安徽省合肥市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）皖01民终4233号 上诉人（原审被告）：安徽广裕园林管理有限公司，住所地安徽省合肥市包河区巢湖路75号第三层302、303室,统一社会信用代码913401003979619842。 法定代表人：杨林，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：宋**，安徽徽都律师事务所律师。 委托诉讼代理人：傅成林，安徽原声律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：肥西县铭传乡人民政府，住所地安徽省肥西县铭传乡南分路街道，统一社会信用代码11340123791879073L。 法定代表人：李晓阳，乡长。 委托诉讼代理人：杨俊，安徽人杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘世平。 上诉人安徽广裕园林管理有限公司（以下简称广裕园林公司）因与被上诉人肥西县铭传乡人民政府（以下简称铭传乡政府）合同纠纷一案，不服安徽省肥西县人民法院(2021)皖0123民初5500号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月12日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 广裕公司上诉请求：请求驳回铭传乡政府一审诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、一审法院判决广裕公司和铭传乡政府签订的《投资建设合作合同》无效没有事实和法律依据。《投资建设合作合同》的签约双方均为法人实体，在2014年3月签订合同时，合同内容经过双方协商确定，不存在强迫一方接受的情形。且案涉合同签订时也不存在合同法第五十二条规定的合同无效情形。一审法院根据合同法第五十二条认定合同无效系适用法律错误。根据铭传乡政府一审民事起诉状事实与理由部分所称，案涉合同内容与2013年12月17日安徽省人民政府办公厅下发的《关于加强公益性公墓建设管理的通知》及2014年3月15日肥西县人民政府办公室下发的《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》行政管理要求相抵触，进而以此否定案涉合同效力。应当注意案涉合同签订的时间，是在上述两个文件发布之后，铭传乡政府明知该文件的存在，仍然与广裕公司签订案涉合同，若仅以案涉合同与上述两份政府下发的文件相抵触为由确认合同无效，政府的诚信塑造和民间的投资安全将无法得到保障。往大局说不利于地方良好营商环境的培育，不利于当前“六稳”“六保”政策的落实。二、一审中铭传乡政府认为广裕公司涉嫌价格、土地违法行为，应当属于行政法律调整范围，与案涉合同的民事法律行为效力无碍。肥西县自然资源和规划局亦无权对案涉民事合同法律效力作出行政干预。综上，一审法院判决广裕公司和铭传乡政府签订的《投资建设合作合同》无效，系事实认定和适用法律错误。2021年1月1日合同法废止，一审判决时间是2021年3月8日，法律依据还是合同法第五十二条，属于适用法律错误。 铭传乡政府辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，依法应驳回上诉，维持原判。广裕公司上诉理由没有事实和法律依据。首先，本案虽然是在民法典实施之前立案，但是案涉的法律事实是发生在民法典实施之前，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定的第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。因此，一审判决适用《中华人民共和国合同法》的规定，适用法律准确。其次，《投资建设合作合同》违反了《殡葬管理条例》这一行政法规的相关强制性规定，应为无效，而且，《投资建设合作合同》也明显违反安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》和肥西县人民政府办公室下发《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》的相关规定。一审判决认定合同无效，认定事实清楚，适用法律准确。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 铭传乡政府向一审法院起诉请求：依法确认铭传乡政府与广裕公司签订的《投资建设合作合同》无效。 一审法院认定事实：2012年7月19日，铭传乡政府为加强殡改工作，向肥西县政府报送《关于铭传乡建立公益性公墓的请示》，拟定在××村××组大柴山荒山荒地建立公益性公墓一处。2012年11月13日，肥西县民政局作出《关于同意建设农村公益性公墓的函》。2012年11月28日，肥西县发改委作出《关于建设铭传乡公益性德孝公墓项目立项的批复》，同意该项目总投资300万元，资金来源为自筹，项目占地65466.4平方米，一期建设占地20010平方米。2013年3月6日，肥西县规划局作出《建设项目选址意见书》，进一步明确公益性公墓建设项目的建设单位为铭传乡政府。在项目推进过程中，因铭传乡政府建设资金缺乏，2014年3月份铭传乡政府与安徽广裕投资管理有限公司（2014年9月2日后变更为安徽广裕园林管理有限公司）签订《投资建设合作合同》，共同协商决定由广裕公司投资修建、管理运营铭传乡德孝公墓，项目运营期限70年，从2014年3月16日至2084年3月16日止。后广裕公司开展前期工作并组织人员进场施工，已完成部分工程，并以高于政府定价对外经营出售部分墓穴。 2013年12月17日，安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，进一步强调公益性公墓不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动，不得开展以营利为目的的经营性收费，其使用期限、续期、年检等参照经营性公墓的有关规定执行。2014年3月15日，肥西县人民政府办公室下发《关于进一步加强殡葬管理工作的通知》（政办[2014]19号），再次就上述内容作出明确要求。 一审法院认为：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。《殡葬管理条例》第八条第三款规定“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”《殡葬管理条例》第九条第一款、第二款规定“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”《殡葬管理条例》第十条第一款第一项规定禁止在耕地、林地建造坟墓。 