宁夏回族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁行终181号 上诉人（一审原告）邓某，住宁夏回族自治区贺兰县。 被上诉人（一审被告）银川市兴庆区人民政府。 法定代表人周某，区长。 委托代理人马某，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人靳某，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 邓某与银川市兴庆区人民政府草原征收行政补偿一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行初479号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2003年3月1日，原陶乐县人民政府向原告邓某颁发陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》。该证记载：天然草原所有权权利人为陶乐县牧场，天然草原使用权权利人为邓某，面积为一千亩，草原使用期为五十年，四至至为东××路向东延伸到1202高点从1202高点再向东南延伸到1224高点沿小路向东延伸至内蒙界。注记：组长为郭占山，组员为余建成、桂玉宝、邵红霞、翟玉山、白生虎、杨创忠、刘志国、邓某、路占林、周维军。填证机关为原陶乐县草原站。陶乐县撤县后，涉案草原划归被告银川市兴庆区人民政府管理。 2013年5月4日，被告发出《公告》，拟对黄河银川段东岸区域进行生态治理、环境综合整治及部分区域土地进行征收。项目名称为黄河东岸生态治理项目。征收范围为东至宁蒙省界、南至兵沟、西至203省道、北至平罗县高仁乡交界处。实施主体为银川市兴庆区人民政府。征收补偿依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、银川市人民政府《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》的规定执行。征收实施期限为2013年5月4日开始至项目完成。2013年5月28日，银兴专题纪要发[2013]31号会议纪要载明，……六、由黄河东岸生态环境治理项目指挥部负责，对草原管理站64名工人所承包的国有草原荒滩地，参照相邻地区国有草原地的补偿价格（均价每亩1000元）予以补偿，……2013年7月18日，银兴专题纪要发[2013]45号会议纪要载明，黄河东岸滨河生态环境建设项目征地拆迁工作现已基本结束。……三、由草原管理站负责，对此次兴庆区黄河东岸生态环境治理项目征地拆迁范围内，所承包草原的个人、企业所有的草原管理证等证件进一步审核，并提交相关部门进行认定。……五、由草原管理站负责，相关部门配合，开展其他尚未签订补偿协议的草原管理站工人征地拆迁协议的签订工作，并按照草原承包人所持有草原承包使用证的面积予以补偿，所签订的征地拆迁协议应扣除宝丰集团红四矿建设已征收的草原面积。原告与被告就补偿事宜未能协议一致，故未签订补偿协议。 2017年4月8日，被告作出银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》，称被征收人邓某持有的陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》的草原在本项目的征收范围，证载面积为1000亩。其中2012年宁夏宝丰能源集团红四矿建设项目征用被征收人的66.46亩已被补偿，剩余933.54亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国草原法》第三十五条、银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》有关规定，作出征收补偿决定如下：一、对被征收人邓某持有的陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》范围内的草原土地使用权收回并注销该草原使用证书。二、对地上附着物实施征收，并给予被征收人货币补偿，货币补偿金额具体如下：1.被征收人草原面积1000亩，按照银兴专题纪要发[2013]31号会议纪要，每亩草原的补偿价格1000元，2012年宁夏宝丰能源集团红四矿建设项目征用66.46亩已经征收补偿过，按照双方协议应扣除已补偿面积。剩余933.54亩，补偿金额是933540元。2.地上附着物补偿：土木结构房屋84平米×300元补偿25200元；羊圈围墙100米×60元=6000元。合计31200元。以上两项共计964740元。被告于2017年7月10日向原告送达该补偿决定书。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》附表2、房屋补偿标准载明，土木结构房屋每平方米补偿300元。附表5、温棚和其他地上附着物补偿标准载明，一等畜圈棚每平方米补偿60元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，人民政府因公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。被告银川市兴庆区人民政府具有对收回涉案草原进行补偿的法定职责。本案争议的焦点为被告作出的银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》的合法性。1.原告邓某认为涉案补偿决定书中被告将原告持有的陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》范围内的草原土地使用权收回并注销该《草原使用权证》违法，实质是对被告因黄河东岸生态治理项目收回涉案草原的行为有异议。但针对被告收回涉案草原行为的合法性，原告并未提起过行政诉讼，也无生效裁判对该行为的合法性予以否定。故原告该项理由不能成立。2.关于补偿金额。原告称其实际承包草原面积为2000亩，但其持有的陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》载明承包面积为1000亩，故原告承包的草原面积应以证载1000亩的面积为准。原告称被告应适用宁政发[2015]101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》或银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》中的标准对涉案草原进行补偿，但以上文件系征收集体土地的补偿标准，并不适用本案。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款对收回国有土地应如何补偿并无明确规定。银兴专题纪要发[2013]31号会议纪要载明对草原管理站64名工人所承包的国有草原荒滩地，参照相邻地区国有草原地的补偿价格（均价每亩1000元）予以补偿。会议纪要是行政机关常用的公文格式，会议纪要议定的事项，具有法定效力。故被告依据该会议纪要对原告按照每亩1000元的标准进行补偿并无不当。