广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终319号上诉人（原审原告）钟琦，男，汉族，住广州市海珠区XX，公民身份号码：××××××××××××。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人钟琦因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2021）粤0606行初1272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，钟琦向高明市杨梅龙山私家果园有限公司购买龙山果园土地。1997年6月16日，钟琦取得明国用（1997）字第XXX号《国有土地使用证》，证载显示土地位于高明市杨梅镇，地号为XXX，用地面积为2000平方米。后该地块被编为龙山果园XX号地块。2000年1月13日，钟琦取得粤房地证字第XXX号《房地产权证》，证载显示房屋坐落于高明市杨梅镇龙山私家果园，地号为XXX，建筑结构为框架，层数为三层，建基面积为79.38平方米，建筑面积为199.87平方米。2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕XX号《关于钟琦在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为钟琦未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在高明区杨和镇河西居委会龙山果园73号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为86平方米，建筑面积约为215平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年4月24日，高明城管局向钟琦作出明管（和）罚〔2020〕字第XX号《限期拆除决定书》（以下简称《拆除决定书》），责令钟琦在收到该决定书之日起七日内自行拆除位于高明区杨和镇河西居委会龙山果园XX号地块上建设的违法建（构）筑物。高明城管局于2020年4月25日通过邮寄方式向钟琦送达该决定书。2020年4月26日，高明城管局将《拆除决定书》的内容通过手机短信方式向“钟琦儿子，钟琦妻子，钟琦”发送。同年4月29日，送达上述限期拆除决定书的邮件退回妥投。2020年4月26日，高明城管局作出《履行行政决定催告书》，要求钟琦自催告书送达之日起十日内履行自行拆除高明区杨和镇河西居委会龙山果园XX号地块上建设的违法建（构）筑物的义务，并于同日通过邮寄方式向钟琦送达，同年4月28日，邮件退回妥投。高明城管局于2020年4月26日还作出明管（和）执〔2020〕字第XX号《公告》（以下简称《公告》），责令钟琦在2020年4月27日前自行拆除位于佛山市高明区××××××委会龙山私家果园XX号地块搭建的违法建（构）筑物，逾期未履行义务的，高明城管局将依法实施行政强制执行，并将《公告》张贴于上述地块建（构）筑物门口。2020年4月27日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号为XXX号的文件，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条的规定，经区政府研究，同意由杨和镇政府按《拆除决定书》，依法对钟琦的违法建设采取强制拆除措施，并严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施。2020年5月2日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第XX号《行政强制执行决定书》（以下简称《执行决定书》），决定于2020年5月3日对钟琦位于佛山市高明区××××××××××××××块上违法建设的建（构）筑物予以强制拆除，同时责令钟琦于2020年5月2日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。当日拆除时，钟琦或其成年家属应到达现场，如不到现场的，杨和镇政府将邀请相关人员到场见证，不影响实施强制拆除。2020年5月3日，杨和镇政府将《执行决定书》张贴于高明区杨和镇河西居委会XX号地块房屋上，并组织相关人员对上述地块上的房屋进行了强制拆除。强拆前，钟琦已将龙山果园XX号地块上涉案房屋内的财物自行清空。另查，2020年4月10日，佛山市自然资源局作出佛自然资明撤销字〔2020〕XX号《自然资源行政审批撤销决定书》，查明钟琦于1999年11月8日提交私人建房用地申请书，要求在土地使用证号为明国用（1997）字XXX号（证载用途为果园用地）的土地内占用79平方米搞建房用地。2000年1月11日，原高明市国土房产管理局在私人建房用地申请书上作出“同意建房”的审批意见。佛山市自然资源局认为原高明市国土房产管理局未经有审批权人民政府批准，在私人建房用地申请书上越权作出了农转用审批，违反了作出审批意见时实施的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）第四十四条和《广东省土地管理实施办法》（1997年修正）第三条。越权审批及违法建房的持续行为违反了现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十四条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2003年修正）第二十九条规定。经组织听证听取当事人陈述意见并综合研究考虑，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项的规定，决定撤销原高明市国土房产局对私人建房用地申请表作出的“同意建房”的审批意见。2020年4月27日，佛山市自然资局高明分局向钟琦邮寄送达《关于注销不动产权证的通知》，该邮件于同年5月2日被退回。2020年4月29日，佛山市测绘地理信息研究院对龙山果园XX号地块上钟琦所建房屋进行测绘，并于2020年6月10日作出现场测绘报告，测绘报告载明的建筑物情况为：结构为钢筋混凝土，层数3层，占地面积为87.07平方米，总建筑面积为209.35平方米。