吉林省珲春市人民法院   行政判决书   （2019）吉2404行初32号   原告：盖恒军，男，1968年1月21日出生，汉族，住珲春市。   委托诉讼代理人：刘国辉，辽宁国宸律师事务所律师。   被告：珲春市林业局，住所地珲春市行政服务中心**。   法定代表人：王凤翔，局长。   参加诉讼行政机关负责人：孙威，副局长。   委托诉讼代理人：王辉，法规科科长。   委托诉讼代理人：郭娟，吉林何晓明律师事务所律师。   原告盖恒军不服被告珲春市林业局的林业行政处罚，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月16日立案后，于2019年9月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。原告盖恒军及其委托诉讼代理人刘国辉，被告珲春市林业局的出庭负责人孙威及委托诉讼代理人王辉、郭娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告珲春市林业局于2019年4月18日作出珲林罚书字[2019]第004号林业行政处罚决定书，查明：盖恒军未经林业主管部门审批，于2015年至2016年期间在珲春市英安镇集体林64林班7、8小班内私建房屋2处，属擅自改变林地用途行为，非法占用林地总面积610平方米。珲春市林业局根据《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，决定给予盖恒军如下行政处罚：1.责令停止违法行为，限期6个月恢复林地原状；2.处每平方米10元的罚款，即：10元/平方米×610平方米=6100元整。   原告盖恒军诉称，1.撤销珲市林罚告字【2019】第004号林业行政处罚事先告知书;2.撤销珲林罚书字【2019】第004号林业行政处罚决定书。庭审中经本院释明，原告撤回第一项诉讼请求，即撤销珲市林罚告字【2019】第004号林业行政处罚事先告知书。事实和理由：一、行政处罚程序违法。2019年4月9日，两第三人以个人名义给原告下达了珲市林罚告字【2019】第004号林业行政处罚事先告知书。告知原告未经林业主管部门审批，于2015年至2016年间，在珲春市英安镇集体林64林班7、8小班，私自建设房屋2处，属擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，拟对你（原告）作出如下行政处罚决定:1、责令停止违法行为，限期六个月恢复林地原状。2、处擅自改变林地用途每平方米10元的罚款，总面积610平方米，即:10元×610平方米=6100元，共计罚款金额6100元整。告知人(签名）王辉、李昆。原告对此告知书不告知当事人如何向哪一相关部门提出陈述、和申辩。下达的告知书是行政机关的处罚事先字号，告知人却是两第三人，是两第三人告知还是珲春市林业局告知，原告无法判明。两第三人即使是珲春市林业局的稽查科的工作人员，对行政处罚行为作为自然人不具行政处罚的主体资格，无权告知原告各种行为，如是珲春市林业局下达的告知书，告知书中落款的告知人是两第三人签名，并没有加盖珲春市林业局作为行政处罚机关的印章。对此，珲市林罚告字【2019】第004号林业行政处罚事先告知书不具任何法律效力，更不具有可执行力，属无效告知行为。   2019年4月18日，被告珲春市林业局下达了珲林罚书字【2019】第004号林业行政处罚决定书。以告知书同样理由，同样认定事实下达的处罚决定书。这份处罚决定书没有事先告知法定告知人，同时处罚决定书的字号为“珲林罚书字【2019】第004号”，林业行政处罚事先告知的字号为“珲市林罚告字[2019]第004号”，原告无法判明珲市林与珲林的处罚字号是否一致，珲春林业属特殊的管理机构，有珲春市林业局，还有珲春林业局，珲市林与珲林是否为两个单位的字号，还是一个单位的字号。如果是一个单位的字号，应统一用一个单位字号，而不应该用两个字号，如两个单位作出处罚，就存在行政机关处罚不具统一性。国家林业局以林策发（2014)38号印发《林业行政处罚文书制作填写规范》第二章文书制作的一般要求第五条:制作林业行政处罚文书，应当内容完整、准确，填写字迹清楚、文字规范、文面清洁。第十条:对处使用的林业行政处罚文书，必须使用林业主管部门或者法律法规授权组织的印章。第十一条:林业行政处罚文书应当按照规定编写文号，文号编写的基本规则为:行政区划名称简称+文书各类名称简称+年份+序号。珲市林与珲林明显是两个行政单位区划名称简称。“珲林罚书字【2019】第004号”行政处罚决定书，事先没有依法送达林业行政处罚事先告知书，违背行政处罚法相关规定。行政处罚法第三十一条行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。