河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)豫行终305号 上诉人（一审原告）商水县上善水务有限公司。 法定代表人陈青枝,经理。 委托代理人郑磊，河南师道律师事务所律师。 委托代理人卲志强，河南师道律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）商水县人民政府。 法定代表人田霖，县长。 委托代理人许春耕。 委托代理人冯彦辉，河南九君律师事务所律师。 一审第三人商水县自来水公司。 法定代表人党占峰，经理。 委托代理人张刘伟，该公司员工。 上诉人商水县上善水务有限公司（以下简称上善水务公司）因与被上诉人商水县人民政府（以下简称商水县政府）以及原审第三人商水县自来水公司行政协议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上善水务公司一审诉称：因商水县城区供水原企业（即商水县自来水公司）的供水设施陈旧简陋、供水管网漏耗和严重锈蚀及水量不能满足居民企业生活生产需求,且原企业自身又因资金短缺而缺乏自我改造和发展能力等问题,导致城区自来水普及率低,在一定程度已赶不上县城建设的快速发展，影响了当地投资环境和人民生活的提高。因此,为解决商水县的城区供水问题,经商水县人民政府与山西大田物业管理有限公司协商签订了《关于投资新建改造商水县自来水厂及城区供水特许经营的合同》。2008年3月31日,山西大田物业管理有限公司按合同约定,在商水县注册成立了商水县上善水务有限公司,惯称商水县第二水厂。2009年8月7日,上善水务公司与商水县政府又签订《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权》合同一份,该合同为行政许可合同,合同第一条第（六）项显示,特许给上善水务公司的经营权为:“商水县城（××路××北）规划区域内以城市供水为目的地下水源的保护、开发、开采利用权;自来水工程（包括取水工程、净水工程、输配水工程）的设计、投资、建设、生产运营、维护管理权;以及直接向县城区域内用户供水并收取水费的经营权和收益权”。同时承诺保证授予上善水务公司的经营权在合同约定的期限和范围内不再授予其他企业、组织和个人经营供水业务。为此,商水县政府上报周口市发展和改革委员会并经周口市发展和改革委员会下发周发改设计（2009）475号文件、周发改投资（2012）491号文件、周发改设计（2013）837号文件,批复同意并支持签订的供水协议履行。合同签订后,为能保证供水的连续性,在新水厂建设期间上善水务公司同意在原自来水公司能满足原供水区域内用户用水的情况下,暂由其经营。但自从南水北调通水以来，原自来水公司已不再有供水的水源且其供水设施陈旧简陋,无法满足供水需求,且存在供水安全隐患。因居民用水困难问题曾被央视等新闻媒体跟踪报道,引起广大反响,为保障县城居民正常供水,上善水务公司积极向全县城区域内铺设合格的水管及接水工程，但屡次遭到商水县城市管理局的百般阻挠,造成居民至今无法正常使用合格水源。多次向提出全部行使经营权的要求,但商水县政府不顾周口市发展和改革委员会的文件批复内容,阻止我们供水维护,不阻止商水县原自来水公司乱收水费,导致上善水务公司的许可经营权无法全面行使起诉请求:1、判令商水县政府依法履行与上善水务公司签订的行政协议约定许可的“直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权”全面交付上善水务公司的义务;2、诉讼费用由商水县政府承担。 周口市中级人民法院一审查明：2008年3月16日,商水县人民政府（甲方）与山西大田物业管理有限公司（乙方）签订《关于投资新建改造商水县自来水厂及城区供水特许经营权的合同》。该合同约定,由乙方投资新建商水县第二水厂,投资改造原水厂,并经营供水业务。甲方将全力协助乙方组建商水县水务有限公司,并依法保护其经营活动。合同第四条约定,新建水厂项目特许权的年限为50年，其期限以乙方新水厂与原厂平均日供水量达到3万吨并经甲乙双方确认之日起，到50年后的同月同日为止。第六条约定,本合同签订后由乙方投资在商水县设立商水县水务有限公司。商水县水务有限公司的注册资本金为伍佰万元人民币。商水县水务有限公司在经营中资金有公司自行筹措。第十一条规定,本项目特许权界定为:商水县城规划区域内以城市供水为目的的地下水源的保护、开发、开采利用权;自来水工程（包括取水工程、净水工程、输配水工程）的设计、投资、建设、生产经营、维护管理权;以及直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权。第十三条约定，甲方保证授予商水县水务有限公司的特许经营权在合同约定的期限和范围内不再授予其他企业、组织和个人。