湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）岳中行再初字第1号申请再审人（原审被告）：岳阳经济技术开发区管理委员会，住所地岳阳市岳阳大道9号。法定代表人：文春方，岳阳经济技术开发区管理委员会主任。委托代理人：张敏，岳阳经济技术开发区管理委员会法制办工作人员。委托代理人：李灿林，岳阳经济技术开发区管理委员会法制办工作人员。被申请人（原审原告）：岳阳市金皇房地产开发有限公司，住所地岳阳市郭镇。法定代表人：唐雪容，该公司总经理。委托代理人：李宏旭，湖南泽湘律师事务所律师。委托代理人：张金波，该公司董事。岳阳市金皇房地产开发有限公司（简称金皇公司）诉岳阳经济技术开发区管理委员会（简称经开区管委会）行政允诺一案，本院于2014年1月13日作出（2013）岳中行初字第52号行政判决，已经发生法律效力。经开区管委会不服该判决，向本院申请再审。本院于2014年10月17日作出（2014）岳中行申字第8号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。申请再审人经开区管委会的委托代理人李灿林、张敏,被申请人金皇公司的委托代理人李宏旭、张金波到庭参加了诉讼。本案现已审查终结。本院原审查明：为了解决金皇公司与经开区管委会下辖康王乡政府之间签订的土地征收补偿协议未能有效履行的历史遗留问题，经开区管委会作为康王乡政府的上级主管单位，于2010年6月13日就金皇公司出具的《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》作出书面回复，在该回复中，经开区管委会作出二点承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，我委作为市人民政府的派出机关，代表市人民政府行使土地出让等权利。为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合用地权证（125.31亩），此后，你公司必须按协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。该回复同时基本确定办理土地权证的时限为一年。然而在基本确定的办理土地权证的时限内经开区管委会未能办理好土地权证。金皇公司于2013年12月向本院提起行政诉讼，要求确认经开区管委会在《关于的回复》中所作的第2点承诺有效。经开区管委会答辩称，其在回复中所作的第1点承诺应为无效，对于第2点承诺，请求法院依法公平、公正予以确认。本院原审认为，经开区管委会在《关于的回复》中所作的第2点承诺属行政允诺，该行政允诺意思表示真实，且未违反国家法律法规，应为有效。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款规定，判决：确认被告经开区管委会在《关于的回复》中所作的第2点承诺即“如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施”合法有效。案件受理费50元，由经开区管委会负担。经开区管委会申请再审称：1、原岳阳县康王乡政府、原岳阳县康王乡茶园村委会与金皇公司签订的《土地征收补偿协议》及两个补充协议，依法应为无效协议。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。根据上述法律规定，该宗土地的征收审批权属于国务院。康王乡政府、茶园村委会与金皇公司签订的土地征收协议依法应认定无效。2、原判适用法律错误，经开区管委会回复金皇公司所作承诺依法应为无效：其一，承诺的依据无效。如前所述，土地征收协议无效，则经开区管委会依据该无效协议所作的尽快按协议到规划、国土部门办理综合用地权证的承诺也应无效；其二，经开区管委会承诺系越权行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。该法第十二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条均规定：土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。经开区管委会作为市政府的派出机构，未经市政府授权，无权代表市政府行使土地出让的权利。同时该幅土地至今未依法征收转为国有土地，仍系农村集体土地。经开区管委会既未取得政府授权，又不是土地征收补偿协议的当事人，作出该承诺属严重越权。3、经开区管委会不是该行政诉讼的适格被告。