安徽省巢湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0181行初72号 原告：仲惠琴，女，1965年9月14日出生，汉族，巢湖市人，身份证住址安徽省巢湖市，现住巢湖市。 委托代理人：翁冶中、戴澍，江苏中祥律师事务所律师。 被告：巢湖市公安局，住所地安徽省巢湖市半汤路与渡江路交叉口。 法定代表人：李加权，局长。 委托代理人：孙海生、闫文明，该局法制大队民警。 被告：巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路**。 法定代表人：张红军，市长 委托代理人：王文娟，巢湖市司法局工作人员。 第三人：巢湖市房屋征收办公室，住所地安徽省巢湖市团结路**。 法定代表人：黄世昆，主任。 委托代理人：李林，该房屋征收办公室副主任。 委托代理人：何新才，安徽正新律师事务所律师。 第三人：巢湖市亚父街道办事处，，住所地安徽省巢湖市健康东路** 法定代表人：江家年，主任。 委托代理人：李兴泉，安徽福达律师事务所律师。 第三人：巢湖市揽月货物运输有限公司，住，住所地安徽省巢湖市裕溪路与岗岭路交叉口西南侧亚父农副产品批发市场**楼附11/div> 法定代表人：葛诗才，该公司经理。 第三人：葛诗才，男，1977年5月出生，汉族，巢湖市人，住安徽省巢湖市。 原告仲惠琴不服被告巢湖市公安局行政处罚及被告巢湖市人民政府行政复议决定一案，于2019年9月12日，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告仲惠琴委托代理人翁冶中、戴澍、被告巢湖市公安局委托代理人孙海生、闫文明、被告巢湖市人民政府委托代理人王文娟、第三人巢湖市房屋征收办公室委托代理人李林、何新才、第三人巢湖市亚父街道办事处委托代理人李兴泉到庭参加诉讼，第三人巢湖市揽月货物运输有限公司、第三人葛诗才经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年6月19日，巢湖市公安局作出巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书，认定：2019年4月2日，仲惠琴与龚某某等人在巢湖中路商业局宿舍围墙和自行车棚拆迁过程中无故阻挡挖掘机正常拆迁，致使拆迁工作停滞达四十分钟。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第十七条第一款的规定，决定对仲惠琴行政拘留八日。 2019年8月14日，巢湖市人民政府作出巢政复决字[2019]11号行政复议决定书，维持巢湖市公安局作出的巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书。 原告诉称：一、巢湖市人民政府作出的复议决定程序严重违法。巢湖市人民政府虽然在复议决定中查明，巢湖市公安局在复议中提供了以下证据：证据一、巢公(朝)受案字(2019)2528号《受案登记表》；证据二、巢公(朝)受案字(2019)169号《传唤证》；证据三、《行政处罚告知笔录》；证据四、巢公(朝)受案字(2019)2528号《公安行政处罚审批表》；证据五、巢公(朝)行罚决字(2019)11055号《行政处罚决定书》；证据六、合拘收字[1907050]号《执行回执》；证据七、对仲惠琴等人的询问笔录；证据八、巢湖市公安局执法记录仪现场视频的录像光盘；证据九、《巢湖市人民政府关于对市政处周边环境及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》及该决定的公告图片；证据十、巢湖市市政处房屋拆除合同；证据十一、仲惠琴的户籍信息及前科情况查询证明。但是，在原告依据《行政复议法》第二十三条第二款的规定要求查阅巢湖市公安局提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料时，巢湖市人民政府仅仅向原告提供了书面答复及证据其中的证据七“对仲惠琴等人的询问笔录”和证据十“巢湖市市政处房屋拆除合同”以外，其余证据均未允许查阅。二、处罚决定和复议决定认定事实错误。1、房屋拆除人在实施案涉拆除作业时并未表明其身份是案件的基本事实。