河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3280号上诉人（一审原告）金国庆，男，汉族，1956年6月21日出生，住郑州市高新技术开发区。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。法定代表人张红军，主任。委托代理人齐乃维，该单位工作人员。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。上诉人金国庆因诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政征收补偿纠纷一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人金国庆及被上诉人高新区管委会的委托代理人齐乃维、李健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。高新区管委会于2018年1月5日作出《关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责的决定》(以下简称《决定》），认定：金国庆，2013年7月22日户主郭惠珍（金国庆妻子）已签订搬迁安置补偿协议，附属物补偿款、按期搬迁奖、搬迁补助费、过渡费等各项奖补费用共计977228.80元，扣除安置房房款240000元，剩余款项已领取。按照大里村城中村拆迁安置补偿标准应安置面积550平方米。决定：金国庆，该户已安置补偿完毕，不再另行安置补偿。金国庆一审诉请确认高新区管委会采取违法方式作出《决定》的行为没有依据，属重大且明显违法情形，无效。郑州市中级人民法院一审查明，2012年7月，郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文〔2012〕173号），其中包括金国庆所在的大里村。该通知要求村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其他各项工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文﹝2011﹞258号）和市人民政府有关规定执行。2013年12月11日高新区管委会印发《关于枫杨办事处大里城中村改造方案的批复》，并附《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》。2013年，金国庆所在大里村进行城中村改造。金国庆家户口簿上登记的户主为金国庆的妻子郭惠珍；1992年颁发的集体土地建设用地使用证上登记的土地使用者为金国庆，登记的用地面积为335.7m2，建筑占地60m2。2013年6月26日大里村委会发布《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》。2013年7月22日郭惠珍代表金国庆家庭与枫杨办事处大里村民委员会签订了《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议书》，载明：金国庆家附着物补偿款927029.80元；未超面积奖，宅基地面积335.70m2，3倍面积1007.10m2，现有三层以下（含三层）房屋面积1007.10m2；本户共有7人，应按7人发放过渡费等。同日郭惠珍签署了《附属物清查登记表》《财产放弃保证书（宅基地）》《空房验收单（宅基地）》《大里村安置房及房款找补凭证》等。2014年金国庆（妻子郭惠珍）收到了相应的补偿款项。据拆迁档案中的《宅基地使用证取走承诺书》显示，2014年3月18日金国庆及郭惠珍将已经交给大里村委会的其家宅基地使用证原件以“因家庭原因”取走，承诺在大里村城中村搬迁改造中本人及家属所有利益均已经补偿到位，本人及家属承诺不再持该证谋取各种利益，关系到个人利益的，我们后果自负。诉讼中金国庆称：其2014年4月8日向大里村委会发出了撤销该协议的通知，并于2014年10月将补偿款项的存折退回给了转交给其的中间人，该协议已经解除。2014年金国庆等人起诉郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会（以下简称大里村委会）侵害经济组织成员权益纠纷一案。请求：一、依法撤销大里村委会2013年6月26日颁布的《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》与2013年7月3日颁布的《关于大里村改造搬迁工作时间安排的通告》；二、……；三、……。诉讼过程中，大里村委会自行撤销了上述三个公告，故法院认为金国庆的第一项诉讼请求的诉讼目的已经达到，不予重复处理，对金国庆该项诉讼请求不予支持。郑州高新技术产业开发区人民法院于2015年3月6日作出（2014）开民初字第58号民事判决，撤销大里村委会作出的《放弃听证证明》，驳回金国庆其他诉讼请求。