北京市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）京03行终442号 上诉人（一审原告）潘桂霞，女，1963年12月14日出生，住北京市顺义区。 委托代理人丁建文（上诉人潘桂霞之夫），1964年3月1日出生，住北京市顺义区。 委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市顺义区杨镇人民政府，住所地北京市顺义区杨镇政府街3号。 法定代表人何长华，镇长。 委托代理人李海军，男，北京市顺义区杨镇人民政府土地科科员。 委托代理人李丹，北京市顺新律师事务所律师。 上诉人潘桂霞因诉被上诉人北京市顺义区杨镇人民政府（以下简称杨镇政府）作出的强制拆除决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初388号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人潘桂霞及其委托代理人丁建文、任海峰，被上诉人杨镇政府的委托代理人李海军、李丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨镇政府于2020年9月5日对潘桂霞作出（2020年）第65号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），内容是：“2020年9月3日，本行政机关对潘桂霞在顺义区杨镇三街村建设的砖混（结构）建筑物1处，作出了《限期拆除决定书》（2020年第65号），责令潘桂霞于2020年9月4日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年9月4日，本行政机关向其送达了《催告通知书》（2020年第65号），责令您自接到催告通知书之日起1日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2020年9月6日8时对上述违法建设进行强制拆除。请您在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的1日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您或成年家属于2020年9月6日8时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。” 一审法院经审理查明，潘桂霞系北京市顺义区杨镇地区一街村（以下简称一街村）村民。2005年5月24日，潘桂霞与北京顺鑫鲲鹏食品有限公司（以下简称顺鑫鲲鹏食品公司）签订《房屋买卖合同》，约定：顺鑫鲲鹏食品公司将位于顺义区杨镇食品站××路西侧平房五间出售给潘桂霞，该五间平房占地84平方米，由潘桂霞在本合同生效后自行办理房产证及土地使用证。本案一审庭审中，潘桂霞陈述如下：1.上述合同签订后，潘桂霞一家便在此居住并经营小卖部。2.潘桂霞未对上述房屋进行过翻建、改建、扩建和新建。3.上述房屋购买时没有规划许可证或审批手续。4.经潘桂霞咨询，上述房屋及土地不能办理房屋和土地过户手续。5.潘桂霞夫妇二人在一街村曾享有一宗宅基地使用权，登记在潘桂霞之夫丁建文名下。2005年5月左右，二人将一街村的宅基地和房屋一并卖给了一街村村民郑守兴，但未办理宅基地过户手续，该房屋的拆迁补偿款已由郑守兴领取。 2020年8月30日，北京市规划和自然资源委员会向杨镇政府出具京规自（顺）审批函字〔2020〕458号《关于确认潘桂霞建设的建筑物规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于顺义区杨镇三街村木北路西侧集体土地上由潘桂霞建设的一层砖混结构房屋1栋，总建筑面积为85.47平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。” 杨镇政府提交的询问笔录显示：2020年9月2日，杨镇政府针对涉案建筑物对潘桂霞进行了询问。在询问中，杨镇政府告知了潘桂霞享有陈述、申辩和申请回避的权利；潘桂霞称涉案建筑物系由其建设，作为经营使用，其于2001年自顺鑫鲲鹏食品公司购买的涉案地块，涉案建筑物未取得相关审批手续，但其不认为是违建。现场检查笔录、现场勘验笔录显示：杨镇政府于2020年9月2日对涉案建筑物进行了现场检查和现场勘验，潘桂霞未能出示乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。经测量，涉案建筑物为砖混结构，建筑面积为85.47平方米。上述三份笔录均显示潘桂霞拒绝签字，北京市顺义区杨镇三街村村民委员会（以下简称三街村村委会）书记汤建国作为见证人在上述三份笔录上签字确认。但在本案一审庭审中，潘桂霞对上述情况予以否认，称杨镇政府未对其进行过询问，亦未对涉案建筑物进行现场检查和勘验。 2020年9月3日，杨镇政府对潘桂霞作出（2020年）第65号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，潘桂霞在北京市顺义区杨镇三街村南侧建设一层砖混建筑物1处，经测量，该建筑物建筑面积共85.47平方米。