江苏省如东县人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0623行初155号原告钱桂芳，又名钱桂英，女，1927年9月16日生，汉族，住海安县。委托代理人徐成龙，男，1942年12月14日生，汉族，住海安县。被告海安县人民政府农村工作办公室，住所地海安高新区长江中路106号。负责人臧忠，主任。委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。第三人海安县城东镇西场村经济合作社，住所地海安县城东镇西场街道惠民路东侧。负责人沈永平，社长。原告钱桂芳诉被告海安县人民政府农村工作办公室（以下简称海安县政府农工办），第三人海安县城东镇西场村经济合作社（以下简称西场经济合作社）要求履行农业行政管理职责一案，本院于2016年9月5日立案受理后，向被告海安县政府农工办送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2017年2月10日第一次公开开庭进行了审理。原告钱桂芳的委托代理人徐成龙，被告海安县政府农工办行政负责人张杰副主任、委托代理人沈群参加了庭审。本院经审查认为西场经济合作社与本案诉争的行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2017年2月27日，本院第二次公开开庭审理本案。原告钱桂芳的委托代理人徐成龙，被告海安县政府农工办行政负责人张杰副主任、委托代理人沈群参加了庭审。第三人西场经济合作社经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。原告钱桂芳诉称，1997年前，原告在西场村二组取得口粮田0.45亩。在1997年二轮承包过程中，该承包地被村没收并送给他人耕种。后原告得知村里的上述行为违法，请求被告工作人员孙科长追究村违约侵权责任，但未得到公正处理。2014年底，原告向海安县人民政府顾县长反映，要求帮助解决承包地的纠纷。顾县长经过简要调查后于2015年1月2日批转给被告，被告一直未予处置。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条的规定，原告请求依法追究被告行政不作为及加害人的责任，返还原告口粮田0.45亩，赔偿损失2.5万元。原告钱桂芳提供的证据：1.江苏省高级人民法院（2016）苏行终513号行政判决书,证明该判决已经明确海安县人民政府不具有农村土地承包纠纷的法定职责，不是适格的被告，应当起诉海安县政府农工办。2.钱桂英申诉一案的简要情况,证明对于顾县长批转的文件，被告一直未向原告作出答复。3.农村承包合同书；4.西场村第二组平面图。证据3、4，证明原告在一轮土地承包中取得了承包地。被告海安县政府农工办辩称：1.案涉诉讼不属于行政诉讼的受案范围。原告曾于2008年就此承包地纠纷向原海安县西场镇人民政府提起过信访，原海安县西场镇人民政府已向原告作出答复。原告因不服该答复而向海安县人民政府申请复查，海安县人民政府维持了原海安县西场镇人民政府的答复意见。原告仍不服，向海安县人民法院提起诉讼，要求撤销相关信访答复。后海安县人民法院及南通市中级人民法院均以原告要求撤销的信访答复不属于受案范围而驳回原告的起诉，且在行政裁定书中对案涉土地调整的相关事实予以确认。2013年，原告又以与西场村经济合作社存在土地承包经营权纠纷为由提起民事诉讼，一、二审及再审法院对案涉的0.455亩承包土地的来源及事实进行了确认。上述判决及裁定均对原告要求返还土地并赔偿的诉讼请求不予支持的法律依据作出说明，且判决及裁定均已生效，具有法律约束力。原告就其所称的0.45亩承包地纠纷已经穷尽了信访和诉讼途径。现原告再次提起行政诉讼，要求被告对其答复、返还0.45亩承包地并赔偿损失，该诉讼也不属于法院的受案范围，海安县政府农工办亦非适格被告。此外，该诉讼系原告重复起诉、滥用诉权。2.被告已对县长批转的钱桂英申诉一案的简要情况作出答复和说明。2015年1月25日，被告收到海安县人民政府批转的钱桂英申诉一案的简要情况，组织人员与原告进行沟通并开展调查。因原告所反映的事项年代久远且经过的程序复杂，由经办人孙宝潭调查走访、收集证据后，被告于2016年3月作出答复并送达给原告。原告对此未提出异议。3.被告不具有向原告返还0.45亩承包地的职责。