海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初134号   原告罗超权，男，1954年4月23日出生（公民身份号码：×××)，汉族，住三亚市。   委托诉讼代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。   委托诉讼代理人王倩，广东三正律师事务所实习律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道**。   法定代表人李灵，局长。   委托诉讼代理人李安，海南同玺律师事务所律师。   委托诉讼代理人林振美，三亚市吉阳区城市管理局公务员。   原告罗超权诉被告三亚市吉阳区城市管理局建设规划行政处罚一案，于2018年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月16日受理后，于2018年3月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。原告罗超权的委托诉讼代理人陈太真，被告三亚市吉阳区城市管理局的委托诉讼代理人李安、林振美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告三亚市吉阳区城市管理局于2017年12月27日对原告罗超权作出三吉城管（二大队）罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告罗超权未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区号擅自建成一栋在三亚市××区混合结构房屋，建至主体三层局部四层封顶，占地面积166为平方米，总建筑面积为530平方米，其中一至三层建筑面积为498平方米、第四层建筑面积为32平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告罗超权自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。   原告罗超权诉称，2017年12月27日，三亚市吉阳区城市管理局作出三吉城管(二大队)罚决字[2017]第201号行政处罚决定书，声称本人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区号擅自建成一栋在三亚市××区房屋。该房屋建至四层封顶，混合结构，占地面积为166平方米，建筑面积为530平方米，其中一至三层建筑面积为498平方米、第四层建筑面积为32平方米。其认为本人之行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令本人自决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。显然，被告之处罚决定违法，逾越职权且严重损害社会公义。一、原告房屋系家庭住宅，《宪法》保护公民住宅不受侵犯。原告赖以居住、生活的住宅之安全应当得到法律、政府义不容辞的保护，使之不受任何机构、个人的不法侵害与非法影响。原告房屋建设与利用至今已逾十年以上，政府从未予以违建处罚，事实是基于政府对海罗房屋履行监管职责的信赖保护而存在。二、吉阳区城管局作出涉案决定没有勘查原告房屋的建设时间，没有向规划部门核实涉案房屋的建设是否违反属地规划编制，没有要求吉阳区政府提供2017年前对海罗村房屋履责查处违法建筑的情况，没有要求三亚市政府提供2017年前对海罗村房屋履责查处违法建筑的情况，严重缺失处罚决定作出的基本事实与证据。三、吉阳区城管局之行政决定涉及房屋建设规划许可，该许可属三亚市规划局之法定权限与职责，吉阳区城管局应通报三亚市规划局作出违反规划与否的认定而未通报，严重违反程序且逾越法定职权，导致处罚决定作出完全缺失基本事实。四、吉阳区人民政府对海罗村施行棚户区改造项目，海罗村全部房屋列入项目范围应适用“同等原则”对每一栋房屋、全部房屋是否符合土地利用规划及权利属性作出同等标准的行政调查及性质认定。吉阳区政府指使吉阳区城市管理局责难原告建设工程规划许可证的有无，是背弃政府信用、渎职监管职能的做法。五、原告住宅利用得到三亚政府、村委会提供公共资源、公共服务，诸如水、电、公路的支持，体现政府之监管状态。原告所做的一切为人所知且具有不可移动性，政府的作为已形成对房屋的合法性承认。住宅用地系海罗村委提供，所有权属始终归于海罗村委。村委会系政府管理体系之终端，其行为具有法律授权与监管职能意义。在村委会土地上的自建住宅，赋予事实上的合法性，具有法律事实、政治民生、善序良俗等诸多元素，也是现实环境下的行政善治。六、吉阳区城管局之行政调查完全不涉及原告房屋利用之土地性质。该土地为集体建设用地，具有与城市市区不同的建设规划或用地规划。七、吉阳区城管局对海罗房屋之行政调查应引用“法不溯及既往”行政原则而未引用，有违法律精神、有违政府管理职责。2008年《城乡规划法》实施。此前，农村民宅不要求强制报建。事实上，2017年前，海罗村无一栋住宅经规划报建，无一栋住宅经规划许可。海罗村委会一概确认房屋存在及利用的事实状态。海罗村委会之行为约束所有与之形成事实关系的人与房屋，原告对房屋的建设、利用恪守法律与善意，建设行为实无过错。八、政府法定职责与天然义务在于维护公民安居乐业的社会秩序，保护与尊重公民依法享有的权利与利益。吉阳城管局违法行政造成对法律秩序的严重破坏。显然，吉阳政府之棚改行政政策或具体征收之行政行为，势对公民权利与利益造成实质性的影响。吉阳城管局责令拆除之违法行为无情毁损原告之合法财产，极度毁损政府信用。毫无疑问，原告的住宅建设行为，某种意义上几乎为人类的最高美德，既彰显自力更生、追求幸福生活又有利于社会发展。诉诸司法，缘于我们相信权利保护、住宅保护是公民立足之基本，也是政府履责的道义取向。请求撤销三亚市吉阳区城市管理局2017年12月27日作出的三吉城管(二大队)罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。   原告罗超权提交了以下证据材料：1、行政处罚决定书，予以证明被告未经授权而违法行使处罚权，作出行政处罚决定时未调查房屋建设时间、房屋建设利用土地，属事实不清。