吉林省白山市中级人民法院   民事判决书   （2021）吉06民终178号   上诉人（原审被告）:抚松县松水供水有限公司，住所地：吉林省抚松县红旗街。   法定代表人：王虎林，系经理。   委托诉讼代理人：常志军，男，1970年1月19日生，汉族，系抚松县松水供水有限公司员工，住吉林省抚松县。   委托诉讼代理人：马光泉，吉林鹏诚律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）:郭明磊，男，1981年11月27日生，汉族，宏城花园项目负责人，住吉林省抚松县。   委托诉讼代理人：哈蕴莉，女，1984年2月19日生，回族，宏城花园项目工作人员，住吉林省抚松县，系郭明磊妻子。   上诉人抚松县松水供水有限公司因与被上诉人郭明磊供用水合同纠纷一案，不服抚松县人民法院（2020）吉0621民初1877号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。   抚松县松水供水有限公司上诉请求：一、请求撤销吉林省抚松县人民法院（2020）吉0621民初1877号民事判决书，将案件发回重审或者依法改判抚松县松水供水有限公司不承担653,000元及利息的返还责任。二、判令郭明磊承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、原审判决认定事实错误，从郭明磊的申请及抚松县政府，水利局的批示内容可以确定案涉管网配套费的收取系行政行为，代表的是行政机关的审批意见，是行政行为，不是民事行为。2016年9月抚松县天池圣景房地产开发有限公司宏城花园项目部向抚松县政府，抚松县水利局提出申请，要求按照吉政发（2013）21号文件和抚松县政府抚政发（2014）14号文件规定，申请减免供水配套接入费。经抚松县常务县长于国祥批示，请水利局办理，水利局孙永生局长在2016年9月19日批示，请抚松县松水供水公司办理，配套费减半收取。该申请证实《供水合同》并不是以欺诈的方式签订的，而是经过抚松县天池圣景房地产开发有限公司申请，并经县政府，水利局时任主管领导批示后形成的收取配套费的行为，原审判决所称欺诈与事实不符。二、原审判决适用的吉林省市场监督管理厅对郭明磊的答复意见与白山市人民政府行政不予受理决定书认定事实错误，答复意见与决定书存在重大瑕疵，不应当予以适用。抚松县松水供水有限公司与抚松县天池圣景房地产开发有限公司签订供水合同是在2016年10月30日，案涉房地产开发建设时间点及《供水合同》签订时间点均发生在省规范性文件发布实施之前，收取管网配套费不违反规定，文件对发布之日前的行为没有溯及力。吉林省市场监督管理厅对郭明磊的答复意见没有适用吉林省何时具体实施统一收取城市配套费的文件，而是错误适用计价格（2001）585号文件中统一归类为城市基础设施配套费指导性意见，认为是错误收取，应当予以退回，是认定事实错误。白山市人民政府行政不予受理决定书认定抚松县政府主管副县长和水利局主管局长在向县政府、水利局的书面申请书上批示行为系个人意见是对行政批示的错误认定，该决定书没有交代异议救济权，存在重大瑕疵，同时提起主体系项目部，不是法人单位，主体不适格，不应当适用。三、原审判决适用相关法律法规和规范性文件不当，程序违法。原审判决认为抚松县松水供水有限公司存在《中华人民共和国合同法》第54条第二款，“以欺诈行为”从而撤销《供水合同》中收取配套费行为系适用法律不当，抚松县松水供水有限公司是根据抚松县政府和水利局批示收取的，没有任何欺诈的故意。抚松县松水供水有限公司收取城市供水方面和管网配套费是在县政府、水利局授权批示情形下，属于归口征收。四、抚松县天池圣景房地产开发有限公司的通知内容违反法律法规禁止性规定，原告主体不适格。补充：一、原审判决错误适用了管理性文件，管理性文件并非效力性文件。二、原审判决突破合同相对性，适用法律错误，挂靠施工人无权突破合同相对性，主张权利，要求返回配套费。   郭明磊辩称，一、供水配套减免申请上相关领导的签署意见不是行政行为。行政行为是行政主体所为的行为，行政主体是指依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权力，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。任何个人（包括国家机关工作人员）都不能成为行政主体，相关领导所签署的内容只能代表对抚松县松水供水有限公司减半收取供水配套费个人意见，不具备行政行为强制。二、抚松县松水供水公司收取管网配套费是欺诈行为。本案中给水管网建设配套费包含在城市给水建设费中，国家计委、财政部计价格[2001]585号文件的附件中，已将城市给水建设费列为了国务院批准取消行政事业性收费的项目。在2016年抚松县松水供水有限公司与我公司签订供水合同时，抚松县松水供水有限公司故意隐瞒了没有收取管网配套费的经营权利，在其收取管网配套费后，将非法所得用于了自身经营支出，未上缴财政部门，以上事实证明抚松县松水供水有限公司实施了欺诈行为。三、郭明磊的原告主体适格。涉案管网配套费是由郭明磊个人账号转入抚松县松水供水有限公司账户，在本案起诉前，抚松县天池圣景房地产开发有限公司也将债权转让通知书通过EMS特快专递方式先后两次有效送达给抚松县松水供水有限公司，上述事实说明原告主体适格。   