安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 判 决 书（2015）雨行初字第00007号原告：马鞍山市志民房地产开发有限责任公司，住所地安徽省马鞍山市花山区。法定代表人：刘先桃，该公司董事长。委托代理人：李仁厅，安徽长城律师事务所律师。委托代理人：卢节来，安徽长城律师事务所律师。被告：马鞍山市国土资源局，住所地安徽省马鞍山市。法定代表人：季传舜，该局局长。委托代理人：王谦，该局工作人员。委托代理人：张健，安徽明博律师事务所律师。原告马鞍山市志民房地产开发有限责任公司（下称志民房地产开发公司）因要求被告马鞍山市国土资源局为其办理国有土地使用权出让手续并颁发国有土地使用权权属证书向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月20日受理后，于2015年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。原告志民房地产开发公司的法定代表人刘先桃及其委托代理人李仁厅、卢节来，被告马鞍山市国土资源局副局长李中武及被告的委托代理人王谦、张健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告志民房地产开发公司自2008年10月6日起即等待与被告马鞍山市国土资源局以协议出让方式签订《国有土地使用权出让合同》及为其办理土地使用权权属登记。被告马鞍山市国土资源局至2013年9月3日在其向马鞍山市人民政府出具的“关于马鞍山志民房地产开发有限责任公司办公楼用地情况汇报”中明确建议涉案地块采取招拍挂方式供地。原告志民房地产开发公司诉称：2003年，马鞍山市政府因实施公园路延伸至花山路工程占用了原告正棱山庄项目用地4.1亩，给原告造成经济损失1433.3万元，后原告向市建委提出土地占用补偿申请并经市政府相关领导同意，拟定将江东大道东侧（原马钢三机修南面）总面积18759平方米（其中代征道路6290平方米，建设用地面积12469.11平方米）的土地补偿给原告，马鞍山市规划局于2004年8月向原告颁发了2004年用地110号《建设用地规划许可证》，原告之后启动了征迁及土地测量工作，对案涉地块居民和企业进行了拆迁安置，并支付了所有拆迁安置和土地征迁费用合计7375527.57万元。土地前期规划、征迁及测量工作完成后，被告于2008年10月6日向原告出具了供地方案，同意按协议出让方式为原告办理供地手续，并确定基准地价和土地级差收益数额。土地供地方案确定及相关批准手续完成后，被告应依法与原告签订《国有土地使用权出让合同》并为原告办理土地登记，但被告一直未予办理，原告多次与被告协商无果，故请求要求依法判令被告按2008年10月6日土地供地方案确定的协议出让方式为原告办理江东大道东侧地块（东至规划道路、西至江东大道、北至原马钢三机修南围墙，南北宽85米）国有土地出让手续并颁发国有土地使用权权属证书；被告承担本案诉讼费用。被告马鞍山市国土资源局辩称：根据现行法律及规章的规定，被告无法按协议出让方式为原告办理出让手续。2003年，公园路延伸至花山路，占用原告正棱山庄项目用地4.1亩。2003年，市政府相关领导批示原则赞成由市政府规划安排一块地给原告，并由原告自行负责征迁。2004年7月8日，花山区经济贸易和发展改革局对原告欧尚南段申请建办公楼等项目给予立项批复。2004年8月16日，马鞍山市城市规划局以《建设用地规划许可证》（编号2004用地110）给原告在江东大道南段（马钢三机修南面）选址。该地块实测面积28.14亩（18759平方米），其中代征9.44亩（6290平方米），建设用地面积18.7亩（12469.11平方米）。该宗地块由原告自行征地、拆迁补偿，全部费用由原告支付。2004年9月，被告下发了《征地通知单》（编号（2004）16号），2006年4月，市政府下发了《征收土地方案公告》（编号（2006）第19号）。被告2007年2月9日以《关于企业办公综合楼供地有关问题的请示》（马国土资（2007）15号）就企业综合楼供地提出意见，对于在2007年2月18日前用地单位已办理立项、规划等手续且征迁工作已进行的企业综合办公楼项目，仍按协议出让办理供地手续。市政府领导也同意了被告的上述意见。