广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终340号上诉人（原审原告）伦永谦，男，汉族，1970年10月13日出生，住佛山市南海区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。委托代理人王永焜，广东盈宇律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区××××××。法定代表人陈振华，局长。委托代理人黎樑，该局工作人员。委托代理人孔肖平，广东循理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区××××××××。法定代表人郭文海，代理市长。委托代理人刘凯仪，佛山市司法局工作人员。上诉人伦永谦因诉被上诉人佛山市生态环境局（以下简称市环境局）、佛山市人民政府罚款及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明:佛山市南方鞋材有限公司（以下简称南方鞋材公司）从事鞋材及制品、橡胶制品、各类鞋类及配件等项目生产经营，有8组硫化机、2台燃液化石油气导热油炉、5台炼胶机、1台密炼机等生产设备，2009年3月开始在现经营地址投入生产。2019年8月2日，市环境局执法人员到南方鞋材公司处检查时发现，该公司硫化工序需配套建设的废气治理设施未建成及密炼工序配套建设的废气治理设施未经验收、建设项目未办理竣工环境保护验收手续的情况下，主体工程已经投入生产。伦永谦为南方鞋材公司法定代表人，对公司事务具有决定权。2019年8月2日，市环境局对南方鞋材公司的上述行为立案。2019年11月25日，市环境局作出佛南环违改〔2019〕213号《责令改正违法行为决定书》和佛南环听告〔2019〕316号《行政处罚听证告知书》。其中，《责令改正违法行为决定书》责令南方鞋材公司立即改正未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自建设的违法行为，并要求该公司在收到决定书之日起三个月内建成治理设施并办理竣工环境保护验收手续。《行政处罚听证告知书》告知伦永谦拟对其违法行为处以120000元的罚款和陈述、申辩、听证权利。2019年11月27日，伦永谦向市环境局提交《听证申请函》申请听证。2019年12月23日，伦永谦向市环境局提交《陈述申辩意见》。2020年1月20日，市环境局就伦永谦的申请组织听证，并于同年1月22日制作《听证报告》。2020年3月13日，市环境局执法人员再次到南方鞋材公司处检查，确认该公司硫化工序、炼胶机和热压成型流水线、喷漆流水线已配套废气处理设施。2020年3月13日，市环境局作出佛环函（南）〔2020〕区审297号《佛山市生态环境局关于〈佛山市南方鞋材有限公司建设项目环境影响报告书〉审批意见的函》，对该公司提交的《佛山市南方鞋材有限公司建设项目环境影响报告书》进行批复。经法制审核、集体讨论，市环境局决定采纳伦永谦提出的南方鞋材公司已经对违法行为及时整改、没有造成环境危害后果或社会不良影响、积极配合调查取证等从轻情节，并于2020年5月7日作出佛南环罚〔2020〕2号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），确定处罚金额为93000元。《行政处罚决定书》于同年5月8日送达南方鞋材公司。南方鞋材公司不服《行政处罚决定书》，于2020年7月3日向佛山市人民政府申请行政复议。该府于同日立案受理，并向市环境局作出《提出行政复议答复通知书》。经审查，佛山市人民政府于2020年8月27日作出佛府行复〔2020〕320号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于同年8月28日送达南方鞋材公司、市环境局。原审法院认为:《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”市环境局依法具有对南方鞋材公司的上述违法行为进行查处，并对作为负责人的伦永谦作出处罚的职权。市环境局经立案、调查、告知、集体讨论等程序后，依据《建设项目环境保护管理条例》的规定对伦永谦作出处罚决定并告知其行政复议和诉讼权利，法院予以确认。但根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，扣除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定，市环境局于2019年8月2日对南方鞋材公司的违法行为进行立案调查，但于2020年5月7日才作出《行政处罚决定书》，扣除其中的鉴定、送达时间，市环境局作出《行政处罚决定书》超过了法定期限，但鉴于该违法对伦永谦的实体权益不产生影响，故法院在此予以指出。案件的争议焦点是市环境局作出的《行政处罚决定书》和佛山市人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，南方鞋材公司从事的生产项目属于需要编制环境影响报告书的项目，生产过程中对环境能造成重大影响。