吉林省长春市朝阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）吉0104行初111号 原告：吉林省新纪元永明灯具厂（个人独资企业），住所地：长春市朝阳区。 投资人：周立波。 委托代理人：尹家和，该厂工作人员。 委托代理人：马克庆，吉林马克庆律师事务所律师。 被告：长春市规划局，住所地：长春市。 法定代表人：曲国辉，局长。 委托代理人：袁泉，长春市规划局朝阳分局副局长。 委托代理人：陈明星，吉林策仪律师事务所律师， 被告：长春市人民政府，住所地：长春市。 法定代表人：刘忻，市长。 委托代理人：王峻峰，长春市人民政府法制办公室案件审理处副处级调研员。 原告吉林省新纪元永明灯具厂（以下简称永明灯具厂（个人独资企业））诉被告长春市规划局（以下简称市规划局）、长春市人民政府（以下简称市政府）规划行政确认一案，本院于2018年8月15日受理后，向被告市规划局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月25日、10月31日公开开庭审理了本案。原告永明灯具厂（个人独资企业）委托代理人尹家和、马克庆，被告市规划局委托代理人袁泉、陈明星，被告市政府委托代理人王峻峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告永明灯具厂（个人独资企业）诉称，原告于1996年3月12日办理了长朝土集建（1996）字第960×××号集体土地建设用地使用证，用地面积6916.01㎡，并且办理了产权登记。由于政府行政区域划分，双德乡前进村土地又交由高新区、绿园区、朝阳区土地管理部门相继管理，将申请变更为国有土地手续及集体建设用地档案遗失。为此事，原告多年上访，市人大根据长春市国土资源局［2008］14号文件，批示朝阳区人民政府解决。因此，被告市规划局于2013年8月29日作出的长规朝字［2013］第005号《停止违法建设通知书》没有得到顺利执行。2018年4月23日、同日、28日，被告市规划局两次以公告的方式给原告下达了拆除违法建筑告知书，责令原告于①2018年4月28日前、②2018年5月20日前、③5月6日前自行拆除。同年4月27日，被告市规划局又以公告张贴的方式下发了长规责拆决朝字（2018）第Q10号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称10号《限期拆除违法建筑决定书》），责令原告于2018年4月28日前自行拆除。原告认为，该两份告知书未按法律规定送达原告（单位），违反法定程序。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政处罚程序分为羁束性程序和裁量性程序，羁束性程序是指法律明确规定了行为的方式、步骤、顺序、时间和适用条件，行政机关必须遵循的程序。结合本案，被告市规划局未采取直接送达的方式，剥夺了原告申辩和要求听证的权利，故被告市规划局构成了违反法定程序的情形，依法应予以认定程序违法。被告市规划局所依据的《长春市制止违法建设拆除违法建筑若干规定》（长春市人民政府令第25号，2011年5月12日实施）第十三条的规定，采取张贴公告送达的方式，无事实依据。此条规定“全市集中专项拟拆除的违法建筑，可以由市城乡规划主管部门在违法建筑所在地，以张贴公告的形式送达。当事人自行拆除违法建筑的期限，由市城乡规划主管部门确定”，对此条的理解为，在全市集中整治违法建筑活动时，才可以采取公告送达方式。另根据“长府办发［2009］101号”《长春市人民政府办公厅关于印发长春市开展拆除违法建筑集中行动实施方案的通知》的规定，从作出该方案之日起至2010年12月31日为全市统一治理拆除违法建筑行动的时间。因此，被告在整治活动结束后继续采取公告形式送达，明显也违反了此项规定。综上所述，被告市规划局作出的两份“告知书”送达程序违法，被告市政府维持处罚决定书显属不当，应予纠正。原告起诉符合《行政诉讼法》第五十一条的规定，并有事实和法律依据，请求人民法院判令：1.确认被告市规划局采取公告送达的2018年4月27日10号《限期拆除违法建筑决定书》程序违法；2.撤销被告市政府于2018年7月23日作出的长府复［2018］993号《行政复议决定书》（以下简称993号《行政复议决定书》）；3.诉讼费由败诉方承担。 被告市规划局辩称，一、被告市规划局行政执法主体资格合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告市规划局负责长春市行政区域内的城乡规划管理工作，有权对违反《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的行为进行行政处罚。二、吉林省新纪元永明灯具厂违法事实清楚。被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》中所针对的房屋系吉林省新纪元永明灯具厂在未取得任何规划手续的情况下,于2018年4月19日在靖宇路副35号红旗小区旁原永明灯具厂院内其原二层违法建筑的基础上继续建设第三层建筑，建筑面积约360平方米。（原二层违法建筑我局已依法履行了拆除程序)《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证......”