徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2017)苏8601行初1188号 原告胡玉龙，男，1962年6月6日出生，汉族，住江苏省徐州市鼓楼区三河尖煤矿集团宿舍1号，现住江苏省沛县。 委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被告沛县规划局，住所地江苏省沛县汉邦路5号政务服务中心西5楼。 法定代表人胡建锋，该规划局局长。 出庭应诉负责人兼委托代理人庞波，该局副局长。 被告沛县住房和城乡建设局，住所地江苏省沛县沛公路2号。 法定代表人仝玉彪，该住建局局长。 出庭应诉负责人叶蔚，该局副局长。 委托代理人孔伟，该局工作人员。 被告沛县城市管理局，住所地江苏省沛县歌风路2号。 法定代表人任泽亚，该管理局局长。 出庭应诉负责人兼委托代理人解淼，该局局长助理。 被告沛县国土资源局，住所地江苏省沛县沛公路2号。 法定代表人张京奎，该资源局局长。 出庭应诉负责人辛忠琦，该局副局长。 委托代理人杜津桥，该局副科长。 被告沛县沛城街道办事处，住所地江苏省沛县歌风路11号。 法定代表人张伟，该办事处主任。 出庭应诉负责人宋永乐，该办事处副主任。 委托代理人刘忠，江苏金维律师事务所律师。 五被告共同委托代理人关建勋，沛县法制办工作人员。 原告胡玉龙诉被告沛县规划局、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处城建行政管理一案，于2017年11月8日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年1月17日、2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告胡玉龙及其委托代理人李顺华，被告沛县规划局的出庭负责人兼委托代理人庞波,被告沛县住房和城乡建设局的出庭负责人兼委托代理人叶蔚，被告沛县城市管理局的出庭负责人兼委托代理人解淼，被告沛县国土资源局的出庭负责人辛忠琦及委托代理人杜津桥，被告沛县沛城街道办事处的负责人宋永乐及委托代理人刘忠，五被告的共同委托代理人关建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡玉龙诉称：原告在沛县××城街道龙王庄拥有合法房屋。2017年5月5日,五被告作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》,称对三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收地块未经登记的建筑进行了调查、认定和处理,现将认定处理结果在征收地块予以公告(详见《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理公示表》),原告的房屋在上述《公示表》中,被被告认定为违法建筑。原告认为,被告将原告房屋认定为违法建筑缺乏事实和法律依据,程序违法,侵犯了原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求：撤销五被告将原告位于沛县××城街道办事处龙王庄（丈量号为4-010）的房屋中的42.8平方米认定为违法建筑的行政行为。 原告胡玉龙在庭审中向本院提交以下证据：证据1、胡玉龙身份证，证明原告的身份信息。证据2、2017年5月18日《龙王庄地块房屋情况认定表（原认定作废）》，证明被诉行政行为存在。 被告沛县规划局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县住房和城乡建设局、沛县沛城街道办事处共同辩称：一、五被告作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》具有充分的事实和法律依据。三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目是沛县政府基于公共利益的需要所进行的棚户区改造项目之一。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，五被告作为认定未经登记建筑的成员单位，具有作出认定处理的法定职权。根据2007年1月航拍图并结合其之后形成的航测图可以确认原告形成违法建筑42.8平方米。五被告根据《土地管理法》、《城乡规划法》等法律规定，结合原告是否取得用地许可、规划许可等因素依法作出了认定。通过调查可以认定原告在未依法取得任何批准手续的情况下，擅自进行建设，且该建筑在实施征收前未经有权部门依法作出行政处罚，原告的违法建筑一直处于违法状态。故原告未经登记的建筑系违法建筑的事实清楚。二、五被告共同作出未经登记建筑认定、处理的结果程序合法。认定处理结果公布前，五被告对原告的房屋进行了入户调查，并对原告的房屋是否在有关部门办理合法手续作出了函告。