.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}海南省高级人民法院行政判决书（2018）琼行终181号海南省高级人民法院行政判决书（2018）琼行终181号上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市长滨二路市政府第二办公区。法定代表人丁晖，市长。委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海口市龙华区龙泉镇仁新村民委员会儒全村民小组，住所地海口市龙华区龙泉镇仁新村儒全村民小组。法定代表人吴岳江，组长。委托代理人刘明，海南维特律师事务所律师。原审第三人海口市龙华区龙泉镇仁新村民委员会保停村民小组，住所地海口市龙华区龙泉镇仁新村保停村民小组。法定代表人龙官英，组长。上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）因其与被上诉人海口市龙华区龙泉镇仁新村民委员会儒全村民小组（以下简称儒全村民小组）及原审第三人海口市龙华区龙泉镇仁新村民委员会保停村民小组（以下简称保停村民小组）集体土地行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院于2017年12月7日作出的（2017）琼01行初1042号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年5月11日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人市政府的委托代理人杨敏杰、吴孔军，被上诉人儒全村民小组的法定代表人吴岳江及委托代理人刘明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年8月30日，市政府向保停村民小组颁发海口市集有(2004)第007134号《集体土地所有证》（以下简称007134号土地证），颁证土地位于海口市××区委会。儒全村民小组不服，遂提起行政诉讼，请求撤销市政府颁发的007134号土地证。原审查明，2004年8月30日，市政府向保停村民小组颁发007134号土地证，颁证土地位于海口市××区委会，地号为02-12-00450，图号为G048040，土地总面积为2974046.59平方米，其中农用地2872573.20平方米、建设用地101473.39平方米。土地四至为东至东线高速公路，南至海田置业公司，西至养豪经济社林地，北至雅咏经济社林地。该证的记事栏中载明，该地为共有宗地，土地所有者分别为：海口市龙华区龙泉镇儒全经济合作社、海口市龙华区龙泉镇卜创经济合作社、海口市龙华区龙泉镇文郁经济合作社、海口市龙华区龙泉镇保停经济合作社。2004年全省开展农村土地确权工作时期，根据海口市龙华区龙泉镇仁新村委会文郁村民小组（以下简称文郁村民小组）、保停村民小组、海口市龙华区龙泉镇仁新村委会卜创村民小组（以下简称卜创村民小组）、儒全村民小组持有海口市龙华区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）出具的土地权源证明提交登记申请，市政府下属国土部门依法受理申请后依法进行了权属调查和地籍调查。组织涉案宗地周边相邻经济社代表对涉案土地进行了现场指界，确定了土地四至界线，制作了土地权属界线核定书和农村地籍调查表，其中儒全村民小组负责人也参与了现场指界，明确了土地四至边界。2004年7月3日，市政府下属国土部门在龙泉镇政府以张贴公告的形式公告宗地登记申请审核情况，并要求异议人在7月18日之前到龙泉确权组申请办理复查手续。公告期满无异议后，市政府遂根据上述土地确权程序中形成的有效文件和调查结果，批准同意了土地确权申请，并依法为儒全村民小组填写了土地登记卡，并分别为四共有产权主体分别颁发了集体土地所有证，其中为保停村民小组依法颁发了007134号土地证。2016年9月20日，儒全村民小组向龙泉镇政府递交《土地权属争议调查处理申请书》。2017年1月11日，龙泉镇政府作出《土地权属争议案件受理通知书》，通知受理儒全村民小组与文郁村民小组间的土地接线争议及"虎仙山"土地权属争议一案。2017年8月28日，海口市龙华区人民政府办公室（以下简称龙华区政府办公室）作出《关于龙泉镇儒全村民小组再次要求履行法定职责申请书信访件的反馈意见》，告知儒全村民小组，共有宗地当事一方要求政府将此块共有宗地作为争议地进行裁定的，需要儒全村民小组向市政府提出申请撤销原颁发的共有宗地土地证书，或向人民法院提起行政诉讼撤销由市政府颁发的原土地证书。只有在原土地证书撤销之后，儒全村民小组才能按照争议土地的法定调处程序，向龙泉镇政府提交书面的调解申请书。原审认为，一、关于儒全村民小组的起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。儒全村民小组及其他共有权人自始至终都未领取涉案集体土地所有证，且市政府并未提交证据证明儒全村民小组已知悉颁发涉案集体土地所有证的事实。市政府以儒全村民小组的起诉超过起诉期限的答辩意见，不予采纳。二、关于市政府颁发007134号土地证的行政行为是否合法的问题。首先，从龙泉镇政府《土地权属争议案件受理通知书》和龙华区政府办公室《关于龙泉镇儒全村民小组再次要求履行法定职责申请书信访件的反馈意见》可以看出，涉案的集体土地所有权却存在权属争议。本案的被诉颁证行为作出时间是2004年，因此，需要依据当时适用的法律法规来审查该颁证行为。《国家土地管理局土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行处理后，再行登记。市政府将存在权属争议的涉案宗地认定为共有宗地，在未解决涉案宗地权属争议的情况下颁发007134号土地证，违反上述法律规定，依法应予撤销。其次，007134号土地证的制证时间为2004年，但是，市政府直至今日也未向各方权利人送达，违反《国家土地管理局土地登记规则》关于颁证程序的规定。综上所述，儒全村民小组请求撤销市政府颁发的007134号土地证，于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销市政府于2004年8月30日向保停村民小组颁发007134号土地证的行政行为。案件受理费50元，由市政府负担。上诉人市政府上诉称，一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。（一）在2003年、2004年海南省全面开展农村土地确权期间，儒全村民小组、卜创村民小组、保停村民小组及文郁村民小组共同办理涉案宗地的土地确权手续，经组织涉案宗地各方共同走线指界，并在《土地权属界线核定书》上签字盖章，并在龙泉镇政府的公告栏进行公告无异议后才依法颁发了007134号土地证，并登记涉案宗地为共有宗地，共有者分别为儒全村民小组、卜创村民小组、保停村民小组、文郁村民小组，分摊面积按各自承包面积比例确定。