广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2017）粤01民终3107号上诉人（原审原告）：中国人民武装警察警卫部队广东省警卫局，住所地广东省广州市越秀区。法定代表人：陈荣贵。委托诉讼代理人：宋玉才，广东国鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：屈枚芳，广东国鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东警胜消防水电工程有限公司，住所地广东省广州市天河区（已吊销）。法定代表人：林武胜，系该司董事长。委托诉讼代理人：何伟雄，广东法制盛邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋国康，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人中国人民武装警察警卫部队广东省警卫局（以下简称省警卫局）因与被上诉人广东警胜消防水电工程有限公司（以下简称警胜公司）合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院作出的（2015）穗云法民二初字第2648号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人省警卫局上诉请求：撤销原审裁定，裁定原审法院支持省警卫局原审诉请。事实和理由：（一）没有任何法律法规规定民事案件起诉必须“先行后民”，人民法院审判案件应以事实为依据，以法律为准绳，原审法院不以法律为准绳，仅凭主观感受违法裁定驳回省警卫局的起诉。（二）原审诉讼请求均是围绕双方签订的《合作开发警卫训练基地协议书》，案由为合同纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围，不属于民事诉讼法规定应驳回起诉的范围。（三）原审法院以双方已办理了《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及“先行后民”为由驳回省警卫局的起诉，是违法错误的。1.双方办理上述证件的前提是双方签订了《合作开发警卫训练基地协议书》，本案即是以确认该协议无效或解除该协议为中心的诉讼。2.国土规划部门仅是基于双方的申请办理了相关证件，上述协议从未向国土规划部门提交及备案，故国土规划部门未确认协议的效力。3.即使上述协议在国土规划部门有备案，但该协议的无效和解除问题仍属于人民法院受理民事诉讼的范围。4.本案与一般商品房买卖合同纠纷类似，人民法院应首先审理合同效力或解除问题，如合同无效或解除，可同时判令买房人协助卖房人注销房产证并将产权恢复到卖房人名下，本案可类推适用。省警卫局向原审法院起诉请求：1.确认双方于1997年12月3日签订的《合作开发警卫训练基地协议书》无效；2.位于广州市白云区同和镇永泰村新广从路东侧、东平白饭岭地段，占地面积20506.3平方米（折合30.759亩）土地使用权归省警卫局单独所有；3.警胜公司于判决生效之日起5日内将其在上述土地（30.759亩）中的《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》及其他20亩土地的《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》中的名字除名及过户到省警卫局单方名下；4.警胜公司于判决生效之日起5日内将上述第2项土地全部交付给省警卫局；5.警胜公司于判决生效之日起5日内将《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》全部交付给省警卫局。原审法院认定事实：省警卫局原名为中国人民武装警察部队广东省警卫处。1993年6月，省警卫局经广州市城市规划局批准取得位于广州市白云区同和镇永泰村新广从路东侧、东平白饭岭地段占地27173平方米土地的《建设用地规划许可证》[（1993）穗城规北片地字277号]，用地项目为训练基地。1996年5月18日，省警卫局委托广州市土地开发中心向白云区同和镇永泰村征用上述地段规划红线内20506.3平方米，折合面积30.759亩，用于建设广东省警卫训练基地。1997年12月3日，省警卫局（甲方）与警胜公司（乙方）签订《合作开发警卫训练基地协议书》，约定：项目地点：广州市永泰村新广从公路旁；项目名称：武警广东省警卫处训练基地；项目用地：三十亩；总建筑面积：约25000平方米（以市规划局批准的面积为准）；甲方负责提供位于广州市永泰村新广从公路旁的警卫训练基地与乙方合作；合作开发用地30亩中，甲方占用地北侧20亩土地，用以兴建经营大楼、训练楼、射击场、网球场、停车场、篮球场及其他配套设施（包括道路和挡土墙）。