辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽07行初32号原告辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局，住所地辽宁省北镇市广宁镇西门外。法定代表人刘萍，该局局长。委托代理人宋丽梅，该管理局工作人员。委托代理人甘洪健，北镇市沟帮子法律服务所法律工作者。被告义县人民政府，住所地义县南关路**。法定代表人苏贵宏，该县县长。委托代理人张晓红，义县人民政府法制办工作人员。委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。第三人义县双龙禅寺，住，住所地义县瓦子峪镇碾盘沟村/div>负责人释明佛，该寺主持宗教活动教职人员。辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局因诉义县人民政府土地行政登记一案，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，由审判员张小凡担任审判长，审判员陈晨、审判员王锦鹏参加合议，张小凡主审。本院于2016年3月23日作出（2016）辽07行初13号行政裁定书，驳回原告辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局的起诉。原告不服，上诉于辽宁省高级人民法院，该院经审理后，以适用法律错误为由撤销本院（2016）辽07行初13号行政裁定，发回本院重审。本院于2017年6月8日立案，由审判员王晓颖担任审判长，审判员王利民、审判员闻伟参加合议，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局委托代理人宋丽梅、甘洪健，被告义县人民政府委托代理人张晓红、李智光到庭参加诉讼。第三人义县双龙禅寺经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局（以下简称闾山保护区）诉称，2015年原告想翻建下属碾盘沟管理处原办公用房遭到案外人高瑞兰阻拦，高瑞兰向原告出示了义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证书，原告方得知被告义县人民政府以划拨的形式于2009年7月27日向第三人颁发了0320023号土地使用权证书，又于2012年11月13日补发了0320023-1号土地使用权证书。原告认为被告的行为严重违法，并严重侵犯了原告的合法权益。按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第四款规定，划拨使用国有土的由市县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。《土地登记办法》26条规定，依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。第三人申请宗教活动场所所用地既无建设项目用地预审报告，又无拟订供地方案在没有取得国有土地划拨决定书的情况下被告就为第三人颁发了土地使用权证书，是严重违法的，另外该土地使用证中的使用权面积11696.18平方米并不是国有建设用地，其土地性质为国有林地。原告持有该宗地的林权证，被告将国有林地划拨给第三人使用更属越权和滥用职权行为，理应予以纠正，该块土地使用权历史上就归原告所有，原告也从未允许第三人使用该块地，被告颁发给第三人土地使用证的行为严重违法，程序上有明显瑕疵，并侵犯了原告的合法权益，虽经原告多次找义县国土资源局沟通，要求依法纠正，但遭到拒绝，请求法院依法撤销为第三人颁发的义国用（2009）第0320023号土地使用证和补发的义国用（2012）第0320023-1号土地使用权证书。诉讼费用由被告承担。原告闾山保护区为证实自己的主张，提交如下证据：证据A1：义国用(2009)第0320023号土地使用权证登记档案。证据A2：义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证登记档案。证据A1证据A2拟证明：义县人民政府为第三人颁发的土地使用权证无事实依据及程序违法。证据A3：义县林证字（2004）第02867号林权证。证据A4：义县林证字（2004）第02866号林权证。证据A5：义县林证字（2004）第02864号林权证。证据A3证据A4证据A5拟证明：第三人持有的土地使用权证的土地在原告持有的林权证范围的土地内，原告拥有林木的所有权和土地的使用权，其林地的使用期限是永久使用。原审中被告义县人民政府对原告闾山保护区提交证据的质证意见为：证据A3证据A4证据A5合法性及证明目的不予认可。林权证确认一个事实是国有土地，没有标明双龙禅寺在三块林地范围内，如果双龙禅寺在土地范围内，这三个林权证也是无效的，双龙禅寺颁发土地证的时间是2009年，争议这块地已经确权给双龙禅寺，确权时原告是认可把相关的土地给双龙禅寺的。对证据A1证据A2真实性合法性认可，对其证明目的不予认可。原审中第三人义县双龙禅寺对原告闾山保护区提交证据的质证意见为：对证据A1证据A2真实性合法性认可，对其证明目的不予认可。对证据A3证据A4证据A5合法性及证明目的不予认可。林权证确实规定了林地和林木，没有证据证明国有土地和诉争承包土地就是林权证中的土地。