海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2021）琼97行终146号   上诉人（一审原告）：罗光志，男，1977年4月5日出生，汉族，户籍地贵州省习水县，现住海南省儋州市。   被上诉人（一审被告）：儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街。   法定代表人：王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人：吴俊杰，该局工作人员。   委托诉讼代理人：李婧，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人罗光志因与被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）土地行政处罚纠纷一案，不服洋浦经济开发区人民法院（2020）琼9701行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   被诉行政行为：儋州市资规局于2020年11月9日作出儋自然资罚决字[2020]98号《行政处罚决定书》（以下简称98号处罚决定），认定罗光志于2017年10月未经批准，擅自占用儋州市八一农场304队的土地用于建设房屋和养鸡棚，共计硬化土地面积370平方米（合0.555亩），该宗地规划地类为基本农田，现状地类为旱地。该项目用地不符合儋州市总体规划以及永久基本农田保护政策,且至今该设施未办理农用地转用手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第三十五条和第四十四条的规定，构成非法占用基本农田的违法事实。依据《土地管理法》第七十七条和《海南省经济特区土地管理条例》第七十九条及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，决定：一、责令罗光志退还非法占用的土地，在收到行政处罚决定书之日起30日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、按非法建设占用土地面积370平方米，处以每平方米120元罚款，合计罚款44400元。   一审法院查明，2009年5月份，罗光志租用案外人海南农垦八一总场有限公司的本案涉案农业用地并在该土地上生产经营果农等经济作物和其他产业。2017年后，罗光志将原经营的猪栏改造后开始养鸡。2019年4月1日，罗光志与海南农垦八一总场有限公司的职工李松寿签订一份《土地租赁协议》，继续承包海南八一总场有限公司52.1亩园地，租赁期30年，从2019年4月开始计算租赁期限。罗光志于2017年10月未经批准，擅自占用转租受让使用的儋州市八一农场304队的土地用于建设房屋和养鸡棚，共计总面积370平方米（合0.555亩），该项目用地不符合儋州市总体规划以及永久基本农田保护政策。且自今该设施未办理农用地转用手续。儋州市资规局根据《土地管理法》第三十五条和第四十四条的规定，认定罗光志行为构成非法占用基本农田的违法事实，并依据《土地管理法》第七十七条和《海南省经济特区土地管理条例》第七十九条及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，作出了98号处罚决定，决定：一、责令罗光志退还非法占用的土地，在收到行政处罚决定书之日起30日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、按非法建设占用土地面积370平方米，处以每平方米120元罚款，合计罚款44400元。   一审法院另查明，2016年12月1日，案外人李松寿与海南农垦八一总场有限公司签订合同编号：八一企（场、司）字[2016]810305066号《内部土地承包合同书》，由海南农垦八一总场有限公司将拥有的长岭五队的52.1亩园地承包给李松寿；合同期限从2016年12月1日至2046年11月30日。   一审法院认为，本案的争议焦点是：儋州市资规局作出的98号处罚决定，认定事实是否清楚，处罚程序是否合法，适用法律是否正确，处罚是否显失公正及罗光志主张撤销该决定是否有相应的事实根据和法律依据。本案罗光志在涉案农用地上进行非农建设，并建设了居住房屋171.9平方米和改造养鸡棚198.1平方米，合计约370平方米（0.555亩）。根据《土地管理法》第三十五条和第四十四条的规定，罗光志的行为构成了非法占用基本农田的违法行为。儋州市资规局根据上述调查结果，依照《土地管理法》第七十七条和《海南省经济特区土地管理条例》第七十九条及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，并经过处罚告知等法定程序后对罗光志上述违法行为作出了98号处罚决定。罗光志当庭对该处罚认定事实和适用法律及执法程序等基本无异议，仅认为处罚过重。经审查，根据儋州市资规局提交的海南省国土资源厅琼国土资执[2017]31号关于印发《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的通知文件第九项规定，擅自改变国有土地用途中对违反《海南经济特区土地管理条例》中擅自将基本农田5亩以下，或耕地10亩以下，或其他耕地和基本农田以外的其他农用地、未利用地10亩以上20亩以下，改变用途用于非农业建设的，认定为严重违法行为，将给予责令限期改正，没收非法所得，处每平方米120元罚款，逾期不改正的，收回土地使用权。