湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂10行初41号原告张元义，男，1957年8月28日出生，汉族，住荆州市沙市区。被告荆州市沙市区人民政府，住所地：沙市区长港路**。法定代表人黄勇，区长。负责人唐华，区政府党组成员。委托代理人尹民平，区政府法制办主任。委托代理人蔡宗华，湖北恒祥律师事务所律师。原告张元义不服被告荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）行政征收决定一案，于2018年1月12日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告张元义、被告沙市区政府的负责人唐华及委托代理人尹民平、蔡宗华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张元义诉称：2017年8月29日，被告发布《荆州市沙市区人民政府关于绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》（以下简称房屋征收决定）称要实施征收，原告的房屋位于征收范围内。一、原告认为房屋征收决定与事实不符，违背我国法律法规的规定，违反法定程序，被告的行为明显不当。二、被告制定的安置补偿方案明显违反国务院590号令的规定，补偿标准严重低于就近区位新建商品房的价格，原告不能购买同等面积房屋。降低了原告的生活质量，未落实“惠及于民”的政策。三、被告应该进行社会稳定风险评估，经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告应先筹集拆迁的资金再下征收决定。被告的行为多次违法。四、原告未收到合法的评估报告、分户评估报告，剥夺了原告的维权救济权利。五、被告的行为违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》“先补偿、后搬迁”的规定。原告的诉讼请求为：1、请求法院重新全面审核并撤销被告作出的《荆州市沙市区人民政府关于绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》；2、本案诉讼费用由被告承担。被告沙市区政府答辩称：原告请求撤销征收通告缺乏事实和法律依据。一、绿化村片区棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划和沙市区国民经济和社会发展年度计划，符合征补条例第八条、第九条之规定。二、答辩人依据法律法规规定的条件和程序作出房屋征收决定及其补偿方案的具体行政行为合法。（一）开展入户调查摸底。2017年初，沙市区征收办开展了绿化村片区房屋征收摸底工作，在拟征收范围内向包括原告在内的住户发放《城市棚户区（城中村）改造意愿及房屋情况调查表》，绿化村片区共有户数3756户，同意征收2687户，同意率71.54%。（二）组织协商选定房地产价格评估机构，程序公开合法。绿化村片区棚户区改造项目分指挥部（以下简称项目指挥部）根据荆州市评估测绘单位入库名单，随机挑选了五家具备评估资质的评估机构。4月21日，到备选公司实地考察，最后确定3家评估机构，分别是湖北正量行房地产咨询有限公司、湖北中信房地产土地估价有限公司、荆州市荆房房地产价格评估有限公司。5月4日，公开张贴关于启动选定绿化村棚户区改造项目房地产评估机构的公告，5月5日上午，在原沙市第十四中学操场召开绿化村棚改评估公司见面会，共有1000余名居民参加，湖北正量行公司得票超过总数三分之二，成为绿化村棚改项目房地产价格评估机构。5月12日上午，绿化村片区评估机构选定后，以张贴公告等方式告知被征收人。（三）补偿方案通过多种形式公开征求意见，期限不少于30日。沙市区征收办于2017年4月13日下发《沙市区绿化村棚户区改造项目征收与补偿征求意见的公告》附征求意见稿，项目指挥部向被征收人发放3756份征求意见表，同时在项目改造范围内醒目位置张贴60份，方案征求意见比例为91.7%，项目指挥部将收集的14类意见整理后上交沙市区征收办。（四）进行社会稳定风险评估和政策法规的宣传解释。2017年5月，沙市区解放街道办进行社会稳定风险评估，形成《关于绿化村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。与此同时，制作棚户区房屋征收工作宣传资料，宣传法律法规和荆州市、沙市区的棚户区改造项目房屋征收工作的相关政策。荆州电视台也进行了连续专题报道。（五）沙市区棚改项目房屋征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。沙市区政府、湖北省荆房投资开发有限公司、荆州市房产管理局、荆州市财政局已于2017年7月19日签订了《沙市区2017第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》，沙市区绿化村等6个棚改项目中，被征收人签订房屋征收补偿协议后，将补偿资金及时拨付被征收人。（六）市、区政府常务会议审议通过绿化村等6个片区棚改房屋征收决定及其补偿方案。2017年8月9日，沙市区政府第五次常务会议指出，沙市区绿化村等6个片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案已经市政府常务会议研究通过。会议明确通过以上6个片区的棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。区棚改办、区财政局要加强棚改征收补偿资金调度使用，做好棚改征收各项保障工作。同日，沙市区政府作出征收通告及补偿方案。随后，在绿化村征收范围内及沙市区政府网站进行了公示公告。三、原告认为对其房屋不属“棚户区”、补偿标准严重低于就近区位新建商品房的价格、不依法组织听证、不依法对原告房屋进行评估、不为原告提供改建地段或者就近地段的安置房与事实不符。荆州市人民政府专题会议原则上同意十方庵地块、沙北地块、沙棉地块等为沙市区棚改安置房建设选址，荆州市城镇棚户区改造工作领导小组办公室荆棚改办发〔2017〕17号《关于对沙市区限价商品房销售均价的批复》已明确原则同意十方庵、沙北、沙棉宗地限价商品房均价依次为5200元/m2、5350元/m2、4940元/m2。