潘桂霞的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令潘桂霞于2020年9月4日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。” 2020年9月4日，杨镇政府向潘桂霞作出（2020年）第65号《催告通知书》，主要内容是：“2020年9月3日，本行政机关对您作出了《限期拆除决定书》（2020年第65号），责令您于2020年9月4日前将该违法建设自行拆除，您未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您送达《催告通知书》（2020年第65号）。责令您自接到本通知书之日起1日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起1日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。” 本案一审庭审中，杨镇政府称因送达上述《限期拆除决定书》及《催告通知书》时未见到潘桂霞及其家人，故将上述两份文书张贴在了涉案建筑物的大门上，并邀请三街村村委会书记汤建国作为见证人在送达回证上签字确认。对此，潘桂霞予以否认，称涉案建筑内的小卖部一直有人，直至2020年9月6日才撤店，潘桂霞及其家人从未见到过上述两份文书。 2020年9月5日，杨镇政府向潘桂霞作出并送达了本案被诉《强制拆除决定书》。潘桂霞不服该《强制拆除决定书》，遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。 一审法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，杨镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出强制拆除决定的法定职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前应当作出要求当事人履行义务的行政决定，并经催告程序督促当事人限期履行，在当事人对行政决定的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，行政机关不能作出强制执行决定。本案中，虽然杨镇政府在作出被诉的《强制拆除决定书》之前，向潘桂霞作出了要求其自行履行拆除义务的《限期拆除决定书》和《催告通知书》，但杨镇政府在潘桂霞针对《限期拆除决定书》的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，就作出被诉的《强制拆除决定书》，明显违反上述法律规定。 综上，杨镇政府作出的被诉《强制拆除决定书》程序违法。鉴于涉案建筑物已经被拆除，被诉《强制拆除决定书》已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认杨镇政府于2020年9月5日对潘桂霞作出的《强制拆除决定书》违法。 潘桂霞不服一审判决，持如下理由上诉至本院：一、涉案房屋是上诉人的合法房屋，不属于违法建筑。涉案房屋在顺义区杨镇棚户区改造项目内，如上诉人房屋一样的房屋在该棚户区改造范围内有很多，都依法获得了合法补偿，但上诉人一家情况特殊，按照被上诉人给予的补偿，不能弥补上诉人的实际损失，更不能改善上诉人一家的居住生活质量，在此情况下被上诉人采取认定违章建筑的方式来实施拆迁，属于执行错误。二、一审法院审理中未允许追加第三人及调取证据材料，属于程序违法。涉案房屋系上诉人从顺鑫鲲鹏食品公司所购买，上诉人认为涉案房屋土地并非属于集体土地，因此需要查明本案房屋如何由北京顺鑫控股集团有限公司及顺鑫鲲鹏食品公司及两公司是否与杨镇三街村村委会签订相关协议，因此需要将其共同列为本案的第三人，因此上诉人在一审中提出了将上述主体追加为第三人的申请，并申请调取相关材料，但一审法院并未准许，严重违背法定程序。三、一审法院认定事实错误。1.被上诉人并未向上诉人作出调查和询问，更未告知陈述和申辩，一审中被上诉人提交的现场检查笔录和勘验笔录、询问笔录前后矛盾，缺乏执法人员的资质，也没有视频资料予以佐证，一审法院以此认定被上诉人进行了调查，缺乏事实依据。2.被上诉人并未向上诉人作出《限期拆除决定书》《催告通知书》，一审法院认定事实严重错误。本案在棚户区改造过程中，上诉人一家自始至终只收到了本案的《强制拆除决定书》，从未收到或看到房屋张贴过《限期拆除决定书》及《催告通知书》，一审中被上诉人未提交送达或张贴的照片，一审法院认定被上诉人作出了《限期拆除决定书》及《催告通知书》毫无依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求；由被上诉人承担本案的诉讼费用。 杨镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。 潘桂霞在指定期限内向一审法院提交了如下证据： 1.房屋买卖合同及收据，证明涉案房屋系潘桂霞从顺鑫鲲鹏食品公司处依法购买所得，系潘桂霞一家合法的财产，不属于违章建筑。 2.顺义区杨镇棚户区改造土地开发A、B、C、D片区集体土地非住宅拆迁工作实施方案，证明潘桂霞的房屋并非属于违章建筑，而是因为该房屋被认定为非宅，拆迁给予潘桂霞补偿较低，所以潘桂霞未与拆迁人达成补偿协议，杨镇政府才以认定违章建筑方式代替依法拆迁。