海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终703号     上诉人（一审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路。   法定代表人林谟谐，县长。   委托代理人韦成袖，昌江黎族自治县叉河镇司法所所长。   委托代理人陈琦聪，海南大华园律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）廖清结，男，1961年5月16日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   被上诉人（一审原告）豹爱珍，女，1971年9月19日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   被上诉人（一审原告）廖小华，男，1982年5月2日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   被上诉人（一审原告）廖峥峥，男，1995年12月4日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   被上诉人（一审原告）廖香梅，女，1993年5月18日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   上述五被上诉人共同委托代理人黄恒森，昌江黎族自治县石碌法律事务所法律工作者。   一审第三人昌江黎族自治县叉河镇人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县叉河镇。   法定代表人方宝女，镇长。   委托代理人黄晓倩、陈成彰，海南大华园律师事务所律师。   上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）因与被上诉人廖清结、豹爱珍、廖小华、廖峥峥、廖香梅（以下简称廖清结等5人）及一审第三人昌江黎族自治县叉河镇人民政府（以下简称叉河镇政府）土地行政补偿一案，不服海南省第二中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）琼97行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   一审法院经审理查明，廖清结一户的家庭成员就是本案的五名被上诉人廖清结等5人，豹爱珍系廖清结的妻子，廖小华、廖峥峥、廖香梅系廖清结的子女。2005年8月30日，昌江县政府给户主廖清结颁发了昌江（县）农地承包权（叉河镇）第02100082号《农村土地承包经营权证》（以下简称土地承包证），该证载明：发包方为昌江黎族自治县叉河镇叉河村经济合作社（以下简称叉河村经济社），承包期限自1997年2月1日至2027年2月1日止，承包地块中有位于“采地坡”、“水泵房”两块地，地类均为坡地，其中“采地坡”地块面积为7亩，四至为东至廖亚光，南至亚罗，西至廖泽锋，北至化肥厂；“水泵房”地块面积为15亩，东至铁路，南至亚光，西至路，北至志忠。2008年12月11日，昌江县政府向廖清结颁发昌江林证字（2008）第019644号林权证（以下简称林权证），该证载明：林地所有权人叉河村村民小组，林地使用权人廖清结、森林或树木所有权、使用权人廖清结，林地面积5.7亩，树种桉树，林地使用期35年，四至为东至老铁路，南至廖志光，西至新铁路，北至廖华昌。2015年11月4日，叉河镇政府作出《关于开展叉河至霸王岭公路项目用地拟征土地前期调查摸底工作的通告》，拟征用叉河至霸王岭公路项目用地前期调查房屋涉及海南海钢集团有限公司、省国营红泉农场、省叉河氮肥厂、县红林农场等单位国有土地及镇叉河村委会、坎头村委会、老宏村委会集体土地约638.10亩。2016年8月9日，海南省国土资源厅作出琼国土资函[2016]1072号《关于批复昌江黎族自治县叉河至霸王岭旅游公路项目农用地转用及土地征收的函》，同意昌江县国土局拟订的《征收土地方案》和《农用地转用方案》，由昌江县政府征收叉河镇坎头东村、叉河村、范地村、老宏南村、老宏北村、老宏新村、老烈村等经济合作社集体所有土地9.1518公顷。