浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行初547号原告叶明福，男，1956年11月22日出生，汉族，住杭州市上城区。原告叶明怀，男，1959年4月21日出生，汉族，住杭州市上城区。委托代理人蒋怡、徐末，浙江南方中辰律师事务所律师。被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市惠民路3号。法定代表人金承涛，区长。委托代理人黄颖慧，上城区政府法制办工作人员。委托代理人叶华珍，浙江铁诚律师事务所律师。原告叶明福、叶明怀不服被告杭州市上城区人民政府（简称上城区政府）城建行政确认，于2017年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于立案当日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告叶明福、叶明怀及其委托代理人蒋怡、徐末，被告上城区政府的委托代理人黄颖慧、叶华珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月24日，上城区政府作出杭上征认（2016）第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》。载明：依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号）、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政函〔2015〕125号）等规定，结合相关材料，现对坐落于刮浆坊38、39号的未登记建筑作出如下认定：该未登记建筑搭建人为叶明福、叶明怀，用途为住宅，建筑面积为149.42㎡，建筑结构砖混，建筑年份：110.45㎡系1983年12月10日之前，38.97㎡系1992年8月13日之后，在个人合法用地范围内，属于望江单元海潮支路（木场巷路-凯旋路）道路工程项目国有土地上房屋征收范围内。现依杭政办函〔2013〕16号第五条（一）款、第七条之规定，认定该户未登记建筑110.45㎡参照合法建筑标准予以补偿，38.97㎡为违法建筑。原告叶明福、叶明怀诉称：一、认定书认定事实不清，案涉两处建筑有两个不同的地址，且由两原告分别搭建，应认定为两户住宅，第三层38.97平米系建于1983年之前。1.认定书将案涉两处建筑认定为一户错误，应认定为两户。刮浆坊38号、39号是系两处分离的建筑，由叶明福、叶明怀分别搭建，且两处建筑分别有门牌号及户口本，认定书认定为两原告共同搭建38号、39号不符合事实。2.认定书认定第三层38.97平米系1992年8月13日之后建造错误。对于房屋所涉第三层面积应是49.42平方米（增加）。84版航拍图显示的建筑层数系由基层组织申报，并非实际存在的层数，原告持有当时邻居的证明，证实案涉第三层建于1983年之前。二、认定书适用法律错误。案涉两处建筑既不是两原告继承的遗产，也不是两原告共同搭建，认定书不能因为两原告系兄弟关系就将案涉两处建筑认定为两原告共有，案涉建筑系两处分离建筑，分别属于两户家庭两个户口本，不存在两原告共有的事实和法律基础。综上，被告作出的认定书事实不清，适用法律错误，造成两原告重大财产损失，特此起诉，请求撤销被告作出的未登记建筑认定书并对案涉房屋重新作出认定；在诉讼过程中，原告明确重新作出的认定应分户认定，其中叶明福户未登记建筑80.555平方米参照合法建筑标准予以补偿，叶明怀户未登记建筑79.315平方米参照合法建筑标准予以补偿。特此起诉，请求撤销杭上征认（2016）第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》并对案涉房屋重新作出认定书。原告向本院提供的证据有：1.杭上征认（2016)第007018-1号未登记建筑认定书，拟证明被告作出认定书的事实。2.叶明福户口本；3.叶明怀户口本；证据2-3拟共同证明案涉两户建筑分别有杭州市上城区××××号码；案涉两户建筑分别落户。4.叶明福房地产税、土地调查费、土地证费发票；5.叶明怀房地产税、土地调查费、土地证费发票，证据4-5拟共同证明政府向两原告系分户收取房地产税、土地调查费、土地证费等费用。6.叶明福土地证；7.叶明怀土地证；证据6-7拟共同证明原告两户建筑分别领取杭江国用(94)字第817、819号两本土地证。8.数字电视发票；9.卫生费发票；证据8-9拟共同证明两原告系分户缴纳各项费用。10.证明，拟证明第一层38.97平米系建于1983年之前的事实。