山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终76号上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路**。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人张贺，荣成市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）荣成海勃水产有限公司，住所地荣成市成山镇岗后村。法定代表人李树喜，总经理。委托代理人董文霞，山东卫海北洋事务所律师。委托代理人李惠，山东卫海北洋事务所律师。原审被告荣成市成山镇人民政府，住所地荣成市成山镇驻地。法定代表人张君，镇长。出庭负责人杨文波，副镇长。委托代理人栾卫建，山东凌云志律师事务所律师。上诉人荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）与被上诉人荣成海勃水产有限公司（以下简称海勃水产公司）、原审被告荣成市成山镇人民政府（以下简称成山镇政府）强制拆除赔偿及行政复议一案，不服乳山市人民法院（2019）鲁1083行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2001年1月1日，成山镇政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让协议，将成山水产公司辖区坝北养鱼池水面，坝海南区以及陆上340平方米二层办公楼转让给山东省旅游汽车公司，转让金额为250万元，转让期限为30年，从2001年1月1日至2031年12月31日，期满使用权归成山镇人民政府。2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与海勃水产公司签订海域使用权转让合同，以250万元的转让费全部转让给海勃水产公司，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2011年海勃水产公司办理了共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因海勃水产公司养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内，2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处向海勃水产公司法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”2018年10月，被告成山镇政府组织人员对涉案养殖海域西侧围坝设施进行了拆除。海勃水产公司不服被告成山镇政府的拆除行为，向被告荣成市政府提出复议请求，要求：1、依法确认成山镇政府对海勃水产公司海域养殖场进行强制拆除的行为违法。2、依法确认成山镇政府阻碍海勃水产公司从事养殖的行为违法，责令成山镇政府停止该行为，并赔偿给申请人造成的损失。3、责令成山镇政府赔偿海勃水产公司损失9800万元。荣成市政府于2018年11月2日受理复议申请。2019年1月18日，荣成市政府作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书，一、确认成山镇政府对海勃水产公司确权海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法；二、责令成山镇政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予海勃水产公司合理赔偿。海勃水产公司仍不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、依法撤销荣成市政府作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书；2、依法确认成山镇政府对海勃水产公司海域养殖厂强制拆除行为违法；3、确认成山镇政府阻碍海勃水产公司从事海上养殖的行为违法，并责令被告停止该行为。在审理过程中，海勃水产公司自愿申请撤回第三项诉讼请求，原审法院予以准许。原审法院认为，本案的争议焦点为两方面：一是被告成山镇政府对海勃水产公司海域养殖厂强制拆除行政行为是否违法。二是被告荣成市政府作出的荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定的合法性。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。”据此，自然保护区主管部门或者经授权的自然保护区管理机构具有对违反《中华人民共和国自然保护区条例》的违法行为进行责令改正或者行政处罚的权利。本案中，成山镇政府作为乡镇政府，对海勃水产公司在自然保护区的核心区和缓冲区海域的围坝设施进行强制拆除的行为，系超越法定职权，其拆除行为违法，依法应予以撤销。但涉案设施已拆除完毕，不具有可撤销内容，撤销已无实际意义，海勃水产公司诉请确认成山镇政府拆除行为违法，理由正当，原审法院予以支持。针对第二个争议焦点，荣成市政府作出荣政行复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》是否合法。行政复议机关在审查复议申请所指向的行政行为时，应当对复议申请人所提的复议申请事项予以明确回应。本案中，海勃水产公司向荣成市政府申请行政复议时，其复议请求包含三项内容：1、依法确认成山镇政府对海勃水产公司海域养殖场进行强制拆除的行为违法。2、依法确认成山镇政府阻碍海勃水产公司从事养殖的行为违法，责令成山镇政府停止该行为，并赔偿给申请人造成的损失。3、责令成山镇政府赔偿海勃水产公司损失9800万元。而被告荣成市政府所做的荣政行复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》中未对“被告成山镇政府阻碍海勃水产公司从事养殖行为违法”事项予以回应，故被告荣成市政府所作的《行政复议决定书》明显遗漏海勃水产公司第二项复议请求，系程序违法。