江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终681号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）曹冬梅，汉族，住。 委托代理人徐孝龙（系上诉人曹冬梅丈夫），性别：××，汉族，住江苏省溧水区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）姚华云，汉族，住。 委托代理人刘选田（系上诉人姚华云丈夫），性别：××，瑶族，住南京市雨花台区。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李刚，汉族，住。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）魏金锋，汉族，住。 上诉人（原审原告）王明辉，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）刘玉兰，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）尹继红，性别：××，××族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）徐素梅，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）陆精麟，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）姜敏，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）苟敏琪，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）赵拾宝，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）张训凯，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）李宁，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）冯学志，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）孔兵，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）洪婕妤，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）王红斌，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）徐根林，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）马红，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）李杰，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）冯永祥，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）张洪，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）史天平，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）陈志远，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）赵华，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）孙秀真，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）郑效同，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）徐占辉，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 上诉人（原审原告）郑秦生，性别：××，汉族，××年××月××日出生。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人顾曙明，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原审原告李安香，性别××年××月××日出生，××族。 原审原告薛连福，性别××年××月××日出生，××族。 原审原告袁伟，性别××年××月××日出生，××族。 原审原告王凤田，性别：××，××年××月××日出生，××族。 原审原告谢艳萍，性别××年××月××日出生，××族。 原审第三人郑野金，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人曹冬梅等30人诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局），原审被告李安香、薛连福、袁伟、王凤田、谢艳萍，原审第三人郑野金政府信息公开答复一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初804号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月31日，原告曹冬梅等35人、第三人郑野金及案外人马玉平、赵承祥，共计38人向被告市规划资源局邮寄政府信息公开申请表一份，申请公开龙翔路二期工程建设项目的土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果、征地方案，以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件。2019年4月1日，被告收到政府信息公开申请后，于2019年4月16日作出宁国土资公开告知[2019]98号《政府信息公开申请答复书》（以下简称《答复书》），答复内容为：“经查，你们所申请龙翔路二期工程项目已获批范围的征地方案，现以复印件形式向你们提供（详见附件）。土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果，以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件，目前我局未制作也未获取该信息，你们所申请的上述政府信息不存在。”并于2019年4月18日邮寄送达给申请人。