北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终5028号上诉人（一审原告）韩世明，男，1962年12月21日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人尹宏伟，北京市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。上诉人韩世明因政府信息公开一案，不服北京市第二中级人民法院(2017)京02行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年3月27日，北京市人民政府（以下简称市政府）针对韩世明的信息公开申请作出（2017）第136号《答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为，“经查，市领导对《关于对国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车采取交通管理措施的通告》（以下简称‘京环发［2016］29号文件’）确有批示，但未有正式批复文件。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’和《北京市政府信息公开规定》第28条第（五）项‘申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息’之规定，现告知您所申请的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）所指应公开的政府信息。”韩世明不服被诉告知书，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉告知书，并判决市政府公开其申请公开的政府信息。一审法院经审理查明，2017年3月9日，韩世明通过市政府官网向市政府提出政府信息公开申请，要求公开“市政府同意京环发[2016]29号文件的同意函或者同意文件。”韩世明申请获取政府信息的方式为邮寄、政府信息的载体形式为纸质文本。同日，市政府向韩世明作出（2017）第136号－回《登记回执》。市政府经核查，查明“市领导对‘京环发[2016]29号文件’确有批示，但未有正式批复文件。”2017年3月27日，市政府作出被诉告知书，并于同年3月29日向韩世明邮寄送达。韩世明不服被诉告知书，向一审法院提起本案诉讼。一审法院经审理认为，《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，市政府具有受理韩世明所提政府信息公开申请，并根据具体情况作出答复的法定职责。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，市政府于2017年3月9日收到韩世明所提政府信息公开申请，同日向韩世明作出登记回执，在核查相关情况和材料后，于2017年3月27日作出被诉告知书。市政府作出答复的期限符合上述法规规定，且市政府及时向韩世明送达被诉告知书，故市政府所作被诉告知书在步骤、期限、形式等方面程序合法。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》关于“准确把握政府信息的适用范畴”规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《北京市政府信息公开规定》第二十八条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出书面答复：……；（五）申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息；……。”本案中，市政府根据韩世明所申请公开政府信息的内容描述，完成了必要的核查工作，查明“市领导对‘京环发[2016]29号文件’确有批示，但未有正式批复文件”，并告知韩世明所申请公开的信息不属于应当公开的政府信息，该答复符合上述规定。韩世明所申请公开的信息属于内部管理信息，市政府作出的被诉告知书具有事实根据，且适用法律正确。韩世明诉请撤销被诉告知书等主张，缺乏相应依据，对韩世明所提诉讼请求不予支持。据此，判决驳回韩世明的诉讼请求。韩世明不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，一审判决认定涉案信息属于内部管理信息错误，因为《北京市大气污染防治条例》第七十八条明确规定“报市政府批准后实施”，该批准信息对相对人权利义务有实际影响，因此市政府对“京环发[2016]29号文件”的批准并不是内部管理信息，而是履行法定职责中形成的信息。一审判决适用法律亦错误，“京环发[2016]29号文件”载明“经市政府同意”，说明相关文件已经向市政府请示且市政府也批准了，而且按照《党政机关公文处理工作条例》也应当有相应的批准文件，因而被上诉人的涉案信息是存在的，不予公开是明显的推诿。此外，上诉人至一审庭审也没有收到举证通知书，无法举证，而一审判决认证部分又认为“且证据4－9超出本院限定的时间提交，本院不予采纳”，一审审理程序存在问题。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决市政府向上诉人公开其所申请公开的政府信息。市政府未在答辩期限内向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。本案中，韩世明申请公开的“市政府同意京环发[2016]29号文件的同意函或者同意文件”信息，属于市政府履行职责过程中形成的信息，市政府负有依法答复的义务。按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（五）项也规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，被诉告知书告知韩世明“市领导对‘京环发[2016]29号文件’确有批示，但未有正式批复文件”，告知了韩世明“京环发[2016]29号文件”已经市政府批示，结合“京环发[2016]29号文件”本身载明“经市政府同意”的信息以及韩世明据此提出的本案信息公开申请的事实，联系起来理解可以看出，被诉告知书实质上是告知了韩世明“京环发[2016]29号文件”已经市政府批示同意的信息，只不过该信息载体系“市领导”在内部签报上批示同意的底稿，没有公文意义上的“正式批复文件”可以提供给韩世明，而该内部签报底稿本身又属于行政机关在日常工作中的内部事项范围，按照上述规定依法不属于应当公开的政府信息范围。由此可见，市政府在履行信息公开职责过程中已经履行了相应的信息公开告知义务，并对无法向韩世明提供其所要求的“纸质文本”进行了合理说明，被诉告知书并无不当。一审判决驳回韩世明的诉讼请求正确，本院应予支持。对于韩世明认为涉案信息属于对相对人权利义务产生实际影响的信息，因而应当予以公开的主张。本院认为，信息公开与信息的表现形式“原原本本”公开既有联系又有区别，一般情况下信息公开就是信息的表现形式公开，但这也不是绝对的，有的情况下，信息的内容需要公开，但信息的表现形式却可能又不适宜公开，这就是《政府信息公开条例》第二十六条的立法缘起所在。该条规定，行政机关依申请公开政府信息，一般应当按照申请人要求的形式予以提供，无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案中，韩世明要求获取政府信息的载体形式为“纸质文本”，但由于案涉信息的载体系市政府负责人内部签字的签报稿，没有正式批复文件，无法以韩世明要求的“纸质文本”的方式提供，在此情况下被诉告知书告知韩世明“市领导对‘京环发[2016]29号文件’确有批示，但未有正式批复文件”，属于以适当方式履行信息公开义务，并无不当。因此，韩世明认为市政府没有依法公开相应信息的主张，不能成立。对于韩世明认为一审判决存在程序违法的问题。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第八条的规定，人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果。一审法院审理过程中依据上述规定给一审原告韩世明送达相关权利义务告知书中，表述韩世明“作为本案第三人”存在笔误，确属程序瑕疵，但该瑕疵并不会导致韩世明对其诉讼地位有错误认知，不对韩世明认知自身诉讼权利义务构成实质影响，亦未实际侵害韩世明依法享有的举证质证权利。而且，韩世明在一审程序中提交的“证据4－9”系相关法律规范、信访答复意见以及其他案件的裁判文书等材料，与本案信息公开争议的处理并无直接关联，一审判决对其不予采纳并无不当。因此，对一审审理程序中存在的程序瑕疵，本院依法予以指正，但该瑕疵尚不足以认定一审判决严重违反法定程序并导致依法改判。对于韩世明提出的因该程序问题导致一审判决结论错误的主张，本院不予支持。综上，一审判决驳回韩世明的诉讼请求正确，本院应予支持。韩世明的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人韩世明负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 刘 行审判员 刘天毅审判员 章坚强二〇一八年五月四日书记员 王雨桐