郭明磊向一审法院起诉请求：撤销2016年10月31日签订的《供水合同》，抚松县松水供水有限公司返还郭明磊交纳的管网配套费653,000元，并支付收取管网配套费造成的损失156,720元（2016年10月8日-2020年10月8日，累计4年×653,000元×6％贷款利率）。庭审中，郭明磊明确撤销《供水合同》第三条中“乙方在接受甲方供应水之前付清管网配套费653,000元”部分，其余不变。   一审法院认定事实：2012年8月6日，抚松县人民政府与吉林森工集团松江河林业有限公司签订“资产移交和股权转让协议书”。约定吉林森工集团松江河林业有限公司将抚松县松江河供水供热公司中与供水业务有关的固定资产及原材料移交给抚松县人民政府；为加大供水管网改造的投入，给水管网建设配套费继续按乙方（吉林森工集团松江河林业有限公司）原标准每平方米55元收取等。   2014年，郭明磊挂靠抚松县天池圣景房地产开发有限公司开发建设“抚松县宏城花园小区”。抚松县松水供水有限公司要求抚松县天池圣景房地产开发有限公司交纳管网配套费。2016年9月，抚松县天池圣景房地产开发有限公司宏城花园项目部向抚松县人民政府、抚松县水利局提交“关于松江河镇宏城花园小区内供水配套费减免申请”。2016年9月18日，时任抚松县人民政府副县长于国祥批示“请水利局办理”；2016年9月19日，时任抚松县水利局副局长孙永生批示“请松江河供水公司按于国祥县长的意见，配套费减半收取，并按管网改造工程设计中规定的接口配合开发商接水”。2016年10月8日，郭明磊以其个人名义向抚松县松水供水有限公司银行账户汇款653,000元。2016年10月31日，抚松县松水供水有限公司与抚松县天池圣景房地产开发有限公司签订“供水合同”。第三条约定，收取水费的标准依照抚松县物价局水费价格收费标准的规定执行；乙方（抚松县天池圣景房地产开发有限公司）在接受甲方（抚松县松水供水有限公司）供应水之前付清管网配套费653,000元，正常供水后按照水表计量数值按月支付水费。合同尾部加盖抚松县松水供水有限公司与抚松县天池圣景房地产开发有限公司的公章，抚松县天池圣景房地产开发有限公司负责人处由郭明磊签名。2016年12月14日，抚松县松水供水有限公司出具购买方为抚松县天池圣景房地产开发有限公司的管网配套费“吉林增值税专用发票”7份，合计金额653,000元。   2019年5月15日，抚松县天池圣景房地产开发有限公司向抚松县住房和城乡建设局缴纳城市基础设施配套费210,031.08元，票据名称“吉林省政府非税收入通用票据”。   2020年9月11日，郭明磊向吉林省市场监督管理厅实名举报抚松县松水供水有限公司违规收取给水管网建设配套基金。2020年11月26日，吉林省市场监督管理厅作出“关于郭明磊同志举报事项的答复意见”。答复如下：2016年12月抚松县松水供水有限公司向抚松县天池圣景房地产开发有限公司收取65.3万元的给水管网建设配套基金（未使用基金专用票据，使用税务票据收费）；依据《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格[2001]585号）“取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费，将其统一归并为城市基础设施配套费”之规定，抚松县松水供水有限公司不应向你所在公司收取给水管网建设配套基金；鉴于抚松县松水供水有限公司最近两年没有收取给水管网建设配套基金。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，抚松县松水供水有限公司违规收取给水管网建设配套基金的行为已超过应予行政处罚期限。   2020年12月1日，抚松县天池圣景房地产开发有限公司宏城花园项目部向白山市人民政府提出行政复议申请，认为抚松县人民政府、抚松县水利局签署的供水配套减免行为违法；要求撤销抚松县人民政府、抚松县水利局签署的供水配套减免意见，抚松县人民政府、抚松县水利局责令抚松县松水供水有限公司返还其交纳的管网配套费及孽息。白山市人民政府认为，原抚松县常务副县长于国祥、水利局分管领导孙永生在《关于松江河镇宏城花园小区内供水配套费减免申请》上签署的意见，属于行政机关领导的个人意见，不是具体行政行为，不具有行政强制力。抚松县松水供水有限公司是基于申请人交纳的管网配套费和双方签定的《供水合同》向抚松县天池圣景房地产开发有限公司开具增值税发票，而不是吉林省政府非税收入通用票据，属于企业自身经营管理行为。抚松县人民政府和抚松县水利局并未作出对申请人权利义务产生直接影响的具体行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定对申请人的行政复议申请不予受理。   另查明，2020年10月16日，抚松县天池圣景房地产开发有限公司认为郭明磊挂靠其公司开发建设松江河宏城花园小区，2016年10月8日从郭明磊个人账户转至抚松县松水供水有限公司653,000元，其公司不知情；因此所产生的债权债务关系，其公司转移给郭明磊，由郭明磊自行处理；一切法律后果由郭明磊承担。包含以上内容的书面通知，抚松县天池圣景房地产开发有限公司于2020年10月20日、10月29日，通过邮政专递向抚松县松水供水有限公司邮寄。