浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙行终65号上诉人（原审原告）林忠根，男，1960年7月6日出生，汉族，住玉环市。上诉人（原审原告）陈彩娇，女，1960年4月14日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）林宝财，男，1990年5月30日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）胡双双，女，1989年9月27日出生，汉族，住址同上。4上诉人的委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）玉环市人民政府。住所地：玉环市玉城街道东城路**。法定代表人吴才平，市长。委托代理人陈琳，玉环市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人陈义苍，浙江思尔捷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）玉环市国土资源局。住所地：玉环市玉城街道玉兴东路**。法定代表人蔡其方，局长。委托代理人黄友生，玉环市海天法律服务所法律工作者。林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双诉玉环市人民政府、玉环市国土资源局不履行劳动和社会保障法定职责一案，台州市中级人民法院于2017年11月22日作出（2017）浙10行初157号行政裁定。林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月9日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。原审审理查明：原告林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双系玉环市芦浦镇分水村村民，在该村有承包地。因浙江省乐清湾大桥及接线工程（台州段）工程建设需要，国务院批准征收玉环市、温岭市农民集体所有农用地159.9459公顷，其中涉及原告土地。按照被征土地数量，玉环市国土资源局核定给原告所在分水村192个被征地农民基本生活保障名额。分水村根据村民申请、村委会讨论、公示、镇人民政府审核，社保部门同意后办理被征地农民基本生活保障手续，现该村已参保145人。原告通过政府信息公开，得知其未被纳入社保安置人员名单，于2017年7月17日提起本案诉讼，要求确认被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责违法，判令被告依法履行被征地农民基本生活保障工作职责。原审法院认为，本案系履行法定职责案件，被告玉环市人民政府、玉环市国土资源局系机关法人，可以作为本案被告，因此，本案两被告主体适格。原告诉讼请求是要求确认被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责的行为违法，同时要求被告履行被征地农民基本生活保障工作职责。经庭审释明，原告明确其实质诉求是要求被告为其办理被征地农民基本生活保障。一、关于被告玉环市人民政府有无原告所诉的法定职责问题。原告认为按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一款规定，市、县人民政府统一负责被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益，故被告玉环市人民政府有相应的法定职责。经审查认为，前文所称市、县人民政府“统一负责”被征地农民基本生活保障工作，应指市、县人民政府在宏观方面建立健全相应工作机制，制定相关政策以及在尊重各职能部门权限前提下的协调监督职责，而不是代替各职能部门履行具体职责。因此，被告玉环市人民政府没有原告所诉的为其办理被征地农民基本生活保障，将其纳入基本生活保障范围的法定职责。二、关于被告玉环市国土资源局有无原告所诉的法定职责问题。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第二、三款规定，市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第二十七条规定，被征地村集体经济组织或村民委员会根据县国土局核定的参保人数，拟定参保对象名单，经村民（代表）会议或村集体经济组织成员会议讨论通过，并经公示无异议后，经当地乡镇人民政府（街道办事处）审核，报县人力社保局审定。从上述规定看，被告玉环市国土资源局只有核定参保人数的职责，而没有确定参保对象的职责。本案中，玉环市国土资源局已核定原告村参保人数192名。因此，原告所诉的为其办理被征地农民基本生活保障并非被告玉环市国土资源局的法定职责。综上，两被告均不存在原告所诉的法定职责，原告起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双的起诉。林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双上诉称：原审法院在审理过程中对事实认定不清。上诉人是玉环市芦浦镇分水村村民，在该村各自拥有承包地。因浙江省乐清湾大桥及连线工程建设项目占地，上诉人的承包地被征收。为核实征收的合法性，上诉人于2017年3月3日通过政府信息公开得到了《玉环县被征地农民基本生活保障衔接职工基本养老保险人员名单》。然而，作为被征地农民的上诉人却不在该基本生活保障衔接职工基本养老保险人员名单之内。