辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终525号上诉人(原审原告)大连寺冈重工有限公司，住所地辽宁省大连市旅顺口区双岛湾街道艾子口村。法定代表人龚靖，该公司总经理。委托诉讼代理人刘艳、郭珈辰，辽宁宪御律师事务所律师。上诉人（原审原告）大连寺冈机械工程有限公司，住所地辽宁省大连市旅顺口区双岛湾街道艾子口村。法定代表人龚靖，该公司总经理。委托诉讼代理人刘艳、郭珈辰，辽宁宪御律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市旅顺口区双岛湾街道办事处，住所地辽宁省大连市旅顺口区双岛湾路**。法定代表人李忠民，该办事处主任。委托诉讼代理人李雷，该办事处职员。委托诉讼代理人王世忠，辽宁方槊律师事务所律师。上诉人大连寺冈重工有限公司（以下简称“重工公司”）、大连寺冈机械工程有限公司（以下简称“机械公司”）因与被上诉人大连市旅顺口区双岛湾街道办事处行政协议一案，不服大连市中山区人民法院（2018）辽0202行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托诉讼代理人刘艳、郭珈辰，被上诉人委托诉讼代理人李雷、王世忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告寺岗重工公司、原告寺岗机械公司作为被告招商引资项目单位，于2009年4月9日与被告签订《协议书》，协议约定：甲方旅顺口区双岛湾街道办事处/乙方大连寺岗重工有限公司、大连寺岗机械工程有限公司，甲方同意乙方在旅顺口区××××村征用面积88777.93平方米的土地作为新建工厂的工业用地。对于乙方支付的全部土地出让金中按规定返还给甲方的部分，甲方承诺扣除甲方及艾子口村为该项目合理支出的费用(需经有关部门审核)，其余部分在返还甲方后十日内一次性足额返还给乙方用于乙方作为该项目投入的基础配套设施建设。作为特殊时期引进的项目，本着互惠互利的原则甲方同意采取不同方式逐年对乙方进行奖励优惠，优惠总额为土地出让金净收益部分(扣除第四条先期返还部分)。1、税收奖励每年按乙方对甲方共同形成财力的20%额度进行奖励。2、甲乙两方确认以上结算方式为每年结算一次。2010年5月21日，原告大连寺冈重工有限公司与被告签订《基础设施建设资金划分协议》，约定：“区土地出让金返还用于艾子口村工业园区基础设施配套共计1772.6万元，由于寺冈重工公司已投入基础设施配套资金，按照双方协议书规定及区政府要求，该出让金返还给双岛湾街道办事处后，再划分到大连寺冈重工有限公司。双方共同协商，同意大连寺冈重工有限公司划分1100万元，双岛湾街道划分672.6万元。”2010年5月26日，被告将1100万元实际支付给原告寺冈重工公司。2010年9月14日，原告大连寺冈重工有限公司与被告签订《借还款协议》，甲方寺岗重工公司/乙方双岛湾街道，协议约定：“按照2009年4月9日甲乙双方签订的出让金退还奖励协议，以及2010年5月21日签订的《基础设施建设资金划分协议》，甲乙双方在共同遵守上述两项协议条款的基础上，乙方视财力情况力争在五年内安排672.5万元税收奖励，以支持企业的生产建设。乙方同时承诺313.5万元自2010年10月其所生成的利息，当年内按同期银行贷款利率付给甲方。”2014年4月3日，二原告向被告提交双方之间往来、出让金返还款及税收的说明，该说明提出：“被告应按协议支付原告借款余额13.5万元、返还基建款项672.6万元、税收奖励1296084.27元”。被告于2014年12月22日确认收到原告的索款说明，注明“领导研究后回复”，被告至今未对该说明予以回复。2015年5月10日，国务院出台《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，通知明确“各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策……，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。”二原告对被告至今未按协议支付奖励款的行为诉至法院，请求判令被告按协议支付款项。