江西省鹰潭市月湖区人民法院行 政 判 决 书（2017）赣0602行初34号原告：鹰潭鑫琥房地产开发有限公司，统一社会信用代码：91360600159997025X，住所地江西省鹰潭市月湖区胜利东路89号。管理人：江西赣鹰律师事务所，负责人薛建园。委托诉讼代理人：易根明，江西赣鹰律师事务所律师。被告：鹰潭市国土资源局，统一社会信用代码：1136060001463993XA，住所地江西省鹰潭市信江新区经济大厦D区三楼。法定代表人：彭伟，局长。出庭应诉负责人：邹振忠，鹰潭市国土资源局执法监察支队支队长。委托诉讼代理人：卢莉萍，鹰潭市国土资源局开发科干部。委托诉讼代理人：严福生，江西华星律师事务所律师。被告：江西省国土资源厅，统一社会信用代码：113600000145016828，住所地江西省南昌市西湖区团结路66号。法定代表人：邓兴明，厅长。委托诉讼代理人：罗懿，江西省国土资源厅法规处主任科员。委托诉讼代理人：罗国妹，北京大成（南昌）律师事务律师。原告鹰潭鑫琥房地产开发有限公司（以下简称原告）因不服被告鹰潭市国土资源局（以下简称第一被告）、江西省国土资源厅（以下简称第二被告）行政处理、行政复议及行政补偿一案，于2016年11月29日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2017年6月1日作出（2016）赣0602行初33号行政判决，两被告不服，上诉至鹰潭市中级人民法院。鹰潭市中级人民法院于2017年10月23日作出（2017）赣06行终31号行政裁定，撤销本院作出的（2016）赣0602行初33号行政判决，发回本院重审。本院于2017年11月28日对本案重新立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告管理人负责人薛建园，委托诉讼代理人易根明，第一被告出庭应诉负责人邹振忠，委托诉讼代理人严福生、卢莉萍，第二被告的委托诉讼代理人罗懿、罗国妹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2011年3月7日，原告通过竞拍方式与第一被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了坐落于鹰潭市胜利东路××编号为××号地块的使用权，面积为6853.41平方米，出让价款85500000元，建筑总面积28740平方米，建筑容积率≤4.5。2011年5月27日，第一被告向原告发放了该土地的建设用地批准书，2011年7月18日，鹰潭市城乡规划局向原告发放了建设用地规划许可证，许可原告的用地面积为6853.41平方米。然而在开发过程中，由于第一被告无法完成该地块的24户房改房拆迁，第一被告遂将该地块的建设用地规划进行了调整，将原来为4.5的容积率变更为3.98（实际规划部门批准为3.72），将原出让的土地面积6853.41平方米变更为5643.48平方米，该变更直接导致项目建设面积减少了7746.25平方米，给原告造成了重大的经济损失。第一被告却在减少出让土地面积与容积率的情况下，依然按照原容积率的标准计算并收取土地出让金，对变更后的差额部分不予退还原告，对原告的经济损失未予补偿。为此原告向第一被告申请补偿，而两被告分别作出了《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》、赣国土资复（2016）21号行政复议决定书，对原告的损失不予补偿。为此请求法院判决：1、撤销第一被告作出的《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》及第二被告作出的赣国土资复[2016]21号行政复议决定书;2、第一被告向原告补偿因其减少出让土地面积与容积率给原告造成的经济损失20450337元;3、本案诉讼费由二被告承担。在重审中，原告将第二项诉求变更为第一被告向原告补偿因容积率计算错误造成原告的土地出让金损失4388051.25元。原告为支持其诉讼请求，在本院规定的举证期限内提供了以下证据：证据一：国有建设用地使用权出让合同及变更协议书证明：1、原告合法取得鑫琥广场项目国有建设用地使用权；2、鑫琥广场项目国有建设用地使用权变更前的土地出让金为85500000元、出让土地面积为6853.41平方米、容积率为4.5、建筑面积为28740平方米，变更后的土地出让金为6684.408855万元、出让土地面积为5643.48平方米的事实。证据二：税收通用缴款书、江西省国有土地使用权有偿使用收入专用收据证明：原告已经支付的出让土地面积、容积率变更前后出让金分别为85500000元、6684.408855万元。证据三：关于鑫琥广场项目容积率指标情况的工作联系函证明：规划部门批准的鑫琥广场项目容积率为3.72，时间是2012年5月18日。证据四：安置协议及变更协议证明：原告所收到的第一被告给付的拆迁安置包干费用及原告需要基于拆迁安置的变更前后的占地面积。