新疆维吾尔自治区高级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新行终32号   上诉人（原审原告）：段金顶，男，1943年8月5日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市乌尔禾区。   委托诉讼代理人：段晓萍（段金顶女儿），女，1967年3月9日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区。   委托诉讼代理人：马洪伟（段金顶女婿），男，1964年11月17日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区。   被上诉人（原审被告）：乌尔禾区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区克拉玛依市乌尔禾区龙盛路9号。   法定代表人：刘新，该区区长。   委托诉讼代理人：张力虎，该区副区长。   委托诉讼代理人：解红梅，新疆众信律师事务所律师。   上诉人段金顶因其诉克拉玛依市乌尔禾区人民政府（以下简称乌尔禾区政府）土地承包经营权登记一案，不服新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院（2020）新02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人段金顶的委托诉讼代理人段晓萍、马洪伟，被上诉人乌尔禾区政府的委托诉讼代理人张力虎、解红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审经审理查明，段金顶出生于1943年8月5日，初中毕业，户籍所在地克拉玛依市乌尔禾区哈克村（以下简称哈克村）66栋平房3号（哈克村xxx号）；其子段传勋，户籍所在哈克村66栋平房2号（哈克村xxx号），2012年5月31日由哈克村66栋平房3号迁入。1999年3月20日，段金顶与哈克村签订《第二轮土地承包合同书》，确认土地面积为21亩，承包合同是按段金顶、段传勋、孙素真（1995年1月6日登记身亡离世）共计3人，另有2.6亩系段金顶自行开垦。2018年4月20日，哈克村召开村民代表大会，按照农业部、自治区制发的相关规范和标准，对承包户、承包地块等信息进行调查核实，对农村土地承包确权工作开会讨论。会议应到村民代表20人，实到17人，参会人数超过全体村民代表人数的2/3，到会人员一致同意通过了《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。会议主要确定了承包农户按照本集体经济组织成员“人均7亩”的标准（1999年哈克村按人均7亩标准）作为二轮土地承包面积进行家庭承包方式登记。会议以段金顶妻子孙素真1995年1月去世，将其家庭土地承包亩数由21亩调减到14亩，另2.6亩段金顶自行开垦地保留不变，后由段金顶签字确认相关信息、公示无异议声明。哈克村村民委员会将上述材料报批后，乌尔禾区政府于2019年6月1日向段金顶出具新2019乌尔禾区农村土地承包经营权第000512号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，确定土地承包方为段金顶，编码为650205xxxxxxxxxxxx，承包地块为老菜地地块，东至阿不都开来木·沙木沙克、南至集体地、西至巴特尔、北至林带的14亩地为段金顶户的家庭承包地块。2019年12月6日，段金顶与哈克村股份经济合作社签订《农村土地承包经营权流转合同书》，期限三年，段金顶2020年1月5日业已收到承包流转费用4,200元。2020年7月1日，段金顶认为乌尔禾区政府的行为违反法律，侵犯其权益，向克拉玛依市人民政府申请复议。2020年7月8日，其收到克拉玛依市人民政府新克证行复不受字（2020）2号《不予受理行政复议申请决定书》，段金顶不服，遂诉至该院，请求：1．撤销乌尔禾区政府颁发的（2019）乌尔禾区农村土地承包经营权第xxxxxx号《农村土地承包经营权证》；2．一并审查《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。   原审法院认为，本案的争议焦点为乌尔禾区政府颁发的（2019）乌尔禾区农村土地承包经营权第000512号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是否合法。《农业部关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》（农经发［2017］1号）、新疆维吾尔自治区人民政府办公厅文件《关于印发2017年自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进工作实施方案的通知》（新政办发［2017］96号）合法有效，上述文件明确要求建立土地承包合同变更登记机制，实现相关数据的互联互通和数据共享，对于证簿不符、证实不符的要依法依规及时整改。本案中，乌尔禾区政府为落实国家和自治区相关文件精神，制定印发了《乌尔禾区2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（乌政办发［2018］4号），该文件明确了农村土地确权颁证的原则、程序，推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以“调查成果、审核、确认”等作为土地承包经营确权的现实依据，指导开展乌尔禾区土地承包经营确权工作。