中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2015)��终字第1号上诉人（一审起诉人）辽宁中宇房地产开发有限公司。住所地：沈阳市沈河区中山路355号。法定代表人范垂华，董事长。上诉人辽宁中宇房地产开发有限公司（以下简称中宇公司）因诉沈阳市人民政府、沈阳市人民检察院暂扣、移交公司证件一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年5月18日作出的（2015）辽立行初字第00001号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，并于2015年7月30日下午在本院第二巡回法庭第二法庭对中宇公司进行询问，中宇公司法定代表人范垂华到庭参加询问活动。案件现已审理终结。一审裁定认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件和级别管辖范围。本案起诉人是一个房地产开发公司，被诉的主体是沈阳市人民政府和沈阳市人民检察院，诉讼���求是确认沈阳市人民政府和沈阳市人民检察院的某个具体行为违法，没有证据表明属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条规定的高级人民法院管辖的本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。本案依法应由沈阳市中级人民法院立案管辖。一审法院在登记接收起诉人提交的起诉材料后，依法向起诉人辽宁中宇房地产开发有限公司的法人代表范垂华释明了本案不属辽宁省高级人民法院管辖问题，建议其到有管辖权的沈阳市中级人民法院起诉立案，但其坚持要求在该院起诉立案（有笔录在卷）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）、（三）项、第十六条、第四十九条第（四）项、第五十一条第一、二款之规定，裁定：对辽宁中宇房地产开发有限公司的起诉，不予立案。中宇公司上诉称：1、本案系重大行政诉讼案件。被上诉人沈阳市人民政府和沈阳市人民检察院作为相当级别的机关，由上一级法院审理才能体现公正性。2、本案系特别复杂的行政案件。案件涉及面广、诉讼标的额特别巨大，其审理结果直接影响到两起冤假错案的纠错处理，涉及到上诉人数亿元资产的处理和归属，后果特别严重。3、原审存在重大违法行为。根据行政诉讼法第十六条规定，重大、复杂、标的额特别巨大的案件属于高级人民法院一审的案件，本案由高级人民法院一审有法律和公报案例依据。请求：撤销辽宁省高级人民法院（2015）辽立行初字第00001号裁定；裁定辽宁省高级人民法院立案受理或者指定北京市高级人民法院、上海市高级人民法院受理本案。本院经审查认为，中宇公司原审诉讼请求有两个：一是确认沈阳市人民政府于2003年9月5日作出的将暂扣中宇公司证件移交沈阳市城乡建设委员会的会议处理决定违法；二是确认沈阳市人民检察院依据该决定将暂扣公司证件移交沈阳市城乡建设委员会的行为违法。结合中宇公司原审诉讼请求及上诉理由，对本案是否符合法定立案条件，分述如下：（一）关于确认沈阳市人民政府会议处理决定违法的诉求。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的��在，起诉人的起诉不符合法定条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，中宇公司一审请求“确认沈阳市人民政府于2003年9月5日作出的将暂扣中宇公司证件移交沈阳市城乡建设委员会的会议处理决定违法”，但是，并未提供充分证据证明沈阳市政府作出过相关的“会议处理决定”，其所提供的2009年12月3日沈阳市人民检察院向其出具的《检察机关处理信访事项答复意见书》也只能证明“2003年9月5日，联合调查组由中共沈阳市纪委牵头召开协调会……决定将暂扣证件移交市城乡建设管理委员会”，不能证明沈阳市政府曾就相关移交事项作出对外发生法律效力的行政决定。因此，中宇公司的该项���诉不符合起诉的法定条件，原审裁定不予立案的处理结果并无不当。（二）关于确认沈阳市人民检察院移交行为违法的诉求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此，行政诉讼中，只有依法享有行政职权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行为，才可能是行政诉讼法规定的可诉的行政行为；只有行政机关和法律、法规、规章授权的组织，才可能成为行政诉讼的适格被告。中宇公司以沈阳市人民检察院为被告，对其移交暂扣物品的行为提起行政诉讼。根据上述规定，沈阳市人民检察院移交暂扣物品的行为不是行政行为，不��于人民法院行政诉讼受案范围；沈阳市人民检察院不是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，亦不是行政诉讼的适格被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（十一）项的规定，本案原审对中宇公司的第二项诉讼请求裁定不予立案，结果亦无不当。（三）关于高级人民法院管辖一审案件的标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条规定：“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”对于条文中“重大、复杂”，法律和司法解释并未作出明确界定和解释，高级人民法院应当根据案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等，全面分析考量认定。由于法律规定的抽象性、原则性，本条规定实质是赋予了高级人民法院对何谓“本辖区内重大、复杂的��一审行政案件”一定程度的司法自由裁量权，上级法院一般应当尊重下级法院的判断。据此，中宇公司以被告为沈阳市政府、案情特别复杂、涉及面广、诉讼标的特别巨大等为由，主张本案应属高级人民法院管辖的“重大、复杂”的第一审行政案件，其理由是否成立，应属辽宁省高级人民法院的司法自由裁量权范畴。二审中，上诉人未提出新的、更有说服力的事实和理由，本院对原审裁定理由和结果应予维持。当然，就本案而言，原审未对本案起诉人的起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据、被告是否适格、起诉事项是否属于人民法院受案范围等事关中宇公司起诉成立与否的其他法定条件进行审查，确有不妥，本院予以纠正。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。中宇公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼���》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭修江审 判 员 董 华审 判 员 范向阳二〇一五年七月三十一日法官助理 陆 阳书 记 员 战 成附：相关法律和司法解释1、中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别��理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。3、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条公民、法���或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。