安徽省马鞍山市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）皖05民终772号上诉人（原审被告）:当涂县太白镇人民政府，住所地安徽省当涂县太白镇。法定代表人：曹建华，该镇镇长。委托诉讼代理人：汤志娟，当涂县太白镇法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）:当涂县荣盛房地产开发有限责任公司，住所地安徽省当涂县太白镇新风街18号。法定代表人：夏宗源，该公司总经理。委托诉讼代理人：吴琼，安徽铭心律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄德平，安徽铭心律师事务所律师。原审第三人：张世保，男，汉族，1952年2月28日出生，住安徽省马鞍山市花山区。上诉人当涂县太白镇人民政府（以下简称太白镇政府）因与被上诉人当涂县荣盛房地产开发有限责任公司（以下简称荣盛房地产公司）、原审第三人张世保合同纠纷一案，不服安徽省当涂县人民法院（2020）皖0521民初98号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。太白镇政府上诉请求：依法改判驳回荣盛房地产公司的诉讼请求。事实和理由：1.荣盛房地产公司的诉讼主体不适格。太白镇政府与张世保签订《协议书》，张世保又与荣盛房地产公司签订《项目开发管理合同》。根据合同相对性的原则，荣盛房地产公司的合同相对方是张世保，荣盛房地产公司应向张世保主张权利，而非向太白镇政府主张违约赔偿责任。2.太白镇政府不应承担违约赔偿责任。荣盛房地产公司系在未通知太白镇政府且在未办理农用地转用和土地征用手续的情况下，占用太白镇鑫龙村东方红村民组的土地建设东方新城项目。荣盛房地产公司取得建房许可是2013年7月26日，原当涂县国土资源局下达停止施工通知的时间是2013年7月29日，间隔仅为3天，但荣盛房地产公司仍然继续施工，如果其在收到通知后立即停止施工，几乎没有损失，所以荣盛房地产公司应当自行承担由此造成的后果及损失。太白镇政府与张世保签订的《协议书》第1条约定，太白镇政府配合张世保办理用地报批等手续；第2条约定，张世保在获得用地批准后才可开工。按照该约定，太白镇政府无任何违约行为及过错。相反，荣盛房地产公司和张世保才是违约方，应承担违约责任。3.太白镇政府已经履行了配合义务，一审法院认为太白镇政府履行配合义务拖延，造成案涉工程拖延，太白镇政府应承担主要责任，系事实认定错误。4.一审法院在判决太白镇政府承担2745㎡建筑物的工程造价损失的同时，又判决太白镇政府承担该损失的利息，无法律依据。荣盛房地产公司辩称，一、关于荣盛房地产公司是否具有适格诉讼主体的问题。案涉《协议书》签订的主体是张世保和太白镇政府，后张世保依据该《协议书》与荣盛房地产公司签订《项目开发管理合同》，太白镇政府事实上是依据《协议书》向荣盛房地产公司履行相关义务，张世保作为第三人对荣盛房地产公司作为原告主张权利表示认可，故不存在荣盛房地产公司诉讼主体不适格的问题。二、一审判决太白镇政府赔偿荣盛房地产公司工程造价损失具有事实和法律依据。太白镇政府在履行合同过程中存在重大过错，直接导致荣盛房地产公司产生损失，应当承担全部责任。1.太白镇政府预收、占用张世保的投资款，在部分土地指标未落实的情况下通过行政干预手段，让荣盛房地产公司取得合法审批，进行建设施工，导致荣盛房地产公司违章用地，以致产生违章建筑2745㎡，造成荣盛房地产公司产生损失。2.2017年11月27日，太白镇政府在接收案涉移转的违章建筑后未及时依法处置，且至今未做任何处理，这进一步扩大了荣盛房地产公司的损失。3.荣盛房地产公司的规划许可证许可建筑用地的范围是7217.67㎡（含未审批的1908㎡土地使用权），原当涂县国土资源局下达停工通知时，案涉项目已经封顶，主体工程已经完工，损失已经造成。荣盛房地产公司对一审判决太白镇政府仅承担60%的责任有异议，太白镇政府应当承担全部责任。三、由于太白镇政府履行义务不仅不符合合同约定，且违反了法律、行政法规的强制性规定，从而造成建筑物被没收，竣工房屋不能备案，房屋无法销售，资金无法回笼，所以一审判决太白镇政府承担利息损失于法有据，利息应当自荣盛房地产公司取得案涉工程的建设工程规划许可证之日起计算。四、太白镇政府主张其已经履行了配合义务，与事实不符。2016年12月7日，安徽省人民政府发布皖政地（增减挂钩）（2016）172号关于当涂县2016年第一批次（增减挂钩）城镇与集镇建设用地的批复，此后即可以补办案涉1908㎡土地的审批手续，但是太白镇政府仍没有履行配合义务，向有关政府主管部门申请完善招拍挂手续。