广东省海丰县人民法院行 政 判 决 书（2016）粤1521行初17号原告信利半导体有限公司，住所地：广东省汕尾市东冲路北段工业区。法定代表人林伟华，董事长。委托代理人黄登峰，广东高睿律师事务所律师。委托代理人谭润红，广东高睿律师事务所律师。被告海丰县海城镇人民政府，住所地：广东省海丰县海城镇广富路。法定代表人余鸿磊，镇长。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。原告信利半导体有限公司（以下简称信利公司）诉被告海丰县海城镇人民政府（以下简称海城镇政府）土地行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院于2017年1月17日公开开庭审理了本案，原告委托代理人黄登峰，被告委托代理人郭智明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告信利公司诉称，原告拟在海莲花山凤门垭建设生态园，并向海丰县人民政府递交了《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》。2003年8月14日，海丰县人民政府以《关于信利电子有限公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函〔2003〕45号），同意信利公司的请示，要求相关部门按规定办理相关审批手续。2003年10月7日，原海莲花山镇人民政府（以下简称莲花山镇政府，甲方）与原海莲花山镇莲花村民委员会柑洲坑村民小组（以下简称柑洲坑村民小组，乙方）签订《征地协议书》，约定甲方征用乙方位于凤门垭的一幅土地给信利公司用于建设生态园。2003年11月10日，原告（乙方）与原莲花山镇政府（甲方）签订了《征用土地合同书》，约定征用25万平方米的土地给原告建设生态园，征地款（包括果林、作物补偿等在内）为200万元，甲方负责承担费用并理妥相关土地争议和协助办妥土地使用权证过户给乙方，并应该在3个月内办妥果林、坟墓赔偿和迁移，并将土地交付给乙方使用。签约后，原告先后四次实际支付征地款合计240万元给原莲花山镇政府。但原莲花山镇政府及被告至今未能办妥相关手续和交付土地，致使原告至今无法按计划投资建设，损失巨大。因海行政区域内部调整，原莲花山镇政府管辖的行政区域划归海城镇管辖，原莲花山镇政府撤销并入海城镇政府，即现本案被告。2015年8月13日，柑洲坑村民小组诉海城镇政府土地行政合同纠纷一案〔（2014）汕海法行初字第3号〕由海丰县人民法院作出行政判决，确认原莲花山镇政府与柑洲坑村民小组签订的《征地协议书》无效。原告作为该案件的第三人。上述判决至今，原告曾要求被告退还征地款并赔偿损失，但被告至今既没有退还征地款也没有赔偿原告的损失。原告认为，由于原莲花山镇政府与柑洲坑村民小组签订的《征地协议书》被法院确认无效，征地无法完成，原告与原莲花山镇政府签订的《征用土地合同书》也无效。由于合同无效的过错在于原莲花山镇政府。因此，被告除了应返还原告已付的征地款240万元外，还应赔偿原告因此造成的经济损失。原告经济损失以240万元为本金，自支付之日起至被告还清之日止按照中国人民银行同期贷款利率标准计算利息。为了维护原告合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：1、判令确认原告与原莲花山镇政府于2003年11月10日签订的《征用土地合同书》无效；2、判令被告返还原告已付的征地补偿款240万元并赔偿原告的经济损失（经济损失以征地补偿款240万元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自原告付款之日起算至被告还清征地补偿款之日止，暂计至2016年11月7日为1811172元）；3、判令本案案件受理费由被告承担。原告信利公司向法院提供的证据有：1、组织机构代码证复印件，2、《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》，3、《关于信利电子有限公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函〔2003〕45号），4、《关于要求从速办理征地手续及国土证件报告》，5、《征用土地合同书》，6、《广东省行政事业单位内部往来结算票据》（5份），7、《审计询证函》，8、《关于要求办理非农建设用地许可证申请》，9、《海非农业建设用地许可证》，10、《要求办理莲花山凤门垭建设生态园征地国土证件请示》，11、《关于再次要求办理莲花山凤门垭生态园国土证的请示》，12、《征地协议书》，13、行政判决书〔（2014）汕海法行初字第3号〕，14、生效证明，15、律师函及送达证明。被告海城镇政府辩称，被告收取原告240万元的征地补偿款是事实存在的，但后来原告的办事人员林宝宜代表公司取回了20万元。原告要求支付利息款是没有依据的，其理由：首先，原告与莲花山总寮居委会及柑洲坑村民小组谈妥相关征地事宜后，再以原莲花山镇政府的名义向莲花山总寮居委会、柑洲坑村民小组签订征地协议，原莲花山镇政府再与原告签订征用土地合同书。原莲花山镇政府收到款项后又直接向莲花山总寮居委会、柑洲坑村民小组支付征地款，以下事实表明原莲花山镇政府没有实际占有该款项。因此，原告要求被告支付利息没有事实依据。其次，原莲花山镇政府与原告签订的征地合同书属行政协议，不能等同于其他经济合同。（2014）汕海法行初字第3号行政判决书，判决柑洲坑村民小组归还海城镇政府征地款时也没有判决其支付利息。因此，原告要求被告支付利息也没有法律依据。