2020年6月15日，佛山市自然资源局作出佛高不动产（2020）公告第XXX号《关于注销的公告》，公告内容为位于原杨梅镇龙山私家果园以钟琦名义领取了《房产证》证号：粤房地证字第XXX号，核准登记的不动产（性质、面积、结构等）为建筑面积为199.87平方米。根据佛自然资明撤销字〔2020〕XX号行政处理决定等，注销该不动产产权登记。我机构已书面通知（产权人/产权单位）限期申请办理该不动产注销登记手续。因（产权人/产权单位）逾期未申请。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定，我机构将依法注销该不动产产权登记。如对以上事项有异议，请在公告期内提出并提供相关证明材料。公告期间为2020年6月15日至2020年7月7日。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”就钟琦位于佛山市高明区××××××委会龙山果园73号地块上建（构）筑物的拆除，佛山市高明区人民政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此亦予以确认。钟琦主张高明城管局参与了强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明城管局实施了强拆，钟琦将高明城管局列为案件被告属于错列被告，应驳回钟琦对高明城管局的起诉。案件争议焦点一：杨和镇政府实施强制拆除的行为是否合法。首先职权方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上地方人民政府可以责成有关部门具体实施强制执行措施。案件中，佛山市高明区人民政府作为具有违章建筑行政强制执行的权力的机关，责成杨和镇政府具体实施强拆措施符合法律规定，杨和镇政府具有强制拆除案涉建筑物的职权。其次从程序上来看。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，城乡规划部门依法作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请复议或提起行政诉讼，行政机关方可强制拆除。这是行政强制法给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。案件中，高明城管局于2020年4月24日作出《拆除决定书》，在按钟琦户籍地址邮寄该决定书但遭退回后，高明城管局主张已通过手机短信的方式将《拆除决定书》内容向钟琦及其妻子、儿子发送。但通过短信方式向钟琦送达法律文书的前提是经钟琦同意，高明城管局在诉讼中并没有证据证实钟琦同意高明城管局可采取手机短信的方式送达法律文书，并且从发送信息截图反映，仅显示接收人为“钟琦儿子，钟琦妻子，钟琦”，并未有具体的接收号码，也未有其他证据证实钟琦及其亲属已经实际收到《拆除决定书》，杨和镇政府却在同年5月3日强制拆除涉案房屋，此时高明城管局作出的《拆除决定书》并未有效送达钟琦，申请行政复议或者提起行政诉讼期限尚未届满，故杨和镇政府在2020年5月3日对钟琦所建房屋进行强拆的行为违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属于违反法定程序，钟琦主张确认违法，一审法院予以支持。案件争议焦点二：钟琦主张的经济损失应否得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提并且对自己的赔偿主张承担举证责任。案件中，杨和镇政府强制拆除的行为被认定违法，违法的原因是由于杨和镇政府的拆除行为的强拆程序违法。根据钟琦提交的国有土地使用证、房地产权证，杨和镇政府提交的佛自然资明（认定）〔2020〕XX号《关于钟琦在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》、《拆除决定书》、编号：XXX文件、现场测绘报告、现场照片、佛自然资明撤销字〔2020〕XX号《自然资源行政审批撤销决定书》、佛高不动产（2020）公告第XXX号《关于注销的公告》等证据来认定，涉案被拆的房屋已取得房地产权证，但国有土地使用证可证实涉案的龙山果园73号地块的用地用途为果园，尽管佛自然资明撤销字〔2020〕XXX号《自然资源行政审批撤销决定书》的最终效力尚未确定，但可印证原高明国土房产管理局于1999年11月8日在钟琦提交的私人建房用地申请书作出“同意建房”的审批意见存在越权审批的情形，佛山市自然资源局作出的佛自然资明（认定）〔2020〕XXX号《关于钟琦在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》亦已将钟琦在涉案地块上所建的建（构）筑物认定为未取得合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。钟琦被拆除涉案房屋系违章建筑，钟琦对该建筑不具备合法权益，不符合国家赔偿法准许赔偿的法定条件，因此钟琦主张要求赔偿房屋的损失不予支持。至于钟琦提出的房屋内部分固定物品、装修等赔偿问题，一审法院认为，在涉案的龙山园果园XX号地块上的建（构）筑物被拆除前，虽然《拆除决定书》未有效送达钟琦，但高明城管局于2020年4月26日在龙山园果园XX号地块上的建（构）筑物门口张贴了《公告》，杨和镇政府于同年5月3日强制拆除当天，在被拆房屋张贴了《执行决定书》。虽然上述送达方式不符合法定形式，但结合起诉状中陈述钟琦已在涉案房屋居住多年及杨和镇政府在实施强制拆除行为前钟琦已自行将涉案房屋内的财物清空的行为来看，上述通知的目的已经达到，杨和镇政府在实施拆除行为时，涉案房屋内的物品已被钟琦清空，且钟琦亦未提供证据证实强拆当天涉案房屋内确实存在柜子、沙发等可被重复利用的物品被杨和镇政府损坏。至于附在建筑物主体的固定设施、原材料等和建筑物主体本身相连，在拆除建筑物时必然对该部分物品造成损失，因此，该部分物品的损坏属于拆除过程中的合理损失，杨和镇政府实施强制拆除导致上述附着物损坏没有超过拆除的合理限度。