安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行终122号 上诉人（一审被告）：灵璧县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市灵璧县经济开发区薄山路，统一社会信用代码113413230032015883。 法定代表人：朱旭昊，该局局长。 出庭负责人：来飞，该局党组成员。 委托代理人：郑威，该局工作人员。 委托代理人：潘树刚，安徽坦途律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）：张斌，男，汉族，1973年5月6日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人：郭家贵，安徽玉金律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：张玉忠，男，汉族，1957年3月15日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 被上诉人（一审原告）：邱玉英，女，汉族，1951年8月4日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 被上诉人（一审原告）：邱银，女，汉族，1967年1月4日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 三被上诉人共同委托代理人：吴安徽，安徽黄淮律师事务所律师。 一审被告：灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务新区，统一社会信用代码11341323003200462H。 负责人：武云峰，常务副县长。 委托代理人：孙国威，灵璧县司法局工作人员。 委托代理人：陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。 上诉人灵璧县自然资源和规划局（以下简称灵璧县资源规划局）、上诉人张斌因被上诉人张玉忠、邱玉英、邱银诉上诉人灵璧县资源规划局土地行政登记及一审被告灵璧县人民政府行政复议一案，不服安徽省泗县人民法院于2019年6月28日作出的（2019）皖1324行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理本案。上诉人灵璧县资源规划局的出庭负责人来飞及该局委托代理人郑威、潘树刚，上诉人张斌及委托代理人郭家贵，被上诉人邱玉英、邱银及其二人与被上诉人张玉忠的共同委托代理人吴安徽，一审被告灵璧县人民政府的委托代理人孙国威、陆汝明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2004年3月，张斌申请办理位于灵璧县××××村一处用地面积为292.4平方米的宅基地用地审批。2004年10月1日，原灵璧县国土资源局审批同意使用面积220平方米。2005年3月8日，灵璧县人民政府向张斌颁发灵集用（2005）第0343699号集体土地建设用地使用证，土地使用权人为张斌，登记使用权面积为292.4平方米，东邻李月兰、西邻曹新安、北邻道路、南邻空地。张玉忠、邱玉英、邱银认为该宗土地系张斌租用其三家的土地，灵璧县人民政府为张斌办理土地登记的土地来源不合法，于2017年5月申请行政复议，复议机关维持了灵璧县人民政府的登记行为。张玉忠等三人仍不服提起行政诉讼，要求撤销登记机关及复议机关作出的行政行为。 一审法院认为：本案争议焦点有，一、张玉忠、邱玉英、邱银是否与颁证行为具有利害关系、是否符合起诉条件；二、张玉忠、邱玉英、邱银的诉讼请求是否有事实和法律依据。 一、对于张玉忠、邱玉英、邱银是否与颁证行为具有利害关系、是否符合起诉条件的争议焦点。根据生效的宿州市中级人民法院（2018）皖13行终99号行政裁定书所确认，其三人与登记机关对张斌作出的的颁证行政行为具有利害关系，符合提起行政诉讼的起诉条件。 二、对于张玉忠、邱玉英、邱银的诉讼请求是否有事实和法律依据的争议焦点。《安徽省实施办法》第四十三条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：（一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；（二）淮北平原地区，每户不得超过220平方米；（三）山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。”