四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川01行初1132号 原告中国二十冶集团有限公司。住所地：上海市宝山区盘古路**。 法定代表人张进贤，董事长。 委托代理人陈海燕，四川厚海律师事务所律师。 委托代理人王伟杰，四川厚海律师事务所律师。 被告四川省住房和城乡建设厅。住所地：四川省成都市武侯区人民南路四段**。 法定代表人何健，厅长。 委托代理人龙冠中，四川润方律师事务所律师。 委托代理人李泓甫，四川润方律师事务所律师。 第三人泸州市高新投资集团有限公司。。住所地：四川省泸州市江阳区酒谷大道5段** 法定代表人底伟，董事长。 委托代理人石昌庞，男，1983年11月23日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。系泸州高新投资集团有限公司员工。 委托代理人熊海，男，1974年11月21日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。系泸州高新投资集团有限公司员工。 原告中国二十冶集团有限公司（以下简称二十冶公司）不服被告四川省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2017年11月28日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因泸州市高新投资集团有限公司（以下简称泸州高投集团）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告二十冶公司的委托代理人陈海燕，被告省住建厅的委托代理人龙冠中、李泓甫，被告省住建厅负责人委派的工作人员雷廷宇，第三人泸州高投集团的委托代理人石昌庞、熊海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2017年11月10日，被告省住建厅作出川建（2017）复决建字第30号《行政复议决定书》（以下简称30号复议决定），其主要内容为：申请人二十冶公司不服被申请人泸州市住房和城乡建设局（以下简称泸州市住建局）作出的《关于高新区七通一平（东北片场平及配套道路）设计施工采购一体化总承包（EPC）项目招标投诉处理意见》（沪住建函[2017]261号，以下简称261号处理意见），向本机关申请行政复议。经审查认为，2016年6月12日二十冶公司被蚌埠市公共资源交易监督管理局行政处罚，2017年6月二十冶公司在案涉项目投标文件中声明“投标文件真实可信，不存在虚假（包括隐瞒）。不存在10.4和10.6规定的任一情形”，“完全响应《泸州高新区园区七通一平（东北片场平及配套道路）工程设计施工总承包招标文件》（以下简称《招标文件》）投标人须知总则1.4.3要求，不存在其中任一情形”，泸州市住建局作出二十冶公司“隐瞒近三年内因虚假投标受到的行政处罚，未响应《招标文件》中投标人须知前附表3.1.1构成投标文件的其他资料的要求，存在《招标文件》投标人须知总则1.4.3（9）的情形，不符合《招标文件》投标人须知前附表10.4投标文件的真实性要求。同时违反了《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）第三十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招投标法实施条例》）第四十二条第二款第（四）（五）项的规定”的调查认定事实清楚。 同时，省住建厅认为，在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，泸州市住建局作出“取消中标候选人资格”的处理意见无法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条之规定，决定：撤销泸州市住建局作出的261号处理意见。 原告二十冶公司诉称，其参加泸州市高新区七通一平（东北片场平及配套道路）设计施工采购一体化总承包（EPC）项目的投标活动，并被确定为第二中标候选人。后由于投诉，泸州市住建局作出261号处理意见。二十冶公司对该处理意见不服，向被告省住建厅申请行政复议，省住建厅作出30号复议决定，认为其曾在2016年6月12日被蚌埠市公共资源交易监督管理局行政处罚，但未在案涉项目招投标中进行披露告知，因此作出其投标行为不符合招标文件的真实性要求，并且其违反《招投标法》第三十三条、《招投标法实施条例》第四十二条。