天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）津行终383号上诉人（原审原告）陈友发，男，1950年7月30日出生，汉族，住天津市津**。被上诉人（原审被告）天津市津南区人民政府，住所地天津市津**八里台镇津港公路与天嘉湖路交口。法定代表人邓光华，区长。委托代理人牛雅楠，天津星泽律师事务所律师.被上诉人（原审被告）天津市津南区葛沽镇人民政府，住所地天津市津**葛沽镇津沽路。法定代表人刘艳群，镇长。出庭负责人孙文瑞，副镇长。委托代理人柴艳霞，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人付晓琦，北京盈科（天津）律师事务所实习律师。上诉人陈友发因诉被上诉人天津市津南区人民政府（以下简称津南区政府）、天津市津南区葛沽镇人民政府（以下简称葛沽镇政府）强制拆除房屋一案，不服天津市第二中级人民法院（2021）津02行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。陈友发在原审时诉称，位于天津市津**××镇××街××号××街××号××的房屋系国有土地上的房屋，属于原告合法财产，受国家法律保护。2020年4月22日，一群不法人员在未经原告同意的情况下，将原告的上述房屋强制拆除。后原告得知，天津市津南区人民政府（以下简称津南区政府）于2011年2月24日作出津南政函［2011］56号批复，批准授权被告天津市津南区葛沽镇人民政府（以下简称葛沽镇政府）对包括原告户房屋在内的区域实施拆迁安置。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条的规定，因公共利益需要拆迁房屋的应该由市、县级人民政府作出征收决定，市、县人民政府是代表国家负责具体征收拆迁补偿的法定主体。因此，被告津南区政府在明知需要作出征收决定的情况下未作出征收决定，而是批准授权被告葛沽镇政府在涉案地块实施拆迁，该批准行为应当视为授权委托，津南区政府作为委托机关应当承担强拆的法律责任，葛沽镇政府作为具体实施机关也应为被告。故原告提起行政诉讼，请求：1.确认二被告对原告位于天津市津南区的房屋组织实施强拆的行政行为违法；2.诉讼费由二被告承担。津南区政府原审时辩称，津南区政府未组织实施对原告房屋进行拆除，也未批准或授权委托葛沽镇政府对原告房屋实施拆除行为，不是本案适格被告。故请求驳回原告的诉讼请求。葛沽镇政府辩称，原告房屋被拆除系基于天津市津南区葛沽镇葛沽一村整合工作，而非国有土地上房屋征收。天津市津南区葛沽镇葛沽一村于2013年启动拆迁整合工作，经多年的整合工作，搬迁率已超98%，但仍有部分滞留户未搬迁，严重损害了公共利益。天津市津南区葛沽镇葛沽一村村委会经多次与原告协商沟通未果，为维护公共利益，推进整合工作的顺利开展，天津市津南区葛沽镇葛沽一村村委会请求葛沽镇政府协助拆除原告房屋，而非经津南区政府批准或授权。故请求依法驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告以津南区政府、葛沽镇政府作为被告，要求确认二被告实施强制拆除房屋的行为违法。关于原告主张的强拆行为，原告提交的现有证据不能证明被告津南区政府实施了被诉强制拆除房屋的行为，且被告津南区政府否认实施或者批准、授权其他行政机关实施了上述拆除行为，被告葛沽镇政府亦主张涉案房屋系在村委会的请求下由葛沽镇政府协助拆除，故原告起诉被告津南区政府强拆违法缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；......”被告葛沽镇政府并非县级以上人民政府，原告对其提起行政诉讼，不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，不应由本院管辖。经本院释明，原告坚持起诉二被告强拆行为违法，不同意以葛沽镇政府为被告移送有管辖权的人民法院审理，故对于原告的起诉，应当裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告陈友发的起诉。一审案件受理费50元，退还原告陈友发。陈友发不服原审裁定，提起上诉，其上诉请求为：1.依法撤销天津市第二中级人民法院作出的(2021)津02行初9号行政裁定书;2.依法判令天津市第二中级人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。