河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2021)豫01行终304号上诉人（原审原告）朱书秀，女，1964年3月18日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区。委托代理人丁磊，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处，住所地河南省郑州经济技术开发区第一大街与经南五路交叉口。法定代表人胡凤岭，主任。委托代理人张海涛，明湖办事处工作人员。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会，住所地河南省郑州经济技术开发区朝凤路岔河路交叉口。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。原审第三人朱幸福，男，1968年4月14日出生，汉族，住郑州经济技术开发区。上诉人朱书秀因与被上诉人郑州经济技术开发区明湖办事处（以下简称明湖办事处）、被上诉人郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会（以下简称岔河居委会）以及原审第三人朱幸福变更行政协议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。朱书秀一审诉讼请求：请求法院依法判令：一、变更二被告与朱幸福于2012年8月29日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》中“朱书秀是非农户口，按不享受村民待遇人员安置”内容为“按照岔河社区居民同等待遇标准为朱书秀安置住房60平方米，就业用房30平方米；为朱书秀办理社会保险，提供基本生活保障；按照每人每月300元的标准自2014年9月起向朱书秀发放就业用房租金”。二、本案诉讼费用由二被告承担。一审法院认定事实：2012年8月29日，第三人朱幸福与郑州经济技术开发区明湖办事处村民拆迁安置领导小组、岔河社区支部委员会、岔河社区居民委员会签订了《房屋拆迁补偿安置协议》一份，该协议约定，朱幸福家庭安置人员为6.5人，其中，享受拆迁对等安置政策4.5人，可按建筑成本价购买安置房2人；根据政策规定，朱幸福可获得拆迁补偿、奖励及各项费用共计626106.5元；该协议另外对过渡安置、资金支付时间、安置房购买政策及安置就业用房政策等方面均作了约定。2012年9月之后，岔河村开始进行拆迁；2013年，该村拆迁完毕。2015年，第三人朱幸福分配到安置房，原告得知其未分配安置房遂以其未享受村民待遇为由到被告处信访，未果。2020年11月5日，原告诉至一审法院。另查明，原告朱书秀与第三人朱幸福系姐弟关系。原告婚后其户口一直在原岔河村，未迁出；在2012年该村被拆迁时，原告的户口与其母亲胡秀荣的家庭户口在一起（单独分户）；原告在岔河村未划分单独的宅基地，系外嫁女。2005年，因行政区域调整，原告户籍所在的岔河村由原郑州市管城回族区圃田乡划归到现郑州经济技术开发区明湖办事处；2005年1月25日，原告朱书秀的户口随其弟弟朱幸福的家庭户口一起迁到岔河村79号；2012年，因岔河村拆迁，2012年8月28日，原告与母亲胡秀荣单独分户，其户籍从岔河村79号第三人朱幸福的家庭户口簿上迁到岔河村79号附1号，户主为胡秀荣。原告未单独划分宅基地，其经过向郑州市管城回族区人民法院提起民事诉讼，后该村为其划分了责任田。又查明，2012年8月29日的《拆迁人口界定表》显示：户口簿人数为7人，总安置人数为6.5人，享受村民待遇及享受对等安置的人数均为4.5人，可按建筑成本价购买安置房2人。经户主朱幸福当庭确认，该4.5人分别为：朱幸福与其妻子康秀月、朱幸福的母亲胡秀荣（按0.5人算）、朱幸福的儿子朱永豪及女儿朱珂；原告朱书秀及另案原告朱书秀均为朱幸福的姐姐，身份为非农。一审法院认为，《最高人民法院关于适用》的解释第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告朱书秀属被告明湖办事处原岔河村的外嫁女，该村2012年被拆迁时，原告的户籍虽分户登记在其母亲胡秀荣的家庭户籍上，但其并不属于享受村民待遇及享受对等安置的人员的范围内，该事实有第三人朱幸福本人签字的《拆迁人口界定表》予以明确记载；原告当庭称其于2015年才知道其未分配到安置房未享受对等村民待遇，即使原告本人在2012年不知道该拆迁安置协议的具体内容，按照原告的陈述，其自2015年知道其未享受同等村民待遇至2020年才向法院提起行政诉讼，根据上述法律规定，明显已经超过了法律规定的一年的起诉期限，且无其他法定不可抗力的情形。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告朱书秀的起诉。