四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川14行初134号 原告张燕利，女，1984年7月29日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人赵以，四川得邦律师事务所律师。 被告眉山市人民政府。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，男，眉山市人民政府法制办公室复议应诉科科长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原告张燕利诉被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月14日公开开庭审理了本案，原告张燕利的委托代理人赵以，被告眉山市政府的委托代理人周炜、刘科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告眉山市政府于2018年7月10日向张继芳、张燕利、张考双、卢文4人作出《关于张继芳等4人申诉书的回复意见》（以下简称回复意见）载明：1.要求补发房屋拆迁补偿款共计1932077元的问题，4人原房屋占地原为东坡区尚义镇乐象村×组土地，属按规定先行安排供地后边建边报批的土地，经省政府川府土［2013］29号批复批准征收后，2013年3月18日眉山市东坡区政府发布了《关于东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》（眉东府通［2013］6号），3月20日眉山市国土资源局东坡区分局发布了《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》（眉东国土资［2013］2号），国土部门组织实施过程中，房屋拆迁补偿款已与4人协商达成一致，已足额支付到位；2.关于要求依法返还强拆占有的张继芳、张考双财产共计860550元的问题，市政府未对其房屋实施过拆除行为，人民法院相关生效法律文书也认定行政机关没有行政强制行为，市政府没有侵犯其财产权益；3.关于4人要求办理基本养老保险问题，张燕利在征地时不属尚义镇乐象村×组被征地拆迁农民，不能享受失地农民基本养老保险待遇，眉山市东坡区政府在该批次征地时落实了社会保障费用，眉山市国土资源局东坡区分局在征地后已将张继芳、张考双、卢文作为失地农民报东坡区社保中心，卢文已于2017年12月14日按失地农民参保，张继芳、张考双经多次通知其及时作为失地农民参保，因其自身原因现未参保。 原告张燕利诉称：一、被告眉山市政府是法定的征地补偿安置实施和责任主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及四川省政府川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，眉山市政府对本案征地拆迁补偿安置的行政行为承担全部责任。二、被告的回复意见确认并维持原房屋拆迁补偿标准的行为，缺乏法律根据。2012年5月15日四川省政府《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函［2012］94号）附件2《眉山市房屋重置价格标准表》载明，砖混结构房屋拆迁补偿标准为750元／m2，砖木结构房屋拆迁补偿标准为550元／m2，土木、木结构房屋拆迁补偿标准为400元／m2，简易结构房屋拆迁补偿标准为150元／m2，2013年4月2日政府与原告签字确认的《拆迁补偿结算表》载明，砖混结构房屋面积246m2，补偿标准为380元／m2，砖木结构房屋面积318.3m2，补偿标准为280元／m2；土瓦结构房屋239.4m2，补偿标准为160元／m2，简易结构房屋31.4m2，补偿标准为50元／m2，根据川府函［2012］94号附件中土瓦结构的概念，原告的火砖墙体加木制房梁架属砖木结构。三、被告的回复意见确认并维持原违法行为减损原告房屋拆迁补偿费244739元，其中砖混结构91020元（246m2×［750－380］元／m2），砖木结构150579元（［318.3＋239.4］m2×［550－280］元／m2），简易结构3140元（31.4m2×［150－50］元／m2）。请求1.撤销被告眉山市政府关于张继芳等4人申诉书的回复意见；2.判由被告眉山市政府支付原告房屋拆迁补偿费244739元。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据： 1.四川省政府川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，拟证明被告为责任主体；2.四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》及附件2《眉山市房屋重置价格标准表》，拟证明被告违规补偿减损原告244739元；3.《拆迁补偿结算表》，拟证明被告按违规补偿标准补偿原告26万元；4.领款单，拟证明被告按违规补偿标准发放补偿费26万元；5.眉山市政府《关于张继芳等4人申诉书的回复意见》，拟证明被告作出确认并维持原违法行为；6.四川省政府川府复不［2018］72号《不予受理行政复议申请决定书》，拟证明本案经行政复议；7.法律依据：国务院办公厅国办法［2010］15号《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第六条、国土资源部国土资发［2010］96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》第五条第（十二）项，拟证明眉山市政府系案涉征地实施主体，其被告主体适格。 被告眉山市政府辩称：一、原告不具有单独提起本案诉讼的主体资格，应裁定驳回其起诉。请求依法履行征地补偿安置义务的申诉系张燕利等4人共同提出，答辩人经调查，向张燕利等4人共同作出回复意见，故原告单独起诉要求撤销回复意见，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告的起诉。二、答辩人作出的回复意见是对相关事实的告知，不创设新的权利义务，对原告权利义务不产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围，对原告产生实际影响的是相关行政主体的征地补偿安置行为而非回复意见，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，驳回原告的起诉。