湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1472号上诉人（原审原告）：株洲振邦科技实业有限公司。住所地：株洲市天元区黄河南路工业一区。法定代表人：王自团，该公司执行董事。委托代理人：李高文，女，汉族，1956年10月11日出生,住湖南省株洲市芦淞区，该公司员工。委托代理人：曹远泽，湖南金州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：株洲市石峰区人民政府。住所地：株洲市石峰区响田东路268号。法定代表人：邹志超，该区区长。委托代理人：毛芳，湖南南琴律师事务所律师。委托代理人：彭登科，湖南南琴律师事务所律师。原审第三人：株洲市生态环境局。住所地：株洲市天元区渌江路137号。法定代表人：彭小中，该局局长。委托代理人：杨桦，该局工作人员。委托代理人：张大非，湖南一星（株洲）律师事务所律师。株洲振邦科技实业有限公司（以下简称振邦公司）诉株洲市石峰区人民政府（以下简称石峰区政府）项目关停退出行为违法及行政赔偿、补偿一案，湖南省株洲市中级人民法院作出（2019）湘02行初82号行政判决后，振邦公司不服，提起上诉。本院作出（2019）湘行终2073号行政裁定，将该案发回重审。湖南省株洲市中级人民法院重审中追加株洲市生态环境局为第三人，经审理作出（2020）湘02行初49号行政判决。振邦公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：振邦公司成立于2002年7月。2010年9月，振邦公司与原株洲市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，依法取得原株洲市搪瓷厂改制处置土地及地面资产和设备。该土地坐落在石峰区三丘田。振邦公司取得该资产后进行经营和生产。2017年12月15日，中共湖南省长株潭“两型社会”试验区工作委员会、湖南省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会联合印发《的通知》，振邦公司所属涉案厂址在调整退出之列。2018年4月12日，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组（以下简称石峰区绿退领导小组）发出《的通知》，振邦公司涉案厂址未在之列。同年4月19日，石峰区绿退领导小组发布《的通知》，振邦公司机车配件生产线在退出范围。2018年5月2日，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室（以下简称石峰区绿退领导小组办公室）向振邦公司下达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求其于5月17日前完成全面退出。同年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》，告知其涉案厂址属绿心地区退出工业项目定为第二类企业（即限期退出类企业），并送达给振邦公司。2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《关于绿心地区工业项目停产告知书》，要求其于2018年9月25日前停止生产。2018年10月11日，株洲市生态环境局对振邦公司作出株环罚预字〔2018〕S-25号《行政处罚事先告知书》及株环责改字〔2018〕S-24号《责令改正违法行为决定书》，该决定书认定振邦公司具有未经环保审批，擅自建设喷涂工艺生产线并投入生产等违法行为，决定责令振邦公司立即改正违法行为，恢复原状，并于3日内将改正情况书面报告。2018年10月15日，株洲市生态环境局向株洲市经济和信息化委员会出具《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》，以振邦公司拒不改正违法行为为由，请求株洲市经济和信息化委员会要求株洲市电力公司对振邦公司采取断电措施。2018年10月18日，株洲市工业和信息化局向国网株洲供电分公司下达了《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电的通知》，并于同年10月19日派出工作人员现场见证断电工作。同日，石峰区绿退领导小组办公室对振邦公司涉案厂房内的配电设施张贴封条。因停电，造成振邦公司不能生产。2019年4月23日，湖南湘融资产评估有限公司受振邦公司委托并出具《株洲振邦科技实业有限公司所涉绿心地区工业项目关停退出损失价值资产评估报告书》，该报告书评估振邦公司涉案各项经济损失共计43125915元。振邦公司不服，诉至原审法院，请求：1.确认石峰区政府先后于2018年5月2日和2018年9月11日印制并送达的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》、《关于绿心地区工业项目停产告知书》及2018年10月19日采取断电、停水、张贴封条查封振邦公司的部分机械设备，强制振邦公司停产停业的行政行为违法；2.判决石峰区政府赔偿、补偿振邦公司相关经济损失共计44473055.11元。（其中房地产、企业关停退出等损失43125915元；因关停退出引发45名公司职工劳动争议等经济损失1347140.11元）；3.判决石峰区政府承担本案评估费、诉讼费等相关费用。另查明,2019年8月28日,石峰区绿退领导小组对振邦公司作出《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，决定对振邦公司退出绿心地区相关实物资产补偿人民币2379720元（含力优包装盒和可达工贸退出补偿资金）。再查明，振邦公司重申在本案中，只诉石峰区政府的强制关停贴封条的行政强制行为，而不诉株洲市生态环境局的行政处罚行为。原审法院认为，本案系行政补偿案。争议的焦点为：1.石峰区政府、株洲市生态环境局是否为本案适格被告及第三人；2.