山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)晋07行赔初1号原告李小君。委托代理人任晓旭，山西唐明律师事务所律师，特别授权。被告孝义市人民政府，地址：孝义市府前街1129号。法定代表人王廷洪，市长。委托代理人戴启生。委托代理人张晋波，山西晋波律师事务所律师。原告李小君因要求被告孝义市人民政府履行行政补偿义务一案，于2017年6月向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月19日以其诉讼请求超过法定期间为由，裁定对李小君起诉，不予立案。李小君不服提出上诉。山西省高级人民法院于2017年11月13日作出（2017）晋行终572号《行政裁定》，裁定撤销了我院一审裁定，指令我院予以立案。我院于2018年2月1日立案后，在5日内向被告孝义市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。孝义市人民政府在举证期限内申请延期举证，本院予以准许。本院��法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告李小君及其委托代理人任晓旭，被告孝义市人民政府的委托代理人戴启生、张晋波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月10日李小君就其砖厂被强拆后有关补偿问题再次提出异议。3月20日孝义市人民政府办公室作出《关于对李小君信访问题复查意见的说明》，结果是：李小君基于拆除要求补偿损失，无事实和法律依据。原告李小君诉称，2007年6月，原告李小君在孝义市下堡镇个人出资150万余元新建砖厂。2007年8月21日孝义市市人民政府下发了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（孝政发【2007】122号）文件，对拟保留的25户砖企予以整顿和规范，对予以保留的砖企要按新的行业准入标准尽快办理有关证照，完善生产经营手续。2008年6月30日孝义市人民政府下发了《关于进一步规��我市实心粘土砖企业的通知》（孝政发【2008】83号文件），确定了25户拟保留的实心粘土砖企业。其中包括原告的下卫底砖厂分厂。2008年9月29日孝义市人民政府下发了《关于完善实心粘土砖企业土地审批和采矿登记手续的若干意见》（孝政发【2008】118号）文件。对确定保留的砖企在办理登记手续之前，国土部门要根据其采矿数量和占地面积适度收缴罚款和复垦保证金等相关费用。原告李小君根据以上文件的要求，积极完善砖厂的各项手续，缴纳了各项费用，并在2008年8月取得了编号为KJZ22的土地勘测定界技术报告书。2008年10月1日孝义市国土资源局下发了《关于限期办理砖瓦粘土采矿许可证的通知》，对拟保留的25户砖企提出办理采矿许可证的步骤及所需资料，原告依照该文件的要求积极准备。2009年6月24日孝义市人民政府下发《关于重新明确我市保留粘土开采制砖企业名单的通知》（孝政发【2009】95号）文件中，确定保留的制砖企业没有原告的下卫底砖厂分厂。并在下文后短短5天后，即2009年6月29日，孝义市政府和孝义市国土局在没有通知原告李小君的情况下，强行拆除了原告李小君的砖厂。此后，原告多次找相关领导和部门反映情况，在2010年4月14日，孝义市副市长韩光勇对原告反映的问题做了“原作为分厂保留，去年省专项检查不能保留分厂，因此才取缔的，属政策造成”的明确答复。后孝义市国土资源局在2010年8月12日和11月17日分别向孝义市信访领导组和原告李小君出具情况说明，明确讲到：“因省地检查中对我市保留分厂的意见不予认可，孝义市政府又以孝政办函【2009】13号文取缔了6户分厂。”国土部门就是在这种情况下取缔并拆除了原告的砖厂。原告认为，被告孝义市政府，如果严格遵守省政府晋政发【2007】19号文���的规定，认为原告的砖企不符合保留的规定，对原告的砖企予以拆除的话，原告的砖企也会遵守孝义市政府的决定，履行自己的义务。但孝义市政府以孝政发【2007】122号文件的形式，把原告的砖企列为拟保留的砖企，后又以孝政发【2009】45号文件，把原告的砖企列为确定保留的砖企。期间原告依据被告孝义市政府的要求，积极履行相关手续，并按照要求完成了36门以上轮窑等相关扩建厂房的规定。并在规定的时间内与确定保留的25户砖企一同向被告递交了相关手续。