河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫行申449号再审申请人（一审原告、二审上诉人）河南省万政置业集团有限公司。法定代表人毕生，董事长。委托代理人周会远，河南大统律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）南阳市城市综合执法局。法定代表人高峰，局长。委托代理人关振明，该单位工作人员。委托代理人张源，河南梅溪律师事务所律师。再审申请人河南省万政置业集团有限公司（以下简称万政置业公司）因诉南阳市城市综合执法局行政处罚纠纷一案，不服南阳市中级人民法院（2020）豫13行终23号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。万政置业公司申请再审称：一、二审法院对一审的程序违法视而不见。被申请人逾期提交证据,法院应依法作出该处罚没有相应证据的判决。两审法院无视法律关于举证期限“不得超过15日”的规定，以“允许被告补充证据”的规定掩盖被申请人逾期提交证据的事实,程序违法。二、二审法院适用法律错误。二审判决认定被申请人有执法资格的依据是宛发(2017)25号文件和《城乡规划法》第四十条第一款，而根据《行政处罚法》第18条第2款规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。原审判决以“南阳市政府的文件”而非“省政府的决定”认定被申请人有执法权,与《行政处罚法》的上述规定不符。且本案处罚的理由是“未办理质量监督手续擅自施工”,而法院判决适用的法律却是《城乡规划法》,明显错误。三、二审法院明知被申请人“一事两罚”违法却判决支持。被申请人辩称原处罚是对项目的整体处罚,新处罚是对项目的整体面积减去原处罚的面积,故不属重复处罚。申请人认为既然原处罚是对项目的处罚，项目处罚自然包括该项目的一切建筑。故再次处罚无论处罚哪里，均属一事两罚，违反《行政处罚法》第二十九条规定。四、二审法院曲解“违法行为”,系常识性错误。二审法院判词的意思是“未办证”的事实即是法律规定的“违法行为”,而“无证施工”并不是法律规定的“违法行为”。但法律明确规定“违法行为”是指“未办证而施工”(行政处罚决定书中也明确处罚原因是“未办理质监手续而施工的违法行为”)。因此，二审判决理由与《行政处罚法》关于时效的立法原意及处罚书中的处罚理由完全相悖。本案中，二审判决并未查明处罚对象何时施工、何时竣工，即无违法行为起始日和终了日,显系事实不清,依法应予撤销。五、被诉行政处罚违反法律“从旧兼从轻”的原则。原处罚适用的是《河南省建设工程质量管理条例》,新处罚适用的是《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》(2017年10月1日生效)。退一步说,即使申请人的行为该处罚,但依据“法不溯及既往”及“从旧兼从轻”的原则,该处罚也只能适用“违法行为发生时”的《河南省建设工程质量管理条例》第44条第4款处罚,而不能适用2017年10月1日生效的裁量标准处罚。六、被诉行政处罚无正当性应予撤销。被诉行政处罚决定违反了《行政处罚法》第三十三条应予减轻、免除处罚的规定，且《南阳市委督查通知》、《穆为民同志调研中心城区房地产业发展纪要》中要求：“对宛城区服务农运会城中村改造项目……，相关部门可对已经实施建设的开发房免予处罚”。综上，一、二审判决程序违法,适用法律错误,且无正当性,依法应予撤销。请求撤销一、二审行政判决，立案再审本案。再审被申请人南阳市城市综合执法局答辩称：一、答辩人在一审程序中已完成举证责任，万政置业公司不予质证系其自行放弃权利。因一审开庭时，万政置业公司对答辩人的执法权提出质疑，答辩人在庭后又提交了执法权所依据的三份文件，并不作为答辩人提交的证据。二、答辩人具有作出本案行政处罚的权利。根据中发〔2015〕37号文件、豫发〔2016〕36号文件、宛办文〔2019〕67号文件的规定，答辩人具有行政执法权。宛发〔2017〕25号第四条第二款进一步明确住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部处罚权划入城市管理和综合执法部门。三、答辩人作出行政处罚适用法律正确，处罚适当。本次行政处罚已经扣除第一次已处罚的面积，万政置业公司的大帝苑项目开工至今都未按规定办理工程质量监督手续，违法行为持续至今。答辩人根据《国务院建设工程质量管理条例》第五十六条和《行政处罚法》第二十九条之规定，对该违法行为予以处罚合理合法。四、本案行政处罚所适用法律法规正确。《河南省建设工程质量管理条例》自1999年3月26日起施行，该条例第四十四条规定的处罚标准与国务院《建设工程质量管理条例》第五十六条规定的处罚标准相冲突，答辩人结合国务院《建设工程质量管理条例》和《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准修订（一）》对万政置业公司作出行政处罚，适用法律正确。五、政府行为等其他原因不应作为万政公司未办理工程质量监督手续的正当理由。