浙江省武义县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙0723行初52号 原告何根亮，男，1970年10月6日出生，汉族，住武义县。 原告何根明，男，1968年6月20日出生，汉族，住武义县。 二原告共同委托代理人何根荣，男，1974年9月27日出生，汉族，住武义县，系二原告兄弟。 被告浙江省武义县温泉旅游度假区管理委员会，住所地武义县明招路1385号。 法定代表人吴宗胜，主任。 委托代理人鲍春银，浙江五义律师事务所律师。 被告武义县综合行政执法局，住所地武义县温泉南路100号。 法定代表人周邦明，局长。 委托代理人曾宣龙、何姹，浙江今日律师事务所律师。 被告武义县国土资源局，住所地武义县城北岭新区。 法定代表人章斌，局长。 委托代理人潘伟萍，浙江前程律师事务所律师。 被告武义县公安局，住所地武义县武阳中路12号。 法定代表人金常法，局长。 委托代理人祝勇胜，武义县公安局法制大队副大队长。 第三人浙江省武义县温泉旅游度假区郭下村村民委员会，住所地武义县温泉旅游度假区郭下村。 法定代表人徐平，村民委员会主任。 原告何根亮、何根明为与被告浙江省武义县温泉旅游度假区管理委员会（以下简称武义度假区管委会）、武义县综合行政执法局（以下简称武义执法局）、武义县国土资源局（以下简称武义国土局）、武义县公安局（以下简称武义公安局）、第三人浙江省武义县温泉旅游度假区郭下村村民委员会（以下简称郭下村村委会）城乡建设行政强制及行政赔偿一案，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月21日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2017年5月17日作出（2017）浙0723行初11号行政裁定，驳回二原告的起诉。二原告不服，向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院于2017年8月23日作出（2017）浙07行终208号行政裁定，撤销武义县人民法院（2017）浙0723行初11号行政裁定，本案由武义县人民法院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告何根亮及二原告共同委托代理人何根荣，被告武义度假区管委会出庭负责人赵泓（纪工委书记）、委托代理人鲍春银，被告武义执法局出庭负责人徐伟忠（副局长）、委托代理人何姹，被告武义国土局出庭负责人张世华（副局长）、委托代理人潘伟萍，被告武义公安局出庭负责人李新法（政委）、委托代理人祝勇胜，第三人郭下村村委会法定代表人徐平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 何根亮、何根明诉称，2009年10月，何根亮、何根明在租用的土地及自家菜地上构建了简易房，用于经营农家乐及何根亮自住。随后，武义国土局向何根明发出停建通知书，称何根明在基本农田里进行违建。2010年下半年开始，熟溪街道根据2010年7月6日出台的《武义县违法用地行为处理实施细则》，对违法用地实施罚款补办处理。何根亮、何根明向村里申请，村干部称基本农田按规定不能罚款（后查明乡镇是负有查明事实之责的），所以没有进行罚款并补办手续。2014年9月2日，突然来了很多人并开来了挖机，要拆何根亮、何根明的房子及烧烤场，何根亮想说明情况，结果与弟弟何根荣都被带到了熟溪派出所。等何根亮回家时发现房子及烧烤场已被全部拆除，造成107平米的房子及约200平米亭子的损失。为此，何根亮曾在2016年7月11日向武义法院提起行政诉讼，但武义××区管委会没有提交答辩状，在开庭时无理否认强制拆除这一事实。2016年10月20日，武义法院认定武义××区管委会强制拆除的事实无法查明，故驳回了何根亮的起诉。后何根亮重新提起诉讼，并向武义法院申请调取证据，从法院调取的证据中显示强拆主体不止一家，后何根亮撤诉。现何根明、何根亮补充证据及增加被告后重新起诉，理由：1.程序严重违法。根据《行政强制法》《行政处罚法》及《浙江省违法建筑处置规定》，四被告强拆的手续很不齐全。2.根据武义县“三改一拆”办的报纸，何根明、何根亮的违章建筑列为“六必拆”，可目前查明当时涉案建筑位置为建设用地而非《停建通知书》中所称的基本农田，拆除何根明、何根亮的烧烤场及何根亮的自住用房无法律依据。3.根据武纪（2014）73号文件，充分证明2014年9月2日四被告实施了强拆行为。4.根据责令停止违法行为通知书，何根明、何根亮的烧烤场及何根亮自住用房所处位置的土地性质为基本农田，可从国土部门调取的证据显示，2006年起该地块性质为新增建设用地。