山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行申1127号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王文正，男，1950年10月9日出生，汉族，济南市长清区供电局退休职工，住济南市长清区。委托代理人**，山东睿扬律师事务所律师。委托代理人马延轲，山东睿扬律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）济南市人民政府，住所地济南市龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人杨庆荣，济南市国土资源局长清分局工作人员。委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。原审第三人刘军，男，1974年2月8日出生，汉族，住济南市长清区。原审第三人济南三鼎投资有限公司，住所地济南市长清区平安街道办事处（二二O国道东侧张桥路南王宿村）。法定代理人来某，总经理。以上原审第三人委托代理人尹义锋、赵延红，均系山东博翰源律师事务所律师。原审第三人中国银行股份有限公司济南长清支行，住所地济南市长清区经十西路16299号。负责人陈宗山，行长。再审申请人王文正因诉被申请人济南市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人刘军、济南三鼎投资有限公司（以下简称三鼎公司）、中国银行股份有限公司济南长清支行（以下简称长清中行）土地行政登记一案,不服济南市中级人民法院于2017年12月29日作出的（2016）鲁01行终530号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，并于2018年12月21日对本案进行了听证。本案现已审查终结。济南市槐荫区人民法院一审查明,济南市中级人民法院（2014）济民一终字第854号民事判决认定，2002年济南四海木业有限公司（以下简称四海公司）因拖欠长清中行贷款引发诉讼，后济南中级人民法院作出（2002）济中法执字第34号民事裁定，裁定将四海公司名下位于长清王宿村220国道东侧的12055.8平方米的土地使用权（以锅炉房与附房分界线为界，以南围墙往北量出78米）及地上物等以上各项评估价为472.6万元，抵偿给长清中行。2003年，长清中行将上述受偿资产委托山东省齐鲁瑞丰拍卖有限公司（以下简称拍卖公司）进行拍卖。2003年6月12日，拍卖公司对四海公司部分土地及地上物进行拍卖，王文正、刘军参与竞拍。拍卖过程中，刘军持285号牌以最高价217万元成功拍得四海公司的部分土地及地上物，并以买受人名义与拍卖公司签订了拍卖成交确认书。同日，王文正与刘军签订协议书一份，协议书内容为：“为更快的办理土地过户手续，经过协商，双方各占220国道沿线的1/2，刘军占南半部分，王叔占北半部分，过户手续由我公司负责办理”。协议签订后，王文正实际使用了拍得土地的北半部分，刘军实际使用了拍得土地的南半部分。本案所争议的3147平方米土地原使用权人系四海公司，性质为划拨土地。长清中行依据济政土字[2007]370号济南市人民政府文件和济国土资字[2008]175号济南市国土资源局文件以及其与济南市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同，于2008年5月5日办理了国有土地使用权登记手续。2008年9月10日，三鼎公司与长清中行签订国有土地使用权转让合同，并于2010年11月25日办理了契税完税手续。2011年4月18日，市政府根据三鼎公司与长清中行的土地登记申请书、国有土地使用权转让合同、完税资料、转让审批表等材料，制作了地籍调查表，为双方办理了坐落于长××区××经济开发区（××路东侧××路××、使用面积3147平方米的国有出让土地使用权变更登记，并向三鼎公司颁发了长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证。王文正对市政府作出的上述行为不服，提起本案行政诉讼，请求撤销市政府为三鼎公司和长清中行办理的涉案土地使用权变更登记以及为三鼎公司颁发的长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证。