江苏省淮安市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏08行初168号原告张吉文，性别：××，汉族，××年××月××日出生，个体工商户。原告宋卫卫，性别：××，汉族，××年××月××日出生，个体工商户，系原告张吉文的妻子。两原告共同委托代理人咸进、王照辉，江苏天淮律师事务所律师。被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮阴区承德北路606号。法定代表人朱晓波，该区区长。委托代理人杨晓飞，该区淮高镇党委委员、人武部长。委托代理人王正清，江苏瀛广达律师事务所律师。原告张吉文、宋卫卫诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）要求履行法定职责一案，于2018年9月3日向本院起诉。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭审理了本案。原告宋卫卫及原告张吉文、宋卫卫的共同委托代理人咸进，被告淮阴区政府机关负责人祈安（副区长）及其委托代理人杨晓飞、王正清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张吉文、宋卫卫诉称：原告系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，在该村拥有宅基地及住宅。原告房屋所在区域已纳入连淮扬镇铁路项目建设的征收范围。经诉讼，淮安市中级人民法院作出（2017）苏08行初109号生效判决，确认被告淮阴区政府征收行为违法。根据《连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）》（淮铁建指办﹝2015﹞2号，以下简称《拆迁实施意见》）文件精神以及法院的生效判决，被告淮阴区政府负有对原告房屋及附属物进行征收补偿的职责。2018年7月24日，原告提出申请，请求被告对原告房屋及附属物进行征收并合理补偿。2018年8月23日，被告作出回复，拒绝履行法定职责，该回复违反法律规定，依法应予撤销，并请求法院判决被告依法履行补偿职责。原告在法定期限向本院提供以下证据：证据1、原告身份证、结婚证，证明原告身份以及夫妻关系。证据2、原告房屋照片两张及房屋平面图，证明房屋是两层楼房，距离铁路外沿中心线只有22米，而环评线的范围是30米，环评线范围的房屋不具有居住功能。证据3、（2017）苏08行初109号行政判决书，证明法院判决确认被告征收行为违法，原告是被征收人，有权要求被告履行征收补偿法定职责。证据4、《拆迁实施意见》，证明原告的房屋位于环评批复范围，被告对原告房屋具有征收补偿职责，以征收工作结束拒绝履职没有依据。证据5、履行法定职责申请书及邮寄回执，证明原告提出履行职责申请。证据6、《关于履行法定职责申请书的回复》，证明被告拒绝履行法定职责。被告质证称：证据1无异议；证据2原告仅有部分房屋在环评线内，不认可房屋距离铁路外沿中心线只有22米；证据3真实性无异议，判决已经确认违法，要求被告再履行征收不符合规定；证据4真实性无异议，环评线内的建筑物本着自愿原则实施迁移，因原告不认可拆迁补偿标准未能拆迁；证据5、6真实性无异议，被告收到申请并回复，已经履行了职责。被告淮阴区政府辩称：1、被告收到原告的申请后，作出《关于履行法定职责申请书的回复》，符合法律规定。2、原告要求征收的房屋已经超出必须征收的范围。原告仅是部分房屋在环评线范围内，依据征收的相关规定，环评线内的征收按照自愿原则处理。因双方达不成一致意见而未征收，现征收工作已经终结。3、被告征收补偿安置行为已被法院确认违法，原告要求被告继续征收无法律依据。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限向本院提供以下证据：证据1、《拆迁实施意见》，证明环评线内系“自愿”拆迁（意见第八页第二段）。证据2、红线图，证明原告房屋的一角在环评线内，并非所有房屋在环评线内。证据3、（2017）苏08行初109号行政判决书，证明被告征收行为已被法院确认违法。证据4、《关于履行法定职责申请书的回复》，证明被告已经就原告的申请依法进行了回复。证据5、国土资源部作出的《国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复》（国土资函﹝2018﹞49号），江苏省国土资源厅作出《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复的函》（苏国土资函﹝2018﹞422号），证明征地具有合法的批复手续。原告质证称：证据1真实性无异议，自愿拆迁应是被征收收人即原告自愿而不是被告自愿；证据2不认可，原告楼房在环评线范围内；证据3无异议，但确认违法不是不征收；证据4真实性无异议，回复内容不认可；证据5的真实性无异议，但与本案无关联性，也不能证明其不履行补偿职责的合法性。本院经庭审举证质证，对双方提供证据认证如下：原、被告双方提供的证据均具有真实性、合法性且与本案具有关联性，能够证明相应的事实，本院予以确认。本院经审理查明：2015年3月15日，淮阴区政府办公室下发《关于印发淮阴区国家重点交通工程建设项目涉及集体土地及附着物征收补偿工作实施意见（试行）的通知》（淮政办发【2015】75号），对于辖区范围内国家重点交通工程建设项目涉及集体土地在征收过程中的补偿问题专门作了规定。