山西省忻州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）忻中行终字第5号上诉人（原审原告）冯亮虎，男，汉族，1962年生，忻府区播明镇后播明村人。委托代理人聂丽芳，山西天秀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）忻府区安全生产监督管理局。法定代表人卢X生，忻府区安全生产监督管理局局长。委托代理人韩一鸣，忻府区长征法律服务所法律工作者。上诉人冯亮虎因其他行政管理行政补偿一案，不服忻州市忻府区人民法院（2014）忻行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人冯亮虎及委托代理人聂丽芳，被上诉人忻府区安全生产监督管理局委托代理人韩一鸣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2008年12月23日，山西省人民政府安全生产委员会办公室作出晋安办字（2008）124号《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》，要求全省烟花爆竹生产企业安全、有序退出生产领域。2009年4月14日对冯亮虎所有的忻府区宇宏花炮有限责任公司做了资产评估，将资产分为7大项，评估总额为602.37万元。2009年4月25日忻府区安全生产监督管理局作出《忻府区两户烟花爆竹生产企业全面退出生产领域实施方案》，其中第四部分“资产补偿”中确定了补偿比例，对化工原材料、药物、引线、半成品及商标包装类和所有A级厂房按评估金额的60%补偿，生产用机器设备类和消防、避雷、防静电设施类按评估金额40%补偿，建构筑物、厂区道路、供电供水等固定资产类按评估金额20%补偿，在库工用具、辅助材料及燃放器材等低值易耗类和车辆及办公设施类属完全通用物品，企业可以等价处置或作它用，政府不予补偿，同时在附表中明确了各项资产评估金额及补偿比例。2009年5月8日忻府区人民政府召开安全生产“专项整治”和“春雷行动”动员会后，再次召开了研究“全区两户烟花爆竹生产企业政策性关闭过程中的危险物品销毁和经济补偿事宜”会议，通过了上述实施方案。忻府区安全生产监督管理局于2009年9月支付冯亮虎补偿款45.5万元，2010年8月支付190万元，两次共计235.5万元。冯亮虎对此补偿不满意，多次赴省进京上访。2014年元月14日，忻府区人民政府召开信访联席会议，就忻府区宇宏花炮有限责任公司关闭取缔后补偿问题作了研究，议定按当时评估为依据，再进行剥离，第1、2、3、4项全部补偿；第6、7项不予补偿；第5项按25%进行补偿，剩余部分用于转型经营，共计补偿该企业358.825万元，此前已补偿235.5万元，再需补偿123.325万元。2014年3月21日冯亮虎与忻府区安全生产监督管理局签订了《关于对宇宏花炮有限公司因政策性关闭的补偿协议》，其中补偿金额按照联席会议确定的补偿标准，同时明确本次补偿为最终补偿。签订后，冯亮虎领取了补偿款123.325万元并表示关于政策性关闭企业经济补偿不足问题已得到处理，对处理结果满意，在息诉罢访保证书上签了字。后冯亮虎对此仍不服，诉至法院。原审法院认为，2014年3月21日冯亮虎与忻府区安全生产监督管理局签订的补偿协议实质上为行政合同。该补偿协议是行政主体即忻府区安全生产监督管理局为了实现特定的行政管理目标，维护社会公共利益，与行政相对人即冯亮虎之间基于意思表示一致而达成的协议，不能等同于平等主体之间的民事合同，并且补偿协议已实际履行，法院予以认可。冯亮虎要求在资产评估价的基础上进行补偿，是把资产评估价与协商补偿价等同，缺乏事实和法律依据。由于双方没有约定明确的支付款项的时间，故冯亮虎要求支付延期支付补偿款的利息没有法律依据，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持被告忻府区安全生产监督管理局2014年3月21日作出的忻府区安监局关于对宇宏花炮有限公司因政策性关闭的补偿协议。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由原告冯亮虎负担。判决后，冯亮虎不服上诉称，一、原判证据不足，疑点重重。1、原判认定事实的证据主要是忻府区安全生产监督管理局提交的《2009年4月25日忻府区两户烟花爆竹生产企业全面退出生产领域实施方案》，而冯亮虎从未见过和收到这个方案，只收到《2009年3月20日忻府区两户烟花爆竹生产企业全面退出生产领域实施方案》，2009年5月8日忻府区安全生产监督管理局会议纪要是内部文件，冯亮虎并不知情，原审法院认定3月20日的实施方案是草案，认定4月25日方案是最终补偿方案不当。