山东省济南市历下区人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁0102行初244号 原告刘某乙，男，1956年出生，汉族，户籍地址济南市。 委托代理人刘某甲，男，1987年出生，汉族，住济南市历下区。 原告刘某甲，男，1987年出生，汉族，住济南市历下区。 被告山东省省直机关职工住房管理中心，住所济南市。 法定代表人黄志勇，主任。 委托代理人董宝成，北京大成（济南）律师事务所律师。 委托代理人张天晓，北京大成（济南）律师事务所律师。 原告刘某乙、刘某甲诉被告山东省省直机关职工住房管理中心行政确认一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年4月8日立案后，依法向被告山东省省直机关职工住房管理中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理完结。 原告刘某乙、刘某甲诉称，原告在济南市历下区人民法院受理的案号(2020)鲁0102民初10709号案件中，发现山东广播电视大学提交的编号为11501的《职工换购房审批表》已经获得被告的审批。山东广播电视大学和高琦依据此项审批签署《房屋买卖契约》，由高琦购买了济南市历下区舜耕路10号院2号楼2单元302室房屋。原告认为：1、高琦不是该房屋的居住使用人；2、该房屋的承租人是李建强遗属；3、山东广播电视大学和高琦明确知道该房屋有人居住，不属于腾空房；4、《职工换购房审批表》的审批违反鲁政发[1995]81号文件第十九条和鲁财综字[1998]9号文件第三条规定；5、该房屋应依据鲁政办字[2013]80号文件售予原告，被告的审批侵害了原告购买该房屋的权利。山东广播电视大学和高琦违反相关房改政策欺骗审批机关获得职工换购房审批，依法应当撤销。原告于2020年7月29日通过邮寄方式向被告提交《关于纠正山东广播电视大学职工换购房审批表错误的请求》，至11月1日未见被告反馈。之后原告向省委第十一巡视组请求督导被告给予答复，至今未见回复，因此提起本案诉讼。原告的诉讼请求为：1.确认被告对山东广播电视大学提交的编号为11501的《职工换购房审批表》(受理单号201712261571904)的行政审批行为违法；2.判令被告撤销山东广播电视大学提交的编号为11501的《职工换购房审批表》(受理单号201712261571904);3.本案诉讼费由被告承担。 被告山东省省直机关职工住房管理中心辩称，一、本案属于因单位内部分房而引起的纠纷，依法不属于人民法院的受案范围，请求人民法院裁定驳回二原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。根据山东省人民政府办公厅鲁政办发[2001]21号《山东省人民政府办公厅转发省直机关住房委员会关于省直公房出售工作有关问题的意见的通知》中规定的操作程序，售房单位按房改政策对购房职工进行资格认定。本案中，涉案房屋系山东开放大学(原山东广播电视大学)权属所有的公房，房屋产权单位对房屋具有进行管理及分配使用的权利。案外人高琦经山东开放大学确认符合产权单位房改购房条件，再由山东开放大学将售房申请相关材料交山东省省直机关职工住房管理中心审查，整个过程中，售房单位系山东开放大学，购房人高琦及二原告的已故亲属均系其职工，其纠纷由单位内部分房引起，结合上述规定，二原告因山东开放大学内部公房分配房改引发的纠纷提起的本案诉讼，不属于人民法院受案范围，对其起诉应当不予受理或驳回起诉。二、本案原告不是行政相对人，非适格诉讼主体，二原告起诉无法律依据，请求人民法院裁定驳回二原告的起诉。1、本案中，涉案《职工换购房审批表》系由案外人高琦向山东开放大学提出申请，山东开放大学依据政策规定审核填写并加盖公章后提交至答辩人处，答辩人对高琦的申请材料进行审核。2、山东开放大学从未将原告已故家属李建强的申请材料交至答辩人处，至于山东开放大学向答辩人提交具体哪名房改购房人的申请资料是由山东开放大学依据省直房改政策在其单位内部审核决定，答辩人对此无权决定，答辩人的房改购房工作相对方是省直各单位并非省直各单位的职工，因此并非由答辩人决定将涉案房屋房改至谁名下，如原告认为其(或者已故李建强)符合房改政策，应当向山东开放大学提出申请，而非向答辩人提出。3、根据山东开放大学的说明，二原告(或者已故亲属李建强)并不符合房改政策，学校也曾对其开展房屋清退工作，二原告并非合法占有涉案房屋，对涉案房屋不享有任何合法权益。由此，山东开放大学将涉案《职工换购房审批表》提交答辩人处，答辩人审核后加盖公章的行为针对的相对人系山东开放大学，利害关系人系案外人高琦，原告并不属于行政相对人或利害关系人，不具备原告资格，请求法院依法驳回原告起诉。三、答辩人的行为属于确认行为、过程性行为，行为本身并未创设新的权利和义务，对原告的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼调整的范围。