湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终40号上诉人（原审原告）向彩虹，女，汉族，1968年7月7日出生，住宜昌市西陵区。委托代理人赖先华，男，汉族，1969年6月22日出生，住宜昌市西陵区，系向彩虹丈夫。一般授权代理。委托代理人王作寿，湖北建和律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市公安局西陵区分局，住所地：宜昌市西陵区黄河路21号。法定代表人冯安新，该局局长。出庭负责人陈建民，该局副局长。委托代理人程刚，该局法制大队副大队长。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市公安局，住所地：宜昌市伍家岗区城东大道116号。法定代表人刘红洲，该局局长。委托代理人钱亮，该局法制支队科员。特别授权代理。上诉人向彩虹因诉被上诉人宜昌市公安局西陵区分局（以下简称西陵公安分局）、宜昌市公安局（以下简称市公安局）公安行政处罚及行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院(2016)鄂0502行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月6日立案受理，并依法组成合议庭，于2017年3月13日对本案进行了公开审理，上诉人向彩虹及其委托代理人赖先华、王作寿，被上诉人西陵公安分局的负责人陈建民及该局委托代理人程刚，被上诉人市公安局的委托代理人钱亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证综合认定如下事实：原告向彩虹因其宜昌市西陵区献福路91号房屋拆迁补偿一事，于2016年4月分别到宜昌市信访局和湖北省信访局上访，信访部门均作出《信访事项不予受理告知书》，并明确告知原告就其反映的问题向西陵区人民政府、人民法院提出。5月12日，向彩虹与他人一起到湖北省委门口拉横幅上访，宜昌接返工作人员赴汉对向彩虹等人进行劝返，随后被告西陵公安分局所属鼓楼街派出所对向彩虹等人进行法制谈话。5月23日、5月25日，向彩虹分别到国家信访局和国家住建部上访，仍被告知不予受理，国家住建部明确告知其应“通过行政复议或行政诉讼渠道维权”。6月2日15时许，向彩虹又因同样事由身着印有“投诉无门”字样的T恤，到北京中南海周边走访、滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并于当日对向彩虹下达了《训诫书》，后送至北京市马家楼接济服务中心。6月4日8时，向彩虹等人被送至鼓楼街派出所。2016年6月4日，西陵公安分局对向彩虹涉嫌扰乱公共场所秩序一案进行立案受理，在审查核实相关证据材料并履行行政处罚前的告知程序后，作出宜西公（鼓）行罚决字[2016]224号《行政处罚决定书》（以下简称224号处罚决定），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，以扰乱公共场所秩序对向彩虹作出行政拘留八日的处罚，并于当日送往宜昌市拘留所执行拘留，同日通知了向彩虹家属。6月6日，由于向彩虹因病短期内无法治愈，需出所治疗，西陵公安分局作出《停止执行行政拘留决定书》，对向彩虹停止执行行政拘留。2016年7月26日，向彩虹书面向市公安局申请行政复议，市公安局经审查后依法受理。2016年8月4日，西陵公安分局向市公安局提交了行政复议答复书及依法作出行政行为的证据等有关材料。市公安局审查后，于2016年9月18日作出宜公复决字[2016]28号《行政复议决定书》（以下简称28号复议决定），维持了224号处罚决定。市公安局分别于9月18日和9月21日向西陵公安分局和原告向彩虹丈夫赖先华进行了送达。向彩虹不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销224号处罚决定和28号复议决定，判令二被告向原告公开道歉并恢复原告名誉，由被告承担本案诉讼费。原审法院根据认定的事实认为，本案审查的被诉行政行为为被告西陵公安分局作出的224号处罚决定和被告市公安局作出的28号复议决定。原告对二被告具有作出被诉行政行为的法定职责无异议。本案争议的焦点为：1、被告西陵公安分局作出被诉处罚决定程序是否合法；2、被告西陵公安分局作出被诉处罚决定有无事实依据和法律依据。3、被告市公安局作出的被诉行政复议决定程序是否合法。（一）针对被告西陵公安分局有无职权对原告作出被诉处罚决定的焦点。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第四十七条规定，“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理。”