山东省潍坊滨海经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0792行初1号原告潍坊市潍城区北关街道清平社区卫生服务站，住所地潍坊市潍城区友爱路中段。法定代表人：王洪国，主任。被告潍坊市潍城区财政局，住所地潍坊市潍城区政府新综合办公大楼1号楼218室。负责人孙晓东，局长。出庭负责人刘伟，副局长。委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。委托代理人史洋，山东求是和信律师事务所律师。第三人潍坊市潍城区卫生和计划生育局，住所地潍坊市潍城区政府4号办公楼3楼。负责人李贵武，局长。出庭负责人韩建伟，副局长。委托代理人王萍，山东求是和信律师事务所律师。第三人潍坊市万信建设工程招标代理有限公司，住所地潍坊市潍城区东风西街354号。法定代表人赵广亭，总经理。第三人潍坊市潍城区北关街道河口社区卫生服务站，住所地潍坊市潍城区卧龙西街1239号。法定代表人李凤霞，主任。委托代理人赵磊，山东鸢都英和律师事务所律师。委托代理人冯东，山东鸢都英和律师事务所律师。原告潍坊市潍城区北关街道清平社区卫生服务站（以下简称清平卫生站）不服被告潍坊市潍城区财政局（以下简称财政局）潍城财字（2018）12号《投诉处理决定书》，向人民法院提起行政诉讼。山东省潍坊市中级人民法院于2018年3月20日作出（2018）鲁07行辖1号行政裁定书，裁定本案由潍坊滨海经济技术开发区人民法院管辖。本院立案后于2018年4月27日向被告财政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告清平卫生站法定代表人王洪国、被告财政局负责人刘伟及其委托代理人徐建文、史洋、第三人潍坊市潍城区卫生和计划生育局（以下简称卫计局）负责人韩建伟及其委托代理人王萍、第三人潍坊市万信建设工程招标代理有限公司（以下简称万信公司）法定代表人赵广亭、第三人潍坊市潍城区北关街道河口社区卫生服务站（以下简称河口卫生站）法定代表人李凤霞及其委托代理人赵磊到庭参加诉讼。本案于2018年9月30日中止诉讼，于2019年2月20日恢复诉讼。现已审理终结。被告财政局于2018年1月19日作出潍城财字（2018）12号《投诉处理决定书》，主要内容“投诉人河口卫生站、被投诉人万信公司、卫计局、相关当事人清平卫生站。投诉人因被投诉人在《潍坊市潍城区北关街道社区卫生服务项目》项目编号:（WFWX-2017C0216）（以下简称北关街道社区卫生服务项目）中逾期未对质疑答复，于2017年12月18日向本机关投诉，本机关于2017年12月19日依法予以受理。投诉事项：清平卫生站在北关街道社区卫生服务采购项目的中标无效。投诉理由：北关街道社区卫生服务项目系政府采购项目，但清平卫生站用房不符合国家规定的社区卫生服务中心房屋标准，也不符合采购项目《竞争性磋商文件》的要求。（一）社区卫生服务中心房屋标准应按照建设部、发改委《社区卫生服务中心、站建设标准》（建标[2013]62号）执行，而非使用老标准《城市社区服务中心基本标准》（建标[2006]240号）。（二）清平卫生站房屋不符合采购项目《竞争性磋商文件》中关于单体建筑面积最低要求，也不符合建标[2013]62号文件的要求。理由：⑴建标[2013]62号第十七条规定“单体”是指有首层的连续楼层，清平卫生站用房分布在不同楼层的多个部分，不相连不相通，且半数用房分布在三、四楼层，其面积之和不属于单体建筑面积；⑵清平卫生站用房不符合购买项目《竟争性磋商文件》中“单体建筑面积1000平方米”的最低要求；⑶《北关街道社区卫生服务采购项目磋商文件答疑文件》第一条关于单体建筑面积的答复明显不符合建标[2013]62号文件的要求，清平卫生站业务用房不符合规定，应当被否决；⑷投诉人曾到有关部门求证，清平卫生站用房面积不属于单体建筑面积。（三）投诉人提出质疑后，采购代理机构逾期不予答复违法。根据投诉，本机关调取查阅了项目的招标文件、专家评审材料、投诉人投诉材料及被投诉人和相关当事人的答辩材料、评标现场录音录像等材料，并组织有关专家对投诉事项进行了论证。认为：一、投诉事项（一）属于招标文件的内容，投诉人未根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条的规定在法定时间内对招标文件提出质疑，驳回投诉；二、投诉事项（二）中⑴、⑵、⑶事由的“单体建筑面积”问题，本机关发现“单体建筑面积”的要求界定不明确，不符合社区卫生服务中心相关标准，具有排斥性。经查阅《社区卫生服务中心、站建设标准》（建标[2013]62号）、《城市社区服务中心基本标准》（卫医发[2006]240号）中均未规定“单体建筑面积”，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第八项规定，本机关认定该磋商文件违反规定。