江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行初82号原告张超，男，1966年4月20日出生，汉族，住徐州市铜山区。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路。法定代表人刘广民，区长。出庭负责人李焕昌，副区长。委托代理人吴永华，徐州市铜山区人民政府法制办公室工作人员。被告徐州市铜山区新区街道办事处，住所地徐州市铜山区华夏路副路19号。法定代表人彭永凯，主任。出庭负责人薛宇智，副主任。委托代理人惠敏，江苏永伦律师事务所律师。委托代理人袁雪薇，江苏永伦律师事务所律师。第三人徐州市铜山区新区街道办事处驿城村村民委员会，住所地徐州市铜山区新区街道办事处驿城村。法定代表人刘超喜，主任。原告张超诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、被告徐州市铜山区新区街道办事处（以下简称铜山新区街道办事处）、第三人徐州市铜山区新区街道办事处驿城村村民委员会（以下简称驿城村委会）土地行政管理一案，本院曾于2014年12月9日立案受理，经审理后作出（2014）徐行初字第00071号行政判决书。张超对该判决不服向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院经审理后作出（2015）苏行终字第00593号行政裁定书，认为本院作出的（2014）徐行初字第00071号行政判决存在遗漏当事人诉讼请求的情形，故裁定撤销该行政判决，发回重审。本院重新立案受理后，依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案，原告张超，被告铜山区政府的出庭负责人李焕昌、委托代理人吴永华，被告铜山新区街道办事处的出庭负责人薛宇智、委托代理人惠敏，第三人驿城村委会的法定代表人刘超喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张超诉称，2010年10月，铜山区政府与铜山新区街道办事处、铜山新区街道办事处与驿城村委会在未经相关部门批准的情况下签订租地协议，强行占用原告张超享有合法使用权的土地用于非农业建设，致使原告无地可耕种，给原告造成巨大的经济损失。特提起诉讼，请求人民法院判决确认被告租地行为违法，将原告的土地恢复原状并赔偿损失30万元，诉讼费用由被告承担。原告张超向本院提交了以下证据：证据1、铜山县人民政府为张超颁发的编号为苏CM0918129的《土地承包经营权证》，证明：原告张超是涉案土地的承包人，租地协议所占用的土地就是该《土地承包经营权证》中编号2的张林地1.08亩中的0.652亩。证据2、两份租地补偿包干协议，分别为2010年11月5日铜山镇人民政府与驿城村委会签订的《租地补偿包干协议》、铜山县城乡建设重点工程办公室与铜山镇人民政府签订的《租地补偿包干协议》，证明：本案被告、第三人之间存在租赁土地的事实。证据3、（2014）苏审二民申字第207号民事裁定书，证明：原告张超就租地行为提起过民事诉讼，经过铜山法院一审、徐州中院二审、省高院再审，均认为不属于民事诉讼受案范围。证据4、农民承担税费和劳务、农业水费公示卡、粮农补贴存折，证明：涉案被租用的土地是基本农田。被告铜山区政府辩称，原告张超所诉的行为属平等主体之间签订的协议，不属于行政诉讼的受案范围；两被告之间及与第三人之间签订的协议并不违反法律禁止性规定，合法有效；涉案协议签订时间是2010年，原告张超的起诉超过法定起诉期限。被告铜山区政府向本院提交的证据为：2010年11月5日铜山镇人民政府与驿城村委会签订的《租地补偿包干协议》、铜山县城乡建设重点工程办公室与铜山镇人民政府签订的《租地补偿包干协议》，证明：被告、第三人之间签订协议的行为系民事法律行为。被告铜山新区街道办事处辩称，原、被告之间既没有书面合同，也没有口头协议，更不存在行政行为，铜山新区街道办事处作为被告主体不适格；原告张超主张的租地事实发生在2010年，其起诉超过法定的起诉期限；原告张超主张30万元的损失赔偿缺乏事实依据，其主张返还土地在客观上已不可能实现，涉案土地已被用于道路绿化带建设，具有城市基础设施建设的公益性质，且道路也已经投入使用。