伦永谦和南方鞋材公司工作人员伦永章在市环境局调查询问时中亦确认硫化工序生产过程中有废气产生、密炼机生产过程中有粉尘产生，故南方鞋材公司建设的生产项目应在配备建设相应的环境保护设施并经过验收后才能投入使用。南方鞋材公司在环境保护设施未完全建成及未验收的情况下即投入生产使用违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，伦永谦作为南方鞋材公司的法定代表人，对南方鞋材公司具有决定权，故市环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚于法有据。伦永谦主张其不是南方鞋材公司违法行为的主要责任人，其2010年9月至2019年5月期间没有负责该公司的经营管理，在2019年6月才重新负责南方鞋材公司的管理。对此，法院认为，伦永谦以及南方鞋材公司员工伦永章在调查笔录中均确认伦永谦是南方鞋材公司的法定代表人，是生产经营中的主要获利者、有决定权的主管人员。并且，根据伦永谦的陈述，市环境局执法人员于2019年8月2日到南方鞋材公司检查时，其已经负责该公司的管理，故伦永谦主张其非南方鞋材公司负责人的主张缺乏理据，法院不予支持。伦永谦还主张，由于受广州亚运会等客观因素的影响导致没按时完善环境保护设施建设，其没有实施违法行为的主观故意，且其违法行为轻微，能主动及时纠正，没有造成环境危害后果和社会不良影响，应不予处罚。同时，按照“程序从新、实体从旧”和“从旧兼从轻”的原则，应适用1998年实施的《建设项目环境保护管理条例》进行处罚，市环境局适用2017年实施的《建设项目环境保护管理条例》错误。对于伦永谦的上述主张，法院认为，首先，主观故意和是否存在过错是不同的法律概念，不存在主观故意并非否认法律责任的充分理由，并且广州亚运会于2010年举行，至市环境局到南方鞋材公司处检查时已近10年时间，南方鞋材公司一直在违法生产，故该公司以其不存在主观故意为由排除法律责任的主张缺乏理据，法院不予支持。其次，对于伦永谦主张的从轻情节，市环境局在确定处罚金额时已经予以考虑，确定的处罚金额没有超过法律规定的幅度，法院予以支持。伦永谦的主张缺乏理据，法院不予采纳。对于伦永谦提出的法律适用问题，该公司生产项目于2009年3月投入生产，但至市环境局执法人员2019年8月2日到该公司处检查时，其生产项目需要配套建设的环境保护设施未完全建成且未经验收的情况即投入生产的违法行为依然持续，即南方鞋材公司的违法行为持续至2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》生效实施后，故市环境局依据2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》对南方鞋材公司作出处罚于法有据，法院予以支持。在行政复议方面，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，佛山市人民政府作为市环境局的本级人民政府，对伦永谦不服市环境局作出的《行政处罚决定书》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。佛山市人民政府在受理伦永谦的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达伦永谦、市环境局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，法院予以支持。综上，市环境局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序虽有瑕疵，但不影响合法性；佛山市人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，法院予以支持。伦永谦的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回伦永谦的诉讼请求。案件受理费50元，由伦永谦负担。上诉人伦永谦上诉称：一、案涉违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，应不予处罚。1.案涉违法行为属于轻微违法行为。案涉违法行为是因为南方鞋材公司无法控制的原因所致，包括广州亚运会举办、环评审批政策不公开不透明、行政指导不到位等，且其侵害的客体仅仅是环境管理秩序，没有造成其他危害后果。由于南方鞋材公司没有违法的主观故意和意图，已积极采取措施防范危害后果的发生及推进整改工作，案涉违法行为仅违反了程序性规定，没有造成其他危害后果，故应认定案涉违法行为轻微。2.在被上诉人市环境局于2019年8月2日到南方鞋材公司处执法检查之前，南方鞋材公司已主动纠正违法行为，并未造成危害后果。二、上诉人不是案涉环境违法行为的主要负责人，不应作为直接负责的主管人员受到行政处罚。