广东省珠海市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）粤04民初68号原告：珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社。住所地：珠海市高新区唐家湾镇那洲社区。组织机构代码：55166415-3。负责人：古国祥，社长。委托诉讼代理人：曾亮，广东国硕律师事务所律师。被告：珠海市金果达农业高新技术有限公司。住所地：珠海市高新区唐家湾镇金峰西路**。组织机构代码:19252557-2。法定代表人：罗睿，经理。委托诉讼代理人：马彪，国信信扬律师事务所律师。委托诉讼代理人：毋继光，国信信扬律师事务所律师。第三人：珠海市唐家湾镇人民政府。。住所地：珠海市高新区金鼎南方软件园**组织机构代码：00699218-6。法定代表人：蓝璋，镇长。委托诉讼代理人：刘铁，广东华信达律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐奕超，广东华信达律师事务所律师。原告珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社（下称那洲三队）与被告珠海市金果达农业高新技术有限公司（下称金果达公司）、第三人珠海市唐家湾镇人民政府（下称唐家湾政府）确认合同效力纠纷一案，本院于2016年8月30日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告那洲三队法定代表人古国祥、委托代理人曾亮，被告金果达公司委托代理人马彪、毋继光，第三人唐家湾政府委托代理人刘铁、徐奕超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告那洲三队2015年3月23日提起诉讼，请求判决登记在被告金果达公司名下的珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号国有土地使用证中确权面积为554.12亩土地中的519.12亩土地属原告那洲三队所有。其后，本院追加唐家湾政府为本案第三人，原告那洲三队变更请求判决1、确认原告那洲三队与被告金果达公司于1984年4月29日签订的《关于土地转移使用协议书》无效；2、确认原告那洲三队与被告金果达公司于1984年6月21日签订的《关于下栅区那洲乡第三生产队（土名：白石环山）移交使用协议》无效；3、确认被告金果达公司与第三人唐家湾政府（原珠海市下栅区公所）于1984年12月19日签订的《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）山地移交协议》无效；4、确认原告那洲三队与被告金果达公司于1987年3月20日签订的《关于金鼎区那洲乡那洲村三队山地移交协议书》无效；5、被告金果达公司（原珠海市下栅水果场）名下珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号国有土地使用证中确权面积为554.12亩土地属原告那洲三队所有。案经本院审理后，作出（2015）珠中法民三初字第11号民事判决书，判决驳回原告那洲三队的诉讼请求。原告那洲三队向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院审理后作出（2016）粤民终541号民事裁定书，裁定撤销本院上述判决，将案发回本院重新审理。广东省高级人民法院上述裁定认为，根据原告那洲三队的诉讼请求，本案案由应为确认合同效力和物权确认纠纷。那洲三队一审请求确认案涉四份协议书无效，但本院一审判决对协议书的效力未予认定，即对该诉讼请求未进行实体审理，违反法定程度，故将案发回重审。该裁定书还认定，在物权确认纠纷方面，案涉土地原属那洲三队集体所有。金果达公司取得案涉土地的依据为行政划拨，那洲三队起诉请求案涉土地使用权属其所有，实际上是认为划拨土地的行政行为侵犯了其合法权益，故该项请求不属于民事案件受理范围，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定处理。本院重新立案后，原告那洲三队重申其诉讼请求为原本院一审中其变更后的上述五项诉讼请求。在本院依据上述广东省高级人民法院裁定对本案案由及审理范围释明后，原告那洲三队向本院提交申请，撤回上述五项诉讼请求中的第五项即“判决被告金果达公司（原珠海市下栅水果场）名下珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号国有土地使用证中确权面积为554.12亩土地属原告那洲三队所有。”当事人请求的事实理由及答辩意见原告那洲三队就上述请求提出事实与理由称，“珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号”国有土地使用证中确权面积为554.12亩的土地位于珠海市唐家××镇那洲白石环山、草塱、花果山，自解放以来一直属于原告集体所有。被告金果达公司（珠海市下栅水果场）在没有合法土地转让合同法律依据的情况下，未经珠海市人民政府批准、未签订正式征用土地协议书、未进行征地补偿，采取不正当手段于1995年10月10日获得珠海市国土局颁发上述编号的三本国有土地使用证，该国有土地使用证将土地使用权人登记为珠海市下栅水果场（珠海市下栅水果场后更名为金果达公司）。