福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终275号 上诉人（原审原告）郭剑锋，男，汉族，1977年8月5日出生，住福建省福州市仓山区。 被上诉人（原审被告）厦门市公安局交通警察支队湖里大队，住所地福建省厦门市湖里区祥岭路**。 诉讼代表人李永生，大队长。 委托代理人陈新彰，厦门市公安局交通警察支队湖里大队工作人员。 被上诉人（原审被告）厦门市公安局湖里分局，住，住所地福建省厦门市湖里区梧桐路**/div> 诉讼代表人戚乐健，局长。 委托代理人陈震升，厦门市公安局湖里分局工作人员。 上诉人郭剑锋因诉被上诉人厦门市公安局交通警察支队湖里大队（下称湖里交警大队）道路交通行政处罚、被上诉人厦门市公安局湖里分局（下称湖里公安分局）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2018年3月14日16时左右，郭剑锋驾驶车牌号为甘Ｄ×××××号侧三轮摩托车行驶于环岛干道五缘湾道至仙岳路口段时，被在此处设卡盘查的湖里交警大队执勤人员拦停，该大队现场执勤人员当场向郭剑锋开具编号为35020632010404997的行政强制措施凭证，并当场扣留该摩托车，前述行政强制措施凭证记载的交通警察为吴某、陈某。2018年11月26日，郭剑锋至湖里交警大队接受处理，经询问、处罚前告知后，湖里交警大队于当日作出厦公交决字［2018］第3502062401583435号行政处罚决定书，决定对郭剑锋处以暂扣机动车驾驶证6个月，并罚款1000元。郭剑锋不服该行政处罚决定，于2018年11月27日向湖里公安分局申请行政复议，湖里公安分局于当日予以受理并于2018年11月30日要求湖里交警大队进行答复。经审查，湖里公安分局于2019年1月25日作出厦公湖复决字［2019］第027号行政复议决定书，决定维持原行政处罚决定书，并将该复议决定书通过挂号信形式向郭剑锋进行邮寄送达。根据快递跟踪单显示，该份邮件于2019年1月27日送达，送达情况为：已签收，物业。 原审法院认为，根据已查明之事实，郭剑锋在提起本案中诉讼前已先行向湖里公安分局提起行政复议，湖里公安分局在作出复议决定后通过挂号信形式将该份决定书进行邮寄送达，经快递查询单显示该份邮件并非由郭剑锋进行签收而是由物业代收，湖里公安分局未就该邮件系郭剑锋授权物业代收或郭剑锋实际已获取复议决定提供证据予以佐证，该邮寄挂号信的行为不对郭剑锋产生依法送达的法律后果。故郭剑锋于2019年3月22日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条之规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。湖里交警大队具有对其辖区内发生的违反道路交通安全法律法规规定之行为依法作出行政处罚的法定职权。 关于事实认定方面，2018年3月14日16时19分，郭剑锋在环岛干道五缘湾道至仙岳路口段实施驾驶三轮摩托车行为，郭剑锋对该事实亦予以确认，湖里交警大队所做的案涉行政处罚决定认定基本事实清楚。 关于执法程序方面。郭剑锋认为，湖里交警大队并未依据法律规定开具该案中对其车辆进行扣押的行政强制措施凭证，故该案执法程序自始即不符合法律规定，故案涉行政处罚决定亦不具备合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施与行政处罚不同，对行政相对人的权利、义务并不产生最终性的影响，而是基于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的目的，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。郭剑锋主张的并非两名民警当场向其开具行政强制措施凭证，实际执法人员不具有执法主体资格等问题，涉及的是行政强制措施凭证的程序合法性问题，与本案审查的行政处罚决定属于两个不同的诉讼标的。湖里交警大队向郭剑锋开具行政强制措施凭证与对郭剑锋作出行政处罚决定是两个独立的行政行为，行政强制措施凭证的合法性不属于本案的审查范畴，案涉行政处罚决定应根据在案证据依法作出认定。且在湖里交警大队向郭剑锋开具的行政强制措施凭证上也已明确告知郭剑锋享有复议及诉讼的权利，郭剑锋若对该行政强制措施的合法性有异议，应依法另行主张处理。本案中，湖里交警大队在处罚前亦依法对其进行了告知后作出案涉行政处罚决定，并依法向郭剑锋进行送达，符合法律规定。 关于法律适用方面。《中华人民共和国立法法》第七十四条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施；第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性、地方性法规作变通规定的济特区适用经济特区法规的规定。本案中，湖里交警大队所适用的《厦门经济特区道路交通安全若干规定》系由厦门市人民代表大会常务委员会颁布实施的经济特区法规，在本经济特区行政区域内具备优先适用的效力，故本案中湖里交警大队适用该经济特区法规对郭剑锋进行处罚适用法律准确。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条之规定，机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。《厦门经济特区道路交通安全若干规定》属于依法向社会公布的地方性法规，郭剑锋作为机动车驾驶人，在车辆驶入异地前应当详细学习所在地相关道路交通类法律法规规定，并严格按照规定行使,案发地点是否设置相关的禁入标识并不影响郭剑锋作为驾驶人对于法律法规的学习义务以及本案中公安机关对其行为的定性。 关于郭剑锋在本案中提出的附带规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前述法律规定的规范性文件不含规章。