原告曹冬梅等35人收到《答复书》后不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审庭审中，市规划资源局陈述，龙翔路二期工程目前还没有到供地阶段，目前只是补偿安置阶段，除土地征收方案外，其他信息还没有产生。该项目前期建设单位因违法用地，已经进行过处罚。此外，被告提供的土地征收方案是带有二维码的格式文本，且该土地征收方案已在被告外网上予以公开，因为原告申请时系统在调试，没有提供给原告网址。 以上事实由《政府信息公开申请表》、《答复书》、邮寄凭证、证据交换笔录、庭审笔录等在案证实。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第四条的规定，被告市规划资源局对向其提出的政府信息公开申请具有依法处理的法定职责。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告市规划资源局于2019年4月1日收到原告的政府信息公开申请书，2019年4月16日作出《答复书》，并于2019年4月18日邮寄送达给原告，符合上述规定，程序合法。 《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，原告申请的龙翔路二期工程建设项目的土地征收方案，被告市规划资源局向原告提供包括该项目范围的土地征收方案的复印件，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条第（一）项的规定，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”这种“存在”是一种“客观存在”，而不能是“推定存在”。本案中，原告申请的龙翔路二期工程建设项目的土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果，以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件，被告回复目前未制作也未获取该信息，原告所申请的上述政府信息不存在。被告在庭审中陈述，龙翔路二期工程目前还没有到供地阶段，目前只是补偿安置阶段，除土地征收方案外，其他信息还没有产生。该项目前期建设单位因违法用地，已经进行过处罚。同时，也无证据证明市规划资源局在履行职责过程中已获取，以一定形式记录、保存该信息，故被告已尽到了合理的说明义务，原审法院予以采信。被告市规划资源局对上述申请事项所作答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条第（三）项的规定，并无不当。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市规划资源局针对原告提出的政府信息公开申请依法进行了答复，原告无证据证明市规划资源局的履职行为侵犯其合法权益并造成损害，原告要求被告赔偿原告53631.2475万元人民币的诉讼请求，原审法院不予支持。 综上，被告市规划资源局向原告作出的政府信息公开答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹冬梅等35人的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由原告曹冬梅等35人负担。 上诉人曹冬梅等30人上诉称：一、一审审判程序违法。1、上诉人在一审庭前质证过程中提供了政府信息公开申请书和答复书、道路工程途径上诉人房屋所在地的建设图片、龙翔路二期工程施工招标中标公告，这些证据是被上诉人在道路建设法定程序履职过程中产生的文件，是客观存在的，被上诉人没有提供事实和证据予以反驳。一审判决未对经质证的证据作出说明，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条的规定。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由，因此一审判决程序违法。2、上诉人房屋已被拆除，道路建设已完成。被上诉人不能举证证明没有案涉文件，可以完成道路建设。被上诉人不能对道路已施工完成，却“还没有到供地阶段，只是补偿安置阶段”的行政程序的合法性提供法律依据和规范性文件。一审认为被上诉人尽到了合理的说明义务就采信其主张，忽视了客观事实，没有审查行政程序的合法性，审理程序违法。二、一审没有对政府依法行政程序审查，以“推定”而不是用证据证明的事实作出判决，事实认定不清，进而判决错误。1、上诉人因龙翔路二期工程建设涉及其房屋所有权和土地使用权，请求被上诉人书面公开：土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果、征地方案以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件，该案涉文件是被上诉人在道路建设法定程序履职过程中产生的文件。上诉人基于道路已实际建设完成，不知晓“目前还没有到供地阶段，只是补偿安置阶段”这一违反法定建设程序的情形。被上诉人未提供目前在安置补偿阶段的证据。一审没有对被上诉人不具备案涉文件、无证据证明目前在安置补偿阶段及拒绝回答阶段进展情况等事实进行合法性审查，仍采信被上诉人的主张，属于对事实枉法认定。2、龙翔路二期工程已建设完成是客观事实，作为该道路建设前置法定条件的案涉文件，是法定存在的事实，应已客观存在，而并非“推定”。二审应以客观存在的事实为依据，依法改判撤销被上诉人作出的《答复书》，责令其向上诉人公开案涉文件。三、被上诉人提供的土地征地方案是带有二维码的格式文本，该土地征收方案已在其外网上公开，因上诉人申请信息公开时系统在调试，没有提供网址。被上诉人已自证了案涉信息存在。被上诉人信息公开答复违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第六条、第十一条第(三)项、第二十一条的规定。被上诉人没有尽到举证责任，也没有依法公开或告知其他获取信息途径。一审采信被上诉人的主张，规避被上诉人应承担的责任。四、被上诉人应承担赔偿责任。上诉人房屋所在凤翔组在2004年被撤组，并转为国有土地，由被上诉人负责管理。因案涉文件与上诉人的房屋所有权和土地使用权受损有直接的利害关系，被上诉人未履行信息公开法定职责，避开依法征收的法定程序，规避征收补偿安置费用。被上诉人作为房屋土地管理者、土地征收的法定责任人、收回土地的行政主体，以及作为土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果、征地方案、以及划拨土地批准和划拨土地出让的责任主体，理应承担上诉人合法权益受损的赔偿责任，赔偿上诉人损失共计人民币49557.3506万元。