二十冶公司认为该事实认定不清，适用法律错误，并且该错误认定将对二十冶公司权益产生重大实质性不利影响，起诉来院，请求：撤销省住建厅于2017年11月10日作出的30号复议决定中第6页第2段关于二十冶公司在投标过程中弄虚作假并违反《招投标法》《招投标法实施条例》的事实认定的内容。 被告省住建厅辩称，其作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告二十冶公司的诉讼请求。 第三人泸州高投集团的陈述意见与被告一致。 被告省住建厅为证明30号复议决定的合法性，在法定期限内向本院提供了以下证据材料： 第一组证据：《行政复议法》第六条、第九条、第十二条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条，《招投标法》第三十三条，《招投标法实施条例》第四十二条，拟证明被告作出30号复议决定适用法律正确； 第二组证据：1.行政复议申请书及附件（附件包括营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书、261号处理意见、关于恢复中国二十冶集体有限公司投标资格的通知、中标通知书8份、《招标文件》部分章节、行政处罚决定书、案例分析等），拟证明被告受理复议案件的依据。2.行政复议答复书，拟证明泸州市住建局向被告提交的行政复议答复书。3.泸州市住建局在行政复议中提交的证据，包括261号处理意见、泸州高新技术产业开发区管理委员会的投诉处理意见、泸州高新管委会有关中标候选人涉嫌违法移交查处的函、投诉调查报告、《招标文件》、对评标结果的质疑、对评标结果的投诉、对二十治公司调查取证的资料、对第二中标候选人二十治公司的投诉、国务院办公厅有关部门职责分工意见的通知、泸州市住建局内设机构和人员编制规定的通知、其他相关法律、法规等，拟证明被告作出的30号复议决定事实认定清楚、证据确凿； 第三组证据：行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定书、送达回执及相关身份证明材料等，拟证明被告在法定期限内作出行政复议决定； 原告二十冶公司为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据材料： 证据1.省住建厅30号复议决定，拟证明原告提起行政诉讼的依据； 证据2.《招标文件》，拟证明原告不存在骗取中标的情形。其中《招标文件》投标人须知前附表1.4.1第二信誉要求“未处于投标禁止期内”，原告符合该条款的规定，3.1.1规定“。进行声明”,证明原告响应了10.4、10.6及投标人须知总则1.4.3的全部内容。10.4约定了投标人不存在限制投标情形，但被发现存在限制投标情形构成隐瞒，不属于投标人须知总则1.4.3骗取中标的情形。11.2规定了“……与招标文件投标须知包括总则……以投标须知前附带所述内容为准”，故1.4.1未处于禁投期的规定和1.4.3的规定是相冲突的，两者相冲突时以1.4.1为准。投标人须知总则1.4.3（9）所述“骗取中标”，是指有骗取的行为且取得了中标的结果，原告并不符合； 证据3.蚌埠市公共资源交易监察管理局作出的（蚌公共资源）罚决[2016]21号《行政处罚决定书》（以下简称21号处罚决定），拟证明该处罚决定无效，且该行政处罚决定并没有取消原告在全国的投标资格。 证据4.蚌埠市公共资源交易监察管理局《关于恢复中国二十冶集团有限公司投标资格的通知》，拟证明该通知已经恢复原告在蚌埠市的投标资格，原行政处罚决定根据该通知已失效； 证据5.（2018）川国公证字第41399号《证据保全公证书》，拟证明处罚决定载明的蚌埠市工程，原告未取得中标的结果； 证据6.二十冶公司信用记录，拟证明原告从未被列为招投标失信单位； 证据7.中标通知书8份，拟证明原告在案涉招投标项目期间，有其他项目中标的结果，进一步证明《招标文件》投标人须知总则中的1.4.3（9）的规定不合法，有可能涉嫌排斥性条款，排斥投标人，也证明了骗取中标需要取得中标结果； 证据8.省住建厅第123号工程建设项目招标投标投诉处理有关问题专题会议纪要，拟证明该纪要明确说明被暂停或者取消投标资格后限制投标的地域范围，可以在全国范围内被取消，也可以地区范围内被取消； 证据9.工程建设项目施工招标投标办法及其实施条例，拟证明法律明确虚假投标分为骗取中标和骗取未中标两种情形，所以《招标文件》“骗取中标”应当指必须有骗取的事实及中标结果。 