海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行终614号   上诉人（一审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风街**。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人张仁怀，海南祥瑞律师事务所律师。   委托代理人赵飞鹏，三亚市农业农村局工作人员。   被上诉人（一审原告）陈吉凤，女，1952年4月13日出生，汉族，住三亚市。   一审第三人云德秀，女，1945年1月14日出生，汉族，住三亚市。   一审第三人姜有著，男，1966年5月13日出生，汉族，住三亚市。   一审第三人姜有芄，男，1969年2月25日出生，汉族，住三亚市。   一审第三人姜有菖，男，1973年3月4日出生，汉族，住三亚市。   上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因被上诉人陈吉凤诉其及一审第三人云德秀、姜有著、姜有芄、姜有菖农村土地承包经营权登记一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2005年9月20日，三亚市政府向姜世经（已故）户（即一审第三人家庭）颁发三亚市（县）农地承包权崖城镇第0310008号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310008号《承包经营权证》）。2019年4月9日，陈吉凤提起本案诉讼，请求撤销0310008号《承包经营权证》。   一审查明：2005年9月20日，三亚市政府向姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》，载明：发包方为原三亚市崖城镇崖城村第一经济社，承包方代表为姜世经，承包方土地承包经营权共有人为姜世经、云德秀、姜有智（即姜有著）、姜有梵（即姜有芄）、姜有昌（即姜有菖）、姜有萍、姜美仕、姜美伍8人；承包地总面积为6.92亩，承包地块总数为3块；承包期限从1997年6月30日至2027年6月30日止。但同时该证的“承包地块情况”一栏却记载姜世经户的承包地块包括苗甫、亚花母、窑园和坡田四块地，合计面积为7.23亩。其中，苗甫地为1.9亩，东至陈丽华，南至邢孔全，西至水沟，北至公路；亚花母地为0.9亩，东至邢孔安，南至林诒强，西至李绍祥，北至水沟；坡田地为3.53亩，东至诒彬，南至诒强，西至水沟，北至赤草田；窑园地0.9亩，东至鱼塘，南至水沟，西至徐小英，北至导二、五队。此外，在三亚市农业局存档的0310008号《承包经营权证登记表》的登记内容显示：姜世经户的承包方土地承包经营权共有人为姜世经、云德秀、姜有智、姜有梵、姜有昌、姜有萍6人；承包地总面积为6.92亩，承包地块只有苗甫、亚花母园和坡田三块地，没有窑园地，其中，苗甫地为1.9亩，东至陈丽华，南至邢孔传，西至水沟，北至公路；亚花母园地为0.9亩，东至邢孔安，南至林诒彬，西至李绍祥，北至水沟；坡田地为4.12亩，东至林诒贤，南至林诒强，西至水沟，北至水沟。   2011年8月7日，姜有芄向崖城村委会崖城一组组长递交《申请调解书》，称因陈吉凤无理取闹，在其耕作的窑园地里安放了一个铁皮棚房，致使其无法耕作，请求崖城一组组长调解。此后，陈吉凤多次向原三亚市崖城镇人民政府、原三亚市农业局等政府或相关部门反映崖城一组擅自将其承包的0.6亩土地变卖他人以及姜有芄一家侵占其0.6亩窑园地等问题。期间，陈吉凤于2013年8月由三亚市崖城镇农业服务中心处获取了0310008号《承包经营权证登记表》的复印件。2017年1月11日，三亚市崖州区人民政府组织崖州区政法委及信访、农林、国土、公安等部门的工作人员与崖城村委会、崖城一组代表以及陈吉凤、徐小英等人根据陈吉凤的信访事项，对陈吉凤的承包土地进行了测量，确定陈吉凤的承包土地只有一块，面积为2.51亩。陈吉凤未在该测量图上签名。2019年4月9日，陈吉凤对三亚市政府给姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》的行政行为不服，以三亚市政府为被告，姜世经为第三人提起本案诉讼。在诉讼期间，陈吉凤以姜世经已经去世为由，将本案第三人更改为云德秀、姜有智、姜有梵、姜有昌、姜有萍5人。后经一审法院庭审查明，姜世经、姜有萍已先后于2005年、2016年去世，姜有智、姜有梵、姜有昌现在的身份证姓名分别为姜有著、姜有芄、姜有菖。   另查明，2005年9月，三亚市政府向陈吉凤户颁发三亚市（县）农地承包权崖城镇第0310014号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310014号《承包经营权证》），该证的登记表记载：发包方为原三亚市崖城镇崖城村第一经济社，承包方代表为陈吉凤，承包人数为2人；承包地总面积为2.3亩，承包地块总数为1块，地块名称为“窖园”，四至为东至徐小英，南至地骨，西至王亚平，北至陈健强；承包方土地承包经营权共有人为陈吉凤；承包期限自1997年6月30日至2027年6月30日止。