湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终1532号上诉人（原审原告）：熊继辉，男，汉族，1956年3月21日出生，住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）：赖志明，男，汉族，1974年9月10日出生,住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）：赖锡军，男，汉族，1949年1月6日出生，住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）：赖夕钢，男，汉族，1966年5月25出生，住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）：戴启华，男，汉族，1966年2月6日出生，住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）：戴寿华，男，汉族，1952年7月7日出生，住湖南省宁乡县。委托代理人：杨勇，北京万典律师事务所律师。委托代理人：刘磊，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道**。法定代表：胡忠雄，市长。委托代理人：郭佳，长沙市人民政府法制办公室工作人员。上诉人熊继辉、赖志明、赖锡军、赖夕钢、戴启华、戴寿华（以下简称熊继辉等六人）因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院(2017)湘01行初320号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审判决认定：2016年4月11日，宁乡县国土局发布〔2016〕第18号《拟征收告知书》，拟征收宁乡县夏铎铺镇香山新村土地845.52亩。2016年4月13日，宁乡县夏铎铺镇香山新村民委员会出具了《拟征地现状确认书》。2016年9月12日，湖南省人民政府下达（2016）政国土字第1611号《湖南省政府农用地转用、土地征收审批单》(以下简称《审批单》)，批准征收宁乡县夏铎铺镇香山新村56.3679亩土地，作为宁乡县2016年度第一批次征地项目建设用地。2016年10月29日，宁乡县人民政府（以下简称宁乡县政府）发布〔2016〕第70号《征收土地方案公告》（以下简称《公告》）。熊继辉等六人对该《公告》不服，于2017年3月10日向长沙市政府申请行政复议。长沙市政府经审理认为该《公告》的目的是向被征地农民告知征地批准情况及相关事项，是一种程序性的告知行为，对熊继辉等六人的权利义务不产生实际影响；且熊继辉等六人申请复议已经超过法定行政复议申请期限，又未提交相关证据证明存在耽误申请期限的法定事由，故认定熊继辉等六人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出长府复驳字〔2017〕第70号《驳回行政复议申请决定书》。熊继辉等六人不服，提起本案诉讼，请求撤销长沙市政府上述《驳回行政复议申请决定书》，并责令长沙市政府继续审理。原审判决认为：2016年10月29日，宁乡县政府发布涉诉《公告》的目的，是向被征收地农村集体经济组织及农民告知湖南省人民政府《审批单》的征地批准情况及有关事项。同时，宁乡县政府涉诉《公告》的内容，没有超越或增加《审批单》内容以外的情形。因此，涉诉《公告》并没有创设新的权利与义务，对当事人权利义务并不产生实际影响。《公告》是土地征收过程中的一种程序性、过程性行政行为，其产生的拘束力和效力来自于征地批准行为。因此，发布《公告》行为，不直接影响被征收农村集体经济组织及农民的实体权利与义务。同理，由于《公告》行为的效力和拘束力来自于征地批准行为，只要各区、县(市)人民政府发布的《公告》没有超越和增加审批单以外情形的,下级行政机关是不能对上级行政机关作出的行政行为进行行政复议的。综上，长沙市政府涉诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、程序正当，适用法律准确，处理结果正确。熊继辉等六人的诉讼理由不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回熊继辉等六人的诉讼请求。熊继辉等六人不服原审判决，上诉称：首先，涉诉《公告》确定了征收范围、征收面积以及补偿安置标准，并告知被征收范围内的被征收人在方案公告后不得抢建抢种、否则不予登记，对上诉人权利义务产生了实质影响，故涉诉《公告》属于行政复议受理范围；其次，上诉人申请行政复议并未超过法定时限；最后，涉诉《公告》未依法张贴，原审法院认定事实与采纳证据存在错误。请求：1.撤销原审判决；2.撤销涉诉《驳回行政复议申请决定书》；3.责令被上诉人及时审理涉案行政复议案件。长沙市政府答辩称：其依法履行了行政复议职责，熊继辉等六人提交的复议申请不符合行政复议受理条件，涉诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原审判决，驳回熊继辉等六人的上诉请求。本院对原审判决认定的事实予以确认。另认定：湖南省人民政府于2016年9月12日作出的《审批单》载明“征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）文实施”。涉诉《公告》载明：“补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府103号令）和《长沙市人民政府关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》（长政发〔2013〕9号）和《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发〔2014〕7号）等有关规定执行……自本公告发布之日起，抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。”本院认为：本案的争议焦点是宁乡县政府涉诉《公告》是否属于行政复议的受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。即行政复议的范围限于对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的具体行政行为。在集体土地的征收工作中，一般而言，征收土地方案公告作为一种单纯的公示行为，其目的仅仅是将此前审批单的内容告知相关人群，公告本身不创设新的权利义务，对公告范围内的被征收人的权利义务并不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围；但是，当公告包含影响被征收人权利义务的内容时，相关被征收人对这部分内容不服提起的复议就应该属于受理范围。本案中，湖南省人民政府于2016年9月12日作出《审批单》，载明“征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）文实施”。宁乡县政府所作涉诉《公告》对《审批单》的内容进行了公示。同时，在《公告》中载明了补偿标准依据，并载明“自该公告发布之日起，抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记”。就该部分内容，一方面，《公告》载明的补偿标准依据系对《审批单》所确定的补偿标准依据的具体化、明确化，并未超出《审批单》的规定；另一方面，对于“抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记”而言，该部分内容系重复《湖南省实施办法》第二十条第二款的内容，本身并未创设新的权利义务。故，涉诉《公告》只是一种单纯的公示行为，其本身并未创设新的权利义务，对熊继辉等六人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围，长沙市政府的复议决定符合法律规定。综上，熊继辉等六人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人熊继辉、赖志明、赖锡军、赖夕钢、戴启华、戴寿华负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  张 阳审判员  向黎丽二〇一八年五月二十九日法官助理肖睿书记员曹莎附：相关法律规范《中华人民共和国行政复议法》第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《湖南省实施办法》第二十条第二款违法违章建筑物以及征用土地方案公告发布后栽种的青苗和修建的建(构)筑物，不予补偿。