河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫15行终165号上诉人（原审原告）张金刚，男，汉族，1977年9月21日出生，住址河南省淮滨县。上诉人（原审原告）楚志珍，女，汉族，1941年6月20日出生，住址河南省淮滨县。系张金刚母亲。共同委托代理人臧义仁，河南文开律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淮滨县自然资源局，住所地淮滨县北城桂花路中段。法定代表人任方明，该局局长。委托代理人骆俊峰、李杰，该局工作人员。原审第三人桑仁忠，男，汉族，1956年4月22日出生，住河南省淮滨县。上诉人张金刚、楚志珍因其诉被上诉人淮滨县自然资源局及原审第三人桑仁忠土地使用权登记行政争议一案，不服河南省淮滨县人民法院（2021）豫1527行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张金刚及其委托诉讼代理人臧义仁，被上诉人淮滨县自然资源局委托代理人李杰，原审第三人桑仁忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，第三人桑仁忠家1956年土改时在固城老街南侧本村民组有一宗老宅基地。2002年3月第三人向被告淮滨县自然资源局申请老证换新证。被告经过地籍调查、土地权属审核和淮滨县人民政府批准，于2002年9月26日为第三人办理淮滨县集用（02）字第22051308号集体土地使用证。原审认为，本案具体诉讼请求系请求判决撤销被诉行政行为，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，结合被诉行政行为作出时依据的法律法规进行合法性审查，法律法规没有规定的，参照当时的规章进行合法性审查。本案被诉行政行为作出时间为2002年9月26日，1998年《中华人民共和国土地管理法》对集体土地使用权登记作了原则性规定，对集体土地使用权登记需要提交的文件资料和登记程序未作出具体规定，参照1996年《土地登记规则》（现已废止）第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第三人桑仁忠在办理集体土地使用权变更登记时提交了申请书、土地权属来源证明，被告淮滨县自然资源局也进行了地籍调查和权属审核，淮滨县人民政府也履行了批准程序。被告于2002年9月26日作出的淮滨县集用（02）字第22051308号集体土地使用权登记证据确凿。针对原告张金刚、楚志珍诉称被告没有履行公告程序。经查明被告在办理被诉行政行为时该宗地四至有原告张金刚父亲张信堂（已故）按印，对四至予以认可。参照《土地登记规则》第二十一条的规定，被诉登记行为系变更登记，不需要履行公告程序。二原告诉称被告办理集体土地使用权登记违反法定程序，没有事实和法律根据，法院不予支持。综上，被告作出的淮滨县集用（02）字第22051308号集体土地使用权登记证据确凿，符合法定程序，法院应当判决驳回二原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张金刚、楚志珍的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。上诉人张金刚、楚志珍上诉称：（一）一审判决认定事实严重错误。1、一审将被上诉人办理“集用（02）字第22051308号集体土地使用权证”行为认定是“变更登记行为”、是“老证换新证”行为，属于认定事实错误。在被上诉人提交的证据材料“城乡土地地籍调查申报表”中“土地使用权源”明确载明的内容是“无证件土地、土地来源说明是56年土改”且在被上诉人提交的材料中并没有见到一审法院所述的“老证”。一审法院将被上诉人的行政行为认定为“变更登记”行为没有事实和法律依据。2、一审法院对被上诉人提供的地籍调查表的认定，属于认定不清，且严重错误。涉案土地使用证的“四至”与“地籍”的调查四至中西户边界与事实严重不符，被上诉人提供的材料中显示西户是张大建，而实际上第三人与张大建家之间还隔两户人家。一审法院不仅拒绝上诉人要求现场核实的申请，直接从纸面上对被上诉人材料予以认可，还主动替被上诉人说明了证明目的。上诉人认为一审的认定属于严重错误。