湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鄂行终322号 上诉人（一审被告）当阳市人民政府。住所地：湖北省当阳市子龙路**。 法定代表人张世敏，该市市长。 委托诉讼代理人许刚耀，湖北楚雄律师事务所律师。 委托诉讼代理人冯友华，湖北弘发律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）向玉德，男，汉族，1972年1月22日出生，住湖北省当阳市。 委托诉讼代理人谈兵，湖北今天（宜昌）律师事务所律师。 当阳市人民政府因向玉德诉当阳市人民政府水利行政强制及行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 湖北省宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行初94号行政判决查明，向玉德等人从2012年开始，在当阳沮河向家草坝水库从事网箱养鱼。2013年5月10日，白虎水产品养殖合作社注册成立，业务范围包括水产品养殖，组织、收购、销售本社成员养殖的水产品等。向玉德属于该合作社的成员之一。 2016年，当阳相关部门检查向家草坝水库的网箱养鱼情况时，向玉德等人设置的网箱被靠放到岸边，没有被拆除。2017年1月13日，当阳农业局工作人员对向富贵、朱心刚、张云虎3人在向家草坝水库设置的网箱进行了检查勘验，记载3人的网箱数量为30口，面积约4100平方米。 2017年8月7日，当阳防汛抗旱指挥部对向玉德作出《关于限期清除阻碍行洪障碍物的通知书》，责令向玉德在8月10日前清除在向家草坝水库设置的网箱，逾期未清除，该指挥部将组织强行清除，所需费用由向玉德承担。在送达回证上，当阳水利局工作人员注明《通知书》送达时间2017年8月8日，“当事人拒签”，相关见证人予以签名。 2017年8月15日7时51分，当阳防汛抗旱指挥部组织相关执法部门工作人员，开始对向家草坝水库的网箱进行强制拆除。当阳公证处根据当阳防汛抗旱指挥部的安排、当阳司法局的指派，派出一名公证员对网箱内打捞出的鱼的数量进行监督，并制作了《向家草坝网箱鱼捕捞现场情况》。《现场情况》载明：据称鱼主为朱心刚、向富贵的花鲢1525公斤，鸭嘴鱼1500尾（约46.5公斤）；据称鱼主为张云虎的花鲢3500公斤，鸭嘴鱼1000尾（31公斤）。之后，相关执法部门工作人员将捕捞出的鱼转移至另一个水库中。 向玉德认为，当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日将向玉德位于向家草坝水库的网箱烧毁、沉底的行政行为违法，并造成了向玉德的经济损失，于2017年9月8日向法院提起行政诉讼。请求：1、确认当阳市人民政府2017年8月15日将向玉德位于当阳向家草坝水库的网箱烧毁、沉底的行政行为违法；2、判令当阳市人民政府赔偿向玉德因违法行政行为产生的损失60万元；3、由当阳市人民政府承担本案诉讼费用。 同时查明：1、当阳市防汛抗旱指挥部是当阳市人民政府设立的非常设机构，该指挥部下设有办公室，其办公地点设在当阳水利局。2、2017年9月8日，朱心刚、张云虎、向富贵、向心望、杨艳军5人分别向法院提起行政诉讼，认为当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日将5人位于向家草坝水库的网箱烧毁、沉底的行政行为违法，并造成了各自的经济损失，法院对5人的起诉已分别立案。3、庭审过程中，向玉德陈述其一共有6口网箱被拆除，1口网箱216平方米，网箱内投放了花鲢。 一审法院认为，向玉德以当阳市人民政府为被告提起本案行政诉讼，被告主体资格适格。当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日的行政强制执行行为属于代履行。当阳防汛抗旱指挥部作出的《关于限期清除阻碍行洪障碍物的通知书》属于法律文书，其应当在该法律文书中对向玉德网箱的数量、面积、规格等进行明确认定，以确定双方当事人行政法上的权利义务关系。但《通知书》只笼统的要求向玉德清除其设置的网箱，向玉德逾期未清除，当阳防汛抗旱指挥部将强行清除，缺乏一份法律文书应具备的基本要素。2017年8月15日，当阳防汛抗旱指挥部对向玉德实施行政强制执行，须依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，制作相应的法律文书，履行一定的法定程序。当阳防汛抗旱指挥部未遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定实施行政强制执行，其行政行为违法。当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日的执行行为违法，向玉德在提起本案行政诉讼的同时，可一并提出行政赔偿请求。对行政行为造成行政相对人财产权损害的赔偿范围和赔偿方式，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条作出了相应的规定，当阳市人民政府应据此对向玉德承担行政赔偿责任。本案中，当阳防汛抗旱指挥部作出的《关于限期清除阻碍行洪障碍物的通知书》未对向玉德网箱的数量、面积、规格等进行明确认定。