黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑10行终135号 上诉人（原审原告）匡飚，男，1971年6月14日出生，汉族，无职业。 委托代理人赵向东，黑龙江威德律师事务所律师。 委托代理人周超，黑龙江威德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会。 法定代表人孙德志，职务主任。 行政负责人马晓群，职务副主任。 委托代理人王发国，黑龙江江昊律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会基建工程处，住所地黑龙江省牡丹江市景福街**。 负责人高伟星，职务主任。 委托代理人杨旭春，黑龙江江昊律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）黑龙江省地税系统镜泊湖干部培训中心，住，住所地黑龙江省宁安市镜泊湖码75236391－2。 法定代表人依英希，职务主任。 上诉人匡飚因规划行政撤销一案，不服黑龙江省牡丹江市东安区人民法院（2019）黑1002行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人匡飚及委托代理人赵向东、周超，被上诉人黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会（以下简称镜泊湖管委会）的行政负责人马晓群及委托代理人王发国，被上诉人黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会基建工程处（以下简称镜泊湖管委会基建处）的委托代理人杨旭春到庭参加诉讼。被上诉人黑龙江省地税系统镜泊湖干部培训中心（以下简称地税培训中心）经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1996年8月10日，镜泊湖管理局规划处核发了编号96007《建设工程规划许可证》，主要内容为：“……建设单位：镜泊湖管理局基建处（况彪），建设项目名称：客房，建设位置：镜泊湖景区安全局疗养院东迎湖面，建设规模：1200平方米……”。1996年12月27日，镜泊湖管理局规划处向宁安市人民政府房地产管理处提出书面申请，主要内容为：“关于我局基建处（96）联合开发工程，于96年八月十日批准在镜泊山庄建一处疗养院。目前工程主体已完，部分工程正处施工期，关于产权问题。甲方：基建处面积为600㎡；乙方：况彪面积为1800㎡；经研究同意办理况彪个人房证。请宁安市人民政府房地产管理处给予大力支持，解决房证……”。同日，镜泊湖管理局基建处向宁安市人民政府房地产管理处提交了《宁安市房产所有权登记申请书》，该申请书载明：姓名况彪，建筑面积2400平方米，证件名称许可证，证号96007。1996年12月30日，宁安市人民政府房地产管理处颁发了宁房权字第02**房屋所有权证，该房屋所有权证载明：所有权人匡飚，所有权性质私产，共有人基建处，房屋坐落镜泊湖，建筑面积2400平方米，附记匡飚1800平方米、基建处600平方米。2002年5月24日，镜泊湖管理局基建处与黑龙江省地方税务局签订了《镜泊湖管理局基建工程处宾馆产权转让协议书》，主要内容为：“甲方：牡丹江市镜泊湖管理局基建工程处，乙方：黑龙江省地方税务局，经双方协商，甲方同意将位于镜泊湖风景区内的‘基建处宾馆’转让给乙方，双方达成以下协议：一、甲方转让给乙方的‘基建处宾馆’产权面积2400平方米，实际面积2610平方米。二、甲方转让的价格为260万元人民币……”。2003年12月31日，牡丹江市地方税务局代开了《黑龙江省转让销售不动产统一发票》，金额为260万元。2006年10月22日，镜泊湖管委会基建处（镜泊湖管理局基建处）向宁安市人民政府房地产管理处提出房照挂失申请，主要内容为：“镜泊湖基建处由匡飚在95年合建房产一处，坐落在镜泊湖，面积为2400㎡（砖混）因房照丢失，房照编号为8－51－0216号。特此申请补发房照……”。2007年8月8日，宁安市人民政府房地产管理处颁发了第D00995号房屋所有权证，该房屋所有权证载明：所有权人镜泊湖管理局基建工程处，产权来源合建，所有权性质国有（自管产），房屋坐落宁安市镜泊湖，面积2400平方米，共有权情况处空白，附记基建处600平方米，况彪1800平方米。