安徽省舒城县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖1523行初12号 原告张宏明，男，1966年4月18日出生，汉族，住安徽省舒城县。 原告张津波（又名张书波），男，1993年8月3日出生，汉族，住安徽省舒城县。 委托代理人张同元，安徽永诚律师事务所律师。 被告舒城县自然资源和规划局，住所地舒城县城关镇桃溪中路，统一社会信用代码：113414250032387789。 法定代表人方贤荣，局长。 委托代理人何高山。 委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。 被告舒城县城关镇人民政府，住所地舒城县城关镇桃溪路，统一社会信用代码：11341425003238161G。 法定代表人张栋梁，镇长。 委托代理人胡本银，舒城县城关镇法律服务所法律工作者。 原告张宏明、张津波要求确认被告舒城县自然资源和规划局、舒城县城关镇人民政府行政强制拆除行为及两被告擅自处置原告“拆除物”的行为违法，于2021年1月20日向本院提起**诉讼。本院于同日立案后，于2021年1月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月17日公开开庭审理了本案。原告张宏明、张津波及委托代理人张同元，被告舒城县自然资源和规划局委托代理人何高山、秦继忠，舒城县城关镇人民政府委托代理人胡本银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张宏明、张津波诉称，二人系父子关系，张宏明系舒城县××镇××村永久居民，张津波于2008年12月1日应征入伍，2010年12月退伍回原籍地待业。2015年，两原告根据农家乐的模式在康居规划点新盖了楼院。2016年4月20日，原告张津波向被告舒城县城关镇人民政府递交了《关于申请农家乐的报告》，舒城县城关镇人民政府未给予正面答复，但也未反对。2016年7月，原告张津波经营的“鸿福生态农庄”试营业。2017年6月9日，以原告张津波为经营者的“舒城县城关镇鸿伏农家乐饭店”经工商注册登记后正式对外营业。2020年1月14日，被告舒城县城关镇人民政府在未履行任何合法手续情况下，指使社会闲杂人员用挖掘机对原告建造的位于××路××村××里街道）楼房后荒废承包地上150平方米的钢构房屋强行拆除，致屋内部分物品毁损，并将拆除的钢构材料全部运走，声称用于拆除费用。两原告于2020年9月起诉至法院，要求确认被告舒城县城关镇人民政府的拆除行为违法，但舒城县城关镇人民政府否认该强拆行为是其所为。舒城县自然资源和规划局在行使城乡规划行政管理职权过程中，未依法向原告下达《责令停止建设、限期改正通知书》；未按照《行政处罚法》规定向原告下达书面的《行政处罚决定书》；未告知两原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据；未告知两原告享有陈述和申辩的权利，并听取原告意见，既未下达《责令限期拆除违法建筑物决定书》；也未公告《强制拆除通知书》，限期原告自行拆除。两被告明知只有在原告收到处罚决定书的法定期限内，既不申请复议，也不提起**诉讼且经公告仍未拆除的，被告才有权自行或申请人民法院强制拆除。而被告舒城县城关镇人民政府在明知其不具备行政强制拆除职权的情况下，被告自然资源和规划局在没有对两原告进行处罚决定的情况下，对原告房屋实施了强拆行为。 原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据： 1.两原告身份证、户口簿，原告张津波《退伍证》；证明两原告的身份情况，张津波是退伍军人。 2.《农村土地承包经营权证》《农村土地承包合同书》、舒城县农村集体经济组织《股权证》，证明两原告在舒城县××镇××村拥有2亩土地承包经营权，是该村集体经济组织成员。 3.《关于申请农家乐的报告》，《申请》和《简历》，证明原告张津波身为退伍军人在政府未解决就业情况下，决定自谋职业，曾三次向被告及所在伏虎村委会提出开办农家乐报告和申请。 4.《营业执照》《食品经营权证》，证明原告张津波利用自家房屋开办名为“舒城县城关镇鸿伏农家乐饭店”。 5.两原告经营的农家乐房屋照片，被拆迁的钢结构房屋原状，拆迁现场照片，证明两原告房屋现状，被拆除钢结构房屋原貌。 6.“舒城县城关镇依法强制拆除一处违法建筑”的新闻报道。证明2020年1月14日，被告舒城县城关镇人民政府组织近百名干部对两原告房屋进行强制拆除；该新闻报道充分证明了被告舒城县城关镇人民政府是实施这起强制拆除行为的行政主体。 7.