贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0181行初6号公益诉讼人：贵阳市乌当区人民检察院，住所地：贵州省贵阳市乌当区航天大道**号。法定代表人：肖俊，检察长。委托诉讼代理人：金绍静，系该院检察员，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：文强，系该院检察员，代理权限为特别授权代理。被告：贵阳市乌当区东风镇人民政府，住所地：贵州省贵阳市乌当区东风镇乌当街上。法定代表人：廖斌，镇长出庭负责人：韩发祥，副镇长。委托诉讼代理人：范应普，贵州教学律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。公益诉讼人贵阳市乌当区人民检察院（以下简称乌当检察院）诉被告贵阳市乌当区东风镇人民政府（以下简称东风镇政府）确认行政行为违法及依法履行行政职责一案，本院于2017年2月20日立案后，于2017年2月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日在贵阳市乌当区人民法院公开开庭审理了本案。公益诉讼人乌当检察院的委托诉讼代理人金绍静、文强，被告东风镇政府的负责人韩发祥及委托诉讼代理人范应普到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人乌当检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，位于贵阳市云锦水厂集雨区上游的乌当区东风镇茅草村金子田村民组（以下简称金子田组）2012年12月经省政府批准同意被划为饮用水源二级保护区。从2013年开始，该组生猪养殖规模逐渐开始发展壮大。目前该组共45户，其中约25户从事生猪养殖，存栏量达1400头，除一户有沼气池外均无环保处理设施，养殖粪便及污水无组织排放，对村寨内部及周边环境造成污染，因距离云锦水厂约2km，对饮用水源地水质构成较大威胁。2016年10月31日，公益诉讼人向本案被告发出检察建议，督促被告依法对金子田组养殖污染履行管理、服务职能，有效防止污染。被告虽在规定时间内回复，但该组的养殖污染仍未得到有效控制和治理，社会公共利益处于受侵害状态。为督促被告依法履行相关职责，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，故诉请人民法院判决：1.确认被告对金子田组养殖污染怠于履行属地综合管理防治职责违法；2.判令被告依法对金子田组养殖污染继续履行综合管理职责及农村环境综合整治职责。公益诉讼人乌当检察院为证明其主张，向本院提供了以下证据和规范性文件：第一组，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《贵州省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》、最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知、贵阳市人民检察院关于印发《贵阳市检察机关公益诉讼试点方案》的通知、《贵阳市检察机关公益诉讼试点方案》，用于证明公益诉讼人主体资格合法；第二组，乌委办通字〔2011〕48号关于印发《乌当区东风镇机构改革方案》的通知、乌府办〔2014〕89号关于印发《乌当区畜禽养殖禁（限）养区划分方案》的通知、贵阳市城市总体规划（2011——2020），用于证明被告主体适格，是负责辖区环境保护和农村环境综合整治的行政机关，根据政府的要求对辖区主城区建成和规划畜禽养殖行为实施监督管理；第三组，关于整治云锦水厂饮用水源保护区内养殖污染的函、关于云锦水厂饮用水源地养殖污染的情况说明、贵阳市××区供水公司关于请求解决云锦水厂水源保护区环境污染报告、调查笔录、东风镇2016年茅草村金子田组畜禽养殖登记表，用于证明被告存在怠于履职的行为；第四组，省人民政府关于划定乌当区云锦水厂等7个集中式饮用水水源保护区的批复、乌当区云锦水厂集中式饮用水水源保护区划分方案、乌当区生态文明建设局关于报请区政府审议《乌当区云锦水厂二级保护区内养殖污染整治实施方案》的请示、云锦水厂基本情况、乌当区生态文明建设局关于报请区政府强制取缔东