浙江省慈溪市人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0282行初3号原告陈金娣，女，1958年1月23日出生，汉族，住浙江省慈溪市。委托代理人郑明杰（系原告儿子，特别授权代理），男，1981年6月30日出生，汉族，住浙江省慈溪市。被告慈溪市民政局，住所地浙江省慈溪市古塘街道青少年宫北路198号。法定代表人戚建江，局长。委托代理人戴珺玫（特别授权代理），慈溪市民政局工作人员。委托代理人韩晓梅，浙江上林律师事务所律师。原告陈金娣因要求被告慈溪市民政局在不扣除养老保险金情况下按慈溪市平均生活水平发放2015年1月至2016年12月的定期抚恤金，于2017年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日立案，于2017年9月28日作出（2017）浙0282行初37号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向宁波市中级人民法院提出上诉。宁波市中级人民法院于2017年11月20日作出（2017）浙02行终472号行政裁定，撤销本院（2017）浙0282行初37号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年1月3日立案，于2018年1月8日向被告送达了应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年2月2日公开开庭审理了本案。原告陈金娣的委托代理人郑明杰，被告慈溪市民政局的委托代理人戴珺玫、韩晓梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月，原告向被告提出口头申请，要求被告按慈溪市平均生活水平扣除被告已按国家标准支付的定期抚恤金，对原告2015、2016年度的抚恤金予以补差。被告在原告起诉前未按原告要求予以给付。原告陈金娣起诉称：原告之夫于2007年6月3日因公牺牲，原告享受因公牺牲军人遗属待遇。原告于2007年4月向慈溪市劳动和社会保障局交纳双低职工社会养老保险金，并于2012年5月开始享受退休金。2016年1月始，被告按照国家因公牺牲定期抚恤金标准向原告发放定期抚恤金。2016年12月，被告告知原告，被告将对原告享受的国家定期抚恤金加上社会保险金小于当地因公牺牲定期抚恤金标准部分予以补差，于2017年1月对原告补发抚恤金使原告生活水平达到当地社会平均生活水平。原告认为，原告交纳社会保险费并享有社会保险金属于《中华人民共和国社会保障法》规定范畴，原告享受的因公牺牲定期抚恤金属于《军人抚恤优待条例》规定范畴，两者相互独立。《军人抚恤优待条例》并没有把社会保险金认定为收入，规定在当年定期抚恤金补差行为中扣除。故原告应同时享受定期抚恤金和社会保险金。《浙江省军人抚恤优待办法》第九条明文规定，因公牺牲军人遗属的定期抚恤金应当不低于当地平均生活水平。而被告作出的行政行为，将原告的定期抚恤金加社会保险金等于当地平均生活水平，属于违法的行政行为。且补差应按月进行，而不应按年度结算。故原告诉请判令：1.被告对2015年1月至2016年12月的定期抚恤金按照慈溪市平均生活水平标准补足发放（不扣除养老保险金）给原告；2.被告承担本案诉讼费。原告陈金娣向本院提供了下列证据：1.慈溪市重点优抚对象医疗证1份，用以证明原告属于因公牺牲军人遗属的事实；2.2014年1月至2017年5月分户明细对账单8页，用以证明被告没有按照慈溪市平均生活水平发放定期抚恤金，且没有对不足部分进行补足的事实；行政答辩状及证据清单各1份，用以证明：（2017）浙0282行初37号案件中被告提交行政答辩状的时间是2017年5月，行政给付依据应以该时间点前提交的为准；至2014年12月被告均按慈溪市标准向原告发放定期抚恤金；截止2017年5月18日，被告从未对《烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表》（以下简称《登记表》）的理解产生纠纷；被告从未书面告知原告《登记表》中的最终审批意见，该审批意见不属于前置行政行为；本案纠纷的产生源于浙江省民政厅浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号、浙民优〔2013〕238号文件。邮寄查单4页、申请书1份，用以证明原告向被告提出依法发放定期抚恤金申请的事实；5.浙江省抚恤优待证1份，用以证明原告享有因公牺牲军人遗属待遇的事实；6.