安徽省六安市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖15行终43号上诉人（一审原告）杨兆文，男，1964年12月15日生，汉族，住安徽省金寨县。委托代理人杨志，男，1973年4月20日生，汉族，住安徽省金寨县，系杨兆文堂弟。被上诉人（一审被告）金寨县国土资源局，住所地安徽省金寨县梅山镇新城区，统一社会信用代码113414260032404647。法定代表人陈永开,该局局长。出庭负责人余友勇，该局副局长。委托代理人洪云龙，该局工作人员。委托代理人王智勇，安徽远宏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县梅山镇江店新城区。法定代表人汪冬，该县县长。出庭负责人董永权，该县副县长。委托代理人李勇明，该县法制办公室主任。委托代理人王智勇，安徽远宏律师事务所律师。杨兆文诉金寨县国土资源局（以下简称金寨国土局）土地行政处罚及金寨县人民政府（以下简称金寨县政府）行政复议决定一案，安徽省金寨县人民法院于2018年3月27日作出（2018）皖1524行初4号行政判决。宣判后，杨兆文不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月11日公开开庭进行了审理。上诉人杨兆文及其委托代理人杨志，被上诉人金寨国土局的副局长余友勇及委托代理人洪云龙、王智勇，被上诉人金寨县政府的副县长董永权及委托代理人李勇明、王智勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金寨国土局于2017年7月7日作出金国土资罚字〔2017〕30号行政处罚决定书，认定：2010年5月份至2013年下半年，杨兆文建设的龙湾村新农村文化活动中心共占用土地8343平方米约12.51亩，除3.6亩为批准供地外，其余均未经批准。其中杨开慧广场占用耕地3116平方米，其他占用的5227平方米土地均为未利用地。该处建设符合土地利用总体规划，杨兆文的行为构成违法占地建设。该局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对杨兆文作出如下行政处罚：1.责令退还违法占用的5943平方米集体土地；2.对违法占地建设的杨开慧雕像广场（包括主体工程前水泥硬化场地）、主体工程两侧建设的厢房、违法占地建设的办公楼予以没收；3.并处违法占地每平方米10元的罚款计59430元。杨兆文不服，向金寨县政府申请复议。金寨县政府于2017年12月21日作出金政复决字〔2017〕11号行政复议决定，维持金寨国土局作出的金国土资罚字〔2017〕30号《国土资源行政处罚决定书》的决定。一审法院认定，经金寨县梅山镇人民政府申请，2010年5月9日，金寨县土地收购储备中心与梅山镇××村签订了《征（收）用集体所有土地补偿安置方案》，征收该村河舟组10.19亩集体土地，其中3.6亩是龙湾新农村文化活动中心用地，预留6.59亩作为防洪使用。杨兆文支付了44912.64元土地报批费及10.19亩的征地补偿费用等共计192305元。2010年5月25日金寨县政府批准划拨位于梅山镇××村2400平方米（3.6亩）的国有建设用地用于龙湾新农村文化活动中心建设。龙湾新农村文化活动中心工程开工建设后，杨兆文在批准供地3.6亩之外，未经批准在“龙湾新农村文化活动中心”主体工程两侧占地2.16亩建设厢房及走廊；2012年占地0.75亩用于建设办公楼;2013年又私自征收集体土地6亩，建设杨开慧雕像广场，并对主体工程大门外的土地进行了硬化。杨兆文投资建设的上述建设工程项目共占用土地8343平方米，其中杨开慧雕像广场占用耕地3116平方米，其他占用的5227平方米土地均为未利用地。该处建设符合土地利用总体规划。上述建设工程投入使用后，一直由杨兆文实际占有和使用。2013年5月，当地群众在网上和书面向县委县政府举报杨兆文违法占地建设，金寨国土局对举报事项进行了调查，并向杨绪田、杨兆文送达了金国土资执停字〔2013〕54号《责令停止国土资源违法行为通知书》。2016年7月26日，金寨国土局对杨兆文的违法占地行为进行立案查处。