风镇茅草村金子田村民组规模化养殖户的请示、委托鉴定函2份、现场踏勘意见、资质证书、检测报告、调查笔录、金子田村民组畜禽污染及人居环境状况照片，用于证明金子田组生态环境恶化，污染对云锦水厂水质构成威胁，造成公共利益受损；第五组，检察建议书、送达回证、东风镇人民政府关于对云锦水厂饮用水源保护区内养殖污染整治情况的回复、东风镇人民政府关于整治云锦水厂饮用水源保护区内养殖污染的实施方案、东风镇人民政府关于对云锦水厂饮用水源保护区内养殖污染整治的紧急报告，用于证明公益诉讼人已履行诉前程序，被告虽制定整改措施向村民作了宣传拆除了新建违章建筑，但仍未对养殖污染进行整治，仍存在怠于履职行为。被告东风镇政府辩称，作为乡一级人民政府，对破坏、污染环境的行为具有宣传、教育、发现、及时报告、提请相关部门进行查处的职责。但相关法律法规未赋予乡镇一级人民政府环境保护的相应职权，在对污染环境的行为进行整治时缺乏明确的法律依据和处罚手段。对于辖区内金子田组的养殖污染，被告己采取措施积极进行防治，已履行相关职责。在收到公益诉讼人检察建议书前，被告针对金子田组的养殖污染已经开展了相关工作，多次组织人员勘查摸底将问题向相关部门反映，也多次向农户宣传环境保护方面的政策。收到公益诉讼人检察建议书后，被告高度重视，对养殖状况、排污情况、建违情况进行调查摸底，积极展开政策宣传、拆违控违、依法取缔等工作，并取得了一定成效。由于被告不具有相关的执法权，无法开展取缔养殖工作。综上所述，东风镇政府严格履行了相应的职责，感谢公益诉讼人的监督，恳请人民法院依法公正判决。被告东风镇政府在诉讼中向本院提交了以下证据：1.组织机构代码证，法定代表人身份证明，用于证明被告主体资格基本情况，被告为乡镇一级人民政府；2.2014年至2015年5月被告对茅草村金子田组养殖污染进行调查，工作开展的相关图片,用于证明在公益诉讼人未发检察建议书前，被告已进行调查，确认污染情况，不存在怠于履行管理职能的情形；3.2016年被告东府请〔2016〕7号报告,用于证明根据前期调查情况，被告向乌当区人民政府提交了请求解决云锦水厂水源保护区内环境污染问题的请示报告，对该环境污染问题提出了要求上级政府采取有效措施予以整治的报告；4.贵阳市乌当区人民检察院检察建议书及收文处理笺,用于证明被告于2016年10月31日收到公益诉讼人的检察建议书；5.东府发〔2016〕16号关于整治云锦水厂饮用水源保护区内养殖污染的实施方案，用于证明被告收到公益诉讼人的检察建议书后，根据检察建议书的要求，于2016年11月3日提出整治实施方案，但由于事涉民众的生活来源，加上被告受职权范围所限，执法权限很少，工作开展难；6.致茅草村金子田组的公开信，用于证明被告接到检察建议书后，积极采取措施，协调各家单位对环境污染的严重性向村民进行告知，请村民立即停止畜禽养殖，采取有效措施减少污染，并公开进行张贴宣传；7.东府报〔2016〕13号紧急报告及公文处理笺，用于证明鉴于污染问题的严重性，被告想采取相应措施却没有执法权，故于2016年11月7日向乌当区政府递交紧急报告，请求乌当区政府协调有执法权的部门展开整治活动；8.养殖污染整治方案，用于证明乌当区人民政府接报后，成立了以副区长为组长的整治工作组，积极开展整治，其中被告的职责是摸底调查、宣传动员；9.被告对公益诉讼人的回复，用于证明被告向公益诉讼人作出了回复；10.污染整治情况简报、入户调查摸底表及相关照片，用于证明被告就工作开展情况以简报形式进行了工作总结，并对金子田养殖情况入户进行摸底；11.乌当区生态局报请区政府的整治方案请示及公文处理笺，用于证明就金子田污染问题的处理，区生态局提出了实施方案，并向区政府请示；12.东府发〔2017〕3号整治金子田养殖污染的实施方案，用于证明被告根据生态局的请示，就本府应当履行的职责进行明确，就整治提出了具体的实施方案并予以开展。经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方所提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告对公益诉讼人提交的第二组、第三组、第四组证据的证明目的有异议，认为根据乌当区政府文件被告对金子田组的养殖污染只有发现及制止的权利，没有处罚的职权。被告从2014年就已经开始对金子田组的养殖污染问题进行处理，不存在怠于履职的情况。