山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1521行初2号原告：胡玉明，女，1970年4月20日出生，汉族，农民，住阳谷县。委托诉讼代理人：黄立刚，男，1971年1月5日出生，住阳谷县。委托诉讼代理人：庞勇华，山东振阳律师事务所律师。被告：阳谷县人力资源和社会保障局,住所地：阳谷县谷山北路党校路口北800米。法定代表人：王**，局长。委托诉讼代理人：贾忠喜。委托诉讼代理人：徐琴，该局法律顾问。第三人：山东凤祥食品发展有限公司，住所地：阳谷县安乐镇刘庙村。法定代表人：王进圣，总经理。委托诉讼代理人：孙立行，该公司员工关。原告胡玉明不服被告阳谷县人力资源和社会保障局作出的聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月2日公开开庭审理了本案。原告胡玉明及其委托诉讼代理人黄立刚、庞勇华，被告的委托诉讼代理人贾忠喜、徐琴，第三人山东凤祥食品发展有限公司的委托诉讼代理人孙立行到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳谷县人力资源和社会保障局于2015年10月30日作出聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》，因申请人未提供公安交通管理部门或其他相关部门出具的事故责任认定证明，根据《山东省贯彻实施办法》第十五条的规定中止对肖学印的工伤认定，并告知待工伤认定中止的因素消除或申请人提供新的证据后，恢复工伤认定程序。原告诉称：2015年8月26日晚21时许，山东凤祥食品发展有限公司的职工肖学印在下班回家途中，骑电动自行车沿阳七路自西向东行至安乐镇饲料一厂东100米处时，发生交通事故，送医后经抢救无效而死亡。事故发生后，第三人向被告提出工伤认定申请，并提交了相关申报材料。被告于2015年10月30日以申请人“无法提供公安交通管理部门或相它相关部门出具的事故责任认定证明”为由，作出了聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》。后原告及第三人又向被告提交了阳谷县交警大队出具的交通事故认定书，但被告又以该认定书没有明确受害人应承担的责任，属司法机关或有关行政部门尚未做出结论为由，拒绝恢复工伤认定程序。原告认为，阳谷县交警大队出具的交通事故认定书已是在对事故现场进行勘验、对受害人的工友进行调查询问、调取受害人病历的基础上，综合全案证据、依据道路交通事故处理程序作出的结论性事故认定证明，因受事故路段无监控设备等条件限制，无法做出进一步的责任划分，除非出现新的事实或法定理由，交警部门不会就本案涉及的交通事故再出具其它结论，原告及第三人在向被告提交了《道路交通事故认定书》等材料后，已履行了充分的举证义务，本案即不存在中止情形，被告应恢复工伤认定程序。另据调查，事发当时，肖学印应当是在路的右侧（南侧）自西向东行驶，但事故发生在道路的北侧，撞击痕迹在树的东南方向，与其行进方向相反，若非意外因素干扰不会发生此种情况，存在其他车辆肇事逃逸的可能。因事发在夜晚，天黑下雨路滑，该路段未安装路灯、道路交通管理部门在该路段也未设置交通警示标志均是导致事故发生的主要原因。综上，请求法院依法撤销聊人社工伤[2015]50023号《工伤认定中止通知书》，并责令被告依法作出《工伤认定决定书》，认定肖学印下班途中因交通事故死亡为工伤。被告阳谷县人力资源和社会保障局辩称：一、我局作出的《工伤认定中止通知书》属于过程性行政行为，未对原告的实体权利作出实质性的处理，不会侵犯其实体权利，所以不属于行政诉讼的受案范围。申请人虽提交了《交通事故认定书》，但该文书未告知当事人权利、未明确涉案事故中肖学印的责任，不具备有效文书的要件，因此，我局无法据此恢复工伤认定程序。二、退一步讲，即使我局作出的《工伤认定中止通知书》可诉，因该通知书作出的时间为2015年10月，原告于2018年1月起诉，已经超过了六个月的起诉期限。三、是否认定工伤是行政机关的行政职权，法院无权指定。阳谷县人力资源和社会保障局是《工伤保险条例》确定的依法履行工伤保险工作职责的行政机关，人民法院依法对行政行为的合法性进行司法审查，但是无权指令行政机关认定肖学印的死亡为工亡。综上，我局作出《工伤认定中止通知书》符合法律规定，请依法驳回原告的诉讼请求。被告阳谷县人力资源和社会保障局在举证期限内向本院提交了以下证据：1、山东凤祥食品发展有限公司提交的工伤认定申请表、职工工伤事故快报表、工伤认定申请书。2、原告提交的个人申请，张连光、刘志刚的证词及阳谷县人力资源和社会保障局对张连光、刘志刚所作的询问（调查）笔录各一份。3、安乐镇派出所出具的证明一份，证明2015年8月26日21时17分，接到指挥中心指令出警，在现场发现肖学印躺在地上，系其驾驶电动车撞倒路边树上，后120救护车将其接走救治。4、肖学印的身份证复印件、阳谷县人民医院的病历、诊断证明及聊城市人民医院的病历、诊断证明各一份，证明：肖学印发生事故后经阳谷县人民医院抢救后又转到聊城市人民医院抢救的情况。5、聊城市人民医院的居民死亡医学证明书，户口注销证明各一份，证明肖学印于2015年9月28日死亡，死亡原因为：心脏骤停、呼吸衰竭。6、山东凤祥食品发展有限公司提交的企业法人营业执照复印件及考勤表、劳动合同各一份，证明肖学印与山东凤祥食品发展有限公司存在劳动关系，且当天正常上班。7、聊人社工伤阳[2015]50023号工伤认定申请补正材料告知书（存根）一份，证明被告已于2015年9月30日通知山东凤祥食品发展有限公司2015年10月20日前补正材料。8、送达回证一份，证明山东凤祥食品发展有限公司于2015年11月5日收到聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》。9、聊城市公安局交通巡逻警察支队阳谷大队阳公交认字[2016]第0322号道路交通事故认定书一份。载明交通事故的时间、地点、当事人基本情况、事故经过。调查情况为：经相关调查取证作出如下认定：此事故符合一般交通事故的规律，肖学印的伤害应是交通事故所致。