山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初896号 原告山东凯基园农业发展股份有限公司，住所地济南市。 法定代表人赵洪波，董事长。 委托代理人徐晓，山东阅兴律师事务所律师。 委托代理人赵天，该单位职工。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 出庭负责人梁弘，副区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处事处，住所地济南市。 法定代表人刘相国，主任。 委托代理人陈文丽，山东辰静律师事务所律师。 第三人李建刚，男，1961年3月10日出生，汉族，住济南市。 委托代理人戴盟，山东戴盟律师事务所律师。 第三人济南市国土资源局，住所地济南市。 出庭负责人李昌芹，济南市国土资源局槐荫分局副调研员。 委托代理人李洁，济南市国土资源局槐荫分局工作人员。 委托代理人崔晓花，北京大成（济南）律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处事处三教堂村村民委员会，住所地济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村。 法定代表人曹兴明，村主任。 原告山东凯基园农业发展股份有限公司（以下简称凯基园公司）因认为被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处（以下简称吴家堡街道办事处）拆除其生产车间、设施设备的行为违法，于2016年2月2日向本院提起行政诉讼。本院作出（2016）鲁01行初120号行政判决后，槐荫区政府上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院将本案发回本院重审。本院重新立案后，依法向被告槐荫区政府、吴家堡街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。因李建刚、济南市国土资源局（以下简称市国土局）、济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会（以下简称三教堂村委会）与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月22日公开开庭审理了本案。原告凯基园公司的委托代理人徐晓、赵天，被告槐荫区政府的出庭负责人梁弘、委托代理人冯艳，被告吴家堡街道办事处的出庭负责人王宝磊、委托代理人陈文丽，第三人李建刚及其委托代理人戴盟，第三人市国土局的出庭负责人李昌芹、委托代理人李洁、崔晓花到庭参加了诉讼。第三人三教堂村委会参加了本院组织的调查。本案现已审理终结。 原告凯基园公司诉称，2014年10月29日，凯基园公司与李建刚(济南市槐荫区吴家堡街道三教堂村村民)签订了《厂房租赁合同》，租赁李建刚位于三教堂村的厂房生产经营豆芽等产品。厂房租赁后，凯基园公司安装了生产经营所需的所有设施设备，并对厂房进行了必要的装饰装修，2015年4月即开始正常生产经营，每日生产并销售各种豆芽产品30吨。2015年12月29日，吴家堡街道办事处在凯基园公司车间门口张贴了《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》，要求违法用地违章建设关联人限期自行拆除，逾期将由槐荫区政府组织相关部门强制拆除。2016年1月18日夜晚，槐荫区政府、吴家堡街道办事处未经任何法定程序即组织人员对凯基园公司正在生产经营的厂房车间实施了强制拆除，造成凯基园公司所有的设施设备被损毁，210余吨产品和半成品被毁，生产经营活动被迫停止，对外所签订的供货合同无法继续履行。槐荫区政府、吴家堡街道办事处不具有土地执法和强制执行的主体资格，并且强制拆除行为程序上也严重违反法律规定。槐荫区政府、吴家堡街道办事处的违法行为给原告造成了经济损失，应当给予赔偿。诉讼请求：1、请求确认槐荫区政府、吴家堡街道办事处强制拆除凯基园公司生产车间、设施设备等的行政行为违法;2、请求判令槐荫区政府、吴家堡街道办事处赔偿因行政强制拆除凯基园公司生产厂房车间、设施设备等所造成的损失3908222.2元;3、诉讼费由槐荫区政府、吴家堡街道办事处承担。 