辽宁省盘锦市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽11行终237号 上诉人（原审原告）秦道献，男，1953年1月18日出生，汉族，个体工商户，住盘锦市辽东湾新区。 被上诉人（原审被告）盘锦市辽东湾新区管理委员会，所在地盘锦市辽滨经济区。 法定代表人杨凯，该管委会主任。 委托诉讼代理人冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。 原审第三人辽宁大洼农村商业银行股份有限公司，所在地盘锦市大洼区。 法定代表人贝世东，该公司董事长。 上诉人秦道献因诉盘锦市辽东湾新区管理委员会履行给付行政补偿一案，不服盘锦市大洼区人民法院（2019）辽1104行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2008年1月14日，原告秦道献与原大洼县农村信用合作联社二界沟信用社签订了《虾池租赁协议》，租赁二界沟镇第九海水养殖场的虾池，用于养殖人参、轮虫、对虾，租赁期限为20年，自2008年1月1日至2027年12月31日。2013年7月31日，经原告秦道献与第三人辽宁大洼农村商业银行股份有限公司(原大洼县农村信用合作联社)双方确认，原告租赁土地面积为204.41亩。2013年10月8日，被告盘锦辽东湾新区管理委员会作为甲方，与作为乙方的第三人辽宁大洼农村商业银行股份有限公司(原大洼县农村信用合作联社)签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》，内容为：“一、甲方将乙方3944亩土地使用权及地上附属物(地上附属物以盘锦市中级人民法院委托盘锦鸿兴资产评估事务所出具的评估报告内容为准)进行回收，并根据市政府业务会议纪要确定的补偿金额为17326000元(大写：壹仟柒佰叁拾贰万陆仟元)，用于一次性偿还盘锦辽东湾新区抵押类贷款本息(冲抵37，425，000元贷款本息)；二、补偿款全部支付后，乙方将3944亩土地使用权及地上附属物(地上附属物以盘锦市中级人民法院委托盘锦鸿兴资产评估事务所出具的评估报告内容为准)全部交予甲方。乙方要确保实际交给甲方的土地面积及地上附属物与盘锦市中级人民法院判决的内容相符，并且确认地块具体位置，若土地面积小于法院判决面积，则由乙方负责解决。乙方在向甲方交付土地使用权时，要将乙方承包户的土地面积、位置确认书及乙方的土地使用证一并交予甲方；三、补偿款全部支付后，乙方与原二界沟镇政府的一切债务关系(以盘锦市中级人民法院判决涉及的债务为准)自动解除。补偿款全部支付后，甲方对已经使用的乙方土地不再另行补偿，所有因此而产生的一切补偿全部包含在此次补偿款项之内；四、对于乙方承包给养殖户的土地，养殖户在承包期自行修建的养殖设施及其他地上附属物由乙方负责处理。乙方在向甲方交付土地时，养殖户自行修建的养殖设施及其他地上附属物要全部由乙方负责拆除完毕，甲方不承担任何补偿或赔偿；五、甲方同意对已收回的未进行具体开发建设的土地(未具体规划的、闲置的土地)由乙方的原养殖户继续使用到2017年12月31日，如甲方在2017年12月31日前开发建设使用土地，乙方在接到甲方收回土地通知30日内，负责收回养殖户的土地，并将土地交予甲方，对因乙方收回土地而产生的补偿及纠纷由乙方负责处理；六、乙方要确保交给甲方的土地无权属纠纷，无任何与第三方的纠纷，如因此而产生的一切后果均由乙方负责；七、如乙方未按协议约定的时间向甲方交付土地，对因此而产生的一切损失均由乙方承担”。2014年3月24日，被告盘锦辽东湾新区管理委员会向第三人辽宁大洼农村商业银行股份有限公司(原大洼县农村信用合作联社)发出了《关于限期收回国有土地使用权的函》，要求第三人将承包给原告秦道献的204.41亩土地于2014年4月24日前收回并交还被告。2014年3月26日，第三人辽宁大洼农村商业银行股份有限公司(原大洼县农村信用合作联社)向原告下发了解除《虾池租赁合同》通知书，并于2014年4月收回了原告租赁的土地。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据被告提交的统一社会信用代码证书，被告盘锦市辽东湾新区管委会系政府派出机构，其不具有实施征收土地、给予安置补偿的主体资格，其所作出的行为应系被授权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，故被告盘锦市辽东湾新区管理委员会不是本案的适格被告。