湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘行再45号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：祁阳县观音滩镇双同村第6村民小组。代表人：陈玉和，该组组长。委托代理人：王曙云，村民。委托代理人：柏年春，湖南博大律师事务所律师。委托代理人：徐天桥，湖南金钰律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：祁阳县人民政府，住所地祁阳县金盆西路。法定代表人：金彪，该县县长。委托代理人：邓国勇，祁阳县国土资源局副局长。委托代理人：柏少波，该政府工作人员。委托代理人：李国清，湖南博大律师事务所律师被申请人（一审被告、二审被上诉人）：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路**。法定代表人：赵应云，该市市长。委托代理人：罗楦，该市人民政府法制办公室工作人员。原审第三人：永州市湘江稀土有限责任公司，住所地永州市祁阳县观音滩镇祁阳经济开发区中小企业创业园内第**。法定代表人：朱建华，该公司经理。委托代理人：何名盛，湖南博大律师事务所律师。再审申请人祁阳县观音滩镇双同村第6村民小组（以下简称双同村6组）因与被申请人祁阳县人民政府（以下简称祁阳县政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）土地行政登记一案,祁阳县人民法院于2016年3月28日作出的（2015）祁行初字第110号行政裁定，提起上诉。祁阳县观音滩镇双同村第6村民小组不服，提出上诉。湖南省永州市中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）湘11行终75号行政裁定。祁阳县观音滩镇双同村第6村民小组仍不服，申请再审。本院以（2016）湘行申863号裁定提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审查明：本案当事人讼争的九坵田地段的21801M2土地，系上世纪七十年代祁阳县政府开办原祁阳县花山岭煤矿时使用的双同村6组的集体土地。1985年1月19日，原祁阳县花山岭煤矿与原零陵地区观音滩煤矿签订协议，将原祁阳县花山岭煤矿九坵田工区地面上的全部房屋及其所使用的土地（含讼争地）移交给原零陵地区观音滩煤矿使用。原零陵地区观音滩煤矿又将其使用的寨子岭地段的土地和九坵田地段的21801M2讼争土地交原零陵地区观音滩煤矿二工区使用，并于1994年10月31日登记在原零陵地区观音滩煤矿二工区名下，土地使用权证号为祁国用（94）字第103162号。2001年，原零陵地区观音滩煤矿改制，更名为永州市观音滩煤业有限责任公司，2002年该公司设立子公司永州市湘江稀土有限责任公司（以下简称湘江稀土公司）。2003年7月4日，原登记在原零陵地区观音滩煤矿二工区名下的土地，变更登记至湘江稀土公司名下，土地使用权证号为祁国用（2003）字第07732号。2005年，永州市观音滩煤业有限责任公司改制，将祁国用（2003）字第07732号国有土地使用证上的土地分为二块，申请登记在第三人湘江稀土公司名下，登记的土地使用权证号为祁国用（2006）字第0213号和祁国用（2006）字第0214号，其中祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证登记的土地使用面积为21801M2，即本案的讼争土地。一审认为：本案的焦点是双同村6组的起诉是否超过了法定的起诉期限。双同村6组讼争的九坵田地段的21801M2土地，已于1994年10月31日登记在原零陵地区观音滩煤矿二工区名下。现双同村6组提起诉讼的讼争土地，是从原零陵地区观音滩煤矿二工区初始登记中的土地转移登记而来，祁阳县政府对本案讼争土地的初始登记已有二十余年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、第四十四条第一款第（六）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回双同村6组对祁阳县政府、永州市政府的起诉。二审查明：祁阳县政府2006年2月为原审第三人湘江稀土公司登记的祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证，面积为21801M2，土地性质为出让土地，土地用途为工业用途。该宗土地双同村6组称九坵田地段，认为该宗土地是本组集体土地。2015年7月1日双同村6组向被双同村6组永州市政府申请行政复议，请求撤销祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证，并请求确认该证四至抵界范围内土地所有权属双同村6组所有。