在接到有关部门的回复后，确认原告的房屋未取得合法建设手续，随后在此基础上作出了认定结果，并在征收地块进行了公布，向包括原告在内的被征收人告知了不服认定处理结果的复核权、复议和诉讼权利。综上，五被告作出的未经登记建筑的认定处理具有充分的事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告沛县沛城街道办事处补充辩称：原告的起诉超过了起诉期限。 五被告在举证期限内向本院提交了以下证据和依据：证据1、《关于成立对未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》，证明五被告为沛县国有土地上房屋征收工作的成员单位，负责对未经登记建筑的调查、认定、处理工作。证据2、《关于对未经登记建筑调查的函》4份，证明为查清未经登记建筑是否办理房屋登记产权手续，是否受到城市管理部门的行政处罚，是否在所在地街道办理过报批申请手续等事实，沛县住建局分别向沛县规划局、沛县国土资源局、沛县城市管理局、沛城街道办事处发出以上函件。证据3、《复函》4份，证明原告未在规划部门办理过规划用地许可，未在国土部门办理过用地审批手续，原告在建设行为实施完毕后没有受到过城市管理部门的行政处罚，原告也未在街道办事处办理过有关的申报建设手续，原告该未经登记的建筑系违法建筑。证据4、《沛县房屋入户调查表》、《附属物现场勘查表》、《龙王庄地块房屋认定情况表》（2017年2月22日），证明原告胡玉龙被认定违法的建筑面积为49.82平方米，其中北屋7.02平方米，东屋20.4平方米，南屋22.4平方米。证据5、沛县人民政府《关于严禁在城市规划区内进行违法建设的通知》（沛政通〔2007〕13号），证明沛县政府为制止城市规划区内违法建筑行为，于2007年4月发布上述通告，对2007年1月航拍图上没有的且无规划许可证的建筑物、构筑物一律认定为违法建设。证据6、江苏省测绘工程院2007年航拍图打印件，证明涉案建筑系2007年航拍之后形成，且原告没有取得规划许可等有关审批手续。证据7、《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》、《三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公示表》及《龙王庄地块房屋认定情况表（原认定作废）》（2017年5月18日），证明五被告依法对三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定的处理结果进行了公告，同时告知了被征收人依法享有的复议和诉讼权利，原告在公告期间提出异议后，通过复核程序，最终原告的未经登记建筑42.8平方米被认定为违法建筑。证据8、市政府关于沛县城市总体规划的批复（含附图），证明沛县城市总体规划已经于2005年6月23日经市政府批准同意，原告房屋在该规划范围内。证据9、航拍图打印件，证明2007年航拍时原告的4-010号位置没有任何建筑物，原告的该部分建筑是在2007年航拍之后形成的。以上证据证明五被告作出的认定和处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，沛县政府沛政规（2012）4号《关于规范征收与补偿程序的实施意见》。 五被告当庭向本院提交以下证据：证据1、关于沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块建设项目的情况说明，关于沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目是否符合城乡规划和专项规划的函的复函及规划局附图，关于沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收规划情况的说明及附图。证明涉案征收项目列入沛县国民经济和社会发展13个五年规划和2017年国民经济和社会发展年度计划，符合城市规划和专项规划，符合用地规划。证据2、2017年5月5日在征收指挥部公告的照片5张，证明五被告共同作出的违建认定结果在征收地块现场进行了公告。证据3、沛县总体规划图，图上显示涉案地块2004年就已经纳入城市规划。证据4、2017年7月3日征收工作人员与原告胡玉龙所作的笔录，证明在做笔录时已经将合法面积和违法面积告知了原告。 庭审中，原告、被告对所举证据发表了质证意见。 对原告胡玉龙提交的证据，五被告质证认为：真实性均无异议。 对五被告在举证期限内提交的证据，原告质证认为：证据1，真实性、合法性不认可，该通知中没有对各组成部门的职责权限进行分工，不能证明本案五被告所实施的具体工作符合法律规定。证据2，真实性无异议，合法性、关联性有异议。《沛县政府关于规范征收和补偿程序的实施意见》明确规定其职责是在属地单位的配合下进行入户登记，城管部门会同国土规划等部门对房屋进行认定和处理，因此，根据上述规定，城市管理局才可以发出调查函，住房和城乡建设局只有入户登记的职权，不具有发出调查函的职权。被告没有提供附件的名单，不能证明该调查函包含了原告的房屋。证据3，真实性无异议，合法性、关联性有异议。