广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终290号上诉人（原审原告）梁仕荣，男，1967年12月9日出生，汉族，住佛山市顺德区×××××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人梁仕荣及上诉人佛山市高明区杨和镇人民政府(以下简称杨和镇政府)因梁仕荣诉佛山市高明区城市管理和综合执法局(以下简称高明区城管局)、杨和镇政府强制拆除房屋一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初937号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：高明区城管局于2020年4月21日作出明管（和）罚〔2020〕字第62号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），查明梁仕荣系龙山果园**号地块的权属人，其未取得合法的建设工程规划许可证，在上述地块上建成房屋、水池等建（构）筑物，佛山市自然资源部门认定梁仕荣在上述地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定属于无法采取改正措施消除影响的情形。高明区城管局认为，梁仕荣的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令梁仕荣在收到决定书起七日内自行拆除上述建（构）筑物。2020年4月23日，高明区城管局作出明管（和）执〔2020〕字第62号《履行行政决定催告书》（以下简称《催告书》），催促梁仕荣自催告书送达十日内自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。同日，高明区城管局作出《公告》，责令梁仕荣在2020年4月24日前自行拆除位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物。该《公告》张贴在上述建筑物门口。2020年4月24日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号：20200423文件，明确经佛山市高明区人民政府同意，由杨和镇政府对《限期拆除决定书》）所涉及的违章建筑物采取强制拆除措施。2020年4月26日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第62号《行政强制执行决定书》（以下简称《行政强制执行决定书》），决定在2020年4月27日对梁仕荣位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物予以强制拆除，并责令梁仕荣在2020年4月26日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。2020年4月27日，杨和镇政府对梁仕荣位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物实施强制拆除。杨和镇政府实施强制拆除时没有对室内物品情况进行录音录像，也没有进行公证。再查，梁仕荣明确其诉请赔偿的范围为地板、窗户、家具以及房屋内的其他物品。梁仕荣在庭审中陈述，涉案房屋被拆前尚有家具、家私未搬离。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”就梁仕荣位于龙山果园**号地块上建（构）筑物的拆除，佛山市高明区人民政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此作出了《行政强制执行决定书》并委托了相应的机构进行测绘，综合上述证据以及一系列的行政行为，可以认定对梁仕荣建设的案涉建筑物的拆除由杨和镇政府实施，杨和镇政府对此亦予以确认。梁仕荣主张高明区城管局参与了案涉强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明区城管局实施了强拆，梁仕荣以高明区城管局作为被告属于被告不适格，经法院释明，梁仕荣仍坚持对高明区城管局的起诉，故应驳回梁仕荣对高明区城管局的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”案件中，杨和镇政府经佛山市高明区人民政府批复同意对梁仕荣位于龙山果园**号地块上的违法建（构）筑物进行拆除，故杨和镇政府作出《行政强制执行决定书》并对案涉建筑物实施强制拆除具有职权依据，法院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，只有在经过行政复议或者行政诉讼期限，梁仕荣不起诉，或者复议、起诉被驳回的情况下，梁仕荣经公告限期拆除仍不拆除时，拆除机关才能依法实施强制拆除。案件中，高明区城管局于2020年4月21日作出的《限期拆除决定书》，而杨和镇政府实施强制拆除的时间为2020年4月27日，尚未经过《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限。并且，高明区城管局于2020年4月23日作出的《催告书》要求梁仕荣在收到催告书的十日内自行拆除涉案建筑物，但在同日作出的《公告》中又要求梁仕荣在2020年4月24日前拆除涉案建筑物，明显自相矛盾，不符合常理，并且高明区城管局作出《催告书》《公告》的时间尚未超过《限期拆除决定书》要求梁仕荣自行拆除的时间，杨和镇政府作出的《行政强制执行决定书》亦没有证据证明已经依法送达梁仕荣。因此，在《限期拆除决定书》未经过行政复议或者行政诉讼期限，且高明区城管局所作的催告、公告明显不当的情况下，杨和镇政府作出的强制拆除行为违反法定程序，因该行政行为已经实施且不具有可撤销内容，故法院确认违法。梁仕荣要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。至于梁仕荣提出的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，行政机关因为行为违法导致相对人合法财产损失的应当承担赔偿责任。对于梁仕荣主张的赔偿，法院分析如下：首先，根据高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，梁仕荣位于龙山果园**号地块上的建（构）筑物经佛山市自然资源局认定属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑物，因此该建筑物不属于上述规定中的合法财产，梁仕荣亦未提交证据证明涉案建筑物的合法性，因此，对于建筑物本身的价值应不予赔偿。