辽宁省沈阳市沈河区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）辽0103行初249号 原告王华亭，女，1952年6月20日出生，汉族，沈阳市皮革装具厂退休职工，住址沈阳市铁西区。 委托诉讼代理人孟艳华，辽宁馨远律师事务所律师。 被告辽宁省卫生和计划生育委员会，住所地辽宁省沈阳市和平区和平南大街82号。 法定代表人王大南，该委主任。 委托诉讼代理人苏畅，该委工作人员。 委托诉讼代理人林琳，辽宁同方律师事务所律师。 第三人沈阳市卫生和计划生育委员会，住所地沈阳市和平区北七马路13号。 法定代表人苏立明，该委主任。 委托诉讼代理人张默，该委工作人员。 委托诉讼代理人黄河，辽宁申扬律师事务所律师。 第三人辽宁省肿瘤医院，住所地沈阳市大东区小河沿路44号。 法定代表人朴浩哲，该院院长。 委托诉讼代理人李天威，该院医务科科长。 委托诉讼代理人赵凯，辽宁格莱瑞律师事务所律师。 原告王华亭不服被告辽宁省卫生和计划生育委员会行政执法监督纠察决定一案，于2017年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2018年3月27日依职权追加沈阳市卫生和计划生育委员会及辽宁省肿瘤医院为第三人。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告王华亭及其委托诉讼代理人孟艳华，被告辽宁省卫生和计划生育委员会（以下简称：省卫计委）的委托诉讼代理人苏畅、林琳，第三人沈阳市卫生和计划生育委员会（以下简称：市卫计委）的委托诉讼代理人张默、黄河，第三人辽宁省肿瘤医院（以下简称：省肿瘤医院）的委托诉讼代理人李天威、赵凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省卫计委于2017年4月18日对第三人市卫计委作出辽卫执监决〔2017〕1号行政执法监督纠察决定书，载明：经本机关查明，你单位2015年12月9日作出的《关于患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）存在下列不当之处：……根据上述规定，医疗事故的构成要件至少包括以下四个方面：主体是医疗机构及其医务人员，行为的违法性，过失造成患者人身损害，过失行为与后果之间存在因果关系。故要认定患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议是医疗事故，应当查明省肿瘤医院及其医务人员在医疗活动中存在以下行为：一是违反了医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规；二是违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规的行为，过失给患者王德贵造成了人身损害；三是过失行为与患者王德贵人身损害之间是否存在因果关系。虽然市、区两级法院均认定你单位具有对患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议是否为医疗事故的直接判定权，但你单位在未认定省肿瘤医院及其医务人员是否存在上述行为的情况下，……作出《处理决定》，“直接判定患者王德贵（代理人王华亭）与省肿瘤医院医疗事故争议为医疗事故”，属主要事实不清，证据不足。根据《辽宁省行政执法监督规定》（辽宁省人民政府令第241号）第三十二条第一款的规定，本机关已于2017年3月20日向你单位送达了《行政执法监督纠察通知书》（辽卫执监通〔2017〕1号），要求你单位在规定期限内自行纠正不当的行政执法行为。由于你单位在规定期限内未纠正不当的行政行为，根据《辽宁省行政执法监督规定》第三十四条第（一）项之规定，现作出如下处理决定：1.撤销你单位作出的《处理决定》；2.责令你单位按照《辽宁省沈阳市中级人民法院行政判决书》（〔2015〕沈中行终字第341号）“被上诉人沈阳市卫生和计划生育委员会应该组织调查并依据调查结果对医疗事故争议作出直接判定”的认定和《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发〔2007〕135号）“卫生部门可以依据调查结果对医疗事故争议进行直接判定”的规定，查明事实，并根据查明的事实，重新依法对患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议是否为医疗事故作出直接判定。你单位自收到本决定书之日起20日内，将执行情况书面报告本机关。 原告王华亭诉称，被告作出辽卫执监决[2017]1号行政执法监督纠察决定书，撤销了市卫计委2015年12月9日作出的医疗事故判定意见，是滥用职权，违反法律规定，对已经生效的市卫计委作出的医疗事故判定意见，无任何起因撤销，违反法律规定，侵犯了我的合法权益。请求法院对被告不依法行政、滥用职权、侵犯公民合法权益的行政行为，依据《行政诉讼法》第64条、第66条依法处理。请求法院：1.判定被告作出辽卫执监决[2017]1号行政执法监督纠察决定违法并予以撤销。2.诉讼费由被告承担。原告向本院提供以下证据：1.（2016）辽0103行初64号行政判决书，证明被告早已知晓2015年12月9日处理决定，撤销市卫计委判定医疗事故意见是违法的行为；2.庭审笔录，证明庭审后被告作出的被诉纠察决定，意图阻止生效判决的执行；3.（2016）辽01行终986号行政判决书，证明原告自2017年5月12日收到判决书之后才知晓纠察决定书，被告启动行政执法监督程序未通知原告，程序违法；4.（2015）沈河行初字第37号行政判决书；5.