广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1302行初55号原告：惠州市惠城区水口街道办事处姚村村大岭下村民小组。负责人：姚军华，村民小组长。委托代理人：桂三猛、刘琼，广东卓凡律师事务所律师。被告：惠州市国土资源局。地址：惠州市惠城区江北三新南路7号。负责人：袁贵平，党组副书记。委托代理人：汪树新，该局仲恺高新区分局副局长。委托代理人：何小静，广东伟伦律师事务所律师。第三人：惠州市惠城区水口街道办事处姚村村民委员会。负责人：姚招贵。委托代理人：杨红山，广东九韬律师事务所律师。原告惠城区水口街道办事处姚村村大岭下村民小组（下称大岭下村小组）请求撤销被告惠州市国土资源局（下称市国土局）《国有建设用地划拨决定书》（下称《划拨决定书》）一案，于2017年4月7日向本院提起诉讼，本院于2017年4月10日受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告大岭下村小组委托代理人桂三猛律师、刘琼律师、被告市国土局委托代理人汪树新副分局长、何小静律师、第三人惠州市惠城区水口街道办事处姚村村民委员会（下称姚村村委会）委托代理人杨红山律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大岭下村小组起诉称，2008年7月及2010年3月，被告与原告签订《征收补偿协议书》征收了原告岭仔队及下岭队的部分集体土地。土地征收后，按照《惠州征地留用地管理实施办法》规定，原告应取得被征收土地面积10%的国有建设用地作为留用地。后经安排，原告的留用地位于惠州市××新区××产业××东兴片区。原告据此向惠州住建局递交《关于申请办理留用地的申请》，但申请递交后一直未有下文。2016年12月，就留用地的权属办理情况，原告向被告提出信息公开申请，要求公开前述留用地的核定、选址、供地方案及作出划拨前述留用地决定（含申请、审批材料）的全部政府信息。被告在2017年1月20日回复：原告征地留用地被安排在惠州××新区××产业××号（原××）及××恺××新区××产业××（××为××）的地块，其中DX-04-11号为原告、黎元村小组、第三人共有（属于原告所有的土地面积为40244.9㎡）。DX-04-12号则为原告、上坌村小组及第三人共有（属于原告所有的土地面积为45968.9㎡）。前述两地块统一暂时办理在第三人名下。两地块需整体开发建设，如需分割地块，首先应经惠州住建局及四单位协商一致，然后再按程序分别办理。被告还提供了编号为441305-Z[2014]H021及编号为441305-Z[2014]H018的《划拨决定书》，《划拨决定书》载明的划拨建设用地使用权人均为第三人姚村村委会。原告认为，原告与第三人为不同集体经济组织，依据《惠州征地留用地管理实施办法》第三条第二款及第十七条的规定，原告名下的留用地应当直接登记在原告名下，被告所作出的编号为441305-Z[2014]H021及编号为441305-Z[2014]H018的《划拨决定书》将属于原告所有的留用地划拨至第三人名下，缺乏事实及法律依据。为保障原告的合法权益，特向人民法院起诉，请求判决：1、撤销被告所作出的编号为441305-Z[2014]H021及编号为441305-Z[2014]H018的《国有建设用地划拨决定书》；2、被告将属于原告所有的位于惠州××新区××产业××号地块面积为45968.9㎡及位于惠州仲恺高新区东江产业园东兴片区DX-04-11号面积为40244.9㎡国有土地使用权直接划拨并确权至原告名下；3、诉讼费由被告负担。被告市国土局答辩称，一、被答辩人第1项诉讼请求已过起诉期限，且缺乏事实和法律依据，法院应依法予以驳回。首先，答辩人就征收被答辩人、第三人、冷水村小组等三个村组织合计1082593㎡土地所需划拨的面积为94262.4㎡留用地，以及征收被答辩人、梨元村小组及第三人合计1047993㎡土地所需划拨的面积为94623.6㎡留用地，依法于2014年12月12日作出两份涉案的《划拨决定书》），编号分别为441305-Z-[2014]H018和441305-Z-[2014]H021。从第三人提供的《会议纪录》以及被答辩人于2016年12月16日向答辩人下属仲恺区国土分局提交的《信息公开申请书》等资料可以充分证明，被答辩人是知悉该两份《划拨决定书》的内容的。