抚松县松水供水有限公司法定代表人王虎林于2020年10月22日、10月31日签收。   再查明，抚松县松水供水有限公司系有限责任公司（自然人投资或控股）。经营范围为自来水生产、供应；自来水管道安装、维修；水表安装、修理、供应；水暖管件维修、供应。（法律、法规和国务院决定禁止的项目；不行经营）等。   一审法院认为，本案争议焦点一、2016年10月31日签订的《供水合同》系民事合同还是行政合同。   《供水合同》系用水人抚松县天池圣景房地产开发有限公司与供水企业抚松县松水供水有限公司签订的协议。双方就自来水供水需求、收费标准、水费收取时间、管网配套费付款时间等达成的协议。抚松县松水供水有限公司作为一方当事人，签订合同时并非行政机关或经行政机关授权，合同亦未体现履行行政机关职能的目的，故双方民事主体地位平等；抚松县天池圣景房地产开发有限公司依据合同取得自来水用水权利，并按照标准支付水费和管网配套费的合同义务，抚松县松水供水有限公司依据合同取得收取水费的合同权利，负有按时供水的合同义务。《供水合同》表明抚松县天池圣景房地产开发有限公司向抚松县松水供水公司支付管网配套费付款数额、时间，未表明抚松县天池圣景房地产开发有限公司因此所享有的权利，权利义务不平等；且管网配套费的数额及交纳又履行了原抚松县常务副县长于国祥、水利局分管领导孙永生的签署意见的程序。但是，吉林省市场监督管理厅和白山市人民政府均未认定抚松县松水供水有限公司收取案涉管网配套费653,000元系行政行为；抚松县松水供水有限公司向抚松县天池圣景房地产开发有限公司收取“管网配套费”，无行政依据。故《供水合同》应为民事合同。   本案争议焦点二、抚松县松水供水有限公司依据《供水合同》取得管网配套费653,000元的性质。   计价格（2001）585号《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，吉林省物价局、吉林省财政厅吉省价经字[2003]25号《关于整顿城市基础设施配套费的通知》，吉林省发展和改革委员会、吉林省财政厅、吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室吉省价收联[2008]80号《关于减低涉企行政事业性收费标准的通知》，吉林省物价局、吉林省财政厅、吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室吉省价收联[2009]80号《关于减低涉企行政事业性收费标准的通知》等系列文件中，已经明确“对批准征收的城市基础设施配套费及其他专项配套费的，统一归并为城市基础设施配套费，取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费”“由建设部门征收城市基础设施配套费”。吉林省财政厅、吉林省物价局、吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室吉财非税[2010]913号《关于公布取消部分行政事业性收费项目和减低部分行政事业性收费标准的通知》中，明确“城市基础设施配套费作为政府性基金管理，不再作为行政事业性收费项目管理”。案涉管网配套费应归并为城市基础设施配套费。抚松县松水供水有限公司的经营范围中不包括征收城市基础设施配套费，亦未取得行政机关授权。抚松县人民政府与吉林森工集团松江河林业有限公司签订的“资产移交和股权转让协议书”中，虽约定给水管网建设配套费继续按乙方（吉林森工集团松江河林业有限公司）原标准每平方米55元收取，但是该约定未按照法定程序审批，对外不具有行政强制力。抚松县松水供水有限公司收取案涉管网配套费653,000元，用于自身经营支出，未上缴财政部门。抚松县松水供水有限公司收取案涉管网配套费653,000元，无行政依据，属于自行收取。   本案争议焦点三、郭明磊的原告主体是否适格。   抚松县天池圣景房地产开发有限公司向抚松县松水供水有限公司通知案涉管网配套费653,000元，因郭明磊挂靠经营，且系郭明磊个人缴纳等理由，将案涉管网配套费653,000元债权债务关系转移给郭明磊。债权转让已经通知抚松县松水供水有限公司，故郭明磊的主体适格。抚松县松水供水有限公司以故意隐瞒无权收取管网配套费的欺诈方式，向抚松县天池圣景房地产开发有限公司收取管网配套费，依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”的规定，抚松县天池圣景房地产开发有限公司有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。抚松县天池圣景房地产开发有限公司已将该权利转让给郭明磊，依照《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条的规定，予以支持。