河南省濮阳县人民法院行 政 判 决 书（2015）濮行初字第07号原告河南加盛拍卖有限公司，住所地：郑州市金水区经一路11号附1号2号楼6号。法定代表人高侠，总经理。委托代理人范金星，河南信永律师事务所律师。被告濮阳县财政局，住所地：濮阳县红旗路东段路南。法定代表人魏云增，局长。委托代理人任敬义，濮阳县财政局采购办主任。委托代理人任爱钦，河南尊严律师事务所律师。第三人濮阳市政府采购中心，住所地：濮阳市人民路综合办公楼一楼东。法定代表人段俊姣，主任。委托代理人黄自勇，濮阳市政府采购中心主任。委托代理人李明奇，濮阳市政府采购中心职工。第三人濮阳县国土资源局，住所地：濮阳县长庆路与昌盛路交叉口向西500米路南。法定代表人李立，局长。委托代理人黄涛，濮阳县国土资源局利用股股长。委托代理人鲁跻峰，河南金谚律师事务所律师。原告河南加盛拍卖有限公司不服被告濮阳县财政局濮县财投（2014）01号政府采购投诉处理决定，于2015年1月4日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，于次日向被告送达了起诉书副本及应诉举证通知书，并通知濮阳市政府采购中心和濮阳县国土资源局作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告河南加盛拍卖有限公司法定代表人高侠及其委托代理人范金星，被告委托代理人任敬义、任爱钦，第三人濮阳市政府采购中心委托代理人黄自勇、李明奇，第三人濮阳县国土资源局委托代理人黄涛、鲁跻峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告濮阳县财政局于2014年12月19日作出濮县财投（2014）01号政府采购投诉处理决定，针对河南加盛拍卖有限公司向其投诉濮阳市政府采购中心代理的濮阳县国土资源局土地拍卖服务机构竞争性谈判项目（采购项目编号：PCZX（2014）TP012）。被告经调查论证，认定2014年8月29日濮阳市政府采购中心对该项目进行评审，参加供应商为5家，成交单位是河南加盛拍卖有限公司。在发布成交公告并签署成交通知书后，成交结果公示期间，河南金得利拍卖有限公司提出质疑。认为按照竞争性谈判文件第四部分中对拍卖公司要求：“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”，两者同时具备，才符合竞争性谈判文件中对拍卖公司的主体资格要求。2014年9月3日组织原谈判小组质疑，进行重新审核，结果为河南加盛拍卖有限公司不符合招标文件要求。经谈判小组研究，建议取消河南加盛拍卖有限公司的中标资格。2014年12月19日，濮阳县财政局组织评审专家进行评审，认为投诉人河南加盛拍卖有限公司未能提供：1、具有土地主持人的拍卖师相关文件证明；2、具有合法的土地拍卖资质。未实质性响应谈判文件第四部分“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。投诉人的投诉没有事实根据。依照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项之规定，处理决定如下：驳回投诉人的投诉。被告向本院提交的证据有：1、濮阳县国土资源局投诉答复书；2、濮阳市政府采购中心关于PCZX（2014）TP012号项目的采购说明；3、濮阳市政府采购评审报告；4、2014年9月2日河南金利得拍卖有限公司质疑书；5、2014年9月3日濮阳县土地拍卖服务单位采购项目谈判小组对河南金利得拍卖有限公司质疑回复；6、河南加盛拍卖有限公司资格证明文件共15份，包括原告公司资格文件及张某、韩某、张某甲、韩某甲、孔某、韩某乙、徐某的拍卖师从业资格证、徐某甲的土地招拍挂主持人资格证；7、濮阳市政府采购中心PCZX（2014）TP012号项目竞争性谈判文件。原告河南加盛拍卖有限公司诉称：一、原告及原告的拍卖师符合濮阳市政府采购中心和濮阳县国土资源局的要求，被告应当责令采购人与原告签订合同。政府采购资格审查是前置审查，濮阳市政府采购中心经过详细审查后才准许原告参加采购活动。采购文件中要求拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格，但从未要求拍卖师需要持有土地主持人资格证。根据《拍卖法》的相关规定，拍卖活动应由国家注册拍卖师进行主持，除对文物拍卖作出特别规定外，对其他拍卖活动均未设定限制条件。这说明国家注册拍卖师本身就具备土地主持人资格。被告认为原告拍卖师不具有土地拍卖资格没有明确的法律依据。二、国土资源部自行设立的行政许可行为无效。濮阳市政府采购中心和濮阳县国土资源局认为根据1999年8月《国土资源部关于土地使用权拍卖有关问题的函》土地拍卖不受《拍卖法》调整。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）的通知，土地招标拍卖挂牌主持人应当由符合国土资源部确定的土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持。原告认为这两份文件均属规范性文件，根据法律位阶的关系，《拍卖法》的效力高于这两份规范性文件。土地拍卖应受《拍卖法》调整。而《拍卖法》并未规定拍卖土地需要额外取得资质。两份规范性文件限制性规定违反《行政许可法》第十七条：“除本法第十四条、第十五条规定外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”，应属无效。三、合同签订后，原告与采购人濮阳县国土资源局之间应属委托代理关系，拍卖公司所为的行为仍属于国土资源局的行为。拍卖公司的拍卖活动仍属于国土资源局组织实施的土地转让活动，只不过采取的是市场化的拍卖方式，没有违反《土地管理法》等法律规定。四、被告没有处理投诉的权限。综上，被告处理投诉认定事实错误，法律依据不足，请求本院依法判决撤销被告作出的濮县财采投（2014）01号处理决定，责令其重新处理。原告向本院提交的证据有：1、其公司资格证明文件共15份（与被告提交的证据6相同）。2、国土资源部办公室《关于组织2008年全国土地招标拍卖挂牌主持人资格考试工作的通知》，证明土地招拍挂主持人资格考试仅限定在国土系统内部，不向公众开放。被告濮阳县财政局辩称：一、其对本案的投诉处理程序合法。其于2014年11月10日受理原告投诉，并向投诉人发出投诉受理通知书，同时向濮阳市政府采购中心、濮阳县国土资源局送达投诉人的投诉资料，要求提出答辩意见。2014年12月19日组织评审专家对投诉人的投诉事项进行评审。经评审，原告未能提供具有土地主持人资格的拍卖师相关文件证明和具有合法的土地拍卖资质等文件，属资质不合法。二、原告不符合招标文件要求。