重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝04行初47号 原告吴伯树，男，苗族，1968年3月14日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**。 法定代表人向业顺，该县县长。 行政机关负责人田小林，该府法制办公室负责人。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部。 负责人付强，该指挥部指挥长。 委托代理人龙建英，该指挥部工作人员。 原告吴伯树不服被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）作出的限期拆房交地通知，于2018年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月8日立案后，向被告秀山县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日、5月11日公开开庭审理了本案。原告吴伯树的委托代理人孟雷、徐晓倩，被告秀山县政府的行政机关负责人田小林及委托代理人刘定刚，第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部（以下简称洪安景区指挥部）的委托代理人龙建英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为是洪安景区指挥部2017年12月5日作出的《限期拆房交地通知》（以下简称《通知》）。该《通知》内容为：吴伯树户现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2017年12月15日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地。12月16日后将按照土地征用管理相关法律法规依法征收吴伯树户的房屋。指挥部决定，1997年1月1日至2015年12月底期间未经审批修建的房屋和少批多建的房屋，在2017年12月15日前未签订房屋拆迁补偿安置协议或未完成搬家腾空房屋的，一律按违章建筑处理并实施强制征收。 原告吴伯树诉称，原告于2017年12月5日收到洪安景区指挥部作出的被诉《通知》，称原告的房屋位于新建的国道G242线用地范围内，要求原告必须于2017年12月15日前签订房屋补偿安置协议或者完成搬家腾空房屋交付被征用土地，否则一律按照违章建筑处理并实施强制征收。法律法规三令五申禁止采取暴力、威胁等非法手段迫使搬迁、强制搬迁，且被告自始至终没有公示公告过任何依法批准的征收手续，补偿安置方案是被告单方强制性制定，严重侵犯了原告的合法权益，诉请确认被告于2017年12月5日作出的《通知》违法，由被告承担本案诉讼费用。 原告吴伯树向本院提交了如下证据: 1.秀山委办〔2016〕29号《中共秀山土家族苗族自治县委办公室、秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于成立秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部的通知》（以下简称〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》）。证明为了加快推进洪安边城旅游景区建设，中共秀山土家族苗族自治县委（以下简称秀山县委）、秀山县政府决定成立洪安景区指挥部，该指挥部于2017年12月5日作出被诉的《通知》，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。虽然被诉《通知》是以洪安景区指挥部名义作出而非被告名义作出，但洪安景区指挥部是被告设立的，根据法律规定原告必须以秀山县政府为被告进行诉讼。 2.洪安景区指挥部2017年12月5日作出的《限期拆房交地通知》。证明《通知》要求原告必须限期签订房屋补偿安置协议交出土地，否则就按违章建筑处理，给原告强加了义务并设定了极其不利的法律后果，影响到原告的权利义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告有权向法院提起诉讼，《通知》具有可诉性。 3.洪安景区指挥部2018年4月12日作出的《秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部撤销〈限期交房交地通知书〉的通知》。证明被告自认作出被诉《通知》的行为违法。 被告秀山县政府辩称，1.原告要求撤销被诉《通知》的诉求不能成立。被告未作出过被诉的《通知》，更未向原告送达过该《通知》，是洪安景区指挥部作出的该《通知》，原告要求撤销被告作出的《通知》的诉求没有事实根据。