湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终143号上诉人（原审原告）：衡阳市浩明置业发展有限公司。住所地：湖南省衡阳市蒸湘区立新大道3号凯旋花苑A栋1504室。法定代表人：何永，该公司执行董事。委托代理人：蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。委托代理人：刘鹏，湖南天戈律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：衡阳县人民政府。住所地：湖南省衡阳县西渡镇新正街19号。法定代表人：孙鹏伟，该县县长。被上诉人（原审被告）：湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会（原湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会）。住所地：湖南省衡阳县滨江西路6号6栋。法定代表人：刘运文，该管理委员会主任。以上两被上诉人共同委托代理人：邹伟军，衡阳县司法局工作人员。以上两上诉人共同委托代理人：欧阳铭富，湖南蒸阳律师事务所律师。上诉人衡阳市浩明置业发展有限公司（以下简称浩明置业公司）与被上诉人衡阳县人民政府（以下简称县政府）、湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院(2019)湘04行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。浩明置业公司原审诉称：2009年3月11日，被告衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会（原湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会）在报纸上刊登了《衡阳西渡经济开发区关于融资建设洪山中路的公告》，原告一方经过招商程序，取得了洪山中路建设项目的投资合作权。2019年3月27日，原告一方与县政府、衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会、衡阳县国土资源局签订了《洪山中路道路工程建设投资合作协议书》。原告一方根据协议书的约定，设立了原告作为项目公司。2009年6月16日，原告与原湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会签订了《洪山中路道路工程建设投资合作合同书》。之后，原告按照投资合作合同约定支付了相应投资款，但被告并未按照合同约定进行征地、拆迁、报批、挂牌出让等工作。直至2019年1月9日，投资合作合同约定地块中的剩余地块才完成挂牌出让工作，由第三人竞得。被告因土地价格上涨拒绝与原告据实结算，未按合同约定支付原告投资款及收益，侵害其合法权益。故提起行政诉讼请求，请求：1.判令被告继续履行《洪山中路道路工程建设投资合作合同书》，支付原告投资款及收益约10301.9689万元（实际按合同条款约定据实结算后的金额为准）；2.判令被告承担原告经济损失（以10301.9689万元为基数，按银行同期贷款利率，从2019年1月15日起计算至实际付清为止）；3.诉讼费由两被告承担。湖南省衡阳市中级人民法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力文书上署名的机关为被告”。上述中的“批准”应作广义的理解，既包括经上级机关批准，也包括经上级机关同意或认可，还包括下级机关根据上级机关对其请示所作的批复等情形。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；……”。本案中，被诉的《洪山中路道路工程建设投资合作合同书》（以下简称合同书）是由浩明置业公司与湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会（原湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会）签订的对外发生法律效力正式合同。虽该《合同书》是依据县政府（2009）7号专题会议纪要精神及《洪山中路道路工程建设投资合作协议书》的相关内容予以签订，但应以署名的且可以独立承担行政责任的湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会为被告。县政府因未在该《合同书》上署名，其不是本案的适格被告，据此，本案不属于本院管辖的第一审行政案件。2019年1月30日，湖南省高级人民法院印发湘高法发（2019）3号《关于开展全省基层人民法院一审行政案件集中管辖工作的实施方案》的通知，明确自2019年5月1日起衡阳市辖区内基层人民法院一审行政案件由衡阳铁路运输法院管辖。因此，本案应由衡阳铁路运输法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第十九条、第二十一、六十九条第一款（三）项之规定，裁定一、驳回浩明置业公司对县政府的起诉；二、本案移送衡阳铁路运输法院管辖。浩明置业公司预交的案件受理费50元，予以退还。浩明置业公司不服原审裁定，提起上诉称：原审忽略了县政府行政行为外化的事实，错误理解法律，县政府的（2009）7号专题会议纪要通过公告和文书送达方式，对上诉人产生外化的法律效力。本案合同经县政府批准，湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会是接受县政府委托签约。