安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖15行终133号 上诉人（一审原告）霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司。 法定代表人李满生，该公司董事长。 委托代理人周晓，北京海嘉律师事务所律师。 委托代理人王义伟，北京海嘉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍邱县环境保护局，住所地安徽省霍邱县政务服务中心北，组织机构代码00323700－3。 法定代表人臧旭东，该局局长。 出庭负责人李博，该局副局长。 委托代理人桑业亮，该局工作人员。 委托代理人郭华春，安徽兴隆律师事务所律师。 霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司（以下简称凯迪公司）诉霍邱县环境保护局（以下简称霍邱环保局）环境行政处罚一案，安徽省霍邱县人民法院于2017年11月7日作出（2017）皖1522行初29号行政判决，凯迪公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人凯迪公司的委托代理人周晓、王义伟，被上诉人霍邱环保局的副局长李博和委托代理人桑业亮、郭华春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 霍邱环保局于2016年12月19日作出霍环罚字[2016]19号行政处罚决定书认定：2106年4月14日，六安市环境监测中心站对凯迪公司废气排放情况进行监督性监测，发现大气污染物超标排放。依据《中华人民共和国大气防治法》第九十九条第一款第二项的规定，对凯迪公司罚款10万元的行政处罚。 凯迪公司一审诉称，2016年4月14日六安市环境监测中心站受六安市环境监察支队委托，以自采方式对原告电厂排放的废气进行监测，并于2016年4月28日作出《监测报告》（六环委托第2016014号）。后原告于2016年5月启动了有关环保防治措施，并于2016年8月底完成所有脱硝设备的安装并投入使用。不知何故，被告于2016年12月7日作出了《责令改正违法行为决定书》，责令原告限期改正违法行为，2016年12月19日作出《行政处罚决定书》，对原告罚款10万元。原告认为被告作出的处罚决定，事实依据不足，同时又违背了程序正当、合法、合理原则。理由如下:一、六安市环境监测中心站出具的《监测报告》采样违反了国家标准规定的采样时间和频次，没有按照“小时均值计算排放浓度”的方式计算排放浓度；《监测报告》中所采用的“方法来源”存在适用依据错误，而没有注明所使用的检测仪器，违反了相关规定；采样过程不合规，未在取得采样数据后经原告现场签收确认。因此，六安市环境监测中心站作出的《监测报告》不能作为行政处罚的依据。二、行政处罚不仅违背了行政合理性原则，而且超过了法定时限。霍邱环保局在2016年4月认定原告存在超标排放，在其后近8个月的时间内，原告未收到被告要求整改的书面文件，原告以积极态度采取了防治措施，完成所有脱硝设备的安装并投入运行。然而被告却在12月份，又依据4月份的《监测报告》而非在原告脱硝设备投入运行后重新监测，决定对原告罚款10万元，明显违背了行政合理性原则和法定的时限。三、安徽省人民政府要求生物质发电企业在未安装脱硝设备运行发电，而后省环保部门又以违法为由对企业处罚，有违政府公信力，违背了行政法的信赖保护原则。综上，霍邱环保局作出的行政处罚决定实体和程序均不符合法律规定，请求法院依法撤销被告作出的霍环罚字[2016]19号行政处罚决定。 霍邱环保局一审辩称，一、六安市环境监测中心站对被答辩人作出的《监测报告》真实、合法、有效。2016年1月至3月份，在国家环境保护部环监局组织开展的生物质发电企业专项检查中，发现被答辩人大气污染物（氮氧化物）排放超标，并发函督办。2016年4月14日，六安市环境监测中心站受六安市环境监察支队的委托，对被答辩人发电排放的废气进行监测。事实上本次采样依据的是：火电厂大气污染物排放标准（GB13223－2011）第6.2条中规定：“各级环保部门在对企业进行监督检查时，可以现场即时采样或监测结果，作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据。”报告中所列项目分析方法及方法来源均为现行有效的标准分析方法，且均通过安徽省质量技术监督局的资质认定。根据国家认监委印发的《检验检测机构资质认定评审准则》中关于检验检测报告或证书至少包括的信息中未要求“注明所使用的检测仪器”条款。本次监测是受执法管理部门委托开展的，没有相关规定要求监测单位采样后须经被答辩人现场签收确认。而且在采样时答辩人指派执法人员在现场，制作了《现场检查笔录》，并让原告的负责人签字确认。同时拍摄了现场照片，固定了取样证据。所以，《监测报告》在没有经过法定程序确认为无效，应当作为行政处罚的依据。二、答辩人对原告作出的行政处罚决定合法有据。答辩人在收到国家环保部、安徽省环境保护厅、六安市环境保护局的相关文件后，根据《监测报告》，于2016年5月6日决定对被答辩人的违法行为立案查处。2016年6月2日向被答辩人送达了《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》。