2015年9月6日永州市政府作出永政复决字[2015]第64号复议决定，维持了祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证。双同村6组不服该复议决定，于2015年11月9日诉至祁阳县人民法院，请求撤销2006年祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证，撤销永政复决字[2015]第64号复议决定。1994年10月31日，祁阳县政府为原零陵地区观音滩煤矿二工区初始登记祁国用（94）字第103162号国有土地使用证，，地址观音滩镇寨子岭九坵田，面积99900M2，登记土地四至范围包括了现祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证的四至范围，土地使用权性质为划拨土地。2001年，原零陵地区观音滩煤矿改制，更名为永州市观音滩煤业有限责任公司，2002年该公司设立子公司湘江稀土公司。2003年7月4日，经协议出让，祁阳县政府将原登记在零陵地区观音滩煤矿二工区名下的土地登记至湘江稀土公司名下，并颁发了祁国用（2003）字第07732号国有土地使用证，该证记载座落观音滩镇寨子岭、九坵田，面积99900M2，土地使用权性质为出让土地。2003年10月，根据南方稀土集团的要求，需将土地使用证仍然办至永州市观音滩煤业有限责任公司名下。为此，湘江稀土公司申请将祁国用（2003）字第07732号国有土地使用证登记的土地分作二块，均变更登记在永州市观音滩煤业有限责任公司名下，即祁国用（2003）字第08578号、祁国用（2003）字第08579号国有土地使用证。因永州市观音滩煤业有限责任公司改制，2005年12月13日祁阳县政府又将祁国用（2003）字第08579号国有土地使用证更换登记为祁国用（2005）字第001824号国有土地使用证。2006年2月，永州市观音滩煤业有限责任公司申请将祁国用（2005）字第001824号国有土地使用证（面积67471M2）中登记的部分土地确权给其子公司湘江稀土公司，并申请对剩余面积予以登记。为此，祁阳县政府为湘江稀土公司颁发了（2006）字第0213号国有土地使用证，面积为21801M2；为永州市观音滩煤业有限责任公司颁发了祁国用（2006）字第0214号国有土地使用证，面积为45670M2。二审认为：土地变更登记是对已经登记的土地所有权、使用权和土地其他权利及相关内容发生变更后进行的登记，是对初始登记的变更，对相关利害关系人的权利义务无实质影响。对利害关系人的权利义务造成实际影响的是初始登记。本案中祁阳县政府为湘江稀土公司登记并颁发的祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证是根据土地使用权人的情况变化，才对祁国用（2005）字第001824号国有土地使用证进行变更登记的，并不是双同村6组丧失土地权益的最初原因，故双同村6组与被诉的土地行政登记即经多次变更登记后（2006）字第0213号国有土地使用证并无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）双同村6组是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。因双同村**不是被诉土地登记行为的相对人和利害关系人，故双同村6组的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的对双同村6组诉讼主体资格的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，本案应裁定驳回双同村6组的起诉。一审裁定以“双同村6组超过法定起诉期限”为由，裁定驳回起诉的理由不当；一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、第四十四条第一款第（六）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定不当，应予纠正。双同村6组提出“上世纪七十年代祁阳县花山岭煤矿是租用九坵田地段，并非给予经济补偿而使用”的上诉理由，与本案审查的土地行政登记行为无关联。双同村6组提出“初始登记的祁国用（94）字第103162号国有土地使用证不合法而无效，故后续2003年、2005年、2006年的登记同样无效”的上诉理由，不能成立。经查，双同村6组并未对初始登记的祁国用（94）字第103162号国有土地使用证提起诉讼，且该初始登记至今，已长达二十二年。