青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青02行初21号 原告海东市乐都区五金厂。 法定代表人马某1。 委托代理人田某，住青海省海东市。 委托代理人金某，系北京盈科律师事务所律师。 被告海东市乐都区人民政府。 法定代表人曾某。 委托代理人马某2，系青海智凡律师事务所律师。 被告海东市乐都区自然资源局。 法定代表人鄂某。 委托代理人李某，系青海智凡律师事务所律师。 被告海东市乐都区公安局。 法定代表人雷某。 委托代理人张某。 委托代理人袁某，系青海延辉律师事务所律师。 被告海东市乐都区城市管理综合执法局。 法定代表人史某。 原告海东市乐都区五金厂（以下简称五金厂）与被告海东市乐都区人民政府(以下简称乐都区政府)、海东市乐都区自然资源局(以下简称乐都区自然资源局)、海东市乐都区公安局(以下简称乐都区公安局)、海东市乐都区城市管理综合执法局(以下简称乐都区城管局)确认行政行为违法一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原告海东市乐都区五金厂起诉称，原告合法拥有的厂房及房屋，位于青海省海东市××区。因乐都旧城区城中村改造项目被征收，被告未与原告协商，分别于2019年1月30日、2019年4月3日，组织相关人员破门而入，暴力强制拆除原告厂房、房屋及附属设施，严重侵犯了原告的合法权益。被告没有合法依据，强行拆除原告厂房、房屋及附属设施的行为，是行政违法行为。为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规，特诉至贵院，请求：1.请求法院依法确认被告于2019年1月14日、2019年4月3日强制拆除原告位于青海省海东市××区厂房、房屋及附属设施行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告乐都区政府辩称，原告不具备起诉主体资格，应依法驳回起诉。第一、原告海东市乐都区五金厂（以下简称“五金厂”）所在的土地是划拨土地，征收时应当由国家无偿收回，原告五金厂不是土地的权利人。原告五金厂的成立之初是由乐都区政府出地出资成立的，并由原乐都县经济和商务局（乐都区工业和信息化局）作为在册股东注册资本全额出资注册。目前原告五金厂哪些是国有资产，哪些是全体职工后来集资属于集体资产不明晰，对产权并没有进行清算界定。在存在共有权利人的情况下，原告五金厂仅在起诉状上盖章以其名义不能独立提起诉讼。基于此，原告五金厂在本案行政诉讼中的地位是原告，依据行政诉讼法的规定，对于应当参加到诉讼中的被告，原告可以申请追加被告或由法院通知以第三人身份参加诉讼，但对于作为权利方的原告，被告无权追加，法院也无权行使通知参加诉讼的职权。因此，依据法律规定应裁定驳回起诉。待其达成一致意见后或财产共同权利人进行具体分割后，再就属于自己的权利进行起诉。第二、原告是集体所有制企业，全体职工的产权尚不明晰，对于属于原告五金厂的资产，仍属于集体企业。目前职工的共同权利人中多数已申请同意政府安置。原告五金厂不能代替全体职工起诉，违反其意思真实。第三、现原告五金厂已被国家征收，集体企业失去了存在的基础。依照《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十七条集体企业有下列原因之一的，应当予以终止：（一）企业无法继续经营而申请解散，经原审批部门批准；（二）依法被撤销；（三）依法宣告破产；(四）其他原因。原告五金厂自2000年停业至今19年，现被国家征用，形成了事实上的终止。成立该企业的上级主管部门已对该企业进入安置及产权清算中，将会对集体企业剩余的财产依照本法第十九条集体企业财产清算后的剩余财产，按照下列办法处理：（一）有国家、本企业外的单位和个人以及本企业职工个人投资入股的，应当依照其投资入股金额占企业总资产的比例，从企业剩余财产中按相同的比例偿还；（二）其余财产，由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作他用的规定处理企业财产。因此，人民法院不宜直接进行处理。第四、因原告五金厂系政府出资注册成立及具有国有投资的特殊性，乐都区政府未按照私营企业的程序进行拆除，而是按照安置程序进行了补偿，而是基于五金厂的部分职工索要高于补偿标准数十倍的要求，严重损害了其他100多位职工的利益。乐都区政府为了公共利益及国家投资的需要成立被告在内的工作组进行了拆除，不存在过错。综上，原告五金厂起诉主体不适格，乐都区政府拆除不存在违法。 被告乐都区政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1.乐国用(92)字第163号《国有土地使用证》，证据2.乐都县五金厂固定资产、生产费用账簿，证据3.五金厂固定资产，以上三份证据证明原告乐都县五金厂所使用土地类型为划拨，相关资产属于国有资产。乐都区五金厂资产核查工作小组已就相关五金厂固定资产及生产费用等进行清点登记，相关工作正在进一步开展中，证据4.乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》，证据5.乐都县五金厂在职职工工龄花名册，证据6.职工调查问卷，证据7.关于乐都区五金厂职工安置的汇报材料，以上四份证据证明原告不具备起诉主体资格。 原告发表书面质证意见称，1.本案原告系涉案房屋及建筑物合法所有权人,有权提起本案诉讼，是本案适格的原告。其一、根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第五条、第六条、第八条、第九条、第三十九条规定，本案被拆除房屋系原告单位员工集资建造，有协议和票据佐证。且原告提交的《乐都县审计局审计意见书》中，写明“乐都县五金厂综合楼资金来源：全部由职工集资。经查证，该项目资金来源正当。”涉案房屋位于青海省海东市××区，并依法持有《中华人民共和国国有土地使用权证》《中华人民共和国建设用地规划许可证》《中华人民共和国建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》等合法用地及规划手续；2.原告属于集体所有制企业，具有法人资格。本案经原告职工大会讨论通过，以企业名义进行维权。且本案中，被强制拆除的涉案房屋系原告单位职工集资建设，协议和票据亦载明原告为出租人，故原告的诉讼主体资格适格。