广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）深中法行终字第117号上诉人（原审原告）桂飞燕，女，汉族。上诉人（原审原告）李铖，男，汉族。委托代理人桂飞燕（身份信息同上），与李铖系夫妻关系。两上诉人共同委托代理人陈德军，男，汉族。涉案小区业主。被上诉人（原审被告）深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局，住所地广东省深圳市龙岗区中心城建设大厦，组织机构代码00754337-4。代表人冯江，该局局长。委托代理人徐灼安，广东华商律师事务所律师。委托代理人蔡伟雄，广东华商律师事务所律师。原审第三人深圳中海地产有限公司，住所地广东省深圳市福田区福华路399号中海大厦十一楼，组织机构代码61892542-7。法定代表人王琦，该公司董事长。委托代理人宋阳，万商天勤（深圳）律师事务所律师。委托代理人陈彤，万商天勤（深圳）律师事务所律师。上诉人桂飞燕、李铖因与被上诉人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称深圳规土委龙岗管理局）建设工程规划验收行政纠纷一案，不服广东省深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2011年5月26日，深圳规土委龙岗管理局与第三人深圳中海地产有限公司（以下简称中海地产公司）签订关于宗地编号为G06304-0026《深圳市土地使用权出让合同书》，约定土地性质为安居型商品房，体育活动场地不少于2000平方米，兼做社区广场，沿道路布置，不得封闭，绿地率≥30%等内容。2011年12月1日，深圳规土委龙岗管理局对第三人开发建设的阅景花园核发了深规土建许字LG-2011-0141号《建设工程规划许可证》、深规土建许字LG-2011-0142号《建设工程规划许可证》，并在网站上进行了公告。2012年11月24日，桂飞燕、李铖与第三人签订了《深圳市阅景花园安居型商品房买卖合同（预售）》，向第三人购买了阅景花园的房产，成为阅景花园业主。2013年5月30日，深圳规土委龙岗管理局受理了第三人关于阅景花园建设工程规划验收的申请，并收取了包括深圳市土地使用权出让合同书、申请表、建设用地规划许可证、申请人身份证明材料、移交协议书、建设工程规划许可证、工程竣工测量报告、图纸、测绘报告等材料。2013年6月18日，深圳规土委龙岗管理局核发了深规土建验LG-2013-0039号《建设工程规划验收合格证》，该合格证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《深圳市城市规划条例》第六十一条、第六十二条、第六十三条的规定，经核定，本建设工程符合城市规划要求，验收合格。在建筑面积分项指标一栏载明：规定建筑面积204400.4平方米，建筑功能商住及配套，核增建筑面积1668.01平方米，建筑功能架空、室外公共走道、公共电梯。在附件一栏载明：1、总平面图，2、各层建筑平面图（包括地下室、屋面平面），3、各向立面图，4、剖面图。桂飞燕、李铖认为深圳规土委龙岗管理局作出核发涉案《建设工程规划验收合格证》的具体行政行为违法，诉至法院，请求确认深圳规土委龙岗管理局作出的深规土建验LG-2013-0039号《建设工程规划验收合格证》违法。另查明，阅景花园小区系深圳市安居型商品房小区，共有8栋楼，共计2888套房，截至法庭辩论终结时止，大部分业主均已办理入伙手续，少部分业主因小区规划、房屋装修质量等问题拒绝办理入伙手续。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《深圳市城市规划条例》第五条规定，深圳规土委龙岗管理局作为深圳规土委的派出机构，负责龙岗辖区内城市规划的实施、监督和管理。深圳规土委龙岗管理局具有核发阅景花园小区《建设工程规划验收合格证》的行政职权。该案的争议焦点之一是桂飞燕、李铖的起诉是否超过法定起诉期限。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，深圳规土委龙岗管理局于2013年6月18日作出核发涉案《建设工程规划验收合格证》的具体行政行为并依法进行了公告，但并未告知桂飞燕、李铖具体行政行为的内容，也未告知其诉权和起诉期限，故桂飞燕、李铖于2013年11月19日提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。深圳规土委龙岗管理局及第三人中海地产公司主张桂飞燕、李铖起诉超过法定起诉期限的意见，于法无据，该院不予采信。