杭州市下城区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙0103行初33号 原告王昌芳，男，1957年11月15日出生，汉族，住浙江省淳安县。 原告江晓华，男，1969年4月11日出生，汉族，住浙江省淳安县。 两原告共同委托代理人夏军，北京京文律师事务所律师。 被告杭州市环境保护局，住所地浙江省杭州市下城区新华路112号。 法定代表人胡伟，局长。 委托代理人王奇志，该局工作人员。 委托代理人张晨可，浙江智仁律师事务所律师。 第三人光大环保能源（淳安）有限公司，住所地浙江省淳安县金峰乡金峰村塘畈自然村18号附房一层。 法定代表人蔡曙光，董事长。 委托代理人楼仁杰，该公司员工。 委托代理人程海群，中伦文德胡百全（前海）联营律师事务所律师。 原告王昌芳、江晓华不服被告杭州市环境保护局（下称市环保局）的环评审查意见，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月9日受理后，于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，通知光大环保能源（淳安）有限公司（下称光大公司）作为本案第三人参加诉讼。本院于2018年2月6日公开开庭审理了本案。原告王昌芳、江晓华及其委托代理人夏军、被告市环保局机关负责人刘雄伟、委托代理人王奇志、张晨可、第三人光大公司委托代理人程海群到庭参加诉讼。案经浙江省高级人民法院批准，延长审限六个月，本案现已审理终结。 被告市环保局于2016年9月26日委托淳安环境保护局（下称淳安环保局）作出淳环保函[2016]65号《关于〈光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书〉审查意见的函》（下称《审查意见》），称：你公司报送的由浙江省工业环保设计研究院有限公司编制的《光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书》等材料已收悉，经审查，意见如下。一、同意《光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书》结论。项目须严格按照环评文件所列建设项目的性质、规模、地点、生产工艺、环保对策措施及要求实施项目建设。二、项目须严格执行环评文件中提出的各项污染物排放标准，其中烟气排放标准按环评文件中表1-9《烟气污染物排放标准》中的“本工程控制值”执行。三、全面落实环评文件提出的各项污染防治措施、总量控制要求、监测计划，实施排放烟气在线监测，烟气处理系统中安装活性炭喷射在线控制系统，废水经处理达标后全部回用。项目严格执行环保“三同时”制度，项目建设过程中实施环境监理。四、加强日常环保管理和环境风险防范。建立环保管理机构，健全各项环保规章制度，制定环境风险事故应急预案，并依法备案，落实环评文件提出的各项事故应急防范措施。五、根据项目环评文件分析，本项目设置300米环境防护距离。 原告王昌芳、江晓华诉称，被告于2016年9月26日作出的《审查意见》，直接导致光大能源淳安生活垃圾焚烧发电项目在金峰乡西塘坞的建成，该项目直接占用原告的部分合法农田和耕地，损害原告和居民的种植、养殖经济收入，并产生重金属、二恶英等各种污染，项目距原告住所仅500米，原告大部分房屋、农田和耕地均在环境评价范围内，该项目的污染严重影响原告等居民的身体健康，生活质量得不到保证，该垃圾焚烧项目会给周围300-2000米范围的乡村旅游经济发展带来严重的阻碍，严重侵害了原告等居民的合法权益。1、《审查意见》，实质上是行政许可文件。2、根据浙江省环境保护厅发布的《省环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2015年本）》及《设区市环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目清单（2015年本）》的通知（下称浙环发（2015）38号），明确生物质发电项目审批由设区市环境保护部门进行审批，而《审查意见》是由淳安环保局盖章的，应为无效。3、根据浙江省环境保护厅发布的浙环发（2015）38号通知，光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目正属于生物质发电项目，应该由市环保护局进行审批把控。而市环保局在违背浙江省环境保护厅浙环发（2015）38号通知文件的情况下将审批权下放给县级环境保护部门淳安环境保护局审批，导致淳安环境保护局越级审批，该审查意见的函式超越审批职权作出的，是无效的行政行为。4、市环保局在没有法律依据支持的情况下作出杭环函（2016）214号关于光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环评文件委托审批和项目竣工委托环评验收的通知，该通知应为无效的委托通知。