广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤13行终111号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。法定代表人黄向阳，局长。委托代理人刘景峰，该局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）惠州市惠阳区秋长街白石村澳背经济合作社。法定代表人赖巧龙。被上诉人（原审原告）惠州市惠阳区秋长街白石村谢屋经济合作社。法定代表人谢耀南。被上诉人（原审原告）惠州市惠阳区秋长街白石村李屋经济合作社。法定代表人李小波。三被上诉人共同委托代理人熊更新，广东一龙律师事务所律师。上诉人惠州市惠阳区自然资源局因不履行法定职责一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初385号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市惠阳区自然资源局（以下简称惠阳区自然资源局）委托代理人刘景峰、严剑润，被上诉人惠州市惠阳区秋长街白石村澳背经济合作社（以下简称澳背合作社）、惠州市惠阳区秋长街白石村谢屋经济合作社（以下简称谢屋合作社）、惠州市惠阳区秋长街白石村李屋经济合作社（以下简称李屋合作社）的共同委托代理人熊更新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年11月25日，原告惠州市惠阳区秋长街白石村澳背经济合作社、谢屋经济合作社、李屋经济合作社作为申请人，以惠州市惠阳区秋长街道新塘村大屋经济合作社、老围经济合作社、黄屋经济合作社、曾屋经济合作社、周肖屋经济合作社、龙合经济合作社为被申请人，向被告惠州市惠阳区自然资源局提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求：1.依法确认惠阳公募项目拟征收的**水库周边地段954.74亩集体土地全部属于申请人所有；2.请求依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的34.5公顷林地的土地所有权属于申请人所有；3.请求依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的13.4公顷林地的土地所有权属于申请人所有；4.请求依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY00649的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的19.2公顷林地的土地所有权属于申请人所有；5.请求依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的42.9公顷林地的土地所有权属于申请人所有。被告收到上述申请后，于2020年6月17日作出《关于土地权属争议调查处理的答复》，内容为：一、你们所述的110公顷林地已进行了不动产权登记，登记在惠阳区秋长街道新塘村老围、周肖屋、大屋、曾屋、黄屋、龙合6个村集体名下。二、你们所述的954.74亩土地，根据你们提交的红线图核查，红线图范围内土地面积为854亩，该红线范围部门与你们上述110公顷林地重合，部分已登记发证在你们三个合作社名下，部分登记在惠州市惠阳区秋长街道白石经济联合社、新塘经济联合社名下，部分登记在惠阳区秋长街道新塘村油麻埔经济合作社、上围经济合作社、新屋经济合作社名下，剩余约6922平方米土地未登记发证。三、对于你们提出的已登记发证土地，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》之规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。因此，你们对该部分土地提出的异议不属于争议，无法按照权属争议处理。四、你们可就剩余的约6922平方米未确权登记土地提出变更权属争议调处申请。原告于2020年6月22日收到该《关于土地权属争议调查处理的答复》。原审法院认为，本案系履行法定职责案件，争议的焦点是被告是否存在未履行法定职责的情形。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款的规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”。被告作为县级国土资源行政主管部门，对其辖区内单位之间发生的争议案件有进行调查处理的职责。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定……”本案中，原告就其与新塘村大屋经济合作社、老围经济合作社、黄屋经济合作社、曾屋经济合作社、周肖屋经济合作社、龙合经济合作社的土地争议于2019年11月25日向被告提出调查处理申请，被告未按上述规定提出是否受理的意见，构成行政不作为，原告请求被告履行法定职责，对其申请进行审查处理，原审法院予以支持。即使被告认为原告的申请不应作为争议案件予以受理，亦应按照上述办法规定，及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定书，被告作出的《关于土地权属争议调查处理的答复》并不符合上述规定，不能视为被告已履行其职责，故被告辩称其已作出答复不存在行政不作为，原审法院不予采信。因本案审查的是被告是否存在未履行法定职责的情形，故本案被诉的行政行为与秋长街道新塘村大屋经济合作社、老围经济合作社、黄屋经济合作社、曾屋经济合作社、周肖屋经济合作社、龙合经济合作社没有利害关系，被告申请追加其上述经济合作社为第三人，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条关于追加第三人的情形，原审法院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：限被告惠州市惠阳区自然资源局于本判决发生法律效力之日起7个工作日内对原告惠州市惠阳区秋长街白石村澳背经济合作社、惠州市惠阳区秋长街白石村谢屋经济合作社、惠州市惠阳区秋长街白石村李屋经济合作社于2019年11月25日提出的《土地争议调查处理申请书》作出审查处理。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区自然资源局负担。惠阳区自然资源局向本院上诉称，一审判决认定事实错误，我局不存在行政不作为。