陕西省汉中市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)陕07民终242号上诉人（原审原告）：高树杰，男，汉族，生于1961年10月10日，陕西省洋县人，住陕西省洋县。委托诉讼代理人：马江**，陕西秦汉律师事务所律师。上诉人（原审被告）：洋县马畅镇安巷村村民委员会，住所地陕西省洋县。法定代表人：高振珠，该村委会主任。委托诉讼代理人：白宝杰，该村村委会委员。委托诉讼代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。上诉人高树杰因与上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会确认合同无效纠纷一案，不服陕西省洋县人民法院(2020)陕0723民初1023号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人高树杰及其委托诉讼代理人马江**，上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会的法定代表人高振珠，委托诉讼代理人白宝杰、封卫宏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。高树杰上诉请求：撤销一审判决，改判被上诉人返还上诉人征地款954000元。事实和理由：1.一审判决合同无效，那么被上诉人应当返还上诉人交纳的款项应为954000元。被上诉人要解决上诉人诉讼请求之外的问题，必须提出反诉，一审法院在没经上诉人提起反诉的前提下，超请求判决，程序违法。2.关于财政退款414750元，该款性质是土地补偿、地上附着物和青苗补偿费。政府在拍卖后，将拍卖资金中的地上附着物及青苗补偿费给村上，让给予补偿，但村上认为这部分资金不足以解决村民的补偿，又把补偿款给上诉人。在土地征用时安巷村委会曾两次召集涉及土地的农户到村委会进行商议，最终村委会决定由上诉人垫付每亩5万元给村民土地补偿（10.6亩）共计53万元，另外上诉人又垫付7万元青苗和附着物补偿费，上诉人共计垫付60万元，所以该笔款上诉人没有落下一分还多垫付了18万多元，村委会应当将18万多元退还上诉人。3.上诉人取得该土地的合法使用权是通过招拍挂方式取得，花费近200万元（不包括相关的税费），上诉人竞拍价中本身就包含附着物及青苗补偿，上诉人在交清拍卖价款和税费后，不应再支付别的费用，至于地上附着物的补偿和青苗补偿，上诉人不应再重复支付。4.上诉人请求支付利息应予支持。针对高树杰的上诉，洋县马畅镇安巷村村民委员会答辩称，1.被答辩人提到的本案抵消和反诉问题。对于同一法律关系，可以反诉也可以抗辩，一审法院不存在超出答辩人诉讼请求范围裁判的问题。2.被答辩人将土地转让金和涉案土地应当得到的补偿混为一谈。3.法律原则上禁止毛地出让，但现实中很多情况都是存在的，和合同无效没有任何法律关系，被答辩人主张的退还款项无事实依据。洋县马畅镇安巷村村民委员会上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审，诉讼费由被上诉人全部承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.主体问题。XX镇XX村村民，2012年12月17日设立了洋县马畅镇安巷村水泥制品厂，担任厂长，隶属单位洋县马畅镇安巷村村民委员会，属于集体乡镇企业。2013年10月3日，被上诉人为了企业用地，XX村XX村委会签订了10.6亩集体土地使用《合同》，虽然合同当事人是高树杰，但高树杰是作为洋县马畅镇安巷村水泥制品厂厂长身份签订的合同，合同签订的目的也是支持企业扩大生产。洋县马畅镇安巷村水泥制品厂因在涉案宗地进行建设被原洋县国土资源局行政处罚，2013年6月3日，被上诉人作为股东成立了汉中乾烽工程建设有限责任公司，涉案集体土地经招拍挂，汉中乾烽工程建设有限责任公司取得土地建设用地使用权，并办理了不动产登记。故本案的适格诉讼主体应当是洋县马畅镇安巷村水泥制品厂，高树杰主体资格不适格。二、《合同》内容问题。从合同内容看，上诉人提供给被上诉人土地，被上诉人办理国家的一切手续，实际这是为被上诉人嗣后以汉中乾烽工程建设有限责任公司取得国有土地使用权进行前期准备工作，现在汉中乾烽工程建设有限责任公司取得了建设用地使用权，却提起确认合同无效之诉，违反诚实信用原则。即使合同无效，那么在2015年涉案宗地土地用途调整为集体建设用地后，合同无效的情形已经消失，应为有效合同。三、一审判决适用法律错误。（一）合同效力问题。涉案宗地属于有条件建设区，在乡镇土地利用总体规划的条件下，可以通过法定程序调整为集体建设用地，根据陕西省人民政府《关于洋县2015年年度第五批次集体土地征收（陕南移民搬迁）的批复》，该宗土地在报批前已经变更为集体建设用地。