该组作为禁养区，被告没有取缔养殖的执法权。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：经审理查明，2016年10月，公益诉讼人乌当检察院发现金子田组超过一半的农户（含部分外来户）在该组从事生猪养殖，除一户建有沼气池外均无环保处理设施，养殖粪便及污水无组织排放，对周边环境造成污染。2016年10月31日，公益诉讼人向本案被告发出检察建议，督促被告依法对金子田组养殖污染履行管理、服务职能，有效防止污染，并在收到检察建议书后一个月内将整治办理情况进行回复。2016年11月30日，东风镇政府书面回复乌当检察院的检察建议。2016年12月4日至2017年1月13日公益诉讼人乌当检察院对金子田组的养殖污染情况进行复查，养殖污染仍然存在，未得到有效控制和治理，公共利益处于受侵害状态。为更好维护公共利益，保护环境，2017年2月20日，公益诉讼人乌当检察院依法提起行政公益诉讼。金子田组位于贵阳市××××茅草村，地处乌当区云锦水厂上游，系乌当区人民政府划定的畜牧养殖禁养区。从2013年开始该组的生猪养殖呈大幅度增加，生猪养殖排放的粪便及污水导致该组2014年修建的污水处理设施管道堵塞，没有投入使用已经瘫痪，同时对周边环境造成影响。目前，该组存在25户养殖户，生猪存栏量达上千头，除一户建有沼气池外均未建环保处理设施，养殖粪便及污水露天排放。另查明，乌当区东风镇政府于2014年7月至今，针对金子田组的养殖污染多次组织相关人员到该组进行调研和宣传，对违建拆除，并将该组养殖污染情况向区政府、区生态局等部门进行汇报。本院认为，公益诉讼人贵阳市乌当区人民检察院依照《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等的规定，提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律法规及相关政策的要求。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款之规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，被告作为一级基层人民政府，应当在环境保护工作中积极履行行政管理职能，做好辖区内的生态保护及村镇生态治理工作。乌当区东风镇茅草村金子田村民组位于水源地二级保护区内，属于区政府划定的畜禽养殖禁养区。从2013年开始，该组出现大量的生猪养殖户且绝大多数均未配套粪便处理设施，养殖粪污未经处理随意乱排，影响周边环境。被告虽从2014年7月开始对存在的问题进行调研、摸底，但并未履行其综合管理职能，采取有效措施控制和规范该组生猪养殖业的发展扩大，以致养殖规模不减反增。公益诉讼人向被告提出检察建议后，被告虽采取一定措施对涉案的金子田组养殖污染进行整治，但对已有的养殖户并未压缩、规范，已有的养殖污染依然存在，虽然被告没有取缔养殖业的执法权，但这并不影响被告通过统筹管理、综合执法等方式来规范、引导该组养殖业健康化发展。被告在2014年就已经发现该组存在养殖污染问题，而至今养殖污染依然存在并加剧，与被告怠于履职行为不无关系。被告称其已履行行政职责的意见与事实不符，本院不予采纳。因此，被告应履行管理职能采取切实有效的措施对当地养殖行为进行整治、疏导、规范，以消除对环境造成的影响，公益诉讼人乌当区人民检察院的诉请成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、第三十三条第二款：“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”之规定，判决如下：一、确认被告贵阳市乌当区东风镇人民政府怠于行使对茅草村金子田村民组养殖污染环境综合管理职责的行为违法。二、限被告贵阳市乌当区东风镇人民政府于本判决生效之日起三个月内履行相应的环境综合管理职责，采取有效措施对茅草村金子田村民组的养殖户进行疏导、规范，对养殖污染进行治理，消除对周边环境造成的污染。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长 舒子贵审 判 员 罗光黔审 判 员 杨孝元二〇一七年三月十四日法官助理 田 菲书 记 员 罗朝娟