云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行初字第213号原告潘国碧，男，汉族，1952年2月7日生，住云南省昆明市盘龙区，原告王忠，男，汉族，1963年11月25日生，住云南省昆明市盘龙区，上述两原告的委托代理人梁子红，云南盛天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告昆明市盘龙区人民政府。住所地：云南省昆明市北京路**。法定代表人梁崑，区长。委托代理人袁仲斌、程大芳，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告潘国碧、王忠不服昆明市盘龙区人民政府（以下简称：盘龙区政府）作出的《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，于2012年9月14日向本院提起行政诉讼，本院于2012年9月17日作出（2012）昆立行初字第28号《行政裁定书》，裁定不予受理。起诉人潘国碧、王忠不服提起上诉，云南省高级人民法院于2015年7月29日作出（2012）云高行终字第107号《行政裁定书》，裁定由本院对本案立案受理。本院于2015年9月24日受理后，于2015年9月28日向被告盘龙区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭审理了本案。原告潘国碧的委托代理人梁子红、原告王忠及其委托代理人梁子红，被告盘龙区政府的委托代理人袁仲斌、程大芳到庭参加诉讼。本案受理后，经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。本案现已审理终结。被告盘龙区政府分别于2011年10月29日、2011年11月4日下发了《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，将原告所居住的区域划定为城中村改造范围，为保证周家营村、石闸村城中村改造任务按期完成，要求原告在内的被拆迁人在规定时间内完成搬迁。原告潘国碧、王忠诉称，原告系周家营村和石闸村村民，在集体土地上建有住房并居住至今。2011年底开始有拆迁公司对原告居住地区的其他房屋进行了大范围的拆迁，并采取威胁、暴力、断水断电等违法手段要求原告按严重损害其合法利益的价格与其签订所谓的“拆迁安置补偿协议”。后经原告多次向拆迁单位和有关部门上访得知，被告盘龙区人民政府分别于2011年10月29日、2011年11月4日下发了《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，被告在没有法律根据的前提下划定原告所居住的区域属于城中村改造的范围，并要求原告服从政府决定在规定时间内完成搬迁，保证周家营村、石闸村城中村改造任务按期完成，该两份公告未正式送达给原告和告知诉权及起诉期限。原告认为被告以上具体行政行为严重损害原告的合法权益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》之规定，诉至人民法院，请求：一、依法撤销被告盘龙区政府作出的《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》；二、本案全部诉讼费用由被告承担。原告潘国碧、王忠提交如下证据：1、原告身份证复印件壹份；2、原告户口册复印件壹份；3、股份合作社和居委会证明壹份；4、昆明市盘龙区人民政府《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》壹份；5、昆明市盘龙区人民政府《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》壹份；6、照片一组。原告提交上述证据材料欲证明：1、原告系本案所涉村城中村片区农村集体土地的权利人，原告在上述依法享有的宅基地上建盖有自己房屋的事实；2、被告违法作出《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，该两份公告系针对原告所居住片区进行拆迁且明确要求原告在规定的时间内完成搬迁等义务，并且在原告未签订“拆迁安置补偿协议”就有拆迁公司根据被告作出的公告要求对原告的房子进行破坏，被告及拆迁公司的行为造成原告合法权益受损的事实。被告盘龙区政府答辩称，一、被告下发《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》是依法行使职权，并享有发布公告的职权。2009年，周家营村、石闸村被列入昆明市城中村改造项目，改造指导规划经昆明市规划局作出《关于石闸村、周家营村“城中村”改造的专项规划指导意见》（昆规函［2009］288号），并经昆明市人民政府批准同意实施拆迁项目，按区政府文件盘政通［2010］31号文件确定东华街道办事处辖区内的城中村改造项目土地一级开发整理统一由区建投公司为主体负责组织实施，按照昆明市人民政府《关于推进土地一级开发整理全覆盖工作的通知》（昆政发［2010］68号）、《关于印发社会资金参与土地一级开发整理项目办法的通知》（昆政发［2010］69号）等文件的要求，对该项目的社会投资人委托拆迁方以招标方式进行确定。