朱书秀上诉请求：1、请求撤销(2020)豫0191行初298号行政裁定，指令原审法院进行实体审理；2、本案一审案件受理费及上诉费均由被上诉人承担。事实与理由：上诉人就本案提起行政诉讼没有超过起诉期限。一审认定上诉人的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉，属于认定事实错误、适用法律不当，二审应当依法撤销一审裁定，由一审法院对本案进行实体审理。一、上诉人没能在法定起诉期间起诉，是由于行政机关、司法机关的原因等不属于上诉人自身原因耽误起诉期间的情形，符合《行政诉讼法》第48条规定的规定，所以其提起的行政诉讼不应当认定为超过起诉期间。《行政诉讼法》第48条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，不计算在起诉期限内。“不属于起诉人自身的原因”没有明确规定，但应当包括“因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况”，具体是指：行政机关不履行告知、送达义务或者隐瞒实情，司法机关的诉讼活动耽误了起诉人的起诉期限等情况。法院将此类案件归结为民事案件、行政案件一直不明确，在上诉人提起本案诉讼之前，包括本案一审法院郑州高新技术产业开发区人民法院等郑州市区域范围处理此类案件均作为民事案件立案审理，所以在此之前上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，所以本案的起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理并上诉人知道后计算起诉期间。本案被上诉人在作出本案相关行为时，未告上诉人，也未告知诉权或者起诉期限，在法院要求对此类案件按照行政诉讼审理后，被上诉人亦未告知上诉人行政诉权及起诉期限。所以上诉人就本案的起诉期限应当其或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。上诉人是在本案提起诉讼时才知道本案要以行政诉讼处理，所以起诉期限应当从立案诉讼时计算，其起诉并未超过起诉期限。被上诉人作为行政机关与第三人签订《房屋拆迁补偿安置协议》未告知上诉人。上诉人得知《房屋拆迁补偿安置协议》未将自己纳入享受村民待遇及享受对等安置的人员范围后，一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果。2020年上诉人同村其他相同情况的村民提起民事诉讼，并获得胜诉，取得了相应的权利，之后被上诉人告知上诉人需要向法院提起民事诉讼解决，但是在上诉人起诉时，法院又统一此类案件按行政案件处理，不让立民事案件，所以上诉人就提起本案行政诉讼。所以一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。二、本案应当适用《行政诉讼法》关于最长二十年的诉讼时效的规定。《行政诉讼法》第46条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案争议是基于土地、房屋征迁安置产生的，属于因不动产提起的诉讼案件，应当适用此规定。综上，上诉人的起诉没有超过起诉期限，一审驳回上诉人起诉的裁定错误，依法应当撤销。请求二审法院依法撤销一审裁定，由一审法院进行实体审理。明湖办事处和岔河居委会均辩称：一、原告的起诉已超过法定的起诉期限，是由于其自身原因所造成，也不存在法定不可抗力的情形。即使在2012上诉人不清楚拆迁安置协议的具体内容，在2015年知道后仍未在法律规定的起诉期限内行使权利，应承担相应的法律后果。二、上诉人主张本案应适用20年的起诉期限没有法律依据。本案涉及的是变更行政协议纠纷，具有合同性的特点，不涉及不动产的所有权、使用权，不应当扩大解释为与不动产有联系的行政纠纷为不动产纠纷，因此不适用20年的起诉期限。上诉人上诉请求于法无据，应予以驳回，维持原裁定。朱幸福述称，其认可上诉人的上诉请求、事实和理由。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人朱书秀二审提交了如下证据：证据一、管城回族区人民法院(1999)管民初字第1309号民事判决书一份、管城回族区人民法院(2001)管民初字第465号民事判决书一份、郑州市中级人民法院(2000)郑民终字第386号民事判决书一份、管城回族区人民法院(2001)管行初字第4号行政判决书一份。证明：1、关于该案件的处理方式一直处于不断变化，有时按照行政案件处理，有时按照民事案件处理；2、该几份判决已经明确上诉人朱书秀为该村村民，并享受正常村民待遇。证据二：情况说明一份。证明：包括上诉人在内的部分村民关于村民安置及待遇问题一直再向相关社区和居委会反映情况，社区、居委会等部门也召开了三委会议，表示包括上诉人在内的村民应当享受同等村民待遇，并针对此问题成立专门小组进行处理。证据三：信访材料一套。