湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初150号 原告梁国斌，男，汉族。 委托代理人胡银凤，女，汉族，系梁国斌之妻。 原告胡银凤，女，汉族。 被告临武县农业农村局。 法定代表人黄兰芳，该局局长。 出庭行政负责人唐世清，男，1966年9月2日出生，湖南省临武县人，系临武县农业农村局副局长，住湖南省临武县城关镇东云路**。 委托代理人王小柳，湖南尚友律师事务所律师。 委托代理人邝慧晶，湖南尚友律师事务所律师。 被告临武县南强镇人民政府，，住所地湖南省临武县南强镇新祖寺 法定代表人文仁平，该镇镇长。 原告梁国斌、胡银凤诉被告临武县农业农村局、临武县南强镇人民政府不履行行政登记法定职责一案，本院依据法﹝2015﹞376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2019年7月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告胡银凤，被告临武县农业农村局出庭行政负责人唐世清及委托代理人邝慧晶、王小柳到庭参加诉讼。被告临武县南强镇人民政府经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告于2017年5月7日、2018年9月21日、2018年12月25日三次以信件的方式分别向临武县人民政府、临武县南强镇人民政府、临武县农经站提出申请，申请对其所承包经营的3.3亩（估算）土地进行确权登记，并颁发农村土地承包经营权证，但两被告既未为原告办理，亦未作出书面答复。 原告梁国斌、胡银凤诉称，（2016）湘10民终1882号、1886号、1887号民事判决，判决黄保田等四户将违法侵占的田返还给原告。原告于2017年5月7日、2018年9月21日、2018年12月25日三次申请被告临武县农业农村局和临武县南强镇人民政府履行职责，执行人民法院的判决登记原告的承包土地经营权，继续确权登记颁发新证，但被告久拖不办，又不给原告作出书面答复，说明理由和法律依据。被告的行为违反国土资源部的第40号文件第七条第二款第（五）项的规定，侵犯了原告的合法权益，故原告起诉至法院，请求判令两被告履行法定职责并纠正错误，把人民法院判决归还给原告的3.3亩土地的承包经营权登记到原告名下，颁发新证，回归档案并入临武县统一电子档正规管理系统。 原告梁国斌、胡银凤向本院提交了下列证据： 1.临武县人民法院的现场堪查图复印件一份，拟证明98年承包经营土地的四至范围及土地名称； 2.身份证复印件、户籍材料复印件，拟证明胡银凤和梁国斌是夫妻关系； 3.（2016）湘10民终1882号、1886号民事判决书复印件，拟证明一审二审判决书送达生效； 4.申请书复印件，拟证明原告三次申请被告颁证的事实； 5.临武县人民政府办公室文件临政办发[2008]10号文件复印件，拟证明《临武县农村土地承包经营权证书换发证工作实施方案》的通知； 6.新闻登记本2008年4月9日－6月23日复印件，拟证明2008年6月17日，副县长陈秀雨做农村土地承包经营管理工作报告，各乡镇长向政府递交了责任状的会议，会议中规定严格要求、规范操作把握政策原则，一要坚持与二轮土地承包相衔接原则，开展农村土地承包经营权证登记换地工作，原则上要以1998年二轮土地延包合同和原土地承包经营权证为基础，稳定现有的土地经营权属，让广大农民吃下“定心丸”，任何单位和个人都不得借这次换发证的机会随意变动现有的土地权属关系，变更已签订的承包合同，调整承包地块，决不允许侵犯农民合法权益的现象出现等……（真正做到不漏一户不漏一块）的原则； 7.中共临武县委办公室文件临办发[2017]6号（三基本原则），拟证明1、确保稳定……2、依法规范……对确权登记颁证上中的争议，有法律政策规定的依法依政策进行调处。 8.黄三田、黄武、黄苟桶与岚桥镇沙湾村委第2组签定的《农村土地承包合同书》复印件和黄武、黄保田、黄三田的《农村土地承包经营权证》复印件，拟证明沙湾村委会把属于原告的田承包给了别人和争议田地的四至在承包经营权证上有记录； 9.2017年沙湾6组农作物和双季稻种植情况汇总表； 10.2002年农业税纳税登记表复印件、2004年4月6日临武县粮食直接补贴资金发放表复印件； 11.请求严肃查处恶意破坏春耕生产赔偿农业损失的报告和农村土地承包经营权确权登记申请书复印件； 证据9-11拟证明原告的权属被他人侵害； 12.