被告孝义市政府却未按《中华人民共和国行政许可法》的规定，朝令夕改，又以孝政发【2009】95号文件，把原告确定保留的企业列为取缔企业，并予以强拆，给原告造成巨大损失，即便原告的砖企，因政策原因不符合政府的要求，被告也应按照行政强制法的规定，予以告知并预留搬迁的时间。但被告在2009年6月24日下的文，在没有通知原告的情况下与2009年6月29日就强拆了原告的砖企，致使原告的巨额投资血本无归。被告的行为严重违反《行政强制法》35条、37条的规定。原告认为，原告砖企依据被告孝义市政府的要求，依法办厂，不能因为省政府的不予认可，就应由原告承担砖厂强拆的不利后果，不利后果造成主体是被告孝义市人民政府。基于以上事实，依据法律关于政府的关停行为给砖企造成损失，应当予以补偿的规定，被告孝义市人民政府理应补偿原告李小君新建、扩建砖企等各项损失150万元。另孝义市政府承诺占地、采矿许可期限为三年，原告还与相关人员签订了承包协议，每年承包费为25万元，因强拆导致合同无法履行。三年的承包费75万元，孝义市政府也应补偿。2017年3月10日，原告再次向孝义市人民政府提出补偿请求，但孝义市人民政府认为，原告的请��无事实和法律依据。请求依法判令孝义市人民政府支付因其强拆致李小君投资的砖厂损失费225万元。原告李小君提供了下列证据：第一组：1、身份证；2、联营协议；3、2017年3月20日孝义市人民政府办公室《关于对李小君信访问题复查意见的说明》，以上证明原告是砖企的实际投资人，主体适格。2、第二组：山西省人民政府《关于清理规范实心粘土砖企的实施意见》（晋政发【2007】19号），证明孝义市政府应保留25座砖企。3、第三组：1、2007年8月21日孝义市人民政府出台《关于清理规范实心黏土砖企业的实施意见》（孝政发【2007】122号）文件，证明对于保留的砖企进行整顿和规范，要求按新的行业准入标准，尽快办理有关证照，完善生产经营手续；2、2008年6月30日孝义市人民政府出台《关于进一步规范我市实心粘土砖企业的通知》（孝政发【2008】83号文件），证明��告的砖企被列入拟保留企业，市政府要求拟保留企业按照要求办理相关证件；3、2008年9月29日孝义市人民政府出台《关于完善实心粘土砖企业土地审批和采矿登记手续的若干意见》孝政发【2008】118号文件，证明凡确定保留的砖企应在10月15日前办理土地审批和采矿登记手续；4、2008年10月1日孝义市国土资源局下发了《关于限期办理砖瓦粘土采矿许可证的通知》（孝国土字【2008】328号），证明对拟保留的25户砖企提出办理采矿许可证的布骤及所需资料；5、2009年4月8日孝义市人民政府下发《关于进一步规范制砖企业的紧急通知》（孝政发【2009年】45号），这应该是具体许可行为。第四组：1、山西省2008年代收罚没款收据及山西省2008年行政事业性收费票据和山西省2008年行政事业单位内部结算收款收据，证明原告砖企在拟保留期间，依据孝义市政府的规定缴纳了土地管理费、复垦费和行政罚款；2、土地勘测定界技术报告书（编号：KJZ22）时间2008年8月，证明原告砖企依据孝义市政府的规定，委托孝义市土地勘测规划站对原告的砖企用地范围进行了界定；3、孝义市人民政府指令及关于划定矿区范围和办理采矿许可证的申请，证明原告砖企依据孝义市政府的指令，向孝义市国土局递交了划定矿区范围和办理采矿许可证的申请，砖厂当时是宋艳生承包的我的。第五组：1、2009年6月24日孝义市人民政府下发《关于重新明确我是保留粘土开采制砖企业名单的通知》孝政发【2009年】95号，证明孝义市政府不依法行政，违背自己颁布的孝政发【2008】83号文及孝政发【2009】45号文，没有将原告的砖企列为保留砖企；2孝义市国土局下发《关于进一步加强对我市制砖企业监管的通知》孝国土发（2009）44号文，证明国土局违背孝政发【2008】83号文及孝政发���2009】45号文，把原告的砖企列为取缔企业名单，第15个为我厂名单；第六组：1、孝义市政府办公室《关于明确我市保留粘土开采制砖企业安全生产监管责任的通知》孝政办函【2009】13号，证明原告的砖企没有安全隐患；2、孝义市国土局关于振新街道办南辛安村李小君反映其投资砖厂被孝义市列为保留企业，后又被强行拆除等问题的情况说明（2010年8月12日）；3、孝义市国土局关于李小君反映其投资砖厂被孝义市列为保留企业，后又被强行拆除等问题的情况说明（2010年11月17日）；4、2010年4月14日原孝义市副市长韩光勇对原告反映问题所作的批示；2、3、4份证据证明孝义市政府取缔原告的砖企，是因为省政府非煤矿山、尾矿库安生产专项整治检查组，对孝义市保留分厂的意见不予认可造成的，是政策原因造成的，并非原告的砖企存在严重安全隐患；被告作为政府应当���担当责任。