新疆维吾尔自治区高级人民法院   行 政 判 决 书   （2021）新行终33号   上诉人（原审原告）：段金顶，男，1943年8月5日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市乌尔禾区。   委托诉讼代理人：段晓萍（段金顶女儿），女，1967年3月9日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区。   委托诉讼代理人：马洪伟（段金顶女婿），男，1964年11月17日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区。   被上诉人（原审被告）：克拉玛依市乌尔禾区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区克拉玛依市乌尔禾区龙盛路9号。   法定代表人：刘新，该区区长。   委托诉讼代理人：张力虎，该区副区长。   委托诉讼代理人：解红梅，新疆众信律师事务所律师。   上诉人段金顶因其诉克拉玛依市乌尔禾区人民政府（以下简称乌尔禾区政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院（2020）新02行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人段金顶的委托诉讼代理人段晓萍、马洪伟，被上诉人乌尔禾区政府的委托诉讼代理人张力虎、解红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，不动产权证号为《克集用2013第XXXX号》产权网络查询显示单载明，面积为6710.89平方米宅基地登记在段金顶名下。2020年6月17日，乌尔禾镇哈克村村民委员会经调查摸底，对全村宅基地情况予以公示，该村《宅基地摸底清单》载明：“段金顶权属证件登记面积6476平方米（1991年颁证）”。2020年7月4日，克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局作出《宅基地确权情况告知书》，该告知书载明：“……同意我分局对你坐落于乌尔禾镇哈克村110号宅基地颁发《集体土地使用证》，证载使用权面积为1600平方米，超出核定面积部分5110.89平方米……可由村民委员会收回，并与你共同确认宅基地使用权范围四至，特此告知。”2020年7月14日，段金顶以《宅基地确权情况告知书》损害其合法权益，向乌尔禾区政府申请行政复议，请求撤销克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局2020年7月4日作出的《宅基地确权情况告知书》。2020年7月20日，乌尔禾区政府以该告知书“仅为对实际权利事项状况和法定附属义务告知、未对具体权利进行处置”为由，作出（2020）克乌行复不受字001号《不予受理行政复议决定书》。因冠状病毒疫情原因，2020年9月9日段金顶方收到该决定。段金顶收到该决定后不服，向该院提起行政诉讼，要求撤销《不予受理行政复议决定书》。   原审法院认为，本案的争议焦点为，一、克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局2020年7月4日作出的《宅基地确权情况告知书》是否合法、是否具有可诉性。二、乌尔禾区政府作出的（2020）克乌行复不受字001号《不予受理行政复议决定书》是否合法。关于焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行，（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发［2011］178号）第七条规定，1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。本案中，克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局根据段金顶提交的户口登记卡、身份证复印件、地籍调查表、土地登记审批表等进行宅基地确权调查，并依据法定程序对乌尔禾乡农村宅基地使用权登记发证情况进行公告、张贴公告照片、发证统计，制作宗地示意图，段金顶居住在乌尔禾镇哈克村110号，其《集体土地使用证》证载使用权面积为1600平方米。段金顶和其他五户村民超出多占宅基地情况依法应当进行调整。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条、《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》第四条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条规定的标准，该条第六项规定，人均耕地0.34公顷以上的，每户住宅用地不得超过800平方米；使用未利用土地建住宅的，宅基地面积标准可适当放宽，但最高不得超过前款规定的1倍。