福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽行终47号 上诉人（原审原告）张水顺，男，1946年7月14日出生，汉族，农民，住福建省连江县。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连江县人民政府，住所地福建省连江县凤城镇816北路**。 法定代表人郑立敏，县长。 委托代理人赵振兴，福州东绕城高速公路连江段征地拆迁指挥部副总指挥。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 张水顺因诉连江县人民政府行政协议一案，不服莆田市中级人民法院作出的(2017)闽03行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人张水顺的委托代理人刘宏国，被上诉人连江县人民政府的委托代理人赵振兴、程琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2013年7月，被告连江县人民政府根据福州市政府185号、25号文件精神，制定征收与补偿实施细则，对福州绕城高速公路东南段项目征收区域进行统筹补偿安置。其中25号文件规定：连江县采取划拨宅基地安置方式、安置综合补偿标准为2420元/㎡，该费用包括社区高层房屋新建价（连江县包括安置房新建价）、房屋拆迁结构补偿费、内外装修补助费、搬迁补助费、临时安置补助费、搬迁奖金、拆迁劳务费、安置区土地征地拆迁补偿费、土地平整及五通一平费、基础配套设施投入及各种税费、规费等拆迁安置过程中发生的一切费用。据统计，连江县人民政府在洋门村××共132户）支出房屋征收补偿费用为60344730元，安置地征地、报批税费及各项建设费用计31293676元，合计91638406元，分摊到132户则3045元/户，超过福州市人民政府制定的标准2420元。2014年3月7日，连江县人民政府经对福州市政府的185号、25号文件及征收补偿安置工作细则进行充分宣传后，与原告张水顺签订《福州东绕城高速公路工程项目连江段房屋征收补偿安置协议书》：确认张水顺的合法建筑面积145.77㎡，以货币补偿的方式进行安置，折算房屋重置价补偿费、房屋区位价补偿费、室外设施补偿费、搬迁补助费、临时安置过渡费、房屋附属物补偿费、房屋单项（装修）补偿费、合法建筑面积搬迁奖励、简搭自行拆除奖金等共计人民币251127元。随后，原告张水顺认为自已获得的补偿费用低于福州市政府25号文件确定的标准，向法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效。 原审认为：被告连江县人民政府为了公共设施项目建设，按照上级政府制定的补偿标准、对包括原告张水顺在内的被征迁群众进行补偿，其与原告所签订的补偿安置协议书事实清楚、程序合法。原告张水顺片面地理解福州市政府25号文件确定的补偿标准，忽略了连江县人民政府除了给予其补偿费用外，尚有各种税费、规费等拆迁安置过程中所支出的其他费用，故其诉求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张水顺的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张水顺负担。 上诉人张水顺不服原审判决提起上诉称，1.被上诉人机关负责人应当出庭应诉，但其并未依法出庭应诉。2.被上诉人隐瞒上级政府给出的补偿标准，其签订的房屋征收补偿安置协议中所谓“依据的补偿标准”及文件，违反了国家的强制性规定。3.上诉人的房屋座落于城市规划区，应当按照城市房屋补偿标准进行补偿。对补偿标准过低的协议，法院应当依法支持上诉人的诉求。4.被上诉人签订协议时，并没有合法的征地批文，不具备签订协议的依据和条件，违反了《土地管理法实施条例》的强制性规定。其与被上诉人签订的房屋征收补偿安置协议没有依据，应确认无效。5.相同的案情其他法院所作的判决结果，同样能够证明本案一审判决的违法性和不公正。上诉人住宅被征收后，以补偿的价格根本就建不起原来那样的房屋，上诉人还在简易的板房或塑料棚内居住。一审判决认定事实不清，程序违法。请求依法撤销一审判决，发回重审或者依法改判，判决上诉人与被上诉人签订的被诉行政协议无效。 被上诉人连江县人民政府未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，1.签订协议前，县政府已经在各村公布了征地补偿方案，还开了4次动员会，确保上诉人的知情权。2.福州市的25号文件规定的补偿标准每平方米2420元，是包干给连江县统筹使用，包含房屋拆迁结构补偿费、安置补助费、拆迁奖金、拆迁劳务费、安置区土地征收和拆迁补偿费、各种税费等。上诉人实际取得征地补偿安置费已超过福州市所给的标准。被上诉人不存在隐瞒和拒绝提供福州市的25号文件的事实。3.