重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2015）渝一中法行终字第00077号上诉人（原审原告）蒲廷楷。被上诉人（原审被告）重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府，住所地重庆市沙坪坝区青木关青东路29号。法定代表人王泓维，该镇镇长。上诉人蒲廷楷诉被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府行政回复一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2014）沙法行初字第00096号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实，蒲廷楷系重庆市沙坪坝区青木关镇石碾桥村农民，持有《农村五保供养证》，属于重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府管理的农村五保供养对象。蒲廷楷自2008年以来一直借住在其已故胞兄家中接受分散供养。2014年7月2日，蒲廷楷向重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府递交《农村五保供养提供分散供养符合基本条件的住房申请书》，以胞兄家人拒绝其借住，面临无房居住局面为由，要求镇政府为其提供符合基本条件的分散供养住房。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府受理蒲廷楷申请后，经调查核实认为蒲廷楷已经不具备在家分散供养的条件，而镇政府并无为蒲廷楷单独提供一套在家分散供养住房的义务，遂于2014年7月17日作出书面回复，告知蒲廷楷上述观点，并建议蒲廷楷尽快变更供养方式为集中供养，完善入住镇老年休养院的相关手续。蒲廷楷收到回复后不服，认为重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府应当为其提供符合基本居住条件的分散供养的住房，故向人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府的回复，并责令重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府限期履行为其提供住房的职责。一审法院审理认为，国务院制定并公布的《农村五保供养工作条例》第三条第二款规定，乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作，重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府受理其行政辖区内五保户即蒲廷楷关于五保供养方面要求的申请，并对其申请予以调查和回复的行为属于自身的法定职责。关于单独提供符合条件的分散供养住房是否系重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府法定职责的问题。行政程序中，蒲廷楷向重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府提出书面申请，主张其享受的供养方式是分散供养，重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府应为其单独提供符合分散供养的住房。虽然为没有住房的农村五保对象提供符合基本居住条件的住房是农村五保供养工作管理主体的职责，但提供基本居住条件的住房与供养形式的差别并没有对应关系；为无房五保老人提供住房的目的是为了保障其老有所养、老有所安的权益，该权益的实现仅与五保户确无住房的客观事实和管理主体履行提供符合基本居住条件的住房的职责有关，而并不与五保供养的形式差别产生联系，因此蒲廷楷臆断其应享有一种专门适用于分散供养住房供给的权益是不符合法律规定的，该主张也不应属于重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府依职权应予保护和给付的法定权益。关于重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府答复是否恰当的问题。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府针对蒲廷楷申请答复内容共有三条，第一条是认为蒲廷楷现在已经不符合在家分散供养的条件。因重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示的调查证据能够证明蒲廷楷没有自有住房及家庭的事实，且蒲廷楷对该事实亦无异议，故蒲廷楷没有自有住房及家庭的事实成立。《农村五保供养工作条例》第十二条规定，农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。虽然农村五保供养对象可以自行选择供养形式，但从常识和逻辑推理而言，五保分散供养形式的选择仍然存在基本的适用条件，即存在自有房屋或家庭，若没有家和房这两个基本条件，分散供养是无法实现的。由于蒲廷楷暂居于其兄家的状态正在发生变化，确面临无家可归的现实，重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府调查后认为蒲廷楷现在已经不符合在家分散供养的条件的判断合情合理，并无不当。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府答复第二条认为镇政府没有为蒲廷楷提供在家分散供养所需住房的义务。正如前文所述，蒲廷楷主张其应享有一种专门适用于分散供养住房供给的权益是不符合法律规定的，该主张确不属于重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府依职权应予保护和给付的法定权益，因此，重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府答复没有为蒲廷楷提供在家分散供养所需住房的义务的判断亦无不当。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府答复第三条建议蒲廷楷尽快申请变更供养方式为集中供养，完善入住老年休养院的相关手续。《农村五保供养工作条例》第十三条规定，集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务。农村老年休养院作为提供五保集中供养的服务机构，能够为五保老人提供包括住房在内的供养服务；重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府针对蒲廷楷的实际情况，提出改变供养方式，接受集中供养并入住老年休养院的建议，能够满足蒲廷楷因面临无家可归的局面而要求享受符合基本居住条件的住房的供养请求，并不违反重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府承担之农村五保供养管理职责的要求。综上，重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府针对蒲廷楷申请和理由所作的回复，认定事实清楚，适用法律正确，并未侵害蒲廷楷的合法权益；蒲廷楷要求重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府履行提供符合条件的分散供养住房职责的主张，没有法律依据，不予以支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回蒲廷楷的诉讼请求。案件受理费50元，由蒲廷楷负担。