广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终488号 上诉人（一审原告）韦金枝，女，1944年8月8日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦孟女，女，1967年10月27日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦孟单，女，1971年6月28日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦孟表，女，1974年4月12日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。 上述四上诉人共同委托代理人覃孟山，广西河城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府，住所地：广西河池市金城江区金城西路23号。 法定代表人曾朝伦，区长。 委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 一审第三人罗海研，女，1964年12月9日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。 一审第三人韦连梅，女，1985年2月22日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。系罗海研女儿。 一审第三人韦连片，女，1987年1月12日生，壮族，农民，住广西河池市金城江区。系罗海研女儿。 上诉人韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表因与被上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）土地行政登记及行政赔偿一案，不服河池市中级人民法院（2017）桂12行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：韦金枝与韦绍祖（又称韦照祖，2016年去世）系夫妻，与儿子韦茂春、女儿韦孟女、韦孟单（又称韦孟丹）、韦孟表共六人原均为河池市金城江区六圩镇肯研村第五村民小组（以下简称肯研五组）成员。在金城江区开展农村土地承包时，六人为一个家庭承包责任户，户主为韦绍祖。2006年，金城江区政府在全区统一开展二轮土地承包经营权换证工作。2006年8月2日，韦茂春与发包方肯研五组签订了编号为030205003的《金城江区农村土地承包合同书》，主要内容有：户主韦茂春，妻罗海研、父韦照祖、母韦金枝、妹韦孟丹；承包地总面积6.22亩，其中水田3.20亩、旱地3.02亩；承包地块总数13块；承包期限为30年，自1996年1月1日起至2025年12月31日止。同日，韦孟女与发包方肯研五组签订了编号为030205007的《金城江区农村土地承包合同书》，主要内容有：户主韦孟女；承包地总面积1亩，为水田；承包地块总数1块；承包期限为30年，自1996年1月1日起至2025年12月31日止。2006年12月31日，金城江区政府分别向韦茂春颁发了金政农地证（2006）第03616号《农村土地承包经营权证》（编号为030642）、向韦孟女颁发了金政农地证（2006）第03617号的《农村土地承包经营权证》（编号为030646）。其中，韦茂春户《农村土地承包经营权证》载明：承包方代表姓名：韦茂春；共有人情况：户主韦茂春、妻罗海研、父韦照组、母韦金枝、妹韦孟丹；承包方住址：本组；土地承包合同编号：030205003；承包期限：1996年1月1日至2025年12月31日止；承包土地用途：农业生产经营；承包地总面积6.22亩，承包地块总数13块；填表机关：该户原户主为韦照祖，现户主换为韦茂春；换证。 2016年6月28日，韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表对2006年换发的户主为韦茂春的《农村土地承包经营权证》有异议，向金城江区政府递交《更正农村土地承包经营权证申请书》，请求对该证上记载的土地承包经营权人予以纠正未果。2016年10月27日，四人以金城江区政府不履行法定职责为由向河池市中级人民提起行政诉讼。该院于2017年3月27日作出（2016）桂12行初171号行政判决，责令金城江区政府在本判决生效之日起15日内，对四人提出的申请作出书面答复。2017年4月25日，金城江区政府作出《关于对韦金枝等四位同志“要求依法纠正家庭土地承包经营权证书错误”的答复》。韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表于2017年9月19日向河池市中级人民法院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告于2006年补发肯研五组韦绍祖承包户从1996年开始的二轮《农村土地承包经营权证》违法并予以撤销；二、判决被告赔偿原告经济损失36000元。 另查明，韦茂春于2014年去世。本案一审审理过程中河池市中级人民法院依职权追加其妻罗海研、女韦连梅、韦连片为本案第三人。 河池市中级人民法院一审判决认为：我国农村实行以家庭联产承包为主的责任制，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，发包方是集体经济组织，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，颁发农村土地承包经营权证的前提是农村土地经营权户与村集体组织签订土地承包合同,然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。肯研五组作为发包方在没有改变第一轮土地承包时取得的承包土地，分别与韦茂春、韦孟女签订土地承包合同书。金城江区政府颁发相应的土地承包经营权证，是对韦茂春、韦孟女户土地承包经营权的行政确认。韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表主张被诉颁证行为违法的理由不能成立。本案的诉讼主要源于家庭成员之间的纠纷，不存在行政侵权，原告提出请求赔偿没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表的诉讼请求。 上诉人韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表上诉称：一、金城江区政府颁发土地承包经营权证时所依据的编号为030205003《金城江区农村土地承包合同书》中发包方负责人韦桂想的签名不是其本人所签，合同书是虚假的。二、金城江区政府依据没有相关部门负责人盖章和签字认可的《金城江区二轮土地承包情况登记表》颁发土地承包经营权证违反法律规定。三、金城江区政府在没有相关证明材料的情况下，变更了承包户户主，去掉原土地承包初始登记人韦孟表，增加非本集体经济组织成员罗海研，该颁证程序违法，缺乏事实依据。请求：1.撤销河池市中级人民法院（2017）桂12行初176号行政判决；2.