北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1213号上诉人（一审原告）金家骥，男，1955年5月20日出生，满族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。法定代表人金晖，区长。委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人李双领，北京市安园律师事务所律师。上诉人金家骥因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初454号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）于2020年6月29日作出东政复字〔2020〕66号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十五条规定“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准。”《〈中华人民共和国城镇集体所有制企业条例〉轻工业实施细则》第九条规定“企业的合并、分立、终止或其他重要事项，须经本企业职工（代表）大会审议通过，并报主管部门审核同意后，由企业向当地工商行政管理部门、办理变更登记。”当事人提起行政复议，应当符合行政复议的受理条件，属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。本案中，从金家骥提起复议申请的具体内容看，集体所有制企业变更为股份制企业必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，并报主管部门批准，向当地工商行政管理部门办理变更登记，金家骥已提交的证据并没有显示被申请人北京市东城区人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称东城区国资委）作为北京辰宇实业总公司（以下简称辰宇公司）的股东因违法而被撤销或者注销，且集体企业分立、合并、变更股权的行为需要符合上述的法律规定，没有证据显示是被申请人东城区国资委作出的具体行政行为决定的，明显属于企业经营管理行为，不是针对个人设定新的权利义务，与金家骥不具有利害关系，不属于被申请人东城区国资委所作的具体行政行为。其次，金家骥申请被申请人东城区国资委履行相应管理职责，被申请人东城区国资委作为辰宇公司的股东，履行管理职责、不履行管理职责和如何履行管理职责是公司内部的管理事宜，不属于被申请人东城区国资委要针对个人或者组织作出的具体行政行为。最后，从金家骥提起复议申请的主体看，集体企业职工因股权变更认为自己的合法权益受到损害，金家骥已提交的证据没有显示是与被申请人东城区国资委作出的何种具体行政行为有关。综上所述，金家骥提起的行政复议申请不符合《复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，东城区政府决定不予受理。金家骥不服，向一审法院起诉称，第一，金家骥所主张被申请人东城区国资委逆权改变其集体所有制企业的投资主体性质与类型的行政虚假登记行为，有国家工商信息网官方公开的信息为证。东城区政府将改变上述集体企业性质与类型的行为，称并非属于被申请人东城区国资委的行政行为，不仅缺乏工商登记主体应提交合法合规的材料，才能进行依法登记主体责任的基本常识，也未按照《行政复议法》中第二十三条第二款的规定，要求被申请人提交作出具体行政登记行为的证据、依据和其它有关材料。第二，被申请人东城区国资委未取得金家骥所在的集体企业成员的知情和未经集体企业职工大会的授权，逆权改变其集体所有制企业的性质与类型。不同企业类型所适用的法律不同，金家骥集体成员在主张民事诉权时，因企业的大股东已登记为被申请人东城区国资委，导致金家骥集体成员因缺乏股东代表的身份证明，在诉讼中主体不适格，并直接妨碍了金家骥诉权资格及具有直接利害关系的事实。不仅如此，被申请人东城区国资委的行政虚假登记行为，已严重侵害了金家骥集体成员对集体企业财产，所拥有法定的集体所有权和基本的民主知情权。所以东城区政府认为被申请人东城区国资委作出的行政虚假登记行为与金家骥不具有利害关系，明显缺乏客观的事实根据和法律依据。第三，东城区政府认定被申请人东城区国资委的行为属于履行管理职责，是公司内部的行为，不是具体行政行为，没有事实依据，事实认定不清，适用法律错误。综上，请求法院撤销东城区政府于2020年6月29日作出的被诉复议决定；判令东城区政府受理金家骥提出的行政复议申请；诉讼费由东城区政府承担。一审法院根据合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，查明如下事实：2020年6月22日，金家骥以东城区国资委为被申请人，向东城区政府提交《行政复议申请书》，请求：1.确认被申请人东城区国资委逆权改变申请方集体所有制企业的性质与类型妨碍其行使法定民主管理与合法民事权利诉权的行政行为违法；2.请求责令被申请人东城区国资委在限定期内，履行其上级行政主管机关法定的管理职责，对已被法律所判决无效的分立方案为由，在未经集体职工大会选举下，以不正当手段窃取集体企业公司法定代表人总经理职务的黄德恒，已涉嫌滥用职权和职务侵占的行为予以免职，并切实保障促成申请人集体企业成员职工按照民主议定的法定程序，依法主张召开集体职工大会行使民主管理企业的正当合法权利。2020年6月23日，东城区政府收到金家骥提交的行政复议申请，同日，东城区政府向金家骥邮寄《行政复议申请材料补正通知书》，认为：1.金家骥的行政复议申请人不明确，要进一步明确是个人还是单位提起行政复议请求，并附上相应身份信息或统一社会信用代码证明材料，提交合法的委托手续；2.金家骥的行政复议请求不明确，是请求确认被申请人作出的具体行政行为违法？还是请求履行法定职责？针对被申请人不同的行政行为，应分别提起行政复议。2020年6月25日，金家骥向提交《行政复议申请材料的补正说明》及两份补正后的《行政复议申请书》。