贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）安市行终字第22号上诉人（原审被告）安顺市人民政府。法定代表人曾永涛，市长。委托代理人吴松，安顺市国土资源局工作人员。委托代理人聂祥燕，贵州蕴诚律师事务所律师。上诉人（原审第三人）安顺市钢固达房地产开发有限公司。法定代表人王钢，董事长。委托代理人常开祥，贵州圣丰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张毅，男，贵州省贵阳市人。委托代理人蒋兴田，贵州山全律师事务所律师。上诉人安顺市人民政府、安顺市钢固达房地产开发有限公司（以下简称钢固达公司）因土地行政登记一案，不服安顺市西秀区人民法院（2015）西行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。上诉人安顺市人民政府的委托代理人吴松、聂祥燕，上诉人钢固达公司的委托代理人常开祥，被上诉人张毅的委托代理人蒋兴田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：2006年原告通过转让方式取得安顺市西秀区市府路25号国有土地的使用权。同年6月30日，被告向原告颁发了第063号国有土地使用证，面积为1353.10㎡。2011年1月24日，安顺市西秀区人民政府根据安顺市人民政府关于龙青路西侧S1地块征收工作的安排部署，对该幅土地已基本征收完毕，致函安顺市国土资源局，呈请该局组织将安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块挂牌出让。同年1月25日，安顺市国土资源局报请安顺市人民政府批准安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权出让方案。同年1月27日，安顺市人民政府对安顺市国土资源局呈报的《关于出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权的请示》，作出安府函（2011）14号《安顺市人民政府关于出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权的批复》（以下称简《批复》），批准公开挂牌出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权，该地块规划用地范围包括原告第063号国有土地使用证项下的土地。《批复》第一条，拟收回该地块内所有国有建设用地使用权一并公开出让。但被告并未对原告第063号国有土地使用证项下的土地使用权实施收地行为，原告的第063号国有土地使用证也未注销。《批复》第八条，由政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对原告第063号国有土地使用证项下的土地、房屋予以征收补偿，但原告并未得到补偿。安顺市国土资源局根据安顺市人民政府的批复意见，发出安国土资告字（2011）1号国有建设用地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让位于安顺市西秀区龙青路中段西侧S1等八宗地块的国有建设用地使用权。同年3月9日，S1地块竟得者第三人钢固达公司与安顺市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。同年5月11日，第三人向安顺市国土资源局申请办理国有土地使用权登记。同年5月13日，安顺市国土资源局将宗地申报审核情况在《安顺日报》刊登公布，并告知对公布的土地使用权有争议者，向安顺市国土资源局申报情况，逾期没有争议的，将准予登记注册。第三人将原告持有的第063号国有土地使用证交至安顺市国土资源局。同年5月24日，被告根据第三人的申请和安顺市国土资源局的审核，向第三人颁发了第302号国有土地使用证。原告认为其合法权益受到侵害，遂提起行政诉讼，并提出如前诉讼请求。同时查明，第三人的第302号国有土地使用证项下面积7760.76㎡包含原告的第063号国有土地使用证项下面积1094.21㎡。安顺市西秀区市政道路四号路占用原告第063号国有土地使用证宗地面积605.84㎡。原告宗地剩余面积为747.26㎡。原判认为：一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，安顺市国土资源局于2011年5月13日在《安顺晚报》上刊登的土地登记公告，所载明的内容为土地登记审核结果及告知土地权利人及其他利害关系人对土地登记审核结果提出异议的期限、方式和受理机构。其法律意义在于保障土地权利人及其他利害关系人的申辩权。