浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终495号 上诉人（原审原告）余晓刚，男，1967年11月15日出生，汉族，住象山县。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）象山县房屋象山征收办（象山县征收集体土地房屋拆迁办公室），住所地象山县丹东街道丹峰东路丹东小区路**楼**。 法定代表人谢湘贤，主任。 委托代理人黄天江（特别授权代理），象山县房屋象山征收办工作人员。 委托代理人许明戚（特别授权代理），浙江太安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）象山县石浦镇人民政府，住所地，住所地象山县石浦镇凤栖路**iv> 法定代表人王云峰，镇长。 委托代理人吴文敬（特别授权代理），象山县石浦镇人民政府工作人员。 委托代理人许见红（特别授权代理），浙江信大律师事务所律师。 上诉人余晓刚因诉被上诉人象山县房屋象山征收办（象山县征收集体土地房屋拆迁办公室）（以下简称象山征收办）和象山县石浦镇人民政府（以下简称石浦镇政府）确认集体土地房屋拆迁货币补偿协议无效一案，不服象山县人民法院于2019年8月16日作出的（2019）浙0225行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月26日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2016年12月5日，被上诉人象山征收办与石浦镇政府与上诉人余晓刚签订了编号SPFX0197-B009《象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁货币补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。 原审法院经审理认定，原告余晓刚系象山县石浦镇东边村村民，在该村建有房屋，并取得象集建（97）字第021097872095号集体土地建设用地使用证。2016年11月18日，象山县人民政府批复同意被告象山征收办请示的《象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁补偿实施方案》（以下简称《番西补偿实施方案》），该方案所称拆迁人是被告石浦镇政府。同日，被告石浦镇政府发布《象山县番西区块改造项目签约期限公告》，确定本项目签约期限为40日，2016年11月21日至2016年12月30日。2016年12月30日，被告象山征收办作为房屋征迁部门、被告石浦镇政府作为征迁实施单位和作为被拆迁人的原告余晓刚签订了《补偿协议》，协议就被拆迁房屋概况、补偿方式、补偿金额、补偿金额支付方式、房屋腾空期限等事宜进行了约定，其中第五条约定，在规定的签约期限内项目总体签约比例达到80%后，报县人民政府批准后实施，协议生效；否则，本协议不生效。 2017年4月26日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0494号《浙江省建设用地审批意见书》，同意象山县2016年度计划第六批次建设用地32.6784公顷，其中原告余晓刚房屋在上述批准征收范围内。 2017年6月6日，象山县人民政府发布《征收土地公告》。2017年6月17日，原象山县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》。 原审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条第一款“本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构”、《象山县征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》第四条第二款“拆迁人是指拆迁房屋所在地的镇（乡）政府、街道办事处，经县政府批准成立的重点工程指挥部”、《番西补偿实施方案》中确定的拆迁人是指石浦镇政府，结合涉案双方签订的《补偿协议》，应认定被告石浦镇政府为该案的拆迁人，故其作为被告主体适格。被告石浦镇政府认为其仅是受被告象山征收办委托具体实施征收拆迁补偿等工作，原告将其列为行政诉讼被告主体不适格，理由不成立。 原告余晓刚认为《补偿协议》没有被告象山征收办的盖章，协议尚未成立，且被告征地程序不合法，存在先征后批行为，违反《中华人民共和国土地管理法》等法律的强制性规定，协议应属无效。该院认为，涉案《补偿协议》有原、被告双方的签字、按印、盖章，应为当事人出于真实、自愿的原则签订，协议成立。涉案协议签订时虽未取得征地批文，但事后已取得了浙江省人民政府的批复同意。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，涉案协议内容不违反上述效力性强制无效规定情形。原告也未能举证证明被告在订立协议时具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他合同法定无效情形。综上，原告余晓刚要求确认协议无效的诉请，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告余晓刚要求确认《补偿协议》无效的诉讼请求。 上诉人上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当。第一，《补偿协议》签订时，征收部门尚未取得征地批复。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，在签订征收补偿协议之前应当具备合法有效的征地批文。被上诉人未取得合法有效的征地批文前提下，直接与上诉人签订的《补偿协议》，属于行政行为没有依据的重大且明显违法情形，该协议应属无效。第二，被上诉人石浦镇政府自认不具备签订补偿协议的主体资格，加之上诉人处的《补偿协议》，被上诉人象山征收办未提供签订补偿协议的职权依据也未签字盖章，该协议缺少具备资格的行政主体，亦应认定为无效。第三，签订《补偿协议》时的补偿价格与实际征收时差距较大，无法做到公平合理。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认《补偿协议》无效。 被上诉人象山县征收办辩称，被上诉人象山征收办征收集体土地房屋拆迁程序合法，涉案《补偿协议》已依法生效。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人石浦镇政府未进行书面答辩，在审理时辩称，《补偿协议》合法有效。被上诉人石浦镇政府是根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》规定确定的拆迁人，主体适格。且被上诉人象山征收办处保存的协议已经被上诉人象山征收办盖章确认协议效力。补偿金额是根据评估机构的评估结果得出，公平合理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《番西补偿实施方案》明确石浦镇政府为拆迁人，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条第一款和《象山县征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》第四条第二款的规定，且石浦镇政府在涉案《补偿协议》中也予以签字确认，故其作为本案被告主体适格。 被拆迁人余晓刚与拆迁人石浦镇政府签订涉案《补偿协议》系其真实意思表示，并经其签字确认。被上诉人象山征收办是否在上诉人处的《补偿协议》上签字盖章并不影响该协议的效力，且象山征收办在其归档的《补偿协议》上已经签字盖章，表明对该协议的认可。虽然上诉人与被上诉人签订涉案《补偿协议》时，涉案土地尚未依法报批征收，存在协议无效的情形。但在上诉人提起本案诉讼之前，涉案土地已经浙江省人民政府批准同意征收，故涉案《补偿协议》的前置条件已补足，且该协议亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。经释明上诉人不愿变更其诉讼请求，一审法院依法驳回其诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余晓刚负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇一九年十一月十九日 书记员  王 静 ? 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 二、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》 第四条本条例所称的拆迁人是指各县（市）、区人民政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。 …… 三、《象山县征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》 第四条…… 拆迁人是指拆迁房屋所在地的镇（乡）政府、街道办事处、经县政府批准的成立的重点工程指挥部。 …… 四、《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。