云南省勐腊县人民法院 行 政 判 决 书 (2015)腊行初字第2号 原告刘建鑫，男，1948年8月16日出生，汉族，退休职工，住勐腊县。 诉讼代理人粟实明，云南西米律师事务所律师。特别授权代理。 被告勐腊县人民政府。 住所地勐腊县新城行政中心。 法定代表人岩拉，职务：县长。 诉讼代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。 第三人柴伟，男，1977年10月13日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。 诉讼代理人高中华，法振律师事务所律师。特别授权代理。 原告刘建鑫诉被告勐腊县人民政府土地行政许可纠纷一案，于2015年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月29日受理后，依法追加第三人柴伟参加诉讼，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月6日公开开庭审理了本案，原告刘建鑫及其诉讼代理人粟实明，被告勐腊县人民政府的诉讼代理人傅启斌，第三人柴伟到庭参加诉讼；2015年5月28日本院第二次公开开庭审理了本案，原告刘建鑫及其诉讼代理人粟实明，被告勐腊县人民政府的诉讼代理人傅启斌，第三人柴伟及其代理人高中华到庭参加诉讼；2015年6月26日再次开庭审理，原告刘建鑫及其诉讼代理人粟实明，被告勐腊县人民政府的诉讼代理人傅启斌，第三人柴伟的代理人高中华到庭参加诉讼。因案情复杂，本院于2015年4月11日向云南省高级人民法院申请延长审理期限获得批准。本案现已审理终结。 原告刘建鑫诉称，原告于2001年1月18日、31日、2月5日、2002年10月17日分四次向勐腊农场缴纳了32400元，受让了勐腊农场辖区内高中坡降坡路段土地约672平方米，用于安置农场内部职工建房。2001年11月原告出资购买材料，雇请刘彬、普顺生、陈德友等人施工建房，2004年11月主体完工。房屋一层为6个门面，二层、三层为住房。房屋建好后，因原告与柴伟系甥舅关系，柴伟无房居住，原告便同意柴伟居住，后原告因家庭变故搬到山上居住，无暇管理房屋，也未及时申请办理“国有土地使用证”和“房屋产权证”。在原告不知情的情况下，柴伟通过提供虚假申请材料，勐腊县国土资源局工作人员未认真审查土地来源和相关材料真实性的情况下，便将原告受让土地内156.76平方米土地办到柴伟名下，被告勐腊县人民政府于2005年10月31日颁发“腊国用2005字第AXXXX6号 国有土地使用证”给柴伟。原告认为柴伟所办位于勐腊南路（高中坡降坡路段）的土地是原告原始取得，原告依法向勐腊农场交纳了土地出让费，该土地是用于安置农场内部职工，柴伟不是农场职工，原告也未将所受让的该片土地转让给柴伟，被告勐腊县人民政府将该土地的使用权证办给柴伟的行为违反法律规定，侵害了原告的合法利益。为此原告依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请人民法院依法撤销被告勐腊县人民政府颁发给柴伟的“腊国用2005字第AXXXX6号国有土地使用证”。 被告勐腊县人民政府答辩称，勐腊县国土资源局于2005年10月受理权利人柴伟户土地登记申请，依照《土地登记规则》的规定所进行的土地登记以及答辩人颁发给权利人柴伟户的《国有土地使用证》合法有据，依法应予维持。2005年10月权利人柴伟户向勐腊县国土资源局提出土地登记申请，按照《土地登记规则》的规定提交了相关的文件资料，勐腊县国土资源局经审查认为权利人柴伟户提交的文件资料符合《土地登记规则》的要求，能够证明其具有合法的土地权属来源和地上附着物权属，依法给予权利人柴伟户办理了土地登记，据此答辩人依法向权利人柴伟户颁发了腊国有2005字第A0036《国有土地使用证》。