济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)鲁71行终268号 上诉人（原审原告）山东省东海石油化工公司，住所地济南市历山路80号。 法定代表人邢长孝，总经理。 委托代理人商和永，北京市京大（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区政府项目资金服务中心，住所地济南市天桥区无影山中路105-1号。 法定代表人刘风宝，主任。 委托代理人贺纪静，山东齐邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人孙红红。 被上诉人（原审被告）济南新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处，住所地济南新旧动能转换先行区大桥街道办事处驻地（220国道北）。 法定代表人潘兵，主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 委托代理人刘明娟，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市堤口路53号。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人崔鹏，济南市天桥区市政工程服务中心副主任。 委托代理人段振瑰，济南市天桥区市政工程服务中心副主任。 委托诉讼代理人孙红红，山东齐邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区水务局，住所地济南市天桥区花店街6号。 法定代表人马卫民,局长。 委托代理人王霖，济南市天桥区水务局工作人员。 委托代理人田皓雨，济南市天桥区水务局工作人员。 委托诉讼代理人孙红红，山东齐邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区市政工程服务中心，住所地济南市天桥区花店街6号。 法定代表人马卫民，局长。 委托代理人孙宏业，济南市天桥区市政工程服务中心工作人员。 委托代理人孙红红，山东齐邦律师事务所律师。 原审第三人济南达道投资有限公司，住所地山东省济南市历下区花园庄东路16号数码港商务会所1-101（一）室。 法定代表人米元良，董事长。 委托代理人孙国斌，北京市天铎（济南）律师事务所律师 上诉人山东省东海石油化工公司（以下简称东海石化公司）因与被上诉人济南市天桥区政府项目资金服务中心（以下简称天桥项目资金中心）、济南市新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处（以下简称大桥街道办）、济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市天桥区水务局（以下简称天桥水务局）、济南市天桥区市政工程服务中心（以下简称天桥市政工程中心）强制拆除地上物及行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初512号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，山东省石油化工公司在历城区靳家乡张龙图村口G104线路西建有加油站一座，因加油站前有条干渠，故于1994年经历城区公路管理局同意后建设了两座石桥，以方便车辆进出加油站。1995年1月17日，山东省石油化工公司取得了证号为历城国用（95）字第050135002号的国有土地使用权证，其中证载用途为加油站的土地地号为050135001，用地面积为6500平方米，其中建筑占地1200平方米；证载用途为停车场的土地地号为050135002，用地面积2200平方米，其中建筑占地120平方米。2005年，山东省石油化工公司更名为东海石化公司。因另案民事纠纷，济南市中级人民法院于2014年委托拍卖公司对东海石化公司名下加油站地块（土地地号为050135001）内的房屋、土地使用权、加油亭及配套设施予以拍卖。达道公司通过竞拍取得了加油站地块的房屋、土地使用权、加油站及其配套设施。东海石化公司仍拥有土地地号050135002号、用途系停车场土地的使用权，该土地未被拍卖，位于加油站南侧。2017年，G104京福线济南德州界至大桥街道办事处段进行改建，案涉小桥及加油站的部分土地位于G104线改建范围内，需对包括小桥在内的地上物予以拆除并补偿。2017年8月，山东省城乡建设勘察设计研究院受托负责G104京福线济南德州界至大桥镇段改建工程（天桥南段）勘测定界测量及地上物清点测量项目。