福建省宁德市蕉城区人民法院行 政 判 决 书（2015）蕉行初字第29号原告卓依寿，男，1967年6月18日出生，汉族，住福建省宁德市。原告叶安钦，男，1947年11月24日出生，汉族，农民，住福建省宁德市。原告卓依福，男，1963年9月18日出生，汉族，住福建省宁德市。原告卓依彬，男，1969年5月27日出生，汉族，住福建省宁德市。原告卓依禄，男，1953年11月3日出生，汉族，住福建省宁德市。原告卓积勇，男，1960年6月2日出生，汉族，住福建省宁德市。原告卓积财，男，1963年4月17日出生，汉族，住福建省宁德市。原告张积锦，男，1963年4月17日出生，汉族，住福建省宁德市。诉讼代表人卓依寿，男，1967年6月18日出生，汉族，住福建省宁德市。上述原告的共同委托代理人郑贻钧，宁德市蕉城区法律服务中心法律工作者。被告宁德市国土资源局，住所地福建省宁德市。法定代表人刘振辉，局长。委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。委托代理人汤林楠，福建黎民友律师事务所律师。第三人宁德市土地收购储备中心，住所地福建省宁德市。法定代表人徐光忠，主任。委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。委托代理人汤林楠，福建黎民友律师事务所律师。原告卓依寿等8人诉宁德市国土资源局强制填埋菜地及强拆工棚行为违法及行政赔偿，于2015年2月10日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2015年2月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁德市土地收购储备中心与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年4月2日、7月24日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人卓依寿及委托代理人郑贻钧，被告委托代理人蔡作斌、汤林楠，第三人委托代理人蔡作斌、汤林楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。讼争地位于蕉城区富春东路北侧，薛令之路西侧（原属蕉城区蕉北街道崇文村第三村民小组所有的集体土地）。原告卓依寿等8人在该地块上种植青菜及搭建工棚，2011年1月开始原告的菜地被填埋，工棚被拆除。被告认为，其未对原告作出土地行政拆除决定。因此，在法定举证期限内未向本院提供相关证据、依据。原告卓依寿等8人诉称：2002年2月28日，原告等8人由叶安钦代表与宁德市蕉城区蕉北街道崇文村第三村民小组，签订《土地使用协议》，承包经营位于城南镇古溪村海军营房边的菜地17亩，后并开垦该队废置的砖坪荒地3亩余，计20亩余。讼争地虽在2003年经福建省人民政府批准征收，但未实施收地行为，原告一直在该地块上种植青菜，不知道讼争的承包土地已被征用，原告也没得到补偿款。因此，原告对被“圈而不用，占而未用”的原承包地，有权恢复耕种、继续耕作，并拥有续耕菜地的合法权益。2008年4月11日，因南大塘排污渠施工建设需要占用原告种植地，强收原告6.95亩的菜地及强制拆除工棚并克扣补偿。2011年，被告通过第三人将原告余下的13亩多菜地（内有附属两座10多间1000多平方米双层建筑物即工棚），强行出租给宁德万达广场建设施工方的中建四局作为施工工棚。2011年1月开始，被告不择手段采用机械填埋，毁地铲菜，断绝通道，水淹工棚，并殴打农妇、赶逐菜农等非法强制措施。2011年3月3日，被告又通过第三人强迫原告在《具结书》上签名盖手印否则分文不给，从而断绝原告的谋生之路。被告的强制措施侵犯了原告的合法权益，造成原告经济损失为315831元。为维护原告的合法权益，请求法院依法判令：1.确认被告2011年强制填埋菜地及拆除工棚行为违法；2.判令被告赔偿原告蔬菜作物与工棚损失，计人民币315831元。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：A1.《土地使用协议》，用以证明2002年2月8日原告与崇文第三村民小组签订《土地使用协议》，承包菜地17亩（后另开荒菜地3亩），该菜地归原告管理种植，具有经营自主权；A2.照片，用以证明2011年1月、2月第三人强填菜地、强拆工棚；A3.