济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终302号 上诉人（原审原告）刘承莉，女，1982年5月26日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人刘克元，男，1955年12月5日出生，汉族，住山东省济南市市中区。 委托代理人鲁伟涛，山东圣义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地山东省济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人潘健勃，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人王立青，山东正固律师事务所律师。 上诉人刘承莉因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院（2021）鲁7101行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 刘承莉诉称，请求：1.确认市中区政府强制拆除刘承莉房屋违法；2.判令市中区政府赔偿刘承莉房屋损失3600万元、房屋装修损失10万元、停产停业损失24万元、化粪池损失1600元、水泥地面损失6066.8元、储水池损失1000元，共计36349166.8元；3.判令市中区政府承担本案诉讼费用。事实与理由：刘承莉系济南市市中区九曲庄村集体经济组织成员，在该村有市中集用（2004）第0200012、0200013号两处土地使用权及地上房屋。2015年3月，市中区政府成立济南市市中区九曲片区工程建设指挥部，启动了九曲庄闭合圈内房屋整体拆迁工作，刘承莉前述案涉房屋在拆迁范围之内。2019年6月28日，在未与刘承莉签订相关补偿协议的情况下，市中区政府将其房屋强制拆除。造成刘承莉房屋及其他损失共计36349166.8元。为维护自身合法权益，特诉至法院。 原审法院认为，本案的争议焦点为刘承莉的起诉是否超过起诉期限。从刘承莉提交的案涉房屋强拆现场照片来看，其应当自强拆发生当日或强拆发生后的合理期限内，就已经知道本案被诉强制拆除行为的存在。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第六十四条第一款之规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，自2019年6月28日刘承莉案涉房屋被强制拆除之日起，至其于2021年1月17日向本院递交诉讼材料之日止，已近一年零七个月，已超过了前述法律规定的一年起诉期限。 本案中，刘承莉主张，因其系在案外人陈焕诉市中区政府、七贤街道办事处强制拆除房屋一案中知晓本案强拆行为的实施主体为市中区政府，故本案起诉期限应从该案二审裁判作出之日，即2020年2月26日起算。对此原审法院认为，对于行政诉讼法解释所规定的“知道或者应当知道行政行为内容”是否包括知道行政行为的实施主体，应当结合具体案件，从是否影响提起诉讼、能否推定实施主体等方面加以考量。具体到本案，早在2007年，济南市人民政府及原济南市国土资源局即已分别发布针对案涉片区的征收土地公告和补偿安置方案公告。2015年，“济南市市中区九曲片区建设工程指挥部”又发布了《关于九曲村南二环南快速路拆迁等相关情况说明》。上述文件足以说明案涉土地的征收部门。退一步说，刘承莉即使并不确切知道被诉强拆行为的实施主体，其亦可通过政府信息公开等途径或是根据相关法律法规规定的房屋征收法定职责来确定诉讼对象，进而救济自身权利。事实上，刘承莉所举陈焕诉市中区政府、七贤街道办事处强制拆除房屋一案中，案外人陈焕即是通过政府信息公开途径获知其房屋强拆主体，继而通过诉讼救济自身权利的。因此，“不知道强拆行为主体”在本案中并不构成救济自身权利的障碍，也即不能成为耽误起诉期限的正当事由。综上，刘承莉的起诉已超过法定起诉期限，且不存在起诉期限扣除或延长的正当事由，对其起诉，原审法院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告刘承莉的起诉。 刘承莉不服原审裁定，向本院提出上诉，请求：一、撤销济南铁路运输法院(2021)鲁7101行初199号行政裁定；二、指令济南铁路运输法院继续审理本案。事实和理由：原审裁定中关于刘承莉的起诉超过了法律规定一年的起诉期限的认定，属于认定事实和适用法律错误：一、刘承莉的起诉，并未超过法律规定的一年起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”法律设置起诉期限制度的本意是公民、法人或其他组织依法能够提出起诉但怠于行之。