广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终333号上诉人（原审原告）康昭朋，男，1974年10月23日出生，汉族,住佛山市顺德区××××××××××××××,公民身份号码：440×××××××××××。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人康昭朋因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局(以下简称高明区城管局)责令限期拆除一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：康昭朋购买了龙山果园土地，并于2016年11月29日取得两个国有土地使用证，其中一个证号为粤（2016）佛高不动产权第001***4号，国有土地使用证记载土地用途为果园，面积为2000平方米；另一个证号为粤（2016）佛高不动产权第001***2号，国有土地使用证记载土地用途为果园，面积为667平方米。后上述地块被编为龙山果园**0号、**1号地块。2020年3月1日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕168号《关于康昭朋在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》（以下简称《认定》），认为康昭朋未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园**0、**1号地块进行非农建设，已建成房屋2幢，占地面积约为163平方米，建筑面积约为163平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年3月12日，高明区城管局工作人员对康昭朋建设的房屋进行勘查，发现康昭朋在未取得建设工程规划许可证的情况下，在**0、**1号地块上建设了房屋1幢（占地面积为163平方米，建筑面积为163平方米）、围墙等建（构）筑物。高明区城管局工作人员对此进行拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有康昭朋的签名，仅有执法人员和见证人签名。高明区城管局于当日向康昭朋作出责令限期改正（停止）违法行为通知书，认为康昭朋在龙山果园**0、**1号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令康昭朋于2020年3月16日前自行整改，逾期不改正的，高明区城管局将依法予以处理。同时，高明区城管局还向康昭朋作出了询问调查通知书，要求康昭朋于2020年3月16日到杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述通知书，高明区城管局均张贴至龙山果园**0、**1号地块的建（构）筑物上。2020年3月18日，高明区城管局向康昭朋作出明管（和）罚〔2020〕字第135号《行政处罚意见告知书》（以下简称135号《行政处罚意见告知书》），告知康昭朋违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利。该告知书于2020年3月19日送达康昭朋。同年3月20日，康昭朋向高明区城管局提交行政处罚申辩书及授权材料。2020年3月20日，高明区城管局向康昭朋作出明管（和）罚〔2020〕字第135号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），并于同年3月21日送达康昭朋。再查，《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号），同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号），公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集中行使行政处罚权的工作部门。又查，1998年7月31日，原广东省国土厅作出《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》（粤地政[1998]252号），同意高明市国土房管局征用位于杨梅镇座各、上巷管理区位于“龙山园”土地作农业果园用地。2013年8月15日，原佛山市高明区国土城建和水务局作出《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》（明建发〔2013〕72号），杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设，对已取得国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建（构）筑物不得超过两层。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定及佛山市自然资源局作出的《认定》，高明区城管局作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有处理的法定职权。康昭朋认为高明区城管局没有职权依据法院不予支持。案件争议焦点为涉案《限期拆除决定书》是否合法。首先从程序上来看。案件中，因高明区城管局收到自然资源部门的认定函，确认康昭朋在龙山果园内地块上所建的房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。为此，高明区城管局工作人员对现场进行了勘查，认定涉案建（构）筑物的建造人为康昭朋。经过高明区城管局初步调查后，高明区城管局向康昭朋发出135号《行政处罚意见告知书》，表示涉案建（构）筑物涉嫌违法建设，要求康昭朋自行拆除，并告知了康昭朋享有的陈述、申辩权。在收到康昭朋的陈述申辩后，高明区城管局认定康昭朋的陈述不能成立，故作出并向康昭朋送达《限期拆除决定书》，高明区城管局作出涉案决定书程序符合程序正当原则，法院予以确认。康昭朋认为高明区城管局作出《限期拆除决定书》前未依法调查、保障康昭朋的陈述申辩权、组织听证，未经过行政处罚阶段直接进入行政强制执行阶段，因此程序违法。