贵州省高级人民法院民 事 裁 定 书（2021）黔民终428号上诉人（原审原告）：惠水融翔房地产开发有限公司，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县涟江街道惠民东路展硕·水岸国际D5栋，统一社会信用代码91522731MA6HQLMA4K。法定代表人：李健，该公司执行董事。委托诉讼代理人：周旭曦，四川旌启扬律师事务所律师。委托诉讼代理人：李勇，四川旌启扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠水县人民政府，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县县府路130号。法定代表人：王文旭，该县县长。被上诉人（原审被告）：惠水城投集团诚远置业开发有限责任公司，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县涟江街道环城西路城西安置区5#楼1F，统一社会信用代码91522731099675963X。法定代表人：李建海，该公司董事长。被上诉人（原审被告）：惠水县自然资源局，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县涟江街道建设东路，统一社会信用代码115227317553969206。负责人：董永峰，该局局长。委托诉讼代理人：刘琪。上诉人惠水融翔房地产开发有限公司（以下简称融翔公司）因与被上诉人惠水县人民政府（以下简称惠水县政府）、惠水城投集团诚远置业开发有限责任公司（以下简称诚远公司）、惠水县自然资源局合同纠纷一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27民初107号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。融翔公司上诉请求：1.请求依法撤销（2020）黔27民初107号民事裁定，发回原法院或指令有管辖权的法院继续审理。2.请求判令本案的诉讼费用由被上诉人共同承担。事实和理由：一、案涉《惠水县项目投资合同书》中有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相互交织、难以完全分离，上诉人在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，有权选择提起民事诉讼。本案上诉人并非主张要求惠水县政府继续履行合同、推进项目，而是主张民事平等主体间所彼此承诺的违约责任，人民法院按照民事诉讼处理相对更加便利也更利于监督公权力。二、上诉人是按照原审法院指引进入了民事诉讼，又被自相矛盾地认为不属于民事诉讼范围裁定驳回起诉。根据《民事案件案由规定》（法【2020】347号），建设用地使用权的出让，只能是政府职能部门，本案起诉惠水县自然资源局是符合民事案由规定的。同样，与诚远公司关于建设用地使用权转让的争议，也符合民事案由规定；根据最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知，“4.请求权竞合时个案案由的确定。在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权所涉及的诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。5.正确认识民事案件案由的性质与功能。案由体系的编排制定是人民法院进行民事审判管理的手段。各级人民法院应当依法保障当事人依照法律规定享有的起诉权利，不得将修改后的《案由规定》等同于民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉条件，不得以当事人的诉请在修改后的《案由规定》中没有相应案由可以适用为由，裁定不予受理或者驳回起诉，损害当事人的诉讼权利。”综上，原审法院裁定以融翔公司的起诉不属于法院受理民事诉讼的范围为由驳回起诉，严重损害了上诉人的诉讼权利，使上诉人耗费了巨大的时间精力和费用，上亿元的损失迟迟得不到弥补。上诉人为维护自身合法权益，特提起上诉，恳请依法支持上诉人的上诉请求。惠水县政府、诚远公司未提交书面答辩意见。惠水县自然资源局答辩称，其与融翔公司于2019年7月16日签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，本案依法属于行政诉讼受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求依法驳回上诉，判令上诉人承担本案诉讼费用。融翔公司向一审法院起诉请求：1、判令解除融翔公司因项目合作与三被上诉人签订的相关所有合同，具体为：解除与惠水县政府签订的《惠水县项目投资合同书》、与诚远公司签订的《土地使用权转让合同》、与惠水县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（22731-2019-CR-0038、522731-2019-CR-0039）。2、判令三被上诉人共同退还融翔公司投入的本金6670.7808万元。3、判令惠水县政府向融翔公司支付《惠水县项目投资合同书》第十条第4、5款项下违约金1000万元。