江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)苏10行初50号 原告凌茂喜，性别××年××月××日出生。 委托代理人韩**国，江苏楚汇律师事务所律师。 被告高邮市人民政府，住所地在高邮市海潮东路**。 法定代表人潘学元，市长。 委托代理人陶桂春，高邮经济开发区园区建设管理局副局长。 委托代理人陈富冬，江苏金飞达律师事务所律师。 原告凌茂喜与被告高邮市人民政府撤销行政协议一案，本院受理后，依法向被告高邮市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告高邮市人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日庭前证据交换，于2017年9月1日、2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告凌茂喜及其委托代理人韩**国参加了两次庭审，被告高邮市人民政府的委托代理人成杰参加了第一次庭审，委托代理人陶桂春、陈富冬参加了第二次庭审，高邮市人民政府法制办复议科工作人员袁桂松受行政机关负责人委托到庭参加第一次庭审，高邮市人民政府法制办复议科工作人员施欢受行政机关负责人委托到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。 2015年5月13日，凌茂喜与高邮市通扬房屋拆迁置业有限公司签订高邮市农村房屋拆迁补偿安置协议。 原告凌茂喜诉称，2014年10月20日由江苏省高邮经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）委托评估公司对原告房屋做出征收（拆迁）评估，并将房屋拆迁补偿估价表送达给原告。2015年5月5日开发区管委会做出邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知，称“应腰圩村八组村民诉求，经区管委会研究现同意对腰圩村八组村民实施搬迁，现将有关事项公告如下……六、搬迁补偿安置按《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》、《高邮市国有土地上房屋征收与拆迁补偿评估技术细则》、邮政发[2013]117号文件等相关规定办理。七、望有关单位和个人服从城市建设需要，按期搬迁，共同为高邮市城市建设作出贡献……”，公告搬迁人、搬迁责任单位为开发区管委会，搬迁期限从2015年5月5日起至2015年6月3日，组织对原告所在腰圩村八组实施搬迁。同日公告中的搬迁实施单位高邮通扬房屋拆迁置业有限公司（以下简称通扬公司）散发“腰圩村八组房屋协商搬迁宣传材料”，宣传：凡在2015年5月5日至5月14日前签订协议并交房的，给予100元/㎡奖励；早签字早选房拿好房；选择不同房屋不同户型给予奖励等内容。 被告对原告住所实施的搬迁行为，其实质是对原告住所房屋的征收行为。被告假借“应腰圩八组村民诉求”与村民签订的是拆迁补偿协议系双方的民事法律行为等看似合法的理由，做着事实上是程序上实体上明显严重违反国家土地管理法律的征收拆迁行为，是以合法形式掩盖违法事实的可以规避法律的行为。开发区管委会无权发布邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知，属于超越权限的违法行为。请求法院确认被告对原告住所实施的搬迁行为违法。在庭审中，原告凌茂喜明确其诉讼请求是：请求法院确认被告与原告签订的拆迁补偿安置协议违法并予以撤销。 原告凌茂喜提供了以下证据： 1、原告身份证复印件，以证明原告的主体身份； 2、高邮市房屋拆迁补偿表，以证明被告违反法定程序对原告房屋事实搬迁； 3、被拆迁房屋平面图，以证明原告被搬迁拆除房屋状况； 4、邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知，以证明开发区管委会越权违法实施搬迁公告行为； 5、搬迁宣传材料，以证明被告委托的搬迁实施单位违法实施搬迁侵害被搬迁人合法权益； 6、拆迁补偿安置协议书及附属单据，以证明原告无奈签署显失公平的不合法的补偿协议； 7、行政起诉状、答辩状及其证据，以证明被告假借平等主体的民事协议规避土地管理法规拆迁条例，实施违法拆迁的行为； 8、2016年3月30日的申请，以证明被告胁迫原告撤诉； 9、2016年8月12日的原告承诺书，以证明原告受胁迫撤诉； 10、（2016）苏1012行初23号行政裁定书，以证明对被告明显违法的行政事实，原告受胁迫放弃诉权，准予撤诉存在错误。 原告提供的上述证据中的证据1、4、5、6中的安置协议书、10经核对与原件无异，其他证据均是复印件。 被告高邮市人民政府辩称，一、被告派出机构开发区管委会与原告凌茂喜协议搬迁行为不是行政行为，凌茂喜等村民称附近扬州泰邮特种金属材料有限公司有环境污染，强烈要求搬迁。