云南省南涧彝族自治县人民法院刑 事 判 决 书(2016)云2926刑初111号公诉机关南涧彝族自治县人民检察院。被告人李某，男，1958年4月10日生，汉族，云南省南涧县人，高中文化，南涧县南涧镇人民政府民政办公室主任，家住南涧县。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年10月14日被南涧县人民检察院取保候审，同年11月18日被本院取保候审，现在家。辩护人黄红映，云南昂拓律师事务所律师。南涧彝族自治县人民检察院以南检公诉刑诉[2016]108号起诉书指控被告人李某犯玩忽职守罪，于2016年11月17日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日、2017年2月17日公开开庭审理了本案。南涧彝族自治县人民检察院指派代理检察员李国旺出庭支持公诉，被告人李某及其辩护人黄红映到庭参加诉讼。现已审理终结。南涧彝族自治县人民检察院指控，被告人李某于2008年4月至今担任南涧县南涧镇民政办公室主任，负责南涧镇民政办公室全面工作。在其履职过程中，未严格执行《云南省城市居民最低生活保障工作规程》规定，未依照《南涧彝族自治县人民政府关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障动态管理工作的意见》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强和规范城乡低保和农村五保户动态管理工作的通知》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强城乡居民最低生活保障和农村五保户供养工作的通知》等相关文件规定对辖区内城市低保户开展日常动态管理，未依照动态管理要求开展入户调查、邻里访问等日常动态监管，未核实城市低保户家庭财产及家庭收入变化情况，也未依照相关规定对辖区内的城市低保对象实行长期公示，导致2011年至2015年间不符合享受城市低保条件的56户拥有自建房（均在150平方米以上）及小轿车等非农用车辆，且家庭人均收入均超过南涧县城市居民最低生活保障标准的家庭人员领取了城市居民最低生活保障金，共计人民币1053857元。该院认为，被告人李某身为国家工作人员，严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人李某归案后能如实供述自己的罪行，认悔罪态度较好，建议判处一年以上三年以下有期徒刑。针对指控提供了书证、证人证言、被告人的供述与辩解等。被告人李某对指控事实、罪名无异议。辩护人黄红映认为，2011年至2015年，不符合城市低保享受条件拥有自建房及小轿车的56户人员领取了城市居民最低生活保障金，究其原因在于：低保纳入制度的弊端导致部分不符合条件的对象被纳入低保范围；民政日常工作中权限限制和政府工作安排不周，导致该56户未能在2013年前被取消低保享受资格；在南政办发(2013)85号文件执行后，未能及时将该56户的情况准确核实。因此，被告人李某虽然在工作中确实存在不足，但低保金被领取和发放的原因并非其行为所致，是政府机关整体工作安排的不周或失误造成的，不应由被告人李某承担责任。综上，公诉机关指控的罪名不能成立，被告人李某的行为不构成犯罪。当庭提供：1.南涧镇人民政府2012年城乡低保五保清理工作小结；2.南涧镇城乡低保专项清理行动实施方案；3.南涧镇人民政府2014年城乡低保专项清理行动工作小结；4.南涧镇人民政府关于最低生活保障与扶贫开发两项制度衔接工作总结；5.南政办发（2013）85号文件复印件。经审理查明，2008年4月至今，被告人李某担任南涧县南涧镇民政办公室主任，负责南涧镇民政办公室全面工作。在履职过程中，被告人李某未严格执行《云南省城市居民最低生活保障工作规程》《南涧彝族自治县人民政府关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障动态管理工作的意见》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强和规范城乡低保和农村五保户动态管理工作的通知》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强城乡居民最低生活保障和农村五保户供养工作的通知》等相关文件规定，未对辖区内城市低保户开展日常动态管理，未依照动态管理要求开展入户调查、邻里访问等日常动态监管工作，未核实城市低保户家庭财产及家庭收入变化情况，也未对辖区内的城市低保对象实行长期公示，导致2011年至2015年间不符合享受城市低保条件的56户拥有自建房（150平方米以上）及小轿车等非农用车辆，且家庭人均收入均超过南涧县城市居民最低生活保障标准的人员领取了城市居民最低生活保障金，给国家造成损失人民币1053857元。