安徽省亳州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）亳行终字第00017、00018号上诉人（一审原告）：涡阳县西阳镇葛楼西自然村全体村民。诉讼代表人：葛促敏，男，1940年3月15日出生，汉族，文盲，住涡阳县。诉讼代表人：葛新亚，男，1960年11月13日出生，汉族，小学文化，住涡阳县。诉讼代表人：葛平，男，1968年8月28日出生，汉族，初中文化，住涡阳县。诉讼代表人：葛新喜，男，1964年8月23日出生，汉族，小学文化，住涡阳县。委托代理人：张景民，男，1953年11月26日出生，汉族，初中文化，住涡阳县。被上诉人（一审被告）：涡阳县人民政府，住所地涡阳县城关街道紫光大道1号。法定代表人：杨学国，男，县长。委托代理人：蒲永胜，男，涡阳县国土资源局调处中心主任。委托代理人：徐力，安徽皖杰律师事务所律师。一审第三人：涡阳县县乡公路管理站。住所地：涡阳县城东镇。组织机构代码:48594863-2。法定代表人：张锦，男，该站站长。委托代理人：王文同，男，该站职工。委托代理人：马涛，安徽皖杰律师事务所律师。上诉人涡阳县西阳镇葛楼西自然村全体村民（以下简称葛楼西自然村全体村民）诉被上诉人涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）土地权属登记一案，不服涡阳县人民法院（2014）涡行初字第00030号、第00031号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因本案一审第三人提供书面说明，证明原涡阳县县乡公路管理站与原涡阳县公路管理站已经合并组成一审第三人涡阳县县乡公路管理站，因此本案决定合并审理。上诉人葛楼西自然村全体村民的诉讼代表人葛促敏、葛平、葛新亚、葛新喜及其委托代理人张景民，被上诉人涡阳县政府的委托代理人徐力，一审第三人涡阳县县乡公路管理站的委托代理人马涛、王文同到庭参加诉讼。本案现已审理终结。葛楼西自然村全体村民在一审起诉称：本案争议土地是自然资源，是法律规定的村农民集体所有的土地。1995年西阳镇为了发展企业，促进经济，租用了我葛楼村集体土地122.7亩，并与我村签订了土地使用合同书，约定租金每年每亩250元，分别于每年6月30日、12月30日付款，时至1997年，在原告不知情的情况下，西阳镇人民政府私自把该地块转卖给涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站，并在原122.7亩的基础上又骗取我村集体土地16亩多，且该16亩多地未给我村任何经济补偿，更荒谬的是涡阳县政府不对该宗土地严格审查、确权，即对该地块分别为涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站颁发了涡国用（97）字第730042、730043号国有土地使用证。2014年我村村民针对该事件依法向亳州市人民政府申请行政复议，同年，亳州市人民政府作出亳复字（2014）37号复议决定，维持了被告涡阳县政府于1997年6月13日颁发的上述两个国有土地使用证。综上，被告的具体行政行为严重违法，且严重损害了原告的合法权益。为此，原告请求法院依法撤销被告作出的具体行政行为，即涡国用（97）字第730042、730043号国有土地使用证，并承担本案的诉讼费用。一审法院查明:葛楼西自然村全体村民不服被告涡阳县政府为土地权属登记纠纷一案，审理中发现，1997年3月10日原涡阳县土地管理局与涡阳县葛楼行政村签订征地合同，征用东邻葛楼行政村，西邻前李行政村，南邻县公路站，北邻S307线计49.794亩土地。征用东邻葛楼行政村，西邻前李行政村，南邻汽车检测站，北邻县乡公路站计49.794亩土地，两块土地合计99.588亩(49.794亩×2=99.588亩)，共计支付葛楼行政村土地补偿费和安置补偿费199176元(99588元×2=199176元)。同年3月15日涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站分别向被告涡阳县政府申请用地，3月20日涡阳县土地勘测规划室对拟征收土地进行了丈量，绘制了征地平面图，3月20日、26日中国银行涡阳县支行分别出具证明，证明涡阳县公路管理站新建配套养护设施管理基地资金和涡阳县乡公路站新建拌合厂及大型材料厂项目资金已经到位，3月26日原涡阳县土地管理局填写了《安徽省国家建设征（拨）土地申报表》，同时分别与涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站签订了《划拨土地使用合同》。3月27日涡阳县计划委员会分别以计基字（97）062、057号文件进行立项批复。3月31日经涡阳县政府上报阜阳市土地管理局，4月7日阜阳市土地管理局派员现场实地勘察土地性质，经过调查发现，此地块前身为涡阳县西阳公社于1984年建造的一座轮窑厂，占地为葛楼行政村大葛楼自然村的耕地，该窑厂于1996年因无取土源，被迫停产无法生产，至1997年4月该地仍闲置荒废，地面建筑物窑基被拆，工人宿舍空闲，土地被挖成八个沟塘，农民无法复耕。