南强证人民政府与梁国斌和胡银凤签订的协议书，拟证明原告的申请没有得到解决。 被告临武县农业农村局辩称，1.原告称临武县农业农村局拒不执行人民法院生效判决没有依据。本案所涉生效法律判决书中并无要求被告临武县农业农村局执行的内容。国土资源部第40号《土地登记办法》第二条第二款规定并不适用土地承包经营权，且2017年12月29日，国土资源部实施国土资源部令第78号《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》，将《土地登记办法》废止。原告诉称被告临武县农业农村局拒不执行法院生效判决没有依据，临武县农业农村局也无法执行已经被废止的规章。2.临武县农业农村局在原告的土地承包经营确权中已经最大限度的履行了法定职责，原告承包的土地未完成确权登记并不是临武县农业农村局的原因。根据相关法律法规的规定，进行农村土地确权登记，首先要以发包人即村小组为单位，进行统一资料收集上报工作。因原告与南强镇乐湾水六组的村民存在纠纷未能解决，导致资料收集整理工作无法完成。原告所在的南强镇乐湾水六组在征求村组人员意见后，决定暂时不开展土地确权工作，以致南强乐湾水沙湾村村委二组全组的土地承包经营权一直无法启动登记确认。3.法院判决并没有精确认定原告承包地块的面积和四至等，临武县农业农村局无法以法院的判决直接确权颁发新证。 被告临武县农业农村局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据： 1.湘办发[2015]37号《关于开展农村土地承包经营权确登记颁证工作的意见》复印件； 2.《郴州市土地承包经营权确权登记颁证工作方案》复印件；3.《临武县农村土地承包经营权确权登记颁证工作攻坚年的 实施方案》复印件； 4.《临武县农村土地承包经营权确权登记颁证工作步骤说明》复印件； 证据1-4拟证明临武县开展农村土地承包经营权登记确权工作首先要摸清承包现状、精确认定权属、完善承包合同。确权的主要任务为着力解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记薄不健全等问题，把承包地块面积、合同、权属证书全面落实到户。 5.中华人民共和国国土资源部令第78号《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》复印件，拟证明国土资源部第40号《土地登记办法》已被废止； 6.《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》复印件，拟证明临武县农业农村局依据的相关法律法规、部门规章。 被告南强镇人民政府辩称，1.被告南强镇人民政府多次对梁国斌与黄武、黄保田、黄三田、黄苟桶等人之间的纠纷进行调处，但均未达成共识；2.原告家土地承包经营权属未完成登记的原因不在于南强镇人民政府。根据农村土地承包经营权登记流程，确权登记分为资料收集、基础信息录入、摸底调查公示、方案公示、工作地图制作、入户实地调查、勘界确权公示、入户签字、登记发证等步骤。本案由于双方一直在上访，致使沙湾村2组整体资料收集上报工作一直未能达成。2018年4月，南强镇乐湾水村村委干部征求大部分村民意见后，给分管土地确权工作的临武县农经站写了《沙湾村2组要求暂时不开展土地确权工作的报告》，所以该组所有村民的农村土地承包经营权属登记确权工作一直搁置。 被告临武县南强镇人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.南强镇人民政府《梁国斌信访档案盒》复印件； 2.梁国斌、胡银凤呈县委李浩书记《请求严肃查处恶意破坏春耕生产赔偿农业损失的报告》复印件； 3.梁国斌、胡银凤呈李琼副县长《请求严肃查处恶意破坏春耕生产赔偿农业损失的报告》复印件； 4.黄武、黄三田呈南强镇人民政府《请求惩处梁国斌、胡银凤破坏春耕欺压百姓行为的报告》复印件； 5.临武县政府督查室《关于认真落实县政府主要领导重要指示的函》复印件； 6.黄苟桶、黄武等《关于请求政府保护合法耕地的报告》复印件； 7.南强镇人民政府《关于梁国斌信访事项专项处置工作方案》复印件； 8.南强镇人民政府《关于梁国斌信访事项领导包案工作方案》复印件； 9.南强镇人民政府《梁国斌信访事项化解时间工作任务表》复印件； 10.