石峰区政府对振邦公司涉案企业是否应予行政补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，石峰区绿退领导小组办公室因振邦公司涉案厂址属于中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而对其下达了《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》及《关于绿心地区工业项目停产告知书》，对振邦公司涉案企业进行的断电行为，虽系执行株洲市环境保护局作出的行政处罚决定而实施，但在实施断电行为过程中，石峰区绿退领导小组办公室在配电设施上加贴石峰区绿退领导小组办公室封条，从株洲市环境保护局所作的行政处罚内容、株洲市经济和信息化委员会出具的《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》、株洲市经济和信息化局向国网株洲供电公司下达的断电通知来看，断电行为虽属于株洲市环境保护局作出，且株洲市工业和信息化局也派员现场见证断电工作。但从石峰区绿退领导小组办公室加贴封条的行为以及本案事实来看，该行为应当认定系石峰区绿退领导小组办公室为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而实施的行为。石峰区绿退领导小组办公室系石峰区政府设立且不具有独立承担法律责任的机构，其法律后果应由石峰区政府承担。故石峰区政府是本案适格被告。振邦公司未对株洲市生态环境局作出的〔2018〕S-25号《行政处罚事先告知书》及〔2018〕S-24号《责令改正违法行为决定书》提出诉讼，株洲市生态环境局对本案审理无关。《中华人民共和国环境保护法》第四条、第五条、第六条规定，保护环境是国家的基本国策。环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。一切单位和个人都有保护环境的义务。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，石峰区政府为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业的工作目标，对振邦公司经依法许可生产的企业实施关停，其目的虽是保护环境和实现株洲环境优化，属于国家公共利益，应依法维护，但根据法律规定应当对振邦公司依法予以补偿。《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》规定：（一）调整退出类的工业项目，不予奖补。（二）限期退出类的工业项目，按以下政策进行退出：1.非法工业项目不予补偿；2.证照齐全但过期的工业项目给予适当补助；3.证照齐全且在有效期限内（截止时间为2017年5月20日）的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府（管委会）给予适当补偿；4.自愿进行退耕还林且有建设用地指标的工业项目，可实行城乡建设用地增减挂钩政策；5.按照进度要求退出到位的工业项目，市政府按照时间节点和工作完成情况给予适当奖补。（三）转型突出类的工业项目按以下政策退出：1.自主转型退出的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府给予适当奖补；2.放弃自主转型退出的工业项目原则上参照清水塘老工业区企业关停搬迁的模式执行，所需资金由区级平台公司自行筹措，所在区人民政府（管委会）进行统筹；市政府按照“一企一策、区别对待”的原则予以适当奖补。（四）省两型委通报我市绿心地区33个工业项目中已关停退出的5个工业项目，不享受相关退出政策，但所在区人民政府（管委会）要根据工作要求做好资料报送工作。本案中，双方诉争的目的在于补偿问题，石峰区政府在诉讼过程中已对振邦公司作出了《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，该补偿决定书对振邦公司相关实物资产进行了补偿。但该补偿决定书系石峰区政府单独委托评估作出的结论，且未交代相关救济途径，属于违反法定程序，应确认违法予以撤销，并由石峰区政府重新作出补偿决定。同理，振邦公司所诉请的赔偿依据，也系其单方评估结果，其诉请同样不予支持。需要指出的是，石峰区政府作为绿心区工业项目退出的行政责任主体，在重新作出补偿决定时，既应考虑绿心区的建设，加快推进生态文明建设，也要充分维护退出企业的合法权益，对所涉企业退出绿心区后应当继续关注，尽可能的对企业实际损失采取切实可行的补救措施，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销石峰区政府对振邦公司作出的《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》。二、责令石峰区政府在原审判决生效后六十天内对振邦公司的补偿重新作出补偿决定。三、驳回振邦公司其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由石峰区政府负担。振邦公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.其诉请既有赔偿也有补偿内容，本案案由依法应当属于确认行政强制关停违法及行政赔偿、补偿，但一审仅将本案确定为行政补偿案，导致诉讼请求确认错误、争议焦点归纳错误。2.根据省、市的文件及石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案，振邦公司属于“调整退出类”项目，然而，石峰区政府却将公司由“调整退出类”项目改为“限期退出类”，下达停产告知书，显属违法行政，一审对石峰区政府的上述行政行为是否违法，没有作出任何评判和认定。3.振邦公司是一家年产值近亿元的高科技制造企业，石峰区政府违法强制关停，造成其所有的38亩多国有土地和9800多平方米厂房及地上构筑物无法使用，遭受4400多万元的严重损失，但石峰区政府仅对相关实物资产补偿2379720元，对土地、厂房及设备设施、停产停业等不予补偿、赔偿，不合法。4.行政诉讼法明确规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误，人民法院应该判决变更，一审法院责令被上诉人重新作出补偿决定，是错误的。请求维持原判第一项，撤销原判第二、三项，依法改判。被上诉人石峰区政府答辩称：1.区政府对振邦公司的关停行为合理合法。对于调整退出类的工业项目要按法定程序修改进行调规，但根据省、市有关会议决定，对绿心总体规划不进行调整，振邦公司前期虽被定为调整退出类工业项目，但最后并未被省有关部门启动调规法定程序退出到绿心范围外，无法主张按调整退出类政策执行。调整退出类工业项目如不能通过调规退出，则按限期退出类、转型退出类处理。2.