湖南省怀化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘12行初15号 原告怀化市对外经济贸易盈丰有限公司，住所地怀化市经开区舞阳大道家电城****。 法定代表人李旭，董事长。 委托代理人彭际均，湖南宏峰律师事务所律师。 被告中方县人民政府，住，住所地中方县生态城/div> 法定代表人张家铣，县长。 委托代理人杨旭涛，男，中方县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人唐启余，湖南玉锋律师事务所律师。 原告怀化市对外经济贸易盈丰有限公司（以下简称“盈丰公司”）因与被告中方县人民政府特许经营行政协议纠纷一案，于2017年12月22日向本院提起诉讼。本院于2018年1月8日立案受理，同月10日向被告中方县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。本院于2018年3月14日公开开庭审理了本案，原告的法定代表人李旭及其委托代理人彭际均，被告中方县人民政府的委托代理人杨旭涛、唐启余均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告怀化市对外经济贸易盈丰有限公司诉称： 为了加快中方县城的基础设施建设，完善城市配套功能，被告决定由原告兴建经营中方县新县城公共供水项目，双方于2003年11月20日签订了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》（以下简称《合同书》），合同对项目内容、供水范围等均作出了明确规定，合同约定：“水厂建成投产后，若出现亏损经营，甲方同意五年内给乙方适当补偿。具体办法为：甲、乙双方共同确定保本经营的日供水量，达不到保本经营日供水量部分，甲方负责补偿所欠部分的百分之七十。在以上基本原则下，考虑乙方的负债压力，甲方同意乙方在不能保本经营由自己负责的百分之三十部分先行垫补，乙方在盈利后，分年度偿还给甲方。五年后水厂还不能保本经营，亏损部分由甲方全部补偿，补偿兑现方法是凭甲乙双方认可的会计事务所审计后的水厂年度会计报表确定补偿额后的下个月兑现到位”。合同签订后，原告遂于2003年12月开工建设，2006年6月一期工程竣工投产。为满足县城发展需要，根据规划要求并经被告同意，原告于2008年4月又扩建日供水量3.5万吨的二期工程，2010年10月竣工投产。至此，中方县城供水项目已达日供水量5万吨。原告在欠债经营的情况下想方设法履行了合同义务，被告却不履行合同约定补偿义务，仅对2011年1月1日前的亏损进行了部分补偿，并借故政府财政困难，可授予原告水厂永久经营权，由原告自主经营、自负盈亏等为由拒绝履行补偿义务。 多年来，被告不履行补偿义务，导致原告亏损日益严重，生产经营难以为继，原告多次向被告请求给予补偿，被告亦多次承诺补偿，并于2017年2月委托第三方审计机构对原告所属的中方县自来水有限公司经营亏损进行审计，审计结论中原告水厂经营亏损高达7860.72万元，但被告至今仍未予以补偿。 原告认为，根据《合同法》第六十条：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”、《合同法》第一百零七条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”，《湖南省市政公用事业特许经营条例》规定：“县级以上人民政府应当根据经济和社会发展需要增加市政公用事业的财政投入。特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，政府应当给予补贴”，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》也规定：“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”，且《合同书》的内容涉及公共利益，属于典型的行政合同，被告作为一级政府，对原告特许经营企业的亏损进行补偿是依法履行公共事务管理职能，且系由法律法规确定的政府法定义务。为此，特提起诉讼，请依法判令被告履行《中方县城公共供水项目建设经营合同书》确定的补偿原告亏损的义务。 原告在诉讼中提交了如下证据材料： 证据1、原告统一社会信用代码证书、法人代表证书、身份证复印件各一份，拟证明原告身份信息； 证据2、《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，拟证明《合同》约定了被告应履行：“水厂建成投产后，若出现亏损经营，甲方同意五年内给乙方适当补偿。具体办法为：甲、乙双方共同确定保本经营的日供水量，达不到保本经营日供水量部分，甲方负责补偿所欠部分的百分之七十。在以上基本原则下，考虑乙方的负债压力，甲方同意乙方在不能保本经营由自己负责的百分之三十部分先行垫补，乙方在盈利后，分年度偿还给甲方。