青海省高级人民法院行政判决书（2019）青行终114号上诉人（原审原告）白宝隆，公民身份号码×××，住青海省海东市。被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街**。法定代表人曾水清，该区区长。委托代理人乔忠贤，男，海东市乐都区自然资源局干部。委托代理人王程远，青海智凡律师事务所律师。上诉人白宝隆因海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白宝隆，被上诉人乐都区政府的委托代理人乔忠贤、王程远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年5月16日，白宝隆、王义平、白向文、贾红林、赵俊锋五人签订《乐都东升空心砖厂合伙人协议》，开办乐都东升空心砖厂，对开办砖厂具体事项做了约定，其中，第二条约定：经营项目为乐都东升空心砖厂，经营范围为各类空心砖、黏土砖生产及销售。合伙企业并未依法进行工商登记领取营业执照。。厂址地处城乡规划区域内2016年3月4日，白宝隆、王义平、白向文、贾红林、赵俊锋签订《协议书》，将该砖厂转让给白宝隆生产经营，并约定乐都东升空心砖厂转让的具体事项。为了节约能源资源，有效保护耕地和环境，推动资源综合利用，加快淘汰实心粘土砖，逐步禁止生产使用粘土制品，青海省根据国家发展和改革委员会的相关指导意见和通知精神，制定了《青海省第二批“城市禁粘（限粘）、县城禁实”工作实施方案》，该方案要求从2014年起，海东市（乐都区）在城市规划区范围内，禁止生产使用粘土制品，并要求查处违法占用耕地取土烧砖的生产企业，报请当地人民政府依照法律法规进行依法关停，对违法取土烧砖的，拒不关停继续恢复生产的，要求各县国土主管部门报请当地人民政府依法处理。2017年6月16日，乐都区政府六部门联合向“乐都东升空心砖厂”发出《通知》，要求原告等各粘土矿企业于2017年6月25日前停止一切生产经营行为，若没有相关手续的，要自行拆除关停，有相关手续，但没有办理延期手续的，需要到相关部门办理延期手续，待证照齐全后方可从事生产经营活动，并进行了送达。6月21日，乐都区政府专门召开了关于砖厂停产整改的会议，白宝隆参会并在会议记录簿上签字。7月3日，海东市乐都区国土资源局、环境保护局、市场监督管理局等部门组成的联合检查组向乐都东升空心砖厂发送《停产整改建议书》，要求对检查发现的11项问题进行整改，其中第一项：批复手续是空心砖生产，现场实际生产实心黏土砖，批建不符；第八项：无环保验收手续；第十一项相关部门许可手续不齐全。8月13日，中共海东市乐都区委员会、乐都区政府收到中央环保督察海东信访承办组转来的中央环境保护督察组第A08112046号信访举报件，“乐都区40多家砖厂其中30多家无手续，临时停产逃避督查”的问题，乐都东升空心砖厂包括其中。8月14日，乐都区成立粘土矿（砖厂）取缔领导小组，制定《乐都区依法取缔粘土矿（砖厂）实施方案》。8月15日，海东市乐都区环境保护局等部门向乐都东升空心砖厂发送《告知书》，认为乐都东升空心砖厂行为违反了国家相关法律规定，要对厂区进行清理，要求于8月16日前所有人员撤离厂区，并带走生活用品，立即撤出现场机械设备，若有不执行者，一律强制执行。8月16日，乐都区政府组织相关部门对乐都东升空心砖厂实施强制拆除。2018年9月19日，白宝隆以乐都区政府强制拆除乐都东升空心砖厂的行政行为严重侵害其合法权益，请求人民法院依法确认乐都区政府强制拆除其砖厂的行政行为违法，向法院提起行政诉讼。一审法院认为：（一）关于本案白宝隆原告主体是否适格的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第一款规定：“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。”本案中，2011年5月16日，白宝隆、王义平、白向文、贾红林、赵俊锋共同签订《乐都东升空心砖厂合伙人协议》，开办乐都东升空心砖厂并对开办砖厂具体事项做了约定，但合伙企业并未依法进行工商登记领取营业执照。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条之规定，未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告。因白宝隆、王义平、白向文、贾红林、赵俊锋于2016年3月4日签订了《协议书》，将该砖厂转让给白宝隆生产经营，并约定乐都东升空心砖厂转让的具体事项，且本案受理后征询王义平、白向文、贾红林、赵俊锋意见，均表示放弃参加本案诉讼，故白宝隆为本案适格原告，被告乐都区政府辩称白宝隆诉讼主体不适格的理由不能成立。（二）关于被告乐都区政府行政强制拆除乐都东升空心砖厂厂房等建筑物是否属违法建筑的问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，首先，乐都东升空心砖厂地处城乡规划区域内，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城乡规划区域内进行的工程建设必须取得《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》《建设项目选址意见书》。现白宝隆提交的证据不能证明对在城乡规划区域内的建筑物取得二证一书的事实。其次，白宝隆未能提交证据证实砖厂项目建设办理了土地、城建等相关批准手续及进行建设项目的环境影响评价。且海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向砖厂下发《通知》《停产整改建议书》，要求无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停。