广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤01民终19211号上诉人（原审被告、反诉原告）：陈曼丽，女，1985年8月30日出生，汉族，住广东省海丰县。委托代理人：黄蕴仪，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：广州市民政局房屋管理所，住所地：广东省广州市越秀区惠福东路**。法定代表人：翟谷纲，职务：所长。委托代理人：欧阳兵，广东岭南律师事务所律师。委托代理人：李玉琼，广东岭南律师事务所律师。上诉人陈曼丽因与被上诉人广州市民政局房屋管理所（下简称市民政局房管所）租赁合同纠纷一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2018）粤0104民初17904号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人陈曼丽上诉请求判令：1、撤销原审判决第一、二项，改判驳回市民政局房管所的全部诉讼请求；2、本案一、二审案件受理费由市民政局房管所承担。事实与理由如下：一、原审判决适用法律错误。涉案房屋为50年代接管始平书院而得，属于由房管部门委托广州市民政局管理的政府公房，相关事实在市民政局房管所提交的产权证上均有显示。在签订合同之时，市民政局房管所在行使管理行政职能，双方之间是行政管理者与行政管理对象的行政法律关系。市民政局房管所签订该合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，故双方签订的租赁合同具有行政协议性质，涉及该房屋的使用权问题应由具备相关职能的行政部门协调解决。根据法发(1992)38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，参照《城乡建设环境保护部印发的通知》，社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，应依法裁定不予立案或者驳回起诉。因此，市民政局房管所起诉不符合法律规定。另外，结合《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第三款之规定的精神，国家福利性质房屋的租赁纠纷不应循民事诉讼途径解决，不应适用民事法律规范。根据陈曼丽原审提交的类似案件的民事裁定书，行政部门的起诉被裁定驳回。但本案原审法院未保持判决的一致性，未裁定驳回市民政局房管所的起诉，是错误的；二、市民政局房管所的委托手续不合法，存在瑕疵。根据涉案房屋的产权证备注记载，涉案房屋由“市房地局委托广州市民政局管理”，故市民政局房管所提起本案诉讼应取得市房地局房管部门的授权才合法。市民政局房管所在本案中仅提交了一份广州民政局出具的委托书，不足以证实其起诉解除合同和收回房屋的行为已征得广州市住建局的同意；三、在陈曼丽并无违约的情况下，市民政局房管所不应随意解除合同。《租赁合同》约定的租赁期限虽于2009年10月31日期满，但之后十多年来双方仍继续履行合同，至目前为止，陈曼丽均有缴纳涉案房屋月租金，并无违约行为，市民政局房管所从未提出异议。市民政局房管所属于公权力机关代表，陈曼丽对其具有信赖利益，即相信市民政局房管所不会随意解除合同，前期对房屋装修维护投入巨大。若随意解除合同，将会损害陈曼丽对公权力机关的信赖利益，造成重大经营风险及金钱损失。虽然广州市住房和城乡建设委员会于2018年4月13目发布《关于规范直管房非住宅租赁管理有关事项的通知》，明确要求直管房非住宅出租原则上须实行公开招租，但截止目前，涉案房屋是否需要公开招租及公开招租的具体实施方案尚未明确，且涉案房屋不存在发还的问题。在陈曼丽未违约及市民政局房管所无合理解除合同的理由的前提下，涉案合同不应随意解除；四、原审法院认定陈曼丽应在判决发生法律效力之日起7日内腾空搬出房屋并交还给市民政局房管所不合理。被上诉人市民政局房管所答辩称：陈曼丽的上诉请求及理由均无事实和法律依据，请求驳回陈曼丽的上诉请求。其一，根据广州市机构编制委员会的文件，市民政局房管所的主体性质是公益一类的事业单位，而非行政机关，非法律法规授权或行政机关有权作出具体行政行为的事业单位。因此，市民政局房管所对外出租房屋不具有行政管理性质。其二，涉案房屋的产权人是广州市民政局，市民政局房管所受广州市民政局委托管理涉案房屋的具体事务，陈曼丽上诉认为涉案房屋属于房管部门委托广州市民政局管理的政府公房，属于理解有误。其三，2018年4月13日，广州市住房和城乡建设委员会发布《关于规范直管公房非住宅租赁管理有关事项的通知》要求，非住宅直管房原则上必须公开招租，特殊情况可定向租赁。市民政局房管所从2017年以来，正是根据相关文件进行规范管理工作，要求将涉案房屋收回，但陈曼丽一直以各种理由占用使用，严重扰乱市民政局房管所的管理工作。其四，陈曼丽上诉是为了拖延交房时间。其五，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条的规定，市民政局房管所解除涉案租赁合同，收回涉案房屋具有法律依据。其六，陈曼丽上诉认为原审判决其腾空搬房的时间过短，但市民政局房管所在起诉前已联系陈曼丽协商搬迁问题，且本案于2018年4月立案至今已长达两年多时间，陈曼丽一直没有想办法搬迁，而是一再拖延。市民政局房管所于2018年4月26日向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1、解除市民政局房管所、陈曼丽关于越秀区西湖路5号地下部位房屋的租赁关系；2、陈曼丽立即将越秀区西湖路5号地下部位房屋腾空交还市民政局房管所；3、陈曼丽支付2018年12月1日至实际交还房屋之日止的房屋占用费（每月按44111元计）。