广东省云浮市云城区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤5302行初83号原告：余均权，男，汉族，1986年12月23日出生，住址：云浮市新兴县，委托代理人：郭锦霞，广东悦耘律师事务所执业律师。被告：新兴县国土资源局。地址：云浮市新兴县新城镇广兴大道中。负责人：陈小红，局长。委托代理人：李子醒，新兴县国土资源局干部。委托代理人：梁子兴，广东云新律师事务所执业律师。被告：云浮市国土资源和城乡规划管理局。地址：云浮市世纪大道中云浮市国土资源和城乡规划管理局。负责人：廖鹏洲，局长。委托代理人：谭月丽，市国土规划局法规科科员。委托代理人：王佐旗，广东翔浩律师事务所执业律师。原告余均权不服被告新兴县国土资源局（以下简称新兴国土局）作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》及被告云浮市国土资源和城乡规划管理局（以下简称市国土规划局）作出的云国土规划行复[2018]3号《行政复议决定书》向本院起诉新兴国土局、市国土规划局土地行政处罚及行政复议纠纷一案。本院于2018年9月5日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于208年11月29日、2019年2月21日公开开庭审理了本案。原告余均权的委托代理人郭锦霞，被告新兴国土局的委托代理人李子醒和梁子兴，被告市国土规划局的委托代理人谭月丽和王佐旗到庭参加第一、二次开庭审理。本案现已审理终结。被告新兴县国土局于2018年6月28日作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》称：被告新兴县国土局于2018年5月21日对原告涉嫌未经批准占用耕地建住宅一案立案调查。经查，原告于2016年12月开始，在未取得用地批准文件的情况下，擅自在车岗镇××村民小组村上洞的耕地建设住宅，已建成两层半楼房，用地面积78.75平方米。被告新兴县国土局的工作人员采用广东国土资源在线巡查系统外业巡查机定位测量分析，该处用地规划分析为基本农田保护区；现状分析为耕地。原告非法占用土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第二款、第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：限期拆除在非法占用的竹围村委会竹围第二村民小组村上洞78.75平方米耕地上所建的房屋，恢复土地原状。原告余均权诉称，一、被告新兴县国土局认定查明的事实与实际不符。1、涉案土地来源是合法的，原告使用建房的土地，是村集体分配给原告作宅基地使用的，该事实有村集体的证明可以证实；原告建房前，也得到了其他村民的认可，并没有侵犯任何人的承包经营权，也没有在自己承包的责任田上毁田建房。2、涉案土地周边现状与国家划定的使用用途并不相符，被告认定原告用作建房的土地是基本农田，是靠规划图进行认定的，与实际并不相符，既然是基本农田，就应当有人耕种，但涉案的土地及周边土地从1981年开始就一直无人耕种，处于烂地的状态，所谓的基本农田，是由何人决定的？是根据什么决定的？是规划之后再作基本农田的用途还是原来就是基本农田后来在规划时再将其定性的？3、附近土地的使用情况与国家的规划也不相符，除原告外，涉案土地周边20米附近或范围之内，也有其他村民建有房屋，为什么其他人的房屋就不属于基本农田？其它人的房屋就不属于违建？二、被告处理过程中程序违法。被告新兴县国土局并没有成功送达听证告知书等文书给原告，致原告丧失了要求听证的权利，被告的程序违法；实际上，在被告处理原告的案件期间，原告因为父亲生病多次住院而进行陪同，家里根本就没有人接收法律文书，即是说，原告没有收到被告的文书。三、被告适用法律错误。原告的房屋已经建成入伙居住3年多时间，一直没有发现，被告现在才出处罚决定，据《行政处罚法》第二十九条的规定，超过了两年的追索时效，不应当被处罚。被告仅适用《土地管理法》第七十七条第一款的规定，对原告作出处罚，是适用法律错误。综上，被告新兴县国土局作出的决定书事实认定错误、程序违法，应当予以撤销，为维护原告合法权益，请求：1、撤销被告新兴县国土资源局作出的新国土资执法决字[2018]91号《行政处罚决定书》及撤销云浮市国土资源和城乡规划管理局作出的云国土规划行复[2018]3号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由两被告承担。被告新兴县国土局辩称，一、新兴县国土局作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分。