海南省文昌市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)琼9005行初10号 原告张仁吾，男，汉族，1953年8月29日出生，海南省文昌市东郊镇码头村民委员会大宝村村民，现住该村。 委托代理人黄健英，女，汉族，1954年6月18日出生，海南省文昌市东郊镇码头村委会大宝村村民，现住该村。系张仁吾的妻子。 委托代理人张卡，男，汉族，1979年12月14日出生，海南省文昌市东郊镇码头村委会大宝村村民，现住该村。系张仁吾的儿子。 被告文昌市综合行政执法局，地址：文昌市文城镇文蔚路55号文昌市就业大楼7楼。 法定代表人钟云福，该局局长。 委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师。 委托代理人蔡锋，男，文昌市城市管理综合执法局工作人员。 被告文昌市人民政府，地址：文昌市清澜开发区政府办公大楼。 法定代表人王晓桥，市长。 委托代理人郑锐，文昌市法制司法信访局副局长。 委托代理人马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 原告张仁吾不服被告文昌市综合行政执法局于2017年12月12日作出的文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府于2018年2月5日作出的文府复决字[2017]42号《行政复议决定书》，于2018年2月13日向本院提起行政诉讼。本院在当日受理后，于2月23日、2月26日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。原告张仁吾及其委托代理人黄健英、张卡，被告文昌市综合行政执法局的委托代理人罗长立、蔡锋，被告文昌市人民政府的委托代理人郑锐、马泽东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市综合行政执法局于2017年12月12日作出的文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》内容：“被处罚人张仁吾未经许可擅自建设的行为违反了《海南城乡规划条例》第三十七条之规定，属违法行为。依据《海南城乡规划条例》第七十三条、第七十六条规之定，决定：责令被处罚人三日内自行拆除违法建设的平房及铁皮棚，逾期不拆除的报请市政府批准责成有关部门强制拆除”。被告文昌市人民政府于2018年2月5日作出的文府复决字[2017]42号《行政复议决定书》内容：“维持被申请人文昌市综合行政执法局作出的文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》”。 原告张仁吾向法院起诉请求:撤销被告文昌市综合行政执法局作出的文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府作出的文府复决字[2017]42号《行政复议决定书》。事实和理由:原告因家里人口众多,于2009年3月份在本村自家土地上修建了51平方米的平房给母亲符姑兰居住,该房子当时是在原告村里自家的椰子园树林里建的,房子建成时清澜大桥及公路都未测量修建,2011年政府征地修建公路时没有征用到该房子,当时村委会和镇政府也对该房屋做过登记、记录。2017年由于房子屋顶漏水无法居住,原告小儿子张望失业在家,于是便把该房屋重新修补后自主创业用来销售工艺品。2017年11月29日,文昌市综合行政执法局（下简称执法局）给原告送达了一份处罚告知书,称该房子属于违建并且证据充分,责令原告自行拆除。原告收到该告知书后向执法局提交了由村委会及镇政府盖章证明文件,证明该房屋是原告于2009年3月份政府征用土地修路前就己经修建,当时村里的建房都没有报建手续,农村人也不懂得这些法律法规,原告通过网上查询2009年10月1日开始实施《海南城乡规划条例》第三十七条规定得知,原告没申请办理建设工程规划许可证就自行改建了该房子,属于违规改建,但是当时村里没有宣传该政策,原告也不懂法律法规,以为只是将漏水的屋顶修补不需要办理相关手续。原告在收到执法局的处罚决定书后积极配合整改,己经把铁棚及广告牌全部拆除,但是该房子当时只是改建了房顶,不应该要求原告全部拆除,原告全家都是农村人,又没有经济来源,有间房子来之不易,希望贵院能够体谅原告家庭的难处,并给予理解和照顾。被告作出上述文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》的依据是《海南城乡规划条例》,但是该条例自2009年10月1日施行,而原告于2009年3月份己经建成房屋,被告依据《海南城乡规划条例》作出处罚决定是违法的。请贵院依法判如上所请。 原告张仁吾向本院所举证据如下：1.居民身份证；2.东郊镇人民政府的证明书；3.码头村委会的证明书；4.海南省城乡规划条例；5.照片证明;6.[2017]342号行政处罚决定书;7.[2017]385号行政处罚告知书；8.[2017]42号市政府行政复议决定书，1-8号证据证明原告所建造的房屋在旅游大道规划之前就建造了，原告已经进行了整改拆除了铁皮棚;9.符兰姑的身份证明及户籍证明，证明原告盖房子给母亲住。 文昌市综合行政执法局辩称，一.张仁吾未经规划部门批准擅自在文昌滨海旅游快速干道旁建设平顶房及铁皮遮阳棚,执法局依法立案查处。2017年9月20日,执法局执法人员在文昌滨海旅游快速干道巡查时发现在东龙旅游快速干道南侧有一处平顶房、铁皮遮阳棚涉嫌违法。经调查,原告在东龙旅游快速干道南侧建设的平顶房、铁皮遮阳棚未经行政部门批准。执法局向原告发出《接受调查询问通知书》及《责令(限期)改正通知书》,要求原告携带报建材料等资料接受询问,并责令原告在2017年9月26日前改正,将擅自建设的房屋拆除,恢复原状。《中华人民共和国城乡规划法》(2008年1月1日生效)第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告未经规划部门批准擅自建设建筑物、构筑物的行为违反上述法律规定,执法局依法作出[2017]342号《行政处罚决定书》,责令原告限期三日内自行拆除违法建设的平顶房及铁皮棚,逾期不拆除的,报请批准责成有关部门强制拆除的处罚决定。