（2020）皖1523行初48号庭审笔录以及该笔录中证人周某、袁某证言，证明拆除的材料已由运输车运走，以及两被告参与对原告房屋强拆的行为。 被告舒城县自然资源和规划局辩称，舒城县自然资源和规划局未实施和参与原告房屋强制拆除的行政行为，不是本案适格被告。2019年10月，舒城县自然资源和规划局根据上级单位发送的“卫片”信息，发现舒城县××镇××村存在违法建筑，舒城县自然资源和规划局依据《土地管理法》《行政处罚法》的规定，于2019年10月10日对违法建筑进行了现场勘测，并对原告张宏明进行了询问；2019年11 月14日又对违章搭建人张津波进行了询问。舒城县自然资源和规划局通过调查发现，涉案建筑未依法取得行政许可。在舒城县自然资源和规划局准备向原告依法下达“违法处罚决定书”但尚未下达时，原告的违法建筑已被拆除，被告舒城县自然资源和规划局未实施也未参与对原告房屋的强制拆除行为。根据《最高人民法院关于**诉讼证据若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，原告应当提供证据证明舒城县自然资源和规划局组织实施或参与了其诉称的强拆行为，但原告无证据证明，其对舒城县自然资源和规划局的诉请依法应予驳回。 舒城县自然资源和规划局为证明自己的主张，向本院提交以下证据： 1.信用代码证、法定代表人身份证明，证明被告舒城县自然资源和规划局主体资格。 2.《最高人民法院关于**诉讼证据若干问题的规定》第四条，证明“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料”。 被告舒城县城关镇人民政府辩称，原告诉请不符合法律规定，原告违法占用集体土地建房，经“卫片”拍摄确认，上级单位责令违法建筑所在地县级人民政府依法予以处置。舒城县自然资源和规划局依法派员进行调查取证，并询问了当事人，同时告知其违法行为并限期拆除，原告拒不拆除，舒城县自然资源和规划局作出决定并多次催告，于2020年1月14日组织人员予以强制拆除，舒城县城关镇人民政府作为所在辖区主要是配合舒城县自然资源和规划局做好被强拆对象的思想工作，稳控工作。舒城县城关镇人民政府不具备对违法占地进行处罚的法定职责，无权作出拆除决定，也未参与强拆，非本案适格被告。 舒城县城关镇人民政府为证明自己的主张，向本院提交以下证据： 1.舒城县自然资源和规划局2019年第二季度“卫片”卷宗，证明原告的违法行为是经国家自然资源部卫星拍摄得出的结论。 2.舒城县自然资源和规划局向两原告所作的询问笔录，证明舒城县自然资源和规划局依法实施了强拆行为。 3.现场视频，证明拆除现场既有舒城县自然资源和规划局工作人员参与，也有舒城县城关镇人民政府工作人员参与。 经庭审质证，各方当事人对相对方所举证据质证意见如下： 原告对被告舒城县自然资源和规划局所举证据三性无异议。 原告对被告舒城县城关镇人民政府所举证据质证意见为：对证据1真实性无异议，但达不到其证明目的，从“卫片”看，当时卫星拍片标注的有6处，原告房屋也在其中，标号为1371，但是图斑标注违法占地1.9亩不事实，这与舒城县自然资源和规划局的询问和调查相悖，且卫星拍片只是仅供相关部门认定违法占地的证据而已，并不代表处罚决定。对证据2，舒城县自然资源和规划局2019年11月14日的询问笔录，该笔录只是调查原告家庭人口及住房，未作出任何结论，其中未经批准的建筑是144平方米；2019年10月10日询问笔录只是要求原告如实告知相关情况，并对建房情况进行了解，其中还讲到伏虎村民委员会同意六户同时建设，自然资源和规划局也对房屋进行了实际测量，但不能证明被告的行政行为是合法的。对证据3，现场视频录像能够证明两被告都参与强拆，应当承担共同责任。 被告舒城县自然资源和规划局对原告所举证据质证意见为：对证据1无异议。证据2与本案无关联性。证据3即使真实，也不能确认原告的建筑物是合法建筑。证据4无异议，但与本案无关联性。证据5真实性无异议，但只能证明原告的违建房屋被拆除情况。证据6真实性无异议，但不能证明舒城县自然资源和规划局是强拆单位之一。对证据7庭审笔录真实性无异议，但这是上一次的庭审笔录，舒城县自然资源和规划局并未参与该庭审，该证据也不能证明舒城县自然资源和规划局是强拆单位之一；对证人证言的真实性不予确认，证人说的强拆物品被拉走，但未能说明是谁拉走的，拉到什么地方去，该证据达不到原告证明目的。 被告舒城县城关镇人民政府对原告所举证据质证意见为：同意舒城县自然资源和规划局的质证意见，原告提交的证据3恰恰证明原告未经批准违法建房。证据5证明拆除违建事实存在。证据6只能证明在舒城县城关镇范围内拆除违建，但不能证明是舒城县城关镇人民政府实施的行为。舒城县城关镇人民政府并未否认其到现场参加做被拆迁户的工作和帮助被拆迁户搬迁室内物品。 