四川省眉山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川14民初73号 原告：领地集团股份有限公司。住所地：成都市高新区天府二街**领地环球金融中心**。 法定代表人：刘玉奇，总裁。 委托诉讼代理人：李杰，女，1980年1月1日出生，汉族，住成都市高新区，系领地公司员工。 委托诉讼代理人：崔兴柏，四川洪运律师事务所律师。 被告：眉山市国土资源局。 法定代表人：徐成良，局长。 委托诉讼代理人：刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱曦，眉山市国土资源局土地利用管理科科长。 原告领地集团股份有限公司（以下简称领地公司）因与眉山市国土资源局（以下简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2018年7月24日向本院提起诉讼。本院于2018年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年9月10日公开开庭进行了审理。原告领地公司的委托诉讼代理人崔兴柏、李杰；被告国土局的委托诉讼代理人刘科、朱曦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 领地公司向本院提出的诉讼请求是：确认因国土局改变出让宗地的土地用途、土地使用条件、增加土地面积等，领地公司按《国有土地使用权出让合同》及相关后续补充约定应当补交的土地出让金共计人民币4733.6948万元。事实和理由：原告领地公司开发建设的领地.凯旋国际公馆项目是从2002年至2007年通过三次土地拍卖竞买、一次土地协议出让方式取得的土地，总占地面积约385.26亩（256616.74㎡）。其中三宗拍卖用地分别为：宗地编号MSR2004-09，出让总价3956万元，土地用途为住宅，分三期支付土地出让金，建筑容积率≤1.4；宗地编号MSR2006-24，出让总价5600万元，土地用途为兼商业，场地平整和基础设施六通交付，分二期支付土地出让金，建筑容积率≤1.6（多层）、≤2.5（多层与高层混合）；土地编号MSR2006-65，出让总价280万元，土地用途为住宅、商业，场地平整和基础设施六通交付，分二期支付土地出让金，建筑容积率≤1.6（多层）、≤2.5（多层与高层混合）；土地出让金均根据实测面积据实结算，且最后一期土地款均在交地时付清。2010年9月30日《眉山市城乡规划局关于领地.凯旋国际公馆建设项目面积增加和提高容积率补交土地出让金的函》确认本项目原并宗容积率为≤1.998、实测用地红线图的用地面积为257107.93㎡（385.66亩），比办证面积多出491.19平米。2010年11月11日，眉山市城市规划委员会第二十五期《会议纪要》根据节约用地政策，同意本项目容积率由1.998提高到2.676，部分住宅用地增加商业用地兼容性质，同意本项目规划设计方案，并要求原告按规定向被告补交10503.85万元土地出让金（具体为：1、增加土地面积应补交土地出让金153.84万元；2、改变土地用途应补交土地出让金599.17万元；3、增加容积率应补交土地出让金9829.22万元；4、增加的建筑面积减少相应扣减土地出让金78.38万元）。2011年8月24日，被告确认三宗土地还在实施征地拆迁，原告根据国有土地使用权出让合同约定按交地进度支付土地出让金，并同意原告“可依法向市城乡规划局申请方案审批，并按土地出让金交付进度，申请办理与土地出让金缴纳比例相对应面积的《建设工程规划许可证》及《施工许可证》”后，原告分次补交土地出让金4953.85万元。2016年4月21日根据城市建筑优化政策，眉山市城市规划委员会第五十七期《会议纪要》又要求降低本项目未建部分的开发强度和建筑高度，多布低层建筑，增加通透性，减少对苏辙公园的围合性。2017年10月12日，眉山市城乡规划局《关于凯旋国际公馆规划设计调整方案的批前公示》，明确本项目原容积率2.676调减为2.268，减少0.408，原计容积率建筑面积688020.82㎡调减为583120.79㎡，减少104900.03㎡，但上述事实发生后，被告仍要求原告按照原眉山市国土资函【2010】193号所确定金额缴纳剩余土地出让金5550万元，有失公允。被告应当根据眉山市规划部门审批的本项目实际容积率、增加或减少土地面积等数据事实确认原告应当补交的土地出让金。经原告测算，本项目的容积率由2.676调减为2.268，按照减少的计容建筑面积计算，减少土地出让金总计为5770.1552万元。 为支持其诉讼主张，原告领地公司提供了如下证据： 1、《国有土地使用权出让合同》（2004-00987）、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同》（2007-02773）。