贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔05行初38号原告吴学梅，女，汉族，1963年7月19日生，住贵州省毕节市。委托代理人施斌，北京创为律师事务所律师。委托代理人赵佳铖，北京创为律师事务所实习律师。被告毕节市七星关区人民政府。地址：毕节市七星关区开行路1号行政办公大楼。法定代表人胡敬斌，该区区长。委托代理人（特别授权）王发财，毕节市七星关区人民政府法制办工作人员。委托代理人李海龙，贵州本芳律师事务所律师。原告吴学梅诉被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区人民政府）房屋征收决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。原告吴学梅及其委托代理人施斌、赵佳铖，被告毕节市七星关区人民政府委托代理人李海龙、王发财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。毕节市七星关区人民政府于2017年8月14日作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。原告吴学梅不服，向本院提起行政诉讼。原告吴学梅诉称：原告的房屋及其他地上附着物位于贵州省××市七星关区××号，因七星关区工业园区2017年棚户区改造项目建设需要被征收，但始终未见相关征收文件。原告向被告申请政府信息公开，2017年11月20日，原告收到被告作出的《政府信息公开答复书》，其依申请公开目录清单表第一项为七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。原告认为该《房屋征收决定》所涉被征收户数量较大，未经政府常务会议讨论，且被告在作出《房屋征收决定》前，未将补偿费用足额到位、专户存储，故被告作出《房屋征收决定》程序违法，严重侵犯原告合法权益。原告遂向本院提起诉讼，请求本院撤销被告于2017年8月14日作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、七星关区2017年棚户区改造范围（规划红线图）；2、1985年4月26日贵州工商颁发的《个体工商户营业执照》副本；3、2013年七星关区工商行政管理局颁发的《个体工商户营业执照》副本。证明原告的房屋在征收范围之内。被告质证：对该组证据的真实性无异议，对2、3号证据的关联性不予认可，对证明目的有异议。第二组证据：1、七星关区人民政府《政府信息公开答复书》（2017）第7号；2、《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。证明原告通过申请政府信息公开知悉被告作出具体行政行为违法，侵害原告合法权益。被告质证：真实性、合法性无异议，但达不到原告的证明目的。被告七星关区人民政府答辩称：答辩人作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》的行政行为程序合法、符合法律规定。1.因被答辩人居住区域环境较差、基础设施落后，故答辩人作为县级人民政府由于棚户区城区改造的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，特作出涉案征收决定，将被答辩人所在区域纳入征收范围。且该征收决定符合《七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《毕节市七星关区2017年国民经济和社会发展计划》、《七星关区土地利用总体规划》（2006-2020年）、《毕节—大方城市总体规划》（2010-2030）、《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》的要求，故答辩人作出的征收决定前置程序合法。2.在答辩人作出征收决定前，毕节市七星关区房屋征收管理局已于2017年6月进行了社会稳定风险评估，并按照房地产价格评估机构评估确定的价格拟定征收补偿方案报答辩人批准后实施，且在作出涉案征收补偿决定前将相应的征收补偿费用足额到位、专户存储，并且安置房源已经落实，正在实施建设；同时，答辩人在作出征收决定前，于2017年7月3日组织召开二届（18）次政府常务会议，讨论通过了涉案征收决定。3.答辩人作出征收决定后依法公告，并载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，答辩人作出的征收决定程序合法，符合法律规定，请求人民法院医院驳回被答辩人的诉请。被告毕节市七星关区人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1、七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；2、毕节市七星关区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）报告及决议；3、省人民政府关于毕节-大方城市总体规划的批复（黔府用地函[2011]79号）；4、七星关区土地利用总体规划（2006-2020）；5、省人民政府关于毕节市及所辖县（区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复（黔府用地函[2016]31号）；6、毕节市人民政府关于《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》的批复（毕府复[2016]154号）；7、毕节市七星关区人民政府常务会议纪要[二届（18）次]。证明因原告所处危房集中、基础设施落后，故被告作为县级人民政府出于旧城区改造的需要作出征收决定，原告所处区域已纳入征收范围，且已经纳入国民经济和社会发展计划、七星关区土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条的规定，并经政府常务会议讨论通过，因此，被告作出涉案征收决定的前置程序合法、符合法律规定。原告质证：1、2号证据关联性认可，真实性、合法性、证明目的不认可。原告认为地区的国民经济和发展规划和计划应当由区县级人民政府作出且在区县级人民代表大会上予以通过，但是被告提交的该两份证据没有加盖区县级人民政府公章及地方人大及常委会的公章，对真实性不予认可。该两份证据的内容并未显示本案所诉的关于七星关区工业园区的棚户区改造项目，只是列明了相关工业园区建设或者产业引进的相关事项，因此，该两份证据不能证明本案的征收决定行为符合国民经济和社会发展计划。3-6号证据真实性、关联性、合法性认可，证明目的不予认可。该四份证据只能证明省人民政府批准了七星关区土地利用总体规划，但涉案征收行为是否符合土地利用总体规划，证据中并没有说明，而且省政府的批复只是批准市政府的土地利用调整方案的请示，但该四份证据并未显示相关市政府的土地调整方案请示，达不到被告的证明目的。