河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2021)豫01行终372号上诉人（原审原告)徐强，男，1982年10月25日生，汉族，住荥阳市。上诉人（原审原告）周永亮，男，1981年11月30日生，汉族，住荥阳市。上诉人（原审原告）郭振成，男，1955年12月15日生，汉族，住荥阳市。上诉人（原审原告）李宝，女，1970年8月18日生，汉族，住荥阳市。上诉人（原审原告）史秋灵，女，1963年7月8日生，汉族，住荥阳市。上诉人（原审原告）武玖云，女，1948年8月12日生，汉族，住荥阳市。以上六上诉人共同委托代理人袁冲，北京京康律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市京城路街道办事处，住所地荥阳市索河路东段。法定代表人陈秀珍，主任。委托代理人丁宁，工作人员。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人徐强、周永亮、郭振成、李宝、史秋灵、武玖云因与被上诉人荥阳市京城路街道办事处要求撤销征迁安置方案一案，不服河南省荥阳市人民法院（2020）豫0182行初98号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人一审诉讼请求：要求撤销被上诉人作出的《荥阳市人民医院整体建设项目二期配套工程征迁安置方案》。一审法院经审理查明：被告荥阳市京城路街道办事处作出《荥阳市人民医院整体建设项目二期配套工程征迁安置方案》（以下简称二期安置方案），该方案显示了征收补偿安置范围、标准及安置办法等内容。原告徐强、周永亮、郭振成、李宝、史秋灵、武玖云在上述征收补偿安置范围拥有相应的房屋。六原告认为被告作出的“二期安置方案”严重侵害了原告的合法权益，提起本案诉讼。一审法院认为：关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，六原告家庭的房屋坐落在案涉征收补偿安置范围之内，原告作为被征收人就征收补偿方案有权向房屋征收部门或者市、县级人民政府提出意见，被告作出“二期安置方案”的行政行为与原告具有利害关系，故六原告具有本案诉讼主体资格。关于案涉“二期安置方案”是否属于行政诉讼的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”；第十一条规定，“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”；第十四条规定，“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”可以看出，案涉“二期安置方案”只是房屋征收部门或者房屋征收实施单位作出的过程性、阶段性行为，政府无法依据安置补偿方案决定对被征收房屋的补偿价值，而是必须依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对拟征收的房屋作出征收决定，房屋征收决定也是政府后续申请人民法院强制执行的依据，而不能依据征收安置补偿方案，故征收安置补偿方案不具有直接执行力，对当事人的权利义务不产生直接影响，因此不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）、（十）项规定，“……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故原告本案起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）、（十）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告徐强、周永亮、郭振成、李宝、史秋灵、武玖云的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还各原告。上诉人上诉请求：1.撤销一审(2020)豫0182行初98号行政裁定。2.指令一审法院继续审理。事实与理由：案涉征迁安置方案为上诉人设定了具体的权利义务，对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人具有直接利害关系。一审法院认定“案涉征迁安置方案属于过程性、阶段性行为，对上诉人权益不产生影响”属于事实认定不清，适用法律错误，具体如下：一、案涉征迁安置方案为上诉人设定了具体的权利义务，对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人具有直接利害关系。二、一审法院认定“案涉征迁安置方案属于过程性、阶段性行为，对上诉人权益不产生影响”属于事实认定不清，适用法律错误。案涉征迁安置方案对上诉人的权利义务产生了直接和实际的影响，具体体现如下：1、上诉人的房屋并不是独栋房屋，该房屋是6层楼宇，从上诉人提交的证据5（房屋所在楼层部分房屋遭拆毁现状图）可以看出，被上诉人已经拆毁了上诉人房屋楼下的部分承重墙及承重结构。这种情况下房屋的安全性已经遭受了极大的破坏，事实上已经无法安全居住。被上诉人实施案涉安置方案的行为已经造成了上诉人房屋居住条件的破坏，对上诉人的权益造成损害，因此上诉人可以依法对案涉安置方案提起诉讼。2、京城路街道办事处于2020年4月18日张贴通知，称按照被诉征迁通告的要求，在征收范围内的建筑物将全部拆除，并告知居民，拆迁区域将搭建围挡，请各商户、住户及时进行搬迁。上诉人所在小区遭到三次围挡，其中两次上诉人均已报警。上诉人作为其合法房屋的所有人，其对房屋的所有权和使用权受到法律的保护，除非有合法的理由，其对合法所有的房屋的使用不应受到任何限制。围挡的搭建明显限制和影响了上诉人对其合法所有的房屋的使用。3、在上诉人对案涉征迁安置方案合法性有异议且依法提起行政诉讼的过程中，荥阳市人民政府已经以案涉征迁安置方案为依据与征收范围内的部分住户签订了征迁安置协议（见其他住户签订的征迁安置协议）。因此，案涉征迁安置方案已经进入了实施阶段，并不是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。该行政行为已经外化，属于对当事人权利义务产生直接影响的行政行为。综上所述，案涉征迁安置方案不属于过程性行为，其为上诉人设定了具体的权利义务，对上诉人的权利义务产生实际影响，与上诉人具有直接利害关系。一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。被上诉人辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，案涉的二期安置方案仅是在征收主体在征收过程中作出的过程性阶段性行为，在未对上诉人的房屋作出征收决定或拆除之前，上诉人对房屋的所有权并未受到影响和侵犯。另外，荥阳市人民医院整体项目二期配套工程，除涉及上诉人房屋所在区域的大量房屋外，还涉及村庄的27间门面房、一个公厕、一处村庄群众日常使用的水井。自该项目的征迁工作开展以来，除本案上诉人外的征迁范围内的其他被征收主体均已与征收主体达成安置补偿协议并履行，案涉的二期安置方案如若撤销，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此应当维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”国有土地上房屋征收过程中，安置方案通常作为征收决定的附件存在。在具体实施过程中，安置方案实际是政府部门发出的签订协议的要约。被征收人同意方案确定的标准，则双方可以按安置方案确定的标准签订协议。被征收人不同意方案确定的标准，可以拒绝该“要约”，不与政府部门签订协议。在此情况下，政府部门应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定和补偿决定，被征收人如对此不服，可以对征收决定和补偿决定提起诉讼。本案中，一审法院认定案涉“二期安置方案”只是房屋征收部门或者房屋征收实施单位作出的过程性、阶段性行为，该征收安置补偿方案不具有直接执行力，对当事人的权利义务不产生直接影响而不具有可诉性，一审法院依法裁定驳回上诉人的一审起诉，并无不当。经审查，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求因法律依据不足而不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吕家祥审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二一年五月二十八日书记员  王玉霞