根据相关规定，双方签订《合同》属于报地前民事行为，结合本案，从签订《合同》、设立乡镇企业、设立汉中乾烽工程建设有限责任公司取得国有建设用地使用权全过程看，一审判决《合同》无效，无事实和法律依据。（二）确认合同无效法律后果。根据法律规定，合同无效应当返还财产、恢复原始状态，案涉合同的目的就是被上诉人取得宗地使用权，现在被上诉人合同目的已经实现，却判决上诉人返还全部款项，明显不公且损害了上诉人全体村民利益。三、本案双方从签订合同到政府批准征收，只有不到三年时间，被上诉人通过招拍挂取得涉案宗地国有建设用地使用权，就是基于《合同》取得招拍挂优先权。《土地管理法》主要目的就是涉及土地的行政管理秩序，对于和土地有关的民事行为，必须依据《民法总则》和《合同法》的相关规定，区分效力性规范和管理性规范，应当鼓励交易，充分尊重当事人的意思自治。针对洋县马畅镇安巷村村民委员会的上诉，高树杰答辩称，答辩人与被答辩人之间签订的征地合同与汉中乾烽工程建设有限责任公司后来的征地行为不能混为一谈，不是案涉合同无效的理由。案涉合同内容就是转让土地，被答辩人和答辩人均不是合法主体。一审法院认定合同无效正确。高树杰向一审法院提出诉讼请求：1、依法判令原、被告之间的合同无效；2、判令被告返还原告交付的现金人民币954000元；3、依法判令被告赔偿原告经济损失180000元；4、要求被告承担本案诉讼费。一审法院认定事实：2013年10月3日，原告高树杰与被告洋县马畅镇安巷村村民委员会签订了一份合同，约定甲方被告洋县XX镇XX村民XX组跃进门地10.6亩征给乙方原告高树杰办企业，XX村XX委XX村XX组长共同协商，每亩价格为9万元，合计人民币954000元。付款方式约定甲方将土地全部交给乙方，乙方在填字之日起一次性付给甲方土地征用费用954000元。乙方在接管10.6亩土地填字之日起，每年应负担10.6亩水费，从2014年3月份至终身，若乙方占用土地审批表批回后，及时交水利部门核减面积后，再不负担10.6亩的水费，在未减免水费之前，乙方应无条件向甲方负责全部水费。甲方现在道路宽1.3米，新扩道路长97米，宽2.7米的面积由村委会出，乙方负责铺垫硬化和村民共同使用，道路权属归安巷村所有，乙方只能维修、维护、不能占用，更不能改变用途。甲方提供给乙方的土地，由乙方自行办理国家的一切相关手续。乙方应在甲方指定占地范围内操作。范围外造成的一切后果，甲方概不负责，由乙方承担。该合同签订后，被告洋县马畅镇安巷村村民委员会以欠付原告高树杰的工程款抵顶了该合同款项。同日，被告洋县马畅镇安巷村村民委员会向原告出具了954000元的收款收据，并在该收款收据上注明系“交来土地补偿费”，出纳王某某经手。该合同签订后，原告高树杰即以洋县马畅镇安巷村水泥制品厂的名义（工商查询投资人为高树杰）开始进行施工建设。2013年11月15日，洋县国土资源局查属洋县马畅镇安巷村水泥制品厂在未办理用地审批手续的情况下，擅自在马畅镇安巷村四组原厂以东占用耕地3446.68平方米建水泥制品厂属非法占地行为，遂向洋县马畅镇安巷村水泥制品厂送达了行政处罚决定书，限洋县马畅镇安巷村水泥制品厂在十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并对该厂非法占地之行为处以每平方米10元的罚款，共计34466.8元。2014年3月20日，原告向洋县国土资源局缴纳了上述罚款。为了继续建设该水泥制品厂，原告注册了汉中乾烽工程建设有限公司（工商查询股东为高树杰及其儿子高某某，法定代表人为其儿子高某某）并以该公司的的名义向洋县国土资源局提出供地申请。后该宗土地经陕西省人民政府以陕南移民搬迁名义将集体土地征收为国有土地。2017年2月9日至2017年2月22日，洋县国土资源局对该宗土地实施了国有建设用地使用权挂牌出让，汉中乾烽工程建设有限公司以每平方米273元取得了该宗国有土地使用权。2017年2月22日，汉中乾烽工程建设有限公司与洋县国土资源局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，确认该宗土地用途为工矿仓储用地，出让期限50年，总面积6595.51平方米，成交单价每平方米273元，总价为1800575元。2017年7月13日，汉中乾烽工程建设有限公司与洋县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，对上述成交内容进行了确认。同日，洋县国土资源局向汉中乾烽工程建设有限公司进行了土地划拨交地。汉中乾烽工程建设有限公司遂将上述土地出让金向洋县国土资源局缴纳清楚，并缴纳了相关的税费。一审另查明，2012年至2016年期间，XX镇XX村XX组村民就上述土地的地上附着物及青苗补偿自行达成了补偿协议，并全部支付各村民。