新兴县国土局在作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》前，对原告余均权进行了询问，在询问笔录中，原告余均权明确承认其涉案房屋是在2015年12月开始建房，房屋占地面积78.75平方米，东至余均远，南至余辉烂地、西至空地、北至余栋梁烂地，建房未到国土部门办理批准手续。之后，被告新兴县国土局依法对涉案房屋进行现场勘测，形成了案件现场勘测图，原告亦在图上签名确认。同时，被告新兴县国土局通过地籍资料，查实涉案房屋占用的土地的地类系基本农田保护区，现状为耕地。因此，原告违法占用基本农田保护区耕地进行建房的事实清楚，证据充分。二、被告新兴县国土局作出行政处罚的程序合法。被告新兴县国土局在查实原告违法占用基本农田保护区耕地进行建房的事实后，已依法向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书。被告新兴县国土局在综合全案证据后，才依法作出新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》，并依法送达原告，告知了原告可复议可诉讼的权利。所以被告新兴县国土局作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》的程序合法。三、被告新兴县国土局作出的行政处罚适用法律正确。鉴于原告违法占用基本农田保护区耕地进行建房的事实清楚，证据充分。被告新兴县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，对原告作出限期拆除非法占用耕地上所建房屋，恢复土地原状的决定，该行政处罚决定适用法律正确。四、市国土规划局作出的云国土规划行复[2018]3号《行政复议决定书》是正确的。正因为被告新兴县国土局作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，故市国土规划局作出的云国土规划行复[2018]3号《行政复议决定书》，维持了新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》，是正确的，请法院依法予以维持。综上所述，被告新兴县国土局作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚合法，请法院依法予以维持，并驳回原告的诉讼请求。被告新兴县国土局向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表、立案呈批表，证明新兴国土局核查到余均权未经批准在耕地上建房，依法对其立案查处。2、土地监督检查通知书，证明新兴国土局依法履行土地监督检查责任，向涉嫌违法用地的余均权送达土地监督检查通知书。3、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明查实余均权非经批准在耕地建房的违法行为后，新兴国土局依法向其发出责令停止违法行为通知书，并送达余均权。4、余均权身份证，证明余均权的主体身份。5、询问笔录，证明余均权对违法占用耕地建房的事实予以承认。6、国土资源违法案件现场勘测图及现场图片，证明余均权对违法建房的现场勘测情况签名确认。7、余均权使用竹围村委会竹围第二村民小组土地的地类，证明余均权违法占用的耕地属基本农田。8、行政处罚告知书，听证告知书，证明县国土局在作出行政处罚前，已对余均权履行了申辩和听证义务。9、行政处罚决定书及送达回证，证明县国土局在作出行政处罚后已送达给了余均权，告知了其可复议可诉讼的权利。被告市国土规划局辩称，被告市国土规划局作出的《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号），证据清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请法院依法维持并驳回原告的诉讼请求。被告市国土规划局于2018年7月16日收到原告提出的“行政复议申请书”、委托手续材料及行政复议证据清单材料。被告市国土规划局于2018年7月18日作出行政复议受理通知书（云国土规划行复[2018]2号），依法送达给原告及被告新兴国土资源局。被告市国土规划局发现“云国土规划行复[2018]2号”存在笔误，依法补正为“云国土规划行复[2018]3号”，于2018年7月20日作出《告知书》，并于2018年7月20日分别送达给原告及被告新兴县国土局。复议期间，被告新兴国土局向被告市国土规划局提交了行政复议答复书、证据清单材料。