江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）赣07行初209号原告杨久长，男，1971年10月18日生，汉族，住于都县。委托代理人杨斌，男，1964年7月24日生，汉族，住于都县。委托代理人邓爱枫，江西律嘉律师事务所律师。被告于都县人民政府。法定代表人陈阳山，该县县长。委托代理人钟菲，该县法制办工作人员。委托代理人严长蓬，江西海融律师事务所律师。第三人袁凤兰，女，1944年5月9日生，汉族，住于都县。委托代理人邓昌鸣，男，1966年2月10日生，住广东省深圳市罗湖区。系袁凤兰之子。第三人钟权，男，1933年1月10日生，汉族，住于都县。委托代理人钟石卿，男，1974年11月4日生，汉族，住于都县。系钟权之子。原告杨久长不服被告于都县人民政府土地行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭成员告知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2016年12月26日公开开庭审理了本案。原告杨久长的委托代理人杨斌、邓爱枫，被告于都县人民政府的委托代理人钟菲、严长蓬，第三人钟权的委托代理人钟石卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于都县人民政府于2016年9月13日作出于府复字（2016）14号《行政复议决定书》，撤销被申请人于都县沙心乡人民政府作出的沙府处字[2016]1号《沙心乡人民政府土地权属争议案件处理决定书》。原告杨久长诉称，2014年初，第三人未经原告同意，擅自拆除原告家族位于高屋村乌坑公用祠堂，引发纠纷。2014年底，原告向于都县沙心乡人民政府申请宅基地确权，沙心乡人民政府于2016年4月27日作出沙府决字（2016）1号《沙心乡人民政府土地权属争议案件处理决定书》，将争议土地的使用权确权归原告方。原告认为，被告于都县人民政府以沙心乡人民政府认定事实不清、证据不足为由撤销了该处理决定，应当作出权属处理决定或责令沙心乡人民政府重新作出处理决定。复议决定不作出权属认定，也不责令重作，会出现两种情况：一是原告重新向沙心乡政府申请处理，乡政府根据一事不再理的原则，不予受理原告申请调处申请；二是原告直接向人民法院起诉确权，法院将以未进行复议前置为由驳回原告的起诉。即被告的复议决定剥夺了原告的救济途径。原告诉请为：1.撤销于府复字（2016）14号《行政复议决定书》；2.责令被告重新作出复议决定；3.诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件。证明原告身份信息及原告主体资格。2、2016年4月27日，沙心乡人民政府作出沙府决字（2016）1号《沙心乡人民政府土地权属争议案件处理决定书》。证明原告申请乡人民政府确权，宅基地使用权归原告所有的事实。3、2016年9月18日，被告作出于府复字（2016）14号《行政复议决定书》。证明被告作出了复议决定，该复议决定不符合法律规定的事实。被告于都县人民政府辩称，一、被告做出的于府复字(2016)14号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分。原告与第三人袁凤兰、钟权争议地现位于沙心乡高屋村××（原××组），沙心乡高屋村原乌坑组于1968年更名为永红组，1979年永红组划分为永红组、上塅组，袁凤兰系永红组村民，原告杨久长在其父亲杨会有时就有永红组，迁入上塅组居住至今。双方发生争议后，原告2015年5月11日向沙心乡政府提出调处申请，沙心乡政府于2015年11月19日受理，并对申请调处事项进行了调查取证。在调解未果的情况下，沙心乡政府根据原告杨久长之父杨会有1953年NO:47848号《土地房屋所有证》作为权属依据，与2016年4月27日作出将争议地使用权归原告杨久长一方享有的处理决定。第三人袁凤兰、钟权不服向本府申请行政复议，本府受理后，沙心乡政府依法提交了行政复议答复书和相关证据。