吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉02行终132号上诉人（原审原告）谢金彪，户籍所在地吉林省永吉县，现住吉林省永吉县。被上诉人（原审被告）永吉县民政局。法定代表人赵明，局长。出庭负责人姚立君。委托代理人卢旭岩，吉林盛剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永吉县口前镇人民政府。法定代表人李占军，镇长。委托代理人杨延攀。委托代理人石淑云，吉林城威律师事务所律师。原审第三人永吉县口前镇四间村村民委员会。负责人池海林。上诉人谢金彪因诉被上诉人永吉县民政局、永吉县口前镇人民政府（以下简称口前镇政府）支付水灾补助一案，不服永吉县人民法院（2019）吉0221行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人谢金彪，被上诉人永吉县民政局的副局长姚立君、卢旭岩，口前镇政府委托代理人杨延攀、石淑云到庭参加诉讼，原审第三人永吉县口前镇四间村村民委员会经本庭合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法缺席审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2017年7月，永吉县遭受特大洪涝灾害后，永吉县人民政府办公室于207年8月4日作出永政办发[2017]58号文件，发出《关于全面做好因灾倒损房屋恢复重建补助对象确认工作的通知》，和永政办发[2017]59号《关于印发永吉县灾后住房重建（修缮）工作实施方案的通知》。成立永吉县灾后住房重建（修缮）工作领导小组。领导小组下设办公室，负责日常调度、综合、协调等工作，办公室设在县民政局，办公室主任由局长赵明兼任，副主任由副局长姚立君兼任。文件规定恢复重建补助确认程序和实施步骤是：1.本人申请；2.民主评议，由村“三委”班子或居“两委”班子、党员代表、村（居）代表、受灾群众代表组成民主评议小组；3.张榜公布；4.乡镇审核；5.县审批备案。在文件附件1《因灾倒损住房恢复重建审批表》中，分别设有申请的理由；村（居）委会评议申报意见；乡镇（区）政府审核意见；县灾后重建（修缮）工作领导小组成办公室审批意见（盖章为县民政局）。谢金彪系永吉县口前镇中心小学四间分校教师，其父谢春龙在四间村五社有92平方米住宅一套，谢春龙将该房分给儿子谢金彪和谢金伟居住（没有办理房屋更名过户手续）。2017年7月，口前镇特大洪涝灾后，根据永吉县人民政府统一要求，永吉县口前镇四间村民评议小组评议，谢金伟等5户重建房，谢金彪等19户是货币安置，并公示。后将公示结果报镇政府审核，口前镇政府在审核中发现谢金彪所住的房屋所有人是其父谢春龙的，认为货币安置应以房权证载明的所有人安置，经请示永吉县民政局后，永吉县民政局答复：“儿子和父亲房及哥兄弟等类型为连体房、分开居住，只有一个房照的房屋倒损，只享受一套住房的补助”，故没有通过审核。为此，谢金彪上访到永吉县信访局、永吉县民政局等部门。2017年12月8日，口前镇政府永口政发[2017]143号《关于四间村谢金彪信访事项处理意见》，对信访人谢金彪反映水灾房屋受损，要求享受水灾倒塌D级待遇一事，作出信访事项处理意见：“镇政府、村委会均严格按照永吉县人民政府政策要求‘一个房照只给一个水毁房屋补助政策’进行答复、把关和执行。绝不存在针对某个人的情况。”谢金彪对该处理意见不服，于2018年向本院起诉被告口前镇政府，第三人四间村委会，本院受理后以被告主体不适格为由，于2018年7月12日作出（2018）吉0221行初15号行政裁定，驳回谢金彪起诉，谢金彪对该一审裁定不服上诉至吉林市中级人民法院，吉林市中级人民法院于2018年10月30日作出（2018）吉02行终215号裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年5月5日，谢金彪重新告诉来院，要求请求永吉县民政局履行口前镇政府和村委会公示所给予谢金彪的货币安置；如不能满足诉请1，请口前镇政府恢复谢金彪46平方米砖瓦结构的住房。