吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）吉01行初7号原告吉林省宇田钢管有限公司，住所地长春净月高新技术产业开发区。法定代表人李国田，经理。委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长春净月高新技术产业开发区。法定代表人管树森，主任。委托代理人王恩文，该单位工作人员。委托代理人王丽娜，吉林晟轩律师事务所律师。原告吉林省宇田钢管有限公司（以下简称宇田公司）因要求确认被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）对原告宇田公司的拆迁行为违法；撤销原被告签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，重新签订补偿协议增加补偿款及支付利息损失，于2015年7月28日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。2016年6月1日，本院作出（2015）长行初字第97号判决。原告宇田公司不服提出上诉，2016年12月20日，吉林省高级人民法院作出（2016）吉行中516号行政裁定，撤销（2015）长行初字第97号判决，发回本院重审。2017年1月10日，本院重新组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭进行了审理。原告宇田公司的法定代表人李国田及其委托代理人高树成，被告净月管委会的委托代理人王恩文、王丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告净月管委会组建的土地收购储备中心于2014年7月14日与原告宇田公司签订了《非住宅房屋拆迁补偿协议》。该协议载明：“根据净月高新技术产业开发区建设发展的需要，按照《长春净月开发区拆迁安置补偿管理暂行办法》，参照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及相关法律法规的规定，经甲（土地收购储备中心）、乙（吉林省宇田钢管有限公司)双方协商，达成协议如下：一、甲方依法征用乙方位于净月开发区五四村东边孙屯土地，面积14076㎡,原土地使用性质为国有；房屋面积5204.63㎡（包括厂房、浮房），结构钢混及混合，原房屋产权使用功能厂房。二、房屋采取货币形式予以补偿，补偿金额13，416，665元，设备报废及拆卸安装运输费用5，705，534元，地上附属物补偿1，554，455元，停产停业损补偿468，417元，奖励费用148，282元。房屋、设备报废及拆卸安装运输、地上附属物、停产停业损失、奖励等补偿总额为人民币21，293，353元。（详见各项补偿明细表及评估报告）。三、乙方在本协议签订前，将被补偿土地、房屋及地上附属物等相关证件交给甲方；同时甲方给乙方开据收件单。四、乙方需在本协议签订后10内将土地、房屋及地上附属物搬迁完毕。经甲方验收合格后，甲方在15日内支付给乙方全部拆迁补偿费。五、乙方在搬迁过程中所有补偿的土地、房屋及地上附属物等物品（包括配套设施）不得拆除，如乙方私自拆除补偿范围内的各项设施甲方按补偿金额逐项扣除。六、本协议自双方签字盖章之日起生效，具有法律效力；本协议生效后甲、乙双方不得擅自修改或违约。双方应共同遵守，任何一方如违约按有关法律法规的规定承担责任”。原告宇田公司诉称，2011年2月8日，被告净月管委会以福祉大路修建立交桥需要征占原告厂区为由，要求原告于同年4月30日前将生产车间全部搬出。同年4月30日，被告将原告厂区全部拆迁完毕，但未与原告达成任何补偿协议。原告因未得到拆迁补偿款而造成资金短缺，并且拆迁造成大量设备受损，导致生产经营始终无法恢复原来的规模，企业的盈利能力骤减。后被告虽于2014年7月14日与原告补签了拆迁补偿协议，但其仍依照2011年拆迁时的标准对原告进行补偿，补偿款共计为21,293,353元。在此期间，原告要求被告对因未补偿而进行拆迁给原告造成的损失同时进行补偿，但是被告一直没有答复。因被告长达三年才给予补偿，原告因负债急需资金，迫于无奈签订了协议，但该协议内容显失公平，对原告没有足额补偿，协议内容不合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”，被告应先与原告达成拆迁补偿协议、并将补偿款交付原告后方可进行拆迁，被告在2011年先拆迁而在2014年才对原告进行补偿的行为已经严重违反法律规定。