据此，被告按照协议出让方式为该项目拟定供地方案，但由于客观原因，该项目一直未签定该地块《国有土地出让使用权合同》，未缴级差收益。1990年国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定了协议出让可以作为出让的方式之一，当时也未对商业用地能否采取协议出让方式作出限制。2002年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定了商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2003年国土资源部的《协议出让国有土地使用权规定》、2007年9月21日国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等部门规章均规定了经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述文件均为国土资源部的部门规章。到2007年10月1日，国家才以法律的形式确定了商业用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式进行出让，《中华人民共和国物权法》第137条第2款明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。综上，被告原先确实是按照协议出让的方式为原告办理协议出让手续，但由于符合出让条件后，法律法规及部门规章发生了较大变化，尤其是2007年10月1日《物权法》开始实施，国家以法律的形式明确禁止商业用地协议出让，致使该地块无法再按照协议出让方式办理出让手续。因此，本案涉案地块未能办理协议出让，是由于法律规定的调整，出现了商业用地禁止协议出让的内容，现被告无法按照协议出让方式为原告办理该地块的出让手续并颁发国有土地使用权证。原告为支持其诉讼请求在起诉时提供了以下证据，即：1、申请补偿用地的请示，证明原告因土地被占用而于2003年10月向马鞍山市建设委员会提出土地补偿申请并由建委及市政府相关领导签署同意进行土地补偿的意见。2、花山区经济贸易和发展改革局新建办公楼项目立项的批复，证明花山区经贸局于2004年7月同意原告在案涉地块新建办公楼的项目立项。3、建设用地规划许可证、审批回复单、规划设计条件通知单，证明原告在案涉地块新建办公楼项目在2004年已取得用地规划许可。4、关于企业办公综合楼供地有关问题的请示及处理标签，证明市政府同意以文件形式规定2007年2月18日之前的办公综合楼用地仍以协议方式出让，原告在案涉地块新建办公楼用地符合该文件规定。5、建设用地项目呈报说明书及供地方案，证明被告已于2008年10月6日向原告出具案涉地块新建办公楼项目的供地方案，同意以协议方式向原告出让土地用于新建办公楼并办理了审批手续。6、宗地测量资料、土地勘测定界技术报告书各一份，证明原告于2006年4月5日已委托马鞍山测绘技术院对案涉宗地进行了测量和勘测定界工作。7、正棱二期《国有土地出让合同》及宗地图，证明被马鞍山市政府因公园路延伸工程所占用原告的4.1亩土地概况。8、关于正棱地块和小石岗征迁费用明细表一份，证明原告为正棱地块被政府修路占用所受到的损失以及原告因征迁案涉地块所支付的费用，共计2100余万元。9、被告于2013年9月3日出具的“关于马鞍山志民房地产开发有限责任公司办公楼用地情况汇报”及原告“关于欧尚南侧地块落实的情况的说明”，证明被告拒绝以协议出让方式向原告出让土地以及原告向被告主张权利的事实。经质证，被告对证据1、2、3、4、6、9的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据5的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，即该证据只能体现被告履行审批程序，是不对外公示的，且市政府的领导批复是按照政策办理，具体是同意还是不同意，我们内部之间也是有分歧的，故我们的供地方案是否达到了同意的程度，这个情况请法院裁判；对证据7的真实性没有异议，但达不到占用4.1亩土地的证明目的；对证据8的真实性、合法性没有异议，但本案不是诉请行政违法或是赔偿，关于这个损失也只是原告自行制作的，故与本案无关。