山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终2108号 上诉人（原审原告）东营盛唐置业有限公司，住所地东营市府前大街59号孵化大厦（Ｂ）楼523房。 管理人马长生，主任。 委托代理人郭中政，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东营市人民政府，住所地东营市东营区府前大街77号。 法定代表人赵志远，市长。 被上诉人（原审被告）东营市自然资源局（原东营市国土资源局），住所地东营市东营区府前大街95号。 法定代表人陈荫鲁，局长。 以上两被上诉人共同委托代理人高兴叶，东营市自然资源局东营经济技术开发区分局法规科科长。 以上两被上诉人共同委托代理人胡新华，山东城合律师事务所律师。 上诉人东营盛唐置业有限公司（以下简称盛唐公司）因诉被上诉人东营市人民政府（以下简称东营市政府）、东营市自然资源局土地出让行为违法一案，不服东营市中级人民法院于2018年7月30日作出的（2018）鲁05行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年7月7日，东营市政府作出《关于同意东营市2009年第七期国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（[2009]东政土批字23号，以下简称《出让方案批复》）。该批复主要内容为：“市国土资源局：你局《关于请求批准的请示》（东国土资发[2009]131号）收悉。经研究，同意批准1号-9号地块由国有未利用地转为国有建设用地，同意批准《东营市2009年第七期国有建设用地使用权挂牌出让方案》，请依法组织实施。” 2009年7月22日，东营市国土资源局（以下简称东营市国土局）通过报纸发布了《东营市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（东国土资告字第[2009]10号，以下简称《出让公告》），并制定了《东营市国有建设用地使用权公开出让文件》（东国土资告字[2009]10号，以下简称《出让文件》）。2009年8月21日，东营市国土局与东营新天地投资有限公司签订挂牌成交确认书。2009年9月7日，东营市国土局与东营新天地投资有限公司（后更名为盛唐公司）签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第六条约定，出让人在交付土地时该宗地应达到“（一）场地平整达到自然平整；周围基础设施达到三通（通水、通电、通路）”。在《出让文件》中的《出让须知》第五条第五项“答疑及现场踏勘”中，东营市国土局已明确告知盛唐公司：对出让文件有疑问的，可以在挂牌活动开始前以书面或者口头方式向答辩人咨询。竞买人在竞买前可自行现场踏勘竞买地块情况；在第十条注意事项第一项中，又明确告知盛唐公司：须全面阅读有关挂牌文件，如有疑问可以在挂牌活动开始日以前用书面或口头方式向答辩人咨询。盛唐公司可到现场踏勘挂牌出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。2009年8月17日，盛唐公司向东营市国土局提交《竞买申请书》，在申请书第一条中明确表示“经认真审阅有关挂牌文件和实地勘察挂牌地块，认为具备竞买人资格，特申请参加挂牌出让交易会”。 盛唐公司认为东营市政府批准涉案土地出让方案的行为和东营市国土局将不具备开发条件的土地出让给了盛唐公司的行为违反《土地储备管理办法》及国土资源部国土资发[2010]204号、国土资发[2010]151号、国土资电发[2007]36等规定。盛唐公司提起本案诉讼，请求确认东营市政府批准涉案土地出让方案的行为违法；确认东营市国土局将涉案土地出让给盛唐的行为违法。 原审法院认为，本案庭审中，法庭向盛唐公司释明，盛唐公司起诉的标的是两个行政行为，告知其作出选择，但盛唐公司认为，两个行政行为不可分，拒绝对起诉的行政行为作出选择。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政作为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，东营市政府于2009年7月7日作出《出让方案批复》，2009年8月21日，东营市国土局与东营新天地投资有限公司签订挂牌成交确认书。2009年9月7日，东营市国土局与东营新天地投资有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。