同月山东省城乡建设勘察设计研究院出具达道公司《地上物清点测量资料》，案涉小桥记载于《地上物清点明细表》中。2017年8月10日，山东华典章土地房地产评估咨询有限公司受天桥项目资金中心的委托对国有土地收回涉及达道公司地上物补偿出具估价报告，评估总价为764800元，其中包括案涉的两座小桥。2017年10月1日，天桥项目资金中心、104线指挥部办公室、大桥街道办与达道公司就上述地上物签订补偿协议，达道公司于2017年11月4日收到补偿费764800元，后案涉小桥被拆除。另查明，因G104线改建还涉及到东海石化公司的证载用途为停车场的土地，2017年7月18日东海石化公司向济南市土地储备中心提交申请，请求对其使用的停车场所在的土地按相关规定予以收回。2017年12月31日，案涉路段G104京福线济南德州界到大桥段（天桥段）试行通车。 原审法院认为，本案的争议焦点是东海石化公司的起诉是否符合法定起诉条件。东海石化公司主张五被告对其所有的两座小桥实施了强制拆除，诉请确认强制拆除行为违法并赔偿损失。在案证据证明，天桥项目资金中心、104线指挥部办公室、大桥街道办与第三人达道公司签订补偿协议，达道公司获取补偿将包括小桥在内的地上物交付后，案涉小桥才被拆除。也即小桥被拆除的事实基础是行政机关与行政相对人签订了补偿协议及行政相对人收到补偿后交出地上物。因此东海石化公司关于案涉小桥被强制拆除的主张缺乏充分的事实根据。即使强制拆除行为存在，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，由于案涉路段G104京福线济南德州界到大桥段（天桥段）已于2017年12月31日通车，且东海石化公司在案涉小桥附近及案涉路段沿线仍有其他土地的使用权，其应知晓案涉路段改建并通车的事实，更应知晓案涉小桥因案涉路段改建已被拆除的事实。由于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日起施行，考虑新旧法对行政案件起诉期限规定的衔接，东海石化公司最迟应于2019年2月7日前提起本案诉讼，而东海石化公司向法院递交诉状的时间为2020年8月5日，已超过法定起诉期限。综上，东海石化公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件，其一并提出的赔偿申请亦于法无据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项之规定，裁定驳回东海石化工公司的起诉。 上诉人山东省东海石油化工公司不服，上诉请求撤销原审裁定，判决对涉案小区的拆除行为违法并赔偿损失。其主要的事实和理由如下：1.上诉人在一审诉状中并没有主张“被告对小桥实施了强制拆除”，也没有在诉请中要求确认“强制拆除行为违法”。一审法院对上述事实的审理认定与上诉人的诉请不符，也违反了法律规定。本案中，上诉人只所以提起行政诉讼，是因为属于自己的小桥在104国道改建过程中，被上诉人在没有与上诉人签订补偿协议的情况下，就将小桥进行拆除的行为侵害了上诉人的合法权益。上诉人认为，自己才是小桥被征收补偿的合法行政相对人，根据我国法律规定的“先补偿后拆迁”的基本原则，被上诉人应当先与上诉人签订小桥的补偿协议后，才能对小桥进行拆除，否则，其拆除行为就是违法的。上诉人是以被上诉人的拆除行为违法为由提起行政诉讼的，上诉人在行政起诉状只是要求确认“被告对小桥的拆除行为违法”，上诉人在起诉状中并没有主张“被告对小桥实施了强制拆除”，也没有在诉请中要求确认“强制拆除行为违法”。为此，上认人认为，一审法院查明认定的事实与上诉人的诉讼请求事项不符，其所作出的一审裁认定违反了法律规定，是错误的。2.一审判决以“小桥是在被上诉人与行政相对人(第三人达道公司)签订补偿协议后才被拆除的，小桥不属于强制拆除”为由，认定被上诉人拆除行为合法，从而认定“上诉人的起诉不符合起诉条件”是错误的。首先，一审法院把第三人(达道公司)认定为行政相对人是错误的。根据本案的事实可能看出，小桥系上诉人所建，上诉人并没有将小桥转让给第三人，上诉人才是小桥被拆除补偿中合法的行政相对人，第三人达道公司不是合法的行政相对人，被上诉人与第三人签订补偿协议是违法的。其次，被上诉人拆除行为的违法性并不仅限于强制拆除这一个环节。上诉人在一审中提出的诉讼请求是：确认被上诉人对小桥的拆除行为违法。上诉人认为要确定拆除行为是否违法，不应当只看拆除行为本身是不是属于强制拆除、是不是在与行政相对人进行补偿后实施的，还应当看其有没有依法确认合法的行政相对人、其是否是与合法的行政相对人签订了补偿协议，补偿程序是否合法等。上述环节如果被上诉人在拆迁补偿中有一项不合法，其拆除行为就是违法的。