广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂02行初265号 原告黄桥运，男，汉族，住鹿寨县。 原告黄素娇，女，汉族，住广东省东芜市。 原告黄石姣，女，汉族，住鹿寨县。 原告黄凤珍，女，汉族，住柳州市柳南区。 原告黄杰英，女，汉族，住柳州市柳南区。 五原告共同委托代理人邱启辉，鹿寨县法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。 被告鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府），住所地鹿寨县鹿寨镇创业路2号。 法定代表人邝驱，县长。 委托代理人周诚，鹿寨县国土资源局政策法规股股长。代理权限为特别授权。 委托代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 诉讼代表人朱富庭，副市长。 委托代理人葛翔，柳州市国土资源局政策法规科科长。代理权限为特别授权。 原告黄桥运、黄素娇、黄石姣、黄凤珍、黄杰英诉被告鹿寨县政府、柳州市政府土地行政登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 鹿寨县国土资源局于2016年8月8日作出《告知书》，告知原告黄桥运等五人，其要求进行确权发证的土地，因与案外人黄树生、黄小弟对该部分土地权属问题产生纠纷，原告曾于2012年8月15日通过“县委书记大接访”活动提出过信访申请。鹿寨县国土资源局于2013年3月20对作出（鹿国土信复〔2013〕4号）《关于黄桥运信访事项的答复意见》（以下简称〔2013〕4号答复意见）。原告对此不服，于2013年4月17日再次向鹿寨县政府反映。鹿寨县国土资源局根据鹿寨县政府办公室转来的（鹿政办转字〔2013〕7号）转办单，于2013年4月22日作出不予受理告知的答复，并告知原告应通过行政复议或者行政诉讼途径解决。之后，原告于2013年5月6日向柳州市国土资源局提出行政复议申请，柳州市国土资源局于2013年5月13日作出（柳国土资复〔2013〕3号）《行政复议不予受理决定书》（以下简称〔2013〕3号决定），不予受理原告的申请。原告不服，于2013年5月28日向鹿寨县人民法院提起行政诉讼。鹿寨县人民法院于2014年3月19日作出（2014）鹿行初字第3号《行政判决书》，判决驳回了原告的诉讼请求。此后，柳州市中级人民法院二审、再审，以及广西壮族自治区高级人民法院的申诉裁定，均驳回了原告的请求。现原告要求进行确权发证的土地内有部分已确权发证给案外人黄树生、黄小弟，该部分权属已确定，因此，原告提出要求鹿寨县国土资源局“按1955年9月6日鹿寨县政府颁发的土地契纸（扣除鹿寨县政府已核发给申请人黄桥运鹿国用（93）字第XX号177.73平方米土地使用证面积外）所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，核发土地使用证”给原告的请求，没有事实及法律依据，不予支持。原告对该告知不服，向柳州市国土资源局申请行政复议。柳州市国土资源局经审查认为，原告申请撤销的前述《告知书》是鹿寨县国土资源局对其提出的《土地权属登记申请报告》进行的解释和告知，不属于具体行政行为，不在行政复议的范围内。据此，柳州市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，于2017年1月9日作出柳国土资复〔2016〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定），驳回了原告的复议请求。 原告黄桥运等五人起诉称，原告的父亲黄记保生前为渔民，从1958年后建房长期居住在鹿寨县A岭（现为寨沙镇B社）。1954年12月4日，黄记保以当时的人民币35万元从廖林养手中购买了寨沙镇A岭的宅基地，根据买卖契纸的内容规定，其宅基地包括：畲地五分多及茅草屋一间和A岭顶的廖斌开地等地界面积。1955年3月初八，又作了地契补充说明。该宗地四至界线清楚，有买卖宅基地的地契和补充契纸为证。1955年9月6日，鹿寨县政府核发土地证契纸，明确：所有人为黄记保，地址：寨沙镇D街（指寨沙镇B社），亦明确：所购买的宅基地的四至界线为：东以A岭顶廖斌开地为界，南以大石头为界，西以水边为界，北以水沟茨竹为界。该契纸虽写明面积为5分，但未写明面积还含茅草屋一间和A岭顶的廖斌开地等地界的面积，所以造成面积和四至界线面积有很大出入。根据（1989）国土（籍）字第73号《关于确权土地权属问题的若干意见》的第三十九条“但实地面积与批准面积不一致的，按实际地四至界线核算土地面积，确实土地的使用权”的规定，原告父亲黄记保购买的此宅基地面积与鹿寨县政府核发的契纸面积不一致，应按四至界线规定以购买的实际面积为准。