海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终530号   上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜新区市政府大院。   法定代表人王晓桥，市长。   委托代理人王松迪，文昌市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人陈海涛，海南法立信律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）海南文昌隆盛置业有限公司，住所地海南省文昌市高隆湾旅游大道西侧（滨海路朱扬楼）。   法定代表人赵辉，总经理。   委托代理人吴华、林代，海南海地律师事务所律师。   原审被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**。   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人高玉萍，海南省司法厅工作人员。   上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因被上诉人海南文昌隆盛置业有限公司（以下简称隆盛公司）诉其及海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称一中院）作出的（2019）琼96行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年1月15日，文昌市政府作出文府〔2018〕41号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称41号收地决定），无偿收回隆盛公司名下位于文昌市文城镇清澜新区南三环路地段面积97680.75平方米（折合146.521亩）的国有建设用地使用权[国土证号为文国用（2012）第W0302686号（以下简称03026**）]。2018年12月29日，海南省政府作出琼府复决〔2018〕136号《行政复议决定书》（以下简称136号复议决定），维持文昌市政府作出的41号收地决定。隆盛公司不服，向一中院提起行政诉讼，请求：1.撤销文昌市政府作出的41号收地决定；2.撤销海南省政府作出的136号复议决定。   原审查明，2008年7月18日，隆盛公司的母公司哈尔滨市东方城市建设综合开发有限责任公司通过拍卖取得位于文昌市清澜高隆湾地段238290平方米土地的国有土地使用权。2008年8月27日，文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）与海南文昌椰海龙盛置业有限公司（2012年5月14日名称变更为隆盛公司，以下统称隆盛公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积为238290.05平方米，建筑容积率不高于1.2，不低于1.0，从该合同的附图中可以看出出让的宗地被一条道路分割成两块土地。2009年，文昌市政府给隆盛公司颁发了出让土地的国土证，由于出让土地中有一条规划的市政道路，将出让土地分成两块土地颁证，国国土证号分别为文国用（2009）第W0302686号和文国用（2009）第W03026**面积分别为97680.75平方米和140609.30平方米。2010年11月4日，文昌市规划局作出文规函[2010]392号《关于第14期市规委会会议纪要的函》，同意将出让土地的容积率变更为1.33，且必须按规定缴纳增容费，另同意项目两块用地中间的市政道路按修规方案来更改，道路调整后的用地手续由国土部门负责落实解决。2011年3月29日，隆盛公司取得全部出让土地的《建设工程规划临时许可证》。2011年10月11日，隆盛公司取得文国用（2009）第W0302687号国土证项下部分建筑的《建筑工程施工许可证》。   2012年5月14日，隆盛公司名称变更（由海南文昌椰海龙盛置业有限公司变更为海南文昌隆盛置业有限公司）。同年，出让土地的国土国土证号变更为0302686号和文国用（2012）第W0302687号（以下简称03026**2013年3月30日，海南省出台《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，规定200米海岸带不能新建、扩建、改建建筑物，因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的，应当报省政府审批。涉案土地中有46.52亩位于200米海岸带范围内。2013年8月13日，文昌市规划局作出文规函〔2013〕432号《关于尽快补缴“东方·高隆湾”项目增容费的函》，该函认为出让土地项目涉及增容，其中文国用（2009）第W0302686号增容0.83，文国用（2009）第W0302687号增容0.13，该函关于文国用（2009）第W0302686号的增容系数写错，应是0.13。2015年10月20日，海南省政府作出专题会议纪要《研究全省海岸带200米范围内建设项目历史遗留问题处理意见》，该意见的附件中列明可以继续建设的项目，涉案的“东方·高隆湾项目”不在其中。2016年10月19日，文昌市住房和城乡规划建设局作出市规建函〔2016〕689号《关于尽快补缴“东方·高隆湾”项目文国用（2012）第W0302686号、文国用（2012）第W0302687号等两块用地增容费的函》，该函确定两个国土证项下宗地均增加容积率0.13。   