浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终566号 上诉人（原审原告）绍兴中祥实业有限公司，住所地绍兴市越城区马山镇于越东路****。 诉讼代表人楼东平，该公司破产管理人浙江越光律师事务所负责人。 委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。 委托代理人张燮平，浙江越光律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局，住所地绍，住所地绍兴市越城区解放大道**v> 法定代表人陈伟军，局长。 参加诉讼行政负责人陈志芳，党委委员。 委托代理人张轩，男，绍兴市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 绍兴中祥实业有限公司因诉绍兴市自然资源和规划局其他行为一案，不服诸暨市人民法院（2018）浙0681行初299号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 绍兴中祥实业有限公司一审时诉称，2010年4月1日，原告与袍江新区H7号地块所属地的绍兴袍江经济技术开发区管理委员会（以下简称“袍江管委会”）签订了《袍江新区项目进区意向协议书》，意在H7地块建设中国钢材城项目，并于2010年4月20日支付土地保证金500万元整、2011年7月15日支付土地款4870万元整。2011年10月31日，原告通过被告组织的公开挂牌竞得袍江新区H7号地块，并于当天支付2780万元土地定金后签订了合同编号为3306022010A21074的《国有建设用地使用权出让合同》和《成交确认书》，成交地价总金额14000万元。合同签订后，为推进项目顺利进行，原告根据袍江管委会的要求，帮助处理该地块上有关拆迁户的安置补偿、垃圾外运、回填土方、场地平整、红线围墙设计等垫资。后原告得知，因该地块横跨高铁，如项目建设必将对杭甬客运专线的运行产生危害。2012年初，高铁部门派人交涉，要求扩大建筑退让范围并要求原告暂时终止项目建设。袍江管委会在2011年11月29日至2012年10月9日分6次退还了原告土地款5370万元整。但显然原告在履行该合同过程中并无任何过错，被告交付的土地因不符合杭甬高铁规划退让要求导致土地使用条件发生变更，造成原告重大经济损失。经长期多次协商无果，原告曾于2015年1月4日向绍兴仲裁委员会申请仲裁，以明确责任。经绍兴仲裁委员会庭审认定，被告对出让地块退让条件设定存在瑕疵，原告无过错并基本支持了原告的仲裁请求。该（2015）绍仲字第014号裁决书于2015年4月30日作出后即送达给了双方当事人。不料，原告随后获悉又有一条杭绍台铁路也将经过该H7地块。经了解，早在2012年初，相关政府部门就对杭绍台高速项目建设进行了批复。为此，原告多次与被告及袍江管委会联系咨询，但一直未得到确切回答。2016年12月7日，绍兴市铁路建设办公室出台《关于加强杭绍台铁路和金甬铁路沿线两侧规划控制通知》（绍市铁办〔2016〕4号），对杭绍台铁路和金甬铁路规划线路两侧各200米范围内的土地和建筑实行规划控制，任何单位和个人不得在控制区域内私自占用或建设……已批或在建的，在红线范围内，应立即停止建设并进行调整。2016年12月23日，杭绍台铁路先行段在天台开工。至此，因杭绍台高铁从H7地块的通过，客观上已导致双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》对原告明显不公平、无法实现合同目的。2017年9月20日被告发来《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》并罚没了原告2780万元的土地定金。原告认为，杭绍台高铁又从H7地块通过导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。原告未再缴纳土地款系基于又发生了类似于绍兴仲裁委员会（2015）绍仲字第014号裁决书所涉的杭甬高铁通过事实情况。因此，被告罚没原告人民币2780万元的行为明显不符合相关法律规定。特提起诉讼，请求：1.确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2.判决被告返还原告人民币2780万元。 绍兴市自然资源和规划局一审时辩称：1.原、被告双方于2011年10月31日签订的《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。经被告催缴，原告仍未缴纳国有建设用地使用权出让价款，被告通知原告解除合同并对收取的定金不予返还，符合双方《国有建设用地使用权出让合同》约定和《中华人民共和国合同法》的规定。2011年10月31日，原告竞得袍江新区H7号地块的国有建设用地使用权，成交地价款为人民币14000万元，并于当日与被告签订了《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。根据合同约定，原告应在成交确认书签订之日后一个月付清全部土地出让款的50％即（7000万元，含定金），在十二个月内即2012年10月31日付清全部出让价款。2015年1月4日，原告因与被告履行出让合同发生争议而申请仲裁，同年4月30日，绍兴仲裁委员会作出（2015）绍仲字第014号裁决书，裁决原告与被告于2011年10月31日签订的《国有建设用地使用权出让合同》中的剩余土地出让价款11220万元的付款时间顺延至裁决作出之日起六十日内（即2015年6月30日前）支付；上述合同中的开工、建设期限顺延至裁决作出之日起一年内（即2016年4月30日前）开工、建设期限为三年等，并送达双方当事人，已发生法律效力。然虽经被告和袍江管委会等多次约谈和发函催缴，原告仍未按裁决履行付款义务。2017年9月20日，被告根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条“受让人延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定及《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条的规定，通知原告解除出让合同并对收取的定金不予返还和即时返还土地等，认定事实清楚并符合法律规定。2.原告所称“杭绍台高铁又从H7地块通过导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。