吉林省辽源市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)吉04行终25号上诉人（原审原告）李伟。被上诉人（原审被告）辽源市林业局。住所地：辽源市龙山区吉光路****号。法定代表人吕明，该局局长。被上诉人（原审被告）辽源市人民政府。住所地：辽源市龙山区人民大街****号。法定代表人王立平，该市市长。上诉人李伟因被上诉人辽源市林业局（以下简称市林业局）、被上诉人辽源市人民政府（以下简称市政府）林业行政处罚决定一案，不服辽源市龙山区人民法院（2016）吉0402行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2013年11月至2014年间，原告李伟因修建兴源禅寺，在未经林业主管部门批准的情况下，擅自将东辽县辽河源镇久安村1林班269小班国家重点公益林毁坏，辽源市森林公安局(以下简称森林公安）接到报案后，于2015年11月10日立案侦查，并于2016年2月26日将案件移送辽源市人民检察院起诉，2016年4月25日年辽源市龙山区人民检察院作出不起诉的决定，并建议森林公安对李伟作出行政处罚。2016年4月26日,森林公安将此案转为林业行政处罚案件，进行登记立案，同年4月27日,森林公安向原告送达了林业行政处罚听证权利告知书，告知其拟处罚的事项及享有申请听证的权利。在法定时限内，李伟未向森林公安提出听证申请，同年5月6日，森林公安以被告市林业局的名义作出辽森公（治）林罚决字[2016]第001号林业行政处罚决定书，决定：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米30元的罚款即204630元（30元/平方米×6821平方米）。原告对该行政行为不服，向被告市政府申请行政复议，2016年7月5日，被告市政府立案受理。事后，被告市政府向被告市林业局发出行政复议答复通知书，被告市林业局收到通知书后提交了行政复议答复书及证据材料，供被告市政府审查。2016年8月23日，被告市政府经审核后，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出辽府复决字[2016]10号行政复议决定书，决定维持被告市林业局辽森公（治)林罚决字[2016]第001号林业行政处罚决定，并于2016年8月29日、30日将该决定书送给原告和被告市林业局。另查明，2015年11月6日，森林公安接到辽源市林政稽查移交的案件，森林公安予以立案。在侦办过程中，森林公安委托辽源市林业局高级工程师李芮强到案发现场，对原告李伟非法占用林地破坏情况进行现场实际查看、数据获取、毁坏程度鉴定。经过原告李伟到现场对毁坏林地的地点、范围等进行了现场指认，林业技术人员采取现场GPS定位测量与2010年卫片对照测算等方法，出具了《检测（鉴定）、评估意见书》。评估结果：东辽县辽河源镇久安村八组1林班269号小班，东辽县辽河源林场所有。横坐标：21687798，纵坐标：4756049。被毁坏林地为国家重点公益林（防护林），面积0.6821公顷(10.23亩)。同年11月11日，森林公安向原告李伟送达了鉴定意见通知书，告知其如果对该鉴定意见有异议，可以提出补充鉴定或者重新鉴定申请，在法定期限内，李伟未提出重新鉴定申请。再查明，2016年4月18日，东辽县辽河源林场做出和解协议，内容是：兴源禅寺在杨木水库东岸兴建时，占用辽河源林场久安林班269号小班林地，经双方协商，兴源禅寺给予辽河源林场人民币二万元作为补偿。同日东辽县辽河源林场给原告李伟出具谅解书，内容是：兴源禅寺在杨木水库东岸建设时，占用辽河源林场久安村林班269号小班林地，因工期紧未及时向辽河源林场申请征占用手续，考虑其建设行为系发扬佛教事业，发展地方经济，对其未征先占行为给予谅解。原审法院认为，一、本案系森林公安以检察院检查建议由刑事转为行政处罚案件。依据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一条第一款规定,“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件，在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章。”据此森林公安是可以以其归属的林业主管部门的名义依法受理、查处林业行政案件。其为了区别与其他部门办理林业行政处罚案件的情况，在林业行政处罚决定书中采用其部门编号，并无不当。二、本案原告李伟修建兴源禅寺，毁坏的林地经鉴定为国家重点公益林。根据《国家级公益林管理办法》第十一条规定，“禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，……。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用国家级公益林地”及《占用征用林地审核审批管理办法》第三条第二款规定，“……需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区(以下简称重点林区)的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。”作为市、县林业主管部门均无批准权限批准征占用国家重点公益林，辽河源林场更没有批准征占用国家重点公益林的权限。根据《中华人民共和国森林法》第四十四条规定：违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失。原告李伟付给辽河源林场二万元，只能是林木经济损失补偿，并非是林业行政罚款。本案森林公安在作出本处罚决定前，已将拟处罚决定的事实、理由及依据告知了原告，并告知了其享有听证的权利。因其没有行使权利，应视为放弃，故该作出处罚决定程序合法，不存在重复处罚的问题。三、（一）原告李伟因涉嫌非法占用农用地罪，被森林公安部门移送检察机关起诉，检察机关虽然作出不起诉决定，但同时建议森林公安对原告李伟作出行政处罚。