合在同一案件中一并审查的条件，故原审在行政诉讼中仅就涉案房屋实施的整治行为进行审理。原审经审理后判决(以下简称947号行政判决)认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉整治行为，对此李小琳无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，李小琳提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的长宁房管局、长宁市场监管局等其余主体亦实施了被诉整治行为。所以，李小琳认为长宁房管局、长宁市场监管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持；根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《物业管理规定》)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经李小琳申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。李小琳现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。首先，对此说法李小琳未能提供相关证据予以证实。其次，李小琳在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如李小琳所述其非第一次申请及获批，因此可视作李小琳当时接受该期限的约束。第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。李小琳在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其租用公房凭证上载明的使用用途仍为居住，因此，李小琳主张在长宁执法局作出被诉整治行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。李小琳之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，天山物业作为公房管理单位才同意将房屋的外墙变窗为门，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。李小琳自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内；《中华人民共和国行政强制法》及《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如李小琳所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施行政行为前也未依法听取李小琳的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。原审认为，本案系李小琳提起行政诉讼时一并请求赔偿的案件。因本院在行政诉讼中仅就涉案房屋实施的整治行为进行审理裁判，故本案也仅针对涉案房屋的赔偿请求进行审理裁判，至于另两处房屋的赔偿请求，李小琳可另行提出主张，本案不作处理。就李小琳的赔偿请求，原审认为，首先，根据947号行政判决所查明的事实，被诉整治行为系由长宁执法局实施，无证据证明长宁房管局及长宁市场监管局参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。李小琳认为长宁房管局、长宁市场监管局均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持；其次，根据947号行政判决结果，被诉整治行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁执法局依此实施整治，因此李小琳要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，不予支持。同样，在此基础上产生的房屋差价、经营损失等因欠缺赔偿的事实根据和法律根据，不能成立。不过，长宁执法局未经法定程序就进行执法，未给李小琳合理的自行改正及救济途径，使其无法自行拆除门窗、户外装修以减少损失，原审综合本案具体情况酌定赔偿2,000元。至于律师费用，其系当事人在寻求救济过程中的支出，并非行政机关及其工作人员在行使行政职权时所直接造成的财产损失，依法不属于行政赔偿的范围，故难以支持。据此，原审依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年7月25日判决如下：一、长宁执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿李小琳经济损失人民币2,000元；二、驳回李小琳的其他赔偿诉讼请求。判决后，李小琳不服，上诉于本院。上诉人李小琳上诉称，涉案房屋被拆除的户外装修是由街道统一进行装修的，因此应当视为涉案房屋的居改非是合法合规的，故不属于整治范围。被诉整治行为内容及程序均违法，947号行政判决对于涉案房屋性质及改变房屋外貌的合法性认定错误。原审判决赔偿2000元，数额太少。上诉人在二审中补充说明其赔偿请求为：在恢复原状的情况下赔偿57万元，其中门窗和店招损失2万元、经营损失暂计41万元(按租金10,000元/月从2017年6月14日开始至今)、生病的药费及车费1万元，精神损失9万元，律师费4万元(一审2万元、二审2万元)。如不能恢复原状的，上诉人还要求赔偿非居住与居住房屋的差价350万元(即一审中要求赔偿的350万，具体计算方式为非居住房屋的市场价约为512万元减去居住房屋的市场价约为150万元)。上诉人请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人的理由不能成立，原判判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，被诉整治行为的执法主体并非长宁房管局，上诉人的赔偿主张与被上诉人无关。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，被诉整治行为的执法主体并非长宁市场监管局，上诉人的赔偿主张与被上诉人无关。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，947号行政判决如下：一、确认长宁执法局于2017年6月14日对涉案房屋实施的整治行为违法；二、驳回李小琳的其他诉讼请求。李小琳对该判决不服，向本院提起上诉。本院于2020年2月5日作出(2019)沪03行终556号行政判决，判决如下：驳回上诉，维持原判。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，被上诉人长宁执法局对本行政区域内的擅自改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审对于原审诉讼请求的释明、规范以及被诉行政行为的确定、适格被告主体资格的认定，符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关政府部门对居改非进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的租赁凭证、24号许可证等证据以及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的居改非答复认定2017年整治期间涉案房屋窗改门属于破坏房屋外貌，予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分，适用法律并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第(八)项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，长宁执法局实施的被诉整治行为因程序被确认违法。因此，考虑到被诉整治行为程序违法的相关因素，原审判决酌定若上诉人李小琳自行拆除门窗、户外装修可能减少的损失，判决长宁执法局赔偿上诉人2000元，并无不当。上诉人在原审中的赔偿请求有：恢复原状；如不能恢复原状的每套房屋赔偿350万元，另赔偿经营损失暂计10万元(按租金11,500元/月从拆除开始至长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局执行止)，门窗和店招损失10万元，律师费7万元。二审中，上诉人对其赔偿请求进行变更，但均未提供相应的证据予以证明。上诉人在原审中主张的涉案房屋非居住与居住房屋的市场价差价、以房屋租金为依据计算的经营损失、律师费，以及二审中主张精神损失、药费及车费等损失，其理由是基于涉案房屋为非居住房屋，改变房屋外貌系合法行为。但上诉人既未提供证据证明涉案房屋在2017年被诉整治行为发生之时上诉人改变物业使用性质及房屋外貌的合法性，亦未提供证据证明其所主张的赔偿请求系被诉整治行为程序违法造成的直接损失。综上，上诉人提出的上述赔偿申请内容不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的财产损失赔偿范围。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张文忠审判员  鲍 浩审判员  沈莉萍二〇二〇年二月六日书记员  杨 勖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……