北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终165号上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会延庆分局，住所地北京市延庆区香苑街6号。法定代表人沈金箴，局长。委托代理人支春来，北京市规划和自然资源委员会延庆分局工作人员。委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。上诉人（一审第三人）李艳平，女，1964年12月28日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。被上诉人（一审原告）段秋俊，女，1972年10月31日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。委托代理人周举海（系原告段秋俊之夫），男，1973年1月22日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。委托代理人段秋慧（系原告段秋俊之妹），女，1976年8月3日出生，汉族，居民，住北京市延庆区。一审第三人北京市延庆区张山营镇苏庄村村民委员会，住所地北京市延庆区张山营镇苏庄村村委会。法定代表人古文叶，主任。上诉人北京市规划和自然资源委员会延庆分局（以下简称北京市规自委延庆分局）、李艳平因行政处罚一案，不服北京市延庆区人民法院（2020）京0119行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，段秋俊系北京市延庆区张山营镇苏庄村村民，其于2012年在苏庄村建设北房四间，于2013年建成。2017年8月，段秋俊在上述北房四间东侧又加盖一间。根据北京市规自委延庆分局提交的证据显示，涉案五间房屋及院落所占土地利用总体规划为村镇建设用地和林业用地，利用现状为村庄和果园。2018年10月19日，李艳平到北京市规自委延庆分局反映段庆成于2012年6月在自家口粮地上建房。2018年12月4日，北京市规自委延庆分局作出市规划国土（延）访[2018]111号《举报事项核查（处理）情况告知书》，将调查核实基本情况告知李艳平，并认定张山营镇苏庄村村民段庆成未经国土资源行政主管部门批准，超出《延庆县村民建房用地申请审批表》规定的范围建设房屋的行为，属于违法用地行为。根据《北京市禁止违法建设若干规定》《延庆县制止和查处违法用地违法建设联动工作办法（试行）》及《北京市延庆区农村村民个人原有宅基地房屋建设管理办法》的有关规定，北京市规自委延庆分局将调查相关情况告知张山营镇政府并请属地政府依法处理同时加强对地区的巡查力度，防止新生违法用地行为。2018年12月10日，北京市规自委延庆分局作出编号为3020《抄告单》，请延庆区张山营镇人民政府依法进行处理。2019年1月29日，李艳平向北京市人民政府申请复议，要求撤销市规划国土（延）访[2018]111号《举报事项核查（处理）情况告知书》，北京市人民政府于2019年4月3日作出京政复字〔2019〕113号《行政复议决定书》，认为北京市规划和自然资源委员对涉案的违法占地行为未作出相应处理，属于事实认定不清、适用法律错误，决定撤销市规划国土（延）访[2018]111号《举报事项核查（处理）情况告知书》，同时责令北京市规划和自然资源委员在收到行政复议决定之日起，在法定期限内对李艳平举报的违法行为重新作出调查处理。北京市规划和自然资源委员于2019年4月19日收到《行政复议决定书》，于2019年4月23日将《行政复议决定书》送达给北京市规自委延庆分局。北京市规自委延庆分局于2019年4月23日立案，并对段秋俊、段庆成进行了询问，对现场进行了现场勘测，由河北卓尔地理信息技术股份有限公司出具了《测绘技术报告书》。2019年6月21日，延长办案期限三十日。2019年7月15日，北京市规划和自然资源委员作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并送达给段秋俊。2019年7月19日，北京市规划和自然资源委员作出京规划自然资源（延）土罚字〔2019〕第5037号《行政处罚决定书》（以下简称被诉《行政处罚决定书》），主要内容：段秋俊未经规划自然资源行政主管部门的批准，在张山营镇苏庄村，占地517.47平方米建成房屋五间及院子。上述建设所占地块四至为：东至段庆成房屋，西至李艳平房屋，南至苏庄村道路，北至苏庄村集体土地。