根据《今日武义》刊登的内容，涉案建筑当初是列为“六先拆”的，可如果该地块不是基本农田，按《武义县违法用地行为处理实施细则》规定应作罚款处理，如果是新增建设用地，根据何根亮为无房户的特殊情况以及武政发（2014）119号文件规定，是应以补办手续的方式处理的，如果为非建设用地，也应是以规划后补办手续的方式处理。5.何根亮的自住用房是唯一用房。根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十条规定，自住用房在未获保障前暂缓拆除，可由县人民政府作出具体规定。武义县人民政府在2014年8月5日根据《浙江省违法建筑处置规定》的授权，出台了《违法建筑处理实施意见》，该意见第三条第二款规定，无居住用房拆除后影响当事人基本生活的违章建筑予以暂缓拆除。而何根亮属无房户，所以按规定即使是处于基本农田内的违章建筑都应暂缓拆除，更别说是建设用地。综上所述，武义××区管委会、武义执法局、武义国土局、武义公安局对何根亮的自住用房及合伙经营的烧烤场轻易拆除的行政行为无任何法律依据。四被告的行政行为不但程序违法，更是实体违法。在该行政行为中，四被告是被第三人郭下村所绑架，郭下村干部说是基本农田，四被告就说是基本农田，郭下村干部说何根亮属有房户，四被告就说何根亮有住房，根本不去调查核实，殊不知此事是因为何根明、何根亮与村里的大户家庭有纠纷，村干部为袒护大户家庭而借“三改一拆”的名义说谎，相关部门不知不觉成为了村里大户家庭的代言人。对于违章建筑，各级有关部门对此有明确的处理方法，涉及顶风违建的、占有基本农田的、河道及公路两旁的一律拆除，无房户的暂缓拆除，无房户且在建设用地上的违章建筑补办手续。而何根明、何根亮兄弟分家前，四户人家总共才只有100平米的一层平房，居住条件都非常差，可四被告无视这些客观事实，无视法律规定，只是向村干部了解根本不向何根明、何根亮了解实情，根本没想过村里情况复杂。为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求法院依法判令：1.确认四被告于2014年9月2日将何根明、何根亮合伙经营的烧烤场及何根亮唯一自住用房强制拆除的行政行为违法；2.判令四被告赔偿何根明、何根亮经济损失15万元；3.判令四被告承担本案诉讼费用。 何根亮、何根明针对其诉讼请求，向本院提交了下列证据、依据： 1.县纪委的《督查与通报》、县“三改一拆办”在《今日武义》报纸上的报道各1份，证明四被告实施了强拆行为。 2.照片复印件9张，其中强制拆除前照片2张，证明强制拆除前有简易房、亭子等建筑的事实；强制拆除时的照片2张、强制拆除后的照片5张，证明涉案建筑被强制拆除的事实。 3.2009年12月11日武义国土局下发的《责令停止违法行为通知书》、武义县土地总体利用规划（2006-2020年）局部图及2014调整完善版局部图、公证书各1份，证明被拆除的涉案建筑虽然是违章建筑，但属于应暂缓拆除或补办手续的。 依据：1.《武义县违法用地行为处理实施细则》《武义县人民政府关于切实加强宅基地管理破解农民建房难的实施意见》，证明涉案建筑是可以进行罚款处理并补办手续的。2.《浙江省违法建筑处置规定》《武义县违法建筑处置实施意见（试行）》，证明涉案建筑是属于应当暂缓拆除的，四被告的违法拆除行为已经影响了当事人的基本生活。 区管委会辩称：1.何根亮、何根明的起诉不符合法律规定。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》第41条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。何根亮、何根明诉称“2014年9月2日，突然来了很多人并带来了挖机，要拆原告的房子和烧烤场。原告何根亮想说明情况，结果原告何根亮和弟弟何根荣却被带到了熟溪派出所，等原告何根亮回家时发现已全部拆除了”。即使按何根亮、何根明所称“突然来了很多人”，也不知是何许人，更不知何种强制行为，证明何根亮、何根明的起诉没有事实根据，不符合《行政诉讼法》第41条第三项的规定，不符合法律规定的起诉条件，请求法院驳回起诉。2.何根亮、何根明以同一理由诉了撤、撤了又诉，应依法驳回起诉。何根亮诉武义××区管委会在2014年9月2日实施行政强制的行政行为，最初在2016年7月11日起诉，武义法院因何根亮的起诉缺乏事实依据，于2016年10月20日作出浙0723行初28号行政裁定书驳回其起诉。2016年11月1日，何根亮又补充了所谓的新证据再次起诉，2016年12月16日又申请撤诉，武义法院于2016年12月19日裁定准予撤诉。2016年12月24日，何根亮又以同样的理由起诉武义县人民政府，金华中院于2017年3月6日开庭审理后何根亮又撤诉。撤诉后何根亮、何根明又以同样理由起诉武义××区管委会等引发本案。