安徽省合肥市庐阳区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0103行初147号 原告：崔海西，男，1973年1月30日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 被告：安徽省林业局，住所地安徽省合肥市庐阳区无为路**。 法定代表人：牛向阳，该局局长。 委托代理人：王长利，该局工作人员。 委托代理人：王康阳，安徽事茂律师事务所律师。 第三人：蚌埠市治淮重点工程建设管理局，，住所地安徽省蚌埠市东海大道** 法定代表人：杨林海，局长。 委托代理人：邵引红，该局工作人员。 委托代理人：黄荟荟，安徽大友昱达律师事务所律师。 原告崔海西不服被告安徽省林业局行政许可，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月5日立案后，于2019年8月8日向被告安徽省林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。因蚌埠市治淮重点工程建设管理局(以下简称蚌埠治淮重点局)与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告崔海西，被告安徽省林业局的委托代理人王长利、王康阳，第三人蚌埠治淮重点局的行政机关负责人胡林崔及委托代理人邵引红、黄荟荟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告安徽省林业局(原安徽省林业厅，于2018年11月更名为安徽省林业局)于2018年6月15日对蚌埠治淮重点局作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，根据《森林法》及其实施条例和《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，同意蚌埠治淮重点局“安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)”项目使用禹会区马城镇张湾村、朱村、叶姚村、西程村、孝仪村、后程村、立新村、白衣村集体林地共27.5552公顷，并要求蚌埠治淮重点局按照有关规定办理建设用地审批手续。 原告崔海西诉称，2018年6月15日，被告对第三人作出〔2018〕238号《使用林地审核同意书》。第三人收到该《使用林地审核同意书》后，没有按照规定办理建设用地审批手续，没有对原告林木依法作出补偿，没有依法办理林木采伐手续，其于2018年9月6日因非法占用林地已被立案。被告作出的《使用林地审核同意书》依法应予撤销，具体理由如下：一、被告作出该《使用林地审核同意书》所依据的材料不真实，没有对材料进行调查核实。1.根据第三人提供的“安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)”项目批准文件，国家发改委批复核准该项目的林地面积为1617亩，而第三人申报的林地面积为27.5552公顷，依据《建设项目使用林地审核审批管理规范》第二.(四).2项规定，建设项目因设计变更等原因需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，用地单位应当提供有关设计变更等的批复文件。第三人减少了申报面积，却未提供有关设计变更等的批复文件，故被告审核不严。2.第三人在得到被告的审核同意后，又以国有水利设施用地不算林地为由，非法占用土地1000亩。根据《森林法实施条例》第二条第四款以及《土地管理法》第十一条规定，国有水利设施用地应属于林地。第三人占用了原告10亩林地。3.在2018年5月17日的案涉项目使用林地公示中，林地、林木所有权单位被公示为“禹会区马城镇西程村”等，事实上，该林地上的林木属于原告等人个人所有，因而该公示是虚假材料。4.在2018年8月20日的林木采伐公示中，林木所有人被公示为“个人”，由此印证案涉项目使用林地公示的错误。可见，第三人在上报材料时弄虚作假。《建设项目使用林地审核审批管理规范》第四.(九)条规定：用地单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料等欺骗手段取得准予行政许可决定书的，原审核同意或者批准机关应当依法撤销准予行政许可决定书。被告在未认真审核第三人提交的材料真实性及对材料进行调查核实的情况下，便作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，应依法予以撤销。二、被告在作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》过程中，未根据《行政许可法》第三十六条规定保障原告陈述、申辩和要求听证的权利，其行政审批行为严重违反了法定程序，依法应予撤销。综上，请求法院依法撤销被告于2018年6月15日作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》的行政行为；诉讼费用由被告承担。 原告崔海西向本院提供了以下证据： 1.原告身份证、林权证、合同书等，证明原告的主体资格。2.皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，证明被告作出的行政行为。3.《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)项目使用林地的公示》、《林木采伐公示》，证明第三人拟使用的林地是集体的，林地上的林木是个人的，故第三人提供的使用林地公示内容中的第三项“林地、林木所有权单位名称：禹会区马城镇西程村”是虚假的，不真实的。