江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏03行初512号 原告赵昌春，男，1959年7月18日生，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 原告解立国，男，1967年8月5日生，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 原告赵友亮，男，1973年8月9日生，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 原告王宗卫，女，1975年10月6日生，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 四原告共同委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。 被告徐州市贾汪区人民政府，住所地:徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人张克，区长。 出庭应诉负责人赵志刚，副区长。 委托代理人顾安逸，区政府法制办工作人员。 委托代理人阙大锋，江苏彭城律师事务所律师。 原告赵昌春、解立国、赵友亮、王宗卫诉被告徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）房屋征收决定一案,向本院提起诉讼。本院于2017年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证告知等相关诉讼文书。本院于2018年5月30日公开开庭审理了本案。原告赵昌春、王宗卫及四原告的委托代理人杜凯，被告贾汪区政府的出庭应诉负责人赵志刚及委托代理人顾安逸、阙大锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 四原告诉称，2017年4月22日，被告作出贾房征【2017】第2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》。四原告的房屋在征收范围内，四原告认为涉案征收决定实体上补偿过低，程序上未征求被征收人的意见，相关文件未予公示，且四原告房屋所在土地为集体土地，此次征收违反相关法律规定，侵害了四原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求人民法院：1、撤销被告于2017年4月22日作出的贾房征【2017】第2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》；2、本案诉讼费用由被告承担。 四原告向本院提交的证据有：证据1、赵昌春、解立国、王宗卫身份证原件，赵友亮的户口本、结婚证原件，证明四原告的身份信息；证据2、贾房征【2017】第2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》；证据3、徐家英（王宗卫母亲）的土地使用权证复印件，赵昌春、解立国、赵友亮的土地使用权证复印件，证据2-3证明涉案房屋依据征收决定被依法征收并拆除，四原告是本案的适格主体。 被告贾汪区政府答辩称：一、原告王宗卫的涉案房屋位于征收决定红线范围内，征收程序合法。贾汪区政府对临港大道片区房屋作出征收决定并予以公告，该片区位于大吴街道××××村境内，原告王宗卫房屋所处位置在征收范围内。征收决定作出前，依法征求规划、国土、发改等部门的意见，符合相关规定。项目启动时入户调查并张贴公告，对补偿安置方案进行了论证，公开征求被征收人的意见，制作了社会稳定风险评估报告，征收资金专户储存，评估机构按照相关规定评选确定，整个征收过程程序合法。二、赵昌春、解立国、赵友亮的涉案房屋不在征收范围内，不具备原告主体资格。贾汪区政府对临港大道片区房屋进行征收，该片区位于大吴街道××××村境内，与原告赵昌春、解立国、赵友亮的房屋所处位置相邻，原告赵昌春、解立国、赵友亮的房屋位于解台村××组集体土地，贾汪区政府未对其房屋进行征收，也未对该村集体土地实施征收，原告赵昌春、解立国、赵友亮诉称的“征收行为”实为该村自主的搬迁行为。三、本案不是必要的共同诉讼，不应合并审理。王宗卫的房屋位于国有土地上且在征收决定范围内，而赵昌春、解立国、赵友亮的房屋位于集体土地上，贾汪区政府未对其进行征收，其房屋属于村民自治的统一搬迁行为，不属于本案审理范围，应驳回赵昌春、解立国、赵友亮的起诉。综上，请求人民法院依法驳回原告赵昌春、解立国、赵友亮的起诉，驳回原告王宗卫的诉讼请求。 被告贾汪区政府向本院提交的证据有：证据1、贾汪区房屋征收办公室向规划、国土、发改部门征求意见函及回复和征收范围放大图标注四原告位置定点图，证明征收项目符合总体规划和专项规划，符合土地利用总体规划，符合国民经济和社会发展规划；证据2、冻结通知及签收回执，证明履行了冻结程序；证据3、房屋入户调查公告及公示张贴照片，证明进行了入户调查程序并进行公开；证据4、征收安置方案论证会签到表、贾汪区××大道片区房屋征收安置方案及征求意见公告，证明公开向社会和相关部门征求安置方案的意见；证据5、情况说明及张贴照片，证明征求意见期满未有不同意见；证据6、社会稳定风险评估报告，证明评估结论为中风险，该项目原则上可行；证据7、关于协商选定房地产价格评估机构的公告及张贴照片、投票选择评估机构照片、关于确定房屋征收评估机构的公告及张贴照片，证明评估机构选定符合程序；证据8、房屋征收决定、公告及张贴照片，证明征收决定作出程序合法。以上证据证明房屋征收决定的征收范围明确，征收程序合法，赵昌春、解立国、赵友亮不在本次征收范围内，其诉讼主体不适格。 经庭审质证，被告对四原告提交证据的质证意见为：对证据1、2无异议；证据3中原告王宗卫所提交的徐家英的土地证坐落位置在大吴镇供销社宿舍，和本案诉争土地上的征收行为无关，与本案没有关联性。