云南省曲靖市沾益区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）云0328行初10号 原告朱俊夫，男，1987年9月14日生，汉族，曲靖市麒麟区人，大专文化，个体户，住云南省曲靖市麒麟区。 原告暨原告朱俊夫委托代理人李咏梅（系原告朱俊夫之母）,女，1963年9月4日生，汉族，贵州省兴义市兴仁县人，大专文化，教师，住云南省曲靖市麒麟区，代理权限为一般代理。 被告曲靖市教育局。地址：曲靖市麒麟区翠峰路69号。 统一社会信用代码：115303000151502126。 法定代表人：李才永，局长。未到庭。 委托代理人魏思部，云南张剑弼律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告朱俊夫、李咏梅诉被告曲靖市教育局行政许可纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告暨原告朱俊夫委托代理人李咏梅到庭参加诉讼，被告曲靖市教育局行政机关负责人仅委托律师魏思部到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告朱俊夫、李咏梅向本院提出诉讼请求：1.撤销被告2011年6月3日下发的曲教民【2011】7号《关于麒麟区合一职业技术学校申请办学同意试办的批复》；2.判令被告向原告颁发《曲靖市麒麟区合一职业技术学校办学许可证》；3.由被告赔偿原告经济损失660万元。事实及理由：二原告系母子关系。2008年，李咏梅因下岗没有工资收入。为了生活，李咏梅以朱俊夫的名义创办了“曲靖市麒麟区合一职业技术学校”谋生，多次依法向被告递交办学申请，但一直被被告非法刁难，致使多次破产，由此李咏梅悲愤交加，多次反映均遭到被告的漠视，被告工作人员还报警抓捕李咏梅。后来某教育局领导从中周旋，让原告重新递交办学申请。2010年10月19日，麒麟区教育局受理了原告的申请并组织专家组到学校进行了评估，后麒麟区教育局上报给曲靖市教育局。被告曲靖市教育局在2011年6月3日才将曲教民【2011】7号行政批复送达给原告，违反了《中华人民共和国民办教育促进法》第十七条的规定，依法应当在3个月内办理，却超过了5个月。而且，这个批复的内容是试办期间可以招生一年，目无法纪自行创造了“试办”的法律概念，就是不给原告颁发办学许可证。后来，原告李咏梅根据该红头文件的指示，到曲靖市民政局为学校办理了登记证书、组织机构代码证。为了满足被告要求的改善办学条件，达到中等职业教育标准，2011年8月，原告以每年100多万元的租金租下了云南能源学校的老校区，直到2017年7月才将麒麟区合一职业技术学校的最后一批毕业生送走，拿了毕业证。由于被告不给原告颁发办学许可证，用试办的批复来戏弄投资人、戏弄社会、戏弄学生和家长，戏弄国家法律，此欺骗行为给原告造成了巨大的经济损失。一是2011年至2015年期间培养的1000名护士的学籍都是到处找学校进行挂靠，对方学校向原告收取了100多万元的挂靠费用，应该以180万元来计算损失；二是延误了招生机会以及因学籍问题还闹到了公安派出所，教育局的领导还多次在学生家长面前诬陷李咏梅诈骗，李咏梅是骗子，被告应赔偿原告名誉损失费160万元；三是被告所作的批复没有明确可以招收什么类型的学生，因此，原告为了生存，就什么类型的学生都招收，致使原告招收的学生得不到国家的补助。这些应当享受的补助却由学校垫付，按照招收800名学生计算，每人需补助4000元，又造成原告损失320万元。上述三项损失合计660万元。 在法庭审理中，双方当事人就本案是否符合起诉条件存在争议，争议内容如下： 原告朱俊夫、李咏梅认为被告所作出的批复属于违法行为，该批复至今都存在，没有被有权机关撤销，因此，本案没有超过起诉期限；另原告李咏梅属于投资人，作为学校的校长，对学校也进行了管理，因此，原告李咏梅具有原告的诉讼主体资格。 被告曲靖市教育局对于是否超过起诉期限及原告李咏梅是否具有原告资格辩称，原告在法庭审理中已经明确其在2011年6月3日就收到被告所作出的曲教民【2011】7号行政批复，且在法庭审理中既然已经明确承认此时就已经知道批复违法，却仍然违法招生，因此，起诉期限应当从2011年6月3日起开始计算，至起诉时已经超过了6个月的起诉期限；另外，原告李咏梅不是举办者，不是行政相对人，与本案无利害关系，故不具有原告资格。 本院认为，原告朱俊夫、李咏梅向本院提出撤销被告于2011年6月3日下发的曲教民【2011】7号《关于麒麟区合一职业技术学校申请办学同意试办的批复》的诉讼请求，属于请求撤销行政机关作出的行政许可行为；诉请判令被告向其颁发办学许可证属于请求行政机关履行法定职责；诉请被告赔偿经济损失660万元属于请求国家赔偿。本案诉权保护方面存在的争议焦点为是否已过起诉期限及原告李咏梅是否具有原告资格。关于双方当事人此争议焦点，本院分项评判如下： 一、起诉期限 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政主体的行政行为不服，应当在法定的起诉期限内起诉；超过起诉期限的，则依法丧失起诉的权利，人民法院应当不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。按照法理，实体法一般不具有溯及既往的效力，诉讼法具有溯及既往的效力。现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该司法解释第四十八条第二款规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。在本案中，原告并不存在因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误了起诉期限，原告在法庭审理中明确其于2011年6月3日就收到了被告作出的曲教民【2011】7号《关于麒麟区合一职业技术学校申请办学同意试办的批复》，当然知道了该行政行为的内容，因被告在作出该行政许可行为时未告知原告起诉期限，因此，二原告请求撤销被告该批复的起诉期限自原告知道此批复内容之日起计算，起诉期限为一年。自2011年6月3日起至原告提起行政诉讼之日（2018年2月5日）止，已经届满六年零八个月，故原告请求撤销曲教民【2011】7号《关于麒麟区合一职业技术学校申请办学同意试办的批复》明显已超过起诉期限。其次，原告诉请判令被告向其颁发办学许可证属要求行政机关履行准予其从事特定活动的法定职责。