上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪01行初37号原告黄斌，男，1968年12月21日生，汉族，住上海市松江区。被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区园中路**。法定代表人陈宇剑，区长。委托代理人夏宏基，上海市松江区人民政府工作人员。委托代理人孙睿，上海小城律师事务所律师。原告黄斌诉被告上海市松江区人民政府（以下简称：松江区政府）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案。原告黄斌，被告松江区政府的委托代理人夏宏基、孙睿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年8月24日，被告松江区政府作出编号为SQ002472167020170719004-2号《告知书》（以下简称：被诉告知），主要内容为：被告于2017年7月18日收到原告提出的申请，要求获取“松江区人民政府：请贵府提供有关佘山21丘储备基地如下信息：（一）佘山21丘储备土地相关的政府批准文件（二）上海市规划和国土资源管理局认定的收储范围平面图（三）上海市房屋土地测绘中心勘测定界的技术报告书及附图（四）土地储备资金管理办法（五）土地储备实施工作计划、资金预算方案及用款计划（六）基地划分地块清单及农民安置基地平面图”。经审查，原告要求获取的信息为其于2017年6月20日向被告申请公开“大型居住XX基地土地储备项目的框架协议”中的附件，因框架协议内容中有保密义务，具体内容为“除非法律另有规定，本协议任何一方均不得在未事先征得另两方同意的情况下将本协议相关内容以及基于本协议了解到的关于另两方的任何信息透露给第三人”，被告经征询其他协议方意见，逾期均未回复，视为不同意公开。且框架协议中有如下表述：“以下附件构成本协议不可分割的部分，与本协议具有同等法律效力”，故原告申请的信息不属于公开的范围。被告遂依据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（二）项的规定向原告作出答复。被诉告知同时告知原告行政复议及诉讼的权利和期限。原告黄斌诉称：被告作出的被诉告知，事实上是将原告所申请公开的信息作为商业秘密，进而拒绝予以公开。但《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称：《政府信息公开条例》）及《上海市政府信息公开规定》对依法应当公开及不予公开的信息范围均作出明确规定，原告申请公开的信息属于依法应当公开的信息，而不属于保密信息的范围。被告所作被诉告知认定事实及适用法律错误，请求二审法院判决撤销被诉告知，责令被告重新作出答复，并向原告公开所申请信息。被告松江区政府辩称：被告收到原告的政府信息公开申请后，对其申请内容依法进行了审查。经查，原告申请公开的信息系被告与上海市B中心、上海市C中心签订的关于第二批大型居住社区联合土地储备以及征地拆迁事宜协议的部分附件，属于内部信息。且该信息所在协议约定了签约各方的保密义务，在原告另案申请相关协议的案件中，被告曾征询过其他各方关于公开协议的意见，但逾期未获回复。在此情况下，被告认为，原告申请的信息不属于应公开的政府信息，被告据此作出被诉告知正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年7月18日，被告收到原告提出的政府信息公开申请，要求获取：“松江区人民政府：请贵府提供有关佘山21丘储备基地如下信息：（一）佘山21丘储备土地相关的政府批准文件（二）上海市规划和国土资源管理局认定的收储范围平面图（三）上海市房屋土地测绘中心勘测定界的技术报告书及附图（四）土地储备资金管理办法（五）土地储备实施工作计划、资金预算方案及用款计划（六）基地划分地块清单及农民安置基地平面图”。被告收到上述申请后，于2017年8月7日向原告作出《告知书》，告知经被告信息公开机构负责人同意，延期到2017年8月29日前予以答复。2017年8月24日，被告向原告作出本案被诉告知，并于此后送达原告。原告不服，诉至本院。另，本案原告申请公开所涉《第二批大型居住社区联合土地储备框架协议》（以下简称：《框架协议》）以及《第二批大型居住社区联合土地储备暨征地拆迁包干协议》（以下简称：《包干协议》）的签约方分别系被告、上海市C中心、上海市B中心，鉴证方为上海市规划和国土资源管理局。上述协议主要系签约单位就第二批大型居住社区联合土地储备以及征地拆迁事宜的内部分工合作约定。其中，《包干协议》第十七条保密义务约定：“除非法律另有规定，本协议任何一方均不得在未事先征得另两方同意的情况下将本协议相关内容以及基于本协议了解到的关于另两方的任何信息透露给第三人，但上述第三人不包括与甲方、乙方或鉴证方存在关联关系的有关方”。《包干协议》18.4约定：“以下附件构成本协议不可分割的部分，与本协议具有同等法律效力。”其中，该条18.4.2为“储备基地和安置基地相关的政府批准文件”；18.4.3为“上海市XX局认定的收储范围平面图”；18.4.4为“上海市房屋土地测绘中心勘测定界技术报告书及附图”；18.4.5为“土地储备资金监管办法”；18.4.6为“土地储备实施工作计划、资金预算方案及用款计划”；18.4.8为“基地划分地块清单及农民安置基地平面图”。以上事实由《政府信息公开申请表》、原告邮寄凭证、《信息公开意见征询单》、延期告知、被诉告知及邮寄凭证等证据予以证实。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条之规定，并参照《上海市政府信息公开规定》第五条之规定，被告松江区政府依法具有受理原告黄斌的政府信息公开申请并作出被诉告知的职责。根据《政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不应认定为《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，原告申请公开的政府信息事实上系《包干协议》的部分附件，属于《包干协议》的组成部分。而《包干协议》的内容主要系签约单位就第二批大型居住社区联合土地储备以及征地拆迁事宜的内部分工合作约定，属行政机关及相关事业单位就公共管理事项所作的内部约定，也正是基于此，协议各方约定了保密条款。而相关附件作为《包干协议》的组成部分，与该协议具有相同的性质。被告基于上述事实，认定原告申请信息属不予公开范围，并根据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（二）项之规定，在法定延长期限内向原告作出并送达被诉告知，主要事实认定及适用法律并无明显不当，程序亦属合法。需要指出的是，被告在被诉告知中答复原告其所申请的信息系“框架协议”的附件，但实际上相关信息见于《包干协议》，该问题虽不影响本案定性，但表明被告的答复工作有欠仔细，望在今后的工作中予以注意，避免再次出现此类问题。综上，原告关于相关信息应予公开的主张缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告黄斌的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄斌负担（已付）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  周瑶华人民陪审员  黄秀佩审 判 员  宁 博二〇一八年五月三十一日书 记 员  符竹君附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……