答辩人颁发《国有土地使用证》的行为合法有据。勐腊县国土资源局于2005年10月受理权利人刘红波户土地登记申请，依照《土地登记规则》的规定进行的土地登记以及答辩人颁发给权利人刘红波户的《国有土地使用证》合法有据。2005年10月权利人刘红波户向勐腊县国土资源局提出土地登记申请，按照《土地登记规则》的规定提交了相关的文件资料，勐腊县国土资源局经审查认为权利人刘红波户提交的文件资料符合《土地登记规则》的要求，能够证明其具有合法的土地权属来源和地上附着物权属，结合国营勐腊农场有关国有土地出让的政策，依法给予权利人刘红波户办理了土地登记，据此答辩人依法向权利人刘红波颁发了《国有土地使用证》。答辩人颁发给权利人柴伟户和刘红波户的《国有土地使用证》属同一时期同一区域的土地权属凭证，两宗土地的权属来源和地上附着物权属均客观合法，勐腊县国土资源局受理该两宗土地的登记申请均适用相同的法律依据和登记程序，答辩人所颁发的两宗土地《国有土地使用证》具有相同的效力。原告人在两宗土地登记和颁证时均未提出异议，在事隔多年后突然对权利人柴伟户持有的《国有土地使用证》合法性提出异议，原告的主张明显缺乏依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人述称，地是由农场出让给职工，办证的时候并不是农场和哪个签订合同才交钱，而是以抽签的形式，抽到签的人才有资格拿地，农场才会把地出让，或者是把地卖给另外的人，所以原告方提供的证据当中就有3个人的发票。当时建房的时候是原告找到第三人的母亲协商，说有一块地可以买地建房，当时就是合作建房，所以没有与原告签订协议，只是与原告的儿子刘红波一起到相关部门办理的手续。房子建好以后一起进行出租，原告还与第三人一起商量怎么出租怎么收费。 经归纳各方观点，本案争议焦点为：1、被告向第三人颁发腊国有2005字第A0036《国有土地使用证》的行为是否合法？2、如不合法，该行为是否应予撤销？ 原告就其诉讼请求提供了以下证据： 1、落款、签章为“勐腊农场规划建设环保土地所”出具的证明2份及云南省收入付款专用发票4份（发票号0XX0、0XX6、0XX7、0XX4），用以证实原告合法取得了受让土地并交纳了土地出让费，被告向第三人颁发国有土地使用证的行为是违法的具体行政行为。 2、国有土地使用证1份，证实被告将原告合法取得的土地办证给被告的事实。该土地使用证就是诉状上说的“腊国用2005字第AXX6号国有土地使用证”。 以上证据中除发票外均为复印件，发票复印件已与原件核对无异。 被告质证认为，对原告提交的证据1真实性无异议，也认可证明当中所说的三宗地是农场内部将土地出让的事实，但对于“证明”2份的合法性有异议，因土地使用权是一种物权，需要通过登记机关登记才可以使用，该“证明”的落款单位并不享有土地登记部门的法定职权，其进行的认定是越权行为；发票只能说明土地权利的来源，不能确定土地使用权。刘红波不是农场职工也不是发票上的交纳人，也同样办理了相关登记，所以第三人也可以办理，不存在向原告申请的问题，即使要申请也应是向土地部门申请，所以原告提交的证据不能证明其观点。对原告提交的证据2无异议。 第三人对原告提供的证据1、2均无异议，表示土地确实是原告购买的，当时第三人是给了原告2万元钱购买土地，因原告是第三人的舅舅，所以也没有写相关收据，没有更多的补充。 被告就答辩内容提供了以下证据： 1、《施工图纸设计文件审查批准书》、《施工许可证》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》及宗地图、《建设工程规划许可证》、《工程质量竣工核验报告》，证实权利人柴伟申请办理土地登记的土地权属来源证明及地上附着物权属证明。