至于梁仕荣提出的附着在建筑物主体上的门窗等物品的赔偿问题，法院认为，门窗与建筑物主体本身紧密相连，在拆除建筑物时必然对该部分的物品造成损坏，因此，该部分物品的损坏属于拆除过程中的合理损失，杨和镇政府实施的强制拆除导致的该部分物品的损坏没有超过拆除的合理限度，故梁仕荣主张杨和镇政府对此应予以赔偿亦缺乏理据，法院不予支持。其次，对于梁仕荣提出的被损毁家具的赔偿问题。根据《限期拆除决定书》认定的事实，家具不属于该决定书认定的违法建设的建筑物范围内且家具和涉案建筑物相独立，如在拆除过程中因杨和镇政府原因被损坏，杨和镇政府应予以赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”即在具备举证可能性的情况下，梁仕荣应当就其主张的损害承担举证责任；如因行政机关原因导致无法举证的，相应的证明责任由行政机关承担。如上所述，杨和镇政府对梁仕荣位于龙山果园**号地块上的建筑物实施的强制拆除行为违法，高明区城管局于2020年4月23日作出的《催告书》要求梁仕荣在收到催告书的十日内自行拆除涉案建筑物，同日作出的《公告》中又要求梁仕荣在2020年4月24日前拆除涉案建筑物，明显自相矛盾，不符合常理，并且实施拆除日期亦在《催告书》确定的日期之前，杨和镇政府也没有提供证据证明其作出《行政强制执行决定书》后依法送达给梁仕荣和在其实施强制拆除时梁仕荣在拆除现场，故在该情况下，梁仕荣有理由主张其经邻居告知才知道房屋被拆的事实，无法对拆除时建筑物内物品的损失情况进行举证。对于梁仕荣主张其被拆房屋内家具被损害的主张，如杨和镇政府予以否认须承担举证责任。根据庭审查明的事实，杨和镇政府在拆除时没有对室内物品的情况进行录音录像或者公证，也没有提供证据证明相应的物品已经由梁仕荣领取，因此对于梁仕荣主张的家具损失，应结合梁仕荣提交的证据和日常经验法则予以确认。案件中，根据梁仕荣提交的房屋被拆迁前现状照片，梁仕荣主张被拆除前房屋内部摆放有家具的事实并不违背常理，故法院予以确认。鉴于梁仕荣庭后没有根据庭审陈述就其主张的具体损失向法院提交书面说明，也未向法院申请鉴定，故法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，结合梁仕荣提供的被拆迁房屋照片反映的家具情况以及日常生活经验、生活常识，法院酌定杨和镇政府应对梁仕荣的该部分损失支付赔偿金50000元。综上，梁仕荣以高明区城管局为被告提起行政诉讼属于被告不适格，经法院释明，梁仕荣拒绝变更，应裁定驳回其对高明区城管局的起诉。杨和镇政府对梁仕荣建设的违法建筑物实施强制拆除违反法定程序，鉴于拆除行为已经实施且不具有可撤销内容，法院对此确认违法。梁仕荣要求确认杨和镇政府对其位于龙山果园**号地块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。由于杨和镇政府的违法拆除行为给梁仕荣合法权益造成了损害，其应就梁仕荣的损失向其支付赔偿金50000元，梁仕荣要求杨和镇政府赔偿经济损失300万元的主张缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决如下：一、驳回梁仕荣对高明区城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对梁仕荣位于佛山市高明区××××××××××××××××块上的违法建筑物实施的强制拆除行为违法；三、杨和镇政府应在判决发生法律效力之日起三十日内向梁仕荣支付赔偿款50000元；四、驳回梁仕荣的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由杨和镇政府负担。上诉人梁仕荣上诉称：一、被上诉人高明区城管局是本案行政强制行为的实施主体，应当与上诉人杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明区城管局先后对梁仕荣作出多份执法文书。2.在强拆过程中，高明区城管局工作人员均在现场指导工作。二、龙山私家果园是原高明市政府大力推行的“万亩私家果园”扶贫项目，涉案建筑并非违法建设。如果没有政府的承诺、鼓励和指引，不会有人到这里买地种树，也不会有人在这里投资建房。正因如此，梁仕荣才会在此投资购买果园和修建房屋。而且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑的修建有合法的依据,并非违法建设。三、强拆行为违反了行政信赖保护原则。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园的业主作出承诺，应当受承诺的约束，不能随意变更，否则应当承担责任。现将龙山私家果园所有建筑全部认定为违法建设的做法，使得政府的公信力荡然无存。四、高明区城管局、杨和镇政府应当对其违法行政行为给梁仕荣造成的损失承担赔偿责任。根据行政诉讼法第七十六条规定，人民法院确认行政行为违法，应作出赔偿的判决。因此，高明区城管局、杨和镇政府应当就其违法强拆行为承担赔偿责任。综上所述，请求二审法院：1.撤销一审判决的第一项、第三项；2.判令确认高明区城管局对位于佛山市高明区××××××××××××××块上建筑实施强制拆除行为违法;3.判令高明区城管局、杨和镇政府赔偿梁仕荣经济损失300万元(以实际评估金额为准);4.判令高明区城管局、杨和镇政府承担二审诉讼费。上诉人杨和镇政府诉称：一审判决适用法律错误，案涉强制拆除行为没有超过拆除的合理限度，涉案违法建筑内的物品损失不应由杨和镇政府承担。具体理由如下：第一，上诉人梁仕荣称没有搬走室内家具不符合事实，有违常理。强制拆除前杨和镇政府多次与梁仕荣沟通强拆事宜，梁仕荣事实上搬走了建筑物内其认为有价值的、想要搬出的家具。另外，根据系列案查明的事实，如梁仕荣未主动搬走家具的，杨和镇政府均搬出并存放在杨梅小学。因此，杨和镇政府给予了梁仕荣充足的搬离时间，梁仕荣称没有搬走室内家具等不合常理。第二，梁仕荣没有对家具的实际价值进行举证，一审法院酌定损失为50000元，依据不足。综上所述，一审法院适用法律错误，请求二审法院依法改判：1.撤销一审判决的第三项判项；2.二审案件受理费由梁仕荣承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、高明区城管局不是强制拆除的实施部门。佛山市高明区政府作出批复责成上诉人杨和镇政府实施强制拆除。