故此，“珲林罚书字【2019】第004号”行政处罚决定书属无效处罚，不具法律效力。   二、原告不具处罚相对人的主体资格，原告是珲春市荒山岭西丰泰果树农场（下称果树农场）的一名管理人员。该农场的营业执照经营者为刘春香，营业类型为个体工商户。是果树农场与珲春市荒山村岭西五组签订的土地承包经营权流转合同，所建的建筑设施农业项目用房均是以果树农场为主体建造的，无论果树农场所建的建筑设施农业项目是否违法，原告只是一执行者，承担责任的主体应该是果树农场，不应是原告。两第三人给原告下达的事先告知书时并没有查清案件事实，便下达林业行政处罚事先告知书，明显是处罚相对错误。被告珲春市林业局在没有事先下达告知书的情形下，更没有查清案件基本事实的情形下，对原告下达林业行政处罚决定书，是处罚相对人错误。   三、果树农场是合法有偿流转土地承包经营不属非法占用。第一,果树农场为了木耳种植项目设立设施农业，2014年9月1日与珲春市荒山村岭西五组，在珲春市××村委会的鉴证下，签订《土地承包经营权流转合同》，土地面积2.3584公顷，该块土地四至明确，东至大地;南至大地;西至朱喜家;北至大地。用途为木耳种植，发展养殖业等农业建设。有偿租用期限20年。2015年4月21日，果树农场又与被告签订了《果树园地更新改造、承包经营协议》，果树农场对6林班6、13、21小班中的1.56公顷林进行更新改造，使用年限20年。协议第8条，乙方不得在种植经营区内修建永久设施,确需临时需要经甲方同意，否则视为违约。果树农场依法取得珲春市英安镇人民政府英发【2017】225号“关于珲春市荒山岭西丰泰果树农场木耳种植项目的批复”,同意我们建筑面积780平方米，管理房55平方米，育菌房540平方米，烘干房185平方米。珲春市农业局珲农发【2017】89号“关于建设木耳种植项目的批复”，同意项目的实施。2017年12月22日，果树农场与珲春市英安镇荒山村村民委员会、珲春市英安镇人民政府签订《设施农用地协议》，并又与2017年12月22日签订《设施农业项目用地复耕合同书》，第八条约定，期满后，停止生产、经营的乙方（果树农场)应当退还土地并恢复土地原状。果树农场所建的建筑设施农业用房均属临时建筑，并签订在合同期满后恢复土地原状的合同书。依据国土资发【2014】127号文第三条规定，果树农场取得了设施农业备案手续，其中珲春市英安镇人民政府备案上报意见:《设施农用地建设方案》和土地使用条件符合相关要求并公告无异议，经营者已与村民签订《农村土地承包经营权流转协议》，土地承包经营权流转符合相关规定，同意上报备案。珲春市农业局备案意见:经核实，该项目符合农业（畜牧、水产、特产等）发展政策和规划，建设内容符合要求，同意备案。果树农场设施农业项目建设符合法律规定，是合法设施农业项目建设，虽然没有履行林业用地审批手续，只能说是用地手续不完善，有待林业部门的审批,并非属非法建筑。依据国土资发【2014】127号文，果树农场所建筑的是属设施农业项目，是国家鼓励和支持的项目。   综上，两第三人下达的行政处罚事先告知书，行政处罚主体不适格，原告不具行政相对人主体资格，被告下达的行政处罚决定书没有事先告知，程序违法。故此，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。   原告盖恒军为证实自己的主张向本院提交的证据有：   1.《果树园地更新改造、承包协议书》《土地承包经营权流转合同》《营业执照》及刘春香与盖恒军身份证。证明是以珲春市荒山岭西丰泰果树农场名义建的房，果树农场的承包人不是盖恒军，而是刘春香。   经质证，被告珲春市林业局认为上述证据与本案无关联性，合同中的林地不是本案林地范围，并且根据营业执照上显示，果树农场成立于2017年8月9日，而上述土地承包经营权流转合同中加盖的果树农场公章的落款时间是2014年9月1日，说明该土地承包经营权流转合同是虚假的。该组证据不能证明违法行为人就是西丰泰果树农场。   本院认为，上述证据不能证明违法行为人为刘春香或是珲春市荒山岭西丰泰果树农场。故本院对原告的证明目的不予采纳。   2.设施农用地备案申请材料。证明已按照相关要求进行了备案，项目合法，允许建设项目的相关设施，因此所建成的房屋也是合法的。   经质证，被告该组证据的真实性有异议，并且认为该组证据与本案无关联性。即使该组证据是真实性，那么因为该块地类属于林地，如果想占用林地，应该按照森林法和森林法实施条例的规定，先经林业主管部门审批，再向国土部门进行审批。   本院认为，原告提交的上述证据，不能证明其改变林地用途行为已经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。故对原告的证明目的本院不予采纳。   