在竞争性谈判文件第四部分中对拍卖公司要求：“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。而原告公司未实质响应谈判文件第四部分的条件。三、根据国土资源部1999年8月《关于土地使用权拍卖有关问题的函》，土地拍卖不受《拍卖法》调整。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（试行）的通知，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让活动，应当由符合土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持。濮阳市政府采购中心在法律规定范围内要求投标公司具备规定的条件，是完全合理合法的。四、原告虽取得中标资格，但双方并未签订合同，原告主张与濮阳县国土资源局之间的委托代理关系无任何事实根据和法律依据。请求本院依法驳回原告的诉讼请求。第三人濮阳市政府采购中心述称：同意被告的答辩意见。第三人濮阳县国土资源局述称：根据《政府采购法》规定，国土资源局作为采购单位于2014年8月13日向濮阳县政府采购主管部门提出采购申请，采购项目为：拍卖土地服务单位。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）第4.4.4土地招标拍卖挂牌主持人的规范要求，对供应商的资质提出了具有合法资质、拍卖师具有土地主持人资格的要求于法有据。其尊重政府采购主管部门一切处理意见。第三人濮阳县国土资源局向本院提交的证据有：1、濮阳县政府采购招标项目告知书；2、濮阳县政府采购申报表；3、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）第4.4.4：“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让活动，应当由符合国土资源部确定的土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持进行”。依据上述证据证明濮阳县国土资源局作为采购单位对采购项目提出的拍卖师具有土地主持人资格于法有据。上述证据经庭审质证，原告因被告提供的证据4未提交证据原件，对其真实性提出异议，本院对证据4在第三人濮阳市政府采购中心处的原件进行核对无异，故对此证据真实性予以采信。对于当事人提交的其他证据，对方当事人均未对证据的真实性提出异议，本院均予以采信。经审理查明：2014年8月13日，第三人濮阳县国土资源局向濮阳县政府采购主管部门提出采购申请，采购项目为：拍卖土地服务单位，招标方式采用竞争性谈判。对投标人资质要求：“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。濮阳县国土资源局委托濮阳市政府采购中心进行采购项目的采购。2014年8月22日，濮阳市政府采购中心发布PCZX（2014）TP012竞争性谈判文件，其中第四部分土地拍卖服务单位要求中对拍卖公司要求：具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格。原告等五家公司参加竞争性谈判。2014年8月29日，濮阳市政府采购中心对项目进行评审，成交单位是原告河南加盛拍卖有限公司。当日，发布了成交公告并签署了成交通知书。在成交结果公示期间，河南金得利拍卖有限公司对原告的资格提出质疑。2014年9月3日，濮阳市政府采购中心组织原谈判小组对质疑进行重新审核，结果为河南加盛拍卖有限公司不符合招标文件要求，建议取消中标资格，并重新组织采购。2014年10月21日，原告向濮阳市政府采购中心提出质疑，2014年10月22日，濮阳市政府采购中心对其质疑进行回复：经谈判小组研究，建议采购中心取消原告的中标资格，重新组织采购。原告对回复不服，于2014年11月4日向濮阳县财政局投诉。2014年11月10日，被告濮阳县财政局受理了原告的投诉，并向濮阳县国土资源局和濮阳市政府采购中心送达了调查取证通知。2014年12月19日，被告组织评审专家对原告的资格进行认定，认为原告未能提供：1、具有土地主持人资格的拍卖师相关文件证明；2、具有合法的土地拍卖资质。未实质性响应谈判文件第四部分：“拍卖公司具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。当日，被告作出濮县财采投（2014）01号处理决定。原告于2014年12月22日收到处理决定，于2015年1月4日提起诉讼。本院认为：按照《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。又根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款规定：“县级以上地方人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”。据此，本院认定被告对县级预算项目政府采购投诉事项的处理有管辖权；双方争议的主要问题是原告是否符合采购项目招标文件的要求。按照《中华人民共和国招标投标法》第二十六条规定：“国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”。据此，招标文件对投标人资格进行规定有法可依。本案招标文件对投标人的资格规定“具有合法资质，拍卖师具有土地主持人资格”。原告认为拍卖师本身就具有土地主持人资格。不需要提交土地主持人资格证明文件。而被告和第三人理解为拍卖师必须有土地主持人资格证明文件才符合招标文件规定。从字义理解，被告和第三人的解释更符合常理，且招标人对招标文件的解释更有效。而本案原告所提交的资格证明显示，其拍卖师没有土地招标拍卖挂牌主持人资格证书，有土地招标拍卖挂牌主持人资格证书的从业者没有拍卖从业资格证。原告无法提供相应的证明文件，故原告作为投标人不符合招标文件中对投标人的资格规定。被告依照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项作出驳回投诉的处理决定并无不当。原告要求撤销被告作出的投诉处理决定理由不足。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告河南加盛拍卖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状及副本七份，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审判长  王丽君审判员  苏景民审判员  高剑龙二〇一五年二月九日书记员  杨 敏