原告未再缴纳土地款系基于又发生了类似于绍兴仲裁委员会（2015）绍仲字第014号裁决书所涉的杭甬高铁通过事实情况。至少造成该合同无法履行的根本不是原告的原因和过错”等理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。第一，根据上列事实，作为袍江新区引进的中国钢材城项目，依据双方合同和仲裁裁决，原告应于2015年6月30日前支付剩余土地出让价款11220万元，但原告未依约和依法缴纳，其行为显然违反合同约定和裁决要求，且经被告催缴后仍未履行付款义务等，已构成根本性违约，被告通知原告解除出让合同等，符合法律规定。第二，浙江省发展与改革委员会2018年5月28日作出《关于新建杭州经绍兴至台州全线初步设计的批复》前，被告已于2017年9月20日通知原告解除双方《国有建设用地使用权出让合同》，并收回土地。故，杭绍台铁路是否通过涉案H7号地块，与原告无关。况且，被告至今未收到规划部门及铁路相关部门的任何通知或文件。即使原告在开发建设期间即出让合同履行期间发生因公共利益需要而提前收回国有建设用地使用权的，原告完全可以根据《国有建设用地使用权出让合同》第二十条的规定依法获得相应补偿，其权利完全可以通过征地补偿得到实现。土地征用和土地出让系两个独立的法律关系，应依据不同的法律关系独立处理各主体之间的权利义务。但本案原告无视出让合同和仲裁裁决，未履行付款义务，造成合同不能履行的原因和过错完全在原告。3.根据原告起诉状陈述的事实和理由，原告主张因杭绍台铁路通过H7地块而解除合同，故其应当在知道或应当知道该事实之日起六个月内提出，若基于原告诉状所作陈述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，已超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。综上，原告未依法履行合同义务和仲裁裁决内容，被告经多次催缴未果，于2017年9月20日通知原告解除合同并对收取的定金2780万元不予返还，事实清楚，符合法律规定。原告诉请要求被告返还原告定金2780万元，没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为是人民法院进行合法性审查的对象。本案中，原告诉请要求确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法并判决被告返还原告人民币2780万元，而罚没原告定金2780万元系被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中的一项内容。本案被诉行政行为应为被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，原告应当对该行政行为提起诉讼，该行政行为才是人民法院进行合法性审查的对象。经法院释明后，原告仍坚持其原来的诉讼请求，属于诉讼请求不明确。对原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 绍兴中祥实业有限公司提起上诉称：1.《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》（即“罚没定金的决定”）与实施该通知中的内容（即“实施罚没定金的行为”）系两个完全不同的具体行政行为。本案中，上诉人起诉的是“实施罚没定金的行为”，虽然包含了对基础行为即“罚没定金的决定”的审查，但主要是针对“实施罚没定金的行为”的合法性审查。2.如前所述，虽然上诉人起诉的是“实施罚没定金的行为”，但包含了对其基础行为即“罚没定金的决定”的审查。因此，上诉人没有必要再单独就“罚没定金的决定”提起诉讼。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，给当事人合法诉讼额外附加了前提条件，剥夺了当事人的正当诉权。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 绍兴市自然资源和规划局提交答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.上诉人提出的上诉请求和理由，没有事实和法律依据，依法不能成立。上诉人应当对案涉《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》提起诉讼，而不是针对该通知其中一项内容起诉。上述通知第2点中的“罚没”实为定金不予返还，答辩人并未作出罚没定金的处罚行为。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，上诉人绍兴中祥实业有限公司起诉时的诉讼请求为“1.确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2.依法判决被告返还原告人民币2780万元”，并在二审庭询中确认，其所称“定金2780万元”即为案涉《国有建设用地使用权出让合同》第九条约定的定金。同时，结合原绍兴市国土资源局2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中“1.解除与贵司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同自贵司接到本通知之日起即解除。2.在合同解除后，按照合同约定定金2780万元予以罚没；该土地再次出让后，若发生出让金差价损失和其他相关损失，我局将另行追偿。3.在合同解除后，请贵司即时返还土地”等内容可知，上诉人所诉“罚没定金2780元的行为”并非单独的行政行为，而是原绍兴市国土资源局单方解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》的内容之一，亦是原绍兴市国土资源局认为上诉人需要承担的违约责任之一。一审法院由此认定上诉人应当针对原绍兴市国土资源局2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》行为提起行政诉讼，并无不当，且已履行释明义务。上诉人经法院释明后，仍拒绝明确其诉讼请求，其起诉依法应予驳回。 综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  范卓娅 二〇一九年十一月十九日 书记员  谈亚红