依据作出该行政行为时实施的《行政诉讼法》（1989年版）第三十九条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，被答辩人于2017年3月份才提起诉讼，明显超过了法定的诉讼时效，在被答辩人未举证证明有正当理由的情况下，人民法院应依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，裁定驳回原告第1项的起诉。其次，答辩人作出涉案两份《划拨决定书》程序合法、理由充分，不存在违法情形，被答辩人要求撤销该《划拨决定书》无事实和法律依据。在作出涉案两份《划拨决定书》之前，仲恺高新区东江高新科技产业园管委会充分听取了各村组织的意见，在惠州住建局于2015年5月25日出具《建设项目选址意见书》[证号：选字第441302（2012）10021号]，将上述两宗留用地分别选址在东江××××号面积为94262.4㎡的地块（后地块编号变更为DX-04-12号，为同一宗国有建设用地）、DX-11-02号面积为94623.6㎡的地块（后地块编号变更为DX-04-11号，为同一宗国有建设用地）以及在2014年12月12日出具了《建设用地规划许可证》[证号分别为：地字第441302（2014）60119号、地字第441302（2014）60118号]，并且经惠州市人民政府以及仲恺高新区管委会审批同意的前提下{惠建用字（区）[2014]3号及惠仲建用字[2014]6号《会议纪要》}，将该两宗国有建设用地使用权作为征地留用地划拨给前述各个村组织（包括被答辩人），并于2014年12月12日分别作出两份《关于惠州惠城区水口街道姚村村民委员会申请办理征地留用地的批复》{惠仲国土资（用地）字[2014]155号、160号，下称《用地批复》}以及《划拨决定书》。按征收各村组织土地面积所对应比例以及《建设项目选址意见书》的内容，答辩人也在《用地批复》中明确了各村组织对两宗留用地使用权享有的面积份额。从上述一系列程序和相应文件可以充分证明，答辩人在作出《划拨决定书》时，符合《土地管理法》第五十四条、《城乡规划法》第三十七条第二款、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条第二款关于土地划拨的相关规定，不存在违法情形。最后，被答辩人片面割裂《用地批复》与《划拨决定书》的关联性，将土地划拨与土地登记等同，是极其错误的。被答辩人认为答辩人将《划拨决定书》中的“划拨建设用地使用权人”统一记载为第三人的行为违法，要求将其所属份额直接登记在原告名下，是对《划拨决定书》的误读。首先，《用地批复》与《划拨决定书》是两份关联不可分割的文件，《用地批复》中已经明确各村组织对两宗留用地使用权享有的面积份额，按《物权法》第九十四条规定，各村组织按规定的面积份额对两宗留用地享有使用权，各村组织对该两宗留用地属于按份共有，并非是被答辩人所理解的将《划拨决定书》中的“划拨建设用地使用权人”统一记载为第三人，该宗留用地土地使用权就全部归属第三人。再者，土地划拨并不等同土地登记，两者是有关联但不能等同的概念和法律行为，按《土地管理法实施条例》第二十二条第（四）项、《土地登记规则》第五条第三款、第三十三条、《土地登记办法》第八条、第二十六等的相关规定，在土地行政主管部门作出用地批准文件或划拨决定后，各共同使用权属人应凭《用地批复》、《划拨决定书》等相关文件分别向土地行政主管部门申请办理土地登记，相应的土地使用权证上将记载按份共有的情况，这并不会损害作为共有人之一的被答辩人的权益。因此，被答辩人片面割裂《用地批复》与《划拨决定书》的关联性，将土地划拨与土地登记等同，是错误的。综上，被答辩人第1项诉求关于撤销涉案《国有建设用地划拨决定书》，已超过起诉期限，且缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。二、上述155号《用地批复》中附件的留用地明细存在笔误，误将被征地单位冷水村小组写被答辩人，该明细“回拨地面积（㎡）”下面第三栏所记载的45968.9㎡面积，由冷水村小组享有，被答辩人对该面积对应的土地不享有任何权益。