江苏省高级人民法院民 事 裁 定 书(2015)苏民终字第00147号上诉人（原审原告、反诉被告）江苏亚亨建设工程有限公司，住所地江苏省盐城市华邦国际东楼B区706室。法定代表人邵锋，该公司经理。委托代理人罗伟，该公司副总经理。委托代理人张兵，盐城市亭湖区新洋法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告、反诉原告）射阳县合德镇人民政府，住所地江苏省射阳农机五金城四楼。法定代表人陶晓林，该镇镇长。委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。原审第三人巫国忠。上诉人江苏亚亨建设工程有限公司（以下简称亚亨公司）因与被上诉人射阳县合德镇人民政府(以下简称合德镇政府)、原审第三人巫国忠建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐民初字第0073号民事裁定判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月26日公开开庭进行了审理。上诉人亚亨公司的委托代理人罗伟、张兵，被上诉人合德镇政府的委托代理人王立林，原审第三人巫国忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年8月11日，亚亨公司与原射阳县耦耕镇人民政府(以下简称耦耕镇政府)签订了开发耦耕镇城中居住小区的协议书，巫国忠在该协议书亚亨公司章印下方签名。该协议书约定：三、土地性质：村镇住宅建设用地……五、土地价格及土地交接时间，甲方（耦耕镇政府）土地以每亩8.5万元转让给乙方（亚亨公司）代为建设，（其中四中沟南侧，商贸街北侧约8亩土地合计总价为10万元），甲方在签约后10天内办理好土地移交手续，交付乙方使用。另查明，2010年8月31日，射阳县国土资源局对亚亨公司作出射国土罚（2010）2号《行政处罚决定书》，内容为：“对符合土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的46.457亩处以没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处每平方米15元共464565元的罚款。”2010年6月8日，射阳县耦耕镇镇村建设服务中心开具了施工单位为亚亨公司、工程负责人为邵峰的村镇建设工程施工许可证。2013年12月30日，射阳县住房和城乡建设局对巫国忠下达处罚决定，内容为巫国忠户未经城乡规划主管部门批准，擅自建设5号、7号住宅楼的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据第六十四条的规定决定对巫国忠户作出限十五日内自行改正及罚款的处罚。目前案涉土地上房屋已经基本建成，大多数房屋亦已销售。2014年3月26日，亚亨公司向江苏省射阳县人民法院提起诉讼，称其与原耦耕镇政府签订了开发耦耕镇城中居住小区的协议书，其向耦耕财政所先后交付了545万元的上缴款。因耦耕镇政府对协议书项下的土地不享有所有权及未办理农用地转用审批手续应属，故协议书属无效合同。后耦耕镇政府与合德镇政府合并，合并后耦耕镇政府的权利和义务应合德镇政府继受。故请求法院判令合德镇政府：1、返还亚亨公司上缴款545万元；2、向亚亨公司支付收缴款日至判决履行之日止的银行贷款利息；3、向亚亨公司支付20万元违约金；4、承担诉讼费用。合德镇人民政府于2014年5月18日提起反诉，主张2009年8月11日的协议书严重违法，侵犯集体利益，请求判令亚亨公司将其依该协议书取得的土地恢复原状退还射阳县合德镇人民政府，如不能恢复则赔偿相应损失，损失总额暂定为600万元。巫国忠于2014年5月18日申请作为无独立请求权的第三人参加诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条、第四十条、第六十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十三条、第七十六条、第八十三条以及《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条、第六十四条明确规定了房屋建筑一般均需取得建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建筑工程施工许可证（以下简称“三证”）方可进行，相关行政主管部门在对未取得“三证”的建设用地或建筑物进行处理时，有可能认定为违法用地或违法建筑进行罚款、拆除、没收等行政上的实体处理，也可能通过要求有关单位补办相关的行政手续，缴纳相关费用使得该类用地或建筑转化为合法用地或建筑。以上处理权限、处理方式属于并取决于相关行政主管部门。因此，行政主管部门对于未取得“三证”的土地、建筑是否予以处理及采取何种处理方法，会导致该类土地、建筑不同的行政上的法律认定以及法律后果，从而影响到当事人之间的民事上的财产权益。故对于未取得“三证”土地、建筑引发的问题，属于应由国家有关行政主管机关先行处理的范畴，否则，就会产生民事司法权与行政处理权上的冲突和混淆，并有可能产生当事人通过民事审判变相为违法用地、违法建筑取得合法表象的严重后果。本案案涉土地的使用及房屋的建设并未依法办理相关行政审批手续，系未取得“三证”擅自使用土地及擅自施工的建筑，案件的本质是由于未按照法律规定程序取得“三证”擅自违法占地进行建设引起的纠纷，进而涉及到违法建筑的认定以及处理，合德镇政府要求亚亨公司“拆除违法建筑，恢复土地原状”的诉讼请求也是依附于此。如前所述，对违法章建筑的认定以及处理是行政权调整的范围，虽然射阳县国土资源局于2010年8月31日已经作出了射国土罚（2010）2号行政处罚决定书，但并未进行实际处罚和实体上的处理。射阳县住房和城乡建设局对案涉建筑作出的要求巫国忠限期自行改正及罚款的处罚决定也未予以实际施行。鉴于目前案涉土地上建筑已经建成并进行销售，而行政主管部门并未对此作出认定以及处理，故目前不应对案涉土地、建筑纠纷作为民事案件进行处理。