北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终2533号上诉人（一审原告）江发青，男，1979年10月18日出生，汉族，住安徽省桐城市。被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。法定代表人肖亚庆，部长。委托代理人梅扬，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。委托代理人顾玲，北京市兰台律师事务所律师。一审第三人北京数字认证股份有限公司，住所地北京市海淀区北四环西路68号1501号。法定代表人詹榜华，董事长。委托代理人苏海萍，女，1982年8月20日出生，北京数字认证股份有限公司员工，住内蒙古自治区牙克石市。委托代理人蔡京露，男，1984年10月8日出生，北京数字认证股份有限公司员工，住北京市丰台区。上诉人江发青因行政答复及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初737号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人江发青，被上诉人中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）的委托代理人梅扬、顾玲，一审第三人北京数字认证股份有限公司（以下简称北京数字认证公司）的委托代理人蔡京露、苏海萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月11日，工信部作出信访答复（工信信访〔2020〕2434号，以下简称被诉答复），内容为：一、北京数字认证公司与平安科技（深圳）有限公司（以下简称平安科技公司）签订了购销合同，为其提供相关产品并签发事件型证书，用于固化业务场景信息。经调查，北京数字认证公司在为平安科技公司提供电子认证服务的过程中，遵守了《北京数字认证股份有限公司电子认证业务规则（2.0.4版）》和《北京数字认证股份有限公司事件型证书策略（CP2）（1.0.1版）》，不存在违反认证业务规则的情况。二、2018年12月，北京数字认证公司根据平安科技公司申请，出具了相应的电子签名验证报告。上述报告指定场景中，平安科技公司持有电子签名制作数据，为“电子签名人”,报告中载明的“证书持有者信息：‘江发青’”不是《中华人民共和国电子签名法》（以下简称电子签名法）第三十四条定义的“电子签名人”。因此，北京数字认证公司出具的电子签名验证报告存在措辞不严谨、表述不规范问题，我部已责令其进行整改并向相关方书面说明。工信部于2020年9月30日作出《驳回行政复议申请决定书》（工信复驳字〔2020〕第131号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：工信部作为国务院信息产业主管部门，具有对电子认证服务机构实施监督管理的法定职责。北京数字认证公司向平安科技公司签发“事件型证书”并提供认证服务，是电子签名法、《电子认证服务管理办法》规定的“电子认证服务提供者”；平安科技公司持有“事件型证书”并对10份电子合同的业务场景进行电子签名，是电子签名法规定的“电子签名人”；北京数字认证公司与江发青之间没有电子认证服务合同关系，未向江发青提供“事件型证书”及电子认证服务，江发青并不是“事件型证书”的“证书持有人”。平安科技公司使用“事件型证书”对10份电子合同的业务场景实施电子签名，表明平安科技公司认可上述电子合同业务场景的内容；北京数字认证公司为平安科技公司持有该“事件型证书”实施的电子签名提供认证服务，验证了该“事件型证书”的真实性和电子签名人平安科技公司的真实身份，表明了平安科技公司曾在该电子合同的业务场景上签名、平安科技公司认可经“事件型证书”签名后固化的电子合同的业务场景内容且该业务场景的内容完整、未发生篡改。但是，对于该业务场景所固化的电子合同上载明的保险人中国平安财产保险股份有限公司（以下简称平安财险公司）、出借人深圳平安普惠小额贷款有限公司、投保人“江发青”等主体，北京数字认证公司没有向其提供电子签名制作数据、没有提供认证服务。江发青关于北京数字认证公司为其电子签名提供认证服务的主张，缺乏事实依据和法律依据。