海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼0105行初25号 原告曾雪梅，女，汉族，1964年12月1日出生，住海口市。 委托代理人唐汉彦，男，汉族，1944年12月2日出生，住海口市。 被告海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区****。 法定代表人韩艺师，局长。 委托代理人刘明泛，海口市国土资源局工作人员。 委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。 第三人海口市美兰区人民路街道拦海经济合作社，，住所地海口市美兰区海甸岛四西路拦海中村** 法定代表人蔡道杏，负责人。 委托代理人陈挺、李羚，海南瑞来律师事务所律师。 原告曾雪梅因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2017年1月3日向第三人海口市美兰区人民路街道拦海经济合作社（以下简称拦海经济社）颁发的证号为琼（2017)海口市不动产权第XXXX号《不动产权证》（以下简称184号产权证）的行政行为，于2018年3月29日向本院提起行政诉讼，本院于同年4月2日立案受理，并于2018年4月8日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院原适用简易程序审理本案，因原告以案情复杂为由，不同意适用简易程序，本院依法裁定将案件转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案，原告曾雪梅、委托代理人唐汉彦，被告委托代理人刘明泛、吴孔军，第三人委托代理人陈挺、李羚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告国土局于2017年1月3日向第三人拦海经济社颁发184号产权证，将位于海口市海岸路北侧面积为2079.49平方米集体留用地登记至第三人拦海经济社名下。被告于2018年4月19日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：1、184号产权证、海口市国用（2010)第008018号《国有土地使用权证》，证明涉案土地权属的流转情况。2、涉案土地登记发证档案，证明为解决民生和历史遗留问题。根据第三人的申请及承诺，经海口市政府批准，被告将涉案土地从储备库中返还给第三人，并给第三人办理集体留用地手续，上述手续合法，颁证行为无误。 原告曾雪梅诉称，1991年间，原告到海口市××区居住。1993年间拦海村村委会把原告当作其村民给予村民待遇，将该村的集体沙滩地分给原告建房使用。该地东至金海岸，西至自来水厂，南至海岸路，北至边防部队，面积308平方米。二十多年来没有任何单位或个人对原告使用的土地提出异议。2018年2月6日，原告收到美兰区法院传票后才知道第三人以原告侵占其集体建设用地为由，以排除妨害为由起诉原告到法院。原告从第三人的举证材料中才得知原告使用的土地已被被告发证给第三人，该证内含有原告使用的土地面积308平方米。于是提起行政诉讼，理由如下： 一、第三人申请发证的土地来源不合法，被告为其发证错误。上面已经陈述，该发证土地的范围内含有原告使用的308平方米土地。自从1991年起，原告已得到当时拦海村和村民同意，批准原告在该地建房，原告一直使用至今，从来没有任何单位或个人提出异议。被告未经办理征地手续，未办理土地补偿费、安置费、、地上附着物补偿费等相关手续就把原告经村委会批准使用的土地发证给第三人，不作任何补偿。因此，第三人申请发证的土地来源不合法，被告为其发证错误，侵犯了原告的合法权益。 二、被告发证程序违法。自从1991年到现在，该地一直由原告使用，这是众所周知的事实。被告发证前没有进行地籍调查，没有公告，程序违法。 综上所述，被告给第三人颁发的184号产权证，土地来源不清，发证行为和发证程序都违法，请求法院依法撤销被告颁发给第三人的184号产权证并承担本案全部诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据：1、184号产权证，证明被告已向第三人颁发不动产权证。2、《海口市振东区社员分地建房证明》（以下简称《分地建房证明》），证明原告已取得该地的使用权，已在该地使用二十多年。3、土地测量坐标图，证明土地是原告的。4、海岸土地上的房屋照片，证明原告在这里居住和生活了28年。 被告国土局辩称，一、本案原告不享有涉案土地权益，与被告的颁证行为不存在利害关系，不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”、第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”并结合国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布”之规定，宅基地仅限特定的集体经济组织成员享有使用权，非本村集体经济组织成员不得申请宅基地。而原告在起诉状中自认，其于1991年间到海口市××区居住，1993年间拦海村和村委会给予原告村民待遇，把该村的集体沙滩地分给其建房使用。原告自始至终并不具有拦海村委会集体经济组织成员资格。故被告认为拦海村村委会将村集体土地私下分配给非本村集体经济组织成员这一行为本身就不符合法律规定。 