山东省鄄城县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1726行初39号原告周伟方，男，1985年4月15日出生，汉族，住所地山东省菏泽市牡丹区。委托代理人许庆丰(特别授权代理)，山东兴鲁明律师事务所律师。被告鄄城县国土资源局，住所地山东省鄄城县人民路西段165号。法定代表人温守军，局长。委托代理人王斌，山东亘古律师事务所律师。委托代理人王倩，女，1988年10月6日出生，汉族，硕士研究生，鄄城县国土资源局干部，住山东省鄄城县。第三人山东九洲农药有限公司，住所地山东省菏泽市鄄城县富春金堤。法定代表人李希波，总经理。原告周伟方诉被告鄄城县国土资源局（以下简称国土局）、第三人山东九洲农药有限公司（以下简称九州公司）确认房屋行政登记违法一案，本院作出（2016）鲁1726行初8号行政裁定，原告周伟方不服提起上诉，山东省菏泽市中级人民法院作出（2018鲁1726行终73号行政裁定，以适用法律错误为由，撤销（2016）鲁1726行初8号行政裁定，指令本院继续审理，本院另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告周伟方及委托代理人许庆丰，被告鄄城县国土资源局委托代理人王斌、王倩到庭参加诉讼，第三人九洲公司经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：确认鄄城县国土资源局向第三人九州公司颁发的鄄房权证富春字第××号房屋所有权证违法。事实理由：一、2009年5月，鄄城县人民政府、鄄城县国土资源局在九洲公司未取得山东省政府土地征收批文、未办理土地出让手续、未缴纳土地出让金的情况下，为九洲公司租赁农民集体的土地并颁发了鄄国用（2009）第××号国有土地使用证，使用权类型为出让，用途为工业用地，使用年限为60年，并且该国有土地使用证上的宗地面积严重失实。二、原鄄城县房地产管理局（以下简称房产局）在九洲公司欠缺房屋竣工验收文件、未对九洲公司持有的国有土地使用权证的真实性、合法性进行审查，未对申请登记的房屋状况面积进行现场勘验、丈量，为九洲公司办理了鄄房权证富春字第××号房屋所有权证，导致发证的房屋类型、面积严重失实。2011年10月8日，九洲公司与原告签订抵押借款合同，九洲公司将上述房地产抵押给原告，借款300万元，合同中约定了借款期限、利率、违约责任等，并且双方到菏泽市牡丹公证处办理了合同公证，到鄄城县房地产管理局处办理了抵押登记，被原房产局为原告颁发了鄄房他证富春字××号他项权利证书。三、因九洲公司不守信用，不按合同约定还本付息，原告于2013年4月9日对九洲公司、担保人李会勤、李伟提起民间借贷诉讼。2013年11月25日，菏泽市中级人民法院作出一审判决，判令九洲公司偿还本金282万元，并自2012年4月10日起按同期银行贷款利率的4倍支付原告利息，李会勤、李伟分别对债务承担连带、一般保证责任。该判决生效后原告依法申请执行。由于九洲公司长期瘫痪、停止经营，法定代表人李希波、保证人李会勤及李伟拒不执行人民法院生效判决。菏泽市中级人民法院启动拍卖抵押物实现担保债权程序，由于违法行政，导致拍卖抵押物无法实现债权，截至2016年6月9日给原告造成巨大的经济损失。2016年5月20日，原告委托律师到鄄城县国土资源局及鄄城县房管局、菏泽市牡丹区公证处查阅相关档案材料，才得知上述被告的违法行政的事实。原告为维护自己的合法权益，特具状起诉，请求人民法院确认被告向九洲公司颁发鄄房权证富春字第××号房屋所有权证违法。原告周伟方为证明自己的主张向法庭提交证据如下：证据1、菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初294号行政裁定书。证据2、原房产局行政答辩状。证据3、鄄城县国土资源局行政答辩状。证据4、鄄城县人民政府行政答辩状。1至4号证据证明颁发涉案房产证的国有土地使用权证虚假，被告方没有尽到审查审验义务，违背房屋登记办法的规定颁发涉案房屋所有权证，发证程序违法，证据明显不足。证据5、山东九洲农药有限公司鄄房权证富春字第××号房屋所有权证。证据6、周伟方他项权证。5至6号证据证明被告方违法颁证的事实客观存在。证据7、鄄城县人民法院（2016）鲁1726执异9号执行裁定书。证据8、菏泽市中级人民法院（2014）菏执字第20-2号执行裁定书。证据9、菏泽市中级人民法院（2013）菏民三初字第52号民事判决书。7至9号证据证明由于被告违法颁证给原告造成损失及损失数额来源的依据。被告鄄城县国土资源局辩称，一、九州公司向原房产局提出办证申请，提交了营业执照、企业法人机构代码、法定代表人身份证明、公司章程修正案、乡村建设规划使用证、房屋自建证明等相关材料，原房管局依据法律规定组织相关人员对涉案房屋进行了实地勘察，并依法绘制了房屋平面图等基础登记材料，经审核后为第三人九州公司颁发了鄄房权证富春字第××号房屋所有权证；二、原告诉称“未对九州公司持有的国有土地使用权证的真实性、合法性进行审查”无事实依据，《房屋登记颁发》第十一条规定“申请人应当对登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假申请房屋登记”，原房管局在审核申请人所提交的申请材料时，将此规定向申请人进行了说明，并对九州公司提供了国有土地使用权证等申请材料进行了形式审查，依法履行了相关审查程序。房屋竣工验收文件不是房屋确权登记的必要条件，虽然法律规定因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记，应当提交包括房屋已竣工证明在内的相关材料，但并未强制要求必须提交，说明提供房屋竣工验收文件不是房屋确权登记的必要条件，要求提供竣工验收文件的目的在于建设工程是否已经完工，原房产局组织工作人员开展现场勘查工作时对案涉房屋实地勘查后才颁发房屋所有权证，综上所述，原房管局为九州公司颁证行为事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告国土局为证明自己的主张提交证据如下：证据1.