因此，乐都东升空心砖厂未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可证和进行建设项目的环境影响评价，而擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在，故其建筑物属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，乐都区政府拥有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。（三）被告乐都区政府2017年8月16日强制拆除乐都东升空心砖厂建筑物的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，首先，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法第四章的规定强制执行。其次，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。且该法第三十八条、第四十四条明确规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定程序进行。本案中，乐都区政府在强制拆除乐都东升空心砖厂厂房前，未依法履行催告义务，即便将海东市乐都区国土资源局等六部门于2017年6月16日下发的《通知》视为带有催告性质的《催告书》，但该《通知》并未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。乐都区政府亦未提交证据证明其充分听取当事人陈述、申辩并进行记录与复核，且未制作强制执行决定，即于2017年8月15日作出《告知书》，并于16日实施强制拆除，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序，应当确认程序违法。乐都区政府认为其强制拆除案涉厂房等建筑的行为符合法定程序，系合法行政行为的理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、七十四条第二款第一项之规定，判决确认乐都区政府于2017年8月16日组织有关单位对乐都东升空心砖厂厂房等建筑物实施强制拆除的行政行为程序违法。案件审理费50元，由乐都区政府承担。白宝隆上诉称，一审法院只确认乐都区政府于2017年8月16日组织有关单位对乐都区东升空心砖厂厂房等建筑物实施强制拆除的行政行为程序违法，并未对乐都区政府强制拆除的行为进行实质性审查，认定事实不清、适用法律错误、判决结果显示公平。理由如下：1.乐都区政府未对上诉人的砖厂未进行行政处罚或者行政决定，直接拆除没有执行依据，属严重的实体违法，一审法院避重就轻，属认定事实错误，适用法律错误。乐都区政府未作出任何行政处罚或行政决定的情况下，直接拆除的行为不仅仅是程序违法的事实，而且更为重要是实体违法，且严重损害上诉人的合法权益，一审法院未作审查是不当的、错误的。2.一审法院对乐都区政府强制拆除乐都区东升空心砖厂的行政行为并未进行实质性的审查，被上诉人的强制拆除行为明显违背了相关法律规定。本案的实质问题是乐都区政府的行政强制行为，实际上就是行政强制执行，依据《中华人民共和国行政强制法》第二条三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。而在本案中，乐都区政府对上诉人砖厂的强制拆除行为是严重违反相关法律规定的。（1）《中华人民共和国行政强制法》第十条行政强制措施由法律设定。第十三条行政强制执行由法律设定。依据法律规定，乐都区政府应在强制执行前，提供其依法可以强制执行的法律依据，而本案中，乐都区政府什么也没有做，就组织有关部门进行强制拆迁，严重违反了法律规定。（2）乐都区政府的行政强制执行行为没有执行依据，属违法执行。《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务。本案，包括乐都区政府在内的任何一级行政机关都没有做出过行政处罚或者是行政决定，故乐都区政府的行政强制行为没有任何依据，将本应由相关专门法律及行政处罚法解决的事项，单纯以行政行为予以解决，属执法犯法。上述国家相关法律以及行政法规明确规定，行政强制执行应当向被执行人送达行政强制决定书以及给予当事人陈述和申辩的权利，可上诉人至今未收到被上诉人送达的任何决定书，其下属六部门曾送达了整改建议书、告知书，建议书的内容是要求整改的事项，告知书在2017年8月15日组织所有砖厂负责人开会时才告知，并在告知后第二日就实施了强拆行为。上诉人认为即使被上诉人认为砖厂是违法企业，在拆除前起码应该送达强制拆除的决定书，是不是违法企业，上诉人可以凭拆除决定书申请复议或向人民法院起诉，但被上诉人剥夺了上诉人的合法权益，不给上诉人任何陈述和申辩的机会，在2019年8月16日组织其下属职能部门强行将砖厂拆除。之后被上诉人又将其错误行为归结于上级中央环境督察组信访举报，上诉人从环保部新闻司答记者座谈会精神了解到，中央督查的是违法企业，要求对环境有污染的设施进行整改，占用耕地乱建的行为，对现有企业，能整改的尽量整改，确实无法整改的才予以关闭。被上诉人一刀切，对所有砖厂全部强制拆除的这一行为与环保部的文件精神严重不符。乐都区政府下属工作人员从没有将上诉人砖厂是经各个国家机关同意依法设立，其工作人员不作为导致手续不健全的问题如实向上级汇报，而是对下属采取包庇，将错就错，才导致错误行为的发生。一审法院对乐都区政府强制拆除上诉人砖厂的这一违法行为并未进行实质性的审查和处理，仅仅判决确认程序违法，其判决结果明显避重就轻，并未处理实质性的问题，违背了司法公正原则。3.上诉人起初建设乐都东升空心砖厂是经过政府相关部门批复的，多年来一直被相关部门默许进行，也未被认定为非法建筑，被强制拆除的财产属于上诉人的合法财产。上诉人于2010年建设乐都东升空心砖厂时，是经过乐都区经济和商务局批准后才建厂的，项目投资达405.83万元，上诉人向一审法院提交的立项批复和项目建议书可以证实。