2016年8月15日被答辩人向答辩人提交免于行政处罚申请中已明确承认收到了答辩人送达的上述文书。之后，被答辩人又根据安徽省政府专题会议纪要向六安市环保局请示免于行政处罚。六安市环境保护局通知答辩人暂缓对被答辩人处罚，等待向上级环保部门请示后再决定是否给予行政处罚。在答辩人立案后，一直在等待上级环保部门的决定，不是答辩人不作为造成的，而是因被答辩人的原因和等待上级的决定造成迟延下达行政处罚文书。《环境行政处罚办法》第五十五条虽规定了环境保护行政处罚案件应当自立案之日起3个月内作出决定，但被答辩人不能以此否定答辩人作出行政处罚的合法性。三、安徽省人民政府会议纪要中的部分表述内容不能作为被答辩人免于行政处罚的理由。2014年7月18日安徽省人民政府专题会议纪要，有“由省环保厅负责在国家脱硝政策出台前，允许尚未安装脱硝装置的秸秆电厂正常运行。”的表述，但并没有要求对超标排放污染物可以不处罚。根据上述事实，答辩人对被答辩人作出的霍环罚字[2016]19号行政处罚决定书，事实依据充分，符合法律规定，人民法院应当予以维持。 一审法院经审理查明，2016年1月至3月份期间，在国家环境保护部环监局组织开展的生物质发电企业专项检查中，发现凯迪公司生产中大气污染物（氮氧化物）排放超标，并发函督办。2016年4月14日，六安市环境监测中心站受六安市环境监察支队的委托，对凯迪公司发电排放废气进行监测。该站于2016年4月28日作出（六环委托第2016014号）监测报告，报告显示，一日内五批次采样监测中有二批次氮氧化物超标，氮氧化物排放浓度分别为206mg/m³、209mg/m³,均超过《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223－2011）表1中规定的氮氧化物排放浓度限值（限值为200mg/m³）,该企业大气污染物（氮氧化物）排放超标。2016年5月6日，霍邱县环保局决定对凯迪公司的环境违法行为立案查处。霍邱环保局于2016年6月2日向凯迪公司送达了《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》。原告在收到这两份文书后，于8月15日以已完成整改为由向霍邱环保局书面申请对其免于处罚，后原告又以安徽省人民政府会议纪要有关内容向六安市环境保护请求免于处罚。六安市环境保护局通知暂缓对原告处罚，等待向上级环保部门请示后再决定是否处罚。2016年10月9日六安市环境保护局以六环[2016]37号文件形式向安徽省环境保护厅请示，2016年12月5日六安市环境保护局转发安徽省环保厅的复函中说，切实加强对生物质发电企业的监管力度，要求于2016年12月31日前对超标排放行为依法处罚到位。霍邱县环保局于2016年12月7日再次向原告单位送达了《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》后，于2016年12月19日作出《行政处罚决定书》霍环罚字[2016]19号，并于当日向原告凯迪公司送达。原告不服该行政处罚决定，遂诉讼来院。 一审法院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定，企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。凯迪公司在生产中排放的气体，经六安市环境监测中心站监测为：大气污染物超标准排放。六安市环境监测中心站是有合法资质的环境监测事业法人单位，具有环境监测的职能，其作出的《监测报告》具有法律效力。根据环境保护部、国家质量监督检验检疫总局发布的《火电厂大气污染物排放标准（GB13223－2011）》第6.2条中规定：“各级环保部门在对企业进行监督检查时，可以现场即时采样或监测结果，作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据。”六安市环境监测中心站此次监测采样时有原告单位副总经理在场签字确认，同时环保部门进行了采样现场拍照，固定了证据，采样程序合法。六安市环境监测中心站所采用的“方法来源”是《中华人民共和国国家环境保护标准》（HJ693－2014），固定污染源废气中氮氧化物的定电位电解法，是环境保护部发布的自2014年4月15日起实施的检测方法。原告所称的检测方法是环境保护部发布的2008年3月1日实施的固定源废气监测技术规范，六安市监测中心站适用的监测方法正确。根据有关规定，被监测单位如对监测机构作出的监测结果有异议，应当在收到监测报告十五日内书面提出，六安市监测中心站在监测报告中已明确告知，原告没有向六安市环境监测中心站提出异议。综上，六安市环境监测中心站作出的（六环委托第2016014号）监测报告真实、合法、有效，霍邱县环保局依据此报告对原告处罚正确。原告称，被告在办理此案中违反了《环境行政处罚办罚》第五十五条的规定，没有在立案之日起3个月内作出处理决定。对此，一审法院认为是因为原告于2016年6月2日收到被告的《行政处罚事先（听证）告知书》、《责令改正违法行为决定书》后，向环保部门申请对其免于处罚，被告是为了原告的利益，等待上级环保部门给予答复所造成的时间拖延。保护环境是国家的基本国策，安徽省人民政府会议纪要（2014年第67号）中“允许未安装脱硝装置的秸秆电厂正常运行”的表述，不能作为对原告生产中大气污染物超标排放行为免于处罚的理由。原告虽已于2016年8月份安装并使用了脱硝设备，但此前超标排放污染物的违法事实存在。