山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)鲁02民终2158号 上诉人（原审原告）：辛xx，男，1962年8月23日出生，汉族，住青岛市崂山区。 委托诉讼代理人：张振业，北京市京师（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张珂，北京市京师（青岛）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：辛xx，女，1945年7月20日出生，汉族，住青岛市市南区。 委托诉讼代理人：李鸣晗，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩帅，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 上诉人辛xx因与被上诉人辛xx房屋买卖合同纠纷一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2020）鲁0212民初10712号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，经过阅卷审查，本院认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条规定，决定对本案不开庭审理，并组织当事人进行了证据和事实核对。上诉人辛xx及其委托诉讼代理人张振业、被上诉人辛xx的委托诉讼代理人李鸣晗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 辛xx上诉请求：1、依法撤销（2020）鲁0212民初10712号民事判决；2、依法改判支持辛xx的一审诉讼请求或者发回重审；3、判令辛xx承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实和理由：一审法院认定“辛xx主张其与辛xx1993年10月12日签署的房屋买卖协议无效，于法无据”，属于基本事实认定不清，法律适用错误。一、我国对农村集体所有的宅基地买卖的法律规定及政策梳理。国家对农村集体所有的宅基地的保护政策是长期的、连贯的，并非从1998年《土地管理法》才开始的。（一）国务院1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》第四条规定“农村社员对宅基地只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。并且严禁买卖、出租和违法转让建房用地，第十五条规定由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应当按照第十四条规定办理申请、审查、批准手续。因此，至晚自1982年开始，国家即禁止农村建房用地的私下买卖，若买卖的话必须经过申请、审查、批准，即向生产队（生产队取消后替代其职能的应当为村委会）申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报社管理委员会批准。未经过上述申请审查批准程序的买卖是无效的。（二）1984年颁布的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，从最高法层面延续了国务院《村镇建房用地管理条例》禁止私下买卖宅基地的规定，第60条规定了村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。即禁止宅基地私下买卖，买卖宅基地必须经过审查、批准，没有经过审查批准的私下买卖均是法律禁止和无效的。（三）1988年颁布的《土地管理法》，从部门法层面继续延续《村镇建房用地管理条例》关于严禁私下买卖宅基地的政策精神，第十条明确规定了改变土地使用权的，必须办理土地权属登记手续。第四十一条更是明确规定了城镇非农业户口居民需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准。通过审批前置的手段来管控和限制宅基地私下买卖。因此，辛xx若想取得辛xx的宅基地，必须要经县级人民政府批准，未经批准的，双方之间私下买卖协议自始不具有法律效力。（四）1998年颁布的《土地管理法》将农村集体土地买卖的政策进一步收紧，取消了经批准生效的特殊情况，第六十三条直接统一规定为禁止出让、转让或者出租用于非农业建设。