湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终9号上诉人（原审原告）郭延恒，男，1948年9月12日出生，汉族，住远安县。委托代理人郭孝军,男,1979年12月11日出生,汉族，住远安县。系郭延恒之子。特别授权代理。委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）远安县发展和改革局，住所地远安县鸣凤镇鸣凤大道25号，组织机构代码01112748-8。法定代表人邓作军，该局局长。出庭负责人李青山，该局副局长。委托代理人付鹏，湖北沮城律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市发展和改革委员会，住所地宜昌市西陵区二马路41号，组织机构代码01110014-6。法定代表人蒋正雄，该委员会主任。委托代理人向介民，该委员会政策法规科副科长。特别授权代理。委托代理人冉彦国，湖北楚贤律师事务所律师。特别授权代理。上诉人郭延恒因诉被上诉人远安县发展和改革局、宜昌市发展和改革委员会城建行政审批及行政复议一案，不服远安县人民法院（2016）鄂0525行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定，原告为远安县鸣凤镇双利村三组村民。2016年3月13日，原告认为“远安县北门、茅坪场廉租房、公租房”建设项目将其承包的集体土地纳入征收范围，向被告远安县发展和改革局（以下简称远安发改局）邮寄政府信息公开申请书，申请公开“远安县茅坪场、北门廉租房、公租房”建设项目的《项目建议书》的批复及《项目可行性研究报告》的批复。被告远安发改局于2016年3月16日作出远发改（2016）告字第1号《远安发改局政府信息公开告知书》，告知原告远安发改局分别以远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件对相关项目的项目建议书及可行性研究报告进行了审批，并将上述文件以纸质复印件形式邮寄原告。原告收到告知书及文件复印件后，认为茅坪场、北门廉租房、公租房项目程序和实体均违法，远安发改局未尽到合理的审查义务。在项目建议书批复中未提供由项目单位委托工程咨询机构编制的项目建议书文本，也未体现项目建设的必要性以及社会效益和经济效益的初步分析，只是行政机关内部的一个象征性的批复行为。在项目可行性研究报告批复中未提供可行性研究前置审批程序，包括规划部门出具的建设项目规划选址意见书、国土资源部门出具的用地预审文件、环境保护部门出具的环境影响评价文件、地震部门出具的地震安全性评价文件等。为此，原告向宜昌市发展和改革委员会（以下简称宜昌发改委）分别提出八份行政复议申请，请求撤销被告远安发改局所作出的行政行为。被告宜昌发改委经审查认为远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件依据充分、程序合法、内容适当，于2016年6月17日对原告的八份行政复议申请合并作出宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》，维持了被告远安发改局的行政行为。原告不服，以“远安县茅坪场、北门廉租房”建设项目中，实际建设地址与批复的建设地址不一致，“远安县茅坪场、北门公租房”建设项目中，可行性研究报告批复与项目建议书批复中批复的建设地址不一致，以及宜昌发改委对原告的八份行政复议申请不应统一作出一份行政复议决定为由，向原审法院提起诉讼，请求撤销远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件以及宜昌发改委作出的宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》。原判认为，被告远安发改局作为县级政府投资主管部门，负有对政府投资项目的项目建议书及可行性研究报告进行审查的职责。项目单位依照国办发[2007]64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（以下简称《通知》）第二部分第二款的规定，向被告远安发改局提出项目建议书、可行性研究报告的申请及相关附件后，被告远安发改局对相关资料经过审查，对远安县北门、茅坪场廉租房、公租房建设项目的项目建议书及可行性研究报告进行批复，作出远发改[2013]157号、155号及远发改[2014]26号、28号文件，批复建设地点分别在“远安县北门村”、“远安县茅坪场镇集镇”，该行政行为程序合法。后因规划及建设用地发生变化，致使北门、茅坪场廉租房、公租房项目地址发生了变化，该变更过程经过了远安县规划委员会讨论，其程序符合法律规定。远安县规划委员会对项目地址变更后，项目建设单位向被告提出变更地址申请，被告远安发改局于2014年10月、11月分别对变更后的地址重新进行审查，并依程序作出了远发改[2014]126号、130号文件，批复建设地点在“远安县双利村（简家河）”，该重新审查并批复的行政行为程序合法。被告宜昌发改委以《通知》相关规定对原告的八份行政复议申请统一作出宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》，认定远安发改局已经履行了相应的法定职责，事实清楚，其复议程序合法，统一作出复议决定不违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭延恒的诉讼请求。上诉人郭延恒上诉称：1、原审法院于2016年6月29日收到起诉状，但在7月13日才受理案件，逾期立案，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定的法定程序。2、原审法院认定“因规划及建设用地发生变化，致使北门、茅坪场廉租房、公租房项目地址发生了变化，该变更过程经过了远安县规划委员会讨论，其程序符合法律规定”，毫无事实依据，认定事实不清，严重损害上诉人的合法权益。3、原审法院在无法律依据的情况下认定被上诉人远安发改局的行政行为合法系枉法裁判，认定被上诉人宜昌发改委行政复议决定合法所引用的《通知》系适用法律错误。请求依法撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人远安发改局辩称：1、远安发改局依职权作出的行政审批完全符合程序规定，原审法院认定事实正确。根据相关规定，远安发改局是县级政府的投资主管部门，有权进行本案涉案项目的审批。同时，对于本案公租房、廉租房项目进行审批实际上是依据职能，对项目单位申报的材料是否符合国家规定进行审查。