湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘09行终45号 上诉人（原审原告）徐放强，男，1975年1月6日出生，汉族，住湖南省益阳市。 委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。 上诉人（原审被告）益阳市自然资源和规划局，住所地湖南省益阳市龙洲南路299号。 法定代表人石录明，该局局长。 委托代理人崔洁慧，女，该局工作人员。 委托代理人王雨霞，湖南博敏律师事务所律师。 上诉人徐放强因与上诉人益阳市自然资源和规划局责令限期交出土地决定一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐放强的委托代理人赵传学、常晓慧，上诉人益阳市自然资源和规划局的委托代理人崔洁慧、王雨霞均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2013年，益阳市人民政府拟申请征收益阳市资阳区长春镇清水潭村、小洲垸村、龙塘村、祝家园村集体经济组织的土地14.9268公顷，作为益阳港清水潭千吨级码头项目用地，徐放强房屋位于征收红线范围内。2014年9月2日，湖南省人民政府作出（2014）政国土资第1602号农用地转用、土地征收审批单，批准了益阳市人民政府的申请。2015年8月7日，益阳市人民政府发布了载明1602号审批单的《征地拆迁公告》，同日，原益阳市国土资源局发布载明了1602号审批单的《土地补偿安置方案公告》，该两份公告均向徐放强所在地村民委员会进行了送达。2016年9月8日，益阳市人民政府征地拆迁事务所与益阳市长春经济开发区清水潭资产管理委员会签订了《征收土地补偿协议书》，并将征地补偿款支付给了清水潭资产管理委员会。2019年3月23日，益阳长春经济开发区征地拆迁事务所对涉案房屋进行了拆迁丈量登记。2019年9月5日，益阳长春经济开发区征地拆迁事务所将《房屋拆迁补偿安置通知》并附房屋拆迁丈量明细登记表、拆迁补偿费用明细表、地上附着物补偿费用明细表向徐放强进行了送达，但徐放强拒绝签名，社区居委干部廖朝飞予以了签名见证。当日《清水潭社区房屋拆迁补偿安置公示表》在社区公示栏进行了张贴公示。2019年10月15日，益阳市自然资源和规划局作出益资规腾告字[2019]11号限期腾地告知书，要求徐放强自收到告知书之日起7个工作日内与征拆机构签订《房屋拆迁补偿协议》，并按照协议约定的期限腾出土地，如未按期腾地取消奖励，如未签订《房屋拆迁补偿协议》，征拆机构将依据相关程序将房屋拆迁补偿款支付至徐放强个人账户或被征地农村集体经济组织代为保管，补偿支付到位后仍未履行腾地义务的，益阳市自然资源和规划局将作出责令限期交出土地的行政决定。2020年4月29日，长春经济开发区征地拆迁事务所向徐放强发出了《关于领取房屋拆迁补偿款的通知》并进行了送达，但徐放强拒绝签收。通知称已将补偿款630574元支付给了清水潭社区居民委员会代收，徐放强到居民委员会处领取。2020年5月28日，益阳市自然资源和规划局作出益资规责决[2020]3号责令限期交出土地决定书，责令徐放强自收到决定书之日起十五日内自行搬离并拆除位于征收红线范围内的房屋，交出土地，逾期未履行的，将申请人民法院强制执行。另查明，徐放强因对湖南省人民政府作出的（2014）政国土资第1602号《农用地转用、土地征收审批单》不服，向湖南省人民政府申请了行政复议，湖南省人民政府于2020年9月7日作出湘府复决字[2020]63号行政复议决定书，决定确认湖南省人民政府作出的上述土地审批单部分内容违法，但不撤销。徐放强庭审中陈述已就该行政复议决定书向国务院申请裁决，并申请本案中止审理，但未提供国务院受理的依据。再查明，原益阳市国土资源局因机构改革变更为益阳市自然资源和规划局。 原审认为，徐放强要求中止审理的请求，因未提供国务院受理裁决的依据，依法不予准许。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，益阳市自然资源和规划局具有对涉案土地管理事项进行处理的职权。本案的争议焦点是益阳市自然资源和规划局作出的益资规责决[2020]3号责令限期交出土地决定书是否合法？分述如下：一、事实方面。根据《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条第二款“房屋拆迁补偿根据集体土地使用证、有权机关批准的有效证件或经征拆工作联席会议合法性认定确认的面积、结构、使用性质、使用年限核定”，故征收机关应当对被拆迁人的房屋的建造年间、使用年限进行核定。本案中，征收单位未对涉案房屋的建造年间、使用年限进行调查，其作出的房屋补偿费缺乏事实依据，亦未查清房屋的所有权人。另一方面依据上述行政规章第九条第二款“拟征地公告发布后，征拆机构应当组织对拟征收土地的权属、地类、用途、位置、面积、范围及居民住宅、其他建（构）筑物、地上附着物和青苗进行现状调查。现状调查结果应当与被征拆人共同确认。拟征地的相关被征拆人拒不签字盖章的，征拆机构可根据其房屋原始建房批准档案与记录或采取照像、摄像、勘测等方式取证，并将调查取证结果（包括文字、表格、有关数据、现场照相及摄像资料、相关证明材料等）由集体经济组织代表签字证明或予以公证。确认或调查取证结果作为土地补偿或房屋拆迁补偿安置的依据。”