安徽省宣城市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)宣中行初字第00064号原告宁国市新亚电力开发有限公司，住所地安徽省宁国市河沥溪西马路，组织机构代码75681058-0。法定代表人周洪锡，该公司董事长。委托代理人ＸＸ亮，安徽明泉律师事务所律师。被告宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市宁城北路1号，组织机构代码69574044-2。法定代表人何田，市长。委托代理人周洋，该政府法制办公室复议应诉科科长。委托代理人徐晓华，安徽地益律师事务所律师。原告宁国市新亚电力开发有限公司（以下简称宁国新亚公司）诉被告宁国市人民政府不履行征收补偿决定一案，本院于2015年11月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月5日向宁国市人民政府送达起诉书副本及证据，宁国市人民政府在法定期限内向本院提交答辩状及证据，本院在法定期限内向宁国新亚公司送达了宁国市人民政府的答辩状及证据。本院于2015年12月8日公开开庭审理了本案。原告宁国新亚公司的法定代表人周洪锡及其委托代理人ＸＸ亮，被告宁国市人民政府委托代理人周洋、徐晓华到庭参加诉讼。2016年1月26日，宁国新亚公司和宁国市人民政府要求庭外和解，向本院申请中止本案审理。期间，宁国新亚公司于2016年5月23日，宁国市人民政府于2016年6月12日申请本院委托第三方专业机构对宁绩高速龙福寺大桥与杨家湾水电站建设能否并存进行鉴定。本院评估拍卖中心因未联系到相应的第三方鉴定机构，于2016年12月30日作退案处理。后宁国新亚公司与宁国市人民政府庭外和解未果，2017年2月28日本院恢复本案审理，现已审理终结。原告宁国新亚公司诉称，2010年4月16日，宁国市人民政府发出宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》，对宁国新亚公司投资建设的杨家湾水电站所在区域部分土地及地上附着物进行征收。2010年12月8日，经宁国市人民政府批准，宁国市高速公路建设指挥部印发了宁高指《关于印发扬绩高速公路宁绩段（宁国市境内）征地拆迁安置实施方案的通知》。因安徽省高速公路建设指挥部否认扬绩高速公路建设对杨家湾水电站建设造成影响，加之该水电站并非所有用地均在此次征收之列，宁国市人民政府一直未对宁国新亚公司作出征收补偿决定。事实上，扬绩高速公路横穿杨家湾水电站中心区域，该公路桥墩正落于杨家湾水电站坝体位置。同时该高速公路强行施工行为对杨家湾水电站造成了毁灭性的破坏。为此，宁国市高速公路建设指挥部向上级部门作了专项汇报，宁国新亚公司也多次与施工方协商补偿事宜，但均未有结果。宁国新亚公司为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，于2015年6月26日向宁国市人民政府申请其作出征收补偿决定，但该政府至今未予答复。请求：1、依法确认宁国市人民政府未履行对宁国新亚公司进行征收补偿决定的行政不作为违法，并责令该政府对杨家湾水电站范围内土地、地上建筑物及地下构筑物作出征收补偿决定。2、本案诉讼费由宁国市人民政府负担。原告宁国新亚公司向本院提交了以下证据：1、宁国新亚公司营业执照副本及其组织机构代码证、宁国市人民政府组织机构代码证复印件各一份，证明原被告主体资格；2、宁国水务局宁水[2003]57号《关于同意霞西一、二级水电站开发的批复》、宁国市发改委计农经字[2003]151号《关于同意兴建霞西梯级水电站的批复》、国家电力监管委员会华东监管局《豁免证明》、《小水电开发协议》、缴费凭证、开发报告、可行性报告、开工报道各一份，证明宁国新亚公司投资建设的水电站已经过合法审批；3、水电站工程勘察设计合同、设计图纸各一组，证明宁国新亚公司开发设计水电站的建设设计情况；4、土地租赁协议一组（共30份），证明宁国新亚公司因建设需要，在宁国市霞西镇人民政府的安排下向当地农户租赁土地的情况；5、（2014）宣民一初字00016号民事裁定书一份，该裁定书认定“杨家湾水电站建设区域所涉的农村集体土地已被征收且获补偿”。