黑龙江省五大连池市人民法院行 政 判 决 书（2017）黑1182行初8号原告刘福昌，男，1952年11月23日出生，汉族，农民，住五大连池市。委托代理人刘长城，黑龙江光大律师事务所律师。被告五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部。住所地五大连池市城区。负责人王玉涛，该单位总指挥。负责人刘阳，该单位副总指挥。委托代理人张之敏，黑龙江青山律师事务所律师。原告刘福昌因不服被告五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称指挥部）行政赔偿决定一案，五大连池市人民法院2017年5月4日以（2016）黑1182行初14号行政判决书，判决驳回刘福昌的诉讼请求。刘福昌不服，提起上诉。黑河市中级人民法院以（2017）黑11行终22号行政裁定书，裁定发回本院重审。2017年9月6日，本院受理后，于2017年11月15日向指挥部送达了起诉状副本、应诉和举证通知书，并依法另行组成合议庭，于2017年12月18日公开开庭进行了审理。原告刘福昌及其委托代理人刘长城，被告指挥部负责人刘阳及其委托代理人张之敏到庭参加诉讼。本案经院审判委员会讨论，现已审理完毕。刘福昌诉称，2003年8月1日和2006年7月17日，指挥部指令五大连池市山口水利枢纽管理处开闸泄洪，致使刘福昌自家承包地57.2亩、外包薛桂田52亩及承包龙镇农场19队375亩耕地全部被淹，造成绝产，其中2003年被淹484.2亩；2006年被淹109.2亩。事发后，刘福昌多年上访、诉讼均被驳回。刘福昌认为，自己承包的土地早于五大连池市山口水利枢纽工程建设工程，被告在该工程设计和施工时没有依法确定防洪区，对其库容及泄洪可能造成的严重后果缺乏科学的评估和论证。五大连池市山口水利枢纽工程至今未能验收，也未对防洪区的范围向社会公示，二次集中泄洪指挥不当，导致刘福昌承包的土地受淹，指挥部存在明显过错。要求确认指挥部在2003年日和2006年防洪期间实施五大连池市山口水利枢纽泄洪的具体行政行为侵犯了刘福昌合法权益，赔偿承包地被淹的损失469，972.80元。指挥部辩称，根据相关法律规定，刘福昌的诉讼请求已经超过法律规定的诉讼时效及索赔时限。刘福昌耕种的土地属于龙镇农场管辖范围，由龙镇农场行使管理权，龙镇农场应为被告。指挥部对山口水库泄洪没有指挥调度权，本案涉及的泄洪行为不是指挥部指令和调度，指挥部的泄洪行为是合法的。指挥部是临时机构、不属于法人单位，山口水库泄洪行为不具备违法性，刘福昌在河道内耕种行为违法，刘福昌要求赔偿缺乏法律依据。请求驳回刘福昌的诉讼请求。刘福昌代理人认为，刘福昌的损失客观存在，且刘福昌的损失是由于山口水库泄洪造成的。山口水库泄洪是违法行为，具体理由是：1.山口水库没有竣工验收即投入使用不符合相关规定；2.山口水库没有划定防洪区域；3.山口水库没有在汛期来临之前腾出库容；4.山口水库没有达到最大库容，不应泄洪。本案的诉讼不超过诉讼时效，刘福昌始终在向相关部门主张权利，而且也向法院提起过诉讼，诉讼时效多次中断，因此不超过诉讼时效。刘福昌原审向法院提交证据：1.关于洪泛区说明一份，证实山口水库未验收就投入使用，没有划定防洪区，水库没有验收就投入使用，能够证实被告的具体行政行为违法。指挥部异议称，没有验收是指没有最后竣工验收，当时各项手续都已经经政府部门批过了。最后竣工验收需要运行和验证的过程才能验收，水利工程是属于利国利民的工程，实际运行比手续多。根据管理规定原告的土地在行洪区之内。2.信访回执一组、法院民事裁定一组，证明原告的主张没有超过诉讼时效。指挥部异议称，在案发时刘福昌就知道了自己的权利受到了侵害，刘福昌采取越级上访非正常行为，刘福昌没有及时的主张自己的权利。3.处理意见及答复一份、不予赔偿决定书一份，证明刘福昌没有超过诉讼时效。指挥部称不予赔偿决定书已经告知原告方3个月内提起诉讼。4.现场照片一组，2003年1张，2006年3张，证明受灾情况，泄洪导致绝产。指挥部对此组照片不认可，是否是受灾地块不确定。5.气象资料5张，证明山口水库2003年、2006年两次泄洪并非最高水位。指挥部称这两年已经达到特大降水，降水量和水位没有直接关系，水库是一个汇总。6.请示报告一份，证明山口水库的泄洪是被告的具体行为，被告是适格主体。指挥部称不予赔偿决定书已经告知原告方3个月内提起诉讼。