被告上城区政府辩称：一、答辩人作出杭上征认〔2016〕第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。1.答辩人作出涉案认定是基于杭州市上城区住房和城市建设局（房屋征收部门，简称上城住建局）及杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处(房屋征收实施单位，简称紫阳街道办)调查核实的基础上，经认定小组会议讨论作出。2.认定小组会议讨论时，认真核对了涉案未登记建筑的未登记建筑调查表、身份证复印件、户口本复印件、房地所有权证及存根、房地产税编查表、土地使用权证、情况说明、分层分户图、1984年版航拍图、1995年版航拍图等一系列调查资料。资料明确证实该搭建未登记建筑110.45平方米搭建在1992年8月13日之前，38.97平方米搭建在1992年8月13目之后，根据《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省固有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》(杭政函〔2015〕125号文件)第二条第四款、《杭州市国有土地房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号文件）第五、七条，认定涉案未登记建筑110.45平方米参照合法建筑补偿，38.97平方米认定为违法建筑。答辩人依法作出上述认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出杭上征认〔2016〕第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》程序合法。l.答辩人是在征收部门进行对涉案未登记建筑调查后，才组织认定小组召开会议对征收部门对刮浆坊38、39号未登记建筑进行认定。2.根据“认定办法”规定，答辩人于2017年8月14日，组织各部门(认定工作小组)召开会议，对刮浆坊38、39号未登记建筑认定问题进行了讨论，会议一致确认刮浆坊38、39号未登记建筑110.45平方米搭建在1992年8月13日之前，38.97平方米搭建在1992年8月13日之后，均在个人合法用地范围内，故认定为110.45平方米参照合法建筑补偿，38.97平方米认定为违法建筑的决议，并形成会议纪要。3.2017年8月24日，答辩人对未登记建筑认定情况在征收现场范围内进行了公示。4.2017年8月24日，答辩人依法作出了涉案未登记建筑认定书，并于2017年10月24日向叶明福、叶明怀予以了送达。综上，答辩人作出涉案未登记建筑认定书，程序符合法律规定。三、两原告认为涉案未登记建筑应作分别两处认定，无事实依据。涉案未登记建筑虽有两本土地证，但实际为共有土地证。故每本土地证中记载的地址是一致的，四至范围一致，且明确记载了共有使用面积54.2平方米，分摊面积为27.1平方米。四、两原告指出涉案建筑第二层建于1983年前，但在1984版、1995版航拍图中均未显示。依法无法认定参照合法建筑予以补偿。综上，恳请依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提供的证据有：1.征收房屋调查情况公告、张贴记录、张贴、见证人身份证明及公某，拟证明房屋征收部门在征收范围内对征收房屋进行了调查，并予以公示。2.未登记建筑调查表；3.身份证复印件、户口本复印件、户口档案查询情况、户口登记表；4.房地所有权证及存根、房地产税编查表；5.情况说明、房屋现状照片；6.国有土地使用权证（两本）；7.分层分户图；8.1984年版航拍图；9.1995年版航拍图；证据2-9拟共同证明实施单位对未登记建筑进行了调查。10.未登记建筑认定比对表，拟证明实施单位、国土、规划、征收部门对该未登记建筑进行了比对。11.会议纪要，拟证明答辩人组织认定小组成员对涉案未登记建筑进行了会议讨论、认定。12.国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定情况公告；13.张贴记录、公某、张贴人员、见证人身份证明；证据12-13拟共同证明涉案未登记建筑认定意见在征收范围内予以了公告。14.《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》杭上征认（2016）第007018-1号；15.送达公告；证据14-15拟共同证明答辩人作出了涉案未登记建筑认定书并予以送达。经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性无异议，认为公示调查表可以看出两原告是按两户进行公示的。