鄄城县房屋初始登记表；证据2.第三人九州公司提交的企业法人营业执照、人组织机构代机构代码及法定代表人身份复印件，证明申请人的合法主题资格；证据3.山东九洲农药有限公司章程修正案。证据4.第三人九州公司持有的国有土地使用权证；证据5.乡村建设规划许可证；证据6.房屋自建证明。证明第三人申请办证时房屋已经建设完毕并投入使用，工程竣工；证据7.房产平面图；证据8.鄄城县房屋登记业务处理单；证据9房屋所有权证存根。以上证据证明被告房管局给第三人颁证行为事实清楚、程序合法。第三人九州公司未答辩。经当事人陈述和对证据质证、认证、审查，认定事实如下：2011年4月7日，第三人九洲公司向原鄄城县房地产管理局申请房屋登记，填写了房屋初始登记申请表，提交了企业法人营业执照、企业法人组织机构代码证、法定代表人身份证复印件、国有土地使用证[鄄国用（2009）第××号]等其他申请房屋登记的相关材料。菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初294号行政裁定书已经确认上述房屋所占用国有土地使用证号在鄄城县国土资源局、鄄城县人民政府没有登记信息。2011年4月12日，原鄄城县房地产管理局为第三人九洲公司办理了鄄房权证富春字第××号房屋所有权证，该房产位于鄄城县××、××北，规划用途为工业用地，建筑面积为6299.06平方米，土地使用权取得方式为国有出让。2011年10月8日，原告周伟方与第三人九洲公司签订《民间借款合同》，约定：原告借款300万元给第三人九洲公司。第三人九洲公司自愿以其位于鄄城县××、××北，建筑面积为6299.06平方米的房地产[房权号：鄄房权证富春字第××号，国有土地使用证号：鄄国用（2009）第××号]抵押给原告，作为履行借款合同的担保。同日，山东省菏泽市牡丹公证处出具了（2011）菏牡丹证经字第458号公证书，对该《民间借款合同》进行了公证。2011年10月9日，鄄城县房地产交易监理所为原告周伟方颁发了鄄房他证富春字第××号他项权证书，他项权种类为抵押，债权数额为300万元。2013年4月9日原告周伟方起诉被告九州公司、李希波、李会勤偿还借款300万元及违约金、利息，2013年11月25日，菏泽市中级人民法院作出（2013）菏民三初字第52号民事判决，判令九洲公司偿还原告周伟方借款本金282万元，并自2012年4月10日起按同期银行贷款利率的4倍支付原告利息，李会勤、李伟分别对债务承担连带、一般保证责任。该判决生效后原告周伟方于2014年2月24日依法向菏泽市中级人民法院申请执行。2014年9月2日菏泽市中级人民法院作出（2014）菏执字第20-2号执行裁定，查明被执行人九洲公司已停止经营，无金钱给付能力，但有位于鄄城县××、××北楼房一宗，房屋所占用的土地为当地农民的耕地，每年向当地村民交纳租金。该房产因另案正在被鄄城县人民法院拍卖中，第一次竞拍因无人竞买而流拍。拍卖时，申请执行人周伟方以拍卖的房产设定抵押为由，向鄄城县人民法院提出了执行异议。（2014）菏执字第20-2号执行裁定终结本院（2013）菏民三初字第52号判决的本次执行程序。原告认为由于被告违法行政，导致拍卖抵押物债权无法实现，原告为维护自己的合法权益，于2016年8月11日诉至本院，请求确认被告国土局向九洲公司颁发的鄄房权证富春字第××号房屋所有权证违法。另查明，2016年8月31日起，在鄄城县辖区范围内各类不动产登记业务统一由鄄城县不动产登记中心办理，鄄城县不动产登记中心隶属于鄄城县国土资源局。本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告周伟方主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼系公法上之诉讼，法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依行政法律法规规章等对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关在作出行政行为时需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有规定以外，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼的方式予以主张。就本案而言，房屋登记考察房屋所有权初始登记法律规定，并未要求房屋登记机关在初始登记时考虑未来潜在的房屋抵押权人相关权益问题，而人民法院对房屋初始登记行为是否合法作出评价，亦主要依据申请人申请房屋所有权初始登记时提交申请材料是否完备、房屋登记部门是否依法履行审慎审查义务等行政行为作出当时的事实和法律状态，而非初始登记以后形成的事实和法律状态。因此，房屋登记部门的初始登记并未针对潜在的抵押权登记设定行政法上的权利义务关系，房屋抵押与房屋初始登记行政行为不具有法律上的利害关系，不能就房屋初始登记行政行为提起行政诉讼。综上所述，被告国土局依据第三人九州公司申请进行的房屋初始登记与原告周伟方进行的抵押登记不能实现债权之间不具有法律上的利害关系，原告周伟方不能对房屋初始登记行为提起行政诉讼，应依法另寻救济。根据最高人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周伟方的诉讼请求。案件受理费50元，原告周伟方负担。如不服本判决，可在判决书书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于菏泽市中级人民法院。审 判 长  葛慎全人民陪审员  孙占菊人民陪审员  李芳勋二〇一九年二月二十日书 记 员  连会珍