广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终79号上诉人（原审原告）：黄海波，男，汉族，住址：广东省兴宁市×××××××××××××。上诉人（原审原告）：黄伟金，男，汉族，住址：广东省兴宁市××××××埯子陶。委托代理人：郝新锋，北京市农权律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴宁市水口镇人民政府，地址：广东省兴宁市水口镇。法定代表人：曾发茂，该镇镇长。出庭应诉负责人：陈天文，该镇副镇长。委托代理人：陈映强，该镇工作人员。原审第三人：黄平波，男，汉族，1961年8月10日出生，住址：广东省兴宁市××××××埯子陶215号。上诉人黄海波、黄伟金因诉被上诉人兴宁市水口镇人民政府（以下简称水口镇政府）确认清除行为违法并赔偿行政纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初216-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定如下事实：位于兴宁市××××××埯子陶的兴宁市水口建材厂始建于1958年，原属于兴宁县轻工业局下属的城市集体所有制单位。1977年，根据粤革发〔1977〕87号文件，原兴宁县轻工业局将各人民公社范围内的企业下放至各人民公社领导管理，建材厂开始由当时的水口人民公社领导管理。因涉案建材厂的土地的权属存在争议，建材厂的建筑物曾遭到村民的毁坏。2011年2月17日，益华村埯子陶八队的村民黄平波与埯子陶八队签订了《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》，承包经营涉案建材厂范围内的土地。被告水口镇政府因管理国有资产的需要，多次与村民及黄平波进行调解，要求恢复原状、交还土地、赔偿财产损失。2018年5月30日水口镇政府对黄平波作出《归还国有资产告知书》，要求第三人黄平波停止侵权行为，2018年6月15日前自行清除涉案土地上的作物及构筑物，归还建材厂土地。该告知书在益华村九社前12号处张贴后于2018年6月1日送达第三人，但第三人拒绝签名及领取了复印件。2019年1月8日，水口镇政府要求第三人黄平波对原建材厂取土场挖的鱼塘恢复原状，主动清理建材厂范围内种植的果树并归还建材厂土地。黄平波表示同意恢复原状、清理果树及撤出建材厂，并于2019年3月12日向镇政府提交书面《声明并通知》，表示按镇政府要求对建材厂范围内种植的果树、建筑以及鱼塘进行清理，并归还建材厂土地，但清理过程中受到埯子陶八队村民的阻挠，其声明解除2011年2月17日与埯子陶八队签订的《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》，将建材厂范围内的果树、建筑物以及鱼塘等财物权属移交给被告水口镇政府自行处理，如有权属争议由其解决。被告水口镇政府于2019年4月17日、4月25日两次告知村民将于近期对建材厂范围的果树、板房、鱼塘进行整治，收回建材厂，并于2019年5月13日对建材厂范围内的果树、建（构）筑物、鱼塘等进行了清理。因原告黄海波、黄伟金于2019年2月23日与埯子陶八队签订了协议，承包涉案建材厂的土地，承包期限为2019年2月23日至2039年2月23日。两原告由此认为被告的清理拆除行为违法，遂于2019年8月9日向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告决堤、损坏果木、拆除管理用房的行为违法，并要求被告赔偿各项经济损失共计128.8万元，并承担本案的诉讼费用。诉讼中，原告的赔偿请求数额确定为1614250元。另查明，对涉案建材厂的土地权属争议，兴宁市人民政府于2020年8月19日作出了《关于对兴宁市水口镇原水口建材厂土地权属争议的处理决定书》确认涉案土地的权属属于水口经济联合总社所有。水口镇益华村第八经济合作社不服上述处理决定向梅州市人民政府申请复议，梅州市人民政府经复议审查，于2020年12月22日作出了予以维持的梅府行复〔2020〕131号《行政复议决定书》。水口镇益华村第八经济合作社不服上述处理决定及复议决定，向梅州市中级人民法院提起了行政诉讼,目前尚未审结。又查明，在第三人黄平波向被告出具《声明并通知》前，第三人黄平波曾于2019年2月5日作出一份《声明书》声明自愿解除与埯子陶八队签订的承包协议，将所承包的察子岭和泥湖集体土地上的建筑物、鱼塘及果木无偿返还埯子陶人所有，相关的财物纠纷及土地使用权问题与其无关。第三人对上述《声明书》及两原告承包涉案土地的情况并未告知被告。原审裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，本案中，涉案位于水口镇益华村埯子陶原水口建材厂的土地权属属于兴宁市水口镇经济联合总社所有的事实有兴宁市人民政府于2020年8月19日作出的《关于对兴宁市水口镇原水口建材厂土地权属争议的处理决定书》及梅州市人民政府于2020年12月22日作出的梅府行复〔2020〕131号《行政复议决定书》予以证实。因此被告基于集体资产的管理需要，在与原土地承包人即第三人黄平波协商一致，黄平波声明解除2011年2月17日与埯子陶八队签订的《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》，将建材厂范围内的果树、建筑物以及鱼塘等财物权属移交给被告水口镇政府自行处理的情况下对涉案土地进行清理，事实清楚，程序合法。益华村埯子陶八队（水口镇益华村第八经济合作社）无权将涉案土地发包给两原告进行经营管理，两原告对涉案土地没有经营管理的权利基础。因此，现两原告以承包协议为据，提起本案诉讼，请求确认被告的清理行为违法并予以赔偿，缺乏事实依据，不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。