河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）豫行终3317号 上诉人（一审原告）彭宝生，男，汉族，1947年2月17日出生，住郑州市管城回族区。 上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府。住所地：郑州市商城路217号。 法定代表人张艳敏，区长。 委托代理人李晨炜。 委托代理人谷焕贞，河南法学汇信律师事务所律师。 上诉人彭宝生与上诉人郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）行政处理意见纠纷一案，双方均不服郑州市中级人民法院依法作出的（2020）豫01行初830号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，本案现已审理终结。 彭宝生一审诉讼请求：一、撤销管城区政府2020年7月2日作出的《关于十里铺彭宝生宅基地上167.26平米建筑物的处理意见》；二、判决管城区政府以产权调换方式就近安置同等面积的门面房补偿其被拆除的167.26平米宅基地内房屋；三、判令管城区政府支付其他补偿总暂计：1437894.4元（包含已领取费用，最终数额计算至补偿安置到位止）。 郑州市中级人民法院一审查明，彭宝生为十里铺村村民，持有郑郊宅字NO.0070724号宅基地使用证，证载面积五分。彭宝生在该宅基地上建有房屋。 2005年11月26日，管城区政府发布《关于郑新路道路建设工程征用土地公告》，开展郑新路道路建设工程征迁工作，公告明确征迁工作由区政府组织实施。2005年12月1日，管城回族区市政重点工程指挥部作出《管城回族区郑新路建设征地补偿安置工作方案》。本案彭宝生部分宅基地及地上房屋位于规划道路红线范围内。2007年9月16日，管城回族区国土资源局对彭宝生作出《关于责令限期拆迁交地的通知》，彭宝生拒签。2007年10月12日，管城回族区国土资源局作出《关于拆迁补偿安置的通知》并送达彭宝生。该通知称郑新路建设工程需拆除彭宝生宅基地内建筑物167.26平方米，按拆一平方米还一平方米标准给予产权调换安置，也可以选择按市场评估价一次性给予货币补偿，不再调换产权；占压道路规划红线内承包土地上无证砖混结构平房49.2平方米，按每平方米286元一次性货币补偿。2007年10月27日，在彭宝生不知情的前提下，其房屋在规划道路红线范围内部分被强制拆除。2008年12月22日，彭宝生开始领取拆迁过渡费及生活费，拆迁补偿款26652.9元（由管城区政府转至十里铺社区居民委员会代发），彭宝生一直拒绝领取。 2015年11月30日，彭宝生针对前述强制拆除行为向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，要求确认拆除行为违法并判令管城区政府于同位置等面积更换合法宅基地。郑州铁路运输中级法院经审理，于2017年10月26日作出（2017）豫71行初369号行政裁定，以彭宝生起诉超期为由驳回其起诉。彭宝生不服一审裁定，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2018年3月30日作出（2018）豫行终63号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。后彭宝生向最高人民法院提起再审，最高人民法院于2018年6月29日作出（2018）最高法行申3919号行政裁定，驳回彭宝生再审申请。 2018年10月24日，彭宝生向管城区政府递交《补偿申请书》，要求管城区政府针对前述行为强制拆除的合计216.46平方米房屋进行相应补偿。2018年12月24日，管城区政府向彭宝生作出《通知》，告知彭宝生相关补偿款已支付至十里铺村委会账目，请其去村委会领取并完善手续。彭宝生不服，于2019年1月10日向郑州铁路运输中级法院提起诉讼。郑州铁路运输中级法院经审理，于2019年12月11日作出（2019）豫71行初82号行政判决，认为管城区政府支付至十里铺村委会账目款项仅包含拆除彭宝生占压道路规划红线内承包土地上无证砖混结构平房49.2平方米补偿费、搬家费、过渡补助费、其他附着物费用等四项，拆除彭宝生宅基地167.26平方米房屋至今未予补偿，判决责令管城区政府限期对彭宝生宅基地上167.26平方米地上建筑物的补偿安置作出处理。2020年7月2日，管城区政府作出本案被诉处理意见，彭宝生不服，提起本案诉讼。 一审另查明，2015年7月6日，紫荆山南路街道办事处将彭宝生该处剩余房屋拆除。