海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼0105行初82号 原告海南恒润物业发展有限公司，住所地海口市丘海大道5号南楼附楼。 法定代表人陈广文，总经理。 委托代理人夏忠，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 委托代理人杨佳瑶，广东深天成（文昌）律师事务所实习律师。 被告海口市工商行政管理局，住所地海口市龙华区坡博路13号。 法定代表人潘永强，局长。 委托代理人何懿鹏，海口市工商行政管理局工作人员。 委托代理人周靓，海南中邦律师事务所律师。 原告海南恒润物业发展有限公司（以下简称恒润公司）因不服被告海南省海口市工商行政管理局（以下简称工商局）于2018年7月13日作出的海工商处字（2018）45号《行政处罚决定书》（以下简称45号决定书）的行政行为，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并于同年1月22日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，本院原适用简易程序审理本案，因原告对此提出异议，本院依法裁定将案件转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2019年2月21日公开开庭审理了本案，原告委托代理人夏忠、杨佳瑶，被告委托代理人何懿鹏、周靓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告工商局于2018年7月13日作出45号决定书，以原告在销售其开发建设的位于海口市海甸岛沿江五西路“南海御景”项目房产过程中，以在印刷品及网站上发布广告的形式，突出宣传该房产的生活住宅性质，诱导、隐瞒一部分购房者购买了土地性质为金融用地办公性质的商品房，其行为违反了我国广告法第二十八条的规定，属违法行为。结合原告及时终止违法行为，主动消除影响且造成的社会危害后果较小的情节，根据我国广告法第五十五条的规定，从轻对原告作出责令立即停止发布广告和在相应范围内消除影响，并处罚款30万元的行政处罚。被告于2019年2月1日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：第一组1、案件来源登记表，2、立案审批表；证明（1）2018年3月15日，位于海口市海甸沿江五西路“南海御景”（以下简称南海大厦）部分业主推选李凌为代理人投诉反映恒润公司虚假宣传、欺骗消费者购买了实为商业金融性质用地的非住宅-办公用地的商品房；（2）2018年4月19日，被告执法人员立案并展开调查。第二组1、原告营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书及委托代理人身份证复印件，2、《国有土地使用证》、《建筑工程施工许可证》、《建筑工程规划许可证》、《海口市商品房预售许可证》；证明（1）原告配合被告执法人员调查取证，提交了法定代表人及其委托代理人相关证明文件，南海大厦项目相关材料；（2）南海大厦用地性质为商务金融用地。第三组1、2018年4月19日询问（调查）笔录（被询问人凌涛、李凌），2、2018年5月17日询问（调查）笔录（被询问人凌涛），3、“万花坊.南海御景”印刷宣传页、置业计划书，4、涉案业主签订的《海口市商品房买卖合同》、涉案业主取得的《不动产权证书》，5，涉案房屋拍摄照片、原告在我房网发布户型图和售楼信息；证明（1）被告执法人员依法对涉案当事人进行调查询问，69名业主委托李凌作为代理人，向被告执法人员具体反映了其被涉案广告的虚假宣传误导并购买南海大厦的具体情况；（2）原告未提供任何广告费用的计算凭据，涉案广告费用属无法计算的情形；（3）涉案广告宣传大量体现生活住宅元素，如“绿色氧吧”、“生活便利、交通方便”、“浪漫生活气息”等；同时，所涉广告内容中的户型图片均为住宅设计，始终没有反映真实土地性质及房屋用途的相关表述；（4）原告与业主签订的购房合同中，用于备案的和业主自行持有的内容不一致：土地用途及房屋用途分别标注“商务金融用地”“非住宅-办公”、“城镇住宅用地”“住宅成套”；（5）由于原告虚假宣传、欺骗误导消费者，使消费者购买办公性质的商品房，损害了众多消费者的合法权益，涉案虚假广告造成的影响重大。第四组1、行政处罚听证告知书及送达回证，2、45号决定书及送达回证；证明（1）2018年7月4日，被告执法人员依法告知原告享有陈述、申辩和要求举行听证的权利；（2）2018年7月13日，被告作出涉案处罚决定并依法送达原告。 