广西壮族自治区南宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）南市民二终字第361号上诉人（一审被告）：南宁市国土资源局。住所地：南宁市锦春路***号。法定代表人：赵志萍，该局局长。委托代理人：陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。委托代理人：黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：南宁宜尔家工贸有限公司。住所地：南宁市明阳工业区平山二路A-6-2。法定代表人：覃惠诚，该公司总经理。委托代理人：蒙连图，广西方园律师事务所律师。一审被告：广西农垦集团有限责任公司。住所地：南宁市青秀区七星路***号。法定代表人：刘刚，该公司董事长。委托代理人：韦惠，广西明望律师事务所律师。一审被告：宁雁。上诉人南宁市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人南宁宜尔家工贸有限公司（以下简称宜尔家公司）、一审被告广西农垦集团有限责任公司（以下简称农垦集团）、宁雁合同纠纷一案，不服南宁市青秀区人民法院（2014）青民二初字第724号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月6日公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人陆志勇、黄伟先，被上诉人宜尔家公司的委托代理人蒙连图，一审被告农垦集团的委托代理人韦惠到庭参加了诉讼。一审被告宁雁经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院依法缺席审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2005年11月12日，农垦集团与宜尔家公司签订了《明阳工业区企业项目入区合同》，就宜尔家公司在明阳工业区投资建设家庭日用品生产项目进行协商，约定宜尔家公司向农垦集团预约一宗20亩的宗地，宜尔家以出让方式取得土地使用权，土地性质为工业建筑用地，使用年限为50年，价格为3万元／亩，该价格包括安置补偿费用、青苗补偿费、新增建筑用地有偿使用费、地上附着物补偿费、土地补偿费、耕地开垦费、耕地占用税、国有土地出让金及税费；合同生效后20个工作日内宜尔家公司支付60%款项，余额由直接向国家有关部门缴纳；宜尔家公司取得的土地使用权由农垦集团负责办理国有土地使用证。两公司均盖章，且法定代表人签字确认。宜尔家公司依约向农垦集团付款，其中2005年12月28日付款25万元、2006年12月11日付款11万元。后，宜尔家公司开始实际使用该地块。2006年3月20日，广西壮族自治区环境保护局发《关于广西南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目环境影响报告表的批复》（桂环管字（2006）60号文件），同意项目建设。同年8月31日，明阳工业区管理委员会下发通知，称宜尔家公司提交的总平面布置图符合工业区规划要求，同意其进行下一步各单项工程的初步设计。2009年11月21日，广西壮族自治区农垦局就宜尔家公司的现代家庭日用品出口基地项目向南宁市江南区建设局出具了承诺书，承诺该项目用地约19.37亩已经办理农转用手续，农垦局自向该项目发放《建设工程规划许可证》之日起2年内，负责协调完善该项目的土地、规划审批手续，如2年后仍无法完善，农垦局自行承担因此引发的一切责任。2010年8月27日，广西壮族自治区农垦局下发《自治区关于南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目2010年基建投资计划的批复》（垦计发（2010）105号文），同意本年度宜尔家公司在明阳工业区建设面积为1300平方米的宿舍楼一栋。同年10月13日，宜尔家公司宿舍楼项目获得《建设工程规划许可证》，载明建筑面积为1323.11平方米，总投资62.08万元。同年10月28日，宜尔家公司的宿舍楼项目获得南宁市江南区住房和城乡建设局颁发的《建筑工程施工许可证》。2011年2月25日，江南区人民防空办公室向宜尔家公司宿舍楼项目颁发了《人民防空工程易地建设许可证》。2011年12月21日，宜尔家公司位于明阳工业区的宿舍楼项目办理了竣工验收并备案。2013年5月20日，明阳工业区管理委员会下发《关于同意南宁宜尔家工贸有限公司现代日用品出口生产项目登记备案的批复》（明经复（2013）5号文），同意宜尔家公司现代化日用品出口生产项目备案。2014年1月17日，南宁市国土资源局发布《南宁市2014年第二期国有建设用地使用权公开出让公告》，挂牌出售六宗国有建设用地使用权，中有位于明阳工业区平山一路南面的地块（与宜尔家公司所使用土地的位置一致），编号为GC2014-004，宗地号为450105102212GB00026，土地用途为家具制造业；2013年6月24日南宁市国土资源交易中心出具《占地权属列表》确认该宗地未确权。