山西省代县人民法院行政裁定书（2019）晋0923行初32号原告：王某1，女，汉族，1962年4月16日出生，忻州市忻府区西张乡木芝村四队**。委托代理人：王某2，山西惠胜昌律师事务所律师。被告：忻府区西张乡人民政府。法定代表人：赵某，任乡长。委托代理人：陈某，忻府区西张乡政府工作人员。委托代理人：张某，九三学社忻州市委工作人员。原告王某1与被告忻府区西张乡人民政府行政强制一案，原平市人民法院于2019年6月3日立案，忻州市中级人民本院作出（2019）晋09行辖12号裁定，裁定本案由本院管辖。本院立案后，于2019年8月28日向被告送达了起诉状副本、举证通知书、应诉通知书等，依法适用普通程序于2019年10月10日公开开庭进行了审理，原告王某1及其委托代理人王某2，被告忻府区西张乡人民政府之委托代理人陈某、张某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王某1向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告忻府区西张乡人民政府向原告发出的《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号）违法；请求撤销该通知书；2、确认被告强行拆除原告的养殖设施设备的行为违法，确认被告责令原告退出土地、阻止原告养殖活动的行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告王某1是忻府区西张乡木芝村村民，其配偶王建祥于2014年农历六月初一去世。2011年11月15日王建祥与木芝村村委会签订了《木芝村荒地荒滩承包合同》，荒滩荒地面积0.5亩，承包费伍仟元，承包期限从2011年11月15日至2041年11月15日，共计30年，承包期内王建祥王某1有养殖、种植经营权。王某1在自己的0.5亩承包地上养猪。2019年4月13日被告忻府区西张乡人民政府给原告送达了《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号），2019年4月28日被告忻府区西张乡人民政府开始强行拆除，陆续强拆了原告的养殖设施设备，包括双层砖碹猪圈6个、辅助用房6间、养殖看护用房以及饲料用房6间彩钢盖顶、围墙、水管、电线、电表、大门（2米宽×3米高）、厕所、2个沼气池（每个直径3米×3米深）、场地以及养殖用具设备等。由于被告强拆，本来价值1万多元的电子磅原告被迫便宜卖掉，时风农用车、饲料机也被迫便宜卖掉。一个设施设备齐全养猪场被彻底拆除。众所周知，2018年底以来猪肉价格上升很快，2019年是养猪的大好时机，原告正当准备购进母猪、肉猪进行饲养之时，被告忻府区西张乡人民政府强行拆除了原告的养殖设施设备，并要求退出土地。被告的行为毁坏了养殖设施设备财产，致使原告的养殖活动被迫停止，给原告造成了巨大的经济损失。被告忻府区西张乡人民政府的强制拆除行为是违法行政行为。被告错误地适用法律，被告不具备此次执法的主体资格，被告的执法程序违法，被告的执法依据错误。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”法律没有授予乡级人民政府行政强制执行的权力，被告忻府区西张乡人民政府没有强制执行的权力，不具备执法主体资格。本案涉及土地属于“设施农用地”范畴，原告进行的是养殖活动。搞“设施农业”养殖或种植，是国家鼓励农民脱贫致富好政策。被告错误地套用“建设用地”的有关法律法规，《中华人民共和国城乡规划法》不能适用于本案。被告的执法依据之一《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条所要求的《乡村建设规划许可证》，对于本案来说就是多余的，养殖或种植设施农业就不需要“乡村建设规划”，不需要《乡村建设规划许可证》。被告的执法依据之一《中华人民共和国土地管理法》第七十六条所要求的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”、“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”，本案原告根本不存在这些行为，被告胡乱适用法律的行为令人难以理解。被告忻府区西张乡人民政府责令原告退出土地的行为，也没有法律依据，被告《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号）所列举的其执法法律依据没有“退出土地”的规定，被告忻府区西张乡人民政府的这一行为，有些莫名其妙。