一审法院认为，根据生效民事判决，王文正与刘军共同购买了四海公司约18亩土地及地上物，各自实际占有使用至今，其中位于所购土地西侧的3147平方米原划拨土地由刘军在土管部门办理手续，已登记在三鼎公司名下，王文正认为市政府作出涉案土地使用权变更登记的行政行为侵犯了其合法权益，具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《山东省土地登记条例》《城镇地籍调查规程》的有关规定，市政府为三鼎公司和长清中行办理涉案土地使用权变更登记时，在原有宗地草图上划改或重复使用，未重新绘制宗地草图；地籍调查表未按照济南中级人民法院认定的实际占有使用人刘军和王文正作为相邻宗地使用人进行指界签字，而仍然认定为四海公司。因此，市政府的登记行为违反了上述程序规定，所进行的涉案土地使用权变更登记以及所颁发的济长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证，应予撤销。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销市政府为三鼎公司和长清中行办理的涉案土地使用权变更登记及向三鼎公司颁发的长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证。济南市中级人民法院对一审法院所查明的涉及对3147平方米土地变更登记和颁证行为的事实予以确认。二审法院认为，在行政诉讼中，人民法院的审理对象系被诉行政行为的合法性。具体到本案，就是对当时市政府为三鼎公司办理长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证的合法性进行审查。2008年9月10日，长清中行与三鼎公司签订国有土地使用权转让合同。2011年4月18日，市政府根据三鼎公司与长清中行的土地登记申请书、国有土地使用权转让合同、完税资料、转让审批表等材料，为双方办理了涉案土地使用权变更登记，并向三鼎公司颁发了长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证。申请人应当对提供材料的真实性负责。市政府在为三鼎公司及长清中行办理土地使用权转移登记时，已尽到了必要的审慎审查义务。根据《山东省土地登记条例》第二十三条的规定，对初始土地登记和涉及土地权属界址点、线发生变化的变更登记应当进行地籍调查。本案中，虽然市政府在为三鼎公司颁发涉案土地使用证时，未重新进行地籍调查，但此次土地变更只是土地使用主体变更，土地的界址范围并未发生变化，是否重新制作地籍调查表，对当事人的权利义务不产生实际影响。王文正对被诉行政行为的异议，实质系其与刘军、三鼎公司之间的民事争议，不属于行政诉讼的审查范围，当事人可以通过其他途径另行主张。综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决：1.撤销原审法院判决；2.驳回王文正的诉讼请求。再审申请人王文正向本院申请再审称，1.三鼎公司名下3147平方米的涉案土地在王文正与刘军共同购买的12055.8平方米的范围内，二审法院未对涉案土地是否属于双方共同购买的土地进行认定，属实认定事实的主要依据不足。2.王文正与刘军已对涉案土地使用多年，界址已经发生变化，市政府应当重新对涉案土地进行地籍调查，了解涉案土地被不同主体占有使用的情况。即便土地界限范围未发生变化，也不能免除被申请人对土地权属进行审查的义务。市政府未对涉案土地进行地籍调查和权属审核，违反法定程序。二审法院引用《山东省土地登记条例》有关规定，认为涉案土地变更只是土地使用主体的变更，土地的界址范围并未发生变化，市政府无需对涉案土地重新进行地籍调查，属于适用法律错误。故请求撤销二审法院判决并依法改判或发回重审。被申请人市政府辩称，1.市政府为三鼎公司颁发土地使用权证的行为在实体和程序上均合法有效。四海公司抵偿给长清中行的土地中有部分土地尚未办理出让手续，故市政府根据长清中行的申请收回涉案土地使用权，然后出让给长清中行，又由长清中行转给三鼎公司，市政府为三鼎公司颁发了涉案土地使用权证。整个过程涉案土地没有发生任何权属争议，出让和转让手续完备合法。2.王文正与刘军之间的土地转让纠纷与本案无关，不属于本案审理范围。王文正与刘军之间的纠纷属于民事纠纷，与长清中行转让的涉案土地无关。