吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终340号 上诉人（原审原告）王树俊，男，现住吉林省安图县。 委托代理人王学红，系王树俊父亲，男，现住吉林省抚松县。 委托代理人章赛艳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地:吉林省长白山保护开发区池**池北大街。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人彭展，池北区房屋征收经办中心工作人员。 委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会，住所地:吉林省长白山保护开发区池**池北大街。 法定代表人王库，该管委会主任。 委托代理人魏巍，该管委会法制科科长。 委托代理人党翠园，吉林开晟律师事务所律师。 上诉人王树俊诉吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）房屋征收补偿行政裁决一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月23日，池北区管委会作出池北管函﹝2017﹞26号《征收决定》，决定对东至白云街、南至山丹路、西至玉柱街、北至内人松路的国有土地上房屋进行征收。《征收决定》后附的《补偿方案》的主要内容包括：……九、征收范围、调查、登记（一）征收范围内的调查登记。包括登记产权证、土地证、身份证、低保证、房产交易协议、经营许可证等相关证明，填写征收房屋原始踏查表（有经济苗木填写种植概算面积和单平方米苗木平均概算株数），标明归属人，并留有影像资料装档备查。（二）征收范围确定后，下列行为不予补偿：1.房屋征收人员进场登记后，新建、改建、扩建、装修房屋；2.改变房屋和土地用途；3.进行分户等不当增加补偿费用的其他行为；4.突击种植经济作物或增加养殖活动等行为。对上述行为，确有证据的（以原始踏查表，照片、影像资料为准），一律不予补偿。情节严重涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。十、无籍房屋的认定和安置补偿：（一）无籍房屋的认定。由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。（二）安置补偿。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。十一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十二、货币补偿。1.被征收人选择货币补偿自行购买住房安置的，经评估机构评估后，住宅房屋按征收房屋评估分户评估价的10%给予购房补助。2.对被征收房屋的附属物设施及地上附着物等，按照评估机构评估的补偿价格予以补偿。3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。对累计经营至今（下达征收决定时间为节点）10年以上的（含10年），参照商业房屋予以补偿安置，并交纳结构差价款；对累计经营一年以上（含一年）、10年以下的，按被征收房屋评估价格，以每年递增10%的幅度增加货币补偿（按照整年计算）。累计经营不满十年的，实行货币补偿，选择产权调换的，按照被征收房屋产权证登记的用途给予产权调换，增加补偿部分给予货币补偿。上述所指的“累计经营时间”，以工商、税务部门出具的证照原件或相关证明材料为准，累计经营时间以十年为上限。“住改商”房屋经营面积确认，由测绘部门按照实际经营面积进行测绘。经有关部门认定为2005年1月1日之前的未经登记房屋，用于经营上述活动的，所增加的补偿标准参照以上条款执行（评估机构按照同类房屋的市场价值予以评估），不予商业产权调换，累计经营时间以十年为上限。以上累计经营年限的确定，以“住改商”时限调查小组调查的结果为依据。符合上述条款选择住宅产权调换的，除按“征一还一”安置补偿外，另外给付三个月停产停业损失费。临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。4.对住宅房、2005年1月1日前建设的无籍房内从事冷库经营，能确定合法经营的，由评估机构根据产权性质并结合该房屋经营收益情况按市场价值评估后，给予货币补偿。该房屋不享受上述条款经营年限累加后上浮的优惠政策。（二）产权调换。被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）“征一还一”。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的，按市场价格交纳扩大面积款。（三）优惠政策。1.被征收人住宅房屋选择产权调换的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，安置被征收房屋产权证标注面积的百分之二十给予面积奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励；被征收人住宅房屋选择货币补偿的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，按照被征收房屋每平方米评估价格的百分之二十标准给予货币奖励，逾期不予奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励。……3.同一宗土地范围内，且属唯一住房的，被征收住宅房屋产权证标注面积低于45平方米的，无偿安置到45平方米。