该案的争议焦点之二是核发阅景花园小区《建设工程规划验收合格证》的具体行政行为是否合法。该院认为，第三人向深圳规土委龙岗管理局申请办理建设工程规划验收合格证时按照《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》第4号许可事项中的规定提交了深圳市土地使用权出让合同书、申请表、建设用地规划许可证、申请人身份证明材料、龙岗区社区配套和公共服务用房移交协议书、建设工程规划许可证、工程竣工测量报告及图纸及测绘报告（均有竣工测量单位盖章确认）等材料。深圳规土委龙岗管理局依法对相关材料进行了审查，该案并不存在《深圳市城市规划条例》第六十二条规定的不予进行规划验收的情形，深圳规土委龙岗管理局作出涉案建设工程规划验收合格证具体行政行为符合法律法规的相关规定。故对桂飞燕、李铖请求确认深圳规土委龙岗管理局作出涉案建设工程规划验收合格证具体行政行为违法的诉讼请求，该院不予支持。综上，桂飞燕、李铖的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、第五十六条第（四）项之规定，判决驳回桂飞燕、李铖的诉讼请求。案件受理费50元，由桂飞燕、李铖负担。上诉人桂飞燕、李铖不服该判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销原审判决；2、依法撤销被上诉人作出的深规土建验LG-2013-0039号深圳市建设工程规划验收合格证；3、判令被上诉人重新对阅景花园进行建设工程规划验收；4、由被上诉人承担本案全部诉讼费。上诉事实与理由：一、原审法院对阅景花园业主的司法诉讼维权采取长期拖延方式，不敢进行公正、独立的审理，其原审判决结果没有任何可信性及公信力。二、原审判决认定“本案并不存在《深圳市城市规划条例》第六十二条规定的不予进行规划验收的情形”是错误的。1、《深圳市城市规划条例》第六十二条第（一）款明确规定，擅自变更建筑设计（包括变更建筑物位置、立面、层数、平面、使用功能、建筑结构、设备的容量），不予进行规划验收。第（四）款明确规定，其他不符合《建设工程规划许可证》要求的，不予进行规划验收。阅景花园实际上2、3、4栋与6、7栋商铺之间设有围栏，而阅景花园总平面图上没有该围栏，阅景花园总平面图是《建设工程规划许可证》主要附件，与《建设工程规划许可证》具有同等法律效力。原审第三人加建围栏，事实上改变了阅景花园整体格局，是明显的擅自变更建筑设计，同时也是不符合《建设工程规划许可证》要求的。同时上诉人也提交阅景花园《建设工程竣工测量报告》所附图纸《阅景花园建设工程竣工现状图》（由深圳市地籍测绘大队根据阅景花园实际测绘情况绘制，阅景花园业主申请行政信息公开获得）作证据，证明上诉人提出的事实是正确的，且在被上诉人规划验收时原审第三人私自加建诉争围栏、擅自变更建筑设计的事实已存在（因为《阅景花园建设工程竣工现状图》于2013年4月30日作出，本案规划验收合格证于2013年6月18日核发），被上诉人按法律规定应不予进行规划验收。由于诉争围栏将阅景花园总平面图标识为“体育活动场地”的空间基本被完全封闭，也不能沿道路分布，严重违反阅景花园土地使用权出让合同中第十条第6点第（3）项规定的：“体育活动场地不小于2000平方米，兼做社区广场，沿道路布置，不得封闭。”原审第三人为了能在6、7栋两面开门多建商铺，首先将阅景花园设计成开放式小区，不设计围栏，以通过被上诉人的规划许可（批准），然后以小区安全、建设封闭式小区为名私自加建诉争围栏，使得6、7栋能建更多的商辅，能卖更好的单价，最后利用业主对小区安全担忧，想通过业主表决，迫使业主同意，达到其可存在性。但违法加建的围栏同时将住宅业主应享有的空间隔离给6、7栋商铺，将属于业主共有土地分隔出去谋取利益，压缩了住宅业主的生活、活动空间。原审第三人这种毫无诚信、唯利是图的行为理应受到严罚。2、按阅景花园土地使用权出让合同要求，阅景花园小区绿地率≥30%，同时，作为《建设工程规划许可证》主要附件、具有同等法律效力的的阅景花园总平面图纸上也明确注明绿地率≥30%。原审第三人申请规划验收时，没有提交小区绿地率的官方测绘数据，被上诉人核发涉案规划验收合格证时，根本无法确定小区绿地率是否满足《建设工程规划许可证》所要求的绿地率≥30%，而阅景花园绿地率实际上也达不到30%，实际查看绿地率15%都不到。按《深圳市城市规划条例》第六十二条第（四）款之规定，应不予进行规划验收。三、原审判决中所依据的法律是《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》（下简称《行政许可实施办法》）第4号许可事项，但原审判决只引述第4号许可事项第五条款内容，对其它内容故意忽略，是在选择性的适用法律。