被告迟延交付拆迁补偿款3年有余，其应当在签订合同时对2011年2月8日至2014年7月14日迟延给付期间给原告造成的损失同时进行补偿。依照中国人民银行同期贷款利率计算，自2011年2月8日始至2014年7月14日补偿协议签订之日，拆迁补偿款产生的利息总计4,862,171.5元。因被告在拆迁后并未对原告进行任何拆迁补偿，导致其在厂区被拆除后无法重新购置厂房，不得不租赁厂房以放置生产设备、维持生产经营。其分别向三个承租人租赁了三处厂房：一是长春市小南锅炉厂二分厂厂房一栋，租赁期间2011年5月1日到2012年4月30日，年租金70,000元；二是长春市翔宇塑钢窗业有限公司厂房一栋，租赁期间2011年5月1日到2012年4月30日，年租金60,000元；三是长春市新城钢模板有限公司厂房两栋，租赁期间2012年4月1日到2015年3月31日，年租金300,000元。截止至2014年7月14日，为675，000元。以上共产生租赁费用805,000元。上述租赁费用完全由于被告的违法拆迁行为而产生，被告依法应予以承担。因原告与被告签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》约定给付拆迁款21，293，353元的期限为2014年7月29日前，但实际给付时间为2014年11月5日，被告未按约定履行协议，给原告造成了经济损失。虽然原告诉讼请求要求增加协议中补偿款，但是被告未按约定履行，应当给原告补偿以上损失。该损失数额应当为2014年7月29日至2014年11月5日期间的利息，按照中国人民银行同期贷款利率（5.6%）计算，共计323，425.61元。原告认为：一、《非住宅房屋拆迁补偿协议》是征收协议，不是收购协议，性质是行政协议，不是民事合同。本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》来审查协议的法律效力。二、补偿协议系行政协议，政府签订补偿协议的行为属于行政行为，应当首先对其合法性进行审查。三、被告净月管委会收储中心先拆迁后补偿的做法违法法定程序，导致征收人与被征收人没有签订补偿协议、被征收人没有及时获得补偿款，补偿协议约定的补偿数额明显不合理，依法应予变更或撤销。四、2014年签订的协议以2011年的评估价格进行补偿，显失公正，该协议不合法，被告应当增加补偿款。五、本案涉诉行为性质为征收、原告并非主动搬迁、撤销或变更协议属于行政诉讼审理范围、评估报告明确评估时点为2011年，因此被告辩解理由产能成立。综上，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，可以确认被告先拆迁后补偿的做法违反法定程序，损害了原告合法权益。根据条例第三十条的规定，被告应该对其违法拆迁以及未签订补偿协议、未及时支付拆迁补偿款的行为承担法律责任，赔偿原告损失。被告支付补偿款的时间迟延了3年6个月，这段时间的财务成本或者停产停业损失应由被告给付原告。依据条例第三十三条：“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分”以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第五款：“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任”的规定，请求判决确认被告净月管委会对原告的拆迁行为违法；判决撤销原被告签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，增加补偿款5,667,171.5元（包括延期支付拆迁补偿款而产生的利息损失4,862,171.5元、租赁厂房而支出的租赁费用805,000元、未按约定履行的利息损失323，425.61元），判令被告承担本案全部诉讼费用。被告净月管委会辩称：一、修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”原告所诉行政行为发生于2011年4月30日，其亦于当日知道该行政行为，原告提起本诉已经超过法定起诉期限。二、房屋征收具有强制性特征，而土地收购是通过市场化机制进行自愿协商。被告因福祉大路立交桥建设需要，通过与原告平等协商，就国有土地使用权转让事宜达成一致后原告自行搬迁。被告在整个协商过程中既未单方面决定补偿数额，也未强行收回土地或者强制原告搬迁，没有运用行政权力，因此行为性质是土地收购而非房屋征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。三、2011年4月，被告下属土地收储中心与原告就国有土地使用权转让及地上附着物搬迁事宜协商一致后，原告自行搬迁，不存在违反征收条例中“先补偿后搬迁”规定的情形。