吉林省延吉市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉2401行初13号 公益诉讼起诉人龙井市人民检察院，住所地：龙井市海兰路**。 法定代表人赵志海，检察长。 出庭人朴东梅，检察员。 出庭人徐率，检察员。 被告龙井市林业局，住，住所地：龙井市吉胜街/div> 法定代表人李雄铉，局长。 出庭的行政机关负责人全世根，副局长。 委托代理人沈艳君，林政稽查科科长。 委托代理人王道宇，动保科科长。 龙井市人民检察院（以下简称龙井检察院）诉龙井市林业局（以下简称龙井林业局）不履行法定职责一案，本院于2018年1月8日立案后依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭进行了审理。龙井检察院工作人员朴东梅、徐率，龙井林业局行政机关负责人全世根及其委托代理人沈艳君、王道宇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 龙井检察院诉称，2011年8月，时景财在没有经过林业部门审批的情况下，在其承包的龙井市智新镇胜地村林地（智新林班37林班20、22小班)内挖池塘、修建永久性建筑。根据林相图显示，时景财挖池塘、修建永久性建筑的地点位于吉林天佛指山国家级自然保护区内，其中池塘占地面积为26480平方米、永久性建筑物占地面积为202.1平方米、水泥硬化面积为504.32平方米，总违法占用林地面积为27186.42平方米。为了督促龙井林业局依法行政,切实保护国家级自然保护区的森林和生态资源。2017年9月20日，该院向龙井林业局发出延龙检行公建[2017]21号检察建议书，建议龙井林业局立即履行监督管理职责，依法对时景财破坏国家级自然保护区林地的违法行为进行处理。2017年10月20日，龙井林业局书面回复称：从2016年7月开始，龙井林业局针对天佛指山国家级自然保护区开展了专项整治活动。2017年6月15日、龙井林业局稽查科以保护区管理局名义对时景财下达了责令整改通知书（吉天保责改字[2017]第17号),责令其停止违法行为，停止一切经营活动并限期恢复原状或采取其他补救措施。2017年7月上旬，时景财按照我局下达的责令改正通知书对其鱼池进行了植树恢复植被。但未对其他设施进行整改。2017年7月30日，林业局委派龙井市苗圃对时景财养鱼池再次进行恢复植被。 2017年11月9日，该院到涉案林地勘查林地恢复情况，发现时景财在保护区内的破坏状况仍然没有恢复，违法开挖的池塘仍在蓄水经营，修建的永久性建筑也没有任何变化。龙井林业局一直没有对时景财作出任何行政行为，被破坏国家级保护区内的林地没有得到恢复。吉林天佛指山国家级自然保护区是我国首个珍贵食用菌类的自然保护区，保护区物种具有鲜明的代表性、典型性和重要的科研价值，属于公益诉讼范围。依据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条，《吉林省自然保护区条例》第五条第三款的规定，龙井林业局作为县级以上人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，并对森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督，特别是龙井林业局对辖区内的自然保护区的森林资源也负有保护和管理职责。龙井林业局在接到检察机关督促履行职责的检察建议后，应当依法履行职责，监管时景财恢复其破坏的吉林天佛指山国家级自然保护区林地，但是据现场勘查情况及龙井林业局工作人员的调查笔录显示，至2017年11月9日，时景财破坏国家级自然保护区林地挖的池塘和修建的永久性建筑没有得到任何恢复，龙井林业局没有采取有效监管措施，没有作出任何行政行为。足以说明龙井林业局没有依法履行法定职责的意愿和行为，并导致国家和社会公共利益仍处于受损害状态。故提起行政公益诉讼，请求：一、确认被告龙井林业局对时景财破坏国家级自然保护区林地的行为未依法履行监督管理职责违法；二、判令被告龙井林业局依法全面履行监督管理职责，责令时景财限期恢复国家级自然保护区林地原状。 龙井林业局辩称，一、答辩人已在法定职权范围内，履行了对涉案林地的相应监管职责。1、答辩人收到检察建议书之前，已于2017年6月15日按法律规定及程序，作出《责令改正通知书》（吉天保责改字[2017]第17号）责令违法人员停止违法行为、停止一切经营活动并限期恢复原状或采取其他补救措施。2、答辩人下达改正通知书之后跟进监管，2017年7月违法人员进行了植树恢复植被；2017年7月30日，答辩人委派龙井苗圃对本案涉案林地再次进行了植树恢复植被。二、对建筑等其他设施整改，涉及多个行政部门，且部分行政部门已作出相应行政处罚。2017年6月15日答辩人作出改正通知，2017年7月30日委派龙井苗圃对案涉林地进行了植树恢复植被过程中，2017年7月28日龙井市水利局下达《责令停止水事违法行为通知书》，责令违法人员停止违法行为、限期清除违章建筑；2017年8月14日龙井市住房和城乡建设局对违法人下达《行政处罚陈述、申辩（听证）告知书》，责令限期拆除违章厂房。现违法人员修建违章建筑行为，已被龙井市住房和城乡建设局作出行政处罚。根据一事不再罚原则，此种情况下，答辩人无法再次对违法人员一个违法行为（修建违法建筑行为）再次作出行政处罚。答辩人承认，答辩人作为林业主管部门在履职过程中对违法行为未及时作出行政处罚存在过错。三、答辩人将继续跟进监管违法人员对林地造林过程，并协同其他部门对违法建筑进行依法拆除。答辩人将对违法人员的违法行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》及《中华人民共和国自然保护区条例》之相关规定，进行行政处罚处理。 经审理查明，2011年8月，时景财未经林业主管部门批准，在其承包的位于吉林天佛指山国家级自然保护区，龙井市智新镇胜地村林地（智新林班37林班20、22小班)内挖池塘，修建永久性建筑。其中池塘占地面积为26，480平方米，永久性建筑物占地面积为202.1平方米，水泥硬化面积为504.32平方米，总违法占用林地面积为27，186.42平方米。 2017年9月20日，龙井检察院作出延龙检行公建[2017]21号检察建议书，要求龙井林业局立即履行监督管理职责，依法对时景财破坏国家级自然保护区林地的违法行为进行处理。2017年10月20日，龙井林业局书面回复称：2017年6月15日、稽查科以保护区管理局名义对时景财下达了责令整改通知书（吉天保责改字[2017]第17号),责令其停止违法行为，停止一切经营活动并限期恢复原状或采取其他补救措施。 