山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终2307号上诉人（原审原告）戴英国，男，1970年2月11日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）刘峰，男，1974年8月2日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）张春勇，男，1975年4月29日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）尚希保，男，1967年2月10日出生，汉族，住济南市市中区。上诉人（原审原告）刘爱凌，男，1970年4月4日出生，汉族，住济南市历城区。上诉人（原审原告）孙金强，男，1969年11月27日出生，汉族，住济南市市中区。共同委托代理人崔立庭，山东垠鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号济南大厦。法定代表人谢堃，区长。委托代理人赵新刚，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人杨凯，国浩律师（济南）事务所律师。被上诉人（原审第三人）济南诚创资产经营有限公司，住所地济南市市中区郎茂山路4号院9号楼。法定代表人王晓军，总经理。戴英国、刘峰、张春勇、尚希保、刘爱凌、孙金强因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院于2018年7月3日作出的（2018）鲁01行初408号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员张景凯、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审原告戴英国等人向原审法院起诉称：原告为济南一机床集团有限公司职工，并为坐落于济南市市中区机一西路8号3、4号楼职工宿舍承租使用人。2017年9月26日，被告以济南诚创资产经营有限公司为上述职工宿舍产权人身份制作发布房屋征收补偿决定书及公告。对原告正常承租使用的房屋以与被征收人诚创公司未达成补偿协议为由作出补偿决定。原告认为，根据济南市人民政府济政字[2013]77号关于同意济一机床集团有限公司重组改制方案的批复，济一机床集团企业法人主体资格不变，原告所居住的职工宿舍亦不纳入改制范围。因此，济一机床集团有限公司为涉案拆迁房屋土地所有权人、被征收人。现被告认定济南诚创资产经营有限公司为产权人、被征收人，与事实不符且无法律依据，属于严重主体错误并侵害了原告的合法征收权益。请求撤销被告市中区政府作出的济（市中）征补字[2017]7号房屋征收补偿决定（以下简称7号补偿决定）。原审法院经审理查明：原告戴英国等人为案外人济南一机床集团有限公司职工，主张涉案被征收房屋的产权人系济南一机床集团有限公司，原告与济南一机床集团有限公司具有公房租赁关系。2017年9月26日，被告市中区政府作出涉案7号补偿决定，以第三人济南诚创资产经营有限公司为被征收人进行征收，在同日作出的房屋征收补偿决定书附件一房屋明细表中，被告将原告列为涉案房屋现使用人。前期征收过程中，被告还发布房屋征收补偿方案，规定了具有公房租赁关系的房屋产权人与承租人的补偿分配比例。第三人主张济南一机床集团有限公司重组改制后，对于未纳入改制资产范围的涉案房屋依法具有管理、使用并承担损益的权利。因涉案房屋不具有公房承租性质，对原告未予补偿。原告认为被告认定第三人济南诚创资产经营有限公司为涉案房屋的产权人，并以第三人为被房屋征收人作出涉案征收补偿决定系主体错误，请求撤销该征收补偿决定。原审法院认为：本案的焦点是原告提起本案行政诉讼主体是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，只有认为行政行为侵犯其合法权益的，当事人才有权提起行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收房屋所有权人是国有土地上房屋征收补偿安置对象，原告并非涉案被征收房屋的所有权人，不是被征收人，亦非涉案征收补偿决定的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织有权提起诉讼。”该法第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，被告以第三人济南诚创资产经营有限公司为涉案房屋的产权人，作出了房屋征收补偿决定。原告认为涉案房屋的产权人应为案外人济南一机床集团有限公司，应当以济南一机床集团有限公司为被征收主体，被告以济南诚创资产经营有限公司为被征收主体作出征收补偿决定错误。