浙江省三门县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1022行初19号 原告浙江衡态生物科技有限公司，住所地浙江省临海市括苍镇山头许村**。 法定代表人陈中才，执行董事。 委托代理人朱晓丽，浙江多联律师事务所律师。 被告临海市综合行政执法局，住所，住所地浙江省临海市东方大道**div> 法定代表人卢树威，局长。 应诉负责人吴群超，分管负责人。 委托代理人冯春贵，浙江时空律师事务所律师。 原告浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）与被告临海市综合行政执法局行政合同一案，于2019年10月15日向台州市中级人民法院提起诉讼，台州市中级人民法院作出（2019）浙10行辖214号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2019年10月21日立案后，于2019年10月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告浙江衡态生物科技有限公司的委托代理人朱晓丽、被告临海市综合行政执法局的应诉负责人吴群超及委托代理人冯春贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告衡态公司诉称：2018年7月16日，临海市人民政府制定《临海有机废弃物综合处置中心项目建设方案》,明确原告在临海启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日,被告作为采购方,通过单一来源采购谈判方式,与原告签订了《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》,并由浙江信达工程咨询有限公司通知原告临海餐厨垃圾处理试运行项目采购成交。合同书约定,原告的服务内容包括餐厨垃圾的收集、运输及处置,处置量按20吨/日标准(暂定),试运行期内餐厨垃圾处置不设保底量,按实际处置量结算;服务期为合同签订之日起2年,如项目验收达到质量标准,如继续实施该项目,优先考虑与原告续签合同;合同约定当不可抗力事件阻止一方履行其义务的时间持续九十天以上时,双方应协商决定继续履行本合同的条件。2019年9月12日,被告以原告未按约完成处置量标准,无法实现合同目的等为由作出《解除合同通知书》。原告认为被告解除合同的理由不能成立：1、被告所称原告未按约完成处置量标准,根本无法实现合同目的,没有事实根据。原、被告签订《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》系双方自愿签订,是双方当事人真实意思的表示,原告签订合同后一直按约履行合同义务。原告在2016年下半年即开始启动餐厨垃圾处置项目,在资金技术上都做了充分的准备,并于2018年5月份租赁土地后项目落地实施。原告对餐厨垃圾处置具有专业和资金支持优势,在餐厨垃圾市场供应量不确定的情况下,原告先期投入740余万元建成投产。原告承接垃圾处置项目,本意是要把该项业务做起来,并能够扩大生产。原告与被告合同约定的处置量是一个标准,与实际处置量不是同一概念。原告与被告签订《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》时,市场餐厨垃圾供应具体的日均数量不能确定,原告在实际处置中,基本能够满足当时的市场供应量。随着餐厨垃圾工作的开展,供应量增大,原告也准备扩大处置规模,被告以达不到处置标准为由认为原告根本违约,是对餐厨垃圾处置由少到多逐渐为社会接受这一过程的错误认识。20吨日均处置标准是根据原告当时最大的处置能力和财政资金预算确定的,合同中约定是据实结算，不能说实际处置量没达到20吨标准即为根本违约。另外，双方实际履行合同过程中,被告指派签收人员对原告的实际处置量进行签收,并且支付费用,自始至终未提出异议。2、被告所称原告于2019年3月初擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾,2019年3月6日书面申请暂停运行,是事出有因:学校的名录是建设规划部门提供,但部分学校不支持餐厨垃圾收纳；部分学校运输车辆须经过操场,存在安全隐患,需要学校配合提供通道；部分学校没有做到固液分离,按照合同约定,原告有权拒绝收纳。另外原告得知政府有将餐厨垃圾处置交由另一公司经营的意向,在原告处置经营权利不确定,原告又面临较高经营成本的情况下,原告征求被告是否暂停运行,需要被告给予明确说法,被告答复是要求继续履行。事实上,原告一直没有停止经营,被告也在支付运营费用。因此原告没有违约,更不是根本违约。3、2019年8月9日“利奇马”台风对原告设备造成损害,但原告已经在积极修复,并恢复生产。按照合同约定,原告有90日的因不抗力损害的修复期限,在未超过合同约定的修复期限的情况下，被告单方解除与原告的合同,明显违反合同约定。4、原告开展餐厨垃圾处理这一具有公益性事业的业务,投入了大量资金,业务本身运营成熟。被告称原告主观上不想恢复生产,没有任何事实依据。