新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新0104行初139号 原告：新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局米泉分局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区米东北路229号。 法定代表人：仝锡营，该局局长。 委托诉讼代理人：黄连明，新疆联明律师事务所律师。 被告：乌鲁木齐市自然资源局，住所地乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。 法定代表人：张卫民，该局局长。 委托诉讼代理人：金英卓，男，1989年11月5日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区国土资源执法监察大队工作人员，住乌鲁木齐市米东区。 委托诉讼代理人：赵亮，新疆聚广律师事务所律师。 原告新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局米泉分局(以下简称林管局)与被告乌鲁木齐市自然资源局(以下简称自然资源局)行政处罚案，原告向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月5日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告林管局的委托诉讼代理人黄连明，被告自然资源局的委托诉讼代理人金英卓、赵亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告自然资源局于2019年9月25日作出编号乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》，对原告林管局作出行政处罚：1、限期十五日内拆除在非法占用的5423平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2、对非法占用5423平方米土地的违法行为处以每平方米20元的罚款，罚款为5423平方米×20元/平方米=108460元。原告林管局不服，向本院提起诉讼。 原告林管局向本院提出如下诉讼请求：请求依法撤销被告出具的乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》。事实与理由：被告于2019年9月25日作出，并在2019年9月30日送达的乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》，认定原告未经自然资源部门批准，于2015年5月在柏杨河乡玉西布早村，非法占用土地5423平方米(地类为天然牧草地、农村道路、风景名胜及特殊用地，属国有土地，不符合土地利用总体规划)新建二层楼及硬化地面的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，同时作出了限期拆除和罚款的行政处罚决定，原告认为被告在认定事实及适用法律方面均存在错误。涉案土地是国有林地，非天然牧草地，原告为修筑直接为林业生产服务的工程设施的行为，已经过林业主管部门批准，不存在未给批准的事实，属于合法行为。在适用法律方面原告未违返《中华人民共和国土地管理法》的规定，涉案土地为国有土地，进行建设取得了合法审批手续，且原告未改变土地性质。综上，被告作出的行政处罚决定，无事实及法律依据，请法院依法裁判。 原告林管局为证实其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1．米泉林场场志、米泉分局老场部（科普馆）照片各一张，意在证明本案诉争的地点，早在1956年米泉林场建厂时就已经是办公场所了，中心管护站是拆除了原来的一栋平房修建的，不是新开辟的建设用地，硬化的地面属于老场地的范围，是对老场地功能的提升，该项目建设之前就已经是用于林业服务的办公区，不存在毁林修建的行为； 2．新疆维吾尔自治区国有林权证、林权林地登记册，意在证明林权是合法取得的，本案争议的土地包含在标注序号为40号的林地中，涉案土地是林地，被告的处罚决定书中对该土地用途的描述属认定事实错误； 3．米分局行字［2015］15号《关于中心管护及种子晾晒场建设的请示》、新天东林计字［2015］45号《关于下达2015年地方财政森林生态效益补偿金预算的通知》、米林行字［2015］7号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站项目的开工请示》、新天东林计字［2015］135号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站工程开工批复》、《关于对“国家林业局关于请对第十八条执行中的问题予以解释的函”的复函》，意在证明原告修建中心管护站是直接为林业生产服务；原告利用国有资金硬化场地，是为了林业生产所需的种子晾晒；原告的上述行为，符合相关法律规定，不需要向土地管理部门批准，只需要向县级以上林业主管部门批准即可。被告认定需要经过其批准，没有法律依据； 4．米林行字［2016］12号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站扩建工程的开工请示》、新天东林计字［2016］124号《关于米东分局新建哈熊沟中心站扩建工程开工建设的批复》、米分局行字［2016］111号《关于调整的请示》、新天东林计字［2016］144号《关于对的批复》，意在证明原告方的扩建行为同样取得了上级林业主管部门的批准。 