汕头市金平区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0511行初88号原告吴汉军，男，汉族，1961年2月24日，住汕头市金平区，委托诉讼代理人苏泳生、李锋，广东介福律师事务所律师。被告汕头市国土资源局，住所地汕头市长平路101号。统一社会信用代码1144050077308738X5。负责人：林锐武。委托诉讼代理人詹映虹，该局工作人员；沈毅，广东众大律师事务所律师。第三人汕头市土地储备中心，住所地：汕头市长平路100号2楼。统一社会信用代码12440500789424117Q。法定代表人：许少涛。委托诉讼代理人沈毅、陈琳武，广东众大律师事务所律师。第三人汕头市金平区鮀江街道沙浦社区居民委员会，住所地：汕头市金平区沙浦南街21号。法定代表人：吴厚贵。委托诉讼代理人郑璟华、周金明，广东天武律师事务所律师。原告吴汉军诉被告汕头市国土资源局、第三人汕头市土地储备中心、汕头市金平区鮀江街道沙浦社区居民委员会(下简称沙浦居委)土地其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，2007年3月1日，原告与汕头市金平区鮀江街道沙浦经济联合社（下简称沙浦经联社）签订《水库承包合同书》，承包蛇尾坑水库（又称“尾蛇坑山塘”，面积约18亩，按水库底面计）。合同签订后，因蛇尾坑水库年久失修，存在严重安全隐患。沙浦经联社于2007年5月向原告出具《委托书》，委托原告自行投入资金进行修缮加固。2012年8月28日，第三人汕头市土地储备中心（下简称土储中心）与沙浦居委签订了《国有建设征用土地协议书》，土储中心支付沙浦居委、沙浦经联社“蛇尾坑山塘”项目的补偿费为5369923元，该“蛇尾坑山塘”正是原告承包并投入资金修缮、加固和改造范围内标的物。2013年5月30日，汕头市人民政府就上述土地征收及补偿事宜所发布的《汕头市人民政府征收土地和征地补偿、安置方案公告》：“上述各项补偿款均支付给被征收土地的农村集体经济组织，其中地上附着物和青苗补偿费由该集体组织支付还所有者”。根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。根据国土资源部《关于印发的通知》（国土资发〔2004〕238号）第十条规定：“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。被告和第三人土储中心未按上述文件规定程序，就蛇尾坑山塘项目，履行告知征地情况、确认征地调查结果和组织征地听证义务，导致原告对被告的调查结果一无所知，无法及时主张以保障自身的合法权益。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”；第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”；第五条规定：“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告”。根据上述规定，原告作为蛇尾坑山塘集体土地的承包人和实际使用人，故为土地权利人。同时，作为蛇尾坑山塘修缮加固添附物的投资人和所有者，是被告上述行政行为的利害关系人，原告依法有权提起本案行政诉讼。被告和土储中心虽已支付沙浦居委蛇尾坑山塘的补偿款，但原告至今仍未取得蛇尾坑山塘修缮加固投入的补偿款。而且，上述蛇尾坑山塘已被政府拆除。在标的物灭失的情况下，原告仅通过起诉沙浦居委的民事诉讼难以维护自身合法权益，故原告不得不提起行政诉讼，以明晰本案事实经过。由于被告和土储中心在处理蛇尾坑山塘征地补偿过程，未依法告知原告调查结果（备注：蛇尾坑山塘之外的其他项目，调查结果均有告知原告并经原告签字确认），导致原告未及时主张权利，标的物因政府征地原因灭失，导致原告投入资金修缮加固的权利范围及其应得补偿款无法彻底查明情况。正确理解《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》有关征地程序的规定，应结合现行的《汕头经济特区征地补偿条例》的规定。《汕头经济特区征地补偿条例》虽颁布在后，但可以辅助理解上述规定。《汕头经济特区征地补偿条例》第二章（征地程序）第八条规定：征收农民集体所有的土地，市、县（区）人民政府、土地行政主管部门应当采取措施，公开征地补偿安置信息，保障被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的知情权、参与权、表达权和监督权。第九条规定：土地行政主管部门发布征地预公告，应当将拟征土地的范围、用途、位置、补偿标准、安置方式等基本情况，告知被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人。