按照当时的法律规定，即2003年9月1日施行的《中华人民共和国民办教育促进法》第十六条规定，申请正式设立民办学校的，审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式作出是否批准的决定，并送达申请人；其中申请正式设立民办高等学校的，审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式作出是否批准的决定，并送达申请人。第十五条规定，具备办学条件，达到设置标准的，可以直接申请正式设立，并应当提交本法第十二条和第十四条（三）、（四）、（五）项规定的材料。第十七条规定，审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。我国《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，因此，行政许可属依申请的行政行为，提出申请是作出行政许可的前提条件，没有提出申请，被告并不需要作出行政许可。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。因此，原告对已经提出申请行政许可的行为应承担举证责任。但原告在法庭审理中没有提供证据明确其第一次提出办学申请时提出的行政许可是颁发办学许可证还是筹设批准书。被告于2011年6月3日作出的曲教民【2011】7号《关于麒麟区合一职业技术学校申请办学同意试办的批复》的主要内容是：原告申请创办的“麒麟区合一职业技术学校”基本具备民办中等职业技术学校，同意试办，试办期为一年（2011年6月3日—2012年6月4日），试办期间可以招生。该批复显然不属于办学许可证，类似于筹设批准书（筹设期最长期限依法不得超过三年，超过三年的，举办者应重新申报）。我国《行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。根据原告向被告提交的2013年8月8日《曲靖市麒麟区合一职业技术学校转正申请》的内容看，原告未经审批于2013年8月1日就开始招收普通高中学生；并请求把曲靖市麒麟区合一职业技术学校名称变更为曲靖市麒麟区靖麟联合中学，该转正申请中“转正”的真实含义是申请正式设立曲靖市麒麟区合一职业技术学校，还是试办期满申请予以延续，或者是具备条件申请设立曲靖市麒麟区靖麟联合中学语焉不详，请求不明。根据被告提交的会议纪要证实，2013年10月31日下午，被告相关工作人员问原告李咏梅转正要转成什么，李咏梅回答转成高中，因为已经招收了普通高中学生，请求被告向其颁发办学许可证。但被告以原告的转正申请是办理招收普通高中学生，不符合法律规定为由不予颁发办学许可证，口头告知如需办理普通高中，需要按照法定程序来申请。但原告在审理中却不认可被告所提交的该会议纪要，也没有提供任何证据来证明试办期满后向被告提出过颁发办学许可证的申请。既然原告不提出申请，被告也就没有必要作出行政许可行为。我国《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。故从举证责任看，由于原告依法负有提出颁发办学许可证申请材料的举证责任，举证不能，应当承担举证不能的不利后果，即没有证据，可依法认定原告并没有向被告提出过颁发办学许可证的申请。在此情形下，被告依法不需要向原告颁发办学许可证，换句话说，原告所起诉的被告没有向其颁发办学许可证的不作为行为并不存在。我国《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，只有存在某种可诉的行政行为，公民、法人或者其他组织才能提起行政诉讼，否则，不符合起诉条件。原告没有提出行政许可的申请，就不应当去起诉一个不存在的行政许可行为。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。因此，关于原告请求被告向其颁发办学许可证的诉讼请求，因没有证据证明提出了申请，故实际上并不需要本院去评判起诉期限的问题，而应视为原告所起诉的行政不作为行为不存在，不符合起诉条件。再次，原告请求被告赔偿经济损失660万元，属于申请国家行政赔偿。根据我国《国家赔偿法》第三十九条第一款的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。在本案中，原告系在行政诉讼中一并提出国家赔偿请求，被告批复准予原告招生的试办期限届满日为2012年6月4日，自2011年6月3日起至原告提起行政诉讼之日止，原告请求被告赔偿660万元的请求也超过了1年的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，原告上述三项请求均已超过了起诉期限，应当裁定驳回起诉。另外，被告所作出的批复对当事人具有拘束力，也就是具有法律约束力，原告在法庭审理中提出的由于被告所作出的批复违法，违法的批复可以不执行，所以，可以任意招收各种类型的学生，且该批复一直都存在，至今也没有被有权机关撤销，因此，本案没有超过起诉期限的主张依法不能成立，本院不予采纳。 二、原告李咏梅原告资格问题 本院认为，原告李咏梅原系曲靖市麒麟区合一职业技术学校的出资人、校长，在提出办学申请时，原告朱俊夫还属于在校学生，不可能具有出资办学的能力和条件，可以认定李咏梅属于投资人，学校的生存与发展对其具有重大影响，故与本案被告的行政行为具有直接的利害关系，符合我国《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格。被告提出原告李咏梅不具有原告资格的辩解意见与法律规定相悖，本院不予采纳。 综上，原告李咏梅具有行政诉讼原告资格，但二原告的起诉超过了法定期限或者不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十六条、第四十八条第一款、第四十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项、第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告朱俊夫、李咏梅的起诉。 案件受理费50元免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。 审 判 长  杨 林 人民陪审员  张中平 人民陪审员  谭富全 二〇一八年五月八日 书 记 员  刘 畅