原告那洲三队认为被告金果达公司（珠海市下栅水果场）非法侵占原告所属的集体土地，双方之间就此产生土地权属争议。经过原告那洲三队长期信访，珠海市国土资源局高新区分局于2012年11月8日出具《关于金果达公司与那洲三队经济合作社土地权属争议问题的情况报告》，该报告认为“就有关土地问题，三队与原下栅水果场（现金果达公司）先后签订四份协议，具体如下：1、协议一，1984年4月29日，那洲乡第三生产队与下栅水果场签订《关于土地转移使用协议书》，协议明确：‘下栅公社那洲大队第三生产队（下称甲方）现把该队的山坑边远田（土名：草塱）面积壹拾伍亩叁分，转移交给下栅水果场（以下称乙方）使用’，‘甲方移交土地后，土地使用权永远属于乙方所有。’2、协议二，1984年6月21日，那洲乡第三生产队与下栅水果场签订《关于下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山）移交使用协议》，协议明确‘兹有下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山），地，地处东至望牛岭至大塘坑，西至白石环田，北至官路坑（包括白石环山草塱田片山路）。……由下栅水果场补偿人民币叁万元现金，作为此山地青苗及平整费，付款后此山地移交给下栅水果场使用，今后此山地产权永远长期属于市下栅水果场所有。’由于当时协议约定只有地方界址，没有明确的移交土地面积，经金果达公司工作人员指界和按地形图标辩别，初步测算，上述协议二移交土地面积共约191.71亩。3、协议三，1984年12月19日，珠海市果树研究所（盖下栅水果场章）与珠海市下栅区委（盖下栅区公章）签订《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）山地移交协议书》，协议明确‘兹有下栅区公所土地（土名：对面山等山址），地，地处东至市国营农场至白石环山边，西至中珠河边，北至幸村旱塘边。（包括草塱水田，白石环山边，中珠河基边山地，外贸猪场后边山地，幸村旱山塘边山地）。……由果树研究所付给人民币壹拾柒万元作为场地补偿费。在付清款后，此场地所有权永远属于市果树研究所所有，今后在此场地进行开发、利用、经济收入一切利益，均与下栅区无关，全部属于果树研究所所有。’经金果达公司工作人员指界和按地形图标识辩别，初步测算，上述协议移交土地面积共约315.2亩。4、协议四，1987年8月20日（实际是1987年3月20日），下栅水果场、珠海市果树研究所（盖下栅水果场章）与那洲乡第三生产队签订《关于金鼎区那洲乡那洲村三队土地移交协议书》，协议明确：‘兹有金鼎区那洲乡那洲村三队插入果场的山地、荒滩用地共五处，总面积35亩，地，地面分别是金塘、丽先田、烂节地、草蓢地和白石环山塘，……从一九八七年三月廿日起移交给珠海市果树研究所下栅水果场使用。使用单位补偿山地费每亩伍佰元，总共人民币壹万柒千伍佰元整（17500.00元）给那洲三队，原地段没有征购粮任务，下栅水果场不用承担缴交征购粮责任，付清土地补偿费后，所有以××、产权永远××珠海市果树研究所、下栅水果场所有，特立此书，永远生效。’以上四份协议约定那洲三队应移交的土地面积共约557.21亩，1995年8月16日，原珠海市国土局向下栅水果场（现金果达公司）颁发了三本《国有土地使用证》（证号分别为：珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号），发证土地面积合计554.12亩。如那洲三队经济合作社对相关土地权属仍有异议，建议其循司法途径解决。”由于原告那洲三队与被告金果达公司之间的土地权属争议，政府相关部门于2014年1月组建了“那洲三队与金果达公司土地问题专责工作组”。该工作组办公室（加盖珠海高新技术产业开发区社会工作局公章）向原告那洲三队出具《关于那洲三队反映与金果达公司土地权属争议的答复》，答复称“经查，1984年4月至1987年12月，那洲乡第三生产队先后与珠海市下栅水果场签订3份土地转移协议，珠海市下栅区公所与珠海市下栅水果场签订土地转移协议，并按照约定移交了上述土地。1995年8月，国土部门根据协议对涉及土地进行确权登记时，那洲乡第三生产队对登记土地的四至予以盖章确认，后珠海市国土局出具了国有土地使用证（证号：珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号）确权面积为554.12亩，土地使用权人登记为珠海市下栅水果场。珠海市国土局对于你单位争议的草塱、白石环山等地块权属已出具国有土地使用权证，如你单位对此有异议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，可以提起行政诉讼。”由于原告那洲三队的信访，才获得了上述四份被确认为土地转移协议书的协议文本，经与原告那洲三队自己留存的协议对比和财务清查，原告那洲三队仅认可收到1987年3月20日签订的《关于金鼎区那洲乡那洲村三队山地移交协议书》（即协议四，土地面积35亩）中约定的土地转让款17500元，其他三份协议中有一份协议并非由原告那洲三队签订，原告那洲三队亦未收到任何补偿费；一份原告那洲三队至今未收到补偿款；一份由于情势变化显失公平。