平安科技公司是否伪造江发青签名，属于双方关于保险投保合同的民事纠纷，不属于本案行政复议的审理范围。被诉答复内容并无不当，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第一项的规定，驳回江发青的行政复议申请。江发青不服，诉至一审法院，请求撤销被诉答复及被诉复议决定，判令工信部对其实名投诉举报事项重新进行调查和作出合法正确的答复。一审法院经审理查明：2019年3月18日，北京数字认证公司受平安科技公司的委托，对十份PDF格式电子合同进行电子签名验证并出具十份《电子签名验证报告》，除证书序列号不同外，验证结论的其他内容基本一致，其中对“江发青投保单”PDF格式电子合同进行电子签名验证后出具的《电子签名验证报告》的主要内容如下：1.该电子合同中“客户签名”电子签名使用的数字证书由数字认证签发，证书持有者信息：“江发青”，证书序列号111281000000F2E309。2.该电子签名验证有效，签名时间2018-01-1416:16:54，经过电子签名后的电子合同内容完整，未发生篡改。2020年3月30日，工信部收到江发青的投诉举报信，主要内容为：北京数字认证公司违法开展电子签名认证服务，为平安财险公司在《中国平安财产保险股份有限公司平安个人借款保证保险投保单》（以下简称保证保险投保单）等文件上伪造其电子签名的行为，出具十份《电子签名验证报告》。十份《电子签名验证报告》均载明“证书持有者信息：‘江发青’”，但该《电子签名验证报告》所涉保证保险投保单等文件上的电子签名并非其所签。2020年4月2日，工信部作出《关于配合核实投诉举报问题的函》，要求北京数字认证公司核查江发青投诉举报事项。同月7日，北京数字认证公司向工信部提交《北京数字认证股份有限公司的回函》及相关材料，主要内容为：北京数字认证公司与平安科技公司签订数字证书应用产品购销合同，根据合同约定和平安科技公司特定业务场景的签名需要，将业务场景中的电子文档、签名行为特征信息、手写笔迹等信息整合形成数字证书的扩展域信息并向平安科技公司签发数字证书、提供电子认证服务，不存在违法情形。北京数字认证公司与江发青之间并不存在合同关系。同年5月20日，工信部通过其12381公共服务电话，向江发青告知上述调查情况，并告知北京数字认证公司将向江发青解释《电子签名验证报告》的相关内容。2020年5月21日，江发青向工信部电话询问投诉举报办理情况，同时否认北京数字认证公司提供的电子认证服务为“事件型证书”服务，要求进一步调查并作出书面回复。同月22日，工信部向北京数字认证公司作出《关于进一步核实举报问题的函》，要求核实的主要内容为：北京数字认证公司于2018年1月签发的10份电子签名证书，是否符合该公司的电子认证业务规则和证书策略；该公司于2018年12月出具的10份《电子签名验证报告》所载的“证书持有者”和“电子合同中‘客户签名’电子签名”是否是电子签名法第三十四条规定的“电子签名人”。2020年5月25日，北京数字认证公司向工信部提交《北京数字认证股份有限公司的回函》及相关材料，回函称：《北京数字认证股份有限公司电子认证业务规则（2.0.4版）》第1.4.1条和《北京数字认证股份有限公司事件型证书策略（CP2）（1.0.1版）》第1.6.f）条将事件型证书定义为：“面向即时业务或者特定业务场景，数字认证公司创新出一类特殊的事件型证书。在业务过程中，自动将业务场景中相关信息（电子文档、签名行为特征信息和手写笔迹等）整合形成数字证书的扩展域信息，签发出事件型数字证书，实现业务过程中的可靠电子签名”。北京数字认证公司于2018年1月为平安科技公司签发序列号为111281000000F2E309等10份事件型证书，通过证书签名固化平安科技公司与用户签署电子合同的业务场景信息，证明相关信息的完整性，相关证书服务符合上述规定。北京数字认证公司根据平安科技公司的申请，对其提交的交验资料进行验视，出具10份《电子签名验证报告》。该报告中载明的“证书持有者信息”是平安科技公司与用户签署合同时经平安科技公司核验的用户身份信息，不是电子签名法第三十四条规定的“电子签名人”。使用北京数字认证公司签发的事件型证书实施电子签名的主体是平安科技公司而不是用户。2020年5月26日，工信部赴北京数字认证公司进行现场调查。同年6月1日，工信部向北京数字认证公司作出《责令整改通知书》，要求对其出具的《电子签名验证报告》存在措辞不严谨、表述不规范的问题进行整改。