2014年2月13日，宁雁报名参加国有建设用地使用权公开出让，并就GC2014-004号宗地交纳了102万元竞买保证金；同日，宁雁出具了《土地现场踏勘声明》，表明其已进行了实地踏勘，已充分了解地块周边的基础设施、配套设施及地表、地上情况的现状。同日，宜尔家公司同样报名参加了此块宗地的出让竞买。2014年2月17日，南宁市国土资源交易中心出具《竞买资格确认书》，确认宁雁与宜尔家公司均获得了GC2014-004地块的竞买资格。2014年2月13日宜尔家公司报价28万元／亩竞买GC2014-004地块，2014年2月19日宁雁报价29万元／亩，宜尔家公司报价30万元／亩，宁雁再次报价31万元／亩。最终宁雁以31万元／亩竞买成功，总成交价为562.8872万元。南宁市国土资源局与宁雁在《南宁市国有建设用地使用权公开出让成交确认书》上签字确认了出让成交。2014年2月24日，南宁市国土资源局与宁雁签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2014年3月12日，宜尔家公司向南宁市国土资源局就GC2014-004号地块出让土地使用权提出了异议，提出其与农垦集团已签订了入区合同，并实际占用使用该地块已久，并实际投入了1500万元建厂房，国土局明知该地块尚存有宜尔家公司合法权益，未经协商或法律程序处置即拍卖，不符合法律规定。2014年3月24日，明阳工业区管理委员会向南宁市国土资源局复函，确认450105102212GB00026宗地确有人为占据使用的情况。宜尔家公司与宁雁就该地块的归属产生争议，宜尔家公司诉至法院，请求判令确认国土局于2014年2月19日对位于南宁市明阳工业园区平山一路南面的宗地号为450105102212GB0026地块的挂牌（拍卖）行为无效。本案诉讼费用由国土局、农垦集团和宁雁承担。一审法院经审理认为：本案诉争的焦点是确认通过拍卖程序国土局和宁雁之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》的效力问题。宜尔家公司2005年11月12日与农垦集团签订了《明阳工业区企业项目入区合同》并履行了该合同的义务。此后，宜尔家公司为利用涉案地块进行建设，向有关部门办理相关手续并取得相关主管部门的批准和同意：1、2006年3月20日广西壮族自治区环境保护局发《关于广西南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目环境影响报告表的批复》；2、2009年11月21日农垦局向南宁市江南区建设局出具承诺书；3、农垦局下发《自治区关于南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目2010年基建投资计划的批复》；4、宜尔家公司于2010年10月13日取得公司宿舍楼项目获得《建设工程规划许可证》；5、2010年10月28日宜尔家公司取得南宁市江南区住房和城乡建设局颁发的《建筑工程施工许可证》；6、2011年2月25日宜尔家公司取得江南区人民防空办公室颁发的《人民防空工程易地建设许可证》。据此，宜尔家公司在涉案地块上建起了公司宿舍楼，并于2011年12月21日办理了竣工验收并备案。2013年5月20日，明阳工业区管理委员会下发《关于同意南宁宜尔家工贸有限公司现代日用品出口生产项目登记备案的批复》，同意宜尔家公司现代化日用品出口生产项目备案。国土局在《南宁市2014年第二期国有建设用地使用权公开出让公告》中称涉案地块已完成清表工作，并按净地交付；宁雁在《土地现场踏勘声明》表明其已实地踏勘现场、充分了解地表现状等与宜尔家公司已实际使用涉案地块并在涉案地块上建设厂房的客观事实不相符合。宜尔家公司实际占用、使用涉案地块，对其建设的公司宿舍楼享有合法权利的主张予以支持。国土局在出让土地时，对出让的土地应当享有完整的处分权，且不能侵害他人的合法权利。但本案中，涉案地块上附着了宜尔家公司依据其与农垦集团之间的基于《明阳工业区企业项目入区合同》享有的合法的合同权利以及对其依法建设的公司宿舍楼合法权利。我国实行土地、房屋一体处分的原则，国土局在出让涉案地块时，应当首先处理涉案地块上的宜尔家公司的权利，以取得对涉案地块的完整的处分权。对国土局以宜尔家公司自愿参加拍卖活动，视为其同意国土局的拍卖的辩解，鉴于宜尔家公司已投资兴建厂房、其自愿以净地参拍的说法显然悖于常理，应支持宜尔家公司主张的其参加拍卖是因为农垦集团称参加拍卖是完善工厂建设手续必须的过程，其本意并非是放弃自己所享有的合法权益。因此，国土局出让土地使用权时未能取得完整的处分权，在出让后也未能通过取得权利人宜尔家公司的追认等方式取得完整的处分权，国土局出让涉案地块，侵害了宜尔家公司的合法权益。另外，宜尔家公司已占有使用涉案地块达九年，农垦集团对此明知；国土局作为出让方也应当了解涉案地块的现状，宁雁称其已实地踏勘现场，也应当知道涉案土地上存在他人的权利而非净地。