浙江省诸暨市人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0681行初601号原告周红祥，男，1958年3月23日出生，汉族，住诸暨市。委托代理人顾伟国，男，1955年11月6日出生，汉族，住诸暨市。被告诸暨市安华镇人民政府。住所地诸暨市安华镇华南路**号。法定代表人郭剑东，镇长。委托代理人朱超，男，诸暨市安华镇人民政府工作人员。委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。原告周红祥诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下至判决书主文前简称安华镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年11月11日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2016年11月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案。原告周红祥及其委托代理人顾伟国，被告安华镇政府的委托代理人朱超、傅旭燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年8月，被告安华镇政府强制拆除了原告周红祥坐落于诸暨市安华镇三联村王家塘沿自然村的养猪场。原告周红祥诉称：原告于2008年在本村黄家泉坛（铁路拆迁安置）建造猪棚养猪，并办理了养殖许可证，建造了无害化处理池等必要的环保设施，因地制宜发展畜牧业。被告在无任何通知的情况下，于2014年8月1日向原告送达了《限期改正违法（章）行为通知书》，原告不肯签字，被告于8月2日用工程车直接拆除了养殖场，使原告遭受重大经济损失。原告认为，第一，根据土地管理法和农村土地承包法的规定，原告有从事畜牧业的权利，且是当时政府所鼓励，原告在自己承包土地上建造的养殖畜牧业所必须的矮平房是临时用房，无须办理任何审批手续。第二，被告责令原告停产停业，作出限期改正的行政行为，未向原告作任何调查，未听取原告的陈述申辩，也未告知原告任何相关听证权和诉权，其行为明显违反法律法规的规定，违反了法定程序。第三，被告的行政处罚的主体错误，原告养殖场所在地临近浦阳江，依据城乡规划法及河道管理条例，即使原告的行为违法，其处罚主体也不应当是被告，故被告认定原告建筑违法、责令关停、强制拆除的行为均没有法律依据。综上所述，被告强拆原告养殖场的行为违法，给原告造成相应的经济损失理应赔偿。现依照行政诉讼法的相关规定，特提起诉讼，请求：一、确认被告拆除原告位于诸暨市安华镇王家塘沿村的养猪场的行政行为违法；二、依法判决被告赔偿原告经济损失51000元。庭审中，原告将第二项诉讼请求变更为要求赔偿经济损失396570元；并增加诉讼请求，要求依法判令被告承担综合赔偿责任。原告周红祥在举证期限内向本院提交了如下证据：1、安置协议、拆迁户报告复印件各一份，用以证明原告的养猪场于2004年拆迁安置到本村王家塘沿自然村黄家泉坛的位置；2、照片复印件二份，用以证明被告进行强拆时猪还在；3、诸暨市人民政府于2015年6月26日对黄国平、顾伟国等8人的答复书复印件一份，用以证明被告只支付了原告畜禽退养补助款，对养殖场的关停及拆除建筑物未进行补偿；4、国土资源部关于查处土地违法行为如何适用《土地管理法》有关问题的通知及诸暨市人民政府办公室《关于进一步规范设施农业用地审批的若干意见》（诸政办发〔2015〕146号）复印件各一份，用以证明原告的养殖场是建造在诸政办发〔2015〕146号文件适用之前，不需要审批手续，原告的养殖场建筑物是合法的；5、浙江省国土资源厅对斯永信的答复复印件一份，用以证明农用设施审批手续不应适用《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第33条的规定；6、《国土资源违法行为查处工作规程》复印件一份，用以证明土地资源违法在两年内未被发现的不再给予行政处罚；7、损失清单一份，用以证明原告损失情况。被告安华镇政府辩称：首先，涉案养殖场建筑物系违法建筑，应当查处。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条规定，“因工程施工、堆料、运输和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，以及从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。法律、法规规定须事先报经有关部门审核同意的，在报批前，应当先经有关部门同意。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。”本案中，涉案养殖场所占用的土地系农用地，原告占用该土地建猪舍，未办理任何审批手续，应当依法认定为违法建筑并应依法查处。原告起诉认为其养殖场在经营期间对畜禽场进行了环保等方面的整改，这与其建筑物违法系两个法律关系，养殖场合法经营并不必然认为其建筑物合法。其次，城乡规划法第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”据此，被告对原告的猪栏的建筑于2014年7月5日曾发出过限期改正违法建筑的行政行为应属合法。第三，原告提出赔偿请求无事实和法律依据。涉案养殖场的牲畜与可用的生产资料在被告发给限期改正违法行为通知书后不久已由原告自行清理完毕，并在腾空房屋后又自行拆除了其中800平方米的建筑物，被告在拆违当时现场除部分已拆的建筑物本身外，无其他财产。被告在拆除剩余部分的违法建筑后，双方已按政策规定就关停养殖场补助问题达成了协议，原告也自行清理了全部拆违现场的建筑垃圾，现被告对于原告的养殖场关停补偿及建筑垃圾清理补偿均已发放到位。另，国家赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，该条规定的是“合法权益受侵犯”，原告主张建筑物部分的损失赔偿，被告认为拆除的建筑物所涉权益并非原告的合法权益，原告不能依据国家赔偿法的规定要求赔偿，应当依法驳回。综上，请求法院查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。