江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏05行终25号上诉人（原审被告）苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。法定代表人凌鸣，局长。委托代理人周昂，苏州市规划局工作人员。上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。法定代表人曲福田，市长。委托代理人蒋磊，苏州市人民政府工作人员。委托代理人张焕娥，北京大成（苏州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）华允鉴，男，1951年1月6日出生，汉族，住苏州市姑苏区。上诉人苏州市规划局、苏州市人民政府因政府信息公开及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初357号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，华允鉴以其所有的人民路1279号房屋所在地块正在进行征收，对申请人的生产、生活有重大影响为由，于2014年11月26日向苏州市规划局提出政府信息公开申请，请求公开:1、《苏州市轨道交通4号线及支线工程项目选址意见书》（苏建规选字第320000201200020号）的全文（含附件附图）（以下简称“选址意见书”）；2、苏州市规划局向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请（苏建规选字第320000201200020号）项目选址意见书的全套报批材料（以下简称“申请选址意见书的报批材料”）；3、苏州市规划局《规划方案技术审查意见书》（苏规[2014]建审字第001号）（以下简称“规划方案技术审查意见书”）。苏州市规划局于2014年12月1日收到华允鉴的上述政府信息公开申请后，于2014年12月19日告知华允鉴，因申请信息公开事项事涉复杂，需延长答复期限。2015年1月9日，苏州市规划局对华允鉴的上述信息公开事项作出《政府信息公开答复意见》。其主要内容为：1、你申请的“选址意见书”，该文件不是我机关制作和保留的信息，请向省住建厅申请；2、你申请的“申请选址意见书的报批材料”，该文件是轨道公司向省住建厅申请，并非我机关制作和保留的信息，请向省住建厅申请；3、你申请的“规划方案技术审查意见书”，我局已于2014年11月向你进行过书面答复。根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十三项规定，“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”该信息本机关已经答复过，故不予重复答复。华允鉴对苏州市规划局的上述答复不服，于2015年12月14日向苏州市人民政府申请行政复议，要求：1、确认苏州市规划局2015年1月9日作出的《政府信息公开答复意见》违法；2、依法公开“选址意见书”及苏州市规划局制作的选址初审意见及苏州市轨道交通有限公司制作的选址报告。苏州市人民政府于2015年12月21日受理了华允鉴的行政复议申请，当日向苏州市规划局送达了《行政复议答复通知书》，苏州市规划局于2015年12月24日作出了《行政复议答复书》。苏州市人民政府于2016年1月28日作出[2015]苏行复第199号行政复议决定，维持苏州市规划局于2015年1月9日作出的《政府信息公开答复意见》。华允鉴不服，遂提起行政诉讼。原审另查明，华允鉴曾于2014年5月29日就本案所涉的“规划方案技术审查意见书”向苏州市规划局申请过政府信息公开，后苏州市规划局于同年11月19日就该政府信息公开申请进行了答复。原审还查明，华允鉴于2014年4月30日就本案所涉的“选址意见书”及与上述文件对应的苏州市规划局的报批材料向省住建厅申请政府信息公开，省住建厅于2014年5月21日向其作出了政府信息公开答复，向其公开了“选址意见书”，但认为与上述文件对应的苏州市规划局的报批材料属于审查选址意见书的过程性信息，不属于公开范围。原审法院认为，国务院《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关公开。本案中，对于华允鉴所申请的“选址意见书”，根据《江苏省城乡规划条例》第三十二条的规定，国务院及其有关部门批准或者核准的建设项目、省级以上风景名胜区内以及跨城市、县且由省投资主管部门批准或者核准的建设项目，其选址意见书由省城乡规划主管部门核发；其他建设项目的选址意见书，由城市、县城乡规划主管部门核发。本案所涉的“选址意见书”系由省住建厅核发，苏州市规划局不是该“选址意见书”的核发机关，不是该政府信息的公开义务主体，且华允鉴在此前的政府信息公开申请中已从省住建厅获取了该信息，其知情权已得到满足，华允鉴要求苏州市规划局公开该信息没有事实和法律依据，原审法院不予支持。