辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽05行终73号 上诉人（原审原告）：姜坤，男，1959年1月24日生，汉族，辽宁省本溪市人，无职业，现住址本溪市溪湖区。 被上诉人（原审被告）：本溪市溪湖区林业局，地址：辽宁省本溪市溪湖区站前街。 法定代表人：范传峰，该局局长。 委托诉讼代理人肖硕秋，该局工作人员。 委托诉讼代理人：庞洪元，北京天驰君泰（沈阳）律师事务所律师。 上诉人姜坤诉被上诉人本溪市溪湖区林业局口头缔结合同行为违法及行政赔偿案，本溪市溪湖区人民法院作出（2020）辽0503行初14号行政判决，姜坤不服，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人姜坤及被上诉人本溪市溪湖区林业局的委托诉讼代理人庞洪元、肖硕秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年3月，辽宁省林业厅、辽宁省农村经济委员会、辽宁省财政厅辽林字【2014】9号文件下发了《关于印发辽宁省千万亩经济林工程项目和财政补助资金管理办法的通知》（以下简称管理办法）。管理办法第十条规定：县级林业部门会同同级农业部门于每年的9月底前，依据本地区的经济林发展实际，编制下年度经济林工程建设项目和资金申请计划，商同级财政部门同意后，以正式文件向市林业部门申报。市级林业部门会同同级农业部门经审核汇总，商同级财政部门同意后，正式行文向省林业厅申报。第十一条规定：省林业厅接到各市上报的经济林工程项目和资金申请计划后，结合省农委提出的水果经济林年度建设计划，汇总编制下一年度全省经济林工程建设计划，经省协调组研究并报省政府同意后，于每年的2月底前下达经济林工程建设任务和资金计划。第十二条规定：林业部门会同同级农业部门按照省下达的经济林工程建设计划，组织开展建设任务和地块落实工作。依据本地实际合理安排项目地块，在工程建设的村组按照不少于7天公示，公示内容包括：各建设主体承建面积、建设地点、树种以及质量要求、补助年度和金额等情况，接受社会和群众的监督。公示无误后，要在规定时间内与经济林工程建设主体签订建设和管护合同（以下简称“建管”合同），合同范本详见附件2。建管合同应明确不得间种高棵农作物。第十八条规定：省财政补助资金分两批拨付。1是省林业厅会同省农委对各市县已签订经济林建管合同并完成作业设计的经济林建设面积进行审核汇总后，正式向省财政厅提出资金拨付申请，省财政厅据此拨付省财政补助资金的50%。2是省林业厅会同省农委组织开展省级检查验收，形成省级检查验收报告，报省政府审定后，省财政厅据此于下年度初及时拨付剩余省补助资金。2014年，原告种植了30亩刺龙芽，被告于2014年10月以溪林发【2014】16号辽宁省本溪市溪湖区林业局文件《关于2015年千万亩经济林工程建设任务计划》上报到本溪市林业局，因种植面积未达到一百亩，本溪市林业局未审批。2015年5月，被告就能否种植100亩与原告进行协商，原告口头同意，随后原告于2015年10月至11月补种刺龙芽达到了100亩，在此期间被告工作人员对原告的种植行为进行指导。2015年10月，被告以溪林发【2015】22号辽宁省本溪市溪湖区林业局文件《关于2016年千万亩经济林工程建设任务计划的申请》上报至本溪市林业局，至今未收到批复，原、被告双方并未签订书面建管合同。原告诉至法院，要求确认被告2015年上报种植计划及履行与原告达成的《100亩刺龙芽补助费》口头协议的行为违法并赔偿原告造林补助费6万元及利息63000元，诉讼费用由被告承担。 原审法院认为：根据辽林字【2014】9号管理办法中第十、十一条、十二条的规定，被告的具体工作职责应包括：一、于每年9月底前编制下年度经济林工程建设项目和资金申请计划，经同级财政部门同意后，以正式文件向市林业局申报；二、按照省下达的经济林工程建设计划，组织开展建设任务和地块落实工作，在公示无异议后于规定时间内与经济林建设主体鉴定建管合同；三、组织有资质的设计单位编制《年度经济林工程作业设计》，连同地块明细信息一并上报市协调组审批，并报省协调组备案；四、组织乡（镇）、村和个人或其他建设主体严格按照经审批的《年度经济林工程作业设计》进行施工。因省林业厅下达过关于溪湖区种植刺龙芽的建设计划，本案审查的核心问题即被告在履行第一项工作职责的过程中是否存在违法行为。被告于2014年10月向本溪市林业局上报2015年的种植计划，涉及原告种植30亩刺龙芽的计划未被审批，双方于2015年5月就种植面积增加到100亩达成合意，且此时，原告已明知其种植30亩刺龙芽的计划未被审批，其2015年已无法依据管理办法获得该项补助。此后，原告于2015年10月至11月期间补种刺龙芽至100亩。被告于2015年10月向本溪市林业局上报2016年的种植计划，至今未收到批复。