山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁03行终251号 上诉人（原审原告）王厚利，男，1972年7月25日出生，汉族，住淄博市周村区。 被上诉人（原审被告）淄博市周村区人民政府永安街街道办事处，统一社会信用代码11370306K21218143Y。住所地：淄博市周村区新建中路**。 法定代表人高扬，主任。 委托代理人徐丙源，淄博市周村区人民政府永安街街道办事处工作人员。 上诉人王厚利因与被上诉人淄博市周村区人民政府永安街街道办事处（以下简称“周村永安办事处”）行政协议一案，不服山东省淄博市周村区人民法院(2019)鲁0306行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定，2018年11月6日，被告周村永安办事处作为甲方、原告王厚利作为乙方签订《拆迁补偿协议书》，内容为：经双方协商，依据《中华人民共和国合同法》及相关法律法规，就乙方位于周村区东门路1278号的厂房等地上附属物的补偿事宜，达成如下协议：经双方共同清点，评估确认，补偿款共计1613171.00元；本协议签订3日内，甲方向乙方支付补偿款项100万元，乙方在约定时间内搬迁完毕并交钥匙后，甲方付清余款；合同签订后，乙方不能以任何理由增加拆迁范围内地上附属物的补偿费，乙方在2018年11月8日前搬迁完毕，向甲方交钥匙，由甲方负责对乙方的地上附属物拆除；补偿到位后，乙方不应再向甲方和灯塔民族社区提出任何要求。另该协议还约定了其他违约等事项。合同签订后，被告于2018年11月6日、11月9日向原告支付100万元、613171.00元，原告搬出后涉案建筑物被拆除。涉案建筑物没有土地使用证、房屋所有权证。另查明，2018年1月25日，被告对周村区灯塔民族社区有关企业作出《土地征收与房屋拆迁通知》，决定对永安街街道灯塔社区范围内220亩土地进行集中征收。2018年5月3日，原告以其位于周村区东门路1278号的厂房在此征收范围内，提起行政诉讼，请求撤销该通知。2018年9月12日，周村区人民法院作出（2018）鲁0306行初23号行政判决，确认该通知无效。 原审法院认为，本案争议的焦点是：1.《拆迁补偿协议书》的性质，即该协议是行政协议还是民事合同。2.周村永安办事处是否具有行政主体资格。3.《拆迁补偿协议书》的效力问题。一、关于《拆迁补偿协议书》的性质问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是行政协议。本案中，被告基于行政管理的目标，因土地征收、建设用地的需要征用涉案土地，在履行职责过程中，从而与行政相对人王厚利就该用地上附属物的补偿事宜，在协商一致的基础上，签署了《拆迁补偿协议书》，设定了相应的权利义务关系，具备行政协议的基本要素，符合行政协议的本质特征，属于行政诉讼的受案范围。被告认为《拆迁补偿协议书》是民事合同的辩解意见不成立。二、关于周村永安办事处是否具有行政主体资格问题。被告作出的《土地征收与房屋拆迁通知》载明“为进一步整合现有土地资源，提高土地利用效率，经区委、区政府及国土部门同意，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）及省、市有关法律、法规，根据城市整体规划，决定对永安街街道灯塔社区范围内220亩土地进行集中征收。”周政发（2018）21号《周村区人民政府关于周村区棚户区改造房屋搬迁与补偿工作的指导意见》规定，本指导意见所称的房屋搬迁实施单位为各镇政府、街道办事处和相关村居。房屋搬迁与补偿协议由搬迁实施单位与被搬迁人签订。本案中，根据上述内容及规定被告具有对其行政区域内房屋搬迁补偿的行政职责，被告与原告签订协议所产生的相应法律责任应由被告承担，周村永安办事处具有行政主体资格。三、关于《拆迁补偿协议书》的效力问题。行政协议既有行政性又有合同性，作为行政协议的双方当事人应当遵循平等、公平、诚实信用、依约履行等合同原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，《拆迁补偿协议书》事前经双方当事人协商一致，其内容是双方真实意思表示，且不违反国家法律、法规和政策的规定，因而是合法有效的行政协议。协议签订后，双方均按照协议内容全面履行了支付价款、搬迁、拆除等内容，未存在违约的情形。原告提供的证据不能证明被告就涉案协议存在“恐吓和施压”等行为导致重大且明显违法及法律规定的合同无效的情形下；原告在不能提供涉案建筑物土地使用证、房屋所有权证合法有效证据的情况下；原告在没有事实根据证明被诉协议侵犯其合法权益情况下，主张涉案协议没有按照法律规定的补偿方式和标准对其进行安置补偿等理由，要求确认涉案协议无效，于法无据。综上，原告王厚利的诉讼请求和理由，依法不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决：驳回原告王厚利的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王厚利负担。 上诉人王厚利不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、根据原审判决中“根据城市整体规划，决定对永安街街道灯塔社区范围内220亩土地进行集中征收”，本案明显是一起集体土地征收行为。根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》的规定，征收土地应依法定程序批准后，进行评估、公告，出具安置补偿方案等，并应给予安置补偿。本案所涉及土地征收程序并没有任何合法征收手续，原审判决仅仅根据被上诉人作出的通知来认定征收程序的合法性，明显错误。2、按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收程序也依法应当由市、县人民政府作出房屋征收决定之后，确定征收实施机关进行征收，而本案被上诉人在诉讼中并未提交任何合法征收手续，其实施的征收程序没有任何法律依据。3、根据原审判决认定的三个争议焦点问题，能够确定涉案协议书属于行政协议，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，签订补偿安置协议的主体是永安办事处。《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述法律规定，主管机关批准征收，是作为实施机关进行征收的依据。就本案而言，根据原审判决认定的事实，可以确定是由被上诉人作为征收机关实施征收，为完成行政职责而签订的协议书，其前提就是必须有合法征收行为。无论是按照集体土地征收还是按照国有土地上房屋征收，首先应当取得主管机关的征收批准文件为前提。但是在整个诉讼中，被上诉人并未提交任何合法征收的手续文件，相反，上诉人庭审中提交的淄博市周村区人民法院作出的（2018）鲁0306行初23号行政判决书，能够充分证明被上诉人实施的征收行为没有合法征收文件，没有法律依据。综上，上诉人认为被上诉人以房屋征收为由进行征收，与上诉人签订涉案协议书没有事实和法律依据，应属无效协议。请求：1、撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人周村永安办事处二审中未发表答辩意见。 双方当事人提供的证据与原审一致。经过审理，二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，涉案的《拆迁补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政目标，与行政相对人达成的具有行政法上权利义务内容的补偿协议，应当属于行政诉讼的受案范围。涉案《拆迁补偿协议书》签订过程中，上诉人在协议上签字行为的法律意义是自愿接受补偿安置条件，其应对自己的行为承担法律责任。上诉人领取补偿款的事实，能够印证对涉案协议的认可，涉案补偿协议是双方真实意思表示，且该协议双方已经按约定履行完毕。上诉人诉请原审法院判令涉案补偿协议无效，缺乏事实根据和法律依据。本案审理的焦点是涉案补偿协议的效力问题，上诉人所称的土地征收问题并非本案审理范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人王厚利负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  张 丽 二〇一九年十一月二十五日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