原告那洲三队陈述具体事实及意见如下：一、1984年12月19日甲方为珠海市果树研究所（加盖珠海市下栅水果场公章），乙方为珠海市下栅区委（加盖珠海市下栅区公所公章），签订的《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）土地移交协议书》，面积为315.2亩。该协议并非由原告签订，对原告那洲三队不具有约束力，因为该协议中转让的草塱水田、白石环等土地并不属于珠海市下栅区公所（后变更为第三人）所有，下栅区公所并没有处分权，该协议中涉及的土地从解放后就属于原告所有，有国家颁发的土地房产所有证为凭，根据《中华人民共和国物权法》第60条规定：属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此只有原告那洲三队才能代表集体行使土地所有权，其他任何单位和部门均无权代替原告那洲三队行使该土地的所有权。由于上述土地转移协议并不是由土地所有人签订，因此该协议自始对原告那洲三队不具有约束力，该协议中约定的17万元场地补偿费原告那洲三队也从未收取过。二、1984年6月21日原告那洲三队与珠海市下栅水果场签订的《关于下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山）移交使用协议书》，涉及土地191.71亩。该协议书见证单位是珠海市那洲乡人民政府和珠海市下栅区公所。该协议签订后，原告那洲三队至今未收到任何土地补偿款。经查，珠海市下栅水果场未将土地款直接支付给原告那洲三队，而将三万元土地款支付给了见证方珠海市那洲乡人民政府。三、1984年4月29日原告那洲三队与珠海市下栅水果场签订的《关于土地转移使用协议书》，涉及土地15.3亩。该协议签订时根据国家政策是附条件的，由于当时原告那洲三队负有向国家缴交公余粮任务。因此该协议约定，土地使用权转移给珠海市下栅水果场，而下栅水果场要承担土地所负担的公余粮任务。双方的权利义务在协议签订时是对等的，后由于国家免除了公余粮缴交任务，因此双方在合同履行时的权利义务不再对等，珠海市下栅水果场只享有权利，不再承担义务。对于原告那洲三队来说，是极为不公平的。1982年国家颁布实施的《国家建设征用土地条例》（第七条）、1987年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》（第四十六条）对土地征收程序有严格地规定，珠海市在当时也按照规定程序进行土地征收。经查，被告金果达公司在上述四份土地转让协议签订后，并未依法签订正式的《征用土地协议书》和获得市人民政府批准，即涉案土地并未经过合法的土地征收程序。尤其是第四份协议是在土地管理法颁布实施后才签订的，应该按照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施征收。以上四份土地转让协议均违反国家法律、行政法规的强制性规定，依法均为无效合同。《国家建设征用土地条例》第二条规定：“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。”《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他方式非法转让。”《中华人民共和国民法通则》第八十一条规定：“国家所有的矿藏、水流、国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”在没有土地征用程序除双方协议以外其他部分程序存在的情况下，涉案四份土地协议只能认定为被告直接向农村社队购地或变相购地的合同，违反了法律、行政法规的强制性规定，依法为无效合同，自始没有法律效力。上述四份土地转让协议中的554.12亩土地至今未按国家法定程序办理征收手续，依法应属原告集体所有的土地。原告那洲三队认为被告金果达公司（珠海市下栅水果场）名下的554.12亩土地至今属于原告那洲三队集体所有，证号为珠国用（1995）字第0402－0900015、0900016、0900017号的《国有土地使用证》登记错误，原告那洲三队已于2015年3月16日依据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，向珠海市房地产登记中心依法申请异议登记。珠海市房地产登记中心在审查后于2015年3月19日依法对涉案土地进行了异议登记，核发了号码为201500002、201500003、201500004的房地产异议登记证明。为了维护自身合法权益，原告那洲三队现依法提起诉讼，请求人民法院依法判决确认本案中四份土地转让协议为无效合同。被告金果达公司答辩认为原告那洲三队的诉讼请求没有事实与法律依据，应予全部驳回。具体理由如下：（1）金果达公司依法取得国有土地使用权证、房地产权证，是涉案国有土地合法的使用权人，那洲三队请求确认其为涉案土地所有者没有依据。（一）金果达公司拥有珠海市人民政府核发的《国有土地使用证》与广东省人民政府核发的《房地产权证》，是涉案国有土地合法的使用权人，根据《物权法》第九条、第一百三十五条以及《土地管理法》第十一条、第十三条的规定，金果达公司的国有土地使用权受法律保护。