江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行初401号原告孙露，女，1964年10月11日生，汉族，户籍地江苏省泰州市海陵区，现住江苏省泰州市明珠花园Ｂ区。委托代理人缪昌盛（系原告孙露丈夫），1962年11月18日生，汉族，户籍地。委托代理人黎元君，北京黎元君律师事务所律师。被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府法制办工作人员。原告孙露不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）驳回行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。因其提交的材料不完整，本院于2016年7月26日向其告知补正，经其补正后，本院于2016年8月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。原告孙露及其委托代理人缪昌盛、黎元君，被告省政府的委托代理人谢婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省政府于2016年6月29日作出《行政复议决定》（[2016]苏行复第130号，以下简称《决定》），认定：泰州市明珠小区位于泰州市医药高新区。1999年，明珠小区完成了整体规划设计，并获泰州市规划局批准。其中，大部分区域已于2003年之前开发完毕，西北角和东南角局部未能按期开发。2015年6月8日，泰州市城乡规划委员会（以下简称泰州市规委会）召开第三十次会议，形成《泰州市城乡规划委员会第三十次会议纪要》（泰规委[2015]第5号，以下简称《会议纪要》），涉及明珠小区的主要内容为：原则同意提交此次会议的新的调整方案，并要求按程序履行报批手续。2015年9月2日，泰州市规划局根据泰州市经济开发区经济开发有限公司（以下简称泰州经开区经济开发公司）的申请，并依据相关法律法规向其颁发了《建设工程规划许可证》（建字第321200201500080号，以下简称80号《建设工程许可证》）。省政府经复议审查认为：会议纪要是一种公文，不对外发生法律效力。本案中，《会议纪要》要求相关职能部门对会议研究的事项按程序履行报批手续，对其权利义务产生实质影响的是泰州市规划局作出的上述《建设工程规划许可证》。《会议纪要》是行政机关的内部行为，对申请人的权利义务不产生直接影响。因此，申请人的行政复议申请不符合行政复议法第六条规定的行政复议受案范围。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回孙露的行政复议申请。原告孙露诉称，其是泰州市明珠小区东南角别墅区已建成独栋别墅业主。《会议纪要》系针对明珠小区东南角地块这一具体项目规划方案作出的具体决定，属于批准行为。泰州市规委会由泰州市人民政府设立，所以《会议纪要》是泰州市人民政府作出的具体行政行为。《会议纪要》违反了城乡规划法、江苏省城乡规划条例等的规定，且成为泰州市规划局核发《建设工程规划许可证》（建字第321200201500080号）等规划文件的依据，对原告的房产在日照、通风、绿化、交通等方面造成影响。泰州市规委会就案涉建设项目作出多次《会议纪要》，原告亦对包括本案在内的5次《会议纪要》申请行政复议。而省政府在其他4个行政复议程序中均认定泰州市人民政府是适格的行政复议被申请人，但在本案的《决定》中，省政府又认定泰州市人民政府不是适格的行政复议被申请人，该认定属适用法律错误。故请求法院依法判决撤销《决定》并判令省政府重新作出行政复议决定。原告孙露向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、邮寄凭证，证明原告收到案涉行政复议决定书的时间。2、身份证、房产证复印件，证明原告的主体资格和原告的合法权益受到侵害。3、省政府《行政复议决定书》（[2016]苏行复130号），证明被告作出的《决定》违法。4、《会议纪要》，证明泰州市人民政府批准了《会议纪要》，《会议纪要》的内容直接影响了原告对于自己不动产权利行使的相邻权和采光权、通风权，以及独立别墅的价值权利。5、1999年8月的明珠小区规划总图，证明原规划合法有效，且97%已经实施完毕并投入使用。遗留待建的14栋二层独立别墅和2栋多层建筑的规划不具有可撤销性。6、《明珠小区东南角修建性详细规划总平面图》，证明现规划改变了原规划，也改变了原规划总平面图及国有土地使用权出让合同的规划建设条件。7、《建设工程规划许可证》（建字第321200201500080号），证明泰州市规划局根据《会议纪要》批准改变了规划。8、《泰州市城乡规划委员会议事规则》，证明：1、第一段证明泰州市规委会具有审查和决策的职能。2、第一章第五条证明泰州市规委会具有变更退化条件的职权。3、第七章证明《会议纪要》要经过会议主持人即市长签发，《会议纪要》成为案件建设项目规划总平面图审批和规划行政许可的依据。9、泰州市规划局《关于加强建设用地容积率管理的通知》，证明根据该文件第三条第3项第3点，泰州市规划局调整规划条件确定的容积率必须报泰州市规委会讨论通过，并报泰州市人民政府批准。经泰州市人民政府批准后，方可办理后续的规划审批，并抄报国土等有关部门。证明泰州市规委会决议是泰州市规划局行政许可的依据。10、原《国有土地使用权出让合同》，证明根据该合同第5条，明确本合同项下的宗地按照批准的总体规划建设商品房项目。批准的总体规划即为1999年的规划，现总体规划改变了原来国有土地使用权出让合同约定的条件，违反《江苏省城乡规划条例》第三十三条规定。11、《关于孙露信访事项的答复意见》（泰规信复[2015]7号）。12、《关于市委书记信箱20150417号来信的答复》。证据11、12证明泰州市规划局均未说明具体的变更依据，也没有证据证明现规划指标与原规划指标相同。同时回避了内部容积率转移的实质性问题。13、《咨询告知书》，证明泰州市规委会代行泰州市人民政府职能。14、《申请公开信息办理告知书》（泰国土资信[2015]第65-2号）、《国有土地使用证》[泰州（2001）字第0327号]，证明原土地使用权均已办理分割登记，土地证均已发放具体权利人手中，开发商应无土地权利证明证书，开发商的土地使用权已经灭失，开发商不具有争议地块的土地开发权、土地使用权。因土地证已经注销，《会议纪要》产生的行政行为的基础已经消灭。被告作出《决定》认定事实不清。依据为：1、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条。2、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条、第二十四条。3、《中华人民共和国物权法》第七十三条、第七十六条。4、《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项、第七十条。5、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条。