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、国家土地所有权和使用权有关文件和宅基地70年不变的规定，鹿寨县政府1955年9月6日核发给原告父亲黄记保的土地证契纸是合法的。在前述契纸范围内，黄桥运于1993年申请办理了鹿国用（93）字第XX号《国有土地使用证》，面积为l77.73平方米，当时只变更鹿寨县政府核发契纸范围内的土地权属的177.73平方米为黄桥运使用，办证部门为了不影响契纸范围内的土地权属问题，依法没有收回和换发鹿寨县政府1955年9月6日颁发的土地证契纸，契纸的土地范围面积的土地使用权属人属黄桥运等五人共同共有，鹿寨县政府应予以土地权属登记，换发土地使用证。鹿寨县政府2016年8月8日作出《告知书》，不予受理原告的土地权属登记和换发土地使用权证是错误的。原告在此之前的信访、复议、法院的一审、二审、申诉等维权行为全部是请求收回被黄桥发、黄树生、黄小弟等霸占的宅基地，而不是针对土地权属登记、换发土地使用证。在案由性质和纠纷性质不同的情况下，鹿寨县政府以此为由不予原告登记土地权属，换发土地使用证，有悖于国家法律规定，其行政行为为应依法撤销。柳州市国土资源局作出的8号复议决定，认定土地权属登记不在行政复议的范围内也是错误的。土地权属登记确认是政府的具体行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法》的第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第三十条第一款以及《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》的规定，柳州市国土资源局作出的8号复议决定认定事实错误，适用法律不当，应予纠正和撤销。综上，请求法院查明事实，撤销前述《告知书》和8号复议决定，并判令给原告进行土地权属登记，换发土地使用证。 被告鹿寨县政府答辩称，一、本案被告主体不适格，鹿寨县政府不是本案适格被告，依法应当驳回原告的起诉。原告诉请撤销的《告知书》并非由鹿寨县政府作出，而是由鹿寨县国土资源局作出，现原告却将鹿寨县政府列为被告，于法无据，属错列被告。因此，请求法院依法驳回原告的起诉。二、原告请求撤销《告知书》的诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。鹿寨县国土资源局2016年8月8日作出的《告知书》是其依职权对原告所提问题而作出的解释和告知行为，该行政行为并未对原告的权利义务产生实际影响，该诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。三、原告适用法律错误。（1989）国土（籍）字第73号《关于确权土地权属问题的若干意见》已于1995年5月1日停止执行，原告引用已废止的规定，属适用法律错误。四、原告提出的主张按1955年9月6日鹿寨县政府颁发的土地证契纸（扣除鹿寨县政府已核发给申请人黄桥运鹿国用（93）字第XX号177.73平方米土地使用证面积外）所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证的诉讼请求，没有事实法律依据，依法应驳回。（一）涉案的土地所有权属于国家所有。讼争之地是原告的父亲黄记保于1954年从廖林养手中购买所得，并在1955年9月6日获得鹿寨县政府印发的《买屋契纸》。1956年中共中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》提出了“一切私有占有的城市空地、街基等私产，经过适当的办法，一律收归国有”的政策。此后，我国经历过农村合作化、社会主义私有制改造、人民公社化、“四固定”等不同历史时期，国家通过实施不同的政策，实际上己将公民个人拥有的私有制的土地所有权收归国有，已不存在公民个人拥有的私有制的土地所有权。特别是在1982年颁布《中华人民共和国宪法》，1986年颁布《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规后，我国从法律的层面上更加明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，我国不再存在私有制的土地所有权制度。《中华人民共和国物权法》第四十一条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”因此，根据法律规定，涉案的土地所有权属于国家所有。（二）本案中，涉案土地原系原告父亲黄记保于1954年从廖林养手中购买，并立有契约。1955年9月6日获得鹿寨县政府印发的《买屋契纸》（面积为0.5亩，折333.34平方米）。六十年代初，黄记保同意黄来保（黄桥发之父）、黄润八（黄天保之父，黄树生、黄小弟之祖父）在自己持有的《买屋契纸》土地范围内，与其毗邻建房。