广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1497号原告：李兰凤，女，1985年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。被告：中山市三乡镇人民政府，住所地广东省中山市三乡镇中心区景观路**，统一社会信用代码11442000007357539P。法定代表人：林冠军，镇长。委托代理人：卢静仪，中山市司法局三乡司法所工作人员。委托代理人：唐丽斌，广东国融律师事务所律师。第三人：中山市三乡镇鸦岗经济联合社，住所地广东省中山市三乡镇鸦岗村大街**。代表人：陈醒龙。委托代理人：熊震世、陈路芳，广东铭兴律师事务所律师、实习律师。原告李兰凤不服被告中山市三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）政府行政决定，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告三乡镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市三乡镇鸦岗经济联合社（以下简称鸦岗经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告李兰凤，被告三乡镇政府的委托代理人卢静仪、唐丽斌，第三人鸦岗经联社的委托代理人熊震世、陈路芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三乡镇政府于2019年1月30日作出中三调处字[2018]7号行政处理决定，驳回李兰凤的全部请求。原告李兰凤诉称：2017年6月，岗泉村（鸦岗片）对景怡新村108亩土地的补偿费进行分配，形成了一次性分配方案，即涉案分配方案，是涉及岗泉村（鸦岗片）2623名村民根本利益的重大事项。在表决程序上，该方案没有依法经鸦岗村村民会议（成员大会）表决通过，严重违反《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国物权法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》关于涉及农村集体组织成员切身利益的重大事项表决程序的强制性规定。在内容上，该方案严重损害了村民（集体成员）的平等分配权、财产权利和合法权益，严重违反《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的禁止性规定。而三乡镇政府却认为该方案符合法律规定，属于认定事实错误，适用法律错误，应予纠正。鸦岗经联社划分“农业人口、非农业人口”的方式及标准是鸦岗经联社单方决定的，没有法律依据，没有户籍登记规定依据，没有政府主管部门的其他文件依据，更未经成员大会表决通过。鸦岗经联社制定的认定标准内容与实际执行情况是不一致的，完全是根据其喜好决定、处分集体成员的权利，这是不公平、不合理，也不合法。显然，鸦岗经联社制定的分配方案与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法的财产权利，三乡镇政府应依职权责令其改正。而在行政处理决定中，三乡镇政府错误认定本案事实和适用法律，驳回了我的请求。从三乡镇政府提供的资料发现，三乡镇政府和鸦岗经联社合作拍卖土地，他们是合作伙伴，之间存在利益关系。三乡镇政府应当回避，其作出的行政处理决定对我不公平，应当撤销。为此，请求：1.撤销被告三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定书；2.判决被告三乡镇政府重新作出行政处理决定，由被告三乡镇政府责令第三人鸦岗经联社向原告李兰凤补发土地补偿费人民币109800元。被告三乡镇政府辩称：一、我镇政府有权对李兰凤申请的农村集体经济组织成员权益纠纷案件进行行政处理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款、第二十七条的规定，我镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。二、我镇政府对李兰凤申请的农村集体经济组织成员权益纠纷案件程序合法。李兰凤通过邮寄方式向我镇政府提起行政处理申请，我镇政府受理后，向李兰凤送达了受理通知书、向鸦岗经联社送达了询问函。经过对李兰凤、鸦岗经联社及向有关部门调查，我镇政府于2019年1月30日作出了涉案行政处理决定，并送达给李兰凤、鸦岗经联社，程序合法。三、我镇政府作出的驳回李兰凤申请请求的行政处理决定查明事实清楚、适用法律正确，应予维持。（一）涉案分配方案的表决程序合法有效。根据我镇政府调查的情况，涉案分配方案由岗泉村（鸦岗片）村民广泛讨论征求意见，并多次召开各个层面的讨论会议后拟定，由村民小组会议表决通过后，又由占全村户籍人口96.42%的村民以及三分之二以上户代表签名同意第一次分配方案；2018年2月1日，岗泉村（鸦岗片）召开村民会议，由户代表再次对第一次分配方案进行确认，同时通过第二次分配方案。