北京市第三中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）京03行赔终50号 上诉人（一审被告）北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街**。 法定代表人王雪，镇长。 委托代理人程国强，男，北京市顺义区南法信镇人民政府工作人员。 委托代理人刘志鹏，北京市允宏律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）卞某，女，1964年7月20日出生，住北京市顺义区。 委托代理人欧阳甫，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。 上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法信镇政府）因行政赔偿一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行赔初96号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人南法信镇政府的委托代理人程国强、刘志鹏，被上诉人卞某及其委托代理人欧阳甫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 卞某向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令：1.南法信镇政府赔偿因2018年5月28日违法拆除卞某建筑物给卞某造成的损失7050353元。2.南法信镇政府按照中国人民银行同期贷款利率（年4.35%）计算支付卞某赔偿款利息（自实际强制拆除发生之日2018年5月28日起，直至实际支付之日止）。3.南法信镇政府赔偿因强制拆除行为给卞某造成的建筑材料残值损失300000元。 一审法院经审理查明，卞某与案外人梁某原系夫妻关系。1998年11月10日，卞某以梁某的名义与原顺义县南法信乡东海洪村村民委员会（以下简称东海洪村委会）签订《合同书》，承包了东海洪村村东的废旧鱼池，承包期限为50年，自1998年11月10日起至2048年11月10日止。合同中约定梁某只准许在承包地上发展种养殖业，如改其他项目，应经东海洪村委会同意方可实施。合同签订后，卞某负责经营承包地内的鱼池。2003至2004年，卞某在未取得规划许可手续的情况下，在上述承包地内建设了砖混结构的一栋二层办公楼和一个库房，共2849.65平方米，用于做生意办公使用。2004年6月28日，卞某再次以梁某的名义向东海洪村委会提交了将上述土地改为其它用项的申请，东海洪村委会予以同意，但提出不得改变土地性质。2015年12月2日，卞某与梁某协议离婚。双方签订的离婚协议书中约定，上述《合同书》中所承包的土地归卞某所有。 2017年11月22日，南法信镇政府以梁某为主体向北京市过去资源管理委员会（以下简称原市规土委）发函查询梁某承包地内的建筑物规划审批情况。2017年11月23日，原市规土委向南法信镇政府作出京规顺执函〔2017〕第307号《关于梁某所建房屋规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于南法信镇东海洪村小中河西租赁地内的由梁某所建房屋总建筑面积2849.65平方米未依法取得乡村建设规划许可证。”此后，南法信镇政府通知梁某于2018年5月17日到东海洪村委会接受调查，但当天梁某未到场，而是卞某来到村委会针对涉诉建筑物主张权利。南法信镇政府告知卞某承包地内的建筑物属于违章建筑，在听取了卞某的陈述和申辩后，当场向卞某宣读并下发了〔2018〕第0517号《限期拆除通知书》，该通知书的内容是：“经规划部门确认，你（单位）于东海洪小中河西岸所建的砖混结构、建筑面积为2849.65平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2018年5月22日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。”同时，南法信镇政府又向卞某送达了《公告》，《公告》中也明确说明了上述2849.65平方米建筑物为违法建设，并告知：“请上述违法建设的建设单位或所有人、管理人在本公告发布之日起5日内，到本镇政府主张权利、接受调查，或自行拆除违法建设。建设单位或所有人、管理人是个人的，请携带本人身份证、授权委托书、相关审批文件等材料；是法人或者其他组织的，请携带营业执照复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、被委托人身份证等材料。逾期无人主张权利或者未拆除违法建设的，南法信镇政府将依据京规顺执函〔2017〕第307号规定，报经顺义区人民政府批准后对该处建设予以强制拆除。相关权利人在公告期限届满前应自行清理存放于该处违法建设内的财物，逾期不清理的，造成的损失由相关权利人本人承担。”