2.被诉的《通知》不是具体行政行为，不具有可诉性。洪安景区指挥部不是行政机关，不具备行政执法主体资格，其发出的《通知》不具有强制执行效力。《通知》只是希望原告配合洪安景区的基础设施建设，并非强制要求原告与之订立房屋拆迁安置补偿协议，也非强制拆迁和强制征收原告的房屋。洪安景区指挥部向百余户居民发出了上述《通知》，原告收到《通知》后签订了安置补偿协议，洪安景区指挥部并未强制拆除原告的房屋，《通知》并不具有强制性。3.洪安景区指挥部是秀山县委成立的机构，不是秀山县政府成立的机构，秀山县政府不应成为本案被告。故请求驳回原告的起诉。 被告秀山县政府未向本院提交证据。 第三人洪安景区指挥部述称，洪安景区指挥部已自行撤销了被诉的《通知》，并送达给了原告。其余陈述意见与被告秀山县政府的答辩意见一致。 第三人洪安景区指挥部向本院提交了如下证据： 1.洪安景区指挥部2018年4月12日作出的《秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部撤销〈限期拆房交地通知书〉的通知》及送达回证，送达撤销通知的照片。证明洪安景区指挥部已自行撤销被诉的《通知》，并将撤销通知送达给原告。 2.吴伯树户2017年11月1日的房屋征收调查登记表、吴伯树2017年12月14日与秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）签订的《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》、吴伯树户的统建优惠购房测算表、房屋装饰物及附属设施补偿标准计算表。证明原告吴伯树与秀山县征收办于2017年12月14日达成协议，原告的房屋系协议拆除，并非依据指挥部作出的《通知》实施的强制拆除。吴伯树的房屋建筑面积为398平方米，秀山县征收办除在洪安镇三省风情街安置小区还房360平方米外，还应补偿吴伯树304781元。协议书中明确约定，吴伯树在签订协议后3日内将被拆迁房屋腾空，逾期不自行腾空的，秀山县征收办有权依法拆除。 被告秀山县政府对原告提交的证据质证认为：证据1，系复印件，没有加盖鲜章来源不明，真实性有异议，即使真实也不能实现原告的证明目的，是秀山县委办发的文件，不能证明是秀山县政府设立的洪安景区指挥部。证据2，真实性无异议，不能实现原告的证明目的，属于告知性文书，不属于具体行政行为，不具有可诉性。证据3，真实性无异议，洪安景区指挥部已自行撤销《通知》，属自行纠错。 第三人洪安景区指挥部对原告提交的证据的质证意见与秀山县政府的质证意见相同。 原告吴伯树对第三人洪安景区指挥部提交的证据质证认为：证据1，真实性、关联性认可，证明被告自认程序有问题，《通知》不符合法律规定。证据2中的协议系复印件，对真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。涉案征收未经有权机关批准用地，未按法定程序征收，协议无效。且协议是被迫签订的，签订时间是在《通知》之后，协议可以证明《通知》对原告产生拘束力，没有《通知》原告不会签订协议，后期签订协议证明《通知》内容的实施，不能证明被诉的《通知》不具可诉性。对证据2中的其他证据的质证意见与协议质证意见一致。 被告秀山县政府对第三人洪安景区指挥部提交的证据质证认为：对证据的真实性、关联性、合法性均无异议，证明被诉的《通知》不具有强制力，没有可诉性。 经庭审举证质证，本院对以上证据作如下确认： 1.原告吴伯树提交的证据：证据1系秀山县委办公室印发的文件，虽然是复印件，但洪安景区指挥部成立并开展洪安景区建设工作是不争的事实，具有其真实性，且与本案具有关联性，予以采信。证据2证明洪安景区指挥部作出了本案被诉的《通知》，系本案诉讼标的，与本案有关联，予以采信。证据3证明洪安景区指挥部自行撤销其2017年12月5日对吴伯树作出的《通知》，与本案有直接关联，予以采信。 2.第三人洪安景区指挥部提交的证据：证据1证明在诉讼中，洪安景区指挥部撤销了本诉行政行为，并将撤销通知送达了原告，原告对此无异议，具有行政证据的合法性、真实性和关联性，予以采信。证据2来源合法，证明原告就涉案房屋已与秀山县征收办签订安置补偿协议，与本案待证事实有关联，予以采信。 根据以上有效证据，认定如下事实：吴伯树修建的房屋位于秀山县xx镇xx路。2016年5月23日，秀山县委办公室印发〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》，通知各街道党工委、办事处，各乡镇党委、政府，各系统党委，县委各部委，县级各部门，各人民团体，为加快推进洪安边城旅游景区建设，秀山县委、秀山县政府决定成立洪安景区指挥部。