苏州市姑苏区人民法院行 政 判 决 书（2015）姑苏行初字第00124号原告包坚。委托代理人陈辉，江苏经权律师事务所律师。被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局，住所地苏州市解放东路117号。法定代表人杨宏明，局长。委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。委托代理人柏翔。被告苏州市姑苏区人民政府，住所地苏州市平川路510号。法定代表人王庆华，区长。委托代理人蒋少华，江苏智择律师事务所律师。委托代理人谢帆。原告包坚诉被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局（以下简称姑苏区城管局）、姑苏区人民政府行政处罚一案，原告于2015年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月4日立案后，于同年5月5日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。原告包坚及其委托代理人陈辉、被告姑苏区城管局的委托代理人汪彧杲、柏翔，被告姑苏区人民政府的委托代理人蒋少华、谢帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告姑苏区城管局于2015年1月15日以原告在本市五爱巷XX号有未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为为由，对原告作出苏姑城法罚决字（2015）第P0003号行政处罚决定，限原告期十五日内自行拆除。原告不服，向被告姑苏区人民政府提起行政复议，被告姑苏区人民政府于2015年4月13日作出的苏姑法复（2015）1号行政复议决定，维持了被告姑苏区城管局作出的上述处罚决定。原告包坚诉称，苏州市五爱巷XX号原有房屋一幢，分层楼房。1975年，原苏州市延安区人民法院调解书确认上述房屋为许威扬、许惠英继承，其中许惠英为原告祖母，许威扬系许惠英之弟，现均已去世。2009年8月，上述房屋倒塌，原告进行落地重建。在重建之前，原告曾去相关单位办理建房批准手续，却被各单位告知无该房信息资料，不能办理。为了基本居住需要，原告决定重建房屋。2015年1月15日，被告向原告作出了行政处罚决定书，责令原告限期十五15日之内自行拆除。原告认为该处罚决定事实认定不清，证据不足，程序违法，行政处罚过重，应当予以撤销。一、行政处罚主体以及处罚相对人均不适格。被告无对不动产建设的行政处罚权，涉案房屋的权利人均已过世，需需要确定其他继承人，在未查明权利人之前，便对原告采取行政处罚有失偏颇。二、行政处罚所依据的事实认定不清，主要证据不足。1、政府相关职能部门均无涉案房屋基本信息资料，未经批准建房非原告过错；2、涉案房屋不属于违法建设或违章建筑物，也不属于部分违法建设、违章建筑。规划部门并未对涉案房屋认定为违法建设，未取得建设工程规划许可证不能一概认定为违法或违章；3、新建建筑物没有违反城市规划；。4、涉案房屋系宪法规定的基本人权而建造。三、本案行政处罚程序违法。被告曾分别于2013年8月6日、2015年1月15日对原告作出两份行政处罚决定，其中前一行政处罚于2015年1月12日撤销。两份处罚决定书均显示原告“放弃陈述申辩（听证）”，但原告认为，被告未书面告知原告享有陈述、申辩的权利，原告也未有主动放弃陈述、申辩的权利。同时，拆除房屋，事关重大，严重影响原告的财产权利，但被告未履行听证程序。四、被告无权对对建设是否属于违法建设进行认定，被告径行认定涉案房屋为违法建设属于越权无效，早期被告的强制拆除行为没有法律授权。五、本案行政处罚未遵循行政合理性原则、行政处罚过重。在未有认定违法建设以及违法建设范围的情况下，被告作出整体拆除的行政处罚，违反行政合理性原则，处罚过重。综上，请求：1、撤销被告姑苏区城管局于2015年1月15日作出的苏姑城罚决字（2015）第P9003号《行政处罚决定书》；2、本案的诉讼费用由被告承担。原告在起诉时提供了以下证据：1、行政处罚决定书，证明原告受到了被告姑苏区城管局的行政处罚，行政处罚的内容是限期十五日内自行拆除；2、行政复议决定书，证明原告向复议机关申请复议过程，同时复议决定书也明确了被告姑苏区城管局向苏州市规划局请求认定违法建设以及苏州市规划局回复的事实；3、（75）延民字第027号苏州市延安区民事调解书；4、土地使用权申请登记收件记录（许惠英为申请人）；5、苏州市人民政府税务局城市房地产税证明单；6、清朝地契，证据3-6证明涉案房屋所有权情况；7、户口资料，证明许惠英、赵桂英、包兰三人户口均登记在五爱巷XX号；8、金门社区证明，证明许惠英、赵桂英两人居住情况；9、金门社区居委会证明，证明五爱巷房屋倒塌，原楼房现在复建；10、房屋倒塌照片，证明原始房屋倒塌情况；11、关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的函；12、关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的复函，证据11、12证明目前没有官方文件证明五爱巷XX号属于违法建设；13、房屋权属登记信息无查询结果证明，证明五爱巷XX号原始房屋信息资料没有。