《具结书》，用以证明被告拒绝按法定标准理赔，原告是被逼迫在《具结书》上签字；A4.宁土储文（2011）6号答复意见书；A5.宁国资信查字（2012）24复查意见书；证据A4－A5，用以证明2005年讼争地的青苗及附着物已进行补偿原告不知道，原告认为其一直在讼争地进行耕作也应按同地段的理赔标准进行赔偿；A6.《土地补偿安置协议书》；A7.蕉城区尺塘区域房屋征迁补偿安置方案；证据A6－A7，用以证明被告给原告造成的损失，应按该标准进行赔偿。A8.行政赔偿一览表，用以证明：1.被填埋的蔬菜作物损失金额为110000元；2.被拆除的工棚损失金额为82400元；3.原告搬迁损失金额为8000元；4.原告四年被拒付赔偿款的利息损失为115431元。被告宁德市国土资源局辩称：讼争地系收储土地，根据法律规定，属于宁德市土地收储中心管理、保护、开发、利用；其未对原告作出土地行政拆除决定。第三人宁德市土地收购储备中心辩称：一、其无实施原告所称的行政强制行为。二、讼争地系蕉城区政府向崇文第三村民小组征用后支付补偿款转由其管理的收储土地，不是闲置土地。三、根据《土地储备管理办法》第十六条的规定“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源部门批准，其有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”第二十一条规定“在储备土地未供应前，将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。”其为了解决中国建筑第四工程局有限公司宁德万达广场总承包项目部（以下简称“中建四局宁德万达项目部”）需要临时设施用地的问题，才将包括讼争地在内的约2万平方米土地出租给该项目部使用，这是民事行为，并非行政机关的具体行政行为。原告在并非闲置的讼争地上继续耕作，属于侵权行为，本无获得补偿权。至于后来向原告支付补助费用，完全是因为原告向政府部门提出要求，其根据上级机关的意见所给予的补助。正是因此，其为了促成项目尽快施工，在支付上述款项时，要求原告等签署具结书（其中涉及的各项具体数字进行确认，形成双方合意），并及时退出现场，而不是在实施征用，也不是对原告强行征地实施补偿。四、原告主张的赔偿损失既没有事实依据，也没有法律依据。综上，其没有实施行政强制行为，原告提起的行政诉讼没有诉讼标的，应当依法驳回原告的起诉。第三人在举证期限内向本院提交了以下证据：B1.《征地协议书》，用以证明2001年12月30日征地单位宁德市蕉城区土地管理局与被征地单位蕉城区蕉北崇文村第三、第五、第六村民小组签订征地协议；B2.《协议书》，用以证明2002年11月29日宁德市蕉城区人民政府和宁德市国土资源局协商将讼争的已征土地转入第三人收储中心储备和管理，同时约定土地收储中心向相关部门申报农转非的手续；B3.闽政地（2003）281号《福建省人民政府关于宁德市2003年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》，用以证明崇文村水田3.2356公顷是在2003年7月22日经省政府批准被征用；B4.《承诺函》，用以证明蕉北街道崇文村委会同意接受蕉城区重点项目建设征地指挥部给予该村的一次性补助，今后不再对已被征土地的地价和青苗补偿提出任何异议与要求。该村若有在该地上耕作或将该土地出租耕作，必须在十天内自行处理完毕，否则后果自负；B5.《具结书》、青苗和简易搭盖面积计算表、现场照片、领款条，用以证明2008年4月11日宁德市城投公司由于蕉城区南大塘排洪渠改造和污水主干管建设需要，对原告及卓建宾等9人在政府已经征用的崇文生产队的土地上的简易搭盖和青苗已经给予补偿，原告等已经领取补偿款，此事已经解决；B6.《租赁合同》，用以证明收储中心于2010年12月17日已将包括讼争地在内的约20000平方米土地租赁给中建四局宁德万达项目部；B7.紧急报告及宁德市人民政府督查室文件呈批单，用以证明原告向市政府发出紧急报告，要求发给保命钱，市政府督查室要求第三人妥善处置；B8.《具结书》、领款单，用以证明原告领取补偿款与本案没有任何关系，在已经领取补偿款后，承诺及时清理场地，不再提出任何民事请求。原告、第三人提供的证据，经各方当事人庭审质证，本院分析、认定如下：（一）原告提供的证据A1，被告和第三人有异议，认为与本案被诉的强制拆除没有关系。