内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院   行政判决书   （2021）内08行终20号   上诉人（原审原告）秦某。   农户代表秦文忠，男，1958年1月27日出生，公民身份号码×××,汉族，身份证地址内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区新华镇联合村**。   委托代理人王某，内蒙古法修律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市临河区人民政府。   法定代表人张某1，区长。   出庭应诉行政机关负责人李冬，副区长。   委托代理人张某2，临河区司法局工作人员。   委托代理人杨某，内蒙古大法扬（磴口）律师事务所律师。   原审第三人刘某1。   农户代表人刘伟，男，1982年4月5日出生，公民身份号码×××，汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区联合村六社****。   原审第三人刘某2。   农户代表人刘连永（又名刘连勇），男，1963年6月14日出生，公民身份号码×××，汉族，农民，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市××区。   上诉人秦某诉巴彦淖尔市临河区人民政府改变原行政行为的行政复议决定一案，不服巴彦淖尔市临河区人民法院（2020）内0802行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人秦某的农户代表人秦文忠及其委托代理人王某，被上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府(以下简称临河区政府)的负责人李冬及委托代理人张某2和杨某，原审第三人刘某1的农户代表人刘伟，原审第三人刘某2的农户代表人刘连永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院经审理查明，秦文忠及刘伟、刘连永均属于临河区新华镇联合六组集体经济组织成员。1980年一轮承包后，秦文忠进城务工，土地由刘英华耕种一部分，其他村民耕种一部分。2019年，秦文忠回村要求刘英华返还土地，刘英华已将家庭土地全部分给刘连军、刘连永、刘永军兄弟三人耕种。为保障秦文忠生活，刘连军、刘连永将其中44.2亩让秦文忠耕种，秦文忠耕种至2018年。后因双方发生冲突，刘连军、刘连永将划给秦文忠的土地全部收回。2019年4月7日，秦文忠向新华镇政府提出土地确权申请，新华镇政府于2020年2月27日作出新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》，作出如下决定：稻子壕除去刘连军稻子壕二轮承包合同上的4亩，剩余的15亩归秦文忠经营，老闫五地两片，从第一片19亩中，从西侧刘连永的地给刘连永3亩，剩余16亩及第二片1.7亩共计17.7亩，南大壕两块4.5亩，总计37.2亩，经营权在二轮土地承包期内归秦文忠所有。刘连军、刘连永不服，依法向临河区政府申请行政复议，临河区政府认为本案争议不属于乡镇人民政府受理的范围，新华镇政府作出的具体行政行为属超越职权范围，于2020年6月15日作出临政复决字[2020]第1号《行政复议决定书》，撤销新华镇政府作出的《土地权属争议处理决定书》。秦某不服该复议决定书，向本院提起诉讼，请求撤销临河区政府作出的《行政复议决定书》。另查明，2019年3月6日，临河区政府向刘连永颁发了《土地承包经营权证》（代码为150802101227060019J），同日，临河区政府向刘某1颁发了《土地承包经营权证》（代码为150802101227060021J）。秦某提起行政诉讼，诉讼请求：撤销临河区政府临政复决字[2020]第1号《行政复议决定书》；维持新华镇政府作出的新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》。   一审法院经审理认为,根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案系秦某和刘伟、刘某2之间因承包土地的使用、流转、调整、收回及承包合同的履行事项发生的争议，属于土地承包经营权争议案件。秦某要求确认其享有本案争议的土地的承包经营权，但新华镇政府并不具有该项职权，故新华镇政府作出的新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》，超越职权范围，依法应予撤销。临河区政府在收到行政复议申请后，经过审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第四项之规定，撤销了临河区新华镇政府作出的新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》，并依法送达了秦某，故临河区政府作出复议决定的证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回秦某的诉讼请求。案件受理费五十元，由秦某负担。   上诉人秦某不服上述行政判决，向本院提起上诉称：1980年，第一轮土地承包，秦文忠一家7口人共分得承包地48亩，1991年，秦文忠进城务工，将土地交由刘英华免费耕种，2009年，秦文忠回村务农，要求刘英华归还土地，刘英华已将土地全部分给刘连军、刘连永、刘永军耕种，经过协商后,刘连军、刘连永返还了11亩土地，其余土地至今未归还。秦文忠自2009年开始耕种自己的11亩土地，并且在周围重新开垦改造了近40亩土地，一直耕种到2018年秋收后。2018年，土地确权开始，秦文忠向刘永军、刘连永索要未返还的土地，双方产生矛盾，刘伟、刘连永、刘永军趁秦文忠春节在外走亲戚之际，将已归还的11亩土地和秦文忠自己开垦改造的近40亩土地全部霸占并耕种。2019年4月7日，开垦改造了近40亩土地向新华镇政府提出确权申请，新华镇政府调查取证，作出新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》。案涉土地中仅有4亩在1998年二轮土地承包时由刘伟、刘连永承包经营，其余40余亩土地至今未承包给任何人，该40余亩土地不存在所谓的承包经营权纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第四条“将土地分为农用地、建设用地、未利用土地”、第三十九条“开发未利用土地：适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地”，秦文忠开垦改造的近40亩土地就是未利用土地，从2009年耕种至2018年，新华镇政府确权给秦文忠，于法有据，是保护开发者的合法权益。一审法院认为涉案44.2亩土地全部是刘伟、刘连永在2009年让秦文忠耕种的，适用《中华人民共和国土地承包法》第五十五条规定认定确权决定是超越职权行为，认定事实错误，适用法律错误。本案一审被告是临河区政府，临河区法院对本案无管辖权，程序违法。上诉请求;1、撤销一审判决；2、撤销临河区政府临政复决字[2020]第1号《行政复议决定书》；维持新华镇政府作出的新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》。   被上诉人临河区政府答辩称：临河区法院对本案具有管辖权。本案所诉事项实质为农村土地承包经营权纠纷，秦文忠在确权申请书中说道“鉴于多次协商无效，特申请依法确认土地承包经营权归申请人所有”，新华镇政府作出的《土地权属争议处理决定书》中对争议事项的定性也是土地承包经营权争议案。根据法律规定，新华镇政府作出的《土地权属争议处理决定书》超越职权范围。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，秦文忠的诉请不能成立，应当予以驳回。   二审查明的事实及对证据的认定与一审一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，本案秦某向新华镇政府的确权申请中明确表述其申请确权的土地为一轮土地承包时的承包地，其申请确权的也是请求确认土地承包经营权。所以，秦某请求确权的事项属于土地承包经营权纠纷，不属于政府土地确权范围，新华镇政府2020年2月27日作出新政发[2020]4号《土地权属争议处理决定书》超越职权，适用法律错误。秦某请求维持新华镇政府确权决定的理由不成立，本院不予支持。临河区政府临政复决字[2020]第1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条“有下列情形之一的，人民法院不予审查：（一）人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的；（二）当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的”的规定，秦某在二审中提出管辖异议，本院不予审查。再有，本案审理的是临河区政府行政复议决定撤销新华镇政府确权决定的合法性，一审判决查明部分对刘连军、刘连永于秦文忠耕土地争议的情况予以认定不妥，不属于本案审理，二审予以纠正。综上，一审判决驳回秦某的诉讼请求正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人秦某负担。   本判决为终审判决。   审判长 苏婉春   审判员 刘宏强   审判员 李元军   二○二一年五月十日   书记员 柳成瑶   附：本判决适用的法律   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，判决或者裁定驳回上诉、维持原判决、裁定；