河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2015）洛行终字第119号上诉人（原审原告）张小平，女，1971年2月13日出生，汉族，住洛阳市涧西区。被上诉人（原审被告）洛阳市发展和改革委员会。地址：洛阳市新区市委大院*号楼。组织机构代码：00537341-2。法定代表人张伊民，主任。委托代理人李德留，市发改委党组成员，经济运行局局长。一般代理。委托代理人贾亚敏，河南开务律师事务所律师。特别授权。上诉人张小平诉洛阳市发展和改革委员会行政批复纠纷一案,不服洛龙区人民法院作出的(2015)洛行初字第07号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张小平，被上诉人洛阳市发展和改革委员会的委托代理人李德留、贾亚敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年10月27日，市发改委根据洛阳城市发展投资集团有限公司的请示，对修建洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设项目做出了洛发改城市[2011]15号《关于洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书的批复》。依据是[2011]102号《洛阳市人民政府市长办公会议纪要》要求，经审核批复。批复内容如下：一、原则同意你公司委托城市建设勘察设计院有限公司的《洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设项目建议书》。二、规划西环路涧西段，北起中州中路谷水花城，南至规划的郑州路，全长4896.685米。规划为城市1级快速路，路宽65米。建设内容包括道路、雨水、污水、桥涵、电力、照明、绿化、消防给水、交通设施、其他附属工程及管线等。三、项目估算54588万元，建设资金由你公司筹措。四、请据此开展下步工作，委托具有相应资质的工程咨询部门编制项目可行性研究报告，报我委审批。原告张小平以西环路修路未经省发改委批准，属于违法修路工程为由，请求撤销[2011]15号批复，确认该批复违法。原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(六)项：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼规定的受案范围的规定，张小平系本案原告，所诉的是市发改委就洛阳城市发展投资集团有限公司《关于办理洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书批复的请示》所做的批复,“建设工程项目建议书”在这里实际指对该项目的立项批复，所立项目能否实施，需要后期工作的跟进和推动。仅建设项目的立项批复，不会对原告张小平的实际利益造成损失，故原告起诉撤销和确认洛发改城市[2011]15号《关于洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书的批复》违法的请求，不属法院受案范围。本院依《据最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项之规定，经合议庭评议，裁定如下：驳回原告张小平的起诉。一审裁定送达后，张小平不服，提起本案上诉。上诉人张小平上诉称，一、基本事实:上诉人是于2014年4月洛阳市涧西区人民政府向上诉人提供的收回集体土地使用权一案的证据材料中，得知被上诉人的这一具体行政行为，即洛阳市发改委[20ll]5号文，上诉人的合法房屋在洛阳市西环路郑州路段的规划区内。二、上诉理由：1、一审程序违法，未在规定时间立案。上诉人2014年9月份向一审法院要求立案，一审法院2015年1月6日才立案，超过了法定期限，且是在长时间审查后，属于受案范围才通知上诉人缴费立案，应该很清楚是否属于受案范围，而不是在审理之后才找借口不属于受案范围。2、本案属于法院受理范围。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第1条及《行政诉讼法》第12条第12款之规定，本案属于法院受案范围，一审法院裁定驳回起诉违法。3、一审法院引用法律错误。上诉人的诉讼请求是对被上诉人的具体行政行为即洛改发[2011]15号批复不服，正是因为被上诉人在明知洛阳市西环路郑州路段手续不全的情况下做出了洛改发[2011]15号《洛阳市西环路建设工程项目建议书的批复》这一具体行政行为，致使上诉人在洛阳市西环路郑州路段规划范围内的合法房屋被划在西环路的道路范围内(见洛阳市涧西区政府答辩状)，致使上诉人的合法房屋被占用并导致违法强拆，有直接的利害关系。所以，一审法院引用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第44条第1款第1项,以对上诉人权利义务不产生实际影响、不属于行政诉讼受案范围驳回上诉人起诉错误，一审法院无权对请求事项是否属于行政审判权限范围作出自己做出司法解释。被上诉人作为国家行政机关，在无法提供西环路是否符合洛阳市2006—2020土地利用总规划，无法提供西环路完整的建设项目等一系列的报批手续的情况，在明知自己没有审批西环路权限的情况下，超越职权擅自做出了《关于洛阳市西环路建设工程项目意见书的批复》的违法行为，启动了违法施工程序的第一步，才致使上诉人的合法权益受到损害。因此，一审援引上述规定，属于适用法律不当。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判确认洛发改城市[2011]15号《关于洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书的批复》违法。被上诉人洛阳市发展和改革委员会答辩称，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，应驳回张小平的上诉请求。一、批复不实际影响张小平的权利义务，不属人民法院的受案范围，一审判决正确。1、答辩人的批复并不是征收、拆迁决定，不涉及张小平的房屋。2、答辩人对项目建议书进行批复，但并不是规划部门，未做出将张小平的房屋规划在洛阳市西环路郑州路段的规划区内的行为。3、批复并不是用地选址、规划的批复，而是对项目建议书的批复，批复不影响张小平的权利义务，张小平所诉张冠李戴。4、答辩人做出的批复属于洛阳市西环路项目的第一个批复文件，选址、用地、规划等事项确定之前的本案批复不可能影响张小平的实际权利义务。二、一审判决适用法律正确。1、答辩人的批复属于洛阳市西环路项目的第一个文件，在批复作出前，不需要选址用地、规划等手续，批复是依申请、会议纪要等做出，不存在手续不全的情形。2、批复并不是针对张小平做出，而是针对申请单位洛阳市城市发展建设集团有限公司做出，张小平并不是行政相对人。3、批复不是具体行政行为，其针对的是不特定多数人的权利义务。三、张小平上诉称一审程序违法，没有事实和证据依据。四、批复属于非行政许可的内部审批行为，不属人民法院的受案范围，一审判决正确。五、答辩人对市级政府投资项目“洛阳市西环路项目”依法具有审批权限，并未超越职权做出批复。综上，答辩人的批复行为合法，证据确凿充分，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请贵院依法驳回张小平的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，上诉人张小平起诉请求撤销的是被上诉人洛阳市发改委2011年10月27日作出的洛发改城市[2011]15号《关于洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书的批复》，其是针对洛阳市城市发展投资建设集团有限公司《关于办理洛阳市西环路（中州西路—郑州路）建设工程项目建议书批复的请示》而作出的立项批复。批准立项后，西环路建设工程项目能否实施、具体怎样实施，需要后期选址、规划、用地审批、征地拆迁补偿、施工建设等一系列相关工作的跟进。上诉人张小平如果认为西环路后期建设过程中的征地拆迁行为对其合法权益造成了影响，可以通过直接起诉相关征地拆迁行为来维护自己的合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉不对当事人权利义务造成直接影响的立项批复行为，不具有权利保护的必要性和实效性，不利于纠纷的及时解决，且易造成讼累。故，被诉洛发改城市[2011]15号《关于洛阳市西环路(中州西路一郑州路)建设工程项目建议书的批复》不属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张艳红审 判 员  任海霞代理审判员  李扬丽二〇一七年三月十五日书 记 员  张蔚昭