上诉人要求确认协议无效不属于行政案件的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。请求二审判决驳回上诉，维持原判。 双方当事人在举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。双方当事人在一、二审中提交的证据均经二审庭审质证。对本案的事实和证据，本院认为，上诉人在原审庭时提供的证据－《福州市城市总体规划（2011年－2020年）》主要内容的网页截图，因未在法定期限内提供，应不予采纳，原审判决对该证据未予认定虽有瑕疵，但并不影响原审对本案基本事实的认定。上诉人称其在原审庭审后，向原审法院邮寄证据：国土部国土资函（2014）106号《国土资源部关于福建省福州绕城公路东段工程建设用地的批复》，该证据上诉人虽未在法定举证期限内提供，但鉴于该证据涉及公共利益事实的认定，与被诉行政协议的相关事实的认定关系密切，且被上诉人对该证据无异议，本院予以采纳。上诉人在二审庭审中提供的相关拆迁户居住现状的照片，其称已向原审法院提交，但其未提供证明已向原审提交的证据，亦未在原审庭审中进行举证，且该证据与本案被诉行政协议是否有效的审查无关联，因此，本院不予采纳。被上诉人在原审庭审中提供了洋门村委会的征地情况说明、洋门村杜新金等19户花名册（安置补偿情况）、领款单据，由于被上诉人未在法定期限内提供该部分证据，本院不予采纳，原审判决未对该部分证据作出认定，虽有瑕疵，但并不影响原审对本案基本事实的认定。由于本案相关房屋征收范围内被征收户的实际补偿费用的认定与案涉房屋征收补偿安置协议是否有效的审查并无关联，不属本案审理范围，上诉人对原审判决的相关事实认定有异议，因此，本院对原审判决中该部分事实和证据的认定不予确认。综上，除上述本院与原审对相关事实和证据作出不同的认定外，本院确认原审判决本案其他基本事实和证据的认定。 本院另查明，被上诉人为福建省福州绕城高速公路连江段工程建设实施征地补偿安置工作，与上诉人签订《福州东绕城高速公路工程项目连江段房屋征收补偿安置协议书》（以下简称被诉行政协议）后，2014年4月21日，国土资源部作出国土资函（2014）106号《国土资源部关于福建省福州绕城高速公路东南段工程建设用地的批复》，涉案房屋征收涉及的集体土地在该批复批准的征地范围内。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人与被上诉人签订的被诉行政协议是否应当确认无效。被诉行政协议应属被上诉人为实现公共利益的目的，与上诉人在自愿协商基础上签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议。行政协议确认无效之诉应属合同争议，对该争议的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。为此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人以其与被上诉人签订的被诉行政协议，因被上诉人隐瞒相关补偿标准的文件、协议确定的补偿标准及适用的文件依据违反国家强制性规定、补偿标准过低、签订协议时并没有合法的征地批文，以及上诉人房屋被征收后的居住状况惨烈等为由，主张其与被上诉人签订的被诉行政协议无效。但是，上诉人主张被上诉人隐瞒相关补偿标准的文件，其未能提供有效证据证明，缺乏事实根据；上诉人主张协议确定的补偿标准及适用的文件依据违反国家强制性规定，于法无据；上诉人主张补偿标准过低及房屋被征收后的居住状况惨烈等，不属于合同无效的法定情形，其对补偿标准有异议应通过其他法律途径解决。 关于上诉人主张签订协议时未取得征地批文而请求确认协议无效问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由市、县人民政府组织实施。因此，依法取得征地批准是政府在组织实施征地中签订补偿安置协议的法定前提条件，对签订补偿安置协议的效力应具有实质影响。本案中，2014年3月6日被诉行政协议签订后，国土资源部于2014年4月21日作出了涉案征地批准文件。虽然被诉行政协议是在涉案征地批准前签订，但是，鉴于被诉行政协议签订不久，国土资源部即作出了涉案征地批复，影响被诉行政协议效力的因素得已消除，因此，被诉行政协议应认定有效。 综上，上诉人主张其与被上诉人签订的被诉行政协议无效的理由不能成立，本院不予采纳，其提出确认被诉行政协议无效的诉讼请求，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，正确合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张水顺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  许秀珍 二〇一八年五月二十一日 书 记 员  何 峰 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……