广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终363号上诉人（原审被告）：广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）。住所地：广州市越秀区惠福西路**。法定代表人：朱锦新，该局局长。委托代理人：章靖、罗咏林，该局工作人员。上诉人（原审被告）：广州市越秀区人民政府黄花岗街道办事处。住。住所地：广州市越秀区水荫路**/div>负责人：余昭辉，该街道办主任。委托代理人：杨三亮，该街道办工作人员。委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广东嘉福国际大酒店有限公司。住所。住所地：广州市越秀区环市东路**div>法定代表人：黎峰，该公司总经理。委托代理人：唐雪榕、何伟民，广东经国律师事务所律师。上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）（以下简称城管执法越秀分局）、广州市越秀区人民政府黄花岗街道办事处（以下简称黄花岗街道办）因与被上诉人广东嘉福国际大酒店有限公司（以下简称广东嘉福酒店）城管行政强制纠纷案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1620号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年4月26日10时30分左右，身着城管制服的工作人员许庆合、余鹤翔、吴伟海对原告放置在酒店停车场出入口的展示牌实施了扣押，上述工作人员为黄花岗街道执法队协管员，未向原告出示相关法律文书，现场无城管执法人员。原告不服该执法行为，于2017年5月5日向原审法院提起诉讼。庭审中，原告申请撤回对被告黄花岗街道办的起诉。二被告未提供证据证明原告在酒店停车场出入口放置展示牌违法的事实和法律依据。另查明，从2009年1月1日起，越秀区全区22个城管综合执法中队全部下放街道管理，上述协管员与广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心签订自2016年1月1日起的无固定期限《劳动合同书》，从事城管协管员工作，工作地点在城管执法队。广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心为黄花岗街道办的下属事业单位。再查明，2015年8月13日，根据广州市委、市政府批准的广州市越秀区人民政府职能转变和机构改革方案，设立广州市越秀区城市管理局，并划入原区城管综合执法分局职责，登记机构名称为广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）。原审法院认为，《广州市城市管理综合执法协管员管理办法（暂行）》第十一条规定：“城管协管员按照城管综合行政执法机关（街镇执法队）的业务要求，从事辅助性城市管理工作，不具有行政执法权。”本案中，实施扣押原告展示牌行为的工作人员为城管协管员，现场并无执法人员，违反了上述规定。二被告未提供证据证明原告在酒店停车场出入口放置展示牌违法的事实和法律依据，未出示相关法律文书，对物品实施的扣押行为违法。本案的焦点问题为城管协管员违法行为的法律责任应该由哪个机关承担。被告城管执法越秀分局与被告黄花岗街道办均辩称其不是适格被告。《广州市市容环境卫生管理规定》第四条第三、四款规定：“街道办事处、镇人民政府负责本辖区内的市容环境卫生管理工作。城市管理综合执法部门对市容环境卫生违法行为实施行政处罚。”第五条规定：“市容环境卫生行政主管部门、街道办事处、镇人民政府在行政管理过程中发现损害市容环境卫生行为的，应当责令行为人改正，对其进行教育；依法应当给予处罚的，及时向城市管理综合执法部门通报有关情况。城市管理综合执法部门收到通报后应当及时查处，并将处理情况及时告知相关的市容环境卫生行政主管部门、街道办事处或者镇人民政府。”根据上述规定，被告城管执法越秀分局与黄花岗街道办对环境卫生违法行为均具有管理职权。《广州市城市管理综合执法协管员管理办法（暂行）》第六条规定：“市、区、街（镇）城管协管员的招聘，按照‘谁聘用，谁管理，谁负责’的原则，分别由市城管执法局、区城管执法分局、街（镇）负责，水上分局、铁路分局由本单位负责。各用人单位要严把城管协管员入口关，实行公开招聘，综合考核，择优聘用。”涉案协管员与黄花岗街道办的下属事业单位广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心签订劳动合同，应由被告黄花岗街道办负责管理。《越秀区城管综合执法中队下放街道管理工作方案（试行）》“五、职能划分”中规定：“（一）分局的职能。……3.负责对执法业务的检查、指导和案件的审批，并按有关规定对各街道中队查封、扣押的物品进行处理；4.