安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖03行终117号上诉人（一审原告）许怀光，男，1975年11月11日出生，汉族，身份证住址安徽省蚌埠市怀远县。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。委托代理人王丹，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）怀远县城市管理局（原怀远县城市管理行政执法局）。住所地安徽省怀远县榴城镇引凤路**。法定代表人刘宏，该局局长。委托代理人刘春梅，怀远县城市管理局政策法规科科长。被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住，住所地安徽省蚌埠市怀远县涡北行政办公中心/div>法定代表人潘明生，县长。委托代理人何立功，怀远县司法局行政复议与应诉科科长。上诉人许怀光因要求撤销被上诉人怀远县城市管理局（以下简称县城市管理局）、怀远县人民政府（以下简称县政府）行政强制执行决定及行政复议决定一案，不服安徽省怀远县人民法院（2019）皖0321行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年10月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人许怀光及其委托代理人王丹、王丹，被上诉人县城市管理局的委托代理人刘春梅，被上诉人县政府的委托代理人何立功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，许怀光系怀远县荆山镇马湖社区村民。2011年，许怀光在怀远县荆山镇（原城关镇）马湖村（现马湖社区）建设楼房二层296.19平方米，平房24.17平方米，石棉瓦顶房屋65.12平方米，总面积385.48平方米，未办理《建设工程规划许可证》。2018年11月21日，县城市管理局根据怀远县荆山镇人民政府《函》，对许怀光违法建设的行为进行立案查处。根据调查的事实情况，县城市管理局于2018年11月22日向许怀光下发了《责令改正通知书》，许怀光没有在规定的期限内改正。2018年11月28日，县城市管理局又下发了《限期拆除事先告知书》，但许怀光仍未履行。2019年1月8日，县城市管理局作出了（怀）城管（规划）限决〔2018-〕荆9号《限期拆除决定书》，并送达给许怀光。2019年2月19日，县城市管理局作出（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号行政强制执行决定书，该决定书内容是：许怀光因在荆山镇马湖村因未取得建设工程规划许可证，擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定对该处违法建设进行强制拆除。许怀光不服，认为上述《行政强制执行决定书》实体、程序皆违法，向县政府申请行政复议。2019年4月22日，县政府作出怀政复〔2019〕13号《怀远县人民政府行政复议决定书》，决定维持被告行政执法局的（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号《行政强制执行决定书》。一审法院另查明，该涉案房屋已于2019年5月9日被拆除。一审法院认为，本案争议焦点是：被告县城市管理局对原告的涉案房屋是否具有行政处罚权，县城市管理局作出的（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号《行政强制执行决定书》及县政府作出的怀政复〔2019〕13号《行政复议决定书》认定的事实是否清楚、主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。焦点一：县城市管理局是否具有行政处罚权？《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚有关的行政强制措施”。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。依照上述法律以及安徽省人民政府法制办公室皖府法〔2007〕58号《关于在怀远县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》和怀远县人民政府办公室怀政办〔2010〕146号《关于印发怀远县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告县城市管理局在怀远县城市规划区内具有城市规划管理方面的行政处罚权。对原告诉称被告怀远县城市管理局无行政执法权，属超越职权的意见，本院不予采纳。焦点二：被告县城市管理局作出的行政行为是否合法？《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”。具体到本案中，许怀光在马湖社区建设的房屋，没有办理建设工程规划许可证，依法应予拆除，此涉案房屋至2019年5月9日被强制拆除前，原告一直未自行拆除，其违法行为处于持续状态中，故对原告提出已经超过处罚时效的理由不予支持。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出的（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号行政强制执行决定，认定事实清楚、主要证据充分、适用法律正确。并按法律规定将该决定书送达给了原告，符合法定程序。被告县城市管理局行政行为合法。焦点三：被告怀远县人民政府作出的行政复议决定是否合法？被告怀远县人民政府受理原告的行政复议后，按照行政复议的程序，通知申请人、被申请人，送达了相关文书，在各方当事人举证、答辩、陈述后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2019年4月22日作出怀政复字[2019]13号行政复议决定，并通过邮政将决定书送达原告，程序合法，适用法律正确，实体处理得当。被告县政府作出的行政复议决定合法。