江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)苏行终字第00282号上诉人（原审原告）黄璟。被上诉人（原审被告）江苏省教育厅，住所地江苏省南京市北京西路15号。法定代表人沈健，江苏省教育厅厅长。委托代理人许李军，江苏省教育厅工作人员。委托代理人程欣，江苏省教育厅工作人员。原审第三人华东师范大学，住所地上海市普陀区中山北路****号。法定代表人陈群，华东师范大学校长。委托代理人王建平，上海市沪中律师事务所律师。上诉人黄璟因诉江苏省教育厅（以下简称省教育厅）教育行政协议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）(2014)宁行初字第276号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年5月18日立案受理后依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。上诉人黄璟，被上诉人省教育厅的委托代理人许李军、程欣，原审第三人华东师范大学（以下简称华东师大）的委托代理人王建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2011年9月，黄璟作为乙方，省教育厅作为丙方、华东师大作为甲方签订了《师范生免费教育协议书》（以下简称《协议书》），该协议表明黄璟的生源地为无锡市，所学专业为地理科学。该协议关于各方的权利义务约定为：乙方“毕业后一般回生源所在地省份从事中小学教育工作不少于十年。毕业时由丙方安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教”；丙方“做好接受和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作，确保其有编有岗。在乙方毕业时，组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择，落实任教学校”。2013年11月6日，教育部办公厅下发《关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》，要求各省级教育行政部门会同机构编制部门在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收师范生编制计划。确保师范生到中小学任教有编有岗。各省级教育行政部门要在寒假期间组织师范生专场招聘活动，确保大多数师范生落实任教学校。2014年5月底前，确保90%师范生通过双向选择落实任教学校。2014年6月底仍未签约的师范生，由各省级教育行政部门会同有关部门统筹安排到师资紧缺地区的中小学校任教，确保师范生离校前全部落实任教学校。省教育厅于2013年11月22日下发《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》，要求全省各地教育行政部门在12月底前与本地区2014年江苏籍师范生联系，了解需求情况，落实就业岗位；会同当地人社和编制部门，在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收师范生编制计划；安排本地区2014年师范生供需见面和招聘活动，为每一位师范生落实任教学校；在2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍师范生就业工作，确保2014年师范生全部落实到中小学校任教有编有岗。省教育厅将《2014年江苏籍国家免费师范毕业生分市人数表》作为上述通知的附件一并下发各地教育行政部门。2014年2月29日，无锡市南长区教育局（以下简称南长区教育局）向南长区编委报送《南长区教育系统关于2014年录用新教师的请示》，该请示写明：该地区拟招录中学地理教师2人，其中免费师范生1人。《2014年江苏籍国家免费师范毕业生分市人数表》及《2014届无锡籍免费师范生信息汇总》可证明，无锡市2014年师范生共9人，在华东师大就读的为3人，其中1人为黄璟，其专业为地理科学。另查明，2013年12月间，南长区教育局负责师范生就业安置的工作人员与黄璟等师范生联系，告知其在寒假期间到南长区教育局面谈就业问题。黄璟接到电话后，请其母亲到南长区教育局了解情况，南长区教育局的工作人员和其母亲说明了情况，并请其母亲转告黄璟，在寒假期间本人到南长区教育局面谈。因黄璟未到，寒假结束前，南长区教育局的工作人员再次与黄璟通电话，告知其抽时间到南长区教育局面谈就业问题，但黄璟仍未到。2014年4月3日，南长区教育局的工作人员与黄璟发手机短信息联系：“请将你的就业推荐表、协议书和个人简历近期送到南长区教育局”，黄璟答复“好的，我清明节会赶回无锡的，到时候立即让我母亲送给你”，南长区教育局的工作人员回复“我们清明节三天也上班的，你可以自己送来”，黄璟答复“我还没有毕业呢，我的毕业论文还有点问题，要等我拿到毕业证书才正式毕业。我母亲一直很配合和支持你们工作的，她会送过来的，我等到七月份毕业会来见你们的”，南长区教育局的工作人员回复“我们假期都上班的，你跟你母亲一起把材料送过来，不会耽误你很多时间，也希望你配合我们的工作”。2014年清明节期间，黄璟之母将黄璟的就业推荐表等材料送至南长区教育局，南长区教育局告知其需与黄璟本人面谈，要求黄璟本人递送有关材料，故未接收黄璟之母递送的材料。因新招录的教师须在当地人社部门指定医院参加体检，2014年4月22日，南长区教育局工作人员与黄璟发手机短信息：“24日早上6：20前到南长区教育局集中，带好身份证和一寸正面免冠照片，体检费370元（自理），空腹。