海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终650号   上诉人（原审原告）张业永，男，1981年6月16日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张新，男，1970年9月9日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）符永胜，男，1969年2月8日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）符啟杰，男，1985年5月30日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张业华，男，1977年10月18日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张金贵，男，1979年2月18日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）符琼发，男，1972年3月7日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）符连发，男，1963年6月9日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）许多贵，男，1983年3月12日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张创发，男，1979年8月5日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）杨成发，男，1970年4月28日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）柳四保，男，1968年9月5日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张社友，男，1957年7月7日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）许减生，男，1962年7月24日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）张雄志，男，1985年8月1日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）符贵雄，男，1972年5月16日出生，汉族，住海南省东方市。   上诉人（原审原告）柳明贵，男，1968年6月10日出生，汉族，住海南省东方市。   诉讼代表人张业永，男，1981年6月16日出生，汉族，住海南省东方市。   诉讼代表人张新，男，1970年9月9日出生，汉族，住海南省东方市。   上列上诉人的共同委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。   上列上诉人的共同委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市美兰区国兴大道**。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。   上诉人张业永、张新、符永胜、符啟杰、张业华、张金贵、符琼发、符连发、许多贵、张创发、杨成发、柳四保、张社友、许减生、张雄志、符贵雄、柳明贵（以下简称张业永等人）因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。   2018年3月9日，张业永等人通过EMS快递向海南省政府邮寄了行政复议申请书等材料。海南省政府作出琼府复通〔2018〕5号《补正行政复议申请通知书》（以下简称5号通知书），要求张业永等人补充提交主体适格的材料。张业永等人收到通知书后在指定期限内向海南省政府邮寄了《关于补正的情况说明》《证明》。海南省政府告知经审查后张业永等人所提交的补充材料仍不能证明其为适格主体，未根据5号通知书的要求补正材料，视为其放弃复议申请。张业永等人遂要求海南省出具不予受理的决定，被拒绝。张业永等人起诉后，一审法院作出（2018）琼01行初144号行政判决，确认海南省政府不出具受理或不受理决定违法。海南省政府随之作出琼府复决〔2018〕276号不予受理行政复议申请决定书（以下简称276号不予受理决定）。张业永等人认为海南省政府作出不予受理行政复议的决定违法，遂诉至一审法院。请求：1.判决撤销海南省政府作出的276号不予受理决定；2.判决海南省政府依法受理张业永等人的行政复议申请。   一审查明，张业永等人系海南省东方市××镇的村民（分别为各个村民小组的组长或者小组长）。2015年11月30日，原海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）作出琼国土环资函〔2015〕1672号《海南省国土资源厅关于批复东方市2013-59号地块用地农用地转用及土地征收手续的函》（以下简称1672号批复）批准了东方市人民政府农用地转用和土地征收报批请求。张业永等人认为征收的土地包括其家庭承包地，请求公开相关信息。2018年2月2日，海南省国土厅公开了1672号批复。张业永等人对1672号批复征收土地的行为不服，于2018年3月9日通过EMS快递向海南省政府邮寄了行政复议申请书等材料。海南省政府于2018年3月16日作出5号通知书，并于2018年3月19日向张业永等人邮寄送达，该通知书载明：“你们系公民个人，非集体经济组织，请求撤销上述16个批复，应补充提交你们系适格主体的材料（如对被征收土地享有承包经营权等权属的材料）。