广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终48号上诉人（原审原告）：平远县×××××××××民小组。负责人：姚仕安，村民小组长。委托代理人：杨文书，广东东冠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平远县林业局，住所地：平远县××××××。法定代表人：林志鹏，局长。上诉人平远县×××××××××民小组（以下简称墩背村解放村民小组）因诉被上诉人平远县林业局撤销信访答复一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初210号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定如下事实：2019年11月11日，以原告村民姚仕安为代表的7个村民向平远县信访局上访，反映“原告位于大柘镇墩背村解放村民小组高松村江子窝林地于1981年12月30日登记为该村民小组的《集体林权证》（林权证号为002109），在1984年又重复登记给村民姚忠良之子姚添发，并于2003年骗取换发为林权证。现206国道改造工程征收了该林地，征地补偿款约50多万元被大柘镇政府发放给了姚添发。原告曾多次向大柘镇政府反映，并已通过法律途径申请撤销姚添发的自留山证，现要求政府尽快确认山林权的权属，并收回征地补偿款归还原告村集体所有”。平远县××××××××民的信访件后批转给被告平远县林业局处理，被告平远县林业局接到上述信访件后，经调查走访了解，于2020年1月2日向原告村民小组长姚仕安作出了一份《关于大柘镇解放村民小组村民姚仕安的信访答复》，该涉案《答复》内容如下：“姚仕安公民：县信访局转来平访［2019］29号关于你于2019年11月11日到县信访反映问题的事项交办单我局已收悉。接件后，我局领导高度重视，县山调办随后迅速派员落实，针对你提出原高松树下生产队№002109＃《集体林权证》与姚忠良和林友凤2户人《自留山证》这三张证的合法性问题开展调查，通过走访仍健在的80年代初墩背大队干部、知情人、填证人等进行调查了解，现将调查的有关情况答复如下：经调查，1981年“林业三定”时，为落实好山林责任制工作，墩背大队召开了各生产队长、公社下乡工作组、大队干部专题会议，会上决定原属那个生产队的山林就落实归那个队。同时把全大队所有山林划分为田心片、天仁片、径背片共三个片，每个片都安排大队干部、公社下乡干部去各队落实山林，先形成草稿，后对权属清楚、四至无纠纷的就给各队登记《集体山林林权证》，证上有负责人大队书记和主任的签名，加盖公章后发至各生产队。但对需要划分到户的自留山工作就一直难于开展，当时大队也考虑到墩背大队人多山少，且农户对山林及耕山无意识，故一直至1983年底止只落实登记发证到各队的集体山权证书。“林业三定”后，1984年中共中央发出一号文件。按当时政策山林都要落实到户，并要种上树绿化起来，县、公社两级政府十分重视，要求各乡大队一定要把山林落实到户。当时大柘区委根据中央一号文件精神，结合本区实际也下发了柘委发［1984］11号《关于进一步完善林业责任制的若干规定》，该文件中第二条明确规定“凡未落实到户的集体山林（除屋龙山、水源山外），都要划出去，要多划自留山，少划责任山……”。当时墩背乡依据文件精神，按1981年全大队已落实登记给各生产队的《集体山林林权证》为前提，分片段安排林友三、姚仕安、林迎云等乡干部与工作组一起去落实下放划分到户造册登记工作。本次三个片山林落实到户工作，林友三和你共同负责的径背片完成工作较好，除部分偏远山林未划分仍属队集体公山外，其余村周围随近山林基本上都完成了划分下放并登记颁发了《自留山证》；而田心片、天仁片只有少部分山林划分到户，落实到户工作不彻底。同时还了解到，1984年时有一个“谁种谁有”的特殊政策：凡山上种有果发展果园的、种了树木、松籽、山脚下建有房屋…的农户可以把已种公山或屋背公山划给他管理并可登记发证。为进一步摸清情况，我们查阅了县镇两级存档情况。经查，大柘镇政府存档中有1981年全墩背大队共24个生产队〈含单位〉的《集体山权林权证》〈内含原高松树下生产队№002109＃《集体山权林权证》在内〉，但未发现有《自留山证》存档；在县档案局存档中，只有高松树下队、伯公坳…等19个生产队登记给各农户或联户《自留山证》共125张，总户数共155户〈内含姚忠良、林友凤户〉，即全大队有155户人都从各自生产队的集体山林中划分有自留山并均颁发有《自留山证》。经向你本人了解到：1984年时任径背片林东玉护林员从镇林业站领到有很多松籽并发给有关农户，鼓励农户上山种植，说谁种了就归谁管理就可以填写发证。当时大家都无山林及耕山意识，甚至有人持怀疑态度，因高松树下队只有林友凤和姚忠良领了松籽并到本队公山上种植符合条件，你身为乡干部当时就是依据谁家种了松籽就可以填写发证的政策来登记有关农户《自留山证》工作的，把原高松树下队在“江子窝”集体山林范围内的“高松树下”山林下放划分给本高松树下队的姚忠良户经营管理使用，并登记颁发了№0024866＃《自留山证》；把“曾高寨尾”山林下放划分给林友凤户经营管理使用，并登记颁发了№0024868＃《自留山证》。