湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘1021行初26号 原告嘉禾县珠泉镇石坵村第三生产小组，住所地嘉禾县珠泉镇石坵村。 负责人胡良清，该组组长。 委托代理人胡春东，广东同福律师事务所律师。 被告嘉禾县自然资源局，住所地湖南省嘉禾县珠泉东路63号。 法定代表人胡文辉，系该局局长。 委托代理人廖明勇，男，汉族，系嘉禾县自然资源局法规股股长。 委托代理人唐武华，湖南珠泉律师事务所律师。 原告嘉禾县珠泉镇石坵村第三生产小组诉被告嘉禾县自然资源局行政处罚一案，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼。本院依据法[2015]376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月29日公开开庭审理了本案。原告负责人胡良清、委托代理人胡春东，被告委托代理人廖明勇、唐武华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告嘉禾县自然资源局于2020年8月18日作出嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定书，认定嘉禾县珠泉镇石坵村第三生产小组未经批准擅自在本组的耕地上组织施工队进行土地清理平整、污水管道和道路硬化等建设工程的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，已构成破坏耕地的违法事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定：责令15个工作日内对破坏的耕地进行治理，恢复原状；对非法占用基本农田以外的3713平方米耕地处以每平方米20元的罚款，合计人民币74260.00元；对非法占用的15464平方米基本农田处以每平方米30元的罚款，合计人民币463920.00元。共合计处罚款人民币伍拾叁万捌仟壹佰捌拾元整（￥538180.00元)。 原告诉称，一、被告作出的处罚决定部分事实认定错误，部分事实认定不清，没有事实依据。(一)为合理有序用地建房，原告组上村民早在2011年就向村支两委反映无序乱建现象问题，并一致同意将村后临山荒地作为统一建房用地，组民不得再无序乱建。因供需关系严重失衡，即便如此也未能完全杜绝无序现象。后村组村民再次集体协商，并推选了胡太同等五位村民代表，代表本组村民向嘉禾县规划局、国土局、珠泉镇国土所及开发区等部门申请办理统一规划建房手续，但县国土等部门没有审批，只是由相关规划部门的领导出具一份规划图。从客观上说，原告村组村民履行了相关审批流程，只是最终未能获得批准，不能获得审批并非原告村民原因，其原因主要在政府。而依据《行政许可法》第三十八条规定，国土、规划等部门对原告村民的申请没有任何回复，明显违反法律规定。因原告村民建房的客观需求，政府迟早要解决村民宅基地问题，现原告村民自发规划建设用地，符合《土地管理法》规定的集约用地、规划用地原则。虽然有未批先建行为，但该行为是长期无法获得批准的情况下实施的，违法行为相对比较轻微，未造成危害后果且村民都同意向自然资源局等职能部门缴纳相关费用以取得建设用地使用权。(二）原告组上村民统一建房用地实际是荒地并非耕地。原告组民在综合考虑后将村后临山荒地作为组里统一建房用地。该地块虽然登记为基本农田，但从实际踏勘及影像图都可以看出，除个别人进行了开垦种植外，基本上是一片荒地，该地块的性质并非耕地，处罚决定书将涉案土地认定为耕地，并以此为处罚依据属于事实认定错误。（三）原告村民虽然在该地块修了道路，也有部分村民建成房屋，但是按照处罚决定书中陈述该地块规划兴建70多套，已经建成26套。那么，依然有近50套未建，该部分土地现在还是农用地，有部分是荒置，有少数在耕种，并未影响原用途也为改变其性质，其处罚计算的面积应将未建部分予以扣除。而处罚决定书将地块中所有的面积（共19177平方米）都认定为违法建设用地并进行处罚，属于事实认定不清。 二、处罚决定书认定的处罚主体错误。(一）首先，原告组上村民统一建房是村民自己协商后达成的一致意见，并非原告作出的决定，村民在协商一致后推选了代表人办理审批手续，并不是由组长个人直接办理此事；其次，道路的平整建设是村民集体协商后确定承包人员施工，并推选组里代表对其施工质量和进度进行监督；最后，实施道路平整建设等费用是村民征地费用，虽然暂未分配到个人，但属于村民个人财产，村民同意以此补偿款作为拟建房用地的道路建设不再另行收取经费，原告并未使用组里集体公用经费。从涉案地块道路平整建设的实施到经费都是村民个人自主决定并由个人负担，因此处罚的主体应当是村民个人而非原告。（二）如果被告认为原告实施了违反《土地管理法》的行为，以原告为处罚主体，那集体实施的土地平整建设也仅限于道路面积，处罚决定应仅限于对道路建设进行处罚。因为即便组里修了道路，并不意味着各村民就必然将土地用于了住房建设。有些土地至今依然荒置，有些进行简单耕种，原告也未干预其用于建房还是耕种亦或荒置。至于部分村民未批先建的建房行为属于个人行为，处罚主体应该是各个建房村民，该部分建房面积不应由原告承担处罚责任。 三、处罚决定适用的法律依据错误。嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定书认定：“石坵村第三村民小组在本组的集体土地上，未经批准擅自在本组的耕地上非法占用耕地集中建房，造成耕地破坏”。最后以《土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条和《土地管理法实施条例》第四十条的规定对原告作出处罚决定。原告认为，如原告违反《土地管理法》第七十五条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，那么具体罚款数额的依据应当是《土地管理法实施条例》第四十一条：“依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下”的规定，而不是第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下”的规定，因此，该处罚决定适用的法律依据错误。 