四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川11行终6号上诉人（原审原告）：郭继辉，男，1959年11月30日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。委托代理人：魏剑钊，四川睿典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐山市人力资源和社会保障局，住所地：四川省乐山市市中区团山街555号，组织机构代码：00855023-4。法定代表人：吴勇，局长。委托代理人：杨华，该局工作人员。委托代理人：熊玮，四川众能律师事务所律师。原审第三人：乐山市市中区苏稽镇人民政府，住所地：四川省乐山市市中区苏稽镇新市街45号，组织机构代码：75970272-9。法定代表人：张祥平，镇长。委托代理人：王劲松，四川乐嘉律师事务所律师。原审第三人：乐山市市中区经济商务和信息化局，住所地：四川省乐山市市中区大桥西街180号，组织机构代码：32694426-3。法定代表人：金天军，局长。委托代理人：马春生，四川益华律师事务所律师。原审第三人：乐山市市中区苏稽镇新桥街社区居民委员会，住所地：四川省乐山市市中区苏稽镇新桥街社区。诉讼代表人：陈豪，居委会主任。上诉人郭继辉因与被上诉人乐山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、原审第三人乐山市市中区苏稽镇人民政府（以下简称苏稽镇人民政府）、乐山市市中区经济商务和信息化局（以下简称市中区经信局）、乐山市市中区苏稽镇新桥街社区居民委员会（以下简称新桥街社区居民委员会）社会保障行政批准一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2016）川1181行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月20日、2017年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人郭继辉及其委托代理人魏剑钊，被上诉人市人社局的委托代理人杨华、熊玮，原审第三人苏稽镇人民政府的委托代理人王劲松，市中区经信局的委托代理人马春生，新桥街社区居民委员会主任陈豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，郭继辉1978年4月参加工作，1987年4月调入四川省乐山市嘉定绸厂（以下简称嘉定绸厂）工作，1988年1月10日填制的工人履历表上载明现时工种为“扦经工”，1991年10月工资审批表上载明现任工种（岗位）为“整经工”，无1991年10月后工种（岗位）档案资料。2002年9月20日，郭继辉与嘉定绸厂破产清算组签订终止劳动关系协议，载明嘉定绸厂于2001年6月19日经乐山市市中区人民法院宣告破产，从该协议签订之日终止郭继辉与嘉定绸厂的劳动关系。2014年10月开始，郭继辉向乐山市市中区人力资源和社会保障局（以下简称市中区人社局）申请办理特殊工种提前退休，市中区人社局经初审分别于2014年11月20日和2015年3月6日两次报市人社局审批，后市人社局委托市中区人社局口头答复郭继辉因1991年10月后档案资料缺失，现有申请材料不能证明郭继辉符合提前退休条件，故不能按照特殊工种办理提前退休手续。郭继辉不服，遂诉至一审法院请求判决市人社局为郭继辉办理特殊工种提前退休手续。另查明：郭继辉起诉时向一审法院提交了两份证明，其中一份由新桥街社区居民委员会、苏稽镇人民政府、市中区经信局盖章及刘荣富、梁静华、易茂君签名的《证明》主要内容为：“兹有破产企业原乐山市嘉定绸厂职工郭继辉，于1987年5月由畜牧兽医站转来该厂，直至2002年9月企业破产。期间一直担任经纬车间扦经工，没有调整过其他工种。”另一份由苏稽镇人民政府盖章及张光银、辜先华、辜先平、谢永秀、罗世维、毕加容、艾桂容签名的《证明》主要内容为：“兹有破产企业原乐山市嘉定绸厂职工郭继辉从1989年5月在前工序经纬车间担任扦经工，直到2002年9月破产。”本案第二次庭审中，郭继辉申请证人张光银、梁静华、辜先平出庭作证。张光银陈述郭继辉1982年到嘉定绸厂工作，进厂时担任挡车工，后又担任浸渍工，张光银本人于1998年离开嘉定绸厂。梁静华陈述其1988年到嘉定绸厂经纬车间工作，郭继辉当时在经纬车间担任扦经工，1989年郭继辉开始担任浸渍工一直到企业破产。辜先平陈述其1991年到嘉定绸厂经纬车间担任浸渍工，郭继辉当时也在经纬车间担任浸渍工，辜先平工作6年后就请假离开了嘉定绸厂，离开时郭继辉还在经纬车间担任浸渍工。刘荣富、易茂君、辜先华、谢永秀、罗世维、毕加容、艾桂容未出庭作证。上述事实，有郭继辉提交的证明2份、企业职工提前退休初核花名册、终止劳动关系协议，市人社局提交的郭继辉招工审查登记表、乐山市嘉定绸厂工人履历表、四川省企业职工标准工资审批表，证人张光银、梁静华、辜先平当庭证言以及一审法院庭审笔录在卷证实。一审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”和国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老保险金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）第四部分第（二）项“加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因公致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批；”之规定，市人社局作为乐山市级社会保险和劳动保障行政部门，具有受理和审核批准特殊工种退休的法定职权。本案的争议焦点是：郭继辉是否符合有毒有害工种提前退休的情形。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄满十年的。