沛县住房和城乡建设局不具有发出调查函的职权，各单位复函没有法律依据。该复函不能证明包含了原告的房屋，所以与本案无关。证据4，真实性无异议，合法性有异议，被告没有提供相关的身份证明文件证明三份表中有关人员签名的真实性以及合法性，且原告不能确认三份表中数据的准确性。证据5，真实性、合法性、关联性均不认可。是否是违法建筑需要按照法律法规以及造成无规划许可证的原因等事实进行审查，该通告没有对外公示，不产生法律效力，不能证明原告房屋所在的区域属于城市规划区域，不能证明与本案有关联性。证据6是二次绘测图，不是证明建筑存在的原始证据，原告不认可其真实性。证据7，真实性无异议，合法性有异议。认定表与2007年的航拍图作为认定标准没有事实和法律依据，这也是原告的诉讼标的。对认定情况表的合法性不认可，制作该表的单位以及相关人员的身份没有相关证据证实。证据8，真实性无法确认，证明目的不认可。证据9，真实性、合法性和关联性均不认可，不能证明被告的证明目的，不能作为认定涉案房屋是否为合法的有效依据。对法律依据，五被告作出的认定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，沛县政府沛政规（2012）4号《关于规范征收与补偿程序的实施意见》的规定。 对五被告当庭提交的证据，原告质证认为：证据1，与本案无关。该证据都是与征收决定相关的证据材料，与本案所诉的认定行为无关。证据2，被告超过了法定的举证期限，按照行政诉讼法的规定应当视为被告没有证据，该证据不能作为认定本案事实的有效证据使用。采取公告送达的方式没有法律依据，也侵犯了原告的知情权。该照片的内容模糊，不能明确是否原告的信息也在其照片之内。证据3，该证据没有在举证期限之内提交，应当视为没有该证据，不该作为认定本案事实的证据使用，且原告不清楚该图所标注的范围是否包含了原告土地范围。该图纸和总体规划的内容并没有依法对社会进行公示，所以不能就此要求包括原告在内的城市居民来遵守该规划。证据4，该笔录是被告工作人员诱骗原告所作的笔录，且超过举证期限，不应当作为认定本案事实的证据，与本案无关。这是关于征收补偿的谈话笔录，最多可以证明在2017年7月3日告知原告关于违建面积认定的内容，不能证明被告在作出认定之后及时就相关内容和原告的相关权利通过书面的方式直接送达给原告。 本院根据当事人庭审举证、质证情况，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等相关法律规定，对上述证据认证如下：原告提供的证据来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案的证据使用。五被告在举证期限内提供的证据，来源合法，真实有效，证据之间能够相互印证，且与本案具有关联性，本院确认其证据效力。五被告当庭提交的证据3系本院为了查明案情要求被告提供，可以证明案件的基本事实，本院予以确认其证据效力。五被告当庭提交的证据1、2、4，因超过举证期限，不能作为本案的定案依据。 经审理查明：2014年5月27日,沛县人民政府作出《关于成立未经登记建筑调查、认定、处理工作组的通知》，决定由沛县住房和城乡建设局、沛县国土资源局、沛县规划局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处、沛县大屯街道办事处、沛县汉源街道办事处、沛县汉兴街道办事处负责全县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登记建筑的调查、认定和处理工作。沛县人民政府拟对该县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块国有土地上的房屋进行征收。原告胡玉龙在上述征收范围内建有房屋一处。2016年12月9日，沛县沛城街道办事处、沛县规划局到原告建造的涉案房屋进行入户调查，经核实原告建造的涉案房屋没有相应的权属证明。2017年4月14日，被告沛县住房和城乡建设局分别向沛县规划局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处发出《关于对未经登记建筑调查的函》，核实包括涉案房屋在内的三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块未登记建筑是否办理过合法的审批手续。同年4月27日，沛县规划局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处分别向沛县住房和城乡建设局发出《复函》，载明沛县住房和城乡建设局提供的三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块未登记建筑未经办理建房用地、规划审批等方面的申报，未对上述房屋颁发建设工程规划许可证、土地权属证书，也未进行立案处罚。