吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终326号 上诉人（原审原告）公主岭市万来养殖农民专业合作社。 法定代表人冯万来,理事长。 委托代理人冯雪（系冯万来女儿），女住吉林省公主岭市岭。 委托代理人梁开春，吉林领商律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）公主岭市人民政府。 法定代表人张明，市长。 委托代理人徐丽华，公主岭市生态环境局科长。 委托代理人于英新，北京大成(长春)律师事务所律师。 上诉人公主岭市万来养殖农民专业合作社（以下简称养殖合作社）因诉公主岭市人民政府撤销行政行为并要求补偿一案，不服四平市中级人民法院（2019）吉03行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2017年6月，公主岭市人民政府的环保部门及农牧部门编制了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》，将卡伦水库饮用水源保护区中的一级和二级保护区划入畜禽养殖禁养区，具体范围如下：一级保护区：库区范围及库区两侧向外延伸至房屋退赔线，高程为195.95米范围，面积为10.5k㎡；二级保护区：库区房屋退赔线至校河洪水处，高程为199.11米，水库面积14.7k㎡，洪喜河自入库口上溯4.6㎞水域及河流两侧纵深200m范围，陶家屯河上溯到公主岭市同伊通县边界25公里水域及河流纵深200m范围，面积为15.12k㎡。2017年7月，公主岭市政府批准实施《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》。2017年12月8日，公主岭市政府印发公政发[2017]47号文件，力争2017年12月30日前全面完成公主岭市禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭搬迁工作。2018年6月9日，公主岭市环境保护局对养殖场进行现场检查，经测量养殖场距离双龙河（双龙河即是卡伦河上游，最终汇入卡伦湖）仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽。同日,公主岭市环境保护局以养殖合作社在禁养区内从事畜禽养殖违法，作出《责令改正违法行为决定书》，要求停止违法行为。经事先告知程序,公主岭市环保局对养殖合作社作出《行政处罚决定书》。2018年6月21日,公主岭市人民政府作出《关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》（以下简称《关闭决定》），对冯万来养殖场实施关闭或搬迁。2018年6月28日，四平市中意价格评估有限责任公司受公主岭市畜牧兽医局委托，公主岭市环境保护局、四平市中意价格评估有限责任公司、养殖合作社共同清点鸡和鸡笼，鸡共计968只，鸡笼共计3组。经四平市中意价格评估有限责任公司评估,鸡单价17元/只，鸡笼单价350元/组，鸡和鸡笼价值共计17506元，养殖合作社负责人冯万来已经领取了上述补偿。万来养殖合作社不服《关闭决定》，向法院提起行政诉讼，请求撤销该决定并给予合理补偿。 原审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。”本案公主岭市政府具有批准实施《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》的法定职权。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定:“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处３万元以上１０万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处１０万元以上５０万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”本案中，养殖合作社养殖场距离双龙河（即卡伦河上游，最终汇入卡伦湖）仅95米，无环评审批手续，属于在禁养区养殖畜禽，公主岭市政府根据公主岭市环境保护局的报请,作出《关闭决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。关于该决定行政相对人名称与养殖合作社名称不同，公主岭市政府已说明系笔误，决定实际是对养殖合作社作出，该笔误不影响决定的合法有效。养殖合作社提出要求公主岭市政府给予除鸡和鸡笼以外的其他财产补偿，因公主岭市政府已对鸡和鸡笼给予补偿，其未处分养殖合作社其他财产，故养殖合作社请求没有事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回公主岭市万来养殖农民专业合作社的诉讼请求。 