陕西省安康市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）陕09民终29号上诉人（原审被告）：岚皋县四季镇人民政府。住所地：岚皋县四季镇月坝村。法定代表人：谢承海，该镇镇长。委托诉讼代理人：田庭凤，女，该镇工作人员。委托诉讼代理人：潘建庭，陕西岚水律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陕西紫阳县航宇实业有限公司。住所地：陕西省紫阳县城区。法定代表人：陈清楚，该公司董事长。委托诉讼代理人：汤国才，陕西腾浩律师事务所律师。原审第三人：岚皋县人民政府。住所地：岚皋县城关镇东街*号。组织机构代码：01605503-0法定代表人：杨义龙，该县县长。委托诉讼代理人：赵晓春，该县法制办主任。原审第三人：岚皋县水利局。住所地：岚皋县城关镇岚河一路*号。组织机构代码：01605583-1。法定代表人：李平，该局局长。委托诉讼代理人：吴新成，陕西岚水律师事务所律师。上诉人岚皋县四季镇人民政府（以下简称四季镇政府）因与被上诉人陕西紫阳县航宇实业有限公司（以下简称紫阳航宇公司）、原审第三人岚皋县人民政府（以下简称岚皋县政府）、岚皋县水利局合同纠纷一案，不服陕西省岚皋县人民法院（2016）陕0925民初385号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人四季镇政府的委托诉讼代理人田庭凤、潘建庭，被上诉人紫阳航宇公司的委托诉讼代理人汤国才，原审第三人岚皋县政府的委托诉讼代理人赵晓春、岚皋县水利局的委托诉讼代理人吴新成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四季镇政府上诉请求：依法撤销陕西省岚皋县人民法院（2016）陕0925民初385号民事判决，改判驳回紫阳航宇公司的起诉或诉讼请求。事实与理由：1.紫阳航宇公司不具有本案的诉讼主体资格。本案系因履行《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》（以下简称《框架协议》）而产生的纠纷，该协议系四季镇政府与河北省航宇实业有限公司签订，根据合同相对性，紫阳航宇公司并非合同当事人，无权起诉。虽然四季镇政府与紫阳航宇公司在事后签订《关于四季河休闲旅游度假区合作开发项目遗留问题的协议》（以下简称《处理遗留问题协议书》），但该协议不能改变合同主体。2.原审判决认定《框架协议》有效是错误的。河北省航宇实业有限公司作为《框架协议》的一方当事人，既未在协议上签字盖章，也未委托紫阳航宇公司签字盖章，该协议缺乏合同成立的要件，不具有法律约束力。3.原审判决以《审计报告》作为认定紫阳航宇公司损失的依据是错误的。岚皋县审计局只能对国家行政机关、金融机构及国有企事业单位财政收支和财务收支进行审计，无权对紫阳航宇公司财产损失进行审计。紫阳航宇公司的财产损失应当由具有相关资质的鉴定机构评估。4.原审判决超出了紫阳航宇公司的诉讼请求。本案中紫阳航宇公司以四季镇政府构成违约为由要求四季镇政府赔偿损失，但原审判决未查明四季镇政府是否违约，而是以四季镇政府超越职权签订协议具有过错认定四季镇政府承担赔偿损失责任，超出了紫阳航宇公司在一审中的诉讼请求。紫阳航宇公司辩称，1.原审判决认定《框架协议》有效是正确的。《框架协议》和《处理遗留问题协议书》系各方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规强制性规定，对各方当事人均具有法律约束力，应为有效合同。2.原审判决解除《框架协议》，由四季镇政府赔偿损失是正确的。《框架协议》履行过程中，因岚皋县政府加强四季河饮用水源地环境保护，岚皋县水利局进行岚皋县城供水饮水水源工程，直接导致四季镇政府不能履行合同，构成违约，也进而导致紫阳航宇公司的前期投资形成损失。根据相关法律规定，四季镇政府应当承担相应的违约责任。现合同目的不能实现，涉案《框架协议》应予解除。原审法院根据当事人没有异议的审计报告认定紫阳航宇公司的前期投入损失为2431126元，具有充足的法律依据，一审依据各方过错程度，判决四季镇政府承担70%的责任，并无不当。3.根据2016年11月4日中共中央、国务院《关于完善产权保护制度、依法保护产权的意见》和2016年11月29日《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用、切实加强产权司法保护的意见》基本精神，产权保护应体现平等保护、全面保护、依法保护的原则，本案是产权保护的典型案例，请求二审法院驳回上诉，维持原判。