2015年金国庆等人以高新区管委会为被告提起不履行法定职责之诉，请求高新区管委会履行大里村城中村改造主体的法定职责，按郑政文﹝2012﹞173号文规定的标准对金国庆进行安置补偿。郑州市中级人民法院于2016年12月5日作出（2015）郑行初字第584号行政判决，责令高新区管委会于本判决生效后60日内履行其城中村改造的拆迁安置补偿职责。后因高新区管委会未在判决确定的时间内对金国庆履行安置补偿职责，金国庆申请法院强制执行，在郑州市中级人民法院强制执行程序中，高新区管委会作出本案被诉《郑州高新技术产业开发区管理委员会关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责决定》，决定：金国庆该户已安置补偿完毕，不再另行安置补偿。另本次庭审中双方均提及金国庆已经针对涉案《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议书》提起了行政诉讼，但均未提交该案裁判文书。庭后经郑州市中级人民法院依职权查询调取了郑州市中级人民法院（2019）豫01行初807号行政裁定书及河南省高级人民法院（2020）豫行终954号行政裁定书，显示：2019年11月金国庆及郭惠珍在郑州市中级人民法院起诉高新区管委会及第三人大里村村委会撤销涉案行政协议一案，郑州市中级人民法院于2020年1月15日作出（2019）豫01行初807号行政裁定，以金国庆不符合法定的起诉条件为由裁定驳回起诉；金国庆不服上诉后，河南省高级人民法院于2020年6月24日作出（2020）豫行终954号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。此外，与本案一同开庭审理的被诉《郑州高新技术产业开发区管理委员会关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责决定》所涉其他原告的案件中，高新区管委会还提交了2017年12月18日党支部会议记录、2017年12月25日大理村村两委会议记录、2017年12月29日全体党员大会会议记录、2018年1月5日村两委、各组组长、村民代表、办事处包村干部会议记录公示图片；《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》。证明：《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》通过了四议两公开程序，合法有效。大里村村民拆迁安置补偿方案应按照该两项通告的标准执行。还提交了大里村村委会出具的《证明》一份，证明大里村大部分家庭都已经按照大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告、关于大里村城中村改造安置方案的通告的标准签订了拆迁安置补偿协议。对于高新区管委会据此主张的2017年12月25日大里村两委重新议定了该村城中村改造搬迁安置办法，该安置办法规定，附属物的补偿标准按照郑州市人民政府的郑政文〔2009〕127号文件执行；对本村现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的家庭，按每证（宅）400平方米予以安置。家有两个以上（含两个）子女的家庭，且均享受村民待遇，但不符合新划宅基地（含分户）条件者，在每证（宅）享受400平方米的基础上，再分配150平方米安置房等内容。并由大里村召开全体党员大会对上述安置方案进行了审议，2018年1月5日大里村两委成员及各组组长、村民代表、办事处包村干部共29人对上述安置补偿方案表决通过，后上述安置补偿标准在该村的党务政务公开栏内公示的基本事实予以认可。对于绝大多数村民已签订协议并同意该村实际执行的安置补偿方案的事实依法予以认可。郑州市中级人民法院一审认为，高新区管委会所作本案被诉《决定》，认定：2013年7月22日户主郭惠珍（金国庆妻子）已签订搬迁安置补偿协议，附属物补偿款、按期搬迁奖、搬迁补助费、过渡费等各项奖补费用共计977228.80元，扣除安置房房款240000元，剩余款项已领取。按照大里村城中村拆迁安置补偿标准应安置面积550平方米。决定：金国庆该户已安置补偿完毕，不再另行安置补偿。金国庆认为该《决定》无效，诉请确认《决定》无效。但因被诉《决定》的内容还涉及其他当事人的权益，故金国庆诉请确认《决定》无效的内容仅限于该《决定》中针对金国庆的部分，对于其他内容金国庆无权主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，高新区管委会是基于人民法院的生效判决作出的被诉《决定》，显然不属于实施主体不具有行政主体资格的情形。故金国庆认为高新区管委会无行政主体资格进而被诉《决定》无效的理由依法不予采纳。金国庆诉讼所称被诉《决定》存在的其他重大且明显违法情形，焦点在于金国庆对安置补偿标准不服。但是2013年7月郭惠珍代表金国庆家庭户已经签订了涉案《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议书》，并领取了相应的附属物补偿款、按期搬迁奖、搬迁补助费、过渡费等各项奖补费用。