6、《土地登记办法》第三十八条、第四十九条。7、《江苏省城乡规划条例》第二十二条、第三十三条、第四十五条。8、《泰州市城乡规划管理办法》第四十三条第二款。9、《建设用地容积率管理办法》第五条、第七条、第八条、第九条。被告省政府辩称，一、本案原告系泰州市明珠小区业主。小区大部分区域于2003年之前开发完成，小区东南角地块未能按期开发。《会议纪要》关于明珠小区案涉建设项目的主要内容为：原则同意提交此次会议的新的调整方案，并要求按程序履行报批手续。后泰州市规划局根据泰州市经开区经济开发公司的申请，向其作出规划许可。原告不服《会议纪要》向省政府申请行政复议。省政府履行了法定程序，并经审查认为，《会议纪要》要求相关职能部门对会议研究的事项要按程序履行报批手续，对原告权利义务产生实质性影响的是泰州市规划局的规划许可行为，《会议纪要》系行政机关的内部行为，对原告权利义务不产生直接影响。因此，原告复议申请不符合行政复议的法定受理条件。故决定驳回其行政复议申请。该《决定》，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证。2、《行政复议受理通知书》及邮寄凭证。3、《提出答复通知书》、邮寄凭证及《行政复议答复书》。4、《延期审理通知书》及邮寄凭证。5、《行政复议决定书》。证据1-5证明省政府作出的《决定》认定事实清楚，程序合法。6、《会议纪要》。7、《明珠小区东南角地块修建性详细规划总平面图》（2015年8月25日）。8、泰州市规划局核发的《建设工程规划许可证》（建字第321200201500080号）。证据6-8证明对原告权益产生影响的是泰州市规划局的规划许可行为，而非《会议纪要》，《会议纪要》是行政机关的内部行为，对原告的合法权益不产生直接影响。依据为：1、《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条、第三十一条。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。3、《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1-4的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据5的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对其内容的合法性不予认可。对证据6、7、8的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对其内容的合法性、证明目的不予认可。证据8依据《会议纪要》作出，影响了原告的权利义务。被告对原告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据4、5、6、7的真实性、合法性、关联性均予以认可。对原告其他证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4、7、8、13，被告提交的证据1-6、8真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。原、被告提交的其他证据与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，原告孙露是泰州市明珠小区业主。泰州市规委会是泰州市人民政府设立的城乡规划综合协调机构。泰州经开区经济开发公司于1999年经泰州市规划局批准完成明珠小区整体规划设计，大部分建设工程于2004年前竣工交付使用。而明珠小区西北角和东南角局部因故未能按期开发。2010年，泰州经开区经济开发公司向泰州市规划局申请重新办理西北角和东南角两个地块的建设工程规划许可证。泰州市规划局收到申请后，将该申请提交泰州市规委会研究。泰州市规委会对此问题多次召开会议研究。2015年6月8日，泰州市规委会第三十次会议后作出《会议纪要》。该次会议“原则同意提交此次会议的新的调整方案”，并要求按程序履行报批手续。2015年9月2日，泰州市规划局向泰州经开区经济开发公司颁发了80号《建设工程许可证》。孙露认为泰州市规划局系根据《会议纪要》颁发了80号《建设工程规划许可证》，损害了其合法权益且程序违法，向省政府申请对《会议纪要》进行行政复议，请求省政府复议撤销《会议纪要》中关于明珠小区东南角有关规划问题的决议。省政府于2016年4月7日收到原告的行政复议申请，于4月11日依法受理并分别向孙露作出《行政复议申请受理通知书》；向泰州市人民政府作出《提出答复通知书》。因案情复杂，省政府于2016年6月6日作出《延期审理通知书》，于2016年6月29日作出《决定》，并于当日邮寄送达原告。孙露仍不服，向本院提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，泰州市规委会是泰州市人民政府设立的城乡规划综合协调机构。孙露对泰州市规委会的《会议纪要》不服，以泰州市人民政府为被申请人向省政府申请行政复议，省政府具有进行审查并作出相应决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。根据该规定，可申请行政复议的行政行为应为直接影响行政相对人、利害关系人权益的行为。会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，只具有指导意义。本案中，《会议纪要》原则同意提交此次会议的新的调整方案，并要求按程序履行报批手续。泰州市规划局向泰州经开区经济开发公司颁发了80号《建设工程规划许可证》。应认定《会议纪要》记载的事项均不直接影响孙露的合法权益，直接影响孙露权益的行为应为泰州市规划局向泰州经开区经济开发公司作出的规划许可行为。故孙露提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，省政府受理孙露的行政复议申请后，经审查认为不符合受理条件，故决定驳回其行政复议申请。省政府作出的《决定》认定事实清楚、适用法律法规正确。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府收到孙露提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、作出《决定》及送达等程序，其行政复议程序符合上述规定。综上，被告省政府作出的《决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告孙露的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙露的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙露负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 路 兴审判员 黄 飞审判员 李丹丹二〇一七年三月三日书记员 赵和玉