广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终27号上诉人（原审原告）：余段英，女，汉族，住址：广东省梅州市大埔县××××××白石下。委托代理人：黄丽榆，广东广信君达律师事务所律师。委托代理人：陈艳丹，广东广信君达律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：梅州市住房和城乡建设局，地址：广东省梅州市梅江区×××××××。法定代表人：薛兴冰，局长。出庭应诉负责人：张颖，副局长。委托代理人：吴运隆，梅州市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府，地址：广东省梅州市×××××××。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，梅州市司法局工作人员。上诉人余段英因诉被上诉人梅州市住房和城乡建设局（以下简称梅州住建局）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）确认强制拆除行为违法及行政复议纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定如下事实：原告余段英所建的涉案被强制拆除建筑物位于梅州市梅江区三角镇宫前10组和江南新中八组交界处（客都小学侧），在梅江区城市规划道路范围内，属于未经批准擅自搭建的违章建筑物。2011年12月13日，原梅州市城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，对原告作出了梅市规行决字(2011)第169号《行政处罚决定书》，限期原告自行拆除涉案的违法建筑物。《行政处罚决定书》生效后，原梅州市城乡规划局经过公告和催告，原告逾期仍不履行自行拆除涉案违法建筑物的义务。2013年6月26日，原梅州市城乡规划局作出了梅市规强拆字[2013]10号《行政强制拆除决定书》，决定组织对涉案的违法建筑物实施强制拆除。原告在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼，也未自行拆除涉案违法建筑物。上述《行政强制拆除决定书》生效后，因历史原因,原梅州市城乡规划局暂缓强制执行，对涉案违法建筑物未组织实施拆除。为确保梅州城区规划的实施，打通涉案违法建筑物所占用城区道路，2020年4月17日，梅江区人民政府向被告梅州住建局发出了梅区府函〔2020〕12号《关于请求尽快组织实施强制拆除廖保光等十二户违法建筑物的函》，请求梅州住建局依法拆除涉案违法建筑物。2020年4月24日，梅州住建局作出梅市建函〔2020〕64号《关于〈关于请求尽快组织实施强制拆除廖保光等十二户违法建筑物的函〉的复函》，同意继续执行原梅州市城乡规划局对包括原告余段英户在内的等12户作出的《行政强制拆除决定书》，同意梅江区人民政府具体组织实施强制拆除工作。2020年4月30日，被告梅州住建局会同梅江区住房和城乡建设局、三角镇人民政府及梅江区公证处工作人员到现场对包括原告户在内的八户涉案违法建筑物内外的财产进行清点保全、登记、录像，将房屋现场物品搬至由梅江区人民政府租赁的房屋（江南定民路瑞丰大药房对面）内。在确定搬空财物，房屋内无任何人员的情况下，施工人员对涉案的违法建筑物进行了强制拆除。清理财产的现场过程，由梅江区公证处工作人员在场监督，并制作了录像视频和《梅江区依法拆除房屋清点物品登记表》（以廖保光为执行对象）。原告对被告梅州住建局组织实施的强制拆除涉案违法建筑物的执行行为不服，向被告梅州市政府申请行政复议，请求确认被告梅州住建局强制拆除原告位于梅州市梅江区三角镇宫前10组和江南新中八组（客都小学侧）的房屋的行为违法并请求被告梅州住建局按房屋的市场价值赔偿原告的损失。被告梅州市政府经复议，于2020年9月21日作出涉案《复议决定书》维持了被告梅州住建局对原告房屋的强制拆除行为，并驳回了原告赔偿损失的请求。原告不服该复议决定及被告梅州住建局的强制拆除行为，于2020年10月9日向本院提起确认违法并赔偿诉讼。另查明：2018年1月18日，梅州市人民政府办公室印发了梅市府办〔2018〕1号《关于印发梅州市城市管理和综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设立梅州市城市管理和综合执法局，将梅州市城乡规划局按法律、法规、规章所定行使的行政处罚、强制权等划入梅州市城市管理和综合执法局。2019年1月11日中共梅州市委梅州市人民政府印发了梅市发〔2019〕l号《梅州市机构改革方案》的通知，将梅州市城市管理和综合执法局并入本案被告梅州住建局。原审判决认为：依法行政是行政机关在行使行政管理职权中应当遵守的基本原则，它要求行政机关在实施行政管理职责中应当合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。本案主要处理如下几方面的内容：一、关于被告梅州住建局是否具有实施强制拆除原告涉案违法建筑物的法定职权问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，可知城乡规划主管部门对需要强制拆除的违法的建筑物、构筑物、设施可以依照上述法律的规定行使强制拆除的职权。本案中，根据梅办发〔2019〕28号《梅州市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被告梅州住建局是梅州市人民政府的城乡规划主管部门，承继原梅州市城乡规划局的行政职能，承担本市住房城乡规划建设领域违法违规案件的查处工作，行使法律、法规、规章规定的行政处罚、行政强制权，因此具有组织实施强制拆除本案涉案违法建筑物的法定职权。