（二）在2004年涉案宗地土地确权走线指界时，儒全村民小组、卜创村民小组、保停村民小组、文郁村民小组均未对涉案宗地属于共同共有提出过异议且未发生争议，也在《土地权源证明》上加盖各自的公章确认宗地共有的事实。但是，直至2015年因涉案宗地进行共有宗地分宗而需要划分各自分摊面积时，上述四个村民小组才内部发生争议，因此在颁发007134号土地证时，涉案宗地并没有发生权属争议。（三）市政府在当时的农村土地确权工作期间，是依据《国家土地管理局土地登记规则》第六条"土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。"的规定和程序进行确权登记的。原审法院认为颁发007134号土地证时存在权属争议和违法《国家土地管理局土地登记规则》相关规定属于认定事实不清和适用法律错误。二、儒全村民小组提起本案诉讼超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。根据儒全村民小组诉求及涉案宗地属于其共同共有的事实，儒全村民小组早在2004年共同申请涉案宗地确权时，即已得知涉案宗地属于共同共有的事实，且儒全村民小组作为共同共有人，对其2004年8月30日取得涉案共有产权证的事实应该知情。因此，自涉案宗地颁证之日起至儒全村民小组提起本案诉讼，期间长达13年，远超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的法定起诉期限。依据《最高人民法院关于使用若干问题的解释》第三条"有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；......"的规定，依法应驳回儒全村民小组的起诉。三、市政府向保停村民小组颁发007134号土地证，认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。2004年全省开展农村土地确权期间，根据儒全村民小组、卜创村民小组、文郁村民小组、保停村民小组共同登记确权申请，市政府下属国土部门依法受理申请后，进行了权属调查和地籍调查。上述四村民小组持有龙泉镇政府出具的土地权源证明，经审核，权属来源清楚。同时，市政府下属国土部门依据《国家土地管理局土地登记规则》规定的程序，组织涉案宗地周边相邻人对涉案宗地进行现场指界，确定了土地四至界线，制作了土地权属界线核定书和农村地籍调查表，其中儒全村民小组也参与了现场指界。市政府下属国土部门于2004年7月3日在龙泉镇政府以张贴公告的形式予以了公告，并要求异议人在7月18日之前到龙泉确权组申请办理复查手续，公告期满无异议后，市政府遂根据土地确权程序中形成的有效文件和调查结果，批准同意了土地确权申请，并依法为儒全村民小组填写了土地登记卡，并分别为四共有产权人分别颁发了集体土地所有权证，其中为保停村民小组颁发了007134号土地证。综上，市政府向保停村民小组颁发007134号土地证认定事实清楚，程序合法。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审，驳回儒全村民小组的起诉。被上诉人儒全村民小组答辩称，一、市政府颁发007134号土地证，认定事实不清楚，程序不合法。（一）市政府未依法将007134号土地证送达给权利人。虽然市政府在2004年就已经制作了共有宗地的土地证，然而涉案土地证均未送达给儒全村民小组、文郁村民小组、保停村民小组、卜创村民小组，违反了《国家土地管理局土地登记规则》中关于颁证程序的规定。（二）市政府未解决土地权属争议便进行土地登记。《国家土地管理局土地登记规则》第十七条规定，市政府应处理涉案宗地的权属争议后，才能进行土地登记。但是，市政府直接将存在权属争议的涉案宗地认定为共有宗地，并颁发集体土地所有证，违反法定程序。（三）违反"先审核、后发证"的法定程序。涉案土地证的颁发时间为2004年8月30日，而市政府审核同意的时间是在2004年9月22日，存在发证在前、审核在后的情形，明显违反了《国家土地管理局土地登记规则》第六条所规定的"先审核、后发证"的法定程序。二、儒全村民小组提起行政诉讼撤销四份共有宗地土地证并未超过起诉期限。本案中，龙泉镇政府在儒全村民小组提出土地权属争议调查处理申请近一年后的2017年8月2日，才告知儒全村民小组市政府已对争议土地颁发共有宗地土地证，涉案土地证亦未在龙泉镇国土所留档。2017年8月3日，儒全村民小组法定代表人吴岳江在龙泉镇国土所工作人员的带领下才第一次看到涉案土地证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定："公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。"儒全村民小组自2017年8月2日得知市政府颁发四份共有宗地土地证，并于2017年9月11日提起行政诉讼诉请撤销并未超过起诉期限，且市政府亦未能提供证据证明包括儒全村民小组在内的四个村民小组知道颁发时间，故市政府主张儒全村民小组的起诉超过期限，证据不足，于法无据。三、儒全村民小组提起诉讼是由于龙华区政府明确要求儒全村民小组提起行政诉讼予以撤销。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人保停村民小组未到庭且未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定："土地登记依照以下程序进行:（一）土地登记申请;（二）地籍调查;（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。"本案中，007134号土地证的颁发时间是2004年8月30日，而市政府审核同意的时间是2004年9月22日，存在"发证在前、审核在后"的情形，违反了"先审核、后发证"的法定程序。而且，市政府在2004年就已经制作了007134号土地证，但直至儒全村民小组提起本案诉讼，涉案土地证仍未送达土地证上记载的权利人，违反了《国家土地管理局土地登记规则》中有关颁证程序的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。市政府的颁证行为程序违法，依法应予撤销。上诉人市政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 朱望锋审判员 刘利红审判员 黄胜敏 二○一八年五月二十八日书记员 夏丽君附：本判决相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《国家土地管理局土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；