江苏省连云港市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏07行初70号原告天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司，住所地天津市塘沽区金泰新村****。法定代表人张昌海，该公司董事长。委托代理人张鹏，江苏田湾律师事务所律师。被告灌云县人民政府，住所，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路**div>法定代表人朱兴波，该县县长。委托代理人韩震东，江苏苍佑律师事务所律师。被告灌云县伊山镇人民政府,住所,住所地江苏省灌云县伊山镇胜利西路div>法定代表人杨乐武，该镇镇长。委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。原告天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司（以下简称天津志生公司）因与被告灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、灌云县伊山镇人民政府（以下简称伊山镇政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2017年9月6日立案受理后，依法向两被告送达起诉状副本、举证通知书。本院组成合议庭进行审理，经听取原、被告双方意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原告天津志生公司诉称，原告系灌云县果园七里松某居家园开发方和房屋所有人。2007年11月26日，原告与果园七里松村村民委员会（以下简称七里松村委会）签订《合作建房协议书》，投建项目经政府及相关部门同意批准，原告的投资开发不违背国家相关政策、法规，双方合作合同有效，应受法律保护，双方应按照协议全面履行义务，根据协议第五条约定，原告负责房屋定价、销售、收取售楼款，原告在收取售房款后有权优先扣回垫付的各项工程费用，剩余利润由原告和七里松村委会按8.5:1.5比例分成，所以原告对农居家园房产享有85%的所有权。2015年，原告所持有的房屋因204国道改扩建被纳入拆迁范围，被告未进行公某，未与原告达成签订补偿协议的情况下擅自选定评估机构，强行将原告所有的房产作为无主房拆除，将其拆迁款项由被告伊山镇人民政府占有、支配。灌云县政府成立204国道灌云段改扩建工程建设指挥部，为房屋征收补偿方、主管方，委托伊山镇政府实实际操作违反法律规定。被告程序严重违法。原告至今没有拿到拆迁款，其中1100万元拆迁补偿款不知去向，损害原告合法权益。请求法院判令：1、确认被告强拆原告所开发的房产的行政行为违法；2、被告向原告返还拆迁房屋补偿款1100万元；3、被告承担本案诉讼费。原告天津志生公司向本院提交以下证据：1、《合作建房协议书》，证明原告与七里松村委会合作开发案涉工程，原告负责对外签订施工合同，同时约定利润的分配；2、《工程承包施工合同》，证明原告依约将工程发包给姜某所挂靠的连云港庆强建筑安装工程有限公司总承包涉案工程；3、《建设工程设计合同》，证明案涉工程由七里松村委会委托北京中建恒基工程设计有限公司对涉案工程进行设计；4、工程勘察报告，证明案涉工程经过江苏中建工程设计研究院进行勘察；5、七里松村新农村建设工程指挥部与连云港云瑞建设监理有限公司签订的监理书，证明案涉工程委托监理单位的情况；6、七里松村委会与本村村民签订的拆迁补偿协议10份，证明为建设案涉工程，由七里松村委会作为拆迁主体，由原告作为出资方，与当地村民达成拆迁补偿协议；7、借据、借条17张，证明原告根据合作协议出资为涉案工程投资的部分情况约90余万元，七里松村委会负责当地村民的拆迁及承担拆迁费用，但款项是村委会以借条的形式向原告出具，结算时向原告进行偿还。被告灌云县政府辩称，1、七里松某居家园项目用地属集体土地，被征收人为集体经济组织。原告与七里松村委会签订《合作建房协议书》属民事法律关系，协议履行过程中所产的的纠纷应通过民事诉讼来解决，不属于行政诉讼受案范围。原、被告之间没有征收补偿协议也不存在履行协议的纠纷。2、因204国道改扩建工程需要，经有权机关批准，涉案地区农民集体土地被征收，依法经过相关公某、评估等程序，被告与被征收人签订征收补偿协议，依法拆除房屋，程序合法。3、204国道改扩建项目征收案涉房屋的补偿款，因被人民法院执行姜某对外负债欠款、支付给实际投资人连云港阜兴置业有限公司（以下简称阜兴公司）建房投资款，支付给购房人曾某1、毛某、马丙钱、李某补偿款，共计支出12369340元，被告未占有补偿款，原告要求被告予以返还无事实依据。被告灌云县县政府向本院提交以下证据：1、灌云县国土资源局出具的灌国土资拨〔2007〕04号《关于拨用集体土地使用权的批复》，证明涉案项目为灌云县果园七里松某居家园，项目用地性质为集体所有；2、中华人民共和国国土资源部国土资函〔2016〕123号《国土资源部关于204国道连云港新浦至灌南段改扩建工程建设用地的批复》，证明案涉土地征收经国务院批准，征收土地的用途为204国道扩建；3、灌云县国土资源局出具的灌〔2015〕第60号《征地告知书》及公告照片复印件，证明灌云县国土资源局在七里松村对所涉征用土地依法进行了公告；4、评估机构中标通知书，证明江苏苏信房地产评估咨询有限公司中标为征地拆迁项目评估人；5、房屋征收货币补偿协议书及补偿价格明细表，证明204国道灌云段改扩建工程建设指挥部与七里松村委会就Y-28、Y-31、Y-32、Y-34号四幢房屋订立房屋征收货币补偿协议，共计支付补偿款8869224元；6、合作开发《灌云果园七里松某居家园》的合作协议、报纸公告通知、《工程承包施工合同》，证明原告与阜兴公司订立合作开发案涉项目的合作协议，后因双方产生矛