湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终847号 上诉人（原审原告）百营物业发展（武汉）有限公司，住所地武汉市江汉区中山大道**。 法定代表人牟林，该公司董事长。 委托代理人杨小兰，系该公司员工。 委托代理人刘雨婷，系该公司员工。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉，住所地武汉市江岸区三阳路**> 法定代表人盛洪涛，局长。 委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。 上诉人百营物业发展（武汉）有限公司（以下简称百营物业公司）因诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）不履行法定职责一案，不服武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告百营物业公司与原武汉市土地管理局于1994年9月23日签订《国有土地使用权批租合同》（WP-94-126），约定将武汉市江汉区永康里14060平方米的土地批租给原告百营物业公司，武汉市人民政府于1998年6月1日向百营物业公司核发WP国用（1994）字第**号《国有土地使用证》。1996年4月1日，原武汉市城市规划管理局向百营物业公司颁发武规建证字（96）156号《建设工程规划许可证》，工程时间1996年4月至1998年12月。1997年9月30日，原武汉市城乡建设管理委员会向原告百营物业公司颁发武建施字换第048号（97069号）《施工许可证》，工期1997年4月21日-1998年10月13日。1996年项目开工建设，1998年停工至今。2017年3月14日，原告百营物业公司向原武汉市国土资源和规划局提交申请报告，申请补发百营广场项目建设用地规划许可证，该局于同年3月24日回复没有查到百营广场项目办理建设用地规划许可证的相关资料，补发相关许可证没有依据。2018年9月17日，原告百营物业公司向被告原武汉市国土资源和规划局申请补办百营广场项目建设用地规划许可证，该局于当日予以受理，当月30日出具《关于百营广场项目申请建设用地规划许可证的不予许可告知书》，告知其“建设用地规划许可是规划部门依建设单位和个人的申请，依法赋予建设单位和个人在城乡规划区内获取土地使用权的行政行为。由于你公司已依法获取了该项目的土地使用权证并进行建设，因此不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《湖北省城乡规划条例》第三十六条、《武汉市城乡规划条例》第四十三条关于核发建设用地规划许可证的规定”，决定对百营广场项目不予用地规划许可。原告百营物业公司对该不予许可告知不服，诉至原审法院，诉请1、判令依法撤销被告于2018年9月29日向原告作出的《关于百营广场项目申请建设用地规划许可证的不予许可告知书》；2判令被告按原告申请，依法向原告补发百营广场项目的《建设用地规划许可证》；3、本案诉讼费用由被告承担。审理中，原审法院经向被告市自然资源规划局核实，没有查到涉案项目建设用地规划许可相关资料。 原审法院认为，根据前述查明的事实，涉案项目于1996年开工建设，1998年停工至今，期间，国家对建设用地规划许可的法律规范和行政机关制度规范均作了较大修改和变化。现原告百营物业公司于2018年9月17日向被告市自然资源规划局申请补办该项目建设用地规划许可，应依据当前法律规定具备相应法定条件而非简单地“补发”。且经被告市自然资源规划局核实没有涉案项目建设用地规划许可相关档案资料，原告百营物业公司亦无证据证明涉案项目确实存在过建设用地规划许可，故其要求补发该许可没有事实和法律依据，原审法院依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告百营物业发展（武汉）有限公司的诉讼请求。 上诉人百营物业公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审法院错误审理本案审查对象，导致本案违反行政诉讼案件审判规则而偏离本案诉讼争议焦点作出判决。本案案情是上诉人申请办理补发遗失的百营广场项目建设用地规划许可证事宜，被上诉人混淆申请事项，将上诉人申请补发建设用地规划许可证事项按照申请办理核发新的建设用地规划许可证事项，作出《关于百营广场项目申请建设用地规划许可证的不予许可告知书》予以拒绝。2、一审法院超出案件审查范围，偏袒被上诉人的违法行为。一审认为因项目停工期间相关法律规定作出修改变化，“现原告百营物业公司于2018年9月17日向被告市自然资源规划局申请补发该项目建设用地规划许可，应依据当前法律规定具备相应条件而非简单地补发”而驳回上诉人的诉讼请求，没有任何事实和法律依据。3、一审法院故意忽略本案诉讼中上诉人曾取得并存在百营广场项目建设用地规划许可证的关键事实，替被上诉人将内部工作职责中过失所造成的不利后果转嫁给上诉人公司承担。现百营广场项目有拆迁许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证及施工许可证，原告肯定是按照法定程序取得了项目建设用地规划许可证为前提的，一审以“经过被告市自然资源规划局核实没有涉案项目建设用地规划许可相关档案资料，原告百营物业公司亦无证据证明涉案项目确实存在建设用地规划许可”为由，认定上诉人项目不存在建设用地规划许可证而驳回上诉人的诉讼请求，就是严重忽视本案关键事实，将从常理上就能推论出的事实彻底忽视。综上所述，请求法院：1、撤销武汉市江岸区人民法院作出的（2019）鄂0102行初32号行政判决书，将本案发回重审或直接对本案予以改判；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源规划局二审未提交书面答辩意见，坚持一审答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。