山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁0102行初455号 原告山东蓝天农产品专业合作社，住所地：济南市。 法定代表人王志宗，职务董事长。 委托代理人韩金亮，山东瑞文律师事务所律师。 被告济南市国土资源局，住所地：济南市。 法定代表人刘大坤，职务局长。 委托代理人林奇，济南市国土资源局历城分局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告山东蓝天农产品专业合作社不服被告济南市国土资源局作出的济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月24日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告山东蓝天农产品专业合作社法定代表人王志宗及其委托代理人韩金亮，被告济南市国土资源局委托代理人林奇、李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市国土资源局于2017年9月27日作出济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定，主要内容为：济南市国土资源局于2016年5月6日对山东蓝天农产品专业合作社占用济南市历城区董家街道柿子园村集体土地进行非农业建设一案立案调查。经查，山东蓝天农产品专业合作社未经批准，于2014年3月擅自占用济南市董家街道柿子园村集体土地建设办公室、培训中心、职工宿舍、餐厅、仓库、房屋等，占地面积为22791平方米，建筑面积约22800平方米。经核查该宗地为基本农田18293平方米、耕地940平方米、其他农用地2907平方米，不符合历城区土地利用总体规划。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、限山东蓝天农产品专业合作社15日内拆除在济南市历城区董家街道柿子园村非法占用的22791平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并将非法占用的该宗土地退还给济南市历城区董家街道柿子园村民委员会；2、对山东蓝天农产品专业合作社非法占用18293平方米基本农田的行为，按非法占用土地每平方米30元处以罚款548790元；对其非法占用耕地940平方米的行为，按非法占用土地每平方米25元处以罚款23500元；对其非法占用3558平方米其他农用地的行为，按非法占用土地每平方米20元处以罚款71160元。以上罚款合计643450元。 原告山东蓝天农产品专业合作社诉称，为响应政府关于加快发展都市现代农业的有关文件精神，原告为实施《山东蓝天农产品专业合作社设施农业项目》于2012年3月23日按相关政策法规规定，向济南市历城区董家镇人民政府提出申请。2014年1月7日，济南市历城区人民政府对上述项目用地进行批复，同意原告的设施农业项目实施。原告按经批准的设施农业项目建设方案将涉案设施农业项目建成，其中附属设施用地17.63亩（约11753平方米），用于项目包含的办公室、农业技术培训室及餐厅厨房、职工宿舍、植物防疫室、农产品质量检测用房、分拣包装车间、冷藏库、农机农资库、区内道路及硬化场地、绿化地。2017年9月27日，被告济南市国土资源局向原告作出济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定书，主要内容为：认定原告的上述设施农业项目在集体土地进行非农业建设，未经相关政府部门批准，不符合土地利用总体规划，建设用地须申请使用国有土地，建设用地涉及农用地转为建设用地的，应当办理审批手续等。被告的上述行政处罚决定，认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。原因如下：（一）被告认定事实不清。1、被告认定原告未经批准在集体土地进行非农业建设，与事实不符。原告的上述设施农业项目严格履行了政策法规规定的申报程序并最终获得济南市历城区人民政府的批准（批准文件：政府济历城政字[2014]3号文件），被告认定原告的项目未经批准与事实不符。济南市历城区人民政府作出的《济南市历城区人民政府关于印发关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见的通知》（济历城政字[2011]36号）规定，“生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。”原告的上述设施农业项目不属于被告认定的非农业建设，应按农业用地管理。2、被告认定原告的上述设施农业项目不符合历城区土地利用总体规划，与事实不符。原告的上述设施农业项目在建成前已经得到济南市历城区人民政府的批准，根据设施农业项目建成前有效的政策文件，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，在县级审核程序中，农业部门、国土资源部门已经对法定的审核项目进行了审核，在审核合格的情况下，才能最终获得县级政府批准。