综上，原告认为被告作出的嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定调查事实不清楚，认定事实错误，处罚的主体和适用的法律均存在错误，应当予以撤销。 原告向本院提供如下证据、依据： 1.现场图（一）复印件，拟证明涉案土地没有被全部破坏，实际破坏的不到处罚决定书认定破坏面积的1/2，被告处罚认定的事实不清。 2.现场图（二）复印件，拟证明被认定为基本农田的涉案土地，实际上有的是林地，有的是荒山，土地性质认定有误。 3.关于石坵村新农村建设的申请报告复印件，拟证明原告对涉案土地向主管部门提起了用地申请。 4.规划建设部回复函复印件，拟证明涉案土地经过了所在开发区规划建设部同意用于宅基地安置地。 5.建设用地批准书复印件（胡日雄、胡太同、胡承英），拟证明涉案土地已经有取得建设用地批准书，可以用于建设房屋的实例；涉案土地性质不是基本农田、耕地，涉案土地性质认定错误。 6.胡久法住宅现场图复印件，拟证明涉案土地实际取得建设用地批准书可以用于建设房屋的实例，涉案土地性质不是基本农田、耕地。 被告辩称，一、被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，原告未经批准擅自占用耕地19177平方米(其中基本农田15464平方米，非基本农田3713平方米）进行土地平整、污水管道和道路硬化、建房等非法建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款和《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条之规定，构成了破坏耕地的违法事实。二、被告作出的嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定，程序合法。通过立案调查、会审，被告认定原告有破坏耕地的事实后，告知了原告对其行政处罚的相关事实、理由和依据，及原告享有听证权利。三、原告诉称：“处罚的主体应当是村民个人而非原告”。通过调查，现任组长胡良清及原村委主任胡朝辉均陈述为：为解决本组村民建房问题，三组原组长胡太同召开本组党员和村民代表大会，会议一致通过同意在本组集体土地上规划一块地，用于组民建房，并组成了五人建房小组，拟规划在涉案土地上建房70多套。从以上查明的事实以及“建设申请报告、委托书”等资料中都足以体现石坵村第三村民小组的集体意志，而非个人行为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供如下证据、依据： 1.违法线索登记表复印件。 2.违法案件立案呈批表复印件。 3.责令停止违法行为通知书及送达回证复印件。 4.执法人员执法证件复印件。 5.委托书复印件、关于石坵社区安置用地三组安置点调规的报告复印件、关于石坵村新农村建设的申请报告复印件。 6.珠泉镇石坵社区三组居民安置用地规划图复印件。 7.询问笔录复印件。 8.现场勘测笔录复印件、勘测定界图及照片复印件。 9.珠泉镇土地利用总体规划（2016-2020年）2016年修订版局部图复印件。 10.调查报告复印件。 11.违法案件审理记录复印件。 12.违法案件处理决定呈批表复印件。 13.行政处罚告知书、听证告知书及送达回证复印件。 14.行政处罚决定书及送达回证复印件。 证据1-14拟证明被告作出的[2020]54号行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律得当。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据7的三性认可，但房屋系个人建设行为，不是原告组织建设。对其他证据不发表意见。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的证明方向不予认可，无法确认是涉案土地。对证据2的证明方向有异议，是否属于基本农田应根据规划图来确认。对证据3无异议，虽提出了申请，但没有得到批准，不能成为违法占地的理由。对证据4质证认为该证据不能成为违法占地的理由，没有得到审批就属于违法占地。对证据5真实性无异议，但与本案无关，不在涉案土地范围之内。对证据6质证认为与本案无关，不在涉案土地范围之内。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1～6，被告提供的证据1～14具有真实性、合法性，与本案的关联，能反映本案的基本事实，本院予以采信。 经审理查明，经卫片执法监督检查（293图斑)和巡查发现，嘉禾县珠泉镇石坵村第三生产小组村民在本组的集体土地上，未经批准擅自非法占用耕地集中建房，造成耕地破坏。随即被告对珠泉镇石坵村第三生产小组组长胡良清、珠泉镇石坵村村委主任胡朝辉进行了询问，并于2020年8月5日进行立案调查。2020年8月7日，嘉禾县自然资源局向原告作出嘉自然资停字（2020）第75号责令停止违法行为通知书，责令原告立即停止未经批准，擅自将集体土地清理整平，集中以抽签方式给村民建房的违法行为，听候处理。同日，经被告现场勘测，石坵村第三生产小组村民集中建房占地总面积为19177平方米，对照《珠泉镇土地利用总体规划（2016-2020年）2016年修订版局部》认定地类为：旱地为18292平方米，田坎为885平方米，其中占用基本农田15464平方米。 2020年8月12日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知拟处罚的事实、理由及依据，并告知了依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，原告在规定期限内未提出书面陈述、申辩和听证申请。 2020年8月18日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条、《土地管理法实施条例》第四十条规定，作出嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定:责令15个工作日内对破坏的耕地进行治理，恢复原状；对非法占用基本农田以外的3713平方米耕地处以每平方米20元的罚款，合计人民币74260.00元；对非法占用的15464平方米基本农田处以每平方米30元的罚款，合计人民币463920.00元。