山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初928号 原告于优良，男，1952年5月18日出生，汉族，住济南市。 委托代理人于登波（系原告之子），男，1979年9月30日出生，汉族，住济南市。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 出庭负责人杜风铎，济南市国土资源局征地办主任。 委托代理人任小龙，济南市国土资源局历城分局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人董君，山东省司法厅工作人员。 原告于优良因不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）不履行补偿安置法定职责及被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的鲁政复驳字[2018]270号行政复议决定（以下简称270号复议决定），于2018年9月27日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月13日公开开庭审理了本案。原告于优良的委托代理人于登波，被告济南市政府的出庭负责人杜风铎、委托代理人任小龙、李文宇，被告省政府的委托代理人董君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告于优良诉称，我村自2010年4月取得济南市领导小组村庄改造总体策划方案批复，按照济政发[2009]31号《济南市人民政府关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（以下简称2009年31号意见）实施旧村改造，让百姓拆除房屋并上交宅基地使用证并注销，承诺2011年12月底改造完成并交房入住。但由于种种原因，截至2017年4月仍未兑现。在此期间包括原告在内的全体村民，从未得到过任何搬迁费、安置费等相关补偿。在此过程中的2012年3月，原告房屋所在的土地被征为国有。依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等相关法律法规的规定，县级以上人民政府是法定的土地征收和补偿安置的主体，应当履行安置职责。被告省政府作出的270号复议决定，认定事实不清、没有任何法律法规依据。原告不服，请求：1.依法撤销被告省政府作出的270号复议决定，并责令被告省政府依法重新作出复议决定；2.确认被告济南市政府未依法对原告进行补偿安置违法；3.责令济南市政府按照济政发[2017]33号《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（以下简称2017年33号通知）对原告进行安置；4、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了如下证据：证据一、原告持有的集体土地建设用地使用证复印件。证据二、放弃听证证明，原告代理人在申请信息公开时济南市国土局提供的放弃听证证明。证明的最后一句话明确写到本次征地涉及我村居民住宅及其他建筑设施成片拆迁，同意由济南市政府按照国家有关规定另行制定拆迁补偿方案。这一点也不能排除济南市政府没有安置职责。证据三、2010.4的曹家馆旧村改造房产使用证内建筑物改造及补偿实施方案，能够证明当时的补偿标准是拆一补一。证据四、2017年33号通知。 被告济南市政府对原告提交的证据质证称：对证据一的真实性没有异议。但该土地使用证已经被有权机关予以注销，这表明原告对涉案土地已经不存在任何使用权。对证据二的真实性无异议，对证明目的有异议。该放弃证明的时间记载于2011.12.5，能够证实对于曹家馆村建设用地进行征收的启动时间应晚于原告所在村自行实施的房屋拆迁，并且通过证据一，即使后期由当地政府组织实施征地，对于征收土地的补偿也应给予土地所有权人及曹家馆村委会。虽然该份放弃听证证明书记载了原告陈述的由济南市政府按照有关规定另行制订拆迁补偿方案，但实践中济南市政府并没有制订该方案。原告所在村的住宅及其他建筑拆迁均是依照原告所在村委会自行制订的拆迁补偿方案予以实施。对证据三是复印件，真实性无法确认。即使存在该实施方案，该方案也是原告所在的村委会自行商议后出具的。对于是否按照拆一补一的政策予以实施，因该实施方案前期并没有切实履行下去，曹家馆村委会已经重新制订了新的拆迁补偿方案，即济南市政府提交的证据二，该证据二为现行的拆迁补偿方案。对证据四的真实性没有异议。对证明目的有异议。被告认为涉案村委会已经制订了相应的房屋拆迁方案，具体的安置政策应以《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（以下简称2014年7号意见）予以实施。 被告省政府对原告提交的证据质证称：对证据一和证据三没有异议。证据二和证据四与本案无关。 被告济南市政府辩称，一、原告将济南市政府列为被告应属主体错误，被告并不具备补偿安置的主体资格。依据《土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》的相关规定，济南市政府并非土地征收补偿安置的组织实施主体。