浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终769号 上诉人（原审原告）楼香莲，女，1942年5月15日出生，汉族，住浙江省东阳市南市。 委托代理人（特别授权）厉文化，女，1967年5月12日出生，汉族，住浙江省东阳市南市。 被上诉人（原审被告）东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 出庭行政负责人李中军，副局长。 委托代理人蒋月燕，东阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。 原审第三人张满爱，女，1936年8月18日出生，汉族，住浙江省东阳市。 委托代理人（特别授权）熊砚芳，浙江长虹律师事务所律师。 楼香莲与东阳市自然资源和规划局及第三人张满爱土地行政管理行政撤销一案，东阳市人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙0783行初1号行政判决。楼香莲不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月7日立案受理后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人楼香莲及其委托代理人厉文化，被上诉人东阳市自然资源和规划局的行政负责人李中军及委托代理人蒋月燕、马旭芳，原审第三人张满爱的委托代理人熊砚芳，均于2019年12月5日到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定如下事实：2004年12月8日，第三人张满爱向被告提出土地使用权变更登记申请，申请对坐落于东阳市南市街道××村建筑面积为196.1平方米的国有土地使用权予以变更登记。第三人提交土地使用权登记申请表、身份证、集体土地使用证、土地使用权转让合同、房地产买卖契约、土地征用村民代表会议意见单、村证明、建设用地项目呈报材料、契税专用缴款书、宗地图等资料。被告经核查，第三人申请登记的土地使用权，系第三人向原告购买坐落于南市街道××村的房屋后依法取得，权属来源清楚，登记申请材料齐全，符合法律规定，依法应予登记。东阳市人民政府于2004年12月20日准予登记，并向第三人颁发国用（2004）7-165号国有土地使用证。金华天鉴司法鉴定所于2019年6月19日出具（2019）文鉴字第66号鉴定意见：标称日期为“2004年8月20日”的《房地产买卖契约》落款“甲方（签章）”处的“楼香莲”签名字迹与样本字迹不是同一人所写；标称日期为“2004年8月20日”的《东阳市土地使用权转让合同》落款“法定代表人”处的“楼香莲”签名字迹与样本字迹不是同一人所写；标称日期为“2004年12月6日”的《国有土地使用权出让合同》落款“丙方”、“法人代表”两处的“楼香莲”签名字迹与样本字迹不是同一人所写。金华天鉴司法鉴定所于2019年6月20日出具（2019）文鉴字第61号鉴定意见：标称日期为“2004年8月18日”的《申请房产证回执》落款“领证人（签章）”处的“楼香莲”签名字迹与样本字迹是同一人所写；标称日期为“2004年8月18日”的《申领房产证回执》落款“领证人（签章）”处的“楼香莲”私章印文与样本印文是同一枚私章所盖印形成。另，东阳市委、东阳市人民政府于2019年1月15日印发的《东阳市委、东阳市政府关于印发〈东阳市机构改革方案〉的通知》明确：组建东阳市自然资源和规划局，将东阳市国土资源局、东阳市规划局等部门的职责予以整合，不再保留东阳市国土资源局、东阳市规划局。 原审法院认为，行政行为应当事实清楚，程序合法。从权属来源看，被诉变更登记行为的权属来源东阳市土地使用权转让合同、房地产买卖契约、国有土地使用权出让合同中“楼香莲”的名字虽然非本人所签，但房产证回执上的名字是楼香莲所签，且上面的私章与土地登记档案中东阳市土地使用权转让合同、房地产买卖契约、国有土地使用权出让合同中的私章一致，结合证人证言，可以证明涉案房屋已经由原告转让给第三人的事实，且当时土地登记时均要求私章，私章效力等同于签名，可以认定东阳市土地使用权转让合同、房地产买卖契约、国有土地使用权出让合同系原告的真实意思表示。