浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1081行初122号 原告徐昌寅，男，汉族，1942年1月2日出生，住温岭市。 委托代理人季宏，北京京师律师事务所律师。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路**。 法定代表人戴曦敏，主任。 委托代理人蔡福友、叶莹萍,浙江明权律师事务所律师。 第三人徐夏顺，男，汉族，1973年8月6日出生，住温岭市。 原告徐昌寅要求撤销温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人徐夏顺签订的行政协议一案，于2019年8月5日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告徐昌寅及委托代理人季宏，被告温岭市人民政府横峰街道办事处参加诉讼负责人谢郑勇及委托代理人蔡福友、叶莹萍，第三人徐夏顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐昌寅起诉称，原告系温岭市××××村村民，在本村合法拥有房屋，因温岭市全域改造产业升级实验区项目，原告的房屋被列入征收范围内。征收过程中，征迁组在未与原告就房屋补偿事宜达成一致的情况下，以动用警力多次传唤原告、在原告家门口拉警笛等非法手段向原告一家（父徐昌寅、子徐夏顺）施压。2018年4月28日，在强压之下，第三人徐夏顺与被告温岭市人民政府横峰街道办事处签订了《房屋征收补偿协议》。原告认为，该协议书严重违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益，应确认为无效。具体理由如下：1.涉案房屋的土地征收未经省级以上人民政府批准，故《房屋征收补偿协议》的签订没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十五条第二款规定，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但至今为止，涉案房屋的征收都未经省级以上人民政府的批准，被告在未有事实基础的情况下组织征收工作，并与第三人签署《房屋征收补偿协议》，严重违反了法律规定。2.温岭市人民政府横峰街道办事处非法律规定的征地补偿安置主体，其超越职权签订《房屋征收补偿协议》违反法律的强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，征地补偿、安置等应由市、县人民政府土地行政主管部门实施。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被告温岭市人民政府横峰街道办事处，非市、县人民政府土地行政主管部门，不具有法定征收、补偿主体资格，故其和第三人签订《房屋征收补偿协议》属于重大违法行为，合同应确认为无效。3.第三人非房屋的所有权人，与被告签订《房屋征收补偿协议》系无权处分行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权；第六条规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外；第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，涉案房屋的土地权属未经过县级以上人民政府土地行政主管部门变更，且土地上房屋未经过不动产登记变更，第三人至今仍未取得原告房屋的土地使用权、房屋所有权，故其与被告签订的《房屋征收补偿协议》系无权处分行为，可因原告的不予追认发生自始无效的法律效力。4.《房屋征收补偿协议》补偿数额严重低于法定标准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。涉案协议中，被告给予原告的房屋补偿数额，严重低于当地类似房屋的市场价格，损害了原告的合法利益，违反了上述法律的规定。综上，无论在形式上还是实质上，《房屋征收补偿协议》都违反了法律的强制性规定，严重损害了原告的合法权益，应确认为无效合同。故依据《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉请：确认第三人徐夏顺与被告温岭市人民政府横峰街道办事处签订的03-12-26《房屋征收补偿协议书》无效。 原告徐昌寅向本院提交了以下证据：1.温岭集建（1994）字第14-1552号集体土地建设用地使用证照片1份，拟证明徐昌寅系涉案房屋所有者及土地使用者，具有原告的主体资格的事实；2.收条1份，拟证明集体土地建设用地使用证原件已经被被告收走的事实；3.房屋征收补偿协议书1份，拟证明协议无效的事实；4.《政府信息依申请公开告知书》、温自然资规公开（2019）81号《关于对杨冬秋、徐昌寅申请政府信息公开的答复》、温政信公(2019)81号《温岭市人民政府政府信息公开答复函》、浙自然资信答（2019）091号《关于杨冬秋、徐昌寅有关政府信息公开申请的答复意见》各1份，拟证明征地尚未批复的事实。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处答辩称，1.原告已将涉案房屋析产给第三人徐夏顺，被告与徐夏顺签订房屋征收补偿协议与原告无利害关系，原告无权提起诉讼，且已超过起诉期限，故在程序上应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2018年4月28日，原告与三儿子徐旭林、徐夏顺、徐立志签订《析产协议书》，约定将土地证号为1993-14-1552【实为温岭集建（1994）字第14-15**】的房产析产如下：徐旭林东边第一间，徐立志第二间，徐夏顺第三间。据此，原告已将温岭集建（1994）字第14-1552号房屋析产给三个儿子，原告不再对该房屋享有权益。被告与第三人徐夏顺就该房屋签订《房屋征收补偿协议书》与原告无利害关系，原告无权提起诉讼。