原告的起诉，不符合法定条件，判决：驳回原告秦道献的起诉。 上诉人秦道献上诉称，2008年1月14日，上诉人与大洼农村商业银行股份有限公司（原大洼县农村信用合作联社）签订了204.410亩《虾池租赁协议》，协议租赁期限从2008年1月1日起至2027年12月31日止。2014年3月26日，大洼县农村信用合作联社给原告送达了《解除虾池租赁合同书》，通知上诉人：辽东湾新区管委会于2014年3月24日给其下发《关于限期收回国有土地使用权的函》，遂与上诉人解除了《虾池租赁合同》。2014年4月，辽东湾新区管委会将上诉人租赁的204.41亩用于养殖海参、轮虫和对虾的土地收回，上诉人用益物权灭失。被上诉人虽然口头答应给予补偿，但是在对相邻的土地使用权人进行补偿后却以种种理由未对上诉人进行补偿。上诉人起诉后，大洼区人民法院以“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回了上诉人起诉。该裁定被盘锦市中级人民法院裁定撤销发回重审后，大洼区人民法院又以“第三人收回原告租赁的虾池，被告对原告没有任何行政行为，故被告不是本案适格主体”为由，再次裁定驳回了上诉人的起诉。上诉人上诉后，盘锦市中级人民法院认为“原审裁定认定基本事实不清，证据不足，且适用法律错误”，再次撤销了大洼区人民法院的裁定发回重审。此次重审后，大洼区法院经审判委员会讨论，又以“盘锦市辽东湾新区管委会系政府派出机构，其不具有实施征收土地，给予安置补偿的主体资格，其所作出的行为应系被授权”为由，认为辽东湾新区管委会不是本案的适格被告，第三次裁定驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，大洼区人民法院（2019)辽1104行初1号行政裁定书驳回上诉人的起诉，存在下列问题：一、认定“根据被告提交的统一社会信用代码证书，被告盘锦市辽东湾新区管委会系政府派出机构，不具有实施征收土地、给予安置补偿的主体资格”错误；二、裁定适用法律错误；三、裁定“驳回原告秦道献的起诉”违反了程序法规定。综上，上诉人认为，被上诉人无论是作为市人民政府的派出机关，还是依法设立的工作部门；无论是由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，还是属于其他开发区管理机构，在其获取《统一社会信用代码证书》、以自己的名义收回国有土地使用权时，已经表明其具有人民政府土地行政主管部门的职能和职责，具备行政主体资格。即使作为“政府派出机构”在没有证据证明其系“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的”情况下，不能认定为委托，不适用《行政诉讼法》第二十六条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，请求二审法院撤销大洼区人民法院（2019)辽1104行初1号裁定书，依法改判被上诉人补偿上诉人用益物权损失2453330.00元。 经审理查明，上诉人于2008年1月14日与原审第三人的下属机构——村信用合作联社二界沟信用社签订了一份《虾池租赁协议》，出租方二界沟信用社将位于二界沟镇第九海水养殖场、面积为204.41亩（国有土地）的虾池租赁给上诉人使用，租赁期为20年（从2008年1月1日起至2027年12月31日止）。每年租金总额24700元。 2013年10月8日，被上诉人盘锦辽东湾新区管理委员会与原审第三人签订了一份《收回国有土地使用权补偿协议书》。其内容是：因盘锦辽东湾新区总体开发建设需要，需对二界沟街边办事处区域内大洼县农村信用联社所拥有的国有土地使用权进行收回，根据2013年7月17日《市政府业务会议纪要》（第40期）精神，经甲、乙双方协商，现就收回国有土地使用权事宜达成如下协议：一、甲方（被上诉人）将乙方3944亩土地使用权及地上附属物（地上附属物以盘锦市中级人民法院委托盘锦鸿兴资产评估事务所出具的评估报告内容为准）进行收回，并根据市政府会议纪要确定的补偿金额为17,326,000元，用于一次性偿还盘锦辽东湾新区抵押类贷款本息（冲抵37,425,000元贷款本息）。