贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔23行终105号 上诉人（原审原告）黔西南州华美商贸有限公司，住所地:贵州省兴义市清水河镇金星村工业园区。 法定代表人守正美，系公司董事长。 委托代理人唐俊，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（原审被告）兴义市清水河镇人民政府，住所地：贵州省兴义市清水河镇黔西村。 法定代表人张祥，系镇长。 委托代理人陈华云，男，兴义市清水河镇人民政府工作人员，特别授权代理。 委托代理人宋涛，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人黔西南州华美商贸有限公司（以下简称华美公司）因与被上诉人兴义市清水河镇人民政府(以下简称清水河镇政府)行政协议一案，不服贵州省安龙县人民法院（2019）黔2328行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。 经审理查明：2015年11月19日，兴义市人民政府组织华美公司、案外人贵州兴义电力发展有限公司（以下简称兴电公司）、黔西南州腾翼新型节能保温墙材有限公司、兴电公司筹备组相关人员、清水河镇政府人员等召开会议，就清水河镇新型建材循环经济产业园规划区内的华美公司改拆迁问题形成意见：一、由兴电公司筹备组立即委托有资质的评估机构对华美公司（清水河华美洗煤厂）实物资产进行评估，根据评估结果由兴电公司对华美公司（清水河华美洗煤厂）土地、土建、建筑等资产进行收购。二、华美公司（清水河华美洗煤厂）的资产质押、债权债务、劳务纠纷等由华美公司（清水河华美洗煤厂）自行解决，在收购合同（协议）签订时完成收购资产移交工作。三、收购合同（协议）签订后，由兴义电厂按照市场规律逐步消化华美公司（清水河华美洗煤厂）现有约5万吨洗中煤（发热量约3000千卡/千克）。四、华美公司（清水河华美洗煤厂）完成改拆迁后，兴义电厂、清水河自备电厂根据市场价格在同等煤质、同等价格基础上，在一定时期内，优先考虑给拆迁重建后的华美公司新建洗煤企业一定量的煤炭收购配额。五、收购合同（协议）签订且华美公司（清水河华美洗煤厂）向兴电公司提供完善、合法的相关证照、股权等资料后，兴电公司按双方签订的相关合同（协议）进行付款，最终完成收购。整个收购工作确保2016年1月底前完成。 2015年12月5日，华美公司与兴电公司委托贵州中道资产评估有限公司对华美公司申报的有关资产价值进行评估。评估结果为华美公司的资产总额是23,597,355元。 2016年2月16日，清水河镇政府作为甲方与作为乙方的华美公司签订《征用拆迁协议书》，约定：一、甲方为建设新型建材产业园的需要，征用乙方厂区外围约13亩土地和相应范围内的地上设施，结合评估公司评估价标准，征拆补偿费共计4,510,000元，征拆土地及实物补偿清单附后。二、甲乙双方在签署本协议之日起，甲方即开始进行拆迁工作；甲方于2016年2月19日前将拆迁补偿费全额支付给乙方。三、乙方的电力、电子磅等设备的迁改，由甲方负责协调相关各方实施。该协议附件为《清水河新型建材产业园涉及华美商贸有限公司部分征拆土地及实物补偿清单》，涉及华美公司将8667.47㎡土地、1个油库、1栋值班室磅房等物资移交给兴电公司。该清单有华美公司和兴电公司签章及法定代表人签字确认。其后，兴义市清水河工业园区管理委员会2016年3月1日前分两次从兴电公司报来的征地款中向华美公司支付了451万元。 2016年3月16日，兴电公司与案外人贵州万峰电力股份有限公司签订《电力建设工程施工合同》，约定由贵州万峰电力股份有限公司对华美公司10kV电缆线路及250kVA变压器进行迁移安装。兴电公司为此支付了183,200元。 2016年5月31日，清水河镇政府组织华美公司的法定代表人守正美、案外人张学喜等人召开会议，针对华美公司修建厂房大门开口及1号堆煤场、2号堆煤场连接出入道路问题情况，达成一致意见。 2016年9月13日，兴义市人民政府组织清水河镇政府、农业银行、黔西南州农信社、兴义农商行、兴能公司、华美公司等召开会议，就华美公司土地转让事宜达成以下意见：一、华美公司取得土地使用证的49亩（具体以土地使用证为准）土地由兴能公司按照评估价进行收购，兴义市国土资源局负责办理相关转让手续。二、因华美公司的两宗土地使用证分别抵押在兴义农商行（抵押土地36亩，具体以土地使用证为准）、中国农业银行股份有限公司黔西南分行（以下简称农行黔西南分行），兴义农商行同意华美公司偿还500万元贷款后解除土地抵押，农行黔西南分行同意华美公司偿还500万元后解除土地抵押。华美公司土地转让所得700万元，其中500万元用于偿还兴义农商行、200万元用于偿还农行黔西南分行。华美公司另筹集300万元偿还农行黔西南分行。三、由市政府用工业信息化专项资金给予华美公司先行安排330万元去产能补助（待上级资金到位后收回本级资金）。四、土地转让款由兴能公司交清水河镇，土地转让款和去产能补助款由清水河镇政府直接划拨给兴义农商行、农行黔西南分行，两家银行在划拨款项的同时将华美公司的土地使用证交清水河镇政府，清水河镇政府将两宗土地使用证报市国土局，市国土局将两宗土地使用权变更给兴能公司，涉及相关税费由兴能公司、华美公司依法缴纳。 