海南省高级人民法院   行政判决书   （2019）琼行终536号     上诉人（原审原告）北京时空筑诚建筑设计有限公司，住所地北京市海淀区西四环北路********。   法定代表人李标，董事长。   委托代理人陈凯，海南东方国信律师事务所律师。   委托代理人张睿轩，海南东方国信律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省文昌市人民政府，住所地，住所地海南省文昌市清澜开发区市政府大楼iv>   法定代表人王晓桥，市长。   委托代理人林丹丹，文昌市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地，住所地海南省海口市国兴大道**iv>   法定代表人沈晓明，省长。   委托代理人苏鹏，海南省司法厅工作人员。   上诉人北京时空筑诚建筑设计有限公司（以下简称时空筑诚公司）诉被上诉人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月24日依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2018年1月15日，文昌市政府对中国电子工程设计院海南分院（以下简称中国电子海南分院）作出文府〔2018〕39号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称39号收地决定），主要内容为：文昌市政府于2000年4月20日就位于文昌市××区南侧地段的6666.67㎡土地（以下简称涉案土地）向中国电子海南分院换发文国用（2000）第W0300432号《国有土地使用证》（以下简称W0300432号国土证），土地用途为旅游用地。该宗土地已经依法认定为闲置土地，且闲置时间已超过2年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，决定依法无偿收回中国电子海南分院W0300432号国土证项下土地使用权。请中国电子海南分院自该《无偿收地决定》送达之日起30日内到文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）办理土地使用权注销登记手续，并交回W0300432号国土证。海南省政府对39号收地决定进行复议审查，于2018年12月28日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出琼府复决〔2018〕105号《行政复议决定书》（以下简称105号复议决定），维持文昌市政府作出的39号收地决定。   一审查明，1989年3月19日，在原文昌县清澜镇人民政府见证下，中国电子海南分院、海南众源工程工贸公司（以下简称众源公司）与清澜镇燎原村委会及萃英小学董事会共同签订《合作协议书（代合同）》，约定：萃英小学旧校址8亩地及马路对面操场用地（3亩地左右）有偿转让给中国电子海南分院、众源公司建立基地；中国电子海南分院、众源公司为萃英小学新校址投资新建600㎡校舍投资款为18万元，提供新征校址19亩地青苗费、地皮费、地皮费为6万元由校董事会、燎原村委会1年内建成，1年内学校仍可继续使用旧校址，中国电子海南分院、众源公司在此期间可以在旧校址作破土动工的前期筹建工作。同年3月28日，经清澜经济开发区管理委员会同意后，原文昌县国土局对燎原村委会递交的《关于转让萃英小学旧址及操场的申请报告》，作出文国土字〔1989〕9号《关于清澜镇燎原村委会转让萃英小学旧址和操场用地问题的批复》，同意燎原村委会将萃英小学旧校址及操场用地共10亩转让给中国电子海南分院，转让费按双方签订的《合作协议书（代合同）》执行，并明确用地者须服从清澜经济开发区建设总体规划进行建设。1995年8月6日，原文昌县人民政府根据上述《批复》和中国电子海南分院的申请，为中国电子海南分院办理文国用（95）字第0301035号《国有土地使用证》（以下简称0301035号国土证）。该国土证载明的土地坐落为“清澜萃英小学旧址”、土地用途为“电子度假村”、土地面积为6666.67㎡、使用期限为70年，同时明确了土地的四至坐标。中国电子海南分院取得涉案6666.67㎡土地使用权后，一直未就其拟建项目申请规划报建。2000年4月20日土地证年检时，文昌市政府为中国电子海南分院换发W0300432号国土证。该国土证登记的土地面积仍为6666.67㎡，土地用途变更为“旅游用地”，土地坐落因时代变迁变更为“清澜开发区新港公路南侧”。