浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1226号 上诉人（原审原告）温州市鹿城双龙塑料薄膜厂，住所地温州市南郊乡龙沈工业区6号。 法定代表人周云榜，厂长。 委托代理人王琦，上海尚庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路1号。 法定代表人胡晓东，区长。 委托代理人倪立赶，北京德恒（温州）律师事务所律师。 委托代理人吴星星，温州市鹿城区人民政府法制办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地温州市鹿城区双龙路199号。 法定代表人詹强，党工委书记。 委托代理人陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。 上诉人温州市鹿城双龙塑料薄膜厂（以下简称双龙厂）因诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道办事处）不履行征地补偿安置法定职责一案，不服温州市中级人民法院（2017）浙03行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。期间经最高院批准延长审限三个月。案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1995年8月1日，双龙厂与温州市征地事务所、南郊乡龙沈村签订《征地协议书》，征用龙沈村土地2.7349亩作为厂房建设用地。1995年8月2日，双龙厂与温州市土地管理局签订《国有土地使用权协议出让合同》，其中第四条载明“甲方（温州市土地管理局）出让给乙方（双龙厂）的地块位于南郊乡龙沈村，面积1302.8平方米”；附件《土地使用条件》第二条第（8）和第四条的规定：“无偿负担公共道路面积”“红线范围内的建筑设计、建筑用途等必须符合土地利用要求，设计交通、管线、消防、环保、人防、航道等问题，还须报经有关主管部门审批后建设，由此所发生的一切费用均由用地者负担”。1998年11月17日，双龙厂就上述出让土地领取了温国用（98）字第245号国有土地使用证，登记面积为1302.8平方米。2013年5月3日，温州市鹿城区人民政府发布《关于对鹿城区南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2013]43号），其中明确温州市鹿城区南汇街道办事处为房屋征收实施单位。《南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》第三条“房屋征收与补偿原则”载明，（一）合法房产以产权证记载的建筑面积为准。（二）未经登记的记载以经认定为可视为合法建筑的面积为准。（三）工业用地面积以合法用地手续记载的用地面积为准。（四）符合上述条件的，由被征收人自行选择货币补偿或产权调换。双龙厂出让取得的上述地块在本次征收范围内。为顺利推进征收补偿工作，鹿城区政府于2014年5月28日出台[2014]35号专题会议纪要，明确龙沈工业区原公建配套的道路和绿化带征土地部分按照18.85万元每亩予以补偿。鹿城区政府于2017年8月10日出具[2017]63号专题会议纪要，明确双龙厂等几家企业虽未在规定时间内签订补偿协议，但同意给予享受区政府专题会议纪要[2014]35号第三条政策优惠即18.85万元每亩予以补偿。双龙厂认为，在“征供合一”情况下，其已全额承担土地征收成本，现鹿城区政府、南汇街道办事处仅对领取土地使用权证的土地予以补偿，对剩余的部分附属用地未予补偿侵犯双龙厂合法权益，故提起本案诉讼。 原审法院认为，1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第十七条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿。本案中，鹿城区政府作为征收补偿主体，对征收范围内的土地使用权是否应按照征收补偿标准予以补偿，具有依法处理的法定职责。南汇街道办事处系房屋征收实施单位，虽承担房屋征收与补偿具体工作，但并非征收补偿义务主体，不具有双龙厂诉称的征收补偿法定职责。2.《南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》第三条规定工业用地补偿以合法用地手续记载的用地面积为准。