贵州省福泉市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔2702行初2号公益诉讼人榕江县人民检察院，住所地：贵州省榕江县城北新区，统一社会信用代码：11522632009780058E。负责人吴正国，系该院检察长。委托代理人赵顺开，系该院工作人员。委托代理人杨丕贵，系该院工作人员。被告榕江县林业局，住所地：贵州省榕江县古州镇古州北路，统一社会信用代码:115226320097800744。负责人蔡向东，系该局局长。委托代理人杨永彰，系该局局长助理。委托代理人陈诗彬，系贵州金峰律师事务所律师。公益诉讼人榕江县人民检察院（以下简称“榕江县检察院”）诉被告榕江县林业局林业行政管理一案，于2017年1月3日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2017年2月24日公开开庭进行了审理。公益诉讼人榕江县检察院委托代理人赵顺开、杨丕贵，被告榕江县林业局委托代理人陈诗彬、杨永彰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履职过程中发现，2001年10月，潘长印、黄安等人与榕江县××村二组签订租用土地协议，在榕江县××村“四方山”开办砂石场。2006年7月，潘长印、黄安等人将该砂石场转让给蒋天福和杨昌辉，杨昌辉又于2007年将其股份转让给申玉元。此后，蒋天福、申玉元等人未经林业主管部门审核同意，也未缴纳林地恢复费用，就在在“四方山”经营砂石场，违法占用林地取土、采石。2014年7月，被告将该案作为刑事案件移送榕江县森林公安局。经榕江县林业调查规划设计队鉴定（根据蒋天福现场指认的开采四至界线作出），“四方山”砂石场违法占用林地面积为9.83亩，开采砂石原有地貌已经完全改变，原有植被已被严重破坏。因占用林地面积达不到刑事案件立案标准，2015年3月，榕江县森林公安局依法撤销了刑事案件，将此案转为行政违法案件处理。同年3月18日，榕江县森林公安局对此制作了《责令限期恢复林地原状通知书》和《林业行政案件处罚决定书》，但未送达违法当事人。直至2015年6月，公益诉讼人向被告发出检察建议后，榕江县森林公安局才向蒋天福下达了相关处罚文书，决定对蒋天福处以罚款60000余元，并责令其于2015年8月18日前恢复林地原状。2016年，公益诉讼人回访发现，“四方山”被毁林地并未得到恢复，相关罚款也未缴纳。同年5月18日，公益诉讼人再次向被告发出检察建议，督促其依法落实行政处罚措施，及时恢复林地原状。被告尽管向公益诉讼人做出书面回复，且已就60000余元罚款执行到位，但被毁林地仍未得到有效恢复。蒋天福等人在未经林业主管部门审核同意的情况下，擅自占用“四方山”取土、采石，造成林地毁损，其行为违反了相关法律规定，属于林业行政违法行为。榕江县林业局作为林业主管部门，其对辖区内的林业违法行为负有监管职责。榕江县森林公安局虽对蒋天福等人的林地违法行为作出了《责令限期恢复林地原状通知书》、《行政处罚决定书》等，且已就罚款部分申请人民法院强制执行，但有关处罚及申请执行行为，均是在检察机关督促后才被动作出。且针对补植复绿问题，公益诉讼人已两次向被告发出检察建议，被告仍未落实林地管理职责，导致被毁林地一直未得到有效修复，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。请求法院判令：1、确认被告对蒋天福等人的林业违法行为怠于履行监管职责违法；2、被告依法履行监管职责。公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：第一组证据：全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》，最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》（高检发民[2015]2号），贵州省人民检察院《关于开民公益诉讼试点的事实方案》（黔检发民[2015]6号），黔东南州人民检察院关于转发《贵州省人民检察院关于提起公益诉讼试点的实施方案》的通知，2016年11月30日贵州省人民检察院关于对黔东南人民检察院《提起批准榕江县人民检察院拟对榕江县林业局提起行政公益诉讼一案的请示》的批复，证实原告作为本案公益诉讼人提起公益诉讼主体资格。被告质证无异议。