对于华允鉴所申请公开的涉案“申请选址意见书的报批材料”，根据《建设项目选址规划管理办法》第七条第五款的规定，“省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。省住建厅苏建规字[2011]1号《关于进一步规范国家和省重大建设项目选址管理的通知》第三条规定，国家和省重大建设项目在报我厅核发建设项目选址意见书前，应当由所在地市、县（市）城乡规划主管部门出具初审意见及建设项目拟选位置图，初审意见及附图应一式三份。第四条规定，国家和省重大建设项目选址意见书申报材料应包括：1、由建设单位填写并盖章的《国家和省重大建设项目选址申请表》；2、项目所在地市、县（市）城乡规划主管部门出具的选址初审意见及建设项目拟选位置图……。第五条规定，国家和省重大建设项目选址意见书按照以下程序办理：1、建设单位向项目所在地市、县（市）城乡规划主管部门申请选址初审意见……4、建设单位向省住房和城乡建设厅提交建设项目选址意见书申报材料。根据上述规定，在涉案“选址意见书”的核发过程中，苏州市规划局应当出具初审意见及拟选位置图等材料，该初审意见连同其它相关材料一起由建设单位作为申报材料报省住建厅核发选址意见书，省住建厅亦在2015年11月4日的《情况说明》中明确其在办理涉案“选址意见书”时获取了苏州市规划局的选址初审意见等材料。苏州市规划局在政府信息公开答复中称未制作过相应报批材料，主要证据不足，应当依法予以撤销，并重新答复华允鉴。关于华允鉴所申请公开的“规划方案技术审查意见书”。《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十三项规定，对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。经查，苏州市规划局在2014年11月19日对华允鉴的《政府信息公开答复意见》中对涉案“规划方案技术审查意见书”向华允鉴作出过答复，苏州市规划局在此次政府信息公开答复中对此不重复答复，不违反法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为事实不清，证据不足的，行政复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。苏州市规划局对华允鉴所申请的“申请选址意见书的报批材料”政府信息公开答复缺少事实和法律依据，苏州市人民政府作出维持苏州市规划局所作涉案《政府信息公开答复意见》的复议决定，证据不足，适用法律错误，亦依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第二项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一、第二、第三款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一、第八项的规定，判决：一、撤销苏州市规划局于2015年1月9日作出的《政府信息公开答复意见》中第2项关于“申请选址意见书的报批材料”政府信息公开的答复意见；二、撤销苏州市人民政府于2016年1月28日作出的[2015]苏行复第199号行政复议决定；三、苏州市规划局在本判决生效之日起十五个工作日内对华允鉴所申请公开的上述第2项政府信息重新作出答复；四、驳回华允鉴的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由华允鉴负担25元，苏州市规划局负担15元，苏州市人民政府负担10元。上诉人苏州市规划局上诉称，1、原审法院适用法律错误。原审法院援引原建设部、计划经济委员会于1991年颁布施行的《建设项目选址规划管理办法》第七条第五款的规定，据此认为苏州市轨道交通4号线及支线工程项目应由上诉人苏州市规划局提出审查意见。但涉案项目系由国家发改委审批的项目，并非“省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目”。原审援引苏建规字[2011]1号《关于进一步规范国家和省重大建设项目选址管理的通知》的规定，认为上诉人应当出具初审意见及项目拟选位置图等材料。然而，《江苏省城乡规划条例》并未对此作出规定。2、原审法院认定涉案“选址意见书”的报批材料由上诉人提交给省住建厅，系认定事实错误。省住建厅并未明确上述报批材料是由上诉人提交给省住建厅。根据《江苏省城乡规划条例》第三十一条的规定，建设单位应当在报送有关部门批准或者核准建设项目前，向有关城乡规划主管部门申请核发选址意见书。可见，涉案“选址意见书”的报批材料是由建设单位制作。《江苏省城乡规划条例》第三十二条规定，凡国务院及其有关部门批准或者核准的项目，其选址意见书由省城乡规划主管部门核发。涉案项目由国家发改委审批，选址意见书由省住建厅核发，因此，建设单位苏州市轨道交通有限公司只能向省住建厅申请核发选址意见书，并提交报批材料。综上，请求撤销原判，依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人负担。上诉人苏州市人民政府上诉称，1、苏州市规划局所作信息公开答复的第二项并无不当。