原劳动部《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）规定，自即日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种。按国发〔1978〕104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报我部审批。我部将根据实际情况对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关，凡不符提前退休工种审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条第（四）项规定，劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科学进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。根据上述规定，办理提前退休手续的条件除了具备国发〔1978〕104号文件规定的条件外，还须符合从事的工种名称在劳动保障部门和有关行业主管部门批准公布的特殊工种名录中。同时，办理提前退休特殊工种的范围也应当严格按照本行业经原劳动部认可的特殊工种名录执行，非经劳动保障部门及有权部门审批、公布的工种不能作为特殊工种办理提前退休。郭继辉原所在单位嘉定绸厂所属行业主管部门是原纺织工业部，而《国家劳动总局关于纺织工业化纤（粘胶）有毒有害作业提前退休工种范围的复函》（〔81〕劳总护字36号）和《纺织工业部关于试行纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围的通知》（〔88〕纺化字第19号）文件中均无与郭继辉档案中所记载的“扦经工”、“整经工”以及证人陈述郭继辉从事的“浸渍工”相对应的行业工种名录内容，上述工种亦不属于有权机关明确规定可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种。同时，《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第（四）项规定，设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。《纺织工业部关于试行纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围的通知》说明部分第五条第1项规定，化学纤维工种必须与本表同工种范围、同劳动条件者方可作为有毒有害作业工种。如因劳动组织不同，而与所划的“范围”有出入时，应根据具体的劳动条件，由省、自治区、直辖市纺织（轻）工业厅（局、公司）研究确定，并报纺织工业部备案。第2项规定，化学纤维生产车间的辅助工、保全工、保养工、分析化验工，常年跟班技术员（如车间值班长）以及污水处理工等，其劳动条件与所列有毒有害作业工种相同的，企业可根据具体情况提出申请，报省、自治区、直辖区纺织（轻）工业厅（局、公司）审核后报纺织部审批。上述规定明确了设有特殊工种的企业具有定期向劳动保障部门申报特殊工种名录、实际用工数、在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间等材料的义务，同时也赋予了企业可以自主决定是否将本单位符合条件的工种申报批准为享受提前退休待遇的特殊工种的权利，但本案中，无证据证明郭继辉原所在嘉定绸厂向劳动保障部门报送了特殊工种名录、实际用工数、在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间等材料，也无证据证明嘉定绸厂向上级主管部门申报本单位“扦经工”、“整经工”以及“浸渍工”为可以享受提前退休待遇的工种。因此，由于现有证据材料不能证明郭继辉在嘉定绸厂所从事工种属于有毒有害作业提前退休工种，市人社局经审查后认定郭继辉不符合提前退休条件，对其申请提前退休不予审批结论并无不当。关于郭继辉提出嘉定绸厂曾有人员与其从事工种相同，享受了提前退休待遇，其亦应同等享受的主张。本院认为，郭继辉对该主张没有提供相应证据予以证明，一审法院依法不予采信。同时，提前退休政策的执行与特殊历史时期的国家相关政策有关，原劳动部、四川省劳动和社会保障厅都曾多次发文要求制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休。因此，即使嘉定绸厂曾有人员享受了提前退休待遇，也不能当然的作为现今市人社局应当给予郭继辉提前退休审批的标准和条件。郭继辉的该主张不能成立，一审法院不予支持。根据行政行为正当性原则，市人社局作为特殊工种提前退休的审批机关，在对市中区人社局上报的初审资料审核后认为不符合退休条件的，亦应出具书面审批意见书。一审法院现予以指出，市人社局在今后的工作中应予以规范。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回郭继辉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由郭继辉负担。上诉人郭继辉上诉称：一审认定事实错误，请求撤销原判，依法改判被上诉人市人社局为上诉人郭继辉办理特殊工种提前退休手续。理由是：1.被上诉人市人社局作出行政行为的理由是上诉人郭继辉档案遗失，没有1991年到2001年的工作情况，故不能办理提前退休待遇，从未谈到上诉人郭继辉从事的扦经工种不符合提前退休的有毒有害工种。而上诉人郭继辉工作的嘉定绸厂属于国有企业，破产清算后，员工档案由政府机关保存，现政府部门拒不出示上诉人郭继辉的员工档案，应有行政机关承担举证不能的法律后果；2.上诉人郭继辉向法院提交了原审第三人的证明、证人证言等证明上诉人郭继辉长期从事有毒有害的特殊工种，应当享受提前退休待遇，且原嘉定绸厂职工杨佑平也享受特殊工种提前退休待遇，因此，上诉人郭继辉的工作岗位属于有毒有害的特殊工种，其从事的扦经、浸渍工作都属于前工序车间，统统属于挡车工，依法属于特殊工种，应当享有提前退休待遇。