广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终1051号上诉人（一审原告）毛建珍，男，1952年6月8日出生，壮族，住贵港市覃塘区。委托代理人王光辉，北京博迪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵港市港北区人民政府。法定代表人黄英梅，区长。委托代理人李官锴，贵港市港北区。委托代理人彭荣汉，广西桂三力律师事务所律师。上诉人毛建珍因诉贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）城乡规划处罚行政强制执行纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2015）贵行初字第111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人毛建珍及其委托代理人王光辉，被上诉人港北区政府的委托代理人李官锴、彭荣汉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。贵港市中级人民法院一审查明：涉案的贵港市港北区白凹窝土地于2001、2003年经广西壮族自治区人民政府批复同意征收，并于2010年被征收为国有土地。2011年9月30日，贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）办公室印发贵政办〔2011〕208号《贵港市人民政府办公室关于印发贵港市清理查处违法违规用地专项行动实施方案的通知》，决定从2011年9月开始至2011年底，在全市范围内对2011年以来发生的违法违规用地进行一次全面清查和处理。2011年11月20日，贵港市政府发布贵政通〔2011〕12号《贵港市人民政府关于开展严厉打击违法用地和违法建设行为专项整治行动的通告》，决定在全市范围内对2010年4月1日以后新发生的违法用地、违法建设行为开展专项整治行动。2011年12月8日，贵港市政府发布《贵港市人民政府关于处理市中心城区违法用地、违法建筑问题的通告》，决定对市中心城区存在的违法用地、违法建设问题进行处理，并于2011年12月21日在贵港日报上刊登。2013年10月30日，贵港市政府办公室印发贵政办通〔2013〕175号《贵港市人民政府办公室关于成立白凹窝地块改造项目工作协调组的通知》，决定成立白凹窝地块项目改造工作协调组。2014年6月20日，贵港市政府办公室印发贵政办通〔2014〕71号《贵港市人民政府办公室关于成立贵港市白凹窝拆迁安置项目建设推进工作指挥部的通知》，决定成立贵港市白凹窝拆迁安置项目建设推进工作指挥部。2013年7月20日，贵港市住房和城乡规划建设委员会（以下简称贵港市住建委）向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出《责令停止违法建设行为通知书》（编号：A-0006757），认为白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人未经城乡规划主管部门批准，在白凹窝范围内搭建建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，责令白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人自收到本通知之日起立即停止违法建设行为，接受调查，听候处理。该通知书张贴在白凹窝部分违法建筑上。2013年8月2日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出公告，要求没有办理《建设工程规划许可证》的1300间违法建（构）筑物的建设者及使用者等有关的利害关系人自公告之日起十五日内持个人身份证、在该处搭建建（构）筑物的相关审批手续、房屋的产权证明、土地使用证等相关材料到贵港市港××区“双违”整治工作办公室接受调查。2013年8月20日，贵港市住建委再次向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出公告，要求上述1300间违法建（构）筑物的建设者及使用者等有关的利害关系人自公告之日起十五日内持相关材料到贵港市港××区“双违”整治工作办公室接受调查，逾期则视为放弃主张权利，报经县级以上人民政府批准后将依法予以强制拆除或者没收。2013年9月9日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出《建设行政处罚告知书》（编号：贵建罚告〔2013〕GB-0001），认为上述1300间违法建筑均未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条的规定，拟作出责令限期自行拆除上述违法建筑的行政处罚，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十一条、第三十二条的规定，如要求陈述或申辩，在告知书发布之日起十日内向本机关提出，逾期不申请，视为放弃陈述、申辩权利。