江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏01行初540号 原告暨诉讼代表人李文全，男，1951年1月5日出生，汉族。 原告暨诉讼代表人李明山，男，1967年8月17日出生，汉族。 原告暨诉讼代表人吕家仓，男，1957年6月6日出生，汉族。 原告暨诉讼代表人谢远通，男，1935年1月10日出生，汉族。 原告暨诉讼代表人卜广华，男，1951年11月5日出生，汉族。 222位原告的共同委托代理人周六八，江苏袁胜寒律师事务所律师，执业证号13201201310694707。 222位原告的共同委托代理人徐剑峰，江苏袁胜寒律师事务所律师，执业证号13201201410897015。 被告南京市六合区人民政府，住所地在南京市六合区雄州南路268号。 法定代表人李万平，南京市六合区人民政府区长。 委托代理人杨泉，南京市国土资源局六合分局工作人员。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201411538113。 第三人南京市六合区红山窑水利枢纽管理处，住所地在南京市六合区雄州街道瓜埠社区红山窑。 法定代表人郑金堂，南京市六合区红山窑水利枢纽管理处主任。 委托代理人毛远标，江苏六骏律师事务所律师，执业证号13201200110711793。 委托代理人孙鸿举，江苏六骏律师事务所律师，执业证号13201201310770892。 原告陈巧红等222人因诉被告南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）、第三人南京市六合区红山窑水利枢纽管理处（以下简称红山窑管理处）履行收回国有土地使用权安置补偿一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年12月4日第一次询问当事人谈话。原告随后向本院提出变更诉讼请求申请，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告陈巧红等222人诉称，原告均系南京市××区龙袍街道楼子村村民，案涉地块自建国以来就由当地村民进行耕种。长期以来，该地块一直作为当地村民集体所有的耕地，耕种收入也成为当地村民的重要经济来源，在耕种期间村民也一直按照国家规定缴纳农业税及附加税。2015年12月11日，楼子社区居委会出具了证明一份证实了前述相关事实，该份证明载明：“兹有楼子社区丰北片10个自然组的滁河后洲，在2003年之前一直由丰北片老百姓耕种。”2003年开始第三人未对村民补偿先占据土地，强行驱赶村民；2015年12月未对村民安置补偿先使用土地，强行在该地块建设水利工程（省防汛抢险训练基地），地上农作物均因此被损毁。原告于2015年12月向被告申请土地权属争议，并首次知道被告超越权限在2009年为第三人登记了宁六国用〔2009〕第04068号《国有土地使用证》（以下简称4068号土地证）。原告此后与被告、南京市国土资源局发生多次行政诉讼，要求撤销4068号土地证，确认案涉地块的土地性质为集体土地，使用权人为原告，但法院均判决原告败诉，法院确认该土地为国有土地，现案件在检察院抗诉程序中。在最高人民法院第三巡回法庭的谈话中，被告认可土地坐落于六合区龙袍镇范围内。同时此前的一系列诉讼中，被告并没有否认案涉土地在2003年之前是原告耕种和养殖的事实，其提供的证据材料中，也证明案涉土地是原告使用的，收回土地应当对原告补偿。现案涉土地已被收回，并以划拨的形式给第三人作为水利工程建设使用。根据《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》，其中明确提到“依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当按照土地管理法第五十八条的规定，对土地使用权人予以适当补偿。”《江苏省大中型水利工程建设项目征地拆迁和安置补偿意见》（一）2条规定，使用国有土地的补偿标准可按不高于征收农民集体土地同类土地的标准予以补偿。政府部门收回滩涂地用于水利工程建设的，不论土地性质是国有土地还是集体土地，都应当对原土地使用人按照土地的原用途给予安置补偿。 