（二）虽然那洲三队针对涉案《国有土地使用证》提出了异议，但《异议登记证明》的注意事项已明确“本证是房地产异议登记当事人已进行异议登记的证明，不具有房地产权属证书的效力”、“本证记载的事项与房地产登记簿不一致的，除有证据证明房地产登记簿确有错误外，以房地产登记簿为准”，该异议登记并不影响金果达公司是涉案国有土地合法使用权人这一事实。（三）根据土地登记申请书显示，涉案土地在发放国有土地使用证之前，已属国有土地，珠海市国土局、珠海市政府对此也均予以确认；根据珠海市国土局香洲分局于2004年就包括涉案土地在内的国有土地向金果达公司颁发的建设用地批准书以及广东省人民政府向金果达公司颁发的《房地产权证》显示，涉案土地为国有土地，金果达公司请求确认国有土地为其所有的集体土地，并没有法律依据。（四）根据涉案国有土地使用证、《房地产权证》的记载，金果达公司取得涉案国有土地使用权的依据是“行政划拨”，即金果达公司依据行政机关的具体行政行为取得国有土地使用权。那洲三队请求确认涉案土地为其所有，实质上是认为行政机关划拨国有土地给金果达公司使用的具体行政行为侵犯了其合法权益，该请求并不属于民事案件的受理范围，也应当予以驳回。（1）涉案四份土地转移使用协议书合法有效，且已履行完毕，那洲三队在协议书履行完毕后再次主张无效不仅违背诚信原则，也无任何法律依据。（一）1984年4月29日签订的《关于土地转移使用协议书》并不存在显失公平的情形，合法有效。1.该协议由金果达公司、那洲三队签订，根据该协议内容，因涉案土地位置偏远、贫瘠、产量低、难以耕种及管理等，在有交公粮负担的情况下，那洲三队将该土地移交给金果达公司使用，这正是减轻了那洲三队负担，而非其所称的“显失公平”。2.金果达公司使用该协议项下土地后，按约定履行义务，一直交公粮到1992年。3.即使是该协议存在显失公平的情形，根据《民法通则》第五十九条等规定，也属于可变更、可撤销的范围，而不是确认协议无效的理由。（二）1984年6月21日签订的《关于下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山）移交使用协议书》合法有效且已履行完毕。1.该协议书由金果达公司、那洲三队签订，权利义务平等，且有那洲乡政府、下栅区公所、乡府法庭见证，合法有效。2.该协议书签订后，金果达公司已支付协议款项3万元，并取得那洲乡政府出具的收据，该收据明确记载“那洲乡代第三生产队收征地费”，自此，该协议已履行完毕。3.如果那洲三队未收取该款项，其应向款项代收方那洲乡政府追索。4.即使是金果达公司未支付该款项，那洲三队也不能以此为由主张该协议无效。（二）1984年12月19日签订的《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）土地移交协议书》合法有效且已履行完毕。1.该协议由金果达公司与下栅区公所签订，根据协议内容，该协议项下土地原属下栅区公所所有。2.根据珠海市国土局在另案中提交的答辩状，涉案的该土地属原珠海市农委与原下栅区公所合办的水果场的果树科研生产示范基地，一直由珠海市农委与原下栅区公所使用，该协议并不涉及无权处分。3.该协议的17万款项已支付给见证方之一的珠海市下栅区农工商联合公司，珠海市农委与原下栅区公所并未提出异议，该协议也已履行完毕。4.即使是该协议涉及无权处分情形，国土部门在地籍调查过程中，那洲三队在土地四至图上也已加盖公章予以确认，对该协议进行了追认。（四）1987年3月20日签订的《关于金鼎区那洲乡那洲村三队土地移交协议书》亦为合法有效且已履行完毕，那洲三队对此也予以认可。综上，涉案四份协议合法有效且已履行完毕，那洲三队主张确认四份协议无效并无事实和法律依据，应予以驳回。综上所述，金果达公司是涉案国有土地的合法使用权人，且涉案四份协议合法有效、已履行完毕，那洲三队提出的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以全部驳回。第三人唐家湾政府答辩称，一、那洲三队与金果达公司于1984年至1987年通过四次土地征收方式将土地转移，金果达公司取得土地使用权1984年4月29日，原下栅公社那洲大队第三生产队与下栅水果场签订《关于土地转移使用协议书》，约定将山坑边远田15.3亩转移给下栅水果场，该坑土地所负担的公余粮4747.5斤永远由下栅水果场交纳，转交土地后土地使用权永远属于下栅水果场。1984年6月21日，原下栅那洲乡第三生产队与下栅水果场签订《关于下栅区那洲乡第三生产队山地(土名:白石环山)移交使用协议》，协议将山地(土名:白石环山)191.71亩移交给下栅水果场使用，由下栅水果场补偿人民币叁万元现金，作为此山地青苗及平整费，付款后此山移交给水果场使用，今后次山地产权永远长期属于下栅水果所有。1984年12月19日，珠海市果树研究所与珠海市下栅区委签订《关于下栅区(原下栅公社花果山、知青场)土地移交协议书》，协议约定将下栅区公所山地(对面山等山址)移交给珠海市果树研究所，珠海市果树研究所支付人民币壹拾柒万元作为场地补偿费；在付清款后，此场地所有权××××珠海市果树研究所所有，今后在此场地进行开发、利用、经济收入一切收益均与珠海市下栅公所无关，全部属于果树研究所所有。