拟证明：①原告通过拍卖方式取得案涉项目三宗土地使用权。②案涉土地出让金根据被告交付土地情况支付。③土地出让合同约定的案涉项目三宗土地原容积率。 2、国土局关于领地公司眉山分公司要求改变土地容积率有关问题的复函。拟证明：①原告关于提高案涉项目土地容积率向眉山市国土局提交申请，符合规定。②被告确认案涉项目土地容积率改变等，应当完善土地出让合同，签订变更协议。 3、国土局关于核实领地•凯旋国际公馆建设项目用地面积的复函。拟证明：①案涉项目土地包括眉市国用【2008】第22570号、MSR2004—09、MSR2006—24、MSR2006—65四宗地。②案涉项目土地面积在约定基础上经实测增加493㎡。 4、眉山市城乡规划局关于领地•凯旋国际公馆建设项目用地面积增加和提高容积率补交土地出让金的函、眉山市城乡规划局关于领地•凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函、眉山市国土资源局关于领地•凯旋国际公馆建设项目补交土地出让金的函、眉山市城市规划委员会第二十五期会议纪要。拟证明：①案涉项目土地并宗容积率原为1.998，地上，地上总建筑面积为512720㎡。②2010年11月11日，眉山市城市规划委员会同意案涉项目土地容积率由1.998提高到2.676，部分住宅用地增加商业用地兼容性质，同意案涉项目规划设计方案。③被告在2010年10月19日确定案涉项目土地面积增加491.19㎡、13.32亩住宅用地变更为商业用地（变更土地用途）、增加容积率至2.676累计应补交土地出让金10503.85万元。 5、领地公司领地•凯旋国际公馆关于根据拆迁进度支付容积率补差款项的承诺、国土局关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函、国土局关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函（同上时间另一份）。拟证明：被告同意原告可按拆迁进度支付土地出让金，并可根据已补交土地出让金办理案涉项目报建。 6、眉山市城市规划委员会第57期会议纪要、眉山市城乡规划局关于凯旋国际公馆规划设计调整方案的批前公示。拟证明：①2016年4月21，眉山市城市规划委员会要求降低案涉项目未建部分的开发强度和建筑高度，并要求城乡规划局指导案涉项目规划设计方案调整优化。②原告按照眉山市城市规划委员会、城乡规划局要求调整案涉项目规划设计方案。③案涉项目土地容积率由原2.676调减为2.268，减少0.408，原计容建筑面积688020.82㎡调减为583120.79㎡，减少104900.03㎡。 7，领地公司《关于领地•凯旋国际公馆建设项目按照规委会纪要补交土地出让金的情况报告》、眉山市国土资源局关于领地•凯旋国际公馆10、11、27、28号楼住宅建设用地情况的复函。拟证明：①案涉项目土地容积率实际调整为2.268，为眉山市规划委员会要求，非原告积极主动建议申请。②原告于2018年3月23日向被告主张，案涉项目土地容积率实际调整为2.268，计容建筑面积实际调整为583120.79㎡，根据眉山市国土资函【2010】193号计算方法应当调整案涉项目土地容积率等调整原告应补交的土地出让金，原补交金额10503.85万应当扣除5770.1552万元，即原告应当补交土地出让金为4733.6948万元。③被告仍然要求原告按照2010年11月眉山市城市规划委员会第25期会议纪要议定内容补交提高案涉项目土地容积率等共计土地出让金10503.85万元。④案涉项目土地因拆迁原因尚未完成全部交地，原告未能及时开发建设案涉项目非原告原因。 8、2013年总平面图综合技术经济指标（眉山市规划局审核）、2017年全项目综合技术经济指标（眉山市规划局审核）。拟证明：①案涉项目调整前后各具体数据。②原告测算依据数据准确。 9、建设工程规划许可证。拟证明：两个建设规划对未建工程面积583120.79㎡，这个面积与公示的调减容积率相近，比调减后的容积率少100㎡。 国土局的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但根据出让合同约定，只是最后一期出让金在交地时付清。对证据2、3的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，认为城市规划委员会是政府内部议事机构，其会议纪要并不对外产生法律效力，不是确定案涉项目宗地规划设计条件的法定文件。对证据5的真实性、合法性、关联性及证明内容无异议，但《关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函》未执行。