本案中，被上诉人虽然是在与第三人达道公司签订补偿协议后才对小桥进行了拆除，但由于小桥仍归上诉人所有，上诉人才是小桥拆迁合法的行政相对人，第三人达道公司不是小桥拆迁的合法行政相对人，另外，还由于被上诉人在拆除前就明知小桥是上诉人所建，在这种情况下，被上诉人不但没有依法对小桥的权属进行调查、核实、确权，也没有依法告知上诉人对小桥评估拆迁等事项行使权利，被上诉人在实施征收、补偿中存在明显的违法性，所以说，被上诉人即使与第三人达道公司签署了补偿协议、小桥即使不属于强制拆除，被上诉人对小桥的拆除仍然是违法的。据此，上诉人以此为由提起行政诉讼是符合法律规定的。3.一审判决作出的案件已过诉讼时效的认定，违背事实和法律。一是，104国道改建工程是政府工程，在项目实施过程中，具体行政行为人并没有依法通知上诉人。根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第十三条、十五条、十九条、二十四条的规定可以看出，房屋征收与补偿部门在项目实施过程中有公告、通知、调查登记、对争议标的依法进行认定、处理的义务，被征收人享有知情权、异议权、复核权等权利。本案中，104国道改建的具体行政行为人在明知小桥系上诉人所建的情况下，在对小桥的拆除补偿中，应当依法通知上诉人，但其没有通知上诉人，致使上诉人直不知道小桥何时被拆除的事实。因此上诉人认为，本案的诉讼时效应当从具体行政行为人向上诉人通知并与上诉人签订补偿协议之日起开始计算。二是，一审判决以104国道通车时间为诉讼时效起算时间是错误的。首先，104国道通车时间的发布是媒体发布的，其并不产生具体行政行为人通知上诉人的效力，一审法院依此为据没有法律依据；其次，104国道通车并不必然导致上诉人一定知情，特别是上诉人的法定代表人更不一定知情。上诉人认为，即使大家都知道104国道通车了，但由于上诉人的法定代表人不知情，也不能认为上诉人已经知道了104国道通车的事实。再就是，本案中即使上诉人的法定代表人已经知道104国道通车也不能以104国道的通车时间作为诉讼时效的起算时间。因为根据我国《行政诉讼法》的规定：诉讼时效自权利人知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，其中的“知道作出行政行为”不仅指权利人已经知道了行为结果，还应当包括权利人知道作出具体行政行为人是谁以及具体行政行为的内容，否则，权利人就无法维权，也不能视为上诉人已经知道了具体行政行为。本案中，由于具体行政行为人没有依法进行征收和补偿工作，没有在小桥的拆除补偿过程中书面通知上诉人，致使上诉人并不知道小桥拆迁和补偿的情况，上诉人是在2020年4月才从被上诉人处取得其与第三人签订的《补偿协议》，才知道了具体的行政行为人是谁，并立即向被上诉人济南市天桥区政府项目资金管理中心发出律师函。因此本案的诉讼时效应从2020年4月，上诉人知道具体行政行为的内容和具体行政行为人是谁之日起开始计算。三是，本案的诉讼时效应从宽适用，并应适用三年的诉讼时效。上诉人虽是国有企业，但己停业多年，属于“僵尸企业”范畴，其在加油站南面虽仍有土地，但土地常年处于无人管理状态，在这种情况下，上诉人对加油站拆除及104国道通车不知情是完全可能的，因此，一审判决以104国道路通车时间作为上诉人应当知道小桥的拆除时间是不符合客观事实的，以此时间计算诉讼时效对上诉人是不公平的，本案的诉讼时效应从宽适用。另外，上诉人认为，本案应参照适用三年的诉讼时效。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案中，上诉人才应当是小桥拆除的合法行政相对人，才应当是《补偿协议》的当事人，上诉人又是基于补偿协议违法提请法院确认拆除行为违法，因此本案应当把上诉人作为补偿协议的签署人而适用三年的诉讼时效。综上所述，被上诉人在实施对小桥的拆迁补偿具体行政行为中，没有依法确定行政相对人，没有依法进行拆迁补偿，其与第三人签订《补偿协议》的行为严重违法了法律规定，上诉人以此为由提起诉讼符合法律规定，且本案没有超过诉讼时效。一审裁定不符合事实和法律。请求贵院依法公正裁判。 被上诉人济南市天桥区水务局辩称，本案一审判决事实认定清楚，法律适用正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。1.涉案小桥在拆除前经包括上诉人在内的几方人员现场指认，明确涉案小桥的所有权归属问题，即归本案第三人济南达道投资有限公司(以下简称达道公司)所有；之后，由具有相应资质的评估机构对涉案小桥进行了价值评估。达道公司在获得涉案小桥的补偿款后，涉案小桥才被拆除。涉案小桥的拆除行为符合“先补偿后拆除”的法律规定。故涉案小桥的拆除行为并不违反法律规定，一审法院事实认定清楚。2.