其主要上诉理由为：位于天津市津**××镇××街××号××街××号××的房屋系国有土地上的房屋,属于上诉人户的合法财产,受法律保护。2020年4月22日,一群不法人员在未经上诉人同意的情况下,将上诉人的上述房屋强制拆除。后上诉人得知,被上诉人津南区政府于2011年2月24日作出津南政函（2011）56号批复,批准授权葛沽镇政府对包括上诉人户国有土地房屋在内的区域实施拆迁安置。涉案拆迁工作系由被上诉人津南区政府组织实施,涉案地块的房屋拆迁补偿安置的行政机关实际为被上诉人津南区政府,本次的行政强拆行为应由被上诉人津南区政府承担法律责任。原审法院作出的裁定认定事实不清,认定事实错误,依法应予改判。具体理由如下:一、原审法院未调查清楚涉案房屋所占土地的性质。根据上诉人提供的证据上诉人户的房屋所有权证,能够证明上诉人涉案房屋属于国有土地上的房屋,并非集体土地上的房屋。上诉人为城市居民户口,并非葛沽一村的集体经济组织成员。葛沽一村村委会根本无权对国有土地上的房屋实施拆迁。二、津南区政府与葛沽镇政府、葛沽一村之间的关系应当视为委托关系。根据上诉人提供的证据显示,被上诉人津南区政府于2011年2月24日作出津南政函（2011）56号批复,批准被上诉人葛沽镇政府上报的《葛沽镇葛沽一村整合工作拆迁补偿安置方案》,并授权葛沽一村为拆迁人,对包括上诉人房屋在内的国有土地上房屋实施拆迁。三、被上诉人津南区政府系上诉人国有土地房屋法定征收主体,涉案房屋拆迁完全系其主导,且上诉人举证的被上诉人津南区政府作出的批复亦充分证明其系涉案征收拆迁法定行政主体,被上诉人津南区政府应当承担上诉人房屋被强拆的法律责任。四、尽管被上诉人葛沽镇政府答辩称系在葛沽一村村民委员会请求下协助对上诉人户房屋实施拆除,葛沽一村并非行政机关,所以能够承担责任的只能是委托方即被上诉人津南区政府，因此,津南区政府应为本案的适格被告。被上诉人津南区政府未提交书面答辩意见。被上诉人葛沽镇政府未提交书面答辩意见。上诉人、被上诉人葛沽镇政府向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院认为，本案争议焦点为上诉人提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”经审查，上诉人提起本案行政诉讼，诉讼请求系请求确认二被上诉人强制拆除其涉案房屋行为违法，被上诉人津南区政府否认强制拆除涉案房屋。在案证据亦无法证明津南区政府对涉案房屋具体实施了强制拆除行为，且在案证据无法证实涉案房屋被拆除系津南区政府批准或授权实施。原审时津南区葛沽镇政府自认系协助津南区葛沽镇葛沽一村村民委员会实施拆除涉案房屋行为，且否认协助津南区葛沽镇葛沽一村村民委员会拆除涉案房屋系由津南区政府批准或授权。故上诉人主张被上诉人津南区政府应为本案被告承担相应法律责任，上诉人针对被上诉人津南区政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”被上诉人葛沽镇政府并非县级以上人民政府，上诉人对其提起行政诉讼，不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。原审法院经释明后，上诉人坚持起诉二被上诉人强拆行为违法，不同意以葛沽镇政府为被告移送有管辖权的人民法院审理，原审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人关于因津南区政府于2011年2月24日作出津南政函（2011）56号批复，津南区政府系涉案房屋所在地块主导征地拆迁工作，被诉强拆行为属于委托行为的主张，本院认为，案外人就该涉案征地批复曾提起行政诉讼，本院作出（2020）津行终252号生效裁定认定津南区政府作出的批复系履行审批职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，且未改变涉案安置方案的内容和标准，该批复内容对上诉人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生实际影响。故涉案批复不足以证明上诉人房屋所在地块的强拆系因津南区政府委托实施。上诉人的上诉理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方红审判员  张莉审判员  刘琳二〇二一年五月二十七日法官助理焦阳法官助理孙灼书记员呼德昊附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……