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条、第九条、第十条的规定，岗泉村（鸦岗片）对涉案集体土地分红进行了两次决议：一是2017年6月7日三乡镇鸦岗村召开村民代表会议讨论通过景怡新村土地款分配方案，参加人数比例超过应参加人数的一半，同意通过该方案的表决人数占比为97%，2017年6月15日及7月24日进行分配时，村民同意分配方案的人数为2529人，占总人口比例为96.42%，如按户代表比例计算，也超过了户代表三分之二以上的要求，表决程序及结果均合法有效。二是2018年2月1日岗泉村（鸦岗片）再次召开村民户代表会议对景怡新村土地分红款剩余部分进行分配方案表决，表决内容为“按2017年6月25日止核定的并已实施的分配方案为准，本次分配：农业户口的分配29800元，非农业户口有责任田的分配11920元，非农业户口无责任田的分配5960元，作为本次分配方案进行分配。”岗泉村（鸦岗片）共有户代表634人，此次表决发出票518张，收回491张；同意分配方案307票，不同意86票，弃权98票。此次分配的对象与按2017年6月25日止核定的并已获得前次景怡新村分红款的分配对象一致。表决程序及结果均合法有效。（二）涉案分配方案的表决内容合法前效。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，鸦岗经联社的集体土地分红事项属于村民自治的范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。鸦岗经联社按户籍性质区分分配对象并不违法。尽管2016年1月1日实施户籍管理制度改革后所有农业人口的户口登记现均已统一为家庭户，但集体土地分红是以农民丧失集体土地为代价而产生的利益分配。鸦岗经联社集体决议的分配方案考虑到农村的实际情况和户籍管理政策的变迁过程以保护农民的合法权利，并无违法。（三）李兰凤所在户的户主陆金元代表同户家庭成员同意分配方案，并对分配款进行签收，符合在集体经济组织事务表决及处理中同户家庭成员互相代理的习惯，不违反法律规定，应确认有效。综上所述，我镇政府作出的涉案行政处理决定程序合法、事实清楚，证据确凿，请法院在查明事实的基础上，维持原决定书。第三人鸦岗经联社述称：同意三乡镇政府的答辩意见。一、三乡镇政府有权对李兰凤申请的农村集体经济组织成员权益纠纷案件进行行政处理。二、三乡镇政府对李兰凤申请的农村集体经济组织成员权益纠纷案件程序合法。三、三乡镇政府作出的驳回李兰凤申请请求的行政处理决定查明事实清楚、适用法律正确，应予维持。1.涉案分配方案的表决程序合法有效。2.涉案分配方案的表决内容合法有效。3.李兰凤所在户的户主陆金元代表同户家庭成员同意分配方案，并对分配款进行签收，符合在集体经济组织事务表决及处理中同户家庭成员互相代理的习惯，不违反法律规定，应确认有效。经审理查明：李兰凤于1985年8月15日出生，出生后户口登记在中山市××××号，在2016年1月1日城乡统一户籍制度改革前，其户口性质为农业户口。常住人口登记卡显示，户主为陆金元，户别为（农业人口）家庭户；儿媳李兰凤，户别为家庭户；李兰凤迁入中山市三乡镇鸦岗村前住址为中山市××××号，李兰凤于2017年6月22日因夫妻投靠迁入，户口性质登记为非农业。陆金元的儿子郑润辉户口性质于2005年6月15日由农业户变更为非农业户。2017年6月16日，郑润辉将户口由中山市三乡镇鸦岗村十五队西阜街**迁入其母亲陆金元所在的户口地址中山市三乡镇鸦岗村十五队西阜街**，户口性户口性质由非农业户口变更登记为家庭户。iv>鸦岗经联社成立于上世纪九十年代，该经联社是在中山市三乡镇鸦岗村原村民的基础上成立的农村集体经济组织。2001年11月20日，中山市民政局下发的中民字[2001]212号《关于同意三乡镇撤销鸦岗、泉眼村民委员会将其合并组成岗泉村民委员会的批复》确定：经市政府批准，同意三乡镇撤销鸦岗和泉眼村民委员会将其合并为岗泉村民委员会。但2001年至今，鸦岗村和泉眼村一直沿用合并前的做法分别管理，即鸦岗村与泉眼村在行政上合并后，事实上仍然由本村村民管理本村事务，岗泉村有一套两委班子成员，原鸦岗村和原泉眼村则各有一个党支部。在涉及村务和分红等与村民自治有关的事宜上，通常由两个村的村委委员和党支部成员分别组织各片区村民自主表决和决定，并不需要岗泉村全体村民集体表决和决定。鸦岗经联社自九十年代成立后一直存在，该社成立至今没有制定集体经济组织章程，多年来沿用的做法是所有必要事宜均按照村民自治的原则，由村“两委”（支委、村委）主持，按照村民自治章程的表决程序进行。该村的集体分配方案是上世纪九十年代制定的，一直延用至今，有书面记载的最后一份分配方案为2001年8月8日的《中山市三乡镇鸦岗村委会集体分配方案》（以下简称《分配方案》）。目前为止该村尚未实施农村经济组织股份制。鸦岗经联社于2008年与三乡镇政府合作共同开发景怡新村108亩土地。2017年1月18日，该108亩土地中的101.45亩土地经中山市国土资源局网上挂牌拍卖，成功对外出让。由于本次土地征地款分配金额较大，为了兼顾各类群体合法权益，最大限度促进和谐，减少村民矛盾，鸦岗村根据实际情况，由村委会牵头先后与镇驻村领导组、农业和农村工作局等相关部门召开会议对分配方案进行反复研究和讨论：（1）2017年2月召开了村民代表、人大代表讨论分配会议；（2）2017年3月30日召开了村民代表、全体党员讨论分配会议；（3）2017年4月召开了理财监督小组讨论分配会议，并于2017年5月9日就分配方案征询全村户代表意见；（4）2017年6月7日召开村民代表、全体党员的分配方案确定会议。