五年后水厂还不能保本经营，亏损部分由甲方全部补偿，补偿兑现方式是凭甲乙双方认可的会计事务所审计后的水厂年度会计报表确定补偿额后的下个月兑现到位”的补偿义务； 证据3、中方县住房和城乡建设局文件、湖南瑞诺会计事务所有限责任公司审计报告摘要、怀化市对外经济贸易盈丰有限公司负债表，拟证明原告的中方县自来水有限公司经营亏损的事实； 证据4、中方县自来水有限公司报告一份，拟证明中方县自来水有限公司因经营亏损严重、无力继续生产向被告要求停止经营； 证据5、《书记办公会汇报材料》、《关于请求对中方县自来水有限公司经营性亏损及政策性损失给予补偿的报告》、《中方县自来水公司经营陷入困境难以为继的情况汇报》，拟证明原告一直向被告提出水厂亏损补偿请求； 证据6、《中共中方县委常委办公会议纪要》（2016）第14次、《中共中方县委常委办公会议纪要》（2017）第24（2）次，拟证明1、中方县委常委会认为县自来水厂能否正常经营事关县城规划区居民和企业的生产生活，事关社会稳定和公共安全；2、中方县委常委会决议同意对中方县自来水厂亏损进行补偿； 证据7、中方县人民政府县长办公会议纪要[2016]第12号、中方县住房和城乡建设局文件中建函[2017]4号、怀化市对外经济贸易盈丰有限公司负债表资产整体回购协议书，拟证明原告的中方县自来水有限公司经营亏损的审计和评估事项是中方县政府县长办公会研究决定，由中方县县政府组织进行的； 证据8、《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，拟证明被告在回购协议上约定，以法院判决和双方同意的第三方机构确认的数额为准对水厂亏损进行补偿； 证据9、《中方县自来水有限公司保本供水量数据表》，拟证明中方县自来水厂保本供水量为30578立方米、实有供水量15502立方米、缺口15076立方米； 证据10、《城市供水价格管理办法》，拟证明供水企业合理盈利的平均水平净资产利润率8-10%。 被告中方县人民政府辩称： 一、《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》依法成立，属于合法、有效合同，对双方具有约束力。1、合同签订的主体合法。2、意思表示真实。原、被告于2011年3月28日签订的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》是经双方依法依程序充分协商之后，达成共识自愿签订，不存在欺诈、胁迫的情形，是对此前双方2003年11月20日签订的《中方县城公共供水项目建设经营合同书》中有关亏损补偿问题的专门重新约定（即变更以前的约定），双方均已充分理解该重新约定的全部内容及对双方权利义务的实质性影响，为双方真实意思表示。3、该协议不存在合同无效的法定情形。签订《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》不存在法律规定的合同无效情形。约定的内容也没有违反《湖南省市政公用事业特许经营条例》第五条第二款及《市政公用事业特许经营管理办法》第十三条的规定。2011年1月1日之后由原告自主经营，自负盈亏。4、合同双方签字并盖章确认。签订的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》约定“自双方签字盖章之日起生效”。5、退一步，从法理角度来讲，签约行为是双方对各自权利义务的一种处分，既然处分了，就应该全面履行。否则，有悖诚实信用的基本法律原则。 二、原、被告于2004年5月10日签订了《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》约定整体回购及公共用水补偿事宜。 三、《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》对《中方县城公共供水项目建设经营合同书》中有关亏损补偿问题进行了专门重新约定。被告已全面履行了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》约定的义务，就不存在被告继续再履行《中方县城公共供水项目建设经营合同书》所约定的补偿原告亏损的义务。 四、原告想通过提起行政诉讼改变《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》约定的内容，于法无据。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，原告提起的行政诉讼不符合行政协议纠纷行政诉讼的受案范围。2、根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，已超过诉讼时效及起诉期限。 五、原告向人民法院提交的审计报告及公司负债表，只是用于对外招商之目的，并不能适用于原、被告之间。 综上，双方签订的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》符合法律的规定，不存在合同无效的法定情形，被告已全面履行了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》所约定的义务。