海南省第二中级人民法院行政判决书（2019）琼97行终178号上诉人（原审原告）李献东，男，1979年12月21日出生，汉族，现住儋州市。委托诉讼代理人陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。被上诉人（原审被告）儋州市大成镇人民政府，住所地儋州市大成镇政府大院。法定代表人黄玉荣，镇长。委托诉讼代理人胡文雄，该镇国土所副所长。被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市人民政府办公楼。法定代表人朱洪武，市长。委托诉讼代理人吕燕萍，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人江辉宇，海南海大平正律师事务所律师。原审第三人符增补，男，1947年10月28日出生，汉族，现住儋州市。委托诉讼代理人符壮生，男，1961年10月10日出生，汉族，现住儋州市。上诉人李献东因与被上诉人儋州市大成镇人民政府(以下简称大成镇政府)、儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人符增补土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服儋州市人民法院（2019）琼9003行初15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：大成镇政府于2017年8月28日作出儋成府[2017]81号《关于李献东、陈瑞连与符增补国有建设用地使用权争议的处理决定》（以下简称81号处理决定），认定争议的大成镇“新市地”（又名船头地）东至郭圣佐宅基地和相邻郭学礼地界，南至道路，西至郑君挺橡胶地，北至郭学礼胶园地界，面积3.86亩，土地所有权属于国家所有，国有土地使用权确权给符增补使用。李献东不服申请行政复议，儋州市政府于2018年12月25日作出儋府复决字[2018]27号《行政复议决定书》（以下简称27号复议决定），维持81号处理决定。原审法院查明，本案争议的大成镇“新市地”（又名船头地），东至郭圣佐宅基地和相邻郭学礼地界，南至道路，西至郑君挺橡胶地，北至郭学礼胶园地界，面积3.86亩。1998年10月17日，大成镇政府与案外人儋州群联实业有限公司（以下简称群联公司）签订《开发建设大成墟市场小区合同》，约定大成镇政府将位于大成墟向阳街大榕树与市××路接壤的原大成农械厂土地与群联公司合作开发建设小区，修建敬老院，并将11.4亩土地委托给群联公司规划为地基发售，再上缴费用给大成镇政府。1999年10月12日，群联公司将该11.4亩土地中（四至：东至郭圣佐宅基地，郑帝奎宅一直向北至达郭学礼地梗为界，南至食品站，西至白地村橡胶地为界，北至郭学礼橡胶地栏梗为界）的3.6亩土地（实测为3.86亩）转让给符增补。2004年，儋州市农村土地确权登记发证过程中，为了规划地界，大成镇政府组织了可久、白地村经济合作社进行走界并绘制地界图，各方法定代表人在2004年9月5日绘制的土地权属界线核定图上签名确认，该图表明界址点为：J1、J2、J3，界线西面的土地属可久村与白地村经济合作社共有地，东面土地属于大成镇政府国有土地，图号C040020。2013年8月23日，大成镇政府人民调解委员会针对李献东及符增补的土地权属争议纠纷作出儋成调字[2013]01号《关于李献东提出与符增补在大成墟船头地(新市地)持有异议的调查调解情况的答复》，认为经调解委员会要求儋州市国土资源局测绘大队再次测量后，争议地的实际面积3.86亩，大成食品站东侧一块为3.27亩，争议地东侧一块为4.25亩，两块地现均为居民住宅区，三块地合计为11.38亩，与大成镇政府签订给群联公司面积11.4亩基本相同，相差仅0.02亩。鉴于此，大成镇政府派人员对相关单位及证明人提供的证明材料进行核实，争议地于2003年土地确权时已规划为城镇建设用地，争议地属符增补使用，李献东无权干涉。2015年11月2日，儋州市国土资源局针对涉案争议地进行套图(套2010年度土地利用现状图)，显示争议地属大成镇建设用地范围。2014年，李献东诉儋州市政府以及群联公司、符增补排除妨碍一案，儋州市人民法院作出（2014）儋民初字第328号民事判决，驳回李献东的诉讼请求。李献东不服提起上诉，海南省第二中级人民法院认为该案的纠纷实质是土地所有权和使用权的争议，不属于民事诉讼的受案范围，裁定撤销（2014）儋民初字第328号民事判决，驳回李献东的起诉。