北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终208号上诉人（一审原告）袁克辉，女，1963年10月13日出生。委托代理人仇长金（袁克辉之夫），1959年1月4日出生。委托代理人杨华昌，北京市浩东律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区梨园镇人民政府，住所地北京市通州区梨园镇云景东路80号。法定代表人周东振，男，镇长。委托代理人孟晓海，北京市京师律师事务所律师。委托代理人刘骏豪，男，北京市通州区梨园镇人民政府干部。被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。法定代表人张力兵，区长。委托代理人张伟，男，北京市通州区人民政府干部。委托代理人冯巧凤，泰和泰（北京）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市通州区梨园地区大稿村民委员会，住所地北京市通州区梨园镇大稿村。负责人黄年利，主任。委托代理人周玉纯，北京法盈律师事务所律师。上诉人袁克辉因诉被上诉人北京市通州区梨园镇人民政府（以下简称梨园镇政府）不履行法定职责及北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2016）京0112行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人袁克辉的委托代理人仇长金、杨华昌，被上诉人梨园镇政府的委托代理人孟晓海、刘骏豪，被上诉人通州区政府的委托代理人张伟到庭参加诉讼。被上诉人北京市通州区梨园地区大稿村民委员会（以下简称大稿村委会）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人袁克辉诉至一审法院，请求法院撤销通州区政府作出的通政复字[2016]第53号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），责令梨园镇政府落实解决袁克辉的村民股份及相关待遇问题。2017年1月10日，一审法院判决认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，梨园镇政府对其辖区内与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定有责令改正的法定职责。《北京市实施办法》第二十七条规定，农村集体经济组织成员中的妇女与男子享有平等的财产权利、集体福利和保障待遇。农村集体经济组织成员中的妇女结婚、离婚或者丧偶的，任何组织和个人不得侵犯其在集体经济组织收益分配、股权分配、宅基地使用及土地征收或者征用补偿费使用等方面依法享有的权益。本案中，梨园镇政府在收到袁克辉的行政决定申请书后，认为大稿村第九届村民自治章程中的第十五章第三条第2项规定违反了上述法规规定，遂作出梨政发（2016）38号通州区梨园镇人民政府责令改正通知书（以下简称38号通知书），要求大稿村委会在接到通知书后60日内予以改正，故梨园镇政府已履行责令改正的法定职责，不存在袁克辉所主张的行政不作为情形。然而，在开庭过程中大稿村委会明确表示未收到38号通知书，袁克辉亦表示在法定期限内未收到梨园镇政府对其行政决定申请书的书面或回头回复，且梨园镇政府未能提供证据证明已有效履行上述送达程序，故梨园镇政府作出38号通知书，履行法定职责的行为属程序轻微违法，但未对袁克辉的权利产生实际影响，依法应被确认违法。通州区政府所作被诉复议决定未依法对梨园镇政府的送达程序进行审查，属主要证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：一、确认梨园镇政府未向袁克辉、大稿村委会依法送达38号通知书的行为违法；二、撤销通州区人民政府于二〇一六年七月四日作出的被诉复议决定；三、驳回袁克辉的其他诉讼请求。袁克辉不服一审判决，向本院提起上诉。上诉理由：上诉人原为通州区梨园镇大稿村村民，是该村合作社股东。享有每月工资500元，年终分红约2000元，以及分配口粮、享有医保等待遇。1999年因离异而改嫁到西城，但户口仍在原地未变更，各项待遇也未变动。2013年6月，在村民身份未发生改变的情况下，大稿村委会突然将上诉人的全部村民待遇取消，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人先后向梨园镇政府、通州区政府、北京市人民政府（以下简称市政府）信访，并获得支持。认为大稿村剥夺上诉人村民权益行为违法，要求其纠正、整改。