中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申943号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）北海市保民候鸟养老服务有限公司。 法定代表人唐必凤。 委托代理人刘保民。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区北海市人民政府。 法定代表人蔡锦军。 委托代理人陈广明。 再审申请人北海市保民候鸟养老服务有限公司（以下简称候鸟公司）因诉被申请人广西壮族自治区北海市人民政府（以下简称北海市政府）不履行层级监督法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年6月2日作出的（2017）桂行终450号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2016年4月，候鸟公司向北海市工商行政管理局工业园区分局（以下简称园区分局）申请办理法定代表人、住所、经营范围、名称、股东、注册资本等事项的变更登记。园区分局对候鸟公司的变更登记申请进行审查后，认为候鸟公司提交的申请材料不符合法律规定、不规范，并当场告知修改意见。其后，候鸟公司修改申请变更登记材料，两次向园区分局提交，园区分局审查后均认为，材料不符合法定条件，不能受理其变更登记申请，但未作出书面的不予受理文书。同年4月19日，候鸟公司的股东之一刘保民，向北海市工商行政管理局（以下简称北海市工商局）监察室投诉园区分局办事效率低下问题。次日，北海市工商局转交企业注册管理科和园区分局进行核实。2016年5月17日，园区分局作出《关于北海市保民候鸟养老服务有限公司变更登记材料的修改意见》（以下简称修改意见）并送达给候鸟公司。修改意见主要内容是：1.申请变更公司名称为“北海市保民候鸟享老有限公司”，“享老”的行业特征表述不够明确，建议变更为“北海市保民候鸟享老服务有限公司”；2.申请变更经营范围为“多功能养老业一条龙配套服务”，“一条龙配套服务”的表述不够具体明确，不符合国民经济行业分类规范要求，建议变更为“养老服务”；3.申请新增股东北海南源投资有限公司（以下简称南源公司）的土地、房产出资期限问题，申请材料中公司章程、股东会决议中表述为“土地、房产2016年3月15日已到账”或“到位”，但候鸟公司无法提供相关土地、房屋过户的证明材料，建议该公司与股东之间约定一个出资期限。为此，要求候鸟公司尽快修改相关材料提交园区分局，园区分局将快速办理。2016年6月14日，北海市工商局作出北工商函（2016）42号《北海市工商局关于刘保民投诉问题的答复》（以下简称42号答复），主要内容是：园区分局已经于2016年5月17日向候鸟公司送达修改意见，对需要修改的内容予以指导修改，现等候该公司提交申请材料；对刘保民提出的园区分局办事效率低下问题，经调查不存在慢作为和不作为的情况；关于候鸟公司变更登记申请存在的问题，经查，南源公司虽然将土地、房产作为出资，但是目前仅仅是将土地、房屋交付候鸟公司使用，没有把产权过户到候鸟公司名下，没有证据证明相关房产、土地出资已经到位；候鸟公司多次咨询变更登记事宜，拒绝接受建议修改申请材料，至今也未向园区分局提交申请变更材料。候鸟公司不服42号答复，申请行政复议。2016年8月13日，北海市政府作出北政复字（2016）36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），认为北海市工商局对候鸟公司提出的公司变更登记申请，没有完全按照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款、第三十八条规定的法定程序办理，未出具书面的受理或者不予受理文书，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，决定自收到本复议决定书之日起5日内，北海市工商局对候鸟公司提出的公司变更登记申请按照行政许可法定程序进行审查，依法决定是否受理；予以受理的，依法在规定的期限内决定。2016年8月25日，园区分局作出＜桂＞登记内不予受理字（2016）第11号《不予受理通知书》（以下简称11号不受理通知），以候鸟公司的变更（备案）登记申请材料不齐全、不符合法定形式为由，决定不予受理其申请，退回已收到的相关申请材料，并于当日送达候鸟公司。2016年8月29日，候鸟公司提起本案行政诉讼，请求撤销36号复议决定，责令北海市政府为候鸟公司的申请变更事项备案登记发照。 北海市中级人民法院（2016）桂05行初73号行政判决认为，36号复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确；北海市政府不具有办理公司变更登记申请的法定职责，候鸟公司的请求，没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回候鸟公司的全部诉讼请求。候鸟公司不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终450号行政判决认为，本案审查的是36号复议决定的合法性问题，属于作为类案件，不属于行政不作为，候鸟公司上诉提出北海市政府行政不作为缺乏事实依据。36号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 候鸟公司申请再审称：自2016年3月起，候鸟公司就请求园区分局为其办理变更登记，但园区分局反复要求补充材料、修改信息内容，没有做到五个工作日内完成变更登记工作，存在行政不作为。36号复议决定亦是要求登记机关按照法律规定作出受理或不予受理的决定，但工商部门至今未为候鸟公司办理变更登记。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。 北海市政府答辩称：36号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。园区分局未完全按照法定程序办理，复议决定责令其限期审查作出决定，符合法律规定。请求驳回候鸟公司的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款、第三十八条规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，均应当出具书面凭证或文书，作出不予受理决定的，应当告知当事人诉权和起诉期限。《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一、五十二条规定，公司登记机关经审核，认为申请人提交的申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容；当场告知时，应当将申请文件、材料退回申请人；属于5日内告知的，应当收取申请文件、材料并出具收到申请文件、材料的凭据，逾期不告知的，自收到申请文件、材料之日起即为受理。