山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终1770号 上诉人（原审原告）赵益武，男，1957年1月28日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）赵金芳，女，1956年2月5日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）陆鲁南，男，1979年11月21日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）赵某，女，1982年7月22日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）陆永军，男，1944年4月24日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）徐秀云，女，1945年4月24日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 上诉人（原审原告）陆某，女，2004年11月27日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 法定代理人赵某（系陆某母亲），女，1982年7月22日出生，原住济南市历城区唐冶街道章灵二村66号。现住。 共同委托代理人齐淑梅、孙晋芳，北京市隆安（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。 法定代表人刘科，区长。 委托代理人刘学刚，历城区人民政府唐冶司法所所长。 委托代理人冯延冲，山东元序律师事务所律师。 上诉人赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院（2017）鲁01行初1109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云诉称，济南市历城区雪山片区建设指挥部系历城区政府为了雪山片区拆迁临时成立的机构。2015年6月6日，济南市历城区雪山片区建设指挥部作为甲方与乙方（本案原告）赵益武签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》。协议签订后，甲方依约向乙方支付了地上附着物补偿费、调查时房屋面积奖励费、搬家费、过渡费（2015年11月27日甲乙双方签订补充协议对过渡费增加数额）等费用，乙方也按照约定向甲方交付集体建设用地使用证原件。现在甲方已经具备交付房屋的条件应当按照协议第三条的约定向乙方交付房屋，但甲方迟迟未履行约定义务并于2017年7月31日向乙方发送了《告知书》，甲方欲变更协议的内容即减少乙方安置房屋的面积，乙方不同意。甲方无权单方作出变更协议的决定，首先，协议系甲乙双方的真实意思表示，不违背法律、法规的强制性规定，是合法有效的。其次，协议也不具有变更的法定理由，因此甲方不向乙方交付房屋的行为严重侵害了乙方的合法权益。综上，为了维护原告的合法权益，特向原审法院提起诉讼。诉讼请求：1、请求人民法院依法判令被告诚信履行与原告签订的《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》交付安置房屋的义务；2、支付交付房屋前的过渡费暂计（自2017年6月至10月共计5个月两个人，自2017年9月至10月共计2个月五个人）24000元。3、诉讼费用由被告承担。 原审法院查明，2015年6月6日，被告成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部（甲方）与原告赵益武（乙方）签订《拆迁安置补偿协议》，主要内容为，确定乙方家庭共有人口7人符合安置条件，按照人均47平方米标准安置，合计选房面积349平方米，其中按建设成本价购买20平方米。甲方应支付乙方房屋面积奖励费1598.1元，搬家费1400元，过渡费合计36598.1元。后，被告认为，赵益武2015年6月6日签订的《拆迁安置补偿协议》有误，本案原告陆永军、徐秀云非本集体经济组织成员，按照《雪山片区四村整合安置补偿办法》，不应对陆永军、徐秀云进行安置，于2017年5月31日向原告赵益武发出告知书，告知赵益武与2017年8月1日至2日下午5点之前到唐冶街道办事处雪山片区指挥部办理更改手续。原告赵益武不同意更改，双方最终未能达成新的协议。被告自2017年6月停发了原告陆永军、徐秀云的过渡费，自2017年9月停发了原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某的过渡费。原告认为，目前该项目已经具备分配安置房的条件，被告没有履行协议对原告进行安置，遂诉至法院。 至原告赵益武等向原审法院提起行政诉讼时，原告原有涉案房屋已被拆除，对此，原、被告均无异议。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉的济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议，甲方为雪山片区建设指挥部，乙方为章二村赵益武（户主）。雪山片区建设指挥部系由被告历城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，雪山片区建设指挥部行使职权，与原告赵益武签订拆迁安置补偿协议，其相应的法律后果应由历城区政府承担。依据上述规定，历城区政府系本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告历城区政府并未提供证据证实签订涉案的拆迁安置补偿协议具有合法依据。因此，原审法院认定，被告历城区政府成立的雪山指挥部与原告赵益武签订拆迁安置补偿协议没有合法依据。据此，被告历城区政府成立的雪山片区建设指挥部与原告赵益武签订拆迁安置补偿协议的行为，应当判决确认无效。故，原告赵益武等请求判令被告历城区政府履行的诉讼请求，不符合法律规定，原审法院不予支持。但鉴于涉案房屋已被拆除，又无恢复原状的可能，对此，被告历城区政府应当采取补救措施，保障公民的合法权益。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，原审法院判决如下：一、确认被告济南市历城区人民政府成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年6月6日与原告赵益武签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》的行为无效；二、驳回原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云等请求履行2015年6月6日与赵益武签订的《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》及相关诉讼请求；三、责令被告济南市历城区人民政府采取补救措施。案件受理费2908元，由被告济南市历城区人民政府负担。 赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云不服原审法院判决，上诉请求撤销济南市中级人民法院（2017）鲁01行初1109号判决，并依法改判；一审、二审的案件受理费用及其他诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决超出了上诉人的诉讼请求。1、一审判决第一项“确认被告济南市历城区人民政府成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年6月6日与上诉人赵益武签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》的行为无效”超出上诉人的诉讼请求，上诉人在起诉时及庭审结束后均未主张该协议无效。2、被上诉人成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年6月6日与上诉人赵益武签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》）的行为，无论在程序还是内容上都得到了政府的审核、批准，不存在行政行为无效的情形。一审法院以上述行政行为无效来驳回上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。1、上诉人与被上诉人临时成立的机构济南市历城区雪山片区建设指挥部签订的《补偿协议》是合法有效的，被上诉人应该按照协议的约定履行交付安置房屋给上诉人的义务，一审法院驳回上诉人一审合法合理的诉求于法无据，是错误的。2、涉案的争议焦点是上诉人陆永军、徐秀云是否是集体经济组织成员，一审法院应该围绕此争议焦点进行调查核实并予以确认，一审法院以上述争议焦点非行政审判审查的范围为由，不做任何评价是错误的。3、一审法院适用法律错误。一审中上诉人并未申请确认行政行为无效，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定判决行政行为无效，属于适用法律错误。三、如果按照一审法院确认被上诉人成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部与上诉人签订《补偿协议》的行政行为无效，以此类推，被上诉人成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部与其他村民签订的拆迁安置补偿协议同样无效，即整个片区拆迁安置补偿行为都是无效的，目前该片区现状是上诉人的房屋被拆除以后安置房一期已经分完，上诉人的合法利益没有得到保障，一审法院判决第三项责令济南市历城区人民政府采取补救措施模糊不明确且没有实质意义。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，区县一级人民政府系土地征收、房屋拆迁与补偿的责任主体。本案中，被上诉人成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年6月6日与上诉人赵益武签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》，指挥部系由历城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，相应的法律后果应由历城区政府承担，被上诉人历城区政府系涉案拆迁安置补偿的责任主体。本案争议焦点系上述补偿协议的内容是否符合相关安置政策，是否具有明确的法律依据，应否继续履行，上诉人未起诉要求确认协议违法或无效，原审判决亦未明确协议无效的具体理由和依据，而判决确认协议无效并驳回上诉人诉讼请求，属于认定事实不清，依法应发回重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销济南市中级人民法院（2017）鲁01行初1109号行政判决； 二、本案发回济南市中级人民法院重审。 审判长 李 军 审判员 张传毅 审判员 公韶华 二〇一九年二月十二日 书记员 隗 娇