二.执法局依照法定程序,对原告未报先建的违法行为作出行政处罚。2017年9月20日,执法局立案对原告未报先建的违法行为进行查处。2017年11月30日,执法局向原告送达文综执告字[2017]385号《行政处罚告知书》。由于原告并未提交证据证明涉案建筑物、构筑物已经取得规划许可,执法局作出[2017]342号《行政处罚决定书》,并于2017年12月12日送达给原告。三.2O08年1月1日生效的《城乡规划法》已对未报先建的法律责任作出规定,被告作出的处罚决定符合法律规定。原告在起诉状中陈述,涉案房屋于2009年3月建成。虽然被告在《行政处罚决定书》引用的是《海南城乡规划管理条例》,但2008年1月1日正式施行的《城乡规划法》第四十条已经规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物应当向城市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证,并且《城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条对未报先建违法行为的法律后果规定一致。据此,执法局在《行政处罚决定书》中的笔误并不影响原告未报先建行为的违法性和整个案件的实体公正。据此,原告主张撤销本案行政处罚决定缺乏根据。执法局作出的[2017]342号《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,应予以维持,请法院驳回原告的诉讼请求。 被告市执法局向本院所举证据如下：1.关于开展城市管理相对集中行政执法权工作的决定（文府[2013]76号）;2.关于同意文昌市开展城市综合行政执法试点工作的批复（琼府函（2012）102号），1、2号证据证明被告职权范围；3.关于文昌市城市管理综合执法局更名的通知，证明执法局更名;4.现场检查记录;5.现场相片，4、5号证据证明执法局发现原告存在违法行为;6.接受调查询问通知书;7.责令（限期）改正通知书;8.送达回证;9.立案审批表，6、7、8、9号证据证明执法局办案程序合法;10.文昌市东郊镇张仁吾涉嫌违章建筑控规图，证明原告未经批准建设涉案平顶房及铁皮棚;11.案件调查终结报告,证明原告违法事实清楚;12.案件会审纪要;13.行政处罚呈批表，12、13号证据证明办案程序合法；14.询问笔录，证明涉案平顶房及铁皮棚系原告所建;15.行政处罚告知书;16.张仁吾行政处罚告知书留置现场相片;17.行政处罚决定书及送达回证;18.张仁吾行政处罚决定书留置送达现场相片，12、13、14、15、16、17、18号证据证明执法局办案程序合法。 被告文昌市人民政府辩称:一.市政府作出文府复决字[2017]42号行政复议决定书认定的事实清楚。2017年9月20日,执法局经巡查发现,张仁吾在位于文昌市东郊镇东龙旅游快速干道南侧马田村1处平顶房及1处铁皮棚涉嫌违法建筑。执法局当日决定对张仁吾的行为立案查处,查明涉案平顶房长9.8米,宽5.3米,建筑面积51.94平方米,涉案铁皮遮阳棚长9.8米,宽3.7米,面积为36.26平方米,涉案建筑物总面积为88.2平方米,并向张仁吾送达了《责令(限期)改正通知书》和《接受调查询问通知书》。2017年11月28日,经市执法局集体讨论,认定张仁吾违反了《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定,决定责令张仁吾限期拆除涉案建筑物。11月30日,执法局向张仁吾送达了《行政处罚告知书》,张仁吾在法定期限内未申请听证,执法局于12月12日向张仁吾送达了《行政处罚决定书》。张仁吾不服,于2017年12月25日向市政府申请行政复议,在其提交的《复议申请书》中自认其在2016年将涉案房屋翻新改建,市政府经审查,认为张仁吾所称的“改建”已可以认定为新建,且并未取得建设工程规划许可证。二.市政府作出文府复决字[2017]42号行政复议决定书程序合法,适用法律正确。张仁吾不服市执法局的处罚决定,向市政府申请复议，市政府受理后于12月28日向市执法局送达《行政复议答复通知书》,向张仁吾送达了《行政复议受理通知书》。市执法局于2018年1月4日就作出处罚决定的事实理由,法律依据作出答复,同时提交相关证据。市政府经审查认为市执法局认定事实正确,处理恰当。市政府经过集体讨论后认为,张仁吾违反《海南省城乡规划条例》第三十七条规定,于2018年2月5日,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定,作出维持行政行为的行政复议决定。市政府行政复议决定程序合法,适用法律正确。请求法院查明事实,驳回张仁吾的诉求。 被告市政府向本院所举证据如下:1.答复书;2.现场检查记录;3.责令(限期)改正通知书、接受调查询问通知书及送达回证;4.立案审批表;5.案件调查终结报告;6.会议纪要;7.行政处罚呈批表;8.行政处罚告知书及送达回证、现场照片;9.询问笔录;10.行政处罚决定书及其送达回证、现场照片;11.催告书及其送达回镇、现场照片;12.现场照片，1-12号证据共同证明市政府作出[2017]42号复议决定书认定事实清楚、程序合法;13.行政复议申请书及身份证明;14.行政复议受理通知书及送达回证;15.行政复议答复通知书及送达回证;16.讨论记录;17.行政复议决定书及送达回证，13-17号证据共同证明市政府作出[2017]42号行政复议决定书程序合法，适用法律正确。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认： 一.对被告执法局所举证据认证：1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。 二.对被告市政府所举证据认证： 1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。 三.对原告张仁吾所举证据认证： 原告所举1、4、5、6、7、8、9号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。2、3号证据形式欠缺，本院不予采信。 