重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）渝高法行终字第00081号 上诉人（一审原告）张德年，男，1951年11月19日出生，汉族。 委托代理人邬前康，男，1939年10月12日出生，汉族。 被上诉人（一审被告）云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县新县城杏家湾小区。 法定代表人覃昌德，县长。 委托代理人丁勇，云阳县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人刘文术，重庆龙脊律师事务所律师。 张德年因诉云阳县人民政府（简称云阳县政府）行政补偿一案，不服重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2001年1月17日，云阳县旧县城西城（含五峰山）发生大面积的山体滑坡。云阳县政府就该次大面积山体滑坡的受灾情况向上级政府及有关部门作了汇报。2001年8月，原国家发展计划委员会办公厅以计办投资[2001]881号《对重庆市云阳县旧县城实施避险整体搬迁的意见》（简称《避险整体搬迁的意见》）函复国土资源部，对于云阳县旧县城西城（含五峰山）滑坡（简称西城滑坡）险区居民的紧急搬迁，要求抓紧落实项目方案、开展项目前期工作和办理相关审批手续，该委将在此基础上研究对基础设施建设的补助投资问题。2001年11月，国土资源部领导与重庆市委领导一同视察了西城滑坡现场，重庆市人民政府对此作出2001－122号《切实做好云阳县五峰山地质滑坡搬迁避灾前期工作的会议纪要》（简称《会议纪要》），该会议纪要指出：市级机关有关部门与云阳县要统一思想认识，一是西城滑坡灾害的防治要立足于搬迁避灾，只有搬迁避灾才能从根本上确保人民财产安全，才能真正解决因云阳县旧城搬迁、大部分城镇功能丧失、剩余人员生计无法保证的问题；二是西城滑坡影响区搬迁属于躲避自然灾害性质的搬迁，不能套用三峡移民搬迁安置的政策，只有按照国家补助、自力更生、多方筹资的原则，做好搬迁避让工作。该会议纪要还指出，要合理测算搬迁补助经费，积极争取国家补助政策，由国家对灾害区域内的人员进行适当的建房补助，而不是对房屋进行补偿。2001年12月，国土资源部以国土资函[2001]553号《关于对云阳县旧县城实施避险整体搬迁的复函》函复重庆市人民政府，称西城滑坡险区居民的紧急搬迁须由该市落实迁入地和搬迁资金，开展项目的前期工作和办理相关审批手续，并表示原国家发展计划委员会将在上述工作的基础上研究对基础设施建设的补助投资问题。 2002年7月，原重庆市发展计划委员会作出渝计委农[2002]880号《关于云阳县旧县城西城（含五峰山）滑坡避险搬迁实施方案及投资概算的批复》（简称《搬迁实施方案及投资概算的批复》，称西城滑坡严重威胁云阳县旧县城数千人生命财产安全，直接影响着三峡工程重庆库区二期移民迁建进度，该项目已列入国务院批准的三峡库区地质灾害防治总体规划，规划编号为96号；经评估和审查，同意实施西城滑坡避险搬迁方案。该批复还载明：西城滑坡避险搬迁范围为西城滑坡177米高程以上的居民（不含随迁人口），避险搬迁补助人口规模为5162人。搬迁补助投资具体内容包括：（1）基础设施建设一次性补助1.5亿元/平方公里（含土地征用、占地人员安置、场地平整、道路工程、市政管网、园林绿化、环卫设施建设等），基础设施补助费为4095万元；（2）滑坡区避险搬迁人口避险搬迁补助5000元/人，搬迁人口补助费为2581万元；（3）根据三峡工程移民大纲有关规定及西城滑坡避险搬迁基础设施建设补助标准及范围，占地人员安置费已包括在基础设施补助费用中，不新增占地人员安置费；（4）前期工作费130万元。 为加快西城滑坡避险搬迁安置区的迁建工作，确保安置区各项工作的顺利进行，2003年5月20日，云阳县政府作出云阳府发[2003]59号《云阳镇西城（含五峰山）滑坡灾民避险搬迁安置实施暂行办法》（简称《避险搬迁安置办法》），载明：西城滑坡避险搬迁安置工作在云阳县政府的统一领导下由云阳县西城滑坡避险搬迁项目部（简称项目部）具体负责实施；由云阳镇人民政府牵头，负责西城滑坡范围内灾民（单位及居民）的调查工作，各相关部门配合项目部牵头负责灾民的核实工作；西城滑坡搬迁范围以长江委地勘报告范围为依据，以委托的长江岩土工程总公司赤壁公司测量放线所确定的边界图为准；以2001年1月17日（含17日）以前居住在西城滑坡范围内，且在177米水位线以上的居民和单位为安置补助对象；货币补助标准为凡符合安置补助对象的居民和单位人口，按补助对象5000元