海南省海口市中级人民法院行政判决书（2018）琼01行终94号上诉人（原审原告）：唐高飞，男，1969年2月8日出生，汉族，住广西南宁市。委托代理人：唐程，广西唐程律师事务所律师。委托代理人：陈源莲，广西唐程律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市秀英区安全生产监督管理局，住所地海口市秀英区向荣路福秀小区****。法定代表人：林琪，局长。委托代理人：韦高，海口市秀英区安全生产监督管理局工作人员。委托代理人：魏莱，海南方圆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：海口市安全生产监督管理局，住，住所地海口市秀英区长滨路海口市政府办公区******/div>法定代表人：王晓龙，局长。委托代理人：卢少霞，海口市安全生产监督管理局工作人员。委托代理人：张月明，海南维特律师事务所律师。上诉人唐高飞因与被上诉人海口市秀英区安全生产监督管理局（以下简称秀英安监局）及海口市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产监督管理行政处罚及行政复议一案，不服海口市秀英区人民法院（2017）琼0105行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：唐高飞为水电公司在海南如意岛项目西标段水下基础部的项目经理。浙江省第一水电建设集团股份有限公司（以下简称水电公司）为进行海口市东海岸如意岛填海工程的施工，与案外人江某签订《石料运输及定位合同书》，租赁江某所有的“宇帆3”轮船用于运输石料。2016年11月5日19时，在海口市新海村新海港东侧南海明珠临时码头，负责运送石料的自卸货车（×××）在“宇帆3”轮船上进行卸料作业时，侧翻坠落入海，导致一人重伤及车辆严重损坏。事故发生后，秀英安监局依据职权并报海口市秀英区人民政府批准，成立了由海事局、公安、港航、检察院等组成的事故调查组，开展事故原因及事故性质的调查。经调查组各相关单位对涉案船舶、涉案车辆及有关人员的询问及到事发地点进行了现场勘察，并对当日现场的气象水文情况、事故水域环境等进行了调查。2017年3月8日，调查组形成事故调查结论并制作成《新海村南海明珠临时码头11.5车辆坠海事故调查报告》上报秀英区政府，该报告认定：(1)涉案车辆司机（伤者）卸料操作有误是导致事故发生的主要原因；(2)水电公司作为涉案船舶的承租方和石料购买方，唐高飞作为水电公司在涉案项目的项目经理，对车辆在船舶（在本案中相当于浮动设施）上装卸石料作业管理混乱，未安排兼职或专职安全管理人员在现场进行组织和协调、未签订专门的安全管理协议或在合同中明确各自的安全管理职责、对进入涉案船舶的车辆司机未进行安全交底、未安排专门人员进行指挥卸料作业，安全生产管理职责落实不到位，是导致事故发生的间接原因之一......。海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）于2017年4月6日作出批复，同意了调查组对该事故的调查程序，确认了《调查报告》的责任认定，并要求秀英安监局根据调查结果对事故责任人依法进行查处。2017年8月1日，秀英安监局向唐高飞送达了《行政处罚告知书》，告知唐高飞违法的事实、拟作出的处罚和享有陈述、申辩的权利。2017年8月4日，秀英安监局作出本案被诉的（秀）安监管罚（2017）002号《行政处罚决定书》（以下简称002号决定书），以水电公司作为船舶承租方和石料购买方，将石料供应承包给吴爱东，唐高飞作为水电公司在涉案项目的项目经理，未对装载石料的车辆进入船舶作业进行统一协调、管理。其行为违反我国安全生产法第四十六条第二款的规定，依据该法第一百条第二款的规定，决定对唐高飞处人民币5000元的处罚。唐高飞不服，向市安监局申请行政复议。市安监局受理后，依照复议程序进行审理，并于2017年10月27日作出海安行复决（2017）4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），决定维持秀英安监局的002号决定书。唐高飞在收到复议决定后不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，唐高飞已于2017年8月10日缴交了罚款5000元。原审法院认为：本案当事人争议的焦点是秀英安监局作出的002号决定书及市安监局作出的4号复议决定的程序是否合法。