四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终606号 上诉人（原审原告）成都驿通装饰广告有限公司。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙泉镇汇丰路29-31号。 法定代表人胡顺忠，职务不详。 委托代理人胡九荣，成都驿通装饰广告有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区综合行政执法局(成都经济技术开发区综合行政执法局)。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙平路555号。 法定代表人肖应，局长。 委托代理人余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托代理人胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区人民政府。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙泉镇东街79号。 法定代表人杜海波，区长。 委托代理人王尧，成都市龙泉驿区人民政府工作人员。 委托代理人孙玉佩，四川善嘉律师事务所律师。 上诉人成都驿通装饰广告有限公司（以下简称驿通公司）因诉被上诉人成都市龙泉驿区综合行政执法局（以下简称龙泉驿区综合执法局）、被上诉人成都市龙泉驿区人民政府（以下简称龙泉驿区政府）强制拆除房屋或者设施一案，不服四川省成都市新都区人民法院（2020）川0114行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年8月28日，成都经济技术开发区城市管理局、成都市龙泉驿区城市管理局向龙泉驿区综合执法局发函，告知按照《成都市户外广告和招牌设置管理条例》之规定，经调查，星光东路与桃花溪路交汇处、欧鹏大道......成洛大道、音乐广场的看板广告设置许可期限已满，均属超期限违规设置。2019年12月4日，龙泉驿区综合执法局向成都市龙泉驿区规划和自然资源局出具《关于甄别成龙大道、驿都大道、五环路、成洛大道、车城大道建(构)筑物的函》，请其对上述点位的建（构）筑物是否属于规划区（城镇规划区、乡村规划区）建设用地上的违法建设予以核实；核实违建当事人信息；如属于违法建设，明确是否属于①尚可采取改正措施消除对规划实施的影响；②无法采取改正措施消除影响的情形，并附现场勘察照片。2019年12月9日，成都市龙泉驿区规划和自然资源局向龙泉驿区综合执法局回函，告知成龙大道、驿都大道、五环路、成洛大道、车城大道建（构）筑物在城镇规划区建设用地范围内，均未办理规划相关手续，且不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情况。同日，龙泉驿区综合执法局对驿通公司涉嫌违法建设案立案调查。 2020年3月16日，龙泉驿区综合执法局对驿通公司位于成都市龙泉驿区××广场××街交汇处××旅馆旁（具体地址为成都市龙泉驿区××街××号附××号上方）的钢结构看板广告牌（以下简称案涉广告牌）进行了现场勘查，该广告牌属于已建成的钢结构，面积约166平方米。同日，龙泉驿区综合执法局向驿通公司作出《调查通知书》并送达，告知其于2020年3月23日前携带建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或规划部门批准文件、建设工程设计图纸、建设工程施工合同、不动产权证（包括房屋产权证）、土地使用批准文件或权属证书、个人有效身份证件及授权委托书、企业营业执照、其他能证明建设合法性的证明材料到龙泉驿区综合执法局接受调查。驿通公司向龙泉驿区综合执法局提交了营业执照、法定代表人身份信息及委托授权书、质疑函，质疑函对广告位的行政审批问题、执法依据及公平正义性、执法目的与意义等提出异议，驿通公司委托代理人胡九荣接受调查，胡九荣陈述案涉广告牌系单独修建，项目名称为三面翻看板广告，修建时间久远，无法确定具体修建时间，建筑面积130余平方米，为钢结构，工程造价20余万元，用于发布商业广告，无占地面积，所适用的土地性质是国有土地，修建时建设许可证没有硬性要求，办理有户外广告设置许可证，要求成都市龙泉驿区城市管理局重新恢复审批并按照程序执法。龙泉驿区综合执法局执法人员当场告知案涉广告牌无有效《建设工程规划许可证》，或其他能证明合法性的相关手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，经成都市龙泉驿区规划与自然资源局认定，龙泉驿区综合执法局将依法依规进行处理。2020年3月18日，龙泉驿区综合执法局就驿通公司违法建设案件作出调查报告，认为驿通公司修建案涉广告牌用于商业广告，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，建议予以强制拆除，并报内部审批。 2020年3月23日，龙泉驿区综合执法局向驿通公司作出《限期自行拆除违法建设预先告知书》并送达，告知其擅自修建案涉广告牌，不能出示建设工程规划许可证等合法手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟作出限期自行拆除违法建设的行政决定，并告知其可在接到该告知书之日起3日内陈述申辩，逾期视为放弃陈述申辩权利。2020年3月31日，龙泉驿区综合执法局向驿通公司作出龙城综〔2020〕0001151《限期自行拆除违法建设决定书》（以下简称1151号限拆决定）并送达驿通公司，告知其未经规划部门许可，擅自修建案涉广告牌，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令其在2020年4月7日之前自行予以拆除。逾期未拆除的，将依法采取强制拆除措施，并载明不服该决定可申请行政复议和提起行政诉讼的内容。 