山西省代县人民法院行政裁定书（2019）晋0923行初31号原告：王某1，男，汉族，1960年8月30日出生，忻州市忻府区西张乡木芝村四队**。委托代理人：王某2，山西惠胜昌律师事务所律师。被告：忻府区西张乡人民政府。法定代表人：赵某，任乡长。委托代理人：陈某，忻府区西张乡政府工作人员。委托代理人：张某，九三学社忻州市委工作者。原告王某1与被告忻府区西张乡人民政府行政强制一案，原平市人民法院于2019年6月3日立案，忻州市中级人民法院作出（2019）晋09行辖11号裁定，裁定本案由本院管辖。本院立案后，于2019年8月28日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，依法适用普通程序于2019年10月10日公开开庭进行了审理，原告王某1之委托代理人王某2，被告忻府区西张乡人民政府之委托代理人陈某、张某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王某1向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告忻府区西张乡人民政府《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号）违法；请求撤销该通知书；2、确认被告强行拆除原告的养殖设施设备的行为违法，确认被告责令原告退出土地、阻止原告养殖活动的行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告王某1是忻府区西张乡木芝村村民，1998年8月承包木芝村土地，使用期限30年，使用自己的1亩承包地与跟村民调换的承包地1亩共计2亩地进行养猪。2019年4月13日被告忻府区西张乡人民政府给原告送达了《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号）。2019年4月29日被告忻府区西张乡人民政府强行拆除了原告的养殖设施设备，包括砖碹猪圈8个、养殖辅助用房3间、彩钢棚、围墙、地面硬化111平方米（砼），水井（70米深）、塑料水管、电缆、大门（7米长×3.5米高）、厕所、沼气池、场地以及养殖用具设备等。众所周知，2018年底以来猪肉价格上升很快，2019年是养猪的大好时机，原告已经准备了饲料，正当准备购进母猪、肉猪进行饲养之时，被告忻府区西张乡人民政府强行拆除了原告的养殖设施设备，并要求退出土地。被告的行为毁坏了养殖设施设备财产，致使原告的养殖活动被迫停止，给原告造成了巨大的经济损失。被告忻府区西张乡人民政府的强制拆除行为是违法行政行为。被告错误地适用法律，被告不具备此次执法的主体资格，被告的执法程序违法，被告的执法依据错误。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”法律没有授予乡级人民政府行政强制执行的权力，被告忻府区西张乡人民政府没有行政强制执行的权力，不具备执法主体资格。本案涉及土地属于“设施农用地”范畴，原告进行的是养殖活动。搞“设施农业”养殖或种植，是国家鼓励农民脱贫致富好政策。被告错误地套用“建设用地”的有关法律法规，《中华人民共和国城乡规划法》不能适用于本案。被告的执法依据之一《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条所要求的《乡村建设规划许可证》，养殖或种植设施农业就不需要“乡村建设规划”，不需要《乡村建设规划许可证》。被告的执法依据之一《中华人民共和国土地管理法》第七十六条所要求的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”、“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”，本案原告根本不存在这些行为，被告胡乱适用法律的行为令人难以理解。被告忻府区西张乡人民政府责令原告退出土地的行为，也没有法律依据，被告《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号）所列举的其执法法律依据没有“退出土地”的规定，被告忻府区西张乡人民政府的这一行为，有些莫名其妙。在原告承包期限未到期的情况下，被告违反《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，擅自剥夺农民的土地承包经营权，被告责令原告退出土地，阻止原告进行养殖的行为给原告造成了巨大的经济损失，应当予以赔偿。综上所述，请求人民法院支持原告的诉讼请求，依法维护原告的合法权益。被告西张乡人民政府辩称，原告提出的三项诉讼请求依法均不成立：一、被告给原告送达的《责令改正违法行为通知书》，既有事实依据，也有法律依据，其理由如下：（一）事实依据：首先，忻州市忻府区自然资源局认定王某1在木芝村南遗山路旁集体土地上建筑的养殖场内建筑的养殖辅助用房三间，硬化的地面，砖墙，均属于永久性建筑，应办理建设用地手续和农用地转用手续，但至2019年4月10日前王某1一直未办理上述手续。原告向法庭提供的养殖场的建筑设施照片以及被拆除后的照片，均可以十分明确看出，原告被拆除的养殖场均系砖混结构，与忻府区自然资源局的事实认定相符合。原告方认为原告在其承包的土地上建造的养殖场不属于永久性建筑物的理由之一，就是该建筑物系砂灰结构，没有混凝土，这毫无任何法律依据。（二）法律依据：第一、既然原告王某1在承包的土地上建筑的养殖设施属于永久性建筑物，那么应当依照《城乡规划法》第四十一条之规定，办理乡村建设规划许可证。否则，被告就有权利依照该法第六十五条之规定，对原告的违法行为下发《责令改正违法行为通知书》，被告符合给原告送达该通知书的主体资格条件。第二、依据《畜牧法》第三十七条规定：“在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建(构)筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”第三、国土资发[2007]220号文件第二条第（二）项规定：管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建(构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。第四、根据《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号文件：各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。