安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)皖18行初1号 原告傅美兰，女，1935年4月11日出生，汉族，住安徽省旌德县。 委托代理人姚邦红，男，1965年1月21日出生，汉族，住安徽省旌德县，系傅美兰儿子。 被告旌德县人民政府，住所地安徽省旌德县旌阳镇政务新区**楼。 法定代表人孙立志，县长。 委托代理人张迪泓，旌德县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人徐健，安徽徐健律师事务所律师。 原告傅美兰诉被告旌德县人民政府（以下简称“旌德县政府”）土地行政强制一案，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告旌德县政府送达了起诉状副本，旌德县政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据。本院于2018年3月22日公开开庭进行了审理，原告傅美兰的委托代理人姚邦红，被告旌德县政府的委托代理人张迪泓、徐健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 傅美兰诉称，2017年8月27日上午，因旌德县城区一级绿道（徽水河段）建设，旌德县政府对其种植了蔬菜和竹木的土地在未进行征收补偿亦未经傅美兰准许的情况下，组织施工单位强行征占。2017年8月30日下午，旌德县政府组织人员指使一台挖掘机再次征占其土地。旌德县政府上述强行征占其土地的行为违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中“（十五）加强征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地……”的规定。旌德县政府强行征占其土地前未作出强制执行决定、未告知强制执行的理由和依据、未告知行政复议或行政诉讼的救济途径和期限，违反了《行政强制法》第18、34、35、36、37、38条的规定，具体行政行为违法。旌阳镇河塔里很多住户房屋的土地使用权是1996年从瑞市社区光明队按当时的市场价购买的，傅美兰当时也购买了案涉土地使用权，用于种植蔬菜，至今已使用了二十余年。旌德县政府作出的《关于傅美兰信访事项的处理意见书》（泾阳信〔2017〕169号）中也确认了这一历史事实。现在旌德县政府需征用此地块，理应按照相关征收政策请有资质的评估单位对案涉土地按市场价进行评估并经傅美兰认可后予以补偿。综上，旌德县政府的强制清表行为没有事实和法律依据且程序违法。请求确认旌德县政府实施的土地强制清表行为违法。 傅美兰起诉时向本院提交了如下证据： 1、照片复印件四张，拟证明被诉强制清表土地行为存在。当时清表工作系由旌德县政府征迁办负责人汪世友组织，由共同签订中标合同的旌德城市建设与管理工作指挥部和安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司具体实施，这两个单位是旌德县政府委托的施工单位，其强制清表行为是旌德县政府行为的延续。 2、傅美兰与光明自然村签订的协议书复印件1份，拟证明傅美兰通过购买的方式获得了瑞市社区光明村民组0.19亩土地的使用权。 3、旌德县旌阳镇政府《关于傅美兰信访事项的处理意见书》（泾阳信〔2017〕169号），拟证明旌德县政府认可傅美兰对案涉土地及上面的种植物拥有使用权和所有权。 4、2018年1月7日的情况说明复印件1份，拟证明案涉土地是傅美兰于上世纪70年代在徽水河段滩涂上开垦的一块地，依据物权法的相关规定，傅美兰对该土地及土地上面的种植物拥有使用权和所有权。 旌德县人民政府答辩称，一、涉案土地位于旌××市社区××村民组，系农村集体建设用地。1996年12月9日，傅美兰与光明自然村签订协议，购买了该宗土地。由于该处的集体建设用地尚未投入建设使用，故当地村民在该土地上种植了作物。2012年，因旌德县水务局在徽水河位于瑞市社区丰干里段建成液压升降坝并蓄水，导致该区域部分土地受淹。