辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽13行终158号上诉人（原审原告）凌源市四合当镇五家子村三组，住所地辽宁省凌源市四合当镇五家子村**。负责人曹成，村民组长。委托代理人孙艳侠，辽宁红山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凌源市自然资源局，住所地辽宁省凌源市木兰山路**。法定代表人王树佳，局长。行政负责人尹书凌，凌源市自然资源局局长助理。委托代理人赵永阁，凌源市自然资源局法规科副科长。委托代理人刘洪良，凌源市自然资源局不动产登记科首次登记科科长。原审第三人凌源市四合当镇人民政府，住所地辽宁省凌源市四合当镇。法定代表人于海峰，镇长。委托代理人许子兴，凌源市四合当镇人民政府武装部部长。原审第三人凌源市农村信用合作联社，住所地辽宁省凌源市市府路西段**。法定代表人侯凤华，理事长。委托代理人宋虹，辽宁万盟律师事务所律师。原审第三人范广利，男，1969年1月5日出生，汉族，住凌源市。委托代理人成国芹（范广利妻子），女，1968年9月8日出生，汉族，住辽宁省凌源市。上诉人凌源市四合当镇五家子村三组（以下五家子三组）因行政处理决定一案，不服凌源市人民法院（2019）辽1382行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人五家子三组的负责人曹成及其委托代理人孙艳侠，被上诉人凌源市自然资源局（以下简称自然资源局）行政负责人尹书凌及委托代理人赵永阁、刘洪良，原审第三人凌源市四合当镇人民政府（以下简称四合当政府）的委托代理人许子兴，原审第三人凌源市农村信用合作联社（以下简称信用联社）的委托代理人宋虹，原审第三人范永利的委托代理人成国芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，案涉土地位于凌源市××子村行政区划范围内，1982年6月之前，系原五家子大队小学用地。1982年6月20日，原五家子乡人民政府以8000元价格从五家子大队购买该小学校址，用于建设五家子兽医站。1985年9月18日，凌源县人民政府作出《关于五家子乡补办征占土地手续的批复》，准予五家子兽医站等14个单位补办征占土地手续。1991年11月10日，凌源县人民政府为五家子兽医站核发了凌集建（1991）字第10号《集体土地建设用地使用证》，确定土地使用面积4.34亩（2896.4平方米）。1999年，五家子乡人民政府与四合当乡人民政府合并为四合当镇人民政府，五家子兽医站与四合当兽医站合并为四合当兽医站，原兽医站资产由四合当镇政府管理。2005年6月25日，四合当镇政府与凌源市四合当农村信用合作社（以下简称四合当信用社）签订了《以物抵债协议书》，以原五家子兽医站资产抵顶五个站办所欠的20万元贷款本息，并进行了资产交接。后四合当信用社将该抵债资产进行拍卖，2005年10月16日，范广利购买原五家子兽医站房屋，双方签订了《买卖房屋协议》，房屋及凌集建（1991）字第10号《集体土地建设用地使用证》一并移交给范广利。范广利于2013年4月在案涉土地院落内建设房屋，未经规划审批许可，凌源市住房和城乡规划建设局对其作出凌建处字[2014]18号行政处罚决定，责令其按法定程序办理相关手续；处以罚款2000元。2017年8月14日，五家子村三组向凌源市国土资源局提交申请，提出三项要求：1.对四合当镇政府和四合当信用社非法买卖土地行为作出处罚，并没收违法所得；2.要求对范广利在集体土地上非法建筑行为进行处罚，并限期拆除违法建筑，恢复土地原状；3.收回土地使用权。该局受理申请后，未能在6个月的期限内作出处理。2018年3月28日，五家子村三组认为凌源市国土资源局在法定期限内没有作出处理，属于怠于履行职责，向本院提起诉讼，本院作出（2018）辽1382行初28号行政判决，驳回五家子村三组的诉讼请求。五家子村三组提起上诉，朝阳市中级人民法院作出（2018）辽13行终126号行政判决，撤销本院（2018）辽1382行初28号行政判决；责令凌源市国土资源局于收到判决书之日起30日内，对五家子村三组请求事项履行法定职责。2018年12月14日，凌源市国土资源局作出凌国土处字[2018]1号《关于凌源市四合当镇五家子村三组要求收回土地使用权等问题的处理决定》，五家子村三组对该处理决定不服，向本院提起诉讼，本院依法审理。原审法院认为，凌源市行政机构改革后，凌源市国土资源局与其他机构合并成立凌源市自然资源局，故凌源市自然资源局为本案适格被告。原告五家子村三组向凌源市国土资源局提出的三项申请，该局作出凌国土处字[2018]1号《关于凌源市四合当镇五家子村三组要求收回土地使用权等问题的处理决定》，该处理决定是否合法，以下分述之：关于案涉土地性质。1982年6月之前，案涉土地系原五家子大队小学的农村集体建设用地；1982年6月20日，原五家子乡人民政府购买该小学校址，建设了五家子兽医站，经凌源县人民政府审批，五家子兽医站取得了《集体土地建设用地使用证》；2005年6月25日，四合当镇政府将五家子兽医站资产以物抵债转与四合当信用社；2005年10月16日，范广利拍卖取得上述抵债的五家子兽医站房屋，一并取得五家子兽医站建设用地，占有使用至今。以上事实说明，案涉土地使用权虽然发生转移，但土地性质未发生改变，现仍为集体建设用地。关于处理决定第一项“五家子村三组提出收回土地使用权申请，应依照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定办理”是否正确问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”本法条是关于农民集体土地使用权收回的规定，根据该规定，首先，农村集体经济组织是收回土地使用权的主体；其次，收回土地使用权必须符合法定三种情形；再次，收回集体土地使用权应当经人民政府批准。