新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）新行终119号 上诉人（原审原告）：段保卫，男，1947年9月6日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区莎车县。 被上诉人（原审被告）：莎车县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区莎车县沪新路**。 法定代表人：阿不都艾尼买买提，该县县长。 委托诉讼代理人：阿吉·阿布来提，该县人民政府办公室副主任。 委托诉讼代理人：马文军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 上诉人段保卫因与被上诉人莎车县人民政府（以下简称莎车县政府）其他行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2019）新31行初7号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人段保卫，被上诉人莎车县政府的委托诉讼代理人阿吉·阿布来提、马文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，莎车县水电局试验站（以下简称试验站）系莎车县水电局（现莎车县水利局）于1991年设立的企业。段保卫为该试验站站长。1997年6月5日，莎车县水利局与试验站签订《莎车县农业综合开发试验站承包协议书》，段保卫代表该试验站在“法人代表”一栏签字。合同签订后，试验站即由段保卫负责管理经营。2008年3月28日，莎车县政府向县直各单位作出《关于收回县直属单位副业地的通知》（以下简称《收回副业地的通知》），其中包括试验站的土地。莎车县水利局领导口头通知段保卫要求解除承包合同，但段保卫未归还土地，也未缴纳承包费及归还贷款，并一直占用该土地。 2011年10月25日，莎车县国土资源局向段保卫作出《关于及时交付土地的通知》。2012年2月25日，莎车县水利局就其与段保卫之间的承包关系作出《解除通知》（以下简称《解除通知》），于同年3月1日送达段保卫。3月2日，莎车县政府办公室作出莎政办阅〔2012〕10《会议纪要》，载明：“……经会议研究决定，对县水利局与段保卫签订的《承包协议书》予以强制解除……”同日该会议纪要印发相关单位，但未向段保卫送达。现案涉土地已由莎车县政府收回。 莎车县水利局与段保卫农业土地承包合同纠纷一案，2012年8月21日，莎车县人民法院作出（2012）莎民初字第351号民事判决；2013年9月12日，本院作出（2013）喀民终字第586号民事裁定；2014年6月3日，莎车县人民法院作出（2014）莎民初字第548号民事判决；2014年11月4日本院作出（2014）喀民终字第890号民事判决；2016年3月25日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新民申41号民事裁定，上述已生效裁判认为，基于段保卫已构成根本违约，莎车县水利局于2012年3月1日提出解除与段保卫之间的承包关系符合法定情形，判决段保卫支付莎车县水利局机械设备款、贷款、管理费、140吨大米折价款、贷款利息及管理费利息、垫付的承包费共计5602621.08元，驳回段保卫提出的请求莎车县水利局停止侵害、排除妨害、返还承包的土地并承担该案所有诉讼费的反诉请求。 段保卫以莎车县政府、莎车县国土资源局、莎车县水利局为被告提起行政诉讼，一审中的诉讼请求为：“依法判决被告县政府收回土地违法，判决被告赔偿原告损失12409519元。”经一审法院释明后，段保卫撤回对莎车县国土资源局、莎车县水利局的起诉，变更诉讼请求为：“1.请求确认被告（莎车县政府）办公室于2012年3月1日作出的会议纪要无效；2.被告赔偿原告损失12409519元。” 原审法院认为，根据段保卫的起诉、莎车县政府的答辩，本案的争议焦点为：一、段保卫提起本诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、段保卫提起本诉是否超过法定的起诉期限；三、2012年3月1日，莎车县政府办公室关于解除莎车县水利局与段保卫承包协议的会议纪要是否无效；四、莎车县政府是否应当赔偿段保卫12409519元。 对于焦点一。首先，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般认为，会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，属于行政机关的内部程序性行为，本身并不对外发生法律效力，因此不具有可诉性。但是否具有可诉性，并不能仅从名称或形式上进行判断，而应当探求行政机关的真意，考量其是否对行政相对人产生行政法上的法律效果。本案中，2012年3月2日，莎车县政府办公室以其自己的名义印发莎政办阅〔2012]10号会议纪要，但分析该公文的整体内容可知，由于段保卫长期违约并占用案涉土地，影响莎车县政府决策部署的贯彻落实，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的相关规定，莎车县政府得出“……经会议研究决定，对县水利局与段保卫签订的《承包协议书》予以强制解除……”的结论。据此，莎车县政府并非基于行政法规范要求莎车县水利局作出行政行为，也未直接作出行政行为要求该局予以执行，而是根据民事法律规范，以会议纪要的方式督促、责成莎车县水利局行使解除合同的民事权利，且最终并未将被诉纪要送达段保卫。因此，被诉纪要属于不产生外部法律效力的行为，不具有可诉性。 