江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终3号 上诉人（一审原告）清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会，住所地淮安市清江浦区翔宇中道118号6号楼115室。 负责人张杨，该委员会主任。 委托代理人方晓峰、王楷，江苏山师行律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区长东街道办事处，住所地淮安市清江浦区越河路水韵天成售楼中心。 法定代表人丁祖勇，该办事处主任。 委托代理人应海东，上海申浩（淮安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区物业管理中心，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区八幢三楼。 法定代表人徐茂，该中心主任。 委托代理人罗国明，该中心副主任。 委托代理人桑田，该中心工作人员。 上诉人清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会（以下简称亿力业委会）诉被上诉人淮安市清江浦区长东街道办事处（以下简称长东街道办）、淮安市清江浦区物业管理中心（以下简称区物管中心）撤销公告一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告亿力业委会成立于2015年4月24日，并经备案，同时备案的还有《议事规则》、《大会章程》、《选举办法》。根据上述文件，亿力业委会任期4年，至2019年4月23日任期届满。 2019年1月21日，被告长东街道办组织召开亿力未来城小区问题讨论联席会议，会议第二项议程为：“商讨原告到期换届准备工作”。2019年1月22日，被告长东街道办向原告发出《指导函》，内容为：“根据规定原告应当在任期届满前3个月前组织召开业主（代表）大会会议进行换届选举。”2019年1月29日，原告向被告长东街道办发出《请示》，称：“业主大会代表权基数存在争议，无法组织换届选举工作，请求被告给予指导。”2019年2月13日，被告《回函》：“1、原告于2019年4月23日任期届满，应当到期之前组织选举；2、选举由原告自行组织，如确遇见困难，街道可以安排社区协助；3、根据《业主大会和业主委员会指导规则》，如原告未在期限内组织，社区居委会可以在街道办事处的指导和监督下，组织换届选举工作。” 2019年2月24日，原告向业主代表发布《通知》，内容为：“将于2019年3月10日以书面征求意见的方式召开业主代表大会临时会议，会议议题：1、是否同意增补业主代表进行换届选举工作，增补工作请长东街道办事处和长东街社区派员全程参与；2、是否同意本届业主委员会及监督委员会的任期由四年改变为五年。”2019年3月7日，长东街道办向原告发出《指导函》，指导意见：“1、代表权基数变更问题正在诉讼中，效力待定，故按照2015年《议事规则》进行换届选举；2、业主委员会按照《议事规则》，任期为四年。” 2019年3月11日，原告向被告长东街道办《报告》，称“根据《通知》内容，已经于2019年3月10日完成书面投票表决，参与业主代表21人，其中20人同意、1人弃权，同意增补代表、变更业主委员会及监督委员会任期为五年；上述议题超过半数同意，向被告报备。”2019年3月19日，被告长东街道办发出《关于亿力业委会3月11日报告的回函》，内容为：“1、因提交表决结果及材料系复印件，要求原告提供原件予以核查；2、要求原告按照法律法规于4月23日前完成换届选举；3、任期问题待原告提供原件，予以核查后答复。”原告于2019年4月1日补充原件后，长东街道办于2019年4月7日作出《关于原告提交小区业主代表大会表决结果报备报告的回复》：“根据《议事规则》第七章第二十条规定，每个委员的任期为四年，更改的议题违反了规定，表决结果无效，不予备案。” 2019年4月22日，原告再次向被告长东街道办《报告》，称“于2019年4月7日再次召开业主代表大会临时会议，采用书面征求意见的形式对任期更改作出表决，共21名业主代表参加，投票结果为20人同意将任期更改为5年，特此报备。”2019年4月23日，被告《回复》：“更改任期违背了相关法规及《议事规程》的规定，不予备案。” 2019年4月24日，两被告联合发布《公告》，内容为：原告未能在届满前选举出新一届业主委员会，故根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条之规定，由东长街社区居委会（以下简称东长街居委会）代行业主委员会职责，并筹划召开业主大会选举产生新一届业主委员会。 原告对上述公告内容不服，于2019年5月6日诉至法院，请求撤销被告于2019年4月24日作出的《公告》。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1、原告亿力业委会任期届满后，是否具有行政诉讼主体资格；2、被告区物管中心是否为行政诉讼的适格被告；3、原告组织的业主代表大会临时会议将本届业主委员会、候补委员、监督委员会委员的任期由四年改为五年的决议是否合法，被告是否应予以备案；4、两被告于2019年4月24日作出的《公告》是否合法。 一、原告具有行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。”对于业主委员会到期后是否具有诉权，相关法律文件并未明确规定。《议事规则》第十八条：“业主代表施行任期制，任期和业主委员会以及监督委员会任期一致。换届时应按本议事规则规定的条件进行重新选举。业主代表可以连选连任……”一审法院认为，业主委员会是物业管理区域内由业主选举出的业主代表组成的民间自治组织，其目的为了在物业管理活动中代表和维护全体业主合法权利。本案中，原告虽然任期届满，但是并未选举出新的业主委员会，在此期间，原业主委员会虽然不能再对小区公共管理事务作出决议，但对针对其作出的行政行为，应当享有诉权。否则，在新一届业主委员会未选举产生前，该小区会出现完全“空管”的状态，如发生涉及小区公共利益的必要行政诉讼，需按照法定人数参与诉讼，显然增加了诉讼难度，不利于对小区业主诉权的保护。综上，原业主委员会不当然因为到期而丧失全部诉权。