贵港市住建委于同日公告送达该《建设行政处罚告知书》。2013年11月22日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出《建设行政处罚决定书》（编号：贵建罚决第〔2013〕GB-0001号），责令自收到处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法搭建的建（构）筑物，如不服处罚决定，在收到处罚决定之日起六十日内依法向贵港市政府或广西壮族自治区住建厅申请行政复议或三个月内依法向贵港市港北区人民法院提起行政诉讼，逾期不履行行政处罚决定的，将依法强制执行或申请人民法院强制执行。贵港市住建委于同日公告送达该《建设行政处罚决定书》。2014年1月28日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出《建设执法强制执行催告书》，责令自收到催告书发布之日起十日内自行拆除上述违法搭建的建（构）筑物，可在收到催告书之日起十日内向本机关提出陈述或申辩，逾期不申请，视为放弃陈述、申辩权利。贵港市住建委于同日公告送达该《建设执法强制执行催告书》。2014年4月23日，贵港市住建委向贵港市政府请示，建议贵港市政府同意依法对上述“双违”建筑进行强制拆除，并由港北区政府负责组织实施。2014年4月23日，贵港市政府作出贵政函〔2014〕381号《贵港市人民政府关于依法强制拆除白凹窝范围内“双违”建筑有关问题的批复》，同意依法对白凹窝范围内的“双违”建筑进行强制拆除，具体由港北区政府负责组织实施。2014年4月25日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出贵建强决〔2014〕GB-0001号《行政执法强制执行决定书》，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、第二款的规定，决定于2014年9月30日开始依法对上述违法建筑组织实施强制拆除，要求白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人在2014年9月30日前自行清理完毕存放于被强制拆除的标的物内的所有财物，逾期未清理财物而造成的损失自行负责。如不服本决定，可以在本决定发布之日起六十日内依法向贵港市政府或广西壮族自治区住建厅申请行政复议或三个月内依法向贵港市港北区人民法院提起行政诉讼。贵港市住建委于同日公告送达该《行政执法强制执行决定书》。2014年9月26日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出公告，要求白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人按照贵建强决〔2014〕GB-0001号《行政执法强制执行决定书》的规定，在2014年9月30日前自行清理完毕存放于被强制拆除的标的物内的所有财物，逾期未清理财物而造成的损失自行负责。2014年10月11日起，被告港北区政府组织联合执法队逐渐对上述建（构）筑物予以强制拆除。涉案建房用地没有土地使用权证，被强制拆除建筑物没有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋产权证等。原告对被告强制拆除房屋行为不服，于2015年8月31日向该院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，责令被告采取补救措施。在庭审中，原告申请对贵建罚决第〔2013〕GB-0001号《建设行政处罚决定书》的文字及印章的形成时间进行鉴定。在诉讼过程中，贵港市住建委于2015年12月17日作出贵建撤罚字〔2015〕1号《撤销行政处罚决定行政强制执行决定告知书》，决定撤销对白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人作出的贵建罚决第〔2013〕GB-0001号《建设行政处罚决定书》和贵建强决〔2014〕GB-0001号《行政执法强制执行决定书》。一审判决认为：一、原告毛建珍主体资格是否适格的问题。原告提供了复核表，上面有政府工作人员签名确认原告属于白凹窝拆迁安置户，可证实原告房屋被强制拆除，原告与本案强拆行为具有利害关系，因此，原告有权提起本案诉讼。二、被告港北区政府的主体资格是否适格的问题。贵港市住建委作出《建设行政处罚决定书》、《行政执法强制执行决定书》，原告在限定的期限内没有按照决定履行自行拆除违法搭建的建筑物的义务。