广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终238号上诉人（原审原告）：郭国明，男，汉族，1959年8月13日出生。身份证住址：广东省惠州市惠城区。上诉人（原审原告）：李燕娜，女，汉族，1959年12月20日出生。身份证住址：广东省惠州市惠城区。上诉人（原审原告）：陈素玲，女，1967年12月27日出生，香港居民，上诉人（原审原告）：李有兰，女，汉族，1956年6月26日出生。身份证住址：广东省惠州市惠城区。上诉人（原审原告）：林月修，女，汉族，1932年8月16日出生。身份证住址：广东省惠州市惠城区。上述五上诉人的共同委托代理人：林秀芝，广东天一星际律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠城区人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区新联路*号。法定代表人：林利育，区长。委托代理人：邱汉基，惠州市惠城区公职律师事务所律师。委托代理人：李超，惠州市惠城区人民政府江北街道办事处工作人员。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市云山西路*号。法定代表人：麦教猛，市长。委托代理人：伍双双、胡伟光，均为惠州市法制局工作人员。上诉人郭国明、李燕娜、陈素玲、李有兰、林月修（以下简称“郭国明等5人”）与惠州市惠城区人民政府、惠州市人民政府征收补偿决定行政纠纷一案，郭国明等5人不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：惠州市惠城区城乡规划建设局于2014年4月14日发布《江北核心区城市轴线建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见）》，在拟征收范围内进行张贴公示。惠州市惠城区人民政府于2014年5月16日，在《惠州日报》、惠城区人民政府网等发布了《关于召开江北核心区城市轴线建设项目国有土地上房屋征收补偿安置政策听证会的公告》，并于2014年5月22日在江北街道办事处二楼会议室举行了听证会。2014年6月19日，惠城区人民政府做出《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》。该《补偿安置方案》有以下内容：正文第三点载明“三、房屋征收签约时限：自征收公告发布之日起60日内，完成全部房屋签约工作。”；正文第八点第二项载明“（二）被征收人选择房屋产权调换的原则。有产权手续房屋的被征收人可选择货币补偿、也可选择房屋产权调换。未依法登记经认定可视为合法的房屋，只给予货币补偿。1、住宅房屋产权调换。……2、‘住改商’房屋产权调换。住宅改成商业用途的房屋选择住宅产权调换的,以被征收房屋的建筑面积为依据,按户型面积最接近原则和等值原则调换相应建筑面积的安置房,并结清差价,余额按一次性货币方式支付给被征收人。3、商铺产权调换。国土证或房产证证载用途为商业的房屋选择商铺产权调换的，按照被征收商铺评估价值与安置房商铺评估价值等值及面积最接近原则进行调换，并结清差价。4、被征收的房屋价值与安置房的价值由同一评估机构按同一时点评估确定”；正文第八点第四项载明“对于房屋征收部门与被征收人在房屋征收签约时限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请惠城区人民政府按照相关法律法规和《征收补偿方案》的规定作出补偿决定。征收补偿采取货币补偿的方式进行，补偿金额由房屋征收部门提交惠州市惠城区公证处办理公证提存手续”。该《征收补偿方案》在被征收土地范围内及及惠州市惠城区人民政府网站进行了公告。在公告60日内原告没有向惠州市人民政府申请行政复议，也没有在3个月内依法向法院提起行政诉讼。为合理确定被征收房屋的价值，惠城区国有土地上房屋征收与补偿办公室向各被征收人推荐评估机构，由过半数被征收人票决通过，于2014年6月24日作出《关于确定评估公司的通知》，该《通知》载明“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》……，我办于6月20日向被征收人推荐评估机构，现已有过半数被征收人选定惠州市惠正资产评估与房地产土地估价有限公司作为惠州市市民公园一期建设项目征收补偿工作的评估机构”。之后，惠州市市民公园一期建设项目征收工作指挥部于2014年6月29日向各征收户送达了《关于入户评估的通知》。评估机构于2014年7月5日入户对原告郭国明等5人的房屋进行测绘评估，于2014年7月16日出具原告房屋的初步分户评估报告，并在征收范围内张贴公示。2015年3月23日，惠州市惠城区国有土地上房屋征收及补偿办公室委托广东省惠州市惠城区公证处以公证送达方式送达，惠州市惠正资产评估与房地产土地估价有限公司于2014年9月20日作出的惠正房地评字[2014]第06138-JBSMGY-5046号《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收估价报告》。因原告郭国明等5人未能与相关部门达成补偿协议，惠城区人民政府于2015年4月2日作出（2015）惠城府征补决字第02号《补偿决定书》，于2015年4月10日公证送达给原告，并在征收范围内进行张贴公告。该《补偿决定书》载明：“一、对被征收人郭国明等5人坐落在惠州市××村××（江北水北邓屋岭头）的房屋，按照评估机构出具的《房屋分户评估报告》确定的市场评估价值（含室内室外装饰装修评估价值）给予一次性货币补偿，同时给予其搬迁补助等费用。