内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2018）内行终83号上诉人(一审原告)郭耀，男，1967年6月8日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。委托代理人张璐，内蒙古昆峰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区鄂托克西街77号党政大楼。法定代表人马玉清，区长。委托代理人刘洁，该区人民政府办公室工作人员。委托代理人孙波，内蒙古义盟律师事务所律师。上诉人郭耀因诉被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府（以下简称东胜区政府）政府信息公开一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭耀及其委托代理人张璐，被上诉人东胜区政府的委托代理人刘洁、孙波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明：2007年起，被告鄂尔多斯市东胜区人民政府开始对鄂尔多斯装备制造基地征地拆迁安置工作，原告属于征地范围内的原哈巴格希办事处达尔汗壕村七社成员。原告认为同一期间内征拆的其他村社所享受的安置补偿政策不同。2016年12月27日，原告通过鄂尔多斯市政府门户网站电子申请获取上述征地信息。2016年12月29日，鄂尔多斯市人民政府作出《政府信息非本机关告知书》，答复所申请公开事项非其公开范围，建议向东胜区人民政府咨询。2017年1月18日，东胜区土地收购储备拍卖中心作出《延期答复告知书》，将公开期限延长至2017年2月13日。2017年2月15日，鄂尔多斯市东胜区人民政府向原告送达《政府信息部分公开告知书》，以《鄂尔多斯装备制造基地征收土地情况说明》和《鄂尔多斯市东胜区人民政府关于印发鄂尔多斯市装备制造基地征地拆迁补偿标准的通知》的形式向原告公开部分信息，未公开部分以涉及个人隐私为由不予公开。另查：原告于2007年和2009年签订征收补偿协议，2010年将协议确定的征收补偿款领取完毕。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案原告申请公开的信息通过征收会议、征收补偿协议等形式在征收时已经对外公开，而且征收时原告作为被征收人也参加了征收补偿的有关程序，签订补偿协议并且领取补偿款。在征收完成多年后，原告不能合理说明申请获取当时被征收的其他众多集体经济组织的征收信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，不满足提出此项申请的法定条件。被告作出的《政府信息部分公开告知书》，以涉及个人隐私为由作出不予公开的理由与庭审中主张的理由不同，本院对被告在庭审中主张的意见部分予以采纳。综上，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项、第（六）项之规定，判决驳回原告郭耀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭耀负担。上诉人郭耀上诉称：一、本案请求事项属于政府应当主动公开的内容。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，被上诉人东胜区政府应当主动通过有效公开途径公开涉及征收或者征用土地、房屋拆迁的相关具体、详细的情况及补偿、补助费用的发放、使用情况。原审认定本案申请事项属于依申请公开的事项，认定事实错误。二、被上诉人东胜区政府未有效履行公开信息的法定义务。原审中，被上诉人东胜区政府未能证明其已公开过本案所申请的公开事项。原审认定被上诉人东胜区政府通过征收会议已经履行公开义务缺乏事实依据。三、被上诉人东胜区政府不予公开信息所依据的涉及第三人隐私于法无据，且未书面征求第三人意见。原审应当撤销不予公开的行政行为，判决被上诉人东胜区政府在一定期限内公开或者重新答复。综上所述，原审认定事实和适用法律错误。请求撤销一审判决，判令被上诉人东胜区政府依法公开上诉人申请公开的政府信息，或将本案发回重审。被上诉人东胜区政府答辩称：上诉人郭耀申请要求对其他村、社的补偿协议、补偿明细进行公开不符合法律规定，被上诉人作出部分内容不予公开的行政行为合法。上诉人郭耀申请公开的”合同、补偿费明细”与其自身生产、生活需要无关，对该政府信息可以不予提供。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。上述事实，有上诉人郭耀提供的东胜区土地收购储备拍卖中心《延期答复告知书》、东胜区政府办公室《政府信息部分公开告知书》、被上诉人东胜区政府提交的《鄂尔多斯市人民政府信息公开依申请受理批阅单》、鄂尔多斯市装备制造基地管理委员会《非本机关政府信息告知书》、东胜区土地收购储备拍卖中心《延期答复告知书》、东胜区政府办公室《政府信息部分公开告知书》、《鄂尔多斯市装备制造基地预征收土地情况说明》等证据在卷佐证。上述证据，已经由本院审查确认。本院认为:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：”对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十二条规定：”申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”本案中，上诉人郭耀于2016年12月27日通过鄂尔多斯市人民政府门户网站以电子申请表方式提出政府信息公开申请，鄂尔多斯市人民政府办公厅于2016年12月29日作出《政府信息非本机关告知书》，并将上诉人郭耀的政府信息公开申请转送被上诉人东胜区政府处理。被上诉人东胜区政府受理上诉人郭耀的政府信息公开申请后，于2017年2月13日作出《政府信息部分公开告知书》（以下简称《部分公开告知书》）并送达上诉人郭耀，同时附送《鄂尔多斯装备制造基地预征收土地情况说明》（以下简称《情况说明》）。根据本案查明的事实，上诉人郭耀申请公开的政府信息内容为”鄂尔多斯市东胜区哈巴格希乡白家壕社、刘家渠社、打坝渠社、达汉壕村、邬家塔社、乔家渠社、油坊社、补洞社、庙渠社、庙塔社、补洞四社、达尔汗壕七社、达汉一社、达汉壕八社、宝贝沟、杜家渠等村、社在2007年进行的征地补偿中，相关的征地补偿标准、土地测量结果、合同、补偿费明细”，被上诉人东胜区政府对上诉人郭耀申请公开的政府信息作出区分处理并分别予以答复，因此，本案的争议焦点为被上诉人东胜区政府对上诉人郭耀申请公开的政府信息所作区分处理和分别答复是否符合法律规定。