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议。但认为：①城市规划委员会是政府内部议事机构，会议纪要并不对外产生法律效力，不是确定案涉项目宗地规划设计条件的法定文件；②原告对规划设计方案调整进行优化是接受规划主管部门指导的结果，是自行编制调整方案和自愿提交审批；③批前公示的调整方案不是确定该项目规划设计条件的法定文件，不能以此作为调减补交出让金的依据。对证据7的真实性、合法性及关联性均无异议。但认为：①原告项目规划条件中法定容积率仍为2.676，无法定文件证明容积率调整为2.268，容积率2.268是原告规划设计方案审批后计算出的容积率，在法定容积率2.676控制范围之内；②原告要求调减应补交的土地出让金无事实及法律法规政策依据；③第4点证明内容与本案无关。对证据8的真实性、合法性及关联性均无异议。但认为对原告测算应补交土地出让金的数据既无事实依据，也无法律法规政策依据。对证据9的真实性、合法性均无异议，认为是原告申请办理工程规划许可的面积，不能作为认定规划设计条件的依据，不能证明原告诉讼请求。 国土局答辩称，1、原告开发建设的“领地.凯旋国际公馆”建设项目由MSR2004-09号、MSR2006-24号、MSR2006-65号和眉市国用【2008】第22570号四宗地组成，面积共256616.74㎡。2010年9月30日，眉山市城乡规划局向答辩人出具《关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地面积增加和提高容积率补交土地出让金的函》（眉规函【2010】54号），明确核算该项目容积率基数为1.998，调整后的方案的容积率为2.676，并函告答辩人核算原告需补交的土地出让金；2010年10月14日，眉山市城乡规划局向答辩人出具《关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函》(眉规函【2010】62号)，明确MSR2004-09号和眉市国用【2008】第22570号两宗住宅用地上增加商业面积为23754.1㎡，并函告答辩人原告需补交的土地出让金。2010年10月19日，答辩人向眉山市规划局出具《关于领地.凯旋国际公馆建设项目补交土地出让金的函》（眉市国土资函【2010】193号），核算该项目土地面积增加、变更土地用途、增加容积率累计应补交土地出让金为10503.86万元。至此原告该项目法定规划设计条件涉及容积率指标确定为2.676，应补交土地出让金10503.85万元并经原告2011年8月18日书面承诺确认。现原告已补交土地出让金4953.85万元，尚欠5550余万元未缴纳。2、原告“领地.凯旋国际公馆”建设项目法定规划设计条件确定后，该项目规划设计方案于2013年通过规划主管部门审批，之后原告完成了项目第一期开发建设。原告2017年启动第二期项目建设时，再次对剩余未建设区域规划设计方案进行调整，经与规划主管部门多次沟通后，于2017年11月3日通过规划主管部门审批。该审批通过的规划设计方案整体容积率为2.268，在法定容积率指标2.676范围内。该规划设计调整方案是原告在该项目法定规划设计条件控制下自行委托编制并自愿提交审批，不是确定该项目规划设计条件的法定文件，不能以此作为调减补交出让金的依据。况且在规划主管部门2010年确定该项目法定规划设计条件后，规划主管部门未出具调整该项目规划设计条件的法定文件，因此原告要求调减土地出让金无事实依据。3、根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发【2010】204号）第四条规定，对于依法批准调整容积率的，应按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。故原告请求调减土地出让金无法律法规和政策依据。遂请求驳回原告的诉讼请求。 为支持其主张，国土局提供了如下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书。拟证明：被告主体身份资格。 2、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2004-00987）、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2006-02581）、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2007-02773）、眉市国用〔2008〕第22570号国有土地使用证。