湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘01行终216号上诉人（原审被告）宁乡市人力资源和社会保障局。住所地：湖南省宁乡市玉潭街道花明北路。法定代表人陈伟平，该局局长。委托代理人聂新华，该局工作人员。委托代理人沈悠悠，湖南严明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）福建省吴航建筑工程有限公司。住所地：福建省福州市长乐区吴航街道航华路**。法定代表人林进辉，该公司总经理。委托代理人贺迎辉，湖南鑫湾律师事务所律师。委托代理人陈伟尔，湖南鑫湾律师事务所律师。原审第三人廖田华等33人（名单附后）。诉讼代表人郭恩定，男，汉族，1969年10月14日出生，住湖南省益阳市资阳区。诉讼代表人廖田华，男，汉族，1963年4月18日出生，住湖南省益阳市资阳区。诉讼代表人付玲，女，汉族，1978年8月5日出生，住湖南省宁乡县。上诉人宁乡市人力资源和社会保障局（以下简称宁乡人社局）与被上诉人福建省吴航建筑工程有限公司（以下简称吴航公司）、原审第三人廖田华等33人责令支付农民工工资及罚款一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初806号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，吴航公司中标福临门名都项目建设工程后，将项目内部承包给叶小兴。2016年8月，廖田华等33名农民工向宁乡人社局投诉吴航公司，称吴航公司在福临门项目工地施工过程中拖欠民工工资2,135,430元，宁乡人社局接到投诉后于2016年8月25日立案处理。2016年9月7日，宁乡人社局向吴航公司法定代表人邮寄了宁人社监询字［2016］第0018号《劳动保障监察询问通知书》（含劳动者投诉用人单位拖欠工资明细表），EMS快递查询显示2016年9月8日投递并签收。2016年9月20日，宁乡人社局向吴航公司法定代表人林进辉邮寄了宁人社监令字［2016］第0018号《劳动保障监察限期改正指令书》（含工资明细表），指令吴航公司自收到指令书之日起10日内依法支付廖田华、高为等33名劳动者2013年6月至2016年1月时段内工资2,135,430元。如拒绝执行，将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款的规定，处2,000元以上20,000元以下的罚款。EMS快递查询显示投递并签收，签收人同事邱茂得。2016年10月9日，宁乡人社局作出宁人社案移字［2016］第0018号《劳动保障涉嫌犯罪案件移送书》，认为吴航公司涉嫌犯罪将该案移送宁乡市公安局，并于2016年10月13日抄送宁乡市人民检察院备案。2016年10月24日，宁乡人社局作出宁人社监止告字［2016］第0018号《劳动保障监察案件中止调查告知书》中止调查。2016年11月30日，宁乡市公安局对吴航公司拒不支付劳动报酬案立案侦查，宁乡市公安局侦查终结后移送宁乡市人民检察院审查起诉，2019年2月20日，宁乡市人民检察院作出宁检公诉刑不诉字［2019］26号《不起诉决定书》，认为宁乡市公安局认定的犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件，决定对吴航公司不起诉，并在不起诉理由说明书中写明“宁乡市劳动部门对于本案中的限期改正指令书系以邮件、快递的方式发送福建省吴航建筑工程有限公司的，但邮件收件人非吴航公司员工，暂未查清具体身份。暂无充足证据劳动部门是否履行了责令支付等告知义务”。2019年5月27日，宁乡人社局恢复该案办理后，向吴航公司发出了《劳动保障监察行政处理事先告知书》、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，告知吴航公司享有陈述、申辩权。2019年6月11日，宁乡人社局作出宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项、《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项、《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条之规定，责令吴航公司依法足额支付投诉人廖田华、高为等33名劳动者在宁乡福临门名都项目施工建设中的工资2,135,430元。同日作出宁人社监罚字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处罚决定书》，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款之规定，决定对吴航公司罚款15,000元。另查明，付海燕以龚泰司、叶小兴、湖南福临门房地产开发有限公司、吴航公司为宁乡人社局向宁乡市人民法院提起诉讼，请求判令四宁乡人社局支付其防水工程款1,051,470元及逾期利息。