养殖合作社上诉称：《公主岭市人民政府关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》（以下简称《关闭决定》）下发的对象是“冯万来养殖场”，而上诉人营业执照上为“公主岭万来养殖农民专业合作社”，行政行为对主体要非常严格，本案的主体存在错误。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被上诉人应当对上诉人予以补偿，补偿项目应为实际投入养殖场的房屋及相关设施，不应仅为鸡的补偿。被上诉人适用法律错误，《关闭决定》应予撤销。上诉人的企业经营行为是在被划分为禁养区之前，2003年取得土地使用权证，2010年取得房屋所有权证，2013年取得营业执照及种畜禽生产经营许可证，2015年取得动物防疫条件合格证。上诉人依据信赖保护原则，在取得政府相关批文、证照的情况下，经营养殖场多年，投入600多万元，应当依法予以补偿。环保部门在2018年才检查，之前没有履行法定职责，政府存在一定责任。上诉人在同等条件下没有获得同等补偿，严重侵害上诉人的合法权益。《关闭决定》程序违法，没有交待诉权、没有经过集体讨论、没有告知听证、陈述、申辩权利。综上，被上诉人的行政行为认定事实、适用法律错误，程序明显违法、处罚主体错误、没有进行合理合法补偿，应予撤销。请求撤销一审判决予以改判或发回重审，撤销《关闭决定》，按照征收标准予以合理补偿（数额暂定6091716元，最后以司法鉴定数额为准），由被上诉人承担本案诉讼费用。 公主岭市人民政府答辩称：1.原审法院认定上诉人在禁养区内开设养殖场是正确的。2017年6月，被上诉人的环保及农牧主管部门划定了公主岭市畜禽养殖的禁养区，制定了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》，其中包括卡伦湖水库饮用水源保护区。2017年7月，被上诉人批准实施了《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》。上诉人处于禁养区的养殖场要关闭或搬迁。2.原审法院认定被上诉人已经依法向上诉人给付补偿、《关闭决定》正确并合法有效。四平市中意价格评估有限公司与上诉人共同清点，鸡和鸡笼价值共计17506元，上诉人已经领取了上述补偿，并且未提出任何异议。上诉人提出的土地、房屋损失均与被上诉人无任何关系，被上诉人从未征收、征用上诉人的土地、房屋，上诉人提出的按照土地、房屋征收、征用标准予以赔偿没有事实及法律依据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定:“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为;拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”公主岭市环保局作为被上诉人的下属行政机关，多次对上诉人的养殖场进行现场勘查、调查询问，并依法下达《责令改正违法行为决定书》，要求上诉人自行改正违法行为。2018年6月21日再次检查，发现上诉人仍未停止违法行为。经事先告知，公主岭市环保局对上诉人进行了行政处罚，并报请被上诉人批准责令关闭或拆除。被上诉人做出《关闭决定》程序合法，并未损害上诉人的任何程序权益，未损害上诉人的实体权利。上诉人所称的“程序违法”没有事实及法律依据。3.上诉人在养殖区内设立养殖场没有取得环保的法定手续，上诉人养殖场的畜禽排放物直接造成卡伦湖水库水质污染。六房子村的养殖场中，除了上诉人未按环保部门要求依法搬迁外，其他所有养殖场均在环保部门指定的法定期限内实施搬迁，上诉人拒绝搬迁，严重影响了被上诉人工作的正常开展。综上，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。 本院二审另查明：冯万来在2003年11月取得了土地使用证，用途为建养殖场，2010年取得了房屋所有权证，规划用途为养殖。2009年，冯万来以个体工商户身份取得公主岭市万源养鸡场的工商登记，2015年5月6日公主岭市万源养鸡场取得动物防疫条件合格证，有效期为一年。公主岭市万源养鸡场已于2017年被注销登记。养殖合作社于2013年4月22日取得工商登记，经营范围为：采购、供应生产资料；收购、销售生产产品；开展运输、储藏、加工、包装等服务；引进新技术、开展培训和咨询服务，没有办理动物防疫条件合格证，在案涉土地上继续经营养殖场。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于公主岭市人民政府作出行政行为的相对人是否正确的问题。 该《关闭决定》对象是“冯万来养殖场”，公主岭市人民政府在作出该行政行为时，虽然法律上仅有“公主岭市万来养殖农民专业合作社”这一主体，养殖合作社的负责人为冯万来，于2013年4月22日成立，经营范围为：采购、供应生产资料；收购、销售生产产品；开展运输、储藏、加工、包装等服务；引进新技术、开展培训和咨询服务。养殖合作社的经营范围中未包含畜禽养殖，此前冯万来一直以个体工商户的身份开办“公主岭市万源养鸡场”，养鸡场于2017年12月20日被公主岭市市场监督管理局注销后，冯万来仍然在刘房子村一屯和四屯经营养鸡场，直至公主岭市人民政府作出《关闭决定》时止。