中国电子海南分院领取W0300432号国土证后，亦未按变更后的土地用途申请规划报建，而是在《文昌市清澜片区控制性详细规划》于2013年9月实施后，于2014年8月6日要求原文昌市规划局对涉案土地的开发建设是否存在规划调整作出答复。2014年8月27日，原文昌市规划局对中国电子海南分院作出文规函〔2014〕510号《关于我院在你市建设用地上的项目能否报建实施的复函》称：“经核查《文昌市清澜片区控制性详细规划》，W0300432号国土证项下土地性质为停车场用地、酒店用地，其中1904.4㎡为停车场用地，707.9㎡位于市政道路中，1732㎡为绿地，316.6㎡为建筑后退道路红线（高层建筑后退红线），得出可建部分为2005.8㎡”。中国电子海南分院收到该复函后，认为剩余土地面积过小，无法进行项目规划建设，因此于同年9月5日要求原文昌市规划局为其置换土地。同年9月26日，原文昌市规划局以文规函〔2014〕582号《关于申请置换用地的复函》告知中国电子海南分院可向文昌市政府申请置换土地或评估补偿。尔后，中国电子海南分院于同年10月9日要求文昌市国土局对涉案土地进行整体置换。2015年1月30日，文昌市国土局作出文土环资函〔2015〕107号《关于申请置换土地使用权有关问题的复函》，主要内容为：“城市规划调整属于公共利益需要，可按评估协议方式补偿收回市政公用设施占用的土地，剩余的用地重新核发土地使用证，建议中国电子海南分院向文昌市国土局申请收回市政公用设施占用的土地，对中国电子海南分院依法给予补偿”。中国电子海南分院不接受文昌市国土局上述复函的意见，于同年2月10日再次要求文昌市国土局为其整体置换土地，但对中国电子海南分院的该次申请，文昌市国土局未作出答复。   2017年5月10日，文昌市国土局对涉案土地进行外业调查，并委托专业测绘机构对涉案土地进行现场勘测、拍照，发现涉案土地未开发建设，处于闲置状态。同年6月23日，文昌市国土局对涉案土地启动闲置土地调查，于同年6月30日向中国电子海南分院送达《闲置土地调查通知书》。同年7月14日，中国电子海南分院向文昌市国土局递交《关于文昌市国土资源局闲置土地调查通知书的应答》，陈述了涉案土地未开发利用非因其自身原因造成。同年8月14日，文昌市住房和城乡规划建设局根据文昌市国土局的要求，向文昌市国土局出具文规建函〔2017〕685号《关于尽快确认中国电子工程设计院海南分院闲置土地规划有关问题的复函》回复称：“我局至今未收到中国电子海南分院就W0300432号国土证项下6666.67㎡土地申请规划报建的材料。”据此，文昌市国土局制定《中国电子工程设计院海南分院闲置土地处置方案》，并呈文昌市国有土地清理领导小组审定。尔后，文昌市国有土地清理领导小组就涉案土地未动工开发建设的原因及拟处置方式进行讨论研究，审定同意文昌市国土局制定的《闲置土地处置方案》，初步认定涉案土地闲置非因政府原因和不可抗力造成，拟以无偿收回方式处置。同年9月15日，文昌市国土局向中国电子海南分院送达《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，认定中国电子海南分院于1995年8月6日取得0301035号国土证后，未在1996年8月5日之前动工开发建设且在此后满1年仍未动工开发涉案土地，造成土地闲置，且涉案土地闲置非因政府原因和不可抗力造成，将按闲置土地处置规定进行处置，同时告知中国电子海南分院如对闲置土地认定有异议，有权申请听证。同年10月30日下午，文昌市国土局就中国电子海南分院提出的听证申请举行听证。中国电子海南分院在听证会上申辩称涉案土地闲置是因政府规划调整造成，但其申辩意见未被文昌市国土局采纳。同年12月12日，文昌市国土局根据其对涉案土地闲置的调查和听证会情况，制定《中国电子工程设计院海南分院闲置土地最终处置方案》并呈报文昌市国有土地清理领导小组审定。2018年1月2日，文昌市国有土地清理领导小组研究审定通过了文昌市国土局制定的上述《闲置土地最终处置方案》。同年1月15日，文昌市政府根据文昌市国土局的调查以及《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，作出39号收地决定，决定向中国电子海南分院无偿收回W0300432号国土证项下之国有土地使用权，并于同年1月24日将39号收地决定送达给中国电子海南分院。中国电子海南分院不服文昌市政府作出的39号收地决定，遂于同年2月初向海南省政府提出行政复议申请。海南省政府经复议审查，于同年12月28日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出105号复议决定，决定维持39号收地决定。2019年1月28日，时空筑诚公司以文昌市政府作出39号收地决定和海南省政府作出105号复议决定侵犯其合法权益为由，提起行政诉讼，请求判决撤销39号收地决定和105号复议决定。   