温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0302行初266号原告张秋月，女，1954年9月9日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人施政、李捷挺（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处，住所地温州市鹿城区沿兴路142号。法定代表人朱克，主任。委托代理人黄宇辉（特别授权），浙江人民联合律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人潘剑虹（一般授权），该局工作人员。原告张秋月因要求确认被告温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处（以下简称仰义街道办事处）、温州市自然资源和规划局（以下简称温州市自资规划局）于2018年7月26日实施的强制拆除行为违法并要求行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月12日立案后，依法组成合议庭，于2018年11月14日公开审理了本案。原告张秋月及其委托代理人施政，被告仰义街道办事处的负责人周骞及委托代理人黄宇辉，被告温州市自资规划局的负责人王永力及委托代理人潘剑虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张秋月诉称，原告系温州市四达服装厂业主及法定代表人，于1993年2月8日，经仰义乡政府批准取得用地审批，在温州市××××街道龙川荒山上建造厂房，占地面积1604.7平方米，建筑面积908平方米。1998年12月15日，温州市土地管理局对原告的厂房作出没收地上建筑物、构筑物，处罚款16158元，没收违法所得的处罚决定。原告依法缴清了罚款，并于2001年递交回购申请，缴纳了48630.16元变价款。2004年市、省国土资源部门同意原告补办用地报批。2003年12月17日经温州市规划局批准，原告向该局缴纳了罚没款64741元，补办了建设用地规划许可证。根据温州市国土资源局《关于违法占地所建的房屋没收变价处理的规定》、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》的规定，原告的厂房已依法办理了回购手续并缴清变价款，虽未办理土地使用权证，但应当认定为合法建筑。2017年9月5日，因104国道温州西过境永嘉张堡至瓯海××工程（××）需要，温州市人民政府对原告厂房所在区域作出征收土地公告。同日，温州市国土资源局作出了征地补偿安置方案公告，该局鹿城分局及仰义街道办事处系征地具体实施单位。而后，原、被告一直未能就补偿安置标准达成一致。2018年7月26日，在未经原告同意，也未作出房屋征收补偿决定的情况下，二被告对原告厂房进行了强制排除。该行为属超越职权的重大违法情形。为了维护原告的财产合法不受侵犯及征收补偿权益，现根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条、第二十八条以及国家赔偿法的相关规定提起诉讼，请依法判令：1、确认二被告于2018年7月26日强制拆除原告位于温州市××××号厂房（占地面积1822.52平方米，建筑面积1868.83平方米）的行政行为违法；2、二被告以不低于工业用房的征收补偿标准（以评估为准）赔偿原告因违法强制拆除行为造成的损失；3、本案诉讼费由二被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.原告的身份证，证明原告的基本信息。2.购荒地协议、收款收据、仰义乡临时用地审批表，证明原告经仰义乡政府批准，购买龙川村荒地建厂。3.行政处罚决定、罚款收据，证明原告已缴清罚款。4.违法用地补办用地报批通知书、变价款收据，证明原告经市、省两级国土部门同意回购厂房，并预缴了变价款。5.建设用地规划许可证、罚没款收据，证明原告就厂房补办建设用地规划许可证。6.厂房质量鉴定意见、环评审查意见、消防审查意见、土地勘测定界报告，证明原告就厂房进行了多项行政审查及手续。7.“两公告，一批复”，证明原告厂房所在土地被国家征收。8.照片，证明被告对原告厂房违法实施强制拆除。原告另申请本院委托评估机构依据丈量图和相应调查登记材料对涉案房屋按判决生效之日的市场评估价值进行评估。被告仰义街道办事处辩称，一、诉争房屋系违法建筑。诉争房屋系原告张秋月于1992年12月28日与龙川村村委会非法买卖土地后建成的建筑物，并于1998年12月15日被温州市土地管理局作出温土监罚[1998]1312号土地行政案件处罚决定书予以处罚。