山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初850号 原告李建刚，男，1961年3月10日出生，汉族，住济南市。 委托代理人戴盟，山东戴盟律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 出庭负责人梁弘，副区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处，住所地济南市。 法定代表人刘相国，主任。 出庭负责人王宝磊，副主任。 委托代理人陈文丽，北京市观韬（济南）律师事务所律师。 被告济南市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市。 法定代表人马宗辉，局长。 出庭负责人魏传文，副调研员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 委托代理人甘宪阳，济南市槐荫区城市管理行政执法局工作人员。 第三人济南市国土资源局，住所地济南市。 出庭负责人李昌芹，济南市国土资源局槐荫分局副调研员。 委托代理人李洁，济南市国土资源局槐荫分局工作人员。 委托代理人崔晓花，北京大成（济南）律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区商务局，住所地济南市。 法定代表人翟福群，局长。 委托代理人薛洪俊，济南市槐荫区商务局副书记。 第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会，住所地济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村。 法定代表人曹兴明，村主任。 第三人山东凯基园农业发展股份有限公司，住所地济南市。 法定代表人赵洪波，董事长。 委托代理人徐晓，山东阅兴律师事务所律师。 委托代理人赵天，该单位职工。 原告李建刚因认为被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处（以下简称吴家堡街道办）、济南市槐荫区城市管理行政执法局（以下简称槐荫区执法局）拆除其公益性菜市场大棚、办公室及附属设施的行为违法，于2016年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月18日作出（2016）鲁01行初190号行政判决，槐荫区政府、吴家堡街道办、槐荫区执法局对该判决不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2018年6月22日作出（2018）鲁行终59号行政裁定，发回本院重新审理。本院于2018年8月28日重新立案后，依法向被告槐荫区政府、吴家堡街道办、槐荫区执法局送达了应诉通知书。因济南市国土资源局（以下简称市国土局）、济南市槐荫区商务局（以下简称槐荫商务局）、济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会（以下简称三教堂村委会）、山东凯基园农业发展股份有限公司（以下简称凯基园公司）与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月22日公开开庭审理了本案。原告李建刚及其委托代理人戴盟，被告槐荫区政府的出庭负责人梁弘、委托代理人冯艳，被告吴家堡街道办的出庭负责人王宝磊、委托代理人陈文丽，被告槐荫区执法局的出庭负责人魏传文、委托代理人甘宪阳，第三人市国土局的出庭负责人李昌芹、委托代理人李洁、崔晓花，第三人凯基园公司的委托代理人徐晓、赵天到庭参加了诉讼。第三人槐荫商务局、三教堂村委会参加了本院组织的调查。本案现已审理终结。 原告李建刚诉称，原告系济南市槐荫区吴家铺镇三教堂村村民，从事个体经营。2010年12月29日，其与三教堂村委会签订土地承包合同，承包了藕鱼池1.78亩，承包期限为26年，自2011年1月1日起至2036年12月31日止。原告每年向村委缴纳土地承包费240元，现己交至2021年年底计2640元。承包合同还约定:允许原告以多种方式利用土地，以实现土地的最大效益价值(包括填平鱼池进行建筑建设，招商、租赁等经营方式)。2013年12月27日，槐荫区政府召开城郊农村大集管理问题协调会，为解决农村大集占压交通主次干道经营，影响环境卫生面貌等突出问题，决定取缔农村大集，统一建设公益菜市场。会议提出各相关街道办事处要充分利用辖区内闲置土地及短期未规划土地加紧市场建设，由区商务局负责验收工作。