/人进行补助；安置补助办法：（1）凡在西城滑坡范围内，有“两证”（即土地使用权证、房屋产权证）和云阳镇户籍的补助对象，按补助对象据实补助；（2）凡在西城滑坡范围内，有“两证”无云阳镇户籍的补助对象，低于3人的按实际人数补助，高于3人（含3人）按3人补助；安置补助程序：（1）由云阳镇人民政府根据确定的范围，对灾民进行严格调查复核，登记造册，张榜公布，接受监督；（2）居民补助由项目部将补助经费据实拨给云阳镇人民政府，由云阳镇人民政府进行先销号，后补助，销号后将有关资料备案归档；居民用地补助程序：（1）由灾民户户主根据西城滑坡区域受灾土地证提出书面申请，到居委会签署意见；（2）云阳镇人民政府根据居委会签署的意见，加盖公章，进行销号；（3）居民凭销号手续到建委、国土房管部门办理安置用地手续；居民建房由云阳镇人民政府按规划负责定点落实，原则上实行联户建房制，享受移民联户建房政策，并按相关建设程序执行。 经调查确认，张德年一家4口人被确定为西城滑坡搬迁安置补助对象。按照《避险搬迁安置办法》精神和自力更生为主、国家补助为辅的避险搬迁原则，2003年8月7日，张德年作为乙方与甲方云阳镇人民政府签订云镇西滑居补合字（2003）373号《云阳县云阳镇西城滑坡避险搬迁安置补助销号合同》（简称《避险搬迁合同》），双方约定：乙方自愿申请按照国家政策规定进行避险搬迁，并将位于西城滑坡区域内的房屋和附属设施交出并按有关规定在新城指定安置区域内参加联户自建房屋;甲方补助给乙方4人人均0.5万元共计2万元的补助金等。同时，张德年书面申请救灾补助，表示在交出现有住房、领取补助资金后，自愿搬迁到新县城天宫村居住，并提交云阳镇三板桥居委会出具的两份各载明“张德年家有4人、系该居委会11居民小组人员、房屋产权及国土使用权两证齐全”“刘桂清（张德年之妻）已于2003年8月6日将房屋的钥匙交给我处，现前来办理终结销号手续”内容的证明。2003年8月7日，上述销号合同经云阳县公证处公证。同日，张德年之妻刘桂清签章领取了2万元补助金。嗣后，张德年的房屋被拆除。 2006年9月12日，重庆市发展和改革委员会作出渝发改投[2006]831号《关于下达重庆市三峡库区三期地质灾害防治搬迁避让项目2006年专项投资计划的通知》（简称《通知》），称按照财政部财企函[2005]89号《关于三峡库区三期地质灾害防治搬迁避让群众补偿标准的函》明确的搬迁避让项目投资补助标准要求，三峡库区三期地质灾害防治工程搬迁避让项目的投资补助标准为：县城搬迁人均补助2.07万元、集镇搬迁人均补助1.79万元、农村搬迁人均补助1.68万元。该文件附件中未见西城滑坡地质灾害防治搬迁避让项目。 张德年以《通知》规定县城中因自然灾害受灾的居民可人均补助2.07万元，而其只得到人均0.5万元的补助，且其已多次向相关部门反映情况未果为由，起诉至人民法院，请求判令云阳县政府按《通知》规定的补助标准补足其补助款，以及按政策补偿其房屋价款。 庭审中，张德年要求云阳县政府按照三峡移民的相关政策对其进行补偿。 一审法院经审理认为，本案系在西城滑坡地质灾害防治中，国家基于维护地质灾害区域内人民生命安全和利益的需要，实施了综合治理、搬迁避让地质灾害的行政行为，该合法行使公权力的行为致使地质灾害防治区域内公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害，由国家行政机关对遭此损害的相对人给予行政补偿而引起的行政诉讼。 从本案审理查明事实可知，西城滑坡地质灾害防治中避险搬迁的行政补偿工作一直是由云阳县政府在主导进行，且《避险搬迁安置办法》也明确西城滑坡避险搬迁安置工作在云阳县政府的统一领导下由项目部具体负责实施，但该项目部不是国家行政机关，故云阳县政府作为本案适格被告，并无不当。 云阳县政府称张德年于2003年8月7日签订了《避险搬迁合同》，即使不服亦应在2005年8月6日前提出主张，现提起诉讼已超过法定起诉期限。对此认为，从张德年的起诉理由及请求看，张德年是认为《通知》规定县城中因自然灾害受灾的居民可人均补助2.07万元，而其只得到人均0.5万元的补助，故起诉至人民法院，请求判令云阳县政府按《通知》规定的补助标准补足其补助款，以及按政策补偿其房屋价款。张德年并未针对《避险搬迁合同》提出诉求，云阳县政府以2003年8月6日作为本案起诉期限的起算点，认为张德年超过法定起诉期限的理由不成立。 云阳县政府称根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件问题的批复》，张德年对《避险搬迁合同》所涉及的补偿、安置等问题不服，应提起民事诉讼，本案不属行政诉讼受案范围。