河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）豫01民终5829号上诉人（原审被告）：中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司，营业场所郑州市二里岗魏庄东里二号。负责人：刘浩，该分公司总经理。委托诉讼代理人：董辉，北京炜衡（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：董少俊，北京炜衡（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：郑州市金水区南阳路街道办事处孟砦村委会，住所地河南省郑州市沙口路**。负责人：孟文喜，该村委会主任。委托诉讼代理人：高朋仑，河南金色阳光律师事务所律师。委托诉讼代理人：靳世红，河南金色阳光律师事务所律师。上诉人中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司（以下简称中石化郑州分公司）因与被上诉人郑州市金水区南阳路街道办事处孟砦村委会（以下简称孟砦村委会）确认合同效力纠纷一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105民初22642号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。中石化郑州分公司上诉请求：一、请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审适用法律有误，案涉《土地转让合同》并未违反土地管理法的强制性规定，案涉土地系经由征收而从集体变为国有。从该合同的内容和实质来看，该合同虽名为“土地转让”，实为征地合作协议，该合同内容并未违反土地管理法的强制性规定。《土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”，根据土地管理法释义，此条款所禁止的买卖或转让行为，其法律特征是擅自改变土地公有制，将财产的所有权由出卖人（转让人）转移给买受人（××），买卖或转让行为的法律后果是改变财产的所有权。而该合同明显不属于该种情形。该宗土地从集体土地转为国有土地，不是上诉人和被上诉人之间的土地转让，而是政府部门主导的征地程序，并且在拆迁过程中政府已对被拆迁人进行了补偿安置。首先，根据郑州市金水区计划统计局金计字（2000）19号文件，经南阳市街道办事处申报，该局下达了南阳路加油站投资计划，2001年郑州市国土资源局发布了征迁公告。其次，根据2001年2月20日南阳路办事处、岗杜村委会、孟砦村委会关于黄河路菜市场西边、居民房屋拆迁安置问题的通知，在涉案土地拆迁安置过程中，一直都是政府部门在主导，并按郑州市政府1995年28号文件规定对被拆迁人进行了补偿，该通知同时还上报了区政府、计委、拆迁办。在拆迁实施过程中，金水区南阳路办事处、岗杜村委会、孟砦村委会作为共同拆迁人，与被拆迁人签订了拆迁协议，上诉人不是拆迁主体，只是作为潜在的土地使用权人代替政府单位预先垫付了拆迁安置成本。再次，从郑州市国土资源局2005年11月15日所作出的土地登记审核结果公告也可看出，经由国家征收，该宗土地的权属性质已经由集体转变为国有，也可佐证合同双方并非通过合同约定私自转让土地所有权。最后，郑州市国土资源局2007年3月22日业务办理回执清单也显示，上诉人申请办理的土地登记的业务类别为国有土地使用权出让，也能证明在该宗土地由集体土地被征为国有土地后，上诉人作为申请用地单位去办理土地登记。以上足以证明，本案为政府对农村集体土地的征收，而非集体土地所有权的直接买卖或转让。二、一审判决中关于“故案涉土地仍为集体土地性质”明显属于土地权属认定，突破了人民法院审判权限。同时在土地权属认定这一问题上，一审也存在举证责任错配的情形。土地管理法已经明确“土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，土地权属争议本身不属于法院的受案范围，法院也不应当对土地权属做出认定，土地权属争议应当由人民政府进行处理，土地归属也应当由自然资源主管部门进行认定，一审法院对土地权属的认定已超出了法院的审判范畴。关于土地性质，上诉人已提交了拆迁安置资料、金水区计划统计局文件、郑州市国土局公告等证据材料证明该土地在2007年已为国有。而被上诉人作为原告仅提交了一份1997年金水国土局的情况说明，该证据仅能说明在合同签订时该土地为集体土地，无法证明在2007年后仍为集体土地，按照民诉法举证责任分配原则，原告如主张土地现状为集体，则应提交充分证据，而在原告无法举证或其证据不能对抗上诉人证据的情况下，应做出对其不利的认定。但一审法院反而要上诉人继续提交土地审批手续，上诉人已向法庭反复说明在一审当中土地管理部门已告知该宗土地档案丢失，上诉人无法举证，如一审法院认为土地审批手续对查明案件事实是必要的话，一审法院应当依职权去调取，而不是让上诉人对自身无法举证或无需举证的证据材料承担相应的不利后果。