同月5日，北京数字认证公司向工信部提交《北京数字认证公司关于向平安出具电子签名验证报告整改情况的报告》。同月11日，工信部向江发青作出被诉答复，并于同月15日向江发青邮寄，江发青于同月17日签收。2020年7月3日，工信部收到江发青提交的行政复议申请，请求撤销被诉答复，依法查处北京数字认证公司的违法行为，重新认定事实、作出答复，告知江发青后续正确的救济途径。同年8月31日，工信部作出《延期审理通知书》，告知江发青行政复议决定延期30日作出。2020年9月30日，工信部作出被诉复议决定，并于同年10月9日向江发青邮寄，江发青于同月11日签收。一审法院另查明，北京数字认证公司为平安科技公司提供电子认证服务的具体过程是：当事人在平安普惠APP应用程序上对保证保险投保单等电子合同进行手写签名操作、产生手写签名笔迹数据之后，平安科技公司将当事人身份信息、手写签名笔迹数据、电子合同数据作为平安财险公司等电子合同的业务场景信息，向北京数字认证公司申请签发关于该业务场景信息的“事件型证书”；随后，北京数字认证公司依平安科技公司的申请，将上述当事人身份信息、手写签名笔迹数据、电子合同数据等电子合同的业务场景信息写入“事件型证书”的扩展域，并为平安科技公司签发含有该业务场景信息的“事件型证书”；此后，平安科技公司再使用该“事件型证书”，对上述业务场景的电子合同实施电子签名；北京数字认证公司为平安科技公司使用该“事件型证书”实施的电子签名，提供电子认证服务；如果平安科技公司申请对其使用“事件型证书”实施的电子签名进行验证，北京数字认证公司通过解析“事件型证书”的信息和数字签名验签运算对比等，验证相关“事件型证书”为北京数字认证公司签发、由平安科技公司使用并进行电子签名、证明相关业务场景的电子合同内容自平安科技公司签名时起没有发生篡改。一审法院认为，根据电子签名法第三十一条并参照《电子认证服务管理办法》第四十条的规定，工信部具有对电子认证服务机构不遵守业务规则等违法行为进行查处的法定职权。本案中，江发青认为北京数字认证公司出具虚假的《电子签名验证报告》，进而向工信部进行投诉举报。上述《电子签名验证报告》实际上是北京数字认证公司基于与平安科技公司之间的合同关系就相关文件签署时的业务场景信息有无发生改动等情况所作的第三方说明。北京数字认证公司在接受工信部调查后，核实了相关情况，对上述电子文件颁发事件型证书的业务流程向工信部作出了说明。上述说明能够合理解释涉案《电子签名验证报告》出具的过程以及结论。工信部根据调查反馈情况得出北京数字认证公司在为平安科技公司提供电子认证服务的过程中，遵守了《北京数字认证股份有限公司电子认证业务规则（2.0.4版）》和《北京数字认证股份有限公司事件型证书策略（CP2）（1.0.1版）》，不存在违反认证业务规则的情况，该结论并无不当之处。另外，平安科技公司作为北京数字认证公司的客户，向该公司提交签名行为业务场景信息，该公司根据平安科技公司的请求签发出事件型证书，并将平安科技公司提交的用户身份信息作为业务场景特征写入证书甄别名中的“证书持有者信息”。涉案《电子签名验证报告》载明的“证书持有者信息”，实际上是平安科技公司与用户签署合同时经平安科技公司核验的用户身份信息。但该报告中有关“证书持有者信息：‘江发青’”的表述确有歧义。根据电子签名法第三十四条第一项之规定，电子签名人，是指持有电子签名制作数据并以本人身份或者以其所代表的人的名义实施电子签名的人。本案中，平安科技公司接受北京数字认证公司的电子认证服务，使用该公司签发的事件型证书并实施电子签名，因此平安科技公司为电子签名人。工信部将上述问题定性为“措辞不严谨、表述不规范”并无不当之处。且针对上述问题，工信部已经责令北京数字认证公司进行整改，北京数字认证公司提交了书面整改报告。工信部在被诉答复中将上述情况向江发青进行告知，符合法律规定，已经履行了法定调查处理职责。工信部于2020年3月30日收到江发青的举报后，经向北京数字认证公司调查，于同年5月20日将调查结果告知江发青；2020年5月21日，江发青与工信部沟通后，工信部再次对北京数字认证公司进行调查，于同年6月11日作出被诉答复，程序并无不当。