海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初79号 原告定安天龙果菜苗培育有限公司，住所地：定安县南丽湖开发区南扶水库溢洪道西侧200米处。 法定代表人郑艳，总经理。 委托代理人范文进，海南循道律师事务所律师。 委托代理人施张扬，定安天龙果菜苗培育有限公司职员。 被告定安县人民政府，住所地：定安县定城镇塔岭新区见龙大道。 法定代表人刘蔚，县长。 委托代理人符太珍，定安县国土资源局工作人员。 委托代理人何跃华，定安县法制办公室工作人员。 原告定安天龙果菜苗培育有限公司（以下简称天龙公司）诉被告定安县人民政府（以下简称定安县政府）无偿收回国有土地使用权纠纷一案，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年4月3日向被告定安县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭审理了本案。原告天龙公司的委托代理人范文进、施张扬，被告定安县政府的委托代理人符太珍、何跃华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2018年1月31日，被告定安县政府向原告天龙公司作出[定府（2018）13号]《关于无偿收回定安天龙果菜苗培育有限公司10041平方米国有建设用地使用权决定书》（以下简称13号《收地决定书》），认为天龙公司取得位于南丽湖开发区南扶水库溢洪道西侧10041平方米国有土地使用权后（土地证号为：定安国用[2002]字第3**），未按期开发，造成土地闲置，决定无偿收回该国有土地使用权。天龙公司认为土地闲置系定安县政府的原因，定安县政府作出13号《收地决定书》认定事实不清，请求撤销该决定书。 原告天龙公司诉称，一、涉案土地在2016年1月18日之前闲置系因定安县政府原因造成，该事实在（2016）琼96行终2号《行政判决书》中已作出认定。2001年12月10日，定安县建设与国土环境资源局（即今定安县国土资源局，以下简称定安县国土局）与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将位于××县西侧10041平方米土地以人民币（下同）150615元的价格出让给原告，用途为旅游休闲度假。合同签订后，原告依约支付了土地出让金。2002年1月22日，定安县政府作出[定府（2002）8号]《定安县人民政府关于出让国有土地使用权给定安县果菜苗培育有限公司的决定》（以下简称8号《决定》），同意将上述土地使用权出让给原告，同时要求原告必须按照出让合同的约定和经批准的景点规划及有关环保要求使用土地。2002年2月25日，定安县国土局向原告颁发了《建设用地规划许可证》。2002年6月12日，定安县政府向原告颁发了[定安国用（2002）字第319号]《国有土地使用权证》(以下简称319号《国土证》)。2003年3月19日，定安县国土局向原告颁发了《建设工程规划许可证》。原告取得上述土地使用权后，积极投资做了前期基础性工作，但因定安县政府拟重新修订南丽湖风景名胜区总体规划，导致主体工程未能按期动工。原告数次以书面形式向定安县政府相关部门递交相关土地开发的请示报告，但却始终无任何回应。2012年7月，定安县南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划才正式通过。2012年7月30日，定安县住房和城乡建设局（下称定安县住建局）作出《关于出具天龙公司果菜苗培育有限公司用地规划设计条件的复函》，函称：土地受让人持本件及土地出让合同和总平面图可径向县住房和城乡建设局办理用地手续。2013年1月11日，定安县城乡规划委员会向原告下发（2013)第一期《定安县城乡规划委员会会议纪要》，原则同意原告的“朝阳休闲旅游度假村”项目规划设计方案，并就关于项目涉及水库坝体问题，要求定安县住建局会同定安县水务局到现场勘查并由定安县水务部门提出明确意见，项目的开发建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等有冲突。但相关行政管理部门并未按照该会议纪要要求将涉及水库坝体问题进行勘查后提出明确意见，造成原告屡次报建却一直未被批准。2014年6月19日，定安县国土局作出[定土环资用字（2014）55号]《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称55号《收地决定书》）。以上事实在（2016）琼96行终2号《行政判决书》中均已查明。