文书内容江苏省高邮市人民法院行 政 裁 定 书（2021）苏1084行初6号原告张宝贵，男，1960年6月10日生，汉族，江苏省宝应县人，住江苏省宝应县。原告宝应县创业进口汽车修理厂，住所地江苏省宝应县淮江公路西侧（葫芦桥北）。投资人张宝贵，厂长。被告宝应县人民政府，住所地江苏省宝应县宝应大道88号。法定代表人张小辉，县长。被告宝应县安宜镇人民政府，住所地江苏省宝应县安宜东路6号。法定代表人李彦锋，镇长。委托代理人杨莉，江苏宝宜律师事务所律师。委托代理人刘福江，江苏宝宜律师事务所律师。原告张宝贵诉被告宝应县人民政府、宝应县安宜镇人民政府要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，原告于2021年1月6日向本院提起了诉讼，本院于当日受理了本案，并于同日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原告诉称：一、本案属于行政诉讼范畴。1、原、被告间签订的《资产搬迁协议书》，签订背景中明确约定“乙方张宝贵所投资的宝应县创业进口汽车修理厂所处宗地目前已不符合我县建设规划的总体要求以及为鼓励扶持企业的经营发展，经县镇两级政府研究协调，确定由安宜镇作为实施主体对张宝贵所投资的宝应县创业进口汽车修理厂及邰光昌依据扬州仲裁委仲裁裁决书确认的房地产予以搬迁”，上述内容显然属于2015年《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条所规定的行政协议范畴，本案应为行政诉讼范畴。上述司法解释于2018年2月8日被废止，本案发生于废止日期之前，根据《立法法》第九十三条规定的法不溯及既往原则，可适用该解释。2、本案案涉协议名为《资产搬迁协议》，实为拆迁协议。原告通过对被告下属村办企业改制的方式，有偿取得位于被告所属三里村的土地使用权和相应房产，原告随即对该部分房地产进行改造装潢，并加建新的房屋和设施。2014年底原告因与邰光昌民间借贷纠纷一案经扬州仲裁委员会仲裁，仲裁期间原告曾委托江苏慧源房地产土地价格评估有限公司对原告企业全部的土地及房产进行了资产回购评估，经评估该土地及相关建筑设施最终评估价为10869786元。2015年二被告以原告场所不符合县建设规划的总体要求为由，对原告及邰光昌经扬州仲裁委仲裁裁决书确认的房地产予以搬迁，但未按照法律和当地政府有关文件规定的标准进行补偿，也未参考江苏慧源房地产土地价格评估有限公司苏慧评报（2014）第77号评估报告补偿，仅同意给付原告搬迁费7200000元，远远低于资产回购实际价格。二、《资产搬迁协议书》因显失公平并违反国家强制性法律法规应无效。《资产搬迁协议书》协议签订背景中明确规定“参考江苏慧源房地产土地价格评估有限公司苏慧评报（2014）第77号评估报告补偿”，评估报告和扬州仲裁委（2015）扬仲裁字第033号中裁决书都是明确规定资产价值为10869786元，且还不包括搬迁补助费、营业损失等其他损失，但在该协议书中仅仅规定搬迁价格为7200000元，显然不公平。原告在签订协议时面临巨大的债务压力，也没有关于处理拆迁补偿问题的经验，协议双方处于极不平等的地位。二被告对房地产进行搬迁前未遵守规定的流程进行入户调查，未请专门评估机构进行评估调查，未请实施单位对附属物、装潢进行调查，未对地上附着物进行估计，未出具并送达评估报告，也无参考江苏慧源房地产土地价格评估有限公司苏慧评报（2014）第77号评估报告一说。因此，原、被告双方签署的《资产搬迁协议书》明显违反国家强制性法律法规，依据相关法律规定，本协议应无效。三、原告主张搬迁补偿费、营业损失等具有事实和法律依据。江苏慧源房地产土地价格评估有限公司苏慧评报（2014）第77号评估报告和扬州仲裁委（2015）扬仲裁字第033号中裁决书都是明确规定资产价值为10869786元，不包括搬迁补助费、营业损失等其他损失；《资产搬迁协议书》第二条明确规定：“乙方的上述房产、土地及其他资产等搬迁补偿以货币搬迁安置的形式，总费用为人民币柒佰贰拾万元整”，由此可以看出，此协议书并没有约定搬迁补助、营业损失和其他损失的对价，这是原告主张的事实依据。