浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙06行初208号 原告李婉珍，女，1951年3月31日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告鲁建花(系原告李婉珍之女)，女，1973年1月4日出生，汉族，住绍兴市越城区。 原告宋鹏豪(系原告鲁建花之子)，男，1999年9月28日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人宋文翔(系原告宋鹏豪之父)，男，1973年9月9日出生，汉族，住绍兴县。 被告绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路88号。 法定代表人袁建，区长。 委托代理人孟菜龙，男，绍兴市越城区人民政府工作人员。 委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 被告绍兴市越城区皋埠镇人民政府。住所地绍兴市越城区皋埠镇银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，镇长。 委托代理人诸彩霞，女，绍兴市越城区皋埠镇人民政府工作人员。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 原告李婉珍、鲁建花、宋鹏豪因诉被告绍兴市越城区人民政府(以下简称“越城区政府”)、被告绍兴市越城区皋埠镇人民政府(以下简称“皋埠镇政府”)房屋拆迁管理(拆迁)行政征收一案，于2018年11月22日向本院提起诉讼，本院于2018年11月29日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月4日公开开庭审理了本案。原告李婉珍、鲁建花及宋鹏豪的委托代理人宋文翔，被告越城区政府的委托代理人孟菜龙、俞友根，被告皋埠镇政府的委托代理人诸彩霞、何俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李婉珍、鲁建花、宋鹏豪诉称，2014年3月7日，被告越城区政府常务会议讨论通过《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》。2017年3月24日，越城区(高新区)房屋征收联席会议形成(2017)22号《会议纪要》，同意《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》。2017年4月10日，被告皋埠镇政府与原告李婉珍等签订《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》(以下简称“《房屋征收补偿协议书》”，被告皋埠镇政府以原告鲁建花属于已婚在本村外但在本村无单独合法产权为由，拒绝为原告鲁建花、宋鹏豪安置补偿。经查询，涉案征迁为绍兴市2017年度第六批城市建议用地项目，土地坐落于南畈溇村等，批准时间为2018年6月14日，征地项目目录中审批意见书发布时间为2018年7月20日，南畈溇村征地告知书等所有手续均为2018年7月23日。但涉案土地已于2017年4月10日签订安置补偿协议，并全部拆迁完毕。原告认为：1.涉案征收行为违反法定程序。在涉案房屋征收时，被告皋埠镇政府并没有取得相关审批文件，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告皋埠镇政府在没有取得法定程序批准的前提下即自行公告并组织实施，显然违反了法定程序。2.涉案征收行为的主要证据不足。被告皋埠镇政府的征收行为是在没有取得相关审批手续的情况下进行，其征收行为的主要证据不足。3.涉案征收行为适用法律、法规错误。安置补偿协议书明确依据《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法(试行)》及有关规定。该规定首先是外嫁女不安置不合法。皋埠镇政府以鲁建花属于已婚在本村外，但在本村无单独合法产权为由不予安置，与上位法规定的公民法定权益相悖。其次是按户确定与结算原则不合法。皋埠镇政府在实施行政行为过程中，以外嫁女为由对鲁建花不予安置，并没有提出按户确定和结算的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，本案不能以按户确定和结算的原则要求相对人遵守而否定相对人要求拆迁安置的合法权益。再次是对原告宋鹏豪不予安置，不合法。皋埠镇政府以宋鹏豪的安置应以鲁建花确定为安置人口为前提，对宋鹏豪不予安置，没有规范性文件依据，更没有上位法依据。4.皋埠镇政府的行为构成滥用职权行为。《中华人民共和国土地管理法》规定，征收土地应当由越城区政府公告并组织实施，但在本案的拆迁过程中，由皋埠镇政府实施。可见，皋埠镇政府的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)、(三)、(四)、(六)项之规定，皋埠镇政府的征收行为应当判决撤销。由于越城区政府属于拆迁安置的法定主体，也应当作为被告参加诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第十一条的规定，提起诉讼，请求：1.确认被告越城区政府、皋埠镇政府于2017年4月5日对皋埠站南畈溇村实施的房屋征收决定违法；2.撤销被告越城区政府、皋埠镇政府对皋埠镇南畈溇村实施的房屋征收决定；3.