在本案的土地审批中，原灵璧县国土资源局同意给张斌的宅基地使用面积是220平方米，灵璧县人民政府为张斌颁发的灵集用（2005）第0343699号《集体建设用地使用证》使用权面积是292.40平方米。故灵集用（2005）第0343699号《集体建设用地使用证》的颁发违反法律规定，明显不当，依法应予撤销。灵璧县人民政府2017年8月11日作出的灵府行复（2017）25号行政复议决定，维持了灵集用（2005）第0343699号《集体建设用地使用证》的颁证行为，亦应予以撤销。对于张斌认为张玉忠、邱玉英、邱银在2004年灵璧县国土资源局公告时就知道办证的事实、其三人起诉超过起诉期限的意见，由于其未提供相应证据，不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，判决：一、撤销灵璧县人民政府2017年8月11日作出的灵府行复（2017）25号行政复议决定；二、撤销登记机关为张斌颁发的灵集用（2005）第0343699号《集体建设用地使用证》。案件受理费50元由灵璧县资源规划局负担。灵璧县资源规划局、张斌均不服，分别提起上诉。 灵璧县资源规划局上诉称：一、张玉忠、邱玉英、邱银与登记行为不具有法律上的利害关系，不具有原告资格。该局为张斌颁发土地使用权证的行为未侵害其三人合法权益，一审法院认定其三人与被诉土地登记行为具有利害关系没有事实依据。在一审中，其三人不能提供对案涉登记土地享有合法权属的证明，仅提供了一份《租赁协议》，但土地系不动产，不动产的内容及归属应依法以登记为准，显然该份《租赁协议》没有证据效力，一审法院对此证据也未予认定，故登记机关为张斌颁发土地证未侵害张玉忠三人的合法权益，张玉忠等三人与登记行为之间没有法律上的利害关系。一审法院在没有任何证据予以证明的情形下即认定二者具有利害关错误。二、一审法院以该局为张斌颁证面积为292.40平方米“超过了安徽省规定的标准220平方米”为由判决撤销张斌土地证属适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；该法第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，可以由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，或者由村委会征收超占部分面积的有偿使用费，也可以在土地登记薄和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有住房拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按规定面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。按照上述规定，如果登记机关颁证面积超过安徽省规定的标准，可以由持证人住所地的村委会征收超占部分面积的有偿使用费或在土地登记薄和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有住房拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按规定面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体即可。法律明确规定了超面积颁证的法定处理方式，一审法院无视上述规定，径行判决撤销该局为张斌颁发的土地证，明显与理不符、与法相悖。补充：三、该局颁证面积292.4平方米，是本着最大限度利用土地的目的。请求撤销一审判决，改判驳回张玉忠、邱玉英、邱银的起诉，一、二审诉讼费由其三人承担。 张斌对灵璧县资源规划局的上诉答辩称：同意该局上诉意见。 张玉忠、邱玉英、邱银对灵璧县资源规划局的上诉答辩称：一、张玉忠等三人将土地租赁给张斌使用，双方构成不定期租赁关系，灵璧县资源规划局未查明土地权属来源，违反法定程序为张斌办理土地使用证，改变土地用途、土地使用者及最初的法律关系，侵害其三人合法权益。该局认为其三人与被诉颁证行为无利害关系的上诉理由不能成立。二、一审法院撤销该使用证适用法律正确。依据《安徽省实施办法》，灵璧县资源规划局在为张斌颁证时，超出地方性法规规定的颁证面积，应被认定为违法行政，一审判决适用法律准确。该局所引用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条错误，本案张斌土地使用证是经过该局批准的，该局在批准过程中已经按照相应程序进行审查，但对超出法定面积的土地没有作出批准的决定，故对超占面积进行颁证违法。