2020年5月25日，驿通公司向龙泉驿区政府申请行政复议，请求撤销1151号限拆决定、停止违法执行行为、对执法行为的正当性进行必要的监督、监督行政审批部门依法赋予企业正当的行政审批需求。同日，龙泉驿区综合执法局向驿通公司作出《履行限期拆除违法建设决定催告书》并送达，催告其履行自行拆除违法建设义务。2020年5月26日，龙泉区政府对驿通公司作出龙复补字〔2020〕22号《补正行政复议申请通知书》，通知驿通公司自接到该通知书之日起7个工作日内完善补正申请人的基本情况和被申请人的名称及明确是否删除第三、四项行政复议请求，并告知其无正当理由逾期补正的，视为放弃行政复议申请。2020年6月1日，驿通公司按期对上述材料予以补正。2020年6月2日，龙泉区政府出具〔2020〕22号《行政复议受理通知书》并于2020年6月5日送达驿通公司，告知经审查，其复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，决定予以受理，受理时间为2020年6月1日。2020年6月2日，龙泉驿区政府出具〔2020〕22号《行政复议答复通知书》并附行政复议申请书副本及相关材料，并于2020年6月5日送达龙泉驿区综合执法局，告知已于2020年6月1日依法受理驿通公司对1151号限拆决定提出的行政复议申请，请龙泉驿区综合执法局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，若逾期未提供上述材料，视为该具体行政行为没有证据、依据，将被依法予以撤销。2020年6月12日，龙泉驿区综合执法局出具《行政复议答复书》及提交相关主体资格证明材料、作出行政行为合法性的证据材料。2020年7月15日，龙泉驿区政府出具〔2020〕22号《延期审理通知书》，并于2020年7月17日、7月21日分别送达龙泉驿区综合执法局、驿通公司。告知因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，因此延期30日作出行政复议决定。该延期审理决定经内部审批通过。2020年7月16日，成都市龙泉驿区司法局就驿通公司提出的行政复议申请向驿通公司委托代理人胡九荣询问。胡九荣陈述有两份临时户外广告设置许可证，办理许可证时缴过费，设置时间与发证时间存在不一致的情况，以及办理许可证时成都市龙泉驿区城市管理局从未要求其提交规划许可、规划审批之类材料。2020年7月28日，成都市龙泉驿区司法局对1151号限拆决定进行复议审理。2020年8月24日，龙泉驿区政府经内部审批后作出龙复决字〔2020〕22号《行政复议决定书》（以下简称22号复议决定），维持1151号限拆决定，并告知如不服该复议决定，可在收到该决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提出行政诉讼。该复议决定于2020年8月26日分别送达驿通公司、龙泉驿区综合执法局。驿通公司不服，提起行政诉讼，请求撤销1151号限拆决定及22号复议决定。 原审法院另查明，因时间久远，案涉广告牌具体设置时间无法确定，根据现有材料只能确定设置于2001年之后，案涉广告牌在2012年及2013年期间经申请取得成都市龙泉驿区城市管理局颁发的临时户外广告设置许可证。龙泉驿区综合执法局对案涉广告牌查处时，案涉广告牌无临时户外广告许可证。 原审法院认为，关于原行政行为，本案的争议焦点在于案涉广告牌是否系违法建设。案涉广告牌设置于2001年之后，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”及当时有效的《成都市城市户外广告和招牌设置管理暂行规定》（2003年）第十条“设置屋顶广告设施或者以发布广告为目的建设构筑物的，应当取得市规划行政主管部门核发的户外广告设施《建设工程规划许可证》”、第三十四条“其他区（市）县城镇户外广告和招牌设置管理，可参照本规定执行”的规定，案涉广告牌作为城市规划区内的建（构）筑物，应当取得建设工程规划许可，方可设置。成都市龙泉驿区城市管理局关于《成都市龙泉驿区临时户外广告设置许可一次性告知书》将有关主管部门的批准文件作为需提交的申报材料，可见建设工程规划许可系取得临时户外广告设置许可的前提。本案中，驿通公司主张其未取得建设工程规划许可的理由在于相关行政主管部门管理缺位，且其分别在2012年、2013年取得过临时户外广告设置许可证，故应当认为其取得了建设工程规划许可。原审法院认为，相关行政主管部门管理缺位以及审查资料的不严谨，并不代表对驿通公司未取得建设工程规划许可的前提下设置案涉广告牌行为合法性的认可，且驿通公司作为专业的广告公司，亦应当对设置广告牌的相应法律、法规进行了解，不知法并非违法行为的免责理由。驿通公司就案涉广告牌未取得建设工程规划许可系事实，且龙泉驿区综合执法局对驿通公司的案涉广告牌进行查处时，案涉广告牌的临时设置许可期限已经届满，故龙泉驿区综合执法局作为《四川省城市管理综合行政执法条例》授权行使城市管理领域的部分行政处罚权及采取相关的行政检查、行政强制措施的机关，在履行调查职责后以驿通公司违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，认定案涉广告牌系违法建设，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，在确认案涉广告牌不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形之下，向驿通公司履行预先告知决定及陈述申辩权告知等程序义务后，最终作出的1151号限拆决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持。 关于复议行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，龙泉驿区政府具有作出22号复议决定的法定职权。