南强镇政府《关于梁国斌信访事项办理情况的汇报》复印件； 11.南强镇沙湾村委会2015年《关于村民梁国斌家水田纠纷一事的处理经过》复印件； 12.南强镇人民政府2015年11月《关于信访对象梁国斌上访问题的情况汇报》复印件； 13.南强镇人民政府分管领导接访梁国斌、胡银凤夫妇照片复印件； 14.南强镇人民政府2019年3月5日与梁国斌夫妇签订的《信访协议书》复印件； 15.南强镇人民政府2019年3月5日《梁国斌土地纠纷协调会签到册》复印件； 16.2019年5月14日南强镇到沙湾村开展梁国斌家承包田执行落实及水田生产能力复垦工作照片复印件； 17.南强镇人民政府关于梁国斌信访案的《办理台账》复印件； 证据1-17拟证明被告履行了法定职责。 经庭审质证，原告对被告临武县农业农村局提交的证据、依据发表如下质证意见：对被告所提交的证据、依据1-6的证明方向有异议，认为农村土地承包经营权登记工作应以原来的承包合同为基础，法院生效判决已经确认本案诉争的土地返还给原告，按照法律规定，被告就应该帮原告登记，现在被告不予登记，属于行政不作为。 原告对被告临武县南强镇人民政府提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-17的证明方向均不予认可，认为原告请求的事项，被告至今未处理妥当，不能证明被告临武县南强镇人民政府履行了法定职责，被告临武县南强镇人民政府的行为就是不作为。 被告临武县农业农村局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明方向有异议，认为该现场勘察图认定的四至没有科学依据；对证据2、3、5无异议；对证据4真实性无异议，证明方向有异议，认为原告提交申请的程序有问题，应先交村委会；对证据6不认可，认为真实性无法核实；对证据7真实性无异议；对证据8-11不认可，认为都是复印件，真实性无法核实，且与本案无关联性。 被告临武县农业农村局对被告临武县南强镇人民提交的所有证据均无异议。 被告临武县南强镇人民政府未到庭参加诉讼，无法质证。 本院对上述证据、依据认定如下：原告提交的证据1-5、7、8、12，被告临武县农业农村局提交的证据、依据1-4，均具真实性、合法性，能反映本案的客观事实，与本案有关联，本院予以认定。原告提交的证据8真实性无法核实，本院不予认定；原告提交的证据9-11，与本案无关；被告临武县南强镇人民政府提交的证据1-17，只能证明被告临武县南强镇人民政府处理原告信访事项的情况，但与本案行政登记行为无关。 经审理查明，原告梁国斌、胡银凤夫妇系临武县南强镇（原岚桥镇）沙湾村2组的村民。1998年12月25日，原告梁国斌与原临武县岚桥镇沙湾村2组签订《集体土地承（延）包合同》，承包所在村组的责任田共3.3亩（估算），其中水田约1.8亩，具体为：大苏田（即程达苏田，四至：东至水沟、南至大长田、北至四亩田和鸡公田、西至水沟）；旱田约1.5亩，具体为：“老鸭冲高信大田一半”，四至：东至老鸭冲（高信）大田另一半，南至茶山下梁国泰土、西至茶山下、北至梁治文责任田，以及高信大田上面两丘小田，承包期为30年（即1999年1月1日至2028年12月31日），并领取了承包经营权证（未注明承包地地名及四至）。承包经营期间所在村委会未取得梁国斌的同意，经开会讨论决定，于2003年9月将梁国斌承包经营的老鸭冲大田（又名高信大田）上面两丘小田（约0.37亩）承包给黄苟桶经营；将梁国斌承包的老鸭冲大田一半调整给黄保田承包经营，将程达苏田的一半调整给黄武承包经营，将程达苏田的另一半调整给黄三田承包经营。2008年9月30日，临武县南强镇（原岚桥镇）沙湾村委会主任黄分良代表该村与黄苟桶、黄保田、黄武、黄三田签订《农村土地承包合同书》，约定承包期限为1998年1月1日至2028年12月31日，黄苟桶等四人均办理了相关土地的承包经营权证。临武县人民法院（2015）临民初字第322号、323号、324号民事判决书确认临武县南强镇（原岚桥镇）沙湾村委会与黄苟桶等四人签订的上述《农村土地承包合同书》无效，并判决黄苟桶等四人将田返还给梁国斌在原承包期内继续承包经营，上述三个判决均已发生法律效力。 原告于2017年5月7日、2018年9月21日、2018年12月25日三次以信件的方式分别向临武县人民政府、临武县南强镇人民政府、临武县农经站（临武县农业农村局的一个二级机构）提出申请，申请对其所承包经营的程达苏田等约3.3亩土地进行确权登记，并颁发农村土地承包经营权证，但两被告既未为原告办理，亦未作出书面答复。