河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终262号 上诉人（原审被告）原阳县原武镇人民政府，住所地河南省原阳县原武镇。 法定代表人杜兴平，该镇人民政府镇长。 委托代理人李忠锋。 委托代理人毛东升，河南力天律师事务所律师。 上诉人（原审原告）胡月凤，女，汉族，1958年5月1日出生，住河南省原阳县。 委托代理人张金达，北京蓝秦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。 法定代表人王景书，该管委会主任。 被上诉人（原审被告）原阳县人民政府，住所地河南省原阳县新城区黄河大道中段。 法定代表人郭新杰，该县人民政府县长。 上诉人原阳县原武镇人民政府（以下简称原武镇政府）、胡月凤因与被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原示范区管委会）、原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）行政强制一案，不服郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 在二审审理过程中，胡月凤于2021年4月8日向本院申请撤回上诉。本院经审查认为，胡月凤在本案审理期间提出撤回上诉的请求，不违反法律规定，本院予以准许。不再另行制作裁定书。 胡月凤一审诉讼请求：确认原阳县政府、平原示范区管委会、原武镇政府强制挖掘、铲除胡月凤承包地及地上附着物桃树的行政行为违法；本案诉讼费用由原阳县政府、平原示范区管委会、原武镇政府承担。 原审审理查明：胡月凤承包的土地位于河南省原阳县××镇××街村，持有新乡市人民政府颁发的豫（2016）新乡市平原示范区农村土地承包经营权第004709号农村土地承包经营权证。2018年9月20日、2019年12月30日，原阳县政府、平原示范区管委会根据河南省人民政府征地批复，对原武镇北街村等集体土地进行征收作为城乡建设用地，并先后发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。胡月凤的承包地在该征收范围内。平原示范区管委会在实施土地征收过程中，将征地补偿款、附着物包干补偿款及青苗补偿款通过原阳县原武镇北街村村委会发放至胡月凤个人账户。2019年12月11日，原武镇政府张贴了限期清理附属物告知书，告知被征地村民决定对地上附属物进行限期清理，自行清理时间：自补偿款发放到附属物所有者个人账户之日起至2019年12月19日止；清理要求：自告知书发布之日起，请上述范围内的原附属物所有者在规定时间内自行清理该地块上的附属物，逾期未清理的，相关部门将依法组织强制清理。2020年3月底及2020年8月15日，胡月凤16.86亩承包地及地上的桃树被原武镇政府强制挖掘、铲除。 原审法院认为：一、胡月凤未与被告达成征收土地补偿协议，未认可被告的征地补偿行为，也未主动交出案涉土地。胡月凤与被诉强制挖掘、铲除其承包地上桃树的行政行为存在利害关系，原告诉讼主体适格。二、本案被诉行政行为是实施强制清除地上附着物的事实行为，胡月凤提交的证据能够证明原武镇政府参与实施了强制挖掘、铲除胡月凤承包地上桃树的行为，但不能证明原阳县政府、平原示范区管委会直接参与实施了案涉强制清除地上附着物的行为。原武镇政府作为一级政府，对其实施的强制清除行为具有独立承担法律责任的能力，系本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原武镇政府将胡月凤承包地及地上附着物强制清除行为明显违反上述法律规定，构成侵权行为，法院依法确认该强制清除行为违法。胡月凤没有证据证明原阳县政府、平原示范区管委会实施了案涉强制清除行为，胡月凤对原阳县政府、平原示范区管委会的起诉没有事实根据，应依法驳回原告对原阳县政府、平原示范区管委会的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认原阳县原武镇人民政府对原告胡月凤承包地及地上附着物桃树实施的强制挖掘、铲除行为违法。二、驳回胡月凤对原阳县人民政府、新乡市××区管理委员会的起诉。案件受理费50元，由原阳县原武镇人民政府负担。 原武镇政府不服原审判决，上诉请求：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初223号行政判决，改判驳回对原武镇政府的起诉或者将本案发回重审；二、本案诉讼费用由胡月凤承担。事实与理由：一、原武镇政府不是适格被告，由原武镇政府承担责任不符合法律规定。本案所涉土地已被国家征收，依照法律规定，原武镇政府作为乡级人民政府，即非法定的征收决定机关也非征收的组织实施者，在征收过程中不具有任何法定职权以及法定义务，因案涉土地在原武镇政府辖区，原武镇政府在征收中只起到协调及配合的作用，从事的也是辅助性工作，其本身并没有任何决定权，在此情况下，认定没有任何职权及责任的乡级人民政府承担征收责任，明显不符合法律规定。