综上，凯迪公司环境违法事实清楚，应当给予处罚。霍邱环保局依据《中华人民共和国大气防治法》第九十九条第一款第二项的规定，对原告罚款十万元的行政处罚正确，量罚适当，程序合法。原告请求撤销霍环罚[2016]19号行政处罚决定书，缺乏事实及法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 凯迪公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。涉案《监测报告》体现的为5个单次样品，而非5批次采样监测；执法机关采取的现场即时取样，没有证据证实依照采样程序规定取得监测样本；《监测报告》不具备真实性、合法性，记载内容（监测时间、点位、方法、仪器）不符合《环境行政处罚办法》等相关规定。二、一审判决适用法律错误。《监测报告》适用的氮氧化物分析方法不符合法定的分析方法，排放浓度计算违反“应以采样获取的平均值确定”的法定方法；以上诉人未在十五日内对《监测报告》提出异议为由认定该报告真实合法错误；从保护行政相对人信赖利益的角度，允许上诉人未安装脱硝装置正常运行，又给予行政处罚违法。三、霍邱环保局违反查处分离原则，违反法定程序；先调查，后立案，立案后未组织调查取证，违反法定程序。请求二审撤销一审判决，改判撤销霍邱环保局作出的霍环罚字[2016]19号行政处罚决定；并由被上诉人承担诉讼费用。 霍邱环保局二审辩解理由基本同一审，请求驳回上诉，维持原判。 凯迪公司向一审法院提供以下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明书；2、六安市环境监测中心站环境监测报告、责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书，安徽省人民政府会议纪要；3、《火电厂大气污染物排放标》、《固定源废气监测技术规范》，4、案例，证明采样过程应符合规定。 霍邱环保局在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、组织机构代码、法定代表人证明；2、《六安市环境监测中心站监测报告》；3、《现场检查（勘察）笔录》取样现场照片；4、立案审批表；5、霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司文件（霍凯函[2016]15号）;6、六安市环境保护局文件（六环[2016]37号）;7、安徽省环境保护厅函（皖环函[2016]1322号）；8、六安市环保局函（六环察函[2016]95号）;9、《行政处罚事先（听证）告知书》（霍环罚听告字[2016]19号）、送达回证;10、《责令改正违法行为决定书》（霍环责令字[2016]）19号、送达回证;11、《行政处罚决定书》（霍环罚字[2016]19号）、送达回证;12、《安徽省环境保护厅关于凯迪生态环境科技股份有限公司申请减免行政处罚的复函》;法律法规节录。 上述证据均随案移送本院。 二审中，霍邱环保局向本院递交了两份证据材料：1、《六安市环境保护局关于对生物质发电企业超标排放行为进行立案查处的通知》（六环察函[2016]26号），证明凯迪公司存在氮氧化物超标排放及上级环保部门要求对其进行立案查处；2、《建设项目竣工环境保护验收监测报告》（环监验[2016]01号），证明凯迪公司竣工验收时，对其进行氮氧化物监测时采取的分析方法也是定电位电解法。 凯迪公司为证明其主张，二审提供以下证据材料：1、安徽省环境保护厅《关于霍邱县凯迪生物质能发电厂一期工程（1×25MW）环境影响报告书批复的函》（环评函[2009]241号）；2、安徽省发展和改革委员会《关于霍邱绿色能源开发有限公司一期生物质能发电项目核准的批复》；3、《安徽省大气污染防治条例》；4、安徽省环境保护厅《关于同意霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司机组选型变更项目试生产的函》（皖环函[2015]163号）；5、关于拟对霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司机组选型变更项目作出竣工环境保护验收决定的公示；6、六安市环境保护局《关于拟对霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司机组选型变更项目作出竣工环境保护验收意见的函》（六环验函[2016]86号）；7、《可再生能源中长期发展规划》（发改能源[2007]2174号）；8、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》（国办发[2010]33号）；9、《节能减排“十二五规划”》（国发[2012]40号）；10、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（环法[2012]130号）；11、《民用煤燃烧污染综合治理技术指南（试行）》；12、环境保护部《关于高污染燃料禁燃区管理中对直接燃用生物质等问题的复函》（环办大气函[2017]1886号）；13、新技术助力建设“零碳”雄安；14、相关资料；15、最高人民法院典型案例；16、《关于印发的通知》(环办[2011]66号)。 经庭审质证，一审法院根据采信证据对其他事实认定正确，二审予以确认。