北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终171号上诉人（一审原告）北京龙海庄园农业种植专业合作社，住所地北京市延庆区延庆镇老仁庄新村三排二十号一层01室。法定代表人任宝禄，理事长。委托代理人唐慕怡，北京市盈科（南京）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市延庆区延庆镇人民政府，住所地北京市延庆区湖北东路109号。法定代表人张海峰，镇长。委托代理人暴新宇，北京市延庆区延庆镇人民政府工作人员。委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。一审第三人北京龙海源农业种植专业合作社，住所地北京市延庆区延庆镇卓家营村172号。法定代表人赵连梅，理事长。委托代理人徐博洋，北京龙海源农业种植专业合作社经理。上诉人北京龙海庄园农业种植专业合作社（以下简称龙海庄园合作社）因与被上诉人北京市延庆区延庆镇人民政府（以下简称延庆镇政府）行政协议一案，不服北京市延庆区人民法院（2020）京0119行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，龙海庄园合作社成立于2015年11月。龙海源合作社成立于2017年12月。2017年6月27日，延庆镇政府与龙海庄园合作社签订了《低收入户增收产业帮扶项目协议》。协议约定：（一）帮扶措施。延庆镇政府一次性拨付龙海庄园合作社151万元的产业扶持资金，龙海庄园合作社进行40亩设施大棚建设，其中20栋大棚5年使用权归延庆镇所有（2017年-2021年），由龙海庄园合作社代为经营，龙海庄园合作社负责提供草莓种植所需苗木、技术、肥料和人工等。龙海庄园合作社自2017年起分红5年，依次返回延庆镇11.6万元、12.7万元、14万元、15.4万元、17.3万元，总计71万元，分红所得用于对低收入户的帮扶。（二）帮扶时间。返还红利的时间自2017年6月30日至2022年6月30日，共5年。双方职责约定，（一）甲方职责。1、在2017年12月30日前向龙海庄园合作社拨付产业扶持资金151万元。2、协助乙方提供需要帮扶的低收入户名单。3、协调做好低收入户与龙海庄园合作社的帮扶对接等相关工作。（二）乙方职责。1、自2017年开始，共分红5年，依次返回镇里11.6万元、12.7万元、14万元、15.4万元、17.3万元，总计71万元。每年于12月30日前将分红资金打入延庆镇政府账户。2、按照延庆镇政府提供的帮扶人员名单，安排被帮扶人在龙海庄园合作社内从事种植、装箱等劳动，12月份向镇政府提供用工名单、技工表及相关材料。双方签订该协议后，延庆镇政府将151万元产业扶持资金支付给龙海庄园合作社。2018年1月1日，龙海庄园合作社（甲方）与北京龙海源农业种植专业合作社（以下简称龙海源合作社）（乙方）签订了《协议》，约定龙海庄园合作社与延庆镇政府签署的《低收入户增收产业帮扶项目协议》项下包括产业扶持资金的使用、大棚的建设运营、低收入户的帮扶等事宜在内的全部权利和义务，由龙海源合作社继承。《低收入户增收产业帮扶项目协议》项下应由甲方承担的向延庆镇政府返还扶持资金的义务，由乙方承担。本协议签署后，龙海庄园合作社不再享有使用产业扶持资金的权利，也不再承担协议项下扶持资金的返还义务。延庆镇政府在该《协议》上盖章确认。2018年8月27日，延庆镇政府与龙海源合作社签订了本案被诉《补充协议》，龙海庄园合作社在该《补充协议》上盖章确认。2020年5月13日，龙海庄园合作社诉至法院，要求确认延庆镇政府与龙海源合作社签署行政协议的行为违法。一审庭审中，龙海庄园合作社明确诉讼请求为要求确认延庆镇政府与龙海源合作社签署的《补充协议》无效。2020年12月29日，一审法院经审理认为，龙海庄园合作社主张延庆镇政府与第三人龙海源合作社签订的《补充协议》系恶意串通，应确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，依据在案证据显示，诉争的《补充协议》系在龙海庄园合作社与延庆镇政府签订《低收入户增收产业帮扶项目协议》后，龙海庄园合作社将上述帮扶项目协议项下全部权利义务转移给第三人，在此基础之上，延庆镇政府为确保低收入资金运营安全，与第三人龙海源合作社签订的该补充协议，龙海庄园合作社亦在该补充协议上盖章确认。龙海庄园合作社并未提供充分证据证明诉争《补充协议》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效之情形。故龙海庄园合作社要求确认诉争《补充协议》无效的理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龙海庄园合作社的全部诉讼请求。