广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2017）粤2071行初50号原告：周国强，男，1977年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。被告：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，组织机构代码00733331-8。法定代表人：黄海波，局长。委托代理人：余国辉，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。被告：广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号，组织机构代码00693979-9。法定代表人：王芃，厅长。委托代理人：贾领辉，该厅工作人员。原告周国强不服被告中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）、广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）规划行政许可，于2017年2月8日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月14日立案后，依法向被告市城乡规划局、省住建厅送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。原告周国强及其委托代理人范顺辉，被告市城乡规划局的委托代理人余国辉、黄嘉焯，被告省住建厅的委托代理人贾领辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城乡规划局于2016年9月22日作出业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的不予行政许可通知书，决定不予许可原告周国强提出的办理建设用地规划条件申请。原告周国强不服，向被告省住建厅申请行政复议，该厅于2017年1月19日作出粤建复决[2017]9号行政复议决定，维持上述不予行政许可通知书。原告周国强诉称：市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知书和省住建厅作出的涉案行政复议决定书有以下违法情形。一、主要事实不清。涉案土地不可能是道路用地。如涉案不予行政许可通知书认为涉案土地不属于道路用地的认定属实，我不可能获颁建设用地使用证。二、违反法定程序。1.未告知听证权。涉案行政许可对我有重大利益。但市城乡规划局未依《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，告知我有要求听证的权利。2.未公布道路规划。如涉案用地属于规划道路用地，市城乡规划局应依据《中华人民共和国城乡规划法》第八条的规定公布相关规划。但无证据显示市城乡规划局履行了该义务。三、超越职权。市城乡规划局无权否决中山市人民政府（以下简称市政府）的行政许可。市政府向我颁发建设用地使用权证，即许可我在涉案土地进行建设。市城乡规划局是市政府的下属机关单位，市城乡规划局无权否决市政府已作出的行政许可。市城乡规划局在本案的行为明显越权。四、中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》制定程序违法。1.未经听证；2.未经审查；3.未经统一发布。五、中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》内容违法。1.设定了行政强制措施；2.影响公民合法权益。为此，请求：1.撤销粤建复决[2017]9号行政复议决定书；2.撤销业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的市城乡规划局不予行政许可通知书；3.责令市城乡规划局在一定期限内对周国强提出的报建申请重新作出具体行政行为。诉讼过程中，周国强增加一项诉讼请求：请求法院对市城乡规划局提交的中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》的合法性进行审查。被告市城乡规划局辩称：1.我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，我局作为中山市城乡规划管理主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，有在中山市行政区域范围内办理建设用地规划条件的法定职权。2.我局对周国强建设用地规划条件申请作出不予许可决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法，是合法有效的行政许可行为。2016年8月29日，周国强向我局提交市城乡规划局业务申请表，申请为其名下位于中山市××中××街的土地（土地使用权证号：中府集用[2008]第111244号）办理建设用地规划条件，并提交了身份证复印件、土地证、用地图等资料。我局于2016年8月30日受理了该项业务，并向其出具了规划业务受理书。涉案土地位于港口镇大丰工业区范围内，依据该片区控规——《港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）》（以下简称《控规》），该地块用地规划性质为道路用地。经依法审查，涉案土地使用权类型为批准拨用宅基地，土地用途为住宅，与《控规》用地性质不符。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条及《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第四十二条的规定，我局于2016年9月22日作出业务编号为181142016080013的不予行政许可通知书，并于同年9月27日送达给周国强。3.根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条的规定，规范性文件是指除政府规章外，各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。而本案中，中府办复[2012]46号《关于港口镇大丰工业区控制性详细规划修编（京珠高速以东）的批复》（以下简称46号《批复》）中指向的《控规》所涉土地范围内的任一坐标地块均是唯一的、特定的，所影响的相对人也是特定的。同时，46号《批复》是经市政府审批于2012年3月31日作出的。因此，46号《批复》属于具体行政行为，并非规范性文件，不属于法院附带审查范围。综上所述，周国强的起诉理由缺乏事实及法律依据，依法不能成立，恳请法院依法驳回周国强的诉讼请求，维持我局作出的行政行为。被告省住建厅辩称：一、我厅依法履行了行政复议处理的职权职责。1.本案中，我厅作为市城乡规划局的上一级主管部门，依法有权受理以市城乡规划局为被申请人的行政复议。2.我厅作为行政复议决定机关受理周国强行政复议申请的程序符合法律规定。周国强于2016年10月26日向我厅递交了行政复议申请书及相关材料。我厅于同年10月27日收到周国强的上述行政复议申请书及相关材料，于同年11月3日将行政复议申请书副本发送给市城乡规划局。3.我厅在法定的期限内作出行政复议决定并告知了周国强。我厅受理周国强的复议申请材料后，经审查发现案件情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，我厅于2016年11月21日作出延长行政复议审查期限通知书，于2017年1月19日作出粤建复决[2017]9号行政复议决定书，并于2017年1月22日送达给周国强和市城乡规划局，符合法定的期限要求。