上诉人认为被上诉人对本案行政程序违法的主要依据是第4号许可事项第四条款内容，这一点恰恰在原审判决中被刻意忽略。1、《行政许可实施办法》第4号许可事项第四条款是本案行政许可条件，被上诉人在作出涉案行政行为前应先确认原审第三人对阅景花园的建设是否已达到第四条款规定的行政许可条件。原审第三人在申请规划验收时，没有提交小区绿地率、体育活动场地面积的官方测绘数据，被上诉人是无法判断原审第三人申请规划验收是否符合《行政许可实施办法》第4号许可事项第四条款第（一）、（二）项行政许可条件，被上诉人核发涉案规划验收合格证其行政程序严重违法。2、阅景花园土地使用权出让合同第十条第6点第（3）项明确规定：“体育活动场地不小于2000平方米，兼做社区广场，沿道路布置，不得封闭。”但阅景花园实际上由于原审第三人在2、3、4栋与6、7栋商铺之间私自加建围栏，导致阅景花园总平面图标识为“体育活动场地”的空间基本被完全封闭，也不能沿道路分布，严重违反土地使用权出让合同规定，使得原审第三人申请的规划验收不满足《行政许可实施办法》第4号许可事项第四条款第（二）项行政许可条件。3、阅景花园土地使用权出让合同第十条第6点第（2）项明确要求，阅景花园布局必须满足《深圳市城市规划标准与准则》要求，而《深圳市城市规划标准与准则》第4.3条表4.3第15项对深圳辖区内像阅景花园这种规模小区体育活动场地进行了明确规定，其规定内容为：“社区体育活动场地宜结合住宅区绿地或社区文化娱乐中心，设置户外健身场地（包括室外器械场地、慢跑道等）、篮球场、网球场、羽毛球场、儿童活动场所等设施，条件许可还宜设置游泳池、排球场等。”阅景花园体育活动场地实际并没有篮球场、网球场、羽毛球场，被上诉人辩称社区体育活动场地开发商可以根据实际情况进行安排，很明显，被上诉人已明确知道原审第三人对体育活动场地的布局不符合土地使用权出让合同的相关规定，其申请的规划验收无法满足《行政许可实施办法》第4号许可事项第四条款第（二）行政许可条件。四、原审判决认定被上诉人依法对相关材料进行了审查，是完全没有事实依据的。阅景花园工程竣工测量报告所附图纸《阅景花园建设工程竣工现状图》与《建设工程规划许可证》所附图纸阅景花园总平面图不符，不符项为：1、《阅景花园建设工程竣工现状图》中6、7栋与2、3、4栋之间设有围栏，而阅景花园总平面图没有；2、《阅景花园建设工程竣工现状图》3、4栋之间围栏处是9个车位，而阅景花园总平面图此处为人防出入口。被上诉人应当重点核实《建设用地规划许可证》、土地使用权出让合同所要求的指标，在工程竣工测量报告中的测绘数据是否能满足，但被上诉人并没有做这些工作。被上诉人对《建设用地规划许可证》、土地使用权出让合同书、工程竣工测量报告、图纸及测绘报告等资料的审查不是依法审查。为维护上诉人的合法权益，特向法院提起上诉，请求撤销原判，依法改判。被上诉人深圳规土委龙岗分局答辩称，一、被上诉人向原审第三人核发《深圳市建设工程规划验收合格证》依据事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。被上诉人作为法定的城乡规划管理职能部门，向原审第三人中海地产公司核发深规土建验LG-2013-0039号《深圳市建设工程规划验收合格证》，系依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十五条第一款、《深圳市城市规划条例》第五条、第六十一条、第六十二条、《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》第4号许可事项：“建设工程规划验收”等相关规定。经核查，原审第三人申请阅景花园建设工程规划验收所提交的申请材料符合相关规定的要求。经现场查勘，本宗地建筑全部建成，基本按图纸施工，满足规划要求，建设用地和建筑工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、建筑层数等技术指标符合先前核发的建设工程规划许可证及其附图的要求。二、上诉人关于撤销涉案《深圳市建设工程规划验收合格证》的上诉请求没有事实和法律依据。1、关于上诉人所主张阅景花园2、3、4栋违规加建的围栏。本案建设工程规划验收的审核内容是具体的，并以规划许可为前提，原审第三人已取得阅景花园建设工程规划许可证，规划验收审查内容应围绕原审第三人在行政许可的范围内所实施的行为进行审核，对于规划许可未明确的内容，不是规划验收审查的范围。