贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔05行终101号上诉人（原审原告）杨荣会，女，1958年5月29日出生，汉族，住贵州省金沙县。上诉人（原审原告）杨荣碧，女，1955年7月5日出生，汉族，住贵州省金沙县。被上诉人（原审被告）金沙县沙土镇人民政府，住所地：贵州省毕节市金沙县沙土镇政府大院内。法定代表人江正勇，该镇镇长。被上诉人（原审被告）金沙县人民政府，住所地：贵州省毕节市金沙县城治路81号。法定代表人李涛，该县县长。原审第三人陈安中，男，1975年8月16日出生，汉族，住贵州省毕节市金沙县。原审第三人王发友，男，1965年6月3日出生，汉族，住贵州省金沙县。原审第三人李明生，男，1967年6月26日出生，汉族，住贵州省金沙县。原审第三人吴启伦，男，1962年4月12日出生，汉族，住贵州省金沙县。原审第三人金沙县沙土镇官田社区居民委员会。住所地：金沙县官田乡官田村。负责人谭光德，该居委会主任。上诉人杨荣会、杨荣碧诉金沙县沙土镇人民政府（以下简称金沙县沙土镇政府）、金沙县人民政府（以下简称金沙县政府）及第三人陈安中、王发友、李明生、吴启伦、金沙县沙土镇官田社区居民委员会（以下简称金沙县沙土镇官田居委会）土地权属确权及行政复议一案，不服大方县人民法院（2020）黔0521行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，二原告系杨秀帮（又名杨绍华，已故），张良英夫妇的女儿，因其认为在2009年9月，本案第三人王发友、陈安中趁二原告外出时，将其父母的“小园”自留地侵占修建房屋。以李明生转让该土地侵权，阻止二人修建，双方发生争议。2009年12月30日经官田村民委员会调解，原官田乡人民政府处理未果。2013年，原金沙县沙土镇、官田乡撤销建制，合并为沙土镇。2016年7月14日，金沙县沙土镇政府作出沙府发（2016）17号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中土地权属争议处理决定》，二原告不服，申请行政复议。复议期间，金沙县沙土镇政府认为该处理决定证据不足，于2016年10月25日撤销了该处理决定。2017年5月25日，金沙县沙土镇政府补充调查后重新作出沙府发（2017）5号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中土地权属争议处理决定》，二原告不服，申请复议。金沙县政府以金行复字（2017）9号维持金沙县沙土镇政府沙府发（2017）5号《关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中土地权属》处理决定。2017年8月15日，杨荣会、杨荣碧向原审法院提起行政诉讼，原审法院以金沙县沙土镇政府未追加杨荣会之夫吴启伦为第三人参与调查处理，遗漏当事人，程序违法，金沙县政府也未追加吴启伦作为案件第三人参加行政复议，程序违法。于是作出（2017）黔0521行初378号行政判决书，判决确认金沙县沙土镇政府作出的沙府发（2017）5号处理决定及金沙县政府作出的金行复字（2017）9号行政复议决定的行政行为违法。杨荣会杨荣碧不服该判决，向毕节市中级人民法院提起上诉，市中院作出（2018）黔05行终99号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年8月15日，杨荣碧、杨荣会向金沙县沙土镇政府申请对争议地进行处理，2019年4月29日，金沙县沙土镇政府作出沙府发（2019）5号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，杨荣碧、杨荣会不服，向金沙县政府申请行政复议。2019年7月25日，金沙县政府以沙土镇政府作出的沙府发（2019）5号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》超过法定处理期限，程序违法为由，撤销该处理决定并责令金沙县沙土镇政府在60日内重新作出处理决定。2019年9月19日，经过补充调查，认为杨荣碧、杨荣会所述称的自留地、饲料地（小地名“小园”）位于现官青公路下面，且其中一部分已被杨荣会转让给杨红、陈安勇、王世斌、陈彪、彭跃辉等作建房用地使用，小地名“小园”不在现官青公路上面，与现争议地无权属重合关系，遂根据相关法律规定重新作出沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，决定：一、申请人杨荣碧、杨荣会与被申请人陈安中、王发友及第三人所争议的位于申请人父亲杨秀帮坟前土地，人行小路两边土地是李明生父亲李安禹为户主的承包地，其经营管理权属于第三人李明生户；二、中间人行小路部分土地因原官田村民委员会集体未划分给任何一户村民，属于官田社区居委会集体的闲散地，其土地权属属于官田居民委员会集体所有。杨荣碧、杨荣会不服该处理决定，向金沙县政府申请行政复议。金沙县政府通过对沙土镇政府移送的申请人、第三人提供的证据及沙土镇政府收集调查的证据进行综合分析认证后认定，本案所争议的土地位于官青公路上面，小地名“石旮旯”，与申请人所称其户的自留地“小园”无重合关系。1954年后，我国土地经过互助组、初级社、高级社、四固定、人民公社等土地沿革，直至1981年农村土地承包，土地承包情况变化严重。申请人提交的1988年《金沙县合作经济组织社员承包证》和1997年《金沙县土地承包经营权证》上只记载责任地、自留地、饲料地的面积，没有坐落地名，无法与1954年《土地房产所有证》相互印证，不能证明申请人提供的1954年《土地房产所有证》上“小园”这幅地就是现在申请人父亲坟周边争议地。且陈安中、王发友从李明生处转让的土地界限清楚，转让时土地并无权属争议。金沙县沙土镇政府在确权过程中将吴启伦列为第三人并未违反案件调查处理决定程序。