河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再63号再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐满仓，男，1963年1月7日出生，住郑州市金水区。委托代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区城市综合执法局（原郑州市金水区城市管理行政执法局），住所地河南省郑州市金水区群办路6号。法定代表人王延军，该局局长。委托代理人徐继竟，该局工作人员。委托代理人曹广要，河南亚太人律师事务所律师。再审申请人徐满仓因诉被申请人郑州市金水区城市综合执法局强制执行决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终252号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年12月17日作出（2018）豫行申2178号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。诉讼中，郑州市金水区城市管理行政执法局（以下简称金水区执法局）变更为郑州市金水区城市综合执法局。再审申请人徐满仓及其委托代理人邹伙发，被申请人郑州市金水区城市综合执法局的委托代理人徐继竟、曹广要到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年6月8日，金水区执法局作出金执法强决字［2017］第7号《强制执行决定书》。徐满仓向郑州市管城回族区人民法院（以下简称一审法院）起诉请求，确认金水区执法局作出的强制执行决定违法，并撤销其作出的金执法强决字［2017］第7号强制执行决定书。一审法院查明，2015年11月5日，金水区执法局对徐满仓作出金执法限拆字［2015］第12号《限期拆除决定书》，该决定书载明：徐满仓于2015年10月15日，在杨金路徐庄村157号，未取得建设工程规划许可证建设建筑物，要求徐满仓自收到该决定之日起三日内拆除该处未取得《建设工程规划许可证》建设的建筑物。逾期不拆除的，将依法报请金水区人民政府，责成有关部门强制拆除。该决定书中告知徐满仓：“如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向金水区人民政府或郑州市城市管理局申请行政复议，或者在六个月内直接向金水区人民法院起诉。行政复议或行政诉讼期间，本决定不停止执行。”该《限期拆除决定书》金水区执法局于2015年11月6日向徐满仓留置送达，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员张毅、王永亮作为见证人在送达回证上签字见证。法定期限内，徐满仓对该《限期拆除决定书》没有提起行政复议，也没有向人民法院提起行政诉讼。2015年11月10日，金水区执法局向徐满仓发出了金执法催告字［2015］第133号《履行行政决定催告书》要求徐满仓于该催告书送达之日起三日内履行拆除义务，如对履行该义务有陈述、申辩意见，请在该期限内向金水区执法局提出。如无正当理由、逾期仍不履行该义务的，金水区执法局将依法报请金水区人民政府，责成有关部门强制拆除。该履行行政决定催告书金水区执法局于2015年11月13日向徐满仓留置送达，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员张毅、王永亮作为见证人在送达回证上签字见证。2015年11月10日，金水区执法局作出金执法拆公字［2015］第7号《拆除公告》，限徐满仓在该公告公布之日起三日内自行拆除该违法建筑物。逾期不拆除的，将依法报请金水区人民政府责成有关部门强制拆除。金水区执法局于2015年11月13日张贴了该公告。2017年5月11日，金水区执法局向郑州市金水区人民政府提出《关于对徐满仓违法建设实施强制拆除的请示》（金执法文［2017］35号）。郑州市金水区人民政府于2017年6月7日作出《关于责成对徐满仓违法建设采取强制拆除措施的通知》，该通知载明：“一、责成区城市管理行政执法局依法对徐满仓位于杨金路徐庄村157号的违法建筑（该处违法建筑分为两部分，总面积1154.6175平方米。第一部分为主体五层砖混结构，东西长14.35米，南北长14.15米，五层楼顶有一处楼梯间，东西长3.8米，南北长8.35米；第二部分为主楼南侧有一处简易房，东西长14.35米，南北长7.5米）采取强制拆除措施；按照属地管理原则，由杨金路街道办事处负责具体拆除工作，并做好应急预案。二、强制拆除时间，自2017年6月14日起。为全面做好大气污染防治工作，具体拆除时间根据天气情况由实施部门确定。三、区城市管理行政执法局负责协调做好公证工作，同时做好相关材料的收集和案卷的整理工作。四、杨金路街道办事处要按照施工安全规范和大气污染防治标准采取严格的施工现场防护和扬尘防治措施，同时，做好拆除现场的秩序维护工作。”2017年6月8日，金水区执法局作出金执法强决字［2017］第7号《强制执行决定书》，认定徐满仓拒不履行金执法限拆字［2015］第12号《限期拆除决定书》中限期拆除的决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，金水区人民政府已责成金水区执法局对涉案违法建筑采取强制拆除，由杨金路街道办事处于2017年6月14日起负责具体拆除工作。金水区执法局要求徐满仓在强制拆除之日前，自行清理存放于上述建筑物内的财物。一审法院认为，《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第二条规定，本规定适用于本市市区（不含上街区）和市人民政府确定的其他特殊区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权的行使。第九条规定，区城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权。故金水区执法局对涉案建筑物有行政执法权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。