同年7月4日，金寨国土局向杨兆文送达了《国土资源行政处罚（听证）告知书》，杨兆文收到该告知书后，在规定期限内未提出听证申请。2017年7月7日，金寨国土局作出《国土资源行政处罚决定书》，并于当日送达杨兆文。杨兆文不服，于2017年8月15日以邮政挂号、电子邮件方式向金寨县政府提出复议申请，金寨县政府收到杨兆文的行政复议申请后，没有给予答复，也未在法定期限内作出行政复议决定。杨兆文遂向安徽省六安市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年11月29日作出判决，责令金寨县政府对杨兆文的行政复议申请，在判决生效之日起60日内履行行政复议职责。金寨县政府于2017年12月21日作出行政复议决定，维持金寨县国土局作出的行政处罚决定。杨兆文不服，诉至法院。一审法院认为，本案的争议焦点为杨兆文是否本案的行政处罚相对人。虽然龙湾新农村文化活动中心系梅山镇政府申请建设，但该案所涉及的违法占用土地均系龙湾新农村文化活动中心工程之外，杨兆文擅自建设其他建筑物所占用，且包括龙湾新农村文化活动中心在内的所有建设工程项目在投入使用后，均由杨兆文实际占有使用。杨兆文是上述违法建设的投资人和实施者，故该案的行政处罚相对人应是杨兆文。金寨国土局作为金寨县土地行政主管部门，依法享有对非法占地行为进行处罚的职权。金寨国土局经过调查认定杨兆文在未经土地行政主管部门批准的情况下，擅自占用土地在“龙湾新农村文化活动中心”主体工程两侧建设厢房及走廊、建设杨开慧雕像广场，并对主体工程大门外的土地进行硬化等行为构成违法占地，事实清楚。金寨国土局作出行政处罚前经过调查询问、现场勘测、告知听证、集体讨论等程序，处罚程序合法。且依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”金寨国土局作出要求杨兆文退还非法占地、没收违法建筑物以及罚款的行政处罚于法有据。金寨国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；金寨县政府在复议期间依法对金寨国土局的行政处罚决定进行了审查，并在法定期间内作出了复议决定，程序合法。杨兆文所主张的龙湾新农村文化活动中心系龙湾村民委员会决定成立，其只是主要投资人，由其实际管理，并不是所有人，金寨国土局和金寨县政府将其作为行政相对人作为处罚对象错误的理由不能成立，对其要求撤销金寨国土局金国土资罚〔2017〕30号行政处罚决定书及金寨县政府金政复议决字〔2017〕11号行政复议决定书的诉讼请求，不予支持。综上，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨兆文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兆文负担。杨兆文上诉称，1、被上诉人认定上诉人非法占地的行为属于认定事实错误。梅山镇政府于2010年3月出具龙湾新农村文化活动中心建设项目选址的报告，于2012年12月向金寨国土局提交增加用地预审的报告，将用地面积增加23.5亩，并对土地属于荒地、不属于基本农田的性质予以认定。以上行为有金寨县建设局、发改委、国土局及梅山镇政府的文件予确认，金寨县土地收购储备中心与梅山镇××村签订了征（收）用补偿安置方案，上诉人支付了土地报批费、征地补偿费。龙湾新农村文化活动中心的建筑设施都是在批准范围内，履行了合法手续，没有非法占地的行为。2、被诉行政处罚决定不合法、不合理，违反法律规定，显失妥当。涉案建筑物所有权均属于龙湾新农村文化活动中心，上诉人只是建设的投资人和实施者，故该处罚相对人应当时龙湾新农村文化活动中心，而非上诉人；梅山镇政府和龙湾村委会于2011、2012年申请增加使用土地时，被上诉人没有履行答复职责，系行政不作为，上诉人在得到当地政府允许后，继续开工建设，所有工程建设完毕四年后又处罚没收，导致上诉人再次投资几千万损失。请求撤销原判，撤销被诉处罚决定和复议决定，由被上诉人承担诉讼费用。金寨国土局当庭辩称，1、梅山镇政府要求增加23.5亩用地的报告虽然真实存在，但是否增加用地需要县级政府批准，还需要按照法定程序划拨或招拍挂程序出让土地。