中华人民共和国北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终5117号上诉人（一审原告）阳槟灿，男，1991年11月30日出生，汉族，户籍所在地中华人民共和国广西壮族自治区南宁市青秀区。被上诉人（一审被告）国家药品监督管理局，住所地中华人民共和国北京市西城区宣武门西大街**院**楼。法定代表人焦红，局长。委托代理人戚柳彬，国家药品监督管理局化妆品监管司工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。一审第三人法国茜莱博公司，，住所地法兰西共和国阳槟灿因诉国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）政府信息公开告知一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）京01行初1383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2016年1月20日，原国家食品药品监督管理总局（因机构改革被撤销，由新组建的国家药监局继续履行其职责，以下简称原国家食药总局）针对阳槟灿提交的编号分别为GK20151168、GK20151169、GK20151170、GK20151171的信息公开申请表一并作出政府信息公开告知书（食药监政信函〔2016〕50号，以下简称被诉告知书）。告知阳槟灿：一、化妆品新原料“兵豆籽提取物”、“掌叶树提取物”、“水解假丝酵母提取物”、“麦冬根提取物”的“名称”等信息涉及商业秘密，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称原信息公开条例）第十四条和第二十三条的规定，不属于政府信息公开范围。二、上述四个化妆品原料的受理日期均为2011年6月27日。由于新原料申请人未按要求在规定的时限内提供补充资料，原国家食药总局于2015年11月9日对该4个新原料申请作出不予行政许可的决定。一审法院经审理查明：2015年11月29日，阳槟灿向原国家食药总局提交了4份政府信息公开申请表，分别要求公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“掌叶树提取物”（受理编号JHZYL1100040）、“兵豆籽提取物”（受理编号JHZYL1100039）、“水解假丝酵母提取物”（受理编号JHZYL1100042）、“麦冬根提取物”（受理编号JHZYL1100038）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时提交的原料“名称”信息；2.该局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期；3.该局不批准“掌叶树提取物”、“兵豆籽提取物”、“水解假丝酵母提取物”、“麦冬根提取物”作为化妆品原料使用的具体原因；4.该局作出不予行政许可决定的具体日期。原国家食药总局收到上述申请后，于2015年12月7日作出政府信息公开告知书（食药监政信函〔2015〕1079号，以下简称1079号告知书），告知阳槟灿其提交的上述申请中要求公开的4个原料“名称”信息表述不明确，请其补正后重新提交。同年12月19日，阳槟灿向原国家食药总局提交了编号为GK20151168、GK20151169、GK20151170、GK20151171的4份政府信息公开申请。在编号为GK20151168的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“麦冬根提取物”（受理编号JHZYL1100038）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“麦冬根提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。在编号为GK20151169的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“水解假丝酵母提取物”（受理编号JHZYL1100042）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“水解假丝酵母提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。编号为GK20151170的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“掌叶树提取物”（受理编号JHZYL1100040）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“掌叶树提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。编号为GK20151171的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“兵豆籽提取物”（受理编号JHZYL1100039）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“兵豆籽提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。2015年12月23日，原国家食药总局电话告知法国茜莱博公司申报化妆品新原料的代理公司上海泛鹰商贸有限公司（以下简称泛鹰公司）上述信息公开申请情况，并要求就是否同意公开上述原料名称信息提供书面意见。同年12月30日，泛鹰公司提交了声明，表示“麦冬根提取物”、“兵豆籽提取物”、“掌叶树提取物”、“水解假丝酵母提取物”的“名称”信息，包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等相关资料信息涉及其商业秘密，故不同意对外公开。2016年1月12日，原国家食药总局告知阳槟灿其提出的上述四个信息公开申请需延期答复。同年1月20日，原国家食药总局作出被诉告知书，并于次日邮寄给阳槟灿。阳槟灿不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明：2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准了关于国务院机构改革的方案。在该方案第二项关于国务院其他机构调整的部分：“（一）组建国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者几种反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。