湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)湘07行终220号 上诉人(原审原告)戴辉，男，1975年8月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人袁宜寿，汉寿县奋进法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 委托代理人童文杰，汉寿县奋进法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)汉寿县人民政府株木山街道办事处，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区。 负责人周勇，主任。 委托代理人徐新兵，该办事处工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人黄少华，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人戴辉因与被上诉人汉寿县人民政府株木山街道办事处(以下简称株木山街道办)城乡建设行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，株木山供销社因企业改制，出售供销社房产，戴辉之父戴元堂(又称代元堂，乙方)与株木山供销社(甲方)于2000年12月21日签订《供销社划拨土地使用权转让协议书》，约定：甲方同意将划拨土地使用权转让给乙方，该宗土地位于株木山集镇，面积178.2平方米，有房屋3间，建筑面积178.2平方米；为购置房屋和土地，乙方支付给甲方人民币61800元，款项付清后，甲方在三十日内将土地、房屋及一切设施交付乙方使用。协议签订后，代元堂办理了上述房产的土地使用权变更登记，但未办理涉案房屋的所有权变更登记，涉案房屋与株木山供销社其他房屋仍统一登记在株木山供销社名下。2010年3月15日，代元堂将其购买的上述房产赠与儿子戴辉，戴辉亦办理了受赠房产的土地使用权变更登记。2019年5月28日，株木山街道办制作《致株木山街道集镇村(居)民的一封信》(以下简称《一封信》)，该信载明：整治省道S205株木山路段，整治内容系拆除老S205公路两厢15米以内的违章建筑。株木山街道办就落实人居环境整治工作制定书面工作实施方案，明确奖补方式标准、工作责任等内容。2019年6月16日至2019年7月15日期间，新城社区居委会具体实施了对戴辉等人购买的原株木山供销社房产的拆除。 一审法院认为，涉案房屋被强制拆除应为多阶段的行为，此种情形下，只有直接对外发生法律效果的行为方可诉，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。涉案房屋被拆除前，株木山街道办具体实施的行为包括送达《一封信》、印发《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》和《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》，株木山街道办上述行为系为落实人居环境整治工作的宣传、准备行为，株木山街道办通过上述行为对相关工作做了具体安排，其中《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》中亦对工作责任主体作了明确规定，即按照属地管理原则，明确各村(社区)为集镇重点整治的主体。涉案房屋位于新城社区管理范围，涉案房屋拆除工作系新城社区居委会具体实施，直接对戴辉权益产生影响的行为系新城社区居委会实施的拆除行为。株木山街道办虽然组织了对包括涉案房屋在内的房屋整治工作，但其行为对戴辉的权利义务不产生影响，其行为的相应法律效果系通过新城社区居委会的具体处理行为实现，株木山街道办的准备行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。故戴辉的起诉不符合法律规定，应予驳回。如戴辉确有合法财产权益受损的事实，可通过提起民事诉讼另行主张权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项、第六十九条第一款第一项的规定，经该院审判委员会研究决定，裁定驳回戴辉的起诉。 上诉人戴辉向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，依法审理，改判支持戴辉在一审的诉讼请求。理由如下：1.一审遗漏了对戴辉有利的系列证据。遗漏了两份《答复意见书》，在意见书中，株木山街道办承认是强制拆除戴辉门面的强制拆除主体，并向戴辉等人交代了诉权。遗漏了强拆图片、U盘及红网上材料，均能反应株木山街道办的负责人周勇、丁志刚等现场指挥强拆的情况。遗漏了《汉寿县控违领导小组限期改正通知书》，该通知书上有株木山街道办和汉寿县控违领导小组公章。以上证据材料均能证明株木山街道办是强拆主体。2.一审裁定株木山街道办只实施了宣传、准备、内部安排行为，而没有实施对戴辉权利义务发生影响的具体行政行为，与案件基本事实不符，与举证质证情况完全不符。一审裁定否认株木山街道办的强拆主体资格错误。 被上诉人株木山街道办未向本院提交书面答辩意见。 本院对一审查明的事实予以认可。 