中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申3005号 再审申请人(一审被告、二审被上诉人)太原市杏花岭区人民政府。住所地太原市胜利街**。 法定代表人李文权，该区人民政府区长。 委托代理人王佳杰，山西国华律师事务所律师。 被申请人(一审原告、二审上诉人)周永跃，男，1974年5月12日出生，汉族，现住北京市通州区。 被申请人(一审原告、二审上诉人)张福林，男，1964年1月17日出生，汉族，现住山西省太原市阳曲县。 被申请人(一审原告、二审上诉人)江波，男，1975年2月6日出生，汉族，现住山西省太原市杏花岭区。 被申请人(一审原告、二审上诉人)张庆红，男，1975年12月26日出生，汉族，现住山西省太原市杏花岭区。 被申请人(一审原告、二审上诉人)薛淑萍，女，1964年11月18日出生，汉族，现住山西省太原市。 再审申请人太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）因周永跃、张福林、江波、张庆红、薛淑萍诉其回迁安置方案一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终217号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员仝蕾、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 杏花岭区政府向本院申请再审称：一、二审法院曲解再审申请人与被申请人签订的《成本价购房合同》约定的行政协议内容，错误认定再审申请人会议纪要的行政效力。1.“基本确认”的内涵应从合同订立的前提考虑其真实的意思表示。《成本价购房合同》属于行政协议范畴，其既体现行政意思，也包含行政相对人的意思表示。《成本价购房合同》体现的是再审申请人的意志。《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》规定的“暂定”是征收实施单位订立《成本价购房合同》的依据。《成本价购房合同》第二条约定，“双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行销售”。该条款属于再审申请人的实施单位单方提供的格式合同内容，会议纪要是再审申请人拟定成本价购房合同格式文本的前提条件。由此《成本价购房合同》中出现的“基本确认”是“暂定”的另一种文字表述，“暂定”是“基本确认”的真实意思表示。如没有会议纪要，就不可能有“双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行销售”的《成本价购房合同》。二审法院判决任意割裂二者的关联性。2.《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》不属于一种过程性、内部性和不成熟的行政行为，其对外已产生法律效力。再审申请人提交的上述会议纪要中对成本价购房问题的价格制定在行政活动中属于阶段性行政行为，该阶段性行政行为的法律效果被最终行为所吸收，即“答复暂定为3500元/㎡”被“行政协议《成本价购房合同》约定的基本确认的成本单价3500元/平方米”所吸收。另外，上述会议纪要虽然属于内部公文，但纪要内容已经对行政相对人的权利义务产生实际影响，故该纪要属于成熟的行政行为。因此，二审法院以再审申请人提交的会议纪要属于一种过程性、内部性和不成熟的行政行为，其对外不产生法律效力为由，否定再审申请人依照该会议纪要拟定格式合同的真实意思表示显属错误。3.将“暂定”、“基本确认”认定为“明确的定价”不符合逻辑，应为合同价款约定不明。二审法院认定，《成本价购房合同》第二条是对价款内容的唯一约定，该认定与事实不符。在《成本价购房合同》第三条还约定“基准应交房款”。“基准应交房款”从概念上而言指一个最基本的价格或平均价格。“基准价格”并非房屋的最终价格，最终价格可能高于或低于基准房价。申请人同意二审确认的在《成本购房合同》中对最终价格机制未作约定，但不能以未约定最终定价机制否定“暂定”，推出是“应该是明确的定价”。综上，《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》及《成本购房合同》第二条“基本确认”、第三条“基准应交房款”来看，成本价购房合同在合同签订时价格不确定。二、二审判决认定申请人单方面变更成本单价错误。如上所述，再审申请人与被申请人签订的购房合同大部分都集中在2013年5-9月份之间，而签订成本价购房合同时，所售房屋还未动工建设，甚至建盖房屋的地块正处于征收当中。所谓的成本价包括土地及拆迁费用、前期勘察设计费用、建安费用、配套设施费用及建设期限的贷款利息等费用，该项所有费用在合同签订时并未实际发生，成本价尚无法确定，因此，合同中关于成本价的约定仅是暂定价格，并非最终定价。基于上述事由，2015年12月30日，再审申请人、太原市住房和城乡建设委员会、太原市房产管理局[2015]第一期会议纪要明确了4500元/平方米的成本单价，公示《回迁安置方案》。再审申请人认为，《回迁安置方案》中并不存在单方面变更成本单价，而是对成本单价的进一步明确。另外，本案被申请人并非相应征收项目的被征收人，而属于“一证多户”（即膨胀户）的情形，可享受成本价购房政策优惠。再审申请人允许被申请人成本价购房，属于政策照顾，而且以4500元/平方米的成本单价安置被申请人，根据太原市建设工程预结算审核中心并建审测[2016]114号《晋东一期一号地块建设成本初步测算说明》的初步审核结果建设成本4768.35元/平方米，并未超越实际成本价，结果上看是合理的。另外，以成本价购房签订的购房合同共计252份，已按成本价4500/平方米交款接房的有99户。 综上，请求:1.撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终217号判决，依法改判驳回被申请人的诉讼请求；2.判决由被申请人承担一、二审诉讼费用。 本院经审查认为，本案的争议焦点为再审申请人通过制定《回迁安置方案》将《成本价购房合同》中的售房单价3500元每平方米调整为4500元每平方米的合法性问题。