青海省果洛藏族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）青26民初4号 原告：玛沁县自然资源局，住所地青海省果洛州大武镇雪山路，统一社会信用代码：11632621MB1961372C。 法定代表人：才让尖措，该局局长。 委托诉讼代理人：柳克俭，青海夏都律师事务所律师。 委托诉讼代理人：詹洛，青海金戈律师事务所律师。 被告：青海隆豪置业有限公司，住所地青海生物科技产业园经四路**（天露公司内），统一社会信用代码：91633100757442302N。 法定代表人：宋吉寿，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：公保战斗,青海观若律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗时层，该公司职工。 原告玛沁县自然资源局（以下简称资源局）与被告青海隆豪置业有限公司（以下简称隆豪公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年5月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭进行了审理。原告资源局的委托诉讼代理人柳克俭、詹洛，被告隆豪公司的委托诉讼代理人公保战斗、罗时层到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 资源局向本院提出诉讼请求：1、判决隆豪公司偿付土地使用权出让金8988000元；2、判决隆豪公司支付延期付款的经济损失2989768元；3、隆豪公司承担本案诉讼费用。事实和理由：2014年1月17日，资源局与隆豪公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：资源局将位于××县原玛沁县肉食品有限公司地块，面积为133.2亩的国有土地使用权出让给隆豪公司，隆豪公司用于“阿尼玛卿文化广场”房地产开发项目的建设用地，土地出让金为11988000元。合同签订后，按照国有土地使用权出让的法定程序，隆豪公司依法取得该宗土地的使用权后，于2014年9月15日支付了土地出让金3000000元，剩余8988000元至今未付，期间多次催促隆豪公司付款，但隆豪公司均以各种理由拖延不付。隆豪公司拖延付款的行为系违约行为，应当承担违约赔偿责任。根据相关法律规定，隆豪公司应当按照人民银行贷款利率并加收逾期付款罚息的标准赔偿经济损失2989768元。另，签订合同时的出让方玛沁县国土资源局，因2019年4月政府机构改革，现变更为玛沁县自然资源局，故本案玛沁县自然资源局的主体资格是适格的。综上，隆豪公司长期拖延不支付剩余的土地出让金，致国家利益遭受了损失，为维护国家利益不致被损害，请求人民法院依法据实判决支持资源局的诉讼请求。 隆豪公司辩称，一、本案不属于人民法院受理民事案件的范围，请依法驳回资源局的起诉。首先，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第一十二条第一款第十一项明确规定了“行政协议”属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。根据相关法律的规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，出让合同建立的目的是行政机关为了实现行政管理目标或公共利益，按照市场方式来配置土地资源，以期取得最佳土地利用效益；土地行政部门作为国家土地管理的行政机关，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，收取土地出让金，同时以行政主体的身份对合同的履行情况进行指导、监督、检查，行政机关作为公共利益的代表，在合同履行过程中享有监督权、指挥权、单方解除合同权、制裁权等行政优益权都是民事合同中民事主体所不能享有的权利。因此，尽管出让合同兼具契约性和行政性双重要素，但出让合同只是载体，实质行为是出让行为，使行政主体运用行政权作出的一种行为，具有行政行为的属性，同时与合同履行有关的行政行为伴随合同履行全过程，包括土地管理部门的拍卖出让公告、签署成交确认书、征收土地出让金等，这些职权是否合法，必须经过行政诉讼程序来进行审查和确认。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政协议已经做出了明确规定的情况下，人民法院应当依法将土地出让合同认定为行政合同，并将该类纠纷通过行政诉讼程序处理，不能继续援用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定作为民事案件审理。其次，玛沁县人民政府未按照约定履行行政协议的行为应当被确认违法。隆豪公司与资源局签订《国有土地使用权出让合同》系为履行隆豪公司与玛沁县人民政府签订的《果洛州玛沁县阿尼玛卿文化广场建设协议书》第二条之约定，该协议书的性质为行政协议，涉案合同实际上属于上述协议项下的具体内容。根据《行政诉讼法》第十二条的规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围。本案中隆豪公司依法办理了土地使用权证等合法手续，但资源局未按照涉案合同中的约定履行土地平整及“三通”的合同义务，而且玛沁县人民政府侵占隆豪公司享有土地使用权的土地建设公共项目，导致资源局未能将合同约定的使用权面积全部出让给隆豪公司。玛沁县人民政府未按照约定履行行政协议的行为，应当被确认为违法。确认行政行为违法应当按照行政诉讼程序处理，不属于民事案件受案范围。