证明杨家湾水电站在征迁范围内；6、宁国市高速公路建设指挥部办公室宁高指办（2012）07号《关于宁绩高速霞西镇杨家湾水电站段有关情况的汇报》一份，证明宁国市人民政府方面基本客观的向上级部门汇报了案涉水电站建设因高速公路建设受影响的实际情况，但该政府并没有作出补偿决定；7、照片一组，证明（1）宁国新亚公司投资建设的水电站施工区域已被严重破坏；（2）扬绩高速公路桥墩正位于案涉水电站坝体;（3）案涉水电站已建设的部分现状，现已基本报废；8、《关于对申请人作出征收补偿决定的申请》、邮寄回单各一份，证明宁国新亚公司于2015年6月26日依法申请宁国市人民政府作出征收补偿决定，但该政府至今未作出任何回复。被告宁国市人民政府辩称，一、宁国市人民政府已依法履行了征收集体土地的法定职责。1、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，市县级人民政府不具有征收集体土地的审批权，该审批权属于省级人民政府或国务院。宁绩高速公路建设用地是经国务院批准征收的集体土地。2、建设所需集体土地经有权机关批准后，由被征收土地所在地市县级人民政府组织实施。具体实施发布征地公告、听取不同意见、组织听证、审批补偿安置方案等。3、市县级人民政府确定具体负责实施征收的部门，由该部门进行补偿安置的具体工作。综上，宁国市人民政府已经履行了上述法定职责。二、宁国新亚公司诉宁国市人民政府不作为并要求作出补偿决定无法律和事实依据。1、宁国新亚公司在征地公告及补偿安置方案公布后，未按规定的时间、地点和要求进行补偿登记。2、杨家湾水电站不属于补偿安置对象。经公路设计部门及宁国市水务局论证，案涉高速公路与杨家湾水电站可以并存。也就是说杨家湾水电站所占土地不涉及征收。3、法律没有规定应由被征收集体土地的当地人民政府作出征地补偿决定，既然无此规定，也就不存在不履行相应法定职责问题。既无征收事实，宁国市人民政府又不具“法律法规授权和规定”的法定职责，宁国市人民政府不存在不作为也不应为宁国新亚公司作出补偿决定。4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的市县级人民政府作出征收补偿决定的情形，是针对国有土地上房屋被征收的情形，不适用本案。三、案涉纠纷属于民事纠纷。经专家论证，杨家湾水电站与扬绩高速公路在技术层面上可以并存建设，故该水电站不属于征收对象，也不涉及征地补偿。宁国新亚公司与公路建设部门之间的民事赔偿争议应当通过民事诉讼解决，而非提起行政诉讼。综上，宁国新亚公司的诉请无事实和法律依据，请求法院驳回其诉请。被告宁国市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、国土资源部国土资函〔2010〕161号《国土资源部关于扬州至绩溪公路宁国至绩溪路段工程建设用地的批复》；2、安徽省人民政府国土资厅皖政地〔2010〕50号《关于扬州至绩溪公路宁国至绩溪段工程建设用地的批复》；3、宁国市人民政府宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》；4、宁国市高速公路建设指挥部宁高指[2010]1号《关于印发扬绩高速公路宁绩段（宁国市境内）征地拆迁安置实施方案的通知》及方案，证明1、宁国至绩溪高速公路建设用地需征收集体土地已经依法批准；2、宁国市人民政府依法组织实施征地，进行征地公告，已经履行法定职责；3、相关职能部门也拟定征地补偿安置方案并公告；4、宁国市人民政府已明确具体组织实施的征收部门及相应方案；5、宁国新亚公司未依公告时间、地点进行登记。第二组：1、宁国市高速公路建设指挥部宁高指办（2012）07号《关于宁绩高速霞西镇杨村湾水电站段有关情况的汇报》；2、2012年7月25日协调会专题会议纪要及记录；3、安徽省高等级公路工程建设指挥部宣城项目办文件，皖高指宣城办（2012）47号《转发〈关于转报宁国市高指（关于宁国霞西镇杨家湾水电站有关情况调查报告）的汇报〉的函》；4、中交第一公路勘察设计研究院有限公司华东分院文件，华东技字（2012）08号《关于宁绩高速四桥龙福寺大桥对杨家湾水电站建设影响分析》；5、宁绩高速公路宁国至绩溪第四合同段征地勘察手册及调查补偿对象名册（部分），证明1、2012年宁国新亚公司股东阻止高速公路施工，有关部门对此调查，新亚公司并没有主张其水电站不再建设。