上述事实有以下证据予以证实：1.线索登记表、立案决定书、归案经过，证实2016年7月14日，南涧县人民检察院收到李某涉嫌玩忽职守的线索，并于2016年10月13日立案侦查，查明李某存在玩忽职守的事实。2016年10月14日，南涧县人民检察院将李某传唤到案，当天对其采取取保候审。2.户口证明及照片、身份证复印件、中共南涧镇委员会党发（2008）15号文件，证实被告人李某的身份情况，其于2008年4月20日开始任南涧镇民政办公室主任。3.组织机构代码证，证实南涧县南涧镇人民政府机构类型为机关法人。4.中共南涧县委办公室南办发（2011）59号文件、证明，证实南涧镇人民政府主要职能机构的设置和人员编制情况，南涧镇民政办公室承担着民政、残疾人、慈善等社会管理方面的职责。5.南涧县人民政府南政发（2008）67号文件，证实南涧县人民政府于2008年12月8日成立了低保工作领导组，负责协调处理全县城市低保动态管理工作中遇到的各种困难和问题，领导组下设办公室在民政局，各乡镇城市低保对象调查取证等工作由乡镇主要领导负总责、亲自抓，分管领导具体抓，民政部门应加强城市低保动态管理工作。建立低保工作动态管理机制，由民政部门对低保对象分类建档、定期审核，每年至少对享受低保人员进行一次调查核实，及时掌握其家庭成员及收入变动情况，加强对低保对象的动态管理，对不符合条件的及时取消。6.南涧县人民政府南政发（1999）55号文件，证实南涧县人民政府发文要求，南涧县城市居民最低生活保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准持有非农业户口的城镇居民。城市居民最低生活保障补助金实行动态管理，乡（镇）人民政府、行业管理部门每季度对保障对象审核一次，张榜公布审核结果，接受人民群众监督，该文件于1999年6月1日开始执行。7.云南省民政厅云民保（2003）2号文件，证实有以下情形的人员不能享受城市居民最低生活保障：拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、手机等高档消费品；出资购买商品房、新建房或对住宅进行高档装修的人员。应建立家庭备案和定期抽查制度，每月根据对象的动态变化情况对备案的内容进行更新，并根据低保对象家庭备案资料，定期组织社会力量进行备查，该文件自2003年6月1日开始实施。8.南涧县南涧镇人民政府办公室南政发（2010）108号文件，证实南涧县人民政府于2010年9月8日发文要求，城市低保对象中自然增减（死亡、婚嫁、迁出、迁入等）和考取国家公务员或企事业单位，以及家庭收入情况发生变化超过低保线的人员要进行调整；各乡镇长是城乡低保和农村五保动态管理的第一责任人，分管副乡镇长是直接责任人，民政助理员是具体责任人。9.南涧县人民政府办公室南政办电（2011）90号文件，证实南涧县人民政府办公室于2011年12月20日发文要求，各乡镇、各有关部门要坚持“应保尽保”、“公平、公正、公开”、“动态管理”、“分类施保”、“实事求是”原则，按照三级审核，三榜公布的审批程序准确确定低保对象，并于2011年12月至2012年2月对全县低保对象重新登记核实。10.南涧县民政局、财政局、监察局、审计局南民政发（2012）14号文件，证实2012年4月10日，经南涧县人民政府同意，决定开展城乡低保清理核实工作，核查重点：一是家中有汽车，仍在领取最低生活保障金的城乡低保户；二是居住条件较好的城乡低保户；三是在人社局领取退休金的城乡低保户。11.南涧县人民政府办公室南政办发（2013）47号文件，证实南涧县人民政府于2013年4月11日发文要求，进一步加强城乡居民最低生保障工作，各乡镇长是城乡低保和农村五保动态管理的第一责任人，分管副乡镇长是直接责任人，民政助理员是具体责任人，要认真按照有关规定和职责权限抓好工作落实，及时发现和纠正工作中存在的问题；各乡镇人民政府是城乡最低生活保障和农村五保供养申请的审核责任主体，要在村（居）民委员会的协助下，对城乡最低生活保障和农村五保供养对象逐一入户调查，核查申请材料和各项声明事项的真实性和完整性；各乡镇人民政府要严格执行城乡最低生活保障和农村五保供养审核审批公示制度，并在村（居）委会设置固定的公示栏，及时公示入户调查、民主评议和审核结果。12.南涧镇人民政府2012年城乡低保五保清理工作小结、南涧镇城乡低保专项清理行动实施方案、南涧镇人民政府2014年城乡低保专项清理行动工作小结、南涧镇人民政府关于最低生活保障与扶贫开发两项制度衔接工作总结，证实南涧镇人民政府对城乡低保专项清理行动、最低生活保障与扶贫开发两项制度衔接工作中的总结情况。