岚皋县政府述称，对四季镇政府的上诉没有意见。岚皋县水利局述称，紫阳航宇公司在一审中的诉讼请求以及二审中的上诉请求并没有要求岚皋县水利局承担责任，请求二审法院依法处理。紫阳航宇公司向一审法院起诉请求：1.确认紫阳航宇公司与四季镇政府签订的《框架协议》合法有效；2.确认四季镇政府因岚皋县政府、岚皋县水利局的原因不能履行合同的行为已经构成违约；3.解除紫阳航宇公司与四季镇政府签订的《框架协议》；4.四季镇政府支付紫阳航宇公司前期投入损失2431126.00元及利息267423.00元（利息按照同期贷款李6%一年至三年贷款利率计算，自2014年8月6日起至2016年6月5日）；5.四季镇政府支付2431126.00元自2016年6月6日至清偿之日的利息。一审法院认定事实：为完成四季镇政府招商引资任务，紫阳航宇公司以河北省航宇实业有限公司名义与四季镇政府于2012年11月20日签署了《框架协议》，紫阳航宇公司在协议书加盖了公司印章。2016年2月4日，紫阳航宇公司与四季镇政府签订了《处理遗留问题协议书》，该协议确认紫阳航宇公司是《框架协议》的合同主体。2013年3月4日，紫阳航宇公司根据《框架协议》第七条第一款约定设立项目公司，即陕西紫阳县航宇实业有限公司岚皋分公司。紫阳航宇公司在合同签订后完成了土地征收、河堤修复、河道清理、游客中心场地平整等工作。岚皋县政府于2014年8月6日发布《关于加强四季河饮用水源地环境保护的通告》，在四季河饮用水源地划定了保护区，因紫阳航宇公司实施的旅游开发项目在水源保护区内，工程项目被迫中止。对于紫阳航宇公司工程投资情况，经县政府有关领导安排，紫阳航宇公司申请，岚皋县审计局对工程项目投资进行专项审计，认定紫阳航宇公司的项目前期投入资金2431126.00元，其中：1.土地、房屋、林权转让费1193524.00元；2.设计及测量费260000.00元；3.工程费877602.00元；4.管理人员工资100000.00元。对于紫阳航宇公司主张的损失，四季镇政府、岚皋县政府及岚皋县水利局均认为客观上存在，但损失不应由其承担。紫阳航宇公司以岚皋县政府、岚皋县水利局的原因致使四季镇政府不能履行合同，已构成违约为由诉至法院。一审法院认为，本案有以下争议焦点：一、紫阳航宇公司与四季镇政府签订《框架协议》的效力；二、紫阳航宇公司主张解除合同的条件是否成立；三、四季镇政府对紫阳航宇公司主张的损失是否承担民事责任；四、紫阳航宇公司主张的损失大小及依据。关于焦点一，紫阳航宇公司为了在四季河从事旅游资源开发经营，与四季镇政府在自愿平等的基础上订立的《框架协议》没有违背法律禁止性规定，没有损害国家及其他人的合法权益，属当事人的真实意思表示，应为有效合同，《框架协议》对合同当事人具有约束力。关于焦点二，紫阳航宇公司在旅游资源开发过程中，因岚皋县政府将合同履行地的水资源作为岚皋县城饮用水源地予以保护，如其继续履行合同进行旅游资源开发，其开发水资源的行为与岚皋县政府关于水资源保护的行为相冲突，紫阳航宇公司继续履行《框架协议》从客观上已经不被允许，解除《框架协议》能够防止因继续履行合同而给紫阳航宇公司造成更大的损失。关于焦点三，《框架协议》解除后，按照《合同法》规定，尚未履行的终止履行，已经履行的根据合同性质，当事人有权要求赔偿损失。紫阳航宇公司在协议签订后积极履行协议，为履行协议完成了征地、平整土地、清理河道等前期准备工作。紫阳航宇公司履行合同的前期投入资金因《框架协议》终止履行而不能获得收益，客观上给其造成了损失，也使紫阳航宇公司的可期待利益不能实现。紫阳航宇公司旅游资源开发涉及水资源和土地资源，四季镇政府将水资源和土地资源交由紫阳航宇公司开发经营，超越了乡镇级人民政府的权限，四季镇政府签订合同的行为因为超越职权而存在过错，对于紫阳航宇公司的损失应承担主要的赔偿责任，故紫阳航宇公司主张由四季镇政府赔偿损失的请求，应予支持。紫阳航宇公司履行合同开发水资源未经行政许可而进行工程建设，应自行负担一定的损失。关于焦点四，紫阳航宇公司主张的损失依据是《审计报告》，该报告载明经县政府领导安排和紫阳航宇公司申请对紫阳航宇公司工程投入情况进行审计，四季镇政府对《审计报告》无异议，《审计报告》确认紫阳航宇公司工程投资额为2431126.00元，应认定为其工程投资损失。综上，对于紫阳航宇公司主张确认《框架协议》为有效合同和解除《框架协议》及赔偿损失的诉讼请求予以支持。