湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘11行终56号 上诉人（原审原告）唐荣信（曾用名唐有世），男，1957年12月7日出生，汉族，湖南省永州市零陵区人，住湖南省永州市零陵区。 委托诉讼代理人：吕臻，男，湖南君义律师事务所律师。 委托诉讼代理人：卿敬楷，男，湖南金钰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市零陵区富家桥镇人民政府，住所地湖南省永州市零陵区富家桥镇。 法定代表人：张仁和，该镇镇长。 出庭负责人：魏爱军，该镇人大主席。 委托诉讼代理人：柳明政，该镇司法所所长。 委托诉讼代理人：蒋先军，湖南杰联律师事务所律师。 上诉人唐荣信诉被上诉人永州市零陵区××镇人民政府（以下简称富家桥镇政府）确认行政拆除行为违法并赔偿一案，不服湖南省道县人民法院（2020）湘1124行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，因原永州市芝山区富家桥镇征地拆迁办公室需要在唐荣信房屋所在地进行城镇建设，唐荣信房屋须拆迁，经双方协商，2002年12月17日，原永州市芝山区富家桥镇征地拆迁办公室作为甲方与唐有世（唐荣信曾用名）作为乙方签订了《房屋拆迁合同》，该合同中约定：“……二、甲方按《富家桥镇小城镇建设征用土地房屋拆迁实施办法》确定的价格予以拆迁补偿，其补偿标准见附表，共计补偿金额41320.85元。三、付款方式：合同签订后，一次性付清拆迁费，由乙方自行安置，但不得在城建规划区兴建永久性的房屋。”房屋拆迁款项唐荣信已领取。后经当时的镇城建领导小组工作人员同意，唐荣信选取了栗山铺村7组村小学前约600平方米的集体土地进行安置。2016年，唐荣信在该地周围砌了围墙，并将建房预制板堆放在围墙内。2020年3月3日，富家桥镇政府作出了《限期拆除通知书》并于当天送达给唐荣信，该通知书认定“你户未经批准擅自于2018年10月在××镇××社区××路北面（原栗山铺村委会旁）的政府已征土地上，未办理任何手续建围墙，非法占有国有土地。现根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，通知如下：责令你户在接到本通知后于2020年3月10日前自行拆除违法建筑设施，逾期不履行，我府将依法强制拆除。”后唐荣信未在规定时间自行拆除围墙，2020年4月3日，富家桥镇政府组织人员对唐荣信的围墙进行了强制拆除。唐荣信不服，遂提起本案诉讼，请求：1．判决确认富家桥镇政府拆除唐荣信围墙和损毁预制板的行政行为违法；2．判令富家桥镇政府在原址为原告重砌围墙；3．判令富家桥镇政府赔偿唐荣信因损毁预制板造成的经济损失16000元；4．本案诉讼费用由富家桥镇政府承担。另查明，因富家桥镇政府需要在××村××组××路××市场建设，2000年4月2日，富家桥镇政府与栗山铺村7组签订了《征用土地合同》，该合同约定的征用土地范围为东至村小学，南至建华农场，西至永富大道，北至唐爱华住房处。 原判认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”且不论唐荣信所建围墙是否在××镇××村××组集体土地上，唐荣信修建围墙并未依法取得乡村建设规划许可证，富家桥镇政府是适格的执法主体，有职权对其规划区内未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，依法进行处理。因此，富家桥镇政府拆除唐荣信围墙的行政行为是有事实依据和法律依据的，符合法定程序，该行政行为合法。唐荣信的诉请缺乏事实依据应予驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定，赔偿请求人提起行政赔偿必须有已被确认违法的行政行为存在，本案被诉行政行为合法，唐荣信诉请行政赔偿没有法律和事实依据，其要求赔偿的诉讼请求也应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回唐荣信的诉讼请求。 上诉人唐荣信不服一审判决，上诉请求撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。理由如下：1．被上诉人以物权法作为执法依据，适用法律错误，一审法院未就该问题进行审查。2．上诉人一审时提交了充分证据证实其于2003年已取得建房规划许可，在2016年于涉案场地修建围墙具有合法性。3．被上诉人未能举证证实涉案场地系已被征用的国有土地。4．被上诉人没有强制拆除的主体资格，不能自行实施强制拆除行为。5．被上诉人实施强制拆除行为前未依法进行公告，对屋内物品未登记造册妥善保管，程序违法。 被上诉人富家桥镇政府辩称，城乡规划法第六十五条赋予了行政机关拆除违法建筑物的权利，拆除前被上诉人已依法进行了丈量登记、清点造册等工作。一审法院认定事实准确，适用法律正确，依法应予维持，请求二审驳回上诉人的上诉。 在二审审理过程中，上诉人提交了第七村民小组的说明及涉案地块平面图，拟证明涉案地块没有被征收。上诉人提交的前述证据，因不属新证据，且无法证明上诉人拟证事实，与本案处理亦无直接关联，本院不予采信。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 二审查明，实施强制拆除行为前，被上诉人组织人员对涉案围墙进行了丈量登记，对围墙内堆放的预制板进行了清点，并邀请了基层组织代表到场。被上诉人提交的登记资料载明：墙体为空心砖结构，厚度为13墙，大门为简易铁门，①轴—④轴，A—B高度为2.32m,A—C，1/3—④高度为3.2m；围墙内外共堆放110块预制板，其中3.3m长预制板75块，3.6m长预制板35块。