根据再审申请人的再审申请理由，该争议焦点涉及到两个关键问题，一是《成本价购房合同》中约定的3500元每平方米售房单价是否为最终定价；二是《回迁安置方案》规定售房单价为4500元每平方米是否合法。 一、关于《成本价购房合同》中约定的3500元每平方米售房单价是否为最终定价的问题。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。行政协议既具有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为公私合意产物的“合同性”。既然行政协议由当事人双方协商订立，体现公私合意，那么对行政协议条款内容的理解，就需要严格遵照合同法等民事法律规范的规定及契约精神。本案，再审申请人与被申请人订立的《成本价购房合同》，是再审申请人在履行征收法定职责过程中，与被申请人协商订立，属于一种行政协议。《成本价购房合同》第二条约定：“双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行售购房。”从“双方共同遵守”的文字表述看，“成本单价3500元/平方米”是明确的、不可更改的。而且，整个《成本价购房合同》除此处出现了一个“基本确认”之外，没有其他条款再次出现该表述，也没有出现对“基本确认”的解释、说明内容，更没有出现对成本单价随情势进行变更的内容。因此，仅仅以“基本确认”来认定“成本单价3500元/平方米”不具有确定性，不符合《成本价购房合同》约定内容的上下文语言逻辑，也不符合正常人的一般理解，更不是被申请人签约时的真实意思表现。另外，《成本价购房合同》第九条约定：“本合同生效后，任何一方不得更改合同内容。双方都认为需要变更合同内容时，需报市有关部门批准。”该条约定也从侧面反映了合同内容的确定性和完整性，从而否认了再审申请人提出的成本单价3500元/平方米非最终定价的说法。 再审申请人提出应结合《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》中有关“暂定”的表述来理解《成本价购房合同》中的“基本确认”表述。一方面，《成本价购房合同》系再审申请人与被申请人合意的结果，在被申请人不知道上述会议纪要的存在、更不知道其内容的情况下，被申请人不可能对该会议纪要有所理解，并进而将“暂定”的意思贯穿于“基本确认”之中。基于此，二审法院将会议纪要理解为内部性文件，不对外发生效力，不无道理。另一方面，“暂定”的意思为临时性，“基本确认”的意思为八九不离十，大体上确定认可，两者的意思相去甚远。虽《成本价购房合同》写明了“基本确认”，但是在签合同时双方如果没有对成本单价要求变动的意思表示，约定的成本单价应理解为确定的、不可变更的，较为合理。故，再审申请人的上述主张，不具有合理性，本院不予支持。再审申请人还主张，《成本价购房合同》第三条中“基准应交房款”的约定印证了“基本确认的成本单价3500元/平方米”的非最终性。其实，《成本价购房合同》第三条的约定为“基准应交房款为245000元（大写：贰拾肆万伍仟元），本合同签订时一次性付清。超面积房款在实际购房安置时另行结算。”根据该条约定的前后两部分内容看，将“基准应交房款”理解为与“超面积房款”相对应的内容更为合理，而非是对“基本确认”的进一步说明。 二、关于《回迁安置方案》规定售房单价为4500元每平方米是否合法的问题。 鉴于《成本价购房合同》约定的“成本单价3500元/平方米”是确定的、最终的成本单价，再审申请人与被申请人都要本着诚实信用的原则，遵守双方达成的合同约定。在没有约定再审申请人具有变更合同权利时，其不得单方将《成本价购房合同》中已经约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”。这也是《成本价购房合同》第九条约定内容的体现。当然，由于行政协议的“两面属性”，其既采用了合同的方式，又保留了行政行为的属性。一方面，行政机关应当与协议相对人平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。特定情形下，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，意即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，在《成本价购房合同》未对再审申请人单方解除合同、变更合同内容作出约定情况下，再审申请人单方作出《回迁安置方案》，将合同约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”，就是其行使行政优益权的表现，但行政机关的行政优益权不得随意行使，否则即为违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。虽然行政诉讼法将违法变更、解除行政协议的行为纳入到行政诉讼的受案范围，但法律对行政机关如何行使行政优益权并未作出明确规定。既然行政优益权是行政机关的单方行为，而且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定中也使用了“违法变更、解除”的表述，那么人民法院对行政机关行使行政优益权的审查就是合法性审查。行政机关行使行政优益权就要具备为了公共利益或者存在其他法定事由的前提条件，具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，再审申请人通过《回迁安置方案》将成本单价“3500元/平方米”变更为“4500元/平方米”，也需要具备上述条件。当然，对上述前提条件、事实根据、正当程序的证明责任由再审申请人承担。然而，根据再审申请人提供的证据，结合一、二审审理情况，再审申请人作出《回迁安置方案》，规定售房单价为4500元每平方米，不具有合法性。二审法院据此撤销一审判决，撤销《回迁安置方案》第六条中“成本价购房70㎡价格为4500元/㎡”的规定，并无不当。 综上，再审申请人太原市杏花岭区人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下: 驳回再审申请人太原市杏花岭区人民政府的再审申请。 审判长  张志刚 审判员  仝 蕾 审判员  刘京川 二〇一八年五月二十五日 法官助理郭秀猛 书记员王宁