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十条第二款、第二十一条的规定，经开区管委会作为岳阳市政府的派出机构，不是本案行政诉讼的适格被告，金皇公司应以岳阳市政府为被告。金皇公司辩称，1、《协议》的内容涉及土地征收、土地出让等事项，属于民事法律关系范畴，其法律效力的有效或者无效的认定标准是民事法律规定，与经开区的《6·13回复》没有直接法律上的关系。2、《6·13回复》是岳阳经开区作为康王乡政府的上级行政机关在处理《协议》遗留下来的历史问题时，对岳阳金皇公司单独作出的行政允诺，该允诺的内容属于行政法律关系范畴，其法律效力的认定标准是行政法律规定。根据《湖南省开发区管理办法》第六条的规定，岳阳经开区享有依法行使岳阳市人民政府综合经济管理的权限，其行政主体合法。依据第七条的规定，岳阳经开区作出的《6·13回复》第2点行政允诺，是其在法定授权范围内履职的事项，其内容也没有违反法律强制性规定。请求驳回申请再审人的再审请求。再审期间金皇公司提交了如下证据以证明案件事实：1、2004年3月26日，金皇公司与康王乡政府和茶园村委会签订的《土地征收补偿协议》；2、2005年3月10日，岳阳市国土资源局作出的《土地行政处罚告知书》；3、2005年3月24日，金皇公司交纳49万元耕地复垦费的收据；4、2007年8月10日，金皇公司总经理唐雪容与茶园村签订的《补充协议》；5、2010年4月9日，康王乡政府与金皇公司签订的《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在茶园村征用部分土地进行综合开发的后续补充协议》；6、2010年4月20日，岳阳经济开发区农村工作办公司作出的《关于岳阳泉井龙生态山庄立项的批复》；7、2010年6月10日，金皇公司向经开区管委会递交的《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》；8、2010年6月13日，经开区管理委员会对金皇公司作出的《关于的回复》；9、2014年3月20日，湖南省鉴真司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》；10、2013年4月20日，金皇公司与岳阳泉井龙生态山庄有限公司向经开区管委会递交的《强烈要求办理协议出让土地权证的请示报告》；11、2013年5月27日，康王乡政府作出的康政函（2013）02号《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在康王乡茶园村征收部分土地有关问题的复函》；12、2013年6月24日，金皇公司与岳阳泉井龙生态山庄有限公司向经开区管委会领导递交的《请求处理好历史遗留问题的报告》；13、2013年8月19日，经开区管委会作出的岳经管复[2013]15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》；14、2013年12月23日，金皇公司向本院递交的《行政诉状》；15、2014年1月13日，本院作出的（2013）岳中行初字第52号《行政判决书》；16、岳阳市政府法制办向岳阳市人民政府递交的岳政法参[2014]2号《法律意见书》；17、2014年5月13日，经开区管理委员会向本院递交的《行政再审申请书》；18、湖南省人民政府于1996年3月28日发布实施的《湖南省开发区管理办法》；19、2014年8月19日，经开区管理委员会就金皇公司的资产价值向法院递交的《司法评估鉴定申请》；20、2014年10月17日，本院作出的（2014）岳中行申字第8号行政裁定；21、2014年6月9日，湖南省高级人民法院作出的（2013）湘高法民一初字第10号民事裁定书。经开区管委会对以上证据的真实性和关联性没有异议，但认为康王乡政府与金皇公司签订的《土地征收补偿协议》和经开区管委会2010年6月13日向金皇公司作出的回复不具有合法性。对于上述2-7和9-14部分证据的真实性、关联性以及合法性双方当事人均无异议，本院予以采信。经开区管委会对《土地征收补偿协议》（证据2）和《回复》（证据8）的真实性、关联性没有异议，对合法性提出异议，但未提交相反的证据证明。经查，该两份证据形式及来源合法，也应予采信。15-21部分是本案审理过程中的各种文书以及相关法律法规，不属于行政诉讼证据范畴，不作为证据使用。本院再审查明：2004年3月26日，金皇公司与原岳阳县康王乡人民政府（简称康王乡政府）以及原岳阳县康王乡茶园村委会（简称茶园村委会）签订了一份《土地征收补偿协议》。