河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀01行终414号上诉人（原审原告）河北万然禽业有限公司，住所地正定县新安镇吴兴村村南。法定代表人高兰群，执行董事。委托代理人刘彦刚，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局，住所地正定县正定镇恒州南街**。法定代表人钱永杰，局长。委托代理人梁新华，该局法规科科长。委托代理人韦鹏，该局北早现中队中队长。上诉人河北万然禽业有限公司（以下简称万然禽业公司）因不服环境管理罚款处罚一案，不服河北省正定县人民法院（2019）冀0123行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：原告万然禽业公司2013年开始建厂，2013年5月13日在正定县环保局办理了环保审批手续，2015年建成，2015年12月开始饲养雏鸡。2018年8月养殖蛋鸡约30000只。该厂建好后一直未通过环保部门验收。上述事实，有原告法定代表人询问笔录证实。另查明，河北省环保厅2018年8月6日进行督查检查时，发现原告万然禽业公司已经办理了环保审批手续，未通过环保部门验收即投入生产，于2018年8月10日交被告生态环境正定县分局查处。被告接案后，认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，经过立案、检查调查、处罚告知和听证告知，于2018年9月18日作出正环罚（2018）254号《行政处罚决定书》，对原告处以20万元罚款。原告不服，认为被告处罚事实不清、适用法律法规错误、程序违法，提起行政诉讼，引起诉争。原审法院认为：为实施可持续发展战略，防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，是每个公民、法人或者其他组织应当自觉遵守和应尽的义务。本案原告养殖场建设之前，2013年5月13日通过被告办理了环保审批文件，其文件批复意见是：“采用干法清粪工艺，鸡粪便收集后经无公害化处理作为农肥出售。冲洗鸡舍废水和少量粪渣进入沼气池生产沼气，发酵后的沼液、沼渣用做农肥。要求沼气池防渗，鸡舍地面硬化。……项目建设中必须严格执行‘三同时’制度，项目建成后，经我局同意，方可投入试生产。”而原告2015年12月投入生产进行养殖，没有经过环境主管部门验收，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出行政处罚符合法律规定。本案中原告称，被告认定蛋鸡30000只属于事实不清，该事实是原告法定代表人在询问笔录自认数据，无可争辩；原告称被告处罚适用法律法规错误，应当适用《建设项目环境保护管理条例》第二十一条、第三十一条第三款进行处罚，该条例第二十一条规定的是擅自开工建设和建设项目环境影响登记表未依法备案行为，明显与本案原告违法行为不符，是原告对法律法规错误理解；原告称被告处罚程序违法，处罚告知书、行政处罚决定书送达接收人不是原告法定代表人或者原告授权委托的收件人。被告送达行政法律文书存在瑕疵，应当指出。但是不影响对原告处罚的正确性，故对原告请求撤销被告作出的正环罚（2018）254号《行政处罚决定书》一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告河北万然禽业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人万然禽业公司不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实错误，上诉人没有违反法律事实。被上诉人作出的立案审批表“发现目前养殖蛋鸡约30000只”，虽然有上诉人法定代表人高兰群在被上诉人勘察笔录中签字，被上诉人并没有提供照片、视频资料等其他证据予以佐证，也没有对现场存栏规模进行明确说明。根据上诉人方建设项目基本情况说明，生产规模为：年存栏20000只。充分说明被上诉人勘察、及证据采集没有完整性，不能说明上诉人存在违法行为，故被上诉人作出正（北早现中队）环责改字（2018）41号、正环罚（254）号行政处罚决定书认定基本事实不清。上诉人的建设项目于2013年开始建设，根据当时《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护条例》（国务院253号令）、环保部第2号令《建设项目环境影响评价分类管理名录》，本项目应当编制环境影响报告表。但国务院2017年7月16日发布并于2017年10月1日起实施修改后的《建设项目环境保护条例》及环境保护部于2017年9月1日起实施的新的《建设项目环境影响评价管理名录》：一、1“年出栏生猪5000头（其他畜含种类折合猪的养殖规模）及以上；涉及环境敏感区的”才要求编制环境影响报告书。而以上条例等均没有对环境影响报告表再作任何要求，只规定“其他”规模的制作环境影响登记表。根据环保部、质检总局《畜备养殖业污染物排放标准》即GB【18596-2011】1.2.2规定：30只蛋鸡折算成1头猪，那么编制环境影响报告书需达到养殖蛋鸡15万只以上，上诉人显然不够规模，不需要再编制验收报告并进行验收，仅需要制作环境影响登记表审核备案。因此上诉人不存在被上诉人处罚决定书中的违法事实。2.一审法院判决违反程序正当原则，被上诉人行政行为送达程序违法，影响上诉人陈述申辩的权利。被上诉人作出的正环罚告字（2018）235号行政处罚事先告知书、正环听告字（2018）235号行政处罚听证告知书没有按照法定程序进行送达，送达回证没有上诉人法定代表人、负责人或者经过授权的指定签收人接收，被上诉人也没有证据证明其送达方式符合法律规定和法定程序，无法证实其真实履行送达义务，故应当视为没有送达。