浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙行赔终22号 上诉人（一审原告）永康市新佳五金加工厂，住所地浙江省永康市江南街道表面精饰整合区滨河路3号。 法定代表人王俊杰，厂长。 委托代理人吴志华、宋颖，江西华镇律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）永康市人民政府，住所地浙江省永康市金城路25号。 法定代表人朱志杰，市长。 委托代理人应宝庆，永康市环境保护局工作人员。 委托代理人楼建航，浙江航正律师事务所律师。 永康市新佳五金加工厂（以下简称新佳五金厂）诉永康市人民政府环境保护行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2018年7月25日作出（2018）浙07行赔初2号行政赔偿判决。新佳五金厂不服，向本院提出上诉。本院于2018年8月28日立案受理后，依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人新佳五金厂的法定代表人王俊杰、委托代理人吴志华、宋颖，被上诉人永康市人民政府的负责人、副市长徐某，委托代理人应宝庆、楼建航，到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2OO6年，永康市人民政府为解决工业重金属污染问题，决定规划建设永康市表面精饰整合区，将现有从事金属表面处理的分散企业集中管理，统一治理污染。原告系纳入整合区的企业之一。2007年8月l4日，永康市国土资源局申请出让整合区IV号地块。同日，永康市人民政府批准该地块拍卖出让。8月17日，原告以每平方米3600元的价格拍卖取得该地块13单元面积为3947.49平方米的国有土地使用权，并于同日与永康市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为工业，使用年限50年。其后，原告在该地块上建设投产，但未按照《中华人民共和国环境保护法》的相关规定对”建设项目产生的污染和对环境的影响”作出评价，被列入2012年4月28日《永康市人民政府办公室关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》的整治名单中。被告要求原告于2012年11月底前，整治工作按统一规程和标准通过验收。2014年1月20日，浙江省环境保护厅向金华市政府发布《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》载明，原告存在”未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求”等环境违法行为，并要求地方政府和有关部门进行查处。同年1月22日，永康市人民政府作出永政办发(2014)10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，原告在内的16家企业被列入停产整治的电镀企业(电镀车间)名单。为此，原告曾提起行政诉讼，经浙江省高级人民法院作出[2015]浙行终字第228号行政判决，认定原告经限期治理仍未取得合格的环保手续，不符合《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，也不符合《浙江省电镀产业环境准入指导意见》对电镀企业”同时设计、同时施工、同时投产”的”三同时”要求，永康市人民政府决定对原告全面实施停产整治具备事实和法律依据。但永康市政府仅以”通知”的形式作出停产整治的处罚，程序违法，但处理结果符合环境保护的公共利益，不予撤销。2015年，原告以永康市人民政府2007年7月批准将精饰整合区一期国有土地使用权准予出让的行政行为违法为由提起行政诉讼。经本院审理作出[2015]浙金行初字第284号行政判决，认为永康市人民政府批准拍卖时土地性质与用途要求不符，但鉴于2O13年1月16日已作出批复将整合区内的二类工业用地调整为三类用地，符合地类的要求，撤销已无必要，判决确认永康市人民政府于2007年8月l4日作出批准拍卖出让表面精饰整合区一期IV号地块11、12、13号单元国有土地使用权的行政行为违法，该判决已生效。2017年10月19日，原告向被告提交行政赔偿申请，要求被告赔偿因对电镀企业实施停产整治而造成的各类损失合计49525928元。2017年12月11日，被告作出永政赔字（2017）第1号不予赔偿决定书。原告不服，遂提起本案诉讼，请求：一、撤销永康市人民政府对原告的行政赔偿请求不予赔偿的决定。二、判令被告回购2007年8月15日赔偿请求人拍卖所得的永康市精饰整合区IV号地块13单元面积为3947.49平方米的土地使用权给被告，且被告返还土地转让款14965633.59元。三、判令被告赔偿厂房损失3834180元、设备生产线投资款2927000元、辅助工程款2023655.37元。四、判令被告赔偿银行利息23275459.58元，停产停业四年损失2000000元。五、判令被告赔偿停产停业期间发放工人工资和遣散费500000元。