该协议约定，甲方（金皇公司）按34700元／亩，整体包干征收茶园村的土地；乙方（康王乡政府）为甲方办理的征收土地用途为综合用地，性质为国有土地出让；乙方必须在本合同签订之日起至2005年6月份之前，负责办好合法有效的国土、规划等手续（包括测绘、放线等），一切税费均由乙方负责；如因乙、丙方（茶园村委会）原因，造成国土、规划等手续不全，甲方动工后所占用村组土地不予退还，并由乙、丙方负责赔偿甲方相应的投资损失。上述协议签订后，金皇公司向康王乡政府支付了部分土地征收补偿款。2005年3月10日，岳阳市国土资源局向金皇公司送达的岳市国土资告字[2005]02号《土地行政处罚告知书》称，金皇公司占用涉案土地不符合土地利用总体规划，不在土地利用总体规划确定的建设用地区范围内。康王乡的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款和岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》第3条的规定，属非法转让土地的行为。金皇公司未经合法批准擅自平整土地，造成农用地大量毁损。违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款、《基本农田保护条例》第17条的规定，属非法占用行为。拟决定废止金皇公司与康王乡政府签订的征地补偿协议，处康王乡政府罚款15万元。责令金皇公司返还占用的土地并处罚款21万元。金皇公司于2005年3月24日，向岳阳市国土局缴纳了部分罚款和49万元的耕地复垦费。2007年8月10日，金皇公司与茶园村委会（因涉及行政区划调整，原岳阳县康王乡茶园村委会变更调整为岳阳经济技术开发区康王乡茶园村委会）签订了一份《补充协议》称，双方一致认为原2004年3月26日签订的《土地征收补偿协议》继续有效；通过对账，乙方（茶园村委会）承认甲方（金皇公司）应支付给农户的土地征收款已全部到位，不欠农户一分钱；为继续履行合同，甲方约欠乙方8万元，此次暂付5万元。2010年4月9日，金皇公司又与康王乡政府签订《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在茶园村征用部分土地进行综合开发的后续补充协议》称，为促进开发项目的顺利实施，2005年3月由康王乡政府承担的（岳阳市国土资源局）罚款费用壹拾伍万捌仟元整，现由金皇公司承诺承担；原合同条款内容保持不变，原合同继续有效。上述三份协议签订后，康王乡政府和茶园村委会一直未为金皇公司办理相关手续。2010年3月1日，金皇公司向经开区管委会递交了一份《岳阳经济技术开发区农业项目申报登记表》，申请在涉案土地上投资建设岳阳泉井龙生态山庄有限公司项目。2010年4月20日，经开区管委会农村工作办公室的批复：1、岳阳泉井龙生态山庄项目符合中央发展现代农业的要求，同意你公司在我区康王乡茶园村分水组、新老旗组筹建泉井龙生态山庄，从事种养、餐饮住宿和园林绿化等产业开发。2、项目所需用地采取土地流转的方式进行，要求你单位经康王乡经管站办理规范有效的土地流转手续，并报区农业局备案。3、要求你公司科学安排。合理利用资源，落实环保配套措施，并随时与区农业行政主管部门联系，服从行业指导。4、项目建设规划、国土手续必须按规范程序办理。同时，金皇公司成立了岳阳泉井龙生态山庄有限公司，并取得了相关企业法人营业执照，然后在约定征收的土地上投资建设。2010年6月10日，金皇公司又向经开区管委会提交了一份《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》（以下简称6.10报告），要求经开区管委会履行协议承诺，为金皇公司办理土地出让权证。同月13日，经开区管委会作出《关于的回复》（以下简称6·13回复）称：“一、你公司与康王乡政府、康王乡茶园村委会签订的土地征收补偿协议系历史遗留问题，应按当时的政策法规解决。由于康王乡政府及康王乡茶园村委会当时隶属于岳阳县管理，地处偏僻地带，当时的土地价格低，无法出让，且当时的政策是可以协议出让国有土地使用权，实际操作中均以协议方式出让国有土地使用权。因此，只能按照历史遗失问题解决。二、2010年4月9日康王乡政府与你公司签订了一份补充协议，该协议的内容违反了相关规定，应属康王乡政府的行政行为违法。但鉴于该行为是处理历史遗留问题的延续，我委承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，我委作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权利。为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。三、由于该宗土地的征收补偿系历史遗留问题，跨区跨时由来已久，办理权证需要一定时限，你公司收到该回复后一年内不得上访”。