经与乡镇级土地利用总体规划图（2006-2020）进行套合对比，该房屋五间及院子所占地块土地利用总体规划为村镇建设用地和林业用地；经套用土地利用现状图，该房屋五间及院子所占地块土地利用现状为村庄和果园。你的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第五十九条、第六十二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，对段秋俊作出如下行政处罚：1.责令你将非法占用张山营镇苏庄村517.47平方米的土地退还给张山营镇苏庄村村民委员会。2.责令你限期十五日内拆除非法占用张山营镇苏庄村517.47平方米土地上建设的房屋五间及院子。2019年7月19日，被告北京市规自委延庆分局向段秋俊送达了被诉《行政处罚决定书》。一审法院另查明，从延庆区档案馆调取的档案显示，段庆成于1995年向靳家堡乡政府提出申请，根据《延庆县村民建房用地申请审批表》，原延庆县靳家堡乡政府同意段庆成建房并在审批表上盖章，表载宅基地四至为：东至本家段庆成，西至大道、南至街、北至地，东西长14米，南北长14米，合计200平方米。一审法院再查明，北京市规自委延庆分局提交《北京市规划和自然资源委员会《行政处罚职权目录》（更新版）》记载：序号30“对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行为进行处罚”，备注栏注明“待市农业农村局接收”。段秋俊不服，向一审法院提起行政诉讼。2020年12月30日，一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。北京市人民政府作出的《行政复议决定书》亦责令北京市规划和自然资源委员对李艳平举报的违法行为重新作出调查处理。因此，2019年，北京市规划和自然资源委员对延庆区内举报的违法占地具有立案查处的法定职权。本案争议焦点在于一审被告主体资格以及被诉《行政处罚决定书》事实认定是否清楚。关于一审被告主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十八条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《中华人民共和国土地管理法》（2019年）于2020年1月1日实施，但根据被告北京市规自委延庆分局提交的《行政处罚职权目录》显示农村村民非法占地的查处职权尚未移交给市农业农村局。考虑到北京市的涉案查处职权尚未移交至农业农村部门，且被诉《行政处罚决定书》系北京市规划和自然资源委员作出，故本案一审被告为北京市规自委延庆分局并无不当。关于被诉《行政处罚决定书》事实认定是否清楚，各方意见不一。段秋俊称其属于合法建设房屋，1995年原靳家堡乡政府也已经批准段庆成建房用地申请并提交了从档案部门调取的《延庆县村民建房用地申请审批表》，同时段秋俊表示1995年审批后，2012年建房前，涉案地块已经建有地基、院墙等。李艳平陈述段秋俊所述经过审批一事不属实，同时表示被诉《行政处罚决定书》上记载的段秋俊建房517.47平方米包括了李艳平家东西80多公分，南北长20多米的宅基地，应退还给李艳平而非苏庄村委会。北京市规自委延庆分局认为，段秋俊未经规划自然资源行政主管部门的批准，建设涉案五间房屋属于非法占地行为。一审法院认为，《国土资源行政处罚办法》第十八条规定，调查人员应当收集、调取与案件有关的书证、物证、视听资料、计算机数据的原件、原物、原始载体；收集、调取原件、原物、原始载体确有困难的，可以收集、调取复印件、复制件、节录本、照片、录像等。声音资料应当附有该声音内容的文字记录。本案中，在北京市规自委延庆分局对段秋俊及其父亲段庆成制作的询问笔录中，其二人告知有建房用地申请审批一事，但北京市规自委延庆分局提交的证据无法证明其向村委会、乡镇政府等部门调查核实建房用地申请审批情况及真实性、之前的建设等相关情况。综上，北京市规自委延庆分局应在调查核实清楚的情况下作出认定和处罚，其在未对建房用地申请审批情况及建设情况等关键问题进行调查核实的基础上就作出行政处罚决定，属于认定事实不清。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销北京市规划和自然资源委员会于二〇一九年七月十九日作出的京规划自然资源（延）土罚字〔2019〕第5037号《行政处罚决定书》。北京市规自委延庆分局不服一审判决，上诉称，一、涉案行政处罚决定书对被上诉人段秋俊未经批准占用涉案土地建房认定事实清楚，一审判决关于上诉人认定事实不清的理由不成立。