此外，即使原告具有拦海村委会集体经济组织成员资格，且拦海村委会亦同意将涉案土地分配给原告使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二第三款“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，其也需要报乡（镇）人民政府审核，乡（镇）人民政府审核同意后，再报县级人民政府批准，最后再确权登记发证。又根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”之规定，涉案土地不因原告擅自违法使用的行为而当然认为原告享有土地权益。仅凭拦海村委会违法出具的《分地建房证明》，在没有向有权机关申请审核批准登记发证的情况下，原告实质上从未依法取得过涉案土地的使用权。因此，原告所主张对涉案土地享有的权利当然不受法律保护，其与被告的颁证行为不存在利害关系，故原告不具有原告主体资格。 二、原告所述理由明显与事实不符，缺乏法律依据，恳请法院不予支持和确认。首先，涉案土地权属来源清晰，被告颁证行为并无错误。第三人所有的集体土地于上世纪九十年代开始陆续被政府征用，相关土地在签订征收协议后被纳入政府储备库，其中涉案土地储备地编号为K20050012。为解决历史遗留问题，根据第三人的申请及承诺，经海口市政府批准，被告将涉案土地返还给第三人，并给第三人办理集体留用地手续。依据《中华人民共和国民法通则》第七十四条第二款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”之规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，且应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理。故被告为第三人办理集体留用地手续，将涉案土地不动产权证颁发给第三人的事实清楚，法律依据充分。 其次，原告声称其一直使用该地至今，从来没有任何单位或个人提出异议，被告未经征地手续发证给第三人程序违法，侵犯其合法权益。但如前文所述，涉案土地不因原告擅自违法使用的行为而当然认为原告享有土地权益。涉案土地原属第三人集体所有，后经征收被纳入政府储备库，而后被告为第三人办理了集体留用地手续将其返还给第三人。期间，被告所属海口市不动产登记中心还曾于2016年12月9日发出不动产首次登记公告，向社会公开告知拟就涉案土地为第三人予以首次登记，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条的规定，先予公告；如有异议的应在本公告之日起十五个工作日内将书面异议材料送达不动产登记中心。但原告从未向不动产登记中心提交过相关异议材料。故被告对涉案土地的颁证行为明显程序合法。至于原告与第三人对涉案土地使用权的纠纷，已由第三人诉原告排除妨害纠纷案中处理，与本案无关。 综上所述，被告对涉案土地的颁证行为正确，程序合法。原告在行政起诉状中提出的诉讼请求及理由明显与事实不符、于法无据，恳请法院不予认可并驳回原告的全部诉讼请求。 第三人拦海经济社述称，一、原告所提交的证据《分地建房证明》系虚假证据，原告对涉案土地不享有任何权益，不是涉案产权证的利害关系人，其不具有原告主体资格。原告及其家人的户籍不在拦海经济社、不是拦海经济社的村民，根据土地管理相关法律规定，原告当然不享有本社社员分地、分房及建房的资格，其所谓分地建房既未经第三人同意也并非基于合同有偿取得。原告提供的《分地建房证明》系伪造，印章不是第三人的合法印章所盖，该份证据不具有证明效力。在第三人下辖的各队分地安排中，涉案宗地原属于本社七队地块，但《分地建房证明》中所列地块属于八队，与实际情况不符。《分地建房证明》所提到的土地面积为160平方米，与原告诉称使用地块面积为308平方米也不相符。更为关键的是，《分地建房证明》中村委会干部签名也不是真实签名，第三人从未给原告出具过该份证明。《分地建房证明》中的“海口市××区民委员会”印章并非第三人印章，国土局备案文件《征地补充协议书（1995年7月26日）》及第三人提供的材料中附有的“拦海村民委员会印章”为真实印章。该印章与《分地建房证明》中印章存在字体、五角星形状、新旧程度等明显不同（第三人已经申请司法鉴定），原告的该份证据系虚假证据。 二、在土地的来源及办证程序等方面，该宗土地应为第三人世代享有，在海土资储字（2015）54号文件载明：K20050012号国有储备地为我经济社集体土地，国土局于2005年在未办理土地征收手续的情况下直接确权为国有，并纳入政府储备库管理；我方多次提出将K20050012地块返还拦海经济社，故国土局查明土地来源情况后，为我村办理集体留用地手续。后国土局作出海土资储字（2015）63号文件确认，并报经市政府批准（呈批表编号：2015090602），同意将2079.49平方米土地返还第三人使用，并办理集体建设留用地使用权证。经法定程序，第三人取得K20050012号土地的集体建设用地使用权，编号为184号产权证。故第三人取得的土地和原告没有任何利害关系，被告的颁证行为合法。 原告所提到的地上房屋未经任何报批报建，系违章建筑，其建在第三人合法享有的土地使用权上，故构成对第三人的土地使用权侵权。第三人已就侵权行为先行向美兰区法院起诉，原告为了拖延租赁、恶意向法院提起行政诉讼，其诉请应当予以驳回。 综上，原告的起诉理由不是事实，其诉请既没有法律依据，也没有事实依据。第三人已合法取得涉案地块的产权，第三人和原告之间系侵权关系，故为了维护第三人的土地权益，敬请法院依法查明案件事实，驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交以下证据：1、海南世达房地产开发公司与第三人签订的《征地补充协议》，证明涉案地块一直是第三人的土地，1995年与世达房地产公司签订征地协议。