山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁04行终130号 上诉人（原审原告）葛延伟，女，汉族，1973年9月2日出生，中专文化，教师，住枣庄市市中区。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人华彬，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市市中区房屋征收办公室，住所地枣庄市市中区振兴北路**。组织机构代码49337023—6。 法定代表人袁志明，主任。 委托代理人赵斌，该单位工作人员。 委托代理人王慎青，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 上诉人葛延伟因与被上诉人枣庄市市中区房屋征收办公室（以下简称市中区征收办）房屋征收行政协议一案，不服枣庄市市中区人民法院（2019）鲁0402行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，葛延伟在枣庄市市中区沙河子村拥有住房一套，2012年8月市中区征收办征收了葛延伟的房屋用于公共事业建设（西沙河治理），2012年9月2日葛延伟（乙方）、市中区征收办（甲方）签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》，约定：甲方以房屋产权调换的形式进行补偿，乙方被征收房屋面积167.09平方米，甲方为其补偿的住宅房屋地点在沙河子1#东二单元803室，建筑面积约135平方米，待新房竣工结算时（以枣庄市房产测绘队测绘的面积为准），双方找补房屋差价。乙方的临时过渡期限自2012年8月29日至2015年2月28日。甲方按合法房屋面积每月每平方米8元支付临时安置补助费，甲方保证在过渡期限内按协议方式提供补偿房屋。因甲方原因逾期的从逾期之日起加倍支付临时安置补助费。出现不可抗力造成补偿房屋建设延期，乙方同意逾期提供补偿房屋，甲方在情况发生后通知乙方，并与乙方另签订补充协议。乙方将房屋腾空，并将完好的房屋交甲方拆除。甲方先行支付乙方搬家费500元、奖励补助费50000元、临时安置补助费32721元、预支103000元，共计186221元。《房屋征收产权调换补偿安置协议》签订后，葛延伟按照协议约定将房屋交由市中区征收办处理，市中区征收办支付了约定先行支付的费用186221元，临时安置补助费支付到2017年8月。 另查明，2018年5月14日，市中区征收办下发《西沙河治理工程回迁安置告知书》主要内容为：“西沙河治理工程原沙河子安置区因种种原因至今未能建设，为尽快解决回迁安置问题，本着就近解决的原则，现统一回迁安置道南里三期。目前道南里三期回迁安置房已具备上房条件，为方便回迁上房特制定此告知书。一、房源基本情况。本次回迁安置房源为道南里三期26号楼、27号楼及道南里一期部分房源。原选定两套及两套以上三室的被征收人，本次选房只能在道南里三期选择一套三室，其余可选择两室或在道南里一期选房。四、现场选房。选房时间为2018年5月19日。选房结束后，凭选房定位单重新签订回迁安置协议并收回原协议。五、资金结算2018年5月19日-2018年5月20日进行统一办理上房结算手续。过渡费发放时间截止至2018年5月19日”。回迁告知下达后，葛延伟认为市中区征收办违反协议，改变回迁位置，拒绝按照《西沙河治理工程回迁安置告知书》回迁安置。诉至法院，要求：1、判令市中区征收办按照《房屋征收产权调换补偿安置协议》约定内容在30日内履行协议；2、判令市中区征收办支付拖欠的临时安置补助费28080元；3、诉讼费由市中区征收办承担。 原审法院认为，市中区征收办作为辖区内的房屋征收部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”的规定，与葛延伟签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》，在庭审中双方对该协议的真实性和有效性均表示认可，是当事人的真实意思表示，故其签订的协议合法有效，签订协议的双方均应按照协议约定履行相应的义务。一、关于继续履行协议问题。征收补偿协议属于行政协议，对于行政协议法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经双方协商一致。本案中，市中区征收办因原定回迁安置房屋长达6年多没有建设，采取提供其他房源，对回迁居民另行安置的补救措施，是对协议的单方变更。葛延伟要求其按照《房屋征收产权调换补偿安置协议》约定内容在30日内履行协议，因约定安置房屋一直没有建设，协议中约定的产权调换房屋无法向葛延伟进行交付，葛延伟的诉讼请求无法实现，该请求不予支持。