根据六合区政府关于贯彻《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》的通知，案涉土地位于龙袍街道楼子社区为二级区片，每亩地的征收补偿标准为6.04万元/亩，故案涉土地的征收补偿费用为6.04万元/亩×338.5亩=2044.54万元。六合区政府《关于公布征地补偿安置标准的通知》，案涉地块的青苗和附着物综合补偿标准为2.5万元/亩，故案涉地块的青苗和附着物综合补偿费用为2.5万元/亩×338.5亩=846.25万元。该土地自2003年至2015年被闲置，之后被建设使用，根据六合区政府《关于公布征地补偿安置标准的通知》的规定，其临时用地补偿标准为0.26万元（第一年）/亩×338.5亩+0.52万元（第二年）/亩×338.5亩×14年（2004-2018年）=2552.29万元。根据六合区政府《关于公布征地补偿安置标准的通知》，需要安置的被征地农民人数，按照被征收农用地的数量除以被征地农村集体经济组织征地前人均占有农用地的数量计算，被告应当对需要安置的原告支付相应的安置费用。 据原告所知，楼子村村委会（原丰北村）曾将案涉土地中的部分水面发包给耿克亮作为养殖使用，耿克亮在2003年1月29日和3月18日，获得了两次补偿共计13.5万元。原告认为耿克亮承包的水面位于案涉土地之内，其获取了相关补偿，原告亦有权要求被告履行对失去土地村民的安置补偿。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。故原告依法提起行政诉讼，请求判令被告履行收回六合区滁河闸抽水站进水涵洞东南侧地块（338.5亩）国有土地使用权对原告进行安置补偿的行政职责。 被告六合区政府辩称，1.涉案地块不在集体土地范围内。涉案地块位于六合区红山窑滁河闸进水涵洞东南侧，面积为338.5亩。1992年，原六合县龙袍乡土地管理所对涉案地块进行了权属界限勘测，确定原龙袍乡丰北村与县、乡河流、对岸的村名、乡名及各界址点位置，并于1992年8月1日由时任龙袍乡丰北村村主任倪从贤签订了权属界限协议书，该协议书确定涉案地块不在丰北村集体土地范围内（后丰北村与楼子村合并为楼子村）。根据《关于确定土地权属若干问题的意见》第一条的规定，涉案地块属于国有土地。2.涉案地块土地使用权自始依法属于国有。2003年六合国土分局龙袍国土资源所再次就涉案地块进行了权属界限勘测，确定龙袍镇（现为龙袍街道）楼子村所有的土地与国有土地的界限，并于2003年1月10日由时任楼子村村主任高宏宝签订了土地权属界限确认书，该确认书确认涉案地块属于国有土地，故国家是涉案地块唯一合法土地使用权人。3.本案不适用土地管理法第五十八条的规定。基于前述事实可知，涉案地块并不在楼子村集体土地范围内，国家是涉案地块唯一合法土地使用权人，农户并不享有涉案地块上合法国有用地使用权。根据土地管理法第五十八条的规定可知，符合“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”五种情形的合法土地使用权，经有权机关批准，可以收回。显然，案涉地块并不符合该条规定的条件，不适用五十八条的规定。因此，原告据此主张收回并补偿，缺乏法律依据。4.对于占用涉案地块的农户已给予相应补偿。2003年1月18日，在六合区水利局的见证下，滁河闸站管理处、龙袍镇政府、楼子村村委会签订《关于收回滁河闸抽水站涵洞东南侧滩涂地的协议》，南京市红山窑水利枢纽拆建工程建设处与龙袍镇政府签订了《关于收回水利工程用地的协议》。约定：鉴于滩涂地被农户占用经营和杨庄河河头水面被农户承包养鱼的事实，由红山窑水利枢纽拆建工程建设处一次性给予相应补偿，金额为39万元，原村组与农户签订的所有经营合同自该协议签订之日起一律废止，农户占用经营的所有项目全部清理退出，所发生的补偿问题和相关矛盾，由龙袍镇政府负责解决，并从根本上解决矛盾，消除后遗症，不得因此干扰和影响枢纽工程建设及工程建成后的正常运行管理。由此可见，对于涉案地块上存在的农户占用的情形，相关部门经会商已经依法予以清理，并给予合理补偿，原告关于履行补偿职责的请求缺乏事实根据。5.原告与涉案地块不具利害关系，其起诉不符合法定起诉条件。基于前述事实可知，原告并非涉案地块的合法使用权人，其与涉案地块已无任何利害关系，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定的起诉条件，依法应予驳回。6.