舟山市定海区人民法院行 政 判 决 书(2016)浙0902行初52号原告虞金波，男，1975年10月10日出生，汉族，住舟山市定海区。委托代理人刘对红，女，1976年6月23日出生，汉族，住址同上，系虞金波妻子。委托代理人范文飞，男，1965年5月16日出生，汉族，住舟山市定海区。被告舟山市规划局（原行政机关），住所地舟山市新城海天大道681号7号楼。法定代表人王飞跃，局长。应诉负责人李天富，该局副局长。委托代理人邵汉军、王曾，浙江震舟律师事务所律师。被告舟山市人民政府（复议机关），住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人温暖，市长。委托代理人ＸＸ特、黄旭雯，该府法制办工作人员。第三人王恩文，男，1967年9月21日出生，汉族，住舟山市定海区。原告虞金波不服被告舟山市规划局对第三人王恩文作出的行政许可决定，不服被告舟山市人民政府对原告作出的行政复议决定，于2016年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于当月29日立案受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2017年1月4日组成合议庭公开开庭审理了本案。原告及委托代理人，两被告委托代理人到庭参加了诉讼，第三人经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告舟山市规划局2016年5月16日对第三人王恩文申请建住宅作出行政许可决定，并颁发建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》。被告舟山市人民政府2016年8月29日对原告虞金波的行政复议申请作出舟政复决（2016）17号行政复议决定，维持被告舟山市规划局作出的建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》。原告诉称：被告舟山市规划局所作涉案规划许可决定，证据不足，事实不清，程序违法。首先，第三人申请的是危房原址翻建，而实际是翻扩建，不仅改变了房屋结构，原房没有前包墙，现有前包墙，而且增加了面积约15.6平方米；其次，被告舟山市规划局对原告的听证要求置之不理，违反行政许可的法定程序；再次，该规划许可导致原告与第三人住宅间距不能满足《定海区乡镇私人建房审批管理办法（暂行）规定》规定的7.8米要求。如今两户住宅一楼间距仅7.6米，二楼仅6.17米，而舟山市规划局在许可原告建住宅时，却要求原告与第三人间距保持在8米。至于被告舟山市人民政府复议维持一个错误的行政行为，亦属错误。故起诉请求撤销上述规划许可决定和行政复议决定。原告为证明自己的主张，提供了以下证据：第一组证据，原告建房申请材料，拟证明原告建住宅时留足与第三人住宅间距8米的事实。第二组证据，原告对第三人建房许可提出的复核申请及白泉镇建房审批领导小组的回复材料，拟证明被告舟山市规划局对原告的听证要求置之不理，违反行政许可的法定程序。第三组证据，第三人危房鉴定报告、第三人私人建房申请表（内载土地登记面积133.7平方米）、建设用地规划许可证及第三人原房屋照片，拟证明涉案许可建筑面积159.6平方米，明显超过26平方米，且许可建设式样与原房屋形状不一致。第四组证据，第三人建房申请报告、批前公示单、第三人女儿承诺书、现场踏勘表、建房领导小组审批意见、农村私人建房批准书、审批结果公示等材料，拟证明在被告舟山市规划局作出涉案许可决定前，有关部门所作的一系列与审批有关的前置行为不合法。第五组证据，行政复议决定书及送达材料，拟证明原告复议事实和法定期限内起诉的事实。被告舟山市规划局辩称：本被告作出的涉案规划许可决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、按舟山市定海现行私人建房审批的规定，D级危房经审批可在原土地证、原房产证面积范围内拆除重建。本案第三人的房屋经鉴定属于D级危房，且涉案许可决定的规划指标均在原房屋各项指标范围内，不存在新增面积问题；二、《行政许可法》规定行政许可直接涉及到申请人与他人之间重大利益关系的，利害关系人享有要求听证的权利。