被征收人应得的货币补偿总金额合计人民币6144706元。其中：1、被征收房屋的市场评估价值4623166元。2、室内装饰装修评估价值109413元。3、加、扩建部分（含装饰装修）的市场评估价值318286元。4、简易房（棚）（含装饰装修）的市场评估价值852333元。5、其它地上附着物补偿65850元。6、其他补助费：搬迁补助费12895元（12元／㎡／次×2次），有线电视移装费468元，固定电话移装费600元，空调拆装补助费600元，热水器移装费600元，网络移装费200元，设备拆装费24055元，过渡期安置补助费136240元。二、被征收人郭国明等5人应当于本《补偿决定书》送达之日起10日内自行搬迁腾空位于惠州市××村××（江北水北邓屋岭头）的房屋，交由房屋征收部门进行拆除，并向房屋征收部门办理房屋征收补偿和土地房产资料的移交手续。逾期不搬迁腾空的，依法申请人民法院强制执行”。原告郭国明等5人不服惠城区人民政府作出的该《补偿决定书》，遂向惠州市人民政府提起行政复议，惠州市人民政府于2015年6月4日作出了惠府行复[2015]27号《行政复议决定书》，维持惠城区人民政府作出的《补偿决定书》（[2015]惠城府征补决字第02号）。原告郭国明等5人不服，于2015年6月18日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销（2015）惠城府征补决字第02号《补偿决定书》，撤销惠府行复[2015]27号《行政复议决定书》，责成惠州市惠城区人民政府重新作出补偿决定；二、判令惠州市惠城区人民政府对原告被征收房屋及设施实行同地段实物补偿（产权调换），尊重当事人对补偿方案的选择权；三、依法撤销惠州市惠城区人民政府制定的《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》第三条、第八条第（四）项，该方案与国务院行政法规相冲突，也与该方案相关规定自相矛盾；四、判决惠州市惠城区人民政府在诉讼期间，停止对原告房屋及相关设施所进行的相应拆迁等侵害行为。惠州市房屋权属档案信息查询结果显示原告郭国明等5人的房屋建筑面积为537.31平方米，规划用途为仓库。原告其余拟被拆迁的简易房屋没有办理房屋产权证。原审法院认为：从惠城区人民政府发布的《征收决定公告》以及《补偿安置方案》可知，本次国有土地上房屋征收是基于惠州市市民公园一期建设项目，其出发点是为了满足人民群众日益增长的生活需要，是推进城市建设、发展公共服务的需要。故应当认定被诉行政行为是基于公共利益而为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，惠城区人民政府于2014年6月19日作出《征收决定公告》以及《补偿安置方案》，并根据过半数被征收人票决选定具有相应资质的惠州市惠正资产评估与房地产土地估价有限公司作为评估机构。该评估机构入户对原告郭国明等5人房屋进行实地查勘后，作出了价值时点为2014年6月19日的惠正房地评字[2014]第06138-JBSMGY-5046号《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收估价报告》，该《估价报告》载明：“……整个估价过程中，注册房地产估价师本着独立、客观、公正的基本原则，根据估价目的，遵循估价原则，在对估价对象进行了实地查看、广泛收集有关市场信息和估价对象信息的基础上，全面分析了影响估价对象市场价格的因素，运用比较法、收益法和成本法进行评估，确定估价对象在价值时点房屋征收评估价值为人民币五佰玖拾玖万叁仟壹佰零叁元整（5993103.00元）……”，并加盖公章。评估机构的选定程序并没有不当，评估机构本着独立、客观、公正的原则进行评估，故惠州市惠正资产评估与房地产土地估价有限公司所作出的上述《估价报告》，并委托广东省惠州市惠城区公证处以公证送达方式送达，该《估价报告》应予采信。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。原告郭国明等5人未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成征收补偿协议，惠城区人民政府作出了（2015）惠城府征补决字第02号《补偿决定书》，并进行了公证送达且在房屋征收范围内进行了公示。该《补偿决定书》充分采用了上述《估价报告》确定的房屋市场评估价值，在此基础上，根据《补偿安置方案》还对原告做出搬迁补助费、过渡期安置补助费等补偿项目。纵观惠城区人民政府作出（2015）惠城府征补决字第2号《补偿决定书》的整个过程，事实清楚，证据充分，程序合法。原告郭国明等5人诉称，惠城区人民政府先将该地块拍卖后再向村民征收的问题。原告认为其拟被拆迁的房屋所处的位置在其提供的证据一（金泓项目）范围内，原审法院认为，原告提供的证据一不是规划红线图，属网络自行制作图，并没有相关行政部门盖章确认，故原审法院认为，原告以该证据主张政府先将该地块拍卖后再向村民征收，没有事实依据，不予支持。原告郭国明等5人诉称，关于被告在《估价报告》送达后的复核期内即作出了《补偿决定》的问题。对此，原审法院认为，因为被告送达《估价报告》给原告时，原告拒签，被告委托惠州市惠城区公证处于2015年3月23日公证送达《估价报告》，惠城区人民政府于2015年4月10日公证送达了《补偿决定书》给原告，从2015年3月23日至2015年4月10日期间，原告并没有向被告提出《估价报告》复核申请，虽然《补偿决定书》作出的落款时间是2015年4月2日，也就是《估价报告》送达的第9天，如果在第10天原告提出复核申请，被告也不可能送达《补偿决定书》，因此，原告该诉称理由不成立，予以驳回。