根据上述规定，段金顶宅基地面积不能超出1600平方米，超出核定面积的5110.89平方米，依法应退回村民委员会管理、经营。克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局因段金顶宅基地四至不清，需与段金顶确定四至，故在《宅基地确权情况告知书》载明超出部分依法收回，要确认宅基地使用权范围四至，明确了下一步的工作方向和步骤。虽然乌尔禾镇哈克村村民委员会公示的该村《宅基地摸底清单》载明：段金顶权属证件登记面积为6476平方米，段金顶名下不动产权证号为《克集用2013第XXXX号》产权网络查询显示单载明，其宅基地面积为6710.89平方米，二者客观上存在矛盾，但亦证明了《宅基地确权情况告知书》的程序意义，《宅基地确权情况告知书》向段金顶告知的意义并非对其具体权利进行处置，并非具体行政行为。关于焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项规定，对行政机关作出关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的决定不服的，公民、法人、或者其他组织可以依照本法申请行政复议。承前析理，克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局出具的《宅基地确权情况告知书》并非具体行政行为，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。乌尔禾区政府依据法律规定和本案事实，经审查，认为段金顶的复议申请不符合法律规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，决定对段金顶提出的行政复议申请不予受理，该决定有事实和法律依据，程序合法。综上，乌尔禾区政府作出的（2020）克乌行复不受字001号《不予受理行政复议决定书》合法有据，段金顶主张由于其未参与“西部乌镇”项目，被乌尔禾区政府拆除围墙、收回宅基地的理由与本案无关。段金顶请求撤销乌尔禾区政府《不予受理行政复议决定书》的诉讼请求于法无据，该院不予支持。据此，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回段金顶的诉讼请求。案件受理费50元由段金顶负担。   段金顶上诉称，一、原审判决适用法律错误。1．《宅基地确权情况告知书》系克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局针对上诉人段金顶，就宅基地使用权登记面积作出的单方行为，符合具体行政行为的法律特征。且其内容直接涉及上诉人的实体权利，属于行政复议受案范围；2．本案系复议机关不作为之诉，故原审法院只须对《宅基地确权情况告知书》是否属于行政复议受案范围进行程序性审查即可，无须对其他权利证书进行实体审查，原审法院进行实体审查，适用法律错误。二、原审判决认定事实错误。1．乌尔禾区实施的“西部乌镇”项目系让农民住进楼房，政府利用农民的宅基地重新规划，重新建设，发展旅游业的项目。《宅基地确权情况告知书》系“西部乌镇”项目收回宅基地的批准行为。因上诉人年龄大，住不了楼房，未参与“西部乌镇”项目，但该项目的实施方案规定，不参与项目的农民，只享受不超过1600平方米的宅基地使用权，超出部分由村集体依法收回。上诉人认为该实施方案违反法律规定，故在乌尔禾镇和哈克村召集的宅基地专题会议上提出，收回宅基地应做到程序正当，履行法定批准程序。于是，克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局于2020年7月4日作出《宅基地确权情况告知书》，确认宅基地使用权面积为1600平方米，超出部分予以收回。由此可见，《宅基地确权情况告知书》是克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局为实施“西部乌镇”项目的收回宅基地行为而作出的批准行为。2．原审认定《宅基地确权情况告知书》系因宅基地四至不清而作出的行为不当。《宅基地确权情况告知书》的内容未涉及宅基地四至不清事项。而且，2007年乌尔禾区政府为乌尔禾镇两个村的所有村民统一修建了宅基地围墙，均为外观相同的红砖围墙，上诉人及其他村民宅基地四至清楚，不存在四至不清事实。被上诉人提交的“土地登记审批表、地籍调查表、不动产登记簿、宗地图”等证据，可显示“界址清楚”“四至界线清楚”，亦足以证实上诉人及其他村民宅基地四至清楚；3．《集体土地使用证》应当系村委会发给村民的，但是根据哈克村村民委员会2020年6月出具的《告知书》以及其2020年6月17日发布的《关于收回我村宅基地超出标准面积的6户农户超出部分的公示》，可以确定，哈克村村民委员会对被上诉人颁发的《集体土地使用证》是不知情的，而且上诉人亦未收到该《集体土地使用证》，故该《集体土地使用证》不具有真实性；4．2020年6月17日，哈克村村民委员会并非对“全村”宅基地情况进行公示，而是只公示了未参与“西部乌镇”项目，且依据“西部乌镇项目实施方案”要收回超出部分宅基地的6户村民宅基地情况。