河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀01行终210号上诉人（原审原告）檀新芳，男，1956年8月29日出生，汉族，无业，现住河北省平山县。委托代理人檀国强，男，1986年8月16日出生，汉族，无业，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）石家庄市国土资源局，住所地石家庄市桥西区平安南大街建胜西路18号，组织机构代码：00022479-2。法定代表人赵路新，局长。委托代理人李金富，石家庄市国土资源局工作人员。委托代理人李海芳，河北冀梦律师事务所律师。上诉人檀新芳因诉石家庄市国土资源局履行法定职责一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2017）冀0104行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案,现已审理终结。原审查明，2017年6月19日，原告檀新芳向被告国土局邮寄《查处申请函》，被申请人为石家庄市平山县人民政府、河北平山西柏坡经济开发区管委会、平山县天山房地产开发有限公司。申请事项为：“1、请求对石家庄市平山县人民政府及河北平山西柏坡经济开发区管委会在没有征地批准文件的情况下，违法征收申请人承包地所在地块土地的违法行为进行查处；2、请求对石家庄市平山县人民政府及河北平山西柏坡经济开发区管委会违法出让农用地的违法行为进行查处；3、请求对平山县天山房地产开发有限公司改变土地用途，并在农用地上进行工业项目建设的违法行为依法进行查处。”收到查处申请书后，被告将《查处申请函》转至平山县国土资源局办理。另查明，2017年5月16日，平山县国土资源局巡查发现石家庄市冀中建筑安装工程有限公司晶平分公司未经县级以上人民政府批准，于2017年5月15日在平山镇××北，东至道路、南至烟堡村民居、西至河北冀华科技有限公司、北至工业路范围内，违法占用烟堡村集体土地16200.1平方米（合24.3亩，一般耕地，符合平山县土地利用总体规划，未占用基本农田）建道路及宿舍。2017年6月20日，平山县国土资源局对石家庄市冀中建筑安装工程有限公司晶平分公司作出平国土[2017]1018《行政处罚决定书》，处罚内容为“1、责令退还非法占用的16200.1平方米（合24.3亩）土地；2、没收在非法占用的一般耕地16200.1平方米（合24.3亩）上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的一般耕地16200.1平方米处以每平方米人民币20元的罚款，共计人民币324002元整。”2017年7月21日，平山县国土资源局将涉嫌破坏土地资源案件移送平山县公安局，同时将没收地上建筑物及其他设施移交平山县财政局。平山镇烟堡村民委员会出具《证明》，证明“石家庄市冀中建筑安装工程有限公司晶平分公司已履行平国土[2017]1018号处罚决定书，已将非法占用的烟堡村集体土地16200.1平方米退还到位。”石家庄市冀中建筑安装工程有限公司晶平分公司已缴清罚款324002元。原告于2017年6月19日向平山县国土资源局邮寄了《查处申请函》，内容与本案申请函一致。2017年8月30日，原告以平山县国土资源局不作为为由向平山县人民法院提起行政诉讼。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”原告于2017年6月19日同时向被告市国土局，以及平山县国土资源局邮寄《查处申请函》，并且查处申请内容同一，被告市国土局收到原告邮寄的《查处申请函》后，将该《查处申请函》转至违法案件所在地的平山县国土资源局办理。平山县国土资源局已对土地违法案件进行了查处。后原告对平山县国土资源局履行职责行为已经提起行政诉讼，现对该同一查处事项，另对被告市国土局提起行政诉讼，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告檀新芳的诉讼请求。上诉人檀新芳不服一审判决提出上诉，请求撤销原审判决依法改判。理由如下，一、被上诉人具有查处违法占地行为的法定职责，其并未履行依法查处的法定职责，一审法院事实认定存在错误；1、被上诉人具有查处违法占地行为的法定职责；根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定：国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。根据《土地管理法》第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被上诉人具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。2、被上诉人并没有履行依法查处的法定职责。上诉人要求查处的违法行为是石家庄市平山县人民政府（以下简称“县政府”）及河北平山西柏坡经济开发区管委会（以下简称“管委会”）违法出让农用地供平山县天山房地产开发有限公司（“天山公司”）改变土地用途，并在农用地上进行商业项目建设的违法行为。根据省国土厅和县国土局对于上诉人的信息公开告知书可以得知，涉案地块的土地性质至今仍为农用地，从未改变土地性质转为建设用地，该地块并不存在省政府或国务院的农用地转为建设用地的批文，故涉案地块是不可以进行任何建设项目的，但根据上诉人提供的涉案地块照片及相关证据可知，涉案的违法建设项目是天山创谷平山产业园项目，该项目是平山县重点项目，在该项目的开工仪式上平山县的县委书记、县长、开发区的主任及全县大部分部门领导均有参加。