依据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》（以下简称《标准》）第三条：“有下列情形之一，且不符合第四条所规定的，应当认定为违法建筑：（一）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；（二）位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；（三）位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的”、第六条：“本标准所称的旧城区是指1988年版《温州市旧城控制性详细规划》所规定的旧城区范围”的规定，诉争房屋位于1988年的旧城区外，且建成于1992年之后，符合《标准》第三条第（一）、（三）项的规定，且不存在《标准》第四条规定的不认定为违法建筑的情形，故诉争房屋属于违法建筑。二、我单位依法行使拆除违法建筑的职权，拆除诉争房屋符合相关法律、法规的规定。1、依据规定，诉争房屋属于应无条件一律拆除的违法建筑物。该房屋位于仰义街道龙川河侧，依据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》（以下简称《办法》）第十四条：“建成区、在建区和特建区下列情况的违法建筑必须无条件一律拆除：（一）城市道路、河道两侧、已建居住区内违法建筑，包括影响市容景观、侵占道路红线的违法建筑；（二）妨碍城市建设项目实施的违法建筑，包括城市建设、旧村改造征地、拆迁、重大项目建设等区域内违法建筑；（三）影响公共安全的违法建筑，包括影响供电、供水、供气安全，占用公共、消防通道，公共集会活动场所及其他影响安全的违法建筑；（四）新建的违法建筑；（五）侵占绿地的违法建筑，包括在绿地上违法搭建、遮挡绿化严重影响绿化景观的违法建筑。对强制拆除的违法建设，应根据相关法律规定并处以相应的罚款，强制拆除或代为改正的费用由违法行为人承担”的规定，该房屋符合该条第（一）、（二）项规定的情形，应无条件一律拆除。2、我单位依法在职权范围内行使拆除违法建筑的职权。依据《办法》第六条：“区（功能区）人民政府（管委会）、街道办事处（乡镇人民政府）为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动”的规定，我单位拆除诉争房屋系在职权范围内对违法建筑实施处置，未超越职权范围。三、原告诉请赔偿损失，却未提供相应的证据证明其依据，应承担举证不能的责任。综上所述，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证，证明被告的主体资格。2.温土监罚[1998]1312号土地行政案件处罚决定书，证明诉争房屋因违法被处罚及该房屋始建于1993年的事实。3.责令限期改正告知书，证明综合行政执法局告知原告违法建筑需拆除的事实。4.丈量图及年限调查表、《温州市区违法建筑认定标准》、温州市网络问政平台关于1988年版《温州市旧城改造控制性详细规划》的答复，证明依据规定、规划及调查情况，诉争房屋系违法建筑，及该房屋位于河道两侧，必须拆除的事实。5.征收土地公告，证明诉争房屋在征收范围内，作为违法建筑应予拆除及征收补偿标准的事实。6.《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》，证明被告依法行使拆除违法建筑的职权及符合规定情形的违法建筑必须无条件拆除的事实。7.关于鹿城区仰义街道龙川村征地补偿安置方案的批复、温州市市区征收农民集体所有土地管理办法、关于市人民政府令第143号实施后有关政策衔接的意见，证明仰义街道龙川村征地补偿的标准。8.视频，证明诉争房屋拆除时的现状。被告温州市自资规划局辩称，一、我单位未参与2018年7月26日拆除原告厂房的行为，故不是本案适格的被告，也无需承担赔偿责任。二、原告张秋月缴纳的48630.16元相当于押金，如果作价回购程序完成，就当变价款，如果无法作价回购，就当租金。原告作价回购程序实际未完成。被告温州市自资规划局未提交证据、依据。经庭审质证，各方当事人对本案证据的真实性、合法性均无异议，主要争议在于被拆除厂房有无完成作价回购手续。本院认为，双方当事人提供的证据可以证明原告及被告仰义街道办事处的诉讼主体资格及被拆除房屋的基本状况，本院均予以采信。经审理查明，原告张秋月系温州市四达服装厂的经营者。原告从温州市鹿城区仰义乡龙川村民委员会购买位于温州市××××号的土地后，在该土地上搭建了厂房，但未办理建设工程规划许可手续，也未取得土地及房产登记手续。经温州市瓯海测绘与地理信息院于2012年4月26日测量，湾底路5号建筑面积为1868.83平方米。2017年7月4日，温州市人民政府发布（2017年119号）《征收土地公告》，其中明确征地工作由温州市国土资源局鹿城分局会同属地街镇具体实施。原告厂房在上述征地范围内。