被告槐荫区政府设立市场建设引导基金，由区商务局负责管理制定具体管理办法，原则上每建成一处市场，拨付专项资金10万元、各相关办事处负责梳理辖区内现有市场情况，准备规划选址工作。据此，被告吴家堡街道办非常重视，与三教堂村委会和原告三方商议决定，将原告承包的1.78亩土地和其宅基地建设公益性菜市场。2014年2月16日，原告根据办事处领导的要求，以其经营的济南槐荫区滨河土石方工程处的名义，与三教堂村委会共同向槐荫区商务局、吴家堡街道办提出《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，吴家堡街道办于2014年2月28日签章批准同意建设后报请槐荫区商务局。2014年3月底，原告个人投资150余万元建成西王社区菜市场，并由市、区商务局领导验收。至2014年年底，因政府协调原因，建成的公益性菜市场一直没有启用，原告为避免造成更大损失，经村委会同意将其承建的菜市场出租给了从事设施农业项目的凯基园公司，该公司在原告承建菜市场大棚内又建盖了芽菜生产培育车间从事经营。2015年12月30日，被告吴家堡街道办将《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》张贴于菜市场门口处，限令各经营业户立即停止生产经营行为，务必于2016年1月5口前将人员、机械设施迁出违法用地上的经营场所。对此原告认为其投资所建的公益菜市场是经政府同意所建，并非违法。同时向三被告提交相关用地建设材料进行申诉，但三被告对此置之不理。2016年1月18日晚11时许，三被告在未履行任何法定程序的情况下，强行将原告所建的公益性菜市场大棚拆除。综上所述，原告在个人承包土地上投资建设公益菜市场，是经政府相关部门批准的，用地手续合法，不存在违法建设问题。三被告强行将原告投资所建的公益菜市场大棚及附属设施拆除行政行为及程序违法，原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求判如所请。诉讼请求：1、请求确认三被告强行拆除原告的公益菜市场大棚、办公室及附属设施的行为违法。2、请求判令三被告将违法拆除原告公益菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元。3、本案诉讼费由三被告承担。 原告李建刚向本院提交了以下证据：1、2010年12月29日李建刚与三教堂村委会签订的土地承包合同和缴纳承包费的收据；2、三教堂村委会出具的证明信、吴家堡街道办制作的地界图，证明在2012年5月初已经将原来大棚拆除；3、关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告；4、槐荫区政府在2013年12月27日下午召开关于城郊农村大集管理协调会的会议纪要；5、济南市商务局《关于做好社区商业中心、公益性菜市场和规范餐饮摊点调查和推建工作的通知》；6、原告提出的《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，该申请已经由三教堂村委会和吴家堡街道办签章同意；7、菜市场工程施工协议、工程施工图、工程确认证明、收到施工款的书面收据、2012年5月18日郑光明收到拆除原钢结构大棚人工费的收条证明；8、吴家堡街道办2015年12月29日制作的《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》；9、延期拆迁申请、被拆除菜市场的照片一组；10、郑光明的证人证言；11、李英利的证人证言；12、视频光盘；13、关于建设吴家堡西王社区菜市场情况说明；14、山东省国土资源厅执法监察局关于对济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村违法用地限期整改的通知。 被告槐荫区政府辩称，一、原告李建刚不具备主体资格。本案涉案大棚系济南市槐荫区吴家堡镇三教堂村民委员会建设。因建设大棚属非法占用集体土地行为，2012年5月市国土局出具济国土罚字(2012)第193号《土地行政处罚决定书》，没收了涉案土地上新建的建筑物和其他设施。因此原告起诉不具备主体资格。二、被告槐荫区政府没有实施原告所诉的强拆行为。综上，原告诉被告槐荫区政府强拆行为违法、赔偿损失没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告槐荫区政府在举证期限内向本院提交的证据为：1、市国土局济国土罚字（2012）第193号行政处罚决定书；2、本院（2012）济行执字第116号行政裁定书；3、三教堂村委会勘测定界图、宗地图、界址点成果表。 