四川省内江市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川10行终16号上诉人（原审原告）兰梅，女，1971年10月30日出生，汉族。被诉人（原审被告）内江市市中区卫生和计划生育局，住所地，四川省内江市市中区新华路西一巷99号。法定代表人高义，局长。委托代理人袁奇，四川蜀缘律师事务所律师。委托代理人童俊，四川朴治律师事务所律师。原审原告兰梅诉原审被告内江市市中区卫生和计划生育局（简称市中区卫计局）卫生行政管理一案，四川省内江市市中区人民法院于2015年6月25日作出（2015）内中行初字第21号行政判决，市中区卫计局不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月6日作出（2015）内行终字第44号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。四川省内江市市中区人民法院于2016年12月16日作出（2016）川1002行初2号行政判决。兰梅不服该判决，向本院提起上诉。2017年3月3日，四川省内江市市中区人民法院作出（2016）川1002行初2号行政裁定，对（2016）川1002行初2号行政判决中的笔误进行纠正。本院立案后，依法组成合议庭，于2017年3月16日和3月29日公开开庭审理本案。上诉人兰梅、被上诉人市中区卫计局的副局长李新文及该局的委托代理人袁奇和童俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告兰梅在1993年5月取得个体开业行医证，系内江市市中区个体医生，被告市中区卫计局于1996年颁发《医疗机构从业人员合格证书》给原告兰梅，兰梅一直从事临床诊断工作，2014年11月14日，兰梅提出申请，要求对其医师资格予以评审认定（类别为临床），市中区卫计局收到申请审核表后，初步审查认为其不符合四川省卫生和计划生育委员会《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（简称川卫办发[2014]301号文件）要求申报的材料，以《告知书》通知兰梅，并将申请审核表退给兰梅，被告市中区卫计局于2014年11月25日向原告兰梅送达《告知书》，告知原告：其提交的资料，经初审不符合川卫办发[2014]301号文件所要求提供的申报材料，即：没有提供国家承认学历的中等以上医学院校医学专业学历和人事职改部门的职称文件。原告兰梅对被告市中区卫计局的初审认定不服，向内江市市中区人民政府申请行政复议，复议机关内江市市中区人民政府于2015年2月11日作出行政复议决定书，认为被申请人的行政行为适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。原告不服起诉至本院。原审法院认定，根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”的规定，该法颁布实施前已取得相应职称和职务的人员，只需要依法进行认定即可取得执业医师资格，此种认定取得执业医师资格的形式是对既往已经具备相应职称和职务人员医师资格的确认，不同于未取得相应职称和职务人员通过考试初次取得医师资格的性质，故不适用《中华人民共和国行政许可法》进行审查。原卫生部、原人事部根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条授权制订了原卫生部、原人事部《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法的通知》（简称卫医发[1999]319号文件）。而原告此次申请确认医师资格所依据的川卫办发[2014]301号文件载明，医师资格认定补办的申报范围是符合卫医发[1999]319号文件及原卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》（简称卫人发[2000]第117号文件）、原卫生部《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（简称卫人发[2003]316号文件）等文件规定认定条件的人员。根据卫医发[1999]319号文件第七条第一款、第二款、第三款的规定，县级卫生行政部门收到申请人的申请材料后，应进行初审，初审合格的上报市级卫生行政部门进行审核。本案中，原告向市中区卫计局申请执业医师资格认定过程中，未按卫医发[1999]319号文件第五条、卫人发[2000]第117号第三点和川卫办发[2014]301号文件要求，提交1998年6月26日前，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得的医学专业技术职务任职资格证明，包括专业技术职务任职资格评审表、专业技术职务任职文件、专业技术职务任职资格证书，或是在1998年6月26日前，取得国家承认的中等以上医学院校医学专业学历。市中区卫计局对原告报送申请材料进行初审，发现原告缺乏上述医师资格认定的材料后，通过《告知书》告知原告缺乏相应材料的行为并无不当。