因福祉大路立交桥工期紧张，为保障社会公益设施建设，被告与原告协商一致达成口头协议，约定原告按期自行搬迁厂房，被告按照政策予以补偿。原告自行搬迁后，双方进行了积极协商，原告对被告提出的补偿方案提出异议，要求对其厂房给予高额补偿。经过长时间沟通2014年7月14日双方才签订《非住宅房屋拆迁补偿协议》，该协议是对双方达成口头协议的具体化，同时也是执行双方2011年5月收回土地补偿协议的结果。四、2014年7月14日签订《非住宅房屋拆迁补偿协议》系原被告双方真实意思表示，且最大限度的保障了原告的补偿权利，不可撤销。补偿协议是反复沟通、评估、协商、确认的结果，评估时点以及停产停业损失、搬迁奖励的补偿签约时双方都没有异议，被告对原告的厂房多次进行评估，最终按照2014年优惠政策进行的补偿，仅厂房评估价格上浮一项就增加147万元，其他也是按照上限补偿。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权”。原告在签订《非住宅房屋拆迁补偿协议》时已经知道补偿标准，其在一年内没有行使撤销权，撤销权已经消灭。五、原告提起撤销被诉协议后，又提出因被告未按协议履行造成的利息损失，两项诉讼请求存在法律适用上的矛盾，简单说，一方面要求撤销合同，另一方面要求被告承担违约责任，因此，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定，原告的诉讼请求不明确。六、按照协议约定以及被告单位的流程，原告须向被告单位提供收款收据后，被告单位才报审核审批，现原告提供收据时间为2014年8月11日，因此不应由被告承担逾期给付补偿款的违约责任。综上，被告认为，本案争议的行政行为的实质是国有土地使用权收回的行政行为，并非原告所述房屋征收补偿行为，被告作为国家经济开发区，享有部分市级行政管理职权，进行土地收储，并不需要向其他城区一样到长春市进行报备批准。2011年5月签订了土地收购协议，因没有争议先行签字支付，房屋等地上附着物的补偿协议，系因原告提出不当补偿要求，致使补偿期限延迟，该后果并非被告导致，不应由被告承担赔偿责任。另外，从2011年开始到2014年三年时间，双方对所有补偿内容进行反复确认、评估询价和谈判，具体过程是协商在先，评估在后。评估报告的价格系双方协商结果的确认，评估是为了满足国家审计条件进行的必经程序，而不是双方协议的依据，是对双方协商结果的最终确认。签约时原告也向被告提供了本次诉讼中的全部材料，经协商确定最终补偿金额，原告对补偿事宜是知情和明确的，所以不存在可撤销情形。双方签订的补偿协议充分照顾了原告的各项补偿权利，没有显失公平。原告既要求撤销补偿协议，又要求按照该补偿数额计算逾期利息，相互矛盾，该主张不应该得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。原告宇田公司为证明其主张成立向本院提交了以下证据、依据：1.2014年7月14日签订的非住宅房屋拆迁补偿协议，用以证明该协议是征收补偿协议，而不是收储协议，约定补偿款是2014年7月29日，拆迁时间是2011年2月8日-2011年4月30日。2.照片,用以证明被告于2011年2月8日开始对原告位于五四村东边孙屯的厂房进行拆除，至同年4月30日全部拆除完毕。3.拆安运设备说明,用以证明拆迁时间、原告机器设备拆装、存放情况。4.《工业厂房租赁合同》，用以证明原告租赁长春市小南锅炉厂二分厂厂房一栋用于搬迁后的生产经营，面积1000平方米，租赁期间2011年5月1日至2012年4月30日，租金总计70,000元。5.《租房协议书》,用以证明原告租赁长春市翔宇塑钢窗业有限公司厂房一栋用于搬迁后的生产经营，面积1200平方米，租赁期间2011年5月1日至2012年4月30日，租金总计60,000元。6.《厂房租赁合同》，用以证明原告租赁长春市新城钢模板有限公司厂房两栋用于搬迁后的生产经营，租赁期间2012年4月1日至2015年3月31日，租金总计675,000元。7.银行对账单，用以证明被告给付补偿款的时间为2014年11月5日。8.《借款合同》一份。9.对账单四份及合同一份。证据8、9用以证明被告将原告厂房拆除后，未及时进行补偿，导致原告借款建设厂房，也导致原告无法进行正常生产，不得不购买其他厂家产品进行销售，维持基本经营，现尚欠货款1200多万元。10.原告出具的情况说明,用以证明厂房拆除后，原告一直要求与被告进行协商，并非被告所述与原告就补偿问题达成一致。11.