杨镇政府执法目的不具有正当性。杨镇政府副镇长李博在非宅拆迁中担任常务副总指挥，镇长助理韩颖娜亦为棚改指挥部成员，其在工作中与潘桂霞做过涉案房屋的拆迁工作。 3.录音资料，证明潘桂霞的房屋不属于违章建筑，在拆迁工作中，拆迁方和政府只对潘桂霞夫妻二人给予安置，其他人员未给予安置，这是涉案房屋被认定为违法建筑的唯一原因，杨镇政府认定涉案建筑为违章建筑不合法。 4.企业信息查询，证明涉案房屋系潘桂霞从北京顺鑫控股集团有限公司控股的顺鑫鲲鹏食品公司所购买，不属于违章建筑；涉案房屋所在土地并非属于集体土地，本案需要将北京顺鑫控股集团有限公司、顺鑫鲲鹏食品公司及三街村村委会列为第三人。 5.《强制拆除决定书》，证明杨镇政府认定违章建筑违法，强制拆除决定书认定的事实缺乏依据，且执法程序错误。 杨镇政府在法定期限内向一审法院提交了证明其行政行为合法的以下证据： 1.现场检查笔录，证明杨镇政府检查潘桂霞建设的建筑物未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。 2.现场勘验笔录，证明违法建设现场勘验情况。 3.询问笔录，证明杨镇政府核实违法建设的所有人为潘桂霞，确认违法建设未取得乡村建设规划许可证以及保障潘桂霞陈述和申辩的权利。 4.《关于确认潘桂霞建设的建筑物规划审批情况的函》，证明潘桂霞未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。 5.《限期拆除决定书》，证明杨镇政府作出限期拆除决定的事实、理由和依据，并告知潘桂霞有提起行政复议、行政诉讼的权利。 6.送达回证，证明杨镇政府将《限期拆除决定书》依法送达给潘桂霞。 7.《催告通知书》，证明催告潘桂霞限期拆除违法建设，并告知其享有提出陈述和申辩的权利。 8.送达回证，证明杨镇政府将《催告通知书》依法送达给潘桂霞。 9.《强制拆除决定书》，证明杨镇政府对潘桂霞经过催告仍未限期拆除违法建设的行为作出强制拆除的决定，并告知潘桂霞享有主张建筑残值以及提起行政复议、行政诉讼的权利。 10.送达回证，证明杨镇政府将《强制拆除决定书》送达给潘桂霞。 杨镇政府提交的法律依据是（全部为节选）： 1.《中华人民共和国城乡规划法》。 2.《中华人民共和国行政强制法》。 3.《北京市城乡规划条例》（2019年）。 4.《北京市禁止违法建设若干规定》。 经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据作出如下认证：第一，潘桂霞、杨镇政府提交的《强制拆除决定书》系本案被诉行政行为，一审法院不予评价。第二，潘桂霞提交的证据1-3以及杨镇政府提交的其他证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物的来源；杨镇政府针对涉案建筑物进行调查、勘验，向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况以及作出《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳，但潘桂霞提交的证据不能证明涉案建筑物是否为违法建筑，对其证明意见一审法院不予采纳。第三，潘桂霞提交的证据4与本案被诉行政行为的合法性不具有直接关联性，故对该证据一审法院不予接纳。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，杨镇政府具有对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出强制拆除决定的法定职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前应当作出要求当事人履行义务的行政决定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对于违法建筑的强制拆除，应当公告当事人限期自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在当事人对行政决定的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，行政机关不能作出强制执行决定。本案中，杨镇政府在作出被诉《强制拆除决定书》之前向潘桂霞作出了《限期拆除决定书》《催告通知书》，但在上述《限期拆除决定书》的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，杨镇政府即作出了被诉《强制拆除决定书》，明显属于程序违法。鉴于涉案建筑物已经被拆除，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决确认被诉《强制拆除决定书》违法并无不当。本院不持异议。 综上，一审法院判决结果正确，本院应予维持。潘桂霞的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由潘桂霞负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  贾志刚 审判员  冯秋丽 审判员  胡兰芳 二〇二一年五月二十一日 书记员  孙畅阳 书记员  孙 利