青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行终69号上诉人（原审原告）榆林市华荣汽车运输有限公司。统一社会信用代码：91610800305639788T。法定代表人马宜军。委托诉讼代理人俞卫平，青海青唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海北藏族自治州应急管理局（原海北藏族自治州安全生产监督管理局）。统一社会信用代码：11632200757432702N。法定代表人张玉福，局长。委托诉讼代理人马双春。委托诉讼代理人宁立林，青海恩泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青海省应急管理厅。统一社会信用代码：11630000710491940G。法定代表人陆宁安，厅长。出庭负责人王月云。委托诉讼代理人程友海，青海夏都律师事务所律师。上诉人榆林市华荣汽车运输有限公司（以下简称华荣运输公司）因其诉海北藏族自治州应急管理局（以下简称海北州应急管理局）行政处罚决定及青海省应急管理厅行政复议决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人华荣运输公司的委托诉讼代理人俞卫平，被上诉人海北州应急管理局的委托诉讼代理人宁立林、马双春，被上诉人青海省应急管理厅的副厅长王月云及委托诉讼代理人程友海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，一、2018年3月18日15时45分许，由何生辉驾驶×××号-×××号重型半挂车辆，从青海省××县热水煤矿，行至315国道125KM＋550米处时车辆发生侧滑，与对向行驶的由马良军驾驶的×××小型轿车发生碰撞，造成×××小型轿车驾驶人马良军、乘车人马良虎、马莲萍、马莲生、宋×5人死亡，何秀花重伤，双方车辆损坏的重大交通事故。经海晏县公安交警部门调查后，于2018年3月25日作出《道路交通事故认定书》认定：驾驶人何生辉在冰雪路面驾驶安全设施不全或者机件不符合基数标准等具有安全隐患的机动车上路行驶操作不当，未按规定通行，未保持安全车速。驾驶人马良军在冰雪路面驾驶机动车未保持安全车速，载人超过核定人数，二人的行为均违反了《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》相关规定，何生辉应负事故的主要责任，马良军应负事故的次要责任。二、2018年3月19日，青海省海北藏族自治州人民政府（以下简称海北州政府）成立海晏县“3.18”较大交通事故调查组，经过调查作出《海晏县“3.18”较大交通事故调查报告》（以下简称《3.18事故调查报告》）。2018年8月15日，海北州政府对海北州安全生产监督管理局作出《关于同意海晏县“3.18”较大交通事故结案的批复》（以下简称《3.18事故结案批复》），认定此安全生产事故调查程序符合规定要求，事故经过、事故原因、事故性质及责任认定基本准确，对责任单位和责任人处理建议适当，防范措施得力，原则同意结案。《3.18事故调查报告》认定，海晏县“3.18”道路交通事故是一起较大生产经营性道路交通责任事故。直接原因为事故车辆在冰雪路面超速行驶，×××号重型半挂车行驶系统性能不符合国家标准，×××号-×××号重型半挂车辆发生侧滑后驶入对方车道侵占对方路面。间接原因为华荣运输公司生产责任制不落实，安全教育培训不到位，安全经费的提取和使用不到位，应急管理和事故报告不到位，企业日常管理混乱，对公司所属车辆以包代管。建议依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项的规定，对华荣运输公司处以70万元罚款，并纳入联合惩戒名单。三、2018年8月16日，被告海北州应急管理局（原海北州安监局）对海晏县“3.18”较大交通事故案予以立案，对华荣运输公司作出并送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2018年9月20日，华荣运输公司向海北州应急管理局提出陈述和申辩的申请，9月29日，海北州应急管理局给予电话回复。2018年9月30日，海北州应急管理局对华荣运输公司作出（北）安监罚（2018）1-1号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称《处罚决定》），认定：2018年3月18日15时45分许，在青海省××县线125KM＋550米处发生一起重型半挂牵引车与小轿车相撞的较大交通事故，造成5人死亡，1人重伤。主要证据:海晏县“3.18”较大交通事故调查报告。因违反《安全生产法》第一百零九条第二项的规定，决定给予华荣运输公司70万元罚款的行政处罚。