被告舒城县自然资源和规划局对被告舒城县城关镇人民政府所举证据质证意见为：对证据1、2无异议。对证据3，现场视频录像看不出有舒城县自然资源和规划局工作人员在场，不能达到被告舒城县城关镇人民政府的证明目的。 被告舒城县城关镇人民政府对被告舒城县自然资源和规划局所举证据无异议。 本院根据当事人举证、质证意见，结合当事人陈述，对各方当事人所举证据认证如下：对原、被告所举证据的真实性予以认可，对其证明目的本院将结合本案情况综合论证。 经审理查明，两原告系父子关系，均系舒城县××镇××村××组村民。2015年，两原告根据农家乐的模式在伏虎村康居规划点新盖了楼院。2016年4月20日，原告张津波向被告舒城县城关镇人民政府提交《关于申请农家乐的报告》，舒城县城关镇人民政府未予答复。2017年6月9日，以原告张津波为经营者的“舒城县城关镇鸿伏农家乐饭店”正式对外营业。2019年10月，舒城县自然资源和规划局根据上级单位发送的“卫片”信息，发现舒城县××镇××村“鸿伏农家乐饭店”系违法占用新增建设用地，“卫片”监测的图斑面积为1.9亩，其中耕地1.54亩，违法类型为未报即用，整改措施为拆除复耕。舒城县自然资源和规划局依据“卫片”提供的信息，于2019年10月10日对“鸿伏农家乐饭店”的违法建筑进行了现场勘测，并对原告张宏明进行了询问；2019年11月14日又对违章搭建人张津波进行了询问。舒城县自然资源和规划局通过调查发现，原告新占地位于舒城县××镇××村××组，一层钢结构大棚已建成，占地面积144.84平方米。 2020年1月14日，舒城县城关镇人民政府组织人员对两原告位于舒城县××镇××村××组××层钢结构大棚进行拆除，并刻录了现场拆除视频，视频显示，拆除人员协同原告对被拆除大棚内物品进行了搬迁。2020年1月17日，“每日舒城”栏目作了题为“依法拆除…！就在伏虎村”的新闻报道，报道内容为：1月14日，在县国土资源局、县城管执法局等部门支持下，舒城县城关镇在多次做思想工作并督促该村村民张某自行拆除违建，消除违法行为无果的情况下，组织人员对张某违章建筑进行拆除，并开展土地清理整治。 本院认为，本案争议的焦点是行政强制主体以及该主体实施的拆除行为是否合法。 关于本案的行政强制主体问题。所谓行政强制主体是指具体组织实施拆除行政行为的主体，原告诉请舒城县自然资源和规划局、舒城县城关镇人民政府共同实施了对原告钢结构大棚的强拆行为，但从本案查明的事实看，原告并无证据证实舒城县自然资源和规划局具体组织实施了对原告钢构大棚的拆除行为，从原告提供的照片、视频、信息报道等证据均证实具体实施强拆行为的主体是舒城县城关镇人民政府，舒城县自然资源和规划局虽有人员参与其中，但因其非案涉钢构大棚拆除的具体组织实施者，其作为本案被告不适格，依法不应承担本案行政责任。 关于被告舒城县城关镇人民政府强制拆除涉案钢构大棚的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该条明确规定了具有行政执法权的行政机关对被行政强制对象必须作出行政强制决定；第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出；第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。上述规定明确了行政机关在强制执行前应履行的程序，即作出决定，进行书面催告，被强制对象有陈述和申辩的权利，只有在满足上述法律规定的前置条件履行完毕后，行政机关才能实施强制行政行为。从本案查明的事实看，舒城县自然资源和规划局对原告违建行为尚未下达处罚决定书，原告也未收到要求其限期拆除的书面催告，舒城县城关镇人民政府在未履行相关程序的情况下，将原告钢构大棚拆除，缺乏法律依据，其行为违反了《行政强制法》的规定。原告诉请要求确认被告拆除行为违法于法有据。鉴于原告涉案建筑已被拆除，被诉拆除行为不具有可撤销的内容，本院依法确认被告于2020年1月14日将原告钢结构大棚进行拆除的行为违法。 综上，根据《中华人民共和国**诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告舒城县城关镇人民政府强制拆除原告张宏明、张津波位于舒城县××镇××村一层钢结构大棚的行政行为违法； 二、驳回原告张宏明、张津波其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告舒城县城关镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于六安市中级人民法院。 审 判 长  翟迎武 人民陪审员  卫平琪 人民陪审员  毕 蓉 二〇二一年五月三十一日 书 记 员  陈先华