经招标，昆明尊良房地产开发有限公司中选成为该城中村改造项目的社会投资人，与昆明市盘龙区建设投资有限公司签订了《盘龙区东华街道办事处石闸村城中村改造项目合作协议》。昆明富大建筑有限公司经中标成为该项目的委托拆迁方，与昆明市盘龙区建设投资有限公司及昆明尊良房地产开发有限公司签订了《周家营、石闸村城中村改造土地一级开发整理项目拆迁拆除委托协议》。因此，被告依法享有对其辖区范围内城中村改造项目进行组织、实施的职权，发布拆迁公告作为城中村改造项目必须的工作内容，故发布拆迁公告既是被告的职责又是依法行使职权。二、被告发布“拆迁公告”具有相应事实及法律依据。经过前期调查了解，由该城中村改造项目的辖区的东华街道办及区建投公司依照昆明市人民政府第51号及53号文的规定，拟定了《盘龙区周家营村、石闸村城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施细则》，并报昆明市盘龙区城中村重建改造指挥部审核同意。2011年10月29日，通过前期广泛调查和周密准备，经区政府审定，昆明市人民政府批准，在被拆迁范围内张贴公示“昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告”。因此，被告针对“周家营村、石闸村城中村改造范围的公告”均依法依程序作出，并在拆迁范围内进行了张贴公示，发布拆迁公告具有相应的事实及法律依据。三、原告诉请撤销被告所作出的《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》和《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》没有任何事实及法律依据。被告针对“周家营村、石闸村城中村改造项目”所作出的两份公告均为依法依程序作出，并无违法违规情形，并且被告依法在被拆迁项目范围内进行了公告的公示，原告作为拆迁范围内的被拆迁人对公告内容是知晓的，对于原告诉称该两份公告未告知其诉权及起诉期限并不是由被告在公告中所列明，而是在我国公开颁行《行政诉讼法》等相关法律中就已作出明确规定，被告的行为并不影响原告的合法权益和依法行使其所享有的行政诉讼等权利。因此，原告诉称被告作出公告的行为损害其合法权益要求撤销“公告”没有任何事实及法律依据，依法应当予以驳回。四、原告的起诉已明显超过法律所规定的诉讼时效。被告所作公告的日期分别为2011年10月29日及2011年11月4日，但原告于2015年向人民法院提起行政诉讼，依据我国《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉行为已明显超过法律所规定的诉讼时效。综上，被告针对原告所诉称下发“公告”的行为均依法依程序作出，也未侵犯原告的任何合法权益，原告的起诉无任何事实及法律依据，依法应当予以驳回。被告盘龙区政府向本院提交了作出被诉行政行为的如下证据：1、昆明市盘龙区人民政府关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知（盘政通［2010］31号）；2、中标通知书；3、关于对《关于审定盘龙区周家营村、石闸村片区城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施细则》的请示及批复；4、昆明市盘龙区人民政府常务会议纪要；5、关于对东华街道办事处周家营村、石闸村城中村改造土地一级开发整理项目核准的批复（盘发改核准［2011］28号）；6、昆明市盘龙区人民政府《关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》；7、昆明市盘龙区人民政府《关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》；被告提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《昆明市城中村改造项目管理办法（试行）》、《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》（昆政办［2009］53号）。被告当庭提交：1、《昆明市规划局关于石闸村、周家营村“城中村”改造专项规划指导意见》；2、《云南省国土资源厅关于盘龙区周家营村、石闸村城中村改造项目土地征收的批复》；3、照片一组。被告提交上述证据材料欲证明：1、被告为贯彻落实市委、市政府关于土地一级开发整理实施覆盖的工作要求，经市政府批准，负责组织实施辖区范围内的城中村改造项目，享有法定的职权；2、被告依法行使职权对“周家营、石闸村城中村拆迁改造项目”社会投资人进行招标确定；3、被告依法对辖区城中村改造拆迁负责单位拟定的“周家营、石闸村片区城中村改造村民自建房拆迁安置补偿实施细则”依法审查并依职权进行批复的事实；4、“周家营、石闸村城中村改造项目”经盘龙区发展和改革局依法核准批复土地一级开发整理，同时明确了项目名称、建设地点、建设规模及内容、投资估算及资金来源等具体事项，该项目的实施具有相应的事实及依据；5、“周家营、石闸村城中村改造项目”依法经前期的审批、核准等手续后，由被告向被拆迁方下发公告，并依法在被拆迁范围内进行公告公示；5、两公告的内容对原告的具体权利义务不产生影响，不属于行政行为；6、原告所诉公告行为于2011年作出，已明显超过法律规定的诉讼时效；7、被告的行政行为符合法律法规的规定，且程序合法。