且上述《析产协议书》和《房屋征收补偿协议书》均于2018年4月28日签订，原告于2019年7月25日起诉已超过一年的起诉期限，依法应驳回起诉。2.被告与第三人徐夏顺户签订的《房屋征收补偿协议书》合法有效。因全域改造产业升级实验区建设需要，横峰街道马安桥村等3个村列入实验区房屋征收范围，根据温政发[2018]15号《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》的规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收房屋补偿实施单位，有权与被补偿人签订房屋征收补偿协议。实施全域改造以群众改造意愿为前提，只有签约比例达到95%以上的，才进入下一步的征地报批手续，签订房屋征收补偿协议属于征地前的准备行为，不违反《土地管理法》第三十四条等相关规定。原告在起诉状中称受到施压、强压才签订协议与事实不符。2018年4月28日，在温岭市公证处的公证下，徐夏顺户自愿与被告签订房屋征收补偿协议书，安置补偿面积符合相关规定，内容合法、公平合理，协议合法有效。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处在举证期限内向本院提交了以下证据：1.徐夏顺身份证及其户户口本、常住人口登记表各1份，拟证明徐夏顺的基本情况；2.公证书、集体土地使用证、析产协议书、父母挂靠安置协议书、村里证明、徐夏顺户房屋拆迁估价明细表各1份，拟证明原告在本次拆迁过程中已把房产析产给三个儿子，自己户口挂靠在徐旭林户申报宅基地的事实以及安置补偿协议内容符合规定，公平合理的事实；3.安置方案公示照片、拆迁评估公示照片各1份，拟证明安置方案和拆迁评估情况均已进行公示的事实；4.温政发（2017）47号文件、温政发（2018）15号文件各1份，拟证明被告有权签订协议的事实以及补偿安置的标准。 第三人徐夏顺陈述称，同意原告的意见。 第三人徐夏顺未向本院提交证据。 经审理查明，原告徐昌寅在温岭市××××村建有房屋，其集体土地建设用地使用证号为温岭集建（1994）字第14-1552号，用地面积227.12㎡，该房屋位于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收范围。2018年4月20日，原告徐昌寅与三子、三媳签订父母挂靠安置协议书，约定将徐昌寅的户口挂靠在徐旭林户申报宅基地，今后不再另行挂靠，父母的住房亦由该户解决落实。2018年4月10日，台州市鼎信房地产评估有限公司受被告委托，对马安桥村拟拆迁房屋进行评估并将拆迁评估表进行公示，并告知如有异议，请自公示之日起5日内向工作组人员或直接向其评估人员提出。2018年4月28日，原告徐昌寅及其子徐旭林、徐立志、徐夏顺签订析产协议书，约定将横峰街道马安桥村徐昌寅拥有的3间住房（土地使用证号1993-14-1552）析产给徐旭林东边第一间，徐立志第二间，徐夏顺第三间。同日，经温岭市公证处公证，第三人徐夏顺与被告签订编号为03-12-26《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》，协议具体载明了徐夏顺户的家庭人口状况、房屋状况及安置方案等内容。原告认为该协议无效，提起本案诉讼。 以上事实有原、被告提交的证据及庭审陈述在案佐证。 另查明析产协议书中的温集用（1993）-14-1552号即为案涉协议书中的温集用(1994)字第14-1552号。 本院认为，本案争执焦点为涉案协议是否属于无效情形。 1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》第二条规定，“横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作”。故被告具有与第三人签订《房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告徐昌寅的房屋位于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收范围内，根据其于2018年4月28日与徐夏顺签订的析产协议书，原告已经将其拥有的横峰街道马安桥村住房析产给第三人徐夏顺，故第三人以此与被告按照《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订涉案协议，不存在无效情形。 2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人和被告系在温岭市公证处的公证下自愿签订，且协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。 3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然被告与第三人签订《房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《房屋征收补偿协议书》明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《房屋征收补偿协议书》无效，不能成立。原告经本院释明后仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告徐昌寅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐昌寅负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  陈云芬 人民陪审员  管晓君 二〇一九年十一月三十日 代书 记员  伍泓锦 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条： 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款： 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。