贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2016)黔05行初167号之二 原告苏仕全，男，彝族，1952年12月10日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告王天寿，男，彝族，1965年5月25日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告毛坤武，男，汉族，1965年8月28日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告郑维崇，男，汉族，1975年1月8日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告陈永斌，男，汉族，1980年6月12日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告金屹，男，彝族，1968年4月20日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 原告赵亚非，女，汉族，1970年5月24日生，住贵州省威宁彝族回族苗族自治县。 诉讼代表人金屹、郑维崇，身份信息同上。 委托代理人（特别授权）牛德全，贵州草海律师事务所律师。 被告威宁彝族回族苗族自治县人民政府（下称威宁县人民政府）。 法定代表人陈波，该县县长。 委托代理人（特别授权）王涛，威宁县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人（特别授权）管庆光，威宁县国土资源局工作人员。 原告苏仕全等人因不服威宁彝族回族苗族自治县人民政府行政管理纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。 原告苏仕全等诉称：原告等系威宁县境内原95家私营独资矿山企业的部分业主，2016年10月16日，威宁县人民政府按照贵州省人民政府办公室《关于加强砂石土资源开发管理的通知》（黔府办（2014）5号）文件对威宁县境内的95家砂石土矿山进行整合兼并。被告在整合兼并时制定了《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》，该细则是关系到我们采矿权业主重大权益的文件，依法应当举行听证会，但被告没有举行证会。2016年3月17日，被告又作出关于《威宁县国土资源局关于砂石土矿山矿业权设置有关情况的请示》的批复，该批复涉及的砂石土矿山矿业设置有关矿其职能部门仍然没有举行听证会。2016年8月被告指令威宁县国土资源局拍卖23个采矿权指标时，我们才知道上述两份文件。被告在作出上诉两份文件时不但程序违法，而且内容自相矛盾，威宁县砂石矿业产权设置是以现有有效砂石土矿采矿许可证为基础，以乡镇为单位，以总量控制为目标，设置70个矿业权。但在整合阶段又将95家整合为46家，卡压了24个采矿权指标。被告在2014年报经省国土资源厅同意备案的《威宁自治县砂石土地资源开发规划（2014---2020年）》确定威宁县设置70个砂石土矿山。这70个砂石士矿山的采矿权是由我们95家采矿权主体为基础进行整合后的指标，是属于我们95家共有的指标。被告所卡压的24个指标，现正准备在今年12月初进行拍卖23个指标，这是严重违背省国土厅备案的采矿权设置方案，也损害了威宁县原95家砂石土采矿权业主的合法权益。特诉请依法判决确认被告作出的《威宁县自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》以及《威宁县人民政府关于的批复》中有关对新建矿山24个指标进行挂牌出让的行为违法，并判令被告立即停止挂牌出让。 被告威宁彝族回族苗族自治县人民政府辩称：一、《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》以及《威宁自治县人民政府的批复》系抽象行政行为，不能直接起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范文件进行审查。前款规定的规范文件不含规章。”结合上述规定以及抽象行政行为的定义。可知在本案中威宁自治县人民政府作出的《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》及威宁自治县人民政府关于《威宁自治县国土资源局关于砂石矿山矿业权设置有关情况的请示》的批复应属于抽象行政行为。原告若对该抽象行政行为不服的，不能直接起诉，只有在原告对行政机关依据该规范文件作出的具体行政行为不服时，方可对具体行政行为提起行政复议或行政诉讼，在行政复议或行政诉讼的基础上，才可以请求复议机关或人民法院对该具体行政行为所依据的规范性文件进行附带审查。因此，被告出的两个规范性文件系抽象行政行为，不具有可诉性，原告不能直接提起起诉。二、原告主体不适格。威宁县人民政府作出的《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》及《威宁自治县人民政府的批复》中涉及的对象均是民商事主体的法人或组织—砂石厂，并非自然人。本案中所有原告均是自然人，而《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》及《威宁自治县人民政府的批复》中并未涉及到任何自然人的利益，更未涉及本案原告作为自然人的利益。因此，本案中所有原告的主体资格不合适，不能作为原告起诉。三、本案中威宁县人民政府作出《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》及《威宁自治县人民政府的批复》文件合法。本案中威宁县人民政府作出《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》和《威宁自治县人民政府的批复》文件，是根据《贵州省人民政府办公室关于加强砂石土资源开发管理的通知》（黔府办函（2014）5号）文件、《毕节市人民政府关于印发毕节市加强砂石土资源开发管理实施方案的通知》（毕府办发电(2014)67号）文件、贵州省国土资源厅同意备案的（黔国土资矿管函（2015）583号）文件以及威宁自治县实际情况作出的，是为落实上级工作部署，作出的对全县砂石土矿山进行整顿治理的规范性文件，符合上级文件规定及工作要求。