鉴于原告的房屋已于2019年5月9日被强制拆除，原告要求撤销被告行政执法局作出的行政强制执行决定及被告县政府作出的复议决定，已无实际意义，故对原告的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许怀光的诉讼请求。许怀光不服，上诉认为，一、被上诉人欲以“拆违”代“征收”的形式对涉案房屋进行少补偿或者不补偿的目的。上诉人的涉案房屋被怀远县国土资源局于2018年10月30日划入了“马湖社区棚户区改造工程项目用地”征收范围内。被上诉人于2019年2月19日对上诉人下达了《限期拆除决定书》，根据《土地管理法》的规定对涉案房屋的调查，应当在怀远县国土资源局下发《征收公告》之前进行入户调查，而不是在怀远县政府和怀远县国土资源局确定征收范围后，被上诉人以上诉人没有规划许可证为由，对涉案房屋下达《强制拆除决定书》，以达到对上诉人涉案房屋进行少补偿或者不补偿的目的。二、涉案房屋系上诉人唯一生活住房，被上诉人对其进行了顶格处罚。上诉人由于历史、风俗习惯等原因没有规划许可证，对于此类已经划入征收范围的房屋，被上诉人应当依法进行充分调查，综合考虑房屋来源、房屋建设时间和登记、使用情况、居住利益、当时的立法状况等因素进行处理。但上诉人仅以涉案房屋未取得建设工程许可批准进行建设就要求对其拆除，完全不考虑上诉人的居住现实情况。且根据《行政处罚法》等相关规定，对于此类房屋，完全可以采取罚款或者让上诉人采取补正等措施，而不是直接要求拆除。被上诉人的具体行政行为侵害了上诉人的合法权益。三、怀远县人民法院以上诉人的房屋因已被强制拆除，再撤销被上诉人县城市管理局下达的《行政强制执行决定书》没有意义为由驳回了上诉人的诉讼请求不当，针对此种情形，如果撤销之诉如一审法院所述，可以就被上诉人县城市管理局的违法行为进行确认违法，而不是驳回上诉人的诉讼请求。四、被上诉人怀远县人民政府作为复议机关，复议程序没有问题，但是错误适用法律，维持了被上诉人作出的具体行政行为。综上，请求二审法院依法撤销安徽省怀远县人民法院作出的（2019）皖0321行初49号行政判决并依法改判或发回重审。县城市管理局答辩认为，2018年11月21日我局收到怀远县荆山镇人民政府关于许怀光违法建设的案件线索，之后我局对该案件立案调查。经规划局认定，该房屋未取得房屋规划许可证，属于违法建设。我局依照相关法律规定先后对该户送达了责令改正通知书、限期拆除事先告知书、限期拆除决定书以及强制执行决定书，程序合法。我局属于在法定职责范围内履行职权，并没有被上诉人所称的以拆违代征收的形式。县政府答辩认为，一、我单位作出的复议决定，程序合法。二、我单位作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决也认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。许怀光向一审法院提供如下证据：1、身份证复印件，证明原告身份信息及诉讼主体资格；2、（怀）城管（规划）强决[2018-]荆9号行政强制执行决定书，证明被告行政执法局作出行政强制执行决定违法；3、行政复议申请书，证明原告依法提出行政复议申请；4、复议决定书，被告县政府作出维持被告行政执法局《强制执行决定书》的具体行政行为的决定。县城市管理局向一审法院提供如下证据：1、组织机构代码证和法人代表身份证明；2、移送函；3、马湖居委会2012年以来的违法建筑汇总表及家庭情况表；4、通知一份；5、立案审批表；6、询问调查笔录；7、现场勘查检验笔录；8、证明一份；9、案件处理意见书；10、责令改正通知书及其送达；11、限期拆除事先告知书及其送达；12、限期拆除决定书及其送达；13、履行行政决定催告书及其送达；14、行政强制执行决定书及其送达；15、行政强制拆除公告及其送达。以及作出具体行政行为的法律依据、职权依据和程序依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；职权依据：皖府法〔2007〕58号文件，怀政办〔2010〕146号文件；程序依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》及《行政处罚程序规定》。以上证据证明了涉案违法建设在2011年建造，未有合法审批手续，属违法建设，县行政执法局依照法律规定依法予以受理、调查、核实，并经研究作出的强制拆除决定的事实清楚、程序合法。二审庭审时，各方当事人对证据的质辩理由与一审一致。经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。本院对一审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，皖府法[2007]58号文件、怀政办[2010]146号文件明确规定了怀远县城市管理局作为综合执法试点单位，有权对本辖区内的未经规划批准的违法建设依法进行处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，县城市管理局根据怀远县荆山镇政府的《函》对上诉人许怀光违法建设的行为进行立案查处，查明上诉人所建的案涉385.48平方米房屋没有办理建设规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，县城市管理局对案涉违法建设有作出强制拆除决定的职权，该局对此案进行了立案、调查、现场勘验，先后作出了责令改正通知书、限期拆除事先告知书、限期拆除决定书、履行行政决定催告书等，依法送达并告知上诉人救济途径，但上诉人在法定期限内未对其违法建设进行改正或自行拆除，亦未进行行政复议或者提起行政诉讼。县城市管理局据此依法作出的（怀）城管（规划）强决〔2018-〕荆9号行政强制执行决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。另外，怀远县人民政府作出的行政复议决定复议程序合法，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许怀光负担（已缴纳）。本判决为终审判决。审判长  姚利华审判员  汝元琼审判员  李小芹二〇一九年十一月二十二日法官助理郭艳丽书记员吴宁附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。