在本案审理过程中，被告虽未能提交证据证明其编制的经济林工程建设项目和资金申请计划经同级财政部门同意，其确于2015年10月及2016年10月将上述计划向本溪市林业局上报，且本溪市林业局并未因此对其提交的下年度经济林计划不予审批，故不应认定被告在履行职责的过程中存在违法行为。关于原告提出其按照被告要求于2015年实际种植刺龙芽100亩的事实，因无证据证明，本院不予采信。综上所述，原告姜坤要求确认被告本溪市溪湖区林业局在上报种植计划及要求原告姜坤在未获审批情况下继续种植的行为违法及赔偿补偿款60000元及利息63000元的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决：驳回原告姜坤的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。 上诉人姜坤的上诉请求是撤销原审判决，发回重审或改判确认被上诉人行政行为违法，并赔偿造林100亩的补助费6万元及贷款利息84000元，诉讼费50元由被上诉人负担。理由是：一是双方合同成立。被上诉人以补助费为诱饵来套路上诉人造林，上诉人承受巨大风险，完成了造林任务，而被上诉人却不履行合同义务，丧失政府公信力和诚实信用原则。上诉人履行了种植100亩刺龙芽补助合同的全部义务。被上诉人对上诉人种植的100亩刺龙芽，以正式文件的形式上报给市林业局，就表示其接受了上诉人履行的合同。计划文件是否批准、上级是否实际发放补助费均与上诉人无关。上诉人的义务就是造林，上诉人已经完成造林没有过错。上诉人不清楚有审批程序，被上诉人也没有告知计划批准了再予以种植。如果被上诉人当时把事情说清楚，上诉人不再造林也不会发生现在的损失。因此对上诉人的损失应当予以赔偿。 二是被上诉人的具体违法行为包括：1、被上诉人明知计划文件未经市林业局批准，而让上诉人继续种植100亩刺龙芽，是程序违法。2、被上诉人未经溪湖区财政局同意，于2015年10月以文件形式向市林业局申报建设项目计划，有过错责任。3、被上诉人没有按照省千万亩经济林补助办法的规定，编制和上报2016年资金申请计划，省财政厅无依据下拨造林补助费，是重大过错。4、未编制计划文件之前，就与上诉人达成100亩刺龙芽种植补助协议，并立刻实施，属程序违法。5、省千万亩经济林补助办法第六条规定，种植一亩以上即可享受补助。上诉人种植30亩刺龙芽，符合该规定，但被上诉人2014年的计划文件，市林业局未批准是被上诉人过错。6、2016年省林业厅通知，对既成事实的农户做好登记上报工作，继续执行千万亩经济林补助办法。被上诉人登记了上诉人的情况，却没有把上诉人种植100亩刺龙芽的事实上报给市林业局，导致上诉人没有坐上造林补助政策的最后一班车，这是造成补助款损失的主要原因。 三是审判程序违法。上诉人请求被上诉人回答其履行职责的事实和证据，原审法官没有准许，庭审中没有辩论和调解，对于被上诉人没有对上诉人实际种植100亩刺龙芽以正式文件的形式上报给市林业局，原审法院没有查清，没有认定。原审认定了“对于双方就种植100亩刺龙牙经过协商，原告口头同意”，这就是合同，但本院认为中又认为该事实无证据证明，前后矛盾。 四是上诉人的损失有两部分，一是6万元补助费，二是上诉人为履行100亩种植合同贷款7万元，偿还利息8.4万元，本息合计15.4万元。 五是被上诉人按先种植后报请计划程序落实千万亩经济林计划，程序颠倒，程序违法。一审法院认定了100亩的合同关系，认定了确实有100亩，同时也认定了被上诉人的程序违法。法院认定了的事实不需要当事人再提供证据证明。 被上诉人辩称：原审判决正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉。正常程序是先报计划，再让农民种植，但是上诉人第一年计划报的是30亩，不符合市林业局规定的至少种植100亩，告知上诉人需要补齐100亩，才能报计划。 原审期间原审被告本溪市溪湖区林业局向原审法院提供了以下证据： 1、溪林发【2015】22号辽宁省本溪市溪湖区林业局文件《关于2016年千万亩经济林工程建设任务计划的申请》。证明2015年10月被告已经向市林业局报送《2016年全省千万亩经济林工程建设任务计划表》，其中包括原告100亩刺龙芽。 2、辽宁省高级人民法院（2019）辽行申1836号行政裁定书，证实被告依据《辽宁省千万亩经济林工程项目和财政补助资金管理办法》共具有四项工作职责，涉及本案的上报计划职责已履行完毕。 原审原告姜坤向本院提供了以下证据： 1、溪林发[2018]10号本溪市溪湖区林业局文件《关于姜坤上访件的情况说明》。证明原告为响应《千万亩经济林补助办法》栽种100亩刺龙芽，被告接受姜坤造林100亩的事实。 2、溪湖区林业局溪林发[2014]16号文件，证明报请种植30亩刺龙芽计划，上级机关未予批准，被告仍然让我种植30亩刺龙芽既成事实。 