上诉人蒲廷楷不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人已在一审诉讼中提交法律依据证明民政部办公厅对五保户坚持的原则是入院自愿、出院自由，但一审法院却忽视上诉人提供的可能影响本案诉讼结果的法律依据。一审判决认定事实不清、证据不足，应予撤销。被上诉人作出的回复，拒绝履行向上诉人提供符合条件的分散供养住房的义务，没有法律依据。据此，特提起上诉，请求撤销一审判决，并撤销重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府作出的《关于五保户蒲廷楷申请提供基本住房的回复》。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府在二审中书面答辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。为无房五保老人提供住房是为了保障其老有所养、老有所安的权益，该权益的实现仅与五保户确无住房的客观事实和管理主体履行提供符合基本居住条件的住房的职责有关，而并不与五保供养的形式差别产生联系。被上诉人通过合法调查，针对上诉人的实际情况作出被诉的行政回复，内容合法、程序正当。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院判决驳回上诉。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府向一审法院提交并举示以下证据和依据：1、重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府于2014年7月15日制作的《民政事务调查表》；2、重庆市沙坪坝区国土资源管理分局青木关国土资源管理所于2014年7月30号作出的《情况说明》；3、重庆市沙坪坝区民政局于2013年8月20日下发的沙民政法（2013）150号《重庆市沙坪坝区民政局关于印发的通知》及方案；4、重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府于2014年7月17日向蒲廷楷作出的《关于五保户蒲廷楷申请提供基本住房的回复》；5、蒲廷楷的五保户证复印件；6、《农村五保供养工作条例》第九条、第十二条、第十三条的规定；7、《四川省关于实施办法》。上诉人蒲廷楷向一审法院提交并举示以下证据和依据：1、《农村五保供养工作条例》第六条、第九条、第十二条的规定；2、《民政部办公厅关于对五保户坚持“入院自愿，出院自由”原则的通知》；3、《老年人权益保护法》第三十一条、第七十九条、第八十条的规定；4、中发（2000）13号《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》第三条的规定。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据1、2能够反映蒲廷楷的生活境遇和自有房屋有无的情况，且蒲廷楷亦自认其没有自有住房的事实，故对上述证据予以采信。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据3系区县人民政府民政管理部门制作的规范性文件，该文件的内容与本案争议没有直接关系，不予采信。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据4系本案诉讼对象的载体，能够体现回复的内容，予以采信。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据5能够证明蒲廷楷系享受农村五保供养的对象，且蒲廷楷亦无异议，予以采信。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据6系国务院针对农村五保工作制定的行政法规，现行有效，依法予以适用。重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据7系四川省的地方法规，并不对我市行政区域产生法律效力。蒲廷楷举示证据1与重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府举示证据6相同，依法予以适用。蒲廷楷举示证据3虽然是现行有效的法律，但与本案争议焦点没有直接关联性。蒲廷楷举示证据2、4系党中央、国务院制定的政策指导性意见，具有法律效力，但与本案争议焦点没有直接关联性。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，上述证据可以作为本案的定案依据。一审法院根据上述有效证据认定的事实，本院予以确认。本院认为，《农村五保供养工作条例》第三条第二款规定：“乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。”被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府负有管理本行政区域内的农村五保供养工作的法定职责，对上诉人蒲廷楷提出的关于五保供养要求的申请作出相应的行政回复系履行法定职责的范畴。《农村五保供养工作条例》第九条第一款规定，农村五保供养的内容包括提供符合基本居住条件的住房。该条例第十二条规定，供养形式包括在当地的农村五保供养服务机构集中供养或者在家分散供养，农村五保供养对象可以自行选择。该条例第十四条规定，各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。本案中，上诉人蒲廷楷向被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府提出为其提供分散供养住房的申请，被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府受理该申请后，经过调查核实，上诉人蒲廷楷系无房无家的农村五保老人，且上诉人蒲廷楷亦认可该事实。在农村五保供养对象自身无住房这一情况下，被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府负有提供符合基本居住条件的住房这一法定义务。但同时，农村五保供养行政管理主体履行提供符合基本居住条件的住房的义务，是为了保障农村五保供养对象老有所养、老有所安的权益，且法定的供养方式有集中供养和分散供养两种，建立健全农村五保供养服务机构亦是被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府的义务，采取在当地的农村五保供养服务机构集中供养方式完全能满足提供符合基本居住条件的住房这一供养条件。虽然农村五保供养对象可以自行选择供养方式，但实现在家分散供养的前提应当是农村五保供养对象自身有住房这一基础。据此，被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府在回复中称上诉人蒲廷楷因无房无家，不符合在家分散供养的条件，政府没有为其提供在家分散供养所需住房的义务，并建议蒲廷楷尽快变更供养方式为集中供养，符合法律规定和客观事实，且未侵害上诉人蒲廷楷的合法权益。上诉人蒲廷楷认为民政部办公厅对五保户坚持的原则是入院自愿、出院自由，其不愿意集中供养，遂要求被上诉人重庆市沙坪坝区青木关镇人民政府提供分散供养的住房的主张，于法无据，本院不予支持。综上，上诉人蒲廷楷的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒲廷楷负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘晓瑛代理审判员  李 宜代理审判员  马金明二〇一五年二月十日书 记 员  陈 玲