江苏省南通市港闸区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0611行初55号 原告李卫东，男，1961年11月1日生，汉族，户籍地南通市崇川区，住南通市通州区。 委托代理人周炳成，南通市港闸区。 被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。 法定代表人魏钦稳，职务局长。 委托代理人季云忠，南通市国土资源局通州分局工作人员。 委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。 第三人徐监清，男，1939年2月3日生，汉族，住南通市通州区。 原告李卫东因不服被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）土地行政处罚，于2018年2月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2月11日向被告南通国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人徐监清送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本案依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告李卫东及其委托代理人周炳成，被告南通国土局的委托代理人季云忠、葛志军参加诉讼，第三人徐监清经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月17日，被告南通国土局作出通土资罚[2017]062401号《行政处罚决定书》，认定第三人徐监清自1998年始非法占用坐落于南通市××镇××23.4平方米土地建房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定责令第三人徐监清退还非法占用的23.4平方米土地，自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的23.4平方米土地上新建的房屋。 原告李卫东诉称：原告李卫东与第三人徐监清前后相邻而居。1994年，因所在镇政府建造平五西路，第三人徐监清属拆迁户，政府重新为第三人徐监清安排了两处建房用地。1997年，第三人徐监清在已经拆除的空房地上重新搭建了一间简易房屋，后逐步建成现今的四间简易房屋。第三人徐监清违建的房屋距原告李卫东的住房仅有2.17米，直接影响到原告李卫东户的通风、采光。为此，原告李卫东向被告南通国土局提出申请，要求拆除第三人徐监清的违法建筑。至原告李卫东向人民法院提起行政诉讼后，被告南通国土局才对第三人徐监清作出处罚决定，但仅责令第三人徐监清退还非法占用的部分土地和拆除部分房屋，对第三人徐监清非法占用的全部土地和房屋未彻底处理。被告南通国土局未全部履行法定职责，侵犯了原告李卫东的合法权益。请求撤销被告南通国土局作出的通土资罚[2017]062401号《行政处罚决定书》，责令被告南通国土局重新作出行政处罚决定，限期全部拆除第三人徐监清违法搭建的四间简易房屋。 原告李卫东向本院提交了以下证据： 1.房屋维修申请、房屋倒塌的照片，证明原告李卫东的房屋系经过合法审批建造。 2.张晓东住房平面图，证明第三人徐监清现房屋所在位置本应安排给原告李卫东户建房。 3.建房保证书、收据，证明原告李卫东现有房屋是经过政府批准维修的。 4.政府信息公开申请表两份及邮寄凭证，证明原告李卫东向被告南通国土局、五接镇政府提出政府信息公开申请的事实。 5.通国土依复[2018]第9号《政府信息公开申请答复书》、《政府信息公开申请答复书》，证明被告南通国土局、五接镇政府答复未查询到第三人徐监清现住房审批资料，说明第三人徐监清房屋系未经审批建设的违法房屋，被告南通国土局未对四间违法房屋全部处罚不合法。 被告南通国土局辩称：1.原告李卫东不具有本案的原告主体资格。原告李卫东的建房审批表是1999年，而其现住房系2008年建设，已超过了建房的期限，故其现有住房系违章建筑。原告李卫东并非被诉行政处罚决定的相对人，也不存在合法权益受侵犯的情形。2.原告李卫东的诉讼请求没有事实根据。第三人徐监清现有宅基地143.4平方米，其中经批准登记的宅基地120平方米，故被告南通国土局认定第三人徐监清非法占用五接镇复成村23.4平方米的土地，并作出被诉行政处罚决定，已经依法履行了法定职责。请求驳回原告李卫东的起诉。 2018年2月24日，被告南通国土局向本院提交了以下证据、依据： 1.原告李卫东户的居民建房审批表、村（居）民建房选址申请表、徐监清户居民宅基地使用权登记申请表，证明原告李卫东户现住房屋建设早已超过审批期限，属非法建筑，且第三人徐监清建造在前，房屋坐落在原告李卫东房屋北面，不侵犯原告李卫东的通风采光权，故李卫东不具有本案原告主体资格。 2.徐监清户居民宅基地使用权登记申请表、徐监清户宅基地使用权来源说明、平面图、违法用地平面测量成果数据表、徐监清平面图、被告南通国土局对费金山、原告李卫东、第三人徐监清、施甫所作调查笔录，证明第三人徐监清户现有住宅宅基地143.4平方米，其中经批准宅基地合法面积为120平方米，存在超范围非法占用23.4平方米土地建房的事实。 3.通土资罚[2017]062401号《行政处罚决定书》及送达回证、送达照片，证明被告南通国土局依法对第三人徐监清作出了行政处罚。 4.立案审批表、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚告知书及送达回证、关于徐监清一案行政处罚延期的申请、关于徐监清一案行政处罚再次延期的申请、违法线索登记表、违法线索核查报告，证明被诉行政处罚决定程序合法。 法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条。 经庭审质证，原告李卫东对被告南通国土局提供的证据1、2认为系复印件，对真实性不予认可，且无法证明与档案资料中审批表是前后连贯的；对证据2中居民宅基地使用权登记申请表、宅基地使用权来源说明、平面图真实性不予认可，均为复印件，前后不连贯，不能真实反映第三人徐监清宅基地的审批情况；对费金山、徐监清、施甫的调查笔录，原告李卫东不知情；对违法用地平面测量成果数据表平面图无异议；对证据3认为案涉处罚主要事实未查清；对证据4认为原告李卫东不知情，由法院审查。 被告南通国土局对原告李卫东提供的证据1认为不是有权机关的有效批复；对证据2认为不能证明第三人徐监清搬走让原告李卫东户建房；对证据3的真实性无异议，认为原告李卫东1999年申请建房，但没有按照手续建房，实际建房是2009年，且该证据与建房没有关系；对证据4、5的真实性无异议，但认为不能凭政府信息公开答复就认定第三人徐监清的四间房屋全部是违法建筑，因为1999年宅基地登记资料明确120平方米系合法宅基地。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。