原告王某1承包的木芝村荒地荒滩，在承包期限30年未到期的情况下，被告违反《中华人民共和国土地承包法》的规定，擅自剥夺农民的土地承包经营权，被告责令原告退出土地，阻止原告进行养殖的行为给原告造成了巨大的经济损失，被告应当赔偿原告的经济损失。综上所述，请求人民法院依法维护原告的合法权益，支持原告的诉讼请求。被告西张乡人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。一、被告给原告送达的《责令改正违法行为通知书》，既有事实依据也有法律依据：（一）事实依据忻州市忻府区自然资源局认定王某1养殖场所建的一排房屋，其中看护用房、饲料用房均为砖混结构，围墙为砖墙，连同门前地磅等设施均属于永久性建筑，应办理建设用地手续和农用地专用手续，但至2019年4月10日前一直未办理上述手续。原告王某1向法庭提供的养殖场的建筑设施照片以及被拆除后的照片，均很明确看出，原告被拆除的养殖场均系砖混结构，这与忻府区自然资源局的事实认定相符合。原告方认为在其承包的土地上建造的养殖场不属于永久性建筑物的理由之一就是该建筑物系砂灰结构、没有混凝土，这毫无法律依据。（二）法律依据第一、既然原告王某1在承包的土地上建筑的养殖设施属于永久性建筑物，那么应当依照《城乡规划法》第四十一条之规定，办理乡村建设规划许可证，被告符合给原告送达该通知书的主体资格条件。第二、依据《畜牧法》第三十七条规定：“在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建(构)筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”第三、国土资发[2007]220号文件第二条第（二）项规定：管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建(构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。第四、根据《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号文件：一、进一步界定设施农用地范围并严格把握设施农用地范围，不属于设施农用地范围的，按非农建设用地管理，确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。二、对原告王某1的养殖设施进行拆除的主体是忻府区西张乡木芝村委会而非被告，（一）首先，从原告王某1向法庭提供的证人出庭证言，证人仅仅是看到或听说被告的有关工作人员在拆除现场，但被告的工作人员在场并不能说明拆除养殖场的主体就是被告；其次，被告的工作人员在场是为了防止木芝村委会在拆除原告的养殖设施过程中发生打架纠纷，而协助木芝村委会对原告的养殖场的建筑设施进行的拆除。（二）从被告向法庭提供的书证以及两名证人出庭陈述，均充分证实木芝村委会雇佣挖掘机、运输车对原告的养殖设施进行的拆除，拆除的实施主体是忻府区西张乡木芝村委会而非被告。被告仅仅是向木芝村委会传达了忻府区政府的证实村容风貌会议精神，具体落实会议精神的是木芝村委会。同时，原告也无任何证据证实被告授权委托木芝村委会对原告的养殖设施进行的拆除。三、原告要求人民法院依法确认被告责令原告退出土地的行政行为违法的诉讼请求同样不能成立。因为第一、原告没有与木芝村委会签订土地承包合同，且多年已经不再进行养殖活动，属于空闲土地，被告有权利责令原告退出土地。原告的养殖场上的建筑设施虽然被拆除，但其并未退出土地仍在占用着；第二、原告在养殖场上建筑的永久性建筑设施，没有经过国土部门批注办理农用地转用手续；第三、原告在承包的土地上建筑养殖场，没有严格按照《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号文件规定，没有履行“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”的法定手续；第四、原告在承包的土地上办理养殖场，没有到环保部门办理环境影响评价（环评手续）；没有按照《畜禽养殖污染防治管理办法》第十条规定，按规定取得《排污许可证》；也没有到畜牧局办理《动物防疫条件合格证》；更没有到工商部门办理工商登记，以及到畜牧局办理养殖场备案登记手续。本院经审理查明，王某1系西张乡木芝村村民，其丈夫王建祥于2014年农历六月初一去世。2011年11月15日王建祥与木芝村村委会签订了《木芝村荒地荒滩承包合同》，荒滩荒地面积0.5亩，承包费5000元，承包期限从2011年11月15日至2041年11月15日，共计30年。同日王建祥向木芝村村委会缴纳了承包费5000元。在该承包地上王某1建有养殖设施，王某1陈述最近四五年已不搞养殖。