同时，经调查核实，本案原告所在的曹家馆村城中村改造安置房项目，前期利用社会化资金捆绑开发并由村委会作为建设实施单位，安置房建设资金为自筹。但后续因村居自筹资金能力和融资贷款方式受限，致使工程款支付遇到问题，进而导致工程自2013年起陆续停工。为妥善解决村民安置问题，济南市历城区人民政府指派历城区郭店街道办事处曹家馆村建设指挥部作为领导和协调主体，由政府出资全力推动项目建设，2017年7月1日，由济南市历城区郭店街道办事处及曹家馆村民委员会联合制订了《历城区郭店街道曹家馆村城中村改造项目总体策划方案》，依据文件推进该项工作。因此，原告将济南市政府列为被告显属主体不适格。二、原告提起本案并不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其诉求并无事实与法律依据。依据《行政诉讼法》的有关规定，原告提起行政诉讼应当具有基本的事实根据，但本案中原告要求济南市政府对其进行补偿安置违法并不具有事实依据。依据《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字〔2017〕76号）规定，涉及集体土地上居民点及工矿用地的征收程序，要求地方政府先行签订“房屋拆迁补偿安置协议书”再实施征地，规定“在实施土地征收时，涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的，房屋拆迁补偿安置协议视为征地清点、确认材料”。集体土地征收与房屋拆迁工作是不同的程序，并非同一行为，土地和房屋属于不同的产权人，其征收补偿也属于不同的产权人。目前，集体土地上房屋拆迁工作尚无上位法可依，涉及征收居民点用地的，一般是由当地政府牵头实施，各地制定的拆迁补偿安置标准和征收程序不尽相同，参与部门也不一样。原告所在村进行的是由地方政府组织实施的城中村改造活动，按照有关政策，经协商一致后，与村民签订拆迁补偿安置协议，进行房屋拆迁安置工作。而原告早已于2010年5月就已与曹家馆村民委员会签订了搬迁安置补偿协议并拆除了房屋，因此，在济南市政府启动征地程序之前曹家馆村旧址上房屋均已拆除完毕，因拆除房屋时其所属土地并未被征收，故原告并非补偿安置的对象，其要求济南市政府进行补偿安置更无事实与法律依据。综上，原告将济南市政府列为被告应属主体错误，济南市政府并不具备补偿安置的主体资格。同时，原告提起本案并不具备事实与法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市政府向本院提交了以下证据：证据一、搬迁安置补偿协议，证明原告已于2010年自愿与曹家馆村民委员会签订了补偿协议并拆除了房屋。证据二、《历城区郭店街道曹家馆村城中村改造项目总体策划方案》，证明原告所在村庄系当地政府组织实施的拆迁改造活动，被告并不具备补偿安置的主体资格。证据三、村民代表大会决议及代表签字，证明拆迁安置房建设一事已经村民代表大会表决通过且有代表签字确认。证据四、2014年7号意见。证据五、济南市政府拟征收土地公告，证明被告于2011年10月12日作出拟征收土地公告。证据六、鲁政土字（2012）392号征地批复，证明山东省人民政府于2012年3月14日作出征地批复。证据七、济南市政府征收土地公告（2012）151号。证明被告于2012年3月28日作出征收土地公告。 原告对被告济南市政府提交的证据质证称，对证据一，原告与村委会签订的拆迁安置补偿协议没有法律依据，村委会不具备拆迁补偿安置的主体，应视为济南市政府委托村委会签订的拆迁协议，对真实性没有异议。对证据二，《历城区郭店街道曹家馆村城中村改造项目总体策划方案》，制订方案的主体郭店街道办事处不具备拆迁安置补偿的法定主体。但该方案能显示2010年曹家馆村拆迁改造是按照2009年第31号文相关规定，当时是按照每人安置建筑面积40平方米核定。但是原告与村委会在签订补偿协议时的安置标准是拆一补一，因此，在拆迁安置补偿中存在欺骗原告的行为。如果被告在当时拆迁安置时按照每人建筑面积40平方米给予拆迁安置，原告是不会拆除房屋的。故被告以欺骗的形式让原告拆除了房屋。对证据三，村民代表大会决议及代表签字，不能证明是在制订济南市历城区曹家馆项目拆迁安置补偿方案中的签字，因为签字的人几乎都是党员，也没有签字的时间，签字抬头是旧村改造，策划方案是城中村改造。对证据四，按照2014年第7号意见给原告安置补偿，降低了原告原有生活水平，不能保障长远的生计。原告的原住宅面积是324多平方米，现按照2014年第7号意见只给予原告141平方米的安置，违反了法律的强制性规定，即原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则。对证据五，该公告涉嫌伪造，原告代理人于登波在2018.4曾经到济南市国土局申请政府信息公开，其中第一项征地告知书，济南市国土局回复的是2012第151号土地征收公告，即没有拟征收土地公告。关于征地告知的问题，国土资源部关于完善征地补偿指导意见第九项规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将征地的用途补偿标准以及安置途径等以书面形式告知村集体经济组织和农户。被告显然没有做到。对证据六，没有异议。对证据七，土地征收公告真实性无异议。 被告省政府对被告济南市政府提交的证据质证称：对证据一到证据四没有异议。