但案外人济南一机床集团有限公司对涉案补偿决定并未提出异议，且涉案征收补偿决定列何单位为被征收人，对原告合法权益并不产生影响，原告提起本案诉讼，主体不适格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告戴英国、刘峰、张春勇、尚希保、刘爱凌、孙金强的起诉。戴英国等人不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，发回重审或指令异地法院重审。主要理由如下：1.原审法院裁定驳回上诉人的起诉认定事实、适用法律错误，应予纠正。上诉人系涉案被征收房屋使用人并经被上诉人所提交证据予以证明，上诉人提交的房租、水电费交纳等证据可以证明上诉人住房系经济南一机床集团有限公司分配的长期住房。不管房屋产权人为原审第三人或济南一机床集团有限公司，上诉人作为涉案被征收房屋合法承租的实际使用人，均与房屋征收行为有直接利害关系，在涉案房屋被征收时依法享有原告主体资格。2.被上诉人及原审第三人均未提交涉案土地、房屋的不动产权属证据来证明原审第三人为合法产权人。即使济南一机床集团有限公司未对征收补偿决定提出异议，也不代表济南一机床集团有限公司无异议或失权，不代表原审第三人由此成为合法产权人，不能由此推定被诉房屋征收补偿决定对上诉人不产生影响，被诉房屋征收补偿决定已直接影响上诉人所享有的安置补偿权利。原审法院裁定认定被诉房屋征收补偿决定对上诉人权益不产生影响与事实不符。被上诉人市中区政府答辩称：1.被上诉人将原审第三人列为被征收人主体适格。2013年10月22日，济南市人民政府国有资产监督管理委员会向济南一机床集团有限公司出具《关于同意设立济南一机资产经营有限公司的批复》（济国资产权[2013]36号）记载，为尽快解决一机床集团改制遗留问题的现状和今后企业的发展，承担未纳入改制的济南齐鲁锻造厂、济南金鹰刀具厂、济南机床改造中心、济南电镀标牌厂、济南白马经济发展总公司5户企业的托管和改制剥离的非经营性资产的管理、处置和发展等职责，根据《中华人民共和国企业国有资产法》和《山东省人民政府办公厅关于设立国有独资公司有关事项的通知》等相关法律政策规定，同意设立济南一机资产经营有限公司。2013年12月19日，济南市人民政府国有资产监督管理委员会向济南一机资产经营有限公司出具《关于同意济南一机资产经营有限公司更名为济南诚创资产经营有限公司的批复》（济国资产权[2013]47号）记载，经研究同意济南一机资产经营有限公司更名为济南诚创资产经营有限公司，更名后公司的职能、经营范围、注册资本以及所承担的权利和义务不变。济南诚创资产经营有限公司对本案中的涉案房屋具有管理权和处置权，与所有权具有重合性和一致性。所以被诉房屋征收补偿决定中的被征收人为济南诚创资产经营有限公司主体适格。2.原审法院认定被诉房屋征收补偿决定对上诉人的合法权益未产生影响事实清楚。上诉人称其为涉案房屋的合法承租使用人，但是否为合法承租使用人应当由涉案房屋产权人即原审第三人认定，被上诉人无权认定。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，“被征收房屋属于公共租赁住房、公房管理部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的，在租赁关系存续期间，被征收人未与承租人达成解除租赁协议但符合房屋承租规定的，作出房屋征收决定的人民政府应当对被征收人实行房屋产权调换的补偿方式。用于产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被征收人与原房屋承租人重新签订房屋租赁合同。”即使上诉人是被征收房屋的承租人，上诉人也可以与产权人重新签订房屋租赁合同。3.原审法院裁定认定上诉人提起本案诉讼主体不适格适用法律正确。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收人均为房屋所有权人，本案中上诉人均非涉案房屋的所有权人，并非被诉行政行为的相对人，且被上诉人作出的房屋征收补偿决定对上诉人的合法权益并未产生实际影响，原审法院认定上诉人提起行政诉讼主体不适格适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。经调查，本院另查明以下事实：2017年9月26日，市中区政府作出涉案7号补偿决定后，2017年9月30日，房屋征收部门济南市市中区城市更新局、房屋征收实施单位济南市市中区房屋征收服务中心作为甲方，分别与乙方戴英国、刘峰、张春勇、尚希保、刘爱凌、孙金强签订了《房屋征收暂时安置协议》。协议约定，“被征收房屋所有权人为济南诚创资产经营有限公司，因存在使用权纠纷，但现用人为乙方，济南诚创资产经营有限公司同意在本次房屋征收过程中乙方可以根据相关规定和标准代其选择回迁安置房。”