湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行终152号 上诉人(原审被告)常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道**。 法定代表人陈爱喜，系该局局长。 出庭负责人诸扬欢，系该局副局长。 委托代理人商菁菁，女，1983年10月26日出生，汉族，该局工作人员，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 委托代理人龙立军，湖南天思律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人(原审被告)湖南省自然资源厅，住，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路**/div> 法定代表人王一鸥，系该厅厅长。 委托代理人李俊，男，1981年1月20日出生，汉族，系该厅工作人员，住湖南省长沙市，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审原告)万玉枝，女，汉族，1967年1月1日出生，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人易孝信(系万玉枝的公公)，男，1933年5月16日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区，代理权限为特别授权代理。 委托代理人吴正容，湖南天迪律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 上诉人常德市自然资源和规划局、湖南省自然资源厅因与被上诉人万玉枝责令交出土地决定及行政复议一案，不服常德市鼎城区人民法院作出的(2019)湘0703行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月13日公开对本案进行了审理，上诉人常德市自然资源和规划局负责人诸扬欢及委托代理人商菁菁、龙立军，上诉人湖南省自然资源厅委托代理人李俊，被上诉人万玉枝及其委托代理人易孝信、吴正容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定，2016年4月5日，原常德市国土资源局发出〔2016〕9号的《拟征地(使用土地)告知书》，拟对万玉枝所在的常德市武陵区永安街道竹园社区进行土地征收，建设项目名称为“三闾棚户区改造建设项目”，用途为“居住用地”，上述告知书于同日送达永安街道竹园社区。2017年12月28日，湖南省人民政府以(2017)政国土字第1947号《农用地转用、土地征收审批单》，批准了常德市武陵区三闾棚户区改造建设项目。2018年1月10日，常德市人民政府发出常政征土告字〔2018〕3号《征收土地公告》，对有关征收土地事项进行公告，该公告于2018年1月11日送达永安街道竹园社区。2018年2月2日，原常德市国土资源局发布常国土征补字〔2018〕4号《征地补偿安置方案公告》，对征地补偿安置方案的内容和有关事项进行公告，并于同日送达永安街道竹园社区。2018年3月27日，常德市人民政府以常政征土补字〔2018〕9号《征地补偿安置方案审批单》对三闾棚户区改造建设项目的补偿安置政策正式予以明确。2018年3月30日，常德市武陵区征地拆迁所制作《三闾棚改项目地上附着物补偿三公示表》，对被拆迁人的补偿项目和数额进行公示。2018年4月2日，常德市武陵区征地拆迁所对竹园社区21、22组发出常征补字(2018)第4号《征地土地补偿通知书》，并附《征收土地各类补偿明细清交单》，当日一并送达给竹园社区21、22组，竹园社区于同日出具《证明》一份，证明“2018年4月2日已收到三闾棚改拆迁项目21组、22组土地款共计2786098元(扣除社保统筹费)”。2018年4月13日，常德市武陵区征地拆迁工作人员与万玉枝谈话，告知万玉枝房屋的补偿情况，万玉枝对公示结果和房屋面积无异议，但认为房屋补偿款太低，和市面商品房差距太大，对其家里的安置资格也不认同。常德市武陵区征地拆迁工作人员答复，只能按照〔2015〕2号文件执行，对万玉枝的房屋补偿和安置资格均是严格按照政策规定。常德市武陵区征地拆迁工作人员于2018年4月19日再次找原告谈话，万玉枝除反映房屋补偿太低外，还提出其家里还有一个妹妹也需要安置资格。工作人员答复，房屋补偿款是严格按照政策给予核算，万玉枝妹妹不符合安置政策。常德市武陵区征地拆迁工作人员又于2018年4月26日与万玉枝谈话，万玉枝坚持之前的诉求，双方协商未果。以上三次谈话均制作了拆迁谈话笔录，万玉枝拒绝在笔录上签字，但有永安街道、竹园社区工作人员作为见证人签字。