海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终688号     上诉人（一审原告）陈菊云，女，1969年1月20日出生，黎族，住陵水黎族自治县。   上诉人（一审原告）陈修明，男，1965年7月29日出生，黎族，住陵水黎族自治县。   上诉人（一审原告）陈修若，男，1972年6月15日出生，黎族，住陵水黎族自治县。   以上三位上诉人的共同委托代理人刘春兴，北京京平律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海南省自然资源和规划厅，住所地海口市美兰区美贤路**。   法定代表人丁式江，厅长。   委托代理人金淑莉，海南省自然资源和规划厅工作人员。   委托代理人滕雨格，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人陈菊云、陈修明、陈修若（以下简称陈菊云等3人）诉被上诉人海南省自然资源和规划厅（以下简称省自规厅）不予受理行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月31日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   省自规厅于2019年6月12日作出琼自然资复受〔2019〕11号《行政复议不予受理决定书》（以下简称11号决定）。陈菊云等3人不服，提起行政诉讼，请求撤销11号决定，并责令省自规厅受理陈菊云等3人的复议申请。   一审查明，1989年1月30日，陈菊云等3人通过原陵水黎族自治县清理非农业用地办公室罚款处理，取得位于××县面积各为110㎡的宅基地。尔后，陈菊云等3人于1990年5月在各自的宅基地上建起瓦房居住。2016年10月21日，因1990年5月建造的瓦房破旧，为了改善居住环境，陈菊云等3人分别向陵水黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称陵水县住建局）、陵水黎族自治县国土资源局（以下简称陵水县国土局）申请办理《建设用地规划许可证》和《不动产权证》。椰林镇城东村第六经济社、城东村委会、椰林镇人民政府和椰林镇国土环境资源管理所为此在陈菊云等3人各自提交的申请书上，分别盖章同意陈菊云等3人的建房申请。同年12月31日，陵水县住建局根据陈菊云等3人的申请，分别为陈菊云等3人办理了《建设用地规划许可证》，该局在陈菊云等3人各自的《建设用地规划许可证》所附的《用地规划平面图》中明确规定：陈菊云可用建设用地面积为69.93㎡、建筑不可占用土地面积为40.07㎡，建筑物只能在可用建设用地内建设；陈修明可用建设用地面积为70.00㎡、建筑不可占用土地面积为40.00㎡，建筑物只能在可用建设用地内建设；陈修若可用建设用地面积为68.55㎡、建筑不可占用土地面积为39.65㎡，建筑物只能在可用建设用地内建设。同时，陵水县住建局还在陈菊云等3人各自的《用地规划平面图》中明确规定了建筑物后退红线。陈菊云等3人领取《建设用地规划许可证》后，随即将原瓦房拆除并拟在原址上建新房。2018年6月19日和8月27日，陵水县国土局根据陈菊云等3人的申请，就陈菊云等3人的宅基地，为陈菊云办理琼（2018）陵水县不动产权第0005991号《不动产权证书》（该证记载的土地坐落为“椰林镇新丰北东路”、权利类型为“国有建设用地使用权”、权利性质为“划拨”、用途为“城镇住宅用地”、四至为“东至龙腾、南至陈修明、西至小路、北至钟盛永”、面积为“110㎡”）、为陈修明办理琼（2018）陵水县不动产权第0006001号《不动产权证书》（该证记载的土地坐落为“椰林镇新丰北东路”、权利类型为“国有建设用地使用权”、权利性质为“划拨”、用途为“城镇住宅用地”、四至为“东至龙腾、南至陈修若、西至小路、北至陈菊云”、面积为“110㎡”）、为陈修若办理琼（2018）陵水县不动产权第0008583号《不动产权证书》（该证记载的土地坐落为“椰林镇新丰北东路”、权利类型为“国有建设用地使用权”、权利性质为“划拨”、用途为“城镇住宅用地”、四至为“东至龙腾、南至新丰北东巷、西至小路、北至陈修明”、面积为“108.3㎡”）。   2018年9月，陈菊云等3人向原陵水黎族自治县规划委员会（以下简称原陵水县规划委，因机构改革，该委员会已于2019年3月21日正式挂牌为陵水黎族自治县自然资源和规划局）申请办理《建设工程规划许可证》。原陵水县规划委经审查，对陈菊云等3人出具《关于椰林镇陈菊云、陈修若、陈修明建设工程规划许可证办理退档说明》称：“陈菊云等3人提供的方案报建图占用建筑物后退红线，不符合建设用地规划许可要求，予以退档处理”。