被诉变更登记行为的权属来源事实清楚。但从登记程序来看，土地使用权转让应当双方当事人到场办理变更登记。本案中，在案证据未能证明楼香莲到登记机构办理变更登记，也没有相关委托手续，被告仅依据书面申请材料作出变更登记行为，未尽到审慎审查的职责，有违法定程序，应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告东阳市自然资源和规划局作出国用（2004）7-165号国有土地使用证的行政行为违法。案件受理费50元，由被告东阳市自然资源和规划局负担。 上诉人楼香莲上诉称：原审法院事实认定错误。一、上诉人房屋及土地被国家征收情况事实未查清。上诉人的房屋建造在集体土地上，被征收为国有性质时未依法制定征收实施方案，也未公告补偿，村集体三分之二以上村民代表同意征收意见书也属伪造。被上诉人提供的证据中村民代表会议意见单记录人厉春法（时任村书记），其他代表方天月（时任村主任）、周柳香、方有根、方纯茂、方学天等，经上诉人之后核实，均表示从未在意见单中签过名按过手印，甚至更不同意将上诉人的房屋被征用。迄今为止，该几名村民代表从未听到过上诉人房屋已被转让的事实，当时是支委的厉海华也声明其根本不知上诉人房屋转让以及被征收的事实。上述事实情况原审法院未予查清，上诉人提交的相关证据也不接收。上诉人房屋及土地被征收国有行政行为在程序和基本要件方面均违反法律规定，应予以撤销。二、东阳市南市街道槐堂村寿塔头五组国有土地使用权出让行为违法。上诉人未参与过寿塔头五组国有土地房地产的受让行为，该房产及国有土地使用权未出让给上诉人，也不存在转让和变更登记行为。金华天鉴司法鉴定所鉴定结果：2004年12月6日上诉人和东阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》签名非上诉人本人所写。三、上诉人并未将房屋及土地转让给第三人，房屋变更登记行政行为应予撤销。上诉人自始至终未参与过集体土地房屋的征收和转为国有后房屋的买卖行为，金华天鉴司法鉴定所鉴定结果：2004年8月20日上诉人和第三人之间的《东阳市土地使用权转让合同》、上诉人和第三人之间的《房地产买卖契约》签名均非上诉人本人所写。国有土地及房屋转让行为应认定为无效，变更登记行为应予以撤销。原审法院认为“可以认定东阳市土地使用权转让合同、房地产买卖契约、国有土地使用权出让合同系原告的真实意思表示”，该事实认定错误。被上诉人提供的2004年8月18日《房产证回执》领证人证据，上诉人再三回忆，其从未领过什么证，也从未在领证处签名。经查，2004年7月20日一位名叫陈彩珍的陌生人曾领取了本该由上诉人领取的证件，陈彩珍领取证件后却从未联系上诉人说返还证件的事情。同时，上诉人从未刻过也未使用该私章，上诉人有理由相信既然本人签名是他人伪造的，私章也可以由他人伪造乱盖的。原审法院仅凭私章和领证人处签名一致就加以认可，是缺乏事实依据的。四、原审法院适用法律错误。原审法院仅确认行政行为程序违法，既剥夺了上诉人享有的涉案房屋的合法财产权，也剥夺了上诉人的合法居住权。上诉人自婚嫁至今就一直居住在涉案房屋内，如被上诉人的违法行政行为不予撤销和纠正，年近八旬的上诉人将来不仅无家可归，而且还要蒙受巨大家产损失，其实体违法更加严重。经本院释明，上诉人明确二审诉讼请求为：依法撤销原审判决，改判撤销被上诉人颁发给第三人张满爱的国用（2004）7-165号土地使用证。 被上诉人东阳市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。（一）上诉人已将涉案房屋及土地使用权转让给原审第三人。在案涉房屋《申领房产证回执》中，有一处上诉人的签名，在该处签名下方加盖有一枚上诉人的私章。鉴定机构鉴定认为，《申领房产证回执》中上诉人的签名系上诉人本人所签，因此该签名是真实的。在此情况下，对于在该签名下方所加盖的上诉人私章，亦足以认定是上诉人本人的真实私章。