天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）津行终343号上诉人（原审原告）柴庸，男，1946年1月6日出生，汉族，住天津市滨海新区。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区大连东道1060号。法定代表人杨茂荣，区长。委托代理人李扬。委托代理人陈宝玉，天津睦宁律师事务所律师。上诉人柴庸因诉被上诉人天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）土地行政管理纠纷一案，不服天津市第三中级人民法院（2020）津03行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。柴庸向原审法院诉称，原告于2004年2月23日取得塘集用（2004）字第008号集体土地使用证，合法享有该处土地使用权。2020年5月22日，被告作出津滨政函〔2020〕72号《天津市滨海新区人民政府关于新城镇邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的批复》（以下简称《批复》），内容为同意收回涉及原告享有的土地使用权。原告认为涉案项目违反征收补偿方案以及相关法律法规，涉案土地的历史情况及使用现状是确定权属的事实基础，原告方一直以来在涉案土地上居住，并且依法取得集体土地使用权证，该权利受到法律保护。综上，被告未经法律规定的程序收回原告合法取得的集体土地使用权，侵犯原告的合法权益，为维护自身受法律保护所享有的正当权利，原告提起本案诉讼，请求：1．撤销被告于2020年5月22日作出的津滨政函〔2020〕72号《批复》；2．本案诉讼费用由被告承担。滨海新区政府原审时辩称，被告作出的被诉《批复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的起诉及诉讼请求没有事实根据和法律依据，请依法予以驳回。主要理由是：1．被告作出的被诉《批复》属于过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告的起诉。2．被告具有作出被诉《批复》的法定职权，作出的该《批复》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原审经审理查明，2020年4月3日新城镇政府向被告报请《关于报请批准收回新城镇邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的请示》，主要内容为：“近日，我镇陆续收到辖区邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织关于收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的申请。经核实，邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村经民主程序决策同意按原塘沽区相关政策实施农村城市化（梁子村为棚户区改造，按原塘沽区农村城市化相关政策实施安置），并先后启动农村城市化拆迁工作，截至目前，五村绝大多数住户已签约，但极少部分住户心理预期过高，诉求突破政策，虽经多次沟通，但至今未签约，严重影响了农村城市化建设和绝大多数村民的利益，应广大村民强烈要求，五村均通过村民代表会议决定收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权，并按照原塘沽区相关农村城市化政策予以安置。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定‘农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准’，以及第六十六条之规定‘有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权；（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）……；依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。’现请区人民政府批准五村村级组织收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权。妥否，请批示。”并附邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村民主程序材料。被告收到后，于2020年5月22日作出津滨政函〔2020〕72号《批复》，同意邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织依法依规收回未签约住户村集体（宅基地）使用权。原告认为该《批复》影响了其合法权益，提起诉讼。原审法院认为，首先，关于被诉《批复》是否具有可诉性问题。通常情况下，地方政府对所属农村集体经济组织作出的同意收回土地使用权的批复，属于过程性和内部行为，不属于人民法院受案范围。但被告并未提交证据证明，案涉农村集体经济组织依据被诉《批复》作出了收回土地使用权的决定。因此，现有情形下被诉《批复》已经直接对原告的权利义务产生了实际影响，原告对该《批复》提起诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，关于被诉《批复》的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十六条第一款第（一）项的规定，被告具有对其辖区内农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行批准的主体资格及法定职权。本案被告提交的证据能够证明，经民意调查，被诉《批复》涉及的大多数村民同意农村城市化拆迁工作，案涉村委会就城市化工作履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意见，符合大多数村民的利益。且案涉农村城市化工作系为改善村民的居住条件，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定的公共利益需要。本案中原告虽主张被告作出的被诉《批复》存在违反法定程序的问题，但并未指出具体违法之处，且《中华人民共和国土地管理法》等法律规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的权限及条件，但对具体程序及批准形式未作明确规定。因此，被告收到新城镇政府报请《关于报请批准收回新城镇邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的请示》后，作出的被诉《批复》认定事实清楚，无违反法定程序之处，适用法律正确。原告请求撤销该《批复》的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告柴庸的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柴庸负担。柴庸不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1．撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2．请求判令被上诉人承担一审、二审诉讼费用。上诉人的主要上诉理由是：原审法院认定事实不明，适用法律错误。1．原审判决第五页第四行中载明“经核实，邓善沽村、南开村、……经民主程序决策，同意按原塘沽区相关政策实施农村城市化（梁子村为棚户区改造，按原塘沽区农村城市化相关政策实施安置）并先后启动农村城市化拆迁工作……”。根据原审庭审活动中被上诉人提供的天津市原塘沽区农村城市化相关政策文件，该份证据未有任何政府部门盖章文件，也无领导或小组审阅签字等字样。因此上诉人对该份文件持有异议，亦在原审庭审中明确表示对该文件不予认可，在后续庭审活动中，法院亦没有审查关于收回上诉人涉案宅基地文件的法律基础，被上诉人也没有提供其他佐证该份文件的证据。那么在判决中，原审法院直接援引上述事实，明显属于认定事实错误。