经一审、二审和湖南省高级人民法院申诉审查。查明案件事实为：2012年11月5日，吴航公司与叶小兴签《工程项目管理责任书》，约定将吴航公司从福临门房地产公司承接的福临门名都项目转包给叶小兴，2012年11月15日，叶小兴与龚泰司签订《联合投资福临门名都小区工程施工项目》协议，约定叶小兴负责福临门名都项目1#、2#、3#楼的施工，龚泰司负责4#、5#、6#楼的施工，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。2013年福临门房地产公司与吴航公司签订《建设工程施工合同》，约定由吴航公司负责承建福临门名都项目工程。2013年4月3日，付海燕以湖北省石首市常林防水工程有限公司的名义作为承包方，与作为发包方的龚泰司签订《防水工程承包合同》一份，双方约定由付海燕负责福临门名都项目约八万平方米的地下室底板、、地下室外围侧墙屋面、卫生间、、地下室顶板的防水工程施工本部分工程总预算价按2006年消耗量定额计算，取费按相关文件计取，工程量由发包方和承包方根据竣工图和发包方核定单按实确定等等，合同签订后，付海燕依约进行施工，2016年5月10日，付海燕与龚泰司双方书面确认尚应支付工程款为1,051,470元。另查明，叶小兴、龚泰司、付海燕均无建筑施工企业资质。湖南省高级人民法院审查认为：根据《最高人民法院关于审理建筑工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条的规定，福临门房产公司系涉案工程的发包人、吴航公司系涉案工程的总承包人和转包人，龚泰司系给防水工程的违法分包人，付海燕系防水工程的实际施工人，付海燕与吴航公司之间并无合同关系，对于付海燕而言，其合同相对方为龚泰司，付海燕可以向违法分包人龚泰司主张防水工程款，吴航公司既不是涉案工程的发包人，跟付海燕之间也无合同关系，付海燕认为吴航公司是涉案工程的发包人，应对龚泰司欠付的工程款承担责任的请求，没有事实和法律依据。另查明，宁乡市人民检察院对宁乡市公安局侦查终结的以吴航公司和龚泰司（另案处理）涉嫌拒不支付劳动报酬罪的案件，作出宁检公诉刑不诉（2019）26号不起诉决定书。查明，福临门房产公司已向吴航公司支付工程款合计149,321,463元，吴航公司就该项目1-3栋对外支付各种款项54,119,575元，就该项目4-6栋对外支付各种款项95,201,887元。宁乡市人民检察院《不起诉理由说明书》说明不起诉理由为，开发商福临门公司在福临门工程完工后，至今未与施工方吴航公司结算工程款，工程款审计报告至今未出具。其《致农民工兄弟的法律建议》指出：包工头和龚泰司具备支付的义务；劳动者可敦促开发商与建筑商结算。还查明，2012年11月5日，龚泰司使用“福建省吴航建筑工程有限公司福临门名都”项目部公章与郭卫平签订《福临门·名都三期项目水电工程安装分包合同》，2015年9月7日，龚泰司向郭卫平出具欠条，载明“今欠到郭卫平福临门名都水电安装、消防工程工资及工程款一百五十万元整”。2016年8月23日，郭卫平在《劳动者投诉用人单位拖欠工资明细表》上签字，该明细表载明劳动者共计19人（包括郭卫平本人），拖欠工资总额共计1,500,000元。2015年11月8日，龚泰司与郭恩定签订《福临门·名都项目水电安装劳务工程合同》，2016年8月2日，龚泰司与王德华签订《内墙涂料班组施工合同》。2016年8月24日郭恩定在《劳动者投诉用人单位拖欠工资明细表》上签字，该明细表载明劳动者共计5人，欠薪数额总计237,430元。前述2013年4月3日，付海燕以湖北省石首市常林防水工程有限公司的名义作为承包方，与作为发包方的龚泰司签订《防水工程承包合同》。2016年8月25日，“福建吴航建筑工程有限公司福临门·名都项目防水班组”组长谭勇军在《劳动者投诉用人单位拖欠工资明细表》上签字，该明细表载明劳动者共计9人，欠薪数额总计398,000元。一审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。宁乡市人社局作为劳动保障行政部门，负责本辖区劳动保障监察工作，对涉案劳动保障有行政处理的职权。劳动者依法享有劳动权及获得劳动报酬的权利，劳动保障行政部门应切实维护劳动者的合法权益免受侵害，此属劳动保障行政部门的法定职责。但是劳动保障行政部门在履行职责时应认真调查事实，全面、客观地收集证据，并遵循法定程序，准确适用法律，以确保行政行为的合法有效。本案中,福临门房产公司系涉案工程的发包人、吴航公司系涉案工程的总承包人和转包人，龚泰司系有关工程的违法分包人,郭卫平、郭恩定、付海燕等与龚泰司签订协议的人均为实际施工人。根据宁乡市人民检察院宁检公诉刑不诉（2019）26号不起诉决定书查明的事实，福临门名都项目4-6栋工程没有完工，吴航公司已经将福临门公司向其支付的全部工程款用以支付施工中的各类款项，在此情况下，仍然有33名农民工投诉拖欠工资共计2,135,430元，涉及郭卫平、郭恩定、付海燕等与龚泰司签订的多份施工合同，在龚泰司承认的欠款中，没有区分农民工工资、材料款和其他部分。