2016年10月26日，昌江县政府作出[2016]56号《关于叉河至霸王岭旅游公路项目用地土地征收方案的公告》，载明：拟征收叉河镇坎头、老宏、叉河村委会集体土地及收回国有土地约186.53亩；此次征收农村集体土地和收回国有农用地的补偿标准按琼府[2014]36号文件规定的昌江县征地统一年产值标准叉河镇区片综合补偿倍数的23倍补偿，即每亩80546元，其中土地补偿费为35020元/亩，安置补助费为45526元/亩；征地补偿费的分配、使用、管理办法依照琼府[2006]21号文件有关规定执行。2017年4月8日，昌江县政府办公室作出昌府办函[2017]24号《关于叉河至霸王岭公路项目用地征地拆迁补偿安置方案的批复》，同意叉河镇政府拟定的补充修改后的叉河至霸王岭公路项目用地征地拆迁补偿安置方案，该方案在《关于开展叉河至霸王岭公路项目用地拟征土地前期调查摸底工作的通告》拟征用地单位的基础上增加了粤海铁路等单位。   一审法院另查明，叉河镇政府在征地过程中制作的项目为叉霸公路项目用地、户主名称为廖清结的《征地补偿登记表》有三张，制表时间均为2016年10月11日，第一张表记载：被征土地类别旱地，面积为2.91亩，地上附着物及青苗名称为桉树，备注：只补青苗，土地属于氮肥厂；第二张表记载：土地类别旱地，面积为0.47亩，地上附着物及青苗名称为豆角，备注为只补青苗，土地属于氮肥厂；第三张表记载：土地类别林地，面积为1.06亩，地上附着物及青苗名称为芒果，备注为只补青苗，土地属于粤海铁路。廖清结在该表上签字确认。2016年11月3日，叉河镇政府向廖清结作出《告知书》，认定廖清结侵占原氮肥厂内的国有土地并已对廖清结种植的青苗及地上附着物清点完毕，限廖清结在2016年11月8日之前自行清理。2018年6月12日，昌江黎族自治县国土地资源局作出昌国土资信答字〔2018〕18号《关于叉河至霸王岭旅游公路项目征地补偿信访事项答复意见书》，回复廖清结反映关于叉河至霸王岭旅游公路项目征地未领到补偿款的信访事宜，主要内容为，廖清结提供的土地承包证于2005年9月6日发放，根据该证记载的土地范围，不能证明其在叉河至霸王岭旅游公路项目征收土地范围内。而且，根据廖清结现场指界坐标套用96年的规划与现状图进行核实，廖清结所反映的土地位于海南叉河氮肥厂土地范围内，土地用途为独立工矿用地，而廖清结提供的土地承包证所载土地为基本农田，两者不相符，故廖清结主张的征地、土地补偿没有事实和法律依据，不予支持。2018年7月17日，叉河镇政府制作了《叉河至霸王岭公路项目用地征地补偿安置方案详细表》，该表显示给付廖清结青苗补偿费23752元，其中0.47亩地的豆角877元、2.91亩桉树12635元、1.06亩芒果10240元。备注：0.47亩豆角，只补青苗，土地属氮肥厂；2.91亩桉树，二等，只补青苗，土地属于氮肥厂；1.06亩芒果树，三等，只补青苗，土地属于粤海铁路。廖清结等5人于本院开庭审理中承认其已收到上述补偿费23752元，昌江县政府陈述其已向廖清结等5人发放完上述款项。叉河镇政府未向廖清结作出其于2016年10月11日制作的《征地补偿登记表》中2.91亩旱地、0.47亩旱地、1.06亩林地的安置补偿方案，并以上述土地属于叉河氮肥厂和粤海铁路的土地为由未给廖清结发放生活补助费及安置补助费。廖清结等5人不服，向一审法院提起本案诉讼，请求昌江县政府向其支付征用3.97亩土地的安置补偿款180738.22元（每亩补偿标准为45526元）、生活补助费59351.5元（每亩标准14950元）、土地补偿款102465.7元（每亩标准25810）元，合计342555.42元。2019年6月5日，一审法院组织各方当事人勘察了涉案地现场，涉案地位于昌江黎族自治县叉河镇工业区南侧。廖清结等5人主张被昌江县政府征用的3.97亩承包地为2.91亩旱地及1.06亩林地。在一审诉讼期间，廖清结等5人撤回昌江县政府应支付其土地补偿费102465.7元的诉讼请求。   一审法院判决认为，一、关于廖清结等5人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。从本案查明的事实来看，昌江县政府虽于2016年10月11日与廖清结等5人清点涉案地上种植的青苗，并于2016年11月3日告知廖清结等5人清除该地上的青苗，但直至2018年7月11日才通知廖清结等5人领取涉案地上青苗补偿款，故廖清结等5人的起诉应从2018年7月11日昌江县政府通知领取青苗补偿费之日起算。