河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）信中法行终字第53号上诉人（原审原告）吕继永，男，1966年11月21日生，汉族，住光山县城关镇。委托代理人李厚民，河南人天律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）光山县城乡规划管理局。住所地：光山县紫水办事处健康东路。法定代表人杨治刚，该局局长。委托代理人邹山峰，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人乐洪根，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。第三人王晓婷，女，1978年7月30日生，汉族，光山县仙居乡。委托代理人杨庆辉，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人吕继永因光山县城乡规划管理局（以下简称光山规划局）规划行政许可一案，不服潢川县人民法院（2015）潢行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕继永及其委托代理人李厚民，被上诉人光山规划局的委托代理人邹山峰、乐洪根，第三人王晓婷及其委托代理人杨庆辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2001年光山县人民政府作出“城乡居民用地权属变更批准书”，批准将光山县城关镇土地管理所位于该县城关镇阚庄村民组的208㎡国有土地使用权变更给原告吕继永作为建住宅用地。同年，吕继永申请办理了“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”，在两证的“说明”中分别注明“领证六个月内未办理用地手续，此证自行失效”，“领证限期半年不建者，此证自行失效”。“光山县城镇建设用地规划许可证”载明“待高压线拆除后才许建正式楼房”。此后，吕继永未办理国有土地使用权变更登记手续，也未在该土地上建房。第三人王晓婷以国有土地使用权转让的方式，从案外人刘鉴处取得了位于原告吕继永获批变更使用权土地以南面积为147㎡的国有土地使用权。该块土地在2001年规划许可的建筑层数为2层。2011年3月，王晓婷持有该土地原有的“城乡居民用地权属变更批准书”、“光山县城镇建设用地规划许可证”、“光山县城镇建设工程规划许可证”及转让过程中的纳税凭证等材料。2012年4月，光山规划局对该地块重新作出规划，规划用地面积为125.06㎡，层数为5层。该规划内容公示后，吕继永认为“该块土地与其地基之间相距仅1米”，遂开始以信访形式要求将规划层数确定为与周边住户一致并征得其本人同意。在处理过程中，王晓婷着手动工建房。同年9月21日，光山规划局规划监察大队以王晓婷违规建房为由对其处1500元罚款。2012年9月17日，光山县弦山办事处在光山县城乡规划设计室作出的“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中签署“同意申报”并加盖印章。光山规划局相关股室在图中注明须“重新完善土地手续，处理好相邻关系”等意见。该局分管领导则在图中注明“须处理好相邻关系，特别是北侧土地业主，如有纠纷，业主须无条件停工解决后继续施工”，同时提出“不得侵占高压走廊”等意见。经光山规划局负责人签署意见后，光山县政府分管领导于2012年10月10日签署同意本规划的意见。该图对王晓婷建房层数规划为4层，与其相邻邻街建筑层数一致。在该图公示结果一栏中载明“公示期间西侧住户签名真实，北侧住户吕纪永对王晓婷建房有异议，拒绝签字，东侧为6m生活路”；王晓婷在业主相关承诺一栏中写明“建房时如有纠纷，我自愿先停止施工，待矛盾解决后再开工建设”；在四邻意见签字“北”向栏中写有“同意”并加盖有“光山县电业局”印章。此后，光山规划局曾组织吕继永与王晓婷进行协商，但双方未能达成一致。吕继永为此继续信访，王晓婷也因其申请迟迟未获批准而信访。2014年4月18日，光山县人民政府作出光政土（2014）30号土地管理文件，同意光山县国土资源局拟定的“王晓婷办理协议出让土地使用权方案”。该文件规定：出让面积为125.06㎡，容积率为3.71，用地性质为商住用地（一层为商业，二至七层为住宅），补缴出让金金额为85，106元，于批准后3个月内动工，一年内完工。同日，王晓婷缴清了应补缴出让金。光山县国土资源局根据该文件向王晓婷颁发了“建设用地批准书”。在该批准书“说明”中载明，该文书“为依法使用土地建住宅的法律凭证，房屋竣工后，凭批准书到国土资源部门申请核发土地使用证”。2014年6月30日，光山规划局向王晓婷核发了“建设用地规划许可证”。2014年7月1日，王晓婷缴纳了人防易地建设费14，790元。2014年7月4日，王晓婷向光山规划局提出办理建设工程规划许可证申请，并提交了光山县人民防空办公室文件及交款票据、光山县规划建房管理协议书、遵守规划管理承诺书、建设项目规划管理告知书，光政土（2014）30号文件及建设用地批准书、建设用地规划许可证和修建性规划图等申请材料。光山规划局以其申请材料中无效果图为由，将其申请退回。后该局接收王晓婷的申请和补充后的“健康路北侧临街建筑效果图”等相关材料，于2014年8月22日作出建字第41152220140053号建设工程规划许可证。原告吕继永认为该许可证侵害了其享有使用权的土地的通风、采光等权益，违反了信赖保护原则，遂提出行政诉讼。在吕继永主张拥有使用权的土地上至一审庭审时仍存有一条电压等级为110千伏的架空输电线路。根据国务院《电力设施保护条例》关于电力线路保护区的相关规定，该输电线路的保护区为线路向两侧各延展7.5米。吕继永主张拥有使用权的土地的绝大部分面积及王晓婷申请建房土地的东北一角，均在电力线路保护区内。光山规划局在作出被诉规划许可证时，为避让该保护区，已将王晓婷相应的土地面积从规划许可中扣减。2014年10月，当王晓婷进行第三层楼房建设施工时，因吕继永信访，被光山规划局责令停工。原审法院认为：一、光山规划局作出被诉规划许可证的证据存在瑕疵。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十三条规定了申请办理建设工程规划许可证应当提交的材料，其中包括建设工程实施方案。