辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1121号上诉人（一审原告）：于芳，女，1954年2月12日出生，汉族，住大连经济技术开发区。上诉人（一审原告）：张丽新，女，1981年8月28日出生，汉族，住大连经济技术开发区。上诉人（一审原告）：张宇，男，1988年5月15日出生，汉族，住大连经济技术开发区。三上诉人的共同委托诉讼代理人:赵君，北京德恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会（以下简称管委会），所在地址大连金普新区金马路199号。法定代表人:李**宇，管委会主任。委托诉讼代理人:徐宝鼎，大连金普新区自然资源筹备组副组长。委托诉讼代理人:刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。一审第三人：大连市国土资源和房屋局金普新区国土资源分局（以下简称国土局），所在地址大连金普新区金马路199号。法定代表人：张茂民，局长。委托诉讼代理人：徐宝鼎，大连金普新区自然资源局筹备组副组长。委托诉讼代理人：刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。于芳、张丽新、张宇因诉管委会、国土局征收土地及行政赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。于芳、张丽新、张宇一审的诉讼请求是：1、判令管委会在未给于芳、张丽新、张宇征地补偿的情况下，将于芳、张丽新、张宇承包的土地征收程序违法；2、判令管委会对于芳、张丽新、张宇按照所承包的实际可使用土地面积6.3248亩参照国有土地上的房屋的补偿标准进行赔偿；3、诉讼费由管委会和国土局负担。一审判决认定如下事实：2000年1月1日，于芳、张丽新、张宇及张运福(于芳丈夫，已去世)与大连经济技术开发区湾里乡湾里村民委员会签订了《菜田承包合同》，承包面积3.82亩，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止，并取得土地承包经营权证。2006年辽宁省人民政府土地批件《关于大连经济开发区实施乡级规划用地的批复》(辽政地字[2006]1165号)同意将大连经济技术开发区39.5230公顷农用地为建设用地，同时征收湾里街道杏树底村、董家沟街道董家沟村旱地等合计57.9622公顷作为大连经济技术开发区实施乡级规划建设用地。于芳、张丽新、张宇承包的土地纳入征收范围内。2006年7月3日，大连经济技术开发区国土资源和房屋局向大连开发区湾里街道湾里村民委员会及村民发布《听证告知书》，内容为：“根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，你村及承包集体土地的村民依法享有对开发区征收农村38.0895公顷集体土地的土地补偿标准和安置方案事项有要求举行听证的权利。征收土地补偿标准为：旱地该旱地前三年平均年产值3万元/公顷的10倍；园地、林地、养殖水面、农村居民点、独立工矿用地的土地补偿费为邻近一般旱地前三年平均年产值3万元/公顷的10倍，安置补助费为邻近一般旱地前三年平均年产值3万元/公顷的6倍；荒草地的土地补偿费为邻近一般旱地前三年平均年产值3万元/公顷的16倍。对该项目用地内失地农民的安置途径，按照开发区社保有关规定标准给予办理。接到本告知书后，请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，在五个工作日内向本机关提出申请。逾期视为放弃听证权利。特此告知。”2010年4月19日，大连经济技术开发区湾里街道办事处向于芳发出《通知》，内容为：“你位于湾里村屯的承包地3.82亩(承包合同面积)于2006年正式被征为国有建设用地，湾里街道地上附着物征占补偿工作组依据‘大连开发区地上附着物征占补偿标准’制定了补偿方案，现再次书面通知你，接到通知后，请到湾里街道办事处领取补偿款，并希望你配合开发区征地工作，确保项目建设正常进行。”于芳、张丽新、张宇对于补偿方案中确定的补偿标准及补偿范围持有异议，并到湾里街道办事处信访，于芳、张丽新、张宇至今未领取补偿款项。另查，2008年8月25日，案外人大连东海热力有限公司与大连市国土资源和房屋局签订《国有建设用地使用权出让合同》，案外人并取得国有土地使用权证。