其次，《适用解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的对公民权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然（2014）莎民初字第548号民事判决及其后的裁判中，莎车县水利局未提交被诉纪要，但（2014)莎民初字第548号、(2014）喀民终字第890号和（2016）新民申41号裁判的说理部分已然载明，因段保卫履行协议过程中根本违约，莎车县水利局解除与段保卫间的协议符合法律规定。该民事解除行为的理据及合法性已被生效的民事裁判所认定，显然与莎车县政府、被诉纪要无关。另外，莎车县水利局作出《解除通知》的时间为2012年2月25日，送达段保卫的时间为3月1日，以上时间也均早于被诉纪要的印发时间。因此，被诉纪要属于对段保卫权利义务不产生实际影响的行为，亦不具有可诉性。 第三，《适用解释》第一百六十二条：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，当事人针对新《行政诉讼法》之前作出的行政行为提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新《行政诉讼法》之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新《行政诉讼法》作出的新规定，在新《行政诉讼法》颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，段保卫请求确认莎车县政府于2012年3月1日作出的会议纪要无效，与上述法律精神不符，该院对其该项请求不予支持。综上，段保卫关于被诉纪要属于行政诉讼受案范围的主张，与法律和事实不符，该院不予支持。 《行政诉讼法》第四十九条、《适用解释》第五十三条至第七十条规定，行政诉讼的程序性审查，应当遵循以下顺序：诉讼请求是否符合行政诉讼的受案范围、起诉是否超过起诉期限、莎车县政府的主体是否适格、段保卫与本案是否具有利害关系以及法律规定的其他条件。前文已述，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，故该院对其他争议焦点不再审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第十项之规定，裁定驳回段保卫的起诉。 段保卫上诉称，一、原审的诉讼请求是依法判决莎车县政府收回土地违法，要求赔偿，而不是确认行政行为无效。上诉人提供会议纪要仅仅是作为赔偿的证据，原审认定错误，适用法律错误；法律规定适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的应当适用新法规定。所以本案应该适用新法；二、县政府的会议纪要针对的是上诉人的土地承包经营权，是对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为，具有可诉性；三、民事诉讼中认定的证据并不能完全适用于行政诉讼，本案涉及行政行为合法性与民事行为是否违约没有关联性，民事判决不影响本案行政诉讼。综上，请求依法撤销一审裁定，由二审法院提审，判决被上诉人收回土地行为违法并赔偿损失12409519元。 莎车县政府答辩称，一、段保卫在一审庭审中变更诉讼，在庭审笔录中有记载，并经段保卫签字确认，在一审已明确诉讼请求的情况下，在二审又提出新的诉讼请求违反法律规定。一审裁定适用法律正确；二、答辩人于2012年3月2日作出的会议纪要是根据民事法律规定，以会议纪要的方式督促、责成莎车县水利局行使解除合同的民事权利，莎车县水利局解除合同是基于法院生效的民事判决确认，并未基于答辩人作出的会议纪要。答辩人作出的会议纪要是内部行为，不具有可诉性；三、莎车县水利局与段保卫之间就承包土地纠纷已经民事判决确认，是基于上诉人自身的违法行为解除协议，一审对该民事判决认定的事实予以确认符合法律规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉。 本院对原审查明的事实予以确认。 因二审庭前阅卷后认为段保卫在一审庭审中变更诉讼请求不明确，经询问，段保卫在二审庭审中明确其诉讼请求是“确认莎车县政府于2012年3月1日作出的莎政办阅〔2012〕10号会议纪要违法”。 本院认为，无论本案是确认违法之诉还是确认无效之诉，人民法院审理行政案件，首先应当对起诉条件进行审理。同时，行政诉讼起诉条件的审理遵循以下顺序：被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围、原告主体资格、被告是否适格、诉讼请求是否明确、起诉是否超过起诉期限以及法律规定的其他条件。故，本案首先应当审理段保卫所诉的会议纪要是否属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。本案被诉会议纪要主要记载了莎车县政府对莎车县水利局与段保卫解除承包协议一事的相关会议情况和会议决定，通过该会议督促莎车县水利局依据民事相关法律规定履行其权利，没有向段保卫送达，也没有要求段保卫执行会议决定，更没有对外公布，转化为对外发生法律效力的行政行为，因此，该会议纪要属于内部文件，对段保卫的权利义务没有产生直接的影响，不属于行政诉讼受案范围。其次，行政赔偿是以行政行为被确认违法为前提，本案二审仅针对起诉条件相关内容进行审理，不涉及被诉行政行为是否合法等实体问题，故段保卫请求莎车县政府赔偿其损失的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，段保卫的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 哈里木拉提 审判员 迪丽 娜孜 审判员 马   荣 二〇一九年十一月二十八日 书记员 吴   丹