（一）上诉人对涉案村民建房用地申请审批表进行了调查，因该申请审批表不具有合法性，不能作为一审判决的证据使用。上诉人作出涉案行政处罚决定之前，依法向延庆区档案部门调取了涉案《延庆县村民建房用地申请审批表》（以下简称“申请审批表”），并向该村现任村干部了解当时的具体情况，鉴于该申请审批表不具有合法性，亦不符合当时宅基地审批的条件和程序，经研究讨论不能作为段秋俊合法取得宅基地的依据。对于该申请审批表不具有合法性的具体意见如下：1.该申请审批表中国土部门意见空白，未经国土部门审批或备案并盖章同意，该申请审批表未完成宅基地的审批或备案程序，不具有合法性。原《土地管理法》（1988修订）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《北京市实施办法》（1991年）第四十一条规定，农村村民建设住宅使用耕地的，必须经村民代表会占或者村民大会讨论通过，由乡（镇）人民政府审核，区、县土地管理续局复核，报区、县人民政府批准；使用其他土地的，由乡（镇）人民政府批准，并报所在区、县土地管理局备案。涉案申请审批表中，仅有原靳家堡乡人民政府的公章，未经原延体庆县人民政府的批准，亦未向原延庆县土地管理局申请备案，因此不符合当时宅基地审批的条件和程序要求。2.涉案土地大部分为农业用地，至今未办理农用地转用批准。其经与乡镇级土地利用总体规划图（2006-2020）进行套合对比，段秋俊五间房屋及院子所占地块土地利用总体规划为村镇建设用地准，（117.59平方米）和林业用地（399.88平方米）；经套用土地利用现状图，该房屋五间及院子所占地块土地利用现状为村庄（117.59屋平方米）和果园（399.88平方米）。涉案土地大部分为农业用地，至今未办理农用地转用批准手续。3.法院调取证据，不能证明段秋俊合法取得涉案土地的宅基地使具有用权。宅基地使用权的取得，需按照法律规定的条件和程序进行申请和审批或备案。一审法院调取的申请审批表与上诉人调取证据一致，但因不具有合法性不能作为段秋俊取得宅基地使用权的证据使用；一审法院调查取得的证言，不属于宅基地审批的合法有效证明。4.涉案申请审批表时间为1995年，至被上诉段秋俊2012年建房前后相距17年，且未取得任何乡村建设规划许可。农村涉案申请审批表时间为1995年，申请人为段庆成，土地面积为200平方米，但段秋俊于2012年在延庆区张山营镇苏庄村占地517.47平方米建设五间房屋及院子，且未取得任何乡村建设规划许可。二、涉案行政处罚决定书适用法律正确，认定事实清楚。原《土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款规定，建设代表会占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手也管理续。第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、人民农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总经原延体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批用地准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门也利用责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。上诉人接到群众举报，反映被上诉人未经规划自然资源行政主管部门的批准，在延庆区张山营镇苏庄村建设五间房屋及院子。经查，被上诉人未经规划自然资源行政主管部门的批准，在延庆区张山营镇苏庄村占地517.47平方米建设五间房屋及院子。上述建设所占地块四至为：东至段庆成房屋、西至李艳平房屋、南至苏庄村道路、北至苏庄村集体土地。经与乡镇级土地利用总体规划图（2006-2020）进行套合对比，五间房屋及院子所占地块土地利用总体规划为村镇建设用地（117.59平方米）和林业用地（399.88平方米）；经套用土地利用现状图，该房屋五间及院子所占地块土地利用现状为村庄（117.59平方米）和果园（399.88平方米）。被上诉人的上述房屋建设行为违反了原《土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款、第五十九条、第六十二条第三款的规定，属于非法占地。认定违法事实的主要证据如下：1.段秋俊和段庆成的询问笔录；2.段秋俊身份证复印件；3.现场勘测笔录；4.测绘技术报告书；5.规划图及现状图。因此，涉案行政处罚决定书适用法律正确，认定事实清楚。