因此，对涉案地块存在宜尔家公司添加附着物，国土局、农垦集团和宁雁主观上是明知或应知，客观上可存在损害宜尔家公司合法权益的情形，因此对宜尔家公司主张国土局、农垦集团、宁雁的拍卖行为无效，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第二款之规定，判决确认国土局于2014年2月19日对位于南宁市明阳工业区平山一路南面的宗地号为450105102212GB00026的地块的拍卖行为无效。本案案件受理费100元，由农垦集团负担。上诉人国土局不服一审判决，上诉称：一、国土局依法有权出让涉案地块，不存在未能取得完整处分权的情形。涉案地块农用地转用及征地实施方案已经自治区人民政府通过桂政土批函（2016）310号文件批准，且相关土地征收工作已经完成，涉案地块已转为国有建设用地。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条及《物权法》第十四条的规定，有权进行国有土地使用权出让活动的主体为县级以上人民政府，且土地使用权自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，宜尔家公司虽然与农垦集团签订《明阳工业区企业项目》，但农垦集团无权开展土地出让工作及宜尔家公司未取得土地登记证书的事实充分说明了宜尔家公司未依法取得涉案地块的土地使用权。同时，国土局一审提交的证据已充分证实涉案地块属于国有未确权土地，因此国土局作为法律授权的土地行政管理机关，对国有未确权土地具有完整的处分权，完全有权按照法律的相关规定将涉案地块出让。国土局此次出让的仅仅是涉案地块的土地使用权，并未连同地上附着物一并处分，因此国土局的出让行为并未侵害到宜尔家公司的任何权益。国土局依法开展涉案地块出让工作时宜尔家公司也自愿报名参加，说明宜尔家公司已知晓国土局将涉案地块挂牌出让的事实，但其未提出异议，宜尔家公司两次报竞买的行为，也正好说明其认可国土局有权开展涉案地块出让工作、有权处分涉案地块土地权利。一审法院尚未查明国土局有权出让国有未确权土地，《明阳工业区企业项目入区合同》中涉及国有土地出让的部分条款不合法，宜尔家公司并未依法取得土地使用权且相关手续未齐全即擅自利用国有土地进行建设的基本事实，简单粗暴地以“宜尔家公司基于《明阳工业区企业项目入区合同》享有合法权利及对其依法建设的公司宿舍楼合法权利”为由认定国土局在处理涉案地块上的宜尔家公司权利前没有完整取得涉案地块的处分权，纯属认定事实错误。二、国土局挂牌出让涉案地块符合法律规定，《国有建设用地使用权出让合同》系合法有效的合同。规划部门出具的《建设用地出让划线图》、自治区政府桂政土批函（2016）310号文批复以及《关于明阳工业区2013－5号地块土地征用情况证明》等相关材料充分显示，涉案地块已经完成了相关的土地征用手续，土地性质已转为国有土地，按照相关规定可以进行土地使用权挂牌出让。2014年1月2日，经报自治区人民政府同意《供地方案》后，国土局依委托依法开展涉案地块土地使用权出让工作。经过发布《南宁市2014年第二期国有建设用地使用权公开出让公告》、接受竞买人报名、确认竞买人资格、以最高竞买价确定竞得人、签订《成效确认书》等挂牌出让竞买程序后，国土局于2014年2月24日与竞得人宁雁签订了《国有建设用地使用权出让合同》。前述事实充分显示，国土局开展涉案土地挂牌出让工作完全符合法律规定。国土局与宁雁所签订的《国有建设用地使用权出让合同》为双方真实意思表示，合同已成立并生效，并不存在合同无效的法定情形，应当得到法律保护。三、国土局开展涉案地块出让工作不存在所谓的恶意串通行为。一审法院在没有任何证据的情况下，仅仅依据其错误认定的“国土局出让土地时土地没有取得完整的处分权”，即认定国土局与宁雁签订合同时存在恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的行为，并依据《合同法》合同第五十二条第二款的规定判决，确认拍卖行为无效及出让合同无效，证据不充分，适用法律错误。四、拍卖行为属于行政机关以职权行使的有行政性质的行政行为，依据的是国有土地法律法规、行政法规和规章。但一审法院否认拍卖行为无效，直接在宜尔家公司未主张的情况下认定国土局与宁雁签订的合同无效来认定本案的拍卖行为无效。国土局与竞买人之间的合同与本案是两个不同的法律关系，即使合同无效也不能确认拍卖行为无效。合同是否有效也还要考虑第三方是否善意取得。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回宜尔家公司的全部诉讼请求，本案一、二审案件受理费由宜尔家公司负担。被上诉人宜尔家公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审被告农垦集团答辩称：农垦集团同意国土局的上诉意见。一审被告宁雁未出庭应诉，也未作书面答辩。上诉人国土局、被上诉人宜尔家公司以及一审被告农垦集团、宁雁除依据在一审法院已提交的证据陈述其诉辩主张外，二审期间未提供新证据。