经被告南通国土局提供档案资料原件核对，被告南通国土局提供的第三人徐监清宅基地登记的证据与档案资料一致，能够证明1999年12月，经原通州市五接乡人民政府、原通州市人民政府批准登记，第三人徐监清获得合法宅基地使用权面积120平方米。原告李卫东提供的证据不能达到其证明目的。 经审理查明，第三人徐监清在原××乡××（现××镇××）原有瓦房五间、草房一间。1994年，因平五路建设工程需要经过第三人徐监清的房屋，除留有一间21.45平方米的房屋外，其余房屋均被拆除。1998年至1999年间，第三人徐监清在原来的园基上建设了面积为113.45平方米的三间房屋。1999年12月11日，原通州市五接乡人民政府在《宅基地使用权来源说明》上签署同意意见并加盖印章，该来源说明载明第三人徐监清位于通州市五接乡冯陈圩村××组的土地系1979年10月以乡政府批准使用宅基地的方式取得，权属性质为集体；经合法批准的宅基地面积为120平方米；因历史原因，土地权属来源证明材料已遗失，无法提供，故特具本说明。1999年12月11日，经原通州市五接乡人民政府审核、原通州市人民政府批准，第三人徐监清获得了位于冯陈圩村××组、面积为120平方米宅基地使用权。第三人徐监清现居住房屋实际占用土地143.4平方米。 原告李卫东与第三人徐监清系前后邻居。2017年7月26日，原告李卫东向被告南通国土局邮寄《请求清除违章建筑，还我清净生活》，要求依法清除第三人徐监清的违章建筑。被告南通国土局收件后转下属的通州国土分局调查处理。经核查举报线索后，被告南通国土局于8月11日正式立案处理。9月25日，原告李卫东向本院提起不履行法定职责之诉。10月9日，因案涉房屋时间久远，调查核实困难，被告南通国土局决定延期三十日。11月10日，被告南通国土局决定再次延期三十日。同日，被告南通国土局向第三人徐监清送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利。11月17日，被告南通国土局作出通土资罚[2017]062401号《行政处罚决定书》，并于11月22日送达第三人徐监清。11月29日，本院对原告李卫东提起的不履行法定职责之诉作出（2017）苏0611行初283号《行政裁定书》，以原告李卫东的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回原告李卫东的起诉。原告李卫东不服被告南通国土局作出的通土资罚[2017]062401号《行政处罚决定书》，诉至本院。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.李卫东是否具有本案原告主体资格；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、处罚是否适当。 关于李卫东是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述法律、司法解释规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提，行政行为涉及其相邻权，属于与行政行为有利害关系。利害关系的判断主要应看行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。就本案而言，李卫东与第三人徐监清的房屋毗邻，在李卫东的房屋未被有权部门依法认定为违法建筑并合法拆除前，与其居住权衍生的相邻权应当依法受到保护。因此，虽然李卫东并非被诉行政处罚决定的行政相对人，但被告南通国土局对第三人徐监清违法占地行为的查处结果直接影响到李卫东的通风、采光等相邻权，故李卫东与被诉行政行为之间具有利害关系，依法具有本案的原告主体资格。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、处罚是否适当的问题。 第一，被诉行政处罚决定认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定，宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。本案中，1999年12月，经原通州市人民政府批准登记，第三人徐监清获得120平方米宅基地使用权，该面积未超过《江苏省土地管理条例》规定的标准。因第三人徐监清实际占用集体土地的面积为143.4平方米，超过其合法宅基地使用权面积23.4平方米，故被告南通国土局认定第三人徐监清非法占用五接镇复成村23.4平方米土地，并因此作出行政处罚，认定事实清楚。 第二，被诉行政处罚决定处罚适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。因第三人徐监清实际占用五接镇复成村土地的面积为143.4平方米，已经超出原通州市人民政府批准的120平方米，即非法占用土地23.4平方米，被告南通国土局根据调查核实的事实作出行政处罚决定，责令第三人徐监清退还非法占用的23.4平方米土地，自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的23.4平方米土地上新建的房屋，符合上述法律规定，并无不当。 第三，对于未经规划、建设等审批手续在合法宅基地上建设住宅的行为，国土行政主管部门并无查处的职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据土地管理法律法规的规定，国土行政主管部门对非法占用土地的违法行为有权进行查处。而对于经批准用地后，因未经规划、建设等批准手续建造房屋的行为并不负有查处的职责。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第二款规定，村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。第三十一条第二款规定，村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。根据上述规定，对于农村村民未取得村镇工程建设许可证建设住宅等行为，土地行政主管部门并不具有查处的职责。因此，被告南通国土局无权对第三人徐监清在其合法宅基地上建设住宅的其他行为进行查处，原告李卫东可通过其他合法途径寻求救济。 综上，被告南通国土局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律准确、处罚适当。原告李卫东的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回原告李卫东的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李卫东负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 代理审判员  巴静涛 人民陪审员  黄春霞 二〇一八年五月二十二日 书 记 员  王 洁 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。