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织在自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限从当事人知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因昌江县政府未告知廖清结等5人本案被诉行政行为的起诉期限，根据以上规定，廖清结等5人起诉期限最长为一年，廖清结等5人于2019年3月5日向本院提起本案诉讼，未超过一年起诉期限，故昌江县政府主张廖清结等5人的起诉超过起诉期限的理由不成立，一审法院不予支持。二、关于廖清结等5人主张昌江县政府应支付其安置补助费180738.22元及生活补助费59351.5元是否有事实与法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”及《中华人民共和国物权法》第九条第一款：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，土地使用权应以登记为生效要件。本案中，昌江县政府主张涉案的2.91亩土地属叉河氮肥厂国有土地，并提交了昌江县国土局出具的《叉河氮肥厂宗地图》《叉河氮肥厂1996年规划图》予以证明，一审法院认为，该宗地图、规划图没有证明土地权属的效力，不能证明叉河氮肥厂对涉案的2.91亩土地享有土地使用权。相反，廖清结等5人提交的土地承包证是由昌江县政府颁发的土地权属凭证，能够证明其对涉案的2.91亩土地享有土地承包经营权。另，昌江县政府主张另一块涉案1.06亩土地属粤海铁路，但未能提交证据证明，而昌江县政府颁发给廖清结等5人的林权证足以证明廖清结等5人对该1.06亩土地亦享有土地承包经营权。综上，廖清结等5人对涉案的3.97亩土地享有土地承包经营权，其主张昌江县政府支付涉案3.97亩土地的安置补助费及生活补助费有事实与法律依据，昌江县政府拒不履行向廖清结等5人支付3.97亩土地的安置补助费及生活补助费的法定职责，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定，其应当按照叉河镇政府制定的《关于叉河至霸王岭公路项目用地征地拆迁补偿安置方案》中的征地补偿安置标准（生活补助费单价14950元/亩，安置补助费单价45526元/亩），支付廖清结等5人的生活补助费为14950元/亩×3.97亩=59351.5元，安置补助费为45526元/亩×3.97亩=180738.22元。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令昌江县政府于判决生效之日起二个月内向廖清结等5人支付生活补助费59351.5元及安置补助费180738.22元；案件受理费50元，由昌江县政府负担。   昌江县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人并非适格的诉讼主体，应驳回其起诉。廖清结等5人系叉河村委会农民，根据《海南省经济特区土地管理条例》和《海南省土地征收补偿安置管理办法》等相关规定，主张征地补偿费的诉讼主体应为叉河村委会，征地补偿费由县政府发放给村集体，村集体经济组织成员无权主张要求昌江县政府发放征地补偿款，应依法驳回廖清结等5人的起诉。二、即使廖清结等5人能够作为适格的诉讼主体，亦应依法追加叉河村委会作为本案第三人参加诉讼，故一审诉讼程序违法。安置补助费的发放，应先支付给被征地村集体，再由村集体根据被征地对象的实际情况予以发放，不能直接支付给廖清结等5人。所以，叉河村委会作为安置补助费的发放主体，与本案具有直接的利害关系。结合本案，一审法院在未确定争议土地所有权属于叉河村委会的前提下，就支持将安置补助费直接判给被上诉人，程序违法。三、争议土地为叉河氮肥厂国有划拨用地，不属于叉河村委会集体所有。一审判决在没有查明和认定争议土地为叉河村委会集体所有的情况下，就直接判决将生活补助费、安置补助费支付给被上诉人，属于认定事实不清。请求：撤销一审判决，依法驳回廖清结等5人的起诉。   被上诉人廖清结等5人口头答辩称，原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。昌江县政府的上诉请求没有事实根据和法律依据。另外，与本案相邻的涉及廖泽锋的承包地，因政府征收未补偿，廖泽锋提起诉讼，海南省高级人民法院作出了（2018）琼行终45号行政判决，判决昌江县政府向廖泽锋支付生活补助费和安置补助费。请求：驳回上诉，维持原判。   一审第三人叉河镇政府述称，同意昌江县政府上诉意见和上诉请求。   