温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0302行初231号原告仇晓乐，男，1975年3月15日出生，汉族，住温州市瓯海区。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人廖若杰（特别授权），该局工作人员。委托代理人黄雪巨（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。第三人温州市潘桥新农村建设投资有限公司等17个单位（名单附后）。委托代理人胡忠高（特别授权），浙江浙合律师事务所律师。原告仇晓乐不服被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市自资规划局）规划行政许可一案，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年1月16日公开开庭审理了本案。原告仇晓乐，被告温州市自资规划局的负责人因其他公务冲突未到庭，委托代理人廖若杰、黄雪巨及第三人温州市潘桥新农村建设投资有限公司等17个单位（以下简称温州市潘桥新农村建设公司等17个单位）的共同委托代理人胡忠高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年7月23日，原温州市规划局（现职责已整合至温州市自资规划局）向第三人温州市潘桥新农村建设公司等17个单位核发建字第浙规证2015-030400044号建设工程规划许可证（以下简称被诉规划许可），主要内容如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。建设单位：温州市潘桥新农村建设公司等17个单位。建设项目名称：F-19a地块三产返回安置房及配套工程。建设位置：娄桥街道上汇村。建设规模：221864㎡，另地下室面积91552.50㎡。附图及附件名称：建筑施工图纸编号与建设工程规划许可证编号一致。地上计入容积率的建筑面积221864㎡（其中住宅210846.4㎡、商业及配套6946.8㎡、物业管理用房1555.4㎡、开闭所240㎡、变电所579.5㎡、消控室、弱电机房81㎡、社区卫生服务站157.7㎡、居委会627㎡、公厕80㎡、老人日间照料中心750.2㎡），另架空公共活动空间面积6009.8㎡，地下室91552.5㎡。其中居委会、社区卫生服务站、老人日间照料中心、公厕、开闭所，合计1854.9㎡按土地出让合同建成后须移交给温州市潘桥新农村建设投资有限公司。附图附件：1、施工总平定位图；2、经审查合格的施工图。遵守事项：本证有效期为一年，一年内未取得施工许可证的，又未经我局同意延期的，本证自行作废。原告仇晓乐诉称，原告系2005年间被甬台温铁路与配套工程建设而征用集体土地的安置农户。原告由于对建设方面缺乏知识，又过度相信政府有关职能管理部门，其征地的三产建设项目被蒙懂地安置在温州市瓯海区××街道××村××铁路新客站站前区Ｆ-19ａ地块内。历经近四年的建设，该安置房已见工程扫尾。2017年冬，原告赴现场踏看，大失所望。始向有关职能部门查询情况，从2018年1月31日被告温州市自资规划局处获取的信息中得知，原告的合法权益受到严重损害或侵犯。被告在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务，有违《中华人民共和国行政许可法》第七条、第三十六条、第四十七条之规定，导致原告的多项合法权益受到严重损害。其乱作为行为已构成违法。众所周知，农业被征用土地而补偿的“三产”指标或安置房，在工程建设前都是按照土地管理法规定，直接落户落地，有十分明确的具体利害关系人。因此，被告在受理、审查、决定行政许可过程中或应在安置房工程开工前，对建设地块集中建设形成变迁，而造成的地价差之变化，1.5容积量变更为3.0高容积量而使日照时间减少与建筑物间距缩小。从多层建筑改为高层建筑而必然形成经济造价升高及户型布局等重大问题，必须取得或征询利害关系人的意见或建议，可被告却没有依法行政。被告的不作为的违法行为，促进形成了这一时难以释解的高层次、高容量、高造价、低日照时、低档次套型布局的三高两低的劣质安置小区的现实标的物。原告的多种合法权益和高额经济负担带来或造成严重损害。