济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁71行终247号 上诉人（原审原告）孔延华，女，1962年7月30日出生，汉族，住济南市历城区。 委托诉讼代理人安桂莹，女，汉族，1983年6月18日出生，住济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托诉讼代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托诉讼代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托诉讼代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 上诉人孔延华因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政补偿决定及行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初653号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1982年1月18日，原告孔延华与安德民结婚，婚后育有一女安桂莹。2003年，因修建世纪大道项目，占用安德民户宅基地。安德民、孔延华、安桂莹三人安置在安家小区3-3-601室（每人安置40平方米）。2004年11月19日，孔延华与安德民协议离婚。离婚协议书约定安家小区安置房归安德民所有，潘庄教师公寓楼一套归孔延华所有，安桂莹由孔延华抚养。2007年7月6日，孔延华、安桂莹的户口迁至济南市历城区港沟镇章灵丘二村180号。2010年4月30日，被告历城区政府成立历城区雪山片区建设领导小组，并发布《关于成立历城区雪山片区建设领导小组的通知》（济历城政字（2010）15号），领导小组下设济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称建设指挥部）。2012年9月15日，建设指挥部发布《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，其中第十三条规定：“因道路建设由原济南市东区指挥部安置的部分居民（现安家小区居民），本着尊重历史，为群众负责的精神，对安家小区被安置居民原则上按原安置标准相对应现安置标准进行安置。（一）被安置居民应提供原安置协议和公证书，签订安置协议时，同步签订房屋收回协议，待安置房交付后，原安置房屋收归国有；。（五）原安家小区安置后将房屋出售的，只对应原房主安置；。”四村整合项目启动后，安家小区安德民户3-3-601安置楼房（120平方米）对应雪山合苑安置楼房4-1-701（141平方米）安置完毕，安置人员为孔延华、安德民、安桂莹三人。后经建设指挥部审查认为原安家小区3-3-601安置房是孔延华、安德民、安桂莹三人共有，孔延华、安德民离婚时将属于安桂莹的安置房份额进行分配不符合法律规定，同时认为安桂莹在雪山片区四村整合中有享受47平方米安置房的权利。2018年11月2日，建设指挥部向安德民作出告知书，解除了2014年12月2日与安德民签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，将雪山合苑4-1-701安置房收回。安德民重新签订协议，选择安置房67平方米和141平方米各一套，其中包括原安家小区80平方米（安德民、孔延华）和新增人口（安德民现妻、安德民之子）安置面积共208平方米。2018年11月9日，雪山片区指挥部与安桂莹签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，对应安置安桂莹雪山合苑67平方米安置房一套。2019年3月12日，孔延华不服历城区人民政府2019年2月21日作出的《行政决定书》向被告济南市政府申请行政复议。2020年4月27日，济南市政府作出济政复决字（2019）15××《行政复议决定书》，认为历城区政府对孔延华和安德民合并安置不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十一条“一个结婚证认可为一个家庭，一个集体建设土地使用证为一个选房主体，一个家庭为一个选房分体”之规定。历城区人民政府基于二人的离婚协议对房屋进行处分的约定，将孔延华的安置房由安德民获得，对孔延华如何安置，出现了基于户籍和基于房屋两种不同的标准，历城区人民政府并未对此作出合理解释，撤销了历城区政府作出的《行政决定书》。