根据上述法律规定，当事人申请公司变更登记，公司登记机关认为申请材料不全或需要补正的，须当场或5日内一次性告知申请人补正事宜，申请人应当根据补正要求，补正后重新提起补正申请。申请人未按补正要求重新提出补正申请的，视为没有申请，公司登记机关无需对申请人作出答复；如果申请人补正后重新提出申请，经审查申请不符合法定受理条件的，应当依照上述规定，作出书面的不予受理决定，并告知诉权和起诉期限。本案中，候鸟公司申请公司变更登记，园区分局经审查认为申请材料不符合法定条件，要求候鸟公司补正。候鸟公司两次补正后，园区分局认为其申请仍然不符合法定的受理条件，应当依法作出书面的不予受理决定，并告知诉权和起诉期限。但是，园区分局未作出书面的不予受理决定。候鸟公司股东刘保民为此进行投诉，请求北海市工商局对园区分局的不履责行为予以监督。北海市工商局经审查后作出42号答复，认为园区分局不存在不作为的情形。候鸟公司申请行政复议，北海市政府作出36号复议决定，责令登记机关对候鸟公司的变更登记申请按照程序审查，并在法定期限内做出是否受理的决定。36号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予支持。候鸟公司主张，园区分局反复要求补充材料、修改信息内容，没有做到五个工作日内完成变更登记工作。但是，《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条规定的5个工作日是收到材料后公司登记机关审查是否应当受理申请的期限，并非作出登记处理的期限，以此为由申请再审，理由不能成立。候鸟公司还主张，36号复议决定要求登记机关作出受理或不予受理的决定，但工商部门至今未为申请人办理变更登记。但是36号复议决定责令登记机关限期作出处理决定并无不当，对园区分局不予受理决定有异议，不属于本案的审理范围，以此为由申请再审，理由亦不能成立。 应当指出的是，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政复议的受案范围。根据上述规定，当事人请求上一级行政机关履行对下监督法定职责，实质是向上级行政机关的申诉上访行为，上级行政机关作出的责令下级行政机关限期履责行为，属于行政机关的内部层级监督行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。为此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，候鸟公司申请变更登记，刘保民投诉，请求北海市工商局履行层级监督法定职责。北海市工商局作出42号答复，认为园区分局不存在慢作为和不作为的情况。候鸟公司不服，申请行政复议，实质是对申诉信访答复意见的再申诉。北海市政府虽然以行政复议程序作出的36号复议决定，但本质上是对申诉处理的复查，责令登记机关限期对候鸟公司的公司变更登记申请作出处理是复查结论，系行政机关内部层级监督行为，对候鸟公司、刘保民的权利义务均不产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围。北海市政府以复议形式受理候鸟公司的复查申请，一、二审受理候鸟公司对复查结论的起诉，均不妥，本院予以指正。鉴于本案系候鸟公司申请再审，再审不宜作出对申请人更为不利的裁判，且一、二审判决不侵犯候鸟公司的合法权益，本案不予再审。 综上，候鸟公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回北海市保民候鸟养老服务有限公司的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年五月二十八日 法官助理黄宁晖 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）行政诉讼法第十二条规定的行为； （二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （三）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （四）不具有强制力的行政指导行为； （五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 4.中华人民共和国行政许可法 第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理； （二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请； （三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正； （四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理； （五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。 行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。 第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。 行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。 5.中华人民共和国公司登记管理条例 第五十一条公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定： （一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。 （二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。 （三）申请文件、材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场予以更正，由申请人在更正处签名或者盖章，注明更正日期；经确认申请文件、材料齐全，符合法定形式的，应当决定予以受理。 （四）申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；当场告知时，应当将申请文件、材料退回申请人；属于5日内告知的，应当收取申请文件、材料并出具收到申请文件、材料的凭据，逾期不告知的，自收到申请文件、材料之日起即为受理。 （五）不属于公司登记范畴或者不属于本机关登记管辖范围的事项，应当即时决定不予受理，并告知申请人向有关行政机关申请。 公司登记机关对通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请的，应当自收到申请文件、材料之日起5日内作出是否受理的决定。 第五十二条除依照本条例第五十三条第一款第（一）项作出准予登记决定的外，公司登记机关决定予以受理的，应当出具《受理通知书》；决定不予受理的，应当出具《不予受理通知书》，说明不予受理的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。