广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终602号上诉人（原审原告）：惠州市创天实业发展有限公司，住所地惠州市南坛西路****。法定代表人：黄建平，董事长兼总经理。上诉人（原审被告）：惠州市自然资源局（原惠州市国土资源局），住，住所地惠州市惠城区江北三新南路**/div>法定代表人：袁贵平，局长。委托代理人：汪玉玲，广东伟伦（广州）律师事务所律师。委托代理人：邬刚，惠州市自然资源局副局长。上诉人（原审被告）：惠州市惠城区自然资源局（原惠州市国土资源局惠城区分局），住，住所地惠州市惠城区下埔横江四路**/div>法定代表人：陈若能，局长。委托代理人：谢栋宇，广东万理通律师事务所律师。委托代理人：周铿，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府，住，住所地惠州市惠城区云山西路**/div>法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：汪玉玲，广东伟伦（广州）律师事务所律师。委托代理人：邬刚，惠州市自然资源局副局长。被上诉人（原审被告）：惠州市惠城区马安镇人民政府，住，住所地惠州市惠城区马安镇群乐路政府大院/div>法定代表人：陶发琴，镇长。委托代理人：丘淑婷，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人：海南安华房地产开发公司惠州公司，住，住所地惠州市麦地南路**麦地南山庄******/div>法定代表人：吴汶高，总经理。委托代理人：邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。惠州市创天实业发展有限公司（以下简称创天公司）诉惠州市人民政府（以下简称市政府）、惠州市自然资源局（以下简称市国土局）、惠州市惠城区自然资源局（以下简称市国土局惠城分局）、惠州市惠城区马安镇人民政府（以下简称马安镇政府）、原审第三人海南安华房地产开发公司惠州公司（以下简称安华惠州公司）土地行政征收纠纷一案，创天公司、市国土局和市国土局惠城分局均不服惠州市中级人民法院（2016）粤13行初111号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年2月24日，惠州市新城开发总公司马庄开发处（该开发处系安华惠州公司下属机构）就马安管理区新洲荒草地66090㎡、64013㎡、59889㎡、59542㎡、58264㎡五块土地向市国土局惠城分局分别发出五份《申请补办用地手续报告》。2004年7月13日，市国土局惠城分局向马安镇政府分别作出惠城地政〔2004〕431号、432号、433号、434号、435号和436号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》，同意将上述土地征为国有作为马安镇政府的非农建设储备用地，由市国土局惠城分局统一管理。2006年7月27日与2007年4月2日，惠州市建设用地领导小组先后召开会议，同意将上述土地纳入政府调控范围，由政府统一规划和统一开发建设。2008年4月26日，市国土局在惠州日报上发布《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》，内容如下：“2004年7月，根据‘惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号文’的批复，将惠城区马安镇马安村新洲地段共343610.12平方米土地作为马安镇政府非农建设储备用地，由惠州市国土资源局惠城区分局统一管理。为盘活闲置土地，经惠州市人民政府批准，现决定撤销上述惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号文，该地段343610.12平方米土地由市政府收回。”后该地块被规划为5个地块公开进行挂牌出让，规划编号分别为JSH-A01-05、JSH-A01-07、JSH-A03-04、JSH-A03-05-01、JSH-A03-05-02。上述5块土地在挂牌出让过程中，惠州市土地储备中心于2010年8月19日向惠州市土地与矿业交易中心（现惠州市公共资源交易中心）出具《关于金山湖片区地块挂牌出让公示结果的说明》，内容如下：“关于金山湖片区国有商业及住宅用地挂牌出让地块，地号为：，地号为A01-05、JSH-A01-07、JSH-A03-04、JSH-A03-05-01、JSH-A03-05-02号，惠州市国土资源局已于2010年8月12日至2010年8月18日在出让地块周边进行公告，公告期7天，公告期内没有收到异议反映。”原审法院另查明，2008年11月26日，安华惠州公司向市政府盘整办提交《关于要求补偿马安新洲500亩工业用地款或将剩余的土地划回给我司开发的请示》，内容如下：“我公司属下原马庄开发处1992年4月15日与惠阳县马安镇人民政府签订开发马安新洲500亩工业用地投资建厂合作协议书。根据协议，我司负责融资支付给马安镇政府负责征地办证费用途共391.86万元，同时支付给惠阳县国土局马安国土所办理该地的国土使用权证费用483.6万元，及根据合约的地上建附着物及土地平整等直接费用累计支出共73078596.20元正。