甘肃省甘南藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘30行初2号 原告张连斌，男，汉族，甘肃省临洮县人，住临洮县，个体工商户，系合作市繁绿苑苗木基地负责人。 委托诉讼代理人贺耀英，甘肃雪山律师事务所律师。 被告合作市人民政府，住所地：甘南藏族自治州合作市。 法定代表人周梅，系该市市长。 出庭负责人杨清华，男，系该市常务副市长。 委托诉讼代理人屠建学，兰州黄河律师事务所律师。 原告张连斌因不服合作市人民政府作出的合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2019年8月21日向本院提起诉讼。本院于2019年9月6日登记立案受理后，于2019年9月7日向被告合作市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告张连斌、委托诉讼代理人贺耀英，被告合作市人民政府出庭负责人杨清华、委托诉讼代理人屠建学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告合作市人民政府于2019年7月24日作出合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为合作市自然资源局与原告张连斌合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组于2019年4月8日就已签订《土地征收协议书》，直至2019年7月才提起复议申请，超过复议期限，该申请已过复议时效，以不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，遂作出合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告张连斌的复议申请决定不予受理。 原告张连斌的诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销被告作出的合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为；2、责令被告依法受理原告行政复议申请并作出行政复议决定；3、诉讼费用由被告承担。事实及理由：原告请求确认合作市自然资源局与合作市当周街上、下知和么村委会签订的《土地征收协议书》及合作市自然资源局强制征收原告具有合法土地使用权的行政行为违法一案，原告于2019年7月19日向被告提起行政复议申请。被告于2019年7月24日作出合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告的申请超过复议期限，已过复议时效，故提起诉讼。1、合作市自然资源局组织实施土地征收，必须要发公告并进行权属登记，而合作市自然资源局与合作市当周街上、下知和么村委会签订的《土地征收协议书》时，事前、事中、事后都没有进行公告，也没有以任何形式通知拥有合法土地使用权的申请人办理征地补偿登记，应视为被告自始就不知道该具体行政行为，自然不存在经过复议时效的情况。2、对涉及具体行政行为侵犯合法的土地使用权的争议，应当先进行行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。现被告的不予受理决定书不仅剥夺了原告的行政复议权，也剥夺了原告的行政诉讼权，导致原告的权利无从救济。据上。被告的不予受理行政复议决定书事实不清，适用法律错误，请求法院依法撤销被告作出的合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》,责令被告依法受理原告行政复议申请并作出行政复议决定。 被告合作市人民政府辩称：1、答辩人对被答辩人的行政复议申请作出不予受理决定，程序合法、适用法律正确。本案土地征收行为发生的时间是2019年4月16日，但被答辩人的申请复议时间为2019年7月19日，超过了申请复议法定期限，答辩人驳回其申请符合法律规定。该征收行为的征收人为合作市自然资源局，被征收人为涉案土地合法所有人合作市当周街南木楼村民委员会上、下知合么村村民小组，涉案土地合法使用权人为前述村民小组村民，双方就土地征收达成合意并签字盖章确认的时间是2019年4月16日，为行政相对方知道具体行政行为发生的日期。无论行政相对人是否对涉案土地征收行为提起行政复议，其起算日期应为2019年4月8日。2、被答辩人不是本案基础行政行为适格相对人，无权单独申请行政复议。提起行政复议的当事人只能是具体行政行为的相对人，利害关系人可以作为第三人参加行政复议。本案中，合作市当周街道上、下知合么村村民小组及该村村民是涉案土地行政征收行为的相对人，因此，对征收行为不服的，只有合作市当周街道上、下知合么村村民小组及该村村民提起行政复议，被答辩人无权单独提起行政复议，故其不是适格的行政复议申请人。再者，由于土地所有权人和使用权不但与合作市自然资源局签订了《土地征收协议》，而且该协议已经履行完毕，同时涉案土地上的国建建设项目也已顺利完成。因而，季就是本案土地征收行为的直接行政相对人也丧失了其复议申请人资格。3、本案发生纠纷的基础行政行为亦符合法律规定，不存在违法之处。本案的具体行政行为是合作市自然资源局针对合作市南木楼村知合么自然村的征收行为。在征地工作进程中，合作市自然资源局向知合么自然村发布了《合作市自然资源局关于征收土地的公告》和《合作市自然资源局征地补偿安置方案公告》，并多次召开村民代表大会，征求和协商征地安置补偿事宜。双方于2019年4月16日达成《土地征收协议书》。协议书约定的内容是双方真实意思表示，也符合国家法律规定，故涉案土地征收行为合法。