关于原告郭国明等5人提出的可选择房屋产权调换的补偿问题。根据《征收补偿方案》已向社会公示，对被征收的房屋已产生法律效力。在公示异议期内原告没有提出异议，对其具有羁束力。原告拟被拆迁的房屋不符合《征收补偿方案》第八条里的选择房屋产权调换的条件，故原告要求选择房屋产权调换的补偿方式没有依据，不予支持。关于原告提出“被告惠城区人民政府作出的补偿决定剥夺了原告补偿方式的选择权；被告惠城区人民政府制定的《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》第三条和第八条第（四）项规定与该实施方案第八条第（二）项及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定相冲突，并请求撤销”的问题，原审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。……”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。……”。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。……”。第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……”。根据上述规定，国有土地上房屋征收补偿方案由房屋征收部门拟定，在征收补偿方案中确定征收签约期限和征收补偿方式，被征收人可以选择征收补偿方式，该补偿方案需由政府公布征求公众意见，并将根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》第三条规定：“房屋征收签约时限：自征收决定公告发布之日起60日内，完成全部房屋签约搬迁工作。”第八条第（二）项规定：“（二）被征收人选择房屋产权调换的原则。有产权手续房屋的被征收人可选择货币补偿、也可选择房屋产权调换。……。”第八条第（四）项规定：“（四）对于房屋征收部门与被征收人在房屋征收签约时限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，……。征收补偿采取货币补偿的方式进行，……”。该实施方案在制定之前举行过听证会，被征收人也推选了代表参加听证会，在制定之后在被征收区域进行了张贴，在网络和报纸上也进行了发布。因此，该实施方案程序上符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。具体内容上，实施方案第三条规定房屋征收签约时限；第八条第（二）项规定房屋征收补偿方式为货币补偿和房屋产权调换，被征收人可以自行选择；第八条第（四）项规定逾期没有签订补偿协议，被征收人只能选择货币补偿，上述规定相互之间并不冲突，也并未违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于补偿方式的相关规定。本案原告在房屋征收签约时限内没有签订房屋征收补偿协议，没有选择房屋征收补偿方式，因此，被告惠城区人民政府根据实施方案第八条第（四）项规定作出的房屋补偿决定并没有剥夺原告对补偿方式的选择权。综上，惠城区人民政府作出（2015）惠城府征补决字第2号《补偿决定书》并无不当，原告诉请撤销该《补偿决定书》不应得到支持。惠州市人民政府作出惠府行复[2015]27号《广东省惠州市人民政府行政复议决定书》事实清楚、程序合法，予以维持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第五十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，判决驳回原告郭国明、陈素玲、李燕娜、李有兰和林月修的诉讼请求。上诉人郭国明等5人不服，向本院提起上诉称：一、原审判决程序违法，违反回避原则。同一辖区人民法院不适宜审理与法院级别相同的行政当事人的案件，原审法院即惠州市中级人民法院不适宜审理惠州市人民政府作出的行政行为。二、原审法院认定事实、程序法律和诉讼程序均有错误。1、原审判决定性有误。被上诉人的拆迁行为是商业行为，不是公共利益需要；2、送达违法。被上诉人作出拆迁的一系列法律文书，均未依法送达给上诉人，尤其是资产评估报告未送达，使上诉人丧失对评估报告提出异议权。3、被诉《补偿决定书》是在上诉人对资产评估报告的法定复核异议期限届满前作出，应属无效。4、关于补偿方式的选择。一是上诉人选择产权置换的补偿方案。二是《补偿安置实施方案》第八条第（二）、（四）项的规定，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条有冲突。三是货币补偿方式不合理。被上诉人支付给上诉人被征收房屋的货币，相当于上诉人被征收房屋市价的五分之一。四是惠州市人民政府在复议过程中，未向上诉人查证，未给质证申辩机会，复议程序违法。五是资产评估价格不合理。综上，请求撤销一审判决，指令其他中级人民法院审理此案，或改判支持上诉人的原审诉求。被上诉人惠州市惠城区人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、惠城区人民政府制定并发布的涉案《房屋征收决定公告》和《补偿安置实施方案》，程序合法，征收补偿体现了公平合理原则。截至目前，涉案项目涉及268户，仅上诉人5户未签约。二、涉案《房屋分户报告》体现了独立客观公正的基本原则，且已依法送达上诉人，应作为补偿依据。四、被诉《补偿决定书》有充分的事实和法律依据，程序合法。