因此，张斌的土地使用证应当被撤销，不仅仅是因为超出220平方米的面积，该证本身也不应当为张斌办理。三、行政诉讼是规范行政机关行政行为，灵璧县资源规划局为张斌超面积颁证不是依法行政，地尽其用的观点不能成立。综上，请求驳回灵璧县资源规划局的上诉请求。 灵璧县人民政府对灵璧县资源规划局的上诉陈述称：一、同意和支持该局的上诉请求及理由。张玉忠等三人不具备原告主体资格，其三人没有该宗土地使用权的档案及记录，与灵璧县资源规划局作出的颁证行为没有利害关系。二、依据《安徽省实施办法》第四十三条规定，利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。请求改判维持被诉土地登记行为。 张斌上诉称：一、张玉忠、邱玉英、邱银的行政复议申请超过申请期限、一审起诉也超过法定起诉期限。（一）2001年10月1日，经村民尤传清介绍，张斌以人民币6500元先后从张玉忠、张贤功、尤加景手中买了他们先占用的、位于六路村××大寨××、××、××水沟北××一块荒废地，并签订了协议书各一份。之后，各方均履行约定。2002年春节后，张斌在上述土地上建起5间砖混平房。2003年3月，张斌提出土地登记申请，经六路村三组负责人游传秀和村民委员会及镇政府等部门审查认为符合土地利用总体规划，原灵璧县国土资源局进行调查后，于2005年2月16日依法进行张榜公布，在确认“各方无意见＂的情况下，进行权属审核、登记并给张斌颁发了灵集用（2005）第0343699号集体土地使用证。2017年春节后，张斌拆除旧房在原地基的基础上重新建房，引起纠纷。2017年3月18日，尤兰华、邱玉英、邱银向宿州市人民政府提出行政复议申请，显然已远远超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日的复议申请期限。“张榜公布”是对世、对社会全体成员、对不特定主体的，因此从2005年2月16日起张玉忠等三人就应该知道了张斌进行土地登记一事。（二）2017年5月31日，尤兰华、邱玉英、邱银又向灵璧县人民政府申请行政复议，同年8月11日，灵璧县人民政府作出灵府行复决（2017）25号行政复议决定，维持了登记机关为张斌颁发的灵集用（2005）第0343699号土地使用证，复议决定书中告知，“如不服本复议决定，可以在自收到决定书之日起15日内向灵璧县人民法院提起行政诉讼。”尤兰华、邱玉英、邱银三人在2017年8月29日前就收到灵府行复决（2017）25号《行政复议决定书》，却于2017年9月18日才向灵璧县人民法院提起行政诉讼，其起诉显然超过了法定起诉期限。张斌认为，张玉忠等三人在灵璧县资源规划局2005年2月16日“张榜公布”后应当知道颁证行为，而一审判决称张斌认为其三人“在2004年灵璧县国土资源局公告时就知道办证的事实”，是对张斌“意见”的误解。二、张玉忠、邱玉英、邱银不具备原告主体资格。其三人均没有提供任何能够证明自己享有涉案土地合法使用权的证据，如土地承包经营权证、土地承包确权证等，不能证明颁证行为侵犯其合法权益。涉案土地不是承包地、宅基地，而是村里荒地。三、登记机关依据《土地登记规则》为张斌登记颁证行为事实清楚、程序合法。灵璧县人民政府行政复议决定正确。一审判决以颁证面积超过220平方米撤销张斌土地证错误。（一）批准登记颁证是登记机关的权利和责任，乡镇国土资源所只是具体承办，最终应以登记机关的批准为准。（二）颁证面积符合《安徽省实施办法》的规定，没有超过300平方米，涉案的土地属于“荒地”，且已被张玉忠等三人实际使用后张斌才申请登记办证的。同时，张斌没有其他宅基地，仅此一处。（三）国土资源所于2004年10月1日同意张斌使用220平方米“非耕地”，于2005年2月16日经实地测绘该块地为“荒地”，且实际面积为292.40平方米，同时张斌也是申请登记292.40平方米。后国土资源部门在纠正之前所谓的“220平方米非耕地＂后，灵璧县人民政府结合实际情况依法给张斌批准登记，并颁发了面积为292.40平方米的集体土地证。（四）在一审庭审中，张玉忠等三人均认可涉案的土地就是“荒地”。四、张玉忠等三人一审起诉的标的不存在，其不能当庭提出新的诉讼请求。一审开庭时，其三人答辩指出其起诉的行政行为是“灵集用（2005）第0343669号”集体土地证，但该编号不是张斌持有的土地证编号，后张玉忠等三人的代理人看完诉状后提出变更诉讼请求为要求撤销“灵集用（2005）第0343699号”集体土地证。其三人“变更”后的请求属于提出新的诉讼请求，不应得到准许。