浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0681行初318号 原告杨国良，男，1966年3月6日出生，汉族，住诸暨市。 被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路**。 负责人陈小波。 出庭的行政机关负责人陈建平，分管领导。 委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。 第三人徐玉萍，女，1953年1月28日出生，汉族，住诸暨市。 第三人杨碧君，女，1977年7月23日出生，汉族，住诸暨市。 第三人杨小叶，女，1980年1月30日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人吕钢，男，1978年10月5日出生，汉族，住诸暨市。系第三人杨小叶丈夫。 原告杨国良诉被告诸暨市安华镇人民政府(以下简称安华镇政府)不履行法定职责一案，原告杨国良于2018年11月1日向本院提起诉讼。本院于11月8日立案后，于11月14日向被告安华镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案同类案件在浙江省高级人民法院再审，本案于2019年1月22日裁定中止诉讼。后于2019年10月24日恢复审理。因徐玉萍、杨碧君、杨小叶与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭进行了审理。原告杨国良，被告安华镇政府分管领导陈建平及其委托代理人傅旭燕，第三人杨碧君及杨小叶的委托代理人吕钢到庭参加诉讼。第三人徐玉萍经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 2010年3月2日，杨国良填报诸土字(2010)第1632号《农村私人建房用地呈报表》，申请建房。经其所在村民委员会、镇土管所、安华镇政府、原诸暨市国土资源局(现因机构改革已改制成诸暨市自然资源和规划局)逐级审核后，2010年8月19日，最终由诸暨市人民政府作出同意其建房用地120平方米的审批，并明确建房用地四至。后杨国良申请被告对其批准建房用地进行定桩放样，无果。 原告杨国良诉称:原告在2010年8月份，通过合法的手续、程序和途径审批农村私人建房，期间原告曾三番五次要求村镇有关部门定桩放样，建基造屋，但镇政府以各种理由和借口加以推脱搪塞，一拖再拖，至今没有定桩放样。原告依法向法院提起行政诉讼，理由如下：一、根据《诸暨市农村村民建房指标分配管理办法》第四章第十条之规定，凡是分配落实了年度建房指标，且经公示后没有异议的行政村，经申请，镇、乡应即时组织驻村干部、城建办、国土、规划等相关站(所)、村及主职干部及有资质的测绘单位等相关人员，对落实了建房指标宅基地在10个工作日内进行定桩放样，并督促其15天内开工建设之规定，安华镇政府具有对已审批宅基地定桩放样的职责和义务。因此，被告至今没有给原告定桩放样是行政不作为，故要求判决其履行法定职责。二、杨国良在申请办理供地审批前已经将原住房自行拆除，依法注销了土地使用证，并将房屋无偿退还给了本村集体经济组织。可镇政府却一拖再拖，迟迟不给原告定桩放样，致使房屋至今没有建造，给原告造成一定的经济损失。三、根据《诸暨市农村村民建房指标分配管理办法》第四章第十二条、《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》第六章第二十一条之规定，“凡是在农民建房审查、审核、放样、审批、批后监管及验收过程中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，造成不良影响或严重后果的，按照如下方式追责:村主职干部予以免职（停职）处理；镇乡(街道)驻村干部处以书面效能告诫6个月及以上责任追究；包村领导、分管领导处以书面效能告诫3个月及以上责任追究。”故请求法院依法判决被告履行法定职责，对原告审批的屋基地定桩放样。 原告杨国良在举证期限内向本院提供了以下证据、依据: 1、诸暨市规划局乡村建设规划许可证申请表一份、乡村建设规划许可证一份，证实原告的宅基地已经办理了农转用手续，涉案土地已变成建设用地及办理了乡村建设规划许可证的事实； 2、绍兴市建设用地审批意见书一份，证实原告的宅基地经审批手续齐全，涉案土地已经变成建设用地的事实； 3、农村私人建房用地呈报表一份，证实原告杨国良户的宅基地经政府批准的事实； 4、规划图一份，证实原告的宅基地已经规划的事实； 5、诸暨市土地利用现状局部图一份，证实原告的宅基地在用地范围内的事实； 6、票据3份，证实原告已经缴纳耕地占用税2700元及向村缴纳宅基地使用费60000元(实际缴费发票金额为45000元)的事实; 7、安华镇农村私人建房土地利用总体规划位置图一份，证实原告的涉案建设用地已经批准的事实； 8、《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》一份，证实按照规定应该由乡镇人民政府定桩放样的事实。 被告安华镇政府辩称：被告至今尚未对原告2010年8月申请的农村私人建房用地审批进行定桩放样的情况属实。但是，被告认为原告的该宅基地不符合定桩放样的条件。理由为：按照农村宅基地供地程序，所供土地应有村镇规划，在规划区内设定地块后，由建房户与原种植户自行达成清地协议后，再由建房户向村集体交清土地使用费，然后经村向被告要求后，由村与被告两方派员到现场进行放样定桩。而原告方在村镇规划设定地块后，该地块系同村村民杨潮信户的承包田，承包期到2025年止。但原告方至今未与杨潮信户自行达成清地协议，更不曾向村交纳应付的集体土地使用费，原告所在安华镇河杨村二委会至今未向被告要求对原告的宅基地进行定桩放样；其次，被告认为原告要求定桩放样的地方系杨潮信户的承包地，其与村之间的土地承包关系未解除，其土地承包权当属合法，被告在原告未与该土地合法承包人达成一致意见的情况下，无权收回他人的土地使用权，故也不能在该地块上进行定桩放样。