请务必参加，否则无法办理录用手续”，次日，该工作人员给黄璟打电话，提醒其不要忘了参加体检。4月24日，黄璟未按要求参加体检，南长区教育局工作人员给黄璟打电话，但因黄璟手机关机，未能取得联系。体检结束后，该工作人员路遇黄璟之母，告知其黄璟未参加体检并告知不参加体检将无法办理就业手续。之后，该工作人员将黄璟未参加体检等情况报告无锡市教育局，无锡市教育局将该情况上报省教育厅，该工作人员也与省教育厅高校招生就业指导中心的工作人员联系。2014年5月5日，省教育厅高校招生就业指导中心的工作人员与黄璟通电话，告知其到南长区教育局参加体检，并告知如果没有按照规定的时间到南长区教育局参加体检，可能失去就业的机会。黄璟称其知道了，但可能回不去。5月6日，黄璟向南长区教育局工作人员发手机短信息：“为了配合你们我已经提前在华师大体检过了，其他同学有的还没有去。对于体检结果，我个人没有权限拿到，你们诚心要我的话，可以通过组织上直接和华师大联系要这份表格，我们学校老师是比较好说话的，你们可以直接联系”。南长区教育局工作人员回复“体检是其中的一个程序，而且我们招聘新教师都是在人事部门指定的医院体检的，我们不可能去问你们学校要体检结果。而且你要清楚，我们用人单位必须首先要跟毕业生见面，这才是最重要的程序。所以请你本周五内（2014年5月9日之前）到我局面谈，地址：无锡市南长区扬名路12号。若你本周还是不来见面，我们将视同放弃”。黄璟仍未按照要求到南长区教育局面谈及参加体检，其毕业后未能在无锡市南长区学校任教。又查明，国务院办公厅以国办发〔2012〕2号文件转发了教育部等部门《关于完善和推进师范生免费教育的意见》。国办发〔2012〕2号文件写明：《关于完善和推进师范生免费教育的意见》已经国务院同意。该《意见》要求：“免费师范生、部属师范大学和生源所在地省级教育行政部门签订师范生免费教育协议，明确三方权利和义务”，“在省级政府的领导下，由省级教育行政部门会同人力资源社会保障部门按照事业单位新进人员实行公开招聘制度的要求，负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择，为每一位毕业生落实任教学校”。原审法院认为：协议是当事人之间经协商，设立、变更、终止法律关系的法律行为。行政机关作为执法部门，其进行社会管理既是权力，也是对社会、对社会成员承担的义务，即进行社会管理是行政机关的职责和职权。根据行政法的“职权法定”原则，行政机关的职权必须有法律、法规、规章等规范性依据，行政机关不能为自身任意创设职权。行政机关通过订立行政协议进行社会管理，也属于职权行为，因此，哪些事务可以采用协议方式进行，不能由缔约的行政机关自主决定，必须有规范性文件的依据。本案中，《关于完善和推进师范生免费教育的意见》明确了省级教育行政部门可与免费师范生、部属师范大学签订免费教育协议，该《意见》经国务院同意。故省教育厅有权签订《协议书》。行政协议既有行政管理的属性，也有合同的属性，因此行政协议除必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，对于行政管理方面的规范性文件没有明确规定的问题，特别是合同履行方面的问题，在不与行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件的规定相冲突的情况下，亦可适用合同法的基本原则和规定。本案中，黄璟与省教育厅之间亦是在合同履行方面发生争议。查本案所涉《协议书》的内容，双方的主要权利义务为：黄璟毕业时由省教育厅安排回生源所在地从事中小学教育工作；省教育厅在黄璟毕业时，组织用人单位与其进行双向选择，落实任教学校，确保有编有岗。据此可看出，该协议的目的在于落实黄璟毕业后能够回生源地从事中小学教育工作。但对于实现该合同目的的具体履行方式，协议书中未做明确约定。根据《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条规定，双方当事人均应按照有利于实现落实黄璟毕业后能够回生源地从事中小学教育工作这一目的履行协议。省教育厅提交的证据可证明，2013年11月22日，其按照教育部办公厅《关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》的要求，就师范生的就业安置工作向全省各地教育行政部门下发《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》，对于此项工作的时间进度等方面作出具体安排。因黄璟生源地在无锡市南长区，南长区教育局作为省教育厅的履约辅助人，向当地编制部门申报，确定了编制计划。其后，南长区教育局多次与黄璟联系，约其面谈，但黄璟一直未如约前往。因新招录教师需在当地人社部门指定的医院参加体检，南长区教育局又与黄璟联系，告知其相关事项，但黄璟未参加体检。省教育厅高校招生就业指导中心获知黄璟未参加体检的情况后，也与黄璟联系，告知不参加体检的后果。之后，南长区教育局再次告知黄璟不参加体检的后果，黄璟仍未按要求到南长区教育局面谈及参加体检。从以上情节可以看出，省教育厅及其履约辅助人南长区教育局为落实黄璟毕业后到无锡市南长区任教，做了一系列工作，应当认定省教育厅履行了《协议书》约定的义务。黄璟主张，其通过其母向南长区教育局递送就业推荐表等材料，但南长区教育局拒绝接收，而是要求黄璟本人去面谈。根据《中华人民共和国合同法》第八条第一款规定及合同法的一般原理，合同成立后，任何一方不得为对方设置合同约定外的其他义务。故本案中需考量南长区教育局未接收黄璟之母递送的材料并要求与黄璟本人面谈是否属为黄璟设置了合同约定外的义务。查《协议书》的内容，双方约定黄璟在毕业时由省教育厅安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教。