在拆除网箱过程中，当阳防汛抗旱指挥部组织的执法部门工作人员未制作执行文书或现场笔录，也无证据证实已通知向玉德等人到场，造成2017年8月15日强制拆除的网箱数量、面积、规格等无法确定。由于网箱已全部拆除，向玉德庭审过程中对其网箱数量、面积作出了陈述，在此情况下，不能再苛求向玉德就其损失提交证据。在本案中，向玉德请求判令当阳市人民政府赔偿其经济损失60万元，但一方面其提交的证据根本无法支持该赔偿请求，其60万元的赔偿主张也明显不合常理，法院不能根据向玉德的主张全额支持其赔偿请求；另一方面，当阳市人民政府完全否认向玉德的赔偿请求，其提交的现场录像等证据并不能确定向玉德合法合理的财产损失。因此，鉴于本案的特殊性，以及考虑到当阳市人民政府的行政首次判断权，不宜直接确定当阳市人民政府对向玉德应承担的赔偿数额和赔偿方式，对向玉德在本次诉讼中提出的行政赔偿请求不予支持。为保护向玉德的合法权益，本判决生效后，向玉德可依法向当阳市人民政府提出行政赔偿申请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十一条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十三条第一款、第二款之规定，判决，一、确认当阳市人民政府2017年8月15日强制拆除向玉德位于当阳向家草坝水库的网箱的行政行为违法。二、驳回向玉德本次诉讼的行政赔偿请求。一审案件诉讼费50元，由当阳市人民政府负担。 当阳市人民政府上诉称，一审认定事实不清，被上诉人应就上诉人实施了具体行政行为承担举证责任。如被上诉人仍在该水域养殖，也不具有玉泉白虎水产品养殖专业合作社的社员身份，属违法养殖，其设置的网箱为非法设施。被上诉人应承担损失的举证责任，否则应承担举证不能的后果。请求撤销一审判决，判令驳回被上诉人的起诉或发回重审。诉讼费由被上诉人负担。 本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，当阳市防汛抗旱指挥部是当阳市人民政府组建的非常设机构，具有行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，依据上述规定，当阳市人民政府应对当阳防汛抗旱指挥部的行政行为承担相应的法律责任。当阳市人民政府为本案适格被告。 本案的争议焦点是当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日作出的行政强制执行决定书及当日的执行行为是否合法，若行政行为违法，是否应承担行政赔偿责任。本案中，当阳市人民政府向一审法院提交的代履行催告书、行政强制执行决定书，均未附送达回证，仅有送达人、见证人的签名，也未注明送达情况及送达日期。当阳市政府无证据证明当阳防汛抗旱指挥部送达代履行催告书、行政强制执行决定书符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制执行决定书认定事实不清，违反法定程序。同时，由于当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日的执行行为属于代履行，在拆除过程中，执法部门工作人员未制作执行文书或现场笔录，也无证据证实已通知向玉德到场，造成当日强制拆除的网箱数量、面积、规格等无法确定，其代履行行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十一条第一款规定。当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日的强制执行行为违反法定程序，一审确认该行政行为违法正确。当阳市人民政府上诉称执行程序合法与事实不符。关于当阳市人民政府提出被上诉人应就其实施了具体行政行为承担举证责任。经查，被上诉人在一审时提交的白虎水产品养殖合作社以及王胜玉、刘继望、刘启云出具的《证明》，均能证明当阳防汛抗旱指挥部2017年8月15日将被上诉人位于向家草坝水库的网箱全部拆除烧毁沉底。还有二组照片证明当阳防汛抗旱指挥部拆除被上诉人的网箱后，导致水产品损失的状况。另从当阳市人民政府在一审中提供当阳水利局向向玉德于2017年8月8日送达《关于限期清除阻碍行洪障碍物的通知书》的情况看，向玉德是存在网箱养殖的事实的。当阳市人民政府的此点上诉主张，因其未提供相关证据，本院不予支持。关于当阳市人民政府上诉认为向玉德不具有当阳玉泉白虎水产品养殖专业合作社的社员身份，属违法养殖的问题，从一审双方提交的证据来看，无论向玉德是否属违法养殖，都不能否定涉案网箱是属向玉德的合法财产。由于当阳防汛抗旱指挥部作出的行政强制执行决定书未对向玉德网箱的数量、面积、规格等进行明确认定，在拆除网箱过程中也未制作执行文书或现场笔录，造成强制拆除的网箱数量、面积、规格等无法确定。网箱已全部拆除，向玉德庭审过程中对其网箱数量、面积作出了陈述，故一审不苛求被上诉人就其损失提交证据并无不当。一审认定事实清楚，适用法律正确。当阳市政府的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 胡 文 审判员 张辅伦 审判员 龚荣华 二〇一八年五月二十一日 书记员 王 营