山东省临清市人民法院 行 政 判 决 书 （2016）鲁1581行初35号 原告临清市汽车四队。住所地，临清市康庄镇康庄二街。 法定代表人董庆岭，经理。 委托代理人胡志伟，临清志同法律服务所法律工作者。 被告临清市安全生产监督管理局。住所地，临清市政府综合楼。 负责人张巍然，局长。 委托代理人殷子旺，该局监督审查室主任。 委托代理人王广民，山东众星为民律师事务所律师。 原告临清市汽车四队（以下简称汽车四队）不服被告临清市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）作出的行政处罚行为，于2016年12月2日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于当月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年1月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人胡志伟、被告负责人商先勇及委托代理人殷子旺和王广民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市安监局于2016年5月24日作出（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定书，内容为：汽车四队作为安全生产责任主体，安全管理不力，对本公司挂靠车辆驾驶员安全管理不到位，未及时消除生产安全事故隐患（上述事实简称“涉案事实行为”），导致事故发生。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第十八条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十七条第（一）项的规定，决定给予罚款人民币15万元的行政处罚。 原告汽车四队诉称，2014年5月2日21时6分，王伯增驾驶原告名下的鲁Ｐ×××××号货车在临博路老赵庄粮库门口发生一起道路交通事故。被告根据《条例》的规定对原告作出了罚款15万元的行政处罚。原告认为，被告作出的行政处罚不当，理由如下：1、被告认定的事实不清，处罚决定超过行政处罚时效。被告查明因原告对驾驶员安全管理不到位导致事故发生，与事实不符；另根据《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，被告在事故发生两年再对原告作出处罚，明显不当。2、被告不具备对发生道路交通事故的运输公司进行处罚的职权。根据《安全生产法》第二条规定，当法律、行政法规对道路交通安全有规定的，应当适用其规定而不再适用安全生产法，国家专门制定了道路交通安全法及其实施条例、道路运输条例予以规范，故被告对原告予以行政处罚未在法定职权内实施，属于超越职权行为。3、被告剥夺了原告的听证权利。被告在2016年5月16日向原告送达听证告知书的当日送达了行政处罚告知书，剥夺了原告的听证权利。4、被告适用法律不当。原告对事故的发生不负有责任，被告依据《条例》第三十七条的规定对原告实施行政处罚决定，明显不妥。综上，被告作出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销被告作出的（临）安监管罚（2015）法-103号行政处罚决定，被告承担本案诉讼费用。 原告向本院递交了以下证据复印件： 1、（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定书； 2、（临）安监管听告[2015]法-056号听证告知书、（临）安监管罚告[2015]法-060号行政处罚告知书； 3、营业执照副本、董庆岭身份证。 被告市安监局辩称，1、对原告作出的行政处罚具有事实依据。答辩人发现该起安全生产事故后，进行了调查，发现原告存在“涉案事实行为”等违法行为，间接导致交通事故发生。2、作为政府的安全生产监督管理部门，对辖区内的交通运输企业生产具有行政管理及处罚的法定职权。《安全生产法》第九条赋予了答辩人对行政区域内的生产经营单位的安全生产进行监督管理的职责，第二条并没有排除交通运输企业的安全生产对该法的适用。《道路交通安全法》主要规范的是道路交通秩序、《道路运输条例》规范的主要是道路运输经营及运输相关的经营业务，不涉及交通运输经营企业的安全生产管理。《条例》第二条、第十三条第二款规定的内容并没有将交通事故的报告和调查处理排除在外，说明道路交通事故属于生产安全事故和调查处理的范畴，《山东省道路交通安全责任制规定》第二十条进一步明确了安全生产管理部门负责对道路交通事故调查处理的职权。3、对原告作出的行政处罚程序合法。答辩人在涉案事故调查后，制作了事故调查报告，临清市政府对事故调查处理作出了批复。在确认原告存在的违法事实后，进行了立案审批，制作了行政处罚告知书和听证告知书，并向原告邮寄送达，原告在规定的期限内未陈述、申辩和要求听证，被告进行集体讨论，审批，制作了《行政处罚决定书》，邮寄送达于原告。答辩人作出的行政处罚，程序合法。4、对原告作出的行政处罚具有法律依据。原告的行为违反了《安全生产法》第十八条、第二十五条的规定，依据《条例》第三十七条第（一）项的规定作出处罚，具有事实与法律依据。综上，被告作出的行政处罚事实清楚、具有法律依据、程序合法，请予以维持。 