职工退休证、养老待遇享受核定表、《宁波市职工低标准养老保险暂行办法》各1份，用以证明原告因自由职业身份参加宁波市双低职工养老保险，参加的并非浙江省城镇职工基本养老保险，原告退休时间为2012年4月，首次发放退休金是2012年5月的事实；7.2013年1月至2017年11月的分户明细对账单11页，用以证明2012年5月至2014年12月，原告同时享受双低职工养老保险金和慈溪市标准定期抚恤金，2015年1月至今在定期抚恤金当中扣下了原告享受的社会保险金，原告的定期抚恤金达不到慈溪当地的平均生活水平的事实。被告慈溪市民政局答辩称：一、原告已享受定期抚恤金的情况。2008年10月13日，原告配偶郑志水经慈溪市公安局确认为见义勇为牺牲。根据《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》第十八条的规定，见义勇为牺牲的其他人员的待遇由行为发生地县级民政部门参照《军人抚恤优待条例》的规定办理。2009年5月5日，原告向被告提交申请书，要求从确认郑志水见义勇为牺牲当月开始享受定期抚恤金，在没有领取双低标准养老保险金之前，按照慈溪市优抚政策发放定期抚恤金；在开始领取双低标准养老保险金当月开始，高于定期抚恤金时，中止享受定期抚恤金；低于定期抚恤金时，实行补差原则达到定期抚恤金标准。同年5月6日，被告根据原告上述申请在《登记表》上作出如下审批意见：根据《慈溪市见义勇为人员奖励和保障办法》（慈政办发[2006]116号），参照《军人抚恤优待条例》，给予原告参照公属享受月1115元定期抚恤，从2008年10月起，至领取双低标准养老保险金止，低于定恤补差。被告按月向原告发放自2008年10月起的定期抚恤金，具体支付标准根据慈溪市《关于调整部分优抚对象抚恤和生活补助的通知》的规定逐年进行调整。其中，自2008年10月至2014年12月，按照慈溪市自然增长机制确定的城乡人均收入优抚补助标准发放；自2015年1月开始，按照国家标准向原告支付优抚补助标准，并对低于当地生活水平的部分予以补足。被告已向原告支付2015年度、2016年度的补差款。二、被告向原告发放的定期抚恤金标准符合法律规定。1.《军人抚恤优待条例》（2004年）第十六条规定，定期抚恤金标准应当参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定。定期抚恤金的标准及其调整办法，由国务院民政部门会同国务院财政部门规定。《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第十条规定，定期抚恤金的具体标准，由市、县（市、区）人民政府民政部门会同财政部门参照当地城乡居民人均收入水平制定并公布执行。根据上述规定，被告每年会同慈溪市财政局制定发布部分优抚对象抚恤和生活补助的标准，在2015年前按慈溪市自然增长机制确定的优抚标准向原告支付定期抚恤金。自2013年开始，根据民政部、财政局每年《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》，浙江省民政厅、浙江省财政厅每年发布的关于调整优抚对象抚恤和生活补助标准的文件中确定“自费参加职工基本养老保险并已领取基本养老金的部分优抚对象按国家规定标准执行”。被告根据上述文件精神，会同慈溪市财政局制定发布部分优抚对象抚恤和生活补助标准，规定自2015年1月1日起，对享受优抚补助待遇的部分优抚对象，选择自费参加职工基本养老保险，且已领取职工基本养老保险待遇的，享受国家规定的优抚标准，不再执行省、市规定的标准，按国家规定的抚恤补助标准执行。原告已于2012年5月开始领取基本养老金，被告于2015年1月起按照国家标准向原告支付定期抚恤金。2.根据《军人抚恤优待条例》（2004年）第十五条第一款第一项和《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第九条第一款第（一）项的规定，对父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的，给予定期抚恤金的优抚待遇。《军人抚恤优待条例》（2004年）第三条、第十七条的规定，应保障因公牺牲军人生活不低于当地平均生活水平。《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第二条第三项的规定，抚恤补助、社会优待与抚恤优待对象自身的劳动收入和其他合法收入相结合，收入总和不低于当地的平均生活水平。