经审查，该证据证实了2002年2月8日原告与崇文第三村民小组签订《土地使用协议》，原告有在讼争地上种植。证据A2，被告和第三人认为不是他们实施的行为，是中建四局宁德万达项目部进行拆除的。经审查，该证据证实了2011年1月开始原告的菜地被填埋，工棚被拆除。证据A3，被告和第三人认为《具结书》上有原告的签字，不存在逼迫。经审查，该证据上写明讼争地已被征用，并对原告的青苗和工棚给予补偿，也告知原告未在规定时间内搬迁的由第三人请示市政府后组织有关部门予以强制拆除。证据A4－A8涉及原告的赔偿问题，本院将结合焦点问题进行分析。（二）第三人提供的证据B1－B4，原告有异议，认为其与崇文第三生产队签订《土地使用协议》后，一直在讼争地上种植，被告和第三人也未实施收地行为，原告不知道讼争的承包土地已被征用，且也没得到青苗和工棚的补偿款。经审查，该证据证实讼争地经省政府批准被征用。证据B5－B8涉及原告的赔偿问题，本院将结合焦点问题进行分析。被告对第三人提供的证据没有异议。根据各方当事人提供的有效证据并结合庭审陈述，可以认定如下事实：讼争地原是蕉城区蕉北街道崇文村第三村民小组所有，位于蕉城区富春东路北侧，薛令之路西侧。2001年12月30日征地单位宁德市蕉城区土地管理局与被征地单位蕉城区蕉北崇文村第三、第五、第六村民小组签订《征地协议书》。2002年2月28日叶安钦作为乙方代表与甲方崇文村第三村民小组签订了《土地使用协议》，约定崇文第三村民小组原有土地坐落宁德城关古溪村海军营房围墙外后面（即现在的讼争地），面积计17亩，委托乙方叶厝代表叶安钦管理种植。2002年11月29日宁德市蕉城区人民政府和宁德市国土资源局协商将讼争的已征土地转入第三人收储中心储备和管理，同时约定土地收储中心向相关部门申报农转用手续，双方签订了《协议书》。2003年7月22日，福建省人民政府作出闽政地（2003）281号《关于宁德市2003年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》，同意征用包括崇文村水田3.2356公顷在内的土地。2005年4月23日蕉北街道崇文村委会同意接受蕉城区重点项目建设征地指挥部给予该村的一次性补助，并承诺今后不再对已被征土地的地价和青苗补偿提出任何异议与要求。该村若有在该地上耕作或将该土地出租耕作，必须在十天内自行处理完毕，否则后果自负。2008年4月11日，因蕉城南大塘排洪渠改造和污水主干管建设施工需要经过原告生产和种植的菜地，经现场丈量，种植面积为6.95亩、工棚面积为504平方米，经市城投公司和蕉北办事处崇文社区协调，卓依寿等人签订了《具结书》，并于2008年4月11日领取补偿款74380元。2011年1月开始原告种植的菜地被填埋。2011年1月13日卓依寿等人向有关部门提交《紧急报告》并进行上访要求对其承包余下的菜地及工棚按同地段的理赔标准进行补偿。2011年3月3日卓依寿等8人签署了《具结书》，并于2011年3月4日向宁德市土地收购储备中心领取了补偿款87560元，领取补偿款后也在当天工棚被拆除。原告不服提起本案诉讼。本案当事人的争议焦点在于：一、原告提起本案诉讼是否符合起诉条件；二、被告有无行政强制执行的职权；三、原告要求赔偿是否有事实和法律依据。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下：一、原告提起本案诉讼是否符合起诉条件。原告认为，讼争的菜地归原告管理种植，第三人填埋菜地、强拆工棚，侵犯原告的经营自主权。第三人所隶属的部门为宁德市国土资源局，因此，宁德市国土资源局是本案适格的被告。被告认为，讼争地系收储土地，其未对原告作出土地行政拆除决定，不是本案适格的被告。第三人认为，填埋菜地、强拆工棚是中建四局宁德万达项目部实施的行为。讼争地已被收储，原告在该地上继续耕作属于侵权行为。其没有实施行政强制行为，原告提起的行政诉讼没有诉讼标的，不符合起诉条件。本院认为：首先，原告是讼争地上附着物及青苗的所有者，原告主张菜地被填埋、工棚被强拆与被诉的行政行存在法律上利害关系。其次，《土地储备管理办法》第十五条规定“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第十六条规定“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”本案被告认为讼争地已被收储，但未提供办理注销土地登记相关手续。