因此，从2009年9月7日开始，盛唐公司即已经知道了东营市国土局作出的出让行为。该合同第六条约定，出让人在交付土地时该宗地达到“（一）场地平整达到自然平整；周围基础设施达到三通（通水、通电、通路）。”即使东营市国土局出让时未达到三通，但盛唐公司已经在涉案土地上进行了建设，也是知道或者应当知道了涉案土地是否到达了三通条件。因此，至盛唐公司起诉，已经超过行政诉讼法规定的起诉期限，盛唐公司的起诉，人民法院不应当立案，已经立案的，应当驳回起诉。作为房地产开发企业的盛唐公司，应当了解在土地出让前，必须经过东营市政府的审批。盛唐公司庭审中也认为根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条的规定，土地出让前必须经有批准权限的人民政府批准后，才能实施。同时，盛唐公司提供的与开发区管委会、东营市国土局等部门的信函，只是要求有关部门对东五路进行市政配套，与土地出让时是否达到三通无关。 综上，盛唐公司的起诉已经超过了法定的起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，其起诉人民法院不应当受理。依据《最高人民法院的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回盛唐公司的起诉。案件受理费50元，予以退回。 上诉人盛唐公司不服原审法院裁定提起上诉，请求：撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由如下：1.盛唐公司对东营市政府的起诉并未超过起诉期限。2017年8月，在盛唐公司与东营市国土局行政复议一案质证时，盛唐公司才知道东营市政府作出的被诉批准涉案土地出让方案的行为，而且本案涉及土地系不动产，应适用二十年最长诉权保护期限的规定。2.盛唐公司对东营市自然资源局（原东营市国土局）的起诉并未超过起诉期限。（1）涉案土地未达到合法出让条件，盛唐公司基于对政府承诺的信任，遂摘牌受让该土地。东营市自然资源局（原东营市国土局）未及时告知盛唐公司司法救济权利，因此应以盛唐公司明确知道自己权利被侵害的时间及被告知司法救济权利时间计算起诉期限。（2）从2009年9月7日至盛唐公司起诉前，盛唐公司与东营市自然资源局（原东营市国土局）及涉案土地所在的东营经济技术开发区管理委员会一直在协调处理涉案争议，且东营经济技术开发区管理委员会依然承诺对涉案土地通行道路等配套设施进行完善。本案盛唐公司系因不属于自身的原因耽误的起诉期限的情形，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。 被上诉人东营市政府向本院提交书面答辩意见称，盛唐公司的上诉理由不能成立，应当予以驳回。主要理由如下：1.东营市政府所作出的《出让方案批复》是为实施土地出让挂牌行为而发生的上下级“层报”过程性内部审批行为，是对不特定人群作出的不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼的受案范围。特别强调的是出让方案共涉及11宗土地，不仅是盛唐公司参与挂牌的一宗土地。2.对外发生法律效力的《出让公告》、《出让文件》发布机关并非东营市政府，东营市政府不是本案适格被告。3.2009年7月22日，盛唐公司就通过东营市自然资源局（原东营市国土局）在东营日报上发布的《出让公告》知晓涉案土地挂牌出让经过了东营市政府批准，同时知晓有关11宗土地出让的有关的内容及具体要求。盛唐公司提起本案诉讼已经超过了法定起诉期限。4.东营市政府作出批准挂牌出让方案的行为并未违法。涉案土地在挂牌出让前权属清楚，达到出让条件，符合规划。5.盛唐公司在参与竞买前已经认真审阅有关挂牌文件和实地勘察挂牌地块，对相关情况完全知晓，且未在挂牌出让前提出任何异议，自愿参加挂牌，应自行承担法律责任，其请求不应得到支持。 被上诉人东营市自然资源局（原东营市国土局）向本院提交书面答辩意见称，盛唐公司的上诉理由不能成立，应当驳回上诉，维持原判。主要理由如下：1.盛唐公司就同一事实和理由（确认东营市国土局出让涉案土地行为违法）先后提起过行政复议和行政诉讼，其无正当理由再行起诉，诉讼标的已为生效裁判所羁束，故应当裁定驳回起诉。2.盛唐公司最迟于2009年9月7日与东营市国土局签订正式的出让合同之日起就知道了涉案土地出让行为及内容，且知道交付土地的条件为三通一平，其提起本案诉讼已经超过了法定起诉期限。3.涉案出让地块周围达到了通行条件，盛唐公司在该土地上已经完成了85%的开发面积，其请求确认出让涉案土地行为违法没有依据。4.挂牌出让前盛唐公司未提出任何异议，应自行承担一切法律后果。 