从巢湖市公安局提供的“对仲惠琴等人的询问笔录”内容表明，拆除作业人自始至终未向原告表明过自己的身份，更没有出示过任何身份证明。该事实，被告巢湖市公安局未能查明。2、房屋拆除人直接侵害了原告的房屋所有权和相邻权。原告系房屋拆除人拆除作业区域小区内的房屋业主居民。第三人葛诗才实施拆除作业的对象是小区内的自行车棚和围墙，属于原告具有共有产权的财产。“任何一幢独立建筑物，均由基础、框架、承重等部分构成。尽管用隔板可以将一幢独立建筑物分割成不同的使用空间，以供不同的人分别独立使用，但构成该幢独立建筑物的基础、框架、承重墙体、隔板、顶盖、走道、阶梯、门窗、管线以及必要的活动场所等部位，却无法分割使用。整幢独立建筑物如果被分割为若干人所有，则每个人享有的是建筑物区分所有权，它不同于一物一权形态下的建筑物所有权。建筑物区分所有权虽然与建筑物所有权一样具备物权的一切特征，但由于建筑物的特性，决定了它是一种复合性权利，权利人既对其在建筑物中的专有部分享有占有、使用、收益和处分的所有权权能，又对整幢建筑物的共用部分享有共有权。同时也由于建筑物的特性，决定了权利人在行使其权利时要受到一定限制。这种限制是指,区分所有权人只能在建筑物设计允许的限度内合理使用自己专有部分的建筑物，区分所有权人使用自己专有部分的建筑物时，不得违反全体区分所有权人的共同利益，不得妨碍整幢建筑物的正常使用。《民法通则》第六条规定:“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”第八十三条规定:“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”建筑物区分所有权人行使自己专有部分的权利需遵守上述相邻关系的法律规定，对于有损相邻关系的行为，必须征得其他区分所有权人的同意才可实施，否则既是对共有财产的侵犯，也是对相邻关系的损害,依法应承担相应的责任”。原告制止葛诗才的拆除行为，是为了维护自己合法财产权的合法行为，被告未能查明该事实。3、被告对拆除作业人的身份未能查明。虽然被告认为拆除作业人是“巢湖市揽月货物运输公司”。但是，被告巢湖市公安局提供的复议证据七“对仲惠琴等人的询问笔录”和证据十、巢湖市市政处房屋拆除合同都证明拆除实施人是第三人葛诗才。4、拆除行为属于强拆。基于拆除的标的物系原告具有共有产权和相邻权的围墙、自行车棚，任何未经原告许可的拆除都属于强拆范畴。被告对案涉拆除行为属于强拆的事实未能查明。三、被告适用法律错误1、政府无权自行实施国有土地上房屋征收过程中的强拆。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条明确规定:强拆属于人民法院的专属权力。被告支持行政机关委托葛诗才实施的强拆行为，实属适用法律错误。2、原告阻止葛诗才的拆除作业，不属于治安管理处罚法第二十三条第一款第(一)项的调整范围。⑴《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定的适用范围是：扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。而个人的葛诗才并不属于该法律调整的机关、团体、企业、事业单位。⑵根据《中华人民共和国建筑法》第五十条的规定：“房屋拆除应当由具备保证安全条件的建筑施工单位承担”，作为个人的葛诗才承包案涉拆除工程属于法律明确规定的违法行为，《治安管理处罚法》保护的合法施工，而不是非法施工。作为行政执法机关的巢湖市公安局理应熟悉法律规定，却故意违法执法，保护拆除行为人葛诗才的非法行为。3、拆除行为的决定违法。2018年4月19日，巢湖市人民政府作出《关于对市政处周边环境及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》巢政(2018)21号，该《征收决定》在(2019)皖行终622号行政判决中已经确认违法，判决要求巢湖市人民政府在60日内进行补救措施。至今巢湖市人民政府没有按照判决书的要求对该《征收决定》做出任何补救措施，该决定依然处于违法状态。巢湖市公安局的执法民警在现场清楚地看到公示在现场的人民法院生效判决，明知《征收决定》违法，却出于私利参与政府的强拆行为，违反公安部党委在2011年制定下发的《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》。