贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1115号上诉人（一审原告）：黄织铁路有限责任公司。住所地：贵州省贵阳市云岩区枣山路**贵州铁道大厦**。法定代表人：王嵩，该公司董事长。委托诉讼代理人：张建芹，该公司工作人员。委托诉讼代理人：杨通河，北京市尚公律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：纳雍县人民政府。住。住所地：贵州省纳雍县雍熙街道县府路岩头田**/div>法定代表人：许晓鹏，该县县长。委托诉讼代理人：张珑，该县政府法制办工作人员。一审第三人：纳雍县家猫煤矿。住所。住所地：贵州省纳雍县王家寨镇div>负责人：路平，该煤矿总经理。委托诉讼代理人：陈波，北京平商律师事务所律师。委托诉讼代理人：张可，贵州恒商律师事务所律师。上诉人黄织铁路有限责任公司（以下简称黄织公司）因与被上诉人纳雍县人民政府及一审第三人纳雍县家猫煤矿（以下简称家猫煤矿）其他行政管理一案，不服贵州省毕节中级人民法院（2019）黔05行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：织金至纳雍铁路项目取得原铁道部、贵州省人民政府《关于新建织金至纳雍项目建议书的批复》（铁计函〔2010〕689号）、《关于新建织金至纳雍可行性研究报告的批复》（铁计函〔2010〕1711号），取得原铁道部《关于新建织金至纳雍初步设计的批复》（铁鉴函〔2012〕751号）。2015年12月，被告成立家猫煤矿压覆理赔工作领导小组，2017年4月，家猫煤矿以黄织公司为被告，向贵州省高级人民法院提起侵权责任纠纷的民事诉讼。2018年5月24日，被告纳雍县人民政府对家猫煤矿作出纳府征决〔2018〕1号《征收补偿决定书》，该决定书的征收人为纳雍县人民政府，被征收人为家猫煤矿。家猫煤矿以织纳铁路系黄织公司擅自更改线路修建，未获得国土资源部门审批，被告无权对未获得合法压覆审批的项目进行征收，且本案织纳铁路已修建完毕并投入运营，被告不可能对已经建成的项目进行征收补偿等为由，请求被告撤销1号《征收补偿决定书》。经纳雍县人民政府召开政府常务会议，形成纪要决定撤销1号《征收补偿决定书》。2018年6月14日，被告对家猫煤矿作出纳府发〔2018〕16号《关于撤销对纳雍县家猫煤矿作出的征收补偿决定书的通知》（以下简称16号通知），决定撤销1号《征收补偿决定书》。原告不服，于2019年1月3日向一审法院提起诉讼，提出前述诉请。另查明，家猫煤矿诉黄织公司侵权责任纠纷一案，贵州省高级人民法院于2019年2月25日作出（2017）黔民初33号民事裁定，中止审理。贵州省国土资源厅2010年11月25日向成都铁路局贵阳建设指挥部作出《关于对新建铁路织金至纳雍项目建设用地压覆矿产资源评估的批复意见》（黔国土资储压函〔2010〕305号），该批复认为铁路设计未压覆家猫煤矿。2016年1月13日，贵州省国土资源厅对家猫煤矿作出《关于家猫煤矿矿产资源压覆情况有关问题的复函》（黔国土资储压函〔2016〕21号），回复称织纳铁路压覆矿产资源评估报告中，对家猫煤矿的结论为不压覆煤矿资源；厦蓉高速公路纳雍连接线项目压覆矿产资源评估报告未提交评审机构评审，未提交贵州省国土资源厅批复。2016年6月24日，成都铁路局贵阳建设指挥部向纳雍县铁路建设指挥部作出《关于织纳铁路家猫煤矿压覆理赔有关情况的复函》（贵建指函〔2016〕185号），复函称根据2010年12月17日由原铁道部与贵州省人民政府作出的《关于新建织金至纳雍可行性研究报告的批复》（铁计函〔2010〕1711号）批复，铁路路线未发生变化。织纳铁路在初步设计阶段，因为当时在建厦蓉高速公路织金至纳雍对铁路路线造成影响，为此，织纳铁路在此段调整线路方案向原线路左侧平移400米左右。织纳铁路营盘山隧道进口于2013年12月开工，在建过程中发现压覆家猫煤矿部分资源。上述事实，有各方当事人向一审法院提交并经庭审举证、质证的相关文件、批复、复函等证实，足以认定。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（四）项：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。”本案中，被告纳雍县人民政府对第三人家猫煤矿作出1号《征收补偿决定书》及16号通知，征收主体是纳雍县人民政府，被征收人是家猫煤矿。