（五）1998年往后的法律规定及政策对农村集体土地买卖更为严苛和明确，在此不再赘述。综上所述，可以看出我国对农村集体所有的宅基地的保护政策是长期的、连贯的、严格的，国家一直禁止农村宅基地的私下买卖行为，若要进行买卖必须进行申请和审批，经过国家有权部门干预批准后才能生效。这种政策和导向并非从1998年《土地管理法》才开始的，至晚从1982年就已开始。二、一审法院认为涉案房屋买卖合同有效，是错误的。（一）涉案房屋买卖合同签订当时的有关合同效力问题的法律规定。1993年9月2日颁布实施的《经济合同法》第四条规定，订立经济合同，必须遵守法律和行政法规。第七条规定了违反法律和行政法规的合同、违反国家利益或社会公共利益的经济合同是无效的。当时《经济合同法》明确规定了只要违反法律和行政法规的合同即为无效合同。当时的合同法并不区分管理性规定和效力性规定，只要违反规定即宣告无效。（二）涉案房屋买卖合同应当认定为无效。涉案房屋买卖协议签订的时间为1993年10月12日，在《经济合同法》颁布之后，其效力问题应当受其约束。因此，涉案房屋买卖合同因违反当时法律、行政法规的关于禁止私下买卖、主体要求以及申请、审查、批准的前置手续等规定而无效。其次，双方买卖的宅基地的行为因损害了社会公共利益而无效。宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的集体组织身份关系相联系，非集体经济组织成员无权取得，这也是国家基于保护农民利益、保持农村稳定、保障社会可持续发展之目的而制定的中国特色的土地制度。而辛xx购买宅基地的行为，破坏了集体经济组织成员之间特定的关系，损害了集体经济组织的整体利益，即社会公共利益，其行为应当认定为无效。辛xx并非山东头集体经济组织的成员，辛xx长期持有宅基地的行为严重背离了国家无论是1998年之前还是1998年之后的法律法规，也严重冲击了国家一贯的农村土地政策，所以这种持有行为不应该得到肯定的评价，不应当使其合法化。所以，即使辛xx2019年才第二次起诉，也可以依据现在的法律法规去纠正辛xx这种不当的行为，判定涉案买卖合同无效。虽然山东头村已经进行了“村改居”，但是这种改革由于特殊的时代背景原因而并不完善，仅仅是户籍性质的改变，包括涉案宅基地在内的集体土地性质却并没有改变，即并没有变更为国有土地。涉案房屋虽已被拆迁，但是拆迁房屋仅仅是原宅基地房屋的替代物而已，财产性质并未改变。依据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第20条的规定，涉案合同应当认定为无效。此外，对于房屋尤其是农村的宅基地房屋的认识，不仅要考量其一般意义的居住属性，更要考量国家对农民群体的特殊保护以及集体经济组织的特殊属性。辛xx并非山东头集体经济组织成员，其购买涉案房屋的目的也并非用于居住，其购买房屋后实际也一天未住，仅用于出租，因此可以认定辛xx实际是出于经营之目的而购买。而祖祖辈辈为山东头成员的辛xx，因房屋违法出卖的原因在本次拆迁改造中却未获得任何房屋置换补偿，完全丧失了作为集体经济组织成员的合法权益。因此，对于本案这种形式的宅基地买卖，若法院肯定买卖合同的效力，必然会导致当事人之间权益的严重失衡（辛xx作为非本集体经济组织成员身份，基于非法的宅基地买卖行为，获得了巨大的、应由本集体经济组织成员才能获得的身份利益，这显然是不当的），也损害了山东头社区集体经济组织的利益（即社会公共利益）。综上所述，青岛市崂山区人民法院（2020）鲁0212民初10712号民事判决认定事实不清，适用法律错误，其认定双方之间的房屋买卖协议有效是错误的，由此驳回辛xx的一审诉讼请求是不当的。 辛xx辩称，一、1998年以前，我国法律法规并没有禁止农村房屋买卖的规定，直至1998年《土地管理法》才正式立法限制农村房屋及宅基地的转让，一审判决认定本案房屋买卖协议有效并无不当。首先，本案涉案房屋买卖协议签订于1993年10月12日，根据1986年《土地管理法》第五十七条“本法自一九八七年一月一日起施行，1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1982年5月14日国务院公布的《国家建设征用土地条例》同时废止”的规定，此前国务院发布的《村镇建房用地管理条例》于1987年1月1日废止，因此该规定对本案行为没有法律效力，不能作为本案房屋买卖协议效力的认定依据。其次，1988年修订的《土地管理法》不存在禁止农村房屋及宅基地转让的规定。