金水区执法局于2015年11月5日对徐满仓作出金执法限拆字［2015］第12号《限期拆除决定书》，要求徐满仓自收到该决定之日起三日内拆除其位于杨金路徐庄村157号未取得《建设工程规划许可证》建设的建筑物，并告知徐满仓逾期不拆除的，将依法报请金水区人民政府，责成有关部门强制拆除。法定期限内徐满仓既未提出行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，亦未自动履行该决定书确定的拆除义务。金水区执法局于2015年11月10日向徐满仓发出了金执法催告字［2015］第133号《履行行政决定催告书》，要求徐满仓于该催告书送达之日起三日内履行拆除义务，并告知徐满仓有权进行陈述和申辩。2017年6月7日，郑州市金水区人民政府作出《关于责成对徐满仓违法建设采取强制拆除措施的通知》。依据该通知，金水区执法局于2017年6月8日作出金执法强决字［2017］第7号《强制执行决定书》，要求徐满仓在强制拆除之日前自行清理存放于涉案建筑物内的财物，该决定的作出符合法律规定。徐满仓要求撤销金水区执法局作出的金执法强决字［2017］第7号《强制执行决定书》理由不能成立，不予支持。金水区执法局对徐满仓作出的金执法限拆字［2015］第12号《限期拆除决定书》与本案审理的金执法强决字［2017］第7号《强制执行决定书》是两个行政行为，非本案审理范围。一审法院作出（2017）豫0104行初233号行政判决，驳回徐满仓的诉讼请求。徐满仓不服一审判决，向河南省郑州市中级人民法院（以下简称二审法院）提出上诉。二审法院查明的事实与一审一致。二审法院认为，本案涉及限期拆除决定及强制执行决定两种行政行为。限期拆除决定已经生效，该限期拆除决定系本案被诉的强制执行决定的依据。本案争议的焦点问题是被诉强制执行决定是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条对行政机关强制执行程序作出了相关规定。本案金水区执法局作出被诉行政决定，履行了催告、报请政府批准、作出决定及送达决定程序，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。因徐满仓对涉案限期拆除决定并未申请复议或提起诉讼，该限期拆除决定属于有效行政行为，徐满仓对该限期拆除决定提出的质疑，不予审查。徐满仓的上诉理由不成立，不予支持。二审法院作出（2018）豫01行终252号行政判决，驳回上诉，维持原判。徐满仓不服二审判决，申请再审称：一、原审认定事实不清。徐满仓于1982年取得宅基地使用权证；郑州市将徐庄村列入城市规划系在2006年,先有徐庄村,然后有郑州市的城市规划；徐满仓在宅基地上建造房屋始于上世纪八十年代，终于2006年；徐庄村并未制定村庄规划,也没有任何村民取得过建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；城乡规划法实施前，农村建房并未实施规划管理。实施后，包括徐庄村在内的全国绝大部分农村建房仍未实行规划管理。二、徐庄村正在实施合村并城，且全村大部分村民已经与拆迁方签订补偿安置协议并领取的补偿安置款。因徐满仓与拆迁方未达成补偿安置协议,金水区政府、杨金路街道办事处授意金水区执法局作出的涉案行政行为明显违法。三、即使徐满仓在2006年之前建房需要办理建设工程规划许可手续,金水区执法局将徐满仓房屋强制拆除也违背行政正当和比例原则。四、涉案《限期拆除决定书》未依法送达,涉案行政处罚未生效，原审未予认定错误。五、涉案行政行为实体和程序均违法，且适用法律错误。请求撤销一、二审判决，支持徐满仓一审诉讼请求。郑州市金水区城市综合执法局答辩称：一、案涉限期拆除决定书是对徐满仓是否违法以及如何处理的决定。该行为作出后，在法定期间内，徐满仓既未提起复议也未提起诉讼，已经生效，不应否定其法律效力。二、本案纠纷是徐满仓不服强制执行决定，其可以要求审查强制执行决定的合法性，而不能要求审查限期拆除决定的合法性。三、本案强制执行决定未侵害徐满仓的合法利益，徐满仓的再审申请没有事实和法律依据，请求维持一、二审判决，驳回徐满仓的再审申请。本院再审查明的事实与与原审一致。本院认为：一、对被诉行政行为审查的范围问题。本案的强制执行决定依据的是限期拆除决定，涉及到对已生效的基础性行政行为应否进行审查。根据生效行政行为的既定性原则，发生法律效力的行政行为未经法定程序，不能否定其法律效力。因此，本案中对限期拆除决定的审查范围仅限于限期拆除决定是否符合生效的要件，徐满仓主张对限期拆除决定的合法性一并进行审查没有法律依据。经审查，案涉的限期拆除决定在作出后进行了送达，送达回执上有两位基层工作人员见证签字，符合留置送达规定，且当事人没有申请复议或提起诉讼，故该限期拆除决定已经发生法律效力。二、关于被诉强制执行决定的合法性问题。根据行政强制法的规定，金水区执法局向郑州市金水区人民政府提出强制拆除申请，郑州市金水区人民政府发出通知，责成金水区执法局采取强制拆除措施，并由当地街道办事处具体实施拆除。金水区执法局在实施强制拆除过程中，做出强制执行行为具有法定职权，且履行了催告程序，程序合法。三、关于本案强制执行决定的合理性问题。虽然涉案房屋属于违法建筑，但涉案房屋已经取得宅基地使用权，本案房屋未经规划审批而建设的情况与当地行政主管机关的规划实施和管理滞后有关联，故徐满仓所建房屋被拆除，应当获得合理、适当的安置。本案被诉行为发生在当地政府组织的旧城改造工作中，如果仅以实施拆迁为目的强制执行行为，必然造成被拆除房屋因行政强制行为而得不到适当的补偿，从而缺乏合理性。本案诉讼中，当地街道办事处已经就案涉房屋作出了补偿承诺，承诺保障徐满仓对被拆除房屋的补偿权益不低于同村村民房屋拆迁补偿标准和补偿条件，排除了因被诉行政行为而造成徐满仓得不到合理安置的问题。综上，金水区执法局依据生效文书所认定的违法建设和违法建筑对徐满仓实施强制拆除的行为合法，当地街道办事处对徐满仓的基本生活保障和安置问题作出相应承诺，兼顾了城市发展、规划实施、旧城改造与个人权益的保护，故徐满仓的诉讼请求，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：维持河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终252号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年二月二十七日法官助理范书伟书记员唐雅琦