广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤13行终126号上诉人（原审原告）李世华，男，汉族。委托代理人陈思敏，广东星旭律师事务所律师委托代理人袁焕章，广东星旭律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）博罗县泰美镇人民政府。法定代表人赵谊莉，镇长。委托代理人余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。委托代理人李辉龙，广东金卓越律师事务所律师。上诉人李世华与被上诉人博罗县泰美镇人民政府（以下简称泰美镇政府）因责令限期拆除一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告提交了一份签订时间为2003年11月27日的《合同书》，合同书约定博罗县×××××××××××××同意将“旱塘”（地名）转租给原告办养鸡场，期限从2004年1月1日至2023年12月30日等。2020年8月7日,被告泰美政府向原告发出《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《责令限期搬迁通知书》。2020年8月19日，被告泰美政府向原告发出《告知书》。原告不服，向法院提起本案行政诉讼，请求判如上述所请。本案在审理过程中，原告向原审法院提交停止执行申请书，申请停止执行案涉的《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》。原审法院于2020年9月27日裁定驳回原告上述申请。原告不服提出复议，原审法院组织双方当事人进行了复议听证后,于2020年10月30日作出《复议决定书》，决定驳回原告的复议申请。在复议听证中，原告陈述，案涉的鸡舍简易棚有13栋，平房1栋，建筑面积大约3000平方米，均没有办理报建手续。庭审中，原告陈述，原告在案涉地上建设的建构筑物是2004年建好的，截至2020年11月23日（本案开庭之日），上述案涉建构筑物都没有被拆除。原审法院认为，被告泰美政府作出的案涉《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》，均认定原告建设的简易棚房、平房属于违法建设，并限原告在一定期限内自行拆除、自行清理财产并搬离，应认定《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》的内容对原告的权利义务有产生实际影响，原告对上述通知书、告知书不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理”，第三十九条第二款规定：“养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码”，根据上述法律规定，农民建立畜禽养殖场，应当按照乡（镇）土地利用总体规划建立，且需向相关行政主管部门备案、取得行政许可。原告经营鸡禽养殖场，但原告没有提交证据证明原告的养殖场经相关行政机关备案且取得了相关行政许可、系合法养殖。原告提交的证据3“博罗县泰美镇土地利用总体规划图（2010—2020年）（局部）”，仅仅显示原告养殖场用地所在位置，不能证明原告开设经营的养殖场经相关部门批准并已在自然资源局备案、原告的经营行为合法，也不能证明原告自建的建设工程符合乡（镇）土地利用总体规划。被告发出的案涉《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》，要求原告自行拆除建设物的理由是案涉建设工程违反了《中华人民共和国城乡规划法》的法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案中，原告没有依法办理养殖场合法经营手续，其自行建设的用于养殖的建筑，涉嫌违反乡镇建设规划。被告作为镇一级人民政府，在采取相关强制措施前，通过行政命令方式，责令原告限期改正、告知原告应采取相关措施避免造成损失扩大，有法律依据，并无不当。原告如对《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》不服，可向被告提出陈述、申辩意见供被告后续作出其他行政行为时予以考量。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所引用的法律法规的规定，判决如下：驳回原告李世华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李世华负担。上诉人李世华向本院上诉称，一、泰美镇政府作出的《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》，未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证等法定程序，剥夺我方申诉抗辩的权利，严重违反法定程序。但一审法院并未对泰美镇政府作出的《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》是否存在程序违法作出审理，仅通过审查泰美镇政府所作出《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》是否有法律依据来认定是否为合法，系事实认定错误。行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。泰美镇政府在作出涉案行政行为时并没有经过调查取证、询问当事人、制作现场笔录、听取当事人陈述和申辩，也没有依法告知当事人享有陈述权、申辩权、依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径、期限等，可见，泰美镇政府的具体行政行为随意性之大，欠缺大部分的合法环节，属严重的程序违法行为。