安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终70号上诉人（一审原告）杜义荣，女，1952年5月12日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。委托代理人任志胜，江苏法德永衡（上海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市弋江区利民路418号。法定代表人王永辉，该区区长。委托代理人许金凤，该区人民政府马塘街道办事处工作人员。委托代理人胡善虎，安徽深蓝律师事务所律师。上诉人杜义荣因诉芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）征收补偿协议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2016）皖02行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人杜义荣的委托代理人任志胜，被上诉人弋江区政府的委托代理人许金凤、胡善虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杜义荣向一审法院起诉称，其系芜湖市弋江区马塘街道松元行政村松元自然村19号宅基地上房屋的所有权人。2015年5月18日，弋江区政府对本辖区内袁泽桥以东地块集体土地房屋进行征收，确定弋江房屋征收办公室为征收部门，马塘街道办事处为实施单位。2015年8月26日，弋江区房屋征收办公室在未经杜义荣同意的情况下，就涉案房屋与杜义荣之女汪娟娟签订《房屋征收补偿安置协议》。且弋江区政府未向被征收人出示安徽省人民政府的征地批复，未对杜义荣进行补偿，其征收行为违法。请求：1、确认弋江区政府与汪娟娟签订的上述征收补偿协议无效；2、将芜湖市弋江区马塘街道松元行政村松元自然村19号宅基地返还给杜义荣。一审法院审理查明，2015年5月18日，弋江区政府办公室向弋江房屋征收办公室、马塘街道办事处下发《关于启动袁泽桥以东集体土地房屋征收的通知》，通知载明区政府同意对袁泽桥以东改造地块红线范围内各类建筑物、构筑物实施征收。征收时间为2015年7月2日至2015年9月29日，征收部门为弋江房屋征收办公室，马塘街道办事处作为实施单位，负责具体实施房屋征收工作。2015年9月29日，弋江房屋征收办公室与杜义荣、汪娟娟（杜义荣之女）签订征收补偿安置协议，协议明确了被征收房屋的坐落、结构、折旧、土地性质、用途和建筑面积，约定给付被征收人房屋补偿和其他补偿共计2429738.84元。协议签订前，被征收人已搬迁，房屋随即拆除。2016年1月30日，杜义荣领取了补偿款2429738.84元。2016年8月15日，安徽省人民政府向芜湖市人民政府下发《关于芜湖市2016年第3批次城市建设用地的批复》，同意芜湖市政府在该批次申报的弋江区马塘街道大营社区、松元社区用地范围内，征收农用地32.7379公顷，用于城市建设。一审法院另查明，2016年3月2日，杜义荣将弋江房屋征收办公室、汪娟娟诉至芜湖市弋江区人民法院，请求判令弋江房屋征收办公室与汪娟娟签订的房屋征收补偿安置协议无效。芜湖市弋江区人民法院审理后，以该案不属于民事诉讼范围为由，裁定驳回起诉。杜义荣不服，向芜湖市中级人民法院提起上诉，该院裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，首先，案涉协议签订时，征收方案已在审批过程中，现安徽省人民政府已批准征收案涉安置补偿协议项下的土地。虽省政府的批复是在签订安置补偿协议之后，弋江区政府征收行为确有不当，但其并不属于行政诉讼法第七十五条规定的应判决行政行为无效的情形。其次，杜义荣自行搬离案涉房屋且领取补偿款的事实，足以认定杜义荣对该协议是认可的，其主张其女儿汪娟娟未经授权签订安置补偿协议无事实依据。故杜义荣主张案涉安置补偿协议无效的诉讼请求不能成立，应予以驳回。弋江区政府在其下发的通知明确弋江房屋征收办公室为征收单位，可视为委托，弋江区政府作为本案被告适格。因安徽省人民政府已经批准案涉集体土地征收，杜义荣关于弋江区政府返还其宅基地的请求无事实和法律依据，亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告杜义荣的诉讼请求。上诉人杜义荣上诉称，1、案涉安置补偿协议签订时，征收方案并未上报审批。2、弋江区政府提供的安徽省人民政府征地批复未附用地红线图，无法证明弋江区政府已取得案涉协议项下的集体土地的批复手续。