海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终429号     上诉人（原审原告）长江商学院，住所地北京市东城区东长安街**。   法定代表人林丹明，理事长。   委托代理人秦伟，北京市立方律师事务所律师。   委托代理人王龙兴，北京市盈科律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路**。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人杜家奋，三亚市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住，住所地海南省海口市国兴大道**/div>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人王晨华，海南省司法厅工作人员。   委托代理人廖向琦，海南法立信律师事务所律师。   原审第三人海南中度旅游产业开发有限公司，住，住所地海南省三亚市吉阳区荔枝沟社区学院路/div>   法定代表人舒占伟，董事长。   委托代理人郭靖，海南中度旅游产业开发有限公司法务专员。   委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。   上诉人长江商学院因与被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人海南中度旅游产业开发有限公司（以下简称中度公司）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2017年12月22日，三亚市政府作出三府征补决〔2017〕21号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称21号收地决定），以长江商学院用划拨方式取得位于三亚市吉阳区的141238.35平方米用地使用权，《土地房屋权证》证号为三土房〔2012〕字第008685号、三土房〔2012〕字第008686号，一直未按规定开发建设，土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因为由，按照《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条等规定，决定依法无偿收回该证项下的141238.35平方米国有建设用地使用权。长江商学院不服，向海南省政府申请行政复议，海南省政府于2018年9月30日作出琼府复决〔2018〕92号《行政复议决定书》（以下简称92号复议决定），决定维持三亚市政府作出的21号收地决定。   一审查明，涉案宗地位于三亚市××镇左侧A-22-1地块和A-22-2地块，面积分别为72529.94平方米（约108.8亩）和68708.41平方米（约103.1亩），合计约211.9亩，土地用途为科教用地。长江商学院为民政部核准的民办非企业单位法人。   2007年8月10日，三亚市城市规划委员会作出〔2007〕9号会议纪要，载明：关于《长江商学院三亚分院、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目进入》项目拟选址于田独镇南丁村学院路右侧，用地面积约2600亩，估算投资8亿元，项目建设符合我市产业发展方向，同意中度实业公司申报的项目进入，项目用地问题，体育公园使用林地按托管方式取得，教育用地按行政划拨形式供给，建设用地按现行供地政策规定取得，项目建设期限调整为三年。   2010年3月15日，长江商学院与海南中度实业发展有限公司（以下简称中度实业公司）共同向三亚市政府提交《关于“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心”项目土地出让的请示》，载明：长江商学院与中度实业公司签订《合作协议》后，三亚市规委会就“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心”项目进行了多次专题研究讨论，明确了整体项目的具体事宜；……长江商学院认为来三亚市办学得到了中度实业公司的投资和帮助，为了确保长江商学院三亚校区按期交付使用，长江商学院确认中度实业公司是唯一的投资合作伙伴；“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心”项目已成为我们整体合作项目；该项目已被列入海南省市重点建设项目；我们希望三亚市政府根据我们项目的特殊性，在国家土地使用权出让规定范围内可否考虑：1.项目采取整体捆绑形式，土地选择招标出让方式；2.为了确保省市重点项目总体规划的实施，创省市优质项目，标书纳入综合评标事项；3.