江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）泰中行终字第00057号上诉人（原审原告）王金松，男，汉族。上诉人（原审原告）王灿权，男，汉族。上诉人（原审原告）王家伟，男，汉族。三上诉人共同委托代理人姚平，男，汉族。被上诉人（原审被告）靖江市规划局，住所地靖江市骥江东路112号。法定代表人仇颖，局长。委托代理人唐卫成，靖江市规划局副局长。委托代理人杨红燕，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。上诉人王金松、王灿权、王家伟因规划行政处罚一案，不服靖江市人民法院（2015）泰靖行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年3月起，王金松、王灿权、王家伟持靖规村私建字（2010）58号《建设工程规划许可证》，在靖江市靖城街道虹兴居委10组建房。根据该建设工程规划许可证，王金松、王灿权、王家伟房屋的建筑面积为1366.8平方米，其中西址后退东环南路50米道路红线10米。王金松、王灿权、王家伟实际建成房屋东西长（南侧18.2米、北侧33.2米），南北长（东侧14.3米、西侧21.3米），建设规模地上五层、地下一层，建筑面积4105.87平方米，超规划许可建筑面积2739.07平方米（地上建筑面积2138.87平方米、地下室建筑面积600.2平方米），房屋西址南侧退让东环南路5.82米、北侧退让东环南路6.85米，均未达到后退东环南路50米道路红线10米的规划要求。2011年11月3日，靖江市规划局对王金松、王灿权、王家伟违法建设行为立案查处，2013年12月27日，靖江市规划局作出了靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书，对王金松、王灿权、王家伟超面积2026.76平方米建房处以罚款222943元。2014年5月20日，靖江市规划局因王金松、王灿权、王家伟建设了地下室需对建筑面积重新测绘，作出了撤销靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书的通知。2014年7月7日，靖江市规划局作出了靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书，对王金松、王灿权、王家伟超面积2739.07平方米建房处以罚款260212元。2014年9月19日靖江市规划局以处罚存在适用法律条款不当的情况，撤销了靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书。2014年10月21日，靖江市规划局作出了靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，认为王金松、王灿权、王家伟违反建筑退让城市道路红线的规划要求，房屋西址退让东环南路没有达到规划的10米，决定处以拆除超规划许可的地上建筑面积2138.87平方米并处罚款260212元的处罚。王金松、王灿权、王家伟不服，提起行政诉讼。原审法院认为，靖江市规划局作为靖江市人民政府城乡规划主管部门，对王金松、王灿权、王家伟违反城乡规划的建设行为进行查处，并履行处罚告知等相应的程序，作出行政处罚，期间作出的（2013）第210号行政处罚决定书、（2014）第14号行政处罚决定书，因房屋面积不准确、处罚种类不当，靖江市规划局先后予以撤销，并重新作出靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，即本案所诉的行政处罚决定书，不存在王金松、王灿权、王家伟所称的对其同时作出三次处罚的情形，其处罚程序并无不当。另外，本案规划许可王金松、王灿权、王家伟建房的建筑面积为1366.8平方米，西址退让东环南路道路红线10米，而王金松、王灿权、王家伟所建房屋实际建筑面积达4105.87平方米，西址退让道路红线不足10米，属于《江苏省城乡规划条例》规定的无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。鉴于其超规划许可建设的地下室不能拆除，靖江市规划局决定拆除超规划许可的地上建筑面积2138.87平方米并无不当。综上，靖江市规划局作出的规划处罚决定，事实清楚，法律适用正确，且程序合法，王金松、王灿权、王家伟要求撤销该处罚决定书的理由不能成立。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王金松、王灿权、王家伟要求撤销被告靖江市规划局于2014年10月21日作出的靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书并要求重新作出处罚的诉讼请求。王金松、王灿权、王家伟不服，向本院提起上诉，主要理由为：1、被上诉人作出的限期拆除决定不是行政处罚法规定的行政处罚行为，不具有可诉性，原审法院不应对该行为进行审查；2、被上诉人对上诉人作出了三次行政处罚，属于就同一违法行为多次处罚，违反法律规定；3、被上诉人未先采取消除影响、责令改正等措施而直接要求上诉人拆除，违反程序正当性原则；4、被上诉人未能举证证明上诉人的违法情形属于无法采取改正措施消除影响的情形，责令拆除于法无据；5、被上诉人既对上诉人处以罚款又责令上诉人拆除，违反法律规定；6、被上诉人作出的处罚数额过重，严重违反比例原则。综上，请求二审法院依法改判，撤销被上诉人作出的处罚决定书。被上诉人靖江市规划局答辩称：1、被上诉人在处罚前依法对上诉人进行了调查询问、收集相关证据，作出涉案的行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；2、上诉人未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，违反建筑退让城市道路红线的规定，属于无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的规划行政处罚决定是否合法。综合评判如下：一、关于涉案的限期拆除是否是行政处罚行为的问题。涉案的限期拆除系行政处罚决定书中载明的内容，是行政机关针对上诉人的违法建设行为而作出的最终处理的行政行为，符合行政处罚行为的一般特征。同时《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类包括法律、行政法规规定的其他行政处罚，而《中华人民共和国城乡规划法》属于全国人大常委会制定的法律，其有权设定行政处罚。且“限期拆除”规定在《中华人民共和国城乡规划法》的法律责任章节，与“没收”、“罚款”等并列。因此，涉案的限期拆除系行政处罚行为，具有可诉性，上诉人诉称涉案限期拆除不是行政处罚行为不具有可诉性的意见，本院不予采纳。二、涉案的行政处罚决定程序是否合法的问题。本院认为，被上诉人在发现上诉人超规划许可建房情形之后，于2011年11月3日进行立案查处，进行了现场勘查等，并发送了《责令停工告知书》、《责令改正通知书》，履行了处罚告知等事先程序，期间虽作出了靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书、靖规罚字（2014）第14号行政处罚决定书，但因事实及法律适用问题，被上诉人被上诉人分别于2014年5月20日、2014年9月19日作出了撤销靖规罚字（2013）第210号行政处罚决定书及靖规罚字（2014）第014号行政处罚决定书的通知，并重新作出靖规罚字（2014）第30号行政处罚决定书，不存在多次处罚的情形，程序并无不当。三、涉案的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形包括违反建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。本案中，上诉人规划许可建房的建筑面积为1366.8平方米，西址退让东环南路道路红线10米，而上诉人所建房屋实际建筑面积达4105.87平方米，西址退让道路红线不足10米，违反了建筑退让城市道路红线的规定，属于法律规定无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。据此，被上诉人作出拆除上诉人超规划许可的建筑并处超规划许可建筑面积的建设工程造价10%罚款的处罚决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，适用法律亦无不当。综上，被上诉人作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人王金松、王灿权、王家伟负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶志军审 判 员  袁国建代理审判员  蔡 鹏二〇一五年七月十三日书 记 员  王 蕊附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……