广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤14行终76号上诉人（原审被告）：蕉岭县自然资源局，地址：蕉岭县××××××××××××。法定代表人：钟光庆，该局局长。出庭应诉负责人：林国俊，该局副局长。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：蕉岭县润源实业发展有限公司，地址：蕉岭县×××××××××××翡翠湾花园里十二街商铺69号。法定代表人：朱城庆。委托代理人：黄冬日、梁英英，广东义致律师事务所律师。上诉人蕉岭县自然资源局与被上诉人蕉岭县润源实业发展有限公司（以下简称润源公司）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年5月15日，经蕉岭县人民政府批准同意，将蕉城镇寨背、北阁两个城中村列入蕉岭县棚户区改造范围。2018年2月，蕉岭县住房和城乡规划建设局作为采购人，委托采购代理机构发布蕉岭县蕉城镇寨背、北阁铺棚户区改造开发企业招标项目（第三次）（项目编号：GZQS170IFG05077M3）招标公告，原告为上述项目的中标单位，并于2018年3月30日与蕉岭县住房和城乡规划建设局签订了《政府采购合同》。合同约定项目按照粤府〔2014〕2号《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》关于行政主导，市场运作的改造方式及梅市府办〔2010〕70号《关于印发梅州市“三旧”改造实施细则的通知》关于社会资金参与改造的改造程序对蕉城镇寨背、北阁铺两个城中村的棚户区进行改造。合同签订后，原告即按规定与改造户协商收购土地事宜，完成签约及拆迁工作。2020年1月10日，针对蕉岭县×××××××角地块，原告根据被告要求制定了《蕉城镇黄田村北角“三旧”改造方案》，该方案已经蕉岭县人民政府批准。2020年4月13日，原告润源公司向被告蕉岭县自然资源局出具《承诺书》，承诺：“该宗改造地块的补偿、安置、拆迁工作到位，并落实该宗用地涉及权属纠纷的处理，在蕉城镇黄田村北角“三旧”改造项目的实施过程中，由补偿、安置、拆迁、权属纠纷等引发的法律和经济责任，概由其承担。其自愿缴交由被告蕉岭县自然资源局遴选确定的土地评估机构按照《蕉岭县×××××××角地块用地规划条件》出具的土地评估价格40%的土地出让金。”后被告委托广东华资土地房地产评估与规划设计有限公司对涉案土地进行市场价值评估，2020年4月20日，该公司对涉案土地作出总地价为人民币7524.3040万元的估价结果。2020年5月29日，被告在未与原告签订《土地使用权出让合同》，也没有告知原告涉案土地估价结果的情况下，向原告发出蕉自然资利用〔2020〕4号《关于缴交土地出让金的通知》，要求原告按土地评估价格人民币7524.3040万元的40%缴交新用地规划条件下的土地出让金3009.7216万元。审理中还查明，梅州市人民政府在2010年3月3日发布梅市府〔2010〕25号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》第十一条第（二）款第2项规定：“协议出让，对于完善历史用地手续后协议出让的，由市、县‘三旧’改造办公室认定土地取得成本后，将土地出让纯收益按不高于60%的比例返还给用地者，土地出让合同显示的出让金为实际征收额。”梅州市人民政府在2020年5月8日发布梅市府〔2020〕10号《梅州市人民政府关于印发梅州市“三旧”改造实施办法的通知》第三十八条规定：“旧村庄改造项目，旧城镇改造项目，按照新用途土地市场评估价的20%计收地价款”。原告润源公司与被告蕉岭县自然资源局对涉案土地应依何种标准计算出让金存在争议。原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第三款规定“土地使用权出让应当签订出让合同。”以及第十四条规定“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。……”由此可见，支付土地使用权出让金的前提是签订《土地使用权出让合同》。本案中，被告蕉岭县自然资源局在2020年5月9日向原告润源公司发出涉案《缴交土地出让金的通知》时，未与原告润源公司签订《土地使用权出让合同》，属于违反法定程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销；人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，被告蕉岭县自然资源局在2020年5月29日向原告润源公司发出涉案《缴交土地出让金的通知》时，梅州市人民政府制定的《梅州市“三旧”改造实施办法》（梅市府〔2020〕10号）已经出台。该办法对计收地价款的标准已经规定，旧村庄改造项目、旧城镇改造项目，按照新用途土地市场评估价的20%计收地价款。