且本案中，涉案地块经2016年、2019年两次农用地转用土地征收，在庭审中被上诉人无法提供符合行政证据规则的材料，法院应对此不予认可，而不是在原审判决中依据所谓的“原塘沽区相关农村城市化政策”来认定涉案《批复》合法有效。2．关于被上诉人提供的各个村委会的村两委会会议决议、村民代表会议决定等相关材料，其中村民代表会议决定明确载明“同意村庄闭合圈以外的其他集体土地按照2007年天津市征地区片综合地价征收为国有”。在原审庭审中，被上诉人多次变动关于“闭合圈以外”的表述，被上诉人第一次表述涉案地块在闭合圈中，后又变更涉案地块在闭合圈以外，在被上诉人的职责范围内，被上诉人无法提供关于涉案地块其辩称的所谓“原塘沽区相关农村城市化政策”，亦无法说明2009年作出的会议决定内容表述。因此，上诉人认为本案中涉案地块的征收及相关工作应适用国务院令第590号文件。综上，上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，为维护上诉人权益依法提出上诉。被上诉人滨海新区政府提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。原审法院认为现有情形下，被诉《批复》已经直接对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人对该《批复》提起诉讼应当属于行政诉讼受案范围。同时，原审法院认为该《批复》具有合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十六条第一款第（一）项的规定，被上诉人具有对其辖区内农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行批准的主体资格及法定职权。被上诉人提交的证据能够证明，经民意调查，被诉《批复》涉及的大多数村民同意农村城市化拆迁工作，案涉村委会就城市化工作履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意见，符合大多数村民的利益，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定的公共利益需要。上诉人虽主张被上诉人作出的被诉《批复》存在违反法定程序的问题，但并未指出具体违法之处，且《中华人民共和国土地管理法》等法律规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的权限及条件，但对具体程序及批准形式未作明确规定。因此，被上诉人作出的被诉《批复》认定事实清楚，无违反法定程序之处，适用法律正确。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，不应予以支持。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审法院查明的事实一致外，本院另查明：柴庸曾以滨海新区政府、新城镇政府为被告另案提起行政诉讼，请求确认强制拆除涉案房屋行为违法。2020年4月20日，本院对该案作出（2020）津行终87号终审行政裁定书认定：“上诉人无证据证明被上诉人滨海新区政府实施了其主张的强制拆除涉案房屋行为，且根据在案证据材料，2016年新城镇南开村集体土地的流转不是国有土地上房屋征收与补偿，上诉人认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，进而认为被上诉人滨海新区政府是强制拆除行为的责任主体没有事实根据和法律依据”。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人所作《批复》是否属于行政诉讼受案范围及被诉《批复》是否合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，根据原审法院查明的案件事实，被上诉人是基于下级机关的请示事项作出的被诉《批复》行为，属于过程性和内部审批行为，但被上诉人并未提交证据证明，案涉农村集体经济组织依据被诉《批复》作出了收回土地使用权的决定。因此，原审法院认定现有情形下被诉《批复》已经直接对上诉人的权利义务产生了实际影响，上诉人对该《批复》提起诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……”。根据原审法院查明的案件事实及被上诉人提交的证据能够证明，被诉《批复》涉及的五村均通过村民代表会议决定收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权，并按照原塘沽区相关农村城市化政策予以安置。体现了大多数村民的意见，符合大多数村民的利益，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定的公共利益需要。被上诉人收到新城镇政府报请《关于报请批准收回新城镇邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村村级组织收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权的请示》（附邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村民主程序材料）后，作出的被诉《批复》，具有合法性。上诉人关于原审法院直接引用未加盖公章的证据认定事实，明显属于认定事实错误的主张，本院经审查，被上诉人提供的在案《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》证据确属未加盖有公章，但被上诉人提供的在案邓善沽村、南开村、营房村、新城村、梁子村五村村两委会议决议，村民代表会议决定（决议），村民会议表决结果，户代表表决票，户代表决议，村民委员会向新城镇政府提出实施农村城市化申请书等证据能够佐证，五村均经过民主议定程序，两委会决策同意按《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》等相关政策实施农村城市化（梁子村为棚户区改造，按原塘沽区农村城市化相关政策实施安置），并向新城镇政府提出实施农村城市化申请，并先后启动农村城市化拆迁工作。被上诉人提供在案《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》证据，用以与其他在案证据相互印证证明涉案农村城市化拆迁工作的申请及启动的相关事实，上诉人诉讼中对被上诉人所主张涉案农村城市化拆迁工作按照相关农村城市化政策进行安置补偿的事实不持异议，上诉人在原审庭审中对《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》的真实性不持异议，且未能提供反证的情况下，二审中仅以《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》未加盖公章为由对原审法院认定的案件事实主张异议，理由不能成立。在案被申请人所举证据材料能够佐证《塘沽农村城市化征收农民集体土地和房屋拆迁补偿安置办法》的证据效力，对于被诉《批复》所涉五村是普遍适用的，具有普遍约束力。截止到五村村民委员会分别向新城镇政府提出的关于收回村民未签约住户集体土地（宅基地）使用权的申请之时的2019年年底，五村绝大多数住户已签约，但极少部分住户心理预期过高，诉求突破政策，虽经多次沟通，仍未签约，严重影响了农村城市化建设和绝大多数村民的利益，应广大村民强烈要求，五村均通过村民代表会议决定收回未签约住户村集体土地（宅基地）使用权，并按照原塘沽区相关农村城市化政策予以安置。原审法院认定事实并无不当。关于上诉人提出涉案地块属于征收，应适用国务院令第590号文件的主张，本院认为，上诉人所称的国务院令第590号文即《国有土地上房屋征收与补偿条例》。本院做出生效的（2020）津行终87号行政裁定，已经认定上诉人涉案房屋不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，故上诉人的上诉理由不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人柴庸负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 力审判员 张明珠审判员 廖希飞二〇二一年五月十八日法官助理陈爱敏书记员满开琳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……