广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤04行终52号上诉人（原审原告）：斗门区乾务镇茂昌汽车驾驶培训点，住所地：广东省珠海市斗门区××××××口捍田。经营者：黄沃池。委托诉讼代理人：陈武能,北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区城市管理和综合执法局，住所地：广东省珠海市斗门区×××××××××××。法定代表人：赵坚华，局长。行政机关应诉负责人：李敏，副局长。委托诉讼代理人：梁嘉玲，该局工作人员。委托诉讼代理人：李馨卉，该局工作人员。上诉人斗门区乾务镇茂昌汽车驾驶培训点（以下简称茂昌驾驶培训点）因与被上诉人珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称斗门城管局）责令限期拆除一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2020年7月2日，珠海市自然资源局富山分局向乾务镇政府作出珠自然资富函〔2020〕157号《关于夏村村涉嫌违法建筑物定性意见的复函》，函复如下：1.该建（构）筑物所在土地面积为2990.03平方米，全部属城乡建设用地，该地块为纳入集体土地所有权发证范围；来文所述建（构）筑物未办理规划报建手续，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。2020年8月24日，斗门城管局向茂昌驾驶培训点留置送达珠斗综罚告字〔2020〕75号《行政处罚告知书》，告知茂昌驾驶培训点拟对其未取得建设工程规划许可擅自建设建（构）筑物的行为进行处罚的事实、依据以及陈述、申辩的权利。2020年9月4日，斗门城管局向茂昌驾驶培训点留置送达珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》，认定茂昌驾驶培训点在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市斗门区×××××××××××旁旱地处进行违法建设，违法建设总面积为349.1平方米。该行为违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条的规定，属于违法建设行为，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的规定，决定对茂昌驾驶培训点作出以下行政处罚：限期五日内拆除上述违法建（构）筑物。茂昌驾驶培训点不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，一审庭审中，茂昌驾驶培训点称“案涉建筑物没有报建，作为教练场的辅助设施，是临时建筑物。”茂昌驾驶培训点一审的诉讼请求为：1.依法撤销斗门城管局于2020年9月4日作出的珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》；2.判令斗门城管局承担本案的所有诉讼费用。原审法院判案理由及结果一、斗门城管局具有作出被诉行政行为的法定职权。《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款规定，“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”据此，斗门城管局依法享有对其辖区内违反城乡规划管理方面法律、法规的行为予以查处的法定职权。二、被诉行政行为认定事实清楚，证据充分。《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定，“建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。按照国家规定需要进行规划选址审批的建设工程，还应当申请办理建设项目选址意见书。”本案中，根据斗门城管局提交的《关于夏村村涉嫌违法建筑物定性意见的复函》、现场笔录、照片、询问笔录等证据材料以及庭审中茂昌驾驶培训点自认，足以证明茂昌驾驶培训点实施了在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在斗门区乾务镇夏村村口同兴市场旁旱地处进行违法建设且无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法行为，事实清楚，证据充分。茂昌驾驶培训点提交的《夏村闲置集体建设用地使用权出租合同》仅能证明其租用案涉1.5亩旱田的使用权来源合法，但不能作为案涉建（构）筑物系合法建设的依据，不能改变该建（构）筑物没有取得规划许可的事实。因此，茂昌驾驶培训点凭此主张案涉建（构）筑物不是违法建设没有事实和法律依据，一审法院不予支持。三、被诉行政行为适用法律正确。《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条规定，“建设单位或者个人违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证及其附图、附件许可内容进行建设的，责令停止建设，作为不良记录记入诚信档案。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正。按期改正的，处以建设工程造价百分之五的罚款；逾期不改正的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除。按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款……”本案中，针对茂昌驾驶培训点上述违法行为，斗门城管局对茂昌驾驶培训点作出“限期五日内拆除违法建（构）筑物”的行政命令，适用法律正确。四、被诉行政行为程序合法。斗门城管局执法人员在发现茂昌驾驶培训点涉嫌未经规划许可擅自在斗门区乾务镇夏村村口同兴市场旁旱地处进行违法建设后，出示执法证件，进行调查取证。在初步认定违法行为成立后，制作并向茂昌驾驶培训点送达《行政处罚告知书》，依法告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及茂昌驾驶培训点依法享有陈述、申辩的权利。在作出行政处罚决定后，将决定书送达茂昌驾驶培训点，同时告知了其享有的救济权利，符合法定程序。