第三人泸州高投集团未提交证据材料。 经庭审质证，原告二十冶公司对被告省住建厅提交的第一组证据的真实性无异议，但认为被告适用法律错误；对第二组证据中的行政复议申请书以及附件、营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、关于恢复中国二十冶集体有限公司投标资格的通知、8份中标通知书、《招标文件》、投标文件、案例分析、对评标结果的质疑等证据的真实性、关联性、合法性无异议；对261号处理意见、行政处罚决定书、行政复议答复书、对泸州高新技术产业开发区管理委员会的投诉处理意见、泸州高新管委会有关中标候选人涉嫌违法移交查处的函、投诉调查报告、《招标文件》、对第二中标候选人二十治公司的投诉等证据的真实性、关联性、合法性有异议；对评标结果的投诉、二十治公司调查取证的资料、国务院办公厅有关部门职责分工意见的通知、泸州市住建局内设机构和人员编制规定的通知等证据的真实性无异议，关联性有异议；对第三组证据中的行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、送达回执及相关身份证明材料等证据的真实性、关联性、合法性无异议；对行政复议决定书的真实性、关联性、合法性有异议；对其他相关法律、法规的真实性无异议。第三人泸州高投集团对省住建厅所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。被告省住建厅对原告提交的证据1、2、3、4、8、9的真实性、关联性、合法性均无异议，但对证明目的有异议；对证据5、6、7的真实性、合法性无异议，关联性有异议；第三人泸州高投集团对原告证据的质证意见与被告相同。 本院对上述证据分析认证如下：被告提交的第一、二、三组证据和相关法律依据，原告提交的证据1、2、3、5、8、9具有真实性、关联性和合法性，能够证明案件事实，本院予以采信。原告提交的证据4关于恢复二十冶公司投标资格的通知，证明了案涉处罚决定已经履行完毕，不能证明该处罚决定已经失效，原告的证据6信用情况、证据7其他项目中标情况不能证明原告参加案涉投标行为的合法性，与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，2O16年6月12日，案外人蚌埠市公共资源交易监督管理局作出21号处罚决定，认定原告二十治公司存在投标过程弄虚作假、违法分包等违法事实并处以三百余万的罚款,取消其一年内在蚌埠市的投标资格。2O17年6月8日,本案第三人泸州高投集团招标的案涉高新区七通一平（东北片场平及配套道路）设计施工采购一体化总承包（EPC）项目在泸州市公共资源交易中心开标。案涉项目《招标文件》投标人须知前附表3.1.1“构成投标文件的其他资料”（1）规定“投标文件真实性和不存在限制投标情形的声明”；10.4“投标文件的真实性要求”规定“投标人所递交的投标文件（包括资料、澄清）应真实可信,不存在虚假(包括隐瞒)。投标人声明不存在限制投标情形但被发现存在限制投标情况的，构成隐瞒,属于虚假投标行为。如投标文件存在虚假,在评标阶段,评标委员会应将该投标文件作废标处理；中标候选人确定后发现的,招标人和招投标行政监督部门可以取消中标候选人或中标资格。”投标人须知总则1.4.3“投标人不得存在下列情形之一：（9）在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题的”。二十冶公司参与了该项目投标,并作出声明“投标文件真实可信,不存在虚假(包括隐瞒)。不存在10.4和10.6规定的任一情形，完全响应《招标文件》投标人须知总则部分要求,不存在任一情形”。评标过程中，泸州市住建局受理投诉，于2017年8月17日作出261号处理意见,认为二十治公司未响应《招标文件》投标人须知前附表3.1.1构成投标文件的其他资料的要求,存在招标文件投标人须知总则1.4.3（9）的情形,不符合《招标文件》投标人须知前附表10.4投标文件的真实性要求。同时违反了《招投标法》第三十三条、《招投标法实施条例》第四十二条第二款第（四）（五）项的规定,并作出取消其中标候选人资格的处理意见。二十冶公司对261号处理意见不服，向省住建厅提出复议申请，请求撤销泸州市住建局作出的261号处理意见中对二十冶公司的处理意见。