山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行终154号上诉人（原审原告）张某，男，汉族，现住汾阳市。被上诉人（原审被告）汾阳市公安局。法定代表人周某，局长。出庭负责人张涛，汾阳市公安局党委成员。委托代理人吕某，山西轩明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汾阳市人民政府。法定代表人吴某，市长。委托代理人郭某，汾阳市人民政府法制股股长。委托代理人马某，山西佳镜律师事务所律师。上诉人张某因治安行政处罚及行政复议一案，不服吕梁市离石区人民法院（2019）晋1102行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2019年11月20日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张某，被上诉人汾阳市公安局的出庭负责人张涛、委托代理人吕某，被上诉人汾阳市人民政府的委托代理人郭某、马某到庭参加了诉讼。被上诉人汾阳市人民政府的负责人经本院书面通知出庭应诉，未到庭。本案现已审理终结。一审查明，2018年7月2日下午，被告汾阳市公安局石庄派出所工作人员在巡查时，发现石庄镇原家社村后有一个新掏开的铝洞子，便对此事展开调查。经调查，被告汾阳市公安局认定2018年6月下旬，张某、王艳军、张国全在汾阳市昌宁宫一个饭店与杨国林商议，以杨国林为老板，石永攀为工头，在汾阳市××镇后挖铝矿石，挖出后杨国林每吨给张某、王艳军、张国全每人70元，三人平分。从2018年6月29日至7月1日共挖铝矿石100多吨。被告汾阳市公安局经对现场进行拍照、传唤、询问相关当事人，经呈请审批后于2018年7月19日作出行罚决字[2018]000381号《行政处罚决定书》，决定对原告张某行政拘留十日。原告张某不服，向被告汾阳市人民政府申请行政复议，被告汾阳市人民政府于2018年11月15日作出汾政复决字[2018]12号《行政复议决定书》，决定：一、维持被申请人汾阳市公安局作出的行罚决字[2018]000381号《行政处罚决定书》；二、驳回申请人的行政赔偿复议请求。原告张某不服，提起行政诉讼。一审认为，第一，本案中被告汾阳市公安局依据原告张某陈述、同案人杨国林、石永攀、石二伟陈述、现场照片等结论作出行罚决字[2018]000381号《行政处罚决定书》，该行政行为认定事实基本清楚、证据确实充分。被告汾阳市公安局在作出行罚决字[2018]000381号《行政处罚决定书》之前，依法经过立案调查、询问相关当事人，并经呈请审批，对原告张某作出行政拘留十日处罚前曾集体讨论决定，并附有会议记录。该行政行为作出程序符合法律规定。关于被告是否通知被拘留人家属，在被告提供的对被拘留人家属通知书中被告办案人员明确标注了本人拒绝签字，应当认定被告汾阳市公安局已履行了通知被拘留人家属的义务。另外，汾阳市人民政府发布的汾政告[2018]2号《通告》，系针对非法开采矿产资源形势严峻情形下发布的决定，被告汾阳市公安局适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项规定作出行政处罚，其适用法律并无不当。因此，被告汾阳市公安局作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确。第二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款规定，复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中被告汾阳市人民政府应对其作出的汾政复决字[2018]12号《行政复议决定书》的合法性承担举证责任。但被告汾阳市人民政府未向本院提交该行政复议决定合法的相关证据。因此，被告汾阳市人民政府作出的该复议决定违法。第三，原告张某要求判令被告汾阳市公安局给予其赔偿2847.4元的诉讼请求无相关证据证实，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，判决：一、确认被告汾阳市人民政府汾政复决字[2018]12号行政复议决定违法；二、驳回原告张某请求撤销被告汾阳市公安局行罚决字[2018]000381号行政处罚决定书的诉讼请求；三、驳回原告张某请求被告汾阳市公安局给予国家赔偿2847.4元的诉讼请求。上诉人张某的主要上诉理由是，一、上诉人不是原家社村民，也不是铝洞的合伙人，汾阳市公安局只凭王艳军一人的单方陈述对上诉人实施行政处罚，无事实依据。二、汾阳市公安局依据汾政告[2018]2号《通告》作出处罚，适用法律错误，该《通告》不属于紧急状态下的决定命令，县级政府无权决定进入紧急状态。三、行政处罚决定程序违法。其一私自修改行政处罚决定书，执行日期十天变为十一天；其二未通知被拘留人家属；其三行政执法全过程都是两个临时工所为；其四负责人集体讨论应是局务会讨论决定，且会议记录的真实性存疑。