证据五：鹰潭市人民政府办公室《上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要》证明：应根据土地出让时的容积率和调整后的容积率测算减少的建筑面积，并按土地出让时的楼面地价核减土地出让金。第一被告辩称，1、《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》是对既往内容的复述，对原告的权利义务没有产生新的实际影响，该回复意见不具有可诉性。2、该回复意见依据事实清楚，第一被告根据市政府办公室《关于印发上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要的通知》依据调整后的容积率和用地面积调整了土地出让面积并按出让时的楼面地价重新核减了土地出让金，2013年1月1日原告与第一被告达成《出让合同变更协议书》已对土地出让金及规划总面积作出了相应的调整，且原告已交清土地出让金，这充分说明达成《出让合同变更协议书》是双方真实意思表示，是双方协商一致的结果。且鑫琥广场项目实际建造的总建筑面积已达到22561.7平方米，已经多于2013年1月11日双方签订的《出让合同变更协议书》调整后的22469平方米,据此第一被告并未多收原告的土地出让金。故请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第一被告为支持其答辩意见，在本院规定的举证期限内提供了以下证据：证据一：关于收购上饶市第二建筑总公司和鹰潭市金鹰置业发展有限公司两宗国有建设用地使用权的批复证明：鹰潭市胜利东路89号国有建设用地公开出让时，竞得人需要签订安置协议对拆迁户实行就地安置。证据二：鹰潭市国土资源局国有建设用地使用权出让方案呈报表证明：鹰潭市胜利东路89号宗地出让方案呈报审批情况。证据三：国有建设用地使用权出让合同证明：鹰潭市国土资源局与鹰潭鑫琥房地产开发有限公司就鹰潭市胜利东路89号宗地出让签订了合同。证据四：1、关于上饶二建地块鑫琥广场项目土地出让金核算说明；2、国有土地使用权出让合同变更协议书；3、江西省国有土地使用权有偿使用收入专用收据证明：根据市政府办公室《关于印发上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要的通知》调整了土地出让金，鹰潭市国土资源局与鹰潭鑫琥房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权出让合同变更协议书》，鑫琥公司已经付清土地出让金。证据五：安置协议证明：鹰潭鑫琥房地产开发有限公司竞买该宗地时对该宗地现状明确，双方签订的《安置协议》明确了需要拆迁安置的事项，已经拨付了包干拆迁成本费用。证据六：《安置协议》变更协议证明：双方对安置协议的条款内容进行变更达成一致。证据七：1、关于印发上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要的通知；2、建设工程规划许可证证明：鹰潭市国土资源局与鹰潭鑫琥房地产开发有限公司是基于鹰潭市人民政府会议纪要及鹰潭市城乡规划局规划许可证而签订《国有土地使用权出让合同变更协议书》证据八：行政处罚决定书证明：鹰潭市城乡规划局认定的容积率和超建面积计算，该项目总建筑面积为22561.7平方米，已经多于2013年1月11日双方签订的《出让合同变更协议书》调整后的22469平方米。第二被告辩称，1、行政复议决定符合法律规定，第一被告针对原告作出的《回复意见》实质是对既往内容的复述，对原告的权利义务没有产生新的实际影响。2、行政复议程序合法，恳请法院驳回原告诉讼请求。第二被告为支持其答辩意见，在本院规定的举证期限内提供了以下证据：证据一：行政复议申请书证据二：江西省国土资源厅出具的赣国土资复（2016）21号行政复议受理通知书证据三：行政复议受理通知书快递单证据四：江西省国土资源厅出具的赣国土资复（2016）21号行政复议答复通知书证据五：行政复议答复书、鹰潭市人民政府（鹰府字[2011]9号）关于收购上饶市第二建筑总公司和鹰潭市金鹰置业发展有限公司两宗国有建设用地使用权的批复、鹰潭市人民政府办公室抄告单（鹰府办抄字[2010]22号）、国有建设用地使用权收购补偿协议、2013年6月3日《国有建设用地使用权收购补偿协议》变更协议、2014年12月31日《国有建设用地使用权收购补偿协议》变更协议、收据、2011年1月13日国有建设用地使用权收购补偿协议、安置协议、《安置协议》变更协议、鹰潭市人民政府办公室出具的（鹰府办字[2012]218号）关于印发上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要的通知、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权出让合同（36201106010015）变更协议、江西省国有土地使用权有偿使用收入专用收据、鹰潭市城市管理行政执法局行政处罚决定书（鹰城执罚字[2015]第23号）。