由于为支持教育事业企业投资较大，无偿捐赠没有回报的特殊因素，在土地评估上给予合理的评估价格。同年3月19日，三亚市发展和改革委员会（以下简称三亚市发改委）作出三发改办〔2010〕63号《关于长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目土地出让有关问题的意见》，载明：长江商学院三亚校区是三亚市引进该项目（整体项目）的主导功能，鉴于长江商学院三亚校区采取的是企业投资建设模式，该委同意以捆绑方式供地。   2011年6月9日，三亚市政府作出三府函〔2011〕296号《关于吉阳镇南丁村学院路左侧部分地块国有建设用地使用权出让的批复》，同意以公开招标方式出让三亚市吉阳镇南丁学院路左侧地块，地，地块编号为A-01等13块土地58.1870公顷国有建设用地使用权，同意原三亚市国土环境资源局（后更名为三亚市国土资源局，以下简称三亚市国土局）制定的《招标出让方案》及《评标规则》，其中《招标出让方案》载明：拟招标出让地块用地为旅游度假、度假酒店和度假旅馆用地，土地使用年限为40年，竞投要求：《长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假及休闲养生中心》项目是三亚市引进的省级重点招商项目，是以教育与度假休闲为主题的综合性项目，由于项目的特殊性，要求投标人须在中标后，自愿按要求无偿承担长江商学院三亚校区建设任务，并注明了具体要求。   2011年7月14日，三亚市国土局与中度公司签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，载明：2011年6月30日，中度公司以招标方式取得了三亚市吉阳镇南丁村学院路左侧，用地面积为58.1870公顷（合872.81亩）国有建设用地使用权，并于2011年7月11日签订了《国有建设使用权出让合同》，中度公司同意在中标取得土地使用权后，自愿按要求无偿承担长江商学院三亚校区建设任务并提供配套设施及服务，建设内容：长江商学院三亚校区教学区、会议与教研区、办公区，并配套购置先进的教学与教研设备（设备清单由中度公司与长江商学院商定），建设规模：长江商学院三亚校区地块A-22-1土地面积72530平方米，建筑总投资约为4亿元，A-22-2土地面积为68708平方米，建筑总投资约为0.84亿元；建设要求：规划建筑方案须经长江商学院审核同意，并以书面形式对方案及合作意向予以确认，在长江商学院校区用地具备动工条件之日起二年内完成建设内容，无偿赠予长江商学院；提供配套设施及服务：为长江商学院三亚校区提供可供学院年会使用的五星级会议中心酒店、为学院校区配套的商业服务区域、师生及员工生活区、体育休闲场所等配套设施及服务。   2011年10月17日，长江商学院向三亚市政府递交《关于长江商学院三亚校区供地事宜的函》，载明：经双方（即长江商学院与中度实业公司）友好协商同意，中度实业公司出资建设长江商学院三亚校区项目，并在项目竣工后无偿捐赠给长江商学院。   2012年2月28日，三亚市发改委向长江商学院核发三发改备〔2012〕13号《三亚市企业固定资产投资项目备案表》（以下简称《投资备案表》载明：项目名称为长江商学院三亚校区，项目法人名称为长江商学院，项目总投资额2.5亿元，项目包括教学区和教学辅助配套区，其中教学区占地68708平方米，建筑面积41225平方米；教学辅助配套区占地面积72530平方米，建筑面积43518平方米。   2012年8月3日，三亚市国土局作出编号为SYHB2012009《国有建设用地划拨决定书》，载明：经三亚市政府批准，划拨建设用地使用权人为长江商学院，建设项目名称：长江商学院三亚校区项目，宗地坐落于三亚市××区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目控制性详细规划A-22-1和A-22-2地块，总面积141238平方米（约211.9亩），宗地只限于建设长江商学院三亚校区项目，总建筑面积84742.8平方米，建筑容积率不高于0.6，建筑限高18米，建筑密度不高于20%，绿地率不低于45%项目应于2013年2月3日之前开工建设并于2015年2月3日之前竣工。不能近期开工建设的，应向市、县国土资源行政主管部门申请延期，但延期期限不得超过一年。使用权人不按本决定规定的开发建设期限进行建设，造成土地闲置的，依照有关规定处理。2012年7月17日，三亚市政府作出三府函〔2012〕420号《关于长江商学院三亚校区项目用地划拨手续的批复》，批复要求半年内动工兴建，二年建完成；若在规定的期限内不能建成，应向市人民政府申请延期，否则，三亚市政府将依法无偿收回土地国有建设用地使用权。   