在当时2002年至2005年之间农场对职工用地作出了出让，然后职工与职工之间、职工与职工之外的人员出让，当时以发票为准，建设部门就根据相关材料办理相关证书。 2、柴伟户归档文件目录、申请书、柴伟户用地平面图、地籍调查表、云南省收付款专用发票4份（编号0XX7、0XX4、0XX6、0XX0）及交款通知单1份（编号0XX7）、国有土地使用权出让合同、土地登记申请书、土地登记申请表、土地登记卡、土地登记卡续表、土地归户卡，证实权利人柴伟户申请办理土地登记，所提交的材料及申请事项符合《土地登记规则》的登记要求，被诉行政机关实施的土地登记行为合法有效。发票4份是原告于2001年作为农场职工以个人名义及从其他职工的出让后所取得的土地凭证；在登记文件里面有土地地籍调查表是在登记的时候需要调查、核实，需要权利人的认可，当时原告的儿子也确认了该地的使用权利。 3、刘红波户归档文件目录、申请书、刘红波户用地平面图、地籍调查表、国有土地使用权出让合同、交款通知单、申请书、刘红波户用地平面图、云南省收付款专用发票4份（编号0XX7、0XX4、0XX6、0XX0）、土地登记申请书、土地登记审批表、土地归户卡、土地登记卡续表、土地登记卡，证实权利人刘红波户申请办理土地登记，所提交的材料及申请事项符合土地登记规划的登记要求，被诉行政机关实施的土地登记行为合法有效。刘红波是原告的儿子，刘建鑫名下的土地使用权是通过刘红波到土地登记部门进行相关登记的，在登记的过程当中所提交的审查材料与第三人柴伟提交的材料大同小异。 4、勐腊县人民政府腊政发（1996）16号《关于加快勐腊县新城老城区结合部建设的决定》、会议纪要，证实1996年至2002年间勐腊县人民政府为加快勐腊县新城老城区结合部的建设，完成新城降坡工程，作出由勐腊农场出资实施新城降坡工程的决定，并制定改造的公路两侧的土地由县政府一次性划拨给勐腊农场永久使用的政策。同时证实刘红波户、柴伟户取得该地段范围内相关建设用地的来由等事实。 5、勐腊县建设局档案摘抄表，证实刘红波、刘建鑫、胡进芬属于房屋共有权人的事实。 以上证据均为复印件。 原告方对被告所提交的证据1中《施工图纸设计文件审查批准书》、《施工许可证》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》及宗地图、《建设工程规划许可证》、《工程质量竣工核验报告》的真实性、合法性不认可，土地是原告的，办理相关手续应该是由原告来办理或者是原告授权他人来办理，被告办证给第三人的时间与工程竣工验收的时间是明显错误的。对证据2柴伟户归档文件目录、申请书、柴伟户用地平面图、地籍调查表、云南省收付款专用发票4份（编号0XX7、0XX4、0XX6、0XX0）及交款通知单1份（编号0XX7）、国有土地使用权出让合同、土地登记申请书、土地登记申请表、土地登记卡、土地登记卡续表、土地归户卡的合法性不认可，本案争议的土地是勐腊高中坡降坡路段是针对农场职工的，第三人不是农场职工，所以不能取得土地使用权，缴费人不是第三人，土地部门不能办证给第三人，发票虽然是其他人的名字，但是实际交钱是由原告来支付这些钱的，所以要办证也要由原告同意或是与原告签订协议的情况下才可以办理，被告颁发证书给第三人的时候不合法，被告人违反程序未认真审查。对证据3中刘红波户归档文件目录、申请书、刘红波户用地平面图、地籍调查表、国有土地使用权出让合同、交款通知单、申请书、刘红波户用地平面图、云南省收付款专用发票4份（编号0XX7、0XX4、0XX6、0XX0）、土地登记申请书、土地登记审批表、土地归户卡、土地登记卡续表、土地登记卡的关联性不予认可，刘红波户办理相关证件是否侵害了原告的合法权利应由原告自己决定，是否合法与本案无关。