2017年1月10日，文昌市国土局对0302686号国土证项下土地进行存量国有建设用地清理处置外业调查。2017年6月23日，文昌市国土局向隆盛公司发出《闲置土地调查通知书》，隆盛公司进行了说明。2017年8月26日，文昌市存量国有建设用地清理工作领导小组对涉案土地作出闲置原因认定和拟定处置方案。2017年9月7日，文昌市国土局向隆盛公司作出《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。2017年11月1日，由于隆盛公司的申请，文昌市国土局举行了闲置土地处置听证会。2018年1月15日，文昌市政府作出41号收地决定，该决定认为涉案土地依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，决定无偿收回。隆盛公司对此不服，向海南省政府申请行政复议。海南省政府经过调查和听证后于2018年12月29日作出136号复议决定，维持了文昌市政府作出的41号收地决定。   另查明，涉案地上有96户农户的虾塘、鱼塘、树木、房屋、坟墓等地上附着物，还有相关设施未办理征收手续。为此，文昌市国土局出具的文土环资函〔2011〕20号《关于海南文昌椰海龙盛置业有限公司项目用地建设有关问题的复函》中，也承认涉案土地存在征地历史遗留问题未解决。尔后，隆盛公司与村民陆续签订附着物补偿协议，并给村民支付补偿款。2017年7月，隆盛公司与相关单位达成补偿协议，同年7月13日隆盛公司支付相关设施费54万元。   再查明，0302687号国土证项下部分建筑于2017年11月2日取得商品房预售许可证，房屋建筑面积89940.10平方米。   原审认为，本案争议焦点是：1.认定隆盛公司是否存在闲置涉案土地的事实，是应以东方·高隆湾项目用地面积来认定，还是应以分宗登记发证后的0302686号国土证所载的面积来认定。2.涉案土地闲置的原因是政府原因还是隆盛公司自身原因。   一、关于隆盛公司是否存在闲置涉案土地的事实。   本案中，文昌市国土局与隆盛公司只签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》，包含了0302686号国土证和0302687号国土证的土地，由于出让土地中有一条规划的市政道路才颁发了两个国土证。事实上，文昌市政府的规划部门已根据隆盛公司的申请，为隆盛公司办理了《建设工程规划临时许可证》，以自己的行为表明238290.05㎡土地属“东方·高隆湾”项目整体开发建设用地。故认定隆盛公司是否存在闲置涉案土地的事实，应以“东方·高隆湾”整体规划项目用地面积238290.05㎡来看待，而不应以分宗登记发证后的0302686号国土证所载的宗地面积来认定。   《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条均规定，国有建设用地使用权人已动工开发国有建设用地，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的，可以认定为闲置土地。目前，“东方·高隆湾”项目已建成四栋楼房，房屋建筑面积89940.10平方米，并取得商品房预售许可证，远超过应动工开发建设用地总面积的三分之一，故涉案土地作为“东方·高隆湾”项目整体开发建设用地的一部分，不符合认定为闲置土地的情形。   文昌市政府依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号，以下简称24号《通知》）第一条第（一）项“未重新签订（国有建设用地使用权有偿使用）合同的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定”的规定，主张应以分宗登记发证后载明的宗地面积认定涉案土地为闲置土地。但24号《通知》第一条第（一）项规定与本案的实际情况不相符，故24号《通知》第一条第（一）项规定不能适用于本案。   二、关于涉案土地闲置的原因是政府原因还是隆盛公司自身原因。   第一，虽然文昌市政府给隆盛公司分宗登记颁发0302686号国土证后，隆盛公司未在2年内动工开发建设涉案土地可认定为闲置土地，但根据查明的事实，文昌市国土局将该地块挂牌出让给隆盛公司后，文昌市政府没有处理好涉案地上的村民的虾塘、鱼塘、树木、房屋、坟墓等地上附着物，还有相关设施的征收及补偿问题，导致隆盛公司无法按期进场开发建设，隆盛公司直至2017年7月才与相关村民及单位处理完毕。第二，由于文昌市规划部门的原因导致隆盛公司土地的增容系数出现较大错误，增容费的缴交出现问题，经隆盛公司多次书面申请后，2016年文昌市住房和城乡规划建设局才更正增容系数，这也是隆盛公司迟迟不能动工开发的原因之一。第三，2013年海南省关于海岸带的保护规定出台后，涉案土地中有45.62亩属于200米海岸带范围内，不能进行开发建设，隆盛公司可以开发建设的土地减少需要重新规划布局，也是隆盛公司不能按期动工开发建设的原因。由此可见，造成涉案土地未动工开发建设，有文昌市政府及其职能部门的原因。文昌市政府将涉案土地未动工开发建设的原因全部归责于隆盛公司，不符合客观事实。   综上，文昌市政府作出的41号收地决定主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。海南省政府作出的136号复议决定亦认定事实不清，证据不足，应予撤销。隆盛公司的诉请理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销文昌市政府于2018年1月15日作出的文府（2018）41号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销海南省政府于2018年12月29日作出的琼府复决（2018）136号行政复议决定书。