第二组证据：榕府办发[2015]33号关于印发《榕江县林业局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知和《榕江县林业局主要职责内设机构和人员编制规定》第2页、第7页、榕江县人民政府关于公布榕江县直部门权力清单和责任清单的公式和《榕江县林业局行政权力清单和责任清单目录》、榕江县林业局《林业行政处罚委托书》、榕江县林业局《统一社会代码证书》、榕江县人大常委会（榕人常任[2015]1号）文件、榕检会[2015]9号《关于印发的通知》，证实：1、榕江县林业局是榕江县林地的监督管理机关，对破坏林地行政案件有查处职责；2、榕江县森林公安局是受榕江县林业局、榕江县公安局双重管理，以榕江县林业局管理为主，受榕江县林业局授权委托办理林业行政处罚案件，榕江县林业局作为本案被告主体适格。被告质证无异议。第三组证据：身份信息、关于“四方山”石场转让的协议、收据、《个体工商户营业执照》和登记信息资料、《中华人民共和国采矿许可证》、对蒋天福的两次询问笔录、对申玉元、黄安、吴品权、张长权的询问笔录、榕江县森林公安局榕森公刑鉴通字[2015]4号《鉴定意见通知书》、重新鉴定申请书、鉴定聘请书、《林地鉴定意见书》、辨认笔录、现场勘查辨认图、现场指认照片、榕江县人民政府榕府发[2013]20号文件《关于对榕江县古州大兴石场和四方山砂石场两家非煤矿山企业实施关闭的决定》、榕江县国土资源局《关于对榕江县古州镇四方山砂石场非法开采行为调查情况说明》、对申玉元、蒋天福的调查笔录，证实蒋天福等人违法占用林地经营砂石场和改变林地用途。被告质证无异议。第四组证据：榕检民（行）行政违监[2015]52263200018号《检察建议书》及送达回证、榕森公撤案字[2015]1号《撤销案件决定书》、榕森公刑鉴通字[2015]17号《鉴定意见通知书》、榕森公林罚责通字[2015]第40号《责令恢复林地原状通知书》、《林业行政处罚立案登记表》、《林地行政处罚意见书》、《林业行政处罚决定书》、《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、《责令限期恢复林地原状通知书》等及送达回证、《关于对将天福违法使用林地案处理的复函》、《关于对2016年5月11日“四方山”砂石场拍照情况说明》及照片1组共8张、《关于对蒋天福违法使用古州镇丰乐村“四方山”林地案未履行罚款的情况说明》、榕检行公立[2016]01号《立案决定书》及送达回证、榕检行建[2016]01号《检察建议书》及送达回证、对蒋天福的调查笔录、《关于对榕江县人民检察院榕检行建[2016]01号建议书的复函》、《强制执行申请书》、榕江县人民法院《非诉行政执行案件受理通知书》、《诉讼材料接收清单》、《行政裁定书》、《榕江县人民法院结案通知书》、《贵州省政府非税收入一般缴纳书》、照片、《委托调查函》、《关于榕江县古州镇四方山砂石场存在滑坡泥石流地质灾害隐患的情况说明》、现场拍摄视频、《关于四方山蒋天福违法占用林地案件补植复绿情况的说明》，证实榕江县林业局查处蒋天福“四方山”砂石场违法占用林地一案过程中存在怠于履职、不当履职的行为，国家及社会公共利益受到侵害。被告质证无异议。第五组证据：立案决定书及送达回证、检察建议书及送达回证，《关于对榕江县人民检察院榕检行建[2016]01号建议书的复函》及《强制执行申请书》、《非诉行政执行案件受理通知书》、《行政裁定书》、《榕江县人民法院结案通知书》、《贵州省政府非税收入一般缴纳书》，证实本案已履行诉前程序。被告质证无异议。被告榕江县林业局辩称，一是被告怠于履行监管职责的情况客观存在。2001年10月，潘长印、黄安等人与榕江县××村二组签订租用土地协议，在榕江县××村“四方山”开办砂石场。2006年7月，潘长印、黄安等人将砂石场转让给蒋天福和杨昌辉，后杨昌辉于2007年将其股份转让给申玉元。此后，该砂石场一直由蒋天福、申玉元等人经营管理，在经营期间，蒋天福、申玉元等人未经林业主管部门审核同意，也未交纳林业恢复费用九违法占用林地取土、采石。2014年，被告作出了《关于对我县违法使用林地清理核实的工作情况汇报》，并于同年9月19日，要求榕江县森林公安局对“四方山”采石场进行立案查处。接到报案后，榕江县森林公安局立即派员对“四方山”砂石场进行现场勘查，并聘请林业调查规划设计队工程师对“四方山”采石场占地类型、面积等进行鉴定，经鉴定“四方山”采石场占地面积为16.1亩，地类为林地。2015年1月26日，蒋天福等人对鉴定结论有异议，要求对占地面积进行重新鉴定，并称其与2006年7月与潘长印、黄安接手“四方山”砂石场时，“四方山”已被多人开采。接受蒋天福重新鉴定申请后，榕江县森林公安局于2015年3月13日再次聘请林业调查规划设计队工程师进行重新鉴定，经重新鉴定，蒋天福等人经营“四方山”砂石场期间占用林地面积9.83亩，未达到刑事案件立案条件，榕江县孙林公安局于同年3月16日将该案撤销，改之为林业行政案件。2015年6月19日，榕江县森林公安局给蒋天福等人下达《责令限期恢复林地原状通知书》，同年6月29日，榕江县森林公安局对蒋天福作出罚款64800元的行政处罚，处罚决定下达后，由于蒋天福怠于履行行政处罚，榕江县森林公安局于2016年5月18日向蒋天福下达催告书，要求蒋天福10日内履行处罚决定，但蒋天福仍拒绝履行。