广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第98号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府松洲街道办事处，住所地：广州市白云区。法定代表人：官长根，职务：主任。委托代理人：林华杰，广东辅安律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：凌倩怡，住广州市白云区。委托代理人：凌国基，住广州市白云区。原审第三人：广州市白云区松洲街螺涌村第四经济合作社，住所地：广州市白云区。法定代表人：原锦涛，职务：社长。委托代理人：程根球，广东人民时代律师事务所律师。委托代理人：曾英，广东人民时代律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处因行政处理决定一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第292号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告凌倩怡母亲为原某，原某于1969年1月8日出生，户口登记为螺溪村四队农业户口，1994年12月15日征地核准农转非，1995年2月16日办理农转非户口手续，1996年6月24日死亡。原告父亲为凌某，凌某在原告出生前已经是非农业户口。原告于1994年10月28日出生，同年12月14日在户籍管理部门办理入户登记，户口性质为农业户口，住址为螺涌四队，户主为黄某（原告的外祖母），户主或与户主关系为“女”。2001年4月30日，原告户口因城中村转制农转非。2011年10月30日，原告向第三人申请确认社员资格和股份待遇，被第三人拒绝。原告遂向被告申请作出行政处理决定，要求第三人恢复确认原告A股社员资格，确认2011年股份份额为220股并支付2011年股份分红18700元。被告于2012年5月8日作出松办行决字（2012）2号行政处理决定，不支持原告的行政处理请求。原告不服该行政处理决定向广州市白云区人民政府申请行政复议，广州市白云区人民政府复议维持了被告的行政处理决定。原告不服向本院提起行政诉讼，本院于2012年12月13日作出（2012）穗中法行初字第118号行政判决，认为：“原告已在户籍管理部门办理入户登记，且登记为农业户口，户口在第三人螺涌四社所在地，虽然原告未在出生后到第三人处报出生并开具入户证明及办理入股登记手续，但此并非上述规定中的‘组织章程规定的义务’，且原告在2002年时并不符合配股条件。因此，被告认为原告未履行相关义务未提供相应的证据予以证实，故被告以原告未履行第三人螺涌四社组织章程规定的义务为由，认为原告不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的农村集体经济组织成员缺乏事实依据……”，遂判决撤销广州市白云区人民政府作出的复议决定并责令对原告的行政复议申请重新作出处理。广州市白云区人民政府于2013年3月27日作出云府行复（2013）6号行政复议决定，撤销松办行决字（2012）2号行政处理决定，责令被告重新作出行政处理决定。2013年5月6日，被告重新作出松办行决字（2013）2号行政处理决定，决定不予支持原告的申请事项。原告不服，向广州市白云区人民政府申请行政复议，广州市白云区人民政府于2013年8月26日作出云府行复（2013）31号《行政复议决定书》，决定维持被告的行政处理决定。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼，本院裁定不予受理原告的起诉。原告不服上诉至广东省高级人民法院。2013年11月28日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第675号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。后被告作出松办行决字（2013）2号行政处理决定，原告不服，诉至原审法院。2014年5月13日，原审法院作出穗云法行初字第1号行政判决，认定“被告在作出涉案行政处理决定时，只是认定原告的请求不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》，并未明确具体适用的法条，属于适用法律错误，其作出的处理决定应予以撤销”，遂判决撤销松办行决字（2013）2号行政处理决定，并要求被告重新作出处理。2014年7月23日，被告作出松办行决字（2014）80号《行政处理决定书》，其中载明“根据《广州市街道办事处工作规定》和上级决定，本办事处对申请人提出的申请和补充申请进行审查处理。处理情况：1、申请人的申请事项，属于农村集体经济组织基层自治事项，《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第四款规定‘成员资格及其权利、义务’由成员大会表决通过的组织章程载明。第九条规定‘凡是涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定’，‘对具体项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行’。2、《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九项规定，街道办事处对经济联社具有‘指导、监督和服务’的职能。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第九条规定，成员资格及其权利、义务等凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会或成员代表大会讨论决定。根据办事处与螺涌村经济联社（以下简称‘联社’）的法定行政管理关系，办事处不能越权代替联社社员代表大会就其‘成员资格及其权利、义务’作出决定。3、申请人亦不属于白云区管理出嫁女问题专责小组名义以变便笺头形式下发的《关于进一步加强集体经济组织出嫁女权益保障的意见》‘出嫁女’范畴。4、按照《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九项规定，街道办事处具有‘指导、监督和服务’的职能。本办事处收到申请人递交的申请书后，立即召集联社开会，将申请事项内容转达联社，要求联社按照基层自治程序依法依规解决，要求联社召开具有决定权的相关代表大会进行讨论表决。申请人如不认可处理结果，可就该申请事项特定法律关系走司法程序直接起诉被申请人或联社。5、鉴于该事项为历史遗留问题，鉴于其普遍性和复杂性，本办事处同时向上级部门进行报告，请求具体工作指导和政策支持，并提出本办事处的工作建议，以从政策层面寻求解决这一改革开放后的历史遗留问题。”被告并未就原告的申请事项作出直接处理。原告对该《行政处理决定书》不服，诉至原审法院。另查，广州市白云区松洲街螺溪村股份合作经济联社于1993年建立，下设十个股份经济合作社，经济联社于1993年11月15日制定了《广州市白云区松洲街螺溪村股份合作经济联社章程》，适用于所有的下设十个经济合作社。