乙方占用地南侧10亩土地，此用地其使用产权永远归乙方所有，用以兴建综合楼、别墅等；本协议签订生效后，乙方负责在甲方具备有关用地手续、开工手续起三个月内完成土地平整（平整土方为169000平方米，造价为4309500元）。甲方负责在本协议签订生效后半年内为乙方办理好10亩土地使用产权的改名手续；甲乙双方在各自用地上兴建的所有建设项目及其配套设施，由各自出资兴建。甲方兴建的经营大楼、训练楼、射击场、网球场、篮球场、道路、挡土墙及其他配套工程，由乙方负责带资施工，甲方以总包方式，按三类（甲）企业收费标准发包给乙方。甲方在工程竣工后三个月内付清本金；训练基地（不含经营大楼）建成后交由乙方经营管理和维护，经营收入归乙方所有，甲方负责协助办理有关一切手续，搞好经营管理等。上述协议书签订后，双方当事人向广州市城市规划局申请将涉案划拨建设用地加名警胜公司。1998年7月2日，广州市城市规划局同意将涉案划拨训练基地的《建设用地规划许可证》[（1993）穗规北片地字277号]中用地单位在省警卫局基础上加名警胜公司。1999年5月17日，广州市国土局核发双方当事人为共同用地单位的训练基地《建设用地批准书》，1999年9月28日广州市城市规划局核发双方当事人为共同建设单位的训练基地（省警卫局占用的20亩土地）《建设工程规划许可证》，2000年8月3日，广州市白云区建设局核发双方当事人为共同建设单位的训练基地（省警卫局占用的20亩土地）《建筑工程施工许可证》。期间，警胜公司对上述30亩土地进行了土地平整，省警卫局自行出资在协议书中约定的20亩土地中建设了警卫训练基地。上述协议书中约定归警胜公司所有的10亩土地现由警胜公司使用，该10亩土地已于1999年经广州市城市规划局核发穗规建字[1998]第1087号《建设工程规划许可证》，同意以省警卫局和警胜公司为共同建设单位在该10亩土地上建设接待楼、办公楼。取得上述建设工程规划许可证后，双方未按许可的建设项目建设建筑物。该10亩土地的现状为，警胜公司在部分土地上兴建一层钢结构铁皮临时宿舍，其余大部分土地属空置状态。原审法院认为，双方签订协议书后，在实际履行过程中，双方向相关国土规划部门申请将涉案划拨建设用地加名警胜公司，并经国土规划部门核准办理了双方作为共同用地单位的《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》和共同建设单位的《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》，由此表明相关行政机关已经对双方当事人共同使用涉案30亩划拨土地的行为作出了相应的行政许可。省警卫局应先针对上述批准书和许可证通过行政诉讼作出处理后再行提起与《合作开发警卫训练基地协议书》相关的民事诉讼，故其起诉应予以驳回。综上，经原审法院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定：驳回省警卫局的起诉。案件受理费41276元，退回省警卫局。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第四项规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，双方当事人对于涉案土地使用权的争议，依法应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》属于行政机关作出的行政许可，省警卫局要求除去警胜公司的名字，并过户到省警卫局名下，属于要求变更行政许可事项，依法应向相关行政机关提出申请，或提起行政诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。据此，原审法院驳回省警卫局第二至五项诉请请求的起诉，处理并无不当，本院予以维持。至于省警卫局提出的确认涉案《合作开发警卫训练基地协议书》无效的诉请，系确认合同无效纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围，故应予实体处理，原审法院裁定驳回省警卫局对该项诉讼请求的起诉处理不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款、第三百三十二条之规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2015）穗云法民二初字第2648号之一民事裁定；二、驳回中国人民武装警察警卫部队广东省警卫局原审第二至五项诉讼请求的起诉；三、本案指令广东省广州市白云区人民法院对中国人民武装警察警卫部队广东省警卫局原审第一项诉讼请求进行审理。本裁定为终审裁定。审判长  丁阳开审判员  谢国雄审判员  茹艳飞二〇一七年三月二十七日书记员  董广绪