山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁11行终100号上诉人（原审原告）日照市迦南美地农业发展股份有限公司，住所地五莲县高泽镇潘村，统一社会信用代码91371121493740022F。法定代表人王增树，执行董事兼总经理。委托代理人黄旭明，浙江甬泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）五莲县综合行政执法局，住所地五莲县城利民路49号，统一社会信用代码11371121MB2811691F。法定代表人张守文，局长。行政机关出庭负责人王伟，该局二级主办。委托代理人袁玉强，山东阳尔律师事务所律师。原审被告五莲县高泽街道办事处，住所地五莲县高泽街道办事处驻地，统一社会信用代码113711210043281778。法定代表人陈宝，主任。行政机关出庭负责人刘建国，该单位副主任。委托代理人王爱华，山东莲信律师事务所律师。上诉人日照市迦南美地农业发展股份有限公司（以下简称迦南美地公司）因诉被上诉人五莲县综合行政执法局（以下简称五莲执法局）、原审被告五莲县高泽街道办事处（以下简称高泽街道办）行政强制一案，不服日照市东港区人民法院（2020）鲁1102行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，王增树是迦南美地公司执行董事兼总经理。2012年8月13日,王增树与五莲县高泽镇潘村村民委员会签订河滩水淹地承包合同，承包该村坐落于“南洼车户岭以东、胡家沟后东西盖子以南，四至为：东至袁希宝承包荒沟界；西至杨进山荒丘界；南至穆学田荒沟界；北至路”的水淹地。合同约定承包期限为50年，自2012年8月7日起至2062年8月6日止，承包费每年3.5万元，其中合同第四条内容为“在承包期内由乙方（王增树）依法合理开发用于水产养殖，可兼营其他种植业”。2013年3月15日，五莲县高泽镇人民政府出具批复，原则上同意潘村村南的水淹地承包给王增树，租赁期限50年。2014年4月18日，迦南美地公司到五莲县人民政府办理了养殖证。迦南美地公司在该承包的水淹地修建堤坝，建设临时性的工棚及其他附属设施，养殖鱼、虾、荷藕等水产品和农产品。2019年4月24日至26日，迦南美地公司称在涉案水淹地的堤坝、临时性工棚及其他附属设施和水淹地里养殖的鱼、虾、荷藕等水产品和农产品被拆除，高泽街道办工作人员出现在拆除现场。2019年4月26日,五莲执法局向迦南美地公司送达责令（限期）改正通知书，载明迦南美地公司在湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）的行为，违反了相关法律规定，责令“立即拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）”，并要求于2019年4月26日24时前改正完毕。原审认为：第一，关于迦南美地公司的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，迦南美地公司坐落于五莲县高泽镇潘村水淹地的建筑物、构筑物被强制拆除的行为发生在2019年4月24日至26日，期间仅有五莲执法局向迦南美地公司送达责令（限期）改正通知书，未有行政机关向迦南美地公司告知起诉期间。迦南美地公司于2020年4月21日向原审法院提交诉讼材料，故起诉没有超过起诉期限。第二、关于迦南美地公司涉案建筑物、构筑物拆除主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，迦南美地公司提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案中，迦南美地公司提起本案诉讼要求确认五莲执法局、高泽街道办拆除涉案建筑物、构筑物的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，迦南美地公司对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求迦南美地公司承担全部举证责任有违公平公正原则。庭审中，五莲执法局、高泽街道办均否认参与强制拆除行为，五莲执法局称其只是向迦南美地公司下达了责令限期改正通知书，并未参与行政强制拆除。而该公司提交了强拆现场照片，照片中有高泽街道办工作人员，应认定迦南美地公司已经履行了初步举证责任，能够证明高泽街道办组织实施了涉案建筑物、构筑物的拆除行为，但不能证明五莲执法局实施了拆除行为。因此高泽街道办关于迦南美地公司涉案建筑物、构筑物并非系其拆除的辩解意见不成立，不予采纳。第三，关于涉案行政强制行为是否合法的问题。