广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤01民终20540号上诉人（原审原告）：黎莲好。委托诉讼代理人：梁颖茵，系广东实德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州亿林房地产开发有限公司。法定代表人：吴林炳。被上诉人（原审被告）：广东长城建设集团有限公司。法定代表人：何绍文。上诉人黎莲好因与被上诉人广州亿林房地产开发有限公司、广东长城建设集团有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广州市天河区人民法院（2018）粤0106民初28535号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人黎莲好上诉称：一、一审裁定书认定事实错误，将涉案征收人即被上诉人应履行的房屋安置补偿义务错误认定为行政机关履行法定补偿责任。1.与上诉人签署《划拨建设用地拆迁房屋临迁、回迁安置协议书》(下称《回迁安置协议》)、承担房屋安置义务的两被上诉人，是民事主体，并非行政机关，《回迁安置协议》也不是行政协议，两被上诉人应履行的房屋安置义务是民事合同义务。自从2011年1月21日颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确市、县级人民政府及房屋征收部门负责及具体实施房屋征收与补偿工作，在此之前，取得征收拆迁许可证的单位是拆迁人。可见征地拆迁入显然并非仅有行政机关，现实生活中许多企业经过审核批准亦成为了合法的征地拆迁人。本案《回迁安置协议》的用地单位是广州市天河区房地产经营开发公司(后改制并变更企业名称为被上诉人广州亿林房地产开发有限公司)，依据当时施行的《国家建设征用土地条例》中关于用地单位经批准后由用地单位与被征地单位签订协议的规定，其是合法的单位类征地拆迁人，并非行政机关类征地拆迁人，故其与上诉人的协议也不是行政协议，两被上诉人应履行的房屋安置补偿义务是民事合同义务。2.诉讼双方早已就拆迁补偿安置事宜签署了《回迁安置协议》并办理了公证手续，并且除了诉请的安置房屋过户手续外，《回迂安置协议》基本履行完毕，即是双方仅就房屋安置房屋的产权登记这个附随义务问题发生纠纷，对土地征收、其它房屋征收事宜不存异议，也不需要行政机关对房屋拆迁、安置补偿等问题作出裁决。二、一审裁定书对前述关键事实没有查明，适用法律也存在错误。1.依据仍然生效的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的答复第二项“二、拆迁人与被拆迁入因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”，以及《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》。本案双方已签署补偿安置协议，涉案纠纷是关于履行补偿安置协议的纠纷，应按民事案件受理。2.反观现行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，适用的情形是行政机关不依法履行、未按照约定土地房屋征收补偿协议等协议的，违约主体是行政机关，而涉案合同履行义务人是在当时历史发展阶段作为单位类征收人的两被上诉人，并非行政机关，所以本案不适用行政诉讼法。3.最高人民法院对同是拆迁安置补偿纠纷作出的(2018)最高法行申2675号、7744号、7929号等众多《行政裁定书》(网上查阅超过100多份)，均认为涉案类纠纷属民事诉讼受案范围。(2018)最高法行申2675号《行政裁定书》就同是征收宅基地房屋的安置补偿纠纷的案件受理，进行了详细释明：“本院经审查认为，本案所涉及的房屋搬迁安置补偿协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用‘实体从旧，程序从新’原则。对房屋搬迁安置补偿协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋搬迁安置补偿协议不服，应提起民事诉讼。”该司法判例合法合理地解决了2015年5月1目前行政机关并非征地拆迁人的案件受理问题。本案《回迁安置协议》在2015年5月1日之前签署，参照情形相同的上述案例，应属民事诉讼范围。上诉人亦曾往广州市铁路运输法院立案庭咨询，法官口头答复也是认为2015年5月l日之后签署的安置补偿协议才属行政案件范围，并提到已有众多相关生效判例。3.司法实践中此类案件仍属民事受案范围。通过互联网查阅，北京市第三中级人民法院发布的《行政协议案件起诉条件审查的调研报告》，第一部分第(二)款第2项“未进入实体审理的案件”中第一项情形针对的就是本案这种形式上不符合行政协议的构成要件，但原告方提起行政诉讼的情形，因认为此类协议本质上脱离了行政协议的法律规定，不属于行政诉讼受案范围，人民法院应当作为民事案件受理，因此裁定驳回起诉。此外，地方省高院也有众多判决将此类案件以民事诉讼案件受理。4.最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”列为民事案件的案由之一，该案由沿用至今并未被废止，对于2015年5月1日之前签署的安置补偿协议的纠纷仍应以该案由提起民事诉讼。三、假如强行将该案列入行政诉讼，将会陷入困境，难以依法处理。L.行政诉讼须要求将行政机关列为被告，而本案两被上诉人不是行政机关，但确是符合当时法律法规的合法征地、安置补偿责任人，当时法律称谓为“用地单位”。在《回迁安置协议》不符合行政协议构成要件的情形下，若强行提起行政诉讼将陷入错列被告的可能。2.无论以哪个行政机关为被告，该行政机关并非涉案合同签署主体，也不知道相关合同内容及权利义务，根据合同相对性原则，由于合同关系仅是在特定人之间发生的法律关系，因此，只有合同关系当事人彼此之间才能相互提出请求，难以向没有发生合同权利义务关系的第三人提出请求或者提起诉讼。本案若强行要求行政机关履行合同义务于法不合。四、在整个一审诉讼程序，一审法院对上诉人进行过关于本案不属于民事诉讼范围，应提起行政诉讼的释明。从本案立案、开庭至一审民事裁定书核发，一审法院没有提出过相关问题，也没有给予上诉人发表意见的机会，根本没有听取上诉人的相关意见。综上，请求撤销原审民事裁定书，指令天河区人民法院对本案进行实体审理。本院经审查认为，土地、房屋征收征用补偿协议纠纷是指土地、房屋征收征用部门或其委托的土地、房屋征收征用实施单位与土地、房屋所有权人、使用人或者承租人之间就征收征用补偿（拆迁补偿安置）问题发生争议。本案上诉人作为被征用拆迁房屋的所有人，并未就征收征用补偿（拆迁补偿安置）与征用单位产生纠纷，而只是请求履行拆迁协议办理相关的房屋权属证登记，该主张不属于行政行为范畴，其提起的本案诉讼属民事诉讼的范围。原审裁定驳回起诉适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市天河区人民法院（2018）粤0106民初28535号民事裁定；二、本案指令广东省广州市天河区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  肖逸思审判员  杨晓航审判员  谭健颖二〇一九年十一月二十六日书记员  罗倩雯曹三妹