云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云33行终6号 上诉人（原审原告）陈付美，女。 委托代理人玖三益（系陈付美丈夫），男。 委托代理人尹宗浩，男。 被上诉人（原审被告）：福贡县匹河怒族乡人民政府。 委托代理人朱树华，云南石月亮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福贡县人民政府。 委托代理人祝元花，云南奉民律师事务所律师。 原审第三人阿某，女。 原审第三人陆志林，男。 原审第三人陆志成，男。 原审第三人陆志远，男。 原审第三人陆某，男。 原审第三人陆某的法定代理人阿某，女。 以上五原审第三人共同委托代理人李学先，男。 上诉人陈付美因与被上诉人福贡县匹河怒族乡人民政府（以下简称匹河乡政府）、福贡县人民政府（以下简称福贡县政府）、原审第三人阿某、陆志林、陆志成、陆志远、陆某土地行政裁决一案，不服福贡县人民法院（2019）云3323行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭进行了审理。上诉人陈付美及其委托代理人玖三益、尹宗浩，被上诉人匹河乡政府副乡长和建山及委托代理人朱树华，原审第三人陆志林及委托代理人李学先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1980年第一轮土地承包时，拉架一户作为老姆登村委会红旗一组经济集体组织的成员，取得农村土地承包经营权，当时户内成员有拉架、拉架的母亲亚买、拉架的妻子亚甲、拉架的儿子陆金山、拉架的二女儿才付妞、拉架的小女儿陈付美。经小组发包，拉架一户取得5块水田、2块旱地。拉架的二女儿才付妞外嫁后在丈夫家取得农村土地承包经营权，拉架的小女儿陈付美1985年出嫁随丈夫生活，1997年转为非农业人口，并将户口从老姆登村委会红旗**转到其丈夫单位泸水市大兴地乡邮电所，2002年2月5日，陈付美又将户口迁回老姆登村委会红旗**，于2004年开始享受城镇低保。1999年第二轮土地延包时，福贡县委、政府印发了福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》文件，老姆登村委会红旗一组根据文件要求对拉架户的户主及内部成员的变动做了变更登记，取消了成员才付妞、原告陈付美及已故成员亚买的承包经营权，并于1999年9月30日与户主拉架签订了农村土地承包合同书，新增了户内成员陆金山的妻子阿某及3个儿子陆志林、陆志成、陆志远。2007年9月20日，经陆金山申请领取了新的农村土地承包证书，证书编号为农地承包权证（2007）第31号，户主变更为陆金山，新增了户内成员陆某。陈付美返回老姆登村委会红旗一组后，陆金山将承包地中的约0.275亩承包水田交由陈付美建房居住，同时将约0.275亩的老宅基地借给陈付美使用，陆金山与陈付美因此发生土地承包经营权纠纷，经怒江州中级人民法院调解，双方达成调解协议，陈付美不服调解协议，向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2016年8月29日作出驳回陈付美再审申请的民事裁定。陈付美于2017年3月31日向匹河乡政府呈报了《土地承包合同书和土地承包经营权证及相关登记簿错误记载变更申请书》，2018年4月10日又呈报了《对原呈报申请书提出的请求事项的重新表述和对事实及理由的补充和概括》，请求：⒈将福贡县编号为010405112土地承包合同书及相关登记簿中‘延包方延包时人口’栏中的7人变更为4人；⒉将福贡县农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权》及相关登记簿中承包方土地承包经营权共有人情况栏中的阿某、陆志林、陆志成、陆志远、陆某五人变更注销（同时保留原有的父亲拉架、母亲亚甲和哥哥陆金山）；3.将陈付美变更补登为该户的土地承包经营权共有人。匹河乡政府于2018年8月7日作出匹行处〔2018〕1号行政处理决定。处理决定具体内容为：一、陈付美将“福贡县编号为010405112土地承包合同书及相关登记簿中‘延包方延包时人口’栏中的7人变更为4人”的申请依法不予变更；二、陈付美将“福贡县农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权》及相关登记簿中”承包方土地承包经营权共有人情况“栏中的阿某、陆志林、陆志成、陆志远、陆某五人变更注销（同时保留原有的父亲拉架、母亲亚甲和哥哥陆金山）”的申请依法不予变更；三、陈付美“将陈付美变更补登为该户的土地承包经营权共有人”的申请事项依法不予变更。陈付美不服该处理决定，向福贡县政府申请复议，福贡县政府于2018年12月12日作出福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定。认为匹河乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定。陈付美于2019年1月7日向一审法院提起行政诉讼，诉求：1.判决撤销匹行处〔2018〕1号行政处理决定和福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定；2.判决确认陈付美对第一轮承包土地有继续参与延期承包的权利，并补签分户的土地承包合同书，核发《土地承包经营权证》；3.判决确认5名第三人均未参与第一轮的土地承包，即未取得原承包户承包土地的延包权（5名第三人仅获得陆金山一户中的土地承包经营权）；4.判决确认1999年9月30日换发的第010405112号土地承包合同书和2007年9月20日填发的农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权证》及相关登记内容有错误和违法性；5.判决确认福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》属于不合法的规范性文件。 一审认为，陈付美原属拉架一户户内成员，并基于此取得农村土地承包经营权。陈付美于1997年转为非农业人口，并将户口从老姆登村委会红旗**转到其丈夫单位泸水市大兴地乡邮电所，陈付美不再是拉架一户户内成员。在第二轮土地延包中，根据福贡县委、政府印发的福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》规定，原来承包了土地的人员，无论是全家或部分，凡转为非农业户口的，要按政策规定由合作社如数收回承包地。