13.大理白族自治州民政局大民发（2011）40号、（2012）44号、（2013）53号、（2014）48号文件，证实南涧县最低生活保障线月人均纯收入标准分别为2010年210元、2012年245元、2013年282元、2014年325元、2015年380元。14.调取证据通知书、领取低保及其他补助金额情况花名册，证实2011年1月至2015年12月，南涧镇居民李某2等64人共领取低保及其他补助金额合计为1400025元。15.证人黄某某、饶某某、白某某、赵某某、张某、石某某、杨某、陈某某、张某某、姜某某、陈某甲、何某某、黄某甲、苏某某、罗某某、向某某、张某甲、李某甲、段某某、鲁某、王某某、李某乙、祁某某、段某乙、罗某甲、李某丙、李某丁、王某甲、杨某甲、罗某乙、张某乙、张某丙、李某戊、何某甲、李某1、赵某甲、字某某、段某丙、段某丁、黄某1、汪某某、吴某1、李某2、黄某2、张某1、潘某某、李某3、丁某某、何某乙、张某2、郝某某、李某4、吴某2、张某3、陈某2、罗某1证言，调取证据通知书、身份信息名单、车辆登记名单、房产登记信息名单、房产管理所档案摘抄表、新建住房后领取城市低保资金统计表、购车后领取城市低保资金统计表，证实南涧镇城镇居民陈某甲、段某丁、段某丙、段某某、何某某、黄某1、彭巍涧、姜建华、李建红、李森、李某2、鲁某、祈发娟、饶某某、石某某、苏某某、汪德海、王某某、吴某1、张某某、张某乙21人因贫享受低保政策，该21人在新建住房后不符合享受低保条件共领取了426074元低保资金。南涧镇居民丁某某、段永福、郝某某、何某乙、何进、黄某2、李某3、李某4、罗某某、吴某2、向云松、张某1、张某313人因下岗或退伍享受低保政策，该13人在新建住房后不符合享受低保条件共领取了325711元低保资金。南涧镇居民字某某、赵某甲、李鲁沛昉、何某甲、白臣良、张某丙、赵辉、李某甲、字文兵、张某、杨某甲、罗云鹏、杨某、黄某某、杨世民、李某丙、ＸＸ、陈某某、段某乙19人因贫享受低保政策，该19人在购买车辆后不符合享受低保政策共领取269105元低保资金。南涧镇居民陈某2、罗某1、潘某某共3人因退伍或下岗享受低保政策，该3人在购买车辆后不符合享受低保政策共领取32967元低保资金。以上56人，共违反政策领取低保资金1053857元。16.南涧县民政局出具的证明及花名册，证实根据南涧县住建局、南涧县交警大队登记注册信息，南涧县南涧镇拥有150平方米以上自建房和小轿车的56名城市低保人员不属于城市低保保障范围，违规领取了最低生活保障金，造成损失1053857元。17.证人李某5（南涧县民政局低保股股长）证言，证实各乡镇民政办公室的职能职责主要是城乡低保、救灾救济、临时安置等。最低生活保障对象日常监管的内容有：乡镇民政办公室对三无人员、家庭成员中有重病或残疾且收入基本无变化的低保户一年核查一次；对短期内家庭经济状况或家庭成员基本情况相对稳定的低保户半年复核一次；对收入来源不固定、有劳动能力或劳动条件低的家庭原则上城市按月、农村按季进行核查。城市低保动态管理的内容有：通过入户核查发现如有低保人员死亡并及时注销；家庭收入发生变化，超过最低生活保障线的及时调出保障范围。民政局审批公示以后，乡镇民政办公室对本乡镇的城市低保户及享受低保的家庭成员、收入情况及享受的保障金额等情况在居住地或村务公开栏进行长期公示。在动态管理中发现低保户家庭人均收入明显超过城市最低生活保障线的，如购买小轿车、超过150平方米房屋或对房屋进行高档装修的，要及时调整出城市低保范围，不再享受城市低保。18.证人赵某乙（南涧镇民政办公室民政助理员）证言，证实李某系南涧镇民政办公室主任，应由他全面负责民政工作，外出走访调查应由他牵头。南涧镇民政办公室张某4主要负责救灾救济款的发放报账、优抚对象定补资金的发放报账。南涧镇民政办公室进行过五次对城市低保动态管理，2009年、2011年、2012年各进行过一次，这三次都是纳入新低保户，没有注销清理。2013年一次，主要是针对有车的低保户予以注销。2016年8月也进行过一次。动态管理主要针对死亡人员和考起行政事业单位的人员以及婚迁人员，动态管理是根据县上文件进行的。每年要求对低保户入户调查、走访南涧镇民政办公室没有开展过，只进行过部分低保户走访。19.证人张某4（南涧镇民政办公室报账员）证言，证实南涧镇农村低保和城市低保的日常动态监管、低保户的动态调整工作应由李某牵头，2011年8月之前清理过一次，对象是行政事业单位工作人员的家属，2014年底对有车人员也清理过一次，2015年对死亡人员和参加工作人员进行过核查。