山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2173号上诉人（原审原告）陈召武，男，1941年6月9日出生，汉族，身份证住址济南市历城区。上诉人（原审原告）湛司东，男，1951年12月4日出生，汉族，身份证住址济南市历城区。上诉人（原审原告）赵学民，男，1961年5月10日出生，汉族，身份证住址济南市历城区。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人刘伟，山东省人民政府工作人员。陈召武、湛司东、赵学民因诉山东省人民政府（以下简称山东省政府）不履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院于2018年7月26日作出的（2018）鲁01行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。陈召武、湛司东、赵学民等人向原审法院起诉称：三原告系原历城区港沟镇章灵三村村民，因第十一届全运会省建比赛训练场馆及配套设施项目需要，济南市人民政府征收了原告所在村的部分土地（注：国土资函[2006]695号征地批复、[2007]159号征地公告），原告种植有桃树的承包地在上述征地范围内。2007年4月10日，济南市征地办公室、历城区港沟镇人民政府、山东省体育局三方签订安置补偿协议。2007年6月27日，济南市国土资源局发布[2007]271号《征收土地补偿安置方案公告》，协议书和公告均载明地上附着物的补偿标准按照《济南市统一征收土地暂行办法》（济南市人民政府令第204号）的规定和标准执行。在针对地上附着物对原告进行补偿时并未按照上述标准执行，而是按每亩6800元进行补偿（注：历城区港沟镇人民政府《致章灵二、三村和安家村全体村民的一封信》）。原告对每亩6800元的补偿标准不服，向济南市人民政府提出协调申请，经过长达近六年的时间，济南市人民政府一直未协调成功，直至原告于2016年6月3日起诉至济南市中级人民法院，济南市人民政府才给原告出具了协调不成的书面答复。2016年12月13日，原告针对济征协不字（2016）4号文件向国务院提出裁决申请，2017年5月27日，国务院法制办公室向原告作出国法复（2017）1428号文件，让原告针对此争议到山东省政府申请行政复议。2017年7月22日原告向山东省政府提起复议，但山东省政府驳回了原告的申请，并告知原告向山东省国土资源厅提起裁决申请。根据相关规定，山东省国土资源厅系征地补偿标准争议裁决机关，由山东省国土资源厅行使该职权，故2017年10月12日原告向山东省政府邮寄了裁决申请，但省政府内部办事部门未将原告材料转至国土资源厅，而转到了信访部门；2017年11月23日，原告只好又向山东省国土资源厅重新邮寄了材料。2017年12月8日，山东省国土资源厅以告知书的方式对原告的裁决申请作出不予受理的决定，原告不服，向山东省政府提起行政复议要求监督，但山东省政府复议办公室作出鲁政复办告字（2017）45号告知书，让原告“向山东省国土资源厅提出”，该答复并未实际解决原告的问题。故请求依法裁决，支持原告的复议请求，依法判令被告受理原告提起的裁决申请并作出答复。原审法院经审理查明：2017年10月12日，原告陈召武等人向被告山东省政府邮寄“裁决申请书”，请求裁决按照济南市人民政府令第204号的规定和标准对原告承包地地上附着物进行补偿。2017年12月18日，原告陈召武等人向被告山东省政府提出“行政复议申请书”，请求依法裁决省政府、省国土厅受理原告对征地补偿标准异议提出的裁决申请。2017年12月25日，山东省政府作出鲁政复办告字（2017）45号告知书，主要内容为“你们的行政复议申请书收悉。经审查，本机关认为，《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》规定，省人民政府是征地补偿安置标准争议的裁决机关。省国土资源行政主管部门具体承办依法由省人民政府裁决的征地补偿安置标准争议案件。如你们对征地补偿标准异议提起的裁决申请，请你们向山东省国土资源厅提出”。期间，2017年11月23日，原告陈召武等人向山东省国土资源厅邮寄“裁决申请书”，请求裁决按照济南市人民政府令第204号的规定和标准对原告承包地地上附着物进行补偿。2017年12月5日，山东省国土资源厅作出告知书，主要内容为“你三人向本机关提交裁决申请书，……经查，你们就同一请求事项……已经向山东省政府申请行政复议，山东省政府于2017年9月29日作出鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定，……我机关无需重复处理。”另查明，2007年4月23日，济南市历城区港沟镇人民政府发布《致章灵二、三村和安家村全体村民的一封信》，其中载明,“3、地上附着物补偿费问题中‘所征土地上栽种的各类树木，按每亩5000元进行一次性补偿……。’；4、青苗补偿费问题中‘按每亩每季900元的标准，一次性给予两季补偿，共计1800元’”。经原告申请，2016年12月1日，济南市人民政府向原告陈召武等人出具济征协不字（2016）4号征地补偿安置标准争议协调告知书，告知原告陈召武等人“申请要求对土地补偿标准进行协调，未能达成一致，协调不成”。2016年12月12日，原告向国务院提交裁决申请，要求裁决按照济南市人民政府令第204号的规定和标准对原告承包地地上附着物进行补偿。2017年5月22日，国务院法制办公室出具国法复（2017）1428号复函，告知原告“对征地补偿标准不服，可以向上一级地方人民政府申请行政复议”。2017年7月22日，原告向山东省政府提交行政复议申请，“请求裁决按照济南市人民政府令第204号的规定和标准对原告承包地地上附着物进行补偿”。2017年9月29日，山东省政府作出鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定，驳回了原告的行政复议申请。