湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)湘07行终217号 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人张静，男，1985年7月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人龚帮能，男，1963年6月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人张吉清，男，1971年7月9日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)张善和，男，1984年9月7日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)万志云，男，1962年12月16日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)万志红，男，1959年5月18日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)张善波，男，1965年7月10日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)彭九妹，女，1969年9月29日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)李淑珍，女，1962年5月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)杜桂青，女，1971年11月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)张善群，男，1976年2月2日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)张生海，男，1963年4月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)杨德章，男，1948年8月22日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)王德芝，女，1947年9月21日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)罗先国，男，1970年12月1日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)罗宪君，男，1970年6月24日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)罗宪银，男，1966年4月3日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)龚帮习，男，1959年9月11日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)万志权，男，1972年1月23日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)张吉春，男，1946年2月15日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)范五妹，女，1949年5月18日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)万四久，男，1952年9月24日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)刘运枝，女，1970年4月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 上诉人(原审原告)熊才枝，女，1962年9月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 共同委托代理人欧阳勇义，湖南锐和律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 共同委托代理人佘勇，湖南锐和律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)汉寿县自然资源局，住所地湖南省汉寿县龙阳大道411号。 法定代表人王浩，局长。 委托代理人丁天喜，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人袁波，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 原审第三人汉寿县现代农业投资开发有限公司，住所地湖南省汉寿县龙阳街道新街社区龙阳中路。 法定代表人肖敏，董事长。 上诉人张静、龚帮能、张吉清、张善和、万志云、万志红、张善波、彭九妹、李淑珍、杜桂青、张善群、张生海、杨德章、王德芝、罗先国、罗宪君、罗宪银、龚帮习、万志权、张吉春、范五妹、万四久、刘运枝、熊才枝(以下简称张静等人)因诉被上诉人汉寿县自然资源局及原审第三人汉寿县现代农业投资开发有限公司(以下简称汉寿县农投公司)不履行法定职责一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院认定：2017年12月31日，汉寿县沧港镇新兴社区居民委员会(甲方)与汉寿县农投公司(乙方)签订《临时用地使用协议》，协议约定：乙方临时使用甲方土地面积13.64亩，用以建设砂石场，乙方保证该宗土地没有设定任何用益物权和担保物权，该土地位于沧港镇新兴社区。使用期限为2018年1月1日至2019年12月31日。2018年1月1日，汉寿县沧港镇新兴社区居民委员会(甲方)与汉寿县农投公司(乙方)签订《土地租赁协议》，协议约定：乙方承租甲方土地19.63亩，用以建设砂石场，乙方保证该宗土地没有设定任何用益物权和担保物权，该土地位于沧港镇新兴社区。租赁时间为2018年1月1日至2022年12月31日。2018年7月12日，汉寿县人民政府对沧港镇人民政府作出《关于同意汉寿县沧港镇新兴嘴砂石场地块用地规划条件的批复》。2018年7月13日，汉寿县水利局对汉寿县农投公司作出汉水许(2018)5号《关于汉寿县新兴嘴等七处砂石场洪水影响评价报告的批复》，原则上同意新兴嘴、北拐、龙打吉、先锋、龟形包、烟包山七处砂石场的拟定建设方案，并受委托对其进行临时许可。2018年7月17日，湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局及汉寿县林业局在汉寿县农投公司提交的《关于申请同意砂石场传送装置选址的报告》上签署同意并盖章。2018年8月28日，汉寿县农投公司向原汉寿县国土资源局递交《关于申请沧港镇新兴嘴砂石堆场临时用地项目的报告》。2018年11月2日，原常德市国土资源局对汉寿县农投公司作出《关于汉寿县沧港镇新兴嘴居委会砂石场临时用地土地复垦方案的批复》，批复同意《汉寿县沧港镇新兴嘴居委会砂石场临时用地土地复垦方案》可作为临时用地审批依据。2018年12月25日，原汉寿县国土资源局作出汉国土临用(2018)第02号临时用地审批单，审批载明：批准临时用地单位为汉寿县农投公司，被用地单位为汉寿县沧港镇新兴社区居委会，建设项目为汉寿县沧港镇新兴嘴居委会砂石场临时用地，临时用地面积0.9095公顷(其中农用地0.8602公顷，城镇村庄用地0.0493公顷)，临时用地使用期限贰年。 因群众举报汉寿县农投公司擅自占用汉寿县沧港镇新兴社区七丁组的土地修建砂石堆场，涉嫌违法占地，原汉寿县国土资源局于2018年12月25日对汉寿县农投公司非法占地一案予以立案受理。