2019年5月9日，案外人以于芳、张丽新、张宇为被告提起民事诉讼，要求于芳、张丽新、张宇腾退出大连经济技术开发区双D1街2号-1土地。一审判决认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”国家为社会公共利益和城市建设发展需要，征收农村集体土地，管委会作为县级地方人民政府是案涉土地征收的主体，具有对集体土地及地上附着物组织征收的法定职权。本案中，于芳、张丽新、张宇菜地位于被征收的农村集体土地上，管委会实施土地征收，应当对于芳、张丽新、张宇地上附着物及青苗等予以补偿。从本案管委会提供的证据看，管委会已向大连开发区湾里街道湾里村民委员会及村民发布《听证告知书》，且向于芳、张丽新、张宇发出《通知》，要求于芳、张丽新、张宇领取补偿款，说明管委会已经履行了相应的补偿工作，但于芳、张丽新、张宇对补偿标准及范围不予认可，未领取补偿款，即于芳、张丽新、张宇与管委会之间对于补偿事宜未能达成一致意见。从管委会提供的材料看，充分说明管委会于2009年再次向于芳、张丽新、张宇发出领取补偿款的通知后，于2011年仍与于芳、张丽新、张宇对于青苗及地上附着物的补偿事宜进行“谈判”，在此情况下，如管委会不及时作出书面补偿决定，将损害于芳、张丽新、张宇的合法权益，不利于解决双方的实质争议。另外，依据现有证据，无法证明管委会已充分履行了补偿职责，因此，于芳、张丽新、张宇要求管委会履行补偿职责的诉请，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下：责令被告大连金普新区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告于芳、张丽新、张宇作出补偿决定。案件受理费50元(原告已预交)，由被告大连金普新区管理委员会负担。于芳、张丽新、张宇的上诉请求是：1、撤销一审判决；2、依法判令管委会在未给于芳、张丽新、张宇征地补偿的情况下将承包土地征收不作为违法；3、依法判令管委会对于芳、张丽新、张宇按照所承包的实际可使用土地面积6.3248亩参照国有土地上的房屋的补偿标准对于芳、张丽新、张宇进行赔偿；4、依法判令诉讼费用由管委会承担。事实和理由：(一)于芳、张丽新、张宇未变更诉讼请求为判令管委会履行法定职责。于芳、张丽新、张宇在庭审中坚持法院经过审理案件能够判令管委会未给补偿行政不作为违法，并针对管委会的违法行为对于芳、张丽新、张宇进行赔偿。(二)一审法院在判决书中将《听证告知书》作为管委会提供的证据有误，且《听证告知书》未经质证不得作为判决的依据。一审法院认定事实的证据《听证告知书》是由于芳、张丽新、张宇在近两年通过信访或申请信息公开时才获得的，在一审立案时，是作为与第三人国土局有关的材料提供给法院，且在一审庭审中并未作为证据使用，于芳、张丽新、张宇、管委会和国土局也未对其质证，并非管委会提供的证据，且未经质证的证据不得作为判决的依据。(三)管委会未提供证据证明《听证告知书》已公开并送达给于芳、张丽新、张宇和其他村民，一审法院将其作为管委会履行部分职责的依据有误。(四)判决书第6页第5行至第7行认定事实有误。1、管委会提供的2010年4月19日《通知》不能作为管委会对于芳、张丽新、张宇进行履职的证据。《通知》的落款单位为大连经济技术开发区湾里街道办事处，并非管委会，且管委会既未提供证据证明管委会与湾里街道存在委托关系或授权关系，也未提供证据证明该《通知》依照法定程序送达给于芳、张丽新、张宇。2、《信访事项答复意见书》与判决书中第6页第5行至第7行的事实认定部分没有因果关系。判决书中第6页第5行至第7行论述为“三原告对于补偿方案中确定的补偿标准及补偿范围持有异议，并到湾里街道办事处信访，三原告至今未领取补偿款项”为事实认定错误。管委会作为证据提交的《信访事项答复意见书》落款日期为2018年5月2日，而《通知》的落款日期为2010年4月19日，两者相差了8年之久，不符合常理。另外根据《信访事项答复意见书》正文中叙述“经调查，现就你们反映的承包地所在的项目用地问题处理如下”可知，并非于芳、张丽新、张宇对于补偿方案中确定的补偿标准及补偿范围有异议而去湾里街道信访。3、《信访事项答复意见书》并非管委会作出，落款单位为湾里街道，管委会并未提供证据证明管委会与湾里街道存在委托关系或授权关系，因此不能作为管委会履职的证据。(五)判决书第7页第8行至第15行认定有误。1、如上所述《听证告知书》并非管委会提供的证据，未经各方质证，不得作为认定事实的依据，且未能证明已向于芳、张丽新、张宇及其他村民送达或对外公告。