原告恒润公司诉称，2018年7月13日，被告向原告发出45号决定书，责令原告立即停止发布广告和在相应范围内消除影响，并对原告作出罚款人民币30万元的行政处罚措施。原告认为，被告的行政处罚行为缺乏事实依据，适用法律错误。 原告开发的位于海口巿海甸沿江五西路的南海大厦自2013年12月24日取得海口市住房和城乡建设局颁发的（2013）海房预字（0118）号《海口市商品房预售许可证》以来，一直采取自销、委托第三方代理销售的营销模式。由于涉案小区所涉地类用途为商务金融用地，因此，原告在开发、销售涉案房屋时，都着重区分办公和住宅的不同性质。不论是报备的规划平面图，还是设计施工建设都是按照办公楼的用途进行建设，尤其是在进行商品房预售许可时审批的材料，都是按照办公用途进行的材料上报。因此，涉案小区所取得的预售许可证中亦明确标注“办公”用途。此外，原告与业主方签署的《海口市商品房买卖合同》（此合同为商品房销售的标准合同，系商品房备案时所必须使用的标准合同）第三条“买受人所购商品房的基本情况”，清晰载明商品房的用途为“非住宅-办公楼”，这也与在海口市住房和城乡建设局就涉案小区的合同备案列明的商品房用途为“非住宅-办公楼”完全一致。正因此，原告认为被告的处罚行为没有任何事实依据。 一、被告对原告作出行政处罚的依据为系认为原告突出使用“商品房”字样，对商品作虚假和引人误解的商业宣传，极易引起购房者误解是住宅商品房的逻辑推论，明显系逻辑推导错误，且无事实依据。原告所使用的《海口市商品房买卖合同》系海口市住房和城乡建设局发布的针对海口市商品房销售的标准版本的合同，而且原告作为开发商，必须使用该合同版本且未经政府部门允许，不得擅自作出更改。因此，原告合法、合理且依规定使用标准版本合同的行为不应当成为被告处罚的事由。 此外，“商品房”的概念并非仅仅指称住宅房屋作为商品进行销售，而是指经政府有关部门批准，由房地产开发经营公司从政府取得土地建成后用于市场出售、出租的房屋，包括住宅、商业用房以及其他建筑物。但被告对此无法作出清晰认识。同时，在国家住房和城乡建设部以及国家工商行政管理总局共同制定的《商品房买卖合同》中，其在首页部分，不仅标注的是“商品房”，而且在其内容部分所载明的商品房规划用途亦包括了“住宅、办公、商业”等形式。也就是说，“商品房”并非住宅类房屋用于销售的专门指称，而是同时包含了住宅、办公楼等不同用途的房屋在市场上进行销售时的统称，都应适用标准版本的《商品房买卖合同》，但是需要在合同内容中对房屋的用途作出区分表示。具体到本案，原告在销售涉案小区时，已经明确房屋用途为“非住宅-办公”。因此，被告据以原告适用“商品房”作为销售的行为进而认定原告存在虚假宣传的行为，并没有合理依据，由此作出的行政处罚亦无事实依据可言。 二、被告认为原告派发的印刷品及网站发布的广告以及效果图中的厨房内有橱柜、燃气灶等，认定原告发布的广告系虚假广告，诱导、隐瞒一部分购房者购买了土地性质为商业金融用地办公性质的商品房的行为，导致部分业主以后要承担缴纳办公性质的房产税的事实，进而对原告作出行政处罚，亦没有事实依据。 首先，原告认为，被告基于此作出的行政处罚，系结果导向型的行政处罚行为，其处罚的目的不在于纠正违法事实，而在于平息民愤。诚如被告陈述的，涉案小区属于商业金融用地，购房业主确实需要承担房产税，但是，向国家缴纳房产税系房屋所有权人应当履行的法定义务。因此，对这一义务的履行如何能够成为惩治原告的事由？其次，正是因为涉案小区系属金融用地，不排除国家税务部门有征税的可能性，在房屋销售时，都已通过各种形式向购房者告知“税费以政府部门要求为准”、“具体以政府部门公示为准”等。最后，正是考虑到金融用地的使用年限问题，原告在销售房屋时，销售价格普遍低于周边地2000-3000元不等，且亦在销售环节做了大量的说明。再次，原告在销售房屋时采取了自销以及委托代理销售等多种销售模式，在此销售模式下，不排除某些代理销售机构为提高销售业绩采取了不当的销售宣传策略，这本身并非原告造成。因此，被告在并未查明《置业计划书》等宣传资料是否系原告印制的前提下，仅仅依据上述宣传资料印有原告的名称就认定原告作为广告主，进而依据《广告法》对原告进行处罚，缺乏事实依据，亦无法律依据。 最后，退一步说，即便《置业计划书》等宣传资料系原告印制，也不能认定其内容包含了虚假的成分。宣传资料所印制的内容系对涉案小区进行基础介绍的文字资料，具有一定渲染的功能，该宣传资料虽然包含了“家”的成分，但同时亦包含了“商务”、“商贸区”的表述。而且，作为办公楼性质的涉案小区，其用途虽为办公，但并不排除业主亦可用于居住。因此，被告仅仅只依据片面资料、个别字眼，对原告作出的行政处罚没有充分的事实依据。 综上，原告认为，被告的行政处罚没有事实和法律依据。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，恳请法院判决撤销被告作出的45号决定书并承担本案诉讼费用。 