经审理查明，2009年3月间，原告未经办理土地使用手续在本村集体土地上建造房屋一间用于居住。2016年间，因屋顶漏雨，原告将房屋改成平顶房，并重新进行了装修和搭建铁皮棚。2017年9月20日,执法局经巡查发现,张仁吾在位于文昌市东郊镇东龙旅游快速干道南侧马田村1处平顶房及1处铁皮棚涉嫌违法建筑。执法局当日予以立案。经丈量，涉案平顶房长9.8米,宽5.3米,建筑面积51.94平方米,涉案铁皮遮阳棚长9.8米,宽3.7米,面积为36.26平方米,涉案建筑物总面积为88.2平方米。执法局当日向张仁吾送达了《责令(限期)改正通知书》。执法局认为原告违法事实存在，经集体讨论，拟对原告作出行政处罚，遂于2017年11月29日作出《行政处罚告知书》并送达给原告。《告知书》告知原告拟处罚事项及原告享有的陈述、申辩、申请听证的权利，原告未申请听证。执法局于2017年12月12日作出文综执罚字[2017]342号《行政处罚决定书》。2017年12月12日，执法局向原告送达该行政处罚决定书。原告不服,于2017年12月25日向市政府申请行政复议。市政府经依法履行相关程序后于2018年2月5日作出[2017]42号《行政复议决定书》,维持执法局[2017]342号《行政处罚决定书》。原告不服该《行政复议决定书》诉至本院要求处理。 另查明，市政府于2009年开展土地利用总体规划工作，并做出《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020年）报至海南省人民政府，海南省人民政府于2009年11月12日批复同意《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020）。此后，市政府于2014年重新修改完成并报至海南省人民政府，海南省人民政府于2015年7月16日批复同意《文昌市土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）。原告房屋所在为文昌市东郊镇东龙旅游快速干道规划控制区范围。 本院认为，《海南省城乡规划条例》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。海南省人民政府《关于同意文昌市开展城市综合行政执法试点工作的批复》相关规定，被告执法局为本市辖区城乡规划管理工作的主管机关，其行政主体适格。 本案的争议焦点是，被告执法局、被告市政府对原告作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定：“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款”。 《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区(不含特定地区)内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理 建设工程规划许可证”。 《村庄和集镇规划建设管理条例》是1993年11月1日生效、《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日生效，《海南省城乡规划条例》是2009年10月1日生效，以上法律、法规都有规定新建、扩建和改建建筑物、构筑物要办理建设工程规划许可证。张仁吾位于文昌市东郊镇东龙旅游快速干道南侧马田村的平顶房在初建时虽不属于城市、镇规划区范围，但在村庄范围内也应按规划审批程序批准，张仁吾未经过用地、规划许可就建设的房屋属于违法建筑。特别是因该房屋漏雨，张仁吾在2016年间将其重新进行改造，改建成平顶屋并建铁皮棚用于经营，改变了居住的性质,属于《海南省城乡规划条例》第三十七条所规定的改建行为,且2016年之前该地区已规划为文昌市东郊镇东龙旅游快速干道控制规划范围，张仁吾在改建平顶屋及铁皮棚时应办理建设工程规划许可证而未予办理的行为，违反了《海南省城乡规划条例》第三十七条规定。因此，执法局认定事实清楚、主要证据充足。 执法局对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、发出责令停止非法行为通知、事先处罚告知、陈述和申辩权告知书、处罚决定书及送达等相关程序。在办案过程中承办人员已告知张仁吾有申请回避的权利，执法局所实施行政处罚行为程序合法。因张仁吾实施的是未办理建设工程规划许可证进行建设的行为，执法局适用《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条规定进行处罚适用法律、法规依据正确。市政府在受理行政复议后严格依照复议程序规定进行复议，其所作行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 因此，原告张仁吾诉请撤销[2017]342号《行政处罚决定书》及市政府[2017]42号《行政复议决定书》的理由不当，不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告张仁吾的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张仁吾负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。                                                                                      审 判 长 严 世 棉             人民陪审员 唐 怀 仙             人民陪审员 梁 振 忠                                                 二0一八年五月十五日                                     书 记 员 潘 泰 明                附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 审核:严世棉撰稿:严世棉校对:潘泰明印刷:潘泰明 海南省文昌市人民法院2018年5月21日印制 （共印10份）