安徽省亳州市谯城区人民法院行 政 判 决 书(2019)皖1602行初110号原告陈继生，男，1967年7月26日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人陈雷，男，1993年6月23日出生，汉族，住址同上，系原告陈继生之子。被告亳州经济开发区管理委员会，地址安徽省亳州市牡丹路**。法定代表人周霄，主任。委托代理人井玉坤，亳州经济开发区管理委员会第四社区管理中心党委委员。委托代理人李豪，安徽王铸律师事务所律师。原告陈继生诉被告亳州经济开发区管理委员会行政协议纠纷一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月26日作出(2019)皖1602行初131号行政裁定，驳回原告陈继生的起诉。原告陈继生不服提起上诉，2019年3月13日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2019）皖16行终30号行政裁定，裁定：一、撤销亳州市谯城区人民法院（2018）皖1602行初131号行政裁定；二、本案指令亳州市谯城区人民法院继续审理。本院于2019年6月20日立案，本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告陈继生及其委托代理人陈雷，被告亳州经济开发区管理委员会的委托代理人井玉坤、李豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈继生诉称，2017年11月5日，亳州经济开发区管理委员会在无相关征地公告和征地批复文件等合法手续发布李门楼行政村陈庄自然村房屋限时征迁奖励公告，依据亳经区办秘[2017]91号文件《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》(此文件已被亳州市人民政府确认违法)对我村集体土地上的房屋实施征收，对原告房屋实施征收严重侵犯了原告的财产权，且补偿标准远低于类似房地产的市场价格仅为每平方米440元。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，对农村集体土地实施征收须经过审批手续：土地征收报国务院或省级人民政府批准；土地利用总体规划应报省人民政府或其授权的设区的市人民政府批准；涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续等。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。原告的房屋系集体土地上的房屋，在未办理相关审批手续的前提下，任何单位无权实施征收。我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。且根据《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(2011年3月17日中纪办[2011]8号)、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等法律文件，农村集体土地上的房屋征收应参照国有土地房屋征收，农村集体土地房屋征收补偿标准也应参照国有土地的房屋征收标准。亳州经济开发区管理委员会实施的集体土地上的房屋征迁行为以及440元的补偿标准无任何法律依据，且与以上法律等文件相抵触。亳州经济开发区管理委员会在未履行相应的法定程序下与原告签订补偿安置协议的行为违法主要体现在以下几点：1、涉案集体土地征收至今未获批准，也无适格职能部门决定对涉案土地及房屋进行征收。2、无集体土地上房屋征收的职权，无具有相应职权的职能部门的合法委托授权。3、房屋每平方米补偿440元没有依据属于无故减损被征收者获得合理补偿的权利。4、自行发布的指导房屋征收补偿安置的文件未按程序征求意见听证、报市县政府批准，此文件已被亳州市人民政府确认违法，除此文件之外无其他可以依据的文件。5、假借别的单位的名义欺骗被征收人，把征收人、协议甲方写为亳州市国土资源储备发展中心。《最高人民法院关于适用的解释》法释(2018)1号第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格：(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(四)其他重大且明显违法的情形。亳州经济开发区管理委员会的行为违法情形属于以上三款。且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。亳州经济开发区管理委员会对作出的具体行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。请求：1、确认被告在未履行相应的法定程序下与原告签订补偿安置协议的行为违法。2、本案诉讼费用由被告负担。原告陈继生向本院提供的证据有：1、亳州经济开发区管理委员会对陈继生依申请信息公开回复材料，证明亳州经济开发区管理委员会拆除了集体土地上原告的房屋，没有征收土地公告。2、农村土地承包经营权证，证明陈庄土地为农村集体土地。3、相关政府部门对陈继生依申请信息公开回复材料，证明涉案集体土地上房屋征收没有履行征地审批手续。4、行政复议决定书亳复字[2018]65号，证明被告发布的涉案房屋的征收补偿安置文件违法。5、亳州市自然资源和规划局告知书等，证明涉案地块集体土地征收尚未获得批准，被告征收集体土地是违法行为。被告亳州经济开发区管理委员会辩称，1、被告系事业单位，履行的并非是行政行为。2、原、被告是协商一致签订了民事的补偿协议，且已履行完毕，并非行政行为，并未侵犯原告的合法权益。被告亳州经济开发区管理委员会向本院提供的证据有：1、被告事业单位的法人证书，证明被告系事业单位，并非行政机关。2、安徽省人民政府皖政挂[2019]92号批复文件，证明原告所在的土地已被安徽省人民政府批准为建设用地。经庭审质证，一、原告对被告提供的证据提出质疑，认为1号证据与本案无关联性，不予质证。