被告于2015年5月6日向本院提供了以下证据及依据，即：1、《征地通知单》［编号（2004）16号］、《征收土地方案公告》［编号（2006）第19号］、《关于企业办公综合楼供地有关问题的请示》［马国土资（2007）15号］，证明被告已经按照供地方案中确定的协议出让方式开始办理相关的出让手续，但由于现行规范禁止该地块协议出让，因此一直未能按照协议出让办理出让手续。2、未能按照协议出让办理出让手续的依据，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定（试行）》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《物权法》第一百三十七条规定。经质证，原告对被告提供的“通知单”、“公告”、“请示”的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明目的有异议，即“通知单”和“公告”能表明涉案地块是按照协议出让方式而不是以招拍挂方式出让、政府在2004年对地块出让还没有提出禁止性的要求、“请示”是合法有效的，“按照政策规定办理”的批示意见是很明确的，是批准供地意见的；在《物权法》发布之前，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定可以协议出让的；2008年的“供地方案”经过了审批，被告应当按照方案组织实施。经庭审质证，本院对证据作如下确认，即：一、被告对原告提供的证据1、2、3、4、6、9的真实性、合法性、关联性没有异议，且上述证据也均与本案具有关联性，故均予以采信作为定案的参考依据；被告对证据5的真实性没有异议，只对其证明目的提出了异议，但其异议理由与该证据体现的内容不符，即“建设用地项目呈报说明书”和“供地方案”中所载明的相关内容能够印证原告的证明目的，故对证据5予以采信；被告对证据7的真实性没有异议，虽认为该证据达不到占用4.1亩土地的证明目的，但被告的异议意见因原告提供的证据1即“申请补偿用地的请示”中所载明的具体内容而不能否定原告的证明目的，且该证据与本案也具有相应的关联性，故予以采信作为定案的参考依据；被告对证据8的真实性、合法性没有异议，虽认为该证据与本案无关，但其质证异议意见与本案事实不尽相符，即原告的证明目的除具体费用数额（与本案暂无关联）之外的意思表示内容因其具有真实性而均与本案具有关联性，故予以采信作为定案的参考依据。二、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，应当予以采信，但鉴于被告的证明目的理由与本案相关事实相对应而言较为欠妥，故对其证明目的理由不予支持。本院根据原、被告的陈述、辩解意见及举证、质证、查证认证意见，认定本案以下事实：2003年，公园路延伸至花山路，占用志民房地产开发公司正棱山庄项目商住用地4.1亩。2003年市政府相关领导针对志民房地产开发公司提交的《申请补偿用地的请示》上予以批示即原则赞成由市政府规划安排一块地给志民房地产开发公司并由其自行负责征迁。2004年7月8日，花山区经贸发改局对志民房地产开发公司申请新建办公楼项目给予立项批复，并确定项目位于江东大道南段（马钢三机修南面）。2004年8月16日，马鞍山市城市规划局向志民房地产开发公司颁发2004用地110《建设用地规划许可证》。该《许可证》载明用地单位系马鞍山市志民房地产开发有限责任公司、用地项目为办公楼、用地位置系江东大道南段（马钢三机修南面）、用地面积为18759平方米。2004年9月，马鞍山市国土资源局向花山区国土资源局出具（2004）16号“征地通知单”，该通知单载明用地单位系马鞍山市志民房地产开发有限责任公司、项目名称为办公楼、用地面积为0.9710公顷、被征单位为花山区霍里镇三姚村、科室意见为：该宗地为马鞍山市志民房地产开发有限责任公司办公楼用地，已经皖政地（2003）34号文批准征用，2004年9月6日上午局长办公会研究通过，请你单位做好征地事务性工作（用地单位自备资料），分管领导意见为同意，并签名和盖有马鞍山市国土资源局印章”。2006年4月17日，马鞍山市人民政府发布2006年第19号“征收土地方案公告”，该“公告”载明下列内容：“根据安徽省人民政府皖政地（2003）34凹批复，批准征收花山区霍里镇三姚村集体土地14.565亩。现将省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：市志民房地产开发有限责任公司办公楼。