根据上级民政部门要求，2016年5月应对南涧镇城市低保人员进行核查核实，每人每月缴纳养老保险基数大于1000元的应予以取消，有工商营业执照、企业法人或股东应予以取消，有车有房的应予以取消。南涧镇民政办公室平时的动态管理对象是死亡人员和考起行政事业单位、婚迁人员，每年入户调查走访没有开展过，仅2015年打电话通知低保人员到南街办或南涧镇核实有无死亡人员和考起行政事业单位的情况。20.证人徐某某（南涧镇南涧街社区居民委员会委员）证言，证实南涧镇南涧街社区的城市低保动态管理涉及宣传发动、清理核查、民主评议、阳光公示。动态管理主要由南涧镇民政办公室负责，南涧镇南涧街社区办事处予以配合。根据县上安排，2012年对在职工作人员的家庭成员及共同生活人员进行过清理。2015年民政工作人员电话通知低保户拿着户口册和身份证到南街办核实家庭成员增减情况。21.证人杨某1证言，证实其于2008年6月至2011年3月分管南涧镇民政办公室，李某是公室主任，民政办日常工作由李某负责，主要职责包括城市低保的日常动态监管、低保户的动态调整。日常动态管理主要通过入户调查、邻里访问等手段进行，以核查低保户家庭收入是否发生变化，及家庭收入是否超过城市最低保障标准的情况。其分管期间动态管理主要是根据县上要求开展，粘贴过审核公示和审批公示，但没有进行过长期公示。22.证人袁某1证言，证实其在南涧镇工作期间，于2013年10月至2014年6月分管南涧镇民政办公室，期间南涧镇民政办公室没有向其汇报过城市低保动态管理工作情况，也没有进行过长期公示。23.证人李某6（原南涧镇副镇长）证言，证实其于2012年10月开始分管南涧镇民政办公室。城市低保日常动态管理主要通过入户调查、邻里访问、长期公示清理核查低保户家庭财产及家庭收入变化情况，因分管的工作太多，其没有直接参与。南涧镇民政办公室针对城市低保粘贴过审核公示和审批公示，但没有进行过长期公示。24.证人邹某某（南涧镇副书记）证言，证实其于2015年1月至7月分管南涧镇民政办公室，2015年6月南涧镇民政办公室针对城市低保进行过一次动态管理，在南涧电视台公告告知相关人员到指定地点进行低保登记注销，核查清理死亡或考起行政事业单位的低保户。其分管期间，南涧县民政局没有要求过南涧镇民政办公室，对家庭财产或家庭收入发生变化、生活水平明显高于城市最低生活保障标准的人员进行清查核实。25.证人罗某2（南涧镇副镇长）证言，证实其于2015年7月开始分管南涧镇民政办公室，县上没有统一安排过对城市低保开展动态管理，李某向其汇报过城市低保的基本情况，但没有汇报是否开展过长期公示。26.被告人李某供述，证实其于2008年开始任南涧镇民政办公室主任，负责办公室的全面工作及上下衔接和对外协调等，工作人员有张某4、赵某乙，张某4负责报账，赵某乙负责城乡低保的业务及社会救助系统的信息录入、平台管理维护。2016年5月前，南街办将城市低保申请书收集齐后，由南涧镇民政办公室人员及南街办工作人员组成工作组对申请进行入户调查，由工作组对调查结果进行评议后决定是否纳入城市低保，经镇政府班子审核后上报县民政局审批。按照文件要求动态监管是乡镇民政办公室的日常工作，但实际工作中有县上或镇上的安排才开展的，先后进行过三次，而且不彻底，具体是2012年通过电话对低保户的情况进行过了解，2013年前后通过入户调查对有车有房的低保户进行过排查，2015年通过电视台通知低保户到南街办核实低保人员是否死亡、是否考起行政事业单位、是否搬迁等。对城市低保的申请、审核、审批进行两次公示，一次是镇政府班子决定纳入后进行公示，一次是社会救助领导小组审批后进行公示。民政办公室应监督享受城市低保家庭财产及收入发生明显变化情况，对生活水平明显高于最低生活保障线的家庭进行调整，但民政办公室人员不足无法进行入户调查，所以对城市低保人员至今都没有进行过调整。以上证据形式要件合法，所证实的内容与本案有关联，且能相互印证，本院确认为有效证据，并足以证明审理查明的事实。辩护人黄红映提供的南政办发（2013）85号文件，系复印件，无法核实其真实性，不作有效证据使用。本院认为，被告人李某身为国家机关工作人员，严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。辩护人黄红映的辩护意见与在证据证明的事实相悖，不予采纳。被告人李某归案后能如实供述自己的罪行，有真诚的认悔罪表现，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省大理白族自治州中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  潘 伟审 判 员  陈雁军人民陪审员  陈天芬二〇一七年三月三日书 记 员  皇凤祥