本案上诉人的起诉期限早已超出法律规定，一审法院驳回其诉讼请求是法律适用正确的具体体现。2017年7月18日，上诉人向济南市土地储备中心提交《国有建设用地使用权收回申请》一份，请求对其使用的停车场所在的土地按相关规定予以收回；2017年8月初，上诉人在《地籍调查表》中签字确认，表明上诉人已知晓涉案小桥所在地域已被划在G104线改建范围之内；由上述事实可知上诉人实际上是知道涉案小桥将会被拆除，其所在地域的土地使用权将会被收回。涉案小桥所在的路段于2017年12月31日通车，且上诉人在涉案小桥附近及涉案路段沿线仍有其他土地的使用权，故上诉人知道涉案小桥被拆除的时间最晚应是2017年12月31日。现上诉人辩称自己不知道涉案小桥何时被拆除，是缺乏事实根据的。因此，上诉人在2020年8月5日向一审法院递交诉状主张其权利时，早已超出法律关于起诉期限最长不得超过一年的规定。另，根据相关法律的规定可知，行政诉讼中起诉期限延长的法定理由只有不可抗力，故上诉人在上诉状中所称的其处于停业状态不是起诉期限延长的法定理由，本案不存在起诉期限延长的情况。一审法院以上诉人起诉期限超出法律规定为由驳回上诉人的诉求是法律适用正确的具体体现。恳请依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人济南市天桥区市政工程服务中心的答辩意见与济南市天桥区水务局的答辩意见相同。 被上诉人济南市天桥区政府项目资金服务中心未提交书面答辩意见。 被上诉人济南市新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处未提交书面答辩意见。 被上诉人济南市天桥区人民政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。上诉人没有提出新的事实、证据或者理由，本案不需要再行开庭审理。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议的焦点问题是上诉人的起诉是否超过法定的起诉期限。起诉期限是法定的起诉条件之一，人民法院应当以职权进行审查。本案审理的标的是拆除案涉小桥的行政行为而不是补偿协议，上诉人依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定主张诉讼时效的上诉理由，本院不予支持。原审法院查明，因2017年G104京福线济南德州界至大桥街道办事处段进行改建，案涉小桥及加油站的部分土地位于G104线改建范围内，需对包括小桥在内的地上物予以拆除；东海石化公司因G104线改建，于2017年7月18日向济南市土地储备中心提交申请，请求收回在案涉小桥附近的部分土地使用权；根据原审的庭审笔录，2017年8月有关机构在对包括案涉小桥等地上物清点测量时，东海石化公司的工作人员在现场。综合上述事实看，东海石化公司至迟应当在上述路段改建通车时知道案涉小桥被拆除的事实。原审法院以该路段改建后通车的2017年12月31日作为东海石化公司应当知道案涉小桥被拆除的日期，具有合理性。上诉人有关“法定代表人不知情，不能认为上诉人已经知道104国道通车的事实”的上诉理由，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于自身原因”以及“其他特殊情况”耽误起诉期限不计算在起诉期限内，可以延长起诉期限的情形，本院不予支持。原审法院根据104国道改建通车日期作为起诉期限的起算点，认定上诉人起诉超过法定的起诉期限，并无不当。行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。超过起诉期限，将丧失进入实体审理的程序权利。有关涉案小桥是否签订补偿协议后拆除，是否系强制拆除，涉案小桥如何被拆除，签订补偿协议的主体等内容，属于进入实体审理后审查的内容，上诉人的起诉超过法定的起诉期限，对涉及上述内容的上诉理由以及被上诉人的答辩意见，本院依法不予审查。原审裁定中有关“小桥被拆除的事实基础是行政机关与行政相对人签订了补偿协议及行政相对人收到补偿后交出地上物”的认定，涉及当事人的实体权益，在本案审查认定不当。原审裁定对上诉人起诉请求的第一项归纳为“东海石化公司主张五被告对其所有的两座小桥实施了强制拆除，诉请确认强制拆除行为违法。”与上诉人原审起诉请求“判决确认被告对原告位于G104线大桥街道办张家村进出加油站的小桥等地上物的拆除行为违法”不符。本院对原审裁定的上述内容依法予以纠正。上诉人的起诉超过法定的起诉期限，原审法院依法驳回起诉的裁定结论并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二一年五月十七日 法官助理刘文文 书记员贾若羿