据此被上诉人未履行法定告知义务，剥夺了上诉人当事人依法享有的陈述、申辩权利和当事人有要求举行听证的权利，也剥夺了上诉人的行政救济的权利，其程序违法。被上诉人于2018年9月18日作出正环罚（254）号行政处罚决定书，其送达回证签收日期为2018年9月29日；根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”依据日期可以得知，被上诉人送达明显超出法定期限，而且也不是经单位或经授权的人的合法签收，上诉人没有在法定期限内接到该处罚决定书。以上事实充分说明被上诉人没有按照法定程序、在法定期限内进行送达，违反了我国《行政处罚法》的规定，程序违法。一审法院在认定被上诉人送达程序违法的前提下，仍认可被上诉人行政行为合法，违反程序正当的原则。3.一审判决适用法律错误。被上诉人对上诉人作出行政处罚的依据为《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款，但该条款明确了需要验收的是为编制环境影响报告书、编制环境影响报告表的建设项目，而根据上述第1点上诉意见，上诉人规模已经不需要制作环境影响报告表，也就不需要再进行验收，被上诉人据此认定并依据第二十三条第一款作出行政处罚无事实及法律依据。且根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、环保部2017年11月20日发布并实施《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第四条第一款均明确建设项目竣工环境保护验收的责任主体为建设单位，被上诉人以“未经环保部门验收，即投入生产”为由作出行政处罚、明显有违法律、行政法规的明确规定，于法无据。且其依据修订之前的《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价管理名录》认定上诉人规模仍需要编制环境影响报告表并应验收合格，属认定事实并适用法律错误。根据《立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、、地方性法规和规章行政法规的效力高于地方性法规和规章。”上诉人依据均为国务院、环保部作出的现行的行政法规，其效力均高于被上诉人依据的地方性规章。另根据《立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”被上诉人所依据和适用的法律、法规均属错误，应当根据新的法律、行政法规的规定来认定本案事实和进行法律的适用。被上诉人主张的事实及法律依据已经发生变化，应当根据新法实施以后上诉人的现实情况是否存在违法行为及违法后果适用新修订的法律、行政法规的规定。根据《立法法》第八十四条“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”结合新修订实施的《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价管理名录》，被上诉人于2018年9月18日作出行政处罚决定书时，上诉人属于编制环境影响登记表进行备案的项目，现在不需要编制环境影响报告表，便也不再需要进行验收，符合服务型政府“简政放权”的方针、政策。退一步讲即便是上诉人未编制环境影响登记表进行依法备案，也应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十一条“建设单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定处罚：（一）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设；（二）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未经批准或者重新审核同意，擅自开工建设；（三）建设项目环境影响登记表未依法备案。”以《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第三款“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。进行处罚。”事实上上诉人已经编制环境影响登记表并备案，因此上诉人无行政违法行为。被上诉人作出的行政处罚适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销河北省正定县人民法院（2019）冀0123行初19号行政判决书；2.依法改判撤销被上诉人做出的正（北早现中队）环责改字（2018）41号、正环罚（254）号行政处罚决定书；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局答辩称，一、万然禽业公司于2013年5月13日经正定县环境保护局批复了环境影响评价文件，批复意见第六项指出“该公司项目建设中必须严格执行三同时制度，项目建成后，经我局同意，方可投入试生产”。该公司于2015年12月主体工程投入使用，直到2018年8月河北省环境保护厅到该厂进行检查时，该企业依然没有建设项目验收材料。该公司河北省环境保护厅到该公司检查时未能提供环保部门验收或企业自主验收文件，事后也未能向我局提供环保部门验收或企业自主验收文件，且该公司法定代表人高兰群在我局调查询问过程中也承认“该公司于2015年12月主体工程即投入使用，至河北省环境保护厅检查之日，该公司未经环保部门验收或企业自主验收”。故我局确认该公司违法事实清楚，证据齐全。