2017年8月28日，大成镇政府作出81号处理决定，认为2004年儋州市农村土地确权登记发证中，大成镇新风村委会白地村已在大成镇政府与大成镇可久村一、二、三、四经济合作社和白地村一、二经济合作社土地权属界限核定书就大成镇政府与可久、白地村经济合作社共有土地权属界线图上签章，确认包括争议地在内的土地权属归大成镇政府所有。李献东持有的《农村土地承包经营权证》载明的土地四至范围、面积不相符，并不能证明涉案争议地为该证项下的土地，符增补的宅基地权属来源清楚。故认定争议地所有权属于国家，国有土地使用权确权给符增补使用。李献东不服申请行政复议，儋州市政府依法通知大成镇政府、符增补进行答辩后，于2018年12月25日作出27号复议决定，维持81号处理决定。李献东不服81号处理决定以及27号复议决定，遂提起本案行政诉讼，请求1.撤销81号处理决定及27号复议决定；2.本案诉讼费用由大成镇政府、儋州市政府负担。另查明，1991年11月5日，大成镇新风管理区白地村给李合祥（李献东的父亲）颁发的《联产承包责任制合同书》上记载：“新市地”类别为坡地，面积1亩，东至敬老院，南至大路，西至君庭，北至乃坤。1998年12月25日，大成镇新风管理区白地第一经济合作社给李合祥颁发的《家庭承包耕地合同书》上记载：“新市地”类别为坡地，面积1亩，东至敬老院，南至大路，西至君挺，北至乃坤。2005年9月30日，李献东取得儋州市（县）农地承包权（大成）第0210131号《农村土地承包经营权证》，该证记载：“新市地”类别为坡地，面积为2亩，四至为东至大成市场，南至车路，西至君挺，北至乃生。再查明，经原审法院现场勘察，涉案争议地上杂草丛生，没有建筑物，种植了少量橡胶幼苗，靠近居民住宅处有居民开垦种植蔬菜。涉案争议地东至居民住宅，南至道路(道路南面是大成镇政府的国有建设用地)，西至橡胶园地，北至橡胶园地。原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，李献东与符增补因土地权属发生争议，根据李献东的申请，大成镇政府有权作出处理。本案的争议焦点为81号处理决定认定争议地土地所有权属于国家所有，国有土地使用权属符增补所有是否有事实根据和法律依据。本案中，虽然大成镇政府怠于履行举证的义务，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，符增补与被诉的行政行为有利害关系，其提供的证据，经依法审查后，可作为证明本案事实的依据。经庭审举证质证，在案的开发合同、土地权属界线图、儋州市国土资源局套图等证据能够形成较为完整的证据链，证实大成镇政府在1999年已将包含涉案争议地在内的位于大成墟向阳街大榕树与市××路接壤的原大成农械厂11.4亩土地委托给群联公司规划开发，涉案争议地经2004年大成镇政府与可久、白地村经济合作社确认，并经儋州市国土资源局套图后，确定涉案争议地属大成镇政府的国有建设用地。结合原审法院现场勘察的情况，较之北面、西面茂密的橡胶林，涉案争议地杂草丛生的现状与李献东所称的一直承包使用至今的说法不符。大成镇政府根据争议双方提交的证据，查清争议土地的现场情况，在双方当事人未能达成调解的情况下，尊重历史，从实际出发，作出81号处理决定，认定争议地土地所有权属于国家所有，使用权为符增补所有，事实清楚、证据确实充分，符合客观实际，程序合法。李献东持有的1998年12月颁发的《家庭承包耕地手册》只能证明在1998年颁证时对“新市地”面积1亩，东至敬老院，南至大路，西至君庭，北至乃坤的土地享有承包经营权。李献东2005年取得的儋州市(县)农地承包权(大成)第0210131号《农村土地承包经营权证》，“新市地”承包地从1亩变成2亩，土地来源情况以及土地的四至情况，应由相关行政部门核实情况后依法予以处理。李献东以上述两证主张涉案土地现状仍是集体土地，证据不足，且与现实情况不符，对其主张，不予支持。儋州市政府根据李献东的申请进行行政复议，在依法通知各方当事人进行答辩，告知行政复议依法享有的权利后，依法作出27号复议决定，复议程序合法。综上，大成镇政府作出的81号处理决定，事实清楚、证据充分，程序合法，符合客观实际。儋州市政府作出的27号复议决定程序合法。李献东的诉请于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李献东的诉讼请求。本案受理费50元，由李献东负担。上诉人李献东不服原审判决，向本院提出上诉称：一、被上诉人大成镇政府作出81号处理决定程序违法。