根据该法第四十一条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”，可知该条规定针对的是“城镇居民使用集体土地新建住宅”，而不是本案所涉及的农村房屋买卖行为，因此本案房屋买卖行为不需要经县级政府批准。不仅如此，从该规定也可以看出，当时法律法规是允许城镇居民使用集体土地建设房屋的，根据举重以明轻的法律原则，农村房屋买卖行为远轻于前者，因此本案房屋买卖行为当然有效。再次，《土地管理法》（1998年修订）第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，更加说明在1998年之前，农村房屋是可以出卖、出租的。并且《物权法》第一百五十二条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，说明物权法也没有直接禁止宅基地使用权转让，甚至在一定程度上承认了转让的合法性。另外，根据原国土资源部2010年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权”，以及2016年发布的《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）第七条“1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记”的规定，都进一步肯定了农村房屋可以转让、购买并且可以确定对集体土地使用权。因此，我国法律正式限制农村房屋及宅基地转让是1998年《土地管理法》修订后，在此之前，农村房屋买卖不违反法律法规的规定，本案房屋买卖协议签订于1993年，不违反当时的法律法规，且之后施行的法律对已经发生的民事行为不具有溯及力，一审认定本案房屋买卖协议有效并无不当。并且从立法沿革也可以看出，辛xx在上诉状中关于“国家禁止农村房屋买卖政策是一贯的”完全是一家之言，是对国家法律法规的误读，依法不应采纳。二、从立法目的来讲，禁止农村房屋交易的目的在于非农村集体成员对农村宅基地的炒作，而在1998年之前，市场上并不存在对农村宅基地的炒作，因此1998年之前法律法规没有禁止农村房屋的买卖。就本案而言，辛xx购买涉案房屋不具有投资炒作目的，而是用于日后回村居住，不违背立法精神。且房屋是公民的安身立命之所，意味着稳定的生活状态，本案当事人双方均已经履行了合同，辛xx交付了房屋，辛xx支付了对价并入住，辛xx收取了对价，且目前涉案房屋已经完成拆迁，从维护交易安全和诚实信用的角度，也不应认定房屋买卖协议无效。三、涉案房屋所在的山东头村已于1995年完成“农转非”、“村改居”的工作，且所在土地性质已变更为国有土地，房屋买卖行为应当受到法律保护。根据山东省人民政府鲁政字[1995]91号文件（辛xx一审提交证据四）的批复，“山东头村村民的农村户口转为城镇居民户口”“对现有土地登记造册，由崂山区土地管理部门代政府归国有”，山东省政府于1995年就作出了同意涉案房屋所在的山东头村村民户口转为城镇居民户口，并且同意对应土地收归国有的批复。根据青岛市崂山区人民政府崂政发[1995]89号、崂政发[1995]132号文件（辛xx一审提交证据六、证据七）的批复，山东头村村民委员会于1995年更名为山东头居民委员会，完成“村改居”的工作。因此，涉案房屋所在的山东头村于1995年便完成“村改居”“农转非”工作，且对应土地已经属于国有土地，辛xx已经不是农业户口，已经不具备农村村民的身份，从尊重事实和遵守法律的角度，亦不应认定房屋买卖协议无效。四、辛xx违背诚信原则，并且试图从不诚信行为中获得利益，已经违背了中国社会的公序良俗原则，滥用司法资源，主观恶意明显，其行为不应得到法律的保护。涉案房屋并非辛xx主动购买，而是辛xx当时面临严重经济困难，自愿将房屋出卖以获得现金，因辛xx诚信不佳，村里无人愿意购买，辛xx念及一族同姓之情，才愿意以高于市价两倍的价格购买了涉案房屋。并且在同村村民辛承柱、辛兆球、辛兆敬、辛兆书的见证下，签订了买卖协议。该协议足以证明出卖房屋是辛xx自愿，并且得到了全族人的同意，根据农村村民自治的原则，该协议已经获得到大多数村民的认可，并不存在侵犯辛xx利益及公共利益的情形。房屋买卖协议签订后，辛xx向辛xx支付6.6万元购房款，辛xx也将涉案房屋交付辛xx使用。