安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖03行初100号原告五河县惠丰文武学校，登记住所地安徽省五河县淮洪新河管理局北侧。法定代表人江南，校长。委托代理人周寅辉，江苏衡欣律师事务所律师。被告五河县人民政府，住所地安徽省五河县城南新区惠民路**。法定代表人常言龙，县长。委托代理人吴明东，五河县法制办工作人员。委托代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。原告五河县惠丰文武学校（以下简称惠丰学校）要求确认被告五河县人民政府（以下简称五河县政府）不履行行政审批行为违法一案，于2016年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月20日作出（2016）皖03行初88号行政判决。惠丰学校不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2017年8月21日作出（2017）皖行终376号行政裁定，裁定撤销本院（2016）皖03行初88号行政判决，发回本院重审。本院于2017年9月27日立案，依法重新组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告惠丰学校的法定代表人江南、委托代理人周寅辉，被告五河县政府的委托代理人吴明东、张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告惠丰学校起诉称，惠丰学校是江南于2000年依法独资创办的、集学文与练武于一体的初级中学，2007年租赁花木王小学继续办学。从2005年至2010年，先后取得县教育局、县民政局、县质监局等政府职能部门颁发的《民办学校办学许可证》、《民办非企业单位登记证书》、《组织机构代码证》等资质，是合法办学。原告于2002年11月28日正式向被告递交《关于惠丰文武学校申请用地的报告》，后又多次向主管部门和分管领导反映，要求以出让的形式使用土地。2007年5月28日又向县政府和教育局申请用地，2008年10月9日《五河县土地规划建设领导小组会议纪要》决定“建校用地按教育用地性质挂牌出让”，后一直没有结果。2010年3月《五河县规划局规划设计条件和通知书》中，明确给原告规划28亩办学用地，并同意原告建校，答应积极补办用地等各种手续。在原告积极建校之际，被告征收花木王小学地块导致原告的学校停办，并将规划给原告的28亩土地划拨给五河县法院建造办公楼。2011年9月17日，被告的会议纪要决定：原告的办学用地“暂缓进行”。被告对原告建校用地的申请不予审批的不作为行为，违反法律规定，请求判决被告不予审批原告用地行为违法。原告提供了如下证据：证据1，五河县教育局颁发的《民办学校办学许可证》及民办学校备案表，2005年8月26日。证据2，惠丰学校的组织机构代码证。证据3，法定代表人身份证。证据4，惠丰学校的办学许可证，（有效期3年）2010年4月1日——2013年3月31日。证据5，五河县民政局2010年12月6日颁发的《民办非企业单位登记证书》。证据6，五河县教育局、民政局《民办非企业单位年检报告书》2010年12月8日。证据7，惠丰学校等“五家”单位2006年12月15日给头铺乡政府、县教育局的《关于撤并花木王小学的请示》。证据8，惠丰学校与花木王村的《租赁协议》2007年1月12日。证据1-8证明惠丰学校办学合法，手续完备，被告认可。证据9，惠丰学校《关于惠丰文武学校申请用地的报告》，2002年11月28日。证据10，惠丰学校给县政府、县教育局《惠丰学校请求征用土地的报告》2007年5月28日。证据11，县教育局给县政府的《关于惠丰学校征用土地的请示》（支持征地50亩）2007年11月12日。证据9-11证明从2002年到2010年，原告多年来一直主张申请用地，从未间断。证据12，《五河县土地规划建设领导小组会议纪要》，2008年10月9日。证据13，《五河县规划局规划设计条件和要求的通知》2010年3月5日。证据14，惠丰学校示意图。证据12-14证明被告对原告规划用地的情况，指明了用地的位置、用地性质及数量，明确了该地块为原告建校用地。证据15，五河县国土局《划拨用地公示》2011年8月5日。证据16，惠丰学校给县政府和国土局的关于对《划拨用地公示》和异议的回复，2011年8月15日。证据15-16证明被告擅自改变土地用途，将应给原告的土地划拨给五河县人民法院，原告及时作出异议表示，向政府及县委书记同时提出书面异议，该异议书不但提出赔偿的问题，而且也对划拨用地提出异议。证据17，县教育局领导给县领导《回复惠丰学校情况汇报》，2011年9月19日。证据18，五河县规划建设工作委员会会议纪要，2011年9月17日。