北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终698号上诉人（一审被告）北京市房山区周口店镇人民政府，住所地北京市房山区周口店镇府前大街1号。法定代表人杨龙，镇长。委托代理人杨建华,北京市房山区周口店镇人民政府工作人员。委托代理人吴涛，北京天洛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙继成，男，1968年6月15日出生，汉族，农民，住北京市房山区。一审第三人北京市房山区周口店镇南韩继村村民委员会，住所地北京市房山区周口店镇南韩继村。法定代表人何利民，村主任。上诉人北京市房山区周口店镇人民政府（以下简称周口店镇政府）因孙继成诉该镇政府强制拆除房屋行为一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初307号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年10月18日，周口店镇政府对孙继成位于北京市房山区周口店镇南韩继村的建筑物实施强制拆除。孙继成向一审法院诉称，孙继成系北京市房山区周口店镇南韩继村的村民，自1997年起与北京市房山区周口店镇南韩继村村民委员会（以下简称南韩继村委会）达成口头承租协议，承租村里老猪场的猪舍一排零前排六间，每年租金为1000元。自2014年开始，孙继成投入毕生积蓄，在原有猪舍旁边加盖羊舍，开始养殖羊。孙继成一直使用涉案房屋并进行养殖羊的活动，并缴纳租金至2020年底。2020年7月，周口店镇政府工作人员称孙继成的猪舍属于违法建设，要求孙继成在航拍图和标注违建内容的表格上填写，因周口店镇政府拒绝给孙继成一份，故孙继成拒绝签字。2020年10月18日上午七点半左右，周口店镇政府工作人员直接将孙继成的养殖场门锁撬开，掐断电源和监控设备的电线，对孙继成的猪舍、羊舍进行非法拆除。孙继成认为，周口店镇政府在强制拆除前未进行任何通知，也未让孙继成搬离物品以及安置羊群，其实施的强制拆除行为给孙继成造成重大经济损失。孙继成认为，孙继成通过与南韩继村委会形成的事实租赁关系，合法拥有对承租的猪场的使用权及自行建设羊舍的所有权、使用权，该权利受法律保护。周口店镇政府实施的强制拆除行为未经法定程序，未进行书面通知，也未进行合法测量，无事实依据，损害了孙继成的财产利益，严重违反法律，违反了合法行政的基本原则。故孙继成诉至法院，请求确认周口店镇政府于2020年10月18日强制拆除孙继成位于北京市房山区周口店镇南韩继村老猪场、羊舍的行为违法。周口店镇政府向一审法院辩称，不同意孙继成的诉讼请求，请求法院裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。孙继成起诉主体错误，涉案建筑拆除主体系南韩继村委会。周口店镇政府不是适格被告，本案中不存在行政行为侵权问题。孙继成与南韩继村委会如存在纠纷应另案处理，而不应由周口店镇政府承担南韩继村委会行为的法律后果。一、拆除涉案建筑的主体系南韩继村委会，周口店镇政府并非拆除主体。1.拆除行为的实施主体及法律责任主体均为南韩继村委会。孙继成要求确认的违法行为发生时间是2020年10月18日，早在2020年9月22日南韩继村委会就向周口店镇政府提交了《帮助拆除申请书》，明确“因南韩继村委会经济条件及劳动力等条件的有限，申请周口店镇政府给与适度帮助，周口店镇政府并非拆除及清理工作的主体，并自愿承担引发的法律后果”。2.周口店镇政府在不干预村民自治内事项的前提下，向南韩继村委会提供必要的帮助，系周口店镇政府的法定义务。南韩继村委会向周口店镇政府提出因对建筑拆除，但经济条件及劳动力等条件有限，无自行拆除和清理能力，要求周口店镇政府提供适当帮助。该申请符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定。3.周口店镇政府依申请协助南韩继村委会拆除建筑，对应的法律效果应由南韩继村委会承受。孙继成应以南韩继村委会为被告，周口店镇政府诉讼主体地位不适格。在南韩继村委会提交帮拆申请时，南韩继村委会非常明确地表明根据具体情况向周口店镇政府申请帮助，自愿承担法律后果，周口店镇政府并非拆除和清理的主体。周口店镇政府提供帮助的过程中并非行使任何的行政职权，所实施的行为也并非行政行为。周口店镇政府提供的帮助行为完全系协助南韩继村委会实施拆除的行为，由此引起的法律效果应由南韩继村委会承担。二、虽然孙继成未完成证明拆违主体系周口店镇政府的举证责任，但周口店镇政府提交了拆除行为系南韩继村委会所为的证据，周口店镇政府不应再承受推定责任的法律后果。参考2018年7月13日北京市第四中级人民法院发布的《2017年度行政审判十大典型案例》中的案例四及大量相关判例，本案中虽然孙继成尚未举证证明拆违主体系周口店镇政府，但周口店镇政府进一步举证证明拆违主体系南韩继村委会，根据举重明轻的原则，本案裁定驳回起诉是具有事实、法律和实务依据的。三、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，并非行政机关，其行为引发的纠纷不属于行政案件审查范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第二十四条第一款，及《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》第四条第四项的规定，本案中南韩继村委会系基于村民自治主动实施的拆除行为，并非受托行为。