本案实质上是土地流转合同纠纷，双方对补偿等有合同约定，若对合同的履行及解除等不服，可启动民事救济渠道，现启动行政复议及诉讼是对行政复议及行政诉权的滥用。综上所述，因被答辩人超过法定行政复议申请期限，且其不是适格的行政复议申请主体，答辩人依法依规履行了职责，应依法驳回被答辩人提出的不合理诉讼请求或裁定驳回起诉。并由被答辩人承担本案全部的诉讼费用。 原告张连斌在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：土地集中流转租赁合同，证明目的：1、证明原告对土地享有合法的使用权和承包经营权；2、被告在征收时就知道土地流转了，但是在作出具体行政行为时却有意忽略了原告的权利。 第二组证据：营业执照、税务登记证，证明目的：证明张连斌在土地流转以后进行苗木种植是完全合法的，属于国家许可。 第三组证据：录音优盘一份，证明目的：通过和上下知合么村村主任才项杰的聊天记录得知，合作市人民政府并未进行公告。 第四组证据，照片四张，证明目的：证明种植了苗木，被告组织施工对苗木毁坏的现场情况。 第五组证据：不予受理复议申请决定书，证明目的：我方是依法复议，依法起诉。 第六组证据：土地征收协议书，证明目的：证明了2019年6月13日才知道有这份协议，在这之前之后合作市政府都没有以任何形式对我方进行过告知。 经庭审质证，被告合作市人民政府对第一组证据《土地集中流转租赁合同》的真实性没有异议，对合法性有异议，对证明目的有异议。土地流转没有按照相应的法定程序流转，种植苗木在法律上有严格规定，截至目前，原告并未提交相关证明；土地集中流转租赁合同恰恰说明涉案土地征收的行政相对人应该是知合么村，知合么村民小组有告知义务，土地征用事宜应该由甲方洽谈。第二组证据《营业执照》、《税务登记证》的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，合同的当事人是张连斌，但是业主是繁绿苑苗木基地，营业执照、税务登记并未表明你就具备了苗木种植的资格，营业执照最下面的经营范围里有标注按许可证经营，但是我方没见到原告方的许可证。第三组证据录音和第四组照片由于原告当庭提交，超过法定举证期限，故不予质证。第五组证据《不予受理复议申请决定书》的真实性、合法性均无异议。第六组证据《土地征收协议书》的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，协议有签字，有盖章，行政征收和原告无关系。 本院对上述证据认证如下：原告提交的土地集中流转租赁合同、土地征收协议书、营业执照、税务登记证、不予受理复议申请决定书，被告合作市人民政府对其真实性无异议，合议庭当庭予以认定。录音及照片已过举证期限，且被告不同意质证，故不予采纳。 被告合作市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：《土地征收协议书》、当周街道办上下知合么村征地草图，证明目的：1、张连斌不是本案所涉行政复议适格主体；2、本案行政复议的适格主体是村委会或者村民；3、行政相对人知道土地征收行为发生的日期最迟为2019年4月16日。 第二组证据：土地集中流转租赁合同，证明目的：证明原告与第三人就涉案土地在政府征收时如何处理进行充分约定，即“土地征用事宜由流转合同中的甲方与政府洽谈”。 第三组证据：《合作市自然资源局关于征收土地的公告》、《合作市自然资源局征地补偿安置方案公告》，上下知合么村村民领款证明，证明目的：征收土地公告发布时间是2019年3月18日，补偿安置方案公告2019年4月3日。 第四组证据：州政发【2019】29号文件、合政发【2019】54号文件、合法改字【2019】187号文件、州发改投资【2019】182号文件，证明目的：证明了征地程序和相关的项目建设是合法的。 第五组证据：上下知合么村村民领款证明，证明目的：领款的事实。 经庭审质证，原告张连斌对第一组证据《土地征收协议书》、当周街道办上下知合么村征地草图的真实性和合法性没有异议，对证明目的有异议，根据第六条第二款，能完全清楚证明地上有附着物，当时政府征收时就知道这块土地已经集中流转了。第二组证据《土地集中流转租赁合同》的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议。1、通过土地流转租赁合同能够证明原告依法取得了合法的使用权；2、关于合同第三条，我们认为是不合适的，但是不影响整体合同效力，第一，这个条款和土地管理法、物权法是相悖的，我们的权利由别人代为行使是不对的，第二，地上附着物的补偿是法律明文规定的，不是政府来规定的。最后，没有任何人来通知原告方对苗圃进行清理。第三组证据《合作市自然资源局关于征收土地的公告》、《合作市自然资源局征地补偿安置方案公告》，上下知合么村村民领款证明的真实性和合法性关联性都有异议，这些公告不真实，这些可能是后来做的，因为当时没有张贴，原告和上下知合么村村民都未见过。这两个公告都是违法的，征地四十亩没有相关手续，两个公告必须要把对该行政相对人的救济途径告知清楚，恰恰两个公告都未进行过告知，程序上都有瑕疵，更为荒唐的是，明明四十亩土地上种植的是苗木，但是在补偿安置协议上写的却是毛地，没有附着物，公告是无效的，其严重侵害了原告的合法权利。第四组证据州政发【2019】29号文件、合政发【2019】54号文件、合法改字【2019】187号文件、州发改投资【2019】182号文件的真实性和合法性不过多评论。1、该项目涉及7个亿合作市对该项目有没有权利立项审批，征地35公顷以上按照法律规定要报请国务院审批，对涉及的征地审批有异议。第五组证据：上下知合么村村民领款证明的真实性无异议，合法性和关联性有异议，打款凭证上的金额1390400元和补偿协议上的金额1040000元有出入。 