二、征收土地位置（详见征地图）。三、被征村（组）及面积：本次征收土地涉及花山区霍里镇三姚村中石岗集体土地，共计14.565亩。征地范围内具体土地面积和地类以实测为准。四、地上附属物补偿标准：本次征收土地根据马国土资函（2002）26号文件，已由市土地发展中心代征。地上附属物（即房屋）补偿标准及住房安置依据市政府第39号令规定办理。五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人自本公告之日起十五日内，持土地权属证书或其他证明材料到该项目现场办公室办理补偿登记。凡本公告发布之日起，抢建、抢搭、翻建、抢种的地上附属物不予办理补偿登记。六、土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，将被视为放弃其应有权益，其补偿以土地管理部门或委派的工作机构调查结果为准。此方案由花山区人民政府组织实施”。上述“公告”发布后，志民房地产开发公司积极地全部完成了被征收土地所涉及的补偿和安置并支付了所有的相关经济补偿安置费用。马鞍山市国土资源局于2007年2月9日以马国土资（2007）15号“关于企业办公综合楼供地有关问题的请示”文件报请马鞍山市人民政府予以批示，该“请示”的内容为“市政府：我市办公楼供地一直沿用过去老办法，一律协议供地，今年省监察厅与省国土资源厅联合对我市土地招拍挂情况进行调研、检查，并对我市企业办公综合楼以协议出让方式供地提出异议。根据省厅调研、检查意见，为进一步贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）及国土资源部11号令等文件精神，结合我市实际情况，现对我市企业办公综合楼供地提出如下意见：一、妥善处理好历史遗留问题。对于在2007年2月18日前用地单位已办理了立项、规划等手续并且征迁工作已进行的企业办公楼综合项目……，建议市政府对此类项目仍按协议出让方式办理供地。二、2007年2月18日之后，严格按招、拍、挂出让国有土地使用权范围办理供地。今后凡涉及企业办公综合楼和商业性办公楼项目，建议市发改委、规划等部门不再办理相关手续，此类项目用地一律实行招、拍、挂。妥否，请批示。”就此“请示”，市政府相关领导予以了批示，批示意见即“同意。国土局、发改委、规划局都要严格按政策办事”。志民房地产开发公司涉案地块项目用地的出让方式属该“请示”第一项所列明需要解决的事项之一。2008年10月6日，马鞍山市国土资源局根据其7月21日局长办公会研究同意意见出具了一份“供地方案”和（马鞍山市）地呈字（2008）第4号“建设用地项目呈报说明书”上报马鞍山市人民政府审核。“供地方案”中载明的主要内容为：“建设用地项目名称为办公楼；建设用地单位名称为马鞍山市志民房地产开发有限责任公司；现状用途、规划用途、申请用途均系建设用地；项目用地预审意见为同意用地；供地政策适用情况为办公楼属允许供地项目；出让提供方式为协议；用地年限为50年等并列出其它需要说明的事项，即：“2003年，公园路延伸至花山路，占用马鞍山市志民房地产开发有限责任公司正棱山庄项目用地。为弥补企业损失，2003年10月，市建委出具意见，市政府领导批示原则同意重新规划地块给该公司建办公楼。市规划局以2004年用地110号《建设用地规划许可证》同意在江东大道南侧选址，该宗地总面积18759平方米，其中代征道路6290平方米，建设用地面积12469.11平方米。由于现场情况复杂，征迁工作迟迟未能结束，导致该公司一直未能办理供地手续。目前项目现场征迁全部结束，各项征迁费用均支付到位，并通过成本审核。根据市政府对我局《关于企业办公综合楼供地有关问题的请示》（马国土资（2007）15号）批复精神，对于在2007年2月18日前用地单位已办理立项、规划等手续且征迁工作已进行的企业办公综合楼项目，仍按协议出让办理供地手续。考虑到公园路占用志民房地产开发公司土地的现实情况，经2008年7月21日上午局长办公会研究该宗地执行我市老的基准地价，出让地价为818元／平方米，总地价为1019.9187万元。经审核后，确定总征地成本为577.42383万元（即337.13元／平方米），应缴级差单价481元／平方米，总级差收益599.7642万元”。