被诉行政行为的行政相对人均是家猫煤矿，该征收补偿决定涉及权利义务的双方是纳雍县人民政府和第三人家猫煤矿，被告作出16号通知撤销征收补偿决定涉及权利义务的双方同样是纳雍县人民政府和家猫煤矿，原告黄织公司既不是被诉行政行为的行政相对人，其提供的证据也不能证明其与被诉行政行为存在利害关系，被告作出16号撤销通知的行为并未涉及原告的合法权益，故黄织公司作为本案原告提起诉讼，其主体不适格。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”之规定，一审法院裁定：驳回原告黄织公司的起诉。案件受理费50元，全额退回原告黄织公司。宣判后，上诉人黄织公司不服，向本院提起上诉请求：依法撤销贵州省毕节中级人民法院（2019）黔05行初6号行政裁定，指令贵州省毕节中级人民法院对案件作出公正的实体审理与裁决。事实和理由：一、一审裁定认定事实错误。一审法院不采纳包括经国务院批准的原国土资源部《关于新建织金至纳雍铁路工程建设用地的批复》（国土资函〔2012〕1030号）、毕节市人民政府《关于明确织毕、织纳铁路建设项目征地及征收资金拨付账户的函》与付款凭证等一系列构成完整证据链并充分证明上诉人与被诉行政行为有利害关系的证据，进而认定上诉人提供的证据不能证明其与被诉行政行为存在利害关系错误。（一）被上诉人负有对第三人矿产资源进行征收补偿的法定职责，其征收补偿资金根据规定由上诉人提供，并通过毕节市人民政府指定账户转付于被上诉人铁路建设部门账户专款专用。被上诉人应根据其依法作出的纳府征决〔2018〕1号《征收补偿决定书》将9442100.00元补偿款支付给第三人，以促使驳回家猫煤矿对上诉人提起的恶意民事诉讼，但是，由于被上诉人于2018年6月14日违法作出被诉16号通知，致使1号补偿决定项下的补偿工作再度搁置，并至今没有作出新的征收补偿决定行为，被诉行政行为直接侵害了上诉人根据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定的“财产权”合法权益，不仅侵害了上诉人提供的征收补偿资金的专款专用权益，而且可能因此导致上诉人承担家猫煤矿提起的恶意民事诉讼的重大不利后果。1、被上诉人负有对第三人矿产资源进行征收补偿的法定职责。2、根据织纳铁路项目设计单位中铁二院出具的《织纳铁路有关情况说明》，应原铁道部要求改线靠近纳雍县城设置纳雍火车站的社会公益需要，1711号可研批复和751号初步设计批复均依法批准织纳铁路隧道穿越没有在305号压覆批复范围的家猫煤矿西北角，同时1030号用地批复涵盖家猫煤矿西北角地块。被上诉人不仅知晓并书面同意织纳铁路项目改线通过隧道穿越家猫煤矿西北角，而且负有根据1030号用地批复向上诉人交付没有权属争议的家猫煤矿西北角建设用地的法定职责。3、上诉人与毕节市人民政府签署《织纳、织毕铁路征地工作协议》和《织纳、织毕铁路房屋征收与其他拆迁工作实施协议》后，于同年同月24日与毕节市国土资源局和被上诉人等共同以毕国土资发〔2012〕105号文件联合印发的《新建织金至毕节铁路、织金至纳雍征地工作方案》明确，“对建设项目征地进行依法补偿是市、县人民政府的法定职责，项目征地协议由黄织铁路有限责任公司与毕节市人民政府签订。”由此说明，家猫煤矿西北角地块及压覆矿产资源均属于被上诉人征收补偿职责范围。4、2013年1月21日，毕节市人民政府向上诉人出具《关于明确织毕、织纳铁路建设项目征地及征收资金拨付账户的函》，上诉人自2013年1月22日起先后多次按照规定向毕节市人民政府函件指定银行账户拨付征地、征收款，并通过该指定账户转付包括被上诉人在内的被征收人。至今，用于补偿家猫煤矿压覆矿产资源的征收补偿款项，仍存放于被上诉人铁路建设指挥部门账户。5、2015年12月25日，在织纳铁路通车在即的紧迫情况下，被上诉人办公室才行文成立家猫煤矿压覆理赔工作领导小组，但又在长时间协调协商仍未与家猫煤矿达成征收补偿协议的情况下，却迟迟不依法履行法定职责作出具有强制性的征收补偿决定，导致家猫煤矿于2017年4月向贵州省高级人民法院提起（2017）黔民初33号民事诉讼，而上诉人向被上诉人提供的征收补偿款却长期闲置在被上诉人铁建部门账上。6、在33号民事案件审理期间，承办法官同意由贵州省铁建办协调省、毕节市和纳雍县三级铁路建设部门与家猫煤矿进行案外和解，在案外行政协调期间，纳雍县理赔小组和纳雍县铁建办才于2017年11月28日根据贵州省铁建办于2013年12月31日以黔铁建函[2012]43号通知印发、经贵州省政府批准的《新建织金至毕节和织金至纳雍房屋征收及附着物补偿安置方案》，以及被上诉人办公室于2013年1月20日发布的《纳雍县新建织纳铁路纳雍房屋征收及附着物补偿安置方案》，作成书面的《关于纳雍县家猫煤矿压覆理赔结论汇报》，明确对家猫煤矿的压覆矿产资源补偿金额为9442100.00元。