2016年5月29日，榕江县森林公安局向榕江县法院申请强制执行，同年8月3日，榕江县法院对该案执行完毕，蒋天福交纳罚款。尽管被告于2014年9月将“四方山”砂石场违法使用林地的情况交给榕江县森林公安局进行立案查处，但由于当时被告局领导班子调整，且县属相关单位对该案管辖地不明确，导致本案久拖不决，直到榕江县检察院对本案发出检察建议后，被告才启动对蒋天福的处罚决定，被告怠于履行监管职责的情况是客观存在的。二是被告已责令蒋天福履行处罚决定，森林植被已得到恢复。对蒋天福的罚款处罚虽得以实现，但责令蒋天福于2015年8月18日前恢复林地原状并未得到履行，2016年5月18日，榕江县检察院向被告发出检察建议，被告收到榕江县检察院党的检察建议后，于2016年11月责令蒋天福购买30公斤草种对砂石场进行绿化，但绿化效果仍不理想。后被告再次责令蒋天福本人购买树苗对砂石场进行补植。2016年12月21日，蒋天福购买桂花苗200株、杉木苗800株、竹苗150株到“四方山”进行补植。补植后，经被告验收合格，目前，蒋天福经营“四方山”砂石场毁坏的林地已全部补植苗木，榕江县检察院的检察建议得到落实。被告提供的证据及公益诉讼人质证意见：第一组证据：榕江县森林公安分局卷宗（蒋天福）违法占用林地案：违法人照片、户籍证明、接处警登记表、受案登记表、受案回执、立案决定书、执法公开告知书、立案告知书、现场勘查笔录、现场照片、林业局移动文件、犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书、询问、讯问蒋天福笔录、询问、讯问申玉元笔录、讯问黄安、吴品权、张长全笔录、潘长印、韦再民死亡证明、关于敦促立即补办林地征收征用手续通知书、呈请调取证据报告书、调取证据通知书、调取证据清单、证据材料、榕江县政府文件、关于四方山石场转让的协议、呈请鉴定报告、鉴定聘书、林业调查规划设计队证书、工程师资质证书、鉴定意见书、鉴定意见通知书、辨认笔录、现场指认照片、蒋天福申请重新鉴定申请书、呈请鉴定报告、鉴定聘书、鉴定意见书、鉴定意见通知书、呈请撤销案件报告书、撤销案件决定书、林业行政处罚立案登记表、集体议案呈批表、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、责令限期恢复林地原状通知书、会议纪要、催告书、讯问蒋天福笔录、责令停止违法行为通知书、强制执行申请书、榕江县人民法院诉讼材料收取清单、诉讼权利义务告知书、廉政监督卡、非诉行政执行案件受理通知书、行政裁定书、结案通知书、一般缴款书、照片，证明森林公安已对蒋天福进行处罚，由于种种原因，被告没有很好督促蒋天福执行，第二次检察建议后，已督促蒋天福履行补植，绿化，经过被告验收合格率达到95%以上。公益诉讼人质证无异议，但仅进行了部分补植。第二组证据电视台的报道视频（并附文字说明）、简报、照片，证明补植绿化成效。公益诉讼人质证被告在提起诉讼后才进行部分补植，成效较小，还需继续履行管理职责。经庭审举证、质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下：公益诉讼人、被告提供的证据，符合证据“三性”，能客观真实反映本案事实，本院予以采信。根据双方陈述及提供的证据，本院确认以下事实：榕江县检察院在履职过程中发现，2001年10月，潘长印、黄安等人与榕江县××村二组签订租用土地协议，在榕江县××村“四方山”开办砂石场。2006年7月，潘长印、黄安等人将该砂石场转让给蒋天福和杨昌辉，杨昌辉又于2007年将其股份转让给申玉元。此后，蒋天福、申玉元等人未经林业主管部门审核同意，也未缴纳林地恢复费用，就在在“四方山”经营砂石场，违法占用林地取土、采石。2014年7月20日，榕江县林业局以蒋天福于2006年7月至2014年7月在榕江县××村“四方山”违法占用林地18.8亩开办采石场为由，将该案移送榕江县森林公安分局调查处理。榕江县森林公安分局接案后于2014年9月22日立为刑事案件侦查，同年9月23日聘请林业调查规划设计队鉴定蒋天福违法占用林地16.1亩，在调查中蒋天福、申玉元申辩对16.1亩鉴定面积有异议，因鉴定时将原修建滨江大道取土面积鉴定到采石场面积遂要求重新鉴定。2015年3月12日，经榕江县林业调查规划设计队再次鉴定四方山采石场违法占用林地面积9.83亩（根据蒋天福现场指认的开采四至界线作出），因开采砂石原有地貌已经完全改变，原有植被已被严重破坏。因该案未达到刑事案件标准，榕江县森林公安分局于2015年3月16日决定撤销该案。2015年3月18日，榕江县森林公安分局作出《责令限期恢复林地原状通知书》，责令蒋天福于2015年8月18日前恢复林地原状。