1、本案中，涉案《职工换购房审批表》系由具备独立法人身份的山东开放大学书写并加盖公章后交至答辩人处，答辩人只是对申请资料予以书面形式审核，答辩人在《职工换购房审批表》上加盖公章的行为属于确认行为，没有创设权利，对当事人的民事实体法律关系不做实质性调查。2、山东开放大学内部决定将涉案房屋分配给其职工高琦，并于2017年将加盖“山东广播电视大学”公章的《职工换购房审批表》交至答辩人处，答辩人仅对该审批表中记载的“房价款结算”是否符合相关政策规定进行书面形式审查，审查后还需山东省财政厅进行最终核查审批，答辩人的行为仅仅是公房分配办证的过程性审查，系产改部门对单位出售公有住房过程中职工购房行为的确认，亦系其办理产权登记行为的过程性行为，其行为本身并未创设新的权利和义务，对原告的合法权益不产生实际影响，因此，不属于行政诉讼调整的范围。四、答辩人在《职工换购房审批表》上加盖公章的行为具有法律依据、程序合法。1、根据鲁政办发[2001]21号文件中《关于省直公房出售工作有关问题的意见》《省直单位住房出售实际成本价核定实施办法》规定和程序，房改售房流程一般为：售房单位提出售房申请并报送有关资料→省直房委办即我中心进行初审→中介机构出具审核报告→省直房委办负责换购住房款计算工作→财政厅负责收取售房款。2、本案中，2017年6月，山东开放大学房改办工作人员将《山东广播电视大学关于为部分教职工售房的申请》、《参加售房个人申请》、《拟购买省直公有住房人员公示表》、《职工换购房审批表》(手写)等申请材料交由答辩人。答辩人对上述文件进行书面形式审查，联网核查确定拟购房人高琦等人未参加房改、具有房改购房资格，且拟出售房屋为公房后，将申请单位提交的“售房面积、购房人年龄、参加工作时间、职级”等信息输入电脑，并将电脑系统自动生成“超标价款”、“房价款”、“房价款结算”等项目数据填写至《职工换购房审批表》并打印，交由山东开放大学房改办工作人员，再由其加盖相关公章后交由答辩人，答辩人在“省直房委办审核意见”处加盖答辩人公章，再将该表交还山东开放大学房改办工作人员，由其送交山东省财政厅进行最终结算审核、缴费等手续。整个过程中，决定将房屋出售给谁的是山东开放大学(公房产权单位)，答辩人审核盖章仅仅是其中的一环。3、答辩人的审核过程符合鲁政办发[2001]21号文件中《关于省直公房出售工作有关问题的意见》第五条关于售房面积问题、《省直单位住房出售实际成本价核定实施办法》第二条职工购买、换购住房价款按以下公式计算、第四条售房操作程序的规定和程序，程序合法，于法有据。综上，请求人民法院依法驳回原告起诉。 经审理查明，2017年12月26日，《职工换购房审批表》记载“新购房产权单位名称省广播电视大学，编号11501；返售房产权单位名称省广播电视大学，类型返售房业务；购房职工高琦……所在单位名称山东广播电视大学……新购住房情况座落舜耕路10号2-2-302，竣工年份1989……”。《职工换购房审批表》的右下方“房价款结算”一栏中“省直住房管理中心审批意见”处由山东省省直机关职工住房管理中心加盖印鉴，“省财政厅审批意见”处加盖山东省财政厅住房资金补偿审批专用章。 2020年12月18日，山东省人民政府作出鲁政字[2020]257号《关于山东广播电视大学更名为山东开放大学的批复》。 本院认为，涉案房屋原系山东开放大学（原山东广播电视大学）所有的公房，其作为产权单位对房屋具有进行管理及分配使用的权利。被告对于产权单位提交的《职工换购房审批表》进行审批，系作为公房出售管理部门对产权单位出售公有住房过程中，职工购房行为的行政确认，亦系办理产权登记行为的过程性行为，其行为本身并未创设新的权利和义务，对原告的合法权益不产生实际影响。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，对行政行为是否合法进行审查。所谓“房改”，是指城镇住房制度改革，是我国城镇住房由原来的单位分配转化为住房商品化的一项过渡性政策。房改房销售对象、销售价格与职工身份、工龄、职务、职称等因素相关。“房改”是计划经济向市场经济过渡时期的一项改革措施，“房改”的依据主要是相关政策，而非法律、法规或者规章。是否进行“房改”、何时“房改”、如何进行“房改”，由职工所在单位、相关管理机关等依据“房改”政策确定。本案中，原告对于案涉《职工换购房审批表》提起诉讼，其实质是对于房屋产权单位内部分房及房改行为不服，原告因此而提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，已经立案的，依法应予驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第三款之规定，裁定如下： 驳回原告刘某乙、刘某甲的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  李 杰 二〇二一年五月二十五日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  李 宇