湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘06行初79号原告：沈艳霓，女，1969年11月15日出生，汉族，临湘市人，住临湘市。原告：郑志勇，男，1967年4月10日出生，汉族，临湘市人，住临湘市。委托诉讼代理人：李洪，湖南岳阳洛王法律服务所法律工作者。被告：临湘市人民政府，住所地：临湘市西正街。法定代表人：魏淑萍，市长。委托诉讼代理人：胡明，女，临湘市政府法制办工作人员。被告：临湘市城乡规划局，住所地：临湘市原种场民兴路。法定代表人：周生和，局长。委托诉讼代理人：曹胜祥，男，临湘市城乡规划局工作人员。委托诉讼代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。原告沈艳霓、郑志勇请求确认被告临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）、临湘市城乡规划局（以下简称临湘市规划局）行政强制行为违法并行政赔偿一案，于2017年8月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告沈艳霓、郑志勇的委托诉讼代理人李洪，被告临湘市人民政府的委托诉讼代理人胡明，被告临湘市规划局的委托诉讼代理人曹胜祥、姚志友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告临湘市规划局于2017年6月21日对原告沈艳霓、郑志勇作出了临规拆字（2017）第42号《限期拆除通知书》后于2017年7月20日对原告沈艳霓、郑志勇的一层建筑物进行了强制拆除。原告沈艳霓、郑志勇诉称，2017年5月被告临湘市政府在没有查清事实的情况下，责令临湘市规划局在2017年5月3日对其所有的门面作出临规违认（2017）第42号违法建筑认定书，认定其所有的门面为违法建筑。同年5月4日临湘市规划局作出临规强拆催字（2017）第42号强制拆除催告书，同年5月9日又作出临规拆字（2017）第042号限期拆除决定书。原告不服临湘市规划局违法作出的以上文书，于2017年5月26日向临湘市人民法院提起行政诉讼，审理过程中被告临湘市规划局自行撤销了上述文书。2017年6月21日临湘市规划局又重新作出临规拆字（2017）第42号限期拆除通知书，原告不服后于同年6月29日向岳阳市城乡规划局申请复议。复议期间，2017年7月20日被告临湘市政府组织公安、消防、城管、规划、医院等部门，共168人的违法强拆队伍，强行将原告的三个门面进行了强拆。被告临湘市政府强行拆除原告合法财产的行为违法，请求判令：1、确认被告强制拆除原告房屋行为违法；2、判决因被告违法强拆给原告造成的门面损失3570000元。原告沈艳霓、郑志勇向本院提交了如下证据：1、两原告的身份证复印件，拟证明两原告的身份情况；2、临湘市聂市镇经济委员会2017年9月6日出具的书面证明一份，拟证明在1993年聂市镇经济委员会将107南侧三个门面出售给刘新元，当时价格为9万元，并且将产权证和土地使用权证转让给刘新元，只是未办理过户手续；3、临湘市政府《关于城南土特产市场建筑房屋实施“一抵三化”有关问题的市长办公会议纪要》，拟证明在1997年4月7日通过召开会议确定临湘市政府同意58个门面（包括本案原告）办理产权以及土地使用权证，并明确办理了相关权证就属于合法建筑，发证后今后谁拆迁谁补偿；4、临湘市规划办公室收费卡，拟证明原告已向规划部门缴纳了相关的费用；5、临湘市规划局42号强制拆除催告书，拟证明当时涉案房屋是作为违法建筑认定的，后面认定为临时建筑，被告临湘市规划局违法对两原告的房屋下达了限期拆除通知书，导致原告的房屋被拆除，并剥夺了原告申请复议的权利及提起行政诉讼的权利；6、2017年7月21日的临湘手机报截图，拟证明2017年7月20日被告临湘市人民政府未征得原告同意，在没有作出任何补偿的情况下，违法将原告的门面进行拆除；7、《临湘市人民政府关于临湖公路一期（长盛桥至武广高架桥）两侧提质改造工程项目房屋征收范围通告》，拟证明临湖路至长盛西路的提质改造的决定是由临湘市人民政府所作出的，故临湘市人民政府是本案适格的被告。被告临湘市政府答辩称：一、答辩人不是本案适格被告。原告诉请的行政强制拆除行为，无论是2017年6月21日作出限期拆除通知书（临规拆字（2017）第42号），还是2017年7月20日组织实施拆除被答辩人的违法建筑行为，其主体皆是临湘市规划局。答辩人在本案中既未作出行政决定，又未组织实施行政决定的执行。二、原告对答辩人的错误起诉，依法应予驳回。