安徽省宣城市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)皖18行终106号上诉人（原审原告）宣城市伟伟毛巾厂，经营场所安徽省宣城市宣州区向阳办事处杨村杨殷大道500米处。经营者张伟，男，1963年7月1日出生，汉族，居民，住安徽省宣城市宣州区。委托代理人杨廷勇，安徽杰灵律师事务所律师。委托代理人刘津晶，安徽杰灵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宣城市宣州区城市管理行政执法局，住所地安徽省宣城市鳌峰中路6号，组织机构代码05016599-7。法定代表人卢明，该局局长。委托代理人琚丹，该局法制宣传科科长。委托代理人蔡东梁，安徽金皖律师事务所律师。上诉人宣城市伟伟毛巾厂因与被上诉人宣城市宣州区城市管理行政执法局（以下简称宣州区城管局）强制拆除一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2016）皖1802行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭进行了审理。上诉人宣城市伟伟毛巾厂经营者张伟及其委托代理人杨廷勇、刘津晶，被上诉人宣州区城管局出庭负责人刘宗信及委托代理人琚丹、蔡东梁到庭参加诉讼。案经安徽省高级人民法院批准，延长审理期限30日。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年4月15日，宣州区城管局的工作人员在巡查过程中发现星火服装厂内有一处在建的钢构雨棚，该雨棚为宣城市伟伟毛巾厂经营者张伟所建。2015年4月22日宣州区城管局作出《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号），认定张伟的上述行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令其：1、立即停止上述行为；2、限其于2015年4月27日前自行改正。2015年8月13日，宣州区城管局强制拆除了上述雨棚。2016年1月22日，宣城市伟伟毛巾厂向宣州区人民政府提起行政复议申请，2016年3月31日，宣州区人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（宣区复驳字〔2016〕1-1号），认为宣城市伟伟毛巾厂已经超过了法定的申请期限，驳回了宣城市伟伟毛巾厂的行政复议申请，宣城市伟伟毛巾厂不服，于2016年4月20日提起诉讼。原审法院认为,本案的争议焦点为：1、宣城市伟伟毛巾厂的起诉是否超过起诉期限；2、宣州区城管局的强制拆除行为是否合法。关于争议焦点1，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”本案中，宣州区城管局于2015年8月13日强制拆除宣城市伟伟毛巾厂雨棚时未告知诉权或者起诉期限，起诉期限应从其知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算，故宣城市伟伟毛巾厂的起诉未超过起诉期限。关于争议焦点2，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条之规定及安徽省人民政府法制办公室文件《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条和《安徽省城市建设监察条例》第八条之规定，宣州区城管局作为在城市管理领域行使集中行政处罚权的行政机关，具有依法查处违法建设行为和行使建设监察的职权。本案中，宣城市伟伟毛巾厂违法建设钢构雨棚的行为事实清楚，宣州区城管局发现上述违法建设后，依法向其下达责令改正通知书，宣城市伟伟毛巾厂在规定的时间内未自行改正，宣州区城管局依法行使建设监察职责，采取措施、强制拆除、恢复原状，并无不当，故宣城市伟伟毛巾厂的诉请没有事实和法律依据，不予支持。案经法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回宣城市伟伟毛巾厂的诉讼请求。本案受理费50元，由宣城市伟伟毛巾厂负担。宣城市伟伟毛巾厂不服上述判决，向本院上诉称，一、案涉行政行为程序违法，《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号）并非行政处罚，未告知救济途径，也不具有行政强制力。宣州区城管局在未下达任何行政处罚书的情形下，直接强制拆除宣城市伟伟毛巾厂的雨棚，违反了法定程序。即使法院认定案涉行为系行政强制行为，宣州区城管局也应当严格遵守《中华人民共和国行政强制法》第十八条的相关规定。二、原审法院认定证据错误。1、对宣州区城管局提交证据1巡查日志认定不当，巡查日志仅是宣州区城管局单方制作，无法反映出其是否进行过巡查。厂里工人及管理人员都在厂内，巡查日志中记载的“未找到当事人”内容有误。2、对宣州区城管局提交证据2《责令整改通知书》认定不当，该份证据恰恰证明了宣州区城管局存在违法行为。3、对宣州区城管局提交证据4执法人员执法证复印件认定不当。宣州区城管局应当在举证期限内向法院提交执法证原件，而直至开庭为止，均未提交原件。三、案涉雨棚并不属于《中华人民共和国城乡规划法》管理范围，该雨棚仅为一侧建筑，且未超过4.5米。宣州区城管局予以强制拆除系滥用职权。综上，宣州区城管局强行拆除案涉雨棚行为违法。请求二审法院：1、撤销原判，改判确认宣州区城管局强制拆除宣城市伟伟毛巾厂雨棚及围墙的行为违法；2、本案诉讼费由宣州区城管局负担。宣州区城管局答辩称，案涉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，具体理由如下：一、宣州区城管局具有明确的职权依据。依据《安徽省城市建设检查条例》及安徽省建设厅《关于建设行政执法中几个问题请示的答复》（建法[2000]200号）的相关规定，宣州区城管局具有行使建设监察的职权，有权制止正在进行的违法建设行为，对拒不停止违法行为的，可以采取措施、恢复原状。二、《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号）是行使建设监察权的一个中间环节，表明宣州区城管局已经按照《安徽省城市建设监察条例》对其违法行为进行责令停止建设的告知。三、案涉雨棚系正在进行的违法建筑物，该违法行为对规划实施造成了不良影响。经书面通知后仍不理睬，为避免违法后果继续扩大，宣州区城管局依法行使制止违法行为权和现场处理权，对国家及宣城市伟伟毛巾厂都有益处。四、原审法院证据认定符合法律规定。