如果认为因市中区征收办单方变更协议给其造成损失，应当另行主张权利。二、关于临时安置补助费支付问题。市中区征收办自2017年8月拖欠葛延伟临时安置补助费，截至2018年5月发布《西沙河治理工程回迁安置告知书》共计拖欠临时安置补助费9个月。虽然《西沙河治理工程回迁安置告知书》载明的过渡费发放时间为2018年5月19日截止，因变更回迁位置是市中区征收办单方做出，截至葛延伟提起诉讼时一直没有得到回迁安置，其要求市中区征收办支付2017年8月至起诉时2018年9月共计13个月的临时安置补助费应予支持。按照双方协议约定，葛延伟的临时过渡期限自2012年8月29日至2015年2月28日。按合法房屋面积每月每平方米8元支付临时安置补助费，因市中区征收办原因逾期的从逾期之日起加倍支付临时安置补助费。葛延伟履行了协议，市中区征收办逾期提供补偿房屋，应当加倍支付临时安置补助费。协议约定市中区征收办按合法房屋面积支付临时安置补助费，葛延伟房屋建筑面积167.09平方米，要求市中区征收办支付临时安置补助费28080元，予以支持。 综上，葛延伟的诉讼请求部分成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：被告枣庄市市中区房屋征收办公室于判决生效后十日内给付原告葛延伟临时安置补助费28080元。驳回原告葛延伟其他诉讼请求。案件受理费502元，由被告枣庄市市中区房屋征收办公室负担。 上诉人葛延伟不服一审判决，向本院上诉称，一、本案应在《中华人民共和国合同法》框架内解决，《中华人民共和国行政诉讼法》的行政优益权不适用于本案。被上诉人应当按照《房屋征收产权调换补偿安置协议》约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除。被上诉人有能力和条件在西沙河属地进行安置，被上诉人私自变更安置房位置，致使上诉人合法权益遭受巨大损失，被上诉人变更合同属于优益权的滥用。二、一审法院审理程序违法，在判决允许被上诉人变更合同内容的同时应判决其赔偿上诉人的损失，并应当在本案中一并解决。一审法院让上诉人再次重新立案追偿损失，不符合法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求：一、撤销(2018)鲁0402行初37号行政判决，改判支持上诉人一审所有诉讼请求。二、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市中区征收办答辩称，一、因城市建设需要，被答辩人的房屋被征收拆迁，被答辩人与答辩人签订了《房屋征收产权调换补偿安置协议》。协议签订后，被答辩人根据协议约定领取了相关费用。二、由于城市整体规划等客观原因，协议中约定的安置区至今未建设，无法在原定安置区进行安置。为了尽快解决回迁安置问题，保障被征收人的合法权益，2018年5月14日，答辩人发布了《西沙河治理工程回迁安置告知书》，将道南里三期房屋作为新的安置房源，并于2018年5月19日进行现场选房。三、安置区域调整后，一百余户被征收人已经被安置于道南里，并且结算相关费用。中安集团城建开发公司原提供的安置房源中剩余的已经退回，如被答辩人现在同意在道南里三期安置，答辩人可以协调中安集团城建开发公司再提供房源。四、如选择货币补偿，按当时的评估价结算，答辩人已经支付的超期过渡费用不再索回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人与被上诉人签订的《房屋征收产权调换补偿安置协议》属于行政协议，协议一经签订，对双方均有约束力。双方应严格按照相关法律、法规的规定和协议的约定履行各自义务。但行政协议不同于民事协议，基于公共利益保护的需要和行政管理的需要，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，可以单方变更、解除行政协议。根据原审法院查明的事实，因原定回迁安置房屋长达6年多没有建设，致使合同目的不能实现。被上诉人采取提供其他房源，对回迁居民另行安置的补救措施，系对协议进行的单方变更，并不违反法律规定。上诉人要求按照房屋征收产权调换补偿安置协议约定安置房屋的诉讼请求无法实现，原审法院对该请求不予支持并无不当。若因协议变更，给上诉人造成合法利益的损失，上诉人可以请求被上诉人履行相应的法定补偿职责，原审法院认定其可另行主张权利，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人葛延伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费502元，由上诉人葛延伟负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇一九年十一月二十二日 书记员  赵倩文