回复后，经开区管委会至金皇公司起诉时为止仍未办理相关的土地权证。2013年5月27日，康王乡政府向金皇公司出具《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在康王乡茶园村征收部分土地有关问题的复函》，回复称：1、所签协议违法。金皇公司所占用的土地不符合土地利用总体规划，属于非法转让土地行为和非法占用土地行为，故原签《土地征收补偿协议》属非法协议，《补充协议》随之也不受法律保护。2、资金未及时足额到位，是导致协议不能履行的根本原因。《土地征收补偿协议》中应付款项未及时足额拨付，金皇公司未履行义务。不能履行《土地征收补偿协议》的根本原因是金皇公司违约，没有履行义务。3、金皇公司没有向康王乡政府提供合法有效的项目资料，是导致康王乡政府不能履约的重要原因。4、康王乡政府积极协助解决原《土地征收补偿协议》所引起的历史遗留问题。同年8月19日，经开区管委会向金皇公司作出的岳经管复[2013]15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》指出，金皇公司与康王乡政府、茶园村委会先后签订了三份关于土地征收补偿内容的协议均违反了当时及现行的土地法规政策。金皇公司要求按上述征收协议办理土地权证的要求，不符合国土部门办理土地权证的政策规定。金皇公司遂于2013年12月23日提起诉讼。本院再审认为：本案的争议焦点是，1、经开区管委会是否为本案的适格的被告；2、经开区管委会对金皇公司所作出的《6.13回复》的法律性质应当如何认定；3、《6.13回复》是否有效。一、关于焦点“1”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。经开区管委会于1992年经湖南省人民政府批准成立，2010年经国务院批准升级为国家级经济开发区。依据《湖南省开发区管理办法》第六条关于“经批准设立的开发区由其所在的行政公署、州市人民政府设立开发区管理委员会，行使地市级综合经济管理权限，代表本级行政公署、州市人民政府对开发区工作实行统一管理。”的规定。经开区管委会是由湖南省人民政府通过规章授权具有综合经济管理职权的组织机构，而不属于《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十条第二款关于“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、规范或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的应当以该行政机关名义为被告”，以及第二十一条关于“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”所规定的情形。故经开区管委会为本案适格的被告。经开区管委会申诉提出应以岳阳市人民政府为被告的理由与法律规定不符，本院不予采纳。二、关于焦点“2”。根据审理查明的事实，《6.13回复》是在金皇公司向经开区管委会递交了《6.10报告》，要求经开区管委会为其办理土地出让权证，否则按国有出让地赔偿损失之后，经开区管委会作为康王乡政府的上级主管机构，依据自己的行政职权对金皇公司上述要求事项所作出的回应。该回应还包含了要求金皇公司“一年内不得上访”的信访回复内容。根据回复的形成原因、对象和内容来看，并不是经开区管委会为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。也并非经开区管委会仅就《土地征收补偿协议》解除后的善后事宜对金皇公司作出的单方允诺行为。而是经开区管委会为了实现公务目的，在金皇公司与其下属康王乡政府存在《土地征收补偿协议》的情况下，根据金皇公司《6.10报告》的请求与金皇公司之间签订的变更或终止该协议的一种合意。是公法规则和私法规则共同作用的结果，具有行政管理与合同的双重属性。并不符合行政允诺对“不特定对象”和“单方行为”的法律特征。故金皇公司认为该回复属行政允诺的辩解理由不能成立。三、关于焦点“3”。首先，本案《土地征收补偿协议》和《6.13回复》涉及转让的土地属于农民集体所有的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”的规定。岳阳市国土局于2005年3月10日作出的岳市国土资告字[2005]02号《土地行政处罚告知书》还明确指出，金皇公司占用的土地不符合土地利用总体规划，不在土地利用总体规划确定的建设用地区范围内。