经质证，被告对原告出示的证据1真实性认可，关联性不认可，认为照片中的场景形成于20世纪，但根据目前场地及各部门职权的改变，结合被告提交的第一组证据，土地用途是由2008年国土资源部门对国有土地重新进行分类确认，与本案无关联性；对证据2真实性认可，关联性不认可，认为该证的颁发时间与土地测绘图均为早期土地用途绘制，与现在通过卫星遥控描绘的土地用途存在差异；对证据3、4真实性认可，合法性、关联性不认可，认为本身土地性质已经发生了改变，依据错误土地用途形成的批复及请示，被告均不认可，且该硬化场地并不是用于种子晾晒，根据被告方调查，该硬化地面用于旅游接待，原告已经改变了土地的用途，该土地并没有按照《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条的内容进行使用。 经庭审质证，本院对原告出示的证据的真实性予以确认。 被告自然资源局辩称，一、《行政处罚决定书》认定事实清楚。案涉土地地类为天然牧草地、农村道路、风景名胜及特殊用地，属于国有土地，使用需经自然资源部门批准。原告未经批准在案涉土地上新建二层楼及硬化地面，属于未经批准非法占用土地。根据乌鲁木齐市国土资源勘测规划院编制的《林业局(一)土地利用现状图》和《土地分类面积汇总表》载明“案涉土地类别为天然牧草地、农村道路、风景名胜及特殊用地”、“案涉土地5423平方米包含：草地1003平方米，农村道路613平方米，风景名胜及特殊用地3807平方米，合计5423平方米。”案涉土地既不包含林地，也与林地分属不同的土地利用现状分类。原告新建二层楼及硬化地面建设行为需向被告申请并经批准方可实施。其建设行为，属于未经批准非法占用土地。同时原告新建的二层楼及硬化地面被用于旅游接待，属于对案涉土地的商业运用，实质上改变了土地用途，不符合土地利用总体规划。二、被告作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。三、被告作出行政处罚决定符合法定程序。被告处罚前向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了拟对原告作出处罚的事实、理由和依据及原告享有陈述和申辩的权利，原告未提出书面陈述或者申辩意见，也未要求举行听证。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出《行政处罚决定书》并告知了其诉权，被告的行政处罚行为符合法定程序。 被告自然资源局为支持其抗辩意见向本院提供交以下作出行政行为的证据： 1．林业局（一）土地利用现状图（2008年）、土地分类面积汇总表、现场勘测笔录，意在证明案涉土地为天然牧草地、农村道路、风景名胜及特殊用地，不属于林地，原告未经批准即在涉案土地新建二层楼及硬化地面，属于未经批准非法占用土地； 2．询问笔录、2019年6月拍摄的现场照片，意在证明原告新建的二层楼及硬化地面被用于旅游接待，属于对案涉土地的商业运用，实质上改变了土地的用途； 3．《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、送达回证，意在证明被告处罚前向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了拟对其作出处罚的事实、理由和依据及其享有陈述和申辩的权利、诉权，答辩人的行政处罚行为符合法定程序。 经质证，原告对被告出示的证据1中林业局（一）土地利用现状图的真实性认可，但对证明的问题不认可，认为案涉土地不是该图中所述的用途；土地分类面积汇总表的真实性认可，但是被告单方进行的统计，仅是根据土地利用现状图统计的；现场勘测笔录的真实性认可。对证据2中询问笔录的真实性认可，在做笔录过程中，原告已经明确告诉了被告该土地属于林地；现场照片的真实性认可，但对证明的问题不认可，该照片的对面是餐厅，但不代表建设的二层楼是用于接待的。对证据3真实性认可，对被告的送达程序无异议。 经庭审质证，本院对被告出示的证据的真实性予以确认。 被告自然资源局提供如下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四条、第五条第二项、第四十三条第一款、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。 经审理查明，1990年12月21日米泉县人民政府颁发了证号为米泉县人民政府发(19)第1号新疆维吾尔自治区国有林权证，载明：“根据《中华人民共和国森林法》，《中华人民共和国土地管理法》规定，确认林权林地登记册所列森林、林木、林地为全民所有，总面积86710.5亩(5780.7公顷)，由自治区林业厅米泉林场经营管理和使用，其合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”该林权证所附林权林地登记册，其中载明的编号为40的林地，所在沟系或地名为流沙坡，东：哈熊沟，南：干沟界线，西：冰沟，北：场部，面积为3915亩。经询问，被告表示其进行处罚的原告修建房屋的位置在林权证的范围内，被告表示其否定林权证载明的土地用途的依据是2007年第二次全国土地调查图、2008年外业核查结果及全国卫星遥感监控测绘图。 2015年3月13日林管局作出米分局行字［2015］15号《关于中心管护站及种子晾晒场建设的请示》，向新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局请示，拟在哈熊沟林区投资建设中心管护站及晾晒场各一座，建设总面积为0.41公顷，其中拟建标准化中心管护站建筑面积240平方米，种子晾晒场2000平方米，该项目资金来源为2015年度公益林中心站建设计划资金475000元、本分局自筹资金900000元。2015年9月1日原告作出米林行字［2015］7号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站项目的开工请示》，向新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局申请在哈熊沟林区老场部开工建设中心站一座。