被告向本院递交了作出上述处罚证据的复印件如下： 1、聊临公交认字[2014]第00176号道路交通事故认定书。认定：王伯增驾驶机动车未保持安全车速、操作不当、发生交通事故后未保护现场的违法行为是事故发生的原因；张伟驾驶机动车未保持安全车速、操作不当、发生交通事故后未保护现场的违法行为是事故发生的原因。王伯增承担事故同等责任，张伟承担事故同等责任，文道江无责任。 2、临清市人民政府临政字[2015]41号关于汽车四队“5·2”一般道路交通事故调查处理请示的批复、调查报告及事故调查组的调查材料。该调查报告认定发生交通事故的直接原因即道路交通事故认定书认定的原因。间接原因：汽车四队存在的“涉案事实行为”，是造成事故发生的主要原因。经过对事故调查分析认定：这是一起一般生产安全责任事故。 3、（临）安监管立[2015]法-012号立案审批表、（临）安监管罚告[2015]法-060号行政处罚告知书和（临）安监管听告[2015]法-056号听证告知书及其送达回执、（临）安监管处呈[2015]法-019号案件处理呈批表、行政处罚集体讨论记录、（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定书及特快专递送达回执。证明被告作出行政处罚的程序。 4、2015年5月12日市安监局作出的《关于撤销临清市汽车四队行政处罚决定书的决定》。 法院依职权调取本院（2016）鲁1581行审9号卷宗部分材料：1、2016年3月28日市安监局强制执行申请书；2、立案审批表；3、2015年8月7日市安监局作出的（临）安监管罚[2015]法-029号行政处罚决定书及送达回执；4、市安监局临安监发[2015]16号《关于临清市汽车四队“5·2”一般道路交通事故调查处理的请示》及临清市人民政府临政字[2015]41号《关于临清市汽车四队“5·2”一般道路交通事故调查处理请示的批复》；5、2016年5月3日市安监局的撤回强制执行申请书；6、临清市人民法院（2016）鲁1581行审9号行政裁定书。上述证据说明，市安监局因汽车四队发生的“5·2”一般道路交通事故，依据该批复在2015年8月7日作出过（临）安监管罚[2015]法-029号行政处罚决定书并送达于当事人。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性有异议，该认定书中没有办案民警的资格印章。对证据2的真实性无异议，但对被告证实的事实有异议。道路运输经营许可证，证明道路运输经营应由临清市交通运输管理局进行管理和监督，发生交通事故也应由该局进行管理，被告对此事故进行处罚，没有法定职责；原告向被告提交的安全工作会议记录等所有材料证实原告已对所属员工及时进行了安全生产教育。对证据3的真实性无异议，对所要证明的事项有异议：被告递交的听证告知书和处罚告知书的时间早于呈批表的时间，被告未呈批就已作出处罚告知，立案审批表及呈批表中，承办人和审核人系同一人；行政处罚告知书和听证告知书系同一天所为；在集体讨论记录中，出席人员没有书写签字日期，不能认定讨论的具体日期。综上，被告作出的程序违法。对证据4，原告当庭表示没有收到撤销决定，并认为该决定应以书面形式送达。 被告对原告提交的证据无异议。 原被告双方对法院依职权调取的本院（2016）鲁1581行审9号卷宗材料无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1是本案诉讼的行政行为；证据2和证据3被告无异议，和本案有关联，可作为本案有效证据。 被告提交的证据1原告对此提出异议，但是其无据予以推翻交通事故认定书，该证据也是事故调查组调查的证据之一，和本案有关联，可作为本案证据使用；证据2中，原告对批复无异议，对事故调查组调查材料证明的事实有异议，而该材料是形成调查报告的基础，原告的异议不成立，该调查报告来源真实、和本案有关联，可作为本案证据使用；证据3，呈批表系作出处罚决定前的内部审批程序，案件承办人之一和审核人系一人，并不违反法律规定，行政处罚告知书和听证告知书均是告知当事人对拟作出处罚所享有的权利，因此同一天作出及送达不违反法律规定，集体讨论记录的抬头已有讨论时间记载。证据3可作为本案的有效证据。证据4，被告无证据证明已向原告口头或书面送达，该撤销决定在该案开庭时被告才予以出示，被告主张在作出涉案行政决定前已撤销前一行政处罚决定的主张，本院不予认可。 本院依职权调取的证据和本案有关联,可作为本案证据使用。 经审理查明：2014年5月5日21时06分许，王伯增驾驶鲁Ｐ×××××号货车（车属单位：汽车四队）沿临博路由东向西行驶至老赵庄镇粮库门口处时，将前方文道江驾驶的由东向西行驶的电动车挂倒；后，王伯增驾车逃离现场。21时07分许，被挂倒的文道江又被张伟驾驶的由东向西行驶的鲁Ｐ×××××号面包车撞倒，造成文道江受伤后经医院抢救无效死亡，车辆损坏的一般道路交通事故。事故发生后，临清市人民政府成立汽车四队“5·2”一般道路交通事故调查组，对该起事故进行调查。调查组经过调查形成“汽车四队‘5·2’一般道路交通事故调查报告”，临清市人民政府对事故调查报告进行了批复（临政字[2015]41号批复）。事故调查报告中认定原告存在的“涉案事实行为”是发生交通事故的间接原因。