因张德年并未针《避险搬迁合同》提出诉求，其所诉事项与《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件问题的批复》答复事项内容不同，故本案不适用该批复。云阳县政府的答辩理由不成立，一审法院不予支持。 重庆市发展和改革委员会于2006年9月12日印发《通知》，该通知的附件中并未包括西城滑坡地质灾害防治搬迁避让项目，且该通知亦未对有溯及时间作出相关的规定。同时，该通知中县城搬迁人均补助2.07万元指的是三峡库区三期地质灾害防治工程搬迁避让项目的投资补助标准。既然是投资补助，应包含有基础设施建设，并不是对每人补助2.07万元。因此，张德年要求云阳县政府按《通知》规定的补助标准补足其户补助款的理由不成立，一审法院不予支持。 《会议纪要》《搬迁实施方案及投资概算的批复》及《避险搬迁安置办法》确定西城滑坡地质灾害防治搬迁避让工作是基于维护地质灾害区域内人民群众生命安全和利益的需要，属于躲避自然灾害性质的搬迁，故不能套用三峡移民搬迁安置的政策。只能是在国家补助、自力更生、多方筹资原则下，由国家对地质灾害区域内的人员进行适当的建房补助，而不是对房屋进行补偿。故张德年要求云阳县政府按政策补偿其房屋价款的理由亦不成立，一审法院不予支持。 张德年庭审中所称要求云阳县政府按照三峡移民政策对其进行补偿的问题不属本案审查范围。 综上，张德年的起诉理由不成立，一审法院不予支持。遂根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张德年的诉讼请求；一审案件受理费50元，由张德年负担。 上诉人张德年上诉称，一、根据《宪法》《物权法》等法律规定，张德年对房屋享有所有权，云阳县政府即使因抢险救灾需要对房屋进行拆迁，也应当对房屋价值进行补偿；二、一审判决错误认定《通知》附表中未包括西城滑坡项目，且张德年应当属于《通知》附表中列明的云阳县东城滑坡（含大坟坡滑坡）项目的补助范围；三、一审判决错误认定《通知》确定的县城搬迁人均2.07万元属于投资补助标准，一审法院应当明确基础设施建设和人员补助资金的具体金额；四、《避险搬迁合同》系云阳县政府预先设定的统一格式，并非张德年的真实意思表示，该合同不合法。请求撤销一审判决，并依法改判。 被上诉人云阳县政府答辩称，张德年的房屋属于西城滑坡避险搬迁范围，对该房屋不适用拆迁补偿标准；云阳县政府根据《避险整体搬迁的意见》《会议纪要》《搬迁实施方案及投资概算的批复》及《避险搬迁安置办法》等文件的规定，与张德年签订的《避险搬迁合同》合法有效。请求驳回上诉，维持一审判决。 一审被告云阳县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 1、云阳县公证处（2003）渝云证字第687号公证书、云镇西滑居补合字（2003）373号《云阳县云阳镇西城滑坡避险搬迁安置补助销号合同》、张德年之妻刘桂清签章的领款凭证、《办理西城滑坡灾民终结销号证明》、张德年之妻刘桂清的申请书、张德年于2003年8月6日出具的委托书、《云阳镇西城滑坡避险搬迁安置灾民补助调核表》《居委会证明》、权字第00×××××78房屋所有权证； 2、2001－122号重庆市人民政府《切实做好云阳县五峰山地质滑坡搬迁避灾前期工作的会议纪要》、原国家发展计划委员会办公厅计办投资[2001]881号《对重庆市云阳县旧县城实施避险整体搬迁的意见》、国土资源部国土资函[2001]553号《关于对云阳县旧县城实施避险整体搬迁的复函》； 3、原重庆市发展计划委员会渝计委农[2002]880号《关于云阳县旧县城西城（含五峰山）滑坡避险搬迁实施方案及投资概算的批复》、云阳县政府云阳府发[2003]59号《云阳镇西城（含五峰山）滑坡灾民避险搬迁安置实施暂行办法》； 4、《云阳镇（177米以上）居民人口、房屋调查汇总表》《云阳镇西城滑坡避险搬迁灾民档案明细表》。 云阳县政府以证据1—4拟证明其辩称理由成立。 经一审庭审质证，张德年对云阳县政府举示的证据1—4的真实性无异议，但认为不能达到云阳县政府的证明目的。 