此后，陵水黎族自治县综合执法局（以下简称陵水县执法局）在巡查过程中，发现陈菊云等3人在领取《建设用地规划许可证》《不动产权证》但尚未取得《建设工程规划许可证》的情况下，已在椰林镇新丰北东巷其原房址上共同建起了一幢6层框架结构楼房。为确定陈菊云等3人建设的房屋是否对规划造成影响，陵水县执法局于同年10月23日向原陵水县规划委发送《关于对椰林镇新丰北东巷（陈亚云、陈修明、陈修若）的违法建筑对规划实施影响认定的函》，就陈菊云等3人建设的6层框架结构楼房是否对规划实施造成影响向原陵水县规划委进行咨询。同年10月26日，原陵水县规划委经研究，作出945号复函，其主要内容为：根据建设用地规划用地条件和实际现场勘测，陈亚云等3人用地大部分占用建筑物后退红线，不符合个人建房报建要求。同年11月6日，陵水县执法局以陈菊云等3人未取得《建设工程规划许可证》即擅自动工建设私房违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，作出陵综执法决字〔2018〕7号《行政处罚决定书》（以下简称7号处罚决定），责令陈菊云等3人自行拆除违法建设的建筑物。陈菊云等3人不服，向陵水县人民政府（以下简称陵水县政府）提出行政复议申请，请求撤销7号处罚决定。2019年2月26日，陵水县政府作出陵府复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），决定维持7号处罚决定。陈菊云等3人仍不服，于同年3月向陵水黎族自治县人民法院（以下简称陵水县法院）提起行政诉讼，诉请判决撤销7号处罚决定和3号复议决定。陵水县法院立案后，陈菊云等3人通过陵水县法院送达的由陵水县执法局提交的证据中知悉945号复函的具体内容后，于2019年6月5日向省自规厅提出行政复议申请，请求撤销945号复函。省自规厅经审查，于同年6月12日作出11号决定，其主要内容为：陈菊云等3人对原陵水县规划委于2018年10月26日向陵水县执法局出具的945号复函不服，于2019年6月5日提出行政复议申请。经审查，陵水县执法局在查处陈菊云等3人建于椰林镇新丰北路的一幢6层框架结构住宅楼是否属于违建的过程中，为查清涉案建筑是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，向原陵水县规划委发出《关于对椰林镇新丰北东巷（陈亚云、陈修明、陈修若）的违法建筑对规划实施影响认定的函》。原陵水县规划委对来函需要认定的事实进行了释明和答复，即945号复函。陵水县执法局的来函与原陵水县规划委的945号复函，实际为行政机关内部的协助行为，945号复函是对陵水县执法局在查处涉案建筑是否属于违建过程中不明业务问题的解释和事实认定，不对外直接创设权利义务，对陈菊云等3人权利义务产生实质影响的是陵水县执法局作出的7号处罚决定。省自规厅因此根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，认为陈菊云等3人的申请不属于行政复议的受理范围，决定依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，不受理陈菊云等3人的行政复议申请。   一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的行政行为，应当是对外已发生法律效力且对公民。法人或者其他组织的权利义务能够产生实际影响的行政行为。因此，界定原陵水县规划委作出945号复函的行为性质以及该行为是否已对陈菊云等3人的权利义务产生了实际影响，是省自规厅应否受理陈菊云等3人提出的行政复议申请的关键。   首先，关于945号复函的行为性质界定问题。根据查明的事实，945号复函是原陵水县规划委针对陵水县执法局就陈菊云等3人建设的6层框架结构楼房是否对规划实施造成影响的咨询意见，而根据陈菊云等3人的《建设用地规划许可证》确定的用地规划条件和现场勘测作出的回复意见。该复函是陵水县执法局和原陵水县规划委两个行政机关之间的内部沟通行为，并不对外发生法律效力，对陵水县执法局不具有拘束力，陵水县执法局对945号复函可以采纳，也可以不予采纳。   其次，关于945号复函是否对陈菊云等3人的权利义务产生了实际影响的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，陈菊云等3人在自己拥有合法使用权的土地上建设房屋前，不但要取得《建设用地规划许可证》，还要取得《建设工程规划许可证》。根据查明的事实，虽然陈菊云等3人在椰林镇新丰北东巷自己享有合法使用权的土地上建设房屋时，持有陵水县住建局颁发的《建设用地规划许可证》，但其当时并未取得《建设工程规划许可证》，而且《建设用地规划许可证》也对可建设用地面积、建筑不可占用面积以及建筑物后退红线作出了明确规定，但陈菊云等3人并没有严格按照《建设用地规划许可证》确定的用地规划条件进行建设。