而强拆后的钢筋等废弃材料，根据钟琦在庭审中的陈述其于2020年5月4日即强拆行为发生次日知晓杨和镇政府的上述行为，杨和镇政府在实施强拆后，其于将钢筋等废弃材料遗留在现场的行为，钟琦对此应当知悉。钟琦对强拆后的钢筋等废弃材料具有占有、处分的权利，在杨和镇政府对涉案的龙山果园XX号地块的违法建（构）筑物所占用的土地进行清理前，钟琦未及时处理或进行保管，导致强拆后的钢筋等废弃材料被处理，钟琦对此应当自行承担责任，杨和镇政府对强拆后涉案的龙山果园XX号地块的违法建（构）筑物的废弃建筑材料的损失亦无需承担赔偿责任。故对钟琦的上述主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、驳回钟琦对高明城管局的起诉；二、杨和镇政府于2020年5月3日对钟琦所有位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物的强制拆除行为违法；三、驳回钟琦的其他诉讼请求。上诉人钟琦上诉称：一、被上诉人高明城管局是本案行政强拆行为的实施主体，应当与被上诉人杨和镇政府共同承担违法责任。1.高明城管局先后向上诉人作出多份行政执法文书，是龙山私家果园强拆行为的负责单位。2.在强拆过程中，高明城管局的工作人员均在现场，进行指导工作。二、两被上诉人作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。高明城管局将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《公告》等直接张贴在涉案房屋的围墙上，送达程序违法，上述文书不具有法律效力。三、龙山私家果园是原高明市政府大力推行的“万亩私家果园”扶贫项目，涉案建筑并非违法建设。正是因为政府的承诺、鼓励和指引，上诉人才会在此投资购买果园和修建房屋。而且早期的业主建好房屋后均取得了房产证，说明“万亩私家果园”是合法项目，涉案建筑的修建有合法的依据，并非违法建设。四、两被上诉人的强拆行为违反了行政信赖保护原则。行政机关应该诚实信用，恪守承诺。龙山私家果园是政府招商引资的扶贫项目，政府为了履行自己的经济管理职能对果园业主做出承诺，其应当受自己做出的承诺约束，不能随意变更，否则应当承担责任。五、两被上诉人应当对其违法行政行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。一个国家的法治发展程度，不是看公权力是否得到保障实施，而是看私权利是否得到保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，只确认行政行为违法不作出赔偿的判决，不管是对于行政机关还是行政相对人均是没有任何意义的。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初1272号行政判决第一项、第三项；2.判令高明城管局对位于佛山市高明区××××××××××××××块上建筑实施的强制拆除行为违法；3.判令高明城管局及杨和镇政府赔偿上诉人经济损失350万元（以实际评估金额为准）；4.二审诉讼费用由高明城管局及杨和镇政府承担。被上诉人高明城管局辩称：一、高明城管局不是强制拆除的实施部门。佛山市高明区人民政府作出批复责成被上诉人杨和镇政府实施强制拆除。《执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除上诉人钟琦房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明城管局仅要求工作人员拍照存档用于结案，本案并无证据证明强拆时该局工作人员在现场。二、高明城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。四、上诉人的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。上诉人明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称：一、被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托XXX公司具体实施强制拆除。高明城管局未参与强制拆除，上诉人钟琦也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，上诉人拒绝变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非上诉人的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成上诉人的合法财产受损，一审法院驳回上诉人赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉房屋并非法律规定的合法财产，不存在国家赔偿的前提条件，上诉人未自行拆除产生的全部损失，均应当由上诉人自行承担。3.建筑材料与违法建筑已经混同，无论是上诉人还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损。因此，建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为。且拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。上诉人钟琦上诉主张被上诉人杨和镇政府与被上诉人高明城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区人民政府发文责令杨和镇政府依法对上诉人等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对上诉人作出《执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。上诉人主张高明城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，上诉人亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人还主张在强拆过程中，高明城管局的工作人员均在现场指导工作。