1990年，黄桥发、黄天保经鹿寨县政府批准，分别领取了鹿国用（90）字第T号《国有土地使用权证》（系黄桥发的证）、鹿国用（90）字第K号《国有土地使用权证》（系黄天保的证）。原告对此发证行为未提出异议。1993年，原告之一黄桥运经鹿寨县政府批准领取了鹿国用（93）字第XX号《国有土地使用权证》（系黄桥运的证，用地面积177.73平方米）。2008年8月，黄树生、黄小弟经向鹿寨县国土所提出申请，经有关部门批准，将父亲黄天保旧房拆除在原址重建，并于2008年12月办理了变更登记，将黄天保原持有的鹿国用（90）字第K号《国有土地使用权证》依法变更为鹿国用（2008）字第F号《国有土地使用权证》（系黄树生的证）、鹿国用（2008）字第G号《国有土地使用权证》（系黄小弟的证），原告对此发证行为亦未提出异议。上述证件的使用面积均在1955年9月6日鹿寨县政府印发的《买屋契纸》范围内。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的可确定现使用者国有土地使用权”和第二十九条“因原房屋拆除、改造或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或者拆除后两年以上未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”以及广西壮族自治区人民政府《关于依法开展土地登记、颁发土地证书的意见》（桂发〔1988〕45号）“今后土地权属的法律凭证，一律以国家《土地管理法》正式实施后，由县级以上人民政府颁发的证书为准”的规定和上述事实，原告主张按1955年9月6日鹿寨县政府颁发的土地证契纸（扣除鹿寨县政府已核发给申请人黄桥运鹿国用（93）字第XX号177.73平方米土地使用证面积外）所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证的诉讼请求，没有事实法律依据。（三）原告称：原来的信访、复议、诉讼等是与黄桥发等人的收回土地的侵权纠纷，本案是土地权属登记、换发土地使用证的纠纷。原告企图通过改变案由的方式来达到将涉案土地登记为其所有的主张，没有法律依据，依法应不予支持。首先，原告与案外人黄树生、黄小弟等曾经因为本案涉及的土地使用权权属问题产生纠纷，原告曾于2012年8月15日通过“县委书记大接访”活动提出过信访申请。鹿寨县国土资源局于2013年3月20日作出〔2013〕4号答复意见。原告不服，于2013年4月17日再次向鹿寨县政府反映。鹿寨县国土资源局根据鹿寨县政府办公室转来的（鹿政办转字〔2013〕7号）转办单，于2013年4月22日作出不予受理告知的答复，并告知原告应通过行政复议或者行政诉讼途径解决。之后，原告于2013年5月9月6日向柳州市国土资源局提出行政复议申请。柳州市国土资源局于2013年5月13日作出〔2013〕3号决定，不予受理原告的申请。原告不服，于2013年5月28日向鹿寨县人民法院提起行政诉讼。鹿寨县人民法院于2014年3月19日作出行政判决，驳回了原告的诉讼请求。此后，原告上诉，二审维持了一审判决，再审亦驳回了原告的再审申请。因此，在生效判决未改判或者撤销之前，原告主张将生效判决书已确认给他人使用的、在1955年的《买屋契纸》范围内的国有土地使用权，变更为其所有，换发国有土地使用证的诉讼请求，没有任何事实和法律依据。其次，本案中，原告主张换发土地使用证的请求，实质上就是“变更登记”的主张。《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”本案中，原告未能提供出土地公有制之前，即原告父亲黄记保于1954年通过购买涉案土地方式取得私有的土地，当土地转为国有后迄今仍继续使用或者已经取得国有土地使用权证的有关证据证明自己的主张。因此，根据相关法律的规定，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应不予支持其诉讼请求。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告柳州市政府答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，原告所诉行政行为并非由柳州市政府作出，复议机关亦并非是柳州市政府，故柳州市政府作为本案被告，主体不适格。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 经审理查明，涉案土地原系原告黄桥运等五人的父亲黄记保于1954年从廖林养处购买，并立有契约。1955年9月6日获得鹿寨县政府印发的《买屋契纸》（面积为0.5亩，折333.34平方米）。1990年，黄桥发、黄天保经鹿寨县政府批准，分别领取了鹿国用（90）字第T号《国有土地使用权证》、鹿国用（90）字第K号《国有土地使用权证》。