另查明，2017年11月21日，经海南省工商行政管理局核准，中国电子海南分院变更名称为海南中电海达公司。2018年3月20日，时空筑诚公司和海南中电海达公司签订《吸收合并协议》，双方约定：时空筑诚公司吸收合并海南中电海达公司，自合并完成及完成所有与合并相关的工商变更手续之日起，海南中电海达公司的所有财产及债权债务均由合并后存续的时空筑诚公司无条件承继。同年5月28日，海南省工商行政管理局根据时空筑诚公司吸收合并海南中电海达公司的事实以及时空筑诚公司的申请，决定准予对海南中电海达公司作注销登记。同年6月28日，北京市工商行政管理局海淀分局根据上述吸收合并的事实和时空筑诚公司的申请，对吸收合并后的时空筑诚公司核准办理变更登记。   一审认为，根据时空筑诚公司和文昌市政府及海南省政府的诉辩意见，本案的争议焦点为：时空筑诚公司是否具备诉请撤销39号收地决定和105号复议决定的原告主体资格、文昌市政府及海南省政府认定中国电子海南分院因自身原因造成涉案土地闲置超过2年以上是否具有事实根据和法律依据、文昌市政府作出39号收地决定和海南省政府作出105号复议决定是否符合法律规定。   关于时空筑诚公司是否具备诉请撤销39号收地决定和105号复议决定的原告主体资格的问题。中国电子海南分院是经依法登记对涉案土地享有合法使用权的土地权利人，但中国电子海南分院已于2017年11月21日经工商行政管理机关核准更名为海南中电海达公司，而海南中电海达公司又于2018年3月20日被时空筑诚公司吸收合并。根据双方签订的《吸收合并协议》，自吸收合并完成及完成所有与合并相关的工商变更手续之日起，海南中电海达公司的所有财产及债权债务均由合并后存续的时空筑诚公司无条件承继。故吸收合并了海南中电海达公司的时空筑诚公司于2018年6月28日经工商行政管理机关核准办理变更登记后，时空筑诚公司即承继了海南中电海达公司（即原中国电子海南分院）对涉案土地享有的相关权益。时空筑诚公司认为文昌市政府作出39号收地决定和海南省政府作出105号复议决定侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，提起行政诉讼。文昌市政府、海南省政府认为时空筑诚公司不具备诉请撤销39号收地决定和105号复议决定的原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。   关于文昌市政府及海南省政府认定中国电子海南分院因自身原因造成涉案土地闲置超过2年以上是否具有事实根据和法律依据以及文昌市政府作出39号收地决定和海南省政府作出105号复议决定是否符合法律规定的问题。根据一审庭审查明的事实，时空筑诚公司和文昌市政府及海南省政府对涉案土地至今一直处于闲置状态没有异议，双方存在争议的是：涉案土地闲置是否因政府原因造成。对于何种情形属于因政府原因造成土地闲置，《闲置土地处置办法》第八条第一款第（一）、（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（一）、（二）项明确规定，因未按照规定的期限、条件将土地交付国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，以及因城乡规划修改，造成国有建设用地使用权人不能按照规定的用途、规划和建设条件开发的，可以认定为政府原因。本案中，除《文昌市清澜片区控制性详细规划》于2013年9月实施导致涉案土地可用于项目建设的土地面积过小而不能进行项目建设的时间，可依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定予以扣除外，中国电子海南分院自1995年8月6日取得0301035号国土证后，并未就涉案土地的开发建设问题向建设规划主管部门申请规划报建，而且即便文昌市政府于2000年4月20日为中国电子海南分院换发W0300432号国土证将涉案土地用途由“电子度假村用地”变更为“旅游用地”后，中国电子海南分院也一直没有就涉案土地的开发建设问题申请过规划报建，致使涉案土地闲置达十多年之久，涉案土地已具备无偿收回的条件。虽然原文昌市规划局和文昌市国土局在《文昌市清澜片区控制性详细规划》于2013年9月实施后，分别于2014年9月26日、2015年1月30日复函告知中国电子海南分院可申请土地置换或评估补偿，但该两机关的告知因违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“超过动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”的规定，显然不能成为阻碍文昌市政府无偿收回涉案土地使用权的法定事由。