山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）济行终字第113号上诉人（原审原告）逯峰，男，1954年4月1日出生，汉族，退休干部，住北京市。被上诉人（原审被告）济南市社会保险事业局，住所地济南市。法定代表人郑志友，局长。委托代理人王伟，该局个人账户管理处处长。委托代理人魏国存，该局综合处工作人员。上诉人逯峰因医疗保险行政审批一案，不服济南市市中区人民法院（2014）市行初字第157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。因案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认，本案于2015年5月12日中止诉讼，同年7月21日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告逯峰1972年11月1日参加工作，参加医保时间为2005年9月，在济南市实际缴费35个月（2005年9月至2008年7月），原告后到北京工作，在北京参加医保时间是2008年7月至2014年2月。2014年7月原告到被告济南市社会保险事业局（以下简称市社保局）申请办理退休手续，2014年7月2日，北京市社保基金管理中心为原告开具了《参保凭证》和《参保人员医疗保险类型变更信息表》。被告于2014年7月24日为原告办理了医保转入手续，2014年8月6日，原告所在社区为原告办理医保审核手续。2014年8月6日，被告向原告作出《职转退休未达最低缴费年限补缴单》，认定：逯峰参加工作时间1972年11月，参加医保时间2005年9月，上年社平工资3873元。医保视同缴费月数306，医保实际缴费月数102，医保累计缴费月数408，应补缴月数85，补缴金额24690.38元。原告对此不服，向山东省人力资源和社会保障厅提起行政复议，2014年10月20日山东省人力资源和社会保障厅复议维持了市社保局收取逯峰24690.38元医疗保险费的行政行为。原告于2014年12月24日提起诉讼。原审法院认为，济人社发（2014）58号济南市人力资源和社会保障局《关于印发的通知》（以下简称市人社局58号文）第八条规定：“2010年7月1日后职工医疗保险关系由异地转入我市的参保人员，办理退休手续时，其在我市的实际缴费年限应满10年。实际缴费年限不足10年的，应以办理退休手续时本市上年度在岗职工月平均工资为基数，一次性补足所差月份的基本医疗保险费，并自次月起享受退休人员的基本医疗保险待遇。”该规范性文件与法律并不冲突，被告适用该文件对原告的医保进行审核并无不当。原告在济南市实际缴费35个月，按上述规定应一次性补足所差85个月的基本医疗保险费24690.38元，故被告作出的《职转退休未达最低缴费年限补缴单》的行政行为认定事实清楚。综上，对原告的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：1、驳回原告逯峰请求判决被告返还额外补交的24690.38元及利息的诉讼请求；2、驳回原告请求判决被告补发8月份医保待遇的诉讼请求；3、驳回原告请求判决被告承担本案的诉讼费及原告因诉讼产生的交通费（2人）、住宿费（2人）、误工费（20个工作日）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告逯峰负担。上诉人逯峰不服原审判决上诉称，一、市社保局认定事实不全面。截止2008年7月，上诉人在济南市参加医疗保险缴费的累计年限已经达到了31.09年，在济南市做贡献也达到了20年，已经完全满足了所有医疗保险政策规定的退休后享受医疗保险待遇的条件。国家没有关于公民缴纳医疗保险直到退休为止的规定。市社保局要求上诉人补缴医疗保险不符合国家异地缴纳享受同等待遇的政策规定。二、市社保局适用法律不当。济南市人民政府令（第252号）《济南市职工基本医疗保险办法》（以下简称市政府252号令）第二十一条是《社会保险法》的完善条款，是根据中央、省两级政府授权制定的，2014年4月之前，济南市医疗保险是完全按照市政府252号令第二十一条的内容执行的。市人社局58号文第八条是新增加的乱收费条款，其中的“实际年限”在《社会保险法》第二十七条与市政府252号令第二十一条中都是不存在的。《社会保险法》第二十七条与市政府252号令第二十一条的实质是“达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇”；而市人社局58号文第八条的实质是“达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，有些人退休后仍要缴纳基本医疗保险费，否则不能享受医疗保险待遇”。市人社局58号文第八条不应适用。三、市社保局适用的依据违背了《立法法》第八十条的规定，是在法律之上增加公民负担的乱收费条款。《立法法》第八十条规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”参照这一规定，市人社局58号文第八条的规定是没有依据且增加公民义务的，是不符合《立法法》规定的。四、市社保局的行政行为违反了下位法服从上位法的原则，是典型的违法行政行为。根据《社会保险法》第二十七条与市政府252号令第二十一条的规定，上诉人无需补缴费用而享受医疗保险待遇，而市社保局依据市人社局58号文第八条要求上诉人补缴费用，是对下位法服从上位法原则的无视与亵渎。综上所述，市人社局58号文存在不公平条款。原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判。被上诉人市社保局辩称，一、被上诉人的行政行为适用依据正确。山东省人社厅、卫生厅、财政厅转发《关于印发的通知》（鲁人社发（2010）36号）第一条第三款规定：“城镇职工基本医疗保险参保人员医疗保险关系转入新就业地统筹地区后，达到法定退休年龄办理退休手续，享受退休人员基本医疗保险待遇的最低缴费年限（含市级缴费年限和视同缴费年限）执行新就业地统筹地区的规定，且在新就业地实际缴费年限原则上要达到10年。”《社会保险法》仅对于参保人享受职工医保的缴费年限做出了原则性的规定。