另原告还庭前补充提供了：14、授权书，证明五爱巷XX号户主许惠英把房产赠与包坚，授权包坚进行复建；。15、被告姑苏区城管局于2013年8月6日作出的行政处罚决定书及信封（邮戳日期是2014年11月7日），证明被告姑苏区城管局的处罚程序不符合行政法律规范，送达时间上违反了行政处罚法第四十条的规定；16、苏州市姑苏区城市管理行政执法局（2015）第001号撤销决定书，证明证据15是2013年8月6日作出的。被告姑苏区城管局辩称：1、处罚主体正确。根据《行政处罚法》第十六条及《国务院法制办关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等规的推定，原告在涉案房屋未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，由被告姑苏区城管局行使行政处罚权。2、适用法律法规正确、处罚合理。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《苏州市城乡规划条例》第二十六条第一款、第四十一条第一款的规定，依法对当事人违法建设作出限期十五日内拆除的行政处罚决定。3、事实清楚，程序合法。被告按照行政处罚法的规定，对该案进行了立案，调查取证，在作出行政处罚决定之前，告知了当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有申辩的权利。在作出行政处罚决定之后，告知了寻求法律救济的途径。4、被告对原告作出行政处罚决定，是基于生效的行政判决书的要求作出履行司法判决文书的单位行为，其实质是依照司法审判的要求对该案审理中已经被司法机关确认的事实依法作出处罚，因此，请求依法予以维持。被告姑苏区城管局于2015年5月19日提供了以下证据：第一组：1、《责令停止违反城市管理行为通知书》；2、现场笔录（附照片）；3、调查询问笔录（俞朗）；4、调查询问笔录（陈丽芬、周慕清）；5、调查询问笔录（包坚）（两份）以及包坚提供的证明材料；6、调查询问笔录（唐天章）及房屋示意图；7、房屋权属登记信息无查询结果证明；8、户表（五爱巷XX号）；9、金门社区的证明；10、苏州市延安区人民法院（75）延民字第027号民事调解书；11、公告（2011年11月1日）；12、行政处罚告知书（苏姑城罚告字（2013）第P9003号）；13、邮寄送达行政处罚告知书的挂号信函的收据；14、关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的函；15、关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的回函；16、2009年-2013年拆除五爱巷XX号2楼楼顶违建照片；17、苏姑城法罚决字（2015）第P9003号行政处罚决定书和送达回证；18、姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0042号行政判决书；19、苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第00159号行政判决书；20、苏姑法复（2015）1号行政复议决定书；21、包坚行政处罚过程中提供的证据：（1）土地使用权申请登记收件记录，（2）许惠英2002年户口登记，（3）“中华民国”年代，许家的坟墓地的证明，（4）五爱巷XX号房屋倒塌，原楼房附件邻居证明，（5）苏州市延安区人民法院（75）延民字第027号民事调解书，（6）授权书。该组证据证明被告姑苏区城管局对原告作出的行政处罚符合法律和行政法规的的规定。第二组：1、《国务院法制办关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）28号）；2、《江苏省人民政府法制办关于在苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）20号）；3、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第9条；4、《中共苏州市姑苏区委苏州市姑苏区人民政府（筹）苏州国家历史文化名城保护区党工委苏州国家历史文化名城保护区管委会苏州市姑苏区苏州国家历史文化名城保护区机构改革实施意见》（姑苏委（2012）11号）。该组证据证明被告姑苏区城管局是适格的处罚主体。被告姑苏区城管局提供的法律法规依据为：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《中华人民共和国城乡规划法》；3、《苏州市城乡规划条例》第二十六条、第四十一条。被告姑苏区人民政府辩称：一、答辩人依法受理原告的行政复议申请，依法予以了书面审查，依法作出并送达了行政复议决定。二、答辩人认为被告姑苏区城管局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应当予以维持。请求驳回原告的诉讼请求，维持被告姑苏区城管局作出的处罚决定。