河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终621号上诉人（一审原告）刘金柱，男，1947年3月23日出生，汉族，住洛阳市西工区。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街**。法定代表人张红军，主任。一审第三人刘文志，男，1976年3月7日出生，汉族，住郑州市高新技术产业开发区。一审第三人郑州高新区梧桐办事处郭庄村村民委员会第八村民组，住所地郑州市高新区梧桐办事处郭庄村。负责人刘俊卿，组长。上诉人刘金柱因诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、第三人刘文志、郑州高新区梧桐办事处郭庄村村民委员会第八村民组（以下简称郭庄八组）请求撤销拆迁补偿安置协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2021）豫01行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。刘金柱一审诉讼请求：撤销郑州高新技术产业开发区管理委员会成立的拆迁改造指挥部与第三人刘文志签订的《布袋里自然村拆迁补偿安置协议书》。郑州市中级人民法院一审查明，刘金柱1965年12月入伍，1988年转业至洛阳规划建筑设计院工作，2005年12月退休。2011年5月经刘金柱申请，刘金柱及其妻子杨心鸾将两人户籍迁入沟赵乡布袋里村，并于2011年6月16日由公安机关签发了户主为刘金柱、住址为郑州市高新技术产业开发区沟赵乡布袋里村****的郑州居民家庭户口簿。刘海山系刘金柱的父亲、第三人刘文志的爷爷（刘金柱系刘文志的二大爷），于2004年9月13日病故。1982年3月刘海山在沟赵公社郭庄大队袋里村第八生产队（即现在的郑州高新区梧桐办事处郭庄村村民委员会第八村民组）取得郑郊宅字No.0051057号宅基地使用证，户主为刘海山，宅基地面积为叁分叁厘柒毫，刘海山在该宅基地上建房居住。刘金柱向本院出示了该宅基地使用证的原件。刘金柱提交了《分单》一份，显示：1975年4月23日刘国乾、刘金柱、刘金岑、刘积群在父亲（刘海山）主持下进行了家庭分宿处理等事物分配办法如下：一、院子和房屋：……“刘金柱分南院西半部和上房西半截壹间半房子及小屋”……“刘聚群分南院东半部和西屋壹间半房子”等；还提交了1978年签署的附件一份，有进一步的约定。1992年7月20日刘文智（治）即第三人刘文志就涉案宅基地填报了《地籍调查表》（编号：171），“权属调查记录及调查员意见”栏记载“根据郊宅字82.10.0051057号批准，该户宅基地使用面积225m2，经调查实占面积与申报面积相符一致。”该地籍档案中还有“刘文智”1992年的《郑州市城、镇、村庄土地地籍调查审批表》（涉案宅基地），以及1988年12月30日土地使用者为刘海山的《郑州市城、镇、村庄土地地籍调查申请申报表》（涉案宅基地）。郑州市中原区档案馆保存有上述地籍档案。2012年高新区管委会所设临时机构梧桐管区成立梧桐管区布袋里自然村拆迁改造指挥部，对该村进行城中村拆迁改造。2012年6月10日郑州高新区梧桐办事处郭庄村“村两委”及梧桐管区布袋里自然村拆迁改造指挥部签章发布《关于布袋里自然村城中村改造安置方案的通告》（第4号），内容主要为：一、本方案适用范围：按照布袋里自然村村规民约享受村民待遇、履行村民义务的人员。二、安置补偿原则：1．在拆迁范围内，坚持维护有“农村村民宅基地使用证”“建筑许可证”及相关合法手续的原则，突出保护村民的合法利益。2．遵循决策民主、程序正当、结果公示原则。三、拆迁安置办法：1．对现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的按每宅400m2予以安置。……13．从厂矿企业、行政事业单位和其它情况回迁的人员，不享受新划、分户宅基地安置政策。14．本方案户口和年龄截止时间为2012年6月9日。四、过渡补助费的发放办法：1．过补助渡费，按每人每月600元的标准发放，过渡补助费以交验空房、验收合格并签订补偿协议之日起计发……。2012年6月25日甲方（拆迁人）郭庄村民委员会第七、第八村民组、乙方（××）刘文志、丙方（监督方）郑州高新区梧桐管区布袋里自然村拆迁改造指挥部签订《布袋里自然村拆迁补偿安置协议书》（布袋里自然村第八组、户主刘文志）对涉案宅基地及房屋进行拆除补偿安置。该拆迁补偿安置档案相关资料中显示刘文志涉案宅基地的宅基地证号为063**，原件不慎丢失。