广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂07行终48号 上诉人（原审原告）郑成忠，男，1966年2月13日出生，汉族，住广西浦北县。 上诉人（原审原告）吴国新，男，1981年11月9日出生，汉族，住广西浦北县。 上诉人（原审原告）吴进新，男，1988年10月3日出生，汉族，住广西浦北县。 上诉人（原审原告）郑从新，男，1947年5月5日出生，汉族，住广西浦北县。 被上诉人（原审被告）浦北县龙门镇人民政府，住所地浦北县龙门镇马路街5号。 法定代表人何显锐，镇长。 被上诉人（原审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江街道解放路201号。 法定代表人李遥，县长。 原审第三人冯太凤，女，1958年2月19日出生，汉族，住广西浦北县。 上诉人郑成忠、吴国新、吴进新、郑从新因与被上诉人浦北县龙门镇人民政府（以下简称龙门镇政府）、浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、原审第三人冯太凤不服政府土地行政裁决一案，不服浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明：第三人冯太凤与原告郑从新因坐落于浦北县龙门镇滑竹村委会根竹麓村民小组马鞍岭林地发生纠纷，于2011年7月4日申请龙门镇政府调处。龙门镇政府于2011年12月13日作出龙纠决字[2011]3号《龙门镇人民政府关于滑竹村委会根竹村民小组冯太凤与郑从新因马鞍岭林地使用权产生的纠纷处理决定》，在龙门镇政府送达回证上显示，该处理决定的签收人为“郑从新”，送达时间为“2011年12月18日”。 郑从新因不服龙门镇政府作出的龙纠决字[2011]3号《处理决定》，曾于2018年5月28日向浦北县政府提出行政复议申请，浦北县政府于2018年5月31日作出浦政复不受字[2018]2号《浦北县人民政府不予受理决定书》，认为龙纠决字[2011]3号已于2011年12月18日送达给郑从新，郑从新的申请不符合《行政复议法》第九条的规定，已过超法定期限，遂根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理，并在《不予受理决定书》上明确告知郑从新“如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内依法向浦北县人民法院提起行政诉讼”。浦北县政府将《不予受理决定书》于2018年6月7日邮寄给郑从新，但在邮政回执单显示收件人为“毛海兴”。 2019年12月5日，郑成忠、吴国新、吴进新、郑从新因不服龙纠决字[2011]3号处理决定，再次向浦北县政府申请行政复议。浦北县政府经审查认为郑从新已就同一事项提出过行政复议，浦北县政府已作出《不予受理决定书》并送达给郑从新，申请人就同一事项申请行政复议，按照“一事不再理”原则，遂告知申请人对其该事项的行政复议申请不再处理。 2019年12月19日，浦北县政府的工作人员到浦北县龙门镇滑竹村委会送达浦政复不受字[2018]2号《不予受理决定书》、浦北县行政复议委员会办公室告知书等两份文书，郑从新的儿子郑光任已收到上述两份文书，但其拒绝在送达回证上签名，滑竹村委会两名村干部毛海兴、吴齐惠的送达回证上“见证人”栏签名证明送达情况。据滑竹村委干部证实，郑光任是郑从新的儿子，其二人均在滑竹村委居住，居住处所为隔壁。 另查明，2019年7月1日，郑成忠、吴国新、吴进新、郑从新以龙纠决字[2011]3号处理决定没有送达给郑从新，且没有列郑庆旺、吴自云、吴自香为当事人，该处理决定错误并请求龙门镇政府对该林地使用权调处为由，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2019年9月25日作出 （2019）桂0722行初25号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向钦州市中级人民法院提起上诉，原告以先申请行政复议为由申请撤诉，钦州市中级人民法院于2019年12月3日作出（2019）桂07行终121号行政裁定书，裁定准予撤诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”、第四十五条第一款的规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期限不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”；第三十条第一款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项也规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案属于林地使用权纠纷案件，当事人对处理决定不服提起行政诉讼的，必须经过行政复议处理的前置程序，待复议机关作出决定后再向法院提起行政诉讼。