三、上诉人无法向被上诉人返还案涉土地，一审判决第二项内容在客观上无法执行。众所周知的事实是，郑州市多年前就完成了中心城区改造，在中心城区根本不存在集体土地。本案中，经由政府征收，该宗土地已经由集体土地转为国有土地，土地性质不可逆转，因此被上诉人不再是土地的所有权人，不享有返还土地的请求权，被上诉人关于返还土地的诉求在客观上也根本不能实现。此外，双方土地转让合同实际上也已基本履行完毕，被上诉人交还土地的主张，既没有物权法上的依据，也没有合同依据。一审判决让上诉人向被上诉人返还土地，上诉人无权将一宗国有土地返还给村集体，该判项在客观上不具有可执行性。四、一审未考虑土地使用现状，所作出的判决有违公平原则，也严重损害了上诉人的利益。本案争议处理应充分尊重土地的历史及使用现状，本案虽为合同纠纷，但究其实质仍为土地使用权争议，而土地使用权争议的处理应尊重历史及土地使用现状。该宗土地原属被上诉人集体土地，经由国家征收后，作为用地单位，上诉人于2003年就在涉案土地上投资建成加油站，并持续经营至今，在上诉人使用土地的近20年时间里，被上诉人从未提出异议。同时，在上诉人申请办理土地使用权登记过程中，原郑州市国土资源局也进行了公告，上诉人只是没有取得土地使用权证书，根据《土地管理法》“尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活”的适用原则，应当维持上诉人实际使用土地的现状。一直以来该加油站肩负着黄河路周边区域的成品油供应重任，是关系民生的重点基础设施项目，从保障民生角度出发，也应维持该宗土地的使用现状，一审认定合同无效并让上诉人返还土地，对上诉人十分不公。综合以上，一审在事实认定和法律适用上均存在错误，判决结果严重不公，损害了国企的合法利益，恳请支持上诉人诉请、依法改判。孟砦村委会辩称：一、一审法院关于涉案土地性质的认定符合事实和法律规定，本案不属于土地权属纠纷，一审法院确认涉案土地转让合同无效认定事实清楚、适用法律正确。1.就涉案土地性质而言，一审法院通过双方当事人签订的《土地转让合同》、孟砦村委会提交的原一审依职权调取的郑州市不动产登记中心涉案土地相关登记信息、孟砦村委会提交的郑州市金水区土地管理局出具的集体土地的证明，认定涉案土地转让合同签订时土地性质为集体土地，符合事实和法律规定；中石化郑州分公司主张涉案土地性质为国有土地，但自2007年3月26日至今中石化郑州分公司未能提供相关审批手续，不能证明涉案土地集体土地使用权已变更为国有土地，也未通过法定程序确定使用权人为中石化郑州分公司，根据我国《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。故涉案土地用地性质未发生变动，仍为孟砦村委会所有的集体土地，一审法院认定事实清楚。2.人民法院认定土地性质是为了确认涉案土地转让合同效力问题，并非中石化郑州分公司所谓的“属于土地权属的认定”。一审法院基于土地性质，结合涉案土地转让合同内容、双方举证及相关事实，依据法律规定确认涉案土地转让合同无效，本案属于人民法院受理案件范围，一审法院适用法律正确，一审法院并未突破审判权限；同时，土地权属争议与本案合同效力纠纷分属不同的法律关系，本案经河南省高级人民法院再审审查、郑州市中级人民法院再审审理认为属于人民法院受理的案件范围，本案应当进入实体审理，该部分内容已经生效裁判文书予以确认，中石化郑州分公司关于“土地所有权和使用权争议由人民政府处理”、“一审法院突破审判权限”的观点不能成立。二、基于涉案土地转让合同无效，人民法院就合同无效的法律后果一并处理，判决公平公正，减轻了双方当事人诉讼负担，节约了司法资源。正是由于涉案土地转让不符合法定程序、不符合政策规定，在近20年内中石化郑州分公司未取得国有土地使用权证。在合同无效及涉案土地无法履行变更手续的情况下，中石化郑州分公司占有使用涉案土地长达20年的时间里已经获取了巨额利益，剩余款项未能支付孟砦村委会，孟砦村村民在大力配合政府拆迁完成城中村改造后，已没有收入来源。为了化解矛盾，在涉案土地转让合同无效后，一审法院根据本案实际情况综合考虑判决孟砦村委会返还中石化郑州分公司420万元、中石化郑州分公司恢复土地原状并返还孟砦村委会，本案不存在因客观情况无法返还土地的情形，该判决内容公平公正、合理合法，完全正确，不仅减少了双方诉累，同时节约了司法资源。中石化郑州分公司关于“无权将国有土地返还给村集体”的观点不能成立，应当依法驳回其上诉请求。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、裁判结果公正，中石化郑州分公司的上诉理由没有事实和法律依据，恳请二审法院依法驳回其上诉请求，维持原审判决。孟砦村委会向一审法院起诉请求：1.依法确认原、被告双方签订的《土地转让合同》无效；2.被告立即恢复土地原状并向原告交还土地；3.诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2001年1月5日，原告（甲方）与被告（乙方）签订《土地转让合同》一份，主要载明：根据甲、乙双方意向，就甲方向乙方出让黄河路北约3亩土地事宜，经双方充分协商达成如下协议：一、甲方将南阳路与黄河路交叉口向东约200米处，黄河路路北约3亩土地（见附件93年8月24日测量宗地草图，其中包括六里屯土地约1亩）整体出让给乙方，乙方出资460万元人民币征购建设加油站。其价款包括土地价款350万元，拆迁费80万元及国家征收的各种税费。乙方出资的价款中含六里屯临街门面房所占土地价款，拆迁费等各种税费。二、甲将土地权证过户到乙方名下、负责地面建筑物的拆迁、拆迁户安置，并承担费用。以上工作于2001年3月底完成。甲乙双方在办理土地过户、拆迁安置的同时，乙方可同时办理加油站的建设审批手续，甲方配合工作。三、付款办法：本合同签订后五日内乙方付给甲方100万元，市规划局同意并发放土地规划许可证，拆迁手续办理完毕，拆迁工作开始后乙方付甲方200万元，甲方将地面建筑物拆迁、安置完，资料移交给乙方，加油站建成投产后，乙方付土地款120万元，甲方将土地权证变更过户到乙方名下，乙方付清所剩40万元。四、甲方协助乙方办理加油站建设规划手续，费用由乙方承担。五、合同在执行过程中，若出现因甲方所承担的工作中出现合同无法执行的情况，在甲、乙双方认定合同无法执行之日的三天内，甲方退还乙方所付全部款项（若发生前期费用，双方另行协商），合同所定价款及各自承担的工作完成时间为双方认定的，不再变动，双方严格执行，否则视为违约。六、双方所签土地转让合同，若市政府有关部门不同意办理，或遇不可抗力因素无法执行，本合同自行终止。任何一方不得单方终止合同，否则视为违约，违约方赔偿对方经济损失20万元。七、郑州市金水区六里屯村民委员会土地款项40万元从本合同土地总价款中扣除，土地面积以现场测量核定为准等内容。并附草图一份，显示合同约定土地位于黄河路北等内容。原告提交郑州市不动产登记中心于2019年8月1日出具“土地登记信息查询结果”一份，显示：经查询，未在不动产登记系统中查询到坐落于黄河路北、××东的宗地的相关登记信息。原告提交郑州市金水区土地管理局于1997年6月5日出具的“证明”一份，显示：海滩寺乡大孟砦村在黄河路北侧拥有集体土地2.38亩，经土地局确认调查，权属合法，四邻无争议，国有土地证正在办理中等内容。被告提交“中华人民共和国建设用地规划许可证”一份，显示发证日期为2003年1月24日，用地单位中国石油化工股份有限公司河南郑州石油分公司，用地项目名称加油站，用地位置黄河路北，劳动路东，用地面积1662.86平方米等内容。附件征地性质为调剂。被告提交2001年2月20日“南阳路办事处、岗杜村委会、孟砦村委会关于黄河路菜市场西边、居民房屋拆迁安置问题的通知”一份、拆迁人金水区南阳路办事处、岗杜村委会、孟砦村委会分别与被拆迁人苏新爱等签订的拆迁协议一组，证明目的为案涉土地为政府征收。被告提交“地籍调查表”一份、2005年11月15日郑州市国土资源局发出“郑州市国土资源局关于土地登记审核结果公告”一份，其中“郑州市国土资源局关于土地登记审核结果公告”显示土地登记审核结果单位名称：中国石油化工股份有限公司河南郑州石油分公司，土地坐落：黄河路北、××东，土地权属性质：国有，土地用途：加油站用地等。庭审中，原、被告均认可已支付合同约定款项4200000元。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，原告以涉案《土地转让合同》违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”的规定为由，要求确认其与被告签订的《土地转让合同》无效，本案应为确认合同效力纠纷。原告主张案涉土地系集体所有，虽然在郑州市不动产登记中心的不动产登记系统中未查询到案涉土地的相关登记信息，但原告提交的郑州市金水区土地管理局出具的“证明”显示，案涉土地性质在1997年6月5日之前系集体土地，且被告在该证据质证意见中对双方签订合同时的系集体土地性质没有异议，故该院确认原被告签订案涉合同时转让的土地性质为集体土地。被告虽然提交有相关证据证明就案涉土地支付了拆迁费等相关费用，郑州市国土资源局亦进行了关于土地登记审核结果的公告，该公告显示土地性质为国有，但被告自2007年3月26日向郑州市国土资源局申请办理土地使用权证事宜，截至法庭辩论结束时止，被告未能提供相关审批手续，案涉转让的集体土地使用权变更手续未能办理，现有证据不能证明案涉集体土地已实际被征收为国有土地，更未通过法定程序确定使用权人，故案涉土地仍为集体土地性质。被告仅依据“公告”等证据不能证明现案涉集体土地的性质已经转化为国有土地，故被告的抗辩意见，依据不足，该院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，原、被告签订《土地转让合同》，约定将集体土地转让用于非农建设，违反法律强制性规定，原告主张该合同无效的诉讼请求，符合法律规定，该院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条，被告应将案涉集体土地恢复原状返还给原告。