安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖15行终114号 上诉人（一审原告）汪洋。 委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍山县上土市镇人民政府，住所地安徽省霍山县上土市镇街道，统一社会信用代码11341427003243243T。 法定代表人刘均奕，该镇镇长。 应诉负责人许传江，该镇副镇长。 委托代理人陈强，霍山县南岳法律服务所法律工作者。 委托代理人尹浩，安徽自智律师事务所律师。 汪洋诉霍山县上土市镇人民政府行政协议案，安徽省霍山县人民法院于2019年10月14日作出（2019）皖1525行初13号行政判决。宣判后，汪洋不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人汪洋及委托代理人郝长青、被上诉人霍山县上土市镇人民政府副镇长许传江及委托代理人陈强、尹浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 汪洋一审诉称，原告系霍山县上土市镇陡沙河村保安桥组村民，由于被告实施上土市镇温泉开发项目，需要对原告的合法房屋进行征收，在被告威胁和欺诈下，双方签订了《上土市镇温泉开发项目房屋征收补偿安置协议书》。原告认为签订的《房屋征收补偿安置协议书》非原告的真实意思表示，违反了法律法规的强制性规定，严重侵犯了原告的合法权益。请求法院：1.判决确认原告与被告签订的《上土市镇温泉开发项目房屋征收补偿安置协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定，2014年12月18日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕1048号建设用地批复，同意在霍山县上土市镇陡沙河用地范围内，实施大别山国际旅游度假区温泉小镇（一期）项目建设。同年12月25日，霍山县人民政府发布2014年第8号《征收土地方案公告》，霍山县国土资源局发布2014年第8号《征地补偿安置方案公告》。2015年7月17日，县国土资源暨规划管理委员会第25次会议，同意该项目范围内涉及建设所需征地和拆迁工作由所在地乡镇组织实施。12月20日，上土市镇温泉开发项目指挥部与汪洋签订《上土市镇温泉开发项目（自行选址安置户）房屋征收补偿安置协议书》，约定对汪洋位于上土市镇的住宅234.69㎡、简易房40.7㎡进行征收，支付房屋征收补偿款291486.94元。并约定，如果汪洋在规定的时间内签订了拆迁补偿协议并拆除了房屋，项目指挥部应支付汪洋各项奖励资金113549.64元，奖励资金在安置房按规划设计要求基本建成，外观装饰风格经验收合格后发放到户。原告汪洋与被告霍山县上土市镇人民政府在协议上签字盖章。2016年1月20日，汪洋领取了房屋征收补偿款291486.94元。后经催促，汪洋未能按照协议搬迁。2018年3月27日，被告对原告汪洋的房屋实施了强制拆除。 一审另查明，上土市镇温泉开发项目指挥部系霍山县上土市镇人民政府临时成立的机构。原告汪洋于2018年4月诉请撤销被告作出的限期拆除通知书、强制拆除公告，该院分别以（2018）皖1525行初1号、3号行政裁定，驳回原告的起诉。原告均不服，上诉至六安市中级人民法院后，二审均驳回上诉，维持原裁定。2018年5月汪洋诉请确认被告于2018年3月27日对原告房屋实施的强拆违法，该院作出（2018）皖1525行初5号行政判决，确认强拆违法。2019年7月，汪洋提起行政赔偿诉讼，要求被告支付违法强拆的国家赔偿金1411728元，该院作出（2019）皖1525行赔初1号行政赔偿判决书。汪洋不服，提起上诉。 一审法院认为：本案争议焦点为：一是原告汪洋的起诉是否超过法定起诉期限；二是原、被告签订的房屋征收补偿安置协议是否存在法定无效的情形。 关于焦点一，无效行政行为由于严重欠缺行政行为的生效要件，因而自始无效、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。对2015年5月1日新行政诉讼法实施之后作出的行政行为起诉，请求确认行政行为无效的，不受起诉期限的限制。故被告辩称原告起诉超过法定起诉期限的理由不能成立。 关于焦点二，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。本案中，签订征收补偿安置协议的主体是霍山县上土市镇人民政府。霍山县政府作为组织实施征收土地的主体，以霍政办秘（2015）119号会议纪要形式，确定由项目规划范围内的乡镇负责具体实施，是县政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反上述法律规定，故霍山县上土市镇人民政府作为签订涉案征收补偿安置协议的一方具有行政主体资格。涉案土地的征收已经安徽省政府批准，且征收土地方案、征地补偿安置方案分别由县政府、国土资源局公告，协议不存在重大且明显违法情形。原告汪洋起诉请求确认涉案征收补偿安置协议无效，不符合行政诉讼法第七十五条的规定。 