湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行终262号 上诉人（原审原告）株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司，住所地湖南省株洲市渌口区朱亭镇浦湾村桂花组**。 法定代表人戴武军。 被上诉人（原审被告）株洲市渌口区自然资源局，，住所地湖南省株洲市渌口区渌口镇鹿浦路** 法定代表人蔡凤美，局长。 委托代理人姜春华，系株洲市渌口区自然资源局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人王剑，湖南天隆律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司因与被上诉人株洲市渌口区自然资源局行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2019）湘0203行初107号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人祥能公司戴武军，被上诉人渌口区自然资源局委托代理人王剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2017年3月，原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司在未完成农用地转用审批手续且未进行招拍挂出让的情况下，未经批准擅自在株洲市渌口区朱亭镇浦湾村桂花组涉案地块上动工兴建钢架结构厂房一栋，占地面积840.8平方米。被告于2018年5月4日发现原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司的法定代表人戴武军未经批准擅自建厂房，涉嫌非法占用土地，当天对戴武军予以立案查处，并进行调查取证后对戴武军作出国土资法字（2018）第5号《违法建筑物限期拆除通知书》，限其于2018年5月19日之前自行拆除。并于当日将违法建筑物限期拆除通知书粘贴于原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司的厂房外墙上。被告于2019年元月24日对戴武军进行调查谈话。2019年2月20日，被告对原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司予以立案查处。2019年4月8日，被告向戴武军作出株渌自然资罚听字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚听证告知书》和株渌自然资罚告字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚告知书》，并以邮寄的方式送达给戴武军。2019年5月28日，被告根据原告的听证申请举行了听证会。2019年6月11日，被告对原告作出渌自然资罚字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。原告不服，请求法院判决确认被告2019年6月11日作出的渌自然资罚字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》违法，并要求被告赔偿原告总计实际、直接经济损失3896.356万元。 原审认为，本案的争议焦点为：被告株洲市渌口区自然资源局于2019年6月11日作出的渌自然资罚字2019第13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》是否合法，是否应当赔偿原告3896.356万元。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。”本案中，原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司未经有关部门批准，擅自在株洲市渌口区朱亭镇浦湾村桂花组涉案地块上动工兴建钢架结构厂房一栋，占地面积840.8平方米。被告依法调查勘验后，认定该建设违法，并向原告下达了《国土资源违法案件行政处罚告知书》，依法履行了告知程序和听证程序，被告于2019年6月11日对原告作出渌自然资罚字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。该决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故对原告要求撤销被告作出的渌自然资罚字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持，原告要求被告赔偿原告的诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求，案件受理费50元，由原告承担。 上诉人不服，上诉称：1、原审判决与被诉决定书基本一致，都认定事实错误。上诉人已到被上诉人处办理涉案地块“用地预审和选址”手续，并得到批准，依法说明该宗地已调规，即符合土地利用总体规划，这是当时建设用地手续的法定环节，同意了用地预审和“准予备案”，该建设用地即具有合法性。2017年1月左右，上诉人拿到株洲县发改局建设项目的备案批复，同时被上诉人盖章同意该宗地的建设用地预审。上诉人建设项目“准予备案”后，依法去被上诉人处提交有关用地申请材料，中共株洲县委县政府办[2017]9号同意、许可并要求上诉人“2017年厂房建设一栋”，说明上诉人并非“未到有关部门办理用地手续”建厂房，而是得到了具有批地行政许可权的县政府的批准。被诉决定书改上述用地预审和选址意见，称该宗地为林地，事实不清。被上诉人取得“建厂房一栋”证据的过程和手段非法。即使涉案厂房真如原判决和被诉决定书所说，是上诉人非法占用土地占的，但上诉人已在2018年6月将该宗地退还给村组，并将该厂房也给了村组，被上诉人于2019年6月11日才作的处罚，依法应减轻或不予处罚，但被上诉人反而违法加重处罚。被上诉人没有正式下文告知涉案地块是农田、基本农田，更没有正式下文告知该宗地不符合土地利用总体规划。2、原审判决与被诉决定书基本一致，适用法律错误。原审判决与被诉决定书说上诉人“违反了《土地管理法》第四十四条之规定，已构成非法占用土地行为”，恰恰上诉人该厂房的建设，依据的就是该法第四十四条。