海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2017）琼02行初601号之一原告李雪芳，女，1980年10月23日出生，苗族，住海南省琼中黎族苗族自治县。原告李忠荣，男，1977年7月19日出生，汉族，住广东省电白县。原告梁训茂，男，1964年3月7日出生，汉族，住广西省浦北县。原告刘梅娟，女，1987年8月3日出生，汉族，住海南省三亚市。原告张燕娥，女，1977年9月15日出生，汉族，住海南省临高县。原告郑宏强，男，1967年12月30日出生，汉族，住海南省三亚市。原告蔡文代，男，1960年3月5日出生，汉族，住海南省三亚市。原告董玉美，女，1966年1月1日出生，黎族，住海南省三亚市。原告何儒英，女，1978年3月3日出生，汉族，住海南省三亚市。原告黄良花，女，1979年8月15日出生，汉族，住海南省儋州市。原告黄永川，男，1974年7月3日出生，黎族，住海南省五指山市。原告黄育鑫，男，1976年8月22日出生，汉族，住海南省澄迈县。原告彭健长，男，1971年9月16日出生，汉族，住广东省开平市。原告邵芝华，女，1973年8月27日出生，汉族，住海南省三亚市。原告谢小青，女，1969年9月9日出生，汉族，住海南省三亚市。原告谢应姣，女，1970年4月13日出生，汉族，住海南省儋州市。原告杨百荣，男，1959年8月16日出生，壮族，住广西省隆安县。原告张安付，男，1955年4月12日出生，汉族，住海南省澄迈县。原告张向平，男，1962年10月14日出生，汉族，住海南省三亚市。原告张艳燕，女，1981年9月28日出生，汉族，住海南省三亚市。原告吴清焦，男，1963年3月9日出生，汉族，住海南省海口市。原告陈石光，男，1975年11月7日出生，汉族，住海南省儋州市。原告陈雄文，男，1983年3月16日出生，汉族，住海南省儋州市。原告陈圻光，男，1979年3月2日出生，汉族，住海南省儋州市。原告陈庆灵，男，1967年3月12日出生，汉族，住海南省临高县。原告徐壮林，男，1969年10月4日出生，汉族，住海南省儋州市。原告徐真林，男，1956年5月20日出生，汉族，住海南省儋州市。原告刘建全，男，1975年8月11日出生，汉族，住广西省永福县。原告共同委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路**。法定代表人张华文，该区区长。委托代理人史亚超，该区政府工作人员。委托代理人鲁志宏，海南惠海律师事务所律师。第三人三亚市人民政府，住，住所地三亚市新风路**/div>法定代表人阿东，该市市长。委托代理人黄广明,三亚市法制办公室工作人员。原告李雪芳、李忠荣、梁训茂、刘梅娟、张燕娥、郑宏强、蔡文代、董玉美、何儒英、黄良花、黄永川、黄育鑫、彭健长、邵芝华、谢小青、谢应姣、杨百荣、张安付、张向平、张艳燕、吴清焦、陈石光、陈雄文、陈圻光、陈庆灵、徐壮林、徐真林、刘建全（以下简称李雪芳等28人）不服被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）作出《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《临春补偿安置方案》）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因本案案情复杂，涉及人数众多，不能在法定审理期限内审结，本院依法申请延长审理期限被获批准。现已审理终结。原告李雪芳等28人诉称：2017年9月12日，吉阳区政府发布吉阳府〔2017〕284号《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）的通知》（以下简称284号《通知》），公示了《临春补偿安置方案》的内容。同时，废止2017年6月27日发布的吉阳府〔2017〕160号《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称160号《通知》）。《临春补偿安置方案》载明临春棚户区改造项目（以下简称临春棚改项目）的房屋征收拆迁主体为吉阳区政府，由三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）建设安置房对符合安置条件的对象进行安置。临春棚改项目计划征收涉及临春居委会及下辖7个居民生产小组的集体土地1956亩，房屋2309栋，总建筑面积98.9万平方米。原告认为，《临春补偿安置方案》的制定主体、制定程序违法，严重损害了原告及临春村民的合法权益，应予撤销。