故原告起诉至法院，请求判令两被告履行法定职责并纠正错误，把人民法院判决归还给原告的3.3亩土地的承包经营权登记到原告名下，颁发新证，回归档案并入临武县统一电子档正规管理系统。 另查明：1.本案发生在农村土地承包经营权确权登记、换发证的特殊时期。为做好全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，湖南省委办公厅湘办发﹝2015﹞37号文件《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》确定了确权登记颁证的具体工作步骤：摸底制图-调查指界-公示确认。2017年3月31日，临武县委办公室根据相关法律、法规和农经发﹝2015﹞2号文件、湘办发﹝2015﹞37号文件，制定了《临武县农村土地承包经营权确权登记颁证工作攻坚年的实施方案》，该方案确定临武县农村土地承包经营权确权登记颁证工作步骤为：准备阶段-调查摸底-权属核实-公示确认（除此公示、再次公示、确认颁证）-资料整理归档-总结验收。 2.原告与黄武、黄三田等人因本案所涉土地的承包经营权发生纠纷，且长期未得到有效化解，双方多次上访。2018年4月临武县南强镇沙湾村村委会向被告临武县农业农村局提交了《沙湾村2组要求暂时不开展土地确权工作的报告》，目前，临武县南强镇乐湾水村委六组（原临武县南强镇沙湾村2组）整组的承包土地都未开展土地登记确权。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地实行承包经营制度,由农村集体经济组织与其成员签订承包合同,合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理；乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”被告临武县南强镇人民政府和临武县农业农村局是本案的适格被告。 《湖南省行政程序规定》第六十五条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据实际情况分别作出处理。本案中，被告临武县南强镇人民政府和临武县农业农村局收到原告的申请后，既未向原告出具受理或者不受理的书面凭证，又未为原告办理申请事项，在法定期限内未作出行政行为，违反法律规定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《湖南省行政程序规定》第六十五条之规定,判决如下: 一、确认被告临武县农业农村局、临武县南强镇人民政府对原告申请事项未作出行政行为违法； 二、限被告临武县农业农村局、临武县南强镇人民政府在本判决生效后三十日内依法作出行政行为； 三、驳回原告梁国斌、胡银凤的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告临武县农业农村局、临武县南强镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  骆宗胜 人民陪审员  李芳勇 人民陪审员  王阳明 二〇一九年十一月四日 法官 助理  马立芳 书 记 员  欧阳娟 附相关法律条文 《中华人民共和国农村土地承包法》 第三条国家实行农村土地承包经营制度。 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。 第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《湖南省行政程序规定》 第六十五条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请； （二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正； （三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请； （四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。 行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。