广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终45号上诉人（原审原告）：刘巧清，女，汉族，住址：广东省五华县××××××龙头应。委托代理人：巫宇辉，广东盛世律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：五华县安流镇人民政府，住所地：广东省梅州市五华县×××××××××。法定代表人：李权，镇长。委托代理人：陈振、廖学敏，广东日升律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：五华县人民政府，住所地：广东省梅州市五华县×××××××××。法定代表人：朱少辉，县长。原审第三人：陈镜荣，男，汉族，住址:广东省五华县××××××龙头应。原审第三人：廖米友，女，汉族，住址:广东省五华县××××××塘背。两原审第三人委托代理人：曾钰菁，广东诚优律师事务所律师。上诉人刘巧清因诉被上诉人五华县安流镇人民政府（以下简称安流镇政府）、五华县人民政府（以下简称五华县政府）土地权属确权及行政复议纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定如下事实：原告刘巧清是五华县×××××××民。2019年9月5日，原告刘巧清向被告安流镇政府递交《土地确权申请书》，请求被告安流镇政府确认位于安流镇福江村伏新宫上段（东至陈桂清水田，南至陈桂清水田，西至陈就香水田，北至廖米友、陈镜荣现建好的楼内9.2米处）面积0.18亩水田归其所有，被告安流镇政府受理后于2020年1月15日根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条的规定作出《处理决定》，决定将位于福江村伏新宫地段，东至廖米友、陈镜荣房屋，西至陈桂清水田，南至陈福宝屋0.77米，北至陈就香水田（原陈其何水田），面积127.343平方米（取平均值）的土地承包经营权确认归刘巧清所有。2020年6月28日，被告安流镇政府作出涉案《撤销决定书》，认为其在2020年1月作出的《处理决定》存在程序瑕疵，决定予以撤销。原告不服向被告五华县政府申请行政复议。被告五华县政府受理后认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：……(四)农村土地承包经营权争议案件；……。”之规定，原告所申请的事项不应作为争议案件处理，被告安流镇政府在发现问题后主动纠错，作出涉案《撤销决定书》并送达当事人的行为符合法律规定。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，于2020年9月16日作出涉案《行政复议决定书》，维持被告安流镇政府作出的涉案《撤销决定书》。2020年9月25日，原告诉至本院，要求撤销涉案《撤销决定书》及《行政复议决定书》。原审判决认为：根据原告刘巧清的起诉、两被告的答辩及第三人的陈述，本案的处理主要涉及如下两个方面：一、被告安流镇政府作出的涉案《撤销决定书》是否应当撤销。行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和依赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为，确认违法等方式。从严格依法行政角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。本案中，原告刘巧清持五华县××第三期《责任田承包合同书》请求被告安流镇政府把涉案责任田（水田）归其所有，被告安流镇政府认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，原告刘巧清申请的事项实际是其与第三人之间的土地承包经营权纠纷，不是土地权属争议纠纷。被告安流镇政府发现《处理决定》错误后作出涉案《撤销决定书》，这一自我纠错行为并无不当。原告诉请撤销涉案《撤销决定书》缺乏事实和法律依据，依法不予支持。二、被告五华县政府作出的涉案《行政复议决定书》是否应当撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”的规定，被告五华县政府收到原告的复议申请后，依法向被告安流镇政府发出答复通知书，向第三人发出行政复议通知书，并在期限内作出复议决定并送达各方当事人。故其作出的涉案《行政复议决定书》程序合法，适用法律法规正确。正如前所述，被告安流镇政府在发现问题后主动作出涉案《撤销决定书》并送达当事人的行为符合法律规定。