被告市国土规划局对原告提交的“1、申请书；2、村民签名表；3、竹围村二组村委会提供；4、新兴县公安局户口本；5、户口登记卡；6、户口登记卡；7、户口登记卡；8、户口登记卡；9、户口登记卡；10、户口登记卡；11、户口登记卡；12、责令停止违法行为通知书；13、土地监督检查通知书；14、行政处罚决定书。”材料和被告新兴县国土局提交的“1、违法线索登记表、立案呈批表；2、土地监督检查通知书；3、责令停止违法行为通知书及送达回证；4、余均权身份证；5、询问笔录；6、国土资源违法案件现场勘测图及现场图片；7、余均权使用竹围村委会竹围第二村民小组土地的地类；8、行政处罚告知书、听证告知书及送达回证；9、行政处罚决定书及送达回证。”的材料进行审查，查明并认定：余均权自2015年12月开始，在未取得用地批准文件、未办理用地手续的情况下，在新兴县××××村处建设住宅，已建成两层半楼房，用地面积为78.75平方米；新兴县国土局作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，被告市国土规划局于2018年8月20日依法作出《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号），并于2018年8月21日送达给原告，于2018年8月23日送达给被告新兴县国土局。综上所述，请法院依法维持被告云浮市国土资源和城乡规划管理局作出的《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号），并驳回原告的诉讼请求。被告市国土规划局向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、委托材料，证明申请人向答辩人提出行政复议及委托材料。2、证据清单，证明申请人提交的行政复议申请证据材料。3、行政复议受理通知书、法律文书送达回证，证明受理原告的行政复议、并送达给申请人。4、行政复议答复通知书、法律文书送达回证，证明被告市国土规划局将“行政复议答复通知书”送达给被申请人。5、告知书、法律文书送达回证，证明被告市国土规划局将“告知书”送达给申请人、被申请人。6、行政复议答复书、证据清单，证明被申请人向被告市国土规划局提交的行政复议资料、被申请人作出新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》合法。7、《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号）、法律文书送达回证，证明答辩人依法作出《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号）送达给当事人。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告余均权对被告新兴县国土局提交的证据1的三性均不予以认可，认为原告的房屋在2015年12月开始建设，违法行为在2016年12月开始，被告将违法行为定在2016年12月开始是为了规避法律对违法行为两年追过时效的目的。对证据2、4无意见。对证据3的责令停止违法行为通知书的真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议，认为该通知书明确知道原告的房屋在2015年12月开始建设，已经过了两年追索时效，仍然作出责令停止违法行为的通知没有法律依据；涉案房屋所在地并没有证据证明属于耕地，实际上涉案的土地从上世纪80年代承包开始已经成为集体荒地，并没有任何村民进行耕种；原告的房屋在2016年年中已经兴建完毕，被告在2018年5月18日才发出停止违法行为没有事实依据，因为2018年5月已经不存在违法行为。对该证据的送达回证没有异议。对证据5的真实性、关联性没有异议，对合法性及证明内容有异议，认为该询问笔录并不代表原告对占用耕地建设住宅的事实予以确认。对证据6的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，认为该现场勘测图能反映原告房屋所在地并不属于耕地，被告所作的勘查图也证明原告房屋的周边是烂地或空地或其他人已经建房屋的土地，并不表明原告有违法建房的事实。对证据7的三性均不予以认可，认为该组证据由被告自行制作，也反映不出涉案土地是属于基本农田保护区。对证据8、9的三性均不予以认可，认为原告并没有收到被告发出的行政处罚告知及听证告知书，被告也没有向原告送达相关的文件，致使原告失去去本案进行陈述、申辩的权利，原告认为被告的该次送达是不符合法律规定的。被告市国土规划局对被告新兴县国土局提交的证据没有异议。