对证据4勐腊县人民政府腊政发（1996）16号《关于加快勐腊县新城老城区结合部建设的决定》、会议纪要的真实性认可，但是不同意被告方的举证意见，认为行政机关在作出具体行政行为的时候，需要查明本案的土地来源，本案土地是国营勐腊农场是用于安置农场职工，如要给他人办理土地使用证必须经农场同意。对证据5勐腊县建设局档案摘抄表真实性无意见，但与本案无关。 第三人对被告提交的证据质证均无异议。 第三人为证实自己的主张，向法庭举证如下： 1、国有土地使用权出让合同、中华人民共和国国有土地使用证，证明该房产土地属于被告所有。 2合作建房协议、工程质量竣工核验报告、建设用地规划许可证、施工许可证，证明该房屋由第三人与刘红波合作建设并取得相关许可。 3、发票、收据、图纸，证实第三人建房时所缴纳的办证费用。 4、建筑工程施工图设计文件审查申请表，证实文件项下的房屋由第三人申请设计。 5、建设工程设计合同，证实文件项下的房屋由第三人申请设计。 6、建筑设计防火审核申报表，证实消防设计由第三人申请并取得批准。 7、中华人民共和国房屋所有权证，证实该房屋产权属于第三人。 8、材料款凭证，证实第三人建房所购买的材料和支付的款项。 9、勐腊县国土资源局答复，证实第三人享有争议土地权属。 10、调取证据申请书2份，欲证实在房屋建好之后的房屋权属分配，及第三人与原告签订过相关协议的事实。 以上除证据10外，均为复印件。 原告方对第三人提交的证据1真实性认可，但是不认可合法性，认为争议的土地是原告合法取得的。对证据2的合法性不认可，因为土地来源，包括建房资金都是原告出的，如果要签订协议应该是原告与第三人签订；协议日期是2006年3月21日，是在房子都建好了才签的协议，是无效行为，原告也没有授权给刘红波。对工程质量竣工验收报告、建设用地规划许可证、施工许可证的合法性均不认可。对证据3、8、10的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据4、5、6、7的关联性不认可。对证据9的内容不认可，勐腊县国土资源局作为办证单位错误地将土地证办理给第三人，是没有法律依据的。 被告对第三人提交的证据质证1至9无异议，对证据10不发表意见。 经在法庭调查中询问，被告表示认可本案中第三人提供的证据当中有关土地登记申请的文件项下土地当中有108平方米是原告刘建鑫通过从农场职工出让取得；原告与第三人的关系在第三人提交给被告的登记申请材料中并没有反映，只是有4张发票（复印件）；虽然发票记载的交款人与土地登记申请人的姓名不一致，但被告方是以建设用地规划许可证作为依据。第三人柴伟已经向行政机关提交了足以证明土地权属来源及地上附着物来源的证据，具备土地登记的条件，也缴纳了相关费用，被告方的办证行为是合法有据的；虽然本案当中程序上没有公告，但是公告目的相关联的工作已经做了，在原告登记的问题上也没有公告，该片区的登记者登记事项都没有履行，所以本案当中虽然行政机关的登记存在瑕疵，但是不影响登记问题。本案当中的降坡土地是农场职工之间可以出让，也可向农场职工之外的人出让；原告质疑第三人的身份不是农场职工，但原告的儿子刘红波也不是农场职工，也可以办证，这与原告的质疑不符。第三人表示当时办证是与刘红波一起去办的，如果有收款收据的原件也是刘红波持有。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告所提交的证据1中《施工图纸设计文件审查批准书》、《施工许可证》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》及宗地图、《建设工程规划许可证》、《工程质量竣工核验报告》，系本案第三人在取得土地登记之前已经获得的有关许可文件，证据2中柴伟户归档文件目录、柴伟户用地平面图、地籍调查表，证据3中刘红波户归档文件目录、刘红波户用地平面图、地籍调查表、国有土地使用权出让合