（2016）琼96行终2号《行政判决书》认为：定安县政府在2002年1月22日批准同意将涉案土地使用权出让给天龙公司的8号《决定》中，是要求天龙公司按照经批准的景点规划进行规划建设；2013年1月11日，定安县城乡规划委员会办公室下发的〔2013〕第一期《定安县城乡规划委员会会议纪要》中，对天龙公司申报的休闲旅游度假村项目设计规划对项目建设涉及水库坝体问题，要求住建局会同定安县水务局到现场勘查并由定安县水务局提出明确意见，项目的开发建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等有冲突。但从定安国土局提供的现有证据当中，没有证据证明相关行政管理部门已经制定景点规划并将规划告知天龙公司，也没有证据证明相关行政管理部门按照定安县城乡规划委员会的要求将项目涉及水库坝体问题进行勘查后提出的不予许可规划报建的明确意见告知天龙公司，因此，定安国土局提供的现有证据无法证明是天龙公司的自身原因未开发使用土地、导致土地闲置，故定安国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置的证据不足。综上，（2016）琼96行终2号《行政判决书》撤销了定安县国土局作出的55号《收地决定书》。该判决于2016年1月18日作出，所以，2016年1月18日之前涉案土地闲置不能认定是原告的原因。二、（2016）琼96行终2号《行政判决书》生效后，原告投入人力物力，积极开发土地。2016年3月3日原告向定安县政府报送了《关于批准我司开发项目建设的请示》，符策副县长批示：“要求县住建局、县水务局就此提出处理意见”。可见，定安县政府已经认为涉案土地不是闲置土地，并同意原告开发建设。2016年3月，原告向定安县住建局提交了开发建设的书面申请，定安县住建局答复意见如下：1、根据定安县城乡规划委员会会议纪要，已原则同意你公司的施工方案，但须会同水务局会审并报批准方能下发施工许可等证照；2、目前《南丽湖风景名胜区北片区控制详细规划修稿》仍在进行中，近期无法受理施工许可的申请。2016年4月，定安县水务局根据定安县政府的批转申请作出了《关于定安县天龙果菜培育有限公司项目开发建设的意见》，要求原告编制河道管理保护范围内工程建设方案、洪水影响评估及水土保持方案报告书。2016年6月，原告委托黄河勘测规划设计有限公司做了水土保持方案报告书及相关建设方案，并将方案报告送给定安县水务局，但定安县水务局一直没有答复。在此期间，海南省人民政府于2016年2月23日出台了[琼府（2016）22号]《关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）和产权式酒店用地审批；暂停新增建商品住宅项目规划报建审批（即“两个暂停”）。同年7月9日，海南省人民政府办公厅出台[琼府办（2016）151号]《关于落实省政府2016年22号文件有关问题的通知》。因原告的土地属于旅游度假用地，需要建设酒店、住宅。因此，原告向定安县政府相关部门报建时，有关部门不予受理，由此导致涉案土地未能开发利用。可见，涉案土地在2016年1月18日之后闲置亦系因政府原因造成。但定安县国土局未查明事实，于2017年10月24日向原告发出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，并向定安县政府报告称涉案土地闲置系原告原因造成，故而定安县政府于2018年1月31日作出13号《收地决定书》，该决定中引用《海南省闲置土地认定和处置规定》第13条，证明定安县政府也承认涉案土地闲置属于政府原因，而非原告自身原因。综上，定安县政府作出13号《收地决定书》认定事实错误，请求人民法院撤销该决定。 原告天龙公司提交的证据有：1.（2015）定行初字第16号《行政判决书》、（2016）琼96行终2号《行政判决书》,证明生效判决已确认原告土地闲置是由于政府原因造成，政府部门认定是原告自身原因导致土地闲置的证据不足，故而判决撤销定安县国土局作出的55号《收地决定书》。2.《闲置土地认定书》、13号《收地决定书》，证明定安县政府在没有任何新证据的情况下，以同一事实和理由再次认定土地闲置系原告原因造成并决定无偿收回原告土地使用权，其行政行为违反了《行政处罚法》和《行政诉讼法》的规定。3.国有土地使用权出让合同、第319号《国土证》、建设用地规划许可证，证明原告经定安县政府批准同意以150615元的价格合法取得涉案土地使用权。4.8号《决定》；5.〔2013〕第一期(总第32期)《定安县城乡规划委员会会议纪要》。证据4至5证明定安县政府要求原告按照土地出让合同约定开发涉案土地，但原告多次请示报建却一直未被批准,原告土地闲置是由于政府原因造成。6.2016年3月3日原告向定安县政府请求批准项目开发建设的报告、2016年3月3日定安县人民政府办公室公文呈批单、2016年4月8日定安县水务局《关于定安县天龙果菜培育有限公司项目开发建设的意见》，证明定安县政府以及相关行政管理部门均认可生效判决确认土地闲置系由政府原因造成，并以书面形式指导原告进行涉案土地开发工作，但原告多次以书面形式向政府部门请示报建规划却未得到批准。