山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁01行终463号 上诉人（一审原告）韩强，男，汉族，1965年4月1日出生，北京联合大学教授，身份证住址北京市朝阳区北四环东路97号。 委托代理人郝志学，河南梓晅律师事务所律师。 委托代理人赵延勇，北京市京师律师事务所律师。 上诉人（一审被告）被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人王君，济南市国土资源局市中分局工作人员。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 韩强诉济南市自然资源和规划局（以下简称济南市自规局）行政处罚一案，韩强、济南市自规局不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2019年8月14日，济南市自规局对韩强作出济自然规划罚字（2018）第2051号行政处罚决定（以下简称2051号处罚决定），主要内容为：“北京市居民韩强于1994年11月19日与市中区七贤镇太平庄村民委员会（以下简称太平村委会，现阳光舜城太平居委会）签订两份《协议书》，其中一份以女儿韩帅（当年年龄不足两岁）的名义签订，《协议书》约定：太平村委会（甲方）将位于太平庄村西山坡地的两处相邻空地卖给韩强及韩帅使用，由乙方（韩强、韩帅）自建楼房居住。土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整，乙方征用两处空地共计约2亩（详见协议书）。韩强两处空地在实际使用时超出约定用地范围1.5分地，又于2004年11月9日补交1.5万元，韩强共计缴纳征地款31.5万元（含韩帅）。韩强于1995年5月份开始施工，到1995年8月份建成两处院落（院落内各有2层房屋一处、车库一处），目前门牌编号分别为金鸡岭片区东排9号与金鸡岭片区东排10号，截至立案调查时韩强所建设的两处院落实际占用原太平村委会集体土地1399平方米，建成建筑面积约860平方米。北京市居民韩强的上述行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”和第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，属非法占用集体土地建住宅行为。…….根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，决定处罚如下：1、责令北京市居民韩强将非法占用的原太平村委员会1399平方米集体土地退还给阳光舜城太平居委会。2、限北京市居民韩强15日内自行拆除在非法占用的1399平方米土地上新建的房屋……。”韩强诉至一审法院，要求撤销2051号处罚决定。 一审法院经审理查明：2018年12月3日，被告接到济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办的线索后，制作了编号为（2018）-2-25号《违法线索登记表》。2018年12月7日，被告制作编号济国土市中立字(2018)51号《立案呈批表》，对韩强非法占用集体土地建设房屋及院落行为予以立案，同日对韩强进行了询问，并对涉案两处院落（金鸡岭片区东排9号、10号）进行了现场勘测。 2019年1月7日，前太平村委会主任贾义水接受了询问。2019年1月10日，原济南市国土资源局市中分局作出《鉴定书》，鉴定结论：“金鸡岭片区东排9、10号房屋及院落土地性质均为集体土地。其中9号占地705平方米，建筑面积429平方米……根据济南市市中区土地利用总体规划图2006-2020年（局部）确认，9号宗地240平方米集体建设用地符合土地利用总体规划，465平方米集体建设用地不符合土地利用总体规划；10号占地694平方米，建筑面积431平方米……根据济南市市中区土地利用总体规划图2006-2020年（局部）确认，此宗地242平方米集体建设用地符合土地利用总体规划，452平方米集体建设用地不符合土地利用总体规划。” 2019年2月1日，原济南市国土资源局市中分局作出《调查延期申请表》，因案件案情复杂，时间跨度较大，建议调查时间延长1个月。2019年3月8日，被告对韩强作出济国土资罚告字(2018)2051号《行政处罚告知书》、济国土资罚听告字(2018)2051号《行政处罚听证告知书》。2019年8月14日，被告作出2051号行政处罚决定。 一审法院另查明：1994年11月19日，甲方太平村委会与乙方韩强签订《征地（建房）协议书》，约定：“一、甲方在村西山坡地提供总面积667平方米，由乙方自建楼房居住。二、土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整。乙方征用壹亩土地，总计征地款壹拾伍万元……”。同日，甲方太平庄村委会还与乙方韩帅签订《征地（建房）协议书》，约定：“一、甲方在村西山坡地提供总面积667平方米，由乙方自建楼房居住。二、土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整。乙方征用壹亩土地，总计征地款壹拾伍万元……”。该份协议书加盖韩帅印章。韩帅系韩强之女，出生于1993年。 一审法院认为：根据涉案行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”国土资源管理部门对于违反国土资源管理法律法规的行为具有调查、处理和处罚的职权。