云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）保中行初字第11号 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村**董兴等**村民。 诉讼代表人董兴，汉族，男，1967年1月9日生，云南省保山市人，住云南省保山市隆阳区。 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村**杨菊芬等**村民。/div> 诉讼代表人杨菊芬，汉族，女，1981年11月2日生，云南省德宏州梁河县人，住保山市隆阳区。 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村**杨国仁等**村民。div> 诉讼代表人杨国仁，汉族，男，1973年12月30日生，云南省保山市人，住云南省保山市隆阳区。;"> 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村**张吉堂等**村民。iv> 诉讼代表人张吉堂，汉族，男，1958年8月24日生，云南省保山市人，住云南省保山市隆阳区。 委托代理人左文明，云南吉昌律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被告保山市人民政府工贸园区管理委员会。 法定代表人赵碧原，主任。 住所地：保山市隆阳区象山路新乐小区。 委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师，代理权限：特别授权。 第三人保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会。 法定代表人盛光武，主任。 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村一、二、三、四组村民不服被告保山市人民政府工贸园区管理委员会2014年7月18日作出的《保山市人民政府工贸园区管理委员会关于对汉庄镇盛家村委会桥头自然村一、二、三、四组要求将盛家茶场土地归还诉求的回复意见》（以下简称《回复意见》），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月1日公开开庭审理。原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会桥头自然村一、二、三、四组村民诉讼代表人董兴、杨菊芬、杨国仁、张吉堂及委托代理人左文明，被告保山市人民政府工贸园区管理委员会的委托代理人胡潇，第三人保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会法定代表人盛光武到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。 被告保山市人民政府工贸园区管理委员会于2014年7月18日作出《回复意见》称，盛家茶场属原辛街区茶场的一部分，原辛街区茶场的土地（盛家部分）在1953年土改时属桥头自然村，大部分是荒山，1956年6月经原保山县委决定组织开荒队对这片荒山进行开垦，开荒队撤走时将开垦的土地移交给辛街区，辛街区在1958年兴办辛街区茶场，种植茶树1000多亩。1966年3月3日，辛街区委召开茶场体制调整会议，将茶场的生产、生活、物资、畜牧及其茶地面积划到大队，盛家大队管理403.6亩。后来大队的体制、名称虽有变化，但盛家大队的茶场仍属大队，行政村、村委会的性质未变。2007年，隆阳区进行了深化集体林权制度主体改革，2008年3月，盛家村委会依照程序提出林权登记申请，2009年7月隆阳区人民政府核发给盛家村委会中华人民共和国林权证。证号为隆阳林字（2007）第0002817516号。总面积为383.7亩，含五宗林地。该争议土地虽于1953年土改时确权给农户，但合作化后农户的土地成为集体所有（入社所有），原保山县委于1956年8月将集体土地统一调整规划开垦，属合法变更。开垦土地移交给辛街区开办茶场符合当时历史条件下的政策和做法。1966年辛街茶场体制调整时将茶场的生产、生活、物资进行认真的分配，其中对茶场土地的划分，属又一次合法的权属变更。茶场土地自1966年茶场体制改革至今都由村委会集体管理，村委会持有林权证，权属理应属盛家村委会。根据1995年3月11日国家土地管理局（现国土资源部）发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有。”从1956年至1966年，该宗土地所有权、使用权性质已改变为辛街区企业用地。根据规定，该宗土地在1956年至1966年由辛街区茶场连续管理使用已10年，在此期间该宗土地属辛街区茶场所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有。”