2015年10月20日，淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发《拆迁实施意见》。该意见确定了淮安市铁路工程建设指挥部办公室受市政府指派，负责连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁的协调、指导和督查工作，沿线各县（区）人民政府、开发区管委会承担征地拆迁主体责任，分别成立相应的指挥部，具体负责辖区范围内铁路建设土地征用、拆迁安置和建设协调等各项工作。征用土地的范围为连淮扬镇铁路淮安段红线内的永久用地（含补充设计和变更设计增加的用地），主要包括铁路正线、站场、站后“四电”、警务用地、配套设施（不含地方配套工程）以及补充设计和变更设计增加的铁路设计红线范围内永久征收的土地。房屋拆迁范围主要指铁路永久用地范围、环评批复范围以及其他拆迁范围；铁路永久用地范围，是指铁路正线范围内地上附着物、建（构）筑物（不含“三电”迁改、管线迁改），即正线范围内的所有建（构）筑物、装修和地上附着物；环评批复范围，是指经批准环境影响评价报告规定的铁路外轨中心线30米范围内的住宅、医院、学校、敬老院等声环境敏感建筑物；环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移。2015年底，淮阴区政府委派相关人员召开了安置动迁会议，宣布征收工作流程及指导意见，并对征收范围内的土地及房屋等设施进行调查，制作房屋面积普查表、地上附着物调查表。原告张吉文、宋卫卫系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，在该村集体土地上拥有宅基地，建有住宅房屋，该房屋系一个统一的整体，横跨于环评线上，部分在环评线内，部分在环评线外。2016年1月20日，淮阴区王兴镇练湖村村委会向原告发出《告知书》，告知其因连淮扬镇高铁建设的需要，原告的房屋需要拆迁，并要求原告于2016年1月22日之前签订协议，否则后果自负。虽经多次协商，双方仍未能达成拆迁补偿安置协议。2017年8月16日，原告向本院提起诉讼，要求确认被告征收行为违法，本院经审理后认为，该案涉及铁路建设用地的征收行为，且为集体土地，被告在该案中未能提供土地征收的批复及公告，也未提供其他证据证明其征收土地行为的合法性，该征收土地行为依法应构成违法。该判决现已发生法律效力。判决以后，双方当事人就补偿事宜仍未达成协议。2018年7月24日，原告申请被告对其房屋及附属物进行征收并合理补偿。2018年8月23日，被告作出《关于履行法定职责申请书的回复》，主要内容为：原告仅有少部分房屋在环评线范围，环评线内的建筑本着自愿原则实施搬迁，因原告认为补偿标准过低而不愿搬迁，被告遂未予征收补偿，现连淮扬镇高铁项目淮安段征收工作已经结束，遂拒绝了原告要求履职的请求。原告不服，提起本案诉讼。本院另查明，2018年2月10日，国土资源部作出《国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复》（国土资函﹝2018﹞49号），该批复批准了江苏省人民政府的请示，载明新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地业经国务院批准，同意批准建设用地305.9151公顷，作为新建连云港至镇江铁路（××）工程建设和拆迁安置用地。2018年7月17日，江苏省国土资源厅作出《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复的函》（苏国土资函﹝2018﹞422号），函复淮安市人民政府呈报的新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地业经国务院批准。本案争议焦点为：1、被告是否存在征收行为，其合法与否是否影响被告履行补偿职责；2、环评批复范围内的房屋采取“自愿”迁移，双方未能达成一致情况下，被告是否有权拒绝补偿；3、如果被告有义务补偿，双方未能达成一致情况下，被告是否有权作出补偿决定，如何补偿。关于争议焦点一，即被告是否存在征收行为，其合法与否是否影响被告履行补偿职责的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……”本案中，首先，淮阴区政府存在征收行为。本案所涉土地系集体土地，对于在集体土地上进行铁路建设，需要对集体土地进行征收，经过法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发的《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》中也明确了这一点，淮阴区政府客观上也实施了相应的征收行为。淮阴区政府在收到该通知后，其委派相关人员召开安置动迁会议，宣布征收工作流程及指导意见，并对征收范围内的相关土地及房屋等设施进行调查，制作普查表，以淮阴区王兴镇练湖村村委会名义向原告发出《告知书》，告知原告因“连淮扬镇”高铁建设的需要，原告的房屋需要拆迁，并要求原告于2016年1月22日之前签订协议，此后组织相关人员与原告商谈，并要求原告签订补偿安置协议，该一系列的行为均是被告实施或委托他人实施，其客观上存在征收行为。其次，被告的征收行为构成违法，已为生效判决予以确认。