河南省商丘市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）豫14民终5769号上诉人（原审原告）：永城市大王集镇崔营村邵楼西组。代表人：邵金玉，男，1962年6月11日出生，汉族，住河南省永城市。委托诉讼代理人：夏磊，河南旺达律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾辉，河南旺达律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：永城市大王集镇人民政府。法定代表人：王伟，该镇镇长。委托诉讼代理人：潘效华，男，1966年4月24日出生，汉族，住河南省永城市，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：赵立，河南正剑律师事务所律师。上诉人永城市大王集镇崔营村邵楼西组（以下简称邵楼西组）因与被上诉人永城市大王集镇人民政府（以下简称大王集镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服永城市人民法院（2019）豫1481民初7556号民事裁定，向本院提出上诉。本院于2019年10月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人邵楼西组的代表人邵金玉及委托诉讼代理人夏磊、曾辉，被上诉人大王集镇政府的委托诉讼代理人潘效华、赵立到庭参加诉讼。邵楼西组上诉请求：撤销原裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、上诉人组长选举合法有效，一审裁定认定事实不清。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”上诉人一审提交的第一组证据证明，2019年7月18日，该组依法召开村民小组代表会议，本组共计55户，实到户代表45人，会议选举全票通过，一致推选邵金玉为该小组组长（附有户代表签字及手印和选举现场照片）。选举现场照片因拍摄角度问题并未将全体到会户代表拍摄进去。一审法院仅因上诉人提交的选举照片所拍摄人数不够作为认定事实的依据，认定选举形式不合法，邵金玉不具备以村民小组名义提起诉讼的主体资格，存在事实认定片面不清的错误。二、上诉人的诉讼请求为确认与被上诉人之间的《土地使用权转交协约》无效，一审法院判非所请。上诉人提交的第二组证据证明，1985年9月22日上诉人与被上诉人签订了《土地使用权转交协约》，从该协约条文可以确定涉及的土地是耕地，因为只有耕地才存在减免农业税问题，且协约中约定征用土地，土地使用权永远交给被上诉人使用，根据当时的法律规定，乡镇一级人民政府根据没有征用土地的权限。因此，该协议因违反法律的强制性规定而无效。同时上诉人提交的第三组证据即永城市自然资源和规划局永自停[2019]33号责令停止违法行为通知书“你未经有批准权限人民政府的批准，擅自占用邵楼西组土地建设水利站的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定”，也印证涉案耕地为上诉人所有。一审法院认为本案实质上是土地权属争议纠纷，属事实认定不清，程序及法律适用错误。大王集镇政府辩称，一、邵金玉不是合法的组长，不具备诉讼主体资格。村民小组组长的选举，应当由村民委员会召集该小组村民进行投票选举，由三分之二的村民或三分之二的户主参加并超过半数，选举方能有效，并需报村、乡备案。上诉人提供的证据不能证明其代表人产生合法并具有参加诉讼的资格。二、上诉人与被上诉人1985年签订的土地转让合同合法有效，不违反当时的土地法规和政策，不符合合同无效的条件。《中华人民共和国土地管理法》是1986年颁布生效的，而本案行为发生于1985年，行政法律不溯及既往，不存在违反该法律的问题。三、上诉人要求返还土地的诉请早已超过诉讼时效，返还之诉的诉讼时效最长不能超过20年，而被上诉人已使用涉案土地35年之久，该项诉请早已超过诉讼时效。四、争议土地性质已经改变，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》[(1995)国土(籍)字第26号]第十六条、第二十三条规定，涉案土地性质已经改变，已属国有性质的土地。五、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村集体土地应当由县级以上人民政府登记造册并核发证书，土地所有权证书是集体拥有土地所有权的唯一合法依据，上诉人未提供土地所有权证书，无法证明其对涉案土地拥有所有权。因此，一审裁定应由有权的政府部门进行确权正确。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。邵楼西组向一审法院起诉请求：依法确认其与大王集镇政府于1985年9月22日签订的《土地使用权转交协约》无效；判令大王集镇政府返还其土地5.24亩，恢复土地原状并承担诉讼费用。一审法院认为，村民小组作为其他组织应当由其主要负责人进行诉讼，村民小组长是村民小组的主要负责人，故村民小组提起诉讼应由村民小组长进行。邵金玉主张其系邵楼西组的组长，提供了2019年7月18日的选举会议记录。经查，该会议记录上记载邵楼西组共有村民55户，有45人参与选举并签名，同时提交了选举会议的现场照片。邵金玉明确表示其所提交的照片中包括了到会参加选举的所有人，但根据其提交的选举现场照片，参加选举的人数尚不足30人。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条关于“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。”之规定，邵金玉未提交证据证明有超过本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加了选举，选举形式不合法，故邵金玉自称为邵楼西组组长，并代表该小组提起诉讼没有经过合法的民主议定程序，不具备以村民小组名义提起诉讼的主体资格，依法应予以驳回。另，邵楼西组请求确认与大王集镇政府之间的《土地使用权转交协议》无效，但根据双方的争议内容，本案实质上是土地的权属争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，故本案由相关政府部门处理为前提，邵楼西组不应直接向人民法院起诉，其诉求不属于人民法院民事案件受理范围，依法也应予以驳回邵楼西组的起诉。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条、第六十四条、第一百一十九条之规定，裁定：驳回原告永城市大王集镇崔营村邵楼西组的起诉。案件受理费50元予以退回。根据双方当事人的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：一审法院裁定驳回上诉人起诉的理由是否适当。双方当事人对争议焦点均无异议和补充。二审中，上诉人邵楼西组提交证据如下：1、村民小组会议决议记录1份。2、照片2张。3、永城市大王集镇崔营村村民委员会证明1份。证明目的是：上诉人的代表人是经村民合法选举产生，有权代表上诉人提起诉讼和参加诉讼。被上诉人大王集镇政府质证认为：证据1、2，恰证明之前的选举违法不符合法定程序。村民小组任期是有期限限制的，在没有到期前又组织进行选举，明显违背法律规定。如果第一次选举合法，那么这次就违法，且这次选举是在一审结束后进行，恰说明一审邵金玉不能作为上诉人的代表人参与诉讼，不具备主体资格。会议记录程序不合法，没有记录人，实践中得有村乡干部在现场进行监督，这也没有。另外会议记录中的签字明显是一个人书写，手印是不是本人所按，无法查清。证据3不符合证据的形式要件，无出证人签名，来源不合法，且村委会在上诉人召开小组选举会议时并没有派人参加。本院对上述证据分析认证如下：邵楼西组经过了两次小组会议进行组长选举，现无证据证明该组村民对邵金玉的代表人资格持有异议，邵金玉能够代表该组村民以该组代表人的名义参加诉讼。本院经审理查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为，涉案《土地使用权转交协约》签订于1985年9月22日，协议内容显示，鉴于被上诉人建设水利站等需要，现征用上诉人土地使用。协议同时对征用地点、征用面积及具体事项进行了明确约定。后水利站进行了建设使用。基于对涉案协议内容及其他证据的整体分析，被上诉人征用上诉人土地作为水利站建设及附属用地，并非其擅自而为，亦非个别行为，应属根据当时水利建设事业需要人民政府整体的综合行政行为。因此，本案涉及对人民政府水利建设用地模式行政行为的效力性评价，依法不属于人民法院民事案件受案范围。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘一宇审判员  高纪平审判员  张月梅二〇一九年十一月二十五日法官助理王颖书记员刘雪