证据六：江西省国土资源厅出具的赣国土资复（2016）21号行政复议延期审理通知书证据七：江西省国土资源厅出具的赣国土资复（2016）21号行政复议延期审理通知书快递单证据八：江西省国土资源厅出具的赣国土资复（2016）21号行政复议决定书证据九：行政复议决定书快递单以上证据证明我厅作出行政复议程序合法，复议决定适当。经各方当事人质证，1、本院对原告提供的证据采信如下：两被告对原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。2、对第一被告提交的证据采信如下：原告及第二被告对第一被告提交的证据一、二、三、五、七无异议，本院予以确认。第一被告提交的证据四、六，第二被告无异议，原告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对计算方法存在异议。本院认为该组证据系原告与第一被告及土地储备中心签订的变更协议，其计算原则及方式系当事人双方自愿签订，且不违反法律规定，本院予以认可。第一被告提交的证据八：第二被告无异议，原告认为与本案无关联性，本院认为该处罚决定书系城管部门对开发项目违章建设部分的处理，与开发总面积的认定有一定关联，故对该证据本院予以确认。3、对第二被告提供的证据采信如下，原告及第一被告对第二被告提交的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九均无异议且符合证据的属性，本院予以确认。综上所述，本院确认以下事实：2011年3月7日原告通过竞拍方式取得了鹰潭市胜利东路××编号为××号地块使用权，并与第一被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定了土地用途为普通商品住房，出让土地面积为6853.41平方米，出让土地价款为人民币85500000元，建筑总面积28740平方米，建筑容积率不高于4.5等条款。2011年5月27日，第一被告向原告发放了《建设用地批准书》，2011年7月18日，鹰潭市城乡规划局向原告发放了《建设用地规划许可证》。原告在组织开发过程中，因该地块上一栋24户房改房住户的拆迁工作无法完成，导致该土地无法按合同约定的面积交付，更无法按合同约定的容积率建造相应面积的商品房。2012年4月26日经鹰潭市城乡规划委员会第五十次会议审议通过改变该项目规划及建筑设计方案。2012年5月18日鹰潭市城乡规划局依据规划委员会审议结果，将该项目的容积率指标变更为3.72。2013年1月11日，第一被告根据市政府办公室《关于印发上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要的通知》中“根据土地出让时的容积率和调整后的容积率测算减少的建筑面积，并按土地出让时的楼面地价核减土地出让金”之精神，与原告就出让土地面积减少、容积率改变等签订了《国有土地使用权出让合同（36201106010015）变更协议书》，该变更协议书约定1、将原出让合同的土地面积由原来的总面积6853.41平方米，其中出让宗地面积为6853.41平方米，变更为宗地总面积6110.43平方米（其中出让宗地面积为5643.48平方米）；2、将原合同的出让价款计人民币85500000元变更为计人民币66844088.55元；3、将原出让合同中的建筑总面积28740平方米、建筑容积率4.5变更为建筑总面积22469平方米、建筑容积率3.98。并约定了原《出让合同》没有作出变更的条款和内容继续有效。该变更协议书中土地出让价款应核减的计算方式为：应核减的土地出让金=[原规划条件建筑总面积（28740平方米）-调整后规划条件的建筑总面积（22469平方米）]×楼面地价（2974.95元/平方米）=6271平方米×2974.95元/平方米=18655911.45元。该地块调整后的土地出让价款：85500000元-18655911.45元=66844088.55元。原告于2013年1月15日付清此款给第一被告。该地块由鹰潭市城乡规划局于2012年5月18日最终批准的容积率为3.72，并非2013年1月11日原告与第一被告在变更协议书中约定的3.98。按容积率3.72计算实际批准的建筑总面积应为20994平方米，比变更协议书约定的建筑面积22469平方米，减少了1475平方米。现该商品房开发项目处于扫尾阶段。2015年11月5日鹰潭市城市管理行政执法局在巡查时发现原告在开发该项目时违规扩建1586平方米，并为此对原告作出了罚款人民币1343435.84元的行政处罚决定。原告既未申请行政复议，亦未提起诉讼。原告在开发该项目过程中，发现第一被告在变更协议书中计算容积率错误，导致其土地出让面积和项目建筑面积双重减少，遂于2016年6月12日向第一被告提交了《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用的报告》，2016年7月7日第一被告以土地出让金已经核减无需再核减等为由作出《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》对原告的申请不予支持。