可见姚忠良、林友凤户《自留山证》是按照当时政策来登记颁发的。此外，工作人员还查阅到你一人就分别给农会队、大屋下队、下老屋队、棉地队、上街队、下街队、高松树下队7个生产队的部分农户共13户人〈含姚忠良、林友凤户〉均造册登记了《自留山证》，可见，姚忠良、林友凤两户人《自留山证》登记颁发是符合当时特殊政策条件的，不存在某大队干部利用职务上便利重复登记于某个人名下的证件。另经查，2004年换发林权证时，墩背村换发林权证是按照“以旧换新”程序原则开展工作的，对权源依据〈含1984年《自留山证》〉都在各村民小组进行了公榜、外业勘查核实、结果公示等，期间村民没有提出异议后才颁发了全国统一式样的《新林权证》。其次，在生态公益林界定后，墩背村凡持有1984年《自留山证》的农户〈含姚忠良、林友凤户〉，从2003年开始省级生态公益林享受效益补偿金也已领十几年，期间也无任何一个村民提出异议，你家作为公益林受益户也十分清楚。综上所述，我局认为上述№002109＃《集体林权证》、№0024866＃、№0024868＃《自留山证》这三张证均为合法有效的林地林木权属凭证。《集体林权证》登记的是所有权，《自留山证》登记的是管理使用权，它们是“母证与子证”关系，不是重复登记，建议高松队村民应尊重历史事实，不要受征山补偿款利益驱使否定当时历史事实和政策，以稳定林业生产秩序。”2020年1月6日原告接到上述涉案《答复》。2020年10月26日，原告向本院提起行政撤销之诉。原审裁定认为：认定是否属于信访事项要结合相对人请求的内容及对相对人权利义务是否产生实际影响进行综合判断。本案中，原告向平远县信访局反映的诉求是“其持有村集体林权证与其他村民持有的自留山证有重复登记的情形，且涉案林地因206国道改造工程被征收，征地款约50多万元被大柘镇政府发放给了他人”。被告平远县林业局转接到平远县信访局交办的信访件后，被告针对原告反映问题进行调查走访并将所调查情况对原告逐一进行答复，该《答复》并未对原告的权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第一条“……对信访人不具有强制力、对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的人民法院不予受理”及第二点关于“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的人民法院不予受理”的规定，原告诉请撤销被告平远县林业局作出的涉案《答复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼必须具备的条件。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”及《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，裁定驳回原告大柘镇墩背村解放村民小组的起诉。上诉人墩背村解放村民小组上诉称：一审裁定程序不合法。首先，一审明知被上诉人提供的证据是模糊不清的复印件，我方提出异议后，仍未责成被上诉人提供原件。其次，一审明知被上诉人仅提供少量档案资料，大部分（包括文件）均无档可印证，一审仍采信，明知被上诉人所提供的自留山证是过期无效且未经发包方签名同意的瑕疵无效证件，一审仍予采信。再次，一审明知法律明确规定无论什么行政性（包括信访）案件，对相对人作出的答复或决定，都应当告知相对人是终局决定还是可申请上级部门复议或复核或诉讼，对被上诉人作出的不完整的“答复”且经我方当庭指出，一审仍置之不理。二、一审裁定事实不清。首先，一审明知被上诉人走访调查的四位原墩背大队干部中，其中姚仕安在申请撤销等案件中已提供书面说明，且其带领村民代表的信访及行使诉讼已明确否定涉案“自留山证”的合法性，林友三已明确应由生产队长签名，林迎云已明确否定了自留山的合法有效性，姚新友未参与发证，一审却予隐瞒。其次，一审明知仅有我方的集体林地被重复登记在过期无效证件上，其余18个生产队均未重复登记，被上诉人无任何证据证明除我方集体林地重登于无效自留山证，所谓“母子证”外，其他生产队也一样登记，一审却予隐瞒。再次，一审明知法律、法规、规章、规范性文件未规定体制下放所有林地先登记于集体，也不存在先登记集体再分户的事实，一审却予遗漏。关键是，我方已向一审当庭提交平远县地方志记载史料，涉案签署自留山证的平远县人民政府县长涂粦清于1982年11月已离任，由丘志忠接任至1984年5月，涉案自留山证填证日期是1984年4月，而不是现任县长签发的证件，一审却刻意回避。三、一审适用法律错误。《行政诉讼法》第十二条及最高人民法院《关于受理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条已明确本案争讼属于行政诉讼受案范围，一审却避之而错误适用司法解释。四、一审裁定错误。首先，争讼林地在体制下放时已登记为我方集体所有，包括林地林木所有权，而涉案自留山证登记的林地在集体林地范围，已产生权利的冲突，被上诉人将其确认为“母子证”，损害了集体权益。其次涉案自留山证是过期无效证件，且明显违反《土地承包法》的规定，未经发包方村民同意且无发包方签名的瑕疵违法证书，而被上诉人确认为有效证件而产生实体权利人，严重损害我方集体权利，并严重妨碍我方申请撤销或诉讼。