.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}兰州铁路运输中级法院行政判决书（2017）甘71行初24号原告张生发，男，1969年3月31日出生，汉族，住甘肃省兰州市皋兰县。被告兰州市城市交通运输管理处，地址甘肃省兰州市城关区永昌路***号。法定代表人张建彪，兰州市城市交通运输管理处处长。委托代理人张华，甘肃惠普律师事务所律师。被告兰州市交通运输委员会，地址甘肃省兰州市城关区中山路55号。法定代表人李文生，兰州市交通运输委员会主任。委托代理人冯进萍，甘肃韬合律师事务所律师。第三人北京嘀嘀无限科技发展有限公司。原告张生发因不服兰州市城市交通运输管理处、兰州市交通运输委员会、第三人北京嘀嘀无限科技发展有限公司交通行政处罚、行政复议一案，2017年1月19日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月22日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并通知北京嘀嘀无限科技发展有限公司作为第三人参加诉讼，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告张生发，被告兰州市城市交通运输管理处应诉负责人刘卫红、委托代理人甘肃惠普律师事务所律师张华，被告兰州市交通运输委员会政策法规处处长洪小磐、委托代理人甘肃韬合律师事务所律师冯进萍到庭参加诉讼。第三人北京滴滴无限科技发展有限公司经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，亦未向本院提交身份证明材料。本案现已审理终结。被告兰州市城市交通运输管理处于2016年10月26日在兰州市七里河区西客站附近进行路检检查时，发现原告张生发驾驶号牌为×××的车辆利用”滴滴打车”软件，搭载一名乘客从西客站到金牛街。经查，张生发驾驶号牌为×××的车辆没有《道路运输证》，又无法提供其他有效证明。根据初步调查结果，初步认定当事人涉嫌从事非法营运，遂对该车辆实施暂扣。2016年11月9日，兰州市城市交通运输管理处作出甘兰城罚（2016）七-1083号行政处罚决定，给予张生发罚款20000元的行政处罚。原告张生发不服，于2016年12月8日向兰州市交通运输委员会申请复议，该委于2017年1月3日作出兰交复决字（2017）3号《交通运输复议决定书》，维持了兰州市城市交通运输管理处对张生发作出罚款20000元的行政处罚决定。原告张生发诉称，其是按照”滴滴打车”模式运输经营，并无违反出租车经营服务管理规定，其行为是合法经营，不是非法营运。请求撤销兰州市城市交通运输管理处作出的甘兰城罚（2016）七-1083号行政处罚决定和兰州市交通运输委员会做出的兰交复决字（2017）3号交通运输复议决定。原告在起诉时，向本院提交了如下证据：1.甘兰城罚（2016）七-1083号《行政处罚决定书》；2.兰交复决字（2017）3号《交通运输复议决定书》；3.甘兰城行解（2016）七-937号《解除行政强制措施通知书》；4.甘肃省罚没款非定额收据（No0134506）；5.其利用张生明的证件在滴滴软件注册的相关资料；6.用”滴滴软件”联系载客的行程订单。被告兰州市城市交通运输管理处辩称，2016年10月26日，查处非法营运工作人员在例行检查时，发现原告驾驶号牌为×××私家车，在兰州市西客站附近搭乘一名乘客。执法人员查明司乘双方互不认识，且原告没有依法领取《道路运输证》，以盈利为目的搭载乘客，违反《中华人民共和国道路运输条例》的规定，涉嫌非法营运。原告辩称是按照滴滴运输规则运营，并非非法营运，但不能出示从事网约出租车许可运输证明。故被告对原告给予行政处罚符合法律规定。请求本院依法驳回原告诉讼请求。被告兰州市城市交通运输管理处在举证期限内，向本院提交了三组证据和作出行政处罚所依据的规范性文件：第一组，主体资格、权限。1.《甘肃省行政执法主体资格证》；2.《事业单位法人证书》；3.《关于甘肃省行政执法主体资格证法定代表人的情况说明》；4.兰任字（2015）265号通知。证明：被告系甘肃省人民政府授权的具有行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等其他具体行政行为的行政组织、职能权限为负责管理公路客运、出租车、旅游客运、汽车租赁、客运汽车站、客运从业人员培训和驾驶员培训等，行政区域为兰州市行政区划范围。第二组，违法事实及证据。视听资料及文字说明（U盘）。证明原告非法营运事实清楚，证据确实充分。第三组，行政处罚程序。1.甘兰城暂扣（2016）七-1044号《车辆暂扣凭证》（2016年10月26日）；2.现场笔录（2016年10月26日）；3.扣押清单（2016年10月26日）；4.行政强制措施审批表（2016年10月27日）；5.立案审批表（2016年10月27日）；6.询问笔录（2016年11月3日）；7.案件处理意见书；8.重大案件集体讨论记录；9.甘兰城违通（2016）七-1083号违法行为通知书；10.甘兰城罚（2016）七-1083号行政处罚决定书；11.送达回证（违法行为通知书、行政处罚决定书）；12.缴款凭证；13.解除行政强制措施通知书；14.结案报告；15.执法人员执法证复印件；16.张生发身份证明和相关调查材料；17.车辆行驶证和保险单复印件。证明：对原告行政查扣符合《行政强制法》规定的程序，在查明案件事实的情况下，对原告依法进行了违法行为通知，告知了违法事实及法律依据、并告知了拟处罚决定的内容，同时告知了原告具有申辩、听证等权利和期限。被告兰州市城市交通运输管理处还向本院提交了行政行为所依据的规范性文件。1.《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条”道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租”。