行政协议兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，涉案征收补偿安置协议是汪洋本人所签，房屋征收补偿款也由汪洋本人领取，没有证据证明汪洋受欺诈、胁迫签订协议的情况，故涉案征收补偿安置协议的签订应系汪洋真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，涉案征收补偿安置协议不存在合同无效的法定情形，汪洋诉请确认涉案补偿安置协议无效，不符合合同法第五十二条的规定。 综上，原告汪洋诉请确认与被告签订的《上土市镇温泉开发项目房屋征收补偿安置协议书》无效，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告汪洋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪洋负担。 汪洋上诉称，被上诉人应当对行政协议的合法有效性承担举证责任，一审法院举证责任分配错误，导致本案由上诉人承担本案诉请的全部举证责任，继而判断上诉人承担举证不利的败诉结果错误。被上诉人提交的证据无法确定上诉人的宅基地包含在征地批文确定的范围内，没有针对上诉人作出的拆迁补偿标准，没有针对上诉人作出的拆迁授权，其前置行为不合法，后续的补偿安置协议应当被认定无效。一审法院仅适用民事法律规范作为定案依据，属适用法律错误。被上诉人欺诈、胁迫上诉人签订涉案房屋征收补偿协议，损害了国家利益。请求撤销原判，确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，由被上诉人承担上诉费用。 霍山县上土市镇人民政府辩称，一审法院认定事实清楚。霍山县政府作为征收主体，以会议纪要的形式，按照辖区规划范围，委托其下一级政府机关作为具体征收实施单位，具体实施征收工作，并签订房屋征收补偿安置协议，符合法律规定。整个征收过程符合土地管理法的相关规定，省政府建设用地批复文件、征收土地方案公告、土地勘测图纸等证据均能确认上诉人被拆除的房屋和占用的土地在本次征收和拆迁范围内。在本次拆迁前，答辩人多次在村委会发布公告，挨家挨户宣传和动员，上诉人签订涉案房屋征收补偿协议时，对房屋被征收范围及补偿款数额也是明知的，且意思表示真实，不存在被欺诈、胁迫等情形，协议内容也没有违反法律、法规强制性规定，不存在合同无效的情形。请求驳回上诉，维持原判。 汪洋向一审法院提交《上土市镇温泉开发项目（自行选址安置户）房屋征收补偿安置协议书》。证明被诉行政行为的存在，协议书不合法，应当确认无效。 霍山县上土市镇人民政府在法定期限内向一审法院提交了8份证据： 1、安徽省人民政府建设用地批复皖政地〔2014〕1048号。证明原告房屋所在土地已被征收； 2、霍山县人民政府征收土地方案公告。证明被征收土地的位置、面积、补偿安置标准等； 3、征地补偿安置方案公告。证明被征收土地补偿安置标准； 4、霍山县人民政府办公室霍政办秘〔2015〕119号县国土资源暨规划管理委员会第52次会议纪要。证明被告组织实施征地拆迁工作已获霍山县人民政府授权； 5、六安市人民政府关于调整六安市征收土地上房屋和其他附着物及青苗补偿标准的通知（六政〔2015〕75号）。证明原告房屋补偿标准依据； 6、房屋平面图、确定登记表、征收补偿明细表、附属及装潢调查登记确认表。证明原告房屋结构、面积、房屋及附属补偿清单； 7、上土市镇温泉开发项目（自行选址安置户）房屋征收补偿安置协议书。证明原告在2015年12月20日与上土市镇温泉开发项目指挥部签订了房屋征收补偿安置协议书； 8、领条1张。证明原告于2016年1月20日领取房屋征收补偿款291486.94元。 上述证据均已随案移送本院。二审中，双方重申了一审的举证、质证意见。被上诉人当庭提交了上土市镇陡沙河村委会证明、勘测定界图，证明上诉人的房屋在本次征收范围内。上诉人质证认为被上诉人提交的证据超过举证期限且村委会不是征地的批准机关、红线图应由规划部门出具而非国土部门。本院认为，被上诉人二审所举证据结合一审所举证据，能够证明上诉人房屋及土地位于被征收范围内，本院予以认定。 本院另查明，汪洋不服安徽省霍山县人民法院（2019）皖1525行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院于2019年10月17日作出（2019）皖15行赔终13号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，涉案征收补偿安置协议签订于2015年12月20日，在此之前，霍山县人民政府已经依安徽省人民政府的征地批复发布了征收土地公告并确定项目范围内涉及建设所需征地和拆迁工作由所在地乡镇组织实施。故被上诉人具有签订涉案征收补偿安置协议的主体资格，协议本身亦不存在无效情形，且该协议现已经实际履行，故上诉人关于确认该协议无效的诉讼请求不能成立，一审判决予以驳回并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪洋负担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇一九年十一月二十六日 法官助理崔世敏 书记员牛婧 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。