中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申1062号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省邹城市人民政府。住所地：山东省邹城市平阳路**。 法定代表人：杜庆节，山东省邹城市人民政府市长。 委托诉讼代理人：郑玉波，山东省邹城市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：冯维群，山东匡衡律师事务所律师。 再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：路建波，男，1970年7月29日出生，汉族，住山东省邹城市。 再审申请人山东省邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）因路建波诉邹城市政府房屋拆迁行政补偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终577号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 路建波以邹城市政府未依法向其支付房屋征收补偿款为由，向山东省济宁市中级人民法院起诉，请求判令邹城市政府向路建波支付拆迁补偿款396645元。 山东省济宁市中级人民法院查明：1999年2月1日，路建波承租了位于平阳路路北济宁汽车运输总公司第三公司的沿街门头房西数第三间，租赁面积为30平方米，租赁期限从1999年2月1日至2013年9月30日，共计14.5年。路建波一次性支付租赁费80000元。2002年5月13日，邹城市政府召开济宁汽车运输总公司第三公司动迁工作座谈会，并形成会议纪要，载明2002年5月协议中止以后的事情由地方政府负责处理。2002年7月15日，邹城市政府作出邹政土字[2002]47号文件，通知收回济宁汽车运输总公司第三公司的国有土地使用权。2013年8月，邹城市国土资源局委托济宁成达房地产估价咨询有限公司对路建波租赁房地产的损失价值进行了评估，出具了鲁成评20130816001号房地产估价报告，评估价值为396645元。因邹城市政府未按评估结论向路建波支付补偿款项，路建波提起了本案行政诉讼。 山东省济宁市中级人民法院认为：《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。本案所涉房屋系路建波合法承租，被拆迁人济宁汽车运输总公司第三公司及房屋出租方邹城市正大建筑公司均未与路建波协商达成解除租赁关系的协议。该房屋所在地块由邹城市政府下文收回了国有土地使用权。邹城市政府作为土地征收单位，是实际的拆迁人，应当依据上述行政法规的规定对土地征收范围内的房屋承租人（路建波）进行妥善安置，在不能通过产权调换的方式保证路建波继续租赁的情况下，理应予以货币补偿。邹城市政府于2002年5月13日作出的动迁座谈会纪要第二条载明“正大公司沿街楼一事。动迁工作中，中止协议以前的事情，由协议双方根据协议约定自行处理；中止协议以后的事情，由地方政府处理。”可见，邹城市政府针对路建波承租的正大公司沿街楼的拆迁政策是中止租赁协议，善后事宜由政府处理。路建波响应邹城市政府的号召将用于经营的租赁房屋交出，邹城市政府应当依据上述行政法规的规定及所作会议纪要的精神对路建波进行补偿。济宁成达房地产估价咨询有限公司出具的估价报告是经邹城市政府下属职能部门邹城市国土资源局委托作出的，这一事实在由邹城市国土资源局四名工作人员签字同意的房屋拆迁补偿审批表中“情况说明”一栏里已载明，且与该评估报告上显示的委托方名称一致。该估价报告是邹城市政府下属职能部门委托有相应资质的中介机构作出的，路建波对估价结论亦无异议，应作为确定对路建波补偿数额的依据。路建波作为被拆迁房屋的合法承租人，在未得到出租方补偿的情况下，基于对邹城市政府的信任而交出了租赁房屋。在房屋被拆除后的十余年间，路建波一直找邹城市政府相关职能部门请求支付补偿款项，路建波的合法权益应当得到法律的救济，其诉讼请求应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，以（2015）济行初字第295号判决邹城市政府给付路建波房屋拆迁补偿款396645元。 邹城市政府不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，驳回路建波的一审诉讼请求。 山东省高级人民法院认为：一、关于邹城市政府应否承担补偿责任的问题。根据涉案拆迁发生时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。本案中，路建波作为涉案房屋的合法承租人，在其未与被拆迁人及房屋出租人达成协议解除租赁关系的情况下，邹城市政府对涉案房屋所在的国有土地使用权进行了收回。同时，从《济宁汽车运输总公司第三分公司动迁座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）（2002年5月13日）的内容可以看出，邹城市政府主动承担正大公司沿街楼协议中止之后的事宜。