安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)皖行终761号上诉人（一审原告）孟献志，男，1962年7月3日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人姬来松，河南麟格律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区希夷大道588号。法定代表人杜延安，该市代市长。委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）亳州市国土资源储备发展中心，住所地安徽省亳州市谯城区光明路***号。法定代表人叶祖贵，亳州市国土资源局局长。委托代理人邵长龙，该中心工作人员。一审第三人孟庆涛，男，1988年7月5日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人孟献志因诉亳州市人民政府、亳州市国土资源储备发展中心（简称土地储备中心）安置补偿协议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00053号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人孟献志及其委托代理人姬来松，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅，被上诉人土地储备中心的委托代理人邵长龙，一审第三人孟庆涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孟献志向一审法院起诉称，2014年8月7日，其因销售假药被亳州市谯城区人民法院判处有期徒刑三年，缓刑四年，当天释放。在其被拘留期间，亳州市人民政府及土地储备中心强迫其儿子孟庆涛签订了拆迁还原协议书。孟庆涛未经其授权，也未经其妻罗玉玲的同意，与土地储备中心签订拆迁还原协议，属无权签订。请求：一、确认土地储备中心与孟庆涛签订的拆迁还原协议无效；二、赔偿其一千平方米的住房和一百平方米的门面（旧地还原或经济补偿）。一审法院审理查明，孟献志与罗玉玲系夫妻，孟飞与孟庆涛系孟献志与罗玉玲之子。孟献志与孟庆涛均居住在亳州市谯城区十九里镇刘阁行政村栾庄19号，孟庆涛居住的房子系其婚前由孟献志所建，两户在一起居住生活。2014年1月11日，孟飞、孟庆涛与土地储备中心签订了《拆迁还原协议书》，在孟飞名下签一套100平方米（第158号《拆迁还原协议书》），在孟庆涛名下签一套100平方米（第159号《拆迁还原协议书》），在孟献志名下签一套60平方米、两套120平方米，由孟飞和孟庆涛共同代理孟献志签字（第157号《拆迁还原协议书》）。后土地储备中心与罗玉玲重新签订了第157号《拆迁还原协议书》，孟庆涛和孟飞所签的第157号《拆迁还原协议书》被作废。一审法院认为，《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备中心不是房产管理的行政机关，不具有签订房屋拆迁还原协议的行政职权，但经亳州市人民政府的追认，其签订协议的行为具有相应的法律效力，且土地储备中心具有独立的法人资格，因此，其作为直接参与签订拆迁还原协议的主体，具有被告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。故土地储备中心与孟庆涛签订的拆迁还原协议属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。孟献志起诉要求确认土地储备中心与孟庆涛所签的拆迁还原协议无效。孟庆涛签订的《拆迁还原协议书》共有两份，一份是户主为孟庆涛本人的拆迁还原协议，由孟庆涛本人签订，因被征收人均以户为单位与土地储备中心签订拆迁还原协议，孟庆涛本人已独立成户，住址为亳州市谯城区十九里镇刘阁行政村栾庄19号，因此，孟庆涛就其户下合法占有使用的房产签订拆迁还原协议，并无不当。案涉的另一份拆迁还原协议户主为孟献志，由孟庆涛和孟飞共同代理孟献志与土地储备中心签订，但该协议已经被罗玉玲所签的第157号协议代替，且已被土地储备中心注明作废，不再具有法律效力，因此，孟献志要求确认孟庆涛签订的第157号协议为无效协议，缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。孟献志要求赔偿其一千平方米的住房和一百平方米的门面，但其在诉讼过程中并未提供有效证据予以证明，该诉讼请求缺乏相应的事实根据。综上，孟献志的诉讼请求不能成立。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孟献志的诉讼请求。案件受理费50元，由孟献志负担。孟献志上诉称，1、孟庆涛签订协议未得到孟献志的认可，所签协议不具有法律效力。2、土地储备中心无权签订协议，且协议中没有土地储备中心的签字、盖章，故协议无效。请求撤销一审判决，改判支持孟献志一审的诉讼请求。亳州市人民政府答辩称，1、亳州市人民政府是适格的被告。土地储备中心与孟庆涛所签订的拆迁补偿协议是代表亳州市人民政府的征收行为，市政府对此予以认可。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。孟庆涛共签订了两份拆迁补偿协议，一份是户主为孟庆涛的《拆迁还原协议》，因被征收人均以户为单位与土地储备中心签订协议，孟庆涛本人已独立成户，故其就其户下合法占有使用的房屋签订拆迁补偿协议并无不当。