第十四条约定,新建自来水厂的管网与原自来水厂管网并网供水时,商水县水务有限公司以不承担原自来水公司债权债务的形式整体有偿受让商水县自来水公司现拥有的资产。对现有资产委托有评估资质的单位进行评估、审结,其费用各承担50%。2008年3月17日,山西大田物业管理有限公司向商水县建委提出《关于在商水县注册成立水务公司的申请》。2008年3月31日,商水县上善水务有限公司成立。法定代表人为陈青枝,类型为有限责任公司（自然人投资或控股）;注册资本为150万元,经营范围为生活用水供应,水电暖安装,污排水处理。2009年8月7日,商水县上善水务有限公司（乙方）与商水县人民政府（甲方）签订《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》。该合同约定，甲乙双方在平等自愿的基础上就新建商水县第二水厂及城区供水经营权达成以下协议，订立本合同，以便共同遵守执行。第一条经营范围...（三）第二水厂具备供水能力后,如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水,经营良好，仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足,或水质不能达标，第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营。如商水县自来水公司愿意并入第二水厂,具体事宜另行协商。...（六）甲方特许给乙方的经营权界定为:商水县城（××路××北）规划区域内以城市供水为目的地下水源的保护、开发、开采利用权;自来水工程（包括取水工程、净水工程、输配水工程）的设计、投资、建设、生产经营、维护管理权;以及直接向县城区域内用户供水并收取水费的经营权和收益权。（七）甲方保证授予乙方的经营权在合同约定的期限和范围内不再授予其他企业、组织和个人经营供水业务。第二条经营方式和质量...（八）按照《周口市城市供水管理办法》的通知,乙方对××路××北,实现一户一表、抄表到户和按表计量收费的改造。第三条管理与监督...（五）乙方承诺在新水厂建设期间,商水县自来水公司保持原供水区照常经营,并按照“可研”对旧管网进行改造,扩大经营。第四条违约责任各方均严格履行本合同的约定,任何对本合同条款的违反均构成违约，违约方应赔偿给守约方的经济损失。（一）出现下列情形任何一项，属甲方违约:1、乙方已合法取得的与本项目有关的营业执照、许可证、批准或授权书因甲方原因被撤销或发生实质性改变;2、甲、乙双方从合同签订之日起非乙方原因,政府各职能部门延误新建水厂行政审批手续一个月;3、甲方不履行本合同规定的其他责任和义务。第五条其它事宜（一）本合同自甲、乙双方签字盖章之日起生效。（二）因本合同的签订、履行产生的争议或与本合同有关的一切争议，双方应友好解决,协商不成，诉讼解决。2020年7月3日,上善水务公司提起本案诉讼,请求判令商水县政府依法履行行政协议约定许可的“直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权”全面交付上善水务公司的义务,即请求判令商水县政府将商水县县城全部规划区域（包括第三人商水县自来水公司所经营的范围）内的供水及收取水费的经营权和收益权收回并交付给上善水务公司。另查明,1992年8月29日，第三人商水县自来水公司成立。该公司类型为全民所有制企业,经营期限:长期;经营范围:城市供水;供水管网的安装、维修;自来水工程设计施工;自来水管及管件销售。1997年4月28日，商水县自来水公司取得城市供水企业资质证书。截至目前,商水县自来水公司仍在商水县城××路××区××路××的部分区域正常经营城市供水及供水管网的安装、维修等业务。 周口市中级人民法院一审认为：一、关于上善水务公司提起本案诉讼是否已超过诉讼时效期间以及涉案协议是否无效问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行,未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定。本案上善水务公司以商水县政府未按照约定履行相应义务为由提起本案诉讼，诉讼时效应参照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款、《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条等民事法律规范来确定。2009年8月7日,案涉《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》，合同并未明确约定被告“直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权全面交付原告”的内容以及相应履行期限，且该合同并未被依法确认无效或撤销或被证明具有法律规定的合同无效的情形，因此,原告起诉不超过诉讼时效。