根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十一条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”第四十六条第一款规定“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告韩强系北京市居民，其并非涉案土地的村集体经济组织成员；1994年原告分别以自己及女儿韩帅的名义与原太平村委会签订两份《征地（建房）协议书》获取涉案两块土地并建成住宅居住，原告使用涉案土地并未经过县级人民政府批准，故原告获取涉案土地并建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，被告作出的2051号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。 关于原告韩强称韩帅名下的土地与房屋与其无关，涉案行政处罚决定存在认定事实错误的问题。一审法院认为，首先，案外人韩帅系原告韩强之女，案外人出生于1993年，在1994年原告以韩帅之名签订涉案协议书时，案外人为无民事行为能力人；其次，原告韩强及案外人韩帅均非涉案土地所在村集体经济组织成员，所取得涉案两块土地并无证据证实已经县级人民政府批准，故涉案土地的取得违反《中华人民共和国土地管理法》的规定；第三，1994年原告分别以自己的名义及案外人韩帅的名义取得涉案两块土地后，分别于1997年及2004年将协议约定的土地款及超面积补交的土地款全部交清，且涉案地上建筑物均于1995年由原告施工建设完毕，故原告应为涉案两块土地的实际占用人。综上，原告以其女儿名义购得集体土地并实际居住使用，其占用土地行为存在违法之处，且占用土地的违法性长期存在，应给予其否定性评价，被告对涉案两块土地以原告韩强作为处罚主体并无不妥。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源执法监督规定》第二十六条规定“县级以上国土资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品、没收违法所得、没收违法建筑物、限期拆除违法建筑物、吊销勘查许可证或者采矿许可证等。”2051号处罚决定系限期拆除违法建筑物，属于《国土资源执法监督规定》中“重大行政处罚决定”所包含的内容，显然属于重大违法行为且给予较重的行政处罚的情形，被告法制工作机构应对拟作出决定的合法性、适当性进行审核并出具书面意见。被告所举证据中缺乏法制工作机构出具的书面意见，也没有行政机关的负责人作出的集体讨论决定材料，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，属于程序违法。 一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告济南市自规局2019年8月14日作出的2051号处罚决定的程序违法；二、驳回原告韩强的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市自规局负担。 韩强上诉称，一、2051号处罚决定将韩帅房产认定为韩强房产错误。二、2051号处罚决定未保障韩强陈述、申辩和听证的权利。三、根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定，本案应由涉案土地所在地县级自然资源主管部门，即济南市市中区自然资源局管辖。请求撤销一审判决，发回重审或改判撤销2051号处罚决定。 济南市自规局上诉称，2051号处罚决定不属于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的情形，依法不需要经过集体讨论决定，也不需要法制机构出具通过法制审核的书面意见。请求撤销一审判决，依法驳回韩强全部诉讼请求。 经审查，一审法院认定的事实清楚，本院予以确认。 本院认为， 一、《国土资源执法监督规定》系原国土资源部2018年79号部长令颁布的部门规章，《国土资源行政处罚办法》系原国土资源部2014年第60号部长令颁布的部门规章，应当优先适用《国土资源执法监督规定》。根据《国土资源执法监督规定》第六条第（四）项的规定，土地违法行为由县级以上自然资源主管部门管辖，济南市自规局有权作出2051号处罚决定。 二、《中华人民共和国土地管理法》调整的是土地利用行为，2051号处罚决定处罚的是韩强非法占用土地行为。该占地及建设行为发生于1996年前，当时韩帅仅为3岁左右幼童，认定其为土地占用主体显然不符合常理。 三、《国土资源执法监督规定》第二十六条明确规定，限期拆除违法建筑物属于重大处罚决定，一审法院据此认定2051号处罚决定应当适用集体讨论和法制机构审核程序并无不当。 四、济南市自规局立案后，对韩强进行了询问，询问笔录记载了韩强的联系电话与现住址，韩强在询问笔录上签字确认。济南市自规局作出行政处罚告知书和听证告知书后，按照上述联系方式进行邮寄，在邮件退回后，又在报纸上进行了公告，送达方式符合法律规定，保障了韩强的陈述、申辩和要求听证的权利。 综上，双方上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费，由上诉人韩强负担50元，上诉人济南市自然资源和规划局负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 陈 伟 审 判 员 张启胜 二〇二一年五月十三日 法官助理 刘 苗 书 记 员 郭 萍