综上，被告巢湖市人民政府的复议程序错误；被告巢湖市公安局的行政行为对案件事实未能查明，法律适用错误，故诉请人民法院予以撤销。 被告巢湖市公安局辩称：一、本案事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确，处罚适当。2019年4月2日下午，原告仲惠琴和龚某某等人在巢湖中路商业局宿舍围墙和自行车棚拆迁过程中，无故阻拦巢湖市揽月货物运输公司施工，致使拆迁施工停滞四十分钟，扰乱了单位正常的生产经营秩序。以上事实有申请人仲惠琴的陈述和申辩、证人证言、视听资料、《征收决定》（巢政（2018）21号）、《巢湖市市政处房屋拆除合同》、营业执照等证据予以证明。2019年6月19日，被告根据原告违法行为的性质、情节以及所造成的后果，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款之规定，对原告仲惠琴作出了行政拘留八日的行政处罚决定。二、本案程序合法，且充分保障了原告的合法权益。本案发生在巢湖市巢湖中路，被告对本案具有管辖权。2019年4月2日，被告收到报警，及时出警受案调查。经过依法传唤、询问、调取书证等方式收集了本案证据材料，查明了本案事实。2019年6月19日，原告被传唤到案后，被告听取了其陈述与申辩，履行了处罚前告知程序，之后依法对原告作出了处罚决定。综上所述，被告认为，巢公（朝）行罚决字【2019】11055号行政处罚，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。原告的诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告巢湖市人民政府辩称：一、巢湖市公安局作出的巢公（朝）[2019]11055号行政处罚书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2019年4月2日，巢湖市公安局接到报警电话，称巢湖市揽月货物运输公司在巢湖中路商业局宿舍围墙和自行车棚拆迁过程中，遭原告等人阻拦，巢湖市公安局朝阳派出所及时出警进行调查处理。2019年6月19日，巢湖市公安局书面传唤原告仲惠琴至朝阳派出所询问并制作询问笔录。同日，巢湖市公安局根据仲惠琴的陈述和申辩、证人证言、视听资料等证据作出巢公（朝）[2019]11055号行政处罚书，决定对仲惠琴予以行政拘留8日，并当面送达，处罚已执行完毕。《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。本案中，原告阻止巢湖市揽月货物运输公司合法经营活动，事实清楚，证据充分。巢湖市公安局作出的行政处罚决定并无不当。二、巢湖市人民政府作出的巢政复决字[2019]11号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确。2019年7月1日，原告对巢湖市公安局作出的行政处罚决定不服，向巢湖市人民政府提出行政复议申请，巢湖市人民政府于同日予以受理，并依法向巢湖市公安局发出巢政复答通[2019]11号提出答复通知书。7月11日，巢湖市公安局向巢湖市人民政府提交答复书及作出行政行为的证据材料和法律文书。2019年8月14日，巢湖市人民政府依据相关事实和法律规定作出行政复议决定书。三、原告所称巢湖市人民政府行政复议程序违法，没有事实和法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。但该条款并不是行政复议决定的效力条款，申请人查阅相关材料，也不是行政复议的必经程序。原告委托代理人于2019年8月7日来到复议机关，口头申请查阅相关材料，复议机关遂将巢湖市公安局提交的所有材料交与原告代理人查阅。后原告方表示需要《市政处房屋拆除合同》复印件，复议机关遂予复印并邮寄。复议机关自受理原告提出行政复议申请至今，未收到原告提出查阅行政复议案件材料的书面申请，没有拒绝原告查阅相关材料情形。综上，巢湖市人民政府作出的巢政复决字[2019]9号行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告诉请。 第三人巢湖市房屋征收办公室述称：其与本案无法律关系。 