第三人驿城村委会辩称，原告张超已经就争议行为提起民事诉讼，本案不应再作行政案件受理；关于赔偿问题，驿城村委会对租用土地的其他人员的补偿款已全部到位，原告张超确未领取。第三人驿城村委会向本院提供以下证据：证据1、2010年11月5日铜山镇人民政府与驿城村委会签订的《租地补偿包干协议》、铜山县城乡建设重点工程办公室与铜山镇人民政府签订的《租地补偿包干协议》。证据2、（2014）苏审二民申字第207号民事裁定书。证据3、珠江路绿化项目征用闫东组土地及附着物确认补偿清单。上述证据证明：珠江路绿化项目共涉及当地46户村民，只有原告张超没有领取补偿款，补偿是公开公正的。经本院组织质证，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：关于原告张超所提供的证据，被告铜山区政府质证认为，对于证据2租地补偿包干协议、证据3民事裁定书的真实性无异议，但该证据不能证明原告的观点，民事裁定书并没有明确说明该案件是行政诉讼；证据1《土地承包经营权证》及证据4中的公示卡均是复印件，不予质证；对存折的真实性无异议。被告铜山新区街道办事处、第三人驿城村委会质证认为，对于证据2租地补偿包干协议、证据3民事裁定书的真实性无异议，但协议是被告与第三人之间签署，原告张超与本案被告、第三人之间不存在合同关系，民事裁定书也指出纠纷应由土地行政主管部门处理，原告张超提起行政诉讼缺乏事实依据；证据4公示卡、存折与本案无关；对证据1未发表质证意见。关于被告铜山区政府所提供的证据，原告张超质证认为，对两份租地补偿包干协议的真实性无异议，但被告、第三人之间的租地行为违法。被告铜山新区街道办事处质证认为，对该证据的真实性无异议，铜山镇人民政府是与驿城村委会签订的协议，驿城村委会与村民之间的土地承包情况是其内部权利义务关系，且铜山镇人民政府已经按约定将补偿款交给了驿城村委会，由驿城村委会向村民发放。第三人驿城村委会对上述证据无异议。关于第三人驿城村委会提供的证据，原告张超质证认为，对证据1、证据2的真实性无异议，但被告与第三人之间的租地行为违法；对证据3无异议，原告张超未领取过补偿款。被告铜山区政府、铜山新区街道办事处对驿城村委会提供的证据真实性无异议，并认为涉案土地是依法进行的流转，且原告张超也未与被告发生土地流转关系。本院对于当事人提供的证据认证如下：对于原告张超提供的四组证据，其真实性皆可予以确认，上述证据能够证明涉案0.652亩土地系张超的承包地，该土地已经被当地政府、村委会签订协议后占用，且原告张超对此曾通过提起民事诉讼主张过权利；被告铜山区政府提供的证据与原告张超提供的证据2相同，本院予以采纳；第三人驿城村委会提供的证据1、证据2与原告张超提供的证据2、证据3相同，本院予以采纳，第三人驿城村委会提供的证据3，其他当事人对其真实性不持异议，该证据能够证明珠江路绿化工程占用了张超的0.652亩土地。经审理查明，铜山县城乡建设重点工程办公室是由原铜山县人民政府（铜山县于2010年被改为徐州市铜山区）所设立的机构。2010年，因珠江路两侧绿化工程建设的需要，铜山县城乡建设重点工程办公室与徐州市铜山区铜山镇人民政府（随着行政区划的调整，铜山镇已于2013年撤销，并组建铜山新区街道）签订《租地补偿包干协议》，约定为保障珠江路两侧绿化工程的顺利进行，需要租赁铜山镇下辖驿城村、滕寨村、二堡村的175.47亩土地。同年，徐州市铜山区铜山镇人民政府与驿城村委会签订《租地补偿包干协议》，约定租赁驿城村土地131.82亩用于珠江路两侧绿化。原告张超的0.652亩承包地包括在上述两份《租地补偿包干协议》约定的租赁范围之内。2010年12月，驿城村委会发布租地补偿承诺：“依据开发区重点办的批示精神，第一年（所租土地地上）附着物及两季青苗费（给予）一次性补偿；之后租期内每年支付当年租金，每亩1600元。”