云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行再5号抗诉机关：云南省人民检察院。申诉人（一审第三人、二审被上诉人、再审被申请人）：朱凤龙，男，汉族，1965年4月30日生，云南省昭通市昭阳区人，务农，住云南省昭通市昭阳区。委托诉讼代理人：段秀峰、杨漾，北京大成（昆明）律师事务所律师（特别授权代理）。申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：昭通市国土资源局。地址：云南省昭通市昭阳区凤霞路**。法定代表人：吴家明，局长。委托诉讼代理人：江红，云南省昭通市国土资源局法规监督科科长（一般授权代理）。委托诉讼代理人：崔薇，云南滇东北律师事务所律师（特别授权代理）。被申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：昭通众邦置业有限公司。地。地址：云南省昭通市昭阳区环城北路**/div>法定代表人周盛友，总经理。委托诉讼代理人：戴启明，云南领正律师事务所律师（特别授权代理）。申诉人朱凤龙、昭通市国土资源局因与被申诉人昭通众邦置业有限公司（以下简称众邦公司）土地行政登记纠纷一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2018）云06行再1号行政判决，向检察机关申诉。云南省人民检察院于2019年2月2日作出云检民（行）监（2019）53000000005号行政抗诉书，就本案向本院提出抗诉。本院于2019年3月18日作出（2019）云行抗1号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案。云南省人民检察院指派检察官张雪情、杨智萍出席法庭，申诉人朱凤龙及其委托诉讼代理人段秀峰、杨漾，昭通市国土资源局委托诉讼代理人江红、崔薇，被申诉人众邦公司委托诉讼代理人戴启明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。众邦公司向一审法院起诉请求：判令昭通市国土资源局撤销昭市他项（2015）第00037号土地他项权利证明书及昭通市昭阳区青年路291号土地使用权抵押登记。云南省巧家县人民法院一审认定：2015年7月3日，众邦公司与朱凤龙以借款协议、抵押担保合同、昭区国有（2015）第00212号《国有土地使用证》为依据，共同向昭通市国土资源局提出《土地他项权利登记申请书》，请求在众邦公司享有的昭区国有（2015）第00212号《国有土地使用证》上载明的土地使用权上设定抵押权，为朱凤龙对众邦公司享有的债权提供抵押担保。该地块上的建筑物已被终邦公司于2014年12月19日抵押登记，为权利人农行昭通分行提供担保。昭通市国土资源局受理并审查后，报请负责人批准，于2015年7月9日予以登记，权利存续期限为2015年7月3日至2016年1月2日。昭通市国土资源局向朱凤龙颁发了昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》。一审认为：众邦公司原法定代表人熊清泉代表公司进行的行为对公司具有约束力，众邦公司以未经股东会同意而设定抵押无效的主张不能成立。土地他项权利登记中行政机关对申请及材料的审查是通过对申请人提供的材料进行审查，明确该申请登记的权利来源是否清楚，与他人是否存在争议，提供抵押物的一方对该物是否具有处分权的事实情况，其目的在于避免因登记而侵害或影响他人对土地及地上建筑物享有的权利。本案中，众邦公司是土地使用权人和地上建筑物的所有权人，因此众邦公司申请登记的土地权利来源清楚，且有权处分该土地使用权。虽然众邦公司申请登记提供的材料中没有地上建筑物的权属证明，但从众邦公司此前将该土地上房屋向农行昭通支行抵押贷款的事实，可以证明该土地上的房屋属众邦公司所有的事实，不属于法律、法规、规章规定的不予登记的情形。众邦公司申请登记材料中没有地上建筑物权属证明属于程序瑕疵，如果仅以行政程序存在瑕疵而撤销该登记行为，既有悖于民法的诚实信用原则和行政法的高效便民原则，也不利于鼓励交易和维护交易安全。因此，众邦公司主张撤销被诉登记行为的理由不能成立。众邦公司认为抵押土地上的建筑物已经设定了抵押，又将该土地设定抵押权，故以土地设定的抵押权无效的主张因没有法律依据而不能成立。众邦公司认为抵押期限届满登记机关应当注销登记的理由，不符合《土地登记办法》第五十五条规定的注销登记的法定条件，不能成立。据此，一审判决：驳回原告昭通众邦置业有限公司的诉讼请求。众邦公司不服一审判决，向云南省昭通市中级人民法院提起上诉。二审对一审判决认定的事实予以确认。另外，二审查明：众邦公司与朱凤龙于2015年7月3日签订《借款协议》及《抵押担保合同》，约定借款本金为1500万元。昭通市国土资源局于2015年7月9日为众邦公司和朱凤龙进行土地抵押登记并向朱凤龙颁发昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》。众邦公司于2016年5月9日向云南省昭通市昭阳区人民法院提起行政诉讼。二审认为：行政案件的审理应当先对管辖范围和起诉期限进行审查，确定属于人民法院管辖并在法定起诉期限内提起诉讼的，才能进行实体审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，昭通市国土资源局于2015年9月7日作出土地他项权利登记，并向朱凤龙颁发昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》。