江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书（2013）盐民初字第0220号原告浙江合泰投资有限公司，住所地在浙江省临海市大洋街道水云塘路21号。法定代表人徐高平，该公司总经理。委托代理人周勇、吉荣，北京闻道律师事务所律师。被告阜宁县城市资产经营公司，住所地在江苏省阜宁县阜城镇石子路59号。法定代表人郑效青，该公司总经理。委托代理人周应青、刘军，江苏苏一律师事务所律师。被告阜宁县人民政府，住所地在江苏省阜宁县阜城镇城南大厦C座。法定代表人徐华明，县长。委托代理人周海年，阜宁县人民政府法制办公室科员。委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。被告阜宁县国土资源局，住所地在江苏省阜宁县阜城镇香港路。法定代表人丁红军，局长。委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。原告浙江合泰投资有限公司（以下简称合泰公司）诉被告阜宁县城市资产经营公司（以下简称阜宁城市资产公司）、阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、阜宁县国土资源局（以下简称阜宁县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2013年10月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月26日公开开庭进行了审理。原告合泰公司的委托代理人吉荣、三个被告的共同委托代理人周应青、被告阜宁县政府的委托代理人周海年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告合泰公司诉称：原告与被告阜宁城市资产公司于2009年9月签订协议书一份，约定原告在阜宁县政府挂牌出让“白天鹅公园南地块”时必须参加投标，该宗地块规费和服务性收费、溢价部分的奖励按照阜政发（2009）62号文件规定执行。双方同时约定原告缴纳履约保证金2000万元，并约定了违约金1000万元。后原告按照协议约定履行了自己的义务，但是被告未能按照约定向原告支付相应的奖励款等。故请求判令被告阜宁城市资产公司支付应付款2245.28万元，违约金1000万元，共计3245.28万元，被告阜宁县政府及阜宁县国土局对以上款项承担连带责任。原告为支持其诉讼请求，提交了以下证据：一、原告与被告阜宁城市资产公司于2009年9月签订的协议。证明协议明确约定了协议事项以及奖励的比例。二、阜政发（2009）62号文：《关于县城经营性土地招商引资激励政策》。证明原告所主张的被告应向原告偿付款项的计算标准和依据。三、原告通过农行向被告及阜宁县财政局缴纳履约保证金共5000万元的结算业务申请书4份，证明原告已经按照合同约定向被告支付了履约保证金。四、被告在2009年10月19日土地竞拍后向原告出具的通知，通知原告，一是退还履约保证金500万元，因为原告未能竞得该宗土地，二是按照62号文件结算。证明：原告按照协议已经履约，被告在当时承诺按照62号文件与原告进行结算。五、原告向被告催告和交涉的书面文件及结算清单。证明原告起诉的标的额的依据。六、阜宁县政府2013年《招商指南》，证明被告仍然按照《招商指南》进行操作。被告阜宁城市资产公司辩称：一、原告的请求不符合合同约定，同时违背了经营法则，阜宁城市资产公司与原告签订的协议第1条是指对溢价部分的奖励，原告报价溢价部分应为50万元，故按照规定，其应得奖励为50万元＊2.5%=1.25万元。二、合同奖励的依据已被阜宁县人大撤销。根据法律规定，被撤销的行为自始无效。三、阜宁城市资产公司无权与原告签订有关涉及国有土地使用权出让等相关内容的协议，原告与阜宁城市资产公司签订的协议是无效合同。阜宁城市资产公司同意按照原告的实际溢价部分进行奖励。被告阜宁城市资产公司为证明其主张，提交了以下证据：一、同原告证据一。证明该协议属于涉及国有土地使用权出让的协议，协议第1条约定的是对“溢价部分”进行奖励，不是对报价部分进行奖励。二、竞买报价记录表5份。证明本案所涉地块共有5家参加现场竞拍，该地块最终成交价为54708万元，最终溢价为28900万元（即最终成交价54708万元-底价25808万元）。原告为7号牌，在竞拍过程中，原告仅举牌报价一次，其在21号牌报价45458万元的基础上，加价50万元，最终报价为45508万元。一同参加举牌竞拍的5单位举牌竞价次数及每人的竞价（加价、溢价）情况，最终总的溢价28900万元，正是由包括原告在内的5竞价人每次举牌所加的竞价所组成，协议约定的溢价就是指每人每次所加的竞价，而不是原告主张的每人的最终报价减去底价。三、阜宁县人大常委会撤销“阜政发（2009）62号文件”的决定。证明双方协议约定的溢价部分奖励依据已被权力机关依法撤销，原告主张的奖励依据62号文件自始没有法律约束力。