本案中，双龙厂签订的《征地协议书》，虽载明征用龙沈村土地作为双龙厂厂房建设用地面积为2.7349亩，但结合之后签订的《国有土地使用权协议出让合同》及附件《土地使用条件》中“无偿负担公共道路面积”“红线范围内的建筑设计、建筑用途等必须符合土地利用要求，设计交通、管线、消防、环保、人防、航道等问题，还须报经有关主管部门审批后建设，由此所发生的一切费用均由用地者负担”等相关内容，可以证明双龙厂在取得涉案土地使用权时，负有无偿负担相关公共设施建设用地及费用的附随义务，即双龙厂并不是对全部征用土地享有使用权。双龙厂后续亦仅针对征用的部分土地申请使用权登记并领取国有土地使用证，且并无异议。现双龙厂要求对其未办理合法用地手续的涉案工业用地按照征收补偿标准进行补偿，缺乏法律依据和事实依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回双龙厂的诉讼请求。案件受理费50元，由双龙厂负担。 双龙厂不服一审判决，向本院提起上诉称，首先，1995年的土地征收政策与如今不同。当时土地征收成本事实上已经由双龙厂等10家企业全额承担，以“征供合一”方式向企业提供生产建设用地，且龙沈工业小区内道路一直由双龙厂等10家企业建设、维护、使用。其次，涉案所谓“道路”并非通常意义上城镇范围内公众使用的马路，而是工业区范围内非对外使用的通道，且该“道路”与其他部分共同构成了整体25亩返还地，该部分面积土地权益事实上为双龙厂等享有。按“征收返还地”或“返还地指标”政策，征收返还地或收回二三产指标地时，均补偿其全部完整面积，即界线封闭区域内的宗地，而非扣除道路后区域内房屋所占用的土地面积。鹿城区政府、南汇街道办事处亦承诺双龙厂享受同等待遇。本案如村组织提起诉讼，则将对全部25亩返还地享有补偿权利。再次，举重以明轻，即便是无偿取得的划拨用地使用权，在基于公共利益收回时，国家也要对划拨用地成本予以合理补偿。本案争议的土地，双龙厂完全承担了全部征地劳力安置、土地补偿、政策处理费用。这些费用并非《土地出让合同》附件“土地使用条件”中所述的建设、开发等由双龙厂承担的费用。原审法院简单理解为属于需双龙厂“无偿负担”或使用该土地“对价”范畴，有失偏颇。即便不考虑实际使用权益补偿，仅作成本返还时亦应当计算其成本相应的利息，合理返还。最后，经双龙厂向鹿城区政府、南汇街道办事处反映上述问题，要求本着尊重历史，参照鹿城区其他村的先例，依法按照本次征收政策给予货币或产权置换的安置补偿。鹿城区政府、南汇街道办事处也认识到本案存在问题，作出了“专题会议纪要”，确认双龙厂有权就诉争的0.7807亩土地的使用权获得补偿，但补偿价仅土地使用权征收补偿标准的6%左右。双龙厂请求法院根据本案客观事实充分考虑当事人合理诉求及特定历史情况下公正裁判。另外，原审法院认为南汇街道办事处系征收实施单位，不具有征收补偿的法定职责。南汇街道办事处系签署协议的相对方，且具体工作均由其负责完成，应当履行协议约定的义务。综上请求二审撤销一审判决，依法改判对双龙厂龙沈村龙沈工业小区的厂房附属用地（道路）使用权0.7807亩依法按照征收补偿标准予以补偿安置。 鹿城区政府答辩称，一、双龙厂要求按征收补偿标准对其所在的附属用地（道路）进行补偿安置依据不足。首先，本次征收决定所补偿范围系国有土地上房屋征收补偿并非附属用地（道路），涉案道路并不是征收补偿范围，且双龙厂对征收决定及补偿方案中划定的补偿范围无异议。其次，根据双龙厂与温州市土地管理局签订的《国有土地使用权协议出让合同》和附件《土地使用条件》中第二条第（8）和第四条规定：“无偿负担公共道路面积”，“红线范围内的建筑设计、建筑用途等必须符合土地利用要求，涉及交通、管线、消防、环保、人防、航道等问题，还须报经有关主管部门审批后建设，由此所发生的一切费用均由用地者负担。”说明温州市土地管理局在出让土地时对附属用地（道路）已经作出了约定，由双龙厂无偿负担，故双龙厂对附属用地（道路）无权要求按照征收标准予以补偿安置。二、对于双龙厂提出的合理诉求，鹿城区政府多次召开会议作出了合理政策安排，且得到部分企业的认可并落实。鹿城区政府两次召开专题会议研究决定，“原公建配套的道路和绿化带征土地部分补偿参照现行征地补偿标准即18.85万元每亩予以补偿”。已有用地单位按照会议纪要标准签订了协议。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 南汇街道办事处答辩称：一、南汇街道办事处被告主体不适格。南汇街道办事处既非征收决定机关也非征收部门。根据《关于对鹿城区南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，温州市鹿城区住房和城乡建设局为房屋征收部门，委托南汇街道办事处为房屋征收实施单位，且《温州市鹿城区国有土地上工业用房征收与补偿协议书》中已明确南汇街道办事处为委托实施单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，南汇街道办事处列为本案被告无事实和法律依据。