为满足群众的搬迁要求，便于群众安心工作和生活，经研究开发区管委会同意村民予以搬迁，为此张贴搬迁通知公布了相关搬迁事项，并由开发区管委会委托相关实施单位与凌茂喜等村民签订了搬迁协议书。原告与被告有关搬迁协议及搬迁行为是一种平等主体之间的民事法律行为，不具有任何行政强制力，凌茂喜认为被告搬迁行为是行政行为无法律依据；二、原告凌茂喜故意将开发区管委会在相关村民强烈要求下实施搬迁的民事法律行为，诉称为具体行政行为，并据此认为该行为“超越权限的违法行为”与“违反了土地管理法律法规征收补偿法律法规”，侵害了凌茂喜的知情、参与权，凌茂喜依法未得到合理赔偿的理由没有任何事实和法律依据。凌茂喜对搬迁通知内容完全知晓，拆迁补偿安置协议已经履行完毕。综上，被告派出机构开发区管委会搬迁行为不是行政行为，未损害原告凌茂喜利益，请求法院驳回原告凌茂喜的诉讼请求。 被告高邮市人民政府在法定举证期限内提供了以下证据： 1、2014年5月21日编号为085528317，2014年6月30日编号为080521818的高邮市公安局开发区派出所接处警工作登记表两份，以证明在开发区对原告所在村组组民集体搬迁之前，有关当地村民因环境污染要求搬迁的上访记录； 2、2014年4月24日和2015年4月10日由原告所在村组村民委员会先后向被告派出机构开发区管委会提出的书面申请和报告，以证明村民因环境污染要求集体搬迁； 3、2015年5月5日开发区管委会作出的搬迁通知，以证明搬迁的原因； 4、2015年5月13日原告与被告委托的搬迁服务机构所签订的有关房屋搬迁补偿安置协议书，以证明搬迁行为得到本案原告认可，该协议已全面履行； 5、2016年8月12日原告的承诺书，以证明原告要求领取安置房。 被告提交的上述证据中的证据1、4、5经核对与原件无异，证据2、3没有提供相应的原件。 本院依法调取了以下证据： 1、开发区管委会与通扬公司签订的委托拆迁协议； 2、江苏省人民政府苏政复[1993]60号文； 3、高邮市人民政府邮政发[2000]49号、192号文。 经庭审质证，原告凌茂喜对被告高邮市人民政府提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性予以认可，但认为不能达到被告的证明目的，仅是村民对钢厂提出抗议，不能反映村民要求拆迁。对证据2的真实性不予认可，是被告单方可以作出的证据，属单方陈述；腰圩村八组没有得到村民的同意和授权，没有代理权提出拆迁要求。对证据3的真实性没有异议，能够证明该份搬迁通知实质是拆迁公告且违法，因为搬迁的理由仅仅是开发区管委会研究同意，没有法律依据，也没有相应的拆迁许可，搬迁人开发区管委会无权发布该搬迁通知，主体不合法；补偿方案是被告单方违法作出的，与被告答辩称村民自己要求搬迁和该搬迁通知的内容相矛盾。对证据4真实性没有异议，合法性有异议，协议书的基础搬迁通知及选择评估公司的评估报告在程序上实体上严重违反法律规定，是一份无效的协议。对证据5的真实性没有异议，能够证明被告作为行政主体胁迫原告放弃诉权的事实。原告凌茂喜对法院调取的证据的质证意见是：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，但与本案无关联。对证据3的真实性无异议，合法性关联性由法庭确认。 被告高邮市人民政府对原告凌茂喜提供的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议。对证据2的真实性无异议，但原告的证明目的不能成立，该证据能证明被告与原告间就搬迁事宜是经过双方充分商议达成共识的。对证据3，因无原件，对真实性无法确认，不予质证。对证据4的真实性无异议，但该证据不能达到原告的证明目的，相反可以证实被告对原告的搬迁、拆除房屋是因其所在村组组民的要求而进行的，也进一步证实原告房屋的拆除是搬迁行为。对证据5的真实性无异议，该证据证明了搬迁的原因是因村民要求，同时房屋拆除的行为是搬迁，而不是拆迁；对证据6的真实性没有异议，充分证明了对搬迁安置补偿是经原、被告双方充分商议达成一致意见的，是双方自愿所为。对证据7、8、9、10，都是前次诉讼的材料，对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。被告高邮市人民政府对本院调取的证据质证意见是：对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 1、关于原告凌茂喜提供的全部证据。除证据3未能提供原件，无法核实外，原告凌茂喜提供的其他证据能够证明高邮市人民政府对腰圩八组村民实施协议搬迁，凌茂喜曾经提起行政诉讼的基本事实，对上述证明力予以确认，但不能证明原告签协议是被胁迫所签的事实。 2、关于被告高邮市人民政府提供的全部证据，能够证明开发区管委会应村民要求，减少环境污染对村民的影响，对腰圩八组村民实施协议搬迁的事实，对证据的证明力予以确认。 