二、关于上善水务公司的诉讼请求是否有合同依据即是否有事实依据问题。《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中,上善水务公司应当依据与商水县政府签订的《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》来主张权利。而该合同明确约定“第二水厂具备供水能力后,如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水,经营良好,仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足,或水质不能达标，第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营”、“甲方特许给乙方的经营权界定为:商水县城（××路××北）规划区域内...以及直接向县城区域内用户供水并收取水费的经营权和收益权”、“乙方对××路××北，实现一户一表、抄表到户和按表计量收费的改造”，从以上约定可以看出，上善水务公司与第三人的经营权范围是以商水县城××路××以北为界限,商水县政府特许给上善水务公司的经营权范围清晰明确,商水县政府并不存在不履行所谓合同约定的“直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权”全面交付义务,因此，上善水务公司的主张缺乏事实根据不予支持。三、关于涉案合同是否涉及取消或收回第三人的经营权和收益权以及应交付上善水务公司问题。上善水务公司主张商水县政府应履行将包括第三人的供水和收取水费的经营权和收益权全面交付原告的义务,而《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》中,并没有涉及收回第三人的供水经营权、收益权并交付给上善水务公司的条款。该合同明确约定“第二水厂具备供水能力后，如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水,经营良好，仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足，或水质不能达标,第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营。如商水县自来水公司愿意并入第二水厂,具体事宜另行协商”、“乙方承诺在新水厂建设期间,商水县自来水公司保持原供水区照常经营,并按照‘可研’对旧管网进行改造，扩大经营”,而该约定也与第三人在商水县××路××直正常经营和收费的实际情况相符，因此,上善水务公司在不存在第三人愿意并入其公司以及已就该问题进行相关协商的情况下,请求商水县政府履行将包括第三人的供水和收取水费的经营权和收益权全面交付上善水务公司的义务,没有事实和法律依据。综上,判决驳回原上善水务公司的诉讼请求。 上善水务公司不服一审判决，向本院上诉称：一、被上诉人未按照行政协议约定履行义务，存在严重违背诚实信用原则的行为。山西大田物业管理有限公司（以下简称“大田公司”）同被上诉人签订《关于投资新建改造商水县自来水厂及城区供水特许经营权的合同》以及上善公司和被上诉人签订《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同书》均约定被上诉人特许上诉人“直接向县城区域内用水户供水并收取水费的经营权和收益权”,即县城全部区域供水经营权。在二水厂建设期间，为保证城市供水的连续性，上诉人同意在原审第三人商水县自来水公司（以下简称“自来水公司”）能满足原供水区域内用户用水的情况下，暂由其经营。2016年12月6日商水县城使用上了南水北调水源,同时自来水公司自备井全部封停。二水厂作为商水县南水北调配套水厂，是商水县城供水的唯一水源。上诉人多次要求被上诉人全城全面交付供水经营权，被上诉人不但不积极履约，反而擅自审批日供水量6万ｍ的自来水厂改扩建项目，试图截用上诉人南水北调配水指标，严重违背诚实信用原则。二、一审判决认定事实错误，依法应予撤销上诉人和被上诉人签订的《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同书》第一条第（三）项约定:“第二水厂具备供水能力后,如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水，经营良好,仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足、或水质不能达标,第二水厂可以有偿供给公司水源让其自己经营。如商水县自来水公司愿意并入第二水厂,具体事宜另行协商。”