安徽省肥东县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0122行初56号原告王晓光，男，1975年2月27日出生，汉族，户籍地肥东县。委托代理人程东林，安徽皖都律师事务所律师。委托代理人惠祥云，安徽皖都律师事务所实习律师。被告肥东县自然资源和规划局（原肥东县规划局），住所地肥东县店埠镇站北路。法定代表人石磊，局长。委托代理人费健，该局法制科工作人员。委托代理人杨苏，安徽持优律师事务所律师。原告王晓光诉被告肥东县自然资源和规划局规划行政确认一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告肥东县规划局作出的东规函〔2017〕116号《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》（以下简称116号《界定函》）违法，并予以撤销。2018年12月27日，本院作出（2018）皖0122行初83号行政裁定，驳回原告起诉，原告上诉后，2019年6月3日，合肥市中级人民法院作出（2019）皖01行终265号行政裁定，撤销了本院作出的（2018）皖0122行初83号行政裁定，指令本院继续审理。2019年6月14日，本院重新立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告王晓光及其委托代理人程东林，被告肥东县自然资源和规划局委托代理人费健、杨苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年6月30日，肥东县规划局作出116号《界定函》，认定联建村小王组王晓光户于2017年2月新建一层房屋用于养鸡场，建筑面积约1400平方米。经查，王晓光户未在我局领取乡村建设规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，依法界定上述房屋为违法建筑。王晓光向本院提出诉讼请求：1.请求确认肥东县规划局作出的116号《界定函》违法，并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。王晓光当庭明确其诉请为撤销肥东县规划局作出的116号《界定函》。事实与理由：王晓光系肥东县村民，2010年11月8日、2016年11月8日，王晓光与肥东石塘镇联建村民委员会分别签订了《荒山使用权转让协议》和《肥东县农村土地承包经营权流转合同》，承包联建村的荒山、水田等。2016年1月8日，王晓光成立合肥市晓光家庭农场。2017年2月，其为经营需要，在承包的荒山建设简易鸡舍，建筑面积约1400平方米，占地面积约2.2亩。2017年6月26日，肥东县石塘镇人民政府向肥东县规划局出具《关于请求界定王晓光养鸡场房屋的合法性的函》。2017年6月30日，肥东县规划局作出116号《界定函》，认定王晓光户于2017年2月新建一层房屋用于养鸡场，建筑面积约1400平方米为违法建筑。王晓光租赁的土地是养殖用地，且严格按照合同约定使用，并于2016年申请注册了合肥市晓光家庭农场，程序正当，而养殖用地建设养殖用房是不需要建设工程规划许可证的。王晓光认为被告肥东县规划局在确认王晓光是否存在违法建筑行政行为过程中，严重违反法律规定，损害了王晓光的合法权益，依法提起行政诉讼，请求依法确认违法并予以撤销。肥东县自然资源和规划局辩称，一、该局作出的116号《界定函》，属行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，不对被答辩人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原告起诉，已超过法定起诉期限。三、该局作出的116号《界定函》事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，王晓光的诉请无法律依据。1.该局收到肥东县石塘镇人民政府函询后，依法予以审查，并组织工作人员现场查勘、调查询问后依法做出了被诉界定函。2.王晓光诉称其承包的土地系养殖用地，其在养殖用地上建设养殖用房不需要乡村建设规划许可证的理由，不能成立。综上，请求人民法院驳回王晓光的起诉或诉讼请求。王晓光在举证期限内提供的证据及证明目的如下：一、《荒山使用权转让协议》、《肥东县农村土地承包经营权流转合同》。