文书内容江苏省镇江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏11行终93号上诉人（原审原告）张小龙，男，汉族，1964年12月13日生，住镇江新区*。上诉人（原审原告）陈正富，男，汉族，1948年8月22日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈和顺，男，汉族，1944年11月19日生，住镇江。上诉人（原审原告）朱春荣，男，汉族，1949年8月9日生，住镇江。上诉人（原审原告）向月华，女，汉族，1952年6月22日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈良瑾，男，汉族，1959年9月21日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈永山，男，汉族，1949年7月19日生，住镇江。上诉人（原审原告）张兴国，男，汉族，1967年1月10日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈红玉，女，汉族，1963年10月18日生，住镇江。上诉人（原审原告）徐金荣，男，汉族，1945年8月20日生，住镇江。上诉人（原审原告）张春桂，男，汉族，1951年2月26日生，住镇江。上诉人（原审原告）郑金春，男，汉族，1953年3月21日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈长根，男，汉族，1952年10月26日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈志明，男，汉族，1952年6月8日生，住镇江。上诉人（原审原告）陈壮明，男，汉族，1955年6月21日生，住镇江。上诉人（原审原告）王一清，男，汉族，1955年1月15日生，住镇江。上诉人（原审原告）韦夕青，女，汉族，1968年6月16日生，住镇江。上诉人（原审原告）张龙海，男，汉族，1971年8月10日生，住镇江。被上诉人（原审被告）镇江市大路镇人民政府。住所地：镇江市大路镇。法定代表人王引，镇长。原审原告吴财宝，男，汉族，1943年9月29日生，住镇江。原审原告王珍华，女，汉族，1938年12月20日生，住镇江。原审原告陈九保，男，汉族，1949年12月7日生，住镇江。原审原告张偶壮，男，汉族，1969年12月21日生，住镇江。原审原告许金美，女，汉族，1945年5月17日生，住镇江。原审第三人镇江市大路镇照临村村民委员会。住所地：镇江新区大路镇照临村。负责人赵书明，主任。上诉人张小龙等十八人诉被上诉人镇江市大路镇人民政府不履行法定职责一案，不服镇江经济开发区人民法院（2015）镇经行初字第34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年11月14日，省委办公厅省政府办公厅下发了关于加强村级集体财务规范化管理的意见（苏办发【2005】33号），该意见要求进一步完善村帐乡镇代理制度，要求在现有财务管理工作的基础上，要进一步完善村账乡镇代理制度。一要规范村账乡镇代理行为。乡镇农经部门要与村集体经济组织签订规范的代理协议，明确双方的权利和义务。二要明确代理人员职责。在坚持所有权、使用权、收益权不变的前提下，管好村集体资金。三要严肃资金管理纪律。乡镇代管的村级资金属于村集体所有，任何单位和个人不得平调、截留、无偿占用、私分或挪用，确保资金安全。四要积极推进农村会计电算化管理。积极创造条件，推进农村会计电算化，提高村账乡镇代理效率。五要提高会计代理人员素质。加强培训和考核，严格业务要求，提高代理水平。2012年12月1日，被告下属部门大路镇农业服务中心（以下简称镇农业中心）（乙方）与第三人（甲方）签订了镇江新区农村财务管理协议，该协议约定1、甲方集体资金、资产、资源的所有权、使用权、审批权和收益权不变。2、甲方的财务收支及账务管理由乙方负责，甲方不得坐收坐支，不得私设“小金库”，账目由乙方代记，资金由乙方代管，承包合同由乙方监督履行。3、甲方需在每月规定日期内将上月的收支凭证由报账员送交乙方复核入账，其中支出票据应履行相关签字手续。4、乙方对甲方提交的原始凭证的合法性、真实性、完整性进行复核把关，符合要求的要及时编制记账凭证予以入账。5、乙方要帮助甲方建立健全各项财务管理制度，及时提供各种财务资料，按要求做好民主理财和财务公开，妥善保管会计档案。6、乙方为有偿服务，服务费由甲乙双方另行研究确定。7、甲乙双方要严格按照《镇江新区农村财务管理工作规范》（镇新农工办【2012】2号）要求，切实加强村集体财务管理规范财务管理行为，维护村集体经济组织及其成员的合法权益。原审法院另查明，原告是大路镇照临村6组村民。2014年11月17日，原告分别向被告和第三人邮寄《财务信息公开申请书》一份，要求被告及第三人“书面公开第三人2011年元月至2014年4月每月财务收支、结余状况，并将每笔5000元以上支出加以书面说明”及“专项公开第三人及各村民小组在万顷良田项目拆迁中的附属物补偿和村集体财产补偿及支出补偿情况明细进行公开”，但被告和第三人收到申请后，未对原告作出任何答复。原告认为被告未予以答复的行为违法，诉至法院，法院于2015年3月27日作出（2015）镇经行初字第00004号行政判决，判令被告在判决生效之日起十五个工作日内对原告提出的政府信息公开申请予以答复。该判决生效后被告向原告邮寄送达了资金平衡表。现原告向法院提起行政诉讼，要求：１、确认被告授权委托镇农业中心管理第三人财务的行为是超越职权的违法行为，并予以撤销；２、被告将第三人财务交还第三人依法民主管理、民主监督、真实公开、便民查询，被告依法对其进行审计并将审计结果予以公布；３、被告承担诉讼费用。原审法院经审理认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。本案中，被告与第三人签订的服务协议依据的是省委办公厅省政府办公厅下发的关于加强村级集体财务规范化管理的意见（苏办发【2005】33号），该文件仅是倡导性意见，未规定具体的实施细则，亦未违反相关法律法规，该服务协议的权利义务是在双方协商一致的基础上约定的，并不受行政法律规范调控，同时是一种有偿服务，不存在行政法意义上被告授权委托镇农业中心管理第三人财务的行政行为，本案不属于自2015年5月1日起施行的行政诉讼法中行政协议的受案范围，原告起诉不符合法定条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张小龙等23人的起诉。上诉人张小龙等十八人上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律错误，裁定结果错误。请求撤销一审裁定，纠正一审错误裁定，判决支持上诉人的诉讼请求，维护社会公平正义和司法权威。被上诉人镇江市大路镇人民政府答辩称：1、上诉人不是行政相对人，也非签订协议的当事人，不具有行政主体资格。原审法院裁定驳回其起诉正确。2、上诉人的一审诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。镇农业中心与镇江市大路镇照临村村民委员会依据省委办公厅省政府办公厅下发的关于加强村级集体财物规范化管理的意见，于2012年12月1日签订镇江新区农村财务管理协议书，该协议的权利义务是在双方协商一致的基础上约定的，是协议双方的真实意思表示，且双方均具有独立的民事主体资格，属于合法有效的民事代理行为，并不受行政法律规范的调控，本案不属于行政诉讼的受案范围。上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，镇农业中心与原审第三人签订的镇江新区农村财务管理协议，是双方在协商一致基础上签订的有偿服务协议，不属于行政法意义上被上诉人授权镇农业中心管理原审第三人财务的行政行为，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张传军审判员  曹 英审判员  陈小娟二〇一八年五月二十二日书记员  肖梦婕