补充：五、张玉忠等三人第一次向宿州市人民政府提起行政复议的时间是2017年3月18日，可以证明其三人于当时已经知道颁证行为，而其三人向灵璧县人民政府提出复议申请的时间是2017年5月31日，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60天申请期限。因此灵璧县人民政府受理其复议申请错误。但其作出的行政复议决定事实清楚，程序合法。综上，请求撤销一审判决，改判驳回张玉忠、邱玉英、邱银的起诉。诉讼费由其三人承担。 灵璧县资源规划局对张斌的上诉答辩称：同意张斌的上诉理由。登记机关颁证程序中有四邻签字及张榜公告，张玉忠等三人在公告时应当知道颁证行为。 张玉忠、邱玉英、邱银对张斌的上诉答辩称：一、关于张玉忠等三人起诉期限问题，2017年张斌扒掉旧屋建新房，其三人在阻止张斌建房时，张斌出示土地使用证，其三人才知道其三家租赁给张斌的土地被其办理了土地使用证，其三人随后向宿州市人民政府提出行政复议，宿州市人民政府作出行政复议决定，指出由于颁证机关职能名称改变，所以驳回其三人复议申请，要求以其他方式复议。后其三人以灵璧县资源规划局作为复议被申请人，在此情况下，其三人没有超出复议期限。后因复议决定维持了涉案颁证行为，其三人选择行政诉讼。因此，在法定期限内，其三人有选择维权方式的权利，而所作选择会影响期限中断，故张玉忠等三人申请复议及起诉均未超过法定期限。张斌的上诉请求不能成立。在灵璧县资源规划局提供的登记档案材料中有公告记录，但没有显示公布于何时何地，不能认为因档案中记载公告就尽到张榜公布义务。二、本案涉及土地是农村集体组织所有的土地，涉及集体土地权属，不应仅仅理解为集体土地所有权，张玉忠等三人经历两轮土地发包，没有改变与发包方之间的关系，且在租赁合同成立时，相关机关没有为张玉忠等三人办理土地承包经营权证及签订承包合同，是因为政府管理行为滞后，不能把没有提供权属证明的责任加到农户身上。张斌自己提交的证据可以证实其使用的土地是从张玉忠等三人处租赁所得。其三人对涉案土地拥有使用权，与涉案土地的颁证行为有利害关系。三、在复议及一审程序中，村内空闲土地虽被称为荒地，但并不是无主地，涉案土地已被村民组安排给张玉忠等三人家庭使用，仅是暂时闲置，不能证明该地无人使用。关于张斌认为其有权使用300平方米以内土地的问题，《安徽省实施办法》第四十三条第二款（三）项中规定利用荒山、荒地建房的每户不得超过300平方米，该项规定的前提，是指农村居民在“山区和丘陵地区”新建住宅，该款第（二）项是对“淮北平原地区”农民新建住宅使用土地面积的规定，不应超过220平方米。张斌认为应当对其适用不超过300平方米土地的规定错误。四、在一审中张玉忠等三人没有变更诉讼请求，仅是对起诉状中土地证编号的打印错误进行纠正，也得到一审法院许可，该纠正行为不能被理解为改变诉讼请求。且在前期处理过程中，复议机关及人民法院均是针对张斌办理土地使用证的内容进行审查。综上，张斌的上诉请求均不能成立，应予驳回。 灵璧县人民政府对张斌的上诉陈述称：张斌的上诉请求及理由成立。张玉忠等三人的起诉标的错误，其三人起诉的是宅基地使用权，涉案土地不是宅基地，而是村内空闲地、荒地。其三人不具备起诉资格，涉案土地不是其三人的宅基地及承包地，村内、组内空闲地与其三人无关，不能因其占用就具备诉讼主体资格。应当驳回其三人的起诉。 张斌在二审中向本院提交：灵璧县游集镇游圩村于2019年7月9日出具《证明》一份，证明涉案土地不是承包地，也不是宅基地，不包括在张玉忠、张贤功（邱玉英之夫）、尤加井（邱银之夫）的承包地、宅基地范围内，属于荒地。 经庭审质证，灵璧县资源规划局对张斌提交的证据发表质证意见：真实性无异议，可以达到证明目的，可以证明涉案土地不是宅基地或承包地。 张玉忠、邱玉英、邱银对张斌提交的证据发表质证意见：第一，从证据来源看，不是本案新证据，不具有合法性；第二，从内容看，尤圩村委会的证明内容与张斌在一审时提交的村委会证明内容矛盾，一审中的证据已经证明双方是租赁关系，因此两份证明内容前后矛盾，不具有真实性；第三，没有相关证据证明涉案土地不在张玉忠等三人的承包地及宅基地内，该土地不是荒地；综上，该证据内容不真实，达不到证明目的。 灵璧县人民政府对张斌提交的证据发表质证意见：可以证明张玉忠等三人不具备起诉条件，涉案土地不是其三人的宅基地及承包地，可以作为新证据使用。 本院对二审中提交证据认证如下：该证据与该村民委员会于2017年4月20日出具的《证明》相矛盾，不予采信。 经审理查明：一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。 另查明：张玉忠、邱玉英、邱银系原灵璧县××××村**村民，张斌系六路村**村民。张斌于2004年3月申请办理土地使用权登记。