7.2017年11月20日原告向定安县住建局、定安县水务局请示项目开发建设，证明原告多次按照相关行政管理部门要求请示报建规划，但未得到答复。8.《朝阳休闲旅游度假村项目防洪评价报告》（以下简称《防洪评估报告》）；9.《朝阳休闲旅游度假村项目水土保持方案报告表》，证据8、9证明原告在终审判决生效后，立即按照定安县政府的要求积极对涉案土地进行相关建设准备工作，不存在土地闲置的情况，但因行政管理部门对原告提交的报告未作答复，导致涉案土地不能进行开发建设，定安县政府认定涉案土地闲置系原告自身原因造成无事实依据。10.送达回证，证明原告于2016年1月31日收到终审判决书，定安县政府在法院判决撤销55号《收地决定书》未满两年的情况下，又认定涉案土地闲置并决定无偿收回土地使用权，其认定事实不清，证据不足。11.《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》（琼府[2016]22号文）、《海南省人民政府办公厅关于落实省政府2016年22号文件有关问题的通知》（琼府办[2016]151号文），证明海南省人民政府从2016年2月23日开始实施暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）和产权式酒店用地审批；暂停新增建商品住宅项目规划报建审批（即“两个暂停”）。因此，原告向定安县政府相关部门报建时，有关部门不予受理，由此导致涉案土地未能开发利用的原因在于政府。 被告定安县政府辩称，一、定安县政府作出的13号《收地决定书》认定事实清楚。原告用地位于××县西侧，土地面积10041平方米（15.06亩），土地用途为商服用地。为了解决原告兴建“旅游休闲度假村”项目的用地问题，定安县政府2002年1月22日作出了8号《决定》，要求原告自批准用地之日起必须在六个月内动工建设，一年内投资额要达到项目投资总额的25%以上，否则按有关规定办理。2002年6月12日，定安县国土局向原告颁发了319号《国土证》。但原告至今未对涉案土地进行任何开发，土地闲置超过2年。根据《闲置土地处置办法》第二条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，初步认定属于原告自身原因致使土地闲置。二、定安县政府作出的13号《收地决定书》适用法律正确。8号《决定》已经明确要求原告必须在2002年7月22日之前动工，但原告自取得涉案土地后一直未动工开发建设，闲置时间已超过两年。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条、第二十九条的规定，定安县政府决定无偿收回涉案土地使用权。三、定安县政府作出13号《收地决定书》程序合法。2016年8月18日，定安县国土局向原告下发了定国土资通字〔2016〕61号《闲置土地调查通知书》。经调查核实，初步认定属于原告自身原因致使涉案土地闲置。因此，定安县国土局于2017年10月24日向原告下发了《闲置土地认定书》，并于同日向原告下发了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告听证的权利。根据原告的听证申请，定安县国土局于2017年11月21日向原告送达听证通知书，并于2017年12月1日上午10点30分在定安县国土局会议室组织召开了听证会。在听证过程中，原告无证据证明涉案土地闲置系政府原因造成，经定安县存量国有建设用地清理处置工作领导小组讨论议定后，定安县政府决定依法无偿收回涉案土地使用权。综上，请法院依法判决维持定安县政府作出的13号《收地决定书》。 被告定安县政府提交的证据有：1.8号《决定》，证明原告以出让的方式获得涉案土地，但未按时开发建设，造成土地闲置。2.定安县国土局《关于核实定安县天龙果菜苗培育有限公司用地报规报建及现行规划用途情况的函》，证明定安县国土局曾就涉案土地是否报规报建问题向定安县住建局发函。3.定安县住建局《关于定安县天龙果菜苗培育有限公司用地报规报建及现行规划用途情况的复函》；4.宗地现场勘查照片（4张）。证据3、4共同证明涉案土地现场以及历史规划报建和规划用地性质。5.《闲置土地调查通知书》，证明涉案土地未按期动工，构成土地闲置，政府的处置程序合法。6.《关于定安天龙果菜苗培育有限公司朝阳休闲旅游度假村项目进展的报告》，证明原告在听证中的陈述和申辩情况。7.2017年第（4）期《定安县存量国有建设用地清理处置工作领导小组会议纪要》，证明涉案土地涉嫌闲置，报经县政府存量国有建设用地清理处置工作领导小组讨论认定。8.《闲置土地认定书》，证明涉案土地被认定为闲置土地。9.《听证权利告知书》；10.《关于要求听证的申请》；11.《听证通知书》；12.听证笔录。证据9-12共同证明原告参加听证的情况。13.定安县国土局《关于定安天龙果菜苗培育有限公司15.06亩用地闲置原因认定的请示》、《定安天龙果菜苗培育有限公司15.06亩用地闲置原因认定意见》；14.15届25次[2017]23号《定安县政府常务会议纪要》；15.