湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘02行终72号 上诉人（原审被告）茶陵县自然资源局，住所地茶陵县云阳街道炎帝中路。 法定代表人刘喜春，局长。 委托代理人向华，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人杨波，系该单位工作人员，代理权限为一般代理。 上诉人（原审第三人）颜荣平，男，1966年3月29日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 委托代理人宁奔，湖南天地人律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人郭子新，湖南天地人律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）汪培文，男，1966年9月21日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 被上诉人（原审原告）黄运芳，女，1969年4月16日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 共同委托代理人罗佩瑶，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人茶陵县自然资源局、颜荣平因与被上诉人汪培文、黄运芳建设用地使用权登记一案，不服湖南省株洲市醴陵市人民法院（2021）湘0281行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告汪培文、黄运芳系夫妻关系。2006年6月2日，因茶陵县东阳大道建设需要，两原告（乙方）与茶陵县房产物业管理局（甲方）签订了《房屋拆迁协议书》，协议约定：乙方同意将位于建设红线范围内的一栋砖混结构房屋，即将建筑面积453.27平方米、地下室129.54平方米及其所有附属设施一并拆迁，其土地使用面积178.30平方米由县国土局收回使用权；乙方自愿选择按拆迁价格进行补偿，甲方负责给乙方安排重建房屋宅基地；乙方的重建房屋宅基地为三厢，安排在电石厂，具体位置根据签订协议和搬迁完毕时间先后顺序在以上安置地段选择确认。2006年9月4日，茶陵县规划局就电石厂安置区规划建设作出《电石厂安置区建设要求》，载明：安置区西向、南向因地势落差大，需砌挡土墙，挡土墙距房屋的净距为1米。2009年6月24日，茶陵县城市建设投资经营公司向原告支付了27198元原规划挡土墙补偿费用。2009年12月3日，茶陵县人民政府为原告汪培文办理了坐落于云阳街原电石厂地段的安置土地的茶城国用（2009）第B旧867号《国有土地使用证》，登记用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为176.4平方米。2015年6月，原告规划建设一栋占地面积为176.4平方米，建筑面积为554.4平方米的三层三厢住宅，四至范围为“东为陈六明私宅，南为通道，西为空地，北为通道”。2015年11月23日，茶陵县规划局为原告颁发了建规[地]字第2015-647号《建设用地规划许可证》。2019年10月，原告得知第三人办理了其房屋旁边空地的土地使用权证，其认为该地块使用权应属于原告，原告于2020年1月20日向被告提交《撤销许可登记申请书》，称对被告为第三人颜荣平办理东阳大道原电石厂拆迁安置区一厢土地即原告使用权属土地西边地块的《国土使用权证书》的具体行政行为不服，认为该地块已规划给原告使用，政府承诺为原告办理土地使用权登记手续，要求被告撤销第三人的土地使用权证书，确认争议土地的使用权归原告所有，并为原告办理争议土地的土地使用权证书。被告于2020年4月27日作出茶自然资信[2020]36号《茶陵县自然资源局关于汪培文申请撤销颜荣平持有的国土使用权证书的答复》，载明根据2006年签订的《房屋拆迁协议书》，汪培文已获得了相应的拆迁安置土地，该协议已经履行到位，颜荣平所办土地使用证程序合法，不存在违规情况，不能撤销。 另查明，2012年6月11日，第三人颜荣平因住房紧张向被告茶陵县自然资源局申请建房。2012年9月3日，茶陵县规划局向第三人颁发了地字第2012-123号《建设用地规划许可证》和建字第2012-115号《建设工程规划许可证》。该两证附茶陵县规划局于2012年7月12日制作的红线图为附件，红线图载明四至范围为：东靠汪培文私宅，南为11米道路，西为空地，北为小路。2012年10月9日，第三人（受让人）与茶陵县国土资源局（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于电石厂安置区旁，宗地面积即出让面积为63.6平方米；宗地四至及界址点座标见附件《出让宗地界址图》（经核查，该合同附件出让宗地界址图为空白）；出让用途为住宅，出让金为每平方米168元，总额为10685元。第三人于2012年10月8日向原茶陵县国土资源局支付了土地出让金。2012年10月9日，第三人向原茶陵县国土资源局申请办理国有土地使用证，原茶陵县国土资源局对第三人申请的土地进行了地籍调查，并于同日制作了地籍调查表，该地籍调查表载明该宗地四周界址清楚，无权属纠纷。2014年5月26日，原茶陵县国土资源局向第三人颁发了茶城国用（2014）第B炎66号国有土地使用证。第三人尚未在办证范围内建设房屋。 再查明，2019年4月24日，茶陵县组建茶陵县自然资源局，将茶陵县国土资源局的职责、茶陵县规划局的城乡规划管理职责归于茶陵县自然资源局承担。 原审法院认为，本案系行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：一、本案原告是否主体适格？二、本案是否已经超过法定起诉期限？三、被告茶陵县自然资源局为第三人颜荣平办理的《国有土地使用证》是否应予撤销？ 关于第一个争议焦点，原告是具体行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的为有诉权的利害关系人。本案原告系案涉地块的相邻土地使用权人和房屋所有权人，案涉地块的土地使用及建设涉及原告的相邻权，故本案原告主体适格。 关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。被告及第三人辩称，原告2020年1月20日向被告提交《撤销许可登记申请书》时，即已对案涉土地办理《建设用地规划许可证》一事知情，原告于2020年11月4日向原审法院起诉已经超过法定起诉期限。原审法院认为，公民向法院提起行政诉讼应当是针对具体的、真实的且其确信的行政行为。本案中，原告在向被告提交《撤销许可登记申请书》时并不知道第三人办理案涉土地的《国有土地使用证》的真实证号及具体情况。原告的起诉期限应当自其2020年5月6日收到被告作出的茶自然资信[2020]36号《茶陵县自然资源局关于汪培文申请撤销颜荣平持有的国土使用权证书的答复》，对案涉土地办理《国有土地使用证》的具体情况确信时起算。故原告的起诉并未超过6个月的法定起诉期限。 