原审法院认为，案涉协议为政府部门鼓励招商引资作出的行政允诺行为，属行政协议纠纷，被告大连市旅顺口区双岛湾街道办事处作为旅顺口区人民政府授权机构，其职能范围包括招商引资，具备案涉协议签订的主体资格。原告寺岗重工公司、寺岗机械公司与被告双岛湾街道签订的《协议书》、原告寺岗重工公司与被告签订《基础设施建设资金划分协议》系双方当事人真实协商意思表示，没有违反法律、法规的禁止性规定，该协议依法成立，合法有效。双方签订的《借还款协议》虽名为借款，实为原告寺岗重工公司与被告之间的往来项目款项和奖励款的约定，该协议也合法有效。2009年4月9日，二原告与被告签订《协议书》第四条约定“对于乙方支付的全部土地出让金中按规定返还给甲方的部分，甲方承诺扣除甲方及艾子口村为该项目合理支出的费用(需经有关部门审核)，其余部分在返还甲方后十日内一次性足额返还给乙方用于乙方作为该项目投入的基础配套设施建设”、第五条“作为特殊时期引进的项目，本着互惠互利的原则甲方同意采取不同方式逐年对乙方进行奖励优惠，优惠总额为土地出让金净收益部分”。结合2010年5月21日签订的《基础设施建设资金划分协议》可知，案涉土地出让金净收益为1772.6万元，被告为该项目合理支出的费用为672.6万元，扣除该部分，返还给原告用于该项目投入的基础配套设施建设部分为1100万元。该笔资金已于2010年5月26日支付给原告寺岗重工公司，寺岗重工对此没有异议。至于剩余672.6万元的奖励和原告诉求的税收奖励，2010年9月14日《借还款协议》中，原告与被告补充约定：“被告视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励”。根据该条约定，本院认为是原、被告双方之间的合意，也是对原、被告间2009年4月9日签订《协议书》第五条税收奖励的进一步补充，既然为奖励，就不是必全然的退税，而是原告具备一定的奖励条件后，在政策和财政允许情况下，给予的资金奖励。协议中“视财力情况”、“力争”皆为不确定状态，被告未肯定许诺原告该税收奖励确定给付，而是被告根据自己的财力情况争取给付，该约定实际上是原告同意被告关于该税收奖励给付的行政优益权，且按照国务院出台的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，已兑现的税收奖励不溯及既往，未兑现的需要报备后执行，被告因国务院新的通知发布致协议未全部履行，被告应对原告的协议履行情况和“说明”给出明确意见，便于原告权利的保护。现二原告主张被告按协议履行奖励款无事实依据，对此请求本院不予支持。关于被告主张原告超过法定起诉期限一节，2014年4月3日原告向被告请求履行协议，被告于2014年12月22日回复原告研究后反馈，基于对行政机关的信赖，当事人等待行政机关是否继续履行协议或者协调履行的期限，是被告行政行为的迟延履行状态，非行政行为结束的届满时间。被告主张其于2014年末2015年初已口头回复原告，原告对此予以否认，本院认为被告对原告起诉期限超出法定时间的抗辩，应负举证责任，被告未证明原告起诉超过法定起诉期限，应承担举证不能的责任，故被告主张原告超过起诉期限一节，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大连寺冈重工有限公司、原告大连寺冈机械工程有限公司的诉讼请求。上诉人重工公司、机械公司向本院提出上诉请求：请求依法撤销大连市中山区人民法院（2018）辽0202行初33号行政判决，依法发回重审或依法改判被上诉人向上诉人重工公司支付奖励款2，123，915.01元，向上诉人机械公司支付奖励款473，357.40元。事实与理由：一、一审判决前后矛盾，既然判决上诉人与被上诉人之间的行政协议有效的前提下，被上诉人就应本着诚信原则全面履行合同义务，向上诉人支付奖励款。根据行政诉讼法的相关规定，行政协议的履行同样适用合同法的规定。根据合同法第六条和第八条的规定，被上诉人有义务诚实信用全面履行合同。因此，一审判决既然判决上诉人与被上诉人之间的行政协议有效的前提下，被上诉人就应本着诚信原则原则全面履行双方所签订的一系列协议义务，应向上诉人重工公司支付奖励款2，123，915.01元，向上诉人机械公司支付奖励款473，357.40元；二、一审法院错误理解“视财力情况”和“力争”的含义，一审认定“视财力情况”和“力争”是不确定概念是错误的。