宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁04行终112号 上诉人（原审原告）李淑萍，女，汉族，生于1964年9月9日，宁夏彭阳县人，居民，初中文化，住宁夏彭阳县。 委托代理人张兴明，宁夏益成律师事务所律师。特别授权。 被上诉人（原审被告）彭阳县自然资源局。住所地：宁夏彭阳县悦龙新区。 法定代表人吴毅，男，局长。 委托诉讼代理人张凤儒，彭阳县自然资源局职工，特别授权。 被上诉人（原审被告）彭阳县白阳镇人民政府。住所地：宁夏彭阳县兴彭街。 法定代表人陈伯洲，男，镇长。 出庭负责人张万科，彭阳县白阳镇人民政府副镇长。 原审第三人冯天水，男，汉族，生于1977年9月25日，宁夏彭阳县人，居民，住彭阳县。 上诉人李淑萍因行政协议一案，不服固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案，上诉人李淑萍及委托代理人张兴明、被上诉人彭阳县自然资源局委托代理人张凤儒、被上诉人彭阳县白阳镇人民政府出庭负责人张万科、原审第三人冯天水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2005年5月22日宁夏固原市中级人民法院对李淑萍与冯天河离婚纠纷案作出（2005）固民终字第6号终审判决：“……共同财产，上诉人李淑萍分得滨河路房及住宅和配套房31间（其中正面出租房13间，侧面出租房6间，院内住宅5间及配套杂房7间）、1套家庭影院（包括1台34英寸TCL彩色电视机，1台功放机、1台V**,2个音响），1台‘海尔’牌电冰箱，其余财产归被上诉人冯天河所有。”2010年5月19日，经宁夏彭阳县政法委召集，固原市中级人民法院、彭阳县法院、彭阳县白阳镇人民政府、彭阳县白阳镇姚河村委会、彭阳县信访局、彭阳县城建局、彭阳县国土局就李淑萍与冯天河离婚纠纷案调解，李淑萍与冯天龙、冯天水、冯天亮达成协议：“冯天龙、冯天水、冯天亮（自动向西）分得长13米的土地，宽从街道马路起到城墙根止，剩余的土地归李淑萍使用。划开后由冯天龙、冯天水负砌分界墙隔开，若城建阻止不砌墙。13米范围内的土地上的房屋城建批准开发使用时，李淑萍无条件拆除。”2018年12月22日，彭阳县国土资源局、彭阳县白阳镇人民政府与冯天水达成《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》，补偿冯天水上述13米范围内的土地31846元。现原告认为上述补偿违法，遂提起诉讼。 另查明，彭阳县国土资源局职能划归彭阳县自然资源局。 原审认为，行政机关与被征收人达成的征收补偿协议，在当事人之间具有行政合同的性质，对当事人具有拘束力。2018年12月22日，彭阳县国土资源局、彭阳县白阳镇人民政府与冯天水达成《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》，补偿冯天水上述13米范围内的土地31846元。现原告认为上述补偿违法，但是根据庭审查明的事实，原告李淑萍与冯天河离婚纠纷案经宁夏固原市中级人民法院生效判决处理。后原告李淑萍与冯天龙、冯天水、冯天亮达成协议：冯天龙、冯天水、冯天亮（自动向西）分得长13米的土地，宽从街道马路起到城墙根止，剩余的土地归李淑萍使用。李淑萍在国家机关的主持下已对13米的土地已经作出了处分，本案第三人冯天水依据调解协议，对13米范围内土地享有使用权，并与征收土地的行政机关达成了补偿协议。现原告认为上述征收补偿协议违法，既无事实依据，又无法律依据。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李淑萍的诉讼请求。 上诉人李淑萍上诉称：1、请求撤销固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初98号行政判决书，改判两被上诉人与第三人所签的补偿协议违法，并赔偿上诉人的损失；2、上诉费由被上诉人承担。 上诉事实与理由：上诉人因不服固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初98号行政判决书特提出上诉，理由如下：1、两被上诉人与第三人签订的拆迁补偿协议程序违法。上诉人家的院子内全部是房子，没有空闲地。征收时彭阳县房屋征收安置办公室对上诉人的院子里房子进行了丈量，上诉人签了字。两被上诉人与第三人签订拆迁补偿协议时没有告知过上诉人，属于程序违法。法庭上被上诉人没有出示上诉人签字的丈量表。2、两上诉人与第三人签订拆迁补偿协议时没有任何证据证明争议的土地是属于第三人。上诉人发现后，找彭阳县房屋征收安置办公室时，彭阳县房屋征收安置办公室才下了一个文件：要求冯天龙、冯天水在30日(2019年4月15日前)提供《现场办公记录》原件。冯天水才于2019年4月15日提供了一份《现场办公记录》的复印件。行政行为作出时，两被上诉人没有任何证据。属于行政行为实体违法。3、第三人提供的《现场办公记录》加盖了人民法院的印章，他既不是人民法院的法律文书，也不是人民法院处理的事务，更不属于人民法院主持的事务。《现场办公记录》是政法委主持，彭阳县人民法院提供给被上诉人的《现场办公记录》是伪造的。