2018年6月5日，常德市武陵区征地拆迁所向万玉枝发出常征补通字(2018)第4号《征收房屋及附属设施补偿通知书》并附《征收房屋及其他设施补偿明细表》，通知万玉枝于2018年6月5日至2018年6月11日领取补偿款，并于2018年7月2日前交房腾地，拒不领取补偿款并腾交土地的，将依法申请原常德市国土资源局作出限期腾地决定，该通知书于同日送达万玉枝。因万玉枝对补偿标准及安置资格不服，未领取补偿款，亦未交房腾地，原常德市国土资源局于2018年11月19日作出常国土告字〔2018〕34号《责令交出土地告知书》，告知万玉枝拟决定责令其限期交出土地，并告知万玉枝有权提出异议，有权进行陈述和申辩，有权要求举行听证，该告知书于同日送达万玉枝。2018年12月27日，常德市国土资源局根据万玉枝等人的申请，就常国土告字〔2018〕34号《责令交出土地告知书》等召开听证会，万玉枝在听证会上表达了补偿标准、安置资格、回迁安置等诉求，常德市征地拆迁管理处在听证会上答复“安置资格只能有一个，因为宅基地只有一个”、“我市集体土地上房屋拆迁没有回迁安置的方式”等，万玉枝与常德市征地拆迁管理处意见未能达成一致。2019年2月18日，常德市自然资源和规划局作出常征拆交字〔2019〕3号《责令交出土地决定书》，责令万玉枝收到决定书之日起6日内交出土地，逾期将申请人民法院强制执行，并在决定书中告知万玉枝申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。该决定书于2019年2月22日送达万玉枝。万玉枝向湖南省自然资源厅申请行政复议，要求撤销上述决定书，湖南省自然资源厅于2019年6月5日作出湘自然资复决字〔2019〕第20号《行政复议决定书》，维持常德市自然资源和规划局作出常征拆交字〔2019〕3号《责令交出土地决定书》。万玉枝不服，向一审法院提起诉讼，请求：一、撤销常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕3号责令交出土地决定书；二、撤销湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第20号行政复议决定书；三、由常德市自然资源和规划局、湖南省自然资源厅承担本案诉讼费。 再查明，常德市人民政府常政发〔2015〕2号《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十四条第一款规定：“常德市江北城市规划区范围内实行公寓式安置或货币安置，一般不采取重建安置。” 另查明，除万玉枝和另一案吴孝安两户外，竹园社区其他居民现均已交房腾地。 一审判决认为，本案的争议焦点为常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕3号《责令交出土地决定书》是否合法？ 常德市自然资源和规划局是依法履行自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责的政府工作部门，其对万玉枝作出责令交出土地决定的行为系典型的行政行为，属行政法调整范畴。本院主要从程序和实体两方面对上述行政行为进行分析。 一、在行政程序方面。常德市自然资源和规划局在得到湖南省人民政府批准后，正式对涉案农村集体土地开展征收工作。2018年1月10日，常德市人民政府发出《征收土地公告》，常德市自然资源和规划局于2018年2月2日发出《征地补偿安置方案公告》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所有地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”的规定，常德市自然资源和规划局在对征地补偿安置方案进行公告的同时，应听取被征用土地的农村集体经济组织即竹园社区和包括万玉枝在内的竹园社区居民的意见。万玉枝在诉状中称社区没有依法召开居民代表大会，没有广泛听取被拆迁人的意见和建议，常德市自然资源和规划局在答辩状中称听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，但在庭审中陈述确定补偿方案时没有召开征求意见座谈会，在确定征收补偿方案后，也没有发布征求意见公告。显然，常德市自然资源和规划局在拟定三闾棚户区改造建设项目的征地补偿安置方案时，实际未听取被征用土地的农村集体经济组织及其成员的意见，亦未通过公告告知该农村集体经济组织及其成员发表意见的权利和发表意见的途径。这一程序属于常德市自然资源和规划局土地征收过程中的重要环节，这一环节的缺失，实际剥夺了包括万玉枝在内的农村集体经济组织成员对征地补偿标准和安置方式充分发表意见的权利，侵犯了万玉枝的合法权益，也是导致万玉枝和常德市自然资源和规划局征拆部门不能良好沟通并就万玉枝房屋征收补偿达成一致意见的重要原因。另外，常德市自然资源和规划局发布《征地补偿安置方案公告》的时间为2018年2月2日，而《征地补偿安置方案审批单》的落款时间为2018年3月27日，也就是说征地补偿安置方案从发布到审批，这之间有近两月的时间间隔，常德市自然资源和规划局完全有充足的时间征求涉案农村集体经济组织及其成员的意见，但常德市自然资源和规划局并未对此程序作出合理安排，构成程序违法。 