定安县政府《关于定安县天龙果菜苗培育有限公司15.06亩用地闲置原因认定的批复》。证据13-15共同证明定安县政府批准定安县国土局拟订的闲置土地处置意见等情况。16.2017年第（7）期《定安县存量国有建设用地清理处置工作领导小组会议纪要》，证明报经县政府存量国有建设用地清理处置工作领导小组讨论决定无偿收回涉案土地。17.13号《收地决定书》，证明定安县政府依法作出收地决定书，并送达给原告。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、原告天龙公司对被告定安县政府提交的证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性予以认可，对证明内容不予认可，该证据不能证明涉案土地闲置的原因是企业自身原因。对证据2的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，该份证据没有明确土地闲置具体的时间段。对证据3、4的真实性、合法性予以认可，对证明内容不予认可，该两份证据证明海南省住建厅在2012年通过南丽湖北区详细规划，因此2012年之前土地闲置应当属于政府原因。对证据5的真实性予以认可，对证明内容、合法性不予认可，闲置土地调查通知书于2016年8月18日作出，距离原生效判决仅有半年时间，不符合闲置土地的调查要求。对证据6的真实性、合法性予以认可，该证据可以证明原告在判决生效后积极进行报建并争取开工建设，被告及其相关部门也作了书面回复并指导原告的相关报建工作。对证据7的真实性、合法性予以认可，对证明内容不予认可，证明被告认定涉案土地闲置的时间是从2002年到2012年，与生效判决认定事实相悖；根据该会议纪要中第二、三、六个案例，凡是2016年2月23日22号文颁布以后土地闲置的，按照“两个暂停”的要求都应认定为政府原因。因此，涉案土地自2016年2月23日后闲置也应当认为是政府原因造成。对证据8的真实性予以认可，对证明内容、合法性不予认可，因为被告在该闲置土地认定书中没有明确认定土地闲置的事实、依据以及闲置原因，该认定书的形式和内容均不合法。对证据9-12的真实性、合法性予以认可，对证明内容不予认可，认为被告认定造成涉案土地闲置的原因与生效判决认定事实相悖。对证据13-15的真实性予以认可，对证明内容、合法性不予认可，该三份证据证明被告认定涉案土地闲置的具体时间是2002-2012年，该事实与生效判决内容相悖。证据15的作出时间是2018年1月26日，也就是政府在作出无偿收回土地决定时距离生效判决的作出明显未满两年，不符合法律规定。对证据16的真实性、合法性及证明内容予以认可，证明被告认定涉案土地闲置的具体时间段是2002-2012年。对证据17的真实性予以认可，但合法性不予认可，该决定书系本案被诉行政行为，认定事实不清，证据不足。 二、被告定安县政府对原告天龙公司提交的证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明内容不予认可，两份判决中的被告与本案的被告不是同一主体，与本案土地处置无关联，（2016）琼96行终2号《行政判决书》撤销55号《收地决定书》主要原因是定安县国土局超越职权，但并没有认定涉案土地闲置是政府原因造成。对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不予认可，该证据证明土地闲置的事实，政府作出收地决定适用法律法规正确。对证据3的真实性、关联性、合法性予以认可，对证明内容不予认可，以上证据恰恰证明原告在2002年取得涉案土地使用权后未按照合同约定的规划指标进行开发建设，土地闲置已超过2年。对证据4的真实性、关联性、合法性予以认可，对证明内容不予认可。从8号《决定》可以看出政府对涉案土地已经给出明确的规划指标，并要求原告按有关规定以及合同的约定对涉案土地进行开发，但原告并未开发建设。对证据5的真实性、证明内容不予认可，该证据本身是复印件且没有相关部门予以证明；会议纪要是2013年1月10日作出，从会议纪要内容可以看出控规修编后有了新的规划指标，但原告到2016年3月3日才向定安县政府请示，原告自己耽误了3年，在此期间涉案土地闲置是原告导致。对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不予认可。从这三份证据可以体现出2016年原告向政府请示，政府及时给原告作出了明确的意见，证明2013年1月规划委会议纪要出来后原告怠于履行报规报建义务导致土地闲置。对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不予认可。对证据8、9的真实性、合法性、关联性及证明内容不予认可，防洪评价报告是原告单方提供的，无法考证。