为此，受损村民向旌德城市建设与管理工作指挥部、旌德县水务局、旌阳镇人民政府等部门提出了补偿诉求。经协调，瑞市社区决定收回其集体建设用地，并参照农用地征收补偿标准对相关村民进行补偿，同时报请政府对该区域土地进行征收。此后，瑞市社区对受淹的集体建设用地进行了登记造册。2013年8月，由旌德城市建设与管理工作指挥部支付了全部补偿款，但傅美兰户拒不领取补偿款。 因案涉集体建设用地系由瑞市社区管理。2017年8月，安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司中标旌德县徽水河水环境综合治理湿地景观道路及驳岸项目，中标后，该公司即依其与旌德县城镇化建设有限公司的合同约定，在徽水河沿岸进行建设。傅美兰诉称的强制清表行为，系该公司在建设施工中所为，并非旌德县政府实施。旌德县政府不是案涉土地的征收实施单位，故不参与土地征收的具体实施工作，傅美兰以旌德县政府为被告提起本案诉讼，主体不适格。 二、傅美兰不具有原告诉讼主体资格。傅美兰系城镇居民，不是瑞市社区集体经济组织成员，其购买土地的行为违反了法律规定，不受法律保护。瑞市社区对受淹的集体建设用地进行补偿并收回土地，不影响傅美兰的合法权益。案涉土地所有权及使用权均归属瑞市社区，傅美兰并非案涉土地的使用权人，其与该宗土地无法律上的利害关系。安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司在建设中推平的土地系傅美兰非法购买土地之外另行圈占的瑞市社区土地，即使该土地上有作物，因傅美兰未经许可在他人土地上种植作物，其权益亦不合法，故傅美兰主张青苗损失，其主体不适格。 三、傅美兰所诉事实与理由与客观事实不符。瑞市社区依《村委会组织法》对其区域内的集体建设用地所做的处理，未违反法律的禁止性规定。旌德县政府征用案涉集体建设用地，与傅美兰无关；安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司依其合同约定进行建设，无需旌德县政府准许，建设单位在施工活动中如有损害傅美兰的合法权益的行为，则应由建设单位依照法律规定，承担相应的民事法律责任。 综上，傅美兰不具有原告主体资格，其无权提起本案行政诉讼，其所诉强制清表行为亦非旌德县政府所为，故傅美兰的起诉无事实和法律依据。请求裁定驳回傅美兰的起诉。 旌德县政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1、户籍证明，拟证明傅美兰系城镇居民，不是案涉土地所属旌阳镇瑞市社区的集体经济组织成员。 2、皖国土资（2010）409号《关于启用第二次土地调查成果的通知》、土地利用现状图、GB/T21010-2007土地利用现状分类，拟证明案涉土地属于旌德县旌阳镇瑞市社区农村集体建设用地，无承包经营权人或单位。 3、协议书、案涉土地地貌图片，拟证明傅美兰从原瑞市社区光明自然村非法购买土地，该土地位于瑞市社区土名河塔里，面积为0.19亩，属于瑞市社区农村集体建设用地范围。 4、旌德县水务局情况说明、收据、支付凭证、瑞市社区情况说明，拟证明因徽水河丰干里液压升降坝蓄水致河塔里部分土地受淹，经协调，由旌德县水务局对瑞市社区进行补偿，同时，为减少矛盾，瑞市社区决定收回集体建设用地，并请求在旌德县征迁指挥部的安排下，积极做好土地征收准备工作。 5、河塔里征收土地款发放表、吕会平等人证明、2013年及2017年土地补偿标准、支付凭证，拟证明：（1）瑞市社区为收回集体建设用地，对河塔里的土地进行了测量登记，并根据测量结果，计算出各户补偿款，同时对补偿款登记造册。瑞市社区多次要求傅美兰领取补偿款，但遭拒绝。（2）河塔里的土地系按农用地标准进行的补偿，但其土地性质为建设用地，造册的补偿标准高于现行建设用地补偿标准。 6、项目建议书批复、建设工程规划许可证、中标通知书、合同协议，拟证明瑞市社区下市、光明等村民组位于徽水河、白沙河的滨河区域的集体建设用地收回后，由旌德县城镇化建设有限公司在该处实施旌德县徽水河环境综合治理建设项目，通过招投标，安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司中标，负责建设该环境综合治理建设项目。 