法律后果是公告期满，当事人对土地登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。因此，土地登记公告不具有将土地权利记载于土地登记簿公示的内容。本案被告及第三人提出土地登记公告期届满，原告未提出异议，原告现在提起本案行政诉讼，已超过起诉期限的诉讼理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，被告没有提供证据证明其已将颁发第三人第302号国有土地使用证的内容告知原告，原告于2014年9月得知被告作出第302号国有土地使用证的土地登记行为，在三个月起诉期限内向法院提起行政诉讼，故原告起诉未超过起诉期限；二、关于被告作出本案被诉具体行政行为合法性问题。本案中，涉案土地是原告以转让方式取得并颁证的土地。被告为实施城市规划建设的需要，出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权，对于该地块内已颁发国有土地使用证的涉案土地，在出让方案中提出收回该地块内所有国有建设用地使用权一并公开出让。但被告并未依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回涉案土地使用权。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，涉案土地使用权并未发生物权转移的效力。据此，被告将原告第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在第三人名下，并向第三人颁发第302号国有土地使用证，导致该行政行为明显不当。鉴于原告第063号国有土地使用证项下的土地面积有605.84㎡已建成市政道路投入使用，撤销第302号国有土地使用证可能损害国家利益、公共利益，应依法确认该行政行为违法，被告应依法采取相应的补救措施。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：一、确认被告安顺市人民政府于2011年5月24日向第三人钢固达公司颁发安国用（2011）第302号国有土地使用证的行政行为违法；二、责令被告安顺市人民政府采取相应的补救措施。宣判后，上诉人安顺市人民政府不服，上诉称：一、一审判决遗漏诉讼当事人。一审法院未通知安顺市民宗局参加本案诉讼，根据行政诉讼法第八十九条第（四）项规定，原判遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审；二、一审判决关于被上诉人张毅未超过起诉期限的认定错误；三、一审判决认定上诉人安顺市人民政府未依法收回被上诉人张毅的土地使用权的事实不客观；四、一审判决认定上诉人安顺市人民政府将（2006）第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在第三人名下是错误的。故请求撤销原判，发回重审。其在举证期限内向一审法院提交作出被诉行政行为的以下证据：1、西府函（2011）6号《安顺市西秀区人民政府关于龙青路中段西侧S1地块挂牌出让的函》；2、安顺市国土资源局关于出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权的请示及其附件；3、安府函（2011）14号安顺市人民政府关于出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权的批复；4、资料收件单；5、安国用（2006）第063号国有土地使用证；6、申请办证资料；7、地籍调查表；8、土地登记公告；9、土地登记审批表；10、安国用（2011）第302号国有土地使用证。上诉人钢固达公司亦不服一审判决，上诉称：一、依照级别管辖规定，本案应由安顺市中级人民法院受理第一审行政案件，原审法院无权受理；二、一审判决认定被上诉人张毅未超过诉讼时效，事实不清；三、一审判决认定安顺市人民政府的颁证行为违法，未引用政府颁证行为违法的法律依据；四、一审法院未准许上诉人钢固达公司的法定代表人王钢出庭，违反法定程序；五、一审判决遗漏上诉人陈述的部分重大事实及请求，违反法定程序。故请求驳回张毅的起诉。其在举证期限内向一审法院提交以下证据：2015年3月11日第三人钢固达公司法定代表人王钢的会见记录。被上诉人张毅辩称：一审法院作出的判决合理、合法。故请求二审法院予以维持。其在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、身份证；2、安国用（2006）第063号国有土地使用证。一审法院依职权对本案争议土地进行现场勘验，委托贵州黔美测绘工程院安顺科翰分院制作了《安顺市钢固达房地产开发有限公司，张毅宗地图与现状对比图》。