如认定乡级人民政府违法，在后期的行政赔偿诉讼中，让原武镇政府承担赔偿责任，这明显与本案土地属于国家征收并且征收机关已将补偿款支付给胡月凤的客观事实相矛盾，与原武镇政府不具有支付补偿款法定责任相矛盾。二、一审认定原武镇政府“参与实施了强制挖掘、铲除行为”属于认定事实不清及认定事实错误。一审认定原武镇政府“参与”强制挖掘、铲除，但并没有认定直接实施挖掘、铲除的行为方，更没有说明上诉人以何种方式“参与”以及“参与”的程度，原武镇政府参与征收只限于协调与沟通，况且“参与”与“直接实施”明显属于两个概念，一审该认定不但认定事实错误，而且也不符合逻辑。发放补偿款后，原武镇政府张贴了《限期清理附属物告知书》，从形式看，属于“告知书”，并不是“决定书”，从其内容看，也没有显示原武镇政府要进行强制清理，其目的是为了让被征收方及时清理地上附属物，配合政府征收，不具有任何行政强制性，后期未及时清理时，原武镇政府也没有采取任何强制清理行为，同时在其他方对土地进行清理时，为防止出现争执或者其他不当行为，原武镇政府有时也会派人在清理现场进行协调及沟通，不能因为原武镇政府在现场协调就认定原武镇政府实施了清理行为。三、张海泉诉原武镇政府、平原示范区管委会、原阳县政府确认行政行为违法案和孟东令诉原武镇政府、平原示范区管委会、原阳县政府确认行政行为违法案，两案与本案属同类案件，没有认定原武镇政府是责任主体，人民法院应该类案同判。请求二审查明事实，支持原武镇政府的上诉请求。 原阳县政府、平原示范区管委会答辩称，胡月凤和原武镇政府的上诉缺乏事实和法律依据，不能成立，应当驳回其上诉。原审人民法院认定事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。一、原阳县政府、平原示范区管委会虽然是案涉土地的征收主体，但不是案涉土地之上附属物清理的实施者和行为主体。原阳县政府、平原示范区管委会也没有做出或发布任何决定和公告。所以胡月凤向原阳县政府、平原示范区管委会的诉讼主张以及胡月凤和原武镇政府的上诉均没有事实和法律依据。二、土地征收行为和案涉土地上附属物的清理行为虽然有关联，但在征收事件和征收过程后被征收土地上附属物的清理不是由一个行政主体完成的。前者是原阳县政府、平原示范区管委会，但后者不是原阳县政府、平原示范区管委会。三、平原示范区管委会已经将征地补偿款和地上附属物的清理补偿款全部一次性拨付给了原武镇政府，镇政府将各农户的地上附属物补偿款由财政所通过三农账户汇入到每个农户的账号中。四、关于张海泉、孟东令诉原武镇政府、平原示范区管委会、原阳县政府确认行政行为违法两个案件，不能作为本案定案裁判的依据。1.张海泉诉原武镇政府、平原示范区管委会、原阳县政府确认行政行为违法案和孟东令诉原武镇政府、平原示范区管委会、原阳县政府确认行政行为违法案与本案不完全一样，具有特殊性，上述两案的原告向法庭出示的证据中显示当时铲除清理附属物有管委会的相关人员；2.上述两案不是最高人民法院公布的案例，不能作为裁判依据。3.本案关于案涉土地的地上附属物的铲除和清理均和县政府管委会无关。上述两案的判决结果是错误的，现在正在启动再审程序。 本院查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。”本案，在案涉土地征收过程中，原武镇政府2019年12月11日张贴了限期清理附属物告知书，2020年的强制清理过程中，原武镇政府的工作人员又在清理现场，原武镇政府上诉主张胡月凤的承包地及地上的桃树被强制挖掘、铲除并非原武镇政府所为与事实不符。原武镇政府虽主张其参与征收只限于协调与沟通，但其张贴了限期清理附属物告知书，又参与了强制挖掘、铲除行为，也未提交证据证明其上述行为系受其他行政机关委托，原审认定胡月凤16.86亩承包地及地上的桃树系原武镇政府强制挖掘、铲除，并无不当。依据《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条第一款规定，原武镇政府是本案适格被告。原武镇政府上诉期间提交的本院（2020）豫行终1379、1380号两个行政判决所涉案情，与本案情形并不完全相符，不足以推翻一审判决对案涉责任主体的认定。原武镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原武镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持；原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由原阳县原武镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年五月二十日 法官助理 崔 璐 书 记 员 王 轩