河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终316号上诉人（原审原告）骆德华，男，汉族，1954年3月18日出生，住河南省信阳市平桥区。委托代理人骆义恒，男，汉族，1982年3月16日出生，住河南省信阳市平桥区。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。法定代表人王凯，代省长。委托代理人刘茜，省政府办公厅工作人员。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。法定代表人刘金山，党组书记，副厅长。委托代理人高源，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）信阳市自然资源和规划局，住所地信阳市羊山新区新七大道12号。法定代表人黄体荣，局长。委托代理人杨友生，该单位工作人员。委托代理人秦安平，该单位工作人员。上诉人骆德华因与被上诉人河南省人民政府、被上诉人河南省自然资源厅、被上诉人信阳市自然资源和规划局履行法定职责及行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2020年3月11日，被告河南省自然资源厅收到原告骆德华邮寄的《查处申请书》一份，申请书内容为“被申请人：信阳市人民政府；被申请人：信阳高新技术产业开发区管委会；查处事项：1.请求依法查处河南省信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管理委员会违法征收、违法占地行为，书面告知申请人查处结果；2.追究相关责任人的法律责任。事实与理由：申请人系河南省信阳市平桥区五里店乡刘洼村村民，在河南省信阳市平桥区五里店乡刘洼村各自拥有合法房屋，土地性质为集体土地。2017年，因信阳高新区通发汽修项目，上述集体土地以及地上房屋被纳入征迁范围。征收过程中，2018年8月3日凌晨5时左右，信阳高新技术产业开发区管理委员会组织相关政府工作部门，在没有合法征地手续的情况下，将申请人房屋强制拆除，屋内大量财物被掩埋、损坏，给申请人造成巨大经济损失，其强拆行为已经被（2019）豫1502行初66号河南省信阳市浉河区人民法院行政判决书、（2019）豫1502行初25号河南省信阳市浉河区人民法院行政判决书确认为违法。2019年9月10日申请人通过河南省自然资源厅网站查询，被申请人曾作出《河南省人民政府关于信阳市2018年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2018］1166号），该批复显示，本次违法征收由信阳市人民政府主导申请，违法征收的土地交由信阳高新技术产业开发区管委会使用。后申请人对1166号征地批复申请复议，该批复被河南省人民政府《河南省人民政府行政复议决定书》（豫政复决［2019］884号）、《河南省人民政府行政复议决定书》（豫政复决［2019］885号）确认违法，即本次属于违法征收，目前涉案土地被违法占用。《中华人民共和国土地管理法》第七十九条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”申请人现请求根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，依法查处河南省信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管理委员会违法征收、违法占地行为，书面告知申请人查处结果，追究有关责任单位和相关人员的法律责任，严惩刑事犯罪行为。”2020年3月23日，河南省自然资源厅向骆德华作出并邮寄《自然资源违法线索受理告知书》一份，告知内容为骆德华于2020年3月11日向河南省自然资源厅申请依法查处“河南省信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管委会违法征收、违法占地行为”的事项，我厅已依法受理。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《河南省土地监察条例》等的有关规定，按照属地管理原则，我厅已于2020年3月13日转交信阳市自然资源和规划局，要求其对该申请事项进行调查核实，依法依规处理，并及时向你反馈告知有关情况或处理结果。你可以向信阳市自然资源和规划局查询获知具体办理情况和处理结果。2020年4月21日，信阳市国土资源执法监察支队向骆德华作出《告知书》一份，告知内容主要如下：一、关于骆德华反映“河南省信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管委会违法征收土地”的问题，市局已安排有关部门进行调查，目前该问题正在调查中。二、关于骆德华反映“信阳高新区通发汽修”项目违法占地的问题，信阳市羊山新区通发修理中心在未办理合法用地手续情况下，占用信阳高新技术产业开发区城东办事处刘洼村的土地建办公室及修理厂，2016年11月，原信阳市国土资源局（现信阳市自然资源和规划局）依法对信阳市羊山新区通发修理中心未经批准，违法占地的行为立案调查，并依法作出行政处罚决定。2020年6月30日，河南省人民政府收到骆德华作为申请人邮寄的《行政复议申请书》一份，骆德华称河南省自然资源厅、信阳市自然资源和规划局均收到申请人邮寄的《查处申请书》（河南省自然资源厅委托信阳市自然资源和规划局进行查处），但河南省自然资源厅、信阳市自然资源和规划局只是作出《告知书》，一直没有进行查处，也没有向申请人反馈相关情况。复议请求依法确认河南省自然资源厅、信阳市自然资源和规划局不履行查处职责违法，并责令两被申请人依法履行查处职责。2020年8月22日，河南省人民政府作出豫政复决〔2020〕2536号《驳回行政复议申请决定书》一份，决定书主要内容为，根据国土资源部《国土资源违法线索处理办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，骆德华所述查处事项，不属于河南省自然资源厅的查处职责范围。因此河南省自然资源厅收到该《查处申请书》后，根据属地管理原则将线索转交信阳市自然资源和规划局调查处理，并告知骆德华，不存在骆德华所述不履行职责的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第一项之规定，驳回骆德华的行政复议申请。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十九条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”本案中，根据骆德华《查处申请书》所列被申请人、申请事项及事实与理由部分所写明的征收批复已被确认违法的事实和援引的法律规定，其查处申请实际是要求河南省自然资源厅对照《中华人民共和国土地管理法》第七十九条的规定对二被申请人进行责任追究，因该条规定的责任为“依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”故骆德华因该查处申请与河南省国土资源厅所产生的纠纷不属于行政复议与行政诉讼的受案范围，应驳回骆德华的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告骆德华的起诉。