依照上述《建设项目选址意见书》所载：建设单位名称为水口街道姚村村委会、梨元等4个村民小组；拟用面积为177779㎡，计算指标用地面积为189773㎡，其中：姚村村委会10001㎡、梨元村小组47911㎡、大岭下村小组40245㎡、上坌村小组45647㎡、冷水村小组45969㎡，以及《关于申请办理留用地的申请》，可以非常清晰、明确地看出，上述155号《用地批复》中附件《惠州惠城区水口街道姚村村民委员会各村民小组征地留用地明细》存在笔误，误将被征地单位冷水村小组写成被答辩人，所以该明细“回拨地面积（㎡）”下面第三栏所记载的45968.9㎡面积，应由冷水村小组享有，而不是被答辩人享有，因此被答辩人对该面积对应的土地权属不享有任何权益，无权对春主张任何权益。三、在被答辩人未经住建部门批准同意且未与其他共有的村组织就分割涉案两宗留用地达成一致意见前，被答辩人要求将其所属份额进行分割并且直接划拨、确权其名下，无事实和法律依据，人民法院依法应驳回被答辩人第2项诉讼请求。按被答辩人向仲恺国土分局申请政府信息公开时所提交的由被答辩人、第三人、上坌村小组、冷水村小组、梨元村小组共同于2012年4月17日向惠州住建局提交的《关于办理留用地的申请》可以看出，各村组织是自愿申请将留用地统一安排在DX-11-02、DX-19-03号地块的，且在该申请中明确了各自所属份额，但未明确约定各自份额的具体位置。惠州住建局在后期作出《建设项目选址意见书》中也明确了建设单位为相对应的各村组织，并且也确认了各村组织的份额，但同样也是未明确各村组织所属份额的具体位置的，对该两宗留用地的《建设用地规划许可证》中记载的“建设单位”也是统一登记在第三人名下。在答辩人作出《划拨决定书》后，各村组织对于统一办证还是分割办证产生了争议，答辩人也多次要求各村组织统一意见，但各村组织迟迟未能统一意见。现如果被答辩人要求对该两宗留用地进行分割，并且对所分割的份额独立办理产权证至其名下，按《城乡规划法》第三十七条、2015年5月8日开始实施的《惠州征地留用地管理实施办法》第十三条所规定的程序以及《物权法》第九十九条的规定，则必须经惠州住建局批准，并且还须与其他共有的村组织协商一致，否则，被答辩人无权要求答辩人将其在两宗留用地所属份额直接分割并且登记在其名下。因此，被答辩人第2个诉求不成立，依法应予驳回。四、根据《土地管理法》第十六条规定，如被答辩人与其他共有人对涉案两宗留用地的权属存在争议的，可向人民政府申请处理。综上所述，被答辩人第1项诉求超过起诉期限且缺乏事实与法律依据，第2项诉求也是欠缺法律依据或必要条件，请人民法院依法驳回被答辩人所有的诉讼请求。第三人姚村村委会在法庭上口头述称，由于本届村委会换届选举，本届村委会成员无法获得涉案土地资料，不能够完全了解涉案土地的划拨及登记的情况。因此，请求法庭以事实为依据，对案作出公平、公正、合法的判决。被告向本院提交了如下证据、依据：1、《建设项目选址意见书》[证号：选字第441302（2012）10021号]，证明：（1）惠州住建局就原告、姚村村委会以及上坌、梨元、冷水等村小组所涉的征地留用地，选址在东江××××号地块（后变更为DX-04-12号）以及DX-11-02号地块（后变更为DX-04-11号），并于2012年5月25日作出了《建设项目选址意见书》。（2）根据该意见书记载：建设单位名称为姚村村委会和梨元等4个村小组。（3）该留用地拟用面积为177779㎡，计算指标用地面积为189773㎡。其中姚村村委会10001㎡、梨元村小组47911㎡、大岭下村小组（即原告）40245㎡、上坌村小组45647㎡、冷水村小组45969㎡。（4）上述五个村组织在该意见书的附图中进行了盖章确认；2、《东江产业园管委会关于商请办理水口街道办姚村征地留用地土地划拨手续的函》（东江高科函[2014]163号）及附件《征地留用地红线图》，证明惠州仲恺高新区东江高新区科技产业园管委会于2014年11月28日向被告下属仲恺国土分局发函，要求尽快办理上述涉案两宗合计189773㎡留用地土地划拨相关手续；3、《关于办理水口街道姚村征地留用地用地手续的申请》，证明：（1）姚村村委会于2014年11月27日向仲恺国土分局提交关于尽快办理上述涉案两宗合计189773㎡留用地土地划拨相关手续申请。（2）第三人在该申请中陈述：经各村小组和东江产业园管委会商定，先行将189773㎡土地作为村民征地留用地统一办到姚村村委名下，以后需要细分再做讨论。