从沙心乡政府递交证据中发现沙心乡政府作出的处理决定书采信的《土地房产所有证》编号47848与第三人1953年3月9日于都县人民政府颁发给了杨会有、钟玉有的《土地房产所有证》的证号4748不符，沙心乡政府认定杨久长为唯一法定继承人的依据是沙心乡高屋村民委员会出具的‘我村杨久长是杨会有之子（继承人），因杨会有早年去世，本家一切权属属杨久长继承人所有’的证明；沙心乡政府未提供争议土地属于上塅村民小组所有的证据依据，也未见上塅村民小组出具的本案争议土地使用权归第三人杨久长享有的证明材料；沙心乡政府在执法程序中还存在调查取证不合法的现象”。根据上述事实，被告认为原告与第三人分别属于不同的村民小组，争议土地坐落在第三人袁凤兰所在的村民小组境内，沙心乡政府在未征求土地所在的村民小组意见，未查明争议土地所有权归属，也未查明杨久长是否为杨会有唯一法定继承人的情况下，将争议土地使用权确权归原告杨久长一方享有，认定事实不清、证据不足。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，撤销沙心乡人民政府做出的土地确权行政处理决定书的复议决定。被告所做出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分。二、被告的复议决定书未责成沙心乡人民政府重新处理或者直接作出确权处理，未违反法律规定。原告与第三人之间争议的老宅基地使用权涉及的所有权归属不明，原告杨久长属高屋村上塅组村民，第三人袁凤兰属高屋村永红组村民，上塅组与永红组为两个不同集体经济组织，争议土地（宅基地）坐落永红组，原告与第三人争议的宅基地使用权直接涉及上塅组与永红组两个集体经济组织之间的所有权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议……单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”之规定，其所有权争议不在乡人民政府处理权限范围内，故未在复议决定书中“责成沙心乡人民政府重新处理”；原告在其与第三人争议的土地使用权中的所有权归属未明确前，要求被告在复议决定书中直接确认其土地使用权归属于法无据。《行政复议法》规定对撤销原具体行政行为的，可以责令原机关在一定期限内重新作出具体行政行为，并不是强制性规定，复议机关有自由裁量权。据此，被告的复议决定书未责成沙心乡政府重新处理或直接作出确权处理完全合法。原告与第三人在2014年11月20日，经沙心乡人民调解委员会调解签订的调解协议第3条明确载有其“乌坑老旧厅堂产权走司法途径解决”，被告的复议决定书不存在“剥夺了原告乌坑祖屋的救济途径”问题。三、被告行政复议程序合法，适用法律准确，处理恰当。被告在复议期间严格遵守《中华人民共和国行政复议法》复议程序规定，充分保障了复议当事人享有的所有程序权益，在查清事实的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，及时作出并送达了于府复字(2016)14号《行政复议决定书》。综上，被告作出的于府复字(2016)14号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，处理程序合法，处理结果恰当，请人民法院依法予以维持。被告于都县人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议答辩书。2、袁凤兰、钟权、孙继发、杨久长身份证复印件、法定代表人身份证明。3、委托书、邓昌鸣身份证复印件、律师事务所函及委托书。4、行政复议申请受理通知书、行政复议通知书、参加行政复议通知书、行政复议延期审理通知书、复议决定书。送达回证。5、调处申请书、杨久长户口、身份证复印件、授权委托书、杨先福身份证复印件、答辩通知书、举证通知书、送达汇整。6、《兹证明》、杨会有的土地房产所有证××沙心乡人民调解协议、现场照片。7、关于提供举证材料、关于乌坑老厅堂权纠纷处理意见。8、证明、复制的杨会有第4748号以及邓桂林、桂尧、玉森，钟久葱、久萫、永标《土地房产所有证存根》。邓庆辉、邓金生、钟宗棠1992年《宅基地使用面积登记表》及平面图、声明、郑重声明和杨子文及杨先福身份证复印件、调处工作人员对杨斌、杨先福、邓东生、钟权、袁凤兰询问、谈话笔录三份、争议土地现场勘测笔录、调解会议记录、调查报告、土地争议处理决定书。第三人袁凤兰、钟权述称，根据实际还原的老宅平面示意图，老宅修建符合本地的修建规则和习惯，对称布置，很清楚显示所争议的厅堂处于老宅的中心地位，是唯一厅堂，杨会有仅有厅堂左右八间正栋房间中的一间。