。吉林省新纪元永明灯具厂建设的建筑位于朝阳区靖宇路副35号院内，经查询，尹家和（自述是吉林省新纪元永明灯具厂负责人）提供了《长春市朝阳区人民政府关于吉林省新纪元永明灯具厂申请危房改造的函》(长朝府[2013]187号)、《关于吉林省新纪元永明灯具厂危房改造的复函》(长房函字[2013]98号)、《危险房屋通知书》(长房危通[2011]037号)、《集体土地建设用地使用证》(长朝土集建(1996)字第960×××号)、《危险房屋鉴定报告》(编号:[2011]CWF026)、《长春风光新能源科技有限公司办公楼》(设计编号2013-038）相关资料。经核对相关资料，现违法建筑位置原有一处已拆除的平房仓库，建筑面积为155,2平方米。该仓库于2011年鉴定为D级危房，详见《危险房屋通知书》(长房危通[2011]03号)。该新建项目并未取得《建设工程规划许可证》，因此吉林省新纪元永明灯具厂建设的建筑属于违法建筑。三、被告市规划局所作行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，第四十条、第六十四条，《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条，《长春市城乡规划条例》第四十条、第七十七条之规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。严重影响城乡规划，不符合控制性详细规划或者规划条件无法采取改正措施消除影响的，责令其限期拆除。吉林省新纪元永明灯具厂使用的房屋未取得建设工程规划许可证，根据《长春市城乡规划条例》第八十三条“本条例所称严重影响城乡规划是指（四）建筑间距不符合国家和省有关标准、规范的;（五）严重影响居民居住环境的;”吉林省新纪元永明灯具厂建设的建筑不符合控制性详细规划，该地块控制性详细规划为居住用地。建筑间距不符合国家和省有关标准、规范，严重影响居民居住环境，依法应予以拆除。因此，被告市规划局作出拆除此违法建筑的行政处罚决定符合城乡规划法律法规的规定。四、被告市规划局所作行政处罚程序合法被告市规划局根据《长春市制止违法建设拆除违法建筑若干规定》相关法律规定，于2018年4月23日向吉林省新纪元永明灯具厂送达10号《限期拆除违法建筑告知书》，告知吉林省新纪元永明灯具厂有权进行陈诉、申辩或申请听证的权利，送于吉林省新纪元永明灯具厂负责人，并将告知书张贴于违法建筑物拍照留证。吉林省新纪元永明灯具厂在告知的期限内，未进行陈述、申辩，也未提出听证申请。被告市规划局于2018年4月27日向吉林省新纪元永明灯具厂送达10号《限期拆除违法建筑决定书》，吉林省新纪元永明灯具厂已经知晓该通知书,并且依据相关规定，已经提起行政复议及行政诉讼，不影响吉林省新纪元永明灯具厂行使救济权利，程序合法。综上所述，被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》主体资格合法，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请依法维持被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》。 被告市政府辩称，一、行政复议程序合法。原告永明灯具厂（个人独资企业）对被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》不服，于2018年6月7日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年6月12日向被告市规划局送达行政复议答复通知书，被告市规划局于2018年6月15日向被告市政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对被告市规划局提交的所有证据材料进行了书面审查。经审理后依法作出《行政复议决定书》，维持该10号《限期拆除违法建筑决定书》。二、认定事实清楚。（一）原告永明灯具厂（个人独资企业）所建建筑区域的土地性质是集体土地，整个区域已划为城市规划区内,属城市建设中的“城中村”。依照《城乡规划法》第十一条第二款:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，被告市规划局具有对本案的城乡规划实施监督、管理、许可的行政职权。(二)被告市规划局依据法律规定，履行了10号《限期拆除违法建筑决定书》的立案、勘查、认定、告知、集体讨论、送达等法定程序，虽然该行政决定书直接以现场张贴方式予以送达不符合法律规范，但并未影响、侵犯原告永明灯具厂（个人独资企业）的合法权益或行政救济的权利。（三）在城市规划区内从事任何建设活动，均应当取得建设工程规划许可证，否则应承担相应的法律后果。根据《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定，对未取得建设工程规划许可证从事建设的行为，要受到责令停止建设，或限期改正，或拆除、没收，并处罚款等相应的制裁措施。原告永明灯具厂（个人独资企业）未依法取得建设工程规划许可证擅自开工建设，属违法建设行为，其所建建筑属违法建筑，被告市规划局对此认定事实清楚、证据确凿。