山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁10行终27号上诉人（原审原告）姜某，女，1974年1月27日出生，汉族，住威海市环翠区。上诉人（原审原告）杨宇修，男，1996年12月27日出生，汉族，住址同上。委托代理人姜某，系杨宇修之母。上诉人（原审原告）杨某，女，2007年11月12日出生，汉族，住址同上。法定代理人姜某。被上诉人（原审被告）威海临港经济技术开发区科技创新局，住所地威海临港区科技孵化器3楼。法定代表人许大海，局长。出庭负责人周伟，该局副局长。委托代理人丛晓进，该局社会保险服务中心工作人员。委托代理人赵玉华，山东海曼律师事务所律师。原审第三人威海临港经济技术开发区草庙子镇郝家山股份经济合作社，住所地威海临港经济技术开发区草庙子镇郝家山村。法定代表人张锡芝，董事长。上诉人姜某、杨宇修、杨某（以下简称姜某等三人）因诉被上诉人威海临港经济技术开发区科技创新局（以下简称经区科技创新局）不履行法定职责一案，不服威海经济技术开发区人民法院（2020）鲁1092行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，2006年威海市环翠区草庙子镇政府（以下简称草庙子镇政府）制定《关于实行被征地农民基本养老保险的（试行）办法》，规定在该镇范围内的被征地农民，年龄在45周岁以上，户口在村且履行村民义务的确定为农村经济集体组织成员，列为被征地基本养老保险对象。被征地农民基本养老保险缴费标准为20000元。被征地农民的基本养老保险费除特殊情况外，不得提前支取，不得转让、抵押或用于偿还贷款，有下列情况之一的，由当事人或其法定继承人持缴费证、身份证及相应的证明材料到区农村社会养老保险经办机构办退保手续，经核准，按现行规定将个人账户储蓄额一次性退回集体，并终止其基本养老保险关系：……（三）被征地人员在缴费期间死亡的。建立被征地农民基本养老保险前，已参加农村养老保险的被征地农民，原个人账户保持不变，达到领取年龄后，两项保险金额合并领取，统一发放。2007年威海临港经济技术开发区草庙子镇郝家山股份经济合作社（以下简称郝家山经济合作社）制定《被征地农民基本养老保险制度的实施方案》，规定年龄在45周岁以上，户口在村且履行村民义务的确定为本村集体组织成员，列为被征地农民基本养老保险对象。被征地农民基本养老保险缴费标准为20000元，由村集体一次性缴纳。被征地农民的基本养老保险费除特殊情况外，不得提前支取，不得转让、抵押或者用于偿还贷款，有下列情况之一的，可办理退保手续，保险费归村委：……被征地人员在缴费期间死亡的。郝家山经济合作社于2016年年底为杨某（1971年出生）缴纳20000元基本养老保险金，且登记在杨某养老保险金个人账户内，后杨某因意外于2020年1月过世，经区科技创新局将郝家山经济合作社缴纳的养老保险金本息23890.48元返还给郝家山经济合作社。但姜某等三人认为养老保险金个人账户内的余额应返还杨某继承人，即姜某等三人，故诉至法院。原审法院认为，山东省人民政府2003年出台《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》，威海市人民政府于2004年出台《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，两份文件旨在为失地农民提供基本生活保障，提出以“失地时享有第二轮土地承包权且失地后人均农业用地较少”等条件限定失地农民，以“建立失地农民养老保险制度”为保障形式，以“政府出资、集体补助、个人缴费”以及“土地补偿费和安置补偿费”为资金来源的基本模式。草庙子镇政府与郝家山经济合作社的被征地养老保险制度，则以“年龄在45周岁以上，户口在本村且履行村民义务的本集体经济组成成员”为保障对象，由“村集体定额且一次性缴纳20000元”为缴费方式及款项来源。上述两项保障制度的对象虽然都是被征地（或失地）农民，但缴费主体不同、款项来源不同、保障对象不同，应属于互相独立、并行不悖、互为补充的保障体系。以一般的养老保险常识可知，来自于不同缴费主体的养老保险金归于同一养老保险账户，账户内的保险金累积越多，领取到手的养老金则越高，因此应鼓励不同主体以各种不同的形式缴纳保险金。本案双方当事人争议的保险金也是在被征地农民保障不足的大环境下，村集体以镇政府文件精神为基础，依照民主决策程序制定的集体方案，该方案已经实施多年，双方均应按方案履行。经区科技创新局作为居民养老保险管理者，依据已生效且持续执行的方案，将养老保险账户余额退还给郝家山经济合作社的做法并无不当。姜某等三人所称个人账户余额应由个人或继承人取得的主张，虽然与基本养老保险原则一致，但混淆了以“土地补偿”为来源的保障与“村集体缴费”为来源的保障之间的关系，前者是强制性保障，后者是倡导性保障，既然是倡导之下的民主决策性方案，则不应以强制性保障文件中的规定加以约束。综上，经区科技创新局将养老保险金返还郝家山经济合作社的行为，事实清楚，证据充分，程序合法，姜某等三人的诉讼请求，缺乏依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姜某等三人的诉讼请求。上诉人姜某等三人不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定事实不清。三上诉人系死者杨某的继承人，杨某于2020年1月27日因意外死亡，其基本养老保险金中明确显示其个人账户余额52269.38元，按照保险法的相关规定，被上诉人应该将死者杨某个人账户余额全部退还给其继承人，被上诉人却以“杨某账户中的20000元系郝家山经济合作社以集体名义为杨某缴纳，按照《郝家山村关于建立被征地农民基本生活保障制度的实施方案》应将该款项退给郝家山经济合作社”为由，超越职权擅自将上述20000元及利息退还郝家山经济合作社。