被诉复议决定根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项的规定驳回了江发青的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，复议决定的结论并无不当。工信部收到江发青的行政复议申请后，履行了相应程序，在法定期限内作出被诉复议决定，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，江发青的诉讼理由均缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回江发青的诉讼请求。江发青不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，支持其诉讼请求，主要理由如下：1.工信部的投诉举报行政处理程序违法；2.工信部对北京数字认证公司的电子认证行为违法违规的事实认定错误；3.北京数字认证公司在本案中的电子认证业务违反法律法规；4.工信部对北京数字认证公司整改措施的有效性和后果认定错误；5.一审判决对于“平安用户的身份信息”写入到证书的哪个位置的认定是矛盾和错误的；6.本案的关键是“数字证书究竟是谁的证书？”一审没有查证就作出了认定，进而得出了错误的判决结论。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，工信部提交的证据不足以证明被诉答复及被诉复议决定中认定的事实；江发青提供的证据能够证明被诉答复及被诉复议决定存在认定事实不清、主要证据不足的问题。一审法院的认证意见有误，本院应予纠正。一审判决中，“另查明”部分缺乏事实依据，本院仅对一审判决中“经审理查明”部分有关投诉举报及调查处理过程的客观事实及相关证据的认定予以确认。本案二审程序中，江发青向本院提交了以下证据材料：1.江发青和工信部工作人员周先生通话文字整理及录音音频刻录光盘；2.北京数字头条号对数字证书和数字签名以及密码的视频讲解文字和视频刻录光盘；3.北京数字认证公司制作和签发的事件型数字证书；4.案涉事件型证书的基本信息、防篡改和扩展项图示；5.数字认证公司邮件截图；6.平安人寿信手书产品购销合同；7.保险行业电子签名规范；8.电子认证服务业十二五发展规划。本院认为，上述证据材料中大部分已在一审程序中提交并经认证，不属于二审新证据，其余关于数字证书、电子签名等的讲解、视频演示材料及相关规范、发展规划不属于证据，本院可以作为参考材料。本院认为，电子签名法第二十五条规定，国务院信息产业主管部门依照本法制定电子认证服务业的具体管理办法，对电子认证服务提供者依法实施监督管理。《电子认证服务管理办法》第四条规定，中华人民共和国工业和信息化部依法对电子认证服务机构和电子认证服务实施监督管理。根据上述规定，工信部具有对电子认证服务机构的违法行为进行查处的职责。根据电子签名法第十三条规定，可靠的电子签名，其条件包括电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有；签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制等。该法第二十一条规定，电子认证服务提供者签发的电子签名认证证书应当准确无误，应当载明的内容包括证书持有人名称、证书持有人的电子签名验证数据等。本案中，江发青向工信部投诉举报北京数字认证公司违法开展电子签名认证服务，为平安财险公司在保证保险投保单等文件上伪造其电子签名的行为出具《电子签名验证报告》。根据在案证据及审理查明的事实，以北京数字认证公司对“江发青投保单”的PDF格式电子合同进行电子签名验证后出具的《电子签名验证报告》为例，该《电子签名验证报告》记载：2018年12月11日，平安向数字认证提供了一份名为“江发青投保单”的PDF格式电子合同（见附件一），并委托数字认证对上述材料进行电子签名认证，经验证结论如下：1.该电子合同中“客户签名”电子签名使用的数字证书由数字认证签发，证书持有者信息：“江发青”，证书序列号111281000000F2E309。2.该电子签名验证有效，签名时间2018-01-1416:16:54，经过电子签名后的电子合同内容完整，未发生篡改（具体验证过程见附件二）。附件一即为有江发青签名的“平安个人借款保证保险投保单”的PDF格式电子合同。附件二“验证过程说明”记载：1.