西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕71行终268号 上诉人（原审原告）柞水县义新矿业有限公司，住所地陕西省商洛市柞水县。 法定代表人刘春生，该公司执行董事。 委托代理人刘义森，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住江西省赣州市章贡区，系该公司员工。 委托代理人刘伟民，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住江西省赣州市章贡区，该公司员工。 被上诉人（原审被告）陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市。 法定代表人薛建兴，厅长。 委托代理人张少，该厅执法局干部。 委托代理人王**，陕西永嘉信律师事务所律师。 上诉人柞水县义新矿业有限公司与被上诉人陕西省自然资源厅不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院于2020年12月7日作出的（2020）陕7102行初1621号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2020年1月，柞水县义新矿业有限公司以邮寄的方式向陕西省自然资源厅陕西省自然资源厅递交了一份《柞水县义新矿业有限公司及投资人刘XX关于陕西柞水泰和铜业有限责任公司于2011年3月18日以原股东柞水县金鑫矿山开发有限公司、倪礼清变更登记为肖某某、林XX，原法定代表人徐XX变更登记为林XX的合法形式掩盖非法目的以1.3亿违法转让泰和公司采矿权举报、控告、投诉申请书》，请求对陕西柞水泰和铜业有限责任公司现股东肖某某、林XX以1.3亿违法转让陕西柞水泰和铜业有限责任公司采矿权的违法行为予以立案查处并作出相应的行政处罚；并请求陕西省自然资源厅对下属商洛市自然资源局、柞水县自然资源局相关人员违法违纪行为予以调查核实并作出处理。 2020年1月10日，陕西省自然资源厅收到柞水县义新矿业有限公司的申请书后，以群众来信进行登记并与1月13日转商洛市自然资源局要求该局按照信访条例要求办理。2020年4月1日商洛市自然资源局向陕西省自然资源厅陕西省自然资源厅作出商自然资字【2020】46号《关于柞水县泰和铜业有限责任公司涉嫌非法转让采矿权信访事项调查情况的报告》，该报告载明的调查情况为：“经核查，陕西柞水泰和铜业有限责任公司成立于1997年10月21日，统一社会信用代码91611026783663803Y，注册地址位于柞水县XX镇XX村XX组，原法定代表人徐XX，股东为倪XX和柞水县金鑫矿业开发有限公司，现法定代表人林XX，股东为林XX、肖某某。该公司持有柞水县穆家庄铜矿采矿权，采矿许可证号：C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，属于省级发证矿权，开采矿种：铜矿，开采方式：地下开采，生产规模：12万吨／年，矿区面积3.5576平方公里，有效期限：自2018年9月20日至2021年9月20日。目前，该矿处于停产状态。2010年8月28日，柞水县义新矿业有限公司与陕西柞水泰和铜业有限责任公司原法定代表人徐XX签订了《氧化铜矿资源开发协议》，2010年8月29日双方又签订了《补充协议》，协议约定：柞水县义新矿业有限公司承包开发陕西柞水泰和铜业有限责任公司的矿山范围内47线为界880段至970段的氧化铜矿资源。2011年3月，林XX与陕西柞水泰和铜业有限责任公司签订股权转让协议，一次性出资收购全部股权和资产，公司法定代表人由徐XX变更为林XX，同年5月，该公司在原陕西省国土资源厅办理了采矿许可证，采矿权人未发生变化，股权变更后泰和公司不认可《氧化铜矿资源开发协议》，拒绝履行该协议。2012年1月6日经商洛中院主持调解，柞水县义新矿业有限公司、徐XX、陕西柞水泰和铜业有限责任公司三方达成调解协议，自愿确认《氧化铜矿资源开发协议》和《补充协议》为无效合同。”调查处理情况:1、举报人反映“柞水县泰和铜业有限责任公司在变更法人和股权时，涉嫌非法转让股权”的问题。经查询，该行为已经柞水县工商部门批准，股权转让、法定代表人变更属于公司内部事务，股权转让是否涉嫌违法，不再矿产资源主管部门管理职权范围内。2、举报人反映“柞水县金鑫矿山开发有限公司变更法人、股权转让行为”的问题。