后涉案宅基地上房屋被拆除，刘文志领取了协议约定的相应款项。刘金柱称涉案宅基地上房屋拆除后，高新区管委会除向其支付了2012年6月至2016年10月的过渡费外，一直未履行对刘金柱的安置义务。刘金柱主张1988年左右其对涉案宅基地上房屋进行了翻建，当时建的是一层平房。第三人刘文志称，被拆除的房屋总共三层，最原始的状况是没有房子的，其建房的时候是空地，没有旧房子。最早在1988年、1989年其父亲（刘聚群）出资建了第一层平房，第二层是在1996年或1997年其父亲出资加盖的，第三层（钢结构）是2007年、2008年加盖的，涉案被拆除补偿的房子全是其家盖的；其确实领取过宅基地使用证，后期丢失了，当时刘文志还小，是刘文志父亲办理，刘文志在村里没有其他宅基地。刘金柱及妻子杨心鸾于2020年7月将高新区管委会、郭庄八组诉至法院，诉请判令对其履行补偿安置义务。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初782号行政判决，认为高新区管委会是该案的适格被告，“1．刘金柱、杨心鸾均系退休后将户籍迁入布袋里村，属公职人员，不应享受村民福利待遇及村集体经济组织成员待遇；2．案涉宅基地已经获得安置补偿；3．刘金柱、杨心鸾亦无证据证明其为地上附着物的所有者。”据此，判决驳回刘金柱、杨心鸾的诉讼请求。刘金柱、杨心鸾上诉后，河南省高级人民法院作出（2020）豫行终2794号行政判决，认为“郭庄村第八村民组一审提交的洛阳市规划建筑设计研究院有限公司人力资源部出具的证明能够证明刘金柱退休前属于公职人员，参照《关于布袋里自然村城中村改造安置方案的通告》（第4号）、郑办［2011］44号文件的规定，刘金柱及其妻子杨心鸾虽将户籍迁入布袋里村，也不能享受相关安置政策。且刘金柱、杨心鸾要求获得安置的依据即刘金柱父亲刘海山名下的宅基地，已于1992年登记至刘文志（刘海山孙子）名下，刘文志家庭据此已签订拆迁补偿安置协议并获得相应补偿。刘金柱、杨心鸾主张其对涉案宅基地和房屋享有权利，但未提供充分证据予以证明，其主张不能成立。”据此，判决驳回上诉，维持原判。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于本案争议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。本案刘金柱诉请撤销第三人刘文志的《布袋里自然村拆迁补偿安置协议书》，属于行政协议争议，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于刘金柱起诉是否超期问题。高新区管委会主张刘金柱起诉超过了法定起诉期限，原因是布袋里2012年6月进行了整体拆迁，刘金柱2021年1月8日才提起本案诉讼，超过了行政诉讼法及其司法解释规定的一年的起诉期限以及协议撤销权一年内行使的期限。刘金柱反驳称，其常年在洛阳居住，刘金柱是2020年8月份另案诉讼过程中才拿到高新区管委会与第三人签订了涉案补偿安置协议，因此不超期。对此本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”，而本案中高新区管委会并未提交证据证明刘金柱早日知道涉案协议存在及其具体内容；高新区管委会所称协议撤销权一年内行使的规定也不适用于非协议签约主体的本案刘金柱。因此，本院认定刘金柱起诉不超期为宜，从实体上解决本案争议。三、关于本案适格被告问题。高新区管委会当庭提出签订协议的梧桐管区(指挥部)已经变更成了梧桐办事处，后者承继了梧桐管区的权利义务，故本案高新区管委会应变更成梧桐办事处。对此本院认为，签订涉案协议的行政机关是“郑州高新区梧桐管区布袋里自然村拆迁改造指挥部”，高新区管委会称该指挥部是由郑州高新区梧桐管区成立的，而郑州高新区梧桐管区系高新区管委会成立的临时机构，虽然此后高新区管委会以梧桐管区为基础组建了梧桐办事处，但梧桐办事处仍是高新区管委会的派出机构，且郑州高新区梧桐管区与梧桐办事处是否完全一致也不确定，加之此前生效的（2020）豫行终2749号行政判决已经认定高新区管委会是履行涉案拆迁补偿安置职责的适格被告，综合上述因素，本院认定“郑州高新区梧桐管区布袋里自然村拆迁改造指挥部”签订涉案协议的法律后果由高新区管委会承担为宜，故高新区管委会是本案的适格被告。四、关于本案刘金柱诉讼请求能否成立问题。