辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终275号上诉人（一审原告）：韩德连，女，1961年11月1日出生，汉族，无业，住辽宁省本溪市明山区。上诉人（一审原告）：黄锡坤，女，1979年7月10日出生，汉族，无业，住辽宁省本溪市明山区。上诉人（一审原告）：邵淑清，女，1947年7月17日出生，汉族，无业，住辽宁省本溪市明山区。上诉人（一审原告）：刘鹏，男，1979年6月21日出生，汉族，无业，住辽宁省沈阳市于洪区。上诉人（一审原告）：孙学忠，男，1973年1月10日出生，汉族，本钢连轧厂职工，住辽宁省本溪市平山区。上诉人（一审原告）：马志新，男，1974年9月2日出生，汉族，无业，住辽宁省本溪市明山区。上诉人（一审原告）：杨文奇，男，1964年12月19日出生，汉族，本溪广播电视台工作人员，住辽宁省本溪市明山区。七名上诉人的共同委托诉讼代理人：梁洪彦，男，1959年8月16日出生，汉族，本溪广播电视台退休职工，住辽宁省本溪市明山区。被上诉人（一审被告）：本溪市人民政府。住所地：辽宁省本溪市明山区滨河北路1678号。法定代表人：吴世民，市长。委托诉讼代理人：巩德馨，本溪市司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘小瑜，本溪市司法局工作人员。一审第三人：本溪市明山区人民政府。住所地：辽宁省本溪市明山区滨河北路1678号。法定代表人：王福渊，区长。委托诉讼代理人：时志兴，本溪市明山区土地房屋搬迁服务中心工作人员。委托诉讼代理人：杨玉春，辽宁正平律师事务所律师。上诉人韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇诉被上诉人本溪市人民政府（以下简称市政府）、一审第三人本溪市明山区人民政府（以下简称明山区政府）行政复议一案，不服本溪市中级人民法院（2020）辽05行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2021年5月13日，本院组织各方当事人进行询问，上诉人刘鹏、马志新、杨文奇、邵淑清及其委托诉讼代理人梁洪彦，上诉人韩德连、黄锡坤、孙学忠的委托诉讼代理人梁洪彦，被上诉人市政府的委托诉讼代理人巩德馨、刘小瑜，一审第三人明山区政府的委托诉讼代理人时志兴、杨玉春到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审判决认定如下事实，一审法院经审理查明，2011年12月14日，明山区政府发布房屋征收决定，韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇的房屋均位于征收范围内。2017年9月5日，韩德连等五人向市政府提出复议申请，请求确认被申请人（明山区政府）实施拆除申请人居民用电设施——电表及输送电线的行政强制行为违法。韩德连等五人向复议机关递交的复议申请陈述“申请人韩德连等五人不服被申请人明山区政府对申请人居住房屋采取中断供电、供热、道路通行，迫使申请人履行征收决定行为”，“被申请人对所有申请人实施逐步破坏供水、供电、供热、出入必经道路、堵塞上下水道直至失去居住功能”。对该复议申请，市政府于2017年12月7日作出本政行复决字【2017】第198号复议决定书，以明山区政府不是适格主体为由驳回韩德连等五人的行政复议申请。韩德连等五人对该复议决定不服，提起行政诉讼，该院经审理作出了（2018）辽05行初1号行政裁定，驳回韩德连等五人的起诉。韩德连等五人不服提起上诉，本院作出（2018）辽行终448号行政裁定，撤销原裁定，指令该院对本案继续审理。该院经审理后于2019年12月24日作出（2019）辽05行初96号行政判决，当事人不服该判决提起上诉，该案正在二审审理中，该案一审判决尚未发生法律效力。韩德连等五人及刘鹏、杨文奇共七人一并于2020年3月5日通过EMS向市政府申请复议，请求“1.确认被申请人（明山区政府）对申请人（韩德连等七人）房屋采取中断供热、供水、道路通行、排泄系统等非法方式拆毁申请人房屋迫使申请人搬迁行为违法，2.责令被申请人立即终止正在进行的逐渐拆毁申请人房屋以逼迫申请人与企业订立补偿协议行为并就被拆毁房屋予以安置补偿，确定征收部门与申请人订立补偿协议”，市政府作出本政行复决字【2020】第48号《不予受理行政复议决定书》，于3月10日邮寄送达。韩德连等七人不服该不予受理决定，诉至法院。另，韩德连等七人起诉时将本溪国茂房地产开发公司列为第三人，庭审中该院进行释明，告知该公司与被诉的《不予受理行政复议决定》没有利害关系，不是本案的第三人。一审法院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点是韩德连等七人提出的行政复议申请是否属于重复提出，申请复议的行为是否属于具体行政行为？