如果项目不符合历城区土地利用总体规划，济南市历城区人民政府不会批准；3、被告认定原告违法占用土地22791平方米，建筑面积22800平方米，与事实不符。根据设施农业项目批准文件及原告了解的现场事实情况，原告设施农业项目附属设施合法占地只有17.63亩（约合11753平方米，合法建筑面积11747平方米），被告不当的将与原告设施农业项目相邻的田延刚（建筑面积约2945平方米）、曹殿红（建筑面积约1221平方米）、山东绿苑农业科技有限公司（建筑面积约6885平方米）共三家承包地上的设施建筑面积都认定为原告实施的项目，与事实不符，上述三家承包土地上的任何设施占地，均是上述三家当事人的自身行为，与原告无关。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、山东省国土资源厅等四部门《关于完善设施农用地管理的实施意见》（鲁国土资发〔2012〕3号）、济南市历城区人民政府《关于印发的通知》（济历城政字[2011]36号）三个文件的规定，可以在生产设施用地上合法建设一定面积的生产看护房、在附属设施用地上合法建设一定面积的管理和生活用房。但被告却将原告设施农业项目上的生产看护房、管理和生活用房一律认为违法建筑，明显是认定事实不当。根据设施农业项目批准文件记载以及现场事实情况，原告设施农业项目附属设施用地占用的是其他土地，没有占用基本农田、耕地、其他农用地，而被告在行政处罚中却认定被告违法占用了基本农田18293平方米；耕地940平方米；其他农用地2907平方米，被告的认定明显与事实不符。原告项目内的道路用地，是经历城区董家镇人民政府牵头实施的高标准农田项目，由历城区国土、水利部门出资兴建的，是政府的行为，被告一并认定为是原告违法占地，也属于明显的认定事实不清。（二）被告适用法律不当。1、被告认定原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，属适用法律不当。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、山东省国土资源厅等四部门《关于完善设施农用地管理的实施意见》（鲁国土资发〔2012〕3号）、济南市历城区人民政府《〈关于印发关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见〉的通知》（历城政字〔2011〕36号）的规定，本案涉及的设施农业项目用地，不同于非农业建设项目用地，应按农用地管理，不存在申请使用国有土地的问题。另外，依据上述三个文件的规定，“兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”。本案涉及的设施农业项目用地，不涉及农用地转为建设用地问题，也不需要办理农用地审批手续，故被告适用法律错误；2、被告认定原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，适用法律亦不当。原告的设施农业项目是按相关政策法规的规定经历城区人民政府批准的，不是未经批准的项目。原告的上述设施农业项目是按法定程序经相关政府、部门逐级审查批准的项目，原告没有采取欺骗手段骗取批准；3、被告依据《土地管理法实施条例》第四十二条处罚不当，原告的设施农业项目用地根本没有违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。原告的设施农业项目是根据合法程序经有批准权政府批准后实施的，实施后政府给原告颁发了各种荣誉和证书，多位政府领导到现场参观访问，农业部、市农业局分别给予50万、30万元、15万元的奖励。自2014年至2017年9月正常运行多年后，原告已经对政府行政批准行为产生了合理的依赖和信任，现在被告提出原告依据政府批准实施的设施农业项目违法占地，明显与政府依法施政及诚信施政的原则相背离，是明显的违法行为。综上，被告对原告作出的行政处罚行为无事实依据，适用法律不当。诉讼请求：1、判决撤销被告作出的济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定；2、被告承担本案全部诉讼费、诉讼代理费。 原告山东蓝天农产品专业合作社向本院提交如下证据：1、农村土地承包经营权流转合同书4份，拟证明原告所承包的土地中部分土地又流转给山东绿苑农业科技有限公司、田延刚、曹殿红，原告流转出土地上的附属物系他人所建，附属物是否合法与原告无关；2、大棚承包合同一份，拟证明在原告经营使用的土地中一部分土地又流转给杨磊使用，杨磊使用土地上附属设施是由杨磊所建；3、济南柿子园农业生态园入社社员大棚使用协议一份，拟证明原告经营使用的土地中一部分土地又流转给济南佳农农副产品有限公司，该地上附属设施是由济南佳农农副产品有限公司所建；4、设施农用地申报材料第一章，拟证明原告的前身是济南市历城区蓝天鲁西黄牛养殖专业合作社。 