经湖北正量行房地产估价咨询有限公司对原告房屋评估价为454210.82元，同时征收方案中还明确了给予被征收户房屋评估价值20%的补助，选择货币补偿按被征收房屋面积每平方米奖励400元，征收决定公布之日起两个月内签约的每户奖励20000元。答辩人对原告搭建的其他附属物也进行了评估，最大限度地保护了原告的合法权益。原告被征收的房屋为旧房、二手房，不能用新房价格来衡量，答辩人已为原告提供了明确的产权调换房屋，且对产权调换房屋做出了明确限价，最大限度地保护了原告权益，没有剥夺原告征收补偿的选择权。综上，答辩人作出的征收通告及补偿方案程序合法、补偿方式合理、适用法律正确，且绿化村棚改项目共有征收户3756户，已签订房屋征收补偿协议2203户，签约率58.65%，该项目大部分被征收人已经签订拆迁协议，为避免对国家利益或者公共利益造成重大损失，该征收通告不应被撤销。请求依法驳回原告的诉讼请求。原告在法定期间内向本院提交如下证据：1、原告身份证、土地使用权、房屋产权证明复印件，拟证明原告主体适格。2、被告作出的沙政发（2017）7号《荆州市沙市区人民政府关于沙市区绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》及附件《荆州市沙市区绿化村片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》复印件各一份，拟证明被诉具体行政行为存在且违法，被告主体适格。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，对证据2的证明目的有异议。被告沙市区政府在法定期限内提交如下证据：1.湖北省住建厅《关于荆州市荆沙河北岸片区等15个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》。2.《关于沙市区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划决议》（2016年11月29日沙市区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议通过）附沙市区发改局《关于沙市区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划（草案）的报告》。证据1、2拟证明沙市区绿化村片区棚户区改造项目已列入2017年棚户区改造项目计划，并纳入沙市区年度国民经济和社会发展计划。3.绿化村片区被征收房屋年代说明及房屋现状照片一组。拟证明大部分房屋由于年代久远，很多房屋出现了不同程度的安全隐患，如电气设备老化、无消防通道或消防设施缺失等，直接威胁着该片区住户的生命财产安全和公共安全，进行棚改迫在眉睫。4.《关于启动协商选定绿化村片区棚户区改造项目房地产评估机构的公告》、绿化村片区棚户区改造项目房地产价格评估机构征求意见汇总表、《关于绿化村片区棚户区改造项目房地产评估机构协商选定结果的公告》及相应图片。拟证明依照法定程序公布参选评估机构，由被征收人协商选定评估机构。5.4月13日《关于绿化村片区棚户区改造项目征收与补偿方案征求意见的公告》附征收补偿方案征求意见稿、征求意见表、张贴征求意见公告的照片。6.5月15日，绿化村片区棚户区改造项目征求公众意见情况报告。证据5、6拟证明对征收补偿方案征求意见稿予以公布，以多种形式反复地公开征求公众意见不少于30日，根据所征求的修改意见提出修改建议。7.《关于绿化村片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。拟证明在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。8.《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》。拟证明棚改项目房屋征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。9.沙市区人民政府常务会议纪要第5期。10.《荆州市沙市区人民政府关于沙市区绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》及附件《荆州市沙市区绿化村片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》、张贴通告和补偿方案的照片、沙市区人民政府网站公布通告及补偿方案的页面。证据9、10拟证明征收决定及补偿方案，经市、区政府常务会议审议通过，作出房屋征收通告后及时公布公告。11.荆州市人民政府专题会议纪要（27）。12.荆棚改办发（2017）17号《关于对沙市区限价商品房销售均价的批复》。证据11、12拟证明房屋征收补偿方式有货币补偿和产权调换两种方式，市政府原则上同意十方庵地块、沙北地块、沙棉地块等为沙市区棚改安置房建设选址；十方庵地块、沙北地块、沙棉地块宗地的安置房均价分别定为5200元/m2、5350元/m2、4940元/m2，安置房价格低于征收补偿方案的补偿价格，最大限度的保障了原告的合法权益。13.关于沙市区绿化村片区棚改项目征收情况说明。拟证明目前房屋征收总征收户3756户，已签订补偿协议2203户，签约率58.65%，大部分被征收人已签订协议，不应撤销。14.《城市棚户区改造意愿及房屋情况调查表》、被征收人户籍档案、房屋产权证。拟证明进行了入户调查并掌握被征收人的家庭人口情况和房屋权属、房屋面积等基本情况。15.《房屋征收分户预评估单》及装饰装修等级补偿协商书。拟证明对原告房屋、附属物、附属物的建筑面积、评估单价、评估总价进行了初步测量认定和评估。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性均不认可。证据3、证据5、证据6的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据4的关联性不认可；对证据7、8的真实性、合法性不予认可。被告提交法院的征收公告文号是7号，但其提交的证据照片证明张贴公告的文号是10号，明显自相矛盾。对证据9、10的合法性、关联性不认可，证据9明显是在行政行为作出后所出；证据10合法性不予认可。