原告不服，向第二被告申请行政复议。2016年11月4日第二被告以双方已签订并确认了变更协议，原告已按变更后的价款缴纳了土地出让金，且第一被告回复意见仅是对原告所提事项及相关部门的处理决定作出说明，实质是对既往内容的复述，对原告的权利义务没有产生新的实际影响为由，作出《行政复议决定书》维持了第一被告的回复意见。原告不服，于2016年11月29日向本院提起行政诉讼。本院在审理原告公司破产重整案件中，于2016年11月11日依法指定江西赣鹰律师事务所担任原告公司的管理人。本院认为，第一被告针对原告的申请作出《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》中明确对原告请求返还土地出让金的申请，认为“已核减过一次土地出让金”、“无需再核减土地出让金”，该回复意见对原告的权利义务产生了影响。故原告向本院提起诉讼请求依法撤销第一被告作出的《关于金琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复》及第二被告作出的赣国土资复（2016）21号行政复议决定书本院依法应当受理，对两被告提出该回复意见不可诉的抗辩意见，本院不予采纳。原告在开发工程中知道鹰潭市城乡规划局最终批准的容积率指标实为3.72后，认为第一被告在变更协议书中计算容积率错误（即将容积率从4.5变更为3.98），导致项目的土地出让面积和建筑总面积双重减少，遂向第一被告申请要求返还多收的土地出让金。而第一被告对原告的回复意见是“无需再核减土地出让金”。本院认为，第一被告的该回复意见明显不当，理由有三：一是鹰潭市城乡规划局早在2012年5月18日已批准了该项目的容积率指标为3.72，第一被告无权将其变更为3.98；二是变更协议书是按容积率3.98核算土地出让金的；三是第一被告未按鹰潭市人民政府《上饶市第二建筑总公司驻鹰潭办事处土地出让遗留问题协调会议纪要》中“根据土地出让时的容积率和调整后的容积率测算减少的建筑面积，并按土地出让时的楼面地价核减土地出让金”的精神重新核算土地出让金。根据该《会议纪要》的精神，经核算,应核减的土地出让金应为：{原规划条件建筑总面积（28740平方米）-调整后规划条件的建筑总面积[（6110.43-466.95）×3.72=20994平方米]}×楼面地价（2974.95元/平方米）=7746平方米×2974.95元/平方米=23043962.7元。鑫琥广场项目调整后的土地出让金应为：85500000元-23043962.7=62456037.3元。现第一被告已收原告土地出让金66844088.55元，实际多收原告土地出让金4388051.25元，对该多收部分，第一被告理应补偿给原告。第一被告提出原告在涉案项目中实际建造的建筑面积已超过变更协议书中的约定面积，第一被告依其实际建造的建筑面积计算并未多收取原告的土地出让金。本院认为，原告在实际开发中违反相关法律规定，违章扩建面积达1586平方米，属违法行为，并已受到相关部门的行政处罚。如第一被告依法向原告收缴相应的规费，则应依据法定程序做出具体行政决定，而不能直接以此折抵第一被告应承担的补偿责任。故对第一被告的该辩驳意见本院不予采纳。综上所述，第一被告作出的《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》和第二被告的行政复议决定书中“一、关于鑫琥广场项目核减土地出让金问题”部分的行政处理、行政复议明显不当，应予以撤销，第一被告应补偿原告的土地出让金损失4388051.25元。对于原告要求撤销第一被告作出《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》和第二被告的行政复议决定书中其他部分的诉讼请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第六条、第七十条第六项，第七十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销第一被告鹰潭市国土资源局作出的《关于鑫琥广场项目申请返还土地出让金及相关费用问题的回复意见》及第二被告江西省国土资源厅作出的赣国土资复（2016）21号行政复议决定书中“一、关于鑫琥广场项目核减土地出让金问题”部分；二、第一被告鹰潭市国土资源局应于本判决生效后十五日内向原告鹰潭鑫琥房地产开发有限公司补偿因容积率计算错误造成的土地出让金损失计人民币4388051.25元；三、驳回原告鹰潭鑫琥房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由第一被告鹰潭市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  江想德人民陪审员  吴建良人民陪审员  张晓玲二〇一八年五月二十一日书 记 员  胡 敏附：与本案有关的法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。