而本案许可建设的第三人住宅位于原告住宅的北面，对原告的日照、通风几无影响，本次许可与原告不构成重大利益关系，故未给予原告听证并无不当。三、关于两户间距的现状，完全是因为原告自身在建造住宅过程中，擅自增加房屋南北长度和向北移位造成的，与被告本次审批行为无关，故请求驳回原告的诉讼请求。被告舟山市规划局提供如下证据和依据：第一组证据，第三人原房屋土地证、危房鉴定报告及更正说明书，拟证明涉案许可建设宽度、深度及高度均在原房屋相应数据范围内，也即在原房屋面积内。第二组证据，第三人建房申请报告、批前公示单、现场踏勘表、建房领导小组审批意见、农村私人建房批准书、审批结果公示等材料，拟证明被告作出涉案许可决定前，有关部门已经履行了现行私人建房审批工作中的相关前置流程。第三组证据，原告对第三人建房许可提出的复核申请及白泉镇建房审批领导小组的回复材料，拟证明原告并非向本被告进行复核申请，且认为被告作出的本次许可与原告不构成重大利益关系，非属法定听证事由。第四组证据，第三人与原告的建房审批红线图与原告房屋建成后的地形图的对比图，拟证明原告在实际房屋建造过程中向北移位了约0.3米的事实。第五组依据，《城乡规划法》及《行政许可法》节选；《舟山市定海区关于加快推进农户改造集聚建设若干意见》、定海区人民政府复函、舟山市定海区农村住宅建设布点规划及说明书等，拟证明涉案行政许可的法律、法规及政策依据。被告舟山市人民政府辩称：本被告作出的涉案行政复议决定程序合法，原告诉求无事实及法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告舟山市人民政府对复议程序的合法性进行了举证，提供了行政复议申请书、收件登记表、受理审批表、受理通知书、答复通知书、第三人行政复议答复书及证据清单、延期审批表及延期通知书、听证笔录、调查笔录、行政复议征询函及复函、行政复议决定书及相关送达材料等证据。第三人未有陈述意见。上述证据，经庭审质证，本院认证如下：对被告舟山市规划局提供的证据：第一组证据，原告对土地证没有异议，但认为现行用地规划红线长、宽度发生了变化；认为危房鉴定机构是否具备鉴定资质无证据显示，且该鉴定报告并未明确原房屋建筑面积，故无法确认涉案许可建设面积是否在原面积范围内。被告舟山市人民政府无异议。经审核，涉案住宅用地批文非本案审查范围，本院对此不予认证。危房鉴定报告，虽然没有鉴定人员签名盖章，形式上不规范，但被鉴定人予以认可，出具单位浙江中技建设检测有限公司舟山分公司亦具有相应的鉴定资质，该报告不会对他人合法权益造成损害，故本院认可该鉴定报告的效力，并作为本案定案依据。至于该鉴定报告未明确计算出原房屋面积是否影响涉案许可规划内容的正确性，对此评判详见“本院认为部分”。第二组证据，原告对三性无异议，但认为该组证据不能证明涉案许可作出之前的过程性行为已经到位。被告舟山市人民政府无异议。经审核，定海区自2012年8月改革私人建房审批工作起，相关审批权限委托给了乡镇（街道）政府（办事处）办理。上述证据能够反映出，在被告舟山市规划局作出涉案许可决定前，有关部门已经履行了现行私人建房审批工作中的相关前置流程，且无明显不当。第三组证据，原告对三性无异议，但对被告市规划局证明目的有异议，认为涉案许可未经听证，严重违反法定程序。被告舟山市人民政府无异议。经审核，该组证据能反映出原告对涉案许可曾提出听证的事实，但是听证与否涉及对本次许可行为是否与原告构成重大利益关系的判断，该判断既是一个事实判断，也是一个法律判断，对此评判详见“本院认为部分”。第四组证据，原告否认该证据的真实性，认为其在建造住宅过程中，并未将住宅向北移位。被告舟山市人民政府无异议。经审核，该组证据系原告审批时的“建房红线图”与实际建房后的“地形图”的对比图，而后者地形图是截取于2013年舟山市测绘与地理信息局委托浙江省第一测绘院实测的舟山市地理信息1︰500地形图的涉案部分，具有客观真实性。在原告不能提供相反且充足证据情况下，该对比图可以作为本案定案依据。二、对原告提供的证据：第一组证据，两被告均无异议，本院予以确认；第二组、第三组、第四组证据，被告市规划局认为与其提供的证据基本一致，具体质证意见参考该被告举证目的。被告舟山市人民政府质证意见与被告市规划局一致。