河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终306号上诉人（原审原告）蔡宏志，男，1993年12月29日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区。上诉人（原审原告）蔡天娜，女，2019年6月16日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区。共同委托代理人丁磊，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处，住所地河南省郑州经济技术开发区第一大街与经南五路交叉口。负责人胡凤岭，主任。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会，住所地河南省郑州经济技术开发区朝凤路岔河路交叉口。负责人常佰松，主任。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。上诉人蔡宏志、蔡天娜因诉被上诉人郑州经济技术开发区明湖办事处（以下简称明湖办事处）、被上诉人郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会（以下简称岔河居委会）行政协议纠纷一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初300号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2012年8月29日，案外人朱幸福与郑州经济技术开发区明湖办事处村民拆迁安置领导小组、岔河社区支部委员会、岔河社区居民委会签订了《房屋拆迁补偿安置协议》一份，该协议约定，朱幸福家庭安置人员为6.5人，其中，享受拆迁对等安置政策4.5人，可按建筑成本价购买安置房2人；根据政策规定，朱幸福可获得拆迁补偿、奖励及各项费用共计626106.5元；该协议另外对过渡安置、资金支付时间、安置房购买政策及安置就业用房政策等方面均作了约定。2012年9月之后，岔河村开始进行拆迁；2013年，该村拆迁完毕。2015年，第三人朱幸福分配到安置房，原告蔡宏志得知其和母亲朱书秀未分配安置房遂以其未享受村民待遇为由同其母亲朱书娥到被告处信访，未果。2020年11月5日，原告诉至原审法院。原审另查明，2012年8月29日的《拆迁人口界定表》显示：户口薄人数为7人，总安置人数为6.5人，享受村民待遇及享受对等安置的人数均为4.5人，可以按建筑成本价购买安置房2人。经户主朱幸福当庭确认，该4.5人分别为：朱幸福与其妻子康秀月、朱幸福的母亲胡秀荣（按0.5人）、朱幸福的儿子朱永豪及女儿朱珂；朱书娥及朱书秀均为朱幸福的姐姐，身份为非农。原审又查明，原告蔡宏志系另案原告朱书秀的儿子，朱书秀与朱幸福系姐弟关系；原告蔡天娜系原告蔡宏志的女儿，二原告系父女关系。原告蔡宏志的母亲朱书秀婚后户口一直在原岔河村，未迁出，系外嫁女，其户口在其弟朱幸福的家庭户口薄上；2012年该村被拆迁时，原告蔡宏志、蔡天娜及其母亲朱书秀的户口登记在原告姥姥胡秀荣的家庭户口薄上（单独分户）。原告蔡天娜、蔡宏志及其母亲朱书娥在岔河村没有划分单独的宅基地，原告及其母亲朱书秀在该村分有责任田。2005年，因行政区域调整，原告户籍所在的岔河村由原郑州市管城回族区圃田乡划归到现郑州经济技术开发区明湖办事处，2005年1月25日，原告母亲朱书秀的户口随其弟弟朱幸福的家庭户口一起迁到岔河村79号；2012年，因岔河村拆迁，2012年8月28日，朱书秀与母亲胡秀荣单独分户，其户籍从岔河村79号第三人朱幸福的家庭户口簿上迁到岔河村79号附1号，户主为胡秀荣。原审再查明，原告蔡宏志于1993年12月29日出生，1994年8月8日，原告向公安机关申报户口，其户口随其母亲朱书秀落户在岔河村79号；2012年12月，原告蔡宏志参军入伍，其户口从岔河村迁出，其户籍被注销；2014年12月原告蔡宏志退伍；2015年1月13日，其户籍从吉林省长春市绿园区65325部队迁回岔河村79号附1号。2019年6月16日，原告蔡宏志的女儿蔡天娜出生，蔡天娜系朱书秀的孙女，2019年7月15日，蔡天娜向公安机关申报户口，其户口随原告一并登记在岔河村79号附1号胡秀荣的家庭户口薄上。