湖北省宜都市人民法院行 政 判 决 书(2016)鄂0581行初19号原告王后武，男，生于1968年10月29日，汉族，湖北省宜都市人，户籍地宜都市，现住宜都市。被告宜都市农村经营管理局，住所地宜都市陆城街办中山路1号。法定代表人谢家圣，该局局长。委托代理人刘德才，该局副局长。委托代理人赵文金，湖北夷洋律师事务所律师。原告王后武诉被告宜都市农村经营管理局（以下简称“宜都市经管局”）不履行法定职责及行政赔偿，于2016年9月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭审理了本案。原告王后武、被告宜都市经管局的代理人刘德才、赵文金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王后武诉称，其是枝城镇赤溪河村（原罗家冲村）村民，自1996年起，其所在的集体经济组织一直未与其签订土地承包合同并分配土地；宜都市人民政府于2005年3月1日颁发的编号为鄂EJ1090503048、承包人为原告及其女儿凌震的土地承包经营权证和与之配套的由他人代签的土地承包经营合同，土地来源不合法，权属证书上记载的权利人身份证号及出生年月日均属错误，不能证明原告已经享有土地承包经营权。上述事实发生于1996年，被告作为法定的土地承包经营管理部门，没有尽到土地承包监督管理法定职责，构成严重失职，造成了原告丧失土地承包经营权及其收益，应当承担赔偿责任。原告向被告提出赔偿申请后，被告在未查清相关事实并充分说明理由的情况下，违法作出了不予赔偿决定书，对原告不予赔偿。为维护自己的合法权益，原告现依法起诉，请求判令：1.确认被告不履行法定职责违法；2.被告赔偿侵犯土地承包经营权的损失30万元以及应当获得而实际未获得的土地承包收益30万元；3.被告赔偿原告自2015年1月起至2017年3月30日止因维权而造成的收入损失108000元（4000元/月×27个月）；4.被告赔偿原告精神抚慰金5000元；5.确认2005年3月1日颁发的编号为鄂EJ1090503048土地承包经营权证及其配套的承包合同无效。原告向本院提交了以下证据：1.原告的身份证及户口簿复印件，证明原告的身份情况，同时证明原告属农村户口；2.行政赔偿申请书、证据清单、说明，宜都市经管局出具的收条，证明原告已经向被告提交了赔偿申请和证据清单，且被告已经收到了相关材料；3.（2016）都农经赔第1号不予行政赔偿决定书，证明被告行政不作为，没有履行法定职责；4.1996年10月30日枝城市农村合作经济组织耕地、林地承包合同书（编号019）及土地承包经营权证，证明该权属证书载明的承包人姓名是凌宏灿，家庭人口2人，当时原告父母健在，原告并不在承包人之列；5.2004年12月31日的农村土地承包合同及2005年3月1日的农村土地承包经营权证（编号均为鄂EJ1090503048），证明被告违反法定职责，将原告父母承包经营的土地变更登记至原告名下；6.枝城市第二法律服务所1997（见）字第11号《见证书》、《赡养协议》及王厚喜的户口簿复印件，证明原告父母去世后，父母名下的承包地应由王厚喜继续经营，而非由原告经营；7.原告于2011年书写的《土地转让申请书》，证明原告确实于2011年书写过申请，将登记在自己名下的土地转让，但事后才发现该土地并不属于原告；8.枝城镇政府于2015年1月14日出具的信访答复，证明该答复没有事实和法律依据；9.枝城镇赤溪河村委会于2015年1月15日出具的情况说明，证明该情况说明不合法；10.原告女儿凌震的残疾证，证明原告系特殊困难家庭；11.宜都市农村土地承包经营仲裁委员会于2015年5月5日作出的都地仲字第01号不予受理通知书，证明被告不履行法定职责，不受理原告提出的申请违法；12.原告枝城镇罗家冲村委会提留分解表（1987年一页，1991年1页，1993年1页，1994年1页，1995年2页，1996年2页，1997年2页，1998年2页），证明：（1）原告父母之前（一轮承包）经营的土地面积为4.974亩，1996年二轮延包时变更为2.19亩；（2）二轮延包时原告及四哥王厚喜都没有承包经营的土地；13.