江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏行终17号上诉人（原审原告）胡爱玲，女，1983年6月6日生，汉族，户籍地江苏省常州市武进区，现住江苏省常州市天宁区。委托代理人王国骅，常州市天宁区天宁法律服务所主任。被上诉人（原审被告）江苏省工商行政管理局，住所地江苏省南京市北京西路30号。法定代表人王元慧，江苏省工商行政管理局局长。委托代理人李莉，江苏省工商行政管理局工作人员。委托代理人童颖，江苏省工商行政管理局工作人员。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府法制办公室工作人员。上诉人胡爱玲因诉江苏省工商行政管理局（以下简称省工商局）政府信息公开及江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2016）苏01行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年3月24日，胡爱玲以邮寄快递方式向省工商局提交政府信息公开申请，申请公开“我（胡爱玲）不可以平等准入的法律、行政法规明确禁止该行业经营上述范围的法律、行政法规和公司、非公司企业、个体工商户名称冠以‘江苏’的条件、程序信息。”2016年1月12日，省工商局作出《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称《答复告知书》），称“申请人申请公开的‘个体工商户不可以平等准入代理参加民事、经济、行政诉讼活动等法律业务的政府信息’以及‘明确禁止个体工商户经营代理参加民事、经济、行政诉讼活动等政府信息’，被申请人在履行职责过程中并未制作或者获取并以一定形式记录、保存此类信息，因此不属于被申请人政府信息公开的范围。申请人申请公开‘公司、非公司企业、个体工商户名称冠以江苏名称的条件和程序’政府信息，被申请人已于2014年3月28日在江苏省工商行政管理局网站上主动公开，申请人可以到江苏省工商局网站中关于政府信息公开模板进行查询”。省工商局在法定期限内以邮寄方式送达给胡爱玲。2016年1月22日，胡爱玲就该《答复告知书》向省政府申请行政复议，请求：1、确认省工商局未按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定和胡爱玲在2015年3月24日政府信息公开申请表中对所需信息以纸质方式提供违法；2、确认省工商局未按照《政府信息公开条例》第二十一条之规定向胡爱玲告知，在履行职责过程中不存在制作、获取、以一定形式记录、保存的、关于个体工商户禁止（不可以）平等准入《国民经济行业分类》（GBT4754-2011）的“722法律服务”行业的“应聘担任法律顾问；代理参加民事、经济、行政诉讼活动；代理非诉讼法律事务；支持调解纠纷；解答法律询问；代写法律事务文书；协助办理公证事项；协助司法助理员开展法制宣传教育和其它有关业务工作”政府信息违法；3、责令被申请人限期公开苏工商注（2008）373号《关于能否登记“法律咨询服务”经营项目的答复》；4、责令被申请人限期以纸质方式向申请人公开苏工商注（2014）128号文和个体工商户名称冠以“江苏”的条件、程序的政府信息；5、赔（补）偿申请人23元特快专递邮费。2016年2月3日，省政府分别向胡爱玲作出47号《受理通知书》，向省工商局作出47号《提出答复通知书》，并邮寄送达双方。2016年3月25日，省政府作出[2016]苏行复第47号《行政复议决定书》（以下简称47号《行政复议决定书》），认为：1、省工商局处理胡爱玲信息申请公开存在程序违法，已另案处理；2、省工商局向胡爱玲作出的《答复告知书》内容适当，形式合法；此外，对胡爱玲请求的3、4、5项均不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定:维持省工商局2016年1月12日作出的《答复告知书》。胡爱玲不服，诉至法院。原审法院另查明，2015年12月31日，胡爱玲曾就省工商局未对其2015年3月24日的申请进行回复的事实向省政府申请行政复议，省政府于2016年3月25日作出[2016]苏行复第22号《行政复议决定书》：确认省工商局未在法定期限内作出政府信息公开答复的行为违法。原审法院又查明，胡爱玲及其他两名案外人，曾向省工商局申请“江苏城乡法律服务所（普通合伙）”名称预先核准，省工商局以材料不全及不符合规定为由决定驳回。胡爱玲等人对省工商局的上述决定不服，向南京中院提起行政诉讼，案号为（2016）苏01行初270号，目前该案尚在审理中。原审法院认为，本案系因政府信息公开而引发的诉讼，一般情况下，本案应当直接审查政府信息公开答复的合法性，但鉴于胡爱玲所申请内容的特殊性及胡爱玲采取救济方式的正当性问题，法院将首先就以下两个方面进行审查：1、胡爱玲申请公开的内容是否属于政府信息；2、本案涉及的政府信息公开及行政诉讼，是否是胡爱玲正当的权利救济途径。只有在上述两个问题均为肯定性回答的基础上，本案才有进入实体审查的可能。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。”在本案中，从胡爱玲向省工商局提交的书面申请来看，其申请公开的信息表述较为复杂，根据语法结构判断，其两项申请的前半段均为定语，用以表明其申请信息的特征，其最终均指向于“法律、行政法规及规定”。原审法院认定胡爱玲向省工商局申请公开的两项信息均不属于政府信息，理由如下：一、政府信息应当是明确具体的某项信息材料，应当对应某项固定的载体或是从该载体中能够直接反映的部分内容。而胡爱玲申请公开的信息其表述并不明确具体，其虽然指向为“法律、行政法规及规定”，但由于该指向范围过于宽泛，实际上根本无法根据胡爱玲的表述限定其要求公开的具体内容。二、政府信息应当是已经存在的、无需行政机关再行汇总、加工，而胡爱玲的申请是通过描述的方式来表明信息的特征，省工商局必须经过解释、判断，再从相关联材料中进行汇总、加工，才有可能得出胡爱玲意图申请的信息，胡爱玲的申请显然不符合上述规定。三、胡爱玲的两项申请，其实质应当为对其不能从事法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户冠以江苏名称等事项的咨询，属于法律理解的范畴，其目的是要求省工商局对该问题进行回答，而并非要求省工商局提供相关的政府信息。