湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)湘行终840号上诉人（原审原告）李响发，男，1949年9月19日出生，汉族，湖南省临武县人，农民，住湖南省临武县。被上诉人（原审被告）临武县人民政府，住所地湖南省临武县舜峰镇四大家大院。法定代表人朱阳辉，该县县长。上诉人李响发因与被上诉人临武县人民政府土地行政违法及行政赔偿一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2015）郴行初字第66号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院经审理查明：李响发系临武县武水镇李家村民委员会第一村民小组村民，因与临武县人民政府土地行政违法及行政赔偿一案于2015年11月日4日向法院提起行政诉讼。2008年10月30日，临武县武水镇李家村民委员会与李响发签订农村土地承包合同。临武县人民政府于2009年1月30日为李响发核发农村土地承包经营权证，该权证载明：发包方临武县武水镇李家村民委员会，承包方代表李响发，承包期限1998年12月31日至2028年12月30日，共有人李响发等五人，承包地总面积4.6亩（基本农田）。2009年5月8日，郴州市人民政府作出关于临武县武水镇土地利用总体规划的批复，该批复原则同意临武县人民政府制定的武水镇土地利用总体规划（2006年—2020年）。临武县人民政府于2014年5月14日作出关于湖南临武工业园建设规划（2012-2030年）的批复，该批复原则同意实施湖南临武工业园建设规划（2012-2030年）将园区定位为知名省级工业园区。规划总面积761.88公顷。2014年11月3日，湖南临武工业园区管理委员会与山东青岛天能重工股份有限公司签订风力发电塔架制造项目入园协议。2014年11月5日，临武县武水镇李家村民委员会召开村支两委、党员、组长及部分村民代表会议，讨论湖南临武工业园区管理委员会征收该村集体土地事宜，与会人员大部分同意土地征收。临武县武水镇李家村民委员会于2014年11月7日公告告知村民该村“岭背洞”征地用于风力发电塔架、叶片项目建设，请红线范围内的农户，于2014年11月8日至11月20日到“岭背洞”进行丈量认定。2014年12月1日，湖南临武工业园区管理委员会与临武县武水镇李家村民委员会第一村民小组签订征地协议，该协议约定：征收土地地点临武县武水镇李家村民委员会“岭背洞”，征收土地地类、面积、补偿款详见风力发电塔架、叶片项目制造项目征收土地补偿汇总表及附表，征收土地补偿费4,289,422元详见附表，征收土地位置及四至范围详见征地红线图。风力发电塔架、叶片制造项目征地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿明细表载明李响发水田4.571亩，补偿金额187,411元，水田青苗补偿金额6993.6元，旱地青苗补偿金额124.4元，地上附着物补偿金额150元。2014年12月3日，临武县临东开发投资有限公司向临武县武水镇李家村民委员会支付征地款1,236,737,160元。临武县发展和改革局于2015年7月22日作出临发改（2015）54号关于湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目备案的通知，备案通知认为该项目符合《郴州市企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案，并载明项目地址：临武县工业园，主要建设内容及规模：项目总用地面积247687平方米，总建筑面积153420平方米。临武县人民政府已对被征收土地进行平整。另查明，2015年12月25日临武县人民政府向法院提交湖南省人民政府（2015）政国土字第2256号农用地转用、土地征用审批单。湖南省人民政府于2015年12月25日作出该审批单载明：申请用地单位临武县国土资源局，被用地单位临武县武水镇李家村民委员会，建设项目名称湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目，申请用地总面积24.7687公顷，批准农用地转用的种类、面积，耕地22.1517公顷、林地0.6392公顷、其他农用地1.2704公顷，合计24.0613公顷；土地征收的种类、面积，耕地22.1517公顷、林地0.6392公顷、其他农用地1.2704公顷、建设用地0.0521公顷、未利用地0.6553公顷，合计24.7687公顷。湖南省郴州市中级人民法院认为：临武县人民政府具有对本行政区域内集体土地行政征收的法定职权。本案争议的焦点是一、李响发提起行政诉讼主体是否适格；二、临武县人民政府土地行政征收是否合法；三、李响发要求临武县人民政府将承包耕地恢复原状的请求是否应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的可以以自己的名义提起诉讼。李响发承包的耕地被临武县人民政府征收为建设用地，其作为涉案土地的承包经营权人，有权以自己的名义提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。临武县人民政府在收到湖南省人民政府农用地转为建设用地及土地征用审批单之后未进行两公告及听取意见，实施土地行政征收违反上述法律规定。故李响发要求确认临武县人民政府土地行政征收行为违法的请求，予以支持。本案中，湖南省人民政府已批准湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目农用地转为建设用地及土地征用，且临武县人民政府已对被征收土地进行平整，不具有返还的现实可能性，临武县人民政府应依法采取相应补救措施。李响发要求临武县人民政府将承包耕地恢复原状的请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告临武县人民政府土地行政征收行为违法；二、责令被告临武县人民政府采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告临武县人民政府负担。李响发不服上述判决，向本院提出上诉称：被上诉人无征地审批手续，违法征地行为应予撤销；被上诉人于2015年12月31日提交的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》不能认定事实的依据。请求撤销原判,撤销被上诉人的违法征地行为，恢复上诉人承包的基本农田原状。被上诉人临武县人民政府答辩称：上诉人承包的土地已经被规划调整，经批准依法调整为工业用地，答辩人土地行政征收行为合法，上诉人。请求撤销原判第一项，驳回上诉人的第二项诉请。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是临武县人民政府土地行政征收是否应予以撤销；上诉人请求判令临武县人民政府将其承包耕地恢复原状的诉请能否支持。土地行政征收行为应当依法进行。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十六条、四十八条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。经查，临武县人民政府在没有收到湖南省人民政府（2015）政国土字第2256号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》之前，已经实施了土地行政征收行为；在收到该审批单之后，亦没有依法进行公告和听取意见。临武县人民政府土地征收行为程序违法，上诉人诉请确认上述土地行政征收行为违法，应予支持。但依据湖南省人民政府（2015）政国土字第2256号农用地转用、土地征用审批单的相关内容和市县相关的土地规划调整文件，涉案土地已经批准转化为建设用地。临武县人民政府的土地征收行为涉及整个临武县工业园区整体规划和建设，如撤销该土地征收行为将给公众利益造成重大损失。故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认该行为违法但不予以撤销。一审判决认定事实清楚、处理结果恰当，本院予以维持。上诉人请求撤销临武县人民政府土地行政征收行为、恢复其承包地原状的诉请，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李响发负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 旻审 判 员  梁淑芳代理审判员  戴远志二〇一七年三月十五日书 记 员  潘 勤书 记 员  潘 勤