至今买卖协议已经实际履行近30年，期间辛xx从未提出过异议，本次纠纷产生的根源在于涉案房屋所在的山东头村拆迁改造，辛xx受拆迁利益的驱使，反悔起诉合同无效，辛xx借诉讼之名，行滥用诉权之实，把法律当成了实现其目的的工具，辛xx的这种行为严重损害了社会的诚实信用和公序良俗原则，并试图从不诚信的行为中获取利益，进而会产生不良的社会影响，其诉求不应得到法院的支持。如果辛xx的请求得到支持，则国家法律将失去维护社会公平正义的作用，也不利于弘扬诚实信用的作风。 辛xx向一审法院起诉请求：1、依法确认辛xx与辛xx签订的房屋买卖协议无效；2、依法判令辛xx返还辛xx青岛市崂山区山东头村xx号房屋的拆迁利益；3、依法判令辛xx承担本案全部诉讼费用。 一审法院认定事实：崂山区中韩街道办事处山东头村xx号（地号xxxx）是崂山区人民政府于1991年12月25日批给辛xx的宅基地。1993年10月12日，辛xx与辛xx签订房屋买卖协议，将位于崂山区中韩街道办事处山东头村xx号以66000元的价款卖给辛xx。协议签订后，辛xx交付购房款，辛xx交付房屋及宅院，后辛xx向山东头村另行申请建房一处并自住。辛xx户口原在青岛市崂山区中韩镇山东头村，于涉案房屋买卖协议签订前将户口迁出山东头村，截至开庭期间，其户籍地仍不在山东头村（社区）。辛xx原系山东头村农业户口，1995年转为城镇居民户口。1995年12月15日，山东头村民委员会更名为山东头居民委员会。因山东头社区村庄改造进入拆迁，2017年12月9日，辛xx与山东头社区居民委员会签订搬迁补偿协议书（房屋），山东头社区居民委员会应支付辛xx拆迁补偿款591104元，其中临时过渡费126360元，搬家补助费1200元、按时搬迁奖励费130000元、物业奖励费18144元、装修奖励费216000元、回迁奖励费20000元、提前搬迁奖励费200000元，其中应安置建筑面积175.5平方米，辛xx按照每平方米26800元的价格另行购买4.5平方米面积，共计180平方米。同日，辛xx与山东头社区居民委员会签订搬迁补偿协议书（房屋），山东头社区居民委员会支付辛xx临时过渡费、搬家补助费、按时搬迁奖励费、物业奖励费、装修奖励费、回迁奖励费、提前搬迁奖励费等款项共计591104元。2017年12月9日，辛xx与青岛高科技工业园山东头房地产开发公司签订搬迁补偿协议书（房屋），回迁安置（建筑）面积175.5平方米，辛xx按照每平方米26800元的价格另行购买4.5平方米面积，安置房屋为90平米套二房两套。现山东头村xx号宅院已被拆迁。另查，辛xx曾于2005年因房屋买卖纠纷向青岛市崂山区人民法院起诉辛xx，因无法查证辛xx送达地址被驳回起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”辛xx主张其与辛xx并非同一集体经济组织成员，双方签订的房屋买卖协议违反国家有关法律法规，因此，该协议无效。一审法院认为，辛xx与辛xx签署房屋买卖协议的时间为1993年10月12日，而我国对“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设”的规定为一九九八年《土地管理法》第六十三条，此时，上述规定尚未生效。且签订房屋买卖协议为辛xx、辛xx双方真实意思表示，双方已经实际履行，民事法律主体在进行民事法律行为时也应遵守公平与诚实信用原则，因此，辛xx主张其与辛xx1993年10月12日签署的房屋买卖协议无效，于法无据，一审法院不予支持。辛xx基于双方签订的房屋买卖协议无效而主张的涉案房屋拆迁利益，亦不应予以支持。 综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：驳回辛xx对辛xx的诉讼请求。案件受理费37840元，由辛xx承担。 本院二审期间，辛xx提交加盖有“青岛市崂山区金家岭街道山东头社区居民委员会”公章的证明一份，载明：“崂山区金家岭街道办事处山东头社区xx号[地号xxxx]，位于山东头村改xxxx地块内。”辛xx对该证明的真实性和证明事项无异议。本院经审查认为，该证明上加盖有“青岛市崂山区金家岭街道山东头社区居民委员会”的公章原件，且辛xx对其真实性无异议，本院对该证明的真实性予以确认，对证明中载明的内容予以采纳。 辛xx提交加盖有“青岛市崂山区自然资源局”公章的情况说明一份，载明：“山东省人民政府于1995年6月26日作出的《山东省人民政府关于将青岛市崂山区中韩镇徐家麦岛村等无地农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》（鲁政字[1995]91号），青岛市崂山区中韩镇山东头村村民农村户口转为城镇居民户口。