江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏07行初13号 原告王玉山,男,1960年7月8日出生,汉族，户籍所在地江苏省灌云县，现居住地江苏省灌云县。 原告周友兵,男,1964年9月3日出生,户籍所在地江苏省灌云县，现居住地江苏省连云港市海州区。 原告孙占波,男,1966年7月24日出生，户籍所在地江苏省灌云县，现居住地江苏省灌云县。 被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人成殿军，该县工作人员。 委托代理人茆海元，江苏震云律师事务所律师。 原告王玉山、周友兵、孙占波诉被告江苏省灌云县人民政府（以下简灌云县政府）房屋征收决定一案,向本院提起行政诉讼。本院分别于2018年3月12日、3月16日立案受理，依法组成合议庭进行审理。因王玉山、周友兵、孙占波提起的诉讼请求相同，均请求撤销被告灌云县人民政府作出的灌政发〔2017〕121号《关于对青龙、龙桥商城旧城改建项目用地范围内房屋实施征收的决定》，本院在征得原告同意后依法裁定并案审理。本院于2018年8月30日公开开庭审理了本案。原告王玉山、周友兵、孙占波，被告灌云县政府的委托代理人成殿军、茆海元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月9日，灌云县政府作出灌政发〔2017〕121号《关于对青龙、龙桥商城旧城改建项目用地范围内房屋实施征收的决定》（以下简称121号征收决定），决定征收青龙、龙桥商城旧城改建项目用地范围内的房屋及其他不动产。 原告王玉山、周友兵、孙占波提起诉讼请求撤销121号征收决定。事实和理由：原告王玉山称其房屋位于青龙、龙桥商城旧城改建项目用地征收范围内，用于门面经营，121号征收决定实体和程序均违法，严重侵犯其合法财产权利。原告周友兵称其是龙桥商城二楼商铺业主，龙桥商城始建于1992年。2017年3月，商城项目房屋被登记公告。2017年5月1日，商城被公安消防大队作出处罚，责令关停。2017年8月9日，灌云县政府作出121号征收决定，该决定程序违法应予以撤销。原告孙占波称灌云县政府作出121号征收决定，地块将来的规划、建设项目及详图、是否为公共利益的需要等方面，原告均不清楚。被告对旧城改建的项目也不采纳社会公众意见，在征收补偿方案里，被告拒绝就地、就近安置，也没有告知原告有听证的权利，侵犯原告合法权益。 原告王玉山向本院提交如下证据： 1、购房缴费证明，证明王玉山是征收商城合法业主； 2、121号征收决定及附件《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案》，证明决定程序违法。 原告周友兵向本院提交如下证据： 1、身份证复印件，证明周友兵的主体身份信息； 2、购房收据，证明周友兵是征收商城合法业主； 3、公布被征收商户房屋权益的认定与处理意见的公告复印件，证明被告程序倒置，该处理意见在121号征收决定出台和公告之后。 原告孙占波向本院提交如下证据： 1、告广大被征收人的一封信，证明涉案块地被征收； 2、121号征收决定及补偿方案，证明征收决定本身不合理； 3、走访转送告知单和信访受理告知书，证明曾经信访要求回迁但被告不予受理； 4、业主意见诉求复印件，证明信访具体内容； 5、征收公布的商城内房间序号及估价结果复印件，证明原告是合法业主且征收程序不合法、补偿不合理； 6、身份证复印件，证明原告身份信息。 被告灌云县政府辩称，青龙、龙桥商城因存在重大消防安全隐患，多次整改无效，相关部门在对商城经营户给予搬迁补助后依法予以关停。因商城被关停，为避免给商城经营户带来进一步损失，灌云县政府是基于公共利益的需要对商城房屋进行征收，并附征收补偿方案一并予以公告。灌云县政府作出121号征收决定根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）规定的相关程序作出的，程序合法，内容有效。原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，应予以驳回。 