彭宝生向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，2016年5月13日，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第301号行政判决，确认紫荆山南路街道办事处强制拆除彭宝生涉案房屋行为违法，责令管城区政府对强制拆除彭宝生涉案房屋的行为采取补救措施。2016年2月18日，管城区政府作出处理意见，其中第二项依据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》规定的标准，对彭宝生宅基地上的房屋可以安置1080㎡的住宅以及180㎡的商业房。2018年1月15日，彭宝生向管城区政府提出行政赔偿请求。2018年3月14日，管城区政府作出管政行赔字[2018]第9号不予行政赔偿决定书，认为其已作出补救措施，对彭宝生的请求赔偿事项不予赔偿。彭宝生不服，向郑州铁路运输中级法院提起诉讼。郑州铁路运输中级法院经审理，作出（2018）豫71行赔初62号行政赔偿判决。后经上诉，河南省高级人民法院作出（2018）豫行赔终327号行政赔偿裁定，以事实不清，证据不足为由撤销（2018）豫71行赔初62号行政赔偿判决，发回重审。2019年12月17日，郑州铁路运输中级法院作出（2018）豫71行赔初213号行政赔偿判决。彭宝生不服，提起上诉，现该案正在二审过程中。 郑州市中级人民法院一审认为： 一、关于本案被诉处理意见的可诉性问题 本案被诉处理意见为管城区政府针对彭宝生行政补偿请求的明示拒绝行为，亦是管城区政府履行（2019）豫71行初82号行政判决确定义务（限期对彭宝生宅基地上167.26平方米土地上建筑物补偿安置作出处理）的行为。该行为是针对特定对象作出的一种否定性的行政行为，同时，亦具有终结法院执行程序的法律效力，得为法院撤销之诉的标的。管城区政府关于被诉处理意见不属于具体行政行为，不具有可撤销性，不具有可诉性的答辩意见不能成立。 二、关于彭宝生是否属于重复起诉问题 本案彭宝生提起的并非国家赔偿诉讼，其请求为要求管城区政府履行行政补偿义务。相应地，本案中，管城区政府给付义务并非基于2007年其强制拆除彭宝生167.26平方米房屋是否违法，而是基于其拆除彭宝生房屋前，由其所作允诺——即2007年10月12日以管城回族区国土资源局名义对彭宝生所作《关于拆迁补偿安置的通知》中表明的拆迁补偿意见：规划道路红线需要拆除宅基地内地面建筑167.26平方米，按拆一平方米还一平方米的标准给予产权调换安置，也可以选择按市场评估价一次性给予货币补偿。彭宝生相应确认违法案件是否被法院驳回起诉，管城区政府强制拆除行为是否被法院生效判决确认违法并不能否定彭宝生补偿请求权。 三、关于彭宝生起诉是否超期的问题 首先，本案为针对管城区政府2020年7月2日处理意见提起的撤销之诉，管城区政府于2020年7月2日作出本案被诉处理意见，彭宝生于2020年7月22日提起本案诉讼明显并不超期。其次，本案被诉行政行为实质为管城区政府履行（2019）豫71行初82号生效判决确定义务行为。郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初82号行政判决认定：管城区政府拆除彭宝生宅基地内167.26平方米的房屋至今未予以补偿，由于管城区政府不履行法定职责的行为处于持续中，故彭宝生于2019年1月提起该案诉讼未超过法定起诉期限。因此，无论从彭宝生请求权本身亦或其提起本案撤销之诉，均不存在超期问题。 四、关于本案被诉处理意见 本案被诉处理意见的主要理由是彭宝生案涉167.26平方米房屋拆迁补偿问题，已在（2018）豫71行赔初213号行政赔偿判决案件中包含。但是根据一审查明的事实，（2018）豫71行赔初213号案件针对的是2015年紫荆山南路街道办事处将彭宝生剩余房屋违法强制拆除的行为，该行为发生背景是彭宝生所在的十里铺村改造拆迁。而本案案涉167.26平方米房屋拆除行为发生在2007年，其背景是郑新路道路建设工程征迁。管城区政府在本案中没有提交任何可以证明二者系同一征迁行为，或者可以证明2007年10月12日以管城回族区国土资源局名义对彭宝生所作《通知》中允诺的补偿意见为嗣后十里铺村改造拆迁补偿方案替代或因其他原因失效方面的证据，抑或可以证明是否对涉案167.26平方米房屋以产权调换方式进行补偿之于彭宝生在后续（2018）豫71行赔初213号案件中的全部赔偿利益确不发生任何影响的证据。故管城区政府作出的本案被诉处理意见中关于“修建新郑路先期拆除彭宝生宅基地内167.26平方米房屋的拆迁补偿问题，已在（2018）豫71行赔初213号行政赔偿判决案件当中包含，须待法院终审判决作出后，才能作出最终认定”的意见主要证据不足，依法应予撤销。 五、关于彭宝生补偿请求 本案彭宝生的补偿请求分为两项，一为要求管城区政府以产权调换方式就近安置等面积门面房，二为按郑政（2014）191号文规定补偿原告临时安置补助费、生活费、停产停业损失、搬迁费等合计1437894.4元。