故原告认为被告梅州住建局不具有强制拆除的法定职权，于法无据，本院不予支持。二、关于被告梅州住建局强制拆除涉案违法建筑物的行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条第一款：“经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”等规定，本案中，原梅州市城乡规划局对原告搭建涉案违法建筑物的行为作出了相应的《行政处罚决定书》生效后，经过公告和催告，原告逾期不履行自行拆除涉案违法建筑物。原梅州市城乡规划局由此作出《行政强制拆除决定书》生效后，原告仍未自行拆除涉案违法建筑物。因此，被告梅州住建局依据上述生效的行政决定对涉案违法建筑物实施强制拆除，事实清楚，适用法律正确，程序合法。且在实施强制拆除行为前，被告对涉案违法建筑物内外的财物进行了公证清点保全、登记和录像，并将财物搬迁至梅江区人民政府租赁的地点存放，未损害原告的合法财物，其执法程序亦合法。因此，原告主张原梅州市城乡规划局已被撤销，行政处罚决定及行政强制拆除决定已不具有法律效力和执行效力，请求确认该强制拆除行为违法，缺乏事实根据和法律依据，理由不足，本院不予支持。三、关于被告梅州市政府作出的涉案《复议决定书》是否应当撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告梅州住建局是属被告梅州市政府的工作部门，原告因不服被告梅州住建局的强制拆除行为向其本级人民政府即被告梅州市政府提起复议申请，被告梅州市政府有予以受理并作出复议决定的权责。本案中，被告梅州住建局依据生效的行政处罚决定及行政强制拆除决定，强制拆除原告涉案违法建筑物，事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告梅州市政府经复议审查，根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定，作出涉案《复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以维持。原告诉请予以撤销，缺乏事实和法律依据，理由不足，本院不予支持。四、关于原告请求两被告赔偿经济损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民、法人和其他组织的合法权益在国家机关和国家机关工作人员行使职权时受到侵害，造成人身或者财产损害的，才有取得国家赔偿的权利。本案中，涉案原告搭建的房屋属于违法建筑物，于法不受保护，被告梅州住建局基于原梅州市城乡规划局作出的已经生效的行政处罚决定及行政强制拆除决定，强制拆除了原告的违法建筑房屋，事实清楚、程序合法，且在实施强制拆除行为过程中，未有造成原告人身及其他合法财产损失的情形。故原告对此强制拆除行为不具有请求予以赔偿的权利，且原告对所请求的经济损失赔偿数额67万元，未有相应的证据予以证明。因此，原告在本案中请求两被告予以赔偿，于法无据，证据、理由缺乏，依法不予支持。综上所述，被告梅州住建局强制拆除原告位于梅州市梅江区三角镇宫前10组和江南新中八组交界处（客都小学侧）的违建房屋和被告梅州市政府所作的涉案《复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，并未造成原告人身和其他合法财产的损失。原告诉请确认强制拆除行为违法及撤销涉案《复议决定书》并予以赔偿，于法无据，证据缺乏，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回原告余段英的诉讼请求。上诉人余段英上诉称：一、被上诉人梅州住建局并无法定职权拆除上诉人房屋，被上诉人梅州住建局强制拆除上诉人的房屋证据不足、实体和程序违法。被上诉人梅州市政府作出的《行政复议决定书》对梅州住建局的行为予以支持，有违合法行政、合理行政、程序正当之原则，属滥用职权。被上诉人梅州市政府违反国法复函〔2011〕628号《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》的规定，被上诉人梅州市政府所作《行政复议决定书》认定事实不清、缺乏法律依据，依法应予撤销。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条、第十一条、第十二条及第十三条的规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。被上诉人梅州市政府无权作出规范性文件对被上诉人梅州住建局进行法外授权。梅市府办〔2018〕1号《梅州市人民政府办公室关于印发梅州市城市管理和综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、梅市发〔2019〕1号《中共梅州市委梅州市人民政府关于印发的复函》的合法性；六、案件受理费由两被上诉人共同承担。被上诉人梅州住建局答辩称：一、我局具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条规定，对于违法建筑，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除措施，行政机关依法作出限期拆除违法建筑的行政决定后，当事人在决定的期限内不履行义务的，行政机关可以依法强制拆除违法建筑。