中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申948号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘保民。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区北海市人民政府。 法定代表人蔡锦军。 委托代理人陈广明。 再审申请人刘保民因诉被申请人广西壮族自治区北海市人民政府（以下简称北海市政府）不履行层级监督法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年6月2日作出的（2017）桂行终451号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2016年4月，北海市保民候鸟养老服务有限公司（以下简称候鸟公司）向北海市工商行政管理局工业园区分局（以下简称园区分局）申请办理法定代表人、住所、经营范围、名称、股东、注册资本等事项的变更登记。园区分局对候鸟公司的变更登记申请进行审查后，认为候鸟公司提交的申请材料不符合法律规定、不规范，并当场告知修改意见。其后，候鸟公司修改申请变更登记材料，两次向园区分局提交，园区分局审查后均认为，材料不符合法定条件，不能受理其变更登记申请，但未作出书面的不予受理文书。同年4月19日，候鸟公司的股东、申请变更登记的拟任法定代表人刘保民，向北海市工商行政管理局（以下简称北海市工商局）监察室投诉园区分局办事效率低下问题。次日，北海市工商局转交企业注册管理科和园区分局进行核实。2016年5月17日，园区分局作出《关于北海市保民候鸟养老服务有限公司变更登记材料的修改意见》（以下简称修改意见），并送达给候鸟公司。修改意见的主要内容是：1.申请变更公司名称为“北海市保民候鸟享老有限公司”，“享老”的行业特征表述不够明确，建议变更为“北海市保民候鸟享老服务有限公司”；2.申请变更经营范围为“多功能养老业一条龙配套服务”，“一条龙配套服务”的表述不够具体明确，不符合国民经济行业分类规范要求，建议变更为“养老服务”；3.申请新增股东北海南源投资有限公司（以下简称南源公司）的土地、房产出资期限问题，申请材料中公司章程、股东会决议中表述为“土地、房产2016年3月15日已到账”或“到位”，但候鸟公司无法提供相关土地、房屋过户的证明材料，建议该公司与股东之间约定一个出资期限。为此，要求候鸟公司尽快修改相关材料提交园区分局，园区分局将快速办理。2016年6月14日，北海市工商局作出北工商函（2016）42号《北海市工商局关于刘保民投诉问题的答复》（以下简称42号答复），主要内容是：园区分局已经于2016年5月17日向候鸟公司送达修改意见，对需要修改的内容予以指导修改，现等候该公司提交申请材料；对刘保民提出的园区分局办事效率低下问题，经调查不存在慢作为和不作为的情况；关于候鸟公司变更登记申请存在的问题，经查，南源公司虽然将土地、房产作为出资，但是目前仅仅是将土地、房屋交付候鸟公司使用，没有把产权过户到候鸟公司名下，没有证据证明相关房产、土地出资已经到位；候鸟公司多次咨询变更登记事宜，拒绝接受建议修改申请材料，至今也未向园区分局提交申请变更材料。候鸟公司不服42号答复，申请行政复议。2016年8月13日，北海市政府作出北政复字（2016）36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），认为北海市工商局对候鸟公司提出的公司变更登记申请，没有完全按照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第二款、第三十八条规定的法定程序办理，未出具书面的受理或者不予受理文书，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，决定自收到本复议决定书之日起5日内，北海市工商局对候鸟公司提出的公司变更登记申请按照行政许可法定程序进行审查，依法决定是否受理；予以受理的，依法在规定的期限内决定。2016年8月25日，园区分局作出＜桂＞登记内不予受理字（2016）第11号《不予受理通知书》（以下简称11号不受理通知），以候鸟公司的变更（备案）登记申请材料不齐全、不符合法定形式为由，决定不予受理其申请，退回已收到的相关申请材料，并于当日送达候鸟公司。2016年8月29日，刘保民提起本案行政诉讼，请求撤销36号复议决定，责令北海市政府为候鸟公司的申请变更事项备案登记发照。 北海市中级人民法院（2016）桂05行初73号行政裁定认为，向北海市政府提出复议申请的是候鸟公司，刘保民没有单独作为复议申请人或者一并作为复议申请人提出申请，且候鸟公司已经对36号复议决定提起行政诉讼，刘保民作为候鸟公司的股东之一，其利益已经被候鸟公司的利益完全吸收，不能以股东名义与候鸟公司作为共同原告提起本案行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回刘保民的起诉。刘保民不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终451号行政裁定认为，刘保民既不是公司变更登记的申请人，也不是行政复议的当事人，不能以“行政行为的相对人”身份提起行政诉讼。公司作为法人，有独立的主体资格，股东（包含法定代表人在内）的利益由公司统一代表。候鸟公司已经以自己的名义起诉，刘保民不具有原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 刘保民申请再审称：候鸟公司申请变更登记的事项，其中就有变更法定代表人为刘保民，北海市政府的行为侵害的不仅是候鸟公司的权益，还侵害刘保民个人合法权益。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。 北海市政府答辩称：36号复议决定认定事实清楚，证据充分,适用法律、法规正确，符合法定程序。园区分局未完全按照法定程序办理，复议决定责令其限期审查作出决定，符合法律规定。请求驳回刘保民的再审申请。 本院经审查认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政复议的受案范围。根据上述规定，当事人向上一级行政机关投诉，请求上一级行政机关履行对下监督法定职责，实质是向上级行政机关的申诉上访行为。上级行政机关作出的责令下级行政机关限期履责行为，系行政机关的内部层级监督行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。为此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项亦明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，候鸟公司申请变更登记，刘保民作为股东和申请变更登记的拟任法定代表人，认为园区分局未依法履行变更登记法定职责，向北海市工商局投诉。北海市工商局经审查作出42号答复，认为园区分局不存在慢作为和不作为的情况。刘保民仍不服并申请行政复议，实质是对申诉信访答复意见的再申诉，北海市政府以行政复议程序作出的36号复议决定，本质上是对申诉处理的复查意见，复查结论是责令登记机关限期对候鸟公司的变更登记申请作出处理，实质是行政机关内部层级监督行为，对候鸟公司、刘保民的权利义务均不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。一、二审裁定驳回刘保民的起诉，处理结果并无不当。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，候鸟公司申请法定代表人、股东等事项的变更登记，刘保民作为候鸟公司的股东及申请变更登记的拟任法定代表人，园区分局不受理变更登记申请行为可能侵犯刘保民担任候鸟公司法定代表人的合法权益，刘保民与该行政行为具有利害关系。一、二审以刘保民不具有原告资格为由，裁定驳回起诉理由不妥，本院予以指正。 再需要指出的是，参照行政诉讼法的上述规定，当事人向上级行政机关申请层级监督的行为，属于申诉上访行为，上级行政机关对当事人的申诉上访作出的答复、复核、复查意见或不予立案及督促下级机关履责的层级监督行为，均属于对当事人权利义务不产生实际影响的信访处理行为，不属于行政复议的受案范围。刘保民对层级监督的信访事项申请行政复议，不属于行政复议的受案范围，北海市政府受理刘保民的复议申请不妥，本院予以指正。鉴于刘保民申请再审，人民法院不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。 综上，刘保民的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回刘保民的再审申请。 、 审判长  郭修江 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年五月二十八日 法官助理黄宁晖 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）行政诉讼法第十二条规定的行为； （二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （三）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （四）不具有强制力的行政指导行为； （五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。