盾，阜兴公司将涉案工程发包给姜某承建；7、领款单、记账凭证，证明阜兴公司从征收补偿款中领取其投资款2684500元；8、房屋征收货币补偿协议书及补偿价格明细表，证明204国道灌云段改扩建工程建设指挥部与七里松村委会就Y-26、Y-27、Y-29、Y-33号四幢房屋订立房屋征收货币补偿协议，共计支付补偿款3364840元；9、阜兴公司承诺书，证明该公司同意将Y-26、Y-27、Y-29、Y-33号房屋征收补偿款支付给曾某1、李某、马丙钱、毛某；10、农居家园Y-26、Y-27、Y-29号房屋买卖合同、收据、验收单复印件及Y-33号房屋合同书复印件，证明曾某1、李某、马丙钱通过买卖方式，毛某通过拆迁补偿取得案涉房屋，四人领取房屋补偿款并交房；11、（2011）新执字第1124-3号民事裁定书、执行通知书、执行裁定书〔（2011）灌执字第0557号、（2011）灌执字第0934号、（2011）灌复执字第0096号、（2015）灌复执字第00130号〕，证明承建人姜某欠他人债务，人民法院从征收补偿款中执行632万元。被告伊山镇政府辩称，作为案涉工程沿线土地管辖范围的镇政府，有责任执行上级政府的决定，提供必要的服务，配合推进工程建设，并不是行政行为的决定者，不应成为行政案件的被告。本案所涉建房工程，原告对项目进行资金投入追求利润分配，不是实际施工人，对被拆除房屋不享有物权，承建方姜某离开工地导致工地出现先后多人投资、多人施工现象，鉴于涉案土地属于划拨集体用地、性质和权属不发生改变，在建工程和房屋的所有权依法归属于七里松村委会，故暂将补偿款提存至伊山镇政府账户七里松村委会名下并无不妥。原告等人应向姜某主张权利，其提起本案诉讼没有事实和法律依据。被告伊山镇政府向本院提交以下证据：1、中华人民共和国国土资源部国土资函〔2016〕123号《国土资源部关于204国道连云港新浦至灌南段改扩建工程建设用地的批复》，证明案涉土地征收经国务院批准；2、灌云县国土资源局出具的灌〔2015〕第60号《征地告知书》及告知公某照片，证明案涉土地被批准征收，并告知伊山镇七里松村及有关农户，公告征地范围及补偿标准政策；4、评估机构中标通知书，证明涉案土地征收评估机构依法选聘；5、灌云县国土资源局出具的灌国土资拨〔2007〕04号《关于拨用集体土地使用权的批复》，证明案涉土地为集体拨用土地，案涉房屋评估权利主体归七里松村委会；6.《建房施工协议书》，证明七里松村委会与姜某合作建房，姜某包工包料，为实际施工人；7、《工程承包施工合同》，证明阜兴公司与姜某签订协议，约定由姜某实际施工；8、房屋征收货币补偿协议书及补偿价格明细表，证明案涉房屋、附属物等征收经依法评估，被征收人无异议；9、阜兴公司承诺书，证明该公司同意将Y-26、Y-27、Y-29、Y-33号房屋征收补偿款支付给曾某1、李某、马丙钱、毛某；10、已购买房屋合同书及付款据，证明曾某2、李某、马丙钱、毛某已付款并管理使用房屋；11、领款单，证明阜兴公司经姜某同意从拆迁款中领回投资款2684500元；12、（2010）灌商初字第0755号民事判决书、执行裁定书〔（2011）灌执字第0557号、（2011）灌执字第0934号、（2011）灌复执字第0096号、（2015）灌复执字第00130号〕、协助执行通知书，证明姜某被法院确认为实际施工人并承担与案涉工程的相关债务。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”应仅限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，相关行政行为虽有可能影响民事债权人债权的实现，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。结合本案看，本案系因对集体土地房屋实施征收补偿产生的纠纷，案涉房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，征收部门确定七里松村集体组织为被征收人并与七里松村委会签订征收补偿协议。七里松村委会与天津志生公司签订《合作建房协议书》，协议关于利润分配约定及天津志生公司可能存在的前期垫资等情况仅具有普通民事债权的效力，天津志生公司为该民事合同法律关系相对一方，双方并不是对案涉房屋权属确认，故天津志生公司据此主张其为相关土地房屋的补偿事项所涉及的所有权主体依据不足，其并非案涉征收补偿行为相对人，亦不具有行政法上的利害关系。天津志生公司诉请保护的权益实为民法上的权益，而《中华人民共和国土地管理法》及相应的实施条例等行政法律规范还是涉案房屋的征收补偿文件，均未规定征收部门在征收补偿过程中要考虑或保护普通民事债权的实现情况，加之案涉房屋建造期间，实际施工人亦多次发生变化，且存在债权债务争议，故天津志生公司应当通过提起民事诉讼等其他法定途径解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定提起诉讼已经立案的，应当裁定驳回起诉。天津志生公司不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司的起诉。案件受理费50元，不予收取，退回原告天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  王小姣审判员  李 季审判员  戴立国二〇一九年二月二十一日书记员  苏 洋法律条文附录及上诉须知一、法律条文（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。（二）《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。二、上诉须知根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。