10、山东凤祥食品发展有限公司出具的恢复工伤认定申请书一份，证明：山东凤祥食品发展有限公司于2018年1月11日向被告提出了恢复工伤认定申请。第三人述称，我公司在申请对肖学印进行工伤认定时已经向阳谷县人力资源和社会保障局提供了相应的申请资料，后又提交了《道路交通事故认定书》和恢复工伤认定的申请，请法院判决被告按照法律程序办理。结合庭审情况，通过对各方当事人提交证据的分析认证，本院确认以下事实：肖学印系原告之夫，生前系山东凤祥食品发展有限公司职工。2015年8月26日晚21时许，肖学印骑电动自行车沿阳七路自西向东行至安乐镇饲料一厂东100米处时，发生交通事故受伤，后经抢救无效于2015年9月28日死亡。2015年9月20日，第三人向被告阳谷县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2015年9月30日，被告通知第三人于2015年10月20日前补正公安交通管理部门或其他相关部门出具的事故责任认定证明、医疗机构出具住院病历、诊断证明。后因第三人在规定的期间未提交，2015年10月30日，被告以公安交通管理部门无法对此事故的成因及责任进行认定为由，根据《山东省贯彻实施办法》第十五条之规定，作出了聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》，并书面通知了第三人。2016年3月23日，聊城市公安局交通巡逻警察支队阳谷大队作出了阳公交证字[2016]第0322号《交通事故认定书》，并由第三人向阳谷县人力资源和社会保障局提交。被告收到上述认定书后，未恢复工伤认定程序。2018年1月8日原告向本院提起诉讼，1月11日，第三人向被告提交了《恢复工伤认定申请书》。经合议庭评议，本院认为：本案的争议焦点问题主要有三个，一是《工伤认定中止通知书》的可诉性；二是原告的起诉是否超过起诉期限；三是被诉行政行为的合法性。关于焦点问题一，即阳谷县人力资源和社会保障局作出的聊人社工伤阳[2015]50023号《工伤认定中止通知书》是否可诉的问题，一般而言，程序性行政行为因不涉及终局性处理，对相对人的权利义务不产生实际影响而不具有可诉性。但是，本案中，公安交通管理部门已经作出了交通事故认定书，载明了道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况、事故经过及调查情况，该认定书即为《工伤保险条例》第二十条第三款规定的工伤认定决定所需要的“司法机关或者有关行政部门的结论”，除非出现新的事实或者法定理由，公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故再行出具其他结论。此种情况下，如被告仍不恢复工伤认定程序，将导致原告的合法权益长期乃至永久被搁置，且无法通过对实体行政行为的诉讼获得救济。故虽被告作出的《工伤认定中止通知书》属于程序性行为，因其对相对人的权利义务产生了实际影响，仍属于可诉行政行为。二、对于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。从本案的诉讼请求来看，虽有撤销之诉的内容，但从原告权利救济的角度考虑，实际上是请求履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行职责的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律仅设定了当事人请求司法救济的起点，并未对不作为类行为的起诉设定明确的截止期限。本案中，第三人于2015年9月提出工伤认定申请，在该程序中止后，又于2016年3月提交《交通事故认定书》，被告接收该认定书后即应依法恢复工伤认定程序并于60日内作出决定，但其至今未恢复对肖学印的工伤认定程序，已经超出了法定的履职期限，故本院认定原告于2018年1月向本院起诉并不违反法律规定。三、关于《工伤认定中止通知书》应否予以撤销以及被告应否恢复对肖学印工伤认定程序的问题。根据《工伤保险条例》第二十条第三款之规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。因此，阳谷县人力资源和社会保障局于2015年10月30日以申请人未提交有关部门出具的交通事故结论而作出工伤认定中止的决定，并无不当。故对原告主张撤销聊人社工伤阳［2015］50023号《工伤认定中止通知书》的诉讼请求，本院不予支持。但是，在聊城市××队××队就案涉事故已经作出［2016］第0322号交通事故认定书，第三人也于2016年3月向被告提交该认定书之后，本案中止情形即已消除，阳谷县人力资源和社会保障局应依《山东省工伤认定工作规程》第十条第二款之规定，依法恢复对肖学印的工伤认定程序。对于被告阳谷县人力资源和社会保障局提出的“阳谷大队出具的事故认定书没有做出肖学印应当承担何种责任的最终结论，且不具备法定的形式要件，故不能采用”的诉讼主张，本院认为，《工伤保险条例》并未将交通事故责任无法查清作为社会保险行政部门中止认定工伤的情形，且案涉事故认定书是否具备法定的形式要件并不影响其结论性认定的性质，故对被告的上述主张，本院不予支持。另，《工伤保险条例》第十九条已明确规定了工伤认定部门的调查核实职责，这里的调查核实，既包括对申请人提供证据的调查核实，也包括对造成伤亡事故的调查核实。在申请人已尽最大努力进行举证、行政部门也作出了最终结论的情况下，社会保险部门应当充分履行调查核实的职责，综合各种情况，根据查明的事实，准确判断事故当事人责任，作出是否认定工伤的决定，这也符合权责统一的行政法基本原理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告阳谷县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内恢复对肖学印的工伤认定程序。案件受理费50元，由被告阳谷县人力资源和社会保障局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  席红梅二〇一八年五月二十一日书 记 员  田丽红