宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书(2015）银行终字第37号上诉人（原审原告）宁夏艾依莎空港物流有限公司，住所地宁夏回族自治区灵武市。法定代表人任彦虎，男，经理。委托代理人王波，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。委托代理人宋慧芳，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。法定代表人陈淑惠，女，市长。委托代理人马耀俊，男，1960年12月26日出生，回族，该政府法律顾问，住宁夏回族自治区灵武市（特别授权）。委托代理人赖声洪，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）灵武市国土资源局，住所地宁夏回族自治区灵武市。法定代表人杨学军，男，局长。委托代理人徐佳琳，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。委托代理人张蕴华，宁夏灵州律师事务所律师（特别授权）。上诉人宁夏艾依莎空港物流有限公司（以下简称艾依莎物流公司）、灵武市人民政府因土地行政补偿一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2014）兴行初字第24号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人艾依莎物流公司的委托代理人王波、宋慧芳，上诉人灵武市人民政府的委托代理人马耀俊、赖声洪，被上诉人灵武市国土资源局的副局长冯为民及其委托代理人徐佳琳、张蕴华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2010年7月23日，被告灵武市国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（灵地挂牌告字【2010】11号，挂牌出让编号为灵地（挂）字﹝2010）-36号银川国际空港物流中心宗地29.5742公顷。2010年8月9日，原告向灵武市国土资源局提交《竞买申请书》，申请竞买上述宗地。2010年5月19日和5月20日，原告缴纳竞买保证金5914840元。2010年8月25日原告与灵武市国土资源局签订《灵武市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，竞得灵地挂字（2010）-36号宗地，具体四至为北靠二道沟，南靠空港物流园区八号路，东靠园区九号路，西靠园区1号路，土地面积29.5742公顷（合443.61亩），规划用途为仓储，出让年限50年，该地块挂牌成交金额为人民币10646712元（折合每亩24000元）。2010年9月5日，灵武市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，就出让上述地块进行了具体约定，合同第二十条约定：“…在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿”。2010年12月28日，原告缴纳宗地挂牌成交价款4609700元。原告签订土地使用权出让合同后未办理国有土地使用权证，经法庭询问，被告灵武市人民政府称因该片土地属于国家实施重大项目管理的土地范围，不予发证。银川河东机场三期扩建工程系列入国家民航局“十二五”和宁夏回族自治区重点建设的项目，已经国家发展和改革委员会批准立项。该项目的建设对于提高银川河东机场综合保障能力，促进区域经济发展和民族文化交流，实现宁夏回族自治区经济社会跨越式发展具有重要意义，是属于公共利益的建设项目。原告取得使用权的土地部分位于银川河东机场三期扩建工程的项目建设范围内。2014年3月6日，灵武市国土资源局委托宁夏明大房地产评估中心对征用原告涉案土地的国有建设用地使用权及其他地上附着物（铁艺围墙、树苗）进行市场价值评估。宁夏明大房地产评估中心于2014年3月19日出具了《房地产评估报告书》，该评估报告所附艾依莎物流公司《国有建设用地使用权及其他地上附着物市场价值明细表》中载明：对拟征用的土地采用的估计方法为市场法、成本逼近法进行估价，每平方米45.94元，共计59246.96平方米（合88.87亩），市场价值共计2721805元（折合每亩30626元）；铁艺围墙采用成本法进行估价，每米522.50元，共计996.61元，市场价值共计520729元；树苗以市场询价的估计方法进行估价，市场价值共计273650元；以上三项市场价值共计3516184元。在该评估报告“估价的假设和限制条件”第二部分“估价的限制条件”第二条10载明：“被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，以书面形式向房地产价格评估机构申请复核评估”。2014年3月28日，灵武市国土资源局向原告送达评估报告书，但原告拒绝签收。庭审中，原告称在收到灵武市人民政府的征收决定前未收到房地产评估报告。关于为何原、被告不能共同选定评估机构，原告称被告未通知，二被告称系因原告不配合。2014年5月4日，灵武市国土资源局向原告下发《关于尽快办理机场三期征地范围内附着物补偿事宜的函》（灵国土资函（2014）48号），该函第二条明确委托宁夏明大房地产评估有限公司对征收范围土地及附着物的评估总价为3516184元。2014年5月5日，原告向灵武市人民政府发出《关于解决宁夏艾依莎空港物流项目建设有关事宜的请示》，要求灵武市人民政府解决如下事宜：1、尽快给我司办理该宗土地的《国有土地使用证》；2、尽快返回承诺的每亩8000元的基础设施建设资金；3、尽快完善该项目的“七通一平”等基础设施。2014年5月14日，灵武市国土资源局收到该请示。2014年5月17日，灵武市人民政府针对原告作出（灵政发〔2014〕33号）《灵武市人民政府关于征收土地的决定》（以下简称（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》），该决定载明：“银川河东机场三期扩建工程是自治区人民政府确定的“十二五”重点建设项目，国家发展和改革委员会已批复立项。