被告济南市国土资源局辩称，（一）被告作出的济国土资罚字（2017）第5146号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿。2016年5月6日，被告对原告山东蓝天农产品专业合作社占用济南市历城区董家街道柿子园村集体土地进行非农业建设一案予以立案调查。经查，原告未经批准，于2014年3月擅自占用济南市历城区董家街道办事处柿子园村集体土地建设办公室、职工宿舍、餐厅、培训中心、仓库等项目，占地面积为22791平方米，建筑面积约22800平方米。经核查涉案宗地为基本农田18293平方米、耕地940平方米、其他农用地2907平方米，不符合历城区土地利用总体规划。以上事实有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、鉴定书、保证书、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）等予以证实。（二）被告作出的济国土资罚字（2017）第5146号《行政处罚决定书》程序合法。被告发现原告违法行为后，经审查符合立案条件，被告于2016年5月6日经批准立案后进行调查取证。案件调查终结后，由承办人员提交了调查报告，进行了会审。依法制作了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依法送达原告。原告未提出听证申请，被告依法作出了济国土资罚字（2017）第5146号《行政处罚决定书》，依法送达给了原告。3、被告适用法律正确。被告依照《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条、第76条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定对原告作出处罚，适用法律正确。（三）原告所诉与事实不符，应依法驳回其诉讼请求。1、原告进行相应非农建设项目并未经批准。济南市历城区人民政府《关于2013年度设施农用地项目用地的批复》[济历城政字（2014）3号]中明确载明“涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场等用地，不属于设施农用地范围，应按非农建设用地管理，应依法办理建设用地审批手续”。济南市历城区人民政府对于超出设施农用地建设范围一事已经明确告知原告，而原告擅自违反该批复要求，未经审批手续私自进行非农业建设。原告所诉“其项目建设已经历城区人民政府批准”属歪曲事实。2、关于占用土地面积问题。被告在对原告非法占用土地面积、位置、四至等进行现场勘测时，告知了原告且原告在《现场勘测笔录》中签字予以确认。依据委托的勘测定界单位即山东广源地理信息有限公司对涉案宗地进行实地踏勘后出具的土地勘测定界技术报告书，最终认定原告非法占用农用地进行非农业建设的面积为22791平方米。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市国土资源局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、立案呈批表，拟证明被告依法立案；2、2017年9月13日被告对王志宗、王志鹏、王念勇、王念华等人作的询问笔录，拟证明被告依法进行调查，同时证明原告非法占用集体土地进行非农业建设的事实；3、现场勘测笔录；4、中止调查决定呈批表，拟证明原告拒不配合调查，被告依法履行中止调查程序；5、关于恢复对山东蓝天农产品专业合作社违法占地案件程序的说明；6、延期调查决定呈批表；被告拟用5-6号证据证明其作出行政处罚决定程序合法。7、《关于山东蓝天农产品专业合作社占用董家街道柿子园集体土地进行非农业建设的调查报告》；8、违法案件审理记录；被告拟用7号、8号证据证明其按规定进行了调查取证、会审的事实；9、济南市土地违法案件调查处理审批表，拟证明被告程序合法；10、《行政处罚告知书》（济国土罚告字〔2017〕第5146号）及告知书送达回证，拟证明被告制作了行政处罚告知书并依法送达原告；11、《行政处罚听证告知书》（济国土罚听告字〔2017〕第5146号）及听证告知书送达回证，拟证明被告制作了行政处罚听证告知书并依法送达原告；12、行政处罚决定书（济国土资罚字〔2017〕第5146号）及处罚决定书送达回证，拟证明被告制作了行政处罚决定书并依法送达原告；被告用1-12号证据证明被告作出的行政处罚程序合法。