证据五到证据七与本案无关联性。 被告省政府辩称，省政府作出的270号复议决定程序合法。原告以济南市政府未依法对申请人进行安置补偿为由向省政府申请行政复议，省政府于2018年6月20日收到该申请并依法予以受理。2018年8月20日省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至2018年9月19日前作出。2018年9月10日，省政府作出270号复议决定，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据：证据一、行政复议申请书。证明2018.6.20省政府收到原告当面提出的复议申请。证据二、鲁政复办受字[2018]270号行政复议受理通知书及邮寄单。证明2018.6.20省政府受理了原告的复议申请。证据三、鲁政复办答字[2018]270号提出行政复议答复通知书及邮寄单，行政复议答复书。证明济南市政府按要求提交答复。证据四、鲁政复延字[2018]270号行政复议决定延期通知书。证明2018.8.20，省政府作出延期通知，将行政复议决定延期至2018.9.19前作出。证据五、270号复议决定及邮寄单。证明2018.9.10省政府作出驳回决定并邮寄送达原告。证据一到五证明270号复议决定程序合法。 原告对被告省政府提交的证据质证称，对证据一到证据五的真实性没有异议，都是程序性问题，对程序没有异议，对复议决定的结果有异议。 被告济南市政府对被告省政府提交的证据质证称：无异议。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提供的证据一至三、两被告提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联，可以作为定案依据。 经审理查明：原告于优良系济南市历城区郭店街道曹家馆村村民，其在曹家馆村拥有住宅一处。原告于优良拥有集体土地建设用地使用证，证号历城集建（93）字第0916223号，证载用地面积为324.5平方米，其中建筑占地122.0平方米，用途为住宅用地，该集体土地建设用地使用证现已被注销。2010年5月3日，济南市历城区郭店镇曹家馆村民委员会作为甲方，原告于优良作为乙方签订协议书一份，协议书载明：“为推进我村新农村建设的步伐，经甲乙双方确认：乙方2003年上级宅基地使用现状登记表的面积为：242.5㎡。丈量后原宅基内新增建筑面积16.2㎡，属砖混（土木）结构。按村实施方案208号文件，折合补偿款7290元，领取奖励5174元。此款可作为顶平方购楼之用。乙方拆除房屋后，实际顶平方楼房面积为（空白，本院注）㎡。如遇楼房面积不符的，与甲方按实施方案里找外找。本协议一式两份，甲乙双方各执一份。”在协议末尾处济南市历城区郭店镇曹家馆村民委员会盖章，于优良签字捺印。协议签订后，2010年5月涉案房屋被拆除。 2017年7月1日，济南市历城区郭店街道办事处与曹家馆村村民委员会制定济南市历城区郭店街道曹家馆村城中村改造项目总体策划方案，策划方案中载明如下相关内容:曹家馆村城中村改造项目于2010年4月取得农村住房建设与危房改造领导小组关于项目总体策划方案的批复，补偿安置方案原执行的是济政发[2009]31号文，安置房人均30平方米，保障房人均25平方米。2011年9月，取得市规划局核发《建设项目规划咨询意见函》，2013年10月，取得了安置房和保障房立项手续。2011年12月，部分安置保障房开工建设，安置房建设资金为自筹，前期系利用社会化资金捆绑开发由村委会为建设单位实施。后因土地招拍挂政策调整，意向开发企业不再注入资金，改由村委会向社会建筑单位以垫资方式和村民集资进行安置房和保障房建设，由于村民自筹资金能力和融资贷款方式受限，致使工程款支付遇到问题，进而造成该工程自2013年起陆续停工。截止2017年，安置保障房形成烂尾，现村民代表大会形成一致意见，重新启动安置房建设。新的补偿安置标准按照济政发[2014]7号文的标准执行，由政府出资筹资进行安置房和保障房建设，按照人均47平方米安置，人均30平方米保障进行设计，并重新办理相关建设手续。对于村民的安置，采取住房安置和结合部分货币安置的方式解决。安置房设计为高层建筑，按人均建筑面积47平方米给予安置。按照集体经济组织成员1112人中，有7.5%的比例（83人）选择货币化安置，有92.5%的比例（1029人）选择房屋安置，非集体经济组织成员145人，有11%的比例（16人）选择货币安置，89%的比例（129人）选择房屋安置进行测算，该项目共需房屋安置人员为1261人，其中集体经济组织成员1132人（含10%机动人口），非集体经济组织成员129人。建设方式为政府出资，委托建设，建设主体为“历城区郭店街道办事处”。安置房工程计划于2017年12月开工建设，至2020年12月完成交付。过渡期暂定为三年，期间发放过渡费。保障房经营收益归集体经济组织所有，待村集体经济组织改制成立股份公司后，保障房经营由股份制公司对保障房设施委托经营，经营收益主要用于保障村民日常生活补助，留取发展基金。失地村民纳入社会养老保险，资金主要来源于征地补偿等。 2012年3月14日，山东省人民政府作出鲁政土字[2012]392号《关于济南市历城区2011年第六批次城市建设用地的批复》，同意征收历城区董家镇五里堂村、郭店街道曹家馆村、临港街道南郭而村建设用地共计40.9544公顷，用于城市建设。