被告灌云县政府向本院提交如下证据： 1、121号征收决定及附件《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案》、政府公告公某截图，证明灌云县政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，基于消除重大火灾隐患，对基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，作出征收决定，且公告时也载明了补偿方案等相关事项； 2、灌公消（2014）1号、灌公局（2014）5号、灌政办（2014）12号、灌政办（2014）25号、灌消委（2016）005号、灌公消（2016）15号、灌公消（2017）4号、灌公局（2017）33号、县政府灌政复（2017）23号等文件，证明2014年1月13日到2017年以来，青龙、龙桥商城几年来数次因消防安全问题整改而未果，消防部门提请停止使用，商城被关停； 3、《关于食品公司北侧地块棚户区改造项目青龙龙桥片区房屋调查登记的公告》（灌房征[2017]46号）及政府公某截图； 4、《关于伊新花园北、盛都广场西侧（食品公司北侧）地块棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划等问题的函》（灌房征[2017]71号）； 5、灌云县发改委复函《灌云县2017年国民经济和社会发展主要计划指标》，征收项目已经纳入规划； 6、《关于伊新花园北、盛都广场西侧（食品公司北侧）地块棚户区改造项目是否符合县城总体规划的函》（灌房征[2017]70号）； 7、灌云县住房和城乡建设局复函征收项目符合总体规划； 8、《关于伊新花园北、盛都广场西侧（食品公司北侧）地块棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划等问题的函》（灌房征[2017]72号）； 9、灌云县国土资源局复函征收项目符合土地利用总体规划； 10、《伊新花园北、盛都广场西侧地块青龙、龙桥片区改建项目房屋调查登记结果公某》（灌房征[2017]98号）； 11、《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告； 12、《江苏省社会稳定风险评估评审表》，青龙、龙桥商城旧城改建项目通过风险评估； 13、《关于青龙、龙桥商城旧城改建项目被征收房屋所有权人协商选定房地产价格评估机构的公告》（灌房征[2017]120号）； 14、《被征收人协商选定房地产价格评估机构意见汇总表》（项目地块被征收人过半数选择首佳评估公司； 15、《关于青龙、龙桥商城旧城改建项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》（灌房征[2017]123号）； 16、征收专用账户对账单，2017年7月7日时约有1.7亿存款。 上述证据3-16证明被告作出征收决定程序合法，对征收房屋的评估经过协商，对补偿方案和社会风险评估进行了公某。 法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 经庭审质证，对于原告所举证据，被告灌云县政府质证认为：王玉山提供证据真实性无异议，但证据2不能达到其证明目的；周友兵提供证据真实性无异议，但证据3与本案无关；孙占波提供证据2真实性无异议，其他证据与本案无关。 对于被告灌云县政府所举证据，原告王玉山、周友兵、孙占波质证认为：1、被告没有在作出征收决定前进行调查登记工作；2、国民经济和社会发展规划审批工作需要市政府进行批准，同时需要报请人大,被告没有提供报请相关部门的证据是违法的；3、征收决定中对于被征收地段的使用目的没有明确，不符合土地利用总体规划，没有相关土地利用编制文件；4、专项规划和城乡规划审批机关错误，需要报上一级人民政府审批，且住建局的复函没有文号，不符合文件的形式要件；5、被告应该将调查登记的结果进行公开，并罗列具体被征收人的名单和区位建筑面积等要件，目前被征收人的相关名单和结果并没有公布；6、补偿方案中关于评估的问题、评估公司的选择问题规定错误；7、补偿方案中关于产权调换的规定错误。被告在建的房屋目前没有具体实施，且实施的位置距离被拆迁范围距离五公里左右。没有按照规定就近安置；8、被告没有按照规定组织听证会，征收至今没有足额到位，被告的征收决定载明的诉讼权利不符合法律规定，起诉期限应该是六个月，决定是三个月，违反行政诉讼法的相关条款；9、根据相关法律规定，被告应当依法对未经登记的建筑在征收决定前进行调查、登记、认定、处理，而商城90%的商户都没有产权登记，只有收据，商户自身也不清楚所有面积，不符合法律规定；10、图纸不能作为拆迁赔偿的依据，要以合同为准。同一栋楼同区位的价格不一样，有的人有公摊有的人没有公摊，是违法的。 结合各方质证意见，本院认证意见如下： 原告王玉山提供的证据、周友兵提供的证据1、2及孙占波提供的证据1、2、6真实性、关联性、合法性，本院经审查依法予以确认；周友兵提供证据3系案涉征收决作出之后征收补偿阶段的文件，孙占波提供的证据3-5真实性无法核实，即使真实，也是对商城关停期间经营损失、租金、商铺价格评估及征收补偿等问题信访，对审查121号征收决定合法性问题没有关联，本院不予确认。 对被告灌云县政府提供的证据1-12、16真实性、关联性、合法性，本院依法予以确认，证据13、14、15与121号征收决定的合法性审查无关，本院不予确认。 经审理查明，原告王玉山、周友兵、孙占波系青龙、龙桥商城摊位经营业主。