一审原告张德年在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 1、云阳县政府云阳府发[2003]59号《云阳镇西城（含五峰山）滑坡灾民避险搬迁安置实施暂行办法》； 2、重庆市发展和改革委员会渝发改投[2006]831号《关于下达重庆市三峡库区三期地质灾害防治搬迁避让项目2006年专项投资计划的通知》； 3、市长信箱［2011］1831号回复； 4、云镇西滑居补合字（2003）373号《云阳县云阳镇西城滑坡避险搬迁安置补助销号合同》; 5、云阳县旧县城全景照片； 6、云阳县旧县城影像光盘一张； 7、云国用（2002）字第1－9－433号国有土地使用证； 8、权字第00×××××78房屋所有权证； 9、张德年之妻刘桂清的申请书； 10、《办理西城滑坡灾民终结销号证明》； 11、刘桂清等人写给相关部门及领导的申诉信； 12、《中华人民共和国宪法》第十三条； 13、《中华人民共和国物权法》第四十二条、第四十四条、第六十六条； 14、《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条； 15、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条； 16、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条。 张德年以证据1—11拟证明云阳县政府强迫张德年签订的《避险搬迁合同》是违法的，且《避险搬迁安置办法》亦违法，张德年等人已向相关部门和领导多次反映情况，要求按《通知》规定的标准补足其补助款以及按政策补偿其房屋价款，其并未超过法定起诉期限。 经一审庭审质证，云阳县政府对张德年举示的证据1—11的真实性无异议，但认为不能达到张德年的证明目的。 一审法院对当事人提交的证据认证认为，云阳县政府和张德年提交的证据与本案均具有关联性，其作出证据的主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式均符合法律法规规定，能客观反映案件事实，具有证据的真实性，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人云阳县政府是否具备应按《通知》规定的补助标准补足上诉人张德年避险搬迁补助款及按政策补偿其房屋价款的职责。 被上诉人云阳县政府和上诉人张德年向人民法院举示的证据，均能够证明上诉人张德年一家4口属于西城滑坡搬迁安置补助对象；2003年8月6日，上诉人张德年之妻刘桂清书面申请救灾补助，表示在交出现有住房且领取补助资金后，自愿搬迁到云阳县新县城天宫村居住；同月7日，上诉人张德年之妻刘桂清与云阳镇人民政府签订了《避险搬迁合同》，约定云阳镇人民政府补助给上诉人张德年户4人人均0.5万元共计2万元的补助金；同日，上诉人张德年之妻刘桂清签章领取了2万元补助金，张德年的房屋随后被拆除等事实。上述事实能够证明被上诉人云阳县政府已经按《避险搬迁安置办法》的规定向上诉人张德年户支付了补助金，履行了避险搬迁安置补助职责。而重庆市发展和改革委员会于2006年9月12日作出的《通知》，系针对重庆市三峡库区三期地质灾害防治搬迁避让项目下发的2006年专项投资计划，该通知附件中并不包括西城滑坡地质灾害防治搬迁避让项目，不能适用于对上诉人张德年的避险搬迁补助，故被上诉人云阳县政府并不具备按《通知》规定的补助标准补足上诉人张德年避险搬迁补助款的职责。关于上诉人张德年认为其应当属于《通知》附表中列明的云阳县东城滑坡（含大坟坡滑坡）项目的补助对象的上诉理由，并无事实依据，不能成立。至于《通知》规定的县城搬迁人均2.07万元投资补助标准的具体资金构成情况，不属于本案的审查范围。 《避险整体搬迁的意见》《会议纪要》《搬迁实施方案及投资概算的批复》及《避险搬迁安置办法》明确西坡滑坡地质灾害的避让搬迁工作是基于维护地质灾害区域内人民群众生命安全和利益需要而开展的，针对躲避自然灾害性质的搬迁，只能按照国家补助、自力更生、多方筹资的原则，由国家对地质灾害区域内的人员进行适当的建房补助。上诉人张德年与云阳镇人民政府签订的《避险搬迁合同》已经约定上诉人张德年自愿将位于西城滑坡区域内的房屋和附属设施交出并按规定在云阳县新县城指定安置区域内参加联户自建房屋，故被上诉人云阳县政府并不具备按政策补偿上诉人张德年房屋价款的职责。关于上诉人张德年认为《避险搬迁合同》系政府预先设定的统一格式，并非其真实意思表示的上诉理由，因上诉人张德年未向人民法院举示证据证明其签订合同时存在受到欺诈、胁迫等导致合同无效的情形，该理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人张德年的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人张德年负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴永铭 代理审判员  刘佳佳 代理审判员  王 乐 二〇一五年七月七日 书 记 员  熊其涛