江苏省无锡市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏02行终27号上诉人(原审原告)江阴市月城交通水上加油点，住所地江阴市。负责人俞丽莉。上诉人(原审原告)俞丽莉，女，1963年11月1日生，汉族，住无锡市滨湖区。被上诉人(原审被告)江苏省江阴市航道管理处，住所地江阴市通江南路**号。法定代表人瞿建钧，该管理处主任。委托代理人林红，江苏信卓律师事务所律师。委托代理人顾宸清，江苏信卓律师事务所律师。上诉人江阴市月城交通水上加油点（以下简称月城加油点）、俞丽莉因与被上诉人江苏省江阴市航道管理处（以下简称江阴航道管理处）要求确认拆除行为违法一案，不服江阴市人民法院（2016）苏0281行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年1月19日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定认定事实如下：江阴市月城交通水上加油站（以下简称月城加油站）成立于1995年3月17日，系江阴市航运实业总公司名下集体所有制企业。2001年，月城加油站进行改制，由江阴市航运实业总公司作为甲方，俞丽莉作为乙方于12月4日签订转让协议，约定由俞丽莉出资五万元受让该加油站，受让财产包括20平方米房屋、一只储油罐及相关附属设施及设备。协议同时明确，加油站所占用土地系租用，属江阴市月城交管所所有，加油站转让后由俞丽莉与江阴市月城交管所签订租用协议。同日，俞丽莉与江阴市月城交管所签订土地租赁协议，租赁期间约定为2002年元月至2004年底，租赁面积为月城加油站围墙及附房范围内的实际面积。2001年9月13日，江阴市航运实业总公司与月城加油站向江阴市计划委员会申请变更法定代表人为俞丽莉。2002年1月21日，上述月城加油站注销。之后，俞丽莉领取了个体工商户营业执照，字号名称仍为“江阴市月城交通水上加油站”，后于2009年注销。同年11月30日，俞丽莉开办了月城加油点，系个人独资企业。锡澄运河航道整治工程是经江苏省发展和改革委员会批准同意建设实施的重点工程。无锡市人民政府于2010年9月14日下发《市政府办公室关于成立无锡市锡澄运河三级航道整治工程建设指挥部的通知》（锡政办发[2010]261号），决定成立无锡市锡澄运河三级航道整治工程建设指挥部（以下简称无锡指挥部）。2011年4月8日，无锡市人民政府办公室下发了《市政府办公室关于明确无锡市锡澄运河三级航道整治工程建设指挥部成员单位职责分工的通知》，对无锡建设指挥部各成员单位的职责分工予以了明确，其中明确无锡市交通运输局负责整个工程的建设计划及项目管理，各区县政府负责征地拆迁、地面附着物和管线迁移、地方矛盾协调等工作。2012年5月，无锡指挥部办公室发布了《锡澄运河航道整治工程管理办法》，该办法中明确：经无锡市政府批准，成立无锡市锡澄运河三级航道整治工程建设指挥部，该指挥部下设办公室，办公室设在无锡市航道管理处，作为建设单位负责项目实施。2012年5月16日，无锡指挥部办公室就“锡澄运河江阴南段航道整治工程航道施工项目”发布招标公告，在招标范围及内容一栏中载明：锡澄运河江阴南段航道整治工程利用原锡澄运河、黄昌河和新夏港河部分航段，起自惠山区与江阴市交界处，终点为璜观桥，途径江阴青阳、月城、南闸三镇；工程主要内容为土方工程、疏浚工程、护岸工程、地基处理、踏步、相关临时工程、相关结构物拆除工程的施工和缺陷责任期服务。2012年11月，锡澄运河江阴南段航道整治工程正式开工建设，施工单位分别为中建筑港集团有限公司、苏州大通工程建设有限公司、南京航务工程有限公司。2014年8月，整治工程完工，并于2015年2月5日通过交工验收并交付试运行，接管单位为江阴航道管理处。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的相关规定，原告提起行政诉讼应符合法定的起诉条件，必须有具体的诉讼请求和事实根据，属于法院受案范围和受诉法院管辖。本案中，月城加油点、俞丽莉主张被告在锡澄运河航道整治工程中实施了拆除其驳岸的行政行为，但根据《锡澄运河航道整治工程管理办法》、招标公告、《交工验收证书》等证据反映，无锡指挥部办公室作为锡澄运河航道整治工程的建设单位，负责项目实施，各区县地方政府负责征地拆迁、地面附着物迁移、地方矛盾协调等工作，实际的施工单位则为中建筑港集团有限公司等三家单位，江阴航道管理处并非该整治工程的实际建设单位或施工单位；月城加油点、俞丽莉提供的其他证据也并不能证明江阴航道管理处系该整治工程的实际建设单位或施工单位，故月城加油点、俞丽莉起诉主张江阴航道管理处在该整治过程中实施了拆除驳岸的行政行为，没有具体的事实根据，其起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回月城加油点、俞丽莉的起诉。