建设用地项目呈报说明书中载明的主要内容为：“申请用地单位：马鞍山市志民房地产开发有限责任公司；建设用地项目名称：办公楼；权属单位：已征收的集体土地；位置：江东大道东侧；申请依据：符合马鞍山市土地利用总体规划、城市总体规划及国家产业用地政策；建设项目用地预审机关：马鞍山市国土资源局；预审意见：符合马鞍山市土地利用总体规划、城市总体规划及国家产业政策；市人民政府土地行政主管部门审核意见：根据7月21日上午局长办公会研究意见同意上报；市人民政府审核意见：请按有关政策规定办理。”上述“供地方案”和“建设用地项目呈报说明书”经批准后，在原、被告双方即将签订涉案地块的《国有土地使用权出让合同》之际，因被告马鞍山市国土资源局主要负责人发生变动等情况并导致双方一直未能签订上述《国有土地使用权出让合同》。2013年9月3日，马鞍山市国土资源局向马鞍山市人民政府出具一份“关于马鞍山志民房地产开发有限责任公司办公楼用地情况汇报”，该汇报材料载明的内容主要体现了如下几方面的内容，即“一、涉案地块的产生系让地建路而来，且经国市政府相关领导批示原则赞成。二、涉案地块取得2004用地110《建设用地规划许可证》及用地管理部门同意和市政府相关领导批示同意以协议出让方式办理供地手续。三、由于多方原因致涉案地块未签订《国有土地使用权出让合同》。四、涉案地块的现状为志民公司已修建围墙，实际占用该宗地，但未实行开发建设，该公司提出按照原市政府批准的供地方案办理供地手续。五、办理建议。本着尊重历史，面对现实的原则，提出办理建议：由市土地发展中心将该地块收回，采取招拍挂方式供地。对原公园路占用的4.1亩，按照现行基准地价和已建成正棱山庄的容积率给予补偿。同时将该公司已支付的报批和征迁成本，按同期银行利率支付利息后一并返还。”由于志民房地产开发公司坚持涉案地块以协议出让方式给予供地，以致成讼。本院认为：结合已查明的本案前述相关事实，对原告志民房地产开发公司的涉案诉讼请求应当予以支持，理由如下：首先，引起本案行政诉讼的基础事实是因马鞍山市城市建设，公园路延伸至花山路，需占用原告名下“正棱山庄二期建设工程”用地约4.1亩，为了不影响道路建设，原告无条件地先让地与公园路的建设，公园路建成后，有关部门对原告先让地建路所产生的相应损失一直未予解决，在此情形下，原告于2003年10月6日向原马鞍山市建设委员会提交书面“申请补偿用地的请示”，马鞍山市人民政府负责建设用地审查批准的部门和相关领导在该“申请补偿用地的请示”上予以许可审批。上述情形表明被马鞍山市花山区经济贸易和发展改革局于2004年7月8日作出的花经（2004）79号“关于志民房地产申请新建办公楼项目立项的批复”所确定的涉案地块（原马钢三机修南面、占地18759平方米等），应系因原告先让地与马鞍山市市政公共道路建设需要被置换而来，而非原告因新的建设项目而申请的用地。有关部门也应当对原告由此而产生的合理损失和提出的合理要求予以相应的救济和支持，这也体现了人民政府应本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出相应的行政行为，即符合行政信赖保护原则之实质。二、原告取得“关于志民房地产申请新建办公楼项目立项的批复”之后，历经了正常的用地申请审批或行政许可及其他相关情形，即：2004年8月16日，马鞍山市城市规划局向原告的办公楼项目颁发了2004用地110“建设用地规划许可证”；2004年9月，被告针对原告的用地项目、面积、被征单位向花山区国土资源局下达了（2004）16号“征地通知单”；2006年4月17日，马鞍山市人民政府根据安徽省人民政府皖政地（2003）34号批复针对原告的建设用地项目发布了2006年第19号“马鞍山市人民政府征收土地方案公告”；被告针对诸如原告办公楼供地尚存在的问题情形，于2007年2月9日出具马国土资（2007）15号“关于企业办公综合楼供地有关问题的请示”上报市政府并得到批准；2008年10月6日，被告出具“供地方案”和（马鞍山市）地呈字（2008）第4号“建设用地项目呈报说明书”并以据局长办公会研究同意上报的审核意见上报市政府且得到批准。上述情形表明，涉案地块以协议方式出让给原告，均经过有关用地管理部门的集体研究、上报批准和核准等正当程序，而非用地管理部门的主管人员或其他工作人员“擅自”而为，因此，依据“正当程序”之精神，在原告办完相关手续直至签订《国有建设用地使用权出让合同》之际，用地管理部即本案被告应当予以办理，否则有违行政信赖原则之精神。