根据林安发[2013]206号《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第二条第二项“……森林公安机关立案侦查的刑事案件经批准撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、……，需要给予林业行政处罚的，应当依法作出处罚决定。”的规定，本案森林公安根据李伟的违法事实及所造成的后果，所作出的行政处罚决定，并无不当。（二）本案行政处罚基准数6821平方米，来源于李伟因涉嫌非法占用农用地一案刑事司法《检测（鉴定）、评估意见书》中的0.6821公顷，10.23亩的数据转换。依据吉公办字[2015]30号文件《吉林省高级人民法院、吉林省人民检察院、吉林省公安厅关于涉林执法司法有关问题的指导意见》第一条第一款（二）项中关于“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或严重污染”的确认与证明：……司法机关可以委托具有丙级以上资质的林业调查规划设计单位或县级以上林业部门派出具有中级以上职称的林业专业技术人员进行鉴定后，出具“鉴定意见书”进行确认与证明；……。在刑事案件侦办过程中，林业部门接受森林公安委托后，派出高级工程师对原告李伟非法占用林地破坏情况进行鉴定，并依法出具《鉴定意见书》进行确认与证明。该《鉴定意见书》是真实有效的，是可以作为林业行政处罚的基准数据。四、根据吉林省林业厅《关于林业行政执法自由裁量指导意见》第一条第九项:对《条例》第四十三条关于未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元罚款”的规定，参照以下标准予以处罚：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元罚款。本案原告李伟擅自改变国家重点公益林林地的违法行为，在其被责令限期恢复原状后，至今其（兴源禅寺）违法行为仍然存在，故森林公安依照上述法律规定，对原告李伟擅自改变林地用途违法行为按30元/平方米标准处罚，是合法的、合理的，罚款数额是得当的。依据《行政复议法》第十二条的规定，被告市政府依法有权受理原告李伟提出的行政复议申请。被告市政府受理原告李伟提出的复议申请后进行审核，在审核了原告李伟的申请及被告市林业局的证据材料后，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告市林业局辽森公（治)林罚决字[2016]第001号林业行政处罚的行政行为。其认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，执法程序合法。综上所述，原告的诉讼请求本院不予支持。故判决：驳回原告李伟的诉讼请求。案件受理费50元由原告李伟负担。上诉人李伟上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求依法撤销辽源市龙山区人民法院（2016）吉0402行初41号行政判决或予改判。其理由为，一、2016年4月18日，东辽县辽河源林场与兴源禅寺关于占用了久安村林班269号小班林地，双方达成和解协议，兴源禅寺给付贰万元作为补偿，并得到了林场的谅解。2016年5月6日被上诉人做出的处罚决定书事先未告知，未召开听证会，因为处罚的金额较大，未向上诉人宣读处罚决定书，该处罚行为是同一事实，同一案件不能重复处罚。二、被上诉人自称上诉人改变林地用途6821平方米无科学依据，而是林业部门找自单位的人员进行测量，上诉人建禅寺是在采石场上建的祥寺超过面积为三分之一，而不是6821平方米。三、对上诉人的罚款漫天要价，因为测绘不准确，罚款采用高限。四、辽源市林业局做出的行政处罚决定书为什么采用森林公安的编号。因为李伟建禅寺不构成犯罪，就不得采用刑事案件，对李伟进行行政处罚，就当用行政的法规规定进行处罚。被上诉人市林业局未答辩。被上诉人市政府未答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，针对上诉人李伟的上诉观点，本院评判如下：一、关于市林业局做出的行政处罚决定采用森公（治）编号以市林业局的名义的主体适格的问题。《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一条第一款规定：“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件，在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章。”第二款规定：“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队办理《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件，应以自己的名义受理、立案、调查、作出处罚决定。森林公安派出所应当以其归属的森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队的名义办理林业行政案件”。本案中，被上诉人市林业局作出的林业行政处罚决定所依据是上诉人李伟违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条之规定，而非本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定林业行政案件。故森林公安是可以以其归属的林业部门的名义在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章，其主体适格。林业行政处罚决定书采用其部门编号并无不当，上诉人李伟的此上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。