陈曼丽反诉请求判令市民政局房管所向陈曼丽返还保证金80022元。原审法院经审理查明：穗房地证字第**《房地产证》记载，越秀区西湖路x号x-层房屋（建筑面积93.51平方米）的权属人为广州市民政局。市民政局房管所是该局的直属单位，自2010年2月起受广州民政局委托负责其房屋管理的具体事务性工作，承担代管房屋的产权办理、房屋租赁合同签订及租赁合同备案登记、修缮等具体工作。2007年12月26日，市民政局房管所（甲方）与陈曼丽（乙方）签订《广州市房屋租赁合同》，约定：甲方将越秀区西湖路5号地下房屋（建筑面积20.89平方米）出租给乙方作商业使用，其中2008年12月1日至2009年10月31日的月租金为44111元，租金按月结算，由乙方在每月的第15日前按现金付款方式缴付给甲方；乙方向甲方交纳80022元保证金，甲方应在租赁期满或解除合同之日将保证金退回乙方等。同日，市民政局房管所（甲方）与陈曼丽（乙方）签订《补充协议》，约定乙方无正当理由，连续欠缴租金三个月以上的或累计欠租的，甲方有权收回房屋，解除双方签订的租赁协议。合同签订后，陈曼丽使用涉案房屋至今，向市民政局房管所支付租金至2018年12月。陈曼丽为证明其已向市民政局房管所支付保证金，向原审法院提交了市民政局房管所于2005年12月1日向其出具的发票，显示市民政局房管所收到陈曼丽支付的租赁保证金80022元。市民政局房管所对发票的真实性无异议。市民政局房管所表示陈曼丽已向其支付租金至2019年5月。原审法院认为：市民政局房管所、陈曼丽自愿签订的《广州市房屋租赁合同》是双方当事人的真实意思表示，为有效合同。租期届满后，双方没有重新签订租赁合同，房屋仍由陈曼丽使用，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条“租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期”规定，双方的租赁期限为不定期，作为出租人的市民政局房管所可以随时解除合同，市民政局房管所的请求符合法律规定，予以支持。现市民政局房管所确认陈曼丽已向其支付租金至2019年5月，此后的租金或陈曼丽是否欠付此后的租金的事实尚未发生，故对此后租金，不予调处。合同约定市民政局房管所应在解除合同之日将保证金退回陈曼丽，现陈曼丽主张市民政局房管所向其退还保证金80022元，市民政局房管所亦表示同意，故对陈曼丽的该反诉请求，予以照准。陈曼丽关于双方之间非平等民事主体的抗辩没有依据，不予采纳。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第二百三十二条的规定，于2019年5月27日判决如下：一、自本判决发生法律效力之日起，市民政局房管所与陈曼丽就广州市越秀区西湖路5号地下部位房屋的租赁关系解除；二、陈曼丽自本判决发生法律效力之日起七日内，将广州市越秀区西湖路5号地下部位房屋（现使用）腾空交还市民政局房管所；三、市民政局房管所自本判决发生法律效力之日起七日内，向陈曼丽返还已付保证金80022元；四、驳回市民政局房管所的其他诉讼请求。本案受理费100元，反诉费900.28元，合计共1000.28元，由市民政局房管所负担450.14元，由陈曼丽负担550.14元。经二审审查，原审判决查明事实无误，本院予以确认。本院另查明：双方于2007年12月26日签订的《广州市房屋租赁合同》约定的租赁期限自2007年9月1日至2009年10月31日。二审中，双方当事人均未提交新证据。二审庭询中，陈曼丽确认《广州市房屋租赁合同》约定的租金标准经由双方协商确定，并认为：因市民政局房管所属于行政机关，且涉案商铺属于公房，故该《广州市房屋租赁合同》属于行政协议。本院认为：关于本案的定性问题。市民政局房管所以双方之间存在不定期租赁关系，其可随时主张解除该关系为由，提起本案诉讼，请求判令解除双方之间就涉案商铺成立的租赁关系，并诉请陈曼丽腾空交还商铺及支付相应的占用费，故本案应定性为租赁合同纠纷，原审将本案案由界定为物权保护纠纷有失妥当，予以纠正。本案二审的争议焦点是陈曼丽与市民政局房管所之间的租赁合同关系是否应当解除。依据已查明的事实，陈曼丽与市民政局房管所于2007年12月26日签订的《广州市房屋租赁合同》约定的租期于2009年10月31日届满，之后双方未续签合同，陈曼丽继续使用涉案商铺并支付租金，市民政局房管所继续收取陈曼丽支付的租金，故双方之间成立不定期租赁关系。市民政局房管所作为出租人，可以随时主张解除该租赁合同关系。因此，市民政局房管所诉请解除双方之间的不定期租赁关系并诉请陈曼丽腾空交还涉案商铺合法有据，原审判决对此予以支持并无不当，应予维持。陈曼丽以《广州市房屋租赁合同》属于行政协议，本案纠纷不应通过民事诉讼程序解决为由，上诉请求改判驳回市民政局房管所的起诉，缺乏充分法律依据，本院不予采纳。如前所述，市民政局房管所系基于双方之间的不定期租赁合同关系以合同相对人身份提起本案诉讼，故陈曼丽以市民政局房管所的委托手续不合法为由，上诉认为其无权主张解除合同，于法无据，陈曼丽以其不存在违约为由，上诉认为市民政局房管所无权主张解除合同，亦不符合法律规定，本院均不予采纳。另，陈曼丽上诉认为原审判决其腾空交还商铺的期限过短，与事实不符，本院亦不予采纳。综上所述，陈曼丽的上诉理由与上诉请求均不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费550.14元，由上诉人陈曼丽负担。本判决为终审判决。审判长  谭红玉审判员  韩志军审判员  郑怀勇二〇一九年十一月二十七日书记员  王文杰唐颖琪