海南省第二中级人民法院行政裁定书（2019）琼97行终193号上诉人（原审原告）儋州市海头镇那历村民委员会那历村民小组，住所地儋州市海头镇那历村民委员会那历村。负责人王寿强，该村民小组组长。委托诉讼代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。委托诉讼代理人符开良，海南法立信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）儋州市自然资源和规划局，住所地儋州市那大镇中兴大道自然资源和规划局大楼。法定代表人孟维华，该局局长。委托诉讼代理人吴俊杰，该局法规科工作人员。委托诉讼代理人董婷，海南为先律师事务所律师。原审第三人儋州市海头镇新市社区居民委员会老市居民小组，住所地儋州市海头镇新市社区居民委员会老市居民小组。负责人谭喜云，该居民小组组长。委托诉讼代理人刘忠维，海南林源律师事务所律师。上诉人儋州市海头镇那历村民委员会那历村民小组(下称那历村民小组)因与被上诉人儋州市自然资源和规划局（下称儋州市资规局）及原审第三人儋州市海头镇新市社区居民委员会老市居民小组（下称老市居民小组）土地行政登记纠纷一案，不服儋州市人民法院（2019）琼9003行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。被诉行政行为：2005年1月6日，儋州市人民政府（下称儋州市政府）给老市居民小组颁发儋集有（海头）第13418号《集体土地所有证》（下称第13418号《集体土地所有证》），记载：土地所有权人为老市居民小组，社区居委会老市××组，地号为460003114053，图号为G040011，土地总面积16.642公顷，其中农用地16.642公顷。一审法院查明，2004年12月26日，老市居民小组向儋州市政府提出《土地确权登记发证申请书》，申请内容：坐落在那海公路（北侧）的土地是解放后人民政府划拨给老市居民小组的，四至为东至那历村、万头村、盐丁村，南至那海公路，西至珠碧江，北至老市红坎村地，面积为166420.6平方米（249.631亩），申请进行土地登记。2004年12月28日，海头镇人民政府作出《关于土地权属来源证明书》，证明涉案土地来源是解放后人民政府划拨给老市居民小组的，该经济合作社一直经营、管理、使用至今。儋州市资规局根据老市居民小组申请，进行了现场勘测，作出《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L249、L250、L251、L233、L211），该核定书有相邻各经济合作社代表人签字盖章，并于2004年11月18日作出《农村地籍调查表》及《海头镇老市居民小组宗地图》，确定涉案土地的界线范围。在土地登记发证之前，2004年12月15日，儋州市资规局对土地登记进行公告，公告期内无人提出异议。经儋州市资规局和儋州市政府审核同意，认为该宗地属集体农用地，土地权属来源合法，四至界线清楚，无争议，面积准确，准予登记。2005年1月6日，儋州市政府颁发给老市居民小组第13418号《集体土地所有证》，记载土地所有权人为老市居民小组，社区居委会老市××组，地号为460003114053，图号为G040011，土地总面积为16.642公顷，其中农用地为16.642公顷。那历村民小组不服该颁证行为，向一审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销第13418号《集体土地所有证》；2.本案诉讼费由儋州市资规局承担。另查，1998年12月20日，儋州市政府给那历村民小组村民梁辉美、郑二真等颁发《农村集体土地承包经营权证》，其中红坎地面积1.5亩，四至为东至老市井，西至岭，南至公路，北至岭。2005年9月30日，儋州市政府给梁辉美颁发儋州市（县）农地承包权（海头）第0110065号《农村土地承包经营权证》，土地面积24.8亩，承包地块总数16块，其中红坎地面积1.5亩，四至为东至老市井，西至岭，南至公路，北至岭。2018年，儋州市政府给梁保富颁发海南省儋州市农地承包权（2018）第151161号《农村土地承包经营权证》，土地面积55.19亩，承包地块总数19块，其中猪场地面积6.1亩，四至为东至集体地，西至集体地，南至道路，北至集体地；儋州市政府给郑二真颁发海南省儋州市农地承包权（2018）第151326号《农村土地承包经营权证》，土地面积61.62亩。再查，那历村民小组对其集体所有土地未办理土地登记。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在本案中，那历村民小组作为儋州市政府颁发的第**《集体土地所有证》项下土地的相邻人，认为颁证行政行为侵害其合法权益，属于与行政行为有利害关系的其他组织，可以提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。同时原告是以那历村民小组名义起诉，应视为村民集体的意思表示。因此，儋州市资规局及老市居民小组提出那历村民小组主体资格不当，一审法院不予支持。儋州市资规局及老市居民小组主张那历村民小组起诉超过法定起诉期限，应当提供证据。从本案庭审过程来看，无证据证明那历村民小组起诉超过法定起诉期限，故对儋州市资规局及老市居民小组的该项主张，一审法院不予采纳。《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。在本案中，2004年12月26日，老市居民小组向儋州市政府提交《土地确权登记发证申请书》，海头镇人民政府出具《关于土地权属来源证明书》，确认位于那海公路（北侧）的249.631亩集体土地为解放后人民政府划拨给老市居民小组的。之后，儋州市资规局对涉案土地开展了地籍调查并制作《地籍调查表》、《宗地图》、《土地权属界线核定书》（界线临时编号：L249、L250、L251、L233、L211），而且相邻权利人在界线核定书盖章确认了涉案地块的四至范围。经儋州市资规局对涉案土地登记进行公告，公告期内无人提出异议。2005年1月6日，儋州市政府向老市居民小组颁发第13418号《集体土地所有证》。