从韩德连等七人2020年3月5日的行政复议申请书内容看，提出“确认被申请人（明山区政府）对申请人（韩德连等七人）房屋采取中断供热、供水、道路通行、排泄系统等非法方式拆毁申请人房屋迫使申请人搬迁行为违法”的内容，在2017年12月7日向市政府递交的复议申请中已有陈述，虽然2017年12月7日的复议申请中关于复议请求的表述与本案复议请求表述不完全一致，但韩德连等七人庭审自认两次申请复议均是基于同一事实，行为内容基本一致，只是程度不同，故本案的行政复议申请可视为与2017年12月7日的复议申请是基于同一事实提出的复议申请。市政府对2017年12月7日的复议申请已经受理，并作出本政行复决字【2017】第198号复议决定，故市政府认为本案复议申请属重复申请，作出不予受理的复议决定并无不当。且韩德连等五人对复议机关作出的本政行复决字【2017】第198号复议决定提起了诉讼，该院作出一审判决后，当事人提起上诉，该案正在二审审理中。尽管本次复议申请增加了两名复议申请人，但因前后两次复议的申请人均是案涉地区的被征收人，两次行政复议均基于行政机关拆毁房屋、逼迫被征收人搬迁的同一事实，故被征收区域的被征收人相关诉求均应受前述案件的裁判结果之羁束，韩德连等七人关于根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（七）项规定，市政府应受理其复议申请的主张不成立。韩德连等七人关于“责令被申请人立即终止正在进行的逐渐拆毁申请人房屋以逼迫申请人与企业订立补偿协议行为并就被拆毁房屋予以安置补偿，确定征收部门与申请人订立补偿协议”的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。虽然复议机关仅在答辩过程中才提出重复申请复议这一理由，并未以此作为复议决定的依据，但考虑到市政府复议决定结论正确，为节约司法资源，减轻当事人诉累，对韩德连等七人撤销复议决定的诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇的诉讼请求。案件受理费五十元由韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇负担。韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇上诉称，一、请求撤销[2020]辽05行初32号《行政判决书》，并依法改判：1.确认市政府作出的不予受理行为违法；2.撤销“本政行复决字[2020]第48号《不予受理行政复议申请决定书》”并判令市政府受理韩德连等七人向其提出的行政复议申请；二、一审诉讼费和二审上诉费由市政府承担。事实与理由：一、一审判决严重违反法定程序。1.一审判决审判组织的组成不合法。根据《中华人民共和国人民陪审员法》十五条规定，本案属于行政复议纠纷，并不存在由陪审员和法官三人组成合议庭的法定情形，合议庭由人民陪审员和法官组成，明显于法相悖。2.一审判决对未提交负责人不能出庭委托巩德馨作为工作人员的身份证明材料和委托手续，允许巩德馨以当事人工作人员名义参加诉讼活动，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十一条、第三十二条、第一百三十条第一款、第一百三十一条第二款规定。二、一判决认定事实、适用法律均错误，认定其重复提出行政复议申请的基本事实不清、证据不足，应当予以撤销。1.一审判决对其庭审所陈述的意见断章取义，其自认的是本次复议申请与前次复议申请所陈述的“房屋被征收、被征收人被逼迁的事实基本一致，只是程度不同”，并未自认两次行政复议申请所陈述的行政机关实施行政强制的具体行政行为的事实基本一致、程度不同。其作为本政行复决字[2017]第198号的申请人，复议请求是“请求确认被申请人明山区政府实施拆除申请人居民用电设施——电表及其输送电线的行政强制行为违法。而本案，其在复议程序中的请求是“①请求决定确认被申请人实施对申请人房屋采取中断供热、供水、道路通行、排泄系统等方式拆毁申请人房屋迫使申请人搬迁行为违法;②请求决定责令被申请人立即终止正在进行的逐渐拆毁申请人房屋以逼迫申请人与企业订立补偿协议行为，并就被拆毁房屋予以安置补偿确定征收部门与申请人订立补偿协议。”上述两个具体行政行为，并非基于同一事实，也并非同一行政复议申请重复提出。一审法院将上述两个不同生活设施、在征收单位于不同时间渐进偷拆的两个具体行政行为恶意混为一谈，显属枉法裁判。2.一审判决对被诉行政行为的作出是否符合法定程序不予审查，于法相悖。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第二十八条规定，其向市政府申请行政复议，市政府作为行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定；应当经本溪市人民政府的负责人同意或者集体讨论通过。