被告珲春市林业局辩称，我局于2019年4月9日作出的珲市林罚告字[2019]第004号林业行政处罚事先告知书事实清楚、程序合法、证据确实充分，是正确有效的行政行为。   一、原告的违法事实。   2019年4月8日，我局接到珲春市扫黑办转交的盖恒军涉嫌未经林业主管部门审批，于2015年至2016年期间，在英安镇集体林64林班7、8小班内，擅自改变林地用途，私建房屋2处，非法占用林地面积610平方米。   二、我局办理本案的程序和法律依据。   我局接到珲春市扫黑办转交的案件后，依据《行政处罚法》的规定对该案件进行立案调查，并到涉案现场进行勘查检查，询问了当事人盖恒军，制作了《林业行政处罚勘验、检查笔录》和《林业行政处罚询问笔录》，当事人盖恒军本人签字确认其于2015年至2016年在珲春市英安镇集体林64林班7、8小班内建设了两栋房屋，分别占地200平方米的二层小楼和占地410平方米的平房，但未经林业行政主管部门或其他相关部门审批，属于违法建筑。在珲春市林业局执法人员向盖恒军询问本案事实时，盖恒军自述涉案违建是其本人建造，因违法建筑没有权利登记证书等材料，且盖恒军一直未提出其他主体问题，盖恒军自述系其本人建造并一直经营违法建筑，盖恒军就是违法行为人，也是本案行政处罚的相对人，主体没有错误。   盖恒军未经林业主管部门的批准，擅自改变林地用途，私建房屋的行为违反了《森林法》第十八条、第四十四条，《森林法实施条例》第十六条、第四十三条的规定，依据《行政处罚法》第三十一条的规定，向盖恒军送达了珲市林罚告字[2019]第004号林业行政处罚事先告知书，在告知书中明确告知盖恒军有陈述、申辩、要求举行听证的权利，盖恒军本人签字确认放弃要求听证的权利。且当事人未在行政机关告知权利后3日内提交书面听证申请，后我局根据《行政处罚法》第三十九条的规定向盖恒军送达了珲林罚书字[2019]第004号林业行政处罚决定书，给予其：（1）责令停止违法行为，限期6个月恢复林地原状；（2）处每平方米10元的罚款，即10元/平方米×610平方米=6100元整。该行政处罚决定书符合《行政处罚法》的规定，载明了全部事项，因盖恒军不接电话，也不签收该决定书，我局于2019年4月18日将该决定书留置在盖恒军的涉案房屋内，交给了为盖恒军看房的工人张明旭，并由张明旭转交给盖恒军。   综上，我局作出以上《林业行政处罚事先告知书》和《林业行政处罚决定书》程序合法，认定事实正确，请人民法院驳回原告的诉讼请求。   被告珲春市林业局向本院提交了以下证据、依据：   一、事实方面   1.林业行政处罚勘验检查笔录与林业行政处罚询问笔录各一份。证明2019年4月9日，珲春市林业局工作人员到盖恒军涉案林地内进行现场勘查，发现盖恒军非法占用林地私建房屋两处。经违法行为人盖恒军现场指认，确认了两处房屋为其本人建造。同日珲春市林业局工作人员对盖恒军进行询问，其本人承认两处房屋是2015年10月至2016年7月之间雇佣人员建造，同时也确认其建房未经林业主管部门审批，其本人就是违法行为人。   经质证，原告盖恒军对证据真实性无异议，承认是未经过林业主管部门审批，但认为当时建房时向政府相关部门进行了审批，农业设施项目整个报备手续中没有说到林业部门进行审批。   本院认为，上述证据可以证明盖恒军未经林业主管部门审批，在林地私建房屋两处的事实，本院对上述证据予以采信。   2.现场位置图和现扬指认照片两张。证明经原告盖恒军指认确定，盖恒军所建房屋的位置位于英安镇荒山村集体64林班7、8小班内。   经质证，原告认为位置图是谁测绘的不清楚，处罚的时候未给盖恒军看过。照片来源不清楚，照片也看不清楚，拍照片的时候盖恒军没在现场。   本院认为，上述证据真实合法，可以证明盖恒军所建房屋的现状及位置，故本院予以采信。   二、程序方面   1.林业行政处罚立案登记表、2.涉林案件调查单、3.勘查检查告知书、4.林业行政案件集体讨论决定会议记录、5.林业行政处罚意见书、6.林业行政处罚事先告知书、7.林业行政处罚决定书、8.送达照片与送达视频、9.行政执法证件两份。证明珲春市林业局经过调查确认的事实，依程序对本案进行立案、调查、现场勘查，经集体讨论形成处罚意见，并由两名执法人员向原告送达林业行政处罚告知，在原告未在法定期限内提出听证要求的情况下，下达了林业行政处罚决定书，并留置送达于原告的经营场所，而且本案执法人员具有行政执法权。   经质证，原告盖恒军对6号证据林业行政处罚告知有异议，认为该告知书中没有印章，落款只是两个人签名，没有加盖公章，只能代表个人，要加盖公章才能代表林业局，没有按照行政处罚法的规定予以告知。   本院认为，被告珲春市林业局工作人员在向原告告知前，已在询问笔录中表明身份并出示了执法证件，其二人是代表珲春市林业局行使职务行为，故原告盖恒军的质证意见不成立，本院对上述证据予以采信。   