共合计处罚款人民币伍拾叁万捌仟壹佰捌拾元整（￥538180.00元)。 原告不服该处罚决定书，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被告嘉禾县自然资源局作出的嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定书。 另查明，2015年，石坵村第三生产小组为了解决本组村民建房问题，原组长胡太同等人组织召开本组村民会议，会上村民一致同意选址在本组麦子山集体土地上规划集中建房，建设新农村住宅小区。随后，制作《珠泉镇石坵社区三组居民安置用地规划图》和《珠泉镇石坵村三组用地红线图》，红线图规划面积为19196.84平方米（建房设计规划70多套，每套约130平方米，3.5层楼房）。石坵村村委会先后向原嘉禾县国土资源局及有关部门提交了《关于石坵社区安置用地三组安置点调规的报告》《关于石坵村新农村建设的申请报告》，但被告一直未作出审批意见。2016年1月29日，湖南嘉禾经济开发区管理委员会规划建设部在《珠泉镇石坵村三组用地红线图》上签署意见：“该地块用于石坵村三组宅基地安置符合园区规划，可按程序办理建房手续。”随后，原告组织实施了小部分土地平整、管道铺设和道路硬化等工作，部分村民相继在规划的红线范围内建房。 还查明，原嘉禾县国土资源局于2010年给原告村民胡日雄、胡太同填发《建设用地批准书》，用于住房建设，该批准用地位于《珠泉镇石坵村三组用地红线图》范围内。2013年2月，嘉禾县人民政府给原告村民胡承英填发土地使用权证，批准拨用宅基地118平方米，该批准拨用宅基地位于《珠泉镇石坵村三组用地红线图》范围内。 本院认为，被告嘉禾县自然资源局作为土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作。本案争议焦点是被告作出的嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定是否合法。 根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条规定：村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”根据湖南省《关于推进社会主义新农村建设的意见》（湘发[2006]1号）要求，抓紧抓好村庄规划建设和环境治理。组织专门力量，做好县域村庄布点规划和建制村村庄规划的编制。严格按照审定的规划指导村民搞好住房、基础设施和公共事业建设。本案中，就原告的规划报批行为，土地平整、管道铺设、道路硬化行为和村民的建房行为应当分开对待。原告为改善村庄的生产、生活环境，按照上述规定召开村民会议对村民建房进行规划，并按规定进行报批，符合法律法规的规定。村民在规划区内建房应当按《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定进行审批办理。 根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。原告在未经用地审批的情况下，在其拟报建设规划的区域内进行土地平整、管道铺设和道路硬化等建设施工的行为，违反上述规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定，自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责对原告的违法行为责令限期改正或者治理，可以并处罚款。本案被告作出的嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定，认定原告村民集中建房占地总面积19177平方米，对照《珠泉镇土地利用总体规划（2016-2020年）2016年修订版局部》认定地类为：旱地为18292平方米，田坎为885平方米，其中占用基本农田15464平方米。被告以原告在该范围内实施土地平整、管道铺设和道路硬化等破坏耕地的行为，责令原告进行治理，恢复原状；并按非法占用面积19177平方米（基本农田以外3713平方米、基本农田15464平方米）进行处罚。本院认为，村民在拟规划区内建房未按《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定进行用地审批，其违法主体应当是村民个人。且在该拟规划区内有部分村民建房用地已经用地审批，并颁发了用地批准书。被告认定原告进行土地平整、管道铺设和道路硬化等行为仅是规划集中建房土地面积的一部分，被告嘉禾县自然资源局以原告报批规划村民集中建房用地总面积19177平方米作为违法占地面积，作出嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定，系认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告嘉禾县自然资源局于2020年8月18日作出嘉自然资罚[2020]54号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告嘉禾县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  邓艳梅 人民陪审员  刘 佳 二〇二一年五月二十六日 法官 助理  曾 源 书 记 员  刘红锋 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 第七十五条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《村庄和集镇规划建设管理条例》 第十四条村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。 第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。