广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1465号 上诉人（一审原告）：武鸣县双桥镇孔镇村第16村民小组。 诉讼代表人：黄元付，组长。 委托诉讼代理人：黄元清，男，1983年7月26日出生，壮族，住武鸣县。 被上诉人（一审被告）：南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人：周红波，市长。 委托诉讼代理人：潘金凤，南宁市人民政府法制办公室工作人员。 上诉人武鸣县双桥镇孔镇村第16村民小组（以下简称孔镇村16组）因与被上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议决定纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，孔镇村16组与武鸣县城厢镇人民政府因对涉案130亩土地（地名为“平地”）的权属发生争议，2005年1月14日，经武鸣县政府调处后作出武政发[2005]1号处理决定，将双方争议的位于“平地”的130亩土地所有权确权给国家所有,由城厢镇人民政府使用。孔镇村16组不服，向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2005年8月22日作出南府复议[2005]41号复议决定予以维持。孔镇村16组与城厢镇人民政府对于该处理决定均没有向法院提起行政诉讼，该处理决定已发生法律效力。 2012年10月14日，孔镇村16组向武鸣县（区）政府提出对涉案土地的确权申请，请求将“平地”130亩土地确权归其所有。武鸣县（区）政府于2016年1月4日对孔镇村16组申请确权的“平地”130亩土地，作出《告知书》，告知孔镇村16组上述土地武鸣县（区）政府已于2005年1月14日作出武政发[2005]1号处理决定，对涉案土地进行了确权且已发生法律效力。孔镇村16组在没有新的充分证据证明武政发[2005]1号处理决定确有错误的情况下，又重新就该土地提出确权申请，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定的立案受理条件，告知孔镇村16组上述涉案土地按武政发[2005]1号处理决定执行。孔镇村16组对该《告知书》不服，向南宁市政府提出行政复议，南宁市政府于2016年3月18日作出南复决字[2016]3号《不予受理决定书》，认为孔镇村16组就同一地块向武鸣县（区）政府重新提出确权申请没有法律依据。武鸣县（区）政府作出的《告知书》，是告知孔镇村16组对于“平地”130亩土地的权属，按照已生效的处理决定执行，属于对既成事实的解释和说明，没有产生新的权利和义务，不属于具体行政行为，孔镇村16组申请行政复议的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，不予受理孔镇村16组提出的行政复议申请。孔镇村16组不服诉至一审法院，请求撤销南宁市政府作出的被诉不予受理复议决定。 孔镇村16组一审起诉称，武鸣县（区）政府于2005年1月14日作出的武政发[2005]1号处理决定中的130亩土地并不属于本案争议土地的范围。孔镇村16组于2012年10月14日已经申请土地调处，南宁市政府2016年才作出被诉不予受理决定没有事实和法律依据。目前，孔镇村16组的130亩农业生产土地继续被恶意侵占，武鸣县（区）政府的行为及程序已经严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求依法撤销南宁市政府作出的南复决字[2016]3号《不予受理决定书》，并责令依法受理孔镇村16组的土地确权申请。 南宁市政府一审答辩称，一、孔镇村16组向武鸣县（区）政府申请将“平地”130亩土地确权给其所有，该地块武鸣县（区）政府曾于2005年1月14日作出武政发[2015]1号处理决定，将“平地”130亩土地所有权确定归国家所有，由城厢镇人民政府暂作农业生产用地使用。南宁市政府以南府复议[2015]41号复议决定予以维持。在法定期限内孔镇村16组并未向人民法院起诉，说明已放弃继续寻求法律救济的权利，武政发[2015]1号处理决定已经生效。本着对法律的尊重，当事各方对涉案土地的权属应当按照已生效的处理决定所决定的内容执行。二、《调处条例》第二十三条第二款仅规定“申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请”，而没有任何法律条文规定对已生效的确权决定可以重新提出确权申请，因此孔镇村16组就同一地块向武鸣县（区）政府重新提出确权申请没有法律依据。三、武鸣县（区）政府作出的《告知书》，对孔镇村16组的材料进行评述并告知孔镇村16组对于“平地”130亩土地的权属，按照已生效的处理决定执行属于对既成事实的解释和说明，没有对其产生新的权利和义务，不属于具体行政行为，孔镇村16组申请行政复议的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。 一审判决认为，2013年12月1日施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第二款规定：“申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请。”2005年1月14日，武鸣县（区）政府对本案原告孔镇村16组与武鸣县城厢镇人民政府因“平地”130亩土地权属争议进行审查后，对争议的130亩土地权属作出了武政发[2005]1号处理决定，南宁市政府于2005年8月22日作出南府复议[2005]41号复议决定予以维持，武政发[2005]1号处理决定已发生法律效力。现孔镇村16组在没有充分证据证明武鸣县（区）政府作出的上述武政发[2005]1号处理决定确有错误的情况下，重新向武鸣县（区）政府提出确权申请，武鸣县（区）政府作出的《告知书》是就本案的相关情况对孔镇村16组作出解释和说明，并没有重新设定孔镇村16组的权利和义务。南宁市政府作出不予受理孔镇村16组提出的涉及上述武政发[2005]1号处理决定所确定的130亩土地权属的调处申请并无不当，予以支持。故孔镇村16组要求撤销被诉复议决定没有事实和法律依据，对该请求一审法院不予支持。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回武鸣县双桥镇孔镇村第16村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由武鸣县双桥镇孔镇村第16村民小组负担。 