答辩人在对案涉项目处罚过程中，充分考虑上述项目开工的背景，依据国家法律法规并结合政府出台政策或会议纪要精神作出相应的行政处罚。综上，答辩人作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回万政置业公司的再审申请。本院经审查认为，根据当事人双方的再审申请理由及答辩意见，本案的争议焦点有四：一是南阳市城市综合执法局是否存在超期举证的情形；二是南阳市城市综合执法局是否有作出本案处罚的职权依据；三是本案行政处罚是否违反一事不再罚规定及万政置业公司违法行为是否处于继续状态；四是本案行政处罚是否违反从旧兼从轻原则。关于争议焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零四条规定，适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过十五日。被告要求书面答辩的，人民法院可以确定合理的答辩期间。第三十四条规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案一审适用简易程序审理，南阳市城市综合执法局2020年10月30日签收起诉状副本后，于2020年11月13日向一审法院书面申请延期举证。一审法院准许，并无不当。故南阳市城市综合执法局在2020年11月24日一审庭审时举证并未超过法定期限，万政置业公司的代理人拒绝质证，不影响一审法院依据证据认定规则对证据的证明力及采信与否作出判定。因此，万政置业公司再审主张南阳市城市综合执法局逾期举证，一审判决程序违法的理由不能成立，依法不予支持。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,……”为落实党中央、国务院及省委、省政府对深入推进城市执法体制改革的要求,南阳市人民政府根据中发[2015]37号、豫发[2016]36号意见作出《中共南阳市委、南阳市人民政府关于印发的通知》（宛发[2017]25号）和《中共南阳市委办公室南阳市人民政府办公室关于印发的通知》（宛办文[2019]67号）。这些文件是对城市执法体制职能和职权的整合,是对中发[2015]37号、豫发[2016]36号意见的执行实施,并不创设新的行政处罚权,可以作为南阳市城市综合执法局作出本案行政处罚决定的职权依据。宛办文[2019]67号规定南阳市城市管理局挂南阳市城市综合执法局牌子；宛发[2017]25号第四条第二款规定将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权执法职责划入城市管理和综合执法部门。因此，南阳市城市综合执法局有依据《建设工程质量管理条例》作出本案行政处罚决定的职权依据。二审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》不当，但不影响南阳市城市综合执法局具有作出本案处罚决定的职权认定。关于争议焦点三，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”南阳市城市综合执法局所作本案被诉行政处罚决定已经扣除了南阳市住房和城乡建设委员会2016年行政处罚决定所处罚的建筑物面积部分，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”违法行为有继续状态,是指违法行为实施后,其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中。本案中，万政置业公司至今未办理工程质量监督手续，其违法建造行为所带来的建设工程质量安全隐患仍然存在，其违反《建设工程质量管理条例》的违法状态处于延续之中，故一、二审法院认定万政置业公司的违法行为处于继续状态，不存在违法行为终了的情形并无不当。关于争议焦点四，适用从旧兼从轻原则，应当首先明确行政违法行为发生和终了的时间。如前所述，万政置业公司的违法行为处于继续状态，故南阳市城市综合执法局2020年作出行政处罚时依据当时施行的法律法规作出行政处罚并无不当。因《河南省建设工程质量管理条例》第四十四条规定的处罚标准与国务院《建设工程质量管理条例》第五十六条规定的处罚标准相冲突，南阳市城市综合执法局根据处于上位法的国务院《建设工程质量管理条例》的相关规定，并依据《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准修订（一）》确定的标准对万政置业公司作出行政处罚，适用法律法规正确。万政置业公司的违法行为不存在《行政处罚法》第二十七条规定的应当从轻或者减轻行政处罚的情形，南阳市城市综合执法局作出被诉行政处罚决定，并无不当。综上，本案二审法院判决维持一审行政判决，即驳回万政置业公司的诉讼请求正确。万政置业公司再审申请理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回河南省万政置业集团有限公司的再审申请。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二一年五月三十一日法官助理刘月华书记员王贺霞