内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院行政判决书（2018）内0603行初19号原告韩永明，男，汉族，1954年1月30日出生，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。委托诉讼代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告鄂尔多斯市公安局，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区鄂尔多斯市公安局，统一社会信用代码×××。负责人呼禾，该局局长。委托诉讼代理人韩振江，男，汉族，1959年10月13日出生，公民身份号码×××，该局调研员。委托诉讼代理人何岫蓉，女，汉族，1976年5月14日出生，公民身份号码×××，该局法制支队民警。原告韩永明因认为被告鄂尔多斯市公安局不履行行政复议法定职责，于2018年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月11日立案后，于2018年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。原告韩永明及其委托诉讼代理人孔晓雪，被告鄂尔多斯市公安局的委托诉讼代理人韩振江、何岫蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韩永明诉称，一、请求确认被告不履行行政复议法定职责违法，并责令被告立即履行该法定职责；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告韩永明在黑岱沟村大庙塔境内杨省事门前大坝内拥有合法房屋一套，原告称该房屋因哈尔乌素露天煤炭矿采场的工作人员使用炸药施工而被震坏。原告于2018年5月18日向准格尔旗公安局邮寄人身财产保护申请书，于2018年7月22日向被告鄂尔多斯市公安局邮寄行政复议申请书请求确认准格尔旗公安局不履行法定职责的行为违法。但至起诉之日为止，被告仍未给予原告任何答复。原告认为，被告拒不履行复议职责的行为违反《中华人民共和国行政复议法》的规定，属于明显的行政不作为，侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向贵院提出行政诉讼。被告鄂尔多斯市公安局辩称，请求驳回原告的诉讼请求。一、鄂尔多斯市公安局不是适格的被告。2018年7月22日，韩永明以快递的方式向鄂尔多斯市公安局提交了《行政复议申请书》。2018年7月24日，鄂尔多斯市公安局签收。2018年9月26日，韩永明向康巴什区人民法院起诉，请求依法确认鄂尔多斯市公安局不履行行政复议法定职责违法，并责令其立即履行该法定职责。依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区法制办关于做好行政复议委员会试点工作的通知》（内政办发[2012]99号）、《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（鄂府办发[2013]33号）、《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于成立市人民政府行政复议委员会的通知》（鄂府办发[2014]14号）的要求。2014年起鄂尔多斯市公安局不再有行政复议的职责。履行法定职责（包括给付）之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责，即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域和层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）第九十三条第二款明确规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。二、鄂尔多斯市公安局未对其进行答复的行为对其权利义务不产生实际影响。依据国务院关于行政复议改革的要求，鄂尔多斯人民政府行政复议委员会统一受理全市行政复议案件。韩永明应向鄂尔多斯市行政复议委员会提出行政复议申请。本案中鄂尔多斯市公安局未对其答复的行为对其权利义务不产生实际影响。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，贵院应当依法驳回韩永明的起诉。三、韩永明的起诉属于滥用诉讼权利的行为。韩永明在明知鄂尔多斯市公安局没有该项职责权限，其应该向鄂尔多斯市政府行政复议委员会申请行政复议或向准格尔旗人民法院提起行政诉讼的情况下，仍然执意起诉没有职责权限的鄂尔多斯市公安局，韩永明的行为系滥用诉权恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步的行为。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发（2017）25号，以下简称《意见》）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。同时，根据《意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉。讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发（2015）6号）规定，要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步推进案件繁筒分流优化司法资源配置的若干意见》（法发（2016）21号）第二条规定，加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。综上所述，鄂尔多斯市公安局没有行政复议职责权限，不是适格的被告且对韩永明的权利义务不产生实际影响，恳请鄂尔多斯市康巴什区人民法院依法驳回原告韩永明的诉讼请求。原告韩永明向本院提交以下证据：第一组证据：准格尔旗薛家湾镇黑带沟村民委员会出具的证明一份1页（复印件），证明原告韩永明为涉案房屋的合法所有权人。第二组证据：施工现场照片2组，证明原告房屋因非法施工被毁坏的事实。第三组证据：1、人身财产保护申请书一份2页（复印件）；2、人身财产保护申请书的邮寄单及邮寄查询记录一份2页（复印件），证明原告于2018年5月18日向准格尔旗公安局邮寄人身财产保护申请书，准格尔旗公安局于2018年5月21日签收，并未予以答复。第四组证据：1、行政复议申请书一份2页（复印件），2、行政复议申请书的邮寄单及邮寄查询记录一份2页（复印件），证明原告针对准格尔旗公安局不履责的行为于2018年7月22日向被告邮寄了行政复议申请书，被告于2018年7月24日签收，但至今并未予以答复。经庭审质证，被告对第一组证据的真实性、证明问题认可。对第二组证据不清楚，不认可与本案的关联性。对第三组证据中人身财产保护申请书的真实性认可，对邮寄单及邮寄查询记录不认可，签收人是他人签收，不能证明准格尔旗公安局是否真实收到人身财产保护申请书。对第四组证据的真实性认可，证明问题认可。原告提供的第一、二、三组证据与本案无关，本院不予采信，本院对第四组证据的真实性予以采信。