河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行终264号上诉人(一审被告)项城市永丰镇人民政府。法定代表人杨文林，职务镇长。委托代理人陈涛，项城市永丰镇人民政府工作人员。委托代理人张瑞，河南平原律师事务所律师。被上诉人（一审原告）栗电功,男,1953年8月2日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李冠兴,男,1949年8月12日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）栗本福,男,1947年1月23日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）朱爱英,女,1967年8月9日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）张更妮,女,1966年5月5日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）郭秀池,女,1969年5月5日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李汉明,男,1955年6月14日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李其生,男,1956年7月15日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李其昌,男,1949年5月15日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李汉动,男,1955年11月10日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李冠福,男,1940年11月21日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）靳其兰,女,1957年6月12日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）李子清,男,1932年4月20日出生,汉族,住项城市。被上诉人（一审原告）张洪彦，男，1951年4月1日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）李翠荣，女，1960年5月25日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）栾秀平，女，1948年6月2日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）李冠兴,男,1954年7月18日出生,汉族,住项城市永丰镇栗营村。身份证号码:4127021954********。被上诉人（一审原告）李汉昌，男，1950年3月12日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）田桂荣，女，1966年5月2日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）谷玉连，女，1948年3月16日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）李海岗，男，1970年11月12日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）李冠友，男，1964年8月13日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）凡翠梅，女，1950年8月7日出生，汉族，住项城市。被上诉人（一审原告）栗俊齐，男，1975年12月18日出生，汉族，住项城市。上述被上诉人共同委托代理人栗电功,男,1953年8月2日出生,汉族,住项城市。李汉昌，男，1950年3月12日生，汉族，住项城市永丰乡栗营村，身份证号码：4127021950********。李冠兴,男,1954年7月18日出生,汉族,住项城市永丰镇栗营村。身份证号码:4127021954********。原审第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会。法定代表人张国芳，职务村主任。上诉人项城市永丰镇人民政府因行政协议纠纷一案，不服沈丘县人民法院作出的（2019）豫1624行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人项城市永丰镇人民政府委托代理人陈涛、张瑞，被上诉人共同委托代理人栗电功、李汉昌、李冠兴到庭参加了诉讼。第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：2018年10月20日，项城市永丰镇人民政府（甲方）与栗营行政村村民委员会（乙方）签订《租赁协议》：“为修建327省道，改善辖区内群众出行环境，根据上级规划方案，按照项城市委、市政府批示精神，镇政府决定租用栗营行政村部分土地作为建设用地。现就有关事宜，签订如下协议。一、租地位置：栗营行政村村北；二、租地面积：此次共租用耕地43.875亩（后附到户明细表）。三、土地租赁费：每年每亩1200元（壹仟贰佰元）整，共计52650元。四、付款方式：本协议签订后，支付第一年租金。以后每年的十月一日前支付下一年度的租金。土地征用后，按照当年国家土地征用标准一次性付清。以后不再支付租金。五、本协议一式三份，双方签字后生效，任何一方不得违约……。”另查明，该《租赁协议》租赁的土地部分包括栗电功等人所承包经营的土地，由栗电功等人所持有的项城市人民政府颁发的农村土地承包经营权证证明（具体面积见农村土地承包经营权证）。该农村土地承包经营权证上面登记显示发包方为栗电功等人所在村民组。一审认为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，项城市永丰镇人民政府辩称诉争协议属于民事协议的理由不足，不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设……”。本案中，项城市永丰镇人民政府与永丰镇栗营行政村村民委员会签订的《租赁协议》涉及的争议土地并未办理相关审批手续，违反了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，该协议应为无效协议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认项城市永丰镇人民政府与永丰镇栗营行政村村民委员会2018年10月20日签订的《租赁协议》无效。上诉人项城市永丰镇人民政府上诉请求为：请求二审法院依法撤销错误的一审判决,改判驳回一审原告的诉讼请求或起诉,或发回重审。事实与理由：本案明显不是行政诉讼,是明显的民事案件,一审按行政案件立案并审理、判决明显错误。一审认为本案合同“具有行政法上权利义务内容的协议,属行政协议”没有事实根据,不能令人信服。首先,民事合同和行政合同有本质的区别,具体如下:第一,签订合同的目的不同,签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理,产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理,是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段，而签订民事合同的目的通常是为实现个人或组织的利益,或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。如有关综合管理、计划生养、环境保护、城市建设拆迁补偿合平等协议。第二,民事合同双方地位相同,而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的,行政合同的不同等性表现在某些特殊情况下行政机关对签订合同具有强制性,行政主体具有单方面解除合同的权力,相对一方是不是按照合同的商定履行合同,假如违背合同规定,行政主体有权监视对方,行政主体拥有单方面的制裁权,相对方不按照合同办事的时候,行政机关可以根据法律的划定采取制裁措施。所以,合同双方所处的地位不同。第三、判定某一合同是行政合同还是民事合同,应当审查该合同是否形成、变更和消灭民事法律关系,签订合同的主体是不是行政主体不能成为区分行政合同和民事合同的尺度,由于行政主体也可以同等的民事主体身份签订民事合同,关键看它所涉及的是什么法律关系。行政合同内容涉及到行政法律关系,详细地说行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政治理职权实现的,而对于非行政主体一方当事人来说,履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。其次,本案涉案《租地协议》的普通民事权利义务内容,再对照前述行政合同与民事合同的区别,本案均属明显的民事案件受理范围,不属于行政案件受理范围。其三、涉及到农用地转用手续及法律规定系在民事审理过程中应当查明或法律适用问题,不应当以行政案件予以审查。对于前述上诉事实,敬请二审法院依法查明,撤销错误的一审判决,改判驳回一审原告的诉讼请求或起诉,或发回重审。被上诉人栗电功等人答辩称：修路的合同，一没有审批文件，二是没有公告，然后强制把农民的庄稼给推掉了，说是文件只有政府知道，和大队签的协议书没有进行告知，土地证政府没有收回。说是按照民事纠纷，但是乡人民政府是代表政府修路还是代表社团修路。说是签合同，但是是和大队签的，我们去问是修路还是干什么，他们说让我们问大队，钱也让我们找大队要。发的文件是2016年发的，是过期的文件，现在是2019年，而且协议是不合法的。关于民事与行政我认为这是行政，因为你是乡政府，代表国家一级政府，采取的手段也是行政手段。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，一、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的……。”本案中，项城市永丰镇人民政府为修建327省道，改善辖区内群众出行环境与永丰镇栗营行政村村民委员会签订《租赁协议》，租用涉案土地作为建设用地。项城市永丰镇人民政府是为实现公共利益与行政管理目标，与永丰镇栗营行政村村民委员会协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，被上诉人认为上诉人侵犯其农村土地承包经营权诉至本院，属于行政诉讼受案范围。上诉人诉称本案不是行政诉讼是民事案件的理由不足，不予支持。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设……”。本案中，项城市永丰镇人民政府与永丰镇栗营行政村村民委员会签订的《租赁协议》涉及的争议土地由农用地转为建设用地，并未办理相关审批手续，违反了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，该协议应为无效协议。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二案件受理费50元，由上诉人项城市永丰镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十一月二十日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