2018年7月26日，被告仰义街道办事处将原告上述厂房全部拆除。原告不服，向本院递交起诉材料。本院于2018年8月21日以（2018）浙0302引调5560号予以登记。因协调不成，本院于2018年10月12日正式受理本案。另查明，1998年12月15日，原温州市土地管理局作出温土监罚[1998]1312号《土地行政案件处罚决定书》，认定原告未经合法审批，擅自于1993年2月开始建造占地1604.7平方米，建筑面积为908平方米的厂房，决定没收该908平方米的厂房，并处罚款16158元，……。后原告缴清了罚款，并申请补办用地。2001年8月13日，温州市四达服装厂向温州市土地储备中心缴纳了48630.16元的“暂收款”。原温州市国土资源局执法监察机构、原浙江省国土资源厅监察局分别于2003年12月18日、2004年3月31日同意原告补办用地手续。温州市四达服装厂于2008年12月17日取得《建设用地规划许可证》。还查明，根据温委发[2018]63号《中共温州市委、温州市人民政府关于印发〈温州市机构改革方案〉的通知》，温州市国土资源局及其他部门的职责整合，组建温州市自资规划局，不再保留温州市国土资源局。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。从本案现有证据材料来看，拆除原告张秋月的涉案厂房由仰义街道办事处实施，该单位是本案适格的被告。目前并无证据证明原温州市国土资源局（现为温州市自资规划局）实际参与了拆除行为，故原告主张该局是本案共同被告，缺乏事实依据，本院不予支持。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述法律、法规的规定，作出责令限期拆除决定、县级以上地方人民政府责成有关部门拆除、有关部门催告当事人履行义务及作出强制执行决定是强制拆除城镇违法建筑的前提条件。被告仰义街道办事处在缺乏上述前提条件的情况下，直接强制拆除原告的厂房，应当认定其实施拆除行为无强制执行依据，且违反法定程序。因针对涉案房屋事先未作出责令限期拆除决定、催告当事人履行义务等，故不存在城市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除的前提条件。被告根据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》（温委办发[2011]89号）第六条的规定，主张其具有强制拆除的职权依据，本院不予采纳。鉴于强制拆除涉案厂房作为事实行为“不具有可撤销内容”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认违法。需要指出的是，双方当事人对涉案厂房是否为违法建筑存在争议，故被告应及时将相应材料移交职权部门依法作出认定。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，赔偿请求人应当提供证据证明其合法权益受到侵害。本案中，被违法拆除的原告厂房系未经登记的建筑，原告并无提供相关的土地和房屋权利凭证以证明涉案房屋属于其合法财产，其提供的行政处罚决定及缴款凭证、违法用地补办用地报批通知书及缴款凭证、建设用地规划许可证及缴纳凭证等，尚不足以证明其被罚没的厂房已完成作价回购程序。原告厂房是否属违法建筑，应当由政府职能部门进一步调查处理，故原告现主张厂房被违法拆除的赔偿金，本院不予支持。原告提出的评估申请，并无必要，本院不予准许。综上所述，被告仰义街道办事处强拆原告厂房违法，但原告主张温州市自资规划局系本案适格被告，与法不符，本院不予支持；其要求被告赔偿厂房损失的赔偿请求，尚缺乏事实依据，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款第（三）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、驳回原告张秋月对被告温州市自然资源和规划局的起诉；二、确认被告温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处于2018年7月26日将原告张秋月坐落于温州市××××号的厂房（建筑面积为1868.83平方米）拆除的行政行为违法；三、驳回原告张秋月的赔偿请求。本案受理费50元，由被告温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  余 俊人民陪审员  袁恩国二〇一九年二月二十六日书 记 员  曾舒瑶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款第（三）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。