7.请示报告，证明山口水库的泄洪是被告的具体行为，被告是适格主体。指挥部称这个水位已经接近讯限水位，可以泄洪，预留库容。只是一个请示，最终指令是归上一级。说明不了是批示。8.协议书、证明及账目等一组，证明原告2003年、2006年两年受灾土地面积和受灾情况，受灾的损失及损失计算依据。指挥部异议称，受灾面积和受灾情况没有权威部分评估论证，农作物产量是属于间接损失，村里对产量评估不具备主体资格，对协议书真实性有异议。刘福昌重审提交的证据：龙镇讷谟尔村委会证明以及农村土地发包合同一份，证实刘福昌耕种的土地是刘福昌自己和薛桂田的家庭承包地，都是村集体土地。指挥部认为，村集体不是土地承包的单位，该证明缺乏客观公正性，且出证负责人李兆艳也是山口淹没上访事件的上访人。指挥部原审提交的证据：山口水利枢纽管理处的答复一份、处理意见两份、泄洪请示一份、不予赔偿决定书一份，证明山口泄洪行为不违反法律规定，原告索赔不能成立。刘福昌异议称，这组证据恰恰能证实刘福昌的主张没有超过法律时效，刘福昌不停在主张权利，应当适用诉讼时效中断。指挥部没有完成举证义务，指挥部应对其具体行为合法性提供法律依据，这组证据只是单方处理意见和答复意见，没有法律依据。证据应该提供原件，复印件无法作为定案依据，形式不合法。指挥部重审在举证期限内向法庭提交的证据：1.关于防汛指挥部行政诉讼一案土地权属性质认定和河道管理范围界定的说明、国土资源局一调二调位置图以及说明证明刘福昌承包耕地所在位置属于行洪区。2.山口管理处关于刘福昌所诉耕地情况说明，证明该地块原为河套滩地。对以上证据1和证据2，刘福昌认为，其提交的证据属于单方书证，应当有单位公章和负责人、出证人签字，程序不合法。且出证单位与被告存在利害关系，因此内容不真实。3.五民发（2006）35号民政局文件、龙镇政府情况说明以及电汇凭证，证实2006年市政府给讷谟尔村受灾村民发放10元/亩的补助款，同时，特别多给刘福昌4，000元的事实。刘福昌承认其领了救济款，但不满意，没有达到其理想要求。法院依职权从五大连池市统计局调取统计数据，证实2003年和2006年全市耕地平均产值和消耗数额。刘福昌异议称此数据不客观，与其提供的证据不符，其提交的数据是本村的。指挥部对统计数据无异议。原审证人雷某证实，2003年、2006年照片是雷某照的，当时刘福昌找的，雷某有相机；证人薛某证实，原始台账与刘福昌提交的账目复印件与原始账目一致。指挥部对该组证据无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认。指挥部在原审提交的证据：山口水利枢纽管理处的答复一份、处理意见两份、泄洪请示一份、不予赔偿决定书一份，具有真实性、合法性，予以认可。对重审提交的三组证据，关于防汛指挥部行政诉讼一案土地权属性质认定和河道管理范围界定的说明、国土资源局一调二调位置图以及说明；山口管理处关于刘福昌所诉耕地情况说明；五民发（2006）35号民政局文件、龙镇政府情况说明以及电汇凭证，具有真实性、合法性和关联性，本庭予以认可。对刘福昌提交证据1.关于洪泛区说明一份；证据2.信访回执一组、法院民事裁定一组；证据3.处理意见及答复一份、不予赔偿决定书一份；证据4.现场照片一组；证据5.气象资料5张；证据6.请示报告一份；证据7.请示报告；证据8.协议书、证明及账目等一组予以认可。对证人雷某、薛某证言予以认可。对重审中刘福昌提交的证据，在其真实性和合法性上予以认可。根据当事人的陈述及所采信的证据，本院认定的事实如下：经审理查明，刘福昌系五大连池市龙镇讷莫尔村村民，2003年、2006年承包五大连池市山口水库下游的土地，自家承包地57.2亩、外包薛桂田52亩及承包龙镇农场19队375亩耕地全部被淹，种植大豆。承包薛桂田耕地的承包期5年，承包费没有具体约定，价格随行就市，参考于乃海承包地平均价格为241元/亩。承包农场375亩，2003年承包费23，980元，每亩承包费64元，2006年只外包薛桂田的52亩耕地。刘福昌所耕种的土地从2003年开始享有国家粮食补贴。其土地由讷谟尔村集体和龙镇农场发包，讷谟尔村发包的耕地位于讷谟尔河与二道河交汇处上游，是历史形成的天然河道，属于国有滩涂，是行洪区。承包农场的土地，是防洪堤与河道之间的开荒滩地，亦在行洪区范围之内。2003年刘福昌承包484.2亩土地，因2003年6月进入主汛期以来，雨量连续不断，山口水库库容不断加大，至7月31日，水位已达132.36米。