辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行终524号上诉人（原审原告）刘峻升，男，1936年8月9日，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。上诉人（原审原告）华金兰，女，1940年11月9日，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。二上诉人共同委托代理人姚梦川，辽宁怀瑾律师事务所律师二上诉人共同委托代理人王永飞，辽宁怀瑾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区农业农村局（原大连金普新区农业局），住所地大连市金州区迎湖街**。法定代表人苗立峰，系局长。委托代理人王志强，该局工作人员。委托代理人张玮，辽宁生生律师事务所律师。上诉人刘峻升、华金兰因与被上诉人大连金普新区农业农村局行政处罚、行政命令纠纷一案，不服大连市甘井子区人民法院（2017）辽0211行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘峻升、华金兰的共同委托代理人姚梦川、被上诉人大连金普新区农业农村局的委托代理人王志强、张玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，被告接中央环境保护督察金普新区工作领导小组交办的案件，称：湾里街道高城山，有人放置集装箱、毁坏林木、种菜。2017年8月21日，经被告受案部门负责人审查，同意受案。次日，对原告刘峻升于2017年年初擅自在湾里街道石棉村西沟里林地内平整场地种菜的行为，被告决定立案。2017年8月23日，被告对原告进行处罚前告知及听证权利告知。2017年8月24日，原告申请听证。2017年8月21日至2017年8月29日，被告进行了调查并收集了认定事实方面的证据(详见上文)。2017年8月29日，被告通知原告于2017年9月7日举行听证会。2017年9月7日，被告召开了听证会。2017年9月14日，经负责人批准，被告作出被诉行政处罚决定，给予原告罚款2640元，并限2017年9月30日前恢复林地原貌。次日，被告向原告送达了金林罚决字[2017]第063号林业行政处罚决定书和金林罚责通字[2017]第047号责令限期恢复林地原状通知书。原告对该林业行政处罚决定和责令限期恢复林地原状通知不服，在法定期限内诉至该院，提出撤销被告对原告下发的上述处罚决定和责令限期恢复林地原状通知的诉请。本案被诉行政行为内容为：大连金普新区农业局于2017年9月14日分别作出了金林罚决字[2017]第063号行政处罚决定和金林罚责通字[2017]第047号责令限期恢复林地原状通知。行政处罚决定认定，“刘峻升于2017年年初，擅自在湾里街道石棉村西沟里林地内平整场地种菜。经金普新区森林公安局刑事技术室现场勘察，现场开垦林地面积528平方米，为金普新区湾里街道石棉村××班1小班林地内，森林类别为商品林。”行政处罚决定认为，该行为违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款的规定，并依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《辽宁省林业厅行政处罚自由裁量权指导标准》之规定，决定对刘峻升处以“限2017年9月30日前恢复林地原貌；处528平方米×5元/平方米=2640元整的罚款。”的行政处罚。责令限期恢复林地原状通知书载明：“刘峻升于2017年年初，擅自在湾里街道石棉村西沟里林地内平整场地种菜。经金普新区森林公安局刑事技术室现场勘察，现场开垦林地面积528平方米，为金普新区湾里街道石棉村××班1小班林地内，森林类别为商品林的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定，现责令你于2017年9月30日之前将毁坏林地恢复到擅自开垦林地前的原状。”原审法院认为，第一，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国森林法》第十条规定，“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”。被告作为县级地方人民政府的林业主管部门，有权对发生在其辖区内的涉嫌林业违法行为进行处理。第二，被诉行政行为认定事实的证据确实、充分。1.被告提供的原告的身份信息，能够证明被处罚人的主体身份。被处罚人的身份是明确的；2.被告提供的询问笔录和照片，能证明原告刘峻升于2017年年初擅自在湾里街道石棉村西沟里林地内平整场地种菜，且在原告开垦前案涉地块上没有林木。3.被告提供的勘验检查笔录、占用林地现场位置图和开垦占用林地小班调查表，能证明案涉土地具体位于湾里街道石棉村××班1小班林地内，开垦林地种植蔬菜的面积为528平方米，森林类别为商品林。4.被告提供的林权证、关于换发2015年林权证附图的情况说明及附图，能够证明案涉土地为林地。上述证据共同可以证明，原告有在林地内平整场地种菜的行为。被诉行政行为认定事实的证据是确凿充分的。第三，被诉行政行为适用法律正确，行政处罚量罚适当。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定，违反森林法和本条例的规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到损坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成损坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。本案，原告有在林地内平整场地种菜的行为，但其平整的林地上没有林木且在一亩以下。根据《辽宁省林业行政处罚自由裁量权指导标准》的规定，擅自开垦林地一亩以下的，处非法开垦林地每平方米5元以下的罚款。被告据此按每平方米5元的标准作出行政处罚决定并限期恢复原状，适用法律是正确的，量罚也是适当的。第四，被诉行政行为程序合法。被告经受案初查、立案、调查、处罚前告知、负责人批准，并于法定期限内作出被诉行政行为，向原告送达了相应文书，这一程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。第五，“限期恢复原状”不属于行政处罚，不应当在行政处罚决定书中列明。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类有警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。