被告系海安县人民政府下属的行政管理部门，根据海安县人民政府办公室印发的海办发[2001]84号文件的规定，被告仅负有完善农村集体土地承包制度、建立健全土地流转机制的职权，不具有具体实施土地承包的职权。原告与西场村经济合作社之间存在承包合同关系，被告并非合同的签订主体，不负有向原告返还二轮承包前的0.45亩土地的合同义务或法定义务。西场村经济合作社已经与原告进行了二轮承包，原告要求返还此前的0.45亩土地无法律和事实依据。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告海安县政府农工办向本院提交的相关证据材料：1.海安县人民政府海复字[2008]17号信访事项复查意见书；2.南通市中级人民法院（2009）通中行终字第0148号行政裁定书；3.海安县人民法院（2013）安民初字第0032号民事判决书；4.南通市中级人民法院（2013）通中民终字第1275号民事裁定书；5.江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定书；6.海安县委农村工作办公室海委农信告[2016]2号关于钱桂英同志信访事项的答复意见。证据1-6，证明：（1）原告就要求返还二轮承包前0.45亩承包地的请求，已经通过诉讼、信访而穷尽了救济途径；（2）原告未申请被告对其土地承包纠纷进行处理；（3）被告已于2016年3月30日对原告作出答复，原告已于次日收到该答复。原告不服该答复而提起行政诉讼已经超过起诉期限；（4）原告要求返还二轮承包之前的0.45亩土地也已超过起诉期限；（5）原告提起该诉讼系重复诉讼、滥用诉权。7.海安县人民政府办公室海办发[2001]84号文件，证明被告仅具有对农村经济、政策进行调查研究和指导的职责，不具有对农村土地承包合同纠纷进行处理的职权。8.海安县农村土地承包仲裁委员会海农裁[2011]1号不予受理通知书、仲裁申请书（第二次开庭提交），证明：（1）海安县农村土地承包仲裁委员会是受理承包人与农村经济合作社之间土地承包纠纷的机构；（2）原告已在2011年就其与西场村经济合作社之间的土地承包纠纷申请该机构仲裁。第三人西场经济合作社未提交书面陈述意见，也未向本院提交证据。原告钱桂芳对被告海安县政府农工办提供的证据质证如下：1.被告已经收到领导的批示，应当知晓原告的申诉内容；2.证据6系原告于2016年1月2日致信县委书记后对原告的回复，并非对县长批转件的答复；3.对证据7，原告认为：（1）根据该文件第二条主要职责第（三）项的规定，农村土地承包所涉问题属于被告的职权范围；（2）根据该文件第二条主要职责第（十）项的规定，对于县委县政府交办的工作也属于被告的职责；4.对证据8，原告曾经向海安县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，但是海安县农村土地承包仲裁委员会不予受理。被告海安县政府农工办对原告钱桂芳提供的证据质证如下：1.对证据1，该判决指明了解决原告提出的农村土地承包纠纷法定职责的主体是要求原告通过法定程序处理纠纷，但被告一直未收到原告要求处理该纠纷的申请；2.对证据2，被告已就顾县长批转的材料向原告作出答复，原告已于2016年4月1日收到该答复；3.对证据3真实性有异议，该合同书上记载的户主为徐成龙，故与本案无关；4.证据4系复印件，内容不清晰，不予质证。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告钱桂芳提供的证据：1.证据1、2能够证明原告提起该诉讼符合行政诉讼的起诉条件，本院予以采信；2.证据3、4与本案无关联，本院不予采信。被告海安县政府农工办提供的证据：1.证据1-5真实性予以认定，可证明原告信访、诉讼的过程；2.证据6-8真实性予以认定，但不能达到被告的出证目的。经审理查明，2013年1月7日，海安县人民法院受理了原告钱桂英（又名钱桂芳）诉西场村经济合作社土地承包经营权纠纷一案，原告要求西场村经济合作社向其返还被没收的口粮田0.45亩，并赔偿其损失1.8万元。同年7月3日，海安县人民法院作出（2013）安民初字第0032号民事判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至南通市中级人民法院。同年11月6日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民终字第1275号民事裁定书，原告因在二轮土地承包中未实际取得争议地块的承包经营权而要求西场村经济合作社予以返还的纠纷不属于法院民事案件的受理范围，故裁定撤销海安县人民法院（2013）安民初字第0032号民事判决书；驳回原告的起诉。