一、关于被上诉人东胜区政府对上诉人郭耀申请公开的”征地补偿标准、土地测量结果”所作答复是否合法的问题。被上诉人东胜区政府认为上诉人郭耀申请公开的”征地补偿标准、土地测量结果”已经在征收土地过程中予以主动公开，并在《情况说明》中告知上诉人郭耀”16个社累计预征收土地约12万亩，支付土地及地上附着物补偿款6.9亿元”。据此，上诉人东胜区政府自认上诉人郭耀申请公开的”征地补偿标准、土地测量结果”属于可以公开的政府信息，因此本院着重对该政府信息是否已经主动公开以及是否告知上诉人郭耀获得该政府信息的途径和方式进行审查。经本院审查，被上诉人东胜区政府的本项答复不当，理由如下：1.被上诉人东胜区政府关于该政府信息已经主动公开的告知不当。被上诉人东胜区政府在《部分公开告知书》和《情况说明》中，并未告知上诉人郭耀该政府信息在何时、何地、以何种方式主动公开，告知主动公开的事实并不明确、具体。2.被上诉人东胜区政府告知上诉人郭耀获取该政府信息的方式和途径不当。行政机关对于已经主动公开的政府信息，申请人提出公开申请的，应当告知申请人获取政府信息的方式和途径。行政机关告知的方式和途径是否适当，主要判断标准是申请人通过行政机关告知的方式和途径，必须能够获取其申请的全部政府信息，并可以对该政府信息进行查阅和复制。本案中，依据被上诉人东胜区政府作出的《公开告知书》和《情况说明》，上诉人郭耀不能有效获取、查阅和复制其申请公开的政府信息，故被上诉人东胜区政府告知上诉人郭耀获取该政府信息的途径和方式不当。二、关于被上诉人东胜区政府对上诉人郭耀申请公开的”合同、补偿费明细”所作答复是否合法的问题。被上诉人东胜区政府在其《公开告知书》和《情况说明》中告知上诉人郭耀，”其所申请公开的合同、明细等可能涉及个人隐私，不予公开”。经本院审查，被上诉人东胜区政府的本项答复不当，理由如下：1.基于可能存在的事实作出行政行为不当。行政机关作出行政行为，应当事实清楚，证据充分。本案中，被上诉人东胜区政府以”可能涉及个人隐私”为由不予公开政府信息，即以可能存在事实作出行政行为，显属不妥。2.认定申请公开的政府信息涉及个人隐私应当说明依据和理由。隐私权是公民享有的一项基本权利，个人隐私应当依法获得保护，但是，并非所有的个人信息均构成个人隐私，行政机关只对个人信息中构成个人隐私的部分可以拒绝公开。虽然我国《行政诉讼法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》均有关于个人隐私的规定，《侵权责任法》也明确列举隐私权为其保护范围，但是迄今为止，法律、法规、规章以及最高人民法院的司法解释，均未对”个人隐私”作出明确界定。在此法律框架下，被上诉人东胜区政府将涉及”村、社”的合同和补偿费明细界定为个人隐私，需要说明依据和理由。3.涉及个人隐私的政府信息并非绝对不能公开，在符合法律规定的情形下亦可公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：”行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第二十三条规定：”行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”个人隐私权需要保护，公众知情权亦不能忽视，上述两个法律条文规定了我国处理政府信息公开与个人隐私保护的一般框架。行政机关以涉及个人隐私为由不予公开政府信息，应当符合三个要件：1.行政机关认定政府信息涉及第三方个人隐私；2.行政机关认为公开后可能损害第三方合法权益；3.权利人不同意公开或者行政机关认为不公开不会对公共利益造成重大影响。本案中，根据《部分公开告知书》《情况说明》及当事人陈述，被上诉人东胜区政府未对认定上诉人郭耀申请公开的涉及村、社的合同、补偿费明细构成个人隐私的依据和理由作出合理说明，未征求第三方是否同意公开该政府信息，亦未对该政府信息不公开是否对公共利益造成重大影响作出判断，故其以涉及个人隐私为由拒绝公开上诉人郭耀申请公开的该政府信息不当。被上诉人东胜区政府答辩认为，上诉人郭耀申请公开的”合同、补偿费明细”与其自身生产、生活需要无关，故对该政府信息可以不予提供。本院认为，被上诉人东胜区的此项辩解理由不能成立，理由如下：1.《部分公开告知书》《情况说明》证明，被上诉人东胜区政府作出答复的理由是上诉人郭耀申请公开的政府信息部分已经主动公开，部分涉及第三方个人隐私，并非以该政府信息与上诉人郭耀的生产、生活、科研等特殊需要无关不予公开。2.上诉人郭耀在政府信息公开电子申请表中并未填写”所需信息的用途”，被上诉人东胜区政府在其后的行政程序中，如认为上诉人郭耀必须表明其申请公开政府信息的特殊需要，应当通知上诉人郭耀补正，只有上诉人郭耀未按照要求补正，才可不予提供该政府信息，而不应未加通知迳行予以拒绝。3.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，申请人可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府以及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。上述规定的”等”是”等外等”，即除生产、生活、科研需要外，还可以包括其他特殊需要。被上诉人东胜区政府认为上诉人郭耀申请公开的政府信息与其生产、生活无关可不予提供，遗漏对其他特殊需要的考量。综上，被上诉人东胜区政府的此项辩解理由不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人郭耀的上诉理由成立，本院予以支持。东胜区政府所作答复和一审判决不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2017）内06行初26号行政判决；二、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府于2017年2月13日作出的《政府信息部分公开告知书》；三、责令被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府在法定期限内重新作出答复。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  包 颖审 判 员  陈立斌审 判 员  博 赫二〇一八年五月三十一日法官助理  包鸣飞书 记 员  包鸣飞