广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终313号上诉人（原审原告）佛山市禅海水电冷气工程有限公司，住所地佛山市禅城区××××道建国路188号三幢6楼629室（住所申报）。法定代表人吕海明。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区市场监督管理局，住所地佛山市禅城区××××××××××××。法定代表人万军，局长。委托代理人石卫国，该局工作人员。委托代理人林桂有，广东南岭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区××××××××。法定代表人区柱明，区长。委托代理人彭露君，该府工作人员。委托代理人曹青恒，该府工作人员。上诉人佛山市禅海水电冷气工程有限公司（以下简称禅海公司）因诉被上诉人佛山市禅城区市场监督管理局（以下简称禅城区市监局）责令改正、罚款及被上诉人佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1029号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年8月17日，吕海明（禅海公司的法定代表人）与广州立华财务顾问有限公司佛山分公司（以下简称立华公司）签订了《其他业务协议书》，吕海明委托立华公司进行公司注册登记，吕海明支付给立华公司注册公司的费用613元，租赁合同的费用2500元，代理记账订金800元，待立华公司注册完毕后，吕海明支付代理记账尾款3000元。吕海明当日向立华公司支付了3913元。立华公司注册公司完毕后，给吕海明营业执照正、副本，公司章程，公章，财务章及法人章。2017年8月21日，立华公司指派江某某向禅城区市监局申请公司设立登记，提交了：公司登记（备案）申请书；法定代表人信息；董事、监事、经理信息；股东（发起人）出资情况；联络员信息；财务负责人信息；承诺书；禅海公司章程；股东签名（盖章）确认书；吕海明的身份证复印件；禅海公司执行董事、法定代表人、监事、经理任职书；铺位租用合同；佛山市商事主体住所信息申报表；住所信息申报承诺书；指定代表或者共同委托代理人授权委托书；受委托人江某某的身份证复印件、工商登记代理机构指派具体承办人证明、立华公司的营业执照。禅城区市监局经审核后于2017年8月25日作出禅城核设通内字〔2017〕第1700326556号《核准设立登记通知书》，核准禅海公司的设立登记，住所：佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号（住所申报）；法定代表人：吕海明；注册资本：20万元；企业类型：有限责任公司（自然人独资）；经营范围：服务：制冷设备安装、维修及保养，自控设备安装，冷库设备与冷藏车的维修、安装、家用电器安装、维修及保养，室内装饰设计与施工，水安装工程；货物进出口；技术进出口；销售：空调、制冷设备及配件、五金产品、机械设备、建筑材料、家用电器、自控设备、环境保护设备、通信器材、金属材料、办公设备、日用品。因佛山市鸿艺建材城服务管理有限公司向禅城区市监局投诉其并没有出租位于佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号的地址给禅海公司经营，且上述地址并不存在。禅城区市监局于2018年12月17日到禅海公司的上述登记住所地进行现场检查，并未找到上述佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号，该地址不存在，禅城区市监局遂于当日对禅海公司涉嫌提交虚假材料取得公司登记的违法行为进行立案调查。在调查的过程中，因案情复杂，禅城区市监局于2019年3月16日经审批将案件的处理期限延期30日。禅城区市监局于2019年4月15日再次因案情复杂，禅海公司的法定代表人一直未接受调查，再次经审批将案件的办理期限延长至2020年2月28日。2019年4月17日，禅城区市监局对禅海公司的法定代表人吕海明作了询问笔录，吕海明在该笔录中陈述其申请设立公司是委托中介公司即立华公司办理的，立华公司在办理前通知禅海公司在相应的办证资料上签名后，便带着相应的办证资料到工商登记机关办理了营业执照，该营业执照是吕海明和立华公司的业务员一起到工商登记机关领取的。吕海明还称该公司设立登记住所佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号是立华公司提供的，因禅海公司一般都是上门安装及维修保养为主，公司住所只是用来办理营业执照的地址，因此禅海公司开业以来并没有在该住所经营，吕海明对该住所不存在是虚假的事实不知情。2019年4月19日，禅城区市监局对立华公司的员工陈颖红作了调查笔录，陈颖红对立华公司接受吕海明委托办理禅海公司的营业执照的事实予以确认，并称禅海公司办理营业执照的材料（包括《铺位租赁合同》、办公场所）等均是从案外人处取得的。禅海公司实际未交付租金，只是一次性支付给立华公司代收取的场地服务费2500元。