浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终1697号 上诉人（原审原告）杨秀妹，女，汉族，1966年4月30日出生，住浙江省义乌市。 委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。 上诉人（原审原告）义乌市国亨实业有限公司，住所地浙江省义乌市上溪镇岩口湖度假区。 法定代表人贾纪泉，总经理。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 委托代理人杨帆，义乌市上溪镇人民政府副镇长。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市上溪镇人民政府，住所地浙江省义乌市上溪镇兴华路17号。 法定代表人杨斌，镇长。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 杨秀妹、义乌市国亨实业有限公司诉义乌市上溪镇人民政府、义乌市人民政府行政强制一案，金华市中级人民法院于2018年11月13日作出（2018）浙07行初152号行政裁定。杨秀妹、义乌市国亨实业有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年12月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 杨秀妹、义乌市国亨实业有限公司起诉称：1996年11月22日，作为义乌市招商引资的对象，原告义乌市国亨实业有限公司与被告义乌市上溪镇人民政府签订《开发岩口旅游度假区合同》，开发经营岩口湖旅游度假区。根据该合同第六条之约定。义乌市国亨实业有限公司有权转让他人建造山庄或别墅。后经多部门进行行政管理、行政审批最终确定岩口湖旅游度假区总开发面积为401亩，一期项目立项、规划35339平方米（约53亩）。正是基于合同约定及对义乌市上溪镇人民政府等相关部门的信任，原告杨秀妹才于2015年4月25日与义乌市国亨实业有限公司签订协议，最终取得房屋所在地块的土地使用权，并积极投资建设，形成涉案房屋及附属物。2017年下半年，被告义乌市人民政府对原告房屋所在岩口湖度假区予以关注，组建包含多名领导人员在内的专门工作组，协调多个行政机关，着手安排房屋拆除工作。2017年12月22日，义乌市人民政府组建的专门工作组会同义乌市上溪镇人民政府及其他行政机关对原告房屋及附属物实施强制拆除。原告认为该强制拆除行为违法，具体理由如下：第一、原告房屋及附属物属于义乌市国亨实业有限公司取得的建设用地规划许可证规划范围内，符合补办手续条件，依法不应被强制拆除，二被告认定事实不清。岩口湖旅游度假区规划面积401亩，其中53亩取得建设用地规划许可证，原告用地属于此范围内，且义乌市国亨实业有限公司已缴纳相关费用。义乌市国亨实业有限公司与义乌市上溪镇人民政府签订的《开发岩口旅游度假区合同》约定征地范围为“坐落上溪镇宅山等范围，具体以界桩和测量地形图的红线内为界”。受限于当时的客观条件，征地红线图未标明坐标，且征地红线图与实际地形图相差较大，但总用地面积为401亩是义乌市上溪镇人民政府及相关部门一致认可的。合同签订后义乌市国亨实业有限公司一次性向义乌市上溪镇人民政府支付土地征用费、地上物补偿费等共计150.2950万元。后经义乌市人民政府、国土、城建、水电、环保等多部门召开专题会议并形成会议纪要，确定岩口湖旅游度假区总开发面积为401亩，符合义乌市城市建设总体规划和风景旅游总体规划，并核发53亩的建设用地规划许可证。原告在此范围内建设的房屋及附属物，在可补办手续的情况下，依法不应被强制拆除，二被告认定事实不清。第二、二被告强制拆除涉案房屋及附属物的行为缺乏强制执行依据和法律依据。依据《行政强制法》的相关规定，二被告在强制拆除之前应当作出强制执行决定，但是本案中二被告并未作出责令限期拆除决定书和强制拆除决定书，所以二被告实施强制拆除房屋及附属物的行为缺乏强制执行依据和法律依据。第三、二被告强制拆除涉案房屋及附属物的行为程序违法。依据《行政强制法》的规定，二被告强制拆除涉案房屋及附属物之前，应当告知原告拆除的事实、理由和依据，告知原告陈述和申辩权利，但二被告并未告知原告陈述和申辩权，也未告知拆除的事实和理由。二被告强制拆除涉案房屋及附属物违反法定程序。又依据《行政诉讼法》、《行政复议法实施条例》的规定，被告实施强制拆除行为对原告的权利义务产生不利影响，应该告知原告复议、诉讼途径和期限。但被告未告知原告权利救济程序，违反法律规定。综上所述，原告认为本案是由被告义乌市人民政府具体决策、组织被告义乌市上溪镇人民政府及其他多个行政机关联合参与的行政强制行为，被告义乌市人民政府和被告义乌市上溪镇人民政府均作为独立的一级人民政府，均应独立承担行政责任。综上，请求：1.判令二被告于2017年12月22日对原告位于岩口湖度假区的房屋及附属物实施的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由二被告承担。 