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第二款第（二）项和《土地管理法》第六十条的规定，单位之间的土地权属争议案件，由市、县人民政府负责调查处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……。”因上诉人与被上诉人及群联公司土地承包经营权侵权纠纷一案，经一、二审裁判，该案当事人争议的焦点问题实质上属于土地所有权和使用权的争议。故本案名义是李献东(农户)与符增补发生土地使用权争议，实际是儋州市大成镇新风村委会白地村第一村民小组与大成镇政府之间发生的国有土地与集体所有土地权属争议，因此，本案的处理机关是儋州市政府，而不是被上诉人大成镇政府，作为本案土地权属纠纷当事人的被上诉人大成镇政府受理本案并作出调查处理，程序严重违法。另，根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第二十三条之规定，上诉人李献东和其母亲陈瑞连未向被上诉人大成镇政府提交土地权属争议处理申请书，大成镇政府也未向李献东、陈瑞连送达案件受理通知书，在地籍调查阶段又未通知双方当事人到现场指界测绘确认争议地宗地图，调查结束阶段也未先行组织当事人调解，就直接作出81号处理决定亦属程序违法。二、被上诉人大成镇政府作出81号处理决定将涉案土地确定给符增补使用属变相非法转让土地。根据《土地管理法》第四十四条、第五十四条、第七十三条的规定，1998年10月大成镇政府转让的11.4亩土地，包含上诉人承包的位于儋州市××镇集体所有土地(农用地)“新市地”实测4.91亩，大成镇政府未征收该4.91亩农村集体所有农用地，该11.4亩土地至今未办理国有土地使用证，未经办理农用地转用审批手续，未办理建设用地红线图和宅基地规划报批手续，却以“委托开发建设市场小区”为名和以群联公司名义(实际是黎耀恒个人)变相非法转让土地，并违法收取土地转让款，被上诉人大成镇政府的上述行为已违反上述法律规定，属以其他形式非法转让土地。被上诉人作出81号处理决定依据上述违法转让土地合同和违法《关于李献东提出与符增补在大成墟船头地（新市地）持有异议的调查调解情况的答复》作为土地确权证据，将其非法转让土地再次确定给符增补使用，属违法采信证据，滥用职权。三、81号处理决定将所谓争议地3.86亩国有土地使用权确定给符增补使用，主要证据不足。1998年10月大成镇政府与群联公司签订《开发建设大成墟市场小区合同》项下11.4亩土地未经合法征收、未颁发过权属证书、没有宗地图(用地红线图)、没有四至等，该11.4亩土地界址不清、土地权属来源不清或不合法；1999年10月符增补与群联公司(没有法定代表人签名)签订《宅基地转让协议书》受让宅基地面积3.6亩和四至，所谓争议地面积3.86亩来源不明。上诉人持有的1998年《家庭承包耕地合同书》和2005年9月儋州市政府换发的儋州市（县）农地承包权（大成）第0210131号《农村土地承包经营权证》，载明承包地“新市地”(坡地)面积2亩(2014年办理林权证时实测面积4.91亩)和四至。对于符增补受让土地与李献东(农户)承包地4.91亩是否存在交叉重叠，被上诉人在地籍调查阶段未查清，本案确权时被上诉人未依法通知李献东、符增补、群联公司等人参与涉案土地现场指界，81号处理决定确定争议地面积3.86亩(详见附图)给符增补使用，但未见附图，可见该附图不存在或违法无效，该处理决定主要证据不足。四、上诉人承包的“新市地”(实测面积4.91亩)含所谓争议地3.86亩是上诉人李献东(农户)所在的儋州市××镇农民集体所有的农用地，不是国有建设用地，依法应受法律保护。上诉人提交的证据可证实上述事实。综上，请求二审法院依法撤销原审判决；撤销81号处理决定及27号复议决定，依法由上诉人所在的儋州市××镇第一村民小组和大成镇政府作为本案土地权属争议当事人就本案土地权属争议依法另行申请处理。被上诉人大成镇政府答辩称，涉案土地1989年就已规划为国有土地，李献东的土地承包经营权证书与争议地国有土地性质不同。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人儋州市政府答辩称，大成镇政府作出的81号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。儋州市政府复议维持大成镇政府的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审第三人符增补述称，2004年土地确权时就已经清楚，符增补享有使用权的土地是国有建设用地，上诉人承包的土地属于农村集体土地，上诉人办的土地承包经营权证是假证，证书上面的公章只有半边，看不出是哪个单位给其发的证，土地证上的面积也不清楚，承包合同的四至方向也不正确，上诉人提交的办证材料都是假的。