一审判决并未对泰美镇政府作出《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》是否符合法定程序，是否存在侵犯利害关系人的陈述申辩权等情况进行审查，庭审中也未对案涉《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》的程序问题进行调查。二、我方的养殖场用地属于设施农用地而非建设用地，不需要办理农用地转用审批手续，因此也无需按照《城乡规划法》的相关规定办理乡村建设规划许可证，一审判决认定我方用于养殖的建筑涉嫌违反乡镇建设规划属于适用法律错误。根据《城乡规划法》第四十二条的规定，只有在建设用地上进行建设，才涉及办理农用地转用手续，并在转用后办理乡村建设规划许可证。而我方开设的养殖场系用于养殖搭建的临时建筑，可随时恢复，并未改变土地的用途，涉案养殖场系设施农用地，设施农用地的性质属于农用地，不需要办理农用地转批手续，因此无须在依法取得乡村建设规划许可证后或者按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，并不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。三、原一审判决适用《中华人民共和国畜牧法》认定我方开设养殖场不具有合法性是法律适用错误。根据法不溯及既往的原则，一审判决根据之后颁布实施的法律法规认定我方的在先建设养殖场行为不合法，亦缺乏合理性。涉案养殖场于2003年动工建设，2004年初建成，《中华人民共和国畜牧法》于2005年12月29日通过，于2006年7月1日起施行，根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、第三十九条的规定，农民建立畜禽养殖场，应当按照乡(镇)土地利用总体规划建立，且需向相关行政主管部门备案、取得行政许可。然而上述规定于涉案养殖场建成后长达两年才正式施行，根据法不溯及既往的原则，原一审判决根据后法认定我方未按照法律规定办理备案手续，开办涉案养殖场违反法律法规，显然法律适用不当。综上所述，泰美镇政府既没有制作现场笔录，未经听证程序，没有详细告知当事人有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，也没有证据证明泰美镇政府听取了我方的陈述和申辩，泰美镇政府作出的通告剥夺了当事人权利，严重违反法定程序，应当予以撤销《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》。原一审判决未对《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》程序是否违法进行审查，是严重的事实认定错误，故请求二审法院撤销一审判决，并依法改判为撤销泰美镇政府作出的《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院作出的(2020)粤1302行初150号行政判决，并改判为撤销泰美镇政府作出的《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》和《告知书》；2.判令泰美镇政府承担本案一审、二审诉讼费。被上诉人泰美镇政府答辩称，一、一审法院作出的（2020）粤1302行初150号行政判决所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，理应予以维持。李世华不服本府向其发出《责令限期搬迁通知书》、《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《告知书》的行政行为，特向惠城区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销本府作出的案涉行政行为。一审法院经开庭审理，查明了本案事实，认定李世华没有提交足够的充分的证据证明其养殖场经相关行政机关备案，且取得了相关行政许可，是合法养殖场。同时李世华提交的证据三“博罗县泰美镇土地利用总体规划图”仅仅显示了李世华养殖场用地所在位置，不能证李世华开设经营的养殖场经相关部门批准并已在自然资源局备案、李世华的经营行为合法，也不能证明李世华自建的建设工程符合乡镇土地利用总体规划。而且李世华没有依法办理养殖场合法经营手续，自行建设的用于养殖的建筑，涉嫌违反乡镇建设规划。本府作为乡镇一级人民政府，在采取相关强制措施之前，通过行政命令的方式，责令李世华限期改正，告知其应采取相关措施避免造成损失扩大，有法律依据，并无不当。故一审法院作出的（2020）粤1302行初150号行政判决所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，理应予以维持。二、本府作出案涉行政行为主体适格、程序正当，并无任何违法之处。李世华诉请人民法院撤销涉案通知、告知书的诉请无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本府对未取得乡村规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的建筑物实施处理具有法定的职权。本府经过走访调查，发现案涉养殖场未取得乡村规划许可证，擅自搭建养殖场开展经营活动，案涉养殖场未取得排污许可证，亦未逐年办理动物防疫条件合格证等证件，其养殖行为不合法；而且案涉养殖场处于禁养区范围内。本府按照前述规定向李世华发出案涉通知、告知的行为符合法律规定即主体适格。三、即便如李世华所称，经营养殖场属于设施农业项目，其用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但这并不能意味着李世华在没有办理任何手续的情况下即可占用农用地开展建设行为，亦不能意味着李世华可擅自搭建建筑物、构筑物从事养殖经营活动。