西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2021)陕71行赔终147号 上诉人（原审原告）钟宝星，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省榆林市榆阳区。 委托代理人贺玉福，陕西联诺律师事务所律师。 委托代理人朱占平，陕西九成宫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陕西省市场监督管理局。住所地陕西省西安市。 法定代表人张小宁，局长。 委托代理人魏源斌，该单位工作人员。 委托代理人肖宏宇，陕西洪振律师事务所律师。 上诉人钟宝星与被上诉人陕西省市场监督管理局（以下简称省监管局）行政赔偿一案，不服西安铁路运输法院于2020年12月28日作出的（2020）陕7102行赔初343号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2016年5月27日金荣轩公司向省监管局申请工商变更（备案）登记，并提交了公司登记（备案）申请书、股东会决议、章程修正案、股权转让协议等相关材料。省监管局经审查，于2016年6月2日核准了金荣轩公司的变更（备案）登记，并将该公司投资人（股权）备案由李XX出资额100万（持股5%），钟宝星出资额1900万（持股95%）变更为李XX出资额100万（持股5%）、柳XX出资额200万（持股10%）、郑XX出资额200万（持股10%），张XX出资额300万（持股15%）、张某某出资额1200万（持股60%）。法定代表人由钟宝星变更为张某某。高级管理人员备案由李XX（监事）、钟宝星（其他人员）变更为李XX（监事）、张某某（执行董事兼总经理）。西安铁路运输法院于2019年12月30日作出（2018）陕7102行初1458号行政判决书撤销了省监管局省监管局于2016年6月2日对第三人金荣轩公司法定代表人和股权变更登记的行政行为。2020年8月14日，省监管局依据（2018）陕7102行初1458号行政判决书恢复钟宝星为金荣轩公司的法定代表人，并将股权恢复为李XX出资额100万（持股5%）、钟宝星出资额1900万。钟宝星认为省监管局未尽审慎审查义务，致使钟宝星公司名下财产被变更后股东非法变卖，虽已恢复登记，但给钟宝星造成直接经济损失1000万元，故诉至法院，请求如上所述。 另查明，（2018）陕7102行初1458号行政判决书载明：“…行政机关在进行公司变更登记时应审查申请材料是否符合法律、法规的相关规定。本案中，第三人金荣轩公司向省监管局申请变更登记时提交了公司登记（备案）申请书，股东会决议，股权转让协议等资料，省监管局对上述材料审查后认为申请材料符合法律规定形式，故省监管局履行了形式审查义务…省监管局虽在受理工商变更登记申请时进行了形式审查，但申请人提供的相关申请资料虚假，省监管局依据虚假申请材料作出的行政行为证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销陕西省市场监督管理局于2016年6月2日作出的对第三人陕西金荣轩置业有限公司法定代表人和股权变更登记的具体行政行为。” 原审法院认为，本案争议焦点为省监管局是否应当向钟宝星承担赔偿责任，钟宝星主张的损失数额是否正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见当事人取得国家赔偿的前提条件是国家机关和国家机关工作人员在行使权力的过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，钟宝星在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、《企业登记程序规定》第八条明确，申请办理公司登记，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。因此，金荣轩公司作为变更登记的申请人应当对申请材料的真实性负责，并承担相应的法律责任。本案中，第三人金荣轩公司向省监管局申请变更登记时提交了公司登记（备案）申请书，股东会决议，股权转让协议等资料，省监管局对上述材料审查后认为申请材料符合法律规定形式，故省监管局履行了形式审查义务。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，钟宝星主张1000万元的赔偿数额，其主要理由为省监管局于2016年6月12日所作工商变更登记对金荣轩公司及本人所造成的经济损失，但在该登记行为中省监管局已充分履行了形式审查义务，且钟宝星不能证明其所主张的经济损失为该次变更登记行为导致的直接损失，故钟宝星请求省监管局赔偿其1000万元没有事实根据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回钟宝星的赔偿请求。 上诉人钟宝星上诉称，陕西金荣轩公司成立于2011年7月22日，案外人张某某持股95%，张某某为法人，2014年张某某向上诉人偿还民间借贷本金800万元及利息，自愿将公司全部股权转让给是上诉人，并在被上诉人处办理变更登记手续。2016年5也27日在上诉人毫不知情的情况下，案外人张某某伪造登记申请书、授权委托书等相关材料在被上诉人处申请工商变更登记，被上诉人核准了变更登记，变更了备案登记，被上诉人未经过审慎审查义务，仅凭案外人张某某持有的虚假材料就将公司股东、法人予以变更登记，一审判决认定被上诉人履行了形式审查义务，显属认定事实错误。本案申请变更登记人是张某某，其既不是公司法定代表人、也非公司股东，被上诉人对其申请的变更登记应该审慎审查。