案件审理过程中，因被告主张案涉《土地转让合同》有效，未反诉要求原告返还转让款，现案涉《土地转让合同》被认定无效，原告已经收取的转让款4200000元应依法返还被告。为了减少当事人的诉累，该院对此一并予以处理。因原、被告引起纠纷的法律事实发生在《中华人民共和国民法典》实施之前，故本案应适用当时的法律规定。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国物权法》第九条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：一、确认原告郑州市金水区南阳路街道办事处孟砦村委会与被告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司于2001年1月5日签订的《土地转让合同》无效；二、被告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司于本判决生效之日起三十日内将案涉土地恢复原状并返还原告郑州市金水区南阳路街道办事处孟砦村委会；三、原告郑州市金水区南阳路街道办事处孟砦村委会于本判决生效之日起三十日向被告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司返还转让款4200000元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费43600元，由被告中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司负担。本院二审期间，上诉人中石化郑州分公司提交三组证据。证据一，郑州市农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室关于印发《郑州市集体土地确权登记发证工作实施方案》的通知（郑农登办[2012]13号）文件一份。证明目的：该文件显示郑州市在2012年年底前已经完成了全市集体土地确权登记发证工作。如该宗土地为集体土地，且该宗土地权利人为孟砦村委会，那么孟砦村委会应该已经取得了集体土地所有权证，但事实上孟砦村委会并没有提交相关权利凭证，因此在没有法定物权凭证的情况下，一审判决认定该宗土地仍为集体土地，确有错误。第二组证据包含证据二和证据三，证据二是郑州市金水区人民政府关于成立金水区大孟砦城中村及片区改造项目指挥部的通知（金政办[2012]13号）文件一份。证据三是郑州市城中村改造管理办法一份。证明目的：从证据二可以看出，在政府主导下，孟砦村已经启动了城中村改造，实际上也完成了城中村改造。另根据证据三关于城中村改造中的土地利用与管理相关规定显示，建成区内城中村土地依法按国有土地确认。因此，在孟砦村建成区内不可能存在集体土地，案涉土地已经变为国有。孟砦村委会质证称：对三组证据的真实性认可，但对其关联性及证明目的有异议。该三份证据与本案没有法律上的关联性，本案具有一定的特殊性。上诉人提交的三份证据也就是三份文件，均发生在涉案土地转让合同签订之后，长达十年的时间。上诉人与被上诉人在2001年签订的土地转让合同以及1997年金水区土地管理局出具的集体土地证明，均能够明确孟砦村委会系涉案集体土地的权利人。基于涉案土地转让合同，同时上诉人在履行合同期间申办土地证，孟砦村委会未进行集体土地确权，以上情况是符合合同约定以及本案的客观事实，而上诉人在申办土地证的过程当中，因违反法律规定最终不能办理土地证，涉案土地因违反法律及强制性规定而无效。因此，该两组证据不能证明涉案土地已为国有，涉案土地至今仍是集体土地性质，且归属于孟砦村委会。根据当事人举证质证意见，本院经审查，对上诉人中石化郑州分公司提交的证据的真实性予以确认。本院经审理查明的事实同一审法院认定的事实。本院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，双方认可在签订《土地转让合同》时，案涉土地系集体土地性质。中石化郑州分公司称案涉土地系国有，但其未提交相关审批手续，案涉土地未能予以变更，案涉土地也未通过法定程序确定使用权人，双方转让土地的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，双方签订的《土地转让合同》应为无效，一审对合同效力的认定并无不当。为减少当事人诉累，一审对于合同无效后的转让款一并处理并无不妥。综上所述，中石化郑州分公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费43600元，由中国石化销售股份有限公司河南郑州石油分公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈 涛审判员 王燕燕审判员 谢宏勋二〇二一年五月二十六日书记员 赵凌杰