2017年1月26日，洋县国土资源局通过洋县马畅镇财政预算资金帐户向被告洋县马畅镇安巷村村民委员会拨付资金414750元，该拨付资金注明用途系“安巷村土地补偿项目”，被告洋县马畅镇安巷村村民委员会收到该笔资金后将该资金又转给原告高树杰作为青苗补偿费。一审法院认为，本案的争议焦点为原、被告所签订的合同是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产，兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。本案原、被告所签订的合同及涉及的土地系集体土地且土地用途属耕地，基于该合同所产生非法用地行为也已被相关行政部门确认违法并处罚，由此合同违背了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，故原告高树杰与被告洋县马畅镇安巷村村民委员会签订的合同应属无效合同。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。该合同签订后，被告洋县马畅镇安巷村村民委员会以抵顶工程款的形式向原告出具了收款收据，说明被告认可该款已收取，现该合同无效，其954000元所抵顶的工程款理应向原告返还支付。2017年1月26日，洋县国土资源局通过洋县马畅镇财政预算资金帐户向被告洋县马畅镇安巷村村民委员会拨付资金414750元，该拨付资金被告洋县马畅镇安巷村村民委员会收到后又转给原告高树杰作为青苗补偿费，考虑到原告高树杰已与村民自行达成了地下附着物及青苗补偿协议，所以414750元可作为土地补偿费归农村集体经济组织即被告洋县XX镇XX村民XX会所有。因此，该414750元的财政拨付资金可直接在其返还原告的954000元中予以扣除，不需再由被告向原告另行主张返还。经核算被告洋县马畅镇安巷村村民委员会只需返还原告539250元。对于原告主张赔偿原告经济损失180000元的问题，因该协议签订时原告明知该宗土地属集体土地且用途属耕地，其擅自使用行为必然导致违法，由此而产生的合同外的经济损失应当自行承担。对于被告抗辨认为依据双方合同约定“由乙自行办理国家一切相关手续”，但是原告没有按照该条款约定履行义务，擅自在租用的土地上修建构筑物，违法行为被洋县人民政府相关职能部门查处并罚款，所以后果应当由原告自己承担。一审法院认为，该抗辩理由在法律上是没有依据的，“任何人不得因违法合同而受益”。本案双方在签订合同时，被告也是明知该合同涉及的土地不应作为建设用地使用，其行为本身违反了国家相关法律法规的禁止性规定。严格保护耕地是国家的一项基本国策，与国家基本国策下的法律法规相违背的协议应一律为无效协议。无效协议的法律后果就是让合同回归到合同签订前的原始状态，各合同主体因合同而取得的利益不再受法律保护。且原告在得知该宗土地使用违法后，已经通过国有土地征收程序并通过挂牌出让的渠道合法取得该土地使用权，并依法向国家相关部门缴纳了土地出让金及税费，至此之前与被告所签订的合同基础已不复存在。原告据此主张之前与被告所签订的合同无效，并请求退还所缴纳的所谓征地款，其合理合法。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条之规定，判决：一、原告高树杰与被告被告洋县马畅镇安巷村村民委员会于2013年10月3日所签订的合同无效；二、由被告洋县马畅镇安巷村村民委员会于判决生效后十五日内向原告高树杰返还954000元合同款中的539250元，其余414750元留被告洋县XX镇XX村民XX会所有；三、驳回原告高树杰的其他诉讼请求。案件受理费15006元，由被告洋县马畅镇安巷村村民委员会承担9200元，原告高树杰承担5806元。上述费用原告已预交，被告在履行上述判决时一并支付原告其应承担的费用，不再向法院交纳。二审审理期间，上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会提交三组证据：第一组证据洋县马畅镇安巷村水泥制品厂登记档案，拟证明洋县马畅镇安巷村水泥制品厂属于洋县马畅镇安巷村办企业，负责人为高树杰。第二组证据征地协议三份，拟证明集体土地征地程序，一般是用地人和土地所有权人签订征地协议，并支付相应款项，然后由土地主管部门开始上报征地材料，批准后开始征地。第三组证据洋县2015年度第五批次陕南移民搬迁征收集体土地报地档案，拟证明案涉集体土地用途已经调整为集体建设用地。经质证，上诉人高树杰对证据一真实性认可，证明目的不认可，认为该证据只能证明安巷村水泥制品厂的工商档案，法定代表人是高树杰，但水泥制品厂与汉中乾烽工程建设有限责任公司没有关联性；对证据二真实性无异议，但认为与本案没有关联性，是其他单位和个人的征地协议；对第三组证据真实性无异议，但与本案无关，汉中乾烽工程建设有限责任公司征地后从事的行为与高树杰、安巷村村民委员会无关。