上诉人现在才完全清楚，该宗地农用地转用、招拍挂等手续，被上诉人和县政府后来办不下去的根本原因，在于上诉人的该用地预审是在该宗地“不符合土地利用总体规划”的情况下违法批准的。被上诉人最关键的用地预审是非法批准的，导致下面的用地手续全都办不下去，其责任完全在被上诉人。因此，被诉决定书适用的法律条文，应是《土地管理法》第七十八条“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，······非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”上诉人没有拒不归还，而是主动归还，因此上诉人无任何过错。被诉行政处罚称依据《土地管理法》第七十六条、《湖南省土地监察条例》第二十一条，回复却依据《基本农田保护条例》第三十条，该决定又依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条，同一单位对同一事的同一处罚，依据的法律都不相同，肯定有法律适用错误的情形。该决定书错漏最主要、最核心法律条款违法处罚。3、在该决定书“限期拆除”行政执法和处罚过程中，被上诉人还具有玩忽职守选择性执法，滥用职权嫁祸式执法、任性执法、随意执法，及涉嫌涉恶、利益输送，委托、诱导、煽动少数村民堵门阻工、大人扣车、借机闹事等违法行为。4、在上诉人依法主动归还了该宗地，从2018年9月16日起，上诉人一直向被上诉人陈述、申辩和请求赔偿的情况下，为“弥补”该行政处罚写错“违法主体”、严重违反法定程序的行为和处罚、报复上诉人的申辩，该决定书违反《行政处罚法》第三十二条“一事不再罚”原则。5、该行政处罚具有超越职权违法行为。综上，请求撤销原判，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人辩称：涉案限期拆除通知书和被诉行政处罚决定是两个不同性质的行政行为，不构成一事二罚。上诉人从来没有提出过土地预审，被上诉人没有作出土地预审或前置审查，上诉人的该宗地不符合土地利用总体规划，因为一直都是林地，还有部分耕地，如果收到了土地预审申请，被上诉人就会通过土地预审意见书告知土地不符合土地利用总体规划，不能使用。一审法院去过县发改局调查，备案档案中没有被上诉人关于土地预审的文件。上诉人的项目属于县重点项目，但土地至今没有获得土地审批，厂房的建设没有履行任何相关的报建审批手续。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉。 本院对原审查明的证据和事实予以确认。 二审另查明：2016年1月18日，株洲县发展和改革局向上诉人作出《株洲县发展和改革局关于株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司建设项目备案的通知》，主要内容为：对株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司涉案项目准予备案，该公司接到通知后，请依法办理相关手续，争取早日动工建设。2016年12月，上诉人祥能公司与株洲市渌口区朱亭镇浦湾村及该村桂花组、兴隆组、石桥组签订土地租赁协议，租用位于浦湾村原京珠高速废弃搅拌场土地50亩。2017年2月27日，中共株洲县委办公室、县政府办公室作出《关于印发的通知》（株县办[2017]9号），其中附件3《株洲县2017年县级重点项目计划表》表明，株洲县祥能新竹材产业园开发有限公司（计划表内名称）2017年主要建设内容为：厂房建设一栋，15000平方米、生产线安装一条，研发基地建设。 还查明：根据株洲县朱亭镇土地利用总体规划图（2006-2020），案涉地块地类为林地、设施农用地。 本院认为，本案系行政处罚及行政赔偿案，争议焦点为被上诉人作出的渌自然资罚字2019第13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》是否合法，是否应当赔偿上诉人经济损失3896.356万元。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。”本案中，上诉人建设厂房的土地为农用地，在未办理农用地转用审批手续的情况下，擅自建设厂房一栋，占地面积840.8平方米。上诉人的占地行为，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。上诉人认为其建设项目经过发改部门备案，被县委县政府列入建设计划，就认为其厂房建设经过了用地审批，但是从发改部门的备案通知内容看，发改部门是请上诉人依法办理相关手续，争取早日动工建设；从县委县政府作出的实施方案通知内容看，“建设厂房一栋”只是建设计划。上述两个通知都没有表明在未经过农用地转用审批等用地审批手续的情况下，上诉人就可以在农用地上建设厂房。同时，用地审批是被上诉人的法定职责。显然，上诉人认为其厂房建设的占地行为经过了用地审批的主张不符合法律规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，被上诉人对上诉人作出渌自然资罚字2019第13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》符合法律规定。被上诉人对上诉人的占地行为进行立案、调查、听证等程序后作出该处罚决定，并将该处罚决定送达，符合法定程序。上诉人认为被上诉人曾于2018年5月就同一占地行为作出国土资法字（2018）第5号《违法建筑物限期拆除通知书》，构成一事二罚，但是这两个行政决定的行政相对人不同，对上诉人构成一事二罚的主张本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，上诉人要求赔偿的诉讼请求没有事实根据和法律根据，依法应驳回其赔偿请求。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实比较清楚，适用法律法规正确。需要指出的是，原判决写错被上诉人住所地不妥，应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 审 判 员  梁小平 二〇一九年十一月六日 法官助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