贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2017)黔27行初1003号原告刘崇章，男，布依族，1980年10月20日生，贵州省惠水县人，住惠水县xxx。委托代理人何健，系贵州秀岳律师事务所律师。委托代理人陈祥超，系贵州秀岳律师事务所实习律师。被告惠水县人民政府，地址：惠水县xxx镇xxx。法定代表人王文旭，系该县政府县长。委托代理人吴天江，系惠水县经济开发区工作人员。委托代理人龙玉莹，系惠水县政府法制办公室工作人员。被告惠水县濛江街道办事处，地址：惠水县xxx。法定代表人杨光智，系该办事处主任。委托代理人毛华智，系该办事处工作人员。原告刘崇章诉被告惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）、惠水县濛江街道办事处（以下简称濛江街道办）履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月5日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭进行了审理。原告刘崇章及其委托代理人何健、陈祥超，被告惠水县政府委托代理人龙玉莹、吴天江，濛江街道办委托代理人毛华智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘崇章诉称，其系惠水县农村居民，2014年因惠水县经济开发区建设需要，被告惠水县政府征用其土地，同年8月13日，被告濛江街道办工作人员刘松与原告签订了征用协议，协议约定，被告征用原告位于赤土村××约5亩土地，被告以明田外围路网升级改造工程集中安置点一幅120平方米宅基地进行置换。协议签订后，被告一直未能对原告进行安置。原告多次找刘松处理未果，2016年9月2日，原告找到时任长田经济开发区征收局局长王永元，王永元将安置原告宅基地的图纸给原告，图纸上载明“根据该户政府承诺同意安置该户刘崇章120m2宅基地”，并由王永元签字加盖公章予以确认。由于负责征收安置的人员不断调换，2016年12月至2017年9月期间，原告多次找到长田经济开发区征收局局长吴天江等人要求解决安置宅基地问题，但被告工作人员均以等政府通知为由未予解决。2017年9月5日，原告再一次找到吴天江，被后者告知已无法进行安置，原告诉求需通过诉讼途径解决。原告认为被告拒不履行将置换宅基地交给原告并为原告办理建房手续的行为违反了诚信为民的原则，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，向法院起诉，请求：1.判令二被告将位于惠水县经济开发区异地扶贫安置暨××田外围路网升级改造工程集中安置点一幅120平方米宅基地兑现给原告（或折价进行补偿）；2.本案的诉讼费由被告承担。为证明其诉讼主张，原告向本院提交并当庭举示了如下证据：1.原告身份证，拟证明原告主体适格；2.《协议》复印件，拟证明2014年8月13日被告与原告签订安置协议的事实；3.安置地点图纸复印件，拟证明被告承诺安置原告120㎡宅基地一宗；4.照片（6张），拟证明被告承诺原告宅基地安置地点的现状。针对原告举示的上述证据，二被告的质证意见为：对证据1无异议；2号证据因原告未提交原件，且证据中无经济开发区的印章，加之被告未对原告的土地进行征收，故对该证据不予认可；证据3中签字系工作人员的个人行为，故不认可该证据的效力；不认可4号证据的证明目的。被告惠水县政府及濛江街道办共同辩称,一、原告提交的《协议》因违反法律的强制性规定而无效，被告无履行的义务。通过调查核实，原告户在濛江街道××已××249.9平方米、总建筑面积410.44平方米的住房，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款:“农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，依法取消了对原告的划地安置。同时，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故原告提交的《协议》内容无效，被告无履行的义务，且客观上也不能履行。二、针对原告类似的情况，惠水县经济开发区管理委员会已召开专题会议，被告愿意参照处理，请求法院予以支持。2017年1月19日贵州惠水经济开发区工管委（扩大）会议议定：严格执行国家征地相关政策，按照谁承诺，谁负责的原则，2017年1月1日以后在征收工作中严禁向被征地群众承诺安排宅基地、门面等违规行为。对已安排宅基地且办理建房手续的，被征收群众准予建房。对已承诺安置，但至今仍未兑现的，如已符合“一户一宅”的规定，原则上不在办理建房手续。被征收群众有政府征收或迁坟承诺书的，参照法院的调解结果，每户赔偿8000元。综上，请求驳回原告的诉讼请求。二被告为证明其主张，共同向本院提交并举示了如下证据：第一组：1.恒伟同心土地征收补偿安置方案；2.征地协议书，拟证明原告被征收的土地面积为1200平米，并非诉状中称的5亩，但被告已按补偿协议完成了对原告的补偿；且征地协议与补偿方案中都没有置换宅基地的条款；第二组：1.惠水县公安局濛江派出所出具的证明；2贵州省城镇建设农（居）建房审批表，拟证明原告户已有宅基地一宗，原告不能再拥有宅基地；第三组：惠经工管议〔2017〕1号《会议纪要》，拟证明虽被告惠水县政府对征收土地的工作人员私自与征收户达成承诺不予认可，但其仍愿意对被承诺群众作出8000元的补偿。