太白镇政府违法进行行政干预，不仅给荣盛房地产公司造成了损失，甚至无偿占有2475㎡、价值518万元的建筑物。张世保述称，太白镇政府上诉的事实和理由不成立，太白镇政府还欠张世保债务未付清。张世保在2013年6月5日已经取得了5309.67㎡的建设用地规划许可证，而一审法院以2013年7月23日办理建设规模为13772.76㎡的建设工程规划许可证的时间，认定具体开工时间，与事实不符。原当涂县国土资源局在2013年7月29日作出当国土责（2013）74号《责令停止违法行为通知书》时，案涉项目已经封顶，主体工程也已经完工，原当涂县国土资源局的行政处罚决定书中也有案涉工程已经建成一栋三层砖混结构房屋、建筑面积为2475㎡的相关表述，所以太白镇政府称，如果及时停止建设，则损失不可能有这么多，与事实不符。荣盛房地产公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令太白镇政府赔偿涂山新城1号三层建筑面积为2745㎡的建筑物工程造价损失5186321元及利息损失1068382元（暂计至起诉之日为5186321×5.15%×4=1068382元），实际以5186321元为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率，从2015年10月1日计算至太白镇政府实际给付之日。2.判令太白镇政府赔偿涂山新城1号楼除2745㎡之外的4355㎡建筑物的工程价款（7100-2745）的利息损失1695010元（暂计算至起诉之日为4355×1889.37×5.15%×4=1695010元，实际以8228206元（4355×1889.37）为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率，从2015年10月1日计算至房地产备案销售之日。3.判令太白镇政府返还案涉5309.67㎡土地出让金差价2624000元[已交3900000元-应交1276000元（160000元/亩×7.97亩）]并赔偿资金占用期间的利息损失，暂计至起诉之日为2624000元×6.55%×5=859360元，实际以2624000元为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率，从2014年元月1日计算至太白镇政府实际给付之日。4.由太白镇政府承担案件诉讼、评估费用。一审法院认定事实：2009年10月16日，张世保与太白镇政府签订《协议书》，约定张世保征用太白镇政府土地18.92亩，土地价格为160000元/亩，总计为3027200元，太白镇政府配合办理用地报批及请示履行招、拍、挂供地手续，费用由张世保承担。张世保自2009年6月2至2011年8月29日陆续向太白镇政府预交征地款合计435万元。2013年5月30日，荣盛房地产公司与张世保签订《项目开发管理合同》，约定：荣盛房地产公司提供东方新城一期的开发资质进行施工开发，张世保自行承担生产经营的全部责任，自我管理，自负盈亏。2013年5月20日，荣盛房地产公司支付案涉土地出让金3900000元。2013年6月25日，荣盛房地产公司分别取得太白镇纬六路北侧3289.56m2、2020.11m2的土地使用权。2013年7月19日，太白镇政府向原当涂县城乡规划局出具证明，请求办理东方新城项目一期占地面积为7217.67m2的建设工程规划许可证。2013年7月23日，荣盛房地产公司办理了建设位置为太白镇鑫龙村东方新城项目1#、2#楼、建设规模为13772.76m2的《建设工程规划许可证》，同年8月28日办理了《建筑工程施工许可证》，2014年3月13日办理了《商品房预售许可证》等审批手续。2013年7月28日，荣盛房地产公司作为发包人与案外人马鞍山市太白建筑安装有限责任公司签订工程承包合同，约定由马鞍山市太白建筑安装有限责任公司承包东方新城1#、2#楼门面房施工建设，合同价款为10069967.6元。该工程于2013年8月10开工，2015年10月18日竣工验收。2013年12月12日，原当涂县国土资源局下发当国资告字(2013)74号《国土资源行政处罚告知书》《责令停止违法行为通知书》，内容为，责令:1.退还非法占用的2383m2土地；2.没收在非法占用的土地上兴建的1栋3层房屋，建筑面积2745㎡等。2013年12月20日当涂县国土资源局以当国土责字(2013)74号《责令停止违法行为通知书》责令原告未经批准，擅自占用太白镇鑫龙村东方红村民组集体土地2383㎡兴建东方新城项目。上述文件均向张世保送达。