第七组证据：1、2009年孝义市国土局《关于对下堡镇角盘砖厂、下卫底建材分厂取缔工作情况报告》（孝国土字[2009]57号），证明对原告的砖企进行了摧毁，导致原告的设备毁损；2、孟繁龙和文宪荣的身份证及两份情况说明，证明孟繁龙和文宪荣的证人证言讲到，孝义市政府强拆时，未通知原告，导致原告的砖厂设备在没有搬离时遭到强拆，原告的损失惨重；3、原告新建砖厂投入的各项生产设备相关费用票据，证明原告按孝义市政府的各项要求，前后投入150万元新建砖厂，目前保留的票据为1172850元。孝义市政府强拆时，这些设备没有搬出，遭到严重破坏和毁损；4、山西省孝义市人民法院民事判决书（2011）孝民初字第64号，证明原告的砖厂因孝义市政府取缔的原因，导致原告与他人的租赁合同无法完成，损失75万元。第八组：1、2011年11月2日孝义市国土��源局下发《关于李小君反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的处理意见》（孝国土发【2011】90号）；2、孝义市政府2011年12月29日下发的《关于李小君反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的复查意见》（孝政发【2011年】108号），1、2号证据证明孝义市国土部门及孝义市政府歪曲客观事实，不顾自己在2010年8月12日作出的情况说明，编造原告砖企存在安全生产隐患；3、2008年6月13日孝义市国土资源局《关于对下卫底砖厂违法占地的行政处罚决定》孝国土监字[2008]7号，因2008年6月30日孝政发【2008】83号文件导致该处罚决定书变成一纸空文，国土部门和原告李小君都没有履行自己的责任和义务。被告孝义市人民政府辩称，答辩人及所属行政部门从未赋予过原告李小君任何权利和资格，更从未对其个人实施过任何行政处罚��行政强制措施，答辩人曾于2009年6月29日强制关闭取缔的是“孝义市下卫底建材分厂”与原告李小君无关，其并不是本案适格的原告。李小君基于拆除要求赔偿损失，无事实和法律依据。如果原告是以“孝义市下卫底建材分厂”投资人的身份就该厂被强制关闭取缔而提起的本次诉讼，因该厂未依法办理工商登记，属于无照经营，答辩人无法确定原告的诉讼主体是否适格，应由原告举证证明其系“孝义市建材分厂”的投资人，否则，应依法由其承担举证不利的法律后果。答辩人于2009年4月8日下发的“孝义市人民政府关于进一步规范制砖企业的紧急通知”中确曾确定保留“孝义市下卫底建材分厂”但其前提是要求该企业必须在该通知下发之日起一个月内将办理用地手续和采矿手续报市国土资源部门。该厂之所以被关停取缔，是基于山西省人民政府非煤矿山、尾矿库安全��产专项整治省市县三级联动第六组检查的要求而按“六条标准”实施的，完全符合国家政策和法律规定。原告李小君诉讼请求在诉状中明确标明为“请求判令被告对原告补偿225万元”，既然是补偿，就说明涉案行政行为合法，但原告李小君却又屡次在诉状中声称涉案行政行为违法，原告如此前后矛盾陈述，致使答辩人无法准确答辩和举证。赔偿或补偿义务机关应先行处理为原则，而答辩人从未收到原告关于补偿的申请，故原告的请求依法应被驳回，退一万步讲，即使能够将“吕梁市人民政府关于孝义李小君信访事项的复核意见”{吕政信核【2012】402号}作为答辩人作为赔偿或补偿义务机关先行处理的依据，但原告李小君最迟也应自收到复核意见之日即2012年6月2日起算起诉期间，而原告却于2018年2月5日方提起诉讼，早已超出了三个月行政赔偿起诉期间和六个月行政补偿起诉期间，依法也应驳回原告的起诉。被告孝义市人民政府在法定期间提供了下列证据：1、孝国土发【2011】90号文件；2、孝政办函【2009】13号文件；3、全市确定保留25户黏土开采制砖企业名单；4、孝政发【2011】108号文件；5、孝政发【2009】45号文件，附确定保留制砖企业名单及确定取缔制砖企业名单；6、吕政信核【2012】402号文件；7、告知单。