宜都市统计局都统函（2016）年29号，证明原告主张的维权误工费的计算依据；被告宜都市经管局辩称：1.原告诉被告构成行政不作为的事实不成立。（1）依照农村土地承包法第十一条和农村土地承包经营权证管理办法第七条的规定，被告的职责是合同管理和经营权证发放，即对发包方报送的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料进行书面审查后予以确权登记并颁发权属证书，登记确认行为并不侵犯原告的土地承包经营权，发证的行为也不违法。原告也未能提供证据证实被告行政不作为的具体内容及损失数额。（2）对原告提出的申请事项，被告均积极进行了处理和答复，不存在行政不作为的事实。本案中原告于2015年4月28日向被告提出申请，要求仲裁确认1996年至2014年其所在的集体经济组织没有给其发包土地，被告收到申请后，当即向其释明应当向农村土地承包仲裁机构提出，并按照其要求将相关材料转至宜都市农村土地承包仲裁委员会处理。2.原告诉称其自1996年起就没有承包地与事实不符。1996年土地二轮延包时，王后武所在的家庭是以其父亲凌宏灿的名义签订的承包合同承包土地面积为2.19亩，王后武作为家庭成员是享有土地承包经营权的。2004年完善二轮延包时，赤溪河村委会将上述2.19亩土地发包给王后武，被告依法向其发放了土地承包经营权证（编号鄂EJ1090503048）。2014年1月7日原告申请将其承包经营的土地中的2亩流转给李守城，自己还剩0.19亩，由此可见，原告一直有承包土地并享有承包经营权。3.原告诉请确认2015年3月1日颁发的编号鄂EJ1090503048土地经营权证无效也不能成立。（1）依照农村土地承包经营权证管理办法第十一条的规定，原告如认为鄂EJ1090503048土地经营权证登记错误，则应依法申请更正，主管部门不作处理或者对作出的处理决定不服的方可提起诉讼，现其直接起诉没有法律依据。（2）王后武提出的上述经营权证不合法的理由也不能成立。原告与其父兄等人签订的《赡养协议》是其内部协议，并未征得发包方同意，也未送发包方即村委会留存。发包方在原登记户主去世后，将土地承包经营权变更至王后武家庭名下并无不当，被告依照发包方报送的材料办理登记并发放经营权证是合法有效的。原告于2014年1月7日书面申请将自己名下的承包地依法流转给同村村民李守城的事实，充分说明其是承认自己享有土地承包经营权的。2004年完善二轮延包时，王后武在外务工，承包合同由其兄王厚发代签，符合当时的政策法规，且不损害王后武的合法权益；至于权属证书中原告的出生年月日记载错误，并不影响承包经营权的行使，且其未申请更正。我国农村土地实行的家庭联产承包责任制，以家庭为基本的承包单位，王后武与其前妻胡大香离婚后，女儿凌震随其生活抚养，凌震作为原告的家庭成员，依法享有承包经营权，故被告将凌震登记为承包经营权的共有人符合法律规定。综上，原告诉称其自1996年起没有承包地与事实不符，被告亦不存在行政不作为，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供了以下证据：1.王后武的仲裁申请书、经管局的调查笔录、不予受理通知书，证明宜都市农村土地承包仲裁委员会已经对王后武的申请作出了处理；2.枝城经管站《情况调查报告》；3.枝城镇政府信访答复意见书；4.枝城镇政府行政调解笔录；5.凌宏灿1996年的土地承包合同及经营权证；6.王后武2004年的土地承包合同及经营权证；7.王后武离婚调解书；8.王后武、李守城土地流转申请书；9.枝城镇赤溪河村土地流转台账；10.城镇赤溪河村报送的承包土地增减变动登记表；证据2至证据10，证明原告从1996年起一直有承包地，面积为2.19亩，2005年3月1日就取得了土地承包经营权证。2014年1月7日原告将该承包地流转给了他人，所以原告一直就有承包地。经庭审质证，当事人发表如下意见：对原告提交的证据，被告认为证据6中的《见证书》的真实性无法确认，且内容不符合法律规定；对其他证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的。