广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1506号 上诉人（一审第三人）：上林县木山乡木山社区岜前庄。 诉讼代表人：潘海英，主任。 委托诉讼代理人：陆镇养，广西刘晰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄惠星，男，壮族，1967年5月2日出生，住上林县。 被上诉人（一审原告）：上林县木山乡木山村木芽经济联合社。 诉讼代表人：刘红康，主任。 委托诉讼代理人：邓远东，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谭一玲，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。 一审被告：上林县人民政府。住所地：上林县大丰镇明山路116号。 法定代表人：蓝宗耿，县长。 委托诉讼代理人：覃香杰，上林县人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：班云峰，上林县人民政府调处办公室工作人员。 一审被告：南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人：周红波，市长。 委托诉讼代理人：许慧宁，南宁市人民政府法制办公室工作人员。 上诉人上林县木山乡木山社区岜前庄(以下简称岜前庄)因与被上诉人上林县木山乡木山村木芽经济联合社（以下简称木芽庄）以及一审被告上林县人民政府（以下简称上林县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政确权一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年12月14日受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 一审经审理查明，木芽庄与岜前庄争议的鲁社岭山地面积为57亩，其四至范围与被诉的上政发［2013］33号处理决定的附图一致。争议地鲁社岭原属于荒山，山上自然长有松柏树。1984年5月25日，上林县政府分别给岜前庄村民潘付波、黄连荣颁发证号为肆号、陆号的《社员自留山证》。约于1998年初，为将争议地发包他人种植甘蔗，木芽庄上山砍伐松柏树，与岜前庄发生争议，经原木山村委会组织双方调解未果。但此后，木芽庄将毗邻自己山地的西北面争议地发包他人种植甘蔗，而岜前庄也于2001年将毗邻自己山地的东南面争议地发包他人种植甘蔗至2011年。2011年初，木芽庄在木山社区居委会保存的档案中发现了《木山大队木芽片山界林权图例》，该图例中包含有争议地鲁社岭并标注有“木芽一队”，为此引发本案权属争议。岜前庄于同年8月向上林县政府申请调处。 上林县政府于2013年5月22日作出上政发[2013]33号《关于对鲁社岭山地权属纠纷的处理决定》，认为：争议地在土改、合作化、“四固定”三个时期没有划定权属。本案应以经营管理现状作为确权主要依据。木芽庄和岜前庄曾因林木等问题于1998年发生争议并由木山社区组织双方调解，虽然调解没有达成一致的书面协议，但过后木芽庄将争议地西北面12亩发包他人种植甘蔗10余年，岜前庄没有异议，证明岜前庄认可木芽庄对争议地西北面12亩山地的经营管理；同理，岜前庄于2001年起将争议地东南面45亩发包给他人种植甘蔗10年时间，木芽庄也没有异议，亦证明木芽庄认可岜前庄对争议地东南面45亩山地的经营管理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第（二）项、第十一条第（二）项和第三十一条第二款的规定,作出以下处理决定：一、撤销第肆号潘付波《社员自留山证》中涉及本案争议的山地权属；二、鲁社岭东南面45亩山地所有权与使用权归岜前庄农民集体所有；鲁社岭西北面12亩山地所有权与使用权归木芽庄农民集体所有。木芽庄不服上述处理决定,向南宁市政府提出行政复议,南宁市政府经过复议,于2016年1月7日作出南府复议[2015]323号行政复议决定,维持了上林县政府作出的上述上政发[2013]33号处理决定。 木芽庄不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销上述上政发［2013］33号处理决定的第二项及南府复议［2015］323号行政复议决定，判令上林县政府重新确认争议土地权属全部归其所有。 一审另查明，《木山大队木芽片山界林权图例》是一张手工绘制的地形图，在图的右下方标注有《木山大队木芽片山界林权图例》，但无绘制地形图的单位、时间及图界形成说明等内容。 