湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘01行终451号上诉人（原审原告）浏阳市新光混凝土制造有限公司，住所地浏阳市洞阳镇西园社区新光组。法定代表人邓俊强，执行董事兼总经理。委托代理人于锡年，男，1965年1月1日出生，汉族，住浏阳市洞阳镇西园社区仁橫片横山集镇**。委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳经开区征地拆迁所，住所地浏阳经济技术开发区康平路**。法定代表人柳享存，系浏阳经开区征地拆迁所主任。委托代理人罗浩，男，1977年10月3日出生，汉族，系浏阳经开区征地拆迁所法规科科长，住浏阳市。委托代理人于孟标，男，1969年8月10日出生，汉族，系浏阳经开区征地拆迁所法律顾问，住浏阳市。被上诉人（原审被告）浏阳市洞阳镇人民政府，住，住所地浏阳市洞阳镇府前路**/div>法定代表人刘康奇，镇长。委托代理人罗丰林，该单位工作人员。委托代理人邵建新，男，1969年1月19日出生，汉族，系浏阳市洞阳镇人民政府法律顾问，住浏阳市。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局（原浏阳市国土资源局），住所，住所地浏阳市白沙路**div>法定代表人寻文，局长。委托代理人钟丹，女，1993年8月28日出生，汉族，系浏阳市国土资源局政策法规科科员，住浏阳市。委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市。上诉人浏阳市新光混凝土制造有限公司（以下简称新光混凝土公司）与被上诉人浏阳市洞阳镇人民政府（以下简称洞阳镇政府）、浏阳经开区征地拆迁所（以下简称经开区征拆所）、浏阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行行政协议义务一案，上诉人新光混凝土公司不服湖南省浏阳市人民法院(2018)湘0181行初41号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年，浏醴高速公路建设指挥部与洞阳镇西园社区新光组达成协议，租赁该组17亩农田建第六合同段搅拌站，生产混凝土供浏醴高速施工建设。2011年协议期满后，考虑复垦难度大等原因，经相关方面协商，由邓俊强等人成立浏阳市新光混凝土制造有限公司接替第六合同段搅拌站继续运营，2014年补办了营业执照。2016年下半年开始，洞阳镇征拆办多次派人与新光混凝土公司协商征拆事宜，均未达成协议。2017年5月，浏阳市人民政府督查室以浏政督函〔2017〕13号对洞阳镇政府下发了《关于浏阳市预拌混凝土搅拌场站安全隐患排查整治工作的督办函》，要求其迅速组织力量实施拆除辖区内洞阳社区金阳搅拌站、西园社区新光搅拌站，但该《督办函》未得到及时落实。2017年11月20日，洞阳镇征拆办会同浏阳市国土局，浏阳市征拆办，经开区征拆所相关工作人员对新光混凝土公司拆迁项目进行了一次联合会审，初步认定原告企业房屋合法面积为575.27㎡，按照企业房屋征收标准计算补偿费为963519元，各项设备按照据实并予以折旧补偿4314200元，停产停业过渡费40万元和按期拆迁奖31万元。但联合会审后未进行张榜公示。同年12月2日，洞阳镇征拆办通知新光混凝土公司在一份空白格式化《企业拆迁补偿货币安置协议书》上先行签名盖章，并由洞阳镇拆迁办盖章出具一份《证明》，因对补偿名目及金额等细节尚未进行最后核算，洞阳镇政府及经开区征拆所工作人员均未在该协议上签字盖章，洞阳镇政府应原告要求当场向原告出具了一份证明：“浏阳市新光混凝土制造有限公司于2017年12月2日与浏阳市经开区征拆所和洞阳镇人民政府签订该公司的征拆协议，经三方协商该公司的征拆补偿价额为伍佰玖拾万陆仟捌佰元整（￥599.68万元），公司承诺于2017年12月30日前腾空倒地。2017年12与2日”，并加盖洞阳镇征拆办公章。但该份协议实际并未签订、履行。2017年12月25日洞阳镇征拆办工作人员重新制作了《企业拆迁补偿货币安置协议书》，该协议主要内容如下：1、拆迁补偿方：浏阳经开区征地拆迁所，被拆迁方：浏阳市新光混凝土制造有限公司；2、拆迁补偿包括企业房屋拆迁补偿费、室内外设施及其他补偿费、企业停产停业过度补偿费、按期拆迁奖等四项合计5987719元。3、付款方式和拆除期限。4、其他约定。原告在该协议书上乙方签字盖章，洞阳镇政府在该协议左下方“乡镇、街道（盖章）”处加盖公章，其工作人员曹广、罗丰林、鲁定在协议右下方“承办人和负责人”签章处签字。但被告经开区征拆所作为该协议甲方即拆迁补偿方未在该协议上签字盖章认可。2018年1月、9月，洞阳镇政府两次组织相关人员对新光混凝土公司进行了拆除。后新光混凝土公司要求按2017年12月2日洞阳镇政府出具的证明内容支付征拆补偿款，经开区征拆所拒绝支付，新光混凝土公司遂于2018年9月25日向本院提起民事诉讼，本院作出（2018）湘0181民初6839号《民事裁定书》，认为不属于人民法院民事案件受案范围，遂驳回其起诉。2018年12月24日原告遂向本院提起行政诉讼。