浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第26号上诉人（原审原告）范悦林等24人（名单附后）。诉讼代表人范悦林。诉讼代表人陈利国。共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。法定代表人李强，省长。委托代理人郑显平，浙江省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。原审第三人丁建华。范悦林等24人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年10月27日作出（2014）浙杭行初字第143号行政判决。范悦林等24人不服，向本院提出上诉。本院于2015年1月21日立案受理，并于2015年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人范悦林等24人的诉讼代表人范悦林、陈利国及其共同委托代理人周宁泽，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人郑显平、谢伟出庭参加诉讼。原审第三人丁建华经本院依法传唤无正当理由未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市和宁波市将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1425.7353公顷，其中批准杭州市用地894.1642公顷。2009年8月17日，浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0188号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地45.4558公顷（农用地转用21.6636公顷；征收集体土地43.2104公顷，使用国有土地2.2454公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“拱墅区花园岗村农转居公寓”和“蓝孔雀化纤股份有限公司地块”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。2014年7月13日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0188号《浙江省建设用地审批意见书》的具体行政行为。浙江省人民政府受理后经审查，于2014年8月12日作出浙政复（2014）223号行政复议决定认为，浙土字a（2009）－0188号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，是对国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》批准的杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收的具体行政行为，未对申请人的权利义务产生实质性影响为由，认为范悦林等二十五人针对浙土字a（2009）－0188号建设用地审批行为提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请。该行政复议决定书经邮寄送达，范悦林等二十五人于2014年8月19日收到。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述批复后作出浙土字a（2009）—0188号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地45.4558公顷（农用地转用21.6636公顷；征收集体土地43.2104公顷，使用国有土地2.2454公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“拱墅区花园岗村农转居公寓”和“蓝孔雀化纤股份有限公司地块”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。据此，浙江省人民政府针对杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。行政程序方面，范悦林等二十五人于2014年7月13日向被告申请案涉行政复议，被告作出行政复议决定后将行政复议决定书邮寄送达，范悦林等二十五人于2014年8月19日收到行政复议决定书。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，行政程序合法。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其驳回原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。范悦林等24人上诉称：原审法院认定案件事实不清，适用法律错误。第一、被上诉人作出案涉《行政复议告知书》没有法律依据，属于行政乱作为，原审法院不依法给予认定明显是认定事实不清和适用法律错误。第二、被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》没有法律依据，这一点原审法院并没有查清楚，明显是认定案件事实不清。第三、国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确显示国务院批准的没有“使用国有土地”事项，而被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》中有“使用国有土地2.2454公顷”事项，所以被上诉人浙江省政府作出浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》并不属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，完全具有新的意思表示，完全是新的独立的具体行政行为。原审法院认定“被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，不具有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为”完全是认定事实和适用法律错误。第四、我国法律规定行政复议申请期限的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政复议申请权，保护自己的合法权益，如果公民的行政复议申请权得不到保障，那么很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，也不利于社会稳定，所以必须要依法保障公民的行政复议申请权。就本案而言，被上诉人为了使浙江省人民政府作出的浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》逃脱法律审查，肆意作出案涉《行政复议决定书》是错误的，被上诉人不仅没有充分的保障行政相对人的行政复议救济权，而且没有使行政复议制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，诱发了此案的行政纠纷，被上诉人的这个作法无异于剥夺上诉人的行政复议权，使上诉人完全丧失行政复议这一权利救济程序，完全背离了“有权利必有救济”的这一最基本的法理。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，亵渎了司法公正。请求撤销原审判决和被诉行政复议决定，改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请并作出实体处理。浙江省人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《国土资源部关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意答辩人呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案。其中，批准杭州市新增建设用地894.1642公顷。2009年8月17日，答辩人作出浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地45.4558公顷，（农用地转用21.6636公顷；征收集体土地43.2104公顷，使用国有土地2.2454公顷）。