另查明，在谢金彪向口前镇政府和永吉县民政局要求货币安置期间，其弟弟谢金伟自行将受灾房屋在原址上扒倒重建。2019年3月15日，村委会与谢金彪、谢金伟签订协议书，约定将谢春龙名下92平方米受灾房屋，因一个房屋产权证只能按一个房屋发放补助款的政策，该房屋享受63,000元重建补助款，此笔补助款由谢金伟领取。谢金伟在该协议书上签字。谢金彪于2019年3月25日在该协议书上补签：“我承认协议（二），但不代表我承认协议（一）中的补助政策”。原审法院认为：2017年7月水灾后，永吉县人民政府出台了永政办发【2017】57号、58号、59号、60号文件，用以指导各项救助金的发放标准，明确救助发放的程序及各部门的职责。根据文件的要求，救助金的发放程序分五步:1.本人申请;2.村民委员会评议界定;3.村民委员会张榜公示;4.乡镇人民政府审核;5.县民政局审批。本案中，水灾后谢金彪将受灾情况上报到村委会，由村委会进行小组评议并公示，再报给口前镇政府审核。口前镇政府根据永吉县人民政府的相关政策对本辖区因水灾需要享受房屋重建补助的受灾户，由各村所报送的受灾人的情况进行审核，审核无异议，报永吉县灾后重建（修缮）工作领导小组审批（永吉县民政局），如经永吉县灾后住重建（修缮）工作领导小组（永吉县民政局）批准，即由永吉县财政局统一拨付房屋重建款，由镇政府发放。由此可见，谢金彪虽通过了村民小组的评议和公示，并没有经过永吉县灾后重建（修缮）工作领导小组（永吉县民政局）的审批。口前镇政府只是对各村上报的救助对象进行初步审核，具体是否享受房屋重建补助政策是由民政局决定。永吉县民政局依据《永吉县灾后重建（修缮）工作领导小组审批灾后重建相关问题的政策答复》中第七条：“儿子和父亲房子及哥兄弟等类型为连体房，分开居住，只有一个房照的房屋倒损。决定：只享受一套住房的补助”的规定，没有批准谢金彪货币安置申请符合法定程序，2019年3月15日，村委会与谢金彪、谢金伟签订协议书，约定谢春龙名下受灾房屋的补助由谢金伟领取。谢金彪申请永吉县民政局、口前镇政府给付货币安置或恢复住房的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百四十四条规定，判决驳回谢金彪的诉讼请求。上诉人谢金彪上诉称：一、一审法院认定永口政发[2017]143号文件中“一个房照只给一个补助”不给予上诉人货币安置补偿是错误的。永吉县人民政府出台的永政办发[2017]57、58、59、60号文件以及《县政府专题会议纪要》中的救助政策均是以户为单位，而不是以房照为单位进行补助。根据《县政府专题会议纪要》第八条，上诉人符合救助政策，此房是上诉人父亲分给上诉人和上诉人之弟谢金伟的，上诉人在此居住了三十多年，是上诉人的唯一住房，房照是上诉人父亲的名字，因面积不足一百平方米未给办理分户，房屋是连体房，上诉人和谢金伟单独居住，单独户口。2017年9月5日，在口前镇政府工作人员和村书记的主持下召开会议，会议评议并公示了上诉人的救助情况，进一步证明了上诉人符合救助条件，上诉人亦签订了《自愿放弃建房协议》，并提供了所有的建档材料。二、一审法院认定的审批程序错误，根据永政办发[2017]59号文件，救助程序中张榜公示应在组织审核之后。三、一审判决根据《永吉县灾后重建领导小组审批灾后重建相关问题的政策答复》为裁判依据是错误的。该答复是在对上诉人不予补助之后做出，针对口前镇等乡镇，不能作为审理依据。四、上诉人的救助材料通过公式并提交到口前镇政府，在公示期满之后谢金伟已经将房屋拆除并重建，口前镇政府没有按期进行审批并通知，导致上诉人房屋被拆除。五、四间村委会不是救助主体，也不是救助金发放单位，无权签订协议，救助金是发放给谢金伟的，上诉人也并未同意放弃救助金。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人原审的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人永吉县民政局答辩称：一、答辩人依据文件精神作出政策答复符合法律规定，而一审法院依据此答复进行认定也是正确的。