浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终134号 上诉人（原审原告）丽水市恩沛新型建材有限公司。住所地丽水市丽新乡咸宜村。组织机构代码：75301870-7。 法定代表人王香娇，负责人。 委托代理人李俊、曾纪欣，江西泰方律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府。住所地丽水市解放街51号。 法定代表人陈豪，区长。 委托代理人吴津、周军平，浙江汇时律师事务所律师。 丽水市恩沛新型建材有限公司（下称恩沛公司）诉丽水市莲都区人民政府（下称莲都区政府）城建行政强制一案，丽水市中级人民法院于2018年12月24日作出（2018）浙11行初60号行政裁定。恩沛公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月17日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告恩沛公司成立于2003年8月5日，位于丽水市××都区××村，经营范围包括烧结多孔砖、装饰石材、水泥砖、混凝土侧石制造。2004年1月8日，经丽水市国土资源局莲都区分局批准临时用地面积3.01公顷（即30100平方米）。同年8月7日，丽水市国土资源局作出（2004）57号土地违法行政处罚决定，认定恩沛公司在建造砖厂的过程中实际占用土地38739平方米，超出批准用地面积8639平方米，其中包括砖窑占地面积792.85平方米，管理用房占地面积2264.56平方米，晒砖场地占地面积5581.59平方米，据此责令恩沛公司退还非法占用的土地，并在收到处罚决定书之日起三个月内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。同年12月31日，丽水市莲都区人民法院作出（2005）莲行审字第10号行政裁定，对丽水市国土资源局丽土资罚字﹝2004﹞57号行政处罚决定，予以强制执行。2017年9月11日，浙江省迎接中央环境保护督察工作协调联络组将中央督察组转来的涉恩沛公司砖厂信访件交办丽水市人民政府，丽水市联络组、莲都区政府又层层交办给丽水市莲都区丽新乡人民政府（下称丽新乡政府）根据国土非诉执行积案清理机制组织实施。同年9月12日，莲都区丽新乡政府组织部分破拆了恩沛公司的砖窑。另查明，2016年起浙江省高级人民法院在全省开展国土非诉执行积案清理专项行动，明确对裁定准予执行的应当实行裁执分离。丽水市人民政府在《关于明确国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制等有关问题的通知》中，明确国土资源非诉行政案件强制执行的实施主体原则上由违法行为发生地的乡××）组织实施。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案被诉强制拆除行为系对人民法院准予强制执行裁定的执行，根据我省“裁执分离”机制确定的属地管理原则，丽新乡政府具有相应的法定职责，而且也组织实施了强制执行行为，莲都区政府虽以工作交办单的形式要求丽新乡政府依据法院裁定执行拆除工作，但该行为仅系行政机关的内部指示、监督行为，未对当事人的权利义务产生直接影响，对当事人的权利义务产生影响的是丽新乡政府实施的强制拆除行为。恩沛公司以莲都区政府为被告，显然主体不适格。虽然原告申请追加莲都区丽新乡政府为被告，但是根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条之规定，必须共同进行的诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。本案中莲都区政府并非被诉强拆行为的实施主体，故不符合共同诉讼的要件，而且对丽新乡政府提起行政诉讼的案件由基层人民法院管辖，故无论是就共同诉讼的条件，还是行政诉讼法管辖制度安排，原告申请追加丽新乡政府为被告，都不符合法律规定，对原告该项申请不予准许。至于丽新乡政府执行生效裁定的行为是否合法，可另行起诉，但不属于本案的审理范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条、第六十九条之规定，裁定驳回原告丽水市恩沛新型建材有限公司的起诉。 