证人王丽萍出庭作证证明“我是宇田钢管公司的员工，2011年4月份中旬，净月管委会将原告房屋拆除，拆除后原告经常找被告单位的杨主任，一直找将近四年，这期间被告单位互相推诿，评估公司的评估对设备开始是400多万，我们提出异议，回去之后变成了200万，只给搬运费。搬家时整个的生产线设备都没有搬出去，说管主任五一去检查，为了赶进度很多东西都没有搬走。评估价格有浮动，给拿了草稿，看我们不同意又重来，有过两次变化，变化很大”。12.征收条例第二十七条规定，用以证明被告违反法定义务。13.房屋征收暂行办法第三十一条，用以证明停产停业损失的计算办法。被告净月管委会对原告宇田公司提供证据的质证意见是：对协议的真实性无异议，该协议是双方对除土地外的地上物补偿协商的最终结果，包含了被告对原告所有补偿内容，该协议没有违反法律的强制性规定，也不具备可撤销可变更的内容。从2011年到2014年的三年间，双方一直处于沟通、协商和确认的谈判过程，也不存在遗漏补偿的内容。原告提供的照片等证据恰恰证明被告对原告租赁场地进行了协调，并给予帮助且原告属于自愿拆迁，被告并不存在违法拆迁。对于租赁费的相关证据由于原告均未提供原件、未提供相关证据佐证其确实已经实际履行租赁合同，且原告的租赁行为是企业的自主经营行为，被告对原告的搬迁补偿，是一次性搬迁，而且双方对企业搬迁的补偿内容，以2014年双方签订的非住宅拆迁协议为准，签订前，原告也将这部分的搬迁损失向被告提出过，但没有补偿，没有包含在搬迁补偿范围内，也是当时双方经过确认的不予以补偿的内容。对于原告与长春钢锋公司之间的企业借款系原告自主经营行为，与被告无关，并且原告只提供借款合同未提供银行转账、进账凭证，也证明不了该合同已经实际履行，企业之间的资金拆借行为是法律禁止，不能作为原告向被告主张损失的依据。证人出庭作证，反而证明补偿协议是反复协商的结果。被告净月管委会为证明其主张成立向本院提交了以下证据、依据：1.《房屋验收单》七份。包括：（1）NO.0001122，房屋结构：砖木，房屋面积：24.6㎡、24.6㎡、81.13㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月2日。（2）NO.0001123，房屋结构：砖木，房屋面积：648.96㎡、12㎡、9.35㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月8日。（3）NO.0001124，房屋结构：砖木，房屋面积：601.6㎡、701.44㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月11日。（4）NO.0001125，房屋结构：混合，房屋面积：161.12㎡、75.26㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月11日。（5）NO.0001126，房屋结构：混合,房屋面积：147.2㎡、100.8㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月15日。（6）NO.0001127，房屋结构：轻钢,房屋面积：1274.44㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月17日。（7）NO.0001128，房屋结构：钢混，房屋面积：2053.75㎡、511.5㎡、161.2㎡、70.4㎡，交房人：李国田，验收房屋时间：2011年4月20日。2.2011年5月13日被告所属土地收储中心与原告签订的《协议书》。证据1、2用以证明原告在2011年4月自愿将房屋交被告拆迁后，原告已就土地补偿事宜与被告签订协议，并同意和认可获得4，186，000元的土地补偿，因此，被告不存在违法拆迁的行为。3.2014年4月14日原告和长春市世财房屋拆迁有限责任公司、长春净月高新技术产业开发区新立城镇五四村民委员会、长春净月高新技术产业开发区新立城镇人民政府、长春净月高新技术产业开发区拆迁第一办公室共同出具的《情况说明》及附表《漏踏物品清单》。用以证明实施拆迁时，经拆迁公司、区拆迁办、企业负责人共同对漏踏物品进行了确认，同意给予相应的补偿。4.2014年4月14日原告和长春市世财房屋拆迁有限责任公司、长春净月高新技术产业开发区拆迁第一办公室、长春市冠东拆除公司共同出具的《未迁出设备说明》、《未迁出设备明细》。用以证明拆迁时有重型设备未搬出，具体设备明细附后。5.2014年4月14日长净管[2014]21号《关于印发长春净月高新技术产业开发区企业房屋征收补偿政策补充意见的通知》对于层高超过3.5米的建筑物，每增加10cm，按照增加房屋造价成本的1%进行评估的规定。