原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告蔡宏志的户口随其母亲朱书秀一直登记在蔡宏志舅舅朱幸福的家庭户口上，该村2012年被拆迁时，原告蔡宏志的户籍登记在其姥姥胡秀荣的家庭户籍上。根据郑经管政［2009］46号、郑经管政［2012］65号《郑州经济技术开发区管理委员会文件》的规定，原告蔡宏志及其母亲朱书秀均不属于享受村民待遇及享受对等安置的人员的范围内，该事实有原告舅舅朱幸福本人签字的《拆迁人口界定表》予以明确记载；又结合原告蔡宏志的当庭陈述及原审法院审理其母亲朱书秀诉本案二被告的系列案件，可以查明，原告蔡宏志自2015年已知道其未享受同等村民待遇至2020年才向人民提起行政诉讼，根据上述法律规定，明显已经超过了法律规定的一年的起诉期限，且无其他法定不可抗力的情形。原告蔡天娜系未成年人，户籍与其父蔡宏志一起落户在岔河村，虽属于新增人口，但其与本案被诉的行政协议无直接利害关系，无权提起本案诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告蔡宏志、蔡天娜的起诉。上诉人蔡宏志、蔡天娜不服，上诉请求：1．撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初300号行政裁定书，指令原审法院进行实体审理；2．本案一审案件受理费及上诉费均由被上诉人承担。事实与理由：上诉人就本案提起行政诉讼没有超过起诉期限，一审认定上诉人的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉，属于认定事实错误、适用法律不当，二审应当依法撤销审裁定，由一审法院对本案进行实体审理。一、上诉人没能在法定起诉期间起诉，是由于行政机关、司法机关的原因等不属于上诉人自身原因耽误起诉期间的情形，符合《行政诉讼法》第48条的规定，所以不应当认定为超过起诉期间。《行政诉讼法》第48条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，不计算在起诉期限内。“不属于起诉人自身的原因”没有明确规定，但应当包括“因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况”，具体是指行政机关不履行告知、送达义务或者隐瞒实情，司法机关的诉讼活动耽误了起诉人的起诉期限等情况。法院将此类案件归结为民事案件、行政案件一直不明确，在上诉人提起本案诉讼之前，包括本案一审法院郑州高新技术产业开发区人民法院等郑州市区域范围处理此类案件均作为民事案件立案审理，所以在此之前上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，所以本案的起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理并从上诉人知道后计算起诉期间。本案被上诉人作出本案相关行为时，未告知上诉人诉权或者起诉期限，在法院要求对此类案件按照行政诉讼审理后，被上诉人亦未告知上诉人行政诉权及起诉期限。所以上诉人就本案的起诉期限应当从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。上诉人是在本案提起诉讼时才知道本案要以行政诉讼处理，所以起诉期限应当从立案诉讼时计算，起诉并未超过起诉期限。被上诉人作为行政机关与第三人签订《房屋拆迁补偿安置协议》未告知上诉人，上诉人得知《房屋拆迁补偿安置协议》未将自己纳入享受村民待遇及享受对等安置的人员范围后，一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果。2020年上诉人同村其他相同情况的村民提起民事诉讼，并获得胜诉，取得了相应的权利，之后被上诉人告知上诉人需要向法院提起民事诉讼解决，但是在上诉人起诉时，法院又统一此类案件按行政案件处理，不让立民事案件，所以上诉人就提起本案行政诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回上诉人的起许是错误的。