孔镇村16组上诉称，（一）本案“平地”130亩农用地位于界碑以外500米，武鸣县政府确权为旧机场国有土地范围内存在瑕疵，行政处理决定行为错误。1、武政发[2005]1号处理决定，将“平地”130亩历来都是农耕地认定为1958年国务院批准保留旧机场用地不符合历史事实（具体证据已经向一审法院提交）。2、被上诉人作出[2005]41号行政复议维持武政发[2005]1号处理决定，违反《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”的有关规定。3、一审法院在审理该案件未全面进行审查认定，武鸣县政府2016年1月14日作出的《告知书》明显违反法定程序、适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、行政乱作为，南宁市政府不依法纠正，反而维护支持其行为，一审法院不依法判决，难服民心。（二）上诉人申请重新确权有法律依据。2002年12月1日起施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（简称《调处条例》）第十九条规定：“当事人对经过依法确定权属后登记核发的权属证书有异议的，可以向登记核发权属证书的人民政府提出重新处理申请。人民政府对于符合本条例第二十条第五项规定的受理条件的，应当处理。根据本条例的规定重新确定权属的，应注销原权属证书，重新登记核发权属证。”第二十条第（五）：“争议的土地、山林、水利所有权或者使用权未经依法确定权属，或者虽已经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的。”据此，2012年9月21日上诉人向武鸣县政府提出“平地”130亩土地重新处理调处依法有据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销南复决字[2016]3号不予受理决定，撤销南府复议[2005）41号维持武政发[2005]1号行政复议决定，撤销武政发[2005]1号处理决定，并责令被上诉人为上诉人的“平地”土地确权。 南宁市政府辩称，现行法律制度规定的不服县区政府作出的确权决定可以申请复议并进而提起行政诉讼，已充分保障了被答辩人的法律救济权利，被答辩人于2005年南宁市政府作出复议决定后，在法定期限内没有向法院提起诉讼，说明已放弃继续寻求法律救济的权利。本着对法律的尊重，当事各方对涉案土地的权属应当按照已生效的处理决定所决定的内容确定。此外，《调处条例》第二十三条第二款仅规定“申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请”，而没有任何法律条文规定对已生效的确权决定可以重新提出确权申请，因此被答辩人就同一地块向武鸣县政府重新提出确权申请没有法律依据。武鸣县政府作出的《告知书》，对被答辩人的材料进行评述并告知被答辩人对于“平地”130亩土地的权属，按照已生效的处理决定执行属于对既成事实的解释和说明，没有对被答辩人产生新的权利和义务，不属于具体行政行为，被答辩人申请行政复议的事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，答辩人不予受理被答辩人提出的行政复议申请。一审判决认定本案《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，判决驳回被答辩人的诉求，合法正确，被答辩人的上诉理由于法无据，请二审法院依法驳回其诉求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）在行政诉讼程序方面，根据行政诉讼法规定，行政复议机关对复议申请人作出不予受理决定的，申请人可以选择原行政机关作为被告进行诉讼，也可选择复议机关作为被告进行诉讼。本案中，孔镇村16组在复议机关南宁市政府作出不予受理复议申请后，选择复议机关作为被告进行诉讼，因此，本案审理应仅就复议机关不予受理申请人的复议申请的合法性进行审查，不涉及原行政机关即武鸣县政府作出的武政发[2005]1号处理决定是否正确的问题，一审仅就武鸣县政府作出的《告知书》是否属于具体行政行为以及南宁市政府不予受理本案复议申请是否合法进行审查，审判程序合法。 （二）关于南宁市政府的南复决定[2016]3号《不予受理决定书》是否合法的问题。本院认为，行政复议机关应否受理申请人的复议申请，所依据的是行政复议法规定可以申请复议的范围。本案中，武鸣县政府于2016年1月4日对孔镇村16组作出的《告知书》，是对孔镇村16组的材料进行评述并告知孔镇村16组对于“平地”130亩土地的权属按照已生效的武政发[2005]1号文件执行，告知内容属于对既成事实的解释和说明，没有对孔镇村16组产生新的权利和义务，因此，该《告知书》不属于具体行政行为，不具有行政法上的可诉性，也不符合行政复议法第六条列举的可以申请复议的11种情形。因此，复议机关南宁市政府作出不予受理该复议申请的决定，有法律依据。 （三）关于上诉人提出重新对“平地”130亩土地进行确权有无法律依据的问题。本院认为，上诉人孔镇村16组提出的2002年12月1日施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十九条规定的当事人可以对已经确权的土地进行重新确权申请的规定，但该《调处条例》已经于2013年9月26日进行修改并在2013年12月1日实施。现行的《调处条例》第二十三条第二款在条文中仅规定“申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请”，该《调处条例》没有规定对已生效的确权决定可以重新提出确权申请。因此，上诉人申请重新确权所依据的2002年实施的《调处条例》条款已经失效，不能作为本案定案的法规依据。现行法律制度规定的不服县区政府作出的确权决定可以申请复议并进而提起行政诉讼，已充分保障了行政相对人的法律救济权利，武鸣县政府于2005年1月14日作出武政发[2005]1号确权处理决定后，孔镇村16组不服向南宁市政府申请复议，南宁市政府于2005年8月22日作出[2005]41号维持武鸣县政府的复议决定后，孔镇村16组在法定期限内没有向法院提起诉讼，客观上已放弃继续寻求法律救济的权利。本着对法律的尊重，当事人各方对涉案土地的权属应当按照已生效武政发[2005]1号处理决定的内容执行。 综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求依据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔镇村16组负担。 本判决为终审判决。 审判长 覃 龙 审判员 蔡向荣 审判员 林国华 二〇一八年五月十日 书记员 林晓华