文书内容江苏省镇江市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏11民终824号上诉人（原审原告）：丹阳市金瑞祥服饰有限公司，住所地丹阳市开发区七纬路20号。法定代表人：殷玉明，该公司总经理。委托诉讼代理人：卢震，江苏定典律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡一飞，江苏定典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江苏省丹阳经济开发区管理委员会，住所地丹阳市开发区金陵西路101号。负责人：蒋敏，该管委会主任。委托诉讼代理人：石亚军，江苏金矛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：付以兰，女，汉族，1962年8月19日出生，住丹阳市开发区。委托诉讼代理人：王荣霞，丹阳市练湖法律服务所法律工作者。上诉人丹阳市金瑞祥服饰有限公司（以下简称金瑞祥公司）因与被上诉人江苏省丹阳经济开发区管理委员会（以下简称丹阳经开区管委会）、付以兰招标投标买卖合同纠纷一案，不服江苏省丹阳市人民法院（2020）苏1181民初4443号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月25日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。金瑞祥公司上诉请求：1.判决丹阳经开区管委会、付以兰在一审判决的基础上，增加返还上诉人已缴纳的土地出让金补偿款97.96万元；2.一、二审诉讼费用由丹阳经开区管委会、付以兰承担。事实和理由：1.政府应加强政务诚信建设，认真履行招商引资过程中作出的承诺和签订的协议。江苏省高级人民法院（2017）苏民终316号民事判决、最高人民法院（2017）最高法民申3974号民事裁定，在类案中均认为：“土地出让金的返还其实质是政府基于招商引资行为给予的优惠政策，而不是国有建设用地出让的最终价格，该约定并不违反法律法规效力性强制性的规定，依法应确认有效。政府不履行协议约定的返还资金义务，而以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持”。2.付以兰依据金瑞祥公司与丹阳经开区管委会签订的招商引资协议取得土地补偿款无任何约定及法定依据，系非法所得。一审中，付以兰认可其于2016年1月20日从丹阳经开区管委会处取得114.5万元补偿款，其组成为：3亩×25万元﹦75万元；协议挂牌价15.8万元/亩，与实际成交价25万元/亩，按照招商引资协议结算差价的补偿（即金瑞祥公司提供的2015年12月25日的结算说明），该结算说明原件在丹阳经开区管委会财务账册中保存，并有相关领导的审批及签名。从该结算说明中可以看出，付以兰是依据2009年9月30日金瑞祥公司与丹阳经开区管委会签订的招商引资协议来结算，并取得该114.5万元补偿款。付以兰并不是协议的当事人，其无权代替金瑞祥公司取得该协议中的权利并处分金瑞祥公司的权利。一审法院仅判决付以兰退还补偿款中的75万元，则必然导致付以兰产生非法所得39.5万元。3.付以兰不仅取得轧石厂建筑物的补偿，还从金瑞祥公司处取得了205万元土地指标补偿，另外还从丹阳经开区管委会拿到了案涉3亩土地75万元的补偿款及协议价格的差价补偿，一审法院支持其非法收益，应予纠正。请求二审法院判如所请。丹阳经开区管委会辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。丹阳经开区管委会不具备确定土地出让金的定价资格，对土地出让金定价的约定是无效的。即使协议有效，金瑞祥公司也存在违反协议约定的行为，不具备相应补偿的条件。对于案涉3亩土地，付以兰既然已经将土地出让给金瑞祥公司并收取了金瑞祥公司支付的款项，其应当将从丹阳经开区管委会获得的该笔补偿款返还给金瑞祥公司。至于超过75万元的部分，是原付以兰轧石厂作为拆迁户与丹阳经开区管委会进行磋商获得的补偿，此与本案无关，即使法院认为与本案有关，也应当由付以兰负责返还。请求驳回上诉，维持原判。付以兰辩称：一审法院判决正确。付以兰没有收到205万元的土地补偿款，金瑞祥公司在一审时提交的收条载明是赵金龙收到的180万元。付以兰有一笔拆迁补偿款820880元也已经抵给金瑞祥公司。付以兰愿意履行一审判决，退还金瑞祥公司75万元。请求驳回金瑞祥公司的上诉请求。金瑞祥公司向一审法院提出诉讼请求：判决丹阳经开区管委会、付以兰立即返还金瑞祥公司已交纳的土地出让金172.96万元，并按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准支付自2016年4月1日至实际给付之日止的利息，诉讼费用由丹阳经开区管委会、付以兰承担。