对被告提交的证据，原告认为证据1属实，但原告并没有超过仲裁时效，仲裁机构不予受理也是错误的；证据2不认可，因为原告之前并未看到过该报告；证据3中的材料是真实的，但不能作为证明被告履行了职责的依据；证据4只有形式，没有内容，不能证明被告履行了相关职责；证据5是真实的，但是没有注明具体两承包人的姓名；证据6不合法；证据7无异议；证据8-10只能证明原告签过字，不能证明转让的承包地属于原告。对双方当事人提交的证据，本院作如下确认：原告提起本案诉讼的主要事由为被告不履行法定职责，而其提交的证据6为其父兄之间签订的内部协议，与认定被告是否履行职责无关；证据8、9、11是其他机构对王后武提出的申请事项作出的处理意见，亦与认定本案被告履行职责的情况无关，对这4项证据不予采信；其他证据的真实性被告均无异议，且与认定本案的事实以及被告履行职责的情况有关，予以采信。被告提交的证据1、3、4是其他机构对王后武申请的事项所作的答复，与认定本案的事实以及被告当时是否履行法定职责无关，不予采信。其他证据均与认定本案的事实有关，且真实、合法，予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定以下事实：原告王后武系宜都市枝城镇赤溪河村（原罗家冲村）居民。在1983年实行家庭联产承包责任制后，王后武所在的家庭以其父亲凌宏灿为代表，与当时的发包方签订了土地承包合同，并取得土地承包经营权。后王后武的兄弟纷纷成家立业，从原来的大家庭中分出。王后武于1992年4月8日结婚后，亦单独立户，但未请求从家庭共有的承包地中分割相应份额，户口也未从原来的家庭中迁出。1994年9月22日王后武与其妻子胡大香经人民法院调解离婚，婚生女淩震随王后武生活抚养。1996年农村土地二轮延包时，凌宏灿仍代表家庭与村委会签订承包合同，载明的土地承包面积为2.194亩，承包人为2人，并取得土地承包经营权证。2004年完善二轮延包时，王后武的父母均已去世，发包方遂将凌宏灿名下承包的土地变更至王后武名下，承包人变更为王后武及其女儿凌震，土地承包总面积2.19亩，承包方式为家庭承包，王后武的哥哥王后发代其在承包合同上签字。宜都市经管局对发包方报送的资料审核后，报请宜都市人民政府于2005年3月1日颁发了编号为鄂EJ1090503048的土地承包经营权证。2011年1月7日王后武及其兄王后喜等将赤溪河村三组（原罗家冲村）老屋转让给本村村民李守城，王后武承诺自己名下的2亩土地随房转让。2014年1月7日王后武正式填写土地流转申请书，自愿将自己名下的承包地（4块合计2亩）流转给本村村民李守城，并承诺在承包期内不再找发包方要求承包土地和补足已转出的承包地，发包方宜都市枝城镇赤溪河村民委员会表示同意并加盖公章，同日王后武还在发包方上报的承包土地增减表上签字确认。2016年6月30日，王后武以其自1996年起即没有取得承包地系宜都市经管局行政不作为所致为由，向宜都市经管局提出行政赔偿申请及证据材料。宜都市经管局经审查后，认为王后武反映的情况不实，遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定，对王后武作出了（2016）都农经赔字第1号《不予赔偿决定书》，对王后武不予赔偿。王后武遂向本院提起诉讼。本院认为，本案是一起王后武认为宜都市经管局未依法履行土地承包监督管理职责，造成其经济损失而要求赔偿的案件。本案的争议点是：1.自1996年起，原告是否享有土地承包经营权；2.被告是否正确履行了土地承包经营管理法定职责；3.被告是否应当赔偿原告的损失；4.宜都市经管局报经宜都市人民政府颁发的编号为鄂EJ1090503048农村土地经营权证是否合法有效。关于原告是否享有土地承包经营权问题。1983年农村土地改革以来，我国农村土地实行以家庭联产承包责任制为基础的土地承包经营制度。本案中，王后武所在的家庭在农村土地一轮承包时，以其父亲凌宏灿为代表，与发包方签订了承包合同并取得了土地承包经营权，王后武作为当时家庭的成员，与其他家庭成员共享土地承包经营权。