同、交款通知单、刘红波户用地平面图、土地归户卡、土地登记卡续表、土地登记卡；证据2、3、4中的申请书、证据3中的土地登记申请书、土地登记审批表，系行政相对人在申请行政登记时填报的相关表格和申请过程的痕迹记载，上述有关书证已加盖保管单位印章；证据4中勐腊县人民政府腊政发（1996）16号《关于加快勐腊县新城老城区结合部建设的决定》、会议纪要是勐腊县人民政府就行政管理中的专项内容所作的决定和决定形成过程的记录；证据2、3当中的云南省收付款专用发票4份（编号0XX7、0XX4、0XX6、0XX0）系专用发票，已与原件核对无异，当事人质证均无异议，上述证据的证据来源合法，与本案有一定关联，内容亦可相互印证，虽原告对其中部分证据的真实性不予认可，但原告并未举证证实相反事实，本院对被告提交的上诉证据予以采信。被告证据5中勐腊县建设局档案摘抄表，系行政机关在被诉具体行政行为作出之后才产生，并非被告作出行政行为时所依据的材料，依法应不予采信。原告所提交的证据1，被告对真实性质证无异议，但对证明的合法性有异议，第三人质证无异议，该证据可与被告所提供的证据4相印证，证实根据勐腊县人民政府决定，勐腊新城降坡工程改造的公路两侧土地由县政府一次性划拨给勐腊农场永久使用，刘建鑫由该降坡工程用地转让取得个人建房用地，范围甲地41-42、42-43、43-44三块用地自2002年10月17日起50年期限使用权的事实；对证据2被告和第三人质证无异议，可证实2005年10月31日，被告对第三人柴伟座落于勐腊县城南路街道156.76平方米土地颁发国有土地使用证的事实，本院对上述证据予以采信。第三人所提交的证据，原告质证均不认可，被告对证据1至9质证无异议，对其中证据10不发表意见。证据1中的国有土地使用权出让合同；证据2中的工程质量竣工核验报告、建设用地规划许可证、施工许可证；证据3中的发票、收据等在被告提交的证据当中已出现并经本院评判；证据1中的国有土地使用证在原告提交的证据中已出现并经本院评判；证据4、6系第三人在申请行政登记时填报的相关表格和申请过程的痕迹记载；证据7系人民政府对地上建筑物所做的产权登记证明，经被告质证无异议，本院对上述证据均予以采信，可证实第三人签订国有土地出让合同，经手办理相关建设手续，以及有关土地款项交纳的时间、项目等前述被告证据可证实的事实，以及勐腊县人民政府于2006年4月22日向第三人柴伟颁发座落勐腊县城南路（高中坡）,建筑面积422.45平方米，土地证号腊国用（2005）字第AXX6号勐腊镇字第2XX8号房屋所有权证的事实。证据5、8与本案被诉行政行为无直接关联、证据9虽与本案有一定关联，但无原件可供核对，故本院对上述证据5、7、8、9均不予采信。证据10经合议庭评议，认为不动产物权的权属确认须依法定形式，非第三人所申请的以证人证言可以确认的事项；刘红波办理房产证时间在申请土地登记之后，与本案并无直接关联，本院对第三人提出的调取证据申请不予准许。 经审理查明：1996年至2002年间，勐腊县人民政府为加快勐腊县新城老城区结合部的建设，完成新城降坡工程，作出由勐腊农场出资实施新城降坡工程的决定，并制定改造的公路两侧的土地由县政府一次性划拨给勐腊农场永久使用的政策。原告刘建鑫于2002年10月17日向国营勐腊农场交纳了地块名为“甲地42-43”的管理费，取得该地块使用权，并通过转让取相邻的41-42、43-44地块共计216平方米，使用期限自2002年10月17日起50年。2002年10月23日，西双版纳州建设局作出云施设审字（2002）第11号施工图设计文件审查批准书，认定“由勐腊县建筑设计室设计的刘红波、柴伟综合楼施工图设计文件符合要求，批准使用。2002年11月11日，勐腊县建设局建筑业管理股颁发了编号为2002-XX号施工许可证，许可建设单位刘红波、柴伟位于县城××812.24平方米的三层综合楼进行施工。