河北省秦皇岛市海港区人民法院行政判决书（2018）冀0302行初21号原告秦皇岛港城房地产股份有限公司。法定代表人刘金志，董事长。委托代理人蒋鹏，男，系该公司工程部经理。被告秦皇岛市国土资源局。法定代表人郭晓城，局长。委托代理人牛科锦，男，系该局工作人员。委托代理人张立铁，系河北法润律师事务所律师。原告秦皇岛港城房地产股份有限公司不服被告秦皇岛市国土资源局解除国有土地出让合同通知和有偿收回国有建设用地使用权决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蒋鹏、被告委托代理人牛科锦、张立铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告秦皇岛市国土资源局于2017年7月4日作出秦国土通〔2017〕1号解除国有土地出让合同通知，主要内容如下：由于原告秦皇岛港城房地产股份有限公司未能在土地出让合同约定的日期之前动工建设，致使被拆迁群众长时间得不到妥善安置，根据《合同法》第九十四条之规定，并报经市政府批准，依法解除与原告签订的交建里改造项目的《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》。同日，被告作出秦国土收〔2017〕1号有偿收回国有建设用地使用权决定，主要内容如下：由于原告秦皇岛港城房地产股份有限公司未能在土地出让合同约定的日期之前动工建设，致使被拆迁群众长时间得不到妥善安置，为了维护被拆迁群众的切身利益，根据《城市房地产管理法》第二十条之规定，报经市政府批准，决定先行收回国有建设用地使用权。请原告接到本决定书之日后，尽快与被告协商退还154.7万元土地出让金和500万元拆迁保证金等事宜，与海港区政府协商房屋征收过程中发生相关费用的事宜。原告秦皇岛港城房地产股份有限公司诉称，原告的国有土地使用证系秦皇岛市人民政府所颁发，被告秦皇岛市国土资源局作出的关于有偿收回国有建设用地使用权决定，属于超越职权。被告在作出有偿收回国有建设用地使用权决定及解除国有土地出让合同之前，未听取原告的陈述和申辩意见，违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则，属于违反法定程序，应当依法予以撤销。2006年10月11日，原告等三家企业与被告签订了民族路以西、港城大街以北、宗地编号为137-2（交建里改造项目）的《国有土地使用权出让合同》（秦政出（2006）第056号），在履行该合同过程中，出让地块在近10年时间内范围（面积）及规划在不断变化，致使原告无法办理拆迁许可证，无法拆迁老旧建筑，因此，无法在2008年6月30日前动工建设的责任不在原告，而且从2008年6月30日至今已有近10年时间，被告从没有向原告提出过违约的问题，范围（面积》及规划的不断变化也说明相关部门一直认可原告继续开发建设。2007年4月27日，海港区人民政府向秦皇岛市人民政府作出关于交建里片区改造有关问题的请示，要求将交建里小区40栋、41栋及海港区国土分局地块纳入改造范围，同时扩建小学。2007年7月5日，被告也向秦皇岛市人民政府提出关于交建里片区有关问题的意见，将交建里小区40栋、41栋列入改造范围。2008年4月10日，秦皇岛市建设规划联审会2008年第二次会议纪要同意将交建里小区40栋、41栋及海港规划分局、海港国土分局现址用地纳入改造范围。2009年3月4日，秦皇岛市人民政府市长办公会议纪要同意在临大马坊河路东侧复建商业用房，由秦皇岛市城乡规划局尽快批准。秦皇岛市城乡规划局、秦皇岛市住房保障和房产管理局及相关领导同意将交建里小区22栋纳入改造范围。2011年6月20日，秦皇岛市人民政府给原告办理了《国有土地使用证》，2011年11月27日秦皇岛市城乡规划局组织召开交建里项目规划调整问题专家技术审查会，原则同意交建里项目方案布局。由于国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布施行，拆迁许可证停止了办理。之后，海港区人民政府于2011年11月20日发布《关于决定征收交建里片区国有土地上房屋的通告》，由海港区交建里片区房屋征收补偿指挥部具体负责组织实施征收与补偿工作，但征收工作至今尚未完成，导致原告至今也无法进场动工建设。在近10年的时间里，原告投入了大量的人力、物力和财力来努力完成交建里项目的建设工作，被告有偿收回国有建设用地使用权的违法决定，将给原告带来重大的经济损失。综上，请求依法撤销被告作出的《解除国有土地出让合同通知书》和《有偿收回国有建设用地使用权决定书》。原告在举证期限向本院提交了以下证据：1.国有土地使用权出让合同（3份）；2.秦皇岛市有偿供地呈报表；3.秦皇岛市国有土地使用权挂牌成交确认书;4.海港区人民政府关于交建里片区改造有关问题的请示；5.秦皇岛市国土资源局、秦皇岛市城乡规划局关于交建里片区改造有关问题的意见；6.秦皇岛市建设规划管理联审会2008年第二次会议纪要；7.海港区旧城（村）改造有关问题协调会议纪要；8.秦皇岛市城乡规划局关于交建里22栋纳入交建里旧城改造问题的意见；9.秦皇岛市住房保障和房产管理局关于对交建里22栋住宅楼纳入片区改造的意见；10.国有土地使用证3个；11.