北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行终1106号上诉人（一审被告）北京市门头沟区斋堂镇人民政府，住所地北京市门头沟区斋堂镇斋堂大街**。法定代表人谢晓东，镇长。委托代理人李得宾，北京市门头沟区斋堂镇人民政府工作人员。委托代理人王春学，北京市国仁律师事务所律师。被上诉人（一审原告）石秀清，男，1963年2月27日出生，住北京市海淀区。委托代理人孙丽云，北京旭旺律师事务所律师。一审被告北京市门头沟区人民政府，，住所地北京市门头沟区新桥大街**法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。上诉人北京市门头沟区斋堂镇人民政府（以下简称斋堂镇政府）因确认强制拆除行为违法及撤销行政复议决定一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2019年11月5日公开开庭审理了本案，上诉人斋堂镇政府的委托代理人王春学、被上诉人石秀清及其委托代理人孙丽云、一审被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）的委托代理人王雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：1999年11月19日石秀清与北京市门头沟区军响乡西胡林村经济合作社签订土地承租合同，约定由原告承包涉案土地，承包期限50年不变，自2000年5月1日起至2050年5月1日止。2018年11月5日斋堂镇政府作出《告知书》，主要内容为：“石秀清：本行政机关依照《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》依法责令你于2018年11月12日24时00前拆除违法建设，逾期未拆除的，本行政机关将采取其他措施进行处理，造成损失的由本人自行承担。”2018年11月13日，斋堂镇政府对涉案土地上的房屋及育苗大棚进行了强制拆除。石秀清不服，于2018年11月21日向门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2019年2月25日作出门政复字〔2018〕21号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：“《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被申请人对在其管辖的乡、村庄规划区内违反规划许可管理规定进行建设的，有权责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，申请人未经审批在承包地上建设房屋、育苗大棚经被申请人确认为违法建设。被申请人告知申请人限期自行拆除违法建设，在申请人未按期履行自行拆除违法建设义务的情况下，被申请人对其认定的违法建设实施了拆除。因此，被申请人认定涉案房屋系违法建设并拆除的行为，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被申请人拆除申请人位于北京市门头沟区斋堂镇西胡林村台上的房屋及育苗大棚的具体行政行为。”后依法送达了石秀清及斋堂镇政府。石秀清不服，向法院提起诉讼，要求确认斋堂镇政府于2018年11月13日实施的强制拆除行为违法，撤销门头沟区政府作出的被诉复议决定。2019年8月28日，一审法院判决认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”斋堂镇政府实施强制拆除行为时生效的《北京市城乡规划条例》（2009年5月22日通过）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，斋堂镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责；门头沟区政府有权受理石秀清提交的行政复议申请。本案审查的重点在于：第一，石秀清所建建筑物是否属于违法建设；第二，斋堂镇政府实施的强制拆除行为是否合法；第三，门头沟区政府所作被诉复议决定是否合法。关于石秀清所建建筑物是否属于违法建设的问题，法院认为，依据《北京市城乡规划条例》的相关规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据各方当事人提交的证据，结合各方陈述，石秀清在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可证，斋堂镇政府认定涉案建筑物属于违法建设并无不当。对于石秀清关于涉案建筑物用途为农用地，属于在本村农用土地上建设的农业设施，建设农业设施的行为已经经村民委员会、斋堂镇政府及斋堂镇国土所同意，不需要办理规划审批手续的主张。法院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，石秀清未提供相关证据证明其所建建筑物属于农业生产设施且已经取得相应的备案手续，仅以涉案建筑物实际用途为农业生产设施为由主张涉案建筑物不属于违法建设，法院不予支持。关于斋堂镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。法院认为，行政机关作出行政行为应当有事实根据，应当符合正当程序原则。依据斋堂镇政府提供的现有证据无法证明斋堂镇政府作出具体行政行为时程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接受的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。”本案中，斋堂镇政府未提供确实充分证据证明其执法程序符合上述规定，斋堂镇政府强制拆除涉案建筑物属于执法程序违法。关于门头沟区政府所作被诉复议决定是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，门头沟区政府在行政复议过程中未能及时指正斋堂镇政府的程序违法行为，属于适用法律、法规错误，应予以撤销。需要指出的是，本案发生在北京市人民政府在全市范围内开展“疏解整治促提升”专项行动期间，该专项行动是优化提升首都核心功能，全面提升城市发展质量的重大举措；是提高城市治理能力和水平，创造良好居住环境的迫切需求。根据北京市人民政府公布实施的《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017-2020）的实施意见》，专项行动中的一项重要工作内容是拆除违法建设。作为北京市公民，是该项活动的参与者之一，应积极配合北京市人民政府开展此项专项行动，主动拆除违法建设，形成人人动手、广泛参与、共建共享的良好氛围。作为乡镇人民政府，是该项活动最直接的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下，承担了巨大的工作压力。但无论如何，依法行政的基本原则不能突破，否则将承担不利的法律后果。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决确认斋堂镇政府于2018年11月13日强制拆除石秀清所有的位于北京市门头沟区斋堂镇西胡林村台上的房屋及育苗大棚的行为违法，撤销门头沟区政府作出的被诉复议决定。