青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行终137号 上诉人（原审原告）仙永录，住甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县。 被上诉人（原审被告）西宁市城东区人民政府。住所：青海省西宁市城东区昆仑东路188号。 法定代表人韩俊良，区长。 委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 上诉人仙永录因与被上诉人西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）房屋行政强制违法一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告仙永录位于城东区林家崖一颗印654号的房屋在机场高速路以北危岩体综合治理项目东区段房屋拆迁范围内，被告城东区政府在未与原告达成拆迁补偿协议的情况下，于2013年10月30日组织人员将该房屋强制拆除。2014年8月13日，原被告签订《机场高速路以北危岩体综合治理项目东区段房屋拆迁补偿协议书》。原告于2019年9月5日向本院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告仙永录系被强制拆除房屋的国有土地使用权人，虽然已经与被告签订房屋征收安置补偿协议，但与被诉行政行为有利害关系，故有权提起本行政诉讼。本案应当先行解决的是：原告的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。仙永录所诉房屋于2013年10月30日被强制拆除，其于2019年9月5日对该房屋被强制拆除的行政行为提起行政诉讼，已明显超过了上述期限规定。按照该被诉行政行为发生时修改前的行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。为解决在行政机关只告知行政行为内容未告知诉权或者起诉期限的情况下，起诉期限如何计算的问题，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。仙永录自述于房屋拆除后的次日即2013年10月31日已经知道其房屋被拆除事实，即使其并不知道诉权或者起诉期限，适用上述规定的权利最长保护期限二年的规定，其至迟也应当在2015年10月31日前提起行政诉讼，但其于2019年9月才具状起诉，显然超过了法律规定的起诉期限。仙永录另提出，其向被告主张补偿从未间断，符合延长起诉期限的条件。本院认为，虽然行政诉讼法第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以延长的规定，但是申诉信访本身不是法定的救济途径，信访未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，何况仙永录一直就房屋补偿问题信访，与其提起行政诉讼请求确认强制拆除行政行为违法不是同一诉求。综上，对原告仙永录超过起诉期限的起诉应不予受理，已经受理经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告仙永录的起诉。案件受理费50元退回原告仙永录。 仙永录上诉称，一审法院认定上诉人的起诉已超过法定的起诉期限不当，属适用法律错误。理由如下：1.2013年10月30日，被上诉人城东区政府在未与上诉人达成拆迁补偿协议的情况下，组织人员将上诉人位于城东区林家崖一颗印654号四层3248.20平米的房屋强行拆除。2014年8月13日，在特殊情况下，上诉人与被上诉人签订《机场高速路以北危岩体综合治理项目东区段房屋拆迁补偿协议书》，被上诉人对上诉人第三、四层楼1581.25平方米住房予以补偿，剩余的一、二楼1680平米的商铺未予补偿。之后，上诉人一直为了被强行拆除的一二层楼1680平方米商铺的补偿事宜与被上诉人进行协商，希望被上诉人尽快给上诉人解决一、二楼商铺被强行拆除补偿的问题。在与被上诉人协商过程中，相关领导及有关负责人一再向上诉人表示会给予合理补偿，但始终未给予妥善解决。至今对上诉人被强行拆除的1680平米的商铺仍未给予拆迁补偿。2.一审法院认为上诉人至迟应当在2015年10月31日前提起行政诉讼，但于2019年9月才向人民法院提起行政诉讼，显然超过法律规定的起诉期限不当。因为被上诉人一再承诺会给予妥善解决并劝告上诉人不要上访、闹事，才使上诉人未向人民法院提起行政诉讼。因此上诉人未向人民法院提起行政诉讼，完全不属于自身的原因耽误起诉期限，而是因为被上诉人的承诺和劝阻，导致上诉人未向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条明确规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，起诉期限可以延长。综上，上诉人就被上诉人强制拆除行政行为提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限。故请求本院依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初45号行政裁定，确认被上诉人城东区政府强行拆除上诉人在城东区林家崖一颗印3248.20平方米房屋的行政行为违法。 被上诉人城东区政府答辩称：1.上诉人仙永录的起诉已经超过法定起诉期限。仙永录自述实施强拆的时间是2013年10月30日，并在一审开庭审理中明确陈述于2013年10月31日已知悉房屋被强行拆除的事实。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。新旧行政诉讼法司法解释对未告知诉权和起诉期限的行政行为提起行政诉讼的起诉期限分别规定了二年和一年。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故本案一审从有利于保护被答辩人权利角度出发，适用了旧司法解释关于二年的起诉期限。从2013年10月31日知道行政行为之日起计算二年，仙永录最迟也应当于2015年10月31日前提起行政诉讼，但其直到2019年8月20日（行政诉状时间）才提起诉讼，显然早已超过起诉期限。2.上诉人仙永录在《行政上诉状》中提出的协商、谈判等上诉理由，被上诉人认为既无相关证据予以证实，也不属于《行政诉讼法》第四十八条所规定的起诉期限扣除和延长的法定事由。仙永录的房屋被强制拆除后，其与原西宁市城东区建设局于2014年8月13日就涉案房屋签订了《机场高速路以北危岩体综合治理项目东区段房屋拆迁补偿协议书》（共7份），就相关房屋拆迁补偿已处理完毕，故被答辩人关于因协商、谈判影响其起诉的理由显然不能成立。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”按照该被诉行政行为发生时修改前的行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。行政诉讼不同于民事诉讼，只规定了起诉期限，也就是行政管理相对人可以起诉的始期到终期的时间阶段。因行政行为以国家强制力为保障，以维护社会管理秩序为宗旨，一经作出就具有确定力、拘束力和执行力，并形成社会信赖，作为社会秩序的组成部分，故行政诉讼法和司法解释没有关于诉讼时效中断的规定。因此，行政诉讼的起诉期限不能因行政管理相对人信访或是向行政机关提出要求等因素而重新计算，超过起诉期限，行政管理相对人即丧失对行政行为提起诉讼的权利。本案中，仙永录所诉房屋于2013年10月30日被强制拆除，但鉴于该强制拆除行政行为并未告知诉权和起诉期限，根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。仙永录自述于房屋拆除后的次日即2013年10月31日已经知道其房屋被拆除的事实，从有利于保护行政相对人合法权益的角度出发，应当适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款最长保护期限二年的规定，其至迟也应当在2015年10月31日前提起行政诉讼，但其于2019年9月才向人民法院提起行政诉讼，显然超过了法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，仙永录提出其多次向有关部门信访反映请求解决拆迁补偿事宜，但其并没有得到令其足以期待的行政机关具有公信力的承诺，故其起诉亦不存在被耽误起诉期限的情形。一审法院据此依法裁定驳回仙永录的起诉并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。仙永录的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一、二审案件受理费各50元，退还上诉人仙永录。 本裁定为终审裁定。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  陈 焱 二〇二〇年二月十四日 书记员  杨雪莹