在上诉人未到场、变更申请真实性无法确认的情况下依法应进行实质性审查，但上诉人未尽到义务，还存在严重的玩忽职守行为。被上诉人未核查公司登记档案中上诉人的签字与2014年申请变更登记材料中的签字是否一致，说明其根本没有进行审查，显属玩忽职守。一审法院适用法律错误，上诉人的财产损失与被上诉人的变更登记行政行为具有直接因果关系。在上诉人发现股东信息等被违法变更后，多次要求被上诉人更正，被上诉人明知变更登记错误后，没有纠正错误，致使上诉人所有的金荣轩公司名下财产被全部转移，由此造成的损失责任完全在被上诉人，被上诉人应当承担赔偿责任。请求：依法撤销原判，发回重审或依法查明事实后改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人陕西省市场监督管理局答辩意见同一审意见一致。被上诉人辩称申请人作为变更登记的申请人，应当对申请材料的真实性负责，并承担责任，申请人应对其材料承担责任，与被上诉人无关。被上诉人仅作形式审查，不应承担赔偿责任。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系上诉人单独提起的行政赔偿诉讼。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第二十一条规定赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案系上诉人单独提起行政赔偿之诉，应当符合上述单独提起行政赔偿的条件，即加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，故行政行为的违法性是行政机关承担责任的前提。本案中，上诉人在提起本案行政赔偿诉讼之前，（2018）陕7102行初1458号行政判决书撤销陕西省市场监督管理局于2016年6月2日作出的对第三人陕西金荣轩置业有限公司法定代表人和股权变更登记的具体行政行为，案涉工商登记的违法性已经得到确认。 其次，关于上诉人赔偿请求能否成立。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（以下简称《座谈会纪要》）规定：登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料的真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。即登记机关认为企业签字或盖章有问题，可以要求核实，比如现场面签，否则登记机关可以不予登记。如果登记机关没有发现签字作假，导致出现了虚假的注册登记，登记机关是否要承担责任，《座谈会纪要》第一条第三款关于公司登记机关审慎审查义务的规定是原则性规定，是否应因承担责任需要综合考虑以下几个方面的情况。一是对于提供的申请材料虚假导致错误登记造成损失的，原则上应当由申请人承担责任。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”其中有关申请人对申请材料实质内容的真实性负责的规定，明确申请人应当承担因申请材料虚假造成错误登记的损失赔偿责任，即因申请材料虚假造成错误登记的赔偿责任，原则上应当由申请人承担。二是考虑到法律关于申请人应当对申请材料的真实性负责的要求，公司登记机关原则上对错误登记不承担赔偿责任，只有在登记机关对错误登记存在恶意串通、故意或者重大过失的情况下，登记机关才可能承担赔偿责任。《座谈会纪要》关于审慎审查义务的规定，主要是指公司登记机关在登记过程中存在重大过错，如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假，或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也能发现疑问，而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。三是关于“是不是所有股东签字都要股东本人到场核对笔迹才算尽到审慎审查义务”的问题，《座谈会纪要》规定，公司登记机关在无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪时，可以要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认。但这并不等于公司登记机关在办理登记时，必须要求申请人进一步提供证明签名真实性的证据或者相关人员到场确认，也不能因此认定公司登记机关的登记行为未尽到审慎审查义务。本案中，结合本案的证据并不能证明登记机关对该错误登记存在恶意串通、故意或者重大过失的情形。陕西金荣轩公司在进行工商变更登记时，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，案涉工商变更登记行为已经（2018）陕7102行初1458号行政判决书认定，省监督局在变更登记申请时已经进行了形式审查，因申请人提供申请资料虚假而被撤销。结合本案的证据，不能证明省监管局对错误登记存在恶意串通、故意或者重大过失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中上诉人提交的证据不足以证明其主张，本院依法不予支持，对于因谁提供的申请材料虚假导致工商登记部门错误登记而对上诉人造成损失的，上诉人可另行主张权利，寻求救济。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二一年五月十四日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1