2001年螺溪村城中村转制。2002年7月23日，螺溪村股份合作经济联社制定了《白云区松洲街螺溪股份合作经济联社章程（暂行）》。2003年9月27日起撤销螺溪村经济联合社，成立螺涌、松南、松北三个经济联合社。螺涌村经济联合社于2004年1月1日制订了《白云区松洲街螺涌村股份合作经济联社章程（暂行）》，该章程沿用了2002年的章程。其中第一条规定：股东资格的确认，从2002年12月31日止，采取“一刀切断”原则，实行“出生不配股，死亡不减股”的办法。第三条规定：尊重螺涌村的历史事实和现状，从有利于经济社的管理出发，规定只有在因城中村转居2001年6月1日前有户口及年满18周岁的成员才能有选举权和被选举权，经济联社股东履行应尽的义务后才能享受本章程的权利。第十四条规定：股东的资格一经确认后，股东的股数配置实行“股东死亡、股东户口迁出不减股，新出生、新婚入户不配股”的办法，以2002年1月1日至2002年12月31日为界定期，即……2002年12月31日前出生的小孩，到年满16周岁以上开始配股。第二十七条规定：凡被确认配股的股民，应在2002年8月10日至8月30日携带本人身份证、户口簿到所在经济社办理入股登记手续，领股权证书，过期不办作自选弃权处理。股权证书如有遗失，应尽快向所属经济联社申请进行补发。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定，农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。第三十六条第一款规定，妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的广州市人民政府第2号令—《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：…（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。由此可见，被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求股份分配及分红作出处理的职权。本案中，被告在行政处理决定中并没有就原告申请事项作出相关直接处理，而认为街道办具有“指导、监督和服务”的职能，不能越权代替联社社员代表大会就其“成员资格及其权利、义务”作出决定，被告此做法显然未能履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责，其作出放弃履行职权的行政处理决定，应予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目及第（三）项之规定，判决：一、撤销被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于2014年7月23日作出的松办行决字（2014）80号行政处理决定。二、责令被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告凌倩怡的申请重新作出处理。上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处不服原审判决，向本院上诉称：原审判决认定上诉人具有对辖区居民要求股份分配及分红作出处理的职权，认定事实不清，证据不足。一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定是关于镇人民政府的职权，不是街道办事处的职权，不能当然作为依据。二、对于《广州市妇女权益保障规定》第三十四条的规定，由于基层自治程序、街道办事处的职能问题，在实践中一直没能得到有效的落实或者说落实不到位。它没有直接规定街道办要保护妇女权益，街道办必须对经济联社的妇女的成员资格和权益、股份分配和分红直接作出行政处理。作为街道办，要保护妇女权益，同时也要遵守其他的相关法律法规，要遵守《广东省农村集体经济组织管理规定》，要依法依规依程序去处理。三、《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项明确规定街道办的职责为“负责指导、支持和帮助”、“协调和管理涉农事务”，没有明确街道办要对集体经济组织的成员资格和权益、股份分配及分红直接作出行政处理决定。如可以，街道办是否可以直接对社长进行任命、免职，是否可以直接通过确认社长不具有成员资格从而间接免掉社长的职务，是否可以通过确认某人不具有成员资格从而暂时性剥夺其选举资格以达到将其排除在选举之外，是否可以直接免掉社长的职务，是否可以直接决定某人有多少股，某人没有多少股，是否可以对联社某项重大经济活动直接作出行政处理决定，或直接对联社的土地征收和交易作出行政处理决定，这是显然不行的。大力推进基层民主自治，行政不能过于深度介入自治事务，自治的事务要从政府中剥离，归还给自治组织。根据上述依据，不能得出原审判决中“上诉人此做法显然未能履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责”的结论，不能得出上诉人“放弃履行职权”的结论。相反，上诉人严格遵守了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，遵守了《广州市妇女权益保障规定》，同时也遵守了《广东省农村集体经济组织管理规定》，涉及集体经济组织的成员资格和权益这一重大自治事项，不直接进行行政干预，而是由集体经济组织成员代表大会或成员大会召集会议形成决议从而予以明确（假如动摇了成员资格认定这一最基本的条款，整个基层自治的基石就轰然倒塌。集体经济组织的自我选举、自我决策、自我管理、自我监督“四个轮子”荡然无存。自治、政府就又揉到一块了，分不清自治和政府行政）。按照法无明文规定不可为的原则，对于法律没有明文规定、上级没有授权的事项，街道办对被上诉人提出的确认成员资格和权益，难以作出直接认定。被上诉人凌倩怡答辩称同意原审判决，请求予以维持。原审第三人广州市白云区松洲街螺涌村第四经济合作社答辩称同意上诉人的意见，认为原审判决错误，应予撤销。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定：“农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。”第三十六条第一款规定：“妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”根据上述规定，上诉人作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，对涉农事务具有协调管理的职责，农村集体经济组织成员如果认为农村集体经济组织侵害其合法权益，可以请求街道办事处进行处理，对于被上诉人的申请，上诉人具有处理的职责。上诉人以尊重基层组织自治为由认为其对于被上诉人的申请没有处理职权，是其对于法律规定的错误理解，原审法院判决撤销被诉行政处理决定并责令上诉人对被上诉人的申请重新作出处理并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年七月二日书 记 员  殷松茂