江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏04行终236号 上诉人（原审被告）常州市新北区春江镇人民政府，住所地常州市新**长江北路**。 法定代表人姜浩，该镇政府镇长。 委托代理人陆爱芹，该镇政府政法办副主任。 委托代理人俞伯俊，江苏苏正律师事务所律师。 上诉人（原审被告）常州市新北区人民政府，住所，住所地常州市新**衡山路**div> 法定代表人乔俊杰，该区政府区长。 委托代理人盛冠玉，该区司法局政策法规处处长。 委托代理人范红佳，该区司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）刘春华，女，汉族，1975年1月26日生，住常州市新**。 上诉人常州市新北区春江镇人民政府（以下简称春江镇政府）、常州市新北区人民政府（以下简称新北区政府）因刘春华诉其不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2018年8月22日，刘春华向春江镇政府以邮寄信件方式提出政府信息公开申请，要求获取的“朱凤、周文军的任职资料”和“春江镇政府与拆迁公司的拆迁委托书”。同月23日，春江镇政府收件，于同年9月13日向刘春华邮寄送达了延期答复告知书。2018年10月11日，春江镇政府作出常春政（依）[2018]第17号《依申请公开政府信息告知书》（以下简称告知书），答复：关于刘春华要求获取的“春江镇政府与拆迁公司的拆迁委托书”，属于本机关依申请公开的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十六条的规定予以提供，并作为附件随本告知书一同寄往；关于刘春华要求获取的“朱凤、周文军的任职资料”，不属于《条例》第二条所指政府信息。春江镇政府将告知书并附《新北区房屋搬迁委托合同》（以下简称委托合同），邮寄送达了刘春华。委托合同主文部分共有十一项，其中，“搬迁项目概况”、“委托事项”、“搬迁期限”、“其他事项”、“争议解决”等五项进行了公开，“甲方权利义务”、“乙方权利义务”、“验收”、“费用支付方式”、“违约责任”等六项内容以抹黑的方式未予公开。刘春华不服，于2018年10月24日申请行政复议。新北区政府同日予以受理，并向春江镇政府送达了提出答复通知书，春江镇政府于2018年10月29日提交了行政复议答复书及相关证据。经审查，新北区政府于2018年12月18日作出常新行复[2018]第36号行政复议决定书，决定予以维持告知书。同日，邮寄送达刘春华，直接送达春江镇政府。庭审中，双方当事人围绕委托合同部分信息不予公开是否合法各执己见。刘春华认为未公开部分信息，行政机关并未举证证明涉国家秘密、商业秘密或者个人隐私，新北区政府存在审查事实不清，适用法律错误，特此起诉，请求判决：春江镇政府依刘春华政府信息公开申请要求，公开完整的委托合同，并撤销新北区政府作出的行政复议决定。 原审法院认为，根据《条例》的规定，春江镇政府具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的行政职责。根据《行政复议法》的规定，新北区政府具有对春江镇政府的行政行为不服提出的行政复议申请进行处理的行政职责。本案中，刘春华对春江镇政府、新北区政府的行政职责以及政府信息公开的程序、行政复议的程序合法性均无异议。当事人的争议仅为委托合同部分信息不予公开是否合法的问题。政府信息公开应当遵循以公开为原则，即不存在法律法规规定不予公开的情形并确系申请人自身生产、生活和科研特殊需要的，一般应予公开。本案中，刘春华要求公开的信息系与自己涉拆房屋密切关联的委托合同，该委托合同也是政府在履职过程中产生的信息。根据《条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。”庭审中，春江镇政府、新北区政府未能证明申请公开之信息存在法定不予以公开的情形，春江镇政府将委托合同部分抹黑拒绝公开明显不当，证据不足。据此，春江镇政府所作《告知书》违法，新北区政府作出的维持《告知书》的行政复议决定事实不清，证据不足。 经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决：一、撤销常州市新北区春江镇人民政府的常春政（依）[2018]第17号《依申请公开政府信息告知书》中关于不予公开部分的第一项答复内容，限其在判决生效后30日内依法公开《新北区房屋搬迁委托合同》的全部内容；二、撤销常州市新北区人民政府作出的常新行复[2018]第36号行政复议决定书。案件受理费50元,由常州市新北区春江镇人民政府和常州市新北区人民政府共同负担。 上诉人春江镇政府上诉称，第一，本案系依申请公开政府信息，公开的具体内容应针对申请人提出的申请，如可以满足申请人提出的申请事项要求，即不应认定为公开行为不当，刘春华申请公开“春江镇政府与拆迁公司的拆迁委托书”，委托书与委托合同具有完全不同的法律特征和属性，委托合同是合同各方合意的体现，涉及双方权利义务，委托书是单方意思的体现，有其具体的含义及内容特征，要件一般包括委托人、被委托人、委托事由、委托权限及委托期限等，本案中春江镇政府未找到“拆迁委托书”这一信息，本着充分满足申请人要求的精神，向其提供了与其要求最接近的委托合同，但因合同涉及他方相关商业信息，故将其中与委托书要件相关的内容予以公开，该行为适当合理。第二，一审判决忽略了《条例》第十四条第四款的规定，行政机关对政府信息中是否涉及个人隐私、商业秘密具有判断权，并具有决定公开与否的行政职权，如果行政机关决定公开相关个人隐私、商业秘密，必须征询权利人意见，反之，征询不是必经程序；根据前述第一点意见，委托合同必然涉及合同相对方的商业秘密，行政机关有权判断并决定是否公开，本案中不存在“不公开可能对公共利益造成重大影响”的情形，故春江镇政府的公开行为既遵守了《条例》对于商业秘密信息公开的规定，又充分保障了刘春华的权利。第三，《条例》第二十二条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第三款的规定，都表明行政机关在进行信息公开时是可以也应当对于可以公开与不应公开的内容进行区分，并仅对可以公开的部分向申请人公开，本案情形符合前述规定。