对证据10的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明内容不予认可，没有法律法规规定法院判决未满两年不允许重新对闲置土地作出处置。对证据11不发表质证意见。 本院结合各方当事人的质证意见及庭审查明的事实，对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对被告定安县政府提交的证据的认证意见。证据1内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明被告同意将位于××县西侧面积为10041平方米（15.06亩）的土地使用权出让给原告，土地用途为商服用地，并要求原告自批准用地之日起六个月内动工建设，一年内投资额要达到项目投资总额的25%以上。证据2、证据3、证据4内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明依据2012年省住建厅审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》，涉案土地规划用地性质为酒店用地；依据2016年12月六届省政府第76次常务会议审议并原则通过的《海南省定安县总体规划（空间类2015-2030）初稿》，涉案土地规划为旅游建设用地。证据5内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县国土局于2016年8月18日给原告下达闲置土地调查通知书。证据6与原告提供的证据6相同，本院将在原告提供的证据中作出认定。证据7内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府在2017年10月9日的会议纪要中，认定原告自确定的动工开发日期2002年7月22日至2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》期间，未报规报建，属于原告原因造成土地闲置。证据8内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府于2017年10月24日给原告下达闲置土地认定书，认定涉案土地为闲置地。证据9至12内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府进行听证、制作听证笔录。证据13内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县国土局向定安县政府作出关于涉案土地闲置认定的初步意见，认定涉案土地自2002年7月22日至2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》期间，未报规报建，属于原告原因造成土地闲置。证据14至16内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府会议讨论同意无偿收回涉案土地使用权。证据17内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府于2018年1月31日作出13号《收地决定书》，无偿收回原告涉案土地使用权。 二、对原告天龙公司提交的证据的认证意见。证据1内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县国土局于2014年6月19日作出55号《收地决定书》后，原告不服，向定安县人民法院提起行政诉讼，定安县人民法院认定定安县国土局作出55号《收地决定书》超越职权，判决撤销该决定书；定安县政府不服，向本院提起上诉，本院审理后认为定安县国土局没有充分的证据能证明涉案土地闲置是原告自身原因造成，且定安县国土局作出55号《收地决定书》超越职权，于2016年1月18日作出判决，维持原审判决。证据2内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县国土局于2017年10月24日又向原告下达闲置土地认定书，认定涉案土地闲置，并于2018年1月31日作出13号《收地决定书》。证据3内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明原告于2001年12月10日与定安县国土局签订国有土地使用权出让合同，取得涉案的10041平方米（15.06亩）土地使用权，土地出让金为人民币150615元，定安县政府于2002年6月12日向原告颁发了319号《国土证》。证据4内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府于2002年1月22日下文批准将涉案土地出让给原告，并要求原告自批准之日起六个月内动工建设，一年内投资额要达到项目投资总额的25%以上。