经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性均予以认可；对第二组证据真实性、合法性认可，但证明对象、证明目的不认可；认为该组证据证明从2011年开始原告就清楚蒋家营村城中村改造、公告的情况，其在那时就享有相应的诉讼权利，过后才起诉已超过法定诉讼时效。经庭审质证，原告对被告提供的第一、二组证据认为产生在城中村改造拆迁项目进行公告前，没有对土地征收的情况予以说明，所以不能证明被告行政行为的合法性；对第三、四组证据的真实性、合法性不认可。制定批复的主体及补偿方案、实施细则的主体都不符合法律规定；对第五组证据的真实性认可，对合法性不认可。公告的内容违背了法律规定；对第六组不发表意见。原告对被告当庭提交的证据认为超过法定举证期限提交，不能作为定案的依据。本院对上述证据认证如下：原告潘国碧、王忠提供的证据在形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，能够证明原告与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，符合法定的起诉条件，上述证据内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告盘龙区政府在举证期限内提供的证据形式上亦符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证明被告是作出本案的行政机关，被告提供证据材料内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对于被告当庭提交的三份证据，因该三份证据的提交已过举证期限，依法不作本案的证据予以收录。本院经审理查明：一、原告潘国碧、王忠系盘龙区周家营村、石闸村村民，潘国碧在周家营村37号、王忠在石闸村××号集体土地上建有房屋并居住。因周家营村、石闸村被列入昆明市城中村改造项目，盘龙区政府组织实施该改造项目，2010年12月1日，盘龙区政府下发盘政通[2010]31号《昆明市盘龙区人民政府关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知》，明确由盘龙区建设投资有限公司作为主体，组织实施东华街道办事处辖区内的城中村改造项目土地一级开发整理。2011年10月12日，盘龙区建设投资有限公司以招标方式，确定昆明富大建筑有限公司为周家营、石闸片区城中村改造拆除单位。2011年10月28日，盘龙区政府东华街道办事处、盘龙区建设投资公司向区城改办报送了《盘龙区周家营村、石闸村片区城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施细则》的请示。2011年10月31日，昆明市盘龙区城中村重建改造指挥部办公室作出批示，原则同意上述实施细则，要求遵照执行。而被告盘龙区政府未提交集体土地上村民自建房的拆迁补偿方案。该实施细则记载的拆迁范围与前述盘龙区政府所发“改造范围的公告”、“拆迁公告”记载一致，并记载“自《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》公布之日起不得进行新建、改建、扩建、装修房屋、改变房屋和土地用途等行为”，该实施细则明确：未办理房屋产权证但具有完整宅基地批准手续或经过三级组织出具相关证明的村民自建房，结合测绘部门所测绘的面积，按每一幢房屋现状，以建盖层数四层以下（含四层）作为认定原则进行补偿，单价为4000元每平米，超过四层的建筑面积按不同结构以100元至900元每平米的标准进行补偿。三、2011年10月29日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》，公告称根据昆明市规划局《关于石闸村、周家营村“城中村”改造的专项规划指导意见》的相关精神，按照昆明市城乡规划委员会2011年6月7日第10次主任办公会会议精神，周家营村、石闸村城中村改造范围确定为5个地块。地块一（石闸村地块），东至白龙路，南至白云路，西至石闸路，北至二环东路；地块二（周家营村地块），东至石闸路，南至白云路，西至周家营路，北至昆明市之江置业有限公司地界及二环东路。······改造总用地195.98亩，改造范围内拟拆迁总建筑面积38万平方米，动迁总户数428户，动迁单位企业30家。四、2011年11月4日，盘龙区政府发出《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，公告内容除重申“关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告”外，称征地拆迁改造范围内集体土地上房屋所有权人、租地企业及经营户应服从政府决定，配合改造项目，在规定时限内完成搬迁，拆迁人将按国家、省、市相关规定，对被拆迁人进行补偿，公告明确拆迁启动时间为2011年11月5日，结束时间为2011年12月31日。五、因认为补偿标准损害自身合法利益，原告王忠至今未签订拆迁安置补偿协议，其居住房屋亦未被拆除。