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及土地承包经营方案和村集体经济项目的立项、承包方案的事项，村民委员会提请村民会议讨论决定，方可办理；第二十六条规定，村民代表会议由村民委员会召集，村民代表会议每季度召开一次；有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议；村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所做决定应当经到会人员的过半数同意。段金顶与哈克村村委会1999年3月20日签订的《第二轮土地承包合同书》第三条第二项约定，甲方哈克村村委会有权根据人口变动情况，按照大稳定的原则进行土地小调整，但每次调整间隔区间不得少于五年。根据上述法律规定、实施方案和双方约定，哈克村村民委员会召开村民代表大会，根据本村土地总量及人数，制定《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，会议经过民主讨论、协商，决定二轮土地承包面积按人均7亩进行家庭承包方式登记，对不符合规定的段金顶等7户承包户土地进行调整，将段金顶土地承包亩数调减为14亩（另2.6亩以其他方式登记）。乌尔禾区政府提交的前述证据足以证明该村土地承包经营调整方案已经村民代表大会2/3以上多数村民代表讨论同意通过，乌尔禾区政府根据土地调查成果、审核、决议、公示、确认后向段金顶制作送达了新（2019）乌尔禾区农村土地承包经营权第xxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，段金顶亦在上述文书上签字。乌尔禾区政府提交的证据充分证明段金顶对其家庭人员状况、对本户承包地块分布位置、14亩土地的登记面积、调查结果的确认及公示均无异议。乌尔禾区政府确权颁证之具体行政行为合法有据，程序正确，依法应当予以确认。《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》系哈克村村委会依照《中华人民共和国村民委员会组织法》和相关法律规定民主协商、讨论制定，体现村民民主自治，合法有效。段金顶以乌尔禾区政府具体行政行为违反法律规定的理由无证据证实，亦与本案查明的事实相悖，于法无据。据此，乌尔禾区政府作出的（2019）乌尔禾区农村土地承包经营权第xxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，段金顶主张撤销该证的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回段金顶的诉讼请求。案件受理费50元由段金顶负担。   段金顶上诉称，一、原审判决适用法律错误。1．1999年3月20日上诉人与哈克村村委会签订《第二轮土地承包合同书》，承包的23.6亩土地，承包期限为三十年。据此，上诉人自1999年3月20日起，依法取得23.6亩土地的承包经营权，对上述土地依法享有占有、使用和收益的权利。被上诉人将上诉人依法承包的23.6亩土地的承包经营权确认为14.00亩，其行为侵犯上诉人合法权益。原审判决确认被上诉人确权颁证行为合法，违反法律规定；2．根据《农业部、财政部、国土资源部等关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、新疆维吾尔自治区人民政府《关于印发2017年自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进工作实施方案的通知》的规定，开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。二、原审判决认定事实错误。1．根据《第二轮土地承包合同书》，上诉人承包的土地面积为23.6亩，原审认定承包地为21亩，其余2.6亩系上诉人自行开垦地错误；2．《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》不符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》规定的“家庭承包”和“其他方式的承包”是两种不同土地承包方式，承包地块不同，承包主体和权利义务不同，无法交叉。本案中，1999年3月20日《第二轮承包合同书》属家庭承包方式，承包面积为23.6亩，《实施方案》将家庭承包方式的23.6亩土地中的2.6亩确定为其他方式承包，有悖上述法律规定。综上，1．请求依法撤销克拉玛依市中级人民法院（2020）新02行初1号行政判决，将本案予以改判；2．由被上诉人承担本案诉讼费。   乌尔禾区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1．依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，被上诉人具有农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主体资格；2．被上诉人根据新疆维吾尔自治区人民政府办公厅《关于印发2017年自治区农村土地承包经营确权登记颁证整县推进工件实施方案的通知》，下发了《乌尔禾区2018年农村土地经营权确权登记颁证工作实施方案》。哈克村村委会根据该方案要求召开村民代表大会，确定承包农户按照本集体经济组织成员“人均7亩”的标准（1999年哈克村按人均7亩标准）作为二轮土地承包面积，进行家庭承包方式登记。对“人均7亩”标准全体村民均无异议，故表决通过《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地经营权确权登记颁证工作实施方案》，并进行了公示；3．被上诉人以承包农户为基本单位，按照一户一薄原则，依法依规开展了土地承包经营权调查工作，经过调查查清家庭成员、承包状况及承包地块名称、四至等信息，明确每块承包地的范围，面积及权利归属，填写承包地块现状调查表，制作分布图及调查结果公示归户表等材料，公示经农户签字确认，后与承包农户签订《农村土地（耕地）承包合同》。