何根亮、何根明诉称的2014年9月2日的强制行为，早在武义法院（2016）浙0723行初4号行政判决书中已作认定：“同年，相关部门要求其自行拆除，原告于2014年拆除。”金华中院浙07行终164号行政判决书也作了同样认定，这两份判决书均已发生法律效力。3.退一步即使何根亮、何根明的各种理由成立，本案也已过诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。《行政诉讼法》第39条规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出。何根亮起诉自认其“回家时发现已全部拆除了”，而据了解何根亮当天就回家了，即当天就“知道”，何根明一直未离开烧烤场，也是当天“知道”，那么依法应当在2014年12月2日前起诉，否则就超过诉讼时效。而何根亮第一次起诉时间是2016年7月11日，显然已过诉讼时效。综上，请求依法驳回何根亮、何根明的起诉或驳回其诉讼请求。 武义执法局辩称：1.本案已过诉讼时限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，何根亮、何根明诉称四被告于2014年9月2日强制拆除了何根亮、何根明的烧烤场及唯一自住用房，且于次日就知道了强拆的行政行为。根据法律规定，何根亮、何根明应在2015年3月2日之前提起诉讼，但何根亮、何根明未在法定期限内提起诉讼，其起诉显然已经超过了法定诉讼时限。2.武义执法局不是本案适格被告。根据《行政诉讼法》的规定，提出行政诉讼的原告必须是具体行政行为的相对人，被告必须是作出具体行政行为的行政机关。何根亮、何根明诉请确认武义执法局拆除其位于郭下村××烧烤××及唯一自住用房的行政行为违法缺乏事实依据。何根亮、何根明系自行拆除了烧烤场及自住用房，武义执法局从未组织过强拆活动，也未参与实施过具体的强拆行为，该事实武义法院（2016）浙0723行初4号行政判决书及金华中院（2016）浙07行终164号行政判决书已经认定。3.何根亮、何根明在未取得土地使用权批准手续，未取得乡村建设规划许可证的情况下建造烧烤场及自住用房属于违章建筑。无论武义执法局或其他被告是否存在强拆行为，违章建筑没有合法的所有权，要求赔偿没有法律依据。综上，何根亮、何根明的起诉没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。 武义国土局辩称：1.何根亮、何根明以武义国土局为被告，主体不适格。2014年9月2日武义国土局并未组织也未参与对何根亮、何根明合伙经营的烧烤场及何根亮唯一自住用房的强制拆除。2.本案已过诉讼时效。《最高人民法院关于适用的解释》已于2018年2月8日施行，之前的司法解释同时废止，最高人民法院此前发布的司法解释与该解释不一致的，不再适用。该解释第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。而本案何根亮、何根明所诉之事发生时间为2014年9月2日，何根亮、何根明自2017年3月20日起诉，已经超过了诉讼时效。3.（2016）浙0723行初4号行政判决书已认定“同年，相关部门要求其自行拆除违章建筑，原告于2014年拆除。”该判决已生效，证明2014年9月2日烧烤场的拆除是由何根亮、何根明自主完成的，并没有强拆行为。4.涉讼简易房位置的土地并非（村庄）建设用地。何根亮、何根明的非法占地行为发生在2009年，而2010年12月之前所使用的武义县土地利用总体规划局部图显示所建造简易房的位置确为基本农田。何根亮、何根明提供的武义县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图，是在2011年1月经省政府批准后才开始使用。现在使用的是2016年7月经省政府批准后的武义县土地利用总体规划（2006-2020年）（2014调整完善版），在该局部图中涉讼简易房位置的土地性质是一般农田。综上，请求依法驳回何根亮、何根明的起诉。 武义国土局针对其答辩，向本院提交了下列证据： 1.武义县土地利用总体规划（2001-2010）局部图1份，证明2009年被告武义县国土局作出《责令停止违法行为通知书》时，涉案土地性质为“基本农田”。 2.浙江省人民政府关于武义县土地利用总体规划的批复（浙政函〔2011〕44号）、武义县土地利用总体规划（2006-2020）局部图各1份，证明涉案土地性质2011年才调整为“新增独立建设用地”。 3.浙江省人民政府关于武义县土地利用总体规划的批复（浙政函〔2016〕106号）、武义县土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图各1份，证明涉案土地性质目前为“一般基本农田”。 