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)以及《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规[2019]4号)的规定，无论是此前的规定还是现行规定，均认为设施农用地在使用前需由经营者拟定相关建设方案、签订相关用地协议并办理相关审核备案手续，然而李世华所建设、搭建的养殖场并未根据前述文件的规定完善相关手续，因而李世华未经批准，擅自使用土地进行了硬底化建设并搭建了养殖场的行为当然属于违法用地行为。即便根据国土资源部颁发的《全国土地分类》中明确指出养殖用地属于农业用地，在农业用地上修建用支持不属于改变土地性质和用途，但修建养殖场仍然需要符合相应条件：“不能破坏种植条件，不能破坏耕地的耕作层；不能在农田保护区内建设，只能建在非保护农田上；禁养区内不能建设养殖场。必须远离河流、饮用水源和村庄等；必须达到环评设计要求，取得《动物防疫条件合格证》”之规定，李世华在案涉土地上修建养殖场，并将部分土地实施硬底化，明显破坏种植条件，不符合相关法律规定。而且案涉养殖场毗邻村庄，经常有村民投诉该案涉养殖场存有环境问题；同时涉案养殖场还处于禁养区范围内。为保障村民的生活条件和保护当地耕地，本府向李世华发出《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《责令限期搬迁通知》、《告知书》，要求李世华自行履行清拆义务。李世华在没有取得有关部门批准的用地、报批等手续即开展建设行为，其建设案涉养殖场的行为违法。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条以及第三十九条第二款之规定，农民建立畜禽养殖场，应当按照乡(镇)土地利用总体规划建立，且需向相关行政主管部门备案、取得行政许可。本案中，李世华并没有取得相关行政许可，不能证明其建立的养殖场系合法养殖。因此，本府依据相关法律规定，向李世华发出《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《责令限期搬迁通知》、《告知书》的行政行为符合法律规定，并无其他不当之处。综上所述，一审法院作出的（2020）粤1302行初150号行政判决所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，理应予以维持；本府作出案涉行政行为主体适格、程序正当，并无任何违法之处。李世华诉请法院撤销涉案行政行为无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回；即便如李世华所称，经营养殖场属于设施农业项目，其用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但并不意味着李世华无需办理任何手续即可占用农用地开展建设行为，亦不能意味着李世华可擅自搭建建筑物、构筑物从事养殖经营活动。恳请二审法院采纳本府的意见，依法驳回李世华的上诉。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院另查明，2020年8月7日，泰美镇政府向李世华作出的《责令限期拆除违法建筑物通知书》主要内容为：李世华未依法取得《乡村建设工程规划许可证》进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，属于违法建设；依据该法第六十五条，决定责令李世华自收到本通知书之日起，5日内自行组织拆除违法建筑物；逾期不组织拆除的，将依法强制拆除；告知陈述、申辩和申请听证的权利和时间。同日，泰美镇政府向李世华作出的《责令限期搬迁通知》主要内容为：李世华建设的养殖场未依法取得《乡村建设工程规划许可证》，属违法建设行为；该镇拟对上述建筑依法依规进行处理，现要求李世华在接通知后5天内自行搬离。2020年8月19日泰美镇政府向李世华作出的《告知书》主要内容为：李世华在未取得合法手续的情况下擅自建设简易棚，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定，相关政府部门将依法对该建筑进行处理，建议李世华在收到本告知书之日起5天内自行清理个人财物并拆除该建筑，以免造成更大损失。本院认为，本案系责令限期拆除纠纷。本案被诉的行政行为虽名为通知、告知，并未以决定的形式作出，但从通知、告知的内容看，实为泰美镇政府对李世华作出责令限期拆除的行政处罚，不属于行政命令。被诉行政行为是否合法，应按行政处罚的相关法律法规进行审查。首先，泰美镇政府作出被诉限期拆除、搬迁通知、告知，其适用的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五的规定，认定李世华建设的涉案养殖场违反了该法规定的乡、村庄规划。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、第二十二条的规定，乡规划、村庄规划应依法进行编制、审批和公示才产生法律效力，但本案中泰美镇政府既未提交证据证明其有依法编制乡规划、村庄规划，亦未提交证据证明涉案养殖场位于乡、村庄规划区内且违反规划要求，因此，应认定泰美镇政府作出的涉案被诉行政行为主要证据不足，应予以撤销。综上所述，原审法院认定涉案养殖场位于乡、村庄规划区内并适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定进行评判，有所不当，本院予以纠正。上诉人李世华的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初150号行政判决；二、撤销博罗县泰美镇人民政府对李世华于2020年8月7日作出的《责令限期拆除违法建筑物通知书》、《责令限期搬迁通知》及于2020年8月19日作出的《告知书》。一、二审案件受理费共100元（均由李世华预交），由博罗县泰美镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二一年五月二十五日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；