云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终817号上诉人（原审原告）云南得翔矿业有限责任公司。住所地：云南省镇康县南伞镇商贸区文明新村**。法定代表人马敏勇，该公司总经理。委托代理人马吉颖，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审被告）镇康县人民政府。住。住所地：云南省镇康县南伞镇泰和路**/div>法定代表人蒋涛，代理县长。出庭负责人黄臣，副县长。委托代理人朱盛军，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人字然，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人云南得翔矿业有限责任公司（以下简称得翔矿业公司）与上诉人镇康县人民政府（以下简称镇康县政府）地矿行）地矿行政补偿一案临沧市中级人民法院于2018年3月11日作出（2017）云09行初22号行政判决，得翔矿业公司不服，向本院提出上诉。本院经审理后以（2018）云行终215号行政裁定撤销原判，发回重审。云南省临沧市中级人民法院重审后作出（2018）云09行初133号行政判决，得翔矿业公司及镇康县政府均不服，向本院提起上诉。本院2019年9月26日立案后，依法组成合议庭于2019年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人得翔矿业公司的法定代表人马敏勇及委托代理人马吉颖，上诉人镇康县政府出庭负责人黄臣及委托代理人朱盛军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理确认：1.得翔矿业公司系“镇康麦地河铅锌矿详查”探矿权人，该探矿权从2004年8月3日首次获得后历经数次延续，最后一次延续的有效期为2010年6月28日至2012年6月28日；2.2011年8月29日，云南省发展和改革委员会批复“同意新建镇康中山河水库工程”，为实施该项目。2012年3月30日、8月27日，因“镇康麦地河铅锌矿详查”项目位于镇康中山河水库水源保护区范围，镇康县政府先后以（镇政办函字[2012]7号）、（镇政函字[2012]34号）函告得翔矿业公司经镇康县政府研究，决定取消影响中山河水库建设及水库水源保护区范围内所有矿业权，并通知勘察许可证到期后，不再申报延续登记，请得翔矿业公司在指定时间到镇康协商解决；3.2014年6月3日，本案双方当事人及云南矿协司法鉴定所对“镇康麦地河铅锌矿详查探矿权（证号：T153120080402009090）”价值进行评估,鉴定工作经费10万元。2014年10月14日，云南矿协司法鉴定所作出鉴定意见书，确定“镇康麦地河铅锌矿详查探矿权价值为3053.18万元”；4.双方一直未能就相关事宜达成协议。基于以上事实，一审法院认为：1.依法取得的探矿权受法律保护。镇康县政府为了公共利益的需要，因水库项目建设决定取消水源区域包括得翔矿业公司探矿权在内的所有矿业权，镇康县政府不具备探矿权审批权限，故告知得翔矿业公司探矿权到期后不再申报延续登记。镇康县政府在履职中并无过错，但确因其兴建水库的行为而给得翔矿业公司造成了一定损失，应由镇康县政府给予相应补偿；2.得翔矿业公司诉请3053.18万元损失。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，得翔矿业公司取得了探矿权，但未取得采矿权。根据司法鉴定，本案所涉探矿权价值3053.18万元系在满足“证号为Ｔ153120080402009090的探矿权能依法办理为采矿许可证且有效期至储量开采完毕”等诸多假设前提之下的可预期收益，并非得翔矿业公司的实际损失，该项诉讼请求于法无据，不予支持；3.得翔矿业公司诉请勘探支出本息1363.422165万元。得翔矿业公司提供的证据为凤庆时代会计师事务所作出的凤注会审字（2008）第093号《审计报告》、凤时代所会审字（2012）第105号《审计报告》，根据凤注会审字（2008）第093号《审计报告》，审计意见为“……仅凭对云南得翔矿业有限责任公司提供的审计财务资料进行审计结果，确认云南得翔矿业有限责任公司自2004年1月1日至2008年3月31日在镇康麦地河矿山勘探支出为547.8427万元”，并强调，“此审计报告仅限用于供云南得翔矿业有限责任公司内部结算参考依据专用”。