湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行终190号 上诉人(原审原告)龚莫英，女，1952年4月22日出生，汉族，居民，住湖南省常德市武陵区。 被上诉人(原审被告)常德市公安局武陵分局(以下简称武陵分局)，住所地湖南省常德市武陵区新河路**。 法定代表人陈有万，局长。 委托代理人薛毅，该局民警，代理权限为特别授权。 被上诉人(原审被告)常德市公安局，住，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道**/div> 法定代表人李忠，局长。 委托代理人周师，该局法制支队民警，代理权限为特别授权。 龚莫英因不服常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定：2017年6月，原告龚莫英和案外人谢玲、彭军因沅江隧道房屋征收及补偿问题到北京上访。2017年9月初，原告龚莫英与案外人刘小琳等一行七人再次到北京上访，期间去了国土资源部、建设部、国家信访局。白马湖街道办事处的工作人员罗云随即到北京接访，经做工作将刘小琳、詹建平、付向东、杨华桂四人接回，龚莫英、谢玲、彭军三人仍滞留北京。2017年9月底，武陵区政府领导到北京接访，经做工作将龚莫英等七名信访人接回常德。两次接访时，上述信访人中均有人提出上访往返费用的问题，接访干部承诺解决。2017年9月26日，原告龚莫英领取4000元费用，并出具收条，收条上注明“北京反映房屋征收问题费用”。2017年10月18日，被告武陵分局以原告数次进京越级上访，索取上访费用为由，拟对原告进行行政处罚。作出处罚决定前，被告武陵分局履行了行政处罚告知程序，原告在告知笔录中提出了陈述和申辩，认为其属于正常上访，并没有扰乱社会秩序，对处罚不认可。被告武陵分局对原告提出的陈述和申辩未进行书面复核，亦未正式给予原告答复。同日，被告武陵分局作出武公(白)决字[2017]第5013号行政处罚决定书，决定对龚莫英行政拘留十日。被告武陵分局向原告送达该处罚决定书，原告在附卷联上签字。被告武陵分局于当日将原告送常德市拘留所执行拘留。原告对上述行政处罚决定不服，于2017年10月30日向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局受理复议申请后，被告武陵分局向被告市公安局进行了答复，被告市公安局经书面审查，于2018年1月11日作出常公复决字[2018]第1号行政复议决定书，维持被告武陵分局作出的武公(白)决字[2017]第5013号公安行政处罚决定书。被告市公安局向原告龚莫英邮寄送达上述复议决定书，原告表示未收到，被告市公安局亦未将邮单回执联或邮寄送达记录附卷佐证。 原判认为：(一)原告龚莫英在收到被告武陵分局的行政处罚决定书后，在法定期限内向被告市公安局申请行政复议。被告市公安局作出行政复议决定后，通过邮寄送达的方式向原告龚莫英寄送行政复议决定书，但无邮单回执联或邮寄送达记录证明原告本人签收，送达程序不符合规定，应视为未予送达。原告不知道被告市公安局作出的行政复议的内容，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限为复议决定作出之日起五年。本案涉及的复议决定作出时间为2018年1月11日，至原告向本院提起行政诉讼时止未超过五年，故原告的起诉未超过法定的起诉期限。(二)根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，行政机关应当遵守法定程序，在查清案件事实的基础上，正确适用法律，依法作出行政行为。关于本案两被告作出的行政行为是否合法，本院从行政程序和实体处理两个方面进行分析。1、在行政程序方面。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，处罚程序主要包括调查、决定、执行三个方面。被告武陵分局受理原告龚莫英治安案件后，依法对原告进行传唤和询问，在查清基本案件事实后，作出行政处罚决定，并依法向原告进行送达。但是，被告武陵分局虽履行了行政处罚告知程序，但对原告提出的陈述和申辩未进行书面复核，亦未正式给予原告答复，程序上存在瑕疵。而被告武陵分局作出的行政处罚决定书中引用的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条，但该法条规定了四项不同行为，被告在引用法条时未予明确，亦属程序瑕疵。被告市公安局在受理原告龚莫英的行政复议后，依法通知原告进行答复，通过书面审查证据材料，在法定期限内作出复议决定。但是，在向原告邮寄送达复议决定书时，对是否由龚莫英本人签收未进行查证，亦未提供证据予以佐证，送达程序存在瑕疵。综上所述，两被告作出的涉及本案的具体行政行为均存在程序违法。2、在实体处理方面。2017年9月，原告龚莫英和另一案原告刘小琳、案外人杨华桂、谢玲、彭军等人到北京上访，街道办事处随即派工作人员接访，原告龚莫英未回，在北京滞留二十余天，后由武陵区政府领导接访才返回常德。两次接访过程中，原告龚莫英等信访人中均有人提出上访往返费用的问题，接访干部承诺解决，后原告在街道办事处领取了4000元费用。信访是公民反映诉求的途径之一，但由此产生的费用理应由信访人自行承担，原告龚莫英虽未直接索取上访费用，但实际以此作为同意返回常德的条件，客观上符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第三项规定的情形。被告在查清基本案件事实的基础上，在法定量罚幅度内对原告龚莫英依法作出拘留十日的行政处罚决定。