江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏03行终130号 上诉人（原审原告）李永华等12人。（名单附后） 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区住房和城乡建设局，住所地徐州市铜山区彭祖路10号人防大厦1502室。 法定代表人周永，该局局长。 委托代理人戚亚洲，该局工作人员。 委托代理人吴永华，该区司法局工作人员。 原审第三人徐州市铜山区自然资源和规划局（原徐州市自然资源和规划局铜山分局），住所地徐州市铜山区中东路嘉源大厦6楼。 法定代表人胡建锋，该局局长。 委托代理人李梦，该局法规科工作人员。 委托代理人董清华，该局工作人员。 原审第三人徐州市铜山区建筑安装工程质量监督站，住所地徐州市铜山新区人防大厦7楼。 法定代表人郭秀江，该站站长。 委托代理人俞昊天，该站副站长。 委托代理人吴永华，该区司法局工作人员。 原审第三人徐州市铜山区园林管理所，住所地徐州市铜山新区人防大厦6楼。 法定代表人贺越，该所所长。 委托代理人吴永华，该区司法局工作人员。 原审第三人徐州玺辉置业有限公司，住所地徐州市铜山区衡山路11-6#-101(原铜山新区无名山东路95-43#)。 法定代表人高家楷，该公司董事长。 委托代理人蔡军，江苏彭城律师事务所律师。 委托代理人李妍，江苏彭城律师事务所律师。 原审原告等孙蕾等10人（名单附后）。 上诉人李永华等因诉铜山区住房和城乡建设局（以下简称铜山住建局）为徐州玺辉置业有限公司（以下简称玺辉置业）建设的2017-8号地块开发项目1#-7#、11#、12#及周边地库工程下发的竣工验收备案表一案，不服徐州铁路运输法院(2020)苏8601行初288号行政裁定向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年5月13日组织双方进行听证。上诉人李永华、陈士高、王蕾、闫辉以及上诉人王伟的代理人徐静，被上诉人铜山住建局的委托代理人戚亚洲、吴永华，原审第三人徐州市铜山区自然资源和规划局（以下简称铜山资规局）的委托代理人李梦、董清华，原审第三人徐州市铜山区建筑安装工程质量监督站（以下简称铜山建筑安装工程监督站）的委托代理人俞昊天、吴永华，原审第三人徐州市铜山区园林管理所（以下简称铜山园林管理所）的委托代理人吴永华，原审第三人玺辉置业的委托代理人蔡军、李妍到庭参加听证。上诉人冯彦芳等七人未到庭参加听证；其他原审原告未参加本次听证。本案现已审理终结。 原审法院查明，第三人玺辉置业为湖悦天境商品房项目的建设单位，原告李永华等22人系该房地产开发项目相关商品房的期房购买者。2019年11月26日，第三人玺辉置业就湖悦天境商品房开发项目向被告书面申请竣工验收备案，并提交了竣工验收备案申请、建筑工程五方建设主体备案意见、工程建设工程质量监督报告、工程单位（子单位）工程竣工验收报告、审查合格证书、施工设计图设计文件审查概况、单位工程质量竣工验收记录、工程监理质量评估报告、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程监理质量评估报告、建筑工程施工许可证及附件、建设工程竣工验收消防备案凭证等材料。2019年12月2日，原徐州市铜山区建设局对第三人玺辉置业建设的2017-8号地块开发项目二标段：1#-7#、11#、12#及配套地库进行竣工验收备案，结论为经查验，符合要求。另查明：原告李永华等22人以玺辉置业为被告另行提起了民事诉讼，要求玺辉置业承担房屋买卖合同相关违约责任。案件正在徐州市铜山区人民法院审理过程中。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起行政诉讼的包括行政行为的相对人和利害关系人。首先，案涉工程竣工验收备案行为系被告基于第三人玺辉置业的申请作出，原告李永华等22人并非该备案行为的行政相对人。其次，行政诉讼法上的利害关系通常限于公法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接的影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，行政主管机关在竣工验收备案中主要是接收和验证竣工验收备案文件是否齐全及签署文件收讫，并不直接参与竣工验收和对工程质量是否合格、配套设施是否到位等进行实质审查，也未对购房人设立权利义务或对购房人的合法权益造成直接影响。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，建设工程质量由建设、设计、施工、工程监理单位承担责任，建设工程竣工验收工作也由建设单位组织实施，备案机关并非工程竣工验收的责任主体。