海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼96行终168号 上诉人（原审原告）莫壮学，男，1949年1月26日出生，汉族，现住广东省广州市天河区。 被上诉人（原审被告）琼海市博鳌镇人民政府。住所地：海南省琼海市博鳌镇海滨街。 法定代表人王维浩，镇长。 委托代理人王新宇，琼海市博鳌镇人民政府工作人员。 委托代理人侯有利，海南法立信(琼海)律师事务所律师。 上诉人莫壮学因与被上诉人琼海市博鳌镇人民政府（以下简称博鳌镇政府）不履行法定职责纠纷一案，不服琼海市人民法院（以下简称琼海市法院）于2019年6月19日作出的（2019）琼9002行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审裁定查明，莫壮学系广东省农业厅退休干部(2000年8月办理退休手续)，原籍(祖籍)琼海市博鳌镇莫村村委会第三村民小组（以下简称第三村小组）。根据莫壮学自称“其2001年申请在原籍建房，申请使用位于第三村小组的宅基地（以下简称涉案宅基地），四至为东边与莫忠兴家承包地边路交界，南边与李学英家后小道交界，西边与莫坚家旁入村路交界，北边与村水泥公路交界。莫壮学的申请已经时任第三村小组长冯经英和莫村村委会党支部书记莫忠兴同意，并将相关申请材料向博鳌镇政府提交。”2001年8月31日，莫壮学向原琼海市朝阳乡村镇建设管理所交纳土地管理费165元、向当地国税部门缴纳了165平方米耕地占用税330元、向当地地税部门缴纳了建筑安装营业税和所得税等税款552元。此后莫壮学因种种原因没有在该地上建房。2011年间，第三村小组村民冯某1及其丈夫冯某2(在外地工作，户籍已迁出该村)未经依法批准先行在莫壮学申请的宅基地即涉案宅基地上建筑墙基，引发纠纷。莫壮学向琼海市法院塔洋人民法庭提起民事诉讼，诉请判令冯某2停止侵权。法庭经审查认为纠纷双方均未依法取得宅基地使用权，经释明，建议莫壮学先向政府部门申请解决土地使用权问题，莫壮学撤回了起诉。莫壮学分别于2012年7月3日、11月2日向博鳌镇政府提交申请，要求博鳌镇政府对涉案宅基地的使用权进行裁决。2013年1月30日，博鳌镇政府向莫壮学作出《关于莫壮学、冯某2户宅基地使用权纠纷的调查处理意见》。此文认定的事实如下：冯某2只是向村小组及村民委员会申请使用该宗宅基地，未就该宗宅基地使用权向相关政府部门逐级申请并获得审批。莫壮学所能提供的凭证有：2001年8月31日缴交的耕地占用税完税证、建筑安装税完税证以及朝阳乡村镇建设所缴交的土地管理费收据，此外还有经手人梁海彬的书面凭证，莫壮学没有县级以上人民政府的审批凭证。莫壮学曾于2001年向原朝阳乡政府申请宅基地使用权获得批准，但其自2001年至2011年十年间因个人原因闲置其申请的宅基地。关于该宅基地使用权问题，博鳌镇政府拟处理意见：不给予冯某2、冯某1户确定该宗宅基地使用权，冯某2、冯某1户如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用。不给予莫壮学确认该宗宅基地使用权。博鳌镇政府于2013年2月4日将以上处理意见提请原琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局，现已更名为琼海市自然资源和规划局）审核。该局经审核研究，于2013年3月6日向博鳌镇政府作出海土环资回报〔2013〕14号《关于答复的函》，函复内容如下：依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，由于莫壮学和冯某1均未能提供经乡(镇)人民政府审核，以及由县级人民政府批准的用地审批手续，因此，我局认为莫壮学和冯某1双方至今均未依法取得上述农村村民住宅用地的使用权，该地使用过程中的纠纷均没有合法的权属依据。二、国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六款要求“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报市(县)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”依照上述规定，我局认为莫壮学或冯某1如要使用宅基地建房，应当先按照用地审批程序，履行用地审批手续后，才能取得合法的农村宅基地使用权；如未经批准擅自非法使用土地建房，土地行政主管部门可依法责令其停止违法用地行为。三、国办法〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条第三款规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或‘小产权房’。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治县、直辖市规定的标准。”