2011年至2012年，上诉人未经批准在龙湾活动中心工程两侧建设厢房、办公楼、杨开慧广场，实际违法用地面积5943平方米，违法事实清楚。金寨县土地收购储备中心经批准收储龙湾村集体土地，除了用于龙湾村活动中心建设，还要预留用于防洪，并不是都供给龙湾活动中心建设，上诉人凭此认为其建设用地都是合法用地，显然是错误的。2、上诉人在龙湾活动中心项目主体工程之外未经批准所为的建设行为，不是当地村委会、镇政府及相关部门安排上诉人建设，建筑的资金也不是当地村委会提供，亦不属于当地村委会管理、所有。上诉人在调查过程中亦认可上述建设物由其投资、建设、使用及管理，上诉人称处罚主体错误，理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。金寨县政府当庭辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，被诉行政复议决定程序合法，请求驳回上诉，维持原判。金寨国土局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据及依据材料：1.国土资源违法案件立案呈批表，证明该局依法立案查处。2.案件来源材料和群众举报信三封，证明杨兆文违法用地行为经群众在网上和书面向县委县政府举报。3.信访调查询问笔录，证明该局对信访举报事项进行了调查。4.杨兆文建设龙湾新农村文化活动中心项目违法占地情况现场勘测图，证明在调查信访举报事项时该局对违法用地现场予以勘测并经当事人确认。5.《责令停止国土资源违法行为通知书》（2013）54号，证明该局曾于2013年5月13日已书面责令杨兆文停止违法行为，并非不作为。6.国土资源违法案件询问笔录，证明杨兆文未经批准，超出批准面积占地建设的违法事实。7.金寨县土地报批资金拨付单及安徽省行政事业单位往来结算收据复印件，证明龙湾新农村文化活动中项目征地及报批费用是由杨兆文缴纳的。8.勘测图，证明杨兆文建设龙湾文化活动中心项目各部分建筑占地面积。9.金寨县土地利用现状图部分截图，证明该项目中杨开慧雕像广场占用地为耕地。10.金寨县土地利用总体规划图（2006-2020）局部复印件，证明杨兆文违法建设占用的土地是规划允许建设区。11.违法占地建设现场照片复印件，证明杨兆文违法占地建设的建筑物现状。12.关于龙湾新农村文化活动中心核准意见复印件，证明龙湾新农村文化活中心项目经县发改行核准，核准建设内容和规模。13.关于龙湾新农村文化活动中心建设用地预审意见，证明该项目是公益事业，拟申请用地面积9.6亩，且预审同意上报立项。14.建设用地项目呈报材料，证明龙湾新农村文化活动中心拟占用未利地3.6亩经县政府批准使用。15.关于龙湾新农村文化活动中心征地补偿情况说明，证明龙湾新农村文化活动中心项目所在地块3.6亩以及长江河坝边预留的6.59亩土地一并被征收。16.国有建设用地规划决定书，证明该局以划拨方式出让给杨兆文建设龙湾新农村文化活动中心的用地面积3.6亩。17.关于龙湾文化活动中心违法占地建设调查报告，证明龙湾文化活动中心项目违法占地建设经过、现场现状等及处理意见。18.国土资源违法案件会审笔录，证明案件调查终结后集体讨论决定给予没收违法建筑物及罚款的处罚。19.国土资源违法案件处理决定呈批表，证明对该案行政处罚内容已经该局主管领导同意。20.国土资源行政处罚告知书及送达回证，证明该局在对杨兆文给予处罚前履行了告知义务并将告知书送达。21.国土资源行政处罚决定书及送达回证，证明该局依法向杨兆文送达了行政处罚决定书并告知其救济途径。金寨县政府在法定举证期限内向一审法院提交如下证据及依据材料：1-21号证据同金寨国土局所举证据相同。22-26.杨兆文的行政复议申请、（2017）皖15行初82号《行政判决书》、提出答复通知书及送达回证、县国土局行政答复书、行政复议决定书及送达回证，证明金寨县政府作出《行政复议决定书》程序合法。杨兆文向一审法院提交了如下证据：1.梅山镇政府报告，证明除了已批准的3.6亩，其另外要求增加用地是23.5亩，其所建设设施都在建设用地范围内。2.行政处罚决定书，证明处罚错误，按照梅山镇的报告，其所用地不是耕地而是滩涂。