未计融资利息及造成我司的损失，如融资方按正常计算利息的话，十多年至少1.5亿元以上。我司已按合约缴清所有应缴的办证费用，但政府到目前为止，还没办好上述土地的国土使用证给我司正常开发。现政府对该地改变使用功能，收回盘整，我公司也是在惠州注册的房地产开发公司，为减少我司的投资损失，希望政府：一、将该除市政道路等占用土地外，剩余土地划回给我司开发，地价按实，地价按实际多还少补处理目是当地政府行政不作为造成我司十多年无法使用开发，致使我司人力、资力、诚信等损失，合计2.3亿以上的损失补偿。”2010年1月9日，安华惠州公司出具《关于回复清场公告函》给马安镇政府、马安镇国土资源所，内容如下：“清场公告收悉。根据马庄开发处移交给我公司的原始资料及凭证，该项目是原马庄开发处1992年4月15日与贵镇签订开发马安新洲500亩工业用地投资建厂协议的项目。1999年前马庄开发处及其股东已提供具备办厂条件资料给相关部门并报省国土厅批准同意马庄开发处补办理用地手续，同时按收费规定马庄开发处已足额支付款给贵镇及镇国土所缴纳办领该工业用地手续的所有费用。由于上述土地贵镇及国土所迟迟未将办证费上缴财政，致使该地无法办领国土使用证，加上受国家宏观经济的影响，导致马庄开发处经济困难，无法再继续经营业务，为减少马庄开发处及其股东的经济损失，2000年度我司与原马庄开发处及其股东商妥并报我司上级主管部门同意收购马庄开发处（含该项目土地在内）。我公司收购上述土地项目后，为筹措该项目的建设资金与天津科技大学、海南安华房地产开发公司、武警交通第二总队海南公司、广东惠州普天置业有限公司合作在该地共同投资筹建‘岭南荔枝酒深加工项目’的前期运作，并报惠阳市规划局、惠州市发改局、惠州市环保局及惠州市人民政府同意批准该项目在500亩的工业用地建设使用。到目前为止，该项目直接和间接导致我公司经济损失约叁亿元人民币。综上所述：因该项目土地款及相关费用我司已足额缴清，土地产权属我公司，而不属马安镇储备用地。由于该项目涉及到我公司上级主管单位及股东投入大量现金，目前该项目所有支出的凭证及账本被我公司上级主管部门调去海南审计，待审计报告出来我司就有关问题与市国土局协商一致后，该项目地上的建、附着物由我司按规定统一清场。”2015年4月28日，安华惠州公司作出《关于妥善处理我司金山湖片500亩工业用地权益的请示》，通过信访的方式向惠州市委、市政府反映上述500亩工业用地权益问题，要求尽快启动对该公司土地的补偿工作，惠州市信访局将该信访事项交由市国土局办理。2015年6月5日，市国土局向惠州市信访局作出《关于海南安华房地产开发公司惠州公司位于金山湖片区土地权益处理情况的报告》，主要内容如下：“转来海南安华房地产开发公司惠州公司《关于妥善处理我司金山湖片500亩工业用地权益的请示》（惠州信访局收信387号）收悉……。”2015年6月11日，市国土局向安华惠州公司作出惠市国土资函〔2015〕685号《国土资源信访事项答复意见书》，内容如下：“……二、处理意见。鉴于该地实际情况，根据2011年6月23日市建设用地小组会议及2013年12月24日市政府常务会议决定，该地补偿标准仍按2011年3月22日市用地领导小组确定的未办证土地补偿标准120元／㎡进行补偿，补偿总额约3593万元（以实际核定补偿面积为准），望你公司尽快前来我局办理土地补偿事宜。……”原审法院再查明，2013年11月30日，创天公司（为乙方）与安华惠州公司（为甲方）签订一份《土地权益转让协议》，内容如下：“甲方拥有位于惠州市马安新洲的500亩土地（下称标的土地，具体位置及四至见（马）20XX-XX8和（马）20XX-XX9号《建设用地规划许可证》及惠城国土资函〔2004〕6号《关于补办国土手续的通知》），现甲、乙双方经协商，就甲方将标的土地权益转让给乙方的相关事宜达成一致，特订立本协议，以资共同遵守。一、标的土地现状。标的土地现状见：甲方分别在2012年3月17日、2012年10月18日报送给惠州市国土资源局的《关于妥善处理金山湖500亩工业用地事宜的报告》和《关于海南安华房地产开发公司惠州公司金山湖片500亩工业用地投入及损失情况的报告》，以及2013年1月报送惠州市惠城区人民政府关于该项目用地的《情况说明》。该500亩土地政府建设三环路和金山大桥已征收95亩，但甲方未取得任何补偿。甲方保证上述材料所描述的土地情况是真实的，乙方己充分了解该情况。二、转让标的权益及价款。甲方同意将标的土地的权益（包括使用权及从2000年1月1日起所产生的债权、收益权、国家征地受偿权等所有权益）以人民币贰亿伍仟万元（￥250，000，000.00元）转让给乙方。本协议转让的标的是500亩工业用地的土地权益，而不是500亩土地的使用权。协议成立后，乙方不得以未实际取得500亩工业用地的使用权，或实际取得使用权不到500亩等重大误解或显失公平为由，主张协议无效或撤销并要求退款。……”创天公司不服上述市国土局惠城分局于2004年7月13日作出的惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》和市国土局于2008年4月26日作出的《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.确认《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》（惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号）和《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》无效；2.