一审法院根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，结合会议纪要的要求，作出上诉人应当对被上诉人进行补偿的认定并无不当。上诉人虽然主张其仅是对涉案国有土地使用权进行了征收，并已经向被征收人履行了义务，但其同时也作为涉案房屋的实际拆迁人，亦应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，对土地征收范围内的房屋承租人进行妥善安置，在不能通过产权调换的方式保证被上诉人继续租赁的情况下，理应予以货币补偿。二、关于一审判决对补偿数额的认定是否正确的问题。上诉人主张原审法院据以认定补偿数额的房地产估价报告来源不合法，不应作为认定事实的依据。而从原审法院判决查明的事实以及双方当事人提供的证据材料来看，被上诉人路建波提供的济宁成达房地产估价咨询有限公司房地产评估报告（鲁成评20130816001号）与《房屋拆迁补偿申请表》中载明的情况以及原审法院在审理本案期间对相关行政机关工作人员进行的调查相结合，能够反映出评估价值的数额。原审法院据此认定补偿数额并无不当。上诉人对原审法院认定数额依据的真实性提出异议，但没有提供相关证据予以反驳，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，以（2016）鲁行终577号判决，驳回上诉、维持一审判决。 邹城市政府不服一、二审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审。主要事实和理由为：一、“济宁成达房地产估价咨询有限公司擅自出具的鲁成评20130816001号房地产估价报告”来源违法，济宁成达房地产估价咨询有限公司未经人民法院及与本案有关当事人委托而擅自对外出具房地产估价报告，超出其职责范围。且评估报告臆造了在法律上不存在的“租赁损失价值”，其既不属于“直接损失”，也不属于“必然的可得利益”，不属于行政补偿的法定范围。二、原审认定邹城市政府为“实际的拆迁人”错误。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，邹城市政府作为国有土地使用权收回的行政主管部门，不是适格的拆迁人。且本案系针对山东省济宁汽车运输总公司第三公司名下的单独一宗国有土地使用权进行收回，属于国有土地使用权收回，而非城市房屋拆迁，这是两种不同的行政行为，实施的行政主管部门、调整对象、实施程序、适用法律依据、接受补偿的主体均不相同。应当适用《土地管理法》第五十八条，而不应当适用《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条。三、路建波不是土地使用权人或房屋所有权人，其以房屋承租人之名并要求获得补偿没有法律依据。就国有土地使用权收回而言，法律没有规定需要对房屋承租人进行补偿，只有土地使用权人才有权获得补偿，该补偿包括土地补偿费、地上、地上房屋及其他附着物补偿费等费用市国土资源局已经向土地使用权人山东省济宁汽车运输总公司第三公司支付补偿款。 四、本案即使适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，基于房屋拆迁，房屋承租人与拆迁人、被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议不能直接提起行政诉讼请求补偿，应当先申请裁决。最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。” 本院在再审审查阶段查明：本案二审判决已由人民法院强制执行完毕。 本院认为：行政机关在行政管理活动中作出的行政允诺，不违反法律禁止性规定的，应当依法履行。本案中，路建波虽非涉案房屋的所有权人，但作为涉案房屋的合法承租人，其可以与房屋出租人就租赁关系或相关损失等问题达成协议。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同”之规定，路建波与被拆迁人是否达成解除租赁关系的协议，对涉案拆迁的补偿方式等具体事项具有直接的影响。为确保动迁工作尽早开展，邹城市政府在涉案房屋未达成解除租赁协议的情形下，作出《会议纪要》，答复“正大公司沿街楼一事。动迁工作中，中止协议以前的事情，由协议双方根据协议约定自行处理；中止协议以后的事情，由地方政府处理”。路建波响应邹城市政府的号召将用于经营的租赁房屋予以交出，邹城市政府对涉案房屋所在的国有土地使用权予以收回，且委托其下属行政部门对路建波因拆迁造成的损失予以评估。因此，邹城市政府所作出的《会议纪要》属于对路建波损失予以补偿的行政允诺，且邹城市政府以实际行为表明其对该允诺的认同。据此，原审法院判令邹城市政府按照评估报告的结论对路建波予以补偿，结论并无不当。 综上，邹城市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人山东省邹城市人民政府的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一八年五月三十一日 书记员  卫倩男