2012年9月19日，三亚市政府为长江商学院核发涉案宗地的土地房屋权证，证号分别为三土房（2012）字第008685号（登记面积为72529.94平方米，以下简称008685号土地证）及三土房（2012）字第008686号（登记面积为68708.41平方米，以下简称008686号土地证），用途为科教用地，使用权类型为划拨。   2013年5月8日，三亚市规划局作出三规工审〔2013〕93号《关于“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目”A-22-2地块教学楼项目的工程审批意见》（以下简称93号审批意见），载明：同意长江商学院在008686号土地证项下土地的用地范围内建设“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目”A-22-2地块教学楼项目，该项目用地面积为68707.9平方米，建设1栋地上3层、地、地下**教学楼筑占地面积为2849平方米，总建筑面积为6981平方米，计入容积率建筑面积为6501平方米，容积率0.094，同意核发《建设工程规划许可证（临时）》，A-22-2地块内未用足的容积率指标不得转移至其它地块。   2013年5月15日，长江商学院取得A-22-2地块建设工程规划许可证（临时），载明：建设项目名称为“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心项目”A-22-2地块教学楼项目，项目为1栋地上3层、地、地下**教学楼筑占地面积为2849平方米，总建筑面积为6981平方米。2014年4月25日，长江商学院取得A-22-2地块《建设工程施工许可证》，载明建设规模6981平方米，合同造价2278万余元，合同开工日期为2013年6月1日。2014年底，A-22-2地块上的建筑封顶。2015年，因中度公司涉诉项目未能继续开工建设。   因涉案项目由海南中度房地产开发有限公司代建，该公司组建项目公司中度公司负责具体实施。此后中度公司由于其自身经营等问题导致其资金短缺于2016年9月18日进入了破产重整程序。   2016年12月，三亚市国土局委托三亚达众科技有限公司对涉案宗地进行外业调查，008685号宗地未开发面积72529.94平方米，现状为空地未开发，008686号宗地未开发面积68708.41平方米，建成1栋3层建筑其余为空地（项目已停工）。2017年2月7日，三亚市国土局就两宗涉案宗地分别向长江商学院作出《闲置土地调查通知书》。同年2月9日，长江商学院收到前述通知书。2017年3月7日，长江商学院向三亚市国土局提交《长江商学院关于三亚校区科教用地建设情况的说明》。经报三亚市政府批准，2017年9月27日，三亚市国土局向长江商学院作出三土资察〔2017〕743号《闲置土地认定书》，认定长江商学院名下的涉案宗地存在超过未按规定开发建设的情况，认定涉案宗地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，并将按照相关法律法规的规定进行处置。同日，三亚市国土局向长江商学院作出《听证权利告知书》。同年10月9日，长江商学院收到前述《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》。2017年10月12日，长江商学院向三亚市国土局申请听证。2017年10月24日，三亚市国土局举行听证，长江商学院参加听证。   2017年12月22日，经市长办公会议研究，三亚市政府作出21号收地决定，认定长江商学院名下的两宗用地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条等规定，决定无偿收回008685号、008686号土地证项下的141238.35平方米土地使用权，并告知长江商学院申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2018年1月4日，三亚市国土局向长江商学院送达21号收地决定。长江商学院不服，向海南省政府申请行政复议。   行政复议期间，长江商学院提交一份三亚中天土地房地产估价有限公司作出的《房地产估价报告》，用以证明涉案宗地在建工程总投资额73888405.66元，其中包括土地取得成本18226809元。长江商学院主张根据93号审批意见，A-22-2地块教学楼项目的教学区建筑面积由《投资备案表》的41225平方米调整成了6981平方米，该宗地的容积率已调低至0.094，长江商学院的开发义务已完成。   2018年6月1日，三亚市规划委员会作出三规建设函〔2018〕200号《三亚市规划委员会关于长江商学院“三土房字第0086**”宗地规划建设情况的复函》，载明：008686宗地位于现行《长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心度假酒店项目控制性详细规划（修编）》（市政府2011年5月25日批复实施）A-22-2地块，用地规划性质为教育科研用地，容积率≦0.6，建筑密度≦20%、建筑高度≦18米，绿地率≧45%；截止目前控规A-22-2地块未做过修改，根据已审批计容建筑面积核算，该项目已建设了约0.094容积率指标，后续未有其他报建申请。   