北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行终1141号上诉人（一审原告）王建忠，男，1953年8月1日出生，住北京市通州区。委托代理人谢疆，北京市普贤律师事务所律师。委托代理人霍清利（王建忠之妻），1953年9月3日出生，住北京市通州区。被上诉人（一审被告）北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。法定代表人王艳，镇长。委托代理人贾华，男，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李鹏，北京嘉润律师事务所律师。王建忠因诉限期拆除决定一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初475号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年8月5日，北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）作出京通宋限拆字[2019]第027号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），主要内容为：经查，该建筑物所有权人在通州区宋庄镇富豪村北壁富路西侧所建设的构筑物（建筑面积约为4349平方米）（以下简称涉案建筑）未取得建设工程规划许可证，镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，限你（单位）务必于2019年8月8日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时镇政府将组织实施强制拆除。王建忠向一审法院提起行政诉讼，请求确认镇政府于2019年8月5日作出的《限期拆除决定书》违法并予以撤销，并由镇政府承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，2000年原北京市通州区徐辛庄镇人民政府响应国家号召，批复原北京市通州区徐辛庄镇富豪村建立村工业大院。根据该政策王建忠（乙方）与徐辛庄镇富豪村经济合作社（甲方）于2000年7月30日签订《租赁土地合同》，约定根据乙方申请，甲方同意将富豪工业大院内原轴承厂路北、壁富路西侧部分土地租赁给乙方使用；租赁土地面积为东西长115米、南北宽60米，合计6900平方米，共计10.35亩；租赁期限50年，自2000年8月1日至2050年7月31日止。2001年11月25日，北京市通州区徐辛庄镇富豪村委会（以下简称村委会）出具了证明，主要内容为：王建忠投资创建了北京市天明灯具机械厂，于2000年8月1日始在富豪村工业大院内租赁土地6900平方米，租期为50年，作为生产经营用。在其土地上建筑了两个车间540平方米及7间平房170平方米，其产权归王建忠所有。徐辛庄镇政府在该证明上盖章确认。后徐辛庄镇政府并入镇政府。王建忠在租赁场地内，除建设上述房屋外，在2000年至2006年期间又先后建设3000多平方米建筑物。2019年7月17日，镇政府作出《宋庄镇人民政府关于富豪村北壁富路西侧无批示建设的认定申请函》（以下简称《申请函》），向市规自委通州分局请求协助核实宋庄镇富豪村北壁富路西侧一院内一层建筑及部分二层涉嫌违法建设，建筑面积约为4349平方米，建筑结构为砖混彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2019年7月30日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出《关于富豪村北壁富路西侧建设工程规划审批情况的函》（以下简称《审批函》），主要内容为：位于宋庄镇富豪村北壁富路西侧的砖混彩钢结构建设工程未依法取得建设工程规划许可证与乡村建设规划许可证。2019年7月9日，镇政府在厂房外张贴《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2019年7月9日11时前往宋庄镇城管分队314室谈话。2019年7月10日，镇政府作出《公告》，主要内容为：该建筑所有权人，经查，你（单位）在北京市通州区宋庄镇富豪村西所建设的房屋，结构为砖混钢结构，建筑面积/平方米，涉嫌违法建设，现镇政府通知你（单位）自本公告日期起3日内，请该建筑所有人携带身份证明、用地证明、及相关部门审批的有关材料，到镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，镇政府将依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定，对上述建筑进行依法拆除。期间，王建忠委托侯某和王泽强分别于2019年7月9日和7月12日前往镇政府进行了陈述和申辩，并提交了相应的证据，镇政府制作了相应了笔录。