并于同日向华荣运输公司送达《处罚决定》，华荣运输公司向海北州应急管理局交纳了罚款。四、2018年11月5日，青海省应急管理厅受理了华荣运输公司行政复议申请，于2019年1月9日作出青应急行复决字（2018）1号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），认为海北州应急管理局作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，内容适当，维持了《处罚决定》。五、青海省海晏县人民法院于2018年9月5日作出（2018）青2223刑初21号刑事判决，判处何生辉犯交通肇事罪，承担刑事责任并进行民事赔偿。六、华荣运输公司于2015年2月2日在榆林市工商行政管理局注册成立，法定代表人为马宜军，注册资本500万元，经营范围是普通货物运输、大型物件运输、汽车销售及机械维修、吊装服务、汽车配件批发。2015年11月18日榆林市榆阳区道路运输管理所向华荣运输公司核发《道路运输经营许可证》。涉案的×××号-×××号重型半挂车辆，系实际所有人任宝宝以汽车消费信贷方式购置的车辆。2016年10月17日，任宝宝与华荣运输公司签订挂靠合同，将该车辆落户登记在华荣运输公司名下，由该公司管理经营，公司每年收取管理费2400元。原审法院认为，本案争议焦点为：一、关于案涉交通事故是否应当依据《安全生产法》的规定进行行政处罚的问题。首先，《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定：生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。较大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。本案中，×××号-×××号重型半挂车辆发生的交通事故造成5人死亡、1人重伤及车辆财产损失，确定为较大事故符合上述规定。其次，根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及与核辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”、第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”及第二十一条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定，华荣运输公司是具有道路运输经营许可证的道路营运企业，该公司的货运车辆进行道路运输属于生产经营活动。华荣运输公司应当加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，并且对从业人员进行安全生产教育和培训等。华荣运输公司的营运车辆发生较大道路交通事故，属于生产安全事故，应当适用《安全生产法》。第三，案涉事故车辆实际所有人任宝宝与华荣运输公司签订挂靠合同，该车辆登记在华荣运输公司名下，华荣运输公司即为该车辆法律意义上的车辆所有人，应当对案涉车辆发生生产安全事故承担相应的法律责任。第四，根据《国家安全监管总局、公安部、农业部、质检总局、民航总局关于做好生产安全事故统计信息归中直报工作的通知》（安监总统计2016-70），将货运等12类道路运输车辆归口为生产经营性车辆和营运性车辆。华荣运输公司名下的营运性货运车辆均属于生产经营性车辆。因此，案涉×××号-×××号重型半挂车辆属于华荣运输公司的生产经营性车辆，其发生较大交通事故，属于生产安全事故，应当适用《安全生产法》。被告海北州应急管理局适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，对华荣运输公司及其主要负责人进行行政处罚，符合法律规定。对于原告提出海北州应急管理局适用法律错误及超越法定职权的诉讼意见，不予采信。二、关于海北州应急管理局对华荣运输公司作出的《处罚决定》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”，第三十一条规定“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束，事故调查的有关资料应当归档保存”，第三十二条第一、二款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，海北州政府依法成立海晏县“3.18”较大交通事故调查组，经调查作出《3.18事故调查报告》。海北州政府作出《3.18事故结案批复》，认定“3.18”道路交通事故的性质为一起较大生产经营性道路交通事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议对华荣运输公司及其主要负责人进行行政处罚。海北州应急管理局按照该批复作出《处罚决定》。