……不再保留国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局。”2015年11月9日，原国家食药总局针对法国茜莱博公司2011年5月5日提出的4个化妆品新原料申请作出不予行政许可决定。在上述4份不予行政许可决定中载明的受理时间均为：2011年6月27日，理由均为：“未根据《化妆品行政许可申报受理规定》及有关文件要求在规定时限补充资料，依据现申报资料无法判断原料的安全性。”一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据国务院机构改革方案，原国家食药总局已被撤销，其职权由新组建的国家药监局行使，故本案应当由国家药监局作为被告参加诉讼。针对阳槟灿2015年11月29日提出的4个信息公开申请，原国家食药总局于2015年12月7日作出1079号告知书，告知阳槟灿补正后重新提交。至此原国家食药总局已经就前述申请处理完毕。如阳槟灿对原国家食药总局要求其补正有异议，应当通过其他途径解决。针对阳槟灿4个信息公开申请中提出的第2-4项的申请，原国家食药总局已经通过被诉告知书的形式告知阳槟灿受理申请的时间、作出不予行政许可决定的时间以及不予行政许可的理由。许可机关是否对申报的化妆品新原料予以许可，核心是该原料在正常、合理、可预见条件下使用，不会对人体健康产生危害。申请人提交的申报材料是许可机关作出许可的重要依据。申报材料的不完整会导致许可机关无法对该原料的安全性作出正确评价。原国家食药总局在被诉告知书中告知的不予行政许可的理由与其针对法国茜莱博公司的申请作出的4份不予行政许可决定中的理由，并没有实质性差别。因此，针对阳槟灿4个信息公开申请中的第2-4项申请内容，原国家食药总局已经履行了法定告知义务，答复内容并无不当。阳槟灿关于原国家食药总局告知的不予行政许可理由构成重大遗漏的诉讼主张，不予支持。原信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。2017年11月4日修改前的《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。原国家食药总局制定的《化妆品新原料申报与审评指南》第三条第二项第2目研制报告的部分对于原料名称作出规定，名称包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。本案中，阳槟灿申请公开的信息是法国茜莱博公司申报四种“化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料‘名称’信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名”。在化妆品新原料申报中原料的化学名等可以按照相关目录中列明的名称进行申报，亦可以按照国际纯粹与应用化学联合会等机构对化学物质、化妆品原料的命名规则进行命名后予以申报。根据申报的名称情况有可能判断出新原料物质的情况，进而可以了解法国茜莱博公司技术研发的方向等。因此，法国茜莱博公司申报的四种新原料名称信息属于其技术信息范畴。由于法国茜莱博公司的上述申请并未获得许可，相关内容仍处于不为公众所知悉的状态中，也不是公众通过查询即可以获知。上述信息对于法国茜莱博公司而言具有商业价值，一旦公开可能会影响该公司由此衍生的经济利益。原国家食药总局据此认定上述信息属于法国茜莱博公司的商业秘密具有事实和法律依据。原国家食药总局经审查认为阳槟灿申请公开的信息中可能涉及法国茜莱博公司的商业秘密，按照原信息公开条例第二十三条的规定，口头通知了法国茜莱博公司在中国提出申报的代理人泛鹰公司，要求其代为征询法国茜莱博公司的意见。泛鹰公司书面回复明确表示不同意公开相关信息。且不公开四类新原料名称信息不会对公共利益造成重大影响。上述信息亦不存在可以区分处理的情形。故原国家食药总局决定不予公开并无不当。原信息公开条例第二十三条规定的“征求第三方意见”这一程序的目的是保护个人隐私、商业秘密的权利人的合法权益。虽然原国家食药总局征询意见的方式，不符合原信息公开条例规定的书面形式的要求。但结合原国家食药总局提交的证据能够证明其履行了征询意见的程序，以及法国茜莱博公司通过申报代理人泛鹰公司书面回复了意见。原国家食药总局征询意见方式上存在的问题，一审法院予以指正。阳槟灿的相关诉讼主张，缺乏事实和法律依据，均不予支持。阳槟灿2015年12月19日提出本案所涉4个信息公开申请，原国家食药总局于2016年1月12日告知阳槟灿延期答复，后于2016年1月21日作出被诉告知书。扣除征询意见期间，原国家食药总局作出被诉告知书符合原信息公开条例第二十四条的规定。据此，一审法院判决驳回阳槟灿的全部诉讼请求。阳槟灿不服一审判决，向本院提起上诉，请求本院撤销一审法院（2017）京01行初1383号行政判决，并改判支持阳槟灿的一审诉讼请求。国家药监局未提交二审答辩意见。法国茜莱博公司未提交二审答辩意见。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：根据原信息公开条例第二十一条第一项和第二项的规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由。本案中，原国家食药总局针对阳槟灿申请公开的信息中属于公开范围的信息，在被诉告知书中向阳槟灿予以告知，其内容并无明显不当。原信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，因原国家食药总局认为阳槟灿申请公开的法国茜莱博公司申报四种“化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料‘名称’信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名”的信息，可能涉及法国茜莱博公司的商业秘密，故通过法国茜莱博公司在中国提出前述申报的代理人泛鹰公司，征询法国茜莱博公司的意见。通过泛鹰公司的书面回复，表示前述信息涉及商业秘密，不同意对外公开。且原国家食药总局认为，不公开前述信息不会对公共利益造成重大影响。据此，原国家食药总局在被诉告知书中认为前述信息不属于公开范围，不予公开，亦无明显不当。关于原国家食药总局在征求法国茜莱博公司意见时存在的方式问题，一审法院已经予以指正，本院对此不持异议。另经审查，被诉告知书作出程序符合相关法规的规定。综上，一审法院判决驳回阳槟灿的全部诉讼请求，并无不当。阳槟灿的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人阳槟灿负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马宏玉审判员  贾宇军审判员  赵世奎二〇一九年十一月二十二日书记员  张路遥