负责对街道中队执法引起的行政复议和行政诉讼进行应诉；……（二）街道的职能。1.负责对街道中队的组织领导和监督考核，根据本街道的实际情况对街道中队下达日常城管执法任务，并领导和督促其完成各项任务；……”。因此，被告黄花岗街道办对协管员所在的街道中队具有下达日常城管执法任务的职能，被告城管执法越秀分局对协管员所在的街道中队执法具有业务指导审批及对其引起的行政诉讼具有应诉的职能。本案中，涉案协管员在没有城管执法人员到场的情况下独立执法，二被告均否认对涉案协管员下达了指令或业务指导审批。根据上述规定，二被告对协管员及街道中队的执法行为均具有管理职能，在二被告均否认对涉案协管员发布指令和下达任务的情况下，二被告应对涉案协管员的上述违法行为共同承担责任。关于原告在庭审中请求撤回对被告黄花岗街道办的起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”被告黄花岗街道办为对涉案协管员的行为承担法律责任的共同被告，对于原告的上述申请，原审法院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）与被告广州市越秀区人民政府黄花岗街道办事处于2017年4月26日10时30分左右扣押原告广东嘉福国际大酒店有限公司展示牌的行为违法。二、限被告广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）与被告广州市越秀区人民政府黄花岗街道办事处在本判决生效之日起三日内将扣押的展示牌返还给原告广东嘉福国际大酒店有限公司。上诉人城管执法越秀分局上诉称：一、上诉人不是本案的适格被告。依据《广州市市容环境卫生管理规定》第四条、《广州市街道办事处工作规定》第十四条第（三）项的规定，2017年4月15日、4月18日、4月26日8:30、4月26日10:30对辖区内市容环境卫生管理工作、扣押被上诉人路边广告牌的是黄花岗街道的聘请人员，不是上诉人的工作人员。我局2009年将各街协管员交由街道管理，街道作为用人单位与聘请的协管员签订劳动合同，我局不是本案适格被告。二、类案没有同判，有违司法公正。（2017）粤7101行初898号案，我局和流花街道办作为共同被告参加诉讼，法院审理认为我局并非适格被告。（2016）粤7101行初2019号案件，越秀区洪桥街道办协管员制止他人当街卖唱，法院认定街道办负有管理辖区市容环境卫生职责，确认街道办行为违法。三、被上诉人确实存在多次将广告牌摆放在路边的行为。为此请求二审法院：1.确认上诉人（城管局）不是适格被告；2.撤销原审判决；3.判决驳回被上诉人的诉讼请求；4.诉讼费用由被上诉人承担。上诉人黄花岗街道办上诉称：一、原审判决认定事实错误，黄花岗街道办不是适格被告。1.相关法律法规规定上诉人对于日常巡查中发现损害市容环境卫生行为的，有权进行劝阻和教育，而并未赋予黄花岗街道办实施行政执法行为的法定职权；2.根据《广州市城市管理综合执法细则》第三条的规定，城管分局负有对户外广告和招牌设施违反规定设置及擅自张贴设置宣传品的违法行为进行处罚的职权，其他行政机关在发现损害市容环境卫生行为时应当责令改正进行教育，并及时向城管通报由其作出处理。事发当日，系城管分局执法人员日常巡查时发现违法行为并执法，上诉人并未参与其中。3.被上诉人户外广告设置在酒店车场出入口外，属于公共场所而非酒店场所，属于违规行为，对该行为的查处属于城管分局职权范围，当日亦是有一辆城管分局公务用车巡查至该酒店。在城管综合执法队队员的指挥下，由协管人员实施执法行为。原审法院未对此事实及视频查证，认定事实不清。4.根据《广州市城市管理综合执法协管员管理办法（暂行）》（穗城管委〔2011〕397号）第11条及《广州市城管综合执法工作规范》第5条的规定，虽然协管员由街道办按照劳动合同管理，但其日常工作均由被上诉人城管越秀分局指挥进行，不改变、不取代城管综合执法部门实施行政处罚等职权。即使协管员辅助执法过程中出现内部管理混乱问题，也职能由城管与街道通过内部责任追究制度进行追责。5.《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）规定：（八）下移执法重心……市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城管部门领导，日常管理以所在市辖区或街道为主……（十二）规范协管队伍。……协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。二、原审法院法律适用错误。本案中《越秀区城管综合执法中队下放街道管理工作方案（试行）》仅是越秀区范围内对城管综合执法中队相关人员予以调整，加强基层执法力量试点工作的规范，不属于法律、法规及规范性文件范畴。原审判决直接引用该文件进而认定上诉人的职责，属于法律适用错误，危害法制统一。