请人民法院查明相关事实，公正审理此案，依法驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。 被告中方县人民政府在法定的举证期限内提交了如下证据材料： 证据1、《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，拟证明双方2003年11月20日签订《中方县城公共供水项目建设经营合同书》约定双方权利义务之事实； 证据2、《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》，拟证明双方于2004年5月10日签订了《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》约定整体回购及公共用水补偿事宜； 证据3、《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》，拟证明双方于2011年3月28日签订《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》对此前双方2003年11月20日签订的《中方县城公共供水项目建设经营合同书》中有关亏损补偿问题专门重新约定（即变更以前的约定）2011年1月1日之后由原告自主经营，自负盈亏之事实； 证据4、《中华人民共和国行政诉讼法》，拟证明中方县人民政府依法所适用的相关依据； 证据5、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》，拟证明中方县人民政府依法所适用的相关依据； 证据6、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，拟证明中方县人民政府依法所适用的相关依据； 证据7、《湖南省市政公用事业特许经营条例》，拟证明中方县人民政府依法所适用的相关依据； 证据8、《市政公用事业特许经营管理办法》，拟证明中方县人民政府依法所适用的相关依据。 经庭审质证，对中方县人民政府提交的证据材料原告盈丰公司质证意见如下： 对证据1、《中方县城公共供水项目建设经营合同书》的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2、《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3、《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均有异议。因中方县公共供水项目属市政公用事业项目，《湖南省市政公用事业特许经营条例》规定：“县级以上人民政府应当根据经济和社会发展需要增加市政公用事业的财政投入。特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，政府应当给予补贴”，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》也规定：“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”，且《合同书》的内容涉及公共利益，属于典型的行政合同，被告作为一级政府，对原告特许经营企业的亏损进行补偿是依法履行公共事务管理职能，且系由法律法规确定的政府法定义务，不能以协议形式予以免除，且亏损不予补偿将导致中方自来水厂无法正常经营，必将损害中方县城居民的社会公共利益，《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》是一份违法协议，应为无效，因此也不能证明被告关于对《中方县城公共供水项目建设经营合同书》中有关亏损补偿问题进行了专门重新约定即2011年1月1日之后由原告自主经营、自负盈亏的主张；对证据4、5、6、7、8的真实性、合法性无异议，关联性有异议。不能证明被告的证明目的，本案没有超过诉讼时效，原告每月都在向被告主张，被告开常委会时被告也同意进行补偿，所以不能证明被告的证明目的。 对原告盈丰公司提交的证据材料中方县人民政府质证意见如下： 对证据1、7、8、10无异议；对证据2的证明目的有异议；对证据3真实性无异议，说明一下审计报告摘要是为了当时政府招商制作的；对证据4，该报告内容是不是真实的，无法核实；对证据5的证明目的有异议，也没有县政府的回执，不能证明原告经常向被告提出请求；对证据6合法性、真实性无异议，关联性有异议，涉及的不是经营性补偿，是政策性补偿，是争取向上面申请政策性补贴，补偿协议规定，按法定程序进行补偿，并不是说一定要给予补偿。《中共中方县委常委办公会议纪要》只是证明县政府对事实进行了讨论，是内部决定不一定就对外实施，必须依法依规按照相关约定来进行；对证据9系原告自己提供的，不具有真实性，无法核实。 