山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁06行终14号上诉人（原审原告）陈学国，男，1955年7月29日出生，汉族，住烟台市芝罘区。被上诉人（原审被告）龙口市人力资源和社会保障局。住所地：龙口市东莱街***号。法定代表人吕孝丁，局长。负责人成守兴，该单位社保中心主任。委托代理人仲昆，龙口市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人周润之，山东渤海平正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙口市人民政府。住所地：龙口市港城大道****号。法定代表人吕波，市长。委托代理人孙信东，龙口市人民政府法制办公室工作人员。上诉人陈学国因行政处理、行政复议一案，不服龙口市人民法院（2016）鲁0681行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，原告陈学国1972年12月在原龙口市供销社工作，1978年7月顶替其父亲被转招为固定制职工，2015年办理了退休手续。因1972年12月至1978年6月这一阶段的工作时间没有被被告龙口市人力资源和社会保障局（下称龙口市人社局）认定并计算为连续工龄，原告申请重新认定，被告龙口市人社局于2016年3月21日作出龙人社处决字[2016]1号《行政处理决定书》（下称处理决定），认定原告陈学国工龄起点为1978年7月。原告不服提出复议，请求撤销处理决定，并认定原告1972年12月至1978年6月的工龄。被告龙口市人民政府（下称龙口市政府）受理后，于2016年4月7日向被告龙口市人社局发送了《行政复议答复通知书》，被告龙口市人社局在法定期限内于2016年4月13日向被告龙口市政府提出了答复意见，提交了相关的依据和证据。经过相关审查，被告龙口市政府于2016年6月3日作出了龙政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》（下称复议决定），维持了被告龙口市人社局的处理决定。原告收到复议决定书后，提起行政诉讼。原审庭审中，当事人围绕以下问题进行充分辩论：一、原告连续工龄起点问题。原告认为，《职工转正（定级）呈批表》的“本人简历”栏填写“1972年1978年8月在城关供销社”，《职工养老保险手册》“参加工作时间栏”填写“1972.12”，这两份证据材料足以证明其连续工龄起点为1972年12月。加之（74）黄革劳字第12号文件明确规定，“未经批准跨年度使用的临时工，一律于十二月二十五日前辞退”，而原告一直未被辞退，所以原告应当是经劳动部门批准的临时工。被告龙口市人社局认为，对原告自1972年12月至1978年7月在城关供销社“工作”并不否认，关键在于“工作”期间其身份性质。1962年10月14日国务院《关于国营企业使用临时工的暂行规定》、1990年10月22日《山东省实施细则》及烟台市系列规范性文件均规定用工单位招用临时工须按计划经当地劳动行政部门审核批准，被招用人员方可认定为法规或规范性文件所谓的临时工，也就是俗称的“计划内临时工”。而对未经上述程序由用工单位违规自行招用的所谓“计划外临时工”，其工作期间是不能认定为连续工龄的。再者，原告所反映的与其同时期进入同工作单位工作的其他人员在退休时均认定1972年为连续工龄起点的问题，经查，此类人员均办理了“亦工亦农”招用手续，被告龙口市人社局也是根据职工档案中“亦工亦农”协议书这类直接证据才予以认定。原告则称，自己也办理了“亦工亦农”手续，不过协议书丢失，但主管部门应该保存。二、关于被告龙口市人社局的行政行为程序合法性。原告认为，被告龙口市人社局为职工办理退休，必须有职工工龄认定表经职工本人签字才能办理退休，而被告龙口市人社局根本未经本人签字认可就办理了退休，程序上不合法。被告龙口市人社局则解释，工龄认定表是针对1984年后招用的合同制职工适用的，而原告属固定工，办理退休时不需适用。三、关于被告龙口市政府行政复议程序合法性原告认为，被告龙口市政府在行政复议期间未征求过其本人意见便作出复议决定，不合理。被告龙口市政府认为，接到原告申请后，被告龙口市政府在法定期限内履行了向被告龙口市人社局送达复议通知书、书面审查、研究决定和送达复议决定书等程序，行政复议程序合法。针对原告所提意见，被告龙口市政府作出解释称，行政复议主要采取书面审查，复议机关认为有必要时才依职权调查，根据被告龙口市人社局于法定期限内提交的证据材料，事实清楚、证据确凿，故依法做出了复议决定。原审法院认为本案争议缘起于临时工转为长期工后工龄计算的有关政策。1964年8月20日，劳动部工资局就甘肃省劳动局相关请示作出（64）中劳薪字第344号《关于临时工被录用为长期工后工龄计算问题的复函》（下称劳动部64复函），其核心内容为“这些临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄”。此后各地均按该复函的精神执行。