海南省海口市中级人民法院民事裁定书（2018）琼01民终2319号上诉人（原审原告）:海南锦江房地产联合开发公司，住所地海口市海秀大道金牛新村******。法定代表人：陈桂生，经理。委托诉讼代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。委托诉讼代理人：许仁春，北京直方（三亚）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市国土资源局，住，住所地：海口市长滨路市政府办公楼**楼/div>法定代表人：韩艺师，局长。委托诉讼代理人：朱春慈，该局工作人员。委托诉讼代理人：张礼，海南唐海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市人民政府，住所，住所地：海口市长滨路**市政府第二行政办公区div>法定代表人：丁晖，市长。委托诉讼代理人：杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。委托诉讼代理人：张礼，海南唐海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市秀英区石山镇施茶村民委员会吴洪村民小组，住所，住所地：海口市秀英区石山镇施茶村委会吴洪村内div>上诉人海南锦江房地产联合开发公司（以下简称锦江公司）因与被上诉人海口市国土资源局（以下称市国土局）、海口市人民政府（以下称市政府）、海口市秀英区石山镇施茶村民委员会吴洪村民小组（以下简称吴洪村民小组）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2017）琼0105民初6442号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。锦江公司上诉请求：依法撤销（2017）琼0105民初6442号民事裁定，指令海口市秀英区人民法院按民事案件继续审理本案。事实和理由：一、一审裁定认定案件性质错误。一审裁定认为，原琼山县土地管理局代表国家将土地使用权出让给锦江公司及市国土局同意向锦江公司核发换地权益书的行为，均属于行政机关履行行政管理职责的行为。原琼山县土地管理局与锦江公司之间存在行政协议关系，锦江公司认为行政机关未依照约定履行行政协议，根据法律规定，属于行政诉讼受案范围。一审裁定未全面地审查本案的基本事实，从而导致错误地认定案件性质，理由如下：1.一审裁定遗漏了以下基本事实：（1）本案是经过了（2017）琼0105行初15号行政案的审判后，判决要求市国土局履行职责，对要求退还征地款的申请作出答复。（2）2017年6月6日，市国土局作出《关于海南锦江房地产联合开发公司退还征地款的答复》，建议锦江公司向实际收款单位主张权益。2.一审裁定错误地认定事实。一审裁定忽略了市国土局在国有土地使用权出让合同中的身份。（1）在国有土地使用权出让合同的履行过程中，政府、国土局既是土地行政管理秩序中的行政机关，同时又是土地资源所有权人的代表，所以在国有土地使用权出让合同中扮演两种角色，一种是在办理征地、招拍挂和闲置土地收回等方面，作为行政机关的角色履行行政管理职责；一种是在合同的履行中作为所有者代表民事主体收缴土地出让金、交付土地、承担合同违约责任。在本案的争议中，因政府、市国土局无法履行交付土地的义务，要退还土地预付款，是合同义务，应按民事争议处理。（2）由上述遗漏的事实可知，锦江公司与市国土局签订意向书进行征地，申请未得到省政府批准，市国土局实际未完成土地征收，争议土地仍在村民小组名下，因此，市国土局作出复函，锦江公司需要向实际收款单位市国土局、吴洪村民小组分别主张退还征地款。在本案中因存在有第三被告即吴洪村民小组，行政诉讼法规定了作为相对人或利害关系人的锦江公司只能对行政机关提起行政诉讼，而该小组非行政机关，只有按民事案件审理才能一次性地解决纠纷。3.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同；《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。我国目前的行政法律法规并未将国有土地出使用权出让合同列举为行政合同，一审裁定认定本案为行政协议没有法律依据。二、一审裁定适用法律错误。行政诉讼法设定的是行政管理相对人或利害关系人对行政机关提起诉讼的法律制度，锦江公司是行政诉讼法规定的相对人或利害关系人，被告只能是行政机关。本案锦江公司不仅要向行政机关市国土局、政府，也要向非行政机关村民小组主张权利，锦江公司作为权利人只能提起民事诉讼。因此，一审按民事诉讼法第百二十四条第一款第一项的规定裁定驳回锦江公司作为锦江公司的民事起诉，属于适用法律错误。综上，双方签订的《意向书》属于民事合同，一审法院应按民事案件继续审理。市国土局、市政府共同辩称，一、一审裁定书认定事实清楚，适用法律法规准确，依法应驳回锦江公司上诉请求，理由如下：1.一审裁定认定本案双方之间的纠纷属于行政协议纠纷，认定事实清楚。根据锦江公司的诉讼请求内容，其主张的是要求市国土局及市政府返还已缴纳的土地款，且根据一审查明内容，原琼山县国土局与锦江公司签订的出让合同及征地方案并未经海南省政府批准，出让合同未发生法律效力。因此，从锦江公司提起本案的诉讼请求及案件事实看，双方纠纷依法属于返还土地预付款的纠纷，属于履行行政协议的内容。2.一审裁定驳回锦江公司的起诉，适用法律法规准确。如上述，本案依法属于行政协议纠纷，因此根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理:(一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼;......”和《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条：“......立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，一审法院裁定驳回锦江公司的起诉，适用法律法规准确。二、锦江公司上诉请求缺乏相关事实和法律依据，理由如下：1.锦江公司上诉称一审裁定认定案件性质错误，没有事实和法律依据。根据上诉状内容，锦江公司认为其与原琼山县签订了出让合同，其主张返还土地款是依据出让合同形式的民事权利，本案应视为国有土地出让合同由法院按照民事纠纷审理。但根据一审查明的事实，锦江公司与原琼山县签订的出让合同及琼山县国土局所做的征地方案均未获得省政府批准，政府征地行为也未完成，出让合同更没有生效，其与原琼山县的土地出让关系仍属于行政协议履行纠纷。因此，锦江公司主张缺乏事实和法律依据。2.锦江公司上诉称因本案存在村民小组被告主体，应在民事诉讼中一并解决才能实现其权益。根据本案事实，锦江公司所主张返还的款项及对象存在不同，且锦江公司与市国土局、市政府、村民小组的法律关系分属于不同法律关系，为实现其权益其完全可以分别提起行政和民事诉讼，因此其主张存在村民小组的被告主体，通过民事诉讼一并解决其权益，不符合诉讼法律法规规定的程序。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规准确，恳请法院依法驳回锦江公司的上诉请求，维持一审裁定。吴洪村民小组未答辩。本院认为，锦江公司1992年申请征用位于××县土地，并与原琼山县国土局签订《意向书》，分别向原琼山县国土局支付了土地款及向村集体及农民支付了补偿款，后因征地行为未获省政府批准同意，原琼山县国土局未向锦江公司实际交付土地，锦江公司据此要求市国土局、市政府退还土地款。因《意向书》内容系双方对国有土地使用权出让达成的意向，是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴。但现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事案件受理，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条明确列举的行政协议中并没有国有土地使用权出让合同。锦江公司就退还土地款已提起过行政诉讼，（2017）琼0105行初15号行政判决对其要求退还土地款的请求建议另案诉讼解决，现锦江公司选择按照民事诉讼途径解决争议，应当尊重当事人的选择，按照民事案件进行审理。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销海口市秀英区人民法院（2017）琼0105民初6442号民事裁定；二、本案指令海口市秀英区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 袁 蓉审判员 傅 萍审判员 陈立夫 二○一八年五月三十日书记员 庄腾腾速录员 梁 静附相关法律条文、司法解释《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。