2、《通知》的落款人为湾里街道并非管委会，且不能证明已经送达给于芳、张丽新、张宇，不能证明管委会履行了相应的补偿工作。3、判决书第7页第10行至第15行无证据证明。判决书第7页第10行至第15行论述为：“…但三原告对补偿标准及范围不予认可，未领取补偿款，即三原告与被告之间对于补偿事宜未能达成一致意见。从被告提供的材料看，充分说明被告于2009年再次向三原告发出领取补偿款的通知后，于2011年仍与三原告对于青苗及地上附着物的补偿事宜进行‘谈判’”。但管委会未提供任何有关2009年和2011年有关的证据材料，于芳、张丽新、张宇也从未见过及对2009年和2011年有关的材料进行过质证，一审法院认定该部分事实无证据证明。(六)于芳、张丽新、张宇承包的土地已收归国有多年，且该地区已纳入城市规划区，设立了大连金普新区湾里街道办事处，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。综上，于芳、张丽新、张宇认为：管委会将于芳、张丽新、张宇承包的土地征收并出让给大连东海热力有限公司却未对于芳、张丽新、张宇进行补偿，属于行政不作为违法，应对其违法行为对于芳、张丽新、张宇赔偿，一审法院认定事实的证据不足，认定有误，故提起上诉，请支持于芳、张丽新、张宇的上诉请求。管委会答辩称：一、于芳、张丽新、张宇一审庭审中已将诉讼请求变更为要求管委会履行补偿职责。如于芳、张丽新、张宇坚持原诉讼请求，则其诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件。根据于芳、张丽新、张宇一审诉状载明，其诉讼请求为：1、判令管委会在未给于芳、张丽新、张宇征地补偿的情况下，将于芳、张丽新、张宇承包的土地征收程序违法；2、判令管委会对于芳、张丽新、张宇按照所承包的实际可使用土地面积6.3248亩参照国有土地上的房屋的补偿标准进行赔偿。鉴于集体土地征收涉及多个行政行为，而于芳、张丽新、张宇的诉讼请求并未指向某一行政行为，因此其诉讼请求不明确。庭审中经一审法院释明，于芳、张丽新、张宇将诉讼请求变更要求履行补偿职责，如其坚持原诉讼请求，则其诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件。二、一审判决认定事实清楚。于芳、张丽新、张宇承包地于2006年经省政府批复征为国有。2008年9月28日于芳就征收补标准问题参加了大连经济技术开发区湾里街道办事处组织的会议，并在会议签到簿上签字。据此于芳、张丽新、张宇早在2008年就已经知道其土地被征收，其本次提起诉讼要求确认征收行为违法，早已超过法定起诉期限。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用方案的实施。本案于芳、张丽新、张宇以管委会未对其补偿的情况下将其承包地征收，故要求确认征收行为违法。但根据管委会提供的证据可知，2010年4月19日大连经济技术开发区湾里街道办事处向于芳下达书面领取补偿款通知。2010年4月20日和2011年9月16日，双方就补偿事宜再次协调。于芳对补偿标准有异议，拒不领取补偿款。根据上述规定，被征收人对补偿标准有争议的，不影响征用土地方案的实施。因此本案于芳、张丽新、张宇主张管委会未对其进行补偿的情况下将其承包地征收没有事实及法律依据。另外最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时，未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行补偿安置，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。但本案鉴于并非管委会未履行补偿义务，而是于芳、张丽新、张宇至今拒绝领取。因此其要求按上述规定进行赔偿没有法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于于芳、张丽新、张宇是否在一审审理过程中将诉讼请求变更为判令管委会履行法定职责的问题，在一审庭审中，针对审判长询问一审原告：根据两项诉请，你是否实质上是要求被告按照国有土地的补偿标准，对土地进行补偿还是地上物进行补偿？于芳、张丽新、张宇代理人回答：是由土地补偿、安置补助费和地上附着物和青苗的补偿。审判长询问一审原告：是要求被告履行职责？