二、在实体处理方面。三闾棚户区改造建设项目经过湖南省人民政府批准，常德市人民政府发出征收土地公告，常德市自然资源和规划局对征收土地事项和征收补偿安置方案进行了公告。被征收集体土地在征地前已经纳入城市规划区，常德市自然资源和规划局按照常政发〔2015〕2号《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，并参考当地城市规划区国有土地上房屋补偿标准制定了相应的补偿标准。除万玉枝和另一案吴孝安两户外，竹园社区其他居民均接受了常德市自然资源和规划局制定的补偿标准，且现均已交房腾地。常德市自然资源和规划局对万玉枝进行了三次拆迁谈话，对万玉枝的诉求作出了明确答复，后发出征收补偿通知书，通知万玉枝在指定时间领取补偿款并交房腾地。万玉枝一直未领取补偿款，也未交房腾地，常德市自然资源和规划局因此向万玉枝发出责令交出土地告知书，且依万玉枝等人申请召开了听证会，万玉枝坚持自己的诉求。常德市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，对万玉枝作出责令交出土地决定，该决定内容符合法律规定。 另外，万玉枝对补偿标准不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，万玉枝的这一诉求应由相应人民政府协调、裁决，不属于本案的处理范围，可另行主张。 综上所述，常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕3号《责令交出土地决定书》，实体处理并无不当，但在涉案集体土地征收过程中，未听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，在这一前置程序缺失的前提下即作出责令交出土地决定，属于程序违法。由于涉案集体土地上除原告万玉枝和另一案吴孝安两户外，其他成员均已交房腾地，常德市自然资源和规划局要履行听取农村集体经济组织及成员意见的程序已无实际可能和实际意义，且涉案集体土地征收涉及社会公共利益，故对常德市自然资源和规划局作出的具体行政行为可依法确认违法但不予撤销。湖南省自然资源厅作出的维持常德市自然资源和规划局《责令交出土地决定书》的湘自然资复决字〔2019〕第20号《行政复议决定书》，应一并确认违法。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决：一、确认常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕3号《责令交出土地决定书》违法；二、确认湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第20号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由常德市自然资源和规划局承担。 上诉人常德市自然资源和规划局上诉称：一、一审判决认定上诉人“在拟定三闾棚户区改造建设项目的征地补偿安置方案时，实际未听取被征用土地的农村集体经济组织及其成员的意见，亦未通过公告告知该农村集体经济组织及其成员发表意见的权利和发表意见的途径”错误。二、在征收农村集体土地发布征地补偿安置方案公告后，相关法律法规并未规定土地行政主管部门应依法召开征求意见座谈会或发布征求意见公告。据此，一审判决认定事实错误，依法应予撤销。上诉人于2019年2月18日作出的常征拆交字［2019］3号《责令交出土地决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。据此，请求：1、撤销一审判决，改判驳回万玉枝的全部诉讼请求；2、案件受理费由万玉枝承担。 上诉人湖南省自然资源厅上诉称：一、一审判决认定常德市自然资源和规划局未发布征求意见公告、未听取被征地群众意见、未告知被征地群众发表意见的权利和途径，与常德市自然资源和规划局提供的证据材料证明的客观事实明显相违背，属于认定事实错误。根据《征收土地公告办法》第九条的规定，在征求征地补偿安置方案意见过程中，召开听证会或者其他形式的会议，是根据利害关系人的申请而进行，利害关系人没有依法提出申请的，土地行政主管部门无须召开听证会。二、一审判决适用法律错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定错误，应适用第六十九条的规定，判决驳回万玉枝的诉讼请求。据此，请求撤销一审判决，驳回万玉枝的诉讼请求。 被上诉人万玉枝答辩称，一、常德市自然资源和规划局在征地程序中，没有听取被拆迁人的意见。二、一审判决认定常德市自然资源和规划局在征地过程中程序违法的事实清楚，证据确凿。1、未张贴《拟征地(使用土地)告知书》，程序违法。2、拟征地(使用土地)现状确认书和放弃听证决议属于虚假证据。3、三次入户拆迁谈话笔录的时间、地、地点容均不属实。