事实上，周口店镇政府也从未针对案涉建筑有过授权他人实施职权的行为。为此无论是周口店镇政府还是南韩继村委会都不是适格的行政诉讼被告。综上，望法院查明本案不存在行政行为，周口店镇政府并非适格被告的基本事实，依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第三项“错列被告且拒绝变更的”判令裁定驳回起诉。南韩继村委会一审述称，不同意孙继成的诉讼请求。南韩继村委会在实施拆除及清渣之前，向周口店镇政府提出了书面帮拆申请，周口店镇政府依据南韩继村委会的申请，给予适当的帮助。本案被诉强拆行为不是行政行为，是村委会的村民自治行为。一审法院经审理查明，2020年9月22日，南韩继村委会向周口店镇政府提交帮助拆除申请书，主要内容为：经南韩继村委会核实，位于南韩继村村北老猪场的建筑，建设主体/权利主体为孙继成；经南韩继村委会研究决定，对其建筑物进行拆除，但由于南韩继村经济条件及劳动力等条件有限，无自行拆除和清理能力，现申请周口店镇政府给予适度帮助，并自愿承担由此引发的全部法律后果；该帮助拆除行为中，南韩继村委会依据具体情况向周口店镇政府申请适度帮助，周口店镇政府并非拆除及清理工作的主体。2020年10月18日，上述建筑物被强制拆除。2020年11月17日，周口店镇政府作出周口店镇（2020）第10号—告《答复告知书》，告知孙继成经查证，其所申请获得的南韩继村老猪场孙继成养殖场拆违公告（强拆时间2020年10月18日）的信息不存在。另，一审庭审中，孙继成、南韩继村委会认可南韩继村委会将老猪场租赁给孙继成，老猪场中原有的20间猪舍和6间库房系南韩继村委会建设。孙继成陈述2016年孙继成在南韩继村委会建设的20间猪舍（现为羊舍）的上面加盖了二层8间，四周是彩钢板，钢结构及彩钢房顶；2017年孙继成又在原20间羊舍上加盖了二层6间办公用房，四周是彩钢板，钢结构及彩钢房顶；2018年新建雨污分离棚，没有墙，柱子是钢结构，彩钢、钢结构的房顶，约150平米；2015年新建遮雨棚没有墙，柱子是钢结构，彩钢、钢结构的房顶，约75平米；2014年新建羊床，砖结构墙，床面是木头加铁网，约70平米；2014年孙继成新建饲料间，借了其他建筑物的一面墙，其他面没有墙，彩钢、钢结构的房顶，约20平米；为了区分羊群，焊接的铁护栏，长30米，高1米；2014年，硬化混凝土路面100平米并铺砖地面150平米；1997年建院墙高2.3米，长30米。南韩继村委会认可孙继成在二层加建14间，其他建筑物情况不清楚。周口店镇政府对涉案建筑物的基本情况及拆除情况均表示不清楚。一审法院经审理认为，关于被诉强制拆除行为是否属于行政行为的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，周口店镇政府具有对其行政区域内的乡村违法建设进行查处和拆除的法定职权。本案中，周口店镇政府、南韩继村委会均主张以涉案建筑物系违法建设为由而实施的被诉强制拆除行为，且周口店镇政府于庭审中陈述其对南韩继村委会的帮助拆除申请书进行了审查，认为南韩继村委会的申请是合法的情形下，周口店镇政府实施的帮助拆除。一审法院认为，鉴于周口店镇政府具有对其行政区域内的乡村违法建设进行查处和拆除的法定职权，南韩继村委会不具有该职权，且周口店镇政府亦实际参与了拆除，故强制拆除涉案建筑物产生的法律后果应由周口店镇政府承担。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。事实方面，周口店镇政府以违法建设为由对涉案建设予以强制拆除，但未提交证据证明其前期对涉案建设是否取得相关规划手续及面积、建成时间、相关当事人等基本情况予以调查，故被诉强制拆除行为属于认定事实不清。程序方面，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，实施强制拆除应当履行限期当事人自行拆除、催告、陈述和申辩、作出强制执行决定、送达等法定程序，现周口店镇政府未提交证据证明其履行了上述法定程序，故被诉强制拆除行为属于程序违法。综上，被诉强制拆除行为属于认定事实不清、程序违法，鉴于被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，一审法院法院确认其违法。另，需要指出的是，虽然本案中周口店镇政府不认可其是被诉强制拆除行为的责任主体，对涉案建筑物的基本情况及拆除情况都表示不清楚，但鉴于帮助拆除申请书中南韩继村委会认为涉案建筑物的建设主体/权利主体为孙继成，孙继成、南韩继村委会均认可涉案建筑物中的部分系南韩继村委会建设，部分系孙继成建设，故一审法院确认周口店镇政府对孙继成建设的位于南韩继村的建筑物实施强制拆除的行为违法，驳回孙继成针对涉案建筑物中非孙继成建设的部分提起的诉讼请求。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认周口店镇政府于2020年10月18日对孙继成建设的位于北京市房山区周口店镇南韩继村的建筑物实施强制拆除的行为违法；驳回孙继成的其他诉讼请求。周口店镇政府不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审案件诉讼费由孙继成承担。主要理由：1.拆除违法建筑的主体及责任主体均为南韩继村委会，周口店镇政府不是适格一审被告，本案中不存在行政行为侵权问题，孙继成与南韩继村委会如存在纠纷应另案处理，而不应由周口店镇政府承担法律责任。