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条第四项规定，给予卫计局、万信公司警告的行政处罚；事项⑷缺乏事实依据，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第二项规定，驳回投诉。三、万信公司未在规定的期限内对河口卫生站提出的质疑进行书面回复，违反《中华人民共和国政府采购法》第五十四条，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条第八项，给予万信公司警告的行政处罚。在审查中另发现：采购项目磋商性文件中未明确服务期限、服务人口数量、提供服务开始时间及未公示采购预算，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）第七条第三项之规定，认定该磋商文件违反规定。综上，潍城区北关街道社区卫生服务项目采购活动违法。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条第二项、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十八条第二项之规定，责令卫计局重新开展采购活动。”原告清平卫生站诉称，2017年10月27日，卫计局委托代理机构万信公司发布招标公告，对北关街道社区卫生服务采购项目进行招标。通过竞争性磋商方式进行，项目开标、评标过程客观公正，卫计局于2017年11月6日确定原告为中标人。财政局在未查明事实的情况下认定项目采购活动违法，并于2018年1月19日作出潍城财字[2018]12号《投诉处理决定书》，财政局该处理行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销财政局的潍城财字[2018]12号《投诉处理决定书》。原告清平卫生站向本院提交了以下证据：1、北关街道社区卫生服务项目的第一次招标公告；2、北关街道社区卫生服务项目第二次招标公告；3、关于北关街道社区卫生服务项目采购方式变更的意见及批复；4、竞争性磋商专家论证意见书；5、北关街道社区卫生服务采购项目竞争性磋商公告；6、北关街道社区卫生服务采购项目磋商文件答疑文件；7、评审报告；8、（2017）潍潍城证民字第4445号公证书；9、北关街道社区卫生服务采购项目成交公告；10、成交通知书；11、卫医发[2006]240号文；12、建标[2013]62号文；13、河口卫生站的投诉书；14、潍城财字[2018]12号《投诉处理决定书》；15、（WZZ-712617）招标文件。以上证据拟证明：招标活动程序合法，“单体建筑面积”不属于不合理条款，经过公示的招标文件具备相应法律效力，在无确凿证据证明其违法或违反国家强制性规定的前提下，财政局无权认定其违法。被告财政局辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据充分。涉案政府采购项目在采购过程中存在如下问题：1、万信公司未在法律规定的期限内对河口卫生站提出的质疑进行书面回复，违反法律规定；2、WFWX-2017C0216关于“单体建筑面积”的要求界定不明确，不符合社区卫生服务中心相关标准，具有排斥性；3、涉案政府采购项目采购需求不明确，主要条款未明确服务期限、服务人口数量及项目提供服务开始时间、项目的竞争性磋商采购文件未公开预算，该磋商文件违反法律规定。基于上述事实，WFWX-2017C0216项目采购活动违法。二、被诉行政行为程序合法。2017年12月19日，被告按照《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，立案受理了河口卫生站对WFWX-2017C0216政府采购活动的投诉，同年12月21日向被投诉人卫计局、万信公司、清平卫生站发送投诉书副本，被投诉人卫计局、万信公司、清平卫生站已依法向被告作出说明并提供相关证据、依据和其他有关材料。经书面审查相关材料，并组织相关专家就该项目投诉、检举事宜召开论证会，认为采购文件存在不符合规定之情形。被告认定该项目采购活动违法，于2018年1月19日作出被诉行政行为并及时送达相关当事人，其工作程序合法。三、被诉行政行为适用法律法规正确。涉案政府采购活动违反《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十四条、第七十一条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条、第二十条、第五十三条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第七条的规定，被告根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条第二项、《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条第二项之规定作出被诉行政处理决定，适用法律法规正确。