下栅水果场与珠海市下栅区公所在该协议上盖章。1987年3月20日，下栅水果场与那洲三队签订《关于金鼎区那洲乡那洲村三队土地转交协议书》，协议将金鼎区那洲乡那洲村三队插入果场的山地荒滩用地共五处从一九八七年三月三十日其移交给金果达公司使用。使用单位补偿山地费每亩伍佰元，共计人民币17500元，付清土地补偿费后所有以上土地，产权永远归属金果达公司所有。根据当时适用的1982年5月4日颁布实施的《国家建设征用土地条例》的规定，征用土地程序为用地单位选址，然后经由用地单位与被征收单位协商征收征地数量和补偿安置方案，签订用地协议，最后经用地单位申请，土地管理机关划拨土地。第三人认为，下栅水果场（即金果达的前身）已按照当时的法律法规规定，履行必要的征地用地手续，取得了涉案土地的土地使用权。二、金果达公司申请土地确权，那洲三队确认边界无争议，市国土局已经颁发土地使用权证1994年，珠海市下栅水果场向原珠海市国土局申请对上述协议所涉及的土地进行土地登记，经原珠海市国土局进行地籍核查，那洲三队也确认下栅水果场的边界没有争议，并盖章确认。经珠海市人民政府审批，珠海市下栅水果场取得编号为珠国用(1995)号第0402-0900015号、第0402-0900016号、第0402-0900017号三份《国有土地使用证》。那洲三队在上述三证所涉及的土地宗地图的四至红线坐标点上盖章确认。唐家湾镇政府认为，根据物权公示原则，金果达公司取得了涉案土地的土地使用权证，系涉案土地的合法使用权人，应受到保护。三、涉案土地已移交，并由金果达公司一直经营使用，这是历史既成的事实。涉案土地系原珠海市农委与原下栅区公所合办的水果场的果树科研生产示范基地，1982年以来一直种植有果树，1984年为发展农业和科研需要，合办的水果场全部移交给了新成立的下栅水果场。下栅水果场于1984年至1987年通过四次土地征收方式征用了那洲三队所有的涉案土地，并按照征地协议支付了征地款和安置补偿方案，那洲三队也按照约定将涉案土地转移给下栅水果使用。下栅水果场在1995年向珠海市国土资源局补办用地手续，并以历史用地进行处理，征地面积和补偿方案沿用下栅水果场与那洲三队经济合作社1984年协商确定和签订的相关土地转移协议执行。下栅水果场取得上述土地后一直经营至今。那洲三队在移交土地后近30年后提出协议无效，未尊重历史事实，有违诚信信用原则。四、唐家湾政府与本案的处理结果没有法律上的利害关系，并非适格的第三人，不应被追加。在1987年我国《土地管理法》出台之前，负责征地和补偿的主体系用地单位，唐家湾政府及土地管理部门起监督和指导作用，不负责具体的征地和补偿。涉案土地均系下栅水果场与那洲三队签订征地协议，答辩人仅起到监督作用，征地协议是否有效及土地确权与唐家湾政府没有法律上的利害关系，唐家湾政府不是适格的第三人，不应追加答辩人为第三人。五、物权确认纠纷属于行政诉讼的受案范围，金果达公司应提起行政诉讼。金果达公司已经取得了市国土局已经颁发土地使用权证，金果达公司提起物权确权之诉，请求人民法院确认涉案土地应属金果达公司所有，实质上系认为市国土局划拨土地及颁证的行政行为侵犯了合法权益，应提起行政诉讼，而非提起民事确权之诉。本院查明的案件事实当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。经开庭审理，本院对当事人无异议的证据予以确认并存卷佐证，对有争议的证据和事实也将在以下查明的案件事实中加以评述。1984年4月29日，下栅公社那洲大队第三生产队与珠海市下栅水果场（下称下栅水果场）签订《关于土地转移使用协议书》，称“经队委会及社员大会通过及与水果场协商”，约定将该队面积为15.3亩的“山坑边远田（土名：草塱）”移交水果场使用，该坑田所负担的公余粮任务永远由水果场交纳，“移交土地后，土地使用权永远属于乙方（下栅水果场）所有”、“甲方（下栅公社那洲大队第三生产队）在移交热管，该坑田的水沟、土地、田垄、道路、一草一木永远属于乙方所有”。珠海市下栅人民公社管理委员会等作为见证单位在该协议上盖章。1984年6月21日，下栅区那洲乡第三生产队与下栅水果场签订《关于下栅区那洲乡第三生产队山地（土名：白石环山）移交使用协议》，称经“生产队委、社员大会代表一致讨论同意”，约定将那洲乡第三生产队“山地（土名：白石环山），地，地处东至望牛岭至大塘坑，西至白石环田，北至官路坑（包括白石环山草塱田边山路）”移交给下栅水果场使用，由下栅水果场补偿人民币叁万元现金，作为此山地青苗及平整费，付款后山地移交下栅水果场使用后“产权长期永远属于下栅水果场所有”。珠海市那洲乡人民政府、珠海市下栅区公所作为见证单位在协议上盖章。1984年8月25日，水果场将人民币3万元通过银行付至“下栅区那洲乡”账户，注明用途为“增地款”；珠海市那洲乡人民政府加盖印章出具收据，称“那洲乡代第三生产队收征地费”3万元。对于该协议项下土地的面积，因协议仅约定地方界址，未明确土地面积，其后经金果达公司人员指界和按地形图标辩别，初步测算，该协议移交土地面积约191.71亩。1984年12月19日，“珠海市果树研究所”与“珠海市下栅区委”签订《关于下栅区（原下栅公社花果山、知青场）山地移交协议书》，约定将“下栅区公所山地（土名：对面山等山址），地，地处东至市国营农场至白石环山边，西至中珠河边，北至幸村旱塘边。