其提交的《申请书》载明，“本人经生产组划分一宅基地，房屋已建成，面积为292.4平方米”。灵璧县游集镇六路村村民委员会出具《证明》载明，“六路村三组张彬一户，使用集体土地292.4平方米，该宗地符合村庄规划，用地合理，属非耕地”。 2001年10月1日，张贤功、张玉忠与张斌签订《租地协议》，载明张斌长期租赁张贤功（邱玉英之夫）、张玉忠的土地，张斌一次性付给4000元。后张斌又付给尤加井（邱银之夫）2500元。张斌提交的证人证言均显示，张斌于2001年10月一次性付清6500元买张贤功、张玉忠、尤加井三家的小宗地，东邻李月兰、西邻曹新安。 2017年4月20日，灵璧县游集镇游圩村村民委员会出具《证明》载明，“兹有我村村民尤兰华、邱玉英、邱银三户村民土地租赁给张斌使用，现张斌已办证并建房，为此发生纠纷，多次调解处理无果”。该村民委员会于2019年5月4日出具《证明》载明，游集镇六路村于2005年与游圩村合并为游圩村。 2017年3月18日，尤兰华（张玉忠之妻）、邱玉英、邱银向宿州市人民政府提出行政复议申请，要求撤销灵璧县人民政府向张斌颁发的集体土地证。宿州市人民政府于同日受理后，经审查于2017年5月13日作出宿复决字（2017）41号《驳回行政复议申请决定书》，载明，根据《不动产登记暂行条例》和灵璧县机构编制委员会灵编发（2015）33号文件的规定，灵璧县人民政府的不动产登记管理职责已交由“灵璧县不动产登记局”承担，灵璧县人民政府已不是适格的被申请人，应当以灵璧县不动产登记局为被申请人向灵璧县人民政府或宿州市不动产登记局申请行政复议，决定驳回其三人的行政复议申请。 尤兰华、邱玉英、邱银于2017年5月31日向灵璧县人民政府提出复议申请，以灵璧县国土资源局、灵璧县不动产登记局为被申请人，要求撤销登记机关为张斌颁发的集体土地证。灵璧县人民政府于同日受理后，向其三人作出受理通知书，向灵璧县不动产登记局作出复议答复通知书，向张斌作出第三人参加行政复议通知书，后于2017年7月28日作出复议延期通知决定延期30日，于2017年8月11日作出灵府行复决（2017）25号行政复议决定，维持登记机关为张斌颁发的集体土地证。该复议决定书中所列被申请人为灵璧县不动产登记局。该复议决定书于2017年8月25日向张玉忠等三人邮寄。 原灵璧县不动产登记局加挂在原灵璧县国土资源局名下，2019年，因机构改革，组建灵璧县自然资源和规划局，原灵璧县国土资源局、原灵璧县不动产登记局不再保留。 张玉忠、邱玉英、邱银不服该颁证行为及复议决定，向灵璧县人民法院提起行政诉讼，要求撤销登记机关为张斌颁发的“（2005）第0343669号”集体土地证，该起诉状落款日期为2017年8月29日，灵璧县人民法院于2017年9月18日予以立案。经核查，灵璧县人民法院于2017年9月4日接收邱银递交的“诉状5份、身份证复印件4张、授权委托书1份、户口本复印件2张、协议书复印件1份”。 后灵璧县人民法院经审理于2017年12月20日作出（2017）皖1323行初89号行政裁定，认定登记机关向张斌颁发集体土地证的登记行为对张玉忠、邱玉英、邱银三人的合法权益明显未产生实际影响，裁定驳回其三人的起诉。其三人不服，提起上诉。本院于2018年5月28日作出（2018）皖13行终99号行政裁定，认定“张贤功、张玉忠与张斌签订的租地协议，载明张斌使用张贤功、张玉忠的土地系租赁而来，后张斌付给尤加井2500元，张斌提交的证人证言亦可证明张斌建房使用的土地系张贤功、张玉忠、尤加井三家的小宗地。故张玉忠等三人与登记机关针对该土地作出的权属登记行为具有利害关系，被诉登记行为对其三人的合法权益已产生实际影响，其三人具备原告主体资格”，裁定撤销一审裁定，指令灵璧县人民法院继续审理。后灵璧县人民法院报请本院指定管辖。本院于2018年12月7日作出（2018）皖13行辖25号裁定，本案指定由泗县人民法院管辖。 本院认为：本案的争议焦点为，一、张玉忠、邱玉英、邱银申请复议是否超过法定申请期限；二、张玉忠、邱玉英、邱银复议后提起行政诉讼是否超过法定起诉期限；三、张玉忠、邱玉英、邱银是否属于一审中变更诉讼请求；四、登记机关为张斌颁发土地使用证的登记行为是否合法。 一、关于张玉忠、邱玉英、邱银申请复议是否超过法定申请期限的争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，尤兰华、邱玉英、邱银称其三人在2017年春节后因张斌建房导致双方发生纠纷、其三人知道张斌办理了涉案集体土地证，后其三人于2017年3月18日向宿州市人民政府提出行政复议申请，以灵璧县人民政府为被申请人，要求撤销灵璧县人民政府向张斌颁发的集体土地证，经查，2017年春节期间系1月28日正月初一至2月11日元宵节，故其三人于2017年3月18日向宿州市人民政府申请行政复议并未超出六十日期限。