根据凤时代所会审字（2012）第105号审计报告，经对云南得翔矿业有限责任公司2011年12月31日的资产负债表、2011年度的利润表和现金流量表进行审计，认为“……三份财务报表公允反映了云南得翔矿业有限责任公司2011年12月31日的财务状况以及2011年度的经营成果和现金流量”，同时强调“云南得翔矿业有限责任公司2011年会计报表年初数未经审计，其结果具有不确定性”。根据资产负债表数据，云南得翔矿业有限责任公司2011年开发支出项年初余额675.1247万元，期末余额687.7247万元。结合该两份审计报告，得翔矿业公司自2004年1月1日至2008年3月31日在镇康麦地河矿山勘探支出为547.8427万元，至2011年底开发支出687.7247万元。但根据审计报告特别说明，547.8427万元数额的确认仅凭对得翔矿业公司提供的审计财务资料进行审计，且此审计报告仅限用于供得翔矿业公司内部结算参考依据专用。得翔矿业公司2011年开发支出项年初余额675.1247万元，期末余额687.7247万元，但年初数未经审计，其结果具有不确定性。由此，并不能确认该两份审计报告的审计数额准确、公允地反映得翔矿业公司的勘探支出，仅作为参考依据。结合案件情况，酌定由镇康县政府补偿得翔矿业公司探矿损失200万元；4.得翔矿业公司诉请2012年至2017年11月支出的员工工资86.05万元。得翔矿业公司的探矿权终止期限为2012年6月28日，镇康县政府于2012年3月即发函告知镇康县政府决定取消矿业权，并告知得翔矿业公司勘查许可证到期后不再申报延续登记。得翔矿业公司处理探矿区域的相关后续事宜客观上会产生费用，但主张至2017年于法于理无据，一审法院支持至探矿权终止期限即2012年1月至2012年6月28日的费用，标准采纳得翔矿业公司举证工资表，即2012年工资支出19.2万元，至6月共半年为9.6万元；4.得翔矿业公司诉请鉴定费10万元。该项费用为本案双方当事人作为共同委托方委托鉴定实际产生的费用，由双方各承担5万元。据此判决：一、由镇康县政府在本判决发生法律效力后十日内，补偿得翔矿业公司损失214.6万元；二、驳回得翔矿业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由镇康县政府负担。原审判决宣判后，得翔矿业公司及镇康县政府均不服向本院提出上诉。得翔矿业公司上诉请求撤销原审判决，改判由镇康县政府补偿得翔矿业公司经济损失4512.65216万元，并由镇康县政府承担本案全部诉讼费用。主要上诉理由为：1.得翔矿业公司矿业权因无法延续导致被取消系镇康县政府行政行为所致。镇康县政府理应对得翔矿业公司进行补偿。得翔矿业公司系“镇康麦地河铅锌矿详查”的合法探矿权人，该探矿权依法设立和延续。2006年12月11日，得翔矿业公司取得云国土资储备字（2006）439号《关于云南省镇康麦地河铅锌矿普查报告矿产资源储量评审备案证明》，正当得翔矿业公司按照国家对矿产资源勘查的要求投入大量资金完成详勘，即将取得采矿许可证时，2012年3月30日、12月17日，镇康县政府先后函告得翔矿业公司，以该探矿权位于镇康中山河水库水源保护区范围为由，决定取消影响中山河水库建设及水库水源保护区范围内所有矿业权，得翔矿业公司的勘查许可证到期后，不再申报延续登记并拟注销。根据国土资发[2010]180号《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查年度检查的通知》及《云南省探矿权采矿权管理办法》等文件规定探矿权实行年检的实施主体是县级国土资源行政主管部门，权限为对本行政区内的勘查项目进行实地检查并出具初审意见。2012年4月10日，得翔矿业公司在勘查年度到期50日前向所在地的镇康国土资源局提交年度报告时被拒绝，根据《云南省国土资源厅关于进一步规范探矿权采矿权登记管理有关工作的通知》（云国土资[2009]353号）要求，镇康国土资源局收到年检申请后必须出具受理回执单，并从受理之日起10日内完成年检的初审工作报省厅年检。镇康国土资源局为解释拒绝受理的缘由，向得翔矿业公司告知了镇政办函字[2012]7号文件内容。得翔矿业公司探矿权因无法申报延续被注销完全是镇康县政府的行政行为所致，其行为直接违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十三条的规定，一审法院以镇康县政府不具备探矿权审批权限，履职中并无过错显失公平。