但镇政府未按法律规定履行其监督落实的职责，只是下发一纸空文便不再过问，漠视公民的合法权利，没有实质性的行政处罚落实处理，属于严重的行政不作为。因此，上诉人提起行政诉讼，要求落实上诉人公民权益被剥夺而遭受损害的补偿问题。一审判决未实际解决上诉人的上诉请求，梨园镇政府不作为的问题仍然未给予纠正。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。梨园镇政府、通州区政府同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。袁克辉在举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.（2015）三中民终字第00447号民事裁定书，证明村民自治章程、大会决议应提起行政诉讼解决；2.关于解决大稿村恢复袁克辉股权和福利待遇等问题的会议纪要（以下简称会议纪要），证明梨园镇政府已有会议要纠正大稿村委会的行为，但未落实；3.梨政发（2015）83号通州区梨园镇人民政府责令改正通知书（以下简称83号通知书）、梨政发（2015）120号关于“梨政发（2015）83号通州区梨园镇人民政府责令改正通知书”的回复通知（以下简称回复通知）及38号通知书；4.梨政发[2015]163号关于解决袁克辉反映问题的情况说明（以下简称情况说明）；5.被诉复议决定；6.行政复议答复书；证据材料3至6证明梨园镇政府责令大稿村委会于60日内改正。7.京信复核[2014]520号市政府信访复核意见书(以下简称复核意见书)，证明市政府要求通州区政府责令梨园镇政府查处大稿村委会；8.通信查意字[2014]13号通州区政府信访复查意见书（以下简称复查意见书），证明通州区政府建议申请法院撤销村委会决定；9.梨园镇大稿村集体经济产权制度改革方案，证明大稿村委会错误剥夺袁克辉权利待遇；10.股权证书，证明袁克辉享有股份权利；11.银行流水凭证，证明袁克辉曾享受股权待遇；12.补充申请书，证明袁克辉要求梨园镇政府依法履责，抄写文书给袁克辉；13.全球邮政特快专递邮单，证明通州区政府要求15日内向法院提起行政诉讼。同时，袁克辉还向一审法院提交了《村民委员会组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《北京市实施办法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，证明大稿村委会自治章程违法，剥夺了袁克辉的合法权益，梨园镇政府应依法予以纠正。梨园镇政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.复核意见书，证明袁克辉曾以同样请求事项提出信访并向市政府申请复核，市政府最终复核由梨园镇政府对其查处；2.（2014）通民初字第16394号民事裁定书、（2015）三中民终字第00447号民事裁定书、（2014）通民初字第14611号民事裁定书及（2014）三中民终字第14254号民事裁定书，证明袁克辉曾在信访复查复核期间就申请事项提出两起民事诉讼，最终法院裁决不属于法院受案范围，在进入司法程序期间梨园镇政府不对此作出决定；3.会议纪要，证明通州区政府、梨园镇政府、大稿村委会开会解决关于大稿村取消袁克辉股权和相关福利待遇问题，梨园镇政府积极履行法定职责；4.情况说明，证明梨园镇政府已经履行了责令大稿村委会改正的法定职责；5.83号通知书，证明梨园镇政府依据《村民委员会组织法》下发文件责令大稿村委会限期改正，依法履行了法定职责；6.回复通知，证明梨园镇政府履行法定职责，要求大稿村委会尽快将改正结果回复梨园镇政府；7.38号通知书，证明梨园镇政府收到袁克辉的申请后再次下发文书责令大稿村委会改正。同时，梨园镇政府向一审法院提交了《村民委员会组织法》第二、五、二十七、三十六条，作为其已履行法定职责的法律依据。通州区政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.行政复议接待室接待笔录；2.当事人送达地址确认书；3.行政复议接待室行政复议申请收据；4.行政复议案件申请处理审批表；证据材料1至4证明通州区政府于2016年5月16日收到袁克辉的行政复议申请材料，并依法受理，程序合法。5.行政复议答复通知书及送达回证，证明通州区政府在法定期限内作出并向梨园镇政府送达答复通知书，程序合法；6.行政复议答复书，证明复议过程中梨园镇政府在法定期限内提交了答复材料；7.行政复议案卷查阅记录，证明复议过程中袁克辉代理人查阅了全部答复材料；8.行政复议决定呈批表；9.被诉复议决定及送达回证；证据材料8、9证明通州区政府于法定期限内作出并送达被诉复议决定，程序合法。