北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1164号上诉人（一审原告）白玉山，男，1973年10月19日出生，住北京市大兴区。委托代理人罗书旺（白玉山之岳父），1945年9月28日出生，住北京市大兴区。委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人王祎，女，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府,住所地北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，男，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。上诉人白玉山因诉不履行查处职责及行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0112行初445号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人白玉山的委托代理人罗书旺、孙清泉，被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）的委托代理人王祎、林美锋，被上诉人北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人李敏、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月28日，白玉山向市规自委邮寄《查处申请书》，请求市规自委依法对北京市大兴区礼贤镇西里河村（以下简称西里河村）土地未批先征的违法征收行为进行查处，依法追究相关人员的行政责任，并将查处结果书面告知白玉山。2019年1月25日，市规自委作出《反馈意见》，内容为：经核查，西里河村全部土地在北京市大兴区噪声治理和周边综合治理项目内，经查阅，2018年11月22日北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称市规自委大兴分局）对白玉山作出的2018第287号-答《政府信息答复告知书》（以下简称《答复告知书》）显示，白玉山申请的位于北京市大兴区礼贤镇西里河东后街二条3号房屋的项下土地（以下简称涉案土地）在北京市大兴区北京新机场噪声区治理和周边综合治理项目（以下简称新机场治理项目）内，截止目前，不涉及农用地转用、集体土地征收，故白玉山申请的信息不存在。经与礼贤镇政府相关科室负责人和礼贤镇西里河村村民委员会村主任兼书记调查了解，2018年8月，西里河村启动噪音区内的搬迁腾退工作，按照《新机场治理项目住宅、非住宅及地上物搬迁腾退补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）进行住宅、非住宅及地上物搬迁补偿，此次只是住宅、非住宅及地上物的搬迁腾退，不涉及土地征收，土地产权仍归村里集体所有。截止目前，现场除尚未搬迁腾退的几户房屋外，其余都是建筑渣土，，地上无新的建设通过以上调查，新机场治理项目不涉及土地征收，未发现白玉山反映的西里村土地未批先征的违法征收，亦没有发现其他土地违法行为。根据《国土资源行政处罚办法》第一条、第二条、第五条、第十二条第一款之规定，白玉山的举报事项不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定的立案情形，故无法立案查处。白玉山不服《反馈意见》，向市政府申请行政复议，市政府于2019年3月25日作出京政复字〔2019〕155号行政复议决定书（以下简称155号复议决定书），维持市规自委作出的《反馈意见》。白玉山不服上述行政行为，请求法院依法判决撤销市规自委作出的《反馈意见》和市政府作出的155号复议决定书，责令市规自委依法履行查处职责，并将查处结果书面告知白玉山。一审法院经审理查明，白玉山系西里河村村民，西里河村位于新机场治理项目范围之内。2018年11月28日，白玉山向市规自委邮寄《查处申请书》，请求市规自委依法对西里河村土地未批先征的违法征收行为进行查处，依法追究相关人员的行政责任，并将查处结果书面告知白玉山。12月7日，市规自委作出受理告知单，对白玉山反映的事项予以受理。2019年1月3日、1月18日，市规自委分别对白玉山、西玉河村村民委员会、北京市大兴区礼贤镇人民政府、北京田园鑫盛农业有限公司进行调查询问，制作询问笔录并附有被询问人提交的相关材料。根据调查情况及提交材料可知，2018年6月，北京新航城控股有限公司发布《补偿实施方案》，西里河村在该项目搬迁腾退范围内，该项目所对应的土地尚未征收，土地仍为集体所有。因白玉山不同意腾退，其所实际占有、使用的土地、房屋尚未签约腾退。目前，西里河村被腾退土地上并无新的建设项目。2019年1月25日，市规自委作出《反馈意见》，决定不予立案，并于次日向白玉山邮寄送达。