浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终514号 上诉人（原审原告）柴尚威，男，1973年2月5日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 上诉人（原审原告）柴文岳，男，1951年11月9日出生，住浙江省慈溪市。 原审原告柴国南，男，1951年7月10日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 被上诉人（原审被告）慈溪市自然资源和规划局，住所地浙江省慈溪市新城大道北路**。 法定代表人毛群谊，局长。 委托代理人宋蓉蓉(特别授权代理），慈溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人周柯杰(特别授权代理），北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 上诉人柴尚威、柴文岳，原审原告柴国南诉被上诉人慈溪市自然资源和规划局（以下简称慈溪自规局）土地政府信息公开纠纷一案，不服慈溪市人民法院作出的(2019)浙0282行初51号行政判决，于2019年10月9日向本院提起上诉。本院于当日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2018年10月26日，原慈溪市国土资源局针对申请人柴尚威、柴国南、柴文岳提出的政府信息公开申请，作出国土信开告[2018]233号《政府信息依申请公开答复书》（以下简称《233号答复》，主要内容为：一、申请人申请公开的第3项适用法律依据信息属于公开范围，信息为《浙江省实施办法》第三十六条，《宁波市农村宅基地管理办法》第七条、第九条，并告知了具体内容。二、申请人申请公开的第1项柴家村村民代表会议记录信息，第2项中分配到宅基地村民名单以及本次分配宅基地每间收费多少和1.6354公顷农民公寓用地共收宅基地费多少等四项信息本机关不存在。三、申请人申请公开的分配到宅基地村民原先的宅基地拥有情况，信息公开内容不明确，描述不清楚，请申请人更改、补充，具体明确所需文件名称，并要求申请人于2018年11月5日前提交补正申请材料，逾期不补正的，视为撤回信息公开申请。 原审法院经审理查明，原告柴尚威、柴国南、柴文岳于2018年6月10日向原慈溪市国土资源局进行投诉，请求该局处理柴伟耀非法将农民公寓用地卖给个人建造别墅的行为。原慈溪市国土资源局于2018年8月21日作出[2018]248号《国土资源违法线索核查情况告知书》（以下简称248号《告知书》，告知原告“你们所反映的掌起镇柴家村2008年批准的农民公寓用地位于慈溪市××××村经济合作社（农民公寓）A#、B#用地，A#用地位于掌××路北侧，B#用地位于掌××路南侧，实地踏勘为联排2层别墅。该A#、B#地块经浙江省人民政府批准征用，批准文号为：浙土字A[2008]-0240号，批准面积为1.6354公顷，其中A#地块面积为0.9070公顷，B#地块面积为0.7284公顷，立项为慈溪市××××村经济合作社农民公寓，2010年左右柴家村擅自改变规划方案，以宅基地形式分配给本村村民作为个人建房，但不属于非法转让土地”。原告于2018年10月10日向原慈溪市国土资源局书面申请公开：1.柴家村村民代表会议记录信息，证明“柴家村擅自改变规划方案”确实是村集体行为，不是柴伟耀个人行为。2.“分配”到“宅基地”村民名单和他们原先的宅基地拥有情况，以及本次“分配”“宅基地”每间收费多少和1.6354公顷农民公寓用地共收“宅基地”费多少等四项信息，证明柴家村农民公寓用地确实是“以宅基地形式分配给本村村民”，而不是卖给他们。3.适用法律依据信息，证明“柴家村擅自改变规划方案，以宅基地形式分配给本村村民作为个人建房”确实“不属于非法转让土地”。原慈溪市国土资源局于同月12日收到该申请，经检索，于2018年10月26日作出《233号答复》。并于2018年11月1日向三原告寄送上述答复。原告不服，遂向该院提起本案行政诉讼。另查明，2019年1月因机构改革，原慈溪市国土资源局不再保留，其相关职责由被告资源规划局行使。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）的相关规定，原慈溪市国土资源局具有作出被诉政府信息公开答复的法定职责。原告对被诉行政行为的程序无异议，本院对被诉行政行为程序的合法性予以确认。本案的争议焦点为原告申请公开的信息是否属于原慈溪市国土资源局制作、保存的政府信息，以及原慈溪市国土资源局所作答复是否符合《政府信息公开条例》的规定。对此，原告认为根据被告作出的248号《告知书》相关内容，被告应当持有相应政府信息，才能得出“立项为慈溪市××××村经济合作社农民公寓，2010年左右柴家村擅自改变规划方案，以宅基地形式分配给本村村民作为个人建房，但不属于非法转让土地”的结论，而被告则认为原告提出政府信息公开申请，系名为政府信息公开申请，实为信访的行为，不应在政府信息公开程序中予以处理。该院认为，根据对《政府信息公开条例》立法目的和政府信息公开制度功能的一般理解，在政府信息公开案件中，政府信息“依法应当存在”和“事实上是否存在”之间虽有关联，但不能等同。如果政府信息依法应当存在而行政机关答复不存在的，一般仅需审查行政机关是否已经尽到合理检索义务或者能否作出合理说明。在此过程中附带产生确认相关信息不存在的法律效果，同样可以发挥政府信息公开制度对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。此中可能存在的违法性问题，应当直接针对该信息指向的行政行为提出，不属于政府信息公开案件的审查范围。根据《政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。