南方鞋材公司有两个股东，上诉人占50%股份，另一股东占50%股份。虽然上诉人是南方鞋材公司的法定代表人，但上诉人因社会兼职较多，且需要在外省长期负责其他公司的管理等，自2010年9月起至2019年5月底没有参与南方鞋材公司的运营管理，上述期间南方鞋材公司的运营管理其实是由另一股东负责。而上诉人负责的两个时间段即项目建设阶段和2019年6月之后，上诉人均不是案涉环境违法行为的主要责任人，不应作为直接负责的主管人员受到行政处罚。另，上诉人作为南海区政协委员，如果由于自身不存在过错的企业违法行为遭到行政处罚，将会成为上诉人履行更大社会责任的障碍。三、对案涉违法行为的查处应适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》，市环境局适用修订后的条例作出处罚，一审法院予以支持，属于适用法律错误。由于修订后的《建设项目环境保护管理条例》相应的处罚高于修订前的条例，本案违法行为发生在《建设项目环境保护管理条例》修订之前，故根据“法不溯及既往”“从旧兼从轻”的法律适用原则，对案涉违法行为应适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》。另，企业“未验先投”的一个重要原因是环保审批政策不公开不透明、行政指导不到位。目前南海区仍有许多企业无环保手续或环保手续不齐全，这是历史遗留问题。对于发生在《建设项目环境保护管理条例》修订前的“未验先投”行为适用修订后的条例进行处罚，对于企业而言，不公平、不合理。四、市环境局作出处罚决定的程序违法，一审法院在认定及处理上存在错误。从被上诉人佛山市人民政府在复议阶段获取的由市环境局提交的《证据目录与说明》可知，市环境局在复议期间未提交《重大案件集体讨论记录》等相关证据证实案涉行政处罚经集体讨论。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，应视为没有相应证据。即被诉行政处罚程序违法，应予撤销。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，并撤销《行政处罚决定书》《行政复议决定书》；2.一、二审诉讼费由市环境局、佛山市人民政府承担。被上诉人市环境局辩称：一、上诉人伦永谦提出的南方鞋材公司“非主观故意”“积极配合调查”且“及时纠正，没有造成危害后果”三个理由，市环境局已采纳并从轻作出处罚，但并不等于认可其行为属于轻微违法行为，南方鞋材公司的违法行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚的情形。1.主观方面，虽然南方鞋材公司在2010年提交的《建设项目环境影响审批申请表》因正当事由未能成功审批，但从“亚运会”结束至2019年8月，近十年未及时重新办理相关手续，且在明知自身环保审批手续不符合法律规定的前提下，一直正常生产经营、放任自身违法行为持续，其行为应当受到相应的处罚。2.客观方面。市环境局执法人员2019年8月2日检查时，南方鞋材公司的经营场地规模、生产设备与其2010年提起审批时填报的场地规模、生产设备是不一致的，检查时仍存在“硫化工序需配套建设的废气治理设施未建成、其密炼工序配套建设的废气治理设施未经验收、建设项目未办理竣工环境保护验收手续，主体工程已投入生产”的违法情形。此外，南方鞋材公司2016年曾签订废气治理合同但未完全履行，直到2019年7月才与新公司签订合同，也足以证明其明知自身生产过程会排放有机废气，其采取的措施实际并不足够，并未改变其违法生产的事实和性质。3.南方鞋材公司的违法行为不符合《佛山市主要环境违法行为行政处罚豁免清单》中列举的八种“违法行为轻微”不予处罚的情形。二、市环境局适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》作出处罚正确。生态环境部2019年10月17日印发的《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》第二条规定，“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，适用新条例进行处罚。三、市环境局在对上诉人作出行政处罚前已按规定进行重大案件集体讨论，讨论记录在行政复议阶段向复议委员会提交，复议委员会对此也予以确认。且市环境局在一审时也向法院提交了集体讨论记录，该证据真实存在，并不存在未经讨论而作出行政处罚的情形。四、市环境局在作出处罚前已对违法行为的主要责任人进行调查核实，在市环境局检查时，上诉人确为当时南方鞋材公司的法定代表人和主要负责人。南方鞋材公司的询问笔录、听证笔录、公司章程、营业执照的登记等证据能形成完整证据链，证明上诉人即为南方鞋材公司的法定代表人和实际经营者，主持全面工作。股东会决议是申请人的内部事务，不需在相关行政部门登记亦不需要主动对外公开。上诉人后期提供的股东内部分工的证据与前述证据所证明的内容有较大出入，且上诉人在调查的各阶段均未提供股东内部分工的证据，在听证申辩中亦未提出异议，未出示“股东会决定”等证据。