2017年10月24日，太白镇政府上报太政(2017)79号《关于移交被没收的地上建筑物的请示》文件，请求当涂县人民政府将已移交给国资委的东方新城项目超出用地红线的地上建筑物移交给太白镇政府处理。同年11月27日，当涂县国有资产监督管理委员会下发国资办（2017）26号《关于移交依法没收的太白镇涂山新城项目非法占用土地地块上建筑物的建议》文件，同意将没收的2745m2建筑物所有权移交给太白镇政府,并要求太白镇政府在依法处置前，按照相关国有资产处置法律、法规办理申报审批手续。一审另查明，涂山新城1号楼即为东方新城2号楼。案件审理中，荣盛房地产公司对案涉建筑面积为2745m2的建筑物工程的单价、造价申请鉴定，一审法院依法予以准许。安徽皖工工程咨询研究院有限公司于2020年9月15日出具《关于东方新城2#楼工程工程造价鉴定报告》，鉴定结果为：该工程已完部分工程鉴定金额为5186321元，单价1889.37元/m2，东方新城2#楼建筑面积为7060m2。一审法院认为，一、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。太白镇政府为新镇区建设需要，与张世保签订《协议书》，未通过公开竞价的方式，直接由张世保按照每亩160000元的标准缴纳土地出让金，取得案涉土地的建设用地使用权，违反法律、行政法规的强制性规定，当属无效。张世保与荣盛房地产公司签订《项目开发管理合同》，实为借用荣盛房地产公司的房地产开发资质。太白镇政府向张世保提供征用土地，实际是向荣盛房地产公司履行义务，张世保对荣盛房地产公司作为原告主张权利表示认可，因此，荣盛房地产公司向太白镇政府主张权利符合法律规定。二、荣盛房地产公司在太白镇政府向当涂县城乡规划局申请办理东方新城项目一期占地面积为7217.67m2的工程规划许可证后，取得了《建设工程规划许可证》等审批手续，继而进行商品房开发建设。但太白镇政府未依法取得案涉东方新城1号1-3层建筑面积为2745m2的建筑物的建设用地使用权，主要责任应在于太白镇政府。在荣盛房地产公司的损失中，已经被张世保利用的建筑物应当支出的费用由其支付给太白镇政府，张世保的其他投入损失应该结合双方在履约过程中的过错程度进行分担。太白镇政府应承担60%，荣盛房地产公司承担40%的责任，故对太白镇政府关于其不承担赔偿责任的抗辩意见不予采信。三、荣盛房地产公司的各项请求确定如下：1.根据《协议书》约定，荣盛房地产公司已取得的5309.67㎡（3289.56m2+2020.11m2）土地使用权，应交纳土地出让金1276000元（7.96亩×160000元/亩），荣盛房地产公司已交纳了土地出让金3900000元，太白镇政府应返还2624000元；2.荣盛房地产公司已竣工的涂山新城1号三层建筑面积为2745m2的建筑物经鉴定造价为5186320.65元，因该工程的土地属违章使用，该损失应由太白镇政府承担。2017年11月27日，当涂县国有资产监督管理委员会发文，同意将没收的2745m2建筑物移交给太白镇政府,太白镇政府接收后，理应对该建筑物进行处置，以减少荣盛房地产公司的损失，但太白镇政府未进行处置，故荣盛房地产公司主张太白镇政府支付资金占用期间的利息，予以支持，应自2017年11月28日起计算。3.经鉴定，东方新城2#楼建筑面积为7060m2，其中包含了4315m2（7060-2745）的合法建筑，该部分的工程造价为8152631.55元（4315m2×1889.37元/m2），鉴于该建筑的整体结构包括了违章建筑，导致合法的部分荣盛房地产公司也无法进行项目开发，荣盛房地产公司主张该部分的利息损失，应自案涉工程竣工验收之日起计算至房地产备案销售之日。据此，案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决：一、太白镇政府赔偿荣盛房地产公司涂山新城1号三层建筑面积2745m2的工程造价损失3111792.39元（5186320.65元×60%），并以3111792.39为基数，自2017年11月28日起至实际给付之日，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算利息支付给荣盛房地产公司。二、太白镇政府自2015年10月18日起至涂山新城1号楼房地产备案销售之日，以4891578.93元（8152631.55元×60%）为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，赔偿荣盛房地产公司涂山新城1号楼4315m2的工程造价的利息损失。三、太白镇政府返还荣盛房地产公司土地出让金2624000元。