交建里改造、达润时代逸城规划调整专家技术审查会纪要；12.海港区人民政府关于征收交建里片区国有土地上房屋的决定；13.海港区人民政府关于决定征收交建里片区国有土地上房屋的通告。被告秦皇岛市国土资源局辩称，一、被告与原告之间签订的《国有土地使用权出让合同》属于民事合同，双方存在民事法律关系，因履行合同产生的争议属于民事案件，原告提起行政诉讼是错误的。国有土地使用权出让合同主体双方是平等民事主体，系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定："土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。"这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时二者的法律地位是平等的。国有土地使用权出让合同系国家作为所有者与土地使用者签订的设定用益物权的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方地土地使用者系平等民事主体。2、国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。《中华人民共和国房地产管理法》第十六条规定："土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。"第十七条规定："土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。"上述规定赋予了双方当事人平等的合同解除权，守约方享有的违约赔偿请求权应属于民事权利。3、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同;《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷列为"合同纠纷"的下级案由予以明确；2004年全国人大常委会法制工作委员会专门针对"国土资源部门解除国有土地使用权出让合同属于民事争议还是行政争议"的问题给最高人民法院回函，"现行法律中没有行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民争议处理"。二、被告具备解除国有土地使用权出让合同和收回国有建设土地使用权的主体资格。如前所述，国有土地使用权出让合同履行过程中发生的争议属于民事法律关系，受《中华人民共和国合同法》调整。原、被告于2006年10月11日签订《国有土地使用权出让合同》后，原告没有在合同约定的期限内进行开发建设，同时存在拆迁安置补偿资金不到位的情况，拆迁范围内的群众得不到安置，引发大量的上访、诉讼问题，造成极其恶劣的社会影响。鉴于原告的严重违约行为，导致合同目的无法实现，被告依据合同法第九十四条之规定，依法解除了《国有土地使用权出让合同》，并于2017年7月4日向原告发出通知。依据合同法第九十七条规定，"合同解除后，尚未履行的，终止履行;已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失"。据此，被告同时作出《有偿收回国有建设用地使用权决定书》，并送达了原告。该收回土地使用权的决定是基于合同解除的前提下，被告作出恢复原状的补救措施，同样是依据合同法实施的民事行为，不属于行政行为。三、被告依据合同法之规定行使解除权符合程序规定。被告解除《国有土地使用权出让合同》是依据合同法实施的民事行为。根据合同法第九十六条规定，"当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力"。合同法并未规定解除合同时需要听取对方的陈述和申辩，被告已将解除国有土地出让合同通知书送达给原告，履行了法定程序。四、原告存在严重违约行为，被告解除合同有事实和法律依据。2005年9月16日，秦皇岛市人民政府下发的《关于老旧小区和城中村改造的实施意见》中第四条规定，获得拟改造片区改造权的房地产开发企业依法进行拆迁安置和开发建设。2006年7月28日，被告公布《国有土地使用权挂牌出让文件》，其中规定，"交建里拆迁安置费为2.96亿元，此费用抵顶土地出让金......如受让人不能如期完成拆迁安置工作，将扣留保证金"。2006年8月28日，原告等三家公司通过联合竞拍取得了交建里片区国有土地使用权，被告当场与竞买人签订了《秦皇岛市国有土地使用权挂牌成交确认书》，总成交价为29754.7万元。2006年10月11日，被告与原告等企业签订秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金总额为29754.7万元，抵顶拆迁安置费为2.96亿元，由受让人直接用于改造范围内的房屋拆迁安置，原告等企业尚需缴纳154.7万元土地出让金。该合同第十三条约定："受让人同意2008年6月30日之前动工建设。"上述事实说明，原告在竞拍交建里片区土地使用权之前，已经知晓并认可由受让人进行交建里片区拆迁安置补偿工作以及开工建设期限。在成交确认后，双方签订的《国有土地使用权出让合同》也明确约定了拆迁安置费2.96亿元抵顶出让金及开工期限。