贵州省龙里县人民法院行 政 判 决 书（2018）黔2730行初13号原告宋培江，男，1966年10月19日生，汉族，住贵州省贵定县。委托代理人张鸿，贵州大谋律师事务所律师。执业证号：15201201410445513。特别授权代理。委托代理人王文龙，贵州大谋律师事务所实习律师。实习证号：2301170711226。一般授权代理。被告贵定县盘江镇人民政府，住所地贵州省贵定县盘江镇。统一社会信用代码：11522723009810288D。法定代表人王某，镇长。出庭负责人宋某生，系该镇副镇长。委托代理人袁秀林，贵定县中心法律事务所法律工作者。特别授权代理。原告宋培江诉被告贵定县盘江镇人民政府（以下简称盘江镇政府）规划行政强制一案，本院于2018年3月9日受理后，依法向被告盘江镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月2日公开开庭进行了审理。原告宋培江及其委托代理人张鸿、王文龙，被告盘江镇政府副镇长宋某生及其委托代理人袁秀林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋培江诉称，原告系盘江镇××村村民，长期居住于盘江镇××村洛桑建兴寨。原告原有房屋位于金海雪山景区内，因景区规划和建设的需要被征收拆除。为解决住房问题，原告经向被告申请新房屋获得被告工作人员的口头许可后，于2017年4月在位于盘江镇××村洛桑建兴寨自有承包地（自留地）内投资约45万元新建了面积约480平方米（其中一层面积100平方米，二、三层分别为190平方米）的三层砖混结构房屋，并对一层进行简单装修后搬入居住。被告于2017年7月底未经法定程序强制拆除原告新建房屋。原告为维护合法权益，根据相关法律规定，特向人民法院提起诉讼，请求：1.判决确认被告强制拆除原告位于贵定县××村洛桑建兴寨约480平方米房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告宋培江在举证期限内向本院提交如下证据：照片4张，拟证明原告房屋被拆除前的现状及被告强制拆除原告房屋的事实。被告质证意见：对该组证据无异议。被告盘江镇政府辩称，原告宋培江2017年4月在XXXXX寨非法占地私自建房约480平方米，原告的建房行为是典型的违法行为，公然藐视法律，在被告辖区内造成极度不良社会影响，原告的违法建房不拆除，难以维护政府的领导和法律的尊严。法律和规章有明确的规定，私人建房必须办理相关的合法手续方能建房，但原告至今未向法庭提供切实有效合法的建房依据。国家法律有明确的规定，公民、法人和其他组织的合法财产受法律保护。原告至今未向法庭提供有关建房的合法手续，其修建的房屋均系违法建筑，违法建筑应依法拆除。原告修建房屋，被告经巡查发现后，被告立即依法通知原告接受调查，在调查中明确告知原告私自建房必须办理相关的合法手续，但原告继续修建涉案房屋。在此过程中，被告先后向原告下达违法建筑停工通知书、责令限期拆除违法建筑决定书以及相关的法律文书且均已送达至原告，原告仍然没有在规定的时间内自行拆除，因此，被告于2017年7月14日采取公告形式告知原告在2日内自行拆除，逾期不拆除被告将采取强制拆除的决定，同时将权利和义务告知原告。被告依据相关的法律法规以及贵党办发〔2015〕8号文件相关内容，在贵定县委、县人民政府的直接领导之下依法开展打击“两违”活动，被告的行政行为并无不当。综上，请求充分考虑社会影响和社会效果．依法驳回原告的诉讼请求，本案诉讼费由原告承担。被告盘江镇政府在举证期限内向本院提交如下证据：证据1．组织机构证复印件、任职证明、身份证复印件、出庭负责人身份证明，拟证明被告主体资格适格。原告质证意见：无异议。证据2．执法两违巡查工作记录表1份、盘政停建字（2017）第161302号责令停止违法建设通知书、盘政调字（2017）第161302号行政执法调查通知书及执法文书送达回证、2017年6月19日行政执法询问调查笔录、2017年6月19日行政处罚案件集体讨论记录、2017年6月12日责令停止建设审批表、盘政限拆（2017）第062203号责令限期拆除违法建设决定书及执法文书送达回证、2017年6月14日行政执法现场勘验记录、宋培江违法建房照片3张，拟证明原告宋培江建房的违法事实及被告工作人员在巡查过程中发现了原告宋培江违法建房并予以查处。原告质证意见：两违巡查工作记录表、行政处罚案件集体讨论记录、责令停止建设审批表真实性、合法性、关联性无异议，但属于被告内部工作的文书，不应当作为认定原告违法事实的证据；责令停止违法建设通知书、行政执法调查通知书及执法文书送达回证、行政执法询问调查笔录、责令限期拆除违法建设决定书及送达回证、宋培江建房照片3张的真实性、关联性无异议，合法性有异议，需要被告提供执法权限证明属于被告的管辖范围；行政执法现场勘验记录真实性、关联性无异议，对所记载的内容有异议，原告所修建的第二、三层建筑面积是190平方米，对此被告未做测量和记录，占地面积103平方米属实的；被告提交的证据无法证明其具备对原告建房行为进行调查、处罚的权利依据，也没有证明是按照法定程序对原告的房屋进行拆除。证据3．