（按原产权证标注的面积给予奖励）。十三、回迁安置地点及选房方式。回迁安置房地点：位于该征收范围内拟建小区。回迁房屋选房方式：按照“先签先搬先选”、“就近上靠户型”的原则执行。即按照签订协议时间与房屋腾空验收时间相加除以二的数值确定选房顺序。被征收人在补偿协议约定的期限内未搬迁的，由房屋征收部门指定安置层位。十四、搬迁费。房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的，每户2000元；选择货币补偿的，每户1500元；承租户一次性发放每户搬迁费1500元。十五、临时安置费被征收人自行安置过渡房屋的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按原房屋面积向被征收人支付临时安置费，临时安置费按被征收房屋建筑面积计算（不足45平方米按45平方米计算），过渡期限在30个月以内时，按每平方米每月15元标准发放；过渡期限超过30个月的，按当时周转用房租赁价格，由池北区组织相关部门进行价格听证后，以文件形式确定补偿标准。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费每户1000元。选择产权调换的，以上费用支付至回迁房屋交付之日；选择货币补偿的一次性交付3个月的临时安置费。十六、停产停业损失补偿费。选择货币补偿，或住宅房屋、临时房屋内合法经营的，参照本条一次性补偿3个月的停产、停业补偿费。选择产权调换的，停产停业补偿费补偿至产权调换房屋交付之日后3个月为止。十七、奖励费。被征收人在签约期限15日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励20000元，被征收人在签约期限20日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励15000元，被征收人在签约期限30日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励10000元，逾期不予奖励。本区段被征收人，由池北区房屋征收经办中心按征收户数（如20-50户）比例划分征收单元，如本单元内所有被征收人按期全部签约并搬迁，每户另行给付10000元奖励。十八、保障政策。被征收人（含无籍认定房确权人）享受保障性住房补贴或者享受低保条件之一的，被征收人产权证标注的面积不足50平方米的，住宅产权安置时无偿给被征收人补足50平方米，产权归被征收人所有，并一次性给予入住补助金每户人民币6000元；同时符合以上两款条件的，每户一次性给予8000元入住补助金。案涉被征收房屋所有权人为王树俊，有产权房屋坐落于二道镇白林西区和平街1号，产权登记时间2014年4月11日，规划用途营业，总层数1层，建筑面积99.4平方米。王树俊另有64.53平方米的建筑物，无产权证。远大评估公司于2017年5月28日对王树俊作出《池北区国有土地上房屋征收补偿分户评估报告》（以下简称《分户评估报告》）并向王树俊送达。《分户评估报告》（BB-15）主要内容为：房屋评估金额为908516元，附属物评估金额为38550元，装修评估金额为101779元，评估金额合计1048845元。王树俊对评估报告提出复估申请，远大评估公司作出复估报告。池北区管委会将复估报告送达给王树俊。池北区管委会分别于2017年5月26日、6月2日、6月8日与王树俊进行谈话。王树俊要求回迁一个160平方米的商业房屋，一个110平方米的住宅楼，装修、附属物正常补偿，另外要求30万元货币补偿。王树俊一楼房屋楼上有三面矮墙，其主张自己一楼的牌匾后面还套着原来经营过的工商银行的牌匾。池北区管委会于2017年7月11日作出《补偿决定》，内容有：……三、征收补偿决定（一）对被征收人征收补偿方式：实行货币补偿或房屋产权调换。1.货币补偿：房屋建筑面积为99.4平方米，房屋评估单价为9140元/m2，房屋补偿金额为908516元，因此征收部门一次性支付给被征收人房屋征收补偿费金额为908516元；装修补偿金额为101779元（BB-15号评估单）；附属物补偿金额为38550元（BB-15号评估单）；补偿金额合计人民币：1048845元。2.产权调换：99.4m2的商业房屋，产权调换房屋的地点在该项目回迁区，按照“征一还一”的原则回迁商业房屋，回迁房屋与被征收房屋的相差面积按征收方案规定多退少补，房屋分配方式按征收方案的规定选定。另外装修补偿金额为101779元；附属物补偿金额为38550元；补偿金额合计人民币140329元。3.如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿；如有其他营业证明，由住改商调查小组进行调查，征收部门根据调查结果另行补偿或不予补偿。（二）搬迁补助费：签订协议后，若被征收人选择产权调换，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费2000元；若征收人选择货币补偿，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1500元。（三）停产停业损失补偿费：若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人一次性支付3个月的停产停业损失补偿费；若选择产权调换，产权调换房屋交付后3个月，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付停产停业损失补偿费。