按照自治区的统一部署和要求，为加快银川河东机场三期扩建工程进度，灵武市人民政府已于2012年2月1日决定对机场三期扩建范围内的土地进行征收，并发布公告，你公司部分土地在该工程征地范围内。依据国家征收土地的具体工作程序，灵武市国土资源局与你公司就征收土地补偿登记、补偿安置方案以及你公司应当享受权利、履行义务进行了协商和告知，并依法向你公司送达了《房地产评估报告书》。目前，由于你公司不接受征地补偿标准，致使征地工作无法进行，已严重影响机场三期扩建工程进度。为贯彻自治区党委、政府的总体部署，确保国家重点建设项目顺利实施，现就征用你公司土地相关事宜决定如下：一、银川河东机场三期扩建工程征用你公司土地88.87亩，具体四至为：南至艾依莎物流公司用地、北至二道沟（银川河东机场预留地）、东至银川综合保税区规划9号路、西至艾依莎物流公司用地（详见附图）。二、银川河东机场征收范围内涉及你公司土地及附着物补偿，依据宁夏明大房地产评估有限公司评估结果（《房地产评估报告书》）执行。三、你公司在接到本决定之日起15日，尽快与灵武市国土资源局签订《征地补偿协议》。你公司如有异议，可在本决定送达之日起60日内依法向银川市人民政府申请行政复议，或者在本决定送达之日起60日内向人民法院提起行政诉讼。你公司在上述期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又未在本决定规定的期限内与灵武市国土资源局签订《征地补偿协议》，将在提存所有补偿款后依法申请人民法院强制执行。附件：1、附图。2、《房地产评估报告书》。2014年5月30日，灵武市国土资源局向原告送达《关于领取征地补偿款的函》，要求原告领取征地补款3516184元，但原告拒绝签收，灵武市国土资源局将该函件留置送达。2014年6月9日，灵武市国土资源局将土地补偿款3516184元提存于灵武市公证处。灵武市公证处通知原告于2034年6月4日前领取该提存款，原告至今未予领取。2014年6月13日，原告向银川市人民政府申请行政复议，请求撤销灵武市人民政府作出的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》。2014年7月1日，银川市人民政府作出银政复决字﹝2014﹞11号《行政复议决定书》，维持《灵武市人民政府关于征收土地的决定》（灵政发【2014】33号）。原告不服，故诉至法院，请求依法判令：1、依法撤销被告灵武市人民政府（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》第二项、第三项补偿决定；2、二被告共同对征用原告88.87亩土地补偿1777.4万元，补偿地上附属设施及附着物300万元，直接损失200万元，共计2277.4万元；3、本案诉讼费由被告承担。2014年7月2日，原告向银川市国安公证处申请证据保全公证，公证处进行现场丈量，物品清点后于当日出具了（2014）宁银国安证字第5952号公证书，该公证书附有测量苗木后的物品清单。该物品清单与《房地产评估报告书》所载的苗木种类及数量不一致，公证书的种类及总体数量均高于评估报告书。原审法院认为，被告灵武市人民政府针对原告所做的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》系基于银川河东机场三期扩建工程需占用原告承包的部分土地，银川河东机场三期扩建工程是属于公共利益的建设项目。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，即为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。原告承包的土地在性质上属于国有，原告承包的国有用地由灵武市人民政府批准出让，故被告灵武市人民政府有权收回原告承包的国有建设用地。该《决定》虽然采用的措辞为“征收”，但其过程实为收回，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，为公共利益收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。庭审中的争议焦点有二：一是被告是否在作出征收决定前及时向原告送达了《房地产评估报告书》，二是被告单方委托评估机构的原因是由哪方导致。根据庭审的情况，被告证明向原告送达了该评估报告书的证据系2014年3月28日的《国土资源法律文书送达回证》，该送达回证仅有国土资源局工作人员龙翔、王立宏的签名，未有其他证据予以印证。原告对此予以否认，并称原告在2014年5月17日被告作出征收决定时才收到该《房地产评估报告书》。由于该评估报告书“估价的假设和限制条件”第二部分“估价的限制条件”第二条10载明：“被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，以书面形式向房地产价格评估机构申请复核评估”，故即使按原告所称是在2014年5月17日收到了《房地产评估报告书》，但其未在限定期限内向被告提交复核评估。关于被告单方委托评估机构的原因是由哪方导致的问题，法院认为，因被告是征收单位，其应当主动与原告进行协商，若被告认为其单方委托系因原告不配合所致，举证责任在被告。被告在庭审中未举证证明其单方委托评估的原因系由原告造成，故应当承担举证不能的后果。综上，被告对原告所做的补偿决定依据不足，依法应予撤销，重新作出补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告灵武市人民政府做出《灵武市人民政府关于征收土地的决定》（灵政发【2014】33号）第二、三项补偿决定；二、责令被告灵武市人民政府重新做出补偿决定；案件受理费50元（该款原告已预交），由被告灵武市人民政府、灵武市国土资源局负担。宣判后，艾依莎物流公司及灵武市人民政府均不服，提起上诉。上诉人艾依莎物流公司上诉称，一、一审判决在审理查明中认定艾依莎物流公司是依据招、拍、挂方式取得涉案土地的建设用地使用权事实，但在判决中却又认定艾依莎物流公司以承包方式取得该宗土地建设用地使用权，其审理查明的事实与认定的事实不符。