2020年6月8日，历城区政府向孔延华作出《行政决定书》，载明：“依据济南市人民政府济政复决字（2019）15××行政复议决定书和你提出的申请，经调阅相关档案材料，并经集体研究，关于你是否应当享受安置的问题作出决定如下：一、本机关在对安家小区××楼3单元601室拆迁过程中，已经履行了全面安置义务。2003年因修建世纪大道，经你与安德民、安桂莹三人按照每人安置40平方米的标准，在唐冶街道安家小区取得120平方米的安置房一套，门牌号为××楼3单元601室，在本次拆迁过程中，你已享受了房屋安置。2014年12月2日，因安家小区××楼3单元601的房屋再次被拆迁，结合原安置房面积和人口因素，安家小区××楼3单元601室的拆迁安置权益，也包括你应当享受的权益，由当时安家小区的居民安德民与济南市历城区雪山片区建设指挥部签订了《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》。后安德民主张2004年11月19日，你与安德民协议离婚。2007年7月6日，你的户口迁至历城区唐冶街道章灵丘二村180号。因你与安德民在协议离婚时未经安桂莹的同意，擅自处分了安桂莹在安家小区××楼3单元601室中的房产份额，且安桂莹在此次拆迁安置中享受47平方米安置房的权利。本机关于2018年11月2日作出告知书，解除上述协议。2018年11月3日，安德民与指挥部重新签订了拆迁安置补偿协议及补充协议，其中包括安德民、孔延华、王美玲、安金浩四人的安置房（雪山合苑4-1-701面积141平方米，雪山合苑10-2-1804面积67平方米）2018年11月9日，雪山片区指挥部与安桂莹签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，享受67平方米安置房一套。二、在雪山片区整合过程中，因你已在安家小区拆迁中享受安置，并已对应雪山合苑安置楼房，依据安置办法，不应再享受安置。2015年7月31日，孔虎（身份证号：）与济南市历城区雪山片区建设指挥部签订了《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》（协议编号1-89）。该协议中约定的2口人给予安置，这2口人原本指的是你和安桂莹，但后在复查复核过程中，发现你和安桂莹在安家小区拆迁中已经享受过安置，本着不能重复安置的原则，故雪山指挥部又下达书面告知书，解除了该协议。孔虎对解除协议有异议，提起行政诉讼后经法院一审、二审，孔虎撤诉，目前上述协议已撤销，孔虎已向本机关提出拆迁补偿的申请。三、本机关依据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十三条之规定与安德民签订协议，协议中包含你应享受的安置房，并非将你享受的安置房由安德民获得。根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十三条之规定：因道路建设由原济南市东区指挥部安置的部分居民（现安家小区居民），本着尊重历史、为群众负责的精神，对安家小区被安置居民原则上按原安置标准相对应现安置标准进行安置。（一）被安置居民应提供安置协议和公证书，签订安置协议时，同步签订房屋收回协议，待安置房交付后，原安置房收归国有。根据安置办法，本机关与当时安家小区居民安德民签订协议，符合政策规定。安置协议中已包含你应享受的安置房，并未对你所获得安置房进行处分。虽然你方与安德民离婚，不影响你方应享受的安置权益。如对上述你方与安德民就安置房的分配有争议，建议你方通过其他途径解决。综上，安家小区拆迁过程中，安置权益问题是你和安德民因离婚所产生的，本机关不予干涉；本机关已经履行了全面安置的原则，不存在再次向你安置的问题。因此，你在安家小区拆迁中要求政府再给予安置的要求是不能成立的”。2020年6月12日，该《行政决定书》邮寄送达孔延华。孔延华于2020年6月16日向被告提起复议申请。2020年6月22日，济南市政府收到该复议申请。2020年6月28日，济南市政府作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2020年7月9日，历城区政府向被告济南市政府提交《答复书》和相关证据材料。2020年8月13日，被告济南市政府作出《行政复议延期审理通知书》。2020年9月7日，被告济南市政府作出济政复决字[2020]266号复议决定书（以下简称266号复议决定书）并邮寄送达原告。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。对原告的请求应当“以其享有的在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房这一基本居住权益是否得到保障”作为衡量和判断的原则。本案中，因修建世纪大道项目，孔延华于2003年与安德民、安桂莹共同安置在安家小区3-3-601室。