被上诉人市人社局答辩称：1.被上诉人市人社局对上诉人郭继辉提出的提前退休申请不予审批通过的理由并非上诉人郭继辉诉称的档案遗失，其提交的市中区人社局《企业职工提前退休初核花名册》上记录的“提供91年以后工种依据再审”仅代表被上诉人的初审意见，并非最终审批结论。按照相关规定，享受特殊工种提前退休待遇必须符合两个条件，一是职工从事的工种属于特殊工种范围，二是职工从事该特殊工种连续工龄满十年。因此，被上诉人市人社局在审查过程中要求被上诉人郭继辉提供相应的工种依据并无不当。2.证人证言与上诉人郭继辉的个人档案记载的工种内容相矛盾，因此不能排除上诉人郭继辉在嘉定绸厂工作期间存在调动工作岗位的可能性，且“整经工”、“扦经工”、“浸渍工”均不在特殊工种范围内，上诉人郭继辉及其证人认为上述工种属于特殊工种没有相应的法律依据。上诉人郭继辉在一审中并未提供证据证明与其从事相同工种的部分人员享受了提前退休待遇，即使存在该情形，也与本案被诉行政行为没有关联性，更不能作为准予上诉人享受提前退休待遇的依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉人郭继辉的上诉请求。原审第三人苏稽镇人民政府述称，上诉人郭继辉系该镇辖区居民，其要求该镇在证明材料上加盖公章。经该镇核实，证明材料上有证明人签名，也有社区签署的“情况属实”意见和加盖的公章，因此该镇才在证明材料上盖章。但该镇没有保管有上诉人郭继辉的个人档案，与本案行政行为不存在利害关系，不是本案适格第三人。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人市中区经信局述称，嘉定绸厂系破产企业，2014年以后才归口到原审第三人市中区经信局，该局与上诉人郭继辉享受提前退休的审批行为无任何关系。原审第三人新桥街社区居委会述称，该社区2007年才成立，上诉人郭继辉要求为其出具证明，该社区对相关证明人进行了调查核实后，在证明上加盖了公章，但该社区没有保管有上诉人郭继辉的个人档案资料。二审审理中，被上诉人市人社局向本院提交了乐山市市中区人力资源和社会保障局的情况说明，用以证明上诉人郭继辉申请退休的基本情况，市中区人社局保存的上诉人郭继辉的相关材料和个人资料是完整的，反映其工种的应当由个人或其他机关保存。上诉人郭继辉对该证据的质证意见为：上诉人对此份证据的真实性、合法性、关联性不持异议，但对其证明对象有异议，认为该份证据不能市中区人社局保存的上诉人郭继辉的相关材料和个人资料完整。本院认为，该份证据虽系被上诉人市人社局二审提供，但上诉人郭继辉对证据的三性均无异议，且该证据能够证明被上诉人市人社局对上诉人郭继辉的提出特殊工种提前退休申请的回复情况。因此，本院对该新证据予以采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2015年3月，上诉人郭继辉向市中区人社局提出特殊工种提前退休申请。2015年5月20日，被上诉人市人社局对上诉人郭继辉申请特殊工种提前退休的初审意见为“提供91年以后工种依据，本人提供的区法院确认2011年7、8、9月工资花名册无工种反映”，委托市中区人社局将该意见告知申请人。2015年5月21日，市中区人社局电话通知上诉人郭继辉初审结果，并告知其可到市中区人社局社保股查看被上诉人市人社局的初审意见和咨询。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老保险金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）第四条第（二）项规定，加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因公致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批。因此，被上诉人市人社局作为乐山市级社会保险和劳动保障行政部门，具有受理和审核批准特殊工种退休的法定职权。川劳社养〔2001〕16号《四川省劳动和社会保障厅关于规范退休审批工作的通知》第一条第（二）款规定，劳动保障行政部门收到申报材料后，应在15日内作出审批决定。第一条第（五）款规定，劳动保障行政部门应在《职工退休审批表》的审批意见栏中加盖劳动保障行政部门公章或劳动保障行政部门退休审批专用章。对申报退休但不符合退休条件的，应出具审批意见书。审批意见书应载明不予同意的理由、复议权、诉权及期限。本案中，针对上诉人郭继辉提出的特殊工种提前退休申请，被上诉人市人社局委托市中区人社局口头告知上诉人郭继辉初审意见，未在15日内对上诉人郭继辉提出的特殊工种提前退休申请作出是否准许的审批决定，属不履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理查明被告不履行法定职责，判决被告在一定期限内履行。根据前述规定，被上诉人市人社局应在法定期限内对上诉人郭继辉申请特殊工种提前退休作出处理。综上所述，因二审出现新的证据，原判认定事实有误，适用法律错误，判决欠妥，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销四川省峨眉山市人民法院（2016）川1181行初59号行政判决书；二、责令被上诉人乐山市人力资源和社会保障局自本判决生效之日起15日内对上诉人郭继辉提出特殊工种提前退休的申请作出处理。二审案件受理费50元，由被上诉人乐山市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 罗喆予审 判 员 钟小红审 判 员 易晓芸二〇一七年三月二十二日法官助理 曾 毅书 记 员 朱蕾汀附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。