江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏行申1786号再审申请人(一审原告、二审上诉人）杨柳，女，汉族，1980年1月生，住江苏省。委托代理人王春明，男，汉族，1973年4月生，住江苏省。被申请人(一审被告、二审被上诉人）镇江市国土资源局，住所地镇江市金润大道1018号。法定代表人戴非平，该局局长。委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道68号。法定代表人朱晓明，市长。再审申请人杨柳诉被申请人镇江市国土资源局政府信息公开、镇江市人民政府行政复议一案，不服江苏镇江市中级人民法院(2016)苏11行终140号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：杨柳于2015年2月28日以挂号信的形式向镇江市国土资源局提出镇江市京口区谏壁镇月湖村村民宅基地相关情况的信息公开申请，并于同年3月26日收到镇江市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》（镇国土资信依[2015]15号）。该告知书的主要内容为：“本机关于2015年3月10日收到你提出获得谏壁镇月湖村1998年至2015年1月份的村民宅基地使用的审核、批准情况、村民宅基地分配的实际名单及宅基地面积和地段及具体（四至）位置，并注明其建房宅基地的来龙去脉。以及期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况的政府信息公开申请。现将相关信息告知如下：经核查，谏壁街道月湖社区从1998年至2009年共审批宅基地27户。从2010年开始，根据市政府《关于印发〈镇江市农村宅基地管理暂行办法〉的通知》（镇政发[2009]22号）规定，在市城市规划建成区范围内不再审批宅基地，因此，在京口区谏壁街道范围内也无法办理新增的农村宅基地审批手续。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。据此，我们认为谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开。特此告知。”杨柳收到该告知书后，认为该告知书不合法，遂于2015年5月26日向镇江市人民政府提出行政复议申请。镇江市人民政府于同日受理后，依法定程序进行了审理，于同年9月23日作出维持原行政行为的行政复议决定书并送达杨柳。一审法院认为：政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民有依法向行政机关申请信息公开的权利，行政机关有依法在法定期限内对公民申请公开的政府信息作出答复的义务；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，宅基地使用的审核情况属于应公开的政府信息。本案中，镇江市国土资源局在告知书中向杨柳公开了其申请的部分信息并对不存在的政府信息作出告知的行政行为符合法规规定，但以涉及个人隐私为由拒绝向杨柳公开“村民宅基地分配的实际名单及宅基地面积和地段及具体（四至）位置”的政府信息于法无据；且对杨柳申请公开的“期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况”的相关信息未作答复，亦违反了法规规定；至于杨柳所称该告知书的部分内容“适用法律错误、答非所问”，该院认为，政府信息本身的合法性并不是本案要审查的内容，故对杨柳该诉称意见不予采纳。镇江市人民政府作出的行政复议决定认定的事实清楚、复议程序合法，但适用的部分依据错误。杨柳的部分诉讼请求有事实和法律依据，法院依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）、（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十四条第四款、第二十一条第（三）项之规定，判决如下：一、部分撤销镇江市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》（镇国土资信依[2015]15号），即“谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开”。二、部分撤销镇江市人民政府作出的《行政复议决定书》（[2015]镇行复第30号），即维持“谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开”。三、责令镇江市国土资源局于判决生效后十五日内向杨柳公开“镇江市京口区谏壁镇月湖村27户村民宅基地分配的实际名单及宅基地面积和地段及具体（四至）位置”的政府信息并对杨柳申请公开的“期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况”的相关信息作出答复。四、驳回杨柳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由镇江市国土资源局负担。二审法院另查明：1.复议期间，镇江市人民政府针对杨柳针对《镇江市农村宅基地管理暂行办法》第五条第二款提出合法性审查申请，根据镇政办发[2006]116号文规定，依法审查并予以答复；2.杨柳在原审开庭时提出增加对《关于加强农村宅基地管理的意见》（镇政发[2009]22号）这一规范性文件进行附带性审查的诉讼请求，被一审法院当庭驳回。二审法院认为，《江苏省农村宅基地管理办法》第四条规定，市和县级市人民政府及其国土资源部门具体负责辖区内宅基地的审批管理工作。《江苏省土地登记办法》第二十一条规定，经调查、审核，国土管理部门对权属合法、界址清楚、面积准确的宗地予以公告。因此，宅基地使用的审核情况属于镇江市国土资源局应公开的政府信息。本案中，镇江市国土资源局以涉及个人隐私为由拒绝向杨柳公开“村民宅基地分配的实际名单及宅基地面积和地段及具体（四至）位置”的政府信息于法无据。另，对于杨柳申请公开的“期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况”的政府信息，镇江市国土资源局未予答复，也违反了该规定。