对于南法信镇政府送达的上述《限期拆除通知书》和《公告》，卞某均拒绝签收，南法信镇政府遂将上述两份材料张贴在涉诉建筑物上。当日，南法信镇政府以卞某为主体再次向原市规土委发函查询涉诉建筑物的规划审批情况。北京市规划和国土资源管理委员会于2018年5月18日作出京规顺执函〔2018〕第0156号《关于卞某所建房屋规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于南法信镇东海洪村小中河西租赁地内的由卞某所建房屋总建筑面积2849.65平方米未依法取得乡村建设规划许可证。”同日，卞某来到南法信镇政府处提交了承包土地的《合同书》以及变更土地用项的申请，并说明了涉诉土地和建筑物的建设及归属情况，认可涉诉建筑物为卞某所建。针对卞某所述情况，南法信镇政府又向梁某进行了调查，梁某认可卞某的说法。 2018年5月28日上午，南法信镇政府组织有关人员将卞某承包地内的2849.65平方米建筑物予以拆除。强拆前，南法信镇政府未告知卞某强制拆除涉诉建筑物的具体时间；强拆时，卞某在现场。因不服南法信镇政府实施的强制拆除行为，卞某于2018年6月26日向一审法院提起行政诉讼，请求确认南法信镇政府于2018年5月28日拆除卞某位于北京市顺义区南法信镇东海洪村小中河西岸、面积为2849.65平方米建筑物的行为违法，该案案号为（2018）京0113行初275号。该案庭审中，南法信镇政府称卞某同意自行拆除违法建设，但因无拆除设备，需要南法信镇政府提供机械设备帮助其拆除，故南法信镇政府实施的拆除行为并非强制拆除行为。对于该说法，南法信镇政府未提交证据予以证明。卞某则对南法信镇政府的上述说法予以否认。南法信镇政府称强拆时涉诉建筑物内没有物品，故未制作财物清单、未制作笔录。在举证期限内，南法信镇政府亦未提交强制拆除涉诉建筑物所摄制的录像。该案经审理，一审法院认为，本案中，涉诉建筑物建于《中华人民共和国城市规划法》施行期间，且位于当时的北京市城市规划区内，但卞某未按该法规定取得建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉建筑物位于本市的乡村规划区内，其违法状态一直持续至今，卞某亦未按规定补办乡村建设规划许可证，故南法信镇政府认定卞某所建建筑物属违法建设并无不当。本案中，南法信镇政府在对卞某下发限期拆除通知书之后，未以书面形式催告当事人自行履行义务；实施强制拆除行为之前，亦未作出强制拆除决定并进行公告；强拆涉诉建筑物时，未按规定制作笔录，未告知卞某享有行政复议和行政诉讼等相关权利和义务，亦未提交证据证明涉诉建筑物内已无物品、无需制作财物清单以及对强拆过程进行了全程录像。因此，根据上述法律并参照规章规定，南法信镇政府对卞某涉诉建筑物的强拆行为明显违反法定程序。另，南法信镇政府提出其实施的拆除涉诉建筑物行为系经卞某同意，属于帮助卞某拆除而非强制拆除的意见，因缺少证据证明，一审法院不予支持。2018年11月29日，一审法院作出（2018）京0113行初275号行政判决书，判决确认南法信镇政府于2018年5月28日强制拆除卞某在北京市顺义区南法信镇东海洪村小中河西岸承包地内面积为2849.65平方米建筑物的行为违法。双方均未上诉，该判决已经发生法律效力。 本案一审庭审中，卞某称其第1项诉讼请求中要求南法信镇政府赔偿的7050353元损失包括：拆除通知单中的2849平方米建筑物损失6188876元；不在拆除通知单2849平方米之内的被强拆的建筑物损失50100元；设备设施及室内物品损失811377元。另外，卞某称拆除后的建筑材料由南法信镇政府于拆除后的次日清理完毕。南法信镇政府则称拆除后有价值的东西系卞某叫车自行拉走的，南法信镇政府在拆除后两天左右应卞某要求将剩余废料予以清理。 卞某认为南法信镇政府实施的强制拆除行为给其造成损失，未向南法信镇政府申请赔偿，直接提起本诉。 一审法院经审理认为，根据各方当事人的诉辩意见以及庭审过程中当事人的陈述，本案的焦点问题有二：一、卞某是否符合法定起诉条件；二、卞某提出的各项赔偿请求应否得到支持。 一、关于卞某起诉是否符合法定条件的问题。 （一）卞某主体资格是否适格。 根据（2018）京0113行初275号生效判决的认定，涉案建筑物系卞某所有，且南法信镇政府于2018年5月28日实施的强制拆除行为已经被确认违法，因此，卞某有权提起本案行政赔偿诉讼。 （二）关于卞某起诉是否超过法定起诉期限。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（七）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合法律规定的起诉期限。本案中，南法信镇政府于2018年5月28日强制拆除涉案建筑物，2018年11月29日，一审法院作出（2018）京0113行初275号行政判决书，判决确认南法信镇政府实施的强制拆除行为违法。卞某从2018年11月29日知道行政行为侵犯其权利之日，至2020年8月20日提起涉案赔偿之诉，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。