另聊城市公安局交通巡逻警察支队临清大队作出聊临公交认字[2014]第00176号道路交通事故认定书，认定原告单位司机王伯增承担事故同等责任，张伟承担事故同等责任，文道江不承担事故责任。 2016年5月16日，市安监局根据事故调查报告查明的原因及处理建议予以立案。市安监局认为，汽车四队存在的“涉案事实行为”，违反了《安全生产法》第十八条的规定。5月17日，市安监局向汽车四队送达了行政处罚告知书、听证告知书，5月23日对案件进行了集体讨论和案件处理呈批，5月24日市安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定作出（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定书，决定给予汽车四队罚款15万元，并于6月2日向汽车四队邮寄送达。汽车四队不服，提起行政诉讼。 另查明，市安监局根据临清市人民政府对事故调查报告进行的批复（临政字[2015]41号批复）及事故调查报告查明的原因及处理建议，曾于2015年8月7日作出（临）安监管罚[2015]法-018号行政处罚决定书，该处罚决定书的撤销决定未向原告送达，在开庭时被告予以出示。 本院认为，《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法，有关法律、行政法规对消防安全、道路交通安全等另有规定的，适用其规定。该条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥《安全生产法》对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。《安全生产法》系对从事生产经营活动的单位的安全生产进行一般性普遍规范的法律，《道路交通安全法》是对车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人在道路交通安全方面进行规范的特别法律。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能完全排除一般法对该类事项的适用。本案中，原告存在的“涉案事实行为”属于安全生产领域的共性问题，而非《道路交通安全法》规范的特别事项，该法中未规定对生产领域的共性问题未作规定的不适用其他相关法律。《条例》已将道路交通事故的报告和调查处理规定其中。原告属于交通运输生产企业，其应当遵循生产企业安全生产的一般性规定，发生道路交通生产安全问题同时适用《安全生产法》和《道路交通安全法》。根据上述规定，被告对原告具备行政处罚权。原告认为被告不具有相应的行政职权和不享有行政处罚权的主张，本院不予支持。 最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）中明确指出：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”根据该解释规定，运输企业违反《安全生产法》管理规定，但不是发生事故的直接原因，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定对事故发生负有责任的进行处罚不妥。该案，调查报告中认定原告方存在的“涉案事实行为”，是一般生产企业安全生产领域的共性问题，和涉案交通事故不具有直接因果关系。且被告认定原告的违法行为违反了《安全生产法》第十八条的规定，该条规定的是生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有的责任，而不是生产经营单位的安全管理职责，认定事实与违反法律不符。根据上述规定被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定对原告进行处罚，显属适用法律不当。 被告作出该处罚前因同一事故曾作出（临）安监管罚[2015]法-018号行政处罚决定，在未撤销的前提下，又作出新的行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”综上，被告作出（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定违反了“一事不再罚”的原则，被告作出的涉案行政行为，显属明显不当。 综上所述，被告作出的（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定适用法律错误、明显不当，原告请求撤销该处罚决定，依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项规定，判决如下： 撤销被告临清市安全生产监督管理局于2016年5月24日作出的（临）安监管罚[2015]法-103号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告临清市安全生产监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于聊城市中级人民法院。 审 判 长  李晓杰 审 判 员  张荣昌 人民陪审员  刘晓燕 二〇一七年三月二十一日 书 记 员  张 新 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （二）适用法律、法规错误的； …… （六）明显不当的。