7号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。该份证据没有加盖七星关区人民政府的公章，且虽然该证据第十三项审议了关于征收补偿方案的草案，但是在征收补偿方案审议之前，相关征收部门并未将征收补偿方案草案在涉案征收范围内张贴公示，广泛征求被征收人的意见。此外，该组证据并未显示七星关区的专项规划及城乡规划，因此，原告认为该征收不符合征收补偿条例的第四条、第八条、第九条的规定，且被告在证明目的所称原告的房屋处于危房集中、基础设施落后的区域，对此，被告没有举证，因此，原告对被告的证明目的不予认可。第二组证据：8、七星房征呈[2017]124号文件；9、《七星关区工业园区2017棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及通告[七星房征告（2017）6号]；10、七星府复[2017]74号文件（补偿方案的批复）；11、评估机构选定汇总表、评估报告；12、七星关区工业园区2017棚户区改造项目房屋征收补偿方案。证明：1、被告作出征收补偿方案前，经七星关区房屋征收管理局拟定征收补偿方案报被告审批，并征求公众意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。2、证明经调查摸底统计，大多数被征收人选定贵州金正房地产资产评估事务所，委托其对被征收区域被征收房屋价值进行评估，并以评估结果结合七星关区房屋征收实际，确定被征收房屋补偿基价的事实。原告质证：8、9、10号证据，关联性、真实性认可，合法性及证明目的不予认可。该三份证据只能证明七星关区房屋征收管理局内部自行制作本案房屋征收补偿方案，但是在该方案征求意见稿作出之后，征收部门并未将征求意见稿在征收范围内进行张贴公示，征求意见，证据中只是提供了单一的征求意见通告，并未提供通告的张贴照片或者相关视听资料证明其公开公示时间及公示期限，因此原告认为，该补偿方案在作出之前，制作程序、公示程序存在瑕疵，不符合相关法律规定，且在本案起诉之前，原告及其他被征收人并未知晓该方案的征求意见稿，达不到被告的证明目的。11号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，该汇总表只是说明涉案征收的户数，是否选定评估机构及哪些户数选择具体的哪一家评估机构，证据内容并未显示，且原告认为一般情况下，选择评估机构需要召开听证会，让所有被征收户进行选择，该汇总表内容显示所有户数都参加了评估机构的选定，但是征收过程中的实际情况是征收机关并没有组织被征收人进行评估机构的选定工作。贵州省评估机构选定办法规定，委托的评估机构必须是三级及以上的房地产评估机构，但该证据并未证明评估机构具有三级以上的评估资质。该评估报告资产评估委托书委托方房屋征收部门并未加盖公章，在征收部门没有书面委托的情况下，评估机构就进行评估，程序违法。根据相关法律规定，房屋征收的评估时间点为征收决定公告之日，但本案公告时间为2017年8月，评估的时间却是2017年6月17日，评估时间存在瑕疵。第三组证据：13、七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收风险评估报告；14、社会稳定风险评估备案表。证明被告作出房屋征收决定前，已经按照有关规定进行社会稳定风险评估。原告质证：对13、14号证据真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。第四组证据：15、征收补偿费用足额到位的证明；16、房源涉及方案工程号：5285（2017）。证明作出房屋征收决定前，征收补偿费用已经足额到位，同时房源房的建设实施已经进行。原告质证：对15号证据：真实性、关联性认可，对合法性、证明目的不予认可。该证据的落款时间为2018年3月12日，而本案起诉时间为2018年1月26日，原告认为该证据是原告将被诉征收决定起诉到法院后作出的，在本案起诉之前的征收过程中，征收主体及征收部门并未作出相关资金证明，即便是征收资金足额到位专款专用，也应当由建设银行或者是相关财政部门作出资金证明，因此，达不到被告的证明目的。对16号证据：真实性予以认可，关联性、合法性、证明目的不予认可。该证据只能证明房地产开发是否合法，与本案征收决定的作出是否合法无实质关联性。第五组证据：17、调查摸底汇总表。证明被告在作出征收决定之前，已经对被征收区域进行摸底调查，大多数人同意征收的事实。原告质证：质证意见同证据11的汇总表的质证意见一致。第六组证据：18、七星府房征决字[2017]7号文件；19、七星府告[2017]31号文件；20、征收补偿方案及征收决定公告的照片。用以证明：被告作出征收决定之后，依法对征收决定及安置补偿方案进行公告，并告知被征收人相应诉讼及复议权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。原告质证：18、19号证据的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可。该通告只能证明被告制作完成了该通告的文本文件，不能证明被诉决定已经通过通告方式向社会公示。对照片的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。该照片内容不能证明决定及通告张贴的时间、地点、公示时间、期限。原告及家人在2017年8月14日在征收范围内并未知晓被告公开公示征收决定。在2017年11月20日，通过政府信息公开的方式才知晓被诉征收决定早在同年8月14日就已经作出。因此，该三份证据达不到被告的证明目的。本院认证：原、被告提交的证据均能证实本案的基本事实，本院作为定案的依据。经审理查明：为加快城市棚户区改造步伐，完善城区基础配套设施，改善人居环境，被告毕节市七星关区人民政府拟对2017年棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，房屋征收部门为毕节市七星关区房屋征收管理局（以下简称七星关区房征局）。2017年6月，七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，2017年6月23日召开的风险评估评审会，将该项目房屋征收风险等级评定为“低级风险”，2017年7月4日报毕节市七星关区社会稳定风险评估中心备案。七星关区房征局委托贵州金正房地产资产评估事务所（以下简称金正评估事务所）对涉案征收范围内的房地产市场价值进行评估，2017年5月9日，金正评估事务所以2017年5月3日为评估基准日对涉案征收范围内房地产市场价值进行预评估，预评结果为：涉案征收范围内砖混结构的临街底层营业用房评估价值为3900元/平方米，砖混结构的住宅用房评估价值为1860元/平方米。