经审核，证据一能证实洋县马畅镇安巷村水泥制品厂的负责人是高树杰，但不能证明高树杰与洋县马畅镇安巷村村民委员会签订合同时，系其履行职务行为，对其证明目的不予认定；证据二与本案没有关联性，不予采信；证据三与本案亦无关联性，不予采信。上诉人高树杰二审未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方上诉及答辩意见，本案的主要争议焦点为：一、高树杰是否是本案适格原告；二、一审法院认定双方于2013年10月3日签订的《合同》为无效合同是否正确；三、若合同无效，一审法院将财政退款414750元从返还款项中予以扣减是否正确，高树杰主张的利息损失是否应予支持。关于第一个争议焦点。2013年10月3日签订的《合同》载明双方当事人为：甲方安巷村委会，乙方高树杰，落款处签字亦为高树杰。洋县马畅镇安巷村村民委员会出具的收款收据的交款人也是高树杰。虽然实际使用土地的是洋县马畅镇安巷村水泥制品厂，但根据合同相对性，案涉合同的合同相对人应当是签订合同、履行合同的当事人，即高树杰，故本案高树杰原告主体资格适格。上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会认为高树杰不是本案适格原告的上诉请求与事实不符，本院不予支持。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第六十条规定：XX组XX乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。根据前述法律规定，农用地转为建设用地应当依法办理审批手续，土地征收、出让的有权机关是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会擅自与上诉人高树杰签订《合同》将耕地进行转让进行非农建设，违法了法律强制性规定，一审法院认定双方签订的《合同》为无效合同正确。上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会认为《合同》有效的上诉理由与法律规定不符，本院不予支持。其以嗣后汉中乾烽工程建设有限责任公司依法履行审批手续，通过招拍挂取得案涉土地国有建设用地使用权为由，认为即使《合同》签订时无效，但事后已经将土地性质实质变更，合同无效情形已消除的上诉理由与法律规定不符，本院亦不予支持。关于第三个争议焦点。因双方签订的《合同》无效，上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会应向上诉人高树杰返还其收取的土地征收款954000元。关于上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会于2017年1月20日向高树杰支付的414750元钱款是否应从案涉返还款项中扣除。高树杰认为补偿村民的青苗和地上附着物的费用系其支付，故洋县马畅镇安巷村村民委员会才将财政退款414750元向其支付，不应从案涉954000元中扣减。根据高树杰提交的证据显示，在其与洋县马畅镇安巷村村民委员会签订《合同》并支付土地钱款前后，确实向相关土地的承包人另外支付了部分赔偿费用，但其没有证据证明2017年1月20日向其支付的414750元钱款，系洋县马畅镇安巷村村民委员会向其返还的前述费用，本院对高树杰此节上诉请求不予支持。关于一审法院将该款直接从应返还钱款中扣除是否属于超请求裁判问题。本案中，高树杰诉讼请求为确认合同无效，并返还钱款954000元及赔偿经济损失180000元。一审法院在查明事实的基础上，将洋县马畅镇安巷村村民委员会已返还的414750元从应返还款项中扣减符合法律规定，不存在程序违法问题。上诉人高树杰认为一审法院程序违法的上诉请求与事实和法律不符，本院不予支持。关于高树杰主张的利息损失是否应予支持问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，高树杰应当知道耕地变更为建设用地以及取得国有建设用地使用权的相关流程和法律规定，但为了实现其获得土地使用权的目的，违法与洋县马畅镇安巷村村民委员会签订合同，其对合同无效存在明显过错。一审法院对其主张的180000元利息损失不予支持正确。上诉人高树杰认为该利息损失应予支持的上诉请求，本院亦不予支持。综上，上诉人高树杰、上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会的上诉请求均不能成立，本院均不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费15006元，由上诉人洋县马畅镇安巷村村民委员会负担11000元，上诉人高树杰负担4006元。本判决为终审判决。审 判 长 陈耀斌审 判 员 李小艳审 判 员 李 晓二〇二一年五月二十日法官助理 金 庆书 记 员 张译心