温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0302行初290号原告林碎叨，男，1958年12月28日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人李霞、肖广影（一般授权），北京京平律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人何正义（特别授权），该局瓯江口分局工作人员。委托代理人黄雪巨（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告林碎叨不服被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市自资规划局）土地行政处罚，于2018年11月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年1月2日公开开庭审理了本案。原告林碎叨及委托代理人李霞、肖广影，被告温州市自资规划局的负责人姜剑鑫及委托代理人黄雪巨、何正义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原温州市国土资源局（现职能已整合至被告温州市自资规划局）于2018年11月8日对原告林碎叨作出温土资罚瓯集〔2018〕5号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：经查，原告于2011年期间未经依法批准，擅自在温州市洞头区××街道××（以下××昆街道××）王相路处占用土地进行建设，现状为一座5层混合结构房屋（以下简称涉案房屋），现已竣工，土地权属来源为灵昆街道王相村集体土地。经浙江省测绘大队出具的《地籍测绘成果报告》（瓯江口2018-008号）显示：总用地面积417.63平方米，其中建筑占地面积115.81平方米，建筑面积726.00平方米。该地块在96详查分类图中显示为灌溉水田；在土地现状分类图中显示为水田（面积358.19平方米）、村庄（面积59.44平方米）；在灵昆街道土地利用总体规划（2006-2020年）显示为新增公路用地（面积358.19平方米）、村庄（面积59.44平方米），符合土地利用总体规划。我局认为：原告的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经（乡）镇人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，决定给予如下行政处罚：1.责令退还在灵昆街道××非法××王相村集体土地。2.责令自接到行政处罚决定书之日起30日内自行拆除在非法占用土地上的建（构）筑物和其他设施。原告林碎叨诉称，原告在灵昆××××号西面拥有房屋。2018年11月9日，原告收到被告温州市自资规划局作出的《行政处罚决定书》。原告认为，被诉处罚决定违反法律规定，侵害原告合法权益。1、原告已办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，但由于家庭内部矛盾无法拆除老房子，只好在老房子边上建设了涉案房屋；2、涉案房屋并非占用集体土地，而是自留地，未对他人造成影响；3、被告没有进行全面的调查，只对两位不了解涉案房屋建设情况的人员进行询问；4、现场勘查时，被告没有通知当事人到场，程序违法；5、案件承办人员作为案件审理人员，程序违法；6、被告责令原告整改或者罚款即可，无需限期原告拆除涉案房屋；7、被告作出被诉处罚决定系为了征收拆迁的需要，行政目的不合法。综上所述，请求判决撤销被诉处罚决定。被告温州市自资规划局辩称，一、被诉处罚决定认定事实清楚。被诉处罚决定查明的事实为原告林碎叨作为被处罚人未经国土部门审批，擅自占用灵昆街道王相村集体土地417.63平方米（其中建筑占地115.81平方米、建筑面积726平方米）建造住宅使用至今。原告提供的建设工程规划许可证不是涉案房屋的建设审批手续，而是其老房子的原拆原建审批手续，不能证明涉案房屋属合法建设。二、被诉处罚决定适用法律正确。《土地管理法》第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。该法条设定农村村民在宅基地上建设房屋的审批管理制度以及审批裁量条件，村民应当遵守并依法申请国土部门办理审批手续。未办理宅基地审批手续擅自建设构成违法占地行为，依法应予以处罚。《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。我局根据认定的违法事实依据该法条作出被诉处罚决定，适用法律正确。三、被诉处罚决定程序合法。被诉处罚决定经过立案、调查、告知、听证、决定、送达等环节，办理程序符合《行政处罚法》的规定，且已经保障原告的知情权、陈述申辩权，应当确认行政程序合法。综上，被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告起诉要求撤销被诉处罚决定，并无事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。经审理查明，关于涉案房屋的建设情况及涉案土地的用地规划情况，与被诉处罚决定认定的一致。