综上，被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被告财政局在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：1、河口卫生站投诉书，证明河口卫生站向被告提出投诉，要求确认WFWX-2017C0216项目中标无效；2、《关于潍城区北关街道社区卫生服务采购项目投诉有关情况的说明》，证明被投诉人卫计局针对投诉书向被告作出了说明；3、《关于供应商对投诉书的说明》、《社区卫生服务中心、站建设标准》、《关于印发的通知》复印件、WFWX-2017C0216磋商文件答疑文件复印件、潍坊市财政局关于印发《潍坊市政府采购项目操作规程》等规章制度的通知、关于卫计局和万信公司错误答疑导致错误招标结果请求纠正函复印件1份、质疑函复印件3份、回复函复印件2份、质疑函邮箱收取电脑截屏打印件1份、质疑要求邮箱收取电脑截屏打印件1份、电话记录表复印件1份，证明被投诉人万信公司针对投诉书向被告作出了说明、并提供了相关材料；4、关于对投诉书的答复，证明原告针对投诉书向被告作出了说明。5、政府采购评议专家登记表、WFWX-2017C0216项目投诉、检举事宜专家论证意见、论证专家资质证书及学历证书复印件，证明被告组织召开专家论证会，经论证认为涉案采购文件存在严重问题；6、WFWX-2017C0216项目招标文件、专家评审材料、评标现场录音录像光盘1份，证明被告已书面审查了涉案项目招标过程中的相关材料；7、潍城财字[2018]12号《投诉处理决定书》，证明作出被诉行政行为的事实；8、政府采购供应商投诉受理登记表，证明受理投诉的事实；9～11、投诉书副本送达通知书及送达回证，证明送达投诉书的事实；12～15、投诉处理决定书的送达回证，证明送达处理决定书的事实；16～21、《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十四条、第七十一条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条、第二十条、第五十三条、第七十一条、第六十八条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第七条、《政府采购供应商投诉处理办法》、《城市社区卫生服务中心基本标准》（卫医发[2006]240号）、《社区卫生服务中心、站建设标准》（建标[2013]62号），证明适用法律法规正确。第三人卫计局述称，（一）涉案采购项目的招标系严格按照法律规定程序进行，招标过程公开透明、客观公正；（二）关于未明确服务人口数量、项目具体金额的问题，原计划是在中标过程结束后，对北关社区人口进行重新划分确定后，再以补充协议方式进一步明确。第三人万信公司述称，代理行为符合法律规定。第三人河口卫生站述称，原告不符合国家规定的社区卫生服务中心房屋基本标准，也不符合涉案采购项目《竞争性磋商文件》要求的“供应商资质”及其他要求，无资格参与磋商。涉案采购项目的过程违法，项目磋商小组无采购人代表参加，其组成不合法；项目采购没有最后报价，报价没有计入评分标准，违反法律规定；《竞争性磋商文件》中未明确服务期限、服务人口数量、项目提供服务开始时间以及服务价格，采购需求不明确。综上，被诉行政行为合法有效，请求依法驳回原告的诉求。第三人河口卫生站向本院提交了以下证据：1、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》；2、WFWX-2017C0216成交公告；1～2号证据证明涉案采购行为违法。经庭审质证，本院对涉案证据认证如下：原告提交的1～10号、13～14号证据，来源合法，客观真实，其与本案待证的事实具有关联性，确认为有效证据；11～12号证据系部门规章，适用于本案；15号证据，与本案无关联，对其效力不作确认。被告提交的1～15号证据，来源合法，客观真实，其与本案待证的事实具有关联性，确认为有效证据；16～21号证据，系相关法律法规、部门规章，适用于本案。第三人河口卫生站提交的1～2号证据，与本案有关联，确认为有效证据。经审理查明，2017年2月7日，潍坊市潍城区机构编制委员会办公室作出《关于2017年度区直有关部门单位政府购买服务范围审核事项的批复》（潍城编办函［2017］1号），批准了卫计局关于将潍城区北关街道社区卫生服务采购项目列入政府采购的请示。2017年2月16日，卫计局就潍城区北关街道社区卫生服务采购项目（项目编号WFWX-2017C0216）与万信公司签定了招标代理委托合同。