吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终455号 上诉人（原审原告）四平市桂民牧业有限公司。 法定代表人李金，经理。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 委托代理人陈亮，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梨树县人民政府。 法定代表人郭志勇，县长。 委托代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 委托代理人赵文会，梨树县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）四平市人民政府。 法定代表人郭灵计，市长。 委托代理人唐克，四平市司法局工作人员。 委托代理人郑明芳，四平市司法局工作人员。 上诉人四平市桂民牧业有限公司（以下简称牧业公司）因诉被上诉人梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）、四平市人民政府（以下简称四平市政府）撤销强制拆除决定一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定：2017年3月，原告与梨树县小城子镇爱德村顾新国等村民签订《土地流转合同》，承包爱德村五社西壕外部分土地用于建设畜牧养殖设施。2017年5月8日，原告与梨树县小城子镇爱德村村委会签订《设施农用地建设方案》，该设施农用地的有关情况于2017年5月10日至2017年5月23日公示。2017年5月25日，原告与梨树县小城子镇爱德村村委会、梨树县小城子镇人民政府签订《设施农用地使用协议书》。2017年6月爱德村村民委员会召开村民代表大会，参会人员一致不同意原告在上述地块建牧业小区。梨树县国土资源局执法人员通过举报发现原告占用土地的行为未经批准、没有办理用地审批手续，于2017年6月16日向申请人下达《责令停止违法行为通知书》。梨树县国土资源局于2017年10月11日作出梨国土资执罚[2017]30号《行政处罚决定书》。原告申请复议，2018年1月15日梨树县政府作出梨政复决字【2017】第45号《行政复议决定书》，撤销上述行政处罚决定，并责令重新调查处理。梨树县国土资源局经重新调查，于2018年7月4日作出《关于责令拆除违法建筑，恢复耕地原状的通知》，责令原告在本通知送达之日起3日内自行拆除违法建筑，恢复耕地原状，逾期不自行拆除，依法强制执行。2018年7月7日梨树县国土资源局向原告下达催告书。2018年9月26日梨树县国土资源局向梨树县政府提出申请，请求对原告在耕地上的违法建筑予以强制拆除。2018年9月30日，梨树县政府作出《梨树县政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》。原告不服，向四平市政府提出行政复议申请。四平市政府于2019年2月1日作出四府复决字〔2018〕第54号《行政复议决定书》，维持梨树县政府的强制拆除决定。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销梨树县政府作出的强制拆除决定和四平市政府作出的行政复议决定。 原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被告梨树县政府作为县级以上地方人民政府具有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职责。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”本案原告与梨树县小城子镇爱德村村委会、梨树县小城子镇人民政府签订《设施农用地使用协议书》后，未向相关部门进行备案而直接动工建设。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”梨树县国土资源局经调查询问，查明原告未办理农用地转用审批手续。且原告牧业小区距离爱德村小学小于500米，村民因污染问题多次上访，已列为国务院环保督察组督查案件。综上，原告在没有办理备案及审批的情况下建设牧业小区构成违法建筑，梨树县政府作出强制拆除决定认定事实清楚，并无不当，四平市政府作出四府复决字〔2018〕第54号《行政复议决定书》，维持上述强制拆除决定，符合法律法规的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告牧业公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告牧业公司负担。 上诉人牧业公司上诉称：一、原审认定事实不清。1.原审法院认定“2017年6月爱德村村民委员会召开村民代表大会，参会人员一致不同意原告在上述地块建牧业小区”的证据，上诉人到原审法院复印时并无该证据，属一审庭审中被上诉人补充提供，超过举证期限。