白玉山不服，于2019年2月15日向市政府提起行政复议，市政府于2月22日向市规自委作出京政复字[2019]号《行政复议答复通知书》（以下简称《行政复议答复通知书》），市规自委于3月1日签收后于3月6日提交《行政复议答复书》。2019年3月25日，市政府作出155号复议决定书，并于3月26日向白玉山邮寄送达，白玉山于3月27日签收。一审法院经审理认为，征收、占用土地应当符合土地管理法等相关法律、法规规定，违反法律、法规规定征收、占用土地进行建设的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十七条等规定进行监督检查和查处。市规自委作为本市土地行政主管部门负有对白玉山反映的未批先征问题进行调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有受理当事人对市规自委的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。各方对于行政复议程序的合法性均无异议，一审法院经审查亦无违法之处，各方的争议焦点在于白玉山是否具有原告主体资格以及市规自委是否正确履行了法定职责。关于白玉山是否具有原告主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的规定，公民、法人或者其他组织为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。本案中，白玉山作为西里河村村民，其实际占用、使用的涉案土地及房屋位于新机场治理项目范围内，尽管尚未签约腾退，但其投诉举报事项与其切身利益密切相关，从保护公民、法人或者其他组织的诉权角度，一审法院认定白玉山有权提起本案诉讼。关于市规自委是否正确履行法定职责的问题，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款的规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。本案中，市规自委收到白玉山的《查处申请书》后，依法对白玉山、大兴区礼贤镇人民政府、西里河村委会等有关单位和个人进行了调查，经全面调查后查明，新机场治理项目不涉及集体土地的征收和拆迁，土地仍归村集体所有，涉案土地上亦未进行建设，处于闲置状态。基于上述事实，市规自委认定并不存在白玉山所投诉举报事项，依法不予立案并无不当，符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定。故一审法院认为市规自委已经依法履行了受理、调查等职责，其作出的《反馈意见》并无违法之处，对于白玉山的诉讼请求，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白玉山的诉讼请求。白玉山不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：一、本案存在着实际的“未批先征”的行政违法行为，明显违反了国土资源管理的相关法律法规，案涉《反馈意见》和一审判决认定事实和适用法律均错误，其实质是一种不履行法定查处职责的行政违法行为和不依法履行司法审查职责的枉法裁判行为，一审判决和案涉《反馈意见》均应依法予以撤销，并判令市规自委依法、限期重新履行法定职责，或依法将涉嫌构成刑事犯罪的相关材料移送公安、检察机关。具体事实和理由如下：1.案涉《北京市大兴区噪声治理和周边综合治理项目》所需占用西里河村集体土地，没有依法经过审批，严重违法。案涉《北京市大兴区噪声治理和周边综合治理项目》所需占用西里河村的集体土地，必须依法经过市政府审批。2.案涉《北京市大兴区噪声治理和周边综合治理项目》所涉及的西里河村存在着实际的土地征收实施行为的违法事实。3.案涉《北京市大兴区噪声治理和周边综合治理项目》所涉及的西里河村存在着严重的“以租代征“的违法事实。二、市政府作出案涉155号复议决定书，实体与程序均不合法，一审法院认定事实明显错误。1.市政府作出案涉155号复议决定书，未经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，审理程序重大违法。2.市政府作出案涉155号复议决定书未履行审查所复议行政行为是否合法并对违法行为必须纠正，或者依法将涉嫌构成刑事犯罪的相关材料移送公安、检察机关的法定职责，实体与程序均违法。三、一审法院作出的一审判决和案涉《反馈意见》、155号复议决定书，均应依法撤销，并应判令市规自委限期、依法重新履行法定职责。现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求，或将案件发回重审，诉讼费用由二被上诉人承担。白玉山依法向一审法院提交了如下证据材料：1.白玉山身份证复印件；2.《答复告知书》；3．