根据上述客观情况，本案宁乡人社局在宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》时，应首先审核吴航公司对33名投诉人是否具有劳动关系或承担用工主体责任，在此基础上，应对33名农民工在涉案被投诉工程中被拖欠的具体工资数额以及具体用工时间和用工基本情况进行分别核实,不能仅依据投诉时提交的被拖欠的工资数额表、欠条和劳动保障监察投诉登记表和对部分投诉人的谈话笔录,即认定吴航公司拖欠33名农民工工资且总额为2,135,430元,因此，宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清、主要证据不足,依法应予撤销。根据《劳动保障监察条例》第十八条、第三十条第一款第（三）项以及《关于实施若干规定》第三十一条的规定，《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项规定的应予处罚的情形，应是不按劳动保障行政部门最终的实体处理决定改正的情形。本案中,从宁乡人社局对上诉人作出宁人社监令字［2016］第0018号《劳动保障监察限期改正指令书》后又继续进行调查并作出行政处理决定的情况看,宁乡人社局之前对吴航公司作出的限期整改指令并不是实体决定,只是程序性行为,相关的实体决定是宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》,因此,吴航公司不按宁乡人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》进行改正的行为,不属于条例第三十条第一款第(三)项规定的情形,被诉行政处罚与宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》同一天作出，行政处罚决定适用法律错误,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定,应予撤销。综上，宁乡人社局作出的宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。吴航公司关于宁乡人社局的行政处理决定和行政处罚决定认定事实不清的主张成立，应予支持。为保障所涉劳动者获得劳动报酬的合法权益，宁乡人社局应查明事实后依法重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销宁乡人社局宁乡市人力资源和社会保障局于2019年6月11日作出的宁人社监理字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处理决定书》；二、撤销宁乡人社局宁乡市人力资源和社会保障局于2019年6月11日作出宁人社监罚字［2016］第0018号《劳动保障监察行政处罚决定书》；三、责令宁乡人社局宁乡市人力资源和社会保障局于本判决生效后九十日内重新作出行政行为。上诉人宁乡人社局上诉称：一、上诉人具有作出涉案的行政处理和处罚决定的主体资格，且在法定权限内作出。二、上诉人作出行政处理和行政处罚认定事实清楚，内容合法。1.被上诉人是本案民工工资发放的责任主体单位。2.农民工工资数额认定程序无误，若导致法律事实与客观事实存在一定偏差，责任及后果应由被上诉人承担。3.福临门公司未与被上诉人结算、被上诉人已支付的工程款以及被上诉人与各级分包人的工程款结算等问题，不能成为被上诉人不支付农民工工资的理由。三、上诉人作出行政处理和行政处罚程序合法。据此，请求撤销一审判决，改判维持上诉人作出的行政处理和行政处罚。被上诉人吴航公司的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人郭卫平等人陈述称：一、由龚泰司出具的条据证明材料及所签订的文件都代表吴航公司的行为，是具有法律效力的，吴航公司自愿撤诉，证明龚泰司出具的欠郭卫平的工资及工程款是真实的。二、吴航公司提起的《工程造价意见书》没有将郭卫平完成的实际工程量计算在内(消防、弱电及整个工程的地下室的工程量)，是不真实的，是不具备法律效力的。三、希望法院对吴航公司及项目负责人龚泰司合伙私刻项目部公章,非法挂靠骗取农民工进场施工，且拒不支付农民工工资，造成农民工损失，应按国家政策对农民工作出赔偿，并追究法律责任。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：一、关于本案被诉行政处罚决定的合法性问题，一审已有充分阐释，经审查，本院予以确认，不再赘述。二、关于本案被诉行政处理决定的合法性问题。1.关于郭卫平、王德华等二人的部分。