忻府区人民政府于2019年3月6日印发了“忻府区2019年农村人居环境整治村庄清洁行动方案的通知”即忻府政发［2019］5号文件，通知重点内容为在全区45个示范村、78个整治村全力推进拆违建、清垃圾、整河渠、治粪污、改习惯、提风貌整治行动。忻州市忻府区自然资源局于2019年4月10日出具了《关于西张乡木芝村村民王某1养殖用地的情况说明》一份，内容为“西张乡木芝村村民王某1在木芝村南遗山路旁集体土地上建筑的养殖场内共有一排房，院内为猪圈，其中看护用房、饲料用房均为砖混结构，围墙为砖墙，连同门前地磅等设施均属永久性建筑，应办理建设用地手续和农用地专用手续，但至今一直未办理上述手续”。忻州市忻府区自然资源局于2019年4月10日出具了证明一份，内容为“经查询，西张乡木芝村村民王某1在村南养殖用地至今未在我局办理过任何用地手续，没有经过备案手续”。忻府区西张乡木芝村村委会于2019年4月10日出具的书面证明一份，证明内容为“我村村民王建祥（已去世）以及其妻子王某1在未与村委会签订荒地荒滩承包合同的情况下，在集体土地上建筑固定设施以及永久性建筑设施进行养殖，均未经村委会批准同意，也未经土地等有关部门批准同意，未办理过任何合法手续；且王某1建筑的养殖场距离村民居住区域约200米左右，对村民居住环境造成严重的污染。近几年来，王某1已经不在上述集体土地上进行养殖”。忻府区西张乡木芝村村委会于2019年9月5日出具的证明一份，证明内容有“木芝村村委根据忻府区政府整治村容村貌文件精神，并结合特色风貌整治工作，决定对王某1在占用的集体土地上建筑的养殖场的固定设施以及永久性建筑设施进行拆除、清运。4月28日村委是在做通王某1的思想工作后，雇佣挖机、运输车辆进行的拆除，西张乡只是通知王某1自行拆除上述违法建筑，并未组织参与此次拆除活动”。被告西张乡人民政府于2019年4月13日向原告王某1送达了《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号），该通知书的内容是：“王某1你未经乡人民政府批准，擅自在集体土地上建筑、建设和私搭乱建的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你自接到本通知书之日起三日内予以改正，立即自行拆除所建的一切建筑物和其他设施，退出土地，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任”。2019年4月28日原告王某1在前述土地上所建的养殖场上的设施被拆除，现场有忻府区西张乡工作人员、村委会全体干部等。上述事实有当事人互相认可的陈述、收据、忻府政发［2019］5号文件、忻州市忻府区自然资源局出具的《关于西张乡木芝村村民王某1养殖用地的情况说明》和于2019年4月10日出具的证明一份、忻府区西张乡木芝村村委会出具的证明二份，《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号）、照片、拆除视频及证人证言等予以佐证。本院认为，被告西张乡人民政府针对王某1建设的养殖设施占地存在的不符合法律法规的行为，于2019年4月13日向王某1作出的《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]41号）。这是被告依职权在行政执法过程中针对王某1未办理相关手续建设养殖设施的行为而实施的过程性、阶段性行政行为,对原告的合法权益明显不产生实际影响。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，本案《责令改正违法行为通知书》不可诉。原告王某1与木芝村委会的土地承包合同纠纷应该另行提起民事诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定立案条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，王某1诉讼请求之一是确认被告强行拆除原告的养殖设施设备的行为违法，但原告王某1并未提供充分证据证明西张乡政府对其实施了被诉的行政强制执行行为。原告王某1提供的拆除视频中和证人证言证明拆除现场有西张乡机关干部和村委会全体干部等人员，但前述证据并不能说明此次拆除活动是西张乡政府所为。因此，王某1的该项诉讼请求，不符合法定的起诉条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王某1的起诉。案件受理费50元退还原告王某1。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于忻州市中级人民法院。审 判 长 秦华英审 判 员 李淑清人民陪审员 王雁月 二O一九年十一月二十八日书 记 员 姚国艳