原告永明灯具厂（个人独资企业）在被责令停止建设、限期拆除时仍继续建设且不自行拆除，被告市规划局依法作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》并无不当。（四）住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形:（一)取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能移符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。《长春市城乡规划条例》第七十七条规定，建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设，并分别按照以下规定处理:(一)符合控制性详细规划和规划条件的，责令其限期补办规划许可手续，处建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款;(二)影响城乡规划但可以通过改正使其符合控制性详细规划和规划条件的，责令其限期改正，改正后补办规划许可手续，处建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款;(三)严重影响城乡规划，不符合控制性详细规划或者规划条件无法采取改正措施消除影响的，责令其限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程总造价百分之十以下的罚款。控制性详细规划主要以对地块的用地使用控制和环境容量控制、建筑建造控制和城市设计引导、市政工程设施和公共服务设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容,并针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程，应用指标量化、条文规定、图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量、定位和定界的控制和引导。《城乡规划法》第二条规定,“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”《城市规划编制办法》(建设部令第146号)第二十二条至第二十四条规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。因此，控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。原告永明灯具厂（个人独资企业）所建建筑区域已于2012年8月在城市控制性详细规划中，列为二类居住用地。依据上述规定和规划条件，被告市规划局认定原告永明灯具厂（个人独资企业）所建建筑不符合控制性详细规划或者规划条件无法采取改正措施消除影响，责令其限期拆除符合法律规定。（五）按照本市危旧房拆除改造规定，原告永明灯具厂（个人独资企业）原仓库在自行拆除后，经市危旧房改造主管部门批准后，可以自行改造,但应当按照批准文件要求，严格履行建设审批手续或相关程序。《吉林省城乡规划条例》第四十九条、《长春市城乡规划条例》第四十条第二款、第三款、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的相关规定，是办理建设工程规划许可证的要件和程序，以及对行政机关不予许可的救济权利和途径。本案，原告永明灯具厂（个人独资企业）在开工建设前应当依据法律规定办理规划许可等行政审批手续,如行政机关不予许可，应当依法维护合法权益，而不能径行开工建设综上，被告市政府作出的复议决定程序合法、事实清楚。请求驳回原告永明灯具厂（个人独资企业）的诉讼请求。 经审理查明，1997年6月13日，原吉林省科华送逆变电设备厂更名为吉林省新纪元永明灯具厂，企业性质为集体企业（以下简称永明灯具厂（集体企业））。2001年8月3日工商行政管理机关吊销了永明灯具厂（集体企业）的营业执照，2006年1月11日成立清算小组，负责处理集体职工的安置和法律申诉的所有事宜，但成立的该清算小组未在相关部门备案。 1996年3月12日，原吉林省科华逆变电源设备厂取得《集体土地建设用地使用证》（长朝土集建（1996）字第960×××号)，土地类别及用途为工业用地，用地面积6916.01平方米。宗地范围内有一仓库并有《房屋所有权证》（长房权字1601367号，栋号4-101/49-2-1)，建设时间1993年，建筑面积155.20平方米。土地使用证和房屋所有权证未发生变更登记。2009年4月28日，市政府办公厅下发《关于进一步推进全市重点棚户区及危旧房改造的通知》（长府办发[2009]14号)，要求全市危旧房改造以单位自行改造为主与多种改造形式相结合，单位自行改造需经市危旧房改造主管部门批准。危旧房改造项目享受经济适用住房有关政策，有关部门要简化办事程序,缩短办事时限。2011年10月28日，该仓库经长春市房屋结构安全鉴定中心鉴定为D级危房（长房鉴字[2011]CWF026号)。2011年10月31日，长春市房屋安全管理委员会办公室下发《危险房屋通知书》（长房危通[2011]037号)，建议该仓库应整体拆除。