经审核，后三组证据，原、被告提供的基本相同，但证明的目的各有不同，审核意见同上。经审理，本案确认如下事实：第三人原系定海区白泉镇和合村村民，1998年1月17日，因小集镇户籍制度改革，第三人成为农转非居民，但第三人与妻子张亚君均未享受房改房、集资房及住房补贴等房改政策。第三人坐落于定海区白泉镇万金湖社区田中央路一弄4号原有三底二面楼房一幢，座北朝南，西侧一间为平房，东侧两间为楼房，始建于1993年。该幢房屋东西横向进深11.77米，一层南北纵向开间距7.67米,二层南北纵向开间距9.10米（其中挑台内径宽为1.25米，挑台墙厚度0.18米），一层高3米，二层前檐口高3.5米，二层后檐口高3米，脊高5米。土地使用权面积133.7平方米。2015年7月3日，浙江中技建设检测有限公司舟山分公司鉴定该幢楼房为D级危房。此后，第三人申请原址翻建。同年8月5日，申请获批，其中批准用地105.8平方米，建筑物占地96平方米，建筑面积192平方米。后原告举报第三人审批超面积等。经第三人申请，相关部门于2016年4月22、25日注销了该次建设批准文件。2016年4月22日，第三人重新申请原址翻建。同日，当地村民委员会经集体讨论后，同意第三人申请并予以公示。期间无人提出异议。当月29日，村经济合作社将第三人申请事项上报白泉镇私人建房审批领导小组办公室审核。后该小组经实地调查，并就拟审批事项在第三人建房现场和当地村委予以公示。期间，原告以两户间距不足，审批行为与其存在重大利益关系为由向白泉镇审批领导小组提出听证申请，但该申请未被采纳。同年5月16日，第三人申请获批，其中被告舟山市规划局颁发的《建设工程规划许可证》记载规划情况：建设位置定海区白泉镇万金湖社区田中央一弄4号，建设规模159.6平方米。东侧两间为楼房，宽度8.24米，深度9.1米,其中前侧1.43米为挑檐，前檐口高6.5米，后檐口高6米，栋高8米;西侧一间为平房，宽度2.93米，深度6米，其中前侧1.43米为挑檐，檐口高度3米，栋高4.8米。第三人建房审批红线图记载，第三人与原告房屋间距7.959米。2016年6月14日，原告不服被告舟山市规划局向第三人颁发建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》，向被告舟山市人民政府申请行政复议。当天，被告舟山市人民政府立案受理，并于同月15日和17日向被告舟山市规划局和第三人邮寄应诉材料。同年7月13日，被告舟山市人民政府通过听证方式审理了本案。同年8月10日，因案情复杂，复议期限经批准后延长30日。同年8月29日，被告舟山市人民政府作出涉诉行政复议决定，维持了被告舟山市规划局作出的上述许可决定，并于同年9月15日送达该决定书。另查，一、2012年8月，中共舟山市定海区委发布《关于加快推进农房改造集聚区建设的若干意见》定委（2012）12号文件，规定根据不同区块对农房建设的不同导向，其中将农渔村农房布点划分为禁建区、控制区、保留区、集聚区和特色村五大区块。禁建区一般为建成区范围内…。根据白泉镇村庄住宅建设布点规划图所示，第三人住宅位于白泉镇禁建区范围内。二、原告与第三人两户南北相邻，原告于2011年11月先于第三人审批建设。通过第三人与原告的各自建房审批红线图与原告实际建造房屋地形图的对比图记载数据来看，原告“建房红线图”显示房屋审批时的南北长度9.52米，与南侧王幼仙房屋间距4.433米，与北侧第三人房屋间距7.959米。而原告实际建房后的“地形图”显示，原告房屋南北长度9.674米（比审批多了0.154米），与南侧王幼仙房屋间距变成4.625米(向北移位了0.192米)，导致原告与第三人房屋间距实际缩小了0.346米（0.154米+0.192米）。三、原告不服舟山市定海区人民政府对第三人批准使用土地并颁发定白私建批（2016）年第216号《定海区农村私人建房批准书》，诉至舟山市中级人民法院要求撤销该用地批准证明文件。舟山市中级人民法院于2017年3月24日裁定驳回了原告该起诉。本院认为，《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案系被告舟山市规划局批准第三人农村住宅建设工程规划而引发与邻居的行政争议，争议主要集中在涉案许可是否符合控制性详细规划以及是否违反法定程序，结合各方当事人的诉辩内容，具体表现为以下三点，一是第三人进行的住宅建设是否属于原址翻建；二是原告与第三人房屋间距现状究竟是什么原因造成；三是涉案建设工程规划许可是否直接涉及与原告之间的重大利益关系。