同一地址上灰团巷53号，一个地址二本土地证，其中一户未领产权证，也是按照公示的内容分二户进行安置的。对证据2-4的真实性、合法性、关联性无异议，证据2可以看出调查的时候是以老的朱宝生的房地产证作为基础进行调查的，但第二份认定书是以两原告的土地使用证来认定，是两个完全独立的家庭和建筑，不能再以朱宝生一户的概念来认定。证据3可以看出两原告在公安机关登记为两户。证据4是朱宝生在世时缴纳房地产税的底档，事实上，两原告重新搭建房屋后也是分为两户缴纳房地产税。对证据5真实性有异议，认为“朱金木”、“朱英姑”签字真伪无法辨识。“朱金木”、“朱英姑”写的情况说明与事实不符，这两份情况说明系前一份认定书的认定依据，鉴于前一份认定书是被告在另案诉讼过程中自行撤销的，这两份情况说明不应成为本案被告行政行为的事实根据。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，证载共有使用权面积54.2平方米，是两原告共同使用的同一块宗地的面积，按土地使用权登记规则，一块宗地使用权分为按份共有和共同共有，按份共有的系分别申请且属于不同的户，相当于一幢楼所有的业主共同按份使用了该幢楼的土地使用面积，共同共有需要共同申请，土地证上的使用权人应当是共同申请人。案涉地块至今都没有办理过房产证，两原告各自有分摊使用面积，不可能存在被告所指共有的情况。对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，测绘图中可以看出两原告是两幢分开独立的小楼，事实上不存在共有的情况。被告认定书中110.45平方米是分层分户图上3、8、9、1、6、2、7室相加所得。38.97平方米是12、10、11三室相加所得。根据测绘图，14、13室也应当合并计算到三楼的合法建筑面积里。叶明福户未登记建筑面积是80.555平方米，包括3、8、9、12、14以及2、7、11的各一半（涉及到楼梯，是双方认可并参照房产登记相关规则），其中54.91平方米是被告认可的，25.645平方米是有争议的。叶明怀户未登记建筑面积79.315平方米，包括1、6、10、13以及2、7、11的各一半，其中55.54平方米是被告认可的，23.775平方米是有争议的。证据8、9真实性无异议，航拍图未全面反映客观现状，三楼房屋因客观原因都未录入。未登记建筑认定办法中规定，对于航拍图未拍到的房屋允许结合实际情况进行认定。对证据10、11的真实性、合法性、关联性无异议，只是对合法面积作出认定，没有涉及到户的问题，与本案争议的关联性不大。对证据12-15的真实性有异议，认为应当分户认定，面积的认定也是有问题的。被告对原告证据1无异议。对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，两个门牌号不证明房子就是两幢。对证据4、5真实性无异议，对证明目的有异议。对证据6、7真实性、合法性及证明对象无异议，土地证上的四至、地址和面积可以看出实际是一本证。对证据8、9真实性无异议，但与本案无关联。证据10与被告所提供的航拍图及相关证据无法对应，对真实性有异议。本院对上述证据认证如下：被告的证据1-4、证据7-11具有真实性、合法性、关联性，能够证明相应证明内容，原告对其亦无异议，予以采信。证据6由案涉建筑所在街道工作人员出具，予以采信。证据12-15具有真实性、合法性、关联性，原告对其内容合法性的疑问不影响其作为证据使用，予以采信。证据5由“朱金木”和“朱英姑”共同出具，但二人签名笔迹相同，被告未能对此给予合理说明，原告的异议成立，本院不予采信。原告证据1能够证明被诉行政行为的存在；证据2-3能够共同证明两原告分属两本户口簿；证据4-7能够证明两原告分别领有国有土地使用证的事实，予以采信。证据8-9与本案不具有关联性，不予采信。证据10内容与被告证据8、9不尽一致，原告对被告证据8、9的真实性并无异议，故对原告证据10不予采信。经审理查明：案涉刮浆坊38、39号原为刮浆坊23号，由两原告祖父朱宝生（1982年去世）于1953年5月领取《房地所有权证》，证载地籍为四都一图第1053号，地目地积为宅地○亩一分一厘三毫；房屋间数面积为平屋一间。1984年航拍图可见案涉建筑已经翻建为二层房屋；1995年航拍图可见案涉建筑已经翻建为三层房屋。两原告于1983年4月分户，是案涉建筑的实际使用者。1984年至1986年间，两原告分别缴纳刮浆坊新38号、刮浆坊新39号的房地产税；1994年两原告又分别缴纳土地调查费和土地证书费，并于同年6月14日分别领取杭江国用94字第817号、第819号《国有土地使用证》，证载土地使用者分别为“叶民福”和“叶民怀”（即两原告，下同）；地号分别为3-41-57-①和3-41-57-②；其余证载内容完全一致。