省住建厅收到二十冶公司的复议申请后，于2017年9月13日依法受理其复议申请，于2017年11月10日作出30号复议决定，认为：泸州市住建局认定二十冶公司不符合《招标文件》投标人须知前附表10.4投标文件的真实性要求。同时违反了《招投标法》第三十三条、《招投标法实施条例》第四十二条第二款第（四）（五）项的规定”的调查的事实清楚。同时，认定因《招投标法》第五十四条未赋予行政机关对“中标无效”或“取消中标候选人资格”具有决定权，因此泸州市住建局作出“取消中标候选人资格”的处理意见无法律依据，遂根据《行政复议法》第二十八条之规定，决定撤销泸州市住建局作出的261号处理意见。二十冶公司对于30号复议决定中认定其在投标过程中弄虚作假并违反《招投标法》《招投标法实施条例》的事实认定不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告省住建厅作为泸州市住建局的上一级主管部门，具有对案涉行政复议申请作出处理的行政职权。省住建厅受理原告二十冶公司的复议申请后，于2017年11月10日作出复议决定并送达，符合《行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。 本案争议的焦点问题：一是省住建厅作出30号复议决定改变原具体行政行为，申请人能否针对复议决定事实认定部分仅起诉复议机关的问题；二是本案如何确定诉讼标的及复议机关举证的问题；三是争议事实涉及招投标文件条款理解和适用的问题，分述如下： 一、关于申请人是否能针对复议决定的事实认定部分仅起诉复议机关的问题 （一）复议决定改变了原具体行政行为的结果，申请人对复议决定事实认定部分不服，依法仅起诉复议机关即可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第二款“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”之规定，复议机关改变原行政行为的，是指复议机关作出新的处理决定，即复议机关否定了原行政行为的效力，作出了一个新的行政行为。因为对行政相对人权利义务产生实际影响的是复议机关作出的新的行政行为，而并非原行政行为，所以，即使复议机关认可了原行政行为的部分内容，该内容亦应当视为复议决定这一新的行政行为的一部分，申请人对上述复议决定不服的，应当以复议机关为单独被告。本案中，被告省住建厅作出的30号复议决定，虽然在认定案涉事实部分认可了261号处理意见认定的事实部分，但因该复议决定改变了261号处理意见的处理结果，导致该投诉处理决定中针对二十冶公司的全部内容均失去了法律效力，故二十冶公司对复议决定不服，应当以复议机关即省住建厅为单独被告提起诉讼。 （二）仅针对复议决定中事实认定部分即可以提起诉讼。行政复议行为具有准司法性和行政性的双重属性。行政复议决定改变原行政行为的，视为复议机关作出了一个新的行政行为，该行政行为认定事实和处理结果均可以对行政相对人权利义务产生实际影响，应当允许行政相对人针对影响其合法权益的内容提起行政诉讼。本案中，原告二十冶公司针对被告省住建厅作出的30复议决定中认定其存在违法事实部分提起诉讼，认为该认定内容可能对其产生实际影响，本院依法准予。 二、关于本案如何确定诉讼标的及复议机关举证的问题 仅针对行政行为认定事实提起行政诉讼，亦应当对该行政行为全面审查，被告应当全面举证。《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，且因行政行为认定的事实是其作出行政行为处理结果的依据和前提，对事实认定可能导致行政结果的改变，只要针对行政行为提起诉讼，法院即应全面审查，被告也应当全面举证，本案中，原告二十冶公司虽然仅针对被告省住建厅作出的30号复议决定认定事实部分提起诉讼，本院亦予全面审查，被告省住建厅应当针对其作出的该复议决定提供全部证据和依据。被告省住建厅认为，根据《招投标法》第五十四条的规定，并未赋予行政机关决定“中标无效”或“取消中标候选人资格”的职权，在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下泸州市住建厅作出“取消中标候选人资格”的处理意见无法律依据，作出的复议决定撤销了261号处理意见，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。 三、关于争议事实涉及招投标文件条款理解和适用的问题 （一）关于“骗取中标”条款的理解问题。