法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”由此可见被诉的《限期拆除决定书》不是对违法建筑的暂时性控制的中间行为，而是可以发生强制执行的终局性行政行为，不符合行政强制措施的法律特征。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的强制拆除违法建筑针对的是当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼又不拆除的情况，因此，强制拆除行为对应的基础行为应当是责令限期拆除决定，强制执行决定必须依据行政决定作出，所以责令限期拆除与强制执行之间是基础行政行为与执行行为的关系，责令限期拆除决定不是行政强制执行。其次，责令限期拆除也不是行政处罚，惩罚性是行政处罚的典型特点之一，是通过给违法相对人合法的权利或者权益造成损害来达到惩罚的目的。但责令限期拆除是限期恢复到违法前的状态，本身并不具有惩戒性。行政机关责令当事人限期拆除违法建（构）筑物或者构筑物,目的是恢复城市规划管理至原有的合法状态，行政相对人并未在人身或者财产方面受到任何制裁，该责任形式属于公法上的恢复原状，不具有行政处罚惩罚性的特征，故责令限期拆除不属于行政处罚。综上，被诉的《限期拆除决定书》既不是行政强制亦非行政处罚，因此听证并非高明区城管局作出命令的法定程序，高明区城管局只要遵循程序正当原则即可。高明区城管局根据佛山市自然资源局的来函，到涉案土地进行现场勘验及向康昭朋发出询问调查通知书，经调查后在作出《限期拆除决定书》前已向康昭朋作出并送达135号《行政处罚意见告知书》，康昭朋也向高明区城管局提交了行政处罚申辩书，高明区城管局经复核对其意见不予采纳并作出《限期拆除决定书》，据此，高明区城管局作出被诉行政行为时已进行调查并保障康昭朋的陈述、申辩权利，程序亦符合正当原则，对康昭朋的上述意见法院不予支持。在此法院还要指出的是，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场，无法实施留置送达。案件中，从高明区城管局提供的送达照片来看，高明区城管局所送达责令限期改正（停止）违法行为通知书、询问调查通知书，并未显示康昭朋或同住成年家属在场，因此在康昭朋并不在场的情况下，高明区城管局并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因康昭朋在之后已针对135号《行政处罚意见告知书》进行了陈述和申辩，责令限期改正（停止）违法行为通知书、询问调查通知书的通知目的已达到，该文书的违法送达法院予以指正，但不构成撤销的理由，高明区城管局在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。关于事实认定是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建（构）筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。案件中，康昭朋至今未提供任何证据予以证明涉案建（构）筑物进行了报建，且根据佛山市自然资源局作出的《认定》来看，涉案建（构）筑物属于“违法建（构）筑物，且属于无法消除对城乡规划实施造成的影响”，故高明区城管局认定涉案建（构）筑物并未取得建设工程规划许可证并无不当，法院予以确认。另外，康昭朋还认为涉案建筑物属于政府招商引资项目，其已依法受让涉案土地使用权，取得国有土地使用证，并依法建造涉案房屋，因此高明区城管局认定事实有误。诚然，1997年开始龙山果园公司开始销售龙山果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论在原广东省国土厅的批复，甚至康昭朋的国有土地使用证，均明确载明康昭朋等业主所购土地属于果园用地，换言之康昭朋等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且康昭朋提供的所有证据中并未显示政府承诺康昭朋所建别墅可不经任何部门的审批报建。案件中，康昭朋还提交了一份原佛山市高明区国土城建和水务局作出《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》（明建发〔2013〕72号）拟证明涉案建（构）筑物合法，法院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，康昭朋提供的该通知并不能证明涉案房屋经过了规划报建。因此康昭朋认为涉案建（构）筑物为合法建设的意见法院不予支持。最后关于法律适用方面。康昭朋认为其房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间，根据法不溯及既往的原则，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的约束。法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建（构）筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因康昭朋所建房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，高明区城管局于2020年发现该违法行为并向康昭朋作出《限期拆除决定书》时《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，高明区城管局运用现行法律对康昭朋作出决定并未损害当事人的合法权益，其处理并无不当。据此，高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据，法院予以确认。综上，康昭朋要求撤销高明区城管局作出的《限期拆除决定书》理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回康昭朋的诉讼请求。案件受理费50元由康昭朋负担。上诉人康昭朋上诉称：一、被上诉人高明区城管局作出的《限期拆除决定书》属于行政处罚，康昭朋依法有要求听证的权利。1.高明区城管局对案涉房屋进行查处的系列行为完全依据行政处罚法规定的程序，其作出的《限期拆除决定书》理应属于行政处罚。