河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终488号上诉人（一审原告）沈丘县和家种植专业合作社。住所地：沈丘县范营乡王郑营行政村。统一社会信用代码93411624MA3XAHA23D。法定代表人刘西华，主任。委托代理人范秀平，女，汉族，1966年1月11日出生，地址同上。被上诉人（一审被告）沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人赵中华，河南恪信律师事务所律师。委托代理人李晓强，该单位工作人员。被上诉人（一审被告）沈丘县赵德营镇人民政府。住所地：赵德营行政村。统一社会信用代码11411728005932181T。法定代表人张云涛，镇长。委托代理人卢峰，河南裕恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）沈丘县水利局。法定代表人张伟，局长。委托代理人王冲，水利局副局长。委托代理人梁伟，河南裕恒律师事务所律师。沈丘县和家种植专业合作社因诉沈丘县人民政府、沈丘县赵德营镇人民政府、沈丘县水利局不履行法定职责及赔偿一案，不服周口市中级人民法院（2018）豫16行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。沈丘县和家种植专业合作社一审诉称，2017年8月18日夜间天降暴雨，在上游的沈丘县和家种植专业合作社所承包的百亩良田，所种植的大豆、红薯等作物，因地势低洼，急需排涝，而处在下游的赵德营张营闸紧闭不提。2017年8月19日至20日，沈丘县和家种植专业合作社及村支书、村民向县领导多人多次打电话，要求提闸放水排涝，在此期间范营乡党委书记也多次催促，时至今天仍不提闸放水排涝。沈丘县和家种植专业合作社及农户所种作物因高温水淹，大部分庄稼已经枯萎，损失严重，一审被告的行政行为严重违法，给沈丘县和家种植专业合作社造成了不可挽回的经济损失，沈丘县和家种植专业合作社依法维权，特提起行政诉讼，请求：一、判令沈丘县人民政府行政行为不作为；二、判令赵德营镇人民政府及沈丘县水利局及时疏通水利渠道，并赔偿沈丘县和家种植专业合作社的一切损失；三、一审被告承担本案诉讼费用。周口市中级人民法院一审认为，行政机关履行法定职责需要有法律、法规明确规定。没有法律明确规定，则不能申请其履行法定职责。本案中沈丘县和家种植专业合作社不能证明沈丘县人民政府具有提闸放水的法定职责。同时沈丘县和家种植专业合作社起诉三个一审被告，属于被告错误。从沈丘县和家种植专业合作社的诉讼请求看，要求镇政府和水利局疏通水利渠道，属诉讼请求不明确。沈丘县和家种植专业合作社起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的受理条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回沈丘县合家种植专业合作社的起诉。沈丘县和家种植专业合作社不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审裁定错误认定案件性质。解救和处置自然灾害是三个被上诉人应尽的法律职责和义务，原审法院以没有明确法律、法规规定认定上诉人不能申请被上诉人履行法律职责，实属牵强。上诉人在一审庭审中向原审法院出具了大量证据，皆是围绕被上诉人的行政行为违法及违法造成的后果。（二）原审法院断章取义，剥夺上诉人诉权。上诉人在一审已明确诉求，判令其违法行为并疏通渠道，赔偿不作为造成的损失。被上诉人有管理国家修建的防洪预制闸的职责，其不作为有害无益，与上诉人的损失有直接的因果关系。（三）原审法院错误的适用法律，裁决不公。上诉人的起诉符合立案程序，原审法院以行政诉讼法第四十九条之规定认定上诉人不符合受理条件，适用法律错误。综上，请求依法撤销原裁定，并依法改判，支持上诉人对原审法院的诉讼请求，本案一切费用由三个被上诉人承担。被上诉人沈丘县人民政府答辩称：（一）一审裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人称2017年8月19日-20日，上诉人及王郑营村支书多次拨打12345县长热线反映要求及时提闸放水排涝与其起诉状中“原告及村支书、村民向县领导多人多次打电话”出入较大，且不符合事实。经查询县政府值班室、主抓农田水利的副县长均表示未在上述时间段接到有关申请开闸的电话，上诉人的陈述没有证据可以证实。上诉人提出其多次以书面形式上访反映水灾情况要求提闸防水应是事后所为，且没有有效证据予以证实。（二）上诉人没有提交证据和依据证实沈丘县人民政府具有提闸放水的法定职责，且其第二项诉讼请求不明确。