经查询，该公司法人代表一直为徐XX，股东也只有徐XX一人，举报人反映的此问题不属实。3、举报人反映“柞水县泰和铜业有限责任公司涉嫌非法转让采矿权”的问题。此问题根据《矿产资源法》《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知（国土资规【2017】16号）》等有关规定，柞水县穆家庄铜矿采矿权人一直未发生变化，不用办理采矿权转让登记手续，不涉嫌非法转让采矿权。4、建议柞水县义新矿业有限公司与陕西柞水泰和铜业有限责任公司的矛盾纠纷双方先行协商解决，若未能达成一致意见，可通过司法程序予以解决。2020年7月13日柞水县自然资源局向柞水县义新矿业有限公司义新公司作出并于7月15日送达了【2020】141号《关于柞水县泰和铜业有限责任公司涉嫌非法转让采矿权信访问题调查情况的答复函》，其内容与商洛市自然资源局向陕西省自然资源厅陕西省自然资源厅作出商自然资字【2020】46号《关于柞水县泰和铜业有限责任公司涉嫌非法转让采矿权信访事项调查情况的报告》的内容相同。 另查明，2019年8月30日陕西省商洛市中级人民法院对义新公司与陕西柞水泰和铜业有限责任公司、徐XX合同纠纷一案作出（2019）陕10民终350号民事判决，判决徐XX赔偿义新公司经济损失10万元，驳回义新公司其他诉讼请求。 再查明，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅2019年1月10日联合下发的陕办字【2019】23号《陕西省自然资源厅职能配置内设机构和人员编制规定》载明，陕西省自然资源厅的主要职责共有十八项，其中第十一项为负责矿产资源管理工作。负责矿业权管理。第十三项职责包括查处自然资源开发利用和国土空间规划等重大违法案件。 原审法院认为，本案的争议焦点是:1、被告对柞水县义新矿业有限公司的申请事项是否具有法定职责；2、柞水县义新矿业有限公司的起诉是否属于人民法院行政案件的受案范围。 针对上述争议焦点1，根据庭审查明的事实，柞水县义新矿业有限公司义新公司向被告递交的《柞水县义新矿业有限公司及投资人刘勇军关于陕西柞水泰和铜业有限责任公司于2011年3月18日以原股东柞水县金鑫矿山开发有限公司、倪礼清变更登记为肖某某、林XX，原法定代表人徐XX变更登记为林XX的合法形式掩盖非法目的以1.3亿违法转让泰和公司采矿权举报、控告、投诉申请书》，其实质内容是要求被告查处：1、陕西柞水泰和铜业有限责任公司股东及法定代表人变更导致违法转让采矿权的行为；2、商洛市自然资源局、柞水县自然资源局相关人员违法违纪行为。 首先，《陕西省矿产资源管理条例》第九条规定，省人民政府自然资源行政主管部门主管本省行政区域内矿产资源勘查、开采的监督工作。本案中虽然陕西柞水泰和铜业有限责任公司存在股东及法定代表人变更的事实，但该公司持有的采矿许可证号为C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX柞水县穆家庄铜矿采矿权人并未发生变化。柞水县义新矿业有限公司认为本案存在相关人员以股东及法定代表人转移登记的形式转让泰和公司采矿权的事实并不存在。根据中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅2019年1月10日联合下发的陕办字【2019】23号《陕西省自然资源厅职能配置内设机构和人员编制规定》陕西省自然资源厅的主要职责中，虽然被告负有矿产资源管理及矿业权管理，查处自然资源开发利用和国土空间规划等重大违法案件的职责。但因本案并不存在转让采矿权的事实。同时对柞水县义新矿业有限公司举报的陕西柞水泰和铜业有限责任公司存在股东及法定代表人变更的行为，无论该行为是否合法，陕西省自然资源厅作为自然资源行政主管部门明显不具有监督管理职责。 其次，对于柞水县义新矿业有限公司要求被告履行查处商洛市自然资源局、柞水县自然资源局相关人员违法违纪行为的问题。其实质是要求被告作为上级机关对下级机关履行内部层级监督职责。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级机关对下级机关的有效管理。申诉或者控告等方式可以作为启动内部层级监督的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何作出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。