广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5025号 原告：广州龙津房地产开发有限公司，住所地广州市荔湾区龙津东路798号龙津商贸大厦A座251/2楼。 法定代表人：李曦东，职务：董事长。 委托代理人：傅杰，广东海印律师事务所律师。 委托代理人：黄敏飞，该司职员。 被告：广州市住房和城乡建设委员会，住所地广州市越秀区府前路1号大院3号楼。 法定代表人：王宏伟，职务：主任。 委托代理人：张栋，该委员会工作人员。 委托代理人：张中波，广东沁森律师事务所律师。 第三人：广州市荔湾区住房和建设局，住所地广州市荔湾区信义路21号。 法定代表人：游志红，职务：局长。 委托代理人：陆敏，该局工作人员。 委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。 第三人：张进荣，男，汉族，1963年8月17日出生，身份证住址江苏省涟水县， 委托代理人：陈荣鹏，广东力诠律师事务所律师。 原告广州龙津房地产开发有限公司（下称龙津公司）诉被告广州市国土资源和规划委员会、第三人广州市荔湾区住房和建设局（下称荔湾住建局）房屋行政处理一案，本院于2018年8月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。因广州市直管房管理职责已划入广州市住房和城乡建设委员会，经本院释明，原告变更被告为广州市住房和城乡建设委员会（下称市住建委）。第三人张进荣认为其与本案有利害关系，申请参加诉讼，本院予以准许。本院于2018年11月27日第一次公开开庭审理了本案，原告龙津公司的委托代理人傅杰、黄敏飞，被告市住建委的委托代理人张栋、张中波，第三人荔湾住建局的委托代理人颜忠九、陈琪璋，第三人张进荣的委托代理人陈荣鹏到庭参加了诉讼；本院于2018年12月10日第二次公开开庭审理了本案，原告龙津公司的委托代理人傅杰、黄敏飞，被告市住建委的委托代理人张栋、张中波，第三人荔湾住建局的委托代理人陆敏、陈琪璋，第三人张进荣的委托代理人陈荣鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告龙津公司诉称，1997年1月19日，广州四海房地产开发置业公司（下称四海公司）与南海市华龙发展建设实业有限公司（下称华龙公司）签订《合作开发合同书》，约定双方组建成立房地产开发项目公司即原告龙津公司，共同开发项目用地，今后拆迁区域的全部拆迁回迁安置补偿的责任和建设的任务均由原告完成。1997年3月28日，原告完成工商注册登记，正式设立。1997年5月28日，原广州市建设委员会以穗建开函[1997]277号《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》告知四海公司、华龙公司：同意你们共同设立龙津公司，在项目用地上经营开发商品房项目。1997年6月17日，原广州市国土局颁发穗国土建用字[1997]第261号《建设用地批准书》，将项目用地转入原告龙津公司经营。1997年3月至11月期间，原广州市荔湾区房地产管理局（下称原荔湾房管局）作为甲方与四海公司作为乙方对权属登记在原告公司名下的24套房屋签订了数份《征地拆迁直管房屋补偿协议书》，并约定了涉案房屋的补偿办法和交接方式。原告认为：一、四海公司无权签署处分原告的财产。1997年6月17日，项目用地的土地使用权转入龙津公司名下，拆迁区域的回迁安置补偿的责任和建设任务由龙津公司完成，即相关权利义务已由四海公司全部交接给龙津公司。根据统字594321号《广州市不动产登记查册表》反映登记的不动产所有人为原告，房屋地址荔湾区光复中路397号-419号以西（荔湾区光复中路397号-437号龙津商贸大厦；云津里2-20号以东；解元黑巷2-10号；解元里2-20号）。1999年11月5日，四海公司在原告完全不知的情况下通过填写《房屋移交接管表》的形式单方面向原广州市荔湾区国土房管局（下称原荔湾区国土房管局）移交了荔湾区光复中路397至399号的24套房屋作为拆迁直管房的补偿，并由原广州市国土局房管局以编号为：1999年房字第××号；1999年房字第9136-××号；1999年房字第9141-××号；1999年房字第××号；结字第12506-12509号的《接管通知书》移交原荔湾区国土房管局。四海公司仅是原告的股东之一，在未征得原告同意签字盖章的情况下，其无权代表原告移交财产、无权通过填写《房屋移交接管表》的形式向原荔湾区国土房管局移交原告的房屋。二、被告未按司法程序单方强制更名。被告私下依照四海公司与原荔湾房管局签订的补偿协议和四海公司填写的《房屋移交接管表》发出接管通知书。因此，被告的上述行为违背了原告是唯一产权人的客观事实，是错误的行政行为，严重损害了原告的合法权益。