如果经备案的房屋存在质量问题或配套设施不到位等对购房人合法权益造成损害，应由建设单位承担相应责任，而不因备案转由备案行政机关承担。故原告李永华等22人作为购房人，与案涉竣工备案行为无公法上的利害关系，不具有对该备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告李永华等人的起诉。本案不收取案件受理费。 上诉人李永华等12人上诉称，一、在上诉人与第三人玺辉置业签订的《商品房买卖合同》第九条“商品房交付条件”中明确约定：《竣工验收备案表》、《房屋测绘报告》是双方办理房屋交付手续的必备约束条件。如果没有铜山住建局盖章发放的《竣工验收备案表》，上诉人可以认为涉案小区工程不具备交付使用条件，有权拒绝办理上房手续。一审认定上诉人非备案行为的行政相对人和利害关系人错误。二、铜山住建局作为国家设立的行政职能部门行政职能权限认定不清。备案行为应是建设行政机关履行法定职责所作出的行政行为。根据《房屋建筑和市政基础施工竣工验收备案管理办法》第三条的规定，备案行为是建设行政机关在本行政区域内对建设工程实施监督和管理的行政行为，建设工程验收备案就是特定的建设工程施工人向建设行政管理机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督的行为，实质是一种行政确认行为。根据《建设工程管理条例》要求，备案管理监督的对象是全面的，建设工程质量监督管理的具体实施包括具体质量监督和备案管理两个环节。铜山住建局辩称备案是对其他单位提供材料的形式审查，上诉人认为违背了被上诉人作为国家行政职能机构的设立目的和职能作用。三、建设工程的竣工验收备案是一项强制性的行政许可，建设行政管理机构对建设工程质量应进行严格的程序审查后发放《竣工验收备案表》。上诉人在一审中提供了大量证据证明涉案工程在交付时存在施工质量不达标、不具备备案验收的行为，也多次到铜山住建局、信访局上访反映该问题未果，至今涉案工程仍存在工程质量问题。根据《房屋建筑和市政基础施工竣工验收备案管理办法》第8条规定，上诉人认为铜山住建局应履行行政职责，撤回涉案工程《竣工验收备案表》，并责令第三人玺辉置业进行整改至符合交付条件，并重新进行备案验收。 被上诉人铜山住建局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉内容实质上是对竣工验收和竣工验收备案的两个概念的混淆。 原审第三人铜山资规局、铜山建筑安装工程监督站、铜山园林管理所的述称意见同铜山住建局的意见。 原审第三人玺辉置业述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。1、涉案小区工程竣工验收备案完全符合工程竣工验收备案的要求，第三人也按照工程竣工备案的要求提供了全部符合竣工验收备案的资料，竣工验收备案不存在程序上和实体上的错误，上诉人的上诉观点不能成立；2、上诉人主体不适格，一审法院据此裁定驳回其起诉符合法律规定，涉案小区共有住户736户，总面积10万余平方米，按照《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，对于涉及全体业主利益的行政行为提起诉讼也应当有占专有部分建筑面积过半数或占总户数过半数的业主作为共同原告提起诉讼才能符合行政诉讼的主体资格。本案中，仅有22户作为本案原告提起诉讼，不能代表涉案小区的全体业主的利益，因此不能作为行政诉讼的主体。综上，一审法院裁定驳回起诉适用法律正确，请求二审法院依法裁定驳回起诉。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。 二审中，上诉人向法庭提交：证据1、《关于成立铜山区湖悦天境小区信访事项工作专班的通知》，证明铜山区政府组织各方对小区进行整改的文件；证据2、小区排水管道瘫痪、屋顶漏水、墙面脱落的现状照片；被上诉人铜山住建局及三原审第三人对该两份证据没有异议，认为是为了化解信访而成立工作专班，目前对小区存在问题正在处理。原审第三人玺辉置业认为该两份证据与本案争议焦点没有关联性。本院对上诉人提交的两份证据的真实性予以确认，但不能证明上诉人的观点。 经庭审，本院查明事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，建设工程竣工验收备案是备案机关经对建设单位报送的竣工验收相关文件资料验证齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫的一种登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，该行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实质影响。