未通报国土、规划部门进行核实，属程序违法。涉案房屋经吉阳镇政府、三亚市民政局等核准房屋门牌，建设与存在未违反海罗村2015年前城市规划，在棚改实施过程中，应由吉阳区政府作出行政调查且依法确权，拆房违法。2、关于开展海罗棚户区改造范围内外来人员房屋登记的通告，予以证明吉阳区政府在海罗村范围实施棚改，进行房屋征收、土地征收工作，被告的所谓未取得建设工程规划许可证的房屋建设处罚，实质为行政征收工作环节之一。2015年前政府监管均予以确认海罗房屋存在、编组列号进行管理、房屋建设均无须申请建设规划许可证或乡村规划许可证。3、吉阳区政府挂牌成立，予以证明吉阳政府在2015年成立，其前身为吉阳镇政府，2015年前海罗村房屋建设仅为村镇规划，房屋建设无须报建。吉阳政府2015年前有效管理海罗村房屋且维持无报建房屋的合法存在。吉阳政府负有举证2015年前海罗村房屋建设申领乡村建设工程规划许可证或建设规划许可证的行政义务。4、吉阳区人民政府信息公开告知书，予以证明吉阳区海罗棚户区改造项目推进领导小组办公室之行为系吉阳政府之行政意志。5、海罗棚户棚改项目房屋情况公示，予以证明吉阳政府在海罗村范围实施棚改，进行房屋征收、土地征收的行政事实行为。被告以所谓未取得建设工程规划许可证为由对海罗房屋进行拆除处罚，实质为行政征收海罗房屋、土地，完全回避三亚本地有史以来对海罗房屋建设均无须申请乡村建设规划许可证的监管事实，无视往年政府监管予以确认房屋现状，无须予以行政处罚的实际作法。吉阳镇政府、三亚市民政局、海罗村委在2015年前对房屋进行门牌登记且编组列号，确认包括原告房屋在内的房屋合法存在。6、三亚市吉阳镇总体规划(2011-2020)，予以证明吉阳镇规划于2013年11月4日经由三亚市政府制定，海罗村2015年前的房屋建设不违反村镇规划，且符合自2011年起的镇区总体规划。7、乡村建设规划许可证，予以证明被告查处原告房屋建设违法行为，应以是否取得乡村建设规划许可证为由而非建设工程规划许可证。集体土地上建房，其规划报建行为依法应申请乡村建设规划许可证。吉阳区政府未设立前吉阳镇行政区域内集体土地上建房屋适用村镇规划。8、原告房屋文件，予以证明原告房屋的实物存在，其房屋建设时间、利用土地性质、房屋建设应适用的规划及许可类型应作为涉案行政调查的重要内容。   被告三亚市吉阳区城市管理局辩称：一、被告对吉阳辖区内的违法建筑作出处理有法可依。1、根据《行政处罚法》第十六条、《行政强制法》第十七条、国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、琼府函[2004]91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》、三府[2004]154号《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》以及《海南省查处违法建筑若干规定》第四条的规定，城市管理综合行政执法机关可以依照城乡规划方面的法津、法规、规章查处辖区内的违法建设行为。2、被告系三亚市吉阳区设立的城市管理综合行政执法机关。根据三发[2014]6号"中共市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》的规定，吉阳区设置吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。吉阳区政府成立后，三亚市执法局原在吉阳区的执法职能交由吉阳区城市管理局行使。其中就包括了行使城乡规划方面法津、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。被告查处原告违法建筑时，三亚已经撤镇设区，因此被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、被告作出的三吉城管(二大队)罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。l、被告执法人员于2017年6月6日在××区涉嫌违法建设的房屋，该房屋建至主体三层局部四层封顶，混合结构，占地面积为166平方求，建筑面积为530平方米。被告执法人员在发现该建筑可能系违法建筑后，依法向原告制作并送达了《接受调查询问通知书》，但原告无正当理由拒绝接受被告的询问调查。2、2017年6月30日，被告制作《行政处罚告知书》，告知原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，拟对其作出责令三日内自行拆除违法建筑完毕的行政处罚。然而违法建设人并未在该上述期限内自行拆除涉案建筑，2017年12月27日，被告依法制作《行政处罚决定书》，责令原告自本决定书送达之日起三日内拆除违法建筑。被告依法送达上述法律文书，制作送达回证，并拍照记录。文书上告知了原告享有申诉、辩解、复议或诉讼的权利，依法保障了原告的知情权和救济权。3、经海南省人民政府批准的《三亚市城市总体规划(1995-2010)》明确了三亚市主城区的范围：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积l72.76平方公里。可见，海罗村所在区域已经被划入了三亚市城市总体规划的主城区范围。原告在城市规划区范围内建设房屋，应当依照《中华人民共和国城市规划法》的有关规定依法报建。但是，原告至今未能提供建设工程规划许可证或相关规划报建手续。原告在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设涉案房屋，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的相关规定。综上所述，被告作出的三吉城管(二大队)罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告提出的诉求和理由没有事实和法律依据，恳请依法审理，驳回原告全部诉讼请求。   被告三亚市吉阳区城市管理局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、三亚市吉阳区城市管理局立(销)案审批表；2、三亚市吉阳区城市管理局现场检查记录；3、三亚市吉阳区城市管理局违建现场图及图片说明，予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，依法立案查处的事实。