山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁15行终251号 上诉人（原审原告）：周长来，男，1973年5月25日出生，汉族，住聊城市高新区。 被上诉人（原审被告）：聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府。住所地：聊城高新技术产业开发区顾官屯镇顾官屯村。 法定代表人：黄晓，党委委员、副镇长（主持工作）。 委托代理人：梁长静，山东普新律师事务所律师。 委托代理人：赵义飞，山东普新律师事务所律师。 上诉人周长来诉被上诉人聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府（以下简称顾官屯镇政府）强制拆除房屋一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2021）鲁1502行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定：原告周长来系聊城高新技术产业开发区顾官屯镇索集村村民，在该村有宅基地并建有房屋。2020年3月27日高新区顾官屯镇索集村拆迁安置指挥部制定并发布《聊城高新技术产业开发区顾官屯镇索集村房屋拆迁补偿安置方案》，决定自2020年3月27日至4月9日对索集村内建筑物、构筑物进行拆迁补偿。因周长来申请政府信息公开，2020年8月4日聊城高新技术产业开发区管理委员会作出聊高新区依复〔2020〕第11号《政府信息公开申请答复书》，答复称周长来申请公开的征收地块的征收补偿方案及补偿标准是由顾官屯镇人民政府制作，在项目建设中没有进行土地征收程序，土地仍归顾官屯镇人民政府所有，征地公告信息不存在。2020年6月20日原告的房屋被拆除。 因原告认为系被告拆除了其房屋，于2020年8月18日向聊城市人民政府提出行政复议申请。2020年10月19日聊城市人民政府作出聊政复决字（2020）第130号行政复议决定，以现有证据不能证明顾官屯镇政府实施了涉案强拆行为、该行政复议申请不符合受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼，要求确认被告实施的强制拆除原告房屋的行为违法。 原审法院认为：本案的争议焦点问题是被告顾官屯镇政府是否实施了强制拆除原告房屋的行为。 行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，原告认定系被告强制拆除其房屋，是基于聊高新区依复〔2020〕第11号《政府信息公开申请答复书》中告知的内容、《聊城高新技术产业开发区顾官屯镇索集村房屋拆迁补偿安置方案》、微信公众号文章及录音，认为涉案房屋所属片区是由被告主导实施的拆迁行为。但上述证据均不能直接证明被告实施了被诉的强拆行为，原告的这种结论是推定形成。推定方法适用于无人承担相应责任和后果的案件。而本案中索集村委会认可系村委会向村民征询拆迁意向后实施了拆除原告房屋的行为，被告提交的《索集村关于拆除村内拆迁零尾的征求意见书》也可以证明系村委会实施了拆除行为。在没有证据证明索集村委会对原告房屋实施拆除是受被告顾官屯镇政府指使或者委托的情况下，不宜推定被告顾官屯镇政府实施了对原告房屋的拆除行为。因此，原告对被告顾官屯镇政府的起诉缺乏相应的事实根据。 按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村委会对村集体土地享有管理权及处置权，对本村的公共事务和公益事业负有管理职责。村委会作为法律法规授权的行使部分行政管理职能的组织，因实施行政管理职能产生纠纷时，可作为行政诉讼的被告应诉。在本案所涉的索集村搬迁、补偿安置工作中，索集村委会出于改善村民居住环境的需要，在实施村庄整体搬迁过程中，经征求村民意见后，拆除了原告的涉案房屋。原告如对其房屋被拆除事宜提起诉讼，应以村委会为被告。经法院释明后，原告拒绝变更被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告周长来的起诉。 上诉人周长来不服原审裁定，上诉称，一审裁定书认定事实不清、适用法律错误。一、原审法院认定事实不清、主要证据不足。1、被上诉人是本案强制拆除房屋的责任主体，是适格的被告。依据(聊高新区依复【2020】第11号)《政府信息公开申请答复书》可知，上诉人房屋所在地块没有进行土地征收程序，由被上诉人制作征收补偿安置方案及补偿标准，在强拆发生前也曾通过官方媒体对强拆上诉人所在村庄房屋进行动员大会。因村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，即使房屋被强制拆除，确系由所在村委会具体实施强拆，其行为也是受县、乡人民政府的委托实施，法律后果及法律责任均应由县、乡人民政府承担。强拆当日，镇政府人员均在现场，并且抢夺上诉人手机等通讯设备，上诉人报警后，警方同样表明是政府参与了强制拆除行动，有当地公安派出所的工作人员也在现场维持秩序。2、上诉人地上附着物被清除后的受益主体首先为顾官屯镇人民政府，顾官屯镇人民政府负有举证责任，如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，则应被推定其为实施强制行为的主体。3、一审法院如果认为村委会与本案有利害关系，可以追加为被告，或者列为本案的第三人参与到诉讼程序中。不能简单的以被上诉人出具的《索集村关于拆除村内拆迁尾零的征求意见书》，就排除了被上诉人应当承担的法定职责。二、一审法院适用法律错误。1、确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。很显然，案外人村委会不具备行为者，能为处分的原则，并且案外人村委会又受被上诉人的直接领导。根据《行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条相关规定，被上诉人作为本次强拆主体其被告主体适格。2、依据《行政诉讼法》第三十四条、第三十七条规定，应遵循举证责任倒置原则，上诉人已经承担了对适格被告的初步的证明责任，已经达到清楚而有说服力的标准，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。3、从实施情况看，搬迁无论在法律上还是政策上都由政府组织进行，而村委会、街道办等在组织实施过程中的行为，都是政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由政府承担责任，符合行政机关“权责一致”之原则，也利于社会矛盾的解决。综上所述，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判或者发回重审。 被上诉人顾官屯镇政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是，被上诉人顾官屯镇政府是否实施了强制拆除上诉人周长来房屋的行为。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人主张被上诉人对其房屋实施了强制拆除，但其提供的微信公众号文章及录音等证据不足以证明其主张。根据被上诉人提供的证据，索集村进行整体搬迁是由村委会向村民征询拆迁意向后实施的，不存在土地征收项目，索集村委会是实施村庄搬迁的主体，索集村村委会亦认可自己组织实施对原告房屋的拆除，故在没有证据证明索集村委会对上诉人房屋实施拆除是受被上诉人顾官屯镇政府指使或者委托的情况下，不宜推定被上诉人顾官屯镇政府实施了对上诉人房屋的拆除行为。因此，上诉人对被上诉人顾官屯镇政府的起诉缺乏相应的事实根据。 行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，索集村委会作为法律、法规授权的组织，基于对全村整体搬迁进行土地管理的需要，拆除上诉人的涉案房屋，依法属于本案的适格被告。经一审法院释明后，上诉人拒绝变更被告，一审法院据此依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙金昌 审 判 员 李 扬 审 判 员 孟庆杰 二〇二一年五月二十五日 法官助理 高明明 书 记 员 吴晨茜