2.从立法精神上看，《限期拆除决定书》应属于行政处罚行为。行政处罚是对行政相对人最为严格的行政措施，包括罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等。虽然我国现行法律没有明确规定限期拆除决定属于行政处罚，但从立法精神上看，法律将对相对人利益造成影响最大的几种措施列入行政处罚规范的范围，其目的旨在规范和约束行政机关的执法行为，以保护相对人的利益。限期拆除决定将给建筑物带来不可逆转的毁灭性后果，举轻以明重，影响较小可回转的行政措施被纳入了相对严格的行政处罚规范程序，影响更大理应更慎重的行政行为，更应该纳入行政处罚的规范程序。3.根据行政处罚法第四十二条第一款和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，处以5000元以上罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。案涉房屋所涉及的利益远远大于5000元罚款，从立法本意来看，更有听证的必要性。龙山私家果园和杨梅私家果园共计两百多栋建筑进行拆除，涉及人数多，范围广，影响大，也应当进行听证。二、高明区城管局送达程序存在诸多违法。1.高明区城管局将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》张贴在建筑物外墙，不符合送达程序的要求。2.行政送达程序的意义绝非为了让行政机关达到通知的目的，而是行政行为合法有效的基础。3.上诉人对《行政处罚意见告知书》进行陈述和申辩，只是对自己权利的积极行使，并不产生对送达行为进行确认的后果，也不能改变行政行为违法的性质。三、高明区城管局在对涉案建筑查处过程中程序上存在诸多违法。1.高明区城管局依据佛山市自然资源局所作的《认定》对涉案建筑进行查处，但该《认定》在程序上存在严重违法。佛山市自然资源局先作出违法建设认定,后进行勘测。现场勘测图没有勘测人员名字和签名。2.高明区城管局并未真正进行现场调查，现场调查笔录存在伪造嫌疑。四、康昭朋依据国有建设用地使用权转让程序取得案涉土地使用权及案涉房屋，案涉房屋应当属于合法建筑。五、涉案建筑所在的龙山私家果园属于政府的扶贫和招商引资项目，《限期拆除决定书》违反行政信赖保护原则。1.龙山私家果园属于原高明市政府招商引资的扶贫项目，在里面建设房屋是政府允许并鼓励的行为。2.《限期拆除决定书》违反行政信赖保护原则。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园的业主作出承诺，应当受承诺的约束，不能随意变更，否则应当承担责任。康昭朋基于对政府的信赖投资购买土地和房屋，并缴纳相关税费。如今一纸《限期拆除决定书》将龙山私家果园所有建筑全部认定为违法建设，使得政府的公信力荡然无存。综上，案涉《限期拆除决定书》程序严重违法，缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.确认高明区城管局作出的《限期拆除决定书》违法；3.本案一、二审诉讼费由高明区城管局承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、限期拆除决定不是依法必须听证的事项。限期拆除的决定是一种很常见的行政行为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条没有将其作为法定的听证事项。在没有法律明确规定要听证的情况下，高明区城管局并不违反听证程序。二、送达程序瑕疵，但没有影响上诉人康昭朋的权利以及作出限期拆除决定，不属于撤销情形。有关法律文书送达方式虽然存在瑕疵，但上诉人已经收到了《行政处罚意见告知书》《限期拆除决定书》。高明区城管局在作出限期拆除决定前，已经告知作出决定的依据及理由，保证了陈述申辩的权利，遵循了程序正当原则，对作出限期拆除决定没有产生实际的影响。三、《限期拆除决定书》适用法律正确。违法建设行为在新法生效之后仍然持续，属于新法生效以后的行为，应依据新法作出处罚，并且新法和旧法的规定一致，都认定是违法行为，且要求限期拆除。高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理，适用法律正确。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，案涉土地已经被征用为国有土地，不属于农村集体土地，因此属于城市规划区，非农村规划区，即使适用《中华人民共和国城市规划法》，也不影响认定结果。四、本案认定事实的程序合法、正确。五、案涉建筑物没有取得建设工程规划许可证，也没有进行合法的农业设施建设备案，属于违法建筑。佛山市自然资源局认定案涉房屋属于非农建设，康昭朋辩称是农业设施，无事实和法律依据。1.案涉房屋不符合农业附属设施建设的范围和标准。2.案涉房屋没有办理合法的农业设施用地备案手续。3.案涉建筑用地没有办理改变土地用途的审批手续和建设工程规划许可证，因此属于违法建设。六、康昭朋的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。康昭朋也明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途用于非农建设，康昭朋的建设行为是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。七、案涉建筑已经被拆除，不具有可撤销的内容，康昭朋要求撤销没有法律意义。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。请二审法院驳回上诉人的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人高明区城管局针对上诉人康昭朋“未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响”的行为作出本案被诉之限期拆除决定，此为本案审查范围。高明区城管局在答辩中提到康昭朋改变土地用途、案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件等内容，不属于本案审查范围，本院不予置评。