本案中，荣成市政府认定成山镇政府对海勃水产公司确权海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法，事实上成山镇政府强制拆除行为造成破坏性结果，导致海勃水产公司整个涉案海域无法继续进行生产养殖活动，故其对于去功能性拆除的认定缺乏事实根据和法律依据，对其“去功能性拆除”的表述本院不予认可。综上，荣成市政府依法确认成山镇政府进行的拆除行为超越职权违法，并责令成山镇政府给予海勃水产公司合理赔偿的复议决定，原审法院予以认可。但是其在复议决定中遗漏复议请求，及对“去功能性拆除”的认定缺乏事实根据和法律依据，系认定事实不清和程序违法，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认成山镇政府对海勃水产公司确权海域内围坝设施进行强制拆除的行为违法。二、依法撤销荣成市政府荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书。上诉人荣成市政府不服原审判决，上诉称，1、被诉行政复议决定认定事实清楚。海勃水产公司的养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内，因其养殖行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定，2018年10月，成山镇政府组织对涉案海域西侧围坝进行了几次决口。成山镇政府事实该行为没有法律依据，系超越法定职权。荣成市政府确认成山镇政府强制拆除行为违法，并责令其赔偿，符合法律规定。至于该决口行为的表述，没有法律术语或专业词汇的规定，去功能性拆除或破坏性拆除的表述并不影响对成山镇政府实施决口行为导致海勃水产公司无法在涉案海域从事养殖活动这一事实的认定。原审法院以荣成市政府关于“去功能性拆除”的表述缺乏事实根据和法律依据为由撤销被诉行政复议决定书，过于片面。2、被诉行政复议决定未遗漏申请事项。海勃公司提起行政复议请求为：要求确认成山镇政府对其养殖厂进行强制拆除的行为违法，确认成山镇政府阻碍其从事海上养殖的行为违法，责令成山镇政府停止违法行为，并赔偿经济损失。荣成市政府经审理后查明，成山镇政府对海勃水产公司养殖海域西侧围坝进行了几处决口，并未拆除其养殖厂。至于其所称成山镇政府从2018年7月开始一直阻碍其500多亩养殖海域从事养殖活动，因成山镇政府提供协议书、转账记录等证据证明双方于2017年已经达成涉案海域的清理协议，不再继续在涉案海域从事养殖活动，故该行为属于民事行为范畴，不属于行政复议和行政诉讼的管辖范围，复议机关对该请求不予处理并无不当。行政复议和行政诉讼均未规定“停止之诉”，海勃水产公司要求荣成市政府责令成山镇政府停止违法行为，于法无据。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，改判维持被诉行政复议决定。被上诉人海勃水产公司答辩称，1、被诉行政复议决定书认定成山镇政府对涉案养殖海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法。该“去功能性拆除”系上诉人创造的一个新短语，现有词典对此均无直接解释。行政复议决定书作为复议机关对复议案件进行权威性判定的法律文书，认定事实时应当表述清楚、明确。事实上，成山镇政府强制拆除围坝的行为，具体为：“将围坝挖开多处二十至三十米宽的口子，拆除多处排水闸门，造成破坏性结果，致使淡水流入养殖区，无法继续进行养殖活动”，这样表述能够清楚、明确地表述出违法拆除行为的具体情况。“去功能性拆除”不是专业词汇也不是法律术语，上诉人用自创的新短语来表述违法拆除事实，缺乏事实根据和法律依据，属于认定事实不清。2、海勃水产公司第二项复议请求为依法确认成山镇政府阻碍其从事养殖行为违法，责令成山镇政府停止该行为，并赔偿造成的损失。但是，上诉人在行政复议决定书中未对该复议请求予以答复、回应。即使荣成市政府认为该项请求不属于行政复议管辖范围，也应在行政复议决定书中明确该观点。故上诉人遗漏复议请求，系程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告成山镇政府答辩称，1、对涉案海域堤坝进行去功能性拆除，是根据成山镇政府与包括被上诉人在内的有关养殖户达成的协议进行的，是为了恢复大天鹅保护区的自然生态，该行为是合法的。2、海勃水产公司取得涉案海域使用权是根据成山镇政府与山东省旅游汽车公司签订的《产权转让合同书》、山东省旅游汽车公司与海勃水产公司签订的《海域使用权转让合同》、成山镇政府与海勃水产公司签订的《滩涂确权协议书》而来。根据上述三份协议，成山镇政府将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面、坝南海区，陆上340平方米二层办公楼转让给海勃水产公司，转让期至2031年12月31日，期满后上述海域、物资管理使用权仍归成山镇政府。可见，成山镇政府与海勃水产公司之间为海域使用权流转合同关系，双方之间存在民事法律关系。成山镇政府作为流转海域使用权法律关系中的流转方可以行使相应合同行为，即使违约也不能简单的认定为超越职权。3、修建围坝进行围海养殖必然改变原始生态。涉案海域位于大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区内。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条的规定，禁止在自然保护区核心区和缓冲区内开展旅游和生产经营活动。故，在涉案海域不得开展旅游和生产经营活动，更不应该进行围海养殖。根据中央环保督察要求，从2017年6月其，成山镇政府开始对位于大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区内的养殖设施、码头及其他建筑物等进行去功能性拆除，恢复保护区海洋生态环境。