双同村6组起诉撤销祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证，因其不是本案利害关系人，人民法院应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回双同村6组的起诉正确，但裁定驳回起诉的理由及适用的法律依据不当，予以更正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。双同村6组申请再审称：一、二审认为双同村6组不是利害关系人明显不当。1985年元月19日，《关于祁阳县花山岭煤矿九丘田工区全部地面房子移交给地区观音滩煤矿协议书》第二条载明：原花山岭煤矿九丘田工区地面所建的房屋按原与当地所签有的协议办，说明该宗争议地系双同村6组所有，祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证损害了双同村6组的合法权益。诉争土地的初始登记是祁国用（94）字第103162号国有土地使用证，该证的登记程序不合法，没有与本组签订土地征用协议，土地管理机关审核栏未见领导签字。土地变更登记是基于初始登记的变更，初始登记不合法，之后的变更登记都不合法。二、双同村6组的起诉未超过起诉期限。诉争土地的初始登记时间是1994年10月31日，双同村6组于2014年3月才知道该登记行为，应从知道之日起算起诉期限。综上，请求撤销永州市中级人民法院（2016）湘11行终75号行政裁定。被申请人祁阳县政府答辩称：一、本案诉争的土地系上世纪七十年代祁阳县开办原花山岭煤矿九丘田工区时使用的双同村6组九丘田地段的集体土地，但在当时通过适当方式进行了一定的补偿，且从1971年祁阳县开办原花山岭煤矿使用该土地起至2015年2月，40多年来，双同村6组均未就土地可能性问题提出过任何异议，按照相关法律规定和事实依据，该土地属于国家所有。二、1994年，祁阳县政府根据土地使用权人零陵地区观音滩煤矿二工区的申请，为零陵地区观音滩煤矿二工区颁发了祁国用（94）字第103162号《国有土地使用证》，该初始登记合法有效。三、祁阳县政府根据土地使用权人的变更情况及申请，所作的变更登记，程序合法，登记行为合法有效。四、双同村6组的起诉超过法定期限。二审裁定认定事实清楚、适用法律正确、裁定结果正确。综上，请求驳回双同村6组的再审申请。被申请人永州市政府答辩称：祁阳县政府2006年的颁证行为合法，土地权属来源清楚。关于1994年的颁证行为，已经超过了20年的法定起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。原审第三人湘江稀土公司述称：一、湘江稀土公司的土地使用证在永州市观音滩煤矿改制时通过受让方式取得，湘江稀土公司并不是初始登记人。二、双同村6组不具有主张权利的主体资格，争议土在1971年以前属于观音滩双同村大队，并不属于双同村6组，该组并未提交土地权属证书。三、争议土地早已被政府征用并转为国有土地，并不是租用。四、祁阳县政府的颁证行为符合法律规定，应予维持。五、双同村6组的主张已超过法定的起诉期限。综上，请求驳回双同村6组的再审申请，维持祁阳县政府的颁证行为。本院再审对一、二审认定的事实予以确认。本院认为:本案中，双同村6组未对祁阳县政府为原零陵地区观音滩煤矿二工区初始登记并颁发祁国用（94）字第103162号国有土地使用证的行为提起行政诉讼，而是对后续祁阳县政府为湘江稀土公司变更登记并颁发祁国用（2006）字第0213号国有土地使用证的行为提起行政诉讼。双同村6组作为农村集体经济组织，主张涉案争议地为其农民集体所有的土地，应当在争议地的权属性质最初发生变化时主张权利。在初始登记后，涉案争议土地的权属性质已经转变为国有土地，故之后因该国有土地使用权的变化而发生的系列变更登记，双同村6组作为农村集体经济组织不具有主张该权利的主体资格。二审法院认为该变更登记对双同村6组的权利义务不造成实际影响，其不是被诉土地登记行为的相对人和利害关系人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款对原告诉讼主体资格的规定，裁定驳回起诉，具有事实和法律依据，并无不当。综上，双同村6组申请再审的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。永州市中级人民法院（2016）湘11行终75号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回祁阳县观音滩镇双同村第6村民小组的再审申请，维持永州市中级人民法院（2016）湘11行终75号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 阳审判员 曾昊锋审判员 向黎丽二〇一八年五月十七日法官助理邹志斌书记员潘敏华附：相关法律规范《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……