黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申32号再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙太云，女，1949年4月7日出生，汉族，户籍地黑龙江省友谊县，现住黑龙江省友谊县。委托代理人张北平，女，1971年2月8日出生，汉族，友谊县建设乡卫生院康复主治医师，户籍地黑龙江省友谊县，现住黑龙江省友谊县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省人力资源和社会保障厅，住所地哈尔滨市香坊区中山路68号。法定代表人黄迎新，该厅厅长。委托代理人王岩松，黑龙江省人力资源和社会保障厅养老保险处副处长。委托代理人任谷良，黑龙江省人力资源和社会保障厅养老保险处调研员。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）黑龙江省友谊农场，住所地黑龙江省友谊县友谊镇。法定代表人王建军，该单位场长。委托代理人王立，黑龙江省友谊农场人力资源和社会保障科副科长。再审申请人孙太云因诉被申请人黑龙江省人力资源和社会保障厅（下称省人社厅）、黑龙江省友谊农场劳动和社会保障行政管理一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行终245号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年1月24日组织各方当事人进行了询问。再审申请人孙太云的委托代理人张北平，被申请人省人社厅的委托代理人任谷良、王岩松，黑龙江省友谊农场的委托代理人王立到庭参加询问。本案现已审查终结。孙太云在1987年丈夫死亡后就享受遗属津贴。2009年6月25日，省人社厅根据省政府第二十五次常务会议要求制定发布黑人保发[2009]37号文件（下称37号文件）规定：“符合纳入基本养老保险统筹范围条件的‘五七工’、‘家属工’等人员，如果已经从基本养老保险统筹基金中享受了遗属救济费的，可根据本人自愿，或继续享受遗属救济费，或按通知规定补缴基本养老保险费后享受基本养老金，遗属救济费和基本养老金不得同时享受”。2009年，友谊农场根据37号文件第六条告知孙太云不能同时享受遗属救济费和基本养老金，孙太云填写了缴纳基本养老保险金的申请，在领取基本养老保险金后，友谊农场取消了孙太云的遗属津贴。孙太云向友谊法院提起民事诉讼，2015年10月14日，黑龙江省友谊县人民法院作出（2014）友民初字第247号民事裁定书，驳回孙太云起诉。孙太云不服，提出上诉，黑龙江省双鸭山市中级人民法院维持了原裁定。孙太云向本院提出再审申请，本院驳回了其再审申请。孙太云又向双鸭山市人民检察院申请监督，该院未支持孙太云的监督申请。另查明，2009年6月之前孙太云的遗属救济费是由友谊农场自筹发放的，停发也是由友谊农场停发的。省人社厅未作出停发孙太云遗属救济费的行政行为。哈尔滨市香坊区人民法院（2017）黑0110行初186号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。根据上述规定，就“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起诉讼，不属于人民法院受案范围；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中规定“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。孙太云在起诉状中称：“孙太云享受的遗属待遇被剥夺就是37号文件，此文件当中作出的行政行为对孙太云的实体权利产生了不利影响”，根据上述规定，孙太云就省人社厅发布的规范性文件提起诉讼，不属于人民法院受案范围。本案中，孙太云的遗属救济费由友谊农场发放，不存在省人社厅停发孙太云遗属救济费的情形。因为省人社厅未针对孙太云作出“遗属救济费和基本养老金不得同时享受”的行政行为，且孙太云提起诉讼时未能提供省人社厅作出“遗属救济费和基本养老金不得同时享受”的行政行为的证据。因此，孙太云请求确认省人社厅作出的遗属救济费和基本养老金不得同时享受的行政行为违法的诉讼请求，无事实根据，不符合提起诉讼的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，裁定驳回孙太云的起诉。哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行终245号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。即公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对行政行为提起行政诉讼时一并提出。本案中，37号文件是适用于黑龙江省内未纳入基本养老保险统筹范围的“五七工”、“家属工”等人员，系针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。取消孙太云遗属救济费并非省人社厅作出的行政行为，孙太云请求确认省人社厅作出的“遗属救济费和基本养老金不得同时享受”的行政行为违法，实质系对37号文件规定的内容不服，系对可诉的行政行为的误读。根据上述法律规定，孙太云的起诉不符合行政诉讼受理条件，故一审法院裁定驳回孙太云的起诉并无不当。孙太云关于一审中省人社厅聘请律师出庭、负责人未出庭应诉程序违法问题，因该上诉理由并无法律依据，不予采纳。孙太云关于一审法院认定事实不清问题，因本案不符合受理条件并未进入实体审理，一审法院对孙太云所称事实未予实质审查亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原裁定。孙太云申请再审称，原审裁定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定，支持其诉讼请求。主要理由：1.原审法院未查清规范性文件与具体行政行为的区别，故意把具体行政行为认定为规范性文件。2.被申请人未提供证据证明被诉具体行为不存在，也未提供证据证明具体行政行为是规范性文件。3.对困难救助与遗属补贴认定是同一事实没有证据及法律依据。省人社厅提交意见称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回孙太云的再审申请。主要理由：1.孙太云起诉不符合法定条件，依法应予驳回起诉。孙太云的诉讼请求均指向其制发的37号文件，该文件是针对不特定对象制定发布的可以反复适用的规范性文件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.孙太云提出赔偿其遗属津贴、补偿其维权费用的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法应予驳回。黑龙江省友谊农场答辩称，同意省人社厅的答辩意见。同时称，根据《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》的相关规定，孙太云在享受“五七工”待遇的同时，有固定收入，在孙太云本人自愿领取基本养老保险金的情况下，其停发了遗属救济费。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”本案中，孙太云在一审时的诉讼请求为：一、确认省人社厅作出的遗属救济费和基本养老金不得同时享受的行政行为违法；二、判决省人社厅赔偿其2009年至今的遗属津贴（以最低生活保障为标准或是最低工资为标准）并判决补偿其维权至今的各项费用；三、一并审查被告作出的37号文件违法，并向省人社厅提出处理建议；四、判决黑龙江省友谊农场补发其2009年至今的遗属津贴（以最低生活保障为标准或是最低工资为标准）。综合分析其诉讼请求，实质是请求确认省人社厅对其作出不能同时享受遗属救济费和基本养老金的行政行为违法并赔偿其2009年至今的遗属津贴，同时亦请求黑龙江省友谊农场赔偿其2009年至今的遗属津贴。省人社厅虽然制发了37号文件，但并未对孙太云作出停发遗属津贴等行政行为，孙太云请求确认省人社厅作出遗属救济费和基本养老金不得同时享受的行为违法无事实依据，不符合起诉条件。遗属救济费和基本养老金不得同时享受只是37号文件的一项规定，该文件是具有普遍约束力的规范性文件，因省人社厅未对孙太云作出行政行为，孙太云请求一并审查该规范性文件无法律依据。且单独对规范性文件提起行政诉讼亦不属于行政诉讼受案范围，故原审裁定驳回起诉并无不当。综上，孙太云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回孙太云的再审申请。审判长 王 鹏 跃审判员 冷  慧审判员 皇甫延玉二〇一九年二月二十五日法官助理任夫亮书记员张莉附：本裁定适用的法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的,人民法院应当裁定驳回再审申请。