冯万来开办的万源养殖场和养殖合作社在主体上存在混乱，公主岭市人民政府对冯万来负责经营的养殖场作出决定，行政行为对象明确，实际上也达到了关闭冯万来经营养殖场的行政行为目的。 二、关于《关闭决定》应否予以撤销的问题。 2006年7月1日实施的《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，禁止在生活饮用水的水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区。2008年1月1日实施的《中华人民共和国动物防疫法》第十九条规定，动物饲养场（养殖小区）场所位置与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合国务院兽医主管部门规定的标准。根据国务院兽医主管部门规定距离至少为500米。第二十条规定，兴办动物饲养场应当向县级以上人民政府兽医主管部门提出申请，经审查合格，发给动物防疫条件合格证。2008年6月1日实施的《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。”冯万来在开办万源养鸡场之前，法律法规对养殖场的场所位置，应当办理的相关法律手续均有明确规定。 2004年吉林省人民政府《关于印发吉林省城镇生活饮用水水源保护区划(第一批)的通知》，将公主岭市卡伦水库生活饮用水水源保护区划定了一级、二级保护区范围。2017年7月，公主岭市人民政府批准实施《公主岭市畜禽养殖禁养区划定方案》，上述两份政府文件对公主岭市卡伦水库生活饮用水水源保护区的划分范围是一致的。冯万来经营的养殖场距离双龙河（即卡伦河上游，最终汇入卡伦湖）仅95米，，位于生活饮用水水源保护区范围内，属于畜禽养殖禁养区。公主岭市人民政府作出《公主岭市禁养区内畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作实施方案》后，其作出《关闭决定》符合法律、法规及政府相关文件的规定，养殖合作社主张撤销《关闭决定》，本院不予支持。 三、关于《关闭决定》的程序问题。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，责令停产停业属于行政处罚的种类。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案公主岭市人民政府在作出《关闭决定》前，没有履行听证告知义务，程序违法。原审法院认定公主岭市政府根据公主岭市环境保护局的报请，作出《关闭决定》错误。《关闭决定》于2018年6月21日作出，而公主岭市环境保护局的行政处罚事先（听证）告知书于2018年6月23日作出，行政处罚决定书于2018年6月27日作出，均在《关闭决定》之后，不能以行政处罚事先告知书作为《关闭决定》履行听证告知义务的证据。公主岭市人民政府作出的《关闭决定》程序违法。 四、关于补偿问题应否在本案中一并审理的问题。 本案养殖合作社有两个诉讼请求，一是撤销《关闭决定》，二是要求政府履行补偿职责，给付补偿款。因公主岭市人民政府在《关闭决定》中并未涉及补偿内容，这两个诉讼请求涉及两个不同的行政行为，不宜在一个案件中一并审理。另养殖合作社提起的金钱补偿请求，属于给付之诉，政府在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，基于行政首次判断权原则，对于在行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿问题作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判定补偿一事。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”该行政法规对具体的补偿标准并未明确，本案公主岭市人民政府未作出补偿决定，上诉人可以向公主岭市人民政府提出申请，由政府先行处理。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁判如下： 撤销吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初3号行政判决； 驳回公主岭市万来养殖农民专业合作社请求公主岭市人民政府按照征收标准对养殖合作社损失予以合理补偿的起诉； 确认公主岭市人民政府作出的公政发[2018]20号《关于关闭或搬迁冯万来养殖场的决定》程序违法； 驳回公主岭市万来养殖农民专业合作社其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由公主岭市人民政府负担50元；公主岭市万来养殖农民专业合作社负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  杜 鹃 审 判 员  王翼博 审 判 员  许家娟 二〇一九年十一月六日 法官助理  关亦桥 书 记 员  张文龙