一、1972年12月至1978年7月原告在龙口市城关供销社工作期间，我国仍处于计划经济时代，这期间，劳动者的身份转换和界定均带有浓重的行政印记，尽管如今社会主义市场经济形势下，法律制度已发生重大变革，但对本案还应基于劳动用工和社会保障制度的发展轨迹和现状客观地进行评价。“临时工”是特定历史条件下的劳动用工制度的产物，从行政法规历史沿革分析，无论是1962年国务院《关于国营企业使用临时工的暂行规定》还是1989年《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，对从农村招用临时工均“须经劳动行政部门批准”的要求，原告职工档案中没有此类原始记录作为直接证据，难以使被告龙口市人社局做出原告自1972年12月至1978年7月系“计划内临时工”的判断。即使如原告所称自己也签过“亦农亦工”协议书但丢失，也因被告龙口市人社局并非职工档案管理者而不能归咎于被告龙口市人社局。原告职工档案中《转正（定级）呈批表》虽有“1972年1978年8月在城关供销社”的记载，但没有清晰表述其身份，《招收职工政审表》虽有“亦农亦工”记载但未经劳动行政部门确认，包括原告提交《养老保险手册》记载参加工作时间为1972年，依据这些间接证据均不能得出原告系经劳动行政部门批准招用的临时工的结论。因此，被告龙口市人社局根据职工档案中《招收退休、死亡职工子女审批表》认定原告连续工龄起点为1978年7月，该行政行为证据确凿，适用法律、法规、规范性文件正确。二、原告认为被告龙口市人社局未使用退休职工工龄认定表，未经本人签字确认，被告龙口市人社局当庭作出解答。原审法院认为，原告所述是针对初始认定的程序异议，原审法院不作评价；被告龙口市人社局应原告申请重新认定工龄，调取了原告的职工档案，依据烟台市人力资源和社会保障局烟人社发[2013]26号《关于进一步规范全市职工退休审批工作的通知》精神，进行了审慎地甄别，并作出处理决定，其行政行为程序正当，符合法律规定。原告在庭审中，认为被告龙口市政府在行政复议中未征求本人意见，不合理，被告龙口市政府亦当庭作出解释。原审法院认为，被告龙口市政府履行了相关程序义务，依法进行书面审查，符合行政复议法关于复议程序的规定。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能支持。根据行政诉讼法第六十九条、七十九条的规定，判决：驳回原告陈学国的诉讼请求。上诉人陈学国不服原审法院判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实错误、适用法律错误。2015年7月上诉人到达退休年龄办理退休手续时，被上诉人未按规定将工龄认定表经上诉人本人确认认定，办理完退休手续后，上诉人才发现被上诉人龙口市人社局将上诉人工龄计算错误。上诉人根据本人工作经历认为被上诉人龙口市人社局的认定是错误的，被上诉人龙口市政府复议决定维持龙口市人社局的处理决定错误。原审中上诉人提交的证据能够证明上诉人1972年12月6日至1978年的工龄，已经被被上诉人龙口市人社局认可，所以才会在上诉人顶替父亲后直接给上诉人定级。上诉人提交的工资表、会计凭证、职工养老保险手册等，均能证明上诉人参加工作时间是1972年12月26日。上诉人的诉讼请求，人民法院应予以支持。被上诉人龙口市人社局答辩称，上诉人虽然在原始档案履历表中登记参加工作时间是1972年12月，但其身份是农民，并不是法定意义上的临时工，根据劳动部64复函，烟台市劳动局（1986）烟劳计字第15号文件，山东省人事局（1991）鲁人工字第1号文件，以及山东省政府令第10号文件的规定，法定意义上的临时工必须由上级下达劳动工资计划，由用工单位提出申请，主管部门审查同意报当地市级劳动部门批准，有该方面的招录手续方为临时工，也就是计划内的临时工。纵观上诉人的原始档案并没有这方面的招工手续，也就是说他是计划外的临时工，依法不能计算连续工龄。我机关对上诉人作出的处理决定，事实清楚，程序合法，符合法律规定。被上诉人龙口市政府答辩称，我机关作出的复议决定程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证认证。本院认证认为，对上诉人参加工作时间或者是工作身份的认定应当以其所处的历史时期的相关法规政策作为认定的依据和标准。1990年10月22日《山东省实施细则》（已于2002年失效）、烟台市劳动局（1986）烟劳计字第15号文件发布时，上诉人已非临时工身份，该依据本院不予采纳。上诉人与被上诉人于原审中提交的其他证据符合证据三性，可以作为本案认定事实的依据。本院审理查明，上诉人陈学国于1972年12月高中毕业后，被招入原龙口市供销社（国营）任售货员，为农业户口，其档案中无与此相关的劳动部门招录用工手续。1978年7月因其父亲由该单位退休，其按当时用工政策顶替其父亲，经劳动部门同意转招为固定制职工。其个人档案第一类招收录用材料载明，于1978年7月29日填写了招收职工政审表，其中履历栏载明自1972年12月至1978年7日，在城关供销社亦工亦农。该表经上诉人所在大队及公社革命委员会审核盖章。