广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5190号 原告：广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社，住所地广州市天河区天河路104号华普大厦东侧9016室，类型其它。 负责人：姚沛源，职务董事长。 委托代理人：李志华，广东合盛律师事务所律师。 被告：广州市越秀区教育局，住所地广州市越秀区教育局吉祥路32号。 法定代表人：陈学明，职务局长。 委托代理人：陈翘，该单位工作人员。 委托代理人：阎海莹，广东启兴律师事务所律师。 原告广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社（以下简称杨箕经济联社）不服被告广州市越秀区教育局（以下简称越秀区教育局）答复函一案，于2018年9月5日向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月10日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月26日公开开庭审理了本案。原告杨箕经济联社的委托代理人李志华律师，被告越秀区教育局的委托代理人陈翘、阎海莹律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨箕经济联社诉称：2016年7月30日，经广州市人民政府批准，广州市国土资源和房屋管理局颁发穗国土建用字【2016】121号建设用地批准书，确定越秀区杨箕村地块为杨箕村城中村改造地块，建设项目为村生活用地，属于杨箕村复建用地；用地单位为：杨箕经济联社；土地所有权性质为：集体；土地用途为：农村宅基地。涉案幼儿园地块位于上述集体土地内。2018年7月23日，广州市国土资源和规划委员会颁发粤（2018）广州市不动产权第01804035号不动产权证书，确定我社是坐落于越秀区杨箕大街37号宅基地使用权及房屋（构筑物）所有权权利人，该物业为我社集体单独所有，用途为：农村宅基地/教育，房屋用途为：幼儿园，取得方式：经广州市政府批准（穗国土建用字【2016】121号，建设项目：杨箕村复建用地）。基于上述，幼儿园系我社集体所有物业，我社有权按照规划用途使用和出租。越秀区教育局明知该物业为我社集体所有物业，仍错误援引国有土地上物业相关意见，拒绝杨箕大街37号幼儿园的办园申请，企图强占我社集体所有物业并对我社物业进行非法限制。因此，请求判令：撤销越秀区教育局作出的越教函【2018】102号越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函。 被告越秀区教育局辩称：我局于2018年6月15日印发的越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函法律政策依据充足，程序合法。一、我局于2018年5月收到杨箕经济联社的信访2018年5月3日函后，就其提出质疑杨箕村复建区幼儿园需办成公办幼儿园或普惠性幼儿园问题等做出回复，2018年6月15日作出的越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函已经送达杨箕经济联社。二、我局已经受理并正在办理广州正蒙教育发展有限公司（以下简称正蒙公司）关于杨箕复建区幼儿园开办的相关工作。正蒙公司申请在广州市越秀区杨箕大街37号（规划的杨箕复建区配套幼儿园）开办幼儿园并提交了申办报告，经审核，我局已经于2018年8月17日发出越秀区教育局关于同意筹设广州越秀区正蒙幼儿园有限公司的批复（越教字【2018】176号），同意该公司在上述地址筹设幼儿园。现该公司正在开展筹办幼儿园的相关工作。因此，杨箕经济联社在诉状中所述我局阻挠其开办幼儿园是与事实不符的。三、越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函是我局对杨箕经济联社信访问题的回复，非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。综上，我局早已批准了正蒙公司筹办申请杨箕复建区配套幼儿园的申请，关于该学前教育性质的规划配套需要举办成公办园或普惠性幼儿园的意见，我局在2017年4月已经函致杨箕经济联社。杨箕经济联社本案起诉的涉案复函，仅仅是我局对杨箕经济联社信访问题的回复解释，非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，请求驳回杨箕经济联社的起诉。 经审理查明：2018年4月13日，越秀区教育局作出越教函【2018】39号越秀区教育局关于答复杨箕复建配套幼儿园有关问题的函，告知正蒙公司：贵公司申请在广州市越秀区杨箕大街37号开办养正幼儿园的报告收悉，现就有关问题答复如下：一、经查，按照历史规划相关批复文件，杨箕复建配套幼儿园为该地块配建的公共服务设施。二、根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发【2010】41号）“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”及《省教育厅省发展改革委省财政厅省国土资源厅省住房和城乡建设厅关于印发的通知》（粤教基【2015】21号）“所在地政府接收住宅小区配套幼儿园后，应归口教育部门统一管理，统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园”等文件要求，杨箕复建配套幼儿园属小区配套幼儿园，需办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。