原慈溪市国土资源局在收到原告的申请后，经向档案室、掌起镇土管所等部门询问核实，并结合电子办公系统检索，未查询到原告要求公开的柴家村改变规划方案的村民代表会议记录、分配到宅基地的村民名单及收费信息。在此情况下，原慈溪市国土资源局确认没有相关政府信息，已尽到合理检索义务。原告亦未提供上述信息系被告制作、保存或存在的证据，故原慈溪市国土资源局告知三原告相关信息不存在并无不当。因原慈溪市国土资源局并不掌握分配到宅基地的村民名单，故亦无法明确该部分人员的指向，无法就其原宅基地拥有情况作出答复，因而告知三原告进行补正，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定。此外，原告要求公开适用法律依据，以证明“柴家村擅自改变规划方案，以宅基地形式分配给本村村民作为个人建房”确实“不属于非法转让土地”的申请，实质系对248号《告知书》不满，要求行政机关提供告知内容合法性的依据，系质疑、咨询，不属于《政府信息公开条例》所调整的政府信息范畴，原慈溪市国土资源局对此所作答复，并不影响原告的实质权利，不属行政诉讼受案范围，该院不予审查。综上，被诉行政行为程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确。原告如认为相关人员存在土地违法行为，应另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回原告柴尚威、柴国南、柴文岳的诉讼请求。 2上诉人上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。被上诉人在248号《告知书》中承认对于上诉人所举报的原村书记柴伟耀非法买卖农民公寓用地有过调查核实的事实，故在履职过程中掌握了2上诉人所申请公开的信息，应予以公开。同时，被上诉人应该向柴家村土管组调查询问，以进一步获得相关信息予以公开。一审法院认定被上诉人已经履行了合理检索的义务，未查询到相关信息错误，请求撤销原判，撤销被诉政府信息公开答复书，并责令重作。 被上诉人辩称，一、该机关经对纸质档案及电子办公系统进行检索后，告知上诉人其要求公开的柴家村村民代表会议记录信息、“分配”到“宅基地”村民名单、本次“分配”“宅基地”每间收费多少和1.6354公顷农民公寓用地共收“宅基地”费多少等四项信息不存在。已尽到了合理检索义务，且该机关未就村集体可能存在的相关行为作出过行政处理，故被申请的相关信息不可能由该机关在行政程序中制作和保存。因“分配”到“宅基地”村民的名单不存在，无法明确该部分人原宅基地情况，故要求上诉人补正。该机关已经履行政府信息公开义务。二、上诉人此前通过信访渠道提交《投诉书》，该机关也通过248号《告知书》予以答复。本案上诉人申请政府信息公开，是要求该机关通过举证来证明答复书的合法性，其实质是对信访答复行为提出异议，故不属于《政府信息公开条例》及行政诉讼的受案范围。一审判决认定事实和适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中，双方均未提供新的证据，本院根据原有证据对一审认定的事实予以确认。 本院认为，本案2上诉人根据《政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）的相关规定向原慈溪市国土资源局申请政府信息公开，双方对后者具有作出被诉政府信息公开答复的法定职责和程序均不持异议，本院对此予以确认。根据《政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。被上诉人举证证实原慈溪市国土资源局在收到申请后经向档案室、掌起镇土管所等部门询问核实，并结合电子办公系统检索，未查询到各申请人要求公开的柴家村改变规划方案的村民代表会议记录、分配到宅基地的村民名单及收费信息，故该局确认没有相关政府信息，应认为已尽到合理检索义务。原慈溪市国土资源局告知各申请人相关信息不存在并无不当。2上诉人认为被上诉人在248号《告知书》中承认对其举报的非法买卖农民公寓用地有过调查核实的事实，故在履职过程中应该掌握了其申请公开的信息，应予以公开。同时，被上诉人应该向柴家村土管组调查询问，以进一步获得相关信息予以公开。该主张混淆“应该有”与“实际有”之间的区别，也混淆了申请政府信息公开与申请其他行政履职之间的区别，且2上诉人亦未提供上述信息系被上诉人制作、保存或存在的证据，故对其主张本院不予采信。因原慈溪市国土资源局未掌握已分配到宅基地的村民名单，故无法就相关人员原宅基地拥有情况作出答复，在此情况下告知申请人进行补正，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定。2上诉人要求被上诉人公开“柴家村擅自改变规划方案，以宅基地形式分配给本村村民作为个人建房”确实“不属于非法转让土地”的法律依据，该申请系对248号《告知书》合法性的质疑、咨询，一审法院认定其不属于《政府信息公开条例》所调整的政府信息范畴、原慈溪市国土资源局对此所作答复未影响申请人的实质权利，故不属行政诉讼受案范围，并无不当。2上诉人如果认为相关人员存在土地违法行为，应另行主张权利。一审法院认定被诉政府信息公开行政行为合法，该结论无误。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。程序合法，判决结果应予维持。2上诉人上诉理由不足，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柴尚威、柴文岳负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇一九年十一月十五日 书记员  何锦霞