在1978年7月28日《招收退休、死亡职工子女审批表》中记载上诉人身份为社员。其个人档案第二类履历材料中记载参加工作时间为1972年12月，“（固定）工人登记表”1973年至1978年8月在城关供销社为合同工。职工登记表中载明其参加工作时间为1972年12月；其档案中第三类材料工资材料中1978年11月填写的转正（定）级呈批表载明上诉人1972年12月至1978年在城关供销社，1978年8月至今在龙口供销社，经研究同意该同志按期转正，定为7级，但该表又记载其入厂（参加工作）时间为1978年7月。该表经当时黄县劳动局审核盖章。以后历次核定工资升级（除1983年）登记表外，工作时间均记载为1972年12月。劳动部门向上诉人颁发的职工养老保险手册确认上诉人参加工作的时间1972年12月。被上诉人龙口市人社局处理决定认为，“陈学国于1972年12月到原龙口市供销社干临时工，应属单位自行招用的临时工（按当时规定，合同期限均不能超过一年），与其情况类同的，或被辞退，或在用工计划指标内按规定转招为固定工，其在单位从事计划外临时工的时间按规定不能认定为连续工龄。对于陈学国要求的1978年7月以前从事临时工的情况其本人及所在单位均无法提供其转招为固定工前的县级以上劳动部门的计划内临时工原始招用材料，因此人社局认定陈学国参加工作时间为1978年7月，对陈学国提出的诉求不予支持”。被上诉人龙口市政府复议决定认为，“陈学国档案中1978年《招收职工政审表》所在履历一栏记载：1972年12月至1978年7月供销社亦工亦农，但此表无劳动局认定，也无劳动局认定的《使用亦工亦农合同书》。对于陈学国要求的1978年7月以前从事临时工的情况，在陈学国职工档案无明确记载，其本人无法提供其转招为固定工前的县级以上劳动部门的计划内临时工原始招用材料。被上诉人龙口市政府因而维持了龙口市人社局的处理决定。本院查明的其他事实与原审查明事实一致。本院认为，工龄是指职工以工资收入为生活资料的全部或主要来源的工作时间。工龄是职工参加工作时间长短、对社会贡献大小的重要标志，也是考量其知识、经验、技术熟练程度高低的因素之一，并且根据法律规定，又直接决定职工领取养老金的比例。因此，确认职工工龄，直接关系职工合法权益的保护和国家养老保险基金的依法支付，关系到社会稳定和社会保障体系的建设。对职工工龄的认定，应该以事实为依据，以法律、法规为准绳，严格审核。劳动部（64）中劳薪字第344号《关于临时工被录用为长期工后工龄计算问题的复函》规定，“临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄”。处理决定虽然适用了该复函，但该复函中并未对此文中“临时工”是计划内或是计划外作出解释。被上诉人龙口市人社局在本案审理中并不否认上诉人参加工作的时间为1972年12月，也未向本院提交充足证据证明“陈学国于1972年12月到原龙口市供销社干临时工，应属单位自行招用的临时工”的主张，其在处理决定中认为上诉人在单位从事计划外临时工的时间按规定不能认定为连续工龄，因而认定陈学国参加工作时间为1978年7月，对上诉人提出的诉求不予支持，明显自相矛盾。如果上诉人1972年12月至1978年6月的参加工作时间不能计算为连续工龄，是因为其档案材料里没有经劳动行政部门批准的计划内临时工的招录用材料，则应当提供相关法律依据；对“计划内”和“计划外”临时工的区别待遇也应依据相关政策或规定予以说明。另外，职工档案记录着职工工作履历，具有连续性的特点；上诉人的职工养老保险手册是经劳动部门审核发放的，记载了上诉人参保缴费情况，被上诉人龙口市人社局于诉讼中提交的烟人社发【2013】26号《关于进一步规范全市企业职工退休审批工作的通知》规定“企业职工退休审批必须以职工原始档案和参保缴费情况为依据”，被上诉人龙口市人社局在本案中却称上诉人举证的职工养老保险手册与本案无关，并且在其处理决定中并未对上诉人参保缴费情况作出认定，说明被上诉人龙口市人社局并未完全依规履行其行政职责。综上，处理决定认定事实的依据不足，该处理决定依法应予撤销重作；被上诉人龙口市政府的复议决定依法亦应撤销。综上，原审法院判决认定事实有误，适用法律不当。上诉人的上诉有理，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销山东省龙口市人民法院（2016）鲁0681行初39号行政判决；二、撤销被上诉人龙口市人力资源和社会保障局龙人社处决字[2016]1号行政处理决定；三、撤销被上诉人龙口市人民政府龙政复决字（2016）第4号行政复议决定；四、被上诉人龙口市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起30日内重新对上诉人陈学国的诉求作出行政处理决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龙口市人力资源和社会保障局、龙口市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  苏宁雪审判员  张爱玲审判员  于 红二〇一七年三月十日书记员  高祎轩