而同时市国土部门在审查农村私人建房用地审批时未调查选址土地的使用情况，在损及他人合法权益的前提下所作的私人建房用地审批，其合法性存疑。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告安华镇政府在举证期限内向本院提交了关于杨国良宅基地未放样的情况说明一份，证实涉案宅基地因地块使用权存在争议，故尚未放样的事实。 第三人杨碧君、杨小叶在庭审中辩称，原告申请放样的土地是第三人户的承包田。原告在涉案土地上申请宅基地从未与第三人商量过。第三人与村签订了粮田承包合同，承包期限是1995年至2025年，并有相应的承包权证。第三人的承包合同合法有效，应受法律保护。 第三人杨碧君、杨小叶向本院提供了诸暨市粮田承包合同、诸暨市土地(大田)承包合同及浙江省农村集体土地承包权证各一份，证实原告已审批的宅基地所涉土地是杨潮信户的承包田及承包期限至2025年9月15日的事实。 原告杨国良提供的证据1-7，经被告质证，认为证据真实性并无异议，但对原告的证明目的有异议；认为原告的宅基地虽然经过了规划、审批，但上述证据并不能证实原告的宅基地所涉土地，村里已经与第三人解除承包关系的事实。证据8，认为可以适用本案，且被告对其有定桩放样职责该事实并无异议，只是认为履职条件尚不成熟。第三人对原告提供的证据认为不清楚，认为其承包经营权是合法的，应受法律保护。 被告安华镇政府提供的证据，经原告杨国良质证，原告认为该证据是被告自行向证人收集的证据，不予认可。第三人对被告提供的证据认为涉案土地是第三人的承包地，不希望被定桩放样。 第三人提供的证据，经原告质证，原告认为该证据与原告没有关联性；被告对第三人提供的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下:原告提供的证据1-7，经被告及第三人质证，真实性均无异议，本院予以认定。证据8，系现行生效的规范性文件，可以适用本案。 被告安华镇政府提供的证据，本院认为，该证据系被告安华镇政府在诉讼过程中自行向河杨村两委会收集的证据，因违反行政诉讼法关于行政机关收集证据的限制规定，本院对该证据不予认定。 第三人杨碧君、杨小叶提供的证据，经原告质证，原告认为该证据与其没有关联性，被告对证据三性无异议，本院对证据予以认定。 经审理查明:杨国良是诸暨市安华镇河杨村村民。2010年3月2日，杨国良以户主名义(户内在册人口还包括杨国良之妻杨芬燕、其女杨凯蓉、杨凯妍、母亲袁朵梅)填报诸土字(2010)第1632号《农村私人建房用地呈报表》申请建房，经其所在村民委员会、镇土管所、安华镇政府、原诸暨市国土资源局逐级审核后，由诸暨市人民政府于2010年8月19日作出同意其建房用地120平方米的审批，并明确建房用地四至如规划图所示。此后，杨国良多次请求被告对其已审批宅基地予以定桩放样，但被告以定桩放样会损害承包人的承包权为由拒绝。杨国良遂于2018年11月1向本院提起诉讼，要求被告履行定桩放样的法定职责。 另查明:原告杨国良户审批的上述宅基地所涉土地是村民杨潮信户的承包地，承包期限自1995年9月15日起至2025年9月15日止。杨潮信已于2016年9月20日死亡。杨潮信户家庭成员包括杨潮信妻子徐玉萍、女儿杨碧君、杨小叶。第三人徐玉萍等人至今未与村集体解除土地承包经营合同。原告杨国良也未与徐玉萍等人就使用其承包地进行建房达成一致意见。 本院认为，根据《诸暨市农民建房审批及监管实施办法》第三条第三款“镇乡（街道）牵头负责本行政区域内农民建房指标分配及落实、建房农户资格审查、农用地转用组件上报、居住点规划和村庄规划（规划行政主管部门审批区域除外）的审批及农民建房规划选址审批、农民建房放样、供地及批后监管等涉及农民建房审批及监管具体工作”之规定，被告安华镇政府负有为辖区内农民建房实施定桩放样的义务，其主体适格。 涉案农村私人建房用地申请获批后，相应宅基地使用权归属《农村私人建房用地呈报表》所列“在册人口”共同享有。本案原告杨国良户建房用地申请已经相应程序获批，该审批行为具有法律效力。杨国良户据此对涉案土地享有相应权利。案件审理过程中，安华镇政府对其负有定桩放样义务，以及原告杨国良户曾向其提出申请要求给予定桩放样的事实均无异议。本案的争议焦点为，被告履行定桩放样职责的条件是否已经具备。根据上述已经查明的事实证实原告杨国良户申请建房所涉土地为第三人徐玉萍等人的承包土地，持有农村集体土地承包权证，对该承包土地享有合法的承包经营权利。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。在第三人徐玉萍等人未与村集体经济组织解除土地承包经营关系，或者原告未与第三人达成以土地承包经营权互换、转让等方式流转的协议前，如对涉案土地进行定桩放样，势必损害第三人徐玉萍等人的合法权益。故被告现履行定桩放样职责的条件并不具备。原告要求被告履行定桩放样职责的理由不足，本院对其诉请不予支持；本案应待有权机关解决原告的宅基地使用权及第三人徐玉萍等人的土地承包经营权两种权利冲突后，才能做出相应裁判。第三人徐玉萍经本院传票传唤拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨国良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨国良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  郭幼芬 审 判 员  冯少亮 人民陪审员  金春泱 二〇一九年十一月二十日 法官助理陈凯森 书记员马琼 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国农村土地承包法》 第八条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。