后因家猫煤矿要求解决其煤矿整合行政许可事项超出贵州省铁建办职权范围，和解未果。7、33号民事案件恢复审理后，上诉人发现家猫煤矿并没有按照法律和贵州省煤矿企业兼并整合政策规定，实质参与煤矿兼并重组工作，而且其《采矿许可证》在提起诉讼之前已经有效期届满并未依法取得延续，家猫煤矿对上诉人提出高达2.5亿余元的所谓全矿损失赔偿请求，隐藏着通过诉讼手段转嫁其全部市场风险的不法动机和意图，而且隐瞒了已通过被上诉人对夏蓉高速纳雍连接线获取400多万元矿产资源压覆补偿的重大事实真相。8、由于被上诉人严重渎职违法，于2018年6月14日仅凭借家猫煤矿一纸信访性质的申请作出被诉16号通知，违法撤销其依法作出的1号补偿决定，直接侵害了上诉人根据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定的“财产权”合法权益。（二）家猫煤矿对上诉人提起33号民事案件的侵权诉讼，与被上诉人收取上诉人提供的征收补偿资金后迟迟没有依法针对家猫煤矿履行征收补偿法定职责具有法律上的直接因果关系；上诉人作为织纳铁路项目的建设单位和1号补偿决定项下补偿资金的提供方，与1号补偿决定具有行政征收补偿法律关系上的利害关系，被上诉人的16号通知违法撤销1号补偿决定，上诉人自然而然与被诉行政行为具有利害关系。正是基于这一原因，在上诉人提起要求撤销被诉行政行为、恢复执行1号补偿决定的行政诉讼后，贵州高院根据上诉人申请依法中止了33号民事案件的审理。贵州高院中止审理33号民事案件审理的裁定书本身，在客观上也是被诉行政行为与上诉人存在利害关系的明证。以上所列证据构成了完整的证据链并充分证明上诉人与被诉行政行为有利害关系。二、一审裁定适用法律错误。由于一审裁定认定事实存在根本错误，必然导致其适用法律错误。上诉人针对16号通知提起的行政诉讼，不仅完全符合《行政诉讼法》第十二条、第二十五条规定的诉讼主体资格条件和该法第四十九条规定起诉条件要求，而且不存在一审裁定所认定的“主体不适格”问题。一审裁定援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定驳回上诉人作为一审原告的起诉，显属适用法律错误。三、一审裁定认定，被上诉人作出被诉行政行为是经被上诉人“召开政府常务会议，形成会议纪要决定”作出的，但是无论是被上诉人还是一审裁定，均未提供被上诉人“召开政府常务会议，形成会议纪要决定”作出16号通知的任何法律依据，更无法证明被上诉人以召开政府常务会议方式作出被诉行政行为。（一）一审裁定完全无视被诉行政行为是基于第三人没有事实根据的申请而作出的这一客观事实，在上诉人已经依法根据1711号项目可研批复、751号初步设计批复，尤其是经国务院批准的1030号用地批复取得织纳铁路包括穿越家猫煤矿西北角的项目建设用地国有土地使用证的情况下，织纳铁路项目对家猫煤矿矿产资源的压覆是合法压覆，恰因被上诉人违背其法定征收补偿职责，导致至今上诉人提供的补偿资金依然闲置在被上诉人铁建部门账上，而未对家猫煤矿就其压覆矿产资源进行补偿。（二）在1号补偿决定作为政府法律文书已经明确赋予家猫煤矿有权通过行政复议或行政诉讼方式行使权利的情况下，被上诉人没有任何权力和权利违背《行政复议法》《行政诉讼法》规定，直接以被诉行政行为撤销1号补偿决定，其唯一符合法律规定要求的做法是，应当依法释明和告知家猫煤矿依照法律规定正当行使权利，即要么依法向毕节市政府提起行政复议，要么向人民法院提起行政诉讼。被上诉人仅凭家猫煤矿属于信访性质的一纸申请而直接撤销1号补偿决定，严重损害了上诉人作为1号补偿决定和被诉行政行为利害关系人的合法权益。综上，一审裁定认定事实根本错误、适用法律法规错误，请求二审法院依法予以撤销，并指令贵州省毕节市中级人民法院对案件作出公正的实体裁决，以维护上诉人作为被诉行政行为和1号补偿决定利害关系人的合法权益。纳雍县人民政府辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，黄织公司与被诉行政行为无利害关系，其原告主体不适格。1、从行政行为的对象上看，被诉行政行为的行政相对人和利害关系人均为家猫煤矿，黄织公司并非该具体行政行为的行政相对人和利害关系人，该被诉行政行为的效力不及于黄织公司。撤销行为未给黄织公司设置任何权利义务，被答辩人的财产不会因此而减少。