河北省石家庄市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）冀01民终3357号 上诉人（原审原告）：白鹿村村民委员会，住所地赞皇县西龙门乡白鹿村。 法定代表人：陈敏华，该村委会主任。 委托诉讼代理人：丁振海，河北冀华律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杜明行，河北冀华律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：赞皇县发展和改革局，住所地赞皇县太行西路**。 负责人：杨立文，该局局长。 委托诉讼代理人：朱智宏，河北晟舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：张玉鹏，男，1981年11月16日出生，汉族，住赞皇县。 委托诉讼代理人：张立强，河北麓川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：赞皇县鼎鑫粮油有限公司，住，住所地赞皇县城南环路**/div> 法定代表人：郝立宾，该公司董事长。 上诉人白鹿村村民委员会（以下简称白鹿村委会）因与被上诉人赞皇县发展和改革局（以下简称发改局）、张玉鹏、赞皇县鼎鑫粮油有限公司（以下简称粮油公司）确认合同效力纠纷一案，不服河北省赞皇县人民法院（2020）冀0129民初1402号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年4月21日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 白鹿村委会上诉请求：1.依法撤销赞皇县人民法院（2020）冀0129民初1402号民事裁定书，指令赞皇县人民法院进行实体审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审法院将该案认定为土地所有权、使用权争议，并适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地法）第十六条（2004土地法），认定本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回上诉人起诉没有事实和法律依据，应予纠正。(一）双方所签订的《赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书》（以下简称协议书），从该协议书的内容看，实质上是买卖土地，是平等主体之间签订的民事合同，争议的是财产关系，是合同双方权利义务关系。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。上诉人的起诉完全符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉条件，依法应当受理并进行实体审理。(二）原审裁定称：本案案由为确认合同效力纠纷，实为涉案河滩土地的所有权、使用权争议，依据土地法第十六条认定上诉人主张协议书无效，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回上诉人起诉。该认定实属偷换概念，双方确认协议效力，必然导致一方失去诉争土地的所有权和使用权，土地所有权和使用权是对协议书审理后的结果，并非土地法第十六条所指的土地所有权和使用权争议。按照原审法院的逻辑，土地使用权转让、出让合同纠纷，均是对土地使用权的争议，不属于法院受理范围，应由政府处理，岂不是笑话，显然是错误的。本案双方之间的协议与土地所有权转让、出让性质相同。土地管理法第十六条规定的土地所有权和使用权争议，指的是对土地权属的争议，是侵犯土地权属的所有权和使用权、相邻关系争议。一般情况下，土地权属从法律上来讲应当非常明确，但是由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，便产生纠纷，这种情形下的土地所有权、使用权纠纷适用土地法第十六条规定。本案中，白鹿村卖给赞皇县粮食局的10亩土地的权属是明确的，是白鹿村的没有任何争议，如果别的村称该10亩地在地界划分上应当是他们村的，这就属于土地法第十六条的情形，因涉地界的划分是政府行为，因此，由政府处理。本案并不是权属纠纷，是典型的民事纠纷，原审法院适用土地法第十六条规定驳回上诉人起诉，明显适用法律错误。 发改局辩称：一、本案虽然表面上争议的是合同效力纠纷，但实为土地使用权争议，因为使用权的归属取决于合同是否有效，协议书决定了土地使用权的归属，故本案争议应由人民政府处理。上诉人将被上诉人案涉协议使用范围内的土地允许案外人丁某军使用，并违法占地建设房屋，上诉人为将答辩人取得使用权的土地处分给丁某军使用,以便和丁某军履行相关手续，违背诚信、促成不正当利益，才起诉作废已经签订32年且经乡政府签章的协议书。本案的涉案土地双方均未提交土地权属登记证书，亦没有其他证据证实权属状况，依照《土地管理法》第十四条规定的精神，属土地所有权和使用权争议，应当由人民政府处理；所以原审法院裁判并无不当。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。因此，关于土地所有权和使用权争议，当事人在自行协商解决不成的，必须先申请有关人民政府进行行政处理，只有对政府部门的处理决定不服，当事人才能向人民法院起诉。对于不经人民政府处理，而直接向人民法院提起民事诉讼的，不属于法院的受案范围，二审法院应依法维持原判。二、上诉人放任他人侵犯涉案土地，改变非农用途进行建设，己违规建房，有恶意串通损害被上诉人利益之嫌，上诉人村委会不去制止侵权行为，却与侵权人合谋，通过作废合同达到让侵权人使用土地的最终目的。上诉人起诉时曾提到未履行登记手续，但是不能以物权变动过程中的瑕疵来否定债权的效力。这影响着当事人对合同效力以及交易结果的合理期待，直接关系到市场交易是否稳定、有序、安全。况且被上诉人系国有资产出资，取得争执地使用权，国有资产应依法保护，任何人不得侵犯。三、本案中《征用土地建厂协议》系双方在平等自愿的基础上经过充分协商后签订的，且通过了赞皇县西龙门乡人民政府的核查并批准，乡级人民政府在协议上加盖了公章进行确认。