综上，原告认为被告单方解除合同的行为不符合合同约定和法律规定,被告应当继续履行《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，故请求撤销被告于2019年9月12日作出的《解除合同通知书》，诉讼费由被告承担。 原告衡态公司向本院提交了临海市政府采购成交通知书、临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书、临海“垃圾革命”（生活垃圾分类）工作实施意见、临海有机废弃物综合处置中心项目建设方案、临海市综合行政执法局关于中央环保督查反馈意见的整改实施方案、临海有机废弃物处置中心建设情况汇报（6月-10月）、[2018]80号《临海市人民政府专题会议纪要》、营业执照、设施农用地备案材料、环境保护督查反馈意见网上信息、可行性报告、签收单、增值税普通发票、临海发展和改革局关于临海餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复、建设项目环境影响评价公众意见表、临海餐厨（厨余）垃圾处理项目环境影响评价公众参与公示、政府采购单一来源采购专家论证意见、临海餐厨（厨余）垃圾处理项目单一来源公示、关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复、许可证副本、照片、视频等。 被告临海市综合行政执法局辩称：1、原告已经构成根本违约。2018年11月29日，双方经协商一致签订《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》,系双方真实意思表示。根据合同第一条约定,原告应负责日处置垃圾20吨的义务。合同第十条约定,收集、运输、处置中的所有不可预测风险均由乙方(原告)承担,合同第14条14.2.3和14.2.4对合同解除条件作了明确约定:即处置量未达标准超过三十运行日及乙方(原告)违约,经甲方（被告）书面通知后在60日内未采取补救措施的,甲方(被告)可以解除合同。本案合同签订后,原告一直未按约履行合同,没有任何一个月达到合同约定处置量标准。2019年3月6日,原告以书面方式申请暂停运行(中止合同履行)。被告收到暂停运行申请后,于2019年3月18日书面回复要求原告继续履行合同约定义务,原告至今仍不履行合同义务,导致本案合同目的无法实现。根据《合同法》第94条规定,结合原告根本违约的实际情况,被告于2019年9月12日以书面方式通知原告解除合同的行为,完全符合法律规定。2、原告提出的诉讼请求没有相应证据予以支持。原告陈述部分学校不支持垃圾收纳,不能成为原告起诉的理由,因为垃圾收纳(运输)与处置均是原告应承担的商业风险。另外,2019年8月9日“利奇马”台风影响,也不能成为原告起诉的正当理由,因为原告一直以来严重违约,并在2019年3月6日暂停运行至今,客观上不可能实现合同目的。综上，原告的行为已构成根本违约,其诉讼请求无相应证据予以支持,请求驳回原告的诉讼请求。 被告临海市综合行政执法局在法定期限内提交了关于临海餐厨垃圾处理试运行项目的报告、暂停运行报告的回复、解除合同通知书（公证书）、2019年1月至4月处置量统计表及增值税发票等。 经审理查明，2018年7月16日，临海市人民政府制定《临海有机废弃物综合处置中心项目建设方案》,明确原告在临海启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日,原、被告签订了《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》,约定将临海餐厨垃圾处理试运行项目交由原告，与本案处理相关的条款内容：第一条服务内容，1.1临海餐厨垃圾处置试运行，包括餐厨垃圾的收集、运输及处置,处置量按20吨/日标准(暂定),处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）。1.2试运行期内餐厨垃圾处置不设保底量,按实际处置量结算。第二条，服务期要求：合同签订之日起2年,如项目验收达到质量标准,如继续实施该项目,甲方（被告）优先考虑与其续签合同。第三条质量标准，运行过程符合《浙江省餐厨垃圾管理办法》等有关法律、法规、规范及其相关规定，如有新的标准应采纳新标准。……第四条合同价，金额：收运处置费每吨218元，按实际处置量结算。……第七条乙方（原告）的权利和义务，……7.2乙方的义务，……7.2.6……乙方因设备检修、调整等事由需要暂停收运、处置的，应提前15日报告甲方，并提交收运、处置应急处置方案。因突发事由暂停收运、处置的，应当即时报告并采取应急处置措施，未经甲方批准或遭遇不可抗力，不得停业或歇业，本合同另有规定的除外。……第八条餐厨垃圾的收运、计量、产物，8.1收运，……餐厨垃圾生产者在收运车辆收集前应当对餐厨垃圾进行明确分类，并固液分离，……餐厨垃圾产生未按相关要求对餐厨垃圾进行分类并固液分离的，乙方有权拒绝收运。……第十四条甲方发出的处罚及终止，……14.2甲方发出的终止……14.2.3在任何一个运行年（自正式运行当时以公历开始计算），餐厨垃圾处置质量未达到标准的情况累计超过三十个运行日（含30天）（甲方违约和不可抗力除外）。14.2.4乙方未履行本合同项下的其他义务构成对本合同的违约，并且在收到甲方说明其违约并要求限期改正，采取补救措施的书面通知后六十天内仍未能补救该违约。