湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂09行终87号上诉人（原审原告）张国柱，男，汉族，1965年7月26日生，住汉川市。被上诉人（原审被告）汉川市国营中洲农场。住所地：汉川市中洲大院路**。法定代表人李林，该农场场长。委托诉讼代理人张国才，该农场司法所所长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人张皓，湖北松竹梅律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人张国柱因不履行国有农用地征收补偿职责一案，不服湖北省汉川市人民法院（2019）鄂0984行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由县、市人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”国土资源部办公厅对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函（国土资厅函［2007]70号）：“海南省国土环境资源厅：你厅《关于国有划拨农用地转为建设用地有关问题的请示》（琼土环资［2007]15号）收悉。经研究，函复如下：根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体农用地的补偿标准执行。”《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资罚［2006]133号）第二部分第（一）项规定“协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”第二部分第（二）项规定“协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。”由此可见，征地补偿安置争议包括征地补偿安置方案和实施过程两方面内容。本案原告提起的行政诉讼即是对被告汉川市国营中洲农场征地补偿安置实施过程的争议，原告应当按照上述规定办理。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《征收土地公告办法》第十五条第一款,参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》国土资罚［2006]133号第二部分第（一）项、第（二）项的规定,裁定驳回张国柱的起诉。上诉人张国柱上诉称，一审法院认为本案系对征地补偿安置方案实施过程中的争议,应当适用协调仲裁前置程序,系认定事实与适用法律错误,理由如下:（一）被上诉人不是征地补偿安置方案法定的实施主体,因而本案不是补偿安置方案实施过程中的争议。1.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征地补偿、安置方案批准主体是市、县人民政府,组织实施主体是市、县人民政府土地行政主管部门。2.《征用土地公告办法》系根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定,在上位法明确规定组织实施主体是市、县人民政府土地行政主管部门情况下,根据下位法不能与上位法相冲突的原则,一审法院无权将被上诉人解释为《征用土地公告办法》第十五条规定的补偿安置的实施主体。3.本案中,汉川市国土资源局已按照汉川市人民政府制定的征地补偿安置方案全额支付土地补偿款、安置补助费及青苗补偿费,安置补偿方案已实施完毕,不存在被上诉人再次实施的问题。（二）汉川市国营中洲农场不具有作为协调裁决被申请人的资格,一审法院认为本案应当协调裁决前置,明显不符合法律的规定。1.国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发(2006)133号)第二条第(一)项明确规定“必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议”。2.《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定,批准征地补偿安置方案的市、州、县人民政府是裁决的被申请人。上诉人认可汉川市人民政府制定的安置补偿方案,不属协商裁决的范围。同时,根据上述规定可知,被上诉人作为乡镇一级人民政府,不是市、州、县人民政府,不是协调裁决适格的被申请人。（三）上诉人提起的是不履行法定职责案,即不履行分配征地补偿款职责案。一审法院认定案由为征地补偿安置争议,是错误的。汉川市国营中洲农场取得土地补偿费、安置补助费,是因为其享有被收回土地的长期使用权,并非因为其系补偿安置的实施主体。本案中,上诉人与汉川市国营中洲农场间的纠纷是土地补偿费、安置补助费分配方面的纠纷,并非是补偿安置争议纠纷,适用协调仲裁前置程序无法律依据。（四）诉讼费用由上诉人承担没有法律依据。