得翔矿业公司享有案涉探矿权，案涉探矿权未获得延续恰恰系镇康县政府侵权行为造成损害的后果。根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算；2.双方当事人共同委托鉴定机构作出的探矿权价值的结论是镇康县政府进行补偿的损失依据。2014年6月3日，本案双方当事人与云南矿协司法鉴定所签订《司法鉴定合同》，共同委托对涉案探矿权的价值进行评估。2014年10月14日经过评估，云南矿协司法鉴定所出具《云南省镇康麦地河铅锌矿详查探矿权价值司法鉴定意见书》（云矿司鉴字[2014]第27号），结论为在2010年4月3日评估基准日涉案探矿权价值为3053.18万元。一审法院认为该鉴定结论建立在“探矿权能依法办理为采矿许可证且有效期至储量开采完毕”等诸多假设前提之下的可预期收益，并非得翔矿业公司的实际损失，就认定该项诉讼请求于法无据错误。首先，鉴定结论是一种特殊的意见证据，必须对其合法性、真实性、关联性进行审查。对鉴定结论的审查，包括形式审查和实质审查。而本案中的鉴定结论符合形式要件及程序要件的要求。探矿权价值司法鉴定是对探矿权现状进行鉴定，是对2010年4月30日鉴定基准日探矿权的认定，五点假设条件均与鉴定基准日无关。（1）探矿权作为一种用益物权，具有自身的价值，此种价值并不能限于探矿权人对探矿权的投入。（2）根据《中华人民共和国矿产资源法》第六条的规定，探矿权人对于勘查作业区内的矿产资源的采矿权有优先取得权。（3）对于探矿权价值的确定，目前专业鉴定机构已经能根据特定的方法进行鉴定；3.得翔矿业公司诉请的勘探支出本息、工资支出客观真实。一审中，得翔矿业公司提交的两份审计报告证实得翔矿业公司自2004年1月1日至2011年12月勘探支出为687.7247万元。镇康县政府如否认两份审计报告的结论，就应该提交相应证据或申请人民法院委托中介机构作司法会计鉴定。一审法院仅仅以这两份证据作为参考酌定200万元的探矿损失显失公平，2012年6月28日是得翔矿业公司探矿权终止日，为维系得翔矿业公司的诉讼主体资格，得翔矿业公司一直支付五位员工的工资，一审法院仅认定2012年上半年的工资错误。至于鉴定费的分担，一审的认定没有任何法律依据，结合镇康县政府的行为导致得翔矿业公司的矿业权无法延续才鉴定，鉴定费应由镇康县政府承担更为公平。请求二审法院支持得翔矿业公司的上诉请求。镇康县政府答辩称1.镇康中山河水库项目是省级重点骨干水源工程，在建设过程中镇康县政府发了两个函件。该两个函件是镇康县政府常务会议认定的一个记载事项，对外不具有行政强制执行效力，不具有可诉性。确定探矿权是否延续的机构是云南省国土资源厅，而非镇康县政府。镇康县政府的两个函件没有改变已经生效的行政许可；2.得翔矿业公司提到探矿权的价值应该以鉴定意见作为损失的补偿依据，镇康县政府认为没有依据；3.得翔矿业公司关于相关成本的支出，镇康县政府认为相关材料均是得翔矿业公司单方制作的，也没有客观的相应证据加以证实。得翔矿业公司的上诉不能成立。镇康县政府上诉请求撤销原审判决，改判驳回得翔矿业公司的诉讼请求，并由得翔矿业公司负担本案一、二审诉讼费用。事实与理由为1.原审判决认定本案具有可诉性系适用法律错误。镇康县政府的两份函件内容并没有撤销、撤回涉案探矿权证的行为，本质是一个没有行政强制执行力的行政告知行为。从函告的性质来看，两份函告系镇康县政府常务会议认定事项的记载，对外不具有行政强制执行效力，不具有可诉性。本案系因行政许可未予延续而提起的行政补偿诉讼，而非基于行政许可的变更或者撤回提起的行政补偿诉讼。得翔矿业公司起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条第三项的规定；2.原审判决镇康县政府补偿得翔矿业公司214.6万元无法律依据。得祥矿业一审中提交的两份审计报告中的资产负债表、利润表、现金流量表的真实性、合法性及关联性，镇康县政府均不予认可。该两份审计报告系得翔矿业公司单方委托，且仅限用于内部结算参考专用。其次，得翔矿业公司提交的工资表的真实性、合法性及关联性，镇康县政府也不予认可。该组证据系得翔矿业公司单方制作，未提交相关工资发放证据。一审法院在未查证的情况下就判决补偿9.6万元系证据采信不当。