其次，现有法律并未规定对设施农用地的使用需经村民代表大会同意。最后，原审法院查明的此事实与原审认定原告和村委会签订《设施农用地建设方案》及《设施农用地使用协议书》相矛盾。2.梨树县国土资源局作出《行政处罚决定书》的先前调查程序及该决定已经被生效的行政复议决定推翻，据此后作出的被诉强制拆除决定缺乏程序和事实基础。3.即便对非法占用土地的行为进行查处，依法也应当由土地行政主管部门作出行政处罚决定，并申请人民法院强制执行。被上诉人梨树县政府不具备对原告养殖场实施行政处罚或作出强制拆除决定的法定职权。4.梨树县国土局作出的《行政处罚决定书》已被撤销，其证据不能作为梨树县政府作出涉案强制拆除决定的依据，此证据与本案无关联，原审给予确认于法无据。二、原审法院适用城乡规划法第六十八条规定认定被上诉人梨树县政府具备责成有关部门采取强制拆除等措施的法定职责，属法律适用错误。1.根据土地管理法的规定，对非法占地建设建筑物应由国土部门作出责令限期拆除决定的行政处罚决定，并由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。梨树县政府作出强制拆除决定，属适用法律错误。2.即便本案属于所谓的“非法占地建设建筑物”在对该行为进行查处时，现有法律均未赋予行政机关强制拆除地上建筑物的权利，被上诉人作出的强制拆除决定超越职权。3.本案上诉人的建设行为位于乡村规划区，无任何城乡规划主管部门作出停止建设或限期拆除的决定，梨树县级政府直接作出强制拆除决定，不符合城乡规划法第六十八条和第六十四的规定。4.梨树县政府在梨树县国土资源局制作的一套已经被撤销的非法占地行政处罚卷宗基础上，未进行任何重新调查处理程序，毫无理由和依据作出被诉强制拆除决定明显缺乏事实基础和法律依据。原审法院认定事实错误，证据采信错误，适用法律错误，故上诉请求：撤销一审判决；改判支持上诉人的原审诉讼请求；一二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人梨树县政府答辩称：一、牧业公司为商业利益将公司办公室、门卫室及生产车间经营设施建在租用农民的耕地承包田上，不仅破坏农村耕地，而且严重违反城乡规划法和土地管理法的强制性规定。1.牧业公司占用的是农村村民承包田；其建筑未经国土资源局的任何审批手续，本案适用城乡规划法、行政强制法和土地管理法。2.本案所涉土地不是生产设施用地，牧业公司改变土地性质将耕地转为建设用地，严重违法。3.2017年6月16日梨树县国土资源局第201726号《责令停止违法行为通知书》，责令牧业公司立即停止非法占用农民承包田违法建筑行为。4.2017年7月3日至2017年7月19日梨树县国土资源局调查报告认定非法占地事实。5.2017年9月28日梨树县国土资源局作出《行政处罚告知书》。6.2017年10月11日梨树县国土资源局向牧业公司作出《行政处罚决定书》。7.2018年7月4日梨树县国土资源局向牧业公司送达《关于责令拆除违法建筑、恢复耕地原状的通知》。8.2018年7月7日梨树县国土资源局作出责令牧业公司拆除违法建筑的《催告书》。9.2018年9月3日梨树县政府作出《梨树县政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》指出：牧业公司在农村承包田上建设企业经营设施，不仅破坏耕地，而且造成环境污染。公司所建牧业小区距学校、村部、苗家窝卜、前五里屯不足380米，所造成对空气和水源的污染导致爱德村村民不断向中央、省、市、县党政机关上访告状。2017年6月1日小城子镇爱德村村委会召开村民代表大会，决定坚决禁止公司非法占用承包田建牧业小区严重危害村民正常生活秩序，严重违背学校正常教学秩序侵害公共利益的行为。该案由于村民反映强烈，并直接向国务院环保督查组举报，因而该案已被列为国务院环保督查组督查案件。所以县政府决定立即拆除公司在农村承包田上的违法建筑排除障碍，停止侵害。二、村民代表大会决定系法律授权的村民自治权利，在异议期决定一致不同意建牧业小区，合法合规。三、我国畜牧法第四十条规定：禁止在居民生活区、生活饮用水源地、学校等公共场所近区建畜禽养殖场、养殖小区。我国《动物防疫条件审查办法》第五条规定：动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：……（三)距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区500米以上。2017年7月27日，梨树县畜牧业管理局对牧业公司作出《牧业公司在梨树县小城子镇爱德村禁止建筑养殖场、养殖小区的告知书》指出：牧业公司的养殖小区距离该村文化教育人口集中区爱德村小学405米，与动物养殖场、养殖小区选址标准相差95米，违反国家法律、政策的禁止性规定。四、牧业公司在农村承包田上所建企业经营设施，违背我国《民法总则》第一百三十二条关于民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的规定。五、关于对乡村规划区内违法建筑强制拆除的法律适用问题。1.