对此本院认为：彭宝生补偿请求一，如前所述，管城区政府拆除彭宝生宅基地内167.26平方米房屋前，曾以管城回族区国土资源局名义对彭宝生所作《通知》中作出允诺：规划道路红线需要拆除宅基地内地面建筑167.26平方米，按拆一平方米还一平方米的标准给予产权调换安置，也可以选择按市场评估价一次性给予货币补偿。彭宝生该请求具有合理性。但是，首先，《通知》并未承诺对彭宝生补偿门面房，彭宝生也未举证证明其被拆除的房屋为门面房，本院查明的案件事实亦不足以对此问题加以认定；其次，基于目前彭宝生所在十里铺村已进行拆迁改造的背景下，管城区政府是否具有依彭宝生要求对其进行一比一产权调换补偿的可能，因为双方当事人均未举证，本院无从判断。管城区政府对此问题具有相当的裁量余地，该判决不宜直接作出判定。 彭宝生补偿请求二，因为案涉房屋拆除行为及政府允诺行为均发生在2007年，彭宝生作为补偿依据的郑政文（2014）191号《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》明显不适用于本案。此外，彭宝生没有提交任何证据证明其存在相关项目损失，且其已按照其他标准领取了相关过渡费、生活费等费用。故对彭宝生的该项请求，一审不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项之规定，判决：一、撤销管城区政府于2020年7月2日作出的《关于十里铺彭宝生宅基地上167.26平米建筑物的处理意见》；二、管城区政府于该判决生效之日起三十日内对彭宝生被拆除的167.26平方米房屋补偿问题重新作出处理；三、驳回彭宝生其他的诉讼请求。案件受理费50元，由管城区政府负担。 彭宝生不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定其没有提交任何证据证明存在过渡费、生活费损失错误。二、其依据2014年实施的郑政文（2014）191号文标准请求未领取的过渡费损失具有合理性。原一审法院判决书第三项判决错误。请求撤销一审行政判决书中的第三项，依法改判支持其对过渡费、生活费的补偿请求。 管城区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、管城区政府作出的关于十里铺彭宝生宅基地上167.26平米建筑物的处理意见有事实依据，符合法律规定不应当予以撤销。二、彭宝生的赔偿请求属于重复起诉，且不符合单独提起行政赔偿诉讼的受理条件，依法应驳回其诉讼请求。三、彭宝生的起诉已超过法律规定的最长起诉期限，依法应当予以驳回。一审判决事实认定不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回彭宝生起诉。 本院二审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，彭宝生所提起的本案167.26平方米房屋的安置及搬迁费、生活费、过渡费、附属物等的补偿，系基于新郑路拆迁，当时对彭宝生的拆迁补偿工作未进行完毕，根据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》第七条的规定，原新郑路的本村拆迁户依照本方案执行，故涉案补偿应按上述方案所规定的标准进行，彭宝生关于应参照郑政文（2014）191号《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》计算补偿数额的主张，本院不予支持。根据彭宝生2018年提起的赔偿诉讼，本院作出了生效的（2020）豫行赔终117号行政赔偿判决，该判决依据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》所规定的补偿标准，从应安置人口角度对彭宝生家庭所使用宅基地应享有的安置利益予以处理，并对房屋安置、屋内物品损失及房屋装饰装修费、搬迁费、临时安置补助费、生活费等作出了相对应项目损失的赔偿判决，彭宝生对已作出赔偿判决的同一损失再次请求作出补偿判决，明显不应支持。不过，该判决对于附属物损失等部分并未明确，此部分应当按照补偿方案的规定，由管城区政府重新作出处理，管城区政府对彭宝生全部请求不予支持的意见，本院不予认可。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由彭宝生、郑州市管城区人民政府均担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 松 审 判 员  马传贤 审 判 员  蒋跃峰 二〇二一年五月十日 法官助理  李孟杰 书 记 员  玄晟颐