在项目单位报送的资料符合规定的前提下，远安发改局作出批复的行政行为合法。依据项目单位上报的城市规划调整后的审批报告，远安发改局对材料的完整性和合规性再次进行批复的行政行为也是合法的。2、原审法院立案审查时间上未违反相关法律规定。3、原审法院认为宜昌发改委复议合法时引用《通知》，是针对宜昌发改委认定“远安发改局已经履行了相应的法定职责”这一案件事实，而非“八复议、一决定”的诉请，因此，原审法院的法律适用并无错误。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人宜昌发改委辩称：1、宜昌发改委按照行政复议法的规定，认真履行了行政复议的受理、审理、文书送达等行政复议职责和程序。2、宜昌发改委对远安发改局的审批主体资格、审批程序等方面进行了全面的审查。3、远安县北门、茅坪场廉租房、公租房项目批复地址与建设地址发生变化，该变更过程经过了远安县规划委员会的讨论，其程序符合法律规定。4、宜昌发改委对上诉人的八份行政复议申请统一作出行政复议决定书，并不违反行政复议法的相关规定。5、原审法院逾期立案并不违反法定程序，也不属于本案审理范围。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院同时查明，茅坪场、北门廉租房、公租房项目目前已经建设完成。本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件，以及宜昌发改委作出的宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》。本案各方当事人的争议焦点是：一、被上诉人远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件是否合法。二、被上诉人宜昌发改委作出的宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》是否合法。一、被上诉人远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件是否合法。经上诉人申请，远安发改局向上诉人公开了涉及远安县北门、茅坪场廉租房、公租房建设项目的项目建议书批复、项目可行性研究报告批复，共计八份，即远发改[2013]98号、99号、155号、157号、[2014]26号、28号、126号、130号文件。根据《通知》关于“实行审批制的政府投资项目”的规定，项目单位首先向发展和改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审、环评审批文件。再依据项目可行性研究报告的批复文件办理规划许可手续和正式用地手续。依据上述规定，项目建议书批复属于建设项目批准过程中的一项程序，即项目可行性研究报告批复前的程序。本案中，被上诉人远安发改局作出的远发改[2013]98号、99号、[2014]26号、28号批复文件是基于项目单位报送的项目建议书而作出，项目建议书的内容属于项目单位的初步立项方案，因此批复也只是初步审核意见，在内容上具有相对的不确定性。项目单位在提交经论证的项目可行性研究报告，以及规划、国土、环保部门审批后形成的《建设项目选址意见书》、《建设项目用地的预审意见》、《建设项目环境影响登记表的审批意见》等文件后，远安发改局依据上述文件内容，对待建项目进行二次审查，作出远发改[2013]155号、157号、[2014]126号、130号项目可行性研究报告批复。关于上诉人称项目建议书批复和项目可行性研究报告批复中建设地点不一致的问题。如前所述，按照法定程序，远安发改局依职权要对项目单位报送的方案和资料进行两次审查，由于项目单位报送的建设地点有一定差别，远安发改局据此作出审查批复，并不违反相关法律规定。关于项目实际建设地点与项目可行性研究报告批复中的建设地点不一致的问题。远安发改局在作出项目的批复文件后，项目实际建设选址发生变更，但远安发改局向原审法院提交了远安县城市规划委员会的《会议纪要》，以证明实际建设地址的变更经过了远安县城市规划委员会的审批，原审法院据此认定本案相关事实，具有事实根据。且远安县城市规划委员会的审批意见不属于本案的审查范围。综上，上诉人请求撤销远安发改局作出的八份批复文件的诉讼请求，不予支持。二、被上诉人宜昌发改委作出的宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》是否合法。上诉人不服远安发改局作出的八份批复，申请行政复议。被上诉人宜昌发改委受理上诉人的复议申请后，送达了远安发改局，远安发改局进行了书面答辩。宜昌发改委审查后作出复议决定，认为远安发改局审批程序合法，据此维持了远安发改局的行政行为。本院认为宜昌发改委作出的《行政复议决定书》并不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，上诉人请求撤销宜昌发改委作出的宜发改复决字[2016]1号《行政复议决定书》，不予支持。关于上诉人称被上诉人宜昌发改委应当对其提交的八份行政复议申请分别作出回应的问题。行政复议机关对于申请人针对同一事由或有关联的事由提出的复议申请，相关法律法规并无特定规定要求该类型复议申请中，复议机关作出复议决定的方式或形式。基于行政高效的原则，复议机关对多份行政复议申请合并作出一份复议决定，并对复议申请的事项均作出了答复，未侵害复议申请人的权益，并无不妥。需要说明的是，上诉人称原审法院适用《通知》错误，但《通知》对远安发改局相关职权的行使作出了相应的规定，原审法院据此认定宜昌发改委作出的维持原行政行为的复议决定合法，并无不当。关于上诉人称原审法院立案阶段违反法定期限受理案件的问题。原审法院受理案件后，经过公开开庭，已对案件进行了实体处理。本院对原审法院立案阶段的瑕疵问题予以指正。另外，上诉人的诉讼起因是缘于征地过程中产生的问题，在上诉人经营的土地已被湖北省人民政府批准征收，茅坪场、北门廉租房、公租房项目目前已经在双利村（简家河）建设完成的情况下，上诉人可依法主张相应补偿。事实上，上诉人对相关土地征收公告及失地农民保险也提起了相应的行政诉讼，其合法权益可依法得到保障。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人郭延恒负担。本判决为终审判决。审 判 长  闵珍斌审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一七年三月十七日法官 助理  陈 璐书 记 员  陈 悦