原审法院认为，该案争执焦点是：原告要求三被告支付拆迁补偿款5996800元的依据是否充足？1、从原告提交的第一份证据即2017年12月2日洞阳镇征拆办出具的证明来看，其一，该证明内容是依据2017年12月2日达成的协议，而该协议事实上未签订也未履行；其二，该证明既不是承诺，也不是行政行为，仅仅是证实与原告就拆迁事宜进行过协商的事实；其三，该证明是由洞阳镇征拆办出具并盖章，并不能代表经开区征拆所；其四，该证明涉及的补偿款与2017年12月25日签订的《企业拆迁补偿货币安置协议书》明显不相符。2、从原告提交的第二份证据洞阳镇政府2017年12月25日与原告签订的《企业拆迁补偿货币安置协议书》来看，而该协议签订的主体是拆迁补偿方和被拆迁方，即拆迁补偿方经开区征拆所和被拆迁方新光混凝土公司，该协议只有原告单方签字，并无经开区征拆所签字盖章，虽然该协议有洞阳镇政府工作人员签字盖章，但拆迁补偿方并非洞阳镇政府，洞阳镇政府只是协助拆迁工作的单位，协议应当由经开区征拆所签字确认方为有效。故该协议并不符合行政协议要件，该协议并未成立。3、虽然经开区征拆所是受被告市国土局的委托从事征拆工作，受委托的行政行为的法律责任由市国土局承担，但本案中经开区征拆所、市国土局作为拆迁权利主体在本案中并未实施签订协议及拆除房屋的行政行为，原告要求市国土局、经开区征拆所支付拆迁补偿款的诉讼请求，该院不予支持。综上，原告请求三被告支付征拆补偿款5996800元及利息，律师费100000元的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。但从协商、签订协议、组织实施拆迁等一系列行为均是洞阳镇政府的行政行为，按照“谁行为谁被告”以及“诚信政府”的原则，给原告造成的合法的拆除损失原告可另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告浏阳市新光混凝土制造有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告浏阳市新光混凝土制造有限公司负担。上诉人新光混凝土公司不服该判决，上诉称：一、原审判决否定被上诉人2出具《证明》的行政行为性质及效力认定事实错误。1、《证明》的形式具备行政行为的性质。罗丰林作为洞阳镇人民政府征拆办主任，书写并盖章该份《证明》，必然是职务行为，上诉人也有理由相信该行为是职务行为，职务行为的法律后果应由单位来承担。2、《证明》的内容已经具备合同成立的基本要件。3、《证明》上的价格与2017年12月25日上的价格有轻微误差(相差9081元)，不足以否定《证明》的客观真实性。二、原审判决否认2017年12月2日三方曾签署征拆补偿协议与客观事实不符。三、原审判决否认2017年12月25日协议已经成立违背客观事实也违背合同法规定。2017年12月25日协议虽然被上诉人浏阳经开区征拆所没有盖章，但是他客观上委托洞阳镇人民政府组织对上诉人厂房设备进行了拆除，上诉人亦全程配合，该合同上诉人的主要义务已经全部履行被上诉人亦接受了履行结果。四、原审判决指引上诉人另行向被上诉人洞阳镇人民政府主张权利是原审没有查清事实并遗漏诉讼请求。综上，请求：1、撤销浏阳市人民法院(2018)湘0181行初41号《行政判决书》;2、改判三被上诉人向上诉人支付征拆补偿款5,996,800元；3、改判三被上诉人以5,996800元为基数，从2018年1月1日开始按照年利率24%计算利息支付至实际偿付之日；4、改判三被上诉人承担上诉人已经支付的律师费100,000元整；5、改判三被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人洞阳镇政府答辩称：一、答辩人虽然出具该份《证明》，但该份证明并不是承诺也不是行政行为，答辩人仅是征拆工作的工作主体，答辩人不是该行政义务征收的主体，也不是该行政合同的相对方。因此，不存在由答辩人来履行上述行政义务。二、一审人民法院认为答辩人出具的《证明》是行政行为是不成立的，认定事实错误。因为答辩人没有征收拆迁的主体资格，不能就此认定答辩人实施了行政行为，更不能就此认定该行政行为就由答辩人来担责。三、被答辩人要求答辩人履行行政义务明显不能成立。一审中人民法院已查明被答辩人的征收协议经两次送审最后没有通过，不是答辩人的原因，因此该协议自始至终没有发生效力，故不能作为被答辩人提起补偿的依据。四、答辩人遵循浏阳市人民政府督察室拆除被答辩人的混凝土公司,是执行上级政府的工作部署，以被答辩人的混凝土公司存在重大安全隐患而釆取拆除清理行动是正当的。因此所产生的后果不应该由答辩人承担。被上诉人经开区征拆所答辩称：一、答辩人与被答辩人没有签订过征拆协议，起诉状中所谓的“协议”没有经过联合会审、三榜公示程序，不能形成正式的协议。二、被答辩人提交《证明》要求付款不符合行政行为的规定。答辩人未在本案《证明》中签字盖章，答辩人对《证明》所述内容一概不知，不能作为确定支付相关款项的债权凭证。三、被答辩人企业因具有重大安全隐患属于市政府浏政办函[2017]30号通知、浏政督函[2017]13号督办函无偿拆除的企业，拆除后不能得到补偿。