北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终3022号上诉人（一审原告）刘连庆，男，1948年9月16日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。委托代理人陶朦朦，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人刘彦国，北京市朝阳区人民政府工作人员。委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。上诉人刘连庆因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2021）京04行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。2020年12月8日，朝阳区政府作出朝政复不决字〔2020〕第369号《北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：朝阳区政府于2020年12月1日收到申请人刘连庆邮寄提交的行政复议申请书及相关材料。申请人刘连庆请求撤销被申请人北京市朝阳区房屋管理局（以下简称朝阳区房管局）作出的《关于解除房屋安全隐患的函》。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第二项的规定，本案中，被申请人向中铁十六局集团有限公司作出《关于解除房屋安全隐患的函》，是提醒并劝告该公司按照《北京市房屋建筑使用安全管理办法》的规定，履行其房屋建筑使用安全责任，依据鉴定报告的处理建议对有关房屋采取有效治理措施解除隐患，确保房屋使用安全。该《关于解除房屋安全隐患的函》系被申请人依据其房屋安全监督管理职责所作出的不具有强制力的行政指导行为，其性质不属于具体行政行为。另，被申请人是向中铁十六局集团有限公司作出《关于解除房屋安全隐患的函》，该函未给申请人创设权利义务，未对其权利义务产生直接的影响。鉴于行政机关作出具体行政行为或者行政不作为，是复议机关受理行政复议的前提，而被申请人所作的《关于解除房屋安全隐患的函》不是具体行政行为，且申请人亦与该行为之间不具有法律上的利害关系。故，申请人所提出的复议申请不符合行政复议的法定受理条件。综上，根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，朝阳区政府决定不予受理。刘连庆不服被诉复议决定，以朝阳区房管局所作的《关于解除房屋安全隐患的函》认定事实错误，程序违法为由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令朝阳区政府重新受理其复议申请。一审法院经审理查明，刘连庆为红松园北里2号院7号楼1层2单元101号房屋的产权人。2020年3月15日，中铁十六局集团有限公司授权中铁十六局集团有限公司机关南院职工住宅项目建设指挥部（以下简称南院住宅建设指挥部）委托具备相关资质单位对红松园北里2号院现场剩余7栋房屋进行安全鉴定。南院住宅建设指挥部于2020年4月20日与北京市朝阳区房屋安全鉴定站签订《北京市房屋建筑安全鉴定合同》，委托北京市朝阳区房屋安全鉴定站对红松园北里2号院1#、2#、4#、5#、6#、7#、11#号楼进行房屋安全（含抗震）鉴定，对房屋进行综合安全性鉴定评级。北京市朝阳区房屋安全鉴定站于2020年5月25日对红松园北里2号院7#号楼作出《鉴定报告》，鉴定结论为该房屋综合安全性等级为Deu级；建议对该房屋进行加固处理或拆除重建处理，加固各技术环节须委托具备相应资质的技术部门实施，翻建须得到政府相关部门的批准。2020年5月28日，朝阳区房管局向中铁十六局集团有限公司作出《关于解除房屋安全隐患的函》，主要内容为，红松园北里2号院内的1、2、4、5、6、7、11号楼，经鉴定，1、2、4、7、11号楼为Deu级，5、6号楼为Ceu级。按照《北京市房屋建筑使用安全管理办法》的规定，请中铁十六局集团有限公司履行房屋建筑使用安全责任，依据鉴定报告的处理建议对房屋采取有效治理措施解除隐患，确保房屋使用安全。朝阳区政府于2020年12月1日收到刘连庆邮寄的《行政复议申请书》及有关材料，刘连庆的复议请求为撤销朝阳区房管局作出《关于解除房屋安全隐患的函》。朝阳区政府于2020年12月8日作出被诉复议决定，并于当日向刘连庆邮寄送达，向朝阳区房管局进行直接送达。刘连庆不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为朝阳区房管局的本级人民政府，依法具有应刘连庆所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围系行政复议申请应予受理的条件之一。本案中，朝阳区房管局作出的《关于解除房屋安全隐患的函》，从内容上看，前一部分系对《鉴定报告》中鉴定结果的客观表述，后一部分为朝阳区房管局建议中铁十六局集团有限公司作为产权单位履行房屋建筑使用安全责任，依据《鉴定报告》的处理建议对房屋采取有效治理措施解除隐患。该函并未直接设定权利义务，属于不具有强制力的行政行为。因此，《关于解除房屋安全隐患的函》依法不属于行政复议范围，朝阳区政府据此作出的被诉复议决定，并无不当。《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，朝阳区政府于2020年12月1日收到刘连庆的复议申请，2020年12月8日作出被诉复议决定，并向刘连庆邮寄送达，程序合法。综上，刘连庆要求撤销被诉复议决定并责令朝阳区政府立即受理其行政复议申请的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘连庆的诉讼请求。刘连庆不服一审判决，以朝阳区房管局作出的《关于解除房屋安全隐患的函》属于行政行为，与其具有利害关系，被诉复议决定损害其合法权益为由上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判，支持其上诉请求或发回重审。朝阳区政府未提交二审答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据《行政复议法》第二条、第十二条第一款及《行政复议法实施条例》第二十八条第五项之规定，朝阳区政府作为朝阳区房管局的本级人民政府，依法具有受理刘连庆所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。本案中，从朝阳区房管局作出的《关于解除房屋安全隐患的函》的内容看，该函并未直接设定权利义务，属于不具有强制力的行政行为。因此，《关于解除房屋安全隐患的函》依法不属于行政复议范围，朝阳区政府据此作出的被诉复议决定，并无不当。另，根据《行政复议法》第十七条第一款规定，朝阳区政府于2020年12月1日收到刘连庆的复议申请，2020年12月8日作出被诉复议决定，并向刘连庆邮寄送达，程序合法。综上，一审法院判决驳回刘连庆的诉讼请求并无不当，本院应予维持，刘连庆的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘连庆负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 章坚强审 判 员 支小龙二〇二一年五月三十一日法官助理 李程程书 记 员 果 然