由此说明，西陵公安分局对本案的管辖是合法的，且公安机关对其管辖范围内的案件，其受案方式为直接制作《受案登记表》，及时受理并调查处理。本案《受案登记表》中的案件来源虽注明为“移送”，但直接管辖案件的涉案人员或案件线索的移送有别于在其他公安机关立案后变更管辖的移送程序，前者并无法定的移送手续。因此，虽然原告涉案行为发生在武汉、北京，但被告作为原告居住地公安机关对原告涉案违法行为具有管辖权。原告关于被告无管辖权及本案系移送管辖，被告应出示相关移送手续的主张均不能成立，法院不予支持。（二）针对被告西陵公安分局作出被诉处罚决定程序是否合法的焦点。第一，从本案已经查明的事实可以看出，被告在受案后，履行了调查收集相关证据材料、呈请行政处罚报告审核程序及处罚前对被处罚人的告知程序，其后作出被诉行政处罚决定并送达，履行了通知向彩虹家属的程序。其处罚程序符合《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的相关程序规定。第二，《治安管理处罚法》第十条规定，“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”北京市公安机关对原告作出的是训诫，且依据的是《中华人民共和国集会游行示威法》和《信访条例》的规定，并非法律规定的治安管理处罚种类。因此，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告训诫后，被告依据《治安管理处罚法》的规定对其作出行政处罚不属于重复处罚。原告诉称被告作出被诉行政处罚决定系重复处罚的理由不能成立。（三）针对被告西陵公安分局作出被诉行政处罚决定有无事实依据和法律依据的焦点。国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。”湖北省委门口和北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、滞留，也不允许人员滞留或者聚集。原告向彩虹于2016年5月12日被信访部门明确告知其应通过行政复议或诉讼进行正当维权后，仍然到湖北省委门口拉横幅非法上访；在受到法制教育后，又于2016年6月2日到北京市中南海周边走访、滞留，其行为扰乱了公共场所秩序。被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出224号行政处罚决定，给予原告行政拘留八日的行政处罚。其处罚认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。（四）针对被告市公安局作出被诉行政复议决定程序是否合法的焦点。从本案已经查明的事实可以看出，被告市公安局在受案后，依法履行了受理申请、通知被申请人举证、审查相关证据材料、呈请复议审批等程序，后作出维持224号行政处罚决定的复议决定，并依法进行了送达。该决定的作出符合《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项所规定的程序。故原告诉请撤销28号复议决定的理由不能成立，法院不予采纳。5、针对原告请求判令二被告公开道歉并恢复名誉的诉请是否成立的焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条规定，行政赔偿应以行政机关及其工作人员有侵犯行政相对人人身权、财产权的违法行为存在为前提。本案二被告作出的被诉行政处罚决定和复议决定没有违反相关法律规定，即二被告对原告没有违法行为存在，故原告请求判令被告公开道歉并恢复名誉的诉讼请求没有事实和法律依据，该诉请法院不予支持。综上，被告西陵公安分局作出的224号行政处罚决定和被告市公安局作出的28号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告诉请没有事实和法律依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三的规定，判决驳回原告要求判决撤销224号处罚决定和28号复议决定的诉讼请求，并驳回原告要求判令二被告向其公开道歉、恢复名誉的诉讼请求，诉讼费50元由原告负担。向彩虹不服，向本院提起上诉称：1、原判认定上诉人存在扰乱公共场所秩序的违法行为没有证据证实。其一、《训诫书》不能作为认定上诉人构成扰乱公共场所秩序违法行为的主要证据。北京市公安机关只是对上诉人告知不要在中南海周边滞留，如果真有违法行为，北京市公安机关完全有权直接处罚上诉人。其二，西陵区环城南路棚户区改造项目专班《关于赖先华向彩虹的情况说明》，不能证明上诉人构成扰乱公共场所秩序。