江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终79号 上诉人（原审原告）无锡国盛房产开发有限公司，住所地无锡市梁溪区健康路128-15号。 法定代表人李**，该公司总经理。 委托代理人单科琳，江苏漫修律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区综合行政执法局，住所地无锡市梁溪区通江街道惠勤路180号。 法定代表人李三元，该局局长。 委托代理人顾斌，该局工作人员。 委托代理人鲍波，江苏崇宁律师事务所律师。 上诉人无锡国盛房产开发有限公司（以下简称国盛公司）因与被上诉人无锡市梁溪区综合行政执法局（以下简称梁溪综合执法局）城建行政处罚一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2016年3月11日，原南长区城市管理行政执法大队下属中队接到投诉，在学前西路西水东商业街内梁溪河西侧有一处违章建筑物。经执法队员现场初步调查，该建筑物为国盛公司搭建，现场未能提供建设工程规划许可证。因涉嫌未取得规划许可证进行建设，梁溪综合执法局当日予以立案调查，并向国盛公司发出《限期提供合法手续及相关资料通知书》。2016年5月10日，梁溪综合执法局工作人员对国盛公司的委托代理人张纯进行调查。张纯陈述：“2010年1月，我单位在学前西路西水东商业街内梁溪河西侧搭建了一处双层建筑物作为西水东售楼处使用，该建筑物长21.5米，宽23.5米，面积1010.5平方米，同时在该建筑物北侧搭建有长8.5米，宽6.5米，面积为52.7平方米的建筑物作为通道。2014年1月，考虑到售楼处周边建设灰尘和噪音很大，梁溪河也被暂时性的堵截导致河水不通，污染严重，为了美化环境和提供更好的服务场所，我单位在原建筑物主体北侧和东侧各搭建了一处玻璃房，其中北侧玻璃房长13.0米、宽8.0米，面积为104.0平方米，作为进门大厅和玻璃展示；东侧玻璃房面积130平方米，主要用于接待顾客……没有办理任何规划审批手续……” 2016年11月2日，经无锡市测绘院有限责任公司测绘，国盛公司建造的违法建设面积为1451.97平方米。2016年12月7日，梁溪综合执法局向原无锡市规划局发出《违法建设规划影响认定通知书》，通知其对上述建筑物对规划实施的影响程度予以认定。原无锡市规划局于同年12月13日作出《违法建设规划影响认定意见书》，认定国盛公司于2010年1月在学前西路西水东商业街内梁溪河西侧建设的售楼处，未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。同年12月15日，梁溪综合执法局作出《责令改正通知书》，责令国盛公司十五日内自行拆除违法建设。因国盛公司未自行整改，2019年8月23日，梁溪综合执法局作出《行政处罚事先告知书》，告知国盛公司拟对其作出限期拆除的行政处罚，并告知其有陈述和申辩的权利，告知书于当日送达。国盛公司未提出陈述和申辩，同年10月14日，梁溪综合执法局作出锡梁综执案字［2016］第1602050014号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），责令国盛公司收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设。该处罚决定于同年10月16日向国盛公司直接送达。国盛公司不服，提起行政诉讼，请求撤销梁溪综合执法局作出的《行政处罚决定书》。 原审法院认为，《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款规定：“市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。”梁溪综合执法局具有依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为的法定职责。 《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。” 本案中，涉案建筑物未办理规划审批手续建造，作为西水东项目的售楼处使用至今，国盛公司系西水东项目的开发商同时也是该售楼处的使用者，国盛公司委托工作人员张纯配合被告调查时对上述情况予以确认。梁溪综合执法局在调查中还向原无锡市规划局发函征询涉案建筑对规划影响的程度，得到的回复是该处建筑物未取得建设工程规划许可，不符合城乡规划要求。此外，梁溪综合执法局向不动产登记部门调取了涉案建筑物所在地的土地使用情况，涉案建筑物所在地对应的国有土地使用权登记在国盛公司名下。根据以上调查情况，梁溪综合执法局判定涉案建筑物未办理规划许可，属违法建设。国盛公司为涉案建筑所在土地的使用权人并实际使用该售楼处，梁溪综合执法局据此认定国盛公司具有违反《城乡规划法》的违法事实，查明事实清楚，证据充分，对其做出限期拆除的行政处罚，适用法律准确。 关于国盛公司庭审中提出的，其并非违法建设的实际建造者，也并非该违法建设的唯一使用者，梁溪综合执法局处罚对象错误的主张，原审法院不予采纳。国盛公司的员工张纯在接受被告调查时的陈述，应当视为其代表国盛公司的意思表示，且国盛公司在收到《行政处罚事先告知书》后也未提出陈述或申辩意见。梁溪综合执法局在调查取证时，根据国盛公司员工的陈述、原无锡市规划局的认定意见以及土地使用情况，综合判定国盛公司具有违法事实，并无不当。另外，即便国盛公司非涉案建筑物的建造者及唯一使用者，但不能改变涉案建筑物土地使用权登记在其名下，且至今未办理建设工程规划许可，确属违法建设的事实。梁溪综合执法局以国盛公司作为行政处罚的相对人，责令其限期拆除并无不当。国盛公司认为拆除涉案违法建设会对文物建筑的保护造成损害，缺乏依据，原审法院不予采信。 梁溪综合执法局立案后经过现场检查、调查、委托有资质的机构现场测绘，作出处罚决定前向国盛公司告知拟作出处罚的事实、理由和依据以及原告有陈述、申辩的权利，相关文书均向国盛公司进行送达，行政处罚符合法定程序。 