两原告认为因承包经营造成了经济损失，可通过其他途径另行解决，本案不予处理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定驳回原告黄海波、黄伟金的起诉。上诉人黄海波、黄伟金上诉称：一、一审法院裁定根据没有生效的复议决定为依据是错误的。本案涉案的土地权属存在争议，在处理争议过程中，复议机关的复议决定维持兴宁市政府的确权决定，现在确权决定和复议决定仍在诉讼中，确权决定和复议决定未发生法律效力，一审法院以此作为裁定依据是错误的。二、一审法院依据兴宁市人民法院的确权决定和梅州市人民政府的复议决定认为涉案土地所有权应为兴宁市水口镇经济联合总社。那么即使复议决定生效也和被上诉人无任何关系，兴宁市水口镇经济联合总社是独立的法人，是市场经济主体，如果发生侵权行为也只能是兴宁市水口镇经济联合总社通过法院寻求救济。被上诉人没有任何权利对涉案土地上的附着物进行清除。一审法院认为两上诉人一审起诉没有事实依据和自己认定的事实相矛盾。三、一审法院认为被上诉人对涉案土地进行清理事实清楚、程序合法，那么两上诉人针对被上诉人对涉案土地进行清理的行为提起的诉讼，怎么没有事实依据。按照一审法院的事实认定既然被上诉人的行为“事实清楚、程序合法”本案应该是驳回两上诉人的一审诉讼请求，而非驳回起诉。所以一审的裁定和其认定的事实相矛盾。四、一审法院认为水口镇益华村第八经济合作社无权将涉案土地发包给两上诉人进行经营管理，没有证据支持和法律依据。1.水口镇益华村第八经济合作社作为涉案土地权属争议一方，在权属还未确定的情况下，怎么就认定水口镇益华村第八经济合作社无权将涉案土地进行发包。2.土地权属争议状态下，一方是可以有实际控制权的，该实际控制也是判断权属归属的因素之一。上诉请求：依法撤销广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初216-1号行政裁定，责令兴宁市人民法院继续审理本案。被上诉人水口镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，两上诉人没有提起诉讼的基本权属依据。涉案建材厂一直由答辩人管理，建材厂的土地和地上建筑物、附着物等属于答辩人管理的公有资产，益华村埯子陶八队的村民黄平波与埯子陶八队签订的《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》属于无效协议，原审第三人黄平波向答辩人承诺清理侵权的地上附着物恢复原状并向答辩人提交书面《声明并通知》，声明解除其与埯子陶八队签订的《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》，将建材厂范围内的果树、建筑物以及鱼塘等财物权属移交给答辩人自行处理，如有权属争议由原审第三人解决。两上诉人包括埯子陶八队无权对涉案土地进行对外发包和承包，两上诉人亦不是地块上果树、建筑物等地上附着物的所有人和权属人，其无权提起本案行政诉讼。二、一审法院适用法律正确。根据本案查明的事实，涉案建材厂是由答辩人自1977年管理至今，无论建材厂的土地权属确权给答辩人还是兴宁市水口镇经济联合总社，均不影响上诉人对涉案土地没有合法权属来源。两上诉人是埯子陶八队的村民，埯子陶八队与答辩人对涉案土地权属存在争议，答辩人也多次要求涉案土地上的侵权人交回土地和恢复原状，上诉人对此应属于明知，原审第三人黄平波已经承诺清理地上果树等附着物，原审第三人黄平波提交的《声明并通知》中显示埯子陶八队村民对清理进行了阻挠，加之两上诉人一审提交的2019年2月份与埯子陶八队签订的承包协议没有告知答辩人，两上诉人存在恶意串通损害答辩人和集体资产利益的故意，两上诉人在本案没有可以保护的合法权益。答辩人清理涉案地上附着物行为，已经取得了原审第三人黄平波的同意和授权。两上诉人在本案地块上没有任何投入，没有提起诉讼和主张赔偿的任何依据。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院二审经审查，确认原审裁定查明认定的事实。本院认为，两上诉人、被上诉人在庭审中均认可两上诉人主张的涉案附着物原是由原审第三人黄平波种植、管理的。原审第三人黄平波于2019年3月12日向被上诉人水口镇政府作出《声明并通知》，该《声明并通知》明确其解除2011年2月17日与水口镇益华村埯子陶八队签订的《关于承包埯子陶察子岭和泥湖的协议》，建材厂范围内现有果树、建筑物以及鱼塘使用权均为其所有，以上财产如有权属争议，由其解决，并将以上财物权属移交给水口镇政府，由水口镇政府自行处理。从该《声明并通知》可见，原审第三人黄平波并未向被上诉人水口镇政府明确其已经将其所有的涉案附着物出让给他人，且明确如有财产权属争议，由其解决；原审第三人在原审庭审中亦陈述，其未将两上诉人承包涉案土地的情况告知被上诉人水口镇政府。因此被上诉人水口镇政府在清除涉案附着物时对于原审第三人黄平波对其所有的涉案附着物有无转让给他人的情况并不知情。被上诉人水口镇政府对涉案附着物的清除是据于原审第三人黄平波自愿将其所有的涉案附着物移交清除，被上诉人水口镇政府采取的清除行为不属于强制行为，该清除行为的合法性和正当性是基于原审第三人黄平波对其所有的附着物的自愿处分行为。故两上诉人与被上诉人水口镇政府对涉案附着物的清除行为之间并无利害关系，两上诉人请求确认被上诉人决堤、损坏果木、拆除管理用房行为违法并赔偿无事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”两上诉人的起诉不符合法定条件，应裁定驳回两上诉人的起诉。综上所述，两上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审裁定驳回两上诉人的起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年五月二十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张红娜