证明：从2008年至今，上诉人一直在向有关部门反映村民安置问题，故上诉人的起诉并未超过起诉期限。证据四：郑州高新技术产业开发区人民法院(2019)豫0191民初9897号民事判决书一份。证明：1、与上诉人存在类似问题的本村村民在2019年法院以民事案件处理，并判决应当享受同等村民待遇，故上诉人也应当享受同等村民待遇；2、上诉人一直未向法院起诉是因为法院并未向公民明确告知此类案件应当提起民事诉讼还是行政诉讼。明湖办事处和岔河居委会的质证意见均为：对证据一的真实性无异议，证明目的有异议。即使上诉人享受了村民待遇，但是仍不符合经开区相关文件中规定的安置条件。对证据二，该说明并没有明确的说明上诉人应享受村民待遇的具体方案，仅是陈述了上级部门会成立专班人员，对其予以处理。对证据三均有异议，当事人向有关部门申诉，属于当事人放弃自身通过法律程序解决争议而耽误的情形，不属于法律规定应予扣除的正当事由。证据四与本案无关，况且该案件与本案具有实质性的不同，不具有参考价值。朱幸福对上述证据均无异议。对上述证据本院认证如下：证据一不是新证据，不予评判。证据二出具时间为2021年4月19日，系在一审判决作出之后，属于新形成证据；证据四（2019）豫0191民初9897号民事判决书，上诉人称因系其他村民的判决书，一审阶段未获得，因此上述两份证据属于二审新证据，本院予以接纳。但是岔河居委会情况说明称，朱书秀等人的安置房、福利待遇事宜，本人及其家人一直向社区及明湖办事处反映，并向政府有关部门信访，社区及办事处一直在研究解决方案，但因种种原因没有确定解决方案，上级部门会成立专班人员针对出门妞儿问题作出具体方案。而这恰恰证明朱书秀早就知道拆迁安置时其被认定为什么身份，享受什么安置待遇。（2019）豫0191民初9897号民事判决书，与本案上诉人朱书秀起诉超期问题无关，本院也不能确定该案情形是否与朱书秀情形完全相同，故不予采信。证据三系朱书秀信访材料，对其真实性予以确认，证明目的将在本院认为部分予以阐述。二审经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号，2009年10月21日下发）中第十一条规定：“对拆迁村庄实施基准安置，即被拆迁时人均50平方米以内（含50平方米）的房屋（不享受村民待遇人员，只享受购房规定，不享受人均面积补偿），除框架结构房屋每平方米补偿300元外，其他结构房屋不再进行补偿，按人均60平方米进行主房安置，基准安置价为每平方米600元。……”第十二条规定：“村庄房屋拆迁基准安置对象为：（一）征迁公告前在征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户口的被征地拆迁人。……”第十三条规定“经过批准下列人员可购买安置住房：（一）征迁公告发布前在原籍有合法宅基地和合法房屋的，户口已迁回原籍并定居，但不享受村民待遇的人员，以宅基地证来界定，宅基地证主的父母、配偶和照顾户主生活的一个子女及配偶最多为6人，上述关系不足6人的，按实际人数可按建筑成本价（每平方米800元）购买人均60平方米的安置住房……经批准可购买安置住房人员，均不享受安置就业用地和基本生活保障政策。”本院认为：本案争议焦点是上诉人朱书秀的一审起诉是否超过了法定起诉期限。上诉人朱书秀起诉要求变更的涉案《房屋拆迁补偿安置协议》签订于2012年，该协议中并没有约定朱书秀所称“朱书秀是非农业户口，按不享受村民待遇人员安置”的内容，而仅是约定了“丙方（朱幸福）家庭安置人员6.5人。其中，享受拆迁对等安置政策4.5人，可按建筑成本价购买安置房2人。”该内容与其《拆迁安置人口界定表》载明的朱书秀、朱书秀系户主朱幸福的姐姐，身份为“非农”，可购买安置房人数2人，是相互照应的。也即当时签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，基于朱书秀与朱幸福同户，朱书秀在本村无自己的宅基地和住房，朱幸福作为户主代表其户口簿上的全体家庭成员签订了该协议，该协议中包括了朱书秀可按建筑成本价购买安置房的利益等。因2012年朱幸福所居住的涉案房屋已经被拆除，2013年该村已经拆迁完毕，且此前朱书秀还曾就其和其儿子的村民待遇问题提起过民事诉讼，那么朱书秀在该村拆迁安置补偿时以及其家庭户签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，更应会特别关注其能以何种身份和标准享受何种安置补偿待遇问题。朱书秀一审阶段提交的证人洪某、常某的证明中也均称其与朱书秀等人从2012年10月份多次到经开区明湖办事处信访办、岔河居委会反映要求解决村民待遇、拆迁补偿安置等问题，也印证了上述观点。且该村拆迁安置及签订拆迁补偿安置协议时，有统一的拆迁安置补偿文件和政策规定，当时在村里及拆迁群众中是公知的，涉案《房屋拆迁补偿安置协议》中也载明依据的是郑经管政〔2009〕46号文件、郑经管政〔2012〕65号文件（朱书秀一审中也提交了该两文件）。