上诉人上报的材料在口前镇政府审核过程中便没有通过，所以不能进行补助，政策答复完全是按照永吉县人民政府的文件精神，分具体情况进行的补助和安置，应按照政策严格执行。二、一审认定的审批程序正确。永政发办[2017]58号文件中规定的倒损住房恢复重建补助对象的确认与《自然灾害救助条例》第二十条及民政部《关于印发因灾倒塌损坏住房恢复重建补助资金文件》第二条规定确定的步骤是一直的，故审批程序正确。按照此程序公示之时办理程序的第三步，上诉人请求货币安置的要求并没有得到审批，不能给予补偿。请求法院驳回上诉，维持原判。被上诉人口前镇政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。二、口前镇政府完全是按照永吉县人民政府的政策要求，落实补助政策，没有为上诉人单独发放补助是正确的。三、该房屋的补助款给了谢金伟是经过了上诉人同意的，发放是合法的。请求驳回上诉，维持原判。上诉人谢金彪对被上诉人永吉县民政局一审提举的证据补充质证意见认为证据一的永政发办[2017]59号文件的程序与救助金发放的实际程序中，审批程序和公示程序是相反的，导致上诉人房屋被拆除。证据二不是永吉县人民政府的文件，且作出日期与公示日期存在一个月左右的时间差，导致上诉人因不了解救助金发放情况而同意谢金伟拆除房屋。证据六不代表上诉人同意不为上诉人单独发放补助金，而是同意先将谢金伟应领取的补助金由其领取。各方当事人提举的其他证据及质证意见均与一审一致。本院对证据的采信及认定的事实与一审一致，对此事实本院予以确认。本院认为：一、永吉县人民政府作出的永政办发[2017]57、58、59、60号文件是依据《自然灾害救助条例》所作出，符合永吉县当地受灾实际情况，用以指导灾后救助工作，二被上诉人应依据此文件规定的程序及审查标准来审查上诉人是否符合水灾补助发放条件。永吉县民政局后续作出的《永吉县灾后重建领导小组审批灾后重建相关问题的政策答复》对永吉县人民政府所作政策的解读及对水灾补助发放审批方式的说明，不属于法律法规及政策依据，一审经审查，认为该《政策答复》未违背文件精神，属于对永吉县民政局答辩意见的采信，该认识并无不当。二、政府进行自然灾害救助的目的是为保障受灾人员基本生活，并非基于政府的行政行为侵害行政相对人合法权益进行的补偿。从审查标准来看，对补助对象建档时要求补助房屋原产权证，说明补助对象原本应拥有独立产权的房屋，上诉人无法提供相应材料，导致无法通过救助审批程序。从客观实际上看来，上诉人与其弟谢金伟分不同户口，共同居住在同一房产登记下的联排分体房屋内，其居住条件是固定的，其弟谢金伟已经享受了该房屋的救助，上诉人不应重复就该房屋享受救助。结合四间村委会对上诉人在受灾房屋居住情况的说明和电费情况，上诉人在受灾房屋居住时间不多，房屋倒塌并不造成上诉人基本生活无法保障的情况。三、四间村委会通过召开倒塌重建修缮房屋村民评议，将上诉人的情况予以公示，仅能说明四间村委会同意将上诉人的情况报请审批，并不代表上诉人的救助申请程序完成，在后续审查过程中，上诉人未通过公示后的乡镇审核，属于审批程序中正常流程。按照永政办发[2017]59号文件规定，上诉人的救助申请中“按户建档”程序因建档材料不齐而无法完成。四、受灾房屋已经经第三方评定为农村D级危房，说明该房屋承重结构承载力已经不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，已没有维修加固的可能而仅能拆除重建，继续居住将产生危险，无论该房屋是否因公示而被谢金伟拆除，都无法继续居住，这一情况并不是二被上诉人对上诉人水灾补助的审核行为造成的，二被上诉人亦不需负担对上诉人房屋恢复的责任或者承担其他赔偿责任。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，在引用法条时引用《中华人民共和国行政诉讼法》第一百四十四条应属笔误，在此予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢金彪负担。本判决为终审判决。审判长  郭娟娟审判员  张海啸审判员  张 薇二〇一九年十一月七日书记员  隋雨桐