三定方案载明，我局的主要职责包括“承担全市城市管理综合执法的指导、协调、监督、考核、督察工作。承担市级住房城乡规划建设领域、上级交办、跨区域及重大复杂违法违规案件的查处和突发性事件应急处理工作。协助市属园区的相关执法工作。”本案中，被诉行政行为指向的是违法建筑，据前述法律规定及三定方案，我局对违法建筑进行强制拆除，主体适格，未超越职权。二、被诉行政行为的作出证据确凿，适用法律法规准确，符合法定程序。被诉行政行为属于行政强制执行行为，其原因行政行为是梅市规行决字（2011）第169号行政处罚决定。该行政处罚行为已发生法律效力。在此基础上，原梅州市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，报请市政府批复，对案涉违法建筑采取强制拆除措施。2012年5月10日，原梅州市城乡规划局依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，发出《关于强制拆除违法建筑物的公告》。2012年5月28日，原梅州市城乡规划局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，向上诉人发出梅市规强执催字〔2012〕第10号《行政强制执行催告书》，限上诉人在同年5月31日前自行拆除违法建筑，并告知上诉人享有陈述权和申辩权。经公告和催告，上诉人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，原梅州市城乡规划局遂于2013年6月26日，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，向上诉人作出梅市规强拆字〔2013〕10号《行政强制拆除决定书》。因历史原因所致，前述行政强制拆除决定作出后，原梅州市城乡规划局一直未能有效组织实施强制拆除案涉违法建筑，因我局承接了行政强制执行的行政职权，依法继续采取具体的执行措施，于2020年4月30日在梅州市梅江区人民政府及其相关职能部门的协助下，将案涉违法建筑依法强制拆除。在具体实施强制拆除违法建筑的过程中，进行了证据保全，符合法定程序。以上事实表明，被诉行政行为是在原因行政行为已发生确定的法律效力的基础上实施，证据确凿，事实清楚。在适用法律和法定程序上，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定，并无不当。三、案涉原因行政行为的合法性不属本案的审查范围。在行政处罚决定未被撤销的情况下，应认可其效力以及对行政相对人产生的约束力。本案中，尽管上诉人对案涉行政处罚行为不服，但该行政处罚行为已发生法律效力，且未被撤销，其对上诉人具有约束力。我局据前述己发生法律效力的行政处罚决定、行政强制拆除决定，采取行政强制执行措施，该行政强制执行行为不因上诉人不服该行政处罚决定，而变成不具有合法性。四、上诉人的上诉理由不能成立，依法应不予支持。关于行政职权问题。拆除违法建筑的强制执行权，由行政机关依法享有，源于法律赋权，该法律为城乡规划法和行政强制法，并不是上诉人所言由人民政府赋予。关于规范性文件审查问题。上诉人诉称的文件，并非行政规范性文件的范畴，不属于行政诉讼的审查范围。关于是否违章建筑和责成程序的问题。案涉建筑物属于违法建筑，行政强制执行决定前的责成程序，分别有案涉《行政处罚决定书》和《行政强制执行决定书》予以证实，建筑物定性以及行政执行决定作出的前置程序，均不属本案审查范围。关于作出行政行为的机关被撤销，其被撤销前所作出的行政行为是否依然有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此可见，行政机关被撤销，行政行为并非无效，只是产生行政行为后续责任的主体变更，上诉人关于主体被撤销，行政行为无效的诉讼理由，与法不符。关于财物清理问题。我局在采取具体执行措施过程中，对无关的财物进行了清点并予以保管，实施了证据保全，符合法定程序。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人梅州市政府答辩称：原审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。一、一审判决程序合法。上诉人不服梅州住建局于2020年4月30日实施的强制拆除房屋行为和答辩人作出的梅府行复〔2020〕106号《行政复议决定书》，向一审法院提起行政诉讼，一审法院受理后，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对上诉人诉讼请求和答辩人提交的证据进行审查、开庭质证，充分听取了双方意见并依法作出裁判，其审理程序符合法律规定。二、一审判决认定事实清楚。一审法院经过审理认定了以下事实：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门对需要强制拆除的违法的建筑物、构筑物、设施可以依照上述法律的规定行使强制拆除的职权。本案中，根据梅办发〔2019〕28号《梅州市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，梅州住建局是梅州市人民政府的城乡规划主管部门，承继原梅州市城乡规划局的行政职能，承担本市住房城乡规划建设领域违法违规案件的查处工作，行使法律、法规、规章规定的行政处罚、行政强制权，因此具有组织实施强制拆除本案涉案违法建筑物的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条第一款和第四十四条等规定，本案中，原梅州市城乡规划局对上诉人搭建涉案违法建筑物的行为作出了相应的《行政处罚决定书》生效后，经过公告和催告，上诉人逾期不履行自行拆除涉案违法建筑物。