综上，梁溪综合执法局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。国盛公司的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回国盛公司的诉讼请求。 上诉人国盛公司上诉称，一、一审判决认定事实不清，对重要案件事实未予审查，被上诉人未提供执法人员的身份证件，行政处罚事实依据不足。第一，在被上诉人提供的《调查询问笔录》中，所谓执法人员对其执法证号的告知是极其不规范的，对执法证号的表述有误，故不能认定上述人员具备执法资格。第二，在被上诉人提供的证据材料中，并未提供执法人员钱伟、徐孟的执法证件，无法确认钱伟、徐孟是否具备执法资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人在一审法院指定的举证期限内未提供上述执法人员的执法证件作为证据，在开庭过程中一审法院既未对执法人员的身份情况进行审查，也未要求被上诉人出示证据原件，严重剥夺了上诉人予以质证的权利。在被上诉人未能举证的情况下，应认定上述执法人员不具备执法资格，其调查取证的材料不能作为被上诉人作出行政处罚的事实依据。二、一审判决对本案的重要证据未予以仔细审查，行政程序存在严重问题。在被上诉人提供的《行政处罚事先告知书》书中只告知了予以陈述、申辩的权利，但是未告知上诉人有可以进行听证的权利。本案中，被上诉人行政处罚的对象是面积为1451.97平方米的建筑，如拆除该建筑将对上诉人造成重大的财产损失，该行政处罚行为属于重大行政处罚行为，如需要对上诉人作出限期拆除的行政处罚，被上诉人除告知陈述、申辩的权利外，仍需告知行政相对人有予以申请听证的权利，但是被上诉人在《行政处罚事先告知书》中未对此听证权利予以告知，严重侵犯了上诉人的合法权益。一审法院在审查过程中未对该份证据予以严格审核，对行政程序中存在的问题视而不见。三、被上诉人无处罚的职权。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第十一条明确规定未按照建设工程规划许可证规定进行建设的行为是由城市管理行政执法部门负责查处，区城市管理行政部门是予以配合，被上诉人作为区级的行政机关对涉案建筑没有法定的职权。退一步讲，即使被上诉人有查处权，但是也存在程序违法的情形，现场检查笔录、调查询问笔录、立案审批表、案件调查终结报告等材料上执法人员钱伟、徐孟的签字明显不一致，显然不是同一个人签字，程序违法。四、被上诉人向上诉人送达行政处罚事先告知书以及行政处罚决定书时签收人张彪无上诉人的授权，所以该送达是属于无效送达，送达程序违法。五、被上诉人认定事实有误，没有查清涉案建筑实际的建造者。综上所述，一审法院在审理过程中遗漏了重要证据，对行政程序未能严格审查，导致案件认定事实不清，为维护上诉人的合法权益，请求依法改判或发回重审。 被上诉人梁溪综合执法局答辩称，首先，根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》的规定，被上诉人对于所管辖区域内行政违法建设具有法定的行政职权。根据被上诉人提交的现场检查笔录、调查询问笔录等均已能够证明执法工作人员有两人，均系被上诉人具有行政执法资质的工作人员，并不存在上诉人所说的执法证件号不符合以及执法证件未出示情形。对于听证的权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，本案涉及的违法行为不属于需要听证的情形。当事人向被送达的工作人员出具了授权委托书，故签字人张彪具有该行政处罚事项相应的代理权。关于本案违法建设行为人的问题，涉案土地的国有土地使用权证上的土地使用权人是上诉人，在涉案的违法建设中，上诉人将其作为售楼中心，该售楼中心内所陈列的建设工程规划许可证等行政许可文件均是上诉人的，故被上诉人据此认定上诉人是违法行为的当事人认定事实清楚。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，对原审法院认定的事实本院予以确认。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款、第十条第二项的规定，梁溪综合执法局具有对辖区内的违法建设进行制止、查处和纠正的法定职责。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据梁溪综合执法局提交的现场检查笔录、现场检查照片、调查询问笔录、建设工程调查表、违法建设位置图、《违法建设规划影响认定意见书》等可以证实国盛公司在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，属于上述规定中依法应当限期拆除的情形，故梁溪综合执法局对其作出限期拆除的行政处罚有相应的事实依据，并无不当。 《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，梁溪综合执法局处罚之前向国盛公司送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚事实、理由和依据，并告知了陈述、申辩的权利，后作出涉案《行政处罚决定》并送达国盛公司，上述程序符合相关法律规定。关于国盛公司提出梁溪综合执法局未告知其申请听证的权利，根据《行政处罚法》第四十二条的规定，涉案行政处罚不属于必须听证的情形。关于国盛公司提出处罚对象错误的上诉主张，原审法院已有评述，本院予以认可，不再赘述。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人无锡国盛房产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年五月十日 书记员  陆 洲