《惠州国土资源局仲恺高新区分局国有土地划拨用地批前公示》，证明就上述两宗土地，仲恺国土分局于2014年12月3日在中国土地市场网进行了划拨用地批前公示，公示期为2014年12月3日至2014年12月12日；4、照片，证明就DX-11-02号地块，仲恺国土分局于2014年12月1日在该地块现场进行了划拨用地批前公示；5、报纸公示，证明仲恺国土分局就DX-19-03、DX-11-02地块划拨事宜于2014年12月4日在《惠州日报》第A8版了进行批前公示；6、《建设用地规划许可证》[证号：地字第441302（2014）60119号]，7、《建设用地规划许可证》[地字第441302（2014）60118号]，证据6-7证明市住建局就DX-19-03、DX-11-02地块于2014年12月12日出具了《建设用地规划许可证》；8、惠建用字（区）〔2014〕3号《会议纪要》。9、惠仲建用字〔2014〕6号《会议纪要》，证据8-9证明就将DX-19-03、DX-11-02地块作为征地留用地划拨给各村组织之事宜，取得了惠州市政府以及仲恺高新技术产业开发区管委会的批准同意；10、《关于惠州惠城区水口街道姚村村民委员会申请办理征地留用地的批复》（惠仲国土资（用地）字[2014]155号），11、《关于惠州惠城区水口街道姚村村民委员会申请办理征地留用地的批复》（惠仲国土资（用地）字[2014]160号），证据10-11证明：（1）被告严格依据土地管理法等关于土地划拨的相关规定程序，依法作出用地批复。（2）被告按征收各村组织土地面积所对应比例面积以及《建设项目选址意见书》的内容，在《用地批复》中以附件的形式明确了各村组织的征地留用地明细，其中155号《征地留用地明细》中记载：第三人占2645.9㎡、上坌村小组占45647.6㎡、大岭下村小组45962.4㎡（备注：该处存在笔误，事实该45962.4㎡由冷水村小组享有）；其中160号《征地留用地明细》中记载：第三人6467.1㎡、梨元村小组47911.6㎡、大岭下村小组40244.9㎡；12、《划拨决定书》（编号：441305-Z-[2014]H018），13、《划拨决定书》（编号：441305-Z-[2014]H021），证据12-13证明被告根据前述《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》以及东江产业园管委会、第三人的申请人，依法于2014年12月12日作出两份涉案的《划拨决定书》；14、原告向仲恺国土分局提交的《信息公开申请书》及其附件《关于申请办理留用地〈建设项目选址意见书〉的申请》，15、上坌村小组向仲恺国土分局提交的《信息公开申请书》及其附件《关于申请办理留用地〈建设项目选址意见书〉的申请》，证据14-15证明：（1）原告以及各村组织是知悉上述两份《划拨决定书》的内容的。（2）各村组织是自愿申请将留用地统一安排在DX-11-02、DX-19-03号地块的，且在该申请中明确了各自所属份额，但未明确约定各自份额的具体位置；16、《东江科技园管委会关于办理征地留用地国有土地使用权证手续的函》（东江高科函﹝2017）34-36号），证明就留用地办证时宜，东江科技园管委会多次协调各村组织进行协商；17、会议纪录，证明原告及其他相关的4个村组织，对涉案土地划拨事宜是知悉的，并且各村组织在村委会的组织下，就如何办证事宜进行了长达多年的讨论，截止今日尚未达成一致意见。原告对被告的证据、依据提出如下质证意见：对证据1，我方没有看到原件，真实性无法确认。从意见书来看，已经明确用地主体是包含了第三人以及原告等在内，这说明在项目选址时已经确定原告与第三人为不同的主体。也恰恰说明应当将属于原告所有的回拨地直接划拨至原告名下，不应当划至第三人名下；对证据2，鉴于原告与第三人为不同的实体，所以应当将土地直接划拨至原告名下。对这份证据的真实性无异议，但我方认为被划拨的主体是错误的，不应当全部划拨至第三人名下；对证据3的“三性”均不予认可。首先，从该函的内容来看是姚村村委会单方面要求将全部回拨地面积为189773平方米全部统一划到姚村村委会名下，但实质上该地块是属于5个不同的主体所有，所以第三人无权不经其他主体的同意，提出此请求。其次，姚村村委会的请求并未按照村民委员会组织法的规定，走民主议定程序。再次，据原告反映，该份函件并非是函件上显示的时间由第三人出具，落款时间是在事后补作；对证据3-5的真实性无异议，但我方认为姚村村委会并非是涉案的两宗地唯一权益人，所以将涉案地块划拨至该村委会名下是没有法律和事实依据的；对证据6-7，我方没有看到被告有提供该两份证据的原件，对其真实性无法核实。其次，该两份证据所列明的用地单位同样也是第三人，这与住建部门所出具的选址意见书所确定的5个主体是不吻合的。