浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初555号 原告余卸弟，又名余海友，男，1952年8月13日出生，汉族，住金华市婺城区。 委托代理人余国洪，男，1977年12月1日出生，住金华市婺城区。 委托代理人潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。 被告金华市婺城区竹马乡人民政府，住所地金华婺城区竹马乡青梅街**。 法定代表人陈波，乡长。 委托代理人鲍茜茜，浙江一剑律师事务所律师。 第三人金华市婺城区竹马乡联民村村民委员会，，住所地金华市婺城区竹马乡联民村 法定代表人余春福，村主任。 委托代理人陈蔚倩，北京盈科（金华）律师事务所律师。 原告余卸弟与被告金华市婺城区竹马乡人民政府、第三人金华市婺城区竹马乡联民村村民委员会确认行政行为违法纠纷一案，原告于2019年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并追加了金华市婺城区竹马乡联民村村民委员会为本案的第三人。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。原告余卸弟的委托代理人余国洪、潘伟萍、被告金华市婺城区竹马乡人民政府乡长陈波、委托代理人鲍茜茜、第三人金华市婺城区竹马乡联民村村民委员会主任余春福、委托代理人陈蔚倩到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告余卸弟诉称，2019年1月5日，被告因征地需要在尚未补偿安置的情况下，擅自将原告位于金华市婺城区竹马乡联民村墙外约1378.52平方米（其中有733.62平方米是余卸弟本人的，另外是原告向其哥余海贵租用的644.90平方米，合计1378.52平方米））地表种植的苗木全部强行毁损并在2019年5月8日对原告所有的两处大棚实施了强制拆除。被告未告知原告征地详情征地补偿安置方案，从未告知原告享有陈述、申辩权、甚至双方对地上附着物尚未进行清点核对。被告的强制清表行为违反征地程序，应确认违法，并应当赔偿。经原告初步估计，苗木损失总计约25万元。请求依法确认被告铲除原告苗木的强制清表行为违法，并赔偿损失25万元。 原告余卸弟向本院提供的证据有：1、身份证、机构信息，证明原被告诉讼主体资格。2、浙江省农村集体土地承包权证，证明原告对涉案土地有承包经营权。3、强拆现场照片和视频光盘1张，证明被告实施了强制征收的行为。4、赔偿清单，证明被告给原告造成的损失。5、竹马乡人民政府信访事项处理意见书，承认由于工程清表截止时间临近，仍无法与你户达到一致意见…2019年1月5日按照工作计划对安置区块进行强制清表…2019年5月8日再次对两处大棚进行拆除，并进行填基施工…，如你户对土地征收及青苗赔偿价格有异议，可向人民法院通过司法途径解决。如你户无异议，可与浙江省金华市正信公证处联系，办理相关手续…，证明被告实施了强制清表的行为。6、建设项目呈报“一书一方案”，证明被告的行政行为导致原告的地表受损。7、结婚证2份，证明余海有与余卸弟是同一人。 被告金华市婺城区竹马乡人民政府辩称，一、原告主体不适格。原告提供的证据显示并非本案的集体土地承包权人，不具备行政诉讼的主体资格。二、本案并非乡政府征收征用行为，是联民村为了建造文化礼堂居家养老中心的农民建房而使用本村集体农用地。三、本案中对涉案苗木的评估、发放、清表通知书及清表行为均非被告所为，也并非清表行为的组织者和实施者。被告不应列入本案的被告。四、本案不属于行政诉讼受案范围，原告应当另行提出民事诉讼。2018年11月，竹马乡联民村向上级政府申请在45省道旁调整一块农用地用于农民建房，而原告苗木所在地位于安置区块范围内，故联民村村委会经上级政府批准后决定向包括原告在内的案涉区块农户进行土地清表。该清表行为系经村民同意后村委会自行组织实施，其拆除清表行为并非受其他行政部门委托或授权，非行政行为。且竹马乡联民村村民委会系村民选举产生的群众性自治组织，并非一级政府。故本案并非行政诉讼受案范围，原告应当另行提起民事诉讼。综上，请求贵院驳回起诉。 