三、原告就其补偿争议直接起诉至人民法院，不符合法定程序，依法不应受理，应驳回原告的起诉。原告的第二个诉讼请求系补偿争议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，人民法院不予受理，应驳回原告的起诉。四、答辩人作出的回复意见客观真实，原告起诉的事实及理由均不能成立，其诉讼请求均不应支持，（一）本批次征地属东坡区乡镇建设批次用地，由眉山市东坡区政府发布征地通告并组织实施；（二）原告房屋及地上附着物拆迁补偿款已协商达成一致并足额支付到位。请求驳回原告的起诉。 被告为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据： 第一组证据：1.眉山市政府《关于张继芳等4人申诉书的回复意见》及邮寄单、2.《张继芳等四位被征地村民请求眉山市人民政府依法履行征地补偿安置义务的申诉书》及邮寄单，拟证明回复意见内容客观真实且有效送达，原告张燕利不具有单独提起本案诉讼的主体资格，回复意见是对相关事项的告知，不创设新的权利义务，对原告权利义务不产生实际影响； 第二组证据：1.四川省政府川府复决［2016］75号《行政复议决定书》、2.国务院国复［2017］1136号《行政复议裁决书》、3.四川省政府川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，拟证明原告原房屋所占土地为尚义镇乐象村×组集体土地，属按规定先供地后边建边报批，后经四川省政府批复同意征收，该征地批复经复议确定了其合法性，并认定征地范围内的房屋等地上附着物进行了清点和补偿； 第三组证据：1.眉山市东坡区政府眉东府通［2013］6号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》、2.眉山市国土资源局东坡区分局眉东国土资公［2013］2号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》、3.眉山市东坡区政府眉东府发［2010］16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法的通知》及《办法》，拟证明案涉土地征收由眉山市东坡区政府发布通告并组织实施，征地通告及补偿安置方案公告均明确征地涉及的房屋及地上附着物补偿标准按眉东府发［2010］16号文件执行； 第四组证据：1.领款证、拆迁补偿结算表、房屋拆迁测量登记表、地面附作物登记表、承诺书、2.2013年拆迁款银行打款流水、3.眉山市东坡区人民法院（2014）眉东行初字第2号《行政裁定书》、四川省眉山市中级人民法院（2014）眉行终字第17号《行政裁定书》、四川省高级人民法院（2016）川行申153号《行政裁定书》、4.眉山市公安局东坡分局尚义派出所《证明》，拟证明原告房屋及地上附着物拆迁补偿款已经协商达成一致为26万元，并足额支付到位； 第五组法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、3.《征收土地公告办法》第十五条第一款、4.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，拟证明原告就其补偿安置争议直接起诉不符合法定程序，依法不应受理，应驳回其起诉。 被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1无异议，但不能证明被告是安置补偿的行为主体，应由国土部门组织实施，不属政府法定职责；对证据2无异议，但该函属行政机关内部文件，不直接对原告产生法律效力；对证据3、4无异议，可证明补偿款已支付到位；对证明5无异议，但不能证明该行为可诉；对证据6无异议，但不能证明经过行政复议程序，且内容表明告知其另行复议及对本案权利义务不产生影响。 原告对被告所举证据的质证意见为：对第一组证据无异议，但属程序问题，是否起诉属原告自身权利；对第二组证据无异议，但征地产生的法律后果在事实上要看履行方式，不能证明四川省政府的征地批复合法；对第三组证据无异议，但不能证明通告和公告是否发布，征地中有新的补偿标准要按新标准补偿；对第四组证据无异议，但对其证明目的有异议，按旧标准应予以确定。 根据双方当事人的质证意见，认证如下：被告所举第四组证据中的第3号证据，与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳；原告所举证据和被告所举其他证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，2013年2月22日，四川省政府作出川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》，同意被告眉山市政府呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案，同意征收包括原告张燕利房屋所在的尚义镇乐象村×组8.9295公顷在内的农村集体土地27.9064公顷，作为眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地。2013年3月18日，眉山市东坡区政府作出眉东府通［2013］6号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收土地的通告》，通告载明了与前述批复相同的建设用地名称、征地范围、面积，青苗补偿费和房屋及地上附着物补偿费按眉山市东坡区政府眉东府发［2010］16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法的通知》及相关规定执行，如因政策性调整，按调整后的规定执行。2013年3月20日，眉山市国土资源局东坡区分局作出眉东国土资公［2013］2号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地征收补偿安置方案的公告》载明，青苗和地上附着物补偿标准按省、市、区相关文件规定执行。2012年8月5日，原告的房屋经征地具体实施部门眉山市东坡区尚义镇政府测量，双方签字确认砖混结构房屋246m2，补偿标准为380元／m2，砖木结构房屋318.3m2，补偿标准为280元／m2，土瓦结构房屋239.4m2，补偿标准为160元／m2，简易结构房屋31.4m2，补偿标准为50元／m2。