河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3019号上诉人（一审原告）白桂芍，女，汉族，1956年11月3日出生，住河南省巩义市。被上诉人（一审被告）巩义市人民政府，住所地巩义市陇海路**。法定代表人袁聚平，市长。上诉人白桂芍因诉被上诉人巩义市人民政府（以下简称“巩义市政府”）履行拆迁补偿安置协议一案,不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初278号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：2013年2月，巩义市紫荆路街道高尚村制定《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》，对巩义市紫荆路街道办事处高尚村城中村改造的相关拆迁补偿原则和标准作出规定。白桂芍作为乙方与作为甲方的巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会于2014年5月9日签订《协议》，对搬迁拆除期限、过渡期安置费、房屋及附属物补偿款及安置人口、安置面积界定等事项进行约定。白桂芍于2018年8月9日在高尚家园选房认定书上签字选定11号楼2单元3层东户、17号楼1单元7层中户的房屋各一套。白桂芍认为巩义市政府没有依法履行自己的工作职责及监督职责，致使其遭受经济损失，提起本案行政诉讼，请求：一、判令巩义市政府向白桂芍交付拆迁安置房两套（100平方米、140平方米的房屋各一套）；二、判令巩义市政府向白桂芍交付约定的门面房一套（30平方米×5人=150平方米）或者相应的经济补偿款；三、判令巩义市政府支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元（暂计算至起诉之日，230元/每人×5人×42个月=48300元）；四、判令巩义市政府退还暂留的房屋补偿款47040元；五、判令巩义市政府交付安置房屋达到基本入住条件；六、判令巩义市政府赔偿白桂芍经济损失（含依法维权的律师代理费用）计20000元。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于白桂芍起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案中，白桂芍诉请巩义市政府履行《协议》约定的给付义务。对于白桂芍诉讼请求中所涉交付安置房、门面房、退还房屋补偿款事项，上述协议并未约定具体期限，白桂芍可以在安置房具备交付条件后随时要求巩义市政府履行，故自其主张之日起计算未超过法定起诉期限；而对于白桂芍第三项诉讼请求中所涉支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元（2016年1月至2019年7月），白桂芍称系依据《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》主张，而《协议》中并未约定双倍支付过渡费的事项，即便按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》的关于“……30个月内回迁，若未按期安置，超期过渡安置费加倍，直到安置为止”的条款，白桂芍自其主张的2016年1月起即应知道其所诉称巩义市政府未发放双倍补偿款的相关情况，其于2019年6月18日针对该事项提起诉讼明显超过起诉期限，对其该项诉请应予驳回。二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围及巩义市政府是否为适格被告的问题。根据巩义市政府发布的《巩义市城中村管理办法》的相关规定，巩义市政府统一领导、组织、协调城中村改造工作。本案协议虽以巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会以自己的名义与白桂芍签订《协议》，但签订协议及后续履行协议均为城中村改造的组成部分，在巩义市政府系城中村改造责任主体的前提下，应当视为巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会受巩义市政府的委托而签订。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”本案所涉《协议》虽然具有沟通与协商的外在表现形式，但并未从根本上改变行政机关为实现其公共行政管理目标行使行政权力的本质，仍未脱离行政机关行使行政职权的范畴，属于行政法意义上的行政协议，因履行该协议引发的争议属于行政诉讼的受案范围。巩义市政府提出其不是本案适格被告及本案不属于行政诉讼的受案范围的答辩理由不能成立，不予支持。三、关于白桂芍要求巩义市政府交付符合基本入住条件的拆迁安置房、门面房、退还安置补偿款及赔偿经济损失的请求能否得到支持的问题。本案系因协议履行引发争议，白桂芍认为安置房未达到基本入住条件，但并未提交相应证据予以证明，且白桂芍请求判令巩义市政府交付安置房达到基本入住条件的诉讼请求并不明确。《协议》中仅约定安置人口、安置面积按确定的城中村改造安置补偿方案标准确定计算，对于白桂芍诉请所涉达到基本入住条件的情况亦未明确，故白桂芍请求判令巩义市政府交付房屋达到基本入住条件的诉请，不予支持。白桂芍诉请巩义市政府交付约定的门面房一套或者承担相应的经济补偿款，《协议》对该事项未约定，即便按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》关于“商业安置，以村支两委界定的户籍人口，原则以人均30㎡的建筑面积（最终以政府核算安置的面积为准），由投资方承建无偿提供，由村委组建公司统一经营管理，收益归全体村民所有”的内容，白桂芍诉请直接交付门面房或者同门面房价值相当的经济补偿款亦缺乏事实根据，不予支持。