江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏01行初515号 原告关凤云，性别××年××月××日生，××族。 原告顾欣，性别××年××月××日生，××族。 原告顾宝珠，性别××年××月××日生，××族。 原告顾剑华，性别××年××月××日生，××族。 原告顾红，性别：××，××年××月××日生，××族。 五原告的共同委托代理人董馨，江苏道多律师事务所律师。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地江苏省南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人林涛，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区人民政府法制办工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原告关凤云、顾欣、顾宝珠、顾剑华、顾红因认为被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）不履行行政征收补偿法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月20日受理后，于2017年6月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理了本案。原告顾剑华及五原告的共同委托代理人董馨，被告秦淮区政府的委托代理人张燕艳、张毅到庭参加诉讼。本案曾经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，现已审理终结。 原告关凤云、顾欣、顾宝珠、顾剑华、顾红诉称，上世纪五十年代，顾大有、周秀珍夫妻二人在南京市××西××马××号自建房屋15.64平方米供家庭成员居住。上世纪七十年代，因人口众多，家庭又增建房屋17.88平方米(第二层)。1985年，顾大有去世。1995年办理土地使用权证时，该房屋上登记了土地使用权15.2平方米，土地使用者为周秀珍。2005年，周秀珍去世。顾大有、周秀珍生前育有子女六人:长子顾涪保(曾用名顾福保，己故;其妻赵莉，其女顾菲)、次子顾继东(曾用名顾福佑，己故;其妻关风云，其女顾欣)、长女顾宝珠、三子顾东翔（曾名顾福强，已故;其妻张素珍，其子顾晶)、四子顾剑华(曾用名顾福华)、次女顾红(曾用名顾宝红)。 2016年，秦淮区范家塘文津桥地区拆迁，位于西止马营23号的房屋被征收，征收决定由被告作出，房屋征收部门为南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办），征收签约期限自2016年3月30日起至2016年10月23日止。但直至签约期限届满，上述被征收房屋的征收补偿协议仍未达成。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十六条的规定，被告应当作出相应的补偿决定。故原告于2017年4月19日向被告提出作出征收补偿决定申请，但被告在60日内未作出答复。同时，前述33.52平方米的被征收房屋在秦淮区征收办未与原告达成拆迁补偿协议，被告也未作出补偿决定的情况下已被拆除。 综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条，以及司法解释的相关规定，诉至法院，请求法院判决：一、确认被告未作出征收补偿决定的不作为行为违法，并判决被告依法履行法定职责；二、本案的诉讼费用由被告承担。 五原告向本院提交了以下证据和依据。 证据为：1.土地使用权人为周秀珍的《土地使用权证》（地号05—003—017—035）、《房屋面积测绘成果书》，用以证明案涉房屋的面积为33.52平方米，位于南京市××西××马××号。 2.秦淮区政府于2016年3月10日作出的宁秦府征字[2016]1号《征收决定》、2016年3月10日作出的《公告》，用以证明案涉房屋已被征收，征收决定由被告作出，在征收公告中明确列出了征收补偿协议的签订期限。 3.EMS快递单、快递送达记录，用以证明原告向被告提出了作出相应征收补偿决定的书面申请，但被告未作出征收补偿决定，未履行其法定职责。 4.户籍档案2份；顾大有、周秀珍的户籍信息证明；顾继东的死亡注销证明、关凤云、顾欣的户口簿、顾继东干部简历表，用以证明案涉房屋的所有权人顾大有、周秀珍已经过世；顾大有、周秀珍共有六个继承人，其中包括原告顾宝珠、顾剑华、顾红；继承人之一的顾继东已死亡，原告关凤云、顾欣为顾继东的继承人。由此，原告具有主体资格。 依据为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款。 被告秦淮区政府辩称，一、被告具有依法作出征收补偿决定的法定职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、2012年4月28日发布的《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条的规定，市、区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在房屋征收补偿方案确定的签约期限内不能达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出征收补偿决定。本案中，被告于2016年3月10日作出《南京市秦淮区人民政府征收决定》（宁秦府征字[2016]1号），确定西止马营23号房屋在范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程征收范围内。因此，被告具有作出该项目征收补偿决定的法定职责。 二、被告已经履行了相应的职责。2017年4月20日，被告收到原告邮寄的征收补偿决定申请书，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，于2017年4月24日将原告的征收补偿决定申请书转交房屋征收部门即秦淮区房屋征收办及项目实施单位南京壹城建设集团有限责任公司（以下简称壹城集团）调查处理。