证据19，惠丰学校给规划局的《关于惠丰学校申请重新规划建校用地的报告》（请求50亩），2013年8月12日。证据20，省国土厅网网页截图，证明现在该地块仍然是教育用地。证据21，矿床证明，证明划给原告地块的土地不影响开矿。证据17-21证明该土地是规划给惠丰学校的教育用地，被告改变土地用途，违反规划法相关规定。证据22，2016年10月11日对王某的调查笔录。证明王某告诉原告已经给原告规划用地，可以先建设，后补手续。被告五河县政府答辩称，1.虽然被告在相关会议纪要同意给原告安排建设用地，但会议纪要确定的取得土地使用权的方式为挂牌出让，原告自始自终未向被告提交符合用地条件的相关批准文件和申请材料，因此被告不予批准原告用地的行为并不违法。2.五河县政府不是土地审批的主体，不是本案适格被告。依据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，国有建设用地使用权划拨、出让、转让、租赁及临时用地的审批权应当在土地行政主管部门，即五河县国土资源局，五河县政府不是适格被告。3.惠丰学校起诉时已经超过法定起诉期限。五河县土地规划建设领导小组2008年8月30日召开会议，确定以挂牌出让方式解决原告用地问题，五河县规划局根据会议纪要精神，2010年4月10日出具《规划设计条件和通知书》ZW06-005用地红线图，原告虽然在规划的地块拉围墙，进行项目建设的前期准备工作，但未取得《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》，未实质上进行项目建设工作。五河县国土资源局于2011年8月5日进行规划用地公示，公示期10天。公示期间，没有任何单位和个人提出异议，公示期满后，五河县国土资源局依法将该地块划拨给五河县法院使用。针对改变该地块用途、划拨给五河县法院使用的事实，原告在公示的期限内未向五河县国土资源局提出异议，现提起诉讼，已经超过法定期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告五河县政府提交了如下证据：证据1，五河县土地规划建设领导小组第一次会议纪要，证明会议决定对惠丰学校的建设用地按“教育用地性质挂牌出让”。证据2，五河县城乡规划局规划设计条件和要求通知书及红线图，证明五河县城乡规划局对拟出让的土地提出规划、设计、配套、城市设计、交通规划等要求，但未依法送达原告。且该通知有效期一年，逾期无效。证据3，五河县人民政府县长办公会议纪要，证明五河县人民政府原则同意县公安局、县人民法院办公场所选址方案，但同时要求县规划局、国土局等相关单位按照国家机关办公场所用地标准和规定，本着节约用地的原则，重新核定并合理规划用地范围、面积。证据4，五河县土地规划建设领导小组第3次会议纪要，证明会议决定江南武校（五河县惠丰文武学校）的选址方案暂缓。证据5，安徽省人民政府建设用地批复，证明五河县2009年第一批次城镇建设用地的范围、面积，双方争议土地在该范围内。证据6，五河县发展和改革委员会《关于五河县人民法院审判大法庭项目的立项批复》，证明五河县人民法院审判大法庭项目经五河县发改委批准立项，程序合法。证据7，五河县发展和改革委员会《关于五河县人民法院审判大法庭项目可行性研究报告的批复》，证明五河县人民法院审判大法庭项目可行性研究报告获五河县发改委批准，经过合法的审批程序。证据8，建设用地申请表，证明五河县人民法院审判大法庭项目用地由五河县人民法院向土地行政主管部门进行了申请，用地程序合法。证据9，五河县国土资源局《关于请求下达划拨国有建设用地使用权给县人民法院建人民法院审判大法庭批复的请示》，证明五河县国土资源局就县人民法院审判大法庭建设用地问题向县政府请示。证据10，五河县城乡规划局建设项目选址意见书及红线图，证明县城乡规划局依法出局了五河县人民法院审判大法庭项目符合规划要求。证据11，五河县人民政府《关于同意划拨国有建设用地使用权给县人民法院建设审判大法庭的批复》，证明县政府依照法定程序同意划拨土地使用权给县人民法院。证据12，五河县国土资源局划拨用地公示审批表及《划拨用地公示》，证明划拨土地依法在中国土地市场网和安徽省土地矿产市场网及县政府网站和县人民法院公告栏进行公示，公示期为10天，异议需要向县国土资源局提出。证据13，国有建设用地划拨决定书，证明五河县国土资源局在公示期满后，依法将位于五河县城南新区苏皖学校西侧的土地划拨给五河县人民法院建设审判大法庭，手续合法。证据14花木王村委会关于江南在小学内建房屋的情况证明、拆迁补偿协议、补偿计算清单三份和惠丰武校拆迁补偿申请，证明该校在五河县政府拆迁过程中在花木王小学院内搭建的房屋搬迁费用、过渡期费用和奖励费用合计309868.1元，均已经补偿到位。