7、情况说明，拟证明安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司确认系该公司履行旌德县徽水河环境综合治理建设项目。 8、汪世友、吕会平出具的情况说明各一份，拟证明傅美兰所诉土地强制清表行为非政府行为，而系安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司为施工作业而对案涉土地进行平整。 9、安徽省人民政府皖政地（2017）1077号《关于旌德县2017年度第04批次城镇建设用地的批复》、旌德县人民政府旌政（2017）149号《旌德县人民政府征收土地方案公告》、旌德县国土资源局旌国土资（2017）125号《旌德县国土资源局征地补偿安置方案公告》、旌德县人民政府办公室政办（2017）17号《进一步完善征迁工作机制、实行重心下移属地管理实施方案》，拟证明2017年11月，经安徽省政府批准，旌德县政府对案涉土地进行征收，傅美兰诉称的强制清表行为，非政府征收行为。 经庭审质证，旌德县政府对傅美兰提交的证据的质证意见为：证据1，四张照片的真实性无异议，但不能反映旌德县政府实施了清表行为。证据2，对真实性无异议，但协议内容违反了法律规定，傅美兰以此协议获取土地使用权的证明目的不能成立。证据3，对真实性没有异议，但该处理意见是旌阳镇政府作出的，与旌德县政府无关，达不到傅美兰的证明目的。证据4，对合法性有异议，八位证人未出庭作证，其身份情况不明，且在同一份情况说明上签名捺印不符合证据的形式要件。上述四份证据均达不到傅美兰关于对案涉土地享有合法使用权，旌德县政府实施了被诉强制清表行为的证明目的。 傅美兰对旌德县政府提交的上述证据的质证意见为：证据1，对真实性和证明目的无异议。证据2，对真实性无异议，但案涉土地是农用地非建设用地，不能以此证明傅美兰没有土地使用权。证据3，对真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明傅美兰非法购买土地，也不能证明是建设用地。四张地貌图中的大树是傅美兰种植的，证明傅美兰具备本案原告诉讼主体资格。证据4，对前三份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，部分农田即为农用地；第四份证据证明了该区域为农田及农用地，旌德县政府未依照法定程序征收该土地。证据5，对真实性无异议，对证明目的有异议，旌德县政府擅自制定补偿标准，且没有征收土地方案公告，征收不合法。对证据6中的项目建议书批复、中标通知书、合同协议的真实性无异议，证明了安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司是旌德县政府委托的具体施工单位，其施工建设行为是旌德县政府具体行政行为的延续，旌德县政府是本案的适格被告。对建设工程规划许可证的真实性有异议，规划许可证平面图进行了覆盖复印，不能确定与原件一致，不能达到其证明目的。对证据7中情况说明的真实性无异议，对证明目的有异议。其施工行为就是旌德县政府的施工行为。证据8，对真实性有异议，汪世友是旌德县政府具体征收单位的负责人，在没有强制执行法律文书的情况下，旌德县政府实施了强制清表行为。证据9，对真实性无异议，对证明目的有异议，该批次被征土地不一定包括案涉土地。征收人是旌德县政府，故其是本案适格被告。旌德县政府未提交程序类证据，依据土地管理法实施条例第45条的规定，旌德县政府在未向法院申请强制执行的情况下即实施强制清表行为违法。 本院对上述证据认证如下，傅美兰提交的证据1、2、3，旌德县政府对其真实性、关联性均无异议，可以证明待证的客观事实，本院作为认定案件事实的依据；证据4，来源不明，且证人未到庭作证，不符合证据的形式要件，本院不予采信。旌德县政府提交的证据1、2、3，来源合法，真实、客观且与本案具有关联性，本院予以确认作为认定案件事实的依据。