被告五华县人民政府据此作出复议决定对该《撤销决定书》予以维持并无不当，现原告要求撤销涉案《行政复议决定书》同样缺乏事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告刘巧清的诉讼请求。上诉人刘巧清上诉称：一、被上诉人安流镇政府作出的安府撤决字〔2020〕2号决定书应当撤销。理由是：1.被上诉人安流镇政府作出安府撤决字〔2020〕2号决定前，未依法履行任何法定程序，未告知双方当事人，未经调查核实，径行作出该决定。被上诉人安流镇政府虽然有自行纠错的权利，但也要按法定程序进行，这种未经任何程序突然撤销原决定的行为显然属于违反法定程序。根据《行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，人民法院应判决撤销该行政行为。2.该决定书未查明或认定任何事实，也未援引任何法律规定，属于既无事实依据，也无法律依据的决定，《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》（法[2014]337号）第41号指导案例明确指出：行政机关作出具体行政行为时未引用法律具体条款，且在诉讼过程中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。因此，该决定依法应当撤销。二、被上诉人五华县政府作出的华府行复决〔2020〕19号行政复议决定书应当撤销。理由是：被上诉人五华县政府作出的华府行复决〔2020〕19号行政复议决定书错误认定我与原审第三人争议的性质，将土地使用权争议错误地认定为农村土地承包经营权争议。根据本案事实，我和原审第三人均未对案涉争议土地进行承包经营权确权登记，且当地村委、村民小组对案涉土地也无有效土地使用权证，案涉土地权属不清。因此，双方争议的并非是土地承包经营权，而是土地使用权。己生效的五华法院作出的裁定也认定了这一事实，土地权属的确认是政府的职权，并不是当事人可以协商或由法院裁判的。被上诉人五华县政府认为我与原审第三人的争议不是由其处理的观点是错误的。因此被上诉人五华县政府作出的行政复议决定属于认定事实错误和适用法律错误，依法应当撤销。三、原审判决应当撤销。理由是：1.未认定被上诉人安流镇政府作出的决定违法的事实。未认定被告安流镇政府作出的决定是无任何事实和法律依据的，且未经法定程序作出的事实。仅以被告安流镇政府有权自行纠错为由予以支持，且未深究其所纠原本是否错误的。事实上，被上诉人安流镇政府作出的原决定即安府决字〔2020〕1号处理决定才是正确的，是经过大量调查取证后作出的正确结论，其以纠错为由作出的安府撤决字〔2020〕2号决定书反而是将正确的纠正错了。2.未认定两被上诉人错误认定我与原审第三人争议性质的事实。本案的争议焦点是土地使用权之争还是农村土地承包经营权之争。两被上诉人作出决定的理由是认为我与原审第三人争议的性质是农村土地承包经营权之争，原审判决未对被上诉人这个理由是否正确作出认定，仅以被上诉人五华县政府行政复议程序合法为由予以支持，回避了本案应当查明的基本事实。3.在无任何事实依据的情况下，否定了五华法院作出的己发生效力的裁定认定的事实，且未作任何解释说明。五华法院作出的己生效的（2017）粤1424民初876号民事裁定书明确认定上诉人与原审第三人之间的争议性质为土地使用权纠纷，而不是农村土地承包经营权纠纷，该纠纷协商不成应由人民政府处理。现原审判决却认为我与原审第三人的争议属农村土地承包经营权纠纷，不属于政府处理范畴。这种相矛盾的两份裁判文书使人无法理解，也无所适从。我与原审第三人的争议己经四年半了，在过去的四年半里，我向村、镇、县投诉了无数次，反映了无数次，各级部门也调解了近十次，向县政府申请行政复议一次，向市县两级法院提起四场民事或行政诉讼，两级法院也作出了四次裁判。我为了维护这不足2分地的使用权跑断了腿、累弯了腰，已精疲力尽、身心疲惫，可至今由谁处理还未确定，我们老百姓维个小权怎就这么难呢？谁能告诉我我与原审第三人的纠纷到底该由谁处理？本案事实己充分证明，我与原审第三人的争议是土地使用权之争，而不是农村土地承包经营权之争，依法应由政府处理，生效的法院裁定书也已确认，因此，两被上诉人作出的案涉决定书是错误的，依法应当撤销，请上级法院作出公平公正的判决。被上诉人安流镇政府答辩称：答辩人认为一审法院判决查明事实清楚适用法律正确依法应当驳回上诉人的上诉请求，理由如下：一、根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，上诉人要求答辩人处理的纠纷实际上是其与原审第三人之间的土地承包经营权纠纷，并非土地权属争议纠纷。