3、溪湖区林业局溪林发[2015]22号文件，证实该计划是根据合同编制的，且该计划在省林业厅没有批准之前，被告就与我协商达成种植100亩刺龙芽补助费口头协议。 4、辽林字【2014】9号辽宁省林业厅、辽宁省农村经济委员会、辽宁省财政厅《关于印发辽宁省千万亩经济林工程项目和财政补助资金管理办法的通知》，证实县区林业局9月份（2015年）计划上报给省林业厅，第二年2月份（2016）省林业厅下达任务后，再与农户签订合同。而被告在计划上报或未批准前2015年5月份就与我签订了种植100亩刺龙芽补助合同，且我履行合同义务，被告存在程序违法的行为。 5、本溪市工商银行平山支行姜坤账户清单，证实汇入姜坤账户8万元，用于偿还借款利息。 6、溪湖区人民法院2019年4月8日庭审笔录，证实被告未否认我诉讼请求补助款及利息81680元所依据的事实，应视为其承认应该给付该笔款项。 7、本溪市中级人民法院（2019）辽05行终77号裁定书，证实被撤销的溪湖区人民法院判决书不能作为证据使用，但判决书中的事实、证据、程序被告承认正确，视为被告的事实，可以作为证据使用。 8、溪湖区人民法院（2019）辽0503行初3号行政判决书，证实原告补种刺龙芽达到100亩，被告于2015年10月以文件形式上报市林业局，应视为被告对此事实的认可。 9、辽宁省高级人民法院（2019）辽行申1836号行政裁定书，证实辽宁省高级人民法院确定被告有过错，其行政行为违法并给我经济造成损失应当予以赔偿。 原审法院对上述证据认证如下：原、被告向法庭提供的法院裁判文书不属证据的范围，不予评价。原、被告提供的其他证据，经庭审质证双方对证据的真实性、合法性均无异议，能够证明本案事实，予以采信。本院认为双方当事人提供的证据应当予以采信。前述证据均经庭审质证，已随卷移送本院。 本院审理查明确认原审查明事实存在。再查，原审法院要求上诉人明确其起诉的行政行为是什么行为，上诉人陈述是对被上诉人2015年5月让上诉人增种至100亩刺龙牙，口头签订建设管护合同的行为提起诉讼。二审庭审中，上诉人再次确认其前述诉请的行政行为属实。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人主张被上诉人先与上诉人口头达成刺龙牙建设管护合同并种植、后申报计划的操作，与“省千万亩经济林计划项目”规定的“先报计划、后签订合同再种植”的程序不符，是否属违法行政行为、是否需要承担赔偿责任。根据上诉人陈述的行政争议发生经过看，被上诉人向上诉人宣传“省千万亩经济林项目”政策后，上诉人选择刺龙牙项目并进行实际种植，因亩数达不到申报要求，被上诉人上报的计划未获批准，被上诉人向上诉人进行说明后，上诉人增加种植面积至100亩。被上诉人的前述行为是在落实“省千万亩经济林计划项目”过程中的宣传政策、指导种植行为，属于行政指导行为，不具有行政强制力，不属于行政诉讼受案范围，人民法院不对相关行为的合法性进行评价。原审法院对此予以实体判决，处理有误，本院予以纠正。上诉人称被上诉人已经与上诉人口头达成建设管护合同违法一节，被上诉人否认与上诉人达成口头建设管护合同的事实，被上诉人仅是口头同意上诉人增种刺龙牙至100亩后予以上报，且《关于印发辽宁省千万亩经济林工程项目和财政补助资金管理办法的通知》规定了签订书面合同的内容，并附合同范本，故被上诉人没有必要采取口头方式与上诉人达成协议，因此，无法认定双方口头达成建设及管护合同的事实。 至于上诉人提出“被上诉人上报2014年的计划文件，市林业局未批准，被上诉人有过错”以及“2016年省林业厅通知，对既成事实的农户做好登记上报工作，继续执行千万亩经济林补助办法。被上诉人登记了上诉人的情况，却没有把上诉人种植100亩刺龙芽的事实上报给市林业局，导致上诉人没有坐上造林补助政策的最后一班车”两节，因涉及的行政行为与本案诉争行为不是同一行为，不属同一法律关系，上诉人如有异议，可另行主张权利。对于上诉人提出原判没进行辩论和调解一节，行政诉讼案件的庭审采取质证与辩论相结合的审理方式，不单独设辩论阶段，且原判并未确认行政行为违法，也无需就赔偿问题进行调解，故上诉人主张原审程序违法不成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（二）项至规定，裁定如下： 一、撤销本溪市溪湖区人民法院（2020）辽0503行初14号行政判决； 二、驳回姜坤要求确认本溪市溪湖区林业局与姜坤达成口头建设管护合同行为属违反规定程序的违法行为之起诉。 一、二审案件受理费各五十元（姜坤已预交），均不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  褚铁莉 审判员  蒋天飞 审判员  张树海 二〇二一年五月二十六日 书记员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；