福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终235号 上诉人（原审原告）莆田武夷房地产开发有限公司，住所地福建省莆田市荔城区古城路。 法定代表人林建平，董事长。 委托代理人唐蜜霞，上海天尚律师事务所律师。 委托代理人林海锋，福建壶兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福建省福州市华林路76号省府大院。 法定代表人唐登杰，省长。 委托代理人徐孝祥，男，福建省人民政府工作人员。 委托代理人何经平，男，福建省文化厅工作人员。 原审第三人莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明，男，莆田市人民政府工作人员。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 原审第三人福建省文化厅，住所地福建省福州市台江区白马中路25号。 法定代表人石建平，厅长。 委托代理人舒琳，女，福建省文化厅工作人员。 上诉人莆田武夷房地产开发有限公司（以下简称武夷公司）因诉福建省人民政府行政批复一案，不服福州市中级人民法院（2015）榕行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1992年12月2日，原告武夷公司经福建省计划委员会、福建省对外经济贸易委员会闽计外（1992）442号《关于中外合资莆田武夷房地产项目的批复》同意，在莆田市××城区××街道进行旧城改造。1993年2月10日，经莆田市人民政府莆政（1993）土76号《关于同意拨用土地出让给莆田武夷房地产开发有限公司开发改造的批复》批准，原告取得《建设用地规划许可证》，同年3月8日原莆田市土地局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将包括郭尚先故居在内的5.88公顷的土地使用权出让给原告。 1998年6月22日，莆田市人民政府向福建省文化厅报送莆政[1998]39号《关于申请拆除翁氏民居等文物保护单位的请示》，提出拆除包括郭尚先故居在内的5处文物保护单位的申请。福建省文化厅组织福建省博物馆、福建省文化厅文物处的专家实地考察、形成论证意见，复函建议莆田市人民政府对翁氏民居及郭尚先故居等文物建筑按专家论证意见所提的要求和措施予以保护。 2012年3月17日，莆田市人民政府召开会议，专题研究莆田一中与原告用地交叉及郭尚先故居迁移异地保护问题。为解决故居迁移异地保护问题，原告承诺附条件捐赠给莆田一中用地十余亩，用于莆田一中作为消防通道、校园建设、校安工程建设。2012年4月9日，莆田市人民政府再次召开会议，专题研究郭尚先故居迁移异地保护问题，决定将郭尚先故居迁移到莆田市城厢区华亭镇樟塘村悟香苑林区内，并于2013年8月22日以莆政〔2013〕48号请示件向被告福建省人民政府上报请求审批郭尚先故居迁移事宜。之后，因部分郭氏后裔不满意迁建选址，莆田市人民政府经研究决定，拟将郭尚先故居迁移地址改选在绶溪公园二期文化区域内。2014年11月，莆田市人民政府以莆政〔2014〕49号《关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》向福建省人民政府提出申请，请求将莆田市级文物保护单位郭尚先故居异地迁至绶溪公园内。福建省人民政府办公厅即要求福建省文化厅进行调查并提出意见，在此基础上，福建省人民政府作出本案被诉复函，原告不服，向法院提起诉讼。 原审另查明，郭尚先故居于1984年12月由莆田市城厢区人民政府公布为应注意保护的文物点，于1993年6月由莆田市人民政府公布为莆田市第二批文物保护单位。 原审认为，本案被诉复函要求莆田市人民政府对郭尚先故居予以原址保护，因原告已取得包括郭尚先故居在内的土地使用权，故该复函对原告的权利义务产生了实际影响，与原告有利害关系，属于行政诉讼的受案范围。 文物古迹受我国文物保护法的特殊保护和调整。《中华人民共和国文物保护法》（1991年）第十条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，纳入规划。”第十一条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。……”第十三条规定：“建设单位在进行选址和工程设计的时候，因建设工程涉及文物保护单位的，应当事先会同省、自治区、直辖市或者县、自治县、市文化行政管理部门确定保护措施，列入设计任务书。因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化行政管理部门同意。……”建设工程选址应当避开不可移动文物，是法律规定的一般性要求。本案中，莆田市因城市建设发展需要，郭尚先故居所在片区列入莆田市旧城改造项目。1993年3月，莆田市土地局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将包括郭尚先故居在内的5.88公顷土地使用权出让给原告。在该合同签订之前，郭尚先故居已早在1984年12月就被莆田市城厢区人民政府公布为应注意保护的文物点，其后规划的莆田市城市建设项目或者其他建设项目的选址，均应遵守《中华人民共和国文物保护法》等法律法规的规定，依法避开不可移动文物。1998年6月22日，莆田市人民政府向省文化厅提出拆除郭尚先故居等5处文物保护单位，福建省文化厅经实地考察和组织专家论证后，已明确答复郭尚先故居等文物建筑应予原址保护。