上诉人到省委门口拉横幅，项目专班无一人在场，根本不能证明该事实。2、原处罚程序违法。其一，根据《行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地县级以上政府具有行政处罚权的行政机关管辖，被上诉人西陵公安分局对本案无管辖权。其二，本案发生地在北京，宜昌市西陵区学院街办无任何法律依据将上诉人在北京发生的事情移送给西陵公安分局来处理，其移送和接受移送并作出处罚都明显违法。其三，即使按照被上诉人和原审法院的错误认定居住地公安机关有管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，也必须具备两个关键要点：一是本案应当是公安机关之间的移交，而不是学院街办的移交，二是移交的基本前提是居住地公安管辖为辅助原则，其基础是行为地公安机关认为有违法行为并有证据证实应当给予行为人处罚。现西陵公安分局的管辖不符合上述任何一条依据和理由，其作出的处罚显然违法。3、被上诉人西陵公安分局对本案无管辖权，其处罚无事实和法律依据，据此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人西陵公安分局辩称：1、根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，西陵公安分局对上诉人向彩虹发生在湖北省委门口及北京市中南海周边扰乱公共场所秩序一案有管辖权。2、上诉人向彩虹因宜昌市西陵区献福路91号房屋拆迁纠纷问题，于2016年5月12日到湖北省委门口拉横幅，被西陵公安分局鼓楼街派出所法制谈话。2016年6月2日，向彩虹又以同样理由到北京市中南海周边地区走访、滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并下达训诫书。上诉人扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚，西陵公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出拘留八日的行政处罚，其处罚证据充分，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市公安局辩称，我局对上诉人的行政复议申请受理及时，并对西陵公安分局作出的224号处罚决定进行了全面审查。经审查，我局认为西陵公安分局作出的224号处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，据此，我局作出维持该处罚决定的复议决定，该复议决定并无错误和不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。二审庭审中上诉人补充提交了以下证据：1、北京市公安局西城分局政府信息公开办公室2016年7月25日对于上诉人要求政府信息公开的登记回执，以及该局于2016年8月8日针对其信息公开申请作出的《政府信息答复告知书》[西公（2016）第364号-答复告]。证明该局没有制作向彩虹2016年6月2日在中南海周边扰乱公共场所秩序被查获、立案、移送的相关信息，且没有移交案件给宜昌市公安机关。2、录音光盘三份：第一份录音是2016年6月23日上午，上诉人夫妻二人到北京市公安局西城分局白纸坊派出所为6月3日被绑架一事报案的谈话内容。证明上诉人夫妻二人于2016年6月3日在北京佑安门内公交车站附近被绑架回宜昌，上诉人不是由北京警方移交给宜昌警方，且佑安门内公交车站距离中南海很远。第二份录音是2017年2月26日上午，上诉人夫妻二人在学院街街道办事处办公室与街办黄主任和鼓楼街派出所杜俊副所长的谈话内容。证明黄、杜二人对上诉人在北京发生的事情均不知情，从而证明上诉人不是北京警方移交给宜昌警方。第三份录音内容是上诉人丈夫赖先华与学院街街道办事处网格员刘东的通话录音。证明刘东没有到北京接上诉人，鼓楼街派出所出具的受案登记表上刘东的签字是虚假的。3、上诉人在网上投诉其夫妻二人2016年6月3日在北京被绑架一事，北京市公安局西城分局于2016年12月28日对其投诉予以受理的网上答复下载件。证明上诉人在北京被绑架是事实。二审诉讼中，上诉人还向本院提交了两份调取证据申请，请求本院调取以下证据：1、2016年6月23日，上诉人因被绑架一事向北京市公安局西城分局白纸坊派出所报案的笔录以及监控视频材料、路人报警记录。2、2016年6月4日西陵公安分局鼓楼街派出所大厅内外、调解室监控录像，以及宜昌市拘留所2016年6月5日、6日监控录像资料。被上诉人西陵公安分局和市公安局质证认为，上诉人补充提交的证据1印章不清楚，其真实性存疑。