被告海城镇政府向法院提供的证据有：1、行政判决书〔（2014）汕海法行初字第3号〕，2、《借款条》、《取款条》和记账凭证、中国银行支付系统收付款通知、广东省行政事业单位往来结算票据、收据、收款收据等票据，3、《征用土地合同书》，4、《征地协议书》（两份）。经审理查明,2003年11月10日，原莲花山镇政府（甲方）与信利公司（乙方）签订《征用土地合同书》，约定：甲方愿意将凤门垭土地面积为25万平方米给乙方征用，每平方米征地价8元（包括该地果林、作物等在内），总价款200万元等。双方还就“违约责任”约定如下：甲方应当保证其转让给乙方土地没有任何权属争议，如有争议，一切由甲方负责理妥并承担一切费用；乙方在签订合同之后，如不能如期如数付款，甲方有权解除本合同，并由乙方赔偿由此引起的一切损失；乙方必须按规划城建部门批准建设方案实施建设，否则按违规处理。上述合同书签订前后，信利公司于2003年10月8日、2003年12月8日、2004年1月2日和2004年3月27日先后四次向原莲花山镇政府支付征地款240万元。信利公司又于2003年12月19日、2004年1月10日向原莲花山镇政府取回征地款20万元。另查，原莲花山镇政府、柑洲坑村民小组于2003年10月7日签订《征地协议书》，约定：原莲花山镇政府征用柑洲坑村民小组位于凤门垭面积为18万平方米的一幅土地等。原莲花山镇政府莲花山镇总寮居委会于2003年10月8日签订《征地协议书》，约定：原莲花山镇政府征用莲花山镇总寮居委会位于凤门垭面积为7万平方米的一幅土地等。2014年间，柑洲坑村民小组向本院提起行政诉讼，本院于2015年8月13日作出（2014）汕海法行初字第3号行政判决书，判决确认《征地协议书》无效。再查，2004年12月，海撤销莲花山镇建制，原海莲花山镇政府管辖的行政区域划入海海城镇政府管辖。本院认为，因海行政区域内部调整，原海莲花山镇政府管辖的行政区域划归海海城镇政府管辖，海城镇政府因此继续行使原莲花山镇政府行政职权。同时，海城镇政府继受原莲花山镇政府被撤销前所作出的包括签订《征用土地合同书》在内的行政行为产生的权利和义务。根据行政诉讼法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，海城镇政府具有本案被告诉讼主体资格。本案的争议焦点为：《征用土地合同书》是否无效以及应如何处理。首先，关于《征用土地合同书》是否无效的问题。行政机关行使行政职权必须有法律、法规的明确规定，法无明文规定的，行政机关履行即为超越法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，农村集体土地转为非农建设用地，需要经省级人民政府或国务院批准，依法被征收为国有土地并转为建设用地；有偿使用国有土地的使用者还需要与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同。本案中，海城镇政府没有提供证据予以证明涉案农村集体土地已经省级人民政府或国务院批准，依法被征收为国有土地并转为建设用地，原莲花山镇政府与信利公司签订涉案农村集体土地有偿转让协议即《征用土地合同书》，严重违法上述法律、行政法规的强制性规定。同时，原莲花山镇政府并非海丰县人民政府土地行政主管部门，不具有与他人签订土地转让合同的行政职权，故其与信利公司签订《征用土地合同书》转让涉案农村集体土地的行政行为没有法律依据，属明显超越职权。此外，原莲花山镇政府与柑洲坑村民小组签订《征地协议书》已被本院判决确认无效，涉及18万平方米农村集体土地因此已无法交付，从而致使《征用土地合同书》约定转让25万平方米农村集体土地客观上不可能全面实施。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条:“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，信利公司、原莲花山镇政府签订的《征用土地合同书》无效。其次，关于《征用土地合同书》应如何处理的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，在《征用土地合同书》被确认无效情况下各方当事人的财产权益原则上应当恢复到合同订立前的状态。经查，信利公司支付征地款240万元后，又向海城镇政府领回其中20万元。因此，海城镇政府应返还信利公司征地款220万元。原莲花山镇政府不具备转让集体土地的行政职权而与信利公司签订征地协议，信利公司应当知道或已经知道原莲花山镇政府不具备转让集体土地的行政职权的情况下仍与其签订征地协议，因此，海城镇政府、信利公司应当承担《征用土地合同书》无效的同等过错责任。信利公司请求海城镇政府支付以征地款240万元为基数按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息，缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：一、确认原告信利半导体有限公司与原海丰县莲花山镇人民政府于2003年11月10日签订的《征用土地合同书》无效；二、被告海丰县海城镇人民政府应自本判决生效之日起三十日内返还原告信利半导体有限公司征地款2200000元；三、驳回原告信利半导体有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费40489.37元，由原告信利半导体有限公司负担19336.92元，由被告海丰县海城镇人民政府负担21152.45元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  刘火标助理审判员  李永辉人民陪审员  林万青二〇一七年三月二十九日异书 记 员  何振生