《政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”因此，《政府信息公开条例》的首要立法宗旨是保护公民、法人和其他组织的知情权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故而，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提应当是其合法权益受到侵害，必须通过行政诉讼的途径予以救济。本案中，原审法院认定省工商局作出的《答复告知书》并不影响胡爱玲的知情权，胡爱玲亦无必要提起本案诉讼以维护权益，理由如下：一、如前所述，本案胡爱玲提出的政府信息公开申请实质为咨询事项，其目的是为了解决其注册申请准入法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户的冠名问题，而并非是真实出于获取相关信息的需要，省工商局的答复内容如何均不会对工商登记行为产生影响，也不会损及胡爱玲的知情权。二、关于胡爱玲申请政府信息公开的第二项内容，胡爱玲等人已经就省工商局不予名称核准的行为提起了行政诉讼，故胡爱玲所要求省工商局回答的问题，实质上就是省工商局需要在工商登记一案中进行答辩的内容。胡爱玲所要求公开的法律、行政法规及规定，亦应当是工商登记一案中需要适用的法律规范。胡爱玲与省工商局之间的行政争议通过工商登记一案即可以解决，而无需提出政府信息公开申请或本案诉讼。三、启动诉讼程序应当以存在权利救济必要为前提，如果诉讼与权利救济无关，诉讼结果如何不产生权利义务的变动，则该诉讼不应当被法院受理。本案中因胡爱玲并不存在实质意义上的知情权，故胡爱玲提起本案诉讼无法对其权益进行救济。胡爱玲提起本案诉讼，属于救济权的错误行使，不能解决其根本问题，对其权利义务并不产生实际影响，没有诉的必要性和紧迫性，属于浪费司法资源的行为。本案被诉的行政行为包括政府信息公开和行政复议，在本案的政府信息公开行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，对于由此引发的行政复议行为，法院亦不再进行审查。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回胡爱玲的起诉。上诉人胡爱玲上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误，审判程序严重违法。请求本院撤销一审行政裁定，发回原审法院重审。被上诉人省工商局答辩称：1、上诉人申请公开的信息不属于政府信息，其实质为业务咨询。2、省工商局依法作出的答复并未影响上诉人的知情权，上诉人提起诉讼属救济权的错误行使，上诉人的行为构成了对政府信息公开申请权、复议权和诉权的滥用。3、省工商局在收到上诉人的《政府信息公开申请表》后，已按照《政府信息公开条例》规定的方式履行了政府信息公开职责。请求本院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人省政府答辩称：1、省政府作出的47号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。2、省政府作出的47号《行政复议决定书》行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。”上述规定表明，《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。本案中，胡爱玲向省工商局申请公开“我不可以平等准入的法律、行政法规明确禁止该行业经营上述范围的法律、行政法规和公司、非公司企业、个体工商户名称冠以江苏的条件、程序信息”，该申请通过宽泛描述的方式来表明信息的特征，内容并不明确具体，需要行政机关汇总、加工，故胡爱玲的申请不符合上述规定。胡爱玲提出的政府信息公开申请，实质是对其准入法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户冠以江苏名称等事项的咨询。胡爱玲等人已就省工商局不予名称核准的工商行政登记行为提起了行政诉讼，胡爱玲在本案中要求省工商局提供的“公司、非公司企业、个体工商户名称冠以江苏的条件、程序信息”，是省工商局在工商行政登记行政案件中需要答辩的内容；胡爱玲在本案中要求省工商局公开的“法律、行政法规”，是省工商局在工商行政登记行政案件中适用的法律规范。因此，在胡爱玲等人提起的工商行政登记行政案件已经受理并实体审查的情况下，本案中胡爱玲主张的其与省工商局之间的争议可以通过工商行政登记一案的审理予以解决。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，省工商局的答复对胡爱玲的权利义务不产生实际影响，亦未损害胡爱玲的知情权。一审法院认为胡爱玲提起本案诉讼无法对其权益进行救济，并据此裁定驳回胡爱玲的起诉并无不当。本案被诉的行为包括政府信息公开答复和行政复议决定，在胡爱玲所诉的政府信息公开答复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，一审法院对由此引发的行政复议决定行为不再进行审查亦无不当。综上，胡爱玲的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，原审裁定依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  倪志凤审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一七年三月十日书 记 员  吁 璇附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。二、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）二、准确把握政府信息的适用范畴……行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。三、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；四、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；