被告吴家堡街道办辩称，原告所诉求确认被告强制拆除市场大棚及办公设施行政行为违法没有法律依据，原告所诉拆除的是违法建筑，该建筑物也并非原告所有，原告在本案中以原告的身份提起诉讼，不具备主体资格，理由如下：一、原告所诉涉案违法建筑在认定违法处罚决定书时行政相对方是三教堂村委会，而非原告，在市国土局行政处罚决定书作出时对相对人的询问笔录中明确记载三教堂村委会主任曹兴明说“经两委会研究决定建设一个钢结构大棚，将集贸市场迁入该大棚，该大棚占用我村土地2.5亩，投资70万元，目前尚未使用，该占用土地也未办理相关手续。”上述笔录也证实拆除的大棚是三教堂村委会的；二、济南市中级人民法院（2012）济行执字第116号行政裁决书已裁定“没收被执行人槐荫区吴家堡镇三教堂村民委员会在其非法占用集体土地上新建建筑物和其他设施交济南市国土资源局”，该裁定书足以证实该建筑物已被没收归国家所有，原告要求被告对违法建筑恢复原状并赔偿损失没有事实依据，原告也无证据证明该建筑物是其所建，要求被告赔偿损失与法无据、与事实不符，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告吴家堡街道办在举证期限内未向本院提交证据。 被告槐荫区执法局答辩称，原告主体不适格。原告所称的公益菜市场大棚、办公室及附属设施的所有权已发生变更，已被市国土局没收，有市国土局济国土罚字2012第193号处罚决定书为证，请法院驳回原告起诉。 被告槐荫区执法局向本院提交的证据与被告槐荫区政府提交的证据一致。 第三人市国土局述称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，法律保护受损害的合法权益，非法权益不受保护。三教堂村委会非法占用集体土地进行建设，已有生效的法律文书予以认定，并裁决没收非法占用土地上的建筑物以及设施，原告的诉讼请求没有事实根据，请求驳回原告起诉。 第三人市国土局向本院提交了以下证据：1、2012年5月22日作出的行政处罚决定书，证明至2012年5月22日，涉案建筑是由村委会建设，该村委会非法占用集体土地，通过该决定书已经被认定；2、询问笔录，证明在行政处罚过程中，村委会主任在该笔录中陈述2011年7月三教堂村委会占用了村集体土地建设了钢结构大棚，占用土地未办理相关手续；3、2012年11月26日市国土局作出的济国土催告字（2012）115号催告书、送达回证，证明至2012年11月26日，村委会尚未履行处罚决定，也未拆除该案当中的建筑；4、（2012）济行执字第116号《行政裁定书》，裁定书落款时间是2013年1月18日，涉案建筑到裁定书作出之日还没有被拆除，是经法院确认的，与原告当庭陈述2012年5月初该建筑物被拆除相矛盾；5、三教堂村委会建钢架大棚2010年至2017年影像图，证明2013年、2014年、2015年行政处罚当中所涉及的建筑物一直是存续的，与原告陈述2012年5月拆除相矛盾。 第三人槐荫商务局述称，对菜市场的建设进行过调研，但未收到西王村委会的申请，也未发放补助款。 第三人槐荫商务局未向本院提交证据。 第三人三教堂村委会述称，因商务局对建设菜市场有奖励，但必须以集体的名义申请，所以三教堂村委会对外承认系村委会建设的菜市场。菜市场实际是李建刚出资建设的。 第三人三教堂村委会未向本院提交证据。 第三人凯基园公司述称，按照省政府办公厅等关于加强国土资源局执法监督建立共同责任机制的意见相关规定，加强组织领导，落实主体责任，据此可以认定市国土局作出的执法监督对象是槐荫区政府。根据吴家堡街道办2014年的通知，其内容中载明如不拆除由槐荫区政府组织有关单位强制拆除，再结合槐荫区执法局在答辩中称配合相关单位实施了拆除，且街道办事处也称是配合执法行为，无论是根据行政隶属关系还是根据通知的内容，拆除主体明确指向槐荫区政府，这不属于推定。 第三人凯基园公司提交了如下证据：拆除视频资料（与原告证据12一致）。 为查明案情，本院调取了（2012）济行执字第116号案件卷宗。 经庭审质证，原告李建刚对被告槐荫区政府、槐荫区执法局以及第三人市国土局提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告以及第三人提交的证据中所指向的三教堂村委会的钢结构大棚已经于2012年由村委会自行拆除，与本案诉争拆除的大棚和新建的生产车间并非同一建筑物。被告槐荫区政府对原告提交的证据6、8、9、14的真实性无异议，对原告提交的其余证据的真实性不认可。同时，认为证据1不能证实原告建设菜市场大棚的合法性；证据2－5与本案没有关联性，且不能证实原告可以合法建造大棚以及实际建造了大棚；证据6中的申请仅是报请审批，并未经有权机关审批；证据7中的施工协议有涂改痕迹，对其合法性不予认可。