被告安华镇政府在举证期限内未向本院递交作出行政行为的法律依据，向本院提交证据如下：1、《限期改正违法（章）行为通知书》复印件一份，用以证明被告于2014年7月5日向原告发出限期改正违法行为通知书的事实；2、照片复印件两份，用以证明原告的养猪场建筑物已全部拆除的事实；3、安华镇土地利用总体规划图复印件一份，用以证明涉案养殖场建筑属于违法建筑，建筑物所处地为农用地的事实；4、2014年9月18日的协议复印件一份；5、养殖场关停补偿发放单及银行进账单复印件各一份；6、三联村拆除违法建筑项目补助（养殖场）清单及银行进账单复印件各一份；以上证据4-6，用以证明原、被告就关停拆除养殖场达成协议，协议约定的补偿款已发放给原告的事实，以及原告的违法建筑其中800平方米系原告自拆，被告已就其自拆及自行清运垃圾的问题进行补偿，补偿款已发放到位的事实。庭审中，被告认为原告自拆的800平方米为养鸭场。经庭审质证，被告对原告提供的证据1的三性及证明目的提出异议，认为不能以此证明被拆除的建筑物是合法的；对证据2的三性提出异议，认为照片无拍摄时间，不能达到原告的举证目的；对证据3的真实性无异议，但对证明目的提出异议，认为退养和关停是同一个概念，主要是针对养殖场的经营进行的补偿，养殖场的经营关停和建筑物才是两个概念；对证据4-6的真实性无异议，但对于文件的理解和证明目的提出异议，认为土地管理法对于临时建筑的规定，不管是旧法还是新法，都明确规定需要审批手续；根据诸政办发[2015]146号文件，设施农用地也是需要报批的；对于时效问题的理解，原告的违法行为本身是持续性的，不存在超过时效的问题；对证据7认为系当事人的陈述，不能证明原告的实际损失，且拆违大部分是原告自行拆除的，建筑垃圾也是原告自行清运的，故不存在损失赔偿问题。原告对被告提供的证据1的三性提出异议，认为从未收到通知书，签字处“周洪祥”也非原告本人所签；对证据2的真实性提出异议，认为拆除时间实际为2014年8月1日，而照片上显示拍摄时间为2014年8月5日；对证据3的真实性无异议，对关联性及证明目的提出异议，认为原告的养殖场应该是在规划区外；对证据4的真实性无异议，但认为协议只是畜禽退养补助款，没有给予关停的补偿；对证据5的真实性无异议；对证据6的真实性无异议，并认为被告确实补偿了原告28470元（包括养鸭场），养殖场建筑垃圾也是原告清理的，但原告没有自拆过，而是被告认为养殖场已经被被告拆除，故以此形式给予原告的补偿。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，本院对其真实性予以确认，可以证实原告建设并经营养猪场的事实，但不能证明原告养猪场建筑物的合法性；证据2，该组照片系复印件，且无拍摄时间，本院对其真实性无法确认，故不予确认为有效证据；证据3-6，本院对其真实性予以确认，但不能证明原告养猪场建筑物的合法性；证据7，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认。被告提供的证据1，原告认为其并未收到过，且户主签字处“周洪祥”也非其所签。本院认为，该签名与原告提供的证据1及被告提供的证据4中原告的签名“周红祥”笔迹明显不同，故本院对该证据不予确认为有效证据；证据2，本院对其真实性予以确认，可证实涉案养猪场已全部拆除的事实；证据3、4、5，本院对其真实性予以确认；证据6，本院对其真实性予以确认，但不能证明800平方米养殖场为原告自拆。经审理查明，原告周红祥曾在诸暨市安华镇三联村王家塘沿自然村建有养猪场。2014年8月，被告对该养猪场进行了强制拆除。原告周红祥认为被告安华镇政府的强制拆除行为违法，遂提起行政诉讼。另查明，涉案养猪场建筑物未取得合法审批手续。还查明，被告在拆除涉案养猪场前未作出行政强制执行决定、未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼等权利，强制拆除过程中未制作行政强制执行笔录。涉案养猪场位于诸暨市安华镇三联村王家塘沿自然村的集体土地上，属于诸暨市安华镇规划区域内。涉案养猪场拆除后，被告安华镇政府支付给原告周红祥畜禽退养政策补助款95000元（包括养鸭场蛋鸭退养补助款40000元）。养猪场拆除后，原告自行清理处置了建筑垃圾，被告支付原告包括养鸭场在内的拆除违法建筑项目补助28470元。本院认为，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告建造涉案养猪场，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案养猪场属于违法建筑，被告安华镇政府在未自行作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案养猪场，缺乏执行依据，违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告周红祥起诉要求确认被告强制拆除涉案养猪场的行为违法，理由成立，本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据原告提供的证据材料，原告主张的396570元经济损失为合法财产受到损害造成的经济损失，故原告应当对养猪场建造的合法性及造成养猪场生产资料、生猪等各项财产损失提供证据。而原告未能提供证据证明涉案养猪场建造系经过合法审批，也未提供证据证明造成养猪场生产资料、生猪等各项财产遭受损失的证据。现原告诉请要求赔偿经济损失396570元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。庭审中，原告增加诉讼请求，要求被告承担综合赔偿责任。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，……。且该诉讼请求不明确，经本院释明，原告仍然坚持该项诉讼请求。故对原告当庭增加的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告诸暨市安华镇人民政府强制拆除原告周红祥坐落于诸暨市安华镇王家塘沿村的养猪场的行政行为违法；二、驳回原告周红祥要求被告诸暨市安华镇人民政府赔偿经济损失396570元的诉讼请求；三、驳回原告周红祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王海燕代理审判员  赵晓妤人民陪审员  张碧云二〇一七年三月二十八日书 记 员  斯则喻附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。4、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。5、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。