故，原审法院认定行政机关的备案行为未对购房人的合法权益造成直接影响并无不当。上诉人认为房屋存在质量问题或配套设施不到位等问题可通过其他途径另行解决。且上诉人等已就上述问题提起相关民事赔偿诉讼，其所主张的损失仍有救济途径。 综上，原审裁定结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 红 审判员 黄传宝 审判员 徐 冉 二〇二一年五月三十日 书记员 李美静 附人员名单： 上诉人（原审原告）李永华，女，1973年3月4日生，居民身份证号码320302197303044023，汉族，住徐州市鼓楼区苏堤北路畔苑小区4号楼四单元602室。 上诉人（原审原告）陈士高，男，1963年1月26日生，居民身份证号码320302196301262057，汉族，住徐州市泉山区和平南区3号楼2单元701室。 上诉人（原审原告）冯彦芳，女，1979年8月19日生，居民身份证号码132331197908193169，汉族，住南京市栖霞区尧建新村100号。 上诉人(原审原告)王蕾，女，1977年3月16日生，居民身份证号码320303197703162041，汉族，住徐州市泉山区海郑里70-9号。 上诉人（原审原告）夏杰，男，1976年7月6日生，居民身份证号码230102197607062615，汉族，住徐州市泉山区文亭街28号。 上诉人（原审原告）闫辉，男，1979年1月23日生，居民身份证号码320311197901235811，汉族，住徐州市泉山区杏山子村1队61号。 上诉人（原审原告）朱红磊，男，1980年10月15日生，居民身份证号码320323198010151817，汉族，住徐州市铜山区汉王镇北望村4队814号。 上诉人（原审原告）王伟，男，1972年10月28日生，居民身份证号码320303197210282811，汉族，住徐州市泉山区永安街26号楼6单元302室。 王伟委托代理人徐静（系王伟之妻），女，1975年11月7日生，居民身份证号码320302197511073224，汉族，住徐州市泉山区福水井小区4-4-403。 上诉人（原审原告）张榕，女，1995年8月8日生，居民身份证号码320303199508080023，汉族，住徐州市云龙区铜山路222号6号楼4单元402。 上诉人（原审原告）李明，男，1987年7月19日生，居民身份证号码320322198707193439，汉族，住沛县河口镇李集049号。 上诉人（原审原告）郑丽丽，女，1993年10月4日生，居民身份证号码320303199310041221，汉族，住徐州市云龙区袁桥小区1幢1单元101室。 上诉人（原审原告）杜文秀，女，1971年12月13日生，居民身份证号码320303197112131622，汉族，住徐州市泉山区塔北街1号楼1单元303室。 原审原告孙蕾，女，1983年1月8日生，居民身份证号码320311198301084946，汉族，住徐州市泉山区互助巷14号楼2单元402室。 原审原告周全，男，1992年8月19日生，居民身份证号码320303199208193616，汉族，住徐州市泉山区半山别墅30号楼3单元301室。 原审原告巩海建，男，1977年4月30日生，居民身份证号码320382197704309434，汉族，住邳州市炮车镇天齐村巩口1组87号。 原审原告梁海军，男，1980年10月10日生，居民身份证号码320322198010105216，汉族，住邳州市车夫镇车前村石庄组258号。 原审原告孔栎桢，女，1991年8月17日生，居民身份证号码320302199108172029，汉族，住南京市栖霞区文苑路9号。 原审原告杜昊，男，1987年5月13日生，居民身份证号码320323198705130430，汉族，住徐州市铜山区北京路18号10号楼2101室。 原审原告宋婧婕，女，1988年5月10日生，居民身份证号码320324198805103524，汉族，住睢宁县王集镇南许村417号。 原审原告蒋高建，男，1991年4月1日生，居民身份证号码320382199104016231，汉族，住邳州市赵墩镇郭口村630号。 原审原告朱朋，男，1986年10月25日生，居民身份证号码320324198610255675，汉族，住睢宁县邱集镇腰圩村47号。 原审原告徐向东，男，1969年8月22日生，居民身份证号码320305196908220856，汉族，住徐州市贾汪区青山泉矿卫东街1排102号。