经审理，一审查明的事实正确，本院予以确认。当事人争议的焦点是：1、本案是否属于民事案件的受理范围？2、涉案地块拍卖行为是否合法有效？本院认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，当事人有答辩及对对方当事人提交的证据进行质证的权利，一审被告宁雁经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为其已放弃答辩和质证的权利。关于本案是否属于民事案件受理范围的问题。国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”国土局虽为机关法人，但其以公开挂牌方式出让本案讼争国有土地，属于一种民事处分行为，其作为出让人与竞买人之间在竞买活动中属于平等主体之间的民事法律关系，应受相关的民事法律法规所调整，本案属于人民法院民事案件受理范围。国土局主张宜尔家公司的诉求不属于人民法院受理民事案件范围的理由不成立，本院不予支持。宜尔家公司2005年11月12日与农垦集团签订了《明阳工业区企业项目入区合同》并履行了该合同的义务。此后，宜尔家公司为利用涉案地块进行建设，向有关部门办理相关手续并取得相关主管部门的批准和同意：1、2006年3月20日广西壮族自治区环境保护局发《关于广西南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目环境影响报告表的批复》；2、2009年11月21日农垦局向南宁市江南区建设局出具承诺书；3、农垦局下发《自治区关于南宁宜尔家工贸有限公司现代家庭日用品出口基地建设项目2010年基建投资计划的批复》；4、宜尔家公司于2010年10月13日取得公司宿舍楼项目获得《建设工程规划许可证》；5、2010年10月28日宜尔家公司取得南宁市江南区住房和城乡建设局颁发的《建筑工程施工许可证》；6、2011年2月25日宜尔家公司取得江南区人民防空办公室颁发的《人民防空工程易地建设许可证》。据此，宜尔家公司在涉案地块上建起了公司宿舍楼，并于2011年12月21日办理了竣工验收并备案。2013年5月20日，明阳工业区管理委员会下发《关于同意南宁宜尔家工贸有限公司现代日用品出口生产项目登记备案的批复》，同意宜尔家公司现代化日用品出口生产项目备案。国土局在《南宁市2014年第二期国有建设用地使用权公开出让公告》中称涉案地块已完成清表工作，并按净地交付；宁雁在《土地现场踏勘声明》表明其已实地踏勘现场、充分了解地表现状等与宜尔家公司已实际使用涉案地块并在涉案地块上建设厂房的客观事实不相符合。宜尔家公司提出实际占用、使用涉案地块，对其建设的公司宿舍楼享有合法权利的主张予以支持。国土局在出让土地时，对出让的土地应当享有完整的处分权，且不能侵害他人的合法权利。但本案中，涉案地块上附着了宜尔家公司依据其与农垦集团之间的基于《明阳工业区企业项目入区合同》享有的合法的合同权利以及对其依法建设的公司宿舍楼合法权利。我国实行土地、房屋一体处分的原则。无论是城市房地产管理法第三十一条，还是担保法第三十六条，抑或是物权法第一百八十二条、第一百八十三条，都明确规定“房随地走、地随房走”的双向统一原则。国土局虽然挂牌出让的是国有建设用地使用权，但出让协议的履行内容必然涉及到涉案地块上的附着物。国土局在出让涉案地块时，应当首先处理涉案地块上的宜尔家公司的权利，以取得对涉案地块的完整的处分权。对国土局以宜尔家公司自愿参加拍卖活动，视为其同意国土局的拍卖的上诉理由，鉴于宜尔家公司已投资兴建厂房，其自愿以净地参拍的说法显然悖于常理，故本院支持宜尔家公司主张的其参加拍卖是因为农垦集团称参加拍卖是完善工厂建设手续必须的过程，其本意并非是放弃自己所享有的合法权益。因此，国土局出让土地使用权时未能取得完整的处分权，在出让后也未能通过取得权利人宜尔家公司的追认等方式取得完整的处分权，国土局出让涉案地块，侵害了宜尔家公司的合法权益。另外，宜尔家公司已占有使用涉案地块达九年，农垦集团对此明知；国土局作为出让方也应当了解涉案地块的现状，宁雁称其已实地踏勘现场，也应当知道涉案土地上存在他人的权利而非净地。因此，对涉案地块存在宜尔家公司添加附着物，国土局、农垦集团和宁雁主观上是明知或应知，客观上可能存在损害宜尔家公司合法权益的情形，故宁雁的受让行为不构成善意取得。对宜尔家公司主张国土局于2014年2月19日对涉案地块的拍卖行为无效的诉请，本院予以支持。综上所述，国土局的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项，第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人南宁市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄 蔚代理审判员  蒋维维代理审判员  黄泇锜二〇一五年七月八日书 记 员  王志颖附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。