凯基园公司向本院提交了以下证据： 1、厂房租赁合同、房屋租赁合同、农村土地租赁合同书、租地合同、补充协议、租金缴纳银行流水、收条及押金条、房屋车间交接书。证明：原告租赁使用本案所涉被强制拆除的厂房及附着物，在被强制拆除时由原告租赁使用。 2、三教堂村委会出具的证明。证明：原告租用涉案被强制拆除的厂房及附着物已征得三教堂村委会同意。 3、凯基园公司营业执照、组织机构代码证、税务登记证、统一社会信用代码证、税收完税凭证。证明：原告是经依法登记注册的企业法人，住所地即为本案被强制拆除的厂房地址，且截止到该厂房被强制拆迁前，原告已在此生产经营并依法纳税超过1年。 4、关于三教堂村违法占地违章建设有关问题的通知。证明：2015年12月29日，该通知由被告吴家堡街道办事处制作并张贴于原告生产车间门口，二被告实施了强制拆除本案所涉厂房的具体行政行为。 5、强制拆除现场视频（视频编号为00466、1459933333875、1459933336482）。证明：2016年1月18日二被告组织人员对原告生产经营使用的厂房进行强制拆除的情况。 6、强制拆除后的现场照片11张。证明：2016年1月18日二被告组织人员对原告生产经营使用的厂房进行强制拆除后的现场情况。 7、强制拆迁前原告生产车间视频及照片。证明：二被告未实施强制拆除前，原告生产车间内的情况及部分设备状况。 8-19、厂房及附属设施损失。 20-24、设备及附件损失。 25、办公物品损失。 26、原料及半成品损失。 27、经营损失。 28-32、租赁费损失。 33、证人张海山、段玉峰的证言。 被告槐荫区政府辩称，一、凯基园公司不具备主体资格。本案涉案大棚系三教堂村委会建设。因建设大棚属非法占用集体土地行为，2012年5月市国土局出具济国土罚字(2012)第193号土地行政处罚决定书（以下简称193号处罚决定），没收了涉案土地上新建的建筑物和其他设施。因此凯基园公司起诉不具备主体资格。二、槐荫区政府没有实施原告所诉的强拆行为，请贵院驳回凯基园公司的诉讼请求。 被告槐荫区政府在举证期限内向本院提交的证据为：1、193号处罚决定书；2、（2012）济行执字第116号行政裁定书（以下简称116号行政裁定）；3、三教堂村委会勘测定界图、宗地图、界址点成果表。 被告吴家堡街道办事处辩称，一、吴家堡街道办事处作为行政部门，所参与配合的行政行为的相对方是三教堂村委会，而非凯基园公司，凯基园公司诉求确认吴家堡街道办事处强制拆除其生产车间、设施设备行政行为违法，没有法律依据。二、凯基园公司所诉的涉案厂房是违法建筑。早在2012年5月22日，市国土局就下发了193号处罚决定，处没收三教堂村委会非法占用的1702平方米土地上新建建筑物和其他设施，并处罚款29493元。市国土局依法向济南市中级人民法院申请执行，济南市中级人民法院准予执行193号处罚决定，并裁定三教堂村委会不履行义务，将依法采取强制措施。据此，本案拆除建筑物已严格经过法定程序，不存在违法行为。三、吴家堡街道办事处在本案中并非拆迁主体。作为地方行政部门，违法建筑在行政辖区内，吴家堡街道办事处有义务、有责任协助市国土局做好强制拆迁工作，真正拆迁主体是有执行执法权的国土资源局。四、凯基园请求吴家堡街道办事处赔偿损失，没有法律和事实依据。吴家堡街道办事处在协助拆除工作时，为避免违法建筑关联人产生损失，在2015年12月29日下发并张贴了通知，告知关联人停止生产，迁出违法建筑，是凯基园公司自己抱有侥幸心理，不予理会。凯基园公司就所谓的损失向吴家堡街道办事处主张赔偿，于法无据、于事实无据，请求驳回凯基园公司的诉讼请求。 被告吴家堡街道办事处向本院提交废墟现状视频光盘作为证据，证明拆除之前已通知原告将室内物品搬离或拆除，室内不存在物品。 第三人李建刚述称，原告的诉求于法有据，应予支持。 第三人李建刚未提交证据。 第三人市国土局述称，一、凯基园公司非法占用土地，事实清楚，证据充分。市国土局作出的193号处罚决定，已经决定“没收三教堂村委会在非法占用的1702平方米土地上新建的建筑物和其他设施;对其非法占用1321平方米其他农用地的行为，按其非法占用每平方米18元处以罚款23778元，对其非法占用381平方米的建设用地行为，按其非法占用每平方米15元处以罚款5715元。合计罚款29493元。”三教堂村委员会收到后，未在法定期限内申请复议或提起诉讼，在催告期限内也未履行义务。