而且该办法第六十条还规定，梅市府〔2010〕25号《梅州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》于2020年6月1日废止。虽然原告在2020年4月13日签订承诺书，同意按土地评估价格40%缴交土地出让金。但被告按梅市府〔2010〕25号文件规定的计算标准要求原告缴交土地出让金数额，与按梅市府〔2020〕10号文件规定的计算标准得出的数额相差巨大，对原告润源公司的权益产生重大影响，由此可以认定被告蕉岭县自然资源局在2020年5月29日向原告发出的涉案《缴交土地出让金通知》对缴交土地出让金的计算标准、依据及数额存在重大误解和显失公平情形，故对原告润源公司诉请撤销涉案《缴交土地出让金的通知》的诉讼请求应依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决撤销被告蕉岭县自然资源局在2020年5月29日向原告蕉岭县润源实业发展有限公司作出的涉案蕉自然资利用〔2020〕4号《关于缴交土地出让金的通知》。上诉人蕉岭县自然资源局上诉称，一、我局向被上诉人发出案涉《关于缴交土地出让金的通知》，符合法定职权。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款、第十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，本案案涉土地位于我局辖区内，我局属于法定的土地管理部门，是办理土地出让手续的法定主体，向被上诉人发出案涉《关于缴交土地出让金的通知》符合法定职权。二、案涉《关于缴交土地出让金的通知》证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款、第十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条规定，土地使用权出让合同签订前，供地方案需经有批准权的人民政府批准，土地使用权出让应当签订出让合同。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款，《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条规定，本案中，与案涉土地出让相关的供地方案，蕉岭县人民政府于2020年5月21日作出蕉府函〔2020〕38号《关于同意蕉城镇黄田村北角“三旧”改造项目供地方案的批复》，对该供地方案予以批准，且土地出让金的确定方式和金额，被上诉人已以书面方式作出确认和承诺，在此基础上，案涉土地办理出让手续、签订土地出让合同的时机已经成熟。据此，我局基于诚实信用原则，向被上诉人发出案涉《关于缴交土地出让金的通知》，并无不当。在符合用地规划条件的协议标的委托评估前，我局征询了被上诉人意见，由被上诉人于2020年4月13日出具《承诺书》，同意按土地评估价的40%缴交土地出让金，据此可见，土地出让金数额的确定遵循了平等、自愿、有偿的原则。三、关于案涉土地出让金的确定方式，与梅市府〔2010〕25号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（以下简称〔2010〕25号文）第十一条第（二）款第2项“协议出让”规定，以及梅市府〔2020〕10号《梅州市“三旧”改造实施办法》（以下简称〔2020〕10号文）第三十八条规定，三者的关系问题。我局认为：首先，案涉土地出让金确定前，已征询被上诉人意见，被上诉人已作出郑重承诺，被上诉人提出反悔，有违诚实信用原则；其次，案涉“三旧”改造项目在〔2020〕10号文出台前已实施，且供地方案也在该文实施前已由蕉岭县人民政府批准，故〔2020〕10号文在地价款收取上不具有适用余地；第三，虽然〔2020〕10号文不适用于案涉“三旧”改造项目，但该文第三十八条规定的“按照新用途土地市场评估价的20%计收地价款”，其实际上相当于〔2010〕25号文第十一条第（二）款第2项规定的“实际征收金额”，两者在土地出让合同中，均表现为实收的合同价款。本案中，我局通知中的土地出让金为土地市场评估价的40%，尽管与〔2020〕10号文规定的比例有差异，但不能否认土地市场评估价的60%已包含了土地取得成本和土地纯收益返还部分，只是该两部分为双方协商一致的结果。故被上诉人主张我局通知中的土地出让金未扣除土地取得成本，明显缺乏事实依据。我局通知中的土地出让金，不违反〔2010〕25号文第十一条第（二）款第2项规定。被上诉人的诉讼主张错误，其根源在于将土地市场评估价的60%曲解为土地纯收益返还部分的金额，进而认为合同约定的土地出让金不符合〔2010〕25号文第十一条第（二）款第2项规定；第四，在不违法的前提下，双方对土地出让金实收金额进行协商的背景有其特殊性。被上诉人所实施的项目，原属于棚户区改造项目，因实施项目其自主先行进行商业性征收拆迁，但后以实施“三旧”改造项目的方式向我局申请供地，申请供地时因自行征拆原因，已无法按传统方式认定土地取得成本，故只能采取协商方式确定土地取得成本和土地纯收益返还部分的金额，如协商不成，根本无法按法规和政策的要求进行供地，这是双方协商的特殊背景。