四村整合项目启动后，被告历城区政府将安家小区3-3-601室对应雪山合苑安置楼房4-1-701予以安置。2018年11月2日，建设指挥部向安德民作出告知书，将雪山合苑4-1-701安置房收回。安德民重新选择安置房67平方米和141平方米各一套，其中包括孔延华应当享受安置的面积。原告主张其与安德民已经离婚，应各自分配安置房。一审法院认为，《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十三条规定，因道路建设由原济南市东区指挥部安置的部分居民（现安家小区居民），本着尊重历史、为群众负责的精神，对安家小区被安置居民原则上按原安置标准相对应现安置标准进行安置。被告未分别与原告及安德民签订协议，并未违反政策规定。同时，虽然原告已经与安德民离婚，但安置协议中亦包含原告应享受的安置补偿，并未将原告享有的安置补偿利益加以处分。鉴于原告已经享受过安置，被告历城区政府对原告不予安置并无不当。济南市政府266号复议决定维持历城区政府作出的《行政决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔延华的诉讼请求。 上诉人孔延华不服，上诉请求撤销原审判决并依法改判。其主要事实和理由：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，造成行政不公平应予撤销。1.一审引用的法律错误且与本案无关。一审判决引用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及不知何出处的“以其享有的在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房这一基本居住权益是否得到保障”的条款，上诉人在庭审中以及被上诉人答辩状中均未提及该观点和依据。上诉人当庭确认保留起诉状中第一个诉讼请求，即撤销济南市人民政府作出的266号复议决定，并又当庭提交了266号复议决定书和户口本复印件，这些在原审判决书上没有体现，庭审录音录像上也没有这一段，而且判决书上明明写着要求保留第一个诉求，判决书分析的却是第二个诉求。2.上诉人未提出一并解决民事争议，一审法院无权作出认定。安德民与上诉人的离婚协议纠纷不属行政争议而是民事争议，有关政府部门无权通过《离婚协议》来裁定个人拆迁安置房的归属，应该分别给上诉人和安德民分配各自应得的安置房之后，由上诉人与安德民自己去解决民事争议纠纷，事件顺序不能错。3.根据《侵权责任法》第二条的规定，被上诉人的行为侵害了上诉人包括个人名誉权在内的民事权益以及对拆迁安置房的所有权等等，应当依照本法承担相应的侵权责任。上诉人与其女安桂莹2007年7月6日迁入其父孔宪勤为户主的家庭户口内，上诉人作为孔宪勤户籍上新增人口应按《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条第3款规定，分配雪山合苑拆迁安置房。而被上诉人却将上诉人的拆迁安置房分给其他人（安德民），无凭无证选房分房不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十二条规定。一审法院认定被上诉人将应属于上诉人的房子分给无关系人安德民的行政行为合法，造成行政不公平。历城区政府2020年6月8日重新作出的266号复议决定书，与其2019年2月21日的那份被撤销的行政决定书内容基本相同，违背《行政复议法》第二十六条第四款的规定，济南市复议办未予追究；266号复议决定书中还隐匿了上诉人提交的户口本复印件等关键证据，上诉人的诉讼代理人对上述问题在庭审中已经提出，一审法院忽视了上述问题。二、一审法院偏袒被上诉人，侵害上诉人的合法权益。一审法院对上诉人提出多项证据及申请一审法院调取证据的申请，置之不理也未在判决中阐述还不让上诉人复制开庭笔录校对，一审开庭用时约1.5小时，但在中国庭审公开网开庭录像却做了删减。三、被上诉人对片区内相同情况的处理方式不一样。片区内类似本案分配房屋有争议的案例很多，处理方式一般是把利害关系人全部叫到现场共同确认认可签定安置协议后分配安置房，而被上诉人对案外利害关系人安德民却不按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十二条审核，更未通知上诉人，单方与利害关系人安德民签订协议后就分配了安置房屋，后由于村民举报被上诉人才又对安德民的安置房屋进行了重新分配。事实上省高院（2020）鲁行终327号判决书表明，雪山合苑包括安家小区在内就是统一按户籍人口分房。雪山片区包括安家小区拆迁安置房分配并不是特指因经世纪大道拆迁分房时的原户主，这里的原户主应是雪山片区拆迁安置办法中第十一条中分房以户口为主进行选房才对，村民主要依据家庭户口本和结婚证选户型，他们故意混淆原户主概念的内涵。