二审期间，上诉人补充提交了以下证据：1、（2019）鄂中星内证字第8579号《公证书》（关于被上诉人于2019年7月8日在武汉城市留言板上针对百营广场项目问题作出官方回复的截图公证件），证明被上诉人于2019年7月8日在武汉城市留言板上针对百营广场项目问题作出官方回复时，阐述了百营广场项目状况自停工至今维持原状，未有任何变动的事实。2、2019年9月25日在湖北政务服务网上截取的关于被上诉人武汉市自然资源和规划局权责清单中“建设用地（含临时用地）规划许可证核发”事项内容图片，证明办理建设用地规划许可证，包含补发建设用地规划许可证是被上诉人的法定行政职能。上述证据经质证，被上诉人发表以下质证意见：对证据1《公证书》的真实性需提供原件核实。公证书只是上诉人工作人员在电脑前操作的状况，并没有对百营物业公司现状进行描述，达不到证明目的。证据2的真实性无异议，合法性无异议，达不到证明目的，且不认为是新证据的范围，网上信息一直都有，上诉人一审就应该提交。规划法并没有明确补办的相关规定，补办的受理条件是已经取得建设用地规划许可证，上诉人向我们申请时也没有提交建设用地规划许可证。本院认为，上述证据1与本案没有关联性，本院不予采信。证据2真实、来源合法，与本案具有关联性，是上诉人针对被上诉人在案件审理过程中提出的不同于作出被诉行为的新理由收集的证据，符合新证据的情形，本院予以采信。并根据该证据认定以下事实：湖北政务服务网上载有武汉市自然资源和规划局办理《建设用地规划许可证》（补发）的受理要求、法定时限、申请材料等的业务流程规定。 本院认为，根据涉案建设项目当时有效实施的《武汉市城市规划管理办法》第十八条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请使用土地的，按照下列程序办理规划报批手续：（一）建设单位或者个人持经批准的建设计划书和有关资料，外商投资建设项目持市级以上对外经济主管部门的审核批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门按照审批权限发给规划选点通知，提供规划设计条件；（三）建设单位或者个人据以提出规划设计方案和总平面布置图，报城市规划行政主管部门审查，核定用地性质和范围，核发建设用地规划许可证；（四）建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，按照规定向土地管理部门申请用地。需变更用地位置或者用地面积界限的，应当征得城市规划行政主管部门的同意。”第二十四条规定：“建设单位从取得建设用地规划许可证之日起一年内不办理征用土地手续，又未经原审批机关同意延期的，建设用地规划许可证自行失效。”第三十条规定，“在城市规划区内新建、改建、扩建建筑物或者构筑物，建设单位或者个人须按照下列程序申请领取建设工程规划许可证：（一）建设单位或者个人持经批准的建设计划书、土地使用证和地形图以及其他有关文件，向城市规划行政主管部门提出建设工程核位申请；……（四）城市规划行政主管部门审定施工图纸，经现场定位放线后，核发建设工程规划许可证，建设单位凭证办理施工手续。”从上述条文规定的程序可知，在城市规划区进行建设需要使用土地的，依法申请核发并取得建设用地规划许可证是后续向土地管理部门申请用地，办理征用土地手续，以及申请核发建设工程规划许可证，办理施工手续的前提。本案中，上诉人百营物业公司就涉案百营广场项目办理了武拆许字（94）第143号《拆迁许可证》，并于1998年6月1日取得了WP国用（1994）字第**号《国有土地使用证》。武汉市城市规划部门向其核发了武规建证字（96）156号《建设工程规划许可证》，原武汉市城乡建设管理委员会也向其核发了武建施字换第048号（97069号）《施工许可证》。因此，在被上诉人没有提出相反证据的情况下，由此事实可以推定出上诉人在取得上述权属登记以及相关行政许可之前，应该向城市规划部门申请并取得过涉案项目的《建设用地规划许可证》。对此，被上诉人在二审中调查中也明确认可上诉人应当曾经办理过相关《建设用地规划许可证》。现上诉人提出其原先核发的《建设用地规划许可证》遗失，向被上诉人提出补发申请。被上诉人对上诉人的补发申请不是审查其是否具有已取得《建设用地规划许可证》的事实，是否提供了相关规定的申报资料，是否符合补办条件，而是依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《湖北省城乡规划条例》第三十六条、《武汉市城乡规划条例》第四十三条关于核发建设用地规划许可证的规定作出本案被诉《关于百营广场项目申请建设用地规划许可证的不予许可告知书》，明显属于认定事实不清和适用法律错误。关于被上诉人提出相关法律法规没有关于如何补办的规定，故上诉人申请补发没有法律依据。本院认为有关证件证照遗失，有权颁证机关予以审查并办理补发是其应有的职责，且湖北政务服务网显示被上诉人确实具有相关行政职能，故被上诉人此观点不成立，本院不予支持。至于被上诉人提出其内部没有查到涉案项目建设用地规划许可相关资料的问题，除非被上诉人能提出明确的证据证明上诉人确实没有办理过涉案项目建设用地规划许可，否则被上诉人应该承担相应的不利后果。一审法院认为应由上诉人对确实存在过建设用地规划许可负举证责任，从而认为上诉人要求补发建设用地规划许可证没有事实和法律依据，驳回上诉人的诉讼请求，存在举证责任分配和认定事实错误。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定判决如下： 一、撤销湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初32号行政判决； 二、撤销被上诉人武汉市自然资源和规划局于2018年9月29日向百营物业发展（武汉）有限公司作出的《关于百营广场项目申请建设用地规划许可证的不予许可告知书》； 三、责令被上诉人武汉市自然资源和规划局自本判决生效之日起两个月内对上诉人百营物业发展（武汉）有限公司关于补办百营广场项目建设用地规划许可证的申请重新作出处理。 本案一、二审诉讼费各50元均由被上诉人武汉市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 红 审判员 程敬华 审判员 俞 震 二〇一九年十一月五日 法官助理徐洁心 书记员祁平