株两型发[2018]21号《关于生态绿心地区工业项目退出奖补资金安排的指导意见》明确规定，不收储土地和不收购厂房是原则。规模较大的合法工业项目，退出绿心地区异地再生产，则对可搬迁设施、设备给予搬迁费用补偿，对不可搬迁设施、设备（不含土地、厂房）的残值进行评估，并按照评估价值给予适当补偿。振邦公司要求对土地、厂房进行补偿，没有依据。3.振邦公司关停退出后，区政府对振邦公司作出的补偿决定，有理有据，应予维持。请求驳回振邦公司的全部诉讼请求。株洲市生态环境局述称：本次包括上诉人在内的46家企业退出绿心地区，是由石峰区政府统一组织领导，并由石峰区绿退领导小组负责具体实施工作，其下属的石峰分局仅为石峰区绿退领导小组的成员单位。本次执法，该局完全是依据相关法律、法规，依法定程序，对上诉人作出的责令改正违法行为的行政行为，本案诉争事实及上诉人的诉讼请求，均与该局无直接关系。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院认定的事实予以确认。二审另查明：2010年9月14日，振邦公司与株洲市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号：XC（1）4215号]第十七条规定，在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意由出让人有偿收回建设用地使用权。该合同第十九条规定，对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。还查明，2018年3月12日，株洲市石峰区人民政府办公室作出株石政办发[2018]1号关于印发出《的通知》，该通知载明，石峰区政府同意成立株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组，实行领导小组牵头领导下的工业项目退出属地负责制。2019年8月28日，振邦公司收到株洲市石峰区人民政府对振邦公司作出的《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》。2019年9月6日，原审法院听取了振邦公司对上述补偿决定书的意见，原审法院告知振邦公司可对该补偿决定书另案起诉，振邦公司请求原审法院对该补偿决定书一并审查。再查明，2018年10月27日，湖南省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会作出湘两型[2018]24号关于印发《关于进一步落实中央环保督查反馈绿心地区“240个违法违规项目”和“551个工业项目”的整改退出方案》的通知，该通知，没有将振邦公司列为修改绿心总规划调出绿心项目的范围，而是将振邦公司列为绿心地区2018年底完成退出的工业项目范围。本院认为：《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》第四条第五款规定：“长沙市、株洲市、湘潭市涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作。”第十七条第二款规定：“长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府，应当根据生态绿心地区总体规划制定具体的保护工作方案，并督促落实。”2018年5月2日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求其于5月前完成全面退出。2018年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》，告知其涉案所属绿心地区退出工业项目定为第二类（即限期退出类工业项目），并送达给振邦公司。2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司下达《关于绿心地区工业项目停产告知书》，要求其于2018年9月25日前停止生产。之前，振邦公司虽被有关文件定为调整退出类工业项目，但对于调整退出类的工业项目要按法定程序修改绿心总规划，振邦公司退出工业项目未被法定职能部门依调规程序调出绿心范围，因此，振邦公司主张其应按调整退出类政策执行，证据不足。本案石峰区政府系依据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》和中央环保督查意见及省、市文件，为满足生态环境保护的社会公共利益的现实需求，对振邦公司作出的关停退出行为，石峰区政府在整个项目关停退出中履行了提醒、告知义务，听取了相对人意见，并未通过暴力方式对振邦公司进行关停，亦未超过必要限度，无明显不当，故石峰区政府对振邦公司实施的关停退出行为具有合法性。本案诉争事实及振邦公司的诉讼请求与株洲市生态环境局无直接关系。原审判决对振邦公司请求确认石峰区政府强制振邦公司停产停业的行政行为违法及行政赔偿的诉求予以驳回，有事实和法律依据。本案原审过程中，石峰区绿退领导小组于2019年8月28日对振邦公司作出了《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》。振邦公司不服上述补偿决定书提出异议，请求原审法院对补偿决定书一并审查。因本案振邦公司的原诉求中包含了对其关停退出予以补偿的诉求，此时，为了提高纠纷解决的实效性，原审法院对上述补偿决定书进行合法性审查，并作出处理，避免了诉讼程序空转，减少了当事人的诉累。因该补偿决定书的评估结论系石峰区绿退领导小组在振邦公司没有参与的情况下，单独委托评估机构作出的，不应采信，且该补偿决定书未告知振邦公司相关救济途径，不符合法定程序。原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销上述补偿决定书，责令石峰区政府对振邦公司重新作出补偿决定，并无不当。振邦公司因维护公共利益而关闭退出，对其所受的损失应给予公平合理的补偿。石峰区政府在对振邦公司补偿问题进行重新处理时，应充分考虑振邦公司关闭退出客观存在的损失，维护其合法权益。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人株洲振邦科技实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二一年五月十四日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