被告市公安局办理行政复议案件时，经过书面审查，认为被告武陵分局作出的行政处罚决定正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出维持被告武陵分局的行政处罚决定的行政复议决定。被告武陵分局作出的行政处罚决定和被告市公安局作出的行政复议决定在实体处理上并无不当。另外，关于原告要求被告赔偿被非法限制人身自由的赔偿金、住院医疗费、护理费、精神损害抚慰金29227.92元的诉讼请求，本院认为：本案中，因原告存在治安违法行为，被告武陵分局依法作出行政处罚决定，实体处理并无不当，且未损害原告的合法权益，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第四条规定的赔偿范围，故本院对原告的赔偿请求不予支持。综上所述，被告武陵分局作出的武公(白)决字[2017]第5013号行政处罚决定和被告市公安局作出的常公复决字[2018]第1号行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，实体处理恰当，虽然两被告分别在复核程序、法条引用、送达程序上存在瑕疵，但因上述程序瑕疵对原告权利不产生实际影响，依法可确认违法但不予撤销。原告龚莫英存在治安违法行为，被告武陵分局依法对其作出行政处罚，未损害其合法权益，故对原告龚莫英要求被告赔偿被非法限制人身自由的赔偿金、住院医疗费、护理费、精神损害抚慰金、公开赔礼道歉恢复原告名誉的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告常德市公安局武陵分局作出的武公(白)决字[2017]第5013号行政处罚决定违法；二、确认被告常德市公安局作出的常公复决字[2018]第1号行政复议决定违法；三、驳回原告龚莫英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告常德市公安局武陵分局承担。 龚莫英上诉称，(一)公安机关以索取上访费认定为寻衅滋事行为没有事实依据，适用治安管理处罚法第二十六条第三项规定属于适用法律不当；(二)原判认定处罚决定书向原告进行了送达没有事实依据，签名不等于已经送达。(三)不存在违反治安管理的行为，由此受到的损害应予赔偿。 武陵分局及市公安局未提交答辩意见。 当事人提交的证据材料，一审进行了举证、质证，且已随案移交。经审查，原判认定的事实清楚，采信证据充分，本院予以认定。 本院认为：(一)公安机关认定龚莫英违法的事实清楚，证据充分，处罚决定适用法律正确。根据查明的事实，龚莫英因拆迁补偿问题与数人多次越级进京上访，国庆期间上访时间特殊，上访地点在北京重要国家机关，经劝阻不自愿返回而是由当地政府派员接回，索要上访费用，经过处罚后仍不予改正，主观上存在错误，行为具有一定社会危害性。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：结伙斗殴的；追逐、拦截他人的；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；其他寻衅滋事行为。武陵公安分局认定龚莫英具有寻衅滋事行为，适用该条规定进行处罚，并无不当。 (二)处罚程序轻微违法，但处罚决定不应予以撤销。武陵分局依法受理案件后，对龚莫英进行传唤和询问，履行了行政处罚告知程序，作出行政处罚决定，并依法向龚莫英进行送达。但在作出处罚前对龚莫英提出的陈述和申辩未进行复核，亦未正式给予答复，程序上存在瑕疵。武陵分局作出的行政处罚决定书中引用的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条，但该法条规定了四种不同行为，被告在引用法条时未予明确具体的条款，属于适用法律错误。市公安局在向龚莫英邮寄送达复议决定书时，对是否由龚莫英本人签收未进行查证，亦未提供证据予以佐证，送达程序存在瑕疵。综上所述，两被告作出的涉及本案的行政行为存在程序轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款(二)的规定，行政行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。原判确认武陵分局作出的武公(白)决字[2017]第5013号行政处罚决定违法，处理正确。 (三)赔偿问题。本案中，武陵分局依法作出行政处罚决定的行为，虽程序存在轻微违法，但实体处理并无不当，龚莫英要求赔偿的请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第四条规定的赔偿范围。另根据查明的事实，武陵分局未对龚莫英执行拘留，也无其他危害行为，龚莫英所犯疾病与公安机关的行为无直接因果关系，其要求赔偿亦缺乏事实和法律依据。原判驳回龚莫英的赔偿请求，处理正确，本院应予维持。 综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。龚莫英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人龚莫英承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇一九年十一月二十二日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 谢 毅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款(一)人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；