一审再查明，上林县政府认定涉案陆号和肆号《社员自留山证》已经持证人实地指认，陆号黄连荣《社员自留山证》中所记载的自留山处在第三人岜前庄经营管理争议地东南面45亩山地中，肆号潘付波《社员自留山证》中所记载的自留山处在原告木芽庄经营管理争议地西北面12亩山地中，并无相关证据予以证实。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，上林县政府作为县级人民政府，依法具有对涉案土地作出处理的法定职权，是本案适格的被告。 本案双方当事人均未能提供确凿的证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已明确过权属。上林县政府认定争议地在上述三个历史时期均未确定权属，应以经营管理现状作为确权的主要依据并无不当，予以认可。但上林县政府在被诉处理决定中认定1998年后木芽庄将毗邻自己山地的西北面12亩争议地发包他人种植甘蔗，岜前庄于2001年将毗邻自己山地的东南面45亩争议地发包他人种植甘蔗至2011年止，对于木芽庄及岜前庄各自发包的“12亩”、“45亩”的土地面积是如何确定，并无任何证据材料证实；而认定涉案陆号黄连荣《社员自留山证》中所记载的自留山处在岜前庄经营管理争议地的东南面45亩山地中，肆号潘付波《社员自留山证》中所记载的自留山处在木芽庄经营管理争议地的西北面12亩山地中，亦无任何证据予以证实。上林县政府在没有查清上述事实的情况下，直接将争议地中的45亩土地确权归岜前庄所有，将12亩土地确权归木芽庄所有，认定事实不清，证据不足。此外，上林县政府在行政处理阶段没有依法通知相关权利人参与调处，在作出的被诉行政处理决定中撤销岜前庄村民潘付波持有的第肆号《社员自留山证》，违反法定程序。 综上，上林县政府作出的上政发[2013]33号处理决定认定事实不清楚，证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。南宁市政府作出的南府复议[2015]323号复议决定，维持该处理决定错误，依法亦应予以撤销。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告上林县人民政府于2013年5月22日作出的上政发[2013]33号《关于对鲁社岭山地权属纠纷的处理决定》；二、撤销被告南宁市人民政府于2016年1月7日作出的南府复议[2015]323号《行政复议决定书》；三、由被告上林县人民政府重新作出处理决定。本案案件受理费50元，由上林县人民政府负担。 岜前庄上诉称，（一）一审判决认为上林县人民政府作出的认定被上诉人林芽经联社实际管理、经营使用12亩争议地无任何证据证实，是错误的。上林县人民政府的33号《决定》是正确的，有以下证据加以证明：1、现场勘验笔录。勘验笔录清楚地载明了争议地的四至、面积和各方的经营状况，能够证明上诉人与被上诉人所管理、经营的土地面积。2、上诉人村民所持有的《社员自留山证》。这些社员自留山证从某种角度上说可以帮助确认上诉人所拥有的土地面积。3、从发包土地的情况看，也可以证明上诉人管理的是45亩，被上诉人管理的是12亩。被上诉人于1998年发包给他人的土地是12亩，那么余下的由上诉人管理使用的自然就是45亩。（二）一审法院认为没有证据证明黄连荣《社员自留山证》所记载的自留山处在上诉人所经营的45亩山地中，也没有证据证明潘付波《社员自留山证》所记裁的自留山处在被上诉人经营管理的12亩土地中，是错误的。1、持证人本人的证言是最主要的证据，持证人是最清楚自己的自留山所处的位置。2、在当地，村民之间相互都比较熟悉，在日常生产劳动过程中，村民往往不仅知道自己自留山的位置，也会了解他人自留山的位置，因此其他村民的证言亦可证明本案中黄连荣、潘付波的自留山所处的位置。综上所述，上林县政府所查明的事实是清楚的，一审判决认定的事实错误，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、维持上林县人民政府于2013年5月22日作出的上政法[2013]33号《关于对鲁社岭山地权属纠纷的处理决定》，维持南宁市政府于2016年1月7日作出的南府复议[2015]323号行政复议决定书；3、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。 木芽庄辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回，并维持一审判决。（一）上林县政府认定木芽庄目前管理经营鲁社岭山林仅12亩，没有任何证据。被上诉人一直实际经营管理的山林为37亩，对该部分山林不存在争议，双方实际争议地仅为20亩，上林县政府认定双方争议地为57亩，没有任何证据。（二）上林县政府认定上诉人岜前庄经营管理45亩山林没有任何证据证实。1、《社员自留山证》是上诉人岜前庄在山林权属未确定，上诉人与被上诉人有争议的情况下擅自将该山岭划分给黄连荣、潘付波后自行向上林县政府申请办理的。