5、光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目，违反《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第11条规定，违反《富春江-新安江风景名胜区总体规划（2011-2025年）》和《浙江省风景名胜区条例》的风景名胜区及其外围保护地带不得建设污染环境的工业生产设施。综上，原告对被告作出的该具体行政行为不服，请求判令：1、请求法院判令撤销市环保局委托淳安环保局作出的淳环保函[2016]65号关于《光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书》审查意见的函；2、本案诉讼费由被告承担。 在庭审中，原告作如下补充陈述：要求撤销的核心理由是被告在实施过程中违反了行政许可法以及相应行政规章的规定，而本案被告市环保局委托淳安环保局进行审批的行为显然是缺乏法律、法规、规章的依据。 原告王昌芳、江晓华向本院提交如下证据： 1、淳环保函（2016）65号《审查意见》，证明被诉行政行为的具体内容； 2、杭环函（2016）214号《关于光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环评文件委托审批和项目竣工委托环保验收的通知》（下称《委托通知》），证明被告对淳安环保局进行了涉案行政许可的委托，这个委托我们认为是不合法的，缺乏依据； 3、《环境影响报告书》，证明原告与被诉行政行为的利害关系，原告是居住在周边，处于防护距离之内，属于被诉行政行为的直接利害关系人； 4、土地承包权证，证明原告是对防护距离内的土地享有合法的使用权，是本案适格的原告； 5、户口本（王昌芳、江晓华），证明原告的主体资格； 6、（2017）浙0127行初6号《行政裁定书》，证明维权的群体是一个群体，案外人与原告情况是一致的，其他人到淳安县法院提起诉讼，没有得到受理； 7、林权证，证明全家都在这里承包林地的事实，原告是实际权利人，通过继承取得相应的所有权； 8、集体土地建设用地使用证，证明原告的主体资格。 被告市环保局辩称，一、被告委托淳安环保局作出的《审查意见》是依法实施的行政许可行为。1、建设项目基本情况。光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目位于淳安县金峰乡××（××县金峰乡混凝土厂内侧地块），占地面积9.2189公顷，新建城市生活垃圾焚烧发电厂一座，本期建设安装1台300t/d机械炉排式垃圾焚烧炉+7.5MW中温次高压凝汽式汽轮机+1台7.5MW汽轮发电机，同时配套建设烟气净化处理系统、污水处理系统、灰渣处理系统、污泥干化系统等环保工程，生活垃圾焚烧处理能力300t/d，建成后年运行时间8000小时。2、依法审批情况。该项目环境影响报告书由具有甲级资质的浙江省工业环保设计研究院有限公司编制，省环境工程技术评估中心出具的技术咨询报告（浙环评估[2016]241号）认为项目环评报告书的评价标准选用基本合适，提出的环保措施可行，环境影响评价结论总体可信。被告于2016年7月26日作出《委托通知》，委托淳安环保局审批。2016年9月12日，光大环保能源（淳安）有限公司向淳安环保局递交了《光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书》等相关材料，并递交了对该项目环评进行审批的《申请报告》。经审查，其申请符合法定要求，淳安环保局依法予以受理。在被告的全程指导下，淳安环保局根据申请单位提供的建设项目环境影响报告书等申请资料，结合对该项目审查的结果，经项目审批公示，于2016年9月26日出具了《审查意见》。二、针对原告的行政起诉状作如下答辩。1、根据省环保厅的文件《浙江省环境保护厅关于发布《省环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2015年本）》及《设区市环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目清单（2015年本）的通知》。编制环境影响报告书的生物质发电项目由设区市环境保护主管部门负责审批。依照《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》（浙政办发[2014]86号）第六条规定，县（市、区）环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件，其包含省或设区市环境保护行政主管部门委托县（市、区）环境保护行政主管部门审批的建设项目。