六十二条”道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。”2.交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条”有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的”。被告兰州市交通运输委员会辩称，甘肃省和兰州市网络预约出租车经营服务管理细则还没有正式出台，原告驾驶的网约车还没有在兰州市获得许可，故原告使用网络预约软件载客的行为属违法经营。兰州市城市交通运输管理处作出的行政处罚决定主体合法、主要事实清楚、适用法律正确、执法程序符合法律规定。因此，兰州市交通运输委员会作出维持兰州市城市交通运输管理处对原告处罚行为的复议决定于法有据、适用法律正确，处理适当，符合法定程序。请求本院依法驳回原告的诉讼请求。被告兰州市交通运输委员会在举证期限内，向本院提交了如下证据和规范性文件：第一组：1.《中华人民共和国道路运输条例》；2.《出租汽车经营服务管理规定》；3.兰州市人民政府办公厅文件；4.《甘肃省行政执法主体资格证》。证明目的：兰州市城市交通运输管理处作出的暂扣原告车辆和给予原告行政处罚的行为于法有据。第二组：1.行政复议申请书及行政复议受理通知书。证明目的：张生发向兰州市交通运输委员会提出行政复议申请，兰州市交通运输委员会依照法律规定受理了申请。2.行政复议答复书及执法证据。证明目的：被告兰州市城市交通运输管理处在法定时间内向被告兰州市交通运输委员会作出了书面答复并附相关依据。3.行政复议决定书及送达回证。证明目的：兰州市交通运输委员会在法定期间内，按照法律规定作出了行政复议决定。经庭审质证，原告、被告对各组证据的真实性、合法性均无异议，本院予以确认。原告张生发对被告提交证据的证明目的提出异议，认为不能证明其利用网约车软件联系载客的行为是非法营运。本院将综合全案证据对证明目的作出评判。经审理查明，2016年10月26日，原告张生发驾驶号牌为×××的车辆，在兰州市西客站附近利用”滴滴打车”软件联系，搭载一名乘客欲前往金牛街，被被告兰州市城市交通运输管理处执法人员查获。现场执法人员对查处现场和过程进行录音录像，对乘客进行了询问。被告兰州市城市交通运输管理处据此作出甘兰城暂扣（2016）七-1044号《车辆暂扣凭证》，将原告车辆暂扣，并制作了现场笔录和扣押清单。2016年11月3日，被告兰州市城市交通运输管理处向原告送达甘兰城违通（2016）七-1083号违法行为通知书。经过集体讨论决定后，2016年11月9日，被告兰州市城市交通运输管理处作出甘兰城罚（2016）七-1083号《行政处罚决定书》，决定给予张生发罚款20000元的行政处罚。原告张生发不服，于2016年12月6日，向兰州市交通运输委员会申请复议。兰州市交通运输委员会于2017年1月3日作出兰交复决字（2017）3号《交通运输复议决定书》，维持兰州市城市交通运输管理处对原告作出的行政处罚决定。另查明，原告张生发利用案外人张生明的驾驶证在”滴滴打车”软件进行注册，但登记和联系载客使用的车辆信息为其本人所有车辆的信息。本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第九条、第十条的规定，从事道路运输客运经营的，应当符合法定条件并取得道路运输经营许可证和车辆营运证。根据《出租汽车经营服务管理规定》第二条、第八条、第十一条的规定，从事出租车经营服务，应当根据经营区域向相应的县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门提出申请，并取得《道路运输经营许可证》。非法营运是指未按规定领取有关主管部门核发的营运证件和超越核定范围进行经营的行为，该行为扰乱正常的客运秩序，并危害人民群众的生命和财产安全，应当依法予以查处。本案的争议焦点有两个：一是原告使用他人身份信息利用网络预约软件联系提供服务的行为是否属于非法营运？二是被告兰州市城市交通运输管理处对原告给予20000元罚款的行政处罚行为和被告兰州市交通运输委员会的复议决定是否合法？关于原告使用他人身份信息利用网络预约软件联系提供服务是否属于非法营运的问题。本院认为，网络预约软件利用现代科技通过对司乘双方的个人信息和行车路线进行登记和记录，大大提高了出租车服务的安全性。相对传统的出租车服务，网约车能为社会公众提供更加安全、便捷的服务，但由于缺乏有效的监管，致使网约车的运营也存在一定的安全隐患。因此，网约车平台公司作为经营者，应当依法依规进行经营，并加强对网约车驾驶员和车辆的审核和监管；城市道路运输管理部门作为监管者，也应当加大对网约车的有序管理，从而确保广大乘客的人身和财产安全。中华人民共和国交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局和国家网信办于2016年7月27日联合出台了《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，并于11月1日起施行。该办法对网络预约车平台公司、网约车车辆和驾驶员以及网约车的经营和管理均作出了明确的规定。尽管本案中原告张生发的行为发生在该暂行办法实施之前，但被告兰州市城市交通运输管理处对张生发作出的行政处理行为在该暂行办法实施之后，故该暂行办法中关于网络预约车有关程序方面的规定仍可作为本案处理网络预约车经营行为的重要参考。该暂行办法第六条规定”申请从事网约车经营的，应当根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请”，第十条规定”网约车平台公司应当在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》并向企业注册地省级通信主管部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务。