原告没有证据向本院提交。 被告工商局辩称，一、被告作出的涉案处罚程序正当、合法。2018年3月15日，位于海口市海甸沿江五西路南海大厦的部分业主推选李凌为代理人投诉反映原告虚假宣传、欺骗消费者购买了实为商业金融性质用地的非住宅-办公用地的商品房。2018年4月19日，被告执法人员立案并展开调查。被告分别于2018年4月19日、5月17日依法对原告及涉案业主进行调查询问，并要求原告配合提交了南海大厦相关材料。在进行全面调查后，被告综合全部调查取证的事实结果，拟对原告作出涉案处罚，遂于2018年7月4日向原告送达听证告知书。由于原告未要求举行听证，2018年7月13日，被告依法作出涉案处罚决定并送达原告。综上，被告在涉案违法广告的立案、调查取证、听证、处罚及相关文书的送达等程序中均严格履行《行政处罚法》的相关规定。 二、被告对原告所涉违法行为事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。 （一）涉案违法事实及处罚决定。经被告调查查明，原告于2013年开发南海大厦房地产项目，该项目共一栋197套房，占地面积3494.84平方米，项目用地性质为商务金融用地，原告向海口市规划局报备的规划平面图均系按照办公楼的设计施工建设。而原告在销售南海大厦房产过程中派发印刷广告及网站发布的广告内容里，均以住宅商品房销售为宣传内容，未有任何字眼显示说明南海大厦实为商业金融用地的办公楼，众多消费者因前述广告内容产生错误认识，并购买了实为办公用途的商品房。消费者自签订买卖合同至装修入住后，均将涉案房屋作为生活住宅使用，直至2017年底因业主自行前往税务局缴税时才发现其购买的为非住宅楼。据此，被告认定，原告作为广告主，发布虚假广告，隐瞒购房者购买了办公性质的商品房作为生活住宅，给消费者的合法权益造成重大损害，违反了《广告法》第二十八条第（五）项的规定。又因原告无法提供广告费用合同及发票，被告又无法查出台账记录，广告费用无法计算，被告遂依照《广告法》《行政处罚法》的相关规定对原告作出了涉案处罚。 （二）对原告主张的回应。（1）原告在销售涉案房屋中使用派发的宣传广告，大量体现生活住宅元素，如“绿色氧吧”、“生活便利、交通方便”、“浪漫生活气息”等，同时，所涉广告内容中的户型图片均为住宅设计，广告效果图内有橱柜、燃气灶等居住设施，始终没有反映真实土地性质及房屋用途的相关表述。前述事实与原告主张的“开发、销售案涉房屋时，都着重区分办公和住宅的不同性质”显然不符。 （2）本案违法事实重点为涉案宣传广告内容，至于原告与购房者签订的购房合同内容，应为原告与购房者的民事纠纷，并非本案行政处罚的审查重点。再者，消费者签订的《购房合同书》中存在着“阴阳合同”的情形（用于备案的和业主自行持有的内容不一致：土地用途及房屋用途分别标注“商务金融用地”“非住宅-办公”“城镇住宅用地”“住宅成套”等）。购买涉案房屋的消费者多为具有度假养老使用目的的中老年人，其因涉案虚假广告内容产生错误认识，而在签订购房格式合同时，原告仍存在故意隐瞒的情形，给众多消费者造成重大影响。 （3）正是由于商品房为市场用于出售出租的房屋，包括住宅、商业用房以及其他建筑物，原告突出使用“商品房”字样，又对其商品作虚假宣传，极易引起购房者混淆认为其购买的为住宅商品房。 （4）根据相关法律规定，非营业用的房产无需承担房产税。消费者通过虚假宣传购买与其主观判断不符的办公用房屋，致使其需承担房产税费用，严重损害了消费者的合法权益。 （5）原告作为开发商、涉案房屋销售者，无论涉案广告是否系其自行设计制作，均为《广告法》第二条规定的广告主身份。同时，《广告法》第四条规定广告主应当对广告内容的真实性负责，涉案广告以虚假内容欺骗消费者，作为广告主的原告即应当承担相应的法律责任。 综上所述，被告所作处罚认定事实清楚、证据充分、程序正当；原告的主张并无事实和法律依据，恳请法院依法驳回其全部诉讼请求。 经审理查明，本案原告系2012年4月13日经被告工商局注册成立的有限责任公司，其经营范围为房地产开发经营、房屋租赁、水电安装工程、室内外装饰装修工程等。2013年，原告开发建设位于海口市海甸岛沿江五西路“南海大厦”房地产项目。该项目的土地用地性质为商务金融用地，使用期限为四十年，原告申报及规划部门审批的房产项目均按办公楼的设计标准进行施工和建设。2013年12月24日，原告取得由海口市住房和城乡建设局颁发的《海口市商品房预售许可证》，开始对外出售南海大厦的房产。在销售过程中，原告在其印刷的宣传品及网站发布的广告内容里，均以住宅商品房销售为宣传内容，大量使用体现生活住宅元素的语言和图片，具体如“绿色氧吧”、“生活便利、交通方便”、“浪漫生活气息”等。