原梅州市城乡规划局由此作出《行政强制拆除决定书》生效后，上诉人仍未自行拆除涉案违法建筑物。因此，梅州住建局依据上述生效的行政决定对涉案违法建筑物实施强制拆除，事实清楚，适用法律正确，程序合法。且在实施拆除行为前，对涉案违法建筑物内外的财物进行了公证清点保全、登记和录像，并将财物搬迁至梅江区人民政府租赁的地点存放，未损害上诉人的合法财物，其执法程序亦合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，梅州住建局是属答辩人的工作部门，上诉人因不服梅州住建局的强制拆除行为向答辩人提起复议申请，答辩人有予以受理并作出复议决定的权责。本案中，梅州住建局依据生效的行政处罚决定及行政强制拆除决定，强制拆除上诉人涉案违法建筑物，事实清楚、程序合法、适用法律正确。答辩人经复议审查，作出涉案《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，上诉人搭建的涉案房屋属于违法建筑物，于法不受保护，梅州住建局基于原梅州市城乡规划局作出的已经生效的行政处罚决定及行政强制拆除决定，强制拆除了上诉人的违法建筑房屋，事实清楚、程序合法，且在实施强制拆除行为过程中，未造成上诉人人身及其他合法财产损失。故上诉人对此强制拆除行为不具有请求予以赔偿的权利，且上诉人对所请求的经济损失赔偿数额67万元，未有相应的证据予以证明。三、一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院认定上诉人诉请确认强制拆除行为违法及撤销涉案《行政复议决定书》并予以赔偿，于法无据，证据缺乏，理由不足，依照上述法律规定判决驳回上诉人的诉讼请求正确。四、上诉人第五项上诉请求不符合提起附带审查的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，只有涉案行政行为所依据的规范性文件，公民、法人或者其它组织才有权提起附带审查。本案中，上诉人要求审查的文件均不是梅州住建局实施的强制拆除房屋行为和答辩人作出的《行政复议决定书》所依据的规范性文件，上诉人要求附带审查以上文件没有法律依据。综上所述，原审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法驳回。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”城乡规划主管部门对需要强制拆除的违法的建筑物、构筑物、设施可以依照上述法律的规定行使强制拆除的职权。本案中，梅州住建局作为梅州市人民政府的城乡规划主管部门，承继原梅州市城乡规划局的行政职能，具有组织实施强制拆除涉案违法建筑物的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，原梅州市城乡规划局针对上诉人搭建涉案违法建筑物的行为作出的《行政处罚决定书》生效后，经过公告和催告，上诉人逾期不履行自行拆除涉案违法建筑物义务。原梅州市城乡规划局作出《行政强制拆除决定书》后，上诉人仍未在指定期限内自行拆除涉案建筑物，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。因此，被上诉人梅州住建局依据上述生效的行政决定对涉案违法建筑物实施强制拆除并无不当，具有法律依据。在实施强制拆除行为前，梅州住建局对涉案违法建筑物内的财物进行了公证清点保全、登记和录像，并将财物搬迁至租赁的地点存放，其执法程序并无不当。上诉人要求确认被上诉人梅州住建局强制拆除涉案房屋的行为违法并要求两被上诉人赔偿经济损失人民币67万元缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。被上诉人梅州市政府作出的涉案《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人诉请撤销涉案《行政复议决定书》理据不足，依法不予支持。上诉人在上诉时请求本院对梅市府办〔2011〕50号《关于印发梅州市人民政府行政复议委员会试点工作方案的通知》等文件进行合法性审查，经审查上诉人在一审并未提出该项诉请，该项诉请属于二审新增加的诉讼请求，本院不予审查。应当指出的是，国务院作出的《全面推进依法行政实施纲要》中，要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率。履行法定职责是行政机关的权利也是其义务。本案中，原梅州市城乡规划局在2013年依照法定程序作出强制拆除决定后，上诉人未在法定救济期限内提起行政复议、行政诉讼，行政机关即应及时履行强制拆除的职责与义务，被上诉人梅州住建局于2020年才组织实施拆除行为，影响了行政行为效力的及时实现，有违高效原则，应当予以指正。但鉴于本案中被拆除建筑已经被确认为违法建筑，拆除违建行为的延后，未损害上诉人的合法权益，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理结果并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人余段英负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年五月八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