另外，上诉人在另案申请信息公开时，被上诉人提供了涉案征收土地文件和规划文件，本案中，被上诉人称未搜索到要申请公开的信息，是自相矛盾的。根据城乡规划法第三十七条的规定，龙翔路二期工程建设已实施，应已具备土地划拨手续，被上诉人在一审中未提供证据予以证明。综上，一审审判程序违法，事实认定不清，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.依法确认一审法院审判程序违法；3.依法确认被上诉人作出的《答复书》违法；4.依法判决被上诉人依法依规向上诉人公开案涉所有事项；5.依法判决被上诉人赔偿上诉人49557.3506万元人民币；6.上诉费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局辩称，被上诉人就涉案的信息公开，已经依照法定程序作出了处理，处理内容符合法律规定。对于上诉人补充的其另外申请政府信息公开时获得了涉案地块的征地批文这一事实是确定的。征地批文也能验证上诉人所申请公开的信息，除了土地征收方案外，其他供地信息还没有实际产生，故被上诉人答复信息不存在，是符合事实的。上诉人所述龙翔路二期建设已实施，属于建设单位违法用地，国土部门已经对相关建设单位进行了行政处罚。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审原告李安香、薛连福、袁伟、王凤田的意见同上诉人意见一致。原审原告谢艳萍未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。 原审第三人郑野金的意见同上诉人意见一致。 上诉人曹冬梅等30人向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。 上诉人曹冬梅等30人在二审提供了：1.宁国土资公开告知[2017]175号南京市国土资源局政府信息公开告知书及苏国土资地函[2003]471、472号批文；2.宁国土资公开告知[2017]147号南京市国土资源局政府信息公开告知书及宁政复[2004]3号文件，证据1-2证明上诉人房屋所在土地在2003年即已经过征地；3.南京市雨花台区人民政府将龙翔路二期项目前期工作委托给南京国开雨花城市更新发展有限公司的委托书，证明是龙翔路二期项目拆了上诉人的房屋；以上证据均系复印件。经质证，被上诉人认为，证据1-2均不属于法定的新证据，且与本案无关联性，证据3因无原件可供核对，真实性无法确认，且与本案无关联性。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条的规定，第二审程序中的“新的证据”，包括：在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案上诉人在第二审程序中提交的上述证据，不属于法定的“新的证据”，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2019年5月15日起施行。本案政府信息公开行为发生于修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》施行前，因此，原审适用《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条第一、三项规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，上诉人向被上诉人申请公开龙翔路二期工程建设项目的土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果、征地方案，以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件。被上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条第一、三项的规定，向上诉人提供了征地方案复印件，并告知上诉人土地供应计划、土地出让公告、土地成交公示、土地供应结果，以及划拨土地批准文件和划拨土地出让文件尚未制作也未获取该信息，上诉人申请的上述政府信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。上诉人主张上述政府信息已存在，但未提供上述政府信息在被上诉人答复前已由被上诉人制作或者保存的相关线索。上诉人认为龙翔路二期工程建设项目已实际建设的事实状态，可以证明上述政府信息已存在。对此，被上诉人提供了对相关建设单位违法用地行为作出的处罚决定加以说明。因此，上诉人要求判决被上诉人向上诉人公开案涉所有事项的上诉请求不成立。 被上诉人对上诉人的政府信息公开申请所作的答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十一条第一、三项的规定，亦在《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）第二十四条第二款规定的期限内，因此，上诉人要求确认被上诉人宁国土资公开告知[2019]98号信息公开答复违法的上诉请求不成立。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定了行政赔偿的范围。本案中，被上诉人依法对上诉人政府信息公开申请进行了答复，并无违法之处，被上诉人的政府信息公开答复行为亦未侵犯上诉人的人身权或财产权，因此，上诉人要求判决被上诉人赔偿上诉人49557.3506万元的上诉请求不成立。 本案属于政府信息公开案件，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条的规定，适用简易程序审理。对于适用简易程序审理的一审行政案件判决书，判决书中只需列举当事人的主要证据，对于当事人有争议且对案件事实认定有实际影响的证据，才需写明采纳或者不采纳的意见。因此，一审判决未对证据进行说明，并不违反法定程序；被上诉人提供了对相关建设单位违法用地行为作出的处罚决定并加以说明，一审认定被上诉人尽到了合理的说明义务，并无不当。因此，上诉人认为原审法院审判程序违法的上诉请求不成立。 综上，被上诉人的政府信息公开答复行为合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人要求撤销原审判决并依法改判的上诉请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹冬梅等30人负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 崔玉文 二〇一九年十一月十一日 书记员 陈晓君