2011年4月19日，镜泊湖管委会作出《关于撤销编号96007号〈建设工程规划许可证〉的决定》，主要内容为：“……经调查核实，一九九六年八月九日黑龙江省镜泊湖管理局《关于局基建处开发建设工程项目的批复》{黑镜发（1996）62号}中，批准的建设单位为镜泊湖管理局基建工程处；一九九六年八月十日黑龙江省镜泊湖管理局规划建设管理处(以下简称局规划处)颁发的《建设工程规划许可证》中，建设单位是镜泊湖管理局基建工程处和况彪。局规划处超越法定职权，对不具备申请资格的况彪颁发了《建设工程规划许可证》。对此，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，经二零一一年四月十九日管委会主任办公会议研究决定：依法撤销编号96007号《建设工程规划许可证》和局规划处出具的相关证明”。该行政行为即本案被诉行政行为。2011年7月21日，宁安市人民政府房地产管理处作出《关于撤销镜泊湖管理局基建工程处及共有人况彪（匡飚）〈房屋所有权证〉的决定》，主要内容为：“2011年4月19日，黑龙江镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会向宁安市人民政府房地产管理处送达【关于撤销编号96007号《建设工程规划许可证》的决定】撤销了编号96007号的《建设工程规划许可证》。根据《房屋登记办法》第三十条第（四）项和第八十一条的规定，宁安市人民政府房地产管理处决定撤销宁房权证宁安镇字第D00995号《房屋所有权证》……”。另查明，匡飚因贩卖毒品罪于2008年12月23日经黑龙江省高级人民法院判处有期徒刑10年，罚金20000元。服刑期间，减刑2次，减刑2年7个月，实际执行刑期7年5个月，于2015年2月10日因刑满被予以释放。再查明，2015年7月15日，匡飚在宁安市人民政府房地产管理处调阅房产档案时得知本案被诉行政行为内容。匡飚于2015年8月6日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为本案应由不动产所在地的宁安市人民法院管辖，于2015年10月19日将该案移送至宁安市人民法院。宁安市人民法院接到案卷后，认为该案不属于与不动产有关的行政诉讼，不适用不动产案件专属管辖的规定，于2015年11月5日报请黑龙江省牡丹江市中级人民法院指定管辖。黑龙江省牡丹江市中级人民法院于2015年12月2日作出（2015）牡行辖字第1号行政裁定，指定本案由原审法院管辖。又查明，镜泊湖管理局规划处系镜泊湖管委会（原镜泊湖管理局）的内设机构。镜泊湖管委会基建处（原镜泊湖管理局基建处）为镜泊湖管委会所属事业单位，未办理事业单位法人登记，有组织机构代码，没有组织机构代码证。 原审法院认为，第一，关于匡飚是否具有适格原告主体资格问题，结合匡飚提供的在宁安市人民政府房地产管理处调取的镜泊湖管理局规划处于1996年12月27日出具的书面申请、镜泊湖管理局基建处于1996年12月27日出具的《宁安市房产所有权登记申请书》、、宁房权字第02**屋所有权证存根、宁安市人民政府房地产管理处于2011年7月21日作出的《关于撤销镜泊湖管理局基建工程处及共有人况彪（匡飚）〈房屋所有权证〉的决定》、镜泊湖管理局基建处出具的《房照挂失申请》、2006年11月22日宁安市人民政府房地产管理处在牡丹江日报刊登的公告及第D00995号房屋所有权证存根等证据，能够相互印证，形成证据链条，证实本案所涉《建设工程规划许可证》中记载的“况彪”与本案原告匡彪为同一人。匡飚与本案被诉行政行为有直接利害关系，匡彪作为原告提起行政诉讼主体适格。第二，关于镜泊湖管委会基建处是否具有第三人主体资格问题，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（八）其他符合本条规定条件的组织。”本案中，镜泊湖管委会基建处是根据牡地编发（1983）15号文件成立的，为镜泊湖管委会所属事业单位，未取得事业单位法人证书，但有组织机构代码，符合法律规定其他组织条件。结合匡飚提供的《宁安市房产所有权登记申请书》、宁、宁房权字第02**所有权证存根、宁安市人民政府房地产管理处于2011年7月21日作出的《关于撤销镜泊湖管理局基建工程处及共有人况彪（匡飚）〈房屋所有权证〉的决定》、镜泊湖管理局基建处出具的《房照挂失申请》、第D00995号房屋所有权证存根等证据，能够证实镜泊湖管委会基建处与本案被诉行政行为具有利害关系，作为本案第三人主体适格。第三，关于原审法院向第三人地税培训中心送达是否合法问题，根据《最高人民法院〈关于进一步加强民事送达工作的若干意见〉的通知》第六条规定：“当事人在送达地址确认书中确认的送达地址，适用于第一审程序、第二审程序和执行程序。当事人变更送达地址，应当以书面方式告知人民法院。