第十条规定：征地预公告发布后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属、地类、面积、房屋、地上附着物和青苗等土地利用状况以及安置人口数量进行调查和证据收集。调查结果应当与被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。被征地的集体经济组织、农民或者其他权利人不配合调查确认的，可以通过公证的方式确认。被告的行政行为不是内部行为，是对原告的权利义务及其合法权益产生实际影响的外部行为，但被告行政行为程序违法或存在瑕疵，故属于行政诉讼的受案范围。原告向被告申请政府信息公开，但被告不予公开，并指引原告通过民事诉讼与第三人解决争议；第三人土储中心在原告提起民事诉讼后，自认“我中心从未与本案当事人吴汉军发生任何关系”，前述事实，足以证明原告不知道被告行政行为内容，被告更未告知原告起诉期限。本案的实质是被告行政行为程序违法或存在瑕疵，故在被告行政征收行为引起蛇尾坑水库的坝体、溢洪道等不动产灭失后，原告的合法权益遭受第三人所侵害。而且，自被告作出行政行为至今并未超过二十年，所以，原告的起诉并未超过行政诉讼的起诉期限。故向法院请求：1.确认被告和第三人土储中心在处理蛇尾坑山塘征地补偿过程，未依照《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定程序，履行告知征地情况、确认征地结果和组织征地听证的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告辩称，一、原告提出的诉讼请求不属于行政诉讼受理范围，应依法驳回起诉。农村集体土地征地行为包括多个征收环节，涉及征地批准行为、征地预公告行为、编制征地补偿安置方案行为、征地补偿安置方案听证行为、补偿安置协议签订行为等等，其中大量内部行政程序行为属于过程性行为，不对外发生法律效力，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”，原告的诉讼请求中涉及的确认征地调查结果等行为属于过程性行为，不属于行政诉讼受理范围，不具有可诉性，应依法驳回起诉。二、原告的起诉已经超过法定期限，依法应当予以驳回起诉。本案所涉的征地事宜已由汕头市政府于2013年5月30日发布《汕头市人民政府征收土地和征地补偿、安置方案公告》，依法告知征地补偿登记程序，且原告也已于2014年8月9日出具《现金（费用）支出单据》，确认收到征地补偿款，同时出具《承诺书》，承诺在领到征地附着物补偿款之日起30日内自行将附着物拆除清楚。目前，征地程序早已结束，相关土地也已征收为国有土地，即使原告对征地行为存在异议，其本次起诉已逾法定起诉期限6个月，根据《行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，也应当驳回其起诉。三、原告诉请内容与事实不符。本案所涉土地征收补偿事宜，汕头市政府已依法发布《征地预公告》和《汕头市人民政府征收土地和征地补偿、安置方案公告》，就征地事项、征地补偿的项目名称、土地位置及地类、所有权人及面积、征地补偿安置标准及支付方式等内容进行公告，原告于2012年9月10日就补偿项目与汕头市国土房产测绘大队进行签名确认，于2014年8月9日出具《现金（费用）支出单据》，确认收到征地补偿款。原告声称其为蛇尾山塘项目修缮加固工程的权利人，但在征地过程中，却从未以任何形式申报其尚存未处理的征地补偿事项，明显有悖常理，也足证其所谓的权利人身份虚假。再者，原告声称其为蛇尾山塘项目修缮加固工程的权利人，但却未能提供相应证据证明所谓的“蛇尾山塘项目修缮加固工程”的报建情况、竣工报告、建安发票、权属证书等投资情况或物权凭证，其依法不具备相关权利人的身份。根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，原告不具备原告的主体资格，依法应当裁定驳回起诉。四、《汕头经济特区征地补偿条例》在2017年才发布，即在本案发生征地事实7.8年以后，故本案不能适用这个法律。这是违反了法律溯及力的问题。原告在本案中提出的是要确认行政机关为履行告知、确认听证等程序违法，所谓告知、确认听证，是独立的行政行为还是过程性行为，根据原告刚提供的两份文件，根据行政诉讼法相关规定，他不具有可诉性。综上所述，原告提出的诉讼请求并不属于行政诉讼受理范围，起诉也逾法定起诉期限，且其也不具备行政诉讼适格的原告身份，无权提起本案诉讼，应依法驳回起诉。第三人土储中心述称，将第三人土储中心列为本案第三人不符合法律规定。第三人土储中心隶属于汕头市国土资源局的事业单位，不具有行政主体资格，在汕头市国土资源局开展相关土地征收工作，由此产生的法律责任也由汕头市国土资源局承担。