湖北省汉江中级人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂汉江中行终字第00001号上诉人（原审原告）伍立娟。委托代理人彭峰，男，1961年12月20日出生，汉族，农民。被上诉人（原审被告）潜江市公安局，住所地：潜江市章华路62号。法定代表人肖天树，该局局长。委托代理人陈亚萍。委托代理人付生跃。上诉人伍立娟因与被上诉人潜江市公安局行政处罚一案，不服潜江市人民法院（2014）鄂潜江行初字第00030号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月29日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人伍立娟及其委托代理人彭峰，被上诉人潜江市公安局的委托代理人陈亚萍、付生跃到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：伍立娟原系中国工商银行股份有限公司潜江市支行（以下简称工行潜江支行）职工，2004年工行潜江支行与伍立娟解除了劳动合同。伍立娟认为工行潜江支行不应与其解除劳动合同，遂与工行潜江支行发生劳动争议，此后伍立娟向劳动争议仲裁委员会申请仲裁、向人民法院提起诉讼，均未能达到其目的。为此，伍立娟开始到相关部门上访。2014年6月4日，伍立娟到中南海周边地区上访时，北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）以（2014）第201406040330号训诫书对其进行了训诫。该训诫书第四条明确告知伍立娟“中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。伍立娟被训诫后，由潜江市委市政府驻京群众工作办公室通知工行潜江支行将其接回。2014年6月10日工行潜江支行向潜江市公安局报警，要求潜江市公安局对伍立娟的上述行为立案查处。潜江市公安局接到报警后，于同日立案受理，通过调查取证，认定伍立娟的上述行为扰乱了其他公共场所秩序。2014年6月11日，潜江市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对伍立娟作出了潜公（广）行决字（2014）第1470号行政处罚决定：给予伍立娟行政拘留十日的处罚（已执行）。伍立娟认为潜江市公安局作出的行政处罚决定事实不清，程序违法，于2014年7月3日向潜江市人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销潜江市公安局作出的潜公（广）行决字（2014）第1470号行政处罚决定。另查明，府右街派出所对伍立娟到中南海周边地区上访行为予以训诫后，并未立案查处。伍立娟的户籍所在地、经常居住地为潜江市。原审认为：本案系伍立娟不服潜江市公安局的治安行政处罚而引起的行政诉讼。争议焦点为：1、伍立娟到不是信访接待场所的中南海周边地区上访，府右街派出所对伍立娟进行了训诫，伍立娟的行为是否属于“扰乱其他公共场所秩序”的违法行为；2、潜江市公安局对本案所涉治安行政案件是否具有管辖权、对伍立娟的处罚程序是否合法。1、《中华人民共和国宪法》第三十三条第四款规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，《信访条例》第十四条规定“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项……”、第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”、第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”、第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评或者教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述规定，公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。《信访条例》由国务院公布，属行政法规，该法规赋予公民享有提出信访事项的权利，同时也规定公民提出信访事项应遵循的形式、秩序以及违反规定应承担的法律责任。本案中，伍立娟于2014年6月4日到中南海周边地区上访，府右街派出所以（2014）第201406040330号训诫书对其行为进行了训诫。该训诫书明确告知伍立娟，中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。伍立娟明知不能到中南海周边地区上访，多次到中南海周边地区上访，屡次被府右街派出所训诫。伍立娟屡次到中南海周边地区非正常上访的行为扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，属于《信访条例》规定的扰乱公共秩序的其他行为，并属于由公安机关予以训诫无效的违反治安管理的行为。潜江市公安局将伍立娟到中南海周边地区上访的行为定性为其他扰乱公共场所秩序的行为，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予伍立娟治安行政处罚，该处罚定性准确，适用法律正确，依法应予支持。伍立娟认为其到中南海周边地区上访的行为北京市公安机关没有立案查处，不属于其他扰乱公共场所秩序的行为的理由不成立，依法不予支持。2、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，公安机关在接到有关治安行政案件报案后，对违法行为地不属本机关管辖，违法行为人居住地属于本机关管辖，但由违法行为人居住地管辖更为适宜的，应当及时受理，并进行登记。本案中，伍立娟的户籍所在地、经常居住地均为潜江市。2014年6月4日，伍立娟到不是信访接待场所的中南海周边地区“非正常上访”，被府右街派出所训诫，但未予以立案查处。潜江市公安局在接到报案后，依照上述规定，对伍立娟立案调查并进行行政处罚，于法有据。伍立娟起诉称潜江市公安局对其到中南海周边地区上访的行为无权处罚，对其处罚程序不合法的理由不成立，依法不予支持。综上所述，潜江市公安局于2014年6月11日对伍立娟作出潜公（广）行决字（2014）第1470号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法予以支持。伍立娟要求撤销上述行政处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回伍立娟的诉讼请求。案件受理费50元，由伍立娟负担。伍立娟不服原审判决，上诉称：伍立娟为维护合法权益在中南海周边上访，反映情况，无任何扰乱社会秩序行为。潜江市公安局未经调查取证，在无事实证据的情况下认定伍立娟为非正常上访活动，违法对伍立娟作出潜公（广）行决字（2014）第1470号行政处罚决定，程序违法。原审驳回伍立娟的诉讼请求错误，请求依法撤销原判，支持伍立娟的诉讼请求。潜江市公安局答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据均已随案移送本院。一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为：根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条、第四十七条的规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出并到有关机关设立或者指定的接待场所提出，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为。对违反《信访条例》有关规定的行为，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚。本案中，中南海周边地区不属信访接待场所，伍立娟到该地区非正常上访，府右街派出所对其进行书面训诫，并明确告知中南海周边地区不是信访接待场所，不允许信访人员上访、滞留或聚集。伍立娟到该地区非正常上访行为扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，属于《信访条例》规定的扰乱公共秩序的行为，亦属违反治安管理的行为。潜江市公安局作为伍立娟居住地公安机关，在接到报警后，针对伍立娟上述行为立案查处，在履行告知义务，并报相关负责人审批后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出潜公（广）行决字（2014）第1470号行政处罚决定，事实清楚，程序合法。伍立娟要求撤销该处罚决定无事实和法律依据，本院不予支持。综上，伍立娟的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伍立娟负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖淑云审 判 员  张 伟代理审判员  梁 颖二〇一五年二月四日书 记 员  黄开瑞