根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先行向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。本案中原告的诉讼请求是要求六合区政府履行收回土地补偿的职责，但是原告从未向六合区政府提出过相应的履职申请，其直接进行提起课予义务之诉，不符合行政诉讼的受理条件。请法院驳回原告的起诉。 第三人红山窑管理处辩称，1.李文全等222人作为原告，主体不适格，涉案土地为国有土地，并无证据证明原告在涉案土地划拨给第三人之前，已经取得涉案国有土地的使用权。李文全等222人不是涉案土地的使用权人，并且根据南京市中级人民法院作出的（2016）苏01行初77号判决书等有关本案原告提起一系列诉讼已经生效的裁判文书中，均认定李文全等222人与涉案土地不存在任何关系。李文全等人不具有要求对其安置补偿的权利。2.原告要求对其安置补偿并无事实和法律依据，涉案土地已经为国有土地，第三人系经划拨取得涉案土地的使用权，2009年南京市人民政府已经向第三人核发4068号国有土地使用权证，相关的工程建设在土地上是合法使用该土地。不存在收回国有土地使用权的问题，原告等222人并非涉案土地的使用权人，要求对其进行安置补偿并无事实和法律依据。另外在2003年，就涉案土地，已经与龙袍镇政府签订了两份协议，由红山窑枢纽拆建工程建设处一次性给予39万元的补偿。请求驳回原告起诉。 本院经审理查明，原告李文全等222人均系南京市××区龙袍街道楼子村村民。涉案争议地块位于六合区红山窑滁河闸进水涵洞东南侧，面积为338.5亩，现为第三人红山窑管理处用地。在生效判决（2016）苏01行初77号陈巧红等222人不服六合区政府土地争议不予受理一案中，本院已经查明南京市人民政府向红山窑管理处核发了涉案的4068号国有土地使用证的事实，并认定涉案的土地在划拨前亦属于国有土地。原告称涉案地块建国以来一直作为当地村民集体进行耕种，但未提供涉案地块由原告进行合法耕种的证据，亦未提供曾向被告六合区政府申请履行收回国有土地使用权安置补偿的证据。 另查明，2003年1月18日，在南京市××区水利局的鉴证下，滁河闸站管理处、龙袍镇政府、楼子村村委会签订《关于收回滁河闸抽水站涵洞东南侧滩涂地的协议》，南京市红山窑水利枢纽拆建工程建设处与龙袍镇政府签订了《关于收回水利工程用地的协议》。约定：鉴于滩涂地被农户占用经营和杨庄河河头水面被农户承包养鱼的事实，由红山窑水利枢纽拆建工程建设处一次性给予相应补偿，金额为39万元，原村组与农户签订的所有经营合同自该协议签订之日起一律废止，农户占用经营的所有项目全部清理退出，所发生的补偿问题和相关矛盾，由龙袍镇政府负责解决，并从根本上解决矛盾，消除后遗症，不得因此干扰和影响枢纽工程建设及工程建成后的正常运行管理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案土地已被本院生效判决确认为国有土地，原告称涉案地块建国以来一直作为当地村民集体进行耕种，但未提供涉案地块由原告进行合法耕种的证据，无法证明原告陈巧红等222人与被告六合区政府收回国有土地使用权安置补偿之间有利害关系，故原告陈巧红等222人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”由此可见，在提告行政机关履行法定职责之诉中，事前申请行政机关履行法定职责是事后向人民法院提起行政诉讼的前提。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定:“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，原告未向本院提交起诉前曾向被告六合区政府申请履行收回国有土地使用权安置补偿的证据，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，原告的起诉应予裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告陈巧红等222人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 赖传成 二〇一九年二月十一日 书记员 位云云 附：222位原告名单及其基本身份情况 略