由于目前我市基本医疗保险统筹为市级统筹，由本市基金和财政予以保障。由于医疗保险关系转移只转移关系，不转移统筹基金，为确保医保基金平稳运行，实现对广大参保人的公平，国家和省对流动就业人员医疗保险转移接续问题都有相应政策规定，各地对流动就业人员医疗保险的实际缴费年限也均作了相应的政策规定。被上诉人作为社会经办机构，应严格执行相关政策。市人社局58号文第八条规定符合上述规定。二、被上诉人认定事实清楚，证据确凿，程序合法。逯峰在济南市参加过医疗保险，2008年中断后到北京参保缴费，2014年7月将医疗保险关系从北京转入我市，退休手续也是将养老保险关系从北京转入济南后办理的，情形比较特殊，与济南市行政区域内参保职工是有区别的，属于流动就业人员。逯峰2014年7月申请办理退休手续，2014年8月起为其发放养老金，2014年7月2日，北京市社保基金管理中心为逯峰开具了医疗保险《参保凭证》和《参保人员医疗保险类型变更信息表》，被上诉人于2014年7月24日为逯峰办理了医保转入手续。2014年8月6日，逯峰所在社区为其办理医保年限审核手续。经审核，逯峰在济南市实际缴费35个月（2005年9月至2008年7月），不足10年，按规定应一次性补足所差85个月的基本医疗保险费24690.38元。被上诉人一直按程序履行职责。对逯峰缴费年限的认定事实清楚、依法有据。被上诉人市社保局向原审法院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、广东、北京、重庆、厦门等地关于实际缴费年限的规定；2、鲁人社发（2010）36号文；3、市人社局58号文；4、市政府令252号令；5、济人社发（2014）115号文；6、济南市城镇职工养老保险待遇核定表；7、养老待遇信息；8、2014年7月2日北京市社会保险基金管理中心出具逯峰参保凭证；9、参保人员医疗保险类型变更信息表；10、缴费明细；11、济南市城镇职工医疗保险职转退休未达最低缴费年限补缴单。上诉人逯峰向原审法院提供了以下证据：1、济南市城镇职工医疗保险职转退休未达最低缴费年限补缴单；2、鲁人社复决字（2014）第33号行政复议决定书。上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。经法庭调查，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人市社保局依据市人社局58号文第八条的规定，向上诉人逯峰作出《职转退休未达最低缴费年限补缴单》，适用依据是否正确。《中华人民共和国社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”人力资源和社会保障部令（第13号）《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第七条第一款规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。”市政府252号令第二十一条第一款规定：“退休人员享受职工基本医疗保险待遇的最低缴费年限为男满30年，女满25年。”上述规定表明，各地有权根据各地的实际情况规定退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限，且市政府252号令第二十一条规定的是“最低”缴费年限，即退休人员享受职工基本医疗保险待遇必须要达到的基本条件，并未限制其他附加条件。市人社局58号文第八条规定：“2010年7月1日后职工医疗保险关系由异地转入我市的参保人员，办理退休手续时，其在我市的实际缴费年限应满10年。实际缴费年限不足10年的，应以办理退休手续时本市上年度在岗职工月平均工资为基数，一次性补足所差月份的基本医疗保险费，并自次月起享受退休人员的基本医疗保险待遇。”针对2010年7月1日后职工医疗保险关系由异地转入济南市的参保人员，济南市亦具有规定缴费年限的权限，市人社局58号文第八条的规定并不违反上位法的规定。从适当性上考量，《中华人民共和国社会保险法》第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”职工基本医疗保险是国家为补偿劳动者因疾病风险造成的经济损失而建立的一项社会保险制度，坚持收支平衡有利于保持医疗保险制度的可持续发展，应体现公平、权利与义务相对应原则，且应与医疗保险基金的统筹层次相适应。济南市医疗保险基金的统筹层次为市级统筹，该基金来源于由济南市范围内的用人单位和个人缴纳的医疗保险费，职工医疗保险关系由异地转入济南市的参保人员，其医疗保险关系虽然转入济南市，但其关系转入前所缴纳的医疗保险费并未并入济南市医疗保险基金，而其退休后不再缴纳基本医疗保险费，却享受济南市的医疗保险待遇，患病就诊时发生的医疗费用由医疗保险基金按比例支付，既违背权利与义务相对应原则，对其他参保人员不公平，也不利于保持医疗保险基金收支平衡，因此，市人社局58号文第八条的规定具有适当性，符合济南市经济社会发展实际状况。本案中，上诉人逯峰尽管至2008年7月，在济南市参加医疗保险缴费的累计年限已经达到31年，并于2005年9月开始实际缴费，但2008年中断后到北京参保缴费，又于2014年7月将医疗保险关系从北京转入济南市并申请退休，属于2010年7月1日后职工医疗保险关系由异地转入济南市的参保人员。逯峰于2014年7月申请办理退休手续，其在济南市的实际缴费年限未满10年，按规定应一次性补足所差85个月的基本医疗保险费24690.38元，故被上诉人市社保局作出的《职转退休未达最低缴费年限补缴单》的行政行为认定事实清楚，适用依据正确。综上，上诉人逯峰的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决驳回逯峰的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人逯峰负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙继发代理审判员  明 霞代理审判员  魏吉锋二〇一五年七月二十一日书 记 员  黄 玮