根据《农村土地承包经营法》第五十五条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条等的规定，上诉人在与原审第三人陈镜荣、廖米友协商、调解不成的情况下，上诉人应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，而不是由镇政府处理。答辩人撤销安府决字〔2020〕1号决定书是自我纠错的行为，作出的安府撤决字〔2020〕2号决定书，处理结果符合法律、法规的规定。二、（2017）粤1424民初876号案件未经过二审终审审理，该案民事裁定书是因为上诉人放弃了对该民事裁定书的上诉权而导致其生效的，上诉人应当自行承担对自己权利处分导致的不利后果。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人五华县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律依据正确，裁量适当，依法应当予以支持。上诉人之诉请缺乏事实和法律依据，恳请贵院依法维持一审判决，驳回上诉。原审第三人陈镜荣、廖米友陈述称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，答辩人同意安流镇政府所作的答辩意见。二、上诉人提起上诉的事实和理由不充分。1.上诉人所述与事实不符。在安流镇政府及复议机关五华县政府处理纠纷过程中，有关机关到现场勘察、询问证人、调取相关证据，证实上诉人在涉案土地范围内并无任何承包经营土地，上诉人也无任何证据证明其在涉案土地有承包经营的田地或福江村委会已经将该土地发包给上诉人经营。可见，上诉人所述与事实不符，其主张在涉案土地的承包权利无事实和法律依据。2.涉案土地权属性质不存在争议，该纠纷不属于人民政府处理权限。涉案土地属于五华县×××××××××民集体所有，其权属性质不存在任何争议，本案不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。安流镇政府之前所作的《关于刘巧清与陈镜荣、廖米友夫妇土地承包经营权属争议的处理决定》违背上述法律的规定，安流镇政府依法自我纠错作出撤销决定符合法律规定。3.涉案土地也不存在承包权纠纷。该土地长期以来一直由答辩人经营和使用，地块边界四至清楚，占有使用范围明确，与周边村民也不存在任何争议，涉案土地所在片区土地早已改变使用性质，国土部门及村委会也已经对村民改变土地使用性质、未履行报建程序的问题作出缴交耕地开垦费的行政处罚并予以默许。可见，该涉案土地长期以来一直由答辩人经营使用，福江村委会集体并没有将涉案土地发包给上诉人，也无证据证明上诉人享有该土地的合法权利，答辩人与上诉人之间也不存在任何有关涉案土地的承包权纠纷。综上所述，一审判决证据确凿、事实清楚、适用法律正确，上诉人刘巧清提起本案上诉事实和理由不充分，应予驳回。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，刘巧清向安流镇政府申请确认位于安流镇福江村伏新宫上段（东至陈桂清水田，南至陈桂清水田，西至陈就香水田，北至廖米友、陈镜荣现建好的楼内9.2米处）面积0.18亩水田归其所有，其申请行政裁决涉及的纠纷属于土地承包经营权纠纷。根据上述法律规定，刘巧清与陈镜荣、廖米友因农村土地承包经营权发生争议，可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。法律并未规定安流镇政府可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出确权决定，安流镇政府作出安府决字〔2020〕1号《关于刘巧清与陈镜荣、廖米友夫妇土地承包经营权属争议的处理决定》属超越职权。因此，安流镇政府作出安府撤决字〔2020〕2号《撤销决定书》，决定撤销安府决字〔2020〕1号《关于刘巧清与陈镜荣、廖米友夫妇土地承包经营权属争议的处理决定》并无不当，上诉人诉请撤销安府撤决字〔2020〕2号《撤销决定书》理由不成立，不予支持。复议机关五华县政府依法受理刘巧清的复议申请后，履行了全面审查的复议原则，其作出的华府行复决〔2020〕19号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人诉请撤销涉案《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人刘巧清负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年四月二十八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