争议地的老宅历史悠久，形成多姓住户共同居住的现象，对于公共部分如渡水、过道、厅堂必然共同使用，共同所有，实际情况也是如此。钟氏、邓氏的红白喜事都曾在此厅堂举行，如果仅是杨氏的厅堂，是无论如何不会允许白喜事在该厅堂举行的。沙心乡人民政府将该老宅的宅基地确归杨久长享有，不符合事实和法律。被告作出的复议决定符合法律规定，原告起诉的事实理由与历史和现实不符，证据不足，于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人袁凤兰、钟权向本院提交了以下证据：1、第三人身份证复印件。证明第三人身份信息及第三人主体资格。2、沙府决字（2016）1号。证明2016年4月27日，沙心乡人民政府作出沙府决字（2016）1号《沙心乡人民政府土地权属争议案件处理决定书。第三人的宅基地使用权受到侵害的事实。3、行政复议申请书。4、于府复字（2016）14号。5、1953年《土地房产所有证》复印件。6、老宅平面示意图复印件。7、照片。8、照片。9、照片。经质证，被告于都县人民政府、第三人袁凤兰、钟权对原告提交的证据无异议。原告对被告于都县人民政府提交的证据质证意见为：对证据1的三性没有异议。对证据2的三性没有异议。对证据3的三性没有异议。对证据4的三性没有异议。对证据5的三性没有异议。对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，对其证明目的有异议。杨久长提供的1953年3月9日的土地房产所有证以及2014年11月20日的协议书足以认定原告对争议土地的宅基地使用权以及对房屋的所有权。对证据7的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，根据1953年3月9日的房产所有证载明是共有，但不是与第三人共有。对证据8的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。杨会有享有争议土地的房屋所有权，对争议土地也享有所有权，对此对方没有提出异议。在调查过程中，是本着实事求是的原则单独进行的调查，并未违反相关规定，至于未提供身份证复印件，可以补充提交。处理决定书中编号是笔误，这是可以纠正的，不能证明我方不享有争议土地的使用权。争议土地长期处于争议状态，我们可以提供原始证件，被告应对争议土地进行确权。所以争议土地使用权归我方所有证据充分，事实清楚。第三人对于都县人民政府提交的证据无异议。原告对第三人提交的证据质证意见为：对证据1的三性没有异议。对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该案件的处理决定对争议土地作出了正确的处理。对证据3的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。对证据4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。县政府的处理决定撤销了沙心乡政府的处理决定后，应重新作出处理决定，或责成沙心乡人民政府作出处理决定。对证据5的三性有异议。对证据6的三性有异议。提供的是手绘图纸，不能确认就是争议土地的位置。对证据7的三性有异议，是单方拍摄的，与本案无关。对证据8的三性有异议。是单方拍摄的，与本案无关。对证据9的三性有异议。是单方拍摄的，与本案无关。被告于都县人民政府对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据作如下认证：原告提交的证据1，可以证明证明原告的身份信息，证据2、证据3可以证明争议土地经过行政调处和行政复议，原告提起本诉符合法律规定。被告于都县人民政府提交的证据1-5，可以证明被告依程序履行了行政复议的法定职责，本院对此予以采信。其余证据为沙心乡人民政府调处争议过程中当事人提交的材料或调取收集的证据，本院对其真实性予以认可，可以作为认定本案相关事实的依据。第三人提交的证据1，可以证明其身份信息，证据2-4，可以证明争议土地经过行政调处和行政复议程序，证据5，本院对其真实性予以认可，证据6-9可以证明争议土地的客观现状，本院予以采信。