市国土局向济南市中级人民法院申请执行，2013年1月18日，济南市中级人民法院作出116号行政裁定，裁定“一、准子执行申请执行人济南市国土资源局作出的济国土罚字(2012)第193号土地行政处罚决定书。二、没收被执行人槐荫区吴家堡镇三教堂村委会在其非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，交济南市国土资源局。三、限被执行人于本裁定生效之日起15日内交纳罚款29493元。四、如被执行人在上述期限内不履行义务，将依法采取强制措施。”本案中，凯基园公司租赁的厂房占用的土地为上述三教堂村委会非法占用的土地，厂房是该村委会违法建设。因此，凯基园公司非法占用土地进行营业，事实清楚，证据充分。二、凯基园公司对违法占地建设的违章建筑，不享有合法权益，无权要求赔偿。李建刚并不具有出租房屋的合法所有权，出租房屋并不具备合法的审批手续，凯基园公司与李建刚签订的《厂房租赁合同》为无效合同。根据租赁合同，凯基园公司只有厂房使用权，无权主张房屋的损失，请求驳回凯基园公司的诉讼请求。 第三人市国土局在举证期限内向本院提交的证据除与槐荫区政府提交证据一致的以外，另提交2012年4月2日对三教堂村委会法定代表人曹兴明的询问笔录一份。 第三人三教堂村委会述称，涉案建筑物是李建刚出资建设，对凯基园公司的经营情况及损失情况不清楚。 第三人三教堂村委会未向本院提交证据。 经庭审质证，凯基园公司对槐荫区政府及市国土局提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为其提交的证据中所指向的三教堂村委会的钢结构大棚已经于2012年由村委会自行拆除，与本案诉争拆除的大棚和新建的生产车间并非同一建筑物。槐荫区政府对凯基园公司提交的证据2无异议，其余证据与本案无关。吴家堡街道办事处对凯基园公司提交的证据的真实性未提出异议，但认为与本案无关。市国土局的质证意见同吴家堡街道办事处的质证意见。第三人李建刚、三教堂村委会对槐荫区政府及市国土局提交的证据的质证意见与凯基园公司的质证意见一致，对凯基园公司的证据无异议。 经审查，各方当事人提交证据的形式与取得方式真实、合法，与本案待证事实相关联，可以作为本案定案的依据，本院予以确认。 经审理查明，2014年10月29日，凯基园公司与李建刚签订厂房租赁合同，租赁使用菜市场大棚。凯基园公司在室内安装了黄豆芽、绿豆芽生产线进行黄豆芽、绿豆芽的生产经营。 2015年12月21日，市国土局向槐荫区国土资源分局作出《关于转发的通知》，载明：“……望你局务必引起高度重视，严格按照省厅要求及时向槐荫区党委、政府请示报告，并切实采取有力措施，对吴家堡街道办事处事处三教堂村违法用地等行为立即进行整改，彻底消除违法状态……。整改情况于2016年1月26日前报济南市国土资源局。” 2015年12月29日，吴家堡街道办事处在涉案建筑张贴了《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》，载明：“1、7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除。2.各经营业户要立即停止生产经营行为，务必于2016年5日前将人员、机械设备迁出违法用地上的经营场所，否则自行承担强制拆除违章建设带来的一切损失。……”。2016年1月8日，凯基园公司向济南市国土资源局槐荫分局、吴家堡街道办事处提出“延期拆迁申请”。2016年1月18日，涉案大棚被强制拆除。 本院认为，关于凯基园公司是否具备本案原告主体资格问题。本案中，凯基园公司租赁菜市场大棚，经改造后，进行生产经营。凯基园公司认为被告未依法履行强制拆除程序，造成其合法财产损失，凯基园公司要求被告承担赔偿责任，具备原告主体资格。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定?》第三十三条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”关于拆除行为的合法性审查及行政赔偿责任承担问题，分述如下： 关于拆除主体问题。吴家堡街道办事处于2015年12月29日作出的《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》中载明：“1、7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除……”，吴家堡街道办事处的工作人员亦实际参与了拆除工作，可以认定吴家堡街道办事处实施了拆除涉案大棚的行为。