原告对被告市国土规划局提交的证据1、2、3、4、5、7的三性均没有意见。对证据6的证明对象，认为该证据并不能证明被告新兴国土资源局作出的[2018]91号行政处罚决定书是合法的。被告新兴国土局对被告市国土规划局提交的证据均没有意见。本院对上述证据认定如下：原告及被告市国土规划局对被告新兴县国土局提供的证据2、4没有异议，本院予以确认。被告新兴县国土局提供的证据1、3、5、6、7、8及证据9中的送达回证真实、与本案相关联，可以作为认定本案事实的根据。对于证据9中的行政处罚决定书是本案的行政行为，不属于证据。对被告市国土规划局提交的证据1、2、3、4、5、6及7中的送达回证与本案有关联，为有效证据。证据7中的行政复议决定书是本案的行政行为，不属于证据。经审理查明，2015年12月开始，原告在未取得用地批准文件的情况下，擅自在其所在的车岗镇××村民小组村上洞的集体土地上建房，现已建成两层半楼房，用地面积78.75平方米。2018年5月14日，被告新兴县国土资源管理局车岗国土资源管理所通过卫片监测发现原告的违法建房行为。2018年5月17日，被告新兴国土局向原告余均权发出一份《土地监督检查通知书》，原告余均权在该通知书上的被通知人处签名捺印确认收到该通知书。2018年5月18日，被告新兴国土局向原告余均权发出了一份新国土资执法停[2018]91号《责令停止违法行为通知书》。原告余均权于2018年5月21日在新兴国土局自制的送达回证上签名确认收到该份通知书。经检查，新兴国土局决定于2018年5月21日立案查处有关余均权未经批准占用耕地建住宅的问题。同日，被告新兴国土局就原告余均权未经批准占用耕地建住宅的问题向原告余均权作询问笔录。2018年5月21日，被告新兴国土局就涉案土地制作一份《国土资源违法案件现场勘测图》，载明：勘测情况：用地四至东至余均远，南至余冠辉荒旱地，西至空地，北至余栋梁烂地，已建成两层半楼房，占地面积为78.75平方米。原告余均权在当事人处签名确认上述勘测情况。2018年6月6日，被告新兴县国土局作出一份新国土资执法告[2018]91号《行政处罚告知书、听证告知书》，告知原告拟对其作出限期拆除在非法占用的竹围村委会竹围第二村民小组村上洞78.75方米耕地上所建的房屋，恢复土地原状。并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。被告新兴国土局工作人员于2018年6月11日将该份告知书送达到余均权家门口，但电话通知余均权无到，张贴到门口处并附有照片，余太辉在见证人处签名确认上述送达情况。原告认为其不存在拒收的情况，被告新兴国土局剥夺了其申请听证的权利，由于其父亲生病住院需原告照顾，被告新兴国土局送达告知书期间，余均权没有在家以致其未能收到该份告知书，也没有存在拒收该告知书一说，上述情况原告余均权提交其父亲的《疾病证明书》、新兴县车岗镇村委村民委员会、新兴县车岗镇竹围村委会竹围第二村民小组出具的《证明》予以说明。2018年6月28日，被告新兴国土局作出新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除你在非法占用的竹围村委会竹围第二村民小组村上洞78.75方米耕地上所建的房屋，恢复土地原状。原告余均权不服，于2018年7月14日向市国土规划局申请行政复议。被告市国土规划局收到原告的复议申请后，于2018年7月19日向被告新兴国土局发出云国土规划行复[2018]2号《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2018年7月20日，被告市国土规划局向原告余均权、被告新兴国土局发出《告知书》，告知被告市国土规划局于2018年7月18日作出的《行政复议受理通知书》的案号补正为云国土规划行复[2018]3号。被告新兴国土局收到上述告知书和《行政复议答复通知书》后，于2018年7月25日向被告市国土规划局提交《行政复议答复书》。被告市国土规划局于2018年8月20日作出《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号），并送达双方当事人。另查明，2015年10月17日，原告余均权向车岗镇国土管理所提交一份《申请书》，原告余均权因需向新兴县车岗镇竹围村民委员会、新兴县车岗镇竹围村委会竹围第二村民小组申请已分配给原告余均权的宅基地村边上洞宅基地作建住房使用，分配面积88平方米，四至东至余水发空地，南至余冠辉荒旱地，西至井头村空地，北至余栋良空地。上述的申请事实经本队以户为准80%以上村民通过签名同意，并经生产队同意申请人在分配于上洞宅基地建设住房使用。