镇康县政府认为，得翔矿业公司从事的地质勘探本身就是具有重大风险的一项活动，涉足风险行业必须是其自愿承担风险，从法律角度来看，这类商业性探矿权存在的风险，并无其他相关主体有义务对其存在的风险进行分担，故此，此类特殊行业风险在正常运营情况下所投入的必要费用应由其自行承担。请求二审法院支持镇康县政府的上诉请求。得翔矿业公司答辩称1.镇康县政府的两个函件直接导致得翔矿业公司的探矿权消灭，应该对相应损失承担责任；2.探矿权的价值鉴定是本案双方当事人委托进行的，如果镇康县政府认为该鉴定结论不真实或者有异议，可以重新进行鉴定。镇康县政府认为探矿权价值不应该作为补偿的依据没有事实依据；3.得翔矿业公司为了维护自身合法权益，给予相应工作人员一定的工资支出是合理的，原审判决没有将探矿权消灭后的支出计算在内存在错误。镇康县政府的上诉理由不能成立。经二审开庭审理，本院认为原审判决认定的事实有相应证据予以印证，双方当事人也无异议，应予确认。结合当事人的诉辩及可以确认的法律事实，本案争议的焦点为1.本案是否可诉？2.镇康县政府是否应承担行政补偿责任？如需承担，金额应如何计算？本院认为，1.从镇康县政府发出的（镇政办函宇[2012]7号)、（镇政函字[2012]34号]内容看，该函件中明确告知得翔矿业公司“经县人民政府研究，决定取消镇康中山河水库建设及水源区域内所有矿业权”，该两份函件的直接对象为得翔矿业公司，内容为取消镇康中山河水库建设及水源区域内的所有矿业权，包括案涉得翔矿业公司的探矿权，因此该两份函件的内容已经对得翔矿业公司的权利义务产生实际影响，得翔矿业公司据此提起本案行政补偿诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定；2.从上述两份函件的内容，还可以看出镇康县政府为妥善解决水库建设与矿产资源开发之间的关系，告知得翔矿业公司按照探矿风险共担的原则，通知前来协商解决相关事宜。因此得翔矿业公司现起诉要求镇康县政府承担相应的行政补偿责任并无不当，镇康县政府认为其不应承担责任的理由不能成立；3.根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，法律、法规、规章或者规范性文件对补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定。具体到本案（1）关于得翔矿业公司主张3053.18万元探矿权价值损失问题。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，矿产资源属于国家所有，且镇康县政府发出两个函件时，得翔矿业公司尚未取得采矿许可证，根据得翔矿业公司提交的鉴定意见，该3053.18万元属于预期收益，并非得翔矿业公司的实际损失，因此一审法院对此不予支持并无不当。（2）关于得翔矿业公司主张勘探支出本息1363.422165万元的问题。得翔矿业公司提交的两份审计报告载明得翔矿业公司勘探支出为547.8427万元，但该两份审计报告载明“2011年会计报表年初数未经审计，其结果具有不确定性。”“此审计报告仅限用于供云南得翔矿业有限责任公司内部结算参考依据专用”，由此结合镇康县政府是由于公共利益建设需要而对得翔矿业公司的探矿权不予申报延续登记的实际，一审法院酌定由镇康县政府补偿得翔矿业公司200万元探矿实际损失并无不当。（3）关于得翔矿业公司主张2012年至2017年11月支出的员工工资86.05万元问题。一审法院考虑到得翔矿业公司处理探矿区域相关后续事宜及镇康县政府在2012年3月即发函告知决定取消矿业权，到期后不再申报延续登记的实际，将工人工资的计算时间计算至2012年6月28日并无不当。镇康县政府认为工人工资无证据证实的理由与在案证据相悖，也不予支持。（4）关于得翔矿业公司主张鉴定费10万元的问题。因该鉴定系双方共同委托，且根据镇康县政府函件中关于“探矿风险共担的原则”表述，一审法院将鉴定费判定由双方当事人各承担一半并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，得翔矿业公司及镇康县政府的上诉理由不能成立，据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由云南得翔矿业有限责任公司负担25元，由镇康县人民政府负担25元。审判长 鲁 军审判员 张庆泽审判员 田奇慧二〇一九年十一月十一日书记员 江 娜