证据1中巡查日志是宣州区城管局依照职权依法制作的法律文书，并非单方面制作；证据2中《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号）证实了宣州区城管局书面通知宣城市伟伟毛巾厂停止违法行为的事实，已经履行了告知义务；证据4中执法证由执法人员随身携带，宣州区城管局提供了相关复印件，法庭可以核实其真实性。五、宣城市伟伟毛巾厂位于城市规划区内，并非不受《中华人民共和国城乡规划法》的调整和制约，其诉称无法律依据。六、案涉现场处理行为发生在新修改的行政诉讼法实施以后，该法对行政起诉的期限延长到6个月，上诉人未在6个月内起诉超过了法定起诉期限，应被驳回起诉。综上，请二审法院依法驳回宣城市伟伟毛巾厂的上诉，维持原判。宣州区城管局向原审法院提交了以下证据、依据：1、巡查日志复印件，证明宣州区城管局在执法中发现宣城市伟伟毛巾厂的违法建设;2、《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号）复印件、2007-2020宣城市城市总体规划复印件各1份，证明宣州区城管局发现宣城市伟伟毛巾厂的违法建设后依法下达了《责令改正通知书》，责令其在一定期限内自行拆除;3、执法现场照片复印件，证明宣州区城管局执法完毕后的情况，并没有像宣城市伟伟毛巾厂诉称的堵塞其大门情形;4、执法人员执法证复印件，证明执法人员具有执法资格。依据：《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条，《关于同意在宣州区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条，《安徽省城市建设监察条例》第八条、第九条，安徽省建设厅《关于建设行政执法中几个问题请示的答复》（建法〔2000〕200号）第二条。宣城市伟伟毛巾厂向原审法院提交了如下证据：1、宣城市伟伟毛巾厂于2015年8月27日向向阳办事处提出的申请、宣州区征（拨）使用土地协议书、向阳镇政府2009年12月31日向宣城供电公司出具的证明、宣城市伟伟毛巾厂厂房面积草图各1份、证明4份，证明宣城市伟伟毛巾厂有合法的产权；2、宣州区人民政府信访事项复查复核办公室《不予受理复查告知书》（宣区信复〔2016〕4号）、宣城市宣州区向阳街道办事处《关于张伟信访事项的答复意见》（向信字〔2015〕60号）各1份，证明宣州区城管局未告知宣城市伟伟毛巾厂救济途径，宣城市伟伟毛巾厂无奈之下只有上访；3、《行政复议申请书》、《补正行政复议申请通知书》（宣区复补字〔2016〕1号）、行政复议申请收件凭证（宣区府复收字〔2016〕1号）、《驳回行政复议申请决定书》（宣区复驳字〔2016〕1-1号）及EMS快递单各1份，证明宣城市伟伟毛巾厂提起行政复议的过程，宣州区人民政府作出的行政复议结果及宣城市伟伟毛巾厂收到的时间，宣城市伟伟毛巾厂起诉在法定期限内；4、现场照片8张，证明宣州区城管局拆除宣城市伟伟毛巾厂雨棚时一并将围墙也拆除了，导致工厂的进出口堵塞；5、《责令改正通知书》（宣区城管规划行执改字〔2015〕第16018号），证明在整个行政过程中，宣州区城管局仅作出《责令改正通知书》就违法拆除了宣城市伟伟毛巾厂雨棚。上述证据均已随案移送本院。经审查，宣州区城管局提交的证据1中巡查日志是该局工作人员单方面制作，也无现场照片、勘验笔录等其他证据佐证案涉雨棚系正在进行建设的违法建筑，本院对该份证据不予采信。原审法院对其他证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院二审查明的事实与原审法院查明事实无异，对原审法院查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，宣州区城管局认为宣城市伟伟毛巾厂未履行该局要求其停止建设及自行改正的行政决定，于2015年8月13日实施案涉强制拆除的行为符合上述规定的情形，故该强制拆除行为属于行政强制执行。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，宣州区城管局在未履行上述法定程序的情形下，直接实施强制拆除行为程序违法。同时，宣州区城管局并未提交相关证据证实案涉雨棚及围墙系正在进行建设的违法建筑，故其实施强制拆除行为事实不清、证据不足。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，本案中，宣州区城管局实施强制拆除行为应当取得宣州区人民政府批复，即经过宣州区人民政府责成后，方有权实施强制拆除行为。宣州区城管局在未经宣州区人民政府批复的情况下直接强制拆除案涉雨棚及围墙的行为，违反了上述规定。宣州区城管局辩称，依据安徽省建设厅《关于建设行政执法中几个问题请示的答复》（建法[2000]200号），该局有权制止正在进行的违法建设行为，对拒不停止违法行为的，可以采取措施、恢复原状。本院认为，该答复内容的前提是在遵循《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》等强行性规定的程序下可以实施“采取措施、恢复原状”等行为，而非在违反法定程序下即可以直接采取相关措施。故宣州区城管局认为其依据上述答复即可直接实施案涉强制拆除行为无法律依据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”本案中，宣州区城管局作出强制拆除案涉雨棚的行政行为时未告知当事人诉权或者起诉期限，起诉期限应从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算，故宣州区城管局辩称宣城市伟伟毛巾厂的起诉已超过起诉期限的理由无事实和法律依据，本院不予采信。综上，宣州区城管局实施案涉强制拆除行为认定事实不清、证据不足、程序违法，原审判决错误，本院依法予以纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省宣城市宣州区人民法院作出的（2016）皖1802号行初21号行政判决；二、确认宣城市宣州区城市管理行政执法局对宣城市伟伟毛巾厂雨棚及围墙的强制拆除行为违法。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人宣城市宣州区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  叶丽芸审判员  徐 彬审判员  满先进二〇一七年三月十三日书记员  余亚琴附：相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……