因中度公司重整计划已基本执行完毕，一审法院于2018年9月10日作出（2016）琼02破1号之十五民事裁定书，裁定终结中度公司破产程序。   一审法院认为，关于涉案土地是否达到无偿收回闲置土地的认定条件的问题。《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。三亚市政府作出21号收地决定，认定长江商学院以划拨方式取得涉案土地，因一直未按规定开发建设，土地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因为由，决定依法无偿收回涉案土地国有建设用地使用权。三亚市政府在作出21号收地决定之前，委托三亚达众科技有限公司进行外业调查，证实008685号地块现状为空地未开发；008686号地块仅建成一栋三层建筑，且已停工，建筑占地面积2849平方米，仅占该宗地总面积68708.41平方米约4.15%，据此认定长江商学院土地闲置，符合无偿收回国有建设用地使用权的条件。   关于涉案土地闲置是否为非政府原因的问题。长江商学院已确认中度公司为其唯一的投资合作伙伴，对于涉案土地由中度公司无偿承担长江商学院三亚校区建设任务的开发模式，长江商学院认可其与中度公司为整体合作者，因中度公司自身经营等问题导致其资金短缺并停工，法院裁定中度公司进入破产重整程序。长江商学院应当对其合作方中度公司的行为承担风险责任。因此，闲置原因并非政府原因。长江商学院认为土地闲置系政府原因的理由不成立。   依据三亚市政府《关于长江商学院三亚校区项目用地划拨手续的批复》（三府函〔2012〕420号）和《国有建设用地划拨决定书》约定，长江商学院若在规定的期限内不能建成，应向三亚市政府申请延期，否则三亚市政府将依法无偿收回土地国有建设用地使用权。三亚市政府作出21号收地决定适用《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定无偿收回涉案土地，结果并无不当。   长江商学院不服三亚市政府作出的21号收地决定，向海南省政府申请行政复议，海南省政府受理案件后依法分别向长江商学院、三亚市政府送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》后组织各方当事人进行听证。海南省政府在认真审查相关材料的基础上依法作出92号复议决定，且已向各方当事人送达，符合法定程序。海南省政府作出92号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。   另，根据《闲置土地处置办法》的规定无偿收回闲置土地的行为，属于行政处罚，应当适用行政处罚法的相关规定。根据行政处罚法第二十九条第一款的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。涉案土地延迟开发的行为一直处于连续状态，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。长江商学院认为收地决定超过法定期限的主张，没有法律依据，一审法院亦不支持。   长江商学院主张根据93号审批意见，A-22-2地块教学楼项目的教学区建筑面积由《投资备案表》的41225平方米调整成了6981平方米，该宗地的容积率已调低至0.094，其对A-22-2地块的开发义务已完成，因该地块控规未做修改，容积率未发生变化，长江商学院的上述主张与事实不符，不予支持。   综上，三亚市政府作出21号收地决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；海南省政府作出92号复议决定对此予以维持，并无不当。长江商学院的诉讼请求及理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长江商学院的诉讼请求。一审受理费50元，由长江商学院负担。   长江商学院上诉称，一、三亚市政府作出21号收地决定违反相关法律规定。依照我国行政处罚法，无偿收回土地的行政处罚仅适用于受让取得的土地和耕地，不适用于涉案土地这样的划拨土地。21号收地决定依据的《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》将划拨土地列为政府可以无偿收回的范围，违反法律规定，不应被适用。二、即使按照《闲置土地处置办法》的规定，涉案宗地已于2012年动工开发，并于2014年底主体封顶，不属于未动工开发的情形。长江商学院的投资额也已超过应投资总额的25%，不符合闲置土地的认定条件。