经庭审质证：被告孝义市人民政府对原告的第一组证据1号3号证据真实性没有异议，2号有异议，该证据足以证明原告并不是本案适格的主体；对于第二组证据的真实性没有异议，需要说明该文件未明确规定保留哪25家企业，且该文件第三条明确规定有些实心粘土企业必须依法关闭的取缔标准；对第三组证据的三性没有异议，需要说明原告方所举的孝政发83号通知列入保留企业是下卫底砖厂，而本案中被拆迁的并不是下卫底砖厂，是下卫底砖厂分厂，联系人是张永智；对于第四组证据中的1号证据中的票据真实性没有异议；对于2号证据的真实性保留异议，3号证据中指令的真实性没有异议，但是需要说明的是指令的是下卫底砖厂分厂，该通知明确规定在完善手续之前责令该公司停止生产；对于第五组证据的三性不持异议，但是对于2号证据取缔的砖企名单中没有下卫底砖厂分厂；第六组证据中情况说明来源不合法，不认可；对第七组证据中取缔的文件没有异议，对证人证言有异议，对于票据真实性没有异议，但是不能达到证明目的；对第八组证据的真实性没有异议，但是该组证据不能达到原告证明的目的。原告对被告证据没有异议，可以明确表明孝义市人民政府确定原告的砖厂为保留企业。经合议庭评议，当事人双方提供的证据可以证明其涉诉砖厂的成立和拆除的过程，与案件相关的，可以采信。经审理查明：2007年6月8日孝义市下堡镇民委员会与李小君签订《联营协议》，合伙经营位于下卫底村的砖厂，各按百分之五承担风险和享有盈利。该砖厂无合法的证照手续。2008年6月13日孝义市国土资源局作出孝国土监字（2008）7号《关于对下卫底砖厂违法占地的行政处罚决定》，被处罚单位为下卫底砖厂，负责人闫贵成，主要内容为：对其未经批准擅自占用下堡镇集体土地11.25亩土地建砖厂的违法行为决定：责令立即停止土地违法行为；拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；并处以罚款7.50万元。2008年6月30日孝义市人民政府出台《关于进一步规范我市拟保留实心粘土砖企业的通知》（孝政发【2008】83号文件），下卫底村砖厂被列入拟保留企业，市政府要求拟保留企业按照要求必须���7月15日前根据相关文件办理证件，逾期未办理的一律限期取缔。8月下卫底砖厂委托相关单位作出《土地勘测定界技术报告书（编号：KJZ22）》，期间的同年9月27日下卫底砖厂向国土局缴纳土地管理费4484元，复垦费7333元，行政罚款14850元。同年10月1日孝义市国土资源局下发了《关于限期办理砖瓦粘土采矿许可证的通知》（孝国土字【2008】328号），对拟保留的25户砖企提出办理采矿许可证的布骤及所需资料作出规定，同时明确逾期未办理的，列入黑名单，限期予以取缔。2009年4月1日下卫底村民委员会与宋艳生签订《承包砖厂合同书》，约定：下卫底村委将村办联营砖厂承包给宋艳生使用，承包期从2009年4月1日至2011年3月31日止，闫贵成以村委负责人的身份在合同上签了字。2009年4月8日孝义市人民政府下发《关于进一步规范制砖企业的紧急通知》（孝政发【2009】45号），该文规定，凡是确定保留的制砖企业一律限期完善用地和采矿登记手续，要求通知下发一个月内将办理上述手续和采矿登记手续的资料报市国土资源部门，逾期将列为取缔对象，立即予以取缔。该文确定保留制砖企业名单中原企业名称下卫底砖厂核准后名称为2个，一个为孝义市旺荣建材厂，一个为下卫底砖厂分厂，原告陈述下卫底砖厂分厂为其合伙经营企业。4月11日宋艳生向孝义市国土资源局作出《关于划定矿区范围和办理采矿许可证的申请》，主要内容为，该厂是孝义市益通建材有限公司原名下下卫底砖厂分厂，申请划定矿区范围和办理采矿许可证。该申请加盖村镇及孝义市国土资源局下堡镇国土资源所印章。同年4月14日孝义市人民政府作出《指令》，对象为下卫底砖厂分厂（制砖企业），内容为：按照市政府要求，你厂应及时办理土地使用手续和采矿登记手续，为此限你厂在一个月内到国土部门申报办理上述手续。在完善手续之前市政府责令你厂停止生产，并由乡镇人民政府、街道、办事处牵头组织，各相关部门配合，对你厂采取断电等措施，直至完善手续后方可恢复生产。如逾期仍无法取得合法手续，一律列入取缔对象，限期取缔。2009年6月26日孝义市国土局下发《关于进一步加强对我市制砖企业监管的通知》孝国土发[2009]44号文，期中取缔企业名单中有孝义市下卫底建材分厂。同年6月29日孝义市政府组织相关部门对下卫底建材分厂进行拆除。此后，李小君多次向有关部门反映情况。