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元。（四）搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起十日内到池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目房屋征收办公室确认回迁房屋事宜并履行搬迁义务……。再查明，本院此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，该判决中认定池北区管委会具有管辖区域内的土地规划、征用、开发工作管理的法定职权。池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目符合2016年度国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、《池北分区规划》总体要求、安图县二道白河镇（2006-2020年）土地利用总体规划，项目征收补偿资金已足额到位。《征收决定》《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。吉林省高级人民法院作出的终审判决维持了本院的判决。各方当事人对上述相关问题已经生效判决确认合法这一事实并无争议。王树俊对池北区管委会作出的《补偿决定》不服，于2017年9月7日向长白山管委会申请行政复议。长白山管委于2018年6月29日作出《复议决定》，维持了《补偿决定》。 原审法院认为，第一，关于本案被告的主体资格、《征收决定》《补偿方案》的合法性、选定评估机构的程序合法性、评估程序的合法性等问题。原审法院此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，认定池北区管委会是本案适格被告，《征收决定》《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。吉林省高级人民法院作出的终审判决予以维持，故在本案中对上述问题不再赘述。第二，《分户评估报告》中明确规定本次评估采用市场法，且本案评估程序合法，原告具有合法产权的有照房，远大评估公司依据房屋实际情况作出的评估报告，主要事实清楚，评估结果客观公正。原告主张补偿数额过低，但未能举证予以证明，故不予支持。第三，关于原告主张其64.53平方米房屋应认定为主房面积，应该给其回迁一个160平方米的商业房屋，一个110平方米的住宅楼，应补偿30万元货币补偿的问题。原告被征收房屋登记建筑面积为99.4平方米总层数1层，规划用途营业。对于该房屋，被告依据《补偿方案》进行了合理补偿。另外，《补偿方案》规定：“2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。”本案中，原告主张的64.53平方米建筑物功能及实际建筑情况不符合上述征收补偿方案的相关规定，原告的相关主张无事实和法律依据，故不予支持。第四，关于原告主张《补偿决定》漏评了牌匾、房顶三面矮墙及楼基础的问题。附属物系与房屋主体建筑有关的，具有一定经济价值和使用价值的附属建筑或构筑物，原告所述牌匾系购买房屋时原房主使用的废旧牌匾，原告所用牌匾已经在《补偿决定》内予以了评估补偿，该废旧牌匾不符合附属物补偿范围。房顶三面矮墙属于房屋整体一部分，系房屋不可分割的一部分，该三面矮墙并无特别用途及价值；楼基础也属房屋的一部分，故在《补偿决定》已针对房屋整体进行补偿的情况下，原告的上述主张不能成立。故针对原告的上述主张，事实及法律依据不足，不予支持。第五、关于原告提出的应将菜窖计入住房面积及原址回迁问题。原告提出的菜窖并无产权登记，被告已经将菜窖作为附属物予以评估补偿，符合法律规定。被告也依照《补偿方案》的规定，对原告的回迁方式作出了决定。原告的上述主张法律依据不足，不予支持。第六，原告对池北区管委会作出的《补偿决定》不服，于2017年9月8日向长白山管委会申请行政复议。长白山管委会经审理，于2018年6月29日作出《复议决定》，维持了《补偿决定》。长白山管委会作出的《复议决定》程序合法，结论正确。综上，池北区管委会作出的《补偿决定》及长白山管委会作出的《复议决定》，认定主要事实清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王树俊的诉讼请求。 王树俊上诉主要理由为，原审判决认定事实不清、证据不足、程序违法。一、原审法院违反行政诉讼证据规则的规定采信证据，认定事实错误，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条第二款及《法官行为规范》第五十一条规定，本案中原审法院针对被上诉人提交的全部证据予以采信，对王树俊的质证意见在判决中未阐明不采纳的理由，采纳证据标准不一，认定事实错误。二、原审法院认定评估机构的选择和评估程序合法，明显错误。1.根据吉林省住建厅印发的《关于进一步做好国有土地上房屋征收工作若干问题的规定》的通知中（五）(六）（七）（八）（十三）项规定，选定评估机构要经过报名公告、评估机构报名、公布评估机构信息、协商选定等程序，但池北区管委会提交的证据材料明显缺少上述程序，评估机构选定程序违法。2.关于评估程序合法性问题，估价师未参与实地查勘，评估程序违法，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，被征收人与评估师未在查勘记录上签字确认，充分证明评估师未到过现场查勘，评估程序及征收补偿决定违法。三、原审判决认定事实不清，证据不足。