围栏系规划验收后建成，且围栏即便在规划验收前已存在，也只是围了一小段，并不是对小区进行整体围闭，没有形成有效的建筑空间，不属于建筑物，不作建筑面积计算；且未对建筑工程的整体布局、建筑功能、高度、层数等主要技术指标造成改变，亦未改变建筑工程的整体规划要求，不会对建设工程依法通过规划验收造成实质性影响。《深圳市城市规划条例》第六十二条第（一）项规定的“擅自变更建筑设计”指的是较大的设计变更，而因施工等原因造成的竣工情况与报建批准的施工图有少许差异的不在此列。规划验收是对已批准的规划指标进行验收，围栏本身不是规划批准的内容。因此，上诉人主张的小区2、3、4栋与6、7栋商铺之间有加建围栏不属于被上诉人规划验收的范围。另外，阅景花园小区已入伙，围栏这类构筑物在使用过程中完全可以通过业主大会或业主委员会形成的一致意见保留或按法律程序进行拆除。以此为由要求撤销涉案规划验收合格证显属不当。2、关于上诉人主张小区没有绿地施工设计，规划验收也没有对小区绿地面积、体育活动场地数据进行确认。从2004年12月起，施工图设计文件的审查由施工图审查机构负责，原审第三人申请核发《建设工程规划许可证》时，应提供经施工图审查机构审查的施工图设计文件。施工图审查机构应对施工图设计文件中涉及公共利益、公共安全和工程建设强制性标准的内容进行审查，审查通过后应在施工图设计文件上加盖审查专用章，对审查结果负责。阅景花园项目报建时，施工图已经审图机构审查并盖有审查专用章，被上诉人亦对其所处的位置、面积，依据提供的施工图光盘予以复核，阅景花园施工设计文件符合城市规划要求。从原审第三人申请建设工程规划许可时提交的建筑施工图（总平面图）中可核实，在“经济技术总指标”一项中，已记载有“绿地率为30%”的信息。总平面图中5#楼与6#楼之间、2#楼与3#楼之间的公共空间也有体育活动场地的标记。有关小区绿地及体育活动场地的规划信息包含在上述设计方案和施工总平面图纸中，而并无任何相关法律规定小区绿地规划设计应有单独报批的施工图纸。深圳市地籍测绘大队出具的阅景花园《建设工程竣工测量报告》是原审第三人申请规划验收的主要材料之一。该报告中已说明测绘大队于2013年3月18日-5月8日在阅景花园进行实地测绘，证明经实地复核与建筑施工图相符。阅景花园建筑施工图中已有绿地率指标和体育活动场地的标记。经测绘大队现场复核，实地与阅景花园建筑施工图相符。测绘大队《建设工程竣工现状图》中就小区绿地分布亦有进行标注。关于体育活动场地，现场建设有硬化水泥地面、儿童游乐场、健身器材、花草树木、道路等。这些建设项目与上诉人对体育活动场地的理解不一致，体育活动场地使用功能和布置宜结合绿地、空地、道路，按小区条件设置。上诉人认为阅景花园没有体育活动场地是没有事实和法律依据的。3、关于上诉人认为竣工图显示的阅景花园3、4栋之间人防出入口与总平面图不符。在规划验收现场勘验时，该处的人防出入口位置设置符合相关图纸（总平面图、地下人防图纸等），该项目人防工程并于2013年4月1日取得市人民防空办公室的验收备案，符合规划验收条件。现人防出入口两边设置为绿化和停车，此对整体规划没有产生实质性影响，不属于擅自变更建筑设计的情形。另外补充：上诉人的起诉已经超过了起诉的期间，应当驳回其起诉，根据我国行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，被上诉人于2013年6月18日作出核发本案《建设工程规划验收合格证》的具体行政行为，并在网上进行公告，上诉人在2013年10月收到了原审第三人发出的入伙通知书，其应当在收到入伙通知书之日就应当知道阅景花园已经通过规划验收，并取得了《建设工程规划验收合格证》，根据原审第三人所提交的证据，该《建设工程规划验收合格证》也在原审第三人的公开的营业场所悬挂公示，所以上诉人应当在2013年6月18日，最晚在2013年10月份收到原审第三人的入伙通知书之日起3个月内提起诉讼，而上诉人的起诉均已超过3个月，被上诉人认为《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的的解释》第四十一条第一款所表述的“两年起诉期限”指的是最长为两年，原审法院理解为没有告知诉权的起诉期限的均为两年是错误的，而应该是在两年内具体行政行为的相对人知道具体行政行为的从知道之日起在3个月内起诉。综上，经审核原审第三人申请材料和现场勘验，阅景花园建设用地和建筑工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、层数等技术指标均符合先前核发的建设工程规划许可证及其附图的要求。