2015年6月19日，榕江县森林公安分局作出《林业行政处罚决定书》，对蒋天福处以64800元的罚款。同日，蒋天福收到上述《责令限期恢复林地原状通知书》和《林业行政处罚决定书》。2015年6月12日，榕江县检察院针对四方山违法占用林地一案向榕江县林业局发出检察建议，建议：1、严格按照法律规定的时限、程序、要求对案件进行调查处理，规范执法程序和执法行为，提供执法公信力；2、督促当事人停止违法行为，依法对案件当事人进行必要的处罚；3、督促违法人员恢复损毁的生态植被，保护生态环境。并要求一个月内作出处理并书面答复。2015年6月22日，榕江县复函榕江县检察院，称榕江县林业局已责令森林公安分局进行整改，已于2015年6月19日将鉴定结论和行政处罚文书送达蒋天福，已督促当事人停止违法行为并对四方山采石场进行恢复。2016年5月16日，榕江县检察院再次向榕江县林业局提出检察建议，建议：1、依法落实对蒋天福等人“四方山”砂石场占用林地违法案件的行政处罚措施；2、督促违法当事人对损坏的生态环境进行有效恢复治理，防止次生灾害发生。并要求于一个月内办理并书面回复。2016年6月3日，榕江县林业局书面复函榕江县检察院，称榕江县森林公安局已于2016年5月30日将蒋天福违法使用林地一案申请榕江县法院强制执行，榕江县法院已受理。2016年8月3日，榕江县法院扣划蒋天福银行账户存款，该案罚款执行完毕。2016年10月26日，贵州省地质矿产勘查开发局一0一地质大队作出《关于榕江县古州镇四方山采石场存在滑坡泥石流地质灾害隐患的情况说明》，称“四方山”采石场两侧边坡目前稳定差，再次发生滑坡的可能性大。2016年11月21日，榕江县森林公安分局向榕江县检察院作出《关于四方山蒋天福违法占用林地案件补植复绿情况的说明》，称2015年蒋天福已在非法占用林地处撒草种，为了督促是否成活，2016年11月21日榕江县森林公安分局办案人员和蒋天福再次到四方山现场，对没有复绿的地方重新撒种，并要求蒋天福不定期到现场补种，以保障补植复绿的成活率，且榕江县林业局已在县万亩林场归九溪补植杉树200余亩。本院认为，蒋天福等人未经林业主管部门审核同意，擅自占用“四方山”取土、采石，造成林地毁损，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”、第二十三条第一款“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”的规定，蒋天福私自设立采石场德行为属于林业违法行为。根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”、第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被告应当依照职权，积极履行对蒋天福等人在“四方山”违法占用林地行为进行监管的法定职责。被告应当对“四方山”采石场是否存在环境违法行为进行管理和监督，对涉案当事人已经发生的环境违法行为，应当按照法律法规的规定进行管理监督。公益诉讼人发现被告环境违法行为后，分别于2015年6月12日、2016年5月16日两次向被告发出检察建议，要求被告履行行政职责，被告逾期仍未及时履行监管责任，致使“四方山”采石场地块环境遭到严重破坏。因此，原告诉请确认被告对蒋天福等人的林业违法行为怠于履行监管职责的行为违法理由成立，且被告认可自己怠于履职的行为违法，故本院予以支持。法院受理本案后，被告虽通过对涉案当事人进行了罚款和对“四方山”采石场地块进行部分补植等措施进行了初步整改，但未能从根本上改善“四方山”采石场林地环境和补植的植被成活率，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”、《贵州省林地管理条例》第五条“……县级以上人民政府林业行政部门负责本行政区域内林地保护、利用的管理和监督工作……”的规定，公益诉讼人要求被告依法继续履行监管职责的诉请有事实和法律依据，故本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、第十八条第一款、第二十三条第一款、第四十四条、《贵州省林地管理条例》第五条、第二十三条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条规定，判决如下：一、确认被告榕江县林业局对蒋天福等人在“四方山”的违法占用林地行为怠于履行监管职责的行为违法；二、被告榕江县林业局对蒋天福等人在“四方山”的违法占用林地行为继续履行监管职责直至恢复林地之日止。本案案件受理费50元免缴。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 叶    松审 判 员 王  瑞  萍人民陪审员 索  绍  龙二〇一七年三月三十日书 记 员 聂明燕（兼）