本案中，肥西县民政局于2012年11月13日作出《关于同意建设农村公益性公墓的函》，批复同意铭传乡政府建设一处农村公益性公墓。后双方当事人签订《投资建设合作合同》，约定铭传乡德孝公墓项目建设及运营资金全部由广裕公司承担，建设主体已变更为广裕公司，未报经肥西县民政局审批，违反了《殡葬管理条例》第八条第三款的规定。《投资建设合作合同》还约定运营期内公墓回款资金（物价部门核定的公墓出让价及公墓管理费）归广裕公司所有并约定项目建设运营期为70年。广裕公司高于政府定价对外销售墓穴并受到肥西县市场监督管理局行政处罚，其利用案涉德孝公墓项目从事经营性活动，与《殡葬管理条例》所规定公益性公墓不以营利为目的的规定相悖，也违反了前述《殡葬管理条例》第九条第二款的规定。《投资建设合作合同》约定铭传乡农林村高庄、赵庄两村民组集体土地14.36亩进行公墓建设，广裕公司在未办理用地审批手续的情况下，擅自进行建设，违反《殡葬管理条例》第十条第一款第一项的规定。综上，本案的《投资建设合作合同》已违反了行政法规的强制性规定，该合同应认定为无效，铭传乡政府的诉请，法院予以支持。广裕公司提出行政违法不影响合同效力，不违反合同法第五十二条规定的意见，与法院认定不符，不予采信。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《殡葬管理条例》第八条第三款，第九条第一款、第二款，第十条第一款第一项之规定，判决：确认铭传乡政府与广裕公司签订的《投资建设合作合同》无效。案件受理费100元，由广裕公司负担。 二审中，广裕公司补充提供以下证据：一、关于德孝陵园陵规划用地情况的说明（2012.9.25），二、关于德孝陵园陵规划用地情况的说明（2012.9.26），证据一、二共同证明案涉德孝陵园项目建设用地经铭传乡政府确认。三、收条（2013.6.16），四、收条（2013.6.26），证据三、四共同证明广裕公司合同签订前投资情况。五、肥西县规划委员会主任会议议题审批表（2013.2.18），六、建设项目选址意见书（2013.3.6），证据四、五共同证明案涉德孝陵园项目建设用地经依法审批。七、关于同意建立铭传乡公益性德孝陵园的批复（2013.4.14），八、关于成立铭传乡公益性公墓建设协调领导组的通知（2013.5.18），证据七、八共同证明德孝陵园项目设立经依法批准。九、关于铭传乡公益性德孝公墓项目建设用地的预审意见（2013.5.29），十、关于要求解决铭传乡公益性德孝公墓项目用地指标的报告（2014.5.12），十一、关于同意肥西县铭传乡人民政府划拨方式获得国有建设用地使用权的批复（2015.8.6），证据九、十、十一共同证明案涉德孝陵园项目建设用地经依法审批。十二、申请报告（2016.8.15），证明铭传乡政府报请价格的情况。十三、关于成立肥西县铭传乡德孝公墓管理中心的通知（2016.8.15），十四、关于肥西县铭传乡公益性德孝陵园价格标注核定申请报告及附表（2016.9.6），证据十三、十四共同证明铭传乡政府履行《投资建设合作合同》的情况。十五、关于核定铭传乡公益性公墓收费标准的通知（2016.11.28），证明德孝陵园公墓收费价格情况。十六、关于商洽处理德孝公墓陵园问题的函（2021.2.5），十七、回复函（2021.2.20），证据十六、十七共同证明广裕公司与铭传乡政府就合同纠纷协商处理的情况。本院认为，本案争议焦点为双方当事人签订的《投资建设合作合同》是否有效，广裕公司二审提供的上述证据均与该争议焦点无关，与本案不具有关联性，本案中不予认定。 本院对一审查明的事实予以确认。 二审另查明，2014年3月份，双方当事人签订的《投资建设合作合同》约定由广裕公司投资修建、管理运营铭传乡德孝公墓，项目运营期限70年，从2014年3月16日至2084年3月16日止。投资人全面负责本项目下所有工程的建设组织、协调和管理运营工作，包括与工程范围内各有关单位的协调等，铭传乡政府应全力支持与帮助，保证工程顺利实施。本项目建设及运营资金全部由广裕公司承担，运营期内公墓回款资金归广裕公司所有。在运营期内广裕公司有自主建设运营权及广裕公司利益自主处理权，自负盈亏。 上述合同签订后，广裕公司开展前期工作并组织人员进场施工，在经营过程中出现高于政府定价销售公益性墓穴、擅自占用集体土地的违法行为，被相关行政部门给予行政处罚。 本院认为，虽然《中华人民共和国合同法》已于2021年1月1日废止，但根据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款的规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。案涉争议合同签订于2014年3月，应适用《中华人民共和国合同法》的相关规定进行审理。 《殡葬管理条例》第九条规定“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”为此，2013年12月17日，安徽省人民政府办公厅下发《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，进一步强调公益性公墓不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动，不得开展以营利为目的的经营性收费。本案中，经肥西县民政局批准的案涉铭传乡德孝公墓建设主体为铭传乡政府，而本案双方当事人签订《投资建设合作合同》，约定铭传乡德孝公墓项目建设及运营资金全部由广裕公司承担，运营期内公墓回款资金归广裕公司所有，由广裕公司自主经营、自负盈亏。上述约定实际已将公墓的建设主体变更为广裕公司，该行为未报经肥西县民政局审批，违反了《殡葬管理条例》第八条第三款的规定。且由于上述《投资建设合作合同》约定，导致广裕公司有机会违背农村公益性墓地的相关管理规定，实施高价销售墓穴、擅自占用集体土地等违法违规行为，客观上损害了社会公共利益。 虽然案涉《投资建设合作合同》是双方当事人的真实意思表示，但该合同违反《殡葬管理条例》第九条规定，损害社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，应认定为无效。 综上，广裕公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人安徽广裕园林管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 苗 审判员 张 健 审判员 温占敏 二〇二一年五月二十五日 书记员 顾斯斯 附：相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。