五、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。被上诉人惠州市人民政府二审答辩称：惠城区人民政府作出的被诉补偿决定书合法有效，惠州市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原审判决。本院经审查，对原审判决查明的事实依法予以确认。本院认为：本案系征收补偿决定行政纠纷案件。二审争议焦点是：惠州市惠城区人民政府作出的（2015）惠城府征补决字第02号《惠州市惠城区人民政府补偿决定书》、惠州市人民政府作出的惠府行复[2015]27号《行政复议决定书》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。……”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。……”第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选等方式确定，具体办法由省、自治、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……”本案中，为确保惠州市市民公园一期建设项目的顺利进行，推进城市建设，发展公共服务需要，惠州市惠城区城乡规划建设局根据被上诉人惠州市惠城区人民政府的决定，发布《关于公开征求意见的公告》，广泛征求利害关系和社会公众的意见。惠州市惠城区人民政府发布《关于召开江北核心区城市轴线建设项目国有土地上房屋征收补偿安置政策听证会的公告》后举行了听证会，其中上诉人陈素玲参加该听证会。惠州市惠城区人民政府发布惠城府[2014]59号《关于发布惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》和《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》，在被征收土地范围内及惠州市惠城区人民政府网站进行公告，该公告载明被征收人的行政复议、行政诉讼权利等事项，但上诉人郭国明等5人未在公告60日内申请行政复议及3个月内提起行政诉讼。为合理确定被征收房屋的价值，惠州市惠城区国有土地上房屋征收与补偿办公室组织被征收人推荐评估机构，由过半数被征收人票决通过选定房地产价格评估机构，惠州市市民公园一期建设项目征收工作指挥部向各征收户送达《关于入户评估的通知》，由该评估机构对上诉人的房屋进行入户评估，出具估价报告，并委托广东省惠州市惠城区公证处以公证送达方式送达，上诉人未在规定期限内申请复核评估。在上诉人未与相关部门达成补偿协议的情况下，惠州市惠城区人民政府向上诉人作出（2015）惠城府征补决字第02号《补偿决定书》，并对上诉人进行了公证送达。该《补偿决定书》程序及实体均符合法律规定，被上诉人惠州市人民政府作出惠府行复[2015]27号《行政复议决定书》，维持该《补偿决定书》，并无不当，本院予以维持。上诉人提出涉案拆迁行为不是公共利益需要、送达违法等，理由不成立，本院不予采纳。关于涉案房屋的征收补偿标准、补偿方式问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。……”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，《惠州市市民公园一期建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》第八条第（二）项规定“被征收人选择房屋产权调换的原则。有产权手续房屋的被征收人可选择货币补偿、也可选择房屋产权调换。未依法登记经认定可视为合法的房屋，只给予货币补偿。……”，第（四）项规定“对于房屋征收部门与被征收人在房屋征收签约时期内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，……。征收补偿采取货币补偿的方式进行，……”。由于上诉人在房屋征收签约期限内未签订房屋征收补偿协议，未选择房屋征收补偿方式，惠州市惠城区人民政府依据上述征收补偿安置实施方案第八条规定的补偿方式和补偿标准，以及房地产价格评估机构对涉案房屋的评估结果，作出被诉《补偿决定书》，对上诉人作出货币补偿，并无不当。上诉人提出征收补偿方式和补偿标准不合理等，理由不成立，本院不予采纳。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”本案中，惠州市惠城区人民政府委托惠州市惠城区公证处于2015年3月23日公证送达《估价报告》，上诉人并未在送达后的10日内申请复核评估，虽然被诉《补偿决定书》作出的落款时间是2015年4月2日，但是在上述评估办法规定的10日之后即2015年4月10日才向上诉人公证送达被诉《补偿决定书》，并未违反上述规定。上诉人提出被诉《补偿决定书》是在评估报告的法定复核异议期限届满前作出，理由不成立，本院不予采纳。另外，上诉人已在行政复议期间进行答辩，其称复议期间未给其申辩机会，理由不成立，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；郭国明、陈素玲、李燕娜、李有兰、林月修上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭国明、陈素玲、李燕娜、李有兰、林月修共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦红梅代理审判员  董嫦青代理审判员  苗 欣二〇一七年三月十六日书 记 员  朱钟涛