四、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》一份。证明原告与被告阜宁城市资产公司签订的就土地出让金溢价部分进行奖励的协议，属于变相减免出让金，违反了国务院的规定。五、（2011）盐民初字第0016号民事裁定书及起诉状。证明同类案件因缺乏法律依据，其诉讼请求难以支持而与答辩人进行案外和解，并撤回了起诉。被告阜宁县政府答辩称：1、阜宁城市资产公司是独立的事业单位法人，具有独立承担民事责任的能力和资格，其与原告签订的协议不能对阜宁县政府发生法律效力。2、阜政发（2009）62号文已经被依法撤销，原告与阜宁城市资产公司签订的协议应为无效协议，相关民事责任应由合同当事人承担，与阜宁县政府无关。请求驳回原告对阜宁县政府的诉讼请求。阜宁县政府未提交证据。被告阜宁县国土局答辩称：1、阜宁城市资产公司是独立的事业单位法人，具有独立承担民事责任的能力和资格，其与原告签订的协议不能对阜宁县国土局发生法律效力。2、原告与阜宁城市资产公司签订的协议违反了相关法律法规的规定，属于无效协议。请求驳回原告对阜宁县国土局的诉讼请求。阜宁县国土局未提交证据。阜宁城市资产公司对原告提交的证据经质证后认为：对证据一的真实性、关联性无异议，但该协议不具有合法性。阜宁城市资产公司不是土地管理部门，不具有签订国有土地使用权出让协议的权限。另外，该协议所依据的政府62号文件已被依法撤销。对证据二的真实性无异议，但该文件已被阜宁县人大常委会依法撤销，不具有法律约束力。对证据三的真实性无异议，但该款项已经全部退还给了原告。对证据四的真实性无异议，通知书中明确了原告仅能对溢价部分进行奖励，原告所竞价的溢价部分为50万元，仅能享受2.5%的奖励，为12000元。对证据五的真实性、合法性、关联性均有异议，是原告单方制作，对阜宁城市资产公司不具有约束力。被告阜宁县政府、阜宁县国土局对原告提交的证据质证意见同被告阜宁城市资产公司的质证意见，并认为原告提交的证据与其无关联。原告对阜宁城市资产公司提交的证据经质证后认为：对证据一的真实性无异议，但对原告证明目的有异议，该协议合法有效，原告已履行完毕，同时被告作为资产经营公司，有权利经营相应的资产。对证据二的真实性无异议，对原告证明目的有异议。溢价部分在62号文件中已经明确规定是报价和底价的差额，而非在上一家报价基础上的加价。对证据三的真实性无异议，对原告的证明内容有异议，撤销行为不能否定阜政发（2009）62号文规定的政策，更不能让企业承担由此产生的经济损失。阜宁县人大常委会撤销62号文件之后，仍然在采取类似的激励政策。对证据四的真实性无异议，对原告证明内容有异议。该证据不构成对双方协议相关条款的否定。同时这是规范政府行为，即使出了问题，应由政府承担后果。对证据五的真实性无异议，对证明内容有异议。该裁定书看不出撤诉的理由是什么，但可以肯定的是政府已经进行了相应的赔偿。被告阜宁县政府、阜宁县国土局对阜宁城市资产公司提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对原告合泰公司提交的证据经审查后认为：对证据一、证据三、证据四的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据二的真实性及关联性予以确认，对于其合法性在本案中应予辨证评价；对证据五、证据六的真实性予以确认，对原告的证明目的应结合其他证据及事实予以认定。本院对被告阜宁城市资产公司提交的证据经审查后认为：对证据一的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据二、证据三、证据四、证据五的真实性予以确认，但对被告的证明目的应结合其他证据和事实予以认定；根据本院对证据的审核认定及当事人在庭审中的陈述，本院仅对以下事实予以确认：2009年9月，阜宁城市资产公司（甲方）与合泰公司（乙方）签订协议书一份，约定：白天鹅公园南地块以25808万元的价格挂牌上市出让（规费和服务性收费、溢价部分的奖励比例按“阜政发（2009）62号文规定执行”）。该地块挂牌出让时，乙方必须报名参与竞拍。协议签订后5日内，乙方缴纳2000万元履约保证金至甲方指定账户，乙方在报名时甲方及时将其中1500万元转为竞买保证金，余款500万元在乙方办理最后一期土地出让手续时冲抵土地出让金。若乙方不参加报名则按违约论处。如乙方未能竞得土地，甲方在5个工作日内返还乙方缴纳的剩余履约保证金。协议还约定，任何一方违反协议任一条款，均视为违约，违约者必须向对方支付违约金1000万元，并承担相应的经济和法律责任。协议签订后，原告共向被告阜宁城市资产公司汇款2000万（2009年10月2日5万元、2009年10月3日1000万元、995万元），于2009年10月14日向阜宁县财政局汇款3500万元，以上款项已于土地竞拍后陆续退还给原告。本案所涉土地使用权于2009年10月16日进行拍卖，包括原告在内共5家单位参加竞买，原告持7号牌，举牌一次，报价为45508万元。