四、驳回荣盛房地产公司的其他诉讼请求。上述一、二、三项，太白镇政府均于判决生效后十五日内一次性给付荣盛房地产公司。案件受理费106184元，鉴定费35000元，合计141184元，由荣盛房地产公司负担56473.6元，太白镇政府负担84710.4元。二审中，荣盛房地产公司向本院提交如下证据：当涂县发展和改革委员会关于荣盛房地产公司东方新城项目备案函及5309.67㎡建设用地规划许可证、3289.56㎡国有土地使用证和2020.11㎡国有土地使用证复印件，证明荣盛房地产公司于2013年6月5日取得5309.67㎡的建设用地规划许可证，荣盛房地产公司开工建设的施工行为是在获得政府许可之后所实施的合法行为。太白镇政府质证认为，上述证据不属于新证据，对其真实性不持异议，但达不到荣盛房地产公司的证明目的，当涂县发展和改革委员会的函不能证明荣盛房地产公司取得了建设用地规划许可，建设用地规划许可应当有规划许可证，且该组证据是相关部门对案涉土地实施的行政行为，并非太白镇政府对荣盛房地产公司实施的行政行为，即使该行为存在，也不应由太白镇政府承担法律后果，其可以另行主张权利。张世保对该证据无异议。本院认证意见为，该组证据具有真实、合法性，且与本案具有关联性，予以认定。二审确认一审查明的除“2013年12月20日当涂县国土资源局以当国土责字(2013)74号《责令停止违法行为通知书》责令原告未经批准，擅自占用太白镇鑫龙村东方红村民组集体土地2383㎡兴建东方新城项目。”之外的事实。另查明，2013年7月29日，原当涂县国土资源局向荣盛房地产公司下发当国土责（2013）74号《责令停止违法行为通知书》，载明：荣盛房地产公司未经批准，擅自占用鑫龙村东方红村民组集体土地约15亩，兴建商品房，责令立即停止上述违法行为。张世保在该文书送达回证上签字，荣盛房地产公司盖章。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：一、荣盛房地产公司作为原告提起本案诉讼，主体是否适格;二、一审判决太白镇政府赔偿工程造价损失及利息损失是否具有事实和法律依据。关于争议焦点一，张世保与太白镇政府签订《协议书》，约定张世保使用太白镇鑫龙村东方红村民组的土地进行开发建设，后张世保与荣盛房地产公司签订《项目开发管理合同》，约定由荣盛房地产公司提供开发资质，张世保进行开发建设,这实质上是张世保借用荣盛房地产公司的资质进行开发建设。虽然太白镇政府与荣盛房地产公司之间未签订合同，但根据太白镇政府与张世保之间的协议，太白镇政府应向张世保履行配合办理案涉项目用地报批等义务，因张世保系借用荣盛房地产公司的资质进行开发建设，且荣盛房地产公司作为原告提起本案诉讼，张世保并未提出异议，故一审认定荣盛房地产公司主体适格，并无不当。关于争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地，该国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；第四十四条第一款规定，建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。案涉土地未经过公开竞价，太白镇政府直接要求张世保缴纳土地出让金，并在1908㎡的土地尚未履行用地报批手续的情况下，使荣盛房地产公司取得了建设工程规划许可证，以致该土地因非法占用而被原当涂县国土资源局责令退还，并导致在该非法占用的土地上建设的1栋3层建筑面积为2745㎡的砖混结构房屋被没收。荣盛房地产公司未依法取得案涉东方新城1号1-3层建筑面积为2745㎡房屋的建设用地使用权即进行开发建设，违反了相关法律规定，对因此造成的损失，太白镇政府和荣盛房地产公司均有过错,应当各自承担相应的责任。一审认定太白镇政府承担60%的责任，荣盛房地产公司承担40%的责任，并无不当。关于利息损失问题，2017年11月7日，当涂县国有资产监督管理委员会同意将案涉没收的2745㎡建筑物所有权移交给太白镇政府，太白镇政府接收后，应当及时对该建筑物进行处置，否则造成荣盛房地产公司的损失扩大，故一审判决太白镇政府赔偿荣盛房地产公司资金占用期间的利息损失于法有据。综上所述，太白镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费106184元，由当涂县太白镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 曹悝元审 判 员 齐 萍审 判 员 王红伟二〇二一年五月二十八日法官助理 陈婷婷书 记 员 易 莉