《诉讼费用交纳办法》第八条规定,裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费。请求：1.依法撤销汉川市人民法院于2019年6月26日作出的(2019)鄂0984行初46号《行政裁定书》；2.依法指令汉川市人民法院以外的人民法院审理本案。被上诉人汉川市国营中洲农场辩称，（一）上诉人起诉涉及的土地性质为国有土地，并非农村集体土地。1.由于答辩人系国营农场，国营农场的土地性质为国有，并非农村集体所有的土地，此次武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中涉及的土地均为国有土地，并无农村集体所有土地。2.此次武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中涉及的系收回答辩人原享有的国有土地使用权，而非对农村集体土地的征收。根据我国《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。此次武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中涉及的土地均为国有土地，并无农村集体所有土地。因此，此次仅是国家收回答辩人原享有的国有土地使用权，而非对农村集体土地的征收。（二）上诉人承包土地的基本情况。上诉人张国柱系农场职工，简称农工。中洲农场的土地随农场改革自2004年以来即划分为“责任田”与“经营田”。“责任田”以2004年户籍关系在所居生产队的户籍人口按每人1.5亩分配(分配责任田的农工享有种植经营权的年限为：从分给责任田到男年满60周岁、女年满50周岁领取社保工资终止)。农工可对分配的责任田自由种植，仅按照上级规定缴纳每年每亩15元抗旱水费。“经营田”即“商品田”，其承租方式是面向市场招标，同等条件下以本生产队农工优先承租，同时签订《中洲农场土地租赁经营合同书》，并且实行“先交钱、后种地、一年一签合同”的原则，目前中洲农场“经营田”的最低租赁费用为每年每亩400元。上诉人张国柱系非农业户口。中洲农场所有农工均可自愿参加企业职工养老保险投保，中洲农场没有统筹，由参保个人负担缴纳社保费用。上诉人张国柱未参保企业职工养老保险，但其妻子李姣香参保了企业职工养老保险且已开始领取退休工资。上诉人张国柱有责任田6亩，经营田9亩，合计15亩。此次收回上诉人经营田面积为6.5亩。而其经营田系其于2013年10月30日与其所在大队签订了《土地租赁经营合同书》，约定租赁经营期限至2014年10月30日止。上诉人余下的责任田由上诉人承包经营。（三）此次武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中涉及回收的国有土地补偿费和安置补助费依法应归答辩人所有，上诉人要求支付土地补偿费和安置补助费的请求没有事实根据和法律依据。答辩人依照规定制定的经济补偿标准为每亩8000元(含青苗补偿费)，该标准合理且高于其他国有农场的补偿标准。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》中明确规定：“国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场”。因此，此次武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中涉及收回的国有土地的补偿费依法应归答辩人所有。次收回的仅为经营田，上诉人租赁经营的经营田的租赁经营期限至2014年10月30日止。上诉人仍旧长期承包责任田。上诉人并未失地，也未与答辩人解除劳动关系，因此，上诉人要求支付安置补助费的请求没有事实根据和法律依据。所以上诉人将规范国家征收农民集体土地给予的补偿款的分配规定适用于收回国有土地使用权给予的补偿款的分配完全是适用法律错误。对于收回国有土地的补偿费，武汉城市圈环线高速公路汉川段建设协调指挥部武环川指(2015)1号文件即武汉城市圈环线高速公路汉川段征地拆迁实施方案中第十一条已明确规定，因中洲农场系国有农场，土地补偿归农场所有。涉及收回国有土地使用权的，应对国有土地使用权人予以合理经济补偿，其补偿标准由中洲农场结合实际情况依据相关法律、法规自行制定。答辩人经过到其他国有农场多方考察、调研，并报汉川市政府、市法制办、市国土资源局等部门和湖北省农垦局备案，确定按照每亩8000元(含青苗补偿费)标准予以经济补偿，并进行了公告。每亩8000元(含青苗补偿费)的补偿标准合理且高于其他国有农场2000元--5000元/亩的补偿标准。上诉人已按照每亩8000元(含青苗补偿费1650元/亩)的标准实际领取了此次收回的6.5亩经营田的补偿费52000元。综上所述，因上诉人无事实根据、更无法律依据，依法应予以驳回。本院认为，本案上诉人张国柱系被上诉人汉川市国营中洲农场（以下简称中洲农场）的职工，中洲农场的类型为全民所有制，其土地性质为国有土地。2004年，中洲农场落实上级有关国营农场改革精神，把农场国有土地划分为“责任田”与“经营田”。