被告金华市婺城区竹马乡人民政府向本院提交的证据有，1、竹马乡联民村村务联席会议记录（2018年4月10日），证明竹马乡联民村开会讨论村文化礼堂的选址等村镇规划问题。2、竹马乡联民村村务联席会议记录（2018年12月15日）、公证书、光盘，证明竹马乡联民村村委会为了改变村容村貌，提高村民生活质量，向上级政府部门申请在45省道旁边调整一块安置区块用地用于建造文化礼堂等农民建房，经村民会议表决通过后决定对不支持配合工作的农户苗木进行强制清表，上述会议过程均由金华市正信公证处进行了公证。3、竹马乡联民村关于45省道安置区块的村两委会议记录（2019年1月5日），证明联民村村委会决定对未搬移苗木进行强制搬迁，并讨论挖机从哪里开始的相关事宜。证明主体是联民村村委会。4、联民村关于村内建房用地调整的申请，证明联民村向竹马乡政府申请集体土地用于建造居家养老中心、文化礼堂等农民建房。5、使用集体土地补偿安置情况表、关于金华市××2018年度计划第四次建设用地的规划选址证明，证明金华市婺城区竹马乡联民村村委会向金华市国地资源局婺城分局申请0.5417公顷的集体土地用于农民建房。6、金华市××2018年度计划第四次建设用地情况汇总表，证明联民村村委会申请的集体土地的性质是使用，而非征收。7、金华市建设用地审批意见书，证明金华市政府同意联民村村委会的0.5417公顷的集体土地用于农民建房。8、45省道婺城至兰溪段改建工程婺城段安置地块用地红线图、45省道婺城区段勘测定界图、情况说明，证明原告苗木所在地正是位于联民村申请的0.5417公顷的集体土地范围内，而非45省道征收红线范围内。9、通知书，证明2018年12月17日，竹马乡联民村村委会向原告户发放清表通知书。10、关于协助联民村进行45省道安置区块政策处理的申请，证明竹马乡联民村村委会请求竹马乡政府到现场去维持秩序。11、具体建设项目用地申请表，证明竹马乡联民村是45省道婺城至兰溪段改建工程婺城段安置地块的用地申请单位。12、联民村45省道安置区块土地平整协议，证明竹马乡联民村委员会委托施工方李文军具体实施45省道安置地块的土地平整工作。 第三人金华市婺城区竹马乡联民村村民委员会述称，该地块的拆迁行为是由联民村于2018年12月15日经过村民代表大会投票进行表决，对于村里的文化礼堂中心建设，村民的建设用地及对不支持农户进行清表行为事项，投票通过，该投票是有效的。之后，村里向涉案地块的农户发出清单的通知后又组织地表上的苗木进行清除。由联民村委托评估公司对苗木的价值进行评估，联民村认为造成的损失可以由二个方案解决：一、与村委会沟通；二、向法院进行诉讼。因此本案不属于行政诉讼，应驳回原告诉请。 第三人未提供证据。 经庭审质证，被告、第三人对原告提供的证据1、7，认为从证据的角度不予认可，原告没有证据证明余海友与原告是同一个人，要求原告提供证据证明。在庭审中，被告的法定代表人对原告的身份无异议，予以认可。结合本案的其他证据，及原告持有上述证据原件的事实，对余海友、余海有、余卸弟为同一人的事实及证据1、7予以认定。对证据5，不能证明由被告实施的行政行为,只要是发生在乡政府范围内的,乡政府都会答复。本院认为，被告的辩解与事实不符，信访答复意见不仅对本案的事实予以认可，程序及行为的时间完全正确，而且对如何处理也有明确的二种意见，故对证据5的三性均予以认定。对证据2无异议。对证据3证明目的有异议，只能证明被告相关的领导出现在现场，并不能证明是由被告实施的行政行为。对证据4三性均有异议，该份证据是原告自行制作的。对证据6，认为联民村申报建房用地，所以向上级审批，村委会不是行政机关，该案不是行政诉讼。本院认为，一书一方案载明的事实为联民村村民因45省道改建工程安置地块而需农转用用地，向主管部门申请用地报批的一系列程序。审批文件中出现的建设项目名称均为S313省道婺城至兰溪段改建工程婺城段安置地块，未出现文化礼堂的文字，故对证据6的三性均予以认定。本院对其他证据的真实性予以认定。 原告对被告提供的证据1、2、3证明目的有异议，认为农用地的转批是45省道项目，第三人不是45省道项目的主体，通过会议可以看出是被告组织的而不是第三人。对证据4关联性有异议，认为不符合证据规定。对证据5、6、7、8、真实性无异议，但从这些证据可以看出地块名称与之前安置情况表是一致的，都是行政行为程序，审批的土地是用于农民建房，并非是文化礼堂建设。