三、如何理解和适用被告所依据的《中华人民共和国物权法》第一百三十七条之规定与涉案地块的关联性和影响力。该条规定的具体内容为“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”。《物权法》第一百三十七条第二款虽作出了“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定，但该规定对以协议出让方式设立涉案地块使用权不具有溯及既往的效力，理由如下：《物权法》第二百四十七条规定“本法自2007年10月1日起施行。即本条是关于《物权法》时间效力的规定。法律的时间效力，是指法律生效和失效的时间，以及法律生效后对生效前的法律关系是否具有溯及既往的效力。法律的施行还涉及法的溯及力的问题。法的溯及力，又称法的溯及既往的效力，是指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为是否适用的问题。如果适用，则具有溯及力；如果不适用；则不具有溯及力。通常来说，实体法律规范不具有溯及力，法律的溯及力与法律生效时间相关。由于法律是指导人们行为的标准，只有公布的法律才有可能成为约束人们行为的准则，所以法律不溯及既往原则是绝大多数国家所遵循的法律程序技术原则。一部新的法律施行后，对新法施行前人们的行为判断不得适用新法，而只能沿用旧法。该原则的出发点在于维护法的稳定性和可预期性。我国法律在一般情况下采用“法不溯及既往”的原则，按照《中华人民共和国立法法》的规定，法律不具有溯及既往的效力，即新的法律规定不能调整法律生效前已经发生的事实和行为。本条虽然没有明确具体规定《物权法》的溯及力问题，但根据《立法法》的规定及法的一般原则，在没有作出特殊规定的情况下，《物权法》不具有溯及既往的效力，对过去的问题，应当按照当时的规定或者约定处理。据此，因发生涉案地块以协议出让方式申办用地使用权的起始时间系2003年（即事件发生于2003年），期间的2007年2月9日，涉案地块的用地管理部门即本案被告马鞍山市国土资源局出具上报马鞍山市人民政府并获得批准的马国土资（2007）15号“关于企业办公综合楼供地有关问题的请示”中明确载明如何妥善处理好历史遗留问题，即“对于2007年2月18日前用地单位已办理了立项、规划等手续并且征迁工作已进行的企业办公综合楼项目……，建议市政府对此类项目仍按协议出让方式办理供地”（涉案地块符合上列情形，显然表明土地管理部门和审批机关作出确定对涉案地块以协议出让方式予以供地行为的时间早于《物权法》的施行时间），上述情形也明确证实对涉案用地项目确定以协议出让方式办理供地手续的事实也早于《物权法》施行时间之前即已经发生，故《物权法》第一百三十七条的规定不能调整涉案地块以协议出让方式申办用地使用权过程中发生的相关事实和行为。至于马鞍山市国土资源局就涉案地块于2008年10月6日才出具“供地方案”、“建设用地项目呈报说明书”并获得马鞍山市人民政府批准，原因一方面在于马鞍山市国土资源局内部办理过程迟延所致，一方面也体现了马鞍山市国土资源局和马鞍山市人民政府实事求是地落实妥善处理好历史遗留问题的执政为民理念。四、马鞍山市国土资源局于2008年10月6日上报的（马鞍山市）地呈字（2008）第4号“建设用地项目呈报说明书”（随附供地方案）中所载明的马鞍山市人民政府审核意见即“请按有关政策规定办理”的“内涵”可以理解为系告知本案原、被告应当按照“协议出让国有土地使用权规定”的内容行使职权和履行义务（主要指用地单位应支付的土地使用权出让金方面），理由在于“供地方案”中列明“办公楼属允许供地项目”和用地提供方式为“协议出让”等内容，并且作为马鞍山市人民政府土地行政主管部门的马鞍山市国土资源局的审核意见系根据局长办公会研究意见同意上报，上述情形也表明马鞍山市人民政府对涉案地块以协议出让方式供地的状况是明知和认可的，否则，如果不同意以协议出让方式供地，则否定的审核意见也应当是明确的，故马鞍山市国土资源局有关“请按有关政策规定办理”即事实上就是不能确定是否同意其以协议出让方式向原告出让涉案地块的质证辩解意见也与本案事实不符。五、被告马鞍山市国土资源局陈述认为涉案地块用地项目（志民房地产开发公司办公楼）属商服用地之类。