一份的复议请求为：请求确认被申请人东城区国资委在未经集体企业职工大会的法定改制程序下，逆权改变申请人集体所有制企业投资主体性质和改变其集体所有制企业的类型，与设立由东城区国资委作为申请人集体企业的大股东发起人和实际控制人与最终受益人及股权比例100%，以及认缴金额3980万元的行政虚假登记行为违法。另一份的复议请求为：请求确认被申请人东城区国资委未按照政府文件明确划入的职责和法定应尽的行政管理职责，对其所管属下的集体企业中，所发生的已被法律判决为无效民事行为和已造成严重损害后果的事实，在引发申请人方集体职工依法主张召开集体职工大会，行使其法定民主管理企业权利的诉求时，拒不履职和行政不作为的事实行为违法；责令被申请人东城区国资委在一定期限内，履行政府文件中明确规定划入其“集体企业遗留问题处理”的法定管理职责，并以其具体的行政行为切实的促成申请人方集体企业职工大会的召开和实现其行使其法定民主管理企业的合法权利。2020年6月28日，东城区政府收到金家骥提交的补正说明及材料。2020年6月29日，东城区政府作出被诉复议决定并向金家骥邮寄送达。金家骥不服被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，东城区国资委作为东城区政府的直属特设机构，对于金家骥以东城区国资委为被申请人提出的行政复议申请，东城区政府具有依法审查并作出相应决定的行政职权。本案中，金家骥向东城区政府提出两项复议请求，一项为确认东城区国资委改变辰宇公司集体所有制企业性质与类型的行政行为违法，另一项为要求东城区国资委履行相应的管理职责。针对金家骥提出的第一项复议请求，一审法院认为，《行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。可见，提起行政复议应当有具体的行政复议请求和理由，还应当提供其申请行政复议的具体行政行为存在的证据。本案中，根据一审法院查明的事实，辰宇公司营业执照载明的企业类型为集体所有制；其公司章程第四条载明该企业经济性质：集体所有制；其工商登记的企业类型亦为集体所有制。由此可见，辰宇公司的企业类型及经济性质并未改变，仍为集体所有制。金家骥提交的证据不足以证明东城区国资委实施了改变辰宇公司企业性质和类型的行为，故金家骥提出的确认东城区国资委改变辰宇公司集体所有制企业性质与类型的行政行为违法的行政复议申请缺乏相应的事实根据，不符合法定受理条件。针对金家骥提出的第二项复议请求，一审法院认为，《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款规定，集体企业依照法律规定实行民主管理，职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。第十一条规定，集体企业的工会维护职工的合法权益，依法独立自主地开展工作，组织职工参加民主管理和民主监督。第二十八条第（二）项规定，集体企业的职工（代表）大会在国家法律、法规的规定范围内，按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理）。第三十二条第一款、第二款规定，厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生。选举和招聘的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。由集体企业联合经济组织投资开办的集体企业，其厂长（经理）可以由该联合经济组织任免。第五十二条规定，市（含县级市）以上人民政府应当根据城镇集体经济发展的需要，确定城镇集体企业的指导部门，加强对集体企业的政策指导，协调当地城镇集体经济发展中的问题，组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况。第五十五条规定，国家保护集体企业的合法权益。任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预集体企业的生产经营和民主管理。参照《〈中华人民共和国城镇集体所有制企业条例〉商业企业实施细则》第四十三条规定，企业主管部门要加强对企业的政策指导，监督、检查国家发展集体经济法规政策执行情况，协调关系，帮助企业解决实际困难和问题。由此可见，人民政府与集体所有制企业的关系是扶持和指导，任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体所有制企业的集体所有制性质和损害集体所有制企业的财产所有权，不得干预集体所有制企业的生产经营和民主管理。参照最高人民法院办公厅法办函〔2019〕90号《关于以行政复议相关案由诉国资委是否属于行政诉讼受理范围意见的函》规定，国资委不能作为不履行行政复议法定职责诉讼的被告主体。除非国资委作出了产权界定行为，否则不宜作为行政诉讼被告主体。本案中，金家骥向东城区政府提出的第二项复议请求属于企业内部经营决策事项，不是法律意义上的行政行为。故金家骥提出的第二项复议请求不属于行政复议的受案范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。另，《行政复议法实施条例》第六条规定，合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。前款规定以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。第七条规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。虽然《行政复议法实施条例》未规定集体企业提起行政复议的主体资格，但结合上述规定，金家骥作为辰宇公司的员工无权对认为行政机关作出侵犯集体企业合法权益的行政行为而提起行政复议的主体资格。根据《行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，东城区政府收到金家骥提交的行政复议申请后，经审查认定该行政复议申请材料不齐全，当日即通知金家骥进行补正。东城区政府收到补正材料后，在五个工作日内作出不予受理决定，并向金家骥邮寄送达，程序符合法律规定。