可是，市政府所提交的证据目录，并无相关证据。综上，一审判决认定事实和适用法律、法规错误，严重违反法定程序，请求二审法院对一审判决和被诉行政行为进行全面审查，支持其上诉请求。市政府辩称，一、韩德连等人的申请事项不属于具体行政行为范围。二、韩德连等人已于2017年9月8日就同一事实向其申请过行政复议，其于2017年12月7日作出本政行复决字【2017】第198号复议决定书，韩德连等人对该决定不服，已提起行政诉讼，该案尚在法院审理中。韩德连等人的复议申请不符合受理条件，请求法院驳回韩德连等人的诉讼请求。明山区政府述称，同意市政府的意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审查明，一审法院于2019年12月24日作出（2019）辽05行初96号行政判决，一、撤销市政府作出的本政行复决字[2017]第198号行政复议决定；二、责令市政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。市政府及明山区政府向本院提出上诉。2020年11月24日，本院作出（2020）辽行终626号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定，“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”本案中，2017年9月5日韩德连、黄锡坤、邵淑清、孙学忠、马志新向市政府提出复议申请，请求确认明山区政府实施拆除其居民用电设施——电表及输送电线的行政强制行为违法。韩德连等五人向复议机关递交的复议申请陈述“申请人韩德连等五人不服被申请人明山区政府对申请人居住房屋采取中断供电、供热、道路通行，迫使申请人履行征收决定行为”，“被申请人对所有申请人实施逐步破坏供水、供电、供热、出入必经道路、堵塞上下水道直至失去居住功能”。2020年3月5日，韩德连等五人及刘鹏、杨文奇七人一并通过EMS向市政府申请复议，请求：“1.确认明山区政府对其房屋采取中断供热、供水、道路通行、排泄系统等非法方式拆毁其房屋迫使其搬迁行为违法，2.责令明山区政府立即终止正在进行的逐渐拆毁其房屋以逼迫其与企业订立补偿协议行为并就被拆毁房屋予以安置补偿，确定征收部门与其订立补偿协议”。由上可知，韩德连等五人于2017年9月5日提出的复议请求与韩德连等七人于2020年3月5日提出的复议请求，虽然表述不完全一致，无论实施逐步破坏供水、供电、供热、出入必经道路、堵塞上下水道还是采取中断供热、供水、道路通行、排泄系统等，均是采取非法方式迫使被征收人搬迁行为的不同方式。市政府已经于2017年受理了韩德连等五人的复议申请，2020年3月5日，韩德连等七人因同一行为再次向市政府申请复议，属于重复提出复议申请，市政府作出不予受理复议申请决定，结果并无不当。关于韩德连等七人提出一审法院合议庭组成不合法的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”经查，一审判决的合议庭组成人员审判长蒋天飞，审判员张树海，人民陪审员刘远大，符合上述规定。韩德连等七人的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于韩德连等七人提出的市政府委托诉讼代理人巩德馨的身份问题。经查，市政府向一审法院提交了委托诉讼代理人巩德馨的授权委托书，载明巩德馨系本溪市司法局工作人员，符合相关法律规定。关于韩德连等七人提出被诉复议决定未经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，程序违法的主张。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。由上可知，需要经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出复议决定的是复议机关对申请人与被申请人的争议作出的实体复议决定。本案中，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，以韩德连等七人的申请不属于行政复议范围为由作出行政复议决定，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的情形。韩德连等七人的上述主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由韩德连、黄锡坤、邵淑清、刘鹏、孙学忠、马志新、杨文奇负担。本判决为终审判决。审判长 刘 毅审判员 邢家新审判员 席铁斌二〇二一年五月二十六日法官助理倪弘毅书记员曲宏