涉案建筑物、构筑物虽未依法办理相关建设审批手续，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，高泽街道办针对涉案建筑物、构筑物，在未告知迦南美地公司有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除，违反了法定程序，故对迦南美地公司请求确认高泽街道办强制拆除涉案建、构筑物的行政行为违法的主张，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审判决：一、确认高泽街道办于2019年4月24日至26日强制拆除迦南美地公司坐落于五莲县高泽镇潘村水淹地的建筑物、构筑物的行为违法；二、驳回迦南美地公司对五莲执法局的诉讼请求。案件受理费50元，由高泽街道办负担。上诉人迦南美地公司上诉称，一审判决没有确认五莲执法局的行政行为违法，违背客观事实，遗漏了诉讼主体，放纵了责任主体，系认定事实错误，适用法律错误，导致判决结果部分错误。上诉人已有证据证明五莲执法局实施了违法行为。一审期间上诉人依法提交了五莲执法局、高泽街道办违法行政行为的相关证据。其中证据8手机通话录音，证明了五莲执法局工作人员开着行政执法车辆在场指挥、积极参与共同实施拆除行为，还有公安等其他行政机关人员参与。同时，有现场照片、有公开媒体报道可以相互印证。正因为五莲执法局已经依法代表县政府和其他行政机关综合执法，作出莲综执责改字[2019]GZ0014号《责令(限期)改正通知书》，行政行为的责任主体才得以明确，《责令(限期)改正通知书》是五莲执法局在白天参与共同实施拆除行为后来才作出的，实质上是行政决定，其目的为了掩盖白天的违法行为，企图使之程序上、表面上达到合法化，同时也证明了其他行政机关执法权归于综合执法局，即统一由五莲执法局行使执法权。因此，应当确认五莲执法局实施的行政行为违法，且五莲执法局没有相反证据足以推翻上诉人的主张，一审判决驳回上诉人部分诉请系认定事实错误，适用法律错误，导致该部分判决错误。一审判决认定“涉案建筑物、构筑物虽未依法办理相关建设审批手续”，有悖事实。上诉人是经过五莲县举办的“浙商五莲行”招商引资活动，由高泽街道办招商引资到五莲县高泽镇潘村，经公开招投标投资承租河边水淹荒地，并经高泽街道办发文批准(高政发[2013]13号)，由五莲县人民政府依法颁发了水产养殖证。迦南美地公司根本没有占用水库范围，也没有妨碍水库行洪，否则，五莲县人民政府、高泽街道办也不会批准该项目。农用设施的建设没有法律禁止性规定，也没有相应的审批程序。相反，政府应该扶持帮助农业经营企业，充分利用水淹荒滩荒涂发展水生种、养殖业，增加当地农民收入。上诉人基于对人民政府的公信力才从异乡来到此地投资。政府不应该以牺牲投资人利益获得“招商引资”政绩，这与建设诚信政府形象、依法治国、国策方针相悖。综上，请求撤销原审判决书第二项内容，支持上诉人的一审诉讼请求，同时确认五莲执法局、高泽街道办的行政行为违法。本案二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人五莲执法局答辩称，一审法院事实认定清楚。适用法律正确，程序合法，另外，迦南美地公司称被上诉人代表县政府及其他行政机关综合执法，没有任何事实根据和法律依据，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审被告高泽街道办述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题为被上诉人五莲执法局是否为涉案建筑物、构筑物拆除主体问题。根据迦南美地公司在原审中所提交的电话录音和现场照片，仅有五莲执法局部分工作人员为做好强制拆除违法建筑现场疏导、服务等基层保障工作而出现在现场，并不能因此认定五莲执法局是具体实施强制拆除行为的主体；另外，在已认定高泽街道办组织实施了拆除行为的情况下，五莲执法局向迦南美地公司作出责令（限期）改正通知书，其责令拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物的通知内容，不必然认定五莲执法局具体实施了拆除行为。根据上诉人原审提交的拆除现场的视频等证据，不能初步证明五莲执法局参与实施了涉案建、构筑物的拆除行为，结合相关法律规定和在案证据等情况进行综合判断，原审法院认定涉案建筑物、构筑物的强制拆除系高泽街道办组织实施，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以确认。上诉人主张五莲执法局系拆除主体依据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定高泽街道办系涉案建筑物、构筑物拆除主体，认定事实清楚，证据充分，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人日照市迦南美地农业发展股份有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二一年五月二十日法官助理管珈琪书记员张凯璇