案涉《土地使用权转让合同》、《房地产买卖契约》、《土地使用权转让审批表》、《国有土地使用权出让合同》中所加盖的上诉人的私章，经鉴定机构鉴定，与《申领房产证回执》上的私章系同一枚私章所盖，《申领房产证回执》中的私章是上诉人的真实私章，同理该四份文书中所加盖的上诉人的私章亦全部都是真实的。虽然上述四份文书中《土地使用权转让合同》、《房地产买卖契约》、《国有土地使用权出让合同》上诉人的签名并非上诉人本人所签，但在私章已被确认是真实的情况下，无论签名是谁所签，都足以证明签署该些文书是上诉人的真实意思表示，足以证明上诉人已将案涉房屋以及土地使用权转让给原审第三人。（二）案涉土地使用权已办理征收、出让、转让手续。本案被诉土地登记行为，系因房屋转让导致权利主体变更而发生的登记。上诉人将案涉房屋出卖给原审第三人，因案涉房屋系宅基地上的房屋，而原审第三人并非房屋所在的农村集体经济组织寿塔村的村民。因此，原审第三人购买案涉房屋后，并不能直接申请办理土地使用权的变更登记手续，根据当时规定，只有在办理该宅基地的征收、出让以及转让后，才能办理涉案土地使用权的变更登记手续。原寿塔村作为案涉土地所有者，召开村民代表会议表决同意将案涉土地征为国有，并出具《证明》同意不收取征地补偿费情况下，案涉土地办理了征收。在上诉人与我局签订《国有土地使用权出让合同》并缴清土地出让金后，根据上诉人申请，我局批准同意上诉人将案涉土地使用权转让给原审第三人。至此，案涉土地变更登记所需的手续已办理齐全。二、一审判决适用法律正确。在上诉人已将案涉房屋以及土地使用权转让给原审第三人，且原审第三人提交了登记所需材料的情况下，我局作出被诉土地登记行为，将案涉土地使用权登记归原审第三人享有，实体并无不当。因上诉人已将案涉房屋转让给原审第三人，因此案涉土地登记行为存在的程序违法，仅系对上诉人的权利未产生实际影响的轻微违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张满爱述称：首先，上诉人说房屋和土地征收情况一审法院未查明与事实不符，因为土地征收以及所需相应的系列材料，按照过户的交易习惯和规定应该是出卖方也就是上诉人自己来整理提交的。上诉人认为对这些情况完全不清楚、不知情，显然与事实不相符。从客观事实讲，讼争房产坐落在南市街道××组，就是上诉人生长生活之处，也不可能说是张满爱到寿塔头村弄虚作假而反过来上诉人自己对此毫不知情，也是不符合逻辑的。其次，上诉人说规划土地征收材料是假的，上诉人在一审过程中就应该知道、了解到该情况，并应当向一审法庭提出，但上诉人在一审整个过程中都没有提及。再次，一审审理过程中，第三人已申请证人金某出庭作证。证人金某在出庭作证过程中明确讲到有一份办理过户的材料上面有私人印章以及签名，就是上诉人找他让他盖的章。所以，实际上是上诉人自己整理材料后向被上诉人提交的，上诉人对于房屋买卖是知情并且积极配合的，上诉人已收取张满爱全部购房款，也配合张满爱办理了房产过户手续，对此一审证人证言亦可证明。另根据（2019）文鉴字第66号鉴定意见也可推断，在房产买卖契约等一系列材料上，所加盖的私章是上诉人自己一直在使用、并且也是在她控制范围之下的。所以私章的加盖，也可以说明这些材料的签署是上诉人本人的意愿，是双方之间的真实意思表示。张满爱也已向一审法院提交了在相对应时间段的取款记录，张满爱自己本人以及两位证人的一审陈述，基本上可以相印证，已经形成了证据链，能够证明张满爱和上诉人之间确实有房屋买卖协议的，而且双方已经履行完毕。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人楼香莲提交二组新的证据：证据1、证明一份，证明东阳市自然资源和规划局在一审中提交的土地征用会议意见单，当时并未开过这个会议。证据2、土地登记申请书，证明在1994年初始登记时上诉人楼香莲本人没有签名也没有盖过私章，楼香莲并未有案涉私章的存在。