被上诉人向原审第三人核发《深圳市建设工程规划验收合格证》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的各项上诉请求和理由均无事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，请法院驳回上诉。原审第三人中海地产公司口头答辩称，同意被上诉人的答辩意见，认为被上诉人向原审第三人核发《建设工程规划验收合格证》的行为，符合相关法律法规要求，合法有效。上诉人在其上诉状中所提出的种种事实和理由均不能成立。原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。各方向原审法院提交的证据材料已随卷移送本院。经审查，原审法院组织各方对证据进行了质证。原审查明的上述事实无误，本院予以确认。本院认为，关于本案是否超过法定起诉期限的问题。在本案中，上诉人并不是被诉具体行政行为的相对人，被上诉人在作出涉案《建设工程规划验收合格证》时，未告知作为利害关系人的上诉人其享有的诉权或起诉期限，原审法院适用2年的起诉期限，并无不妥。被上诉人主张，上诉人的起诉期限应是自知道被诉具体行政行为内容之日起3个月，本案上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，应驳回其起诉。该答辩理由不能成立，本院对其主张不予支持。关于本案被诉具体行政行为的合法性问题。本案被诉具体行政行为是被上诉人深圳规土委龙岗管理局作出的深规土建验LG-2013-0039号《深圳市建设工程规划验收合格证》，法院依法对该行为的合法性进行审查。本案中，原审第三人中海地产公司根据《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》第4号许可事项：建设工程规划验收中的相关规定，向被上诉人提交了相关申请材料，被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《深圳市城市规划条例》第六十一条、第六十二条、第六十三条及《深圳市规划和国土资源委员会行政许可实施办法》第4号中第四项的相关规定对申请材料进行了审查，经被上诉人核定，认为该建设工程符合城市规划要求，验收合格，为此作出深规土建验LG-2013-0039号《深圳市建设工程规划验收合格证》，被上诉人的该具体行政行为符合相关法律法规，并无不当。上诉人主张阅景花园2、3、4栋与6、7栋商铺之间设有围栏，围栏事实上改变了阅景花园整体格局，是明显的擅自变更建筑设计，属于不予进行规划验收的情形。根据《深圳市城市规划条例》第六十二条规定：“有下列情形之一者，不予进行规划验收：（一）擅自变更建筑设计（包括变更建筑物位置、立面、层数、平面、使用功能、建筑结构、设备的容量）；……”此条所规定的变更建筑设计主要针对建筑物的变更，小区围栏的增设不属于擅自变更建筑设计。深规（2005）110号《关于建设工程规划验收有关事项的通知》中关于“擅自变更建筑设计”明确为指的是较大的设计变更，因施工原因造成的竣工情况与报建批准的施工图有少许差异的不在此列。本案小区围栏的增设不适用于《深圳市城市规划条例》第六十二条第（一）项不予进行规划验收的情形，上诉人的此项主张无事实和法律依据，本院不予支持。上诉人主张原审第三人申请规划验收时，没有提交小区绿地率的官方测绘数据，被上诉人核发涉案规划验收合格证时无法确定小区绿地率是否满足《建设工程规划许可证》所要求的绿地率≥30%，应不予进行规划验收。根据深圳市地籍测绘大队出具的《建设工程竣工测量报告》第七项竣工复核简要说明中记载：“经2013年3月18日—2013年5月8日实地复核盖有深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局‘与存档图纸一致专用章（1）’或‘查档专用章（1）’的建筑施工图相符。”该图中经济技术总指标中绿地率记载为30%。上诉人认为深圳市地籍测绘大队出具的报告不是官方测绘数据，但又无相反证据予以证明，对于此项主张，本院不予支持。上诉人提出的阅景花园体育活动场地因加建围栏不能沿道路分布、基本被完全封闭，严重违反土地使用权出让合同规定，同时阅景花园布局也不满足《深圳市城市规划标准与准则》要求，不符合核发规划验收合格证的条件的上诉理由亦缺乏事实和法律依据，本院对此项主张不予支持。综上所述，上诉人桂飞燕、李铖的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人桂飞燕、李铖负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓晓琴审 判 员  罗毓莉代理审判员  谭晓鹏二〇一五年七月十三日书 记 员  ＸＸ聪