3、涉案土地权属来源并不清楚。涉案土地为集体土地，第三人并不属于涉案土地所在集体成员，且该土地也没有村集体出具的承包手续或证明材料。因此该土地权属来源并不清楚。4、涉案土地证与第三人使用的面积严重不符，且严重矛盾。被上诉人不负责任的行为，致使地籍调查、权属来源等程序出现严重错误。涉案土地证东西两户房屋均在2002前都已建成，东西两户之间的实际距离远远大于涉案土地证的东西长度。以至于相邻几户间的权属边界不清。如果从西户张大建的墙根往东计算长度，则张大建东户人家的宅基完全在涉案土地证范围内。如果东西长度从上诉人边界起计算，第三人的土地使用证与上诉人就不具有利害关系。被上诉人的地籍调查程序严重错误，致使现实矛盾无法根本解决。（二）被上诉人的办证行为违法，一审不予认定导致判决不当。《土地登记规则》（［1995］国土［法］字第184号）第六条明确规定了土地登记的程序，然而本案中被上诉人地籍调查连土地使用证最基本的“邻居”都登记错误。一审法院对上诉人申请现场核实都不准许。显然是在回避该现实问题。《土地登记规则》第十条、第十一条规定了土地登记申请必须提交的材料，申请书载明的事项。然而被上诉人的举证材料中并没有：涉案土地的权属来源证明，或者合法有效的权属来源证明。上诉人不知道一审法院如何确定其“土地权属来源”。《土地登记规则》第十五条规定了土地登记的公告程序，被上诉人在一审材料中没有提供公告程序的证据材料。一审法院“巧用”《土地登记规则》第二十一条，以被上诉人的行为是变更登记行为，来免除公告程序，是没有事实和法律依据的。首先，被上诉人提供的“城乡土地地籍调查申报表”载明的内容就是涉案土地是“无证土地”；其次，根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》（［1993］国土［籍］字第33号）第三条第十三款“变更土地登记申请人须提交的下列资料：1、变更土地登记申请书……”而被上诉人提供的材料中申请表显然不是变更登记申请书；第三，根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第六条规定，土地权属变更登记须注销原土地登记卡，在新土地登记卡中备注原土地“所有者和使用者”，本案中不仅没有见到原土地使用证、原土地登记卡，而且被上诉人提供的“土地登记卡”备注是空白的。综上，被上诉人的办证行为不是变更登记行为。《土地登记规则》第六十三条土地登记文件资料不允许伪造和涂改，本案被上诉人提供的申请表中固城村委会的盖章存在“手写”的改动，日期也存在涂改，审批意见基本系同一人签字，材料形式存在严重问题。请二审法院查明后，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人淮滨县自然资源局辩称，其在办理被诉土地登记时，土地来源明确，四至清楚，面积准确，四邻无纠纷，程序合法，不存在违法违规情形；上诉人认为被诉淮滨县集用（02）字第22051308号集体土地使用权登记违法没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，被诉土地登记行为发生于2002年，当时办理土地登记应依据国家土地管理局1995年《土地登记规则》的相关规定进行。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”淮滨县人民政府于2002年8月27日作出淮政土（2002）42号《关于固城乡固城村西街南队村民桑仁忠建住宅办理用地手续的批复》：批准桑仁忠占用固城老街南侧本村民组一宗老宅基地，面积为153.065平方米，作为建住宅用地。该批复可以作为原审第三人桑仁忠申请办证土地权属来源及地上附着物权属合法的依据。桑仁忠在申请办理登记时提交有土地登记申请、个人身份证明、土地权属来源证明及地上附着物权属的材料，符合上述《土地登记规则》的规定。上诉人张金刚父亲张信堂（已故）在《城乡土地地籍调查申报表》的四至栏按印，对四至予以认可，可以证明被上诉人在办理被诉土地登记时履行了相关程序。被诉办证行为事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  郭长林审判员  李洪宇审判员  阮晓强二〇二一年五月二十七日法官助理杨砚犁书记员樊鑫