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）年12月27日国务院令256号发布）第二条规定‘下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。’《山东省土地征收管理办法》第三十七条第三块规定：‘因国家建设需要，收回农村集体经济组织使用的原农转非后的国有土地，未按照规定进行补偿的，收回土地程序和补充标准参照本办法执行。’依据上述规定，山东头社区国有土地（山东头村庄改造xxxx地块中的旧村址，位于梅岭西路南、山东头一路东，控规地块编号xxxx）已按规定完成收回和补偿。特此说明。”辛xx对该情况说明的真实性无法确认，对情况说明载明的内容有异议，认为：1、山东省政府批复（鲁政字[1995]91号）仅涉及户籍改革，不涉及土地问题；2、自然资源局对《土地管理法实施条例》第二条第（五）项的理解有误，不能直接因为村改居将原来农民集体所有土地变为国有土地，国务院2005年3月4日对该条出具了解释意见“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”该意见系国务院对《土地管理法实施条例》第二条第（五）项条纹含义的解释，而非修改或者变更。因此，崂山区自然资源局对法律的理解是错误的，其据以作出的意见也是错误的；3、该情况说明回避了崂山区政府对涉案地块的征收和补偿时间。根据辛xx调查的情况，崂山区政府征收土地的时间是2020年10月29日，安置补偿方案发布时间是2020年11月3日。因此，涉案土地性质即使发生变更也必然是在2020年11月3日之后，实际上情况是公告发布后，公告中提及的补偿款并未到位，征收并未完成。而本案一审辩论终结（一审庭审）的时间是2020年7月21日，早于相关公告的时间，即使是根据《八民纪要》第20条的意见，应该认定涉案房屋买卖合同无效。 本院经审查认为，该情况说明上加盖有“青岛市崂山区自然资源局”的公章原件，辛xx虽对其真实性不予确认，但未提供相反证据推翻该公章的真实性，本院对该情况说明的真实性予以确认，对情况说明中载明的内容予以采纳。 经审理查明，2015年12月14日，山东省高级人民法院就王某某诉青岛市崂山区人民政府政府信息公开告知一案于作出（2015）鲁行终字第237号行政判决书，山东省高级人民法院在该判决书中认为：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。本案被上诉人区政府向上诉人公开的91号批复明确载明：‘东韩村1766人的农村户口转为城镇居民户口’，由此可见，上诉人王某某所在东韩村的土地在91号批复作出后，已由原集体土地转为国有土地。”。 本院查明的其他事实与一审认定事实一致。 本院认为，我国农村的宅基地具有较强的社会保障和社会福利性质，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与集体经济组织成员的特定身份相联系，非集体经济组织成员特别是城镇居民购买宅基地上的房屋，不仅违反我国法律、行政法规的强制性规定，也会扰乱集体经济组织关于宅基地的管理秩序，损害社会公共利益，非集体经济组织成员购买宅基地上的房屋不应受到法律保护。但是，辛xx在二审期间提交的证明，特别是青岛市崂山区自然资源局出具的情况说明，结合山东省高级人民法院在（2015）鲁行终字第237号行政判决书中认定的事实，足以说明，辛xx所在山东头村的土地性质在鲁政字[1995]91号批复作出后，已由原集体土地转为国有土地，山东头村宅基地上房屋买卖的相关限制性因素已经消除，不再存在侵害集体经济组织成员利益的情形，而辛xx未举证证明辛xx存在其他不能购买国有土地上房屋的限制性因素且该限制性因素足以导致合同无效，辛xx上诉请求确认涉案房屋买卖协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，辛xx的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费37840元，由上诉人辛xx负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈明明 审判员  马 喆 审判员  孙向东 二〇二一年五月十四日 法官助理 王莉莉 书记员 胡荣华 书记员 于国英