而且，事实上涉案的两宗地块的用地单位是包含原告在内，所以对其合法性是有异议的；对证据8-9的真实性无异议，但我方同样认为原告作为独立于第三人的农村集体经济组织，回拨地应当直接划拨至原告名下；对证据10-11的真实性无异议，但我方认为：（1）从批复来看，实质上是确认了原告享有的土地的面积，就应当将该面积的土地直接划拨至原告名下。事实上，在证据1中已经认可了原告独立享有涉案地块的其中一部分；对证据12-13的真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议。首先，正如我们前面的质证意见所言，证据1已经明确原告是独立于第三人的，对涉案地块享有独立的权益，彼此之间并不存在被告所主张的按份共有关系。（2）是事实上，批复中已经明确原告所享有的土地的面积，因此，划拨决定书将第三人确定为涉案两宗土地的唯一权益人是与选址意见书和批复不吻合的；对证据14的真实性无异议，但对其关联性有异议。首先，信息公开申请书已经明确提到在原告向被告下属仲恺国土分局提出信息公开申请后，经该局在2016年1月29日回复，才知悉两份划拨决定书的内容，如果原告早就知悉该份内容是没有必要再提出信息公开的申请。其次，对于被告所主张的证明内容的第二点，我方同样对其关联性有异议，从关于申请办理留用地、建设项目选址意见书的全文来看，是不存在各村组织统一申请将留用地安排在涉案地块。从申请的内容来看，所谓留用地的安排仅仅是东江高新科技产业园的告知，并无任何意思表示能够证实原告愿意与其他村组织对涉案地块按份共有。所以，不存在明确份额，只是明确土地的面积；对证据15的真实性确认；对证据16的真实性和合法性无异议，但是该份证据无法证实被告作出涉案行政行为的合法性；对证据17，（1）会议记录的原件都没有提供，我方不认可其真实性。（2）从会议记录的形式来看，并没有在记录的最后一页或者每一页签名确认，也没有会议的主题。（3）从会议记录的内容来看，仅仅是提到了回拨地要如何办证这一问题，没有任何一份会议记录明确告知涉案两宗地块已经被划拨至第三人名下。（4）从该会议记录来看，即便是有原告村小组长签名的，也仅仅只有部分会议记录。第三人对被告的证据提出如下质意见：证据1因为没有原件，请法庭依法核实。如果是真实的，该选址意见书对回拨地的权属问题已经明确；对证据2、3-5、8-16无异议，其中证据3，在村委会成员无法查到存档的资料；证据6-7没有原件，真实性由法院核实；证据17现在村委会成员无法查到存档资料，无法确认该会议记录真实情况。第三人没有向本院提交证据。原告向本院提交了以下证据、依据：1、关于政府信息公开申请的回函，证明内容：1、原告取得征地留用地为86213.8㎡，该地块位于惠州××新区××产业××区××号（原××）及××号（原位××）。属于原告所有的土地面积分别为40244.9㎡与45968.9㎡；2、原告所有的土地使用权被毫无依据地办理至第三人姚村村委会名下；2、编号为44130-Z[2014]H021号和441305-Z[2014]H018的《国有建设用地划拨决定书》，证明原告所有的土地使用权被毫无依据地划拨至姚村村民委员会名下。被告对原告的证据、依据提出以下质证意见：对证据的真实性、合法性予以确认，但对证明对象提出一点疑虑，该两组证据不能证明被告毫无根据地将涉案土地办理至姚村村委会名下，更不能证明被告在处理涉案两宗涉案土地的行为存在违法。第三人对原告的证据、依据提出以下质证意见：证据的“三性”均以法庭认定为准。经审理查明，被告因征收第三人、上坌村小组、冷水村小组土地合计1082593㎡，按规定需划拨给该三个村组织征地留用地面积共计为94262.4㎡。被告因征收第三人、梨元村小组、大岭下村小组土地合计是1047993㎡，按规定需划拨给该三个村组织征地留用地面积共计为94623.6㎡。2012年4月17日，第三人姚村村委会、原告大岭下村小组、冷水村小组、上坌村小组、梨元村小组惠州惠州市住建局递交申请，要求办理《建设项目选址意见书》，申请中有姚村村委会10001平方米、梨园村小组47911平方米、大岭下村小组40245平方米、上坌村小组45647平方米、冷水村小组45969平方米的表述，但没有特别要求各村组织对应的留用地分开办理《建设项目选址意见书》。2012年5月2惠州惠州市住建局作出《建设项目选址意见书》[选字第441302（2012）10021号]，在该意见书的附件《规划用地选址红线界限图》中，划定的留用地地块的四周界限有五个村组织加盖的公章。