上诉人月城加油点、俞丽莉上诉称，根据城乡规划法的相关规定，建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。本案《建设用地规划许可证》申领的建设单位是被上诉人，批准的建设单位也是被上诉人。原审裁定以被上诉人不是驳岸的拆迁主体理由不能成立。本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定的情形，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人江阴航道管理处辩称，1、上诉人主张其实施了拆除驳岸的行为没有事实和法律依据，其不是本案适格被告。根据《江苏省内河干线航道建设管理办法》第四条、《锡澄运河航道整治工程管理办法》第六条，锡澄运河航道整治工程系由无锡指挥部作为建设单位负责项目实施的，整治工程的招标公告也是由无锡指挥部在网上公布。其作为整治工程项目建设完毕后的维护管理单位，不是实际建设单位或施工单位。2、其虽然是《建设用地规划许可证》载明的主体，但是整治工程系江苏省重点工程，由江苏省交通运输厅牵头，项目立项、施工许可、规划设计等各项手续由省级单位审核同意。因整治工程横跨多个区县，从用地的属地管理出发，其受上级部门委托依照有关规定办理相关手续并取得国有土地使用权。上诉人仅凭《建设用地规划许可证》认定其系建设单位没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。月城加油点、俞丽莉向原审法院提交的证据有：1、《建设用地规划许可证》（该许可证载明：用地单位为“江苏省江阴市航道管理处”，用地项目名称为“锡澄运河航道整治工程”，用地位置为“青阳泗河口至黄昌河新夏港河入长江”）。2、《锡澄运河航道整治工程管理办法》、锡澄运河航道整治工程布置图、媒体报道、相关照片。3、月城一河两路建设指挥部出具的情况证明、施工协议、驳岸工程结算单、安全评价费。4、变更法人代表请示、收款凭证、土地租用协议及相关企业经营资质证明材料。5、江阴市交通运输局出具的信访事项答复意见书、俞丽莉向相关行政部门信访材料。江阴航道管理处向原审法院提交的证据有：1、俞丽莉与江阴市航运实业总公司签订的转让协议、锡澄运河江阴南段航道整治工程招标公告及交工验收证书、月城加油站及月城加油点工商档案。2、相应法律法规、规范性文件。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。二审另查明，江苏省交通运输厅航道局于2013年3月18日作出《关于委托办理锡澄运河航道整治工程征地工作的说明》，载明：“根据《省政府关于加快长江等内河水运发展的实施意见》（苏政发[2011]161号）及《江苏省内河干线航道建设管理办法》（苏交法[2007]58号），锡澄运河航道整治工程按照省市共建、以市为主的模式进行建设”“省交通运输厅航道局负责办理项目立项、工可、初步设计、土地预审等前期审批手续，无锡市及相关区县负责建设和建成后项目的管理和养护。我局委托江阴市航道管理处依照国土部门的有关规定依法办理相关手续并取得国有土地使用权”。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案的争议焦点是江阴航道管理处是否实施了拆除涉案驳岸的行为。上诉人月城加油点、俞丽莉主张《建设用地规划许可证》载明用地单位为江阴航道管理处，因此可以推定江阴航道管理处为涉案驳岸的拆除主体。对此，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，办理建设用地规划许可证是土地管理部门划拨土地的前置手续，但是并不能证明江阴航道管理处直接实施了影响上诉人权益的行政行为。而且江阴航道管理处申领《建设用地规划许可证》、取得国有土地使用权，是受江苏省交通运输厅航道局的委托所为，有助于江阴航道管理处履行后期航道管理和养护职责。因此，月城加油点、俞丽莉所举证据不能证明江阴航道管理处实施了拆除驳岸的行为，其所提诉讼缺乏相应的事实依据。因月城加油点、俞丽莉的起诉不符合行政诉讼法定条件，原审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张学雁审 判 员  马 云代理审判员  卢文兵二〇一七年三月二十四日书 记 员  陈胜利