关于第三个争议焦点，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”；第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效”。依据上述规定，城乡规划主管部门应当提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准文件和国有土地使用权出让合同，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，第三人与原茶陵县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》未载明规划条件，且在第三人2012年10月9日签订《国有土地使用权出让合同》之前，第三人已于2012年9月3日取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，案涉《国有土地使用权出让合同》的签订和《建设用地规划许可证》的取得违反上述规定。另第三人取得的《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》中均附有红线图载明四至范围，红线图中标记为“东靠汪培文住宅”，而第三人于2012年10月9日申请办理国有土地使用证时，原茶陵县国土资源局于同日出具了地籍调查表，该地籍调查表中记载的邻宗地东边为空地，颜荣平住宅发证图中标明的四至范围，东边亦为空地，与《建设用地规划许可证》中的四至范围记载不符，其中记载的“四周界址清楚，无权属纠纷”亦与实际情况不符。本案中，两原告为案涉土地的相邻宗地使用者，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。而案涉土地被告在进行地籍调查时，未记载案涉土地有相邻宗地使用者，界址亦未由相邻宗地使用者即本案原告进行指界并签字确认。被告在原告申请的当天即作出了地籍调查表，作出“四周界址清楚，无权属纠纷”的地籍调查结论，违反上述规定，亦与事实不符。综上所述，被告为第三人颁发案涉《国有土地使用证》违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之规定，判决：撤销被告茶陵县自然资源局于2014年5月26日为第三人颜荣平颁发的茶城国用（2014）第B炎66号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告茶陵县自然资源局承担。 宣判后，茶陵县自然资源局和颜荣平均不服，两方的上诉理由和上诉请求基本一致，茶陵县自然资源局和颜荣平上诉称：汪培文、黄运芳与案涉行政行并无利害关系，非本案适格原告；本案已经超过了法定的起诉期限;原审法院认定事实清楚和适用法律错误；即使存在程序违法也属于情节轻微，对被上诉人权利不产生影响，应当判决确认违法但不撤销行政行为。请求：撤销原判，维持茶城国用（2014）第B炎66号《国有土地使用权证》，改判驳回汪培文、黄运芳的诉讼请求或起诉。 被上诉人汪培文、黄运芳答辩称：一审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，虽遗漏部分违法事实，但不影响判决结果，请求驳回上诉，维持原判。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 二审中，茶陵县自然资源局向本院提交的《行政复议申请书》，不属于新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。 本院认为,本案系建设用地使用权登记一案，本案的争议焦点为被上诉人汪培文、黄运芳是否具有本案原告的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定，被诉的行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述法律规定，这里所说的利害关系，是指的行政法上的利害关系。相邻权属于民事权利范畴，主要包括自然流水的利用，建造、修缮建筑物以及铺设电线，通行，通风、采光和日照，排污等。通常情况下，相邻权受到的损害都与相邻不动产的权利人不履行或者不充分履行相应的义务有关，因此，相邻权人寻求司法救济通常可以通过民事诉讼解决。在符合“批准相邻土地上的工程建设与原告的建筑间距过窄可能对其通风、采光等相邻权造成影响，且行政机关在作出批准建设的行为时，相关规则要求其审查是否符合间距等技术”的条件下，此时相邻权受到行政法层面的保护，行政机关的行政行为对相邻权人产生影响，具有行政法上的利害关系。但如果相邻权人起诉批准建设行为之前的行政行为，其原告资格就不能得到承认，因为相关规则并不要求行政机关在作出该行政行为时考虑是否影响相邻权的问题。 本案中，被上诉人起诉要求撤销茶陵县自然资源局为颜荣平颁发的国有土地使用权证，国有土地使用权证是关于土地四至的不动产登记，属于批准建设行为之前的登记行为。如果颜荣平的国有土地使用权证四至损害被上诉人的国有土地使用权,被上诉人当然地具有原告主体资格，但经审查，双方虽然在地理位置属于相邻，但所持国有土使用权四至清楚，并无重叠情形，故被上诉人与涉案的国有土地使用权证不具有行政法上相邻利害关系人的法律地位。被上诉人主要是认为该涉案国有土地使用权证损害了其相邻权而提起本案诉讼，国有土地使用权证并不涉及土地上工程建设问题，国土管理相关规则也不要求国土部门在颁发国有土地使用权证时考虑是否影响相邻权的问题。而作为国家强制性标准《城市居住区规划设计规范》第4.0.8关于“住宅建筑与相邻建、构筑物的间距应在综合考虑日照、采光、通风、管线埋设、视觉卫生、防灾等要求的基础上统筹”的规定，行政机关在作出涉案土地上的建设许可行为时应当遵循，因此，真正影响被上诉人相邻权的行政行为系涉案土地上的建设许可行为。综上，被上诉人不具有起诉撤销颜荣平的国有土地使用权证的原告主体资格。 需要指出的是，我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普遍享有的权利。被上诉人如果认为涉案国有土地使用权证的颁发存在违法行为可以进行举报，但举报权转化为起诉权，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。 综上，上诉人提出的上诉理由成立，本院予以支持，原审裁定认定事实清楚，但适用法律法规不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初126号行政判决； 二、驳回被上诉人汪培文、黄运芳的起诉。 本案一、二审案件受理费各50元，不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴晓斌 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年五月六日 法官助理刘怡 书记员郭文婷 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。