骆德华不服一审裁定，向本院提出上诉请求：1.撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初239号行政裁定书；2.依法受理本案，查明事实后依法判决支持上诉人的诉讼请求；3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审裁定认定事实存在严重错误。上诉人在本案一审诉讼中所提到的要求被上诉人履行查处职责,指的是《查处申请书》中提到2项内容,即查处违法征收、违法占地行为、书面告知申请人查处结果和追究相关责任人的法律责任。但一审裁定没有全面客观的展示出上诉人的2项查处申请事项。上诉人不只是要求追究相关责任人员的责任,还包括将违法征收、违法占地进行查处并书面告知上诉人结果。一审裁定遗漏了一项查处申请内容,属于事实认定错误。上诉人请求查处违法征收、违法占地行为,书面告知申请人查处结果,查处就是调查和处理的意思,书面告知查处结果,虽然本案已经有了立案、行政处罚和行政机关的司法强制执行,但是对于行政处罚决定书和人民法院准予强制执行的行政裁定书并没有给予上诉人,没有依法履行书面告知查处结果的职责，仅是给上诉人送达《告知书》，导致上诉人对处理情况不知情。针对该事项起诉完全符合行政诉讼法关于受理范围的规定。二、一审裁定书适用法律存在严重错误。本案的案由和事实均可以看出被上诉人河南省自然资源厅存在没有依法履行查处和书面告知查处结果的不作为,当然属于行政复议和诉讼的范围。依据行政诉讼法第十二条的规定，行政机关不履行申请人要求保护人身财产权益的法律职责的行为属于复议或者诉讼的受案范围。故提起上诉，请求二审法院依法判决。被上诉人河南省自然资源厅答辩称：1.答辩人已经依法履行了违法查处的职责，不存在不作为。2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。3.上诉人向答辩人提出的《查处申请书》，引发的是上下级之间的层级监督，不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人河南省人民政府答辩称：1.省政府所作出的行政复议决定书认定事实清楚、依据充分、程序合法。2.一审法院所作出的裁定书合法正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人信阳市自然资源和规划局答辩称：1.答辩人已经履行了相关职责，一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。2.河南省人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。二审另查明，上诉人骆德华曾向信阳市浉河区人民法院提起诉讼，请求确认信阳高新技术产业开发区管理委员会等被告拆除骆德华房屋的行为违法，信阳市浉河区人民法院于2019年7月25日作出一审判决，确认信阳高新技术产业开发区管委会等强制拆除骆德华房屋的行为违法。骆德华曾向河南省人民政府申请行政复议，请求撤销《河南省人民政府关于信阳市2018年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕1166号），河南省人民政府于2019年12月4日作出豫政复决〔2019〕884号行政复议决定书，认为相关地方政府及部门在履行征地告知、调查确认、补办手续等程序的过程中，没有切实保障被征地农民的知情权、确认权，对违法用地行为的处罚未落实到位即批准征地等，决定确认河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于信阳市2018年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕1166号）违法。本院认为，上诉人骆德华向河南省自然资源厅邮寄《查处申请书》，请求河南省自然资源厅查处信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管委会违法征收、违法占地行为，并追究相关责任人的法律责任。该申请实质是请求上级行政主管部门启动对下级政府的层级监督，并且作为上级行政主管部门，河南省自然资源厅虽具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，但该职责履行与否，并不直接设定当事人新的权利义务，对当事人的合法权益不产生实际影响，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接起诉下级行政机关行政行为的方式来维护其合法权益，在存在更为便捷和直接的救济方式的情况下，当事人选择起诉上一级行政主管部门不履行查处职责，不具有权利保护的必要性和实效性，且易于形成诉累，不利于行政纠纷的及时解决。具体到本案中，河南省自然资源厅是否受理骆德华的依法查处申请，是否启动对下级行政机关的监督检查程序等，均不会给上诉人骆德华设定新的权利和义务，对其合法权益不产生实际影响。人民法院审理行政案件，最终目的是解决行政争议，骆德华如果认为信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管委会存在违法征收、违法占地行为，侵犯其合法权益，针对该违法行为提起行政诉讼，即是解决行政争议更为便捷和直接的方式。故骆德华提起诉讼请求人民法院责令河南省自然资源厅依法履行查处职责，不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉的理由虽不全面，但其裁定驳回起诉的结果正确，本院对该裁定驳回起诉的结果依法予以维持。此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，复议机关河南省人民政府驳回了申请人骆德华的行政复议申请，该驳回决定符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，因此，在骆德华起诉原行政行为应当驳回起诉的情况下，应当一并驳回其对复议决定的起诉。综上，一审裁定驳回起诉结果正确，本院依法予以维持。上诉人骆德华的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第一百三十六条第七款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吕家祥审判员王冰审判员姚付良二〇二一年五月二十一日书记员 孙      恺      宇附录：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实清楚，或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更；……