贵港市住建委向贵港市政府请示，建议贵港市政府同意依法对“双违”建筑进行强制拆除，并由港北区政府负责组织实施。贵港市政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”作出批复，责成港北区政府组织实施强制拆除。因此，被告港北区政府具有本案强制执行拆除违法建筑物的职权，是适格的被告。三、被告港北区政府强制拆除原告建筑物的行政行为是否合法问题。被告港北区政府强制拆除原告建筑物的依据是贵建罚决第〔2013〕GB-0001号《建设行政处罚决定书》和贵建强决〔2014〕GB-0001号《行政执法强制执行决定书》，而该两份决定书已经被其作出机关贵港市住建委撤销，被告港北区政府强制执行已经没有依据，因此，被告组织实施的强制执行行政行为违法。四、关于鉴定问题。由于贵建罚决第〔2013〕GB-0001号《建设行政处罚决定书》已被贵港市住建委自行撤销，因此，原告申请对该决定书进行司法鉴定已经没有鉴定的必要。五、被告港北区政府提供证据是否超过举证期限问题。该院于2015年9月17日向被告港北区政府送达起诉状副本，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告港北区政府应当在10月2日前提交证据；又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达等，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，而《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第三款规定，期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期，被告港北区政府可以在10月8日提交证据。因此，被告港北区政府于10月8日向本院提交证据并未超过法定的举证期限。综上，原告有权提起本案诉讼。被告强制拆除原告的建筑物没有合法依据，原告请求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法理由成立，应予支持；原告请求责令被告采取补救措施，因没有明确，经庭审释明后，原告仍没有明确，在本案不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告港北区政府强制拆除原告毛建珍建筑物的行政行为违法。上诉人毛建珍上诉称：一、一审判决认定基本事实错误。一审判决认定贵港市住建委向白凹窝范围内住户发出《责令停止违法建设行为通知书》直至作出《行政执法强制执行决定书》等一系列事实，所依据的证据严重存疑。盖有贵港市住建委的一系列与行政处罚相关的文件，在强拆发生以前，各被强拆户均从未见过，甚至在各种报纸和被告作出的信访答复以及被告提交的39号证据--贵港市公安局港北分局的《情况报告》中也从未提及，在诉讼中突然出现，上诉人完全有理由相信以上文件是伪造的。上诉人申请对贵建罚决第〔2013〕GB-0001《建设行政处罚决定书》的形成时间进行鉴定，而贵港市住建委在一审庭审后莫名其妙地撤销了被告充当强拆依据的两份文件。在强拆已经发生的情况下，贵港市住建委的撤销行为充分说明其认为该两份文件存在严重问题，两份文件的来历扑朔迷离。一审法院拒绝对贵建罚决第〔2013〕GB-0001《建设行政处罚决定书》形成时间进行鉴定，却依据文件的落款时间认定本案的事实，缺乏有效证据。一审法院拒绝上诉人对贵建罚决第〔2013〕GB-0001《建设行政处罚决定书》形成时间的鉴定申请，导致本案的重要事实无法查清，属程序违法。如经鉴定认定该文件在诉讼期间形成，则涉嫌伪造证据犯罪，则上诉人的违法程度更严重。二、一审判决认定港北区政府是本案适格被告的理由错误。一审判决认定“港北区人民政府具有本案强制行政拆除违法建筑物的职权，是适格的被告。”这一认定应当以贵建罚决第〔2013〕GB-0001《建设行政处罚决定书》的形成时间真实为前提，但由于一审法院拒绝鉴定申请，至今没有查明，所以港北区政府是否具有职权，实际也未明确。另外，被起诉人是否适格被告，应当以其是否实施被诉行政行为为依据，而非其是否具有相应职权。三、一审判决遗漏采取补救措施的诉讼请求。一审法律在庭审时未进行释明，在判决书中称已释明，与事实不符。行政诉讼法没有规定对“采取补救措施”要明确，事实上，其他法院作出过“采取补救措施”的判决。四、本案严重超期，且没有合理解释。原告起诉时间是2015年8月，一年多后才作出一审判决，未说明拖延判决理由。上诉请求撤销一审判决，改判确认四位一审被告强拆行为违法，或者发回重审。被上诉人港北区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、正确。贵港市住建委对涉案房屋所作的一系列文件均是真实的、合法的。