湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘02行初13号 原告湖南连山文化产品开发有限公司，住所地湖南省株洲市芦淞区建设中路66号4楼。 法定代表人何晓兰，总经理。 委托代理人郭维，湖南莱茵律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告炎陵县人民政府，住所地湖南省炎陵县井冈西路1号。 法定代表人文专文，县长。 委托代理人陈蓉，炎陵县司法局行政复议与应诉股股长，代理权限为一般代理。 委托代理人邓振林，湖南宇达律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告株洲市烈山氏旅游文化产品开发有限公司与被告炎陵县人民政府行政协议一案，本院于2019年3月18日作出（2019）湘02行初26号行政裁定，驳回原告株洲市烈山氏旅游文化产品开发有限公司的起诉。湖南省高级人民法院于2019年6月28日作出（2019）湘行终743号行政裁定，维持本院（2019）湘02行初26号行政裁定。原告遂以变更后的湖南连山文化产品开发有限公司（以下简称连山公司）向本院起诉。本院于2019年8月7日作出（2019）湘02行初157号行政裁定，驳回连山公司起诉。湖南省高级人民法院于2019年12月16日作出（2019）湘行终1991号行政裁定，维持本院（2019）湘02行初157号行政裁定。最高人民法院于2020年12月28日作出（2020）最高法行再501号行政裁定，指令本院受理本案。本院于2021年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2021年4月15日公开开庭进行了审理。原告法定代表人何晓兰、委托代理人郭维，被告委托代理人陈蓉、邓振林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：1、判决被告炎陵县人民政府履行将炎陵县九龙工业园8号地块内1786平方米（约合2.68亩）土地按商业用地性质办理土地使用权证交付给原告的职责，并向原告赔偿因延期办证的经济损失人民币57万元；2、判决被告若不能为原告办理1786平方米（约合2.68亩）商业用地权证，被告向原告赔偿经济损失人民币402万元；3、由被告承担全部诉讼费用。事实和理由：2010年，原告原株洲市烈山氏旅游文化产品开发有限公司与被告炎陵县人民政府签订《投资办厂合同书》，约定被告为原告提供1786平方米商业用地、23616平方米工业用地。2011年，原告进场建设项目用地护坡、围墙等前期工程设施，因被告拖欠被征地群众的青苗补偿费，遇到群众阻工，协调未果，导致前期建设工程一直未能施工和完工。2012年，原告将已经做好的“商业与工业一体化”土地规划报建，但因被告未能向原告颁发商业用地权证，相关职能部门不能为原告办理通过报建手续，故项目一直处于停滞状态。2015年，被告才将22989平方米工业用地予以办证交付给原告，行政协议约定的商业用地至今未出证，导致原告项目至今未能推进。 被告辩称：1、原告诉讼请求事实不成立。答辩人一直在为原告办理商业用地协调，但该宗土地使用权证已于2015年9月23日发至原告名下，对已被办理为工业用地部分（2.68亩）的宗地要变性为商业用地，需进行收回和重新分割，同时在变性办理时需依现行有关国土、规划政策严格按有关程序处理，经核查，本宗土地用地及九龙园区东园区均属工业用地规划范畴，无商业规划用地。答辩人同意园区在2019年向省政府申报调区规划时将此宗用地规划为商业用地进行申报，待工业园区调区扩区工作完成并取得省政府批文后，再对该宗用地进行重新分割和变性办理。2、原告诉讼请求理由不充分。一是2010年投资合同约定的合同标的事实上未能履约。在答辩人给原告办理土地使用权证后，原告已有8年未进行实际的项目建设，一直处于闲置状态，即使不进行2.68亩商业用地的分割办理，也不影响项目的实际建设。二是2015年8月原告与第三方擅自签订《炎陵开发区土地合作开发协议》事实上单方面废除和变更了2010年的《投资办厂合同书》标的。