浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙06行终540号 上诉人(原审被告)绍兴市越城区皋埠镇人民政府。住所地绍兴市越城区皋埠镇银桥路33号。 法定代表人蒋国梁，镇长。 委托代理人诸彩霞，女，绍兴市越城区皋埠镇人民政府工作人员。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)史玉娟，女，1961年5月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人朱静(系被上诉人史玉娟之女)，女，1983年3月17日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 上诉人绍兴市越城区皋埠镇人民政府(以下简称“皋埠镇政府”)因不履行行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2018）浙0602行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告史玉娟系史富忠、谢云珍的女儿。1998年10月29日，史富忠亲笔书写遗嘱1份。遗嘱载明，夫妇两人共育4子1女，俱已娶嫁完备，各有后代。两人愿在百年之后，将坐落在南畈溇村计28.8平方米（地号22号）旧房一间赠与史玉娟所有。该遗嘱有立遗嘱人史富忠、谢云珍的签名和印签。谢云珍、史富忠分别于2011年6月9日和2014年3月11日去世。2016年7月，因南畈溇村涉及征迁，原告将案涉房屋的权源资料上交村委。2017年3月，原告又将遗嘱原件交给村委。2017年4月8日，原告代表史富忠户与被告签订了《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》（编号nf024号），协议约定：涉案房屋具有合法审批手续的总建筑面积（可安置面积）为31.60平方米，货币安置补偿基准价为7166元/平方米，征收人口和安置人口均为零，货币安置补偿款合计296367元。协议同时约定，史富忠户保证在2017年4月28日前自行腾空搬迁完毕，被告在其按规定时间内腾空后支付相应的货币补偿款，如发现提供的证明材料与事实不符或有弄虚作假行为的，有权撤销该货币补偿协议。协议签订次日，原告腾空搬迁了涉案房屋，被告也于2017年4月9日向原告出具了《房屋腾空验收单》（腾空号8号），并在该验收单上注上“2017年4月11日上午8:00-11：30取房款”。同年4月10日，被告向原告出具了“皋埠镇南畈溇村拆迁安置补偿款发放清单”和“付款通知单”，确认史富忠户总补偿金额为296367元。付款通知书载明：南畈溇村拆迁户史富忠（亡）、史玉娟，拆迁协议书编号nf024，根据签约要求，该户拆迁房屋已腾空，可以支付拆迁安置补偿款。后被告仅支付5000元提前搬迁奖金，其余291367元补偿款以原告与其签订的《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》应属无效为由，未予支付。同时查明,2017年11月8日，被告作出2017皋镇行决字第1号行政决定书，认为原告代表父母签订的协议如继续履行损害国家的集体的利益，该协议依法属于无效，决定撤销原被告签订的《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》。原告不服，依法提起行政诉讼。2018年5月16日作出（2018）浙0602行初103号行政判决，撤销了该行政决定。经二审终审，该判决已生效。 一审法院审理认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法意义上权利义务内容的协议。本案被告因城中村改造工程需要与原告签订的房屋征收补偿协议属于行政协议范畴。借助行政协议，实现行政管理职能，已经成为现代行政的重要手段。被告作为案涉城中村改造项目的安置补偿主体依其行政职能承担着对改造项目范围内的房屋进行安置补偿的法定职责，故其客观上具有签订拆迁补偿行政协议的主体资格。案涉房屋原告已持有书面遗嘱以证明归其所有，被告无证据证明遗嘱不真实不合法，也无利害关系人提出异议，而房屋的拆迁对于原告而言具有最直接的处置利益，其以拆迁相对方身份与被告签订拆迁安置补偿协议，更有利于化解拆迁争议，故其主体应视为适格。