依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一、二款的规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。依据劳社部发(2007)14号《劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。依据《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第二条的规定，各市、县（市、区）政府要严格落实《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，完善被征地农民基本生活保障政策，按照“即征即保、先保后征、人地对应”的要求，根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数，足额计提社会保障风险准备金，逐步提高政府补贴标准和社会保障水平。一审法院认定被上诉人不具有办理被征地农民基本生活保障职责的法定职责，属于严重认定事实不清。综上所述，一审判决认定事实错误，请求依法撤销台州市中级人民法院做出的(2017)浙10行初157号行政裁定书，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。玉环市人民政府答辩称：一、答辩人相关职能部门已按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定落实了征地农民的生活保障资金。1、上诉人所在芦浦镇分水村的土地征收，政府职能部门已于2014年3月13日给予该村落实了4808700元的农民基本生活保障资金，已在财政专户。2、国务院批准了乐清湾跨海大桥的土地征收，也充分说明了玉环市人民政府己将失地农民基本生活保障资金落实到位，若没有到位，国务院也不会批准涉案土地的征收。二、上诉人要求履行农民基本生活保障的职责，玉环市人民政府认为，这个工作应由下属的职能部门具体办理，且下属的职能部门是一个独立的法人，承担着该具体行政行为的作为与否，及相应的权利与义务，玉环市人民政府不能包揽包办，否则玉环市人民政府是越权违规。三、上诉人要求办理农民基本生活保障，须具备一定的条件与程序。1、条件是：经省级以上人民政府批准国土部门实施统一征收，属失地农民，大部分被征收，持有二轮土地承包权证，属在册农业人员。2、程序是：实行人地对应原则，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定村经济组织或村委会确定参保人员名单，经乡、镇（街道）审核公示后，报社保局办理。所以，上诉人应申请，逐级层报审核，只要条件符合，一个也不会落下。3、农民基本生活保障资金应正确理解其构成。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定：基本生活保障资金由政府、被征地集体经济组织和参保个人三方出资构成，政府出资不低于三方出资总额30%的资金。2014年3月，该笔由玉环市人民政府出资的芦浦镇分水村失地农民基本生活保障金已经存入专用账户，根据核定的参保人员，可以正常支付。综上，一审判决正确，请二审维持并驳回上诉人上诉。玉环市国土资源局答辩称：一、上诉人作为被征地农民而未在所在村被征地农民基本生活保障街接职工基本养老保险人员名单之内，是事实。但原因是其所在村委会或其本人或具有办理被征地农民基本生活保障法定职责的单位，而不在于答辩人。对于被征地农民基本生活保障，国务院和地方各级政府均高度重视，国务院国办发[2006]29号转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》第（七）点明确保障对象中指出“被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”浙江省人民政府第264号令《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定“市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”第八条第一款规定“被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。”第十五条第二款规定“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”第二十五条规定“市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障实际情况，制定具体实施细则。”玉环市人民政府玉政发[2014]28号《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第十三条第（四）项规定“被征地农民养老保险资助金。用于资助被征地农民或被征地村村民参加养老保险实行即征即保的资金，标准为3万元／亩。被征地农民养老保险资助金由县国土局直接支付到县财政专户，专款专用。”第二十八条规定“被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成，比例为3∶3∶4（即政府出资30%、被征地农村集体经济组织出资30%、参加被征地农民基本生活保障的个人出资40%）。政府出资部分从土地出让收益中列支；被征地农村集体经济组织出资部分从土地补偿费中列支；参加被征地农民基本生活保障的个人出资部分从安置补助费等其他收入中列支。”