龙海庄园合作社不服一审判决，上诉称，一、一审法院在判决书第11页错误认定“本案原告北京龙海庄园合作社亦在该补充协议上盖章确认”，补充协议中的盖章并非上诉人真实意思表示；根据一审法院查明的事实，2017年6月27日，上诉人与被上诉1002人签署行政协议，约定被上诉人向上诉人一次性支付产业帮扶资金151万元，上诉人自2017年起向被上诉人支付分红5年，总计71万元。2018年8月27日，被上诉人与第三人签署补充协议，将与上诉人的协议项下全部权利义务转移给第三人，并延长分红时间。上诉人已向法院提供证据证明2017年9月起，因上诉人内部人员发生争议，在法院诉讼要求原理事长徐博洋返还合作社公章证照等材料，经法院判决确认徐博洋自2017年8月3日起失去管理者职权，并于2018年9月19日，通过延庆法院执行局取回公章证照等材料。故2018年8月27日被上诉人与第三人签署的补充协议上的盖章，系在徐博洋掌握公章期间加盖的，加盖此公章的事实并未经过上诉人的同意，并非上诉人的真实意思表示。二、一审法院在判决书第11页错误认定“原告龙海庄园合作社并未提供充分证据证明诉争《补充协议》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，或存在《中华人民共和国合同法》第52条规定的合同无效之情形。”根据《行政诉讼法》第34条规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，一审法院错误地将该举证责任分配给上诉人。同时，根据上诉人的举证已经能够证明被上诉人与第三人签署补充协议的行为存在《行政诉讼法》第75条规定的重大且明显违法的情形，以及存在《合同法》第52条（《民法典》第一百五十三、一百五十四条）规定的恶意串通、违反行政法规强制性规定的无效情形。被上诉人与第三人签署补充协议的行为存在没有法律依据、违反法定程序、滥用职权、严重损害行政相对人合法权益的多种重大且明显违法的情形。被上诉人与第三人签署的补充协议是对原协议的“项目对象“、“项目期限”以及“项目款项的返还金额、返还年限”等实质性内容的变更，被上诉人对该变更是没有法律依据，也不具有法定职权的。根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条规定，财政收入项目不得擅自变更项目对象和期限。并且原协议中项目的设立、对象、范围、期限等内容均是在上诉人出具项目申报书后经上级区政府审核、批复的。被上诉人如需变更实质性内容的，也应当报经上级行政部门。关于未遵守法定程序，被上诉人与第三人签署补充协议属于对原项目对象、期限等的实质性变更，应当像项目申报的过程一样，要求第三人提供参与项目的申报书、计划表以及对第三人的情况聘请专业机构进行审核，并将结果报送上级机关获得批复。被上诉人在庭审中陈述未履行任何程序，属于违反法定程序。关于滥用职权、严重损害行政相对人合法权益，本案签署的一系列协议将属于上诉人的项目以及权益变更到第三人名下，整个签署过程只有徐博洋既作为上诉人的负责人参与，又作为第三人的负责人参与，被上诉人明显能够判断出是因为徐博洋个人与上诉人存在纠纷，故在转移上诉人的资产，将属于上诉人的项目和权益转移到其控制的其他合作社。被上诉人在这种情况下仍然为徐博洋背书，提供帮助，并完成签署补充协议等事项，其行为属于滥用职权，并且严重损害了行政相对人即上诉人的合作社权益。被上诉人与第三人签署的补充协议同时存在《合同法》第52条《民法典》第一百五十三、一百五十四条）规定的恶意串通、违反行政法规强制性规定的无效情形。徐博洋是上诉人的前任理事长，经法院确认于2017年8月3日起失去管理者职权，但其掌握的上诉人的公章证照等材料，上诉人于2018年9月19日才取回，2018年9月19日前，上诉人的公章证照等材料被徐博洋非法持有。第三人的法定代表人是徐博洋的母亲，徐博洋作为第三人的负责人在与被上诉人的补充协议上签名。上诉人转让项目的补充协议签署时间是2018年8月27日，属于徐博洋非法持有公章期间。综上可以看出，涉案的补充协议是将徐博洋任前理事长的合作社资产转移到其控制的其他合作社的恶意串通的合同。同时根据以上行政法上的论述，该补充协议也是违反《财政违法行为处罚处分条例》以及其他行政法规规定的行为，应认定无效。三、一审法院审理本案未履行法定程序，且存在适用法律错误的情形；本案系行政协议纠纷，根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等法律规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。在本案中一审法院未进行合法性审查，反而将证明被上诉人行政行为违法的举证责任错误地分配给上诉人。一审法院错误适用《行政诉讼法》第六十九条认定行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。被上诉人人的行政行为存在重大且明显违法的情形，且严重损害行政相对人合法权益，应当被认定无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认被上诉人与第三人签署补充协议的行政行为无效；由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。