山口水利枢纽管理处向指挥部汇报，指挥部向黑河市人民政府防汛抗旱指挥部汇报，黑河市人民政府防汛抗旱指挥部于8月1日11时，电话批示山口水利枢纽管理处在8月1日13时，开启溢洪道闸门进行泄洪，导致刘福昌承包地被淹，大豆绝产。2006年刘福昌承包109.2亩土地，种植大豆。2006年7月30日，因汛期山口水库库容不断加大，8月1日开始泄洪，指挥部决定：山口水库7月30日11时开始加大泄量至150米，刘福昌109.2亩承包地被淹，大豆绝产。山口水库库容为1亿立方米以上，为大型水库，其调度权在地市级以上，山口水库泄洪是在其指令之下完成的。2006年五大连池市民政部门会同龙镇镇政府对受灾农户进行了救济补偿，每亩给予10元，并另外给刘福昌4，000元。另查明，指挥部在刘福昌诉讼之前证实，山口水库至今未验收，其防洪规划或者防御洪水方案没报请省级以上人民政府，防洪区的范围未予公示。诉讼期间，指挥部未提供山口水库已验收，防洪区的范围已公示的证据。据五大连池市统计局核算：2003年五大连池市耕地亩产值为315.7元，亩中间消耗132.8元；2006年五大连池市耕地亩产值为479.7元，亩中间消耗203.8元。刘福昌2003年和2006年生产投入参考数额共计135,600.72元【484.2亩×132.8元+109.2亩×203.8元+（52亩×241元×2年=25,064元）+23，980元）】。本院认为，虽刘福昌土地被淹分别发生在2003年、2006年，但刘福昌一直在主张权利。2015年11月，黑龙江省高级人民法院明确，山口水库的调度属于行政命令，刘福昌提起行政诉讼，不超过法定的诉讼时效。刘福昌所耕种的土地虽然从形式上享有国家粮食直补，由村集体和农场发包，但其位于讷谟尔河与二道河交汇处上游，是历史形成的天然河道，属于国有滩涂，是行洪区。承包农场的土地，是防洪堤与河道之间的开荒滩地，亦在行洪区范围之内。对于国有滩涂，村集体和农场均不是土地承包单位，由于历史原因，行洪区内的滩涂土地被附近村民开垦种植，但不被国家认可，虽后被讷谟尔村和龙镇农场纳为自己版图内，并收取土地承包费，并享受国家粮食直补政策，但改变不了其土地的国有性质。在国有滩涂行洪区内耕种，其风险性由村民自行评估承担，造成损失与指挥部无关，指挥部下达泄洪命令其行政行为无过错，要求指挥部赔偿和补偿均没有法律依据。五大连池市人民政府从惠民政策出发，在受灾当年拨付款项对受灾户进行了救助补偿，且因讷谟尔河流域受灾面积大、人员众多，落实到每户人头上的救灾款项不是很多，而且救助补偿没有具体数额规定，救助补偿数额由市政府的财力所限，很难达到所有受灾户的满意。刘福昌在与其他受灾户享受10元/亩救助的前提下，市政府额外又给其4，000元补助。根据《水库大坝安全管理条例》第二十一条第三项的规定，在汛期，综合利用的水库，其调度必须服从防汛指挥机构的统一指挥，无权自主调度管理水库，指挥部没有过错。《中华人民共和国防汛法》第二十条第二款规定，有堤防的河道和湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地，无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。第二十二条二款规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。刘福昌种植的大豆属于高杆作物，禁止在行洪河道内种植。故指挥部对于刘福昌的损失没有赔偿义务。在没有法律依据的前提下，五大连池市人民政府对受灾户进行了救助补偿，刘福昌再行要求市政府进行赔偿没有法律依据，故其请求不予保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘福昌要求确认五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部在2003年和2006年防洪期间，实施泄洪的行政行为侵犯了刘福昌合法权益，赔偿承包地被淹的损失469，972.80元的诉讼请求。案件受理费100元，由原告刘福昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。审 判 长  李文华人民陪审员  郭俊红人民陪审员  姜洪艳二〇一八年五月十四日书 记 员  王 琦