4、即使有《现场办公记录》，修路时占了几米，国有土地是10米，还是26、7米，被上诉人划去32米又有什么依据。 综上事实，一审人民法院认定事实错误，没有让被上诉人陈述作出行政行为的程序和实体方面的依据。被上诉人所做的行政行为程序违法、实体违法，为此，上诉人上诉你院，望固原市中级人民法院撤销固原市原州区人民法院(2019)宁0402行初98号行政判决书，改判被上诉人与第三人所签的补偿协议违法，并赔偿损失。 被上诉人彭阳县自然资源局辩称:一、一审认定事实清楚，证据充分。 一审认定“…2005年5月22日固原市中级人民法院作出(2005)固民终字6号判决，将涉案的位于彭阳县滨河路住宅分给原告李淑萍所有…”该判决在执行过程中，即2010年5月19日，固原市中级人民法院、彭阳县政法委、彭阳县法院、彭阳县信访局等八个单位组成的协调会，经过做被答辩人与第三人的工作，对于涉案土地的使用权归属，最终形成《现场办公记录》(实为调解协议)，即“冯天龙、冯天水、冯天亮(自东向西)分得长13米的土地，宽从街道马路起到城墙根止，剩余土地归李淑萍使用，划开后由冯天龙、冯天水负砌分界墙隔开，若城建阻止不砌墙，13米范围内的土地上的房屋城建批准开发使用时，李淑萍无条件拆除”。协议达成后，被答辩人在彭阳县人民法院翻看《现场办公记录》时，将该《现场办公记录》予以撕毁。一审法院为了慎重起见，办案法官亲自到彭阳县法院查阅了被撕碎《现场办公记录》碎片。并在知情人处作了调查，据此确认涉案《现场办公记录》的真实性。原审据此认为被答辩人李淑萍在国家机关的主持下已对13米的土地作出了处分，本案第三人冯天水依据调解协议对13米范围内土地享有使用权。答辩人在此基础上与一审第三人冯天水达成补偿协议并不违法。属于认定事实清楚，证据充分。 二、一审判决适用法律正确，应予以维持。 一审法院在查明事实的基础上，认定答辩人与第三人签订的征收补偿协议合法有效，应得到人民法院的认可。一审作出驳回被答辩人诉讼请求的判决，符合相关法律、法规的规定。 综上，一审认定案件事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉理由不能成立，请求你院依法判决维持一审判决，驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人彭阳县白阳镇人民政府与被上诉人彭阳县自然资源局答辩意见一致。 原审第三人冯天水针述称与被上诉人彭阳县自然资源局答辩意见一致。 上诉人李淑萍在一审中提供的证据： 1.中级人民法院民事判决书一份，证明本案争议的房屋属于原告所有的事实； 2.彭阳县人民政府颁发的土地权使用证书一份，证明本案涉案土地属于原告所有的事实； 3.彭阳县2018棚户区改造房屋征收补偿协议书一份，证明被告将0.624亩土地确定给了第三人的事实； 4.征收丈量记录三份，证明原告的土地上均为房屋不存在水井、混凝土厕所等的事实； 二被上诉人在一审中提供的证据：拆迁补偿协议、现场勘察记录各一份，证明本案涉案土地已经达成补偿协议的事实。 原审第三人在一审中提供的证据： 1.现场办公记录一份，证明原被告已经达成协议，将13米的土地分给冯天水，该份协议经过原告认可的事实； 2.土地使用证一份，证明涉案土地属于第三人的事实。 原审法院依据上诉人的申请调取了彭阳县人民法院的证据一份，原、被告双方及第三人质证意见为，原告认为，上述证据材料不属实，我当时在协议上并没有签字，要求将该份材料进行复印，法院工作人员王万宝不允许，并抢夺材料，我并没有撕毁该份材料。该份材料中现场办公记录内容议题是解决李淑萍上访事宜，结果是将李淑萍的13米土地给了他人，该结果并没有经过李淑萍同意，并没有李淑萍本人的签字，故对该份证据不认可。被告及第三人认为：该份证据材料真实有效。 经二审审理查明的事实及证据除与一审审理查明的事实及证据一致的，本院确认外，另查明，彭阳县人民政府按照《彭阳县县城规划区内项目建设土地及房屋征收与补偿安置暂行办法》彭政发（2012）2号、《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目实施方案》彭政办（2018）39号及《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目征收与安置补偿方案》彭政办发（2018）40号等相关规定，决定对相关棚户区内的土地及房屋进行征收。实施单位为被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府。上诉人李淑萍依据2005年5月22日宁夏固原市中级人民法院（2005）固民终字第6号终审判决所确定的，由其所有、使用的滨河路房地产在征收范围内。2018年彭阳县棚户区征收土地时，上诉人李淑萍向二被上诉人提供了土地使用权证、房产证及宁夏固原市中级人民法院（2005）固民终字第6号判决书。二被上诉人对李淑萍所有、使用的房地产进行勘察丈量，上诉人李淑萍及儿子冯睿在二被上诉人制作的勘察丈量表上签字确认。