拟证明：原告开发建设的“领地.凯旋国际公馆”建设项目的土地权属来源，共由MSR2004—09号、MSR2006—24号、MSR2006—65号和眉市国用〔2008〕第22570号四宗地组成，面积共256616.74㎡。 3、《关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地面积增加和提高容积率补交土地出让金的函》（眉规函〔2010〕54号）、《关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函》（眉规函〔2010〕62号）、《关于领地.凯旋国际公馆建设项目补交土地出让金的函》（眉市国土资函〔2010〕193号）、《关于根据拆迁进度支付容积率补差款项的承诺》。拟证明：①原告领地.凯旋国际公馆建设项目法定规划设计条件涉及容积率指标确定为2.676，累计应补交土地面积增加、变更土地用途、增加容积率的土地出让金为10503.85万元②、原告2011年8月18日书面承诺确认领地.凯旋国际公馆建设项目应补交土地面积增加、变更土地用途、增加容积率的土地出让金为10503.85万元。 4、经规划主管部门2017年11月3日审批的领地.凯旋国际公馆建设项目规划设计调整方案后的规划设计效果图、《息诉息访承诺》（领地眉司〔2017〕12号）。拟证明：①原告2017年11月向规划主管部门提交的规划设计调整方案中的容积率为2.268，在法定容积率指标2.676范围内；②该规划设计调整方案是原告多次与规划主管部门沟通后自行编制并自愿提交审批，不是确定该项目规划设计条件的法定文件，不能以此作为调减补交出让金的依据；③、在规划主管部门2010年确定该项目法定规划设计条件后，截止目前，规划主管部门未出具调整该项目规划设计条件的法定文件，该项目应补交土地出让金不应调减。 5、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）。拟证明：原告请求调减土地出让金无法律法规政策依据，其计算应补交土地出让金的方式也无事实及法律法规政策依据。 领地公司的质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据4、5真实性、合法性无异议。认为这两组证据不能支持被告从2.676调整到2.268的容积率是由原告申请增加，而是由被告上级主管机关明确的意思表示增加的。同时核定了增加容积率所补交的土地出让金为1亿多。调减也是被告上级主管机关拟定的，没有原告的任何书面和口头申请，同时不符合原告真实意思。对原告有极大损害，原告所损失的调减的建筑面积为10479.04㎡，按市场每平米2000元算利润利损失2个多亿，不符合原告的主观意思。不能证明2.268在2.676范围内，这四宗土地是衡定的数据，不是浮动的。对于原告编制的方案，也是基于被告上级主管部门意思表示。第五组证据也就不成立了。 经审理查明：2004年10月26日国土局（出让人）与领地公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于东坡湖湖滨路宗地编号为MSR2004-09号地，面积为112229㎡的土地面积给受让人，出让宗地的用途为住宅。出让宗地的土地使用权出让金为3956万元（以实测面积按实结算）。受让人于2004年10月21日前向出让人支付土地出让金300万元，于2005年12月30日前支付出让金300元，剩余的2382.7万元交地时一次性付清。出让宗地的建筑容积率为≤1.4，建筑密度为≤30%，建筑限高：40米；绿地比例≥40%。 2006年11月13日，领地公司（受让人）与国土局（出让人）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于，宗地编号为MSR2006-24号地，面积为122639.84㎡的土地面积给受让人（如实地面积有误，以竞得时该宗地的实际坐标图为实测面积按实计算），出让宗地的用途为住宅、商业，出让人于2008年12月31日前将出让宗地交付受让人。出让宗地的土地使用权出让金为456.6元/㎡，总额为5600万元。受让人于2006年11月7日前向出让人支付土地出让金2800万元，于交地时缴清剩余土地出让金2800万元；出让宗地的建筑容积率为≤1.6（多层）；≤2.5（多层与高层混合），建筑密度为≤30%（多层）；≤27%（多层与高层混合），建筑限高：多层34米、高层30-100米；绿地比例≥35%（多层）；≥38%（多层与高层混合）。同日，双方再次签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定：受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意受让宗地容积率不低于按规划要求，建筑系数不低于按规划要求。 