原审法院认为：原告以被告义乌市人民政府决策、组织被告义乌市上溪镇人民政府等部门联合强制拆除了涉案建筑物为由提起本案行政诉讼，被告义乌市上溪镇人民政府答辩承认系其组织拆除了涉案建筑物，而被告义乌市人民政府则答辩称其责成义乌市上溪镇人民政府依法处置涉案建筑物的行为系内部层级监督行为，不对外发生法律效力。鉴于被告义乌市上溪镇人民政府自认其实施了本案被诉行政行为，故其作为本案被告主体适格。原告未能提供充分的证据证明义乌市人民政府直接参与了对涉案建筑物的拆除行为。而被告义乌市人民政府所述的责成义乌市上溪镇人民政府等部门依法处置涉案建筑物的行为，本身不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。被责成部门对涉案建筑物的具体实施行为才是对原告权利义务产生直接影响的行政行为。据此，原告以义乌市人民政府为被告提起本案行政诉讼缺乏事实根据和法律依据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告对义乌市人民政府的起诉。 杨秀妹、义乌市国亨实业有限公司上诉提出：1.被上诉人义乌市人民政府是适格被告，一审法院认定事实不清。①上诉人提供的证据能初步证明被上诉人义乌市人民政府（以下简称“市政府”）组建专门工作组实施强拆行为，上诉人已经尽到举证责任。上诉人提交的义乌市检察院微信公众号文章报道称，“市政府领导以极大的决心和魄力，着手谋划”、“在林毅市长雷厉风行的亲自督促和部署下，市政府迅速成立专班、组建由相关部门联合组成的专门工作组，由分管副市长牵头调集资源”。由此可知，市政府领导林毅亲自部署指挥，市政府成立专班，组建专门工作组对上诉人房屋及附属物实施强拆。同时，强拆当天公安，特警及其他人员数百名集结在涉案地块，其规模之大，远非上溪镇人民政府（以下简称“镇政府”）能够调动的，能与“市政府组建专门工作组”相印证。囿于现场封锁，各上诉人只能在外围较远地方进行拍摄，提供照片，其既无法在可辨识的距离内拍摄，也无法从几百人中精确辨别哪位是市政府领导，且市政府领导人员是否在现场并不影响对市政府参与强拆认定。一审法院认为上诉人未提供充分证据证明市政府直接参与强拆，实属强人之所不能、加重上诉人的举证责任。②市政府对强拆时间和要求作出明确安排，有别于“责成行为”，应当认定其为强拆实施主体。市政府自述其于2017年9月25日明确要求对上诉人房屋进行处置，对处置时间和要求均作出规定，要于2017年12月底前将上诉人房屋全部拆除。在决定拆除后短短两个月的时间内，法定的诉讼期限尚未届满，而市政府竟决定要全部完成拆除，这本身就于法不符。后市政府从市政府、镇政府及其他部门中抽调工作人员组建成专门工作组，完成市政府交办的工作事项，其在是否执法以及具体执法方式上没有自行判断权和选择权，更不具备独立承担法律责任的资格，因此，市政府应承担强拆行为的法律责任。也进一步证明，市政府对强拆行为，不只是“责成”，更有参与，故市政府应当被认定为强拆实施主体。此外，市政府作为本次强拆工作的决策、组织实施机关，有责任亦有条件提供证据，证明涉案房屋及建筑物是否符合拆除的法定条件、就具体实施工作在其组建的专门工作组、其他部门及镇政府之间作出的明确分工、是否已进行了充分调查、具体实施单位有无依法作出法律文书等基本事实。市政府在收到起诉状副本后，应当在法定期限内向法院提供相关证据，其在有条件举证而怠于举证的情况下，不能免除其法律责任。③否认被上诉人市政府是强拆主体，与事实不符，更不利于实现行政诉讼的价值。规范社会秩序、保障社会正义是行政诉讼的重要价值。行政诉讼规范对象包括权力运行在内的整个社会秩序。在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式。人民法院对行政行为进行司法审查应当全面，不是追求有行政主体担责即可，而是要让所有违法行政的行政主体都承担相应的责任。人民法院对行政机关是否依法行政作出的裁决不仅对行政机关和行政相对人产生约束力，而且对整个社会具有重要的引导作用，故应充分发挥人民法院在行政诉讼中维护和监督行政机关依法行政的重要职能作用。本案中一审法院因镇政府已经自认实施强拆，而市政府单方否认参与强拆，即作出裁定否定市政府的被告主体资格，不利于实现行政诉讼的规范价值。2.一审法院未对被上诉人镇政府的强拆行为进行裁判，处理方式错误。本案涉及两名被告，一审法院在庭审中组织三方当事人围绕被告主体是否适格、强拆是否合法进行法庭调查及法庭辩论，即使一审法院认为二原审被告部分主体适格，部分不适格，一审法院经审查后，也应对不适格的被告驳回起诉，对适格的被告实施的强制拆除行为是否合法作出实体判决，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。但一审法院未予裁判的处理方式错误。3.一审法院适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，驳回上诉人起诉。