另，茂昌驾驶培训点主张斗门城管局在已知案涉土地和建（构）筑物正在民事诉讼审理的情况下仍作出行政行为属于妨碍司法审判的行为。还主张，案涉建（构）筑物系2014年建设投入经营，现在已超过两年，不应再作行政处罚。对此，一审法院认为：其一，茂昌驾驶培训点提及的民案系土地使用权合同纠纷，与斗门城管局查处案涉土地上建（构）筑物没有取得规划许可的违法事实无关；其二，根据全国人民代表大会常务委员会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）规定的内容，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。违法行为终了之日就是依法作出处理之日。因此，斗门城管局对案涉违法建（构）筑物进行查处，没有超过时效。茂昌驾驶培训点的主张没有事实和法律依据，一审法院不予支持。斗门城管局作出珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》，具有职权依据，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。茂昌驾驶培训点诉请撤销上述决定书，理据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回茂昌驾驶培训点的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由茂昌驾驶培训点负担。当事人二审诉辩主张上诉人茂昌驾驶培训点的二审诉求：1.依法撤销珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初407号行政判决书，发回重审；2.判令被上诉人承担本案一、二审所有诉讼费用。其上诉具体理由为：2020年10月19日开庭时上诉人变更了诉讼请求，一审法院故意隐瞒，程序严重违法；一审法院还故意隐瞒上诉人补充的5份证据，程序不合法，必须发回重审。涉案土地和建设建（构）筑物正在民事诉讼审理中，被告在原告告知的情况下仍作出珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》，属于防碍司法审判行为。珠海市自然资源局富山分局《关于夏村村涉嫌违法建筑物定性意见的复函》（珠自然资富函〔2020〕157号）与其在2014年7月14日夏村村委呈交的《关于夏村修建规范管理临时教练场的请示》上作出“同意供用土地，但要严格依照城市管理要求规范管理”的批文自相矛盾，后者是对上诉人的建筑行为的批准和追认，上诉人不存在违章行为，即便存在，上诉人的练习场是在2014年建设投入经管，根据《行政处罚法》第二十九条规定，即使是违章建筑，超过两年发现的，不再作行政处罚，斗门城管局的行政处罚是严重违反此条规定的。被上诉人的处罚行为严重违法，没有依照行政处罚程序进行，严重剥夺上诉人的有关权利。被上诉人斗门城管局称：斗门城管局有查处违章建筑的法定职权，对茂昌驾驶培训点作出的行政处罚决定事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请人民法院驳回当事人诉讼请求。二审查明的事实上诉人在2020年10月19日书面要求追加第三人珠海市斗门区乾务镇人民政府和珠海市斗门区乾务镇夏村村民委员会参加本案诉讼，并变更本案诉讼请求为：1.依法撤销斗门城管局于2020年9月4日作出的珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》；2.依法确认斗门城管局和第三人珠海市斗门区乾务镇人民政府、珠海市斗门区夏村村民委员会在2020年10月15日下午共同把茂昌驾驶培训点349.1平方米的构建物以外的999平方米汽车练习场硬化的墙面强行挖烂的行为，并强行把茂昌驾驶培训点其他合法财产占有、砸烂、和遗失，其行为已构成共同行政侵权行为；3.判令斗门城管局和珠海市斗门区乾务镇人民政府及珠海市斗门区乾务镇夏村村民委员会共同赔偿因行政侵权造成经济损失765719元；4.判令斗门城管局承担本案的所有诉讼费用。上诉人同时补充提交了五份证据：1.珠海市斗门区乾务镇人民政府统一社会信用代码；2.珠海市斗门区乾务镇夏村村民委员会统一社会信用代码；3.斗门城管局和珠海市斗门区乾务镇人民政府、珠海市斗门区乾务镇夏村村民委员会共同强行挖烂和破坏财产的相片；4.财产损失一览表；5.富山工业园建设局批文。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，珠海市富山工业园管理委员会建设局2014年7月15在《关于夏村修建临时教练场的请示》上所加意见为“同意使用土地，但要严格依照城市管理要求规范管理”，而珠海市自然资源局富山分局《关于夏村村涉嫌违法建筑物定性意见的复函》（珠自然资富函〔2020〕157号）之主要内容是涉案地块未纳入集体土地所有权发证范围，涉案建（构）筑物未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，两者之间并不自相矛盾。茂昌驾驶培训点未取得建设工程规划许可，且其违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应依法限期拆除。一审法院对斗门城管局于2020年9月4日作出的珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》作出的职权、事实证据、法律适用及程序已作评判，本院认同。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人起诉时的诉讼请求是撤销斗门城管局于2020年9月4日作出的珠斗综罚字〔2020〕75号《行政处罚决定书》，而新增加的诉讼请求指向行政强制拆除行为的合法性及行政赔偿问题并提交了五份证据，上诉人前后两个请求指向的行政行为不同，一审法院未准予上诉人增加诉讼请求并无不当，上诉人据此主张本案应当发回重审，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人茂昌驾驶培训点的二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人斗门区乾务镇茂昌汽车驾驶培训点负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年四月二十六日书记员 许倩榕