玉政发[2014]42号《玉环县被征地农民基本生活保障制度及与职工基本养老保险制度衔接办法》第一条第（四）项规定“被征地农民参加养老保障名额确定办法。被征地农民养老保障实行即征即保、应保尽保，并根据征收土地的数量确定参保人数，参加被征地农民基本生活保障人数与参加职工基本养老保险人数之和不超过每亩土地2人，其中参加被征地农民基本生活保障人数不超过每亩土地1.2人。”第（五）项规定“被征地农民参加养老保障人员名单确定程序。被征地村集体经济组织或村民委员会根据县国土局核定的参保人数，按照“人地对应”优先的原则，拟定参加养老保障人员名单，经村民（代表）会议或村集体经济组织成员（或村两委成员）会议讨论通过，并经5天以上公示无异议后，经当地乡镇（街道）审核，报县人力社保局经办机构（县农保处）审定。”本案涉及浙江省乐清湾大桥及接线工程建设项目，需征收上诉人所在村集体土地10.6860公顷（计160.2900亩），答辩人根据市政府相关文件的政策规定和勘测调查结果，拟定了征地补偿安置方案，并根据上诉人所在村被征收土地的数量确定其参保人数为193人，上诉人可据此按照相应的工作流程申请参加被征地农民基本生活保障。案发后，经向上诉人村了解，得知由于上诉人没有申请被征地农民基本生活保障，导致村委会无法根据答辩人核定的参保人数拟定其参加养老保障人员名单，上述核定的参保人数尚有留存，随时可供该村被征地农民参保。可见，上诉人作为被征地农民而没有落实基本生活保障，原因在村委会或上诉人或具有办理被征地农民基本生活保障法定职责的单位，而并不在答辩人。二、答辩人已根据玉环市及上级政府相关文件的规定履行了工作职责，不存在上诉人诉请事项之情形。答辩人依照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第二款“市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。”及《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第二十六条第一款“属于被征地农民基本生活保障范围的具体可参保人数，由县国土局根据征收土地面积结合被征地村实际情况核定。”规定，对于乐清湾大桥及接线工程建设项目征收土地，及时拟定征地补偿安置方案并组织实施，核定了上诉人村被征地农民基本生活保障参保人数，及时将上诉人村被征地农民养老保险资助金直接支付到市财政专户，专款用于上诉人村被征地农民基本生活保障，保障了上诉人的合法权益。综上所述，上诉人将答辩人列为被告，并请求确认不依法履行其诉请的职责，缺乏事实根据和法律依据。一审裁定驳回其起诉正确。恳请维持一审并驳回上诉人上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人林忠根、陈彩娇、林宝财、胡双双请求判令被上诉人玉环市人民政府、玉环市国土资源局履行劳动和社会保障法定职责提起的诉讼。但原审庭审时，上诉人已将诉请事项明确为系要求两被上诉人履行“办理失地农民基本保险”法定职责。据此，两被上诉人是否具有该法定职责，应为本案首要审查事项。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一、二、三、四款规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益；市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施；市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作；市、县财政部门具体负责征地补偿和被征地农民基本生活保障资金的收支管理。第十五条第一、二款规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象；参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。第二十五条规定，市、县人民政府应当根据本办法规定，结合本地被征地农民基本生活保障的实际情况，制定具体实施细则。为此，《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第二十六条规定，属于被征地农民基本生活保障范围的具体可参保人数，由县国土局根据征收土地面积结合被征地村实际情况核定。被征地农民以行政村为单位，一次性办理参保手续。村集体土地全部征收后仍有被征地农民未参保的，未参保人员可参加城镇职工基本养老保险；参保名额多余的村，多余名额不能转让。第二十七条规定，被征地村集体经济组织或村民委员会根据县国土局核定的参保人数，拟定参保对象名单，经村民（代表）会议或村集体经济组织成员会议讨论通过，并经公示无异议后，经当地乡镇人民政府（街道办事处）审核，报县人力社保局审定。据此，被上诉人玉环市人民政府在被征地农民基本生活保障工作中的职责，是统领所辖区域内该项工作的正常开展，切实保障被征地农民的合法权益，而非具体实施或替代下属职能部门的相应具体工作。被上诉人玉环市国土资源局在被征地农民基本生活保障工作中也有其相应的具体职责。上诉人虽以两被上诉人为被告诉请其履行“办理失地农民基本保险”职责，却未能提供相应的事实和法律依据，故该诉请事项属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”规定的情形。原审据此裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈裕琨审判员  楼缙东审判员  许 勤二〇一八年五月三十日书记员  许亚芬