被上诉人东阳市自然资源和规划局质证意见：对证据1证明的三性及证明目的有异议，证明内容是不真实的，笔写的证明有东阳市南市街道村民委员会公章，但是日期不详，其中有两层意思与被上诉人所保存的证据不一致，张满爱与上诉人签订买卖契约的出卖栏中加盖了南市街道办事处寿塔村委会公章，村里对上诉人当时要将其房屋出卖给张满爱是知情并同意的。被上诉人提交的村土地征用村民代表会议意见单中在左上村委会盖章处加盖了东阳市南市街道槐堂村民委员会公章及手写寿塔自然村五个字，证实当时不仅召集过村民代表会议，而且对于意见单中的相关内容以及相关人员签名摁印的真实性，槐堂村民委员会以盖章方式予以确认。故该新证据证明会议意见虚假是不能成立的。对于该证明中的方天月证明，上诉人说证明的内容是由其打印好后再交给方天月签名的，该证人证言在证人没有出庭作证的情况下，其真实性不应予以认可，而且该证明的内容与村民代表会议意见单中的内容也不一致，村民代表会议意见单中明确主持人是厉春法，故方天月的证明真实性不应认可。对于证据2土地登记申请书的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，上诉人说是她1994年申请办理土地证时的申请书，而1994年申请上诉人在上面是签名或者私章都与本案没有任何关系。同时本案办理登记的相关手续，都是在2004年办理的，相关文书时间都是2004年，鉴定结论明确领取房产证回执上上诉人的签名是她本人签名且下方同时加盖了私章。在签名真实的情况下，当然就能够确认私章的真实性。而且1994年时即使上诉人没有刻制私章，并不能证明在其后包括2004年十余年时间内没有使用私章。原审第三人张满爱质证意见：依照行政诉讼法规定，该两份证据均已超举证期限，不属于新证据，应认定为无效证据，不能证明上诉人的证明目的，其他意见与东阳市自然资源和规划局的质证意见一致。本院审核认为，证人方天月出具的证明以及加盖东阳市南市街道槐堂村民委员会公章的厉春法等五人出具的手写内容均不符合证据的形式要件，土地登记申请书的真实性与本案待证事实缺乏关联性，故对上诉人提交的二组证据的证明力均不予采信。 被上诉人东阳市自然资源和规划局、原审第三人张满爱均未提交新的证据。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，土地登记在法律性质上属于行政确认，其具有物权设定或公示的法律效力，实践中对于物权关系的稳定和土地交易秩序安全具有重要意义。因此，土地登记机关应当在其职责和能力范围内，对登记材料真实性尽到合理审慎的审查义务。具体到本案分析，首先，根据在卷证据及各方当事人陈述，能够证实被上诉人东阳市自然资源和规划局在无充分证据证明上诉人楼香莲本人或缺乏相关委托手续委托他人到登记机构办理变更登记情况下，仅依据书面申请材料作出变更登记的行政行为，未尽到审慎审核职责，有违法定程序，原审法院判决确认行为违法，有相应的事实和法律依据，各方当事人对此并无异议，本院予以确认。其次，本案争议焦点是被上诉人东阳市自然资源和规划局作出被诉变更登记的行政行为是否有充分的事实和证据的问题。对此本院认为，被上诉人东阳市自然资源和规划局在受理本案变更登记申请后，已依照《土地登记办法》的相关规定，对权源依据包括土地使用权出让合同、转让合同、房地产买卖契约、契税专用缴纳票据和土地出让金缴纳凭证、建设用地项目呈报材料等办理变更登记所需的材料等进行了审查，并进行权属审核和地籍测量，故应认定被上诉人东阳市自然资源和规划局作出案涉土地使用权变更登记的权源的事实清楚，证据充分。虽然上诉人楼香莲提出案涉相关变更登记申请材料中的存在其本人签名系他人伪造、私章也可以由他人伪造乱盖的主张意见，但上诉人楼香莲至今未对案涉房地产买卖契约的效力通过民事诉讼等合法途径予以推翻或确认无效。综上，上诉人楼香莲的上诉请求，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结论并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人楼香莲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年二月六日 代书记员 刘灵玲