3.打款明细，证明为报批用地，所有报批费用总共44912.64元;村委会收到建设杨氏宗祠25万元;征地分户给被征地户396000元;故其总共征地不止3.6亩（应为9.6亩加23.5亩）。4.一组照片，证明龙湾新农村文化活动中心剪彩来的有武警、军事科学院院长、还有其他行政人员都是毛新宇安排的，故别人举报内容不真实；杨开慧广场雕塑都是毛新宇安排的。5.两份证书，证明杨氏宗祠也是龙湾新农村文化中心一部分。6.县纪委工作人员发到其手机上信息截图，证明县纪委发信息的人说要逮捕其。7.龙湾活动中心调查组成员，证明县里组成10个部门联合对其进行调查，结果其没有问题。8.行政处罚决定书送达公告，证明行政执法局要逮其。9.书记信箱人民来信，证明10个部门查清了，其没有问题，相关工作人员威胁要把其建设设施拆除。10.梅山镇规划图，证明其申请用地在梅山镇规划范围内。上述证据均已随案移送本院。二审中，双方当事人重申了一审的举证、质证意见。上诉人当庭提交了报纸截图一份，证明举报人情况。该证据与本案不具有关联性，本院不予以认定。一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点是上诉人是否系被诉行政处罚决定的适格处罚对象，处罚是否适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、第四十三条、第四十四条、第五十四条的规定，任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，或以出让等有偿使用方式取得，或经县级以上人民政府依法批准划拨取得；兴办乡（镇）村公共设施和公益事业建设需使用农民集体所有的土地的，应办理农用地转用审批手续，由国务院、省、自治区、直辖市政府在其职权范围内依法批准。本案中，金寨县政府于2010年批准划拨位于梅山镇××村2400平方米（3.6亩）的国有建设用地用于龙湾新农村文化活动中心建设，上诉人在该3.6亩土地上进行建设具有合法用地手续，但其在该3.6亩之外，在龙湾活动中心工程两侧又占用5943平方米集体土地建设厢房、办公楼等建筑物，直到诉讼止，上诉人并未提交证据证明其使用该5943平方米土地经过了有权机关的批准，金寨国土局在对上诉人作出行政处罚之前，经过了立案审批、调查、收集证据、处罚事先告知、集体讨论等程序，认定上诉人非法占地行为成立，进而作出被诉处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。金寨县政府在受理上诉人的复议申请后，亦履行了相应的程序，作出的被诉复议决定合法。关于上诉人是否适格的处罚对象，《土地违法案件查处办法》第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。据此，土地管理部门查处的对象是违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的违法行为人。上诉人未经批准在涉案土地上投资建设建筑物，并对此进行管理，事实清楚，上诉人对此亦当庭予以确认，并主张谁投资谁管理谁所有。上诉人称其不是非法占地行为人，不应对其处罚之理由不能成立，不予支持。关于处罚是否适当，龙湾村所属的梅山镇政府虽然于2012年向金寨国土局提交增加用地预审报告，但该镇政府并无批准上诉人使用涉案土地进行建设的法定职权，亦无证据证明有权机关经法定程序对此报告作出了回应。杨兆文以此主张其用地合法性，没有法律依据。金寨国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，在查清涉案建筑符合土地利用总体规划的情况下，责令上诉人退还土地、没收涉案土地上的建筑物并处罚款，量罚适当。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨兆文承担。本判决为终审判决。审判长  朱思荣审判员  颜 凯审判员  刘莹洁二〇一八年五月十七日书记员  张 祺附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。