故此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定：“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。”第三人土储中心与本案处理结果没有利害关系，将第三人土储中心列为本案第三人不符合法律规定。原告错列第三人，提出的诉讼请求并不属于行政诉讼受理范围，起诉也逾法定起诉期限，且其也不具备行政诉讼适格的原告身份，无权提起本案诉讼，应依法驳回其对第三人土储中心的起诉。第三人沙浦居委述称，一、原告的诉讼请求中涉及的行政行为，属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。二、原告没有在市政府2013年5月30日征地公告指定的一个月期限内主张权利，且原告也已经于2014年8月19日，依照市国土资源部门的调查结果，从沙浦居委会领取了相应的补偿款，说明原告对调查结果没有异议。原告时隔五年之后，再来提出异议、主张权利，其提起本案诉讼已经远远超过六个月的行政诉讼起诉期限，依法也应驳回起诉。三、原告声称其为蛇尾坑山塘项目修缮加固工程的权利人，但其在征地过程中，并没有任何形式申报其尚存未处理的征地补偿事项，明显不符合常理，也足以证明其现在所称的权利人身份虚假。而原告并非蛇尾坑水库坝的权属人，其也没有任何证据证明其实施了所谓的水库坝修缮加固工程，故也不是权利人，因此，其不是本案行政诉讼的适格原告，无权提起本案行政诉讼，其起诉依法应予驳回。四、根据《水库承包合同书》的约定，原告仅仅有获得其投入的临时设施及养殖方面的补偿费的权利，至于原告临时设施的补偿范围，原告已经对2012年9月10日汕头市国土房产测绘大队关于其临时设施的补偿项目的测量结果进行了确认，原告已经于2014年8月19日从沙浦居委会处全额领取了“征地房屋及其他设施拆迁补偿款”共计463503元，并立下《承诺书》承诺“自领到征地附着物补偿款之日起30日内，自行将附着物撤除清楚”，这表明原告与国土部门、沙浦居委均不存在征地补偿的争议，故其提起本案行政诉讼，属滥用诉权，依法应予驳回。五、本案系征地补偿安置纠纷，原告向沙浦经联社承包的蛇尾坑水库和山坡荒地，在承包期间被政府征收，因该征收行为引起的具体补偿范围和方式问题，应由原告及被告、第三人土储中心及所有权人即第三人沙浦居委等协商解决，并且原告有权在不服被告决定是否补偿、补偿金额、补偿范围和方式时，向人民法院提起行政诉讼。本案原告在提起本案诉讼时，是起诉被告行政不作为，但是，原告显然未按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”的规定，向法院提供其可以证明其曾向被告申请给予补偿且未得到回复的证据。而实际上，在征地公告发布之日起的一个月期限内，原告也确实没有向国土部门提出补偿申请的登记。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第一款第（三）项规定的起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。综上所述，原告的起诉，完全不符合行政诉讼法的规定，完全是滥用诉权，请求人民法院依法驳回其起诉。经审理查明，2007年3月1日，原告与沙浦经联社签订《水库承包合同书》，约定沙浦经联社将位于沙浦居委区域内的蛇尾坑水库面积约18亩（面积以水库底面测算），承包给原告养殖。承包合同期限自2007年3月1日至2017年2月28日止。承包期限内，如国家规划建设需要，原告应自觉服从，本合同自然终止。如国家或有关单位有作补偿的处理形式和补偿办法：水库方面的补偿费、劳力安置费归沙浦经联社；属于原告投入的临时设施及养殖方面的补偿费归原告所有。同日，原告与沙浦经联社签订《租用山坡荒地合同书》，约定沙浦经联社将位于蛇尾坑水库南边山坡的土地15亩租给原告作为仓储用地。2011年2月23日，被告作出汕国土资发〔2011〕77号《转发省国土资源厅〈关于汕头市2010年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复〉的通知》，各区上报的2010年度城市建设用地经市人民政府同意，报省政府审核后报请国务院批准，同意汕头市上报的农用地转用和土地征收方案。2012年4月10日，被告发布汕国土资公〔2012〕17号《征收土地预公告》，属沙浦居委集体土地的“蛇尾坑水库”是拟征收土地的范围内。2012年6月15日，汕头市金平区水务局作出《关于征收沙浦社区居委集体土地含“蛇尾坑水库”征询意见的复函》，答复土储中心“蛇尾坑”权属及日常管理工作属沙浦居委。2012年7月20日，《被征地范围内附着物情况汇总表》载明原告被征地范围内补偿给原告承包的水库及荒地平整等的面积，不包含“蛇尾坑”水库工程。