原告虽对被告提交的地上附着物调查表提出异议，但其并未提交证据证明涉案草原地上附着物的状况，故被告依据地上附着物调查表作出补偿决定并无不当。原告要求撤销涉案补偿决定书的诉讼请求，本院不予支持。涉案草原已由被告收回，承包给案外人宁夏宝丰生态牧场有限公司并向其颁发《草原使用权证》，原告要求归还涉案草原的诉讼请求无法实现，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邓某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓某负担。 邓某不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行初479号行政判决，依法改判确认被上诉人向上诉人作出的银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》的行政行为违法，并撤销该补偿决定书；一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实和理由：上诉人认为涉案补偿决定书存在以下违法之处：1.被上诉人在未作出收回上诉人草原决定之前，直接作出涉案补偿决定，程序违法；2.被上诉人就案涉草原从未依法作出过收回的决定，一审法院对此基本事实未予准确认定；3.被上诉人作出的征收补偿决定书适用法律错误；4.被上诉人在涉案被诉的2号补偿决定书中列明依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》的有关规定作出了补偿决定，却又未按以上法律和文件规定予以补偿，前后矛盾，明显错误；5.被上诉人以会议纪要的方式自行制定补偿标准，严重违法；6.被上诉人补偿内容明显失当，违反同地同价的法律规定；7.被上诉人未按照国家、自治区标准予以补偿错误；8.被上诉人未依法对土地现状进行调查，明显违法；9.一审法院对被上诉人无正当理由逾期提交的证据予以采信，程序违法。请求二审法院在查明案件基本事实的基础上，正确适用法律，依法改判并支持上诉人的上诉请求。 被上诉人银川市兴庆区人民政府提交书面答辩意见称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》程序合法，内容合法适当，未有可撤销的法定事由，上诉人诉请的事实理由不成立，请法院依法驳回。 邓某为证实自己的主张，向一审法院提交了以下证据：证据一、银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》一份；证据二、（2015）银行初字第219号行政判决书、（2017）宁行终23号行政裁定书、（2017）最高法行申3090号行政裁定书各一份；证据三、公证书（光盘）一份；证据四、宁政发[2010]2号《宁夏回族自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》、宁政发[2015]101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》、银政发[2010]240号《银川市人民政府关于印发银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》各一份；证据五、《宁夏宝丰能源集团红四煤矿建设项目土地征用补偿协议》（邓某）一份；证据六、《宁夏宝丰能源集团红四煤矿建设项目土地征用补偿协议》（邵红霞）一份；证据七、《青赔补偿协议》一份；证据八、陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》一份；证据九、《司法鉴定意见书》、（2014）宁民申字第180号民事裁定书、银检民（行）监[2015]64010000006号《不支持监督申请决定书》各一份。 银川市兴庆区人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向一审法院提交了以下证据：证据一、《公告》及银政函[2012]95号《银川市人民政府关于同意实施银川滨河新区项目建设及环境综合整治征地拆迁的批复》各一份；证据二、《草原承包使用权证》及草原管理站地面附着物调查表各一份；证据三、（2012）银民终字第639号民事判决书一份；证据四、银兴专题纪要发[2013]31号及银兴专题纪要发[2013]45号会议纪要各一份；证据五、银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》和特快专递单各一份、送达回证两份。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据进行了当庭举证质证，对证据的认证意见符合法律规定，本院予以确认。 二审期间上诉人邓某提交两份2019年5月13日银川市兴庆区草原管理站分别与赵凤兰、桂玉宝签订的《宁夏宝丰能源集团红四矿建设项目土地征用补偿协议》，拟证明补偿标准不同。经核，上诉人提交的两份协议系涉案补偿决定作出之后案外人与被上诉人之间达成的，与本案无法律上的利害关系，对该两份证据本院不予认定。 二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。 本院认为，本案争议的焦点是银川市兴庆区人民政府作出的银兴政征补[2017]2号《兴庆区人民政府征收补偿决定书》是否合法。经查，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。现行法律未明确规定收回国有土地使用权时土地和地上附着物的补偿标准，也未对“适当补偿”作出明确界定。本案中，银川市兴庆区人民政府因银川市人民政府建设黄河东岸滨河生态环境项目需要，于2013年委托银川市兴庆区草原管理站实施了土地征收工作。邓某持有的陶草证（2003）第104号《草原使用权证》项下的草原在此次项目征收范围内。在征收过程中，因双方未能达成补偿协议，银川市兴庆区人民政府依法作出征收补偿决定。因邓某承包涉案的土地为国有草原荒滩地，其持有的陶草证字（2003）第104号《草原使用权证》载明承包面积为1000亩，被上诉人经会议研究，综合考虑土地性质、类别、用途，决定对涉案土地按每亩1000元标准给予补偿并无不当。且与上诉人同地块、同身份的62人均已与被上诉人按每亩1000元标准达成征地补偿协议，故被上诉人依据该补偿标准计算补偿数额作出补偿决定，符合公平、公正原则，不违反法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人邓某的上诉理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人邓某负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 龙 审判员 胡文红 审判员 胡冬梅 二〇一九年十一月十三日 书记员 王 琳 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；