6.2014年6月20日《企业征收工作领导小组会议纪要》决定对原告591.41㎡有证厂房按照长净管[2014]21号文件进行评估补偿；对有地调登记的3964.26㎡厂房，参照《丁二十二路桥》会议纪要政策进行评估补偿，其中举架较高的部分厂房，参考长净管[2014]21号进行评估；对于先行拆除的648.96㎡厂房，参照《丁二十二路桥》会议纪要政策进行评估补偿；对无地调和卫星图片记录的1454.72㎡建筑物，考虑到配合拆迁的情况，按照100元/平方米价格进行补偿；对停产停业损失和拆迁奖励，按照长净管[2012]5号文执行；其余地上物按照长净管[2012]5号文进行补偿。7.2014年7月14日吉新评报字（2014）第B005号《资产评估报告》评估结果为：附属物1，408，983元，机器设备5，029，507元，库存物资搬运费及机器设备拆安运费676,027元，合计评估总额7，114,517元。8.2014年7月14日长健圆房估征报字（2014）第B002号《房地产估价报告》评估结果为：已登记房屋评估单价均为5105元/㎡,其中锅炉房206.38㎡，评估金额1,053,570元，收发室19.65㎡，评估金额100,313元，值班室23.43㎡，评估金额119,610元，食品车间341.95㎡，评估金额1，745,655元，合计已登记房屋评估金额3,019,148元。未登记房屋均是厂房，其中评估单价:轻钢2189元/㎡，钢混2570元/㎡，混合和砖木2000元/㎡，合计未登记房屋评估金额10,397,517元。房屋评估总价值13,416,665元。9.2014年7月14日原告与长春净月高新技术产业开发区土地收购储备中心签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》。证据3-9用以证明原告在2014年向被告出具漏踏物品清单和未迁出设备清单后，评估机构依据被告颁发的更有利于被征收人的补偿政策，依法为原告资产和房地产出具了评估报告。依据上述评估报告和补偿政策，原告自愿与被告签订《非住宅房屋拆迁补偿协议》，并同意被告给付房屋、设备、地上附属物、停产损失以及奖励补偿费总计21，293，353元。《非住宅房屋拆迁补偿协议》真实合法有效，理应予以保护。原告宇田公司对被告净月管委会提供证据的质证意见是：对证据1的真实性无异议；证据2明确写明土地用途为国有土地，对于地上房屋应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在房屋征收前，应当进行征收决定的公告、补偿决定的公告，社会稳定风险评估公告等，而被告未进行拆迁前的前置程序工作，所以被告的征收行为违法；证据3、4恰恰证明原告搬出的时间为2011年，其中有未迁出设备，被告均予以认可；证据5、6明确确定了对于原告征收补偿适用企业房屋征收补偿，应当进行一系列前置程序，而被告在未按法律规定进行拆迁前置程序情况下对原告进行了赔偿，属于违法行政行为，应当予以撤销。会议纪要载明的评估时间点与评估报告的时间点矛盾，不能证明被告在2014年对原告的赔偿标准及金额比2011年有所增加。对证据7、8证明的问题有异议，评估报告第3页注明有效期为一年，评估基准日是2011年1月21日，被告在2014年与原告签订合同适用已经过期的报告，其行为不仅违法也构成违约。证据9充分证明了是2014年补签的2011年的协议书，协议第四条也规定了搬迁完毕15日内给付拆迁补偿款，被告共计迟延给付三年零六个月。本院对上述证据认证如下：被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会提供的证据能够证明涉案厂房、设备等地上物被拆除前，原被告双方就收回国有土地使用权补偿达成协议、共同确认了厂房数量、面积等事实；也能够证明涉案厂房、设备等地上物被拆除后，原被告双方就漏踏物品、未迁出设备重新踏查登记、被告确定对原告的补偿政策、被告委托评估机构对原告所有的房地产、资产进行评估及原被告双方就补偿达成协议等事实。原告提供的证据能够证明原告所有的厂房、设备等地上物被拆除状况以及原被告双方订立、履行协议前后过程。经审理查明，为了收回宇田公司的国有土地使用权以修建福祉大路立交桥，净月管委会在没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定的情况下，于2011年4月30日经宇田公司同意后将涉案厂房、设备等地上物拆除。2011年5月13日净月管委会所属土地收购储备中心（甲方）与宇田公司（乙方）签订《协议书》。该协议约定：甲方收回乙方14，000平方米的国有土地（工业用地），双方认可评估单价299元/㎡,土地补偿总费用为4，186，000元。