康王乡政府的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款（“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。）和国土资源部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》第三条（。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的，国土资源管理部门不得办理用地手续。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的，国土资源管理部门一律不予承认，不得办理用地手续。）以及岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》第3条（“。城市规划区范围内，任何单位和个人不得以娱乐、休闲、旅游渡假、疗养等庄园名义圈占集体土地；禁止擅自与乡（镇）、村、组或其他集体经济组织签订“征地”、“租赁”协议。已经签订的“征地”、“租赁”协议无效。”）的规定，属非法转让土地的行为。其次，如按该回复履行，客观上就造成了金皇公司与康王乡政府的非法转让土地的行为获得与合法转让土地同样的收益。这不仅是以合法形式掩盖了非法目的，而且会造成国家利益巨大的损失。故《6.13回复》还是一个明显不当的行政行为。其三，该回复第二项“如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施”的内容，并非独立存在的有关解决争议方法的条款，而是基于非法转让土地不能的情形所约定的违约责任条款，是对康王乡政府与金皇公司的《土地征收补偿协议》的加入和补充，与前面三个协议是一个整体。在前面协议因违反法律强制性规定而无效的情形下，没有该“第二项”独立有效的法律依据。其四，在岳阳市国土局下达（2005）02号《土地行政处罚告知书》后，康王乡政府及金皇公司已按该行政处罚告知书确定的处罚内容履行了该履行的法律义务，应视为金皇公司接受了该行政处罚。则金皇公司也应按该行政处罚的要求“返还占用的土地”，故其不应再是该土地的合法占有人，《6.13回复》也就没有了事实依据。综上所述，应当认定《6.13回复》因违反法律强制性规定、明显不当及没有事实依据而无效。此外，经开区管委会于2013年8月19日作出的岳经管复（2013）15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》所称“金皇公司与康王乡政府、茶园村委会先后签订了三份关于土地征收补偿协议的内容均违反了当时及现行的土地法规政策。金皇公司要求按上述征收协议办理土地权证的要求，不符合国土部门办理土地权证的政策规定”，以及“为妥善处理这个问题，我区要求康王乡与你公司进一步协商，你公司也可通过法律途径依法主张自己的权利，理性维权”的内容已经自行纠正了《6.13回复》。金皇公司如对2013年8月19日经开区管委会作出的（2013）15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》不服，认为该行政行为给自己造成了损失，只能另行对该行政行为提起行政诉讼。其请求确认经开区管委会已自行纠正的《6.13回复》中的第二项承诺有效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼”和最高人民法院法释（2015）9号《关于适用若干问题的解释》第二条关于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：第三项“请求判决确认行政行为违法”和第四项“请求判决确认行政行为无效”的规定。因此，金皇公司的诉讼请求本院不予支持。据此，依照最高人民法院法释（2015）9号《关于适用若干问题的解释》第二十六条第三款、第二十七条，最高人民法院法释（2000）8号《关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条、第五十六条（四）项的规定，判决如下：一、撤销本院（2013）岳中行初字第52号行政判决；二、驳回岳阳市金皇房地产开发有限公司要求确认“岳阳市经济技术开发区管理委员会于2010年6月13日作出的《关于的回复》中‘如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施’的承诺有效”的诉讼请求。本案案件受理费50元，由岳阳市金皇房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  胡中岳审 判 员  李思球代理审判员  王延红二〇一五年七月二十四日代理书记员  罗曜楠