虽然金国庆称其2014年4月已经向大里村村委会发出了撤销该协议的通知，随后将郭惠珍的银行存折退回给了转交的中间人，即便该情况属实，由于行政协议有别于民事合同的特殊性，在高新区管委会及大里村村委会不予认可的情况下，金国庆上述行为并不能产生涉案行政协议已经被撤销的法律后果。对此金国庆及郭惠珍也清楚，并于2019年11月向郑州市中级人民法院提起了撤销涉案搬迁补偿安置协议的行政诉讼，后经郑州市中级人民法院（2019）豫01行初807号行政裁定及河南省高级人民法院（2020）豫行终954号行政裁定，裁定驳回郭惠珍、金国庆的起诉，即该协议仍是合法有效的。客观上，签订该协议所依据的拆迁安置补偿标准系城中村改造当时全村统一公示执行的标准，全村绝大多数村民已经签约且均是统一执行该标准，与2018年1月大里村重新议定、表决通过并公示的安置补偿标准也是一致的。尽管郑州市人民政府为了指导城中村改造工作，出台过安置补偿的文件，但该文件不是法律、法规，不具有强制执行力，各区根据自己的实际情况制定的具体的拆迁补偿安置方案，更具有合理性。本案中大里村制定的安置补偿标准，虽以四议两公开的方式制定，但郑州市城中村改造管理办法规定，各区政府（含管委会）是城中村改造的主体，对城中村改造及安置补偿负总责。故大里村的改造行为是受高新区管委会的委托所实施，因此郑州市中级人民法院生效的（2015）郑行初字第584号行政判决才责令高新区管委会履行安置补偿职责。故金国庆在其家拆迁安置补偿利益已经通过涉案《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议书》予以确认和保障，且金国庆家已领取拆迁补偿款项（如金国庆所称已将银行存折退给中间人属实，金国庆家可自行取回）的情况下，抛开该协议，要求高新区管委会重新给予其补偿安置或按照其主张的标准给予其补偿安置，缺乏事实根据和法律依据。高新区管委会作出本案被诉《决定》，在查明上述事实的基础上，决定金国庆该户已安置补偿完毕，不再另行安置补偿，并无不当。当然，根据涉案协议约定，金国庆家依约应当享有但目前尚未实际获得的拆迁安置补偿利益，金国庆有权向高新区管委会主张，高新区管委会也应当积极履行协议约定义务。综上，金国庆诉请确认被诉《决定》（针对金国庆的部分）无效的理由不能成立，其诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金国庆的诉讼请求。金国庆不服一审判决，向本院上诉称：1.生效判决已经确认涉案三个通告依法应予以撤销且被上诉人已自行撤销,（2015）郑行初字第584号判决充分证明了法院对村两委乱作为签订的民事行政协议不认可，(2015)郑行初字第01077判决书充分证明了涉案协议没有实际履行,并且更没有金国庆获得安置房的证据。金国庆讼请涉案《决定》无效，理由充分。2.本案以民事协议形式行使行政行为之实来侵害金国庆的合法权益,一审法院自行认定大里村的改造行为是受高新区管委会的委托所实施的政府行为错误。3.本案判决否定了(2020)最高法行再236号裁定,再次剥夺了金国庆的诉权。对《决定》与生效的(2015)郑行初字第584号行政判决关于金国庆是否已经得到补偿问题的认定并不一致的问题没有依法纠正,对金国庆没有获得安置房,至今没有得到补偿款的真实情况没有实体审理,没有示明金国庆需要证人到庭或补救措施。而是对金国庆妻子郭惠珍与没有主体资格的大里村委会在同一天违背常规签订的、造假的《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议书》、《财产放弃保证书》、《空房验收单》进行了认定。4.（2019)豫01行初807号裁定书和(2020)豫行终954行政裁定书都是以超出时效为由驳回金国庆的起诉,没有进行实体审理,不能证明涉案协议合法合理。且多个判决文书均认定涉案协议没有实际履行。综上,请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法调解解决行政争议；2.诉讼费由被上诉人承担。高新区管委会答辩称：一审判决认定事实正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，金国庆及郭惠珍曾于2019年11月向郑州市中级人民法院提起了撤销涉案《枫杨办事处大里村城中村改造搬迁补偿安置协议》的行政诉讼，后经郑州市中级人民法院一审及河南省高级人民法院二审后裁定驳回郭惠珍、金国庆的起诉，即案涉协议仍是合法有效的。金国庆家的拆迁安置补偿利益已经通过该协议予以确认和保障，且金国庆家已领取拆迁补偿款项，故金国庆要求高新区管委会重新给予其补偿安置或按照其主张的标准给予其补偿安置，缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由金国庆承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年五月二十五日法官助理李晶晶书记员宋雨珈