（根据涉案土地项目的《投资备案表》，项目总投资额为2.5亿元，长江商学院已投资8513万元。）三、21号收地决定主要证据不足。三亚市政府未调查搜集证明长江商学院的投资比例和投资额的证据，也未调查搜集涉案土地的工程逾期完工可归责于长江商学院的证据。涉案土地项目由三亚市政府主导，中度公司作为政府选定的无偿代建方，应当承担涉案宗地的建设开发义务，三亚市政府对工程的停工负有监督不力的责任，因此涉案宗地闲置系政府原因造成。综上，请求撤销一审判决，改判支持长江商学院一审诉讼请求或发回重审。   三亚市政府答辩称，一、三亚市政府作出的21号收地决定具有法律依据，不违反法律强制性规定，一审判决适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《闲置土地处置办法》第二条之规定，划拨土地也是可以无偿收回的，并非长江商学院所称“无偿收回土地不包括划拨土地”。三亚市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（二）项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条之规定，作出无偿收回涉案土地使用权于法有据。长江商学院无论是在行政复议中或是本案一审中，均未对《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》申请司法审查，因此其在二审中对《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》的合宪性提出质疑，不能作为其上诉的理由。二、《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》中认定土地是否闲置，不仅根据动工时间、投资额等因素，还根据开发建设面积等因素，而三亚市政府认定涉案土地闲置并非根据投资额和投资比例。长江商学院在A-22-1号地块未从事进行任何建设；在A-22-2号地块中仅建设了一栋面积为6981平方米的三层建筑，且已停工，土地闲置已满两年，符合无偿收回的条件。长江商学院片面割裂上述法律规定，提出其投资额已满足投资比例，该主张不能成立。首先，长江商学院自行提供及委托评估的有关投资额的材料不真实，将无偿取得的涉案土地作价认定为其投资额，存在虚假成分。其次，涉案项目与中度公司的其他项目连成一片整体施工建设，相关施工合同不能证明确实应用于涉案土地，与本案不具有关联性。三、涉案土地闲置不是政府原因。涉案土地是由长江商学院认可的合作伙伴中度公司为其免费开发建设的。中度公司破产重整，无法对涉案土地继续开发建设，长江商学院应对中度公司的行为自行承担风险责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应予以维持。综上，请求判决驳回长江商学院的上诉请求，维持一审判决。   海南省政府答辩称，一、涉案宗地超过动工开发期限未开发已满两年，土地闲置事实清楚，且闲置原因非政府原因，符合无偿收回国有建设用地使用权的条件。根据三亚市国土局作出的《国有建设用地划拨决定书》，涉案宗地动工开发日期应为2013年2月3日。三亚市国土局于2016年12月进行外业调查，证实涉案土地中A-22-1地块现状为空地未动工开发，A-22-2地块地上仅有一栋三层建筑，且已停工，建筑占地面积仅占该宗地面积约4.15%。长江商学院已确认中度公司是其唯一的投资合作伙伴，因中度公司自身经营等原因导致其资金短缺，未能动工开发建设，长江商学院应对中度公司的行为承担风险责任。因此，涉案土地闲置原因并非政府原因。二、长江商学院主张涉案土地不构成闲置土地、已投资额超过项目总投资额25%，完全没有事实与法律依据。即使按照长江商学院主张的项目总投资额为2.5亿元，根据其举证的《房地产评估报告》，扣除土地取得成本，其总投资额应为5566万元，未达到2.5亿元的25%。三、长江商学院主张《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地处置规定》不应作为无偿收回国有建设用地使用权的依据是错误的。《闲置土地处置办法》是根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》制定的，作为规范闲置土地认定、处置等的重要法律依据，应当作为本案无偿收回国有建设用地使用权的法律依据。根据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条之规定，涉案宗地构成闲置土地，符合无偿收回国有建设用地使用权的条件。依据三亚市政府《关于长江商学院三亚校区项目用地划拨手续的批复》《国有建设用地划拨决定书》约定，长江商学院若在规定期限内不能建成，应向三亚市政府申请延期，否则，三亚市政府有权依法无偿收回土地国有建设用地使用权。