新疆维吾尔自治区伊宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2021）新4002行初27号 原告刘文武，男，1965年8月20日生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县。 委托诉讼代理人杨梦雅，北京市两高律师事务所律师。 被告察布查尔锡伯自治县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县城镇查鲁盖东街1号。 负责人丁某，该局局长。 委托诉讼代理人李某，该局执法监察大队书记。 委托诉讼代理人梅建军，新疆同济律师事务所律师。 原告刘文武不服被告察布查尔锡伯自治县自然资源局（以下简称“察县自然资源局”）于2019年12月21日作出的察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告察县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月8日公开开庭审理了本案。原告刘文武及其委托诉讼代理人杨梦雅，被告察县自然资源局的委托诉讼代理人李某、梅建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告察县自然资源局于2019年12月21日作出察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》，查明：刘文武在未经依法批准情况下，在扎库齐牛录乡寨牛录村开发地占地建二层楼房及其他基础设施建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，处罚如下：限期拆除在非法占用的620平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告刘文武诉称，原告在察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡××社区××巷××号拥有合法的房屋。1999年5月，为了响应国家改革开放号召，提高土地利用率，原告向铁尔曼布拉克村村民委员会及察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡人民政府提出用地申请。经铁尔曼布拉克村村民委员会及察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡人民政府同意，原告于1999年5月29日与铁尔曼布拉克村村民委员会签订《合同书》，承包涉案土地用于养殖、种植，承包期为50年。《合同书》中约定原告在承包期内可以在涉案土地上建房、养殖、绿化、植树。原告一直按照《合同书》约定在承包地上发展养殖业。2019年12月21日，被告作出的察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》，以原告未经依法批准情况下，在扎库齐牛录乡寨牛录村开发地占地建二层楼房及其他基础设施建设为由，要求原告限期拆除其在非法占用案涉地块上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告认为被告作出的《限期拆除通知书》认定事实、适用法律错误。 原告刘文武向本院提交如下证据： 1.原告身份证复印件1份，欲证明原告与本案存在利害关系，为本案的适格主体，原告有权提起本案的行政诉讼； 2.察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》1份，欲证明该份行政处罚决定书证据不足，缺乏事实依据，法律适用错误，属严重违法，应当予以撤销； 3.申请1份，欲证明原告利用涉案土地前已向铁尔曼布拉克村村民委员会及察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡人民政府提出申请，并经过同意才建设房屋用于养殖的事实； 4.《合同书》1份、转账凭证1份，欲证明1999年5月29日，原告与铁尔曼布拉克村村民委员会签订《合同书》，承包了位于该村的荒沟、荒地用于建房养殖种植，并依法缴纳了土地承包费，涉案房屋系在铁尔曼布拉克村村民委会及乡政府的允许下建成的，原告亦合法取得案涉土地，不存在非法占地的情形。 被告察县自然资源局辩称，请求依法驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、原告擅自将农用地改为建设用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。依据察布查尔县2010-2020土地利用规划图及原告与察布查尔县扎库齐牛录乡铁尔曼布拉克村签订的《合同书》证实，涉案土地为设施农用地。经被告调查，原告客观上实施了在农用地上建房的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，农用地改为建设用地，须经批准。原告未经批准，擅自在设施农用地中建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，应限期拆除，恢复原状。综上，被告作出的察自然资罚字〔2019〕10号行政处罚决定书，既有事实依据，也有法律依据。二、被告的行政处罚行为程序合法。涉案处罚过程中，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，进行了询问，现场调查勘验，履行了告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利，且处罚决定与对原告拟处罚的告知内容完全一致，因此被告做出的行政处罚决定程序合法。 被告察县自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1.察布查尔县2010-2020土地利用现状图1份，欲证明涉案土地权属为国有，用途为设施农用地； 2.察国土资监责停字〔2018〕024号《责令停止违法行为通知书》1份、察国土资监通字〔2018〕024号《接受调查通知书》1份、察国土资监送字〔2018〕024号法律文书送达回证1份，欲证明被告依程序已告知原告停止违法行为，并接受调查的通知； 3.原告刘文武身份证复印件1份、询问笔录2份、1999年5月29日原告与铁尔曼布拉克村《合同书》1份，欲证明涉案土地依据原告与铁尔曼布拉克村合同约定为养殖种植用地，原告擅自将农用地改为建设用地未经审批； 4.现场照片6张，现场勘测笔录1份，欲证明原告未经审批在农用地建房的客观事实以及原告在此房屋内经营农家乐的事实； 5.察自然资罚告字〔2019〕10号《行政处罚告知书》1份、察自然资罚听告字〔2019〕10号《行政处罚听证告知书》1份、察自然资监送字〔2019〕10号法律文书送达回证1份、行政处罚听证申请书1份、察自然资听通字〔2019〕02号《行政处罚听证通知书》3份、《行政处罚听证通知书》察自然资听通字〔2019〕02号法律文书送达回证3份、行政处罚听证会时间及参加人、听证纪要各1份、察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》1份、察自然资监送字〔2019〕10号法律文书送达回证1份，欲证明被告在作出察自然资罚字〔2019〕10号行政处罚决定书前已按法定程序告知原告享有的陈述、申辩和听证的权利； 6.