山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁01行终604号 上诉人（一审原告）济南市历城区董家镇打井队，住所地济南市。 法定代表人周丕洪，队长。 委托代理人魏代京，北京市中银（济南）律师事务所律师。 委托代理人刘爱珍，北京市浩天信和（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人肖强，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人许兆强，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人肖强，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人许兆强，山东元序律师事务所律师。 上诉人济南市历城区董家镇打井队（以下简称董家打井队）因诉被上诉人济南市自然资源和规划局（以下简称济南市自规局）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）建设用地使用权登记一案，不服山东省济南市历城区人民法院(2021)鲁0112行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，董家打井队系1989年11月30日成立的集体所有制企业。1997年6月，历城区政府为董家打井队颁发了证号为历城国用（97）字第08600019号《国有土地使用证》，证载“地址为历城区董家镇董家村，地号为050850019，用地面积为5594.8平方米，东至董家村耕地，西至董家公路，南至董家村耕地，北至农机站、织布厂”。1999年3月10日，董家打井队与济南新三新有限公司签订《土地、房屋转让合同书》，董家打井队将其名下的坐落在郭唐路董家段路东，董家农机管理站南侧，董家庄1214号的房屋、设施、土地产权整体转让给济南新三新有限公司。2000年9月，历城区政府收回董家打井队使用的董家镇董家村的国有土地，并将该土地使用权出让给济南新三新有限公司。2000年9月，历城区政府为济南新三新有限公司颁发了历城国用（2000）字第20219号《国有土地使用证》（以下简称20219号《国有土地使用证》）。 2015年12月9日，董家打井队以济南市历城区董家镇人民政府为被告，向一审法院提起物权保护纠纷之诉，案号为（2015）历城民初字第3815号。在该民事案件审理过程中，20219号《国有土地使用证》被作为证据提交；在2016年1月4日和2016年12月16日开庭审理时，董家打井队对20219号《国有土地使用证》进行了质证。 另查明，根据济编发（2015）71号文件，自2015年12月30日起，济南市城区土地登记、房产登记、林地登记等不动产登记职责统一由被告济南市自规局负责。 一审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案20219号《国有土地使用证》虽由历城区政府颁发，但因土地登记的职责于2015年变更为市自规局，故济南市自规局应为本案适格被告，历城区政府不是本案适格被告。经向原告释明，原告仍坚持起诉历城区政府，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，应裁定驳回对历城区政府的起诉。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告最晚于2016年12月16日在（2015）历城民初字第3815号民事案件开庭审理时就知道20219号《国有土地使用证》，其于2019年9月17日提起本案诉讼，已超过了上述法律规定的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回原告济南市历城区董家镇打井队的起诉。 上诉人董家镇打井队上诉称，济南市历下区法院（2019）鲁0102诉前调（行）43号通知载明上诉人以济南市自规局为被告不适格，上诉人是根据该院的要求变更被上诉人为历城区政府，济南市历下区法院在（2019）鲁0102行初415号明确载明本案被告是历城区政府，应由济南市铁路运输法院管辖。涉案批复是由历城区政府作出。综上，被上诉人历城区政府是适格被告。本案系因不动产提起的诉讼，最长起诉期限为二十年。上诉人自2016年才知晓20219号《国有土地使用证》的存在，并向被上诉人及区、市检察院、纪委等反映问题，后被告知向法院起诉，因此本案并未超过法定起诉期限。被上诉人历城区政府委托济南市历城区资源局人员出庭不符合法律规定，视为仅委托了律师出庭，出庭人员不合法。请求撤销一审裁定，撤销20219号《国有土地使用证》。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，公民、法人或者其他组织对行政行为不服起诉的，应在法定期限内提起，超过法定起诉期限且无法律规定不属于自身原因耽误起诉期限情形的，人民法院应裁定不予立案，已经立案的应裁定驳回起诉。关于起诉期限的规定可分为三种情形：第一种情形是，公民、法人或者其他组织既知道行政行为内容又被行政机关告知起诉期限的，该种情形的起诉期限为行政诉讼法第四十六条第一款规定的自知道或者应当知道行政行为之日起六个月；第二种情形是，公民、法人或者其他组织知道行政行为内容但是未被行政机关告知起诉期限的，该种情形的起诉期限为2018年2月8日前适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的两年，2018年2月8日后适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年；第三种情形是，不知道行政行为内容的，其起诉期限为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定的从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但是涉及不动产的最长不得超过二十年，其他行政行为最长不得超过五年。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定适用的前提是公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容。本案中，根据查明的事实及上诉人在上诉状中的陈述，上诉人自2016年就已知晓20219号《国有土地使用证》，应属于知道行政行为内容但未被告知起诉期限的情形，不属于适用行政诉讼法第四十六条第二款关于二十年起诉期限规定的情形，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，适用两年的起诉期限，即本案上诉人应当在2018年12月之前提起诉讼。上诉人于2019年9月17日提起诉讼，已超过了法定起诉期限。上诉人所主张的向有关部门反映情况、信访等事项不属于法律规定不属于自身原因应当扣除起诉期限的情形。一审认定上诉人对该建设用地使用权登记提起诉讼超过起诉期限，结果正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，虽然20219号《国有土地使用证》系由历城区政府颁发，但是因土地登记的职责于2015年变更为济南市自规局，当事人对该登记行为不服提起诉讼，应以济南市自规局为被告。上诉人关于历城区政府是本案适格被告的理由不成立。上诉人在上诉状中所提的（2019）鲁0102行初415号案件中，上诉人仅以历城区政府为被告提起诉讼，人民法院以不符合管辖规定为由将该案移送济南市铁路运输法院审理，并未对历城区政府是否是适格被告进行审查，与本案并不冲突。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十条第二款的规定，被诉行政行为是地方人民政府作出的，被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员，本案中，20219号《国有土地使用证》系由历城区政府颁发，但是相应的承办部门为国土部门即现在的济南市历城区自然资源局，故历城区政府委托该局工作人员出庭应诉，符合法律规定。上诉人关于被上诉人历城区政府出庭人员不符合法律规定的理由不成立。 综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张正升 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二一年五月二十一日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