第三人认为其有权对储备土地进行前期开发、保护、管理等活动，但未能提供被告的批准文件。故被告和第三人以讼争地已被收储为由，主张本案属民事行为，并非行政机关的具体行政行为的观点，没有事实和法律依据。第三、2011年3月3日《具结书》中载明：“8户菜农领到补偿款后必须在一日内清理好所种植的青菜等，两日内搬出临时建筑物，交付施工单位撤除，在商定的时间内未搬迁的由市土地收储中心请求市政府后组织有关部门予以强制撤除，一切后果自负。”第三人认为其没有实施强制填埋菜地及拆除工棚行为，必须负举证责任，第三人举证不能，可以推定强制填埋菜地及拆除工棚是第三人实施的行为。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。”因此，宁德市国土资源局是本案适格的被告。综上，原告提起本案诉讼符合起诉条件。二、被告有无行政强制执行的职权。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款之规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案被告无行政强制执行的职权，被告于2011年1月开始在讼争地强制填埋菜地、强拆工棚，无职权依据。三、原告要求赔偿是否有事实和法律依据。原告认为，2011年1开始，被告填埋菜地13亩多，强拆工棚1000多平方米，应按证据A6、A7征迁补偿标准进行赔偿。具体损失为：1.蔬菜作物损失110000元（13亩蔬菜，每亩按10000元计算，计130000元，扣除已给的20000元）；2.被拆除的工棚损失为82400元（1000平方米，每平方米按150元计算，计150000元，扣除已给的67560元）；3.原告搬迁损失为8000元（每户1000元）；4.原告四年被拒付赔偿款的利息损失为115431元。以上合计315831元。被告和第三人认为，原告在并非闲置的讼争地上继续耕作，属于侵权行为，本无获得补偿权。至于后来第三人向原告支付补助费用，完全是因为原告向政府部门提出要求，第三人根据上级机关的意见所给予的补助，该补偿不是对原告实施强行征地补偿。《具结书》上的各项具体数字是经原告确认，形成双方合意，原告签字认可的。原告要求按征迁补偿标准来赔偿，被告不是征地机关，不承担这方面的义务。综上，原告主张的赔偿损失既没有事实依据，也没有法律依据，应驳回原告的赔偿请求。本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告提供了行政赔偿一览表以证明其损失，但该表中仅是各项赔偿的数字，没有提供相应的证据佐证。原告要求应按证据A6、A7征迁补偿标准来赔偿，但证据A6、A7涉及的是土地补偿安置和房屋征迁补偿安置问题，与本案没有关联。第三人已对原告在讼争地种植的青菜和工棚进行现场丈量，种植面积为10亩、工棚总面积为800平方米，第三人支付原告补偿款为87560元并制作了《具结书》和补偿表，原告在《具结书》和补偿表上签名认可。原告主张是被强迫在《具结书》上签名盖手印，没有事实根据，本院不予采信。原告提出搬迁损失及拒付赔偿款的利息损失缺乏事实和法律依据。综上，本院认为，本案第三人实施强制填埋菜地及拆除工棚行为，原告起诉宁德市国土资源局为被告是正确的。被告和第三人主张本案属民事行为，不是行政机关的具体行政行为的观点，没有事实和法律依据，不予支持。被告宁德市国土资源局不具有行政强制执行的职权，导致强制填埋菜地及拆除工棚行为违法，且因强制填埋菜地及拆除工棚行为已实施完毕，不再具有可撤销内容。因此，原告主张确认被告强制填埋菜地及拆除工棚行为违法有事实和法律依据，予以支持。原告要求被告赔偿其蔬菜作物与工棚损失没有事实和法律依据，故对原告提出的赔偿请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告宁德市国土资源局于2011年在讼争地上强制填埋菜地及拆除工棚行为违法；二、驳回原告的赔偿请求。案件受理费50元，由被告宁德市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。审 判 长  叶丽丹人民陪审员  林 雯人民陪审员  林宏斌二〇一五年七月二十八日书 记 员  方晶晶附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。