而一审庭审中朱书秀明确称“到2015年分房时我才知道没有享受正常的村民待遇，没有享受到对等安置，之后我经常到被告办事处去信访，主张自己的权益。”那么，即便如朱书秀该说法，迟至2015年分房时，朱书秀也应当知道其家签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，再结合朱书秀二审提交的岔河居委会情况说明称朱书秀一直向社区及明湖办事处反映并向政府有关部门信访，均能够证明朱书秀早已经知道了其家签订的《房屋拆迁补偿安置协议》及约定其本人按照建筑成本价购买安置房的内容。朱书秀上诉称，法院将此类案件归结为民事案件还是行政案件一直不明确，本案起诉前一审法院及郑州市区域范围内处理此类案件均作为民事案件立案审理，上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，其起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理并上诉人知道后计算起诉期间。对此本院认为，是按民事案件受理还是行政案件受理本案，即便上诉人不知道，那么在其将本案争议初次提交人民法院时，人民法院会予告知，但是上诉人未提交任何证据证明其在本案起诉之前曾经向人民法院提起过民事诉讼或者行政诉讼要求解决变更涉案协议的争议。上诉人当庭还提出了人民法院不予立案导致其起诉晚的理由，但自2014年底开始郑州市两级法院就行政诉讼案件已经普遍开始实行立案登记制，行政诉讼案件立案不存在障碍，上诉人一、二审提交了其本人民事诉讼以及其他村民民事诉讼的判决，也印证民事立案也不存在障碍，在上诉人未提交任何证明其早已向人民法院提起过民事或者行政诉讼而人民法院不予立案的证据的情况下，上诉人将其起诉晚了归责于人民法院，本院不予认可。上诉人还主张被上诉人作出行政行为时未告知其诉权和起诉期限，应当从其知道或应当知道之日起计算其起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中上诉人显然早已知道涉案协议及约定其按照建筑成本价购买安置房的内容，其起诉也远远超过了未告知诉权情况下最长不得超过一年的期限规定。上诉人还称其一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，同村其他村民提起民事诉讼胜诉后，被上诉人告知需要向法院起诉，立案时法院不让民事立案，上诉人就提起本案行政诉讼，故一审裁定驳回起诉错误。对此本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，朱书秀诉请变更涉案协议，即使诉讼时效参照民事法律规范确定，即为三年的诉讼时效，那么朱书秀于2020年11月5日才向一审法院提起本案诉讼，显然也超过了诉讼时效。关于上诉人所称其一直向被上诉人主张权利，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，构成诉讼时效的中止、中断问题。对此本院认为，本案问题的实质是涉案《房屋拆迁补偿安置协议》签订时，该村统一实行的拆迁补偿安置政策就是《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号）第十二条、第十三条规定，对于上述文件规定的政策及据此签订的涉案协议内容，朱幸福及朱书秀均早已知悉。朱书秀一直不断向岔河居委会、明湖办事处以及相关政府部门信访、反映，均是想否定上述文件规定的拆迁安置补偿政策以及涉案协议约定内容，要求其也享受村民基准安置，但是被上诉人至今都没有承诺上诉人要变更涉案协议，也未出台新政策；且郑经管政〔2009〕46号文件是郑州经济技术开发区管理委员会发布并在全区实行的文件，也非被上诉人有权决定改变的。虽然上诉人认为上述政策及协议约定内容不合理、不公平，剥夺了其应当享受的正常村民待遇，但是其并未及时诉至人民法院，上诉人寄希望于被上诉人自行改变政策，或被上诉人处理其信访反映时承诺积极向上级反映、研究制定新政策，均不能成为其超过起诉期限起诉的正当事由，也构不成诉讼时效的中止、中断。另上诉人和被上诉人均称，郑州经济技术开发区管理委员会就上诉人朱书秀等人的特殊情形，正在研究制定新政策。上诉人可继续要求被上诉人及郑州经济技术开发区管理委员会解决，被上诉人也应积极督促郑州经济技术开发区管理委员会研究制定更加公平合理的新政策。如新政策出台后，被上诉人仍不予变更涉案协议，上诉人可另行起诉。另上诉人称其应当适用不动产最长二十年的起诉期限，因本案系行政协议的变更之诉，而非“因不动产提起的行政诉讼”（指因行政行为直接针对不动产而引发的行政纠纷），因此其该主张明显缺乏法律根据，本院不予支持。综上，一审认定上诉人的起诉超过了起诉期限并驳回其起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  姚付良二〇二一年五月二十六日书记员  王玉霞