郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）豫71行终246号上诉人（一审被告）偃师市槐新街道办事处，住所地河南省偃师市民主路56号。负责人王幸卫，该办事处主任。行政机关负责人宫延伟，该办事处副书记。委托代理人张迎旭，该办事处工作人员。委托代理人耿全国，河南法魂律师事务所律师。上诉人（一审被告）偃师市自然资源和规划局，住所地河南省偃师市华夏路39号。负责人李国杰，该局局长。行政机关负责人潘正凯，该局副局长。委托代理人段建新，该局工作人员。委托代理人张松涛，河南伊洛律师事务所律师。上诉人（一审被告）偃师市住房和城乡建设局，住所地河南省偃师市华夏路18号。负责人邱五德，该局局长。行政机关负责人黄永伟，该局副局长。委托代理人秦松坡，该局工作人员。委托代理人武高波，河南西亳律师事务所律师。上诉人（一审被告）偃师市市场监督管理局，住所地河南省偃师市首阳山街道办事处首阳大厦。负责人张国干，该局局长。行政机关负责人李海鹏，该局副局长。委托代理人孟召奎，洛阳市偃师市夏都法律服务所法律服务工作者。上诉人（一审被告）偃师市林业局，住所地河南省偃师市首阳路114号。负责人鲍蕊蕊，该局局长。行政机关负责人董占均，该局副局长。委托代理人石晓峰，该局工作人员。上诉人（一审被告）偃师市消防救援大队，住所地河南省偃师市商城街道张衡路与华夏路交叉口西200米。负责人刘霞光，该大队政治教导员。行政机关负责人桂德伟，该大队党委成员。被上诉人（一审原告）乔保红，女，1972年2月9日出生，汉族，住河南省偃师市。委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。上诉人偃师市槐新街道办事处（以下简称槐新街道办）、偃师市自然资源和规划局（以下简称偃师规划局）、偃师市住房和城乡建设局（以下简称偃师住建局）、偃师市市场监督管理局（以下简称偃师市场监管局）、偃师市林业局、偃师市消防救援大队（以下简称偃师消防大队）因与被上诉人乔保红责令限期拆除一案，不服洛阳铁路运输法院（2021）豫7102行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人槐新街道办行政机关负责人宫延伟、委托代理人张迎旭、耿全国，偃师规划局行政机关负责人潘正凯、委托代理人段建新、张松涛，偃师住建局行政机关负责人黄永伟、委托代理人秦松坡、武高波，偃师市场监管局行政机关负责人李海鹏、委托代理人孟召奎，偃师市林业局行政机关负责人董占均、委托代理人石晓峰，偃师消防大队行政机关负责人桂德伟，被上诉人乔保红及其委托代理人刘鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，乔保红的养殖场位于偃师市北环路北侧新新社区。2021年1月6日，槐新街道办、偃师规划局、偃师住建局、偃师市场监管局、偃师市林业局、偃师消防大队联合作出《关于开展北环路北侧（新新社区）违建整治行动的通告》（以下简称《通告》），要求北环路北侧新新社区范围内，违法建设责任人应自行拆除在该范围内的未取得自然资源和规划、住建、消防等部门批准而违规建设的建筑物，否则将组织强制拆除，自2021年1月16日对上述违法违规建筑不予供水供电。乔保红的养殖场被列入拆除对象，所在社区和街道各一名人员负责养殖场拆除工作。一审法院认为，判断行政机关作出的行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，可以从行政行为针对的对象是否特定、能否反复适用及能否直接进入执行程序等方面进行综合考虑。本案中，案涉《通告》针对的对象是北环路北侧新新社区范围内未取得自然资源和规划、住建、消防等部门批准而违规建设的建筑物，该范围内的违规建筑物不管多少，但针对对象是确定的。《通告》规定了自行拆除阶段和强制拆除阶段等内容，对当事人的权利、义务产生了实质影响，且该《通告》并非能够重复适用的决定和命令。因此，案涉《通告》是具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。《河南省行政执法条例》第二十五条第一款规定，行政执法机关在执法过程中应当依照法定程序，全面、客观、公正、及时地收集证据。第二十六条第一款规定，行政执法机关在作出行政执法决定之前，应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述和申辩的权利。第二十九条规定，行政执法决定应当以书面形式作出，并载明救济途径和期限。由此可见，行政机关必须要依法积极收集证据，查清事实，告知当事人将要作出的行政执法决定的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩的权利，才能作出行政执法决定，在行政执法决定中要告知行政相对人救济的途径和期限。本案中，六机关向乔保红作出《通告》，认定其建筑系违法建筑，要求其自行拆除，否则将强制拆除乔保红的建筑物，但六机关向一审法院提交的证据，并不能证实乔保红的建筑物系违法建筑，故其认定乔保红的建筑系违法建筑，事实不清，证据不足。六机关在作出《通告》前并没有告知乔保红作出《通告》的事实、理由和依据，没有告知其享有的陈述、申辩的权利，也没有告知其救济的途径和期限，故六机关作出的《通告》违反法定程序。根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当准确援引法律依据。行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。