四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2493号 上诉人（原审原告）鲜旭，男，1964年9月28日出生，汉族，住四川省渠县。 被上诉人（原审被告）渠县人民政府。住所地：四川省达州市渠江镇和平街19号。 法定代表人王飞虎，县长。 上诉人鲜旭因诉渠县人民政府不予受理行政复议一案，不服四川省达州市中级人民法院（2020）川17行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月，渠县千佛乡人民政府、渠县民政局取消鲜旭一家低保，鲜旭不服向人民法院提起过行政诉讼。2019年8月5日，渠县千佛乡人民政府、渠县民政局民主评议低保事项，评议内容不涉及鲜旭及其家人的低保事项。鲜旭不服渠县千佛乡人民政府、渠县民政局2019年8月5日的民主评议低保事项向渠县人民政府申请行政复议。渠县人民政府2019年10月11日收到鲜旭的复议申请，于2019年10月12日作出渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：低保评议是低保审核工作的一项程序，不属于具体行政行为。鲜旭因不服低保审核过程中的民主评议程序而提起的行政复议不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。 鲜旭不服，提起本案行政诉讼，请求：1、撤销渠县人民政府作出渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》；2、撤销渠县千佛乡人民政府、渠县民政局借民主评议低保、滥用职权假公济私、打击报复鲜旭、持续侵犯合法权益的具体行政行为；3、确认渠县人民政府作出渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》违法；4、依法一并对民政部[2012]220号文件、中共渠县县委办公室渠委办[2017]27号文件进行合法性审查；5、本案诉讼费及其他费用由渠县人民政府负担。 原审法院认为，本案的争议焦点问题为渠县人民政府作出渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请……”。本案中，鲜旭对2019年8月5日渠县千佛乡人民政府、渠县民政局民主评议低保事项的行为提出行政复议申请，但当日民主评议的内容并未包含鲜旭及其家人的低保事项，即当日民主评议的结果与鲜旭没有利害关系，对鲜旭的权利不产生任何影响，故鲜旭无权对2019年8月5日的民主评议提起行政复议申请。另，行政复议的对象应为具体行政行为。而民主评议是低保审核工作中的一项程序，并没有外化为对当事人产生直接利害关系的具体行政行为。本案中，鲜旭不服千佛乡人民政府、渠县民政局民主评议低保而向渠县人民政府申请行政复议，因民主评议不属于具体行政行为，故其不是行政复议的对象。渠县人民政府对鲜旭的行政复议申请不予受理是合法的。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知……”。渠县人民政府2019年10月11日收到鲜旭的行政复议申请，经审查后，于2019年10月12日作出《不予受理行政复议申请决定书》，程序上没有违反法律规定。故，渠县人民政府作出的渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于鲜旭提出对两份规范性文件进行审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。《民政部关于印发〈最低生活保障审核审批办法（试行）〉的通知》（民发[2012]220号）系民政部制定、发布，属于规章，不属于人民法院行政诉讼审查范围。鲜旭提出对该规章进行合法性审查的诉请应予驳回。另，本案审理的是渠县人民政府作出的不受理行政复议的行政行为，该行政行为并未依据渠委办[2017]27号文件而做出。故在本案中，人民法院不能对渠委办[2017]27号文件进行合法性审查。鲜旭提出对渠委办[2017]27号文件进行合法性审查的诉讼请求也应予驳回。 关于鲜旭诉讼请求第2项“请求撤销渠县千佛乡人民政府、渠县民政局借民主评议低保、滥用职权假公济私、打击报复鲜旭、持续侵犯合法权益的具体行政行为”没有指向行政机关具体的行政行为，也不在本案审查范围，本院不予审查。 综上，渠县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法。鲜旭的诉讼请求无事实根据及法律依据，本院均不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鲜旭的全部诉讼请求。案件受理费50元，由鲜旭负担，原审法院决定予以免交。 鲜旭不服原审判决，上诉称：原审判决认定事实不清,相关证据与本案无关认定错误，诉讼程序不合法。