至禅城区市监局调查时，立华公司才知案涉佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号场所是虚假编造出来的。禅城区市监局经调查并经集体讨论后，形成了案件调查终结报告，并于2019年7月2日作出佛禅市监罚告字〔2019〕87号《行政处罚告知书》，告知禅海公司拟对其涉嫌提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的违法行为进行处罚及处罚的具体内容，并告知该公司享有陈述、申辩的权利。该处罚告知邮寄送达禅海公司不成功后，禅城区市监局于同年8月21日分别在禅城区市监局的公告栏以及禅城区人民政府门户网对该处罚告知书予以公告送达禅海公司。禅海公司在期限内没有向禅城区市监局提出陈述、申辩意见，禅城区市监局经审批后于2019年12月23日作出佛禅市监处字〔2019〕162号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定责令禅海公司立即改正违法行为，并从轻处以罚款50000元。该决定书于2019年12月24日向禅海公司寄出，同时禅城区市监局分别于同年12月24日、12月25日在禅城区市监局的公告栏以及禅城区人民政府门户网对该处罚决定书予以公告送达禅海公司。禅海公司不服，于2020年1月19日向禅城区政府申请行政复议，禅城区政府受理后向禅城区市监局作出《提出行政复议答复通知书》，禅城区市监局向禅城区政府提交了书面答复。因案情复杂，禅城区政府于2020年3月18日将案件的审查期限延长30日，并将延长的决定书送达给禅海公司及禅城区市监局。禅城区政府经审查后于2020年4月13日作出禅府行复〔2020〕43号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持禅城区市监局作出的《处罚决定书》，并分别于同年4月14日、4月17日送达禅城区市监局、禅海公司。禅海公司仍不服，遂向法院提起诉讼。另查,2018年2月8日,禅海公司的住所登记由佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号变更为佛山市禅城区××××××××××××××226-1室。2019年×月23日，禅海公司的住所再次作了变更登记，由佛山市禅城区××××××××××××××226-1室变更登记为佛山市禅城区××××道建国路188号三幢6楼629室。再查，根据禅办发〔2019〕25号《中共佛山市禅城区委办公室佛山市禅城区人民政府办公室关于印发〈佛山市禅城区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，佛山市禅城区市场监督管理局负责各类企业、个体工商户等市场主体的登记注册和监督管理职责。原审法院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。”第六十四条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正……”,禅城区市监局作为佛山市禅城区的公司登记机关，其依法具有对禅城区范围内的公司登记违法行为进行监督管理的法定职权。禅城区市监局收到关于禅海公司涉嫌案涉违法行为的投诉后，于2018年12月17日立案。在调查的过程中，因案情复杂，依法于2019年3月16日办理了案件延期手续，将案件办理期限延长30日。后因案情复杂，当事人一直未接受调查，再次经过负责人集体讨论后于2019年4月15日经办理了延期手续。经调查并经集体讨论后，形成了案件调查终结报告，并在作出涉案《处罚决定书》前,向禅海公司发出《行政处罚告知书》,告知该公司拟对其作出行政处罚,并告知该公司享有陈述、申辩的权利,禅海公司在期限内没有提出书面陈述申辩意见,禅城区市监局遂经审批作出案涉《处罚决定书》并送达该公司,程序符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第十九条、第四十五条、第五十一条、第五十四条、第五十七条的相关程序规定。案件的争议焦点在于禅城区市监局作出的《处罚决定书》及禅城区政府作出的《复议决定书》是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”根据该条规定，申请公司登记应当对其提交的申请文件、材料的真实性负责。根据禅城区市监局提交的现场笔录、禅海公司的企业机读档案登记资料、对吕海明、陈颖红所作的调查笔录，结合禅海公司设立登记时向禅城区市监局提交的申请材料，能显示禅海公司的法定代表人吕海明委托立华公司申请公司设立登记所提交的铺位租赁合同中的租赁事实是不存在的，该租赁合同是立华公司受吕海明的委托，为了取得公司设立申请而使用通过案外人提供的该份租赁合同的。而根据案件查明的事实及双方提交的上述证据以及佛山市鸿艺建材服务管理有限公司出具的《情况说明》能证实禅海公司设立登记所依赖的上述租赁合同中的地址即佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号是虚假的、不存在的。