无论双向选择或服从分配均需由双方商谈、沟通，故南长区教育局要求与黄璟本人面谈不应认定为设置额外义务。黄璟主张，《协议书》约定省教育厅应在其毕业时为其安排工作，而省教育厅、南长区教育局的前述行为均在其毕业之前，故省教育厅未履行协议约定，属违约行为。查《协议书》的内容，确约定省教育厅在黄璟毕业时为其安排工作。但高校毕业生就业安置是一项政策性很强的工作，其中涉及申报、审批等多个环节。而“毕业时”系一个特定时间点，上述多个环节客观上无法在该时间点完成。省教育厅、南长区教育局的前述行为虽在黄璟毕业之前，但均属为实现合同目的的履约行为。《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。该条文是关于合同附随义务的规定，合同的附随义务具有法定性，即使在合同中无明确约定，合同当事人亦应履行。本案中，省教育厅已为实现黄璟毕业后到其生源地中小学任教这一合同目的下发通知，南长区教育局也向当地编制部门申报编制计划，组织体检，这些行为无需黄璟的协助，但与南长区教育局面谈、参加南长区教育局组织的体检等事务需黄璟本人参与，这些事务虽在《协议书》未作约定，但根据该协议的目的和性质，应认定属《协议书》的附随义务，而黄璟未予以协助，致该合同目的未能实现，不能认定省教育厅不履行该《协议书》的约定。黄璟另请求依据《中华人民共和国民法通则》的规定判令省教育厅工作人员书面检讨。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。黄璟的该诉讼请求不符合行政诉讼法的上述规定，不属于本案行政诉讼审理范围，本案不予处理。综上，黄璟的诉讼理由缺乏依据，其诉讼请求法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十二条第（六）项、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄璟的诉讼请求。上诉人黄璟上诉称，毕业前上诉人有双向选择权，可以不回去。按照《协议书》，即便5月份前是上诉人全错，只要正常毕业报到，就应当要分配。事实上，5月份之前是省教育厅不执行合约。5月份之前上诉人不是不肯去体检和见面，上诉人当时还没有毕业，不能不经过老师的同意去体检和见面。被上诉人没有向老师代请假，不与老师和学校联系，并回绝上诉人的邀请。请求本院撤销南京中院(2014)宁行初字第276号行政判决。被上诉人省教育厅答辩称：1、被上诉人已经履行《协议书》义务。被上诉人多次通知上诉人与用人单位面谈并参加区人社局的统一体检。但上诉人不按要求履行招录程序，致使安置工作最终无法完成。2、上诉人未履行《协议书》规定的协助义务。上诉人不配合被上诉人及南长区教育局的免费师范生招录安排，在被告知“不参加体检无法就业安置”的情况下，无正当理由仍拒不履行合同协助义务，其行为已经构成违约，应视为放弃被上诉人为其安置工作，上诉人无权诉求被上诉人再次为其安排岗位。3、华东师大将上诉人转为免费师范生的实体标准及程序存在瑕疵。上诉人原为2010级华东师大非师范专业本科生，2011年9月转为免费师范生，并于同年在印有华东师大、省教育厅盖章和法定代表人签章的空白格式协议书签字。根据国办发〔2007〕34号《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》等规定，非师范专业本科生转为免费师范生需要经过必要的评价标准及程序。根据《协议书》的规定，非师范专业学生成为免费师范生应当经过华东师大、省教育厅必要的审核程序。4、被上诉人保留追究上诉人《协议书》违约责任的权利。请求本院驳回上诉，维持原判。原审第三人华东师大陈述称，华东师大要维护学生的利益，同时学生也要遵守法律的规定。上诉人目前工作没有落实，希望被上诉人省教育厅结合上诉人的具体情况在政策允许范围内给其安排工作。请求本院依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：国办发〔2007〕34号《国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》载明，《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》已经国务院同意应贯彻执行。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》第一条规定，从2007年秋季入学的新生起，在华东师大等六所部属师范大学实行师范生免费教育。第四条规定，免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议。第六条规定，有志从教并符合条件的非师范专业优秀学生，在入学二年内，可在教育部和学校核定的计划内转入师范专业。国办发〔2012〕2号《国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育意见的通知》载明，《关于完善和推进师范生免费教育的意见》已经国务院同意应贯彻执行。《关于完善和推进师范生免费教育的意见》第二条规定：免费师范生、部属师范大学和生源所在地省级教育行政部门签订师范生免费教育协议，明确三方权利和义务。非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生。依据上述规定，省教育厅有与免费师范生及实行师范生免费教育的教育部直属师范大学签订《协议书》的职责。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》第四条规定，省级教育行政部门负责履约管理。