3、对法院调取的证据，能够证明被告主体资格问题，本院对其证明力予以确认。 根据上述定案证据，本院认定以下事实： 1993年11月，经江苏省人民政府批准设立高邮经济开发区，规划面积4.94平方公里，其中起步区面积1.88平方公里，界址为东到北关河、西到泰山北，南到文游北路，北到东敦乡钓鱼村庄台。2000年9月，经高邮市人民政府批准同意调整高邮经济开发区规划范围，将腰圩等9个村划入开发区，经济开发区直属市委、市政府管辖，实行计划单列。 凌茂喜系高邮腰圩村**村民。因附近工厂污染，应村民要求，开发区管委会同意腰圩八组村民实施搬迁，并作出邮开房拆公第[2015002]号搬迁通知。搬迁通知载明搬迁人和搬迁责任单位为开发区管委会，搬迁实施单位为通扬公司。2015年5月13日，凌茂喜与通扬公司签订了高邮市农村房屋拆迁补偿安置协议，协议对凌茂喜的房屋面积、补偿金额、安置情况等做了明确约定。协议签订后，各方按照协议约定已经履行完毕。 2016年3月，凌茂喜起诉开发区管委会，诉讼请求为请求确认行政行为违法，撤销搬迁通知，该案经扬州市江都区人民法院审理并释明，凌茂喜于2016年8月撤回起诉。扬州市江都区人民法院（2016）苏1012行初23号裁定准予凌茂喜撤回起诉。 本院认为： 首先，原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。即行政协议已纳入行政诉讼的受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案原告凌茂喜的诉讼请求明确为要求确认房屋拆迁补偿安置协议违法并予以撤销。就协议而言，一方面，拆迁补偿安置协议一方当事人虽为通扬公司，但通扬公司系受开发区管委会委托，开发区管委会属于行政机关，承担着法律所赋予的基层政府职责。另一方面开发区管委会订立协议的目的是为了改善农村生活环境，达到减少环境污染对村民影响的行政管理目标。再一方面，从协议内容看，开发区管委会对原告凌茂喜进行补偿，原告凌茂喜将房屋和附属设施交予开发区管委会拆除，均体现的是行政法上的权利义务关系。故本案所涉拆迁补偿安置协议属行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，原告凌茂喜就此提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。被告高邮市人民政府答辩称本案所涉拆迁补偿安置协议是民事法律关系无法律依据，本院不予采纳。 其次，被告主体问题。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案高邮经济开发区虽由江苏省人民政府批准设立，但其最初的行政规划范围并不包括凌茂喜所在村组，后经高邮市人民政府批准同意将腰圩等9个村划入开发区，经济开发区直属市委、市政府管辖，高邮市人民政府未能提供证据证明江苏省人民政府已批准扩大高邮经济开发区规划范围，故凌茂喜所在村组的搬迁，虽以开发区管委会名义作出，实则受高邮市人民政府委托，高邮市人民政府作为本案被告符合法律规定，主体适格。 最后，本案所涉拆迁补偿安置协议效力问题。 本案所涉拆迁补偿安置协议并不违反法律规定，合法有效。行政协议兼具单方意思与协商一致的双重属性，对行政协议的效力审查自然应当包含合法性和合约性两个方面。具体是指：行政主体是否具有行政协议所涉行政法律关系的管理职权、双方意思表示是否真实、协议内容是否合法，以及是否具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效及第五十四条规定的可变更、可撤销情形等。本案中，被告高邮市人民政府为实现行政管理职能，减少环境污染对村民的影响，采用行政协议这种行政相对人更易接受的行政管理模式，以柔性协商的方式确定房屋及设施补偿标准，有利于减少纠纷、降低对抗，为行政法律法规所提倡。原告凌茂喜以被告高邮市人民政府无批准文件，无拆迁许可证为由，否认协议效力，无法律依据。本案所涉拆迁补偿安置协议经双方协商订立，是双方的真实意思表示。协议内容主要是对房屋及附属物的补偿及安置，被告高邮市人民政府经协商与原告凌茂喜就房屋及附属物的补偿安置达成协议，应当认定为合法有效。原告凌茂喜认为协议系受胁迫所签，评估程序违法，属于法律规定的无效和可撤销情形，但原告凌茂喜没有证据证明其签订协议是受胁迫，故对其主张的撤销本案所涉拆迁补偿安置协议的诉讼请求不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告凌茂喜的全部诉讼请求。 案件诉讼费50元，由原告凌茂喜负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 周 涛 审判员 徐沐阳 二〇一八年五月十四日 书记员 张欣蕊 附：本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。