壹城集团下属全资子公司南京庆盛房屋拆迁有限公司（以下简称庆盛公司）进行了回复。 三、原告申请征收补偿决定不符合法律规定。根据庆盛公司关于西止马营23号房屋事项的回复，说明案涉房屋系周秀珍名下房产，有公房14.2平方米和周秀珍名下土地证15.2平方米。该地址一本户籍4人，为张素珍（周秀珍三子顾东翔妻子）及其子顾晶、儿媳葛芳、孙子顾若涵4人实际居住。该房已由张素珍自行拆除并承诺房屋自拆后所产生的经济矛盾及家庭纠纷由其承担，与征收实施单位无关。因案涉房屋已被被征收人自行拆除，且房屋只有土地证没有产权证，不符合作出征收补偿决定的条件，另原告家庭内部析产未能达成一致，故房屋征收部门未向被告申请对原告作出征收补偿决定。原告作为被征收房屋权利人的子女向被告申请征收补偿决定没有法律依据。 综上，被告依法履行了相应的职责，且就涉案房屋征收补偿的事宜仍积极与原告协商，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告秦淮区政府向本院提交了以下证据和依据。 证据为：1.秦淮区政府于2016年3月10日作出的宁秦府征字[2016]1号《征收决定》，用以证明案涉房屋位于被告作出的征收决定的范围内，被告依法具有作出征收补偿决定的职责。 2.秦淮区政府办公室文件传阅办理单及附件《征收补偿决定申请书》，用以证明被告收到原告的征收补偿决定申请书后，于2017年4月24日转交给房屋征收部门、项目实施单位处理，被告已履行了相应职责。 3.庆盛公司于2017年4月26日向秦淮区政府作出的《关于西止马营23号周秀珍事项的回复》，用以证明项目实施单位收到被告转办的办理单后，于2017年4月26日对西止马营23号房屋征收补偿的情况进行了回复。 4.周秀珍的土地使用权证。 5.房屋移交确认单。 6.张素珍于2015年11月30日出具的《情况说明》。 证据4-6共同用以证明案涉房屋没有房屋所有权证，只有土地使用权证，且房屋被实际居住人张素珍自行拆除。 依据有：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条。2、2012年4月28日发布的《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条、第二十条。 经庭审质证，被告对原告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为案涉房屋只有土地使用权证，并无房屋所有权证，故无法继承；原告提交的户籍信息并未穷尽所有的继承人，继承人范围不明确；原告向被告提出作出补偿决定的申请无法律依据。 原告对被告提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可证据2的证明目的，对证据3的真实性予以认可，但对内容不予认可，对证据5、6的真实性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的全部证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2016年3月10日，为保证城市建设正常进行，加快推进南京市城市建设，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条等规定，秦淮区政府作出宁秦府征字[2016]1号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，征收秦淮区文津桥1号-20号等，征收范围内的国有土地使用权同时收回。秦淮区征收办为本次房屋征收部门。周秀珍（已故）持有的地址为原南京市建邺区止马营街道西止马营23号、用地面积为15.2平方米的土地使用证所涉土地使用权位于前述征收范围内。 周秀珍（2005年故）、顾大有（1985年故）育有子女六人:长子顾涪保(曾用名顾福保，2015年故;其妻赵莉，其女顾菲)、次子顾继东(曾用名顾福佑，2011年故;其妻关风云，其女顾欣)、长女顾宝珠、三子顾东翔（曾名顾福强，2013年故;其妻张素珍，其子顾晶)、四子顾剑华(曾用名顾福华)、次女顾红(曾用名顾宝红)。 2017年4月19日，五原告因认为秦淮区政府未就周秀珍的位于案涉征收范围内的西止马营23号的土地使用权15.2平方米、房屋所有权33.52平方米进行补偿而拆除案涉房屋，向秦淮区政府提交《征收补偿决定申请书》，申请秦淮区政府对西止马营23号房屋作出征收补偿决定。 秦淮区政府收到后，将前述申请转交秦淮区征收办、壹城集团办理。2017年4月26日，庆盛公司向秦淮区政府作出《关于西止马营23号周秀珍事项的回复》，主要内容为：庆盛公司负责实施案涉征收项目内的房屋征收工作。西止马营23号为周秀珍名下房产，包括公房14.2平方米及土地使用权证15.2平方米。该址一本户籍4人，分别为张素珍（周秀珍三子顾东翔之妻）及其子顾晶、儿媳葛芳、孙子顾若函实际居住。在征收工作开展后，经协商，张素珍于2015年11月30日签订交房确认单并交房。关于土地使用权证15.2平方米部分，经与其他子女商量无果，张素珍于2015年11月30日将房屋自行拆除并承诺房屋自拆后所产生经济矛盾及家庭纠纷均与征收实施单位无关。同时，因房屋系被征收人自行拆除且案涉房屋只有土地使用权证，不符合作出补偿决定的先决条件，故无法申请区政府对该户作出征收补偿决定。同时，因家庭成员并未能协商一致并经公证确定实际权利人，房屋面积亦未作出认定，故未能达成征收补偿协议。 庭审中，原告陈述，第一，位于西止马营23号的房屋由公房14.2平方米、私房33.52平方米组成，本案的争议不涉及公房部分。就私房部分，系顾大有户为家庭生活自建，并无相关房屋产权证书，仅有土地使用权证15.2平方米。就私房的面积，原告提交了委托方为庆盛公司的出具日期为2016年5月18日的西止马营23号房屋的《房屋面积测绘成果书》，载明，根据实地测量，西止马营23号房屋总建筑面积为33.52平方米，计2层，1层为15.64平方米，2层为17.88平方米。被告对该份证据予以认可。第二，五原告于2015年11月前并未实际居住在案涉房屋内，户口亦不在案涉房屋内；张素珍一家的户口落户在案涉房屋内；顾大有、周秀珍去世后就案涉房屋的继承问题未作约定。