因此，该两个文件是合法的。四、威宁县人民政府将原95个采矿权整合为46个的行为，符合上级部署和要求。威宁县人民政府将原有的95家砂石厂矿山企业采矿进行整合兼并后，确定保留主体矿山数46个（其中参与整合或兼并确定保留主体矿山数29个、扩能扩界确定保留主体矿山数17个）确定以设置新建矿山数24个的行为。是根据《省人民政府办公厅关于加强砂石土资源开发管理的通知》（黔府办函（2014）5号）、《毕节市人民政府办公室关于印发毕节市加强砂石土资源开发管理实施方案的通知》（毕府办发电（2014）67号）、贵州省国土资源厅（黔国土资矿管函（2015）583号）同意备案的《威宁自治县砂石土资源开发规划（2014-2020年）》等文件规定，经当地乡镇（街道）人民政府（办事处）按照《威宁自治县推进砂石整顿关闭工作实施细则》文件要求，组织辖区内的砂石土采矿权签订整合兼并收购协议（明确整合后的保留主体矿山名称及采矿权人），经威宁自治县公共资源交易中心鉴证。对保留主体矿山、重新选址矿山、拟设置新建矿山的选址，经相关涉矿部门组成的联合踏勘组现场踏勘会审确认，经威宁自治县人民政府审定后，才纳入《威宁自治县砂石土矿业权设置方案》进行编制审查批准备案的，是完全符合上级工作部署和要求。五、威宁县人民政府新设的矿权指标数量符合有关规定，更符合威宁县实际情况。威宁县人民政府确定的70个砂石土采矿指标，是按（黔府办函（2014）5号）、（毕府办发电（2014）67号）的规定，是贵州省国土资源厅（黔国土资矿管函（2015）583号）同意备案确定的，按县城所在地建制镇不超过6个、其他乡镇不超过2个的控制指标的原则确定的。且设置地址（其中保留主体矿山46个，拟设置新建矿山24个，经矿业权设置方案编制单位会同在乡镇人民政府，自治县国土资源局、规划局、公安局、环科局、林业局、供电局、水务局、农牧局、交通局等相关部门联合实地踏勘乡镇会审确定后，纳入《威宁自治县砂石矿业权设置方案（2015-2020年）》进行编制的，而其中新建矿山24个的行为，是威宁县人民政府对威宁县境内没有合法砂石厂和合法砂石厂达到规定控制数额的乡进行新设砂石采矿的行政管理行为，并未违法相关规定。六、威宁县人民政府要求威宁县国土资源局对新设的砂石采矿采取公开的方式符合法律规定，更是遵循了市场竞争原则。威宁县国土资源局对新设采矿权通过威宁自治县公共资源交易中心采取公开挂牌的方式是符合相关法律之规定的。也未限制原有砂石土采矿权进行竞争的权利，原有砂石土采矿权人同样可以通过挂牌程序取得新设置砂石土采矿权。威宁县人民政府对新设砂石土采矿进行挂牌出让的行为，实质是对威宁县境内没有合法砂石厂的合法砂石厂未达到规定控制数额的乡进行新设砂石土采矿权的行政管理行为，并未侵犯原有砂石厂业主的合法权益。综上，原告诉讼主体不适格，起诉缺乏法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 经审理查明：2014年1月5日，贵州省人民政府办公厅下发黔府办函[2014]5号《省人民政府办公厅关于加强砂石土资源开发管理的通知》，要求对全省砂石土矿山总量进行总量控制。2014年5月9日，毕节市人民政府办公室下发毕府办发电[2014]67号《毕节市人民政府办公室关于印发毕节市加强砂石土资源开发管理实施方案的通知》，将《毕节市加强砂石土资源开发管理实施方案》下发各县（区）人民政府。2015年10月16日，威宁县人民政府印发《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》，明确将全县现有的95家有效砂石土矿整合为70个以内。2016年3月17日，被告威宁县人民政府在《威宁县人民政府关于的批复》（威府复[2016]13号）中批复：原则同意《威宁自治县国土资源局关于砂石土矿山矿业权设置有关情况的请示》，请各相关部门按照各自职能职责，尽快办理46个保留主体矿山的相关手续，拟设置新建的24个砂石土矿山待按招拍挂出让程序办理结束后再给予办理。2016年11月15日威宁自治县公共资源交易中心发布公告，接受威宁自治县国土资源局的委托，以挂牌方式对贵州省威宁县海拉镇建筑石料用灰岩等23宗采矿权组织公开出让。2016年12月5日，原告等向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。 另经询问当事人及查阅当事人提交的证据材料查明：被告威宁县人民政府批复同意威宁县国土资源局按招拍挂程序出让的24家砂石土砂山采矿权所在范围与原告人等原有的及整合后所有的采矿权范围均不重合。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”提起诉讼的原告人应当是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，威宁县国土资源局根据《威宁自治县推进砂石土矿山整顿关闭工作实施细则》制作《威宁县国土资源局关于矿石土矿山矿业权设置有关情况的请示》向被告威宁县人民政府进行请示，被告威宁县人民政府在《威宁县人民政府关于的批复》（威府复[2016]13号）中批复：原则同意《威宁自治县国土资源局关于砂石土矿山矿业权设置有关情况的请示》，请各相关部门按照各自职能职责，尽快办理46个保留主体矿山的相关手续，拟设置新建的24个砂石土矿山待按招拍挂出让程序办理结束后再给予办理。该行为并未对原告等的合法权益产生实际影响，所涉24个新建矿山均与原告等人原有的和整合后所有的矿权不产生冲突，故原告等的起诉不符合法律的规定，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第二款之规定，裁定如下： 驳回原告苏仕全、王天寿、毛坤武、郑维崇、陈永斌、金屹、赵亚非的起诉。 案件受理费50.00元，免予收取。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  杨静梅 审判员  沈 燕 审判员  郭少华 二〇一七年三月二十一日 书记员  黎 朗