原告要求被告依照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定的程序报送其认定医师资格的相关材料的请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，川卫办发[2014]301号文件虽涉及全省范围，人数较多，但该文件系为解决医师资格历史遗留问题开展的一次性的医师资格认定补办和省医师资格考试工作，不具有反复适用性，不属于规范性文件，故原告提出对川卫办发[2014]301号文件的合法性进行审查缺乏法律依据，原审法院对川卫办发[2014]301号文件的合法性不予审查。被告市中区卫计局关于追加复议机关为共同被告的辩称，因原告起诉时现行行政诉讼法尚未生效，缺乏法律依据，不予支持。被告其他主要辩称理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告兰梅提出责令被告市中区卫计局按照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定报送认定原告为执业医师资格的相关材料的诉讼请求。上诉人兰梅上诉称：一、原审判决认定事实不清。根据《中华人民共和国执业医师法》的授权，原卫生部、人事部下发卫医发[1999]319号文件、卫人发[2000]117号文件、卫人发[2003]316号文件，由于被上诉人的不作为，让上诉人失去了认定医师资格的最后时间和机会。2014年四川省卫生和计划生育委员会下发川卫办发[2014]301号文件，上诉人根据该文件申请医师资格认定，但被上诉人作出本案告知书，以上诉人未提供国家承认的中等以上医学院校医学专业学历和人事职改部门的职称文件为由，认为上诉人不符合川卫办发[2014]301号文件补认定医师资格条件。上诉人申请内江市市中区人民政府复议，未支持上诉人的请求，遂诉至原审法院。原审法院作出本案判决要求上诉人提供职称文件或者医学院校专业学历的内容，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定。被上诉人在对上诉人的申请材料进行初审后，无论是否符合条件都只能作出一个内部审核意见，然后报送到四川省卫生和计划生育委员会，但被上诉人审核后未签署意见就上报，并将相关资料退回上诉人违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。另外，被上诉人两次明确承认没有给个体医生办理医师职务职称，又要求上诉人提供缺乏事实依据。二、原审判决适用法律不当。本案中的行政行为并非行政确认而是行政许可行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条第（三）项的规定，执业医师或执业助理医师资格证的颁发属于行政许可行为，应当适用《中华人民共和国行政许可法》第三十五条，原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条作出判决属于适用法律错误。综上，请求撤销原判，改判撤销被上诉人作出的告知书并责令被上诉人按《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定报送上诉人的申请资料。被上诉人市中区卫计局辩称：一、被上诉人具备管理医师资格的法定职责，根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条及卫医发[1999]319号文件第七条的规定，作出本案的告知书符合法律规定。二、川卫办发[2014]301号文件不属于规范性文件，不能对其合法性进行审查。上诉人认为川卫办发[2014]301号文件与《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定冲突属于判断错误。因为该文件并未提高或者降低卫医发[1999]319号文件、卫人发[2000]117号文件、卫人发[2003]316号文件中认定程序规定，而是根据这些文件制定的。三、因川卫办发[2014]301号文件是一次性适用，并且针对特殊对象制定的文件，故上诉人适用《中华人民共和国行政许可法》的规定审查被上诉人未报送上诉人申请资料的行为不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在原审中提交的证据均已随案移送本院。本院认为原审判决对证据认证正确。二审中，被上诉人向本院提交了中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室《关于印发〈内江市市中区人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》、内江市市中区区委办公室、内江市市中区人民政府办公室关于转发中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室《关于印发〈内江市市中区人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》的通知。证明2015年2月26日，原内江市市中区卫生局与原内江市市中区人口和计划生育局进行机构整合后，合并为“内江市市中区卫生和计划生育局”，原内江市市中区卫生局的职能与原内江市市中区人口和计划生育局的职能统一由合并后的“内江市市中区卫生和计划生育局”行使。经庭审质证，上诉人对被上诉人提供的上述证据真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，上述证据具备证据的真实性、合法性与关联性，本院予以采信。