文书内容山东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁民申1299号再审申请人（一审原告、二审上诉人)：侯学军，男，l966年l0月9日出生，汉族，住山东省商河县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：刘俊冬，男，l967年12月30日出生，汉族，住商河县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：商河县白桥镇西付李村第三村民小组，住所地商河县白桥镇西付李村。代表人：刘新国，组长。再审申请人侯学军因与被申请人刘俊冬、商河县白桥镇西付李村第三村民小组（以下简称第三小组）排除妨害纠纷一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01民终7299号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。侯学军申请再审称，一、原审法院认为在承包期内，集体经济组织改变原有的土地承包经营秩序，重新调整发包土地，由此产生的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受理范围，系法律适用错误。本案首先存在的争议焦点是：本案实质上是土地承包合同纠纷还是土地使用权纠纷？再审申请人认为本案中，再审申请人侯学军对5.1亩土地拥有合法承包经营权，对此，由其向法院提供的农村集体土地承包经营权证书予以证明。根据农村土地承包法的相关规定，在一般情况下，该承包经营权应当保持30年不变。因此，在承包人依法承包土地的期限内，如因特殊情况确需流转土地承包经营权的，那么必须征得承包人的同意并由承包人在流转手续上签字认可。当然，法律也允许承包方自主流转承包经营权。但是，流转土地承包经营权的，必须履行相关的审批手续。而本案被申请人显然没有依法履行相关的手续，且原告持有的土地承包经营权证书上也没有任何变更记载。因此，原告至今仍是讼争5.1亩土地的合法承包经营权人。本案被申请人村民小组未经过再审申请人同意，擅自以多数服从少数为由，将属于再审申请人承包经营的5.1亩土地变更至其他农户名下，并且带领机械进行强耕强种，这一行为侵犯了再审申请人合法的土地承包经营权。此外，再审申请人起诉要求被申请人刘俊冬返还已调整的承包土地，从权利属性上讲，这一纠纷属于因土地承包经营合同和侵犯承包经营权竞合而发生的纠纷，并非土地使用权纠纷。理由在于：土地管理法第十六条规定的争议是指因土地所有权和使用权的权属不明发生的争议，即无法确定所有权和使用权归谁所有。那么对于这种争议，则应当首先由当地人民政府作出处理决定。争议双方的当事人如果对人民政府的处理决定不服，才可以向人民法院起诉。这种诉讼在性质上属于行政诉讼，而且是一种将行政复议作为前置程序的诉讼，而非民事诉讼。本案中的土地承包经营权权属明确，因而不属于土地使用权纠纷，系土地承包经营权侵权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条:因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。综观本案，再审申请人对讼争土地享有承包经营权是一个不争的事实，故对再审申请人的土地承包经营权依法应予保护。而且，本案中并不存在再审申请人对土地承包经营权进行转让的事实。因此，再审申请人起诉要求返还原属其承包经营的土地，属于维护自身合法权益的行为。更需要指出的是，村委会将其承包土地中调整给刘俊冬经营，违反法律规定和承包合同的约定，以侵权为由，向人民法院提起诉讼，己经向人民法院提供了主要证据——《农村集体土地承包经营权证书》。因此，这种纠纷实质上是农村土地承、发包方的当事人，因土地承包经营合同和侵犯承包经营权竞合而发生的纠纷。本案再审申请人持有土地承包经营权证书，对承包土地享有合法使用权，权属非常明确。再审申请人现因其承包的土地被村委会发包给其他村民承包而起诉村委会与刘俊冬，要求其返还承包经营的土地，系因土地承包经营权发生的纠纷，再审申请人和被申请人是该土地承包合同的平等民事主体。因此，再审申请人起诉认为其土地承包经营权被侵犯，应属民事诉讼受案范围的理由是成立的。当事人在此情况下直接向人民法院起诉，人民法院应当受理。对此，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第一条第一款第（一）项就己作出了明确规定，原审法院显然将再审申请人与被申请人的纠纷按照土地使用权纠纷判决，得出不属于法院受理的裁定，是错误的。