一、吉阳区政府、三亚市政府均未对临春村1956亩宅基地及2309栋房屋作出征收决定。二、吉阳区政府具有事实上的违法征收行为，属超越职权。征收临春村1956亩土地应经国务院批准，但公开渠道未见国务院的批准文件，《临春补偿安置方案》亦未说明方案的制定背景、征收依据，因此，该方案的适用不具有合法性和拘束力。三、吉阳区政府制定《临春补偿安置方案》具有主体不符、程序违法等情形。本案被征土地系临春集体土地，根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，应由三亚市国土资源局负责拟定补偿安置方案。但《临春补偿安置方案》完全排除了土地行政部门，竟由三亚市吉阳区住房和城乡建设局执行，且未体现村民意志，未听取被征地农民的意见。三亚市吉阳区临春社区居民委员会（以下简称临春居委会）未曾收到三亚市政府征收涉案土地的决定，也未曾召开村民会议就征收与补偿问题共同表决，更未与三亚市政府签订土地征收补偿协议。另外，该方案的制定与适用对临春村及其村民具有不可挽回的重大影响，依法应举行听证会。四、《临春补偿安置方案》的补偿原则、补偿类型违背法律规定和政府服务民生的职责以及人权保护的理念。该方案完全回避了临春村范围内全部宅基地、房屋没有规划编制、没有确权登记的事实以及对此类征收对象应履行的行政调查及合法性认定程序，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及三府〔2015〕112号《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》；该方案以户籍为确认安置对象的重要标准，继而以家庭人口为基数进行货币补偿，完全不涉及住宅等建筑物的市值评估，且排除房屋所有人作为安置或补偿的条件，违反法律保留原则和《立法法》第八条第（七）项的规定；该方案的内容缺失对现存房屋财产权益的确认，使非临春户籍的房屋所有人无法从中得到合理补偿。五、《临春补偿安置方案》是具有行政征收效果的补偿安置方案。吉阳区政府、三亚市政府应当对其实质征收的行为承担主体责任和法律责任。综上，请求：一、撤销吉阳区政府作出的《临春补偿安置方案》；二、判决吉阳区政府给原告董玉美、张向平各安置一套120平方米的住房。被告吉阳区政府辩称：一、本案原告不是适格的诉讼主体。李雪芳等28人中绝大部分人不属于房屋征收安置对象。只有具备三亚市户籍，同时还符合有土地来源证明，未享受福利分房、宅基地分配拆迁安置或福利分红，房屋面积小于60平方米的，才有可能成为征收补偿安置对象。而《临春补偿安置方案》的内容不涉及这部分原告，两者之间不具有相对性。另外，李雪芳等28人的房屋属违法建筑，并被依法查处，违法建筑不属于征收安置范围。二、《临春补偿安置方案》不可诉。吉阳区政府发布的《临春补偿安置方案》只是先前的一个关于临春棚改项目的征收补偿方案，吉阳区政府并没有作出征收补偿决定，也没有与被征收人签订房屋征收补偿安置协议，李雪芳等28人起诉吉阳区政府没有事实和法律依据。三、吉阳区政府作为临春棚改项目的房屋征收拆迁主体，其发布《临春补偿安置方案》合法。临春棚改项目由国务院部署，由海南省政府负总责并授权三亚市政府具体负责组织实施；吉阳区政府制定、颁布《临春补偿安置方案》是经三亚市政府授权的，且严格按照相关程序进行了公示、听证、解读，并广泛征求了临春居委会及其村民的意见，程序合法；临春棚改项目是涉及民生的新型重点项目，土地征收工作应当由征收人三亚市政府负责，吉阳区政府仅是在三亚市政府的授权下对本辖区内的房屋实施征收拆迁。四、如果吉阳区政府制定《临春补偿安置方案》的行为有一点瑕疵，根据我国《行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，也不足以被撤销。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人三亚市政府述称，一、原告没有证据证明在临春棚改项目中其存在合法房屋被征收的事实。吉阳区政府作出《临春补偿安置方案》的行政行为未侵犯原告合法权益，原告的诉讼请求不应予以支持。从原告证据来看，原告主张权利的房屋均被三亚市吉阳区城市管理局认定为未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的违法建筑，不属于合法权益，不受法律保护。根据我国《行政诉讼法》的规定，只有合法权益受到行政机关非法侵害的利害关系人，才具有请求撤销侵害其合法权益的行政行为的诉讼资格，而本案原告并没有合法权益受到吉阳区政府行政行为非法侵害的事实。