2、《关于解除征地协议书的通知》，证明涉案土地因世达房地产公司未支付征地款解除了征地协议书，土地退回第三人使用。3、海口市国用（2010）第008018号土地证，证明涉案土地2010年土地使用权人为海口市土地储备整理中心。4、申请办理用地手续的报告，证明第三人向被告申请办理涉案地块用地手续。5、关于要求返还我村土地并办理土地权证的请求，6、承诺书；证据5-6证明第三人向国土局及土地储备中心请求返还第三人土地并办理土地权证。7、国土局《关于处理美兰区拦海经济社集体留用地事项的请示》、《关于美兰区拦海经济社集体留用地的函》及土地使用权座落及现状；证明涉案地块一直是第三人的土地，被告同意将涉案地块返还给第三人使用，并办理集体建设留用地使用权证。8、第三人《关于集体留用地2079.49平方米请求出库的报告》及坐标图，证明第三人向土地储备中心发函请求涉案土地出库，以便完善用地手续。9、海口市政府服务中心受理通知书，证明第三人向海口市政府申请办理土地登记。10、不动产首次登记公告，证明涉案土地经过登记公告。11、184号产权证，12、土地登记信息查询情况说明；上述证据证明第三人是涉案土地的权利人。 在庭审过程中，第三人申请证人陈某出庭作证，证明第三人从未向原告出具《分地建房证明》。 经庭审质证，本院对原、被告及第三人提交的证据以及证人证言作如下确认： 一、对被告所举证据的确认： 原告对被告所举证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为被告发证应发国有土地使用权证。对证据2的真实性、关联性无异议，合法性有异议；海口市政府没有经过调查，没有调查结果就进行发证不合法；涉案土地原属村民集体用地，第三人未经村民委员会召开村民大会过半数村民同意，程序不合法；且征地没有对原告进行补偿，发证公告村民从不知道，公告的程序不合法。 第三人对被告所举的全部证据均无异议，认为被告的颁证行为合法。 本院对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该组证据证明，涉案土地原登记在被告下属海口市土地储备整理中心名下，2017年1月3日转移登记至第三人名下。对证据2的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该组证据证明涉案土地原属第三人的集体土地，2004年3月13日，被告在未办理征收手续的情况下将该地确认为国有并纳入政府储备库；后经第三人申请，被告报经海口市政府同意，将涉案土地返还第三人并办理本案被诉的184号产权证。原告的质证意见与事实不符，本院不予采纳。 二、对原告所举证据的确认： 被告对原告所举证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议；认为该份证明是在复印件上加盖公章，肉眼上看与第三人提交证据的公章明显不同，原告无证据证明公章的真实性。对证据3的真实性无异议，认为这只是原告单方申请的土地测绘，不能作为土地权属的证明。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据与本案无关。 第三人对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议；该份证据证明了涉案土地为第三人合法所有。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证明书的纸质与第三人提交的同时期证明书的纸质和新旧程度区别太大；证明书字体、段落布局也不一样，印章与第三人的公章有重大区别；认为这是一份虚假的证明材料。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据与本案无关。 本院对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。对证据2的真实性不予确认。庭审中，原告对该份《分地建房证明》取得的时间无法自圆其说，对该份证明系书写复印后才加盖印章，且书写不规范等不符合常规的作法无法作出合理解释；经原件比对，该份证明加盖的印章与第三人提供的1993年同时期的印章明显感觉不同；第三人对其提供的1993年同时期印章的真实性作出保证，而原告不敢保证《分地建房证明》上第三人印章的真实性。因此，结合本案其他证据及证人证言，应认定原告提供的该份证明为虚假证据。由于原告的该份证据已被证伪，第三人提出的印章鉴定申请已无必要。对证据3的真实性、合法性、关联性予以确认，证明效力不予确认；该份证据系原告自行委托海口市土地测绘院对原告使用的土地座标进行测量，不能证明涉案土地属原告所有。对证据4的真实性、合法性、关联性予以确认，证明效力不作确认；涉案土地原告使用多年，但不能据此就认定原告自然取得了涉案土地的使用权。 三、对第三人所举证据的确认： 原告对第三人所举证据的质证意见与被告提交证据的质证意见一致。 被告对第三人提交的证据没有异议。 本院对第三人提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据的两份《征地补充协议书》证明在1995年7月26日，海南世达房地产开发公司与第三人签订征地协议，征用第三人包括涉案土地在内的15亩土地。对证据2的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明因海南世达房地产开发公司未支付征地款，被告解除了征地协议。