请求：1、撤销广州市住房和城乡建设委员会（原广州市国土局房管局）作出的1999年房字第××号《接管通知书》；2、被告承担本案的诉讼费。 被告市住建委辩称，广州市荔湾区龙津东路796号等10间房屋是原荔湾房管局管业的直管房，1994年经原广州市规划局核准由四海公司征用。1996-1997年期间，四海公司与原荔湾房管局就上述房屋分别签订了《征地拆迁直管房屋补偿协议书》，双方约定原址回迁产权调换补偿。1999年9月-12月，四海公司将案涉房屋作为拆迁上述10间直管房的补偿房屋移交给房管部门，这批房屋已由原广州市国土局房管局分别以1999年房字第××号、9136-××号、9141-××号、10××07号以及结字第12506-12509号《接管通知书》通知由原荔湾区国土房管局接管并实际管业。因机构改革，原荔湾区国土房管局的直管房管理职能划入市住建委。一、原广州市国土局房管局是基于《征地拆迁直管房补偿协议》而向原荔湾区国土房管局发出的《接管通知书》，发出接管通知的行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。四海公司与原荔湾房管局就原直管房屋签订了《征地拆迁直管房屋补偿协议书》，1999年9月-12月，四海公司填写《房屋移交接管表》移交案涉房屋作为拆迁原直管房补偿。原广州市国土局房管局同意接管并以《接管通知书》通知原荔湾区国土房管局接管。《接管通知书》是原广州市国土局房管局基于四海公司与原荔湾房管局签订的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》而作出的，接管作为拆迁补偿的案涉房屋代表被拆迁人接受补偿房屋的行为。所以，《接管通知书》应为两个部门间的内部往来文件，发出接管通知不属于行政行为。二、本案已过诉讼时效。原广州市国土局房管局和原广州市国土资源和房屋管理局分别于1999年11月5日、2009年11月23日以1999年房字第××号、9136-××号、9141-××号、10××07号和结字第12506-12509号《接管通知书》通知由原荔湾区国土房管局接管案涉房屋，该局管业至今已有多年。四海公司是原告的控股股东，且原告作为房屋的经营管理者负责房屋的日常管理工作，不可能不知道案涉房屋已经根据拆迁补偿协议已移交原荔湾区国土房管局接管，但其从未提出过任何异议。原告未在知道或应当知道房屋被接管之日起六个月内提出诉讼，已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。三、四海公司移交案涉房屋实际上是协助龙津公司履行拆迁回迁安置补偿的义务，而不是处分龙津公司的财产。被告原管业权属的房屋所处的位置，是由四海公司经广州市人民政府批准征用的龙津东778至800号、光复中397至437号地段的土地，作为建设商住楼项目用地并由四海公司负责拆迁回迁工作。之后四海公司与华龙公司组建成立项目公司即龙津公司共同经营，并将上述用地的土地使用权转入该项目公司经营。（一）四海公司移交确权在龙津公司名下的案涉房屋是在协助龙津公司履行拆迁补偿的义务。四海公司征拆原荔湾房管局原直管房后的拆迁补偿义务在成立龙津公司后已经转由龙津公司履行，即由大确权在龙津公司名下的房屋作出拆迁原直管房的补偿房屋。四海公司作为签订《征地拆迁直管房屋补偿协议书》的乙方，又牵头组建龙津公司，为龙津公司的控股股东，被告有理由相信四海公司移交案涉房屋的行为是协助龙津公司履行拆迁补偿的义务。（二）原告没有告知被告拆迁补偿房屋只能由龙津公司交付，而四海公司作为原直管房屋的征拆人和《征地拆迁直管房屋补偿协议书》的签订人，被告有理由相信四海公司有交付案涉房屋作为拆迁补偿房屋的权力，有理由相信四海公司将案涉房屋移交接管的行为是四海公司与龙津公司征拆补偿的共同行为。（三）原告是房屋的实际经营者和房屋销售者，负责房屋的日常管理工作，其应当知道四海公司交付案涉房屋给被告的事实，四海公司将用于拆迁补偿的房屋交付给原荔湾区国土房管局是得到原告的认可的，所以原告长期以来从未对原荔湾区国土房管局接管案涉房屋提出任何异议。（四）原告使用了四海公司征用的地块建设商品房并声称拆迁补偿工作由原告负责，但原告没有证据显示其已经完成了拆迁安置补偿工作。唯一的解释就是四海公司移交原荔湾区国土房管局的案涉房屋就是原告用以拆迁安置补偿的房屋。（五）因四海公司征用的地块土地使用权直接（非对价）变更为原告开发经营，据此，四海公司征拆原直管房、安置补偿的权利与义务在成立龙津公司后已经转由龙津公司承继，即由大确权在龙津公司名下的房屋作出拆迁原直管房的补偿房屋。因此，四海公司早期与原荔湾房管局签订征用拆迁开发的直管房补偿协议约定的权利义务以及盖章确认的移交回迁涉案房屋的《房屋移交接管表》的行为对龙津公司均具有约束力。因此，四海公司移交案涉房屋是四海公司与原告的共同行为，原广州市国土局房管局向原荔湾区国土房管局发出接管通知的行为不存在不当之处。 