本案上诉人自认案涉建筑在乡村规划区内，而不是城市规划区内。2.我国城乡规划法第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡镇人民政府可以强制拆除。第六十八条规定：对于违反城乡规划法的违法建筑，县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。3.我国行政强制法第四十四条规定：对违法的建筑物，构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。4.最高人民法院法释〔2013〕5号司法解释《关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。最高人民法院行政审判庭负责人答记者问中指出：“如果县级以上人民政府以自己名义作出的‘责成’行为直接产生外化效果（如作出责成决定书、强制执行决定书等直接通知当事人），当事人可以县级以上人民政府为被告提起行政诉讼”。故梨树县政府作出的强制拆除决定，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果合法。请求二审驳回上诉，维持原判。 被上诉人四平市政府答辩称：四平市政府于2018年11月5日收到被答辩人提交的行政复议申请，在法定期限内予以立案，并依法送达了《提出答复通知书》，第一被告在法定期限内提交答辩材料和证据。由于案情复杂，决定延期审理，并依法向双方当事人送达了《延期审理通知书》。2019年2月1日作出四府复决字〔2018）54号《四平市政府行政复议决定书》，程序合法，证据确凿，适用法律正确。一审判决正确，请求予以维持， 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案牧业公司于2017年4月租用梨树县小城子镇爱德村农用地进行企业办公室、门卫室、养殖车间及相关养殖设施建设，虽经建设项目环境影响登记备案（备案名称为牧业公司存栏基础母牛200头建设项目），并与村委会、镇政府达成项目协议，以及对建设方案进行公告，但案涉建设项目用地未办理农用地转用审批手续，亦未按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》关于“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”的规定进行备案，且梨树县小城子镇爱德村村民代表大会一致反对。另案涉建设项目距村小学不足500米，亦违反《中华人民共和国畜牧法》第四十条：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：……（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；”的规定，以及违反《动物防疫条件审查办法》第五条：“动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：……（三)距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区500米以上。”的规定。为此，梨树县畜牧业管理局曾于2017年7月27日对牧业公司作出《关于牧业公司在梨树县小城子镇爱德村禁止建筑养殖场、养殖小区的告知》，禁止牧业公司在梨树县小城子镇爱德村此地块建筑养殖场、养殖小区。本案梨树县国土资源局梨国土资执罚[2017]30号行政处罚决定虽被梨树县政府梨政复决字[2017]第45号行政复议决定撤销，但梨树县国土资源局根据本案事实情况，重新作出《关于责令拆除违法建筑，恢复耕地原状的通知》及《催告书》，责令并催告牧业公司自行拆除违法建筑，恢复耕地原状。因牧业公司未自行拆除，梨树县国土资源局向梨树县政府申请决定对牧业公司的违法建筑强制拆除。据此，梨树县政府作出《梨树县政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，决定对牧业公司的违法建筑强制拆除，并无不当。四平市政府四府复决字〔2018〕第54号行政复议决定对梨树县政府的强制拆除决定予以维持，适用法律正确。关于牧业公司上诉称案涉村民代表大会证据逾期问题，被上诉人在原审证据目录中已将该证据予以列明，且原审庭审中上诉人对此证据予以质证，故原审对此证据予以认证并无不当，另原审对本案其他证据予以认证亦无不当，上诉人的上诉事由不能成立。 综上，被诉强制拆除决定及复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人四平市桂民牧业有限公司提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四平市桂民牧业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇一九年十一月二十一日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