恩沛公司上诉称：1.一审法院认定事实不清。（1）本案的拆除行为并非一审法院认定的依据“裁执分离”的方式进行的司法强制执行,而是被上诉人的违法行政行为。本案被上诉人主张的“裁执分离”所依据法律文书,系丽水市莲都区人民法院于2004年12月31日作出的(2005)莲行审字第10号行政裁定书。但是,到今天为止,上诉人从未收到过丽水市莲都区人民法院发出的执行通知书,该裁定书始终未曾生效。同时,丽水市莲都区人民法院在2005年4月1日之前(三个月内)没有执行终结,也应当依法律规定分别给丽水市国土资源局和恩沛公司下达终结本次执行程序的裁定书。丽水市莲都区人民法院并没有下达,视同已下达了不予执行裁定。再次,本案的拆除行为若为“裁执分离”中法院委托执行的行为，则应由丽水市国土资源局向丽水市莲都区人民法院提出申请恢复执行,然后再由丽水市莲都区人民法院来恢复执行,至于是由法院亲自执行还是由法院按照裁执分离的程序来进行,则应由法院决定。而非由被上诉人发函委托丽新乡政府进行拆迁。因此本案的性质实质上是行政行为,且该行政行为违法。（2）被上诉人系实际违法强拆人。本案的被上诉人系本案的适格被上诉人，在庭审中已有以下证据或事实予以证明：一是被上诉人在本案所涉违法强拆行为发生前,曾向丽新乡政府出具“莲都区政府工作交办单”，因该行为并非“裁执分离”中法院委托的执行行为，因此该交办单的性质实质为执行行政行为的委托函。二是上诉人一审所提交的证据视频资料,已证明被上诉人的人员参与本次违法强拆。三是现场群众指认本次违法强拆系由副区长亲自带队拆除的。四是在庭审中,上诉人已表明，上诉人的法定代表人在违法强拆前一天，由丽新乡乡长电话告知，如果上诉人不自行拆除涉案房屋，则第二天被上诉人就会进行强制拆除。以上诸多事实，均已在一审庭审中予以质证或说明。但一审法院因一份由被上诉人自己出具的“莲都区政府工作交办单”及其他无法证实真实性的证据，就认定为系由丽新乡政府根据“裁执分离”的属地原则组织实施的，该事实认定存在明显错误。综上所述,本案的拆除行为并非一审法院认定的依据“裁执分离”的方式进行的司法强制执行,而是被上诉人的违法行政行为。一审法院认定事实不清。2.一审法院适用法律错误。一审法院认定被上诉人并非被诉强拆行为的主体，因此应适用《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十七条、第六十九条之规定。但正如上诉人在本上诉状中所述，被上诉人正是本案强拆行为的实际行为人，对本次强拆进行了组织。本案当中被上诉人作为组织实施主体，既没有参照《行政强制法》第三十七条的规定制作强制执行通知书并依法送达上诉人，也没有强制执行的依据、具体时间及相关事项，更没有参照《行政强制法》第四十四条的规定，在事前对组织实施强制执行的依据、具体时间及相关事项进行公告。同时，依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条规定:“执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。执行公务证由最高人民法院统一制发。”而本案在强拆过程中，所有参与强拆人员均没有向被上诉人的法定代表人及员工出示工作证和执行公务证。因此，被上诉人的行政违法行为是显而易见的。因其行为已经不具可撤销内容，因此应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被上诉人强拆行为违法。请求依法撤销一审判决，确认被上诉人于2017年9月12日未经通知强制拆除上诉人一座20门轮窑的行为违法。 莲都区政府答辩称：1.一审法院认定事实正确,答辩人不是本案拆除行为的实施者,并非本案的适格被告。根据一审查实,上诉人涉案砖厂的违法占地行为已有生效行政处罚决定书（丽土资罚[2004]057号）以及行政裁定书（[2005]莲行审字第10号）予以确认，但相关处罚一直未予以落实，属于历史遗留的违法占地案件。2017年9月,中央环境保护督察工作协调联络组交办函件要求答辩人督促相关部门严肃处理上诉人砖窑的违法生产行为。而根据《丽水市人民政府办公室关于明确国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制等有关问题的通知》当中拆除应当移交给违法行为发生地的乡××）组织实施的规定，答辩人向丽新乡政府进行交办，后者根据人民法院的裁定及行政处罚决定，对上诉人非法占地的部分砖窑及相连建筑进行了拆除。