该批次建设用地涉及杭州市拱墅区的4个镇（街道）13个村（社区）14个地块，其中拱墅区花园岗村农转居公寓地块、蓝孔雀化纤股份有限公司地块，共涉及征收杭州市拱墅区祥符街道花园岗社区集体土地13.8174公顷，规划用途为建设用地和建设留用地。另查明，杭州市拱墅区祥符街道庆隆村楼雪珠、管晓迪等2人因不服浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》，于2013年4月27日向答辩人申请行政复议。答辩人作出驳回行政复议申请决定后，两位申请人不服向杭州市中级人民法院起诉。杭州市中级人民法院开庭审理后，于2013年9月2日作出（2013）浙杭行初字第37号判决，驳回其诉讼请求。该判决已发生法律效力。基于以上事实，杭州市中级人民法院作出（2014）浙杭行初字第143号行政判决，事实清楚。二、原审判决适用依据正确。浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2009年第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，是对国土资函（2009）665号《国土资源部关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》批准的杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收的具体行政行为，未对上诉人的权利义务产生实质性影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出被诉复议决定。杭州市中级人民法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项规定，作出（2014）浙杭行初字第143号行政判决，适用依据正确。三、被诉复议决定程序合法。2014年7月21日，上诉人不服浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2009年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，向答辩人申请行政复议。答辩人于2014年8月12日作出浙政复（2014）223号驳回行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。综上，杭州市中级人民法院（2014）浙杭行初字第143号行政判决，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕上诉人申请复议的浙江省人民政府浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》是否对其权利义务产生影响，以及该申请事项是否属于行政复议的受案范围等审理重点进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人范悦林等24人不服被上诉人浙江省人民政府浙政复（2014）223号驳回行政复议申请决定提起的诉讼。被诉驳回行政复议申请决定认为，上诉人申请的行政复议事项，是对国土资源部相关批复的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收的具体行政行为，未对上诉人的权利义务产生实质性的影响，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，据此决定驳回其行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，作为被申请复议事项的浙土字a（2009）-0188号《浙江省建设用地审批意见书》，系被上诉人根据国土资源部国土资函（2009）665号《国土资源部关于浙江省杭州市和宁波市2009年度农用地转用和土地征收方案的批复》，对其中涉及杭州市“拱墅区花园岗村农转居公寓”和“蓝孔雀化纤股份有限公司地块”建设项目用地的组织实施行为，该行为并未对上诉人设定新的权利和义务，对上诉人不产生新的实质性影响。被上诉人以上诉人的行政复议不属于行政复议范围为由驳回其行政复议申请，并无不当。原审判决据此驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范悦林等24人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一五年二月五日书 记 员  陈欧飞附：上诉人（原审原告）范悦林等24人名单上诉人（原审原告）陈利国，男，汉族，1971年2月1日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头15号。上诉人（原审原告）丁春荣，男，汉族，1968年5月18日出生，住杭州市拱墅区祥符街道丁家塘31号。上诉人（原审原告）范悦林，男，汉族，1954年4月21日出生，住杭州市拱墅区祥符镇谢家河头2号。上诉人（原审原告）蒋小平，女，汉族，1962年7月26日出生，住杭州市拱墅区祥符街道沈家桥头23号。上诉人（原审原告）俞慧林，男，汉族，1970年12月10日出生，住杭州市拱墅区祥符街道李家河头27号。上诉人（原审原告）陈建美，女，汉族，1962年12月21日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头5号。上诉人（原审原告）陈建忠，男，汉族，1956年3月3日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头18号。上诉人（原审原告）丁贵文，男，汉族，1946年9月27日出生，住杭州市拱墅区祥符镇丁家塘35号。上诉人（原审原告）丁桂洪，男，汉族，1954年9月11日出生，住杭州市拱墅区祥符镇丁家塘34号。上诉人（原审原告）沈雪林，男，汉族，1950年5月27日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头25号。上诉人（原审原告）范掌泉，男，汉族，1962年10月31日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头7号。上诉人（原审原告）费苏培，男，汉族，1963年3月7日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头24号。上诉人（原审原告）倪建明，男，汉族，1956年1月29日出生，住杭州市拱墅区祥符镇李家河头23号。上诉人（原审原告）沈桂林，男，汉族，1953年11月26日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头13号。上诉人（原审原告）沈国华，男，汉族，1955年9月12日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头30号。上诉人（原审原告）郭利忠，男，汉族，1970年9月22日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头4号。上诉人（原审原告）沈建敏，男，汉族，1968年11月25日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头26号。上诉人（原审原告）沈建海，男，汉族，1972年9月20日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头27号。上诉人（原审原告）沈建勇，男，汉族，1970年1月20日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头31号。上诉人（原审原告）沈金花，女，汉族，1963年8月29日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头19号。上诉人（原审原告）沈杏仙，女，汉族，1961年1月10日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头9号。上诉人（原审原告）沈忠海，男，汉族，1975年3月6日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头2号。上诉人（原审原告）张赛银，女，汉族，1951年8月31日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头28号。上诉人（原审原告）赵忠琴，女，汉族，1969年3月8日出生，住杭州市拱墅区祥符镇沈家桥头11号。