2019年8月5日，镇政府作出《限期拆除决定书》，王建忠对此不服诉至一审法院。一审庭审中，经一审法院询问，双方均表示涉案建筑物已于2019年8月14日由镇政府组织了强制拆除。一审法院经审理认为根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。根据一审庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：一是镇政府《限期拆除决定书》认定事实是否清楚；二是镇政府《限期拆除决定书》作出程序是否合法。关于《限期拆除决定书》认定事实问题，双方的主要争议为认定涉案建筑的面积问题。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。根据王建忠提交的徐辛庄镇人民政府出具的《关于村工业大院建设的批复》与《关于招商的优惠政策》以及村委会出具的《证明》，可以证明王建忠最初建设的710平方米房屋得到相关部门的认可，因为历史原因未取得规划审批手续，但该原因不能归咎于王建忠，而系特定历史情况下政策因素所致，类似同类工业大院内的建设均未取得建设工程规划许可证，但是不能因此就认定为违法建设，否则将会对政府公信力造成负面影响，不利于社会治理和经济发展。此外，王建忠建设的剩余3000多平方米建筑物未得到政府许可，也未取了建设工程规划许可证，但镇政府并未将上述建筑进行区分，故存在认定事实不清的情形。关于《限期拆除决定书》作出的程序问题，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，镇政府在作出《限期拆除决定书》之前应当尽到调查核实的义务，根据一审庭审查明的事实来看，镇政府给予了王建忠陈述申辩的权利，王建忠进行陈述申辩并提交证据，但是镇政府在制作了笔录的情况下仅仅因为相关代理人不签字，就将笔录视为无效，不提交法庭，未对王建忠的陈述申辩进行核实，收集证据，系间接剥夺了王建忠陈述申请的权利，因此，镇政府作出《限期拆除决定书》程序违法。综上，本案被诉《限期拆除决定书》的做出事实不清，程序违法，理应撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认宋庄镇政府于2019年8月5日作出的《限期拆除决定书》违法。王建忠不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：被上诉人按照中央及北京市政策文件精神和工作要求，立项、规划和建设富豪村工业大院，以招商引资方式公开吸引投资人和工业企业入驻，鼓励开展各项生产经营活动。上诉人响应政府号召并深信工业大院已具备完善的合法手续，与富豪村在2000年7月30日签订了《租赁土地合同》。2000年至2006年期间，按照租赁土地合同约定及镇村管理工业大院的工作要求，上诉人相继建成工业厂房及相关配套设施。租赁土地上建成的地上建筑物及配套设施均符合工业大院的立项、规划并依项目要求履行过政府许可手续的合法建设，至被上诉人张贴涉嫌违法建设的谈话通知和拆除违法建设的公告前的近二十年时间里，未有被上诉人及市区规划和建设行政主管部门对上诉人的合法建设提出过整改意见。上诉人在此注册企业、申报项目、出租房屋及依法纳税，开展各项生产经营活动直至被上诉人违法强制拆除地上建筑物及配套设施。被上诉人明知上诉人所建地上建筑物均系获得过政府许可建设的工业厂房，在时隔近二十年后却以违法建设为由在厂区门口肆意且持续张贴无主物的谈话通知、拆除违建的公告，以及限期拆除违法建设决定书、催告书、强制拆除违法建设决定书，直至实施违法强制拆除的行为，给上诉人造成了不可挽回的巨大损失。被上诉人作为行政机关，在收到所谓“群众举报”后，不依法履行调查核实和送达的法定义务，在上诉人接受谈话和进行陈述申辩后仍故意以张贴不明当事人的方式作出拆除违法建设的各项行政行为；故意隐瞒事实骗取市规自委未全面核查而做出的错误意见，将其作为强制拆除决定的主要依据，其知法违法，故意剥夺上诉人的合法权利，实施违法的强制拆除行为原审法院虽查明了部分事实和被上诉人违法法定程序的部分情形，并依法作出确认被上诉人行政行为违法的判决，但未根据上诉人提交的证据和被上诉人应承担更多举证责任的分配原则全面查明和认定案件事实，将上诉人合法建设的地上建筑物区分认定，对被上诉人存在的多项违反法定程序的情形不予认定，均损害着上诉人的合法权益。现上诉请求撤销一审判决，认定涉案建设均未合法建设，确认镇政府作出的《限期拆除决定书》违法，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。镇政府同意一审判决，请求法院维持。王建忠在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.中共中央、国务院关于做好二○○○农业和农村工作的意见；2.中共北京市委、北京市人民政府关于做好2000年农业和农村工作的意见（京发（2000）13号）；3.