三、适用法律   《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条。   经审理查明，2015年至2016年期间，原告盖恒军未经林业主管部门审批，在珲春市英安镇集体林64林班7、8小班内建房屋2处，非法占用林地总面积610平方米。经珲春市扫黑办交该线索转交给珲春市林业局后，珲春市林业局依法予以立案登记，并经调查核实后确认上述事实，认定原告盖恒军未批先占，属于擅自改变林地用途行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定。并根据《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，决定给予盖恒军如下行政处罚：1.责令停止违法行为，限期6个月恢复林地原状；2.处每平方米10元的罚款，即：10元/平方米×610平方米=6100元整。   本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项、第四十三条第一款规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。根据原国家林业局令第2号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条第（一）项、第三条的规定，进行各项建设工程需要占用或者征用林地的需审核批准，用地单位应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请。2015年5月1日施行的原国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条规定：本办法所称建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。包括：（一）进行勘察、开采矿藏和各项建设工程占用林地。（二）建设项目临时占用林地。（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。第五条第二款规定，建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。综合上述法律规定，本案中，经珲春市林业局调查盖恒军未经林业主管部门审批，擅自珲春市英安镇集体林64林班7、8小班内建设建筑物，未经批准改变林地现状的地块面积为610平方米。原告盖恒军在询问笔录中亦承认是其本人在2015年10月至2016年7月之间组织人员建造，并有现场勘验、查检笔录，现场位置图、现场照片等证据予以证实。故被告珲春市林业局认定盖恒军未经林业主管部门审批改变林地用途的事实清楚，处罚对象正确。   关于被告珲春市林业局在作出林业行政处罚前向原告盖恒军送达珲市林罚告字[2019]第004号林业行政处罚事先告知书的问题。本院认为，2019年4月9日，珲春市林业局在对原告盖恒军制作询问笔录时，已向盖恒军出示执法证件并告知身份，当日向盖恒军送达《林业行政处罚事先告知书》，依法告知其有陈述、申辩权及申请听取听证权，盖恒军在告知书中明确表示放弃上述权利。珲春市林业局工作人员在告知人处签名系以珲春市林业局的名义依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定履行告知义务的行使工作职责行为，而非个人行为，故本院对盖恒军提出的行政处罚事先告知书中的签名是以个人名义的意见不予支持。   关于珲林罚书字[2019]第004号林业行政处罚决定书的案件编号问题。本院认为，案件编号系行政机关内部管理范围，不对原告盖恒军的权利产生实际影响，且在该行政处罚决定书落款处加盖有“珲春市林业局”的公章，作出行政处罚前珲春市林业局工作人员亦多次向盖恒军告知并表明身份，现盖恒军也已向珲春市人民法院对珲春市林业局提起诉讼，并未让盖恒军产生错误认识。故本院对盖恒军提出的根据珲林罚书字[2019]第004号林业行政处罚决定书的案件编号无法判明是珲春林业局还是珲春市林业局的意见不予支持。   综上，珲春市林业局作出的珲林罚书字[2019]第004号林业行政处罚决定书认定事实的证据确实充分，程序合法，适用法律正确。盖恒军要求撤销争议的林业行政处罚的理由及依据不足，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告盖恒军的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告盖恒军负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。   审 判 长 赵 强   人民陪审员 郎艳芳   人民陪审员 郑小兰     二〇一九年十一月十二日   书 记 员 孙 丹