2017年7月和10月，海勃水产公司与成山镇政府分别签订了关于停止养殖的协议，海勃水产公司对大天鹅保护区的有关规定是明知的，也是同意遵守有关保护规定的。成山镇政府对于堤坝进行部分拆除，可以使堤坝的拦截功能丧失，恢复水流的自然流动，属于去功能性拆除。原审法院对去功能性拆除不予认可，属于对拆除行为目的、结果认识和理解错误。成山镇政府在已经与养殖户签订协议的情况下，恢复海域生态，符合法律规定和环保要求，并不违法。即使成山镇政府不具备主体资格，也不能简单的认定拆除行为违法。4、相关海域不再继续进行养殖是养殖户基于协议约定及法律规定而自动停止经营，成山镇政府不存在阻碍养殖的情形。海勃水厂公司的500亩养殖海域，包括自身实际经营行业对外发包两部分。成山镇政府与各实际经营人（包括海勃水产公司）在2017年达成协议，在协议中明确约定各实际经营人不再进行一切养殖活动。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回海勃水产公司的诉讼请求。一审期间，成山镇政府提交以下证据：1.2001年1月1日，成山镇政府与山东省旅游汽车公司签订的《产权转让合同书》；2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与海勃水产公司签订的《海域使用权转让合同》；2003年4月25日，被告与海勃水产公司签订《滩涂确权协议书》；２.《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》、《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分布等有关事项的通知》、《山东荣成大天鹅自然保护区功能区划图》；３.成山镇养鱼池邵惟波养殖区域收回协议书、成山镇养殖池张军波养殖区域收回协议书、成山镇政府与刘树安、李树喜、王林、刘建光、李永斌、孙佑宽、蔡洪洋7人分别签订的协议书，成山镇政府与李树喜、刘建光、李永斌３人分别签订的清理海域无确权筏架协议书、对李树喜付款凭证；4.现场照片一组；5.民事起诉状，协助执行通知书。荣成市人民政府提交以下证据:１.行政复议申请书；２.行政复议受理通知书及送达回证；３.提出答复通知书及送达回证；4.行政复议答复书；5.行政复议决定延期通知书及送达回证；6.行政复议决定书及送达回证；7.山东荣成大天鹅自然保护区功能区划图；8.海勃水产公司提供的海域使用权证书；9.海勃水产公司提供的现场照片、行政复议调查笔录;10.海勃水产公司养殖厂现场照片；11.海勃水产公司提供的其与成山镇政府签订的协议书。海勃水产公司在法定期限内提交以下证据：1.成山镇政府与山东省旅游汽车公司签订的产权转让合同书；2.山东省旅游汽车公司与海勃水产公司签订的海域使用权转让合同；3.滩涂确权协议书；4.国海证033701336号海域使用权证书；5.国海证103701588号海域使用权证书；6.海勃水产公司起诉荣成市海洋与渔业局行政起诉状一份；7.成山镇政府强制拆迁海勃水产公司海域的现场照片，光盘1份；8.海勃水产公司与邵惟波签订海域使用租赁合同一份；9.成山镇政府与海勃水产公司及邵惟波签订的收回海域使用协议书；10.成山镇政府与邵惟波签订的养殖区域收回协议书。二审期间，各方当事人未提交新证据。经质证，各方当事人对一审证据的质证意见同一审一致。经审查，本院同意原审法院对原审证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审一致。另查，2019年8月26日，海勃水产公司以荣成市政府、荣成市海洋发展局为被告向威海火炬高技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，请求判决荣成市政府、荣成市海洋发展局履行收回海域使用权安置补偿法定职责，按照《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》的规定与海勃水产公司签订补偿安置协议。该起诉状中记载有，2018年9月13日，荣成市政府作出荣政字[2018]187号《荣成市人民政府关于收回荣成海勃水产有限公司海域使用权的决定》。本院认为，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条，自然保护区主管部门或者经授权的自然保护区管理机构具有对违反《中华人民共和国自然保护区条例》的违法行为进行责令改正或者行政处罚的法定职权。本案中，成山镇政府作为乡镇政府，对上诉人在自然保护区的核心区和缓冲区海域的围坝设施进行强制拆除的行为，系超越法定职权，应确认拆除行为违法。强制拆除行为对上诉人造成损害的，成山镇政府应当予以赔偿。荣成市政府作出复议决定确认成山镇政府拆除行为违法并责令成山镇政府依法对上诉人进行合理赔偿，符合法律规定。关于涉案强制拆除行为的表述，没有法律术语或专业词汇的规定。涉案复议决定已经认定成山镇政府对涉案养殖海域西侧围坝设施进行了拆除，故去功能性拆除的表述并不影响对成山镇政府实施强制拆除行为导致海勃水产公司无法在涉案海域从事养殖活动这一事实的认定。原审法院认为荣成市政府关于“去功能性拆除”的表述缺乏事实根据和法律依据不当，本院予以指正。海勃水产公司在申请复议时有三项复议请求：1、依法确认成山镇政府对其海域养殖场进行强制拆除的行为违法。2、依法确认成山镇政府阻碍其从事养殖的行为违法，责令成山镇政府停止该行为，并赔偿造成的损失。3、责令成山镇政府赔偿其损失9800万元。被诉行政复议决定未对第二项复议请求予以评价系遗漏复议请求，依法应予撤销。原审判决据此撤销被诉行政复议决定，理由正当，本院予以维持。综上，原审判决正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荣成市政府负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一九年十一月十九日书记员  陈智超