刘金柱诉请撤销第三人协议的核心理由是对刘文志进行拆迁补偿安置的宅基及地上房屋在1975年已经有分家析产协议，刘金柱是宅基的使用权人和房屋的所有权人，当时的房屋也是刘金柱所建，第三人刘文志是刘海山的孙子，他没有获得该片宅基使用权，高新区管委会提供的刘文志的所谓的宅基地档案，仅仅做了一个地籍调查表，不具有物权的法律效力。涉案宅基地还是登记在刘海山名下，因此高新区管委会与刘文志签订补偿安置协议缺乏法律依据，应予以撤销。对此本院认为，生效的河南省高级人民法院（2020）豫行终2794号行政判决已经认定“郭庄村第八村民组一审提交的洛阳市规划建筑设计研究院有限公司人力资源部出具的证明能够证明刘金柱退休前属于公职人员，参照《关于布袋里自然村城中村改造安置方案的通告》（第4号）、郑办［2011］44号文件的规定，刘金柱及其妻子杨心鸾虽将户籍迁入布袋里村，也不能享受相关安置政策。且刘金柱、杨心鸾要求获得安置的依据即刘金柱父亲刘海山名下的宅基地，已于1992年登记至刘文志（刘海山孙子）名下，刘文志家庭据此已签订拆迁补偿安置协议并获得相应补偿。刘金柱、杨心鸾主张其对涉案宅基地和房屋享有权利，但未提供充分证据予以证明，其主张不能成立。”并据此判决驳回上诉，维持本院（2020）豫01行初782号行政判决驳回刘金柱及其妻子杨心鸾要求高新区管委会对其履行补偿安置义务的诉讼请求的结果。受该生效行政判决的羁束，本院亦认定刘金柱对涉案宅基地及房屋并无应当获得的拆迁补偿安置利益。刘金柱称涉案宅基地及房屋归其所有，但缺乏证据支持；涉案宅基地原登记在刘海山名下，20世纪70年代刘海山家庭内部关于院子和原房屋分配的《分单》约定，并不能对抗此后1992年第三人基于其村民身份、在本村无宅基地而获得并合法登记涉案宅基地使用权的法律效力，且刘金柱对第三人宅基地使用权登记合法性的质疑也不属于本案的审查范围。刘金柱称涉案宅基地上房屋是其于1988年左右翻建的，但未提交证据证明，且第三人明确称被拆除的三层房屋均是其父亲及其建设的，与刘金柱无关。因此，刘金柱诉请撤销第三人的涉案协议缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。刘金柱如事后取得证据证明被拆除房屋中有其建设的部分，刘金柱可向第三人主张分割该部分补偿利益。综上，刘金柱诉请理由不成立，其诉讼请求依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2021）豫01行初51号行政判决：驳回刘金柱的诉讼请求。上诉人刘金柱对该行政判决不服，向本院提起上诉称，一审法院认定上诉人对涉案宅基地及房屋并无应当获得的拆迁补偿安置利益不具有事实和法律依据，上诉人请求的是撤销政府与第三人签订涉案协议是基于利害关系而非本人的补偿利益；涉案房屋被拆除多年，让上诉人举证房屋的存在明显不公正，且第三人的单方主张不能作为认定事实的依据；一审法院认定根据第三人的地籍档案认定第三人刘文志合法登记涉案宅基地使用权属于事实认定错误和法律理解错误。地籍调查表不具有确认土地使用权的效力，不能产生涉案宅基地使用权权属变更的效果，亦不能作为签订涉案行政协议的依据。另外，一审法院未对涉案行政协议签订的合法性进行充分审查。综上，涉案协议签订的主要依据不足，侵犯了上诉人的合法权益，应予撤销。请求二审法院撤销一审行政判决，改判被上诉人依法对上诉人作出补偿安置。被上诉人高新区管委会未提交书面答辩意见。一审第三人刘文志、郭庄八组均未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）一审认定本案属于行政诉讼的受案范围、上诉人刘金柱的起诉期限不超期以及高新区管委会是本案的适格被告正确，本院依法予以确认。（二）关于上诉人刘金柱的主张能否成立的问题。根据生效的本院（2020）豫行终2794号行政判决已经认定，刘金柱及其妻子杨心鸾虽将户籍迁入布袋里村，不能享受相关安置政策；且刘金柱、杨心鸾要求获得安置的依据即刘金柱父亲刘海山名下的宅基地，已于1992年登记至刘文志（刘海山孙子）名下，刘文志家庭据此已签订拆迁补偿安置协议并获得相应补偿。据此事实，刘金柱对涉案宅基地及房屋并无应当获得的拆迁补偿安置利益，刘金柱称涉案宅基地及房屋归其所有，但并未提供相关证据予以证明。故刘金柱诉请撤销第三人刘文志的涉案协议缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘金柱承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 王凤强审判员 秦娜娜二〇二一年五月十七日法官助理郭敬涛书记员刘振江