综上，被诉复议决定认定金家骥提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件的事实清楚，适用法律正确，程序合法。但其认定东城区国资委系辰宇公司股东有误，一审法院予以指正。金家骥请求撤销被诉复议决定，受理其提出的行政复议申请的诉讼请求不能成立，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回金家骥的诉讼请求。金家骥不服一审判决，向本院提起上诉称：一、东城区政府在复议中未让被申请人提交证据和有关材料，应当视为被申请人的行政行为缺乏证据，应予撤销。二、一审法院不采信金家骥提交的相关证据，对采信的证据又不认可证明目的，无视东城区政府未提交任何证据，对事实作出认定，属于认定事实不清。三、一审法院调取的证据违法了行政诉讼法第四十条的规定，并不能证明该行政虚假登记行为不存在的客观事实。四、一审法院使用其不采信的企业章程来认定企业性质未作变更，认定事实错误。五、一审判决适用部门规章，适用法律错误。故请求撤销一审判决，判决东城区政府作出合法复议决定书。诉讼费由东城区政府承担。东城区政府答辩称，同意一审判决，请求维持一审判决，驳回上诉。一审期间，双方均向一审法院提交了证据。一审法院为查明案件事实，并向东城区政府调取了东城区政府作出的《行政复议申请材料补正通知书》、送达回证及金家骥提交的《行政复议申请材料的补正说明》及补正后的《行政复议申请》；向北京市东城区市场监督管理局调取了辰宇公司的工商登记基本信息；向北京市丰台区市场监督管理局调取了辰宇公司的部分档案内容。上述证据及一审庭审记录内容均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。关于金家骥提出的第一项复议请求，要求确认东城区国资委改变辰宇公司集体所有制企业性质与类型的行政行为违法。根据上述《行政复议法》的规定，公民因认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，而提起行政复议，应以该行政行为存在为前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案中，金家骥针对东城区国资委改变辰宇公司集体所有制企业性质与类型的行为向东城区政府提起行政复议，其所争议的行政行为是否存在是本案的基础事实，人民法院审理时应当查明。一审法院依职权向工商登记机关调取辰宇公司的工商登记资料，符合法律规定。根据一审法院向工商登记机关调取的辰宇公司的工商登记基本信息及部分档案内容，可以证明目前辰宇公司的企业性质仍为集体所有制企业。金家骥提交的证据不足以证明东城区国资委实施了改变辰宇公司企业性质和类型的行为，金家骥提出的该项行政复议申请缺乏相应的事实根据，不符合法定受理条件。但一审法院在论证时亦引用辰宇公司章程第四条来说明企业的集体所有制性质，因双方当事人提交的辰宇公司章程均未被一审法院作为证据采纳，故此处作如是援引，确有不当，本院予以指出。鉴于一审法院对该事实的确认根据其依职权调取的证据足以认定，是否采信辰宇公司的章程并不影响该事实的确认，故一审法院认定金家骥提出的该项行政复议申请缺乏相应的事实根据、不符合法定受理条件并无不当，本院予以支持。关于金家骥提出的第二项复议请求，实质是要求东城区国资委履行相应的管理职责，促成辰宇公司职工大会的召开。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款规定，集体企业依照法律规定实行民主管理，职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。第十一条规定，集体企业的工会维护职工的合法权益，依法独立自主地开展工作，组织职工参加民主管理和民主监督。第二十八条第（二）项规定，集体企业的职工（代表）大会在国家法律、法规的规定范围内，按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理）。第三十二条第一款、第二款规定，厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生。选举和招聘的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。由集体企业联合经济组织投资开办的集体企业，其厂长（经理）可以由该联合经济组织任免。第五十二条规定，市（含县级市）以上人民政府应当根据城镇集体经济发展的需要，确定城镇集体企业的指导部门，加强对集体企业的政策指导，协调当地城镇集体经济发展中的问题，组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况。第五十五条规定，国家保护集体企业的合法权益。任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预集体企业的生产经营和民主管理。据此，职工大会是集体所有制企业内部治理体系的一部分，是否召开职工大会是企业内部民主管理和经营决策事项，行政机关不能干涉。法律法规并未赋予相关指导部门或其他行政机关可以责令或要求集体所有制企业召开职工大会的行政职权。金家骥以政府文件赋予东城区国资委“集体企业遗留问题处理”职责为由，要求东城区国资委促成辰宇公司职工大会的召开，缺乏法律依据。一审法院认定该项复议请求不属于行政复议的受案范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。对金家骥提起行政复议主体资格的认定，对被诉行政复议程序的审查，以及对被诉行政复议决定中错误的指正，本院认可一审判决的意见，在此不再赘述。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，金家骥的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金家骥负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二一年五月十一日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章