时空筑诚公司主张“虽然文昌市政府于1995年8月6日为中国电子海南分院办理了0301035号国土证，但因土地界址不清，涉案土地不具备实际交付给中国电子海南分院的条件，致使中国电子海南分院无法动工开发建设”。经审查，中国电子海南分院与清澜镇燎原村委会及萃英小学董事会于1989年3月19日签订的《合作协议书（代合同）》约定：“萃英小学新校舍由校董事会、燎原村委会1年内建成，中国电子海南分院在此期间可以在旧校址作破土动工的前期筹建工作”，由此可见，文昌市政府于1995年8月6日为中国电子海南分院办理0301035号国土证时，涉案土地完全具备交付的条件，而且0301035号国土证也详细载明了涉案土地的四至坐标，故时空筑诚公司主张涉案土地因界址不清未于1995年8月6日实际交付中国电子海南分院使用，其理由不能成立。时空筑诚公司还主张“中国电子海南分院于2000年4月20日领取W0300432号国土证后，随即按旅游用地申请规划报建，但文昌市规划局告知低于20亩的项目不能单独报建，致使中国电子海南分院开发建设涉案土地被迫搁置”，但时空筑诚公司未能就此主张提供任何有效的书面证据予以证明。综上所述，在《文昌市清澜片区控制性详细规划》于2013年9月实施前，涉案土地就已闲置超过2年以上，而且其中并不存在涉案土地未交付和涉案土地用途变更后不能申请规划报建的政府原因。涉案土地闲置超过2年以上，完全是由于中国电子海南分院怠于就涉案土地的开发建设问题申请规划报建造成。故文昌市政府及海南省政府认定中国电子海南分院因自身原因造成涉案土地闲置超过2年以上，认定事实清楚，且符合上述规章的规定。对于长期闲置且闲置非因政府原因造成的国有建设用地应如何处置，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项均明确规定，超过动工开发日期满2年未动工开发造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。故文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，作出39号收地决定，决定向中国电子海南分院无偿收回涉案土地使用权，符合法律规定。海南省政府经对39号收地决定进行复议审查后，认为39号收地决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出105号复议决定，决定维持39号收地决定，并无不当。   关于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》能否作为认定涉案土地闲置和处置依据的问题。1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》和1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》对于超过动工开发日期满2年未动工开发土地的，均规定由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，此后该两部法律的历次修订依然延续着这一规定。但该两部法律只是对无偿收回土地使用权作了原则规定，并未对闲置土地认定、闲置原因、处置方式等作出详细规定。为了规范对闲置土地的认定和处置，增强对闲置土地认定和处置的可操作性，原国土资源部和海南省政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，分别于1999年4月26日、2013年9月6日制定了《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》。因此，《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》可以作为认定涉案土地闲置和处置的依据。时空筑诚公司主张“文昌市政府及海南省政府依据于2012年7月1日施行的《闲置土地处置办法》和于2013年11月1日施行的《海南省闲置土地认定和处置规定》来处理1996年的土地闲置问题，属适用法律依据错误”，其理由不能成立。   综上所述，文昌市政府作出的39号收地决定和海南省政府作出的105号复议决定，证据确凿，适用法律法规正确，且不存在违反法定程序的情形，予以支持。时空筑诚公司诉请撤销39号收地决定和105号复议决定的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回时空筑诚公司的诉讼请求。