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，恳请贵院查明事实，依法撤销（2020）京0119行初5号行政判决书。支持上诉人的上诉请求。李艳平不服一审判决，上诉称，北京市规划和自然资源委员会延庆分局查明事实不清。一审法院作出的（2020）京0119行初5号行政判决书查明事实不清，认定事实错误。具体事实理由：2012年村民段庆成（段秋俊父亲）在他自家口粮地里违法建房，他的院子侵占了我家宅基地，为此，我们两家发生纠纷，段庆成一家人多次对我殴打。段庆成的口粮地于2014年流转为林地，段秋俊住房处前后占地一亩多，每年段庆成还拿着平原造林钱，一亩地1100元。2012年春，我和段庆成发生纠纷，我报警，民警到现场问明情况后，让我们各自拿出文字证据证明，我拿出了，段庆成没拿出来，他跟民警说原靳家堡乡岳乡长，原苏庄村书记李连军，村主任季廷支是口头签应他的，没有文字证据证明，段庆成也没说延庆县档案局里有他1995年建房用地申请审批表。当时有出警视频，我向一审法院申请调取当年的出警视频，法官说，这个是段秋俊违法占地案，跟本案没关系，2020年12月23日还给我作了笔录。2012年6月段庆成施工，我举报后，延庆县规划局，县国土局等相关部门到现场制止，在现场段庆成没说原村主任季廷支给他出过证明。延庆县档案局里有他的建房用地申请审批表，用地申请审批表它不是合法建房批示，如果段庆成有合法审批手续，不可能当场就被叫停。段庆成的违法建设被叫停8个多月后，2013年3月段庆成第二次施工，我到镇政府举报，这次土地科工作人员拿出了段庆成的审批表，我对工作人员说，第一次我举报，怎么没有这个审批表，审批表地类，四至等都不符，村委会章没一个字，是一个圈也没有日期，乡政府的章是作废的，工作人员说这些你到延庆国土局找执法队长李涛，李涛知道这些事的真相，知道这审批表的来源。我举报后，2013年6月左右，段庆成的违法建设就上到北京市政府拆违办，北京市国土局的违法建设台账中。延庆国土分局台账中，违法建设人是段庆成的名字，台帐编号，时间长记不清了，李涛说段庆成的违建台账弄丢了。2019年规自委延庆分局处罚决定书把违法建设人段庆成的名字改为段秋俊了。我是2012年反映的此事，2015年8月张山营镇政府书记，镇长，延庆国土局执法队长不让我反映了，说要给协调，后来，是镇政府，县国土局没按照协调好的办，他们没兑现。2018年我再次到规自委延庆分局反映的。段秋俊在延庆县档案局复印的用地申请审批表和一审法院在档案馆调取的用地申请审批表，实际上是2012年6月段庆成违法建设被叫停后，段庆成托关系是相关部门给他伪造的建房申请审批表。关于一审法院调取和制作的1-4证据方面：段庆成的违法建设不是原靳家堡乡政府，原苏庄村书记李连军，主任季廷友任职期间建设的，而是原靳家堡乡政府合并到张山营镇政府后，2012年古文叶任苏庄村书记，村主任期间建设的。一审法院应到张山营镇政府，应到苏庄村村委会，应对现任村书记，主任的古文叶制作谈话笔录调查核实，查明本案相关事实，而不是到档案馆调取段庆成的申请，用地申请审批表不是对李连军、季廷友制作谈话笔录。一审法院不到张山营镇政府，苏庄村委会，不对村书记故叶制作谈话笔录查明本案事实，是一审法院知道张山营政府，苏庄村委会没有段庆成的合法建房审批手续。古文叶不参加审庭审谁心里都清楚怎么回事。综上所述，上诉人认为北京市规划和自然资源委员会延庆分局查明事实不清。一审法院作出的北京市延庆区人民法院（2020）京0119行初5号行政判决书认定事实不清，请求北京市中级人民法院，查明事实，依法拆除被上诉人段秋俊的违法建设，侵占上诉人李艳平的宅基地退还给上诉人李艳平。段秋俊同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。北京市延庆区张山营镇苏庄村村民委员会未向本院提交书面陈述意见。在法定举证期限内，北京市规自委延庆分局向一审法院提交了以下证据：1.违法线索登记表；2.立案呈批表；3.询问笔录（段秋俊、段庆成）；4.段秋俊身份证复印件；5.现场勘测笔录；6.测绘技术报告书；7.规划图及现状图；8.违法案件延期处理决定呈批表；9.土地违法案件调查报告；10.违法案件审理记录；11.违法案件处理决定呈批表；12.行政处罚告知书及送达回证；13.行政处罚听证告知书及送达回证；14.被诉《行政处罚决定书》及送达回证；15.京政复字〔2019〕113号《行政复议决定书》。