审查由被告越城区政府常务会议讨论通过的《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》、越城区(高新区)房屋征收联席会议2017年3月24日形成的(2017)22号《会议纪要》中针对宋鹏豪系鲁建花之子，其作为安置人口应以鲁建花系安置人口为前提等规范性文件的合法性；4.本案诉讼费用由被告越城区政府、皋埠镇政府负担。庭审中，原告进一步明确上述第1项、第2项诉讼请求为确认被告越城区政府、皋埠镇政府对决定征收原告房屋的行政行为违法。 原告向本院提供了以下证据、依据： 1.信访答复，以证明因为外嫁女没有获得补偿，所以要求审查规范性文件的合法性； 2.信息公开答复，以证明原告为查明事实，了解涉案房屋征收有无相应审批手续； 3.《房屋征收补偿协议书》，以证明只安置8个人口，遗漏了2个； 4.户口薄，以证明3名原告的户籍均在涉案被征收的房屋中； 5.越政办发(2014)17号文件，以证明因缺少2名人口，要求审查外嫁女不予安置的文件规定； 6.联席会议纪要，以证明越城区政府同意皋埠镇政府实施征收行为，越城区政府的被告主体适格； 7.东湖镇行政补偿判决书，以证明没有按户确认的原则之规范性文件的合法性； 8.集体土地使用证，以证明审批手续中鲁建花系共有人，宋鹏豪作为鲁建花之子也应为共有人，且2人均为同一个户口本中，宋鹏豪并不能归类至外嫁女中。 被告越城区政府答辩称：1.原告主体不适格，应裁定驳回起诉。首先，无论原告在庭审中明确哪一个诉讼请求，其诉讼标的皆是“房屋征收决定”，而参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自已的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”之规定，原告诉请审理南畈溇村的房屋征收决定，应当由该村村委或者过半数村民提起相应的诉讼，而非本案3名原告。其次，2017年4月10日，皋埠镇政府与鲁阿土户(原告所在户)签订了《房屋征收补偿协议书》，事后也全额领取了补偿款。故原告所在户的房屋已经安置完毕。现原告作为被征收人又对征收决定起诉的，可视为其与被诉征收决定已无法律上的利害关系。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，应裁定驳回起诉。3.被告越城区政府主体不适格，应裁定驳回起诉。首先，鉴于原告的诉讼标的为“房屋征收决定”，而越城区政府从未作出过该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，若将2017年4月5日的征收公告作为原告所诉“房屋征收决定”的载体，则该公告的发布主体为皋埠镇政府。所以，原告错将越城区政府列为被告，应裁定驳回起诉。4.原告要求审查相应文件，于法无据。越城区政府没有作出过房屋征收决定，即使将“征收公告”作为决定的载体，也并非以原告要求审查的两份规范性文件作出，故原告诉请审查规范性文件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，应依法裁定驳回。 被告越城区政府于法定期限内向本院提交的证据、依据为： 1.《房屋征收补偿协议书》、中国农业银行存单、房屋腾空验收单，以证明皋埠镇政府与鲁阿土户(原告所在户)签订了安置补偿协议书及该协议已履行完毕的事实，为此原告与被诉征收决定已无法律上的利害关系，不具有原告主体资格； 2.征收公告，以证明该公告并非被告作出，原告错列被告的事实。 3.浙土字A(2018)-0082号浙江省建设用地审批意见书，以证明涉案房屋所涉土地已被批准征收； 4.征地告知书、绍兴市政府统一征地办公室征地告知书，以证明根据浙江省政府的批复，实施了征收土地及房屋的征收审批流程。 被告皋埠镇政府答辩称：1.案涉鲁阿土户房屋在被征收前已分列三户，除本案3原告(户籍登记为37-2号)外，尚有住户鲁建刚、李跃兵、鲁攀科(户籍登记为37-1号)以及鲁建国、徐国娟、鲁琪婷、鲁颖超(户籍登记为243号)等7人。2017年4月10日，鲁阿土户以鲁建国、鲁建刚为代表与被告皋埠镇政府统一签订了一份编号nf201、nf202、nf203《房屋征收补偿协议书》，鲁建刚、鲁建国等其余7人及原告李婉珍为征收人口，原告鲁建花、宋鹏豪未被列入。《房屋征收补偿协议书》现已履行完毕，相应货币安置补偿款已由鲁建刚于2017年4月13日作为代表领取。原告李婉珍作为《房屋征收补偿协议书》当事人，在房屋征收安置过程中从未提出异议，却在《房屋征收补偿协议书》履行完毕后再提起本案诉讼请求，有违诚信。而鲁建刚、鲁建国等其余7人同为鲁阿土户征收人口，在原告李婉珍提出撤销或确认房屋征收决定违法时，系同一行政行为涉及的其他利害关系人，如本案房屋征收决定被撤销或被确认违法，可能将对该7人权益产生影响。2.被告皋埠镇政府根据越城区(高新区)房屋征收联席会议2017年3月24日形成的(2017)22号《会议纪要》同意的《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》，实施对包括案涉皋埠镇南坂溇村鲁阿土户房屋在内的房屋征收补偿工作。但皋埠镇政府并非作出房屋征收决定的主体，三原告要求撤销或确认房屋征收决定违法，不应以皋埠镇政府为被告。3.关于原告鲁建花、宋鹏豪是否应对鲁阿土户房屋征收安置补偿中列入征收人口。绍兴市上虞区人民法院已作出(2018)浙0604行初106号行政判决。4.