3、弋江区政府未履行征地批准前的拟征地告知、批准后的“两公告一登记”等程序，其签订的安置补偿协议严重违反法定程序，应确认无效。4、一审法院认定杜义荣对协议是知情、认可的，缺乏必要的法律推理，且亦与法相悖。请求撤销一审判决，并依法改判弋江区政府与汪娟娟签订的房屋征收安置补偿协议无效。弋江区政府答辩称，1、弋江区政府征收集体土地的行政行为程序瑕疵已得到补正，诉争的补偿安置协议已生效，且不存在合同无效的情形。2、汪娟娟有权签订协议，且杜义荣本人领取了补偿款视为对该协议的认可。请求驳回上诉，维持原判。一审被告弋江区政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、与杜义荣签订的《芜湖市房屋征收补偿安置协议书》及补偿款收条各一份，证明弋江房屋征收办公室与被征收人已达成征收补偿安置协议，且该协议已履行完毕。2、《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2015年我市保障性安居工程目标任务的通知》（芜政办秘〔2015〕36号）一份，证明弋江区政府的征收系为了公共利益的需要，按照市政府的部署要求进行。3、芜湖市弋江区人民法院作出的（2016）皖0203民初516号民事裁定，证明杜义荣就其确认安置补偿协议无效的诉讼请求已向法院提起民事诉讼。4、安徽省人民政府作出的《关于芜湖市2016年第3批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2016〕902号），证明弋江区政府的集体土地征收业经安徽省人民政府批准。一审原告杜义荣向一审法院提举的主要证据材料为：1、芜湖市弋江区人民政府办公室《关于启动袁泽桥以东集体土地房屋征收的通知》（弋政办〔2015〕24号），证明芜湖市弋江区政府在文件中确定弋江房屋征收办公室为征收部门，弋江房屋征收办公室系在弋江区政府授权下与被征收人签订征收补偿协议，弋江区政府作为本案被告适格。2、《芜湖市房屋征收补偿安置协议书》，证明弋江区政府未经杜义荣同意与汪娟娟签订补偿安置协议，该协议上杜义荣的签字系汪娟娟代写。3、芜湖市国土资源局政府信息公开告知书（芜国土信息公开〔2016〕18号-告）及其附件《关于袁泽桥以东地块征收情况的说明》，证明弋江区政府征收集体土地时未经安徽省人民政府批准。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案中，案涉征收补偿协议属于行政协议，杜义荣请求确认该协议无效属于行政诉讼的受案范围。在对涉案土地实施征收过程中，弋江区政府委托弋江房屋征收办公室与被征收人杜义荣户签订了补偿协议书，该协议书对房屋面积、建造时间、建筑结构及房屋所占用土地性质等进行了认定，并根据相应补偿方案的标准确定了房屋的补偿价值，且弋江房屋征收办公室、芜湖市弋江区马塘街道房屋征收办公室及杜义荣、汪娟娟均在该协议上签章或签字，该协议并未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效。上诉人杜义荣主张征收补偿协议上的签名并非其本人签字，是其女儿代签，即便该主张成立，因其与杜娟娟系母女关系，杜义荣于2016年1月30日领取了协议约定补偿款，应视为其本人对该协议是明知且认可的，故其以该理由请求确认协议无效，不能成立。弋江区政府于2015年5月18日启动涉案征地程序，2015年9月29日与被征收人签订征收补偿协议，2016年8月15日涉案土地被安徽省人民政府批准征收，弋江区政府在安徽省人民政府作出征地批复前，启动征地程序并与被征收人签订补偿协议，确有不当，本院依法予以指正。但鉴于涉案土地已被征为国有，征收部门也与被征收人签订了补偿协议，杜义荣的合法财产已得到补偿，故杜义荣以该理由请求确认协议无效，亦不能成立。同时涉案补偿协议已经履行完毕，被征收土地已由集体所有转变为国家所有，其请求返还原宅基地的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，杜义荣提供的证据不能证明其与弋江区政府签订的征收补偿协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应当被确认无效的情形，其上诉理由均不能成立。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜义荣负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年三月三十一日书 记 员 潘玉丹附：本案适用相关法律：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。