2、从时间上看，被诉行政行为发生在黄织公司与家猫煤矿的民事侵权纠纷之后，在黄织公司与家猫煤矿之间侵权纠纷已成既定事实的情况下，纳雍县人民政府之后作出16号通知未侵害黄织公司合法权益。二、纳雍县人民政府作出16号通知合法。1、纳雍县人民政府在收到家猫煤矿提出的申请后，依法展开自纠程序，查明在作出《纳雍县人民政府征收补偿决定书》（纳府征决〔2018〕1号）时确有事实上的认定错误、适用法律错误，最后经县政府常务会议集体讨论后决定作出16号通知，撤销该征收决定。法律赋予行政机关自行纠错的职权和职责，但并未规定具体纠错的程序、内容和形式，纳雍县人民政府在查明事实、进行论证后通过政府常务会议方式集体决议作出16号通知并不违反法律的规定。2、《纳雍县人民政府征收补偿决定书》确有认定事实错误、适用法律错误。纳雍县人民政府无作出征收家猫煤矿矿产资源的主体资格，对压覆矿产进行征收补偿于法无据。矿藏属于国家所有，不存在征收问题，家猫煤矿所拥有的是对矿产资源的探矿权、采矿权，属于用益物权，只存在补偿问题；建设单位在煤矿矿区范围内需要建设公用工程或者其他工程的，应当事先与煤矿企业协商并达成协议后，方可施工。《纳雍县人民政府征收补偿决定书》适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》征收家猫煤矿的矿产资源，属适用法律错误，纳雍县人民政府无权作出征收决定征收家猫煤矿的矿产资源。对于家猫煤矿矿产资源的压覆并未得到省国土资源部门的审批。黄织公司与家猫煤矿的民事侵权纠纷已于2017年起诉至贵州省高级人民法院，该案正在审理过程中。在案件的审理过程中对家猫煤矿的矿产资源进行征收，既不符合法律的规定，同时也会扰乱正在进行的民事诉讼。三、纳雍县人民政府已积极履行法定职责。贵州省铁路建设办公室《关于印发新建织金至毕节和织金至纳雍铁路房屋征收及附着物补偿安置方案的通知》（黔铁建函〔2012〕43号）和纳雍县人民政府《关于印发纳雍县新建织纳铁路纳雍房屋征收及附着物补偿安置方案的通知》（纳府办发〔2013〕8号）两个征收安置补偿文件并没有对压覆重要矿产资源是否进行征收补偿作出规定，应属《关于印发新建织金至毕节和织金至纳雍房屋征收及附着物补偿安置方案的通知》（黔铁建函〔2012〕43号）中“无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题”，按照“个案协商补偿原则”，与煤矿进行协商解决。针对家猫煤矿被压覆的补偿问题，答辩人组织各部门设立专项工作组，多次组织黄织公司和家猫煤矿双方调解，由于双方意见分歧较大，均未能达成一致意见。答辩人多次向上级部门报告协商情况，请求帮助协调解决。四、黄织公司的起诉已超过法定起诉期限。纳雍县人民政府作出《关于撤销对纳雍县家猫煤矿作出的征收补偿决定书的通知》的时间为2018年6月14日，且当时黄织公司已知晓，黄织公司于2019年才针对该行为进行起诉，已超过6个月的法定起诉期限。综上，请求二审法院依法驳回黄织公司的上诉。对一审判决认定的事实，经审查属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第一项、第三项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据。也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，被上诉人纳雍县人民政府对第三人家猫煤矿作出的1号《征收补偿决定书》及16号撤销通知，载明的征收主体是纳雍县人民政府，被征收人是家猫煤矿，上诉人黄织公司不是被诉行政行为的行政相对人，故其提起行政诉讼，必须具备法律规定的公法意义上的直接利害关系，而不应包括因该具体行政行为致其反射性利益受到影响的利害关系。根据本案查明事实，16号撤销通知并未直接侵害上诉人黄织公司公法意义上的合法权益，上诉人黄织公司认为该通知直接侵害了其“财产权”的主张，明显不能成立。故一审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，认定上诉人黄织公司不具有提起本案行政诉讼的原告资格，符合法律规定，原审裁定驳回黄织公司的起诉，并无不当。上诉人黄织公司所提上诉理由均不成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  罗朝国审判员  邹 慧审判员  李道鸿二〇一九年十一月一日法官助理翟长勇书记员李铧晟