复议机关浦北县政府作出了浦政复不受字[2018]2号《浦北县人民政府不予受理决定书》，这是浦北县政府积极的不作为，其并没有就龙门镇政府的林地使用权纠纷处理决定作出相应评判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政机关的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”，郑从新如对复议机关浦北县政府作出的不予受理决定不服，可以在法定期限内，以复议机关为被告，起诉复议机关的不作为。但郑从新并没有先行起诉浦北县政府的不作为，而是直接向法院提起行政诉讼不符合法律规定，依法应予驳回。 从查明的事实来看，郑从新与冯太凤因本案讼争林地发生纠纷，龙门镇政府于2011年12月13日作出龙纠决字[2011]3号处理决定，送达回证显示郑从新签收时间为2011年12月18日。郑从新于2018年5月28日向浦北县政府提出行政复议申请，浦北县政府于2018年5月31日作出了浦政复不受字[2018]2号《浦北县人民政府不予受理决定书》，虽然复议机关第一次于2018年6月7日在邮寄送达《不予受理决定书》回执上显示的收件人是毛海兴，并不能由此证明已送达给郑从新，但是浦北县政府工作人员于2019年12月19日到滑竹村委会送达，有在场的村委干部证实，郑光任已收到了浦政复不受字[2018]2号《不予受理决定书》，郑光任是郑从新的儿子，是同住成年家属。由此可见，郑从新于2019年12月19日便知晓复议机关所作出浦政复不受字[2018]2号《不予受理决定书》的内容。依据我国行政诉讼法及相关解释的规定，郑从新如不服复议决定，可以在收到复议机关决定书之日（即2019年12月19日起）十五日内向人民法院提起诉讼，即于2020年1月3日前起诉，但其却于2020年7月14日才起诉，且无正当理由，因此，其起诉已超过法定的起诉期限，依据上述行政诉讼法及其司法解释的规定，应当裁定驳回起诉。 对于郑成忠、吴国新、吴进新三人作为原告参与诉讼问题，因其三人并非是已生效的龙纠决字[2011]3号《处理决定》的当事人，以原告身份参与起诉要求撤销该处理决定没有法律依据。对于其三人的权利救济途径问题，郑成忠、吴国新、吴进新如认为该处理决定侵犯其合法权益，可持相关证据向龙门镇政府申请要求重新调处。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款、第四十四条第二款、第四十五条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第十九条、第三十条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告郑成忠、吴国新、吴进新、郑从新的起诉。 上诉人郑成忠、吴国新、吴进新上诉称，请求：一、撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书；二、判决被上诉人龙门镇政府对上诉人与第三人冯太凤争议的马鞍岭林地（位于浦北县，四至：东至岭底坪生产队吴自进山岭为界。南至平田山生产队山岭横路为界，四至枫木麓郑光明山岭为界，北与马鞍岭横路为界，面积14.6亩）进行调处。三、判决被上诉人负担本案一审、二审诉讼费。事实与理由：浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书认定事实错误、适用法律不当，导致判决错误。上诉人与第三人争议的马鞍岭林地位于浦北县，四至：东至岭底坪生产队吴自进山岭为界。南至平田山生产队山岭横路为界，四至枫木麓郑光明山岭为界，北与马鞍岭横路为界，面积14.6亩，是根竹村民小组根竹山其中一部分，记载在1981年6月20日根竹生产队山权证附表，1982年根竹生产队分给郑庆旺（郑成忠父亲）、吴自云（吴国新、吴进新的父亲）、吴自香、郑从新、郑从敬（冯太凤丈夫）五户，成员20人。曾经发包过5年给本村郑从新之子郑光仁和林塘容四，期满后，不包给他人了，郑庆旺、吴自云、吴自香、郑从新、郑从敬五户共同管理、收益，从无异议。因冯太凤霸占上诉人共有的责任山使用权，因而发生马鞍山使用权纠纷。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定：个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。2018年5月27日被上诉人收到上诉人马鞍岭林地确权申请书，在法定期限内不立案调处，也不作出行政答复，行政不作为，侵犯了上诉人合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。综上所述，浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书对被上诉人不履行土地行政受理法定职责错误行为不纠正、不监督，侵犯了上诉人的合法权益。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和我国行政诉讼法规定，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 上诉人郑从新上诉称，请求：一、撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书；二、判决被上诉人龙门镇政府对上诉人与第三人冯太凤争议的马鞍岭林地（位于浦北县，四至：东至岭底坪生产队吴自进山岭为界。