2013年4月2日，经眉山市东坡区尚义镇政府与原告结算，双方签字确定原告的房屋补偿费为222528元，其他附着物及附作物补偿费为37472元。同日，原告出具领款证领取补偿款26万元，该款于2013年4月17日通过眉山市东坡区尚义镇政府打入原告账户。 另查明，2010年5月，眉山市东坡区政府作出眉东府发［2010］16号《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法的通知》所附《眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法》载明，砖混结构房屋甲等补偿标准为380元／m2，砖木结构房屋甲等补偿标准为280元／m2，土砖瓦房结构房屋补偿标准为160元／m2，简易结构房屋补偿标准为30－50元／m2。2012年5月15日，四川省政府作出川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，该批复中确定眉山市东坡区砖混结构房屋补偿标准为750元／m2，砖木结构房屋补偿标准为550元／m2，简易结构房屋补偿标准为150元／m2。 再查明，因对四川省政府作出的川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》不服，原告房屋所在村民小组的村民张某等于2016年1月向四川省政府申请行政复议，同年3月，四川省政府作出川府复决［2016］75号《行政复议决定书》，维持了川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。张某等不服，向国务院申请行政复议，经复议，2017年10月，国务院作出国复［2017］1136号《行政复议裁决书》，维持了川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》。因原告对其房屋的补偿及未为其办理基本养老保险不服，与案外人张继芳等4人分别就房屋补偿、财产损失、基本养老保险等事项共同向被告眉山市政府提起申诉，其中原告在申诉中的主张为，要求被告补发房屋拆迁补偿费差额244739元并为其办理基本养老保险。经调查核实，眉山市政府法制办公室向原告等4人共同作出前述《回复意见》。原告等4人不服，向四川省政府申请行政复议，2018年8月20日，四川省政府作出川府复不［2018］72号《不予受理行政复议申请决定书》，以眉山市政府作出的回复意见并非行政机关作出的新的具体行政行为，没有对当事人的权利义务产生新的影响，依法不属于行政复议的受案范围，申请人对土地征收安置行为不服，应依法另案申请行政复议为由，决定不予受理原告等4人的行政复议申请。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告眉山市政府作出的回复意见是否具有可诉性，原告张燕利的第一项诉讼请求是否符合行政诉讼受案条件；二、原告的第二项诉讼请求是否符合行政诉讼受案条件，所诉的被告主体是否适格。 关于第一个争议焦点，本案中，四川省政府作出川府土［2013］29号《关于眉山市东坡区2012年第14批乡镇建设用地的批复》后，东坡区政府作出了征地通告，眉山市国土资源局东坡区分局作出了补偿安置方案的公告，眉山市东坡区尚义镇政府在具体实施征地补偿安置中，与原告张燕利达成补偿结算并支付了补偿费，原告以结算的补偿标准不符合四川省政府关于补偿标准的批复为由，向被告申诉并请求被告按其主张的标准补偿差额，被告经调查核实后，认为原告在征地拆迁时与征地补偿实施部门已就房屋拆迁补偿达成结算并足额支付原告，遂作出回复意见告知原告，该告知行为未为原告设定新的权利义务，故对原告的权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，该告知行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的该项起诉不符合行政诉讼受案条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，应驳回原告的该项起诉。 关于第二个争议焦点，原告张燕利的第二个诉求系原告对土地征收中确定的房屋补偿标准及部分房屋的结构认定不服，发生补偿争议，要求补差而提起的诉讼，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”和国务院原法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一条“……。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，‘对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议’；第四十二条规定，‘本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准’。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，‘下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人’。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”的规定，对补偿争议，应先向批准补偿方案的行政机关的上一级人民政府申请复议，而不能直接向人民法院提起诉讼，且眉山市东坡区尚义镇政府在具体实施征地补偿中，与原告达成了补偿结算，若原告对补偿有争议，其相对人也应为眉山市东坡区尚义镇政府，故本案中眉山市政府的被告主体不适格。故原告的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 第一款第（五）项的规定，应裁定驳回原告的该项起诉。 综上所述，原告张燕利的起诉，不符合行政诉讼受案条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（五）项的规定，裁定如下： 驳回原告张燕利的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  陈继兵 审判员  高 莉 审判员  姚俊辉 二〇一九年二月十一日 书记员  张梦蝶