证明：2010年11月8日，王晓光与肥东石塘镇联建村民委员会签订《荒山使用权转让协议》，2016年11月8日，王晓光与肥东石塘镇联建村民委员会签订《肥东县农村土地承包经营权流转合同》，承包联建村的荒山、水田等。二、营业执照。证明：2016年1月8日，王晓光成立合肥市晓光家庭农场，经营农作物、蔬菜、苗木种植；水产养殖；禽畜养殖、销售；休闲垂钓；农家乐服务等。王晓光已经获得了许可证。三、政府信息公开申请登记回执、政府信息公开告知书、《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》。证明：肥东县规划局作出的116号《界定函》后，未告知并送达王晓光，2018年9月6日，其向肥东县规划局申请政府信息公开，2018年9月17日，肥东县规划局准予复制，2018年9月20日，王晓光取得该公开信息，才知道有该行政行为。肥东县规划局拒绝提供相关行政行为的依据，行政行为违法，超越了职权。四、东林证字（2011）第0122005488号林权证。证明：林权证记载，林地所有权权利人××村××王组，林地使用权权利人是王晓光，林地四至：东到山头与江家管山交界，南到大周山交界，西到村东农田，北与小陈山交界，简易鸡舍所属土地属于林地范围，土地性质是林地。被告行政行为属于越权。五、重大动物疫病强制免疫告知书。证明：本案中，王晓光开办的家庭农场用地，经肥东县新型农业经营主体资格核实认定，经过乡镇的审核，经营过程中，肥东县石塘镇人民政府一直做出有效管理。六、房屋产权证明、证明。证明：原告利用所有的房屋及承包的荒山建设简易鸡舍，对居民生活以及环境、水质无影响，情况属实，是合法利用。七、设施农用地申报备案材料。证明：2013年1月16日，原告向肥东县石塘镇人民政府、肥东县国土资源局申请办理了设施农用地申报备案手续。八、肥东县规划局询问笔录、现场勘验记录；证明：2018年9月20日王晓光取得肥东县规划局作出的116号《界定函》公开信息，对询问笔录、现场勘验记录的照片。询问人只有唐邦志，被告所提供的证据询问笔录、现场勘验记录里询问人有唐邦志、王华前。证据八是原告申请行政信息公开时，被告提供的卷宗，原告拍照的，上面显示当时询问人只有唐邦志一人，本案被告提供的证据加了一个询问人王华前，是被告为了诉讼进行了补充，说明被告在调查时程序违法。肥东县规划局作出行政确认行为时，程序违法。肥东县自然资源和规划局在法定期限内向本院提交了以下证据：一、2017年6月26日，肥东县石塘镇人民政府作出的《关于请求界定王晓光养鸡场房屋的合法性的函》。证明：诉争的界定函系因肥东县石塘镇人民政府的征询而向该镇政府出具。二、询问笔录、现场勘验记录、现场房屋照片、石塘镇联建村委情况说明、荒山使用转让协议等、116号《界定函》及回执。证明：1.被告作出116号《界定函》事实确实充分，适用法律正确，程序合法有效。2.116号《界定函》系因肥东县石塘镇政府的征询而向该镇政府出具，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，不对被答辩人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且已经被石塘镇政府的行政处罚吸收，界定函不单独产生法律效力。三、《限期拆除决定书》（石政限拆字〔2017〕16001号）、《行政复议决定书》（东行复决字〔2017〕20号）；证明：1.在2017年9月29日原告收到《限期拆除决定书》时即已知道肥东县石塘镇人民政府在执法过程中函请被告对其房屋所作合法性的界定函的内容，否则不可能申请对《限期拆除决定书》进行行政复议。2.《行政复议决定书》及《限期拆除决定书》（石政限拆字〔2017〕16001号）已发生法律效力，该《限期拆除决定书》所查明和认定的事实应当予以确认。3.原告的起诉超过法定期限。经庭审质证，王晓光对肥东县自然资源和规划局的证据质证意见如下：证据一，界定函，真实性无异议，合法性关联性有异议，认定是规划局的职权行为，依据的是城乡规划法11条2款，不属于内部行政行为，界定函对原告权利义务产生实质性影响，石塘镇政府后续的行政行为是以该行政行为为依据的。证据二，询问笔录、现场勘验记录，文头询问人和落款签字的询问人人数不一致，该行为违反了安徽省行政执法人员管理办法第十九条的规定，行政执法必须两人以上共同进行，且这两人没有看到他们的行政执法证。