四、三亚市政府作出的21号收地决定程序合法，适用依据正确，应予维持。三亚市政府经依法履行闲置土地调查、事先告知和听证等程序后，认定长江商学院名下的涉案宗地闲置已满两年，闲置原因为非政府原因，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条等规定，作出21号收地决定，事实清楚，证据充分，适用依据正确，符合法定程序，并无不当。海南省政府受理复议案件后依法向长江商学院、三亚市政府分别送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，后组织各方当事人进行听证，并在认真审查相关材料的基础上依法作出92号复议决定，且已向各方当事人送达，符合法定程序，也应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。   中度公司述称，其意见与长江商学院的上诉意见一致。   本院认为，本案审查的是2017年12月22日三亚市政府作出的21号收地决定以及海南省政府于2018年9月30日作出的92号复议决定的合法性问题。2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”;第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”2013年11月1日起施行的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形”；第六条规定“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”海南省人民政府于2015年4月22日作出的琼府[2015]24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中也规定“（四）明确应动工开发和已动工开发建设用地面积的认定标准。应动工开发建设用地总面积，按照依法报建的建（构）筑物所占的基底土地面积进行认定，或者按照以下公式计算认定：应动工面积＝建筑密度×出让土地总面积。已动工开发建设用地的面积，对已经形成地上建（构）筑物的，按照建（构）筑物的基底土地面积认定；未形成地上建（构）筑物的，按地基施工部分的土地面积进行认定。已动工开发建设用地面积可由市县土地行政主管部门委托具有相应资质的单位测量确定。”2004年8月28日起施行《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”本案中，2012年8月3日，三亚市国土局作出编号为SYHB2012009《国有建设用地划拨决定书》，将涉案土地无偿划拨给长江商学院。该划拨决定书中载明：划拨土地总面积141238平方米（约211.9亩），分为A-22-1和A-22-2两块（即三土房〔2012〕字第008685号、008686号土地证项下土地，面积分别为72529.94平方米和68708.41平方米），建筑容积率不高于0.6，建筑限高18米，建筑密度不高于20%，绿地率不低于45%，项目应于2013年2月3日之前开工建设，并于2015年2月3日之前竣工。而根据一、二审查明的事实，A-22-1整个地块至今尚未动工开发建设，一直处于闲置状态。A-22-2地块上虽已建有三层建筑，但该三层建筑的占地面积仅为2849平方米，未达到A-22-2地块应动工开发建设用地总面积（出让土地面积68708.41平方米×建筑密度20%=13741.68平方米）的三分之一，且已停止建设满两年。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，A-22-1地块和A-22-2地块均已构成闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，除不可抗力和政府原因导致闲置的情形外，未动工开发满两年的，应报经有批准权的人民政府批准，无偿收回国有建设用地使用权。另外，三亚市国土局于2012年8月3日将涉案土地无偿划拨给长江商学院，而长江商学院迄今为止一直未在涉案土地上办学营业。由于涉案项目是由海南中度房地产开发有限公司代建，中度公司是该公司组建的负责具体实施涉案土地项目的公司。而中度公司2015年涉诉，此后又因自身经营等问题导致资金短缺于2016年9月18日进入了破产重整程序。因此，自2014年底A-22-2地块上的三层建筑封顶后，涉案土地就一直未能继续开工建设。根据上述《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，用地单位停止使用划拨土地的，市、县人民政府也可以无偿收回其划拨土地使用权。