证载地址江干区望江门外刮浆坊巷38、39号；图号81-78.4-6；四至东朱水潮宅，南刮浆坊巷，西叶龙兴宅，北劳金友宅；共有使用权面积54.2㎡；其中分摊面积各为27.1㎡。2016年5月16日，房屋征收部门上城住建局发布《征收房屋调查情况公告》（上征公告〔2016〕第7号）：公布对望江单元海潮支路（木场巷路-凯旋路）道路工程项目征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果，并告知当事人可在公告之日起五日内提出异议，案涉建筑在列。2016年7月18日，上城区政府作出杭上政征字〔2016〕第6号房屋征收决定，案涉建筑在征收范围内。随后，房屋征收实施单位紫阳街道办对案涉未登记建筑进行调查，并形成《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查表》，表载搭建人朱宝生（亡）并手书备注“使用人〈叶明怀〉”；测绘面积149.42㎡；房屋权证号四都一图第10**号；房屋所有权人朱宝生；房屋建筑面积一分一厘三毫；土地权证号杭江国用94字第817号、819号；土地使用人叶民福、叶民怀；土地面积54.2㎡；房屋相关证明材料“老证、老证查档资料、国有土地使用证二本、分层分户图、房地产平面图、84、95航拍图、身份证、户口簿”；附登记与未登记建筑示意图。两原告作为搭建人于2016年10月签字确认。2017年1月11日，上城区政府作出杭上征认〔2016〕第007018号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》，载明：依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号）、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政函〔2015〕125号）等规定，结合相关材料，现对坐落于刮浆坊38、39号的未登记建筑作出如下认定：该未登记建筑搭建人为朱宝生（亡）（实际使用人：叶明怀），用途为住宅，建筑面积为149.42㎡，建筑结构砖混，建筑年份：110.45㎡系1983年12月10日之前，38.97㎡系1992年8月13日之后，在个人合法用地范围内，属于望江单元海潮支路（木场巷路-凯旋路）道路工程项目国有土地上房屋征收范围内。现依杭政办函〔2013〕16号第五条（一）款、第七条之规定，认定该户未登记建筑110.45㎡参照合法建筑标准予以补偿，38.97㎡为违法建筑。两原告不服，诉来本院。在诉讼过程中，上城区政府重新启动了对案涉建筑的认定程序，先由紫阳街道办提出意见认为该户有未登记建筑149.42㎡，在合法用地范围内，建议撤销杭上征认〔2016〕第007018号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》，2017年8月14日，国土部门签署“属实”。同日，紫阳街道办出具比对意见认为该户有未登记建筑149.42㎡，对比84/95航拍图，110.45㎡为第一、二层84/95航拍图均有显示，38.97㎡为第三层95航拍图有显示。规划部门签署“属实”。同日，上城住建局出具意见认为，鉴于以上比对意见，拟认定该户未登记建筑110.45㎡参照合法建筑标准予以补偿，另38.97㎡认定为违法建筑，并报区未登记建筑认定领导小组最终审定。2017年8月14日，经上城区国有土地上房屋征收项目专题会议讨论决定，上城区政府于2017年8月24日发布《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定情况公示》，公示时间为2017年8月24日至2017年8月31日。同日，上城区政府作出本案被诉之杭上征认〔2016〕第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》并于2017年10月24日送达两原告。两原告不服，诉来本院。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第三条第一款规定：“各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。”据此，被告上城区政府因望江单元海潮支路（木场巷路-凯旋路）道路工程项目建设需要，对国有土地上房屋拟征收范围内的未登记建筑作出认定具有职权依据。根据原被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在以下两点：一是关于案涉未登记建筑应作一户还是两户认定的问题。