经庭审质证后确认，首先，本次事故是船舶在码头装卸石料过程中，运输石料的车辆发生侧翻坠落入海导致人员受伤和车辆受损。该起事故不涉及水上交通事故或水上交通安全，不适用我国海上交通安全法进行处理。秀英安监局作为本辖区内安全生产监督管理部门，根据我国安全生产法的规定，有权对本次事故作出调查处理。其次，秀英安监局在事故发生后，依职权组成联合调查组对事故发生的原因进行调查，分清事故责任并形成调查报告，经报秀英区政府同意后，对本案水电公司在本次事故中作为涉案船舶的承租方和石料购买方，将石料供应承包给吴爱东，唐高飞作为水电公司在涉案项目的项目经理，未对装载石料的车辆进入船舶作业进行统一协调、管理，对本次安全事故的发生负有间接责任的违法事实，经事先告知后作出罚款5000元的行政处罚，其行为并无不当。水电公司作为如意岛填海工程的施工单位，租赁涉案的船舶，购买运输的石料，指定运输货物和运输路线，秀英安监局将其认定为施工作业的生产经营单位，其定性准确。第三，市安监局在收到唐高飞的行政复议申请后，依照我国行政复议法的规定进行审理，并在法定期限内作出复议决定，其程序合法。第四、对唐高飞提出当事车辆超载是造成本次事故直接原因的理由，原审法院认为，车辆是否超载，均不能否定唐高飞在本次事故中未尽安全生产管理义务责任的违法事实。安全生产事关人民群众生命财产安全，唐高飞作为生产经营单位的项目负责人，在项目的生产经营过程中，应负起安全生产的监管职责，杜绝安全事故的发生。综上，秀英安监局及市安监局的辩解理由成立，原审法院予以采纳；唐高飞起诉的理由与事实不符，且于法无据，原审法院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐高飞的诉讼请求。案件诉讼费人民币50元，由唐高飞负担。上诉人唐高飞不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：撤销海口市秀英区人民法院（2017）琼0105行初168号行政判决，发回重审或改判支持唐高飞的一审诉讼请求，即撤销秀英安监局002号决定书和市安监局4号行政复议决定。事实理由：一、原审法院以简易程序审理本案属于程序违法。本案中，唐高飞被罚款5000元，且该行政行为不属于当场作出，亦非政府信息公开案件，又事关行政机关是否适格的重大问题，故而本案不属于可以用简易程序审理的案件。原审法院未根据本案的复杂程度而适用简易程序审理，违反法律规定，应当依法撤销，发回重审。二、原审法院在查明部分已经确认本案是属于海上进行卸料作业时发生的事故，而否定该事故属于海上交通事故是属于认定事实不清，适用法律不正确。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第十条、第五十条及《水上交通事故统计办法》的相关规定，本案是发生在海口市新海村新海港东侧南海明珠临时码头，负责运送石料的自卸货车在“宇帆3”轮船上进行卸料，作业时侧翻坠落入海，导致石超文一人重伤及车辆严重受损的事故。正是前述《水上交通事故统计办法》中明确的水上交通事故，是典型的水上交通事故。此外，值得一提的是，根据唐高飞在原审中所提交的海口市秀英区人民法院作出的（2017）琼0105民初5077号《民事裁定书》中本案的受伤人员石超文因人身损害而诉求赔偿的案件中，海口市秀英区人民法院经审理认为该案属于海上人身损害赔偿事故，应当由海事法院专属管辖并因此作出前述裁定将该案移送至海口海事法院受理。由此可见，本案事故是属于海上交通事故范畴。而原审法院却未查明前述事实，未载明任何理由而认定为本案并非是海上交通事故属于认定事实不清，据此所适用的法律不正确。三、原审法院认定秀英安监局及市安监局主体适格系认定事实不清，适用法律不正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。而根据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条规定，中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全事宜统一监督管理的主管机关。该法第四十三条规定，船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。如前所述，本案事故发生在新海村新海港东侧南海明珠临时码头的船舶上，属于沿海水域发生的交通事故，应当由港务监督机构查明原因。