3、原告提出的经济赔偿诉讼请求不成立。即使原告诉求成立，也只能补偿差价5.9万元，不可能赔偿经济损失402万元。 原告举证：1、投资办厂合同。证明合同合法存在，被告违反合同第六条，没有给原告办理2.68亩商业用地权证；2、付款凭证。证明原告已按合同付给了被告所有土地价款；3、营业执照。证明原告公司主体合格；4、炎陵县人民政府[2018]63号批复。证明被告批复已解决办理商业用地权证问题，事实上仍未得到解决；5、湖南省高级人民法院（2019）湘行终743号行政裁定书。证明原告的主体名称变更；6、最高人民法院[2018]1号文件《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新营造良好法治环境的通知》。证明应保护原告的权利；7、规划许可报建送审图册。证明原告在2012年已经做好商业与公益一体化土地规划报建，但因被告未能向原告颁发商业用地权证，相关职能部门不能为原告办理通过报建手续，故项目一直停滞状态； 8、土地前期动工照。证明在2011年至2012年，原告作为投资方进场开始建设项目用地护坡、围墙等前期工程设施，因被告欠付被征地群众的青苗费，遇到群众阻工，经工业园区工作人员多次协调未果，导致前期建设工程一直未能施工和完工；9、国有土地使用权证。证明原、被告签订的《投资办厂合同书》确定商业用地1786平米，工业用地23616平米，但被告在2015年办理的《土地使用权证》仅仅只有22989平米工业用地，无商业用地，严重违反法定履行职责。 被告质证：对证据1无异议，投资协议中的时间说得很清楚，交款时间、开工时间，但原告没有按照约定办事；对证据2有异议，原告没有按照协议支付价款，仅支付了120万元，尚欠40余万元；对证据3，无异议；对证据4，与原告的证明目的不符，批复讲的内容是案涉地块变更开工日期，将闲置的时间延长了，并没有讲办证的事；对证据5无异议；对证据6，不是证据，不予质证；对证据7的真实性认可，但对证明目的有异议，设计图纸是根据建设单位的要求进行的，不是说工业地不能设计；对证据8有异议，征收确实有阻工现象，但我们组织解决矛盾，不能说是闲置的理由；对证据9真实性无异议，工业园区规划控制需要省政府同意，只能做工业用地，不能做商业用地。 被告举证：1、土地价款缴费凭证6张共120万元。证明原告没有按合同交清土地出让价款；2、炎陵县自然资源局炎自然资认字[2020]3号闲置土地认定书、闲置土地情况告知书。证明原告对该土地长期未进行开发建设，认定为闲置土地；3、炎陵县自然资源局炎自然资认字[2020]1号收回国有建设用地使用权决定书。证明因原告原因对该土地予以收回的决定；4、原告于2015年8月15日与谭德发的炎陵开发区土地合作开发协议。证明原告与谭德发以土地入股，开发案涉土地。 原告质证：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，120万元已经付足了土地转让款，原因是当时合同约定转让面积是41.87亩，价格是165万元，后来因为工业园区基础建设，占用了合同约定的转让用地，所以导致原告购置的地块面积缩小，面积变成34.22亩，合同约定按照工业用地算土地价值的话，只有90余万元，其实原告还多交了钱的；对证据2、3真实性、合法性、关联性均有异议，原告从来没有收到过；对证据4真实性予以认可，但没有实际履行，谭德发因土地办证事宜一直没有进展，退出了合作。 本院对原告、被告提供的证据予以综合认定。 经审理查明：2010年9月11日，烈山氏工业旅游文化产品有限公司与被告炎陵县人民政府签订《投资办厂合同书》。约定：“原告的旅游文化产品综合开发项目入驻炎陵县九龙工业园，项目投资6000万元，项目生产规模5万件/年，被告为原告提供项目用地总面积25402平方米（约合38.1亩），其中商业用地1786平方米（约合2.68亩），工业用地23616平方米（约合35.42亩）。工业用地每亩高于3万元部分及商业用地每亩高于22万元部分由被告承担。项目用地使用权地价总额为人民币165.22万元，原告须在被告交地前向被告支付土地使用权价款总金额的80%，被告在合同生效后18个月内将《国有土地使用权证》（工业用地和商业用地分别办理）办理完毕，原告在取得《国有土地使用证》后向被告付清全部价款余额。”