于芳、张丽新、张宇代理人回答：要求履行职责，也要求确认违法。一审法院在庭审时根据各方的诉辩意见，将本案的争议焦点归纳为：一、被告是否具有对原告进行补偿的职责，二、被告是否履行了原告主张的补偿义务。各方当事人对此争议焦点并无异议。根据于芳、张丽新、张宇的起诉状、上诉状和一审庭审笔录可以确认，于芳、张丽新、张宇并未放弃确认违法的诉讼请求，也未将诉讼请求变更为请求履行法定职责，因此一审法院将于芳、张丽新、张宇的诉讼请求认定为请求履行补偿职责并判决管委会履行法定职责错误，本院予以纠正。于芳、张丽新、张宇诉讼请求的第一项是判令管委会在未给于芳、张丽新、张宇征地补偿的情况下，将于芳、张丽新、张宇承包的土地征收程序违法。在本院二审审理过程中，针对本院让上诉人陈述其主张的违法的具体情形，上诉人的回答是“未给征地补偿决定”。本院询问其“还有无其他违法情形”，上诉人回答：“本案中就这一个。”根据于芳、张丽新、张宇的起诉状、上诉状和上述陈述可以认定其诉讼请求是：1、确认管委会未对于芳、张丽新、张宇作出征地补偿决定的情况下，将其承包的土地征收程序违法；2、判令管委会对于芳、张丽新、张宇按照所承包的实际可使用土地面积6.3248亩参照国有土地上的房屋的补偿标准进行赔偿；3、诉讼费由管委会和国土局负担。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和相关法律规定，征收集体土地应当给予被征收人公平、合理的补偿，未对被征收人进行补偿之前不得征收土地。至于对被征收人的补偿是以何种形式予以明确，是否必须采用补偿决定的形式，并无明确规定。一般来说，只要行政机关在征用集体土地过程中以某种形式明确了对被征收人进行补偿的范围、项目、标准、方式、金额等补偿内容即可，既可以是作出补偿决定，也可以是补偿意见等其他形式。于芳、张丽新、张宇认为管委会征收程序中必须作出补偿决定，否则即属于违法的观点于法无据，本院不予支持。听证告知书系于芳、张丽新、张宇在一审提供的证据，一审判决错误将其表述为管委会提供，本院予以纠正。听证告知书可以证明土地管理部门于2006年7月3日向湾里村村民委员会和村民发布了听证告知，告知对征收该村集体土地的土地补偿标准和安置方案事项有举行听证的权利，并在告知书中告知了征地补偿标准。管委会提交的湾里街道办事处2010年4月19日向于芳发出的通知可以证明湾里街道办事处向于芳发出了此通知，并告知其到办事处领取补偿款并配合征地工作。管委会提供的调查笔录可以证明2010年4月20日工作人员通知于芳去湾里街道领取补偿费。管委会提供的信访事项答复意见书可以证明张宇领取了该意见书。上述证据证明管委会已经对于芳、张丽新、张宇作出了补偿意见，并通知其领取补偿款。另外，根据本院二审审理时上诉人的陈述，上诉人的承包地仍在其控制之下，并未实际征收。至于上诉人陈述中提到的被上诉人毁坏土地导致其不能耕种的事宜，因为本案上诉人并未请求对此进行审查，因此该行为即使存在也不属于本案审理范围。上诉人所称热力公司强制围挡土地，给上诉人设置通行障碍事宜，并非行政审判权限范围，上诉人也并未请求在本案中对此进行审查，因此本院不予审查。根据上述事实，管委会并未实际征收于芳、张丽新、张宇的土地，而且已经对于芳、张丽新、张宇明确了补偿意见，并通知其领取补偿款，因此于芳、张丽新、张宇关于管委会在未对其作出征地补偿决定的情况下，即将其承包的土地进行征收程序违法的主张不能成立，本院不予支持。由于于芳、张丽新、张宇确认行政行为违法的诉讼请求不能成立，因此其赔偿请求本院亦不能支持。鉴于于芳、张丽新、张宇不同意判决管委会履行法定职责，本案只能驳回其诉讼请求。综上，一审判决认定事实清楚，但判决结果错误，本院予以纠正。于芳、张丽新、张宇确认行政行为违法和赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初363号行政判决，即“责令被告大连金普新区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告于芳、张丽新、张宇作出补偿决定。”二、驳回于芳、张丽新、张宇的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元由于芳、张丽新、张宇共同负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  禹政一二〇二一年五月二十六日法官助理桂阳明书记员鞠林