老姆登村委会红旗一组据此收回陈付美的农村土地承包经营权，并将承包地发包给户内成员为拉架、亚甲、陆金山、第三人阿某、陆志林、陆志成、陆志远的一户，福贡县政府依法登记造册，并由福贡县政府颁发《农村土地承包经营权证》。综上，陈付美已不具备老姆登村委会红旗一组集体经济组织成员身份，无权取得老姆登村委会红旗一组的农村土地承包经营权，故其提出判决确认陈付美对第一轮承包土地有继续参与延期承包的权利，并补签分户的土地承包合同书，核发《土地承包经营权证》及判决确认1999年9月30日换发的第010405112号土地承包合同书和2007年9月20日填发的农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权证》及相关登记内容有错误和违法性的主张，一审法院不予支持。第三人阿某通过合法的婚姻关系以“加入取得”的方式获得了老姆登村委会红旗一组的集体经济组织成员资格，其生育的第三人陆志林、陆志成、陆志远、陆某基于自然出生取得了××红旗××组的集体经济组织成员资格，有权取得户内农村土地承包经营权，故陈付美提出确认5名第三人未取得原承包户承包土地的延包权的主张，一审法院亦不予支持。在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以前，农村土地承包经营权以政策来规范，福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》文件实施在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之前，且该文件属于党政机关的政策指导性文件，不属于“行政机关规范性文件”的范畴，故陈付美提出确认福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》属于不合法的规范性文件的主张，一审法院不予支持。匹河乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定和福贡县政府作出的福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈付美的诉讼请求。案件受理费100.00元，由陈付美负担。 一审判决后，陈付美不服，向本院提起上诉，请求：1.判决撤销福贡县人民法院（2019）云3323行初1号行政判决； 2.请求判决将匹行处〔2018〕1号行政处理决定和福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定撤销；3.请求判决确认上诉人对第一轮承包的土地有延续延包的权利；4.请求判决确认本案5名第三人均未参与拉架为户主的第一轮土地的承包，因而也无权对第一轮承包土地延包（他们只在大家庭分家后的陆金山一户中获得经营权）；5.请求判决确认1999年9月30日换发的第010405112号土地承包合同书和2007年9月20日填发的农业承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权证》及相关登记内容错误和登记违法；6.判决确认福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》属于不合法的规范性文件，也不具有任何政策指导性文件的合法性。事实和理由：一、认定事实错误，缺乏合法证据证实。上诉人1985年底至1989年底生活在原碧江县古登邮电所，1990年至1992年生活在泸水县称杆邮电所，1993年至2002年2月初才生活在泸水县大兴地乡邮电所。土地的合法承包人的承包或延包资格，不因其户口居住地或农转非的变化而丧失，发包方红旗一组从未将上诉人参与大家庭第一轮承包的土地收回集体。福发（1999）13号文件属于规范性文件的理由是，它有制定机关及统一的文号、制定的时间，其内容有普遍的约束力等。但这个文件是属于不合性的，其内容与法律、法规、规章相抵触，未经任何领导人签发，文件未经盖公章，未依规向上级党委和政府备案。二、适用依据错误。一审判决认定上诉人丧失了对第二轮承包土地的延包资格，依据的仅是上述福发（1999）13号不合法的规范性文件。一审认为福发（1999）13号文件实施在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之前，那么是否是第二轮土地延包工作没有其他有效的文件可循。但事实是在福发（1999）13号文件出台前，已有以下几个重要文件，国务院中发（1993）11号《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。上诉人在一审开庭审理时提出本案适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，但一审法院未据此做出判决。三、审理程序违法。一审开庭审理过程中，主审法官通过诉讼拟定了本案争议的八个焦点，但在判决书中未逐一评判。一审判决未对福贡县人民政府在行政复议过程中未根据有关规定和上诉人的诉求举行听证的违法行为进行评判。综上所述，请二审法院支持上诉人的上诉请求。 匹河乡政府辩称，一、1983年施行农村家庭联产承包责任制时，陈付美是以其父亲拉架户为户主的家庭成员，享有农村土地承包权。二、根据《立法法》第93条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。在1999年《农村土地承包法》还未颁布实施，对农村土地承包经营权进行第二轮延包的依据就是只有文件。虽然新的《行政诉讼法》规定了对规范性文件的合法性进行审查的制度，但是该文件发布在法律颁布之前，因法不溯及既往而具有不可诉性，福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》合法有效。三、1997年陈付美转为非农业户口，将自己的户口转至泸水县大兴地乡邮电所，且现在还享受城镇低保政策。1999年福贡县匹河乡老姆登村委会对农村土地进行第二轮承包，由于当时没有相应的法律、法规作为第二轮土地承包的依据，因此福贡县委、政府出台了福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》，根据该文件规定老姆登村委会收回陈付美的承包地进行重新发包的行为并无不当。