原审法院认为：本案中，原告陈召武等人曾于2017年7月22日向被告山东省政府提出行政复议申请，复议请求为“请求裁决按照济南市人民政府令第204号的规定和标准对原告承包地地上附着物进行补偿”，山东省政府审查后于2017年9月29日作出鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定，驳回了原告的行政复议申请。按照国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的要求，山东省政府审查后作出鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定的行为实质上已经履行了行政裁决职能，并就原告的裁决申请事项作出了处理。之后，不论原告陈召武等人于2017年10月12日向被告山东省政府邮寄的“裁决申请书”，还是其于2017年12月18日向被告山东省政府邮寄的“行政复议申请书”，请求事项均与原告陈召武等人于2017年7月22日向被告山东省政府提出的行政复议申请，内容一致。在被告山东省政府已经对原告陈召武等人的请求事项审查后作出处理的情形下，原告陈召武等人又以相同的申请事项要求被告山东省政府履行行政裁决的法定职责，主要理由不能成立，因此原告陈召武等人要求被告山东省政府受理原告的裁决申请并作出答复的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈占武、湛司东、赵学民的诉讼请求。陈占武、湛司东、赵学民不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人在原审中的诉讼请求。主要理由如下：1.山东省政府鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定名为驳回复议申请决定，实为不予受理的决定。鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定以上诉人的申请“不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件”驳回上诉人的复议申请，故被上诉人实质上未受理上诉人的裁决申请，被上诉人作出不受理决定构成不作为。2.上诉人再次向被上诉人申请裁决，其工作部门国土资源厅的答复亦构成不作为。根据相关法律规定，被上诉人是补偿标准争议的裁决机关，无论是行政复议办公室还是国土资源厅都应对上诉人的申请作出实质性的处理，而不能仅仅作形式审查，将上诉人拒之门外，互相推诿。3.无论是上诉人接到鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定，还是上诉人收到国土资源厅“我机关无需重复处理”的告知书，上诉人于2018年针对被上诉人的不作为提起诉讼均在法定期限内。被上诉人山东省政府未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人要求被上诉人山东省政府受理上诉人的裁决申请并作出答复的诉讼请求是否应当予以支持。本案中上诉人申请山东省政府裁决的事项是征地补偿标准，即上诉人因对每亩6800元的补偿标准不服，申请济南市人民政府协调，济南市人民政府于2016年12月1日出具了意见为协调不成的济征协不字（2016）4号征地补偿安置标准争议协调告知书。上诉人向国务院申请裁决、向山东省政府及山东省国土资源厅申请裁决未果后提起本案诉讼，请求判令山东省政府受理上诉人提起的裁决申请并作出答复。在山东省政府鲁政复驳字（2017）518号行政复议案件中，上诉人同样是以对每亩6800元的补偿标准不服为由，申请济南市人民政府协调，济南市人民政府2016年12月1日出具了意见为协调不成的济征协不字（2016）4号征地补偿安置标准争议协调告知书，上诉人不服向山东省政府申请行政复议，请求“裁决对申请人承包地地上附着物的补偿按照济南市人民政府令第204号文件的规定和标准进行补偿”。由上述事实可知，上诉人在本案中向山东省政府提出的裁决申请，与上诉人在鲁政复驳字（2017）518号行政复议案件中向山东省政府提出的裁决申请内容是一致的。上诉人针对同样的申请裁决事项，重复向山东省政府申请行政复议，原审法院认定山东省政府已经对陈召武等人的请求事项审查后作出处理的情形下，陈召武等人又以相同的申请事项要求山东省政府履行行政裁决的法定职责，主要理由不能成立，据此认为陈召武等人要求山东省政府受理其裁决申请并作出答复的诉讼请求不应予支持，并无不当，本院亦予以维持。在鲁政复驳字（2017）518号行政复议案件中，被上诉人山东省政府作出鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定，以上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由，决定驳回上诉人的行政复议申请，并告知上诉人如不服该决定，可以自收到该决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。上诉人虽对山东省政府鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定有异议，但并未针对该复议决定提起行政诉讼，应当自行承担相应的法律后果。至于山东省政府鲁政复驳字（2017）518号驳回行政复议申请决定是否合法或者适当，并不属于本案的审查范围，当事人可以通过其他途径寻求救济。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈召武、湛司东、赵学民负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年二月二十二日书记员 杨柳青