2007年2月11日领地公司（受让人）与国土局（出让人）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人出让位于东坡区湖滨北路以西，宗地编号为MSR2006-65号地，面积为3800㎡的土地面积给受让人（以颁布发土地证面积为准），出让宗地的用途为住宅、商业，出让人于2007年12月31日前将出让宗地交付受让人。出让宗地的土地使用权出让金为737元/㎡，总额为280万元。受让人于2007年2月8日前向出让人支付土地出让金140万元，于交地时缴清剩余土地出让金140万元；出让宗地的建筑容积率为≤1.6（多层）；≤2.5（多层与高层混合），建筑密度为≤30%（多层）；≤27%（多层与高层混合），建筑限高：多层24米、高层30-100米；绿地比例≥35%（多层）；≥38%（多层与高层混合）。受让人同意在本合同项下宗地范围内按规划设计要求一并修建工程。同日，双方再次签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定：受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意受让宗地容积率不低于按规划要求，建筑系数不低于按规划要求。 2008年10月24日眉山市人民政府向领地公司颁发了眉市国用【2008】22570号国有土地使用权证，载明：地号：地号01-08-04-0018，地类为城镇单一住宅用地使用权面积为17948.9㎡。 领土公司已于2012年4月28日支付完上述宗地的土地出让金。 2007年11月22日国土局出具眉市国土资函【2007】157号“关于领地房地产集团有限公司眉山分公司要求改变土地容积率有关问题的复函”载明：根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等法律、法规、政策规定：对出让土地，凡改变土地用途、容积率等土地使用条件的，原土地使用权人应当经得出让方和规划管理部门同意后，及时补交土地使用权出让金，完善土地出让合同，并按规定办理土地变更登记。具体土地出让金补缴金额=批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。 2010年9月20日国土局出具眉市国土资登函【2010】54号“关于核实领地.凯旋国际公馆建设项目用地面积的复函”载明：市城乡规划局：领地.凯旋国际公馆项目用地由眉市国用【2008】第22570号、MSR2004-09号、MSR2006-24号、MSR2006-65号四宗地组成，面积共2566616.74㎡。拍卖宗地面积均根据拍卖前贵局提供的红线图或界址点坐标制作，经复核,贵局原提供的红线图和现提供的红线图发现面积误差原因如下：（一）贵局出具的红线图未扣除江乡路与青衣公园交叉口东南角的转角面积约113㎡。（二）贵局现在出具的红线图中所示湖滨路道路红线比拍卖时所示的道路红线向外延伸了25公分，由此造成面积误差约380㎡。两项合计增加面积约493㎡。 同日，眉山市城乡规划局出具眉规函【2010】54号“关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地面积增加和提高容积率补交土地出让金的函”载明：经核实，一、用地情况该项目的三宗拍卖合同和一宗土地证的面积总和为256616.74㎡，根据我局实测的用地红线图的用地面积为257107.93㎡，比办证面积多出491.19㎡。二、容积率提高后的指标情况（一）因该项目用地由三宗土地拍卖和一个非拍卖用地组成，其中一宗拍卖用地（土地合同编号为2004-00987，土地面积为112229㎡）和非拍卖用地（土地证号为眉市国用【2008】第225**，土地面积为17948.9㎡）的用地性质为住宅用地。按照市政府《关于进一步加强房地产市场管理促进房地产健康发展的意见》（眉府发【2010】12号）精神，我局核算出该项目的容积率基数为1.998，地上，地上总建筑面积为512720㎡。（二）调整后的方案的容积率为2.676，地上，地上计入容积率的建筑面积为686815㎡，其中商业面积为36716.2㎡，住宅用地646695.03㎡。（三）调整后较调整前的方案地上总建筑面积增加174095.48㎡，商业面积增加36716.2㎡。 2010年10月14日眉山市城乡规划局向国土局出具眉规函【2010】62号“关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函”载明：位于城区湖滨路与眉州大道交叉口西南侧的领地.