因此，设区市环境保护行政主管部门可将部分建设项目委托县（市、区）环境保护行政主管部门审批。淳安环保局受被告委托审批淳安生活垃圾环保处理项目符合相关规定，并未越权审批，对该项目作出的审批决定是有效的行政行为。2、根据淳安千岛湖风景旅游委员会出具的《关于淳安生活垃圾环保处理项目选址审核意见》，以及淳安住建局出具的《关于淳安生活垃圾环保处理项目有关情况说明》，都表明该项目不在风景区范围内，位于风景区外围保护地带。该项目为生活垃圾焚烧项目，根据《浙江省风景名胜区条例》第二十四条、其不属于风景区外围保护地带不得建设的项目，符合法律规定，符合《富春江-新安江风景名胜区总体规定（2011-2025年）》。同时，根据《浙江省人民政府关于浙江省水功能区水环境功能区划分方案（2015）的批复》（浙政函[2015]71号）中淳安水功能区划，该项目拟建地不再饮用水水源保护区的水域和陆域保护范围内，符合《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的规定。综上所述，被告委托淳安环保局作出的《审查意见》事实清楚，证据充分，程序合法，是依法作出的行政许可，不存在行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形而无效的情况，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市环保局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 1、《关于〈光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书〉审查意见的函》（淳环保函[2016]65号），证明被告委托淳安环保局于2016年9月26日作出《审查意见》； 2、行政许可文书送达回执，证明淳安环保局于2016年10月21日向第三人公司送达《审查意见》； 3、申请报告、项目受理单，证明被告于2016年9月12日受理第三人光大公司淳安生活垃圾环保处理项目环评进行审批的申请及相关材料； 4、淳安环保局关于淳安生活垃圾处理项目环境影响评价文件的公告，证明被告于2016年9月16日在淳安县人民政府网站、报纸对该建设项目进行了受理公告； 5、《关于光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环评文件委托审批和项目竣工委托环保验收的通知》（杭环函[2016]214号），证明被告将该项目委托淳安环保局审批的事实； 6、《光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书》（报批稿）。 7、关于“光大环保能源（淳安）有限公司生活垃圾环保处理”项目的3份立项依据。 8、建设项目选址意见书、红线图、规划条件。 证据6-8证明被告依法审查了建设单位就该建设项目提交的环评文件、环评机构及环评工程师资质证书、立项依据、规划选址意见、专家评审意见等申请材料，认为申请材料齐全，符合法定形式； 9、《关于光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书的技术咨询报告》（浙环评估[2016]241号），证明该项目环评报告书评价标准选用基本合适，提出的环保措施可行，环境影响评价结论总体可信； 10、《关于淳安生活垃圾环保处理项目选址审核意见》、《关于淳安生活垃圾环保处理项目有关情况说明》、浙江省及淳安水功能区划，证明该项目不属于风景区外围保护地带不得建设的项目，符合相关法律规定，符合《富春江、新安江风景名胜区总体规划（2011-2025）》要求。 法律依据：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《浙江省风景名胜区条例》、浙政办法[2014]86号《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》、浙环发[2015]38号《浙江省环境保护厅关于发布及的通知》、《浙江省人民政府关于浙江省水功能区水环境功能区划分方案（2015）的批复》、《浙江省加强县级人民政府行政管理职能的若干规定》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》。 第三人光大公司述称，原告提交本案起诉状时已超过法定的行政起诉期限,不适用起诉期限延长的规定,原告提交的（2017）浙0127行初6号《行政裁定书》与本案无关联,应当依法驳回原告的起诉。（一)原告提交本案起诉状时己超过法定的行政起诉期限。本案中,淳安环保局在依法定程序对淳安生活垃圾环保处理项目环境影响评价文件出具审批决定后,于2016年9月26日将该审批决定在政府网站和当地报纸上予以公告,公告信息包括审批决定内容、相关当事人的权利救济途径等。