海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼行终518号 上诉人（原审原告）：海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼，住所地海南省海口市美兰区新埠岛金水门码头。 法定代表人：吴玉英，该酒楼总经理。 委托诉讼代理人：黄昭毅，海南维特律师事务所律师。 委托诉讼代理人：董鹏，海南维特律师事务所律师。 被上诉人(原审被告）：中华人民共和国海口新港海事处，住所地海南省海口市龙华区新港渡海路**。 法定代表人：高君，该处处长。 委托诉讼代理人：庄毅仁，海南海大平正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘海玉，中华人民共和国海口海事局公职律师。 被上诉人(原审被告）：海口市美兰区水务局，住所地海南省海口市振兴路**美兰区政府办公楼**。 法定代表人：沈静，该局局长。 委托诉讼代理人：王海凤，海南瑞来律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈敏，该局工作人员。 上诉人海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼（以下简称金水门酒楼）因与被上诉人中华人民共和国海口新港海事处（以下简称海事处）、海口市美兰区水务局（以下简称水务局）作出的强行切断、拆除以及拖离上诉人所有的栈桥及浮动排的行为（以下简称涉案行为）一案，不服海口海事法院（2019）琼72行初25号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年9月2日立案，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 2019年1月24日，金水门酒楼向一审法院起诉称,金水门酒楼自1997年建成开业，所属的“琼海口游6688”船、“海狮号”船和“大昌壹号”船停泊于横沟河新埠桥段金水门码头从事餐饮经营活动，获得工商、税务、卫监、环保等诸多行政管理部门审批。同时，为方便酒楼食客上下船舶，金水门酒楼斥资数十万元兴修栈桥以及浮动排。2018年9月20日，海事处向金水门酒楼送达了琼海口新港海事强字[2018]000001-1、[2018]000001-2和[2018]000001-3号三份《海事行政强制措施决定书》，表明将强制拖离金水门酒楼所有的“琼海口游6688”船、“海狮号”船和“大昌壹号”船，2018年9月20日至10月21日期间，海事处先后违法将三艘船舶拆除部分并拖离至海甸港码头。上述事发期间，海事处在未向金水门酒楼下达任何执法文书的情况下，先是擅自于2018年9月27日将金水门酒楼所有的位于金水门酒楼外边的栈桥及浮动排切断、拆除。之后，又于2018年10月19日擅自将前述栈桥及浮动排强行拖离。金水门酒楼认为，海事处作出的涉案行为既无法定职权且违反法定程序，严重的侵犯了金水门酒楼的合法权益，故诉至法院，请求：一、判令确认海事处实施涉案行为违法。二、判令海事处承担本案全部诉讼费用。 2019年5月17日，金水门酒楼向一审法院提交《申请书》，请求追加水务局为本案的共同被告，诉讼请求相同，事实和理由是水务局自认实施了涉案行为，而海事处也实际参与了涉案行为。一审法院经审查后同意追加水务局作为被告参加诉讼。 一审法院对争议事实查明如下： 一、关于海事处是否实施了涉案行为的问题。一审法院认定，“解开”与“切断”“琼海口游6688”船和“海狮号”船与浮动排、栈桥之间的连结，是强行拖离这两艘船必经动作，对浮动排、栈桥并无损害。且海事处在实施上述行为时，没有与水务局协商，更不是联合执法。而强行拖离“琼海口游6688”船、“海狮号”船和“大昌壹号”船的行政行为是否合法已在该院另三件案中予以审理。故海事处“解开”与“切断”“琼海口游6688”船和“海狮号”船与浮动排、栈桥的连结，以及之后的强制拖离上述三艘船舶的行政行为，与涉案行为不是同一行政行为或同类行政行为，不具有共同诉讼的法律基础。另外，从证据方面来说，金水门酒楼所提交的证据，虽然可以证明执行现场有海事处的执法船在，但不能证明海事处的执法船及人员参与了涉案行为，故不足以证明海事处参与了涉案行为的实施，应承担举证不能的责任。而海南港航拖轮有限公司的法定代表人谢族星的《证人证言》、该院对水务局主任科员汪小懂的《询问笔录》，以及水务局自认性的陈述和其提供的其他证据，相互印证，形成了完整的证据链，足以证明涉案行为是水务局实施的，与海事处无关。所以，对金水门酒楼认为涉案行为是海事处实施的，或者是海事处与水务局共同实施的，该院不予采信。 二、关于水务局执行的标的物是不是双方诉争的栈桥及浮动排的问题。一审法院认定，水务局于2017年9月30日作出美水责拆决字[2017]第1号《决定书》（以下简称《决定书》），认定金水门酒楼在横沟河新埠桥段河道内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物（包括占用河道建设的水上栈桥和酒楼部分建筑）的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，水务局责令金水门酒楼于2017年10月15日前拆除占用河道建设的建筑物、构筑物。