2019年1月22日，原汉寿县国土资源局作出汉国土资罚字(2019)第1号《行政处罚决定书》，认定汉寿县农投公司于2018年6月开始动工建设砂石场，原汉寿县国土资源局曾现场制止并下发《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求立即停止施工，补办完善用地手续。2018年12月25日，该公司在用地手续尚未完善的情况下又擅自开工建设，经现场勘测，修建的砂石场尚未竣工，所占用的土地系汉寿县沧港镇新兴社区集体所有的土地，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十四条的规定。故决定给予以下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建(构)筑物和其他设施；二、处罚款人民币230710元。该决定书于2019年1月24日送达给汉寿县农投公司，处罚决定一直未执行，亦未撤销。 2019年4月18日，欧阳勇义向原汉寿县国土资源局邮寄《请求贵局依法履行法定职责申请书》，称其依法接受汉寿县沧港镇新兴社区七丁组诉讼代表人的委托，就汉寿县农投公司非法侵占、毁坏耕地一事要求原汉寿县国土资源局履行查处、制止并责令限期改正与恢复原状的法定职责。原汉寿县国土资源局于2019年4月19日收到申请书后至今未履行法定职责，故张静等人起诉至原审法院，请求该局依法履行法定职责即查处、制止汉寿县农投公司违法侵占毁坏耕地的行为并责令限期改正与恢复原状。 原审法院另查明，2019年3月，因汉寿县机构改革，原汉寿县国土资源局行使的职权现由汉寿县自然资源局行使。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益，且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。在起诉行政机关不履行法定职责的案件中，并非所有向行政机关提起履责申请的申请人，就当然具有提起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。因此，对侵犯农村集体所有的土地有权提起行政诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村民委员会或者村集体经济组织又不主动提起诉讼，则村民应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第三条第二款的规定由过半数的原集体经济组织成员提起行政诉讼。同时，在行政案件中，虽实行被告举证责任制度，但原告对自身具有提起行政诉讼的主体资格仍需要承担举证责任。本案中，张静等人认为汉寿县农投公司在河道管理范围内修建砂石场的行为侵占了其耕地，而汉寿县自然资源局不履行查处、制止并责令改正与恢复原状的法定职责，故起诉至法院。张静等人诉称涉案被侵占的耕地并非属于其共同所有，而是属于新兴社区七丁组所有，但其并未提供相关权属证书予以证明，而仅提供汉寿县沧港镇新兴社区居民委员会出具的《证明》，该证明载明涉案土地的承包经营权属于新兴社区七丁组居民，而未涉及涉案土地所有权归属。张静等人如果以其个人名义提起本案诉讼，应提交证据证实其符合《规定》第三条第二款规定的情形，但在本案中，其并未向原告法院提供相关证据证明其符合以上情形，故张静等人以其个人名义提起本案行政诉讼，不符合起诉条件。据此，该院遂裁定驳回张静等人的起诉。 上诉人张静等人上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、其在收到的汉寿县自然资源局和汉寿县农投公司提交的证据材料中并没有2018年1月1日汉寿县沧港镇新兴社区居民委员会与汉寿县农投公司签订的《土地租赁协议》，故原审法院认定该事实错误。2、涉案被侵占的19.63亩土地系新兴社区张静等人的七丁组居民集体所有，并由该组居民进行承包经营，且有新兴社区居委会出具的《证明》予以证明，但原审法院裁定未认定该事实。二、原审法院认定张静等人无原告主体资格，属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(五)项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。其属于被侵占土地的承包经营权人和实际使用权人，故其为了维护自身的合法权益要求汉寿县自然资源局履行法定职责具有原告诉讼主体资格，且七丁组共计32户农户，本案中已有24户农户代表要求履行法定职责和进行诉讼。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，故请求：1、依法撤销原审法院作出的(2019)湘0703行初68号行政裁定并发回继续审理；2、本案的相关诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人汉寿县自然资源局答辩称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定，张静等人认为汉寿县农投公司在河道管理范围内修建砂石场的行为侵占了其耕地，要求答辩机关履行查处、制止并责令改正与恢复原状的法定职责。但张静等人所称涉案被侵占的耕地并非属于其共同所有，故其以个人名义提起行政诉讼不符合上述法律的规定。二、其在收到上级交办和群众举报后，对群众举报的土地违法案件进行了受理、线索核查，并向当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，并依法下达了《责令停止违法行为通知书》予以制止。且其在规定期限内答复了群众举报代表人。故其积极履行了举报违法用地的受理、核查、答复职责。当事人也依法办理了临时用地审批手续。综上，其依法履行了法定职责，且张静等人不具有行政诉讼的主体资格，张静等人就本案提起行政诉讼，既无事实依据，亦无法律依据。故请求本院依法驳回张静等人的上诉。 原审第三人汉寿县农投公司未向本院提交陈述意见。 各方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，即提供其与被诉行政行为具有利害关系，其具有诉讼主体资格的证明材料，而不是向行政机关申请履行法定职责，行政机关未履行法定职责就当然获得提起行政诉讼的主体资格。通过本院调查了解，张静等人提交的相应证据资料不能证明其具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。理由如下： 第一，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，张静等人仅提供汉寿县沧港镇新兴社区居民委员会出具的《证明》，称案涉土地承包经营权等属于新兴社区七丁组居民所有，而没有提供相应的证据材料予以佐证，且该《证明》没有说明七丁组居民每户具体承包的情况。张静等人虽为七丁组居民，但不能就此认定其为案涉土地的使用权人、承包权人等其他权利关系人，张静等人也没有其他证据材料证明其与案涉土地有何法律上的利害关系。故张静等人不能单独以自己的名义主张案涉集体土地的相关权利，提起诉讼。 第二，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，如果张静等人所在村、组的村民对案涉土地的相关行政行为不服提起行政诉讼，也应当是过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，并且是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序进行，而不是以其个人名义主张集体经济组织的共有权益。现张静等人提交的证据材料不能证明其系以集体经济组织的名义主张相关权利，也不能证明其提起诉讼前履行了法律规定的相关程序。故张静等人提起的诉讼不符合法律法规的规定。 综上所述，张静等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二〇年二月十四日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。