村委会广泛征求全体党员、村民代表、户代表、人大代表、理财监督小组意见，并综合各方意见，最终制定方案如下：1.分配金额：在册农业户籍人户籍人口每人分配10万元（分配时间为2017年6月15日）分配对象：（1）2016年享受年终分配每人1200元的在册农业人口每人分配10万元；（2）分田到户时享有责任田的非农业人口每人分配4万元；（3）其他非农业人口每人分配2万元（购房入户、男到女方入户及现享受国家、党、政、事业单位退休待遇的非农业人口除外）。3.分配统计截止至2017年6月25日。4.对2001年8月10日鸦岗村全体村民签名确认的《三乡镇鸦岗村各生产队土地上交统筹确认表》的内容再次予以确认，同意执行。确认鸦岗村生产队名下的所有土地从2001年8月10日起均属鸦岗经联社成员集体所有，由该社代表本生产队及其成员行使所有权等各项权利，并以鸦岗经联社的名义依法自主经营管理，统筹发展，全体村民依法依规依章程共同享有对土地进行收益和处分等所获得的一切权利和权益，对鸦岗经联社在此之前对所有土地进行使用、收益和处分的行为均予以确认，无异议。5.签收人确认已对上述内容清楚了解，一旦在“左侧签名栏”签名确认即视为完全同意按以上方案签收土地统筹分配款。6.此次分配仅为一次性分配原则，不作为将来经济联合社实行股份制改制时确认股权资本和股权比例的依据。2017年6月7日，三乡镇岗泉村（鸦岗片）召开村民代表会议，对景怡新村土地款分配方案中的1-3项内容进行表决，该村（鸦岗片）应到会村民代表36人，应到会村委3人；实到会村民代表33人，村委3人；其中同意分配方案的村民代表32人，村委3人。会议召开程序及表决合法有效。根据中山市三乡镇岗泉村民委员会的统计，2017年6月24日鸦岗村的户籍人户籍人口共2623人，岗经联社反映及提供的签名纸显示，共有2529人签名同意按照上述分配方案进行分配，所占比例为96.42%。该土地款依据上述方案已经分别于2017年6月15日、7月24日发放完毕，发放总金额为234280000元。时任李兰凤婆婆的陆金元代表其同户全家人口签名同意上述分配方案，李兰凤收到了分配给其的2万元土地分红款。2018年2月1日，岗泉村（鸦岗片）再次召开村民户代表会议对景怡新村土地剩余分红款分配方案进行表决。表决内容为“按2017年6月25日止核定的并已实施的分配方案为准，本次分配：农业户口的户口的分配29800元，户口有户口有责任田的分11920元，户口无户口无责任田的分配5960元，次分配方案进行分配。”岗泉村（鸦岗片）共有户代表634人，此次表决发出票518张，收回491张；同意分配方案307票，不同意86票，弃权98票。岗泉村（鸦岗片）表决通过的“景怡新村分配方案”以“农业人口”和“非农业人口”区分不同的分配票标准，但2016年1月1日户籍制户籍制度改革后在户口性质上的“农业户”和“非农业户”统一为“家庭户”，（鸦岗片）在实际执行景怡新村分配方案确认分配名单及相应分配数额时，对2016年1月1日后因投靠入户的人口，按照以下规定确定其是否分配方案中的“农业人口”或“非农业人口”：1.投靠人（入户人）与被投靠人在2016年1月1日前均为“农业户”的，则投靠人属于分配方案中的“农业人口”；2.投靠人（入户人）与被投靠人在2016年1月1日前只要有任意一方为“非农业户”，则投靠人属于分配方案中的“非农业人口”。2018年，李兰凤向三乡镇政府提出处理申请，请求：1.三乡镇政府责令鸦岗经联社向李兰凤补偿景怡新村土地拍卖收益分配金额人民币80000元和第二批分配金额人民币29800元，合计109800元；2.三乡镇政府查实鸦岗经联社分配方案程序的违法性，给予李兰凤公平分配。李兰凤在2019年1月7日的调查笔录中明确第二项申请请求为确认鸦岗经联社分配方案程序违法。三乡镇政府受理后，向鸦岗经联社发出询问函；分别对李兰凤、陈醒龙、蔡宏汉进行调查并制作了调查笔录。鸦岗经联社向三乡镇政府提交了《关于李兰凤提出行政决定申请的回复函》、《关于同意三乡镇撤销鸦岗、泉眼村民委员会将其合并组成岗泉村民委员会的批复》、《分配方案》、情况报告、中山市村级组织会议记录（2017年2月10日）、中山市村级组织会议记录及关于讨论村与政府合作的2宗土地拍卖后收益分配会议签到表（2017年3月30日）、中山市村级组织会议记录及村务会议签到表（2017年5月18日）、鸦岗经联社与镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案表决情况、鸦岗经联社与镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益一次性分配方案及签到表（2017年6月7日）、公告、鸦岗经联社与三乡镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益一次性分配确认签收表、鸦岗村人口总数说明、关于《鸦岗经济联合社与三乡镇资产公司合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案》表决结果的公告（2018年2月1日）、鸦岗经联社与三乡镇资产公司合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案表决票、调查情况表。