2018年12月22日二被上诉人就上诉人李淑萍所有、使用的房地产与原审第三人冯天水签订了《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》（协议编号为：20180000193），将上诉人所有、使用的0.624亩土地及房屋补偿确定给原审第三人冯天水。上诉人李淑萍发现后，即找二被上诉人无果后，便向人民法院提起诉讼，请求确认两被上诉人与原审第三人冯天水签订的20180000193号征收补偿协议违法，并归还原告的拆迁补偿款31846元。在二审中，经法庭释明，上诉人李淑萍变更请求，要求确认原审第三人冯天水与被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府所签订的《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》违法并撤销，责令被上人与上诉人李淑萍签订补偿协议。 还查明，上诉人李淑萍依据宁夏固原市中级人民法院（2005）固民终字第6号终审判决，在其所有、使用的房地产进行开发时，相关单位不予办理证件，且原审第三人冯天水及案外人冯天龙阻挡，上诉人李淑萍便多次到相关单位上访。2010年5月19日，经宁夏彭阳县政法委召集，固原市中级人民法院、彭阳县法院、彭阳县白阳镇人民政府、彭阳县白阳镇姚河村委会、彭阳县信访局、彭阳县城建局、彭阳县国土局就李淑萍上访事宜进行协商处理，并制作了“现场办公记录”。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府与原审第三人签订的《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》（协议编号为：20180000193）是否合法，是否应当撤销。 行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿。本案中，二被上诉人在2018年棚户区改造项目中，上诉人李淑萍向二被上诉人提供了土地使用权证、房产证及宁夏固原市中级人民法院（2005）固民终字第6号判决书，二被上诉人对李淑萍所有、使用的房地产进行勘察丈量，上诉人李淑萍及儿子冯睿在二被上诉人制作的勘察丈量表上签字确认，但未与上诉人李淑萍签订补偿协议书，却将上诉人李淑萍所有、使用的涉案房地产与没有提供任何相关证据的原审第三人冯天水签订了征收补偿协议，明显违背了诚实信用原则，且属滥用职权的行为。二被上诉人二审中辩称，其在签订征收补偿协议时，原审第三人冯天水提供“现场办公记录”，其在现场丈量时原审第三人冯天水在现场。根据本案查明的事实，该“现场办公记录”是2010年5月19日制作的，原审第三人冯天水之兄冯天龙（另案第三人）于2019年4月1日前去彭阳县人民法院调取该“现场办公记录”，而二被上诉人与原审第三人签订征收补偿协议是2018年12月22日。也就是在双方签订征收补偿协议时，原审第三人并未向二被上诉人提供该“现场办公记录”。原审第三人冯天水承认签订征收补偿协议时并未提供“现场办公记录”，也承认在丈量时其没有在现场。据此，二被上诉人的辩解理由不能成立。且该“现场办公记录”中，并未反映出双方达成了协议，也未制作“调解书”，上诉人李淑萍否认双方达成协议。同时在没有经过法定程序对宁夏固原市中级人民法院（2005）固民终字第6号判决撤销或改判的情况下，该判决的效力仍然存在。即就是“现场办公记录”有调解达成协议的内容，也不能改变该判决的效力。为了实质性化解矛盾纠纷，减少当事人诉累，依法监督行政机关依法行政，在二审中经法庭释明，上诉人变更了诉讼请求。其变更请求符合《最高人民法院关于的解释》第七十条的规定，即变更后的请求与原请求的基础没有发生变更，可以在一个诉讼过程内审理变更后的请求。综上，二被上诉人与原审第三人冯天水签订的《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》（协议编号为：20180000193）证据不足、滥用职权，属违法行为，依法应当撤销。上诉人李淑萍的请求理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）、（三）项、第七十条第（一）、（五）项之规定，判决如下： 一、撤销固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初98号行政判决； 二、撤销被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府与原审第三人冯天水签订的《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》（协议编号为：20180000193）； 三、责令被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府三十日内与上诉人李淑萍签订《彭阳县2018年棚户区（城中村）改造项目集体土地上土地及房屋征收补偿协议》。 案件受理费50元，由被上诉人彭阳县自然资源局、彭阳县白阳镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  何军民 审判员  王 伟 审判员  柳 林 二〇一九年十一月二十一日 书记员  丁 淼