证据5内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府在2013年1月11日的会议纪要中载明，关于原告涉案土地上的项目开发，要求定安县住建局会同定安县水务局到现场勘查并由定安县水务局提出明确方案，项目的建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等冲突。证据6内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明原告于2016年3月3日向定安县政府请求开发建设项目，定安县政府相关领导批准要求由定安县住建局、定安县水务局提出意见；定安县水务局2016年4月8日向定安县政府报告称原告的项目涉及在河道管理范围内建设建筑物等设施，在开发建设过程中可能造成水土流失，需要编制河道管理保护范围内工程建设方案、洪水影响评估报告及水土保持方案报告书等，并报经批准；原告按照定安县水务局的意见，于2016年6月编制了《项目防洪评价报告》、《项目水土保持方案报告表》，并送给定安县水务局审批。证据7内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明原告编制了《项目防洪评价报告》、《项目水土保持方案报告表》，并已送给定安县水务局审批，要求定安县住建局、定安县水务局对上述方案进行审核并作出明确批复意见。证据8、证据9内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明原告按照定安县水务局的要求编制了《项目防洪评价报告》、《项目水土保持方案报告表》。证据10内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明定安县政府于2016年1月31日收到（2016）琼96行终2号《行政判决书》。证据11内容真实，可作为认定本案事实的依据，证明海南省人民政府从2016年2月23日开始实施暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）和产权式酒店用地审批；暂停新增建商品住宅项目规划报建审批（简称“两个暂停”），定安县属于“两个暂停”范围，原告涉案土地上的项目亦属于暂停规划报建的范围。 经审理查明，定安县国土局与原告天龙公司2001年12月10日签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定：定安县国土局将位于南丽湖水库溢洪道西侧10041平方米土地使用权出让给天龙公司，出让价为150615元，土地用途为旅游休闲度假用地，天龙公司已经支付完土地出让金。2002年1月22日，定安县政府作出8号《决定》，批准将涉案土地使用权出让给天龙公司，同时要求天龙公司必须按照签订的《出让合同》和经批准的景点规划及有关环保要求使用土地，自批准用地之日起必须在六个月内动工建设，一年内投资额要达到项目投资总额的25%以上。定安县国土局于2002年2月25日和2003年3月19日分别向天龙公司颁发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2002年6月12日，定安县政府向天龙公司颁发了319号《国土证》。天龙公司取得涉案土地使用权后，投资做了一些前期的基础性工作，包括平整土地及建设挡土墙等，但主体工程至今未动工建设，土地一直处于闲置状态。 2013年11月26日，定安县国土局在《海南日报》上向天龙公司公告送达[定土环资用字（2013〕105号]《闲置土地认定书》和《闲置土地听证权利告知书》，认定涉案土地为闲置地，是天龙公司自身原因造成土地闲置，将无偿收回涉案土地，同时告知天龙公司在接到通知书之日起5个工作日内有申请听证的权利。天龙公司在告知的期限内未提出陈述和申辩，也没有申请进行听证。2014年6月19日，定安县国土局根据定安县政府的批准，对天龙公司作出55号《收地决定书》，决定无偿收回天龙公司上述10041平方米土地使用权。天龙公司不服，向定安县人民法院提起行政诉讼。定安县人民法院审理后，认为定安县国土局作出55号《收地决定书》超越权限，于2015年11月19日作出（2015）定行初字第16号行政判决，撤销定安县国土局的55号《收地决定书》。定安县国土局不服，向本院提起上诉。本院审理后认为：定安县政府在2002年1月22日批准同意将涉案土地使用权出让给天龙公司的8号《决定》中，是要求天龙公司按照经批准的景点规划进行规划建设。2013年1月11日，定安县城乡规划委员会办公室下发的（2013）第一期《定安县城乡规划委员会会议纪要》中，对天龙公司申报的休闲旅游度假村项目涉及水库坝体问题，要求定安县住建局会同定安县水务局到现场勘查并由定安县水务局提出明确意见，项目的开发建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等有冲突。