被告姑苏区人民政府于2015年5月19日提供了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答辩书；4、作出具体行政行为的证据材料清单；5、作出具体行政行为的证据材料。证据4、5与被告姑苏区城管局的第一组证据一致；6、行政复议决定书；7、邮寄凭证。上述证据证明行政复议程序合法，复议机关已尽复议审查义务，依法作出了复议决定。经庭审质证，原告对被告姑苏区城管局提供的第一组证据中的证据1、12、13及证据6中的房屋示意图的真实性有异议，认为证据1、12原告均未收到，证据1中也没有原告的签字。证据3、4、6中被调查人的说法与事实不符。对被告姑苏区城管局提供的其他证据无异议。被告姑苏区人民政府对被告姑苏区城管局提供的证据均无异议。原告对被告姑苏区人民政府提供的证据5的质证意见同对被告姑苏区城管局第一组证据的质证意见，对其他证据无异议。被告姑苏区城管局姑苏区人民政府对被告姑苏区人民政府被告姑苏区城管局提供的证据的无异议。被告姑苏区城管局对原告提供的证据的真实性均无异议，但认为证据15系被告根据生效判决作出的，因但该份行政处罚决定作出的日期不是出具日期，故姑苏区城管局发现后予以了撤销，并重新向原告送达了原告其作为证据1的行政处罚决定。被告姑苏区人民政府同意被告姑苏区城管局的质证意见，但同时认为证据13-16并不能从实体上证明原告的行为符合法律规定，与本案无关联。经庭审质证，本院对证据作如下确认：本案原告所举证据1-64、97-16，真实、合法，与本案有关联，本院依法予以确认。原告所举证据7、85、6，与本案的行政处罚无关，本院不予确认。原告所举证据15、16，能够证明被告姑苏区城管局曾针对同一事实对原告作出过行政处罚的情况，被告姑苏区人民政府认为上述证据与本案无关联的观点本院不予支持。被告姑苏区城管局提供的第一组证据中的证据13真实性无法确认，且无送达人、送达地址及送达文件名称，不能证明被告姑苏区城管局送达行政处罚告知书的情况，对该证据本院不予确认。二被告提供的其他证据真实、合法、与本案有关联，本院予以确认。根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：苏州市五爱巷XX号原房屋1幢（房间二间，客堂一间，灶屋一间），1975年10月24日，经原苏州市延安区人民法院调解，确定上述房屋由许威扬、许惠英继承。本案行政处罚决定作出时，二人均已去世。许惠英系原告第三人包坚的祖母。2009年8月，因上述房屋有倒塌，包坚落地进行了重建。重建过程中，因邻居举报，包坚又未能提供合法建房手续，原平江城管局责令其停工，并于同年9月29日拆除了部分建筑。之后，包坚向原平江城管局提供了五爱巷XX号户口本、（75）延民字第027号苏州市延安区人民法院民事调解书等材料后，继续建房。2010年3月3日，原平江城管局再次接到原告家人等相邻居民的举报，前往五爱巷XX号进行现场勘查，此时包坚已将房屋建成了砖混结构的二层楼房。因包坚仍未能提供合法建房手续，原平江城管局向其开具了《责令停止违反城市管理行为通知书》，对包坚的建房行为进行了立案调查，于2011年4月29日拆除了部分建筑。2011年11月2日，原平江城管局在《苏州日报》刊登公告，寻求五爱巷XX号房屋产权信息。公告刊登至今，被告仍未获取上述房产信息资料。2012年5月4日，原平江城管局通过市城管局向苏州市规划局提交了《关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的函》，请求市规划局能够协助提供五爱巷XX号的房屋产权信息资料和房屋结构原始资料，并明确房屋建筑原有的檐口高度，认定是否属于违法建设，以便进行调查处理。同年5月25日，市规划局出具了《关于对平江区五爱巷XX号案件请求规划认定的回函》，载明“经核查，该处建（构）筑物搭建未到我局办理审批手续，未取得建设工程规划许可证。我局未有五爱巷XX号原有房屋产权信息资料和房屋结构原始资料”。另查，2012年底，经国务院批准，苏州市进行了区划调整，撤销了原沧浪区、平江区、金阊区，设立姑苏区。同时，根据姑苏委（2012）11号《中共苏州市姑苏区委苏州市姑苏区人民政府（筹）苏州市国家历史文化名城保护区党工委苏州国家历史文化名城保护区管委会苏州市姑苏区苏州国家历史文化名城保护区机构改革实施意见》的文件精神，原平江城管局的职责由被告承继。因被告姑苏区城管局在接到原告邻居周前等的投诉后一直未对五爱巷XX号的违法建设行为作出处罚，案外人周前遂向本院提起行政诉讼，要求判令被告依法对本案原告第三人的违法建设行为作出行政处罚。被告姑苏区城管局认为由于历史原因导致证据缺失，产权不明晰，无法区分合法建筑和违法建筑等由无法作出处罚决定。本院于2014年6月16日作出（2014）姑苏行初字第0042号行政判决，判决被告姑苏区城管局在判决生效之日60日内对苏州市五爱巷XX号违法建设行为依法作出行政处罚。被告不服，向苏州市中级人民法院提起上诉，苏州市中级人民法院于2014年9月24日作出（2014）苏中行终字第00159号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告于2014年11月7日向原告送达了日期为2013年8月6日、的编号为苏姑城法罚决字（2013）第P9003号的行政处罚决定，以未取得建设工程规划许可证进行建设为由，对原告作出限期十五日内自行拆除五爱巷XX号建筑的行政处罚。