综上，三亚市政府作出21号收地决定、海南省政府作出92号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当，应予维持。   长江商学院主张，三亚市政府、海南省政府没有调查搜集证明投资比例和投资额的证据，21号收地决定和92号复议决定的主要证据不足。本院认为，《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地，属于闲置土地，因此三亚市政府和海南省政府并非必须查明长江商学院对涉案土地的投资额和投资比例才能确定涉案土地是否闲置土地。长江商学院的这一主张没有法律依据，本院不予支持。   长江商学院还主张，三亚市政府和海南省政府没有调查搜集涉案土地上的工程项目逾期完工可以归责于长江商学院的证据。本院认为，涉案土地上的工程项目未能继续开发建设，处于闲置状态，长江商学院作为涉案土地的使用权人，理应对涉案土地闲置承担主要或全部责任，除非有充分证据证明涉案土地闲置是由于不可抗力或者政府原因导致，但目前并无证据证明涉案土地闲置属于《闲置土地处置办法》第八条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条所规定的政府原因或不可抗力导致的情况。三亚市国土局也曾向三亚市规划委员会函询涉案土地的规划变更情况，以查实是否有政府规划变更导致涉案土地闲置的事实，但三亚市规划委员会函复称涉案土地上的规划并未变更过。因此，长江商学院主张三亚市政府和海南省政府没有调查搜集涉案土地闲置归责于长江商学院的证据，没有事实和法律依据，本院不予支持。   长江商学院还主张，涉案土地项目是由政府通过招拍挂程序选定中度公司为长江商学院无偿进行建设的，长江商学院是涉案土地项目受捐赠的主体，而不是开发建设的主体，没有开发建设涉案土地的义务。中度公司和长江商学院虽然在文件中表明了合作意向，但最终决定由谁来建设的是三亚市政府，长江商学院没有参与。因此涉案土地不能继续开发建设的原因是中度公司破产重组和政府没有履行监督职责，这是长江商学院不能预见也不能克服的情况，三亚市政府不应将涉案土地闲置归责于长江商学院，收回长江商学院的划拨土地。本院认为，长江商学院是涉案土地的使用权人，理应承担对涉案土地进行开发建设的义务和责任。其与中度公司合作共同对涉案土地进行开发建设，属民事法律关系，如长江商学院认为中度公司违反有关合同约定擅自停止对涉案土地的开发建设，侵犯了其合法权益，可另案提起民事诉讼。因该民事法律关系不属于行政诉讼的审查范围，也不影响对21号收地决定和92号复议决定是否合法的认定，与本案没有关联性，本院对此不予审查。因此，长江商学院主张中度公司应为涉案土地闲置的后果负责，没有事实和法律依据，本院不予支持。另外，三亚市政府是国家行政机关，并无为长江商学院确定商业合作伙伴的行政职责和职权，长江商学院也无证据证明中度公司是三亚市政府未经其主动申请、强行为其配备的商业合作伙伴。2010年3月15日，长江商学院与中度实业公司共同向三亚市政府提交的《关于“长江商学院三亚校区、三亚温泉谷度假村及休闲养生中心”项目土地出让的请示》中载明：长江商学院确认中度实业公司是唯一的投资合作伙伴，希望三亚市政府考虑项目特殊性，以整体捆绑形式对涉案土地进行招标出让。可见，长江商学院在涉案土地招标出让之前已经确认中度公司为其在涉案土地项目上的唯一合作伙伴，三亚市政府以整体捆绑方式将涉案土地进行招标出让，也是出于长江商学院和中度公司的共同申请。三亚市政府并未干预长江商学院选择商业伙伴的权利，也无监督和管理涉案土地项目的义务。因此，长江商学院主张三亚市政府应对涉案土地闲置负责，也没有事实和法律依据，本院不予支持。另外，关于中度公司破产重整是否属于不可预见、不可避免、不可抗拒的不可抗力事件，本院认为，长江商学院选择中度实业公司作为其在涉案土地项目上的唯一合作伙伴，具有一定的商业风险。但任何一项商业活动均具有或高或低的商业风险，长江商学院在开展这一商业活动之前，应该已经预见到可能发生的商业风险，并采取相应措施予以预防。并且，即使当时中度公司出现经营困难，长江商学院自身也依然可以在涉案土地上进行投资开发建设，以避免涉案土地处于闲置状态。因此，涉案土地闲置并非不可预见、不可避免、不可抗拒的原因导致，长江商学院主张涉案土地闲置属不可抗力，不应由其担责，没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。长江商学院的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由长江商学院负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴剑萍   审 判 员 吴天月   审 判 员 赵敬义     二○一九年十一月二十六日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。