因温州市洞头区人民政府灵昆街道办事处移送，被告温州市自资规划局于2018年9月3日予以立案查处。9月4日，因原告林碎叨拒签，被告在涉案房屋处向原告留置送达了《接受调查通知书》，要求原告于同月7日到被告处接受调查。9月6日，被告对涉案房屋现场进行了调查勘测，并制作了笔录，但原告拒绝在笔录上签名。9月7日，原告未到被告处接受调查。同日，被告分别对王相村第一书记黄根银、灵昆街道办事处安监所长胡志勇进行了谈话，并制作笔录，确认了涉案房屋的相关情况。后被告还向有关部门调取相关证据材料、查询了相关情况。9月27日，被告组织9名工作人员对案件进行集体审理，并制作了笔录。10月11日，被告向原告留置送达了行政处罚告知书及听证告知书，拟对原告作出行政处罚决定。10月15日，原告申请听证。10月22日，被告向原告留置送达了听证通知书，告知听证时间为同月31日下午14点10分。但原告未在上述时间到场参加听证会。11月8日，被告经内部审批作出被诉处罚决定，并邮寄送达处罚决定书。因邮寄投送多次无人接收，被告11月19日在涉案房屋门上及村委会、社区中心的公告栏以及政务服务网上对处罚决定书进行公告送达。原告知晓被诉处罚决定内容后，于11月16日提起本案诉讼。另查明，根据温委发[2018]63号《中共温州市委、温州市人民政府关于印发〈温州市机构改革方案〉的通知》，温州市国土资源局及其他部门的职责整合，组建温州市自资规划局，不再保留温州市国土资源局。以上事实有原告身份证、关于要求查处灵昆街道王相村林碎叨涉嫌违法占地建造房屋行为的函及附件、违法线索登记表、立案呈批表、办案人员执法证、接受调查通知书及送达回证、现场勘查笔录、现场照片、黄根银谈话笔录及身份证、胡志勇谈话笔录及身份证、2010年及2012年航拍图、规划部门查询函及附件、规划部门复函及附件、土地鉴定会签表、土地权属证明、调查报告、违法案件审理记录、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证、听证申请书、听证笔录等听证文书、案件处理审批表、行政处罚决定书及送达回证等证据予以证实。本院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告林碎叨非法占有土地建设涉案房屋并使用至今，属于违法行为有继续状态，故仍可给予行政处罚。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经（乡）镇人民政府审核，由县级人民政府批准。第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告系灵昆街道王相村村民，其未经批准非法占用村集体土地建住宅，事实清楚、证据确凿。被告温州市自资规划局作出被诉处罚决定，责令原告退还非法占用的集体土地，并限期自行拆除在非法占用土地上的建（构）筑物和其他设施，符合法律规定。原告以其他住宅的原拆原建审批手续主张其已取得涉案房屋的建设许可手续，明显于法无据，本院不予支持。原告主张可责令其改正或罚款而不必拆除涉案房屋以及所谓的被告行政目的不合法，均与法不符，本院亦不予支持。三、根据国土资发〔2014〕117号《国土资源部关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》10.1审理基本要求，承办人员提交《国土资源违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者国土资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理。审理人员不能为同一案件的承办人员。上述规定的目的主要在于防止案件审理人员与承办人员重合，导致审理流于形式。本案中，被告提供的《违法案件审理记录》中“审理（会审）人员”一栏中确有承办人员周伟亮、杨剑君，形式上不符合上述工作规程的要求，但考虑到该案审理人员另有九人，故可认定属于程序瑕疵。根据《国土资源听证规定》第二十五条第一款的规定，听证机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构。本案被告于2018年10月22日向原告送达听证通知书，告知原告于当月31日举行听证会。被告虽然未提前7个工作日，存在瑕疵，但是该瑕疵不影响原告权利的行使，原告实际也未行使听证权，故原告据此主张被告程序违法，本院不予支持。被告立案后，依法履行调查取证、告知、审批等程序后作出被诉处罚决定，程序合法。综上所述，被诉处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，无事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林碎叨的诉讼请求。本案受理费50元，由原告林碎叨负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  郑 翌人民陪审员  张佩秋二〇一九年二月十一日法官助理胡佳丽书记员黄家铭附：本判决所依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。