调整固定给盛家大队（现盛家村委会）的茶场土地自1966年开始耕种管理使用到2013年7月桥头村正式书面提出权属争议时，盛家村已连续管理使用48年，所以该宗土地应视为盛家村集体所有。根据国家林业部1996年10月14日发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条之规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁布的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”2009年7月隆阳区人民政府核发给盛家村委会中华人民共和国林权证，证号为隆阳林证字（2007）第0002817516。隆阳区人民政府已将该土地确权给盛家村委会，土地权属清楚，四至界限明确。综上所述，该争议土地属盛家村委会集体所有。 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委会桥头自然村一、二、三、四组村民诉称，原告早在1953年就获得了争议土地所有权和使用权，该土地所有权从50年代确权给原告之后，直到2007年，其所有权未发生过任何变动，而被告和第三人叙述的只是土地上的茶场经营、管理权问题。第三人对茶场拥有经营、管理权，不意味着对土地享有所有权，所以，被告和第三人将二者混为一谈，导致保山市人民政府也将此混为一谈。2007年、2008年，林权制度改革时，第三人为占有该争议土地，从始至终没有按照林改政策贯彻落实到各家各户，至今被告和第三人拿不出原告三分之二群众同意将争议土地的《林权证》同意颁发给第三人的证据。所以，被告颁证不合法。被告作出的：“回复意见”，虽然存在瑕疵，但该行政行为已侵犯了原告的合法权益，将原告拥有的土地所有权，认定给第三人，与事实与法律相违背，根据《行政诉讼法》第5条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定。因此，“回复意见”是一个不规范的具体行政行为，请求人民法院判决一、由被告撤销《回复意见》后作出具体行政行为。二、由被告依法认定原告的土地使用权。三、由被告撤销第三人持有的（2007）第0002817516号《林权证》。 被告保山市人民政府工贸园区管理委员会于2014年10月17日向本院递交了答辩状，并在庭审中辩称：1、本案是信访引起的案件，原告方是就相同内容同时多次信访，被告只能依据现有证据进行答复。2、被告不具有对林地进行变更、撤销、确定的法定职权，作出的答复不是行政确权行为，只是根据证据事实认定而进行的回复，所以不是确权行为。3、被告的回复是一个行政事实行为，对行政法律关系的产生、变更或者消灭未产生影响，不属于可诉的行为。4、原告诉请要求被告撤销及确认林权证的权属，因林权证是隆阳区人民政府颁发的，被告没有得到授权，无权撤销，所以主体不合。综上所述，应该驳回原告的起诉。 第三人保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委员会陈述称，盛家村委会对争议林地自1956年以来就一直管理近58年，原告从来未对林地的权属提出异议。2013年7月以来，原告看到争议林地中的部分林地被征用后才提出异议，该争议林地已由保山市隆阳区人民政府颁发了林权证，属第三人所有。恳请维持保山市工贸园区管理委员会对桥头自然村的回复意见，维持保山市人民政府的行政复议申请决定书。 被告保山市人民政府工贸园区管理委员会向本院提供的证据材料有： 第一组证据《关于开发辛街附近荒地的报告》一份。以证明盛家茶场属原辛街区茶场一部分。 第二组证据《辛街茶场调查情况》一份。以证明1966年3月3日，辛街区委召开茶场体制调整会议，将争议地调整给辛街大队（现盛家村委会）。 第三组证据《林权证》一份。以证明争议林地所有权和使用权归盛家村委会，颁发林权证的单位是隆阳区人民政府而不是工贸园区，处理林权争议的依据应以林权证为主。 第四组证据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《林木林地权属争议办法》各一份。以证明按法律规定该争议土地权属已由盛家村委会拥有所有权和使用权，且已超过20年，虽该土地在1956年以前属桥头自然村1、2、3、4组，但仍超过主张权利的期限。 对被告的举证，原告质证认为，对第一组证据的真实性不持异议，但对证明目的有异议，理由：1、是对当时开垦荒地时作出的文件规定；2、不是一个行政部门所作出的文件，是指导性文件，不是具体行政行为；3、没有提到原告所有的土地划分给茶场；4、没有具体的内容证明原告将自己的土地拿出来作茶场开垦。对第二组证据的真实性、合法性均持有异议，理由：1、该证据属被告向原告的部分成员收取的，不合法；2、证据内容是断章截意，没有说明土地使用权属原告，与本案无关联性。对第三组证据的真实性不持异议，但对合法性有异议，认为程序不合法，违反了颁证的相关规定，不能证明被告的证明目的。对第四组证据不发表质证意见。 对被告的举证，第三人未提出异议。 