北京市通州区徐辛庄镇人民政府关于村工业大院建设的批复（徐政发（2000）24号）；证据1-3证明贯彻中央和北京市两级政府政策文件精神，在符合《中华人民共和国土地管理法》相关规定下，富豪村在集体土地上规划建设工业大院的方案获得了镇政府的同意批复；4.富豪工业大院招商情况（含富豪工业大院图片、规划图、富豪工业大院情况）；5.镇政府于2002年1月1日的关于招商的优惠政策；证据4-5证明基于对政府招商引资政策的信赖，王建忠将符合项目规划和土地用途的天明灯具厂落户富豪村工业大院内；6.租赁土地合同，证明王建忠依法取得了富豪村工业大院内的土地使用权，并被同意自行投资兴建厂房等；7.北京市天明灯具机械厂建筑规划示意图；8.建筑工程协议；9.工程协议书；10.工程款支付凭证；证据7-10证明自2000年起，王建忠陆续建成现有厂房及配套设施，且依法依规依约正常履行了建设、报备等手续；11.证明；12.北京市天明灯具机械厂评估报告；证据11、12证明王建忠所建房屋为合法建筑；13.北京市天明灯具机械厂营业执照；14.北京市天明灯具机械厂股东会决议；15.北京市通州区人民政府关于授权宋庄镇政府为入驻企业提供住所使用证明的批复；16.北京市天明工贸有限公司营业执照；17.税票及银行支付凭证；18.关于转发北京市通州区经济和信息化委员会关于开展工业和电信企业建档的通知、企业生产安全信息采集表；证据13-18证明王建忠所建房屋均能正常办理工商注册、用于生产经营，且依法持续向税务部门缴纳土地及房产税；王建忠所建房屋作为天明公司的合法经营场所，通州区及镇政府相关部门均有报备和确认；19.情况说明及录音，证明王建忠按镇政府的要求进行了相应的陈述和申辩；20.证人侯某证言，证明王建忠按照镇政府的要求进行陈述，在陈述过程中向相关工作人员明确说明地上建筑物的历史沿革的情况，同时对建筑物虽然没有两证的建设情况也向相关人员进行了全面说明，并出示文件资料佐证，镇政府在获得相关信息后，就证人提出的相关事实应该进一步查证核实。镇政府在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1.谈话通知书，证明镇政府要求涉案建筑所有权人接受调查；2.公告，证明镇政府要求涉案建筑所有权人接受调查；3.《申请函》，证明镇政府向市规自委发函核实涉案违法建设情况；4.市规自委作出《审批函》，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；法律依据：1.《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条；2.《城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（1991年）》第一条、第二条、第五条；4.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（2018年）》第二条；5.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：王建忠提交的《限期拆除决定书》系本案涉诉行政行为，不能作为证据使用。王建忠、镇政府提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明镇政府作出《限期拆除决定书》的始末，一审法院予以采信，对于各方欲证明的目的，一审法院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。关于被诉限拆决定认定事实问题，虽然涉案建设未取得相关规划许可手续，但根据王建忠提交的徐辛庄镇人民政府出具的《关于村工业大院建设的批复》与《关于招商的优惠政策》以及村委会出具的《证明》，本院可以认定王建忠在建设710平方米房屋得到相关部门的认可，未能取得规划审批手续系历史原因，且在该工业大院中的其他建设也均为取得未取得规划审批手续，因此，上述710平方米建设不能因此就认定为违法建设。但王建忠后续建设的其余建筑物因其目前未能提交得到相关部门许可的证据，也未取得相关建设工程规划许可，一审法院认为镇政府并未将上述建筑进行区分，存在认定事实不清的情形并无不当。关于《限期拆除决定书》作出的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。综上，一审法院认为被诉《限期拆除决定书》事实不清，程序违法，但鉴于涉案建筑已被实际拆除，因此作出确认违法的一审判决并无不当，本院予以维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王建忠负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇一九年十一月十五日法官助理 陈金涛法官助理 李露希法官助理 任丹阳书 记 员 赵俊飞书 记 员 吴 倩