2014年11月27日，第三人村委会向被告的仲恺国土分局递交《关于办理水口街道姚村征地留用地用地手续的申请》，申请中有关于各村组织留用地面积：（第三人）姚村村委会10001平方米，梨元村小组47911平方米，（原告）大岭下村小组40245平方米，上坌村小组45647平方米，冷水村小组45969平方米，申请的总面积是189773平方米，要求统一办到姚村村委会名下，以后需要细分再做讨论，望国土部门尽快办理留用地划拨手续等。2014年12月12日，被告作出两份惠州惠州市惠城区水口街道姚村村民委员会申请办理征地留用地的批复》{惠仲国土资（用地）字[2014]155号、160号}，两份《批复》均将留用地使用权给予第三人姚村村委会，只是明确各村组织享有的面积（村委会9113㎡，大岭下村小组40244.9㎡，梨元村小组47911.7㎡，上坌村小组45647.6㎡，冷水村小组45968.9㎡），对各村组织相对应的留用地的具体位置没有明确。2014年12月12日，被告作出两份涉案的《划拨决定书》，编号分别为441305-Z-[2014]H018和441305-Z-[2014]H021。两份《划拨决定书》的“划拨建设用地使用权人”均为第惠州惠州市惠城区水口街道姚村村民委员会”（94262.40平方米+94623.60平方米）。2014年12月12日，惠州市住建局出具了《建设用地规划许可证》[证号分别为：地字第441302（2014）60119号、地字第441302（2014）60118号]，用地单位是第三人姚村村委会。2014年12月24日，仲恺高新区管委会建设用地领导小组作出《会议纪要》{惠仲建用字[2014]6号}，其中第十五项决定：“同意将位于仲恺区东江产业园东兴片区DX-04-11号地块94623.8㎡和DX-04-12号地块94262.4㎡（合计188886.2㎡）国有建设用地安排给姚村”，没有把各村组织留用地的具体位置列明。2015年1月2惠州惠州市建设用地领导小组作出《会议纪要》{惠建用字（区）[2014]3号}：“同意将位于仲恺区东江产业园东兴片区DX-04-11号地块94623.8㎡和DX-04-12号地块94262.4㎡（合计188886.2㎡）国有建设用地安排给姚村”，没有把各村组织留用地的具体位置列（标）明。2016年12月16日，原告向被告的仲恺国土分局申请政府信息公开：“1、申请贵局公开位于惠州仲恺高新区东江产业园东兴片区DX-04-12号（原为DX-19-03）的留用地的核定、选址、供地方案及作出划拨前述留用地决定（含申请、审批材料）的全部政府信息，并提供前述资料复印件；2、申请贵局公惠州××新区××产业××号（原××）02）的留用地的核定、选址、供地方案及作出划拨前述留用地决定（含申请、审批材料）的全部政府信息，并提供前述资料复印件。”在该政府信息公开申请中，有如下表述：“贵局在编号为441305-Z[2014]H021及编号为441305-Z[2014]H018的《国有建设用地划拨决定书》中却将属于申请人所有的留用地划拨至姚村村委会名下”。原告、冷水村小组、上坌村小组、梨元村小组因上述留用地各自具体位置划定、办证问题不断向仲恺管委会、仲恺高新区东江产业园管委会、被告等部门反映，要求明确划定各村组织征地留用地的具体位置，并办证至各村组织名下。相关部门多次进行协调未果。为此，原告向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院认为，本案的焦点问题主要有如下：一、原告的起诉有无超过起诉期限？二、本案争议是否为土地权属争议？三、被告将原告的征地留用地登记在他人名下是否合法？关于原告的起诉有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”首先，被告作出的《划拨决定书》没有告知原告等村小组如不服划拨决定有提起诉讼的权利及起诉期限。其次，被告没有提供证据证明其将该《划拨决定书》送达给原告等村小组。再次，根据被告提供的原告的《信息公开申请书》，也只能证明原告在知道被告作出《划拨决定书》内容后，于2016年12月16日向被告的仲恺国土分局申请相关的政府信息公开。综上几点，原告于2017年4月7日向本院提起本案诉讼，并没有违反上述法律和司法解释关于起诉期限的规定。