公告期明确为2016年9月27日至2016年10月10日,因此原告在公告期满之日(2016年10月10日)视为应当知道该项审批决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定,原告最迟应于2017年4月10日前向法院对该审批决定提起行政诉讼。而本案的现实情况是,原告于2017年5月份方向下城法院提交行政起诉状,已超过了法定的行政起诉期限。（二）本案并不适用诉讼时效中断或起诉期限延长。庭审中,原告提交了（2017）浙0127行初6号《行政裁定书》,认为案外人江旭勤、江明曾起诉淳安环境保护局作出的《审查意见》可以证明原告起诉日期符合法律规定。光大公司认为:1、本案不适用起诉期限延长的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”原告未在法定期限内起诉,是原告对法律理解有误或者其他可归咎于自身的原因所致,并不属于“不可抗力或者其他不属于其自身的原因”。因此,本案不适用起诉期限延长规定。2、本案不能参照适用诉讼时效中断制度。行政诉讼是法院应公民、法人或其他组织请求通过审查行政行为合法性的方式,解决特定范围内行政争议的活动。目前,我国行政诉讼法律法规及司法解释主要从行政诉讼的起诉期限、起算点以及期限延长三个方面对行政诉讼期限进行规定,其中并未如民事诉讼一般适用诉讼时效中断制度。仅针对行政协议行为,《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”,对于其他行政行为,没有参照民事诉讼时效一说。因此,本案不能参照民事诉讼适用诉讼时效中断。3、原告提交的（2017）浙0127行初6号《行政裁定书》与本案无关联。第一,原告不同。（2017）浙0127行初6号的原告为“江旭勤、江明”，而非本案的原告“王昌芳、江晓华”。第二,被诉行政主体不同。（2017）浙0127行初6号的被告为“淳安环境保护局”，而非本案的被告“杭州市环境保护局”。因此,原告所提交的《行政裁定书》与本案无关联,不能证明原告提起诉讼日期符合法律规定的主张。综上,第三人认为,本案并不适用行政诉讼期限中断或起诉期限延长制度，原告提交本案起诉状时已超过法定的行政起诉期限。光大公司坚持认为,法院应当根据原告超过法定期限起诉之事实,直接裁定驳回原告的起诉,根本无需进入对被诉行政行为的实质性审查阶段。退一步讲,即便法院对被诉行政行为进行实质性审查,市环保局委托淳安环保局审批淳安生活垃圾环保处理项目也于法有据,淳环保函[2016]65号行政许可合法有效。原告指出,《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可”,但市环保局的依据是《浙江省省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》(浙政办发[2014]86号),故不符合行政许可法的规定。光大公司认为,原告的理解存在偏颜,一叶障目而不见泰山。对法律条文的理解不能仅仅局限于字面文义,更应当关注整体/体系解释。被告委托审批的直接依据是《浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》,但背后同时有《中华人民共和国环境影响评价法》的支撑。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条,除应由国务院环境保护行政主管部门审批的以外,建设项目的环境影响评价文件的审批权限,由省、自治区、直辖市人民政府规定。根据浙江省环境保护厅发布的浙环发(2015)38号通知,编制环境影响报告书的生物质发电项目,由设区市环境保护主管部门负责审批,即涉案的淳安生活垃圾环保处理项目在市环保局的审批权限内。而根据浙江省人民政府办公厅印发的浙政办发[2014]86号《浙江省人民政府办公厅关于印发的通知》,省或设区市环保部门有权委托县级环保部门审批有关建设项目。该通知明确:“经省政府同意,现将《浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》印发给你们,请认真组织实施。”办法第六条第一款第(一)项规定:“县(市、区)环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件:(一)省或设区市环境保护行政主管部门委托县(市、区)环境保护行政主管部门审批的建设项目。”可见,被告委托淳安环保局审批淳安生活垃圾环保处理项目,符合《中华人民共和国环境影响评价法》及浙江省政府的相关规定。综上,依据《最高人民法院关于适用用(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第(二)项之规定,恳请贵院依法裁定驳回原告的起诉。 