中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）最高法民申2370号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱建设，男，1955年1月19日出生，汉族，住湖南省攸县。 委托诉讼代理人：何志勇，湖南湘东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈水波，湖南湘东律师事务所实习律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘福望，男，1962年4月20日出生，汉族，住湖南省攸县。 委托诉讼代理人：何志勇，湖南湘东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈水波，湖南湘东律师事务所实习律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘旭升，男，1961年3月4日出生，汉族，住湖南省攸县。 委托诉讼代理人：何志勇，湖南湘东律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈水波，湖南湘东律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省有色地质勘查局二一四队。住所地：湖南省株洲市天元区嵩山路226号。 法定代表人：谢海英，该队队长。 委托诉讼代理人：李理，湖南通程律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁杰，湖南通程律师事务所律师。 一审第三人：湖南力升房地产开发有限公司。住所地：湖南省攸县联星街道胜利社区建设路22号。 法定代表人：文金娥，该公司执行董事兼总经理。 再审申请人朱建设、刘福望、刘旭升（以下合称朱建设等三人）因与被申请人湖南省有色地质勘查局二一四队（以下简称二一四队）、一审第三人湖南力升房地产开发有限公司（以下简称力升公司）建设用地使用权纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）（2019）湘民终808号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 朱建设等三人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项的规定申请再审，请求：撤销湖南高院（2019）湘民终808号民事判决，裁定本案再审。事实和理由：（一）案涉《二一四队攸县基地地面建筑物附着物及土地使用权转让协议》（以下简称《转让协议》）中关于攸国用×××4号土地使用权的转让在起诉前获得了政府的批准，并办理了土地使用权出让手续，应属有效。1.案涉土地转让在本案起诉前已经获得批准，并办理了土地使用权出让手续。《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号文件）以及《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61号文件）表明，国家允许并支持地勘单位处置现有存量划拨土地资产，且湖南省株洲市、攸县人民政府已经同意批准案涉土地转让。因此，力升公司取得案涉土地使用权，既是履行《转让协议》，同时也获得有批准权的人民政府追认，《转让协议》性质转化为补偿合同，合法有效。2.湖南高院（2017）湘民终168号生效判决已经认定《转让协议》中土地使用权转让的内容有效。3.最高人民法院（2016）最高法民再121号（以下简称121号）民事判决所载裁判意见认为，类似转让合同有效。（二）《关于攸县基地土地使用权变性采取方式和工作流程会议纪要》（以下简称《会议纪要》）是《转让协议》的补充协议，系双方的真实意思表示，不违反法律行政法规的效力性强制性规定，应属有效。1.《会议纪要》是对《转让协议》继续履行方式作出的进一步详细约定，该部分约定同样有效。2.《会议纪要》约定返还的资金不是土地出让价款，而是省财政拨付给二一四队用于解决建设欠账的资金，将该部分资金返还给力升公司并不违反《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的规定。3.《预算法》第六十三条关于不得擅自改变预算支出用途的规定，属于内部管理性规定，而非效力性强制性规定，且《会议纪要》签订时施行的《预算法》并无上述规定。4.《会议纪要》约定返还资金，并不违反《中华人民共和国招标投标法》第十八条关于不得限制或者排斥潜在投标人的规定。5.国家对国有资产占有和使用的管理性规定，不能否认事业单位民事法律行为效力。6.案涉《转让协议》和《会议纪要》的履行不会造成国有资产流失。（三）即使《转让协议》和《会议纪要》均为无效，二一四队也应当双倍返还定金并承担赔偿责任。1.力升公司于2010年10月11日向二一四队支付的500万元转化为案涉《转让协议》项下的定金，如案涉《转让协议》无效，二一四队应当向力升公司双倍返还定金1000万元。2.依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，二一四队应当赔偿力升公司实际支出的履约费用761万余元，以及由于信赖合同有效从而丧失的可得利益损失1878.51万元。3.二一四队占用的资金，是力升公司高息筹措所得，而原审法院确定的利息损失为1480万元明显过低，与客观实际情况不符。据此，请求最高人民法院支持朱建设等三人的全部诉讼请求。 二一四队提交书面意见称，其与朱建设等三人就案涉争议已经达成调解，即二一四队向朱建设等三人支付1480万元利息损失。