凯旋公馆建设项目，涉及部分用地性质由住宅调整为住宅兼容商业用地，现将该项目用地性质调整后增加的商业面积的指标情况函告如下：（一）用地情况：该项目用地由三宗土地拍卖和一个非拍卖用地组成，其中一宗拍卖用地（土地合同编号为2004-00987，土地面积为112229㎡）和非拍卖用地（土地证证号为眉市国用【2008】第22570号，土地面积为17948.9㎡）的用地性质为住宅用地。二、经我局对照该项目的设计方案及当时拍卖的规划设计条件，该项目在该两宗住宅用地上增加的商业面积为23754.1㎡。我局在对该项目的规划设计方案审批过程中，按照市政府《关于进加强房地产市场管理促进房地产健康发展的意见》（眉府发【2010】12号），需贵局尽快核算业主单位因用地性质调整需补交的土地出让金，上报市规划委员会审议。 2010年10月19日国土局向眉山市城乡规划局出具了眉市国土资函【2010】193号“关于领地.凯旋国际公馆建设项目补交土地出让金的函”载明：一、增加土地面积应补交土地出让金153.84万元。因规划红线调整增加土地面积491.19㎡，按照规划设计方案土地使用条件下市场评估价3132.02元/㎡（208.80万元/亩），应补交土地出让金153.84万元。具体计算公式为：153.84万元=491.19㎡╳3132.02元/㎡。二、改变土地用途应补交土地出让金599.17万元。按照市城乡规划局《关于领地.凯旋国际公馆建设项目用地性质调整补交土地出让金的函》（眉规函【2010】62号，该项目在两宗住宅用地上增加商业面积23754.1㎡，则有8876.72㎡（13.32亩）土地由住宅用地变更为商业用地。不同用途市场评估价格的差额为599.17万元（44.98万元/亩）。项目用地业主应按市场评估价的差额补交土地出让金599.17万元。三、增加容积率应补交土地出让金9829.22万元。该项目容积率从1.998提升至2.676，共计补交土地出让金9829.22万元。包括：(一)住宅用地提高容积率补交出让金8340.71万元。1、取得土地成本（按基准地价修正值计算）：80.87万元/亩。根据2010年《眉山城市规划区土地定级及基准地价更新》，该片区住宅用地基准地价为85.13万元/亩，住宅容积率1.998的修正系数为0.950；2010年基准地价修正指数为1.0.基准地价修正值80.87万元=85.13万元╳0.950╳1.0.2、原楼面地价：607.13元/㎡（607.13元/㎡=80.87万元÷666.667㎡÷1.998）。3、增加的建筑面积（市规划和建设局核定面积）：137379.28㎡。应补交土地出让金8340.71万元（8340.71万元=607.13元/㎡╳137379.28㎡）。（二）商业用地提高容积率补交出让金1488.51万元。1、取得土地成本（按基准地价修正值计算）：54.00万元/亩。根据2010年《眉山城市规划区土地定级及基准地价更新》，该片区商业用地基准地价为60万元/亩，商业容积率1.998的修正系数为0.900；2010年基准地价修正指数为1.0.基准地价修正值54.00万元=60万元╳0.900╳1.0。2、原楼面地价：405.41元÷（405.41元/㎡=54.00万元÷666.667㎡÷1.998）。3、增加的建筑面积（市规划和建设局核定面积）：36716.2㎡。应补交土地出让金1488.51万元（1488.51万元=405.41元/㎡╳36716.2㎡）。四、增加的建筑面积减小相应扣减土地出让金78.38万元。用地业主按照规划设计方案土地使用条件下市场评估价208.80万元/亩，补交增加土地面积491.19㎡的土地出让金153.84万元后，应相应扣减增加的建筑面积1314.42㎡（1314.42㎡=491.19㎡╳2.676）。按照住宅与商业建筑面积的权重，住宅扣减1243.81㎡，商业扣减70.62㎡。据此扣减土地出让金78.38万元，其中：住宅扣减75.52万元，商业扣减2.86万元。综上，该项目土地面积增加、变更土地用途、增加容积率累计应补交土地出让金10503.85万元。 2010年11月11日眉山市城市规划委员会形成第二十五期会议纪要，载明：1、同意领地.凯旋国际公馆的容积率由1.998提高到2.676，部分住宅用地增加商业用地兼容性质。2、同意领地.凯旋国际公馆规划设计方案。3、领地房地产公司按规定向市国土资源局补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性质等的10503.85万元土地出让金。4、补交土地出让金后，市城乡规划局方可按程序审批规划设计方案，市规划、建设、国土部门按规定办理相关手续。 