上述证据，一审法院经庭审质证，除原审第三人钢固达公司提交的2015年3月11日王钢的会见记录，因原审原告张毅否认其内容，加之原审第三人未能提供相应证据佐证，不予采纳外，对其余证据均予以认定。上述证据均已随案移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定，予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是，一、一审判决是否遗漏诉讼当事人；二、被上诉人张毅是否超过起诉期限；三、上诉人安顺市人民政府是否未依法收回张毅的国有土地使用权；四、上诉人安顺市人民政府是否将安国用（2006）第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在上诉人钢固达公司名下；五、王钢未出庭是否违反法定程序；六、一审法院是否违反级别管辖的规定；七、一审判决是否未引用政府颁证行为违法的法律依据；八、一审判决是否遗漏上诉人钢固达公司陈述的部分重大事实及请求。以下分述之：一、关于上诉人安顺市人民政府认为一审判决遗漏诉讼当事人的上诉理由。根据安顺市人民政府提供的“土地登记审批表”及“关于安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有建设用地使用权出让方案”，上诉人安顺市人民政府向上诉人钢固达公司颁发的安国用（2011）第302号国有土地使用证的土地来源，是通过收回安顺市建筑公司的安国有（93）第A009号、钢固达公司的安国用（2010）第480号、被上诉人张毅的安国用（2006）第063号国有土地使用权。本案所诉的安国用（2011）第302号国有土地使用权证的土地，虽包含有收回的他人土地，但张毅所诉的只是安国用（2011）第302号国有土地使用证中涉及自己的部分，本案所审理的也仅是安顺市人民政府将张毅所有的土地收回，出让给钢固达公司并颁发被诉国有土地使用证的行为是否合法，与他人的土地权利并无利害关系。故该上诉理由不能成立，不予支持。二、关于二上诉人认为被上诉人张毅超过起诉期限的理由。安顺市国土资源局于2011年5月13日在《安顺日报》上刊登的土地登记公告，登载土地使用者：钢固达公司；土地坐落：安顺市西秀区龙青路中段；权属性质：国有；取得方式：出让；土地用途：城镇住宅用地、批发零售用地；土地面积（平方米）139339.88。该公告表明的是安顺市西秀区龙青路中段的土地，并没有具体标明是否包含有被上诉人张毅取得的安顺市西秀区市府路（原市东路）25号国有土地。安顺市人民政府不能提供充分证据证明被上诉人张毅知道其向钢固达公司颁发的（2011）第302号国有土地使用证中包含了其土地使用权的内容。且国土资源部颁布的《土地登记办法》第七十六条规定，土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，故被上诉人张毅的起诉未超过法定起诉期限。故该上诉理由不能成立，不予支持。三、关于上诉人安顺市人民政府是否依法收回张毅的国有土地使用权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，对因公共利益需要使用土地或者因实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。第四十二条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。本案中，上诉人安顺市人民政府不能提供证据证明是通过何种法律程序将张毅取得的土地使用权收回的，即没有向张毅作出收回国有土地决定，也无相关收回该土地的法律手续，客观上张毅也未得到土地及土地上房屋的任何补偿，安顺市人民政府也未对张毅取得的安国用（2006）第063号国有土地使用权证进行注销登记，造成同一幅土地分属两名不同的使用权人，处于“一地二证”的状态。另外，没有证据证明，钢固达公司与张毅之间就本案所涉及的土地及土地上房屋的补偿达成协议，张毅将安国用（2006）第063号国有土地使用证交给钢固达公司法定代表人王钢，王钢将该证交到国土资源管理部门，就推断张毅是自愿交回其国有土地使用证。故不能证明上诉人安顺市人民政府系依法收回了张毅的国有土地使用证。四、关于上诉人安顺市人民政府是否将安国用（2006）第063号国有土地使用证项下的土地使用权登记在上诉人钢固达公司名下的问题。上诉人安顺市人民政府将西秀区龙青路中段西侧S1地块168403.83平方米土地出让给上诉人钢固达公司，该面积中就包含了被上诉人张毅所有的安国用（2006）第063号国有土地使用证项下的1353.10平方米，而钢固达公司在申办S1地块的国有土地使用权证时，按地块内道路分割办理六个国有土地使用权证，安国用（2011）第302号国有土地使用证只是其中之一，且该证项下土地面积包含了张毅使用的土地1094.21平方米。