二、原审法院适用法律错误，原审判决“本院认为”部分认可了失地农民养老保险制度以“政府出资、集体补助、个人缴费”以及“土地补偿费和安置补偿费”为资金来源的基本模式，郝家山经济合作社从2006年左右就开始征地，村委会为失地农民缴纳的20000元系村集体对失地农民的补助，按照《山东省被征地农民参加居民基本养老办法的通知鲁人社发》（[2013]35号）第十九条的规定，被征地农民死亡后其个人账户中的资金余额，除政府补贴栏目外，可由其法定继承人或指定受益人依法继承。综上，村集体补助的款项属于个人所有，依法应返还个人。原审法院认为上诉人混淆了以“土地补偿”为来源的保障与以“村集体缴费”为来源的保障之间的关系，系混淆视听。原审法院主动认定《郝家山村关于建立被征地农民基本生活保障制度的实施方案》效力，严重损害了上诉人的合法权益，本案为行政诉讼而非民事诉讼，原审法院只需审查被诉行政行为是否合法，不需审查其他事项。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人经区科技创新局辩称，1.涉案草庙子镇政府关于失地农民养老保险办法和郝家山村实施方案，对涉案20000元资金来源和保险终止后该部分款项的归属已作明确规定，被上诉人办理杨某退保的行为依据充分，程序合法，不存在滥用职权的问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人郝家庄经济合作社未发表意见。双方当事人提交的证据一审期间已经质证。二审期间，上诉人提交以下依据：《山东省人力资源和社会保障厅山东省财政厅山东省国土资源厅关于印发山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法的通知》（鲁人社发[2013]35号）第四章第十九条；《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号）第四章第六条第二款;《中华人民共和国村民委员会组织法》第四章第二十七条；《中华人民共和国立法法》第四章第七十三条、第五章第八十八条；《中华人民共和国民法典》第二百六十五条第二款；《威海市人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》（威政发[2013]47号）。经审查，本院同意原审判决对原审证据的认证意见及认定的案件事实。另查明，为建立失地农民基本生活保障制度，国家实施了一系列涉及面广的政策性文件。郝家山经济合作社响应上级政策，经2007年10月村集体表决后通过了郝家山村《被征地农民基本养老保险制度的实施方案》，在会议记录簿中有杨某本人签字摁手印。杨某除本案因落实失地农民基本生活保障所享受的养老保险待遇外，未享受其他保险待遇，其基本养老保险账户个人账户余额中的20000元为村集体缴纳，村集体对该20000元的归属作了明确约定；另29000元来源于征地补偿款，村集体代为缴纳但明确归杨某个人所有。杨某因意外去世后，被上诉人将村集体缴纳的20000元及利息返还原审第三人，将属于杨某个人所有的29000元及利息返还其继承人及姜某等三人。本院认为，本案焦点问题为杨某养老保险账户中的20000元及利息合计23890.48元是否应当支付给上诉人。为建立失地农民基本生活保障制度，国家实施了一系列涉及面广的政策性文件，各地为响应国家政策，均根据本地区实际情况出台了相关的落实意见。山东省人民政府2003年出台《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》及威海市人民政府2004年出台《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》均规定以“失地时享有第二轮土地承包权且失地后人均农业用地较少”等条件限定失地农民，以“建立失地农民养老保险制度”为保障形式，以“政府出资、集体补助、个人缴费”以及“土地补偿费和安置补偿费”为资金来源的基本模式。草庙子镇政府与郝家山经济合作社为落实该保障性政策，根据本地区实际情况制定被征地养老保险方案，以“年龄在45周岁以上，户口在本村且履行村民义务的本集体经济组成成员”为保障对象，由“村集体定额且一次性缴纳20000元”为缴费方式及款项来源，并明确规定被征地人员在缴费期间死亡的，该20000元保险费归村集体所有，该规定系原审第三人根据本村实际情况并经村集体经济组织成员表决形成具体的实施方案，并无不当。郝家山经济合作社经集体经济成员民主表决同意后，自愿为满足条件的村民缴纳20000元养老保险费，该20000元来源于郝家山经济合作社的积累资金，在保险合一后自动转入杨某基本养老保险的个人账户，但实质并非其个人缴纳所形成的可以继承的个人账户部分，该20000元与原审第三人后期为杨某缴纳的29000元性质不同，按照草庙子镇政府与郝家山经济合作社的实施方案，应予返还村集体，故被上诉人将该20000元及利息退还原审第三人，并无不当。上诉人以《社会保险法》、鲁人社发[2013]35号等规定主张杨某养老保险个人账户中的余额均应支付给上诉人，忽略了失地保险倡导性政策与基本养老保险的区别，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜某、杨宇修、杨某负担。本判决为终审判决。审判长  邱会军审判员  毕海燕审判员  宫晓燕二〇二一年五月三十一日法官助理宫凡舒书记员汤静静