被告将该被征地范围内附着物情况提交给沙浦居委确认，没有提交给包括原告在内的其他村民的确认。因沙浦居委提出，“蛇尾坑”水库系沙浦居委自行筹资建设，投入较多，要求通过造价咨询等中介机构，合理确定补偿价格。经多方协商，采取由沙浦居委会推荐，第三人土储中心直接委托汕头市华乾工程造价咨询有限公司进行工程询价。2012年7月23日，华乾工程造价公司出具的[2012]019号《工程预算书》，沙浦社区“尾蛇坑”山塘预算造价5369922.65元。2012年8月13日，沙浦居委就土储中心征收沙浦居委集体土地补偿实施方案提交居民代表大会票决，经票决，同意该土地补偿实施方案。同月28日，第三人土储中心与第三人沙浦居委签订《国家建设征收土地协议书》，征用沙浦居委位于汕头大学对面、大学路南侧地段的土地625.41亩，其中“蛇尾坑”山塘（水库）补偿共5369923元。2012年9月5日，被告及汕头市金平区人社局作出汕国土资听〔2012〕1号《听证告知书》，告知沙浦居委对征地补偿标准、安置方案等有要求举行听证的权利。2012年9月10日，被告编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，原告在征地赔偿事项统计确认表中就沙浦征地拆迁补充项目与汕头市国土房产测绘大队进行签名确认，该项目不包含“蛇尾坑”水库工程。2012年9月12日，沙浦居委向被告作出《放弃听证证明》，经沙浦居委居民代表大会讨论同意征地安置补偿标准，决定放弃听证。2013年5月30日，汕头市人民政府发布汕府〔2013〕58号《汕头市人民政府征收土地和征地补偿、安置方案公告》，各项补偿款均支付给沙浦经联社，其中地上附着物和青苗补偿费由沙浦经联社支付还所有者。被征收土地范围内的土地所有权人、使用权人或者其他权利人应在公告发布之日起1个月内持土地权属证书或者其他有关土地权属证明材料到沙浦居委办理征地补偿登记。未如期办理补偿登记的，其补偿内容以市国土资源部门的调查结果为准。公告1个月内，未收到原告提出补偿登记。2013年6月份，土储中心将土地赔偿款支付给沙浦经联社。2014年8月19日沙浦经联社出具《现金（费用）支出单据》，原告确认收到征地补偿款463503元（拆迁房屋及其他设施的补偿款为306155万元，果园补偿款为49360元，鱼池补偿款为107988元，不包含“蛇尾坑”水库工程）。原告2017年2月13日、2017年3月4日向被告提交政府信息公开申请书，申请公开“蛇尾坑山塘(水库)”补偿的相关文件。被告于2017年3月3日、2017年3月24日，答复原告“一、我局已经按规定在市信息公开平台公开了《国家建设征用土地协议书》涉及的《征收土地和征地补偿、安置方案公告》(汕府〔2013〕58号)；二、由于您并没有按照我局提示,补充提供合同书主体确认的地块四至坐标,我局难以精确确定所述土地是否位于汕大南侧片区土地储备项目征地范围内,我局也难以根据您单方提供的资料确认您属于利害关系人。”2017年12月11日，第三人土储中心出具《关于汕大南侧片区（二期）土地储备项目征地补偿有关情况的说明》，称“我中心从未与本案当事人吴汉军发生任何关系，我中心自《征地预公告》发布之日起至《征地公告》公告期满也未接到吴汉军有关征地补偿事项的申请、申诉。”原告不服，认为被告和第三人土储中心在处理蛇尾坑山塘征地补偿过程不履行告知征地情况，遂向本院提起行政诉讼，要求确认征地结果和组织征地听证的行为违法。本院认为，原告的诉讼请求是确认被告和第三人土储中心在处理蛇尾坑山塘征地补偿过程，未依法定程序履行告知征地情况、确认征地结果和组织征地听证的行为违法。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）第一条第二款之规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”；原告所诉的“告知征地情况，确认征地结果和组织征地听证的行为”，是土地征收工作程序性行为，属于过程性行为，是土地征收过程中的步骤，不属于最终的行政决定，不产生外部法律效力，因而不属于行政诉讼的受案范围。根据《解释》第六十九条第一款第一项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”，应依法驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告吴汉军的起诉。案件受理费50元，由原告吴汉军负担。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。审判长  肖秋雄审判员  陈卫星审判员  洪静娇二〇一九年二月二十六日法官助理陈得和书记员陈静侨