2011年8月18日领地公司向国土局出具“关于根据拆迁进度支付容积率补差款的承诺”，载明：根据眉山市城市规划委员会第二十五期会议审批通过，批准领地.国际公馆项目容积率由1.998提高到2.676，领地公司需补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性质等的土地款共计10503.85万元。现已支付增容款2003.85万元。由于拆迁工作缓慢，影响了领地公司对该项目的开发计划，并且已造成了相应的损失，请求国土局尽快交地，领地公司承诺将根据拆迁进程同步支付该土地出让金。 同年8月24日国土局向领地公司出具“关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函”载明：1、领地公司应按拆迁进度支付土地出让金，并在土地交付时全额缴清。2、市城市规划委员会第25期会议已审议通过领地.凯旋国际公馆项目提高容积率应补交土地出让金10503.85万元，领地公司已支付2003.85万元。领地公司可依法向市城乡规划局申请方案审批，并按土地出让金交付进度，申请办理与土地出让金缴纳比例相对应面积的《建设工程规划许可证》及《施工许可证》。同日，国土局再次向领地公司出具“关于按拆迁进度支付容积率补差款项的复函”载明：1、领地公司应按拆迁进度支付土地出让金，并在土地交付时全额缴清。2、市城市规划委员会第25期会议已审议通过领地.凯旋国际公馆项目提高容积率应补交土地出让金10503.85万元，领地公司已支付2003.85万元。领地公司可依法向市城乡规划局申请报建，开发建设面积应与已补交的土地出让金相对应。 截止2012年12月31日，领地公司已支付因提高容积率、改变土地用途等应补交的土地出让金4953.85万元。 2016年4月21日眉山市规划委员会形成第五十七期会议纪要载明：1、降低凯旋国际公馆未建部分的开发强度和建筑高度，尽量规划多低层建筑，增加通透性，减少对公园的围合感和压迫感。2、鼓励开发业主将A-11地块开发强度进行降低，并按城市设计要求，规划一栋公共建筑，成为该片区的高点地标。由市城乡规划局负责，指导开展规划设计方案调整优化工作。 尔后，眉山市城乡规划局在案涉项目及其官网上作出“关于凯旋国际公馆设计调整方案的批前公示”，载明：领地凯旋国际公馆规划设计方案于2013年6月6日经法定程序审批。按照市城市规划委员会第57次会议要求，拟将原方案未建区域降低开发强度。方案调整后容积率由原来的2.676调整为2.268，减少0.408；未建区域容积率调整为1.908，减少0.768.总建筑面积由原来的899243.89㎡调整为758975.48㎡，减少140268.41㎡；计容建筑面积由原来的688020.82㎡调整为583120.79㎡，减少104900.03㎡，建筑密度由原来的21.23%调整为21.02%，减少0.21个百分点；绿地率由原来的44.16%调整为46.15%，增加1.99个百分点，总户数由原来的6670户调整为5239户，减少1431户。 2017年10月9日，领地公司作出领地眉司（2017）12号“息诉信访承诺”，载明:一、2016年3月18日市规委会形成意见要求：降低该项目开发强度、建筑高度，增加通透性，多布底层、多层建筑，减少对公园的围合感。领地公司一直在调整方案，并已按规委会精神进行了方案调整，与市规划局进行了多轮沟通并确认了该调整方案。现方案调整后总建筑面积减少约14万㎡，调整部分的容积率为1.908，符合现有眉山规划技术管理规定。为配合政府滨江大道拓宽工程中向西退10米作道路建设，占用项目用地约15亩。为支持市政绿化建设，增加城市通透性，项目北面临眉州大道以南退50米作为城市绿地建设，占用项目用地约13亩，共计退让土地约28亩，造成企业损失约1亿，方案调整造成企业损失约3.5亿。二、从社会稳定角度加快调整方案的审批。因方案调整，项目从2016年3月停止开发建设至今，导致项目从2016年5月已无房可售，严重影响企业形象和企业在眉山的发展。从2016年至今，已有许多业主向市规划局、市住建局、市政府以及省政府投诉，要求我司加快开发建设，尽快为业主提供更好到时候舒适的生活环境，为眉山城市建设和城市发展作出贡献等内容。 2018年3月23日，领地公司眉山分公司向国土局发出领地眉分【2018】002号“关于领地.凯旋国际公馆建设项目按照规委会纪要补交土地出让金的情况报告”载明：1、同意按照规委会第二十五期会议纪要补缴增容的土地出让金；2、规委会第五十七次会议纪要要求降容的对应土地出让金应当予以扣减。降减金额为5704.84万元。 同年6月29日国土局作出眉市国土资房函【2018】35号“关于领地.