逾期不拆除，水务局将强行拆除，所需费用由金水门酒楼负担。水务局作出的《决定书》，特别用括号的方式明确表示，建筑物、构筑物包括占用河道建设的水上栈桥和酒楼部分建筑。在此需特别指出的是，如果将金水门酒楼在庭审时提交给一审法院作为参考依据的《现场检查（勘验）附图》和海口市美兰区人民法院作出的（2017）琼0108行初60号行政判决书第20页第5至6行的陈述二者相对照，不难发现，前文所称的“浮排”和后文所称的“浮动栈桥”的数量及长度都是一致的，所以，《决定书》上所称的“水上栈桥”，就是金水门酒楼在诉状中所说的“浮动排（为了不产生歧义，下文仍将“水上栈桥”称为“浮动排”），而在《现场检查（勘验）附图》中标绘的7个栈桥（以下仍称“栈桥”），在《决定书》中却未提及，但这7个栈桥是连接二座浮动排以及三艘船舶的走道，是必要的附属设施，在对浮动排实施切断、拆除以及拖离时，必须且不得不一并切断、拆除以及拖离。而在之后进行的行政复议和行政诉讼的一审、二审，以及水务局在金水门酒楼的经营场所张贴的《公告》，直至水务局到执法现场实施涉案行为，所针对的标的物都是《决定书》中所提及的包括浮动排和栈桥在内的建筑物、构筑物，虽历经一年之久，但至始至终一脉相承，一成不变，所以对金水门酒楼认为水务局的执行标的物，是占用河道的建筑物、构筑物中陆地上厨房、海鲜池、收银台伸出海面的那240平方米部分，不是本案诉争的栈桥及浮动排的主张，该院不予采信。退一步讲，如果水务局执行的标的物确是陆地上厨房、海鲜池、收银台伸出海面的那240平方米部分，而不是双方诉争的栈桥及浮动排，那金水门酒楼向法院申请追加水务局作为被告就失去了事实依据。 三、关于金水门酒楼起诉水务局是否超过法定的起诉期限的问题。第一、如上所述，水务局作出的《决定书》中所述的占用河道的建筑物、构筑物包括了本案诉争的栈桥及浮动排。之后又经过了行政复议，行政诉讼的一审、二审，至此，金水门酒楼已用尽了全部的司法救济途径。此后水务局作出的涉案行为，就是对被生效法律文书确认合法的《决定书》的执行行为，而《决定书》已告知了金水门酒楼诉权和起诉期限，且金水门酒楼已按照告知的内容用尽了全部的司法救济手段。所以，对于金水门酒楼认为水务局在实施涉案行为时，未告知诉权或起诉期限，该院不予采信。而金水门酒楼和水务局都是行政复议、行政诉讼的一审、二审以及《公告》的当事人，所以，金水门酒楼说不知道涉案行为是水务局实施的，该院不予采信。第二，第一次庭审后，因一审合议庭考虑到横沟河新埠桥段河道的行洪及河道的环境卫生关系到周边人民群众的公共利益，也为了更好地查明案件的客观事实，公正、公平地审理好本案，要求水务局补充提交金水门酒楼超过起诉期限方面的证据。从水务局提交的证据来看，既有金水门酒楼对《公告》的申辩意见，也有水务局对申辩意见的答复（尽管金水门酒楼不承认水务局向其送达了该文书），还有金水门酒楼的192名员工于2018年6月7日集体向水务局提交的准备阻止水务局执法的信函，更有2018年8月31日，水务局的执法人员到酒楼现场执行涉案行为时，酒楼员工阻挠执法的现场照片，这些证据充分证明，金水门酒楼是知道涉案行为是水务局实施的。第三、水务局实施涉案行为的最后时间是2018年10月19日，而金水门酒楼申请追加水务局为本案共同被告的时间是2019年5月17日，且金水门酒楼没有提交任何证据可以证明有不可抗力或者其他不属于其自身的原因存在，故金水门酒楼起诉水务局已超过了法定的六个月的起诉期限。 综上，一审法院认为，因海事处没有实施涉案行为，则海事处不是本案适格的被告，金水门酒楼对海事处的起诉依法应予驳回。又因为金水门酒楼起诉水务局已超过了法定的六个月的起诉期限，依法亦应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款及第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，裁定：一、驳回海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼对中华人民共和国海口新港海事处的起诉；二、驳回海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼对海口市美兰区水务局的起诉； 上诉人金水门酒楼向本院提出上诉，请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、一审法院在海事处明显对涉案栈桥、浮动排实施了拆除和拖离行为的情况下，却以上诉人举证不能为由驳回起诉，不仅查明事实不清，且违反行政诉讼举证原则，应予以撤销。二、一审法院将海口中院（2018）琼01行终146号行政判决书中的标的物与本案诉争栈桥、浮动排认定为同一标的物，认定事实错误。且一审法院将本案被诉的拆除、拖离行为与海口中院（2018）琼01行终146号案中被诉行政处罚行为错误认定为同一行政行为，明显不当。对于拆除及拖离本案诉争的栈桥、浮动排的行为，美兰区水务局从未向上诉人送达任何执法文书，因此，上诉人的起诉并未超过法定期限。 被上诉人海事处辩称，一、一审法院认定事实清楚，上诉人称一审裁定“查明事实不清且违反行政诉讼举证原则”没有事实和法律依据。