据此，秀英安监局及市安监局无权就本案事故进行调查、判明责任。在原审庭审中，两被上诉人认为，海事局在本案中亦在政府的组织下参与了调查，秀英安监局所作出的行政处罚决定意见已经包括了海事局的意见。但根据法律规定，对于海上交通事故的调查以及判明责任的部门应当仅限于海事局，秀英安监局及市安监局未经法定授权无权代表海事局作出专属于海事局业务范围以内的行政调查和处罚。四、原审法院忽略查明自卸车存在严重超载导致车辆在卸货时失去稳性而倾翻的事实，错误认定责任。此外，原审法院认定行政处罚的责任主体违反法律规定。根据《中华人民共和国海商法》第三十五条规定，代表“宇帆3”轮船东的船长有义务采取必要的措施保障船上人员的安全，其是安全事故责任方面的第一责任人。就本案，船长、大副（负责装载）应当要求自卸车在甲板卸货时符合安全标准，否则其不应允许自卸车上船。如船东未能对自卸车采取相应措施和警示，则船东应当就其前述安全保证义务承担相应的事故责任。此外，秀英安监局在行政处罚决定中认定唐高飞应当承担事故责任是认定事实不清，适用法律错误。唐高飞在水电公司与船东江某于2016年7月1日签订《补充协议》的基础上，其作为水电公司海南如意岛项目西标段水下基础项目经理再次与船东江某签订补充协议，均约定水电公司定期承租江某所有的“宇帆3”轮证照齐全，且适航。唐高飞在签约之前已经尽了相应的必要审查义务，所承租的船舶符合海上安全要求。而“宇帆3”轮的所有船员由船东配备，船舶安全由船东负责。在租赁期间，唐高飞也未向船东发出任何会导致不安全因素的指令，唐高飞对本案事故不存在任何的过错。秀英安监局认定唐高飞承担事故责任并对其处以行政处罚显然无据。五、秀英安监局作出002号决定书适用法律错误，该决定书应当依法予以撤销，但市安监局未予以依法撤销，其行为违法。根据秀英安监局作出的002号决定书所载，以唐高飞违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条和第四十六条规定而对其处以行政处罚。但结合本案的实际情况可知前述法律适用错误。首先，本案事故并非发生在水电公司的生产经营现场，事故也并非是由唐高飞或水电公司的员工所导致；其次，本案不存在水电公司将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者资质的单位或者个人的情形。唐高飞作为水电公司项目经理与江某存在定期租船合同关系，依照《中华人民共和国海商法》规定，船舶管理安全由船东负责，唐高飞承租船舶时该船舶证照齐全且完全适航，唐高飞不存在任何的疏忽和过错。被上诉人秀英安监局辩称：一、原审判决程序正当合法。唐《中华人民共和国行政处罚法》第八十二条最后一款的规定：“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”唐高飞于原审开庭前就已经收到了原审法院于2017年11月27日作出的《海口市秀英区人民法院适用简易程序审理行政案件征求意见书》，该《意见书》明确告知案件采取简易程序审理，“如不同意适用简易程序，应当在收到本意见书之日起七日内向本院提出书面异议，逾期不提出异议，即视为同意适用简易程序审理本案。”而直至判决作出，唐高飞从未对案件采取简易程序审理提出任何异议。二、原审判决查明事实清楚，适用法律正确。1、秀英安监局对海口新海村南海明珠临时码头“11.5”车辆坠海事故依法进行了调查与处理，履行了法定职责。2016年11月5日19时，涉案安全事故发生后，秀英安监局作为安全生产监督管理部门及时成立了事故调查组，依法通知及上报秀英区政府、海事局、公安机关等各有关单位，于2016年12月29日协调成立了联合事故调查组，组织各相关单位对涉案船舶、涉案车辆及有关人员进行调查。2017年3月8日，秀英安监局作为事故调查组的牵头单位，将调查小组的事故调查结论制作成《新海村南海明珠临时码头11.5车辆坠海事故调查报告》上报秀英区政府。秀英区政府于2017年4月6日作出批复，认可了调查组对该事故的调查程序，确认了《调查报告》的责任认定，并要求秀英安监局根据调查结果对事故责任人依法进行查处。2017年8月1日、2017年8月4日，秀英安监局分别向唐高飞送达了《行政处罚告知书》（秀安监管罚告〔2017〕007号）和002号决定书，对唐高飞作出罚款5000元的处罚。2、唐高飞称秀英安监局无权对其进行行政处罚，是没有法律依据的。