根据审查情况，4月10日阜阳市人民政府依法批准，把涡阳县葛楼行政村的99.588亩土地(49.794×2=99.58)依法征收为国有,并平均划拨给涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站使用，经过地籍调查、核实面积及位置后，1997年6月13日被告涡阳县政府分别为涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站颁发了涡国用（97）字第730042、730043号国有土地使用证。现在，原告以自己的土地是租赁给西阳镇人民政府使用的，土地被征收了农民没有得到征地补偿，县政府的颁证行为侵害了自己的合法权益为由，2014年向亳州市人民政府申请行政复议，同年，亳州市人民政府作出亳复字（2014）37号复议决定，维持了被告涡阳县政府于1997年6月13日为涡阳县县乡公路站、涡阳县公路管理站颁发了涡国用（97）字第730042、730043号国有土地使用证。原告认为被告的具体行政行为严重违法，且严重损害了原告的合法权益。为此，向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的具体行政行为，并承担本案的诉讼费用。另查明：（一）1985年10月葛楼行政村大葛自然村与涡阳县西阳乡经委签订《土地使用合同书》，把集体土地122.7亩以每年30675元的价格租赁给原涡阳县西阳乡经委使用。1997年4月3日，葛楼行政村大葛自然村又与涡阳县西阳镇政府签订《土地使用合同补充协议》，把已经签订征地合同中的122.7亩土地再次租赁给西阳镇政府使用。（二）涡阳县交通运输局于2014年11月24日出具了一份说明，证明涡阳县公路管理站与涡阳县县乡公路管理站已合并成为涡阳县县乡公路管理站。一审法院认为：1988年《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，集体所有土地依照法律属于村农民集体所有。本案中，争议的土地原系集体所有性质的土地，早在1997年，就经阜阳市人民政府批准依法征收为国有，并划拨给第三人使用，征地补偿款已经支付给土地的所有权人葛楼行政村，土地所有权的性质已经发生了变化，由集体所有变为国家所有。现在，被诉的具体行政行为是县政府将国有性质的土地划拨给第三人使用的行为，这一划拨使用行为，与原告不具有法律上的利害关系，原告不具有适格的诉讼主体资格。庭审中，原告提出的争议土地是租赁给西阳镇政府使用，镇政府每年支付租金，不知道土地已被县政府征收，农民土地没有得到补偿的问题，可以先申请县政府裁决，对裁决不服的，可以依法提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告涡阳县西阳镇葛楼西自然村全体村民的起诉。案件受理费50元，由原告负担。葛楼西自然村全体村民上诉称：1、亳州市人民政府与涡阳县人民法院认定的事实相互矛盾。亳州市人民政府行政复议决定书认定上诉人具有主体资格，而涡阳县人民法院却认定上诉人无诉讼主体资格。2、上诉人具有诉讼主体资格。上诉人享有争议土地的使用权，该土地能否征收、怎么征收、程序是否合法，应该是本案审理范围。只有县政府征用合法的基础上，县政府才有权把该土地给其他人。涡阳县法院说上诉人无诉讼主体资格，不能信服。请求二审法院撤销原裁定，确认被诉具体行政行为违法。被上诉人涡阳县政府答辩称：1、一审裁定认定被诉具体行政行为的事实清楚，程序合法，证据确凿。2、一审法院查明被诉具体行政行为未侵犯上诉人的合法权益，合理合法。3、一审法院认为上诉人不具有诉讼主体资格，符合法律规定。4、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一审第三人涡阳县县乡公路管理站陈述：同意被上诉人的答辩意见。上诉人不具有行政诉讼主体资格，上诉人与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，与本案无关。被上诉人涡阳县政府一审时向法庭提供的证据、依据是：（一）事实证据1、地籍调查表，证明原涡阳县县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站用地四至清楚，四邻无争议；2、征地合同书，证明1997年3月10日葛楼行政村与涡阳县土地管理局签订征地合同，同意把两块均为49.794亩地用于征收；3、安徽省国家建设征（拨）用土地申报表，证明1997年3月10日葛楼行政村与涡阳县土地管理局签订征地合同中约定的两块均为49.794亩土地经依法按程序批准征收，并批准分别划拨给原涡阳县县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站使用；4、1997年3月15日原涡阳县乡公路管理站文件（涡路字〔97〕25号）、原涡阳县公路管理站文件（涡路字〔1997〕23号），证明原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站作为用地单位以文件形式分别向涡阳县政府提出49.794亩废地的用地申请；5、涡阳县计划委员会文件（涡计字[97]062号、涡计字[97]057号）,证明涡阳县计划委员会对原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