2017年5月12日七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，2017年5月17日作出《毕节市七星关区房屋征收管理局关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案予以公示公开征求意见的通告》，并进行公告。2017年6月19日，金正评估事务所以2017年6月17日为估价时点作出《评估报告》，报告结果为：涉案征收范围内砖混结构的临街底层营业用房评估价值为3900元/㎡，砖混结构的住宅用房评估价值为1860元/平方米。2017年6月25日，七星关区房征局作出七星房征呈[2017]124号《毕节市七星关区房屋征收管理局关于呈请批准七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的请示》。2017年7月3日，在七星关区人民政府二届十八次常务会议上，审议了《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，2017年7月4日，七星关区人民政府作出七星府复[2017]74号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的批复》，原则同意七星关区房征局报批的房屋征收方案。被告毕节市七星关区人民政府根据《七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、七星关区2017年国民经济和社会发展计划、七星关区土地利用总体规划（2006年—2020年）调整方案》、《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》及毕节——大方城市总体规划等规划文件的内容，于2017年8月14日作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定），决定对碧海街道尚家寨社区、柏杨林社区、彭家寨社区三组、前所社区四组、五组、六组、沙地社区、店子社区、马过河社区棚户区改造项目范围内的房屋实施征收。原告吴学梅认为该房屋征收决定所涉被征收户数量较大，未经政府常务会议讨论，且被告在作出房屋征收决定前，未将补偿费用足额到位、专户存储，故被告作出房屋征收决定程序违法，严重侵犯原告合法权益，向本院提起诉讼，请求本院撤销被告于2017年8月14日被告七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故本案争议的焦点是被告七星关区人民政府作出的房屋征收决定是否合法。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公益需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”毕节市七星关区人民政府针对七星关区工业园区2017年棚户区改造项目作出房屋征收决定，主体适格。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条第一款、第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”本案中，被告毕节市七星关区人民政府明确七星关区房征局负责实施各项征收工作；2017年6月，七星关区房征局作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》，经2017年6月23日的风险评估评审会，将该项目房屋征收风险等级评定为“低级风险”，并于2017年7月4日报毕节市七星关区社会稳定风险评估中心备案；七星关区房征局委托评估机构对涉案征收范围内的房地产市场价值进行了评估；七星关区房征局2017年5月12日作出《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，2017年5月17日作出《毕节市七星关区房屋征收管理局关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案予以公示公开征求意见的通告》，进行公告；2017年6月25日，七星关区房征局作出七星房征呈[2017]124号《毕节市七星关区房屋征收管理局关于呈请批准七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的请示》，2017年7月3日七星关区人民政府二届十八次常务会审议了《七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，2017年7月4日，七星关区人民政府作出七星府复[2017]74号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目房屋征收补偿方案的批复》，批复原则同意七星关区房征局报批的房屋征收方案；毕节市七星关区人民政府根据《七星关区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、七星关区2017年国民经济和社会发展计划、七星关区土地利用总体规划（2006年—2020年）调整方案》、《毕节市中心城区七星关区控制性详细规划（整合）》及毕节——大方城市总体规划等规划文件的内容，于2017年8月14日作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》，该房屋征收决定程序合法。第三，对于原告吴学梅提出该房屋征收决定未经政府常务会议讨论，且被告在作出房屋征收决定前，未将补偿费用足额到位、专户存储的诉讼理由，经查，对于工业园区项目的建设工作已经毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次会议决定通过，房屋征收补偿方案经七星关区人民政府二届十八次常务会议上审议通过;被告七星关区人民政府通过融资贷款方式保证该棚户区改造项目的征收费用足额到位、专款专用。综上，被告毕节市七星关区人民政府作出七星府房征决字[2017]7号《毕节市七星关区人民政府关于七星关区工业园区2017年棚户区改造项目实施房屋征收的决定》证据充分，适用法律法规正确，程序合法，本院予以支持。原告吴学梅的诉讼理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴学梅的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告吴学梅承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张多周审判员  赵 娟审判员  吴 岚二〇一八年五月十六日法官助理洪运佳书记员黎朗