上级行政机关不启动内部层级管理程序，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。据此，本案中，柞水县义新矿业有限公司要求被告作为上级机关对下级机关履行内部层级监督职责，不属于行政案件的受案范围。 综上，陕西省自然资源厅对柞水县义新矿业有限公司申请的要求查处相对单位股东及法定代表人变更事项明显不具有法定职责，柞水县义新矿业有限公司要求履行层级监督不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回柞水县义新矿业有限公司的起诉。 上诉人柞水县义新矿业有限公司上诉称，一、举报人为了维护自身合法权益而举报相关违法人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项不作为的，具有本次的行政诉讼资格。一审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应当撤销一审裁定。二、上诉人请求被上诉人查处原陕西柞水泰和铜业有限责任公司股东柞水县金鑫矿业开发有限公司、倪XX通过股权转让方式以1.36亿元向肖某某、林XX转让穆家庄铜矿采矿权的违法行为，被上诉人不查处亦未作出答复构成行政不作为。三、一审法院遗漏了同案件处理结果有利害关系的陕西柞水泰和铜业有限责任公司、徐XX、柞水县金鑫矿山开发有限责任公司等第三人，审判程序违法。请求：1、依法撤销西安铁路运输（2020）陕7102行初1621号行政裁定；2、支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人陕西省自然资源厅答辩意见同一审的答辩意见一致，请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持一审裁定。 上诉人柞水县义新矿业有限公司在二审期间提交商税二稽处[2021]3号税务处理决定书。证明柞水县金鑫矿业公司存在违法转让采矿权的行为，被上诉人有查处违法转让采矿权的职权。被上诉人认为上诉人未依法提供证据原件，无法证明证据来源，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。 本院经审查认为，上诉人提交的该份证据，因无法核实证据的真实性，且无法达到上诉人的证明目的，对该份证据不予采信。 本院经审理查明的事实与一审无异，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责提起诉讼的,一般应当满足下列条件:行政机关具备当事人所请求的法定职责;当事人向行政机关提出了申请;行政机关拒绝履行职责或者逾期未作答复;行政机关不履职行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益;当事人请求的事项属于人民法院的受案范围等。《陕西省矿产资源管理条例》第九条规定，省人民政府自然资源行政主管部门主管本省行政区域内矿产资源勘查、开采的监督工作。本案中陕西柞水泰和铜业有限责任公司内部存在股权变化的事实，但是柞水县穆家庄铜矿采矿权人并未发生变化。被上诉人负有矿产资源管理及矿业权管理，查处自然资源开发利用和国土空间规划等重大违法案件的职责，但是本案采矿权在形式登记中并未发生变更，上诉人的上诉理由不能成立。 关于柞水县义新矿业有限公司举报的陕西柞水泰和铜业有限责任公司存在股东及法定代表人变更的行为系民事法律关系，本案被上诉人作为自然资源行政主管部门明显不具有监督管理公司股权变更的职责，故一审法院的认定并无不当。 关于上诉人提出原审遗漏第三人，程序违法的上诉意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”的规定，本案上诉人在起诉状中罗列陕西柞水泰和铜业有限责任公司等人为本案第三人，一审经审查认为与本案没有利害关系，不予追加，并无不当。 综上，上诉人柞水县义新矿业有限公司的上诉理由不能成立，上诉请求于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二一年五月十日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1