本案中，王晓婷提出建设工程规划许可申请时，并未提交该建设项目的“建设工程设计方案”，其补充提交的建筑效果图可以视为该设计方案的组成部分之一，但不能以此替代之。据此，被诉规划许可证的主要证据存在瑕疵。二、光山规划局作出被诉规划许可证程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，吕继永通过信访途径提出对王晓婷建房工程规划的异议后，光山规划局即应明确其与该许可之间的利害关系，依法应向其告知听证权利。尽管在吕继永信访过程中光山规划局也听取了其有关陈述内容，先后多次对其信访要求进行答复，并组织其与王晓婷进行协商。但该局未能提供证据证明，已在此过程中向吕继永充分展示王晓婷的申请材料并记录其对这些材料的意见。因此，该局的前述行为不能完全替代听证程序。据此，被诉规划许可证存在程序违法情形。三、吕继永所称的“合法权益”客观上尚不存在，关于其合法权益受到被诉建设规划许可证侵害的理由不能成立。首先，《中华人民共和国物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”根据该条规定，权利人主张通风、采光、日照等相邻权的前提应当是其建筑物的客观存在，而至本案庭审结束，吕继永不存在建筑物。其次，行政行为的“信赖利益”一般认为是行政相对人信赖行政机关允诺而导致的损失。吕继永2001年所取得的“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”中，均载明了六个月的有效期限，并已明示证件过期自动失效。在“光山县城镇建设用地规划许可证”还载明了“待高压线拆除后才许建正式楼房”的前提。而“城乡居民用地权属变更批准书”则要求其“按规定，办理土地使用权变更后的有关事宜”。显然，吕继永在取得两个规划许可后的6个月内未能动工建房，土地使用权的变更登记也未能顺利办理。在庭审中吕继永也未提交证据证明其在2001年取得该“三证”后，因准备建房进行了投入。即便该投入客观存在，也应另案主张，与本案事实并无关联。因此，吕继永所主张的“信赖利益”欠缺事实依据且与本案无关。第三，吕继永虽于2001年曾获批将相关土地使用权变更至其名下用于建房，但此后未能办理土地使用权的变更登记。在本案庭审结束后的合理期限内，吕继永仍无法提供与土地使用权变更登记相关的其他证据，无法证明自己享有合法的土地使用权。而该批准本身并不能作为证明其享有土地使用权的法定凭证。此外，由于目前高压线杆和架空输电线路仍然存在，该土地绝大部分面积处在电力线路保护区范围内。根据《电力设施保护条例》第十五条规定，在电力线路保护区内，不得兴建建筑物、构筑物。客观上目前吕继永也无法进行房屋建设。因此，吕继永在相关土地上建设住宅的期待利益尚欠缺合法要件。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第二十七条、第三十二条、第三十四条、第四十一条第（一）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第二十七条、第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告诉讼请求。上诉人诉称：第一，一审法院判决驳回诉讼请求没有事实和法律依据。上诉人于2001年取得的光山县城镇建设用地规划许可证和建设工程规划许可证是有效证件；上诉人拥有的上述证件证明了其预期利益的存在，其合法权益是客观存在的。第二，光山县规划局为第三人颁发争议规划建设工程许可证的主要证据存在重大瑕疵、程序严重违法。光山县规划局准予第三人建四层楼房需要符合县城控制性规划，被上诉人未提供相关证据；光山县规划局在审查第三人提交的修建性规划图时对四邻北侧签字用光山县电业局公章取代上诉人视而不见，存在严重失职，属于程序违法。第三人建房的修建性详细规划图不真实，系采用欺诈、不正当手段获取建设工程规划许可证。请求撤销一审判决，依法改判并支持其诉讼请求。被上诉人辩称：第一，其向第三人作出的规划许可符合法律规定，在一审中提交的证据和法律依据均能证明第三人提交的申请材料和规划图及相关证明，符合城乡规划法并征求了有关利害关系人的意见，符合法定程序。第二，被诉行政行为未对上诉人的合法权益造成影响。上诉人提出其因规划许可丧失居住用途的事实不存在；第三，其作出的规划许可程序合法，适用法律正确。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，要求维持原判。第三人述称：第一，上诉人在其取得建设工程规划许可证和建设用地许可证后六个月内既不开工建设，也未申请延长规划许可期限，其获得的许可已自行失效；第二，上诉人获取的城乡居民用地权属变更批准书只是土地登记部门内部信息，不是土地使用权的合法权利凭证；第三，被上诉人批准第三人建筑四层楼房，符合城市建设规划，与上诉人诉称的《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》无关；第四，被上诉人作出规划许可过程中尽到了审慎义务，由电业局在修建性规划图中四邻北侧签字一栏签字符合《电力法》规定；第五，上诉人称第三人在申请规划手续时使用了不正当手段，未提供任何证据证明。综上，一审法院对案件事实调查清楚，适用法律正确，程序公正，请求二审法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人办理的“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”中分别注明“领证六个月内未办理用地手续，此证自行失效”，“领证限期半年不建者，此证自行失效”。上诉人在许可证有效期内既未办理用地手续或建造房屋，也未申请延长规划许可期限，其获得的许可已自行失效。此外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，行政诉讼依法保护当事人的合法权益。本案中，上诉人吕继永持有的城镇建设用地规划许可证、城镇建设工程规划许可证、城乡居民用地权属变更批准书许可用地系在电力线路保护区内，依据《电力设施保护条例》第十五条规定，在电力线路保护区内，不得兴建建筑物、构筑物。因此，上诉人吕继永诉称的“合法权益”客观上不存在。故上诉人上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  阮晓强审判员  许立杰审判员  胡素琴二〇一五年七月二十四日书记员  樊 鑫