在建厂期间，上诉人依法办理了工商、消防、劳动安全、质量、节能等国家规定的有关手续，2013年上诉人向国土资源局缴纳了6万元的办理矿产资源费用后又一次性缴纳了5万元费用，但在收取费用后国土资源局却一直一拖再拖，未将相关手续办理下来。此后，被上诉人以及下属各单位都对上诉人建设的乐都东升空心砖厂取用红黏土生产经营的行为予以默许，在经营的7年多时间内上诉人也一直按时缴纳国家规定的相关税费，期间各单位召开的各项相关会议也通知上诉人参会，也就是说上诉人一直属于合法经营生产。经过七年多的辛苦经营，上诉人建设的乐都东升空心砖厂内的轮窑、砖机、厂房、宿舍等固定投资以及被拆除时厂内堆放的砖块等财产价值将近500万余元。但被上诉人乐都区政府下属的多部门于2017年6月16日向各粘土矿企业下发《通知》，要求各粘土矿企业于2017年6月25日前全部停止一切生产经营行为，并要求未办理相关延期手续的企业立即到相关部门办理相关手续，待相关证照齐全后方可从事生产经营活动。上诉人在接到该通知后就立即停止了所有生产经营行为，停产停业配合被上诉人的工作，并积极向相关部门申请办理相关手续以及各项证件，只是因种种原因以及乐都区政府下属各部门找各种理由拖延而-直未办理成功。在下达通知后不到两个月的时间，即2017年8月15日，乐都区政府多部门联合发出《告知书》，明确限期要对矿区进行清理，要求各砖厂于2017年8月16日8时30分之前将所有人员撤离并带走生活用品，立即撤出现场机械设备，在短短不到一天的时间内要求撤离全部人员以及机械设备，这已经明显超出了行政告知制度规定的相关范围，实质上属于行政行为中的强制措施。2018年8月16日，被上诉人违背相关法律、法规的规定，为了完成环保督查任务而一意孤行，将所有砖厂“一刀切”式的全部强制拆除，严重侵害了上诉人的合法财产权益。综上，请求依法撤销一审行政判决并依法确认乐都区政府强制拆除行为违法。乐都区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。白宝隆的砖厂无任何手续，属违法企业，依法应予拆除，乐都区政府只是在实施强制拆除过程中在程序上有瑕疵，该强制拆除行为实体上是合法的。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，结合双方当事人意见，本案的争议焦点为：乐都区政府强制拆除行为是否合法。本院认为，砖厂的建设生产会对环境资源产生影响，因此，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，任何建设单位和个人必须合理利用土地，切实保护耕地，使用集体土地需报经县级以上人民政府土地行政主管部门审批，且办理建设工程规划许可证后方可实施建设。本案中，白宝隆向一审法院提交了砖厂项目的立项批复及项目建议书，并主张在建厂期间，依法办理了工商、消防、劳动安全、质量、节能等国家规定的有关手续，但未提交证据证实上述事实；且其未能提交证据证实砖厂项目建设办理了土地、城建等相关批准手续。在海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向其下发《通知》《停产整改建议书》，要求无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停。因此，白宝隆未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可等擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在。白宝隆上诉主张其砖厂经过政府相关部门审批，未被认定为违法建筑，被强制拆除的系其合法财产的上述理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，乐都区政府拥有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、三十八条、第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；强制执行决定应当以书面形式作出；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定程序进行。本案中，乐都区政府在强制拆除白宝隆砖厂厂房前，未依法履行催告义务，亦未提交证据证明其充分听取当事人陈述、申辩并进行记录与复核，且未制作强制执行决定，即于2017年8月15日作出《告知书》后于16日实施强制拆除，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序。白宝隆上诉主张一审法院未就乐都区政府的强制拆除行为进行实质审查，乐都区政府未对砖厂作出行政处罚或行政决定，直接拆除没有执行依据，属严重实体违法，一审法院避重就轻，属认定事实错误，适用法律错误。本院认为，人民法院对行政行为的审查通常主要集中在行政机关是否拥有作出行政行为的法定职权；认定事实是否清楚，证据是否确实充分；适用法律是否正确；是否符合法定程序四个方面。而就本案被诉的事实行为而言，审查的重点则是法定职权和程序是否合法的问题。本案中，一审法院基于已经查明白宝隆未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可等擅自修建厂房等建筑物的客观事实，经全面审查，认定乐都区政府拥有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权；而对于乐都区政府在实施强制拆除前未制作行政处罚决定书、未作出强制执行决定，恰恰属于缺失《中华人民共和国行政强制法》所规定的程序要件，因此，一审法院确认乐都区政府强制拆除行为程序违法并无不当。白宝隆此项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由海东市乐都区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 满志方审判员 刘富梅审判员 韩英俊 二O一九年十一月十九日书记员 范献育