上诉人在《乌尔禾区农村登记承包方代表声明书》《承包地块调查表》《公示无异议声明书》等一系列核查材料中签字确认，并与哈克村村民委员会签订了《农村土地（耕地）承包合同》，领取了《农村土地承包经营权证》。上述事实充分证明上诉人对调查结果的确认及公示均无异议。2018年11月8日，乌尔禾区乌尔禾镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作已经自治区主管部门验收合格通过。二、上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。1.1999年3月20日哈克村村委会与上诉人签订《第二轮土地承包合同书》时，虽然约定将23.6亩土地承包给上诉人。但是该合同亦约定承包范围应以《土地承包经营权证》确认的面积和位置为准，哈克村村委会有权根据人口变动情况，按照大稳定的原则进行土地小调整。故双方均认可土地承包面积是以《土地承包经营权证》为准，并非以合同约定的23.6亩为准。并且第二轮农村土地承包确权登记颁证工作是以“调查成果、审核、确认”等作为土地承包经营确权的现实依据，并非以原《第二轮承包合同书》中的面积作为土地确权的依据；2．上诉人户籍截至1999年共有2人，即段金顶、段传勋。上诉人配偶孙素真已于1995年1月6日身亡，丧失了本集体组织成员资格，故在1999年3月不应当享有土地承包经营权。但是，1999年3月20日上诉人与哈克村村委会签订《第二轮土地承包合同书》所承包的23.6亩地，不仅包含了上诉人自行开垦的2.6亩土地，也包含了已故孙素真的7亩地。根据农经发［2017］1号文件的精神，对于相关权属数据和登记信息等情况不实的应予纠错。因已故孙素真的7亩及上诉人执行开垦的2.6亩地均不符合土地承包相关规定，应予调减。故2018年9月12日，哈克村村民代表大会表决决定，上诉人（户）家庭土地承包面积应登记确权为14亩、其他方式为2.6亩。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。   本院对原审法院查明的事实予以确认。   另查明，2018年9月18日，上诉人段金顶以家庭承包方式与哈克村村委会签订《农村土地（耕地）承包合同书》（编码：650205xxxxxxxxxxxx）。该合同载明：“发包方：乌尔禾区乌尔禾镇哈克村村民委员会；发包方负责人：哈斯克家甫·明克巴义尔；承包方代表：段金顶；……一、承包土地情况：地块名称：老菜地；地块编码：650205xxxxxxxxxxxx；坐落：东至阿不都开来木·沙木沙克、西至巴特尔、南至集体地、北至林带；面积（亩）：14……七、其他事项：……7．本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”段金顶及哈克村村委会均在该合同书上签名（盖章）。   本院认为，关于《乌尔禾镇哈克村2018年农村土地承包经营权确权登记办证工作实施方案》（以下简称《方案》）是否合法的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及土地承包经营方案的事项，村民委员会提请村民会议讨论决定，方可办理，故村民会议有权决定土地承包经营方案；第二十六条规定，村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。决议上述《方案》的会议应到村民代表20人，实到17人，到会人员一致同意通过了《方案》，参会及表决人数符合规定，故《方案》的决议程序符合法律规定。   《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。上诉人与哈克村村委会1999年3月20日签订的《第二轮土地承包合同书》约定，村委会有权根据人口变动情况，不少于五年进行土地小调整。上诉人对其家庭人员状况、14亩土地的登记面积公示无异议。另涉案土地一直由村委会统一进行流转，土地面积变化亦未涉及第三方利益，故《方案》内容符合双方合同约定，并未侵犯其合法权益。《方案》系哈克村村委会依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定民主协商决策的结果，决策程序合法，内容体现村民民主自治且不违反法律规定，合法有效。   关于新（2019）乌尔禾区农村土地承包经营权第xxxxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述法律规定，承包经营权的取得是基于承包合同，承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，承包经营权证记载的事项应当与承包合同和承包经营权证登记簿记载一致。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对土地承包经营权的确认和公示，其本身并不创设权利。农村集体经济组织成员是否享有土地承包经营权，根本上取决于相关的基础民事法律关系。农村土地承包合同是确定承包方和发包方权利义务的唯一依据，是颁发农村土地承包经营权证的前提条件。本案中，2018年9月18日，上诉人与哈克村村委会签订了《农村土地承包合同书》，就承包经营的14亩土地的四至和面积都作出了明确的约定。故乌尔禾区政府依据承包合同颁证的行政行为合法，原审认定并无不当。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，段金顶的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（段金顶已预交），由上诉人段金顶负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   倪     敏   审  判  员   张     玉   审  判  员   阿娜尔古丽巴乔   二 〇 二 一 年 五 月 二 十 八 日   法 官 助 理   塔吉古丽艾则孜   书  记  员   米阿力木阿卜拉