在法定举证期限内，延庆镇政府向一审法院提交了以下证据：第一组证据：1、北京市延庆区低收入农业产业项目申报书(2017年度)延庆镇卓家营村发展草莓种植项目；2、北京市延庆区延庆镇卓家营村发展草莓种植项目延庆镇卓家营村发展项目建议书(代可研)；3、延庆镇卓家营村发展草莓种植项目审核意见；4、关于2016-2017年低收入产业项目批复的通知；5、低收入户增收产业帮扶项目协议；6、低收入户增收产业帮扶项目资金拔付凭证及收据。该组证据证明延庆镇卓家营村发展草莓种植项目经区增收办批复，符合法律规定。第二组证据：7、协议；8、低收入户增收产业帮扶项目补充协议。该组证据证明原告将《低收入户增收产业帮扶项目协议》项下权利义务转让给龙海源合作社继承，并在《低收入户增收产业帮扶项目补充协议》盖章确认，补充协议合法有效。在法定举证期限内，龙海庄园合作社向一审法院提交以下证据：1、延庆镇（2019）第19号-告《政府信息答复告知书》，证明2019年11月21日原告申请政府信息公开，并于2019年12月30日获悉产业项目及项目变更的具体情况；2、北京市延庆区低收入农业产业项目申报书（2017年度）、北京市延庆区延庆镇卓家营村发展草莓种植项目项目建议书（代可研）、低收入户增收产业帮扶项目协议，证明龙海庄园合作社系该农业产业项目的项目对象，于2017年6月27日与延庆镇政府签署为期五年的项目协议；3、（2017）京0119民初8241号民事判决书、（2018）京01民终3410号民事判决书及收条，证明龙海庄园合作社前任理事长于2017年8月3日被免除职务，2017年9月22日，龙海庄园合作社起诉要求徐博洋返还合作社公章、证照等，法院判决支持。2018年9月19日，龙海庄园合作社通过延庆法院执行局收回合作社公章证照等材料。2017年8月3日至2018年9月19日期间，徐博洋擅自利用公章签署或出具的文件并非合作社的真实意思表示；4、协议、低收入户增收产业帮扶项目补充协议，证明徐博洋擅自利用公章与第三人签署转让协议，延庆镇政府与第三人签署补充协议，该协议上的盖章龙海庄园合作社并不知情；5、录音摘抄，证明龙海庄园合作社在合作社变更法定代表人后及时与延庆镇政府取得联系告知法定代表人变更及前法定代表人违法掌握公章、证照等事宜。龙海庄园合作社就合作社申报的项目多次向镇政府查询，延庆镇政府未予回复，延庆镇政府在履行行政协议过程中存在多处违法违规。在法定举证期限内，龙海源合作社未向一审法院提交证据。对于上述证据，一审法院经审查认为，对于龙海庄园合作社提交的证据1、2具有真实性，予以采信；证据3法律文书与本案被诉补充协议的效力审查无直接关联性；证据4中的《补充协议》系被诉行为，不属于证据；证据5与本案审查的被诉协议无直接关联性，不予采信。对于延庆镇政府提交的证据1-7具有真实性及与本案的关联性，予以采信；证据8系被诉行为，不属于证据。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。二审审理中，上诉人龙海庄园合作社明确确认对一审法院的审理程序不持异议。本院认为，本案争议的焦点是依据现有证据能否对延庆镇政府与龙海源合作社签订的《补充协议》效力作出判断。龙海庄园合作社上诉主张延庆镇政府与第三人龙海源合作社签订的《补充协议》系恶意串通，应确认无效。延庆镇政府的行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，属于重大且明显违法情形，亦应确认无效。根据本案证据，尚不足以认定存在上述无效情形。此外，结合在案证据分析本案事实，2018年1月1日，龙海庄园合作社在其与龙海源合作社签订的《协议》中约定，将其与延庆镇政府签署的《低收入户增收产业帮扶项目协议》项下全部权利和义务转让给龙海源合作社，龙海庄园合作社承担的向延庆镇政府返还扶持资金的义务亦由龙海源合作社继承。该《协议》致使龙海庄园合作社不再享有使用产业扶持资金的权利，也不再承担协议项下扶持资金的返还义务。故，该《协议》属于本案诉争《补充协议》的基础事实争议。上诉人应通过民事诉讼途径取得对该《协议》效力认定，继而才能对本案诉争《补充协议》的合法性作出认定、判断。综上，现龙海庄园合作社并未提供充分证据证明其上诉主张，对其上诉理由，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，判决结果亦无不当。综上，上诉人龙海庄园合作社提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人北京龙海庄园农业种植专业合作社负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二一年五月二十六日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