自2014年以来，青龙、龙桥商城因存在重大消防安全隐患多次被消防部门要求整改，但均未达到安全标准。2017年，灌云县政府责令关停青龙、龙桥商城。同时，灌云县政府对两商城所在的伊新花园北、盛都广场西侧（食品公司北侧）棚户区地块（红线范围：东至青龙社区居民区、西至伊山路、南至原工商局、北至民政局）列入2017年棚户区改造房屋征收计划。 2017年3月8日，灌云县房屋征收局公某灌房征[2017]46号《关于食品公司北侧地块棚户区改造项目青龙龙桥片区房屋调查登记的公告》，组织对征收范围内房屋情况进行调查登记。2017年5月27日，灌云县房屋征收局对该项目房屋调查登记结果予以公某。2017年4月17日，灌云县房屋征收局分别致函灌云县发展和改革委员会、灌云县住房和城乡建设局、灌云县国土资源局，要求确认伊新花园北、盛都广场西侧（食品公司北侧）棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划以及是否纳入国民经济和社会发展年度计划、是否符合县城总体规划、是否符合土地利用总体规划。灌云县发展和改革委员会向其出具灌云县2017年国民经济和社会发展主要计划指标，确认包括案涉项目。灌云县国土资源局复函确认案涉项目总面积约163.43亩，其中约0.88亩规划用途为水域不符合土地利用总体规划，其他部分符合《伊山镇土地利用总体规划（2006-2020）年》。灌云县住房和城乡建设局复函确认案涉项目符合县城总体规划要求。2017年7月4日，灌云县政府公告《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况，公告载明《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》已于2017年4月10日至5月11日在政府网站和征收范围内进行公布，经过广泛征求公众意见，截止至2017年5月11日，收到1份书面（含电子邮件）意见，主要涉及安置方式等方面，以及收到公众口头意见与建议，主要涉及房屋征收签约期限、奖励期限、补偿安置方式、违法建筑认定和处理等方面。灌云县房屋征收局根据公众意见对《青龙、龙桥商城旧城改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行修改和完善，修正稿予以公布。评估责任单位灌云县房屋征收局、联评单位灌云县伊山镇政府于2017年7月组织对青龙、龙桥商城旧城改建项目进行社会稳定风险评估。社会稳定风险评估决策事项征求意见时，入户调查586户，其中562户同意项目实施，占95.9%，24户反对，占4.1%。评估组织论证该项目实施风险较小，灌云县风险评估工作领导小组办公室对该项目进行备案，灌云县政府作为事项责任单位对社会稳定风险评估结论予以确认。2017年8月9日，灌云县政府作出121号征收决定（附征收补偿方案），决定征收东至青龙社区居民区、西至伊山路、南至原工商局、北至民政局范围内房屋及其他不动产（详见规划红线图）。2017年8月31日，灌云县政府在其政府网站对121号征收决定及征收补偿方案予以公告。公告载明了121号征收决定的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收签约期限、监督举报电话，并告知被征收人及利害关系人如不服该决定，可以自决定公告发布之日起60日依法向连云港市人民政府申请行政复议，或者自决定公告发布之日其3个月内向人民法院提起诉讼。当日，灌云县房屋征收服务中心征收补偿专款达1.7亿余元，在随后的征收期内，该地块绝大多数被征收人已签订补偿安置协议、领取补偿款、搬迁完毕。原告王玉山、周友兵、孙占波对涉案地块商铺征收补偿安置存有异议，认为灌云县政府作出的征收决定侵犯其权益，遂提起本案诉讼。 本院认为，《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述条例规定，灌云县政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。国有土地上的房屋征收决定影响众多被征收人的合法权益，事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定，对征收决定审查，应当按照《征收与补偿条例》的规定依法进行，审查房屋征收决定是否基于公共利益需要、建设项目是否符合一系列规划、相关征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用、征收决定是否及时公告等。 一、121号征收决定是否基于公共利益需要。《征收与补偿条例》第八条第（三）、（五）项规定，由政府组织实施的防火减灾等公用事业需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要的范畴。