六、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为：1989年《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定，”建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”第二十六条规定，”建设项目中防治污染的设旋，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”第二十九条规定，”对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”第三十九条规定，”对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”本案中，原告被责令停产整治的根本原因，是其未按照《中华人民共和国环境保护法》的规定对”建设项目产生的污染和对环境的影响”作出评价，未取得合法环保手续，对此浙江省高级人民法院[2015]浙行终字第228号行政判决已作出认定。虽然永康市人民政府以通知的形式作出停产整治处罚违法，但其决定对原告全面实施停产整治具备事实和法律依据。因此，原告以停产整治通知违法为由要求被告赔偿损失的理由不能成立。关于原告提出的因被告将二类地块批准出让导致其在根本上无法通过环评的问题，原告对此未能提供充分的证据予以证明。根据浙江省环境保护厅《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》，原告存在”未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求”等环境违法行为；在原告提供的金华市环境科学研究院《永康市表面精饰整治区电镀项目环评工作存在问题》中，亦未涉及到地类问题导致原告企业无法通过环评，且被告已于2O13年1月16日将表面精饰整合区内的二类工业用地调整为三类用地，符合地类的要求。因此，现有证据并不能确认被告批准二类用地出让行为与原告环评之间存在必然的因果关系。原告据此要求被告回购土地及赔偿损失的依据不足，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告永康市新佳五金加工厂的诉讼请求。 新佳五金厂上诉称：一、原审法院认定基本事实错误，应当予以纠正。（一）原审判决认定“原告在该地块上建设投产,但未按照《中华人民共和国环境保护法》的相关规定对‘建设项目产生的污染和对环境的影响’作出评价”，属于基本事实认定错误。永康市表面精饰整合区是被上诉人于2006年为了解决工业重金属污染问题而规划建设的,它将当时从事金属表面处理的分散小企业集中在永康市表面精饰整合区统一管理，统一污染治理，并且提出了“三个月完工、五个月投产”的目标，厂区建设也是统一由被上诉人安排相关部门进行规划设计，上诉人只是出资建设方。原审判决却将被上诉人统一进行规划设计的事实置之不顾,强行将相关责任归咎于只是出钱某、出资建设的上诉人，属于基本事实认定不清。（二）原审法院认定“本案中，原告被责令停产整治的根本原因，是其未按照《中华人民共和国环境保护法》的规定对‘建设项目产生的污染和对环境的影响’作出评价，未取得合法环保手续”，属于基本事实认定错误。上诉人被责令停产整治的原因虽然有未取得合法环保手续，但这是对本案事实断章取义的做法。本案的事实是，包括上诉人在内的多家电镀企业被责令停产整顿，是浙江省环保厅发现钱塘江存在严重污染，进一步通过清查发现包括上诉人在内的多家电镀企业未取得合法环保手续，是先有污染的客观事实，才发现手续不全。而作为将多家电镀企业统一规划协调搬入永康市表面精饰整合区的责任方，被上诉人在该整合区的建设过程中,进行了统一的规划设计、统一管理、统一污染治理,且整合区存在地类不符合电镀行业的用地要求，统一的污水处理站也不符合环保要求等诸多问题。在这种情况下，该整合区根本不可能通过环保评价，被上诉人对此是明知的，是主要责任人，其对上诉人企业被责令停产停业负有不可推卸的责任。但原审判决对此视而不见，强行将责任加于上诉人，属于基本事实认定错误。(三)原审法院认为“现有证据并不能确认被告批准二类用地的出让行为与原告环评之间存在必然的因果关系”，属于基本事实认定错误。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第三条第一款规定，“建设项目应当符合生态环境功能区规划的要求”，第二款规定，“建设项目还应当符合主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、国家和省产业政策等的要求。”而本案的涉案地块也正是作为二类地被拍卖，但电镀行业对地类的要求为三类地，显然不可能符合环境保护规定，无法通过环评。虽然该地块现已调整为三类地，但客观上已无法满足三同时,无法通过环评。在如此明确的事实面前，原审法院却认为根据现有证据不能确认被上诉人的出让行为与环评之间存在必然的因果关系，基本事实认定错误。二、原审法院适用法律错误，应当予以纠正。如前所述，原审法院应当适用《浙江省建设项目环境保护管理办法》，但却未予适用。原审法院虽然适用了1989年《中华人民共和国环境保护法》第十三条，但却未能正确适用。该条规定的建设项目的环境影响报告书，需要依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准，批准后计划部门方可批准建设项目设计任务书，而本案中，案涉地块是由被上诉人统一安排进行规划设计，且整合区是统一管理，统一污染治理的，缺乏环境影响报告书，不应当批准建设,而被上诉人不仅没有按照法律规定严格履行审批程序，反而提出“三个月完工，五个月投产”盲目强调经济效益，带领包括上诉人在内的多家电镀行业强行完工强行投产，严重损害了行政相对人对行政机关的信赖利益，其应当赔偿由此给上诉人造成的损失。