“责任田”以2004年户籍关系在中洲农场人口按每人1.5亩分配，即按人口分配责任田。责任田的种植经营权年限为：从分配责任田开始，男年满60周岁、女年满50周岁领取职工社会养老保险时终止。退休人员和死亡人员，次年取消责任田。“经营田”以承租方式面向市场进行招标，同等条件下以中洲农场职工优先承租，均应依法签订《土地租赁经营合同书》，并且是“先交钱、后种地，一年一包”的原则，一年签订一次租赁合同。经营田的最低租赁经营价格是每年每亩400元。中洲农场根据上诉人张国柱当时的人口数分配“责任田”6亩；签订租赁经营合同后租赁经营土地9亩，租赁经营期限至2014年10月30日届满后未续签《土地租赁经营合同书》。2015年2月10日，武汉城市圈环线高速公路汉川段建设协调指挥部印发《武汉城市圈环线高速公路汉川段征地拆迁实施方案》（武环川指[2015]1号），该方案第十一条第三款明确：中洲农场系国有农场，土地补偿费归农场所有。涉及收回国有土地使用权的，应对国有土地使用权人予以合理经济补偿，其补偿标准由中洲农场结合实际情况依据相关法律、法规自行制定。随后，中洲农场报经批准并公告了《中洲农场关于武汉城市圈环线高速公路中洲段经营田回收及房屋拆迁的实施方案》（中洲场办文[2015]5号），该实施方案第三条第（一）项“经营田回收补偿办法”第1目明确，永久性占压的农田（经营性农田）按每亩8000元的标准补偿（含青苗补偿费）。武汉城市圈环线高速公路中洲段建设中，中洲农场收回张国柱的“经营田”6.5亩；“责任田”因未占压而没有收回，仍继续使用原6亩责任田。中洲农场已对收回张国柱的6.5亩“经营田”给予52000元的补偿。之后，张国柱向中洲农场提出《履行职责申请书》，请求中洲农场向其支付土地补偿费67567.5元、安置补助费117975元，共计185542.5元。2018年11月16日，中洲农场向张国柱作出《答复函》。明确答复，中洲农场根据武汉城市圈环线高速公路汉川段建设协调指挥部印发的《武汉城市圈环线高速公路汉川段征地拆迁实施方案》（武环川指[2015]1号），按照《中洲农场关于武汉城市圈环线高速公路中洲段经营田回收及房屋拆迁的实施方案》（中洲场办文[2015]5号）的规定，已按“经营田”每亩8000元（含青苗补偿费）的标准向张国柱给予了经济补偿。张国柱对该《答复函》不服，向人民法院提起行政诉讼。请求：1.撤销中洲农场于2018年11月16日作出的《回复函》，并责令中洲农场向张国柱支付土地补偿费67567.5元，安置补助费117975元，共计185542.5元；2.对《中洲农场关于武汉城市圈环线高速公路中洲段经营田回收及房屋拆迁的实施方案》进行合法性审查；3.对《武汉城市圈环线高速公路汉川段征地拆迁实施方案》进行合法性审查。根据原国土资源部办公厅、原农业部办公厅《关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资函[2009]850号）的规定，收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定。其中，国有农场土地归国家所有，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场，对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。由于本案上诉人张国柱仍属被上诉人中洲农场的职工，其长期承包的“责任田”既未收回、也未减少，不属失地农场职工，同时也未与中洲农场解除劳动关系，其被收回的是“经营田”,且收回前租赁经营期限届满。因此，上诉人张国柱依法不享有获得土地补偿费、安置补助费的权益，其租赁经营田的补偿费已按每亩8000元的标准获得补偿。上诉人张国柱要求被上诉人中洲农场履行支付土地补偿费、安置补助费职责的诉请缺乏事实根据和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由县、市人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。综上所述，上诉人张国柱如果对被诉《回复函》中租赁“经营田”每亩8000元（含青苗补偿费）的补偿标准不服，以及上诉人张国柱关于对《中洲农场关于武汉城市圈环线高速公路中洲段经营田回收及房屋拆迁的实施方案》《武汉城市圈环线高速公路汉川段征地拆迁实施方案》一并进行合法性审查的诉讼请求，均应依法主张权利。故一审法院裁定驳回张国柱的起诉并无不当，对一审裁定依法应予以维持。上诉人张国柱的上诉理由不成立，对其上诉请求依法应予以驳回。本案一审、二审收取的案件受理费，按规定退还给已缴纳费用的当事人。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  祁国华审判员  彭 娟审判员  张耀刚二〇一九年十一月十三日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；