本案中，罗光志擅自占用农用地进行非农建设，面积达370平方米，约合0.555亩，属于严重违法行为。儋州市资规局根据上述裁量标准对罗光志处以每平方米120元处罚，是适当的，应予支持。综上所述，儋州市资规局作出的上述行政处罚基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，罗光志要求撤销上述处罚决定，理由不充分，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗光志的诉讼请求。   上诉人罗光志向本院提起上诉，请求：1.撤销洋浦经济开发区人民法院（2020）琼9701行初74号行政判决；2.撤销被上诉人作出的98号处罚决定。上诉理由：（一）一审法院认定事实不当。上诉人在儋州市八一总场304队承包土地临时搭建370平方米养鸡棚在2016年就已建成，当时无人告知涉案土地被儋州市总体规划为永久基本农田。涉案土地是园地，不是农田，且上诉人搭建的养鸡棚没有硬化地板，一审法院认定事实错误。（二）上诉人在庭审时就明确表示，既然政府规定不能在涉案土地搭棚养鸡，其坚决服从。只是正在饲养的鸡仔一时没法处理掉损失将扩大，等待过些日子到春节卖掉鸡仔后就自行拆除，恢复土地原状。就算上诉人有些过失，也应该给予时间改正。况且儋州市的总体规划在后，被上诉人也没有履行宣传、告知、公告的义务，其过失是造成上诉人不知情的主要原因。（三）根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，行政处罚应遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。被上诉人及一审法院认定上诉人硬化涉案土地是不符合事实的，以此作为处罚依据违反法律规定。请求二审法院依法改判。   被上诉人儋州市资规局辩称：（一）儋州市资规局作出的98号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2017年10月，罗光志未经批准占用涉案土地用于建设房屋和养鸡棚，经儋州市资规局测量，硬化土地面积为370平方米，在一审庭审阶段，罗光志也承认了该事实，确实有建设情况。而根据儋州市总体规划(空间类2015-2030)局部图及儋州市土地利用现状图(2018年土地变更后)，涉案宗地规划地类为永久基本农田。罗光志在规划的基本农田上建设房屋和养鸡棚的行为不符合儋州市总体规划和永久基本农田保护政策。根据《土地管理法》第三十五条“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得撞自占用或改变其用途”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农业用地转用审批手续”的规定，罗光志未依法办理农业用地转用审批手续，在未经获批的情况下，擅自占用基本农田，其违法事实不因其取得土地使用权的方式而改变。以上事实均有儋州市资规局的相关询问笔录、土地勘验资料、八一农场长岭分场304队养鸡棚-5981图斑勘测定界图、现场照片等证据佐证。依据《土地管理法》第七十七条、《海南省经济特区土地管理条例》第七十九条及《海南省国资源行政处罚栽量标准》的有关规定，对罗光志未经批准违法改变土地用途的行为，儋州市资规局作出了98号处罚决定。（二）98号处罚决定程序合法正当。基于罗光志的上述违法事实，儋州市资规局于2020年9月21日向罗光志送达儋自然资罚告字[2020]97号《行政处罚事先告知书》，依法告知罗光志相关权利。对此，罗光志作出申辩，认为其已拆除部分鸡棚，且鸡棚为临时搭建物，应从轻处罚。儋州市资规局组织工作人员进行现场复核。经复核，罗光志拆除的鸡棚不属于实测部分，故不予采纳申辩意见。儋州市资规局于2020年11月16日向罗光志送达98号处罚决定,已告知罗光志作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据，充分听取罗光志的陈述、申辩意见，已对其申辩进行复核，并告知其依法享有的权利。儋州市资规局对罗光志作出行政处罚的行为完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的法定程序。（三）儋州市资规局针对罗光志的违法行为作出行政处罚所依据的法律规定及条文，是国家早就已经发布施行的。罗光志以自己不懂法、不知法为由抗辩，不是正当合法的免责事由。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，依法应当予以维持，请求二审法院驳回罗光志的上诉请求。   二审期间,各方当事人均未提交新证据。各方当事人提交的证据均经一审庭审质证并已移送至本院。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，涉案土地位于上诉人转包的52.1亩土地范围内，根据被上诉人提交的《八一农场长岭分场304对养鸡棚-5981图斑勘测定界图》显示，涉案土地分为两块，A块土地为198.1平方米，B块土地为171.9平方米。