由上述规定可知，对于“三属”进行优抚的条件是收入水平低于当地居民平均生活水平，而优抚所要达到的目标是使其生活不低于当地平均生活水平。原告按照规定领取的养老保险金为原告的收入，对原告进行的优抚待遇应当考虑原告的合法收入部分。被告对原告收入总和低于当年度全市城乡人均收入的差额部分（即原告当年度所领取养老金数额和以国家标准支付的抚恤金数额之和与慈溪市当年度城乡人均收入相比）进行补差支付。被告对优抚待遇的具体计算方法符合相关法律规定。综上，原告起诉理由不成立，请求驳回原告诉讼请求。被告慈溪市民政局于2018年1月23日向本院提供了下列证据、依据：1.《登记表》、申请书、社会保障卡、荣誉证书、身份证、常住人口登记卡各1份，用以证明原告丈夫郑志水经慈溪市公安局认定为见义勇为牺牲，由被告审查后依法给予原告因公牺牲军人遗属抚恤待遇的事实；2.发放清单1份、慈民优〔2008〕155号、慈民优〔2009〕83号、慈民优〔2010〕103号、慈民优〔2011〕81号、慈民优〔2012〕224号、慈民优〔2013〕116号、慈民优〔2014〕110号、慈民优〔2015〕228号、慈民优〔2015〕101号、慈民优〔2016〕184号、慈民优〔2016〕98号文件各1份，《浙江省民政厅浙江省财政厅转发民政部财政部关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（浙民优〔2012〕212号、浙民优〔2013〕238号、浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号）、《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（民发〔2012〕163号、民发〔2013〕158号、民发〔2014〕205号、民发〔2015〕179号、民发〔2016〕174号）各1份，用以证明被告已依法向原告支付定期抚恤金，支付的金额符合抚恤政策文件规定的事实；3.规范性文件：《军人抚恤优待条例》（2004年）、《军人抚恤优待条例》（2011年）、《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）、《浙江省军人抚恤优待办法》（2015年）、《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》。经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：证据1中《登记表》的审查意见部分原告在庭审中才看到原件，被告没有履行告知程序；对证据1中其余证据的真实性均无异议。对证据2中浙民优〔2013〕238号、浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号的合法性有异议，上述文件缩小了原告可以享受的权利，与《立法法》第八十八条、第九十六条冲突；对上述文件及浙民优〔2012〕212号文件的关联性持有异议，上述文件不适用于本案，原告享受定期抚恤金在上述文件发布之前。民政部文件适用于全国，和浙江情况不同，与本案无关。对2015年前慈溪市民政局发布的文件均无异议，但2015年、2016年的文件是根据浙江省民政厅的文件制定的，浙江省民政厅的文件本身不合法。对被告提供的规范性文件的真实性无异议，但根据《浙江省军人抚恤优待办法》第九条的规定，支付给原告的定期抚恤金不应扣除社会养老保险金。被告对原告证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但原告是参照因公牺牲军人遗属享受待遇，并非是因公牺牲的军人遗属。对原告证据2真实性无异议，2015年至2016年被告已按国家标准向原告发放定期抚恤金，对于2015年、2016年国家标准的定期抚恤金加上社会保险中的养老保险待遇不足当地平均生活水平的补差部分的金额，被告已通过慈溪市周巷镇人民政府于2017年6月实际发放给原告。对证据3的真实性无异议，对证明对象有异议，被告向原告发放定期抚恤金的相关标准符合相关法律规定。证据4邮件查询单是否寄送需要核实，被告收到过原告的申请书，并且也向原告方作出了口头回应。对证据5的真实性无异议。对证据6形式上的真实性无异议，但即使原告享受双低养老保险，仍然属于职工养老保险统筹内容，仍应适用浙民优〔2013〕238号文件。对证据7形式上的真实性无异议，该组证据反映被告已依法发放定期抚恤金。