法院应查明自来水公司目前还能否满足经营供水业务要求？本案中第三人自来水公司是一家无供水水源、无取水许可证、无卫生许可证、无发改委收费标准批复且自备井已全部封停的“三无企业”。因此，自来水公司已经不再具备经营供水业务资格。一审判决认定“自来水公司仍在商水县城××路××区××路××的部分区域正常经营城市供水”,认定自来水公司“在商水县××路××直正常经营和收费”，属于认定事实错误。三、一审判决对争议合同条款的解释错误，依法应予撤销本案争议的焦点是被上诉人是否未按照行政协议约定全面履行义务，而核心问题是当事人对《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同书》条款如何理解的问题,其中最为核心的是对第一条第（三）项、第（六）项的解释。第一条第（六）项的语句表述看，该项使用的标点符号是分号,分为地下水源保护、开发、开采利用权、自来水工程、供水并收取水费的经营权和收益权，三类事项相互独立，章华台以北只是对地下水源保护、开发、开采利用权的约定，是被上诉人基于水质保证考虑，根据河南省水利厅关于《商水县供水工程水资源论证报告的审查意见》（豫水政资［2007］18号）等对上诉人供水水源地的明确限制。其次，周发改设计［2009］475号初设批复、周发改投资［2012］491号可研批复、周发改投资［2013］543号可研批复和周3发改设计［2013］837号初设批复，均可证明合同中的自来水工程、供水并收取水费的经营权和收益权特许范围为商水县城全部规划区域,不分章华台路南北。特别是合同第二条第（一）项“一年内完成××路××北供水主管网的铺设、两年内完成全部供水主管道的铺设”、第三条第（四）项“凡二水厂具备供水能力的区域，甲方必须依法关闭自备井”等约定，进一步确认上诉人的经营范围是县城全部区域,而不是××路××北,否则亦违背被上诉人招商引资本意和二水厂是商水县城供水的唯一水源的客观事实。而合同第一条第（三）项的真实意思是:在二水厂建设期间,上诉人同意自来水公司在××路××继续经营。这可以从合同第二条第（十八）项“不得私自开发‘第二个水源地’或变相打自备井”、第三条第（五）项“新水厂建设期间”等约定得到互相印证。从目的上看，该项约定只是为了保障城市供水的持续性,而采取的过渡性措施。如此解释也符合日常经验,没有企业会愿意让他人在自己的经营范围内长期经营。因此，一审片面截取合同之中的个别条款，未能结合合同文本的相关条款和合同目的进行解释，公平合理地确定上述条款的真实意思。综上，请求撤销一审，依法改判。 被上诉人商水县政府答辩称：（一）《关于投资新建改造商水县自来水厂及城区供水特许经营权的合同》违反法律行政法规的强制性规定，没有经过招投标等竞争方式签订，约定亦超过三十年的经营期限，应为无效合同。被答辩人上善水务公司不能承继大田公司与被答辩人签订协议中的权利义务；（二）第三人自来水公司一直正常经营和收费，被答辩人要求政府收回第三人的供水经营权、收益权并交由被答辩人商水水务公司没有事实和法律依据。原审认定不予支持正确；（三）从《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》内容来看，该协议已经对上善水务公司以及第三人自来水厂的经营区域进行了明确的划分，一审对此认定正确。（四）上善水务公司的起诉已超过法定期限，应驳回其起诉。 一审第三人商水县自来水公司答辩称：一、上诉人所称我公司属于三无企业、不具备供水资格属于恶意诋毁，不符合事实。我公司持有政府相关部门颁发的《卫生许可证》取得了政府相关部门的收费标准文件。二、南水北调工程水源并非上善水务公司的企业财产，商水县政府早期根据规划将上善水务公司作为南水北调配套水厂，并不据此就认为被答辩人可以代替政府行使对南水北调工程的水源的调配权。其他答辩意见同商水县政府答辩意见。 本院查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于本案诉讼时效及涉案合同效力问题。 1、时效问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行,未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定。上善水务公司以商水县政府未按照约定履行相应义务为由提起本案诉讼，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定:“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的,依照其规定。”案涉《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》，合同并未明确约定上善水务公司主张的履行义务期限，双方当事人也没有就此达成补充协议,或存在可以确定履行期限的交易习惯。