被告义县人民政府辩称，被告为第三人颁发的0320023号土地使用权证书和0320023-1号土地使用权证书，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告起诉义县人民政府撤销诉争的土地使用权证书没有事实和法律依据，其一原告起诉的撤销的（2012）第0320023-1号土地使用权证书我们已经撤销，时间是2017年9月4日作出的撤销公告，公告内容为义国用（2009）第0320023号土地使用证继续有效，补发的义国用（2012）第0320023-1号土地使用权证书作废，原来的证在释明佛手里，补发的证在高瑞兰手里。高瑞兰之前申请原证丢失，其作为代理人要求补发证件，后来我们发现高瑞兰的代理人身份不对，所以我们撤销了补发的证件，原证继续有效。其二原告起诉无事实依据，我们颁发证的土地历史上坐落于义县境内，早于原告成立之前，原告成立之后没有证据证明原告从义县人民政府及土地所在的集体村镇征收上述土地，因此原告和义县人民政府以及义县人民政府下辖的几个村关于土地所有权问题一直存在争议，原告在成立之初，为了达到国家自然保护区的面积要求，将义县人民政府下辖的村的集体土地硬性的划在了自然保护区内，但没有办理相关的征、占、用的手续，所以原告也没有获得上述土地的所有权，也没有将上述土地征为国有后为其使用。义县人民政府根据宗教事务部门包括义县宗教事物局及锦州宗教事务局批准，且案争的土地仍属于碾盘沟村在义县人民政府行政区域内，所以才核准下发了案争的土地使用权证，该土地使用权证上载明地类为宗教用地，不是原告所称的国有建设用地，所以原告按照国有建设用地取得的相关程序及事实和法律依据称我政府下发给义县双龙禅寺的宗教用地违法，我们认为理由不能成立。其三由于本案土地归属问题，也就是本案的土地使用证是否撤销问题，严重的涉及到了宗教活动场所的存在与发展问题，请予以足够重视。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告义县人民政府为反驳原告的诉讼请求，原审中提交如下证据：证据B1：义宗发[2005]19号文件。拟证明：被告为第三人颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证及义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证有合法依据。证据B2：宗地变更地籍资料（1.土地登记申请书。2.地籍调查表。3.碾盘沟管理处同意将原告11696.18平方米土地归还给第三人使用的证明材料。4.双龙禅寺宗地图。5.地籍调查双方法定代表人身份证明及指界委托书。6.义国用(2009)第0320023号土地使用权证。）证据B2拟证明：被告为第三人颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证程序合法。证据B3：宗地初始地籍资料。（1.土地登记申请书。2.地籍调查表。3.宗地草图。4.界址标示。5.地籍调查双方法定代表人身份证明及指界委托书。6.锦州日报土地使用证丢失公告。7.义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证。）证据B3拟证明：被告为第三人补发义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证程序合法。原审中原告闾山保护区对被告义县人民政府提交证据的质证意见为：对证据B1证据B2证据B3的关联性不予认可。认为证据1不是批准用地文件，不是国有土地划拨决定书，不能作为被告发证的事实依据。原审中第三人义县双龙禅寺对被告义县人民政府提交证据的质证意见为：对证据B1证据B2证据B3均无异议。认可其证明目的。原审中第三人义县双龙禅寺述称，1.公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。2.土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。3.原告的起诉超过六个月的法定期限，原告起诉不符合起诉条件应裁定驳回起诉。重审中第三人义县双龙禅寺未陈述其意见。第三人义县双龙禅寺为证明自己的主张，原审中提交如下证据：证据C1：义宗发[2005]19号文件。证据C2：义县国土局公告。证据C1证据C2拟证明土地证颁发的问题。证据C3：土地证（2003）第072128030。证据C4：闾山保护区大石湖景区联合修复建设协议书。证据C5：义县闾山双龙申请大石湖保护区森林生态旅游总体项目规划书。证据C6：宗场证字（辽）锦12400037FZ号登记证。拟证明第三人根据国家文件设立宗教活动场所。原审中原告闾山保护区对第三人义县双龙禅寺提交证据的质证意见为：认为证据C4和证据C5与本案没有关联性。对证据C6的真实性提出异议。对证据C1证明目的不予认可。对证据C2证据C3合法性不予认可。原审中被告义县人民政府对第三人义县双龙禅寺提交证据的质证意见为：对其所有证据均无异议，认可证明目的。重审中被告义县人民政府又向本院提交了新证据：证据B4：2017年9月1日义县人民政府公告。拟证明:挂失补办的义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证宣布作废。原告闾山保护区对被告义县人民政府提交的新证据质证意见为：认可该证据证明目的。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告闾山保护区提交的证据A1、证据A2、证据A3、证据A4、证据A5真实性、关联性予以确认，对其证明目的不予采信；被告义县人民政府提交的证据B1证明目的予以确认，对证据B2、证据B3真实性、关联性予以确认，对其证明目的不予确认。对证据B4的证明目的予以确认。