三乡镇政府经调查，于2019年1月30日作出中三调处字[2018]7号行政处理决定，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第九条、第十条的规定，鸦岗经联社的集体土地分红事项属于村民自治的范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。岗泉村（鸦岗片）村民于2017年6月7日召开村民代表大会表决；2017年6月15日2529名村民通过在印有分配方案的签收表上签名的形式确认通过第一次分配方案；2018年2月1日岗泉村（鸦岗片）召开村民会议，由户代表再次对第一次分配方案进行确认，并表决通过第二次分配方案。前述各次表决程序及结果均合法有效，因此景怡新村土地分红款的分配应按照表决通过的方案实施。集体土地分红是以农民丧失集体土地为代价而产生的利益分配，必须充分考虑到农村的实际情况和户籍管户籍管理政策的变迁过程，正保护农民的合法权益。李兰凤的户口虽户口虽然曾经在中山市三角镇出生时随其父亲登记为农业人口，涉及的土地分红款并不是针对中山市三角镇的农业人口发放的，仍应综合李兰凤的实际情况及鸦岗经联社的民主决议，确定李兰凤迁入鸦岗村后所应获得的分配。为此，决定驳回李兰凤的全部请求。三乡镇政府于同年2月1日、2月26日分别将上述行政处理决定书送达给鸦岗经联社及李兰凤。李兰凤不服，向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，三乡镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。本案为行政处理纠纷，审查三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定合法性的关键在于鸦岗经联社所作出的涉案分配方案是否侵害了李兰凤的基本权利。鸦岗经联社作为中山市三乡镇鸦岗村设立的集体经济组织，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，负责经营管理该村集体资产，并就其经营收益向其成员进行分配。本案中，鸦岗经联社就其经营收益向其成员进行分配，是其依法履行其职责，亦是其成员实现其经济权利的基本方式。作为鸦岗经联社的成员，亦有权获得集体经济收益分配。鸦岗经联社在成立后没有订立章程，也没有制定确定其成员身份的相关规则。鸦岗经联社经村民代表会议表决通过及村民对分配方案签字确认，按照“（1）2016年享受年终分配每人1200元的在册农业人口每人分配10万元；（2）分田到户时享有责任田的非农业人口每人分配4万元；（3）其他非农业人口每人分配2万元（购房入户、男到女方入户及现享受国家、党、政、事业单位退休待遇的非农业人口除外）”及“按2017年6月25日止核定的并已实施的分配方案为准，本次分配：农业户口的户口的分配29800元，户口有户口有责任田的分11920元，户口无户口无责任田的分配5960元，次分配方案进行分配”的人员分类确定分配对象进行分配，并不违反《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条关于“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保户口保留在农村集体经济组织所在地，律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在户口在集体经济组织所在地，法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁户口迁入、体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注户口注销的，资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，符合村集体事务自治规则，亦体现了鸦岗经联社的集体意志和共同利益。李兰凤原非中山市三乡镇鸦岗村农业人员或其子女，其出生后入户于中山市三镇保民路20号，后投靠其非农户籍的户籍的丈夫入户于中山市三乡镇鸦岗村十五队。李兰凤不属于鸦岗经联社的在册农业人员或分田到户时享有责任田的非农业人口，鸦岗经联社将其作为其他非农业人口进行分配，并未侵害李兰凤的分配权利。据此，三乡镇政府驳回李兰凤的全部请求，结论并无不当。综上，李兰凤要求撤销三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定书及判决三乡镇政府重新作出行政处理决定，由三乡镇政府责令鸦岗经联社向李兰凤补发土地补偿费人民币109800元的诉讼请求，理据不充分，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李兰凤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李兰凤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘彩虹人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一九年十一月十四日书 记 员  杨雪军李凯琳