判令市政府、市国土局、市国土局惠城分局、马安镇政府退还创天公司被强行收回的惠州市惠城区金山湖片区（原马安新洲）500亩工业用地；3.本案诉讼费由市政府、市国土局、市国土局惠城分局、马安镇政府承担。原审法院认为，一、关于创天公司是否具备主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，创天公司依据其与原审第三人安华惠州公司签订的《土地权益转让协议》并支付部分对价提起诉讼，且原审第三人安华惠州公司对此予以认可，创天公司与涉案行政行为存在利害关系，具备本案原告主体资格。二、关于市国土局惠城分局2004年7月13日作出的惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》和市国土局2008年4月26日作出的《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》是否合法有效问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《闲置土地处置办法》第三条第一款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，市国土局惠城分局2004年间针对涉案金山湖片区500亩工业用地，向惠州新城开发总公司马庄开发处发函《关于补办用地手续的通知》（惠城国土资函〔2004〕6号），并对马安镇人民政府作出《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》（惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号），决定将安华惠州公司的涉案500亩工业用地收为国有，由市国土局惠城分局统一管理。2008年4月26日，市国土局作出《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》，将安华惠州公司的500亩工业用地盘整收回并作为市政府贮备用地，但未向权利人安华惠州公司发出盘整通知书或盘整用地决定书，且在市国土局惠城分局和市国土局在收回涉案500亩土地使用权时，未对权利人予以经济补偿，故在收回涉案土地时程序违法。由于涉案土地已经另行处置，返还已无实际意义，故应确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，原审法院判决：一、确认市国土局惠城分局于2004年7月13日作出的惠城地政〔2004〕431、432、433、434、435、436号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》违法；二、确认市国土局于2008年4月26日作出的《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》违法；三、驳回创天公司的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由市国土局和市国土局惠城分局共同承担。创天公司不服，向本院提起上诉，请求改判市政府、市国土局、市国土局惠城分局和马安镇政府在惠州市区范围内置换与该司金山湖片区500亩工业用地价值相当的土地给该司，主要理由是：原审判决认为市国土局等收回涉案土地时程序违法，确认盘整收回涉案土地的行为违法，但是同时又认为由于涉案土地已另行处置，返还已无实际意义，判决驳回该司的其他诉讼请求，这是完全忽视了维护该司的合法权益。市国土局、市国土局惠城分局也不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，发回重审或改判驳回创天公司全部诉讼请求，其主要理由有：（一）一审认定创天公司具备原告主体资格，是错误的。2013年11月30日，创天公司（乙方）与安华惠州公司（甲方）签订的《土地权益转让协议》第四条约定“乙方付清全部价款给甲方之后，标的土地权益正式交付乙方所有。价款未付清之前，土地权益应属甲方”。经查，乙方创天公司只支付了200万元给甲方安华惠州公司，并未付清全部转让价款2.5亿元，根据上述协议约定，所谓的“土地权益”仍属原审第三人甲方安华惠州公司，一审判决对此视而不见。一审判决作出后，甲方安华惠州公司向原审法院致函，表示由于乙方创天公司未付剩余价款，合同已经书面及微信解除。甲方安华惠州公司不认可乙方创天公司的起诉，已另行提起（2017）粤13行初45号诉讼，一审判决明知安华惠州公司以自己名义起诉，仍错误地认为安华惠州公司认可创天公司的起诉，以至作出“创天公司与涉案行政行为存在利害关系，具备本案原告主体资格”的错误结论。（二）创天公司起诉已超过法定期限，依法应驳回其起诉。不论从2004年7月13日、2008年4月26日还是2013年11月30日起算，创天公司2016年9月30日起诉都已超过2年。创天公司主张适用20年最长起诉期限，是错误的，因为该司从安华惠州公司受让的只是土地征收补偿权益，而非土地使用权，因此本案不属于行政诉讼法第二十条规定的“不动产物权变动”的情形。