对证据9，表示没收到过。对证据10，不符合证据形式，只有盖章无负责人签名。对证据11，真实性有异议，应提供原告并加盖公章。对证据12，真实性有异议，达不到证明目的。第三人对被告的证据无异议。经审查，本院对被告证据的真实性予以认定。 经审理查明，本院认定如下事实，原告余卸弟又名余海友，余海有，系同一人。原告为金华市婺城区竹马乡联民村村民，1998年6月30日金华市婺城区农业局颁发给余海友农村集体土地承包权证，余海友承包了名为墙外的二块土地共3.952亩。另外原告哥哥余海贵相邻地块的土地也供其使用，用于苗木种植。为了安置45省道拆迁户，需征用集体土地，本次征用共涉及到原告土地面积733.62平方米，余海贵土地面积644.90平方米，合计1378.52平方米。2018年11月6日，金华市国土资源局婺城分局编制使用集体土地补偿安置情况表，11月28日被告在金华市××2018年度计划第四批次建设用地的规划选址证明（（地块名称S313《45省道》婺城至兰溪段改建工程婺城段安置用地上盖章，11月30日金华市人民政府同意上述申请。竹马乡国土资源管理所2019年3月27日金华市国土资源局竹马乡国土资源管理所作出建设用地项目呈报材料“一书一方案”，其中申请用地单位金华市婺城区竹马乡联民村村委会，建设项目名称S313（省道）婺城至兰溪段改建工程婺城段安置地块，申请用地依据使用年度计划指标，申请用地面积0.5417公顷（8.125亩）。被告和第三人在与原告协商多次后，双方无法就土地调换事宜协商一致，原告一直不愿与被告签订协议。第三人为此召开村民村民代表大会投票进行表决，通过了对于村里的文化礼堂中心建设，村民的建设用地及对不支持农户进行清表行为事项。2019年1月5日，被告组织人员与第三人一起对原告的土地进行清表行为。2019年5月8日，又将原告所有的二处大棚进行了强制拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）、为乡镇村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；…。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。…本案中，涉案土地的项目为S313（省道）婺城至兰溪段改建工程婺城段安置地块，并非被告和第三人所说的为了建造文化礼堂居家养老中心的农民建房而收回本村集体农用地，根据法律规定，组织实施单位应为当地人民政府，被告作为当地的乡政府，理应是本次安置地块所涉及农用地征收的组织实施单位，是本案适格的被告。从项目安置的名称为省道改建工程安置地块，及被告积极参与村民代表大会的召开和表决、乡干部与村民协商解决征地事宜、苗木赔偿事宜、清表时乡政府副书记在场指挥、乡行政执法局参与现场维护秩序等等行为，可以推断被告是本案的组织者和实施者。联民村村民委员会在此次征收过程中，虽然有将征收的土地作为建造文化礼堂居家养老中心的意图，但并未向主管部门提出申请并经过审批，况且村委会也不是行政单位，其在本次征收土地和清表行为过程中，仅仅是起到协助的作用,因此并不是本案的责任主体。被告在既未与原告达成合意的前提下，又未依法作出行政决定，也没事先催告当事人履行义务的情况下，直接组织实施对原告土地强制清表的行为，构成违法。鉴于该行为不具有可撤销内容，故本院确认该行为违法。对于苗木损失，被告应当进行赔偿。被告可以与原告协商处理，如双方无法达成一致，被告应及时作出赔偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告金华市婺城区竹马乡人民政府于2019年1月5日对原告余卸弟户位于金华市婺城区竹马乡联民村地名为墙外的土地进行强制清表的行政行为违法； 二、责令被告金华市婺城区竹马乡人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告余卸弟依法予以行政赔偿。 本案受理费50元，由被告金华市婺城区竹马乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 人民陪审员  张文忠 人民陪审员  俞志华 二〇一九年十一月十日 代书 记员  黄雪君