西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终595号 上诉人（原审原告）张惠珠，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，住陕西省西安市碑林区楼，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人张鸾，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，住陕西省西安市碑林区楼，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告之女。 委托代理人张国安,陕西联诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市司法局，住所地陕西省西安市未央区凤城八路109号市楼。 法定代表人张华俊，局长。 委托代理人王莉，工作人员。 上诉人张惠珠与被上诉人西安市司法局行政复议一案，不服西安铁路运输法院于2020年12月11日作出的（2020）陕7102行初2545号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，张惠珠因与陕西XX律师事务所律师因《委托代理合同》等事项发生纠纷，后向西安市律师协会进行投诉。西安市律师协会于2020年7月8日向原告张惠珠作出了市律纪函［2019］第101号《投诉结果告知书》，认为被投诉的翟某律师未遵守律所统一收案、统一收费的规定，构成违纪。被投诉人雷某律师虽未参与案件代理工作，单位参与委托合同的协商签订，未收取律师费，不构成违纪。关于投诉人要求终止委托代理合同、退还律师费的请求，因该要求涉及投诉人与终止委托代理合同、退还律师费的请求，因要求涉及投诉人与陕西XX律师事务所签订的《委托代理合同》不是本会违规违纪查处范围，调查中虽经调解，但未果。经本会纪律委员会研究决定，对被投诉人翟某律师的违规行为给予行业纪律处分，对投诉人的其他投诉，不予支持。张惠珠不满上述结果，于2020年9月7日以西安市律师协会为被申请人，向西安市司法局邮寄了《行政复议申请书》，请求：1.复议机关决定被申请人（西安市律师协会）在一定期限内履行法定职责，对申请人的投诉作出名副其实的行政行为；2.复议机关向申请人送达《行政复议决定书》。被告西安市司法局受理后，于2020年9月10日作出了市司复不受字[2020]2号《不予受理复议决定书》，认为：《中华人民共和国》第十条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”被申请人西安市律师协会属于社会团体法人，不属于行政机关。被申请人作出的《投诉结果告知书》也不属于具体行政行为，亦不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款之规定，本机关决定不予受理。西安市司法局于2020年9月11日向张惠珠邮寄送达，张惠珠不服诉至法院，诉如所请。另查明，张惠珠对受理复议申请的程序及职权无异议。 原审法院认为，本案争议的焦点为：西安市司法局作出市司复不受字[2020]2号《不予受理复议决定书》的行为是否合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十条“……公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人……”的规定，进入行政复议程序审查需要满足两个条件：一是被申请的主体是行政机关，二是被审查的内容为具体行政行为。针对第一个条件，依据《中华人民共和国律师法》第四十三条“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”本案中，张惠珠提交的复议申请书中所载的被申请人为西安市律师协会，属于社会团体法人，属于律师行业自律性组织，并非行政机关。针对第二个条件，张惠珠是因不满市律纪函［2019］第101号《投诉结果告知书》，向西安市司法局申请复议。但该《函》不是行政机关作出，是行业协会西安市律协所为，其《函》的内容是对本行业律师或律所的行业自律自查的行为，并非具备国家行政机关对外作出具有行政意思表示的行政行为。另，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山某某、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”张惠珠申请复议的内容也不在此规定之列。最后，程序及法律适用性问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。西安市司法局在五日内依据根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款之规定，作出案涉《不予受理复议决定书》程序合法、适用法律正确。综上，西安市司法局作出的市司复不受字[2020]2号《不予受理复议决定书》的事实清楚、程序合法、适用法律正确，张惠珠要求撤销的诉请无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张惠珠的讼请求。 上诉人张惠珠上诉称，一、一审判决认定事实错误，一审判决对西安市律师协会性质认定错误。依据《中华人民共和国律师法》第四十三条，《中华人民共和国律师法》第四十六条第（七）项之规定，《中华全国律师协会章程》第五条和《陕西省律师协会章程》第九条规定，律师协会既是律师的自律组织也是《中华人民共和国律师法》授权的组织，一审法院仅认为“西安市律师协会并非行政机关”对西安市律师协会认定错误。一审法院没有查清律师协会具有行政主体资格，法律授权非政府组织可以成为行政主体，其中包括法律授权的社会团体，协会。