凯旋国际公馆10、11、27、28号楼住宅建设用地情况的复函”载明：按照2010年11月眉山市规划委员会《会议纪要》（第25期）议定内容，领地公司应按规定向国土局补交提高容积率和部分住宅用地增加商业用地兼容性等共计10503.85万元，截止目前领地公司已缴纳4953.85万元。由于因拆迁原因未完成全部交地，加之市规委会第57次会议精神，需项目降低未建部分容积率，出让人和受让人之间就补交出让金事宜存在一定分歧，将通过司法途径解决。 2017年11月17日眉山市城乡规划局向领地公司颁布发了建字2017-71号建设工程许可证，载明：建设规模为：179760.11㎡（其中：8#楼19943.37㎡、9#楼为19408.46㎡、12#楼20025.02㎡、13#楼20025.02㎡、15#楼2755.86㎡、16#楼2755.86㎡、22#楼3674.48㎡、23#楼4245.36㎡、26#楼16111.30㎡、35#楼6571.56㎡、46#楼6571.56㎡、51#楼5556.82㎡、54#楼127.19㎡、60#楼3253.88㎡、61#楼1937.24㎡、62#楼3126.00㎡、地下、地下车库40771㎡。2018年4月17日眉山市城乡规划局向领地公司颁布发了建字2018-42号建设工程规划许可证。载明：建设规模：169496.87㎡，其中10#楼21023.27㎡、11#楼20025.02㎡、14#楼6571.56㎡、24#楼4245.36㎡、25#楼2122.68㎡、27#楼11122.58㎡、28#楼11122.58㎡、29#楼2282.41㎡、30#楼6571.56㎡、31#楼2282.41㎡、32#楼5556.82㎡、33#楼5556.82㎡、47#楼5556.82㎡、48#楼5556.82㎡、52#楼7137.89㎡、53#楼5556.82㎡、59#楼2714.01㎡、63#楼6571.56㎡、门卫12㎡、地下、地下车库37907㎡。 另查明，国土局已于2018年7月13日将案涉四宗土全部交付领地公司。 再查明，眉府发[2016]22号《眉山市城市规划技术规定》，载明本规定适用眉山市中心城区（包括眉山主城区和彭山城区）城市规划区范围内的规划管理工作……一分区：眉山主城区一环路以内区域；二分区：眉山主城区一环路以外除岷东新区、东坡岛、工业园区的区域……城市一分区居住用地容积率控制在1.8以下，商业用地容积率控制在2.0以下。 本院认为，国土局与领地公司签订的《国有土地使用权出让合同》及相关后续补充协议合法有效，双方均应按协议履行。本案双方争议的焦点为：国土局是否有改变出让宗地土地使用条件即变更建筑容积率的行为？领地公司是否有权依据合同的约定或法律规定减缴土地出让金以及减缴的具体数额问题。 首先，国土局通过拍卖和非拍卖出让的四宗国有土地双方签订的《国有土地使用权出让合同》中虽有建筑容积率的具体标准，但该标准是基于规划行政部门已有的行政许可，合同双方没有也不可能将建筑容积率的调整纳入合同约定；其次，此后眉山市城乡规划局根据领地公司申请将建筑容积率调整为≤2.676，国土局也依据规划行政部门要求通知领地公司补缴土地出让金，应补交的土地出让金10503.85万元已经领地公司于2011年8月18日书面承诺确认，应视为双方在规划行政部门出具调整该项目规划设计条件法定文件后对合同进行的变更，领地公司也认可尚欠5550余万元未缴纳。至2017年领地公司自行申报并经规划主管部门审批通过的规划设计方案将整体容积率调整为≤2.268，规划主管部门并未出具调整该项目规划设计条件即建筑容积率的法定文件，城市规划委员会是政府内部议事机构，其五十七期《会议纪要》并不对外产生法律效力，因此领地公司主张国土局擅自改变出让宗地土地使用条件缺乏事实依据；第三，领地公司现审批通过的规划设计方案整体容积率为2.268，在法定容积率指标2.676范围内，容积率虽是房地产开发领域衡量单位面积可开发商品房面积数量的重要指标，但与单位面积商品房产值并不是简单的对应关系，因为目前通常容积率低的商品房销售价格更高，故对领地公司请求本院确认因改变出让宗地的土地用途、土地使用条件等应补交的土地出让金为4733.6948万元缺乏科学的计算依据。 综上所述，领地公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，本案经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回领地集团股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费278485元，由原告领地集团股份有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈晓梅 审 判 员  覃 棱 人民陪审员  田勇建 二〇一九年二月二十二日 书 记 员  余 娟