二、本案附属用地（道路）并不适用国有土地上房屋征收补偿标准。首先，本次征收补偿范围为征收区域内国有土地上房屋的征收补偿，而双龙厂的附属用地系道路并非房屋，不属于征收补偿范围。其次，根据《南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》第三条（三）和第九条（一）规定，工业用地面积以合法用地手续记载的用地面积为准，合法用地是指通过划拨、出让等方式依法取得国有土地使用权的土地。涉案附属用地不符合上述要求，不属于本次征收补偿范围。三、根据《国有土地使用权协议出让合同》的约定属于双龙厂无偿负担内容。依据涉案《国有土地使用权协议出让合同》和附件《土地使用条件》中第二条第（8）和第四条规定，附属用地（道路）应由双龙厂无偿负担，故双龙厂对附属用地（道路）无权要求按照征收标准予以补偿安置。针对双龙厂的征地费用，根据鹿城区政府专题会议决定，对涉案附属用地按每亩18.85万元进行补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审讼争焦点有二：一是南汇街道办事处是否本案适格被告；二是双龙厂诉请涉案附属用地（道路）补偿安置是否有据。 第一，关于南汇街道办事处的被告主体资格问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”同时，根据双龙厂签订的《温州市鹿城区国有土地上工业用房征收与补偿协议书》，房屋征收部门是温州市鹿城区住房和城乡建设局（甲方），南汇街道办事处仅是委托实施单位（甲方代理人），南汇街道办事处提交的涉及案外人就同一园区附属用地（道路）征补签订的《补充协议》中也明确南汇街道办事处是“授权实施单位”，而非“征收人”，故南汇街道办事处并非案涉土地征收补偿安置法定主体，双龙厂起诉要求其对案涉附属用地履行补偿安置职责，明显不属于南汇街道办事处的法定职责，依法应驳回对南汇街道办事处的起诉。一审判决虽然在“本院认为”中指出南汇街道办事处并非征收补偿义务主体，不具有双龙厂诉称的征收补偿法定职责，但未在判决主文中明确驳回双龙厂对南汇街道办事处的起诉，存在不当，二审予以指正。 第二，关于双龙厂诉请涉案附属用地补偿安置问题。双龙厂诉请对其所在龙沈村龙沈工业小区的厂房附属用地（道路）的使用权0.7807亩依法按照征收补偿标准予以补偿安置。1995年期间，温州地区普遍采用“征供合一”及用地者“带征”公建配套道路及绿化的方式进行集体土地征收。虽然双龙厂负担了所有2.7349亩征地费用，但依据其与温州市土地管理局签订的《温州市国有土地使用权协议出让合同》第四条约定，甲方出让给乙方的地块面积为1302.8㎡。合同附件《土地使用条件》第二条第2.1（8）约定：“无偿负担公共道路面积520.5㎡”。1998年，温州市土地管理局也按该出让土地面积颁发了国有土地使用证。即双龙厂实际受让取得的国有土地使用权面积仅为1302.8㎡，其余面积土地系“带征”，亦系用地单位无偿负担的配套公共道路、绿化面积，故双龙厂并未对其主张补偿安置权利的涉案附属用地（道路）同样享有国有土地使用权。依据《南汇街道横渎河西地块改建一期项目建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》第三点“房屋征收与补偿原则”第（三）项规定“工业用地面积以合法用地手续记载的用地面积为准”。第九点“工业用房征收与补偿的规定”第（一）项规定：“合法用地是通过划拨、出让等方式依法取得国有土地使用权的土地”，因双龙厂主张补偿的附属用地并非受让取得，其亦未持有相应的国有土地使用证，不能认定属于方案规定的“合法用地”，其要求鹿城区政府依照实施方案标准予以补偿，缺乏事实和法律依据。况鹿城区政府已经会议讨论同意就该部分附属用地面积按照每亩18.85万元给予适当补偿，亦是一定程度考虑了双龙厂在当初征地时的贡献。双龙厂也未能提交其他法律依据规定鹿城区政府应对涉案附属用地负有补偿安置法定职责，因此原审驳回其履职诉请，并无不当。 综上，双龙厂提起本案诉讼请求被诉行政机关按照征收补偿标准对有关附属用地（道路）履行补偿安置的法定职责，缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原判驳回其诉请，实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温州市鹿城双龙塑料薄膜厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 妙 审判员 黄金富 审判员 夏祖银 二〇一九年二月二十六日 书记员 朱胤佐