《行政强制执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除上诉人梁仕荣的房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明区城管局仅要求工作人员事后拍照存档用于结案，本案并无证据证明强拆时高明区城管局工作人员在场，即没有任何证据证明高明区城管局参与了强制拆除。二、高明区城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。1.案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件和标准。2.案涉房屋没有办理合法的农业设施用地备案手续。3.案涉建筑用地没有办理改变土地用途的审批手续和建设工程规划许可证，因此属于违法建设。四、梁仕荣的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。梁仕荣明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回梁仕荣的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。上诉人梁仕荣上诉主张上诉人杨和镇政府与被上诉人高明区城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明区城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明区城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府在一审庭审中则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明区城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区政府发文责令杨和镇政府依法对梁仕荣等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对梁仕荣作出《行政强制执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。梁仕荣主张高明区城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明区城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，梁仕荣亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。因此，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明区城管局，本案高明区城管局不是适格被告，一审法院驳回梁仕荣对高明区城管局的起诉正确。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，被上诉人高明区城管局于2020年4月21日作出《限期拆除决定书》，于同月23日作出《催告书》《公告》，佛山市高明区政府于同年4月24日作出文件责成上诉人杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，同日杨和镇政府作出案涉《行政强制执行决定书》，同日案涉地块上房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，被上诉人高明区城管局于2020年4月21日作出《限期拆除决定书》，认为上诉人梁仕荣在龙山果园**号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令梁仕荣在收到上述决定书起七日内自行拆除案涉违法建（构）筑物。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。梁仕荣要求赔偿涉案建筑物主体价值的主张应不予支持。此外，关于案涉房屋内家具物品的赔偿问题。案涉房屋内与之相独立的家具物品不属于强制执行的对象，实施主体若在强拆过程中造成该部分财物损失的应承担赔偿责任。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，杨和镇政府在《催告书》给予梁仕荣自行拆除案涉房屋的期限届满前就强制拆除了案涉房屋，且杨和镇政府亦没有证据证明其作出的《行政强制执行决定书》已依法送达梁仕荣及强拆时梁仕荣在现场。鉴于案涉房屋已经被强制拆除，被拆除后的建筑垃圾也已经由杨和镇政府清理。因此，梁仕荣因杨和镇政府的原因导致无法就家具物品损失进行举证，举证责任应由杨和镇政府承担。然而，杨和镇政府在实施强制拆除前，没有对室内物品情况进行录音录像或进行公证，亦没有提供证据证明相应的物品已经由梁仕荣领取，故在双方都无法就案涉房屋内家具物品情况进行举证的情形下，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，结合梁仕荣提供的被拆迁房屋照片反映的家具情况以及日常生活经验、生活常识，酌定杨和镇政府应对该部分损失支付赔偿金50000元，处理适当，本院予以维持。上诉人梁仕荣上诉还称案涉房屋所在龙山果园项目系政府合法招商项目，涉案房屋并非违法建设。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四点明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续”,故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对梁仕荣的此项上诉意见不予支持。综上所述，被上诉人高明区城管局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人梁仕荣对高明区城管局的起诉正确。上诉人杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为损害梁仕荣对于案涉被强制拆除房屋内家具物品的合法权益，酌定杨和镇政府应对该部分损失支付赔偿金50000元，一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁仕荣和上诉人佛山市高明区杨和镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  王 慧审 判 员  温颖聪二〇二一年五月十二日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