二、补偿款全部支付后，乙方将3944亩土地使用权及地上附属物（地上附属物以盘锦市中级人民法院委托盘锦鸿兴资产评估事务所出具的评估报告内容为准）全部交予甲方。乙方要确保实际交给甲方的土地面积及地上附属物与盘锦市中级人民法院判决的内容相符，并且确认地块具体位置，若土地面积小于法院判决面积，则由乙方负责解决。乙方在向甲方交付土地使用权时，要将乙方承包户的土地面积、位置确认书及乙方的土地使用证一并交予甲方。三、补偿款全部支付后，乙方与原二界沟镇政府的一切债务关系（以盘锦市中级人民法院判决涉及的债务为准）自动解除。补偿款全部支付后，甲方对已经使用的乙方土地不再另行补偿，所有因此而产生的一切补偿全部包含在此次补偿款项之内。四、对于乙方承包给养殖户的土地，养殖户在承包期间自行修建的养殖设施及其它地上附属物由乙方负责处理。乙方在向甲方交付土地时，养殖户自行修建的养殖设施及其它地上附属物要全部由乙方负责拆除完毕，甲方不承担任何补偿或赔偿。五、甲方同意对已收回的未进行具体开发建设的土地（未具体规划的、闲置的土地）由乙方的原养殖户继续使用到2017年12月31日，如甲方在2017年12月31日前开发建设使用土地，乙方在接到甲方收回土地通知起30日内，负责收回养殖户的土地，并将土地交予甲方，对因乙方收回土地而产生的补偿及纠纷由乙方负责处理。六、乙方要确保交给甲方的土地无权属纠纷，无任何与第三方的纠纷，如因此而产生的一切后果均由乙方负责。七、如乙方未按协议约定的时间向甲方交付土地，对因此而产生的一切损失均由乙方承担。八、本协议未尽事宜，可由双方另行协商后签订补充协议。九、本协议一式五份，甲方四份、乙方一份，自签订之日起生效。 另查，2014年3月21日，被上诉人以辽东湾管函[2013]15号《关于限期收回国有土地使用权的函》的形式，请求原审第三人按其2013年10月8日签订的协议约定，将包括租赁给秦道献在内的土地使用权于同年4月24日前收回并交还被上诉人。 2014年3月26日，原审第三人对上诉人作出了解除虾池租赁合同《通知书》，其内容是：盘锦辽东湾新区管理委员会于2014年3月24日给我单位下发了《关于限期收回国有土地使用权的函》，内容包括我单位租赁给你的土地。政府收回土地的文件，是具体行政行为，属于《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定的不可抗力。鉴于因不可抗力我单位无法履行与你签订的《虾池租赁合同》，故此，我单位根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，通知解除与你签订的《虾池租赁合同》，你如果有异议，可在收到通知后30日内向人民法院请求确认解除《虾池租赁合同》的效力。 再查，上诉人与原审第三人签订的虾池租赁协议解除后，至今尚未得到相应补偿。 此外，原审在审理此案时，认定上诉人“错列被告”，但无上诉人拒绝变更的记载。 上述事实，既有当事人向原审提交的《虾池租赁协议》、《确认书》、《收回国有土地使用权补偿协议书》、《关于限期收回国有土地使用权的函》及解除虾池租赁合同《通知书》等证据材料证明，又有当事人的陈述佐证。经审查，可认定上述事实的存在。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，只有在人民法院告知原告且原告不同意变更的情形下，方可裁定驳回其起诉。本案中，从对原审卷宗及询问当事人的审查内容看，尚无原审法院告知上诉人变更被告及上诉人拒绝变更的记载。对此，原审所作裁定程序违法。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”的规定，并非所有的开发区管理机构均没有行政主体资格，对该类机构行政主体资格的判定应有别于一般情形下行政主体资格的界定。综上，原审驳回上诉人起诉的裁定错误。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销盘锦市大洼区人民法院（2019）辽1104行初1号行政裁定； 二、指令盘锦市大洼区人民法院继续审理。 审判长  王庆丰 审判员  张凤平 审判员  乔 雪 二〇一九年十一月二十八日 书记员  曹晓恒