三原告提出的对规范性文件进行合法性审查问题，皋埠镇政府认为越城区(高新区)房屋征收联席会议年2017年3月24日形成的(2017)22号《会议纪要》同意的《皋埠镇南畈溇村、漫池村二村房屋征收补偿实施方案》属于政府机关关于行政工作具体安排的内部文件，并非规范性文件，不属于在行政诉讼中可进行附带审查的对象，而《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》并非皋埠镇政府制定，故皋埠镇政府对其合法性不作具体答辩，由法院审查。综上，请求驳回三原告对皋埠镇政府的诉讼请求，并对其他事项依法裁判。 被告皋埠镇政府于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.集体土地建设用地使用证、2.地籍档案查询单、3.建房用地审批表、4.家庭安置人口统计表、5.《房屋征收补偿协议书》、6.授权书、7.承诺书、8.存单复印件(领款凭证)、9.房屋腾空验收单，以证明皋埠镇政府与原告所在鲁阿土户签订了安置补偿协议书及该协议已履行完毕的事实，为此原告与被诉征收决定已无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。 经庭审质证，三原告对两被告提交的证据之真实性均无异议。但认为被告越城区政府提交的证据3、4可以证明征收程序违法，被告皋埠镇政府提交的证据中所涉补偿款三原告尚未取得且与本案无关联性。被告越城区政府及被告皋埠镇政府对对方提交的证据之三性均无异议。 被告越城区政府及被告皋埠镇政府对原告提供的证据之真实性均无异议，但认为证据1、2与本案无关联性；证据3能够证明涉案房屋征迁按照协议已履行完毕；对证据4的证明目的有异议，认为并非在册人口都是安置对象，与本案无关联性；证据5、6的合法性、关联性无异议；证据7无关联性；证据8的证明目的有异议。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对于被告越城区政府及被告皋埠镇政府提交的证据，三原告对其真实性均无异议，但与三原告无关联性，越城区政府的证据3、4可以证明两被告征收房屋程序违法。对于三原告提供的证据，两被告对其真实性均无异议，关联性有异议。本院认为，原、被告对上述证据的真实性均无实质性异议，可以证明的客观事实本院予以确认。 经审理查明，1993年11月28日，鲁阿土(已故)取得位于绍兴市××城区皋埠镇××号××、图号××、独自使用面积74.60平方米、证书号3780的农村宅基地使用权证。2017年4月5日，皋埠镇政府发布的征收公告载明：经越城区政府同意，对皋埠镇南坂溇村进行动迁。同时载明拆迁范围、拆迁政策、安置人口计入截止日期、签约腾空期限等内容。同年4月10日，皋埠镇政府与鲁阿土户代表鲁建刚、鲁建国(均为鲁阿土之子)签订《房屋征收补偿协议书》，约定了房屋征收的补偿事项，该协议已于2017年4月13日履行完毕。涉案房屋已拆除。另查明，原告李婉珍原系鲁阿土之妻、原告鲁建花系原告李婉珍之女、原告宋鹏豪系原告鲁建花之子。李婉珍、鲁建花、宋鹏豪户籍均登记在上述宅基地上房屋内。2018年6月14日，涉案房屋所涉土地由浙江省人民政府批准征收为建设用地。 本院认为，一、三原告的起诉是否符合起诉条件。涉案房屋原建于集体土地上，原告李婉珍、鲁建花为涉案房屋宅基地审批过程中的家庭人口内，原告宋鹏豪户籍亦在涉案房屋之内。结合原告的起诉状和庭审陈述，原告的起诉指向被告决定征收涉案房屋的行政行为。故该房屋征收决定与三原告存在利害关系，被告认为原告主体不适格的理由于法无据，本院不予采纳。 二、本案两被告是否适格。根据2017年4月5日皋埠镇政府发布的征收公告，涉案房屋征收行为经越城区政府同意，皋埠镇政府系受理和承办单位。在庭审中，越城区政府亦承认皋埠镇政府实施的行为经过其授权同意。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，本案的适格被告应当是越城区政府，皋埠镇政府并非本案适格被告。 三、被告越城区政府决定对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。集体土地上的房屋应当作为地上附着物一并征收并予以补偿。本案中，被告越城区政府在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，由皋埠镇政府作出房屋征收决定，以签订《房屋征收补偿协议书》的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。 四、《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及《皋埠镇朱家泾村、鲁家泾村、黄泾村三村房屋征收补偿实施方案》主要涉及房屋具体安置补偿对象及方式，与征收决定合法性审查无关，故不属于本案附带审查的范围。 综上，被告越城区政府决定对涉案集体土地上的房屋进行征收违反法定程序，本院对三原告的诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且征收行为系基于城中村改造的公共利益需要而作出。且涉案土地事后已经被批准征收为国有。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告绍兴市越城区人民政府政府决定征收原告李婉珍、鲁建花、宋鹏豪户籍所在的房屋之行政行为违法。 二、驳回原告李婉珍、鲁建花、宋鹏豪对被告绍兴市越城区皋埠镇人民政府的起诉。 本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年二月二十五日 书 记 员  孟树楠