二、本案应当适用《行政诉讼法》关于最长二十年的诉讼时效的规定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案争议是基于土地、房屋征迁安置产生的，属于因不动产提起的诉讼案件，应当适用此规定。综上，上诉人的起诉没有超过起诉期限，一审驳回上诉人起诉的裁定错误，依法应当撤销。请求二审法院依法撤销一审裁定，由一审法院进行实体审理。被上诉人明湖办事处和岔河社区居委会答辩称：一、原告的起诉已超过法定的起诉期限，是由于其自身原因所造成，也不存在法定不可抗力的情形。即使在2012年上诉人不清楚拆迁安置协议的具体内容，在其2015年知道后仍未在法律规定的起诉期限内行使权利，应承担相应的法律后果。二、上诉人主张本案应适用20年的起诉期限没有法律依据。本案涉及的是变更行政协议纠纷，具有合同性的特点，不涉及不动产的所有权、使用权纠纷，不应当扩大解释为与不动产有联系就为不动产纠纷，因此不适用20年的起诉期限。上诉人的上诉请求于法无据，应予以驳回，维持原裁定。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致。本院另查明，《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号，2009年10月21日下发）中第十一条规定：“对拆迁村庄实施基准安置，即被拆迁时人均50平方米以内（含50平方米）的房屋（不享受村民待遇人员，只享受购房规定，不享受人均面积补偿），除框架结构房屋每平方米补偿300元外，其他结构房屋不再进行补偿，按人均60平方米进行住房安置，基准安置价为每平方米600元。……”第十二条规定：“村庄房屋拆迁基准安置对象为：（一）征迁公告前在征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户口的被征地拆迁人。……”第十三条规定：“经过批准下列人员可购买安置住房：（一）征迁公告发布前在原籍有合法宅基地和合法房屋的，户口已迁回原籍并定居，但不享受村民待遇的人员，以宅基地证来界定，宅基地证主的父母、配偶和照顾户主生活的一个子女及配偶最多为6人，上述关系不足6人的，按实际人数可按建筑成本价（每平方米800元）购买人均60平方米的安置住房……经批准可购买安置住房人员，均不享受安置就业用地和基本生活保障政策。”本院认为：一、关于蔡宏志的问题。2012年8月29日，朱幸福与郑州经济技术开发区明湖办事处村民拆迁安置领导小组、岔河社区支部委员会、岔河居委会签订的《房屋拆迁补偿安置协议》《拆迁安置人口界定表》其性质及签订目的就是对原告蔡宏志所在家庭户拆迁安置补偿利益进行确认和处分，显然排除了蔡宏志所诉称的安置补偿利益，蔡宏志提起本诉讼，其诉求实质上就是要求变更上述《房屋拆迁补偿安置协议》，将其诉称的利益纳入其中。该协议约定，朱幸福家庭安置人员为6.5人，其中，享受拆迁对等安置政策4.5人，可按建筑成本价购买安置房2人。该内容与《拆迁安置人口界定表》载明的朱书娥及朱书秀均为朱幸福的姐姐，身份为非农，可购买安置房人数2人，是相互照应的。蔡宏志系朱书秀的儿子，在签订涉案《房屋拆迁补偿安置协议》时，朱书秀（蔡宏志跟随其母亲朱书秀）在本村无自己的宅基地，该协议实质上是将朱书秀与朱幸福等人作为一户，且确认蔡宏志不享受有关安置补偿利益。迟至2015年分房时，蔡宏志也应当知道涉案《房屋拆迁补偿安置协议》，再结合蔡宏志二审提交的岔河居委会情况说明称蔡宏志一直向社区及明湖办事处反映并向政府有关部门信访，均能够证明蔡宏志早已经知道涉案《房屋拆迁补偿安置协议》及其本人未被纳入安置人员范围，不享受拆迁对等安置政策或者可按建筑成本价购买安置房待遇的内容。蔡宏志上诉称，法院将此类案件归结为民事案件还是行政案件一直不明确，本案起诉前一审法院及郑州市区域范围内处理此类案件均作为民事案件立案审理，上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，其起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理且上诉人知道后计算起诉期间。对此本院认为，是按民事案件受理还是行政案件受理本案，即便上诉人不知道，那么在其将本案争议初次提交人民法院时，人民法院会予告知，但是上诉人未提交任何证据证明其在本案起诉之前曾经向人民法院提起过民事诉讼或者行政诉讼要求解决变更涉案协议的争议。