南至平田山生产队山岭横路为界，四至枫木麓郑光明山岭为界，北与马鞍岭横路为界，面积14.6亩）进行调处。三、判决被上诉人负担本案一审、二审诉讼费。事实与理由：一、浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书认定3号处理决定，送达回证上的签名及手印都是伪造的。上诉人在一审诉讼中，已经书面申请对送达回证上的签名及手印进行笔迹鉴定，一审法院在没有做出司法鉴定情况下就作出裁定，剥夺了上诉人诉讼权利，明显程序违法。二、2018年、2019年，郑从新没有收到过浦政复不受字［2018］2号《不予受理决定书》。浦北县政府不向郑从新送达浦政复不受字［2018］2号《不予受理决定书》，而向郑光仁送达，是送达程序性上的错误，并且其送达照片上受送达人是郑光仁，而不是郑从新拒绝签收的照片，更是说明了其没有向郑从新送达，且存在送达程序性上的错误。三、龙门镇政府2011年12月13日作出的龙纠决字发[2011]3号《浦北县龙门镇人民政府关于滑竹村委会根竹村民小组冯太凤与郑从新因马鞍岭林地使用权产生的纠纷处理决定》认定事实错误，适用法律不当，导致处理决定错误。争议的马鞍岭林地是根竹村民小组根竹山其中一部分，记载在1981年6月20日根竹生产队山权证附表。1982年根竹生产队分给郑庆旺（郑成忠父亲）、吴自云（吴国新、吴进新的父亲）、吴自香、郑从新、郑从敬（冯太凤丈夫)五户，成员20人。曾经发包过5年给本村郑从新之子郑光仁和林塘容四，期满后，不包给他人了，郑庆旺、吴自云、吴自香、郑从新、郑从敬五户共同管理、收益，从无异议。龙门镇政府2011年12月13日作出的龙纠决字发[2011]3号《浦北县龙门镇人民政府关于滑竹村委会根竹村民小组冯太凤与郑从新因马鞍岭林地使用权产生的纠纷处理决定》擅自处分上诉人与第三人共有的责任山使用权，因而发生权属马鞍山使用权纠纷。四、龙门镇政府作出的处理决定程序违法。争议的马鞍岭林地不邀请相邻人指界，也不邀请上诉人指界。龙门镇政府作出处理决定后没有送达给上诉人，同时遗留郑庆旺、吴自云、吴自香等人，侵犯了郑庆旺、吴自云、吴自香继承人郑成忠、吴国新、吴进新等人土地使用权，因此，郑成忠、吴国新、吴进新、郑从新申请土地确权符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条的规定。2018年5月27日被上诉人收到上诉人马鞍岭林地确权申请书，在法定期限内不立案调处，也不作出行政答复，行政不作为，侵犯了上诉人合法权益。综上所述，浦北县人民法院（2020）桂0722行初23号行政裁定书对被上诉人不履行土地行政受理法定职责错误行为不纠正、不监督，侵犯了上诉人的合法权益。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和我国行政诉讼法规定，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人龙门镇政府、浦北县政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人冯太凤未向本院提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。因此，政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，当事人对处理决定不服提起行政诉讼的，必须经过行政复议处理的前置程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。行政复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。本案中，郑从新与冯太凤发生土地权属争议，郑从新申请确权。龙门镇政府作出的龙纠决字[2011]3号处理决定，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。浦北县政府以郑从新的申请超过法定期限为由作出了浦政复不受字[2018]2号不予受理决定，系程序性驳回复议申请，郑从新只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉浦北县政府作出的处理决定。郑从新对浦北县政府作出的处理决定不服，直接向人民法院提起行政诉讼，起诉不符合法定条件，一审法院立案后，依法裁定驳回起诉并无不当。但是，因本案系针对郑从新提出的撤销龙纠决字[2011]3号处理决定和重新调处的诉讼请求是否符合起诉条件进行审查，郑从新对浦政复不受字[2018]2号不予受理决定提起行政诉讼是否超过起诉期限并不属于本案的审查范围，应不予评判，因此，一审法院对郑从新对浦政复不受字[2018]2号不予受理决定不服而提起行政诉讼的起诉期限进行评判不当，本院予以纠正。 另对于上诉人郑成忠、吴国新、吴进新三人的起诉，因三人并非是已生效的龙纠决字[2011]3号处理决定的当事人，如三人认为该处理决定侵犯其合法权益，可持相关证据向龙门镇政府申请 要求重新调处，故其以原告身份参与起诉要求撤销该处理决定于法无据。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁明晔 审 判 员 黄富丽 审 判 员 张艳蓉 二〇二一年五月三十一日 法官助理 曾佩云 书 记 员 李日雄