案件受理费50元，由时空筑诚公司负担。   上诉人时空筑诚公司上诉称，一、一审认定事实不符合常理，与客观事实相矛盾。第一，一审法院认定时空筑诚公司未申请规划报建，并以此作为认定闲置的事实依据，与客观事实相悖。1995年，时空筑诚公司取得了0301035号国土证并不必然证明涉案土地具备开发建设条件，且公司不存在故意闲置不申请规划报建的理由。文昌市政府于2000年为时空筑诚公司重新核发的0300432号国土证的事实可佐证涉案土地未报建开发是由文昌市政府的原因导致。第二，一审法院认定自重新核发0300432号国土证至2013年9月，时空筑诚公司未申请规划报建。时空筑诚公司提出的2013年前低于20亩不能单独报建而无法报建的主张没有有效书证予以证明，该期间计入闲置期限。但2013年前低于20亩不能报建在文昌是一个众所周知的事实。且从文昌市政府职能部门作出的回复函可知，时空筑诚公司不存在土地闲置的情形。二、一审法院以违反规定为由，否定因文昌市政府的原因导致土地闲置的关键性书证，违反证据规则及行政审判原则。第一，时空筑诚公司在一审诉讼中提交了原文昌市规划局及文昌市国土局的两份正式书面复函。在时空筑诚公司听证、复议及诉讼至今，上述两复函并未撤销，且在涉案土地无法进行项目开发的情况下，时空筑诚公司在配合规划调整的同时要求土地置换也是情理之中。文昌市政府以上述两复函违法让政府的诚信和威望荡然无存。第二，依据诉讼证据规则的规定，法院对证据的审查主要基于合法性、关联性和证明力，一审法院在无法否认上述两复函证明力的情况下，拒不采信上述书证，违反证据规则规定。文昌市政府的行政行为存在适用法律不当的情况，一审法院以后制定的部门规章及地方性法规延续了国家法律的规定为由，认定适用法律法规正确，违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，采信证据不当，判决违反法律规定。请求撤销一审判决，改判撤销39号收地决定及105号复议决定。   被上诉人文昌市政府答辩称，一、文昌市政府作出的39号收地决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法维持。第一，文昌市政府以无偿方式收回涉案土地使用权的行为认定事实清楚，应予以维持。现有证据及事实足以证明中国电子海南分院取得涉案土地使用权后，没有按照法律的规定建设使用土地，致使土地闲置已经超过2年以上，导致涉案土地闲置的原因不在于政府或不可抗力，文昌市政府作出的收地行为认定事实清楚。第二，文昌市政府以无偿方式收回涉案土地使用权的行政行为程序合法，依法应予以维持。第三，文昌市政府以无偿方式收回涉案土地使用权的行政行为适用法律正确，依法应予以维持。二、涉案土地早已具备开发建设条件，土地的闲置是中国电子海南分院怠于开发建设导致，时空筑诚公司的上诉理由不能成立，依法应当驳回其上诉请求，维持一审判决。三、文昌市国土局及文昌市规划局虽然曾经通过复函的方式建议中国电子海南分院申请将涉案土地进行置换或评估补偿，但此复函违反了法律规定且没有任何效力，土地的置换或评估补偿应当通过具体的置换决定或补偿决定进行确定。文昌市政府从未否定2013年9月实施的《文昌市清澜片区控制性详细规划》调整涉案土地规划的事实，但在此之前涉案土地已经因企业自身原因闲置长达18年。文昌市规划局2014年9月作出的复函及文昌市国土局2015年1月作出的复函是否被撤销均不影响对涉案土地闲置原因的认定。此两份复函是在土地已经闲置18年之后才作出的，根本不是认定导致土地闲置原因的关键性书证，根据此两份复函不能认定因政府原因导致土地闲置的依据。四、早在1988年修正的《中国人民共和国土地管理法》和1995年施行的《中国人民共和国房地产管理条例》中就已经规定了超过动工开发日期满2年未动工开发的土地，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，此后该两部法律的历次修订均延续着这一规定。1999年《闲置土地处置办法》和2013年的《海南省闲置土地认定和处置规定》是根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理条例》的规定将闲置土地的认定及处置方式等情况作进一步详细具体的操作性规定，文昌市政府根据《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定作出涉案无偿收地行为在法律适用上完全正确，时空筑诚公司主张39号收地决定适用法律错误的上诉理由不能成立，依法应当驳回其上诉请求，维持一审判决。