广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂01行终248号 上诉人（一审第三人）黄顺忠，男，1961年2月3日出生，壮族，农民，住上林县。 委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）蓝常平，男，1963年12月21日出生，壮族，农民，住广西上林县。 委托代理人姚渊，广西双贺律师事务所律师。 一审被告上林县西燕镇人民政府，住所地上林县西燕镇西燕街470号。统一社会信用代码114501257565214390。 法定代表人庞飞龙，该镇镇长。 委托代理人潘小宝，上林县西燕镇司法所所长。 一审被告上林县人民政府，住所地上林县大丰镇明山路116号。 法定代表人蓝宗耿，县长。 委托代理人覃香杰，上林县人民政府法制办公室工作人员。 一审第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社。 诉讼代表人蓝同胜，该经联社主任。 上诉人黄顺忠因与被上诉人蓝常平土地行政确认及上林县人民政府行政复议一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院2018年4月11日作出的（2017）桂0126行初81号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，原告蓝常平与第三人黄顺忠同为第三人上林县××××镇大龙洞村弄六经联社（以下简称弄六经联社）第一生产队的集体成员。原告蓝常平祖居于此，第三人黄顺忠则1965年随父举家迁入。因迁入之初无房居住，黄顺忠一家由生产队分配在位于上泉的暂住房安顿。1968年该暂住房因水灾倒塌，黄顺忠家就在暂住房的上方建起三间土木结构房屋。2003年3月原告蓝常平为了便于建房及日后的生产和生活出行，在上泉设道。2005年初黄顺忠以通道侵占其土地为由撬毁蓝常平通道。之后原告蓝常平向西燕镇人民政府申请土地确权，西燕镇人民政府于2007年7月16日作出《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》（西政发[2007]19号）(以下简称19号处理决定)，确认蓝常平设置的通道土地使用权归弄六庄一队所有。黄顺忠不服向被告上林县人民政府申请复议，被告上林县人民政府作出《行政复议决定书》(上府复议[2008]1号)(以下简称1号复议决定),撤销了西燕镇人民政府作出的19号处理决定，将蓝常平设置的通道土地使用权确权给黄顺忠所有。原告不服依法向上林县人民法院提起行政诉讼。2008年12月20日，上林县人民法院作出（2008）上行初字第5号行政判决，撤销1号复议决定，判令被告上林县人民政府重新作出复议决定。上林县人民政府并没有履行生效判决确定的重新作出复议决定的职责，而当事人也相安无事地相处了多年。2016年4月，因黄顺忠对蓝常平设置的通道有异议，双方再次发生纠纷。上林县人民政府于2016年5月18日作出《行政复议决定书》(上府复议[2016]4号)(以下简称4号复议决定),撤销了西燕镇人民政府作出的19号处理决定。蓝常平不服再次向西燕镇人民政府申请调处，在西燕镇人民政府于2017年8月2日改变原处理决定，作出《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》（西政发[2017]16号）(以下简称16号处理决定)后，又向上林县人民政府申请复议。2017年11月9日,上林县人民政府作出《行政复议决定书》(上府复议[2017]7号)(以下简称7号复议决定)，维持上林县××××镇人民政府的16号处理决定。蓝常平不服提起行政诉讼。 一审法院认为，通观本案当事人争议的事实，所有焦点都是指向原告蓝常平修设通道所占用土地的使用权归属问题，亦即谁享有涉案土地的农村土地承包经营权问题，对此本案所有证据都没有涉及。而随着第三人上林县××××镇大龙洞村弄六经联社加入对涉案土地使用权的请求，这种发生在本集体经济组织与集体成员之间不平等主体的集体土地使用权争议，有别于土地管理法规定的行政机关对不存在隶属关系的主体之间对自然资源争议进行确权处理的情形。对这种发生在本集体经济组织与集体成员之间不平等主体的集体土地使用权争议，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条明确规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此规定可以看出，对农村土地承包经营发生纠纷，法律并未赋予乡（镇）人民政府作出行政处理的权利。本案中，被告上林县××××镇人民政府以当事人的争议属《中华人民共和国农村土地管理法》规定的自然资源争议范围，并课以该法第十六条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的决定的，显属认定事实错误、适用法律不当。同理，被告上林县人民政府以同样的理由以上府复议（2017）7号《行政复议决定书》作出维持被告上林县××××镇人民政府西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的行政复议决定，亦属认定事实错误、适用法律不当。