三、原审法院不予准许原告撤回对上诉人的起诉，属于滥用司法权力，是严重的程序错误。为此请求：1.撤销原审判决；2.改判驳回被上诉人对上诉人黄花岗街道办的诉讼请求；3.被上诉人承担诉讼费用。被上诉人广东嘉福酒店答辩称:1.上诉人城管执法越秀分局指称被上诉人超过酒店红线图摆放广告牌违反《广州市市容环境卫生管理规定》没有事实依据。上诉人没有提供证据证明被上诉人违规摆放广告牌，被上诉人摆放广告牌的地点位于酒店规划红线内，广告牌制作精美、体积小，不会对周边环境产生负面影响，被上诉人并无违法行为。2.关于执法主体问题。上诉人城管执法越秀分局认为其不是本案适格被告，街道办才是行为主体，该主张不符合事实和法律规定。视频画面可以证实当时来酒店采取被诉强制行为的是开着城管车辆的人员，由协管员具体实施扣押行为，城管分局是车辆的拥有人，对城管协管员负有执法任务分配、业务检查、指导、审批等职责，还负责对街道中队执法引起的行政复议、行政诉讼应诉，有关城管执法的规定也明确了城管执法主体及责任主体就是城管分局。3.城管执法分局向法院提交的两份判决书作为支持其上诉主张的理由，但这两个案例与本系列案有事实上的不同，是街道协管员在巡查过程中发现了他人违法行为后，依职权劝阻过程中发生纠纷、打斗，而本案的被诉行为是违法采取行政扣押的强制措施，属于行政执法行为，必须由城管部门依职权开展。且我国不是判例法国家，该案例对本案没有约束力。起诉到第一法院的另外5个案件中，协管员出具的法律文书盖的是城管分局的公章，更加证明其是本案适格主体。街道办并非本案适格被告。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是两上诉人是否均为适格被告的问题，也就是到底哪个行政机关是案涉违法行为的实施主体以及法律责任应该由哪个行政机关承担。《城市管理执法办法》第十五条规定，市辖区人民政府城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。派出机构以设立该派出机构的城市管理执法主管部门的名义，在所辖区域范围内履行城市管理执法职责。第十八条规定，城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。《广州市城市管理综合执法协管员管理办法（暂行）》第十一条规定：“城管协管员按照城管综合行政执法机关（街镇执法队）的业务要求，从事辅助性城市管理工作，不具有行政执法权。”《广州市城市管理综合执法工作规范》第五条规定：“城管执法协管员协助城管执法人员执法，巡查发现违法行为，劝导违法当事人改正违法行为，不得实施行政处罚和行政强制。”根据上述规定，城管协管员的主要职责是按照城管综合行政执法机关（街镇执法队）的业务要求，从事辅助性城市管理工作，其产生的法律后果由本级城管执法主管部门承担。本案有证据证实，身着城管制服的工作人员对被上诉人放置在酒店停车场出入口的展示牌实施了扣押，上述工作人员身份为城管协管员，其所实施的违法扣押行为本质上是以城管执法名义实施的城市管理执法行为，行为后果依法应当由上诉人城管执法越秀分局承担。涉案协管员虽然与黄花岗街道办的下属事业单位广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心签订有劳动合同，由街道办按照劳动合同管理，但劳动管理职责不能成为上诉人黄花岗街道办承担被诉违法行政行为法律后果的必然理由，也不能改变和取代城管综合执法部门实施行政处罚等职权，相关法律规范并未赋予上诉人黄花岗街道办执行城管强制扣押措施的职权。因此，上诉人黄花岗街道办辩称其不是本案适格被告的上诉理由成立，被上诉人广东嘉福酒店对上诉人黄花岗街道办的本次起诉依法应予驳回。上诉人城管执法越秀分局以劳动合同关系为由，主张案涉协管员属黄花岗街道办管理，其并非本案适格被告的理由不能成立，其向本院提交的两份行政判决案情与本案不同，不能作为认定本案行政主体资格的依据，上诉人城管执法越秀分局应对被诉违法扣押行为负行政法律责任。综上所述，原审判决认定上诉人黄花岗街道办扣押行为违法，处理结果错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1620号行政判决。二、确认上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）于2017年4月26日10时30分左右扣押被上诉人广东嘉福国际大酒店有限公司展示牌的行为违法。三、上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）于本判决生效之日起三日内将扣押的展示牌返还给被上诉人广东嘉福国际大酒店有限公司。一、二审案件受理费各50元，由上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一八年五月二十三日书记员 李梦瑶