2011年，原告在案涉用地上建设了项目用地护坡、围墙等设施。2012年，原告作出湖南始祖文化公司综合楼项目规划设计方案报炎陵县规划局报建审批，包括综合楼、炭雕厂等，但未获批。2010年至2015年9月18日，原告共计缴纳土地价款120万元。2015年9月23日，被告为湖南始祖文化旅游产品开发有限公司（由烈山氏工业旅游文化产品有限公司变更）办理了炎陵国用（2015）第769号国有土地使用权证，地类为工业用地，面积为22989.4平方米，座落于炎陵县九龙工业区。2018年11月2日，被告作出关于九龙工业园区8号地块的批复，原则同意九龙工业园8号地块变更期限为2017年11月10日之前交地，2019年11月10日之前开工，2020年11月10日之前竣工。之后，被告未为原告办理1786平方米的商业用地土地使用权证，原告也未在案涉地块上建设。 另查明：2011年5月24日，烈山氏工业旅游文化产品有限公司变更为湖南始祖文化旅游产品开发有限公司，2012年10月16日，湖南始祖文化旅游产品开发有限公司变更为湖南始祖文化产品开发有限公司，2012年11月5日，湖南始祖文化产品开发有限公司变更为湖南连山文化产品开发有限公司。 再查明：2021年5月14日，炎陵县九龙工业园管理委员会作出《关于湖南省连山文化产品开发有限公司诉炎陵县人民政府不履行法定职责一案的专题协调会会议纪要》。主要内容为：“炎陵县人民政府为履行案涉协议，提出两个方案，一是在原工业用地中切割出2.68亩调整为商业用地；二是在其它现有商业用地中提供一块有偿供给连山公司。最终确定采用在连山公司已摘牌的34亩工业土地中分割出2.68亩土地，调整变性成商业用地，重新进行挂牌，连山文化公司按市场交易方式进行土地摘牌。” 本院认为，本案系行政协议案。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，被告出于招商引资、搞活炎陵县九龙工业园经济的需要，行使其行政管理权与原告签订的案涉行政协议，系当事双方真实意思表示，未违反法律、法规及规范性文件的强制性规定，亦未损害国家利益、公共利益，内容合法有效，当事双方尤其是作为行使行政管理职责的行政机关应诚实守信按照协议全面履行协议内容。原告已在被告交地前缴纳土地出让款120万元，已经基本履行了其协议内容，被告虽已为原告办理了类别为工业用地的面积为22989.4平方米的土地使用权证，但未为原告办理类别为商业用地的面积为1786平方米的土地使用权证，违反了协议约定。现根据被告出具的会议纪要，被告具备继续履行案涉协议即为原告从之前办理的类别为工业用地的面积为22989.4平方米的国有土地使用权证里分割出1786平方米办理为商业用地的条件，根据原告关于“继续履行案涉协议”的诉讼请求，本院认定被告应继续履行案涉协议剩余部分。需要说明的是，双方就案涉协议发生纠纷以来，旷日持久，造成了土地的闲置、资源的浪费、双方经济利益的较大损失等，被告应尽快履行案涉协议的剩余部分，而原告也应在被告履行的基础上尽快对案涉地块进行开发建设、投入使用，被告各职能部门应全力支持配合，尽快产生经济效益和社会效益，造就当事双方“双赢”局面。对原告的诉讼请求，本院部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款、判决如下： 一、被告炎陵县人民政府在本判决生效之日起三个月内在为原告湖南连山文化产品开发有限公司办理的炎陵国用（2015）第769号国有土地使用权证中分割出1786平方米，另行为原告湖南连山文化产品开发有限公司办理类别为商业用地的国有土地使用权证； 二、驳回原告湖南连山文化产品开发有限公司其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告炎陵县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  吴晓斌 人民陪审员  刘 婷 二〇二一年五月二十日 法官助理苏新柱 书记员吴倩