另一份协议是由孟庆涛和孟飞共同代理孟献志签订的，但该协议已被罗玉玲所签的协议代替，且已被土地储备中心注明作废，不再具有法律效力，故孟献志要求确认该协议无效缺乏事实根据。请求驳回上诉，维持原判。土地储备中心的答辩意见同亳州市人民政府。另，孟献志要求赔偿其一千平方米的住房和一百平方米的门面（旧地还原或经济补偿），未能提供证据，依法应予驳回。孟庆涛的陈述意见同孟献志的上诉理由。土地储备中心在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、机构代码证，证明土地储备中心主体适格；2、孟献志户籍证明，证明孟献志与罗玉玲是夫妻关系；3、孟献志、孟飞、孟庆涛三人的房地产拆迁评估表、房屋征收认定表、户口、面积核准通知单，证明孟献志一户的被拆迁房屋状况；4、孟庆涛所签的第159号《拆迁还原协议书》、孟庆涛与孟飞所签的第157号《拆迁还原协议书》、罗玉玲所签的第157号《拆迁还原协议书》，证明罗玉玲对孟庆涛与孟飞所签的《拆迁还原协议书》进行追认，此行为对孟献志具有法律效力。依据：《亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》。孟献志在一审中向法庭提供的证据有：1、孟献志、孟庆涛的身份证及户口本复印件，证明孟献志与孟庆涛同住在一起，孟庆涛住房系孟献志所建，其没有财产权；2、亳州市谯城区人民法院（2014）谯刑初字第0341号刑事判决书，证明孟献志于2013年11月21日被刑拘，2014年8月7日被判缓刑；3、罗玉玲的取保候审决定书，证明罗玉玲于2014年1月16日被取保，协议书上的时间是后补的。亳州市人民政府、孟庆涛一审中未提交证据。二审中，孟献志向本院提交了以下证据：1、照片6张，证明孟献志的房屋有1000平方米以及门面房100平方米；2、157、159号《拆迁还原协议书》，证明协议书中无土地储备中心的签字盖章；协议书中显示有700平方米的建筑被认为是违建未进行补偿。土地储备中心向本院提交了以下证据：1、157、159号《拆迁还原协议书》的原件及罗玉玲与土地储备中心签订的157号《还原安置补充协议》；2、选房确认单；3、领条。本院经审查认为，对孟献志在二审中提交的照片，不能证明房屋的面积情况，不予认定；对157、159号《拆迁还原协议书》，一审已提交且为本案被诉行政行为，不予认定；对《还原安置补充协议》、选房确认单及领条，与本案无关联性，不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订被诉拆迁还原协议的主体是土地储备中心。土地储备中心是经市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。亳州市人民政府制定的《亳州市城区规范范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》第五条规定“征收人：亳州市国土资源储备发展中心、亳州市谯城区土地储备中心”。土地储备中心根据该规定与孟庆涛签订被诉协议，是亳州市人民政府组织实施征地工作的具体方式，并不违反土地管理法的规定；且亳州市人民政府对土地储备中心签订协议的行为也予以认可。故孟献志称土地储备中心无权签订被诉协议，该协议应属无效的理由不能成立。孟献志称孟庆涛签订协议属无权处分，依法应确认无效。对此，孟庆涛与土地储备中心共签订了两份拆迁还原协议，一份是以孟庆涛为户主所签的协议即159号协议，一份是孟庆涛与孟飞代其父孟献志共同所签的协议即157号协议。对159号协议，首先，孟献志未能提供证据证明其是案涉房屋的产权人。其次，因我国集体土地上的房屋一般均无权属证书，实践中，征收人就房屋拆迁补偿安置问题只能与合法占有、使用房屋的主体签订协议。案涉房屋虽由孟献志所建，但由孟庆涛婚后居住。再次，土地储备中心与被征收人签订协议时，均以户为单位，而被诉协议签订时孟庆涛已独立成户。因此，土地储备中心与孟庆涛签订159号拆迁还原协议并无不当。对157号协议，该协议已被罗玉玲后签的第157号协议代替，且已被土地储备中心注明作废，不再具有法律效力。故孟献志的该理由亦不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，孟献志并未提供证据证明被诉拆迁还原协议存在上述法律规定的无效合同情形。其称协议中无土地储备中心的签字盖章，故协议无效。对此，土地储备中心也认可协议签订时只有被征收人一方签字，在一审审理期间土地储备中心才签字盖章。根据《中华人民共和国合同法》第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”庭审中，双方均认可安置房已交付，协议已经实际履行。根据上述法律规定，孟献志认为被诉协议无效的理由不能成立。关于孟献志称有部分面积作为违章建筑未予补偿的问题。因孟献志不能证明其是被诉协议所涉房屋的产权人，故其对协议内容提出的异议，本院不再审查。关于孟献志要求赔偿其一千平方米的住房和一百平方米的门面。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，土地储备中心与孟庆涛签订被诉拆迁还原协议的行为并未被确认违法，故孟献志的该项赔偿请求无事实根据和法律依据。综上，一审判决驳回孟献志的诉讼请求并无不当。孟献志的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人孟献志负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年三月二日书 记 员 潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。