二、关于本案违法事实的认定问题。该案行政处罚基准数6821平方米来源于上诉人李伟非法占用林地一案刑事司法《鉴定意见书》中的0.6821公顷，10.23亩的数据转换的。该《鉴定意见书》是森林公安依据吉公办字【2015】30号文件《吉林省高级人民法院、吉林省人民检察院、吉林省公安厅关于涉林执法有关问题的指导意见》中关于“造成林业的原有植被或林业种植条件严重毁坏或严重污染”的确认与证明。……司法机关可以委托具有丙级以上资质的林业调查规划设计单位或县级以上林业部门派出具有中级以上职称的林业专业技术人员进行鉴定后，出具“鉴定意见”进行确认与证明。在刑事案件侦办理过程中，辽源市森林公安局委托林业部门后，派出高级工程师到案发现场对上诉人李伟非法占用林地破坏情况进行现场实际查看、数据获取、破坏程度进行鉴定。并依法出具《鉴定意见书》。《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第二条第二项规定：“……森林公安机关立案侦查的刑事案件经批准撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决的，需要给予林业行政处罚的，应当依法作出处罚决定”。辽源市龙山区人民检察院于2016年4月25日作出的龙检刑检刑不诉（2016）24号不起诉决定书，认定上诉人李伟犯罪情节轻微，主动投案，如实供述自己罪行并自首，认定态度好，确有悔罪表现，故作出对上诉人李伟不起诉的决定。而非上诉人李伟系无罪的决定。故依据上述规定，需要给予林业行政处罚的，应当依法作出处罚决定。被上诉人市林业局依据刑事《鉴定意见书》及时作出行政处罚决定是正确的，故应当认定该《鉴定意见书》合法有效。三、关于林业行政处罚款额的问题。上诉人李伟系擅自改变国家重点公益林林地的违法行为。被上诉人市林业局根据吉林省林业厅《关于林业行政执法自由裁量指导意见》第一部分关于实施森林资源管理的行政处罚自由裁量标准第9条第2款的规定：“未经县级人民政府林业主管部门审核同意，由县级以上人民政府林业部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米30元的罚款”。故对其上诉人李伟处每平方米30元的罚款属适用法规正确。四、关于东辽县辽河源林场与兴源禅寺达成和解给付贰万元作为谅解，是否属于重复处罚的问题。辽源市杨木水库及周边林地、林木属于辽源市水源地森林资源重点保护项目，林地、林木均已规划为国家重点公益林（防护林），纳入国家重点公益林管理，每年国家拿出公益性补贴进行重点保护盒管理。《国家级公益林管理办法》第十一条规定：“禁止在国家级公益林地开退、采石、采沙、取土……。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用国家公益林地”。国家林业局令第2号《占用征用林地审核审批管理办法》第三条规定：“……需要占用或者临时占用国家确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请”。根据上述规定，作为市、县林业主管未经授权委托均无批准占用国家重点公益林的权限。辽河源林场就更没有批准占用国家重点公益的权利。《林业行政处罚程序规定》第六条第一款规定：“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织。其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚”。本案中的上诉人李伟所收到的林业行政处罚只有一个，而非两个处罚决定，且辽河源林场也不具备林业行政处罚的主体资格。故该案不存在重复处罚的事实。五、关于林业行政处罚决定是否告知了其应享有的听证权利的问题。被上诉人市林业局对上诉人李伟于2016年4月27日作出了辽森公（治）林罚听权告字（2016）第001号林业行政处罚听证权利告知书。该告知书告知的主要内容为：“你于2013年11月至2014年10月间为了修建辽源市兴源禅寺，未经林业主管部门批准，擅自将东辽县辽河源镇久安村1林班269小班（东辽县辽河源林场所有）国家重点公益林（防护林）毁坏。经检测，被毁坏的林地面积0.6821公顷（6821平方米）。违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条之规定；根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，拟对你给予如下行政处罚：1、责令期限恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米30元的罚款即6821平方米×30元=204630元整。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《林业行政处罚程序规定》第三十七条的规定，对上述处罚，你有申请听证的权利。如需要听证，请在接到本通知之日起3日内向辽源市森林公安局提出听证申请。逾期不申请听证的，视为放弃听证权”。被上诉人市林业局于作出告知日的同日向上诉人李伟送达。上诉人李伟在该行政处罚告知书上签字按上手印，并在送达回证上签字按上手印（原审卷宗P106、107页）上述证据足证明被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》及《林业行政处罚程序规定》的规定向上诉人李伟告知了其应享有的权利。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人李伟的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉理由本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李伟负担。本判决为终审判决。审判长  刘其双审判员  屈永国审判员  张 闯二〇一七年三月十五日书记员  姜霁航