2019年11月26日，澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社向我局提交《土地权属争议处理申请书》，以惠州市惠阳区秋长街道新塘村大屋经济合作社、老围经济合作社、黄屋经济合作社、曾屋经济合作社、周肖屋经济合作社、龙合经济合作社为调查处理对象，请求：1.依法确认“惠阳**项目”拟征收的**水库周边地段954.74亩集体土地（四至界线详见红线图）全部属于申请人所有；2.依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的34.5公顷林地的土地所有权归于申请人所有；3.依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的13.4公顷林地的土地所有权归于申请人所有；4.依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的19.2公顷林地的土地所有权归于申请人所有；5.依法确认惠州市惠阳区林业局原申请表编号为04413031110JDSYMSY0****的《森林、林木、林地状况登记表》中所登记的42.9公顷林地的土地所有权归于申请人所有。澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社申请调处土地面积较大且成分复杂：1.110公顷林地已进行了不动产权登记，登记于惠阳区秋长街道新塘村老围、周肖屋、大屋、曾屋、黄屋、龙合6个村集体名下；2.澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社所述的954.74亩土地，按照其提供红线图，实际面积为854亩，其中部分与110公顷林地重合，部分已登记发证在澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社名下，部分登记在惠州市惠阳区秋长街道白石经济联合社及新塘经济联合社名下，部分登记在惠阳区秋长街道新塘村油麻埔经济合作社、上围经济合作社、新屋经济合作社名下；3.剩余约6922平方米土地未登记发证。一方面，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”之规定，对于已登记发证土地的争议不属于土地权属争议，就已登记发证土地的调处申请应不予受理。另一方面，按照白石村与新塘村之间《土地权属界线核定书》、白石村各村小组间《林地权属界线核定图》及我局向澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社申请调处对象新塘村老围、周肖屋、大屋、曾屋、黄屋、龙合6个村集体了解情况，我局应系与白石村水围村民小组就未登记发证的约6922平方米土地存在权属纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条之规定，就未登记发证的约6922平方米土地的权属争议调处申请应予以受理，但调处的对象应为白石村水围村民小组。鉴此，为依法、切实解决土地权属争议，保障行政相对人合法权益，我局遂作出了《关于土地权属争议调查处理的答复》，告知澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社涉案土地相关情况及可就未登记发证的约6922平方米土地提出变更权属争议调处申请。综上所述，涉案行政行为合法，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法改判、驳回澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社的全部诉讼请求。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院作出的（2020）粤13行初385号《行政判决书》，并依法驳回澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社全部诉讼请求；2.本案一审、二审全部诉讼费用由澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社承担。澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社口头答辩称，我方认为一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回惠阳区自然资源局的上诉请求，维持一审判决。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，二审争议的焦点是惠阳区自然资源局是否存在不履行法定职责的行为。不履行法定职责是指负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款的规定，对于澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社申请调处的涉案行政争议，惠阳区自然资源局负有调处的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，惠阳区自然资源局对澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社的申请是否受理、不受理应按何种程序处理以及处理的期限均有明确的规定，但惠阳区自然资源局在法定期限内既未提出受理意见，亦未拟定不予受理建议书并报惠州市惠阳区人民政府作出不予受理决定，属于消极不作为。另外，惠阳区自然资源局审查后提出是否受理意见的法定期限是7个工作日，但惠阳区自然资源局在2019年11月26日收到申请后，于2020年6月22日才向澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社送达《关于土地权属争议调查处理的答复》，且在二审中称该答复只是与澳背合作社、谢屋合作社、李屋合作社沟通涉案土地权属争议情况的函件，并未不予受理，亦进一步证明惠阳区自然资源局未按《土地权属争议调查处理办法》的规定履行相应的法定职责。综上所述，上诉人惠阳区自然资源局的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年五月十八日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；二、《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。