原审中，由于力升公司实际控制人被羁押无法到庭参加调解，故采取以判代调的方式结案。二一四队完全履行了调解方案确定的义务，朱建设等三人申请再审，有违诚实信用原则，应予驳回。二审判决系2020年5月18日作出，本案已经超出法定申请再审期间，应予驳回。二审法院认为案涉《转让协议》《会议纪要》属于无效合同，认定事实准确，适用法律正确。力升公司对《转让协议》《会议纪要》的缔结存在过错，应后果自负。朱建设等三人申请再审主张的返还履约保证金、直接损失以及可得利益损失均未在原审审理时主张，且缺乏事实及法律依据，不应予以支持。据此，原审法院认定事实准确，适用法律正确，朱建设等三人的再审申请应予驳回。 本院经审查认为，本案二审判决于2020年7月1日送达朱建设等三人，朱建设等三人于2020年12月30日通过邮政快递方式向本院提交申请再审材料，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零五条的规定，朱建设等三人申请再审并未超出法定期限。朱建设等三人在其再审申请书中提出二一四队双倍返还定金、赔偿直接损失、可得利益损失等再审请求。经查，朱建设等三人提起本案诉讼时，并未提出上述诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零五条第一款规定，人民法院审理再审案件应当围绕再审请求进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求的，不予审理。而本案系民事申请再审案件，应当围绕当事人主张的再审事由是否成立进行审查，故朱建设等三人前述诉请，不属本案审查范围；本案的审查重点是原审法院认为案涉《会议纪要》无效是否妥当等问题。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第五条以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。经查，二一四队作为划拨土地使用权人，无权转让案涉地块土地使用权；另一方面，湖南省人民政府办公厅湘政办函〔2011〕156号复函系同意相关单位处置现有存量国有划拨土地资产，并非批准二一四队转让国有土地使用权，更非追认批准二一四队向力升公司转让国有土地使用权。又因《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地使用权出让金应当用于城市基础设施建设和土地开发。而本案中，当地政府相关部门多次明确诉争款项应用于改善二一四队基础设施建设欠账。二一四队、力升公司对上述情况应属明知。案涉《会议纪要》中对诉争款项处分的内容，与土地出让金法定用途不符，客观上亦会导致案涉土地“招拍挂”程序中的出让价款并非真正意义上的土地出让价款，故原审法院据此并综合考虑全部案件情况，以及力升公司和二一四队签订《转让协议》与力升公司通过竞拍方式取得案涉土地使用权系两个独立的民事法律行为、双方均明知划拨地不能转让仍签订协议转让、双方约定剩余部分资金无息退回给力升公司等事实因素后认为，双方当事人案涉相关约定的实质是通过土地使用权出让的合法形式规避划拨土地不能转让的规定，通过部分返还土地出让价款的方式固定力升公司按转让价款获取案涉土地，遂根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，认定案涉《转让协议》《会议纪要》无效，符合本案实际情况，并无不当。而根据原审法院查明的事实，朱建设等三人受让案涉债权后以案涉《会议纪要》中关于二一四队退还相应资金的内容，提起本案诉讼，请求二一四队退还、返还资金共计4794.5391万元。湖南省国土资源厅、湖南省财政厅于2013年9月2日就诉争款项的用途问题作出《关于湖南省有色地质勘查局二一四队土地资产处置批复》载明，土地成交价款扣除补缴土地价款的剩余部分，纳入一般预算，由省财政厅安排用于改善湖南省有色地质勘查局二一四队基础设施建设欠账等历史遗留问题。因此，诉争款项作为土地使用权出让金的一部分，经由当地人民政府纳入财政预算管理，用途已特定化。又因案涉《会议纪要》签订时已施行的《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条明确规定，各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。因此，朱建设等三人主张诉争款项系二一四队自有资金可由其自行处置，理据不足，本院不予支持。 此外，关于朱建设等三人以121号民事判决为据，指出参考类案的裁判规则问题。经查，121号案主要涉及划拨土地使用权原权利人是否应向土地受让人返还土地转让款等相关争议，故该案基本事实及双方当事人的权利义务关系与本案明显不同，朱建设等三人没有注意到该案特定事实以及裁判意见的整体考虑因素，仅以该案判决书中的部分说理内容作为其申请再审理由，理据不足；本院对其关于本案应参考所提类案裁判的主张，不予支持。朱建设等三人提起本案诉讼前，二一四队已将力升公司向其支付的土地转让款3243万元退还，对于该部分款项的资金占用损失，原审法院根据二一四队自认的数额判令该队向朱建设等三人赔偿1480万元资金占用损失，并无不当。而朱建设等三人虽主张案涉《会议纪要》约定返还资金的内容合法有效、原审法院认定的资金占用损失赔偿数额过低等，但却没有提供充分、有效的证据予以证明，故本院不予支持。 综上，朱建设等三人的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回朱建设、刘福望、刘旭升的再审申请。 审判长  刘少阳 审判员  孙祥壮 审判员  黄西武 二〇二一年五月十八日 法官助理胡仕忠 书记员张宾