情况说明，是村委会提交的，三性均有异议，鸡棚建设前是其向村委会和镇政府提出了报备，但他们没有完成这个程序。荒山使用协议，三性无异议，这说明原告使用的土地是在原告承包的林地的范围内，不需要办理规划许可证，也不属于规划区。合法性界定函，该函认定事实错误，三性均有异议，适用法律也错误，被告没有调查清楚、没有确认该土地属于规划区范围内。被告称应领取乡村建设规划许可证也是认定错误的，原告的禽舍不属于领取乡村建设规划许可证的调整范围。被告所适用的法律是第四十条，调查笔录中，询问的也是建设工程规划许可证，被告作出的法律依据也是错误的，被告称笔误也是适用法律错误。送达回执没有送达给原告，原告不知道也不可能知道被告作出行政行为。证据三，该证据超过举证期限，本案是继续审理，被告在去年开庭前应当提出作出的依据，现在提供的该证据其认为应当依据行政诉讼法第34条，认定视为没有相应证据。这两份文书都没有提出规划局作出了书面的认定及文号，原告不知道也不可能知道，且该两份文书并不能因此作为认定被告向原告送达行政行为的证据。原告向法院起诉是2018年9月26日，因审查期是7日，正赶上国庆节假期，所以10月9日才办理了立案登记，从中院裁定书认为没有超过诉讼时效，应当继续审理。经庭审质证，肥东县自然资源和规划局对王晓光的证据质证意见如下：因原告自己当庭陈述证据一中土地承包经营权流转合同仅用于家庭农场，与案涉建筑物无关，故对证据一中的流转合同不予质证。证据一中协议三性认可。证据二营业执照认可，证据三真实性认可，林权证真实性无异议，证明目的有异议，对方认为是林地，其认为是其无权进行建设，按照土地管理法规定，国家所有建设都应使用国有土地，除农民建房使用的宅基地或乡镇企业在本集体经济组织内部的建设经批准后可以使用，本案中原告所从事的建设没有经过批准，更不是乡镇企业，也不是宅基地，其使用的土地属于农业范畴的林业，因此其不能从事建设，且该建设所处区域，属于石塘镇行政辖区内，其建设应当符合当地的土地规划和建设规划，因此其认为在林权证范围内建设被告进行界定越权无依据。证据五与本案无关联性，更不能证明原告所建设的建筑物是合法的，且从该证据的证明目的也可以证明该建设没有取得农用设施用地备案手续，因此建设不符合规定，2014年127号文、181号文件均明确规定未取得农业地设施备案是不得建设的，且从荒山使用转让协议第一条来看，其中涉及到农家乐项目，这是该上述两文件规定不得使用设施农用地的项目，是要按照建设规划进行许可的，因此原告认为其建设不需要行政许可没有依据，更没有取得设施农用地备案手续，不得建设。证据六中的房屋和本案无关，和界定函无关，因为原告庭审陈述房屋目前还在，未被界定为违法建设。证据七，根据2014年127号和181号文件，备案是依据当地农业用地规划并且对设施农用地进行计划规划，符合规定后，在一定规模和比例范围内所建的农用设施，必须进行备案，且经省国土资源部门许可后方可建设，本案中原告所提供的该证据是否是向石塘镇政府提出没有相关证据予以证实，但事实可以证明原告在没有取得农用设施用地备案并取得备案号后就开工建设，建成本案中被界定的违法建筑，显然原告称该建筑合法没有依据。证据八与被告提供的证据二一致，至于原告称当时是唐邦志一人执法，后补加王华前，其不予认可，因为若王华前没有参加，作为一个执法人员，他不可能在笔录上签名。本院对双方证据认定如下：王晓光提供的证据，证据一中的《荒山使用权转让协议》、证据二、三、四具有证据的三性，本院予以采信。证据一中的《肥东县农村土地承包经营权流转合同》与本案不具关联性，本院不予采信。证据五、八在证明相应案件事实上,本院予以采信。证据六、证据七无其他补强证据佐证，其真实性，本院无法认定。肥东县自然资源和规划局提供的证据，证据一系被诉行政行为，证据二、三具有证据三性，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：王晓光，系肥东县村民。2010年11月18日，王晓光和联建村民委员会签订《荒山使用权转让协议》，承包了当地150亩荒山，并于2011年7月28日，办理了林权证。2016年，王晓光领取了合肥市晓光家庭农场（个人独资企业）营业执照。2017年，王晓光在其承包的土地上修建了养鸡场，涉案土地非建设用地。2017年5月27日，联建村民委员会出具情况说明，说明王晓光户所盖养鸡棚舍未到该村办理任何相关手续。