2017年6月13日责令停止违法行为通知书及照片一张、2017年6月22日询问笔录（3页）、宋培江户口簿复印件（5页）、宋培江身份证复印件、宋培江2017年3月24日签订的XXXX寨房屋征收协议书、盘府公告〔2017〕1号文件，拟证明原告宋培江违法建房的事实及原告住房被政府征收后在盘江片区不再享有宅基地的使用权。原告质证意见：责令停止违法行为通知书及照片一张、2017年6月22日询问笔录真实性、合法性无异议，对关联性有异议，国土资源局与被告是不同的行政机关，国土资源局的调查内容及所作的行政行为只能作为国土资源局的执法证据使用；宋培江户口簿、身份证复印件无异议；房屋征收协议书真实性、合法性无异议，但与本案行政行为无关联性；盘府公告〔2017〕1号文件真实性、合法性有异议，公告时间、场所不能确定，被告也没有提供证据证明其具有执法依据，且公告的送达方式不合法，公告中只赋予了原告2日的拆除期限，该期限低于法律规定的60日。证据4．贵府令〔2016〕3号令、贵党办发〔2015〕8号文件、贵府办发〔2016〕109号文件，拟证明依照贵府令〔2016〕3号令公布的规范性文件，农村建房必须依法办理相关手续；根据贵党办发〔2015〕8号文件，被告是在中共贵定县委、县政府的领导下依法打击“两违”活动，原告方的房屋在打击的“两违”范围内；贵府办发〔2016〕109号文件明确了贵定县城市管理综合执法局的主要职能，说明贵定县城市管理综合执法局盘江分局是在盘江镇人民政府的领导下开展执法行为，享有执法权，被告是合法的执法主体。原告质证意见：对被告依据贵府令〔2016〕3号令公布的规范性文件主张原告应当办理相关建房手续无异议，但该规定适用范围是城镇规划区外，本案原告建房的位置是否属于城镇规划区外应当由被告进一步提供证据；贵党办发〔2015〕8号文件属于县人民政府以及县委对其具体工作内容和程序的安排，不应当作为执法依据；贵府办发〔2016〕109号文件并未赋予被告方任何执法权力，贵定县城市管理综合执法局盘江分局是分支机构，其执法行为及后果也应当由贵定县城市管理综合执法局负责，与被告无关。本院对上述证据认证如下：原告提交证据1，被告对真实性、合法性、关联性无异议，结合双方陈述，可以证实被告强制拆除原告涉案房屋的事实，本院予以采信。被告提交证据1、2，原告质证对真实性无异议且内容客观真实，可以证实本案事实，本院予以确认；被告提交的证据3中盘府公告〔2017〕1号公告本身不证实被告已发布并予以张贴的事实，本院不予采信；被告提交的证据3中的房屋征收协议系另一法律关系，与本案无关，本院不予采信；被告提交的证据3中的其他证据，原告质证对真实性无异议，可证实本案事实，本院予以采信；被告提交的证据4中贵党办发〔2015〕8号文件系党政机关的内部指导性文件且并未明确被告在本案中的相关职权，不作为本案定案依据；贵定县人民政府令（贵府令〔2016〕3号令）《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》、《贵定县人民政府办公室关于印发贵定县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（贵府办发〔2016〕109号）内容属实，原告质证对真实性无异议，本院予以确认。经审理查明，2017年4月原告宋培江户在位于贵州省贵定县盘江镇红旗村洛桑建兴寨陡坡脚（小地名）土地上新建房屋。2017年6月8日，贵定县城市管理综合执法局执法人员巡查发现原告在盘江镇××村洛桑寨脚新建房屋建至三层（第三层未封顶），并予以制止。2017年6月13日，盘江镇政府制作《责令停止违法建设通知书》（盘政停建字〔2017〕第061302号）、《行政执法调查通知书》（盘政调建字〔2017〕第061302号）并送达原告，责令原告立即停止违法建设行为，接受调查处理；同日，贵定县国土资源局执法人员向原告送达编号为（2017）031号《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止建设，听候处理，但原告拒收。2017年6月14日，贵定县城市管理综合执法局盘江分局执法人员巡查发现，原告户仍在建房。2017年6月19日，贵定县城市管理综合执法局盘江分局对原告宋培江建房情况进行询问调查。2017年6月22日，贵定县盘江镇国土资源管理所执法人员对原告宋培江违法占用情况进行询问调查。经调查，原告宋培江认可用自家耕地与案外人宋建交换地名为陡坡脚的农用地建房，占地面积100平方米左右，但未办理建设用地审批及建房手续的事实。同日，盘江镇政府制作《责令限期拆除违法建设决定书》（盘政限拆〔2017〕第062203号）送达原告签收，责令原告于2017年6月27日之前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制拆除。2017年7月底，被告盘江镇政府组织人员对宋培江户位于贵州省贵定县盘江镇红旗村洛桑建兴寨陡坡脚土地上新建房屋实施强制拆除。原告认为被告之强制拆除行为违法，遂向本院提起诉讼，要求判如所请。另查明，原告宋培江户新建的涉案房屋占地面积为103.6平方米，结案本案证据照片可以认定房屋结构一层为框架结构共103.6平方米，二、三层为砖混结构，共三层，拆除前已安装门窗。