故请求：1.撤销汾阳市公安局行罚决字[2018]000381号行政处罚决定；2.撤销汾阳市人民政府汾政复决字[2018]12号行政复议决定；3.判决汾阳市公安局给予上诉人国家赔偿2847.4元；4.撤销吕梁市离石区人民法院（2019）晋1102行初13号行政判决；5.判令二被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人汾阳市公安局未提供书面答辩状，庭审中的主要答辩理由是，一、本案有同案人杨国林、石二伟、王艳军、石永攀的陈述以及现场照片，可以证明上诉人张某参与非法挖铝矿的事实。二、行政处罚决定书修改处已加盖了公安局的公章，作出十日拘留决定前呈请领导审批且经会议讨论，对被拘留人家属的通知书，办案人员已注明本人拒绝签字，均符合法律规定。被上诉人汾阳市人民政府未提供书面答辩状，庭审中的主要答辩理由是，复议机关经审查，上诉人张某系非法开采铝矿洞的合伙人，有王艳军的证据证实，并且与杨国林、石二伟、石永攀的陈述可以相互印证，违法事实清楚，故维持原行政处罚决定正确。二审庭审中，当事人未提供新的证据。经审理，本院依法确认一审查明的案件事实。本院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，汾阳市公安局具有对其辖区内违反治安管理的行为作出行政处罚的职权。本案汾阳市公安局认定上诉人张某的违法事实即其系私挖铝洞的合伙人，主要证据是同案人王艳军的询问笔录能够证实，且与杨国林、石二伟、石永攀的询问笔录及现场照片可以相互印证，非法采矿的基本事实是清楚的。对此，本院认同一审法院的意见，不再赘述。关于张某提出汾阳市公安局适用法律错误的问题，从其上诉理由来看，实质上是认为汾阳市人民政府无权决定进入紧急状态，对汾政告[2018]2号《通告》的合法性不予认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制作的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”在本案中，因张某一审中并未提出一并审查汾政告[2018]2号《通告》合法性的诉讼请求，故对其二审中的上诉理由，本院依法不予支持。关于张某提出汾阳市公安局行政处罚程序违法的问题，经二审查明，行政处罚决定书执行期限确实存在修改的问题，但汾阳市公安局在庭审中已经做出了合理解释，可以采信。另外，行政程序中还存在被拘留人家属通知书未注明通知方式、未加注送达时间，行政处罚决定书办案人员也未加注送达时间，集体讨论会议记录未注明参会人员身份，这些均属于程序轻微违法行为，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定的情形，并未对上诉人的重要程序性权利产生实质损害。本院需要指出的是，2015年新修改的行政诉讼法对程序价值提出了更高的要求，更加严格了行政程序的司法审查标准，明确规定程序轻微违法但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院应当判决确认行政行为违法，但对其效力不作否定性评价，兼顾了行政行为的公定力与行政效率。因此，二被上诉人在今后执法过程中，应当进一步规范执法程序，提升执法水平，减少行政争议。根据上述分析，程序轻微违法并不足以否定行政处罚决定本身的有效性，故本院应确认被诉行政处罚决定违法，但不予撤销，保留其法律效力。同时，根据复议维持决定与原行政行为统一性的原则，本院应一并确认行政复议决定违法。至于张某提出的行政赔偿问题，本院认为，构成行政侵权赔偿的前提条件是，损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，汾阳市公安局虽然存在程序轻微违法的行为，但并未对上诉人张某的实体权利造成损害，故其主张行政赔偿无法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，但对法律适用的理解有偏差，本院应予纠正。上诉人张某的其他上诉理由，证据不足，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销吕梁市离石区人民法院（2019）晋1102行初13号行政判决主文第二项，维持第一、三项；二、确认被上诉人汾阳市公安局于2018年7月19日作出的行罚决字[2018]000381号行政处罚决定违法。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人汾阳市公安局、汾阳市人民政府各负担50元。本判决为终审判决。?审 判 长 王建栋审 判 员 刘慧平审 判 员 李俊泓 二〇一九年十一月二十七日法官助理 张二月书 记 员 刘小连书记员刘小连附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；