本院对上述证据认证如下：被告证据1及原告证据1、5具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。根据被告质证意见，本院对原告证据2、6、7的真实性予以确认。原告证据3不能证明其待证事实。原告证据4系涉诉纠纷诉至法院后形成的材料，与本案缺乏关联性，但被告对原告曾向其提出在不扣除养老保险金情况下，对定期抚恤金按照慈溪市平均生活水平予以补差申请的事实无异议，本院予以确认。因原告诉请针对的是2015年至2016年间定期抚恤金支付问题，故被告证据2中关于2015年之前定期抚恤金的相关规范性文件内容，与本案缺乏关联性。对其余规范性文件的真实性、关联性，各方均无异议，本院予以确认。慈民优〔2014〕110号、浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号和浙民优〔2016〕172号文件中，关于自费参加职工基本养老保险并已领取基本养老金的优抚对象的抚恤和生活补助，按国家规定标准执行的规定，不违反上位法的规定，本院予以确认。2011年修订的《军人抚恤优待条例》系现行有效的行政法规，应作为审理案件的依据；2015年修订的《浙江省军人抚恤优待办法》系现行有效的政府规章，参照适用；《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》系现行有效的地方性法规，应作为审理案件的依据。2004年的《军人抚恤优待条例》和2006年的《浙江省军人抚恤优待办法》已被修订，且与本案处理无涉。经审理查明，原告陈金娣系见义勇为牺牲人员的遗属，由被告慈溪市民政局给予其参照因公牺牲军人遗属相关优抚待遇。2007年4月，原告参加了宁波市职工低标准养老保险。2009年5月5日，原告向被告提交一份申请书，主要内容为原告从确认郑志水见义勇为牺牲当月开始享受定期抚恤金，在没有领取双低标准养老保险金之前，按照慈溪市优抚政策发放定期抚恤金；在开始领双低标准养老保险金当月开始，高于定期抚恤金时，中止享受定期抚恤金；低于定期抚恤金时，实行补差原则达到定期抚恤金标准。同年5月6日，被告根据原告的上述申请在《登记表》上作出如下审批意见：根据《慈溪市见义勇为人员奖励和保障办法》（慈政办发[2006]116号），参照《军人抚恤优待条例》，给予陈金娣参照公属享受月1115元定期抚恤，从2008年10月起定，至领取双低标准养老保险金止，低于定恤补差。后被告向原告发放自2008年10月起的定期抚恤金。2012年4月起，原告办理退休手续后开始享受低标准养老保险金。至2014年12月，原告同时享受养老保险金和按慈溪市地方标准支付的定期抚恤金。2015年1月起，被告按照国家标准支付原告定期抚恤金，并对按国家标准支付的定期抚恤金加上原告领取的养老保险金之和低于慈溪市平均生活水平的部分按年予以补差。被告已向原告支付2015年度、2016年度的上述补差款项。2016年12月，原告向被告提出口头申请，要求被告在不扣除原告领取的养老保险金的前提下，按慈溪当地平均生活水平补足2015、2016年度的定期抚恤金。因被告未按原告要求给付，原告提起本案诉讼。本院认为，根据《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》第十八条规定，见义勇为牺牲人员为非国家机关、社会团体、企业事业单位职工的，其待遇由行为发生地县级民政部门参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理。根据现行《军人抚恤优待条例》第五条规定，县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。故本案被告依法具有负责慈溪区域内的军人抚恤优待工作的法定职权。本案中，原、被告双方对原告有权参照因公牺牲军人遗属享受优抚待遇，原告参加了宁波市职工低标准养老保险并自2012年4月起领取养老保险金，被告对按国家标准支付的定期抚恤金加上原告领取的养老保险金之和低于慈溪市平均生活水平的部分按年予以补差，2015年度、2016年度的补差款已发放等事实并无争议。本案的争议焦点为：1.被告应发放给原告的抚恤金补差金额是否应扣除原告已领取的养老保险金；2.抚恤金补差金额是按年结算还是按月结算。对此，本院分述如下：第一，关于被告应发放给原告的抚恤金补差金额是否应扣除原告已领取的养老保险金问题。本院认为，《军人抚恤优待条例》第十六条、《浙江省军人抚恤优待办法》第八条均将“父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入低于当地居民平均生活水平”作为因公牺牲军人遗属领取定期抚恤金的必要条件。