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令的，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。上诉人康昭朋关于限期拆除决定属于行政处罚的上诉意见虽有一定道理，但是理据并不充分，本院不予支持。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须一样地坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，被上诉人高明区城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，高明区城管局也具有对违反规划管理的行为作出责令改正或者限期改正的命令的职权。故高明区城管局作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于听证程序。《中华人民共和国城乡规划法》对于限期拆除是否可申请听证没有作出明文规定，故听证不是作出限期拆除决定的必经程序。上诉人康昭朋关于其依法有要求听证权利的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。关于送达。根据被上诉人高明区城管局提交的证据，高明区城管局于2020年3月12日将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》张贴于案涉建筑物门上，并在留存的该两份文书底部注明“留置送达”并由两名执法人员签名；于2020年3月19日将《行政处罚意见告知书》，通过邮寄方式送达给上诉人康昭朋。高明区城管局留置送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不符合相关法律规定。虽然其送达上述文书方式不合法，但上诉人在收到上述文书后提交了书面申辩意见，没有损害上诉人的陈述、申辩等权利。且责令限期改正不是限期拆除行政决定的必经程序。因此，高明区城管局送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不合法，尚不足以据此认定其作出限期拆除决定的程序违法。关于现场勘验程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，高明区城管局向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条第一款规定：“勘验物证或者现场，勘验人必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。”本案中，被上诉人高明区城管局提供的现场检查笔录载明了检查时间、检查地点和检查内容，且河西社区党群服务中心工作人员冯惠勇、陆伟禧到场见证。上述现场检查笔录的制作符合上述法律规定，并无不当。故上诉人对该份现场检查笔录的质疑，理据不足，本院不予支持。关于法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，案涉房屋建成于该法实施之前，但是违反规划法律法规规定未取得建设工程规划许可证进行建设无法消除对规划实施影响的违法状态延续至《中华人民共和国城乡规划法》施行之后、被拆除之前；并且案涉房屋建造时施行《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，两部法律、法规均要求建设房屋需报批规划许可，否则相关行政机关可责令限期拆除。因此，被上诉人高明区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出案涉限期拆除决定并无不当。关于事实认定和证据依据。被上诉人高明区城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的佛自然资明（认定）〔2020〕168号《关于康昭朋在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》。该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定文件在本案中属于证据，本案不宜对该认定行为的合法性进行全面的审查，只能对该认定函的证据属性进行审查，只要该认定没有明显违法的情形，即可采信。该文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。上诉人康昭朋关于该认定函在程序上存在严重违法的质疑意见，尚不足以否定该认定函的效力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据被上诉人高明区城管局提供的现场勘测图、现场检查笔录、申辩书和《认定》等证据，足以认定上诉人康昭朋在高明区杨和镇河西居委会龙山果园**0、**1号地块上建设的房屋没有办理合法的建设工程规划许可证。根据上述法律规定，高明区城管局作出被诉《限期拆除决定书》证据充分，法律适用正确。上诉人康昭朋上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，在里面建设房屋是政府允许并鼓励的行为。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四点内容：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，须到国土部门重新办理用地手续”，故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对上诉人的此项上诉意见不予支持。综上所述，被上诉人高明区城管局作出案涉行政决定职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人康昭朋负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  王 慧审 判 员  温颖聪二〇二一年五月十八日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