河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终18号上诉人（一审原告）秦兰枝，女，汉族，1958年6月19日出生，住郑州市高新技术开发区。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街**。法定代表人张红军，主任。委托代理人齐乃维，该单位工作人员。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。上诉人秦兰枝因诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政征收补偿纠纷一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初1119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人秦兰枝及被上诉人高新区管委会的委托代理人齐乃维、李健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。高新区管委会于2018年1月5日作出《关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责的决定》(以下简称《决定》），认定秦兰枝未签订搬迁安置补偿协议和领取安置补偿款项，按照大里村城中村拆迁安置补偿标准，附属物补偿款715980元，安置房面积550平方米，决定秦兰枝于收到决定之日起5日内就以上安置补偿事项签订搬迁补偿协议并领取安置补偿款项。经郑州市中级人民法院释明，秦兰枝明确其一审诉讼请求为要求确认《决定》（即《郑州市高新技术产业开发区管理委员会关于执行（2017）豫01执348号之一履行拆迁安置补偿职责的决定》）无效。郑州市中级人民法院一审查明，2012年7月，郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文〔2012〕173号），其中包括秦兰枝所在的大里村。该通知要求村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其他各项工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文﹝2011﹞258号）和市人民政府有关规定执行。2013年12月11日高新区管委会印发《关于枫杨办事处大里城中村改造方案的批复》，并附《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》。2013年，秦兰枝所在大里村进行城中村改造。秦兰枝因对安置补偿不服，故未签订安置补偿协议。2014年秦兰枝等人起诉郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会（以下简称大里村委会）侵害经济组织成员权益纠纷一案。请求：一、依法撤销大里村委会2013年6月26日颁布的《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》与2013年7月3日颁布的《关于大里村改造搬迁工作时间安排的通告》；二、……；三、……。诉讼过程中，大里村委会自行撤销了上述三个公告，故法院认为秦兰枝的第一项诉讼请求的诉讼目的已经达到，不予重复处理，对秦兰枝该项诉讼请求不予支持。郑州高新技术产业开发区人民法院于2015年3月6日作出（2014）开民初字第58号民事判决，撤销大里村委会作出的《放弃听证证明》，驳回秦兰枝其他诉讼请求。2015年秦兰枝等人以高新区管委会为被告提起不履行法定职责之诉，请求高新区管委会履行大里村城中村改造主体的法定职责，按郑政文﹝2012﹞173号文规定的标准对秦兰枝进行安置补偿。郑州市中级人民法院于2016年12月5日作出（2015）郑行初字第584号行政判决，责令高新区管委会于本判决生效后60日内履行其城中村改造的拆迁安置补偿职责。后因高新区管委会未在判决确定的时间内对秦兰枝履行安置补偿职责，秦兰枝申请法院强制执行，在郑州市中级人民法院强制执行程序中，高新区管委会作出涉案的安置补偿《决定》。秦兰枝对该决定不服，提起本案诉讼。另查明：2017年12月25日大里村两委重新议定了该村城中村改造搬迁安置办法。该安置办法规定，附属物的补偿标准按照郑州市人民政府的郑政文〔2009〕127号文件执行。对本村现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的家庭，按每证（宅）400平方米予以安置。家有两个以上（含两个）子女的家庭，且均享受村民待遇，但不符合新划宅基地（含分户）条件者，在每证（宅）享受400平方米的基础上，再分配150平方米安置房。2017年12月29日大里村召开全体党员大会对上述安置方案进行了审议。2018年1月5日大里村两委成员及各组组长、村民代表、办事处包村干部共29人对上述安置补偿方案表决通过。后上述安置补偿标准在该村的党务政务公开栏内公示。该村同时出具证明称该村有617户，现有602户已签订协议，全村97%以上的村民同意此安置方案。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于秦兰枝是否具有提起本案确认被诉《决定》无效的诉权问题。