《投标文件》投标人须知总则1.4.3（9）“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题”其中骗取中标的含义，从字面理解是针对骗取中标的行为即可，针对骗取中标取得中标结果亦可，即无论是否取得骗取中标的结果均构成骗取中标，因该条款并未要求骗取中标必须实施骗取中标的行为且取得中标的结果，且没有其他行政强制性规定在招投标活动中只需披露骗取并取得中标结果的行为，故本院认为，上述条款涉及的“骗取中标”并无歧义，即指只要存在骗取中标行为即可。投标人认为招投标文件条款存在歧义，应当在投标阶段向招标人提出，由招标人予以解释，二十冶公司在诉讼中提出对上述条款的不同理解，与通常情况下对骗取中标的理解不同，对于二十冶公司骗取中标必须存在中标结果时才符合该条款的主张，本院不予支持。 （二）关于“骗取中标”条款与其他条款是否存在冲突及如何适用的问题。《招标文件》投标人须知总则1.4.1规定“投标人应具备承担本招标项目资质条件、能力和信誉……（4）信誉要求：见投标人须知前附表”以及投标人须知前附表1.4.1“投标人资质条件能力和信誉”第2项“信誉要求：未处于投标禁止期内”，上述条款是对投标人信誉的要求，即不能处于投标禁止期内，与上述“骗取中标”条款规定内容并不冲突。上述对于投标人不能处于投标禁止期的信誉方面的要求，与投标人是否存在受过处罚，在一段时间内处于投标禁止期的并未如实批露涉及是否构成骗取中标是不同的内容，分别适用上述不同条款，对于原告二十冶公司认为只需适用投标人须知前附表1.4.1条款，不适用“骗取中标”相应条款的主张，本院不予支持。 （三）关于原告二十冶公司是否存在曾因骗取中标被处罚的问题。案外人蚌埠市公共资源交易监督管理局作出的21号处罚决定，认定原告二十治公司存在投标过程弄虚作假、违法分包等违法事实，处以罚款,取消其一年内在蚌埠市的投标资格。该处罚决定一经作出即发生法律效力，并已实际执行，可以证明二十冶公司存在近三年内因虚假投标受到的行政处罚的事实，符合《招标文件》投标人须知总则1.4.3（9）“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题”的规定。二十冶公司认为该处罚决定无效，取消的投标资格已经恢复，该处罚决定即已经失效，故其不存在骗取中标行为的主张，本院不予支持。 综上，被告省住建厅认为，原告二十冶公司曾在2016年6月12日被蚌埠市公共资源交易监督管理局行政处罚，但未在案涉项目投标中进行披露告知，泸州市住建局认为二十冶公司“隐瞒近三年内因虚假投标受到的行政处罚，未响应《招标文件》投标人须知前附表3.1.1构成投标文件的其他资料的要求，存在投标人须知总则1.4.3（9）的情形，不符合投标人须知前附表10.4投标文件的真实性要求。同时违反了《招投标法》第三十三条、《招投标法实施条例》第四十二条第二款第（四）（五）项的规定，省住建厅认为泸州市住建局对上述事实的认定正确并无不当。二十冶公司的诉讼主张于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告中国二十冶集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告中国二十冶集团有限公司负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 衡 审 判 员  雍卫红 人民陪审员  裴幼郡 二〇一八年五月二十三日 书 记 员  王 珺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国招标投标法》 第三十三条投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。 第五十四条投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。 《中华人民共和国招标投标法实施条例》 第四十二条使用通过受让或者租借等方式获取的资格、资质证书投标的，属于招标投标法第三十三条规定的以他人名义投标。 投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为： （一）使用伪造、变造的许可证件； （二）提供虚假的财务状况或者业绩； （三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明； （四）提供虚假的信用状况； （五）其他弄虚作假的行为。