上诉人擅自将山岭划定给村民个人管理的行为是其内部行为，不能以此对抗外部的关系。且《社员自留山证》在办证机关没有相关的档案登记资料，属于未经正常合法程序颁发，不能作为定案依据。2、上诉人提交的《承包荒地种甘蔗合同书》恰恰说明双方早在1998年就已经发生争议，实际争议地仅为20亩，该合同没有生效，也没有履行。3、上林县政府出具的现场勘验笔录的勘察四界与实际地界不符，其载明的争议面积、各方经营状况与实际不符，未对争议山地现状及各方经营管理的面积等情况进行实地勘测，明显不符合事实。4、《关于岜前庄与木芽庄鲁社岭土地权属纠纷的调解意见书》仅仅是人民调解委员会就双方争议情况提出的调解意见，无权对山林权属作出划分，且调解过程中被上诉人始终主张鲁社岭一直是被上诉人管理，并提交《木山大队木芽片山界林权图例》注明鲁社岭归被上诉人所有。（三）被上诉人从未承认20亩争议地归岜前庄所有，双方对该20亩争议地一直存在争议，不存在上诉人所述的“对于各自控制、各自管理使用的土地范围清楚”的情况。（四）上林县政府、南宁市政府作出行政行为所依据的主要证据不足，应当予以撤销。（五）被上诉人有证据证实鲁社岭的全部山林归被上诉人所有。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 上林县政府辩称，纠纷地鲁社岭在土改、合作化和“四固定”三个时期均未分过权属。从八十年代起上诉人岜前庄就在经营管理纠纷地。约于1998年间，纠纷双方当事人因管理使用纠纷地发生纠纷，几经当地政府及基层组织进行调解无果。2011年，由木山乡人民调解委员会组织双方调解并出具调解意见书。该调解意见书确认：上诉人岜前庄与木芽庄对纠纷地鲁社岭的管理有明确的界线，这一事实有木山社区基层组织历届领导证实。上林县政府认为，木山乡人民调解委员会的调解意见书所认定的纠纷双方对鲁社岭管理的分界线是真实可信的，因此上林县政府主要以双方对鲁社岭管理形成明显的界线确定。至于撤销村民潘付波的社员自留山证是否违反程序，不影响对本案纠纷地的处理。综上，一审判决不当，请求二审予以纠正。 南宁市政府辩称，一审判决以两个理由撤销处理决定和复议决定，第一个理由是各自发包的土地面积如何确定没有证据证实，但这是有书证和证人证言证实的。第二个理由是黄连荣、潘付波自留山证记载的自留山处于12亩和45亩中没有证据证实，但一审也没有证据证实他们的自留山不在12亩和45亩内。双方各自经营管理了一段时间且没有争议，部分村民领到了自留山证，请求二审法院撤销一审判决。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”因此，县政府对有争议的集体土地权属作出行政确权决定，应该在事实清楚、证据充分且不违反法定程序的基础上作出。 本案中，上诉人岜前庄和被上诉人木芽庄均未能提供确凿的证据证明争议的57亩土地在土改、合作化、“四固定”时期已明确过权属，应以经营管理的现状作为确权的主要依据。上林县政府在被诉的的上政发[2013]33号处理决定中认定1998年后木芽庄将毗邻自己山地的西北面12亩争议地发包他人种植甘蔗，岜前庄于2001年将毗邻自己山地的东南面45亩争议地发包他人种植甘蔗至2011年止，对于木芽庄及岜前庄各自发包的“12亩”、“45亩”的土地面积是如何确定，并无充分证据材料证实；而认定涉案黄连荣《社员自留山证》中所记载的自留山处在岜前庄经营管理争议地的东南面45亩山地中，潘付波《社员自留山证》中所记载的自留山处在木芽庄经营管理争议地的西北面12亩山地中，亦无任何证据予以证实。上林县政府在没有查清上述事实的情况下，将争议地中的45亩土地确权归岜前庄所有，将12亩土地确权归木芽庄所有，一审法院据此认定上林县政府的处理决定认定事实不清，主要证据不足，并无不当。此外，上林县政府在行政处理阶段没有依法通知相关权利人参与调处，在作出的被诉行政处理决定中直接撤销岜前庄村民潘付波持有的第肆号《社员自留山证》，亦违反法定程序。因此，一审判决撤销上林县政府作出的上政发[2013]33号处理决定以及撤销维持该决定的南宁市政府作出的南府复议[2015]323号复议决定，同时判决由上林县人民政府重新作出处理决定正确，本院予以维持。上诉人主张上林县政府对本案争议土地的处理决定正确，但其理由与县政府确权决定的理由不同，且所提供的证据亦不能充分证明经营管理的现状，其中岜前庄所主张的《社员自留山证》可作为管理依据，但其社员潘付波的《社员自留山证》记载的管理范围也与政府处理决定所认定的岜前庄所管理使用的范围相互矛盾。因此，上诉人请求维持上林县上政发[2013]33号处理决定，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人岜前庄负担。 本判决为终审判决。 审判长 覃 龙 审判员 蔡向荣 审判员 林国华 二〇一八年五月十日 书记员 林晓华