2015年9月22日新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局作出新天东林计字［2015］135号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站工程开工批复》，同意原告开工建设。 2016年7月15日原告作出米林行字［2016］12号《关于米泉林场新建哈熊沟中心站扩建工程开工请示》，载明：“根据天东林管局印发的《关于下达沙湾分局办公楼维修等项目建设计划的通知》(新天东计字［2016］89号)文件精神，我分局2015年度在哈熊沟林区老场部新建中心站一座，根据老场部实际情况、为充分发展中心站作用、现扩建354.54m2。前期工作已完成。现申请工程开工。”2016年8月9日新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局作出新天东林计字［2016］124号《关于米泉分局新建哈熊沟中心站扩建工程开工建设的批复》，同意原告开工建设。 2019年7月乌鲁木齐市国土资源勘测规划院编制了《林业局(一)土地利用现状图》，图中载明案涉地块土地权属：国有土地，地类：天然牧草地、农村道路、风景名胜及特殊用地，红线范围面积：0.5423公顷。2019年6月18日，被告对原告在米东区柏杨河乡玉希布早村修建的二层楼及硬化地面进行了现场勘测，该项目实际占地5423平方米。同日，被告对原告单位李建新进行了询问，李建新表示：“是自治区发改委批复，自治区财政厅投资新疆维吾尔自治区天山东部国有林管理局米泉分局修建的……是林权证范围内的土地，六七十年代是林场的办公场所，也就是现在我们这个单位……东至：哈熊沟，西至：山坡，南至：北沟，北至：流沙坡……有发改委的立项批复，自治区林业厅的请示，新疆维吾尔自治区林业厅准予行政许可决定书……原来就有4栋平房，1栋二层楼房……”2019年8月21日被告作出乌自然告［2019］第1277号《行政处罚告知书》、乌自然听告［2019］第1277号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其进行行政处罚及原告享有申请听证的权利，并于2019年9月19日向原告进行了送达。2019年9月25日被告作出乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》，对原告作出如下处罚：1、限期十五日内拆除在非法占用的5423平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2、对非法占用5423平方米土地的违法行为处以每平方米20元的罚款，罚款为5423平方米×20元/平方米=108460元。被告于2019年9月30日向原告进行了送达，原告不服提起本次诉讼。 本院认为，本案争议的主要问题是被告自然资源局作出的乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》，认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。 《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四条规定：“依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记……(三)使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”第六条规定：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。”第十五条第一款规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。”本案中，原告于1990年取得米泉县人民政府颁发的林权证，证载林地中包括本案所涉修建房屋及硬化地面的土地。现被告以全国土地调查图、全国卫星遥感监控测绘图来否定原告林权证登记的土地用途，不符合法律规定。 《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办建设用地审批手续。前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：(一)培育、生产种子、苗木的设施；(二)贮存种子、苗木、木材的设施；(三)集材道、运材道；(四)林业科研、试验、示范基地；(五)野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；(六)供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；(七)其他直接为林业生产服务的工程设施。”本案中，原告向林业主管部门申请开工修建中心管护站及种子晾晒场所占用的土地，在米泉县人民政府颁发的林权证的范围内，证载土地用途为林地，被告未就其对林地具有行政管理及行政处罚权向法庭举证；在土地用途未经变更登记的情况下，被告关于原告所使用土地不属于林地的意见，本院不予采信。被告作出的行政处罚决定，在认定事实及适用法律上确有错误，本院对原告要求撤销被告作出的乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》的诉讼请求予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告乌鲁木齐市自然资源局作出的乌自然罚决［2019］第1277号《行政处罚决定书》。 本案受理费50元（原告已预交），由被告乌鲁木齐市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。 审 判 长  窦常娟 人民陪审员  张 英 人民陪审员  孙应波 二〇二一年五月十七日 书 记 员  王珍珍