四、答辩人没有指派任何人员拆除被答辩人企业，其企业拆除确与答辩人无关。五、本案自始至终答辩人与被答辩人没有签订任何协议，被答辩人主张的律师费、利息等违约损失、没有依据。被上诉人市自然资源局未提交书面答辩状。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院二审另查明，原长沙市浏阳市国土资源局的权利义务已由浏阳市自然资源局继受。本院认为，本案的争议焦点为：上诉人是否有权要求三被上诉人履行《企业拆迁补偿货币安置协议书》所约定的给付拆迁补偿款之义务。而该上述请求权的存在与否，应首先审查案涉征收安置补偿协议的成立与效力问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；乡（镇）人民政府、街道办事处应当支持、配合做好征地补偿安置工作。市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》第三条、第四条规定，征地补偿安置方案由区、县（市）土地行政主管部门会同有关部门拟订并发布征求意见公告，由区、县（市）征地办公室审批后，区、县（市）土地行政主管部门发布征地补偿安置方案实施公告并报市人民政府征地办公室备案。第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。第六条规定，乡（镇）人民政府在征地补偿安置工作中负责协助征地补偿登记、调查，督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项等事务。故有权与被征收人签订征收安置补偿协议的行政机关应为区、县（市）土地行政主管部门或受区、县（市）土地行政主管部门委托的征地事务所。乡（镇）人民政府无权与被征收人签订征收补偿协议。本案中，有权与上诉人签订征收安置补偿协议的行政机关为市自然资源局和经开区征拆所，且无论按照2017年12月2日由洞阳镇征拆办出具的《证明》所载之内容，还是根据洞阳镇政府于2017年12月25日与上诉人签订的《企业拆迁补偿货币安置协议书》首部对协议甲方的约定，均表明案涉征收安置补偿协议的补偿方应为市自然资源局和经开区征拆所。现上述《证明》及《企业拆迁补偿货币安置协议书》均无市自然资源局和经开区征拆所的签字或盖章，故案涉征收安置补偿协议因欠缺协议双方的意思表示一致而不成立。上诉人主张2017年12月2日三方曾签署征拆补偿协议与客观事实不符，本院不予支持。即使按上诉人之主张，应根据洞阳镇征拆办出具《证明》以及洞阳镇政府在《企业拆迁补偿货币安置协议书》上乡镇、街道盖章处加盖公章的行为，认为洞阳镇政府、洞阳镇征拆办为协议补偿方，案涉协议存在双方意思表示一致。但行政机关与行政相对人达成一致签订行政协议的同时，所达成的行政协议还须符合法律、法规及规章的授权，如果超出授权签订协议，按照行政法中越权无效的理论，人民法院应对越权行政机关的相关承诺、补偿协议或者补偿决定作出否定评价，不应将对信赖利益的保护置于依法行政之前。本案中，洞阳镇政府、洞阳镇征拆办均无权与被征收人签订征收补偿协议，亦无证据表明其受到有权部门之委托，故洞阳镇政府、洞阳镇征拆办与上诉人签订案涉征收补偿协议属于超出授权签订协议之行为，即使案涉协议成立亦不发生法律效力。一审法院对《证明》和《企业拆迁补偿货币安置协议书》的成立与效力问题的认定正确，上诉人关于原审判决对《证明》和《企业拆迁补偿货币安置协议书》成立与效力问题的认定与事实不符的主张本院不予支持。同时，因案涉行政协议不具有法律效力，上诉人要求三被上诉人承担利息损失和律师费无事实与法律依据，本院亦不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中案涉协议作为给付理由不发生法律效力，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求并无不妥。关于上诉人新光混凝土公司主张一审判决指引上诉人另行向被上诉人二洞阳镇政府主张权利，属于没有查清事实并遗漏诉讼请求的问题。本院认为，根据《行政诉讼法》第六条规定，行政诉讼中人民法院对涉诉行政行为的合法性进行审查。本案中，上诉人所诉行政行为系要求三被上诉人履行行政协议所约定的给付义务。根据“谁行为谁被告”的原则，如上诉人认为洞阳镇政府签订协议、组织拆迁等一系列行为对其合法权益造成损害,上诉人可向洞阳镇政府主张权利，因该主张所涉及的系另一行政行为，不属于本案审查范围，一审法院不予审理，亦无不妥。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人新光混凝土公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人浏阳市新光混凝土制造有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴雪辉审判员  廖智英审判员  彭 杨二〇一九年十一月十一日书记员  徐 蕾附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。