经审理查明，于都县沙心乡高屋村原乌坑组于1968年更名为永红组，1979年永红组划分为现在的永红组、上段组，第三人袁凤兰系永红组村民，原告杨久长在其父亲杨会有时就由永红组迁入上段组居住至今。争议土地位于现在的永红组范围，东邻空坪，南邻袁凤兰老宅地基及杨久长老宅地基，北邻钟权房屋和袁凤兰老宅地基。争议土地上原有一间老宅，因年久失修，只剩残垣断壁。2014年第三人钟权在土坯房改造过程中，一并清理了争议土地上的建筑废料，由此引发争议。争议发生后，沙心乡人民调解委员会进行了调解，双方对财产损失及相关事项达成了协议，但对土地的权属则建议通过司法途径解决。为此，原告于2015年5月11日向沙心乡政府提出土地权属调处申请。原告提供了1953年杨会有持有的4748号土地房产所有证存根主张权属，原告认为该证倒数第二栏记载的房屋（坐落乌坑，四至为：东、西“久葱”，南、北“桂垚”，面积0.5市亩，并注明“共同所有”字样）即为争议土地上原先的老宅。第三人提供了1999年11月21日沙心乡法律服务所出具的《关于乌坑老厅堂权属纠纷的处理意见》，拟证明争议老宅在之前就发生过纠纷，但已经调处归双方共同使用。第三人认为，根据相邻房屋的整体布局，以及共同使用的事实，及杨会有土地房产证注明为共同共有的情况，原争议土地上的老宅并非杨会有一人所有，是钟氏、邓氏、杨氏共同共有，故争议土地不能确归杨久长一人使用。沙心乡政府于2015年11月19日受理调处申请后，对申请调处事项进行了调查取证，在调解未果的情况下，沙心乡政府以原告杨久长父亲杨会有1953年第4748号（处理决定书误写为47848号）《土地房屋所有证》作为权属依据，于2016年4月27日作出处理决定，将争议地使用权确归原告杨久长一方享有。第三人不服，向被告申请行政复议。被告于都县人民政府认为，沙心乡政府认定杨久长为杨会有唯一法定继承人的依据是沙心乡高屋村民委员会出具的“我村杨久长是杨会有之子(继承人)，因杨会有早年去逝，本家一切权属属杨久长继承人所有”的证明；沙心乡政府未提供争议土地属于上段村民小组所有的证据，也未见上段村民小组出具的本案争议土地使用权归原告杨久长享有的证明材料；沙心乡政府在执法程序中还存在调查取证不合法的现象，因此撤销了沙心乡人民政府作出的处理决定。原告认为被告的复议决定未责令沙心乡人民政府重新作出处理决定，影响了其实现权利的救济途径，遂向本院提起本诉。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，争议土地上的房屋已经灭失，现已为空坪，该土地的性质为宅基地，所有权属于村民小组集体。原告与第三人对该宅基地的使用权提出主张，其前提是厘清争议土地所有权人。在调处程序中，原告方所在村民小组上段组，及第三人所在村小组亦即争议土地坐落地永红组，均未对争议土地的所有权、使用权归属作出意思表示，整个调处程序中没有土地所有权人的参与，因此被告于都县人民政府认为沙心乡人民政府将争议土地的使用权确归原告方缺乏事实和法律依据，且程序不合法，其作出撤销沙心乡人民政府的处理决定，符合法律规定，本院予以支持。至于被告的复议决定未责令沙心乡人民政府重新作出处理决定是否影响原告权利救济的问题。因本案属于行政裁决类案件，待被告行政复议决定生效后，沙心乡人民政府的处理决定当然失效，原告与第三人之间的纠纷回归到沙心乡人民政府的调处程序中，沙心乡人民政府依法应当重新处理，而无需当事人重新提交调处申请。因此，原告认为被告作出的复议决定影响了其实现权利的救济途径的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告于都县人民政府作出的复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨久长的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杨久长承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（收款单位：江西省高级人民法院，账号：14×××42，开户行：中国农业银行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  周洋发代理审判员  黄 璐代理审判员  张小光二〇一七年三月二十四日代理书记员  郭燕华书 记 员  谢贤龙