被告的乱作为的违法行为不但侵犯了原告的合法权益，也给社会制造了不安定的局面或因素，也有违背党中央与政府的人们向往美好生活的意愿，就是政府部门的工作服务方向的宗旨。随着国家发展，人民生活水平不断提高，原告使用的土地系国家发展需要而建设征用的，政府所给予的安置补偿等也属于用于子孙后代的饭碗（食）换取得。被告应在行政许可、行政管理等行政行为过程依法工作，尤其是对建设百年大计的住宅等项目工程受理、审查、决定行政许可、行政执法管理过程中，是绝不能乱作为或不作为的。否则为此而产生的后果难以纠正与弥补，特别是在应全天候日照时的减少到低日照时的低标准，以及原告用经济高付出而换回的却是低标准的套型与环境的既成事实的后果将作如何处置。经核实，Ｆ-19ａ地块的安置房建设开工期始于2014年10月10日，而被告于2015年7月23日作出被诉规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。综上所述，被告的违法行政行为，不仅侵犯了原告的应享合法权益，其经济与生活环境也都受到损害。故请求依法判决：1、确认被诉规划许可违法并撤销；2、本案诉讼费由被告承担。被告温州市自资规划局辩称，一、原告仇晓乐与被诉规划许可不具有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。与被诉规划许可存在利害关系的人仅限于行政许可申请人或该建设项目用地范围内的权利人、相邻人等。原告不是行政许可的申请人，也非涉案地块的权利人、相邻人，并不能构成利害关系，不具有提起行政诉讼的诉权。原告提供了《征地协议书》、《三产安置认购证》等文书，能够证明其与申请人之一的潘桥村股份经济联合社存在安置协议关系，在该地块享有安置指标，可以要求潘桥村股份经济合作社提供竣工后的安置房。但是这种安置协议法律关系仅为当事人享有的债权，其就建设项目的实施方案的意见和建议只能通过申请人潘桥村股份经济合作社来表述，与我局的建设工程规划许可行为并不能构成直接的法律关系。且涉案建设项目由16个村股份合作社共同申请，安置户达数千户，就某个别安置户而言，并不属于申请人，其个人意见也不能作为申请规划许可的依据，更不能由个人意见来否决16个申请人的共同行政许可申请。二、原告起诉超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知进行政行为内容之日起最长不得超过一年。被诉规划许可于2015年7月23日作出并送达给申请人，于7月29日在瓯海区政府网站上进行批后公告，故即使存在未告知当事人诉权的情形，适用一年的起诉期限。自我局批后公告之日起，应当推定当事人知道或者应当知道被诉规划许可内容，其于2018年8月提起本案诉讼也超过一年的起诉期限，依法应当予以驳回起诉。三、被诉规划许可合法合理。1.事实清楚、适用法律正确。申请人提供了发改委项目核准批复、住建部门的设计方案批复、土地使用权证、节能合格文书、施工图审查合格书、总平面图等申请资料，具备办理建设工程规划许可的条件。申请人提供的建设方案（总平等）符合控制性详细规划、该地块技术条件规定的各项要求，我局据此作出被诉规划许可，认定事实清楚、适用法律正确。《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。故对于核定包括容积率在内的建设项目技术指标应当以控制性详细规划、规划条件作为法定依据。涉案建设项目的控制性详细规划、规划条件均确定地块的容积率为3.0，故我局可以在≤3.0范围内确定容积率指标。原告起诉认为该地块应适用1.5的容积率，并无法律依据，不能作为认定我局审定容积率指标错误的理由。2.程序合法正当。被诉规划许可经温州市潘桥新农村建设公司等17位第三人申请、我局受理、审查各项资料并依法予以公示，公示后依法作出行政决定并送达、公布。程序各环节及办理期限均符合《行政许可法》、《浙江省城乡规划条例》规定的法定程序要求。原告起诉认为我局办理程序违反《行政许可法》第七条、第三十六条，第四十七条，并无事实依据。上述法条所保护的是行政行为的申请人、利害关系人的合法权益。原告与申请人之一存在安置补偿合同关系，但是这种安置补偿关系并不属于我局颁发建设工程规划许可所应当予以审查的事项。