根据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第4条的规定，海事局作为港务监督机构，仅仅负责监管水上“交通安全”，避免一切可能影响通航安全的行为，决不可理解为海事局有权进行所有涉及船舶的行政管理活动。本案中，涉案车辆在停泊中的涉案船舶上进行卸料作业时车辆自身侧翻导致驾驶员砸伤，与“航行安全无关”，显然不属于“水上交通事故”或“水上交通安全”的范围。根据《中华人民共和国安全生产法》第9条、第110条，安全生产监督管理部门作为行业主管部门，负责对其本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权实施《中华人民共和国安全生产法》规定的行政处罚。因此，秀英安监局对唐高飞作出行政处罚属于依法履行自身的行政职责。3、秀英安监局对涉案事故事实认定清楚、法律适用正确。（1）根据事故现场调查情况，水电公司作为涉案船舶的承租方和石料的购买方，应当认定为事故现场石料运输工程的生产经营单位。首先，根据涉案船东江某与水电公司签订的《石料运输及定位合同》及其补充合同，水电公司将如意岛填海工程（西标）的石料运输工程所需的船舶作业分包给江某，向江某租借涉案船舶及其船上工作人员，并根据实际石料运输量向江某支付船舶使用费用。根据双方合同，涉案船舶停靠码头后，由水电公司将石块运输车运上船，在水电公司的指挥下，运至水电公司指定施工地点。其次，根据秀英安监局对石料供应方吴爱东、张光霞的询问，上述二人说明他们与水电公司之间存在口头购买石料协议，根据水电公司的指示提供运输的石料；上述二人与涉案车辆实际拥有人张利、涉案车辆驾驶人石超文、铲车司机王磊的询问笔录都证明了涉案车辆是上述石料供应方为运输石料所雇来的。最后，根据涉案车辆司机石超文的陈述，石超文对涉案自卸车辆的操作只知道四个最基本的步骤，对在浮动设施上进行卸料作业的安全注意事项一无所知。而根据铲车司机王磊陈述，涉案船舶上的卸料作业长期没有人指挥作业。因此，水电公司作为生产经营单位，应当清楚施工现场的安全隐患、并依法进行安全生产管理。但实际上，水电公司完全没有履行安全生产管理义务，没有证据证明其进行了任何安全管理教育、安全检查工作，理应承担相应的法律责任。唐高飞作为水电公司直接负责人，应当承担相应的法律责任。（2）根据涉案车辆驾驶人、水电公司、涉案车辆所有者、石料供应方在本次事故中各自承担的责任，调查组已经作出了分别进行了认定，认定涉案车辆驾驶人负直接责任，水电公司、涉案车辆所有者、石料供应方均负有安全管理失职的间接责任，并未将水电公司认定为主要或唯一责任人，秀英安监局仅针对水电公司和唐高飞未履行安全管理义务进行相应处罚，不存在划分责任比例错误。综上，秀英安监局对唐高飞作出的行政处罚认定事实清楚，程序正当且适用法律无误，请求法院依法驳回其诉求。被上诉人市安监局辩称：一、原审法院适用简易程序审理本案程序合法。原审法院在开庭前曾向双方当事人送法了是否同意适用简易程序的征询意见书，唐高飞在规定的期限内并未向法院提出异议，且在原审庭审过程中唐高飞也并未提出任何异议。二、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）原审法院认定涉案事故并非海上交通事故认定事实清楚，适用法律正确。1、秀英区政府批复的《新海村南海明珠临时码头“11.5”车辆坠海事故调查报告》已经认定涉案事故性质系一起在码头货物装卸作业过程中发生的一起一般生产安全责任事故。2、根据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条的规定，涉案事故中，“宇林3”船舶在当时是码头抛锚停泊，涉案自卸车因违反安全生产管理、操作规程等引起的人为事故，和船本身的水上交通行为无关，依法应不属于海上交通事故。（二）原审法院认定市安监局主体适格认定事实清楚，适用法律正确。1、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，秀英安监局依据秀英区政府的批复，结合案件调查处理情况，依法作出002号决定书，主体适格。2、涉案事故系经多单位组成的调查组共同认定，而秀英安监局则是依据秀英区政府的批复及案件事实与法律作出的处罚决定。且值得强调的是市安监局仅是作为行政复议机关参与到案件复议过程中的，并未参与事故调查，也未代替海事局作出任何处罚决定，不存在主体是否适格问题。（三）原审法院认定唐高飞未尽安全生产管理义务责任认定事实清楚，适用法律正确。