《洪山中路道路工程建设投资合作协议书》是本案合同成立和生效的依据，不能将县政府置于实体审理和判决之外。县政府应履行行政承诺。请求：撤销原审裁定，确定原审法院一审本案。被上诉人县政府、湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会共同答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。合同书的签订主体是经省政府批准成立的开发区管委会，县政府不是适格被告。县政府的专题会议纪要系内部行政行为，本案的会议纪要只是一个工作方案，并未针对特定的对象，不具有可诉性。《洪山中路道路工程建设投资合作协议书》并非上诉人所签订，且只是一个意向性协议，并未实际履行。涉案合同书也不是该协议书权利义务的承继，上诉人将两个协议混为一谈，与客观事实不服。请求驳回上诉，维持原裁定。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审期间，根据本院要求，两被上诉人提交了：1.衡阳市人民政府衡政发﹝1992﹞95号《关于同意设立衡阳县经济技术开发区的通知》、湖南省人民政府湘政发﹝1995﹞5号《批准省清理工作领导小组办公室关于做好我省开发区工作报告的通知》、湖南省人民政府湘政函﹝2012﹞88号《关于部分省级开发区更名的通知》、湖南省发展和改革委员会湘发改函﹝2006﹞126号《关于转发国家发改委2006年第41号公告的函》（附第七批通过审核公告的省级开发区名单）。上述文件经审查，可以认定湖南衡阳西渡高新技术产业园区（原湖南衡阳西渡经济开发区）是经省政府批准成立的开发区。根据原审提交的证据，二审另查明：1.湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会提交的《事业单位法人证书》载明：宗旨和业务范围：管理、服务。对开发区进行统一领导、统一规划，统一管理。2.县政府的（2009）7号专题会议纪要主要内容为确定洪山中路道路工程建设方式采用土地融资修建，投资方由县经开区、县国土资源局按照公开、公平的原则确定。该会议纪要未送达给上诉人。湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会于2009年3月11日发布融资公告，公告载明根据该会议纪要精神，采用土地融资方式修建涉案工程。3.2009年3月27日签订的《洪山中路道路工程建设投资合作协议书》签订方为湖南衡阳西渡经济开发区管理委员会（甲方），香港恒丰投资有限公司（乙方）。协议约定洪山中路工程采用土地融资的方式修建，由乙方投资修建，作为投资保障的土地使用权依法公开出让。出让金按（第三人或乙方竞得）的不同方式偿付乙方投资回报。乙方在协议签订后在衡阳县成立项目公司，甲方再与项目公司签订正式合同。该协议经县政府批准后生效。衡阳县国土资源局在该协议甲方栏签字盖章。县政府在该协议的批准方栏目签字盖章。根据上诉人提供的营业执照内容记录，浩明置业公司系2009年4月27日成立的自然人投资或控股的有限责任公司，住所地在衡阳市蒸湘区。2009年6月16日所签订的《洪山中路道路工程建设投资合作合同书》中签订方为：湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会（甲方），浩明置业公司（乙方）。签约双方约定该合同经签订双方签字盖章后生效。双方在该合同签字盖章。本院认为：本案上诉人的诉讼请求为判令上诉人继续履行《洪山中路道路工程建设投资合作合同书》并承担相应经济损失。该合同系湖南衡阳西渡高新技术产业园区管理委员会为推进基础设施建设、打造招商引资平台，经与浩明置业公司平等协商达成，内容涉及土地征用、拆迁安置及报批、土地规划等多项行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，其性质上属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议,属于人民法院行政审判的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。涉案合同书系湖南衡阳西渡高新技术产业园区管委会与浩明置业公司所签订。湖南衡阳西渡高新技术产业园区管委会（原湖南衡阳西渡经济开发区）系湖南省人民政府批准成立的开发区管委会，具有行政主体资格，对其以自身名义作出的行政行为能够独立承担法律责任，系本案适格被告。原审裁定本案由衡阳铁路运输法院管辖符合相关规定。关于上诉人提出的县政府的（2009）7号专题会议纪要外化及合同经县政府委托的问题。经查，上述会议纪要主要内容是确定涉案工程建设方式，并未针对特定的对象，亦未送达给上诉人。涉案合同系湖南衡阳西渡高新技术产业园区管委会根据会议纪要精神及《协议书》的约定与浩明置业公司协商后签订的正式项目合作合同，签约双方约定该合同经签订双方签字盖章后生效。县政府非涉案合同签订主体，现有证据既不能证明其委托湖南衡阳西渡高新技术产业园区管委会与上诉人签订合同，也不能证明其是该合同生效的审批机构，上诉人诉请判决县政府履行涉案合同义务没有事实和法律依据。原审裁定以该县政府不是本案适格被告驳回上诉人对其的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定处理并无不当，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  夏 阳二〇二〇年二月十三日法官助理李晟雷书记员李晟雷(兼)附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；