4、判令惠水县政府自起诉之日延后5日起算至全部款项付清之日止，以6670.7808万元为基数，按每日万分之五的标准向融翔公司计付违约金。5、判令惠水县政府、诚远公司连带向融翔公司支付《土地使用权转让合同》第六条第6.6款项下违约金1676.085万元。6、判令惠水县政府、惠水县自然资源局连带向融翔公司双倍返还定金1300万元。7、判令本案诉讼费用均由三被上诉人共同承担，包括律师费、保全费、评估费、鉴定费等。以上诉请标的额合计：10646.8658万元。一审法院认为，惠水县政府于2019年5月21日与四川融信瑞和集团有限公司（以下简称融信公司）签订的《惠水县项目投资合同书》，是惠水县政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与融信公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，为行政协议，该合同涉及的法律关系为行政法律关系，不属于民事法律调整的范围。融翔公司于2019年7月16日与惠水县自然资源局签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》【合同编号分别为522731-2019-CR-0038及522731-2019-CR-0039】，也是惠水县自然资源局为履行行政管理职能而与融翔公司签订的行政协议，也不属于民事法律调整的范围。而融翔公司与诚远公司于2019年6月5日签订的《土地使用权转让合同》、及融翔公司与惠水县自然资源局签订的上述《国有建设用地使用权出让合同》，是融翔公司为履行上述《惠水县项目投资合同书》的权利义务，而分别与诚远公司、惠水县自然资源局签订的附属合同，上述合同具有主合同与附属合同的关系，应一并予以处理，综上，融翔公司的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回惠水融翔房地产开发有限公司的起诉。二审期间，各方当事人均未提交新证据。本案的争议焦点为：案涉合同纠纷是否应作为民事案件受理。根据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”之规定，本案应适用案涉合同签订、履行时的法律、司法解释的规定。本院认为，案涉合同纠纷应作为民事案件予以受理。具体分析如下：首先，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而签订，在行政协议中,行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议,以合同的方式达到维护和增进公共利益的目的,具有鲜明的为实现行政管理公益目的的特征,并且在合同签订与履行过程中行政机关具有优益权,为了实现行政管理目的需要行政机关有权单方改变、解除协议,甚至可以作出行政强制、行政处罚。本案中，惠水县政府与融信公司签订的《惠水县项目投资合同书》，从合同的内容来看,系针对政府出让宗地使用权开发翡翠湾项目，用于住宅兼容商业的事宜进行的约定，并非为实现公共利益或者行政管理目标而签订。从合同的形式来看，惠水县政府与融信公司是以平等民事主体身份对于土地开发项目的相关内容进行约定，并约定了双方违约时的相应违约责任。融翔公司与惠水县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》,虽然该合同一方签订主体为惠水县自然资源局,但融翔公司在签订过程中并不受单方行政行为的强制,双方在签订过程中主要遵循的是平等、自愿、有偿原则，且合同约定了出让宗地的用途为住宅、商业用地，而非行政用途。同时,《中华人民共和国物权法》第一百三十八条第一款规定,“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的,当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”,《民事案件案由规定》亦在第四部分合同、无因管理、不当得利纠纷项下合同纠纷中规定了建设用地使用权出让合同纠纷，而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也并未明确将国有建设用地使用权出让合同纳入行政协议的范围。故案涉上述合同包含平等主体之间的民事权利义务关系，符合民事合同的基本特征，不属于上述司法解释所规定的行政协议。其次，《土地使用权转让合同》的签订相对方分别为诚远公司与融翔公司，双方均为民事主体，该合同应属民事合同，属于民事案件受理范围。综上，案涉合同纠纷应作为民事案件受理范围予以审理，一审法院以案涉合同属于行政协议，案涉合同纠纷不属于民事案件受理范围为由驳回起诉，系适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2015〕5号）第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27民初107号民事裁定；二、本案指令贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  赵传毅审判员  伍 静审判员  张 文二〇二一年五月十三日法官助理敖丽丹书记员蔡芳