第三人巢湖市亚父街道办事处述称：其与本案无法律关系。 被告巢湖市公安局在举证期限内向本院提交以下证据：第一组：1、受案登记表，证明我局对本案有管辖权，并及时受理了该案；2、传唤证、到案经过，证明原告于2019年6月13日经传唤到案接受调查；3、行政处罚告知笔录，证明处罚前履行了告知程序；4、行政处罚审批表，证明行政处罚经县级以上公安机关负责人审批作出；5、巢公（朝）行政罚决字[2019]11055号行政处罚决定书，证明作出了处罚决定，并送达了原告；6、执行回执，行政处罚已执行；证明行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚适当。第二组：7、王莉、仲惠琴、龚晓慧、金香、葛诗才、肖宁伟的询问笔录，证明了2019年4月2日，王莉、仲惠琴阻拦巢湖市巢湖中路市政处拆迁施工，扰乱单位秩序的经过；8、视听资料制作说明、执法记录仪视频资料，证明了2019年4月2日，王莉、仲惠琴阻拦施工过程；9、接受证据清单、《征收决定》（巢政[2018]21号）、征收范围图、征收公示照片、《巢湖市市政处房屋拆除合同》，证明揽月公司具体实施了巢湖中路市政处拆迁活动；10、接受证据清单，揽月公司营业执照、煦辉公司营业执照、《巢湖市市政处房屋拆除合同》、委托施工协议，证明揽月公司和煦辉公司均为合法的经营主体，由揽月公司具体实施部分拆迁活动；11、仲惠琴的户籍信息资料，证明原告的身份情况；12、前科查询证明，证明本次处罚前原告无前科。证明行政处罚认定事实清楚、证据确实充分。 原告的质证意见为：证据1，接报时间是2019年4月2日，报案人是什么人和身份没有表明，受案登记表中被告没有说明本案原告是阻碍谁在施工。证据2、3，真实性、合法性无异议。证据4，审批表中公安局表述为2019年4月2日下午原告等人在拆迁过程中无故阻碍挖机正常拆迁，不符合治安管理处罚法的保护对象。证据5，不具有合法性。证据6，无异议。证据7，复议过程中，原告没有看到这组证据，行政复议决定书上列举的公安机关对原告等人询问笔录，是否包括本案中公安机关提供的询问笔录，目前无证据证明。根据行政处罚法规定行政机关复议阶段没有出示的证据，不能作为本案被告合法性的依据。金香笔录中陈述拆除公司是巢湖市揽月拆除公司，揽月拆除公司不存在，本案只存在揽月运输公司。本案涉及行政处罚发生时间是2019年4月2日，2019年5月10日公安机关才知道拆除人是谁，拆除人自称是揽月拆除公司，公安机关在进行执法过程中并不知道拆除单位是哪个单位和身份。肖宁伟笔录中可以看出肖宁伟并不是揽月公司的人。证据9、10合法性不认可，复议阶段公安机关没有向复议机关提供，不能作为被告行政行为合法性依据。证据11、12无异议。 巢湖市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请书及相关材料。证明原告申请行政复议时间和相关情况。2、巢政答复通[2019]11号《提出答复通知书》。证明复议机关按照程序要求，通知巢湖市公安局答复并提供证据材料。3、行政复议答复书及作出行政处罚决定相关材料。证明巢湖市公安局进行了答复并提供了相关证据材料。4、行政复议决定书，证明巢湖市人民政府依法作出行政复议决定书。5、送达回证、邮寄凭证，证明本机关依法履行了送达程序。 原告的质证意见为：证据1、2无异议。证据3，真实性无异议，但公安机关在复议程序中提交的证据材料中拆除合同主体是葛诗才个人，该组证据相对应的是巢湖市公安局提供的拆除合同和委托施工协议，葛诗才与亚父街道签订合同时间是2019年5月，本案涉及行政行为是2019年4月2日，4月2日葛诗才和征收办之间并没有合同。安徽熙辉公司与亚父街道签订的拆除合同时间是2018年5月20日，揽月运输公司受熙辉公司委托施工协议书是2018年5月22日，该合同是公安局在行政复议时没提供，不具有合法性并且是伪造的，葛诗才不会以个人名义与亚父街道签订合同。证据4真实性无异议，合法性有异议，行政机关违反行政复议法规定，拒绝原告查阅公安机关作出行政处罚相关资料。证据5真实性无异议。 原告向本院提交以下证据:1、巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书；巢政复决字[2019]11号行政复议决定书。证明行政行为的存在。2、（2018）皖01行初269号行政判决书。