安徽省亳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）皖16民终1545号 上诉人（原审原告）：涡阳县楚店镇人民政府，住所地：安徽省涡阳县楚店镇。 法定代表人：刘雷，镇长。 委托诉讼代理人：吴增鑫，安徽乐行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐金民，男，1956年10月20日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 委托诉讼代理人：王光明，安徽雉河锦阳律师事务所律师。 上诉人涡阳县楚店镇人民政府因民间借贷纠纷一案，不服安徽省涡阳县人民法院(2021)皖1621民初594号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 楚店镇政府上诉请求：楚店镇政府上诉请求为：1、撤销安徽省涡阳县人民法院(2021)皖1621民初594号民事判决第一项，依法驳回被上诉人的一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由王桂联承担。事实与理由:一审法院理解适用法律错误,依法应驳回被上诉人一审诉请。 一、涡阳县农村综合改革领导小组办公室档案显示,2010年12月16日被上诉人和时任财务负责人刘彬签字并加盖公章向“县综改办”出具《承诺书》。2012年12月20日,涡阳县农村综合改革领导小组办公室出具“涡阳县财政局专项资金付款通知书”。2012年12月26日,本金实际拨付到被上诉人账户。二、自2010年12月16日至今已过去十年之久,利息已经超过诉讼时效。三、双方之间的民间借贷合同未经楚店镇人大批准,应属未生效状态,被上诉人要求支付利息无法律依据。具体理由如下:(一)《中华人民共和国预算法》第四条规定:“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第十三条规定:“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。”同时结合《中华人民共和国预算法》及其实施条例,按照批准的年度预算和用款计划拨款,不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款,严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。”(二)根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2015修正)》第8条第1、第2款规定县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;(二)审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。(三)根据《九民会议纪要》第37条【未经批准合同的效力】法律、行政法规规定某类合同应当办理批准手续生效的,如商业银行法、证券法、保险法等法律规定购买商业银行、证券公司、保险公司5%以上股权须经相关主管部门批准,依据《合同法》第44条第2款的规定,批准是合同的法定生效条件,未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效。实践中的一个突出问题是,把未生效合同认定为无效合同,或者虽认定为未生效,却按无效合同处理。无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件,或者具有合同无效的法定事由,自始不发生法律效力。而未生效合同已具备合同的有效要件,对双方具有一定的拘束力,任何一方不得擅自撤回、解除、变更,但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件,在该生效条件成就前,不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。根据《合同法》第44条第2款的规定，本案借款合同属于尚未生效的合同,因欠缺法律、行政法规规定的特别生效条件,在该生效条件成就前,不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。(四)根据《宪法》第12条规定:社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。从以上法律规定中可以看出,本案中行政机关签订的《借款合同》的借款本金的收支必须经过相应的人民代表大会审批,否则该借款合同属未生效状态。四、一审法院认为:“原被告的借贷行为发生在1999年8月,其效力应当适用当时的法律规定”,那么按照1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》第五十条各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理,……也不得将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。第五十四条……民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准,不得调整预算。一审法院认为:“《中华人民共和国预算法》是政府从事预算管理活动,部门单位财务收支活动的行为准则,是一部管理性质的强制性法律规范,而非效力性强制规范,不宜作为确认合同效力的依据”。上诉人认为:政府只是人民的管家,政府行使权力或履行义务必须依据预算法和行政法规的严格限制,法无授权即不可为,本案主体特殊,系以政府名义借款,那么依据《九民会议纪要》第37条及《合同法》第44条第2款的规定,未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效,在该生效条件成就前,不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。 被上诉人徐金民辩称，一、楚店镇政府认为本案已过诉讼时效的理由错误。