对第三人双龙禅寺提交的证据C1、证据C2、证据C3、证据C6的真实性、关联性予以确认，对证据C4、证据C5的关联性不予确认。经审理查明，本案涉案土地位于闾山保护区碾盘沟管理处境内，面积11696.18平方米。2004年7月21日，义县人民政府为辽宁医巫闾山国家级自然保护区碾盘沟管理处颁发义县林证字（2004）第02864号、第02866号、第02867号林权证。面积分别为19公顷、17.4公顷、44.5公顷。2005年3月16日，义县民族宗教事务局作出《关于恢复义县双龙禅寺为宗教活动场所的批复》（义宗发[2005]19号文件），该批复称，双龙禅寺座落于医巫闾山中段主峰望海寺下，医巫闾山西侧，大凌河东岸，辽宁义县瓦子峪镇碾盘沟村。始建于唐朝武忠年间，明朝洪武十三年再次重修。从唐朝至今历代均有僧人主持佛教活动，直至文革期间停止佛教活动。2004年经义县人民政府批准义县宗教局关于恢复义县双龙禅寺为宗教活动场所的报告，同时上报锦州市人民政府批准恢复双龙禅寺宗教活动并颁发宗场证字[2004]006号宗教活动场所登记证。要求双龙禅寺按照《宗教事务条例》和国家宗教事务局2号令的有关规定，认真做好场所恢复工作。恢复后双龙禅寺占地面积86390平方米，建筑面积9600平方米。2009年7月27日，义县人民政府为双龙禅寺颁发(2009)第0320023号土地使用权证。地。地类为宗教用地用权类型为划拨，使用权面积为11696.18平方米。2009年7月28日，辽宁医巫闾山国家级自然保护区碾盘沟管理处出具证明材料，载明“碾盘沟管理处同意将辽宁省国家级自然保护区内11696.18平方米用于双龙禅寺修建，土地使用权归双龙禅寺长期使用。”2012年7月10日，义县双龙禅寺以义国用(2009)第0320023号土地使用权证丢失为由，向义县国土资源局提出补办登记申请。义县国土资源局在锦州日报刊登公告称，土地使用权人双龙禅寺编号0320023号土地使用权证丢失，声明作废。2012年11月13日，义县人民政府为义县双龙禅寺补发(2012)第0320023-1号土地登记。2015年，原告闾山保护区为翻建下属碾盘沟管理处原办公用房遭到案外人高瑞兰阻拦，高瑞兰向原告出示了义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证书，原告得知被告义县人民政府为第三人颁发了0320023号土地使用权证书。原告认为被告义县人民政府的行为严重违法，并侵犯了其合法权益，遂向本院提起诉讼。另查明，2017年9月1日，义县人民政府作出公告，“原义国用(2009)第0320023号土地使用权证继续有效，挂失补办的义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证宣布作废”。庭审中原告表示对于撤销义国用(2012)第0320023-1号土地使用权证没有意见，变更诉讼请求为请求撤销义国用(2009)第0320023号土地使用权证。再查明，辽宁医巫闾山国家级自然保护区碾盘沟管理处（以下简称碾盘沟管理处）与原告闾山保护区之间的关系。碾盘沟管理处不具有法人资格，其为原告下属部门。本院认为，根据《国家土地管理局土地登记规则》第十九条的规定，被告义县人民政府享有对国有土地使用者颁发《国有土地使用证》职权。关于原告闾山保护区的起诉期限问题。原告于2015年9月知道被告义县人民政府给第三人义县双龙禅寺颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告于2016年1月21日提起行政诉讼没有超过法定的起诉期限。本案审查的是被告为第三人颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证的行政行为是否合法的问题。关于被告颁证程序问题。2009年7月27日，原告为第三人颁发(2009)第0320023号土地使用权证。2009年7月28日，碾盘沟管理处为第三人出具证明同意将涉案土地使用权归第三人使用并现场指界，即被告颁证前并未进行界址认定，应属程序瑕疵。关于解决本案实质争议的问题。本院认为，第三人义县双龙禅寺座落于国家级自然保护区内医巫闾山中段主峰望海寺下，医巫闾山西侧，大凌河东岸，始建于唐朝武忠年间，明朝洪武十三年再次重修，历史悠久。恢复第三人义县双龙禅寺为宗教活动场所已经义县人民政府批准，同时上报锦州市人民政府批准。根据《宗教事务条例》第三十一条，《宗教活动场所设立审批和登记办法》的相关规定，恢复义县双龙禅寺宗教活动场所并无不当，且原告行使林地保护之目的与第三人从事宗教活动并无实质冲突。本院坚持从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规为依据，合理地解决实质争议的原则，对第三人取得的土地使用权证应予保护。虽然被告为第三人颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证的行政行为在程序上轻微违法，但对原告权利并不产生实际影响，故决定不撤销本案被诉行政行为。对于原告下属部门碾盘沟管理处所取得的林权证照，被告应采取相应的补救措施。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告义县人民政府为第三人义县双龙禅寺颁发义国用(2009)第0320023号土地使用权证的行政行为违法；二、驳回原告辽宁医巫闾山国家级自然保护区管理局的诉讼请求。案件受理费人民币50元由被告义县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  王晓颖审判员  王利民审判员  闻 伟二〇一八年五月九日书记员  许 敏