征收行为系一个系列行为，其中包含土地征收及补偿安置等行为，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，本案涉及铁路建设用地的土地征收以及红线范围内的房屋拆迁，其需要履行的是对土地征收的批准及公告、征地补偿安置方案的公告以及具体的补偿安置问题等等，而在（2017）苏08行初109号案件（原告起诉被告征收行为违法案件）中，被告仅提供了淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发的《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》，未能提供土地征收的批复及公告，也未提供其他证据证明其征收行为的合法性，故该案判决确认征收行为违法。本案中，被告虽然提供了判决后国土资源部作出的用地批复，但该批复仅是违法后的补救措施，依然未提供其他一系列的公告行为的证据，也不能证明该征收行为现在的合法状态。第三，征收行为违法，并不影响被告履行补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……”因此，征收即有补偿，是征收行为中的基本原则。本案中，被告对原告房屋所在土地实施了征收行为，虽然该征收行为被人民法院判决确认为违法，但该违法仅是对征收行为事实状态的一种确认，判决并未撤销征收行为或者确认征收行为无效，其征收行为依然具有效力。被告作为征收和补偿义务主体，即使征收行为违法，但并不影响被告依法对征收土地范围内的地上附着物等履行补偿职责。关于争议焦点二，即环评批复范围内的房屋采取“自愿”迁移，双方未能达成一致情况下，被告是否有权拒绝补偿的问题。本院认为，首先，根据《拆迁实施意见》，房屋拆迁范围主要指铁路永久用地范围、环评批复范围以及其他拆迁范围，原告的部分房屋在环评批复范围内，属于拆迁范围，应予拆迁。其次，被告的征收行为以及后续的铁路建设行为都已经或者将要对原告的合法权益产生实际影响。涉案地块系建设铁路需要，属于国家重点工程，事关公共利益，在征收土地的同时需对红线范围内的房屋进行拆迁，被告对原告的房屋进行了调查，也向其发出了告知，要求其签订拆迁补偿安置协议，后因双方分歧较大未能达成一致，被告的征收行为已对原告的权利产生实际影响；同时，铁路建设过程中的建设行为，以及建成后的铁路噪声等环境污染等均将对原告的生活产生影响。第三，“自愿”迁移的权利不属于被告，而是属于原告。《拆迁实施意见》规定，“环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移”，从征收来看，被告作为征收主体，其实施征收行为，依法具有补偿义务。原告作为房屋所有权人，其房屋处于环评批复范围，其有权选择迁移或者不迁移，其选择迁移情况下，对地上房屋及其他设施依法享有要求补偿的权利。因此，规定中“自愿”的权利只有原告能够享有，被告并不享有该权利。也就是说，如果原告选择迁移，即使双方未能就补偿事宜达成一致，被告也无权拒绝补偿。被告主张双方未达成一致情况下即可以拒绝补偿的观点，不能成立。关于争议焦点三，即如果被告有义务补偿，双方未能达成一致情况下，被告是否有权作出补偿决定，如何补偿的问题。本院认为，首先，如上所述，原告房屋在拆迁的环评批复范围内，原告有权选择要求迁移，并且有权要求被告进行补偿，被告以原告房屋属于环评批复范围，不属于必须拆迁的房屋，双方未能达成一致为由，拒绝履行补偿职责错误，其所作不予补偿的答复，依法应予撤销，应当继续履行补偿职责。其次，原告的房屋横跨在环评线内外，该房屋属于一个完整的整体，不具有物理上可区分性，因此，该房屋在拆迁过程中，应当作为一个整体进行拆迁，并对其进行补偿。不能人为地将其进行分割拆迁，否则，将导致原告环评线外的房屋等丧失居住和使用的功能，且具有相当的危险性。第三，双方未达成一致情况下，被告应当依法及时作出补偿安置决定。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府应当以书面的形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。因此，本案中，双方未能签订补偿安置协议情况下，即使原告没有申请履行职责，被告也应当主动依法作出包含补偿安置内容的补偿安置决定。被告以双方未能达成一致、征收已经结束等为由，拒绝补偿，缺乏法律依据，本院不予采信。综上所述，原告房屋在拆迁范围内，被告作为征收主体有义务主动履行补偿职责，其拒绝履行补偿职责的答复错误，依法应予撤销；就原告房屋迁移的补偿问题，被告应依法作出补偿安置决定，对原告房屋及附属物等进行合理补偿安置，原告要求其履行法定职责的理由成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告淮安市淮阴区人民政府于2018年8月23日作出的《关于履行法定职责申请书的回复》；二、被告淮安市淮阴区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告的房屋及附属物等作出补偿安置决定。案件受理费50元，由被告淮安市淮阴区人民政府负担。（原告张吉文、宋卫卫可于本判决生效之日起七日内至本院办理退费手续。被告淮安市淮阴区人民政府应于本判决生效之日起七日内向本院交纳案件受理费50元。）如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××62）。审 判 长  徐冬然审 判 员  孙聂娟人民陪审员  许新飞二〇一九年二月十九日法官助理王伏刚书记员金琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。