武义公安局辩称：1.武义公安局作为本案被告主体不适格。根据《行政诉讼法》的规定，提出行政诉讼的原告必须是具体行政行为的相对人，被告必须是作出具体行政行为的行政机关。武义公安局从未对何根亮、何根明合伙经营的烧烤场及何根亮唯一自住用房实施过强制拆除行为。2.本案已超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，本案发生时间为2014年9月2日，何根亮、何根明未在法定期限内提起诉讼，显然已超过起诉期限。综上，请求依法驳回何根亮、何根明的起诉。 经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下： 对何根亮、何根明提交的证据1，武义××区管委会对真实性有异议，请求法院依法核实，同时认为该证据只能证明何根荣因打落公安执法记录仪被拘留和四被告有联合执法的行为，不能证明涉案建筑是如何拆除，以及由谁拆除的事实；武义执法局、武义国土局对该证据真实性有异议，请求法院依法核实，同时认为新闻报道有舆论导向的作用，可能会有夸大，是否是四被告联合执法也不能确定；武义公安局认为该证据只能证明当时何根荣有妨碍公务的行为，公安局对其依法进行传唤并进行处理，属于依法履职，涉案建筑是否违法的认定与拆除不是公安局的职责范围，公安局也没有参与拆除行为；第三人郭下村村委会的质证意见与四被告意见一致。对证据2，武义××区管委会认为照片不是原件，且模糊不清，无法确认其真实性，也不能确认与本案的关联性；武义执法局、武义公安局认为照片的真实性无法确认，拍摄时间、地点无法确定，不能达到何根亮、何根明的证明目的；武义国土局认为当时未派人到现场，对有关情况不清楚；第三人郭下村村委会表示对有关情况不清楚，但认为在拆除前该场地是做烧烤的，简易房有两三间左右，有亭子。对证据3，四被告及第三人认为根据武义县土地利用总体规划（2001-2010年）局部图，武义国土局作出《责令停止违法行为通知书》时，涉案土地性质为基本农田，恰恰可以证明何根亮、何根明存在未批先建、违法建筑的违法行为，涉案建筑也并非何根亮自住用房，公证书也不能证明何根亮为无房户的事实，该组证据不能达到何根亮、何根明的证明目的。结合当事人的陈述，本院对上述证据的真实性予以认定，对其证明力将综合全案分析认定。 对武义国土局提交的证据，何根亮、何根明对真实性均无异议，但认为涉案建筑的拆除是发生在2014年，当时的土地性质属于“新增独立建设用地”，且无论是基本农田还是建设用地，涉案建筑均符合应当予以暂缓拆除的情形。武义××区管委会、武义执法局、武义公安局、第三人郭下村村委会对武义国土局提交的证据均无异议。本院对上述证据的真实性予以认定，对其证明力将综合全案分析认定。 经审理查明，2009年，何根亮与哥哥何根明合伙向同村村民租用土地，在未经相关部门批准的情况下，擅自建造简易房并搭建亭子经营自助烧烤业务。2009年12月11日，武义国土局向何根明发出《责令停止违法行为通知书》，认定何根明未经批准在郭下村停车场东侧占用基本农田建房用于经营烧烤场，违法了《土地管理法》的有关规定，责令其立即停止违法行为。2013年，武义××区管委会向何根明发出通知，要求其自行拆除涉案建筑，如未自行拆除，武义××区管委会将代为拆除。2014年9月2日，涉案建筑拆除。随后，何根亮、何根明又重新在同一位置构建简易房经营自助烧烤业务。2015年12月21日，武义××区管委会向何根亮、何根明下发了《限期改正通知书》，责令五日内自行拆除违法建造的建筑物、构筑物及其他设施，恢复原状。逾期未履行义务的，武义××区管委会将会同有关部门代为拆除。2015年12月28日，武义××区管委会对何根亮、何根明已部分自行拆除的残留简易用房及钢管构建的葡萄架予以拆除。 另查明，2016年7月11日，何根亮以武义××区管委会在2014年9月2日将其与何根明合伙经营的烧烤场强制拆除为由向本院提起行政诉讼，本院经审理后于2016年10月20日作出（2016）浙0723行初28号行政裁定，以何根亮的起诉缺乏事实根据为由裁定驳回其起诉。2016年11月1日，何根亮补充证据后以武义××区管委会在2014年9月2日将其与何根明合伙经营的烧烤场强制拆除为由向本院重新提起行政诉讼。2016年12月16日，何根亮又以有新的证据需增加被告为由，向本院提出撤诉，本院于2016年12月19日作出（2016）浙0723行初46号裁定，准许何根亮撤诉。2017年3月20日，何根亮、何根明向本院提起本案行政诉讼，请求确认武义××区管委会、武义执法局、武义国土局、武义公安局于2014年9月2日实施的强制拆除行为违法并要求行政赔偿，本院经审理后作出（2017）浙0723行初11号行政裁定，驳回了二原告的起诉。