吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉行终372号 上诉人（原审原告）吴凤香，女，汉族，农民，现住吉林省白城市洮**。 委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）白城市人民政府。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人罗胜彪，白城市洮北区西郊办事处副主任。 委托代理人刘冰，吉林飞达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省人民政府。 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人王泽晗，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 委托代理人张朝会，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 上诉人吴凤香因诉被上诉人白城市人民政府（以下简称白城市政府）、吉林省人民政府（以下简称吉林省政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服吉林省白城市中级人民法院（2019）吉08行初12号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，吉林省《关于嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地的请示》（吉政文〔2013〕95号）经国务院批准，国土资源部于2013年12月25日作出国土资函〔2013〕959号批复，共批准建设用地1252.6269公顷，由当地人民政府按照有关规定提供。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段是省交通运输厅和白城市政府共同建设项目，该项目征用白城市洮北区西郊街道二龙村集体经济组织的土地41825平方米。白城市政府于2014年1月5日作出征收土地公告，白城市国土资源局于2014年2月15日作出征收土地补偿安置方案公告。公告载明：（一）耕地地价的计算。1.土地补偿费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的10倍补偿；2.安置补助费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的15倍补偿。（二）农业人员安置途径：一次性货币补偿。2011年9月30日，白城市政府将征收二龙村集体土地的征收补偿安置资金共计2910060元发放至白城市洮北区西郊街道办事处农村经济管理服务中心。二龙村按土地补偿费每平方米35.50元（10倍）、安置补助费每平方米53.25元（15倍）的标准对被征占的农户进行发放。2016年工程施工到二龙村境内时，发现因工程未开工建设前征地时，给村民测量未按照征收设计划定用地界线，因此造成实际建设时出现原征收面积小于实际用地面积。白城市政府对二龙村的土地再次征收。白城市政府于2016年6月16日将再次征收补偿款521266元拨付给西郊办事处。吴凤香没有土地被征收。另查明，吴凤香是二龙村村民，于2018年8月3日通过EMS快递的方式向白城市政府提出履行补偿安置法定职责申请，要求白城市政府依法履行补偿安置法定职责，按照白政发〔2010〕15号《白城市政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费。白城市政府未予答复。吴凤香认为白城市政府不作为行为违法，向吉林省政府提起行政复议。吉林省政府于2019年1月22日作出驳回申请人行政复议申请的决定书。吴凤香不服，提起行政诉讼。原审庭审中，吴凤香明确其诉讼请求为，1.请求白城市政府履行给付吴凤香二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费及落实社会保障职责。2.撤销吉林省政府作出的复议决定。再查明,目前二龙村正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作。 原审法院认为，（一）关于共同被告问题。吴凤香认为白城市政府不履行法定职责行为违法，向吉林省政府提起行政复议。吉林省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项、第四十八条第一款第一项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》规定第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定、行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。根据上述法律、司法解释的规定，白城市政府与吉林省政府应为本案共同被告。（二）关于吴凤香请求白城市政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费问题。经审理查明，吴凤香并不是被征机动地的承包人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。《吉林省政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电〔2009〕28号）第二条（四）规定“严格规范征地补偿费分配程序，征地补偿费的分配原则上应以征地补偿费所属集体经济组织为单位，村民小组没有能力组织的，由所属村民委员会代为组织。征地补偿费分配前，集体经济组织要成立征地分配工作组，按有关规定制定分配实施方案，及时进行民主公开。在实施过程中，要严格按照有关法规和政策规定，规范征地补偿费的分配程序”。根据上述规定，机动地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，但法律、法规允许在集体经济组织内部进行分配。本案中，白城市政府已经将机动地补偿款拨付给二龙村，二龙村也正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作，该分配行为属于村委会行使自治权的行为，不属本案审理范围。吴凤香请求白城市政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费职责，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应予驳回起诉。（三）关于落实社会保障问题。《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）规定，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定），才应该参加被征地农民基本养老保险。《白城市政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号)规定，被征地后全部或三分之二(含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴。因吴凤香不存在土地被征收事实，不符合上述文件规定的参加基本养老保险的条件，其不是白城市政府征收二龙村集体土地的行政行为的相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，吴凤香该项起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、二十六条、第四十九条的规定，裁定驳回吴凤香的起诉。案件受理费50元，予以退还。 吴凤香上诉称：1.吴凤香所在集体经济组织公用土地被征收，其作为集体经济组织成员，具有分配补偿款的资格，其与本案具有利害关系，符合起诉条件；2.吴凤香未获得补偿安置，白城市政府未履行法定职责；3.吉林省政府行政复议决定有误，应当确认白城市政府行为违法。故请求：1.撤销原审裁定；2.依法确认白城市政府不履行补偿安置法定职责的行为违法，并责令其依法限期履行补偿安置职责；3.撤销吉林省政府作出的行政复议决定；本案诉讼费用由被上诉人承担。 白城市政府答辩称，吴凤香承包土地不在本次土地征收范围，与征收行为没有利害关系，其不是本案适格主体。原审中答辩人已充分举证，证明将征收二龙村土地各项补偿全额发放至二龙村村委会，在吴凤香没有被征收土地的情况下，对于机动地补偿等问题，可向村集体主张分配补偿款。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。《吉林省政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电〔2009〕28号）第二条（四）规定“严格规范征地补偿费分配程序，征地补偿费的分配原则上应以征地补偿费所属集体经济组织为单位，村民小组没有能力组织的，由所属村民委员会代为组织。征地补偿费分配前，集体经济组织要成立征地分配工作组，按有关规定制定分配实施方案，及时进行民主公开。在实施过程中，要严格按照有关法规和政策规定，规范征地补偿费的分配程序”。根据上述规定，机动地补偿费应在被征收土地的集体经济组织内部，由该集体经济组织自行分配。经审理查明，本次征收的土地中没有吴凤香的承包地，白城市政府已经将争议的机动地补偿款拨付给三合村。该村如何分配是其行使自治权的行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，吴凤香请求白城市政府履行对该村被征收机动地的补偿职责，不符合起诉条件，原审裁定驳回其起诉并无不当。二、关于落实社会保障问题。《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）规定，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定），才应该参加被征地农民基本养老保险。《白城市政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号)规定，被征地后全部或三分之二(含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴。因吴凤香不存在土地被征收事实，不符合上述规定的参加基本养老保险的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，吴凤香的该项请求本院不予支持。三、吉林省人民政府对吴凤香的复议申请请求作出的吉政复字﹝2019﹞5号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。吴凤香的上诉请求和理由无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 戴秋野 审 判 员 刘吉红 审 判 员 孔德岩 二〇一九年十一月六日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