但高明城管局工作人员在强拆现场并不代表其为强拆行为主体，且佛山市高明区人民政府办公室作出编号为XXX号的文件，文件回复称：根据《中华人共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条的规定，经区政府研究，同意由杨和镇政府按《拆除决定书》，依法对上诉人的违法建设采取强制拆除措施，并严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施。由此可知，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明城管局，上诉人的该项主张与查明事实不符，本院不予支持。故高明城管局不是本案适格被告，一审法院驳回上诉人对高明城管局的起诉正确。关于事实认定问题。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度且超出合理误差范围的；（二）违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（三）侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（四）占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设的；（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（七）其他无法采取改正措施消除影响的情形。”参照《佛山市违法建设查处办法》第二十二条第（一）项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定情形的建筑部分，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。”本案中，案涉建筑物建成之后，一直未取得建设工程规划许可证，按照上述规定，该建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上诉人钟琦上诉还称案涉建筑物所在龙山果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第四条明确：“该土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，需到国土部门重新办理用地手续。”故不能以龙山果园项目合法倒推龙山果园之内建筑物的建设合法。本院对上诉人的此项上诉意见不予支持。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，高明城管局于2020年4月24日作出《拆除决定书》，于同月26日作出《履行行政决定催告书》《公告》，佛山市高明区人民政府于同月27日作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，次月3日杨和镇政府作出《执行决定书》，随后案涉房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满。另外，杨和镇政府于2020年5月3日将《执行通知书》张贴在案涉建筑物外墙，但上诉人钟琦的身份证信息显示上诉人的住所地在广州市海珠区，没有证据证明案涉房屋所在地为钟琦住所，也没有证据显示送达时存在钟琦或者其同住成年家属拒绝接受文书的情形，杨和镇政府留置送达《执行决定书》不符合相关法律规定。综上，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。上诉人提出，高明城管局作出的行政执法文书送达程序违法，其行政行为依法不具有法律效力。对此，本院认为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，高明城管局所作的行政执法行为在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。高明城管局所作的行政执法文书在本案中属于证据，本案不宜对以上行政行为的合法性进行全面的审查。故上诉人以上所提理据不足，本院不予支持。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，被上诉人高明城管局于2020年4月24日作出《拆除决定书》，认为上诉人钟琦在龙山果园XX号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人在期限内自行拆除。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。拆除该违法建（构）筑物的行为并未损害上诉人的合法权益，因此杨和镇政府对拆除该违法建（构）筑物的行为无需承担国家赔偿责任。至于建筑物内物品的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人需对其主张的损失承担举证责任，确属财产灭失的，行政机关应给予相应的赔偿金。本案中，虽然上诉人提供其于2020年4月27日拍摄的案涉房屋照片反映屋内物品情况，但照片拍摄时间比杨和镇政府于同年5月3日拆除案涉房屋的时间提前7天，不能据此证明被诉强制拆除行为对案涉房屋室内物品造成损害，且上诉人在一审庭审中亦承认案涉房屋被强制拆除前屋内物品已被搬走。故上诉人关于杨和镇政府应赔偿其经济损失的主张，理据不足，本院不予支持。综上所述，被上诉人高明城管局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人钟琦对高明城管局的起诉正确。被上诉人杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为并未损害上诉人的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟琦负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  何丽容审 判 员  温颖聪二〇二一年五月十四日法官助理  谢 童书 记 员  黄 妍