2016年11月2日，清水河镇政府（甲方）与华美公司（乙方）签订《拆迁征用协议》，约定：一、甲方在已征用乙方14亩土地的基础上（451万元已付），需要再次征用乙方厂区约49亩土地及附属物（机械设备除外）作为甲方支持兴能公司的产业项目建设用地。二、拆迁征用费用1,780万元。三、乙方的两宗土地使用权证分别抵押在兴义农商行（抵押土地36亩，具体以土地使用权证为准）、农行黔西南分行（抵押土地13亩，具体以土地使用权证为准），兴义农商行同意乙方偿还500万元贷款后解除土地抵押，农行黔西南分行同意乙方偿还500万元贷款后解除土地抵押。四、拆迁及付款方式：（一）甲方征用乙方全部土地及其上面的附属物（不含机器设备和煤炭）总计为1,780万元（土地开发整理及场平、地面硬化、土建及场地建筑物等费用），在协议签订后10个工作日内甲方代乙方（附委托书）先期支付兴义农商行500万元、支付农行黔西南分行500万元，乙方要确保在甲方打款之时将抵押在以上两家银行的土地使用权证交给甲方。（二）乙方在协议签订之日起2日内开始拆除机械设备、启动厂区内所有人员搬离工作，及乙方将抵押在银行的两个土地使用权证交给甲方后，10个工作日内，甲方支付乙方200万元，打到乙方指定账户。（三）乙方在协议签订之日起20日内将厂区全部土地上的所有附属物（包含机械设备及煤炭等）撤除并清理出场地（无任何遗留问题）及厂区内所有人员搬出，并将全部土地及地上附属物（机械设备及煤炭除外）交付给甲方后，10个工作日内，甲方再支付乙方200万元，打到乙方指定账户。（四）乙方将两个土地使用权证过户给兴能公司，以及所有手续处理完毕后，15个工作日内，甲方再支付乙方380万元及市级补助乙方去产能资金330万元，打到乙方指定账户。……（八）乙方负责将两宗土地使用权证过户变更给兴能公司，涉及相关税费由兴能公司和乙方依法缴纳。 2016年11月28日、11月30日、12月7日、12月29日，2017年1月23日，华美公司分别向清水河镇政府出具付款委托书，要求将应支付给华美公司的拆迁补偿款、市级去产能资金等提前支付，用于清偿公司债务。清水河镇政府均已支付。 同时查明，案外人兴电公司成立日期为2016年1月4日，法定代表人为张学喜，其股东为兴电公司、兴义市兴筑建材有限公司、黔西南州腾翼新型节能保温墙材有限公司、贵州省濮鑫源实业有限公司；案外人兴能公司成立于2006年10月25日，法定代表人为程正东，张学喜系该公司董事，其股东为兴电公司。华美公司的相应土地权属证书原件在清水河镇政府处。2016年2月16日《征用拆迁协议书》所涉及的款项系兴电公司支付至清水河镇政府账户中，2016年11月2日《拆迁征用协议》所涉及的款项系由兴能公司支付至清水河政府账户中。涉案土地现由兴能公司管理使用。庭审中，双方均陈述清水河镇政府尚有3,800,000元未支付给华美公司。 一审法院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织 协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，第一， 2015年11月19日的兴府专议〔2015〕308号《兴义市人民政府专题会议纪要》已载明，由案外人兴电公司对华美公司的土地、土建、建筑等资产进行收购，同时案外人兴电公司按照相关协议进行付款。从其后兴电公司与华美公司共同委托案外人贵州中道资产评估有限公司进行资产评估、2016年2月16日华美公司与清水河镇政府签订的《征用拆迁协议书》及其附件即部分征拆土地及实物补偿清单看，华美公司的相应资产系移交给兴电公司的负责人张学喜。第二，从2016年11月2日《拆迁征用协议》中第二条“……再减去贵州兴电新型建材有限公司已支付451万……”、第四条第四项“乙方将两个《土地使用权证》过户给兴义市兴能工贸有限公司……”及第八项“乙方负责将两宗土地的《土地使用权证》过户变更给兴义市兴能工贸有限公司，涉及相关税费由兴义市兴能工贸有限公司和乙方依法缴纳”的约定看，也系兴电公司、兴能公司将相应款项支付到清水河镇政府处，再由华美公司进行领取，而涉案土地权属证书也最终欲过户至兴电公司、兴能公司名下。第三，涉案土地系华美公司自行移交给清水河镇政府，相应土地权属证书也由清水河政府保管，涉案土地现虽由兴能公司管理使用，但至今为止涉案土地使用权仍登记在华美公司名下，华美公司提交的视听资料不能证明清水河镇政府对华美公司采取了相应行政强制措施。因此，清水河镇政府与华美公司签订的《征用拆迁协议书》及《拆迁征用协议》不具备行政法上的权利义务内容，同时无证据证明清水河镇政府对华美公司的相应资产进行了行政征收，双方因履行《征用拆迁协议书》及《拆迁征用协议》产生的争议，不应由行政诉讼的程序进行处理，当事人应通过其他途径予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定如下：驳回华美公司的起诉。 案件受理费50元，退还华美公司。 