2018年5月3日，杨箕经济联社向越秀区教育局邮寄函件，称……2018年4月13日，贵局向正蒙公司作出的越教函【2018】39号越秀区教育局关于答复杨箕复建配套幼儿园有关问题的函，正蒙公司已转发我社，我社认为该函内容违背事实、缺乏法律依据，特此致函如下：一、贵局函称杨箕复建区幼儿园需办成公办幼儿园或普惠性幼儿园没有法律依据，违反了《中华人民共和国物权法》之规定，损害了村集体经济组织经营自主权。1、幼儿园所在地块为我社复建地块，属于集体用地，幼儿园土地、房屋性质均为集体所有，幼儿园依法属于我社集体所有物业，根据相关法律规定，该幼儿园无需移交给政府部门接收，贵局提及的“用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园”仅限于政府部门接收的国有建设用地房地产开发项目配套的幼儿园（如融资地块的幼儿园），当然不包括我社自有物业的幼儿园。贵局援引的国务院、省市规定均指明适用于国有建设用地上按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》所规定的房地产开发项目配套的无偿移交政府的幼儿园。2、《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》的规定，普惠性幼儿园的申请以自愿申请认定为原则。因此，贵局无权要求我社移交该幼儿园，无权要求我社幼儿园举办公办幼儿园，也无权强制要求我社幼儿园举办普惠性民办幼儿园。3、幼儿园作为我社集体所有的物业（土地所有权为我社集体所有，建设单位为我社），属于村集体公共配套，我社有权将土地和房屋按照规划用途使用和出租，且幼儿园已经通过规划、消防等验收，法律并未规定规划用途作为幼儿园的建筑物出租尚且需要教育主管部门的行政审批。因此，依照法律规定和有关规范性文件规定，应当办为公办幼儿园或者普惠性幼儿园的只适用于国有土地开发建设的、需无偿移交政府的公建配套幼儿园，集体土地上建设的幼儿园，无需移交政府，贵局亦无权将属于村集体的物业用于开办公办幼儿园。二、杨箕城中村改造项目融资区幼儿园属于应当移交政府部门的公建配套，产权属于政府，贵局才有权按照来函提及的内容自行要求融资区幼儿园举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。三、由于贵局近一年多的时间以来，一直以没有事实和法律依据的理由拒绝受理、许可我社幼儿园办园，已经延误了我社村民子弟的入学，并且导致我社因此被起诉要求损失赔偿（目前案件正在审理当中），如因此造成我社的一切损失，我社必将向贵局提起国家赔偿。综上所述，我社要求贵局在收到本函五日内作出如下处理：1、书面撤销越教函【2018】39号越秀区教育局关于答复杨箕复建配套幼儿园有关问题的函，并将书面撤销文件抄送我社。2、受理正蒙公司提出的幼儿园办园申请，并依法向正蒙公司作出幼儿园的相关办学许可证。3、公开以下信息：杨箕村城中村改造融资地块（富力东山新天地）上公建配套幼儿园是否已经移交贵局？移交的时间？贵局接收该幼儿园后，是否已经批复其举办公办幼儿园或者要求举办普惠性幼儿园？并公开相关批复文件。2018年6月15日，越秀区教育局作出越教函【2018】102号越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函，告知杨箕经济联社：一、经向区国土规划局查询，按照历史规划批复，富力新天地项目的复建区幼儿园为该地块配套的公共服务设施。二、根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发【2010】41号）“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”，《省教育厅省发展改革委省财政厅省国土资源厅省住房和城乡建设厅关于印发的通知》（粤教基【2015】21号）“所在地政府接收住宅小区配套幼儿园后，应归口教育部门统一管理，统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园”，《省教育厅省发展改革委省财政厅省人力资源和社会保障厅关于印发广东省发展学前教育第三期行动计划的通知》（粤教基【2017】14号）：“落实《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作的指导意见》，坚持统筹规划、合理布局、同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用的原则，在城镇新建居住区和旧城改造工程中配套建设幼儿园，建成后的小区配套幼儿园统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。”等文件规定，复建配套幼儿园属小区配套幼儿园，需办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。上述函件依法送达至杨箕经济联社。现杨箕经济联社不服该函，认为基于该函件的回复，导致其出租该地块建设幼儿园的物权受到侵害，承租方拒绝承租幼儿园，造成杨箕经济联社巨大经济损失，请求撤销上述函件，遂诉至本院。 另查明，2017年10月30日，广东省光耀教育投资有限公司起诉杨箕经济联社及广州市天河区农村集体资产交易中心，称杨箕经济联社面向社会公开招标“杨箕复建区幼儿园出租项目经营使用权”，但该招标没有规定用于开办公办或普惠性质幼儿园，且组织本次项目招标的主体不是教育主管部门，广东省光耀教育投资有限公司中标后，意愿开办高端民办营利性幼儿园，但在向教育主管部门询问办理手续时被告知不能办理，经向越秀区人大反映后回复，因向越秀区教育局了解该场所应当开办公办幼儿园或普惠性质幼儿园。