但从定安县国土局提供的现有证据当中，没有证据证明相关行政管理部门已经制定景点规划并将规划告知天龙公司，也没有证据证明相关行政管理部门按照定安县城乡规划委员会的要求将项目涉及水库坝体问题进行勘查后提出的不予许可规划报建的明确意见告知天龙公司，因此，定安县国土局提供的现有证据无法证明是天龙公司的自身原因未开发使用土地、导致土地闲置，故定安县国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置的证据不足。且定安县国土局作为定安县政府的土地管理职能部门，只能负责对闲置土地的认定和处置工作的组织实施，无权作出无偿收回土地使用权决定，其作出的55号《收地决定书》属超越职权。基于上述事实和理由，本院于2016年1月18日作出（2016）琼96行终2号行政判决，驳回定安县国土局的上诉请求，维持一审判决。天龙公司于2016年1月27日收到二审判决，定安县国土局于同年1月31日收到二审判决。 （2016）琼96行终2号行政判决生效后，天龙公司于2016年3月3日向定安县政府报送了《关于批准我司开发项目建设的请示》，符策副县长批示：“要求县住建局、县水务局就此提出处理意见”。2016年4月8日，定安县水务局根据定安县政府办转来的批示，向定安县政府作出《关于定安县天龙果菜培育有限公司项目开发建设的意见》，认为天龙公司的项目涉及在河道管理范围内建设建筑物等设施，在开发建设过程中可能造成水土流失，因此需要编制河道管理保护范围内工程建设方案、洪水影响评估报告及水土保持方案报告书等，并报经批准。天龙公司按照定安县水务局的意见，于2016年6月编制了《项目防洪评价报告》、《项目水土保持方案报告表》，并送给定安县水务局审批，但定安县水务局未作答复，天龙公司项目报建工作无法继续。2016年2月23日，海南省人民政府发布《关于加强房地产市场调控的通知》[琼府（2016）22号文]，从2016年2月23日开始实施暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）和产权式酒店用地审批；暂停新增建商品住宅项目规划报建审批（简称“两个暂停”）。定安县属于“两个暂停”范围，天龙公司涉案土地上的项目亦属于暂停规划报建的范围。2017年11月20日，天龙公司分别向定安县水务局、定安县住建局请示，要求批准对涉案土地上项目的开发，但两单位未予答复。 2017年10月24日，定安县国土局向天龙公司发出《闲置土地认定书》、《听证权利告知书》，认定涉案土地为闲置土地，告知天龙公司可在5日内提出听证。同年10月27日，天龙公司提出听证申请。2017年12月1日，定安县国土局组织天龙公司进行听证，天龙公司参加了听证，提供了相关证据，在听证会上陈述了意见并进行申辩。2017年11月22日，定安县国土局向定安县政府作出关于天龙公司涉案土地闲置原因认定的初步意见，认为天龙公司涉案土地自2002年7月22日至2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》期间，怠于履行申请报规报建的义务，造成土地闲置已超过动工开发日期满2年，属于原告原因造成土地闲置。2018年1月16日，定安县政府答复定安县国土局，同意无偿收回天龙公司涉案土地使用权。2018年1月31日，定安县政府作出13号《收地决定书》，决定无偿收回天龙公司涉案土地使用权。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销该收地决定。 本院认为，本案争议焦点问题在于被告定安县政府作出13号《收地决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。 本院已查明，原告天龙公司自取得涉案土地后，一直未开发建设，土地闲置的事实存在。涉案土地闲置的时间应分两个阶段进行认定，一是从《出让合同》约定的开发动工时间即2002年7月22日起至（2016）琼96行终2号判决生效之日止，该段时间内造成涉案土地闲置的原因；二是从（2016）琼96行终2号判决生效后至定安县政府作出13号《收地决定书》之日止，该段时间内造成涉案土地闲置的原因。（一）定安县国土局向定安县政府作出对涉案土地处理的意见中认定，原告自2002年7月22日至2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》期间，没有履行报规报建义务，造成涉案土地闲置，属于原告自身原因。据本院查明，原告与定安县国土局于2001年12月10日签订《出让合同》，约定于2002年7月22日开始动工，但原告一直未动工开发建设。定安县国土局于2014年6月19日对天龙公司作出55号《收地决定书》，决定无偿收回天龙公司涉案土地使用权。天龙公司不服，向法院提起行政诉讼。案经一、二审法院审理后，判决撤销了定安县国土局作出的55号《收地决定书》。