原告仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审。2014年10月16日，江苏省高级人民法院作出（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定书，认为原告与西场村经济合作社之间实际系因集体经济组织成员未取得0.45亩土地的承包经营权引发的纠纷，不属于人民法院民事案件的受理范围，原告应向有关行政主管部门申请解决，故裁定驳回原告的再审申请。2014年12月，原告向海安县人民政府法定代表人提交申诉状，要求撤销（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定书，请求立案受理；返还口粮田0.45亩，赔偿损失2万元。后原告认为海安县人民政府不履行法定职责，于2015年6月5日向南通市中级人民法院提起诉讼。同年12月3日，南通市中级人民法院作出（2015）通中行初字第00106号行政判决书，经该案查明，海安县人民政府的法定代表人收到原告的申诉状后，要求法制办汇报相关情况，并转给相关职能部门进行处理。南通市中级人民法院经审理认为，海安县人民政府不具有原告在申诉状中所请求的两项法定职责。海安县人民政府的法定代表人将原告的申诉状批示给相关职能部门进行处理，尽到了指导、监督的职责。钱桂芳申请海安县人民政府履行法定职责的理由不能成立，故判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。2016年7月19日，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终字第513号行政判决书，认为根据《中华人民共和国土地承包法》第十一条、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款的规定，具有解决原告提出的农村土地承包纠纷法定职责的系县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，海安县人民政府不是适格被告，故判决驳回上诉，维持原判。原告在诉讼过程中获知海安县人民政府法定代表人已于2015年1月将其申诉状批示给被告处理，后其认为被告未就该批转材料对其作出答复而提起该诉讼。另查明，2015年1月25日，海安县人民政府法定代表人在钱桂英申诉一案的简要情况上批示“请臧忠主任阅处”。同日，海安县政府农工办负责人在该简要情况上批示“请张杰主任会同信访局及镇村对该问题进行进一步协商处理”。还查明，2001年11月16日，中共海安县委办公室、海安县人民政府办公室印发的《中共海安县委农村工作办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》（海办发[2001]84号）规定，根据中共海安县委、海安县人民政府《关于海安县县乡党政机关机构改革的实施意见》（海委发[2001]7号）的规定，原县委农工部（“挂海安县农村经济委员会”、“海安县人民政府农村集体资产管理办公室”牌子）更名为县委农村工作办公室（增挂“海安县人民政府农村工作办公室”牌子）。该文件第二条主要职能的第（三）项规定，负责指导、组织农村经济体制改革。开展农村经济政策调查研究，提出深化全县农村经济体制改革的意见，指导农村社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、专业合作经济组织建设。探索和建立农村基本经济制度、基本经营制度和基本分配制度，调节农村经济利益关系。指导完善统分结合双层经营体制，完善农村集体土地承包制度，建立健全土地流转机制。……第（十）项规定，完成县委、县政府和上级业务部门交办的其他工作。再查明，2016年3月30日，中共海安县委农村工作办公室作出关于钱桂英同志信访事项的答复意见（海委农信告[2016]2号），该答复意见记载“你于2016年2月16日致信县负责人，信访件编号151604700701，反映你家二轮土地承包前有口粮田0.5亩地被村支书没收，送给别人，一直没能要回来，请求帮助。对你反映的问题，我们进行了调查处理，现答复如下……”。本院认为，本案的争议焦点为：1.钱桂芳提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件；2.