[2015]沈中行终字第341号行政判决书，4-5号证据证明市卫计委有义务对本起医疗事故作出直接判定；6.（2016）辽0103行初173号行政判决书；7.（2017）辽01行终479号行政判决书，6-7号证据证明被告要求先认定因果关系主张与卫生部批复不符，属适用法律错误；8.[2017]7号行政复议决定书，证明行政执法监督纠察决定书撤销处理决定违法；9.行政执法监督纠察决定书，证明原告于2017年6月26日通过信息公开形式要求被告提供行政执法监督纠察决定书。 被告省卫计委辩称，一、被告具有对市卫计委进行行政执法监督的法定职权。被告作为市卫计委的上级行政执法部门，有权对市卫计委的行政执法活动进行监督。二、《纠察决定书》属于上下级行政执法部门间的内部层级监督行为，不属于外部行政管理行为，不在法院受案范围之内。本案中，《纠察决定书》是被告对市卫计委作出的，是对市卫计委处理患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议行为的监督，属于对市卫计委行政执法活动的内部层级监督，不属于外部行政管理行为，未对王华亭的权利义务产生影响，不属于人民法院受案范围。三、《纠察决定书》属于过程性行为，未侵犯王华亭的合法权益，不属于人民法院受案范围。《纠察决定书》仅作用于下级行政执法部门，最终由下级行政执法部门作出具体行政行为，故《纠察决定书》属于过程性行政行为，未侵犯王华亭人身权、财产权等合法权益，未对王华亭权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围。四、《纠察决定书》中作出的决定符合法律规定。被告认为根据《医疗事故处理条例》第二条的规定，市卫计委履行对医疗事故争议的直接判定权时，应当对案件进行调查，而不能仅凭医院不能提供完整病历及家属意见而直接判定医疗事故争议为医疗事故，故《纠察决定书》作出的决定符合法律规定。综上，请求法院驳回王华亭的诉讼请求。 被告省卫计委向本院提交了以下证据、依据：1.行政执法监督立案告知书，证明被告依据法律规定，对市卫计委作出《处理决定》的执法监督进行立案告知；2.行政执法监督纠察通知书，证明被告依据法律规定，要求市卫计委自行对其执法行为进行纠正；3.行政执法监督纠察决定书，证明被告依据法律规定，在市卫计委未自行改正其执法行为的情况下，对其进行强制改正；4.（2016）辽01行终986号行政判决书，证明被告认为卫生行政部门履行直接判定医疗事故的权力是应当对侵权行为、损害后果、因果关系以及过错进行审查，与行政判决书的认定一致。 第三人市卫计委述称，一、我委具备直接判定职权。本纠纷中省肿瘤医院不如实提供病历，鉴定中该医院多次调换病历，导致该医院给市医学会和省医学会鉴定病历不一致。2013年我委联合省卫计委调查本纠纷时，该医院提交病历又出现“变化”，病历中涂改、伪造、造假现象层出不断，使用其他患者化验单结果给王德贵做化疗计划，病程记录和护理记录互相矛盾，被法院认定为不如实提供病历，最终鉴定不能进行，责任由省肿瘤医院承担，应当承担医疗事故责任。我委委托医学会进行判定，符合规定，但医院没有正当理由拒绝参与判定工作，必须承担医疗事故责任。经医学会专家论证，省肿瘤医院三级甲等医疗事故，负完全责任。二、由于医院不如实提供病历的原因，无法进行医疗事故技术鉴定时，法律、法规也规定了医疗事故判定的救济途径，并赋予行政部门职权。我委进行的是判定的途径，不是鉴定，鉴定早因医院不如实提供病历，被省医学会终止了。被告提出的要件说法属于医疗事故技术鉴定内容，与卫生部有关直接判定的批复精神不符。此外，省肿瘤医院不如实提供病历也应当承担医疗事故责任。我委接到《行政执法监督纠察决定书》后，立即组织相关业务处室重新梳理、认真研究本纠纷，接受被告业务指导。向被告提交了《沈阳市卫生计生委关于落实省卫生计生委关于患者王德贵与省肿瘤医院行政执法监督纠察决定的汇报》，履行了相关职责。请法院撤销《行政执法监督纠察决定书》。 第三人省肿瘤医院述称，被告有权对市卫计委作出《纠察决定书》，该决定书行政程序合法。卫生行政部门可以对医疗事故争议进行直接判定，此处的直接判定不是规定卫生行政部门可以无需调查直接判定医疗事故，而是在医疗机构不配合、不如实提供病历，由此导致的医疗事故不能进行的情况下，卫生行政部门应当组织调查，就医疗行为是否存在过错、因果关系、损害后果等责任成立要件进行调查。卫生行政部门要根据已经查明的事实，再确定医疗部门诊疗机构存在过错，该诊疗行为与患者损害存在因果关系等医疗事故成立要件完备的情况下，才能直接判定构成医疗事故。本案市卫计委在没有查清是否不如实提供材料、不配合相关调查，也没有经过相关调查，得出因上述条件不能进行医疗事故鉴定的情况下，就匆忙作出2015年12月9日的处理意见，显然事实不清，故被告作出的《行政执法监督纠察决定书》符合法律规定。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1-8号证据，真实性本院予以采信；原告提供的9号证据，系本案审查客体，不能作为证据使用，故本院不予认证。被告提供的1、2、4号证据，真实性本庭予以采信；被告提供的3号证据，系本案审查客体，不能作为证据使用，故本院不予认证。 经审理查明，第三人市卫计委于2015年12月9日作出《关于患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议的处理决定》，“直接判定患者王德贵（代理人：王华亭）与省肿瘤医院医疗事故争议为医疗事故”。被告于2017年4月18日对第三人市卫计委作出辽卫执监决〔2017〕1号《行政执法监督纠察决定书》，决定：“1.撤销你单位作出的《处理决定》；2.