但其三人申请复议时，因机构改革，灵璧县人民政府的不动产登记管理职责已交由“灵璧县不动产登记局”承担、灵璧县人民政府已不是适格的被申请人，宿州市人民政府于2017年5月13日作出宿复决字（2017）41号《驳回行政复议申请决定书》决定驳回其三人的行政复议申请，并在该决定书中告知其三人，应当以灵璧县不动产登记局为被申请人向灵璧县人民政府或宿州市不动产登记局申请行政复议。故其三人收到宿州市人民政府作出的该复议决定书后，方知道行政复议应以何机关为被申请人、向何机关申请行政复议。后尤兰华、邱玉英、邱银于2017年5月31日向灵璧县人民政府提出复议申请，以灵璧县国土资源局、灵璧县不动产登记局为被申请人，要求撤销登记机关为张斌颁发的集体土地证，因此，其三人申请行政复议并未超过法定申请期限。 虽然申请复议时系尤兰华、邱玉英、邱银提起申请，而至起诉时原告为张玉忠、邱玉英、邱银，但因尤兰华与张玉忠系夫妻，其与邱玉英、邱银所复议、诉讼所涉土地系其家庭户的土地，故张玉忠不服该土地登记行为及复议决定提起诉讼并无不当。因此，张斌认为张玉忠、邱玉英、邱银申请复议超过法定申请期限的上诉理由不能成立。 二、关于张玉忠、邱玉英、邱银复议后提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，灵璧县人民政府于2017年8月11日作出灵府行复决（2017）25号行政复议决定，维持登记机关为张斌颁发的集体土地证，该复议决定书于2017年8月25日向张玉忠、邱玉英、邱银邮寄，后其三人不服该颁证行为及复议决定，向灵璧县人民法院提起行政诉讼，系于2017年9月4日由邱银向灵璧县人民法院递交起诉状及其他材料，后该院经审查后于2017年9月18日立案。因此，张玉忠等三人提起行政诉讼时并未超过法定十五日起诉期限。张斌认为张玉忠等三人复议后提起行政诉讼超过法定起诉期限的上诉理由不能成立。 三、关于张玉忠、邱玉英、邱银是否属于一审中变更诉讼请求的争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依照该规定，原告提起行政诉讼，其诉讼标的为行政机关作出的行政行为。本案中，张斌所办理的集体土地证编号为“（2005）第0343699号”，张玉忠等三人提起行政诉讼时其起诉状记载要求撤销登记机关为张斌颁发的“（2005）第0343669号”集体土地使用证，虽然其三人在诉讼中发现土地证编号书写错误后及时进行更正，但其三人所诉的诉讼标的并未发生改变，仍为登记机关作出的向张斌颁发集体土地证的土地登记行为，故其三人更正土地证编号的行为并不属于一审中变更诉讼请求。张斌认为张玉忠等三人在一审中变更诉讼请求的上诉理由不能成立。 四、关于登记机关为张斌颁发土地使用证的登记行为是否合法的争议焦点 本案被诉土地登记行为系2005年作出，依据当时实施的《土地登记规则》第十条第一款之规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中，涉案土地位于原××组，原系张玉忠、邱玉英、邱银三家土地，张斌系**村民，张斌提交的证人证言显示该土地系张斌以6500元从张玉忠三家购买而来，张斌与张贤功、张玉忠签订的租地协议载明张斌租赁张贤功、张玉忠的土地，及张斌付给尤加井2500元后使用其土地，因此该宗地并非农村集体经济组织分配给张斌的宅基地，但登记机关提交的土地登记档案中，张斌提交的土地登记申请书载明“张斌住址尤集镇××组，本人经生产组划分一宗宅基地”，明显与事实不符，且尤集镇六路村村民委员会出具《证明》载明“六路村三组张斌一户，使用集体土地292.4平方米，该宗地符合村庄规划，用地合理，属非耕地”，该证明中并未显示涉案土地系农村集体经济组织分配给张斌；并且，《土地登记申请书》中“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏记载有“县政府批文”，但该局并未提交相关灵璧县人民政府批文。故张斌申请登记该宗土地的权属来源不清、证据不足。 依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”《安徽省实施办法》第四十三条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：（一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；（二）淮北平原地区，每户不得超过220平方米；（三）山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。”