因此，涉案拆除行为的实施者是丽新乡政府而并非答辩人。再则，答辩人作为上级部门，根据层级监督和领导责任规定，按照中央环境保护督察工作协调联络组的要求安排人员到场监督拆除行为也完全符合规定。且根据一审查实本次拆除行为具体组织、实施及使用设备所产生的相关费用均由丽新乡政府负责，答辩人并非组织实施单位。因此，一审裁定以上诉人起诉主体错误依法予以驳回事实清楚,证据确实充分。2.答辩人以交办单形式移交具有拆除职权的机关实施拆除系行政机关内部指示行为,且程序合法。本案属于典型的历史遗留违建案件,且上诉人的违法占地行为已由人民法院生效裁定准予执行拆除。针对这种情况，《丽水市人民政府办公室关于明确国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制等有关问题的通知》明确规定，应当移交给违法行为发生地的乡××）组织实施。因此，答辩人依照中央环境保护督察工作协调联络组交办函件要求以及上述规定，以交办单形式移交并督促丽新乡政府严肃处理上诉人砖窑的违法生产行为，符合法律规定，不存在重新申请恢复法院执行的程序规定。其次，该交办行为系行政机关依据法律规定的指示、监督行为，并未对上诉人权利义务造成影响，并非是上诉人所称的是委托的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。3.涉案拆除行为以生效裁定及规定依法执行，程序正当合法。如上所述，丽水市国土资源局在2004年依法定程序作出上述处罚决定后，上诉人未就该处罚决定提起行政复议或行政诉讼。在丽水市国土资源局向法院申请强制执行程序中，答辩人也未提出异议，人民法院也是依照法定程序作出裁定，所以上诉人以对该裁定不知情为由主张裁定未生效没有任何法律依据。其次，上诉人在2004年被行政处罚后长达十几年的时间内都未履行行政处罚决定书当中载明的内容，也未办理其他审批手续，反而不断扩大违法占地，情节严重。丽新乡政府依据法院执行裁定予以强制拆除，消除违法现象，阻止违法行为，依据充分、目的正当、程序合法。而上诉人诉称的《行政强制法》第三十七条、四十四条的规定，是适用于具有强制执行权的行政机关执行行政决定，而本案是执行人民法院执行裁定行为，不是行政行为，不再适用前述程序。故上诉人以本次拆除行为未保障其陈述申辩权为由要求确认违法没有任何法律依据。综上，一审裁定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院依法予以维持。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：根据一审查明的事实，被强制拆除的上诉人恩沛公司涉案砖窑等建筑已被丽水市国土资源局作出的（2004）57号土地违法行政处罚决定，认定为非法占用土地上的违法建筑，并责令上诉人退还非法占用的土地、自行拆除，恢复土地原状。后经丽水市莲都区人民法院作出的（2005）莲行审字第10号行政裁定，决定对该处罚决定准予强制执行。2017年9月11日，浙江省迎接中央环境保护督察工作协调联络组将中央督察组转来的涉上诉人恩沛公司砖厂信访件交办给丽水市人民政府，丽水市人民政府联络组、莲都区政府又层层交办给丽新乡政府。2017年9月11日莲都区政府作出的《工作交办单》载明“根据中央环护督查组交办函件，丽水市恩沛新型建材有限公司违法占地被市国土局处罚并由区法院裁定强制执行后，至今未执行到位，属于历史遗留积案。根据裁执分离的规定，应由你单位作为属地乡镇组织实施。请即依据区法院裁定执行拆除工作。”同年9月12日，丽新乡政府组织实施了强制拆除上诉人恩沛公司涉案砖窑的行为。上诉人认为该强制拆除行为系莲都区政府、丽新乡政府共同实施或由莲都区政府委托丽新乡政府实施的理由，没有事实和法律依据。上诉人以莲都区政府为被告，被告主体不适格。据此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。上诉人的上诉理由和上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  徐亮亮 二〇一九年二月二十二日 书记员  刘 芳