2017年11月9日，龙井检察院到涉案林地勘查林地恢复情况，发现时景财在保护区内的破坏状况仍然没有恢复，违法开挖的池塘仍在蓄水经营，修建的永久性建筑尚未拆除。 2017年9月26日，龙井林业局召开党委会议，研究决定对石景财一案开展工作。2018年2月7日，龙井林业局与石景财签订了《拆除协议》，约定时景财于2018年4月5日前拆除所有违章建筑，且清理建筑垃圾。拆除清理工作结束后，按照造林标准进行植树，以便有效恢复植被。 本案在审理过程中，现场踏查发现，被时景财破坏林地修建池塘周边种植树木，房屋已拆除，但池塘尚未拆除，永久性水泥地面覆盖一层土，但未恢复植被。 认定上述事实的证据有：责令整改通知书（吉天保责改字【2017】第17号）、现场照片、调查笔录、会议记录、当事人的陈述等。 本院认为，龙井检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向龙井林业局发出检察建议，并以龙井林业局在接到检察建议后没有依法履行法定职责，社会公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合法律及司法解释的规定，本院予以受理于法有据。本案的审理标的是：龙井林业局在接到检察建议后，是否依法履行了对时景财非法修建的池塘和永久性建筑物恢复原状进行监管的法定职责。本案中，龙井林业局在检察建议之前，于2017年6月15日对时景财作出《责令整改通知书》后，未按照《中华人民共和国行政处罚法》及《林业行政处罚程序规定》的规定作出处罚决定或者实施代履行；检察建议后虽然督促时景财恢复原状，但仅在被破坏的池塘周边种植树木、拆除房屋，未拆除池塘和水泥地面恢复植被，违法侵权后果尚未消除，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。龙井林业局上述行为事实上构成怠于履行法定职责的违法行为，故龙井林业局应继续履行其监督管理职责。龙井检察院对此提出的诉讼请求应予支持。 本院需要指正的是：《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2018年3月2日起施行。该司法解释第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”第二十五条规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。” 根据新的司法解释的规定，人民法院在审理诸如本案龙井检察院提起的不履行法定职责之诉讼案件中，基本包括三种裁判情形：1、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为的，人民法院依照法律及司法解释的规定判决其依法履行法定职责；2、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为，但判决其继续履行已无实际意义的，或者被诉行政机关在诉讼中纠正违法行为、依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院即应当判决确认被诉行政机关在检察建议后未依法履行法定职责的相关行为违法；3、经人民法院审理查明被诉行政机关不存在不履行法定职责的违法行为，人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,则判决驳回其诉讼请求。因此，被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。龙井检察院将“确认龙井林业局未依法履行监督管理职责违法”作为一个单独的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以指正。 本院特别需要强调的是：生态环境保护，关乎人民福祉，关乎民族未来，功在当代，利在千秋。各级机关及公民个人均有责任、有义务保护生态文明，建设美丽家园。其中，各级行政机关更应当恪尽职守，依法履职。消极懈怠不作为、不积极作为、不依法作为，既纵容了违法行为的滋生和蔓延，更使生态环境遭受侵蚀和破坏。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此，诉讼本身不是目的，裁判也非终点。被诉行政机关在本判决生效后，应当依法及时履行法定监督职责，消除违法侵害生态环境所造成的后果。同时，检察机关亦有权利、有义务继续监督被诉行政机关依法履职。被诉行政机关逾期拒不履行或拖延履行的，检察机关可依法提请人民法院移送强制执行。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 责令被告龙井林业局继续履行对时景财非法修建池塘和永久性建筑物破坏林地恢复原状的监管职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。 审 判 长  李相根 人民陪审员  车钟中 人民陪审员  周国君 二〇一八年五月三十日 书 记 员  杨景文 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。” 最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十四条：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。” 第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。” 《中华人民共和国行政强制法》 第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。” 第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。” 《中华人民共和国森林法》 第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作” 第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定。对森林资源的保护、利用、更新。实行管理和监督” 第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。” 《中华人民共和国森林法实施条例》 第四十一条：“违反和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”