对原告提交的证据1－7、10-13，被告吴家堡街道办、槐荫区执法局以及第三人市国土局均同意被告槐荫区政府的质证意见。对原告提交的证据8、9、14，被告吴家堡街道办、槐荫区执法局以及第三人市国土局均无异议，被告槐荫区政府辩称对于吴家堡街道办下发通知不知情。 经审查，原、被告以及第三人提交的证据真实，证据的形式与取得方式合法，与本案待证事实相关联，可以作为本案定案依据，本院予以确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条之规定，被告槐荫区政府提供的证据及第三人市国土局提供的第2、4、5号证据，其证明效力优于原告提供的第2、7、10、11、13号证据，对原告上述证据的证明目的不予支持。 经审理查明，2010年12月29日，李建刚作为乙方与第三人三教堂村委会签订承包合同，约定李建刚承包甲方三教堂村委会藕鱼池地1.78亩，四至：东至道路，西至曹兴明，南至李建刚宅基地，北至曹兴明；承包期限为26年，李建刚已按合同约定将承包费缴至2021年底。其中第六条约定：“甲方允许乙方以多种方式利用土地，以实现土地的最大效益价值(包括填平鱼池进行建筑建设，招商、租赁等经营方式)”。 2012年4月2日，济南市国土资源局对三教堂村民委员会主任曹兴明作出询问笔录，曹兴明陈述：“经两委会研究决定建设一个钢结构大棚，将集贸市场迁入该大棚，2011年7月，占用我村村北集体土地约2.5亩，开工建设了一个钢架结构大棚，主体基本完工，建筑面积约1700平方米，投资约70万元，目前尚未使用，该占用土地也未办理相关手续，该宗土地不存在土地权属争议、经济纠纷等问题。” 2012年5月22日第三人市国土局作出济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，该处罚决定主要内容为：“三教堂村，你单位未经批准于2011年7月占用本村集体土地1702平方米建设钢架大棚，目前已基本建成，建筑面积1702平方米。经核实土地利用总体规划，认定该宗土地符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款、第43条第1款的规定，属非法占用集体土地行为。决定处罚：没收三教堂村委会在非法占用的1702平方米土地上新建的建筑物和其他设施；处以罚款29493元。”济南市中级人民法院于2013年1月18日作出（2012）济行执字第116号行政裁定，主要内容为：“一、准予执行申请执行人济南市国土资源局作出的济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，……。二、没收被执行人槐荫区吴家堡镇三教堂村民委员会在其非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，交济南市国土资源局。……” 2016年4月28日，第三人三教堂村委会向济南市中级人民法院出具槐荫区村集体经济组织证明信一份，载明：“我村村委会于2012年初，根据原吴家堡镇政府的要求，结合本村的实际情况，建设了一处农副产品加工厂，当时因用地违法，区土地局多次来我村谈话，于2012年5月初将该加工厂拆除”。 另查明，2012年12月28日，当时的吴家堡镇人民政府向槐荫区商务局递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”。2014年2月16日，原告李建刚以济南槐荫滨河土石方工程处名义向槐荫区商务局、吴家堡街道办递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”；第三人三教堂村委会亦签章。2014年2月28日，被告吴家堡街道办签章。第三人槐荫区商务局在本院组织的庭审调查中陈述，对菜市场的建设进行过调研，但未收到建设菜市场的申请，未组织进行涉案大棚的验收，也未向李建刚发放补助款。 2014年10月29日，李建刚与第三人凯基园公司签订厂房租赁合同，将涉案菜市场大棚租赁给凯基园公司。 2015年12月21日，市国土局向槐荫区国土资源分局作出《关于转发的通知》，载明：“……望你局务必引起高度重视，严格按照省厅要求及时向槐荫区党委、政府请示报告，并切实采取有力措施，对吴家堡街道办事处三教堂村违法用地等行为立即进行整改，彻底消除违法状态……。整改情况于2016年1月26日前报济南市国土资源局。” 