因此，广东省光耀教育投资有限公司提起上述诉讼至广州市越秀区人民法院，请求杨箕经济联社及广州市天河区农村集体资产交易中心承担退还保证金和连带赔偿损失责任。后正蒙公司中标上述地块幼儿园出租项目经营使用权。2018年8月17日，越秀区教育局作出越教字【2018】176号越秀区教育局关于同意筹设广州市越秀区正蒙幼儿园有限公司的批复，称：我局同意正蒙公司筹设广州市越秀区正蒙幼儿园有限公司。办学地址：广州市越秀区杨箕大街37号，建筑面积2488平方米。办学性质：民办。办学经费：举办者投资。办学范围：学前教育（全日制）。招生对象：3-6岁学前幼儿。举办者自愿选择登记为营利性幼儿园，承诺办成普惠民办幼儿园。 2013年4月1日，广州市规划局作出穗规批【2013】77号关于原则同意送审修建性详细规划的复函，经审查，原则同意现编制的修建性详细规划方案，具体批复如下：……四、原则同意配套公建的规划布局。（一）配套公建项目设置要求如下：教育幼儿园建筑面积2400平方米用地面积2299.8平方米所在位置G-1；幼儿园建筑面积2400平方米用地面积3348.1平方米所在位置G-2…… 以上事实有被告提供的函、越教函【2018】102号文、穗规越秀【2017】760号文、穗规批【2013】77号文、穗规函【2010】6772号文、穗规函【2010】8233号文、越教函【2017】61号文、越教函【2018】39号文、越教字【2018】176号文，原告提供的身份证明材料、不动产权证书、广州市集体土地房产证、建设用地批准书、民事起诉状等证据予以证实。 本院认为，广州市越秀区人民政府办公室文件（越府办【2015】94号）《广州市越秀区人民政府办公室关于印发广州市越秀区教育局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二点规定：“主要职责……（四）负责学前教育、义务教育、普通高中教育、中等职业教育、特殊教育和成人教育的统筹管理工作；负责各类学校、非学历教育机构设置、变更和撤销的审核工作……”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发【2010】41号）规定：“二、多种形式扩大学前教育资源……城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”广东省人民政府文件（粤府【2011】64号）《关于加快我省学前教育发展的实施意见》规定：“……（六）完善城镇住宅小区配套幼儿园建设……旧城改造和新区建设中的住宅小区开发，按照城乡规划和学前教育规划必须配套建设幼儿园。新建住宅小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。建成后的小区配套幼儿园作为公共教育资源由县（市、区）人民政府统筹安排，归口教育部门统一管理。教育部门要及时主动做好接收和管理工作。资产属国有的小区配套幼儿园原则上要办成公办幼儿园……”《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作的指导意见》第四点：“……（七）所在地政府接收住宅小区配套幼儿园后，应归口教育部门统一管理，统筹用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，优先满足本小区居民适龄儿童就近入园。”本案中，越秀区教育局对杨箕经济联社所申请回复的杨箕复建区配套幼儿园的申办具有审核管理职权。根据广州市规划局的复函，其本次讼争的杨箕复建区配套幼儿园属于城镇小区配套公建项目，根据上述规定，城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，因此，越秀区教育局作出越教函【2018】102号越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函告知杨箕经济联社，并无不妥。越秀区教育局对正蒙公司自愿承诺办成普惠性民办幼儿园的幼儿园办园许可申请，已经作出同意，本案中越秀区教育局对申办幼儿园办园许可的对象应是正蒙公司，但鉴于杨箕经济联社作为讼争的杨箕复建区配套幼儿园经营使用权的出租方，且与广东省光耀教育投资有限公司就上述幼儿园经营使用权的出租事项产生诉讼，越秀区教育局作出的越教函【2018】102号越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函对杨箕经济联社权利义务产生实际影响，杨箕经济联社认为越秀区教育局作出的该复函与其有利害关系，依法有权提起本次诉讼，该主张理由充分，本院予以支持。越秀区教育局主张上述复函系信访答复、解释，不属于行政诉讼的受案范围，理由不充分，本院不予支持。 杨箕经济联社主张杨箕复建区配套幼儿园地块属于集体土地建设用地，该幼儿园不属于城镇小区配套幼儿园，应属于杨箕村集体所有物业，无需移交政府部门接收，法律亦未规定规划用途作为幼儿园的建筑物出租需要教育主管部门行政审批，越秀区教育局无权作出上述复函。经查，现并无法律、行政法规等将土地性质与城镇小区配套幼儿园挂钩，讼争的幼儿园设置、变更、撤销等工作依据上述规定均由越秀区教育局进行审核、管理，越秀区教育局在本案中没有对讼争的幼儿园作为建筑物出租经营使用权进行审批，越秀区教育局依法作出的上述复函并无不当，因此，杨箕经济联社的上述主张于法无据，本院不予支持。 综上，杨箕经济联社请求撤销越秀区教育局作出的越教函【2018】102号越秀区教育局关于对杨箕复建区幼儿园有关问题的复函，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  李 佳 人民陪审员  冼静文 人民陪审员  冯金爱 二〇一九年二月二十七日 法官助理马昊 书记员黄颖杰 吴晓瑜