河北省平泉市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）冀0823行初6号 原告任翠琴，女，1937年2月19日出生，汉族，住河北省平泉市。 委托诉讼代理人孙新葵，女，1968年7月2日出生，汉族，住河北省平泉市。 被告平泉市农业农村局。 法定代表人苗陪良，该局局长。 委托诉讼代理人左春风。 委托诉讼代理人付民，河北乐礼律师事务所律师。 第三人吴喜荣，女，1962年6月28日出生，汉族，住河北省平泉市。 委托诉讼代理人孙新华，男，1962年10月1日出生，满族，住河北省平泉市。 原告任翠琴诉被告平泉市农业农村局土地承包经营权登记，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告任翠琴的委托诉讼代理人孙新葵，被告平泉市农业农村局的出庭副职负责人杨涛及委托诉讼代理人左春风、付民，第三人吴喜荣及其委托诉讼代理人孙新华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月14日，以平泉市人民政府名义向第三人吴喜荣颁发冀（2018）平泉市农村土地承包经营权第071578号农村土地承包经营权证。该证将00005地块、00091地块登记在第三人吴喜荣名下。 原告任翠琴诉称，我是小寺沟镇河沟子村**村民。2018年平泉市开始承包地确权工作，目前该村所有村民的土地承包经营权证均已下发，唯独没有我的土地承包经营权证。我的承包地有两块，分别是下大地5.35亩、后沟阳坡地1.6亩。我丈夫孙占先致电话给村主任，才知道我的这两块地登记在第三人名下，并已下发土地承包经营权证。十组、村委会在没有通知我的情况下，允许第三人以自己的名义将我的承包地占为己有，还在办证的土地承包合同等材料上签字盖章，上报小寺沟镇政府、平泉市农经局，造成我的承包地错误登记在第三人名下的事实，请求人民法院依法撤销平泉市人民政府为第三人颁发的土地承包经营权证。 原告任翠琴向本院提交的证据有：1.行政起诉状、短信打印件、录音证据（原告称与中院法官）。以此证明原告曾以平泉市人民政府为被告向承德市中级人民法院提起行政诉讼，答复不应以平泉市人民政府为被告提起诉讼。2.变更登记申请书。以此证明原告知道登记错误后写了变更登记申请，交给河沟子村委会了。3.地块确认证明。以此证明第三人签字承认05、91号地是需要变更的。4.农村土地（耕地）承包情况登记表。以此证明05、91号地的四至、亩数相关内容。5.家庭承包地变更登记申请书。以此证明是在被告处领取的制式的申请，是小寺沟镇政府和被告让填写的变更申请。6.录音证据（原告称与王某）。以此证明原告的地错误登记在第三人名下。7.录音证据（原告称与王守忠）。以此证明小寺沟镇政府承认原告的承包地被错误登记在第三人名下，同意变更。8.录音证据（原告称与左春风）。以此证明同意双方在申请上签字变更原告的承包地。9.微信聊天记录（原告称与王守忠）。以此证明他同意两块地错误登记，同意双方变更。10.土地租金发放表。以此证明2021年2月9日原告领取了05号地的租金。11.小寺沟镇农经站站长张翼新的收条。以此证明小寺沟镇收到了所有变更手续。12.孙新亚的声明。以此证明本案争议的地块实际包括孙新亚的地，孙新亚是智障残疾人，发包时孙新亚和原告是一个户，地在一起。13.上述录音证据的光盘。 被告平泉市农业农村局辩称，一、原告起诉要求撤销平泉市人民政府为第三人颁发的土地承包经营权证，因该证是平泉市人民政府颁发的，而不是我局颁发的，我局并不是本案的适格主体。二、颁证程序合法。2015年，在小寺沟镇政府的统一部署下，河沟子村委会在全村范围内组织开展了确权登记颁证工作。按照村委会统一安排，由组长组织农户配合社会第三方，完成了承包地块调查、审核公示、成果确认，直至2017年完善签订土地承包合同、2019年颁发土地承包经营权证。三、颁发的土地承包经营权证事实清楚、证据充分。在承包地确权登记颁证过程中，原告对第三人承包地确权登记的状况，未向平泉市人民政府、小寺沟镇政府、河沟子村委会、十组及第三人提出异议。村、组及其他农户，对第三人承包地确权登记的状况，也未向平泉市人民政府、小寺沟镇政府提出异议。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告平泉市农业农村局向本院提交的证据及其他材料有：1.平泉县开展农村土地承包经营权登记工作实施方案、小寺沟镇关于开展农村土地承包经营权登记工作实施方案、平泉县关于签发农村土地承包合同和颁发农村土地承包经营权证工作的实施方案、平泉市解决农村承包地确权遗留问题全覆盖工作方案、平泉市小寺沟镇河沟子村关于完善签订农村土地承包合同的实施方案、完善农村土地承包合同委托书。以此证明根据政府规范性文件开始了一系列工作。2.登记申请书、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表（包括本案诉争05、91号地块）、确权登记调查表、调查信息公示表（附地块分布图）、公示结果归户表、第三人身份证和户籍信息、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记簿。