原告保山市隆阳区汉庄镇盛家村民委会桥头自然村一、二、三、四组向本院提交的证据材料有： 第一组证据1953年人民政府发给原告的现争议土地的房产土地所有权证（计5页）和《关于开发辛街附近荒地的报告》以及《辛街茶坊调整情况》各一份。以证明：1、早在1953年人民政府就将争议土地的所有权确认给原告的事实；2、争议土地的面积；3、争议土地并未全部纳入盛家茶场；4、盛家村委会经营管理的茶场是动产，而不包括土地所有权。 第二组证据收条一份。以证明由汉庄镇党委书记杨雁斌经调查核实后，让盛家村委会桥头自然村村民张吉堂、董兴、杨国仁、张银龙收取争议土地承包人康洪良2013年9月至2014年9月的林地承包费2500元的事实。 第三组证据盛家村委会持有的《林权证》一份（计13页）。以证明：1、该林权证号为：隆阳林证字（2007）0002817516号，而发证日期为2009年7月12日，办证与发证时间相差2年，办证程序不合法；2、林权证所载明的面积与现有的面积不相符合，相差甚远；3、原告于2007年在村党委员会议上提出过盛家茶场土地权属争议，但隆阳区人民政府明知该土地有争议，未通过办证程序，背着原告将争议土地错误颁证给第三人的事实。 第四组证据保山市人民政府工贸园区管理委员会保工贸发（2014）57号文件一份。以证明：1、该文件属于具体行政行为；2、该文件内容侵犯了原告的合法权益；3、该文件对土地权属认定不清，对土地使用权和所有权混为一谈；4、该争议土地面积界定不清；5、对第三人办林权证的程序是否合法未做认定，也没有提交办理给第三人林权证的相关证据；6、文件称“你们反映的土地属盛家村委会集体所有”的表述，严重违背了事实和法律；7、对原告申请撤销盛家村委会持有的《林权证》是否符合法定撤销条件未作答复，也未畅述任何理由。 第五组证据保山市人民政府保政复驳字（2014）2号驳回行政复议申请决定书一份。以证明：1、该决定书认定事实不清、证据不足，适用法律错误；2、该决定书认定1966年3月之后，争议土地划给第三人管理至今，违背事实；茶场，指的动产与不动产的茶房，而不包括土地所有权，该决定笼统认定违背了事实和法律；3、该决定把对该争议土地的经营管理权，认定为土地所有权，属认定事实不清；4、该决定对第三人《林权证》的获得程序和相关事实未做认定；5、将林木所有权证和土地所有权证混为一谈；6、该决定认定“回复意见”不是具体行政行为，有悖法律。 第六组证据证人证言六份。以证明：1、董平证明自己在2007年、2008年、2009年任桥头三组组长期间，盛家村委会领导只贯彻过各家的自留山办林权证，可贷款抵押，而没有讲，对争议的盛家茶场办林权证问题，更不知晓盛家茶场的林权证是怎么办下来的，何时办下来的；2、赵华荣证明工作组向其走访调查时，未陈述过现争议的土地权属属于盛家村委会，2007年、2008年在林权制度改革期间，盛家村委会领导从未提及过盛家茶场是否纳入林改的问题，也未对此召开过村民会议，更不知道林权证是怎么办下来的；3、杨贵刚证明自己在2007年、2008年担任盛家村桥头四组组长时，在林改期间，盛家村委会干部只强调各户的自留山办证问题，而没有提到过争议的盛家茶场的办证问题，并证实不清楚盛家村委会是如何申请办证，更不知道证是何时办下来的；4、杨柒周证明在2007年、2008年、2009年的林改期间，自己对现争议的土地办证问题没有签过字和按过手印；5、杨青和杨如楠证明1956年开垦地的开荒队结束后，将现争议的土地移交给了桥头村种粮食作物，桥头村种植了两年以后，到了1958年，才拿出去种茶。 对原告的举证，被告质证认为：对第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。认为1953年的土地房产所有证经过多次调查变化，2007年由隆阳区人民政府将争议土地确权给了第三人所有，1953年的土地房产所有证就没有相应的法律证据。对第二组证据的证明主张和目的不予认可，认为与本案没有关联性，收取承包费用的行为不能证明土地的权属，间接性的证据不应当推翻现有的林权证。对第三组证据不持异议，但对证明目的有异议，认为原告方一直在对颁证行为发表异议，但今天审理的是工贸园区，而不是区政府。对第四组证据证明目的不予认可，认为1、答复是具体行政行为，而不是确权行为；2、根据《林权证》作出的答复，是有法律依据的；3、工贸园区与隆阳区人民政府不是上、下级关系，是同级机关，工作职能与政府不同，无权撤销政府行政许可。对第五组真实性不持异议，对证明目的有异议，认为林地所有权不是林木所有权，市政府的复议是正确的。对第六组证据不予认可，认为主要是原告方陈述，不是证人证言。 对原告的举证，第三人质证认为，对第一组证据的真实性予以认可，但1953年发证后，土地划到生产队就作废了，1982年土地下户后就更作废了，这块争议土地就没有下户，2007年颁证就更作废了。对第二组证据我们也收到康洪良的土地承包费，那种单子不起作用。对第三组证据认为颁证行为和程序是合法的。对第四组证据认为这份证据是合法的，对文件没有异议，同意工贸园区质证意见。对第五组证据认为土地是村委会的，林木是承包方的。