2017年12月5日洪安景区指挥部作出《通知》，通知吴伯树现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2017年12月15日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地，否则一律按违章建筑处理并实施强制征收。吴伯树对洪安景区指挥部作出的《通知》不服向本院提起行政诉讼，请求撤销该《通知》。在本案审理过程中，2018年4月12日，洪安景区指挥部以其作出的《通知》存在程序瑕疵为由自行撤销，并于4月19日向吴伯树送达。吴伯树收到洪安景区指挥部的撤销通知后，经本院释明，吴伯树不愿意撤诉，并将诉讼请求变更为确认被诉的《通知》违法。 另查明，2017年12月14日，吴伯树与秀山县征收办签订《边城洪安景区建设项目房屋征收统建优惠购房安置协议书》，约定吴伯树户自愿选择统建优惠购房的方式进行安置，安置小区位于洪安镇岩庄三省风情街，还房面积360平方米，房屋装饰物、附属设施、过渡安置费等项目补偿款共计304781元。吴伯树户还未领取补偿款，安置房现在尚未修建，吴伯树户的涉案房屋尚未拆除。 本院认为，本案的争议焦点是：一是秀山县政府是否系本案的适格被告；二是被诉的《通知》是否具有可诉性，应否被确认违法。 一、关于秀山县政府是否系本案适格被告的问题。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不能独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》证明洪安景区指挥部是秀山县委、秀山县政府决定成立的，成立洪安景区指挥部的目的是加快推进洪安边城旅游景区建设。从通知精神分析，洪安景区指挥部属临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，履行的是秀山县政府赋予的对洪安旅游景区的建设管理职责。洪安景区指挥部以自己名义作出本案被诉的《通知》，吴伯树不服提起诉讼，根据上述规定，应以成立洪安景区指挥部的行政机关作为被告，因秀山县委是党的机关，非行政机关，故秀山县政府系本案适格的被告。 二、关于本案被诉的《通知》是否具有可诉性，应否被确认违法的问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条等规定，行政机关在行政管理活动中，针对公民、法人或者其他组织实施的，侵犯其人身、财产等合法权益的行为，公民、法人或者其他组织不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，即该行为具有可诉性。本案中，洪安景区指挥部于2017年12月5日针对吴伯树作出的《通知》，从表现形式上看具有通知属性，属过程性行政行为，但从《通知》内容分析，洪安景区指挥部针对吴伯树作出的交付土地的通知，实则是交地决定，即责令吴伯树履行交地义务。同时洪安景区指挥部在《通知》中还给吴伯树设定了限期签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋的义务，以及不在限期内履行义务的后果。洪安景区指挥部作出的《通知》上设定的上述义务侵犯了吴伯树对涉案房屋的所有权，吴伯树针对该《通知》提起的本诉属于人民法院的受案范围，故该《通知》具有可诉性。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，只有在县级以上人民政府和土地管理部门依法实施了征地行为，被征收土地权利人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的，县级以上人民政府土地管理门有权作出责令交出土地决定。本案中，秀山县政府和洪安景区指挥部，未提交证据证明已对吴伯树的房屋依法实施征收补偿，以及存在吴伯树拒不交出土地已影响征收工作的情形，而直接通知吴伯树限期交出土地，违反了上述法律法规规定，其作出的本诉《通知》违法，应当予以撤销。但因在诉讼过程中，洪安景区指挥部已自行撤销了本诉《通知》，经本院释明，吴伯树不撤回起诉，并将诉讼请求由请求撤销《通知》变更为确认《通知》违法。据此，本院确认秀山县政府赋予洪安景区指挥部在洪安边城旅游景区建设中作出的本诉《通知》违法。虽然在本诉《通知》作出后，吴伯树与秀山县征收办签订了安置补偿协议，但吴伯树未领取补偿款，未获得住房安置，其涉案的房屋利益未获得实现，故吴伯树对本诉《通知》享有诉权。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告秀山土家族苗族自治县人民政府于2017年12月5日对吴伯树作出的《限期拆房交地通知》违法。 案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审判长  张红梅 审判员  蒲开明 审判员  黄 瑶 二〇一八年五月二十二日 法官助理周余 书记员向芯颖