上诉人斋堂镇政府不服，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：1.一审判决认定的事实部分不够全面。石秀清承包土地后改变了土地用途，违反了承包合同。2.一审判决适用法律不当。斋堂镇政府作出的《告知书》中，明确法律依据是《中华人民共和城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，并提前5日发出，给石秀清的拆除时间符合法律规定。综上，请求法院撤销一审判决，依法驳回石秀清一审全部诉讼请求。被上诉人石秀清同意一审判决，请求驳回斋堂镇政府的上诉请求。一审被告门头沟区政府同意一审判决。在法定举证期限内，斋堂镇政府向法院提交并出示如下证据：1.《告知书》及送达回证，2.照片，3.被诉复议决定，以上证据用以证明斋堂镇政府采用留置送达的方式向石秀清送达了《告知书》，并进行拍照，送达程序合法，履行了法律规定的程序，不存在违法行为。在法定举证期限内，门头沟区政府向法院提交并出示如下证据：1.行政复议申请书、门政复字〔2018〕21号行政复议申请受理通知书及送达回证，用以证明门头沟区政府对石秀清的复议申请依法予以立案受理；2.门政复字〔2018〕21号行政复议答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理石秀清行政复议申请后在法定期限内向斋堂镇政府送达行政复议答复通知书、行政复议申请书副本；3.行政复议答复书及证据材料，用以证明斋堂镇政府在法定期限内提交书面答复及证据材料；4.门政复字〔2018〕21号延期审理通知书及送达回证，用以证明本案案情复杂，门头沟区政府依法延期审理30日，并将延期审理通知书送达石秀清和斋堂镇政府；5.被诉复议决定及送达回证，用以证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达石秀清和斋堂镇政府。在法定举证期限内，石秀清向法院提交并出示如下证据：1.门土承租（军）字742号《土地承租合同》、《补充合同》、门承租（土）字742号《承租人石秀清承租军响西胡林村土地使用证》复印件，用以证明石秀清合法享有位于西马涧、浦套、台上、两边、大小白菜林沟及南城峪沟、冬至河沟、西至梁皮（分水岭）、南至浦套南头、北至石建森（村民）地）地边面积30亩的土地使用权；2.石秀清户口本复印件，证明石秀清享有该区域的土地承包资格；3.《证明》、《关于西马涧沟台上经营性用房翻修说明》，用以证明石秀清占有使用土地、房屋的合法性；4.被诉拆除房屋和大棚示意图、现场图片，用以证明斋堂镇政府强制拆除行为及石秀清被诉拆除房屋状态、经济损失情况；5.《告知书》，用以证明斋堂镇政府没有履行合法的程序；6.视频光盘，用以证明斋堂镇政府工作人员身份、斋堂镇政府行政行为违法、石秀清遭受经济损失的情况；7.证明两份，用以证明房屋是村委会同意并帮助参与施工；8.原北京市国土资源局门头沟分局（以下简称原门头沟国土分局）制止国土资源违法行为通知书及卫星拍摄图，用以证明曾在2014年3月30日门头沟国土分局卫星拍摄到石秀清存在房屋翻建行为，并下发了告知书，但在石秀清向门头沟国土分局提供村委会的相关材料及翻修说明后，门头沟国土分局并没有对石秀清的翻建行为进行查处和处罚，充分说明石秀清房屋翻建行为的合法性。上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为，石秀清提供的证据1能够证明其承包涉案土地的情况，对此证明目的本院予以采纳，但不能就此证明涉案建筑物的合法性；证据2的真实性、合法性予以认可；证据3、4的真实性予以认可，证明目的不予认可；证据4中被诉拆除房屋及大棚示意图系石秀清自行绘制，不属于证据范畴，法院不予采纳。现场图片能够证明斋堂镇政府强制拆除涉案建筑物的事实，斋堂镇政府对此亦无异议，法院予以采纳；证据5能够证明斋堂镇政府在实施强拆行为前作出《告知书》的事实，法院予以采纳；证据6能够证明斋堂镇政府强制拆除涉案建筑物的事实，斋堂镇政府对此亦无异议，法院予以采纳；证据7、8的证明目的均不予认可。斋堂镇政府提供的证据1、2均系在执法过程中形成，但不能证明斋堂镇政府的强拆行为程序合法，对此证明目的法院不予采纳。证据3系被诉行政行为，不是证据，法院在此不予评价。门头沟区政府提供的证据5中被诉复议决定系被诉行政行为，不是证据，法院在此不予评价。其他证据能够证明门头沟区政府在受理石秀清的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，法院予以采纳；但不能证明门头沟区政府作出被诉复议决定合法，对此证明目的法院不予采纳。本院经审查，同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据当时有效的《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，石秀清在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，斋堂镇政府作为乡镇人民政府，具有对本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证的建设行为进行查处的法定职责。对逾期不改正的违法建设，可以实施强制拆除。但其强制拆除违法建设时，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条，以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，履行催告、作出强制拆除决定、公告、制作财物清单等程序。本案中，斋堂镇政府在实施被诉强拆行为时，未依照上述法律规定的程序进行，一审法院据此判决确认该行为违法正确，另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，一审法院一并撤销被诉复议决定亦正确，本院应予维持。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款、第一百三十二条规定，被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。本案中，斋堂镇政府向本院递交了授权委托书，委托1名工作人员和1名律师出庭，符合前述规定。但在本案二审庭审时，仅有斋堂镇政府委托的律师到庭参加诉讼，本院在此予以指正，有关行政机关负责人和工作人员应依法出庭。对于斋堂镇政府的上述行为，本院实难认同。希望斋堂镇政府在今后的履职过程中，切实依法加强基层治理能力建设，注重矛盾的实质化解、多元化解，提高精治共治法治水平。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。对于一审判决，本院应予维持。斋堂镇政府的上诉理由均缺乏事实和法律依据。本院不予支持其上诉请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市门头沟区斋堂镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 徐钟佳审 判 员 朱一峰审 判 员 李 茜二〇一九年十一月二十日法官助理 武秀绘书 记 员 郝昊嵩