甲方应保证足额支付乙方补偿费用；乙方须保证项目用地的按时使用。如因乙方原因造成项目施工受阻，由此而引发的责任及造成的一切经济损失均由乙方承担。乙方须积极配合甲方对房屋等建筑物、构筑物的变更登记、拆迁，青苗等地上物的补偿、清除及办理土地相应的权属变更登记、审批等各项手续。协议签订后，净月管委会向宇田公司支付的土地补偿款。为了存放设备和继续生产经营，宇田公司先后租赁长春市小南锅炉厂二分厂厂房、长春市翔宇塑钢窗业有限公司厂房和长春市新城钢模板有限公司厂房。对被拆除的厂房等地上物的补偿，双方没能达成一致意见。宇田公司多次找净月管委会相关负责人要求解决补偿事宜，直到2014年7月14日，净月管委会下属的土地收购储备中心与宇田公司签订了《非住宅房屋拆迁补偿协议》。签订协议前，委托长春健圆房地产估价有限公司对厂房进行了评估，出具了《房地产估价报告》，该报告记载的价值时点为2011年1月21日，估价报告使用期限为自2014年7月14日起至2015年7月14日止。《房地产估价报告》部分事项明确参照2014年的补偿标准，《长春市国有土地上房屋征收补偿分户报告》结尾处注明“上述评估对象范围及权属关系由征收人核实确定；房屋征收价值时点为2014年5月20日……”对上述评估结果，宇田公司和净月管委会均未申请复核和鉴定。《非住宅房屋拆迁补偿协议》载明：“根据净月高新技术产业开发区建设发展的需要，按照《长春净月开发区拆迁安置补偿管理暂行办法》，参照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及相关法律法规的规定，经甲（土地收购储备中心）、乙（宇田公司公司)双方协商，达成协议如下：一、甲方依法征用乙方位于净月开发区五四村东边孙屯土地，面积14076㎡,原土地使用性质为国有；房屋面积5204.63㎡（包括厂房、浮房），结构钢混及混合，原房屋产权使用功能厂房。二、房屋采取货币形式予以补偿，补偿金额13，416，665元，设备报废及拆卸安装运输费用5，705，534元，地上附属物补偿1，554，455元，停产停业损补偿468，417元，奖励费用148，282元。房屋、设备报废及拆卸安装运输、地上附属物、停产停业损失、奖励等补偿总额为人民币21，293，353元。（详见各项补偿明细表及评估报告）。三、乙方在本协议签订前，将被补偿土地、房屋及地上附属物等相关证件交给甲方；同时甲方给乙方开据收件单。四、乙方需在本协议签订后10内将土地、房屋及地上附属物搬迁完毕。经甲方验收合格后，甲方在15日内支付给乙方全部拆迁补偿费。五、乙方在搬迁过程中所有补偿的土地、房屋及地上附属物等物品（包括配套设施）不得拆除，如乙方私自拆除补偿范围内的各项设施甲方按补偿金额逐项扣除。六、本协议自双方签字盖章之日起生效，具有法律效力；本协议生效后甲、乙双方不得擅自修改或违约。双方应共同遵守，任何一方如违约按有关法律法规的规定承担责任”。经向长春净月高新技术产业开发区人民法院负责立案工作的工作人员了解得知原告吉林省宇田钢管有限公司于2015年7月14日前曾经到该院对本案被诉协议提起民事诉讼，因当时正值修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》刚刚实施，对本案被诉协议的性质有不同意见，该院未立民事案件。本院认为：一、关于本案是否属于行政争议还是民事争议问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，从签订协议目的看，宇田公司与净月管委会土地收购储备中心签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》是净月管委会为了修建福祉大路立交桥这一公共利益为目的补偿协议，属于上述司法解释规定的行政协议，本案属于行政争议。二、关于原告起诉是否因超期应驳回起诉问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。是对上述两类案件诉讼时效和起诉期限的规定，不是对行政相对人要求撤销行政合同这类案件的排除。诉讼时效（民事合同撤销权的除斥期间）与行政诉讼的起诉期限要解决问题不同（适用范围不同），不能将诉讼时效（民事合同撤销权的除斥期间）等同于起诉期限。行政协议纠纷亦属行政案件，其起诉期限应适用行政诉讼法的规定。由于修改的行政诉讼法从2015年5月1日开始实施，原司法解释未告知诉权起诉期限为两年的规定并未明文废止，为保护行政相对人的诉讼权利，不应视为宇田公司的起诉超过起诉期限，不应因超过起诉期限而驳回其起诉。三、关于被告与原告签订补偿合同的行政行为是否违法问题。