四川省科学城人民法院行 政 判 决 书（2015）科行初字第6号原告甘静，男，汉族。委托代理人谭彪，代理权限为特别授权代理。被告四川省盐亭县国土资源局，住所四川省盐亭县云溪镇文同路38号。法定代表人罗光武，该局局长。委托代理人徐春霖，代理权限为一般代理。委托代理人何竞东，代理权限为一般代理。原告甘静因认为被告四川省盐亭县国土资源局行政不作为，于2015年3月31日向盐亭县人民法院提起诉讼，由绵阳市中级人民法院指定本院管辖。本院于2015年4月20日立案后，于2015年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2015年5月26日、7月14日公开开庭审理了本案。原告甘静，原告委托代理人谭彪，被告四川省盐亭县国土资源局法定代表人因故不能参加庭审，该局委托代理人徐春霖、何竞东，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告甘静诉称，原告与四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称瑞翔公司）签订借款协议及抵押合同，瑞翔公司以其拥有的云溪镇寺垭粮站的土地使用权用作向原告借款的抵押担保。2014年3月19日原告与瑞翔公司法人代表及公司人员一同持相关材料到盐亭县国土资源局设于盐亭县政务服务中心的窗口，申请办理土地使用权抵押登记，窗口工作人员回复原告等人，土地使用权抵押登记不针对自然人，原告不符合办理抵押登记条件，未受理其申请。据此，原告甘静提起诉讼，要求被告为原告办理土地使用权抵押担保登记，后原告变更部分诉讼请求，要求被告盐亭县国土资源局依法受理原告申请，并办理登记。原告在举证期间和法庭审理中提交了以下证据：1、甘静与四川瑞翔公司签订的借款合同及借款合同补充协议。以证明本案原告甘静与瑞翔公司就甘静出借1700万达成借款协议。2、土地使用权抵押合同。以证明基于借款合同，瑞翔公司以自己持有的位于云溪镇寺垭粮站的土地使用权作为抵押。3、保证合同。以证明瑞翔公司法定代表人王大国以个人身份对借款合同提供担保。4、盐亭县公证处出具的公证书。以证明借款合同、抵押合同真实、合法有效。5、抵押借款声明。主要内容为瑞翔公司承诺将拥有的云溪镇寺垭粮站的土地使用权抵押给原告。以证明因原告到国土资源局行政服务中心窗口办理抵押登记，工作人员称不符合办理条件。后国土资源局苟某某（时任副局长）建议原告对借款合同、抵押合同进行公证，同时由瑞翔公司为原告开具抵押借款声明，承诺将拥有的云溪镇寺垭粮站的土地使用权抵押给原告，并将该声明递交窗口留存。原告接受建议，由瑞翔公司出具抵押借款声明，原告将声明递交到行政服务中心窗口留存归档。6、盐国用（2014）第00413号土地使用权证。以证明抵押合同涉及的土地系瑞翔公司以出让方式获取的建设用地使用权，可以用于抵押。7、证人青某某到庭作证。证明曾两次陪同原告前往盐亭县国土资源局政务服务中心窗口办理土地抵押登记。第一次和瑞翔公司人员一同持借款合同、土地使用权证等材料到窗口申请办理土地他项权利证书，工作人员称只有银行和有经营资质的机构才能办理，土地抵押登记不针对个人和企业，没有受理申请。经向国土资源局苟副局长了解情况，建议可以考虑对合同办理公证，再让瑞翔公司给国土局写一份抵押借款声明交到窗口，这样其他人再来办理抵押登记就办不了了。瑞翔公司写好声明，是证人陪同原告第二次到窗口，将借款合同、公证书、声明递交到行政服务中心窗口的。被告盐亭县国土资源局辩称，土地使用权抵押登记基于当事人申请启动，是依申请的行政行为。当事人应当向被告提交书面申请书及相关材料。被告并未收到原告请求办理土地抵押登记的书面申请，抵押登记程序无法启动。因此不存在行政不作为。同时原告如申请借款抵押登记，依照《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五项规定，原告亦不符合办理抵押登记的法定条件。原告要求被告作为违反法律规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告盐亭县国土资源局在法定期限内向本院提交并在开庭审理时出示了如下证据：第一组证据：1、国土资源部《土地登记办法》；2、盐亭县国土资源局组织机构代码证；3、法定代表人身份证复印件；以证明被告盐亭县国土资源局依法享有土地登记的法定职权，土地抵押登记基于当事人申请启动，是依申请的行政行为。当事人应当向被告提交书面申请书及相关材料。第二组证据：1、盐亭县国土资源局关于办理土地登记程序的说明；盐亭县国土资源局对于办理土地登记的程序予以了说明，办理抵押登记，申请人应当按《土地登记办法》的规定准备相关材料、提出书面申请。国土资源局政务服务中心窗口经办人需要对材料进行形式审查，在收取材料后，会提供受理通知书给申请人。2、盐亭县国土资源局行政服务中心窗口出具的未收到原告的抵押登记资料的书面证明。以证明被告国土资源局并未收到原告甘静请求办理土地使用权抵押登记的申请及相关材料，抵押登记程序无法启动。3、被告提供了其认为原告不符合办理土地使用权抵押登记的法定条件的依据：国土资发（2012）134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五项。该条款内容为：“依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构，经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。