第三人光大公司未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：（一）原告对被告市环保局提交的证据1、5真实性、关联性无异议，合法性有异议；对其他证据三性无异议；证据1-10均不足以证明被告依法依规实施了环保许可，不能证明被诉行政许可是合法适当的。第三人对被告提交的证据均无异议。（二）被告对原告提交的证据1三性无异议；对证据2三性无异议，对证明目的有异议，被告认为被告委托淳安环保局是有法律依据的；对证据3，原告节选了23页-26页的相关内容，所谓的安全防护范围内，需要作出解释说明，22页所提及的不等同于环保法中提及的环境防护距离。具体可以看环境报告书第236页，因此项目的建设符合卫生防护距离的要求；对证据4，承包方是家庭成员，户主是王昌芳，是以户为单位承包；对证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，户口本只能证明与原告相关的户籍关系；对证据6-8真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性。（三）本院认为，原被告提交的证据均客观真实，对本案相关事实具有证明力，予以采信。 经审理查明，光大公司成立于2015年10月8日，位于淳安县××××自然村，因建设淳安生活垃圾环保处理项目需要，光大公司委托浙江省工业环保设计研究院有限公司编制《环境影响报告书》。期间，光大公司在项目选址所在地的乡政府、山后村、金峰村、景山村、百照村、五龙村、殿峰村进行两次两次环评信息公示，并组织了公众参与问卷调查。 就光大公司淳安生活垃圾环保处理项目问题，市环保局于2016年7月26日以书面形式委托淳安环保局负责该项目环评文件审批和项目竣工环保验收。 2016年9月12日，淳安环保局受理了光大公司的环评申报申请，并于当日将受理情况在门户网站和当地报纸进行了公示，公示时间为2016年9月13日至9月22日。2016年9月18日，淳安环保局又将拟审批意见在门户网站和当地报纸进行了公示，公示时间为2016年9月19日至9月23日。2016年9月26日，淳安环保局作出淳环保函[2016]65号《关于〈光大环保能源（淳安）有限公司淳安生活垃圾环保处理项目环境影响报告书〉审查意见的函》，并在门户网站和当地报纸进行了公示，公示时间为2016年9月27日至10月10日。 现原告提起行政诉讼，要求撤销被告市环保局委托淳安环保局作出的案涉环评意见。 本院认为，被告市环保局作为行政区域内的环境保护主管部门，具有受理并作出案涉环评审批意见的行政职权，被告主体适格。 关于起诉期限，根据法庭调查的情况，相关利害关系人江旭勤曾就案涉环评审批意见于2017年4月5日向淳安县人民法院以淳安环境保护局为被告提起行政诉讼，因被告主体资格问题被不予立案。当时的起诉在起诉期限内，王昌芳、江晓华提起本案诉讼虽已超过六个月，但这是因行政行为的原因造成，而非因当事人自身原因耽搁，应当认定原告的起诉符合条件。第三人关于超过起诉期限的意见，本院不予采纳。 第三人光大公司建设的淳安生活垃圾环保处理项目系为了加快当地垃圾处理产业化进程，逐步实现垃圾处理无害化、减量化、资源化，以进一步改善生态环境，已经获得发改部门的批准。光大公司在编制《环境影响报告书》时已经对项目进行了论证、公众意见调查、公示，符合《中华人民共和国环境评价法》的要求。《环境影响报告书》的结论为项目建设可行，市环保局根据《环境影响报告书》的结论经审查后作出案涉审批意见，并无不当。收到光大公司的环评申请后，市环保局委托淳安环保局履行受理、审查、决定的程序，且对相关事项进行了公示公告，并告知了利害关系人听证等权利，符合《中华人民共和国行政许可法》等规定，并无不当。市环保局委托淳安环保局进行审批，该行政委托并未向外公示，但案件当事人均已认可案涉环评意见的审批机关为市环保局，程序方面存在的瑕疵，本院在此予以指正。综上，被告市环保局作出案涉环评审批意见认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序上虽有瑕疵但尚不构成违法，原告的诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王昌芳、江晓华的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王昌芳、江晓华负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  周培芳 审 判 员  徐 远 人民陪审员  陈丽君 二〇一八年五月七日 代书 记员  章颐灵 ?*ArabicDash?-16-? ?*ArabicDash?-17-?