第三人荔湾住建局述称，一、原广州市国土局房管局是基于《征地拆迁直管房补偿协议》而向原荔湾区国土房管局发出的《接管通知书》，接管作为拆迁补偿的案涉房屋代表被拆迁人接受补偿房屋的行为。发出接管通知的行为不是行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围。二、本案已过诉讼时效，应驳回原告的起诉。三、四海公司移交案涉房屋实际上是协助龙津公司履行拆迁回迁安置补偿的义务，而不是处分龙津公司的财产。 第三人张进荣述称，一、案涉接管通知书是由原广州市国土房管局单方作出，严重违反法定程序。二、原广州市国土房管局作出案涉接管通知书没有事实和法律依据。三、荔湾房管局依据案涉《接管通知书》针对案涉房屋对外主张权利，已对龙津公司及第三人的实体权利产生影响，本案依法属于行政诉讼的受案范围。四、本案属于因不动产提起的行政诉讼，应当适用二十年的起诉期限，本案依法不存在诉讼时效的障碍。第三人庭审中补充意见如下：本案的接管通知书的作出时间没有其他证据予以佐证，不排除被告事后单方作出接管通知的可能，也没有证据证明被告及原荔湾区国土房管局实际接收了案涉房屋。案涉房屋登记在龙津公司名下，被告没有征询过龙津公司的意见，即单方作出了涉案接管通知，且未向龙津公司送达，违反法定程序，且被诉接管通知项下的房屋与原拆迁协议约定的房屋不一致。龙津公司已将相关房屋出售给买受人合法使用后，荔湾住建局突然主张案涉房屋是由其自1999年接管至今。被告及荔湾住建局认为涉接管通知书是内部文件不对外产生效力，但实际上荔湾住建局已就涉案接管通知书对案涉房屋主张权利，并对龙津公司及买受人的实体权利产生影响。综上，我方认为被告作出的接管通知书严重违反法定程序且没有事实和法律依据，损害了买受人的合法权益，依法应予以撤销。 经审理查明，原广州市荔湾区龙津东路792号、796号、798号、云津里6号以及荔湾区光复中路397号地下、411号、423号、429号、433号、435号房屋为原广州市房地产管理局管业的直管公房。1994年6月14日，四海公司取得《建设用地规划许可证》（（94）穗城规北片地字328号），用地位置为“龙津东路778号至800号、光复中路397号至437号”，用地面积6772平方米（其中规划路1403平方米）。1994年8月22日，原广州市国土局对四海公司作出《建设用地通知书》（穗国土〔1994〕建用通字第781号），通知内容为“……经广州市人民政府批准征用（收回）龙津东778至800号、光复中397至437号地段的土地，核准面积陆仟柒佰柒拾贰平方米，出让给你单位使用，作为建设商住楼项目用地，请即到市拆迁办及荔湾区国土局办理征地、拆迁安置补偿和有偿使用事宜，依照《遵守事项》办妥手续后到我局领取《建设用地批准书》，方得使用土地。”1995年6月16日，四海公司取得《房屋拆迁许可证》（拆许字（95）第107号），载明拆迁范围“龙津东778至800号、光复中397至437号地段”。 1996年7月25日，四海公司与华龙公司签订《合作开发合同书》，约定四海公司与华龙公司共同合作开发上述建设项目，组建项目公司合作经营。后四海公司与华龙公司就该项目于1997年3月28日成立了龙津公司。1997年4月1日，原广州市国土局与龙津公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地位于“荔湾区龙津东778至800号、光复中397至437号”，面积4172平方米。 1997年11月18日，原广州市荔湾区房地产管理局（甲方）与四海公司（乙方）签订《征地拆迁直管房屋补偿协议书》，协议约定甲方同意座落在荔湾区光复中路397号房屋首层，建筑面积32.715平方米，交由乙方拆除，乙方同意按该协议所附《补偿给回房管部门房屋情况表》记载的房屋移交甲方作为补偿；乙方同意移交给甲方的补偿房屋，定于2000年12月30日移交完毕；需拆除房屋的原居住户的搬迁安置工作，统由乙方负责妥善解决；乙方移交补偿房屋给甲方后，甲方从接管之日起自行管业，等等。根据上述补偿表记载，补偿房屋包括三层8平方米非住宅、九层24.715平方米住宅。 1997年5月28日，原广州市建设委员会对四海公司、华龙公司作出《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》（穗建开函[1997]277号），同意四海公司、华龙公司共同设立龙津公司在《建设用地规划许可证》（（94）穗城规北片地字328号）核定的地块上经营开发商品房项目。1997年6月17日，龙津公司取得《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第261号），用地地点“荔湾区光复中路397-419号以西、解元里2-20号、解元黑巷2-10号、云津里2-20号以东”。