庭审中，被告盘龙区政府主张被诉的《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》、《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》仅是对部分改造事项的告知，不是单独的具体行政行为，未对原告权利义务产生影响；主张本案所涉城中村改造事项，与集体土地征收、国有土地上房屋征收补偿不是一回事，主张两个公告并非土地管理法及实施条例规定的土地征收公告，而是另有征收公告；主张原告的起诉已经超过起诉期限。在法庭限期要求被告提供被诉两公告之外的相关土地征收公告的情况下，被告始终未提供。原告则在庭审中主张：被诉两公告结合在一起，形成了对原告土地的实质征收，对原告权益产生影响；城中村改造亦应遵循土地管理法及实施条例确立的征收条件；被诉公告中仅说按照国家标准、地方标准，没有包含具体补偿方案，违反法律对土地征收公告的要求；两份公告都没有按照土地管理法及实施条例的规定进行粘贴公告，剥夺了被拆迁人的权利；两份公告未送达原告，也未告知诉权和起诉期限，原告于2012年9月起诉，未超过起诉期限。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于集体土地征收的规定，以及结合原告房屋所在土地最终转为国有建设用地并被出让的事实，被告确已对原告的集体土地实施征收，被告对此亦不否认。对客观存在的征收行为，应依照法律法规关于集体土地征收的规定予以审查。被诉的《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》、《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》，虽无“征收”的文本表述，而表达为“改造、拆迁”，但其中包含的拆迁改造范围、规定时限内完成搬迁、拆迁人将对被拆迁人进行补偿等内容，已具备征收的实质内容。况且，被告盘龙区政府虽表示另有征收公告，但在本院限期要求提交的情况下仍未提交。综上本院认为，被诉两公告是客观存在的集体土地征收行为的外在表现，其内容部分重合，共同造成集体土地征收的法律后果，是土地征收公告的实际载体，是可诉的、一体的行政行为。原告作为土地征收范围内的土地使用权人及地上附着物所有权人，与被诉两公告行政行为有利害关系，有权作为原告提起本案行政诉讼。盘龙区政府是作出被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。本案依法应属本院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，盘龙区政府作为县级以上人民政府，有发布土地征收公告的职权，是作出被诉公告行为的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，从盘龙区政府所提交的证据材料来看，始终无证据证明已对集体土地的征地补偿、安置方案予以公告和听取农村集体经济组织和被征收人的意见，客观上剥夺了被征收人对征地补偿、安置方案知情和提出异议的程序权利，剥夺了被征收人对补偿标准提出异议、申请裁决的程序权利。在欠缺上述前置程序的情况下，盘龙区政府作出实质为征地公告的被诉公告行为，已违反法定程序。此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定了市、县人民政府应当在被征收土地所在地的乡（镇）、村发布征地公告。并规定了征地公告应当包含的要素，即：批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。本案中，被告盘龙区政府无证据证明其已将被诉《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》、《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》公开粘贴，且被诉公告欠缺批准征地机关、批准文号、征地补偿标准等要素，未能尽到让被征收人知晓的责任，客观上剥夺了被征收人对征收行为的知情权、申辩权，其公告程序违法。因无证据证明公告已公开粘贴，亦不能证明已告知相对人诉权及起诉期限，故盘龙区政府在2011年10月、2011年11月发布被诉两公告后，原告于2012年9月即提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。综上，被诉公告行为系由有权主体作出，但违反法定程序且对原告权益产生实质影响，依法应予撤销。但被诉公告行为系在云南省人民政府批准集体土地征收的基础上作出，属城中村改造项目，且涉案土地已被征收为国有且出让给案外人，故被诉公告行为若撤销将对社会公共利益造成重大损害，应确认违法并由被告盘龙区政府采取补救措施，以保障行政相对人的合法权利。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：确认被告昆明市盘龙区人民政府所作《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造范围的公告》、《昆明市盘龙区人民政府关于周家营村、石闸村城中村改造的拆迁公告》中涉及原告潘国碧在周家营村37号、王忠在石闸村161号项下集体土地部分的行政行为违法。一审案件受理费人民币50元由被告昆明市盘龙区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  吴 娴审 判 员  李 希代理审判员  赵鸿章二〇一七年三月十六日书 记 员  李国芳