案件受理费50元，由文昌市政府和海南省政府共同负担。   上诉人文昌市政府上诉称，一、原判决认定涉案土地不是闲置土地，属于认定事实错误，进而导致适用法律错误。（一）隆盛公司通过出让方式依法取得357.435亩土地使用权，文昌市国土局为区分不同的土地用途，对其中146.521亩颁发0320686号国土证且登记为一类居住用地，对其余210.914亩颁发0203687号国土证（已开发建设）且登记为二类居住用地，两宗土地法律性质和实际用途不同，不应该作为一个整体认定。（二）涉案土地因规划了市政道路而重新发证，符合24号《通知》第一条第（一）项规定的情形，应当以分割发证后的国土证载明的宗地面积进行闲置土地认定。（三）涉案土地的动工开发日期应当按照合同约定认定为2009年4月18日，然而涉案土地至今未动工开发建设，土地闲置已超过两年。二、原判决认为“造成涉案土地未动工开发建设，有被告及其职能部门的原因”，与事实不符，属于认定事实错误。（一）国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》仅是指导性文件，不是强制性规定，不能据此认为文昌市国土局违反上述规定是造成隆盛公司未能开发建设的原因。隆盛公司与文昌市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》时已经对土地为生地达成合意，且文昌市国土局对涉案土地上的农户已经进行了相应的补偿，涉案土地交付后，隆盛公司未能及时清表，未开发建设，属于隆盛公司自身原因。（二）2013年5月1日《海南省经济特区海岸带保护与开发管理规定》施行之前，隆盛公司一直未对涉案土地进行动工建设，涉案土地自2009年4月18日至2013年5月1日期间闲置属于隆盛公司的原因，且闲置时间已满两年。综上，文昌市政府请求：撤销原判，驳回隆盛公司的全部诉讼请求。   被上诉人隆盛公司答辩称，原判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。一、文昌市政府挂牌、出让合同、审批项目、颁发规划许可证、商品房预售许可证等一系列行为，均将东方·高隆湾整体规划项目用地面积238290.05平方米作为一个整体。隆盛公司开发面积已超过三分之一，投资额已超过25%，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，涉案土地不属于闲置土地。二、涉案土地不能及时开发建设是政府原因造成的。2017年11月8日前，涉案土地存在征地历史遗留问题，导致隆盛公司无法开工建设。文昌市规划局认定涉案土地容积率增加系数错误，导致隆盛公司无法及时进行开发。涉案土地中有45.62亩位于200米海岸带保护范围内，导致隆盛公司无法继续开发建设。综上，文昌市政府的上诉理由不成立，请驳回上诉，维持原判。   原审被告海南省政府未提交书面答辩意见。在本院询问中，海南省政府答辩称，一、涉案宗地应以0302686号国土证认定闲置土地面积。（一）《国有建设用地使用权出让合同》明确记载包括两块土地，并未有一条规划路，两块土地用地性质不同，规划条件不同，且文昌市政府为两块地分别颁发了国土证。（二）隆盛公司将两块土地一并报建还是分别报建，均是企业自主行为，政府规划部门不能干涉，规划部门颁发许可证并不能表明认可项目整体开发。（三）隆盛公司未对0302686号国土证项下土地申请施工许可，也未进行建设。根据2011年规划许可，隆盛公司已建设的四栋楼房仅占0203687号国土证应动工开发面积的三分之一，而非两证所有应动工开发建设面积的三分之一。（四）原判决认为本案不适用24号《通知》第一条第（一）项的规定，但未陈述理由，且认定错误。二、原判决理由不能成立。（一）国土资源部发布相关文件后，各省各地仍存在生地出让问题，真正起到约束作用的是2012年修订的闲置土地有关规定，原判决将文昌市政府生地出让违反国土资源部规范性文件与隆盛公司未按期开发划等号，逻辑错误。（二）增容费的缴纳问题并未影响隆盛公司的规划报建，也未影响隆盛公司在0203687号国土证土地上继续建设。（三）《海南省经济特区海岸带保护与开发管理规定》仅对隆盛公司2013年5月1日以后的开发建设产生影响，土地清表是隆盛公司的合同义务。   一中院已将各方当事人在原审提交的证据随卷移送本院。经审查，本院确认一中院对上述证据的认证意见正确。二审中，各方当事人均未向本院提交新证据。   本院经审理查明，《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定，本合同项下出让宗地编号为03-03-234；第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为居住用地；第十二条第（二）项约定，本合同项下宗地用于非工业项目建设，受让人承诺本合同项下宗地的开发投资总额不低于人民币238290050元；附件1《出让宗地平面界址图》显示，在宗地靠近中间的位置有一条道路。   2011年10月10日，文昌市住房和城乡建设局向隆盛公司颁发编号为460022201110100201的《建筑工程施工许可证》，载明工程名称为东方·高隆湾5＃、6＃住宅楼及地下室，合同价格为6243.74万元。当日，文昌市住房和城乡建设局还向隆盛公司颁发编号为460022201110100301的《建筑工程施工许可证》，载明工程名称为东方·高隆湾7＃、8＃住宅楼，合同价格为8315.61万元。