广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终55号上诉人（原审原告）：李韶平，女，汉族，住址：梅州市梅江区××××××××民小组。上诉人（原审原告）：曾令干，男，汉族，住址：梅州市梅江区市金良仓储发展公司宿舍。上诉人（原审被告）：梅州市梅江区××××××××××，地址：梅州市仲元东路51号区××××内。法定代表人：王冰霞，该中心主任。出庭应诉负责人：李玉兰，该中心副主任。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。原审第三人：曾和平，女，汉族，1957年5月7日出生，地址：梅州市梅江区月影塘12号。上诉人李韶平、曾令干诉上诉人梅州市梅江区××××××××××（以下简称安置中心）撤销《房屋征收产权置换补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告曾令干与李韶平是夫妻，原告曾令干与第三人曾和平有位于梅江区金山街道办龙丰村第一村民小组的房屋在客家文化产业基地项目建设范围内需被征收。在征收工作过程中，原告曾令干的房屋征收事宜均由曾令干出面进行，但原告李韶平也作为产权登记人予以登记公示，根据《评估结果汇总表》显示，原告李韶平名下房屋的征收建筑面积为124.31㎡，曾和平房屋的征收建筑面积为455.43㎡。出于房屋置换补偿的需要，被告工作人员将李韶平、曾和平的征收房屋面积合并予以进行补偿置换，并将征收房屋以“李韶平、曾和平”的名义于2013年3月13日制作签订了涉案《补偿协议》。协议签订后，原告曾令干于2013年3月底与金山街道办事处的工作人员进行了选房（原告陈述其所选的房屋为芹洋花园N17栋9楼901、902房），但未签有选房确认书予以确认。协议签订后，被告于2014年4月将补偿款余额、搬迁补助、奖励金等款项均支付在李韶平、曾和平的账户。曾和平也相应选定了置换房。原告曾令干陈述，其于2019年3月与被告在进行选车库时，才知道其所选的置换房因被告选房工作程序出现漏洞而被更改，向被告提出异议未果，并于2019年6月与被告进行结算时得知被告制作的涉案《补偿协议》。两原告因此于2020年3月26日向梅江区人民法院提起（2020）粤1402民初718号合同纠纷诉讼被梅江区人民法院于2020年3月31日以涉案《补偿协议》引发的纠纷不属于民事诉讼的受案范围为由裁定不予受理，经上诉，梅州市中级人民法院于2020年5月29日作出（2020）粤14民终579号《民事裁定书》裁定予以维持，并告知原告可在法定期限内向本院提起行政诉讼。原告遂于2020年10月13日向本院提起诉讼。庭审中，原告的诉讼请求确定为：1.撤销原告与被告之间在2013年3月13日13时签订的《房屋征收产权置换补偿协议书》（编号：NO房LF1-02号）；2.被告承担本案诉讼费用。另查，对第三人曾和平名下的房屋置换补偿，第三人与被告于2019年6月进行了置换结算，并进行了置换房的交付。第三人对其自己名下的补偿置换未提出异议。第三人在庭审中向本院提交了一份《声明书》，陈述其在2013年的征地拆迁中从未与任何人共同签订过任何补偿协议，涉案《补偿协议》上的签名不是其本人所签，其从未与曾令干、李韶平夫妇共同签订过任何补偿协议。原审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。法院在审理行政协议的过程中，应当对行政协议进行审查，对依法行政，保护相对人信赖利益、诚实信用、自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由，维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，原告曾令干与第三人曾和平的房屋因客家文化产业基地项目建设需被征收，原告曾令干与第三人曾和平同意被告予以征收安置补偿，被告对其二人的房屋征收安置补偿应当与产权登记人签订安置补偿协议，并依安置补偿协议的约定进行。