上诉人在一审中承认A块土地上建的是养鸡棚，B块土地上建的是住宅。二审期间，经现场勘查，A块土地上搭建的是铁皮棚，但其土地未被硬化，一部分被用于养鸡，铁皮已被上诉人自行拆除，铁架尚在；一部分被用于存放物品，未拆除；B块土地上建有房屋，仍在正常使用，未拆除。   本院认为，本案的争议焦点为:被上诉人儋州市资规局作出的98号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。   关于被上诉人儋州市资规局作出的98号处罚决定认定事实是否清楚。被上诉人认定罗光志于2017年10月未经批准，擅自占用儋州市八一农场304队的土地用于建设房屋和养鸡棚，该宗地规划地类为基本农田，现状地类为旱地，上述事实具有事实依据，本院予以确认。但被上诉人认定上诉人硬化土地面积370平方米，与现场实际情况不符，搭建的铁皮棚占用的土地未被硬化，对该部分事实被上诉人认定错误。   关于被上诉人儋州市资规局作出的98号处罚决定适用法律是否正确的问题。根据本案查明事实，涉案土地属于基本农田，被上诉人适用《土地管理法》第三十五条“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”的规定，认定上诉人用地不符合儋州市总体规划以及永久基本农田保护政策，适用法律正确。但涉案土地分为两块，A块土地和B块土地，两者情况不同。其一，A块土地搭建的是铁皮棚，用于养鸡和存放物品。根据国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》和琼自然资规〔2020〕6号《海南省自然资源和规划厅、海南省农业农村厅关于规范设施农业用地管理促进现代农业健康发展的通知》规定，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）属于设施农用地范围，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，被上诉人适用《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，认为上诉人进行非农建设，应办理农用地转用审批手续属适用法律错误。其二，B块土地建设的是住宅，明显属于非农建设，被上诉人适用《土地管理法》第四十四条第一款的规定正确。一审法院对上述两种情况不进行区分，一律认定为非农建设，存在错误，本院予以纠正。   关于被上诉人儋州市资规局作出的98号处罚决定程序是否合法的问题。被上诉人依法对上诉人占用基本农田建设的行为进行了立案调查，在调查的基础上于2020年9月21日向上诉人送达了儋自然资罚告字[2020]97号《行政处罚事先告知书》，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据及相关权利，充分听取了上诉人的陈述、申辩意见，并对其申辩进行复核，并告知其依法享有的权利。被上诉人对罗光志作出行政处罚的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》程序规定。   需要指出的是，根据《土地管理法》第三十四条规定“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志”，在本案审理过程中发现，当地乡（镇）人民政府未在涉案土地所属地块设立保护标志，存在土地管理方面的不足，应予加强履行在永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志的法定职责。   综上，上诉人存在非法占用基本农田进行建设的行为，但上诉人的违法行为存在两种情况，上诉人在A块土地上进行的是农用设施建设，土地未硬化；上诉人在B块土地上进行的是非农建设，土地已硬化。两者违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不同，适用法律依据不同，应根据实际调查情况分别进行处罚。被上诉人未进行区分，一律按照非农建设进行处罚，明显不当，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，本案被诉行政行为应予撤销，并由被上诉人重新作出处罚决定。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律存在错误，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销洋浦经济开发区人民法院（2020）琼9701行初74号行政判决；   二、撤销被上诉人儋州市自然资源和规划局于2020年11月9日作出的儋自然资罚决字[2020]98号《行政处罚决定书》；   三、责令被上诉人儋州市自然资源和规划局依法重新作出处罚决定。   一、二审诉讼费用共计100元，由被上诉人儋州市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。   审判长 郝良存   审判员 孙希军   审判员 许杏花      二〇二一年五月二十七日   法官助理 时书云   书记员 李丽花   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。