陈付美也因为该文件的规定丧失了农村土地承包权。四、因陈付美已经转为城镇户口，并已享受城镇低保，现在虽然已经回到老姆登村委会红旗一组居住，但是已经不是老姆登村委会红旗组适格的农村土地承包人。所以陈付美无权再要求取得或者恢复取得农村土地承包权，同样陈付美也对于五位第三人是否享有农村土地承包权无权进行干涉。综上所述，匹河乡政府根据陈付美2017年3月31日提交的《土地承包合同书和土地承包经营权证及相关登记簿错误记载变更申请书》作出的匹政行处〔2018〕第1号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规、规章正确，恳请人民法院依法驳回陈付美的上诉请求，维持原判。 福贡县政府辩称，一审认定事实清楚，复议机关复议程序合法、适用法律正确。首先，就福贡县委、政府印发了福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》文件的性质，该文件系党政机关的政策指导文件，不属于行政机关规范性文件的范畴。党政机关的指导性文件不是按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案方法》进行制定和备案，并且该文件不存在制定和备案的违法违规问题。另外，在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以前，农村土地承包经营权以政策来规范，福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》文件实施在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以前，根据我国法不溯及既往的原则，福贡县政府作出的行政复议决定的内容是合法的。其次，关于陈付美提出的福贡县政府程序违法的观点不予认可，本案事实清楚、证据充分，不属于重大、复杂的疑难案件，不符合《行政复议法实施条例》第三十三条的规定的情形，且根据本条规定即便对于重大、复杂的案件，行政复议机构也是认为有必要时可以选择听证的方式处理，而非必须，故福贡县政府在行政复议中不存在程序违法问题。综上，一审法院审理案件事实清楚，且两级行政机关在作出行政处理决定及行政复议决定时证据充分、程序合法，适用法律正确，一审判决是公正的，请求二审人民法院依法驳回陈付美的全部上诉请求，维持原判。 本案二审审理期间，双方当事人未提交新证据。 二审庭审中，上诉人对一审查明的“1997年转为非农业人口”有异议，认为1998年底才转为非农业人口，但二审审理中因上诉人未向本庭提交转为农业人口具体时间的证据，本院对其观点不予采纳。被上诉人与原审第三人对一审认定事实无异议。经本院二审审理对一审法院认定的事实予以确认。 经过双方当事人的诉辩主张，本案归纳二审的争议焦点：匹河乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定、福贡县政府作出的福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。陆金山一户家庭成员阿某、陆志林、陆志成、陆志远、陆某属于福贡县匹河怒族乡老姆登村红旗一组集体经济组织的成员，具有承包该集体发包土地的资格。经福贡县政府对其一户承包资格进行审核批准后登记造册确认土地承包经营权，向原审第三人阿某一户户主陆金山颁发了农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权证》。福贡县政府颁证行为合法，陈付美提出将福贡县农地承包权证（2007）第31号《农村土地承包经营权证》及相关登记簿中承包方土地承包经营权共有人情况栏中的阿某、陆志林、陆志成、陆志远、陆某五人变更注销，同时保留原有的父亲拉架、母亲亚甲和哥哥陆金山的申请无事实和法律依据。故，匹河乡政府根据以上事实作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定第一项、第二项并无不当。根据福发（1999）13号《关于开展第二轮土地延包工作有关问题的通知》第四部分第（一）款第1项规定，原来承包了土地的人员，无论是全家或部分，凡转为非农业户口的，要按政策规定由合作社如数收回承包地。上诉人陈付美本于1997年转为非农业人口，身份已转变为城镇户籍。陈付美于第二轮土地延包期间转为非农业人口，其承包地被老姆登村红旗一组收回并不违反相关政策的规定。现陈付美虽于2002年2月将户籍又迁入匹河怒族乡老姆登村，并享受城镇低保待遇，但不能改变目前其为非农业户口的事实，且不再是老姆登村红旗一组集体经济组织的成员。匹河乡政府根据相关政策作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定第三项并无不当。匹河乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。福贡县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定采取书面审查方式不违反法律规定。福贡县政府作出的福政行复处字〔2018〕第4号行政复议决定，维持匹河乡政府作出的匹行处〔2018〕1号行政处理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，有事实和法律、法规依据，实体处理合理，一审法院予以支持正确。上诉人陈付美提出的附带审查规范性文件的请求因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的审查范围，本院对诉讼请求中第6项请求不予支持。 另，本院二审审理的范围为一审中上诉人的诉讼请求范围，上诉人陈付美提出的诉讼请求中3、4、5项请求已包含在匹行处〔2018〕1号行政处理决定中，本院二审不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人陈付美的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人陈付美负担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长  周银泉 审判员  李筱槲 审判员  和志萍 二〇一九年十一月十九日 书记员  李 茹 杨洛竹晨