对于南法信镇政府主张的卞某起诉超过起诉期限的意见，一审法院不予采纳。 （三）关于卞某未经南法信镇政府先行处理程序直接提起赔偿诉讼是否符合法定起诉条件的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。根据该条规定，赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼，在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求，无需赔偿义务机关先行处理。本案中，因人民法院已经针对南法信镇政府实施的强制拆除行为作出了确认违法判决，因此，卞某在此情形下提起赔偿之诉应视为上述法律中所规定的“提起行政诉讼时一并提出”赔偿请求的情形，其起诉符合法定条件。 二、关于卞某的各项赔偿请求应否得到支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。南法信镇政府有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，虽然南法信镇政府2018年5月28日实施的强制拆除行为被确认违法，但生效判决同时认定卞某所建建筑物属违法建设，故卞某要求南法信镇政府赔偿“拆除通知单中的2849平方米建筑物”损失以及相应的构筑物、附属物损失缺乏法律依据，一审法院不予支持。因（2018）京0113行初275号生效判决仅确认南法信镇政府于2018年5月28日强制拆除卞某在北京市顺义区南法信镇东海洪村小中河西岸承包地内面积为“2849.65平方米建筑物”的行为违法，针对上述建筑物之外的部分是否被南法信镇政府强制拆除、拆除行为是否违法均未经行政机关或者人民法院确认，故卞某要求南法信镇政府赔偿“不在拆除通知单2849平方米之内的被强拆的建筑物损失”缺乏法律依据，一审法院不予支持。 建筑物内的物品以及拆除后的建筑材料残值均属于卞某的合法财产，属于国家赔偿范畴。本案中，因现有证据不能证明南法信镇政府强拆时涉案建筑物内已无物品，不能证明南法信镇政府将卞某未清理完毕的物品全部清理并制作物品清单，不能证明南法信镇政府针对建筑残值的处置向卞某作出明确的指引并为卞某自行处置残值提供机会，故南法信镇政府对卞某主张的设施设备及室内物品损失、建筑残值损失应当承担一定的赔偿责任。鉴于双方提交的证据均不能证明因强制拆除行为造成上述损失的具体情况，故一审法院结合在案证据酌情确定赔偿数额。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，国家赔偿中财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。本案中，因卞某要求南法信镇政府赔偿的利息不属于因强制拆除行为产生的直接损失，故卞某的上述赔偿请求不符合法律规定，一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、南法信镇政府于判决生效之日起十日内赔偿因2018年5月28日的强制拆除行为给卞某造成的拆除后建筑材料残值损失、设备设施及室内物品损失共计八万元；二、驳回卞某的其他赔偿请求。 南法信镇政府不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、本案起诉已超过法定期限。一审判决认为本案适用单独提起行政赔偿诉讼情形下的起诉期限，认定本案未超过起诉期限，属适用法律错误。本案起诉期限应适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，按照行政诉讼起诉期限的规定执行。单独提起行政赔偿诉讼情形下的起诉期限应为《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定的三个月起诉期限，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的赔偿请求时效。“国家赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年”的规定，是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求的时效规定，与起诉期限不同。综上，本案应适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，起诉期限为六个月。本案中，一审法院于2018年11月29日作出涉案（2018）京0113行初275号判决，后卞某于2020年8月20日才提起行政赔偿诉讼，显已超过六个月的起诉期限。二、卞某不应得到赔偿。虽然（2018）京0113行初275号判决认为南法信镇政府拆除行为属于强制拆除，但拆除行为实际上系基于卞某的认可。卞某在拆除前已经将屋内物品进行清理，并将门窗等附属物自行拆除变卖。南法信镇政府还表示要将拆除下来的屋顶等其他可以利用材料留给卞某，卞某也已经拉走变卖。