《军人抚恤优待条例》第三条第一款规定：“军人的抚恤优待，实行国家和社会相结合的方针，保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应，保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平。”《浙江省军人抚恤优待办法》第二条规定：“军人的抚恤优待，应当遵照下列原则：（一）国家保障与社会优待相结合；（二）抚恤优待标准与当地的经济和社会发展相适应，不得低于国家规定的标准；（三）抚恤补助、社会优待与抚恤优待对象自身劳动收入及其他合法收入相结合，收入总和不低于当地平均生活水平。”可见，对因公牺牲军人遗属发放定期抚恤金的目的在于保障其生活不低于当地平均生活水平，核发定期抚恤金应当考虑遗属的其他合法收入。本案中，被告在2015、2016年度，先按国家标准支付原告定期抚恤金，再对按国家标准支付的定期抚恤金加上原告领取的养老保险金之和低于慈溪市平均生活水平的部分予以补差的做法，考虑了原告的收入情况，亦保障了原告的生活水平，符合法律规定。原告认为，根据《浙江省军人抚恤优待办法》第九条的规定，因公牺牲军人遗属享受的定期抚恤金应当不低于当地平均生活水平，故补差时不应扣除原告领取的养老保险金。对此，本院认为，每个法律规范都是统一的法整体的一部分，对某一法律规范应放在整部法律的目的或价值体系之中，联系其他规范来解释。《浙江省军人抚恤优待办法》根据《军人抚恤优待条例》制定，对军人抚恤优待的目的是保障抚恤优待对象的生活不低于当地平均生活水平，故在实施时应当考虑抚恤优待对象自身的合法收入，养老保险金是原告收入的一部分，在核发抚恤金时应予扣除。原告认为根据《浙江省军人抚恤优待办法》第九条的规定，被告发放抚恤金不应扣除原告领取的养老保险金，系对上述法条的错误理解。第二，抚恤金补差金额是按年结算还是按月结算问题。本院认为，对原告是否应当补差，取决于原告当年度的合法收入之和是否低于慈溪当年度平均生活水平。原告当年度的合法收入与慈溪当年度城乡居民人均收入、人均消费性支出等数值均需要当年度结束后才能统计，不可能实时按月计算，故被告对原告抚恤金补差金额按年结算支付，并无不当。对原告关于抚恤金补差金额应按月结算的主张，本院亦不予支持。综上，被告已依法履行给付原告抚恤金的义务，原告要求被告对2015年1月至2016年12月的定期抚恤金，在不扣除原告领取的养老保险金情况下，按照慈溪市平均生活水平标准按月补足发放的主张，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈金娣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈金娣负担，交纳本院。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 周    红人民陪审员 童  松  迪人民陪审员 陈  红  凯二〇一八年五月十四日书 记 员 戚海燕（代）附本案适用的法律、法规等规范性依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《军人抚恤优待条例》第三条第一款军人的抚恤优待，实行国家和社会相结合的方针，保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应，保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平。第十六条对符合下列条件之一的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属，发给定期抚恤金：（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；……《浙江省军人抚恤优待办法》第二条军人的抚恤优待，应当遵照下列原则：（一）国家保障与社会优待相结合；（二）抚恤优待标准与当地的经济和社会发展相适应，不得低于国家规定的标准；（三）抚恤补助、社会优待与抚恤优待对象自身的劳动收入及其他合法收入相结合，收入总和不低于当地的平均生活水平。第八条符合下列条件之一的三属，由其户籍地设区的市、县（市、区）人民政府民政部门核发定期抚恤金：（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；……