众邦公司应当于2016年3月6日之前提起行政诉讼，但众邦公司于2016年5月9日才提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。一审未对本案的起诉期限进行审查，属于认定事实不清，导致适用法律错误，应予纠正。据此，二审裁定：一、撤销巧家县人民法院（2016）云0622行初16号行政判决；二、驳回上诉人昭通众邦置业有限公司的起诉。众邦公司不服二审裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月28日作出（2017）云行申73号行政裁定，指令昭通市中级人民法院再审本案。昭通市中级人民法院再审对一、二审认定的事实予以确认。再审认为：本案中，昭通市国土资源局并未将其作出的昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》向众邦公司送达，并告知诉权和起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”众邦公司的起诉未超过2年，其起诉符合法律规定。本案涉诉土地上的建筑物已于2014年12月19日抵押登记，为债权人农行昭通分行提供担保。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十八条的规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押；以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押；未按规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》所涉土地的建设用地使用权及地上建筑物已依法抵押给抵押权人农行昭通分行，昭通市国土资源局的登记行为违反了物权法的规定。其次，《云南省土地登记条例》第十五条第一款（三）项规定，“…地上建筑物、附着物而限制土地权利的”应当中止登记，即因该宗土地上的建筑物已进行了抵押，权利受到限制，昭通市国土资源局应当对之进行审查而审查不当。该条例第二十七条第二款规定，“办理土地抵押登记，应当提交下列资料：（一）土地他项权利申请书；（二）法人、法定代表人证明、个人身份证明；（三）土地使用证、地上、地上建筑物物权属证明；（四）主合同和抵押合同；（五）土地估价报告及相关资料。”昭通市国土资源局对是否有土地估价报告应当进行审查而未审查，有可能导致其他权利人的权利受损，亦有违法性。该条例第二十四条规定，土地登记部门对符合登记条件的应当进行公告，公告期为30日，而昭通市国土资源局对进行登记的行政行为并未提供证据证明已进行了公告，属程序违法。昭通市国土资源局作出的昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》适用法律错误，程序违法，应予撤销。据此，再审判决：一、维持本院（2016）云06行终100号行政裁定的第一项，即一、撤销巧家县人民法院（2016）云0622行初16号行政判决；二、撤销本院（2016）云06行终100号行政裁定第二项，即二，驳回上诉人昭通众邦置业有限公司的起诉；三、撤销被申请人昭通市国土资源局昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》。检察机关抗诉的主要理由：昭通市中级人民法院（2018）云06行再1号行政判决适用法律、法规错误。首先，众邦公司和朱凤龙向昭通市国土资源局申请办理土地使用权抵押登记提供的材料符合要求。《土地登记办法》第三十六条规定，“依法抵押土地使用权的，抵押人和抵押权人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条规定，“自然人、法人或者其他组织为保障其债权的实现，依法以不动产设定抵押的，可以由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要资料，共同申请办理抵押登记。”根据这些规定，申请土地使用权抵押登记应当提供的材料包括，不动产权属证书、抵押合同、主债权合同及相关证明材料。其次，虽然《云南省土地登记条例》是我省人大常委会制定的关于我省土地登记的规范性法律文件，根据该条例第二十七的规定，办理土地使用权抵押登记还应当提供土地上建筑物和附着物的权属证明及土地估价报告，但仍然不能适用该地方性法规。理由为，一、该条例为地方性法规，与《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例实施细则》两部门规章相冲突。《中华人民共和国立法法》第九十五条规定，“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”在未履行该程序之前，再审判决就适用了该地方性法规不符合法律规定。二、《中华人民共和国物权法》第十三条规定，“登记机构不得有下列行为：（一）要求对不动产进行评估…”《云南省土地登记条例》要求申请土地使用权抵押登记提供土地估价报告与物权法的规定明显相悖。其三，法律并未明确规定房地分开抵押无效，而是规定了实现抵押权的顺序。《中华人民共和国物权法》第一百九十九条规定，“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款应当依照下列规定清偿：（一）抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；（二）抵押权已登记的先于未登记的受偿；（三）抵押权未登记的，按照债权比例清偿。”