海北州应急管理局在作出行政处罚决定过程中，依法进行了行政处罚立案审批、集体讨论决定，向华荣运输公司送达行政处罚和听证程序告知书、并对当事人提出的陈述和申辩申请给予复函答复。故海北州应急管理局依据《安全生产法》第一百零九条的规定，对华荣运输公司作出的《处罚决定》事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、关于青海省应急管理厅作出的《复议决定》是否符合法律规定的问题。青海省应急管理厅受理华荣运输公司的复议申请后，依法对海北州应急管理局作出行政处罚决定所依据的《3.18事故调查报告》的基本事实、行政处罚过程中履行的法定程序、华荣运输公司的从事道路运输经营的情况、涉案肇事车辆所有权的登记、挂靠等情况，以及华荣运输公司未履行相应的安全生产管理职责等事项进行了审查，并依法延长了行政复议案件审理期限。故青海省应急管理厅依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出的《复议决定》程序合法、适用法律法规正确。综上，被告海北州应急管理局对华荣运输公司作出的《处罚决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。被告青海省应急管理厅作出的《复议决定》程序合法、适用法律法规正确，亦应维持。华荣运输公司请求撤销《处罚决定》及《复议决定》的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、第一百零二条，判决：驳回华荣运输公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华荣公司承担。宣判后，原审原告华荣公司不服，向本院提出上诉称，1.根据海晏县公安交通警察大队道路交通事故认定书和海晏县人民法院（2018）青2223刑初21号刑事附带民事判决,本案事故原因为在事发道路上因雨雪天气导致湿滑,由何生辉驾驶的×××-×××重型半挂车由于路面湿滑,超速发生侧滑后驶入对方车道侵占对方路面,与对向行驶的由马良军驾驶的×××小型轿车因超速行驶,导致重型半挂车与小型轿车侧面相撞而发生事故。×××-×××重型半挂车驾驶人何生辉的违法行为是造成此事故的主要原因,负主要责任。由此公安交警部门认定本事故系车辆驾驶人在道路上驾驶车辆时,违反了《道路交通安全法》及实施条例相关规定的交通违法行为而发生的较大道路交通事故。由于事故车辆驾驶人何生辉涉嫌交通肇事犯罪,公安交警部门依照刑法和刑事诉讼法的规定，将该事故移交司法机关处理。人民法院以车辆驾驶人何生辉犯交通肇事罪,追究了其刑事责任，并因上诉人与肇事车辆×××-×××重型半挂车有挂靠关系，判决上诉人对被害人经济损失承担连带给付责任。本起事故公安交警部门及司法机关已界定为道路交通安全事故,公安交警部门调查结案后,因认定属于交通肇事刑事案件,而将该事故移交司法机关处理。基于刑事优先于行政的法律原则，根据国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）第六条、第十条第五项的规定,本起事故也应按公共安全事件处理,不属于生产安全事故。被上诉人适用《安全生产法》对本案上诉人进行行政处罚错误。2.最高人民法院〔2010〕行他字第12号《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（以下简称12号《答复》）中规定:“根据《安全生产法》第二条规定,《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的,应当适用特别规定。没有特别规定的,安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”本案同样适用最高法院12号《答复》规定。海北州政府《3.18事故调查报告》认为上诉人具有“生产责任制不落实,安全生产教育培训不到位，安全经费的提取和使用不到位。应急管理和事故报告不到位。企业日常管理混乱,对公司所属车辆以包代管”的行为，该报告认定上诉人的行为是发生涉案交通事故的间接原因。即上诉人即便存在上述违法行为，但与造成涉案交通事故之间不具有因果关系,不是发生交通事故的原因。且被上诉人没有明确上诉人违反了《安全生产法》何种规定，负有何种安全生产责任情况下,以违反《安全生产法》第一百零九条处罚幅度对上诉人直接进行行政处罚，显属适用法律不当。3.被上诉人海北州应急管理局提交的《调查取证材料》、《司法鉴定意见书》等证据,均为海晏县公安交警部门对本起道路交通事故调查取证的材料,不能证明上诉人对该车辆具有责任制不落实,安全生产教育培训不到位，以包代管等行为，也不能证明该行为导致了本交通事故的发生。被上诉人认定上诉人行为违法的基本事实不清、主要证据不足。请求二审法院：1.