涉案协议发生在1989年，至今己有32年，当时赞皇县粮食局按照协议约定履行义务，支付了对价27000元，白鹿村委会收款并于1989年12月28日出具收款收据，上诉人从未对该协议占地提出过异议，赞皇县西龙门乡人民政府也从未对该协议及占地提出过异议。《征用土地建厂协议》是合同双方在协商一致的基础上达成的，并且就权利义务等事项作出了明确约定，且己经履行完毕，一般视为双方真实意思表示，对双方当事人具有约束力。涉案协议加盖了乡政府的公章，有行政参与，借民事诉讼干涉行政行为不符合法律规定。该协议不存在无效情形，不应认定无效。本案争议并非人民法院受案范围，应由乡级人民政府或者县级人民政府处理。四、涉案协议系被上诉人取得土地使用权的重要依据，加盖有村、乡两级公章，上诉人欲通过起诉作废协议，达到剥夺被上诉人土地使用权的目的，使被上诉人丧失涉案协议范围内土地的使用权。表面上是协议纠纷，涉及的实质问题却是土地使用权纠纷，涉案协议即是被上诉人享有使用权的依据，确认协议无效就是否认乡政府做出处理的土地使用权，原审法院的裁判公平、公正，应当依法维持原裁定，故请求贵院依法驳回上诉。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，裁判公平、公正，上诉人的上诉请求不应得到支持，请贵院依法驳回上诉维持原判。 张玉鹏辩称：一、一审裁定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且经过审判委员会研究讨论，应予维持；二、张玉鹏与鼎鑫粮油公司签订的租赁合同书不存在合同法第52条规定的五种情形，因情势变更或合同签订后的客观事实发生变化，导致合同产生履行问题的，并不导致合同无效的后果，原告要求确认租赁合同无效缺乏法律依据。依法应当驳回其诉讼请求。 粮油公司辩称，因上诉人的放纵，争执地现被丁某军侵占，违规建设房屋，在未经批准的情况下改变非农用途进行建设，上诉人和丁某军串通损害他人以及集体利益，白鹿村的村民不满反映强烈，村委会不去制止侵权，却下大力度确认经乡政府签章的土地使用协议以及答辩人所签的租赁协议无效。本案虽然表面上争议的是合同效力纠纷，但实为土地使用权争议，因为使用权的的归属取决于合同是否有效，协议书决定了土地使用权的归属，故本案争议应由人民政府处理。原审法院的裁判公平、公正，应当依法维持原裁定。故，请求贵院依法驳回上诉。 白鹿村委会向一审法院起诉请求：1.依法确认1989年12月5日原告与赞皇县粮食局签订的《征用土地建厂协议》无效；2.依法确认被告粮油公司与被告张玉鹏于2020年7月13日签订的《租赁合同》无效；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：1989年12月5日赞皇县粮食局（已并入赞皇县发改局）和白鹿村委会签订了《赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书》（以下简称征地协议），该协议第一条约定；1.为支持粮局办厂，白鹿自愿卖给粮局沙滩10亩；2.（略）；3.征地总费用，每亩地价2700元，合计总费用27000元；4.（略）。第二条约定：县粮局自付清地皮费为始，10亩沙滩永归本局，所有权、使用权不受任何单位或个人制约，其他地契、文约一律作废，以本协议为准。后赞皇县粮食局并入赞皇县发改局，赞皇县发改局又将赞皇县粮食局与白鹿村委会所签涉案河滩地的合同权利授权给赞皇县鼎鑫粮油有限公司（以下简称粮油公司）。2020年7月13日，粮油公司与张玉鹏签订《租赁合同书》，将其涉案10亩河滩地租给了张玉鹏。以上事实有《赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书》、粮油公司与张玉鹏签订的《租赁合同书》等证据在卷予以证实。双方对于赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书的效力争执在案。 一审法院认为，为了发展经济保障供给，遵照当时的经济改革，县粮食局计划创办养牛厂，建厂占地事宜经龙门乡政府与白鹿村协商，白鹿村委会与原赞皇县粮食局于1989年12月5日签订的《赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书》，龙门乡政府及时任乡长均在该协议上盖章确认。该协议名为征用土地建厂协议，且约定“县粮局自付清地皮费为始，10亩沙滩永归本局。所有权、使用权不受任何单位或个人执约，其他地契、文约一律作废，以本协议为准。”但实际不宜认定为征用集体土地情形。本案案由为确认合同效力纠纷，实为涉案河滩土地的所有权、使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故，白鹿村委会主张征用土地建厂协议无效，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法应当驳回起诉。白鹿村委会主张确认2020年7月13日粮油公司与张玉鹏签订的《租赁合同书》无效，经查，该份合同是基于白鹿村委会起诉的赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书而确立的，前合同在未被确认无效之前，不能确认该租赁合同书的效力，故本案不予处理。赞皇县鼎鑫粮油有限公司经法院依法传唤未到庭，不影响一审法院依法缺席裁判。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、第一百四十四条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，经审判委员会讨论决定，裁定：驳回原告白鹿村村民委员会的起诉。 本院认为，上诉人白鹿村委会与原赞皇县粮食局于1989年12月5日签订的《赞皇县粮食局与白鹿大队征用土地建厂协议书》，结合协议约定的内容、背景及当事人履行情况来看，本案双方当事人争议事项的实质为对案涉河滩土地的所有权、使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故，原审认定本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回上诉人的起诉并无不当。 综上，白鹿村村民委员会的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 婷 审 判 员  孟志刚 审 判 员  李荣水 二〇二一年五月十日 法官助理  郄张雨 书 记 员  李 兴