二审期间，各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、廖清结等5人是否是本案适格的诉讼主体以及一审是否遗漏第三人；二、廖清结等5人是否享有涉案土地承包经营权；三、昌江县政府是否应向廖清结等5人支付安置补助费、生活补助费以及支付的数额问题。   一、关于廖清结等5人是否是本案适格的诉讼主体以及一审是否遗漏第三人的问题。昌江县政府上诉称，根据《海南省经济特区土地管理条例》和《海南省土地征收补偿安置管理办法》等相关规定，主张征地补偿费的诉讼主体应为叉河村委会，征地补偿费由县政府发放给村集体，廖清结等5人作为村集体经济组织成员无权直接向昌江县政府主张发放征地补偿款。据此，昌江县政府称，叉河村委会作为安置补助费的发放主体，与本案具有直接的利害关系，应作为本案第三人参加诉讼。但是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；征地补偿中不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。昌江县政府作出的昌府[2016]56号《关于叉河至霸王岭旅游公路项目用地土地征收方案的公告》载明：“被征收土地所涉及的农业人员安置办法实行货币安置、社会保障等办法。”可见，本案的被安置人员实行货币安置、社会保障等办法，并不需要由叉河村委会安置，安置补助费不需要支付给叉河村委会，而是发放给被安置人员。因此，廖清结等5人主张昌江县政府发放安置补助费及生活补助费，并不违反法律规定，系本案的适格主体。叉河村委会并非必须参加诉讼的当事人或第三人，一审法院未将叉河村委会追加为第三人参加诉讼，并无不当。昌江县政府上诉称廖清结等5人不是本案适格的诉讼主体以及一审遗漏第三人，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。   二、关于廖清结等5人是否享有涉案土地承包经营权的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”根据上述规定，单位或个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案中，昌江县政府仅提供了《叉河氮肥厂宗地图》《叉河氮肥厂1996年规划图》等证据，但并未提供土地使用权证书证明叉河氮肥厂具有涉案土地的国有土地使用权。相反，昌江县政府向廖清结等5人颁发了土地承包证和林权证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”的规定，昌江县政府依职权制作的土地承包证和林权证的证明力，大于《叉河氮肥厂宗地图》《叉河氮肥厂1996年规划图》等证据。因此，一审法院认定廖清结等5人享有涉案土地承包经营权并无不当，本院予以维持。   三、关于昌江县政府是否应向廖清结等5人支付安置补助费、生活补助费以及支付的数额问题。廖清结等5人对涉案的3.97亩土地享有土地承包经营权，其主张昌江县政府支付涉案3.97亩土地的安置补助费及生活补助费，事实依据与法律依据充分，应予以支持。昌江县政府拒不履行向原廖清结等5人支付3.97亩土地的安置补助费及生活补助费的法定职责，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定。昌江县政府应当按照叉河镇政府制定的《关于叉河至霸王岭公路项目用地征地拆迁补偿安置方案》中的征地补偿安置标准（生活补助费单价14950元/亩，安置补助费单价45526元/亩），支付廖清结等5人生活补助费14950元/亩×3.97亩=59351.5元及安置补助费45526元/亩×3.97亩=180738.22元。一审法院判决昌江县政府向廖清结等5人支付该款项，并无不当。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。昌江县政府的上诉请求和理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人昌江黎族自治县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 郑怀全   审 判 员 赵道远     二○一九年十一月二十九日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。