青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终105号上诉人（原审被告）乌兰县建设和交通运输局。住所：青海省海西蒙古族藏族自治州乌兰县行政办公楼**。法定代表人王天亮，该局局长。委托代理人王海生，该局副局长。委托代理人张启林，青海德坤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）乌兰县化工纸业有限责任公司。住所：青海省海西蒙古族藏族自治州乌兰县幸福路**。法定代表人周生旺（曾用名赵军），该公司总经理。委托代理人罗兵，青海立詹律师事务所律师。原审被告乌兰县自然资源局。。住所：青海省海西蒙古族藏族自治州乌兰县希里沟镇西大街**法定代表人刁玉林，该局局长。委托代理人蒋汉忠，该局不动产登记中心主任。委托代理人张启林，青海德坤律师事务所律师。原审被告乌兰县人民政府。。住所：青海省海西蒙古族藏族自治州乌兰县党政综合办公楼法定代表人钱国庆，该县县长。委托代理人张启林，青海德坤律师事务所律师。上诉人乌兰县建设和交通运输局（以下简称乌兰县建设交通局）因乌兰县化工纸业有限责任公司（以下简称乌兰县化工纸业公司）诉乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县人民政府（以下简称乌兰县政府）土地行政补偿一案，不服青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2019）青28行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。乌兰县建设交通局的委托代理人王海生、乌兰县化工纸业公司的法定代表人周生旺及其委托代理人罗兵、乌兰县自然资源局的委托代理人蒋汉忠、乌兰县政府的委托代理人任海强以及乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县政府的委托代理人张启林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人乌兰县建设交通局上诉称，周生旺系乌兰县化工纸业公司的法定代表人，由其本人签署案涉拆迁协议并领取补偿款即应视为该公司签订协议和领取补偿款，不应视为仅与周生旺个人签订协议并领取补偿款，且作为该公司的法定代表人周生旺对该公司与征收补偿部门签订补偿协议及领取补偿款的事实是予以认可的，一审法院据此认为未向该公司支付补偿款属错误。《中华人民共和国土地管理法》对国有土地使用权的收回仅规定了补偿标准为“适当补偿”，但未对此予以明确。同时，乌兰县交通运输局已对乌兰县化工纸业公司按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准进行了全部补偿，加之该公司取得土地的性质为租赁，甚至违反法律规定将租赁土地进行转租，因此本案不宜判决再针对土地支付补偿金；原审法院在计算补偿费时仅扣除土地租赁费，并未扣除依照合同约定而产生的滞纳金；一审阶段提交的《证明》并非具体行政行为，因此前双方已经签订土地补偿协议并按照规定发放全部补偿费，征迁工作顺利完成，应依法收回土地使用权证书，故出具了《证明》，该证明并非具体行政行为，原审法院以此证明为依据认定起诉期限的起算点系错误，应依照签订补偿协议的时间即2017年8月18日作为起诉期限的起算点，因此乌兰县化工纸业公司提起行政诉讼超过法定起诉期限。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人乌兰县化工纸业公司答辩称，本案一审法院庭审中，双方提供的证据材料均能够证实，乌兰县建设交通局与周生旺签订的《拆迁补偿协议》仅是对乌兰县化工纸业公司厂区地上附着物给予的补偿，但并未对该案涉土地使用权进行补偿，故乌兰县建设交通局主张构成双重补偿无事实和法律依据。同时，周生旺（曾用名：赵军）是乌兰县化工纸业公司的法定代表人，其与乌兰县建设交通局签订的《拆迁补偿协议》是代表该公司的行为，乌兰县建设交通局对此认为是双重补偿属于理解错误；案涉国有土地使用权租赁合同双方系乌兰县化工纸业公司与乌兰县土地管理局（现乌兰县自然资源局），依据合同相对性，作为合同一方当事人的乌兰县土地管理局（现乌兰县自然资源局）才有向乌兰县化工纸业公司主张租金的权利。现该局提出不再向该公司收取租金，属怠于行使自己的权利，故乌兰县建设交通局要求扣除租金并由乌兰县化工纸业公司承担滞纳金的理由无事实和法律依据；依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，土地征收部门在支付了征收房屋补偿款的同时也应当支付相应的土地补偿费，故乌兰县建设交通局仅以未支付租金为由不予补偿亦无事实和法律依据。一审法院认定的补偿标准符合法律规定及案件事实；2018年1月3日出具的《证明》是具体行政行为。本案未过起诉期限。综上所述，乌兰县化工纸业公司主张土地补偿款有事实和法律依据，应得到支持，请求二审法院依法驳回上诉请求，维持原判。原审被告乌兰县自然资源局以及乌兰县政府答辩意见与上诉人相同。本院经审理查明，除乌兰县建设交通局对一审判决认定其于2018年1月3日出具的《证明》系因与乌兰县化工纸业公司就案涉土地补偿款进行协商无果后所出具的事实提出异议外，各方当事人对其他事实均无异议。本院对各方当事人无异议的事实予以确认。对乌兰县交通局有异议的事实部分。经查，该节内容系乌兰县化工纸业公司在一审阶段所提，一审法院仅对此予以表述而并未认定，不属一审法院认定查明的事实。