秦兰枝系安置补偿权利人，被诉《决定》影响其财产权益，且最高人民法院（2020）最高法行再242号行政裁定已经认定被诉《决定》是行政机关基于自身意思表示作出的行为，属于可诉的行为，故秦兰枝依法享有提起本案行政决定无效争议的诉权。秦兰枝领取补偿款的事实并不能否认秦兰枝对涉案《决定》的诉讼权利，高新区管委会的该抗辩理由没有法律依据，依法不予采纳。二、秦兰枝的诉讼请求能否成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，高新区管委会是基于人民法院的生效判决作出的《决定》，显然不属于实施主体不具有行政资格的情形。被诉《决定》系对秦兰枝宅基上房屋的安置及补偿作出认定。高新区管委会决定认定秦兰枝房屋安置面积及补偿款的依据之一，是《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》，大里村绝大多数被拆迁人也是按照通告的方案实际享有每人每月600元的过渡费，但高新区管委会作出的补偿决定缺少该项补偿，高新区管委会决定中既未对此说明理由，也未提交该通告作为证据，更没有提供取消该项补偿项目的法律依据，明显属于减损权利没有法律规范依据。更为重要的是，被诉《决定》要求秦兰枝五日内签订搬迁补偿协议，违反契约自由原则，在秦兰枝与高新区管委会就安置补偿内容存在争议、无法达成一致意见的情况下，《决定》要求双方签订协议，客观上不能实现。秦兰枝认为被诉《决定》存在重大且明显违法无效情形，该理由成立，依法予以支持。综上，秦兰枝请求确认涉案《决定》无效的部分理由成立，符合前述法律及其司法解释的规定，依法予以支持。鉴于争议安置补偿问题仍需高新区管委会依法调查处理，高新区管委会应针对秦兰枝的安置补偿问题积极采取补救措施，并重新作出安置补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项、第三项的规定，判决如下：一、确认郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的《关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责的决定》中对秦兰枝的决定内容无效；二、责令郑州高新技术产业开发区管理委员会采取补救措施，对秦兰枝的安置补偿重新作出安置补偿决定。秦兰枝不服一审判决，向本院上诉称：1.一审违反相关规定对被上诉人来源和形式违法、与案件事实无关联的证据，未采纳质证异议而予采信;对上诉人来源和形式合法、与案件有关联的重要证据不予采信，未予适用，造成认定事实错误。2.在大里村城中村改造中，事实上存在两个完全不同的征收补偿标准，一个是郑州市人民政府批准大里村实施城中村改造制定的补偿标准，另一个是大里村委会自行制定的征收补偿标准。本案应当设定补偿标准的争议焦点，但一审未予设置，未支持上诉人的主张，明显未保障当事人的辩论权，一审自行适用非法补偿标准判案，导致判决错误。3.一审判决对被诉《决定》没有依据重大且明显违法的五种情形不全面审查，违反了法律规定对被诉行政行为应进行合法性审查的原则。4.一审判决第一项改变了上诉人的诉请，第二项判决未实质化解争议，造成司法程序空转。综上，请求：1.撤销一审判决;2.依法改判被诉《决定》没有依据、重大且明显违法，无效；3.责令被上诉人于本判决生效之日起60日内，依据郑政文〔2012〕173号规定合法有效的补偿标准向上诉人交付500m2安置房；4.责令被上诉人从2013年6月26日—2016年6月25日止，按郑州市政府规定实施的12元/m2·月过渡费标准向上诉人发放过渡费;自2016年6月26日起，至实际全部履行本判决第三项补偿义务之日上，另增加两个月作为安置装修期的过渡费用按24元/m2·月标准发放过渡费。高新区管委会答辩称：一审判决认定事实正确，上诉人的上诉理由不能成立，但一审判决仅以每人每月600元过渡费这一项而否定了被上诉人所做的决定，存在一定的过罚不相当的情况。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审法院认定秦兰枝具有提起本案确认被诉《决定》无效的原告主体资格正确，本院予以确认。关于秦兰枝的诉讼请求能否成立的问题，一审法院认定“被诉《决定》明显属于减损当事人权利没有法律规范依据，且被诉《决定》要求秦兰枝五日内签订搬迁补偿协议，违反契约自由原则”，作出“确认《决定》中对秦兰枝的决定内容无效”的判决，认定事实清楚，适用法律正确。关于秦兰枝主张应依据郑政文〔2012〕173号规定的补偿标准向上诉人发放过渡费的问题，被诉决定没有包含过渡费补偿一项，一审判决也以此理由确认《决定》对秦兰枝的决定内容无效，并责令郑州高新技术产业开发区管理委员会采取补救措施，对秦兰枝的安置补偿重新作出安置补偿决定，故争议安置补偿问题仍需高新区管委会在依法调查处理的基础上，行使行政裁量权，对该过渡费补偿一项作出处理。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由秦兰枝承担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二一年五月二十五日法官助理李晶晶书记员宋雨珈