而在合同履行过程中，由于原告拆迁安置补偿资金不足，导致该片区长期无法拆迁，群众得不到安置，原告也未在合同约定期限内完成开发建设。五、原告以政府调整规划等行为作为其违约的抗辩事由，没有事实和法律依据。原告从2006年受让土地后，始终没有完成拆迁安置工作，直至2011年出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，开发商不能再作为拆迁主体，政府部门为了解决原告的遗留问题和改造片区居民的安置，开始组织和实施征收补偿工作。由政府替原告进行没有完成的工作，但这不能免除原告的违约责任，更不能作为原告拒绝解除合同的理由。而且，依照合同约定，拆迁安置费用应该由原告缴纳，后期拆迁安置资金不足等原因导致政府不能顺利进行拆迁安置，归根结底还是原告自身原因造成。原告在履行合同过程中存在严重违约，致使合同目的无法实现，被告依据合同约定与合同法等相关法律规定解除合同，有事实和法律依据。综上，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交证据如下：1.秦皇岛市人民政府关于印发《关于老旧小区和城中村改造的实施意见》的通知（秦政［2005］154号）；2.国有土地使用权挂牌出让文件；3.秦皇岛市国有土地使用权挂牌成交确认书；4.国有土地使用权出让合同（3份）；5.秦皇岛市国土资源局关于解除交建里改造项目《国有土地出使权出让合同》收回国有建设用地使用权的请示；6.秦皇岛市人民政府关于收回交建里改造项目国有建设用地使用权的批复；7.秦国土通〔2017〕1号《解除国有土地出让合同通知书》和送达回证；8.秦国土收〔2017〕1号《有偿收回国有建设用地使用权决定书》和送达回证。经庭审质证，本院对上述证据材料认证如下：原告提交的证据材料1－13，被告提交的证据材料1－8，上述证据材料具备真实性、合法性及关联性，本院予以采信，认定为本案的诉讼证据。原、被告与上述证据相一致的当庭陈述，本院予以采信，一并认定为本案的诉讼证据。经审理查明，原告秦皇岛港城房地产股份有限公司与秦皇岛市伟圣房地产开发有限公司、秦皇岛市万圣房地产开发有限公司三家公司通过联合竞拍方式，于2006年8月28日取得了海港区交建里片区国有建设用地使用权。2006年10月11日，被告秦皇岛市国土资源局与原告等企业签订了《国有土地使用权出让合同》（秦政出2006第056号），约定土地出让金总额为29754.7万元，抵顶拆迁安置费为2.96亿元，由受让人直接用于改造范围内的房屋拆迁安置，原告等企业尚需缴纳154.7万元土地出让金。同时，该合同第十三条约定，"受让人同意2008年6月30日之前动工建设"。2010年9月9日，原告与秦皇岛市伟圣房地产开发有限公司、秦皇岛市万圣房地产开发有限公司共同向秦皇岛市国土资源局海港分局提交了《关于土地使用证变更手续的申请》，请求将该项目由原告独立经营。取得该片区国有建设用地使用权后，原告未能在合同约定的时间内开工建设，该片区的拆迁改造项目至今仍未开工。2017年7月4日，被告在报经秦皇岛市人民政府批准后，作出《解除国有土地出让合同通知书》（秦国土通〔2017〕1号）和《有偿收回国有建设用地使用权决定书》（秦国土收〔2017〕1号），并于次日向原告送达。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销上述通知和决定。本院立案后，在审理阶段向原告作出释明，要求原告调整诉讼请求，原告拒不调整。本院认为，关于《解除国有土地出让合同通知书》（秦国土通〔2017〕1号）的法律效力问题，该通知系被告秦皇岛市国土资源局决定有偿收回原告秦皇岛港城房地产股份有限公司所取得的交建里片区国有建设用地使用权之前的一个通知程序，对原告并不能产生行政强制约束力。同时，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、《民事案件案由规定》以及全国人大法工委的意见，国有土地使用权合同纠纷属于民事争议，不属于行政诉讼案件审理的范畴，故对原告要求撤销该通知的诉讼请求，本院不予审理。关于《有偿收回国有建设用地使用权决定书》（秦国土收〔2017〕1号）的法律效力问题，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定："国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。"原告在取得海港区交建里片区国有建设用地使用权后，在合同约定的期限内未能完成开工建设，使该片区的被拆迁居民至今未能得到安置，已长达十二年之久，被告作为土地管理部门，基于社会公共利益需要，在报经原批准用地的秦皇岛市人民政府批准后，对原告作出有偿收回交建里片区国有建设用地使用权的决定，其行政行为并无不当。土地使用权收回后，被告和有关部门应依法对原告作出相应补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：驳回原告秦皇岛港城房地产股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于河北省秦皇岛市中级人民法院。审 判 长 张喜迎人民陪审员 高国秋人民陪审员 李华杰 二〇一八年五月十一日书 记 员 丛 慧