因答辩人与本案没有法律上利害，不具备适格被告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、（十）项之规定，原告对答辩人的起诉依法应予驳回。此外，因答辩人不是本案适格被告，被答辩人对临湘市城乡规划局的起诉违反级别管辖的规定，应将本案裁定移送临湘市人民法院审理或对其起诉予以驳回。被告临湘市人民政府没有向本院提交证据。被告临湘市规划局答辩称，一、答辩人作出的临规拆字（2017）第42号《限期拆除通知书》具有法律依据，合法有效。被答辩人位于107国道（原种场地段）南侧3个门面系临时建筑。1989年岳阳市人民政府批准实施的临湘县县城总体规划修编概况中明确规定107国道城区段长约九公里，道路红线为三十米，建筑红线为八十米。被答辩人的临时建筑建于1993年，建筑位于107国道建筑红线八十米内的预留地范围内。依据一九九零年四月一日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及修订后的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被答辩人的临时建筑均没有按规定办理相关手续，使用年限亦超过两年，应予以拆除。2016年5月25日湘北大道（107国道临湘段）提质改造项目立项，因道路附属设施建设的需要，被答辩人的临时建筑必须予以拆除，因此，答辩人对被答辩人作出了临规拆字2017第42号《限期拆除通知书》。二、对被答辩人的临时建筑拆除取得了被答辩人的同意，并不是强制拆除。答辩人作出临规拆字2017第42号《限期拆除通知书》后，限被答辩人在15天内自行予以拆除违章建筑，被答辩人在规定的时间内没有自行拆除。经与被答辩人沟通，被答辩人表示同意拆除，不会阻止，但只能由答辩人组织拆除，要求拆下来有用的物品不要损坏，放置在房屋内。因此，答辩人在保障被答辩人合法权益的基础上与长安街道办事处对被答辩人的违法建筑实施了拆除，并不是强制拆除。三、被答辩人的起诉违反了《行政诉讼法》关于级别管辖的规定，本案应移送至临湘市人民法院审理。被告临湘市规划局向本院提交了如下证据：1、限期拆除通知书及送达回证，拟证明被告对原告作出了限期拆除通知书并已送达；2、岳阳市人民政府批准的临湘县城总体规划修编概况；3、107国道城区段（民兴路—长河市场）道路控制红线示意图；4、临发改审【2016】242号《关于湘北大道提质改造工程项目立项的批复》；5、107国道道路改造设计图；证据2、3、4、5拟共同证明本案中原告的临街门面及临时建筑位于107国道80米建筑控制红线内，影响了107国道临湘段（湘北大道）的改造建设，为了公共利益的需要应当予以拆除。6、沈艳霓的房产证复印件一份（临房权证长安区字第**）；7、刘新元的国有土地使用证复印件一份（临国用2002字第755号，已注销）；证据6、7拟共同证明：原告的临时建筑并未办理房产及土地权属证，临时建筑占用的土地为107国道两侧80米宽的红线预留地。8、临时建筑现场照片两张，拟证明原告临时建筑的现状。经庭审质证，被告临湘市政府、临湘市规划局对原告提交的证据质证如下：对证据1三性均无异议；对证据2真实性有异议，出示证明的机构已经不存在了，也不能认定9万元单单是门面的价格，门面没有办理任何手续，是临时建筑；对证据3真实性无异议，合法性有异议，这个只是会议纪要，并不能作为审批的文件，本案中原告的临时建筑并没有办理权证仍属于临时建筑；对证据4三性均有异议，原告提供的并不是原件，该收费卡的单位名称写的是私人建房，不能证明是原告的房屋，跟本案无关联；对证据5的真实性无异议，证明目的有异议；对证据6真实性无异议，但是其中的执法主体是规划局而不是临湘市政府；对证据7真实性无异议，关联性有异议，本案中是属于对规划局的拆除行为不服，与政府没有关联性。原告对被告临湘市规划局提供的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、证明目的均有异议，一、原告的房屋建于1991年，当时的城乡规划法未颁布实施。二、原告的三个门面并非临时建筑。三、1997年召开的市长会议纪要已经同意原告的房屋办理了产权证。对证据2的三性均有异议。对证据3三性均有异议，红线图制作于2017年4月26日，而原告的房屋所建时间是在1991年，现在的红线图对原告的建筑不能适用。对证据4的三性均有异议。对证据5的三性均有异议，不能以政府乱作为的行为来确定原告建筑系临时建筑。对证据6、7真实性无异议，证明目的有异议。对证据8真实性无异议，合法性及证明目的有异议，原告的三个门面是砖混结构，并不是临时建筑工棚，已经居住20多年，其房屋并不是临时建筑。本院对双方的证据认证如下：对原告提交证据1予以采信。证据2的没有原件不予采信。