（2016）琼96行终2号判决认定：定安国土局提供的现有证据无法证明是天龙公司的自身原因未开发使用土地、导致土地闲置，定安国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置的证据不足。该判决于2016年1月18日作出，分别于同年1月27日、1月31日送达给原告及定安县国土局，该判决生效时间是2016年1月31日。因此，从2002年7月22日起至2014年6月19日定安县国土局作出55号《收地决定书》之日止，该段时间内造成土地闲置的原因法院判决已经作出认定，即不能认定系原告自身原因造成涉案土地闲置。诉讼期间原告亦无法开发建设，所以，从2002年7月22日起至2016年1月31日止，该段时间内造成土地闲置的原因不能认定系原告自身原因。（二）（2016）琼96行终2号判决生效后，原告于2016年3月3日向定安县政府报送了《关于批准我司开发项目建设的请示》，符策副县长批示：“要求县住建局、县水务局就此提出处理意见”。2016年4月8日，定安县水务局根据定安县政府办转来的批示出具意见书，认为原告的项目涉及在河道管理范围内建设建筑物等设施，在开发建设过程中可能造成水土流失，因此需要编制河道管理保护范围内工程建设方案、洪水影响评估报告及水土保持方案报告书等，并报经批准。原告按照定安县水务局的意见，于2016年6月编制了《项目防洪评价报告》、《项目水土保持方案报告表》，并送给定安县水务局审批，但定安县水务局未作答复，导致原告项目报批报建无法继续进行下去。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（四）项规定，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的，应认定为政府原因造成土地闲置。2016年1月31日（2016）琼96行终2号判决生效后，2016年2月23日，海南省人民政府开始实施“两个暂停”，定安县列入“两个暂停”范围，原告涉案土地上的项目亦属于暂停规划报建的范围。2017年11月20日，原告分别向定安县水务局、定安县住建局请示，要求批准对涉案土地上项目的开发，但两单位未予答复。尔后，原告申请报建，定安县政府有关部门又因海南省人民政府实施“两个暂停”，不予受理原告报建申请。定安县政府在庭审中，也认可“两个暂停”影响到原告无法继续报批报建的事实。上述事实证明，（2016）琼96行终2号判决生效后，原告按照政府的要求履行报建义务，但因政府原因导致报批报建无法继续进行下去。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（三）项规定，因地方出台相关政策，政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的，应认定为政府原因造成土地闲置。可见，自2016年1月31日起至2018年1月31日止，该段时间内造成土地闲置的原因不应当归责于原告。 综上，定安县政府作出的13号《收地决定书》虽然程序合法，但对造成涉案土地闲置的具体原因认定不清，主要证据不足，适用法律法规错误。原告请求撤销该决定有事实根据和法律依据，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告定安县人民政府2018年1月31日作出的[定府（2018）13号]《关于无偿收回定安天龙果菜苗培育有限公司10041平方米国有土地使用权决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告定安县人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长  王俊明 审判员  蔡 莹 审判员  陈 锋 二〇一八年五月三十日 法官助理  程玲玲 书记员  符 钰 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《海南省闲置土地认定和处置规定》 第十三条有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置： （一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的； （二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的； （三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的； （四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的； （五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的； （六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的；