各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据材料。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院另查明，2017年6月27日，盛唐公司以东营市国土局在交付涉案土地时未达到三通一平、不符合法定出让条件以及东营市经济技术开发区管理委员会不履行市政建设配套职责为由向东营市政府提出行政复议申请，请求确认东营市国土局出让涉案土地行为违法，确认东营市经济技术开发区设施的行为违法，请求责令东营市国土局作出收回涉案土地的决定。东营市政府于2017年9月21日作出了［2017］东政复（决）字第30号行政复议决定，认为盛唐公司一并提起行政复议符合行政复议法的立法目的和为行政相对人提供便利、快速解决行政争议的立法精神。对于盛唐公司提出的确认东营市国土局出让涉案土地行为违法的请求，东营市政府认为该项申请超过了最长二年的行政复议期限；对于盛唐公司提出的确认东营市经济技术开发区设施行为违法的请求，东营市政府认为不属于行政复议受案范围；对于责令东营市国土局作出收回涉案土地的决定请求，东营市政府认为该项主张无事实及法律依据。盛唐公司对该复议决定不服，于2017年10月9日以东营市经济技术开发区管理委员会和东营市国土局为被告向东营市中级人民法院提起行政诉讼。2017年11月16日，盛唐公司申请撤回对两被告的起诉。同日，东营市中级人民法院作出（2017）鲁05行初16号裁定，准许盛唐公司撤诉。 再查明，东营市国土局现更名为东营市自然资源局；盛唐公司现处于破产清算阶段。 本院认为：本案争议焦点为针对不同行政机关作出的不同行政行为能否提起同一个行政诉讼；东营市政府批准涉案土地出让方案行为否属于行政诉讼受案范围;盛唐公司起诉东营市自然资源局（原东营市国土局）出让涉案土地的行为是否符合起诉条件。 关于对不同行政机关作出的不同行政行为能否提起同一个行政诉讼的问题。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。除法律和司法解释有明确规定外，在同一行政案件中，针对不同行政机关作出的不同行政行为提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，盛唐公司的诉讼请求为确认东营市政府批准涉案土地出让方案的行为违法；确认东营市自然资源局（原东营市国土局）将涉案土地出让给盛唐的行为违法。上述诉讼请求系针对两个不同的行政行为，且被诉的两个行政行为的作出主体亦不相同，本案也不存在东营市政府与东营市自然资源局（原东营市国土局）共同作出行政行为的情况。盛唐公司将上述两行为一并提起本案诉讼，不符合起诉条件。 关于东营市政府批准涉案土地出让方案行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”本案中，东营市政府作出批准宗地出让方案的行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。东营市政批准涉案土地出让方案的行为，对盛唐公司权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因东营市政府批准涉案土地出让方案的行为不可诉，故本案审查对象仅为东营市自然资源局（原东营市国土局）将涉案土地出让给盛唐公司的行为。 关于盛唐公司起诉东营市自然资源局（原东营市国土局）出让涉案土地的行为是否符合起诉条件的问题。本案被诉涉案土地出让行为，盛唐公司曾于2017年6月27日以相同的事实与理由向东营市政府申请过行政复议，东营市政府作出驳回复议申请决定后，盛唐公司仍不服并于2017年10月9日对东营市自然资源局（原东营市国土局）出让涉案土地的行为提起行政诉讼，2017年11月16日盛唐公司又申请撤诉，并被法院裁定予以准许。[2017]东政复（决）字第30号行政复议决定实际上已涵盖了对东营市自然资源局（原东营市国土局）出让涉案土地的行为的审查，该复议决定已经发生法律效力。东营市自然资源局（原东营市国土局）向盛唐公司出让涉案土地的行为的行为受上述行政复议决定的效力所羁束。盛唐公司再行就该行为提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。 综上，原审法院裁定驳回盛唐公司的起诉，理由虽有不当，但裁判结果正确，依法应予维持。上诉人东营盛唐置业有限公司的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年二月二十日 书记员  李 倩