……第十七条不可抗力造成的终止，当不可抗力事件阻止一方履行其义务的时间持续九十天以上时，双方应协商决定继续履行本合同的条件或者终止本合同，如果自不可抗力发生后一百八十天之内双方不能就继续履行的条件或者终止本合同达成一致意见，任何一方有权给予另一方书面通知后立即终止本合同。……2019年3月6日，原告作出《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，报告中称因处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，公司将涉临倒闭，故向被告提出暂停运行的申请。2019年3月18日，被告作出《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》，回复中认为原告提出暂停运行的理由与双方签订的合同条款不符，要求原告按照合同继续履行相关义务，恢复已停运单位的餐厨垃圾收运处置工作，被告将保留对原告因私自停运产生损失的追诉权，如不及时整改，造成的一切后果由原告承担。2019年9月12日,被告作出《解除合同通知书》，决定根据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定，解除与原告签订的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，理由是：原告一直未按合同约定按日完成餐厨垃圾处置量标准20吨，根本无法实现合同目的；结合原告2019年3月初擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾，2019年3月6日书面申请暂停运行，在被告于2019年3月18日书面通知原告按约履行合同后，至今仍未按约履行；受2019年8月9日“利奇马”台风影响，原告部分设备损坏，截至2019年9月11日仍未恢复生产，表明原告主观上不想恢复生产；因此双方签订的合同已无法履行。故原告提起本案诉讼。 另查明，原告自2019年1月至7月的月总计收运处置量如下：1月60011.8千克，2月28023.8千克，3月41816.2千克，4月28081.5千克，5月26036千克，6月25420千克，7月29701千克。被告自2019年1月至4月按合同约定以每吨218元支付的餐厨垃圾处置服务费如下：1月13082.57元，2月6109.18元，3月9115.93元，4月6121.76元。 以上事实有当事人提供的临海市政府采购成交通知书、临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书、临海“垃圾革命”（生活垃圾分类）工作实施意见、临海有机废弃物综合处置中心项目建设方案、临海市综合行政执法局关于中央环保督查反馈意见的整改实施方案、临海有机废弃物处置中心建设情况汇报（6月-10月）、[2018]80号《临海市人民政府专题会议纪要》、设施农用地备案材料、环境保护督查反馈意见网上信息、可行性报告、签收单、增值税普通发票、关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复、许可证副本、关于临海餐厨垃圾处理试运行项目的报告、暂停运行报告的回复、解除合同通知书（公证书）、2019年1月至4月处置量统计表等证据证实。 本院认为，关于本案争议焦点：一、原告是否构成违约。本案被告与原告签订的《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，属于被告为实现“餐厨垃圾处理”行政管理目标，在其法定职责范围内，与被告签订的行政协议。因行政协议兼具行政性和民事性的特征，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，对于原告是否构成违约的审查，应同时适用《合同法》等民事法律进行审理。在被告作出的《解除合同通知书》中，认为原告未按照合同约定按日完成餐厨垃圾处置量标准20吨；于2019年3月初擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾后，至今仍未按约履行，构成违约。1、关于合同约定的按日完成餐厨垃圾处置量标准20吨。根据合同第一条1.1规定，临海餐厨垃圾的处置量按20吨/日标准（暂定）；1.2规定试运行期内餐厨垃圾处置不设保底量，按实际处置量结算。对该条合同约定的理解，原、被告产生分歧，原告认为，合同约定的20吨是基于原告最大的处置能力及财政能力，但实际上还是按每日实际收运的垃圾量计算处置量，不设保底处置量；被告则认为该合同明确约定原告负有日处置餐厨垃圾20吨的义务，仅是在结算上按照实际处置量计算。本院认为，按照一般理解，合同对临海餐厨垃圾的处置量只是暂定为20吨/日，实际试运行过程中不设保底量，也就是不要求最低处置量，在结算上按实际处置量进行。结合原、被告在庭审中的陈述，合同约定的处置范围主要指主城区5个街道中政府机关、事业单位等的餐厨垃圾，被告支付的餐厨垃圾处置服务费也是仅针对上述单位；在原告履行相关合同义务、未暂停收运学校餐厨垃圾的2019年1月份，所收运处置的餐厨垃圾量也仅为60011.8千克，远未达到20吨/日的标准。