但是，被上诉人提交的“乌尔禾区农村宅基地登记发证统计表”显示，哈克村绝大多数村民宅基地面积超过1600平方米，并非只有6户。请求：1．依法撤销克拉玛依市中级人民法院作出的（2021）新02行初2号行政判决，将本案予以改判；2．本案诉讼费由被上诉人承担。   乌尔禾区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人不予受理上诉人提出的行政复议申请有事实和法律依据。1．克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局于2020年7月4日出具的《宅基地确权情况告知书》系对上诉人说明登记确权宅基地的情况以及向其告知所适用的相关法律依据和所产生的附随义务，并非对上诉人的具体权利进行实体处置，不属行政复议或行政诉讼的受案范围。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，作出不予受理行政复议决定并向其告知权利和义务，认定事实清楚，证据充分，程序合法；2．被上诉人结合其管辖区域的实际情况，依法依规开展的本行政区域内农村集体土地的确权登记发证工作。在上诉人提出农村集体土地登记申请后，被上诉人亦按照法律规定的程序，通过对照地籍调查成果及上诉人提交的申请资料逐级审核批准并核发的《集体土地使用证》，故《宅基地确权情况告知书》中载明2013年被上诉人向上诉人颁发的克集用2013年第xxxxxxxx号《集体土地使用证》合法有效；3．2013年被上诉人按照国家规定及相关文件精神进行了宅基地的登记确权工作并向村民颁发了《集体土地使用证》，哈克村所有村民均已领取了《集体土地使用证》，被上诉人将发证情况在村里公告栏张贴告示，并在《克拉玛依日报》上进行公告，并且上诉人至今仍在使用多占的宅基地。故上诉人称哈克村村委会对2013年的《集体土地使用证》不知情，因此上诉人亦无法收到《集体土地使用证》的主张与事实不符。故请求驳回上诉，维持原判。   本院对原审法院查明的事实予以确认。   另查明，上诉人段金顶农村集体土地查询信息显示，被上诉人乌尔禾区政府于2013年11月26日为涉案宅基地核准登记颁发《集体土地使用权证》，不动产证号为克集用（2013）第xxxxxxxx号，其登记地号为650205xxxxxxxxxxxx。该《集体土地使用权证》另载明：“宗地面积：6710.89（平方米）；使用面积：1600（平方米）……备注事项：该宗地实际面积为6710.10平方米，超出自治区规定的宅基地标准面积5110.10平方米，界址点坐标见宗地图。”   本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的《宅基地确权情况告知书》是否属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的范围。故属于行政复议范围的具体行政行为，应当是对特定公民、法人或者其他组织合法权益造成侵害或者产生不利影响的行为。本案中，上诉人认为克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局出具的《宅基地确权情况告知书》中“证载使用权面积1600平方米”的表述，与其6476平方米的宅基地面积不符，侵害其合法权益。但是，根据本院查明的事实，2013年被上诉人依法进行宅基地登记确权工作，向哈克村村民颁发了《集体土地使用证》，亦为涉案宅基地核准登记颁发了克集用（2013）第xxxxxxxx号《集体土地使用权证》，证载其核准的土地使用面积为1600平方米。故案涉《宅基地确权情况告知书》系克拉玛依市自然资源局乌尔禾区分局根据上诉人于2013年已登记备案的宅基地使用权，对证载的内容进行的重复性描述，并未对上诉人的权利增减造成实质性的影响，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。乌尔禾区政府认为该《宅基地确权情况告知书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，上诉人的申请不符合行政复议受理条件，作出不予受理决定，并无不当。综上，被上诉人作出的（2020）克乌行复不受字001号《不予受理行政复议决定书》合法有据，原审法院对上诉人关于撤销该决定书的请求未予支持，并无不当。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，段金顶的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（段金顶已预交），由上诉人段金顶负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   倪     敏   审  判  员   阿娜尔古丽巴乔   审  判  员   张     玉   二 〇 二 一 年 五 月 二 十 八 日   法 官 助 理   塔吉古丽艾则孜   书  记  员   米阿力木阿卜拉