经庭审举证、质证，双方当事人质证意见及本院认证意见如下：被告五河县政府对原告惠丰学校提交的证据的质证意见：证据1-8无异议，认可原告的办学主体资格合法。证据9-11真实性无异议，对证明目的有异议，该组证据只能证明原告向政府申请过用地，但土地使用权的取得并不是有了申请就一定要审批，且这些用地申请，原告并未依法向土地主管部门提出，而是向主管单位教育局提出，程序不对。证据12-14真实性无异议，县规划领导小组确实同意过要给原告安排土地，但确定是以挂牌出让方式提供土地，而不是划拨，这些证据不能证明政府违法，反而能证明政府在对待原告申请用地态度上是积极的。证据13明确规划的有效期是1年，即原告应当在1年内取得土地使用权，过期作废，另外规划局未正式盖章发给原告。证据15-16真实性无异议，但五河县国土局和县政府没有收到原告的异议材料，该异议回复是写给胡书记的，胡书记是否收到，原告也无法证实。原告提出异议的方法和程序不符合要求。证据17真实性无异议，但该汇报是交给哪个单位的，原告未提交相关证据。若该证据交给政府应当由教育局提交其已经交给政府的证据。证据18真实性无异议，对原告的学校选址方案暂缓证明以前准备给原告使用的土地仅仅是方案，并非最终的结论。证据19，该报告是原告在2013年制作的，在重新申请用地的时候，原告认可政府的划拨行为。证据20，证据三性均有异议，网站上的地块用途最终性质并不以网页截图为准，而应当以国土资源厅的书面证明为准。证据21真实性无异议，但仅仅证明原告在从事建校的准备工作。证据22不符合证据要求，王某作为证人应当到庭作证，该笔录上的签字我们无法确认是其本人真实意思表示。王某在任时要求原告先建校后补手续作法不符合法律规定，王某的个人意思不能代表政府的意志。本院认证意见：被告对证据1-8无异议，认可原告的办学主体资格合法，本院予以确认。证据9-11能够证明原告从2002年到2010年，多次向五河县政府申请用地。证据12-14能够证明被告对原告的申请用地，曾经履行了相关规划用地的职责，能够证明被告对原告的建校用地进行过规划，并确定了用地的位置、性质及数量。证据15-16能够证明2011年8月5日五河县国土局《划拨用地公示》发布后，原告向政府有关部门及有关领导提出过异议，并提出赔偿。证据17-21虽然具有真实性，但不能证明被告改变土地用途，违反规划法相关规定。证据22，该笔录性质为证人证言，因证人王某已说明其不能到庭的正当理由，故对该书面证言应予确认。原告对被告提交的证据的质证意见及本院认证意见：证据1真实性无异议，但被告在会议纪要中的内容虽有表述但未实施，直到现在也未看到挂牌。证据2真实性无异议，该通知书的有效期1年，同原告的举证说明。证据3真实性无异议，但将该土地改变给县法院使用事先未征得原告同意也未向原告说明。证据4真实性无异议，但对选址方案暂缓有异议，违反规划法相关程序规定，且至今未得到被告用地答复。证据5，该批复是对五河县人民政府总体规划用地批复，不能说明改变用地性质得到的省国土厅批复。证据6，该批复程序错误，未得到市政府的批复。证据7真实性无异议，但违反法律规定。证据8-10无异议。证据11，有异议，被告擅自改变用地性质违法。证据12，有异议，原告在公示期满前已经向被告提出异议，审批违法法定程序。证据13，有异议，原告在公示期满前已经向被告提出异议，审批违反法定程序。证据14，房屋拆迁补偿协议内容和真实性均认可，其他证据内容无法确认但情况属实，但补偿协议也牵涉到搬迁费，补偿申请也牵涉到过渡期费用，原告认为该补偿仅是对江南建设的房屋进行补偿，未对原告新办校舍进行任何补偿。本院认证意见：证据1-4予以认定。证据5能够证明五河县2009年第一批次城镇建设用地的范围、面积，双方争议土地在该范围内。证据6-13非本案审查范围。证据14能够证明因征收原因对原告房屋拆迁补偿内容。经审理查明，经有关教育行政部门、民政部门批准，江南创办惠丰学校，并任校长。2002年11月28日，惠丰学校向五河县政府申请建校用地。之后，惠丰学校多次向五河县教育局及通过教育局向五河县政府申请用地。2007年1月12日，惠丰学校租赁五河县头铺镇花木王村的花木王小学办学。2009年12月，花木王小学被拆迁。2008年10月9日，五河县土地规划建设领导小组会议纪要决定对五河县惠丰学校的建设用地按“教育用地性质挂牌出让”。2010年，五河县规划局出具《五河县规划局规划设计条件和要求通知书》，ZW06-005用地红线图等。在此期间，原告在未取得《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》的情况下，开始在规划的地块上拉围墙，并进行项目建设的准备工作。2011年1月26日，五河县政府县长办公会议第一次会议决定将该地块用于县法院审判法庭建设，惠丰学校另行选址。