本院经审理查明，2014年11月14日，上诉人向原内江市市中区卫生局申请执业医师资格认定时，向原内江市市中区卫生局提交了执业医师资格申请审核表、《个体开业行医证》、《中华人民共和国医疗机构执业许可证》、《内江市医疗机构从业人员合格证》、身份证的复议件及照片。根据中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室《关于印发〈内江市市中区人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》、内江市市中区区委办公室、内江市市中区人民政府办公室关于转发中共内江市委办公室、内江市人民政府办公室《关于印发〈内江市市中区人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》的通知，2015年2月26日，原内江市市中区卫生局与原内江市市中区计划生育局合并，成立“内江市市中区卫生和计划生育局”，原内江市市中区卫生局的职能与原内江市市中区人口和计划生育局的职能统一由合并后的“内江市市中区卫生和计划生育局”行使。原审法院虽于2017年3月3日作出（2016）川1002行初2号行政裁定，对（2016）川1002行初2号行政判决中的笔误进行纠正，但在纠错后，原审判决查明事实部分将原内江市市中区卫生局误写为被告市中区卫计局不当，本院予以纠正。本院查明的其他事实与原审判决查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条的规定，该法颁布实施前已取得相应职称和职务的人员，只需要依法进行认定即可取得执业医师资格，此种认定取得执业医师资格的形式是对既往已经具备相应职称和职务人员医师资格的确认，不同于未取得相应职称和职务人员通过考试初次取得医师资格的性质，故不适用《中华人民共和国行政许可法》进行审查。上诉人认为应当适用《中华人民共和国行政许可法》审查本案中被上诉人未报送上诉人申请执业医师资格认定材料行为的合法性的理由不能成立，本院不予采纳。原卫生部、原人事部根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条授权制订了卫医发[1999]319号文件。而被上诉人此次申请确认医师资格所依据的川卫办发[2014]301号文件载明，医师资格认定补办的申报范围是符合卫医发[1999]319号文件及卫人发[2000]第117号文件、卫人发[2003]316号文件等文件规定认定条件的人员。根据卫医发[1999]319号文件第七条第一款、第二款“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定。地或设区的市级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署审核意见。审核合格的，报省级卫生行政部门认定”的规定，原内江市市中区卫生局具备受理申请执业医师资格认定的主体资格，同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，市中区卫计局作为原内江市市中区卫生局职权的承继机关，是本案原审中适格被告。根据卫医发[1999]319号文件第七条第一款、第二款的规定，县级以上卫生行政部门收到申请执业医师资格认定的材料后，应当进行验证，初审合格的，应层报市级卫生行政部门。而本案上诉人向被上诉人申请执业医师资格认定过程中，未按卫医发[1999]319号文件第五条、卫人发[2000]第117号第三点和川卫办发[2014]301号文件要求，提交1998年6月26日前，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得的医学专业技术职务任职资格证明，包括专业技术职务任职资格评审表、专业技术职务任职文件、专业技术职务任职资格证书，或是在1998年6月26日前，取得国家承认的中等以上医学院校医学专业学历。被上诉人经过初审，认为上诉人缺乏上述材料，作出本案告知书的行为并无不当。上诉人称被上诉人的不作为，让上诉人失去了认定医师资格的最后时间和机会，以及被上诉人两次明确承认没有给个体医生办理医师职务职称的事实，又要求上诉人提供职称证书缺乏事实依据的主张，因不属于本案审理的范围，亦不影响被上诉人作出本案的告知行为合法性，故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，川卫办发[2014]301号文件系为解决医师资格历史遗留问题而开展的一次性的医师资格认定补办和省医师资格考试工作，不具有反复适用性，不属于规范性文件，原审法院认定川卫办发[2014]301号文件不属于规范性文件并无不当，本院对川卫办发[2014]301号文件的合法性不予审查。综上，被上诉人作出本案的《告知书》合法。上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。被上诉人的辩称理由成立，本院予以采纳。原审判决事实基本清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人兰梅负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审判长 王 晶审判员 蒋卫东审判员 薛久强二〇一七年三月二十九日书记员 邱 月