《海南经济特区土地管理条例》第三十二条规定“农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米，具体标准由市、县、自治县人民政府规定，报省人民政府批准后执行。”根据上述规定，我局认为申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。因此，申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后才逐级进行用地审批。2013年3月13日，博鳌镇政府向莫壮学作出《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》，处理意见如下：一、莫壮学和冯某1双方至今均未依法取得该宗宅基地的使用权，该宗宅基地使用过程中的纠纷双方均没有合法的权属依据；二、莫壮学或冯某1如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；三、申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后逐级进行用地审批。博鳌镇政府于2013年4月11日将上述文件即《关于莫壮学、冯某2户宅基地使用权纠纷的调查处理意见》、《关于提请审核琼海市博鳌镇人民政府对莫壮学和冯某1宅基地纠纷调查处理意见的函》、琼海市国土局作出的《关于答复的函》、《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》等向莫壮学送达。莫壮学在博鳌镇政府对其申请进行调查处理期间即2013年3月4日向琼海市法院提起行政诉讼，诉请判令博鳌镇政府对莫壮学及冯某2、冯某1宅基地纠纷作出明确处理和正式的书面答复。博鳌镇政府在琼海市法院受理该案后已就莫壮学诉请的问题作出书面答复并于2013年4月11日送达给莫壮学，莫壮学于2013年4月12日向琼海市法院提交撤诉申请，琼海市法院裁定准予莫壮学撤诉。2013年4月16日，莫壮学再次向琼海市法院提起行政诉讼，诉请判令博鳌镇政府依法履行法定职责，对莫壮学申请宅基地履行审批手续。经法院释明后莫壮学申请撤诉，琼海市法院依法裁定准许其撤诉。2019年2月25日，莫壮学再次以前述诉称理由向琼海市法院起诉，请求判决博鳌镇政府对第三村小组莫壮学与冯某2争议宅基地的归属作出裁决。 一审裁定认为，莫壮学三次向琼海市法院提起行政诉讼，其诉求归根结底都是请求博鳌镇政府将位于第三村小组的一块与案外人冯某2、冯某1(夫妇)争议的宅基地的使用权确认给莫壮学。对莫壮学诉求问题，博鳌镇政府已经作出《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》，明确答复：一、莫壮学和冯某1双方至今均未依法取得该宗宅基地的使用权，该宗宅基地使用过程中的纠纷双方均没有合法的权属依据；二、莫壮学或冯某1如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；三、申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后逐级进行用地审批。可见，博鳌镇政府对莫壮学的申请已经作出答复，履行了法定职责。莫壮学于2019年2月25日提起本案诉讼之前，已经就相同的诉求分别于2013年3月4日、2013年4月16日提起诉讼，且都先后撤回起诉，现又再以同一事实和理由重新起诉，属于无理缠讼。已经立案的依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(七)项的规定，裁定驳回莫壮学的起诉。免收案件受理费50元。 上诉人莫壮学上诉称，一审裁定严重不当，与事实不相符。上诉人要求博鳌镇政府履行法定职责，作出裁决，依法有据。上诉人向生产队申请宅基地，村民无异议后，经大队批准，送乡政府批准，由国土所派员到现场来丈量安排，完税并交付所应交费用，补偿青苗等，因此，上诉人合法拥有该宅基地的事实清楚。一审裁定认为上诉人不合法拥有涉案土地没有事实根据。由于博鳌镇政府没有按规定向琼海市政府报告和要求琼海市政府办理宅基地的手续，故上诉人只能等待，致使十年不能建房，这是政府部门的失职所致，不应由上诉人来承担责任。一审裁定认为上诉人应依程序申请宅基地，但博鳌镇国土部门已接受上诉人的申请，并已给上诉人安排宅基地，上诉人再申请宅基地就是违法了。在上诉人取得涉案宅基地之前，冯某2已取得了另外一块离涉案宅基地不远的宅基地，该宅基地现在还控制在冯某2手中，但博鳌镇政府却隐瞒该事实，任其占有上诉人的宅基地。2012年冯某2夫妇强占上诉人的宅基地时，上诉人向博鳌镇国土所报告，请求制止。博鳌镇国土所无视原朝阳国土所(当时朝阳与博鳌已合并)已安排该宅基地给上诉人的事实，不按农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核后，报县(市)审批的规定，向琼海市人民政府报批手续，上诉人多次要求办理得不到认可，于是上诉人把博鳌镇政府诉至法院。