在被告未提交相应证据证明实际的餐厨垃圾收运处置量能达到20吨/日的情况下，结合对合同第一条的理解，以及原告在试运行中的实际情况，本院认为对合同第一条的理解应认可原告的解释。因此，在合同未约定原告具有餐厨垃圾日处置量20吨义务的前提下，原告未构成违约。2、关于擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾。原告在庭审中承认其停止收运的事实，但认为原因在于相关学校不支持餐厨垃圾收纳；运输车辆须经过操场,存在安全隐患,需要学校配合提供通道；部分学校没有做到固液分离,按照合同约定,原告有权拒绝收纳。本院认为，虽然合同第八条8.1约定，餐厨垃圾产生者未按相关要求对餐厨垃圾进行分类并固液分离的，原告有权拒绝收运，但原告未提交足够证据证明部分学校未做到固液分离的事实，至于学校不支持餐厨垃圾收纳及存在安全隐患等情况，不是原告停止收运的理由，在合同中也未约定原告可以据此停止收运。因此，在停止收运城区学校产生的餐厨垃圾上，原告构成违约。 二、被告是否有权解除合同。在被告出具的《解除合同通知书》中，被告是根据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定，行使合同解除权。1、合同第十四条14.2.3约定，在任何一个运行年（自正式运行当时以公历开始计算），餐厨垃圾处置质量未达到标准的情况累计超过三十个运行日（含30天）（甲方违约和不可抗力除外）。对该条合同约定的理解，原、被告产生分歧。原告认为，餐厨垃圾处置质量与数量不是同一概念，被告以原告餐厨垃圾处置量未达到20吨/日标准为由根据此条解除合同，系对合同条款理解错误。被告则认为，该条合同约定的餐厨垃圾处置质量应包含数量概念，毕竟没有数量何谈质量。本院认为，关于餐厨垃圾处置质量的解释，应结合整份合同来考虑，合同第三条明确约定了质量标准，要求运行过程符合《浙江省餐厨垃圾管理办法》等有关法律、法规、规范及其相关规定，如有新的标准应采纳新标准。在合同第一条约定了餐厨垃圾处置数量的情况下，合同第三条又约定了餐厨垃圾处置质量标准，可以看出合同约定的餐厨垃圾处置数量和处置质量并非同一概念。此外，《浙江省餐厨垃圾管理办法》中未规定餐厨垃圾处置数量的相关条款，被告也没有提交相应证据证明其他法律、法规、规范及其相关规定有规定餐厨垃圾处置数量。因此，被告以原告餐厨垃圾处置数量未达到20吨/日为由，根据合同第十四条14.2.3解除合同的行为不符合双方合同约定。2、合同第十四条14.2.4约定，乙方未履行本合同项下的其他义务构成对本合同的违约，并且在收到甲方说明其违约并要求限期改正，采取补救措施的书面通知后六十天内仍未能补救该违约。被告认为，被告在原告擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾构成违约的情况下，于2019年3月18日作出《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》，要求原告继续履行合同义务并进行整改，原告至今仍未履行合同义务，故被告有权根据该条款约定解除合同。原告则认为，被告于2019年3月18日作出的《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》系针对原告于2019年3月6日作出的《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目的报告》的回复，并非该条合同约定的说明违约并要求限期改正、采取补救措施的书面通知，原告至今未收到任何被告作出的符合该条合同约定的书面通知，故被告无权根据该条合同约定解除合同。本院认为，原告停止收运城区学校产生的餐厨垃圾上，已构成违约。但从《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》的内容上看，其中提到原告的报告已收悉，提出原告在报告中申请暂停运行的理由与合同条款不符，要求原告按照合同继续履行义务等，明显是针对原告于2019年3月6日作出的《关于临海餐厨垃圾处理试运行项目的报告》的回复，并非被告认为原告违约并要求限期改正、采取补救措施的书面通知。因此，被告未提交相应证据证明其向原告发出了说明其违约并要求限期改正、采取补救措施的书面通知，故被告根据合同第十四条14.2.4解除合同的行为不符合合同约定。综上，被告于2019年9月12日作出《解除合同通知书》不当，应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国合同法》第八条、第一百二十五条第一款之规定，判决如下： 撤销被告临海市综合行政执法局于2019年9月12日作出的《解除合同通知书》，《临海餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。 案件受理费人民币50元，由被告临海市综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王友观 审 判 员  潘 睿 人民陪审员  郑灵芬 二〇一九年十一月二十八日 代书 记员  卢青青 郑梦霞