双方二审所举部分证据可以证明本案相关事实，本院予以采纳。 结合本案证据，本院查明：关于生物质发电项目废气排放执行标准，环境保护部以环函[2011]345号复函浙江省环境保护厅作出说明，对单台出力65T/H以上的生物质发电锅炉按其燃料种类和燃烧方式执行《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223－2011）中对应的排放限值。本案证据可以反映出凯迪公司建设使用锅炉类型及运行时间，按照上述规范的规定，其氮氧化物的限值应为100mg/m³，一审法院认为氮氧化物排放限值为200mg/m³认定有误，二审予以纠正。 另查明：2016年4月28日，六安市环境保护局下发通知，要求霍邱等县区环保部门对辖区4家生物质电厂存在氮氧化物超标排放进行立案查处。 本院认为，结合双方诉辩观点，主要争议焦点为：一、行政处罚的程序是否合法；二、涉案的《监测报告》能否作为行政处罚的事实依据；三、处理结果是否合理。 针对焦点一，行政处罚程序是否合法。 《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7各工作日内决定是否立案”，第二十四条“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续”。 从霍邱环保局所举证据来看，其立案审批虽然在2016年5月6日，在《监测报告》作出之后，但《监测报告》系六安市环境监测支队委托六安市环境检测中心站进行现场监测所作，监测过程中霍邱环保局执法人员随同现场进行监测，后由六安市环境保护局指令霍邱环保局立案查处，程序上不违反上述规定，上诉人认为其先调查后立案违反法定程序的理由不能成立。关于案件期限问题，从该案证据材料可以证实，并非霍邱环保局怠于行使职责所致。综上，霍邱环保局作出行政处罚决定，履行了立案、告知、送达等法定程序，处罚结果经并无违法之处。 针对焦点二，涉案《监测报告》能否作为行政处罚的依据。 从制作主体上，六安市环境监测中心站作为依法成立的监测机构，负责对污染源进行监测监督，其根据调查取样、分析统计后出具的《监测报告》具有权威性和客观性，可以作为行政处罚的依据。涉案的《监测报告》（六环委托第2016014号），载明了监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位以及方法、结果等内容，并附有采样过程的照片予以证实，监督过程中，采取现场即时取样，符合《环境行政处罚办法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定。 至于上诉人认为《监测报告》中氮氧化物分析方法问题，《固定源废气监测技术规范》（HJ/T397-2007）中并未对氮氧化物的监测分析方法做限制性规定，之后环保部于2014年发布的《中华人民共和国国家环境保护标准》（HJ693-2014）对固定污染源废气中氮氧化物的监测方法即定电位电解法作出规定，故上诉人提出涉案《监测报告》适用定电位电解法违反规定的理由不能成立。另上诉人提出排放浓度计算违反“应以采样获取的平均值确定”的法定方法一节，从《监测报告》载明内容看，其五次废气取样中氮氧化物的排放浓度分别为206mg/m³、209mg/m³、171mg/m³、175mg/m³、174mg/m³，均超过排放限值100mg/m³，无论以何种方法计算，都不能改变其排放污染物超标的事实。 针对焦点三，行政处罚是否合理。 上诉人提出根据安徽省人民政府会议纪要的要求，允许其未安装脱硝装置先运行，现又对其处罚不合理。本院认为，从该会议纪要内容可以看出，会议的重点是为了加快推进农作物秸秆发电工作，推进秸秆焚烧，促进大气污染防治。在落实对发电企业各项优惠政策的前提下，允许尚未安装脱硝装置的秸秆电厂正常运行，但并未准予发电企业排放污染物超标。且从凯迪公司二审提供的安徽省环境保护厅《关于同意霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司机组选型变更项目试生产的函》（皖环函[2015]163号）来看，亦明确要求凯迪公司在试生产期间严格按照要求，切实加强各项污染防治设施的维护和管理，确保各项污染物稳定达标排放。作为任何一家企业，均应承担社会责任，从事经营生产都不得违反国家法律法规，上诉人狭义理解该会议纪要内容，认为行政处罚有违信赖利益保护原则的理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条对违法排放污染物的行为的处罚，规定“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；。。。”因此，霍邱环保局责令凯迪公司整改后，再作出罚款十万元的处罚决定，不违反法律规定，也在在法律规定的幅度之内，不存在不合理之处。 综上，一审判决审理程序合法，判决正确，上诉人上诉理由不能成立，予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人霍邱县凯迪绿色能源开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇一八年五月十一日 书记员  牛 婧 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。