撤销原审判决,并依法撤销被上诉人海北州应急管理局作出的《处罚决定》和被上诉人青海省应急管理厅作出的《复议决定》;2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人海北州应急管理局答辩称，1.《3.18事故调查报告》明确了本次事故的直接原因和间接原因，认定上诉人在该事故中负有责任。海北州政府作出《3.18事故结案批复》对报告予以肯定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。被上诉人海北州应急管理根据《安全生产法》一百零九条第二项的规定对上诉人进行处罚，适用法律正确。2.海北州政府作出《3.18事故结案批复》认定的本次事故属于较大生产经营性道路交通责任事故，该批复具有法律效力。上诉人称本次事故不属安全生产事故的理由不能成立。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人青海省应急管理厅答辩称，同意海北州应急管理局的答辩意见。1.《3.18事故调查报告》认定本次事故是一起较大生产经营性道路交通责任事故；×××、×××号重型半挂货车超速2.25倍，车辆发生侧滑后驶入对方车道侵占对方路面；上诉人生产责任制不落实，安全生产培训教育不到位，企业日常管理混乱，对公司所属车辆以包代管，管理混乱，只收费不监管等直接或间接原因对该事故负有责任，建议对被上诉人处以70万元罚款，并纳入联合惩戒名单。海北州应急管理局根据《安全生产法》第一百零九条第二项规定，对上诉人作出的《处罚决定》事实清楚、证据确凿。2.《安全生产法》规定的安全生产事故，是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，不论其性质如何，规模大小，只要从事生产经营活动，都适用《安全生产法》规定，陕西省榆林市榆阳区道路运输管理所于2015年5月向上诉人核发《道路运输经营许可证》，上诉人为从事生产经营活动的单位，案涉事故是在生产经营活动中发生的安全生产事故。上诉人满足生产经营单位发生了安全生产事故和生产经营单位对事故负有责任两个条件，应当适用《安全生产法》的规定。被上诉人的复议程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回。本院经审理查明的事实和一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。本案上诉人华荣运输公司系具有道路运输经营许可证的道路营运企业，登记于华荣运输公司名下的案涉×××号-×××号重型半挂车属于生产经营性车辆，其发生交通事故属于生产安全事故，应当适用《安全生产法》的规定。上诉人关于本案不属于生产安全事故，应按公共安全事件处理并适用12号《批复》的上诉理由不能成立。《安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对单位负有事故责任的人员进行处理。本案中，《3.18事故调查报告》认定，海晏县“3.18”道路交通事故是一起较大生产经营性道路交通责任事故。直接原因为事故车辆在冰雪路面超速行驶，×××号重型半挂车行驶系统性能不符合国家标准，×××号-×××号重型半挂车辆发生侧滑后驶入对方车道侵占对方路面。间接原因为华荣运输公司生产责任制不落实，安全教育培训不到位，安全经费的提取和使用不到位，应急管理和事故报告不到位，企业日常管理混乱，对公司所属车辆以包代管。海北州政府作出《3.18事故结案批复》，认定“3.18”道路交通事故的性质为一起较大生产经营性道路交通事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议对华荣运输公司及其主要负责人进行行政处罚。案涉事故造成5人死亡，1人重伤，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，应认定为较大事故。被上诉人海北州应急管理局根据《安全生产法》第一百零九条第二项的规定，决定给予华荣运输公司70万元罚款的行政处罚并无不定。综上，被上诉人海北州应急管理局作出的《处罚决定》事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，程序合法。青海省应急管理厅作出的《复议决定》程序合法。原审法院认定事实清楚、程序合法、判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人榆林市华荣汽车运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇一九年十一月二十六日书记员 杨子琪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；