以此证明被告在为第三人颁发证书时，程序合法、事实清楚。 第三人吴喜荣述称，一、我的土地承包经营权证是由平泉市人民政府颁发的，获得过程符合法律规定，经过了十组、村委会、小寺沟镇政府、平泉市农业农村局层层审批。二、原告与我是婆媳关系，2015年我听说开始确权，就告诉我公公孙占先在进行土地确权工作，他的意见是“岁数大了，多年都没种地了，家里也没有其他农业户口人了，如果组、村委会同意，就登记在你的名下吧。”后来，我公公回村来我家，我又跟他确定此事，他没有异议，才上报组和村委会，征得批准的。三、土地确权工作是2015年开始的，当时我已通知原告，组长、村委会都征询过我公公的意见。2021年2月，我公公同村主任协商变更时，也承认当时知道，并同意确权在我的名下，还表示不用变更。2016年初，其中一块地被果园承包，租金发给我，后来我公公来我家把租金取走，当时我公公也给村主任通电话，那时她们就知道土地已经登记在我的名下了，他也多次与组长联系询问确权的事。我公公经常回村走亲戚，也会知道土地确权消息的。四、原告所诉我在办证相关材料上签字盖章，前提是他们同意确权在我的名下。当时组长、村确权领导小组都征求了我公公的意见，他同意后才签的，两级组织不可能让我私自签字。五、现在他们提出变更是受人唆使的，当时同意了，现在想变更，实在没有理由，就说不知情、政府发证错误。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人吴喜荣向本院提交的证据有：1.张某、王某的证明。以此证明发证没有错误，村、组同意变更。2.申请证人张某、王某出庭作证。以此证明当时地块确权在第三人名下是原告同意的，现在要求变更回原告名下不是原告的真实意图，是原告代理人的意图。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 一、原告提交的证据：第1号证据与本案中原告起诉被告的请求无关，故不能作为本案的定案依据。第2号证据中有河沟子村村民委员会盖章等，故能够证明原告曾提出变更登记的申请。第3号证据结合全案的证据，能够证明将争议之地确权给第三人存在事实不清的问题。第4号证据能够证明争议之地的四至、面积等情况。第5、11号证据综合分析，能够证明原告曾提出变更登记申请。第6、7、8、9、13号证据与争议之地的登记程序是否合法、登记行为是否正确无关，故不能作为本案的定案依据。第10号证据能够证明原告对出租的土地行使管理权。第12号证据虽有孙新亚的签名，但原告称其系智障残疾人，故本院将结合本案其他证据来判断登记行为是否合法。二、被告提交的证据：第1号证据系如何开展农地土地承包经营权登记工作的文件材料等，各方当事人对其真实性没有异议。虽然各方当事人对第2号证据的真实性未提出异议，但原告对将争议之地登记在第三人名下提出异议。第2号证据中，承包方调查表注明日期为2015年8月10日，该表中注明调查时没有承包合同、没有经营权证；第2号证据中，确权登记调查表注明承包方确认日期为2015年9月7日、发包方确认日期为2015年9月8日，该表中注明家庭成员包括吴喜荣、任翠琴、孙新亚；第2号证据中，公示结果公示表注明家庭成员总数共1人，为吴喜荣；第2号证据中，户籍信息材料包括吴喜荣、孙新华、孙莹莹、孙妍妍、任翠琴的常住人口登记卡。吴喜荣的常住人口登记卡标明为户主、任翠琴的常住人口登记卡标明为户主，没有孙新亚的常住人口登记卡；第2号证据中，农村土地承包经营权登记簿注明家庭成员为吴喜荣。三、第三人提交的证据：第1号证据中称“证书上有两块地原来是任翠琴的”，这一内容与法庭审理中查明的内容一致。第1号证据中称“经第十居民组农户同意，上报村委会才确权的”，但被告提交的证据材料中并没有包括吴喜荣、任翠琴以及其他农户共同参加的会议记录。第2号证据中的证人出庭作证证言，能够证明任翠琴与吴喜荣原来属两个单独的承包户。 需要说明的是，被告于法庭审理后提交了平泉市农村经济管理局的事业单位法人证书，但为公众所周知的事实是，经国家机构改革后，平泉市农村经济管理局的职能已并入被告处，故不能证明其法庭审理中所称的“原告起诉平泉市农业农村局作为被告属于主体错误”。还需要说明的是，第三人于法庭审理后提交了组民签字的证明，但该证明不是以包括吴喜荣、任翠琴在内的农户参加的以会议形式进行的，故对本案没有证明作用；第三人还提交了录音光盘，但该光盘的内容对争议之地是否应当登记在吴喜荣名下没有证明作用。综上，本院未再组织当事人对上述材料进行质证，不作为本案的定案依据。 经审理查明，任翠琴与吴喜荣原来属于两个独立的农村土地家庭承包经营户。 2015年8月6日，吴喜荣提出农村土地承包经营权登记申请，注明承包方（代表）为吴喜荣、需登记的耕地为8块。2015年8月10日的承包方调查表中注明家庭成员总数为1人，即吴喜荣。2015年8月30日的承包地块调查表中包括“下大地”地块、“后沟阳坡”地块（以下简称涉案两块地），涉案两块地原属于任翠承家庭承包经营户的承包地。 2015年9月8日的以吴喜荣为承包方代表的确权登记调查表中，注明家庭成员为3人，包括吴喜荣、任翠琴、孙新亚。