一审宣判后，华美公司不服，向本院提起上诉，其上诉请求为：一、撤销贵州省安龙县人民法院（2019）黔2328行初18号行政裁定，指令一审法院继续审理此案；二、案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误。一、上诉人的土地、厂房、生产经营设施设备等财产均是被上诉人征收。首先，被上诉人先是以上级政府要求、国家政策需要、园区产业布局与调整等征收理由告知上诉人该地块需要被征收。被上诉人作为政府，代表国家行使公权力，其行为应当受到法律法规的约束。其次，上诉人明确告知被上诉人不同意拆迁后，被上诉人采取威胁、阻断道路和砌墙堵塞洗煤厂大门等方式，强迫上诉人与被上诉人签订《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》。另外，根据合同相对性原则，合同只约束签约的当事人，具体到本案中，双方签订的协议只能约束被上诉人与上诉人，与案外人无关。二、被上诉人强制征收上诉人土地等资产后，强迫上诉人给案外人兴电公司办理财产移交、过户等手续，而一审法院断章取义，错误认定上诉人资产系被案外人收购。首先，上诉人与被上诉人签订的《拆迁征用协议》中虽然约定土地使用权过户给兴能公司，但这是被上诉人为案外人兴能公司规避缴纳土地出让金的违法行为。其次，协议约定由兴电公司、兴能公司向被上诉人支付转让款项，再由被上诉人向上诉人支付补偿款项的事实说明，上诉人的土地和设施是被上诉人征收后再协议转让给兴电公司。三、上诉人与被上诉人签订的《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》属行政法调整的范围。首先，在协议中，签约目的明确表述为“为推动循环经济新型建材产业园的建设、迎接全省工业现场观摩会的召开，这明确表明了被上诉人行政管理的目标。其次，在本案中，因被上诉人使用行政手段，强迫上诉人与其签订协议，依法就产生上诉人向被上诉人移交土地、设施等财产权的义务和获得补偿的权利，这种权利义务就是行政法上的权利义务。 被上诉人清水河镇政府未向本院提交书面的答辩意见。 二审期间争议双方未提交新证据。 综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：诉争《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》是否属于行政协议。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。即行政诉讼法已将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼受案范围。而行政协议则是行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，因其兼具行政性与契约性的双重性质。 是否属于行政协议的关键并非在于协议的名称本身，而是协议的内容是否具有行政协议的特征。与民事合同不同，行政协议主要有以下三方面的特征：一是签订行政协议的一方主体为行政机关；二是签订行政协议的目的是行政机关为实现公共服务或行政管理目标；三是行政协议约定的内容是行政法上的权利义务关系。本案中，虽然诉争《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》的一方当事人为清水河镇政府，是行政机关，但从内容上来看，其一，诉争《征用拆迁协议书》、《拆迁征用协议》签订的目的是为案外人兴电公司、兴能公司建设产业项目提供支持；其二，根据诉争协议的约定，上诉人的土地使用权也是过户到案外人名下；其三，诉争协议并未有关行政责任的设定。综合全案，从2015年11月19日兴义市人民政府第一次组织华美公司、兴电公司、清水河镇政府召开会议的情况看，为了实施清水河镇新型建材循环经济产业园规划区的建设，需要对华美公司进行改拆迁，而采取的主要方式即使由兴电公司对华美公司的土地、建筑等资产完成收购。为了二公司的顺利收购，政府方面还协调了电厂等对华美公司名下洗煤厂的煤炭收购问题进行了处理。而讼争的两次协议，虽然名为征拆协议，但实质并非政府对华美公司土地房屋等启动了征收工作，而是由清水河政府作为兴电公司对华美公司并购工作的中间协调组织，帮助其处理并购中的各种需要协调的问题。至于收购款项、电线改迁等的费用均系由兴电公司承担。2016年2月16日签订的《征用拆迁协议书》中所附的《清水河新型建材产业园涉及华美商贸有限公司部分征拆土地及实物补偿清单》亦是有关华美公司与兴电公司之间物资移交事宜。据此，从协议实质内容看，诉争协议并未有关行政责任的设定。讼争协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。故，原审以不属于人民法院行政案件的受案范围为由，裁定驳回华美公司的起诉并无不当。 综上，华美公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审处理得当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 舒应莲