2017年6月26日，肥东县石塘镇人民政府向肥东县自然资源和规划局发《关于请求界定王晓光养鸡场房屋的合法性的函》，请求该局对王晓光养鸡场房屋合法性进行界定。2017年6月27日，肥东县自然资源和规划局对王晓光户进行调查询问、拍照，并作现场勘验记录。该局对王晓光的询问笔录、现场勘验笔录有该局工作人员、王晓光和石塘镇人民政府工作人员签字证明。2017年6月30日，肥东县自然资源和规划局作出东规函〔2017〕116号《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》，认定联建村小王组王晓光户于2017年2月新建一层房屋用于养鸡场，建筑面积约1400平方米。经查，王晓光户未在我局领取乡村建设规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，依法界定上述房屋为违法建筑。目前，涉案建筑已被拆除。2019年2月28日，《中共肥东县委肥东县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（东发〔2019〕4号）载，“二、主要任务（一）……2.县政府机构改革……（1）组建县自然资源和规划局。……不再保留县国土资源局（县规划局）。本院认为，根据现行的《城乡规划法》，为实现城乡经济全面协调可持续发展，协调城乡空间布局，改善人居环境，规划行政部门具有对规划区内进行的建设活动进行行政管理的职权。肥东县自然资源和规划局应石塘镇人民政府请求，对王晓光所建房屋的合法性进行认定，是其职责所在。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。王晓光称涉案房屋建在用于农业生产服务的附属设施农用地，其性质不同于非农业建设项目用地，无须向城乡规划部门报批；在该设施农用地范围内建设服务于农业生产的规模化养殖中畜禽舍，不属于城乡规划建设管理范畴的观点，因其无证据证明涉案土地已经备案通过成为设施农用地，故该观点无事实依据，其关于设施农用地上的建设可以事后备案的观点，无法律依据。王晓光无证据证明其已经提供完备齐全的设施农用地申报材料，且在肥东县自然资源和规划局制作的询问笔录中称，其建设的房屋没有任何证件，也没有相关部门批准，并签字确认，其搭建养鸡场房屋的行为既危害公共安全，又有损城乡整体的规划环境。肥东县自然资源和规划局认定涉案建筑为违法建筑定性准确。肥东县自然资源和规划局作为肥东县人民政府城乡规划主管部门，收到肥东县石塘镇人民政府函后，现场调查取证，作出被诉行政行为，认定涉案建筑为违法建筑，事实清楚，证据确凿。但《城乡规划法》第四十条是关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设”的规定。第四十一条第一款是关于“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设”的规定。第四款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。王晓光建盖养鸡场房屋用于家庭农场，不属于《城乡规划法》第四十条规定的情形，其关于肥东县自然资源和规划局适用《城乡规划法》第四十条错误的观点，应予支持。至于王晓光庭审中诉称的肥东县自然资源和规划局程序违法，其行政执法人员在执法过程中笔录制作不够精准等，这些属于其行政执法程序中轻微的程序瑕疵，应当予以指出。综上，肥东县自然资源和规划局作出的《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》（东规函〔2017〕116号）事实清楚，证据确凿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告肥东县自然资源和规划局作出的《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》（东规函〔2017〕116号）违法。案件受理费50元，由被告肥东县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。审 判 长  施晓晖代理审判员  李永芳人民陪审员  李成柱二〇一九年二月二十日书 记 员  杜 淼附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。