后法院认为冯某2强占上诉人的宅基地是民事案件，于是上诉人撤诉，向琼海市法院塔洋法庭起诉冯某2。塔洋法庭认为上诉人的要求没有经过博鳌镇政府的裁决，法院直接裁判会被认定程序违法，遂要求上诉人撤诉。由于博鳌镇政府对上诉人的多次请求裁决置之不理，于是上诉人将博鳌镇政府告上法庭。上诉人于2012年7月3日和2012年11月2日两次要求博鳌镇政府作出裁决，博鳌镇政府至今未有裁决。上诉人曾找博鳌镇政府领导反映问题，博鳌镇政府领导要求上诉人等待协商，因此不能认定上诉人的起诉已超过起诉期限。冯某2强行在涉案宅基地上建房多年，博鳌镇政府并未处理。综上，上诉人提起上诉，请求二审法院依法撤销琼海市法院(2019)琼9002行初9号《行政裁定书》，判令博鳌镇政府对涉案宅基地的归属作出裁决。 被上诉人博鳌镇政府口头辩称，1.按照法律规定，博鳌镇政府无权对涉案争议地进行确权，上诉人应该向琼海市人民政府申请解决涉案争议地的归属问题。2.上诉人至今没有取得县级以上政府部门的批准文件，对涉案争议地不享有合法的使用权。3.博鳌镇政府已经于2013年就上诉人反映的问题给予答复并送达上诉人，已经履行了法定职责。上诉人现再次提出要求属于重复行为，博鳌镇政府有权不予回复。 二审中，各方当事人未提交新证据。 二审查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十条规定“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。”第六十九条第一款第（七）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉；……”根据案件查明的事实，上诉人莫壮学分别于2012年7月3日、11月2日向被上诉人博鳌镇政府提交申请，请求博鳌镇政府对涉案宅基地的使用权进行裁决。博鳌镇政府根据莫壮学的申请，作出《关于莫壮学、冯某2户宅基地使用权纠纷的调查处理意见》，并将该《调查处理意见》上报琼海市国土局审核。琼海市国土局于2013年3月6日作出海土环资回报[2013]14号《关于答复提请审核博鳌镇政府对莫壮学和冯某1宅基地纠纷调查处理意见的函》，认为莫壮学和冯某1双方至今均未依法取得涉案宅基地的使用权，该地使用过程中的纠纷均没有合法的权属依据。2013年3月13日，博鳌镇政府向上诉人作出《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》，载明：“根据琼海市国土局海土环资回报[2013]14号文件的审核结果，处理意见如下：一、莫壮学和冯某1双方至今均未依法取得该宗宅基地的使用权，该宗宅基地使用过程中的纠纷双方均没有合法的权属依据；二、莫壮学或冯某1如需使用宅基地须依照农村宅基地申请审批程序办理，未获得审批之前不得建房使用；三、申请分配安排农村住宅用地的申请人只能是本集体经济组织成员，同时申请人不能违反“一户一宅”的宅基地用地规定，且面积不能超过我省规定175平方米的标准。申请人应符合上述三个条件才可以向村小组集体提出宅基地用地申请，然后逐级进行用地审批。”博鳌镇政府于2013年4月11日将《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》送达给莫壮学。据此可以认定，博鳌镇政府已履行法定职责，对莫壮学请求对涉案宅基地使用权归属问题进行处理的申请作出答复。莫壮学曾于2013年3月4日向琼海市法院提起诉讼，诉请判令博鳌镇政府对莫壮学及冯某2、冯某1宅基地纠纷作出明确处理和正式的书面答复。博鳌镇政府将《关于莫壮学和冯某1宅基地纠纷的调查处理意见书》送达上诉人后，莫壮学于2013年4月12日申请撤回对该案的起诉，琼海市法院裁定准予莫壮学撤诉。2019年2月25日，莫壮学再次提起本案诉讼，请求判决博鳌镇政府履行法定职责，即对涉案宅基地的归属作出裁决。莫壮学提起本案诉讼的诉讼请求明显与其2013年3月4日起诉时的诉求一致，均为请求判决博鳌镇政府履行法定职责，对涉案宅基地的使用权归属进行处理。因此，莫壮学提起本案诉讼已经构成“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款、第六十九条第一款第（七）项规定，对莫壮学的起诉依法不应受理，已经受理的，依法应裁定驳回起诉。 综上所述，上诉人莫壮学的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  蔡 莹 审 判 员  王俊明 二〇一九年十一月二十日 法官助理  程玲玲 书 记 员  周文伟 附：本裁定适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十条人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。 准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。