责令你单位……重新依法对患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议是否为医疗事故作出直接判定。”。原告于2017年6月26日通过政府信息公开方式，收到辽卫执监决〔2017〕1号行政执法监督纠察决定书，于2017年11月22日起诉来院。 另查明，因患者王德贵与第三人省肿瘤医院的医疗纠纷，第三人市卫计委委托沈阳市医学会对事故等级及责任程度进行判断。2016年2月16日，沈阳市医学会作出《患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故等级及责任程度判定专家合议意见》，综合意见为：“患者的放射性××程度符合《医疗事故分级标准（试行）》第三条规定，根据卫政法发（2005）28号文规定，本例医疗事故等级判定为三级甲等，责任程度为完全责任。”2016年3月28日，市卫计委作出《处理意见》，认定省肿瘤医院存在“在患者病历（住院号143142）书写及管理无医嘱、科内会诊无记录等问题，特别是病历中存在非王德贵本人化验单，在病历第10页记录并使用了该化验单数据”的行为，“结合调查结果和专家咨询意见，根据《医疗事故处理条例》第三十八条和《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发（2007）135号）的规定”，将该医疗争议判定为三级甲等医疗事故，责任程度为完全责任。被告于2016年8月4日作出辽卫行复决字（2016）19号行政复议决定书，撤销了第三人市卫计委作出的《处理意见》。本院（2016）辽0103行初173号及市法院（2017）辽01行终479号行政判决，均判决撤销被告于2016年8月4日作出的行政复议决定书，责令被告重新作出行政行为。被告于2017年9月6日作出辽卫行复决字（2017）7号行政复议决定书，维持了第三人市卫计委2016年3月28日作出的《处理意见》。 本院认为，根据《辽宁省行政执法监督规定》第二条规定“本规定所称行政执法监督，是指上级政府对下级政府、各级政府对所属行政执法部门、上级行政执法部门对下级行政执法部门及其行政执法人员的行政执法活动实施的监督。”被告省卫计委作为市卫计委的上级行政执法部门，有权对第三人市卫计委的行政执法活动进行监督。 关于被告提出的《行政执法监督纠察决定书》不属于具体行政行为、没有对原告的权利义务产生实际影响、不属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。审查被告对市卫计委作出的《行政执法监督纠察决定书》是否属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为，应当从其内容是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响着手。该《纠察决定书》撤销了市卫计委的《处理决定》，并明确指出《处理决定》“存在不当之处”，要求“重新依法对患者王德贵与省肿瘤医院医疗事故争议是否为医疗事故作出直接判定”，其内容已经对本案原告的权益产生实际影响，故属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为，被告该抗辩理由不能成立，本院不予支持。 关于《行政执法监督纠察决定书》合法性的问题。《辽宁省行政执法监督规定》第九条第一款规定：“行政执法监督的主要内容是：（六）行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决等具体行政执法行为是否合法和适当；”本案涉及的具体行政行为，如果存在不合法和不适当的内容，才可以实行行政监督。根据《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发〔2007〕135号）的规定：“根据《医疗事故处理条例》第二十条、第三十六条等有关规定，对不需要进行医疗事故技术鉴定的或者医疗机构不如实提供相关材料、不配合相关调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，卫生行政部门可以依据调查结果对医疗事故争议进行直接判定。”市卫计委作为卫生行政部门，在无法经鉴定判断事故争议的情况下，依据现有查明事实证据及相关法律法规，对医疗事故争议作出直接判定的《处理决定》，并无不当，且沈阳市医学会作出“本例医疗事故等级判定为三级甲等”的合议意见，市卫计委据此于2016年3月28日作出“直接判定为三级甲等医疗事故，责任为完全责任”的《处理意见》，被告也对此作出了维持的行政复议决定，说明被告对被诉的《处理意见》亦予以认可。该《处理决定》认定事实清楚，依照法律程序作出，不在《辽宁省行政执法监督规定》所指的“是否合法和适当”之列。综上，被告作出的《行政执法监督纠察决定书》，缺乏事实依据，主要证据不足，应予撤销。故对于原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项之规定，判决如下： 撤销被告辽宁省卫生和计划生育委员会于2017年4月18日作出的辽卫执监决〔2017〕1号《行政执法监督纠察决定书》。 诉讼费50元，由被告辽宁省卫生和计划生育委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  黄耀宇 审 判 员  佟 殊 人民陪审员  杨 珂 二〇一八年五月二十一日 书 记 员  崔 悦 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的 （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。