鉴于双方签订的协议未违反法律法规的强制性规定，也无证据证明损害他人之利益，且协议签订时，被告对原告父母谢云珍、史富忠已亡故，原告以遗嘱继承人身份参与协商解决案涉房屋拆迁补偿的事实属于明知，故双方签订的协议应视为有效。作为行政协议既具有行政性，也具有合意性。行政性决定了行政机关在履行过程中要遵循依法行政的原则，而合意性则要求行政机关遵循合同法的诚实信用原则。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”因此，在案涉的房屋征收货币安置补偿协议依法成立后，作为政府机关应当遵循政府信赖保护原则全面履行协议。本案中，原告已于2017年4月9日腾空了涉案房屋，被告也承诺于2017年4月11日可取房款，且已确认支付了原告的提前腾空搬迁奖金5000元。现被告以涉案遗嘱不真实、不合法为由不履行协议，理由不充分。至于被告提出原告不是拆迁范围内的安置人口，无集体土地使用权，依法不能补偿一节。根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第六条规定：已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。意见已赋予城镇居民因继承房屋占用农村宅基地的确权登记资格，使农村宅基地使用权主体更加规范明确。同时，双方签订的协议系对集体土地上的房屋征收实施货币安置补偿，故应当理解协议中的补偿对象是房屋，且协议中也没有明示该项补偿款尚包含宅基地的补偿金，故被告以原告不是该集体经济组织成员，依法不能享受集体土地使用权为由，拒绝支付剩余补偿款，无事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”现被告未依据“拆迁安置补偿发放清单”载明的金额支付剩余补偿款291367元的行为，属于未按约定履行的行为，原告要求被告支付剩余的房屋征收货币安置补偿款及利息损失的主张，理由正当，予以支持。鉴于被告出具的房屋腾空验收单上已备注2017年4月11日取房款，故原告要求被告从2017年4月12日起按中国人民银行同期贷款利率计付利息的请求，于法有据，可予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决被告应支付给原告的房屋征收货币安置补偿款291367元，并支付自2017年4月12日起至款项实际付清日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息，于本判决生效之日起三十日内履行。本案案件受理费5670元，由被告负担。 上诉人皋埠镇政府上诉称，一审判决认为被上诉人依书面遗嘱可证明涉案房屋归其所有，且认为上诉人无证据证明遗嘱不真实不合法。对此，上诉人认为，涉案遗嘱从行文内容可见，为上诉人之父史富忠个人所立，史富忠为立遗嘱人，该遗嘱非史富忠及史玉娟之母谢云珍的共同遗嘱，谢云珍仅以立遗嘱人之妻身份列明。涉案房屋应属史富忠、谢云珍夫妻共同所有的财产，涉案遗嘱仅可用于确认史富忠对其所享有的房屋份额的遗嘱处分，但不应视为谢云珍亦对其所享有的房屋份额的继承也作了遗嘱。谢云珍于2011年6月9日去世时，其法定继承人包括史富忠、史玉娟以及谢云珍的其他4个儿子。本案中并无证据表明谢云珍的房屋份额已由史玉娟1人继承。此外，本案虽暂无利害关系人提出异议，但史玉娟的4个兄弟至今均未对谢云珍遗产作出放弃继承的表示，依照《中华人民共和国继承法》对法定继承的相关规定应视为接受继承，则谢云珍的遗产应归属所有继承人按各自的份额取得。上诉人虽不否认该遗嘱的真实、合法，但认为仅凭前述遗嘱，不能证明史玉娟对涉案房屋享有独立、完整的所有权，相应地史玉娟对涉案房屋也并不具备独立的处分权。因此，2017年4月8日被上诉人史玉娟代表“史富忠户”与上诉人签订的涉案行政协议，因史玉娟既无独立处分权，也无其他权利人的授权而应属于史玉娟无权处分行为，该行政协议存在无效之情形。且即使该协议有效并应履行，在史玉娟不能证明涉案房屋系其独立所有的情况下，也不应该将“史富忠户”货币安置补偿款全额直接支付给史玉娟，否则将损害到可能对涉案房屋享有共有权利的其他人的合法权益。综上，一审法院认为涉案被征收房屋为被上诉人史玉娟单独所有系认定事实不清，据此判决上诉人履行涉案行政协议向史玉娟支付涉案房屋的安置补偿款可能损害他人的合法权益，为判决错误。请求二审查清事实后改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求。 被上诉人史玉娟未在法定期限内提交答辩状，二审庭询时答辩称，涉案遗嘱形式上符合法律规定，且没有其他继承人提出过任何书面异议。