本院对上述证据认证如下：原告张连斌《土地征收协议书》、当周街道办上下知合么村征地草图和土地集中流转租赁合同，以及州政发【2019】29号文件、合政发【2019】54号文件、合法改字【2019】187号文件、州发改投资【2019】182号文件的真实性无异议，合同当庭予以认定。对于《合作市自然资源局关于征收土地的公告》和《合作市自然资源局征地补偿安置方案公告》是为征收土地所需的文件，虽然原告张连斌称没有看到，但不影响公告的合法性和真实性，故予以认定。 经审理查明，原告张连斌与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组签订《土地集中流转租赁合同》，租赁期五年，即2015年4月12日起至2020年4月12日。协议约定：土地租赁期间，如遇政府征用土地，合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组需提前通知张连斌，张连斌需按照征地范围及时处置地上附着物（树苗），并按期交还土地；若确实给张连斌造成现实损失，且政府明文规定补偿事宜，按规定办；土地征用事宜由合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组与政府洽谈。因第四届丝绸之路（敦煌）国家文化博览会暨第九届敦煌行·丝绸之路国际旅游节在合作召开，需征用合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组土地，用于场馆建设。2019年3月28日，合作市自然资源局发布《征收土地的公告》，2019年4月3日发布《征地补偿安置方案公告》。2019年4月16日，合作市自然资源局与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组通过协商，签订《土地征收协议书》，合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组同意接受合作市自然资源局征收土地标准，并同意采取货币方式予以补偿。同时约定补偿村民小组土地集中流转租费每年每亩1000元，按两年计算，补偿费一次性付清，合作市自然资源局给合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组补偿征地补偿费960000.00元和土地集中流转租费80000.00元，共计1040000.00元。2019年4月26日，合作市人民政府当周街道办向合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组支付征地补偿费及土地集中流转租费1040000.00万元。合作市发展和改革局根据甘南藏族自治州发展和改革委员会《关于甘南州“一会一节”场馆建设项目立项的批复》发出通知，要求合作市文体广电和旅游局开展各项前期准备工作。2019年7月19日，张连斌对合作市自然资源局征收其承包的土地行为不服提起行政复议。被告合作市人民政府认为，合作市自然资源局与原告张连斌合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组于2019年4月8日就已签订《土地征收协议书》，直至2019年7月才提起复议申请，超过复议期限，该申请已过复议时效，以不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，遂作出合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》。张连斌不服该决定书向本院起诉。 本院认为，本案的争议焦点是：原告张连斌的复议申请是否超过法律规定的申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，被告合作市人民政府在《不予受理行政复议申请决定书》中仅认定了其与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组签订协议时间及动工时间，而作为该土地集中流转租赁合同的相对人张连斌何时知道该征收行为没有证据予以证明，且被告合作市人民政府做出的征收土地公告也没有证据证明何时何地张贴，也无证据证明合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组告知原告张连斌征收土地的事宜。被告合作市人民政府以《土地征收协议书》、《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》等相关批复文件、通知进行抗辩的理由不充分，应承担举证不能的法律后果。 关于被告合作市人民政府辩称原告张连斌不是本案具体行政行为适格相对人的理由。经审理认为，被告合作市人民政府针对原告张连斌作出不予受理行政复议申请决定，原告张连斌作为不予受理复议申请决定相对人提起诉讼，符合法律规定，也属于人民法院行政诉讼案件受案范围，故被告合作市人民政府的认为原告张连斌不是本案具体行政行为适格相对人的理由不能成立，应予驳回。 综上，原告张连斌诉称于2019年6月13日知道被告合作市人民政府作出征收土地的具体行政行为的理由成立，其提出复议申请并未超过法定的复议申请期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决如下： 一、撤销合作市人民政府合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》； 二、责令被告合作市人民政府重新作出行政复议决定。 案件受理费50元，由被告合作市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审判长  穆峰林 审判员  包瑞芝 审判员  郭丽华 二〇一九年十一月六日 书记员  梁 强