金沙县政府遂于2020年2月17日作出金行复字（2019）13号《行政复议决定书》，维持金沙县沙土镇政府于2019年9月19日作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》。杨荣碧、杨荣会收到该《行政复议决定书》后，于2020年3月27日向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销金沙县沙土镇政府作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》及金沙县政府作出的金行复字（2019）13号《行政复议决定书》；依法确认本案争议地归原告所有;案件受理费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。首先，金沙县沙土镇政府于2019年9月19日重新作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告金沙县沙土镇政府作为案涉土地所在地的乡级人民政府，有权对原告杨荣碧、杨荣会的土地确权申请进行处理并作出处理决定。在处理涉案土地权属争议时，对涉案土地的权属依法进行了重新调查走访，并询问了争议双方当事人，对现场进行了勘测，组织双方进行了调解、听证。根据查明的事实，最终确认杨荣碧、杨荣会所称的自留地、饲料地（小地名“小园”）位于官青公路下面，且其中一部分已被杨荣会转让给杨红、陈安勇、王世斌、陈彪、彭跃辉等作建房用地使用。小地名“小园”不在现官青公路上面，与现争议地无重合关系。遂作出沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，在作出该处理决定的过程中，金沙县沙土镇政府依法履行了立案审批、告知、送达、重新调查、调解、听证等法定程序，在法定期限内作出了处理决定并送达双方当事人。故其作出的涉案处理决定的程序合法，且符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》及其他相关法律、法规的规定。因此金沙县沙土镇政府作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，予以确认。其次，对于金沙县政府作出的金行复字（2019）13号《行政复议决定书》的分析认定，杨荣碧、杨荣会不服金沙县沙土镇作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，于2019年11月8日向金沙县政府申请行政复议，金沙县政府于2019年11月20日决定受理后，依法作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》并送达各方当事人，在复议过程中，因本案案情复杂，作出了《申请行政复议案件延期审理报告》并经批准延期30日，之后作出《行政复议案件延期审理通知书》并送达各方当事人。2020年2月17日，金沙县政府作出金行复字（2019）13号《行政复议决定书》，该复议决定通过相关证据的综合分析认证，认定了本案所争议的土地位于官青公路上面，小地名“石旮旯”，与本案争议土地无重合关系，申请人所称的其父的自留地，小地名“小园”，是现在位于官青公路下面。申请人提供的证据不能印证1954年《土地所有权证》上的“小园”就是现在申请人父亲坟周边的争议地，且在2007年第三人李明生与陈安中、王发友转让土地界限清楚，转让当时并无权属争议。同时，金沙县政府在该行政复议决定书中还根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的相关规定及事实对申请人关于“沙土镇政府用处理决定对抗法院生效判决”及“不应将吴启伦列为第三人参与案件处理”的申请复议理由进行了答复，确定了沙土镇政府是在法院未对土地权属判决明确情况下，根据申请人的申请对争议土地权属作出处理，是履行法律授予的职责，并非以处理决定对抗法院生效判决。因吴启伦是申请人提交的1997年《金沙县土地承包经营权证书》上的承包方，且在2007年李明生与陈安中的《宅基地转让文约》上签字，与本案有利害关系，将吴启伦列为第三人并未违反案件调查处理程序。因此金沙县政府作出的金行复字（2019）13号《行政复议决定书》维持金沙县沙土镇作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，予以确认。另外，二原告要求确认本案争议地归二原告所有的诉求，因不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于土地使用权争议处理的规定，依法不属于行政案件受案范围，对该请求不予支持。综上，二原告请求撤销金沙县沙土镇政府作出的沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》及金沙县政府作出的金行复字（2019）13号《行政复议决定书》的诉讼请求无事实基础及法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告杨荣碧、杨荣会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨荣碧、杨荣会共同负担。杨荣碧、杨荣会不服，向本院上诉称,一、案涉争议地的使用权、承包权自土地改革时期就一直属上诉人家所有，权属清晰明确。1954年以来，土地政策虽多次变化，但土改证、承包证、经营权证所载明的争议地坐落、面积至今没有改变，争议地的使用权属一直是上诉人家，无论从土地来源、实际耕种管理、权利凭证载明的四至界畔、亩数、分均等均能充分证明本案争议地的使用权、承包权自土地改革时期就一直属上诉人家所有，且一直由上诉人家经营使用，权属清晰明确。无论争议地的名称系“小园”还是“石旮旯”，都无法改变争议地的权益人系上诉人的事实。