郭明磊关于撤销《供水合同》第三条“乙方在接受甲方供应水之前付清管网配套费653,000元，正常供水后按照水表计量数值按月支付水费”中的“乙方在接受甲方供应水之前付清管网配套费653,000元”部分，其余不变的请求，依照《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，郭明磊于2020年8月份得知抚松县2015年不收取配套费的信息之后，提起诉讼，未超过一年的法定期限，故予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，抚松县松水供水有限公司应向郭明磊返还管网配套费653,000元，并赔偿占用653,000元期间的利息损失。利息损失应以中国人民银行公布的一年期同类贷款利率和全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算。综上所述，判决：“一、撤销被告抚松县松水供水有限公司与案外人抚松县天池圣景房地产开发有限公司签订的2016年10月31日《供水合同》第三条“乙方在接受甲方供应水之前付清管网配套费653,000元，正常供水后按照水表计量数值按月支付水费”中的“乙方在接受甲方供应水之前付清管网配套费653,000元”部分；二、被告抚松县松水供水有限公司于判决生效之日起向原告郭明磊返还管网配套费653,000元及利息（以653,000元为基数。自2016年10月8日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行公布的一年期同类贷款利率计算；自2019年8月20日起至2020年10月8日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算）；三、驳回原告郭明磊其余诉讼请求。”   本院对一审查明的相关事实予以确认。   本院认为，原告是否具备主体资格问题。案涉管网配套费是由郭明磊个人账号转入抚松县松水供水有限公司账户，且《供水合同》的签订方抚松县天池圣景房地产开发有限公司已向抚松县松水供水有限公司通知案涉管网配套费653,000元因郭明磊挂靠经营，系郭明磊个人缴纳等理由，将案涉管网配套费653,000元债权债务关系转移给郭明磊。债权转让已经通知抚松县松水供水有限公司，故郭明磊的主体适格。抚松县松水供水有限公司上诉主张郭明磊主体不适格，依据不足，本院不予采信。   关于案涉管网配套费的收取是否系行政行为。行政行为是指行政主体行使行政职权，进行行政管理，实施的能够产生行政法律效果的行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。抚松县松水供水有限公司并非行政主体，也不是法律、法规、规章授权的组织，故其收取案涉管网配套费的行为不是行政行为。抚松县松水供水有限公司上诉主张案涉管网配套费的收取系行政行为，于法无据，本院不予采信。   关于原审法院适用法律是否正确问题。计价格（2001）585号《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》颁布日期为2001年4月16日，适用范围为各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部门，该文件已明确指出“取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费……取消城市给水建设费”，案涉《供水合同》签订时间为2016年10月30日，此文件颁布在前，对《供水合同》的内容有约束力，抚松县松水供水有限公司上诉主张原审法院错误适用此文件无事实及法律依据，本院不予支持。吉林省市场监督管理厅对郭明磊的答复意见与白山市人民政府行政不予受理决定书并未被其他生效文书所取代，抚松县松水供水有限公司上诉主张原审法院错误适用上述文件依据不足，本院不予采信。抚松县松水供水有限公司以故意隐瞒无权收取管网配套费的欺诈方式，向抚松县天池圣景房地产开发有限公司收取管网配套费，原审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款并无不当，抚松县松水供水有限公司上诉主张其不具有欺诈行为，无事实依据，本院不予支持。   关于案涉管网配套费应否返还问题。根据吉林省物价局、吉林省财政厅吉省价经字[2003]25号《关于整顿城市基础设施配套费的通知》，吉林省发展和改革委员会、吉林省财政厅、吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室吉省价收联[2008]80号《关于减低涉企行政事业性收费标准的通知》，吉林省物价局、吉林省财政厅、吉林省整治和建设经济发展软环境领导小组办公室吉省价收联[2009]80号《关于减低涉企行政事业性收费标准的通知》等文件，已经明确取消城市给水建设费。且抚松县松水供水有限公司的经营范围中不包括征收城市基础设施配套费，其将收取的款项用于自身经营支出，未上缴财政部门，故抚松县松水供水有限公司收取案涉管网配套费653,000元，无行政依据，属于自行收取，应予返还。   综上所述，抚松县松水供水有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费10,330元，由抚松县松水供水有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长张伟审判员兆艳红审判员迟吉岩      二〇二一年五月二十八日   法官助理 胡 雪   书记员 张福民