《中华人民共和国土地管理法》部分内容抄录1份、国土资发〔2014〕××号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》1份。 经庭审质证，双方的质证意见如下： 被告察县自然资源局对原告刘文武提交的证据1三性及证明目的均认可；对证据2三性认可；对证据3、证据4中的《合同书》真实性认可，合法性、关联性不认可；对证据4中的转账凭证三性均不认可。 原告刘文武对被告察县自然资源局提交的证据1、4三性均不认可；对证据2、5真实性认可，合法性和证明目的不认可；对证据3真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据6真实性认可，证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告刘文武提交的证据真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院依法予以确认。被告察县自然资源局提交的证据1没有制作单位，没有抬头，不能反映察布查尔县2010-2020土地利用现状，不能证明涉案土地权属为国有，用途为设施农用地，本院不予采信；原告刘文武对被告察县自然资源局提交的证据2、3、5、6真实性没有异议，本院对其真实性予以确认，被告察县自然资源局提交的证据4中的现场照片，经刘文武本人确认，确系涉案地块上的房屋，本院对照片予以采信，现场勘测笔录因没有刘文武的签字确认，真实性无法确定，本院不予采信。 经审理查明，刘文武系铁尔曼布拉克村村民。1999年5月，刘文武向铁尔曼布拉克村村民委员会及察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡人民政府提出用地申请。经铁尔曼布拉克村村民委员会及察布查尔锡伯自治县扎库齐牛录乡人民政府同意，刘文武于1999年5月29日与铁尔曼布拉克村村民委员会签订《合同书》，承包涉案土地用于养殖、种植，承包期为50年。其中《合同书》中第一条约定刘文武可以在涉案土地上建房、养殖、绿化、植树。后刘文武开始在涉案土地上建房。 2018年10月8日，察县自然资源局作出察国土资监责停字〔2018〕024号《责令停止违法行为通知书》及察国土资监通字〔2018〕024号《接受调查通知书》并于当日向刘文武送达，告知刘文武在未经有批准权的人民政府依法批准的情况下，擅自在察布查尔县扎库齐牛录乡开发占地修建房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令其立即停止上述违法行为，听候处理，主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚，并于2018年10月15日前携带相关材料到察县自然资源局执法监察大队接受调查。 2018年10月8日及10月9日，察布查尔县国土资源执法监察大队分别对刘文武及夜勒道来提吐孙那很（扎库齐牛录乡铁尔曼布拉克村村委会主任、党支部书记）进行询问并制作询问笔录。 2019年12月5日，察县自然资源局作出察自然资罚告字〔2019〕10号《行政处罚告知书》及察自然资罚听告字〔2019〕10号《行政处罚听证告知书》，告知刘文武拟对其作出限期拆除在非法占用的620平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状以及刘文武如有异议，有权陈述或者申辩，有权要求举行听证。 2019年12月7日，刘文武向察县自然资源局递交《行政处罚听证申请书》。 2019年12月10日，察县自然资源局分别向铁尔曼布拉克村民委员会、刘文武、扎库齐牛录乡人民政府送达《行政处罚听证通知书》。 2019年12月17日，察县自然资源局组织召开行政处罚听证会。 2019年12月21日，察县自然资源局作出察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》并于当日向刘文武送达，《行政处罚决定书》查明：刘文武在未经依法批准情况下，在扎库齐牛录乡寨牛录村开发地占地建二层楼房及其他基础设施建设。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定处罚如下：限期拆除在非法占用的620平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。行政处罚履行方式和期限：自收到本处罚决定书之日起15日内将罚没款交至自治区财政厅国库处账户，执收单位：察布查尔县国土资源执法监察大队。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项之规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。 刘文武对此不服，遂诉至本院，请求撤销察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》。 本院认为，察县自然资源局对其辖区范围内国土资源违法行为具有查处的法定职权，为本案适格的被告。察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》在并未对刘文武处以罚款的情况下，又对其作出罚款的履行方式和期限，内容自相矛盾。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定可知，给予“限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚，有一个前提条件，就是行政管理相对人违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，察县自然资源局并未在法定期限内提供合法有效的察布查尔县土地利用总体规划（2010-2020年）图，以确定刘文武非法占用土地的具体类型，其制作的现场勘测笔录没有刘文武的签字，刘文武对于所占各种地类的面积亦不认可，故自然资源局适用该条款的该项情形作出行政处罚决定，应视为主要证据不足，其对刘文武作出限期拆除在非法占用的620平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，依法应予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下： 撤销被告察布查尔锡伯自治县自然资源局作出的察自然资罚字〔2019〕10号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告察布查尔锡伯自治县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。 审 判 长  陈思思 审 判 员  马 刚 人民陪审员  曲国俊  二〇二一年五月四日  书 记 员  江婧杰