至于有员工不同意诉讼的说法，与本案没有关系。如前所述，本案起诉前经职工代表大会开会同意，职工代表大会为集体企业决策机关，其决定对全体产生效力。我国集休企业实行民主集中制，是为了保障大多数人的利益，不能为少数人所干预。且被告提供的证据，前后都不能相互印证，不能证明“目前职工的共同权利人中多数已申请同意政府安置”。即便无记录的剩余三名职工均同意一次性安置，也仅有八名，达不到总数的二分之一，不能称之为“大多数同意安置”；3.被告一直强调“土地是国家划拨，地面附着物、办公室和商铺等资产中有多少资产，五金厂职工后来是否存在集资及集资多少均不明晰”。另一方面也说明，被告实际认可存在集体财产。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。”《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第八条：“全民所有制企业、事业单位、国家机关等（以下简称全民单位）投资或创办的集体企业,以及虽不隶属于全民单位，但全民单位实际以货币、实物、无形资产等给予扶持和资助的集体企业国有资产所有权界定，凡属于1979年以前投入的，可视同垫支借用性质……。”本案中，原告所使用土地属于划拨，仅能证明土地性质为国有，不能证明其地上附着物属于国有资产。被拆除房屋系原告单位员工集资建造，有协议、票据及《乐都县审计局审计意见书》佐证，且原告始建于1972年，即便有国有资产的投入，其可视同垫支借用性质，即不改变资产属性，仍为集体所有财产。不存在被告所称“目前哪些是国有资产，哪些是集休资产不明晰，对产权没有进行清算界定”。况且，按照法律规定不存在共有权利人的问题，无需追加第三人。因此，被告的答辩并不成立，原告具备主体资格。 经审理查明，原告海东市乐都区五金厂最早成立于1972年12月，土地系国家划拨土地，由当时的乐都县经贸委手工联社从附近农村招录8名机工筹建而成。后陆续扩大招工。到1985年分立为五金厂和皮鞋厂两个厂子。1992年8月10日，乐都区政府为原告颁发了乐国用(92)字第163号《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，土地使用权面积为5010.35㎡，用途为工业。其后，原告以集资方式，修建了乐都县五金厂营业住宅综合楼。乐都区政府相关部门为原告颁发了《固定资产投资项目投资许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设项目选址意见书》《建筑施工许可证》等证件，2012年3月12日，中共乐都县委办公室印发了乐办发〔2012〕22号《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县旧城区城中村改造工作实施方案的通知》，决定对乐都县旧城区城中村进行改造，五金厂和皮鞋厂均在旧城改造征收土地的范围内。其中皮鞋厂及五金厂住宅中的住户与乐都区政府达成了征收补偿协议及安置协议并且进行了拆除。关于其它事宜，乐都区五金厂在职职工共16名，其中8名职工，包括法定代表人同意由其上级主管部门乐都区工业和信息化局（原乐都县经济和商务局）进行安置，其余人则不同意安置，为此，征收拆迁工作一直搁浅。2018年9月19日，海东市乐都区人民政府办公室印发乐政办〔2018〕173号《海东市乐都区人民政府办公室关于成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组的通知》，决定成立乐都区五金厂资产核查工作领导小组，对乐都区五金厂资产的权属进行核查、界定，并对职工安置等相关工作做了安排。2018年12月24日，海东市乐都区征地拆迁指挥部向乐都县五金厂印发《通知》，告知原告乐都区政府决定自12月24日开始对该片区进行拆迁安置，望原告给予积极配合，企业职工安置及补偿事宜与乐都区工业和商务局积极商议，切实保障企业职工的合法权益。2019年3月12日，海东市乐都区征地拆迁指挥部印发乐征办〔2019〕03号《通知》，定于2019年3月15日对五金厂住宅楼及办公室、厂房等进行强制拆除。限原告在3月15日前清理厂房、办公室等屋内物品，积极与区工业和商务局协商相关安置补偿事宜。若无故干扰现场拆迁，自行承担相应的法律责任。2019年，被告乐都区人民政府组织相关工作部门强制拆除了原告厂房、房屋及附属设施，原告不服诉至本院。 本院认为，行政诉讼中的原告资格，除了符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定之外，还必须符合一般性要求，应当是具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织。本案中，原告乐都区五金厂是由被告乐都区人民政府出资设立，使用的土地系被告乐都区人民政府划拨的土地，成立伊始所修建的厂房亦是由被告乐都区人民政府出资修建。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地的使用权，市、县人民政府根据城镇建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。本案被诉行政行为所涉及的财产既有属于五金厂自筹修建的铺面等财产，也有可以被政府依法无偿收回的划拨土地，还包含建厂伊始由国家出资修建的厂房，国有资产和集体资产划分不明，产权不清，还有其他共有权利人。在内部职工意见不一致，未取得其他权利人同意的情况下，原告五金厂不具有法律上的独立人格，不能独立提起行政诉讼，故此，乐都区五金厂不是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案乐都区自然资源局、乐都区公安局、乐都区城管局系乐都区人民政府的职能部门，并不是作出被诉行政行为的行政机关，也不是本案适格被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告海东市乐都区五金厂的起诉 案件受理费50元，退还原告海东市乐都区五金厂。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长  祝玉芝 审 判 员  丁 亮 审 判 员  薛红玲 二〇一九年十一月二十六日 法官助理  李海峰 书 记 员    刘燕