安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终69号上诉人（一审原告）周玉国，男，1974年1月20日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。委托代理人周潘霞，系周玉国之妻，住址同上。委托代理人任志胜，江苏法德永衡（上海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市弋江区利民路418号。法定代表人王永辉，该区区长。委托代理人许金凤，该区人民政府马塘街道办事处工作人员。委托代理人胡善虎，安徽深蓝律师事务所律师。上诉人周玉国因诉芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）征收补偿协议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2016）皖02行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人周玉国的委托代理人周潘霞、任志胜，被上诉人弋江区政府的委托代理人许金凤、胡善虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周玉国向一审法院起诉称，其系芜湖市弋江区马塘街道松元行政村陈屋基自然村55号2户宅基地上房屋的所有权人。2015年5月18日，弋江区政府对本辖区内袁泽桥以东地块集体土地房屋进行征收，确定弋江房屋征收办公室为征收部门，马塘街道办事处为实施单位。2015年9月17日，弋江区房屋征收办公室就涉案房屋与周玉国签订《房屋征收补偿安置协议》。弋江区政府未取得安徽省人民政府的征地批复，其征收行为违法。请求：1、确认弋江区政府与周玉国签订的上述征收补偿协议无效；2、将芜湖市弋江区马塘街道松元行政村松陈屋基自然村55号2户宅基地返还给周玉国。一审法院审理查明，2015年5月18日，弋江区政府办公室向弋江房屋征收办公室、马塘街道办事处下发《关于启动袁泽桥以东集体土地房屋征收的通知》，通知载明区政府同意对袁泽桥以东改造地块红线范围内各类建筑物、构筑物实施征收。征收时间为2015年7月2日至2015年9月29日，征收部门为弋江房屋征收办公室，马塘街道办事处作为实施单位，负责具体实施房屋征收工作。2015年9月17日，弋江房屋征收办公室与周玉国签订征收补偿安置协议，协议明确了被征收房屋的坐落、结构、折旧、土地性质、用途和建筑面积，约定给付被征收人房屋补偿和其他补偿共计1457864.57元。协议签订前，被征收人已搬迁，房屋随即拆除。2015年11月28日，周玉国领取了补偿款1457864.57元。2016年8月15日，安徽省人民政府向芜湖市人民政府下发《关于芜湖市2016年第3批次城市建设用地的批复》，同意芜湖市政府在该批次申报的弋江区马塘街道大营社区、松元社区用地范围内，征收农用地32.7379公顷，用于城市建设。一审法院认为，首先，案涉协议签订时，征收方案已在审批过程中，现安徽省人民政府已批准征收案涉安置补偿协议项下的土地。虽省政府的批复是在签订安置补偿协议之后，弋江区政府征收行为确有不当，但其并不属于行政诉讼法第七十五条规定的应判决行政行为无效的情形。其次，案涉补偿安置协议履行完毕，房屋已被拆除，周玉国亦领取了补偿款。故周玉国主张案涉补偿协议无效的请求不能成立，应予驳回。弋江区政府在其下发的通知明确弋江房屋征收办公室为征收单位，可视为委托，弋江区政府作为本案被告适格。因安徽省人民政府已经批准案涉集体土地征收，周玉国关于弋江区政府返还其宅基地的请求无事实和法律依据，亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告周玉国的诉讼请求。上诉人周玉国上诉称，1、案涉安置补偿协议签订时，征收方案并未上报审批。2、弋江区政府提供的安徽省人民政府征地批复未附用地红线图，无法证明弋江区政府已取得案涉协议项下的集体土地的批复手续。3、弋江区政府未履行征地批准前的拟征地告知、批准后的“两公告一登记”等程序，其签订的安置补偿协议严重违反法定程序，应确认无效。4、其还有部分房屋没有补偿。请求撤销一审判决，并依法改判弋江区政府与周玉国签订的房屋征收安置补偿协议无效。弋江区政府答辩称，1、弋江区政府征收集体土地的行政行为程序瑕疵已得到补正，诉争的补偿安置协议已生效，且不存在合同无效的情形。2、周玉国签订了补偿协议并领取了补偿款，协议已经履行完毕。请求驳回上诉，维持原判。一审被告弋江区政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、与周玉国签订的《芜湖市房屋征收补偿安置协议书》及补偿款收条各一份，证明弋江房屋征收办公室与被征收人已达成征收补偿安置协议，且该协议已履行完毕。2、《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2015年我市保障性安居工程目标任务的通知》（芜政办秘〔2015〕36号）一份，证明弋江区政府的征收系为了公共利益的需要，按照市政府的部署要求进行。3、安徽省人民政府作出的《关于芜湖市2016年第3批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2016〕902号），证明弋江区政府的集体土地征收业经安徽省人民政府批准。一审原告周玉国向一审法院提举的主要证据材料为：1、芜湖市弋江区人民政府办公室《关于启动袁泽桥以东集体土地房屋征收的通知》（弋政办〔2015〕24号），证明芜湖市弋江区政府在文件中确定弋江房屋征收办公室为征收部门，弋江房屋征收办公室系在弋江区政府授权下与被征收人签订征收补偿协议，弋江区政府作为本案被告适格。2、《芜湖市房屋征收补偿安置协议书》，证明协议签订时尚未取得用地批复。3、芜湖市国土资源局政府信息公开告知书（芜国土信息公开〔2016〕18号-告）及其附件《关于袁泽桥以东地块征收情况的说明》，证明弋江区政府征收集体土地时未经安徽省人民政府批准。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案中，案涉征收补偿协议属于行政协议，周玉国请求确认该协议无效属于行政诉讼的受案范围。在对涉案土地实施征收过程中，弋江区政府委托弋江房屋征收办公室与被征收人周玉国户签订了补偿协议书，该协议书对房屋面积、建造时间、建筑结构及房屋所占用土地性质等进行了认定，并根据相应补偿方案的标准确定了房屋的补偿价值，且弋江房屋征收办公室、芜湖市弋江区马塘街道房屋征收办公室及周玉国均在该协议上签章或签字，该协议并未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效。在二审庭审中，周玉国之妻周潘霞对案涉补偿协议系其所签及其被征收的房屋在征地批复所附红线范围内，并无异议，本院亦予确认。本案中，弋江区政府于2015年5月18日启动涉案征地程序，2015年9月17日与被征收人签订征收补偿协议，2016年8月15日涉案土地被安徽省人民政府批准征收，弋江区政府在安徽省人民政府作出征地批复前，启动征地程序并与被征收人签订补偿协议，确有不当，本院依法予以指正。但鉴于涉案土地已被征为国有，征收部门也与被征收人签订了补偿协议，周玉国的合法财产已得到补偿，故周玉国以该理由请求确认协议无效，不能成立。人民法院审理行政案件对行政行为的合法性进行审查，本案被诉行政行为系周玉国与弋江区政府签订的征收补偿协议，因周玉国对该补偿协议所涉房屋面积、标准、补偿数额等不持异议，其主张另有合法房屋面积未纳入补偿协议，既不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应当被确认无效的情形，也不属于本案审查范围，其对未予补偿的房屋应另寻救济途径。故其以另有合法房屋未纳入征收补偿协议，请求确认该协议无效的理由亦不能成立。同时涉案补偿协议已经履行完毕，被征收土地已由集体所有转变为国家所有，其请求返还原宅基地的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人周玉国的上诉理由均不能成立。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周玉国负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年三月三十一日书 记 员 潘玉丹附：本案适用相关法律：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。