重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝行终26号上诉人（一审原告）徐永国，男，1952年3月18日出生，汉族，住四川省万源市。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。法定代表人张国清，市长。委托代理人陈昌彬，该单位工作人员。一审第三人重庆市永川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市永川区人民北路*号。法定代表人蒋勇，该局局长。委托代理人王家镥，该局工作人员。徐永国因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）及重庆市永川区国土资源和房屋管理局（简称永川区土房局）土地行政裁决附带对规范性文件进行审查一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初337号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，为实施永川城市规划建设用地，重庆市政府根据重庆市永川区人民政府永川府文〔2014〕69号请示，于2015年7月20日作出渝府地〔2015〕763号农用地转用和土地征收的批复，同意将永川区卫星湖街道凤龙村高坎屋基村民小组、杨家坳村民小组、吕家湾村民小组集体农用地8.1796公顷（其中耕地5.9116公顷）转为建设用地并予以征收；另征收集体建设用地1.2646公顷。2015年9月7日，重庆市永川区人民政府发布永川府征通〔2015〕24号《关于征收集体土地的通告》。永川区土房局拟定了《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》，并于2015年9月17日发布了永国房征补通〔2015〕17号《关于征收卫星湖街道凤龙村高坎屋基、杨家坳、吕家湾村民小组集体土地的补偿安置方案的通告》。2015年11月16日，重庆市永川区人民政府作出永川府地〔2015〕225号《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》，批准了永川区土房局拟定的《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》。徐永国系四川省万源市旧院镇凤凰村集体经济组织成员，租用了吕家湾村民小组部分集体土地用于修建跑马场，并于2014年12月2日取得营业执照。徐永国租用的集体土地所修建的跑马场，系此次征收土地范围。在实施征地补偿安置过程中，永川区土房局对徐永国未经批准修建的构（建）筑��进行了清理登记，徐永国签字予以确认。2015年1月28日，重庆市永川区卫星湖街道办事处对徐永国在凤龙村吕家湾建设的房屋因未办理乡村建设规划许可证等有关建设手续发出《停建通知书》（徐永国拒绝签收），责令其停止施工。2016年4月8日，永川区土房局将徐永国未经批准修建的构（建）筑物补偿款51460元存入重庆农村商业银行。徐永国对补偿安置标准不服，于2016年5月16日向重庆市永川区人民政府申请协调，请求1、对徐永国跑马场内的居住用房和马匹用房按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和中纪办〔2011〕8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定，按国有土地上商业用房的标准进行补偿；2、对跑马场的经营设施（跑道）按照评估价进行补偿；3、对跑马场中的马匹按照市场价格给予补偿；4、对跑马场的停业损失进行补偿；5、按照安���补偿方案进行搬迁奖励及临时安置补偿。同月31日，重庆市永川区人民政府组织协调，因协调未果，于2016年6月24日作出了征地补偿安置争议协调意见书，终结了协调程序。徐永国于2016年7月10日向重庆市政府提出行政裁决申请。同年8月25日，重庆市政府作出渝府地裁〔2016〕72号《征地补偿安置争议裁决书》。徐永国认为该裁决侵犯了其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的渝府地裁〔2016〕72号《征地补偿安置争议裁决书》同时请求对重庆市政府裁决适用的渝府发〔2013〕58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》、永川府发〔2013〕45号《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》规范性文件的合法性进行审查。一审法院认为,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十���条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对徐永国提出的申请进行裁决的职权和职责。根据上述规定，当事人申请裁决前应当先由县级以上人民政府协调。本案中，徐永国对征地补偿安置标准有争议，经过了重庆市永川区人民政府协调，因协调不成，可以向重庆市政府申请裁决。徐永国认为，根据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。一审法院认为，该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故对徐永国认为重庆市政府裁决程序违法的请求，一审法院依法不予支持。关于渝府发〔2013〕58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》规范性文件的合法性问题，经审查，一审法院认为符合重庆市人民政府令第53号、第55号的规定，且与上位法不相抵触，适用于本案。永川府发〔2013〕45号《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》，是依据渝府发〔2013〕58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》文，结合重庆市永川区的实际情况而作出的，适用于重庆市永川区的征地补偿安置且作出该规范性文件的程序合法。本案，因实施城市规划建设，根据重庆市政府的土地征收批复，重庆市永川区人民政府和永川区土房局发布了征收土地通告和征收土地补偿安置方案通告，且补��安置方案经重庆市永川区人民政府批准实施，其征收土地程序合法。在实施征收土地补偿安置的过程中，永川区土房局对徐永国未经批准修建的构（建）筑物，依据永川府发〔2013〕45号文规定的标准进行了补偿并将补偿费用专户存入银行。由于在征地拆迁补偿安置标准上徐永国与永川土房局产生争议而未能达成协议，徐永国经申请重庆市永川区人民政府协调不成后，申请重庆市政府裁决。重庆市政府受理后经审查认为，徐永国申请的裁决事项，请求的主张不符合法律法规等有关规定，永川区土房局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法。为此，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定，对徐永国申请的裁决请求事项，作出不予支持和不予受理事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，徐永国请求撤销重庆市政府作出的行政裁决的理由不能成立，一审法院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回徐永国的诉讼请求。本案受理费50元，由徐永国负担。