江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏07行终72号 上诉人（原审原告）周玉连，女，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人姜卫星、宋晓峰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路28号。 法定代表人赵明，该局局长。 出庭负责人卞宝玲。 委托代理人赵坚、范方雪，江苏致邦（连云港）律师事务所律师。 原审第三人郑新启，男，汉族，住连云港市海州区。 上诉人周玉连诉被上诉人连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州住建局）、原审第三人郑新启确认征收补偿协议无效一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理本案，并组织听证听取双方意见。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年5月28日，海州区人民政府作出海政发[2018]59号《海州区人民政府海州白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收决定书》，同日公布征收补偿方案，征收范围为海州区白虎山小商品市场及周边地块（消防安全隐患整治部分）房屋征收红线范围内，周玉连与郑新启共同共有的位于连云港市海州区×××路××号（连房权证海字第Ｈ××5号）涉案房屋在被征收范围内。 2018年5月29日，原海州区房屋征收局（以下简称原海州征收局）作为征收部门与郑新启签订《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称案涉征收补偿协议），该协议就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项进行了约定。涉案房屋于2018年9月27日被原海州征收局组织人员拆除。周玉连没有委托郑新启代为处理涉案房屋的征收补偿事宜，对郑新启所签征收补偿安置协议表示不知情，并称是在其起诉海州住建局强拆违法一案中知晓的。2020年10月20日，周玉连以海州住建局为被告，起诉要求确认案涉征收补偿协议无效。 另查明，因机构改革，原海州征收局的职能调整至海州住建局。 一审法院认为，关于被诉房屋征收补偿安置协议是否无效的问题。案涉征收补偿协议属于行政协议，兼具行政性和合同性的特点。对于行政协议无效的判断，既适用于行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国民法典》第一百四十四条规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。第一百四十六条第一款规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效……。违背公序良俗的民事法律行为无效。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。根据以上规定，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国民法典》规定的关于合同无效的相关规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反强制性规定及违背公序良俗，恶意串通损害他人合法权益等情形下才能确认无效。本案中，周玉连与郑新启系夫妻关系，涉案被征收房屋系夫妻共同财产，故二人应为涉案被征收房屋的共有权人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及第二十五条第一款的规定，周玉连与郑新启系涉案被征收房屋的共同被征收人，应当就补偿方式、补偿金额、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，与其二人共同订立房屋征收补偿协议，给予公平补偿；或者是在取得其二人中一人授权的情况下，与另一人签订协议。但事实上，海州住建局在征收过程中，在未取得周玉连授权的情况下，与郑新启就涉案房屋的补偿事宜达成一致，签订了案涉征收补偿协议，违反了房屋征收补偿的上述规定，属于一般违法行为，不符合确认无效的情形。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。根据上述规定，一审法院就周玉连起诉确认涉案协议无效的请求依法进行释明。经释明，周玉连拒绝变更诉讼请求。根据上述规定，应当驳回周玉连的诉讼请求。 综上，一审法院根据《中华人民共和国民法典》第一百四十四条、第一百四十六条第一款、第一百五十三条、第一百五十四条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决驳回周玉连的诉讼请求。一审案件受理费50元，周玉连负担。 上诉人周玉连不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审。事实和理由：原审判决混淆了一般违法行为和重大且明显违法行为的概念。案涉征收补偿协议的签订属于重大且明显违法的情形，因为被上诉人明知周玉连是涉案房屋共有人，未与其签订协议，仅与郑新启签订协议，将房屋所有权人认定为一人，属于明知违法而故意为之，存在重大且明显违法。案涉征收补偿协议处分周玉连的重要财产，涉及公民权利的重大事项，被上诉人未提供已征求周玉连同意的证据，签订案涉征收补偿协议严重损害周玉连的合法权益，其违法情形达到《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的其他重大且明显违法的情形，不是一般违法行为。原审判决适用法律错误，请求支持上诉请求。 被上诉人海州住建局辩称，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。上诉人与原审第三人系夫妻关系，原审第三人作为案涉房屋的共有人，也是在册户籍人口，其当然具有签约资格。虽未取得上诉人的授权，但案涉征收补偿协议不会因此无效，协议是原审第三人的真实意思表示，该协议书对于被征收房屋的各分项双方已经客观认可，严格按照征收价格确定，并未损害上诉人、原审第三人的合法权益，没有达到重大且明显违法的程度，协议有效。上诉人与原审第三人于2019年11月25日起诉要求确认被上诉人的拆除行为违法，已知晓案涉征收补偿协议，直至2020年10月提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限。 原审第三人郑新启未提供参诉意见。 二审期间各方当事人均没有提供新证据。 经审理查明，一审法院查明事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》（2021年1月1日起已废止）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案所涉征收补偿协议属行政协议，是否无效，需依照上述法律规定进行审查。一审法院适用《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行）对2018年5月29日签订的涉案征收补偿协议效力审查评判，违反“法不溯及既往”基本原则，适用法律错误，本院予以纠正。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，海州住建局作为征收部门，具有与被征收房屋所有权人订立补偿协议的主体资格。海州住建局与案涉被征收房屋所有权人郑新启签订征收补偿协议，明确约定了被征收房屋评估价格、附属物补偿价格、搬家费、过渡费、停产停业损失、奖金等重要实体权益，相关补偿事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定。又因尚无证据表明郑新启受胁迫签订协议、或曾在征收环节对补偿事项提出异议。且郑新启在本案一、二审审查期间均未提出补偿协议内容不真实、否认其效力等意见。故可以认定案涉征收补偿协议是郑新启与海州住建局之间的真实意思表示，是双方协商一致的结果。对于被征收房屋所有权共有人周玉连提出其未签订征收补偿协议，合法权益受到损害，协议无效的主张。本院认为，被征收房屋所有权存在多人共有时，征收部门履行征收补偿职责，理应将所有共有权人确定为被征收人，与之签订补偿协议。然房屋征收安置补偿行为与一般的民事行为不完全等同。在征收安置补偿过程中，既要考虑到所有被征收人的利益，同时也要考虑到相关的征收政策与房屋征收部门的实际工作情况。如果要求房屋征收部门在未与个别共有人达成一致的情况下就不得签订协议，不利于征收项目的整体推进，有损公共利益。因此，在房屋征收部门与被征收人签订补偿安置协议的过程中，共有人一方未签订协议，如果协议的内容没有损害该户的合法补偿利益，不宜对该协议效力作出无效评价。本案中，海州住建局与郑新启一人签订案涉征收补偿协议，显属不当。然而周玉连与郑新启之间系夫妻关系，征收补偿事宜又涉及该户家庭整体利益，海州住建局与郑新启一人签订协议，应是基于合理的信任。同时，对于该协议确定的补偿事项、标准等内容，经审查，没有损害该户合法补偿利益，周玉连本案亦没有对协议内容提出具体异议主张。故案涉征收补偿协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形，亦不属于合同法第五十二条规定的合同无效情形。周玉连主张案涉征收补偿协议无效的理由不能成立，一审法院驳回其诉讼请求，结果正确，应予维持。周玉连的上诉请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人周玉连负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  宋建霞 审判员  黄文波 二〇二一年五月二十四日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……