13、《土地勘测定界技术报告书》；14、违法现场照片11张；被告拟用13-14号证据证明其工作人员依法进入现场进行取证，勘测定界单位出具了相关技术报告，同时证明原告非法占用集体土地进行非农业建设的事实；15、《鉴定书》；16、历城区董家镇2013年土地利用现状图（局部）；17、济南市历城区土地利用总体规划图（局部）；18、土地分类面积表（土地规划）；被告拟用15-18号证据证明原告非法占用集体土地进行非农业建设的详细情况；19、法定代表人身份证明书；20、王志宗、王志鹏、王念勇、王念华身份证复印件4张；21、原告的组织机构代码证；22、原告的税务登记证；23、原告的营业执照；被告拟用19-23号证据证明原告及有关人员的身份情况；24、济南市历城区人民政府《关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字[2014]3号）及附件，拟证明济南市历城区人民政府对设施农用地范围作出明确要求；25、济南市国土资源局历城分局《关于转发〈济南市历城区人民政府关于撤销山东悦心农业科技有限公司等9个设施农用地项目手续的批复〉的通知》（济历城国土资发[2016]16号）及附件（济历城政字[2016]17号文件），拟证明原告因未按照相关建设要求进行设施农用项目建设而被历城区人民政府依法撤销了设施农用地项目的审批手续，同时明确要求对违法涉案项目严格依照程序予以处理；26、《保证书》2份，拟证明原告向被告作出保证的事实；被告拟用13-26号证据证明其作出的行政处罚事实清楚、证据确凿。被告还提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。 经庭审质证，原告对被告的1-7号、9-14号、16号、17号、19-26号证据的真实性无异议，对被告的8号、15号、18号证据有异议，认为这三份证据认定的原告违法用地与事实不符。被告对原告的1-4号证据的真实性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告虽对被告的8号、15号、18号证据有异议，但被告的8号、15号证据有执法人员的签名，18号证据盖有测绘单位的公章，该三份证据本身具真实性，原告对被告其他证据的真实性无异议，且被告的1-26号证据与本案有关联，其证据形式和取得方式符合法律规定，故本院对被告的1-26号证据予以采信。原告的1-4号证据应当在行政程序中提交，在被告告知其陈述、申辩及听证权利的情况下，未在行政程序中向被告提交，依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，对原告的1-4号证据不予采信。 经审理查明，被告济南市国土资源局于2016年5月6日对原告山东蓝天农产品专业合作社占用济南市历城区董家街道柿子园村集体土地进行非农业建设一案立案调查。被告经调查，于2017年9月27日作出济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定，该处罚决定认定原告山东蓝天农产品专业合作社“未经批准，于2014年3月擅自占用济南市董家街道柿子园村集体土地建设办公室、培训中心、职工宿舍、餐厅、仓库、房屋等，占地面积为22791平方米，建筑面积约22800平方米。该宗地为基本农田18293平方米、耕地940平方米、其他农用地2907平方米，不符合历城区土地利用总体规划。”被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出决定处罚如下：“1、限山东蓝天农产品专业合作社15日内拆除在济南市历城区董家街道柿子园村非法占用的22791平方米农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并将非法占用的该宗土地退还给济南市历城区董家街道柿子园村民委员会；2、对山东蓝天农产品专业合作社非法占用18293平方米基本农田的行为，按非法占用土地每平方米30元处以罚款548790元；对其非法占用耕地940平方米的行为，按非法占用土地每平方米25元处以罚款23500元；对其非法占用3558平方米其他农用地的行为，按非法占用土地地每平方米20元处以罚款71160元。以上罚款合计643450元。” 本院认为，被告济南市国土资源局于2017年9月27日作出的济国土资罚字（2017）第5146号《行政处罚决定书》第一页显示，被告认定原告山东蓝天农产品专业合作社“擅自占用济南市董家街道柿子园村集体土地建设办公室、培训中心、职工宿舍、餐厅、仓库、房屋等，占地面积为22791平方米，建筑面积约22800平方米。该宗地为基本农田18293平方米、耕地940平方米、其他农用地2907平方米，不符合历城区土地利用总体规划。”从以上内容看出，被告认定原告非法占用“其他农用地2907平方米”，而在该《行政处罚决定书》第三页却按原告占用其他农用地3558平方米计算罚款数额，认定事实前后不一致；被告的3号证据《现场勘测笔录》和15号证据《鉴定书》记载原告非法占用其他农用地5438平方米，18号证据《土地分类面积表》显示的其他农用地的面积为3558平方米，证据之间记载占用其他农用地面积不一致，但均不是2907平方米。故被告认定事实主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销被告济南市国土资源局于2017年9月27日作出济国土资罚字（2017）第5146号行政处罚决定。 案件受理费人民币50元，由被告济南市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 王 娟 人民陪审员 锜 榕 人民陪审员 丁衍琴 二〇一八年五月二十二日 书 记 员 谈娜娜