依据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定:“未约定履行期限的合同,依照合同法第六十一条、第六十二条的规定,可以确定履行期限的,诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算;不能确定履行期限的,诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算,但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的,诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算”，上善水务公司可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间,诉讼时效即从宽限期满之日开始计算。商水县政府没有举证证明上善水务公司曾经要求其履行义务。故尽管上善水务公司在《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同书》签署多年后才提起本案诉讼,并未超出诉讼时效期间。商水县政府关于本案起诉超过诉讼时效的答辩理由不能成立。2、效力问题。根据本案查明事实，《关于新建商水县第二水厂及城区供水经营权合同》是在山西大田物业管理有限公司同商水县政府签订《关于投资新建改造商水县自来水厂及城区供水特许经营权的合同》基础上，为了履行上述合同，由双方当事人经过协商自愿签署的,不违反法律规定,且已经实际履行多年，亦不存在无效的情形，因此商水县政府称该合同无效的主张不能成立。 二、关于上善水务公司经营范围问题。 当事人对合同条款的理解有争议的,应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则,确定该条款的真实意思。涉案合同经营范围项下第（三）项“第二水厂具备供水能力后,如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水,经营良好,仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足,或水质不能达标，第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营；如果水源不足、或水质不能达标、第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营。如商水县自来水公司愿意并入第二水厂,具体事宜另行协商。”以及第（六）项“甲方特许给乙方的经营权界定为:商水县城（××路××北）规划区域内；以及直接向县城区域内用户供水并收取水费的经营权和收益权”。从上述条款的内容看，上善水务公司具有向县城区域内用户供水并收取水费的经营权，第三人自来水公司在满足可以供水区域内用水，经营良好的情况下，可以在××路××具有经营权。即在××路××自来水公司和上善水务公司均具有经营权。原审作出上善水务公司与第三人自来水公司的经营权范围明确以商水县城××路××以北为界限的理解不妥。 三、上善水务公司的诉讼请求能否成立的问题。 首先，双方在合同签订过程中，并未约定在何种情况下由商水县政府收回第三人自来水公司的供水经营权、收益权并交付给上善水务公司的条款。其次，该合同明确约定“第二水厂具备供水能力后，如果原商水县自来水公司能满足供水区域内用户用水,经营良好，仍可以继续在××路××继续经营;如果水源不足，或水质不能达标,第二水厂可以有偿供给该公司水源让其自己经营。如商水县自来水公司愿意并入第二水厂,具体事宜另行协商”、“乙方承诺在新水厂建设期间,商水县自来水公司保持原供水区照常经营,并按照‘可研’对旧管网进行改造，扩大经营”，即上述条款明确说明自来水公司在××路××具有经营权或者通过协商解决第三人经营权。再次，合同签订十几年来，不论是之前以使用地下水源供应时期还是南水北调工程开通水源结构变化后，第三人自来水公司在商水县××路××直正常经营和收费，且水源供应过程中与上善水务公司亦存在用水协议的法律关系。因此，商水县政府没有收回第三人经营权的义务也没有将收回经营权叫上善水务公司经营的义务，上善水务公司请求商水县政府履行将包括第三人的供水和收取水费的经营权和收益权全面交付上善水务公司的请求,没有事实和法律依据。 综上，上诉人上善水务公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人上善水务公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  别志定 审判员  苗春燕 审判员  李 娟 二〇二一年五月二十一日 书记员  谢梦琪