经相关部门请示，共同意见是报批相关部门论证；2、经设计部门及宁国市水务局专家论证，高速公路中龙福寺大桥和杨家湾水电站可以并存建设，无需征用征收；3、第四合同段原勘察设计方案部分在建设用地申请人申请时所作补偿名单中杨家湾水电站未列入征收对象。第三组：宣城市中级人民法院判决书、裁定书，证明宁国新亚公司的诉请曾被宣城市中级人民法院驳回。依据：《建设用地审查报批管理办法》第二条、第三条、第四条、第六条、第十一条，《征用土地公告办法》第二条、第三条、第四条、第六条、第七条、第九条，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，证明宁国市人民政府行为合法。经庭审质证，宁国市人民政府对新亚公司提交的上述证据质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据4的真实性无异议，对租赁农田进行非农建设是否合法不清楚，且与本案无关联；对证据5的真实性、合法性无异议，杨家湾水电站与宁绩高速公路龙福寺大桥可以并存建设，土地是宁国新亚公司使用，空间是扬绩高速公路使用，据此，本案不涉及到土地征迁问题；对证据6，当时高速建设指挥部认为龙福寺大桥对杨家湾水电站建设没有影响，宁国市人民政府认为有影响，后请了设计部门和水务部门对此进行论证。因论证结果是两个项目可以并存建设，所以就没有征收这块地；对证据7的真实性、合法性、关联性均无异议，但是不能证明宁国市人民政府不作为。杨家湾水电站的损坏情形是建设方施工的结果，应当属于民事赔偿部分。对证据8的真实性无异议，但该申请不能作为宁国市人民政府应当履行法定职责的申请。市县级人民政府没有单独作出集体土地上征收补偿决定的法定职责，所以没有关联性。宁国新亚公司对宁国市人民政府提交的上述证据质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。其只能说明宁国人民政府履行了征地公告职责，但对地上附着物的权利人没有履行职责，且宁国新亚公司申请的是补偿决定不是补偿方案。对第二组证据中的1、2、3真实性、合法性、关联性均无异议，对证据4真实性有异议，合法性有异议，杨家湾水电站实施建设工程爆破会对扬绩高速公路产生严重影响，该份报告严重违反了《中华人民共和国公路管理条例》的相关规定，对证据5中勘察手册的真实性有异议，不排除实地勘察时对杨家湾水电站没有勘察的情形，实际上龙福寺大桥与杨家湾水电站之间存在交叉，必然存在征迁问题。对该份证据中的调查补偿对象手册的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该份材料不能作为征迁范围依据，该土地的农户已经获得补偿，宁国新亚公司提交的30份土地租赁协议上和该份材料中的农户有重叠。对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，本案诉请和他案诉请是两个不同的概念。对于宁国市人民政府适用依据的合法性没有异议，但达不到证明目的，反而证明其没有履行征收决定的法定职责。本院对上述证据认证如下：宁国市人民政府提交的第一组证据，第二组证据中的1、2、3，第三组证据及宁国市新亚公司提交的证据1、2、3、4、6、7、8，双方对其真实性均无异议，本院确认作为认定案件事实的依据。宁国市人民政府提交的第二组证据4中华东技字（2012）08号文件系勘察设计单位经过磋商与论证形成的分析报告，且加盖了中交第一公路勘察设计研究院有限公司华东分院印章，具有真实性。因龙福寺大桥左幅1号桥梁墩身对杨家湾水电站坝体有所侵占，故该份证据达不到“无需征收征用”的证明目的。宁国市人民政府提交的第二组证据5中有相关工作人员签字确认，具有真实性，本院确认作为本案认定事实的依据。宁国市人民政府提交的第三组判决书、裁定中，宁国新亚公司的诉请是要求宁国市人民政府对其作出征收补偿安置方案，而本案诉请是要求宁国市人民政府对其申请依法回复或作出征收补偿决定，两者并非同一概念，对该组证据的证明目的不予认可。