本案中，徐放强在拆迁补偿费用明细表上并未签名确认，故该拆迁补偿费用明细表不具有法律效力，徐放强对拆迁丈量明细表亦提出了异议，认为非其本人签名。故益阳市自然资源和规划局征收房屋的现状调查结果未经被拆迁人共同确认，不符合上述规定。益阳市自然资源和规划局据此作出涉案责令限期交出土地决定系认定主要事实不清，证据不足。二、程序方面。益阳市自然资源和规划局送达《房屋拆迁补偿安置通知》，徐放强未签收，注明拒不签名，采取留置送达但未说明理由。《关于领取房屋拆迁补偿款的通知》未送达给徐放强本人，留置送达给其母未说明理由。《限期腾地告知书》仅标明留置送达未说明理由，亦未拍照留存，益阳市自然资源和规划局无法证明其进行了合法的送达，未保障徐放强的陈述申辩权利，上述送达均不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，故益阳市自然资源和规划局作出案涉责令限期交出土地决定系程序违法。综上，益阳市自然资源和规划局作出的涉案责令限期交出土地决定主要事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销，徐放强的诉讼请求依法成立，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第三项之规定，判决：撤销益阳市自然资源和规划局于2020年5月28日作出的益资规责决[2020]3号责令限期交出土地决定书。案件受理费50元，由益阳市自然资源和规划局负担。 上诉人徐放强不服原审判决，向本院提起上诉称：益阳市人民政府并未依法实施征地行为，未依法完成两公告，徐放强也不存在阻挠国家建设征收土地的情形，一审对此未进行正确的认定。一审对益阳市自然资源和规划局提供的证据9等证据举证责任分配错误，其撤销涉案责令限期交出土地决定的法律适用不完整。此外，徐放强已经向国务院申请行政复议裁决，而一审未中止审理，不符合法律规定。综上，一审判决在证据采信及事实认定上均存在错误，判决撤销涉案责令限期交出土地决定书的事实与理由不完整。上诉请求：1、撤销湖南省桃江县人民法院作出的（2020）湘0922行初165号行政判决，撤销益阳市自然资源和规划局作出的益资规责决[2020]3号《责令限期交出土地决定书》；2、诉讼费由益阳市自然资源和规划局负担。 针对徐放强的上诉，益阳市自然资源和规划局答辩称：涉案土地上的房屋征收经过了湖南省人民政府的审批，益阳市人民政府发布了拆迁公告，原益阳市国土资源局发布了征地补偿安置的公告，均在征收范围内进行了公示。涉案房屋在征收红线范围内。2019年3月，长春征地拆迁事务所对涉案房屋进行了丈量，送达了拆迁通知及费用明细表并在社区进行了公示。益阳市自然资源和规划局向徐放强送达了限期腾地的通知后，徐放强没有提出异议。被诉行政行为事实清楚，请求撤销一审判决，改判支持益阳市自然资源和规划局的上诉请求。 上诉人益阳市自然资源和规划局不服原审判决，向本院提起上诉称：涉案房屋位于“益阳港清水潭千吨级码头（仓库）项目”用地征收红线范围内，益阳市自然资源和规划局有权根据法律的授权，依照法定程序组织征地拆迁。益阳市自然资源和规划局履行了包括在被征地范围发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告的公示。对涉案房屋进行了丈量登记，制作了《房屋拆迁补偿安置通知》，并制作了拆迁丈量登记明细表、拆迁补偿费用明细表。2019年9月5日，益阳市自然资源和规划局委托相关单位将以上文书进行送达，徐放强一户无正当理由拒绝签收，工作人员对其进行留置送达并附送达的现场照片，并将《益阳港清水潭千吨级（建仓库）项目清水潭社区房屋拆迁补偿安置公示表》在社区居民委员会公示栏进行公示，益阳市自然资源和规划局已履行了送达告知义务。徐放强并未在补偿安置通知送达后，对涉案房屋的丈量登记、费用明细提出异议，应当认定为其知晓并认可该通知书告知的事项。益阳长春经济开发区征地拆迁事务所已将拆迁补偿款支付到集体经济组织并于2020年4月29日对徐放强户送达了《关于领取房屋拆迁补偿款的通知》。此外，益阳市自然资源和规划局已进行了安置，安置方式为统一安置，安置地点位于清水潭安置小区，该安置区目前正在建设中。综上，益阳市自然资源和规划局履行了作出责令限期交出土地决定书的前置程序，程序合法，认定的事实清楚，请求二审法院查明事实，依法改判。上诉请求：1、撤销湖南省桃江县人民法院作出的（2020）湘0922行初165号行政判决，并依法改判驳回徐放强一审全部诉讼请求；2、由徐放强承担本案一、二审诉讼费用。 针对益阳市自然资源和规划局的上诉，徐放强答辩称：本案中，益阳市自然资源和规划局没有按法定程序进行，安置也没有落实到位。请求支持其上诉请求。 当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审中，各方当事人均未提交新证据。 二审经审理查明，徐某羊、徐放强、徐某连、徐某英、徐某作为申请人，不服湖南省人民政府[2014]政国土字第1602号《农用地转用、土地征收审批单》，向湖南省人民政府申请复议，请求撤销该审批单。2020年9月7日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2020]63号行政复议决定书，以“清水潭村村民委员会在《拟征地告知书》、《征地听证告知书》的送达回证及《益阳市资阳区征地调查确认书》上盖章确认。但是，湖南省人民政府和益阳市人民政府并未提交充分证据证明《拟征地告知书》在拟征地所在地的村、组予以张贴或者送达了被征地农户。