《扬州市市区集体土地房屋管理拆迁暂行办法》、《关于公布扬州市市区集体土地房屋各类补助费的通知》于2009年11月15日实施，这是原告主张的法律依据。综上，原告合法的财产依法应当受到法律保护，本案中，原、被告签订的《资产搬迁协议书》符合应确认无效的所有构成要件，二被告因对其违法行政行为给原告造成的全部损失承担赔偿责任。现原告提起诉讼，请求：1、确认二被告行政拆迁行为违法；2、判令二被告补足原告资产搬迁费差额26104500元、利息7831350元；3、判令二被告赔偿原告经营损失19830000元、利息5949000元；4、本案诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交了下列证据：1、企业资产有偿转让协议书1份，证明宝应县安宜镇三里村将下属企业有偿转让给原告，原告享有土地使用权；2、江苏慧源房地产土地价格评估有限公司估价报告1份，证明宝应县创业进口汽车修理厂拆迁前资产价值；3、资产搬迁协议书1份，证明宝应县安宜镇人民政府的拆迁行为为行政行为，该拆迁过程没有对资产进行市场评估，也没有按照资产评估价值给予搬迁补偿，没有提前进行搬迁告知，搬迁补偿低于市场估值，明显有失公平，违反国家强制性法律法规规定；4、宝应县人民法院（2016）苏1023民初505号民事裁定书1份，证明宝应县人民法院已认定案件性质为行政诉讼案件；5、扬州仲裁委员会（2015）扬仲裁字第033号裁决书1份，证明原告与邰光昌的债权债务关系；6、宝应县安宜镇人民政府拆迁证明1份，证明宝应县安宜镇人民政府对原告作出的拆迁决定、拆迁行为属于行政行为；7、房屋拆除协议书1份、安宜镇三里村拆迁证明1份，证明2015年7月原告已按政府要求完成拆迁工作；8、第二十四次规划委员会研究项目，证明原告用地性质由集体所有转变为国有土地；9、拆迁前后照片、拆迁前视频、拆迁现场视频，证明原告被拆迁的事实；10、周边拆迁照片、周边拆迁视频，证明拆迁是大面积拆迁，是政府统一规划，不是原告个人拆迁行为；11、谈话纪要；12、与宝应县人民政府主管城建的领导、安宜镇人民政府领导协商拆迁事宜的谈话录音；13、与宝应县政法委、法院、公安局相关领导就拆迁补偿纠纷问题的谈话录音；证据11-13证明宝应县及安宜镇政府都承认拆迁行为为行政行为，对拆迁中遗漏的项目要重新梳理，未得到的补偿要进行补偿。被告宝应县人民政府辩称：1、该案被告不适格。本案中，安宜镇政府与张宝贵、宝应县创业进口汽车修理厂、邰光昌于2015年7月6日签订《资产搬迁协议书》，原告认为该协议书属于行政协议，并以显失公平和违法提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，涉案协议是安宜镇政府与原告签订的，而安宜镇政府属于独立的法人，具有被告主体资格。该案原告应当以安宜镇政府单独为被告，而非将宝应县人民政府列为共同被告。2、该案已超法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，该案原告提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为起六个月内提出。本案中，涉案《资产搬迁协议书》是2015年7月6日签订的，而原告提交的起诉状落款时间为2020年12月4日，该案原告存在超法定期限起诉的问题。3、原告选择救济渠道错误。扬州市中级人民法院（2017）行辖1号裁定已确定涉案协议为民事协议，相关争议按民事案件处理，如原告不服该裁判结果，或认为相关争议属于行政诉讼案件，应按审判监督程序提出申诉，而不能另行提起诉讼。