2011年11月2日，文昌市住房和城乡建设局向隆盛公司颁发编号为460022201111020101的《建筑工程施工许可证》，载明工程名称为东方·高隆湾下沉式广场，合同价格为590.03万元。以上《建筑工程施工许可证》所载工程均已建成完工。   本院经审理查明的其他事实与原判决认定的事实一致。   本院认为，本案二审争议焦点为涉案土地是否构成闲置。   一、关于宗地及宗地面积的认定。   《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条第一款规定，“闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。”24号《通知》第一条第（一）项规定，“闲置土地的认定和处置要以宗地为基本单位，宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的面积进行认定。”本案中，文昌市国土局与隆盛公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定宗地编号为03-03-234、宗地面积为238290.05平方米（折合357.435亩）。根据上述规定，本案应按照《国有建设用地使用权出让合同》认定宗地，宗地面积为357.435亩。   文昌市政府依据24号《通知》第一条第（一）项“因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，……，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定”的规定，主张本案应按照0302686号国土证认定宗地，宗地面积为146.521亩。但是，《国有建设用地使用权出让合同》附件1《出让宗地平面界址图》明确显示，在签订合同时宗地上已有道路。也就是说，合同双方在签订合同时均已明知宗地因道路被分割成两块，但仍签订一份出让合同，约定一个宗地号、一个宗地用途、一个宗地面积；与此同时，足以证实宗地上的道路并非在签订合同后规划。因此，本案不属于“因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证”的情形，24号《通知》第一条第（一）项的相关规定不适用本案，文昌市政府的该项主张不能成立。   二、关于涉案土地是否构成闲置。   《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定，“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。”本案中，隆盛公司于2011年取得《建设工程规划临时许可证》《建筑工程施工许可证》，动工开发受让宗地，已投资总额为151493800元，占合同投资总额238290050元的63.57%，远远超过25%，且已动工开发建设用地面积超过总面积的三分之一。由此可见，涉案土地不符合《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定闲置要件，不构成闲置土地。   隆盛公司为开发涉案土地，进行了土地清表，因涉案土地上有村民的虾塘、鱼塘、树木、房屋、坟墓等地上附着物，还有相关设施，清表进程不可能一蹴而就。此后，又遇200米海岸线退让，导致部分土地不能开发。因此，涉案土地上规划的建设工程未按期建设，不能完全归责于隆盛公司。文昌市政府关于涉案土地已构成闲置及闲置原因的主张，不能成立。   综上，文昌市政府作出的41号收地决定及海南省政府作出的136号复议决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规不当，依法应予撤销。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。文昌市政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 赵道远   审 判 员 刘利红     二○一九年十一月十九日   法官助理 王洪玉   书 记 员 赖丽安   附：相关法律条文   海南省闲置土地认定和处置规定   第八条闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。   因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。   海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知   一、明确认定标准，做好闲置土地的认定工作   （一）明确闲置土地宗地的认定标准。闲置土地的认定和处置要以宗地为基本单位，宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定（以下简称合同约定）或者划拨决定书规定（以下简称文件规定）的面积进行认定。因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有建设用地使用权（以下简称土地使用权）有偿使用合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新签订的合同约定和核发文件规定的宗地面积进行闲置土地认定；未重新签订合同或者核发划拨决定书的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定。   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。