对证据3的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明2010年6月23日，被告未办理征用手续就将涉案土地纳入政府储备库并办理了土地使用权证。对证据4-6的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；上述证据证明第三人在2012-2014年间多次向被告申请，要求返还涉案土地。对证据7的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明2015年2月15日，被告向海口市政府请示，建议将涉案土地返还第三人获海口市政府批准。对证据8-12的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；上述证据证明第三人向被告申请办理涉案土地的登记发证工作，被告受理后，经公告征询无异议，按规定向第三人颁发本案被诉的184号产权证。上述证据前后连接，环环相扣，形成完整的证据链，共同证明涉案土地权属的变化及被告颁发涉案产权证的经过。 四、对证人陈某证言的确认： 证人陈某证实，其在1990-1998年在拦海经济社担任支部书记职务，与原告大约在2013年左右认识；当时由村干部蔡道珍带原告找证人帮忙办理土地证事宜，证人将一张写有他人名字的《分地建房证明》表交给原告，让原告自己找人去办。证人否认原告提交的《分地建房证明》是由其提供。 对证人所做的证言，结合本案的其他证据，本院认为，原告承认在2010年左右为办理土地证事宜托人找证人出具了《分地建房证明》，该证明上的日期是倒签，目的是方便办证。但该证明上的印章“海口市振东区”已在2002年更改为“海口市美兰区”，名称更改后原印章已作废，不可能在2010年出具的证明上还加盖“海口市振东区”的印章。因此，原告的陈述不实。本院对证人所做证言的证明效力予以确认。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 涉案土地位于海口市××区北侧，面积2079.49平方米，土地性质为集体建设用地，土地权利人为第三人拦海经济社。原告使用的土地在第三人上述土地范围内。1995年7月26日，海南世达房地产开发公司与第三人签订征地协议，征用第三人包括涉案土地在内的15亩土地，被告也在征地协议上盖章。2004年3月13日，被告作出《关于解除征地协议书的通知》，以海南世达房地产开发公司未支付征地款为由，经报海口市政府批准，解除签订的征地协议书，将土地退回第三人。2010年6月23日，被告未办理征用手续就将涉案土地纳入政府储备库并办理了土地使用权证。2012年11月11日，第三人向被告作出《申请办理用地手续的报告》，要求被告退回涉案土地交第三人使用。2015年2月15日，被告向海口市政府作出海土资储字（2015）54号《关于处理美兰区拦海经济社集体留用地事项的请示》，鉴于涉案土地未办理征收手续就确权为国有并纳入政府储备库，建议将涉案土地退还第三人。经海口市政府批准，被告于2015年3月10日向第三人作出海土资储字（2015）63号《关于美兰区拦海经济社集体留用地的函》，同意将涉案土地退还第三人，待涉案土地办完土地解压手续后再核发产权证。2016年11月29日，被告受理第三人的办证申请，并按规定进行公告征询异议。公告期满无异议，被告于2017年1月3日向第三人颁发本案被诉的184号产权证，将涉案土地办证至第三人名下。第三人在取得涉案土地的产权证后，因原告在涉案土地范围内占有使用其中的308平方米土地用于建房，造成第三人无法使用，第三人遂向海口市美兰区法院提起民事侵权诉讼。原告在收到海口市美兰区法院的传票后，始得知涉案土地已被被告颁证给第三人，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案当事人争议的焦点是原告是否具有本案诉讼主体资格；被告向第三人颁发涉案土地产权证的行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，原告在涉案土地上建有房屋，且一直使用至今，被告向第三人颁发的土地产权证中就包含原告正在使用的涉案土地。因此，被告的颁证行为与原告具有直接的利害关系，原告具有提起本案诉讼的主体资格。其次，原告不是本案第三人本村的村民，不是第三人农村集体经济组织成员。根据我国土地管理法律法规的规定，原告不具有享受第三人分配农村村民宅基地的资格，其取得涉案土地的来源不合法。原告虽使用涉案土地多年，但一直未办理相关手续，也未取得权属证书，不能以使用多年就当然取得涉案土地的使用权。被告向第三人颁发的土地产权证中所涉及的土地原属第三人集体所有，因政府未办理征收手续就确权为国有并纳入政府土地储备库，后经第三人申请及海口市政府批准，被告将该土地返还第三人，在经公告无异议后依照《不动产登记暂行条例实施细则》的规定为第三人颁发本案被诉的土地产权证的行为并无不当。 综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曾雪梅的诉讼请求。 案件受理费人民币共50元，由原告曾雪梅负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 审 判 长  李会勤 人民陪审员  吴爱凌 人民陪审员  郭薇薇 二〇一八年五月十五日 书 记 员  符淑萍 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。