故原判认定上诉人安顺市人民政府将安国用（2006）第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在钢固达公司名下，并无不当。五、关于王钢未出庭是否违反法定程序的问题。经审查，取得上述本案争议土地权属的是钢固达公司，而非王钢个人。本案审理标的是安顺市人民政府将张毅取得的土地使用权收回出让给钢固达公司，并颁发土地使用证给该公司的行为是否合法，且王钢并非法律规定必须到庭的当事人。故原审法院并未违反法定程序。六、关于一审法院是否违反级别管辖规定的问题。本案由安顺市西秀区人民法院报请本院指定管辖，本院审查后认为，该案的被告是安顺市人民政府，应当由本院管辖，但该案涉及土地权属，依据（2008）行他字第13号的规定，确定山林、土地权属行政案件的管辖，中级人民法院根据当事人申请和案件的具体情况，可以由自己审理，也可以移交基层人民法院受理。本院依照《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第四条第（二）项的规定，于2015年4月9日作出（2015）安市辖字第16号行政裁定：本案由安顺市西秀区人民法院管辖。故一审法院并未违反级别管辖的规定。七、关于一审判决是否未引用政府颁证行为违法的法律依据的问题。原判在判决理由“关于被告作出本案被诉具体行政行为合法性问题”中，阐明原审被告未依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回涉案土地使用权，以及根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，涉案土地使用权并未发生物权转移的效力。原审被告将原审原告第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在原审第三人名下，并向第三人颁发第302号国有土地使用证，导致该行政行为明显不当。故一审判决不存在未引用颁证行为违法的法律依据的情形。八、关于一审判决是否遗漏上诉人钢固达公司陈述的部分重大事实及请求的问题。经查，原审法院在判决中已阐明钢固达公司所述的抗辩事实及理由：首先，原告张毅的第063号国有土地使用证所涉及地块，经市区两级政府及相关国土部门明确作为龙青路中段西侧S1地块的组成部分一并挂牌出让后，其已明确知道这一事实，并主动通过钢固达公司将土地使用证交给安顺市国土资源局，因此原告的起诉已超过诉讼时效；其次，钢固达公司通过公开竟价的方式取得S1地块土地使用权，并与安顺市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，即作为该幅地块的土地使用权人，取得土地程序合法、开发建设行为合法，被告的颁证行为合法，不应撤销第三人持有的第302号国有土地使用证，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。故原判不存在遗漏钢固达公司所述重大事实及请求的情形。综上所述，被上诉人张毅经依法取得位于安顺市西秀区市府路（原市东路）25号国有土地的使用权，上诉人安顺市人民政府向张毅颁发了安国用（2006）第063号国有土地使用证。后安顺市人民政府因城市规划建设的需要，出让安顺市西秀区龙青路中段西侧S1地块国有土地使用权，对位于该地块内的上述张毅取得的土地使用权一并收回出让。但安顺市人民政府对张毅依法取得的国有土地使用权并未依照法定程序予以收回，亦未依照法定程序对张毅被收回的国有土地使用证办理注销登记，且张毅并未得到任何补偿。安顺市人民政府在此情形下，将张毅取得的安国用（2006）第063号国有土地使用证项下的国有土地使用权登记在钢固达公司名下，并向该公司颁发了被诉的安国用（2011）第302号国有土地使用证。上诉人安顺市人民政府颁发该证证明权属来源的主要证据不足；该证系违反《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及《土地登记办法》的有关规定颁发，违反法定程序。故本案被诉行政行为严重侵犯了被上诉人张毅的合法权益，但鉴于本案争议土地及地上建筑物的原貌已发生了重大改变，用作城市道路和其他建设使用，不能恢复原状，而撤销被诉的安国用（2011）第302号国有土地使用证会给公共利益造成损害。故原判依法确认该颁证行为违法，并责令上诉人安顺市人民政府采取补救措施的处理正确。上诉人安顺市人民政府、上诉人钢固达公司的上诉理由均不能成立，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人安顺市人民政府、上诉人安顺市钢固达房地产开发有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  杨 鲁审判员  洪 云二〇一五年七月十三日书记员  王竣谊