同时，通州区政府向一审法院提交了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第（一）项及《村民委员会组织法》第二十七条，作为其作出《复议决定书》的法律依据。一审法院经庭审质证对上述证据作出如下确认：袁克辉提交的证据9、11与本案被诉行政行为无关，一审法院不作认证；袁克辉、梨园镇政府、通州区政府提交的其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联性，本院均予以采信。一审法院已将上述证据材料移送本院。经审查，本院认为州区政府提交的被诉复议决定为本案被诉行政行为不能作为证据使用，本院同意一审法院的其他认证意见并予以确认。一审法院经审理查明，2016年2月26日，袁克辉向梨园镇政府邮寄行政决定申请书，申请梨园镇政府下发责令书，限期纠正大稿村对袁克辉的侵权行为，补发2013年4月以后至今的股份分红钱、退休金、口粮、基本医疗钱及所有的福利分配，恢复袁克辉应有的股权和村民待遇。同年3月9日，袁克辉又向梨园镇政府邮寄补充申请书，要求梨园镇政府依法依规履责出具文书，抄送给袁克辉一份，并要求梨园镇政府依法依规监督大稿村委会纠正违法违规事项。3月17日，梨园镇政府作出38号通知书，告知大稿村委会，该村于2013年7月4日召开村民代表会议通过的大稿村第九届村民自治章程修改方案，其中增加的第十五章第三条第（二）项规定，即“针对现有股民，因婚姻（指1984年1月1日以后）进入本村户口者，离异的股民在本村无房产，长期不在本村居住，取消股民股权及福利待遇”，违反了《村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，根据该条第三款之规定，责令大稿村委会接到本通知书60日内改正。袁克辉认为梨园镇政府未履行法定职责，于5月16日向通州区政府申请行政复议，通州区政府受理复议申请后于7月4日作出被诉复议决定，认为梨园镇政府已针对袁克辉的请求多次向大稿村委会发出书面责令改正通知，不存在未履行法定职责的情形，驳回了袁克辉的行政复议申请。袁克辉亦不服，提起本案诉讼。另查明，袁克辉于1986年与其前夫田×1结婚后户口迁至大稿村，1996年7月袁克辉离婚后搬出大稿村居住并再婚。2005年9月，大稿村委会制定了《梨园镇大稿村集体经济产权制度改革方案》，北京市大稿村社区合作社于2005年12月20日向袁克辉核发股权证书，其中载明袁克辉所享有的股份类别及股本金等内容。2013年6月，大稿村委会制定大稿村第九届村民自治章程，其中第十五章第三条第2项规定，“针对现有股民，因婚姻（指1984年1月1日以后）进入本村户口者，离异的股民在本村无房产，长期不在本村居住，取消股民股权及福利待遇”，据此，袁克辉的股权和村民福利待遇被取消。后袁克辉通过信访途径向梨园镇政府、通州区政府、市政府提出请求，要求纠正大稿村对袁克辉的侵权行为，恢复应有的股民及村民待遇，通州区政府、市政府先后作出复查意见书、复核意见书，要求梨园镇政府对袁克辉所反映事项进行查处。梨园镇政府于2015年6月30日作出83号通知书，要求大稿村委会于接到通知60日内就第九届村民自治章程中的第十五章第三条第2项规定进行改正。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定，梨园镇政府对其辖区内村民委员会制定的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定有责令改正的法定职责。本案中，袁克辉以大稿村第九届村民自治章程中的第十五章第三条第2项的规定剥夺其村民待遇为由要求梨园镇政府予以处理。梨园镇政府收到袁克辉的履责申请后，对大稿村的上述村民自治章程内容进行了审查，发现其存在违反《北京市实施办法》第二十七条相关规定的情形，侵犯了部分村民应享有的合法权益，其随后作出38号通知书，要求大稿村委会予以改正。但梨园镇政府未提交相应证据证明其已将上述审查及处理结果向袁克辉及大稿村委会送达，故一审法院确认其送达程序违法并无不当。通州区政府作出的被诉复议决定对此事实认定不清，应予撤销。鉴于梨园镇政府已履行了责令改正的法定职责，而袁克辉所主张的相关村民待遇的落实问题需经法定程序予以解决，故袁克辉认为梨园镇政府行政不作为的主张本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。袁克辉的上诉请求及理由缺乏事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人袁克辉负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 韩 勇代理审判员    胡林强代理审判员    陈金涛二〇一七年三月二日书 记 员 吴 倩书 记 员 孙森森