河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫行终654号上诉人（一审原告）闫秀清，女，汉族，1957年4月2日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）彭月霞，女，汉族，1973年5月25日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）梁国强，男，汉族，1956年9月24日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）李健明，女，汉族，1958年1月3日出生，住郑州市中原区。四上诉人共同委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人彭林，郑州市中原区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王永坤，河南瀛豫律师事务所律师。闫秀清、彭月霞、梁国强、李健明、郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因房屋征收决定一案，均不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。闫秀清、彭月霞、梁国强、李健明的诉讼请求为：请求撤销中原区政府作出的中原政征〔2020〕1号《房屋征收决定》。郑州市中级人民法院一审查明：闫秀清持有郑房权证字第**房屋产权证书，房屋坐落于中原区前进路57号院A号楼1单元4层9号。彭月霞持有郑房房权证字第**屋产权证书，房屋坐落于中原区前进路57号院A号楼1单元3号。梁国强与李建明系夫妻关系，共同持有豫（2018）郑州市不动产权第0176423号，房屋坐落于中原区中原西路72号院6号楼1单元1层1号。闫秀清等四人涉案房屋在作出中原政征〔2020〕1号中原区政府房屋征收决定前均未被拆除。2014年7月9日，旮旯王村庄连片改造项目经郑州市中原区发展改革和统计局批准立项，2014年7月15日、7月23日郑州市国土资源局、郑州市城乡规划局分别出具土地利用总体规划情况、项目红线范围内规划意见复函。2016年10月19日，中原区政府成立旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部。旮旯王村庄连片改造项目早期采取协议征迁方式，由居民自愿签订搬迁协议，搬离腾空房屋，注销房屋所有权，政府实施拆除。截至2020年4月11日，项目涉及1321户，仅剩包括本案闫秀清等四人在内的35户房屋产权人未签订协议。自2017年3月22日起，中原区政府开始对已签约搬离房屋实施拆除。后中原区政府决定针对项目范围内未签约的35户房屋进行征收。2020年1月6日，中原区政府向中原区人大常委会提交《关于提请批准的报告》。1月14日，中原区政府向中原区人大常委会提交《中原区政府关于提请批准的议案》，提请区人大常委会将旮旯王村庄连片国有土地改造项目（旮旯王村庄连片改造项目）纳入该区2020年国民经济和社会发展年度计划。1月15日，中原区人大常委会作出中原常字〔2020〕1号批复，批准同意将该项目纳入该区2020年国民经济和社会发展年度计划。1月15日，中原区政府召开第109次城乡规划建设土地例会，会议议定同意旮旯王连片国有土地改造项目房屋征收工作按区征收办意见，按照法定程序办理。2020年1月20日至4月10日，中原区政府将拟定的《中原区旮旯王连片国有土地改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布征求意见。4月16日，中原区政府作出《中原区政府关于征求公众意见情况及修改情况的说明》并予以公布。2020年3月29日，中原区政府召开2020年第5次常务会议，会议议定旮旯王村庄连片改造项目房屋征收补偿保障金由区财政局全额予以支付。4月11日，旮旯王村庄连片国有土地改造项目指挥部拟定《旮旯王村庄连片国有土地改造项目社会稳定风险评估报告》经中原区政府审核批准，结论为该项目社会稳定风险等级为低风险，项目可实施。2020年4月13日，中原区政府召开2020年第6次常务会议，会议议定由区征收办负责，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对旮旯王连片改造项目作出房屋征收决定。4月30日，中原区政府作出本案被诉中原政征〔2020〕1号房屋征收决定，并在征收范围和政府网站对外公示。闫秀清等四人不服提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本次征收是否符合公共利益。本案被诉中原政征〔2020〕1号房屋征收决定涉及的旮旯王村庄连片国有土地改造项目（旮旯王村庄连片改造项目）为旧城区改建项目。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益范畴。闫秀清四人认为根据旮旯王村庄连片改造项目立项批复等证据，涉案项目目的主要是商品房开发和商务办公楼，并非公共利益项目。对此一审法院认为，首先，公共利益并不绝对排斥商业开发利益。以房屋征收形式进行的旧城区改建，由于其具有城市更新的目的追求，一般均会伴随大量配套性商业、服务业等经营性设施建设，公共利益与商业开发利益往往交织并存，不应单以涉案项目包括商品房开发和商务办公楼建设等否定项目的公共利益目的。其次，正是由于旧城区改建存在大量非公共利益因素，为防止地方政府以公共利益之名行商业开发之实，《条例》对因旧城区改建进行房屋征收作出了特别规定。《条例》第九条第一款规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”国民经济和社会发展年度计划是依据国民经济和社会发展规划编制的执行性文件，为该区域当年度落实规划要求的工作计划和具体安排。