4、三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书、送达回证及图片说明；5、无询问(调查)笔录说明，予以证明被告向原告依法作出并送达《接受调查询问通知书》，通知其在规定时间内提交证明材料，接受调查，但原告并未在规定期限内到被告处接受调查。6、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书、送达回证及图片说明；7、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书、送达回证及图片说明，予以证明被告向原告依法作出《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径，上述两份文书均已依法向原告送达。8、三亚市城市总体规划（1995-2010）、三亚市规划市区图片，予以证明原告建房所在的城市××区范围内的事实。9、三亚市吉阳区机构编制委员会吉编字[2016]19号《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，予以证明被告具有对三亚市吉阳区有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚权和强制执行权的事实。   经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   根据现有有效证据，查明以下事实：2017年6月6日，经被告执法人员巡查，认定原告在三亚市××区号建设的一栋在三亚市××区混合结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋建至主体三层局部四层封顶，占地面积为166平方米，建筑面积为530平方米，其中一至三层建筑面积为498平方米、第四层建筑面积为32平方米。被告经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）询字［2017］第X423号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带房屋业主身份证原件及复印件、建设工程规划许可证等相关报建材料、土地权证、经办人授权委托书及身份证原件及复印件有关资料，于2017年6月9日9时到三亚市××区办公室接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。原告逾期未接受调查询问。2017年6月30日，被告对原告作出并送达三吉城管（二大队）罚告字［2017］第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年12月27日，被告对原告作出三吉城管（二大队）罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区号擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求撤销被告2017年12月27日作出的三吉城管（二大队）罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。庭审中，原告主张建房时间为2009年。   另查，被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》(1995年至2010年)确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区海罗村位于主城区规划范围内。   本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告提交的《三亚市城市总体规划》及图纸，三亚市吉阳区海罗社区居委会辖区在三亚市主城区规划范围内，原告2009年在该城市规划区内建设房屋，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区擅自建设房屋，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。被告认定原告建设的房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（二大队）罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告在对原告作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。综上所述，被告对原告作出三吉城管（二大队）罚决字[2017]第201号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚适当，系其法定职责。原告的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，应予以驳回。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告罗超权的诉讼请求。   案件受理费50元,由原告罗超权负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 蔡智勇   人民陪审员 杨建民   人民陪审员 王定明     二〇一八年五月二十三日   书 记 员 廖少玲   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《中华人民共和国城乡规划法》   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   《海南省城乡规划条例》   第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。   在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。