依法撤销金城江区政府于2006年12月31日向韦茂春颁发的金政农地政（2006）第03616号《农村土地承包经营权证》；3.判决金城江区政府赔偿经济损失36000元；4.诉讼费用由金城江区政府承担。 被上诉人金城江区政府答辩称：一、金城江区政府颁发土地承包经营权证时所依据的《金城江区农村土地承包合同书》是真实的。韦桂想对于第三人罗海研提交的土地承包合同书没有否认，罗海研提交的土地承包合同书和土地承包情况登记表有韦桂想的签字，且与韦桂想笔迹是一致的。二、上诉人认为土地承包换证时没有韦照祖变更的书面请求以及相关证明材料，政府换发新证程序违法的观点是错误的。政府颁发土地承包经营权证的前提、来源和基础就是农村土地承包合同，只要土地承包经营权证与土地承包合同的主体、内容一致，就说明政府颁发的土地承包经营权证是正确的。三、上诉人的起诉依法应当予以驳回。本案颁发的土地承包经营权证对上诉人的合法权益不产生任何影响，且上诉人的起诉超过了法定的起诉期限。请求二审法院依法驳回上诉人的起诉。 一审第三人罗海研、韦连梅、韦连片无答辩意见。 本院审理过程中，询问了上诉人韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表及其委托代理人覃孟山。各方当事人在二审中无新证据提交，本院经审查，确认一审判决认定的证据合法有效。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：一、关于韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的问题。2016年6月28日，韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表对2006年换发的户主为韦茂春的《农村土地承包经营权证》提出异议，向金城江区政府递交《更正农村土地承包经营权证申请书》，请求对该证上记载的土地承包经营权人予以纠正。同年10月27日，四人以金城江区政府不履行法定职责为由向河池市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2016）桂12行初171号行政判决，责令金城江区政府在本判决生效之日起15日内，对四人提出的申请作出书面答复。2017年4月25日，金城江区政府作出《关于对韦金枝等四位同志“要求依法纠正家庭土地承包经营权证书错误”的答复》。四人仍不服，于2017年9月19日向河池市中级人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表因2016年政府征地补偿安置费问题与罗海研发生纠纷，方得知家庭土地承包经营权证已变更，其对换发的户主为韦茂春的《农村土地承包经营权证》不服，在向政府反映未果的情况下，先以金城江区政府不作为为由提起诉讼，在收到金城江区政府的答复后再提起本案诉讼，本案应当从四人收到金城江区政府的答复之日起开始计算起诉期限，因此其于2017年9月19日向河池市中级人民法院提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。 二、关于金城江区政府向韦茂春户颁发金政农地证（2006）第03616号《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据以上法律规定，我国农村实行以家庭联产承包为主的责任制，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，发包方是集体经济组织，发包方与承包方签订的书面承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。颁发农村土地承包经营权证的前提是农村土地承包经营权户与村集体组织签订土地承包合同,然后按程序进行层报审批后，政府方可依据土地承包合同登记发放农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。即使金城江区政府提供的《金城江区农村土地承包合同书》和《金城江区二轮土地承包情况登记表》中发包方肯研五组负责人韦桂想的签名不是其本人所签，但一审第三人罗海研等在一审中也提交了其持有的《金城江区农村土地承包合同书》和《金城江区二轮土地承包情况登记表》，上诉人没有充分证据否定该两份材料中韦桂想签名的真实性，说明本案讼争的《金城江区农村土地承包合同书》和《金城江区二轮土地承包情况登记表》存在着有内容一致但签名不同的情形。《金城江区二轮土地承包情况登记表》没有村委盖章、村民小组负责人和群众代表签字，但该情况登记表中有15户承包户对各自承包地面积、户主变更等情况进行确认的签名，原肯研五组的负责人韦桂想也作为承包户在情况登记表中签字确认。这个情况登记表和农村土地承包合同书是由村屯收集并层报给政府审批，情况登记表没有村委盖章、村民小组负责人和群众代表签字，说明情况登记表的制作不规范，但不能否认其客观真实性。从目前的证据分析，上诉人没有提出充分证据证明发包方肯研五组和韦茂春签订的农村土地承包合同书为虚假合同。实行家庭联产承包责任制时，上诉人家以韦绍祖为户主与发包方肯研五组签订家庭承包经营合同，取得土地承包经营权。2006年，金城江区政府在全区统一开展二轮土地承包经营权换证工作。肯研五组作为发包方在没有改变第一轮土地承包时取得的承包土地，根据变化后的家庭成员情况，于2006年8月2日，分别与韦茂春、韦孟女签订了编号为030205003的《金城江区农村土地承包合同书》、030205007的《金城江区农村土地承包合同书》。金城江区政府于2006年12月31日，分别向韦茂春户、韦孟女颁发金政农地证（2006）第03616号《农村土地承包经营权证》（编号为030642）、金政农地证（2006）第03617号的《农村土地承包经营权证》（编号为030646），是金城江区政府对其土地承包经营权的登记确认，符合上述法律法规规定。政府在审核颁证过程中无权改变土地承包经营合同的内容，其颁发农村土地承包经营权证的行为并不对当事人的土地承包合同和土地承包经营权产生实际影响，至于肯研五组是否发包错误，土地承包经营合同是否属于无效合同还是可撤销合同，属于民事法律范畴，不属本案审查范围，本院在本案中不予审查。 三、关于韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表请求金城江区政府赔偿经济损失36000元的问题。行政赔偿责任产生于行政侵权行为，而且侵权行为与损害事实之间具有因果关系。上诉人在本案一审起诉时提出，罗海研凭借掌握的土地承包经营权证，独自领取了政府征用0.75亩承包地的补偿安置费45000多元，可见上诉人主张的36000元经济损失主要源于家庭成员之间因政府征地补偿安置费分配问题而产生的纠纷。政府颁发土地承包经营权的行为与上诉人的损失不具有直接的因果关系，上诉人请求判令金城江区政府赔偿经济损失36000元的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韦金枝、韦孟女、韦孟单、韦孟表共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一八年五月三十日 法官助理封宇 书记员饶栖