第五、根据《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号文件：“统筹规划，合理安排养殖用地”（三）规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田”。二、对原告王某1的养殖设施进行拆除的主体是忻府区西张乡木芝村委会而非被告，（一）首先，从原告向法庭提供的证人出庭证言，均不能充分证实是被告组织有关人员和雇佣挖掘机等对原告的养殖场的建筑设施进行的拆除。这些证人仅仅是看到被告的有关工作人员当时在拆除现场，但被告的工作人员在场并不能说明拆除养殖场的主体就是被告；其次被告的工作人员在场仅仅是为防止木芝村委会在拆除原告的违法建筑过程中发生打架等意外，协助木芝村委会对原告王某1的养殖场的建筑设施进行的拆除。（二）从被告向法庭提供的书证以及两位证人的出庭证言，均充分证实为木芝村委会雇佣挖掘机、运输车对原告王某1的养殖设施进行的拆除，拆除的实施主体是忻府区西张乡木芝村委会而非被告。被告仅仅是向木芝村委会传达了忻府区政府的整治村容风貌会议精神，具体落实会议精神的是木芝村委会。同时，原告也无任何证据证实被告授权委托木芝村委会对原告的养殖设施进行的拆除。三、原告在承包的土地上办理养殖场，且建筑起永久性建筑设施，没有经过国土部门批准办理农用地转用手续；没有到环保部门办理环境影响评价（环评手续）；没有取得《排污许可证》；也没有到畜牧局办理《动物防疫条件合格证》；更没有到工商部门办理工商登记，以及到畜牧局办理养殖场备案登记手续。被告有权利责令其退出土地。事实上原告的养殖场上的建筑设施虽然被拆除，但原告并未退出承包的土地，没有发生任何法律效力。本院经审理查明确认的事实为：王某1为木芝村村民，于1998年8月第二轮家庭承包时承包了西张乡木芝村18.15亩耕地，王某1通过和其他村民调换的流转方式在2亩耕地上进行养猪。王某1陈述最近四、五年因猪得病养殖赔钱已不进行养猪。忻府区人民政府于2019年3月6日印发了“忻府区2019年农村人居环境整治村庄清洁行动方案的通知”即忻府政发［2019］5号文件，通知重点内容为在全区45个示范村、78个整治村全力推进拆违建、清垃圾、整河渠、治粪污、改习惯、提风貌整治行动。忻州市忻府区自然资源局于2019年4月10日出具了《关于西张乡木芝村村民王某1养殖用地的情况说明》一份，内容为“木芝村村民王某1在木芝村南遗山路旁集体土地上建筑的养殖场内建筑的养殖辅助用房三间为砖混结构，地面硬化，围墙为砖墙，均属于永久性建筑，应办理建设用地手续和农用地转用手续，但至今一直未办理”。忻州市忻府区自然资源局于2019年4月10日出具了证明一份，内容为“经查询，西张乡木芝村村民王某1在村南养殖用地至今未在我局办理过任何用地手续，没有经过备案手续”。忻府区西张乡木芝村村委会于2019年4月10日出具的书面证明一份，证明内容为“王某1在承包的耕地（基本农田）上建筑固定设施以及永久性建筑进行养殖，均未经村委会批准同意，也未经土地等有关部门的批准同意，未办理任何合法手续；且王某1建筑的养殖场距离该村村民居住区域约100米左右，对村民居住环境造成严重的污染。近几年来，王某1已经不在上述集体土地上进行养殖”。忻府区西张乡木芝村村委会于2019年9月5日出具的证明一份，内容为“我村村民王某1在承包的基本农田土地上建筑固定设施以及永久性建筑进行养殖，均未经村委批准同意。也未经土地等有关部门批准同意，更未经西张乡政府的同意，也未办理任何合法手续，对村民居住的环境造成严重的环境污染。近几年来，王某1已经不在上述集体土地上进行养殖。木芝村村委根据忻府区政府整治村容村貌文件精神，并结合特色风貌整治工作，决定对王某1在承包的基本农田土地上的固定设施以及永久性建筑设施进行拆除、清运。今年4月28日我村村委在做通王某1的思想工作后，雇佣挖掘机以及运输车辆进行了拆除工作，西张乡政府只是通知王某1自行拆除上述违法建筑，并未组织参与此次拆除活动”。被告西张乡人民政府于2019年4月13日向原告王某1送达了《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号），该通知书的内容是：“王某1你未经乡人民政府批准，擅自在集体土地上建筑、建设和私搭乱建的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你自接到本通知书之日起三日内予以改正，立即自行拆除所建的一切建筑物和其他设施，退出土地，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”2019年4月28日原告王某1在前述耕地上的建筑物被拆除，现场有忻府区西张乡政府干部、木芝村委会全部干部等人员。上述事实有当事人互相认可的陈述、集体土地农业用地使用证、忻府政发［2019］5号文件、忻州市忻府区自然资源局出具的《关于西张乡木芝村村民王某1养殖用地的情况说明》和于2019年4月10日出具的证明一份、忻府区西张乡木芝村村委会分别于2019年4月10日和于2019年9月5日出具的证明二份，《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号）、照片、拆除视频及证人证言等予以佐证。本院认为，被告西张乡人民政府针对王某1在未办理相关手续的情形下在耕地上建筑了养殖设施的不符合法律法规的行为，于2019年4月13日向王某1作出的《责令改正违法行为通知书》（编号：西改字[2019]32号）。这是被告依职权在行政执法过程中针对王某1在未办理法定手续的情形下在耕地上建筑了养殖设施的行为而实施的过程性、阶段性行政行为,对原告的合法权益明显不产生实际影响。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，本案《责令改正违法行为通知书》不可诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定立案条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，王某1诉讼请求之一是确认被告强行拆除原告的养殖设施设备的行为违法，但原告王某1并未提供充分证据证明西张乡政府对其实施了被诉的行政强制执行行为。原告王某1提供的拆除视频中和证人证言证明拆除现场有西张乡高贵田等工作人员和村委会全体干部等，但前述证据并不能说明此次拆除活动是西张乡政府所为。因此，王某1的该项诉讼请求，不符合法定的起诉条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王某1的起诉。案件受理费50元退还原告王某1。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于忻州市中级人民法院。审 判 长 秦华英审 判 员 李淑清人民陪审员 王雁月 二O一九年十一月二十八日书 记 员 姚国艳