2015年12月29日，被告吴家堡街道办作出《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》，载明：“1、7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除。……” 2016年1月8日，李建刚向槐荫区国土资源分局、被告吴家堡街道办提出“延期拆迁申请”。 2016年1月18日，菜市场大棚被强制拆除。李建刚对拆除行为不服，诉至本院。诉讼请求：1、请求确认三被告强行拆除原告的公益菜市场大棚、办公室及附属设施的行为违法。2、请求判令三被告将违法拆除原告公益菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元。3、本案诉讼费由三被告承担。 本院（2012）济行执字第116号卷宗材料显示：本院2012年12月18日受理市国土局就其作出的济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定申请执行三教堂村委会土地行政处罚执行一案后，于2013年1月9日进行了调查询问，李建刚作为三教堂村委会的委托代理人与曹兴明共同参加了调查，对处罚决定涉及的建筑物的归属，李建刚未提出异议。三教堂村委会提交的2011年5月29日其与李建刚签订的联合建设社区菜市场协议书约定，在原农村集市北联合建设西王社区菜市场，三教堂村委会负责办理社区市场的相关合法手续并负责管理，李建刚负责费用。2012年5月底前因种种原因导致市场未能启动或无法运营，李建刚有权收回此建筑物并改为它用，其资产包括土地永归李建刚所有，三教堂村委会协助办理有关合法产权手续。市国土局提交了2011年6月26日济南市槐荫区吴家堡镇人民政府西王办事处与三教堂村委会共同向槐荫区各有关部门提交关于申办室内贸易市场（菜市场）的报告原件。2013年1月18日，本院作出（2012）济行执字第116号行政裁定，裁定准予执行济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定。2013年3月5日，本院对涉案建筑物移交给市国土局，由市国土局接收后再作处理。李建刚作为三教堂村委会的委托代理人参加了涉案建筑物的交接事宜。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，李建刚提交的土地承包合同、缴纳承包费的收据等证据，可以证实李建刚以租赁的形式使用涉案土地。依据李建刚与三教堂村委会的联合建设社区菜市场协议书、西王办事处与三教堂村委会的关于申办室内贸易市场（菜市场）的报告以及槐荫区政府、槐荫区商务局下发的有关建设城郊农村大集等相关文件，可以认定李建刚实际出资建设了涉案大棚用于菜市场的经营。但市国土局对涉案大棚作出行政处罚的过程中，李建刚作为三教堂村委会的委托代理人，对市国土局认定涉案大棚系三教堂村委会建设的事实并未提出异议，且在本院将涉案大棚交付市国土局时，李建刚仍未提出异议，李建刚应自行承担由此产生的法律后果。另外，第三人市国土局提供的涉案地块2010年至2017年卫星拍摄影像图表明，2013年、2014年、2015年涉案地块建筑物未呈现明显变化，原告李建刚提供的证据亦不足以推翻上述证据证明的事实。因此，原告李建刚关于涉案建筑系其拆除后重建的主张，本院不予支持。虽然涉案建筑物被没收后实际仍然由原告李建刚占有使用，但在该建筑物已经被没收并移交市国土局的情况下，行政机关予以拆除，李建刚提起本案行政诉讼，请求确认拆除涉案大棚及附属物违法，无事实及法律依据；因李建刚所称的办公用房并未被拆除，李建刚也未提交证据证明办公用房因强拆行为造成毁坏，李建刚要求确认拆除办公用房违法亦无事实及法律依据。对其起诉应予驳回。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定?》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”原告关于判令三被告将违法拆除原告公益菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元的赔偿请求，应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定?》第三十三条、《诉讼费用交纳办法》第八条之规定，判决如下： 驳回原告李建刚的诉讼请求。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  李咏梅 人民陪审员  赵伯堂 二〇一九年二月十八日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