根据本案证据，无法认定这二人应得收入来源于提供劳动，无法认定属劳动者工资，故上诉人责令被上诉人向这二人支付工资报酬，属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，应予撤销。郭卫平、王德华主张应支付的款项，可通过民事途径进行。事实上，郭卫平此前已就包工包料应得款项，以工程款的名义提起过民事诉讼。2.关于其他劳动者的部分。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条规定：“劳动保障行政部门在查处投诉举报用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接进行认定。”本案中，被上诉人不能提供已向这些劳动者支付工资的凭证，在这种情况下，上诉人按照劳动者投诉的工资金额认定应支付的金额，具有事实根据，符合上述规定，并无不当。关于被上诉人提出其与这些劳动者无劳动关系，其不应支付的问题。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十五条规定：“发包人或者承包人将工程承包或者分包给不具备相应资质条件的单位，发包人或者承包人应当承担支付工资的连带责任。不具备相应资质条件的单位拒不支付或者无力支付劳动者工资时，劳动保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付。”被上诉人将工程分包给不具备相应资质要求的个人，根据上述规定，其应承担支付工资的责任，该项理由不成立。关于被上诉人提出相关劳动者的投诉金额不属实的问题。根据本案证据，相关劳动者的投诉金额有班组长的确认，还有相关欠条，可以认定。被上诉人不予认可，但未提交充分反证，对其主张不予采信。被上诉人还主张，如按相关劳动者的投诉金额履行，加上其之前已支付的金额，向郭卫平班组支付的款项将超过郭卫平的工程款总额，故相关劳动者的投诉不实。对此，本院认为，对于被上诉人主张的投诉金额和已支付款项超过工程款的问题，郭卫平有异议，该问题与本案被诉行政行为的合法性也无直接关系，本案不予审查认定，同时，即使超过，也不能表明劳动者的投诉不实，被上诉人在向相关劳动者支付工资后，如确有超过，可通过民事途径进行追索。被上诉人的该项理由，实质系以和相关承包人员存在民事纠纷为由，拒绝履行行政法规定的支付劳动者工资的责任，与劳动者保障相关法律法规以及相关政策性规定不符，不予采信。关于被上诉人提出行政处理决定中确定的部分相关劳动者的工资，已由班组长支付，不应再支付的问题。郭卫平在庭审中陈述称，行政处理决定作出后，其确已支付部分工资。对此，本院认为，上诉人作出行政处理决定时，并无证据显示投诉金额存在不实，故被上诉人以此主张被诉处理决定违法，理由不成立。同时，确已支付的，被上诉人不应再支付，但具体的款项支付明细根据本案证据无法明确，上诉人在组织履行行政处理决定时，根据新情况决定已支付的部分不再履行即可。关于被上诉人提出根据人社部发〔2014〕100号《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》“对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书”的规定，上诉人不应向其下达行政处理决定的问题。因相关劳动者的全部劳动报酬数额以及其已支付的数额，根据本案证据无法确定，故该项理由无事实根据，不予采信。事实上，按其诉讼意见，该意见的实质主张是建设单位向其支付的款项，其均已按约定支付，并未截留，并不是全部劳动报酬已全部支付，其据此主张不应支付，理由不成立。应当明确，用人单位应当将工资支付给劳动者本人。本案中，相关劳动者在行政程序中并未提供个人账号，不利于行政处理决定的实际履行，上诉人对此应采取补救措施，一方面使相关劳动者工资实际到位，一方面使已支付的不重复支付，避免再次发生争议。具体采取何种措施，由上诉人根据具体情况进行确定。综上，上诉人的上诉理由部分成立，应予部分支持。一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十六条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初806号行政判决第二项；二、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初806号行政判决第一、三项；三、撤销宁乡市人力资源和社会保障局作出的宁人社监理字〔2016〕第0018号劳动保障监察行政处理决定中关于向郭卫平、王德华支付工资的部分；四、责令宁乡市人力资源和社会保障局采取补救措施。本案二审诉讼费50元，由宁乡市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 戴 莉审判员 傅美容二〇二一年五月二十日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。