江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)苏09民终1216号上诉人（原审原告）：夏红青，男，1957年8月6日生，汉族，居民，住射阳县。委托诉讼代理人：夏其萍(系夏红青之女)，女，1981年8月27日生，汉族，居民，住射阳县。被上诉人（原审被告）：射阳县合德镇淮海社区居民委员会。法定代表人：叶国章，该居委会主任。委托诉讼代理人：贺玮，射阳县合德法律服务所法律工作者。上诉人夏红青与被上诉人射阳县合德镇淮海社区居民委员会（以下简称淮海居委会）确认合同无效暨损害赔偿纠纷一案，不服射阳县人民法院（以下简称一审法院）于2020年11月25日作出的（2020）苏0924民初2216号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。夏红青的上诉请求：依法撤销一审判决，并依法改判。事实和理由：涉案合同因违反法律强制性规定而无效。上诉人与被上诉人签订的《农村土地承包经营权转让合同》载明将土地用于非农建设，而上诉人的承包地为永久基本农田。根据《土地管理法》第三十五条的规定，如果改变用途必须报经国务院批准才能实施。射阳县政府没有自行审批改变基本农田用途的权利，本案实质就是一起违法占用耕地用于非农建设的违法行为。一审法院以射阳县康居工程是射阳县政府的要求，目的是为提升农民居住品质、提升幸福指数，以及该转让合同并非擅自转让农村土地直接用于非农建设，事后已经提请审批等理由认定合同有效，显然违反了国家土地强制法律的规定。该判决纵容淮海居委会未经批准违法乱占耕地，严重损害国家战略布局，触碰耕地保护红线，威胁国家粮食安全。上诉人作出一名农民在知晓其转让土地行为违法后主动纠正，是尊重法律的表现，而不属于违背诚实信用的行为。淮海居委会辩称，我居自2016年8月起就康居工程事宜经居民代表会议以及居两委会商讨，并得到全体居民一致同意后，将实施方案报镇政府备案登记，也得到了射阳住房工作领导小组的同意，符合集体组织自治的法定程序。2017年6月被上诉人与上诉人签订土地流转合同后，一直按约按时将每亩900元的流转费汇入上诉人指定账户。可以证明上诉人是自愿处分自己的土地承包经营权，我居按照村民自治程序合法履行职责，案涉土地上已经建成房屋，村民居住环境得到改变。即使合同被认定为无效，基于该案涉土地已经建成房屋，实际返还已经履行不能，被上诉人支付上诉人不低于同地区农田的平均租金，上诉人的合法权益也没有受到损害，该户的承包经营权也没有因此丧失。上诉人一边收取流转费一边请求合同无效的行为违反了诚信原则，使我居无法开展工作。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。夏红青向一审法院起诉请求：1.确认双方2017年6月6日签订的《农村土地承包经营权转让合同》无效；2.淮海居委会自2019年11月1日起至土地实际返还之日止，按900元／亩／年向其补偿损失；3.本案诉讼费用由淮海居委会承担。一审法院认定事实：2016年，射阳县颁布射政办发[2016]44号《射阳县农村康居工程实施意见》文件，决定在全县实施农村康居工程建设。淮海居委会经研究决定在本村部分村民小组推进项目建设，此后淮海居委会陆续与包括夏红青在内的本居委会39户村民签订了《农村土地承包经营权转让合同》，并向相关行政部门提出项目建设申请。2019年11月2日，射阳县改善农民群众住房条件工作领导小组颁布射农房办[2019]36号《关于同意实施合德镇新曙村、凤某一组等四个改善农民住房条件新型农村社区建设规划方案的意见》文件，同意在包括淮海居委会三四七组等四人改善农民住房条件新型社区建设规划方案。在农村土地二轮承包期间，夏红青户承包了淮海居委会（原合兴乡四港村十组）承包地4.13亩（实测面积4.45亩），承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日。2017年6月6日，淮海居委会与夏红青签订《农村土地承包经营权转让合同》，约定：夏红青自愿将位于淮海居委会七组境内冈合公路西侧的承包地3.1亩转让给淮海居委会用于康居工程建设；流转年限从2016年10月30日起到2028年10月29日止；转让价格900元／亩／年，支付时间为每年10月30日前等。合同签订后，淮海居委会已向夏红青支付案涉土地损失补偿款到2019年10月30日。一审法院认为，射阳县农村康居工程是根据射阳县人民政府的要求，为解决农村居民最基本安全住房为根本出发点，其目的是为了提高农民居住品质、提升群众幸福指数，为全面建成小康社会奠定坚实基础的一项公益性工程，该工程基础是农民申请宅基地建设住宅。在实施过程中，因统一规划建设需要利用农村集体土地，通过与村民签订转让合同解决土地来源问题是一个现实选项。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。该条文旨在规范土地合理利用，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。但该法条并未排斥对农村土地的合法利用。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村居民住宅用地，涉及占有农地的，须办理审批手续。本案中，淮海居委会为解决康居工程土地来源而与夏红青签订土地转让合同，合同中载明土地流转系用于康居示范工程建设，由淮海居委会补偿夏红青因案涉土地所造成的损失，该合同是双方当事人的真实意思表示。土地转让合同之后，由淮海居委会依照相关规定提出审批申请，据此可以认定淮海居委会与夏红青签订土地转让合同时的主观目的是依法利用农村土地，而非擅自转让农村土地直接用于非农建设，故双方的土地租赁合同并不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，不能因此确认合同无效。