对第六组证据认为集体的、个人的林权证都颁了，现在牵扯到利益，原告说不知道是说不过去，农户的林权证是他们领着去办的，不认可原告的说法。 第三人未向本院提交证据材料。 本院依职权调取的证据有保山市隆阳区人民政府及保山市林业局的函件各一份，经质证，原告、被告、第三人对两份证据都无异议。 经庭审质证，本院认为被告提供的一至四组证据具有真实性、证据来源合法，与本案有关联，依法予以采信。原告提供的第二组证据收条，不能证明争议林地属原告所有，故对该组证据本院不予采信；第六组证据证人证言中的证人均是本案的原告，是原告自己的陈述，该组证据不符合证人证言的条件，本院不予采信；第一组证据、第三组证据、第四组证据、第五组证据具有真实性、证据来源合法，与本案有关联，依法予以采信；本院依职权调取的两份证据具有真实性、证据来源合法，与本案有关联，依法予以采信。 本院根据上述有效证据认定以下事实：该案争议林地位于保山市隆阳区××村民委员会桥头自然村××辛街茶场，面积约为250亩，四至范围为：南至竹棚，东至盛家自然村地埂交界，北边至陶孔村××土路，西边至村寨旁土路。1953年土改时属盛家村民委员会桥头自然村，大部分是荒山，合作化时农户的土地入社成为集体所有。1956年经原保山县委决定组织开荒队对该片荒山进行开垦，开垦队撤走时将开垦的土地移交给辛街区。1958年，辛街区兴办辛街茶场，种植茶树1000多亩。1966年3月，辛街区召开茶场体制调整会议，将茶场的生产、生活物资、畜牧及茶地面积划分到大队。盛家大队茶场管理经营的面积约为403.6亩。1962年“四固定”时辛街茶场管理范围，生产经营未发生变化。1980年土地承包到户时也未分配到户。1982年“林权三定”时原告也未提出异议，仍属盛家大队集体经营管理，但未办理林木林地权属登记。2007年，第三人提出林权登记申请，经隆阳区人民政府审查后于2009年7月12日颁发给第三人盛家村民委员会隆阳林证字（2007）第0002817516号《林权证》。2011年12月16日，保山市人民政府工贸园区管理委员会实行实体化管理，汉庄镇成建制划入托管。2013年7月19日原告代表杨国仁等人上访，保山市人民政府工贸园区管理委员经过调查后，于2014年7月17日作出《保山市人民政府工贸园区管理委员会关于对汉庄镇盛家村委会桥头自然村一、二、三、四组要求将盛家茶场土地归还诉求的回复意见》。原告对此不服向保山市人民政府申请复议，保山市人民政府于同年9月25日作出保政复驳字[2014]2号《保山市人民政府驳回行政复议申请决定书》。 庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点被告作出的回复意见是否是一个可诉的具体行政行为是否应当撤销，被告是否有权确认林地所有权和使用权及是否有权撤销第三人持有的（2007）第0002817516号《林权证》进行了辩论。原告认为被告的具体行政行为已经侵犯了原告的权利，认定事实不清，主要证据不足应当撤销后作出具体行政行为，将争议林地确认给原告，并撤销第三人持有的林权证。被告认为其具体行政行为没有对原告产生实质影响。也无权将争议林地确认给原告和撤销第三人持有的林权证。第三人认为林权证是合法的，原告的诉请不合法。 本院认为，本案原告诉争的登记为集体所有的土地，其实质属于林地，根据《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》的有关规定，应由县级以上人民政府作出处理决定。原告所在的行政区划原属隆阳区，自2011年12月16日起由保山市人民政府工贸园区管理委员会实体托管。根据中共保山市委关于实体化管理的有关决定，保山市人民政府工贸园区管理委员会行使社会管理职能和部分行政执法权应获得隆阳区人民政府的委托，但本案被告却没能向本院提交相关的托管文件，证明其享有林地纠纷处理的职权，其作出的回复意见虽然对原告主张的林地进行了确认性回复，但并没有实际改变当事人的权利义务关系，也没有对当事人产生实际的法律后果，可却赋予了原告提起行政诉讼的权利。被告作为作出这一行政行为的行政主体的主要证据不足，应当予以撤销。原告争议的林地已由保山市隆阳区人民政府以隆阳林证字《2007》第0002817516号《林权证》予以确认，该《林权证》的林地所有权和林木所有权属本案第三人所有，故原告要求被告将争议林地确认给其所有或使用的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目的规定和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下： 一、撤销被告保山市人民政府工贸园区管理委员会保工贸发[2014]57号《保山市人民政府工贸园区管理委员会关于对汉庄镇盛家村委会桥头自然村一、二、三、四组要求将盛家茶场土地归还诉求的回复意见》。 二、驳回原告要求被告认定原告土地使用权的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  何延武 审判员  李海斌 审判员  吕 玲 二〇一五年二月二日 书记员  王正娇