原告张超拒绝领取补偿费用及租金，并于2012年向徐州市铜山区人民法院提起民事诉讼，要求驿城村委会、徐州市铜山区铜山镇人民政府排除妨害，将其0.652亩承包地恢复原状并赔偿损失，该案后经徐州市铜山区人民法院一审、本院二审、江苏省高级人民法院再审，均认定不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回了张超的起诉。后原告张超提起本案行政诉讼，请求确认被告租地行为违法，将涉案土地恢复原状并赔偿损失30万元。另查明，珠江路两侧绿化工程已经竣工，被占地的村民中大多数已经领取了补偿款。第三人驿城村委会确认原告张超所在的村组在2010年珠江路绿化带修建前，人均土地面积为1.422亩。本案双方当事人的争议焦点为：一、原告张超的起诉是否超过法定起诉期限。二、被诉行为是否属行政诉讼受案范围，本案被告是否适格。三、在符合起诉条件的情况下，被诉行政行为应否被确认为违法。四、原告张超关于恢复原状、赔偿损失的诉讼请求是否成立。本院认为，一、关于原告张超的起诉是否超过法定起诉期限问题。原告张超的承包地被占用后，包括本案两被告、第三人在内，没有任何人向原告张超告知占地行为的性质、诉权或起诉期限。在提起行政诉讼之前，原告张超通过提起民事诉讼来维护自身权益，后经生效法律文书确认，原告张超诉请的事项不属民事诉讼受案范围，故其提起民事诉讼加以维权系救济途径选择错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款之规定，原告因民事诉讼所耽误的期间不应当计算在起诉期限之内。原告张超提起的民事诉讼历经一审、二审、再审，最终江苏省高级人民法院于2014年6月5日作出（2014）苏审二民申字第207号民事裁定书，原告张超接到该民事裁定书后，当年就向本院提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。二、关于被诉行为是否属行政诉讼受案范围，本案被告是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……”原告张超以其承包地被政府非法占用为由提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。原告张超的0.652亩承包地是由铜山县城乡建设重点工程办公室与铜山镇人民政府签订《租地补偿包干协议》、铜山镇人民政府与驿城村委会签订《租地补偿包干协议》后被占用的，铜山县城乡建设重点工程办公室是由铜山区政府组建的机构，该机构实施一定的行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，当事人对于该机构作出的行政行为不服的，应当以铜山区政府作为被告；尽管被撤销前的铜山镇人民政府参与签订过《租地补偿包干协议》，但无论是铜山镇人民政府，还是后来新组建的铜山新区街道办事处，均不是占用涉案土地的行政主体，涉案土地由铜山县城乡建设重点工程办公室占用并用于道路两侧绿化，故相应责任应由铜山区政府承担，铜山新区街道办事处并非本案适格被告。三、关于被诉行政行为是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”原告张超的承包地系农民集体所有的农用地，在涉案土地尚未依法办理农用地转用审批手续的情况下，被告铜山区政府设立的铜山县城乡建设重点工程办公室就通过签订《租地补偿包干协议》的形式，将涉案土地用于道路两侧绿化工程的建设，这种“以租代征”行为显然违背法律规定。四、关于涉案土地应否恢复原状，原告张超的损失应如何确定问题。包括涉案土地在内的周边大片土地已经被用于珠江路两侧绿化工程的建设，该工程属于城市公共绿化建设的内容，具备城市基础建设的公益性质，且工程现已竣工数年，涉及到的大多数被占地农户也领取了附着物补偿、租金等款项。尽管被告铜山区政府租用原告承包地用于道路两侧绿化建设的行为违法，但鉴于该行为具有公益性，竣工的绿化工程已成为城市公共绿化的组成部分，如果撤销被告的行为，则会造成公共资源的浪费并损及社会公共利益。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，本院确认被告铜山区政府的行政行为违法，但不予撤销，对于原告张超提出的将土地恢复原状的诉讼请求不予支持，被告铜山区政府应当通过依法补办征地手续等方式纠正自己的违法行为。