退一步讲，涉案项目安置户人数众多，在是否存在利害关系的判断上属于不特定多数人的情形，依法也只能采取公示公告的方式保障当事人的陈述、申辩、申请听证等异议权。我局已经按照法定要求用公示方式向社会公众公开建设项目规划许可的具体事实，并指定公示期间听取当事人的申请申辩意见，但是公示期满无人申报利害关系并予以陈述申辩、申请听证，故不应认定我局程序违法。综上所述，我局作出被诉规划许可，事实清楚、载量合理、适用法律正确、程序正当，应予确认。原告对于被诉规划许可并不符合起诉条件，依法应该驳回原告的起诉。第三人温州市潘桥新农村建设公司等17个单位述称，一、原告仇晓乐与被诉规划许可没有任何法律上的利害关系，原告的起诉应予驳回。二、原告主张撤销被诉规划许可，没有任何的事实与法律依据，应予以驳回。从现有的证据来看，被诉规划许可所依据的事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，并不存在违法情形。故请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。经审理查明，原告仇晓乐持有2013年6月1日核发、对三产指标落实在Ｆ19ａ地块内认购户适用的三产认购权证，认定套型面积为121.705㎡。该证系作为农户在潘桥范围内因城市项目建设被征用土地后返回的三产安置房的权属认证。2014年10月10日，F-19a地块三产返回安置房及配套工程开工建设。因该工程未办理施工许可证，瓯海区建设工程质量监督站于2015年4月14日向建设单位发出停工通知。2015年5月，温州市瓯海区住房和城乡建设局报经瓯海区人民政府同意，确定对涉案建设项目免予罚款处罚，但未作书面决定。2015年6月16日，瓯海区建设工程质量监督站再次向建设单位发出停工通知。2015年7月7日，第三人温州市潘桥新农村建设公司等17个单位向被告温州市自资规划局提交申请表、申请人身份证明（包括营业执照、法定代表人委托证明、代理人身份证）、经审查合格备案的建筑施工图（含光盘）、初步设计文件及批复，申请办理涉案工程的建设工程规划许可。被告于当日受理并向第三人出具办件受理通知书及材料补正通知书，要求其补正土地权属证明、人防部门关于建设工程人防设施设计的审查意见（市政工程项目除外）、建设工程档案登记通知书（城建档案馆）、建筑施工图审查合格书和节能设计审查备案书（住建委）。2015年7月7日，被告在其网站、涉案建设项目现场对规划许可进行批前公示，告知凡与本项目有重大利害关系的公民、法人以及其他组织，应在公告之日起10日内，持本人身份证件及证明利害关系存在的证明材料进行申报，登记为利害关系人，依法行使陈述、申辩以及申请听证等权利；逾期不申报的，视为放弃上述权利。经审查后，被告认为符合《温州市铁路新客站站前区E、F地块（F-18a、F-19a）控制性详细规划修改》、《规划条件通知书》【[2012]规划条件04085号】及《关于变更温州市铁路新客站站前区F-19a地块三产返回安置房各村面积的告知函》等规划要求，故于2015年7月23日作出被诉规划许可，于当日将规划许可证送达第三人，并在其网站对规划许可内容进行公布。原告不服，提起本案诉讼。另查明，根据《中共温州市委、温州市人民政府关于印发〈温州市机构改革方案〉的通知》（温委发[2018]63号），温州市规划局等部门的职责整合，组建温州市自资规划局，不再保留温州市规划局。以上事实有原、被告提供的原告身份证、三产认购权证、温州市瓯海区人民法院（2016）浙0304行初10号《行政判决书》及生效证明、申请表、申请人身份证明、经审查合格备案的建筑施工图（含光盘）、初步设计文件及批复、土地权属证明、人防部门关于建设工程人防设施设计的审查意见、建设工程档案登记通知书、建筑施工图审查合格书和节能设计审查备案书、《规划条件通知书》【[2012]规划条件04085号】及《关于变更温州市铁路新客站站前区F-19a地块三产返回安置房各村面积的告知函》、日照分析报告、《温州市铁路新客站站前区E、F地块（F-18a、F-19a）控制性详细规划修改》、总平面图、受理通知书、补正通知书、批前公示资料、建设项目收费单、审查报告单、建设工程规划许可证及送达回证、批后公布材料等证据予以证实。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告仇晓乐系潘桥村三产返回地安置房的安置户，在被诉规划许可作出前已确定安置在涉案建设项目，其与该许可具有利害关系，有权提起本案诉讼。