2010年9月14日《借还款协议》中表述：“视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励”，这里的“视财力情况”和“力争”均为“五年内”定语，而不是672.6万税收奖励定语。该“视财政情况”和“力争”是五年内安排意思，而不是不给予奖励672.6万元税收奖励的意思，是具有确定性的。也就是说，被上诉人在五年内总计给予上诉人税收奖励672.6万元，但是每年给予多少是根据财政情况来确定的，每年可能多，也可能少，但无论如何，被上诉人在5年内是会给付完毕的。实际履行也是如此。截止到上诉人起诉本案止，自2010年9月14日《借还款协议》签订开始计算，已经超过5年，被上诉人违背诚信原则。一审法院断章取义理解“视财政情况”和“力争”，有失公平，导致判决错误；三、一审法院驳回上诉人诉讼请求，有违当下的法律法规规定和营商环境政策精神，是对大连营商环境的破坏。大连市旅顺口区双岛湾街道办事处辩称：不同意上诉人的上诉请求。一审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，应当依法维持。一、一审判决行政协议有效与判决驳回上诉人的诉讼请求并不存在矛盾。上诉人与被上诉人之间签订的行政协议合法有效，但该协议中权利义务的约定不明确，也就是说，协议中对被上诉人义务的约定是附条件的，未到达约定条件的，被上诉人不存在协议义务，上诉人的诉讼请求就不能成立。故一审法院驳回上诉人的诉讼请求，与认定行政协议的效力之间并不存在矛盾；二、上诉人对“视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励”的理解是错误的。《借还款协议》约定的被上诉人“视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励”，不是确定的义务，是附条件的义务。首先应考虑的是被上诉人的财力情况，在财务不允许的情况下，无法进行奖励。现被上诉人不具备给予上诉人奖励的财务能力，未达到给予奖励的条件。其次，协议约定的是“力争”，并非确定的义务，在被上诉人不具备能力的情况下，是不具备履行义务的条件。第三，“视财力情况力争”均是指的672.6万元奖金，并非上诉人主张的指“五年”，“五年”属不需要“视财务情况”，也不需要“力争”就能够实现的；三、一审法院判决符合现行法律、法规和政策规定。一审法院判决结果符合合同法及司法解释、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)、《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号)的规定。上诉人与被上诉人在协议中并没有约定具体、明确、无争议、可履行的优惠政策，对约定不明确或附条件的，只有进一步明确或条件成立时才应当履行。现被上诉人已明确告知上诉人被上诉人的财力情况无能力安排672.6万元的税收奖励；四、上诉人现已不实际经营，多年来未产生税收、就业和社会效益，也没有为地方政府的经济发展作出贡献。被上诉人已给予上诉人的土地出让金返还以及投入基础设施资金、拆迁资金等，为上诉人的生产经营创造了优惠的条件和环境，但上诉人对当地经济作出的贡献与被上诉人给予的优惠政策不对等，已给被上诉人造成了经济损失。故一审法院认定事实清楚，证据确实充分，对合同条款分析理解正确，适用法律适当，应当依法维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明：2009年4月9日上诉人重工公司、机械公司共同与被上诉人签订《协议书》第四条约定：“对于乙方支付的全部土地出让金中按规定返还给甲方的部分，甲方承诺扣除甲方及艾子口村为该项目合理支出的费用(需经有关部门审核)，其余部分在返还甲方后十日内一次性足额返还给乙方用于乙方作为该项目投入的基础配套设施建设；”第五条约定：“作为特殊时期引进的项目，本着互惠互利的原则甲方同意采取不同方式逐年对乙方进行奖励优惠，优惠总额为土地出让金净收益部分(扣除第四条先期返还部分)。