原告提供的证据不足以认定槐荫区政府系拆除主体。 关于拆除行为是否合法问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。吴家堡街道办事处2015年12月29日向凯基园公司送达拆除通知时，虽然已经明确告知“将人员、机械设备迁出违法用地上的经营场所，否则自行承担强制拆除违章建设带来的一切损失”，但2016年1月8日，凯基园公司向吴家堡街道办事处申请延期拆迁时，吴家堡街道办事处并未告知凯基园公司具体的拆除时间。在拆除前，吴家堡办事处对于建筑物内的物品未采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，因此，吴家堡办事处未依法定程序拆除涉案大棚，并造成室内物品的毁坏，已构成违法。 关于赔偿的范围。根据《国家赔偿法》第三十二条、三十六条的规定，财产已灭失，无法恢复原状的，行政赔偿应给付相应的赔偿金，按照直接损失予以赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，凯基园公司要求赔偿的范围包括以下几项：1.厂房及附属设施损失。凯基园公司提交了工程施工合同，证明其空调及安装工程共计支付410000元，该工程因拆除行为而毁坏，应当赔偿现值损失；凯基园公司购买空调机共计支付98280元，有银行结算凭证为证，本院予以认定；凯基园公司购置不锈钢蓄水池水箱支付162000元，蓄水池水箱加工材料费支付27000元，有合同及收款收据为证，从提交的视频资料中显示有上述设备，本院予以认定；凯基园公司打水井一眼及潜水泵安装，共计支付196600元，本院予以认定；凯基园为地面整修，支付砂石料及修复整理费共计18850元，有合同及银行结算凭证为证，本院予以认定；凯基园公司建设水塔支付5000元，有银行结算凭证为证，本院予以认定；凯基园公司安装了8条淋水线，并进行了孵化间、水箱间、配电间及空调机房的施工，共计支付490000元，有合同、图纸、收款收据、银行结算凭证为证，本院予以认定。2.设备及附件损失。凯基园公司主张货柜损失27000元、不锈钢大桶损失30500元、生产工具损失21374.91元，共计78874.91元，本院予以认定。凯基园公司提交的拆除现场的视频资料中，叉车并无损坏的迹象，对叉车损失的主张，本院不予支持。对入股的设备损失963210.29元，凯基园公司未提交证据证实，本院不予支持。3.凯基园公司主张办公用品损失39870元及原料半成品损失215738元，本院予以认定。上述工程及物品因拆除行为已被毁坏，无法通过鉴定的方式确定现值，本院酌定按原有价值的70℅确认赔偿价值，共计1219549.04元。4.凯基园公司主张经营损失，包括搬迁费56812元，临时安置费365220元，停产停业损失405800元，因原告租赁涉案大棚并非合法建筑物，其经营风险应自担或向出租人主张经营损失，且对该损失的行政赔偿亦无法律依据，本院不予支持。5.凯基园公司主张租赁费损失，包括李建刚租赁费200000元，张庆民水井、蓄水池40000元，李明利存放设备费用20000元，2016年房屋租赁（存放拆后残物）费用5000元，车辆租赁费16667元，租赁关系虽因拆除行为而终止，但因涉案大棚并非合法建筑物，上述费用并非拆除行为所造成的直接损失，凯基园公司可依据租赁关系向出租人主张。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处于2016年1月18日强制拆除原告山东凯基园农业发展股份有限公司生产车间、设施设备等的行为违法； 二、被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处于本判决生效之日起15日内赔偿原告山东凯基园农业发展股份有限公司经济损失共计1219549.04元； 三、驳回原告山东凯基园农业发展股份有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处事处负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  李咏梅 人民陪审员  赵伯堂 二〇一九年二月十八日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