兴建公开（2018）第118号-告《政府信息告知书》；证据1至3证明白玉山通过信息公开获知其房屋及土地被列入新机场治理项目内，该项目所占用的集体土地没有办理农用地转用、集体土地征收的法定手续，且相关部门没有向该项目核发拆迁许可证，该项目存在未批准先征地的违法行为。4.查处申请书；5.《反馈意见》；证据4、5证明市规自委决定不予立案，其作出《反馈意见》的行政行为明显违法，侵犯了白玉山的合法权益。6.行政复议申请书；7.155号复议决定书；证据6、7证明白玉山提起复议申请，市政府做出了维持的复议决定，白玉山依法提起行政诉讼。市规自委及市政府向一审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据，其中证据为：1.查处申请书及相关材料（信息公开申请表、政府信息答复告知书、白玉山身份证复印件），证明白玉山向市规自委大兴分局提交的查处申请书及相关材料；2.查处申请书及相关材料（信息公开申请表、政府信息答复告知书、白玉山身份证复印件），证明白玉山向市规自委提交的查处申请书及相关材料；3.《受理告知单》及邮寄凭证，证明市规自委作出《受理告知单》并邮寄送达；4.询问笔录及白玉山提交的材料（委托书、罗更身份证复印件、土地承包经营权证书），证明市规自委对白玉山进行调查询问；5.询问笔录及村主任提交的材料（西里河村村民代表会会议记录、土地租赁合同、西里河村集体经济合同变更协议、桂德保身份证复印件），证明市规自委对礼贤镇西里河村村主任调查询问；6.询问笔录及礼贤镇政府拆迁办主任提交的材料（新机场治理项目腾退补偿实施方案宣传手册、张贴暂停事项公告现场照片、赵磊身份证复印件），证明市规自委对礼贤镇人民政府拆迁办主任调查询问；7.询问笔录及北京田园鑫盛农业有限公司提交的材料（土地租赁合同、西里河村集体经济合同变更协议、礼贤镇2016年土地流转测绘成果确认单、授权委托书、营业执照复印件、郎树峰身份证复印件、杨宁身份证复印件），证明市规自委对北京田园鑫盛农业有限公司调查询问；8．《反馈意见》及邮寄凭证，证明市规自委作出《反馈意见》并邮寄；9.155号复议决定书，证明市政府复议作出复议维持决定；同时，提交《国土资源行政处罚办法》第一、二、五、十二条作为法律依据。市政府单独向一审法院提交了证明复议程序合法性的如下证据、依据，其中证据为：1.行政复议申请书；2.邮寄信封；证据1、2证明市政府收到白玉山的行政复议申请情况；3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府依法通知市规自委答复；4.关于对《行政复议答复通知书》的答复及证据目录，证明市规自委答复情况；5.155号复议决定书及送达回证、EMS速递业务详情单，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定书并依法送达；其中法律依据为：《行政复议法》。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：白玉山、市规自委及市政府提交的《反馈意见》、155号复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；白玉山、市规自委、市政府提供的其他证据客观真实，形式合法，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》的相关规定，市规自委作为本市土地行政主管部门负有对白玉山反映的未批先征问题进行调查处理的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有受理当事人对市规自委的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。本案中，白玉山向市规自委提出查处申请，请求市规自委依法对西里河村土地未批先征的违法征收行为进行查处，市规自委在收到该申请后，依法对白玉山、大兴区礼贤镇人民政府、西里河村委会等有关单位和个人进行了调查，经全面调查后查明，新机场治理项目不涉及集体土地的征收和拆迁，土地仍归村集体所有，涉案土地上亦未进行建设，处于闲置状态。上述调查具有相应的事实依据，市规自委根据上述调查认定白玉山所投诉举报事项不存在，并决定不予立案，其行为并无不当。市政府受理白玉山提出的行政复议申请后，履行了通知、审查、送达等义务，其作出被诉复议决定的程序符合法律规定。关于白玉山是否具有本案主体资格问题，本院同意一审法院认定意见。因此，一审法院判决驳回白玉山的诉讼请求并无不当，本院应予维持。白玉山的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由白玉山负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 王 伟审 判 员 韩 勇二〇一九年十一月二十七日法官助理 陈金涛法官助理 李露希法官助理 任丹阳书 记 员 吴 倩