《中华人民共和国担保法》第五十四条规定，“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押物所得的价款按照以下规定清偿：（一）抵押合同以登记生效的，按照抵押物登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；（二）抵押合同自签订之日起生效的，该抵押物已登记的，按照本条第（一）项规定清偿；未登记的，按照合同生效时间的先后顺序清偿，顺序相同的，按照债权比例清偿。抵押物已登记的先于未登记的受偿。”《云南省土地登记条例》第二十七条第三款规定，“同一宗土地依法多次抵押时，以收到抵押登记申请的先后顺序办理抵押登记。”再审认为昭通市国土资源局对涉案土地使用权的抵押登记违反物权法的规定，适用法律错误。朱凤龙再审称：昭通市中级人民法院的再审判决适用法律错误。依法，同一物权可以多次进行抵押。《云南省土地登记条例》第二十七关于办理土地使用权抵押登记应当提供土地估价报告的规定，与上位法《中华人民共和国物权法》的规定相矛盾，不能适用。众邦公司的起诉已超过法律规定的起诉期限。因此，请求撤销昭通市中级人民法院（2018）云06行再1号行政判决，改判驳回众邦公司的诉讼请求。昭通市国土资源局再审称：昭通市中级人民法院的再审判决认定事实不清，适用法律错误。昭通市国土资源局是根据朱凤龙和众邦公司的共同申请作出的土地抵押权登记，众邦公司对土地抵押权登记的内容、时间是明知的，不存在应当告知其诉权、起诉期限的情形，众邦公司的起诉已超过法律规定的起诉期限。昭通市国土资源局对涉案土地使用权的抵押登记符合法律规定、程序合法。因此，请求人民法院依法判决。众邦公司再审称：根据《云南省土地登记条例》的规定，办理土地使用权抵押登记应当提交地上建筑物、附着物权属证明。朱凤龙和众邦公司申请涉案土地使用权抵押登记未提交地上建筑物、附着物权属证明，所提供的材料不符合规定。依法，土地使用权和地上建筑物应当一并抵押，朱凤龙和众邦公将土地和地上建筑物分别向不同行政机关申请抵押登记不符合法律规定。再审判决适用法律正确，检察机关的抗诉理由不能成立。因此，请求维持昭通市中级人民法院的再审判决。本院再审查明：2015年7月3日与朱凤龙签订1500万元《借款协议》的是众邦公司当时的法定代表人熊清泉，而非众邦公司；众邦公司是为朱凤龙对熊清泉享有的债权提供抵押担保，而非为朱凤龙对众邦公司享有的债权提供抵押担保。其余案件事实与原审认定的事实一致。本案再审争议的焦点是：众邦公司的起诉是否已超过法定起诉期限；众邦公司的诉讼请求是否应当支持。本院再审认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，昭通市国土资源局于2015年7月9日作出昭市他项（2015）第00037号《土地他项权利证明书》后，没有将《土地他项权利证明书》颁发给众邦公司，告知其诉权和起诉期限。众邦公司于2016年5月9日向云南省昭通市昭阳区人民法院提起本案行政诉讼，没有超过司法解释规定的2年起诉期限。根据《中华人民共和国物权法》第一百九十九条、《中华人民共和国担保法》第五十四条的规定，同一财产可以向二个以上债权人抵押，只不过拍卖、变卖抵押物所得价款清偿债权的顺位不同而已。本案中，虽然众邦公司在为朱凤龙与熊清泉的债权债务用自己享有使用权的昭通市昭阳区291号土地设定抵押权之前，众邦公司已用该土地上的房屋为农行昭通分行设定了抵押权，根据法律规定应视为众邦公司已用该土地及地上的房屋一并为农行昭通分行设定了抵押权，但众邦公司再次用该土地为朱凤龙与熊清泉的债权债务设定抵押权并不违反法律规定。根据国土资源部《土地登记办法》第三十六条、《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条的规定，办理土地使用权抵押登记应当提供的材料包括土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料。本案中，朱凤龙和众邦公司向昭通市国土资源局申请涉案的土地使用权抵押登记时提供了土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，符合相关规定。朱凤龙和众邦公司申请土地使用权抵押登记未提供地上建筑物、附着物权属证明及土地估价报告，不违反法律、法规的规定；而且，根据《中华人民共和国物权法》第十三条的规定，办理不动产登记，登记机构不得要求对不动产进行评估。因此，昭通市国土资源局根据朱凤龙和众邦公司的土地使用权抵押登记申请，对其提供的土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料审核后予以核准登记的行为符合法律规定；众邦公司请求判令昭通市国土资源局撤销昭市他项（2015）第00037号土地他项权利证明书及昭通市昭阳区青年路291号土地使用权抵押登记的诉请不能成立。综上，云南省人民检察院的抗诉有理，应予支持；云南省昭通市中级人民法院再审判决、二审裁定错误，应当撤销；云南省巧家县人民法院的一审判决正确，应予维持。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2018）云06行再1号行政判决、（2016）云06行终100号行政裁定；二、维持云南省巧家县人民法院（2016）云0622行初16号行政判决。原二审案件受理费50元，由昭通众邦置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 洪一军审判员唐美泉审判员王静二〇一九年十一月一日书记员 达      艳      娇