北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京01行终465号上诉人（一审被告）天津市国土资源和房屋管理局，住所地天津市和平区曲阜道84号。法定代表人蔡云鹏，局长。委托代理人杨轩，天津市国土资源和房屋管理局工作人员。委托代理人殷琪汶，北京大成（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）夏天，男，1982年11月3日出生，户籍所在地天津市河西区。一审被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人伍佳，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人谢红志，北京青葵律师事务所律师。上诉人天津市国土资源和房屋管理局（以下简称天津市国土房管局）因与被上诉人夏天政府信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服北京市海淀区人民法院(2017)京0108行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院查明：2017年6月13日，天津市国土房管局收到夏天向其提交的信息公开申请表，要求公开“名门大厦项目资金监管账户开户行、账号、资金收支流水及现在账号的余额”的政府信息。同年7月3日，天津市国土房管局作出编号：2017-645《告知书》（以下简称被诉告知书），告知夏天：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条第（三）项、第十七条‘法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定’、《天津市房地产交易管理条例》（以下简称房地产交易管理条例）第七条‘市人民政府确定的房地产交易资金监管机构负责新建商品房预售资金、私有房屋交易资金和房屋使用权转让资金的监管工作。资金监管的具体办法由市人民政府规定。’《天津市新建商品房预售资金监管办法》（津政办发[2016]54号，以下简称资金监管办法）第三条‘市国土房管局是本市新建商品房预售资金监管主管部门，负责本办法的组织实施。市房地产交易资金监管中心是本市房地产交易资金监管机构，具体负责新建商品房预售资金的监管工作。’的规定，我局未制作、获取、保存您申请查询的信息，该信息我局档案中不存在，建议您向天津市房地产交易资金监管中心（以下简称天津市资金监管中心）咨询，地址：天津市和平区泰安道15号，联系电话：2822****。”夏天不服，向中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）申请行政复议。住建部受理后向天津市国土房管局作出提交答复通知书，要求天津市国土房管局自收到行政复议申请书副本之日起10日内提交书面答复及相关材料。之后，住建部收到天津市国土房管局提交的行政复议答复意见等材料。2017年9月22日，住建部作出建复决字[2017]260、279、280、282、287、291、292、294、399号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定书），决定维持天津市国土房管局作出的告知书。后住建部将被诉复议决定书邮寄送达夏天。夏天亦不服，提起本案诉讼，请求人民法院依法判决确认被诉告知书违法，并予以撤销；确认被诉复议决定书违法，并予以撤销；责令天津市国土房管局依法公开“名门大厦项目资金监管账户开户行、账号、资金收支流水及现在账号的余额”的政府信息；该案诉讼费用由天津市国土房管局、住建部承担。另查，夏天当庭称对住建部作出被诉复议决定书的程序无异议。一审法院认为：依据政府信息公开条例的相关规定，天津市国土房管局作为被申请的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相关行政处理的法定职责。根据政府信息公开条例第二十一条第三项的规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。同时，根据资金监管办法第三条第一款规定，天津市国土房管局是天津市新建商品房预售资金监管主管部门，负责该办法的组织实施，天津市资金监管中心具体负责新建商品房预售资金的监管工作。由此可见，天津市国土房管局对新建商品房预售资金负有监管责任。本案中，天津市国土房管局以其未制作、获取和保存夏天申请公开的信息，该信息在档案中不存在为由，作出被诉告知书。但天津市国土房管局作为天津市新建商品房预售资金监管主管部门，其提交的证据不足以证明该局没有制作、获取或保存涉案信息。同时，天津市国土房管局认为天津市资金监管中心具体负责新建商品房预售资金的监管工作，在告知书中建议夏天向天津市资金监管中心咨询，但天津市资金监管中心并非政府信息公开条例第三十六条、第三十七条规定的信息公开主体，资金监管办法亦不属于法律、法规，故天津市国土房管局的该项主张亦不能免除其相应的信息公开职责。综上，天津市国土房管局作出的被诉告知书认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。