（包括草塱水田，白石环山边，中珠河基边山地，外贸猪场后边山地，幸村旱山塘边山地）”，移交该研究所，由该研究所付人民币17万元作场地补偿费。“在付清款后，此场地所有权永远属于市果树研究所所有，今后在此场地进行开发、利用、经济收入一切利益，均与下栅区无关，全部属于果树所所有。”下栅水果场、珠海市下栅区公所分别代表“珠海市果树研究所”、“珠海市下栅区委”加盖印章。珠海市农渔业委员会作为见证单位在该协议上盖章。珠海市下栅区农工商联合公司亦在协议上加盖了印章。同年12月30日，下栅水果场向珠海市下栅区农工商联合公司转帐付款17万元，银行委托付款凭证注明款项作“付补偿款”用途，珠海市下栅区农工商联合公司加盖印章出具收据称“收到市果场交来原果场场地房产草木等补偿款17万元”。该协议亦未明确项下土地面积，其后经金果达公司人员指界和按地形图标识辩别，初步测算，该协议移交土地面积约315.2亩。1987年3月20日，“珠海市果树研究所”、下栅水果场作为甲方与乙方金鼎区那洲乡那洲村第三生产队签订《关于金鼎区那洲乡那洲村三队土地移交协议书》，称“经双方协商，并取得那洲乡政府、金鼎区政府的支付同意及村民的一致同意”，约定将金鼎区那洲乡那洲村三队“插入果场的山地、荒滩用地共五处，总面积35亩，地，地面分别是金塘、丽先田、烂节地、草蓢地和白石环山塘”，……从1987年3月20日起移交给该研究所、下栅水果场使用。使用单位补偿山地费每亩500元，总共人民币17500元给那洲三队，原地段没有征购粮任务，水果场不用承担缴交征购粮责任，“付清土地补偿费后，所有以××、产权永远××珠海市果树研究所、下栅水果场所有”。下栅水果场代表甲方加盖了印章，乙方则加盖了珠海市那洲乡联队财务章，并由古国良、陈加安作为乙方的“法定代表”签名，珠海市那洲乡人民政府在“鉴证单位”处盖章。1987年7月18日，水果场将人民币17500元通过银行付至那洲三队账户，注明用途为“征地款”；珠海市那洲乡联队为此加盖印章出具了收据。案中，那洲三队提交在珠海市档案馆查获的24份二十世纪五十年代由原广东省中山县颁发的《土地房产所有证存根》，证明上述案涉土地自解放后即属于那洲三队集体所有。1995年10月10日，原下栅水果场取得珠海市人民政府颁发，证号分别为“珠国用（1995）字第0402－0900015号”（下称15号证）、“珠国用（1995）字第0402－0900016号”（下称16号证）、“珠国用（1995）字第0402－0900017号”（下称17号证）的三本《国有土地使用证》。其中15号证项下土地面积为150.357亩，用于种植水果与养鱼；16号证项下土地面积246.661亩，用于种植水果，该证变更记事一栏于2000年2月24日记载“因用地边界调整，本证土地总面积变更为175500.93M2”，；17号证项下土地面积为182.56亩，用于种养水果、猪。上述三证备注栏均于1995年8月16日加盖珠海市人民政府土地证专用章注明“属行政划拨用地”，均于2009年8月24日加盖“房地产权证注销专用章”注销。案中那洲三队提交了复印自珠海市房地产登记中心，原下栅水果场申请案涉土地登记，珠海国土局进行审批的档案。档案显示，珠海国土局在对案涉土地审查中认为：案涉土地均属国有土地，行政划拨，准予登记。金果达公司案中亦提交了应该公司委托珠海市测绘大队对案涉土地进行测量的成果资料、依据测量成果绘制的案涉土地四至图，及对地籍进行调查的档案。其中土地四至图所示土地各界相汇有25个座标点，而13至23座标点均有“珠海市香洲区金鼎镇那洲村第三经济合作社”加盖印章；地；地籍档案显示地籍调查员调查认为案涉土地系水果场的历史用地经实地调查，和与永丰村、那洲村调查，均承认双方用地边界，无争议。”对于“珠海市香洲区金鼎镇那洲村第三经济合作社”在土地四至图上座标点加盖印章，那洲三队辩称系其经手人古国良不知盖章的目的，还以为是为其那洲三队确权。金果达公司案中提交2004年8月17日向珠海市人民政府登记取得，权属人为金果达公司的“粤房地证字第××号”《房地产权证》，称上述三证已更换、统一为该《房地产权证》。该证项下土地面积369429.7平方米，座落于珠海市金鼎那洲白石环山。2012年11月8日，珠海市国土资源局高新区分局作出“珠国土高新字（2012）260号”《关于金果达公司与那洲三队经济合作社土地权属争议问题的情况报告》，称经调查，就有关土地问题，原那洲乡第三生产队（现那洲三队经济合作社）与原下栅水果场（现金果达公司）先后签订了4份协议。1994年8月15日，下栅水果场向原市国土局申请土地登记，当时那洲村三队在红线图坐标点上盖章确认四至，1995年8月16日，原珠海市国土局向下栅水果场（现金果达公司）颁发了15号证、16号证、17号证三本《国有土地使用证》，发证土地面积合计554.12亩。2014年2月20日，珠海高新技术产业开发区社会工作局那洲三队与金果达公司土地问题专责工作组办公室作出《关于那洲三队反映与金果达公司土地权属争议的答复》，函复那洲三队称经查，1984年4月至1987年12月，那洲乡第三生产队先后与下栅水果场、珠海市下栅区公所与下栅水果场签订协议并按约移交了土地。