依法能够提出起诉的基本条件是有明确的被告和事实根据，而有明确的被告和事实根据的前提是知道行政行为的内容。知道行政行为的内容不仅仅包括知道行为涉及的事实、结果、法律适用，还应当包括知道该行政行为的行政主体。若相对人认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道行政主体，在相对人尽力查找行为主体时，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。本案中，行政主体实施强拆行为时并未作出相应告知，强拆后也无任何主体主动承担强拆责任，刘承莉作为普通公民客观上无法知道具体实施强制拆除行为的主体。直到2021年1月委托律师维权时，由律师检索到同村村民陈焕诉济南市市中区人民政府、济南市市中区人民政府七贤街道办事处拆迁行政强制行为违法一案的行政判决书时，才知是济南市市中区人民政府实施本案强拆行为。原审裁定认为刘承莉自2019年6月28日房屋被强制拆除之日起开始计算起诉期限，属于对法律的错误理解。二、原审法院将土地征收部门与强拆实施主体混为一谈，原审裁定认定刘承莉知道“土地的征收部门”等同于知道“强拆主体”的认定错误。原审裁定认为“早在2007年，济南市人民政府及原济南市国土资源局即已分别发布针对涉案片区的征收土地公告和补偿安置方案，‘济南市市中区九曲片区建设工程指挥部’又发布了《关于九曲村南二环南快速路拆迁等相关情况说明》，上述文件足以说明征收部门。”但集体土地征收实践过程中，众多行政机关和部门参与，包括征地批准机关、征地实施部门、征地补偿安置部门等等。本案中，征地批准机关为山东省人民政府，征地公告机关为济南市人民政府，补偿安置方案公告机关为原济南市国土资源局，本案征收部门并非济南市市中区人民政府，据此，根据原审裁定无法得出刘承莉能够知道实施拆除行为主体为济南市市中区人民政府的事实。且根据法律规定，在集体土地征收过程中，法律并未授予任何行政机关实施强制拆除行为的职权。因此，原审裁定仅依据不同机关、部门在集体土地征收过程中的不同职权，就推定刘承莉知道强拆主体，属于认定事实错误。三、原审裁定关于刘承莉应当通过信息公开等途径或是根据相关法律法规规定的房屋征收法定职责来确定诉讼对象，进而救济自身权利，从而超过起诉期限的认定错误。第一，原审裁定认为刘承莉应当通过信息公开等途径或是根据相关法律法规规定的房屋征收法定职责来确定诉讼对象，进而救济自身权利，加重了相对人作为普通公众的注意义务，属于将行政机关未主动告知的责任转嫁给刘承莉，不符合依法行政的原则。第二，陈焕诉市中区政府、七贤街道办事处强制拆除房屋一案中，陈焕通过政府信息公开途径并未直接获知强拆主体。第三，济南市市中区人民政府至今未承认实施了强拆行为，通过信息公开途径获知强拆主体不现实。第四，假使通过信息公开等途径能获知强拆主体，也存在期限扣除问题，不能以强拆行为之日起算起诉期限。第五，济南市市中区人民政府并未提供能够证明刘承莉起诉超过期限的证据。第六，根据相关法律法规规定的房屋征收法定职责无法确定强拆的观点在第二部分已作叙述。四、济南市市中区人民政府至今不承认实施了强拆行为。济南市市中区人民政府在本案答辩中，仍拒不承认实施了强拆行为，刘承莉客观上无法知道具体实施强制拆除行为的主体。综上所述，原审裁定关于刘承莉的起诉超过一年起诉期限的认定错误，现刘承莉提起上诉，望判如所请。 市中区政府未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。 本院认为，根据刘承莉的起诉和原审裁定，本案二审期间的争议焦点为刘承莉的起诉是否超过起诉期限。 对于行政诉讼而言，现行法律和司法解释关于起诉期限起点的规定为“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”，而对于“知道或者应当知道具体行政行为的内容”是否应当包括知道行政行为的实施主体，应当从当事人诉权行使的必要性方面加以考量。本案中，刘承莉即使本身并不确切知道被诉强拆行为的实施主体，其可通过信息公开途径或者根据房屋征收相关法律法规规定的法定职责来确定诉讼对象，救济自身权利。事实上，人民法院对于被拆迁人不知道具体强拆行为的实施主体而诉请具有法定职责的行政机关承担法律责任的案件，不但受理，而且判决支持相关诉请的不在少数。退一步说，即使经法院审理查明，强拆行为的实施主体并非是具有法定职责的行政机关而是其他行政机关，相应的起诉期限也会因为相对人已提起前诉而进行扣除。因此，“不知道强拆行为的实施主体”在本案中并不构成刘承莉救济自身权利的障碍，相应的也就不能成为耽误起诉期限的正当理由。 综上，原审裁定对于刘承莉的起诉已超过起诉期限的认定正确，刘承莉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年五月二十六日 法官助理曲恺 书记员鞠彤