综上，案涉国有土地使用权出让合同作为果洛州玛沁县阿尼玛卿文化广场建设协议书项下的具体内容之一，两者均属于行政协议，应当按照行政诉讼程序进行处理。二、本案超过诉讼时效，资源局以自己的名义提起诉讼主张隆豪公司支付土地出让金和违约金，但未提供证据证明在诉讼时效期间内向隆豪公司催缴土地出让金的事实，于2019年5月15日才起诉要求隆豪公司支付土地出让金及违约金，明显超过诉讼时效；三、资源局主张延期付款的经济损失缺乏事实和法律依据，双方签订的《国有土地使用权出让合同》既未约定支付土地出让金的期限和方式，也没有约定违约责任及违约金的计算方式，且该合同没有签约时间，资源局亦无证据证明合同签订的日期和土地交付的时间，其主张延期付款的经济损失缺乏事实和法律依据。《国有土地使用权出让合同》第五条明确约定出让的土地具备“三通一平”的条件。资源局自认没有履行“三通一平”义务，未履行合同约定的土地交付条件构成违约在先。隆豪公司未足额支付土地出让金的行为系行使先履行抗辩权。四、资源局未实际交付合同约定的土地使用面积，虽然合同约定和土地使用权证记载的土地使用面积均为133.2亩，但是根据“房地一体”的原则，玛沁县人民政府占用了49.998亩的土地，隆豪公司未实际获得该些面积的土地使用权。资源局针对以上土地主张土地出让金，明显错误。五、资源局应当赔偿因其违约给隆豪公司造成的经济损失，《国有土地使用权出让合同》第五条约定“出让人同意在2014年1月17日前将出让宗地交付给受让人，宗地红线内的土地平整和‘三通’即通道路、供电、供水由出让方实施负责”，该义务是资源局出让国有土地使用权的前提条件。但资源局并未履行合同约定的义务，隆豪公司为保障阿尼玛卿文化广场项目的施工建设，减少建设项目延误的损失，无奈只能代为履行资源局应当承担的土地平整及“三通”义务。为此隆豪公司支付了肉联厂63户拆迁安置费4335662元及4户院落拆迁安置费590840.4元，共计“三通一平”费用4926502.4元。综上所述，请求人民法院依法驳回资源局的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对资源局提交的证据，隆豪公司除了对《沁土国用＜2014＞第028号国有土地使用权证》的合法性、真实性没有异议，但不认可证明方向以外，对其他证据的真实性、合法性和证明方向均予认可。对隆豪公司提交的证据，资源局除了对其中的《政府占用土地面积测绘明细》、《玛沁县人民政府会议纪要》的真实性表示无法核实确认持有异议外，对其他证据的真实性均予认可。经审查，本院认为，《玛沁县人民政府会议纪要》虽为复印件，但对其真实性予以确认；隆豪公司虽称《政府占用土地面积测绘明细》系玛沁县人民政府制作，但资源局不认可，故不具有证据效力，不能作为有效证据采纳。综上，对双方当事人提交的在案证据，除了《政府占用土地面积测绘明细》外，本院对其他证据的真实性均予以确认并在卷佐证。 根据双方当事人的诉辩主张及提交的证据本案认定事实如下：2013年9月23日玛沁县人民政府与隆豪公司签订《果洛州玛沁县阿尼玛卿文化广场建设协议书》，协议约定：项目名称阿尼玛卿文化广场；项目用地性质为商住用地；甲方按照土地管理和出让的相关规定出让土地使用权；使用年限为商业区为50年，住宅区为70年；建设期限：一期自2014年4月中旬-2016年10月底竣工并交付使用；二期建设于2014年内开工，2017年10月竣工。2014年6月11日玛沁县人民政府与隆豪公司签订《玛沁县阿尼玛卿文化广场建设项目协议书》，协议约定：项目计划投资4.2亿元人民币，建设资金由乙方自筹。2014年1月16日隆豪公司竞得案涉土地后与资源局签订《挂牌出让成交确认书》，后根据该确认书的内容资源局与隆豪公司签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人出让给受让人的的宗地为位××县原玛沁县肉食品有限公司地块，宗地编号为MQTZ-2013-01，出让土地面积为133.2亩。出让人同意在2014年1月17日前将出让宗地交付给受让人。宗地红线内的土地平整和“三通”，即通道路、供电、供水由出让方实施负责。土地使用权出让年限为商业40年，住宅70年。本合同项下宗地的土地使用权出让金为11988000元。2014年3月28日隆豪公司向玛沁县行政事业性收费预算外资金账户内汇入5000000元，后经隆豪公司以该款项应为资源局土地出让金为由申请退回，2015年7月6日玛沁县财政局将该款项退回隆豪公司。2014年9月15日隆豪公司向资源局支付了3000000元土地出让金，剩余土地出让金8988000元至今尚未支付。2014年12月9日隆豪公司办理了沁土国用＜2014＞第028号《国有土地使用权证》，取得了涉案土地的使用权。 上述事实有果洛州玛沁县阿尼玛卿文化广场建设协议书、挂牌出让成交确认书、国有土地使用权出让合同、沁土国用＜2014＞第028号《国有土地使用权证》、青海省行政事业单位资金往来结算票据、隆豪公司退款申请、拆迁统计表、补偿表及庭审笔录等在案佐证。 根据双方当事人的诉辩主张，对本案的争议焦点分析如下： 1、案涉合同性质属民事合同还是行政合同，本案是否属于民事诉讼案件。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第二条第一款“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。故判断合同性质，应根据合同签订主体之间的地位、合同约定内容反映的法律关系性质等多方面综合判定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。