被告海安县政府农工办是否正确履行了职责。关于钱桂芳提起本案诉讼是否符合行政诉讼起诉条件的问题，海安县政府农工办在答辩时提出钱桂芳未向其提出履职申请、本案诉讼不属于行政诉讼受案范围、海安县政府农工办非适格被告、本案诉讼系原告重复起诉、钱桂芳提起本案诉讼已超过法定起诉期限五个起诉条件方面的异议。对此本院认为，（1）关于钱桂芳有无向海安县政府农工办提出申请的问题，南通市中级人民法院所作（2015）通中行初字第00106号行政判决书查明海安县人民政府已经将钱桂芳的申诉状批示给职能部门进行处理，而海安县政府农工办亦认可其已经收到了由海安县政府批转的钱桂芳申诉一案的简要情况。据此，可以认定海安县政府农工办已经收到并知晓钱桂芳的申诉事项；（2）《中华人民共和国行政诉讼法》第十二规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……本案中，如前所述，海安县人民政府已经将钱桂芳申诉状批示给海安县政府农工办处理，钱桂芳基于认为海安县政府农工办未就申诉事项向其作出答复而提起本案诉讼,属于行政诉讼的受案范围。（3）关于海安县政府农工办是否系本案适格被告的问题，如前所述，海安县政府农工办已经收到海安县人民政府的批示，故是否具有解决钱桂芳提出的农村土地承包纠纷的职权是确定其被告主体是否适格的依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定，县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门（以下简称农村土地承包主管部门）和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。根据上述规定，具有解决钱桂芳提出的农村土地承包纠纷法定职责的是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府。就本案而言，从《中共海安县委农村工作办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》（海办发[2001]84号）主要职能规定来看，海安县政府农工办系海安县人民政府农业行政主管部门，同时也负有完成县政府交办事项的职责。因此，海安县政府农工办无论是作为海安县人民政府农业行政主管部门还是作为接受海安县人民政府交办事项的职能部门，其均具有解决钱桂芳提出的农村土地承包纠纷的职责，即系本案适格被告。（4）关于钱桂芳提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，钱桂芳在提起本案诉讼之前，其因认为海安县人民政府就其所提交申诉状未依法履职而于2015年6月5日向南通市中级人民法院提起了行政诉讼。后钱桂芳又因不服南通市中级人民法院的一审判决而提起上诉。2016年7月19日，江苏省高级人民法院作出二审判决。钱桂芳诉海安县人民政府不履行法定职责一案的一、二审期间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不属于原告自身原因耽误的期间，不应计算在起诉期限内。钱桂芳于2016年8月23日向本院邮寄提交起诉状及证据材料未超过法定的起诉期限。（5）关于钱桂芳提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条第一款规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。本案中，钱桂芳曾就其与西场村经济合作社土地承包经营权纠纷向海安县人民法院提起民事诉讼。该诉讼与本案诉讼的当事人、诉讼标的均不相同，且民事诉讼和行政诉讼分属不同的诉讼类型，故本案诉讼不与该民事诉讼构成重复诉讼。此外，就此民事诉讼而言，南通市中级人民法院作出（2013）通中民终字第1275号民事裁定书，认为钱桂芳基于未在二轮土地承包中实际取得争议地块的承包经营权，要求经济合作社返还争议土地而引起的纠纷，不属于法院民事案件受理范围，故裁定撤销了海安县人民法院的民事判决并驳回钱桂芳的起诉。由此可见对钱桂芳所提出的争议土地承包经营权的纠纷，人民法院因其不属于民事诉讼受案范围而未予理涉，即未就其争议作出实体评判。综上，被告海安县政府农工办就本案诉讼起诉条件所提异议均不能成立。关于被告海安县政府农工办是否正确履行了职责的问题，需要从两个方面进行分析，一是海安县政府农工办对钱桂芳的申诉事项是否负有法定职责；二是海安县政府农工办是否依法履行了法定职责。