二、市城乡规划局作出的行政行为及我厅作出的复议决定事实认定清晰，程序合法，适用法律正确。1.经我厅查明，2008年12月22日，周国强获颁位于中山市××中××街的中府集用（2008）第111244号集体土地使用证，地类（用途）为住宅，使用权面积为120平方米。2012年3月21日，中山市人民政府办公室作出46号《批复》，同意《控规》。该《控规》显示，周国强涉案住宅用地规划性质为道路用地。2016年8月29日，周国强向市城乡规划局提交了市城乡规划局业务申请表（用地类），周国强办理项目名称为住宅、项目地点为中山市××中××街的建设用地规划条件。同日，市城乡规划局受理了该项业务，并出具了规划业务受理书回执。经审查，市城乡规划局于2016年9月22日作出业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的不予行政许可通知书，认为周国强申请办理建设用地规划条件的用地在控规中为规划的道路用地，不同意办理建设用地规划条件及三线图，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可，并告知周国强享有申请行政复议或行政诉讼的权利。市城乡规划局于2016年9月27日将上述不予行政许可通知书送达给周国强。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条第一款的规定，周国强向市城乡规划局申请办理住宅项目的建设用地规划条件，但《控规》显示涉案用地规划性质为道路用地，市城乡规划局根据《控制》的规划要求，对周国强的申请不予许可，事实清楚，符合上述法律法规规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、第四十二条第一款的规定，市城乡规划局在法定期限内作出不予许可的涉案通知书说明不予许可的理由，并按规定送达给周国强，程序合法。我厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持市城乡规划局作出的业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的不予行政许可通知书。综上所述，我厅依法履行了行政复议处理的职责，处理程序合法，行政复议决定认定事实清晰，适用法律正确，请求法院依法驳回周国强的诉讼请求。经审理查明：2008年12月22日，周国强获颁位于中山市××中××街的中府集用（2008）第111244号集体土地使用证，地类（用途）为住宅，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为壹佰贰拾平方米。2012年3月31日，中山市人民政府办公室作出46号《批复》，认为《控规》基本符合港口镇总体规划要求，同意《控规》，《控规》为港口镇大丰工业区（京珠高速以东）片区建设发展的指导性文件，在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《控规》要求。《控规》显示，周国强涉案住宅用地规划性质为道路用地（即周国强申请办理建设用地规划条件的土地使用权在所在片区控规中规划用地分类为道路用地，控规中代号为S1）。2016年8月29日，周国强向市城乡规划局就涉案住宅用地提出办理建设用地规划条件申请，并提交了申请表、身份证复印件、中府集用（2008）第111244号集体土地使用证、用地图。市城乡规划局受理后，经审查，于2016年9月22日作出业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的不予行政许可通知，认为周国强申请办理建设用地规划条件的地块在控规中为规划的道路用地，不同意办理建设用地规划条件及三线图，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予许可周国强提出的办理建设用地规划条件申请。市城乡规划局并告知周国强享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。市城乡规划局于2016年9月27日向周国强送达了上述不予行政许可通知书。周国强不服，向省住建厅申请行政复议，该厅于2017年1月19日作出粤建复决[2017]9号行政复议决定，维持了市城乡规划局作出的不予行政许可通知。周国强仍不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。本院认为：市城乡规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。本案中，周国强于2016年8月29日向市城乡规划局提出办理建设用地规划条件申请，虽其于2008年取得了涉案土地使用权，但基于涉案土地在所在片区控规中规划用地分类为道路用地，控规中代号为S1，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条“城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据……”和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，因周国强的申请将改变该土地于2012年已被审定的控规要求，故其申请不符合条件。因此，市城乡规划局作出不同意办理建设用地规划条件的决定，并无不当。省住建厅作出粤建复决[2017]9号行政复议决定，维持市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知，亦无不当。对周国强认为市政府向其颁发建设用地使用权证，即许可其在涉案土地进行建设的主张。因中府集用（2008）第111244号集体土地使用证上记载的土地用途分类与《控规》规定的土地用途分类并不一致，现周国强虽取得涉案土地的使用权，但能否实施建设活动还应符合规划范畴的用地要求，基于涉案土地于2012年已被规划为道路用地在先，周国强拟在此位置上实施建设活动在后，其建设不符合规划用地要求，故对周国强的上述主张，本院不予支持。对周国强要求审查46号《批复》的合法性问题。因规范性文件对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，而46号《批复》所同意的《控规》所涉土地范围内的任一坐标地块均是唯一的、特定的，所影响的相对人也是特定的。就本案而言，涉案地块相应的规划结果、批复行为所指向的行政相对人也是特定的。因此，46号《批复》并非规范性文件，市政府作出46号《批复》的行为属于行政行为，46号《批复》不属于附带审查的范围，故对周国强请求审查46号《批复》的合法性的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，周国强请求撤销粤建复决[2017]9号行政复议决定书、撤销业务编号为181142016080013、规划项目编号为182016080051的市城乡规划局不予行政许可通知书的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。周国强请求责令市城乡规划局在一定期限内对周国强提出的报建申请重新作出具体行政行为及请求法院对市城乡规划局提交的46号《批复》的合法性进行审查的诉讼请求，无事实和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告周国强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周国强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘彩虹人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一七年三月三十一日书 记 员  杨雪军李凯琳