也就是说，符合法定收回土地使用权情形的，由农村集体经济组织予以收回，而不是由政府土地行政主管部门收回；且土地所有权人收回用地必须经原批准用地人民政府批准，未经批准不得自行收回。本案原告认为被告有收回集体土地使用权的职权，要求被告为其收回建设用地使用权，是对法律的曲解，其请求理由不成立，被告的处理意见告知原告按照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定办理是正确的。关于处理决定第二项“申请人举报被申请人非法买卖土地的请求不能成立”是否正确问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本法条是关于禁止农村耕地非法转为建设用地的规定，但该规定明确符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，土地使用权依法允许发生转移。本案案涉土地为集体建设用地，按国家有关法律规定，用地的土地使用权系原五家子兽医站的资产，该单位合并时的资产处置应当包括土地使用权，此后的以物抵债、房屋买卖均涉及土地使用权的一并转让，协议均不违反法律的效力性强制性规定，故被告认定四合当镇政府、四合当信用社、范广利之间不存在非法买卖土地行为，并无不妥。关于处理决定第三项“范广利在建设用地土地使用权范围内，经镇政府批准的建设房屋行为符合法律规定，不予处罚”是否正确问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案，范广利在农村集体建设用地范围内进行建设，其持有的村镇住宅建筑申请表是否合法，是否应当予以处罚，应当由乡镇人民政府作出处理，不属于被告国土资源管理部门职权范畴，被告的该项处理决定认定范广利建设房屋行为符合法律规定超出其职权认定范畴，但其未作出处罚的处理结果是正确的。综上所述，凌源市国土资源局作出的凌国土处字[2018]1号处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告凌源市四合当镇五家子村三组的诉讼请求。上诉人五家子三组上诉称，原审法院认为上诉人的三项诉讼请求不成立错误。1.没有证据证实案涉土地办理了土地使用权手续并向上诉人进行了补偿。2.被上诉人凌源市自然资源局（原凌源市国土局）处理决定第二项是错误的。五家子兽医站与信用联社借贷关系是平等主体的民事法律关系，兽医站资产应由兽医站决定，而不是由政府以政府职能进行干预，四合当政府以政府职能干预“民事法律行为”进行“抵账”，并签订相关协议错误，侵犯土地所有权人五家子三组的合法财产，是对三组及兽医站财产权的侵犯。一审认定第三人之间转让土地行为并无不妥错误。3.一审认定第三人范广利在争议地建筑合法错误，第三人范广利的建设行为，没有合法手续且正在处理之中，权利状态处于未定状态。综上，一审判决和处理决定错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人凌源市自然资源局辩称，坚持一审答辩意见，上诉人五家子三组的上诉理由不能成立。1985年的凌源县人民政府作出的补办征占的手续客观存在。原审法院认定第三人之间土地使用权转让行为的性质是正确的。涉案土地已经人民法院判决确认，不存在权属争议。第三人范广利的建设行为，当时的国土部门无权审查是否符合规划，在已经取得实际土地使用权范围内建设，符合土地管理法的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人凌源市四合当镇人民政府述称，争议的土地已经办理征占的手续，有凌源县人民政府《关于五家子乡补办征占的手续批复》为证据佐证。当年五家子兽医站是向五家子大队购买的，并且对五家子大队进行了补偿，上诉人五家子**不是本案适格当事人。五家子兽医站的资产处置要由乡镇政府和畜牧局决定和领导，畜牧局管理体制几经变更，但始终受乡镇政府领导。当时的四合当政府处置五家子兽医站是在辽政办发〔2004〕103号文件指导下进行的，在凌源市人民政府指导下进行，并无不当，也未涉及上诉人五家子三组的利益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人信用联社述称，我们的答辩意见同自然资源局一致。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。原审第三人范广利述称，有集体土地建设用地使用证可以证明土地权属后才可发证，我的建设房屋行为合法。同意自然资源局的答辩意见，请求维持一审判决。二审期间各方当事人向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。本院根据本案的有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权，应由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案，收回集体土地使用权，应由人民政府来行使此项职权，上诉人五家子三组认为被上诉人自然资源局具有收回土地使用权的职能属认识错误。本案土地性质为集体建设用地，在原五家子兽医站及其后续的一系列使用权流转过程中，均不涉及买卖土地的行为，在流转过程中所签订的有关协议，不违反法律强制性规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原审第三人范广利在农村集体建设用地范围内进行建设，进行检查和处理的职权在乡、镇人民政府，不属被上诉人自然资源局的职权范畴。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，原审判决应予维持。上诉人五家子三组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人五家子三组负担。本案判决为终审判决。审判长  孟凡芹审判员  王敏一审判员  佟 伦二〇一九年十一月一日书记员  孙 凯