贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)黔02行终42号上诉人（原审原告）杨忠胡，男，1963年6月18日生，汉族，住贵州省水城县。上诉人（原审原告）杨良兵，男，2000年2月7日生，汉族，住贵州省水城县。上诉人（原审原告）杨良敏，女，1994年11月28日生，汉族，住贵州省水城县。三上诉人共同特别授权委托代理人秦海新，男，系贵州俊辉律师事务所律师，执业证号：15201199310918647。被上诉人（原审被告）六盘水市人力资源和社会保障局，住所地贵州省六盘水市钟山中路58号，统一社会信用代码：11520200009450657M。法定代表人张锡钢，男，系该局局长。特别授权委托代理人龙芳，女。一般授权委托代理人王敏，女。第三人水城县杨梅彝族苗族回族乡人民政府，住所地贵州省水城县杨梅乡街上，统一社会信用代码：11520221745703683F。法定代表人喻长勇，男，系该乡乡长。一般授权委托代理人王绍翔，男，系贵州矩墨律师事务所律师，执业证号：15202201710500492。上诉人杨忠胡、杨良兵、杨良敏与被上诉人六盘水市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）及原审第三人水城县杨梅彝族苗族回族乡人民政府（以下简称杨梅乡政府）行政不作为一案，不服贵州省六盘水市水城区人民法院（2020）黔0221行初112号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2021年5月21日对本案进行庭询，上诉人杨忠胡、杨良兵、杨良敏及其委托代理人秦海新，被上诉人市人社局的负责人杨晓智及委托代理人龙芳、王敏，原审第三人杨梅乡政府的负责人何政及委托代理人王绍翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨忠胡、杨良兵、杨良敏向一审法院提出诉讼请求：请求判决撤销被告作出的六盘水工认受字（2020）030037号《工伤认定申请不予受理决定书》，并要求被告限期重新作出行政行为，本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告杨忠胡之妻、原告杨良兵和杨良敏之母王琴书与第三人杨梅乡政府签订了一份《公共服务委托管理协议》，其委托事项为王琴书所辖行政管理区姬官营村小组保洁员，工资为每年12000元，期限自2018年9月1日起至2019年8月31日。协议签订后各自履职，不料2019年3月9日，王琴书在履职过程中发生交通事故被车撞伤，入住六盘水市人民医院住院治疗，随后转至贵阳市人民医院抢救，于2019年8月3日抢救无效去世。三原告认为，王琴书是与第三人杨梅乡政府签订的委托协议，工作地点、工作内容由第三人安排，工资由第三人发放，且在工作时间、工作地点和从事所委托的工作内容时受到的事故伤害，应属于工伤，但被告作出不予受理决定，故特向人民法院起诉。一审法院查明，死者王琴书生前系原告杨忠胡之妻、原告杨良兵和杨良敏之母。2018年9月1日，王琴书与第三人杨梅乡政府签订《公共服务委托管理协议》，该协议约定，杨梅乡政府将杨梅乡姬官营村的小组保洁工作委托给王琴书完成，委托期限自2018年9月1日起至2019年8月31日，委托费用为每年12000元。协议在受托人责任部分约定“（一）委托人将公共服务委托事项委托给受托人后，受托人不得将委托事项转委托给第三人；（二）根据乡村两级安排，按时完成工作任务”。协议还对委托人责任、协议的终止、违约责任、争议的解决等进行了约定。2019年3月9日20时18分，王琴书被行至212省道小地名姬官营处的贵Ｂ×××××号小型轿车撞伤，后送往医院医治，于2019年8月3日抢救无效死亡。原告杨良兵于2019年11月27日向被告市人社局提出工伤认定申请。市人社局认为提供的材料不完整，要求杨良兵在30日内补充提交劳动合同证明王琴书与第三人杨梅乡政府存在劳动关系。杨良兵未按要求提供存在劳动关系的证明材料，被告市人社局经审查后认为杨良兵的工伤认定申请不符合受理条件，于2020年1月6日作出六盘水市工认受字（2020）030037号《工伤认定申请不予受理决定书》，决定不予受理原告杨良兵提出的工伤认定申请。该决定书已于2020年1月18日送达原告杨良兵。另查明，三原告曾于2020年4月9日向一审法院提起该案诉讼，因处“新冠病毒”疫情期间，经一审法院立案部门告知待疫情结束后办理立案登记手续，三原告于2020年8月26日再次向本院提交行政起诉状及相关证据材料，一审法院于同日办理立案登记手续。一审法院经审理认为，被告市人社局向原告杨良兵送达《工伤认定申请不予受理决定书》的时间为2020年1月18日，三原告首次向法院提起行政诉讼的时间为2020年4月9日，虽再次提起行政诉讼的时间为2020年8月26日，但扣除“新冠疫情”管控期间，三原告的起诉并未超过法定起诉期限。本案的核心争议焦点为王琴书生前与第三人杨梅乡政府之间是否存在劳动关系，即双方签订《公共服务委托管理协议》后形成的是劳动关系还是委托关系。在劳动关系中，用人单位与劳动者之间具有人身和财产上的隶属性，双方之间往往存在管理、监督、支配关系，而在委托关系中，委托人指定、雇佣或者委托他人为其提供服务，完成一定的任务，委托人根据受托人提供服务的数量和完成任务的质量支付报酬，受托人有权独立地处理委托事务，委托双方是基于平等主体之间的合同关系，不具有人身和财产上的隶属关系。本案中，王琴书与第三人杨梅乡政府于2018年9月1日签订《公共服务委托管理协议》，从协议文本上看，协议名称为“公共服务委托管理协议”，签订协议的法律依据为《中华人民共和国民法总则》和《中华人民共和国合同法》，并非相关劳动法律规范，加之“经受托人和委托人平等、自愿、协商一致的基础上，达成如下协议”的文字表述，充分表明王琴书与第三人杨梅乡政府在签订《公共服务委托管理协议》时属于完全平等的民事主体，因签订协议而形成的关系为平等主体之间的合同关系。