白桂芍还主张47040元的房屋补偿款应予返还，《协议》虽约定47040元房屋的房屋补偿款暂留甲方，但同时约定该笔款项作为建设资金用于安置房建设，且并未明确此后是否退还，白桂芍依据《协议》主张巩义市政府应予返还同样缺乏事实根据，不予支持。至于白桂芍诉请巩义市政府交付拆迁安置房两套及赔偿经济损失的事项，巩义市政府提交的证据能够证明白桂芍已选定安置房两套，且在本案庭审中白桂芍亦认可该事实，白桂芍提交的证据并不能证明巩义市政府存在违约的情形，故其要求巩义市政府交付拆迁安置房两套及赔偿经济损失的诉请均不能成立。综上，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初278号行政判决：驳回白桂芍的诉讼请求。上诉人白桂芍向本院上诉称：一审法院认定证据和事实错误，虽然协议约定过于宽泛，没有约定交付房屋的具体标准，但被上诉人安置方案和宣传手册明确了房屋具体标准，一审法院认为上诉人诉讼请求不明确是错误的；关于47040元的房屋补偿款，村委会解释是暂留，房屋建成后还予返还；关于上诉人诉请巩义市政府交付拆迁门面房一套及赔偿经济损失的事项，虽然协议没有约定，但安置方案和宣传手册有约定，被上诉人落实安置补偿方案不到位，侵犯上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人巩义市政府答辩称：被上诉人已经按照协议约定交付房屋并通知上诉人领取，上诉人拒绝领取；被上诉人没有口头承诺过双倍过渡费，也没有其他村民领取过双倍过渡费；47040元属于房屋建造款，不应返还；上诉人主张20000元律师代理费没有依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实除与一审法院认定的案件事实基本一致外，另查明，案涉协议第三条载明：乙方拆迁房屋及附属物补偿款共计224327.10元，乙方在领取房屋附属物补偿款时，应将房屋补偿款47040元暂留甲方，作为建设安置房预留款委托甲方用于安置房建设，安置房建设资金不足部分由甲方负责筹措。本院认为，（一）关于白桂芍的起诉是否超过法定起诉期限问题。本案中，对于白桂芍诉讼请求中所涉交付安置房、门面房、退还房屋补偿款事项，上述协议并未约定具体期限，白桂芍可以在安置房具备交付条件后随时要求巩义市政府履行，故自其主张之日起计算未超过法定起诉期限；而对于白桂芍诉讼请求中所涉支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元（2016年1月至2019年7月），《协议》中并未约定双倍支付过渡费的事项，即便按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》的关于“……30个月内回迁，若未按期安置，超过过渡安置费加倍，直到安置为止”的条款，白桂芍自其主张的2016年1月起即应知道其所诉称巩义市政府未发放双倍补偿款的相关情况，其于2019年6月11日针对该事项提起诉讼明显超过法定的起诉期限。（二）关于巩义市政府是否为本案责任主体和适格被告的问题。根据巩义市政府发布的《巩义市城中村管理办法》的相关规定，巩义市政府统一领导、组织、协调城中村改造工作。虽然案涉协议系巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会与白桂芍签订，但签订协议及后续履行协议均为城中村改造工作的组成部分，在巩义市政府系城中村改造责任主体的前提下，应当视为巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会受巩义市政府的委托而签订，巩义市政府是本案责任主体和适格被告。（三）关于白桂芍的诉讼请求能否得到支持的问题。关于白桂芍请求判令巩义市政府交付安置房达到基本入住条件的诉讼请求，白桂芍认为安置房未达到基本入住条件，但并未提交相应证据予以证明，且该诉讼请求并不明确，本院不予支持。关于白桂芍诉请巩义市政府交付约定的门面房一套或者承担相应的经济补偿款的诉讼请求，案涉《协议》对该事项未约定，且按照《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》关于“商业安置，以村支两委界定的户籍人口，原则以人均30㎡的建筑面积（最终以政府核算安置的面积为准），由投资方承建无偿提供，由村委组建公司统一经营管理，收益归全体村民所有”的内容，请求巩义市政府直接交付门面房或者同门面房价值相当的经济补偿款亦缺乏事实根据，对该项诉讼请求本院亦不予支持。关于白桂芍要求判令巩义市政府退还暂留的房屋补偿款47040元的诉讼请求，案涉协议第三条载明：乙方在领取房屋附属物补偿款时，应将房屋补偿款47040元暂留甲方，作为建设安置房预留款委托甲方用于安置房建设，安置房建设资金不足部分由甲方负责筹措。从协议内容来看，47040元房屋附属物补偿款只是暂留甲方，安置房建设完成后应予返还，本项诉讼请求，本院予以支持。关于白桂芍要求巩义市政府交付拆迁安置房两套的诉讼请求，因白桂芍认为安置房未达到基本入住条件拒绝领取，巩义市政府不存在违约的情形，对本项诉讼请求本院不予支持。关于白桂芍要求赔偿律师代理费等经济损失的诉讼请求，该诉讼请求没有法律依据和事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实部分错误，本院予以纠正。上诉人部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初278号行政判决；二、判令巩义市人民政府自收到本判决之日起十五日内退还白桂芍房屋补偿款47040元。三、驳回白桂芍的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人巩义市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  王盛楠二〇一九年十一月十九日书记员  陈知勉