本院另查明，2019年5月23日，为落实贯彻省、市、县关于改善农村人居环境的精神，加快推进株木山街道人居环境整治工作，株木山街道办成立了由党政领导组成的人居环境整治工作领导小组，制定了《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》及《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》。2019年5月28日，株木山街道办向村民发送《一封信》，该信告知了人居环境整治范围、整治内容、奖补方式标准及具体实施步骤。其中明确了重点整治内容包括拆除老S205公路两厢15米以内原隶属株木山乡人民政府和供销社公开拍卖的房产，后期形成违法实际的各类实体建筑物。还明确了在规定期限内拒不配合，采取各类、甚至极端方式对抗整治工作的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆；街道办或被授权、委托的村(社区)组织实施的统一拆违的拆除费用结算标准等内容。 2019年6月19日，汉寿县控违拆违领导小组向戴辉、吴小艳作出限期改正通知书。该通知书称二人在株木山街道新城社区修建砖混构筑物，已建至主体完工。未取得相关报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定。限其收到通知书后一天内补齐相关建房手续或自行拆除违法建筑。继续建设或逾期不予拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，县控违拆违领导小组经报汉寿县人民政府后，联合株木山街道办对该违法建筑依法采取强制拆除。该通知书加盖株木山街道办及汉寿县控违拆违领导小组印章，由吴小艳签收。 还查明，《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈农村人居环境整治三年行动方案〉》第六条第一项指出，乡镇党委和政府要做好农村人居环境整治的具体组织实施工作。《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)〉的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，党政主要负责同志负主体责任，乡镇党委和政府要做好具体实施工作。《中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发〈常德市农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)〉的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体。乡镇党委和政府要做好具体组织实施工作。 本院认为，本案的争议焦点是一审法院以株木山街道办实施的行为不具有可诉性为由驳回戴辉的起诉，事实和法律依据是否充分？ 本案案涉房屋系在农村人居环境整治过程中予以拆除，株木山街道办应为责任主体。根据查明的情况，中央、省、市三级党委政府发布的农村人居环境整治方案均明确由乡级党委和政府做好具体组织实施工作。本案中，株木山街道办在实施人居环境整治过程中，成立了人居环境整治工作领导小组，还制定了人居环境整治工作实施方案。株木山街道办对外发出的《一封信》告知了村民人居环境整治工作的具体内容，其中明确指出如若在规定期限内拒不配合，街道办将采取联合执法的方式对违建予以强拆，并明确了拆除的结算标准。虽然在拆除房屋前，汉寿县控违拆违领导小组联合株木山街道办曾向戴辉作出过限期改正通知书，但本案所诉的是拆除房屋的行为。根据查明的情况，案涉房屋系株木山街道办新城社区居委会直接雇请的人员，在人居环境整治过程中和其他整治范围内的房屋一并拆除的，故新城社区居委会的拆除房屋行为应视为受株木山街道办委托的行为，产生的后果应由株木山街道办承担。株木山街道办不仅是作出宣传、准备等指导性行为，其具体组织实施了农村人居环境整治相关工作，对行政相对人的权利义务产生了实际影响。由此来看，在人居环境整治过程中，株木山街道办应为其辖区范围内相关整治工作的责任主体，是本案适格的被告。 一审法院认为株木山街道办实施的相关行为系落实人居整治工作的宣传、准备行为，属于行政机关内部工作安排，对戴辉的权利义务不产生影响等没有事实和法律依据，不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款及第二十六条第五款的规定，戴辉作为案涉房屋的权利人，认为株木山街道办在人居环境整治过程中委托的新城社区居委会拆除案涉房屋的行为侵犯其合法权益，有权以株木山街道办为被告提起行政诉讼。株木山街道办实施的行为具有可诉性，至于其实施的行为是否合法、是否符合法定程序，戴辉的赔偿请求可否支持等问题有待实体审理时予以明确。 综上所述，戴辉的起诉符合行政诉讼法规定的受理条件，其部分上诉理由成立，应予支持。一审裁定驳回戴辉的起诉处理不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初109号行政裁定； 二、指令湖南省常德市鼎城区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年二月二十七日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附相关法律条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。