针对二被告提交的证据，原告的质证意见为：第一组证据中恒伟同心项目征收的是原告另一处土地，不是涉诉土地，故该证据达不到被告的证明目的；对第二组证据的真实性无异议；第三组证据是政府的内部文件，没有被征收人的参与，达不到被告的证明目的，且与本案无关联。诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”之规定，本院责令原、被告补充相关证据材料，并组织双方于2018年3月1日进行了质证。原告补充提交了如下证据：1.惠府办发〔2017〕84号文件，拟证明惠水县县城周边土地的价格情况；2.土地承包证等原件，拟证明原告户承包位于赤土村××组光坡的土地被被告征收；3.户口簿复印件，拟证明原告家庭成员组成情况；4．协议原件、安置地点图纸原件，拟证明被告承诺同意安置刘崇章户120平方米宅基地，但至今未兑现承诺。针对上述证据，二被告的质证意见：对证据1、2的真实性无异议，不认可关联性及证明目的；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，质证意见以庭审质证意见为准。被告惠水县政府、濛江街道办共同补充提交了如下证据：1.贵州惠水县经济开发区土地房屋征收补偿安置实施细则（试行），拟证明征收安置方案不包括安置宅基地的安置方式；2.三一重工项目征地付款明细表，拟证明三一重工建设项目未征收原告的承包地。原告对二被告补充提交的证据均不认可。经审查，原、被告提供的上述证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，被告惠水县政府因惠水县经济开发区内的“恒心同伟”、“三一重工”、“广州家具产业园”等项目建设需要而征收惠水县高镇镇赤土村××组的土地。以原告父亲刘发玉为户主在该组承包的土地在征收范围内。2014年，因原告户的土地被被告征收后，以惠水县经济开发区作为甲方，原告刘崇章作为乙方于同年8月13日签订协议一份，协议主要内容：“因经济开发区建设开发需要征用（广州家具产业园）赤土村××组刘崇章光坡土地，经甲乙双方协商达成如下协议：一、乙方用光坡土地置换甲方安置区120平方米宅基地，位置按抽签决定。二、乙方不允许无故阻止甲方施工。三、甲方给乙方办理土地，建房手续，不收取任何费用（除工本费）。”时任惠水经济开发区管理委员会征收安置局副局长刘松作为甲方代表人在该协议上签字。2016年9月2日，原告找到时任惠水经济开发区管理委员会负责人王永元要求按协议划拨宅基地，被告濛江街道办在“惠水经济开发区异地扶贫安置暨明田外围路网升级改造工程集中安置点”的图纸上盖章并载明：“根据该户征地承诺，同意安置该户（刘崇章120㎡）一宗宅基地。”但被告至今履行上述协议，故原告向本院提起行政诉讼，诉如前述。另查明：原告刘崇章的家庭户口中的户主为其父刘发玉，该户全户人数4人，另有户主刘发玉的妻子班启情，孙子刘应宽。该户户主刘发玉于2014年9月15日取得惠水县高镇镇赤土村××组的宅基地使用权一宗，使用权面积为249.90㎡。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告濛江街道办的主体是否适格；2、原告的诉请是否有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，本案被告濛江街道办及涉案协议签订的甲方惠水县经济开发区均无征收土地的法定职权，其系被告惠水县政府委托实施土地征收工作的单位，在实施土地征收工作中的的法律后果由被告惠水县政府承担。故濛江街道办并非本案适格被告，应驳回原告对濛江街道办的起诉。本案签订涉案协议的甲方为惠水县经济开发区，虽惠水县经济开发区在协议中没有盖章，但其代表人在协议书中签名捺印，应视为惠水县经济开发区签订，其后濛江街道办又在安置点的图纸上盖章并载明安置原告一宗宅基地的行为属于再次确认，虽然原、被告双方在审理中均未提供证据证明被告因何项目征收原告户位于赤土村的具体土地，但被告征收原告户土地的行为真实存在，且双方对涉案协议的真实性也予以认可，故，涉案协议为被告征收原告户的土地而签订的行政协议。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”本案涉案协议于2014年8月15日签订，而原告户于2014年9月15日才在惠水县××××宅基地一宗，故本院对被告以涉案协议违反一户一宅原则而无效的主张不予采纳。农村村民实行一户一宅原则，目前原告户已取得宅基地一宗，若被告继续按协议兑现宅基地给原告将违反一户一宅的法律规定，故本院对原告诉请被告兑现宅基地的请求不予支持。鉴于涉案协议系被告征收原告户土地而签订，在被告惠水县政府应当履行协议却因情势变更不能按照协议履行的情况下，其应当对原告采取补救措施。根据上述法律及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：一、驳回原告刘崇章的诉讼请求；二、责令被告惠水县人民政府对原告刘崇章与惠水县经济开发区于2014年8月13日签订的《协议》采取补救措施；三、驳回原告刘崇章对惠水县濛江街道办事处的起诉。一审案件受理费4300元，由被告惠水县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。审 判 长  游昌新代理审判员  夏 永人民陪审员  楼裕华二〇一八年五月二十五日法官助理肖光琴书记员肖年歆