本案中，涉案土地位于淮北平原地区，张斌申请土地登记后，原灵璧县国土资源局尤集国土资源所在勘察意见中记载“同意使用面积220平方米”，但登记机关为张斌颁发的集体土地证中载明使用权面积为“292.4平方米”，已经超过“淮北平原地区每户220平方米”的标准。张斌认为其使用的涉案土地系荒地、其可以使用不超过300平方米土地，但张斌并不属于在“山区和丘陵地区”建房的情形，故张斌此项理由不能成立。灵璧县资源规划局认为超面积颁证可“由村委会征收超占部分面积的有偿使用费，也可以在土地登记薄和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有住房拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按规定面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体”，但该项理由并非《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的内容。因此，被诉土地登记行为权属来源不清、证据不足且超过法定用地面积，依法应予撤销。灵璧县资源规划局、张斌认为被诉登记行为合法及一审判决撤销该登记行为错误的上诉理由不能成立。 关于灵璧县资源规划局、张斌均上诉认为张玉忠、邱玉英、邱银与登记行为无利害关系、不具有原告资格的问题，本院于2018年5月28日作出的（2018）皖13行终99号行政裁定，已经认定被诉登记行为对张玉忠等三人的合法权益产生实际影响、其三人具备原告主体资格，故该局及张斌的此项上诉理由不能成立。 关于灵璧县人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。本案中，尤兰华、邱玉英、邱银向灵璧县人民政府提出复议申请，所列被申请人为灵璧县国土资源局、灵璧县不动产登记局，依照当时土地登记职权规定，适格的被申请人应为灵璧县不动产登记局，而灵璧县人民政府受理后虽认定灵璧县不动产登记局为被申请人，却未对申请书中所列的灵璧县国土资源局是否适格作出认定，属违反法定程序。并且，因被申请复议的土地登记行为依法应予撤销，故复议决定维持该土地登记行为不当，依法亦应予以撤销。 综上，灵璧县资源规划局、张斌的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决撤销登记机关向张斌作出颁发灵集用（2005）第0343699号集体土地使用证的登记行为及灵璧县人民政府作出的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县自然资源和规划局负担。上诉人张斌缴纳的二审案件受理费50元予以退还。被上诉人张玉忠、邱玉英、邱银缴纳的一审案件受理费50元予以退还。 本判决为终审判决。 审判长  戴宝琴 审判员  程 旭 审判员  庄明义 二〇一九年十一月六日 法官助理武晓程 书记员吴思雨 附法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。 《安徽省实施办法》 第四十三条农村村民一户只能拥有一处宅基地。 农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准： （一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米； （二）淮北平原地区，每户不得超过220平方米； （三）山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。 《土地登记规则》 第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料： （一）土地登记申请书； （二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明； （三）土地权属来源证明； （四）地上附着物权属证明。 委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。 《中华人民共和国行政复议法》 第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十一条公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。