上诉人反复强调贵港市住建委作出的《建设行政处罚决定书》存在伪造可能，却没有提供证据予以证明。贵港市住建委系国家机关，其所作出的文件具有公信力。倘若任何人仅以存疑为由、却无证据作证而申请鉴定，法院若准许申请，将极大浪费司法资源。答辩人根据贵港市住建委的该一系列文件实施了强制拆除行为，只是庭审之后，贵港市住建委撤销了建设行政处罚决定和建设行政强制执行决定，造成答辩人的执行行为丧失合法依据，被判决确认违法。二、一审判决认定答辩人具有强制拆除职权，因而具备本案被告资格是正确的。答辩人是县级行政机关，依法享有独立行政权，能以自己名义行使行政职权并能独立承担因此产生的法律责任。并且，答辩人实施的强拆行为得到贵港市住建委的授权。三、被答辩人将一审其他三位被告在本上诉案中列为被上诉人错误。四、对于被答辩人提出的“采取补救措施”的诉讼请求，一审庭审时答辩人向法庭提出，请法庭要求被答辩人明确何谓“采取补救措施”，是恢复原状、赔偿损失还是其他？法庭当时已要求被答辩人明确，并询问被答辩人是否变更诉讼请求。被答辩人并未明确该诉讼请求。故一审判决对于“采取补救措施”的处理是正确的。请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人毛建珍申请对贵港市住建委贵建罚决第〔2013〕GB-0001《建设行政处罚决定书》的形成时间进行鉴定。被上诉人港北区政府认为不需要进行鉴定。本院认为，本案审理的对象是强制拆除行为，鉴定结果只有用于证明被诉行为违法，鉴定才有必要。鉴于贵港市住建委已经自行撤销了该决定书，被诉行政行为已失去了执行依据，被诉行政行为违法性无需以鉴定结论为判断依据。一审法院不准许鉴定申请的意见并无不当。本院基于上述理由，同样不予准许鉴定申请。故，一审法院作出“2013年11月22日，贵港市住建委向白凹窝范围内房屋的建设人或房屋的所有人、管理人发出《建设行政处罚决定书》”的事实，本院不予确认。另外，本案一审庭审记录中并无法庭释明“采取补救措施”的内容，无证据证实一审法院已经释明过“采取补救措施”，本院对此不予确认。对一审法院查明的其他事实，本院予以确认。另查明，上诉人毛建珍在本案中一并起诉贵港市政府、贵港市公安局和贵港市公安局港北分局，一审法院作出（2015）贵行初字第111号行政裁定，以贵港市政府、贵港市公安局、贵港市公安局港北分局不是本案实施强制拆除的行政主体为由，驳回上诉人毛建珍对贵港市政府、贵港市公安局、贵港市公安局港北分局的起诉。本院认为：关于被告资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，港北区政府实施了被诉的强制拆除行为，是本案的适格被告。贵港市政府虽然作出批复，责令港北区政府负责本案强制拆除工作，但其意志是通过港北区政府实现的，其本身不直接实施本案强制拆除行为；贵港市公安局、贵港市公安局港北分局出警维护秩序，不以自己名义实施本案强制拆除行为，依法不应成为被告。被告是否适格与其是否具有相应职权无直接关系。港北区政府作为县级行政机关，具备独立承担责任的资格，受贵港市政府的责成实施强制拆除行为，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”规定，港北区政府具有实施本案强制拆除行为的职权。关于被诉强制拆除行为合法性问题。港北区政府强制拆除毛建珍建筑物的依据是贵建罚决第〔2013〕GB-0001号《建设行政处罚决定书》和贵建强决〔2014〕GB-0001号《行政执法强制执行决定书》，而该两份决定书已经被其作出机关贵港市住建委撤销，港北区政府强制执行已经没有依据，因此，一审判决确认其组织实施的强制执行行政行为违法并无不当。关于“采取补救措施”的诉讼请求问题。虽然无证据证实一审法院对“采取补救措施”进行过释明，但“采取补救措施”的表述不能确定被上诉人应作何行为，该请求是不具体的，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，一审法院不作为诉讼请求进行审查，符合法律规定。本院在二审庭审时，已向上诉人释明，要求其明确“采取补救措施”的具体意思，上诉人不予明确，故本院亦依法不予审查。关于超期审理问题。审理期限是对人民法院审理案件的时间要求，而不是评判裁判结果的标准。一审法院虽然超期审理，但不能以此为由撤销裁判。对上诉人的该项意见，本院不予采纳。综上所述，港北区政府实施的本案强制拆除行为，因建设行政处罚决定被事后撤销，失去执行依据，依法应确认违法。一审判决基本事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛建珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  周善能审 判 员  王小成代理审判员  宋丹丹二〇一七年三月一日书 记 员  孙宇欣