另查明，二审庭审中，乌兰县化工纸业公司明确其提出要求向其支付土地补偿款的理由为：根据《规范国有土地租赁若干意见》第七条第一款：“国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。”的规定，乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县政府在租赁合同预订的使用年限届满前因社会公共利益需要而收回国有土地使用权理应对其支付合理的土地补偿费。再查明，2000年4月5日，原乌兰县土地管理局（现乌兰县自然资源局）与乌兰县化工纸业公司签订编号为（2000）01号的《国有土地使用权租赁合同》一份。原乌兰县土地管理局将位于乌兰县县城幸福路南地号G-2，面积为29710平方米的宗地租赁给乌兰县化工纸业公司，该土地使用权租赁期限为三十年，使用用途为工业用地。并约定乌兰县化工纸业公司每年向原乌兰县土地管理局支付29710元人民币的租金。合同存续期间，原乌兰县土地管理局在特殊情况下，根据社会公共利益需要可依法提前收回租赁宗地的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。同月，乌兰县化工纸业公司取得《国有土地使用证》，该证载明的土地使用权面积为29710平方米，土地使用终止日期为2030年4月4日。2017年6月27日，乌兰县化工纸业公司法定代表人周生旺与乌兰县建设交通局达成《拆迁协议》一份，约定由乌兰县建设交通局一次性支付给对方全额房屋补偿款人民币2927772元。同年9月18日双方再次签订《乌兰县兄弟煤场（周生旺）工商注册号（632821620006738）协议书》，约定由乌兰县建设交通局支付给对方经营损失费人民币420939元，2017年7月7日《北庄村临时安置过渡费发放表》载明周生旺的安置过渡费为3600元及600元。上述款项均已由周生旺领取。本院认为，本案中乌兰县化工纸业公司的诉求为请求乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县政府支付提前收回其位于乌兰县幸福路15号G-2土地使用权的土地补偿款。审查该诉求能否成立，需从三机关是否具有补偿的职责或者具有补偿职责的具体行政机关是哪一个、乌兰县化工纸业公司要求补偿是否有事实和法律依据等核心问题进行审查。从乌兰县化工纸业公司明确后的补偿理由来看，乌兰县化工纸业公司以乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县政府在租赁合同预订的使用年限届满前收回了国有土地使用权为由，要求依照《规范国有土地租赁若干意见》第七条第一款的规定给予其补偿。从查明的事实来看，对乌兰县化工纸业公司通过租赁方式取得的国有土地使用权确实存在提前收回的情形。按照上述规定，对符合该规定情形的，也应予以补偿。至于补偿的主体，应严格按照上述规定予以确定。一审法院在未查清乌兰县建设交通局、乌兰县自然资源局、乌兰县政府中哪一个主体是符合上述规定的补偿主体的情况下，确定乌兰县建设交通局为补偿主体属认定事实不清。另外，《规范国有土地租赁若干意见》第七条第一款规定：“国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。”《青海省国有土地使用权租赁办法》第二条规定：“本办法所称的国有土地租赁，是指县级以上人民政府将国有土地使用权在一定期限内出租给土地使用者，由国土资源行政主管部门（以下称出租人）与土地使用者（以下称承租人）签订国有土地租赁合同，承租人根据合同预订支付租金的活动。”第二十九条第一款规定：“提前收回租赁土地使用权的，出租人应当对承租人给予补偿。”按照上述规定，出租人对承租人的补偿仅明确了“合理补偿”。但何为“合理补偿”，无相关规定予以明确。因此，在这种情况下，一审法院以青政（2015）61号《青海省人民政府关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中规定的乌兰县希里沟镇水浇地31200元／亩的补偿标准来计算补偿款显然不妥。况且，本案中提前收回的土地是国有建设用地，而青政（2015）61号《青海省人民政府关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中规定的标准适用于集体土地，国有农用地参照上述标准。故，一审法院以上述标准计算补偿款属认定事实不清。其次，本案系行政诉讼的给付之诉，人民法院审理该类案件时仅需针对原告的给付之诉的诉求能否成立进行审查，对当事人没有主张的诉求不应进行审理并作出判决。具体到本案中，针对乌兰县化工纸业公司未缴纳土地租赁费这一情形，相关行政机关并未在该诉中主张乌兰县化工纸业公司缴纳或者折抵补偿款。在这种情况下，是否支付土地补偿款与缴纳土地租赁费属两个法律关系。一审法院在确定补偿款数额时直接将乌兰县化工纸业公司应当缴纳的土地租赁费予以扣减属认定事实不清。另外，值得注意的是，在判断“合理”补偿数额时应考虑先由行政机关就应否给予补偿或者给予补偿的数额先行作出决定。当事人对该补偿决定不服提起诉讼的，再由人民法院进行审查较为妥当。综上，一审判决认定事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2019）青28行初1号行政判决；二、发回青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院重审。审判长 李成花审判员 吴晓良审判员 陈 焱 二O一九年十一月十四日书记员 杨雪莹