国家将国有土地使用权出让给土地使用者，是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利移转方式，其实质是国家行使的对国有土地财产的处分权。土地使用者通过出让方式取得的土地使用权一经设定，即成为一种物权，在土地使用权存续期间，土地使用者在设定的权利范围内，不仅享有对土地的实际占有权，而且还享有对土地的使用权、转让权、抵押权、租赁权等民事权利。在国有土地使用权出让过程中，尽管国家具有国有土地管理者和国有土地所有人的双重身份，但是，国家作为出让方将国有土地使用权出让给受让方，主要是以国有土地所有人的身份行使处分权，所行使的是民法意义上的物权权利，并非以国有土地管理者身份履行社会、行政管理职能。本案中，资源局作为国家的代表负责具体实施上述行为。资源局于2014年1月挂牌出让位于××县原玛沁县肉食品有限公司宗地国有建设用地使用权，隆豪公司竞得了该宗地之后，双方签订案涉合同等均需要双方平等协商，围绕国有土地使用权的出让与取得的权利义务关系达成意思表示一致，属于意思自治的民事法律行为；该合同资源局根据法律授权出让案涉宗地建设用地使用权，受让人隆豪公司对依法取得的宗地在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物及其附属设施。双方就出让宗地用途、使用期限、出让价格、土地使用权转让等内容的具体约定，体现的是平等主体之间的民事法律关系。虽然签订国有土地使用权出让合同的本质应为资源局代表国家行使国有土地所有权中的处分权能，但该行为的目的不能单纯理解为《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条“为实现公共利益或者行政管理为目标”，国家在土地使用权出让合同关系之外享有的依法行使对土地利用的监督管理职权，并不能因此改变国有土地使用权出让合同本身的民事合同属性。综上所述，案涉合同性质应属于民事合同，因履行案涉合同而产生的纠纷案件属于民事案件。 2、资源局的诉讼请求是否已过诉讼时效期间。 本院认为，权利人请求人民法院保护其民事权利，须于诉讼时效期间内提起诉讼，根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”、最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人不履行义务之日起计算”。本案中，案涉合同中只约定了土地的交付时间，但并未约定出让金支付的方式和期限，隆豪公司虽主张资源局的诉讼请求已过诉讼时效，但并未提交证据证明其支付3000000元土地出让金系资源局催要的结果，也无证据证明资源局起诉前曾向隆豪公司主张过债权且给其合理的宽限期或者隆豪公司曾明确表示不履行义务，因此，本案诉讼时效应从资源局起诉至法院时起算，隆豪公司提出资源局起诉已超过诉讼时效的辩解，没有法律和事实依据，本院不予采纳。 3、资源局要求支付土地出让金8988000元及赔偿延期付款的经济损失2989768元的请求是否成立。 本院认为，资源局与隆豪公司之间签订的《国有土地使用权出让合同》，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应按约履行。资源局需履行的主要合同义务是交付出让的土地，隆豪公司则取得受让土地并支付全部出让金。现案涉土地已转至隆豪公司名下，其购买受让土地的权利已得到保障，资源局履行了合同主要义务，隆豪公司理应支付剩余土地出让金8989000元；由于案涉合同未约定土地出让金支付的方式和期限，资源局亦未提供证据证明其在起诉前曾向隆豪公司主张过债权。因此，本案诉讼时效应从资源局起诉之日即2019年5月23日起计算，资源局主张赔偿自2015年1月1日至2019年7月1日延期付款的经济损失2989768元的诉讼请求于法无据，本院不予支持。隆豪公司提出资源局未履行合同约定的“三通一平”，导致其支付拆迁安置费4926502.4元，虽然土地使用权证记载的土地使用面积为133.2亩，但玛沁县人民政府占用了49.998亩的土地，其实际未获得133.2亩面积的土地使用权的辩解意见，因“三通一平”费用及玛沁县人民政府是否占用了49.998亩的土地的问题，隆豪公司已在另案中主张，本案不作处理。 综上，资源局与隆豪公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。双方当事人应按约定履行各自的义务，案涉合同性质应属于民事合同，因履行案涉合同而产生的纠纷案件属于民事案件，资源局已履行了合同主要义务，隆豪公司理应支付剩余土地出让金8988000元。经本院审判委员会讨论决定：据此，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十二条第一款第（四）项、《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第七条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条的规定，判决如下： 一、被告青海隆豪置业有限公司于本判决生效后三十日内向原告玛沁县自然资源局给付土地出让金8988000元； 二、驳回原告玛沁县自然资源局的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费93666.6元，由玛沁县自然资源局承担28100元，隆豪公司承担65566.6元， 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审判长  洛毛吉 审判员  拉毛措 审判员  何艳丽 二〇一九年十一月十二日 书记员  周毛友