当然，上述诉权也不能滥用，只限于解释中的“行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为”。 二、被告区物管中心不是行政诉讼的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府房地产行政部门负责本行政区域内物业管理活动的监督工作。”淮安市清江浦区机构编制委员会清编发〔2017〕69号《关于印发淮安市清江浦区物业管理中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知》：“被告区物管中心系淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）下属事业单位，其主要职责是：（一）负责国家、省、市物业管理工作方针政策和法律法规的落实工作；……”本案中，区物管中心系区住建局的内设机构，在职责内行使行政职权，不具备行政诉讼主体资格。一审法院在庭审过程中，向原告释法说明，原告仍不愿变更被告，一审法院裁定驳回原告对区物管中心的起诉。 三、被告对原告任期由四年变更为五年的决议不应予以备案。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十七条规定：“业主委员会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会会议，进行换届选举，并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”《议事规则》第二十条、第四十七条：每个委员任期为4年。业主委员会任期届满三个月前，应当召开业主代表大会，进行业主委员会的换届选举。《大会章程》第三十一条：委员由业主代表大会选举产生，任期四年。委员任期届满可连选连任。委员任期从业主代表大会决议通过之日起计算，至本届业主委员会、监督委员会，任期届满为止。《选举办法》第四条：业主委员会成员每届四年。本案中，原告成立于2015年4月24日，应于2019年4月23日任期届满，该任期经过原告讨论、形成《议事规则》，并经报被告备案。根据上述规定，原业主委员会在任期届三个月前，就应当积极召开业主大会，进行业主委员会的换届选举工作。两被告分别于2019年1月22日、2019年2月13日、2019年3月7日分别以书面形式告知、指导原告任期即将届满，尽快选举。2019年2月24日，原告仍未启动召开业主大会举行换届选举，而是发布《通知》，欲变更业主委员会任期。为此，长东街道办于2019年3月7日以书面指导的方式，告知原告应当按照《议事规则》举行选举，业主委员会的任期为四年。原告收到上述指导意见后，仍于2019年3月10日以书面征求业主代表意见的形式通过“业主委员会及监督委员会的任期由四年改变为五年”的决定，并于次日向被告提出报备申请。一审法院认为，原告的上述行为严重违反了法律法规及原告依法备案的《议事规则》《大会章程》《选举办法》的相关规定，是回避重选职责、滥用表决权的行为。被告已尽指导义务，并依法作出不予备案决定的行为并无不当。 四、两被告于2019年4月24日作出的《公告》合法。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十七条规定：“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。”第五十八条规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”本案中，原告经过被告多次指导，在任期届满之日即2019年4月23日前仍不组织选举，根据规定，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处的指导和监督下，代行业主委员会的职责。故两被告在2019年4月24日联合发布《公告》：“决定由东长街居委会代行业主委员会的职责，并筹划召开业主大会选举产新的一届业主委员会”，该《公告》于法有据，程序恰当。 综上，被告长东街道办2019年4月24日作出的《公告》事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，并无不当，原告亿力业委会的起诉没有事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告亿力业委会的诉讼请求。 上诉人亿力业委会上诉称：一、一审法院认定被上诉人区物管中心不是适格被告属适用法律错误。被上诉人区物管中心在涉案《公告》中用章，其以行使公权力的主体身份对外实施了具体行政行为。上诉人不清楚被上诉人区物管中心是否有权对外发布公告、在公告中用章，是否获得了内部的授权或者委托，但区物管中心对上诉人用章的行为已实际对上诉人的合法权益产生影响，因此区物管中心具备本案行政诉讼主体资格，系本案适格被告。二、一审法院认定被上诉人长东街道办作出的不予备案行为并无不当以及作出的《公告》合法的法律适用错误。上诉人组织召开业主代表大会临时会议所表决的议题已获过半数通过，结果真实有效，程序合法合规，被上诉人应当予以备案。被上诉人不仅未对上诉人合法合规的行为进行备案，还表示否定并作出《公告》表示由东长街道办暂代上诉人的工作，严重侵犯了小区业主的自治权，并导致上诉人主体面临解散的结果。三、被上诉人作为业主工作的指导者，并未对上诉人作出实质性的指导与协助。业主委员会应当享有民间组织自治权利，上诉人应当组织换届选举工作，但由于小区业主人数众多，并且小区存在严重治安问题，上诉人无法自行完成换届选举工作，上诉人多次请求被上诉人长东街道办予以协助，组织召开五方联席会议解决小区各项问题，但被上诉人一直未实质协助上诉人开展工作。上诉人延期一年任期，是为了解决小区遗留问题，维护小区全体业主的合法权益。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人长东街道办辩称：一、被上诉人所作不予备案行为符合法律规定。根据《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定：“街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，协调建设单位与前期业务服务企业、业主与物业服务企业的关系。