答辩人一审举证涡阳县信访局文件，答辩人一直在催要中，没有超过诉讼时效；二、楚店镇政府关于借款未经楚店镇人大批准，借款合同未生效的理由不能成立。《决算法》是1995年1月1日实施的，现已经四次修改，上诉人引用的预算法第十三条内容是现行有效的预算法第十三条内用，但在1995年版本的预算法没有该条内容。同时1995年版本预算法第七十六条规定，法律允许各级政府、各部门保留和使用预算外资金，并不是所有资金都要纳入财政预算，上诉人不能依据本案借款未纳入预算内容而否定借款合同的效力。且在1998年当时情况，各级政府都存在政府欠债的客观情况，为解决资金难题，县委县政府主要领导通过召开内部会议的形式，命令当时镇政府党政负责人对外借款，所借款项用于发放长期拖欠的教师工资，不可能等到第二年召开人大会议，等决议后再去借款发工资。且当时财政困难，就是通过大人会议，财政还是没有资金，还要向办法借款。因此，上诉人向答辩人借款的行为属于民事行为，并不属于履行行政职能的范畴，与答辩人都是平等法律主体，上诉人应当履行归还借款利息的义务。案涉借款已经2010年政府化债办公室审查，并签订归还计划，且已履行部分还款义务，现否认借款事实构成虚假陈述。 徐金民一审诉讼请求：判令被告归还借款利息100万元，并承担本案诉讼费用。 一审法院查明，1999年8月21日，徐金民时任楚店镇镇长，由于财政困难，其本人筹集借款用于发放本镇教师工资。2005年5月27日，楚店镇政府向徐金民出具借据一份，载明“今借到徐金民人民币叁拾陆万捌仟元整（￥：368000元）。利率按18‰计息”。2010年12月16日，涡阳县政府开展化解公益性乡村债务工作，徐金民作为债权人在《涡阳县镇、村债务化解申请审核表》中签字确认其申请偿债数额为512493元（其中本金368000元，利息144493元），并由审核部门楚店镇财政所、债务单位楚店镇政府、监督机关涡阳县财政监督检查局签字并加盖印章。同日，债权人徐金民、债务单位楚店镇政府签字盖章向县综改办出具《承诺书》一份，承诺:“本人（单位）所申报的债务内容真实，所提供的债务资料真实，被确认的债务数额准确无误，如存在虚假，自愿放弃债务（权），并承担纪律及法律责任”。 另查明，2012年12月20日，徐金民出具涡阳县化解其他公益性乡村债务收据一份，收到县财政化解其他公益性乡村债务用于偿还楚店镇1999年8月21日借徐金民本金368000元。因未收到利息，徐金民向有关部门信访要求解决因公借款的利息问题。现原告诉至该院，要求依法判决。 上述事实，有借据、《涡阳县镇、村债务化解申请审核表》、《承诺书》、《涡阳县化解其他公益性乡村债务收据》、涡阳县人民政府信访局文件等证据在卷佐证，予以确认。 一审法院认为，楚店镇政府为解决教师工资问题,向徐金民借款368000元，有楚店镇政府向原告出具的借据等证据证实,事实清楚，双方借贷关系成立。关于涉案借贷关系是否合法有效的问题，被告引用《中华人民共和国预算法》（2014年修正）第十三条“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”的规定，提出双方借贷合同未经楚店镇人大批准尚未生效，原告主张利息无法律依据的辩称意见。本院认为，涉案借款系历史遗留问题，原、被告借贷行为发生在1999年8月，其效力应适用当时的法律规定，而《中华人民共和国预算法》是政府从事预算管理活动、部门单位财务收支活动的行为准则，是一部管理性质的强制性法律规范，而非效力性强制性规范，不宜作为确认本案合同效力的依据。楚店镇政府向徐金民借款的行为属平等主体间的民事法律行为，该借贷关系不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，故对楚店镇政府的上述辩称意见，不予采信。关于利息及诉讼时效问题，在涡阳县政府开展化解乡镇债务工作期间，原、被告于2010年12月16日共同确认偿债数额为512493元（其中本金368000元，利息144493元）。故楚店镇政府应按双方确认的偿债金额向原告偿还尚欠的利息144493元。对原告超出该部分利息的诉讼请求，不予支持。对原告提出其在承诺书上签字并非其真实意思表示的主张，因无相关证据证明，不予采信。由于双方未约定还款期限，原告可随时向被告主张权利，故对楚店镇政府提出被告的诉请已超过诉讼时效的辩称意见，亦不予采信。综上，依照《中华人民共和国民法典》第六百六十七条、第六百七十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、涡阳县楚店镇人民政府于本判决生效之日起十五日内偿还徐金民利息144493元；二、驳回徐金民的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费13800元，减半收取6900元，由被告涡阳县楚店镇人民政府负担1595元，由原告徐金民负担5305元。 本院查明事实同一审。 本院认为，综合当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：一审法院判决楚店镇政府支付利息是否正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，在卷《承诺书》《涡阳县镇、村债务化解申请审核表》载明双方当事人之间存在借贷关系，楚店镇政府在《承诺书》中就借款本金及利息的具体数额予以盖章确认，双方当事人之间借贷事实明确。民间借贷合同自出借人将款项交付借款人时生效，本案不存在楚店镇政府上诉所称借款合同未生效的问题。至于楚店镇政府借款是否经过相关议事程序，对本案合同的效力并无必然影响。在卷证据显示，案涉债务本息确认时并未约定明确的履行期限，徐金民也不存在怠于主张债权的事实，现楚店镇主张案涉债务已经超过诉讼时效，于法无据，不予支持。综上，楚店镇政府的上诉请求、理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3190元，由涡阳县楚店镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 安翠香 审 判 员 王艳东 审 判 员 黄战营 二〇二一年五月二十日 法官助理 高辛冉 书 记 员 李遨宇