且一审判决对证据的确认亦存在错误。二、一审判决适用法律错误，本案不应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定。对于灵武市人民政府提前收回艾依莎物流公司合法取得的国有建设用地的补偿问题，应由人民法院依照《中华人民共和国物权法》的规定及双方《国有建设用地使用权出让合同》的约定进行审理并作出判决，一审法院责令灵武市人民政府重新作出补偿决定错误。综上，请求依法撤销一审判决第二项，改判由灵武市人民政府补偿艾依莎物流公司2277.4万元，本案诉讼费用由灵武市人民政府承担。被上诉人灵武市人民政府辩称，灵武市人民政府作出的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》适用法律、法规正确，符合法定程序，对艾依莎物流公司土地及地上附着物的补偿标准公平合法的，依法应予维持。上诉人的上诉请求及事实理由均不能成立。请求依法驳回其上诉请求，支持灵武市人民政府的上诉请求。被上诉人灵武市国土资源局辩称，涉案土地的征收决定及补偿标准的确定均由灵武市人民政府作出，灵武市国土资源局不是本案适格的主体，依法不应当承担责任。上诉人灵武市人民政府上诉称，一、一审判决认定事实严重错误。现行法律对因公共利益提前收回国有建设用地使用权的委托鉴定主体并无强制性规定，故灵武市人民政府委托有资质的鉴定机构对涉案土地进行评估，程序合法；一审判决以涉案评估报告系灵武市人民政府单方委托评估认定（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》依据不足并予以撤销，严重错误。该《房屋征收估价报告》对艾依莎物流公司具有法律约束力。二、一审判决适用法律错误。灵武市人民政府在征收行政程序中委托宁夏明大房地产评估中心对被上诉人被拆迁范围内的土地及地上附着物进行评估所出具的鉴定结论合法合理，一审法院却以该补偿决定依据不足进而撤销，责令灵武市人民政府重新作出补偿决定，系适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决，改判维持灵武市人民政府所作的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》第二、三项决定，并驳回艾依莎物流公司的一审全部诉讼请求，本案诉讼费用由艾依莎物流公司承担。被上诉人艾依莎物流公司辩称，灵武市国土资源局与艾依莎物流公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》及相关法律、法规中并未约定委托评估的主体为灵武市人民政府，灵武市人民政府单方委托评估机构作出评估报告，且该评估报告未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的补偿方式进行评估，灵武市人民政府将其作为补偿依据，显属错误。该评估报告对艾依莎物流公司不具有法律效力，依法应属无效行为。灵武市人民政府就涉案土地如何补偿，应依据双方合同约定的方式，适用《中华人民共和国共和国物权法》的规定进行补偿。综上，一审判决撤销灵武市人民政府作出的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》、责令其重新作出补偿决定，并无不当。请求依法驳回灵武市人民政府的上诉请求，支持艾依莎物流公司的上诉请求。被上诉人灵武市国土资源局的陈述意见与上诉人灵武市人民政府的上诉意见相同。二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同，本院予以确认。本院认为，上诉人艾依莎物流公司依据招、拍、挂方式取得涉案土地的建设用地使用权，上诉人灵武市人民政府作出的（灵政发〔2014〕33号）《征收决定》虽采用“征收”字样，但其实质为收回国有建设用地使用权，对此，一审法院予以确认，并无不当。因收回国有土地使用权并作出相应补偿应属市、县人民政府及其土地行政主管部门的职责权限范围，上诉人艾依莎物流公司要求法院对补偿迳行裁判无法律依据，本院不予支持。鉴于现行法律、法规中对收回国有土地使用权程序中就委托评估主体、评估机构的选定方式无明确规定，且被上诉人灵武市国土资源局与上诉人艾依莎物流公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》对此亦无约定，因行政主体代表国家行使公权力，在依法行政中应充分尊重作为被管理者的相对人的意志、保障相对人的权利，故上诉人灵武市人民政府在委托鉴定机构对涉案土地进行评估时，其单方委托宁夏明大房地产评估中心作出的《房地产评估报告书》不能作为其收回土地的补偿依据。一审法院以（灵政发【2014】33号）《征收决定》依据不足撤销该征收决定，并责令重新作出补偿决定，并无不当。关于提前收回出让国有土地使用权补偿的法律适用问题，《中华人民共和国共和国物权法》第一百四十八条、《城市房地产管理法》第二十条、《中华人民共和国土地管理法》五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条均有不同规定，鉴于我国立法未建立对收回国有土地使用权单独的补偿标准和办法，故上诉人灵武市人民政府在作出补偿时可根据本地区实际情况，结合土地开发利用程度，在市场价值的基础上根据评估价确定补偿数额。上诉人艾依莎物流公司、灵武市人民政府的上诉理由无事实及法律依据，不能成立。其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律、法规正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁夏艾依莎空港物流有限公司、灵武市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  彭 云二〇一五年七月一日书记员  哈 越附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……