本案中，青龙、龙桥商城作为经营场所，长期存在重大消防安全隐患，经过督促整改仍不能达标，公众人身、财产安全无法得到安全保障，且两商城基础设施落后，属于需要改造的棚户区，故121号征收决定基于公共利益的需要。 二、建设项目是否符合一系列规划、是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案中，根据被告提供的证据，案涉征收项目已经相关部门确认符合土地利用总体规划、城乡规划并已纳入国民经济和社会发展年度计划。对于是否符合国民经济和社会发展规划、专项规划要求，被告没有提供证据予以证明。 三、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，虽然被告灌云县政府对征收补偿方案（征求意见稿）依法公某并结合公众意见修改完善予以公布，但是征收补偿方案（征求意见稿）公布之前是否经过相关部门研究论证，灌云县政府没有提供证据予以证明。对于征收补偿方案的听证程序，本院认为，听证的目的是要求市、县级人民政府在作出征收决定前应当充分征求被征收人的意见，以体现大多数被征收人的意愿，确定公平的征收补偿方案。虽然本案被告灌云县政府未召开听证会，其提供的征求公众意见情况也不够具体，无法判断是否需要召开听证会，但根据事前已公开听取被征收人的意见和事后大多数被征收人已签订征收补偿协议的事实可以认定案涉征收补偿方案体现了大多数被征收人认可该方案的意愿，故灌云县政府未组织召开听证会亦无不妥。 四、121号征收决定是否进行社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，灌云县房屋征收局组织有关部门对案涉项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目社会风险性较小，灌云县风险评估工作领导小组办公室对该项目进行备案。虽然《征收与补偿条例》没有对“被征收人数量较多”情形作出具体界定，但案涉征收项目被征收人达500余户，应属于被征收人数量较多情形，故案涉社会稳定风险评估报告未经灌云县政府常务会议讨论决定不当，但灌云县政府已对该报告审查予以采纳，可以视为灌云县政府履行了该项义务。 五、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，案涉征收决定作出时，相关征收补偿费用存入了征收专户，并在后续征收补偿期间逐步到位，绝大多数被征收人在签约期限内已签订了补偿安置协议、搬迁完毕，未出现签订协议后不能领取补偿款或未能得到安置的情形，故涉案地块征收补偿费用已足额到位。 六、121号征收决定是否及时公告。《征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，灌云县政府作出121号征收决定后发布公告。公告载明了121号征收决定的征收目的和征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收签约期限、监督举报电话、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项，然其中对被征收人提起行政诉讼的期限公告为3个月，与法律规定不符，因《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，故121号征收决定的公告程序存在瑕疵。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告灌云县政府主张121号征收决定符合《征收与补偿条例》上述规定，但提供的主要证据不足，本院对其辩称意见不予采纳。对于原告提出撤销121号征收决定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。由于本案征收项目已实际开展，绝大多数被征收人已完成搬迁，如撤销121号征收决定，会给社会公共利益造成重大损失，故应依法确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告灌云县人民政府2017年8月9日作出灌政发〔2017〕121号《关于对青龙、龙桥商城旧城改建项目用地范围内房屋实施征收的决定》的行政行为违法； 二、驳回原告王玉山、周友兵、孙占波的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告灌云县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一九年二月十一日 书记员 苏 洋 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； …… 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行