广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂01行初397号 原告林远，男，汉族，1965年10月8日出生，住广西北海市银海区。 原告林光，男，汉族，1967年12月4日出生，住广西北海市银海区。 以上两原告共同委托代理人林明，男，汉族，1969年9月28日出生，住广西北海市海城区。 被告广西壮族自治区人民政府。所在地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人陈武，广西壮族自治区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人梁斯，广西壮族自治区人民政府法制办公室工作人员。 原告林远、林光诉被告广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）不履行行政复议法定职责一案，于2017年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告广西区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。原告林远、林光的共同委托代理人林明，被告广西区政府的委托代理人陈武、梁斯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告林远、林光起诉称，1998年12月，原告经北海市银海区法院拍卖程序受让140亩国有水面使用权，根据土地法等有关法律规定，原告的虾塘使用权是土地使用权种类之一，原告受让使用管理的国有养殖水面有获得水面安置费的权利，但原告一直诉争该水面使用权安置补偿未果。2017年6月、7月份，原告向北海市人民政府申请公开收回原告的140亩国有养殖水面的审批手续和补偿协议书。2017年9月4日,北海市人民政府作出的北信息告〔2017〕6号《关于林远、林光申请政府信息公开有关情况的告知书》告知：原告的国有养殖水面已经《广西壮族自治区人民政府关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2008〕13号）批准征收，并附上述文件。但上述文件征收他人的集体未利用地，北海市人民政府自认实施该征地批复征收实地是原告的国有养殖水面，违反国土资源部发布的《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发〔2006〕17号）：“对报批项目用地的地类、权属、面积等情况进行严格核查，做到图件、数据、实地三者一致”的规定。被告广西区政府于2017年8月28日签收原告邮寄的行政复议申请书，要求确认北海市人民政府实施桂政土批函〔2008〕13号征地批复的行政行为违法，但被告在法定期限内未依法履行行政复议职责，侵犯原告的行政救济权。为此请求：判决被告广西区政府不依法履行行政复议的法定职责的行政行为违法（指其就原告申请行政复议北海市人民政府实施《广西壮族自治区人民政府关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》的行为的复议请求不作决定）；本案诉讼费由被告广西区政府承担。 被告广西区政府辩称，原告林光、林远要求确认北海市人民政府实施《广西壮族自治区人民政府关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2008〕13号，以下简称13号征地批复）的行为违法，于2017年8月27日向被告寄送了《行政复议申请书》及有关材料。被告于2017年8月27日收到相关材料。原告在提交的《行政复议申请书》中认为虾塘水面使用权就是虾塘土地的使用权，其是虾塘水面使用权人，即是虾塘土地使用权人。北海市人民政府收回该虾塘土地使用权，应予以补偿，并由此主张北海市人民政府实施13号征地批复的行为违法。被告认为，原告的行政复议请求实质是虾塘土地使用权权属问题。关于该虾塘土地使用权的问题，北海市人民政府已于2016年2月16日作出确权决定：包括原告虾塘在内的277.67亩的土地属于国有土地，该土地的使用权归北海市银滩镇人民政府。原告不服，于2016年5月11日向被告申请行政复议。2016年9月12日被告作出行政复议决定，维持北海市人民政府作出的确权决定。广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月28日作出（2017）桂行终1436号行政裁定，驳回原告上诉，维持原裁定。 2017年7月18日，原告向被告提交《收回水面使用权补偿安置的裁决申请书》。2017年7月31日，被告作出《告知函》告知原告：一、原告要求解决国有养殖水面使用权补偿安置问题，实质上属于虾塘土地使用权归属问题。关于虾塘土地使用权归属问题，北海市人民政府于2016年2月16日已作出确权决定，该决定已经被告复议。二、对今后原告以该虾塘土地使用权涉及的征地补偿安置问题提出的行政复议申请或者裁决申请，被告不再重复处理。综上所述，被告对原告2017年8月27日提出行政复议申请未作处理，不属于不履行法定职责。原告的起诉理由不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，1998年，原告林远、林光依据北海市银海区人民法院作出的（1998）银执字第312-1号民事裁定书取得位于北海市××海区白蚝壳虾场140亩水面的虾塘使用权，并一直经营管理。2008年1月10日，被告广西区政府作出《关于北海市2007年第四批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2008〕13号），同意将包括原告林远、林光使用的水面虾塘在内的银滩镇北背岭村委会集体土地征收为国有，作为北海市第四批城市建设用地。