二、第三人李明生在没有任何争议地权属证书的情况下非法侵占上诉人的争议地，并将该争议地非法转让给王发友、陈安中建房，虽经上诉人多次出面阻止，但二人仍然非法侵占争议地，严重损害上诉人合法权益。第三人李明生在本案中的《听证申请书》、《关于官田组青山山路路边杨绍华坟前后左右地段的土地我是怎样耕管至今的情况说明》等证据均是其单方制作的孤证,其1998年的承包证上也未载有争议地的四至界畔、具体亩数、名称等任何信息，没有任何证据证明争议地的权属归李明生。三、被上诉人在第三方没有任何权属证据的情况下错误的将该争议地以《沙府发（2019）13号》文认定给非法侵占上诉人土地的第三方，其决定的主要依据和结论漏洞百出，逻辑混乱，且严重损害上诉人权益，对其决定依法应予以撤销。四、一审法院认定事实不清、程序违法、适用法律错误，应在查明本案事实后依法予以改判，依法撤销（2020）黔0521行初73号判决书、沙府发[2019]13号及金行复字[2019]13号文。争议地权属自1954年至今一直归上诉人家所有，权属清晰明确，不存在争议。一审法院在案件审理过程中，未对争议地进行现场勘查、调查等审查，也未对上诉人的土改证、承包证、经营权证等证据进行认定采信，并在李明生未提交任何争议地权属证据的情况下，仅采信被上诉人出具的沙府发[2019]13号及金行复字[2019]13号文，从而认定前述两份文件事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，存在事实认定不清、证据不足、程序违法的情况。争议地位于官青公路上面，四至界畔、面积、坐落等信息完全与上诉人土改证中的“小园”、承包地的自留地重合，而村民所说的官青公路下面的土地系上诉人的0.3亩饲料地，两块地并不重合，都归属于上诉人，沙府发[2019]13号及金行复字[2019]13号文认定错误、一审判决错误，应在查明本案事实后依法予以撤销。五、一审判决是一份典型的权力寻租、公权滥用，重铸错案、保护伞型的判决书，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，本案被上诉人金沙县政府、沙土镇政府自2010年3月下发第一次政府处理决定文件至2019年4月下发的最近一次处理决定文件为止，十年间共下发了十次处理公文，所有公文的处理决定，内容如出一辙，换汤不换药，人民法院在此期间三次撤销其处理决定，依旧没有扭转被上诉人的违法行为，其行为已经严重损害当事人权利，严重违反行政诉讼法第七十一条之规定。六、本案的处理违反法定程序，依法被定性为行政行为违法。大方县人民法院作出（2017）黔0521行初378号行政判决书及毕节市中级人民法院作出（2018）黔05行终99号终审行政判决书》均确认被上诉人金沙县沙土镇人民政府作出沙府发（2017）5号处理决定及被上诉人金沙县人民政府作出金行复字（2017）9号行政复议决定的行政行为违法。这一结果既澄清了争议地诉争土地权属事实真相，界定了相对方第三人的侵权事实成立。同时确认了被上诉人违法行政，制造错案的性质成立。且进一步说明了上诉人的承包权被双重侵权之客观事实具在不容是非颠倒，混淆视听，应依法纠正被上诉人在本案中的违法行为。七、本案被上诉人原官田乡、沙土镇，金沙县两级政府在案件处理过程中存在利用职务之便，实施违法行政行为的情况。综上所述，请求：一、依法撤销大方县人民法院（2020）黔0521行初73号行政判决;二、依法判决本案诉争土地使用权归上诉人所有或依法裁定本案由民事案件管辖终结本案;三、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地使用权和所有权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”、第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被上诉人金沙县沙土镇政府对上诉人杨荣碧、杨荣会的土地确权申请进行处理并作出处理决定符合法律规定。被上诉人金沙县沙土镇政府在处理涉案土地权属争议时，履行了立案审批、告知、送达等法定程序，对涉案土地权属依法进行了重新调查走访，询问了争议双方当事人，对现场进行了勘测，组织双方进行了调解、听证，确认杨荣碧、杨荣会所称的自留地、饲料地（小地名“小园”）位于官青公路下面，且其中一部分已被杨荣会转让给杨红、陈安勇、王世斌、陈彪、彭跃辉等作建房用地使用。小地名“小园”不在现官青公路上面，与现争议地无重合关系。被上诉人金沙县沙土镇政府根据查明的事实，作出沙府发（2019）13号《沙土镇人民政府关于杨荣碧、杨荣会与王发友、陈安中等位于“杨秀帮坟前”土地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。杨荣碧、杨荣会不服，向被上诉人金沙县政府申请行政复议，被上诉人金沙县政府受理后，依法作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》并送达各方当事人，在复议过程中，因本案案情复杂，作出了《申请行政复议案件延期审理报告》并经批准延期30日，之后作出《行政复议案件延期审理通知书》并送达各方当事人。被上诉人金沙县政府通过对杨荣会、杨荣碧和金沙县沙土镇政府提交的证据进行综合分析作出金行复字（2019）13号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。上诉人杨荣会、杨荣碧提交的证据不能充分证明争议地的管理使用权属其所有，其上诉理由均不能成立,本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨荣会、杨荣碧负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二一年五月十日法官助理 贾伟茜书 记 员 汪 进