河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终158号上诉人（原审原告）孟州市顶点发型设计室。住所地：孟州市大定路中段。经营者焦润，女，1985年2月9日出生，汉族，现住河南省孟州市。委托代理人冯兵智，男，1955年2月21日出生，汉族，现住河南省孟州市。被上诉人（原审被告）孟州市城市管理局。住所地：孟州市西河阳大街0643号。法定代表人张明，局长。出庭负责人张政，副局长。委托代理人郭治煜，孟州市公用事业服务中心主任。委托代理人崔国强，河南承通律师事务所律师。上诉人孟州市顶点发型设计室因责令限期拆除及罚款一案，不服河南省孟州市人民法院（2020）豫0883行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州市顶点发型设计室的委托代理人冯兵智，被上诉人孟州市城市管理局的副局长张政及委托代理人郭治煜、崔国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：被告执法人员在巡查中发现，原告孟州市顶点发型设计室擅自在大定路中段西侧中央花园临街建筑进行外部装修、搭建，于2019年5月31日、2020年1月6日、2020年1月8日对其经营者焦润或顶点发型设计室下了责令（限期）改正通知书，限其自行拆除，恢复原状。因未予改正，被告2020年1月13日正式立案受理，经调查勘验，作出行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，于2020年6月10日送达原告，原告申请听证，被告于2020年6月18日给原告送达了行政处罚听证通知书，于2020年6月24日进行听证，经过内部审批，于2020年8月作出孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定书，处罚决定书认定：经调查，你门店未经批准，擅自对大定路中段中央花园小区临街楼的孟州市顶点发型设计室门店进行外部装修、搭建，违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十三条第二项“有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核后按照有关规定办理审批手续：…（二）在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；…”的规定，经我局多次规劝，责令你门店对擅自装修、搭建部分自行拆除，但你门店一直未予以拆除，上述事实有勘验笔录、现场照片、询问笔录、执法全过程记录视频资料为证。根据你门店违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，依据《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》行政处罚裁量标准，属于严重违法行为，根据《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第三十二条第二项的规定，作出以下处罚；1、限于10日内拆除违法装修、搭建部分；2、罚款玖佰元（￥900.00元）。处罚决定书2020年8月11日送达原告，原告于2020年9月27日向孟州市人民政府申请行政复议，行政复议期间，原告申请撤回行政复议申请，孟州市人民政府于2020年10月23日作出孟政复终字【2020】32号行政复议终止决定书，终止行政复议，原告向法院提起行政诉讼。法院庭审查明的事实与上述处罚决定书认定的事实基本一致。原审法院认为：《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第三条第二款规定，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本区域内的城市市容和环境卫生管理工作。根据孟州市委、市政府办公室联合出台的文件规定，被告孟州市城市管理局系孟州市城市市容和环境卫生管理部门，负责孟州市的市容和环境卫生管理工作，其具有管理城市市容和环境卫生的权责。为加强城市市容和环境卫生管理，创造清洁优美的城市工作、生活环境，国务院、河南省人民政府、焦作市人民政府相继出台有关规定，国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十条规定，一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定。《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十条规定，城市的主要街道临街建筑物的阳台、平台、外走廊和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台，必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定。第十三条规定，有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核后按照有关规定办理审批手续：（二）在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；…。《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》也作出类似规定。作为在城市中生活的成员均应遵守上述规定。本案中原告孟州市顶点发型设计室的经营者焦润承租的房屋在孟州市城市主干道大定路上，系临街建筑，其承租房屋经营期间对经营房屋进行了外部装修、搭建，其装修、搭建系对建筑物主体外部进行的装饰，在性质上不属于建造违章建筑，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的调整，应受上述办法和条例相关规定的约束。依照上述规定，临街房屋上装修、搭建，应经被告审核后办理审批手续方可进行，而其并未办理相关手续私自搭建，违反上述规定，被告依照《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第三十二条第二项规定对其进行处罚，符合相关规定，并无不当，本案中处罚相对人亦系违法行为人，原告主张其并非违法行为人，系出租人搭建，无事实依据，法院不予采信。被告的部分过程行为存在轻微瑕疵，如在2020年1月8日的责令限期整改通知书、立案审批表中将焦润作为违法行为人，混同了个体工商户字号和经营者的法律概念，执法行为不严谨，但在立案后的行政行为中及时予以纠正，并不影响原告权利。原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不足，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟州市顶点发型设计室的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人孟州市顶点发型设计室不服原审法院判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销孟州市人民法院（2020）豫0883行初50号《行政判决书》；2、依法撤销被上诉人的孟城管罚决字（2020）第022号《行政处罚决定书》或者确认该《行政处罚决定书》违法或者发回重审；3、诉讼费由被上诉人承担。孟州市顶点发型设计室的主要上诉理由：首先，原审支持被上诉人没有标准、没有相关规定、没有法律依据的《行政处罚决定书》是不正确的。1、焦作市人大常委会根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《河南省城市市容和环境卫生管理条例实施办法》，制定了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》。