新兴县车岗镇竹围村民委员会、新兴县车岗镇竹围村委会竹围第二村民小组在该申请书上盖章同意办理。新兴县车岗镇竹围村民委员会、新兴县车岗镇村委村委会竹围第二村民小组于2018年7月共同出具一《证明》，载明：兹有我竹围第二村民小组村民，余均权，于2015年10月期间向本小组提出因家庭人口多合家八口人，只有40多平方住宅欠缺住房，本小组通村民同意按1981年分配村边上洞的宅基地结合余均权、余均远两兄弟因结婚急需住房使用，本小组按分配宅基地余均权分配得80平方米，四至：东至余水发空地，南至余冠辉荒旱地，西至井头村空地，北至余栋良空地。上述该村民于2015年10月向车岗镇国土所结合我村民小组集体经济组织，以及80%村民以户为单位同意签名，同意该村民申请宅基地建设住宅，已多次向车岗镇国土管理所请求领取城乡住宅申报批表，被车岗镇国土部门拒绝发放，不受理申请，续后该村民因其弟余均远结婚急需住房使用的情况下请求村委会干部村民小组相关人员以及四至分界村民在场测量划线无误进行施工建设的事实。该村民在住宅开始车岗国土所没有一个工作人员到现场检查核实。……庭审中，原告余均权确认没有取得涉案土地的使用权属证书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对本辖区范围内的土地违法行为进行监督检查，是被告新兴国土局的职责。因此，新兴国土局有作出本案被诉行政行为的法定职权。根据最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）（[1997]法行字第6号），对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告余均权称从2015年12月起至2016年5月在涉案土地上建房。被告新兴国土局根据上述规定应在2018年6月前对余均权在涉案土地上建房的事宜进行立案调查。现被告新兴国土局于2018年5月14通过卫片监测到原告余均权在涉案土地上建房而立案调查此案没有超过上述规定，为此原告余均权认为本案超过诉讼时效，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”因此，行政机关作出行政处罚前，应当保证当事人收到行政处罚告知书、行使陈述申辩的权利，在充分听取当事人的意见后方可作出行政处罚。本案中，虽然被告新兴国土局已于2018年6月11日将《行政处罚告知书、听证告知书》送达到余均权家门口并附图说明，在无法直接送达的情况下，在该村委干部余太辉见证下，留置送达其住处。但是原告余均权确因其父亲生病需要原告余均权陪同其父亲前往广州市中山大学第六医院进行治疗，被告新兴国土局送达该告知书期间，原告余均权没有在家中。以上事实有原告余均权提交的《疾病证明书》、《证明》予以佐证，原告余均权确有正当理由证明其没有收到该份告知书，为此，原告余均权主张其没有收到该份告知书，本院予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的……被告新兴国土局没有将行政处罚告知书、听证告知书送达给原告余均权，剥夺了原告余均权的陈述、申辩、听证权，属于违反法定的程序。因此，原告余均权主张要求撤销被告新兴国土局于2018年6月28日作出新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》及被告市国土规划局于2018年8月20日作出《行政复议决定书》（云国土规划行复[2018]3号），于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告新兴县国土资源局于2018年6月28日作出的新国土资执法决[2018]91号《行政处罚决定书》，由被告新兴县国土资源局于本判决发生法律效力之日起在法定期限内对原告余均权是否存在违法建房的行为重新作出行政行为。二、撤销被告云浮市国土资源和城乡规划管理局于2018年8月20日作出的云国土规划行复[2018]3号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告新兴县国土资源局、云浮市国土资源和城乡规划管理局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。审 判 长  张来喜人民陪审员  叶金群人民陪审员  梁子珍二〇一九年二月二十六日书 记 员  阮健欣附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。第三十一条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。