山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁01行终519号 上诉人（一审被告）济南市天桥区应急管理局，住所地济南市。 负责人耿玉远，局长。 委托代理人牟卫国，济南市天桥区应急管理局工作人员。 委托代理人王志忠，山东圣义律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）济南仁和人力资源服务有限公司，住所地济南市平阴县。 法定代表人杨**，总经理。 委托代理人赵建华，山东碧晨律师事务所律师。 上诉人济南市天桥区应急管理局（以下简称天桥应急管理局）与被上诉人济南仁和人力资源服务有限公司（以下简称济南仁和公司）行政处罚一案，因不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初442号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2021年4月22日组织法庭调查，上诉人天桥应急管理局委托代理人牟卫国、王志忠，被上诉人济南仁和公司法定代表人杨**及委托代理人赵建华到庭参与调查。本案现已审理终结。 一审法院查明：2019年12月20日，被告根据天桥区“9?25”济南锅炉集团有限公司一般起重伤害事故调查报告，制作（天桥）应急立[2019]2096号立案审批表，于2019年12月23日制作行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并送达原告。2019年12月25日，原告提交听证申请书。2019年12月30日，被告制作行政处罚听证会公告、行政处罚听证会通知，并送达原告。2020年1月8日10时在济南市天桥区应急管理局会议室公开举行听证会议，原告认为天桥区人民政府出具的事故调查报告以及批复，认为事故发生直接原因和间接原因与事实不符，原告作为劳务派遣单位，对每一名劳务派遣的员工均做过必要的教育和培训，天桥区政府未做详细调查，擅自认为原告未对员工进行安全生产教育培训，至今为止，没有法律法规要求培训单位建立培训档案。被告认为原告未按规定对被派遣劳动者进行安全培训教育，未建立培训教育档案。被告于2020年1月15日作出（天桥）应急罚[2019]2096号行政处罚决定书（单位），决定给予原告罚款3万元的行政处罚，并送达原告。 2019年12月3日，天桥区“9?25”济南锅炉集团有限公司一般起重伤害事故调查组作出《天桥区“9?25”济南锅炉集团有限公司一般起重伤害事故调查报告》，载明：“事故直接原因：从业人员林圣才安全意识淡薄，盲目作业，使用安全承载重量2.5吨的钢丝绳捆绑重量约12吨的管材进行吊装作业，严重超出载荷范围导致钢丝绳断裂是事故发生的直接原因之一。间接原因：济南锅炉集团有限公司未按规定对劳务派遣人员进行安全生产培训教育；济南锅炉集团有限公司，生产现场管理混乱，未根据频繁装卸车生产特点制定专门的操作规程和管理规定，对隐患排查治理流于形式，模式壁分厂安全管理人员责任意识淡薄，致使“三违”现场长期存在；原告未按规定对外派人员进行安全培训教育，对派出人员的安全管理缺失。” 一审法院认为：根据《生产经营单位安全培训规定》第四条第二款规定，生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训，劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。第二十二条规定，生产经营单位应当建立健全从业人员安全生产教育和培训档案，由生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员详细、准确记录培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。第三十条第一款第（二）项规定，生产经营单位未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训或者未如实告知其有关安全生产事项的，由安全生产监管监察部门责令其限期改正，可以处5万元以下的罚款。据此，在生产经营单位和劳务派遣单位之间，对被派遣劳动者如何管理培训以及管理培训不到位如何进行处罚已有明确规定。本案中，林圣才为原告派遣到济南锅炉集团有限公司的从业人员，其实际工作场所是济南锅炉集团有限公司，其日常工作均应服从该公司的统一指挥、领导和管理。涉案事故调查报告亦证实，济南锅炉集团有限公司在生产经营过程中发生安全事故，该公司未按规定对劳务派遣人员进行安全生产培训教育。因此，发生涉案事故的单位应为生产经营单位，原告是劳务派遣单位而非生产经营单位，被告依据上述规定对原告作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。原告的诉讼请求有事实和法律依据，应予以支持。需要强调的是，安全生产无小事,安全责任大于天。原告作为劳务派遣单位要以此为戒，加强对劳务派遣人员的教育培训，与生产经营单位共同努力，杜绝安全生产事故的发生。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：撤销被告济南市天桥区应急管理局于2020年1月15日作出的（天桥）应急罚[2019]2096号行政处罚决定。案件受理费人民币50元，由被告济南市天桥区应急管理局负担。 上诉人天桥应急管理局不服一审判决上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条之规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法。