2011年8月5日，五河县国土资源局发布《划拨用地公示》，将原规划给惠丰学校的建校用地划拨给五河县人民法院建造审判大法庭，公示期10天。公示期满后，五河县国土资源局将该地块划拨给五河县法院使用。2011年9月17日，五河县土地规划建设领导小组第3次会议纪要决定江南武校（惠丰学校）的选址方案暂缓。原告就《划拨用地公示》及五河县土地规划建设领导小组第3次会议纪要对惠丰学校选址方案暂缓的决定，向教育部门及其他部门提出过异议，并提出赔偿。五河县教育局就惠丰学校要求政府赔偿问题进行过调查。原告惠丰学校于2016年9月6日向本院提起行政诉讼，请求判决被告不予审批原告用地行为违法。另查明，2016年10月11日，惠丰学校委托的律师对时任五河县副县长王某所做调查笔录载明，2009年惠丰学校办学租用的五河县头铺镇花木王小学需拆迁，惠丰学校因补偿安置争议不愿搬迁。王某动员其搬迁时称，县里已经给其规划了建校用地，其可先建设后补手续，对于补偿问题依政策办理。惠丰学校接受其意见，很快搬迁。再查明，五河县政府庭审中称惠丰学校拆迁共两次，2009年因修路而拆迁，2011年因整个项目集体土地征收而拆迁。惠丰学校对拆迁为两次予以认可。2011年5月18日，五河县城市建设投资经营有限责任公司与惠丰学校签订《房屋拆迁补偿协议》，载明位于花木王小学的惠丰学校因土地征收需要拆迁，双方就房屋拆迁补偿事宜达成协议。协议第一条“拆迁补偿内容”：1.房屋补偿159687元，附属物补偿3801.35元，搬迁费1209.75元，奖励145170元。第二条约定“乙方选择货币化补偿方式”。又查明，庭审中，惠丰学校称该校拆迁后是基于拆迁补偿的问题向政府要求给予国有土地使用权。本院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。原告自2002年11月28日起，向五河县政府申请建校用地，五河县政府曾经以会议纪要的形式决定对原告的建校用地按教育用地性质挂牌出让。2011年9月17日五河县规划建设工作委员会第三次会议纪要中又决定惠丰学校的选址方案暂缓。原告的建校用地选址方案暂缓后，五河县政府对原告的用地申请一直未有书面处理意见。在此期间，五河县教育局一直帮助协调原告建校用地和补偿事宜。由于原告并不知晓被告对其建校用地选址方案暂缓到何时、是否还批准，故其也无法确定起诉期限从何时起算，因此，原告2016年9月6日，向本院提起行政诉讼，要求判决五河县政府不予审批原告用地行为违法，并未超过法定起诉期限。被告关于原告起诉时已经超过法定起诉期限的辩解，本院不予采信。关于五河县政府是否为适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第五十二条规定：建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见；第五十三条规定：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条规定：任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，应当依法办理建设用地审批手续。根据上述法律法规规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都应当依法申请、办理建设用地审批手续。市、县级人民政府对建设项目所需土地，在建设单位办理相关手续、经过法定程序审查后，有依法批准的法定职权。故被告关于五河县政府不是土地审批的主体，不是本案适格被告的辩解，因无法律依据，本院不予采信。关于原告的诉讼请求能否成立问题。被告五河县政府对原告建设用地虽然具有批准的法定职权，但批准建校用地方案需要符合一定条件和经过法定程序，并非只要原告有申请，被告就一定要批准。本案中，原告并未向被告提交其符合用地条件的相关批准文件等材料，且原告所称自该校拆迁后是基于拆迁补偿要求被告给予国有土地使用权的主张，不属于要求被告对其用地申请进行审批的范畴，故原告要求判决被告不予审批原告用地违法的诉讼请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告五河县惠丰文武学校要求判决被告五河县人民政府不予审批原告用地行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告五河县惠丰文武学校负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 匡 伟审 判 员 陶 义人民陪审员 高 毅二〇一八年五月二十八日书 记 员 刘玉婷书 记 员 郭艳丽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。