综上所述，上诉人认为，原审判决认定基本事实错误，适用法律错误,请求二审法院：撤销浙江省金华市中级人民法院作出的(2018)浙07行赔初2号行政赔偿判决，并依法改判被上诉人回购2007年8月15日上诉人拍卖所得的永康市精饰整合区IV号地块13单元面积为3947.49平方米的土地使用权，且返还土地转让款14965633.59元；改判被上诉人赔偿上诉人的厂房损失3834180元、设备生产线投资款2927000元、辅助工程款2023655.37元、赔偿银行利息23275459.58元、停产停业四年损失2000000元、停产停业期间发放工人工资和遣散费500000元。 永康市人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,上诉人的上诉无事实和法律依据。一审法院认定上诉人未按照《环境保护法》的规定对“建设项目产生污染和对环境的影响”作出评价,未取得合法的环保手续,是被责令停产整治的根本原因,该事实有被上诉人提供的证据,以及浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第228号行政判决中的认定予以证实。二、上诉人提出被上诉人在精饰表面整合区“统一管理、统污染处理”,“整合区存在地类不符合电镀行业的用地要求,统一的污水处理站不符合环保要求”，认为整合区不可能通过环评,不符合事实。被上诉人根据《浙江省电镀行业污染整治方案》浙环发(2011)67号中“同类整合集聚发展,电镀企业废水必须全部纳管,建设统一集中的废水处理设施,电镀废水按照不同污染物种类分质分流,含一类重金属污染物的废水经单独处理达标后方能与其他废水合并处理”等规定的要求,对永康市区域内的精饰表面电镀行业集聚发展,并建立污水处理厂集中处理污水。该污水处理厂已通过主管部门的验收,不存在影响企业通过环评的问题。被上诉人已于2013年1月进行规划调整，该地块已符合地类要求，与上诉人企业无法通过环评没有因果关系。三、建设项目由上诉人报批和建设。由于上诉人未进行环评,且未达到电镀行业整治要求,被上诉人责令其限期治理。因其未按期完成治理任务,被上诉人责令其停业、关闭具备事实和法律依据。一审法院适用法律正确。综上,上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人方提交了浙江金某律师事务所出具的《调查报告书》一份，用以证明案涉工业园区的污水处理厂达不到环保要求。对此本院认为，该证据不属新证据范畴，且其系单方委托律师事务所所作的调查报告，对其证明内容本院不予确认。 经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成公民、法人和其他组织财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，根据新佳五金厂二审庭审中的确认，其以永康市人民政府作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》及其批准拍卖出让案涉地块国有土地使用权的行政行为违法并给其造成损失为由提出本案行政赔偿请求。因此，该二行政行为是否造成新佳五金厂合法财产的损失，是本案的争议焦点。对于永康市人民政府作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，本院（2015）浙行终字第228号行政判决虽以永康市人民政府仅以“通知”形式作出停产整治的处罚程序违法为由确认该为违法，但同时认定新佳五金厂经限期治理仍未取得合格的环保手续，不符合《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，也不符合《浙江省电镀产业环境准入指导意见》对电镀企业“同时设计、同时施工、同时投产”的“三同时”要求，永康市人民政府决定对其全面实施停产整治具备事实和法律依据。据此，新佳五金厂提出的因被责令停产整治而造成的损失，根本原因在于其未按照《中华人民共和国环境保护法》的规定取得合法环保手续。其以永康市人民政府作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》造成其损失为由提出的行政赔偿主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。其次，对于永康市人民政府批准拍卖出让案涉地块国有土地使用权的行政行为，金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第284号行政判决已以批准拍卖时土地性质与用途要求不符为由确认其违法。但对于新佳五金厂提出的因永康市人民政府将案涉地块以二类地块批准出让导致其在根本上无法通过环境影响评价的问题，新佳五金厂未能提交证据证明其在投入生产前曾提出过环境影响评价审批的申请且系因案涉地块地类问题而未获通过，也未能就此主张提供明确的法律或规范性文件依据。且在2013年1月16日永康市人民政府将表面精饰整合区内的二类工业用地调整为三类用地后至被关停前，新佳五金厂仍一直未通过环境影响评价。据此，新佳五金厂以案涉地块批准出让行为造成其损失为由提出的行政赔偿主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，新佳五金厂提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。对于上诉人提出的永康市人民政府的其他相关行政行为事实上造成了其损失的问题，虽不在本案审理范围之内，但永康市人民政府应根据实事求是的原则依法予以妥善处置。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  夏祖银 二〇一九年二月二十六日 书记员  吕圣姻