1995年8月，国土部门根据协议对涉及土地进行确权登记时，那洲乡第三生产队对登记土地的四至予以盖章确认，后珠海市国土局出具了《国有土地使用证》确权土地面积合计554.12亩，土地使用权人登记为下栅水果场。珠海市国土局对于那洲三队争议的草蓢、白石环山等地块权属已出具国有土地使用证。如那洲三队对此有异议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，可提起行政诉讼。案中，金果达公司提交了自2005年以来珠海市相关政府机关对案涉土地纠纷作出的相关函复意见，均认为案涉土地已完成征用，现系国有土地。金果达公司还提交了向珠海市相关政府机关反映“那洲第三经济合作社”人员“肆意挖掘和毁坏”案涉土地林木、果树，造成的损失的报告。2015年3月13日，原告那洲三队向珠海市房地产登记中心提出《异议登记申请》，称15号证、16号证、17号证的登记错误。珠海市房地产登记中心对此进行了异议登记，证书号码分别为：201500002、201500003、201500004。经查，下栅水果场2002年10月15日变更登记为金果达公司。那洲三队则依次由广东省中山县六区那洲村第三大队组、珠海县下栅人民公社那洲大队第三生产队、珠海市香洲区金鼎镇那洲村第三经济合作社变更而来。另查明，2015年6月1日，那洲三队为原告以珠海市人民政府、珠海市国土资源局（下称珠海国土局）为共同被告向本院提起了行政诉讼，以涉案土地使用权未经法定的征收程序为由，请求撤销珠海市人民政府及珠海国土局颁发的上述15号证、16号证、17号证。本院立案（2015）珠中法行初字第23号。该行政诉讼案件审理中，珠海国土局答辩称，……根据1982年5月4日颁布施行的《国家建设征用土地条例》第七条规定，征用土地程序为用地单位选址，然后由用地单位与被征地单位协商征地数量和补偿安置方案，签订协议，最后经用地单位申请，土地管理机关划拨土地。即在1987年土地管理法颁布前，负责征地和补偿的主体为用地单位，土地管理部门起监督和指导作用，不负责具体的征地和补偿事务。该案涉之土地是原珠海市农委与原下栅区公所合办的水果场的果树科研生产示范基地，1982年以来一直种植果树，1984年为发展农业和科研需要，合办的水果场全部移交给了新成立的下栅水果场，涉案土地作为历史用地处理，征地面积和补偿方案由水果场与那洲三队协商确定和签订相关土地转移协议。至此，涉案土地依法已完成征收和补偿工作，土地性质应确定为国有土地而不是集体土地……。根据1988年1月1日实施的《广东省土地证书颁发办法》第5条规定，珠海国土局是土地证书的颁发机关，该法第7条规定颁证程序为：土地使用者提出申请并附上有效证明材料，经国土管理部门测量查丈和审查符合条件的，由国土部门通知领证。下栅水果场于1994年8月15日向珠海国土局提出土地登记发证申请，1995年8月15日，珠海国土局依法进行地籍调查和面积测量，核实用地边界清楚无争议，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条规定，涉案土地签订过土地转移有关协议，进行过一定的补偿和安置劳动力，珠海国土局经审核认定土地性质为国有，土地用途为农业用途，土地使用期限为未定期，同意行政划拨给下栅水果场使用。1995年10月10日，珠海国土局向下栅水果场依法颁发15号、16号、17号《国有土地使用权证》。该行政诉讼案件本院审理后，裁定驳回了那洲三队的起诉。那洲三队为此提起上诉，广东省高级人民法院审理后作出（2016）粤行终274号行政裁定书，裁定撤销本院裁定，指令本院继续审理该案。在上述行政诉讼案件一审审理期间，2015年9月24日，那洲三队再次珠海市人民政府、珠海国土局为被告向本院提起了行政诉讼，请求确认15号证、16号证、17号证名下的土地为集体土地。本院立案（2015）珠中法行初字第37号，审理中后裁定驳回那洲三队的起诉，随后广东省高级人民法院作出（2016）粤行终805号行政裁定驳回了那洲三队的上诉。在该案审理中，珠海市人民政府答辩认为，那洲三队早在1984年与下栅水果场签订协议就已知道土地被征用的事实，1995年下栅水果场申请确权登记在地籍调查时，那洲三队盖章确认了土地征用面积、指界的事实，也证明了其当时就知道或应当知道确权给了下栅水果场。依据当时适用的规定，涉案土地依法已完成征收和补偿工作，土地性质应确定为国有土地而不是集体土地。本案中，金果达公司提交了该行政诉讼案件开庭审理的笔录，证明珠海国土局认为那洲三队在本案亦提交的原广东省中山县颁发的《土地房产所有证存根》已没有法律效力，及珠海国土局、珠海市人民政府在该案中确认案涉土地已完成征收程序。2017年1月5日那洲三队还向本院对广东省人民政府、珠海市人民政府提起行政诉讼，请求判决撤销两被告核发的“粤房地证字第××号”《房地产权证》，本院立案（2017）粤04行初6号，该案正在审理中。同年1月15日那洲三队再向本院对广东省人民政府、珠海市人民政府提起行政诉讼，请求判决两被告未经合法程序将集体土地作为国有土地划拨给下栅水果场的行政行为无效，本院立案（2017）粤04行初7号，该案正在审理中。本院判决的理由和结果本院认为，那洲三队提起本案诉讼，指征用案涉土地程序中签订的案涉合同，违反《国家建设征用土地条例》第二条“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”，及《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定而无效。