佛山市鸿艺建材服务管理有限公司并没有出租上述地址给禅海公司，也没有收取禅海公司的任何费用。因此对于上述禅海公司在设立公司登记过程中提交了虚假的住所登记地信息的材料，并取得公司设立登记的事实，法院予以确认。禅海公司称其只是与立华公司签订了办理公司营业执照的委托协议，其对办理公司登记过程中所提交的虚假的住所地信息材料不知情，不应作为提交虚假材料取得公司设立登记的违法主体。对此，法院认为，禅海公司的法定代表人吕海明通过与立华公司签订协议委托该公司办理公司的设立登记事项，并提交了其身份证，对立华公司办理禅海公司设立登记事项的配合是积极主动的，其作为公司登记的设立主体，应对立华公司代其办理公司设立登记事项过程予以承受，并且，禅海公司也通过其事后积极领取营业执照的方式对其登记事项中所涉及的登记信息予以确认。因此，对禅海公司的上述主张，法院不予支持。《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《公司登记管理条例》第六十四条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”上述规定中对提交虚假材料取得公司登记的行为均作了明确的处罚性规定。禅城区市监局根据查明的上述事实，依照上述法律规定,结合禅海公司的违法情节、性质及社会危害程度，在自由裁量的范围内作出“责令禅海公司立即改正违法行为，并从轻处以罚款50000元”的行政处罚,不违反上述法律的规定，处罚额度适当，法院予以确认。因此，禅城区市监局适用上述法律规定对禅海公司作出案涉处罚，适用法律正确。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”禅城区政府作为禅城区市监局的本级人民政府，有权受理禅海公司不服禅城区市监局作出的《处罚决定书》而提起的行政复议申请。禅城区政府在受理该公司的复议申请后，经审查，因案情复杂经审批延期后在法定期限内作出被诉《复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达禅海公司及禅城区市监局，程序合法，处理结果正确，法院予以确认。综上,禅海公司请求撤销禅城区市监局作出的《处罚决定书》及禅城区政府作出的《复议决定书》没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回禅海公司的诉讼请求。案件受理费50元,由禅海公司负担。上诉人禅海公司上诉称：一、一审法院认定事实有误。1.禅海公司通过现场考察认为申请地址真实存在，其他资料均由中介全部代办。至于中介公司提交的申请资料禅海公司从未见过。2.被上诉人禅城区市监局以禅海公司主动变更经营地址来推定该公司知道存在提供虚假材料骗取公司登记，明显不符合逻辑。3.中介公司陈述禅海公司实际未交付租金等事实只是中介公司推卸责任的片面之言。二、2018年2月禅海公司已将注册地址迁走，被上诉人禅城区市监局在2018年12月17日才发现经营地址有问题。禅城区市监局仅凭佛山市鸿艺建材服务管理有限公司和罗慧莹个人的说法就认定该地址虚假，明显证据不足。而佛山市禅城区石湾镇街河宕村民委员会出具的《住所（经营场所）使用证明》、佛山市禅城区石湾镇街河宕股份合作经济联合社出具的《证明》均证实存在佛山市鸿艺建材城D座二层S3-8号。故请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销禅城区市监局作出的《处罚决定书》。被上诉人禅城区市监局辩称：一、一审判决认定上诉人禅海公司在设立公司登记过程中提供了虚假的住所登记地信息材料，并取得公司登记的事实清楚，证据确凿。1.根据禅城区市监局提供的证据显示，禅城区市监局作出的《处罚决定书》认定事实清楚。2.禅海公司在起诉状中已经确认，该公司发现出租场所及地址用途不妥，遂主动办理公司登记地址变更、迁离。3.虽然禅海公司的法定代表吕海明将设立登记事项全权委托给中介公司进行办理，但其对公司设立登记的申请文件和申请材料进行签名确认，事后也以积极方式领取营业执照、确认登记事项中所涉的登记信息等。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条的规定，禅海公司作为设立登记的申请主体，不但要对公司设立登记时提交的申请文件、材料的真实性负责，亦应对受托人中介公司的代理行为承担法律后果。禅海公司主张其对公司登记过程中提交的虚假材料不知情以及该公司不应作为提交虚假材料取得公司登记的违法主体等理由明显缺乏事实和法律依据。二、禅城区市监局作出《处罚决定书》于法有据，且程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人禅城区政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、禅城区政府作出的《复议决定书》具有法定职权，程序合法，应予维持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款、第六十四条的规定，被上诉人禅城区市监局作为禅城区的公司登记机关，具有对辖区内发生的公司登记违法行为进行监督管理并作出处理的法定职权。