被告对于其违法行政行为给原告造成的损失，应当依法承担赔偿责任。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”被告铜山区政府通过“以租代征”将原告的承包地用于道路绿化建设，其应当按照法律关于征地补偿的规定向原告承担赔偿责任。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。2011年4月25日，徐州市人民政府根据江苏省人民政府苏政发[2011]40号《省政府关于调整征地补偿标准的通知》制定下发了徐政发［2011］60号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》，徐州地区范围内的征收土地应当根据该标准进行补偿。原告张超所在村组在2010年之前人均土地面积为1.422亩，被告租用原告土地0.652亩。依据徐政发［2011］60号文件,原告的损失确定如下:1、土地补偿费。原告所在的徐州市铜山区属四类地区，涉案土地原告用于种植葡萄，参照四类地区补偿标准最高的耕地种类（菜地）前三年的平均产值每亩2900元，并以法律规定的最高倍数10倍计算，土地补偿费为：2900元/亩×10×0.652亩=18908元。2、安置补助费。0.652亩（租用原告承包地亩数）÷1.422亩（土地被租用前原告村组人均耕地亩数）×17000元（四类地区安置补助费标准）=7795元。3、青苗补偿费。原告的0.652亩承包地被租用前用于栽种葡萄，依照徐政发［2011］60号文件的规定，即便以葡萄树均是可以挂果的大株计算（每株50元，每亩合理株数不超过120株），青苗补偿费经计算后也不过3900余元。但是，依照第三人驿城村委会提供的珠江路绿化项目征用闫东组土地及附着物确认补偿清单，结合2015年6月28日本院组织各方当事人核对补偿数字时第三人的陈述，可以确认被告租用原告的承包地实际上是按照每亩10000元的标准补偿青苗费的，且与该工程中其他被占地农户的补偿方式一样，原告应当获得青苗补偿费的土地面积，除了0.652亩承包地之外，另计入9.9平方米的地头，地头青苗费的补偿为每平方米15元，依照此标准计算，原告所获得的青苗补偿费将高于徐政发［2011］60号文件的规定。从有利于保护原告利益的角度出发，本院参照第三人提供的标准确定，结合驿城村委会发布的租地补偿承诺（一次性补偿两季青苗费），确定青苗补偿费为：0.652亩×10000元/亩×2+9.9平方米×15元/平方米×2=13337元。4、地上附着物补偿费。原告的承包地被租用前仅存在中型棚框架，无薄膜覆盖，依照徐政发［2011］60号文件应按每平方米30元予以补偿，即434.7平方米（0.652亩）×30元/平方米=13041元。5、租金。涉案土地被租用后第一年（2010年11月至2011年11月）的租金为每亩800元,0.652亩计521.6元;2011年11月之后的租金为每年每亩租金1600元,从2011年11月后至2018年的租金，本院按7年计算，即1600元/亩×0.652亩×7=7302.4元，故租金总计7824元。以上各项费用总计60905元，应由被告铜山区政府向原告张超支付。综上，被告铜山区政府租用原告张超承包地用于道路绿化工程建设的行政行为违法，其应当参照征地补偿标准向原告张超承担赔偿责任。对原告张超的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告徐州市铜山区人民政府租用原告张超承包地用于道路绿化工程建设的行为违法；二、被告徐州市铜山区人民政府于本判决生效后十日内支付原告张超土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、租金合计60905元；三、驳回原告张超的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  周美来审 判 员  杜 林代理审判员  李帅胜二〇一八年五月十一日书 记 员  杜心舒书 记 员  李思雨