请你们接到本通知书后，按上述要求，于5个工作日内补正申请材料。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限，无正当理由逾期不补正或补正材料不符合要求的，视为放弃行政复议申请。”   2018年3月22日，张业永等人收到5号通知书。2018年3月26日，张业永等人向海南省政府邮寄了《关于补正的情况说明》《证明》。此后，张业永等人的代理人向海南省政府电话询问案件的进展情况，海南省政府告知经审查后张业永等人所提交的补充材料仍不能证明其为适格主体，未根据5号通知书的要求补正材料，视为其放弃复议申请。张业永等人要求海南省政府出具不予受理的决定，被拒绝，遂诉至一审法院。一审法院于2018年9月19日作出（2018）琼01行初144号行政判决，判决确认海南省政府不出具受理或不受理决定违法。海南省政府于2018年11月6日作出276号不予受理决定。张业永等人仍然不服，遂成诉。   一审法院在审理过程中，责令张业永等人提交相关的农村土地承包经营权证，但张业永等人提交的三份农村土地承包经营权证证载的权利人均非张业永等人中的任何一人。   一审认为，本案的争议焦点是海南省政府作出的276号不予受理决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“……对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。据此，张业永等人在申请行政复议时，应当举证证明其与1672号批复有利害关系，即初步证明张业永等人的合法权益可能受到行政行为的侵害。本案中，无论是在行政复议程序中还是诉讼程序中，张业永等人均未能提交诸如农村宅基地证、农村土地承包经营权等证据证明其与16**批复有利害关系。海南省政府作出276号不予受理决定符合上述法律、法规的规定，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回了张业永等人的诉讼请求。   上诉人张业永等人上诉称，一审法院认定事实错误，导致判决错误。一、海南省国土厅作出1672号批复，批准征收了张业永等人所在村组的土地。本次征收土地主要为其他农业用地，未征收张业永等人所在村庄的宅基地，所以宅基地证与本案无关，无论提交与否都与被征土地无关联性。因小组土地独立所有，组内分配后未发证，所以张业永等人没有承包证，但不代表征收的土地与张业永等人无关。二、张业永等人提交的证据已初步证明与被征收土地有利害关系。虽因历史原因及村组土地分配及使用情况，张业永等人没有土地承包经营权证，但张业永等人提交的证人证言能够证明村内土地由各小组独立所有，没有村内大集体土地。村小组土地没有发放承包经营权证，但小组成员人人有分得土地并各自根据自家情况实际使用。张业永等人是合法的土地使用权人，依据相关行政复议的法律法规以及参照审理集体土地行政案件有关司法解释中关于利害关系的规定，张业永等人既是合法的承包使用权人，又是实际使用权人，与批复具有法律上的利害关系。三、行政复议工作倡导“以人为本，复议为民”的理念，在更大的构架、环境上来说，行政复议作为法治政府建设的重要内容，职责在于行政机关的内部层级监督和有效化解行政争议。海南省政府未提出相反证据证明涉案征地批复所征收的土地不包括张业永等人，也未有相反证据证明证人证言不属实，张业永等人已提供了初步证据证明与被征土地有利害关系。综上，张业永等人请求对征地批复进行复议具有法律上的利害关系，海南省政府依法应当审理复议申请，一审判决并未对张业永等人的请求作出实质审查即作出驳回请求的判决，请求撤销一审判决，改判支持张业永等人的诉讼请求。   被上诉人海南省政府未提交书面答辩意见，辩称其二审的答辩意见与一审的答辩意见相同。   本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审判决定案证据的效力予以确认。二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。   二审查明的事实与一审查明的事实一致。   本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。《最高人民法院》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，张业永等人向海南省政府申请复议的请求为撤销1672号批复，该批复涉及被征收土地全体村民的权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，参照《最高人民法院》有关适格行政诉讼原告主体资格的规定，张业永等人以村民个人名义对涉及全体村民利益的1672号批复不服，请求撤销该批复，不具有适格的行政复议申请人资格。海南省政府作出276号不予受理决定，结果正确。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。张业永等人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人张业永、张新、符永胜、符啟杰、张业华、张金贵、符琼发、符连发、许多贵、张创发、杨成发、柳四保、张社友、许减生、张雄志、符贵雄、柳明贵共同负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 赵敬义   审 判 员 吴天月   审 判 员 吴剑萍     二○一九年十一月二十九日   法官助理 王 婉   书 记 员 符跃萌     附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院   》   第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。