内蒙古自治区高级人民法院民事裁定书（2018）内民再52号抗诉机关：内蒙古自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：包洪茹，女，1973年11月5日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：包洪义，男，1955年11月19日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。二审被上诉人（一审被告）：内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗桥头镇崔家营村村民委员会。法定代表人：侯希峰，该村委会主任。一审原告：包洪月，女，1976年8月4日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。申诉人包洪茹因与被申诉人包洪义、二审被上诉人翁牛特旗桥头镇崔家营村村民委员会(以下简称崔家营村委会)、一审原告包洪月土地承包合同纠纷一案，不服赤峰市中级人民法院（2014）赤民一终字第267号民事裁定，向检察机关申诉。内蒙古自治区人民检察院作出内检民（行）监（2016）150XXXXXXXX号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）内民抗76号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。内蒙古自治区人民检察院抗诉认为，赤峰市中级人民法院（2014）赤民一终字第267号民事判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错误。理由如下：第一轮土地承包时，包连尊家庭承包户中包括包洪茹在内有4口人，承包了集体土地16.4亩，1993年包洪茹结婚，但在新居住地未取得承包地，虽然1996年包连尊身故，但按照家庭联产承包制的原则，包洪茹作为该户名下的成员当然具有继续承包的权利。第一轮土地承包到期后，按照1997年8月27日颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的有关规定，在第一轮土地承包的基础上进行的家庭土地承包经营期限再延长30年，根据该规定，该承包地应当由包洪茹继续承包经营。但崔家营村委会违法收回该承包地并与包洪义签订土地承包合同，既没有征得包洪茹家庭联产承包户成员的同意，也未按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定，经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报当地人民政府主管部门审批，侵犯了包洪茹的土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条和最高人民法院关于《审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的若干问题解释》第一条第（二）项规定，本案系因收回、调整承包地发生的纠纷，属于承包经营权纠纷，而非土地确权纠纷，人民法院应当依法受理。同时根据《审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的若干问题解释》第六条第二项规定，因发包方违法收回、调整承包地，发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。因包洪茹在第一轮土地承包时享有土地承包经营权，按照政策应当顺延30年承包期，包洪茹当然享有该土地的承包经营权。人民法院以其未实际取得土地承包经营权为由，告知其向有关行政主管部门申请解决的判决属于认定事实不清，导致适用法律错误。而且，根据《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此可见，法律并未赋予政府对农村土地承包经营权争议确权的法定职权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项的规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡（镇）人民政府受理土地权属争议的案件范围，因此政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。也就是说，法院要求包洪茹通过行政途径解决争议的判决是没有法律依据的。包洪茹向检察机关申请抗诉称，1993的包洪义与包连尊签订过子协议，建立了收养关系。1994年包连尊起诉解除与包洪义的收养关系。1996年1月包连尊去世，1999年5月11日包洪义将户口迁至干沟子村民组。干沟子村民组自1990年之后再没有调整土地重新发包。1998年2月20日，崔家营子村民委员会与包洪义以包洪林之名签订《土地承包合同》，将包连尊第一轮土地承包时的家庭承包土地承包给了包洪义，1998年3月1日，翁牛特旗人民政府颁发了土地承包经营权证，同时也以包连尊为户主颁发了土地承包经营权证。包洪茹虽然出嫁，但户口并未迁出，在婆婆家也未分得承包土地。1998年包洪义户口也未迁至干沟子村民组，崔家营子村民委员会擅自将包连尊第一轮家庭承包土地与包洪义签订承包合同，严重侵犯了包洪茹的合法权益。本案争议土地发包前，崔家营子村民委员会未经包洪茹同意或村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，违法与包洪义签订土地承包合同，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，系无效合同。一、二审及再审法院不查清相关事实，以双方之间土地权属争议非法院受理案件范围草率驳回包洪茹申请有失公正。包洪义未提交答辩意见。2013年9月12日，包洪茹、包洪月向一审法院起诉，请求：确认包洪义所持有的包洪林与崔家营村民委员会签订的土地承包合同无效。一审法院认定事实：包洪茹、包洪月原系桥头镇崔家营村干沟村民组村民，第一轮土地承包时，包洪茹家庭4口人（包连尊夫妻、包洪茹、包洪月）在包连尊名下承包了集体土地16.4亩，包洪茹、包洪月嫁到外村后没有再承包到土地，原家庭承包地由其父包连尊经营。干沟村民组自1990年小范围调整土地之后再没有调整土地和重新发包。包洪义系包连尊侄儿，1993年10月16日，经崔家营村委会和干沟村民小组调解，包连尊与包洪义达成协议，建立了收养关系，1994年初，包洪义迁至干沟村民组并落户。1994年10月，包连尊将包洪义诉至一审法院，经调解一审法院作出了（1994）翁民初字第475号调解书，其协议"一、解除原被告（包连尊、包洪义）养父子之间关系；二、...，由被告（包洪义）给付原告（包连尊）应分得财产款4100元，其中包括土地承包费款。"包连尊与包洪义解除收养关系后，包洪义继续承包包连尊家庭承包土地。1996年1月，包连尊因车祸而亡。农村第二轮土地承包时，1998年2月20日崔家营村民委员会与包洪义以包洪林之名签订《土地承包合同》，将包连尊第一轮土地承包时的家庭承包地（即涉案土地）承包给了包洪义，1998年3月1日，翁牛特旗人民政府颁发了土地承包经营权证，同时也以包连尊为户主颁发了土地承包经营权证。包洪义将涉案土地耕种至今。一审法院认为，按照有关法律和司法解释的规定，类此原被告之间土地权属之争非法院受理案件的范围。包洪茹、包洪月要求确认包洪义与崔家营村民委员会之间的合同无效，主张对涉案土地的经营权，应当到有关行政部门通过行政途径解决。一审法院裁定：驳回包洪茹、包洪月的起诉。包洪茹不服一审裁定，上诉请求撤销一审裁定，发回重审本案。二审法院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致。另查明，包洪林与包洪义为同一人。二审法院认为，第二轮土地承包时，1998年2月20日崔家营村民委员会与包洪义签订《土地承包合同》，1998年3月1日，翁牛特旗人民政府为包洪义颁发了土地承包经营权证。包洪义耕种此土地至今。现包洪茹对涉案的土地主张经营权，应当到有关行政部门通过行政途径解决。原审裁定驳回其起诉并无不当。二审法院法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院再审查明的事实与一审法院查明事实一致。本院再审认为，本案系确认合同无效之诉，包洪茹的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。原审法院以包洪茹未实际取得承包经营权，应到有关行政部门通过行政途径解决为由驳回其起诉，适用法律不当，本院再审予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2014）赤民一终字第267号民事裁定及赤峰市翁牛特旗人民法院（2013）翁民初字第3496号民事裁定；二、指令赤峰市翁牛特旗人民法院对本案进行审理。审判长 庞志军审判员 王文君审判员 严 肃 二〇一八年五月三十日书记员 赵 瑞