国民经济和社会发展年度计划需经同级人大审议批准，具有准立法性质。本案中，中原区人大常委会中原常字〔2020〕1号批复同意将该项目纳入该区2020年国民经济和社会发展年度计划，即意味着权力机关已经审核认定了相关项目征收需要（公共利益）的真实性，一审法院对此理应予以尊重。二、关于被诉中原政征〔2020〕1号房屋征收决定合法性问题。《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。从本案中原区政府提供的证据来看，不能显示涉案征收补偿方案系由房屋征收部门拟定，亦不能显示中原区政府组织相关部门对涉案征收补偿方案进行了论证。故中原区政府作出被诉中原政征〔2020〕1号房屋征收决定过程中未严格遵守《条例》上述规定，被诉房屋征收决定依法应当撤销。但如上所述，因被诉中原政征〔2020〕1号房屋征收决定涉及公共利益，如果撤销将对公共利益造成重大损害，宜对中原区政府作出被诉房屋征收决定的行为确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，一审法院判决：确认郑州市中原区人民政府于2020年4月30日作出的中原政征〔2020〕1号《郑州市中原区人民政府房屋征收决定》违法。上诉人闫秀清、彭月霞、梁国强、李健明不服一审判决，向本院上诉称：1.中原区政府在未办理征收手续的前提下对涉案房屋进行征收明显违法，且被诉征收决定涉及的35套房屋中的31套早已被违法强拆，根据相关法律规定，在房屋被强拆后作出的房屋征收决定应属无效征收决定。2.一审判决以涉案项目为旧城区改建为由认定中原区政府的征收行为符合公共利益系对法律的明显误读，涉案项目明显不属于旧城区改建，且本案政府征收的目的是为了开发商品住宅和商业办公楼，亦不属于公共利益。3.案涉征收决定将征收办公室确定为房屋征收部门不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此房屋征收部门应当理解为政府组成部门，也不等同于市县级政府。4.被诉征收决定的作出不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序性规定。综上，一审判决仅确认被诉房屋征收决定违法不符合法律规定，请求撤销一审，改判撤销被诉房屋征收决定。上诉人中原区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.被诉征收决定符合“四规划一计划”，符合公共利益。2.被诉征收决定作出程序合法，《郑州市中原区人民政府城乡规划建设土地第一百零九次例会议定事项》等证据可充分证明中原区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对征收补偿方案进行了论证、征求意见，在征收决定作出前进行了社会稳定风险评估，并保证征收补偿费用足额到位、专款专用。3.本案诉的是征收决定，有关征收补偿方案的效力问题可以由被征收人通过起诉房屋征收补偿决定维护自身合法权益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回闫秀清、彭月霞、梁国强、李健明的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，涉案项目是旮旯王村庄连片改造项目，属于旧城区改建项目，符合中原区国民经济和社会发展规划以及年度计划，符合土地利用总体规划以及城市规划。被诉房屋征收决定是为涉案项目作出，符合上述法规的规定。在满足被征收人补偿安置利益的前提下，从旧城改造区域的区位特点，充分发挥区位优势，综合利用土地，依法依规合理布局，提升城市功能，方便人民群众的生产生活，满足人民群众的多元需求出发，开发建设改建区域更要考虑公共利益的需要。因此，对改建区域重新进行合理规划布局，允许适度的商业配套，正是旧城改建的内容和措施，不影响整体公共利益的性质。涉案项目2014年已经启动，共涉及1321户，前期通过协商的方式进行。截止到作出被诉房屋征收决定前已经历时6年，中原区政府已与绝大多数群众签订拆迁补偿安置协议，仅剩下包括闫秀清等四人在内的35户没有达成协议。为加快旧城改造进度，提高行政效率，完善法律程序，解决遗留问题，中原区政府对已经拆除的27户和未拆除的8户房屋作出被诉房屋征收决定，行政管理目的正当。（二）关于被诉房屋征收决定的合法性问题。被诉房屋征收决定符合公共利益需要，部分程序合法，作出决定前拟定了补偿安置方案，听取了被征收人意见，并进行了修改、公示，经过了政府常务会议讨论和社会稳定风险评估，征补资金足额到位、专户存储，对征收房屋进行调查、登记、公布。但中原区政府作出被诉房屋征收决定时部分房屋已经拆除，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收、补偿、搬迁、建设逻辑顺序。对已经拆除的房屋而言，被诉房屋征收决定是为了弥补前期强拆的过错，完善法律手续，行政目的虽然正当，但是不符合法律规定的程序。被诉房屋征收决定违反法定程序，应予撤销。但是，涉案项目涉及1300余户被征收人，其中绝大多数已经与中原区政府签订了补偿安置协议，大量房屋已被拆除，撤销被诉房屋征收决定，中止旮旯王村庄连片国有土地改造项目将会对社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被诉征收决定违法，但不予撤销。中原区政府应当依照法律规定，妥善处理后续补偿安置等事宜，保障被征收人的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人闫秀清、彭月霞、梁国强、李健明承担25元，上诉人郑州市中原区人民政府承担25元。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二一年五月二十五日法官助理宋光远书记员赵文雅