《中华人民共和国民法通则》第五条规定，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。而本案各方当事人主张的权益尚不能被认定为是合法的民事权益。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款规定，起诉必须属于人民法院受理的民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十四条第三款规定，依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，人民法院应当告知原告向有关机关申请解决。综上，本案案涉土地、建筑以及相关民事权益是否合法，需要等待相关行政主管机关先行认定以及处理后才能确定，亚亨公司以及合德镇政府应待相关行政主管部门对案涉建筑作出处理后再行主张民事上的权利。目前本案的本诉以及反诉均不属于人民法院受理民事案件的范围，也未进入应当由人民法院进行民事处理的阶段，应驳回亚亨公司以及合德镇政府的起诉。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条、第四十条、第六十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十三条、第七十六条、第八十三条，《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条、第六十四条，《中华人民共和国民法通则》第五条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条之规定，裁定：驳回亚亨公司及合德镇政府的起诉。案件受理费76850元，退还给亚亨公司49950元，退还给合德镇政府26900元。宣判后，亚亨公司不服，向本院提起上诉称：一、射阳县国土资源局已对亚亨公司作出了没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款4645654元的行政处罚决定，原一审认定该局未对亚亨公司进行实际处罚和实体上的处理错误。二、亚亨公司现请求判令合德镇政府返还其交付的545万元土地款，行政机关对该诉讼请求无行政处理权、处罚权，此只能通过司法途径解决。原审裁定人为设置行政前置程序无法律规定。三、2009年8月11日的协议书为无效合同，而此系射阳县合德镇人民政府过错造成，合德镇政府应返还亚亨公司的545万元土地款。江苏省盐城市中级人民法院（2011）盐民初字第0024号民事判决已生效，该判决足以证明原审裁定驳回亚亨公司起诉错误。支持了亚亨公司要求射阳县海河镇人民政府返还土地款的诉讼请求，亚亨公司本案中的诉讼请求应予支持。综上，原一审裁定认定事实、适用法律错误，请求撤销原一审裁定，依法判决支持亚亨公司的诉讼请求。合德镇政府答辩称：一、亚亨公司认为案涉土地、建筑已经由行政机关作出处理没有依据，相关行政部门的处罚并未执行。原审鉴于案涉土地上建筑已经建成并进行销售，而行政主管机关并未对此作出认定以及处理，故不应对案涉土地、建筑纠纷作为民事案件进行处理的认定正确。二、江苏省盐城市中级人民法院（2011）盐民初字第0024号案件的案情与本案不完全相同，没有可比性。三、本案违法用地形成的房屋大部分已出卖，该土地处理涉及很多案外人利益，原审法院认为先由行政机关处理正确，亚亨公司占用了合同涉及的土地，并从中获益，在土地未返还前，其单方面要求返还土地款，没有依据。综上，原审裁定正确，请求驳回亚亨公司的上诉请求。巫国忠陈述认为：亚亨公司主张的545万元土地款中475万元系巫国忠缴纳，亚亨公司缴纳的70万元未通过巫国忠，且亚亨公司已将70万元相应的土地发包给刘春华施工，房子已建好。因案涉土地上房屋已建成且大多已销售，其不要求退还土地款。原审裁定正确，请求驳回亚亨公司的上诉。对原审查明的事实，三方当事人均没有异议，本院予以确认。二审另查明，二审审理期间，亚亨公司陈述涉案项目系巫国忠承包，亚亨公司与巫国忠有内部协议，亚亨公司收取巫国忠的管理费，但实际未收取。亚亨公司直接汇付了70万元土地款，其他土地款由巫国忠代表亚亨公司交付缴纳，巫国忠所交款项亦非来源于亚亨公司。亚亨公司汇付的70万元款项下的土地由亚亨公司发包给刘春华施工，该栋房屋建成后已出卖。江苏省射阳县人民法院于2011年1月20日作出［2011］射非诉行审字第0023号行政裁定，以申请执行人射阳县国土资源局的行政处罚决定认定的事实不清，不符合人民法院强制执行的法定条件为由，裁定对射阳县国土资源局所作的射国土罚字［2010］第2号行政处罚决定书，不准予执行。经三方当事人确认，本案二审争议焦点为：原审裁定驳回亚亨公司的起诉是否有事实和法律依据。本院认为，案涉土地的使用及房屋的建设未依法办理相关审批手续。对于违法用地及违法建筑的认定及处理属于行政主管部门的职责和权限，本案当事人的诉求均是建立在此之上的。本案中，射阳县国土资源局虽对亚亨公司作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款的行政处罚决定，但未进行实际处罚和实体上的处理，射阳县住房和城乡建设局虽对案涉建筑作出要求巫国忠限期自行改正及罚款的处罚决定，但同样未予以实际施行，且案涉土地上的建筑物和其他设施仍继续在进行建造，目前案涉土地上房屋已建成并大多进行了销售，相关行政主管机关未对此作出处理。鉴于此，当事人相关诉求有待相关行政机关对案涉土地及建筑先行作出认定及处理，目前，亚亨公司和合德镇政府的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九规定的起诉条件。综上，亚亨公司的上诉请求和理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 娅审 判 员  薛爱娟代理审判员  吴晓玲二〇一五年七月九日书 记 员  闫 朋