证明征收决定仍处于违法状态，拆迁 行为属违法行为。 两被告对证据的真实性无异议。 第三人巢湖市房屋征收办公室、巢湖市亚父街道办事处对双方所提交的证据均不发表质证意见。 经举证、质证，本院对双方所提交证据的真实性均予认定。 经审理查明：2018年4月19日，巢湖市人民政府作出巢政(2018)21号《关于对市政处周边环境及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》，巢湖市房屋征收办公室为房屋征收部门，巢湖市亚父街道办事处为征收实施单位。2018年5月20日，巢湖市亚父街道办事处与安徽熙辉建设工程有限公司签订《巢湖市市政处房屋拆除合同》，约定巢湖市市政处及周边地块所有建筑物由安徽熙辉建设工程有限公司予以拆除。同月22日，安徽熙辉建设工程有限公司与巢湖市揽月货物运输有限公司签订《委托施工协议》，将上述拆迁项目委托巢湖市揽月货物运输有限公司施工。2019年4月2日下午，巢湖市揽月货物运输有限公司组织挖掘机进场施工，准备拆除该区域内商业局宿舍的围墙和自行车棚，原告等人阻止施工近四十分钟。拆迁区域社区工作人员向公安机关报警，巢湖市公安局朝阳派出所接报后及时出警至现场进行调查处理。2019年6月19日，被告巢湖市公安局作出巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书，决定对原告仲惠琴行政拘留八日，已执行完毕。原告不服，于2019年7月1日，向被告巢湖市人民政府申请行政复议，2019年8月14日，被告巢湖市人民政府作出巢政复决字[2019]11号行政复议决定书，维持巢湖市公安局作出的行政处罚决定。2019年9月12日，原告向本院提起诉讼，要求撤销被告巢湖市公安局作出的巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书和被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字[2019]11号行政复议决定书。 本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。原告仲惠琴居住房屋为巢湖市检察院宿舍，施工单位拆除的设施为巢湖市商业局宿舍围墙和自行车棚，其阻扰施工不是维护自身合法权益。由于仲惠琴等人的阻扰，致使巢湖市揽月货物运输有限公司不能进行正常施工，其行为已构成扰乱单位秩序。至于巢湖市揽月货物运输有限公司施工行为是否合法，不是治安管理机关审查范围，不影响对仲惠琴扰乱单位秩序事实的认定。被告巢湖市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项规定，决定对仲惠琴处以行政拘留八日的行政处罚，有事实依据，符合法律规定。被告巢湖市公安局在对仲惠琴作出行政处罚前，履行了告知程序，其程序亦不违法。被告巢湖市人民政府根据被告巢湖市公安局提出证据材料，作出行政复议决定，维持巢湖市公安局作出的行政处罚，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。原告无证据证明巢湖市人民政府在行政复议过程中拒绝其查阅巢湖市公安局提出的相关证据材料，其以巢湖市人民政府拒绝其查阅巢湖市公安局提出的相关证据材料为由，要求确认巢湖市人民政府行政复议程序违法，无事实依据，本院不予支持。综上，被告巢湖市公安局作出的巢公（朝）行罚决字[2019]11055号行政处罚决定书和被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字[2019]11号行政复议决定书,证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告诉请撤销理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告仲惠琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告仲惠琴承担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  方旭东 人民陪审员  孔冉冉 人民陪审员  宋春宝 二〇一九年十一月十三日 书 记 员  赵子月