二、我局在2018年8月10日对该公司进行现场检查并作出现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录前已告知该公司法定代表人高兰群“应当配合调查，如实提供材料，不得拒绝、阻碍、隐瞒或者提供虚假情况。如果认为检查人与本案有利害关系，可能影响公正办案，可以申请回避，并说明理由”。当时高兰群已表示认定并签字。2018年8月30日我局对万然禽业公司下发了《石家庄市环境保护局正定县分局行政处罚事先告知书》（正环罚告字【2018】235号），当事人万然禽业公司业务员李军于2018年9月6日接收该告知书并签字确认。2018年8月30日我局对万然禽业公司下发了《石家庄市环境保护局正定县分局行政处罚听证告知书》（正环罚听告字【2018】235号），当事人万然禽业公司业务员李军于2018年9月6日接收该告知书并签字确认。三、该公司于2013年5月13日经正定县环境保护局批复了环境影响评价文件，2015年12月主体工程即投入使用，至今未进行验收。《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收、编制验收报告。”第二十三条规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”综上，石家庄市环境保护局正定县分局作出的（正）（北早现中队）环责改字（2018）41号、（正）环罚【2018】254号《行政处罚决定书》中认定的万然禽业公司饲养蛋鸡项目未经环保部门验收投入生产的违法事实是清楚的，证据是确凿的，定性是准确的，处理是正确的，故上诉人的上诉请求不能成立，一审判决应予维持。本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：一、修订前的《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日废止，以下简称旧条例）第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”二、修订后的《建设项目环境保护管理条例》（自2017年10月1日起施行，以下简称新条例）第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。”三、二审审理期间，被上诉人石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局提交一份中华人民共和国生态环境部下发的环法规函【2019】121号《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规定衔接适用问题的意见》（以下简称意见），上诉人对该文件的真实性无异议。该意见第一项第二款新旧法律规范衔接适用基本规则规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或者规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本院认为，一、上诉人养殖蛋鸡数量的认定问题。2018年8月10日，石家庄市环境保护局正定县分局现场检查（勘察）笔录及调查询问笔录均载明，河北万然禽业有限公司法定代表人高兰群自认养殖蛋鸡30000只，根据自认规则，对该事实被上诉人无需举证。据此，上诉人主张一审法院对该事实认定错误，与上述笔录载明内容不符，本院不予采纳。二、案涉项目是否需要编制环境影响报告书或报告表问题。被上诉人石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局于2018年9月18日作出正环罚【2018】254号《行政处罚决定书》，对上诉人万然禽业公司进行处罚。其处罚标准应按照2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》执行。依照该标准，畜禽养殖场、养殖小区年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上、涉及环境敏感区的需要制作环境影响报告书，其他类别需要填报环境影响登记表。《畜禽养殖业污染物排放标准GB1896-2001》第1.2.2条规定，对具有不同畜禽种类的养殖场和养殖区，其规模可将鸡、牛的养殖量换算成猪的养殖量，换算比例为：30只鸡折算成一头猪。按照本院认定的养殖蛋鸡数量及上述目录标准，案涉项目不需要制作环境影响报告书或报告表。三、上诉人的行为是否应当进行处罚问题。根据双方陈述及相应证据，双方均认可上诉人万然禽业公司未验先投的行为直至现在仍在持续。依照被上诉人提交的意见第二项“‘未验先投’违法行为发生在旧条例实施期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，适用新条例进行处罚”之规定，万然禽业公司未经验收即投入使用的行为，应按照新条例进行处罚。根据前述认定，案涉项目达不到编制环境影响报告书或者报告表的养殖规模，故而也无需进行验收。根据以上评析，被上诉人的处罚行为于法相悖，依法应予撤销。综上，上诉人河北万然禽业有限公司的上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销河北省正定县人民法院（2019）冀0123行初19号行政判决；二、撤销石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局于2018年9月18日作出的正环罚【2018】254号行政处罚决定。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人石家庄市生态环境局正定县（正定新区）分局负担。本判决为终审判决。审判长  刘俊平审判员  姜瑞祥审判员  李 曼二〇一九年十一月十一日书记员  王 瑾