2.虽然孙继成未完成证明拆违主体系周口店镇政府的举证责任，但周口店镇政府提交了拆除主体系南韩继村委会的证据，周口店镇政府不应再承受推定责任的法律后果。3.村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，并非行政机关，其行为引发的纠纷不属于行政案件审查范围。孙继成同意一审判决，请求予以维持。南韩继村委会对一审法院所作判决未提出上诉。在一审诉讼期间，孙继成提交并在庭审中出示了以下证据：1.租金收据拍照件8份，证明：孙继成从南韩继村委会处承租猪舍，双方形成事实租赁关系，孙继成合法拥有涉案土地的使用权，并合法拥有养殖场地上房屋及屋内物品的所有权。2.购买种羊证明2份及卖种羊证明1份，证明：之前购买羊准备养殖，后涉案建筑物被拆除，羊只能卖了。3.财产损失明细4页，证明：孙继成在涉案土地上合法养殖羊群，周口店镇政府违法拆除造成孙继成羊群死亡、屋内物品大量丢失，给孙继成造成重大财产损失。4.2020年10月19日证明，证明：周口店镇政府未下发任何具有法律依据的书面告知书就对孙继成的涉案建筑物进行强制拆除，程序违法。5.王某的电话录音；6.何某某的电话录音；7.霍某某的电话录音；证据5-7证明：孙继成承租的猪场是周口店镇政府强制拆除的，拆除过程未经任何程序，属程序违法。8.3次拨打110的录音及1次拨打12345的录音；9.强行清渣的视频录像；证据8、9证明：孙继成承租的猪场、羊舍的强制拆除行为及强行清渣行为均是周口店镇政府实施的。10.农村乱占耕地建房问题摸底排查工作情况公示、周口店镇农村乱占耕地建房问题摸底排查工作举证材料说明、周口店镇南韩继村农村乱占耕地建房摸底排查汇总表2张，证明：孙继成不在周口店镇南韩继村农村乱占耕地建房范围内。11.北京市公安局房山分局周口店派出所执法录像。12.2020年10月18日8:02:07接警单。13.2020年10月18日8:07:35接警单。14.2020年11月10日9:25:04接警单。在一审诉讼期间，周口店镇政府提交并在庭审中出示了以下证据：1.2020年9月22日，帮助拆除申请书；2.2020年11月17日，周口店镇（2020）第10号-告《答复告知书》；证据1、2证明：周口店镇政府并非拆除主体。在一审诉讼期间，南韩继村委会未提交证据材料。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：孙继成提交的证据2、3、5—8、9，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，不予采纳。孙继成、周口店镇政府提交的其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案焦点问题为周口店镇政府是否为本案适格被告，本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，周口店镇政府具有对其行政区域内的乡村违法建设进行查处和拆除的法定职权。本案中，周口店镇政府主张：由于南韩继村委会向周口店镇政府提出了帮助拆除申请，周口店镇政府经过审查，认为南韩继村委会的申请是合法的情形下，周口店镇政府实施的系帮助拆除行为，不应承担相应的责任，不属于本案适格被告。对此，本院认为，鉴于周口店镇政府具有对其行政区域内的乡村违法建设进行查处和拆除的法定职权，南韩继村委会不具有该职权，且无论是帮助拆除还是直接拆除，实际上周口店镇政府确实实施了拆除行为，故强制拆除涉案建筑物产生的法律后果应由周口店镇政府承担，周口店镇政府系本案适格被告，该行为亦属于行政诉讼受案范围。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。事实方面，周口店镇政府以违法建设为由对涉案建设予以强制拆除，但未提交证据证明其前期对涉案建设是否取得相关规划手续及面积、建成时间、相关当事人等基本情况予以调查，故被诉强制拆除行为属于认定事实不清。程序方面，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，实施强制拆除应当履行责令当事人自行拆除、催告、陈述和申辩、作出强制执行决定、送达等法定程序，现周口店镇政府未提交证据证明其履行了上述法定程序，故被诉强制拆除行为属于程序违法。综上，被诉强制拆除行为属于认定事实不清、程序违法，鉴于被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，一审法院法院确认其拆除行为违法正确，本院不持异议。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认周口店镇政府于2020年10月18日对孙继成建设的位于北京市房山区周口店镇南韩继村的建筑物实施强制拆除的行为违法；驳回孙继成的其他诉讼请求是正确的，本院应予维持。周口店镇政府的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市房山区周口店镇人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京市房山区周口店镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 金 丽审判员 陈 丹审判员 刘明研二〇二一年五月二十八日书记员 蒋园园书记员 毕伟敬