故股东内部分工的证据材料的真实性和合法性应不予认可。退一步说，上诉人提交的2019年5月25日召开的《股东会议决议》证明上诉人是从2019年6月开始负责公司的经营管理，而涉案违法行为是一直持续的，直至2019年8月2日进行现场检查时，上诉人作为当时的法定代表人和主要负责人依法也应被追究法律责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人佛山市人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审判决对于被上诉人市环境局作出的《行政处罚决定书》以及被上诉人佛山市人民政府作出的《行政复议决定书》的合法性已经进行了充分的分析和论述，本院予以认可。现针对上诉人伦永谦提出的上诉意见作重点回应。上诉人主张南方鞋材公司案涉违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，应不予处罚。经查，南方鞋材公司成立于2009年，其在硫化工序需配套建设的废气治理设施未建成及密炼工序配套建设的废气治理设施未经验收、建设项目未办理竣工环境保护验收手续的情况下，主体工程已投入生产，该违法行为长时间持续；根据市环境局对上诉人即南方鞋材公司法定代表人伦永谦、环保管理负责人伦永章所作调查询问笔录以及市环境局的现场检查笔录显示，南方鞋材公司硫化机生产过程硫化工序有废气产生，目前已安装好废气集气罩，但风机和废气治理设备未安装，废气直接经车间排出厂外。南方鞋材公司的上述违法情形明显不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”可以不予行政处罚的情形。上诉人的该项主张理据不足，本院不予支持。上诉人主张其不是南方鞋材公司违法行为的主要责任人，其2010年9月至2019年5月期间没有负责该公司的经营管理，直至2019年6月才重新负责南方鞋材公司的管理。经查，上诉人以及南方鞋材公司员工伦永章在市环境局对其所作调查询问笔录中均确认，上诉人是南方鞋材公司的法定代表人，是生产经营中的主要获利者、有决定权的主管人员。且在行政程序过程中，无论是上诉人提交的陈述申辩意见还是听证意见，上诉人对市环境局针对其作为主管人员作出的行政处罚均没有提出上述抗辩意见。虽然上诉人在一审过程中提交股东会决议两份、采购单、订购单等证据用以证明上诉人自2010年9月起到2019年5月底没有负责南方鞋材公司的经营管理，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”的规定，上述证据不能推翻市环境局作出的上诉人系南方鞋材公司环境违法行为直接负责的主管人员的认定。此外，根据上诉人的陈述，市环境局执法人员于2019年8月2日到南方鞋材公司检查时，其已经负责该公司的管理，上诉人作为当时的法定代表人和主要负责人依法也应被追究法律责任。故上诉人以其不是南方鞋材公司负责人为由认为应不予处罚的主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人还主张市环境局适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》，属于适用法律错误。正如一审判决所述，南方鞋材公司生产项目虽然于2009年3月投入生产，但直至市环境局2019年8月到该公司处检查时，南方鞋材公司生产项目需要配套建设的环境保护设施未完全建成且未经验收即投入生产的违法行为依然持续，即该公司违法行为持续至2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》生效实施后，故市环境局依据2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》对南方鞋材公司及上诉人作出行政处罚适用法律正确。上诉人关于“法不溯及既往”“从旧兼从轻”原则的上诉主张属于对法律适用原则的理解偏差，本院不予支持。上诉人还主张由于市环境局在复议阶段未提交案涉行政处罚作出之前经集体讨论的相关证据，应认定该行政处罚程序违法。经查，市环境局确认该局在复议阶段已向复议机关提交《重大案件集体讨论记录》，但确实未在证据清单上列明，复议机关佛山市人民政府亦确认《重大案件集体讨论记录》已在复议阶段提交，《行政复议决定书》也认定市环境局通过集体讨论作出行政处罚决定。上诉人仅凭市环境局在复议阶段的证据清单上未列明《重大案件集体讨论记录》就认定该局在作出处罚前未经集体讨论，明显证据不足，本院不予支持。综上所述，上诉人伦永谦的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人伦永谦负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  温颖聪审 判 员  王 慧二〇二一年五月二十七日法官助理  杨 阳书 记 员  黄晓琳