站用地申请已经进行批复；6、关于原涡阳县县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站使用土地情况的调查报告，证明蓝凤鸣和刘峰两名调查人员实地核实土地性质，被征收葛楼村土地划拨使用的土地确实是废地；7、中国银行涡阳支行的证明，证明原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站新建配套养护设施管理基地项目资金已到位；8、划拨土地使用合同，证明涡阳县土地管理局与原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站分别签订了划拨土地使用合同，权属来源合法；9、原涡阳县乡公路站、原涡阳县公路管理站征地图，证明征收土地系水塘，四至清楚，面积准确；10、原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站布置图，证明上述单位用地布置合理；11、原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站的登记费和预约土地款，证明上述单位已按规定缴纳了相关费用。12、原涡阳县乡公路管理站、原涡阳县公路管理站宗地图，证明上述两单位土地登记面积准确，与取得面积一致。（二）法律依据1、中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款、第二十一条、第二十三条、第二十五条、第二十七条；2、自1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第二项、第四条第二款、第二十一条；3、1992年12月19日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修正的《安徽省实施办法》第四条第二款、第六条、第二十一条第一款；4、中共阜阳地委、阜阳地区行署《关于加快土地开发、以地生财的决定》（阜发[1995]12号）；5、中共阜阳地委、阜阳地区行署办公室《印发关于加快土地开发、以地生财的实施办法》（阜办[1995]6号）；6、涡阳县政府《关于印发涡阳县城镇建设用地“五统一”暂行规定的通知》（涡政秘字[1994]147号）；7、涡阳县政府《关于印发涡阳县土地开发、以地生财的实施细则的通知》（涡政[1995]77号）。上述证据证明被上诉人涡阳县政府颁证的合法性。上诉人葛楼西自然村全体村民一审时向法庭提供的证据是：1、四诉讼代表人的身份证复印件一份；2、村民推荐表一份；3、2014年6月信访告知书一份；4、行政复议决定书原件一份；5、1985年10月土地使用合同书复印件一份；6、1997年4月3日土地使用合同补偿协议复印件一份；7、1997年3月10日征地合同书复印件一份；8、涡阳县乡公路站土地使用证复印件一份；9、2013年葛楼西自然村全体村民领取租赁土地款的分户表一份四张复印件。上述证据证明上诉人葛楼西自然村全体村民具有一审诉讼主体资格，被上诉人涡阳县政府颁证错误。一审第三人涡阳县乡公路管理站一审时向法庭提供的证据是：1、组织机构代码；2、机构合并的说明；3、西阳葛楼村民委员会的承诺；4、会议纪要第二十三期；5、耕地占用税完税证（票号：0037901、0037902、0037903、0037904）；6、西阳镇人民政府文件（西政[2007]20号）；7、土地管理局的2007年上访材料。上述证据证明葛楼西自然村全体村民一审起诉超过起诉期限，土地所有权人是葛楼行政村，葛楼西自然村全体村民无诉权，一审第三人涡阳县乡公路管理站是符合土地使用条件的，被上诉人涡阳县政府颁证合法，一审第三人涡阳县乡公路管理站除已经支付土地补偿款外，又额外支付50万元耕地占用费。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，各方当事人对证据的质证意见与一审基本一致。经审查，一审法院对证据的认证基本正确，本院予以确认。本院依据有效证据查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为：本案争议的土地虽然原是集体所有土地，但是1997年经阜阳市人民政府批准已经被依法征收为国有，土地性质发生转变，已不再是集体所有土地，故葛楼西自然村全体村民对该土地已不再享有所有权。涡阳县政府将该土地划拨给第三人使用，并为其颁发国有土地使用证，与葛楼西自然村全体村民不具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，由于上诉人葛楼西自然村全体村民与被上诉人涡阳县政府颁证这一具体行政行为不具有法律上的利害关系，因此不具备适格的诉讼主体资格。综上，一审法院裁定驳回涡阳葛楼西自然村全体村民的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，由葛楼西自然村全体村民承担。本裁定为终审裁定审 判 长  刘晓慧审 判 员  朱晓非代理审判员  张继民二〇一五年二月五日书 记 员  杨 虓附：本案适用的相关法律条文最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。