就本案所援之上述条例及法律文款，显然系禁止“任何单位”未经合法程序及许可而与“农村社队”相私与售土地。故而，本案首先应当考究的是，案涉合同的签订是否系下栅水果场即现金果达公司“直接向农村社队购地或变相购地”，及“买卖或者以其他形式非法转让土地”。正如《中华人民共和国土地管理法》第五条所规定的“各级人民政府主管本行政区域内的土地的统一管理工作”，我国一直以来均由政府主管土地的管理工作，故土地是否合法转让在于政府是否同意、认可，而未经政府同意、认可即为相私与售。查，案涉第一份即1984年4月29日合同，其上有“珠海市下栅人民公社管理委员会”及珠海市下栅人民公社属下另一机构加盖印章作为“见证单位”；第二份即1984年6月21日合同上也有“珠海市那洲乡人民政府”、“珠海市下栅区公所”作为“见证单位”加盖印章；第三份即1984年12月19日合同则明确合同项下土地系“下栅区公所山地”，而由“珠海市下栅区公所”作为土地“出让”的乙方，并由“广东省珠海市农渔业委员会”作为合同的“见证”方加盖印章；第四份即1987年3月20日合同也由“珠海市那洲乡人民政府”作为“鉴（见）证单位”加盖印章。而上所述的“见证单位”均系不同时期的一级地方政府，或系能代表政府行使行政权力的组成部门，政府参与合同的签订，即使是所谓“见证”，也当然表示了政府同意或认可合同约定之内容，故原下栅水果场作为案涉土地的“受让”方，并非与土地的“出让”方相私与售，并非上述条例文款所示之“直接向农村社队购地或变相购地”，及法律所指之“买卖或者以其他形式非法转让土地”。况且上述第三份合同项下土地的“出让”方本身即为一级地方政府，而非那洲三队。那洲三队案中提交的24份原广东省中山县颁发的《土地房产所有证存根》，以图证明包括第三份合同项下土地为其集体所有，但该所有证存根所示地界并不能与案涉土地地界一一相对应，没有证据证明该所有证项下土地即为案涉土地。《国家建设征用土地条例》第七条规定了征用土地包括“申请选址”、“协商征地数量和补偿、安置方案”、“核定用地面积”、“划拨土地”等程序，其中“协商征地数量和补偿、安置方案”之程序为“建设地址选定后，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。”“核定用地面积”之程序为“建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图，向所在地的县、市土地管理机关正式申报建设用地面积，按本条例规定的权限经县、市以上人民政府审批核定后，在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议。”但土地征用程序的具体操作系人民政府相关职能部门的实践之行为，正如第三人唐家湾政府案中所辩，系“用地单位选址，然后经由用地单位与被征收单位协商征收征地数量和补偿安置方案，签订用地协议，最后经用地单位申请，土地管理机关划拨土地。”故案涉与那洲三队有关之合同即为“用地单位与被征收单位协商征收征地数量和补偿安置方案”后，签订之用地协议，并为政府认可。虽然1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第五十七条明确规定废止《国家建设征用土地条例》，而在第二十一条规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”即按第四章规定的“国家建设用地”办理，但该章中并不规定具体的“征用集体所有的土地”的程序，该法并没有禁止签订类似案涉第四份1987年3月20日合同内容的规定，没有依据认为该法的施行导致该合同或案涉的其他合同无效。事实上，1995年金果达公司就案涉土地申请确权，珠海国土局对地籍进行调查之时，派员进行了实地勘察与走访调查，并由那洲三队的前身“珠海市香洲区金鼎镇那洲村第三经济合作社”对案涉土地四至的相关座标点逐一进行盖章确认。那洲三队辩称系因其经手人古国良不知盖章的目的，还以为是为其那洲三队确权。但古国良系那洲三队在第四份1987年3月20日合同上签名的“法定代表”之一，其当然应清楚该合同约定之内容，故那洲三队所辩并不是古国良在与合同有关的土地四至图上代表那洲三队加盖印章的合理解释。本院认同金果达公司依据案中证据所指，那洲三队该行为系对合同签订的进一步确认，即使第三份1984年12月19日合同系“珠海市下栅区委”无权处分了那洲三队的土地，那洲三队的该行为也是对此无权处分行为的追认。综上所述，那洲三队认为案涉合同无效的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款的规定，判决如下：驳回原告珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费292544.49元，由原告珠海市唐家湾镇那洲三队经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  李烈斌审 判 员  庹 佳代理审判员  王 芳二〇一七年三月九日书 记 员  江月娴