生产经营单位是指在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，包括但不限于工、矿、商、贸等单位，而从被上诉人的营业执照记载的经营范围以及其所取得的劳务派遣经营许可证信息可知，被上诉人作为劳务派遣单位向济南锅炉集团有限公司进行劳务派遣的行为本身就属于其在从事生产经营活动，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位，故一审判决认定只有发生涉案事故的单位(即济南锅炉集团有限公司)为生产经营单位，被上诉人作为劳务派遣单位不是生产经营单位，系认定事实不清，应当予以纠正。二、劳务派遣单位对被派遣劳动者进行安全生产教育和培训是其法定义务。根据《生产经营单位安全培训规定》第一条、第四条第二款及《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款之规定，被上诉人作为生产经营单位及劳务派遣单位均应当对其派遣的劳动者进行安全生产教育和培训，而被上诉人所派遣的劳动者林圣才安全意识淡薄、盲目作业，使用安全承载重量为2.5吨的钢丝绳捆绑重量约12吨的管材进行吊装作业，严重超出载荷范围导致钢丝绳断裂是案涉事故发生的直接原因之一。如果被上诉人在派遣劳动者之前按照规定对其进行了安全生产教育和培训，哪怕是最基础的安全生产教育培训，也能极大限度的避免安全生产事故的发生。故被上诉人未认真履行企业主体安全生产责任，未对被派遣劳动者进行必要安全生产教育和培训导致了案涉事故的发生，其应当承担相应的法律责任，如果不对其进行相应的处罚，其他劳务派遣单位都会疏于对被派遣劳动者进行培训教育，可能会造成更大的悲剧、更严重的生产安全事故。一审判决认为根据《生产经营单位安全培训规定》第三十条第一款第(二)项的规定对被派遣劳动者如何培训及管理培训不到位如何进行处罚已经有明确规定，并认定未进行培训教育的处罚责任完全由济南锅炉集团有限公司承担，系适用法律错误，被上诉人作为从事劳动派遣经营活动的生产经营单位，应当承担未按照规定对被派遣劳动者进行安全生产教育和培训的责任。三、涉案的生产安全事故是由济南市天桥区人民政府负责成立调查组依法进行调查，上诉人作出的行政处罚是根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款之规定，按照事故调查报告及济南市天桥区人民政府的批复，依据相应的权限及程序作出的。“9.25”事故调查报告指出：经联合调查组查明，济南仁和公司对事故的发生负有责任，应由天桥区应急管理部门作出相应的行政处罚。天桥应急管理局仅是行政处罚执行机关，一审判决在未审查并撤销事故调查报告和批复的情况下直接判决撤销该行政处罚，未分清上诉人不是行政处罚决定的作出机关，而是受委托实施行政处罚的执行机关。综上，上诉人所作行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定劳务派遣单位不是生产经营单位系事实认定错误。上诉请求：1.依法撤销济南市历下区人民法院作出的(2020)鲁0102行初442号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人济南仁和公司二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法予以维持，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实同一审法院。 本院认为：根据《中华人民共和国生产安全法》第九条之规定，上诉人天桥应急管理局作为安全生产监督管理部门,在职责范围和本行政区域内,对有关行业、领域的安全生产工作实施综合监督管理，具有作出涉案行政处罚决定的法定职权，系本案适格被告。 《中华人民共和国安全生产法》第一条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款、《生产经营单位安全培训规定》第四条第二款均规定，生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训；劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。上述规定明确区分了生产经营单位和劳务派遣单位对被派遣劳动者安全生产教育和培训责任，未将劳务派遣单位纳入生产经营单位范畴。本案中，被上诉人济南仁和公司系劳务派遣单位，而实际用工单位系济南锅炉集团有限公司。林圣才从事生产工作期间服从济南锅炉集团有限公司的统一管理，济南锅炉集团有限公司对其负有岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训的责任，而被上诉人济南仁和公司作为劳务派遣单位，仅虽然亦应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训，但相关法律、行政法规并未对劳务派遣单位的法律责任予以明确。《生产经营单位安全培训规定》第二十二条、第三十条关于安全生产教育和培训管理规范及相应处罚措施系针对生产经营单位，而非劳务派遣单位。上诉人天桥应急管理局依照上述规定，对被上诉人作出涉案处罚决，适用法律错误。一审判决撤销天桥应急管理局作出的（天桥）应急罚[2019]2096号行政处罚决定，结果正确，本院予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市天桥区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张振明审判员张启胜审判员陈伟 二〇二一年五月六日二〇二一年五月十二日 法官助理靳颖 书记员张庆晨