物权法第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”由此可见，为了公共利益的需要，县级以上人民政府可以征收公民和法人的财产，但是征收公民和法人的财产应当依照法定程序进行，由县级以上人民政府作出征收决定，是作出补偿决定或签订补偿协议的合法基础。净月管委会在没有作出征收决定的情况下就征收法人财产，违反上述法律规定。四、关于补偿合同应否撤销或变更问题。福祉大路立交桥现已建成使用且厂房已经拆除，认定补偿协议无效、恢复原状将给国家和公共利益造成巨大损失。另外，即使重新依法履行征收与补偿程序，因福祉大路立交桥符合公共利益的条件，其结果也是拆除厂房给予补偿。所以，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，如果违反“先补偿、后搬迁”或者未作出征收决定就实施征收，应确认行政行为违法，但不撤销行政行为。五、关于补偿协议是否应予变更的问题。行政协议既相当于行政决定，变更行政决定的结论应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”进行衡量。因此，变更的前提是存在补偿结果“明显不当”的情形。本案中，宇田公司与净月管委会土地收购储备中心是在宇田公司提出三年的停业损失主张、面对多年未给付补偿款的事实经过反复协商签订的《非住宅房屋拆迁补偿协议》，该协议对停产停业损失作出了约定。虽然评估报告记载的评估时点是2011年，但是实际评估时部分参照了2014年的补偿标准，而且分户报告特殊说明的事项注明“房屋征收价值时点为2014年5月20日”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”宇田公司如对评估结果有异议，有权申请复核。在双方认可的房屋、设备等地上附属物的数量以及评估结果的基础上，签订补偿协议并实际履行之后，宇田公司在没有申请复核也未提供证据证明厂房评估价格明显低于市场价值以及签订协议时遗漏停产停业损失这一补偿项目的情况下，以显示公平为由提出撤销和变更补偿协议的主张，其主张不成立。六、关于是否应从拆除之日起计算利息或给付停产停业损失问题。计算逾期利息损失的前提是本金明确和应付款日期明确，在未确定补偿款数额和将2011年2月8日确定为给付日的情况下，宇田公司请求支付2011年2月8日至2014年7月14日之间的迟延履行期间的利息、房屋租金缺乏事实根据及法律依据。违反“先补偿、后搬迁”原则并不当然导致确定补偿款数额后应从搬迁之日计算利息损失或停产停业损失的结果，如果双方对搬迁期间的停产停业损失约定了补偿数额，该约定对双方具有拘束力，不应再重复计算利息损失或停产停业的损失。七、关于被告未按照协议约定日期付款应否承担利息损失问题。在行政合同明确约定补偿款数额和给付时间的情况下，行政机关违反行政合同约定的给付义务，应当按约定支付违约金，在未约定违约金计算标准的情况下，应以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为标准计算利息损失。本案中，因双方没有约定逾期付款违约金计算办法，净月管委会应当向宇田公司支付以21，293，353元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算的违约期间的利息损失。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十五条的规定，判决如下：一、被告长春净月高新技术产业开发区管理委员与原告吉林省宇田钢管有限公司在未作出征收补偿决定的情况下签订补偿协议的行政程序违法。二、被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起十日内支付原告吉林省宇田钢管有限公司以21，293，353元为基数，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率5.6%为标准计算的从2014年7月29日起至2014年11月5日止的利息损失。三、驳回原告吉林省宇田钢管有限公司其他诉讼请求。案件受理费53，735元由被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会负担6，152元；原告吉林省宇田钢管有限公司负担47，583元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长  于溟辉代理审判员  厉 丽代理审判员  亓晓鹏二〇一七年三月三十日书 记 员  张 博