社区居（村）民委员会应当予以协助和配合。”针对部分业主反映亿力未来城小区的问题，长东街道办物业管理办公室专门召开联席会议，依法对亿力业委会换届选举等工作进行指导、监督，提出意见和建议。该办公室分别于2019年1月22日和2019年3月7日两次致函亿力业委会，就业委会换届选举工作的相关事项进行提醒和指导。亿力业委会违反该小区业主代表大会章程及议事规则的规定，临时召开业主代表大会对业委会的任期进行表决，且该表决事项未经业主小组会议讨论。业主代表大会作出的违反上述规定的表决无效，被上诉人作出不予备案的回复并无不当。二、被上诉人作出的《公告》合法。因亿力业委会于2015年4月24日选举产生，任期于2019年4月23日届满。由于该小区在第一届业主委员会任期届满前，未能选举产生新的一届业主委员会，长东街道办、区物管中心根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条规定，于2019年4月24日作出公告，决定暂由东长街居委会代行业主委员会职责，具有法律依据。三、上诉人称被上诉人未尽实质性指导与协助没有事实依据。综上，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人区物管中心未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1、被上诉人区物管中心是否是适格的被告；2、被上诉人长东街道办作出的《公告》是否符合法律规定。 关于争议焦点一，即被上诉人区物管中心是否属于适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府房地产行政部门负责本行政区域内物业管理活动的监督工作。”淮安市清江浦区机构编制委员会清编发〔2017〕69号《关于印发淮安市清江浦区物业管理中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中规定：“区物管中心系淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）下属事业单位，其主要职责是：（一）负责国家、省、市物业管理工作方针政策和法律法规的落实工作；……”据此，区物管中心作为区住建局的下属事业单位，并没有法律、法规或者规章直接赋予其物业管理的职权，不能以自身名义承担相应的法律后果。上诉人在本案中错列被告，且经一审法院释明仍拒绝变更，一审法院依法裁定驳回其对区物管中心的起诉，于法有据。 关于争议焦点二，被上诉人长东街道办作出的《公告》是否符合法律规定。本院认为，上诉人在一审庭审中已经明确其诉讼请求为撤销被上诉人作出的《公告》，故本案应围绕《公告》行为的合法性进行审查。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”据此，被上诉人长东街道办具有对上诉人日常活动进行指导和监督的职责。第四十七条规定：“业主委员会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会会议，进行换届选举，并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”第五十七条规定：“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。”第五十八条规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”本案中，上诉人亿力业委会任期届满之日为2019年4月23日，在此之前被上诉人长东街道办已经组织召开联席会议，商讨上诉人到期换届准备工作，并先后发函要求上诉人在任期届满前组织换届选举工作，上诉人仍逾期未组织业委会换届选举工作，根据上述规定，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处的指导和监督下，代行业主委员会的职责。故被上诉人所作《公告》，决定由东长街居委会代行业主委员会职责，并筹划召开业主大会选举产生新一届业主委员会，并未违反上述法律法规的规定。 至于被上诉人所作不予备案行为是否合法的问题。本院认为，《业主大会和业主委员会指导规则》第四十七条规定：“业主委员会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会会议，进行换届选举，并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”《物业管理条例》第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；……”第十八条规定：“业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定。”《业主大会和业主委员会指导规则》第十九条规定：“业主大会议事规则应当对下列主要事项作出规定：……（八）业主委员会委员的资格、人数和任期等；……”第三十二条第一款规定：“业主委员会委员实行任期制，每届任期不超过5年，可连选连任，业主委员会委员具有同等表决权。”本案中，上诉人成立之初依法备案的《议事规则》《大会章程》《选举办法》中均对4年任期作出了明确规定。在上诉人任期届满前3个月未能积极组织召开业主大会，进行业主委员会换届选举工作的情况下，被上诉人长东街道办亦作出了相应的提醒和指导。而上诉人却在任期届满前以其尚有必须在任期内完成而未完成的工作为由临时召开业主代表大会对业委会的任期变更为5年进行表决并将表决结果向被上诉人申请备案，该行为违反相关法律法规及《大会章程》《议事规则》的相关规定，被上诉人作出不予备案的行为并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人亿力业委会上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人清河区亿力未来城小区（一期）业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 文 审 判 员  徐冬然 审 判 员  石亚东 二〇二〇年二月十二日 法官助理  阴文婷 书 记 员  金 琦