龙泉驿区政府在履行复议职责过程中，依法对原行政行为进行了审查，按照法定程序最终作出22号复议决定，维持龙泉驿区综合执法局作出的1151号限拆决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持。需要指出的是，案涉广告牌在未取得建设工程规划许可的前提下存续十余年，与有关行政主管部门的管理缺位不无关系，而有关行政主管部门的管理缺位亦与近年来行政机关机构改革和职能整合存在关联，为便于行政相对人了解相应规定及政策，并及时对自身行为进行调整，有关行政主管部门应当主动公开并宣传有关职能变动的事项，并积极履行法定职责。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条、第八十一条之规定，判决驳回驿通公司的诉讼请求。案件受理费50元，由龙泉驿区综合执法局负担。 宣判后，上诉人驿通公司不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清。被上诉人龙泉驿区综合执法局及被上诉人龙泉驿区政府未举示其作出行政行为的关键证据，即规划部门是否将户外广告有关规划许可职能授权给其他部门，或者规划部门如何实际履行该行政许可职能；龙泉驿区综合执法局及龙泉驿区政府执法不公、选择性执法，对于无规划建设许可的其他广告公司不进行查处，却对驿通公司予以执法；龙泉驿区综合执法局及龙泉驿区政府提供的证据不能证明案涉广告牌是擅自设立的违法建设，还从侧面反映了驿通公司一直在政府管理下生产经营。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人龙泉驿区综合执法局向本院提交书面答辩意见称，原审判决认定事实清楚，案涉广告牌未取得规划许可，即使在2012年及2013年期间取得过临时户外广告设置许可，其临时许可期限也已经届满；在对案涉广告牌调查过程中，龙泉驿区综合执法局向成都市龙泉驿区规划和自然资源局去函核实的范围包括成龙大道、驿都大道及成洛大道等多处单立柱及广告牌的规划许可情况，并无上诉人驿通公司所说的选择性执法和执法不当的情况。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人龙泉驿区政府向本院提交书面答辩意见称，其作出的22号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人驿通公司的上诉请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第六十四条，《四川省城市管理综合行政执法条例》第四条、第十二条，《成都市城市管理综合行政执法条例》第八条、第九条、第十二条的规定，上诉人龙泉驿区综合执法局对其辖区范围内的违法建设具有依法查处的行政职权。龙泉驿区综合执法局收到成都经济技术开发区城市管理局、成都市龙泉驿区城市管理局关于成龙大道、驿都大道及成洛大道等多处点位广告牌许可期限届满的函件后，向成都市龙泉驿区规划和自然资源局去函核实所涉点位广告牌的规划许可情况，对案涉广告牌立案调查，经现场勘察、调查询问后向上诉人驿通公司作出并送达《限期自行拆除违法建设预先告知书》，告知其拟作出限期拆除决定内容及其享有的陈述和申辩权利，后根据调查情况及收集的证据向驿通公司作出1151号限拆决定并送达，行政程序合法。 根据本案查明的事实，案涉广告牌系2001年之后设置，在2012年及2013年期间经申请取得成都市龙泉驿区城市管理局颁发的临时户外广告设置许可证。被上诉人龙泉驿区综合执法局进行查处时，案涉广告牌无临时户外广告许可证。根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条以及当时有效的《成都市城市户外广告和招牌设置管理暂行规定》（2003年）第十条、第三十四条的规定，在城市规划区内设置户外广告牌，应当取得建设工程规划许可证。龙泉驿区综合执法局经向规划主管部门核实，并经过现场勘查、调查询问后，认为案涉广告牌未取得建设工程规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出1151号限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定被上诉人龙泉驿区政府对上诉人驿通公司提出的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。龙泉驿区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，收到驿通公司的复议申请后通知补正，收到补正材料后予以受理，因案情复杂决定延期，审查后在延长期限内作出22号复议决定并依法送达，其作出的复议决定事实清楚、程序适当、法律适用正确。 上诉人驿通公司主张被上诉人龙泉驿区综合执法局及被上诉人龙泉驿区政府未举证证明规划部门是否将户外广告有关规划许可职能授权给其他部门，或者规划部门如何实际履行该行政许可职能，且龙泉驿区综合执法局及龙泉驿区政府存在执法不公、选择性执法的情形。本院认为，本案的审查对象为龙泉驿区综合执法局作出的1151号限拆决定及龙泉驿区政府作出的22号复议决定，规划部门对广告牌的规划许可职能如何行使并非本案审查范围，驿通公司认为其无规划手续系规划部门怠于行使管理职责所致，但也未举示其依法申请行政许可但规划部门未予处理的有关证据。此外，本案无证据显示龙泉驿区综合执法局及龙泉驿区政府存在执法不公、选择性执法的情形。故对驿通公司的主张，本院不予支持。 综上，上诉人驿通公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都驿通装饰广告有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  雍卫红 审判员  刘 静 二〇二一年五月六日 书记员  刘织玮 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。