4.蚌埠市国土资源局的答辩状及相关证据材料、《蚌埠市治淮重点工程建设管理局非法占地案立案呈批表》、蚌埠市禹会区人民政府答辩状、第三人2019年6月18日的答辩状、国家林业局第42号令、林资发〔2015〕122号规范性文件、森林法实施条例第十六条，证明第三人在接到皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》后，没有办理林地使用审批手续；第三人非法占用原告林地16亩，其中的6亩在皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》划定的林地范围内，另10亩在案涉项目中被占用。 被告安徽省林业局辩称，一、2018年5月，第三人为实施“安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)”项目向项目所在地林业主管部门提出使用林地申请。相关林业主管部门对第三人申报的材料进行审查并进行了现场查勘，认为该申请符合规定，遂层报至被告单位办理使用林地审核。被告收到该使用林地申请后，根据《森林法》、《森林法实施条例》等相关法律、法规及规范性文件规定，依法对该使用林地申请进行了认真审查，认为该使用林地申请符合相关规定，依法核发了皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》。该同意书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。二、原告诉称第三人取得皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》后，存在未办理用地审批手续、未进行补偿、未办理采伐许可、因非法占用林地而被立案等违法事实，因原告诉称的上述事实发生于案涉《使用林地审核同意书》核发后，与原告申请撤销案涉《使用林地审核同意书》请求无关联性，故法院对该节事实依法不应予以审查。三、原告诉称的案涉《使用林地审核同意书》应予撤销的理由不成立，无事实和法律依据。1.关于申请材料真实性问题。第三人及初审单位提交的使用林地申请材料符合相关法律、法规、规章规定，材料真实合法。被告根据规定进行审查审核，符合法律规定。原告有关被告批复核准的林地面积与第三人申请使用的林地面积不符，依法应当办理变更等观点，系对国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》“二.(四)其他材料”理解错误所致。该条款规定的“其他材料”是指根据国家林业局令第35号第十九条规定，办理完使用林地审核同意后，因设计变更等原因需要增加、减少占用林地面积或者改变林地位置而办理相关变更审核手续时需提供的材料。原告有关认为公示系虚假材料的观点错误。初审单位对使用林地情况进行了公示，根据规定将公示情况予以说明并上报被告，符合规定。2.关于被告未依法对申请材料进行审查问题。崔海西提出，其通过相关途径获知第三人未完成征占其土地、林地合法审批手续，未签订补偿安置协议，故其认定被告未依法完成审查义务。该观点显属错误，因为原告提出的相关材料均不属于申请使用林地应当提供的材料。四、关于原告认为被告未保障其陈述、申辩和要求听证的权利问题。案涉《使用林地审核同意书》系使用林地前置程序，如需完成林地实际使用，还需完成相关行政审批流程。因此该行政审批程序不能直接导致权利变更，亦不关乎他人重大利益，该情形不属于《行政许可法》规定的应当告知利害关系人，利害关系人有权行使陈述、申辩和要求听证的情形。原告主张被告未保障其相关权利的观点错误。 被告安徽省林业局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 1.使用林地申请材料，具体包括：《使用林地申请表》、申请单位资质证明、建设项目有关批准文件、林地权属证明、《使用林地可行性报告》、《使用林地现场查验表》、使用林地公示情况说明、森林植被恢复费收据等材料。证明申请人提交的申请材料符合国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定的申请使用林地应当提交的材料要求；该使用林地申请符合规定，并按照规定缴纳了森林植被恢复费，被告依法核准该使用林地申请合法有效。2.皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，证明被告作出《使用林地审核同意书》，具有法定权限，符合法定程序，该行政行为合法有效。3.法律依据：《森林法》第十八条、《森林法实施条例》第十六条、国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》，证明被告具有审核林地使用的法定权限；为了保护森林生态资源，在办理涉林土地使用权审批前，应当先行办理林地使用审核；国家林业局令第35号有关使用林地审核条件、申请材料的规定，印证被告的审核意见符合规定，合法有效。 第三人蚌埠治淮重点局述称，1.案涉建设项目系国家规划的重大水利工程，项目初步设计报告、项目用地预审安置规划大纲等均已经获得批准，项目具有合法性。2.第三人提供的林地使用申请资料真实，申请依据合法，初审单位对使用林地的情况进行了公示，真实有效，被告在此基础上作出《使用林地审核同意书》程序内容合法，应予以维持。 第三人蚌埠治淮重点局未向本院提交证据。 