被告认为案涉两本《国有土地使用证》证载四至范围和共有使用权面积相同，故两证实为一证，两原告对案涉地块使用权属于共同共有，应作一户给予认定。对此，本院认为，在未登记建筑认定过程中，未登记建筑搭建在“个人用地范围”内，是相关未登记建筑能否参照合法建筑补偿标准予以补偿的必要条件之一，案涉两本《国有土地使用证》四至范围相同，两原告在相邻的情况下没有成为对方《国有土地使用证》“四至”中的一至，足见其为一宗土地。同时，两本权证记载了相同的“共有使用权面积”和各自的分摊面积，构成共有关系，符合同一宗地的登记规则。相关部门在两本《国有土地使用证》原有地号“3-41-57”之后附注“-①”和“-②”确实不甚规范，但两原告以此主张案涉地块为两宗地，理由并不充分，两原告提出的分户缴费等情由，同样不是判定案涉地块是否为两宗地的依据。因此，案涉未登记建筑应作一户认定，被告的行政处理并无不当。原告要求分作两户认定的理由不能成立，本院不予支持。二是关于案涉未登记建筑的区分处理及面积认定问题。《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号）第二条规定：“本办法所称的未登记建筑是指未取得权属登记证明的房屋。”第五条规定：“国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。”第六条规定：“六、1983年12月10日以前已建成的房屋，原则上认定时以1984年版航拍图为依据。对航拍图未覆盖区域内建成的房屋，由所在地街道办事处、乡镇人民政府结合相关建房资料出具书面证明意见。1983年12月10日以后建成的房屋，认定时以本办法第五条第（二）、（三）项规定的相关证照资料，结合相应时段的航拍图为依据。”第七条规定：“征收范围内未登记建筑凡不符合本办法第五条规定情形以及超过批准期限的临时建筑，应当视为违法建筑，按照相关规定进行处理。”《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政函〔2015〕125号）第二条第四款规定：“1983年12月10日前已建成的房屋可参照合法建筑补偿标准予以补偿，但在不属于本单位或个人用地范围内搭建的未登记建筑，仍应认定为违法建筑，不予补偿也不作为安置依据。”《杭州市市区违法建筑处置办法》（杭政函〔2014〕139号〕第四条第一款第（三）项规定：“（三）1992年8月13日至1999年12月31日期间建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋。1.已取得建设工程规划许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的。”根据上述规定，结合本案查明的事实以及案涉1984年和1995年航拍图及分层分户图的记载，被告对于案涉未登记建筑区分为三种情形分别作出处理：其一，案涉未登记建筑之一层（4、5室除外）和二层搭建于1983年12月10日之前，被告认定可以参照合法建筑补偿标准予以补偿，符合杭政办函〔2013〕16号文件第五条第（一）项的规定，两原告亦无异议，并无不当。其二，案涉未登记建筑之三层（13、14室除外）在1995年航拍图上未有显示，被告据此认定其搭建于1992年8月13日之后，且两原告未能提供该部分未登记建筑经过相关行政处理的证据，被告认定其为违法建筑，符合杭政函〔2014〕139号文件第四条第一款第（三）项的规定，亦无不当。其三，案涉未登记建筑一层彩钢瓦盖顶的4、5室和三层石棉瓦盖顶的13室及铁栏杆围护的14室，被告认为其不符合房屋作为建筑在建筑结构上的基本要求未作审核认定，符合杭政办函〔2013〕16号文件第二条的规定。综上，被诉之杭上征认（2016）第007018-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》认定事实清楚，适用法律正确。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告叶明福、叶明怀的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告叶明福、叶明怀共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  王银江人民陪审员  朱志华人民陪审员  李 慧二〇一八年五月七日书 记 员  卢姗姗附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。