二、一审法院认为被上诉人第三村民小组在法律知识欠缺、法律意识淡薄的情况下，将国有土地承包给村民，现又响应国家政策，积极退地，因此可以调整土地的认定是错误的。根据《中华人民共和国土地承包法》第三十五条：承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。《村民委员会组织法》第二十四条规定：包括土地承包经营方案在内的涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定后方可办理。根据该法律规定，土地承包经营方案的确定，必须经过村民会议的民主议定程序。但是，这一规定应当理解为仅是对土地承包经营方案确定和调整的程序性要求。对于土地承包经营方案的确定和调整是否合法有效的判断，还要从其实体内容是否合法的角度予以考察。即不能理解为只要经过了村民会议的民主议定程序，就可以对土地承包经营方案作出调整决定，民主议定程序进行以及决定内容是否合法，还必须结合农村土地承包法的相关规定来看。根据农村土地承包法的规定，承包期内发包方不得对土地进行调整。该法第二十七条对承包权的合理调整进行了具体规定，确定了承包期内发包方不得调整承包地的基本原则，并且明确规定，只有在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，可以经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准，对个别农户之间承包的耕地、草地进行适当调整，而且这种调整还必须满足承包合同未约定不得调整的前提条件。结合农村土地承包法的立法背景和中央有关农村土地承包经营的政策，对于上述法律规定的承包地调整的前提条件，应当作限缩性理解，而不得随意扩大调整的范围和前提。本案中并未发生上述法律规定的因自然灾害严重毁损承包地的情形，因此不存在发包方在承包期内调整承包地的基本前提。根据农村土地承包法第十九条的规定，土地承包方案必须经过依法召开的本集体经济组织成员的村民会议讨论通过。该法律规定，不仅要求土地承包方案必须经过本集体经济组织成员的村民会议讨论通过，还要求村民会议必须依法召开。换言之，非依法律规定的程序或者实质要件召开的村民会议通过的土地承包方案，不符合该法规定的土地承包程序。本案再审申请人侯学军所在的集体经济组织正是在违反农村土地承包法对承包权保护的法律规定情况下召开村民会议，通过了对承包地进行调整的方案，因此不符合土地承包的法定程序。从对上述法律规定的分析看出，再审申请人侯学军所在集体经济组织成员的村民会议作出的土地承包权调整决定，违反法律规定，侵害了再审申请人侯学军依法取得的农村土地承包经营权。根据物权法第六十三条第二款的规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院要求返还土地。应当特别强调的是，物权法明确了农村土地承包经营权的物权性质，对这一权利的保护，应当依照法律的明确规定和物权法物权保护的相关规定进行，而不能因土地承包经营合同的签订，而将其理解为一种债权权利。因此，对再审申请人侯学军中提出的返还请求，人民法院应当予以支持。三、二审法院虽然组织再审申请人与两被申请人开庭调查案件情况，核实案件证据，但（2018）鲁01民终7299号民事裁定书的裁定内容和依据，系完全复制再审申请人提交的上诉状与（2018）鲁0126民初335号之一民事裁定书，通篇终身裁定书均未体现二审法院对本案的裁判意见，就连“本院认为”部分也是完全引用一审裁定书对本案的理解。裁判文书的质量是检验法官水平的重要标志，也是律师和当事人相信法官的决定性要素，司法裁判的合理性不能仅凭强制力作为后盾，而裁判文书的说服力能促使当事人心悦诚服地尊重执行，尤其对败诉案件来讲更为重要。因此，再审申请人对二审法院所作的裁定书反映出法官对本案消极处理的态度严重不满，对该终审裁定书的权威性持怀疑态度。请求撤销一、二审裁定，发回重审，诉讼费由被申请人负担。本院经审查认为，在承包期内，集体经济组织改变原有的土地承包经营秩序，重新调整发包土地，由此产生的纠纷，不属人民法院民事诉讼受理范围。侯学军应到相关主管部门申请解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：驳回侯学军的再审申请。审判长  娄勇军审判员  岳彩林审判员  曹 毅二〇一九年二月十九日书记员  董 彤