2011年1月27日，北海市人民政府委托北海市土地储备中心与银滩镇北背岭村委会等九个村民小组签订了两份《征收土地补偿协议书》，征收位于北海市金海岸大道以北、滨江路东西两侧的集体土地作为政府储备用地，同时该协议书还对被征土地的面积、地类、范围、补偿标准等进行了明确。2012年11月16日，北海市人民政府分别作出《关于北海市2007年第四批次城市建设用地E地块征地补偿安置方案的批复》（北政土字〔2012〕151号）和《关于北海市2007年第六批次城市建设用地B地块征地补偿安置方案的批复》（北政土字〔2012〕154号）（以下简称151号、154号征地补偿安置方案批复），同意北海市国土资源局报送的《北海市2007年第四批次城市建设用地E地块征地补偿安置方案》和《北海市2007年第四批次城市建设用地B地块征地补偿安置方案》。同年11月29日，原告林远、林光领取了涉案被征地的地上青苗及附着物补偿款共计660.0241万元。2016年2月16日，北海市人民政府作出北政土字〔2016〕7号《北海市人民政府关于确认银滩区银滩镇人民政府国有土地使用权的批复》，确认包括原告虾塘在内的土地权属性质为国有土地，土地的使用权归北海市银滩镇人民政府。原告不服，曾于2016年5月12日向被告广西区政府申请行政复议，请求撤销北海市人民政府作出的上述北政土字〔2016〕7号批复。2016年9月12日，被告广西区政府作出桂政行复〔2016〕124号行政复议决定，维持北海市人民政府作出的上述7号批复。原告不服诉至法院，2017年12月28日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行终1436号行政裁定，认定原告林远、林光依据（1998）银执字第312-1号民事裁定取得的银海区白蚝壳虾场140亩水面的虾塘使用权，不包括水面虾塘所依附的土地使用权。认为林远、林光不是涉案土地所有权人和使用权人，其与北海市人民政府作出的涉案土地的确认涉案土地所有权和使用权的7号批复及广西区政府基于7号批复作出的124号复议决定无法律上利害关系，依法裁定驳回原告林远、林光的上诉请求。 2017年5月31日和6月8日，原告林远、林光分别向被告广西区政府提出行政复议申请，请求撤销上述151号和154号征地补偿安置方案批复。被告广西区政府于2017年7月26日分别作出桂政行复〔2017〕45号、47号行政复议决定，以原告林远、林光领取了征地补偿款与征地批复已无利害关系为由，驳回了原告林远、林光的行政复议申请。2017年7月27日，原告林远、林光向被告广西区政府提交《收回水面使用权补偿安置的裁决申请书》，请求确认北海市人民政府以151号批复和154号批复补偿收回其“642亩土地储备项目”内的140亩国有水面使用权的行政行为违法。2017年7月31日，被告广西区政府向原告林远、林光作出《告知函》，告知：一、其对征地补偿安置问题已经申请行政复议，广西区政府也于2017年7月26日分别作出桂政行复〔2017〕45号、47号行政复议决定；二、其要求解决收回国有养殖水面使用权补偿安置问题，实质上是虾塘土地使用权归属问题，北海市人民政府已于2016年2月16日作出确权决定，其不服该决定已提起行政诉讼；三、基于上述事实，对其以该虾塘土地使用权涉及的征地补偿安置问题提出的复议或裁决申请，不再重复处理。 2017年8月27日，原告林远、林光向被告广西区政府申请行政复议，请求确认北海市人民政府实施《广西壮族自治区人民政府关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》（13号征地批复）的行为违法。2017年11月22日，原告林远、林光以广西区政府超期未作出复议决定为由，向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求、事实和理由。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以向该行政机关具有监督、管理职责的上级行政机关等提出行政复议之外的举报或投诉，要求上级行政机关等依法履行监督管理职责或者作出其他处理。 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告林远、林光向被告广西区政府申请行政复议，请求确认北海市人民政府实施《广西壮族自治区人民政府关于北海市2007年第四批城市建设用地的批复》（13号征地批复）的行为违法，其实质是要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责，该监督职责是行政机关内部的一种层级监督和内部监督行为，即广西区政府是否受理其申请，是否启动层级监督程序，均属于上下级政府之间层级监督的内部管理行为，并未对其直接设定新的权利义务关系，也没有对其权利义务产生实际影响。因此，原告林光、林远对被告广西区政府不履行内部监督职责提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，故原告林光、林远的起诉不属于行政诉讼受案范围，对于原告林光、林远的起诉应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告林远、林光的起诉。 本案不用交纳案件受理费，原告林远、林光已预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 彭晓霞 审 判 员 黄影颖 审 判 员 戴声长 二〇一八年五月二十二日 法官助理 黄世璇 书 记 员 何丽莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……。 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；…….（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。