对上述证据认证如下： 被告中方县人民政府提交的证据1、2，原告对其真实性没有异议，且内容合法，与本案具有关联性，依法予以采信，对被告提交的证据3，《湖南省市政公用事业特许经营条例》第五条第二款规定“特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，政府应当给予补贴。”特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，给予补贴是政府的法定义务，中方县城公共供水项目亏损补偿协议实质是以协议的方式减损原告的权利，明显缺乏法律依据，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（九）项的规定，该证据不予采信；证据4、5、6、7、8属法律依据，不作证据评判。对原告提交的证据1、2、3、6、7、8被告对真实性没有异议，只对证据2的证明目的提出异议，内容合法，与本案具有关联性，依法予以采信，证据4，被告对真实性提出异议，但被告没有异议的证据7、8能印证该份证据的真实性，且内容合法，与本案具有关联性，依法予以采信，证据5属当事人陈述内容无法核实，合法性缺失，不予采信，但能证明原告向中方县提出涉案请求的事实，证据9属当事人陈述，符合法律规定，予以采信，证据10属法律依据，不作证据评判。 根据采信证据及庭审记录，确认如下案件事实： 2003年11月20日中方县人民政府作为甲方与怀化市对外经济贸易盈丰有限公司作为乙方签订《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，该合同就项目内容、供水范围、水厂选址及主管网敷设、项目规模、水厂设计、投资额、项目土地、建设进度、保障措施、项目产权及经营管理、甲乙双方权利义务、违约处理、未尽事宜作了约定。其中合同第九条保障措施第（三）项规定“乙方在经营期间，各种供水水价、初装入网费按照怀化市城市供水价格和标准执行。”第（五）项规定“水厂建成投产后，若出现亏损经营，甲方同意五年内给乙方适当补偿。具体办法为：甲、乙双方共同确定保本经营的日供水量，达不到保本经营日供水量部分，甲方负责补偿所欠部分的百分之七十。在以上基本原则下，考虑乙方的负债压力，甲方同意乙方在不能保本经营由自己负责的百分之三十部分先行垫补，乙方在盈利后，分年度偿还给甲方。五年后水厂还不能保本经营，亏损部分由甲方全部补偿，补偿兑现方法是凭甲乙双方认可的会计事务所审计后的水厂年度会计报表确定补偿额后的下个月兑现到位，可以资金补偿，如乙方愿意，甲方也可以全部或部分土地进行补偿。”合同签订后，原告遂于2003年12月开工建设。2004年5月10日，双方就中方县新县城水厂建成后，乙方不打算继续经营，甲方同意整体回购就回购事宜签订《中方县城公共供水项目建设经营补充合同》，双方就回购相关结算事宜进行了约定，该合同规定公共用水参照周边县市同类收费标准执行，但最低应按生产成本价补偿乙方（盈丰公司）。2006年6月一期工程竣工投产。依照2003年《中方县城公共供水项目建设经营合同书》的约定，中方县人民政府就中方县自来水有限公司2011年1月1日前的经营亏损对原告进行了补偿，尔后没有再进行过补偿。原告在经营中方县自来水有限公司过程中陷入困境、难以为继，遂多次请求中方县人民政府解决其实际困难。至2017年2月中方县自来水有限公司的日保本供水量平均值30578立方米，日实际供水量平均值15502立方米。 2016年7月20日中方县人民政府县长办公会议纪要[2016]第12号，确定县自来水公司资产重组问题：1、同意县自来水公司进行资产重组；2、成立县自来水公司重组工作小组；3、由县人民政府、县自来水公司及战略合作伙伴共同确定有资质的专业机构、会计事务所对县自来水公司资产、债务进行评估，作为其资产重组的依据和条件。2016年11月26日（2016）第14次中共中方县委常委办公会议纪要认为中方县自来水有限公司近段时间频频告急，发出入不敷出、难以为继甚至濒临关闭的预警，务必非常警觉，十分关注、主动应对。同时决定由县财政局、县审计局、县政府法制办负责，依法委托有资质的中介机构，对自来水公司2011年以后生产经营效益情况进行核算分析，以此作为是否对其进行财政可行性补贴的决策依据。如确有必要予以补贴，则与怀化高新区协商制定补贴分摊方案。2016年12月9日中方县自来水有限公司向中方县人民政府出具关于停止生产经营的报告称，中方自来水厂投产以来，亏损严重，现已无力继续生产经营，定于2016年12月18日停止生产经营。2017年2月28日中方县住房和城乡建设局作出中建函[2017]2号关于对县自来水公司进行资产评估、审计的函，确定由湖南瑞诺会计师事务所有限责任公司进驻中方县自来水有限公司进行清产核资、评估并出具审计报告等工作。2017年5月31日湖南瑞诺会计师事务所有限责任公司出具瑞诺会字[2017]（S-A05036）审计报告，确定中方县自来水有限公司的未分配利润为-78607205.80元。