另外从上诉人提供的证据也可以得知该地块的实际取得是由县政府和管委会主导的，并且实际的土地使用权人是平山县天山房地产开发有限公司。对于该事实在上诉人提供的一份天山公司与河北碧兴建筑工程公司的《平山天山工业园围墙工程施工合同》也可以认证。并且，该违法占地行为仍在继续，违法占地人并没有返还上诉人合法承包地。该违法行为占地将近几百亩，是县、开发区的重点工程，实际违法单位是天山公司，而被上诉人以其下级部门平山县国土资源局查处的一个只有24.3亩小公司违法施工，就认为自己履行了法定职责，这完全与上诉人的要求查处的违法行为并非为一事，这是严重违法的行政不作为行为。所以，无论是被上诉人还是平山县国土资源局都没有履行法定职责。3、本案并不存在上诉人对同一事项再次起诉的情形。根据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定，被上诉人和平山县国土资源局都具有对本案涉及的违法占地行为进行查处的法定职责，根据上述阐述可知平山县国土资源局没有履行查处违法行为法定职责，并且平山县国土资源局也没有能力对其上级单位（“县政府”及“管委会”）的违法行为进行查处。本案是上诉人要求被上诉人履行法定职责案件，上诉人依据法律规定要求被上诉人履行法定职责，一审法院需要审查的是上诉人是否有向被上诉人要求履行法定职责，被上诉人是否有查处该违法行为的法定职责，及被上诉人在法定期限内是否有履行其法定职责，而本案中上诉人在本案的诉讼全部符合上述法律要求。上诉人诉平山县国土局行政不履责案件与本案完全是两个独立的案件。所以，一审法院认定上诉人的起诉属于同一事项再次起诉的事实认定是于法无据。因此，一审法院事实认定存在错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。二、一审法院还存在法律适用错误。既然能够确认被上诉人具有对违法占地行为进行查处的法定职责，也能确认被上诉人并没有依法履行职责，构成行政不作为。本案并不符合《行政诉讼法》第六十九条之规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，望贵院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人石家庄市国土资源局辩称，一、答辩人不存在行政不作为情形，被答辩人申请查处的“天山集团非法占用平山县烟堡村集地土地”案依法应由平山县人民政府土地主管部门进行监督检查，答辩人已依法转交平山县国土资源局办理。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，所作判决正确。2017年6月19日，被答辩人向答辩人邮寄《查处申请函》申请查处“非法占用平山县烟堡村集体土地”行为。根据《土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《国土资源行政处罚办法》（国土资源部第60号令）第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”的规定，“天山集团非法占用平山县姻堡村集体土地”案不由答辩人管辖，而应由平山县人民政府土地主管部门进行监督检查。根据《国土资源行政处罚办法》（国土资源部第60号令）第十条：“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门”的规定，答辩人在收到被答辩人的“查处申请函”后依法转交给平山县国土资源局办理。二、平山县国土资源局已依法对被答辩人反映的情况进行了调查和查处。且过后被答辩人对平山县国土资源局履行职责行为已经提起过行政诉讼。一审法院所作判决事实认定清楚，法律适用正确。本院根据有效证据认定事实与一审一致。本院认为，上诉人檀新芳向被上诉人石家庄市国土资源局邮寄查处申请的申请事项为：“1、请求对平山县人民政府及平山西柏坡经济开发区管委会在没有征地批准文件的情况下，违法征收申请人承包地所在地块土地的违法行为进行查处；2、请求对平山县人民政府及平山西柏坡经济开发区管委会违法出让农用地的违法行为进行查处；3、请求对平山县天山房地产开发有限公司改变土地用途，并在农用地上进行工业项目建设的违法行为依法进行查处。”其前两项请求属于要求上级行政机关对下级行政机关实施监管监督。这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。被上诉人就该监督职责的履行与否，对上诉人并不直接设定新的权利义务。上诉人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，上诉人以向被上诉人邮寄查处申请的方式提出自己的诉求不应得到支持。关于上诉人第三项请求，被上诉人在收到上诉人的查处申请后，根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定，将相关材料转交土地违法案件所在地的县级国土资源主管部门办理，并无不妥。综上，原审判决驳回其诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人檀新芳负担。本判决为终审判决。审判长  任高彬审判员  李文华审判员  张 力二〇一八年五月三日书记员  陈 静