证据3会议纪要的真实性予以采信，证明目的应结合其他证据认定。证据4收费卡的真实性予以采信，证明目的应结合其他证据认定。证据5真实性予以采信。证据6的真实性予以采信，因该手机报的内容也未载明拆除行为是临湘市政府组织实施，故对其证明目的不予采信。证据7的真实性予以采信，但与案涉的强拆行为没有关联性，对原告的证明目的不予采信。对被告临湘市规划局提交的证据1、2、3、4、5、6、7具备行政诉讼证据的真实性、合法性，予以采信，但证明目的应当结合其他事实再予认定。对证据8照片的真实性予以采信，合法性和关联性不予采信。经审理查明，原告沈艳霓、郑志勇位于临湘市××南侧××、××大酒店对面（××国道一侧）的一层建筑建于上世纪90年代初。1997年4月7日，临湘市政府作出《关于原城南土特产市场建筑物房屋实施“一低三化”有关问题的市长办公会议纪要》，会议决定：1、鉴于部分房屋已经发放房产使用证，没有发证的，统一到房产局办理房产使用证，但房屋建筑仍属临时建筑。2、现有建筑物应维持原状，不能任意改建、扩建，违犯城市规划。发证后要服从城市整体规划的需要，今后谁拆迁谁按政策补偿。原告的房屋一直未办理任何证照。2016年5月25日，临湘市发展和改革局以临发改（2016）242号文件立项批准了临湘市湘北大道提质改造工程项目。因道路附属设施建设的需要，原告位于107国道两侧建筑红线预留范围内的房屋必须应予以拆除。2017年6月21日，被告临湘市规划局对原告作出了临规拆字（2017）第42号《限期拆除通知书》，认定原告的临时建筑未按规定办理临时用地及临时建设批准手续。该临时建筑超过了法律规定临时建筑一般不得超过两年的规定，影响了城市规划建设的需要，限原告在接到通知后15日内自行拆除。否则将联合相关职能部门，依法强制拆除。通知书尾部还告知原告可在接到通知之日起六十日内向岳阳市规划局或临湘市政府申请复议，也可以在六个月内直接向临湘市人民法院起诉。2017年7月20日，临湘市规划局组织人员对原告的建筑物进行了强拆。因原告不服被告对其房屋的强制拆除行为于2017年8月29日向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，建设单位或个人在城市、镇规划区内进行建设，必须申请办理建设工程规划许可证。本案中，虽然原告的房屋建于上世纪90年代初，但1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》就已经颁布实施，涉案房屋位于临湘市城市规划区范围内，故其建设行为仍然应当办理相关的手续。原告诉称涉案房屋系原临湘市乡镇企业局建设用房，但因原告受让房屋后未办理任何手续，即使按1997年临湘市政府出台的相关会议纪要精神也未能补办手续，故临湘市规划局认定涉案房屋为超过批准期限的临时建筑物并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，涉案房屋在原告不自行拆除的情况下，临湘市规划局可以依法强制拆除。但在强制拆除之前，临湘市规划局应当依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，催告原告履行义务，在催告未果的情况下，才可以作出强制执行决定。但本案中临湘市规划局于2017年7月20日对原告的房屋实施强制拆除前，仅仅向原告送达了限期拆除通知书，既未向原告发出催告要求其履行义务，也未向原告送达行政强制执行决定，属于程序违法。鉴于原告的建筑物已经被拆除，临湘市规划局对上述建筑物实施的强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认其强制拆除行为违法。至于原告请求判决被告赔偿因违法强制拆除对其造成的损失3570000元的诉求，因没有提供任何证据证实此项损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，本院不予支持。另原告也未举证证明本案中临湘市政府参与并实施了对原告房屋的强制拆除行为，故原告要求确认临湘市人民政府强制拆除行为违法的诉求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告临湘市城乡规划局于2017年7月20日强制拆除沈艳霓、郑志勇房屋的行为违法；二、驳回沈艳霓、郑志勇的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临湘市城乡规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 夏 磊审判员 胡 哲审判员 周四平二〇一八年五月十五日书记员 王泊涵