紫阳航宇公司主张由岚皋县政府、岚皋县水利局承担赔偿损失的请求没有事实和法律依据，不予支持，紫阳航宇公司关于利息损失的请求也没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条一款之规定，判决：一、确认紫阳航宇公司与四季镇政府签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》合法有效；二、确认四季镇政府因岚皋县人民政府、岚皋县水利局的原因不履行合同的行为已经构成违约；三、解除紫阳航宇公司与四季镇政府签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》；四、由四季镇人民政府赔偿紫阳航宇公司1701788.20元（2431126.00×70%）；限判决生效后30日内履行完毕。五、驳回紫阳航宇公司其他诉讼请求。案件受理费28584.00元，紫阳航宇公司负担8575.20元，四季镇政府负担20008.80元。本院二审期间，当事人均没有提交新证据。一审认定的事实与本院二审查明的事实一致，本院予以认定。本院认为，本案的争议焦点为：一、紫阳航宇公司是否具有本案诉讼主体资格；二、涉案《框架协议》是否有效；三、四季镇政府是否违约，应否承担损失赔偿责任，损失赔偿数额如何确定。关于焦点一，四季镇政府上诉主张紫阳航宇公司不具有本案诉讼主体资格。经查，涉案《框架协议》系四季镇政府与紫阳航宇公司签订，虽然该协议载明“乙方”为“河北省航宇实业有限公司”，但协议尾部落款部分加盖有紫阳航宇公司的印章及四季镇政府公章，且紫阳航宇公司法定代表人陈清楚也在协议上签字。2016年2月4日，紫阳航宇公司与四季镇政府、陕西紫阳县航宇实业有限公司岚皋分公司签订《处理遗留问题协议书》，明确“河北省航宇实业有限公司”并不存在，签订《框架协议》的主体实际为紫阳航宇公司，四季镇政府在该协议上加盖公章，对该事实予以认可，故紫阳航宇公司实际为涉案《框架协议》的一方当事人，具有本案诉讼主体资格。四季镇政府该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于焦点二，四季镇政府上诉主张《框架协议》缺乏合同成立的要件，不具有法律约束力。现已查明，“河北省航宇实业有限公司”并不存在，《框架协议》的实际签约主体及履行方均为紫阳航宇公司。该协议约定由紫阳航宇公司开发陕西岚皋四季休闲旅游度假区项目，同时约定框架协议签订后60天内签订正式项目合作协议，故双方达成的是一种合作意向，该协议内容系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，为合法有效的合同，对双方当事人均具有约束力。故四季镇政府该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于焦点三，四季镇政府上诉还主张原审判决对其是否违约没有审查。根据已查明的案件事实，《框架协议》签订后，岚皋县政府加强四季河饮用水源地环境保护，在四季河饮用水源地划定保护区，导致《框架协议》不能继续履行。此时，紫阳航宇公司已经完成了征地、平整土地、清理河道等前期准备工作。由于四季镇政府与紫阳航宇公司签订《框架协议》前对四季河旅游资源开发中涉及的水资源开发项目未进行充分考察，对项目的可实施性及可能存在的风险未进行合理预估，导致《框架协议》因岚皋县政府加强四季河饮用水源地环境保护，而不能继续履行，其应承担缔约过失责任。紫阳航宇公司在未签订正式项目合作协议之前就投入大量资金对四季河旅游资源进行开发，未尽到审慎注意义务，应承担相应的过错责任。一审法院结合本案案情，依据双方的过错程度，判决岚皋县政府承担70%的损失赔偿责任，并无不当。四季镇政府上诉还主张《审计报告》不能作为认定紫阳航宇公司损失的依据。但四季镇政府在一审中对《审计报告》真实性并无异议，也没有申请对紫阳航宇公司的损失进行鉴定，故一审法院以该《审计报告》作为紫阳航宇公司的损失依据并无不当。四季镇政府该上诉理由不能成立，本院亦不予采纳。综上所述，四季镇政府的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费28584元，由岚皋县四季镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  何 波审 判 员  刘 春代理审判员  刘慧琴二〇一七年三月三日书 记 员  杨锦龙