综上所述，被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》以及被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》，认定事实错误、适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》以及被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》。 上诉人黄顺忠上诉称，一、一审程序违法。1、一审没有依法送达一审两被告向法院提交的证据材料给原告，导致庭审中休庭十分钟给原告借上诉人持有的两被告的证据复印件阅读，十分钟后开庭质证；一审法院对于上诉人依法申请法院调取由国家机关保存的证据，直到庭审时没有书面告知上诉人，剥夺上诉人的诉讼权利。二、一审事实认定不清。本案争议土地属弄六经联社集体所有土地，而该争议地除了其分得和经营的自留地外，其余是生产队集体所有的空闲地，没有发包给任何人，故不存在属于农村土地承包经营权的问题，不属于农村土地承包法的调整、仲裁范围。16号处理决定和7号复议决定正确，应予维持。综上，一审判决程序违法，认定事实错误，适用法律错误，请求本院撤销宾阳县人民法院（2017）桂0126行初81号判决，依法改判或发回重审。 被上诉人蓝常平答辩称，一、一审程序合法，上诉人所讲的程序违法不足以影响一审的原告、被告及第三人行使权利义务，所以不存在程序违法。二、本案一审查明事实清楚，上诉人诉称土地范围内有上诉人的自留地错误，且与上林县法院2008年第5号行政判决相违背，该生效的判决书认定土地的范围内没有上诉人的自留地。三、一审法院适用法律正确。请求本院依法驳回上诉人的诉讼请求。 一审被告上林县人民政府答辩称，上林县××××镇人民政府作出的16号处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上林县人民政府复议维持该行政行为，合法有据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，西燕镇人民政府具备调处第三人蓝常平、上诉人黄顺忠和第三人大龙洞村弄六经联社之间土地权属纠纷的主体资格。按照《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条的规定，纠纷地的所有权归第三人弄六经联社集体所有，第三人蓝常平新建通道所占用的土地，既有集体的空闲地，也有上诉人黄顺忠种植农作物的用地。空闲地从来没有划定过，因此该空闲地的使用权自然归弄六经联社集体所有。在纠纷地中，除集体空闲地以外的土地是上诉人黄顺忠种植农作物地，黄顺忠对该种植地经营管理多年，第三人弄六经联社予以认可，且弄六经联社没有主张该种植地的使用权，因此该种植地的使用权应按实际管理进行确认，归上诉人黄顺忠所有。 一审被告上林县××××镇人民政府未提交书面诉讼意见。 一审第三人弄六经联社认为争议地部分是上诉人的自留地，部分是集体空闲地，一直都没有人承包。 本院认为，本案争议焦点是本案纠纷属于土地使用权纠纷还是农村土地承包经营纠纷，上林县××××镇人民政府对本案纠纷是否具有处理法定职权，上林县人民政府对16号处理决定是否具有进行行政复议法定职权。 根据相关法律规定，农村集体与其成员就耕地、林地以及其他依法用于农业的土地关于承包合同的成立、效力、履行纠纷，以及农村土地承包经营权流转、继承、侵权纠纷，属于农村土地承包经营纠纷。同一农村集体的村民之间的土地使用权纠纷，即使以承包经营权等为权属主张，仍属于土地使用权纠纷。本案中，案件证据材料并没有涉及农村土地承包经营法律关系；而且，16号处理决定虽涉及弄六经联社，但纠纷地所涉通道争议双方主要是蓝常平和黄顺忠，二人均为弄六经联社第一生产队的集体成员；从2005年蓝常平和黄顺忠发生纠纷至上林县××××镇人民政府作出16号处理决定期间，蓝常平、黄顺忠及弄六经联社均不认为纠纷地涉及农村承包地。因此，本案纠纷属于土地使用权纠纷，不属于农村土地承包经营纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，上林县××××镇人民政府具有对本案纠纷作出处理的法定职权，其作出16号处理决定没有超越法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四项）规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以依法申请行政复议。第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，上林县人民政府具有对16号处理决定进行行政复议的法定职权，其作出7号复议决定没有超越法定职权。 综上，一审判决认为本案纠纷属于农村土地承包经营纠纷，属于认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项的规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区宾阳县人民法院（2017）桂0126行初81号判决。 二、发回广西壮族自治区宾阳县人民法院重审。 审判长  傅朝霞 审判员  戴声长 审判员  宁 静 二〇一九年二月二十五日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第（三）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；