对此等争议，本院评述如下：首先，对第一个争议，中共舟山市定海区委发布的《关于加快推进农房改造集聚区建设的若干意见》定委（2012）12号文件规定，农渔村住宅建设布点规划禁建区范围的，经房屋安全鉴定部门鉴定确定为D级危房的，经审批可在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。本案第三人房屋经鉴定为D级危房，则争议的焦点集中在了审批建设规模是否在原土地证、原房产证面积范围内。关于第三人用地批文审批总用地面积105.8平方米，明显小于原土地证面积133.7平方米，但该节审批行为非本案审查范围，本案暂且不表。关于涉案许可确定的建设面积（规模）是否在原房产证面积范围内（因原房屋未进行权属登记，无法进行准确的面积比较，故本院将之与鉴定报告载明的原房屋概况进行对比）。从房屋东西横向进深比较，原房屋11.77米，现审批11.17米；从房屋南北纵向开间距比较，原一层7.67米,现审批一层亦7.67米；原二层南北纵向开间距9.10米（其中挑台内径宽为1.25米，挑台墙厚度0.18米），现审批二层亦9.10米（房屋7.67米+挑檐1.43米，）;从房屋高度比较，原一层高3米，二层前檐口高3.5米，二层后檐口高3米，脊高5米；现审批前檐口高6.5米，后檐口高6米，栋高8米。从以上数据比较分析，审批后的房屋几个关键数据如南北纵向开间距和前檐口、后檐口、栋高均与原房屋保持一致，而东西横向进深反而比原来有缩小，故可确认涉案许可批准的建设规模在原房产证面积范围内。其次，对第二个争议，从本案已查明的事实来看，正是因为原告自身在建造住宅过程中，擅自增加房屋南北长度和向北移位，导致了目前原告与第三人房屋间距现状明显小于原告和第三人各自审批建设红线中确定的8米或者7.959米间距的结果。最后，第三个争议既是一个事实判断，也是一个法律判断。行政许可法第四十七条规定，行政许可直接涉及与他人之间的重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。本案原告作为第三人的邻居，属于该法规定的利害关系人。但是，该法对何为“重大利益”没有作出具体规定，对于原告和第三人来说，许多事关自身的利益都被认为是其重大利益，该法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。本案第三人审批所建房屋位于原告房屋北面，且涉案许可没有增加房屋的面积和高度，不会增加对原告南面房屋新的日照影响。被告舟山市规划局据此认为涉案行政许可决定与原告之间不构成重大利益关系，可不予听证，有一定的事实和法律依据，本院予以支持。本案另外予以说明的是，根据《城市居住区规划设计规范》(2002年版)住宅5.0.2.1规定,住宅间距,应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求，日照时间计算起点为底层窗台面。综上所述，被告舟山市规划局作出的被诉建设工程规划许可决定，主要证据充足，适用法律、法规正确，亦不违反法定程序。被告舟山市人民政府复议程序亦合法。原告要求撤销涉案行政许可决定和复议决定，无事实和法律根据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告虞金波要求撤销被告舟山市规划局对第三人王恩文作出的建设工程规划许可决定及颁发建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。二、驳回原告虞金波要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决（2016）17号行政复议决定的诉讼请求。本案受理费50元，由原告虞金波承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。审 判 长  曾宏涛审 判 员  陈志龙人民陪审员  王海英二〇一七年三月二十七日书 记 员  徐瑜鸿