1997年11月13日，龙津公司取得《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第531号），用地地点“荔湾区龙津东路778-800号以南、光复中路421-437号以西”。1998年9月3日，龙津公司取得《商品房预售许可证》（穗房预字第970119号），座落地点位于“荔湾区龙津东路778号至800号、光复中路397号至437号”，楼宇名称“龙津商贸大厦（第一期预售：自编B-1、B-2栋）”。 1999年9月24日，四海公司就原光复中路397号首层直管房拆迁补偿移交房屋向原广州市国土局房管局递交《房屋移交接管表》，原广州市国土局房管局于1999年11月4日批准同意接管。根据该移交接管表记载，四海公司的负责人为黄继连，原有房屋为光复中路397号首层、接管面积19.63平方米，移交接管房屋为光复中路399号112房、光复中路397号B801，移交接管建筑面积34.4365平方米。 1999年11月5日，原广州市国土局房管局向原荔湾区国土房管局作出《接管通知书》（1999年房字第××号）（下称被诉接管通知），通知内容为“下列房地产已批准接管，请通知房管站办理手续。”根据该通知的表格内容，四海公司征用光复中路397号首层房屋，补偿房屋为光复中路399号112房、光复中路397号B801，面积共34.4365平方米。 另查明，根据《广州市不动产登记查册表》（房产登记号：统字594321号）记载，“荔湾区光复中路397-419号以西（荔湾区光复中路397-437号‘龙津商贸大厦’；荔湾区云津里2-20号以东；荔湾区解元黑巷2-10号；荔湾区解元里2-20号）”的不动产权属人为龙津公司。原告以被告作出的被诉接管通知侵犯了原告的房屋所有权为由，向本院提起本案诉讼。 第三人张进荣主张其于2001年11月19日与龙津公司签订《房地产预售契约》（穗房预契字第NO97079794），约定张进荣购买位于广州市荔湾区光复中路397号龙津商贸大厦B2座B梯第8层801房，该预售契约未办理备案登记，但其已支付全部购房款并实际占有使用该房屋，被诉接管通知侵犯其房屋所有权。 根据龙津公司的工商登记档案显示，龙津公司设立时的法定代表人为杨耀添，龙津公司的股东（发起人）为四海公司、华龙公司，四海公司持有龙津公司50%的股份，直至2000年12月龙津公司申请工商登记变更，法定代表人由杨耀添变更为黄敏飞，股东由四海公司、华龙公司变更为广州市东方星文化娱乐创意有限公司、李桂珍；根据龙津公司1996年8月28日的公司章程显示杨耀添为四海公司法人代表委托人，龙津公司设董事会，董事会是该公司的最高权力机构，董事长由四海公司委派。根据龙津公司就原光复中路云津里6号的相关房屋于1999年12月23日向原广州市国土局房管局递交的《房屋移交接管表》记载，黄继连亦作为龙津公司负责人签字。诉讼中，被告主张因项目建设中可能存在规划变更，因此补偿房屋或与原《征地拆迁直管房屋补偿协议书》的约定不一致，最终结果以《房屋移交接管表》为准。 再查，原荔湾区国土房管局于2001年12月7日因机构改革更名为广州市荔湾区国土资源和房屋管理局，于2008年10月20日因机构改革更名为广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局，于2016年6月3日因政府职能转变及机构改革，广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局直管房管理等职责划入广州市荔湾区住房和建设局。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，广州市直管房管理职责划入市住建委。2016年12月30日，市住建委与荔湾住建局签订《直管房管理事项委托书》，市住建委委托荔湾住建局对荔湾区直管房的产权、租金收缴、租赁等事项进行管理。因涉及借款合同纠纷执行案件，龙津公司名下的相关房屋（包含被诉接管通知项下的房屋）被法院强制执行，荔湾住建局提出执行异议，广州市中级人民法院经审查后作出（2018）粤01执异190-211、214-245号《执行裁定书》，其中（2018）粤01执异196、197、214、215、232、233号《执行裁定书》裁定准许荔湾住建局撤回相关异议申请；其他裁定书认为根据荔湾住建局提交的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》《房屋移交接管表》《接管通知书》等证据足以认定相关房屋就是属于因拆迁回迁补偿的房屋，虽然统字594321号《广州市不动产登记查册表》登记的相关不动产所有人为龙津公司，但该不动产登记是对龙津公司开发项目龙津商贸大厦办理的大确权进行的初始登记，之后再通过转移和变更登记将部分产权过户到约定回迁人的名下，因此该院认定相关房屋归属于荔湾住建局，荔湾住建局提出的排除执行异议足以阻却执行，遂裁定中止对相关房屋（包含被诉接管通知项下的房屋）的执行。 