证据4、5，证明了旌德县旌阳镇瑞市社区对河塔里包括案涉土地在内的部分土地的建设用地予以收回并对土地使用人予以补偿的客观事实，对其真实性、关联性、合法性予以确认。证据6、7、8证明了旌德县城镇化建设有限公司在涉案土地上实施旌德县徽水河环境综合治理建设项目，安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司中标负责该项目建设的客观事实，傅美兰对该三份证据的真实性无异议，其来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。证据9因形成于本案被诉行为之后，故与本案不具有关联性，本院不予采信。 根据本案有效证据，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实，傅美兰系旌德县旌阳镇城镇居民。1996年12月9日，傅美兰与旌××市社区××村民组签订一份《协议书》，傅美兰以3800元的价格购买了河塔里的0.19亩土地。此后，傅美兰在该地块上栽种了蔬菜，并在该地块附近的荒地上栽种了竹子和树木。2012年，因旌德县水务局在徽水河瑞市社区丰干里段建成液压升降坝并蓄水，导致瑞市社区光明村民组、下市村民组部分村民在沿河尚未投入建设使用的部分农村建设用地上栽种的农作物受淹。为此，受损村民向旌德城市建设与管理工作指挥部、旌德县水务局、旌阳镇人民政府等部门提出了补偿诉求。此后，瑞市社区为避免矛盾，决定收回其集体建设用地，并参照农用地的补偿标准对相关村民进行补偿，同时报请旌德县政府对该区域土地进行征收。瑞市社区即对受淹的集体建设用地情况进行了登记造册，傅美兰使用的上述土地亦在其中。2013年8月，应瑞市社区要求，经协调，由旌德城市建设与管理工作指挥部支付了全部补偿款。傅美兰户因认为补偿标准过低拒不领取补偿款。 2017年8月，安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司中标旌德县徽水河水环境综合治理湿地景观道路及驳岸项目，傅美兰户使用的上述部分土地在该项目建设范围内。2017年8月27日和8月30日，安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司在进行上述项目建设中，将傅美兰上述土地上栽种的部分树木予以清除。傅美兰认为此是旌德县政府组织实施的清表行为，遂于2017年12月19日向本院提起本案行政诉讼，请求确认旌德县政府强制征占其土地的行政行为违法。后傅美兰变更诉讼请求为确认旌德县政府土地强制清表行为违法。 经合议庭现场勘查，除徽水河水环境综合治理湿地景观道路建设清除了部分傅美兰在该土地上种植的树木和竹子外，其户栽种的大部分树木现仍然存在，上述协议中涉及的土地其户仍在使用并种植了蔬菜。 本案的争议焦点为，1、傅美兰是否具备本案原告诉讼主体资格；2、傅美兰主张旌德县政府实施了案涉土地清表行为有无事实依据，该行为是否违法。 本院认为，根据本案双方当事人提交的证据，能够证明案涉土地上的部分树木系傅美兰栽种，故本案被诉土地清表行为与傅美兰有利害关系，傅美兰具备本案原告诉讼主体资格，旌德县政府认为傅美兰不具备本案原告诉讼主体资格的答辩意见不能成立。傅美兰以其向本院提供的四张照片来证明旌德县政府强制清表行为存在，但其在庭审中自认土地清表是旌德县城市建设与管理工作指挥部和安徽省繁昌县建筑工程有限责任公司具体实施，故傅美兰提举的上述证据不足以证明旌德县政府实施了土地清表强制行为。因此，傅美兰以旌德县政府为被告提起本案诉讼，请求确认旌德县政府实施被诉土地清表强制行为违法的诉讼主张无事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下: 驳回原告傅美兰的起诉。 本案案件受理费50元，退还原告傅美兰。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  胡少华 审判员  叶丽芸 审判员  谢 贞 二〇一八年五月二十八日 书记员  张旭文 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……