2011年11月2日孝义市国土资源局下发《关于李小君反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的处理意见》（孝国土发【2011年】90号），该处理意见认定，李小君投资的砖厂位于下堡镇，挂靠下卫底砖厂（后更名为���义市旺荣建材厂），厂名为下卫底砖厂分厂或下卫底建材分厂。处理意见为李小君基于拆除提出补偿请求，无事实、法律、政策依据，不予支持。李小君提出复查申请，孝义市政府2011年12月29日下发的《关于李小君反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的复查意见》维持国土资源局的处理意见，李小君在复查提到的要求确认砖厂的直接投资为120万元，而非1万元的要求，处理意见中没有提及，复查中不予受理。2017年3月10日李小君就其砖厂被强拆后有关补偿问题再次提出异议。2017年3月20日孝义市人民政府办公室作出《关于对李小君信访问题复查意见的说明》，说明：李小君就孝义市国土资源局下发《关于李小君反映其投资兴建砖厂现列为保留企业又强行拆除后补偿问题的处理意见》提出复查申请，孝义市政府下发的《关于李小君反映其投资兴建砖厂先列为保留企业又强行拆除后补偿问题的复查意见》明确提出：李小君基于拆除要求补偿损失，无事实和法律依据。2017年6月李小君提起本案诉讼，本院于2017年6月19日以其诉讼请求超过法定期间为由，裁定对李小君起诉，不予立案。李小君不服提出上诉。山西省高级人民法院于2017年11月13日，以2017年3月20日孝义市人民政府办公室作出《关于对李小君信访问题复查意见的说明》属于政府以信访答复形式履行行政管理职责的行为，该行为具有可诉性，李小君于2017年6月19日提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限为由，作出（2017）晋行终572号《行政裁定》，撤销了本院的一审裁定，指令本院予以立案。本院认为，李小君的诉讼请求是判令孝义市人民政府支付因其强拆致李小君投资的砖厂损失费225万元。庭审中李小君明确政府强拆行为合法，其提出的���补偿之诉。行政补偿是行政机关在行使管理国家和社会公共事务的职权过程中，因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的造成损失，由国家给予补偿的制度。本院认为，当事人获的得补偿的前提应当为合法权益受到侵害，如果公民、法人或者其他组织受到损害是其获取的不法利益则国家不应当承担补偿之责。本案中涉诉的砖厂为李小君与孝义市下堡镇民委员会合伙经营的位于下卫底村的砖厂。根据庭审查明2008年6月13日孝义市国土资源局即对该砖厂非法占地行为进行过相应的认定和处罚。此后虽孝义市人民政府两次出台文件将涉案砖厂列入拟保留企业和保留企业，但该砖企均未在文件限定的期限内办理下相关证件，按文件规定该砖厂同样应被列为取缔对象，立即予以取缔。此后涉诉砖企因未取得合法手续，被孝义市国土局纳入取缔企业名单并随后予以拆除。���上述事实可以确认，涉诉的砖厂至今未取得合法有效的相关证照的登记及许可手续是客观事实，该砖厂因非法占地被孝义市政府的土地管理部门处罚后，孝义市政府又发文将其列入保留企业值得商榷，但在文件规定的期限涉诉砖厂未取得相关合法手续也是客观事实。根据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定，我国对相关企业的设立和经营，实行严格的行政许可制度，李小君对涉诉砖厂在未办理相关证照的情况下，进行生产于法相悖，其投资经营收益并不具有合法性，也不存在合法的利益。该砖厂被取缔也是基于其没有合法相关登记和许可及存在安全隐患，故其因此受到政府相关部门强拆所发生的损害属于不法利益，该不法利益国家不应当承担补偿之责。基于此李小君提起的诉讼也不具有诉的合法性。同时公民起诉行政机关履行补偿给付义务，也应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提，本案中李小君也未提供行政机关负有法定补偿职责的证据证明。综上李小君要求孝义市人民政府基于强拆对其进行补偿的理由依法不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回李小君的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长  陈雪平人民陪审判员秦占芳人民陪审判员马颖雯二Ｏ一八年五月二十八日书记员肖志忠