因农村土地上的房产可作为遗产继承，故涉案行政协议合法有效。上诉人提出的上诉理由均不能阻碍涉案行政协议的履行。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，上诉人与被上诉人在协商一致的基础上签订的涉案房屋征收货币安置补偿协议书，符合自愿原则。在该协议履行过程中，被上诉人方已于2017年4月9日腾空了涉案房屋，上诉人也予以确认并支付了提前腾空搬迁奖金。所涉房屋亦已被拆除。但在该协议事后的履行过程中，上诉人以涉案协议签订存在程序不当、系无效为由，不再继续履行。为此，本案的焦点在于涉案协议的有效性问题。现分述如下： 首先，关于涉案遗嘱的效力问题。1998年10月29日被上诉人父亲史富忠亲笔书写的遗嘱已明确将涉案房屋赠与被上诉人所有，并由被上诉人父亲史富忠、母亲谢云珍的签名和签章。故就该遗嘱可视为被上诉人母亲谢云珍亦予以确认。且该遗嘱符合《中华人民共和国继承法》第十七条第二款“自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写，签名，注明年、月、日”规定的形式要件。就该遗嘱之涉案房屋上诉人在未能提交证据证明符合《中华人民共和国继承法》第二十二条“无行为能力人或者限制行为能力人所立的遗嘱无效。遗嘱必须表示遗嘱人的真实意思，受胁迫、欺骗所立的遗嘱无效。伪造的遗嘱无效。遗嘱被篡改的，篡改的内容无效”规定的情形及至今未有涉案房屋的利害关系人对该房屋由被上诉人处分提出异议的前提下，上诉人否认其效力，于法无据。 其次，关于涉案房屋所有权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村房屋宅基地属于该宅基地所在村集体经济组织所有。但鉴于涉案房屋与南畈溇村所有的土地并不可以完全分割，故在涉案房屋处于尚可使用及有价值时，因该房屋为被上诉人父母的合法财产，根据《中华人民共和国继承法》第二条“继承从被继承人死亡时开始。”第三条“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：……（二）公民的房屋……。”第五条“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。”及国土资发〔2011〕178号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’……”之规定，被上诉人有权依照遗嘱在其父母死亡时取得对涉案房屋的继承权，并由此享有对涉案房屋的所有权。 第三，关于涉案协议中的补偿问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”之规定，因被上诉人由继承取得了对涉案房屋的所有权，故需要征收该房屋，被上诉人依法享有对该房屋的拆迁补偿权利。从2017年4月8日被上诉人代表其父亲史富忠户与上诉人签订的涉案《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》中可见，明确约定的征收人口和安置人口均为零，故该协议中被上诉人并未享受（2017）21号《越城区（高新区）房屋征收联席会议会议纪要》所规定的人均建筑面积40平方米的安置标准，且该协议也没有违反《越城区（高新区）房屋征收联席会议会议纪要》及《越城区城中村改造集体土地上房屋征收货币补偿实施办法（试行）》的禁止性规定。又因涉案协议明确为对集体土地上的房屋征收实施货币安置补偿，协议中亦未明示其中的补偿款包含涉案房屋宅基地征收的补偿金，故应当理解涉案协议中的补偿对象为涉案房屋。 综上，鉴于上诉人与被上诉人签订的涉案协议并未违反法律、法规的强制性规定，也无证据证明有损害他人合法权益的情形，并不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”规定的情形，且该协议签订时被上诉人系以涉案遗嘱继承人身份参与，故涉案协议应为有效。为此，一审法依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”之规定，判决上诉人继续履行涉案协议并支付相应利息，并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市越城区皋埠镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇一九年二月二十二日 书记员  孟树楠