2017年2月17日，卫计局在中国山东政府采购网发布了潍城区北关街道社区卫生服务采购项目需求公示。2017年2月22日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目招标公告。2017年2月28日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目更正公告。清平卫生站、河口卫生站在投标（响应）截止日期前作出投标响应并递交了相应投标材料。2017年3月16日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目二次招标公告，清平卫生站、河口卫生站在投标（响应）截止日期前作出投标响应并递交了相应投标材料。因潍城区北关街道社区卫生服务采购项目在两次招标中作出投标响应的供应商不足三家，财政局根据《潍坊市政府采购项目操作规程》于2017年8月31日向潍坊市潍城区人民政府出具《关于潍城区北关街道社区卫生服务采购项目采购方式变更的意见》，后经审批潍城区北关街道社区卫生服务采购项目的采购方式变更为竞争性磋商方式。2017年10月27日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目竞争性磋商公告，2017年10月30日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目竞争性磋商更正公告，清平卫生站、河口卫生站在投标（响应）截止日期前作出投标响应并递交了相应投标材料。2017年11月7日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目答疑公告。2017年11月13日，在山东省潍坊市潍城公证处公证人员的现场监督下，经开标、评标确定清平卫生站为潍城区北关街道社区卫生服务采购项目的拟中标人。2017年11月15日，万信公司在中国山东政府采购网发布潍城区北关街道社区卫生服务采购项目成交公告。2017年11月16日，卫计局向清平卫生站发出成交通知书。河口卫生站于2017年11月21日向万信公司提出质疑，后于2017年12月18日向财政局提出投诉，请求确认潍城区北关街道社区卫生服务采购项目的中标无效。2018年1月19日，财政局作出潍城财字（2018）12号《投诉处理决定书》，认定采购活动违法，责令卫计局重新开展采购活动。另查明，涉案潍城区北关街道社区卫生服务采购项目的《竞争性磋商文件》中第三部分招标要求（城市社区卫生服务中心基本标准）第五条规定：“房屋单体建筑面积不少于1000平方米，布局合理，充分体现保护患者隐私、无障碍设计要求，并符合国家卫生学标准。……”本院认为，《城市社区卫生服务中心基本标准》（卫医发[2006]240号）第五条规定：“房屋建筑面积不少于1000平方米，布局合理，充分体现保护患者隐私、无障碍设计要求，并符合国家卫生学标准。……”、《社区卫生服务中心、站建设标准》（建标[2013]62号）第三条规定：“本建设标准适用于社区卫生服务中心、站的新建工程项目；改建、扩建工程项目可参照执行。”第十七条规定：“社区服务中心宜为相对独立的低层、多层建筑，如设在公共建筑内，应为相对独立区域的首层，或带有首层的连续楼层，且不宜超过四层。……”根据上述部门规章，国家对城市社区卫生服务中心业务用房的“单体建筑面积”问题未作出强制性规定。财政局关于涉案《竞争性磋商文件》中“单体建筑面积”的内容具有排斥性、违反法律规定的认定，缺乏明确的法律依据。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条规定：“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”本案中，卫计局主张磋商性文件未明确相关采购需求是基于北关社区服务人口数量存在变化等原因所致，招标目的是确定供应商主体，中标后待服务人口数量确定后再签订补充协议确定采购需求，故磋商性文件未明确相关采购需求不违反法律规定。财政局对涉案政府采购项目是否存在上引法规规定采购需求应当完整、明确除外情形的事实未作调查，其据此认定涉案《竞争性磋商文件》违法的证据不足。综上，被诉行政行为的主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告潍坊市潍城区财政局于2018年1月19日作出的潍城财字（2018）12号《投诉处理决定书》；二、被告潍坊市潍城区财政局依法重新对第三人潍坊市潍城区北关街道河口社区卫生服务站投诉申请进行处理。案件受理费50元，由被告潍坊市潍城区财政局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  孙小玮人民陪审员  黄国岺人民陪审员  张 鑫二〇一九年二月二十日法官助理姜祎炜书记员赵阳