对证据11的真实性、合法性、关联性不认可，是在行政行为作出后所作，证据不合法。对证据12的证明目的不予认可，不是征收决定合法的必备要件，与本案无关。对证据13、14、15的真实性、合法性、关联性均不认可。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对证据1，被告无异议，予以认可。对证据2的真实性无异议，系本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。本院对被告提交的证据认证如下：证据1、2，系国家机关依职权作出，真实性予以确认。证据3中的情况说明不能证明被征收房屋的实际情况，且其形成时间在征收通告作出之后，照片无拍摄时间及拍摄人员说明，对该份证据不予采信。证据4系证明评估机构协商选定的情况，不属于本案征收决定的审查范围，对其关联性不予认可。证据5、6系征收部门沙市区政府房屋征收与补偿办公室制作的文件，真实性予以认可，能证明就征收补偿方案向被征收人征求了意见，而且最终出台的补偿方案吸收了合理的意见建议后作出了修改，并予以了公布。证据7中的社会稳定风险评估报告由征收实施单位沙市区政府解放路街道办事处作出。根据《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十条第一款之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照国家和我省社会稳定风险评估的有关规定，指定具有法定职责的部门或者委托无利害关系的第三方专门机构，就房屋征收的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估。沙市区政府指定具有法定职责的部门解放路街道办事处（主要承担服务民生、城市管理、维护稳定、计划生育和社会管理等社会职能）进行社会稳定风险评估，并无不妥，本院予以认可。对证据8，该协议由沙市区政府（甲方）、湖北省荆房投资开发有限公司（乙方）、荆州市房产管理局（丙方）、荆州市财政局（丁方）于征收通告作出之前签订，明确约定由四方保障项目资金的筹集及使用，对上级住房保障专项资金由甲方制定分配方案，经丙方、丁方确认后，直接拨付到乙方指定账户，作为项目资本金专项用于房屋征收补偿。对该协议的真实性予以认可，但达不到征收补偿费用足额到位、专户存储的证明目的。对于证据9，真实性予以认可，沙市区政府常务会议召开时间是2017年8月9日，常务会议纪要编印时间是2017年9月19日，会议上研究了棚改工作，可以证明征收的相关事宜经政府常务会议审议通过，本院对此予以采信；对于证据10，真实性予以认可，是否合法，本院结合其他证据来综合评判。对证据11、12，真实性予以认可，但该纪要与批复作出于征收通告之后，不能作为证明征收通告合法性的依据。证据13、14、15不属于本案征收决定的审查范围，对其关联性不予认可。经审理查明：根据湖北省住房和城乡建设厅鄂建函〔2017〕178号《关于荆州市荆沙河北岸片区等15个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，绿化村片区列入湖北省2017年棚户区改造计划。2016年11月29日，沙市区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审议通过沙市区政府提出的包括绿化村片区棚户区改造项目在内的2017年国民经济和社会发展计划，批准沙市区发展和改革局受区政府委托书面报告的《关于沙市区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划（草案）的报告》，在该报告中明确提到了推进绿化村片区等旧城改造。2017年4月13日，沙市区征收办作出《关于绿化村片区棚户区改造项目征收与补偿方案征求意见的公告》，附件《荆州市沙市区绿化村片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》并予公示。2017年5月15日，项目指挥部作出《绿化村棚户区改造项目征求公众意见情况报告》。同日，沙市区政府解放路街道办事处作出《关于绿化村片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年7月19日，沙市区政府（甲方）、湖北省荆房投资开发有限公司（乙方）、荆州市房产管理局（丙方）、荆州市财政局（丁方）四方签订《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》。2017年8月9日，沙市区政府常务会议通过包括绿化村片区在内的6个棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。同日，沙市区政府作出被诉征收通告并予公示，同时将补偿方案一并予以公示。原告张元义名下登记有一间位于荆州市××××号的房屋，房产证号：荆州房权证沙字第**；土地使用证：国用（2009）字第0201020452号，该房屋位于绿化村片区棚户区改造项目征收范围内。另查明：被告沙市区政府作出的《荆州市沙市区人民政府关于绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》的文号应为沙政发[2017]7号，而不是沙政发[2017]10号，被告当庭予以纠正。原告当庭确认其诉讼标的为被告作出上述征收通告的行为。还查明：根据荆州市城镇棚户区改造工作领导小组办公室作出的荆棚改办函[2018]1号《关于沙市区2017年棚户区改造项目签约进度说明》，截至2018年5月3日，绿化村片区总征收户为3756户，已签约3321户，签约率为88.42%。本院认为，本案是原告针对被告沙市区政府作出的涉案征收决定通告提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法撤销征收决定通告，故本案仅对涉案征收决定通告的合法性及是否应予撤销问题进行审查。原告所诉被征收房屋的评估和补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案征收决定通告合法性问题集中在：一、征收决定通告是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划即“四规划一计划”；二、征补方案是否进行了论证、公示、修改；三、征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用；四、原告选择房屋产权调换的权利是否被剥夺。