鉴于天津市国土房管局对夏天提出的政府信息公开申请，尚需调查、裁量，故判决天津市国土房管局在一定期限内重新答复，对夏天提出的直接判令天津市国土房管局公开相关政府信息的诉讼请求，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款规定:“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”因该院已依法撤销了被诉告知书,故住建部作出的被诉复议决定书亦应当一并予以撤销。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一、二款,及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第八项之规定，一审法院判决：一、撤销被诉告知书及被诉复议决定书；二、责令天津市国土房管局在法定期限内对夏天的政府信息公开申请予以重新答复；三、驳回夏天的其他诉讼请求。上诉人天津市国土房管局不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，并判令驳回被上诉人的诉讼请求；判令被上诉人承担一审、二审诉讼费用。其上诉理由略为:一、一审判决认定事实错误。上诉人是资金监管中心的主管部门，局内处室中并无相关部门负责具体的资金监管工作，也从未制作、获取和保存资金监管中心在具体业务中所获取的信息。二、一审判决适用法律错误。资金监管中心作为事业单位法人，对于房地产交易资金的支付、收取等行为进行监管，属于社会公共服务的范畴，应当适用政府信息公开条例第三十七条的规定独立承担信息公开的职责。被上诉人夏天同意一审判决，请求予以维持。一审被告住建部答辩请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其答辩理由略为:一、资金监管中心属于政府信息公开条例第三十六条所规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。《天津市房地产交易管理条例》第七条明确授权了“市人民政府确定的房地产交易资金监管机构”负责房地产交易资金的监管工作，而天津资金监管办法第三条又确定了资金监管中心就是“房地产交易资金监管机构”，因此天津资金监管中心具有地方性法规的授权，其在履行资金监管职责过程中取得的信息，应当由其独立对外承担公开义务。二、被上诉人提供的证据无法充分、有效证明上诉人曾经获取、保存过其申请公开的信息。三、一审判决对政府信息公开条例第三十六条的解读，势必增加行政机关的信息公开负担，不利于行政资源的整合，可能导致不良示范效应。上诉人天津市国土房管局在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1、信息公开申请表，证明天津市国土房管局收到夏天的政府信息公开申请；2、被诉告知书及送达凭证，证明天津市国土房管局依法作出被诉告知书，并建议夏天向相关单位申请公开；3、事业单位法人证书，证明天津市资金监管中心系独立的法人单位。同时，天津市国土房管局当庭提交并出示政府信息公开条例、房地产交易管理条例第七条、资金监管办法第三条作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。被上诉人夏天在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1、天津市国土房管局局属单位截屏图，证明天津市资金监管中心是天津市国土房管局的局属单位，不具有政府信息公开主体资格；2、天津市国土房管局内部机构截屏图；3、天津市国土房管局行政审批处职责截屏图，以上证据证明行政审批处是天津市国土房管局政府信息公开机构，而非天津市资金监管中心；4、天津市国土房管局服务指南截屏图，证明商品房预售资金监管开户、拨付等是天津市国土房管局应履行的工作职责，相关政府信息应由天津市国土房管局公开；5、行政诉讼案件庭审笔录，证明天津市国土房管局承认保存有夏天要求公开的政府信息；6、建复决字［2015］233号行政复议决定书；7、2014年9月28日邢国旺等人与何玉琴对话录音文字说明；8、2015年3月27日名门政府见面会纪要；9、2015年5月30日见面会纪要；10、2015年9月7日天津市政府见面会录音书面说明；11、20151201茹志斌与天津市国土房管局张利兵处长对话录音证据说明；12、网页截图；13、录音光盘，以上证据证明天津市国土房管局保存有夏天申请公开的信息，应该予以公开。同时，夏天当庭提交并出示《城市商品房预售管理办法》、资金监管办法、政府信息公开条例等相关规定作为支持其诉讼主张的法律规范依据。一审被告住建部在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证，证明住建部收到了夏天提交的行政复议申请书；2、提出答复通知书，证明住建部依法要求行政复议被申请人作出答复；3、行政复议答复意见，证明行政复议被申请人依法向住建部作出行政复议答复；4、被诉复议决定书、邮寄凭证及查询单据，证明住建部根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）有关规定依法作出被诉复议决定并依法送达夏天。