（三）根据中原农业保险公司理赔资料显示，上诉人的法人刘西华在2017年按照承包耕地200亩标准缴纳了农业保险费，因本次受灾保险公司已经理赔受灾损失14321.21元，该损害评估赔偿得到上诉人的认可，其也已经领取了该赔偿款。综上，一审裁定适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人沈丘县水利局答辩称：（一）本次事件属于不可抗力的自然灾害，上诉人因本次暴雨遭受损失系属不可抗力，按照《民法总则》第180条规定，水利局对此不应承担损害赔偿责任。（二）水利局接到通知后已经实施开闸放水行为。2017年8月21日前，上诉人从未向被上诉人反映过提闸防水事宜，接到有关部门通知后，被上诉人第一时间赶到现场开闸放水，并协同有关部门进行现场勘查。经勘查，上诉人被淹耕地较其相邻耕地低1.2米左右，加之当地连续数天暴雨，上诉人耕地才遭受水灾。此次自然灾害非人力可以控制，水利局并无任何过错。（三）案涉水沟不是水利工程，不属于水利局的管理范围。依照沈丘县人民政府下发的沈政（1986）73号文件第二条规定，迷黄沟流域面积不足五十平方公里，张营闸应属赵德营镇人民政府管理范围。（四）上诉人因本次暴雨遭受的经济损失已经得到相关保险理赔，上诉人的诉求系重复诉求，依法不应当得到支持。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人赵德营镇人民政府答辩称：（一）法律法规没有赋予乡镇人民政府管理水闸和沟渠等水利工程行业的职权，本案所涉水闸不属于镇政府管理职责范围，本案镇政府不应承担责任。（二）上诉人遭受损失系因不可抗力的自然灾害造成，且经水利部门现场测量，上诉人承包的土地低洼，其损失与镇政府无法律上的因果关系。（三）本次自然灾害给上诉人造成的损失已经得到了保险公司的保险理赔。综上，一审裁定适用法律正确，程序合法，请求维持一审裁定。本院认为：（一）沈丘县人民政府应是本案的适格被告。《防洪法》第八条规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。第三十八条规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第三十九条规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥部机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门……第四十一条规定，省级政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。第四十四条规定，在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。根据以上规定，水利局只负责本行政区域内水工程设施等的日常管理工作，特殊时期河道内设置的闸坝等设施的运用，必须服从县级人民政府统一指挥调度。另外，本院生效的（2017）豫行终2945号行政裁定亦已认定“沈丘县人民政府系处置自然灾害的综合组织协调机关，负有相应的法律义务……开闸放水是处置自然灾害的手段之一，需要沈丘县人民政府的综合考虑并决定。”因此，沈丘县人民政府作为本案被告主体适格，沈丘县水利局、沈丘县赵德营镇人民政府不负有法定职责，不是本案适格被告。（二）沈丘县和家种植专业合作社的起诉不符合法定条件，一审法院裁定驳回起诉正确。闸坝等水利工程服务于公共利益而非公民个人，特殊时期是否开闸泄洪，属于行政机关法定的宏观意义上的公共行政管理职责范畴，行政机关不依某一当事人的申请而产生提闸放水的义务。何种情况下应当开闸放水泄洪，开闸放水到何种程度，如何平衡个体利益与社会公共利益等等，需要行政机关根据河流上下游具体的实际情况结合各种因素综合考虑，属于行政机关自由裁量权范围。但在此过程中，行政机关既应维护好公共利益，亦不能使公民个人负担超出合理限度的义务，如有证据证明行政机关在防汛抗洪工作中有明显不当行为，行政机关应当承担相应的法律责任，相反，如不能证明存在履职不当，司法应秉持谦抑原则，不宜过多干预行政机关自由裁量。本案中，沈丘县和家种植专业合作社起诉要求确认沈丘县人民未及时提闸放水、疏通河道的不作为违法，但没有证据证明沈丘县人民政府履职过程中存在明显违法及不当之处，故该请求不具备基本的事实和法律依据，不能得到支持。综上，一审法院裁定驳回起诉理由应予纠正，但结论正确。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年十一月一日书记员  周培培