当事人未书面变更的，以其确认的地址为送达地址。”本案中，原审法院未接到地税培训中心地址变更的书面告知书，且依据第一审程序、第二审程序中地址确认书向地税培训中心邮寄送达，均已接收，故送达程序合法。第四，关于匡飚提起行政诉讼是否超过起诉期限问题，原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”本案中，匡飚因贩卖毒品罪于2008年12月23日经黑龙江省高级人民法院判处有期徒刑10年，于2015年2月10日因刑满被予以释放。2015年7月15日，匡飚在宁安市人民政府房地产管理处调阅本案所涉房产档案时，得知本案被诉行政行为内容，于2015年8月6日向原审法院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。第五，关于被诉行政行为合法性问题，原审法院认为，镜泊湖管理局规划处向建设单位镜泊湖管理局基建处及匡飚颁发了编号96007号《建设工程规划许可证》，后镜泊湖管委会作出决定，以“镜泊湖管理局规划处超越法定职权，对不具备申请资格的况彪颁发了《建设工程规划许可证》”为由，作出《关于撤销编号96007号〈建设工程规划许可证〉的决定》，即本案被诉行政行为。审理中，镜泊湖管委会未提供证据证实镜泊湖管理局规划处的法定职权范围，亦未提供充分、有效的证据证实镜泊湖管理局规划处颁发本案所涉《建设工程规划许可证》属超越法定职权。镜泊湖管委会认定镜泊湖管理局规划处超越法定职权颁发《建设工程规划许可证》，并以此为由将已颁发的《建设工程规划许可证》予以撤销主要证据不足。且该撤销决定中无告知利害关系人有权申请行政复议或者提起行政诉讼内容，镜泊湖管委会亦未告知利害关系人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，违反了法定程序。本案被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，应确认该行政行为违法。第六，关于匡飚要求镜泊湖管委会赔偿其经济损失900万元（参照湖区2011年房屋均价每平米5000元）的问题，原审法院认为,1996年12月30日，宁安市人民政府房地产管理处颁发了颁发了宁房权字第02**有权证，该房屋所有权证载明所有权人为匡飚，所有权性质私产，共有人为基建处，附记匡飚1800平方米、基建处600平方米。2006年10月22日，镜泊湖管委会基建处（镜泊湖管理局基建处）向宁安市人民政府房地产管理处提出房照挂失申请，2007年8月8日，宁安市人民政府房地产管理处颁发了第D00995号房屋所有权证，该房屋所有权证载明所有权人为镜泊湖管理局基建工程处，所有权性质国有（自管产），共有权情况处空白，附记基建处600平方米，况彪1800平方米。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”2006年10月22日，镜泊湖管委会基建处（镜泊湖管理局基建处）向宁安市人民政府房地产管理处提出房照挂失申请后，宁安市人民政府房地产管理处颁发了第D00995号房屋所有权证，该房屋所有权证载明的所有权人及所有权性质并非挂失前宁房权前宁房权字第02**权证所载的所有权人匡飚及所有权性质私产。2011年4月19日，镜泊湖管委会作出撤销本案所涉《建设工程规划许可证》的行政行为后，2011年7月21日，宁安市人民政府房地产管理处作出《关于撤销镜泊湖管理局基建工程处及共有人况彪（匡飚）〈房屋所有权证〉的决定》，撤销了宁房权证宁安镇字第D00995号《房屋所有权证》，而宁房权证宁安镇字第D00995号《房屋所有权证》载明的所有权人为镜泊湖管委会基建处，产权性质为国有，本案匡飚主张的经济损失并非本案被诉行政行为直接导致，与本案被诉行政行为没有直接因果关系，故对匡飚要求镜泊湖管委会赔偿其经济损失900万元的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条、《最高人民法院〈关于进一步加强民事送达工作的若干意见〉的通知》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第三十四条、第四十六条第一款、第五十八条、第七十四条第一款的规定，缺席判决：一、确认黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会于2011年4月19日作出的《关于撤销编号96007号〈建设工程规划许可证〉的决定》违法；二、驳回匡飚其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会负担。 