上诉人的上诉请求不能成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审中再次进行了质证。原审法院对各方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。二审中，上诉人李献东提交了证据：儋州农地承包权（2019）第140786号《农村土地承包经营权证》、照片、争议地示意图，证明争议地所处的位置以及面积变化情况。被上诉人大成镇政府及儋州市政府对该经营权证的真实性及合法性无异议，但对其证明内容有异议，认为该证据不能证明上诉人证载的土地与诉争土地为同一块土地；对照片、争议地示意图因无原件核对，不予认可其真实性。原审第三人符增补认为上述证据不能证明争议地与上诉人主张权利的土地是同一块土地。本院认为，上诉人二审提交的儋州农地承包权（2019）第140786号《农村土地承包经营权证》不足以证实争议地与其主张权利的土地系同一块土地，对其证明力不予确认。上诉人二审提交的照片、争议地示意图并无原件以供核实，对其真实性不予确认。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：一、大成镇政府作出的81号处理决定，认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、儋州市政府作出的27号复议决定程序是否合法，复议结果是否正确。关于争议焦点一。根据本案审理查明的事实，大成镇政府在作出81号处理决定前，对李献东和符增补之间的关于涉案土地的争议进行了相应调查核实，对其作出处理决定所认定的基本事实，有调查笔录、《开发建设大成墟市场小区合同》、《儋州市土地利用总体规划图》、《儋州市第二次土地利用现状调查图》、《宅基地转让协议书》、《儋州市大成镇人民政府（国有土地）与可久白地经济合作社共有土地权属界线图》、《大成镇调南村委会塘源村符增补与白地村李献东争议地宗地图》等证据予以证实，故其作出81号处理决定认定事实清楚，证据确凿，调查及处理结果正确。鉴于本案的土地使用权纠纷发生在李献东、符增补之间，李献东因此向大成镇政府申请对双方之间的土地使用权纠纷作出行政处理，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款的规定，乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）个人之间的土地权属争议案件；（二）个人与单位（不含农垦企事业单位）之间土地权属争议案件。大成镇政府依法负有调查处理本案土地行政争议的法定职责，其依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《海南省土地权属确定和争议处理条例》第三十五条第三款第（一）项，第二十六条第一款（六）、（七）、（八）项及第二款之规定，对李献东、符增补之间土地权属争议作出81号处理决定，并未超越法定职权，程序合法，适用法律及处理结果正确。关于争议焦点二。儋州市政府作出27号复议决定的过程中，对争议地的历史由来、2004年儋州市农村土地确权登记发证所进行的土地权属界线核定情况，进一步调查核实双方争议的土地权属问题。并比对经套绘《儋州市土地利用总体规划图》和《儋州市第二次土地利用现状调查图》，确认大成镇政府作出的81号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持大成镇政府81号处理决定的复议决定，其复议决定程序合法，复议结果正确。综上，大成镇政府作出的81号处理决定及儋州市政府作出的27号复议决定，其认定事实清楚，程序合法，适用法律及处理结果正确，本院予以确认。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，应予维持。上诉人的上述理由和上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元人民币，由上诉人李献东负担。本判决为终审判决。审 判 长 张成信审 判 员 孔凡勇审 判 员 龙蜀娟 二○一九年十一月十一日法官助理 李 治书 记 员 羊家莹附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。（共印23份）