第三，征收实施单位曾与原告方就补偿问题进行协商，但因面积认定问题未能协商一致；征收实施单位曾要求原告方就案涉房屋办理继承人的公证手续，但因故未能办理。第四，房屋已经被拆除，之后知晓。 庭审后，原告出具书面的陈述意见，认为，其就案涉房屋的补偿无法与征收单位协商达成一致意见。 本院认为，一、秦淮区政府就案涉征收项目对国有土地上被征收范围的房屋的所有权人负有补偿的法定职责。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”由此，市、县级人民政府在基于公共利益的需要征收国有土地上单位、个人的房屋后，应积极履行法定职责，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对被征收房屋所有权人给予公平的补偿。本案中，秦淮区政府作为县级人民政府，基于城市建设需要作出了案涉征收决定，故对征收范围内的被征收房屋所有权人负有公平补偿的法定职责。 二、原告在案涉项目的被征收范围内享有依法应被补偿的房地产权益。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。由此，根据前述条例的规定，被征收房屋的价值的补偿范围包括房屋及土地。本案中，就原告所主张的在征收范围内应被补偿的位于南京市××西××马××面积为33.52平方米的房屋，原告虽然未能提供房屋的权属证书，但提供了该址的相应的权利人为周秀珍的土地使用权证及由庆盛公司委托而出具的且被告认可的房屋面积测绘成果书，并对房屋的建造情况进行了合理说明。由此，本院认为，就房屋部分，被告作为负责房屋征收与补偿工作的行政机关，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，在征收决定作出前，对征收范围内未经登记房屋负有调查、认定和处理的法定职责。本案中，原告提交的土地使用权证所载土地地址与所主张的房屋的坐落一致，且房屋在征收活动的初步调查阶段经调查实际存在，而被告在作出案涉征收决定后既未对位于征收范围内的案涉房屋进行调查、认定和处理，亦未就相关情况向法院作出合理说明，在此情形下，本院对周秀珍户在征收范围的存在房屋权益的主张予以认可。被告应在经过调查核实后，对周秀珍户被认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑进行合理补偿。就土地部分，因原告提交的使用权人为周秀珍的土地使用证所载土地地址位于征收范围内，故被告秦淮区政府应就该被收回的国有土地的使用权，在核查案涉土地使用权的性质后依据相关规定作出处理。被告秦淮区政府认为因案涉房屋只有土地使用权证而没有房屋所有权证，故不符合作出征收补偿决定的条件的抗辩理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。 五原告作为周秀珍的法定继承人，根据《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国继承法》的相关规定，对于周秀珍户死亡后所遗留的个人合法财产享有继承权，由此，五原告在案涉征收决定的被征收范围内享有依法应被补偿的房地产权益。 三、被告秦淮区政府就原告所主张的房地产权益作出补偿决定的条件已经成就，应在合理期限内作出补偿决定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，首先，根据查明事实，案涉房屋自被实际拆除至本案审理期间，在较长的时间跨度内，原告与征收部门及征收实施单位就补偿问题长期未能协商达成一致。同时，在本案审理中，原告业已确认无法就补偿问题与房屋征收部门达成补偿协议。由此，本案的情形符合“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议”的条件。其次，案涉房屋被拆除后，被告秦淮区政府已经实际收回了被征收房屋所占的国有土地的使用权。由此，被告秦淮区政府至本案审理期间，就案涉房屋的补偿工作已经缺少必要及合法的酌量处理空间，应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，及时作出征收补偿决定。最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》中就市、县级人民政府作出补偿决定的具体时间并未作出明确规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定，征收补偿决定的事项包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积等，故市、县级人民政府作出补偿决定前应遵循一定的方式、步骤及程序。而本案中，原告主张的权利的房地产权益，亦存在需要行政机关进一步调查核实的情形，故本院认为，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，由被告秦淮区政府在本判决生效后两个月内作出相应补偿决定为宜。被告秦淮区政府认为，征收部门因原告家庭内部析产未达成一致而未向其申请作出征收补偿决定，原告直接向其申请作出征收补偿决定缺乏法律依据。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款就市、县级人民政府作出补偿决定的前提条件作出了相应规定，该规定中并未将被征收人的家庭析产问题作为预设的限制性前提条件，同时，房屋征收部门的报请程序性质上亦并非系对被征收人直接设定权利义务的行政程序，故被告秦淮区政府的该抗辩理由，亦缺乏法律依据，本院不予采纳。 综上，原告的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告南京市秦淮区人民政府于本判决生效之日起两个月内就坐落于南京市西止马营23号、土地使用权人为周秀珍的房屋作出征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告南京市秦淮区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 路 兴 审判员 李丹丹 审判员 黄 飞 二〇一八年五月十四日 书记员 孙 皓