宁国新亚公司提交的证据5具有真实性、合法性、关联性，根据本院实地调查及双方当事人陈述，案涉水电站所占的部分集体土地位于征迁范围内，故达不到案涉水电站全部在征迁范围内的证明目的。经审理查明，2003年7月9日，宁国新亚公司与宁国市霞西镇人民政府签订小水电开发协议，在霞西镇石柱村杨村湾段、霞西村杨门口段投资建立两座小型水电站，并经宁国市水务局、宁国市发展计划委员会批复同意。后宁国新亚公司委托宁国市水利电力局小水电办公室对拟建的水电站工程进行勘察设计，并与当地农户签订了租用土地协议。杨家湾水电站在建设过程中，因地质存在安全隐患及施工困难等原因，多次中途停工，2008年，该工程暂停建设。2010年3月18日，国土资源部作出国土资函〔2010〕161号《国土资源部关于扬州至绩溪公路宁国至绩溪段工程建设用地的批复》，2010年4月16日，宁国市人民政府作出宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》，对扬州至绩溪公路宁国至绩溪段工程建设用地涉及的集体土地予以征收。后宁国市国土资源局拟定征地补偿安置方案并予以公告。公告期满后，经宁国市第十四届人民政府第四十九次常务会议研究同意，宁国市高速公路建设指挥部于2010年12月8日正式印发《扬绩高速公路宁绩段（宁国市境内）征地拆迁安置实施方案》。当高速公路建设至杨家湾水电站所在路段时，宁国新亚公司认为高速公路的建设对水电站的建设产生影响，但其未得到安置补偿，因此发生纠纷。2012年5月4日，宁国市高速公路建设指挥部办公室以宁绩高速公路的建设对霞西镇杨村湾水电站的下一步建设存在客观影响为由，向宣城市高速公路建设指挥部汇报。2012年5月18日，中交第一公路勘察设计研究院有限公司华东分院作出华东技字[2012]08号《关于宁绩高速四标龙福寺大桥对杨家湾水电站建设影响性分析》，认为龙福寺大桥建设对杨家湾水电站施工与运营无实质性影响，龙福寺大桥运营阶段可通过加强附属构造，消除对杨家湾水电站影响。但宁国新亚公司认为宁绩高速公路建设项目致使杨家湾水电站无法继续建设，该水电站应被依法征收并得到安置补偿。2015年6月26日，宁国新亚公司向宁国市人民政府邮寄《关于对申请人做出征收补偿决定的申请》，宁国市人民政府收到该申请后，一直未予回复，宁国新亚公司遂向法院提起行政诉讼。另查明，宁国新亚公司对案涉水电站受损赔偿事宜以安徽省高等级公路工程建设指挥部、安徽省扬绩高速公路有限公司、中铁十局集团第三建设有限公司、宁国市人民政府为被告曾向我院提起民事诉讼，我院于2014年1月6日受理该案后，于2014年8月27日以案涉争议不属于民事诉讼受案范围为由驳回宁国新亚公司的起诉。后宁国新亚公司以宁国市人民政府未对其作出征迁补偿安置方案为由向我院提起行政诉讼，我院于2015年3月23日立案受理后，以其诉请无法律依据且未向宁国市人民政府提出书面补偿申请为由予以驳回。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，县级以上地方人民政府是征收集体土地的组织实施主体。本案中，宁国新亚公司针对集体土地上附着物杨家湾水电站征收事宜申请宁国市人民政府作出征收补偿决定，该政府一直未予回复。虽征收补偿决定系针对国有土地上房屋作出的决定，但宁国市人民政府也应当对上述申请中涉及的杨家湾水电站是否属于征收之列及是否需要补偿等事宜作出回复或说明，其作为法定的征收集体土地组织实施主体针对征收事项申请未予回复的行为违反了正当程序原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告宁国市人民政府自本判决生效之日起30日内对原告宁国市新亚电力开发有限公司《关于对申请人做出征收补偿决定的申请》予以回复。案件受理费人民币50元，由被告宁国市人民政府负担。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  叶丽芸审判员  徐 彬审判员  满先进二〇一七年三月三十日书记员  张旭文附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。