且该证据相反证明北京市公安机关2016年6月2日对上诉人在中南海周边非正常上访予以训诫属实；证据2三份录音光盘，录音中说话人的身份无法核实，且证明内容不能达到上诉人的证明目的。根据西陵公安分局的受案材料，上诉人向彩虹一案是由西陵区学院街街道办事处报案到西陵公安分局所属鼓楼街派出所，并非北京市公安机关将案件移交给宜昌公安机关；证据3与本案无关。本院认为，北京市公安机关是依据《中华人民共和国集会游行示威法》以及《信访条例》的有关规定对上诉人向彩虹作出训诫，并未拟定对上诉人扰乱公共场所秩序的行为予以治安处罚，故上诉人出具的证据1北京市公安机关制作的《政府信息答复告知书》，证明向彩虹在北京市公安机关没有因扰乱公共场所秩序被查获、立案、移送的政府信息属情理之中，但不能否定上诉人2016年6月2日被北京市公安机关训诫的事实；对于上诉人提交的证据2，本院认同被上诉人的质证意见；证据3只能证明北京市公安机关受理了上诉人对6月3日被绑架一事的网上投诉，但北京市公安机关尚未作出结论性意见。据此，上诉人补充提交的三份证据均不能达到其证明目的，不能作为本案有效证据采信。对于上诉人提交的调取证据申请，由于本案现有证据已足以证明案件事实，故上诉人申请本院调取的证据不属必须调取的证据，且依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条之规定，上诉人申请调取证据应在原审法院的举证期限内提出，其在二审过程中提出申请不符合规定。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、被上诉人西陵公安分局对本案有无管辖权。2、西陵公安分局对上诉人作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。关于被上诉人西陵公安分局对本案有无管辖权。原审法院对该问题已作充分阐述，本院对原审法院阐明的观点予以认同。至于上诉人提出本案应有违法行为地公安机关的移交手续，否则西陵公安分局对本案无管辖权的问题。对此，本院认为，根据西陵公安分局提交的受案登记表以及到案经过等有关证明材料，可以清楚地认定本案系西陵区学院街街道办事处移交给西陵公安分局所属鼓楼街派出所，并非违法行为地公安机关将案件移交给宜昌公安机关，故上诉人要求西陵公安分局提交违法行为地公安机关移交手续的主张与本案证据证明的事实不符，本院不予支持；上诉人另提出其夫妻二人系2016年6月3日被不明身份的人绑架回宜昌，并非学院街办的工作人员接回宜昌。但本案证据证明的事实是，西陵公安分局鼓楼街派出所接受本案并予以立案登记的时间是2016年6月4日，据此，此前发生的行为应与本案被上诉人西陵公安分局无关，也不能证明该局立案程序违法，且根据上诉人二审举证，北京市公安机关已受理上诉人针对6月3日被绑架一事的网上投诉。关于西陵公安分局对上诉人作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。本案上诉人对其2016年5月12日到湖北省委门口以拉横幅的方式反映房屋被强拆的事实并无异议。对于2016年6月2日上诉人到北京中南海周边非正常上访的事实，被上诉人提交了北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书予以证实，且西陵区学院街街道办事处以及宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的证明亦印证了这一事实的成立。据此，本院认为，上诉人因房屋拆迁产生纠纷应通过正当合法的渠道反映其诉求，在此前的信访过程中，信访部门已在《信访事项不予受理告知书》中明确告知上诉人可以“通过行政复议或行政诉讼渠道维权”，但上诉人未按正常渠道维权，于2016年5月12日到湖北省委门口以拉横幅的方式反映诉求，被上诉人西陵公安分局对其进行法制谈话后，上诉人仍不听劝阻，又于2016年6月2日到非信访接待场所北京市中南海周边地区走访、滞留，被北京市公安机关训诫。被上诉人西陵公安分局根据前述事实，认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出行政拘留八日的行政处罚，其处罚决定认定事实清楚，适用法律并无不当。被上诉人市公安局经复议对西陵公安分局作出的处罚决定予以维持正确。上诉人称其在北京没有违法行为的主张与本案证据证明的事实相悖，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向彩虹负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一七年三月二十七日书 记 员  陈 悦