对于淮海居委会在没有取得审批手续的情况下即在案涉土地上建房，该情形是签订土地流转合同后的土地使用问题，是否构成违法，应由相关主管行政机关认定，但这并不影响原、被告双方签订的土地转让合同的效力。此外，夏红青与淮海村委会签订土地转让合同后，已按约领取了案涉土地的转让费用，淮海居委会亦履行土地利用报批手续，在其合同目的逐步得到实现的情况下，其又提出确认双方之间签订的合同无效，属于违背诚实守信行为，其诉请已失去救济的正当性，不应得到支持。对于其基于合同无效主张被告赔偿土地返还之日前的损失一审法院亦不予支持，双方仍应按合同约定继续履行。综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第四十四条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条之规定，判决：驳回原告夏红青诉讼请求。案件受理费272元，由原告夏红青负担。本院二审中，被上诉人提供了证据1，《江苏省自然资源厅关于射阳县2019年度城乡建设用地增减挂钩（第五批）实施规划的批复》；证据2,射阳县土地利用总体规划图（2006-2020）局部及编号为I51H109008的红线图。证据1-2，拟证明涉案土地在江苏省自然资源厅批复范围内，土地性质为建设用地，上诉人对此质证认为，证据1-2的真实性无异议，不能证明上诉人的土地在批复范围内。而且，上诉人在2020年7月还收到耕保补贴，可以证实涉案土地仍然是耕地，并非建设用地。本院依职权向射阳县自然资源和规划局合德自然资源所调查涉案土地在射阳县土地利用总体规划图（2006-2020）局部中的位置，射阳县自然资源和规划局合德自然资源所经测绘后提交了标注“淮海七组夏红青户土地征收位置”的射阳县土地利用总体规划图（2006-2020）局部和合德镇淮海居委会康居工程点影像图。上诉人对此质证认为，对两份图均不予认可，上诉人土地没有征收，如果征收应当对我户进行补偿。而且，增减挂是指将建设用地转为耕地，而非将耕地转为建设用地。被上诉人对此质证认为，对两份图的真实性、合法性、关联性均无异议。本院经审查认为，被上诉人提供的证据1-2，以及射阳县自然资源和规划局合德自然资源所出具的规划图和影像图，能够证明涉案土地的性质和用途，与本案有关联性，本院予以采信。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。二审另查明，2020年3月30日，江苏省自然资源厅作出《关于射阳县2019年度城乡建设用地增减挂钩（第五批）实施规划的批复》，原则同意《射阳县2019年度城乡建设用地增减挂钩（第五批）实施规划》，实施规划项目区中包含合德镇。其中拆旧区复垦形成农用地规模48.3125公顷（其中耕地45.9496公顷）。建新区建新用地规模48.3125公顷（占用农用地48.0248公顷，含耕地41.4914公顷）。夏红青户3.1亩承包地在该批复范围内。再查明，夏红青户已领取了2020年度前的土地流转费，2021年度土地流转金未到发放时间。本案审理过程中，经本院主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。本院认为，根据各方当事人的诉辩陈述意见，本案二审争议焦点应归纳为：上诉人与被上诉人于2017年6月6日签订的《农村土地承包经营权转让合同》是否合法有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，因射阳县委、县政府决定在全县实施农村康居工程建设，淮海居委会自2016年开始多次召开会议在部分小组部署推进康居示范村工作，并于2017年6月6日与夏红青签订《农村土地承包经营权转让合同》，受让该户3.1亩承包地用于实施康居示范工程设施建设。射阳县改善农民群众住房条件工作领导小组办公室于2019年11月22日作出《关于同意实施合德镇新曙一组、凤某一组等4个改善农民住房条件新型农村社区建设规划方案的意见》，同意合德镇政府编制的包括淮海三四七组在内的4个改善农民住房条件新型农村社区建设规划方案。江苏省自然资源厅于2020年3月30日作出《关于射阳县2019年度城乡建设用地增减挂钩（第五批）实施规划的批复》，同意实施规划项目建新区建新用地规模48.3125公顷，其中包括涉案3.1亩承包地。故，涉案土地已经办理了农用地转用审批手续，淮海居委会将该土地用于康居示范工程设施建设，符合射阳县土地利用总体规划的用途，上诉人以被上诉人未办理农用地转用审批手续擅自建房、违反法律、法规强制性规定为由，要求确认涉案《农村土地承包经营权转让合同》无效的情形已经消失。上诉人称涉案土地仍是承包地，不在江苏省自然资源厅批复范围内，但未能提供证据予以证明，且与土地行政管理部门出具的规划图不符，该上诉理由不能成立。综上，上诉人夏红青的上诉请求不能成立，本院依法不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律错误，但判决结果正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费272元，由上诉人夏红青负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯殿明审 判 员 周光营审 判 员 周 和二〇二一年五月三十一日法官助理 范永龙书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。2.《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。4.《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2015]5号)第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。