1、税收奖励每年按乙方对甲方共同形成财力的20%额度进行奖励。2、甲乙两方确认以上结算方式为每年结算一次。”2010年5月21日，上诉人重工公司与被上诉人签订《基础设施建设资金划分协议》，约定：“区土地出让金返还用于艾子口村工业园区基础设施配套共计1772.6万元，……双方共同协商，同意上诉人重工公司划分1100万元，被上诉人划分672.6万元。”2010年9月14日，上诉人重工公司（甲方）与被上诉人（乙方）签订《借还款协议》，第3条约定：“……按照2009年4月9日签订的出让金退还奖励协议，以及2010年5月21日签订的《基础设施建设资金划分协议》，甲乙双方在共同遵守上述两项协议条款的基础上，乙方视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励，以支持企业的生产建设。”上诉人机械公司并不是《基础设施建设资金划分协议》、《借还款协议》的签订主体，但其当庭认可该协议效力及于其本身。在2009年至2018年4月期间，上诉人重工公司共缴纳国税及地税总额1700余万元，其主张归属地方政府税款收入应为10619575元；上诉人机械公司共缴纳国税及地税总额480余万元，其主张应归属地方政府税款收入为2366787元。本院认为，本案系行政协议履行纠纷。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致形成的。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”一面，也有作为公私合意产物“合同性”一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。行政诉讼审理行政协议纠纷，既要审查其合同性，又要审查其行政性。案涉《协议书》是上诉人与被上诉人共同达成的招商引资协议，该协议不违反法律、行政法规的强制性效力性规定，合法有效。之后，上诉人重工公司与被上诉人签订的《基础设施建设资金划分协议》、《借还款协议》中第3条，均是对《协议书》相关内容的进一步补充或变更，亦不违反法律、行政法规的强制性效力性规定，合法有效，双方应共同遵守。上诉人机械公司虽然不是《基础设施建设资金划分协议》、《借还款协议》的签订主体，但因其系主协议——《协议书》的签订和履行主体，而该两份协议是对主协议内容的补充或变更，又因其与重工公司为同一法定代表人的关联公司，其当庭明确追认两份协议的效力，故应认定该两份补充协议的效力及于机械公司。对前述行政协议的履行，双方争议的焦点问题是案涉税收奖励约定是否具体，被上诉人应否履行支付义务。前述《借还款协议》中第3条“乙方视财力情况力争在五年内安排672.6万元税收奖励”的约定，系对《协议书》第五条“1、税收奖励每年按乙方对甲方共同形成财力的20%额度进行奖励。2、甲乙两方确认以上结算方式为每年结算一次”税收奖励约定的变更，系双方对各自权利义务的重新取舍。主协议与补充协议前后约定不一致时，应按后变更的约定履行。《借还款协议》中第3条对《协议书》第五条税收奖励的给付条件和时间进行了变更，使税收奖励给付条件和时间变更为不确定状态。被上诉人未肯定许诺上诉人税收奖励在确定条件和时间给付，而是被上诉人根据自己的财力情况争取给付，该约定实际是上诉人同意了被上诉人关于税收奖励给付的行政优益权。因行政协议的合同性，人民法院裁判时应尊重双方的共同约定，又因行政协议的行政性，行政机关有行政裁量的优益权，故在发生争议时，人民法院不宜在行政诉讼中直接予以合同解释并进行裁判，故上诉人的诉讼请求应予驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求不能成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币27580元，由上诉人共同负担。本判决为终审判决。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十一月十三日书记员  王 阳附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。