二、吉阳区政府作出的《临春补偿安置方案》对原告合法权益不产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。吉阳区政府作出的《临春补偿安置方案》是房屋征收决定的前置行为，对房屋征收人及其他利害关系人的合法权益不产生独立的实际影响，也不产生直接的约束力。影响被征收人安置补偿的是征收人与被征收人在无法达成安置补偿协议的情况下，吉阳区政府依照补偿安置方案作出的补偿决定。而且，只有在审理征收决定的合法性时才一并审查补偿安置方案的合法性问题。原告仅对《临春补偿安置方案》提起行政诉讼，不符合《行政诉讼法》规定的法定起诉条件。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年9月12日，吉阳区政府发布284号《通知》，公示了《临春补偿安置方案》的内容，主要有：临春棚改项目的征收范围为西至凤凰路，北至虎豹岭，东至凤凰岭，南至会岭，海拔高程约35米等高线以下用地，具体四至坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准；计划征收土地面积1956亩；项目涉及临春居委会以及下辖7个居民生产小组，房屋2309栋，总建筑面积98.9万平方米；房屋征收拆迁主体为吉阳区政府；属于原籍居民、转户居民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员以及其他情形的人员可认定为安置对象；补偿安置方式为货币补偿、回迁安置、货币补偿和回迁安置相结合三种；对符合安置条件的安置对象，选择回迁安置的，由三亚市政府在临春居委会改造范围内划定安置区域建设安置房，并以该建设的安置房对安置对象进行安置等等。还载明该方案自公布之日起施行；2017年6月27日公布的160号《通知》同时废止。吉阳区政府作出《临春补偿安置方案》后，在临春社区等处进行了公示，并于2017年10月11日在临春居委会召开居民代表大会，对该方案进行解读。原告李雪芳等28人均非临春村原籍村民，但在临春片区建房居住。2017年5月至8月期间，绝大多数原告的房屋被三亚市吉阳区城市管理局作为违法建筑查处。2017年10月18日，原告李雪芳等28人向本院提起行政诉讼，要求：撤销吉阳区政府作出的《临春补偿安置方案》；判决吉阳区政府给原告董玉美、张向平各安置一套120平方米的住房。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十七条的规定，征收补偿方案是由房屋征收部门依照上位法的规定拟定，并报市、县级人民政府批准后实施的规范性文件，是对被征收人进行补偿安置的依据，也是征收行为的前置审批环节之一。被征收人如对征收补偿方案不服，在不同的征收阶段有不同的救济途径及处理方式。（一）在征收补偿方案公布阶段，如多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；（二）在征收决定公告阶段，如被征收人对征收决定有异议，提起诉讼，可以一并请求对补偿方案进行审查，如多数被征收人认为征收补偿方案不符合上位法规定的，人民法院可以向征收部门提出修改建议。（三）在征收补偿安置实施阶段，如被征收人对履行补偿义务或补偿安置决定不服，可以在对征收部门履行征收补偿义务或补偿安置决定提起诉讼时，一并请求人民法院对补偿方案进行审查，人民法院经审查，如果认为征收补偿方案不合法，可以不予适用，依照公平补偿的原则作出处理。本案中，吉阳区政府发布284号《通知》，公示了《临春补偿安置方案》的内容，因征收补偿方案需要经过批准后才能组织实施，而吉阳区政府未提供该方案已获批准的相关证据，因此，《临春补偿安置方案》对被征收人的补偿安置利益未产生实际影响。本案被诉行政行为不具有可诉性。关于董玉美、张向平要求吉阳区政府给其各安置一套120平方米的住房的请求，待征收程序实际进行到补偿安置阶段后再通过合法途径进行解决，本院不予审查。综上，李雪芳等28人对《临春补偿安置方案》提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：驳回李雪芳等28人的起诉。案件受理费50元，退还李雪芳等28人。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张维青审 判 员 杨冲冲人民陪审员 陈作义 二〇一八年五月二十五日法官 助理 陈 浩书 记 员 李 浩附：本裁定适用的相关法律、法规及司法解释条文国有土地上房屋征收与补偿条例第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。