另查明，阜政发（2009）62号《关于县城经营性土地招商引资的激励政策（摘要）》第五条第（一）项规定，为鼓励客商参与竞买，对土地竞得人按照以下比例给予奖励：成交价超出底价10%（含10%）以内部分，按溢价部分的5%给予奖励；成交价超出底价10%-20%（含20%）的部分，按溢价部分的10%给予奖励；成交价超出底价20%-30%（含30%）的部分，按溢价部分的20%给予奖励；成交价超出底价30%以上的部分，按溢价部分的30%给予奖励。第（二）项规定，对与政府签订土地开发意向协议且缴纳履约保证金的客商，参加竞价但未竞得土地的，最终报价超出底价10%（含10%）以内部分，按溢价部分的2.5%给予奖励；超出底价10%-20%（含20%）的部分，按溢价部分的5%给予奖励；超出底价20%-30%（含30%）的部分，按溢价部分的10%给予奖励；超出底价30%以上的部分，按溢价部分的15%给予奖励。第（六）项规定，资金奖励，由县政府牵头，财政局、计经委（项目办）、国土局、建设局、交通局、审计局、外经局、外汇管理局、城资公司等相关单位共同审核，经公示后，在政府设立的相关专项资金中给予奖励。该文于2011年3月30日被阜宁县第十四届人大常委会第24次会议决定撤销。另查明，案涉土地最终成交价为54708万元。阜宁城市资产公司称，其已经按照阜政发（2009）62号文确定的标准向竞得人进行了奖励。本案争议焦点为：一、被告阜宁城市资产公司与原告合泰公司于2009年9月签订的协议的性质及整体上的效力如何。二、如何认定阜政发（2009）62号文中的两项奖励“规定”的效力。三、如何根据合同目的来理解与确定对原告的奖励标准与具体数额。四、原告主张的违约金应否支持。五、本案中三个被告的责任如何确定。本院认为：关于争议焦点一，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告合泰公司与被告阜宁城市资产公司签订的协议书是双方真实意思表示，不违反法律及行政法规的强制性规定，为有效合同。双方均应按照协议约定履行各自的义务。被告阜宁城市资产公司是独立注册的事业单位法人，其作为普通民事主体与原告签订了本案所涉协议，协议主要内容为由原告参与政府土地竞拍，并由阜宁城市资产公司予以奖励，该协议与国有土地使用权出让合同在主体和内容上既有联系又有区别，阜宁县土地管理部门所具有的土地使用权出让权限来源于阜宁县政府的行政授权，代表的是阜宁县政府。当阜宁县政府明文规定并公告由阜宁城市资产公司来竞拍出让土地时，阜宁城市资产公司也当然代表县政府，具备资格。故阜宁城市资产公司关于该合同的性质是土地使用权出让合同，其无权与原告签订此合同的辩解不能成立。关于争议焦点二，国办发（2006）100号文件规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“福地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地收入。其目的与精神实质在于防止国有资产的贬损与流失。阜政发（2009）62号文件是阜宁县政府为了鼓励客商和房地产开发企业、自然人积极参与相关土地竞买，以最大程度按市场经济规则抬升土地出让价格，以实现国有土地使用权的商业价值最大化而制定。阜宁城市资产公司按照该文件与欲参与竞拍的单位签订了协议，客观上鼓励了多家单位参与竞拍，起到了竞拍单位积极报价的效果，最终使本案所涉土地使用权以较高的价格成交，最大程度地实现了商业价值，即使扣除被告已奖励竞得人的数额及应奖励本案原告一定数额等因素，该土地的实际出让金也在竞拍底价的两倍左右，充分实现了国有资产价值的最大化兑现。因此，阜政发（2009）62号文件的制定初衷并不违背国办发（2006）100号文件的精神，不能成为被告违背公然性约定的理由。关于争议焦点三，1.如果按原告主张的奖励数额，则各个参与竞拍而未竞得者所获得的奖金总和可能达数亿元之巨，最终导致土地出让价不抵奖金或抵奖金后所剩无几，故原告主张显然不能成立；如果按被告主张的奖金数额，仅有1.2万元左右，而原告为参与竞拍累积汇款5500余万元，且为抬高地价实际参与了竞拍，若是仅为1万余元的奖励，显然严重背离其合同目的。故双方主张均不成立，应结合合同性质、目的、履行情况等因素来确定合理的奖励标准。2.阜宁城市资产公司与原告签订本案所涉协议目的就是为了最大程度实现本案所涉土地使用权的市场价值，为实现此目的，阜宁城市资产公司不仅与原告签订了协议，还与其他多家参拍单位签订同样的协议，由多家单位共同参与方能实现国有土地资产的最大收益。本案所涉土地使用权最终以54708万元，即高出底价28900万元的价格成交，是包括原告在内共计5家单位共同参与竞买的结果，所有参与竞拍者都有按其贡献、按真实合理的约定标准得到奖励的权利。3.按照阜政发（2009）62号文，奖励的对象应当是分为两类，一类是竞得土地的竞买人，一类是参与竞买但未竞得土地的竞买人，且后者是参照前者的奖励标准。