上诉人匡飚上诉称，1.镜泊湖管委会基建处不具有法定的事业单位法人资格，不应作为第三人参加诉讼；2.原审判决错误认定后补办的第D00995号房屋所有权证产权所有权人为镜泊湖管委会基建处，产权性质为国有，因而认定匡飚主张经济损失与被诉行政行为没有因果关系，没有任何法律依据，同时该认定也严重违法；3.匡飚的损失是因镜泊湖管委会的撤证行为导致，且完全可以评估价格，原审被告应承担赔偿责任。综上请求二审法院撤销一审判决第二项，改判原审被告赔偿匡飚经济损失900万元。 被上诉人镜泊湖管委会、镜泊湖管委会基建处辩称，原审判决程序合法，适用法律正确，应当维持。上诉人的上诉理由不成立，应予以驳回。 二审庭审组织各方当事人对证据重新进行了举证、质证。二审对事实和证据的认定与一审一致，不再赘述。 本院认为，第一，关于匡飚是否具备本案行政诉讼原告主体资格问题，本院认为，96007号《建设工程规划许可证》和《关于撤销编号96007号〈建设工程规划许可证〉的决定》中虽记载为况彪，但结合宁房权字合宁房权字第02**证存根、宁安市人民政府房地产管理处于2011年7月21日作出的《关于撤销镜泊湖管理局基建工程处及共有人况彪（匡飚）〈房屋所有权证〉的决定》、匡飚提供的身份证复印件、镜泊湖管委会基建处房照挂失申请等材料，能够证明本案所涉《建设工程规划许可证》中记载的“况彪”与本案原审原告匡飚为同一人。被诉行政行为与匡飚有利害关系，匡飚具备行政诉讼原告主体资格。 第二，关于原审原告匡飚起诉是否超过法定起诉期限的问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”本案中，匡飚因贩卖毒品罪于2008年12月23日经黑龙江省高级人民法院判处有期徒刑10年，于2015年2月10日因刑满被予以释放。2015年7月15日匡飚在宁安市人民政府房地产管理处调阅本案所涉房产档案时，才得知本案被诉行政行为内容，其于2015年8月6日向原审法院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。 第三人，关于镜泊湖管委会基建处是否具备第三人诉讼地位的问题，本院认为，从牡丹江市编制机构委员会办公室于2018年11月16日出具的事业单位基本信息表和事业单位人员信息一览表显示，镜泊湖管委会基建处批准文号为牡市编发〔1986〕94号，组织机构代码为E6853489—5，镜泊湖管委会基建处具有独立的行政诉讼主体资格，其与被诉行政行为及原审原告主张的行政赔偿请求具有法律上的利害关系，应当作为第三人参加诉讼。 第四，关于被诉行政行为是否合法的问题，本院认为，镜泊湖管委会未提供证据证实镜泊湖管理局规划处的法定职权范围，亦未提供充分、有效的证据证实镜泊湖管理局规划处颁发本案所涉《建设工程规划许可证》属超越法定职权，且亦未告知利害关系人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于主要证据不足，违反法定程序。因案涉房屋已经转让给黑龙江省地方税务局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，因此应确认该行政行为违法。 第五，关于原审原告匡飚要求镜泊湖管委会赔偿900万元损失的问题，本院认为，2002年5月24日，镜泊湖管理局基建处与黑龙江省地方税务局签订《镜泊湖管理局基建工程处宾馆产权转让协议书》，将其与匡飚共有的房屋出售给黑龙江省地方税务局，上述房屋转让行为系平等主体间的民事行为。匡飚主张的经济损失系因镜泊湖管理局基建处将其与匡飚共有的房屋出售他人造成的，并非本案被诉行政行为直接导致，匡飚可就该损失另行主张权利。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人匡飚的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人匡飚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 翟海英 审 判 员 杨弘智 二〇一九年十一月二十八日 法官助理 蒋利龙 书 记 员 付子洁 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件行政行为作出之日起超过五年提起的，人民法院不予受理。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。