通过解析证书信息，该电子合同中“客户签名”电子签名使用的数字证书显示证书持有者：“江发青”，证书序列号111281000000F2E309；通过解析证书路径，验证该数字证书由Trust-SignSM2-2000181证书体系签发，属于数字认证的证书体系。因此该电子合同中“客户签名”电子签名“江发青”的数字证书由数字认证签发。2.通过数字签名验签运算，计算数字证书、签名值，与附件一电子合同数字摘要值进行比对，验证电子合同中“客户签名”电子签名有效，证明电子合同内容自电子签名时间（2018-01-1416：16：54）起，内容完整，未发生篡改。上述《电子签名验证报告》内容明确，指向清晰，表明：“江发青投保单”的PDF格式电子合同中“客户签名”处“江发青”的电子签名使用的数字证书的证书持有者为“江发青”，该电子签名验证有效。亦即，江发青使用数字认证签发的数字证书在其投保单“客户签名”处进行电子签名，该电子签名经北京数字认证公司验证有效。工信部经调查核实，在被诉答复及被诉复议决定中认定的事实为：北京数字认证公司向平安科技公司签发“事件型证书”并提供认证服务，平安科技公司持有“事件型证书”并对10份电子合同的业务场景进行电子签名，是电子签名法规定的“电子签名人”；北京数字认证公司未向江发青提供“事件型证书”及电子认证服务，江发青并不是“事件型证书”的“证书持有人”。北京数字认证公司为平安科技公司持有该“事件型证书”实施的电子签名提供认证服务，验证了该“事件型证书”的真实性和电子签名人平安科技公司的真实身份，表明了平安科技公司曾在该电子合同的业务场景上签名、平安科技公司认可经“事件型证书”签名后固化的电子合同的业务场景内容且该业务场景的内容完整、未发生篡改。但是，对于该业务场景所固化的电子合同上载明的保险人平安财险公司、出借人深圳平安普惠小额贷款有限公司、投保人“江发青”等主体，北京数字认证公司没有向其提供电子签名制作数据、没有提供认证服务。该事实认定与北京数字认证公司出具的涉案《电子签名验证报告》的内容明显不同，该认定表明，平安科技公司持有北京数字认证公司签发的“事件型证书”并对其向北京数字认证公司提供的10份电子合同的业务场景进行电子签名，签名后固化的电子合同业务场景内容经北京数字认证公司验证完整、未发生篡改，但北京数字认证公司未对电子合同中的电子签名进行验证。行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该法第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。电子签名法第三十四条第一项规定，电子签名人，是指持有电子签名制作数据并以本人身份或者以其所代表的人的名义实施电子签名的人。本案中，工信部认定平安科技公司持有电子签名制作数据，为“电子签名人”，但未能提供北京数字认证公司向平安科技公司签发相关数字证书、平安科技公司实施相关电子签名等表明本案中电子签名人实际是平安科技公司的主要证据，故被诉答复及被诉复议决定认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销，工信部应对江发青投诉举报事项重新进行调查处理。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，本院应予纠正。江发青上诉请求具有事实及法律根据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销北京市第一中级人民法院（2020）京01行初737号行政判决；二、撤销中华人民共和国工业和信息化部于二〇二〇年六月十一日作出的工信信访[2020]2434号《信访答复》；三、中华人民共和国工业和信息化部于本判决生效之日起六十日内针对江发青《关于北京数字认证股份有限公司违反的投诉举报信》重新作出调查处理；四、撤销中华人民共和国工业和信息化部于二〇二〇年九月三十日作出的工信复驳字〔2020〕第131号《驳回行政复议申请决定书》。一、二审案件受理费人民币各50元，均由中华人民共和国工业和信息化部负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年五月二十四日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶书 记 员 王星凯