2015年1月12日，被告姑苏区城管局以“日期有误”为由撤销了上述行政处罚决定。同年1月15日，被告以同一事实、理由对原告作出苏姑城法罚决字（2015）第P0003号行政处罚决定，该处罚决定同时认定，原告于2013年7月29日收到行政处罚告知书后放弃陈述申辩（听证）。原告不服，向被告姑苏区人民政府提起行政复议，被告姑苏区人民政府经审查，认为被告姑苏区城管局做出的上述行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2015年4月13日作出苏姑法复赴（2015）1号行政复议决定，维持被告姑苏区城管局于2015年1月15日作出的行政处罚决定。原告不服，遂诉至法院。原、被告围绕本案争议的焦点即被告姑苏区城管局作出的处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，处罚是否适当等发表了辩论意见。原告认为：1、被告姑苏区城管局作出的行政行为程序违法，在作出处罚决定前未告知原告享有听证的权利，并自行在行政处罚决定书中“放弃陈述申辩（听证）”一栏内打钩，同时也未按照行政处罚法第四十条规定的期限内送达原告；2、被告姑苏区城管局作出的责令限期十五日拆除的决定不是行政处罚，至多可称之为行政强制措施，被告姑苏区城管局没有处罚的资格；3、苏州市规划局并未对涉案房屋作出违法建设的认定，是否违法状态不确定。故被告姑苏区城管局作出的行政处罚决定程序违法，事实认定不清，行政处罚无效，应当予以撤销。被告姑苏区城管局认为：1、被告姑苏区城管局在作出处罚决定前已告知原告享有的权利，是原告自行放弃该权利。即便本案在证据上存在向原告告知陈述和申辩权利的瑕疵，但本案争议的事实已经在前一案件庭审中进行了充分的质证、调查和辩论，故原告对于被告姑苏区城管局即将作出的行政处罚决定的内容、理由和依据的事实是清楚和明了的；。2、被告是行使政相对集中行政处罚权的机关，具有对违法建设的行政处罚权，是本案适格的被告；。3、原告认为限期拆除不属于行政处罚的理由不能成立，行政强制法规定的行政强制措施不包含拆除违法建设的内容；。4、原告提出的规划部门未明确认定其违法建设故对其处罚缺乏事实依据的抗辩理由已经生效判决驳回。被告姑苏区人民政府同意被告姑苏区城管局的辩论意见，同时认为其姑苏区人民政府在行政复议程序中经审查明确了原告未取得合法批准手续即进行建设的违法行为，查明了被告姑苏区城管局系根据两级法院的生效判决作出的处罚决定，复议决定符合法律程序，依法有效。本院认为：根据根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。根据上述规定，被告姑苏区城管局作为本辖区内相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有对本辖区内的违法建设行为作出行政处罚的职权，是本案的适格被告。原告认为被告姑苏区城管局不具有对不动产建设的行政处罚权的观点，于法无据，本院不予支持。被告姑苏区人民政府作为维持被诉行政行为的复议机关，亦是本案的适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述、申辩权；第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、三十二条的规定告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案中，被告虽系根据生效判决的要求履行行政处罚的职责，但在作出处罚决定时仍应遵循行政处罚法确定的法定程序。经查本案中，被告未有证据证明其在作出行政处罚前已将行政处罚告知书送达原告，侵犯了原告的陈述、申辩权，违反了上述法律的规定，程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中被告姑苏区人民政府作出维持被告姑苏区城管局2015年1月15日作出的行政处罚决定，缺少事实和法律依据，亦依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：一、撤销被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局于2015年1月15日作出的苏姑城法罚决字（2015）第P0003号行政处罚决定；二、撤销被告苏州市姑苏区人民政府于2015年4月13日作出的苏姑法复（2015）1号行政复议决定；三、责令被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局于本判决生效之起二三个月内内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局与苏州市姑苏区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。审 判 长  李向阳代理审判员  常永涛人民陪审员  傅幼敏二〇一五年七月十七五日书 记 员  陈 怡