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过），根据2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》修正。根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（修正）》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”。该法历经两次修正未对该条规定予以变动。据此，因涉案地块的产生系原告让地建路所致，即在原告与被告就位于花山区湖东路一地块已经签订了一份《国有土地使用权出让合同》并着手实施相应开发建设之际，因市政公共道路建设工程的实际需要，原告主动将该合同项下部分开发建设用地让出予以配合市政公共工程建设，本级地方人民政府对原告此举本身理当应予以褒奖。在此情形之下，当原告因让地建路的自身实际状况而需要再行用地且用地申请符合相关规定之时，本级人民政府及其土地行政管理部门也应当予以及时办理。至此，针对涉案地块存在的特殊历史状况，本案被告及马鞍山市人民政府可以依据该条规定之实质便民的主旨精神予以审核、批准涉案地块以协议出让方式取得土地使用权。如此，执政为民的服务理念也才能得以切实体现。六、自2002年7月起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）及自2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）两部规章的第四条均针对商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的使用权规定了应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。两部规章虽作了上述规定，但再观两部规章的其他相关规定精神，能够分析判断出两部规章的上述规定不影响涉案地块采取双方协议的方式进行出让，理由如下：首先，两部规章均以第一条对其制定根据予以了明确且其制定根据均涉及《中华人民共和国城市房地产管理法》，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定精神，两部规章的制定均不得同《城市房地产管理法》相抵触。据此，两部规章的前述规定主旨也均不得同《城市房地产管理法》第十三条的规定主旨相抵触，即针对商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地土地使用权的出让，在没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式仍系法律许可的。其次，两部规章的第二十四条均规定“应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”等。上述规定可以理解为，只要不是擅自采用协议方式出让的，就不存在有违上述规章规定之情形，此理解应视为符合前述《城市房地产管理法》第十三条的规定主旨内涵，且符合当时马鞍山市土地市场经营模式。综合上述理由，对涉案地块土地使用权采取协议方式出让无不妥之处，于情、于理、于法均应给予相应的支持。且涉案地块以协议出让方式取得土地使用权的实际进程至2008年10月10日之后即处于待签订《国有土地使用权出让合同》之情形，只是由于被告马鞍山市国土资源局当时主要负责人发生变动而直接导致至今未能签订上述合同，由此而产生的相关责任理当应由马鞍山市国土资源局承担。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：马鞍山市国土资源局自本判决生效之日起三十日内，以协议出让方式与马鞍山市志民房地产开发有限责任公司就原马鞍山市城市规划局2004用110号《建设用地规划许可证》许可的用地项目、用地位置、用地面积签订《国有土地使用权出让合同》并按照规定为该宗地块办理相应的国有土地使用权权属证书。本案诉讼费用50元，由马鞍山市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  吴继红人民陪审员  高小培二〇一五年七月十七日书 记 员  邢晓萍附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。