2012年8月，永明灯具厂（集体企业）所处区域经城市控制性详细规划，已作为二类居住用地。2013年6月4日,长春市房屋安全管理委员会办公室下发给朝阳区人民政府《关于全部拆除D级危险房屋的紧急通知》（长房安委办字[2013]11号)，要求对辖区内D级危险房组织拆除，永明灯具厂（集体企业）自行拆除了该仓库。2013年8月21日，永明灯具厂（集体企业）未经规划许可，擅自开工建设（正挖土方过程)，被告市规划局对此作出《停止违法建设通知书》(长规朝停字[2013]第005号)，要求停止建设并接受处理。2013年9月13日，朝阳区政府给长春市住房保障和房地产管理局发函《关于吉林省新纪元永明灯具厂申请危房改造的函》（长朝府[2013]187号)称,该房屋已经产权单位整体拆除，依据长府办发[2009]14号文件精神,产权单位自行改造拟建4层新能源一体化办公楼1550平方米,特申请将此区域纳入危旧房改造项目，享受相关政策优惠。2013年9月24日,长春市住房保障和房地产管理局给朝阳区政府复函《关于吉林省新纪元永明灯具厂危房改造的复函》(长房函[2013]98号),同意由产权单位自行改造，在改造过程中要严格履行建设程序。经被告市规划局责令停止建设后，永明灯具厂（集体企业）并未停止建设，已建设到二层绑筋状态，建筑面积约720平方米。被告市规划局经认定该地为二类居住用地，该建筑不符合用地规划性质，属严重影响城乡规划的违法建筑，经集体研究后于2013年9月28日作出《拆除违法建筑行政处罚告知书》（长规罚告朝字[2013]第N661号)，限期自行拆除。2013年10月6日，被告市规划局作出《拆除违法建筑行政处罚决定书》（长规罚决朝字[2013]第N661号)，如在限期内仍不自行拆除，将依法申请强制拆除。2013年11月1日，被告市规划局的朝阳规划分局向朝阳区政府递交《强制措施申请书》（长规罚申朝字[2013]第547号)，申请对该建筑强制拆除。2018年4月19日，永明灯具厂（集体企业）继续建设到三层绑筋状态,被告市规划局作出《停止违法建设通知书》（长规停朝字[2018]第01号)，要求立即停止建设并接受处理。永明灯具厂（集体企业）未停止建设，2018年4月23日，被告市规划局认定永明灯具厂（集体企业）在原二层建筑基础上已接建到三层，该层建筑面积约360平方米，仍未经规划许可擅自建设属严重影响城乡规划的违法建筑，并对永明灯具厂（集体企业）作出《责令限期拆除违法建筑告知书》（长规责拆告朝字[2018]第Q10号)，限永明灯具厂（集体企业）在4月28日前自行拆除，告知永明灯具厂（集体企业）在3日内有权进行陈述、申辩或者听证，并对该告知书在施工现场张贴公示送达。永明灯具厂（集体企业）在期限内未自行拆除。2018年4月27日，被告市规划局作出10号《限期拆除违法建筑决定书》，并对该决定书在施工现场张贴公示送达。2018年4月28日，被告市规划局的朝阳规划分局向朝阳区政府关于《强制拆除违法建筑申请书》（长规强拆申朝字[2018]第30号)，请求予以强制拆除。 2018年5月11日永明灯具厂（个人独资企业）在工商行政管理部门登记成立，企业性质为个人独资企业。永明灯具厂（个人独资企业）即本案原告对被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年7月23日作出933号《行政复议决定书》，维持了被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》，原告永明灯具厂（个人独资企业）不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”。本案原告永明灯具厂（个人独资企业）成立于2018年5月11日，被告市规划局于2018年4月23日作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》并送达，在该行政行为作出并送达时原告永明灯具厂（个人独资企业）尚未成立。根据工商登记记载，永明灯具厂（集体企业）为吊销营业执照，并未注销，企业的法人地位尚存，故被告市规划局应是对集体企业性质的永明灯具厂作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》。原告永明灯具厂（个人独资企业）虽主张集体性质永明灯具厂改制为个人独资的永明灯具厂，但在诉讼中并未提供企业改制的相关证据证明其与永明灯具厂（集体企业）的承继关系，被告市政府行政复议中将个人独资的永明灯具厂作为复议申请人，并在933号《行政复议决定书》中查明事实中阐述：“申请人是由原吉林省科华逆变电设备厂（集体企业）改制而成，属于个人独资企业”但在诉讼中也未提供改制的相关证据，故原告永明灯具厂（个人独资企业）对其成立之前被告市规划局作出的10号《限期拆除违法建筑决定书》并无行政法律上的利害关系，没有原告的诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告吉林省新纪元永明灯具厂的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  张晓颖 人民陪审员  王玉春 人民陪审员  王成华 二〇一九年二月十一日 书 记 员  陈 曦