对赵昌春、解立国、赵友亮的土地使用证的真实性无异议，但不在本次征收范围之内。四原告对被告提交证据的质证意见为：被告应当就其作出的具体行政行为负有举证责任，其应当在收到原告起诉状十五日内提交答辩状及证据材料，原告提交起诉状的日期为2017年9月21日，被告于2017年12月15日提交答辩状及证据材料，已经超过举证期限，应当视为被告没有提交相应的证据，对该部分证据不予采纳。对被告提交证据1中34号函，征收办公室请求确认该项目是否符合贾汪区总体规划和专项规划，而贾汪区规划局给出的答复是该项目符合大吴镇总体规划和相关专项规划，答非所问，不符合590号令关于作出征收决定前的必要条件，征收决定作出前应当核实该征收决定是否符合贾汪区的整体规划，而并不是镇的总体规划。征收范围图需提供原件，对其合法性不认可，且被告提供的征收范围图虽然可以证明原告解立国、赵昌春、赵友亮的房屋不在此次征收范围内，但并不能证明此次征收与解立国、赵昌春、赵友亮不具备利害关系，实际上涉案三处房屋已被贾汪区人民政府拆除，房屋原土地已被临港大道的道路所占用，很明显属于超出征收范围实施的征收；给贾汪区国土局函、复函以及给发改委函、复函不能证明涉案项目符合土地利用总体规划及国民经济和社会发展规划的需要，被告应提交更多证据以证明项目符合以上要求，且涉案的规划及发展规划应当经过科学认证。证据2冻结通知的作出没有法律依据，征收部门无权在征收前作出限制被征收人行为的类似文件。对证据3入户调查公告无异议，张贴照片应当提供原件，且该照片不能显示制作方法、时间、制作人和制作对象，对其合法性不认可。对证据4签到表的真实性不认可，没有相关部门盖章，仅凭一张纸不能认为被告组织对补偿方案进行了论证，应当提交相应的会议记录或其他证据予以证明，对合法性不认可，该签到表及照片不能证明讨论会发生的时间及讨论的事项。对证据5公告应当提供原件，对照片的质证意见同上。安置方案征求意见、情况说明，公告期为30天，从3月15日开始计算，超过公示期30天为4月15日，且4月16日为周日，该情况说明的作出不符合政府部门工作安排，且其描述内容存在不合理的地方，对真实性、合法性均不认可。被告提交的证据不能证明征求被征收人的意见满30天，只提供张贴时间、情况说明，但是并没有这31天过程中进行公示的其他证据，且未提供该意见稿在被征收人生活居住的周边进行公示的证据。因此，被告提交的证据并不能证明该公示依照590号令公示满30天。对证据6风险评估报告应当提供原件，合法性不认可，徐州新盛项目管理咨询有限公司没有相应资质，其经营范围不包括社会风险评估，没有相应授权委托手续委托该公司对涉案征收项目进行风险评估，该资质证书上“徐州市维护稳定工作领导小组办公室”显然不具备颁发证书的资格，评估人员的证书也是由该机构颁发，且该风险评估报告中在未确定补偿标准的情况下进行风险评估是不合理、不合法的。贾汪区财政局出具的证明不具备合法性，该证明是由征收单位下属的财政局单方面作出，与被告存在利害关系，应当由资金管理银行出具专储专户的单据证明，该证明中也未显示涉案征收资金的数额以及是否足额到位，是否专户专储，因此，该证明不能证明涉案资金符合590号令对征收资金的要求。证据7不具备合法性，根据590号令的要求评估机构应由被征收人协商选定，而政府限定了5家评估机构，可以说此次征收评估机构是由政府单方面圈定，而非被征收人自主选择，且选定评估机构应当遵循以下程序：第一，征收部门应当向社会发布征收评估信息；第二，具有资质的评估机构报名，最后通过多数决定选定的评估机构，该过程和结果应当经过公证机构的依法公证。被告提交的证据不能证明其履行了以上程序。证据8需提供原件，照片质证意见同上，涉案征收决定征收范围涉及280户左右，涉案人数较多，根据590号令应当经过政府常务会议讨论再作出征收决定，而被告未提交该证据，不能证明征收决定作出前履行了该程序，属于程序缺失。 经本院庭审质证认证，对双方当事人提供的证据作如下认定：原、被告提供的证据具有真实性，能够反映相应事实，可以作为本案的事实依据。 本院经审理查明，因公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）、《省政府关于印发江苏省贯彻实施若干问题规定的通知》（苏政发【2011】91号）等有关规定，被告贾汪区政府决定对临港大道片区房屋征收项目实施房屋征收，征收范围为西至206国道、南至京杭大运河北岸、305县道周边，具体以临港大道片区房屋征收项目征迁范围图为准。 被告贾汪区政府根据《关于的复函》、《关于的复函》、《关于的复函》等文件启动涉案征收项目。作出征收决定前，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室于2016年12月27日向区各有关部门作出《冻结通知》，要求暂停办理征收范围内的相关手续。被告于2017年2月13日作出《房屋入户调查公告》，与临港大道片区房屋征收项目征迁范围图均在征收范围内进行了张贴。被告于2017年3月14日组织召开临港大道片区房屋征收安置方案论证会。被告于2017年3月15日将《贾汪区临港大道片区房屋征收安置方案》（征求意见稿）进行公示，征求公众意见，公示期限为三十天。2017年4月16日，被告作出《情况说明》，告知在公示期限内未征集到被征收人要求修改征收安置方案的意见和建议，并在征收范围内进行了张贴。2017年4月20日，徐州鑫盛项目管理咨询有限公司出具《临港大道片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目社会稳定风险等级为“中级”。2017年4月20日，贾汪区财政局出具《证明》，载明“兹证明贾汪区财政局在贾汪建设银行开设财政专户，账号：32×××61，核算内容包括临港大道片区专储资金在内的各项资金。”2017年4月22日，被告作出《关于协商选定房地产价格评估机构的公告》，并予以公示。