被告鄂尔多斯市公安局向本院提交了以下证据、依据：证据一、《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（鄂府办发[2013]33号）1份（复印件）；证据二、《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于成立市人民政府行政复议委员会的通知》（鄂府发[2014]14号）1份（复印件），证明鄂尔多斯市公安局没有行政复议职责权限，不是本案的适格被告，不是行政复议机关；证据三、《关于申请行政复议事项的告知书》及邮寄单、妥投短信通知，证明被告已经向韩永明本人告知了行政复议应向哪个机关提出以及行使诉权的途径。经庭审质证，原告对证据一、二不知情，对证据三的真实性予以认可，合法性不认可。本院对被告提交的证据均予以采信。经审理查明，原告韩永明于2018年7月22日向被告邮寄了行政复议申请书，邮寄单号为1059498928430，被告鄂尔多斯市公安局于2018年7月24日签收。被告鄂尔多斯市公安局于2018年11月1日向原告韩永明邮寄了《关于申请行政复议事项的告知书》，邮寄单号为1053141702032，原告韩永明于2018年11月3日签收。该告知书具体内容为“韩永明：2018年7月22日，你向我局邮寄了行政复议申请书，依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发（2010）33号）、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区法制办关于做好行政复议委员会试点工作的通知》（内政办发（2012）99号）、《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（鄂府办发（2013）33号）、《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于成立市人民政府行政复议委员会的通知》（鄂府办发（2014）14号）的规定，从2014年起鄂尔多斯市公安局已不再具有行政复议的职责和权限。如你仍需行政复议，请向鄂尔多斯市人民政府行政复议委员会提出申请。”又查明，鄂尔多斯市人民政府于2013年7月2日印发鄂府发[2013]33号《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（以下简称《通知》）。该通知第三条第一项设立机构规定：设立市人民政府行政复议委员会，为市人民政府审理行政复议案件的审议机构；第二项试点范围规定：原由具有行政复议职责的市直部门受理的行政复议案件统一由市人民政府行政复议委员会受理。第三条第三项运行机制规定：实行统一受理、统一审查、统一决定的运行机制；第五条第三项加强协调配合规定：当事人到市直行政部门申请行政复议的，有关部门要告知其向市人民政府行政复议委员会办公室提出申请，或者代为接收申请并转市人民政府行政复议委员会办公室；行政管理相对人通过邮寄等方式向市直行政部门提交行政复议申请的，市直行政部门应在收到申请后两个工作日内将行政复议申请书转市人民政府行政复议委员会办公室。再查明，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，后于2010年国务院下发《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）文件，要求“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”工作。2008年国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号），该文件确定在部分省、直辖市开展相对集中行政复议改革试点，同时明确其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。2012年自治区人民政府办公厅下发《内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区法制办关于做好行政复议委员会试点工作意见的通知》（内政办发[2012]99号）决定在呼和浩特、赤峰市、乌兰察布市、鄂尔多斯市4个盟市先行开展行政复议委员会试点工作。2013年，鄂尔多斯市人民政府根据上述文件精神要求，制定下发了《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（鄂府发[2013]33）、后于2014年下发《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于成立市人民政府行政复议委员会的通知》（鄂府办发[2014]14号）成立了鄂尔多斯市人民政府行政复议委员会，正式开展市人民政府层面行政复议权相对集中审理工作，市直各部门不再承担行政复议工作，统一由市人民政府行政复议委员会承担此项工作。《鄂尔多斯市人民政府关于印发市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案的通知》（鄂府发[2013]33号）所确立的相对集中行政复议权改革试点是在国务院、国务院法制办公室、内蒙古自治区人民政府要求和授权的情况下开展，相关文件制定严格依据上述文件精神要求的程序开展，相关文件也在市人民政府门户网站进行了公示，所开展工作内容在上位规范性文件中都有明确规定。本院认为，《通知》规定市人民政府行政复议委员会办公室统一受理当事人提出的行政复议申请，具有行政复议职责的市直部门不再受理当事人提出的行政复议申请。《行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告向鄂尔多斯市公安局提起行政复议申请符合法律规定，但是鄂尔多斯市人民政府应上级政府规范文件的要求开展行政复议试点工作的目的是增强行政复议的公正性和权威性，同时畅通救济渠道，化解行政纠纷，加强对行政机关行政行为的监督。集中行政复议试点工作的方式是集中收案、集中人力、集中办案，更有利于行政公正、便利行政相对人，同时能够提高行政效率。就原告来说，其目的主要是救济权利，而市政府设立的行政复议委员会没有对其合法权益明显产生不利影响，反而更有利于原告充分维权。本案原告不应该偏离救济权利的轨道而否定行政复议委员会权利救济的改革决策。《通知》规定当事人到市直行政部门申请行政复议的，有关部门要告知其向市人民政府行政复议委员会办公室提出申请；行政管理相对人通过邮寄等方式向市直行政部门提交行政复议申请的，市直行政部门应在收到申请后两个工作日内将行政复议申请书转送市人民政府行政复议委员会办公室。本案中，被告鄂尔多斯市公安局不及时告知、不转交的行为欠妥，但是鄂尔多斯市公安局根据《通知》规定现无履行行政复议职责，原告应当向鄂尔多斯市人民政府行政复议委员会办公室提出行政复议的申请，故本院认为原告要求被告鄂尔多斯市公安局履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告韩永明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩永明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。审判长 王伟强审判员 武 凤审判员 胡文静 二〇一九年二月二十四日书记员 孙嘉伟