一、关于涉案征收决定通告是否符合“四规划一计划”的问题。根据查明的事实，本案所涉绿化村片区系棚户区改造项目。棚户区改造是我国经济发展到一定时期，政府为改善困难群众住房条件，缓解城市内部二元矛盾，提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，而实施的重大民生和发展工程。棚户区的界定一般参照旧城区改建标准。《征补条例》第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，被告沙市区政府在作出征收决定通告前，逐级报请了棚户区改造计划，湖北省住房和城乡建设厅于2017年4月1日复函同意包括涉案绿化村片区在内的棚户区改造项目。沙市区政府并将涉案绿化村片区棚户区改造项目纳入该区2017年国民经济和社会发展年度计划，报经沙市区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审议批准，该棚户区改造项目的启动具有公益性。被告的上述行为符合《征补条例》第八条第（五）项关于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”和第九条关于“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”的规定，但被告未能举证证明征收决定通告符合“四规划”的证据，应承担举证不能的责任。二、关于征补方案是否进行了论证、公示、修改的问题。《征补条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，在案证据证实，被告沙市区政府在作出征收决定通告前，征收办拟定了征收与补偿方案并于2017年4月13日起至2017年5月12日期间进行了公告；后又在征求意见的基础上，对征收与补偿方案进行了修改、公告，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形。但沙市区政府未提交对补偿方案组织有关部门进行论证的证据，程序上存在瑕疵。三、关于征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用的问题。《征补条例》第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十二条规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征收补偿费用不到位的，不得作出房屋征收决定……”本案中，被告沙市区政府在举证期限内虽提交了一份《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》，拟证明征补资金到位情况。但该协议是沙市区政府、湖北省荆房投资开发有限公司、荆州市房产管理局、荆州市财政局于征收决定通告作出前签订的一份就征补资金如何筹集和使用的四方协议，并不足以证明征补资金足额到位、专户存储的情况。对此，被告亦应承担举证不能的不利后果。四、关于原告选择房屋产权调换的权利是否被剥夺的问题。根据《征补条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。本案的诉讼标的是征收决定通告是否合法，在征收决定通告中明确规定了补偿方式包括两种，一种是货币补偿，另一种是产权调换。因此，被告作出的征收决定通告并未侵犯原告选择房屋产权调换的权利。至于被征收人具体的房屋产权调换地点，是征收主体在作出征收决定通告后，在与被征收人签订补偿协议的过程中以及作出房屋征收补偿决定时应予具体明确的问题。综上所述，依据《征补条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告沙市区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。被告沙市区政府根据沙市区第六届人民代表大会批准的2017年国民经济和社会发展计划，并报经湖北省住房和城乡建设厅函复同意，启动包括原告房屋在内的涉案绿化村片区棚户区改造项目，在作出征收决定通告前，制定了征收与补偿方案并进行了公示、进行了社会稳定风险评估，与湖北省荆房投资开发有限公司等单位签订了《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》，被告的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明征收决定通告符合“四规划”要求、征补方案经过论证以及征补资金足额到位、专户存储的事实，征收决定通告在程序上存在违法情形，且补偿方案中关于“超过签约期限不能选择产权调换补偿方式”表述不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，对该征收决定通告依法应予撤销。但考虑到绿化村片区系棚户区改造项目，政府实施征收是从该片区居民的整体利益出发，为改善该片区广大群众的居住环境和条件，促进当地经济发展和城市建设，完全出于社会公益目的，且截止2018年5月3日，该片区已有88.42%的被征收人签订了补偿协议，在此情形下，若撤销该征收决定通告将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法对该征收决定通告确认违法，但不予撤销。该征收决定通告在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告荆州市沙市区人民政府于2017年8月9日作出的沙政发〔2017〕7号《荆州市沙市区人民政府关于沙市区绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》违法。案件受理费50元，由原告张元义和被告荆州市沙市区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 何 炳 松审判员 审判员盛千审判员 王   阳二〇一八年五月十五日书书记员周薇