2011年9月21日，陈吉凤因遗失了0310014号《承包经营权证》，向原三亚市农业局申请补发《农村土地承包经营权证》。2011年10月18日，三亚市政府给陈吉凤补发了三亚市（县）农地承包权（崖城）第0310039号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310039号《承包经营权证》），该证的登记表内容显示，陈吉凤户的承包人数为1人，承包地块名称为“窑园”，除此之外，其余登记事项与0310014号《承包经营权证》的登记表所记载的内容一致。   又查明，2013年12月25日，三亚市政府就原姜世经户的0310008号《承包经营权证》给姜世经的儿子姜有芄、姜有著及妻子云德秀分别换发了三亚市（县）农地承包权（2013）第01101023号、第01101024号、第01101049号《农村土地承包经营权证》。其中，姜有芄的三亚市（县）农地承包权（2013）第01101023号《农村土地承包经营权证》所记载的窑塘田即0310008号《承包经营权证》所记载的窑园地，但该土地面积已由0.9亩增加到1.18亩。三亚市政府在给姜有芄、姜有著、云德秀换发新证后一直未注销0310008号《承包经营权证》。   在本案一审诉讼期间，经庭审调查，陈吉凤承认：其取得0310039号《承包经营权证》后，因该证的“承包方土地承包经营权共有人情况”一栏中只写了其一人的名字，没有其两个女儿邬莲和邬琼的名字，故其自己在该栏中增加了两个女儿的名字；另因三亚市政府将其承包的地块名称由“窑园”错写成“窖园”，且第一块承包地面积只登记了1.6亩，第二块登记了0.6亩，致使其窑园地面积总数少了0.1亩，故其将第一块窑园地的面积改成了1.7亩。除此之外，陈吉凤否认对0310039号《承包经营权证》的其他内容进行了涂改。另经一审法院调查，本案各方当事人一致确认案涉争议土地名称为“窑园”，而非“窖园”。崖城一组组长李振伟证实陈吉凤和云德秀、姜有著、姜有芄、姜有菖争议的窑园地四至为东至崖城一组的鱼塘，西至徐小英的承包地，南至水沟，北至其他村民小组的土地。   一审认为，本案的主要争议焦点是：一、陈吉凤提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限；二、三亚市政府给原姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》的行政行为依据是否充分，程序是否合法。   关于陈吉凤提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，虽然三亚市政府于2005年9月20日已经作出被诉的0310008号《承包经营权证》，但三亚市政府和一审第三人均没有充分证据证明陈吉凤何时知道该颁证行为的内容。本案现有证据只能证明陈吉凤自2011年起与一审第三人姜有芄一家对案涉0.6亩窑园地发生土地承包经营权争议，并多次向原三亚市崖城镇人民政府、原三亚市农业局等政府或相关部门反映崖城一组擅自将其承包的0.6亩土地变卖他人以及一审第三人一家侵占其0.6亩窑园地等问题。一审第三人姜有芄为此也曾于2011年8月7日以陈吉凤在其耕作的窑园地里安放铁皮棚房为由向崖城一组申请调解。但是陈吉凤、三亚市政府和一审第三人的信访、申请及答复材料中均未提及0310008号《承包经营权证》的内容。三亚市政府主张陈吉凤提供的0310008号《承包经营权证登记表》的复印件可以证实陈吉凤在2013年8月已经知道了0310008号《承包经营权证》的内容。但经一审法院查明，0310008号《承包经营权证登记表》和0310008号《承包经营权证》所登记的一审第三人承包地块的内容存在明显差异，0310008号《承包经营权证登记表》中并没有登记陈吉凤与一审第三人争议的窑园地，故不能因此推定陈吉凤知道三亚市政府在0310008号《承包经营权证》中登记了争议窑园地的内容。综上，本案现有证据不能证明陈吉凤提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，三亚市政府和一审第三人关于陈吉凤提起本案诉讼已经超过法定起诉期限的主张不能成立。   关于三亚市政府给原姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第九条、第十二条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门经初审，对材料符合规定的，及时登记造册，并向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料进行审核后，对申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当查验申请人提交的有关材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时地登记有关事项；需要实地查看的，应进行查验。