以上事实，有广州市不动产登记查册表、《建设用地规划许可证》（（94）穗城规北片地字328号）、《房屋拆迁许可证》（拆许字（95）第107号）、《合作开发合同书》《国有土地使用权出让合同》《征地拆迁直管房屋补偿协议书》、营业执照、《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》（穗建开函[1997]277号）、《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第261号）、《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第531号）、《商品房预售许可证》（穗房预字第970119号）、《回迁安置补充协议》《房屋移交接管表》《接管通知书》（1999年房字第××号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》《直管房管理事项委托书》、（2018）粤01执异190-211、214-245号《执行裁定书》以及当事人当庭陈述等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告作出的被诉接管通知虽然通知对象为原荔湾区国土房管局，但该接管通知是原荔湾区国土房管局及现荔湾住建局据以接管涉案房屋的依据，因此被诉接管通知并非只是内部行政行为，亦产生了对外的法律效力，即对已大确权登记于原告名下的涉案房屋产生了实际影响，因此，被诉接管通知属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告抗辩原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，被告对涉案房屋作出的被诉接管通知时间为1999年11月5日，但被告并未提供证据证明原告知道或应当知道被诉接管通知的时间，原告于2018年8月21日提起本案行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 关于被诉接管通知是否合法。被诉接管通知系在原荔湾房管局与四海公司签订的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》以及其后四海公司就相关直管房拆迁补偿房屋向原广州市国土局房管局提交审批的《房屋移交接管表》的基础上作出的，因此被诉接管通知具有事实依据，并无不当。原告抗辩四海公司为原告股东，不能代替原告进行房屋移交，对此，本院认为在四海公司与原荔湾房管局签订相关拆迁补偿协议之后，原广州市建设委员会同意四海公司、华龙公司共同设立龙津公司开发（94）穗城规北片地字328号《建设用地规划许可证》项下地块上的商品房项目（包含涉案光复中路397号首层），因此，四海公司开发涉案土地的相关权利义务应由龙津公司承继，龙津公司应依约向直管房管理部门移交补偿相关房屋；四海公司作为签订征地拆迁补偿协议的当事人，虽项目已由龙津公司承继，但四海公司作为龙津公司的股东之一，持有龙津公司50%股份，龙津公司董事长由四海公司委派，且四海公司移交涉案房屋时，龙津公司的法定代表人杨耀添同为四海公司法人代表委托人，而涉案移交接管表的负责人与龙津公司直接移交的房屋的负责人均为黄继连，故四海公司作为原征用单位提交房屋移交接管表的行为应视为其代龙津公司履行协议的行为，该行为并未减损龙津公司的权益，其法律后果亦应由龙津公司承继。至于被诉接管通知中接管房屋的房号与拆迁补偿协议中约定的补偿房屋不符的问题，被告主张项目建设中可能存在规划变更，最终结果以房屋移交接管表为准，该主张符合常理，且原光复中路397号首层房屋与移交接管房屋的面积大致相当，并未损害原告的合法权益。至于第三人提出的涉案接管通知损害其房屋所有权的主张，本院认为第三人虽与龙津公司签订房地产预售契约，但该合同签订在原荔湾区国土房管局接管之后即在涉案接管通知作出之后，且第三人并未取得涉案房屋所有权登记，故本院对第三人的上述主张不予采纳。 综上所述，被告作出的被诉接管通知证据确凿，原告请求撤销的理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州龙津房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州龙津房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  蔡雅红 审判员  钱秀娟 审判员  黄 胜 二〇一九年二月二十二日 书记员  肖曼菲 吴泳淇