可见，我国行政处罚法明确列明的处罚种类并不包括“限期恢复原状”。同时，我国森林法及森林法实施条例也没有规定“限期恢复原状”为行政处罚种类。故“限期恢复原状”不属于行政处罚，不应当在行政处罚项中列明。综上，被诉行政行为合法，应予支持；原告的诉请没有事实依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘峻升、华金兰的诉讼请求。刘峻升、华金兰上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法支持上诉人的诉讼请求。主要事实与理由：一、原审法院认定事实错误。原审法院认定被诉行政行为合法的认定是错误的，即使被上诉人对上诉人进行行政处罚的程序中履行了相关的通知义务，也不能据此认定是合法的，因为行政处罚的前提为被处罚人违反了法律、法规的规定，而本案中上诉人的行为并未违反规定，原因在于上诉人对其行使处分权的地域内，拥有事实及法律上的权利。上诉人提交的土地买卖契约即是明证，上诉人及其家属基于该份契约享有相应权利。自1951年后，上诉人及其家属世代在该契约中约定的土地上行使所有权、使用权、处分权，期间在土地上行使拆建、添附等行为，皆属上诉人权利范围之内。该土地上的大部分树木由上诉人及其家属栽种，故上诉人及其家属对土地上的树木享有所有权，基于对享有所有权的树木的保护，一直以来上诉人都有对树木进行看管、维护。案涉土地的添附行为并未违反他人及社会公共的利益，合理。上诉人虽然没有案涉土地的使用权证，但不能据此认定上诉人对案涉土地不享有使用权，土地使用权证作为权利享有的形式证明不能否定上诉人实质上享有使用权的事实，即自1951年始上诉人的家庭成员一直是该案涉土地的实际使用权人。土地使用证及林权证颁发的对象应是上诉人所在的家庭单位，土地行政部门颁发土地使用证及林权证时，并未查明事实，未履行合法程序，致使损害了上诉人及家属的合法利益。二、原审法院适用法律错误。如上所述，原审法院未予认定上诉人对案涉土地及附着物所享有的权利，认定事实错误，致使适用法律错误。综上，原审法院认定事实错误、适用法律错误，望二审法院予以纠正，以维护上诉人的合法权益。被上诉人大连金普新区农业农村局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。主要理由为：一、原审判决认定事实清楚，案涉土地性质为林地，上诉人无权擅自进行开垦，违法事实清楚。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，土地用途应当以规划为准。案涉地块经POA卫星定位勘测，属于金林证字（2015）第0297号林权证中林地，森林类别为未规划林种的商品林，该土地性质应当以林权证登记为准。再依据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定和《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，农村土地的所有权为集体所有，应当由村民委员会依法进行发包，土地的流转也应当经过发包方的同意或向发包方备案。因此，上诉人并未依法取得案涉地块的使用权，其所依据的1951年与案外人签订的契约不符合现行法律法规的规定，不具有任何法律效力。所以，原审判决认定事实清楚，上诉人在未合法取得案涉地块使用权且未经林业主管部门批准的情况下，擅自在案涉林地上平整土地种菜的行为明显违反了《森林法》及实施条例的规定。二、原审判决适用法律正确。土地管理法自1986年开始施行，明确规定土地使用人应该按照法律的规定办理土地使用权手续。本案中涉案的土地归村委会所有，依据农村土地承包法的规定上诉人应该依法从该村委会进行承包，而上诉人并没有依法取得，其所依据的涉案契约不符合现在法律的规定，不具有法律的效力。被上诉人依法定职权作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告的诉讼请求适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，特恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查，金林证字（2015）第0297号《林权证》中显示，案涉林地归大连经济技术开发区湾里街道石棉村集体所有，2017年8月21日，湾里街道办事处出具情况说明称从未将该林地出售或出租给个人。再查，大连金普新区农业局于2017年9月15日对原告刘峻升作出的金林罚决字[2017]第062号《林业行政处罚决定书》已生效，大连金普新区农业局已向大连经济技术开发区人民法院申请强制执行，大连经济技术开发区人民法院已于2018年11月16日作出（2018）辽0291行审148号行政裁定书，准许执行该决定书中的第2项罚款2200元的内容。又查，根据中共大连市金州区委员会于2019年2月21日下发的《中共大连市金州区委员会大连市金州区人民政府关于转发的通知》文件（大金委发[2019]1号），原大连金普新区农业局的职能划归被告大连金普新区农业农村局。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条规定，被告具有作出案涉行政行为的法定职权。被上诉人向原审法院提供的询问笔录、照片、勘验检查笔录、林权证及说明，足以证明上诉人有在林地内平整场地种菜的行为，认定事实清楚，证据充分。基于上诉人的违法事实，被上诉人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款及《辽宁省林业行政处罚自由裁量权指导标准》的规定作出案涉行政处罚决定，适用法律正确，量罚适当。被上诉人从受案、立案、调查、处罚前告知、听证、经集体讨论作出案涉处罚决定并予以送达，程序合法。关于上诉人提出案涉林地的使用权和林木的所有权一直由上诉人及家人享有，上诉人在其享有权利的土地上进行的管理行为未违反法律规定，依现有证据，案涉林地归大连经济技术开发区湾里街道石棉村集体所有，并取得《林权证》，上诉人持有的买卖契约不能对抗有权机关制发的《林权证》，其主张对案涉林地具有使用管理权的主张本院不予采信。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘峻升、华金兰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 刘 杰审判员 胡俊杰审判员 马小红二〇一九年十一月二十五日书记员 姜雪婷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。