本案中，六机关在作出《通告》时，仅说明是依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《商品房屋租赁管理办法》等相关法律法规作出的，但并未引用具体的法律条款，故六机关作出的《通告》没有明确的法律依据，属于适用法律错误。综上所述，案涉《通告》事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决撤销六机关于2021年1月6日作出《通告》的行政行为；案件受理费50元，由六机关负担。槐新街道办上诉称：一、案涉《通告》具有广而告之的性质，是其工作方法或行政指导行为，一审判决认定案涉《通告》为具体行政行为明显错误；二、案涉《通告》针对辖区内所有违建户，而非某个人，违建的认定与处罚由相关部门后续依法进行，且乔保红的养殖场未被拆除，因此案涉《通告》对乔保红的权利义务未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审判决适用法律错误。请求：1.撤销一审判决，依法改判或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由乔保红承担。偃师规划局、偃师林业局与槐新街道办上诉意见相同。偃师住建局上诉称：一、案涉《通告》为一般性管理行为，一审法院将其视为具体行政行为进行审查，属认定事实错误；二、其除了按照偃师市政府的要求在《通告》上加盖公章外，没有实施任何行政行为，一审法院将槐新街道办的具体行政行为视为其与其他四机关的共同行政行为错误。请求：1.撤销一审判决，驳回乔保红对偃师住建局的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由乔保红承担。偃师市场监管局上诉称,案涉《通告》系在偃师市政府统一协调下开展的告知性行政管理行为，要求存在违建的单位和个人自觉纠正违规行为，具体是否属于违建，需行政机关依职权确认。本案中虽然《通告》贴在乔保红大门上，但并不意味着其养殖场已被认定为违建，也未拆除，乔保红的诉讼请求没有事实依据；偃师市场监管局的职责是市场监督、管理，不涉及乔保红的建筑问题，其未对乔保红的经营作出任何行政行为，未侵害乔保红的任何权益，乔保红针对偃师市场监管局的起诉没有事实依据。一审判决采信乔保红提交的社区和街道各一名人员负责拆除工作的证据及认定案涉《通告》对乔保红的建筑作出了违法建筑认定均属于证据不足。请求：1.撤销一审判决，改判驳回乔保红的诉讼请求；2.本案诉讼费用由乔保红承担。偃师消防大队上诉称,案涉《通告》系抽象行政行为，不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审判决适用法律错误。乔保红建设的养殖场属违法建筑，《通告》没有侵害乔保红的合法权益，乔保红无权起诉，一审法院予以受理并审理属程序违法。请求：1.撤销一审判决，驳回乔保红的起诉；2.一、二审诉讼费用由乔保红承担。乔保红辩称,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求驳回六上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、案涉《通告》对行政相对人的权利、义务产生影响，具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案系乔保红对案涉《通告》不服提起的行政诉讼。行政机关所作行政行为是否可诉的判断，从根本上取决于其是否直接对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。案涉《通告》已划定一个相对具体、明确区域作为违建整治范围，且载明限期拆除期间、不予供水供电等内容,已对当事人的权利义务产生了实际影响,具有可诉性。《通告》内容已足以使位于该区域内的行政相对人产生误解或歧义，使社会公众将其作为一个法律行为对待，引起公众混乱，故该行为具有可诉性，应当受到司法审查。六上诉人关于案涉《通告》为抽象行政行为的上诉理由系对法律概念的误解，本院不予采纳。二、六上诉人共同作出案涉《通告》，均是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，案涉《通告》的署名机关为六上诉人，依法应当认定为六上诉人共同作出的行政行为，一审法院将其列为共同被告符合法律规定。偃师市住建局、偃师市场监管局关于该《通告》由槐新街道办作出，并非六上诉人的共同行政行为的上诉理由与事实不符，本院不予认可。三、案涉《通告》违反法定程序，应予撤销。行政行为的作出应当依据法定程序或正当程序原则,六上诉人作出的案涉《通告》属于对行政相对人权利义务有重大影响的行政行为,行为前应当告知当事人行政行为的内容、理由和法律依据及享有的陈述、申辩等相关权利，并直接送达当事人。本案中，六上诉人未履行上述程序，违反正当程序原则,属于程序违法，应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人偃师市槐新街道办事处、偃师市自然资源和规划局、偃师市住房和城乡建设局、偃师市市场监督管理局、偃师市林业局、偃师市消防救援大队共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  侯红伟审 判 员  王 婧审 判 员  董文玉二〇二一年五月二十七日法官助理谷会迎代理书记员  刘淑亚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；