备案内容包括经营者真实身份信息、接入信息、出租汽车行政主管部门核发的《网络预约出租汽车经营许可证》等。涉及经营电信业务的，还应当符合电信管理的相关规定。网约车平台公司应当自网络正式联通之日起30日内，到网约车平台公司管理运营机构所在地的省级人民政府公安机关指定的受理机关办理备案手续。”第十八条规定”网约车平台公司应当保证提供服务的驾驶员具有合法从业资格，按照有关法律法规规定，根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议，明确双方的权利和义务。网约车平台公司应当维护和保障驾驶员合法权益，开展有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育，保证线上提供服务的驾驶员与线下实际提供服务的驾驶员一致，并将驾驶员相关信息向服务所在地出租汽车行政主管部门报备。”本案中，原告张生发使用的”滴滴打车”软件虽由网约车平台公司提供，但其不能出示从事网约出租车运输的许可证明，且张生发借用他人身份资料在网约车平台注册，联系载客的行为，也不符合该暂行办法对网约车驾驶员”线上提供服务的驾驶员与线下实际提供服务的驾驶员一致”的要求，因此，其行为无论是依照《出租汽车经营服务管理规定》，还是参考《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，均属非法营运。故其认为使用”滴滴打车”模式运输经营的行为不是非法营运的理由不能成立，本院不予支持。关于被告兰州市城市交通运输管理处的行政处罚行为和被告兰州市交通运输委员会行政复议决定是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款分别规定”县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”据此，本案被告兰州市城市交通运输管理处作为兰州市道路运输管理部门，具有对非法营运行为进行查处的职权。根据交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项规定，未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处5000元以上20000元以下罚款。根据在案证据，被告兰州市城市交通运输管理处依照法律规定，对整个执法过程进行全程录像，该录像足以证明原告利用网约车软件联系载客行为的事实。在处罚过程中，被告依法履行了告知权利义务等法律程序，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条之规定，作出暂扣原告车辆的决定。在听取原告陈述与申辩，并告知原告相关权利义务后，经过调查和集体讨论，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，作出了行政处罚决定。该行政处罚的证据充分，程序合法。关于被告兰州市城市交通运输管理处给予原告张生发罚款20000元的行政处罚是否适当的问题，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：”设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第三十八条第一款第（一）项规定：”确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”。本案中，原告张生发尽管利用他人身份资料进行了网约车资料登记，实施了非法营运的行为，但其所登记的车辆信息为其本人所有的车辆，且系通过使用网约车平台实施营运行为。从被告提供的证据来看，其仅针对原告本次非法营运行为进行了处罚，无充分证据证明原告非法营运行为情节严重。故，被告兰州市城市交通运输管理处在作出处罚决定时，未考虑原告违法行为的程度和现实危害性，也未考虑原告使用网约车平台联系载客行为的实际情况，将所有的违法责任全部归结于原告，且处以罚款20000元的顶格处罚，有违公平公正，属明显不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条规定，对认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的行政行为，复议机关可以决定变更。本案被告兰州市交通运输委员会在复议过程中，听取了被告兰州市城市交通运输管理处的答复意见，但在审查处罚决定时，未考虑原告违法行为的情节，针对明显不当的行政处罚作出维持的复议决定，不符合合理行政的原则。综上，被告兰州市城市交通运输管理处对原告非法营运行为给予行政处罚的证据确凿，程序合法，但在作出罚款20000元的处罚决定时未综合考虑原告的违法行为情节和社会危害程度，该行政处罚明显不当，应予纠正。被告兰州市交通运输委员会未全面审查案件的实际情况，作出维持该处罚决定的复议决定，该复议决定明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款、第七十条第（六）项、第七十七条第一款之规定，参照《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项，判决如下：一、撤销被告兰州市交通运输委员会兰交复决字（2017）3号交通运输复议决定；二、变更被告兰州市城市交通运输管理处作出的甘兰城罚（2016）七-1083号给予张生发罚款20000元的行政处罚决定，改为给予张生发罚款6000元。案件受理费50元，由被告兰州市城市交通运输管理处和兰州市交通运输委员会各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长李德福审判员马世元审判员乔雅晴二〇一七年三月十五日书记员圣洋发