对于竞得土地的竞买人，对象是确定的、唯一的。对于参与竞买但未竞得的竞买人，对象是不确定的，可能是几个人，也可能是几十个人。被告在制定奖励标准时，对未竞得人采用了稍低于竞得人的标准，但错误地忽视了未竞得人是“多个”这一根本问题，其导致的实际后果就是多个未竞得人即使按低于竞得人的标准要求奖励，其累积总额也会远远超出一个竞得人按高标准获得的奖励。这一根本问题也是引发本案纠纷的关键争点。本院认为，结合被告已对竞得人按约定标准予以奖励的实际情况，结合合同的订立背景、过程、双方合同目的、实际竞拍过程、实际出让价格等因素，应将多个未竞得人视同为一个整体，按阜政发（2009）62号文第（二）项规定的标准予以奖励，方为公平合理。被告认为阜政发（2009）62号文已被撤销，不能作为奖励依据的问题，因文件内容实际上已经转化为民事合同的内容，对合同当事人及相关履行义务人均已产生了民事合同上的约束力，不因文件的撤销而导致民事合同关系的终结，也不得因单方反悔而使之归于无效。4.对于原告来讲，应当按照其在竞买过程中的报价次数，报价数额，增幅比例，对最终成交价格提升的幅度所做的贡献综合考量予以计算奖励。本院确认，按照阜政发（2009）62号文，对于未竞得人的奖励宜以仅次于竞得人的32号牌报价（54108万元）为基数，奖励数额为3535.28万元，奖励平均值为707.056万元（3535.28万元÷5），原告报价比中间报价低20%，故在奖励平均值基础上作相应下浮，即为707.056×（1-20%）=565.64万元。关于争议焦点四，《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。被告阜宁城市资产公司对于原告参与土地竞拍并且应当按照相关文件规定以及合同约定获得奖励的事实予以认可，但其与原告在对阜政发（2009）62号文中关于奖励计算方式的理解上产生分歧，导致本案诉讼，并非故意不履行奖励的支付义务，本身不存在过错，不属于违约行为，且前述奖励的确定已对原告权利进行了有效救济。故原告向被告阜宁城市资产公司要求支付违约金的诉讼请求不再支持。关于争议焦点五，《中华人民共和国合同法》第六十五条规定，当事人约定由第三人向债权人履行债务，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。阜宁城市资产公司根据阜政发（2009）62号文件的规定与原告签订协议，阜政发（2009）62号文件应当为协议的组成部分，而阜政发（2009）62号文第五条第（六）项规定，资金奖励，由县政府牵头，财政局、计经委（项目办）、国土局、建设局、交通局、审计局、外经局、外汇管理局、城资公司等相关单位共同审核，经公示后，在政府设立的相关专项资金中给予奖励。故签订协议的当事人虽然为阜宁城市资产公司，但阜宁县政府应当为协议所确定义务的实际履行人，且据阜宁城市资产公司的法人证书，阜宁县政府是其举办单位，阜宁城市资产公司在整个招商、竞拍土地过程中也是依县政府授权，代表县政府从事民事活动，故二者应共同承担责任。本案中，阜宁县国土局仅承担奖励审核义务，其身份不同于在一般的土地出让合同纠纷中的地位，不是独立适格的合同主体，故在本案中不承担责任。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第六十一条、第六十五条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：一、被告阜宁县城市资产经营公司、阜宁县人民政府于本判决生效后十五日内支付原告浙江合泰投资有限公司人民币565.64万元；如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回原告浙江合泰投资有限公司其他诉讼请求。案件受理费204064元，由原告浙江合泰投资有限公司负担168557元，由被告阜宁县城市资产经营公司负担35507元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式六份，上诉于江苏省高级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行，帐号10×××75。审 判 长  吴珊珊代理审判员  王 珩代理审判员  王慧玲二〇一五年二月十二日书 记 员  许其娟附法律条文1、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第六十一条合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。第六十五条当事人约定由第三人向债权人履行债务，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。2、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。