该条例第2条第2款规定“实行城市化管理区域的具体范围，由市、县（市）人民政府划定公布”；第13条第1款第3项规定“城市主要道路和重点区域的范围、建筑物的容貌标准，由市县市容环境卫生主管部门会同城乡规划、住房和城乡建设等部门确定，经同级人民政府批准后公布实施。”这是强制性规范、命令性规范。焦作市人大常委会要求各市、县因地制宜，制定符合本地区实际的标准。可是孟州市至今没有制定、公布城市主要道路、重点区域的范围和建筑物的容貌标准。可见被上诉人的行政处罚没有标准、没有法律依据。原审竟然对被上诉人这种带有随意性的行政执法行为视而不见、放纵不管。其次，原审没有对被上诉人具体行政行为的合法性进行审查违法。被上诉人先后下达了三份《责令（限期）改正通知书》然后才立案；被上诉人在法定举证期间没有向法庭提供任何作出该行政行为的法律依据、没有向法庭提供任何国家标准（见被上诉人一审《证据目录》）；被上诉人所谓的《视频资料》没有经过庭审播放；被上诉人在庭审后才提供有利于自己行政行为的文件，这四种行为是明显存在的，是法律明令禁止的行为。违反任何一种都是违反法定程序的。可是原审视而不见，不加评判，不去认定这种行为的违法。明火执仗的与《行政诉讼法》第34条和第6条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定相对抗。第三、原审适用法律错误。原审认定涉及本案的装修、装饰“在性质上不属于建造违章建筑。”同时认定“被告的部分过程行为存在轻微瑕疵。这些行为应当适用《行政诉讼法》第70条或者74条规定，可原审却适用《行政诉讼法》第69条，这种相互矛盾、自欺欺人的判决实在不能令人信服。第四、原审在判项中不对我的诉讼请求进行处理、不对涉案行政处罚进行认定是不正常的。我在一审的诉讼请求是依法撤销被告的孟城管罚决字（2020）第022号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》该不该撤销，原审应当在论理部分对当事人有所交代；在判项中应该对《行政处罚决定书》进行认定和处理。原审没有这样办。这种行为不符合《行政诉讼法》第74条和《行政诉讼法解释》第68条规定。第五、原审在许多方面存在枉法行为。在认定行政相对人上枉法；在认定事实上枉法；在举证期限上枉法；在采信证据上枉法；在举证责任上枉法。尤其是原审在认定“被告的部分过程行为存在轻微瑕疵”的情况下，起码应当按照《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定，判决确认涉案《行政处罚决定书》违法。何况被上诉人的具体行政行为存在多处违法。原审没有这么办。这不能不使我对这份判决书的公正、公平产生直接、合理的怀疑。法律有明确规定的要坚决依法办。这是基本的原则和常识，可是原审就是硬和法律对着干。在全国司法队伍大整顿的今天，原审仍然这样干，实在令人对国家的法制进程担忧。请求中级人民法院根据《行政诉讼法》第89条第1款第2项、第3项、第4项规定依法处理。被上诉人孟州市城市管理局答辩称，依据国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第10条“一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定”。河南省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法第10条规定允许封闭阳台,但需符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定，且《河南省实施办法》第十三条第二款明确规定，该行为需要经有关部门审核同意后，办理审批手续。被答辩人未经审批私自对门店进行外部装修及搭建的行为违法，原审是在行政处罚事实清楚、程序合法的情况下支持我们的行政处罚决定是正确的。原审也正是在查明原审行政处罚符合法律规定的情况下适用《行政诉讼法》第六十九条规定，驳回起诉讼请求的，根本不存在适用法律错误，更无上诉人所说的原审在许多方面存在枉法行为的情况。综上所述，原审人民法院判决事实清楚，判决公正，程序合法，请求二审人民法院依法维持原审判决。二审期间，上诉人孟州市顶点发型设计室提交了孟州市人民政府2021年1月8日政府信息公开答复书1份。证明：1、孟州市没有执行国务院城市市容和环境卫生条例、河南省城市市容和环境卫生管理条例实施办法和焦作市城市市容和环境卫生管理条例关于应当制定适合本市实际的容貌标准的规定。2、孟州市没有建（构）筑物的容貌标准。3、国家标准中没有孟州市的大定路、韩愈大街等重点区域范围。4、被上诉人在没有确定违章标准的情况下，认定了上诉人违章建筑的结论下的处罚决定书。被上诉人孟州市城市管理局质证称，对证据真实性无异议，但对证据指向有异议，答复书上面说得很清楚，孟州市按照中华人民共和国城市容貌管理标准或者强制标准执行。被上诉人对该证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认，但根据该答复书内容，不能证明上诉人所称的被上诉人是以违章建筑进行的处罚。本院经审理查明的案件事实与原审法院认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的关键在于被上诉人所作处罚决定是否合法。《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》十三条第二项规定，有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核后按照有关规定办理审批手续：（二）在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；……。第三十二条第二项规定，违反本办法，有下列行为之一的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可按以下规定处以罚款：（二）擅自在街道两侧和其他公共场所临时堆放物料、摆摊设点影响市容的，处以50元以上、200元以下罚款；搭建非永久性建筑物、构筑物或者设置商亭等其他设施，影响市容的，处以300元以上、1000元以下罚款；……。本案中，上诉人的经营者焦润认可其在2015年、2016年对其经营的门店进行外扩搭建和装修，并称已经城管局广告科审批，但未提供相应审批手续，被上诉人认定上诉人“未经批准，擅自对大定路中段中央花园小区临街楼的孟州市顶点发型设计室门店进行外部装修、搭建”的事实存在。被上诉人在对上诉人发送责令限期改正通知后上诉人未予改正的情况下，依法予以立案，并经询问、勘验、听证等程序后作出的被诉处罚决定事实清楚，符合法定程序。同时本院认为，《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》作为河南省人民政府制定的地方政府规章，在河南省行政区域内具有相应效力，城市内的所有单位和个人应当遵守。上诉人门店位于孟州市城市主干道，其未经审批擅自进行外部装修、搭建，被上诉人依据《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第三十二条第二项作出处罚适用法律并无不当。综上，上诉人的所称的孟州市未依据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》规定制定、公布城市主要道路、重点区域的范围和建筑物的容貌标准，未对被上诉人具体行政行为的合法性进行审查违法，以及认为原审法院适用法律错误、不对上诉人的诉讼请求进行处理等上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟州市顶点发型设计室负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二一年五月三十一日书记员  孙 泉附：本判决所适用的法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。