综上，上诉人春江镇政府请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回刘春华的诉讼请求。 上诉人新北区政府上诉称，常新行复[2018]第36号行政复议决定书事实清楚、证据充分。第一，刘春华要求获取的是“春江镇政府与拆迁公司的拆迁委托书”，委托书要件一般包括委托人、被委托人、委托事由、委托权限及委托期限等，春江镇政府提供了与刘春华要求最接近的委托合同，该委托合同中对刘春华公开的部分已经能够反映出基本要件，其余部分既不属于刘春华申请公开的内容，也涉及拆迁公司的商业秘密，不予公开并不影响刘春华实体权利义务。第二，本案争议焦点应为春江镇政府作出的信息公开答复是否满足刘春华的信息公开申请要求，是否达到申请目的，刘春华想获知的是拆迁公司有无经过春江镇政府的真实授权，本案的政府信息公开答复完全满足其要求。新北区政府经审查，认为春江镇政府作出的政府信息公开答复认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，故维持告知书，所作行政复议决定适用法律正确。综上，上诉人新北区政府请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回刘春华的诉讼请求。 被上诉人刘春华二审未向本院提交答辩意见。 原审原告刘春华向原审法院提交的证据材料有：1、依申请政府信息公开；2、告知书；3、委托合同；4、行政复议决定书。上述证据均用以证明刘春华具有诉权和资格。 原审被告春江镇政府和新北区政府共同向原审法院提交的证据材料有：1、依申请政府信息公开及信封；2、延期答复告知书及邮戳收件材料；3、告知书及邮戳收件材料；4、委托合同；5、行政复议决定书。上述证据均用以证明原行政行为合法。 原审被告新北区政府向原审法院提交的证据材料有：1、行政复议决定书；2、行政复议案件立案审批表、行政复议申请书；3、刘春华提交的依申请公开政府信息告知书、邮寄信封；4、行政复议申请受理通知书及邮寄回单；5、提出答复通知书及送达回证；6、春江镇政府行政复议答复书；7、春江镇政府提交的证据材料；8、刘春华的身份证；9、行政复议有关事项报批表；10、送达回证及邮寄回单。上述证据均用以证明复议程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，一审判决适用法律错误，二审予以改判。 理由及依据为： 一、关于上诉人所提委托书与委托合同具有不同法律特征的意见。在政府信息公开这一行政法领域，对相关问题的处理应把握行政领域的特点，尤其应兼顾申请人与行政机关之间信息不对等、专业法律知识或术语的掌握能力不同等情形。本案中，春江镇政府并未以“申请内容不明确”为由要求刘春华作出更改、补充，也未以“委托书这一政府信息不存在”为由进行告知，由此说明，对于依申请公开的政府信息，考虑到申请人并不明确知晓相关信息的具体内容或文本样式，春江镇政府并未苛求申请人在申请公开政府信息时即须作出严谨区分，其决定将委托合同予以公开，与《条例》立法目的相符，本院予以肯定。但在行政机关已依法决定公开委托合同的情形下，再以民事法律中关于授权委托书要件的规定，仅公开委托合同的一部分，对其认为的属于授权委托书要件以外的内容予以涂黑，无充分的法律依据，不符合法定不予公开的条件，会不当限制申请人的权利，故该理由不能成立。 二、关于上诉人所提委托合同中未予公开的内容涉及拆迁公司商业秘密以及依法对有关内容应予以区分公开的意见。春江镇政府并未就不予公开的涂黑部分依法在告知书中告知刘春华并说明理由，违反了《条例》第二十一条第（二）项规定。但二审过程中，春江镇政府就相关信息是否属于商业秘密向本院陈述意见称，“受托拆迁单位的相关经营信息若为其他第三方所知悉，如与拆迁单位之间存在竞争关系的其他主体，会和政府之间就有关经营结算等事项产生矛盾”，考虑到委托合同中关于搬迁服务费数额的条款等可能属于第三方的商业秘密等，对于委托合同的全部条款是否应予全部公开，尚需行政机关依法进一步查明事实及作相应裁量，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条关于“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，原审法院直接判决春江镇政府公开委托合同的全部内容确有不妥，属于适用法律错误，本院予以纠正。 三、关于春江镇政府认为根据《条例》第十四条第四款的规定，行政机关对政府信息中是否涉及个人隐私、商业秘密具有判断权，如果行政机关决定不公开相关个人隐私、商业秘密，征询权利人意见不是必经程序的意见。对此本院需要指出，无论是《条例》第二十三条的规定，还是2019年5月15日起施行的新修订的《条例》第三十二条的规定，均明确了依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。故对于涉及商业秘密、个人隐私等政府信息是否公开，征求第三方意见是法定程序，并非行政机关自行确定政府信息涉及商业秘密、个人隐私等即可迳行不予公开。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初12号行政判决第二项以及第一项中关于“撤销常州市新北区春江镇人民政府的常春政（依）[2018]第17号《依申请公开政府信息告知书》中关于不予公开部分的第一项答复内容”的判决； 二、撤销常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初12号行政判决第一项中关于“限其在判决生效后30日内依法公开《新北区房屋搬迁委托合同》的全部内容”的判决； 三、常州市新北区春江镇人民政府针对刘春华提出的“春江镇政府与拆迁公司的拆迁委托书”政府信息公开申请，重新作出答复。 上诉案件受理费50元，由上诉人常州市新北区春江镇人民政府和常州市新北区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  裴国伟 审判员  李连求 审判员  刘 颖 二〇一九年十一月十九日 书记员  孙 艳