综上，本案原告以宝应县人民政府为被告提起诉讼主体不适格、诉讼超法定期限以及救济途经错误，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告宝应县人民政府向本院提交了下列证据：1、扬州市中级人民法院（2017）苏10行辖1号行政裁定书1份、宝应县人民法院（2017）苏1023民初2062号民事判决书1份，证明原告选择救济渠道错误；2、资产搬迁协议书1份，证明被告宝应县人民政府非本案适格被告，原告此次起诉超法定起诉期限。被告宝应县安宜镇人民政府辩称：1、原告此次起诉属于重复起诉。原告于2016年2月1日起诉要求撤销宝应县安宜镇人民政府与张宝贵、宝应县创业进口汽车修理厂、邰光昌于2015年7月6日签署的《资产搬迁协议书》，人民法院确认该争议属于民事纠纷，并且认为其请求不成立，驳回了撤销协议的诉讼请求。现原告再次起诉要求确认该协议无效，两起诉讼主体相同、标的相同，虽然是不同的诉讼请求，但协议是否有效是能否撤销的前提条件，只有在协议有效的前提下才能审查是否撤销的诉求，故此本案的诉讼标的即《资产搬迁协议书》是否违法无效已包含在之前的裁判结果中，原告的起诉符合行政诉讼法司法解释关于“重复起诉”的认定标准，属于重复起诉。2、原告起诉已超过起诉期限。原告既然认为本案属行政诉讼，那么根据行政诉讼法以及司法解释的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，最长不得超过一年”，而原告本次起诉距离协议签署已超过5年，故已超过起诉期限。3、原告选择救济渠道错误。扬州市中级人民法院（2017）行辖1号裁定已确定涉案协议为民事协议，相关争议按民事案件处理，如原告不服该裁判结果，或认为相关争议属于行政诉讼案件，应按审判监督程序提出申诉，而不能另行提起诉讼。综上，原告起诉不符合受理条件，且已超过起诉期限，请求予以驳回起诉。被告宝应县安宜镇人民政府未举证。经审理查明，2015年，被告宝应县安宜镇人民政府与两原告及案外人邰光昌签订了《资产搬迁协议书》一份。两原告对该协议书不服，曾以宝应县安宜镇人民政府为被告向宝应县人民法院提起民事诉讼，要求撤销该协议书。该院于2016年2月1日立案受理后，于2016年9月7日作出裁定，以本案属行政诉讼为由移送至本院处理。扬州市中级人民法院于2017年3月29日作出（2017）苏10行辖1号裁定，认定《资产搬迁协议书》应当为民事诉讼，而非行政诉讼法和相关司法解释界定的行政协议，裁定仍由宝应县人民法院管辖。该院经审理后，于2018年2月14日作出（2017）苏1023民初2062号民事判决书，判决驳回两原告的诉讼请求。两原告现以宝应县安宜镇人民政府、宝应县政府为被告，在本案中起诉要求确认两被告的行政拆迁行为违法，并判令二被告补足原告资产搬迁费差额26104500元、利息7831350元，另判令二被告赔偿原告经营损失19830000元、利息5949000元。本院认为，从原告的起诉状来看，原告表面上是笼统地要求确认两被告的行政拆迁行为违法，但实质上仍是对《资产搬迁协议书》不服。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。另根据扬州市中级人民法院作出的（2017）苏10行辖1号行政裁定书，已经明确认定案涉《资产搬迁协议书》为民事协议，且该纠纷已得到宝应县人民法院的实体处理。因此，两原告再次就《资产搬迁协议书》向本院提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告如对人民法院作出的生效裁判不服，应当通过审判监督途径救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告张宝贵、宝应县创业进口汽车修理厂的起诉。案件受理费未缴纳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  徐佳宏人民陪审员  薛 超二〇二一年五月二十五日法官 助理  张 玮书 记 员  尤 娴