该条文原文为“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”，与本案案件事实没有任何关联性，一审法院适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人义乌市人民政府答辩称：2017年9月18日，金华市迎接中央环境保护督察工作协调联络组（信访组），将中央环保督察组交办中环督信转（2017）09180701-11235信访件给义乌市人民政府。该件主要反映“金华义乌市国亨实业有限公司在岩口××水源保护区内违建，污染水质”的问题。接件后，义乌市人民政府明确要求国土、执法、上溪镇政府等相关单位结合历史遗留积案清理工作，对义乌市国亨实业有限公司违法行为及违法建筑加快政策处理，依法尽快处置到位。为严肃工作纪律，根据工作要求，对处置时间和要求做了进一步明确，责成义乌市国土局、执法局、上溪镇政府于2017年12月底前依法处置到位。义乌市人民政府督促下级依法履职的行为，属内部层级监督行为，不对外发生法律效力，属不可诉行为。义乌市人民政府要求下级加快政策处理，依法尽快处置到位，并没有实施强制拆除行为。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人义乌市上溪镇人民政府答辩称：义乌市人民政府收到中央环保督察组交办中环督信转（2017）09180701-11235信访件。该件主要反映“金华义乌市国亨实业有限公司在岩口××水源保护区内违建，污染水质”的问题。收件后，义乌市人民政府责成国土局、执法局、上溪镇政府等单位，于2017年12月底前依法处置到位。根据非诉行政案件“裁执分离”新机制，经人民法院裁定准予执行拆除或没收后需要拆除的违法建筑，由所在地镇街组织实施。为履行人民法院生效的裁定，上溪镇政府多次督促义乌市国亨实业有限公司法定代表人贾纪泉及相关人尽快自行拆除违法建筑。2017年11月25日，上溪镇人民政府发出腾空通知。2017年12月22日，上溪镇人民政府组织拆除违法建筑。义乌市人民政府督促下级依法履职的行为，属内部层级监督行为，不对外发生法律效力，属不可诉行为。义乌市人民政府要求下级加快政策处理，依法尽快处置到位，并没有实施强制拆除行为。金华市中级人民法院的判决仅涉及驳回上诉人对义乌市人民政府的起诉，上诉人将上溪镇人民政府列为被上诉人不当。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院认为：“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则。上诉人既然针对强制拆除行为提起诉讼，适格的被告就是实施拆除行为的行政机关。涉案建筑物系义乌市上溪镇人民政府拆除。在案证据还证明，上溪镇人民政府在拆除之前召集义乌市国亨实业有限公司及相关建筑物使用人开会，督促对方主动拆除，并于2017年11月25日以自己的名义发出“腾空通知”。上诉人认为义乌市人民政府系拆除主体，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，上诉人应对此承担相应的举证责任。然而上诉人在一、二审中均明确称无法分辨拆除现场行政机关人员的身份。上诉人提交的义乌检察微信公众号的文章虽有“市政府迅速成立了专班，组建由相关部门联合组成的专门工作组”等词句，但该文章同时也指明“主管机关着手开展了一系列扎实的工作，成效显著”，故即使根据该篇文章，也不能证明义乌市人民政府实施了强制拆除行为。本案中，义乌市人民政府确有督促下级依法履职的行为，但其行为仅作用于行政机关内部，系通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，不对上诉人的权利义务产生直接影响。综上，原审裁定认为上诉人针对义乌市人民政府的起诉没有事实和法律依据，并无不当。 原审法院在裁定驳回上诉人对义乌市人民政府的起诉之后，以案件需要本院审理本案的结果为由，裁定中止了案件其他部分的审理程序，程序并无不当。另上诉人提出的诉请是要求确认强制拆除行为违法，而原审裁定引用的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款是针对原告向行政机关“请求履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务”案件而作出的规定，与本案案情不符。本案应引用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定。 综上，上诉人提出义乌市人民政府系适格被告的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。原审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，审判程序合法。惟引用法律条文有误，应予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 勇 审判员 王玉岳 审判员 黄 寒 二〇一九年二月十二日 书记员 吴国宏