正是基于陈菊云等3人在未取得《建设工程规划许可证》即擅自动工建设这一事实，陵水县执法局才对陈菊云等3人作出责令限期拆除6层框架结构楼房的7号处罚决定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，无论原陵水县规划委是否作出945号复函，均不影响陵水县执法局可以对陈菊云等3人建设的房屋进行处罚，事实上7号处罚决定也没有依据原陵水县规划委的945号复函作出。由此可见，对于陈菊云等3人建设的6层框架结构楼房是否应予拆除，原陵水县规划委作出的945号复函并未起到决定性的作用，945号复函对陈菊云等3人的6层框架结构楼房拆除与否未产生实际影响，对陈菊云等3人的6层框架结构楼房实施拆除而产生实际影响的是陵水县住建局给陈菊云等3人颁发的《建设用地规划许可证》和陵水县执法局作出的7号处罚决定。   综上所述，945号复函是陵水县执法局和原陵水县规划委两个行政机关之间的内部沟通行为，对外不发生法律效力，该复函对陈菊云等3人的6层框架结构楼房拆除与否也未产生实际影响。陈菊云等3人对945号复函提出行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故省自规厅作出的11号决定，认定事实清楚，适用法律正确，且不存在违反法定程序之处，应予以支持。陈菊云等3人诉请撤销11号决定并请求判决省自规厅受理其行政复议申请，其理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈菊云等3人的诉讼请求。   上诉人陈菊云等3人上诉称，一、一审判决认定事实不清。一审未审查945号复函的合法性及其在7号处罚决定中的地位和作用即认定945号复函对陈菊云等3人的实体权利未造成影响错误。二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，规划管理部门的认定意见是证明其处罚合法性的主要依据，一审判决以945号复函未对外出具为由认定该复函是行政机关的内部行为，剥夺了陈菊云等3人的司法救济权，不符合合理性、合法性原则。三、一审判决内容错误。一审判决中多次出现陵水县住建局颁发许可证，陈菊云等3人虽然提交过陵水住建局出具的相应文件，但是上述许可证的出具单位应该是原陵水县规划委。综上，请求撤销一审判决，撤销11号决定。   被上诉人省自规厅答辩称，一、一审判决认定事实清楚。本案中，945号复函并未直接送达当事人，并未以此直接处分当事人的权利，不属于可以申请行政复议的具体行政行为。二、一审判决适用法律正确。因945号复函属于内部行政行为，且不对当事人的权利义务产生实质影响，因此，省自规厅依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定作出11号决定正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。   一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，本案系陈菊云等3人就原陵水规划委作出的945号复函向省自规厅申请行政复议、省自规厅决定不予受理而引起的行政争议。故本案审理的是945号复函是否属于行政复议审查的范围。   根据案件查明的事实，2018年，陵水县执法局在查处陈菊云等3人自建房屋的过程中，就涉及的规划问题向原陵水规划委进行咨询，原陵水规划委经研究，向陵水县执法局作出945号复函。之后，陵水县执法局向陈菊云等3人作出7号处罚决定。本案中，陈菊云等3人主张945号复函影响了其自身实体权利，省自规厅应予受理。经审查，首先，从945号复函的内容看，该函是原陵水规划委对陵水县执法局发出的有关涉案房屋规划影响的函件回复，其行文对象是陵水县执法局，非陈菊云等3人，属于行政机关公文往来的内部行政行为。其次，陵水县执法局作出7号处罚决定的事实根据是陈菊云等3人未取得《建设工程规划许可证》即擅自动工建设涉案房屋，该事实陈菊云等3人亦予以认可。可见，导致陈菊云等3人被处罚并非945号复函，该函未对陈菊云等3人的权利义务产生实质影响。故省自规厅根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定作出11号决定正确，陈菊云等3人的上述主张无事实和法律根据，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陈菊云、陈修明和陈修若共同负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 刘利红   审 判 员 郑怀全     二○一九年十一月二十五日   法官助理 夏丽君   书 记 员 赖丽安     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。