一审法院认定事实：2009年10月19日，丹阳市金瑞祥鞋业有限公司（以下简称金瑞祥鞋业公司）经工商登记核准成立，由王以祥任法定代表人。2014年6月24日，金瑞祥鞋业公司名称变更为金瑞祥公司。2009年10月10日，王以祥以金瑞祥鞋业公司（乙方）名义与丹阳经开区管委会（甲方）签订《开发区工业项目征地协议书》一份，双方根据开发区规划、按照产业集聚、土地节约集约利用原则，以乙方在开发区注册项目、纳税为前提，双方在平等、自愿、协商一致的基础上订立协议，该宗地位于后王中小工业园，红线面积10.9亩（实际面积以国土报批测量面积为准），加道路分摊0.7亩，合计11.6亩。宗地协议价为12.6万元/亩，乙方应支付土地总价146.16万元；因乙方原付以兰轧石厂用地3.0亩已给甲方老年公寓建设所用，所以在本次用地中予以补偿，乙方实际应支付土地价款108.36万元。协议签订后60日内，乙方支付总地价的80%，即86.668万元，上交甲方财政后由财政开具发票，剩余20%即21.672万元，由甲方安排土地指标，挂牌结束时由乙方一次性上交甲方财政。如协议价高出挂牌价，高出部分作为乙方自愿上缴甲方环境建设基金。该项目为开发区认定的鞋业项目，土地出让金必须按最低保护价足额上交国土局征地事务所，报批结束后按协议结算。2009年10月22日，金瑞祥鞋业公司递交了企业投资项目备案申请，2009年10月30日，丹阳市发展改革和经济贸易委员出具了备案通知书，准予金瑞祥鞋业公司的项目备案。2016年1月5日，金瑞祥公司以125万元竞得（2015）工G15123号地块使用权，土地面积3333平方米。2016年1月6日，金瑞祥公司与丹阳市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2016年1月5日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额25万元的土地出让金收款收据一份[备注工G15123（保证金转）]；2016年1月28日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额734763元的土地出让金收款收据一份[备注工G15123（预存款转）]和金额265237元的土地出让金收款收据一份。2016年3月4日，金瑞祥公司以145万元竞得（2016）工G1603号地块使用权，土地面积3865平方米。随后，金瑞祥公司与丹阳市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2016年3月8日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额29万元的土地出让金收款收据一份[备注工G1603（保证金转）]；2016年3月23日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额41283元的土地出让金收款收据一份[备注工G1603（预存款转）]；2016年3月28日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额930322元的土地出让金收款收据一份[备注工G1603（预存款转）]；2016年4月1日，丹阳市土地交易中心向金瑞祥公司出具了金额188395元的土地出让金收款收据一份[备注工G1603]。就上述土地使用权，金瑞祥公司领取了证号为苏（2018）丹阳市不动产权第0020768号土地使用权证。2016年1月20日，丹阳经开区管委会从其财政所账户向付以兰转账付款114.5万元，用途为付以兰轧石厂补偿款，该款中包括3亩土地转让款75万元。金瑞祥公司向丹阳经开区管委会主张结算并返还款项未果，现诉讼来院。另查明，2009年9月15日，赵金龙（系付以兰的配偶）收取刘炳兴（金瑞祥鞋业公司设立时的投资人之一）25万元，并出具了收条。2009年10月10日，赵金龙收取王以祥20万元并出具了收条，言明“今收王以祥土地款20万元”；2009年10月15日，赵金龙收取王以祥160万元并出具了收条，言明“今收王以祥土地款160万元”。2015年6月17日，丹阳市开发区高新技术产业发展有限公司向丹阳市国土资源局转账820880元，附加信息及事由注明“高新公司代金瑞祥公司付土地款”。丹阳市开发区高新技术产业发展有限公司与赵金龙于2017年6月签订一份建设项目搬迁补偿协议，搬迁补偿费为82万元。