2015年10月11日的以吴喜荣为承包方（代表）的公示结果归户表中，注明家庭成员为1人，即吴喜荣。平泉市农业农村局提供的登记档案中的常住人口登记卡显示：吴喜荣、任翠琴分别进行户口登记，并为分别为户主。 2017年8月30日，吴喜荣与小寺沟镇河沟子村十组签订农村土地（耕地）承包合同，承包期自1999年1月1日起至2028年12月31日止。承包合同中，包括涉案两块地。通过承包期限来看，该承包合同系补签。 2018年11月14日，平泉市人民政府以其名义向吴喜荣颁发冀（2018）平泉市农村土地承包经菪权第071578号农村土地承包经营权证。该证注明承包方家庭成员为吴喜荣，并将00005地块（“下大地”地块）、00091地块（“后沟阳坡”地块）登记在该证中。在该证的填表机关中，盖有平泉市农村经济管理局的公章。在法庭审理中，平泉市农业农村局称平泉市农村经济管理局系平泉市农业农村局的下属法人单位，并称庭后提交平泉市农村经济管理局的机构代码证和职能文件。法庭审理后，平泉市农业农村局提交了平泉市农村经济管理局的事业单位法人证书，但未提交平泉市农村经济管理局的职能文件。在本案中，平泉市农业农村局亦未提交该局的职能文件。 本院认为，一、平泉市农业农村局是否是本案的适格被告 《不动产登记暂行条例》施行后，国家实行由不动产登记机构对不动产进行登记的制度。该条例第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，……”也就是说，负责不动产登记的职能部门为政府的组成部门，而不是该政府组成部门的下属单位，故被告称平泉市农村经济管理局为被告的理由不能成立。 同时，该条例第三十三条第二款进一步规定：“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。”也就是说，该条例施行后，原平泉市人民政府的职权由平泉市农业农村局行使，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的机关是被告”的规定，平泉市农业农村局系本案的适格被告，故被告称平泉市人民政府为被告的理由亦不能成立。 二、登记行为的事实是否清楚、证据是否充分 本案的事实是，各方当事人均承认在进行本案涉及的登记行为之前，原告、第三人分别属于独立的家庭承包经营户。 由于家庭承包经营户的合并，需要另一户的同意，然而，被告提交的登记档案材料中并没有原告予以同意的证据材料，故被告的登记行为属主要证据不足；同时，由于合并家庭承包经营户涉及集体组织其他每一名成员的重大利益（如，不能继承性质的承包地，合并后减少了土地被收回集体的机率），故需要有原告、第三人以及其他户共同参加的会议讨论才能决定，然而，被告提交的登记档案材料中没有曾进行过会议讨论的证据材料，故被告的登记行为亦属主要证据不足。 行政机关进行不动产登记，系对申请人提交的登记材料进行审查，在审查过程中，行政机关应当尽到合理审慎的审查义务。本案中，第三人虽提交了承包合同，但承包方调查表中注明家庭成员为1人、确权登记表中注明家庭成员为3人、公示结果归户表中注明家庭成员为1人、常住人口登记卡中原告和第三人分别为户主，被告在进行登记时理应发现其中的矛盾，并应据此而进行深入地审查，被告没有尽到合理审慎的审查义务，对错误登记的行为存在过错。在登记行为主要证据不足的情况下，属行政行为事实不清，依法应当予以撤销。 三、关于是否需要责令被告重新作出行政行为的问题 本案系因主要证据不足而应当撤销登记行为。登记行为被撤销后，由于第三人与河沟子村十组签订有农村土地（耕地）承包合同仍然存在，该承包合同的效力还需要通过解决民事纠纷的途径予以确定（解决民事纠纷的途径包括协商、调解、仲裁或者诉讼等），待该承包合同的效力确定并符合申请条件后当事人可另行申请登记，故本案无需责令被告重新作出行政行为。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销2018年11月14日以平泉市人民政府名义向第三人吴喜荣颁发的冀（2018）平泉市农村土地承包经营权第071578号农村土地承包经营权证。 案件受理费50.00元由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  计玉奎 审 判 员  左雅光 人民陪审员  赵文秀 二〇二一年五月二十日 书 记 员  袁东浩 判后提示 一、适用法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 二、上诉 如果不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，有权提起上诉。上诉需要书写上诉状，并按照判决书规定的份数提出副本。 如果在规定的期限内没有递交上诉状，将失去上诉权。 如果上诉期限的最后一日是法定节假日，上诉期限将延长到此法定节假日结束后上班的第一天。 三、判决生效 如果双方都没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，承德市中级人民法院的终审判决送达之次日是法律文书生效之日。