三、常德市自然资源和规划局关于发布征地补偿安置方案公告后，相关法律法规并未规定土地行政主管部门应依法召开征求意见座谈会或发布征求意见公告的观点错误。四、湖南省自然资源厅在事实不清，证据不足的情况下，作出的行政复议决定错误。据此，请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实予以认可。 另查明，根据常德市2018年机构改革方案，原常德市国土资源局和原常德市规划局的职责已经整合，并于2018年12月24日挂牌成立常德市自然资源和规划局。 本院认为，本案的争议焦点为土地行政主管部门是否应主动听取被征地权利人对征地补偿安置方案的意见或举行听证会。关于征地补偿安置方案听取意见的方式问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见……”和《征用土地公告办法》第九条关于：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”的规定，被征地农民对有关土地行政主管部门公告的征地补偿安置方案有不同意见或者申请听证的，应当在规定时间内向有关土地行政主管部门提出，并无法律规定有关土地行政主管部门应当采取召开座谈会等方式主动听取被征地农村集体经济组织和农民的意见或者主动组织听证会。本案中，原常德市国土资源局于2018年2月2日在征地范围内公告了拟定的三闾棚户区改造建设项目征地补偿安置方案，该方案第四项即“本公告发布后，被征收土地所有权人和使用权人有申请听证的，应当在本公告发布之日起10个工作日内向常德市国土资源局提出书面申请。”告知了被征收土地所有权人和使用权人有要求举行听证的权利和申请听证的行政机关。征地补偿安置方案公告发布之日起10个工作日内，万玉枝未向原常德市国土资源局提出不同意见或者提出书面听证申请，视为其对征地补偿安置方案无异议。据此，征地补偿安置方案公告告知了被征地权利人提出意见和要求举行听证的权利，保障了被征地权利人的合法利益。征地补偿安置方案经常德市人民政府批准后实施，符合法定程序。一审判决认为征地补偿安置方案因实际未听取被征地农民意见构成程序违法的裁判理由不当，本院予以纠正。 关于万玉枝向本院申请调取证据的问题。在本案一审中，万玉枝向一审法院提交了常棚指纪［2018］4号《关于棚改项目农拆户定向回购商品房的会议纪要》复印件，一审法院对该份证据的真实性未予认定。在本院二审过程中，万玉枝向本院申请调取该会议纪要原件和常德市武陵区高车、七里桥、建设桥一二村棚改项目农拆户定向回购商品房留底资料等证据。首先，从该会议纪要复印件的内容来看，其针对的项目并非案涉项目，而是建设桥一二村棚改项目，与本案不具有关联性。其次，万玉枝在一审举证时，应当提供书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件。万玉枝一审提供了会议纪要复印件，既未向一审法院说明其不能提供原件的理由，也未向一审法院申请调取证据，现因一审法院未对该证据的真实性予以认定，故其在二审中向本院申请调取证据该会议纪要及有关留底资料，由于上述证据不属于新证据，本院不予接纳万玉枝的调查取证申请。万玉枝要求回迁安置的问题，属于对补偿标准不服。 关于《拟征地(使用土地)现状确认书》和《放弃听证决议》的真实性问题，《拟征地(使用土地)现状确认书》和《放弃听证决议》是常德市武陵区永安街道竹园社区居民委员会在原常德市国土资源局2016年4月5日公告《拟征地(使用土地)告知书》后，于2016年4月11日所作的相关行为。由于拟征地告知和拟征土地现状确认，是批准征地的前置程序，《拟征地(使用土地)现状确认书》和《放弃听证决议》依法由湖南省人民政府在作出农用地转用、土地征收审批前进行审查，不属于本案审查范围。本案审查的是被诉责令交出土地的合法性，万玉枝在本案中提出的《拟征地(使用土地)现状确认书》和《放弃听证决议》不真实的诉讼主张，本院不予审理。 综上所述，被诉责令交出土地决定和被诉复议决定证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。一审判决适用法律错误，应予撤销。常德市自然资源和规划局、湖南省自然资源厅的上诉请求及理由，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 一、撤销常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初45号行政判决； 二、驳回万玉枝的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共100元，均由被上诉人万玉枝负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇一九年十一月二十日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。