对于第一个问题，本院在此前海安县政府农工办是否系本案适格被告的问题中已经予以阐述，在此不再赘述。对于第二个问题，行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝、拖延，或者部分拒绝履行法律法规赋予其应当履行的责任，称之为不履行或不正确履行法定职责。本案中，钱桂芳主张海安县政府农工办在2015年1月份接到海安县人民政府批转的申诉事项后未对其作出答复，故海安县政府农工办未依法履职。海安县政府农工办主张，其对钱桂芳的申诉事项已于2016年3月30日就作出书面答复意见并将该答复意见向钱桂芳邮寄送达。对此，本院认为：（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。这里的“两个月”不仅是公民、法人或其他组织取得诉权的一般期限，也是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成行政不作为。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第三十九条第二款规定，对于农村集体经济组织、村民委员会存在欠款所列侵害土地承包经营权的行为，由县级农村土地承包主管部门或者乡（镇）人民政府责令改正，但对于县级农村土地承包主管部门或者乡（镇）人民政府的履职期限未有明确规定，其他现行法律法规也未有履职期限的相关规定，故海安县政府农工办应在收到海安县人民政府批示之日起两个月内履行法定职责。（2）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对其所作行政行为的合法性负有举证责任，应当提供证据证明其行政行为合法。本案中，海安县政府农工办主张经其工作人员调查走访、收集证据后，其已于2016年3月30日已经作出关于钱桂英同志信访事项的答复意见（海委农信告[2016]2号），后于次日向钱桂芳依法送达。对此，本院认为关于钱桂英同志信访事项的答复意见（海委农信告[2016]2号）系由中共海安县委农村工作办公室作出，且据该答复意见记载系针对钱桂芳于2016年2月16日致信县负责人的信访（信访件编号151604700701）所作答复。故该答复不能达到海安县政府办公室证明其已就海安县人民政府批示作出处置的证明目的。此外，海安县政府农工办就其曾与钱桂芳（或其委托代理人）沟通并展开调查、取证活动的主张，未提供任何证据予以证实。综上，海安县政府农工办应承担举证不能的不利后果。需要说明的是，关于钱桂芳提出的追究加害人海安县人民政府农村工作办公室的孙科长责任的问题，钱桂芳的该请求未在申诉事项中提及，也不属于本案的审理范围;关于钱桂芳要求向其返还0.45亩土地并赔偿损失的问题，钱桂芳在申诉状中系要求西场村经济合作社向其返还承包地并赔偿经济损失，因其所提出的未能实际土地承包经营权的纠纷，尚需海安县政府农工办调查、核实并作出认定，故本院不能在本案中就该请求作出评判。此外，本案审查的是海安县政府农工办对海安县人民政府批示的申诉事项未予处置而构成的行政不作为行为，钱桂芳所称的海安县政府农工办维持原海安县西场镇西场村村民委员会的行为不属于本案审查的范围，故对于其在本案中主张海安县政府农工办应就此向其返还承包地及赔偿损失的诉讼请求，本院亦不予支持。综上，被告海安县政府农工办对海安县人民政府批示的原告钱桂芳的申诉事项未予处置，构成行政不作为违法，应责令其限期履行法定职责。对于原告钱桂芳要求返还其0.45亩承包地并赔偿其经济的诉讼请求，尚需职能部门依法予以处置，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第四十九条第三款之规定，判决如下：一、被告海安县人民政府农村工作办公室在本判决生效后两个月内对原告钱桂芳提出的农村土地承包纠纷予以处置。二、驳回原告钱桂芳其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告海安县人民政府农村工作办公室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。审 判 长  吴云霞审 判 员  陆身梅人民陪审员  陈久春二〇一七年三月三日书 记 员  施玲玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。