故益阳市人民政府提交的征地报批材料不能证实已充分保障了被征地农户的知情权，湖南省人民政府作出第1602号审批单违反了上述土地征收审批的法定程序……侵犯了被征地人的程序权利，依法应予以撤销或确认违法。考虑到拟建设项目涉及公共利益，如撤销将会造成公共利益损失，故对申请人请求撤销1602号审批单的主张，不予支持”为由，确认《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2014]政国土字第1602号）中关于批准征收益阳市资阳区长春镇清水潭村相应地块的部分内容违法。该行政复议决定查明：徐和英、徐志连、徐放强等5个申请人的房屋均在1602号审批单批准征地的红线范围内。 另查明，2019年9月5日，益阳长春经济开发区征地拆迁事务所作出[2019]04号《房屋拆迁补偿安置通知》，载明：“被征拆人：徐放强。……安置情况。你户符合安置条件的人口数依据《益阳市城市规划区集体土地上村（居）民住房建设管理办法（试行）》的相关规定进行认定，你户安置户数为1户，安置方式采用住房安置或者货币补偿安置。住房安置地点位于益阳长春经开区清水潭社区小洲垸安置点，安置房屋的户型结构为三间六层，三间宅基地的建筑面积约140㎡左右，且实行多户联建；如选择货币安置，按150000元/人的标准支付给你户住房安置补助费。” 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施办法》第四十四条规定：“征收土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”益阳市自然资源和规划局作为设区的市人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。本案的争议焦点为益阳市自然资源和规划局作出的益资规责决[2020]3号《责令限期交出土地决定书》是否合法。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”该规定可参照适用于本案对被诉责令限期交出土地决定的合法性审查。本案中，益阳港清水潭千吨级码头项目需征收益阳市资阳区长春镇清水潭村、小洲垸村、龙塘村、祝家园村土地，已经湖南省人民政府[2014]政国土字第1602号《农用地转用、土地征收审批单》批准，涉案房屋在被征收红线范围内。益阳市人民政府、原益阳市国土资源局于2015年8月7日分别作出了《征地拆迁公告》及《征地补偿安置方案公告》。但是，《责令限期交出土地决定书》认定的事实不清，无法认定是否已对被征收人足额补偿到位。《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第九条第二款规定：“拟征地公告发布后，征拆机构应当组织对拟征收土地的权属、地类、用途、位置、面积、范围及居民住宅、其他建（构）筑物、地上附着物和青苗进行现状调查。现状调查结果应当与被征拆人共同确认。拟征地的相关被征拆人拒不签字盖章的，征拆机构可根据其房屋原始建房批准档案与记录或采取照像、摄像、勘测等方式取证，并将调查取证结果（包括文字、表格、有关数据、现场照相及摄像资料、相关证明材料等）由集体经济组织代表签字证明或予以公证。确认或调查取证结果作为土地补偿或房屋拆迁补偿安置的依据。”本案中，益阳市自然资源和规划局提供了落款日期为2019年3月25日的《拆迁丈量明细登记表》及《拆迁补偿费用明细表》，《拆迁丈量明细登记表》“拆迁户”一栏虽有“徐放强”字样，但徐放强对此予以否认，益阳市自然资源和规划局庭后的情况说明也确认徐放强本人并未签字。即使按照益阳市自然资源和规划局所陈述的“被征拆人拒不签字”，也应该按照上述规定采取照像、摄影等方式取证，但益阳市自然资源和规划局未提供证据予以证明，其作出的《拆迁丈量明细登记表》不能作为房屋拆迁补偿安置的依据。其次，《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，被拆迁房屋合法建筑面积按照本办法规定的房屋拆迁标准补偿。房屋拆迁补偿根据集体土地使用证、有权机关批准的有效证件或经征拆工作联席会议合法性认定确认的面积、结构、使用性质等予以核定。本案中，益阳市自然资源和规划局亦未提供证据证明对涉案房屋的补偿依照上述规定进行了核定，损害了被征拆人的合法权益。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”关于益阳市自然资源和规划局采取留置送达的方式送达相关文书的问题，一审已作了详细分析，在此不再赘述。徐放强还提出本案应中止审理，因当事人未提供国务院受理的证据，因此，徐放强的该主张不能成立。 综上，益阳市自然资源和规划局作出的益资规责决[2020]3号《责令限期交出土地决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。原判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐放强和上诉人益阳市自然资源和规划局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 付 星 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二一年五月三十一日 书记员 郑思聪