2017年5月5日，被告作出《关于确定房屋征收评估机构的公告》，根据被征收人或承租人填写的《房屋征收评估机构选定协商意见单》进行计票统计，确定该项目的评估机构为江苏天元房地产土地与评估造价有限公司徐州分公司，并予以张贴公示。2017年4月22日，被告作出涉案房屋征收决定并公告。四原告不服被告作出的贾房征[2017]第2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼。 另查明，根据庭审时原、被告双方对《临港大道片区房屋征收项目征迁范围图》进行指认，原告赵昌春、解立国、赵友亮的房屋不在本次征收范围内。 本院认为，关于原告赵昌春、解立国、赵友亮是否是本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，根据原、被告双方提交的证据和庭审调查查明的事实，原告赵昌春、解立国、赵友亮所有的房屋不在涉案房屋征收决定确定的征收范围内，与涉案房屋征收决定无利害关系，不是本案的适格原告。 关于涉案房屋征收决定是否合法的问题。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，被告贾汪区政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权和职责。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；…”临港大道片区房屋征收项目用于疏港公路建设，是徐州市贾汪区2016年重点实施项目,被告作出涉案房屋征收决定，符合社会公共利益的需要。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”被告贾汪区政府在作出房屋征收决定前，就该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、区总体规划和专项规划向发改、国土、规划等相关职能部门发函，贾汪区发展改革与经济委员会、贾汪区国土资源局、贾汪区规划局等职能机关作为征收建设项目所在地法定职能机关，依法有权出具相应证明，上述部门均回复予以认可。4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”被告贾汪区政府在作出被诉房屋征收决定前，依法组织相关部门对涉案地块征收范围内的房屋进行调查登记，并将结果在征收范围内向被征收人进行了公布。被告于2017年3月14日组织相关部门对征收补偿方案进行论证且拟定了《贾汪区临港大道片区房屋征收安置方案》（征求意见稿）并予以公告，征求被征收范围内被征收人的意见和建议，公示期限为30天。后被告于2017年4月16日作出《情况说明》，告知公示期限内未征集到被征收人要求修改征收安置方案的意见和建议，并在征收范围内进行了张贴，符合上述规定。5、关于社会稳定风险评估的问题。徐州鑫盛项目管理咨询有限公司作为评估单位出具了《临港大道片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，认为该项目整体综合风险等级为“中级”，该程序不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定。关于原告认为征收决定作出前应当经政府常务会议讨论的观点，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。结合徐州市关于房屋征收的地方性规范文件，征收户数500户以上的项目，为征补条例规定被征收人数量较多的情形。社会稳定风险评估报告中载明“本项目动迁总户数204户，其中住宅楼房168户，平房26户，企业10户。其中两证齐全的为124户（住宅楼房**，平房24户）。”因此，涉案征收决定未经政府常务会议讨论决定并无不当。6、关于征收补偿费用是否足额到位的问题。根据本案有效证据及庭审调查，在作出涉案征收决定前，被告提供安置房3104套，且在贾汪建设银行开设财政专户，核算内容包括临港大道片区专储资金在内的各项资金。7、关于评估机构选定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，被告于2017年4月22日作出《关于协商选定房地产价格评估机构的公告》，告知经评估机构自愿报名，共有5家具备国有土地上房屋征收评估资格的房地产价格评估机构报名参与涉案项目的房屋征收评估工作，供征收范围内的被征收人协商选择。因被征收人未协商一致，被告根据被征收人或承租人填写的《房屋征收评估机构选定协商意见单》进行计票统计，确定该项目的评估机构为江苏天元房地产土地与评估造价有限公司徐州分公司，并予以张贴公示，符合上述条例规定。8、被告作出《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》（贾房征【2017】第2号）后，在征收范围内进行张贴公告，征收决定载明了征收补偿方案及行政复议、行政诉讼等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，程序合法。 综上，被告作出的《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》（贾房征【2017】第2号），符合法定征收条件，涉案征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁判如下： 一、驳回原告赵昌春、解立国、赵友亮的起诉； 二、驳回原告王宗卫要求撤销被告徐州市贾汪区人民政府作出的贾房征【2017】第2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王宗卫负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘 红 审 判 员  徐 冉 人民陪审员  范淑敏 二〇一九年二月二十五日 书 记 员  张文娟