一审法院认为，公司发起人以设立过程中公司名义对外从事公司设立必要的民事行为，其行为法律后果应由成立后的公司承担，故王以祥以公司名义与丹阳经开区管委会签订合同，相应的民事责任由公司承担，丹阳经开区管委会主张金瑞祥公司不是合同相对人，不是适格诉讼主体，缺乏法律依据，该院不予采信。金瑞祥公司与丹阳经开区管委会签订的开发区工业项目征地协议书属于招商引资性质的协议，而国有建设用地使用权应通过法定程序取得，故丹阳经开区管委会并不具备土地出让金定价权，其依据协议应为协助金瑞祥公司办理相关的土地审批手续。金瑞祥公司作为土地使用权受让人，理应承担相应的土地出让金。金瑞祥公司主张应按协议价结算土地出让金，并要求丹阳经开区管委会、付以兰退还超出部分172.96万元，证据不充分，该院不予支持。根据协议约定，金瑞祥公司享有3亩土地的补偿，该部分补偿系丹阳经开区管委会应给予付以兰的补偿，由金瑞祥公司从付以兰处受让获得。因付以兰从丹阳经开区管委会处受领了该部分补偿75万元，且未及时交还金瑞祥公司，致使金瑞祥公司实际未能获得该3亩土地的补偿，故付以兰作为出让方应承担相应的违约责任。丹阳经开区管委会支付该款时未能按协议约定审查履行，如付以兰返还不能，应由丹阳经开区管委会赔偿相应的损失。丹阳经开区管委会主张金瑞祥公司的起诉超过诉讼时效，但无证据证明金瑞祥公司何时知道其权利受到侵害，故该院不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条、第一百二十一条，《中华人民共和国民法总则》第七十五条、第一百八十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、付以兰于判决生效后十五日内返还金瑞祥公司土地出让金75万元，并按同期银行贷款利率支付2016年4月1日起至2019年8月19日，以及按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付2019年8月20日至实际返还之日的利息；二、如付以兰返还不能，则由丹阳经开区管委会向金瑞祥公司承担赔偿责任（以付以兰返还不能部分为限）；三、驳回金瑞祥公司的其他诉讼请求。案件受理费20366元，由金瑞祥公司负担8366元，由付以兰负担12000元。本院二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，丹阳经开区管委会具有招商引资自主权，王以祥作为金瑞祥公司的法定代表人，以金瑞祥公司的名义与丹阳经开区管委会签订《开发区工业项目征地协议书》，王以祥的上述行为，是履行职务行为，该协议对金瑞祥公司具有法律效力。丹阳经开区管委会为吸引投资，与金瑞祥公司签订征地协议。该协议中相关条款属于丹阳经开区管委会落实招商引资政策而实施的行为，丹阳经开区管委会在职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定。且该协议中明确约定土地使用权的最终取得需依法通过招拍挂程序，并未损害国家利益。因此，该协议合法有效。本案中，金瑞祥公司与丹阳经开区管委会虽然在案涉协议中约定土地出让金报批结束后按协议结算。但双方仅在协议中约定，如果协议价高出挂牌价，则高出部分作为金瑞祥公司自愿上缴丹阳经开区管委会环境建设基金。对实际成交价超过协议价，应当如何处理，双方对此并没有作明确约定。由于案涉协议约定不明确，金瑞祥公司提出按协议价结算土地出让金，并要求丹阳经开区管委会退还超出部分172.96万元的主张，没有法律依据，本院对此不予支持。针对原付以兰轧石厂3亩用地补偿问题。双方在签订案涉协议时，该案涉3亩土地已给丹阳经开区管委会老年公寓建设所用，丹阳经开区管委会同意在本次用地时对金瑞祥公司予以补偿。根据该协议约定，涉及该3亩土地用地补偿的，应当将补偿款给付金瑞祥公司。事实上，丹阳经开区管委会于2016年1月20日对原付以兰轧石厂进行征地补偿时，将案涉3亩土地的土地转让款75万元一并补偿给付以兰，丹阳经开区管委会未按照案涉协议向金瑞祥公司进行补偿，对此存在过错。付以兰收取上述款项后，未将案涉3亩土地的补偿款及时退还丹阳经开区管委会或者交给金瑞祥公司，而是对该款项75万元进行占用，与法无据，其应当承担相应的民事责任。根据现有证据，一审法院判令付以兰返还金瑞祥公司土地出让金75万元并承担相应利息，由丹阳经开区管委会对此承担补充赔偿责任，并无不当。综上所述，金瑞祥公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8366元，由丹阳市金瑞祥服饰有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  朱卫芳审判员  丁奕帆审判员  季 晖二〇二一年五月十七日书记员  张嫣婷