1、唐高飞所在单位为进行如意岛填海工程，租赁了涉案船舶，购买了运输的石料，指定了运输货物和运输路线，应当认定为施工作业的生产经营单位，而唐高飞作为涉案项目的负责人，代表单位实际实施了上述行为，秀英安监局作为安全生产的主管部门适用《中华人民共和国安全生产法》对其进行管理符合法律规定。2、根据涉案船舶的所有人江某与唐高飞所在单位签订的《石料运输及定位合同》及其补充合同，唐高飞所在单位与石料供应方吴爱东、张光霞之间的口头约定中均未涉及各自的安全生产管理职责，也未签订专门的安全生产管理协议，且正是因为唐高飞未对承包单位的安全生产统一协调、管理，造成自卸车辆超载运输，导致发生事故。唐高飞作为涉案项目的实际负责人，理应承担相应的法律责任。3、市安监局根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，严格遵守相关程序，依据案件事实与法律，在法定期限内作出维持处罚的复议决定，原审法院维持市安监局的复议决定系认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，唐高飞的上诉事实和理由不成立原审法院适用简易程序审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：各方当事人争议的焦点为：一、原审法院以简易程序审理本案是否属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条规定，人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。本案中，原审法院就本案适用简易程序向唐高飞和两被上诉人发出简易程序意见书，双方当事人就此并未提出异议，并且参加了原审的庭审，视为各方当事人同意适用简易程序审理本案，故本案的被诉的行政处罚行为虽不属于该条第一款明确规定的适用简易程序的范围，但适用于该条的第二款规定的情形。唐高飞认为一审法院适用简易程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采信。二、涉案的行政处罚及行政复议是否合法。(一）本案是否属于海上交通事故，秀英安监局对本起安全事故是否享有处罚权。由于本起事故发生在汽车上船后卸货之时，不属于船上自身作业而发生的事故。而发生事故的原因也是车辆在卸货时失稳侧翻，是车辆自身或驾驶员操作不当的原因而导致。而对此种情况法律并没有明确规定是否属于海上交通事故、应由海事部门还是地方安全生产监督部门进行调查处理。即使按照唐高飞所称，其所在的公司与船东签订的是定期租船合同，船上的安全应由船长负责，但由于该起事故的发生并非船舶自身的原因，船长对该事故的发生也不存在指挥失误的情况，而唐高飞作为船舶的承租方和石料的购买方的主要负责人，对运送和卸载砂石之间的衔接没有进行协调和统一管理，是事故发生的次要原因之一，属于安全生产的监管范围，事故发生地的安全生产的监督部门对此进行调查和处罚并未超越职权范围。（二）涉案的行政处罚合法。１、在秀英安监局对本起事故进行处罚之前，组成了联合调查组对事故的原因作出了充分的调查，查明了事故发生的原因，分清了事故责任，并形成了事故调查报告，据此作出了行政处罚，认定事实清楚；２、秀英安监局根据《生产安全法》第一百条第二款“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人可以处一万元以下的罚款”的规定，对唐高飞作出罚款5000元的处罚有法律依据；3、在作出涉案的行政处罚之前，秀英安监局对事故进行了调查，之后向唐高飞送达了行政处罚告知书，给予了唐高飞陈述和申辩的权利；作出涉案的行政处罚后，告知了唐高飞救济的权利，故程序合法。（三）市安监局的复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。唐高飞于2017年8月28日向市安监局提出行政复议，市安监局于2017年10月27日作出涉案的行政复议决定书程序合法。据此，唐高飞的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐高飞负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴茜审 判 员 张莲凤审 判 员 孙晓 二〇一八年五月十八日法官助理 孙钦文书 记 员 郑惠芳[盖章位置]附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。