鉴此，儋州市政府颁发第13418号《集体土地所有证》的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，不应撤销该颁证行政行为。那历村民小组提出撤销涉案颁证行政行为，没有事实根据和法律依据，理由不能成立，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回那历村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由那历村民小组负担。上诉人那历村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应当撤销。一、诉争的“红泥坎地”约20亩土地属耕地，自解放以来“红泥坎地”一直是由上诉人集体生产耕作，农村土地施行家庭联产承包到户后，村集体把“红泥坎地”部分土地承包给了梁辉美、郑二真等家庭，1998年12月20日，儋州市政府给上诉人村民梁辉美、郑二真等颁发《农村土地承包经营权证》，2018年儋州市政府又向梁保富家庭颁发海南省儋州市农地承包权（2018）第151161号《农村土地承包经营权证》、向郑二真家庭颁发海南省儋州市农地承包权（2018）第151326号《农村土地承包经营权证》。根据土地使用的历史和现状，“红泥坎地”一直属于上诉人的耕地。老市居民小组自解放以来就是非农户籍，没有成员从事农业生产，没有占有使用“红泥坎地”耕作的事实。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。一审没有查明上诉人已办承包经营权证的“红泥坎地”与给老市居民小组颁发的第13418号《集体土地所有证》冲突的事实，属于事实不清。二、被上诉人给老市居民小组颁发的第13418号《集体土地所有证》权属来源不明，颁证没有指界、公示公告，颁证程序违法。被上诉人给老市居民小组颁发的第13418号《集体土地所有证》的土地权属来源仅有海头镇人民政府出具的一份证明，没有提供其他可以证明土地权属来源合法的材料，没有对土地的界线进行现场指界。颁发该证的《土地权属界线核定书》（L211）中那历村、万头村、盐丁村上的印章，是上诉人的村小组长被镇政府以调查土地争议为由要求在材料上盖章才加盖的章，不是上诉人对界线的确认，该《土地权属界线核定书》（L211）当事人都表示没有任何一方参加现场指界。在为老市居民小组颁发的第13418号《集体土地所有证》暴露后，当事人红坎村民小组已经对该颁证行为提出诉讼，因此可以断定该证的颁发系老市居民小组通过违法手段取得的。原审法院对于被上诉人的颁证程序未依法进行调查，认定事实错误。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销，请求：撤销儋州市人民法院（2019）琼9003行初45号行政判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求即撤销儋州市政府给原审第三人颁发的第13418号《集体土地所有证》。被上诉人儋州市资规局答辩称：一、被诉颁证行为四至界限和权属清晰，且颁证程序合法，上诉人的上诉请求不能成立。2004年12月26日，老市居民小组向儋州市政府申请对249.631亩集体土地确权发证。海头镇人民政府出具《关于土地权属来源证明书》，确认位于那海公路（北侧）的249.631亩，集体土地为海头镇新市居委会老市村小组集体所有。该经济合作社从人民公社成立后一直经营管理使用至今。儋州市国土环境资源局对涉案土地开展了地籍调查并制作《地籍调查表》、《宗地图》、《土地权属界线核定书》，相邻权利人在界线核定书盖章确认了涉案地块的四至范围，经儋州市国土环境资源局审核以及儋州市政府确认，原审第三人申请登记的土地权属来源合法、四至清楚、面积准确、无争议，于2005年1月6日向原审第三人颁发了第13418号《集体土地所有证》，上述颁证行为认定事实清楚，程序合法。上诉人有关被上诉人未对土地界限进行现场指界的主张没有任何事实和法律依据。按照《土地登记规则》第六条的规定，土地登记应当进行地籍调查。被上诉人在一审中已经提交进行地籍调查的相关证据，即农村地籍调查表和土地权属界线核定书等。其中编号L211《土地权属界线核定书》所载明的地界是老市居民小组与那历村、万头村、盐丁村经济合作社的权属界线。上诉人时任法定代表人羊健才已在该核定书上签字盖公章，应当视为上诉人对该权属界线核定无异议。二、上诉人在原审中提交的梁辉美、郑二真《农村土地承包经营权证》与本案无关，不能证明该承包经营权证项下的土地被划入第13418号《集体土地所有证》中。梁辉美1998年《农村集体土地承包经营权证》记载的红坎地面积为1.5亩，根据该土地承包经营权证所载明的四至是东至老市井、西至岭、南至公路、北至岭，无法判断该红坎地的位置以及是否被划入涉案集体土地使用权证范围内，而且上诉人也未进行套图比对，因此应当承担举证不能的不利后果。另外，无论是梁辉美还是梁保富、郑二真的《农村土地承包经营权证》，取得土地承包经营权证的时间均发生在涉案集体土地所有证颁发后，不能以此主张涉案集体土地所有证侵犯其已经合法取得的承包经营权，且上诉人也未对三份承包经营权证与涉案集体土地所有证进行套图比对，也不能证明承包经营权证与集体土地所有证的地界范围存在重叠。因此，上诉人有关其村民的承包地被划入涉案集体土地所有证的上诉理由没有任何事实和法律依据。综上，请求人民法院驳回上诉，维持原判。原审第三人老市居民小组述称，其陈述意见与被上诉人答辩意见一致。本院认为，原审判决未查清那历村民小组与老市居民小组争议的土地位置、面积、现状、权属来源、历史延续、土地承包经营权情况，以及上述情况与被诉颁证行为的关联性，可能影响到对本案被诉行政行为的合法性审查。因此，原审判决认定的基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销儋州市人民法院（2019）琼9003行初45号行政判决；二、发回儋州市人民法院重审。二审案件受理费50元，退还上诉人儋州市海头镇那历村民委员会那历村民小组。审 判 长 吴万贤审 判 员 张成信审 判 员 孔凡勇 二○一九年十一月二十一日法官助理 李 治书 记 员 羊家莹附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。（共印23份）