还约定，“协议约定的被征收房屋与安置房屋的差价款，由产权单位结清，办理有关产权手续，在与产权单位达成协议后，乙方可继续承租该房屋。”本院认为：本案主要焦点在于原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否正确。本案中，被上诉人市中区政府作出涉案7号补偿决定，以济南诚创资产经营有限公司为被征收人进行征收，在同日作出的房屋征收补偿决定书附件一房屋明细表中，将上诉人等人列为涉案房屋现使用人。上诉人主张其作为涉案被征收房屋合法承租的实际使用人，被诉房屋征收补偿决定已直接影响上诉人所享有的安置补偿权利，应当具有原告主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，“被征收房屋属于公共租赁住房、公房管理部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的，在租赁关系存续期间，被征收人未与承租人达成解除租赁协议但符合房屋承租规定的，作出房屋征收决定的人民政府应当对被征收人实行房屋产权调换的补偿方式。用于产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被征收人与原房屋承租人重新签订房屋租赁合同。”被上诉人市中区政府发布的《济南市市中区机床一厂城市更新项目房屋征收补偿方案》规定，“被征收人与承租人达成协议的，应当按照双方协议予以补偿；被征收人与承租人未达成协议的，应当予以产权调换，原租赁关系不变。具体可按下列方式补偿：1.公有房屋承租人符合房改购房条件的，可以向房屋产权单位申请房改。房改后，公有房屋承租人作为被征收人予以补偿。2.公有房屋承租人符合房改购房条件的，但未申请房改的，房屋征收部门应当对其实行货币补偿或者房屋安置。……3.公有房屋承租人不符合房改购房条件的，房屋征收部门应当对被征收人实行产权调换，原租赁关系不变。”根据本案查明的事实及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收房屋所有权人是国有土地上房屋征收补偿安置对象，上诉人并非涉案被征收房屋的所有权人，不是被征收人，被上诉人以济南诚创资产经营有限公司为涉案房屋的产权人，作出了房屋征收补偿决定。上诉人虽主张涉案房屋的产权人应为案外人济南一机床集团有限公司，但案外人济南一机床集团有限公司对涉案补偿决定并未提出异议，上诉人亦无权代表济南一机床集团有限公司主张权利。按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《济南市市中区机床一厂城市更新项目房屋征收补偿方案》的规定，“被征收人与承租人达成协议的，应当按照双方协议予以补偿；被征收人与承租人未达成协议的，应当予以产权调换，原租赁关系不变。……3.公有房屋承租人不符合房改购房条件的，房屋征收部门应当对被征收人实行产权调换，原租赁关系不变。”本案中因上诉人与济南诚创资产经营有限公司就涉案被征收房屋存在使用权纠纷，双方未达成协议，则应当按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《济南市市中区机床一厂城市更新项目房屋征收补偿方案》的规定判断被诉房屋征收补偿决定是否影响上诉人的合法权益。上诉人虽然为涉案被征收房屋的现使用人，但并未提供其符合房改购房条件的证据，济南诚创资产经营有限公司亦否认上诉人符合房改购房条件，且在房屋征收过程中，房屋征收部门已经与上诉人达成了《房屋征收暂时安置协议》，在对被征收房屋产权人作出房屋征收补偿决定后，对被征收房屋现使用人进行暂时安置，上诉人也已经选择了回迁安置房，房屋征收部门已经在房屋征收补偿过程中保障了上诉人作为房屋现使用人的正当权利。因此，被上诉人以济南诚创资产经营有限公司为被征收主体作出征收补偿决定，对上诉人的合法权益并不产生实际影响，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果并无不当。上诉人主张其符合房改购房条件，被上诉人应当按照《济南市市中区机床一厂城市更新项目房屋征收补偿方案》对其实行货币补偿或者房屋安置。但由于公有房屋房改购房具有较强的政策性，相关争议应当由房屋产权单位和房改行政主管部门解决，并非房屋征收部门的法定职责。上诉人如坚持认为其符合房改购房条件，应当通过其他途径解决相关争议。如上诉人取得其符合房改购房条件的证据，被上诉人仍负有依法予以补偿安置的职责。但本案现有证据，不能证明上诉人符合房改购房条件，上诉人的主张不能予以支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 侯 勇审判员 张景凯审判员 李莉军二〇一九年二月二十五日书记员 杨柳青