2号证据的真实性无异议，不能达到其证明目的，该文件不能证明涉案土地属于征收范围，亦无其他征收文件能作证。亳州市自然资源和规划局已明确告知该项目已上报省厅未批复。二、被告对原告提供的证据提出质疑，认为对1号证据的真实性无异议，双方是在2017年11月12日签订的补偿安置协议，原告的起诉已经超过起诉期限，而且也证明了原、被告是在协商一致的情况下签订的协议，需要补充说明一点，这个协议签订的主体是亳州市国土资源储备发展中心，被告只是实施单位；如果原告的请求是确认协议签订无效的话，应当起诉亳州市国土资源储备发展中心。2号证据的真实性无异议，但是本案是起诉房屋拆迁补偿协议，与本案没有关联性。3号证据的真实性无异议，但是否履行征收手续，与本案原告诉讼请求无关联。4号证据真实性无异议，与本案不具有关联性。5号证据真实性无异议，达不到其证明目的。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据能够证明其与亳州经济开发区管理委员会签订了房屋征收补偿安置协议并领取了房屋拆迁补偿款和被征收的土地未经有权机关批准。二、被告提供的1号证据真实、合法，予以采信；2号证据达不到其证明目的，不予采信。经审理查明，根据原、被告提供的证据以及人民法院综合信息管理平台关联案件显示，2017年10月13日亳州经济开发区工委管委办公室下发亳经区办秘[2017]91号关于印发《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》的通知，2017年11月5日亳州经济开发区征迁办公室作出李门楼行政村陈庄自然村房屋限时拆迁奖励公告。在亳州经济开发区管理委员会的组织下，亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司对陈继生的房屋进行了评估，原告陈继生在李门楼行政村陈庄自然村的房屋建筑面积为214.28平方米，其中航测图内房屋面积136.81平方米，予以评估，并于2017年11月12日出具了亳州市房屋征迁评估表，陈继生在亳州市房屋征迁评估表上签字确认。2017年11月12日陈继生作为乙方与甲方亳州市国土资源储备中心经协商签订了一份房屋征收补偿安置协议，征收实施单位亳州经济开发区第六管理区在该协议上盖章确认，协议上没有征收人亳州市国土资源储备发展中心的印章，同日，陈继生在安置人口、面积核准单上签字确认并领取了房屋拆迁补偿款。陈继生不服被告作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》，向亳州市人民政府申请行政复议，2018年12月9日亳州市人民政府以亳州经济开发区管理委员会未提供证据证明该实施方案中涉及的集体土地已按照法律规定程序办理审批手续，即土地征收未经省政府批准，且无征收土地方案，补偿安置方案也未按法定程序进行征求意见和公告，亳州经济开发区管理委员会作出该实施方案的程序违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，鉴于该项目土地上房屋已全部征收完毕且已拆除，该实施方案不宜撤销为由，作出亳复字[2018]65号行政复议决定，确认亳州经济开发区管理委员会于2017年10月13日作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》违法。2019年3月25日陈继生向本院提起行政赔偿诉讼，请求判令亳州经济开发区管理委员会赔偿陈继生所遭受的房屋财产损失人民币753783.10元。本院受理后依法作出(2019)皖1602行赔初2号行政赔偿裁定，驳回原告陈继生的起诉。原告陈继生不服提起上诉，2019年10月8日，亳州市中级人民法院作出（2019）皖16行赔终6号行政赔偿裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，原告陈继生诉被告亳州经济开发区管理委员会行政协议纠纷一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月26日作出(2019)皖1602行初131号行政裁定，驳回原告陈继生的起诉。原告陈继生不服提起上诉，2019年3月13日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2019）皖16行终30号行政裁定，裁定：一、撤销亳州市谯城区人民法院（2018）皖1602行初131号行政裁定；二、本案指令亳州市谯城区人民法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”本案中，被告亳州经济开发区管理委员会未提供证据证明涉案的集体土地已按照法律规定程序办理审批手续，且亳州市人民政府已确认亳州经济开发区管理委员会于2017年10月13日作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》程序违法，故被告亳州经济开发区管理委员会与原告陈继生之间签订的房屋征收补偿安置协议主要证据不足、违反了法定程序。由于该项目包括原告在内其他村民的集体土地上房屋已全部征收完毕已拆除且领取了补偿款，如撤销该协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该房屋征收补偿安置协议违法，保留房屋征收补偿安置协议的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认原告陈继生与被告亳州经济开发区管理委员会2017年11月12日签订的房屋征收补偿安置协议违法。案件受理费50元，由被告亳州经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  锁敬伦人民陪审员  田秀伟人民陪审员  詹利芳二〇一九年十一月五日书 记 员  罗 拉附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。