二审庭审中，上诉人述称对被上诉人登记的围墙位置及面积予以认可，对被上诉人登记的物品情况不予认可。 另查明，一审认定“后经当时的镇城建领导小组工作人员同意，唐荣信选取了栗山铺村7组村小学前约600平方米的集体土地进行安置。2016年，唐荣信在该地周围砌了围墙，并将建房预制板堆放在围墙内。”的事实无相应证据予以证实。且前述事实与2003年时任富家桥镇政府镇长唐琼的陈述：“当时他（唐荣信）选择村小学前面的土地种了一些橘子树，并没有修建围墙。我不清楚他修建围墙的地方是不是当时选择的地。”亦不相符。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的其他事实一致，故对一审判决认定的其他事实予以确认。 二审中，经释明，上诉人将第二项诉讼请求变更为要求赔偿拆除围墙造成的经济损失4万元。 本院认为，综合全案进行分析，本案争议焦点一是被上诉人实施的被诉强制拆除行为是否合法，二是上诉人的赔偿请求是否成立，及赔偿金额如何确定。 一、关于被上诉人实施的被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十八条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡、镇人民政府有权责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被上诉人具有查处本行政区域内违法乡村建设的法定职权。本案中，上诉人未能提交证据证实涉案围墙的建设依法取得了乡村建设规划许可，被上诉人依法查处，并无不当。上诉人关于被上诉人无权实施被诉行政强制拆除的主张不能成立，本院不予支持。另外，应肯定的是，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，应加强城乡规划管理。但按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求，不仅建设单位或个人进行建设活动不得违反城乡规划，行政机关制止和查处违法建设亦应依法进行。即使系对强制拆除的实施，行政机关也应坚持严格规范公正文明执法。本案中，被上诉人未提供证据证明其依法履行了强制拆除的法定程序，采取的手段、方式不适中、不科学，导致当事人合法财产受到不合理的过度毁损。上诉人要求确认被上诉人拆除其围墙和损毁预制板行政行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。 二、关于上诉人是否应该得到合理赔偿及赔偿方式及金额如何确定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第三项、第四项、第八项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。首先，上诉人未能提交涉案围墙的建设依法取得了建设规划许可，系合法建设的相关证据，亦未能提交证据证实其对围墙所围地块拥有合法权属。但建设本身违法并不意味着建筑材料及堆放物品亦随之变成非法财物，建筑材料及堆放物品应当属于当事人的合法财产。即使是在对违法建设实施强制拆除的过程中，行政机关因采取的手段、方式不适中、不科学，导致当事人合法财产受到不合理、过度毁损的，亦应当根据合法财产的合理价值、违法强制拆除行为造成的损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，被上诉人不能证明其在强拆前于相关文书中限定上诉人自行清理的明确时间及在拆除后为上诉人提供了自行处置的机会，而是直接就围墙拆除后的建筑材料及堆放物品实施了就地毁损掩埋，进而导致拆除后的建筑材料及堆放物品灭失。对此，被上诉人应当承担相应的赔偿责任。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，结合涉案建筑物的面积及形成时间、建筑材料残值利用价值，堆放物品的数量及形成时间、利用价值等情况，酌情确定赔偿数额为人民币30,000元。 综上所述，被上诉人作出的涉案强制拆除行为不合法，因涉案建筑物已被拆除，不具撤销可能性，依法应确认违法。被上诉人在前述强制拆除的过程中，导致上诉人合法财产受到不合理的过度毁损，应承担相应的赔偿责任。一审判决认定事实基本清楚，适用法律错误，判决错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第三项、第四项、第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第三款，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销道县人民法院（2020）湘1124行初198号行政判决； 二、确认被上诉人永州市零陵区××镇人民政府作出的涉案强制拆除行为违法； 三、被上诉人永州市零陵区××镇人民政府在本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人唐荣信因强制拆除行为造成的损失30000元人民币； 四、驳回上诉人唐荣信其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共计一百元，由被上诉人永州市零陵区××镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二一年五月二十七日 法官助理刘青 书记员龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。 当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。