因此，一审将被上诉人确认重复登记为母子证、过期无效应收回或作废且违法发放的自留山证为有效证件从而产生实体权利损害我方权利的答复歪曲为“并未对原告的权利义务产生实质影响”，明显违背事实和法律。综上所述，一审裁定程序不合法，事实不清，适用法律和裁定错误，请市中院依法予以撤销，指令受理。被上诉人平远县林业局答辩称：一、我局于2020年1月3日作出的《关于大柘镇墩背村解放村小组村民姚仕安的信访答复》，属于信访事项答复，不属行政诉讼受案范围，兴宁市人民法院裁定驳回上诉人起诉完全正确。我局于2019年11月12日收到平远县信访局批转的上诉人方面的信访事项交办单后，依照《信访条例》程序，对信访反映的事项进行调查核实，于2020年1月3日作出《关于大柘镇墩背村解放村小组村民姚仕安的信访答复》，并于同年1月6日送达了信访人姚仕安。我局所作的上述答复是信访事项答复，如不服信访答复，应当依据国务院《信访条例》第34条规定，向上一级行政机关申请复查。兴宁市人民法院依据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，认定本案不属行政诉讼受案范围，驳回上诉人的起诉是完全正确的。二、我局于2020年1月3日作出的《关于大柘镇墩背村解放村小组村民姚仕安的信访答复》，有三个方面的依据证明是正确的，应予支持。1.当时办证的4位知情人证实的情况足予证明。我局接到信访件后，派出工作人员对80年代初期填写核对林权证的4位知情人进行了走访调查，他们证实：1981年在确定山林权属时，墩背村召开了各生产队长、公社下乡工作组、大队干部专题会议，对本村的每个片区安排大队干部、公社下乡干部进行林权落实，先形成草稿，后对权属清楚、四至无争议的进行登记林权证。由此证明，1981年确定山林权属是在召开会议，进行民主决策，在大家共同知晓，意思表示真实的情况下，是按照当时政策来作出的。2.2004年核发新林权证前的公示情况足予证明。按照工作部署，2004年换发林权证是按照“以旧换新”程序原则开展的，在个人提交本村民小组长签了名的《申请书》后，对原《自留山证》这一权源依据在各村民小组进行先公榜、后外业勘查核实、最后结果公示，如村民无异议后才登记造册颁发新林权证。事实上，2004年4月16日，对上诉人村民小组的原有山林位置、面积、四至进行了张榜公示，没有人提出异议，上诉人也没有任何异议。由此表明，信访答复中认定的林权是正确的。3.领取生态公益林补偿金事实足予证明。从2003年开始，墩背村高松树下山一片划为省级生态公益林，在墩背村持有1984年《自留山证》的农户（含姚忠良、林友凤户），都享受省级生态公益林的效益补偿金，对姚忠良、林友凤使用的自留山已领取了十几年的生态公益林补偿金，期间，无任何村民提出异议，直到近年在那里规划建设206国道绕城段，获得征地补偿后才提出争议。由此表明，信访答复中认定的林地权属是正确的。三、平远县人民政府于1984年4月13日填写颁发的《社员自留山证》，真实有效，应予认定。平远县人民政府于1984年4月13日填写颁发的《社员自留山证》，从二方面的事实情况表明是真实有效的，一是1981年在确定山林权属时，墩背村召开了生产队长、公社下乡工作组、大队干部专题会议，在民主决策，村镇干部进行林权落实，确定林地四至无争议时才进行登记林权证，颁发的《社员自留山证》客观真实。二是《社员自留山证》是平远县人民政府层面颁发的，是人民政府在当年的历史条件下履行法定职责所作出的行政行为，并不是县长个人行为，没有损害集体利益和人民群众的合法权益，平远县人民政府现在依然认定当年作出的法律行为事实。上诉人在上诉状中的称述和请求，没有任何事实依据和理由，依法应予驳回。综上所述，请求市中级人民法院驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审查，确认原审裁定查明认定的事实。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人平远县林业局作出的涉案《信访答复》是否可诉。《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条第一款规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》((2005)行立他字第4号)第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人作出的涉案《信访答复》对上诉人不具有强制力，也未对上诉人设定新的权利义务，该《信访答复》对上诉人的实体权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人如不服涉案《信访答复》，可依照《信访条例》第三十四条、第三十五条第一款的规定申请复查、复核。综上所述，上诉人提起本案诉讼不符合法定受理条件，依法应当裁定驳回起诉。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年四月二十八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