以上证据中，证据1-2证明被告发现土地违法线索后依法立案；证据3-7证明段秋俊未经规划自然资源行政主管部门的批准，在延庆区张山营镇苏庄村占地517.47平方米集体土地（现状地类为村庄和果园，规划地类为村镇建设用地和林业用地）建设五间房屋及院子，属于非法占地，事实认定清楚；证据1-2及证据8-15，证明履行了立案、调查、审理、延期、告知处罚及听证、制作行政处罚决定书、送达的法定程序，作出的行政处罚决定程序合法。北京市规自委延庆分局于第一次庭审后补充提交如下证据：1.照片3张，证明2019年7月19日向段秋俊送达被诉《行政处罚决定书》；2.关于履行行政复议决定的通知及送达回证，证明北京市规自委于4月19日收到了《行政复议决定书》，北京市规自委延庆分局于2019年4月23日收到《行政复议决定书》。北京市规自委延庆分局同时提交了《中华人民共和国土地管理法》（2004年）、《中华人民共和国行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作规程》作为其作出被诉《行政处罚决定书》的法律法规依据。在法定举证期限内，李艳平向一审法院提交下列证据：1.集体土地建设用地使用证，证明段秋俊建房占了其宅基地，段秋俊的审批表造假，四至与事实不符；2.李连军出具证明一份，季廷友出具的证明一份、古文叶出具的证明一份，证明段秋俊的审批表是假的，没有给段秋俊家批过宅基地；3.苏庄村委会的证明一份，证明段秋俊所建房屋占了我东西宽80公分，南北长20米左右的宅基地；4.证明一份（经办人宋德安、吴来友、马春梅、季廷友），证明其东墙外的苫水是其宅基地，段秋俊建房侵占了其宅基地；5.录音光盘2张及录音材料，证明段秋俊所建房屋属于违法建设；6.短信截屏，证明段秋俊、北京市规自委延庆分局之间做手脚了。在法定举证期限内，段秋俊向一审法院提交以下证据：1.时任村主任季廷友出具的证明一份，证明当年季廷友给段秋俊家批的宅基地；2.《延庆县村民建房用地申请审批表》，证明段秋俊属于合法有效建房。在法定举证期限内，北京市延庆区张山营镇苏庄村村民委员会未向一审法院提交证据。一审法院依职权调取和制作了如下证据，以查明本案相关事实：1.从延庆区档案馆调取的段庆成申请1份；2.从延庆区档案馆调取的段庆成的《延庆县村民建房用地申请审批表》；3.对时任村主任季廷友制作的谈话笔录一份；4.对时任村书记李连军制作的谈话笔录一份。对于上述证据，一审法院经审查认为，段秋俊提交的证据1-2具有真实性，与本案依职权调取和制作的证据相互印证，予以采信。北京市规自委延庆分局提交的证据14系被诉行政行为，不能作为证据提交，其他证据符合证据形式要件，具有真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。北京市规自委延庆分局补充提交的证据系补充证据，能够进一步证明相关事实，予以采信。李艳平提交的证据1-4无法达到其证明目的，不予采信；证据5、6与本案没有实质关联性，不予采信。一审法院依职权调取和制作的证据，对于查明本案事实具有参考性，予以采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。二审审理中，上诉人北京市规自委延庆分局、李艳平明确确认对一审法院的审理程序不持异议。本院认为，一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十八条第一款规定，确定北京市规自委延庆分局为一审被告，并无不当。对于被诉《行政处罚决定书》事实认定是否清楚的问题，本院认为，结合一审法院依职权调取的证据和段秋俊、李艳平的陈述分析被诉《行政处罚决定书》认定的事实，当地村委会、乡镇政府部门是否批准过段庆成建房用地申请是核实涉案事实的关键问题，北京市规自委延庆分局在一审提交的证据无法证明其向村委会、乡镇政府等部门调查核实建房用地申请审批情况及真实性、之前的建设等相关情况，进而影响了对被诉《行政处罚决定书》事实认定。故，一审法院认定被诉《行政处罚决定书》认定事实不清正确，判决撤销被诉《行政处罚决定书》并无不当，北京市规自委延庆分局的上诉主张缺乏事实、法律依据，本院不予支持。鉴于被诉《行政处罚决定书》已被一审法院判决撤销，李艳平的上诉主张的基础事实不成立，对其上诉理由，本院不予采信。综上，上诉人北京市规自委延庆分局、李艳平提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人北京市规划和自然资源委员会延庆分局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王春光审 判 员 魏浩锋审 判 员 朱一峰二〇二一年五月二十八日法官助理 肖 克书 记 员 宋 涛