1993年，原告之一黄桥运经鹿寨县政府批准领取了鹿国用（93）字第XX号《国有土地使用权证》（用地面积177.73平方米）。2008年12月，经黄树生、黄小弟申请，鹿寨县政府将黄天保原持有的鹿国用（90）字第K号《国有土地使用权证》变更为鹿国用（2008）字第F号《国有土地使用权证》、鹿国用（2008）字第G号《国有土地使用权证》。因原告与黄树生、黄小弟就涉案土地的权属问题产生纠纷，原告曾于2012年8月15日通过“县委书记大接访”活动提出过信访申请。鹿寨县国土资源局于2013年3月20日作出〔2013〕4号答复意见，答复原告，对其要求黄树生、黄小弟等人退回侵占的宅基地无事实和法律依据，不予受理；对其反映的鹿寨县政府违法发证的问题，因无有效证据，不予支持。原告不服，于2013年4月17日再次向鹿寨县政府反映。鹿寨县国土资源局根据鹿寨县政府办公室转来的（鹿政办转字〔2013〕7号）转办单，于2013年4月22日作出不予受理告知的答复，并告知原告应通过行政复议或者行政诉讼途径解决。之后，原告于2013年5月6日向柳州市国土资源局提出行政复议申请。柳州市国土资源局于2013年5月13日作出〔2013〕3号决定，不予受理原告的申请。原告不服，就鹿国用（2008）字第F号《国有土地使用权证》、鹿国用（2008）字第G号《国有土地使用权证》的合法性问题向鹿寨县人民法院提起行政诉讼。鹿寨县人民法院于2014年3月19日作出（2014）鹿行初字第2号、第3号《行政判决书》，驳回了原告的诉讼请求。此后，原告上诉。本院的二审判决维持了一审判决，广西壮族自治区高级人民法院亦裁定驳回了原告的再审申请。2016年6月3日，原告向鹿寨县国土资源局提交《土地权属登记申请报告》，提出“按1955年9月6日鹿寨县政府颁发的土地契纸（扣除鹿寨县政府已核发给申请人黄桥运鹿国用（93）字第XX号177.73平方米土地使用证面积外）所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，核发土地使用证”。鹿寨县国土资源局经调查研究，于2016年8月8日作出《告知书》，告知原告，其请求无事实和法律依据，不予支持。原告不服，向柳州市国土资源局申请行政复议。柳州市国土资源局经审查认为，原告请求撤销的《告知书》不属于具体行政行为，不在行政复议的范围内，遂于2017年1月9日作出8号复议决定，驳回了原告的复议请求。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院作出（2017）桂02行初43号《行政裁定书》，裁定对原告诉请撤销前述《告知书》和8号复议决定、主张进行权属登记，换发土地使用证的诉请，不予立案。后广西壮族自治区高级人民法院于2017年7月11日作出（2017）桂行终624号《行政裁定书》，认为本院对原告诉请撤销前述《告知书》和8号复议决定裁定不予立案正确，但原告主张进行权属登记，换发土地使用证的诉请符合起诉条件，本院不予立案系适用法律错误。因此，裁定指令本院予以立案。原告遂于2017年8月31日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告黄桥运等五人将鹿寨县政府和柳州市政府列为被告向本院提起行政诉讼，其第一项诉讼请求是要求撤销涉案《告知书》和8号复议决定。但从本案现有证据及查明的事实来看，涉案《告知书》系由鹿寨县国土资源局根据原告的申请作出，并非是鹿寨县政府的行政行为；8号复议决定系由柳州市国土资源局根据原告的复议申请作出，而非柳州市政府的行政行为。因此，原告若对前述告知和复议决定有异议，应以作出《告知书》的鹿寨县国土资源局和作出8号复议决定的柳州市国土资源局为被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。现原告以鹿寨县政府和柳州市政府为被告向本院提起本案诉讼系被告不适格，亦缺乏相应的事实依据。而原告关于要求进行权属登记，换发土地使用证的第二项诉讼请求，经法庭予以释明，原告明确其该项诉讼请求与要求撤销涉案《告知书》和8号复议决定的第一项诉讼请求相关联，系在该诉请的基础上提出，其指向的被诉行政行为也与第一项诉讼请求一致。因此，原告就其要求进行权属登记，换发土地使用证的第二项诉讼请求应与要求撤销涉案《告知书》和8号复议决定的第一项诉讼请求一并向有管辖权的基层人民法院提出，该项诉讼请求亦不属本院管辖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告黄桥运、黄素娇、黄石姣、黄凤珍、黄杰英的起诉。 案件受理费人民币50元（原告黄桥运等五人已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭 涛 人民陪审员  邱丽慧 人民陪审员  梁咏川 二〇一八年五月三十一日 法官 助理  黄筱贝 书 记 员  唐妤婧