同时，所涉广告内容中的户型图片均为住宅设计，广告效果图内有橱柜、燃气灶等居住设施，始终没有反映真实的土地性质及房屋用途的相关表述，隐瞒了南海大厦实为商业金融用地的办公楼性质。原告发布的广告导致众多消费者对广告内容产生错误认识，购买了实为办公用途的商品房。 2017年底，因部分购房业主到税务部门缴纳税款时被告知所购房产属非住宅性质，需缴纳房产税，购房业主才知道所购房产的性质。2018年3月15日，部分业主推选代理人向被告投诉反映原告虚假宣传、欺骗消费者购买了实为商业金融性质用地的非住宅-办公用地商品房的行为，被告随即立案并展开调查。经调查，被告认定原告存在上述违反我国广告法的违法行为，原告作为广告主且无法提供广告费用的具体数额，应承担相应责任。2018年7月4日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》，但原告没有要求听证。2018年7月13日，被告作出本案被诉的45号决定书，以原告在销售其开发建设的位于海口市海甸岛沿江五西路南海大厦项目房产过程中，以在印刷品及网站上发布广告的形式，突出宣传该房产的生活住宅性质，诱导、隐瞒一部分购房者购买了土地性质为金融用地办公性质的商品房，其行为违反了我国广告法第二十八条的规定，属违法行为。结合原告及时终止违法行为，主动消除影响且造成的社会危害后果较小的情节，根据我国广告法第五十五条的规定，从轻对原告作出责令立即停止发布广告和在相应范围内消除影响，并处罚款30万元的行政处罚。该决定书随后向原告送达，原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 上述事实，有被告提交的案件来源登记表，立案审批表，原告营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书及委托代理人身份证复印件，《国有土地使用证》、《建筑工程施工许可证》、《建筑工程规划许可证》、《海口市商品房预售许可证》，询问（调查）笔录（被询问人凌涛、李凌），询问（调查）笔录（被询问人凌涛），“万花坊.南海御景”印刷宣传页、置业计划书，涉案业主签订的《海口市商品房买卖合同》、涉案业主取得的《不动产权证书》，涉案房屋拍摄照片、原告在我房网发布户型图和售楼信息，行政处罚听证告知书及送达回证，45号决定书及送达回证以及庭审质证笔录，足以认定。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被告认定原告的违法事实是否清楚，处罚的结果是否适当。经庭审质证后确认，根据《中华人民共和国广告法》第二条的规定：在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。本法所称广告主，是指为推销商品或者服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的自然人、法人或者其他组织。第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。广告有下列情形之一的，为虚假广告：（五）以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的其他情形。本案中，原告开发建设的涉案房产为商务金融用地办公性质的楼房，但其在印制的宣传品及网站发布的广告中，利用语言和图片突出宣传涉案房产的生活住宅性质，误导、欺骗消费者，其行为违反我国广告法第二十八条的规定，构成虚假广告，违法事实清楚。原告作为开发商及涉案房产的销售者，其身份符合我国广告法第二条规定的广告主身份，应对涉案虚假广告承担责任。被告依据职权，在接到投诉后立案调查，并在查明原告的违法事实及履行告知听证程序后充分考虑原告终止违法行为，主动消除影响且造成的社会危害后果较小的情节，从轻对原告作出责令立即停止发布广告和在相应范围内消除影响，并处罚款30万元的行政处罚，其行为并无不当。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海南恒润物业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告海南恒润物业发展有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 位审判长李会勤 人民陪审员  陈华京 人民陪审员  杨达长 二〇一九年二月二十二日 书 记 员  战洋洋 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 印刷：李彬彬 海口市秀英区人民法院2019年2月25日印制 （共印5份）