2017年3月15日中方县住房和城乡建设局作出中建函[2017]4号关于对县自来水公司采用PPP模式进行资产重组的函，确定中方县自来水有限公司自2003年在中方县投资运营以来，为该县县城居民和行政事业单位的生活、生产作出了积极贡献。考虑该县建城时间短，县城常住人口增长缓慢，用水总量不大，中方县自来水有限公司经营困难。县政府考虑拟采取PPP模式引入其它投资者进行资产重组，具体有两点：一、县政府将采用PPP模式引入其它投资者进行资产重组，为企业发展注入新的活力，保障公司正常运转。二、县政府已聘请专业机构对贵公司进行清产核资、审计、评估，所产生的审计、评估费用计入今后合作经营公司的成本核算，相关财务数据作为今后PPP合作磋商谈判的依据。2017年9月6日（2017）第21（2）次中共中方县委常委办公会议纪要认为，中方县自来水有限公司生产经营陷入困境，举步维艰，甚至到了难以为继的地步，多次发出断水停水的预警。一要高度重视，坚守底线，城市供水安全是公共安全的重要内容，县自来水公司能否正常运营，事关县城规划区居民和企业的生产生活，事关社会稳定。二要实事求是，分类处理。对县自来水公司面临的困难，由相关部门按程序聘请双方认可的中介机构进行评估分析，科学测算和界定政策亏损和经营性亏损，对政策性亏损按国家有关法律法规执行，该由政府承担的可按程序予以支持。经营性亏损则由公司自主承担。同时决定同意按法定程序对县自来水公司实际发生的政策性亏损及县政府此前已经给予的亏损补贴一并进行测算认定和结算。 2017年11月27日原、被告签订《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，确定被告整体回购中方县自来水有限公司资产，同时该协议书对相关事宜均作了约定。原告请求被告按双方签订的《中方县城公共供水项目建设经营合同书》履行补偿原告亏损的义务，被告则以2011年3月28日双方签订的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》约定原告“自主经营、自负盈亏”为由拒绝对原告相关亏损进行补偿。 本院认为： 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;……。”本案系政府特许经营协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。故被告提出原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围的辩驳理由不充分，不予支持。 根据查明的事实可以证实原、被告就涉案亏损补偿问题一直在进行协商，同时原告经营的中方县自来水有限公司一直在生产经营，双方依协议约定的经营亏损的发生处于持续发生的状态。因此，本案没有超过法定的起诉期限。行政诉讼案件只有关于起诉期限的规定，没有诉讼时效的规定，故被告提出原告的起诉超过起诉期限（诉讼时效）的辩驳理由不成立，不予支持。 本案属政府特许经营行政协议纠纷。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有协议双方合意一致的特征，强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除，但其实质还是行政行为。对行政协议的审查应当遵循合法性审查的原则，其法律适用应先适用行政法律规范，只有在行政法律规范没有规定时，尚可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，在行政实践中，法律、行政法规、地、地方性法规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为地方性法规、规章、规范性文件效力层级不高，就否认其对行政机关自身的约束力。只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，就不能简单地置之不理，只要在位阶上优于行政协议，都可以作为协议合法性审查判断的依据。行政主体实施行政协议行为时，不得违反位阶上优于行政协议各层级规范中的强制性规范。 本案中，2003年11月20日中方县人民政府作为甲方与怀化市对外经济贸易盈丰有限公司作为乙方签订《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议，对其审查应以行政法律规范为依据。《湖南省市政公共事业特许经营条例》第五条第二款规定“特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，政府应当给予补贴。”同时，《市政公用事业特许经营管理办法》第十三条规定“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。”《中方县城公共供水项目建设经营合同书》第九条第（五）项“水厂建成投产后，若出现亏损经营，甲方同意五年内给乙方适当补偿”。同时该款还约定“五年后水厂还不能保本经营，亏损部分由甲方全部补偿”的约定符合上述地方性法规和规章的规定，依法应予保护。