本案中，经审查，三亚市政府给原姜世经户登记颁发0310008号《承包经营权证》的行政行为依据不足，违反法定程序，主要理由如下：首先，三亚市政府在本案诉讼期间没有提交其给原姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》的相关证据，一审第三人也未能提交土地承包方案、土地承包合同等相关证据证明其对争议的0.6亩窑园地依法享有承包经营权，由此可见，三亚市政府颁证依据不足。其次，三亚市政府没有提交审批意见表等相关证据证明原三亚市崖城镇人民政府、原三亚市农业局在办理0310008号《承包经营权证》的过程中，已经履行了查验申请人提交的有关材料、就有关登记事项询问申请人，如实、及时地登记有关事项及实地查看等法定职责。再次，三亚市政府给原姜世经户颁发的0310008号《承包经营权证》与存档的0310008号《承包经营权证登记表》的登记内容存在以下明显差异：（一）承包方土地承包经营权共有人不同。0310008号《承包经营权证》比0310008号《承包经营权证登记表》多登记了姜美仕、姜美伍2人。（二）承包地块情况不同。0310008号《承包经营权证》虽然与0310008号《承包经营权证登记表》一样，记载原姜世经户的承包地块总数为3块，承包地总面积为6.92亩，但该证的“承包地块情况”一栏却记载了苗甫、亚花母、窑园、坡田四块地，且四块地面积合计达到了7.23亩，比前述承包地总面积多出了0.31亩，不仅本证所记载的内容相互矛盾，还比0310008号《承包经营权证登记表》多出一块承包地，即本案争议的窑园地。另外，该证所记载的坡田地面积、四至与0310008号《承包经营权证登记表》登记的情况也不一致。对此，三亚市政府不能作出合理解释。前述事实表明，三亚市政府向原姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》前没有查清相关土地的承包情况，致使0310008号《承包经营权证》与0310008号《承包经营权证登记表》的登记事项不一致，违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条关于农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致的规定。综上，三亚市政府及其下属经办部门在给原姜世经户审核颁发0310008号《承包经营权证》的过程中未尽到审慎审查的义务，其颁证依据不足，程序违反了前述规定。   综上所述，三亚市政府向原姜世经户颁发0310008号《承包经营权证》的行政行为主要证据不足，违反法定程序。虽然三亚市政府在2013年12月25日已就原姜世经户的0310008号《承包经营权证》给一审第三人姜有芄、姜有著及云德秀分别换发了新的《农村土地承包经营权证》，但因三亚市政府一直未注销0310008号《承包经营权证》，故该证依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销三亚市政府给原姜世经户颁发的0310008号《承包经营权证》；案件受理费50元，由三亚市政府负担。   三亚市政府上诉称：一、从一审各方当事人举证及陈吉凤庭审陈述来看，陈吉凤至少在2014年至2015年期间就已知道或应当知道0310008号《承包经营权证》的内容，其起诉已超过法定一年的起诉期限。一审认定其起诉未超过法定起诉期限错误。二、第二轮土地承包时，陈吉凤只承包了一块地，且所承包的土地面积已达到其诉称的第一轮时的2.3亩。三亚市政府颁发0310008号《承包经营权证》未侵害陈吉凤的合法权益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回陈吉凤一审全部诉讼请求。   陈吉凤未提交书面答辩意见，口头答辩称：一审判决正确，三亚市政府上诉不对，不同意三亚市政府的上诉。   一审第三人姜有芄陈述称，对三亚市政府的上诉没有意见，同意三亚市政府的上诉意见。   其他一审第三人未提交陈述意见，亦未口头陈述。   一审法院已将各方当事人在一审提交的证据随卷移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。   二审查明的事实与一审查明的事实一致。另，二审询问中，陈吉凤自述0310008号《承包经营权证》系崖城村委会陈雄复印给陈吉凤，时间大约在其拿到0310008号《承包经营权证登记表》之后几个月，具体时间记不清楚。   本院认为：一、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（1999年10月1日起施行）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行，2018年2月8日废止）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案二审中，陈吉凤自述其在拿到0310008号《承包经营权证登记表》复印件之后几个月拿到了0310008号《承包经营权证》的复印件，具体时间记不清楚。