根据原、被告的自认陈述，可以确认在征收工作过程中，全程由曾令干出面经手（李韶平只是产权登记人并未参与征收事宜）。被告也承认是为了征收安置工作的方便进行，在与曾令干协商后制作签订了涉案的《补偿协议》，且不能确定也不清楚协议中的签名为谁所签。而两原告及第三人庭审中均认为自己从未与被告签订过任何补偿协议而否认涉案《补偿协议》的签名。故从以上事实可以推断被告并未与李韶平、曾和平签订涉案《补偿协议》，该涉案《补偿协议》的制作签订程序违法，本院予以确认。但涉案《补偿协议》签订后，被告按协议的约定将补偿款余款、搬迁补助款、奖励金等款项支付至原告李韶平的账户，曾令干、李韶平对此并未提出异议，且进行了选房。因此，涉案《补偿协议》应视为原告知情并予以了追认，原告与被告因选房事宜产生矛盾纠纷，并不影响涉案《补偿协议》的效力，该《补偿协议》也未损害原告的合法利益。故现原告诉请撤销，理由不足，本院不予支持，且被告根据《补偿协议》与第三人曾和平已经确定选房并结算交付（第三人曾和平对其名下的安置补偿并无异议），涉案《补偿协议》的撤销将损害第三人的利益。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，本院对涉案《补偿协议》应当判决确认违法，但不予撤销。原告与被告因选房的事宜产生的纠纷，被告应采取相应补救措施或原告寻求其他途径解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决确认被告梅州市梅江区××××××××××于2013年3月13日作出的No.房LF1-02号《补偿协议》违法。上诉人李韶平、曾令干上诉称，本案关键是行政协议的真实性。涉案的《补偿协议》是由负责征收客产园项目征收工作的梅江区金山街道办事处工作人员制作的虚构补偿协议，并非安置中心的工作人员。庭审时当时工作人员张新主任、制作协议人员余贤光均未出庭质证，庭审证据均无法面对面质证，造成认定事实不清。安置中心代理人在庭审时无法完整回答征收、拆迁、补偿安置协议制作工作程序，对上诉人的证据所能形成证据链的证据进行否认。涉案《客家文化产业基地项目》原始申报人是广东威化集团李建华，后被变更为北京国丰源集团，投资人和土地收益人是北京国丰源集团法人李海源。项目是金山街道办事处代理征租集体土地行为，非公益性政府征收行为。东山谷碧桂园项目曾经因违规用地无法办理房产证。征收土地房屋只是为了企业商业利益，何来对国家利益，社会公共利益造成重大损失。金山街道办事处工作人员制作虚构《补偿协议》，是因为2019年交付芹洋花园安置房给上诉人时，上诉人发现安置中心所交付的安置房，并不是上诉人在2013年3月所选定的芹洋花园N17栋901房、902房，上诉人要求金山街道办事处停止交付901房、902房给其他安置拆迁户，要求对上诉人履行N17栋901房、902房安置房屋义务，但因工作人员自身的工作失职无法对上诉人履行交付安置房义务，所以虚构出违法的《补偿协议》。上诉请求：依法撤销（2020）粤1481行初199号行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。上诉人安置中心上诉称，案涉《补偿协议》属于行政协议，一审判决对该协议的定性准确，但就本案协议纠纷，一审判决的裁判理由与判决结果之间存在矛盾，且判决方式明显不当，该判决不利于实质化解决行政争议，请二审法院予以纠正。一、一方面，一审判决认为，案涉《补偿协议》签订后，协议相关当事人已经有部分履行，双方均没有提出异议，这一事实表明，李韶平、曾令干对该协议已予以追认。但是，另一方面，一审判决认为李韶平、曾令干签订该协议的行为违法，与上述裁判理由之间明显不兼容，与行政协议纠纷应适用的民事法律规范不符。据相关法律、司法解释规定可知，行政协议纠纷类型，包括协议订立、履行、变更、终止等，李韶平、曾令干可以提出撤销、解除、确认无效和依法履行义务的诉求，如李韶平、曾令干提出撤销协议的诉求，应对撤销事由承担举证责任。