因此，一审法院判决撤销镇江市国土资源局“谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开”的回复并责令公开该信息并无不当；关于公开“期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况”的申请，一审法院亦责令镇江市国土资源局依法答复并无不当。镇江市人民政府做出的《行政复议决定书》（[2015]镇行复第30号），复议程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。一审判决部分撤销镇江市人民政府作出的《行政复议决定书》（[2015]镇行复第30号），即维持“谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开”部分，因该复议决定所维持的内容为镇江市国土资源局《信息公开告知书》，即“谏壁街道月湖社区从1998年至2009年审批的27户宅基地相关信息不宜向你公开”部分，因此“部分撤销”的实质是对该行政复议决定书的全部撤销，对杨柳的权利不产生实际影响。但一审判决关于“部分撤销”的表述不妥，应在以后的工作中引起重视。对于杨柳提出的一审遗漏《关于加强农村宅基地管理的意见》这一规范性文件的合法性审查这一上诉请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，杨柳提出附带审查规范性文件请求的时间为一审庭审中，非一审开庭审理前且无正当理由，因此对该诉讼请求依法应不予理涉，该项上诉请求无法律依据。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由杨柳负担。杨柳申请再审称，1、原审判决事实不清，适用法律错误。国土局镇国土资信依［2015］15号政府信息公开告知书没有一处是合法的，应该完全撤销。复议机关没有对国土局的行政行为进行审查，属于没有实际作为的程序性违法，依法应当完全撤销复议决定，部分撤销是没有法律依据的、不恰当的。2、本案判决遗漏了关于申请人要求公开的信息：“1998年至2015年1月份期间每年(本村主、镇)农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县(市)按户靛宗批准供应宅基详细情况。”复议机关的行政复议决定中遗漏审查国土资源局对上述信息公开事项没有进行答复和公开的事项，遗漏对国土局答复中依据镇政发(2009)22号《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定没有进行答复和公开事项。一审没有一并审查对案件结果至关重要的上述规范性文件,导致漏判，还遗漏责令公开宅基地的审核、批准情况的信息和建房宅基地的来源信息。3、程序错误，申请人要求一并审查规范性文件是在一审辩论前提出的，且理由正当、合法。请求完全撤销镇江市人民政府［2015］镇行复第30号行政复议决定和国土局镇国土资信依［2015］15号政府信息公开告知书，并责令国土局限期公开相关政府信息；对一审漏判的事项进行判决；确认镇江市国土资源局的政府信息公开行政行为违法；一并审查规范性文件镇政发(2009)22号的合法性、合理性。镇江市国土资源局提交答辩意见称，1、申请人称一审判决遗漏判项，与事实不符。在一审判决内容的第三项中，已责令我局对上述相关信息作出答复。关于“2010年至2015年在京口区街道范围内无法办理新增的农村宅基地审批”的相关内容，我局在镇国土资信依［2015］15号《政府信息公开告知书》中已作回复，一审判决无需对此项内容再作判决。申请人在一审开庭审理前没有提出审查镇政发(2009)22号《关于加强农村宅基地管理的意见》合法性、合理性的诉讼请求，一审法院对此未作判决不属于漏判。2、涉案行政行为经法院审理查明，具体行政行为具有可撤销的内容，不属于《中华人民共和国诉讼法》第七十四条可以判决确认违法的情形。3、根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条的规定，申请人一审未按规定提出审查镇政发(2009)22号《关于加强农村宅基地管理的意见》的合法性、合理性的诉讼请求，现要求再审法院对此项请求一并进行审查没有法律依据。4、我局按照判决书的要求，于2016年4月19日作出《政府信息公开告知书》(镇国土资信依［2016］13号)，向申请人告知，提供上述信息内容，并通过邮寄方式送达给申请人。请求法院驳回申请人的再审请求。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。本案中，镇江市国土资源局以涉及个人隐私为由拒绝向杨柳公开“村民宅基地分配的实际名单及宅基地面积和地段及具体（四至）位置”的政府信息于法无据,宅基地使用的审核情况属于应公开的政府信息,镇江市国土资源局有依法在法定期限内对该政府信息作出答复的义务。镇江市国土资源局对杨柳申请公开的“期间每年（本村、镇）农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要情况，于每年年初一次性向省政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地详细情况”的相关信息未作答复，亦违反了法规规定。原审法院对上述违法行政行为予以纠正，责令镇江市资源局依法作出公开和答复并无不当。杨柳申请再审称原审判决遗漏了对其要求公开的上述信息申请的审查，与事实不符。镇江市人民政府做出的《行政复议决定书》（[2015]镇行复第30号），复议程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。一审判决部分撤销镇江市人民政府作出的《行政复议决定书》，从一审判决主文内容看，“部分撤销”属表述不当，实质是对该行政复议决定书的全部撤销，但对申请人的权利不产生实际影响。杨柳申请再审还提出的一审遗漏对《关于加强农村宅基地管理的意见》这一规范性文件的合法性审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，申请人提出附带审查规范性文件请求的时间为一审庭审中，非一审开庭审理前且无正当理由，原审法院对该诉讼请求依法不予理涉并无不当。综上，杨柳的再审申请理由不成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回杨柳的再审申请。审 判 长 臧 静审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年三月二十二日书 记 员 钱培培