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故，被告盘江镇政府对辖区乡、村规划区内的违反城乡规划进行建设的行为有权处理，被告有权处理的前提条件之一为违法建筑位于辖区乡、村规划区内。但是，被告未提供证据证明原告户的涉案房屋建设在当地的乡规划和村庄规划区内，且据本院了解，被告针对原告户的涉案房屋所在村寨尚未依法编制乡规划或村庄规划。另外，被告盘江镇政府当庭陈述涉案房屋所在位置已经被纳入贵定县盘江镇镇区建设总体规划区内但尚未经上一级人民政府批准；依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，即使原告户的涉案房屋建设在镇区建设总体规划区内，也应当是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责相关规划执法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条之规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，由此，相关管理部门不应当在城乡规划确定的建设用地范围以外开展规划行政执法。被告当庭陈述的涉案房屋所在位置位于省级风景名胜区规划范围内，本院认为，风景名胜区规划是为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源而由省级风景名胜区主管部门或县级人民政府组织编制的规划，与城乡建设规划的性质不同；依照《风景名胜区条例》第四条、第四十一条之规定，县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构是违反风景名胜区规划的执法主体，被告也不具备相应的法定职权。关于被告提出其是根据《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》及《贵定县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》之相关规定开展涉案行政执法行为，首先，本院认为《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条明确规定“农村居民建房过程中有违法行为的，由镇人民政府、税务办事处按以下规定进行处理：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的或超过批准面积占用土地建住宅的，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条处罚……”，而《中华人民共和国土地管理法》第七十七条明确相应情形由县级以上土地行政主管部门予以处理，被告在理解《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条之内容时存在偏差；其次，《贵定县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》中只是明确了盘江镇政府对贵定县城市管理综合执法局盘江分局的工作人员进行日常管理，被告不能根据《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》第十二条规定以及《贵定县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》之内容而享有针对涉案违法占用土地建设行为的执法权。综上，被告盘江镇政府在城乡规划确定的建设用地范围以外开展规划行政执法，没有法律依据，属超越职权；被告主张其依照《贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法》及《贵定县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》而享有针对涉案违法占用土地建设行为的执法权的理由并不成立，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条之规定，被告对涉案违法占地的房屋作出行政强制拆除行为系超越职权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贵定县盘江镇人民政府于2017年7月底强制拆除原告宋培江户位于贵定县盘江镇XXXXX寨陡坡脚土地上新建房屋之行政行为违法。案件受理费50元，由被告贵定县盘江镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  朱二胜审 判 员  李晓燕人民陪审员  冯明祥二〇一八年五月七日书 记 员  邓 雪附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3.《中华人民共和国土地管理法》第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。4.《风景名胜区条例》第四条风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。第四十一条违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。