嗣后，王后武所在的家庭人员虽不断发生变化，王后武婚后也单独立户，但因其户口仍在原籍，且在分家立户时未请求分割相应的承包经营权份额，故其与原家庭中的现有成员共享土地承包经营权的事实没有改变，即对户主凌宏灿代表家庭承包的土地，王后武仍享有承包经营权。1996年土地二轮延包，是在不改变原有土地承包关系的基础上，延长了土地承包期限、续订承包合同，不是重新划分承包土地，坚持的原则是“大稳定、小调整”，提倡“增人不增地，减人不减地”，故在1996年土地二轮延包后，王后武仍继续享有原有的土地承包经营权。2004年完善二轮延包、签订承包合同时，王后武的父母均已去世，原家庭成员中仅有王后武尚在原籍，而王后武离婚后，女儿凌震又随其生活，凌震是原土地承包单位中新增成员，发包方将凌宏灿名下的家庭承包地变更至王后武名下，并将凌震列为共同承包人，并无不当，也没有侵害王后武的合法权益。2011年、2014年王后武均书面承诺将自己名下的承包地2亩流转他人，并承诺不再要求发包方重新分配土地，还协助受让人到发包方办理了相关手续，充分印证了王后武享有土地承包经营权。关于被告是否正确履行了土地承包管理法定职责的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。宜都市经管局是本市农村土地承包经营管理部门，王后武所在的宜都市枝城镇赤溪河村在其辖区范围，故宜都市经管局对其辖区范围内的土地承包经营及承包合同负有监督、管理的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。根据上述规定，在办理经营权证的过程中，宜都市经管局有义务对上报的材料进行审核，必要时可进行询问和实地查勘。本案中宜都市经管局在1996年二轮延包时对发包方呈报的资料进行了审核，并根据审核结果报请宜都市人民政府为包括王后武在内的承包人颁发了土地经营权证，已经履行了法定职责。在此后长达19年的时间里，王后武均未对主管机关的行为提出过异议，也未向宜都市经管局或者其他有权主管机关提出过类似要求落实土地的承包经营权申请，故宜都市经管局不存在行政不作为的问题。对王后武及其家庭在土地二轮延包中的土地承包合同签订及土地承包经营权证发放方面，被告均依法履行了职责。关于被告是否应当赔偿原告的损失问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十一条规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中被告并不存在原告诉称的不履行法定职责并造成其损失的行为，原告亦未能提供证据证实被告存在上述滥用职权而侵害其承包经营权的行为，故其要求被告赔偿其损失没有事实和法律依据，本院不予支持。关于鄂EJ1090503048农村土地经营权证的效力问题。首先，农村土地承包经营权证是承包人依法享有承包经营权的法律凭证，王后武是鄂EJ1090503048农村土地经营权证记载的承包权人，即表明其享有相应土地的承包经营权，现王后武认为该经营权证错误地将他人的土地登记在其名下，要求确认无效，即便其所诉属实，该事实也对其自身权益无损，其不可对其自身权益不构成损害的行为提起行政诉讼。其次，就该经营权证的合法性问题，王后武已经以宜都市人民政府为被告，另案向上一级人民法院提起了行政诉讼，且诉讼尚未了结，本院亦不宜在本案中对该经营权证的合法性作出评价。故对王后武提出的要求确认鄂EJ1090503048农村土地经营权证无效的诉请，在本案中本院不予处理。综上所述，原告诉称被告宜都市经管局不履行法定职责并要求赔偿其损失，均没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十五条、第六十一条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定，判决如下：驳回原告王后武的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告王后武负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  龚太阔代理审判员  江 帆人民陪审员  杨 洁二〇一七年三月二十日书 记 员  唐锦洲