同时，住建部当庭出示行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》作为其法律规范依据。一审法院认证如下：夏天提交的证据6、证据12和本案被诉行政行为无关，不予采纳；其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）中规定的提供证据的要求，真实合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，予以采信。天津市国土房管局提交的证据2中被诉告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，不予接纳；其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，但证据3不足以证明其欲证明的事实，对其证明目的不予采信。住建部提交的证据4中的被诉复议决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，不予接纳；其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，予以采信。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的焦点在于资金监管中心是否属于政府信息公开条例所规定的政府信息公开义务主体。1.房地产交易管理条例第七条第二款规定，“本市实行新建商品房预售资金、私有房屋交易资金和房屋使用权转让资金监管制度。市人民政府确定的房地产交易资金监管机构负责新建商品房预售资金、私有房屋交易资金和房屋使用权转让资金的监管工作。资金监管的具体办法由市人民政府规定。”上述规定确实提及“市人民政府确定的房地产交易资金监管机构”，且在资金监管办法第三条第一款又进一步确定，“市房地产交易资金监管中心……是本市房地产交易资金监管机构，具体负责新建商品房预售资金的监管工作。”但房地产交易管理条例是对资金监管中心具体工作职责予以规定，还是具有赋予该中心以独立行政主体资格的法律效果，仍需要结合上述条例、资金监管办法及相关规定予以进一步分析。2.资金监管办法第四条规定，“本市新建商品房预售资金监管遵循政府监管、多方参与、专户专存、专款专用的原则”，上述规定表明天津市对商品房预售资金的监管采取的是政府监管模式，资金监管中心作为事业单位法人，如果其以自己的名义独立行使资金监管职责，与上述规定即不相符合。而且，资金监管办法第三条第一款规定，“市国土房管局是本市新建商品房预售资金监管主管部门，负责本办法的组织实施”。该条第二款进一步规定，“市国土房管局可以委托区县房地产管理部门承担本辖区内新建商品房预售资金监管相关工作”。上述两款规定表明，直接行使新建商品房预售资金监管职责的政府主管部门是天津市国土房管局，资金监管中心则只是对房地产交易资金的日常监管具体负责，其不能独立于天津市国土房管局行使监管职责。3.《天津市国土资源和房屋管理局关于印发天津市新建商品房预售资金监管实施细则的通知》（津国土房发〔2016〕19号）中“二、监管部门职责分工”部分规定，“（一）市房地产交易资金监管中心……具体负责全市新建商品房预售资金监管工作，对区房地产管理部门承担的相关资金监管工作进行监督、检查和指导”。由于对下级行政机关的“监督、检查和指导”是上级行政机关才能具有的专属职责，资金监管中心作为事业单位法人，显然不能直接以自己的名义独立行使对其他行政机关的监督、检查和指导职责。进一步结合资金监管办法第三条第二款的规定可以认定，资金监管中心应当以“区、县房地产管理部门”的上级行政机关，即天津市国土房管局的名义行使上述职责。由此表明，房地产交易管理条例第七条并未赋予资金监管中心独立的行政主体资格。资金监管中心不属于政府信息公开条例第三十六条所指的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。4.由于资金监管中心并无独立行使资金监管职责的主体资格，其基于资金监管工作而制作获取的信息，公开义务主体应为其举办机关天津市国土房管局。至于天津市国土房管局还提出资金监管中心可以基于政府信息公开条例第三十七条的规定独立作为信息公开主体，本院认为在资金监管办法第四条已经将资金监管明确定位于政府监管，监管主管机关就是天津市国土房管局，且资金监管中心还履行对区、县房地产管理部门的监督检查职责的情况下，天津市的房地产交易资金监管应当属于行政管理职责，因此不涉及政府信息公开条例第三十七条的适用问题。基于上述分析，一审法院认定针对被上诉人申请公开的信息，天津市国土房管局是公开义务机关，并据此判决撤销了被诉告知书及被诉复议决定，并无不当。对于上诉人及一审被告住建部的其他诉讼理由，已无需一一评述。另外，一审判决主文第三项系基于上诉人对本案政府信息公开申请事项仍有调查裁量空间而作出，并非终局性判决。该项主文表述虽有欠严谨，但不影响当事人的合法权益，本院现予指明。综上，对上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人天津市国土资源和房屋管理局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  张 悦代理审判员  范术伟二〇一八年五月二十八日法官 助理  闵 雪书 记 员  王 跃