（三）创天公司对新行政诉讼法施行之前作出的批复、公告，提起确认行政行为无效之诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，不应立案，即使立案，也应要求创天公司变更诉讼请求，一审判决未经指引创天公司变更诉讼请求，直接超出其诉讼请求，作出确认违法判决，违背了上述司法解释第九十四条第二款“原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定。（四）一审判决对实体法的适用也是错误的。一审判决适用了土地管理法第五十八条和《闲置土地处置办法》第三条，但事实上惠州新城开发总公司马庄开发处、安华惠州公司，自始至终从未取得涉案土地使用权，根本不存在收回土地使用权的前提，市国土局、市国土局惠城分局也不是适用闲置土地处置程序来收储涉案土地的。涉案土地经省批准征为国有之后，市国土局惠城分局批复将它作为政府储备土地，符合政策规定，市国土局公告撤销市国土局惠城分局的上述批复，是将政府储备土地从市国土局惠城分局管理改由市政府统一管理，并未侵害任何第三人权益，也不违反法律规定。一审判决将上述批复、公告，定性为“将安华惠州公司的500亩工业用地收为国有”“将安华惠州公司的500亩工业用地盘整收回作为市政府贮备用地”，法律认识错误。因为，安华惠州公司只享有涉案土地的“物权期待权”，只有将涉案土地出让给安华惠州公司后，期待权才会变成既得权，但2002年12月1日《广东省土地使用权交易市场管理规定》施行后，涉案土地不可能再通过协议出让给安华惠州公司，故该司期待权并未变成既得权，“收回土地”从何谈起？被上诉人市政府辩称：（一）上诉人创天公司二审诉讼请求超出了其一审诉讼请求，也超出了二审审理范围。创天公司一审的诉讼请求是退还土地，二审变更为置换土地，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条，原审原告二审增加诉讼请求的，原则上应另行起诉，而不是由本案来审理。（二）上诉人创天公司与安华惠州公司的《土地权益转让协议》已于2016年12月解除，创天公司对涉案土地不再享有任何权益，不是利害关系人，不是适格原告。（三）一审判决对盘整收回的理解是错误的。安华惠州公司并未与市国土局惠城分局签订国有土地出让合同，涉案土地自被征收后至2010年挂牌出让之前，都是尚未出让的国有土地，只是用途更改，并非对土地使用权人进行改变。请求驳回上诉或发回重审。被上诉人马安镇政府辩称：该府并非适格被告，上诉人创天公司二审变更诉讼请求，请求裁定驳回对该府的起诉。原审第三人安华惠州公司未陈述意见。经审查，根据2010年1月9日安华惠州公司致马安镇政府、马安镇国土资源所的《关于回复清场公告函》，惠州市新城开发总公司马庄开发处并非原审第三人安华惠州公司下属机构，原审判决认定系后者的下属机构，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。本院另认定以下事实：2013年11月30日，创天公司（乙方）与安华惠州公司（甲方）签订的《土地权益转让协议》第四条约定：“乙方付清全部价款给甲方之后，标的土地权益正式交付乙方所有。价款未付清之前，土地权益应属甲方，乙方无权就土地权益事宜与政府或相关部门签订土地处置或赔偿协议”。2017年1月11日，原审法院开庭审理本案。2017年5月23日，原审法院追加安华惠州公司为本案第三人，但未再次开庭审理。本院认为：本案是土地征收纠纷，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。二审焦点是，上诉人创天公司是不是本案的适格原告，一审判决对该司的诉讼请求作实体审理是否正确。根据《关于海南安华房地产开发公司惠州公司位于金山湖片区土地权益处理情况的报告》（惠市国土资函〔2015〕646号）和《国土资源信访事项答复意见书》（惠市国土资函〔2015〕685号），原审第三人安华惠州公司与涉案500亩土地有利害关系。上诉人创天公司拟通过与安华惠州公司签订2013年11月30日《土地权益转让协议》继受取得诉权。根据该协议第四条的约定，上诉人创天公司继受取得的前提条件是创天公司支付价款贰亿伍仟万元。该条件是否满足，不仅关系到程序上应由创天公司还是安华惠州公司起诉，还关系到实体上应由创天公司还是安华惠州公司享有接受补偿或赔偿等权益，对此各方当事人有明显争议，应通过开庭审理听取各方当事人特别是安华惠州公司的意见予以查明，安华惠州公司属于必须参加诉讼的当事人。原审虽然形式上也追加了安华惠州公司作为本案第三人，但未再次开庭审理听取安华惠州公司的意见，影响了安华惠州公司依法行使其诉讼权利，实质上相当于未追加，审判程序违法。在未听取安华惠州公司意见的情况下，原审判决认定安华惠州公司对创天公司仅支付“部分对价”就提起本案诉讼“予以认可”，进而认定创天公司具备本案原告主体资格，证据不足。综上，原审判决程序违法、证据不足，依法应予以撤销。市国土局、市国土局惠城分局上诉请求发回重审，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）（四）项的规定，裁定如下：一、撤销惠州市中级人民法院（2016）粤13行初111号行政判决；二、本案发回惠州市中级人民法院重审。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年十一月五日法官助理戴剑飞书记员林希翱