四、一审判决认为，我局向被上诉人发出案涉通知，违反法定程序，该裁判理由是错误的。首先，从案涉通知的内容来看，是催告被上诉人前来办理用地手续，并顺带明晰土地出让金的金额，签协议缴款是一种交易习惯上的表述，我局并未指定缴纳土地出让金的具体期限。故该通知的内容与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定并不矛盾，一审判决适用法律明显错误。其次，如果该通知中“缴交土地出让金”的表述理解为被上诉人接到通知之日就需缴交，这显然是本末倒置、断章取义和不当解释。一审判决将该通知书的内容作人为切割，背离了我局发出通知的本意，明显不当。五、一审判决认定本案存在重大误解和显失公平的情形，明显缺乏事实依据，与法相悖。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、第十四条，《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第七十一条、第七十二条规定，首先，一审判决对重大误解和显失公平两者采用选择性的方式作出裁判，这本身就混沌不清，是缺乏明确指向的体现；其次，一审判决以意思表示作出后出现的时间，评判该时间出现前的意思表示和行为，这种“后视镜”的方式看问题，本身就严重违反基本法理，根本不合逻辑；第三，如一审判决“重大误解”“显失公平”的裁判理由成立，对之前同类土地出让行为的相对人而言是不公平的。一审判决的裁判理由明显有违正义。六、一审判决的“违反法定程序”与“重大误解”“显失公平”的裁判理由，本身就自相矛盾。前一裁判理由认为，土地出让合同并未签订，后一裁判理由却适用于合同已成立的情形。上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人润源公司答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、上诉人未依法与答辩人签订《土地使用权出让合同》，违反法定程序。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款、第十四条的规定，上诉人作为蕉岭县土地管理部门依法应按照平等、自愿的原则与答辩人签订土地出让合同。在双方未依法签订土地出让合同的情况下，即发出涉案《缴交土地出让金的通知》，该通知明确要求答辩人在规定时间内办理相关用地手续并缴交土地出让金人民币3009.7216万元，并非如上诉人在上诉状中所述的“明晰”作用，该通知已直接规定了答辩人应履行的义务和期限，违反法定程序。二、上诉人要求答辩人按土地评估价格的40%缴交新用地规划条件下的土地出让金的计收标准不符合国家、省、市有关“三旧”改造政策关于缴交土地出让金的计收规定。答辩人所作的《承诺书》版本是由上诉人提供，上诉人当时要求答辩人必须在该承诺书中盖章签名才能开展后续程序，且该承诺是在答辩人对估价结果未知的情况下作出的，答辩人处于行政相对人弱势的地位，在承诺作出时并无协商余地，盖章仅系基于对政府的信赖利益，殊不知该承诺系与国家、省、市有关“三旧”改造政策关于缴交土地出让金的计收规定不符合。上诉人采用的计收方式不但不符合〔2010〕25号文规定，也与现行的梅市府〔2020〕10号文规定的计算标准得出的数额相差巨大。一审法院认定上诉人作出的涉案通知，对缴交土地出让金的计算标准、依据及数额存在重大误解和显失公平，认定事实清楚。答辩人认为基于对行政相对人财产权益和信赖利益的保护，依法应适用新政策规定。综上，上诉人的上诉请求没有任何依据，应当依法驳回。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款：“土地使用权出让应当签订出让合同。”第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。……”支付土地使用权出让金的前提是签订《土地使用权出让合同》。本案中，上诉人蕉岭县自然资源局在向被上诉人润源公司作出涉案《关于缴交土地出让金的通知》之前，未与该公司签订《土地使用权出让合同》，属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。”上诉人蕉岭县自然资源局向被上诉人润源公司作出的涉案《缴交土地出让金的通知》违反法定程序，依法应予撤销。综上所述，上诉人蕉岭县自然资源局的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审法院判决撤销蕉岭县自然资源局向润源公司作出的涉案《关于缴交土地出让金的通知》正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蕉岭县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年五月二十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