1.64.53平方米的房屋建于2005年之前且与主房连为一体，最初用作经营应视为主房面积予以补偿。2.评估报告中称按市场法评估，但补偿价格明显低于市场价格，王树俊房屋所在地位置优越，实际价格高于评估价。3.牌匾、二层的三面矮墙及楼基础均应评估补偿，该三项并非新建、改建、扩建房屋等不当增加补偿费情形，根据征收条例规定，应当予以补偿，另用于银行营业网点的防弹窗补偿价格过低。4.菜窖的补偿问题，菜窖与仓库面积共为72平方米，系钢筋混凝土结构，菜窖与仓库为一体建设而成，根据《建筑工程建筑面积计算规范》的规定，应当视为36平方米房屋面积进行补偿。四、原审判决严重违反“调解优先、调判结合”的工作原则而违法，原审法院在立案后，开庭前后均未组织调解，双方当事人均表示愿意协调，原审法院并未进行调解。五、长白山管委会作出的长管复决字（2017）47号《行政复议决定书》违法，应予以撤销，池北区作出的房屋征收补偿决定违法，长白山管委会在没有查明案件事实的情况下作出复议决定严重违法，应予以撤销。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销池北管房征补（2017）116号《关于对王树俊房屋征收补偿决定》及长管复决字（2017）47号《行政复议决定书》或发回重审；3.诉讼费用由被上诉人承担。 池北区管委会答辩称：山丹小区棚户区及旧城改造项目合法性已经生效判决予以确认。生效判决已经对山丹小区项目的征收主体、补偿方案的制定程序、评估程序的合法性予以确认。池北区管委会作出的《补偿决定》认定事实清楚，程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 长白山管委会答辩称：复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于评估程序的合法性问题。 首先，对于上诉人王树俊提出的评估机构的选定程序违法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中房地产价格评估机构由池北区管委会直接组织被征收人投票确定，虽然缺少被征收人协商环节，但按照少数服从多数原则投票确定房地产价格评估机构，亦能体现多数被征收人的意见。池北区管委会根据多数被征收人的意见，选定远大评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。其次，对于上诉人提出的评估师未到现场勘查的问题，根据池北区管委会提交的《现场踏查表》和征收部门工作人员与王树俊的谈话笔录，可以认定评估机构和测绘公司对王树俊的房屋进行了实地查勘。 二、关于无照房屋性质认定及补偿问题。 《补偿方案》规定，无籍房屋由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。《补偿方案》的规定，与法律规定不冲突，应当认定为合法有效。王树俊没有提供证据证明其主张的64.53平方米房屋系在2005年以前建设完成，相关部门亦未认定为无籍房。故池北区管委会按照附属物予以评估补偿，符合《补偿方案》的规定。 三、关于补偿价格是否合理的问题。 本案中评估机构根据法定程序进行评估，对王树俊房屋的评估标准与同一被征收区域的其他房屋评估标准一致，上诉人申请复核评估后，未就复核结果申请鉴定，即应视为对复核结果认可，故对王树俊提出房屋征收补偿单价过低的主张，本院不予支持。 四、关于牌匾、三面矮墙、楼基础是否补偿及菜窖应否按附属物补偿的问题。 房屋附属物是房屋的产权人或使用人在房屋使用过中为提高房屋的使用效能而建设的附属设施。因该牌匾系王树俊在购买被征收房屋之前工商银行使用的废旧牌匾，该牌匾不能增加房屋的使用效能，王树俊在购房房屋后另行制作了牌匾，征收补偿决定已经进行了补偿。三面矮墙是原房主用于建设二楼停工遗留的部分，因没有使用价值，政府不予补偿并无不当。楼基础属于房屋的一部分，政府已对房屋进行了补偿，王树俊主张对楼基础另行补偿，理由不成立。菜窖属于房屋的附属设施，用于储存蔬菜，不属于地下室，王树俊主张按一半面积增加到主房面积中予以补偿，本院不予支持。 五、关于复议决定的合法性问题。 长白山管委会于2018年6月29日作出的行政复议决定，维持池北区管委会作出的[2017]116号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 六、关于一审审判程序是否违法的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，行政补偿案件可以调解。《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发（2010）16号）第六条中规定，具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。据此，调解是人民法院在审理行政案件时，根据案件实际情况可以作为解决行政争议的一种方式，并非唯一方式或必经程序。本案一审法院经审理后，认为被诉补偿决定和复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，及时作出判决，审判程序并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王树俊负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  王翼博 审 判 员  许家娟 二〇一九年十一月十五日 法官助理  关亦桥 书 记 员  张文龙