五、海南省政府在行政复议过程中，依法对39号收地决定的合法性进行审查，其作出的105号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。时空筑诚公司主张105号复议决定违法的上诉理由不能成立，应当依法驳回其上诉请求，维持一审判决。综上，请求维持一审判决，驳回时空筑诚公司的上诉请求。   被上诉人海南省政府的二审答辩意见与一审答辩意见一致。   一审期间各方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审法院对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，应对一审法院认定的事实予以确认。   二审另查明，1999年4月5日，原国土资源部下发《国土资源部关于开展1999年土地证书年检工作的通知》，通知载明，国土资源部决定，1999年，在全国范围内，对城镇国有土地进行一次全面的土地证书年检工作。2019年10月23日，经本院组织各方当事人至文昌市自然资源和规划局档案室现场抽查若干土地档案，涉及1999年之前颁发了土地证的企业，均在2000年左右又换发了新证，新证的证件上均盖有“1999年年检合格”的章。   本院认为，本案系无偿收回国有土地使用权的行政争议，依据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，行政机关可以无偿收回国有土地使用权的前提条件是超过土地出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，且非因不可抗力或者政府原因造成动工开发迟延。二审询问中，时空筑诚公司对涉案土地未开发的事实无异议，亦对涉案收地程序及复议程序无异议。本案争议的主要焦点是土地闲置的原因系政府原因还是企业原因。   《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，文昌市政府未与中国电子海南分院签订土地出让合同，但于1995年8月6日向中国电子海南分院颁发了0301035号国土证。依据上述规定，涉案土地动工开发的时间应为1996年8月6日。文昌市政府认可2013年9月至启动闲置土地调查程序，涉案土地闲置的原因为政府原因。故1996年8月6日至2013年8月，涉案土地闲置的原因是本案审查的重点。时空筑诚公司主张该段时期土地闲置存在不可归咎于企业自身的原因。具体包括：涉案土地不具备开发建设条件；低于20亩土地不能单独报建以及文昌市政府于2000年重新核发土地证的事实可证明存在政府原因不能报建。经审查，时空筑诚公司不能提交涉案土地不具备开发建设条件及低于20亩土地不能单独报建的证据，本院不予采信。而文昌市政府于2000年虽然重新核发了涉案土地使用权证，但该证除了土地用途变更，其四至和面积均与1995年土地证一致，中国电子海南分院完全可以在2000年之前依据0301035号国土证报建，2000年之后依据W0300432号国土证报建，但中国电子海南分院从受让土地至2013年8月期间并未向相关部门申请规划报建，其主观上没有动工开发建设的意愿。且从查明的事实看，文昌市政府2000年给中国电子海南分院换发土地证确实是基于1999年原国土资源部要求对土地证书进行年检的通知，故本院对时空筑诚公司提出2013年8月之前土地闲置系政府原因造成的主张不予支持。因庭审中政府已认可2013年9月之后土地闲置属于政府原因，扣除2013年9月之后土地闲置的时间，涉案土地非因政府原因或不可抗力造成闲置的时间已超过两年，符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件。另外，关于时空筑诚公司主张涉案收地行为存在适用法律不当的问题。因涉案土地自1996年至今闲置状态一直存在，故文昌市政府适用2012年7月1日施行的《闲置土地处置办法》并无不当，时空筑诚公司的该项主张无法律依据，本院亦不予支持。   综上，文昌市政府作出的39号收地决定和省政府作出的105号复议决定未违反相关的法律规定，时空筑诚公司的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人北京时空筑诚建筑设计有限公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 刘利红   审 判 员 郑怀全   审 判 员 赵道远     二○一九年十一月六日   法官助理 夏丽君   书 记 员 赖丽安     附：本判决相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。