2015年5月1日前作出的行政行为，不适用确认无效的判决。因李韶平、曾令干所实施了领取补偿款行为，意味着该补偿协议系双方真实意思表示，故一审判决应依法驳回李韶平、曾令干的诉讼请求。二、如将李韶平、曾令干的第二项诉讼请求，归入行政协议履行的纠纷类型，则应参照民事合同的相关规范处理并作出判决，一审判决采取确认违法并采取补救措施的判决方式，与法不符，且不利于实质化解决行政争议。上诉请求：依法撤销一审判决，并予以改判。经二审审理查明，上诉人曾令干与李韶平是夫妻关系，上诉人曾令干与原审第三人曾和平是姐弟关系。上诉人曾令干、李韶平与原审第三人曾和平位于梅江区金山街道办事处龙丰村的房屋在客家文化产业基地项目建设征收范围内。根据《评估结果汇总表》，上诉人曾令干、李韶平涉案被征收房屋建筑面积为124.31㎡，原审第三人曾和平涉案被征收房屋建筑面积为455.43㎡。上诉人曾令干、李韶平和原审第三人曾和平均选择以产权置换方式征收其涉案房屋。2019年6月，上诉人曾令干、李韶平与上诉人安置中心进行结算时，上诉人安置中心向上诉人曾令干、李韶平出示涉案《补偿协议》，上诉人曾令干、李韶平认为此时才知道涉案《补偿协议》。涉案《补偿协议》甲方为安置中心，乙方为李韶平、曾和平。上诉人曾令干、李韶平和原审第三人曾和平陈述其未与上诉人安置中心签订涉案《补偿协议》，上诉人安置中心陈述涉案《补偿协议》并非上诉人曾令干、李韶平签订。双方在庭审中确认，因上诉人曾令干、李韶平对所选安置房房号存在争议，除上诉人曾令干、李韶平安置房未交付外，涉案《补偿协议》所涉事项在实际协商中已经履行完毕。至目前，上诉人曾令干、李韶平的涉案被征收房屋已经被拆除，上诉人曾令干、李韶平已领取了相关房屋征收补偿款。上诉人李韶平、曾令干认为从未签订涉案《补偿协议》，于2020年3月向梅江区人民法院提起民事诉讼，案经梅江区人民法院一审，本院二审，认为涉案《补偿协议》产生的纠纷不属于民事诉讼的受案范围，应提起行政诉讼。上诉人李韶平、曾令干遂于2020年10月13日向兴宁市人民法院提起行政诉讼。诉讼请求：1.撤销原告与被告之间在2013年3月13日签订的《补偿协议》（编号：NO房LF1-02号）；2.请求被告按现行的最新房屋征收标准对原告座落于金山龙丰村第一村民小组2013年已被征收拆除房屋进行重新货币补偿结算。一审庭审中，经原审法院向曾令干、李韶平释明，上诉人曾令干、李韶平同意变更本案诉讼请求为撤销原告与被告之间在2013年3月13日签订的《补偿协议》（编号：NO房LF1-02号）。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”本案中，上诉人曾令干、李韶平请求撤销涉案《补偿协议》，涉案《补偿协议》上诉人李韶平、曾令干陈述不是其本人签订的，上诉人安置中心亦确认不是上诉人李韶平、曾令干签订的，因涉案《补偿协议》并非上诉人李韶平、曾令干签订的，故涉案《补偿协议》对上诉人李韶平、曾令干不产生效力，依法应确认涉案《补偿协议》无效。上诉人李韶平、曾令干请求撤销涉案《补偿协议》，经本院审查涉案《补偿协议》属无效协议，根据上述规定依法应当作出确认无效的判决。综上所述，上诉人曾令干、李韶平的上诉理由成立，其上诉请求依法予以支持。上诉人安置中心的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审法院判决确认安置中心作出的涉案《补偿协议》违法但不予撤销适用法律错误，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初199号行政判决；二、确认No.房LF1-02号《房屋征收产权置换补偿协议书》无效。二审案件受理费50元，由上诉人梅州市梅江区××××××××××负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年五月六日法官助理 邹俊锋书 记 员 张红娜