被上诉人华允鉴申请公开的第二项信息为“申请选址意见书的报批材料”。选址意见书的报批材料是由建设单位苏州市轨道交通有限公司向省住建厅报送，因此华允鉴所称的“苏州市规划局向省住建厅进行申请的报批材料”，该事实不成立。华允鉴申请的是选址意见书的全套报批材料，而非其中某一特定信息。虽然华允鉴在申请复议和诉讼中称，其要苏州市规划局的选址初审意见，但苏州市规划局在作出信息公开答复时，无法对华允鉴该意图进行判断。华允鉴将选址初审意见的报批材料与选址意见书报批材料偷换了概念。苏州市规划局对华允鉴在申报主体上的认识错误予以指正，并建议其向省住建厅申请，并无不当。2、原审裁判理由不能成立。《政府信息公开条例》及相关规定均明确，行政机关不负有为申请人制作、搜集政府信息，或对若干政府信息进行汇总、分析和加工的义务。华允鉴对信息公开申请中第二项信息的描述为选址意见书的全套报批材料，该描述并未对其所需具体信息作进一步的提示，行政机关不负有实质性主观分析出申请人的真实所需后再为其筛选出特定关联信息并予提供的义务。原审法院裁量有所失衡。3、上诉人苏州市人民政府的行政复议决定应予维持。华允鉴申请公开选址意见书的全套报批材料，对于系统性的成套政府信息，苏州市规划局指引其向省住建厅申请也无不妥，因此上诉人所做行政复议决定应予维持。综上，原审法院裁判不当，请求二审法院依法改判。被上诉人华允鉴未作书面答辩。本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，被上诉人华允鉴向上诉人苏州市规划局提出政府信息公开申请，所申请公开的信息有三项，即苏州市轨道交通4号线及支线工程项目的“选址意见书”，“申请选址意见书的报批材料”及“规划方案技术审查意见书”。对于第一项信息，因苏州市轨道交通4号线及支线工程项目的“选址意见书”系由省住建厅制作核发，上诉人苏州市规划局并非该项信息的公开义务机关，对此上诉人苏州市规划局告知了被上诉人，并建议其向省住建厅申请公开，该答复并无不当。对于第三项信息，因被上诉人已于2014年5月29日就涉案“规划方案技术审查意见书”向上诉人苏州市规划局申请过政府信息公开，上诉人苏州市规划局也于2014年11月19日进行了答复。《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十三项规定，对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。故上诉人苏州市规划局在此次答复中，告知被上诉人对该项信息不再重复答复，符合上述规定。对于第二项信息即“申请选址意见书的报批材料”。省住建厅苏建规字[2011]1号《关于进一步规范国家和省重大建设项目选址管理的通知》第三条规定，国家和省重大建设项目在报我厅核发建设项目选址意见书前，应当由所在地市、县（市）城乡规划主管部门出具初审意见及建设项目拟选位置图，初审意见及附图应一式三份。第四条规定，国家和省重大建设项目选址意见书申报材料应包括：1、由建设单位填写并盖章的《国家和省重大建设项目选址申请表》；2、项目所在地市、县（市）城乡规划主管部门出具的选址初审意见及建设项目拟选位置图……。第五条规定，国家和省重大建设项目选址意见书按照以下程序办理：1、建设单位向项目所在地市、县（市）城乡规划主管部门申请选址初审意见……4、建设单位向省住房和城乡建设厅提交建设项目选址意见书申报材料。根据上述规定，建设单位在向省住建厅申请涉案“选址意见书”时，需要提交的申报材料中应当包括项目所在地市、县（市）城乡规划主管部门出具的选址初审意见及拟选位置图等材料，上诉人苏州市规划局在原审庭审中也明确其制作了涉案项目的选址初审意见，省住建厅2015年11月4日出具的情况说明中亦明确，其核发涉案“选址意见书”时，获取了上诉人苏州市规划局的选址初审意见等材料，因此上诉人苏州市规划局对其制作的选址初审意见等材料具有公开的义务。但上诉人苏州市规划局在对第二项信息的答复中，称其未制作过相关材料，认定事实不清，证据不足，该项答复缺乏依据，应予撤销。原审法院判决撤销该第二项答复意见，并责令其重新作出答复，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为主要事实不清，证据不足的，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。上诉人苏州市规划局作出的第二项信息公开答复认定事实不清，证据不足，上诉人苏州市人民政府本应撤销或确认该答复行为违法，但其作出的[2015]苏行复第199号行政复议决定维持了上诉人苏州市规划局的答复行为，系证据不足，适用法律错误。原审判决撤销上诉人苏州市人民政府作出的上述行政复议决定，并无不当。综上，上诉人苏州市规划局、苏州市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市规划局、苏州市人民政府各自负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖审 判 员  林 磊代理审判员  王雪麟二〇一七年三月十五日书 记 员  丁韵蕾