从协议内容上看，协议仅对委托事项、委托期限、委托费用及支付方式、委托人责任、受托人责任、协议的终止和违约责任等进行约定，协议通篇内容并未体现王琴书与第三人杨梅乡政府之间在人身和财产上存在隶属关系，虽协议中在受托人责任部分有“根据乡村两级安排，按时完成工作任务”的约定，但该约定体现的是委托人针对受托人对委托事项的具体要求，而不是用人用工单位对劳动者的具体管理、监督和支配，通常情况下，劳动关系中的劳动者除了获得工资报酬外，还应约定并依法享有养老保险和福利等待遇，王琴书根据协议获得的仅是每年12000元的委托费用，并不享有养老保险等待遇，因此，王琴书与第三人杨梅乡政府因签订《公共服务委托管理协议》形成的是委托关系，而不是劳动关系。综上所述，被告市人社局以死者王琴书与第三人杨梅乡政府之间不存在劳动关系，不符合工伤认定受理条件而作出不予受理决定并无不当，三原告要求撤销被告市人社局作出的编号为六盘水工认受字（2020）0300037号《工伤认定申请不予受理决定书》的诉讼请求无事实依据和法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨忠胡、杨良兵、杨良敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨忠胡、杨良兵、杨良敏负担。杨忠胡、杨良兵、杨良敏不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉请求：撤销一审判决，改判确认被上诉人不予受理上诉人申请工伤认定材料的不作为行为违法并判令被上诉人按规定办理上诉人的工伤认定申请；由被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：王琴书作为姬官营村小组保洁员，其岗位属于公益性岗位，根据《六盘水市公益性岗位开发管理实施细则》第二条的规定，公益性岗位与用人单位之间属于劳动关系，根据《实施细则》第二十三条的规定，王琴书在上班时间发生交通事故属于工伤，第三人应承担工伤保险责任，被上诉人应予受理工伤认定申请，并作出工伤认定决定。被上诉人市人社局二审辩称，答辩人在收到被答辩人的工伤认定申请材料后，经审查，王琴书与第三人杨梅乡政府无存在劳动关系的证明，故答辩人于2019年12月2日向申请人下达了《补正材料告知书》，书面告知被答辩人补充提交王琴书与第三人杨梅乡政府劳动关系的证明材料，被答辩人收到补正通知后，口头告知答辩人无法提供劳动关系的证明，答辩人根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项的规定认为被答辩人提供的材料不符合受理条件，故作出了《工伤认定申请不予受理决定书》，程序合法、事实清楚、适用法律法规正确。第三人杨梅乡政府二审辩称，一、受害人与杨梅乡政府之间是委托代理关系，不是劳动关系，依法不受劳动合同法调整；二、受害人所受损害赔偿应只适用于普通人身损害赔偿，而非工伤赔偿，不受工伤保险条例调整。除一审查明的事实之外，本院另查明，被上诉人市人社局于2019年12月2日作出《工伤认定申请补正材料告知书》，告知申请人杨忠胡、杨良兵、杨良敏于收到本告知书之日起30日内将补正材料报送本机关。该告知书于2019年12月12日送达申请人，2020年1月6日，被上诉人作出六盘水工认受字（2020）0300037号《工伤认定申请不予受理决定书》。本院认为，《中华人民共和国劳动法》第九条规定，国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。《工伤保险条例》第五条规定，国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。依照上述规定，《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》确定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。本案中，上诉人在向被上诉人申请工伤认定时提交了王琴书与第三人杨梅乡政府签订的《公共服务委托管理协议》，上诉人认为该协议系王琴书与杨梅乡政府之间存在劳动关系的证明，同时提交了工伤认定申请表及医疗诊断证明。上述行为符合《工伤保险条例》第十八条的规定。被上诉人应当对《公共服务委托管理协议》的性质及内容进行审查，以确认王琴书与第三人杨梅乡政府之间是否存在劳动关系，进而作出王琴书所受伤害是否属于工伤的行政决定。但在王琴书与杨梅乡政府并未签订“劳动合同”的情况下，被上诉人不予审查上诉人提供的《公共服务委托管理协议》的性质及内容，仍然要求补正提供劳动合同，继而作出不予受理决定显属不当，应视为适用法律错误。另，在上诉人签收《工伤认定申请补正材料告知书》后30日期限未满的情况下，即作出案涉《工伤认定申请不予受理决定书》，属程序违法。综上，上诉人杨忠胡、杨良兵、杨良敏的上诉理由成立，本院予以支持。另，是否具有劳动关系应由劳动行政部门认定，一审判决对此进行分析和认定不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销贵州省六盘水市水城区人民法院（2020）黔0221行初112号行政判决；二、撤销六盘水市人力资源和社会保障局于2020年1月6日作出的六盘水工认受字（2020）0300037号《工伤认定申请不予受理决定书》；三、由六盘水市人力资源和社会保障局于本判决生效后受理杨忠胡、杨良兵、杨良敏的工伤认定申请并于60日内作出是否认定工伤的行政决定。二审案件受理费50元，由被上诉人六盘水市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  敖 江审判员  瞿继红二〇二一年五月二十四日法官助理武静书记员苏远辉附：本案适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《中华人民共和国劳动法》第九条国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。3、《工伤保险条例》第五条国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。4、《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。