经庭审质证，被告安徽省林业局、第三人蚌埠治淮重点局对原告崔海西提供的证据质证意见为：对证据1的真实性无异议，但对其中林权证、合同书的关联性有异议，认为林业主管部门对使用林地的审核仅仅是取得林地使用权的前置程序，并不导致相关权利人权利变更和权利减损，被告作出的《使用林地审核同意书》不导致原告实际利益损失；对证据2无异议；对证据3的关联性有异议，认为这是使用林地审核之后实际使用林地过程中的程序，与使用林地审核无关；且使用林地的公示，仅对拟使用林地的用途、面积和范围进行公示，并不涉及林地、林木的具体所有者和使用者；对证据4的关联性有异议，认为该组证据反映的是第三人在使用林地过程中存在所谓的违法情形，与案涉林地使用审核没有关系。原告崔海西对被告安徽省林业局提供的证据质证意见为：对证据1的真实性有异议，认为该组证据材料不全，少了使用林地公示表和公示图等；对证据2无异议，但认为该证据是本案的审查对象；对法律依据无异议。第三人蚌埠治淮重点局对被告安徽省林业局提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告崔海西提供的证据3中的《林木采伐公示》，与本案不具有关联性，本案不涉及林木权属审查，本院不予确认；其提供的证据4是一组其他案件的诉讼材料，蚌埠治淮重点局在获得建设项目使用林地同意书后，有无办理建设用地审批手续，有无给予崔海西补偿等，均属于本案所涉行政行为作出后用地单位实际使用林地过程中所需要解决的事项，与本案行政行为无关，本院对该组证据不予以确认。崔海西提供的其他证据以及安徽省林业局提供的证据符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 经审理查明，“安徽省淮河干流一般堤防加固工程”项目可行性研究报告于2016年7月通过国家发展和改革委员会批准，该项目初步设计文件于2016年12月通过安徽省发展和改革委员会批准。根据该初步设计文件批复，上述工程项目的黄苏段需征用蚌埠市禹会区马城镇西程村等行政村林地1617.83亩。2018年5月14日，蚌埠治淮重点局向蚌埠市禹会区农林水利委员会提出“安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)”项目永久使用林地27.5552公顷的申请。2018年5月17日，蚌埠市禹会区农林水利委员会在禹会区马城镇西程村等8个村公示了拟使用林地的用途、位置、面积以及林地、林木所有权单位，其中林地、林木所有权单位被公示为：禹会区马城镇西程村等8个村。2018年5月25日，蚌埠市禹会区农林水利委员会出具了案涉项目使用林地公示情况说明，即：其于2018年5月18日至5月24日对该项目使用林地进行了公示，公示期间无人提出异议。同日，蚌埠市禹会区农林水利委员会对案涉项目所涉林地进行了实地查验。后蚌埠市禹会区农林水利委员会将相关申报材料层报至安徽省林业局办理使用林地审核，申报材料包括：《使用林地申请表》、申请人的资质证明、皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》、林地权属证明、《使用林地可行性报告》、《使用林地现场查验表》、《使用林地公示情况说明》、森林植被恢复费收据等。2018年6月15日，安徽省林业局对蚌埠治淮重点局作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，同意蚌埠治淮重点局因案涉工程使用蚌埠市禹会区马城镇西程村等8个村集体林地共27.5552公顷，其中包括崔海西承包的部分林地在内。 根据崔海西的行政起诉状及其庭审陈述，崔海西请求撤销案涉行政行为的理由为：1.安徽省林业局作出的审批行为超出其权限范围。2.蚌埠治淮重点局减少申报使用林地面积而未提供设计变更等批复文件，安徽省林业局审核不严。3.申报材料中的公示材料虚假。4.安徽省林业局在作出行政行为过程中，未依照《行政许可法》第三十六条的规定保障崔海西等利害关系人陈述、申辩和要求听证的权利，程序违法。庭审时，安徽省林业局及蚌埠治淮重点局陈述，案涉建设项目用地1600余亩，其中1200亩左右系国有水利设施土地，属于建设用地，不需要经过林地审核审批程序；其余400余亩系集体林地，即为本案行政行为所涉的林地。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并经审核同意。占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。根据上述规定，本案被告安徽省林业局具有35公顷以下的征、占用林地审核审批的法定职权。本案行政行为所涉的林地面积为27.5552公顷，未超出安徽省林业局的审核权限，崔海西关于安徽省林业局超越权限进行审核的事实不存在。 国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条规定：建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的，依据规定权限办理用地审核审批手续；需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，向原审核审批机关申请办理变更手续。国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》第二.(四).2项规定：建设项目因设计变更等原因需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，用地单位应当提供有关设计变更等的批复文件，其中，新增使用林地面积部分还应当按《办法》第七条规定提供材料，减少使用林地面积部分应当对不占范围予以说明并在附图上标注。