江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏09行初241号 原告：郝遐红，男，1974年6月26日生，汉族，住射阳县。 委托诉讼代理人：张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告：射阳县人民政府，住所地射阳县合德镇幸福大道。 法定代表人：吴冈玉，该县政府县长。 出庭负责人：徐旭东，该县政府副县长。 委托诉讼代理人：李炜，中共射阳县委农村工作办公室主任。 委托诉讼代理人：王立林，江苏公正律师事务所律师。 第三人：射阳县合德镇人民政府，住所地射阳县合德镇幸福大道1号。 法定代表人：刘海月，该镇政府镇长。 出庭负责人暨委托诉讼代理人：王正国，该镇政府副镇长。 委托诉讼代理人：王立林，江苏公正律师事务所律师。 原告郝遐红与被告射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）、第三人射阳县合德镇人民政府（以下简称合德镇政府）农村土地承包经营权行政登记一案，本院于2018年8月31日立案后，依法组成合议庭，于同年10月19日公开开庭进行了审理。原告郝遐红及其委托诉讼代理人张始清，被告射阳县政府的负责人徐旭东及委托诉讼代理人李炜、王立林，第三人合德镇政府的负责人暨委托诉讼代理人王正国、王立林等到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原告郝遐红起诉请求：1.依法确认被告不履行确权登记颁证法定职责行为违法，责令被告依法给原告家庭承包地确权登记颁证；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告是射阳县合德镇张林村村民，1998年在二轮土地承包时，承包了九口村（现为张林村）东射阳河西侧的家庭承包地，二轮承包土地实际面积为25.8亩，其中包含18亩鱼塘，承包方式为家庭承包。原告多年来一直享受种粮补贴，但至今却未获得新的土地承包经营权证。2017年12月8日，第三人合德镇政府拆掉了原告鱼塘边上的看护房，实施禁养；且村委会认可的原告面积又小于原告实际耕种面积，故原告为保护自己承包地的合法权益，避免今后政府征收或流转时出现纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）《江苏省人民政府办公厅转发省农委等部门的通知》（苏政办发〔2015〕36号）等文件规定，于2018年6月1日通过邮政特快专递向被告邮寄《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，申请被告依法履行法定职责，给原告实际耕种的家庭承包地确权登记颁证。被告于2018年6月1日签收后，至今未作出任何答复。 被告射阳县政府辩称：其没有为原告颁发25.8亩土地承包经营权证书的行为不违法，原告要求被告为其颁发25.8亩土地的承包经营权证书，没有法律依据。一、原告在1998年二轮承包时未取得25.8亩土地的家庭承包经营权。1.在1998年的二轮土地承包中，原告方当时已经使用的土地不在村集体统一发包范围内，由于紧靠射阳河大河边，其地势低，易受淹涝，不宜用于种植土地，故所在村将其作为荒地河塘对待，未作为家庭承包地发包给原告。2.原告所在村组在1998年二轮承包结束后，均对农户家庭承包地发放了承包经营权证书，但原告自愿种植养殖的现有鱼塘与土地，村里没有与其签订承包协议，也没有颁发承包经营权证书，只是作为承租地对待，不应以享有家庭承包经营权土地处理。由此，原告要求颁证的土地不属于村集体发包地，且本身也未取得争议土地的承包经营权，只是享有该鱼塘与土地的承租使用权。二、原告申请确权登记颁证应按法定程序办理，而不是直接向县级政府邮寄确权登记颁证申请。1.颁发农村土地承包经营权证，应当依照法定程序进行：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第7条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：发包方申报、乡（缜）政府农村经营管理部门初审、乡（缜）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级人民政府颁发证书。本案中，原告单方越过发包方村委会、镇政府，径直邮寄申请书要求县级政府颁发证书，不符合农业部令第33号《中华人民共和国农村土地承包经营证管理办法》第七条的规定，违反了法定程序，同时，原告申请颁证的土地所在村委会并未依法申报，导致后续流程根本不存在，故被告不可能作出相应的具体行政行为，因此被告未予颁证不存在违法情形。2.根据2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作的精神要求，存在争议或权属不明的土地可暂缓确权。本案中，原告现既无承包合同，也无承包经营权证，尚不能确认其享有承包权的情况下，即使其要求予以确权颁证，被告不予办理，也不违反法律规定精神。三、被告对原告使用的25.8亩土地未予颁证，不违反法律规定。1.原告请求颁证的程序本身不合法，被告无法就其邮寄申请作出是否颁证的行政行为，不违反法律程序规定；2.原告所使用的土地，并非张林村1998年二轮承包时统一发包的土地，张林村并不同意也未依法向被告申请登记颁证，故被告不能违反法定程序，直接向原告方颁证。 第三人合德镇政府述称：涉案土地所在地大兴居委会在二轮承包时未列入承包的范围，所以在二轮承包截止登记发证的过程中未将原告所诉的地块列入发证的范围。同时，涉案地块属于水利工程管理用地的范畴，也不能列入家庭承包地的范围。因此，原告诉人民政府不履行法定职责没有事实依据。 经审理查明，原告郝遐红是射阳县合德镇原九口村（现为张林村）村民。自1998年以来承包了射阳县合德镇张林村民委员会在射阳河西侧的土地，实际面积为25.8亩，其中包含18亩鱼塘。2018年6月1日，原告郝遐红向被告射阳县政府邮寄《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》1份，要求被告依法履行法定职责，给原告实际耕种的家庭承包地确权登记颁证。同年7月18日，第三人合德镇政府调查认为，郝习芹、郝遐忠、郝遐红父子三户共有9人，在农村土地一轮承包时就在射阳河西侧承包目前的土地，从事水产养殖，1998年农村土地二轮承包时，因其没有要求分配承包地，当时就没有发证和建档案，因此，对郝习芹、郝遐忠、郝遐红父子三户现在承包的土地仍然不予确权，但明确待所在村组土地征用时按原组的标准给予征地补偿。 以上事实，有当事人陈述，原、被告提供的《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》《合德镇关于郝习芹等三户信访问题处理情况汇报》等证据在卷佐证。经当事人庭审质证，本院予以确认。 本院认为，一、关于被告是否存在行政不作为的问题 《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月29日通过）第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。2003年11月14日农业部令第33号公布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 本案中，被告具有向原告颁发土地承包经营权证的职责。但原告向被告直接递交《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，不符合上述行政规章的规定。因此，被告未向原告颁发土地承包经营权证书，不存在行政不作为的情形。 二、关于原告起诉要求被告对25.8亩农田确权登记颁证是否有事实根据的问题 根据国家相关政策规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作必须以1998年二轮承包为基础。本案中，原告要求被告按25.8亩向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供相关的证据证明其在1998年二轮承包时对25.8亩土地享有家庭承包经营权。故原告提起的诉讼缺乏事实依据和法律依据。 综上，原告要求被告履行向其颁发25.8亩土地承包经营权证书法定职责的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告郝遐红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郝遐红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  于 浩 审 判 员  时 云 人民陪审员  尚春丽 二〇一九年二月十二日 书 记 员  陈本浩 书 记 员  王 慧 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月29日通过） 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。