本案中郭剑锋要求进行审查《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项属于经济特区的地方性法规，其效力较本级和下级地方政府规章更高，故不属于法律规定的规范性文件审查之范畴。 综上所述，郭剑锋将车辆驶入案发地点之行为已经违反了《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第二十二条第一款第（三）项之规定，湖里交警大队根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（五）项之规定，对其予以一千元罚款及暂扣机动车驾驶证六个月之处罚，认定基本事实清楚，程序合法，适用法律准确。湖里公安分局依法受理郭剑锋复议申请，经审理后对湖里交警大队作出的处罚决定予以维持，该复议决定认定事实清楚，结果正确。但湖里公安分局在将复议决定交邮后未及时落实郭剑锋是否实际签收，因该送达问题对复议决定的实体处理结果未产生影响，且根据前文分析，湖里公安分局的前述邮寄行为对郭剑锋不产生依法送达的法律后果，未影响郭剑锋诉权之行使，故对于该送达的程序瑕疵，予以指正，湖里公安分局应在今后的工作中予以改进。郭剑锋的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭剑锋的全部诉讼请求。本案案件受理费50元由郭剑锋负担。 上诉人郭剑锋不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持郭剑锋原审诉讼请求。事实和理由：1.郭剑锋在被没有资格的协警截停后，已经主动停止在驾驶摩托车的行为，湖里交警大队没有作出行政强制措施的必要性和合法性。湖里交警大队依据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项的规定进行扣留，是将行政强制措施作为处罚手段，本案中，行政强制措施合法性与行政处罚的合法性是直接关联的，不应区别对待。2.郭剑锋被截停路段没有相关禁行标志，《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条的规定与《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》不符，无权规定禁止摩托车在思明区、湖里区上道路行驶。 被上诉人湖里交警大队答辩称，其二审的答辩意见与一审的答辩意见一致。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人湖里公安分局答辩称，其二审的答辩意见与一审的答辩意见一致。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院，各方对原审判决查明事实无异议，本院予以确认。 本院认为，从本案查明事实看，各方当事人对郭剑锋2018年3月14日16时在环岛干道五缘湾道至仙岳路口段驾驶三轮摩托车事实均无异议，本案争议焦点在于湖里交警大队强制扣留摩托车行为是否属于行政处罚行为，该扣留行为是否合法以及湖里交警大队依据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项的规定作出案涉行政处罚决定是否合法。 关于湖里交警大队强制扣留摩托车行为是否属于行政处罚以及扣留行为是否合法问题。湖里交警大队发现郭剑锋驾驶三轮摩托车在禁止摩托车上道行使的路段行驶后，对其摩托车实施暂时性控制，并告知其应于15日内到指定地点处理行政处罚，同时告知其对该行政强制措施不服的救济途径，可以看出，该行政强制措施与本案行政处罚决定系两个独立的行政行为，如对该行政强制措施不服，可以申请复议或提起行政诉讼。二审审理中，郭剑锋表示就该强制扣车行为已与湖里交警大队调解，因此该行政强制措施是否合法并非本案的审理范围。 关于湖里交警大队依据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项的规定作出案涉行政处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国立法法》第七十四条“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”以及第九十条第二款“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性、地方性法规作变通规定的济特区适用经济特区法规”的规定，厦门市作为经济特区，可以制定本市的道路交通安全法规，《厦门经济特区道路交通安全若干规定》作为经济特区法规，在本经济特区行政区域内具备优先适用的效力，湖里交警大队适用《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第五项“违反规定驾驶摩托车在思明区、湖里区上道路行驶的，处一千元罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月；被处罚后再次驾驶摩托车在思明区、湖里区上道路行驶的，处以二千元罚款，可以并处吊销机动车驾驶证”的规定，对郭剑锋处罚款一千元，并处暂扣机动车驾驶证六个月，依法有据。 综上，湖里交警大队作出案涉行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。湖里公安分局复议决定适用法律准确。郭剑锋的上诉请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人郭剑锋负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈锦清 审判员  龙 辉 审判员  宋希凡 二〇一九年十一月二十七日 法官助理  江雪玉 书记员  陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……