2、最终忻府区安全生产监督管理局未按4月25日方案计算的补偿金额进行补偿，4月25日方案和忻府区安全生产监督管理局会议纪要可能是2014年3月21日双方签订补偿协议后补上的，送达给冯亮虎的3月20日的实施方案为什么不予认可？3、“息诉罢访保证书”上签字为冯亮虎签的，当时冯亮虎欠债无数，债主逼迫还债，为了尽快领到123万元，只好签字，这恰恰说明补偿不公平、不合理，如果公平合理的协议就无需签保证书，所以存在胁迫的嫌疑。二、原审法院根据存疑的证据认定以4月25日方案为准，明显事实不清，违背证据认定规则，据此认定的事实不足为信。综上，请求二审法院撤销原判依法改判。被上诉人忻府区安全生产监督管理局辩称，一、原判认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应当维持。二、冯亮虎以显失公平为由请求撤销双方签订的“最终了结协议书”无效的理由不成立，本案是行政关闭企业引起的补偿，而不是民事合同关系引起的买卖交易，双方之间系行政关系，不是民事合同关系，不适用合同法相关规定，且“补偿协议”是冯亮虎自愿签订的，是其真实意思表示，不存在强迫胁迫等，冯亮虎称“为了尽快领到这笔钱才签的字”，不能成为存在所谓“胁迫”的理由。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中本院还查明，忻府区安全生产监督管理局曾向冯亮虎送达落款为2009年3月20日《忻府区关于两户烟花爆竹生产企业全面退出生产领域的实施方案》，该方案对补偿标准表述为：对企业所有资产进行价值评估核实，确定补偿标准予以补偿。同时对资产补偿比例表述为：1、对强制销毁的化工原材料、药物、引线、半成品及商标包装类；强制捣毁的A级工房；所有消防、避雷、防静电设施等，政府将按照现价评估金额的80％—90％补偿企业。2、对强制拆除和收缴的所有生产用机器设备，政府将按照现价评估金额的50％—60％补偿企业。3、对于企业留用或自主处理的其它建构筑物及厂区道路、供电供水等固定资产工程设施类和其它在库工用具、辅助材料以及燃放器材等低值易耗类，虽因生产经营烟花爆竹产品而构建或购置，但均有一定的通用性和使用价值，可用于企业转产后继续改造使用，所以政府将按照评估金额的20％—30％补偿企业。4、对于企业留用资产中的车辆及办公设施类，属于完全通用物品，企业可以等价处置，所以政府将不予补偿。5、以上补偿只对有形的实物资产而言，对于贷款利息等账务问题属于企业经营的债权债务，不属补偿范畴；但对于企业的设计、评估等无形费用，可按发票数额酌情补偿。忻府区安全生产监督管理局对2009年3月20日作出的实施方案表示认可但认为是草案，应以2009年4月25日实施方案为最终实施方案。2009年4月25日的实施方案，是否向冯亮虎送达，忻府区安全生产监督管理局未提供相应证据。二审中本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，行政机关在履行行政职能中，因合法的行政行为给公民、法人、其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿，补偿应遵循公平合理、诚实信用的原则。在补偿中，补偿义务机关作出补偿标准，被补偿人对补偿标准有异议，双方可进一步通过协商等方式处理，被补偿人在协商过程中可以对自己的权利予以处分，如最终达成一致并签订补偿协议，该补偿协议对双方均具有约束力，双方均应全面履行。本案的补偿标准，忻府区安全生产监督管理局确定以评估结果结合补偿比例作为补偿标准，冯亮虎未明确表示同意，随后领取了部分款项，后双方经协商达成补偿协议，冯亮虎领取了协议约定的剩余款项。该补偿协议为冯亮虎真实意思表示，应作为最终补偿依据，冯亮虎要求以评估总额作为补偿标准履行差额部分没有事实依据。对于是否在胁迫的状况下签订协议，冯亮虎未对胁迫的具体事实进行举证，仅以出具息诉罢访保证书、对外欠债受到债主逼债主张胁迫的理由不能成立。最终补偿协议以财产评估价值为基数，结合财产性质确定不同的补偿比例，冯亮虎诉讼请求中补偿数额亦是以评估报告为计算依据，其主张赔偿数额显失公平的观点不能成立。政府会议纪要议定的事项，是行政机关的单方行为，不需征得冯亮虎的同意，不对冯亮虎下一步协商处理产生法律上的约束力。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人冯亮虎的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯亮虎负担。本判决为终审判决。审判长 赵 飞审判员 曲 攀审判员 韩 妍二〇一五年二月十三日书记员 孙艳红