关于本案争议是否为土地权属争议的问题。根据被告提供的证据，原告案涉的土地面积及土地的大范围已由政府及被告确定，土地性质是征地留用地划拨，对此，原告、第三人、被告等均无争议。原告提起本案诉讼，只是要求被告确定其划拨地的具体位置（包括四至）及单独办理土地使用权登记。因此，被告认为本案涉及的是土地权属争议，与事实不符。关于被告将原告的征地留用地登记在第三人名下是否合法的问题。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地（下称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有惠州惠州市征地留用地管理实施办法》（惠府办[2015]13号）第二条规定：“本办法所称征地留用地（以下简称：留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于解决生活生产、生活出路的建设用地。”《土地登记规则》第二十三条第二款规定：“划拨新征用农民集体所有土地的，被征地单位应当依照本规则规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。”从上述规章、规范性文件可以看出，政府征收土地是以农村集体经济组织为被征收单位的。本案中，原告被征收的土地是402449平方米，而与此次征收土地的相关单位有第三人及另外三个村民小组，各自被征收土地面积具体明确。那么，按照上述规章及规范性文件的规定，相应的征地留用地也应当划拨至各被征地单位名下，并给予各自办理相应的建设用地使用权登记。但是，被告却将原告及另外三个被征地的村民小组的留用地统一划拨至另一被征地单位即第三人村委会名下，被告的行为明显与上述规章、规范性文件的规定相违背。第三人没有向本院提交证据，而被告提交的证据，不能证明被告在作出《划拨决定书》前，原告及另外三个村小组同意将征地留用地统一划拨至第三人村委会名下，并按各自的留用地面积按份额共有。综上所述，被告作出的编号441305-Z[2014]H021、441305-Z[2014]H018《国有建设用地划拨决定书》，违反规章及规范性文件规定；被告被诉行政行为，既与原告存在利害关系，同时也与第三人村委会、案外人冷水村小组、上坌村小组、梨元村小组等有利害关系，如果撤销被告作出的《国有建设用地划拨决定书》，会对这些村组织产生重大利害关系，同时也会对惠州市人民政府、仲恺管委会等地方经济发展部署、城市发展等造成重大影响，所以本案不宜作撤销处理。但是，在本判决发生法律效力后，被告应惠州惠州市住建部门、仲恺管委会、东江高新产业园管委会等，切实组织上述村组织进行协商，力求圆满解决纷争维护原告及各相关村组织的合法权益；位于惠州仲恺高新区东江产业园东兴片区DX-04-12号地块面积为45968.9㎡土地，属于与原告同一村委会的冷水村小组所有，不是原告所有，原告无权对此土地主张相关权利；目前，要将原告等五个村组织共有的相关征地留用地直接划拨并把使用权办理至各村组织名下，即把原告等五个村组织的征地留用地分别确定具体位置并给予各自办理使用权登记，一是涉及到惠州市人民政府、仲恺管委会及被告、规划建设等部门的权限及协调问题，二是涉及五个村组织对各自的留用地的具体位置安排协商问题，三是人民法院的司法审查权不能代行政府及政府各机关的行政权。所以，对原告请求本院判决“将位于惠州仲恺高新区东江产业园东兴片区DX-04-11号地块面积为40244.9㎡国有土地使用权直接划拨并确权至原告外下”，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项及上述所引用的规章、规范性文件的规定，判决如下：一、确认被告惠州市国土资源局2014年12月12日作出的编号441305-Z[2014]H021、441305-Z[2014]H018《国有建设用地划拨决定书》违法。二、驳回原告惠州市惠城区水口街道办事处姚村村大岭下村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告惠州市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳人民陪审员  刘艳红二〇一八年五月十四日书 记 员  林碧科相关法律中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。