徐永国上诉称，1、渝府发〔2013〕58号和永川府发〔2013〕45号文与《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及中纪办〔2011〕8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定和精神相抵触，不具有合法性。2、重庆市政府作出的裁决书认定的补偿标准违反上位法的规定；永川区土房局的安置补偿方案中没有关于经依法登记的个人独资企业的安置补偿标准，徐永国的跑马场经过工商机关依法登记并办理营业执照，属于合法经营。3、要求按照安置补偿方案进行搬迁、临时安置补偿，而根据相关法律规定，该项补偿应该依法支付给徐永国。4、重庆市政府在裁决时应当适用国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条第（三）项规定，先行协调。请求撤销一审判决，依法改判。重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1、渝府地裁〔2016〕72号《征地补偿安置争议裁决书》及邮寄凭证；2、《行政裁决申请书》；3、征地补偿安置争议行政裁决补正告知书及邮寄凭证；4、徐永国提交的补正材料；5、《重庆市永川区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》及邮寄凭证；1-5，拟证明重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》程序合法。6、渝府地〔2015〕763号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；7、永川府征公��2015〕24号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的通告》；8、永川府地〔2015〕225号《重庆市永川区人民政府关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》；9、永国房征补通〔2015〕17号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于征收卫星湖街道凤龙村高坎屋基、杨家坳、吕家湾村民小组集体土地的补偿安置方案的通告》及《永川区国土资源和房屋管理局关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案》；证据6-9，拟证明征地合法，以及安置补偿标准系经批准。10、停建通知书，拟证明永川区卫星湖街道办事处于2015年1月28日，对徐永国实施的违法建筑作出了停建通知；11、构（建）筑物清登表、计算表以及重庆农村商业银行整存整取定期存单，拟证明卫星湖街道对徐永国修建的构（建）筑物进行了清理登记，并将登记的构（建）物补偿款专户存入银行；12、渝府发〔2013〕58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》、永川府发〔2013〕45号《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项通知》，拟证明补偿标准符合规定。重庆市政府提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《重庆市土地管理规定》第三十七条规定。徐永国为证明自己的主张向一审法院提交的证据因重庆市政府已经举示并经徐永国当庭质证，故未再当庭举示。永川区土房局未向一审法院提交证据、依据。经一审庭审质证，徐永国对重庆市政府举示的证据1的真实性、关联性没有异议，但合法性有异议，该裁决损害了徐永国的合法权益；对证据2-4无异议；对证据5真��性、关联性无异议，但协调意见书损害了徐永国的合法权益；对证据6-9认为与本案无关联；对证据10没有送达徐永国，不予认可；对证据11真实性、关联性无异议，对补偿标准有异议，认为适用法律法规错误；银行存单徐永国没有领取，且该存单来源不合法；对证据12不具有合法性，违反了法律法规的规定，不予认可。永川土房局对重庆市政府提交举示的证据无异议。经一审法院审查，重庆市政府举示的证据1-11真实、合法，与本案有关联，予以采信；证据12渝府发〔2013〕58号文，符合重庆市人民政府令第53号、第55号的规定，且与上位法不相抵触，适用于本案，予以采信。永川府发〔2013〕45号文，是依据渝府发〔2013〕58号文，结合本行政区域内的实际情况而作出的，适用于本行政区域内的征地补偿安置，予以采信。各方当事人向一审法院提交的证���已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对徐永国提出的申请进行裁决的职权和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定“人民法院审理行政案件，参照规章。”本案是因实施城市规划建���占用土地，涉及农用地转为建设用地，属于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）的调整范围。《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）是重庆市政府因国民经济发展而对征地补偿安置标准作出相应调整的通知，该通知并不违反上位法的规定。《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（永川府发〔2013〕45号）是重庆市永川区人民政府作出的征地补偿安置标准调整的通知，该通知亦不违反上位法的规定，仅适用于重庆市永川区域内。经重庆市永川区人民政府批准实施的《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案》符合上述���定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿活动，不适用于本案。本案徐永国租用的永川区卫星湖街道吕家湾村民小组集体土地被重庆市人民政府于2015年7月20日批准征收，随后重庆市永川区人民政府发布了相应的公告，永川区土房局拟定的征地补偿安置方案也经重庆市永川区人民政府批准。徐永国因对征地补偿安置标准不服，经重庆市永川区人民政府组织协调不成，徐永国向重庆市政府申请裁决。徐永国申请裁决的事项1、对申请人位于重庆市永川区卫星湖街道（原双竹镇）凤龙村吕家湾村民小组的合法经营的跑马场内的居住用房和马匹用房按照国有土地上商业用房的标准进行补偿安置；事项2、对跑马场中的马匹按照永川区市场价格给予补偿；事项3、对跑马场的经营设施（跑道等）依法评估后根据评估价值进行补偿；事项4，对跑马场的停业损失进行补偿（计算至补偿协议达成之日）。徐永国未能就该四项请求向重庆市政府提交土地使用权属证书和其他合法权证，其请求的标准不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，亦不符合《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第六条、第十二条的规定，徐永国的请求于法无据，重庆市政府裁决不予支持并无不当。徐永国向重庆市政府申请裁决的事项5，按照安置补偿方案进行搬迁、临时安置补偿。该请求并非对补偿标准提出异议，不属于重庆市政府裁决的范围，重庆市政府裁决不予受理并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人徐永国的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元由徐永国负担。本判决为终审判决。审判长 尹 洁审判员 许 勇审判员 谭秋勤二〇一七年三月二十三日书记员 李小燕