本案中，禅城区市监局在收到上诉人禅海公司涉嫌违法行为的投诉后，于2018年12月17日立案，因案情复杂，两次办理延期手续，经调查并经集体讨论，在作出行政处罚前告知了拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知上诉人享有陈述、申辩等相关权利。上诉人在期限内没有提出书面陈述申辩意见，禅城区市监局遂于2019年12月22日作出《处罚决定书》并送达上诉人。上述行政处罚程序符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定，本院予以确认。本案的争议焦点在于被上诉人禅城区市监局作出《处罚决定书》认定上诉人禅海公司存在提交虚假材料取得公司登记的违法行为，该认定事实是否清楚，证据是否确凿。根据禅城区市监局提交的证据材料显示，禅海公司的法定代表人吕海明委托立华公司申请公司设立登记所提交的《佛山市商事主体住所信息申报表》所填写的住所（经营场所）地址即佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号不存在，吕海明没有与出租方佛山市鸿艺建材城服务管理有限公司租用上述地址，禅城区市监局于2017年8月25日作出《核准设立登记通知书》。据此，禅城区市监局认定禅海公司存在上述违法行为。禅海公司主张其法定代表人曾通过现场考察核实过该地址真实存在，其他申请材料均由中介公司代办，故禅海公司不应成为被处罚的对象。对此，本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”虽然虚假的铺位租赁合同是由中介公司提供，但根据上述规定，吕海明应当对中介公司提供的申请材料的真实性负责。但吕海明在接受禅城区市监局的询问时承认，“《铺位租用合同》上面的签名不是我签的，我从来没有与佛山市鸿艺建材城服务管理有限公司接触。”“所有有关场地材料都是广州立华财务顾问佛山分公司收集齐全，叫我在相应的地方签名确认后，然后该公司和我一起拿去工商登记办理营业执照。”“我因一时疏忽没有去核实公司原住所的真实性，没想到原来我公司原住所是虚假不存在的。”由此可知，吕海明对于中介公司提供的材料完全没有尽到谨慎的注意义务，至于其在上诉状中提及的曾去现场考察核实也与其在询问笔录中的陈述相矛盾。故禅海公司的该项上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。禅海公司又主张禅城区市监局认定涉案的地址即佛山市禅城区×××××××××××××××××××××S3-8号不存在证据不足。经查，虽然佛山市禅城区石湾镇街河宕村民委员会出具的《住所（经营场所）使用证明》、佛山市禅城区石湾镇街河宕股份合作经济联合社出具的《证明》证实该地址产权属于河宕经联社所有，且委托佛山市鸿艺建材城服务管理有限公司进行出租与管理，但上述材料仅是禅海公司申请公司设立登记时由中介公司收集、准备的材料，而佛山市鸿艺建材城服务管理有限公司作为实际管理方已向禅城区市监局出具《情况说明》，明确上述D座二层S3-8号实际不存在，该局执法人员也于2018年12月17日亲临鸿艺建材城检查，未发现编号为D座二层S3-8号的地址，且禅海公司亦无法提供该地址实际存在的诸如照片之类的证据予以证实，故禅城区市监局认定涉案地址不存在，并无不当。禅海公司还主张禅城区市监局立案调查时该公司的住所地已经变更为其他地址，禅城区市监局不应再对禅海公司进行处罚。对此，本院认为，虽然禅城区市监局进行立案调查时禅海公司已将登记住所地从虚假的鸿艺建材城D座二层S3-8号商铺变更为简村东便大街5号二层226-1室，但该公司的上述违法行为确实客观存在，公司住所地的变更只是将之前的违法后果在一定程度上予以纠正，并不能以此否认禅城区市监局进行处罚的合法性。故禅海公司的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条、《公司登记管理条例》第六十四条的规定，禅城区市监局在责令禅海公司立即改正违法行为的同时，从轻处以罚款50000元，处罚额度适当，本院予以维持。此外，被上诉人禅城区政府作为禅城区市监局的本级人民政府，有权受理禅海公司就禅城区市监局作出行政处罚提起的行政复议申请。该府经审查后作出《复议决定书》，维持禅城区市监局作出的处罚决定，程序合法，处理结果正确，本院予以确认。综上所述，上诉人禅海公司认为其不应受到行政处罚的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅海水电冷气工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  温颖聪审 判 员  王 慧二〇二一年五月十九日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