而据审理查明的事实，陈吉凤在2013年8月即拿到了0310008号《承包经营权证登记表》，故即使往后推算一年，亦可以确认陈吉凤至少在2014年9月前已经拿到了0310008号《承包经营权证》的复印件，知道了0310008号《承包经营权证》的内容，故无论是依照前述哪部法律或者司法解释规定，陈吉凤至2019年4月9日才提起本案诉讼，早已超过起诉期限。本案中，并无证据显示存在因不可抗力或者其他不属于陈吉凤自身原因耽误起诉期限的情形。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回陈吉凤的起诉。   二、《中华人民共和国物权法》第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据；不动产登记簿由登记机构管理。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明；不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；农村土地承包经营权证只限承包方使用。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容；农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据上述法律规定，农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有农村土地承包经营权的法律凭证；农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容；农村土地承包经营权证记载的事项应当与农村土地承包经营权证登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明农村土地承包经营权证登记簿确有错误外，以农村土地承包经营权证登记簿为准。本案中，0310008号《承包经营权证》记载的事项与0310008号《承包经营权证登记表》明显不一致，在没有证据证明0310008号《承包经营权证登记表》确有错误的情况下，相关记载事项应以0310008号《承包经营权证登记表》为准。0310008号《承包经营权证登记表》并未记载本案争议的“窑园”地;地，310008号《承包经营权证》亦不应记载。虽然本案中陈吉凤的起诉超过起诉期限，人民法院依法不能判决撤销0310008号《承包经营权证》，但为了防止和避免不必要的行政和民事争议，本着有错应纠、有错必究的原则，三亚市政府作为0310008号《承包经营权证》的颁发机关，应当依法自行对0310008号《承包经营权证》超出0310008号《承包经营权证登记表》记载事项范围的内容予以纠正；若存在依据该超出部分的内容换发了新的农村土地承包经营权证情形的，亦应一并予以纠正。   综上，本案中陈吉凤的起诉超过起诉期限，依法应裁定驳回。一审对本案起诉期限审查不严，导致一审判决认定事实、适用法律和处理结果不当，应予纠正。三亚市政府关于本案起诉已经超过起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   1撤销海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初64号行政判决；   二、驳回陈吉凤的起诉。   一、二审案件受理费各50元，分别退还陈吉凤、三亚市人民政府。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 王 华   审 判 员 黄胜敏   审 判 员 刘 利     二○一九年十一月二十日   法官助理 李励云   书 记 员 王菊青   附：相关法律条文   中华人民共和国物权法   第十六条不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。   第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。   第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。   县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。   中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法   第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。   农村土地承包经营权证只限承包方使用。   第九条农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   最高人民法院   关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。