二原告不服，向金华市中级人民法院提起上诉，金华市中级人民法院作出（2017）浙07行终208号行政裁定，认定本案涉案建筑物、构筑物被拆除发生于2014年9月2日，何根明因本案事由提起行政诉讼的时间为2017年3月20日，其提起诉讼的起诉期限已超过了法律规定，对其上诉请求不予支持。何根亮因本案事由第一次提起行政诉讼的时间为2016年7月11日，此后虽有撤诉再诉的情形，但非属自身原因导致，且也能够表明其一再主张权利救济，对其上诉请求理由予以采纳。关于武义××区管委会、武义国土局认为此前生效裁判已认定涉案建筑物系何根明、何根亮自行拆除的意见，认为该事实认定无裁判拘束力。据此，裁定撤销武义县人民法院（2017）浙0723行初11号行政裁定，本案由武义县人民法院继续审理。 本院认为，根据本院查明的事实和已发生法律效力的金华市中级人民法院（2017）浙07行终208号行政裁定书的认定，何根明的起诉已超过起诉期限，何根亮的起诉未超过起诉期限，也不属于撤诉后无正当理由再次起诉，故对何根明的起诉，本院依法予以驳回。 本院认为，对于本案涉案建筑物系违法建筑的事实，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点有三：一是涉案建筑物系何根亮、何根明自行拆除还是被强制拆除，如系强制拆除，具体实施的主体是谁；二是如果涉案建筑物系强制拆除，其强制拆除行为是否合法；三是如果该强制拆除行为违法，对何根亮、何根明主张的各项损失，是否应当赔偿。 关于争议焦点一，武义××区管委会、武义执法局、武义国土局主张此前生效裁判已认定涉案建筑物系何根亮、何根明自行拆除，但金华市中级人民法院（2017）浙07行终208号行政裁定书认定此前生效裁判对该事实认定无裁判拘束力。综合本案的证据及各方当事人的陈述，本院认定涉案建筑系被强制拆除。对于具体实施主体问题，本院认为，涉案建筑物位于武义××区管委会管理范围，根据相关文件规定，涉案建筑是否系违法建筑的认定及拆除属武义××区管委会职责，武义××区管委会虽否认实施了强制拆除行为，但结合拆除之前系武义××区管委会通知何根亮、何根明自行拆除，拆除当日武义××区管委会派人在场等事实，且武义××区管委会也未提交任何证据证明涉案建筑系自行拆除，故本院认定武义××区管委会具体实施了该强制拆除行为。武义执法局、武义国土局、武义公安局虽参与了此次联合执法，但属于履行其自身法定职责，不应认定其系该次强拆行为的实施主体。 关于争议焦点二，本院认为，根据《浙江省违法建筑处置规定》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八、第十九条的规定，有关单位组织实施强制拆除违法建筑，应当严格依照法定程序进行。本案中，武义××区管委会在对涉案违法建筑物作出处置决定前，应当充分听取当事人的陈述意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行记录、复核及给予不服认定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。当事人逾期不自动拆除确需实施强制拆除的，应当发布载明强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告。因武义××区管委会未提交任何证据证明其已履行上述程序，故应当确认为违法。 关于争议焦点三，何根亮、何根明主张武义××区管委会强制拆除其简易房、亭子造成损失13万元。对此，本院认为，涉案建筑物系违法建筑，违法建筑物本身不具有合法权益，依法不应予以赔偿。本案中，因系武义××区管委会违反行政程序对涉案违法建筑物进行强制拆除，何根亮本可就强制拆除与其自行小心拆除之间造成的建筑材料的合法损失主张赔偿，但因何根亮、何根明在该涉案建筑物被强制拆除后，随即又在原地重新搭建了违法建筑物，该行为不仅违法且客观上导致了其不能就之前涉案建筑物被强制拆除造成的合法损失进行举证，应自行承担不利后果。对于何根亮主张的租金损失2万元，因非强制拆除造成的直接损失，依法不属于行政赔偿的范围，故对该诉讼请求本院亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、确认浙江省武义县温泉旅游度假区管理委员会于2014年9月2日对涉案建筑实施强制拆除的行政行为违法； 二、驳回何根亮的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由浙江省武义县温泉旅游度假区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  徐旭军 人民陪审员  朱安良 人民陪审员  刘小剑 二〇一八年五月三十日 代书 记员  王婉晨 代书 记员  顾亚萍 -16- -15-