2014年11月，莆田市人民政府向福建省人民政府再次提出将郭尚先故居迁移保护申请，主要理由是因城市建设发展需要及故居环境恶化，并经过专家进一步论证选址，但其未能提供故居必须异地迁移保护的专家论证意见。因此，福建省人民政府根据《中华人民共和国文物保护法》（2002）第二十条“建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；……”的规定，作出郭尚先故居予以原址保护的答复，并无不当。因原告已支付了包括郭尚先故居在内的土地使用权的相应对价，若存在公司利益受损的情况，也应由当地政府采取相应补救措施。综上，原告的请求缺乏事实根据和法律依据，其诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经原审法院审判委员会研究决定，判决驳回原告莆田武夷房地产开发有限公司的诉讼请求。 武夷公司不服，向本院提起上诉称，上诉人于1993年3月与莆田市土地局签订《国有土地使用权出让合同》，取得了包括郭尚先故居在内的5.88公顷土地的使用权，原审第三人莆田市人民政府于1993年6月才将郭尚先故居公布为莆田市第二批文物保护单位，该时间后于上诉人取得案涉地块土地使用权的时间，其在先取得对案涉土地实施开发建设的权利依法应受法律保护。同时，原审第三人莆田市人民政府在向被上诉人福建省人民政府呈报莆政（2014）49号《莆田市人民政府关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》时，遗漏了上诉人在先取得案涉地块土地使用权利等重大事实，致本案被诉行政批复行为主要证据不足，处理结果不当，损害了上诉人的利益。综上，请求撤销原判，依法改判支持上诉人在原审中提出的诉讼请求。 被上诉人福建省人民政府提交答辩意见称，郭尚先故居属于市级文物保护单位，依法受国家法律保护，福建省人民政府办公厅2014年12月22日对莆田市人民政府和福建省文化厅的复函，正确合法，且该复函是行政机关上下级之间的内部行政行为，与上诉人没有利害关系，上诉人不是本案的适格原告。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 福建省文化厅提交答辩意见称，保护历史文物是国家法律赋予每个人的责任，也是实施可持续发展战略的重要内容。福建省人民政府办公厅于2014年12月22日作出的复函，正确合法，并未侵犯上诉人的合法权益。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 莆田市人民政府提交答辩意见称，郭尚先故居已依法被列为文物保护点及文物保护单位，依法应予保护。福建省人民政府办公厅作出的复函，对郭尚先故居予以原址保护，并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审期间提交的证据已经一审庭审举证、质证并随案移送本院。经审查，本院对原审采纳的证据及据此认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国文物保护法》（2013年修正）第二十条第一款规定：“建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。”第三款规定：“无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，根据原审第三人莆田市人民政府报送的莆政（2014）49号《莆田市人民政府关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》，郭尚先故居并不属于《中华人民共和国文物保护法》（2013年修正）第二十条第三款规定的“无法实施原址保护，必须迁移异地保护”的古建筑文物。原审第三人福建省文化厅经组织文物保护领域内的相关专业人员现场调研后亦认为，对于极具莆田地区古民居特色的郭尚先故居，莆田市人民政府提出的予以迁移异地保护的理由并不充分，而应当予以原址保护。据此，被上诉人福建省人民政府在收到莆田市人民政府报送的对郭尚先故居迁移异地保护的请示后，根据《中华人民共和国文物保护法》（2013年修正）的相关规定，经征询福建省文化厅的意见，结合对古建筑文物保护应尽量予以原址保护的原则，作出郭尚先故居应予原址保护的行政批复，并无不当。至于上诉人武夷公司提出的其于1993年即取得包括郭尚先故居在内的案涉地块土地使用权利的主张，因《中华人民共和国文物保护法》系国家为了加强文物保护的特别立法，案涉地块的土地权利状况，并不影响福建省人民政府根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定作出被诉行政批复行为，上诉人的该项主张，没有法律依据。综上，原审判决驳回武夷公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。武夷公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田武夷房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王江凌 审 判 员  朱志闽 代理审判员  赖峨州 二〇一八年五月三十日 法官助理尹万舟 书记员林珊 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……