2017年5月5日，五被告作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》，附《三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理公示表》，认定包括原告胡玉龙建设的49.82平方米房屋在内的三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块600余户的建筑系违法建筑。上述公示表上另注明“说明：1、如对调查结果有异议，请于10日内提供相关证件，到征收指挥部申请复核。2、以最后一次公示的数据为准”。2017年5月18日，五被告作出《三里河地块房屋认定情况表》，经复核确认原告胡玉龙的违法建筑面积为42.8平方米。原告不服五被告作出的上述认定，故诉至本院，诉讼请求如前所述。 本院认为：一、关于原告起诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告胡玉龙建造了涉案房屋，建造后由原告实际管理使用。故，原告与涉案未经登记建筑的认定行为之间具有利害关系。五被告于2017年5月5日作出被诉未经登记建筑的认定，后于同年5月18日对原告所建设的未经登记的建筑面积予以确认，原告于2017年11月8日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。因此，原告胡玉龙提起本案诉讼符合相关法律法规的规定。 二、关于被告沛县规划局、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处是否具备认定涉案房屋为违法建筑的职权问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。五被告作为沛县人民政府的规划、土地、城市管理、房屋管理部门及被征收房屋所在地的基层管理机关，对涉案建筑土地利用、建设规划等具有相应的职权，且沛县人民政府组织，成立“未经登记建筑调查、认定、处理工作组”，由五被告及其他街道办事处负责沛县国有土地上房屋征收与补偿过程中未经登建筑的调查、认定和处理工作，故五被告对被征收范围内未经登记的建筑具有相关调查、认定和处理的职权。 三、关于五被告作出的关于涉案42.8平方米房屋未经登记建筑认定和处理结果是否有事实依据的问题。五被告在作出认定和处理结果前，向原告进行调查，原告未提供涉案房屋的土地使用权证和房屋所有权证。经核实，原告建造涉案房屋前未向其所在的沛县沛城街道办事处申请用地、规划等方面审批，原告也未取得土地使用权证、建设、规划许可证，其在建造房屋后也未取得房屋所有权证，亦未经行政主管部门进行行政处理。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，涉案房屋的建造未经用地审批、规划和建设许可，其在建造后也未经有权机关进行确认，五被告认定涉案房屋为违法建筑依据充分。 四、关于五被告作出的涉案42.8平方米房屋未经登记建筑认定和处理结果程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，虽然五被告在作出被诉认定和处理结果前，履行了入户调查、向有权部门进行查证核实、作出认定、发布公告的程序，并告知权利人申请复核、复议和提起行政诉讼的权利。但是被告未在举证期限内提交其公示《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》的相关证据，在此情形下，应视为没有证据证实被告依法将处理结果送达给原告。故，被告作出的被诉未经登记建筑认定和处理结果程序违法。 综上，五被告作出涉案42.8平方米房屋未经登记建筑认定和处理结果事实清楚、证据充分、法律依据明确，但程序违法。考虑到被告于2017年5月5日所作的《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》涉及600余户违法建筑的认定，以公示程序违法为由判决撤销五被告作出的行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本案应判决确认被告作出的涉案42.8平方米房屋未经登记建筑认定和处理结果的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告沛县规划局、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处作出的认定原告建造的位于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块的42.8平方米房屋为未经登记建筑的行为违法。 案件受理费50元，由被告沛县规划局、沛县住房和城乡建设局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  刘 峰 审 判 员  朱 莉 代理审判员  黄晓敏 法官 助理  陈玉娟 二〇一八年五月四日 书 记 员  徐牧鸣 附：本判决适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；