剩余其他建筑物废料基于卞某要求，已由拆除公司进行消纳。因此，南法信镇政府的拆除行为并未对卞某造成任何损失。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回起诉或判决驳回卞某的全部诉讼请求。 卞某不同意一审判决，但未提出上诉。 南法信镇政府向一审法院提交了下列证据： （2018）京0113行初275号行政判决书，证明：1.涉案建筑物属于违法建设，无权取得国家赔偿。2.卞某于2018年5月17日收到《公告》，《公告》中载明“相关权利人在公告期限届满前应自行清理存放于该处违法建设内的财物，逾期不清理的，造成的损失由相关权利人本人承担”。3.拆除涉案建筑物时卞某在现场，卞某具有举证证明拆除涉案建筑物时有物品存留的条件及能力。4.275号判决书卞某、南法信镇政府双方于2018年11月29日签收，卞某的起诉已经超过起诉期限。5.275号案件中确认的是南法信镇政府拆除2849.65平方米建筑物的行为违法，卞某认可拆除面积共2849.65平方米，其要求赔偿上述范围之外的损失没有依据。 卞某向一审法院提交了下列证据： 1.（2018）京0113行初275号行政判决书，证明强拆前建筑物内有物品没有清理完毕，南法信镇政府没有制作清单，造成卞某损失，卞某具备本案主体资格。 2.2018年强拆赔偿损失明细清单，证明卞某具体损失的物品价值。 3.营业执照，证明卞某是北京美华铝合金门窗厂法定代表人。 4.发票、购物小票、安装凭证、签购单等单据，证明卞某提出的赔偿损失真实存在。 5.照片及光盘，证明卞某财物强拆时受到损毁。 一审法院对上述证据作出如下认定：卞某提交的证据1、3以及南法信镇政府提交的证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物的用途、基本情况，南法信镇政府实施强制拆除行为以及强制拆除行为被确认违法等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。卞某证据5中的部分视频在（2019）京0113行初346号卞某诉南法信镇政府2019年5月23日实施的强制拆除行为违法一案中由卞某作为证据提交，且已被认定与该案有关，故该部分视频以及所反映内容与其相同的视频、图片均与本案不具有关联性，一审法院不予接纳。卞某提交的其他图片、视频可以证明涉案建筑物的基本情况，一审法院予以采纳。卞某提交的证据2系其单方制作，因现有证据无法佐证该证据内容的真实性，故对该证据一审法院不予采纳。通过卞某提交的证据4无法看出相关物品因南法信镇政府2018年5月28日实施的强拆行为毁损、灭失，且大部分单据中未能体现物品的购买人系卞某或者安装、使用地点系涉案建筑物所在地，故对该证据一审法院不予采纳。 上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，关于卞某的起诉是否超过法定起诉期限以及卞某未经南法信镇政府先行处理程序直接提起赔偿诉讼是否符合法定起诉条件的问题，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，受害人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，南法信镇政府实施的强制拆除行为已被生效判决确认违法，故卞某有权就南法信镇政府实施强制拆除行为对其合法权益造成的实际损害提起行政赔偿诉讼。 关于卞某要求南法信镇政府赔偿“拆除通知单中的2849平方米建筑物”损失以及相应的构筑物、附属物等各项损失，但现有证据不能证明涉案建筑为卞某所有的合法建筑，故卞某要求南法信镇政府赔偿的上述损失缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 关于卞某要求南法信镇政府赔偿“不在拆除通知单2849平方米之内的被强拆的建筑物损失”部分，因该部分建筑是否系南法信镇政府强制拆除，拆除行为是否违法均未经行政机关或者人民法院确认，故对该部分损失，本院不予支持。 设施设备及室内物品、建筑残值属于卞某的合法财产，造成损害的应当依法赔偿。本案中，现有证据不能证明南法信镇政府拆除涉案建筑的行为系基于卞某的认可，亦不能证明实施拆除行为时涉案建筑内已无物品。在实施强制拆除行为前，南法信镇政府未依法制作物品清单，亦未提供证据证明其为卞某自行处置残值提供了机会，在双方提交的证据均不能证明上述具体损失的情况下，一审法院结合在案证据酌情确定赔偿数额并无不当，本院不持异议。 关于卞某要求南法信镇政府赔偿的利息损失，因利息损失不属于强制拆除行为产生的直接损失，依法不属于国家赔偿的范围，故对该项损失的赔偿主张，本院不予支持。 综上，一审法院作出的一审判决结果并无不当，本院予以维持。南法信镇政府的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本判决为终审判决。 审 判 长 贾志刚 审 判 员 胡兰芳 审 判 员 冯秋丽 二〇二一年五月十三日 法官助理 孙畅阳 书 记 员 孙 利