原、被告双方签订的《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，系双方真实意思表示，且不违反法律、法规及规范性文件的强制性规定，合法有效，依法应予保护。中方县人民政府应当依约对中方县自来水有限公司不能保本经营所发生的亏损承担补偿责任。中方县人民政府在履行部分补贴义务后，没有依约履行约定的补贴义务构成未按照约定履行，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失的法律责任。 被告中方县人民政府对未依《中方县城公共供水项目建设经营合同书》的约定补偿2011年1月1日后原告盈丰公司的相关经营亏损的事实没有异议，其拒绝依约定补贴的反驳依据是2011年3月28日双方签订的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》。该《协议书》对原2003年《中方县城公共供水项目建设经营合同书》关于亏损补偿重新进行了约定，约定“自2011年1月1日起，县自来水厂由乙方自主经营、自负盈亏，甲方不再对其进行补偿”。因此，《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》关于“自2011年1月1日起，县自来水厂由乙方自主经营、自负盈亏，甲方不再对其进行补偿”的约定的合法性是审查《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》证据合法性的关键。《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》同样属于行政协议范畴，与前所述，应优先适用行政法律规范审查其合法性。根据《湖南省市政公共事业特许经营条例》第五条第二款、《市政公用事业特许经营管理办法》第十三条规定，对于政府特许经营的经营者承担政府规定的指令性义务造成的经济损失，应当给予相应的补偿（贴）是相关政府的法定义务。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定‘重大且明显违法’：……(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；……”。《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》关于“自2011年1月1日起，县自来水厂由乙方自主经营、自负盈亏，甲方不再对其进行补偿”的约定，明显属于没有法律规范依据减损原告权利；且中方县人民政府在相关的会议纪要中也认可原告所经营的中方县自来水有限公司严重亏损，难以为继，势必影响社会稳定，并同意给予相应补偿。同时，《中方县城公共供水项目建设经营合同书》第九条保障措施第（三）项规定“乙方（盈丰公司）在经营期间，各种供水水价、初装入网费按照怀化市城市供水价格和标准执行。”事实上中方县自来水有限公司一直执行的是政府指导价，无法自主定价，与补充协议约定原告“自主经营、自负盈亏”相悖，补充协议的目的也无法实现。因此，《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》关于“自2011年1月1日起，县自来水厂由乙方自主经营、自负盈亏，甲方不再对其进行补偿”的约定，违反上述法规、规章、司法解释的规定，属重大违法。故中方县人民政府依据合法性欠缺的《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》，辩驳主张对原告亏损不承担补偿（贴）义务的理由不成立，不予支持。 综上所述，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十六条规定“特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。”中方县人民政府没有按《中方县城公共供水项目建设经营合同书》履行约定义务，构成未按照约定履行行政协议，现原告要求被告继续履行，应予支持。故原告要求被告履行《中方县城公共供水项目建设经营合同书》确定的补偿原告亏损的义务的诉讼请求，予以支持，但限期被告按《中方县城公共供水项目建设经营合同书》的约定，对原告亏损作出处理决定更利于实质化解本案争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 限被告中方县人民政府于本判决生效后60日内按《中方县城公共供水项目建设经营合同书》的约定对原告怀化市对外经济贸易盈丰有限公司亏损作出处理决定。 案件受理费50元，由被告中方县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  肖尊启 审 判 员  何志良 审 判 员  尹卫红 二〇一八年五月十一日 代理书记员  肖丽红 法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。