即使双方争议土地涉及到争议土地，王文正对涉案土地仅享有债权，不享有物权，其与涉案土地不存在物权法上的利害关系。原审第三人三鼎公司、刘军辩称，1.二审法院认定事实清楚。涉案土地与王文正、刘军之间民事案件中争议的土地属于两宗不同的地块，没有关联性。2.本案属于行政诉讼，人民法院的审理对象系被诉行政行为的合法性，王文正与刘军之间的民事争议不属于本案审理范围。本院经审查对一、二审查明的事实予以确认。另查明，2005年，刘军在办理从长清中行拍得的四海公司12055.8平方米土地及地上物的交接过程中，与长清中行和拍卖公司发生纠纷并提起诉讼，案经济南市中级人民法院（2004）济民二初字第4号民事调解书确认：拍得土地和地上物的转让价款为200万元，刘军还需支付剩余款项708500元，转让标的相关权利义务全部转让给刘军并由长清中行、拍卖公司协助其办理过户手续。王文正对此表示知情，并主张为此案支付了一半律师代理费。本院于2017年6月30日作出的（2016）鲁民再399号民事判决查明：长清中行委托拍卖的四海公司的土地使用权，其中位于土地西侧的3174平方米原划拨土地由刘军在土地管理部门办理手续，已登记在三鼎公司名下，其余部分属出让土地，未办理权属变更登记。三鼎公司原法定代表人为刘军，后变更为刘海艇。此外，王文正针对与刘军、三鼎公司之间的财产共有纠纷现已提起民事诉讼，该案尚处于二审审理阶段。本院认为：本案系王文正起诉要求撤销市政府为三鼎公司和长清中行办理的涉案土地使用权变更登记以及为三鼎公司颁发的长清国用（2011）第0700020号国有土地使用权证。结合各方当事人的诉辩理由及原审法院判决内容，本案确定的审查重点为市政府作出的被诉变更登记和颁证行为是否合法。《中华人民共和国物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，纵观土地拍卖、争议调解、土地登记整个过程，对外一直以刘军及其所属的三鼎公司的名义办理相关手续。从2003年王文正与刘军之间签订的内部协议来看，双方约定“过户手续由我公司负责办理”。此处“我公司”系“刘军公司”，符合当时实际。也就是说，双方约定过户手续由刘军公司负责办理，该约定并不排除双方同意将受让资产对外登记在刘军公司名下的事实。从2005年济南市中级人民法院作出的（2004）济民二初字第4号民事调解书来看，该调解书确认长清中行对委托拍卖的四海公司资产的相关权利义务全部转让给刘军并协助其办理过户手续。在此情形下，即使涉案土地系王文正与刘军共同购买，王文正作为完全民事行为能力人，也应当意识到上述调解内容对其权利义务产生的风险和影响。王文正对此表示知情，还主张为此案支付了律师代理费，对调解内容也没有提出异议。基于此，刘军对其享有权利义务的资产，以其所属的三鼎公司名义办理土地过户登记手续，并不违反上述协议约定和调解内容。在涉案土地变更登记和颁证过程中，首先，市政府将涉案3147平方米划拨土地出让给长清中行，并为长清中行办理了国有土地使用权登记；随后，长清中行与三鼎公司签订了国有土地使用权转让合同；最后，市政府根据三鼎公司与长清中行的土地登记申请书、国有土地使用权转让合同、完税资料、转让审批表等材料，作出被诉变更登记和颁证行为，履行了必要的审查义务。由于涉案土地使用权变更登记只是土地使用主体的变更，土地的界址范围并未因此发生变化，故市政府未重新进行实地查看、地籍调查并无不妥。故此，市政府作出的被诉变更登记和颁证行为，符合上述法律规定。需要指出的是，土地登记并不直接创设土地权利。如果土地登记基于当事人之间买卖、转让、共有、赠与等法律关系，一方当事人对物权变动行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行解决基础民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更登记。由于本案争议的发生源于王文正与刘军、三鼎公司之间的民事争议，并且当事人已经在寻求民事诉讼途径解决纠纷，故王文正诉请撤销涉案土地登记的裁判时机尚未成熟。这样处理，也有利于维护物权关系的稳定性，保护行政相对人的信赖利益。综上，二审法院判决驳回王文正的诉讼请求并无不当。王文正的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人王文正的再审申请。审判长  黄明春审判员  山 莹审判员  孙晓峰二〇一九年二月二十七日书记员  孟 真