第三人柴伟于2005年10月25日以“在勐腊县××（××坡××）向勐腊农场申请批得一宗土地，用于建盖门面及住房”为由，向勐腊县国土资源局提出申请。2005年10月31日，勐腊县建设局颁发了编号为2005-XX号建设用地规划许可证，准予用地单位柴伟办理位于勐腊县××（农场××坡××）用地面积为156.74平方米综合用地的建设用地规划许可证；勐腊县国土资源局对土地使用者柴伟申请登记的宗地进行地籍调查，邻宗地指界人刘红波、刘静进行指界；勐腊县国土资源局与柴伟签订了国有土地使用权出让合同，约定将位于勐腊县××街道××156.76平方米土地（用途为综合）出让给受让人柴伟，土地使用权出让金为150元每平方米，总额为23514元，并注明该宗土地的108平方米土地出让金交勐腊农场，48.76平方米土地的土地出让金交勐腊县国土资源局；柴伟的《土地登记审批表》中土地权属来源证明文件类型、编号、日期一栏中记载“该宗国有土地使用权，属勐腊农场安置内部职工，直接核权颁证。”；审查人员于2005年10月31日作出“该宗地属国有，柴伟于2005年10月31日以出让方式取得该宗国有土地使用权，原批准面积108平方米，现新增面积为48.76平方米，共计面积为156.76平方米，手续合法，四至界线清楚，无争议，使用期为50年，根据土地登记规定，建议对其进行注册登记，颁发证书”的初审意见。勐腊县人民政府于同日填制腊国用（2005）字第0XX6号国有土地使用证，载明使用权用途为综合，使用权类型为出让，终止日期自2005年10月31日至2055年10月30日止，使用权面积156.76平方米。2005年11月1日，柴伟按150元每平方米向勐腊县国土资源局交纳了48.76平方米土地的土地出让金7314元。勐腊县国土资源局在柴伟《土地登记审批表》中土地管理机关审核意见一栏作出“同意登记”并加盖勐腊县国土资源局印章、在发证机关批准意见一栏作出“同意发证”意见并加盖“勐腊县人民政府初始登记专用章”。在勐腊县人民政府颁发给柴伟的腊国用（2005）字第0XX6号国有土地使用证中，有108平方米土地使用权是刘建鑫最初取得的41-42、42-43、43-44地块使用权中包含的部分，另48.76平方米土地使用权是柴伟依据土地出让合同，交纳土地出让金后取得。 本院认为，行政机关作出具体行政行为应当满足具有相应职权，主要证据充足，适用法律、法规正确，符合法定程序等要件。本案当中第三人柴伟申请的土地使用权登记属于初始登记，被告在诉讼中提交的证据，仅能证明原告刘建鑫取得42-43地块及通过他人转让取得41-42、43-44地块共计216平方米土地，但不能证明柴伟申请156.76平方米土地使用登记中的108平方米土地系经过原告刘建鑫同意转让使用权或授权使用，且按照《土地登记规则》第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，对第三人柴伟申请的土地使用权初始登记，应当进行公告。综上所述，被告勐腊县人民政府颁发给第三人柴伟的腊国用2005字第AXX6号国有土地使用证认定事实的证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、第三项的规定，判决如下： 撤销被告勐腊县人民政府向第三人柴伟颁发的“腊国用2005字第AXX6号国有土地使用证”。 案件受理费50元，由被告勐腊县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西双版纳傣族自治州中级人民法院。 双方当事人在上诉期限内均未提出上诉，本判决即发生法律效力。 审 判 长  赵义宏 审 判 员  朱正武 人民陪审员  张 伟 二〇一五年七月十七日 书 记 员  盘丽珍