2012年3月28日，济南市人民政府发布征收土地公告（济征公告[2012]151号），征收土地位于曹家馆村地段，面积186968平方米为拆迁安置房用地，公告同时对土地征收费用及安置方式等进行了公告。 2018年6月20日，原告以济南市政府为被申请人向被告省政府申请行政复议，请求：一、确认济南市政府未依法对申请人进行安置补偿违法；二、责令济南市政府按照2017年33号通知给予申请人安置。同日，被告省政府受理原告于优良的行政复议申请，并要求济南市政府提出行政复议答复。2018年6月28日，被告济南市政府作出行政复议答复书。因案情复杂，被告省政府于2018年8月20日作出决定延期通知书，将本案行政复议决定延期至2018年9月19日。2018年9月10日，被告省政府作出270号复议决定，载明：“申请人在2010年5月已与所在的曹家馆村村民委员会就其所属房屋签订了《搬迁安置补偿协议》，上述房屋也在2010年被拆除，但其所属土地当时并未被征收，被申请人不是安置补偿的主体，没有对申请人进行安置补偿的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。”原告不服上述复议决定，向本院提起本次行政诉讼。 本院认为，我国法律对农村集体土地的征收实施严格的审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后由县级以上人民政府予以公告，并组织实施。同时，我国法律对于被征收的土地和地上附着物及青苗等，亦规定了给予相应补偿制度。其中，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一至第四款规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 但是，上述法律关于对于集体土地及地上物征收给予相应征收补偿和安置的前提是，拟征收的土地及地上物均应在征收实施时现实存在。本案中，2012年3月14日，山东省人民政府作出鲁政土字[2012]392号《关于济南市历城区2011年第六批次城市建设用地的批复》，对涉案土地批准征收。2012年3月28日，济南市人民政府发布了济征公告[2012]151号征收土地公告。但是，原告所属涉案房屋已于2010年5月，在其与本村村委会签订协议书后而被实际拆除，在2012年3月14日山东省人民政府作出涉案土地征收批复时，原告所属涉案房屋已在一年前被拆除，已经实际不存在，因此，本案中，尽管存在原告所在村集体土地2012年被政府征收的事实，但是原告所属涉案房屋因已经实际不存在，故不属于该征收行为的补偿安置范围，原告依据上述集体土地征收的事实，主张被告济南市政府应承担补偿安置职责，不具有事实和法律依据，本院不予支持。被告省政府作出的270号复议决定，认定事实正确，程序合法，应予维持。 同时，本院注意到，原告所属房屋系2010年其所在村实施城中村改造和新农村建设而被拆除，前期安置房工程系由曹家馆村村委会利用社会资金捆绑开发实施建设，后因开发企业不再注入资金等原因，改由村委会向社会建筑单位以垫资方式和村民集资进行安置房和保障房建设。再后来，由于村民自筹资金能力和融资贷款方式受限，致使工程款支付遇到问题，进而造成该工程自2013年起陆续停工。截止2017年，该村安置保障房建设形成烂尾状态，致使包括本案原告在内的村民房屋被拆后，无法得到安置补偿。2017年7月，济南市历城区郭店街道办事处与曹家馆村村委会，在征求村民意见的基础上再次启动安置工作，并制定了新的补偿安置方案，新的补偿安置方案对安置的人员、安置的人均面积、货币补偿的方式、村民长期生活保障及社会保险等均进行了具体规定。综合本案案情，原告提起本次诉讼，主要是对该新的补偿安置方案标准存有异议，认为新的补偿安置方案未考虑其房屋面积较大而人口较少的实际情况，本院认为，纵观本案所涉曹家馆村村民安置历史遗留问题，系多方面因素形成，既有开发企业的原因，亦有相关村委会和基层组织的原因，前已论及，鉴于被告济南市政府对该村集体土地征收前，涉案房屋已经不存在，加之本案原告提起本次诉讼，主要是对相关部门制订的新的补偿安置方案标准存有异议，故原告径行向本案被告济南市政府请求履行补偿安置职责，不具有事实和法律依据。但是，新的补偿安置方案未涉及原告所述房屋面积较大而人口较少实际情况的补偿安置标准，原告所述情况具有一定合理性，因此，本案中，本院虽不支持原告径行请求被告济南市政府履行安置补偿职责的诉讼请求，但是，原告可另行向其他相关部门反映该实际问题并主张相应权利。 综上，本案中，原告关于请求确认被告济南市政府未依法对其进行安置补偿违法、撤销被告省政府作出复议决定、责令被告省政府重新作出复议决定、责令被告济南市政府按照2017年33号通知对原告进行安置的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告于优良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告于优良负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  刘成刚 人民陪审员  李 彬 二〇一九年二月二十五日 书 记 员  王 敏