首先，海事处在强行拖离“琼海口游6688”船、“海狮号”船和“大昌壹号”船的过程中自始至终既未实施强行切断、拆除、拖离栈桥及浮动排的行为，也未委托实施强行切断、拆除、拖离栈桥及浮动排的行为。其次，海事处已积极承担举证责任，金水门酒楼提供证据不能证明其主张，一审裁定认定其承担举证不能的法律后果并无不当。二、金水门酒楼错列被告，滥用诉权，浪费行政和司法资源，一审裁定驳回起诉有充分的事实和法律依据。 被上诉人水务局辩称，一、金水门酒楼的起诉已超过起诉期限，依法应予以驳回。水务局实施涉案行为的最后时间是2018年10月19日，而金水门酒楼在2019年5月17日才向法院提交《申请书》，申请追加水务局为本案共同被告，金水门酒楼起诉水务局显然已超过了法定的六个月的起诉期限。二、人民法院生效判决已确认水务局对金水门酒楼妨碍行洪的违法建筑物、构筑物进行查处并依法作出拆除决定符合法律规定。水务局依据法院生效判决拆除金水门酒楼建设在横沟河内妨碍行洪的违法建筑物、构筑物（包括占用河道建设的水上栈桥和酒楼部分建筑）有充足的事实和法律依据，行政行为合法有据。三、水务局作出《决定书》包括占用河道建设的水上栈桥和酒楼部分建筑，涉案行为所执行的标的物当然包括栈桥和浮动排。 二审期间双方均未提供新证据。 本院认为,本案的争议焦点是：一、海事处是否为适格被告？二、金水门酒楼对水务局的起诉是否超过了起诉期限？ 一、关于海事处是否为适格被告问题。本院认为，我国行政诉讼法虽然排除了原告对行政行为合法性的举证责任，但在法律有明确规定的情况下，原告也要承担相应的举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定，原告起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，根据这项规定，上诉人对起诉的事实根据负有举证责任。本案中，上诉人提供的海事处实施涉案行为的证据是栈桥和浮动排被拆除、拖离的几组现场照片，同时，上诉人起诉针对的9月27日、10月19日两次涉案行为，与海事处作出的三份《海事行政强制措施决定书》的内容不符，也与海事处提供的9月20日、9月25日和10月18日三次拖船行为的时间不符。一审法院对此不予采信的主张本院予以支持，上诉人认为该认定明显违反行政诉讼举证原则的主张，本院不予支持。 二、关于金水门酒楼对水务局的起诉是否超过了起诉期限问题。本院认为，根据《行政诉讼法》第二条的规定，上诉人虽然曾经对水务局作出的美水责拆决字（2017）第1号《责令限期拆除决定书》提出了行政复议、进行了行政诉讼，已充分行使了自己的权利，但如果上诉人认为水务局为执行上述决定书而实施强制拆除的行为，无论是在执行的范围或者执行的方式等方面侵犯了自己合法权益的，仍有权提起行政诉讼。本案就是上诉人针对行政机关拆除其栈桥和浮排的行为提起的行政诉讼，与其针对水务局2017年作出的美水责拆决字（2017）第1号《责令限期拆除决定书》提起的诉讼是两个不同的诉讼。 本案中，水务局于2018年5月31日就强制拆除进行了公告，并于2018年8月31日至10月19日实施了涉案行为。 根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，该诉讼的起诉期限应当自上诉人知道或应当知道水务局作出强制拆除行为之日起计算。水务局在2018年5月31日作出《公告》时，只告知其可以进行陈述和申辩，并没有告知其起诉期限，同时，水务局也未提供其他证据证明其告知了上诉人起诉期限，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的情形，应当适用最长不得超过一年的起诉期限的规定。因此，上诉人于2019年5月17日追加水务局为被告，并未超过起诉期限，一审法院适用《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，属于适用法律不当，应予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）、（二）项之规定，裁定如下： 一、维持海口海事法院（2019）琼72行初25号行政裁定第一项，即“驳回海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼对中华人民共和国海口新港海事处的起诉”的内容； 二、撤销海口海事法院（2019）琼72行初25号行政裁定第二项，即“驳回海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼对海口市美兰区水务局的起诉”的内容； 三、本案指令海口海事法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴春萍 审 判 员 王山元 审 判 员 孔 琼 二〇一九年十一月二十七日 法官助理 李福艳 书 记 员 文明哲 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 …… 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。