上述规定针对的是：用地单位或者个人在已经获得准予使用林地的行政许可后，因设计变更等原因而导致建设项目需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，应当依照上述规定提供有关设计变更等的批复文件，办理相关变更手续。本案中，案涉建设项目不存在因设计变更等原因而需要增加或减少使用林地面积的情形，且皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》系安徽省林业局对案涉建设项目使用林地的首次许可，因而不涉及有关设计变更等的批复文件问题。崔海西关于蚌埠治淮重点局减少申报使用林地面积而未提供设计变更等批复文件，由此认为安徽省林业局审核不严的观点不能成立。 国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十一条规定：县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地，应当在林地所在地的村(组)或者林场范围内将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示，公示期不少于5个工作日。根据该规定，在建设项目拟使用林地获得许可前，需要公示的是拟使用林地的用途、范围、面积等内容，而并不涉及拟使用林地上的林木。因案涉行政行为是关于使用林地的行政许可，而无关乎拟使用林地上的林木，即使该林木权属的内容公示错误，也并不影响2018年5月17日的案涉使用林地的公示效力，故崔海西以公示材料虚假为由主张撤销案涉行政行为的理由不成立。 《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项规定：开采矿藏和各项建设工程必须占用或者征收、征用林地的，须经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书，用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。据此，可以确定使用林地审核同意书系取得林地使用权的前置程序，采伐林地上的林木、在林地上建设项目等，用地单位和个人均需另行办理相关手续。鉴于此，林业主管部门对使用林地的审核审批行为不能直接导致相关林地、林木的权属变更，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条所规定的“行政许可事项直接关系他人重大利益的”、“法律、法规、规章规定实施行政认可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”。也正因如此，国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理办法》、《建设项目使用林地审核审批管理规范》均未规定林业主管部门对使用林地的审核审批需要保障利害关系人陈述、申辩和要求听证的权利。崔海西关于安徽省林业局行政行为程序违法的主张不成立。 国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定:“占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：(一)用地单位的资质证明或者个人的身份证明。(二)建设项目有关批准文件。包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件；属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图。(三)拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料；涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议；属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。(四)建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表”。第十四条第一款规定:“符合本办法第三条、第四条规定的条件，并且符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响，有审核审批权的人民政府林业主管部门应当作出准予使用林地的行政许可决定，按照国家规定的标准预收森林植被恢复费后，向用地单位或者个人核发准予行政许可决定书。”安徽省林业局提供的证据材料证明，蚌埠治淮重点局申请使用林地时所提交的材料齐全，符合法定形式，安徽省林业局作出准予使用林地的行政许可决定，符合上述规定。 综上，安徽省林业局作出的皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。崔海西要求撤销该《使用林地审核同意书》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告崔海西的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告崔海西负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  胡世中 人民陪审员  谷 雨 人民陪审员  王庆华 二〇一九年十一月十五日 书 记 员  宣六月 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。