上诉人当庭还提出了人民法院不予立案导致其起诉晚的理由，但自2014年底开始郑州市两级法院就行政诉讼案件已经普遍开始实行立案登记制，行政诉讼案件立案不存在障碍，上诉人一二审提交了其家属朱书秀民事诉讼以及其他村民民事诉讼的判决，也印证民事立案也不存在障碍，在上诉人未提交任何证明其早已向人民法院提起过民事或者行政诉讼而人民法院不予立案的证据的情况下，上诉人将其起诉晚了归责于人民法院，本院不予认可。上诉人还主张被上诉人作出行政行为时未告知其诉权和起诉期限，应当从其知道或应当知道之日起计算其起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中上诉人显然早已知道涉案协议及其本人未被纳入安置人员范围，不享受拆迁对等安置政策或者可按建筑成本价购买安置房待遇的内容，其起诉也远远超过了未告知诉权情况下最长不得超过一年的期限规定。上诉人还称其一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，同村其他村民提起民事诉讼胜诉后，被上诉人告知需要向法院起诉，立案时法院不让民事立案，上诉人就提起本案行政诉讼，故一审裁定驳回起诉错误。对此本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，蔡宏志诉请变更涉案协议，即使诉讼时效参照民事法律规范确定，即为三年的诉讼时效，那么蔡宏志于2020年才向一审法院提起本案诉讼，显然也超过了诉讼时效。关于上诉人所称其一直向被上诉人主张权利，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，构成诉讼时效的中止、中断问题。对此本院认为，本案问题的实质是涉案《房屋拆迁补偿安置协议》签订时，该村统一实行的拆迁补偿安置政策就是《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号）第十二条、第十三条规定，对于上述文件规定的政策及据此签订的涉案协议内容，朱幸福及蔡宏志均早已知悉。蔡宏志一直不断向岔河居委会、明湖办事处以及相关政府部门信访、反映，均是想否定上述文件规定的拆迁安置补偿政策以及涉案协议约定内容，要求其也享受村民基准安置，但是被上诉人至今都没有承诺上诉人要变更涉案协议，也未出台新政策；且郑经管政〔2009〕46号文件是郑州经济技术开发区管理委员会发布并在全区实行的文件，也非被上诉人有权决定改变的。虽然上诉人认为上述政策及协议约定内容不合理、不公平，剥夺了其应当享受的正常村民待遇，但是其并未及时诉至人民法院，上诉人寄希望于被上诉人自行改变政策，或被上诉人处理其信访反映时承诺积极向上级反映、研究制定新政策，均不能成为其超过起诉期限起诉的正当事由，也构不成诉讼时效的中止、中断。另上诉人和被上诉人均称，郑州经济技术开发区管理委员会就上诉人蔡宏志等人的特殊情形，正在研究制定新政策。上诉人可继续要求被上诉人及郑州经济技术开发区管理委员会解决，被上诉人也应积极督促郑州经济技术开发区管理委员会研究制定更加公平合理的新政策。如新政策出台后，被上诉人仍不予变更涉案协议，上诉人可另行主张。二、关于蔡天娜的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，上诉人蔡天娜出生于2019年6月16日，属于涉案协议签订之后出生的新增人口，涉案协议对其合法权益明显不产生实际影响，故，原审法院据此驳回上诉人蔡天娜的起诉，符合法律规定。如政府出台针对新增人口的安置政策后，蔡天娜可依法另行主张。另二上诉人称其应当适用不动产最长二十年的起诉期限，因本案系行政协议的变更之诉，而非“因不动产提起的行政诉讼”（指因行政行为直接针对不动产而引发的行政纠纷），因此其该主张明显缺乏法律根据，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，本院予以维持。但郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会应当作本案的第三人，而非被告，本院对此予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年五月二十八日书记员  郭史璐