第五条规定，省级教育行政部门负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择，切实为每一位毕业生安排落实任教学校。《关于完善和推进师范生免费教育的意见》第五条规定“进一步改进免费师范生就业办法”，明确要求“在省级人民政府领导下，由省级教育行政部门会同人力资源社会保障部门按照事业单位新进人员实行公开招聘制度的要求，负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择，为每一位毕业生落实任教学校”。省教育厅与华东师大、黄璟签订的《协议书》第二十条亦载明，省教育厅负责免费师范毕业生的履约管理。依据上述规定和协议，省教育厅有履约管理和组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择的职责。本案中，省教育厅与华东师大、黄璟签订的《协议书》第十三条载明：黄璟毕业时由省教育厅安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教。第十七条载明，省教育厅做好接收和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作，确保其有编有岗。在黄璟毕业时，组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择，落实任教学校。据此，该协议的内容之一是省教育厅组织和安排用人单位与黄璟在需求岗位范围内进行双向选择，落实黄璟的任教学校。省教育厅和黄璟均应履行落实黄璟的任教学校这一协议内容。教育部办公厅于2013年11月6日向全国各地教育行政部门和部属师范大学下发教师厅函〔2013〕11号《教育部办公厅关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》，该通知要求省级教育行政部门和部属师范大学积极组织双选活动，2014年5月底前确保90%免费师范毕业生通过双向选择落实任教学校。省教育厅按照上述通知的要求，就做好2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作，于2013年11月22日向全省各地教育行政部门下发苏教办师〔2013〕59号《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》。省教育厅在通知中要求，各地教育行政部门要会同人社和编制部门在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划；统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面和招聘活动。“各地教育行政部门要督促和指导本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作，保证国家免费师范毕业生就业各项政策落实到位，最大限度提高签约率，2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作。”黄璟生源地在无锡市南长区，南长区教育局根据规定向当地编委申报并确定编制计划。其后，南长区教育局多次与黄璟联系约其面谈，但黄璟未如约前往。因新招录教师需在当地人社部门指定的医院参加体检，南长区教育局又与黄璟联系告知其体检的相关事项，黄璟亦未参加体检。省教育厅高校招生就业指导服务中心获知黄璟未参加体检的情况后也与黄璟联系，告知其不参加体检的不利后果。后南长区教育局再次告知黄璟不参加体检的不利后果，黄璟仍未按要求到南长区教育局面谈及参加体检。据此可以认定省教育厅及有关教育行政部门已经履行了教育部文件及《协议书》规定的履约管理义务。而与南长区教育局面谈、参加南长区教育局组织的体检等事务需要黄璟本人参与，这些事务虽未在《协议书》中明确约定，但根据协议签订的目的，黄璟应予配合和协助。黄璟未予配合和协助，导致协议的目的未能实现，不能认定省教育厅不履行《协议书》的约定。上诉人黄璟主张，拿到毕业证书才正式毕业，《协议书》约定省教育厅在其毕业时为其落实任教学校，而省教育厅及南长区教育局的相关行为均在其毕业之前，故省教育厅未履行协议约定，属违约行为。上诉人黄璟主张的“毕业时”是一个特定的时间点，而毕业生就业安置是一项政策性很强的工作，涉及许多工作环节，提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划、统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面以及面谈、体检等工作，客观上并不是在“毕业时”这一特定的时间点完成。教育部办公厅通知要求的2014年5月底前确保90%免费师范毕业生通过双向选择落实任教学校，以及省教育厅通知要求的2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作，亦表明有关双向选择事项在毕业前进行。因此，省教育厅、南长区教育局通知黄璟面谈、体检等行为虽在黄璟毕业之前，但均属为实现《协议书》的目的而积极履约的行为。黄璟请求依据《中华人民共和国民法通则》的规定判令省教育厅工作人员书面检讨，其诉讼请求不符合行政诉讼法有关对行政行为是否合法进行审查的规定。综上，黄璟的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄璟负担。本判决为终审判决。审 判 长  倪志凤代理审判员  沙永梅代理审判员  苗 青二〇一五年七月二十七日书 记 员  崔 雪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；