渠县人民政府参加诉讼人员不合法，渠县人民政府认定“低保评议是低保审核工作的一项程序，不属于具体行政行为”适用法律错误。千佛乡人民政府和渠县民政局取消低保没有法律依据。认为民政部[2012]220号文件及渠委办[2017]27号文件不合法。请求1.判决撤销四川省达州市中级人民法院（2019）川行初34号行政判决书。2.判决撤销被上诉人渠县人民政府渠府复决字[2019]16号不予受理行政复议申请决定。3.判决撤销被上诉人渠县人民政府行政复议的渠县千佛乡人民政府、渠县民政局借民主评议低保、滥用职权、假公济私、打击报复举报控告、持续侵犯合法权益具体行政行为。4.判决确认被上诉人渠县人民政府渠府复决字[2019]16号不予受理行政复议申请决定书违法。5.依法一并对被上诉人渠县人民政府行政复议的渠县千佛乡人民政府、渠县民政局具体行政行为所依据的民政部[2012]220号文件、中共渠县县委办公室渠委办[2017]27号文件不合法的审查。 渠县人民政府辩称，低保民主评议是低保审核工作的一项程序，不属于具体行政行为。在法律规定的时间内作出的渠府得决字[2019]16号《不予受理行政复议申请书》符合法律法律规定。评议内容与鲜旭没有利害关系，民主评议是低保审核工作中的一项程序，没有外化为当事人产生直接利害关系，原审法院认定的事实清楚，适用法律正确。《民政部关于印发》民发[2012]220号文件是民政部制定和发布属于规章，不属于人民法院行政诉讼审查的范围，复议决定不是根据渠委办[2017]27号文件作出的，不符合审查要求。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”申请人提出行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系，要能提供初步的证据证明其存在合法权益被侵犯的可能性。本案中，鲜旭对2019年8月5日渠县千佛乡人民政府、渠县民政局民主评议低保事项的行为提出行政复议申请，根据本院确认的原审法院查明的事实，当日民主评议的内容并未包含鲜旭及其家人的低保事项，即当日民主评议的结果与鲜旭没有利害关系，不存在对鲜旭的权利义务产生实际影响的可能性。且民主评议是低保审核工作中的程序，属过程性行为，一般情况下评议行为并不会未对当事人的权利义务进行处理，不会对当事人的权益产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。鲜旭不服千佛乡人民政府、渠县民政局民主评议低保而向渠县人民政府申请行政复议，渠县人民政府对鲜旭的行政复议申请不予受理符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知……”渠县人民政府2019年10月11日收到鲜旭的行政复议申请，经审查后，于2019年10月12日作出《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。渠县人民政府作出的渠府复决字[2019]16号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于鲜旭提出对《民政部关于印发〈最低生活保障审核审批办法（试行）〉的通知》（民发[2012]220号）、渠委办[2017]27号两份规范性文件进行附带审查的问题。本院认为，提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。审查对象的附带性，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。本案被诉行政行为系渠县人民政府作出的不受理行政复议行为，该行为并未依据上述两个规范性文件做出，不符合附带审查条件，本院不予支持。 关于鲜旭诉讼请求“请求撤销渠县千佛乡人民政府、渠县民政局借民主评议低保、滥用职权假公济私、打击报复鲜旭、持续侵犯合法权益的具体行政行为”。该请求系针对民主评议低保行为提出的请求，针对该民主评议低保行为鲜旭已提起行政复议，复议机关作出本案被诉不予受理复议决定。鲜旭同时针对民主评议低保行为和不予受理复议行为提出请求，不符合法律规定和行政案件受理条件。 关于鲜旭认为渠县人民政府参加诉讼人员不合法等相关诉讼程序的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”司法局工作人员属于政府部门工作人员，依法接受委托可以参加诉讼，且原审庭审中已告知双方当事人，鲜旭对对方出庭人员未提出异议。 综上，原审法院判决驳回鲜旭的诉讼请求并无不当，鲜旭的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元,由上诉人鲜旭负担。 本判决为终审判决。 审判长  王轶贤 审判员  毛学龙 审判员  吕元华 二〇二一年五月十八日 书记员  周建秋 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。