根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十三条，因道路建设由原济南市东区指挥部安置的部分居民（现安家小区居民）安置的是居民而不单单是户主，第十三条第（五）款规定，只有将房子出售的，才对应原房主安置。修世纪大道拆迁与安家小区的再次拆迁安置是两次完全不同的安置，安家小区再次拆迁安置，适用雪山合苑拆迁安置办法以人口为基数分配，与原世纪大道时用安家小区进行的安置并没有关联性。上诉人的父亲孔宪勤也是原安家小区安置居民，上诉人于2004年离婚，2007年户口迁入孔宪勤户上，在签订分房协议之前，孔宪勤户口4口人符合拆迁安置的人口，2014年签协议时，上诉人就应该按孔宪勤户上新增人口签订分房协议，拆迁安置房应该分给被拆迁的本人。被上诉人应依法给予上诉人分配安置房或相当于2017年8月拆迁安置房的价值的货币补偿，约合八十四万人民币，并补偿上诉人的延期分房的一切经济损失。四、历城区雪山合苑2017年8月已分配的拆迁安置房中，有与上诉人相同情况的分房例子，其本人已经分到拆迁安置房，与离婚协议财产分割也并无关系。这是我们在2020年12月21日新获得的信息，但是分房档案均在历城区雪山指挥部保存，我们申请诉前证据保全。 被上诉人济南市历城区人民政府未提交答辩意见。 被上诉人济南市人民政府未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。上诉人提出保全有关分房档案的申请，因涉及他人合法权益，本院不予准许。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告。本案中，济南市政府复议决定维持了历城区政府的行政决定，济南市政府和历城区政府是本案的共同被告。历城区政府的原行政决定和济南市政府的复议决定均属于本案的审查对象。根据双方当事人原审提交的证据，诉辩意见及原审查明的事实以及孔延华的上诉理由，《雪山片区四村整合拆迁安置办法》是普遍适用于案涉拆迁片区的规范性文件，双方当事人均引用该文件的有关条款以证明其主张的合法性，且案涉片区已按照该办法进行了拆迁安置，因此，该办法是审查本案行政行为合法性的重要依据。《雪山片区四村整合拆迁安置办法》系2012年9月15日由济南市历城区雪山片区建设指挥部发布，济南市历城区雪山片区建设指挥部系由历城区政府组建成立，历城区政府作为该办法的制定机关和责任机关，应当按照该办法的规定作出相关行政行为，有权对该办法涉及的条款的含义作出解释和说明，所作出的解释和说明，亦应对案涉片区具有普遍适用性，以体现“一把尺子量到底”的公平性和合理性。对案涉片区拆迁安置过程中出现的具体情况，历城区政府在不违反该办法所确定的原则的情况下，可以行使行政判断权和行政裁量权，进行合法合理的处置。本案所涉及的“全面安置原则”“重复安置”“新增人口”“选房主体”等问题，历城区政府所作出的案涉行政决定中，结合相关的具体情形作出了解释和判断，该判断属于其行使行政解释权及裁量权的范畴，并无不当。《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第十三条规定的安置条件中，既要求有“安家小区被安置居民”的身份，也有“原安置标准相对应现安置标准”，还要“同步签订房屋收回协议”，交回“原安置房屋”“只对应原房主安置”等，该条件具有综合性和相互关联性，孔延华上诉所称“雪山合苑包括安家小区在内就是统一按户籍人口分房”的上诉理由，与《雪山片区四村整合拆迁安置办法》的有关规定不符，没有事实和规范性文件的依据。历城区政府按照上述规定的条件，结合本案所涉拆迁安置房屋实际占有使用状况，作出的案涉行政决定，并未违反法律法规和规范性文件的规定。案涉《行政决定书》中说明，历城区政府与安德民签订的安置协议中，已包含孔延华应享受的安置房，并非将孔延华享受的安置房由安德民获得，并未对孔延华所获得安置房进行处分，不影响其应享受的安置权益。孔延华如与安德民就安置房的分配有争议，建议通过其他途径解决。上述决定书的内容明确历城区政府与安德民签订的安置协议不涉及相关民事权益的处分，不影响孔延华依法维护其合法民事权益，并不违反法律规定。济南市政府经复议审查，认定孔延华提出再给予房屋安置的要求不成立，依法维持历城区政府2020年6月8日作出的行政决定并无不当。原审庭审笔录有孔延华的签字，能够反映原审庭审的全过程，孔延华提出的有关原审法院庭审录音录像的问题，不属于本案的审查范围。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔延华负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年五月十七日 法官助理刘文文 书记员张靖炜