因此西安市律师协会具有行政主体资格，但是一审法院没有查清这一事实。二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条之规定，西安市律师协会是法律授权的组织，具有行政主体资格，对上诉人的投诉不予受理是违反法律规定的。被上诉人不予受理上诉人的复议申请，是行政不作为。一审判决适用法律错误。请求：1、撤销（2020）陕7102行初2545号行政判决书；2、撤销被上诉人作出的市局复不受字（2020）2号不予受理行政复议申请决定书；3、判令被上诉人在一定期限内对原告的行政复议申请作出行政复议决定，并向上诉人送达；4、被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人西安市司法局答辩意见同一审答辩意见一致。认为其作出的不予受理行政复议申请决定书，程序合法，认定事实清楚，适用依据正确。《中华人民共和国律师法》第四十三条明确规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，西安市律师协会并不是行政机关，其作出的投诉结果告知书不属于具体行政行为，亦不属于行政复议受案范围。上诉人的上诉请求没有法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院对一审查明事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国律师法》第四十三条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。第四十四条规定，全国律师协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方律师协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。地方律师协会章程不得与全国律师协会章程相抵触。第四十五条规定，律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师、律师事务所，同时是全国律师协会的会员。律师协会会员享有律师协会章程规定的权利，履行律师协会章程规定的义务。第四十六条规定，律师协会应当履行对律师、律师事务所实施奖励和惩戒的职责；律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。 《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山某某、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第三款规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。 本案中，西安市律师协会作为法律、法规和规章授权的组织，负有依据法律授权实施惩戒的职责，其具有作出市律纪函[2019]第101号《投诉结果告知书》的职责，参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第三款之规定，律师协会在依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为可以成为行政诉讼的被告，也可能成为行政复议的被申请人。但依据上述《中华人民共和国律师法》的规定，本案中西安市律师协会作出的《投诉结果告知书》是其行业内部自治行为，不具有行政处罚的性质，该被诉处分决定并非西安市律师协会依据法律、法规、规章授权实施的行政行为，不属于行政复议的审查范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。 关于上诉人提出西安市律师协会是法律授权的组织，具有行政主体资格的观点。本院认为，《中华人民共和国律师法》第四十三条已经规定了律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。虽然《中华人民共和国律师法》四十六条规定了律师协会应当履行对律师、律师事务所实施奖励和惩戒的职责，但是律师协会并不因此成为法律授权的实行行政处罚的行政主体，该条规定仅是对律师协会的职责进行了规定。《中华人民共和国律师法》第六章第四十七条至第五十一条明确规定了律师和律师事务所存在违法违规行为，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门进行行政处罚。第五十二条规定，县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。因此对于律师和律师事务所的处罚并未授权给律师协会实施，上诉人仅依据《中华人民共和国律师法》第四十六条对律师协会职责的规定，就认为律师协会在本案中具有行政主体资格的观点不能成立。 值得注意的是，随着国家民主和法治化水平的不断提高，我国律师管理体制也经历了单一的行政管理体制到司法行政管理与律师协会行业管理相结合的律师管理体制。当事人在面对律师及律师事务所违规执业问题时，可以选择通过律师行业协会或者司法行政部门进行救济。这也是《中华人民共和国律师法》在第五章和第六章规定了律师协会和司法行政部门具有相应管理职责的立法意义。但上述两种救济途径并不存在行政诉讼或者行政复议意义上的行政管理关系，因此本案上诉人应厘清救济途径，正确维护自己的合法权益。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案上诉费用由上诉人承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二一年五月十日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1