……”被告据此说明原告甘静因其主体资格不适合，基于借款合同申请土地使用权的抵押登记，不符合办理土地使用权抵押登记的法定条件。被告在庭前的答辩状中提出，认为原告的借款行为违法。这一观点经与被告当庭确认，被告改变意见，对原告借款行为是否违法不做评判。经庭审质证，被告对原告提出的证据质证认为：1、证人证言只能说明原告曾到国土资源局行政服务中心窗口咨询土地抵押登记的事项，不能证明原告向被告提交了办理土地使用权抵押登记的书面申请。依据国土资源部《土地登记办法》第九条之规定，申请人申请土地登记，必须提供土地登记申请书。2、抵押借款声明，是瑞翔公司对原告的承诺，不是启动抵押登记的申请程序。服务中心窗口也没有接受原告递交的声明。其他证据被告认为与案件无关，不予质证。原告对被告提供的证据质证认为：1、对国土资源局行政服务中心窗口出具的“未收到原告的抵押登记资料的书面证明”这一证据不予认可。原告方有证人证实原告于2014年3月19日去国土资源局的政务服务中心窗口申请办理抵押登记，被告的工作人员没有受理。依据《行政诉讼法》第38条规定，被告应负有举证之责，被告没有证据证明原告未向被告提出抵押登记申请。2、依照《物权法》、《担保法》法律规定，建设用地使用权可以依法抵押，原告要求办理土地使用权抵押登记符合条件，被告应当依法为原告办理抵押登记。本案应当以《物权法》、《担保法》为裁判依据，被告提供的法律依据系土地管理部门的规章，不应适用。对其他证据的真实性予以认可。被告在庭审中补充出示两组证据：第一组是盐亭县国土资源局窗口办事流程、收件清单、办理清单及窗口照片。对被告受理申请的登记制度予以说明。第二组是被告收集的瑞祥公司出具的情况说明。证明瑞祥公司没有与任何人到被告处申请办理抵押登记。原告质证认为：被告的举证超过举证期限，属于无效证据。瑞祥公司的情况说明属于被告方庭后私自收集的证据且内容不真实。请求法庭不予认定。本院对上述证据认证如下：对于被告补充出示的第一组证据，超过举证期限，且该组证据是对被告新办公地点情况的证实，与本案无关。对于第二组证据，虽然符合被告可以补充证据的情况，但该书证形式不完整，内容与瑞祥公司出具的抵押借款声明及公证书记载内容相矛盾。两组证据均不予认定。原告和被告提供的其他证据，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，可以作为本案的证据使用。经审理查明，原告甘静与瑞翔公司就甘静出借1700万给瑞翔公司达成借款协议，瑞翔公司以其拥有的土地使用权用作借款的抵押担保，双方签订了抵押合同。2014年3月19日，原告与瑞翔公司法人代表及公司相关人员一同持借款协议、抵押合同、盐国用（2014）第00413号土地使用权证，到盐亭县国土资源局设于盐亭县政务服务中心的办事窗口，办理土地使用权抵押登记。盐亭县国土资源局窗口工作人员回复原告土地使用权抵押登记不针对自然人和企业，原告不符合办理抵押登记条件。后原告向国土资源局工作人员苟某某了解情况，被告知这类情况国土资源局都不予办理土地使用权抵押登记，建议原告办理公证，同时由瑞翔公司为原告开具抵押借款声明，承诺将拥有的云溪镇寺垭粮站的土地使用权抵押给原告，并将该声明递交政务服务中心窗口备案，以此种方式防止瑞翔公司将该土地使用权再次抵押。原告接受了这一建议，对借款合同、抵押合同办理了公证，由瑞翔公司给国土资源局写了一份“抵押借款声明”，原告将声明及借款合同递交到窗口要求存档备案。本院认为，依申请的行政行为，程序上主要表现为，受理、审核、批准（拒绝）三个阶段。以行政相对人主动提出申请为前提，且对申请方式要求必须以书面形式向行政主体提出申请。行政主体对行政相对人提交的申请及附送的材料进行形式审查后决定是否受理。本案原告2014年3月19日第一次到被告设于政务服务中心的窗口，要求被告为其办理土地使用权抵押登记，在被告方的工作人员对其办理抵押登记的要求作出否定性答复后，原告并没有递交书面申请书及相关材料坚持提出申请，而是听取了国土资源局某工作人员的建议，对借款合同、抵押合同办理了公证，由瑞翔公司给国土资源局写了一份“抵押借款声明”，承诺将拥有的云溪镇寺垭粮站的土地使用权抵押给原告，并于当日将该声明递交政务服务中心窗口存档备案，以此种方式，防止抵押人瑞翔公司将该土地使用权再次抵押给他人。从本案事情发生、发展的经过来看，事实上原告最终选择了以公证及备案的方式对抵押权进行保障，从而放弃了对抵押登记的申请。因此，可以认为本案原告没有依照法定形式要件提出申请。依据《土地登记办法》的规定，被告国土资源局依法享有其行政区域内土地登记的法定职权。土地抵押登记基于行政相对人的申请启动，是依申请的行政行为，申请土地登记必须具备必要的形式要件，行政相对人应当向被告提交相关资料及书面申请。本案原告虽然提出了办理登记的要求，但没有依照法定形式要件提出书面申请，被告履行职责的条件尚未具备，起诉被告盐亭县国土资源局行政不作为不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。审 判 长  门立群人民陪审员  岳万明人民陪审员  吴邦贵二〇一五年七月二十四日书 记 员  韩 晴附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《土地登记办法》第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。《土地登记办法》第三十六条依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。