被告温州市自资规划局及第三人温州市潘桥新农村建设公司等17个单位主张仇晓乐不具有提起本案诉讼的主体资格，与法不符，本院不予支持。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被告未举证证明原告何时已知道起诉期限，应承担举证不能的法律后果，原告自认其于2018年1月31日知晓被诉规划许可，其于2018年9月11日提起本案诉讼，未超过上述法律规定的一年期限。被告以被诉规划许可内容已公示，主张原告应在该许可作出后的六个月内提起诉讼，与法不符，本院不予支持。三、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一、三、四款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。”“申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”“城市、县人民政府城乡规划主管部门核发民用建筑的建设工程规划许可证前，应当依照《民用建筑节能条例》的规定征求同级建设主管部门的意见。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得核发建设工程规划许可证。”根据以上法律规定，在城市规划区内建设建筑物的，建设单位应当申请办理建设工程规划许可证，并提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、建设主管部门出具的节能意见等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，第三人申领涉案建设项目建设工程规划许可证时，已提供了土地使用权证、初步设计的批复、施工图审查合格书及审查备案书、民用建筑节能审查意见书、日照分析报告及图纸等材料，符合法律规定，被告经审查，认为该项目的功能、布局、经济技术指标等均符合规划条件，依法在其网站、涉案建设项目现场予以批前公示，并在公示期满后无人提出异议的情况下作出被诉规划许可，并将许可内容在其网站进行公布，事实清楚、适用法律正确、程序合法。但需要指出的是，被告未提供证据证明其已将被诉规划许可在涉案建设项目现场进行公布，不符合《浙江省城乡规划条例》第二十八条第三款的规定，确有不当，但鉴于未对被诉规划许可产生实际影响，可认定为程序瑕疵，本院在此予以指出，希望被告在今后的工作中予以改正。原告主张应向其直接送达批前公示的相关材料，缺乏法律依据，本院不予支持。涉案建设项目的规划条件中规定容积率小于等于3.0，而该项目实际容积率为3.0，并未违反规划条件。原告以该实际容积率主张被诉规划许可违法，缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上所述，被诉规划许可证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉规划许可的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告仇晓乐的诉讼请求。本案受理费50元，由原告仇晓乐负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  袁恩国人民陪审员  伊婷婷二〇一九年二月十五日书 记 员  黄家铭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人名单：温州市潘桥新农村建设投资有限公司、瓯海区潘桥横塘村股份经济合作社、瓯海区潘桥东边村股份经济合作社、瓯海区潘桥横屿头村股份经济合作社、瓯海区潘桥方岙村股份经济合作社、瓯海区潘桥泉塘村股份经济合作社、瓯海区潘桥陈庄村股份经济合作社、瓯海区潘桥潘桥村股份经济合作社、瓯海区潘桥仙门村股份经济合作社、瓯海区潘桥屏山村股份经济合作社、瓯海区潘桥桐岭村股份经济合作社、瓯海区潘桥焦下村股份经济合作社、瓯海区潘桥田平村股份经济合作社、瓯海区潘桥陈岙村股份经济合作社、瓯海区潘桥下岙村股份经济合作社、瓯海区潘桥马桥村股份经济合作社、瑞安市湖岭镇郭山村股份经济合作社