北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京03行终378号上诉人（一审原告）赵红梅，女，1973年12月6日出生，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区高丽营镇人民政府，住所地北京市顺义区高丽营镇。法定代表人张涛，镇长。委托代理人左苗，北京市顺义区高丽营镇人民政府工作人员。委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。上诉人赵红梅因诉北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府）作出的《产权证明》一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初498号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。赵红梅诉至一审法院，请求撤销高丽营镇政府于2013年6月22日作出的产权证明。一审法院经审理查明，2006年6月，赵红梅与案外人王淑欣、王朋就顺义区高丽营镇四村74亩土地的后期开发经营事宜签订了《合作协议书》，赵红梅获得了该土地2006年1月1日至2029年12月31日间的所有经营权和收益权。上述协议书中载明：王淑欣、王朋负责地上752.11平方米普通房屋的建设和材料，费用由王淑欣、王朋承担；王淑欣、王朋负责栽种部分果树，费用由王淑欣、王朋负担……同年，赵红梅取得个体工商户营业执照，字号为“北京逍遥骑士农庄”，并在涉案土地上进行了建设及种植。2013年6月22日，高丽营镇政府、高丽营镇四村村民委员会在《产权证明》上盖章。《产权证明》内容为：“顺义区高丽营镇02-08地块土地一级开发项目需要对该地块范围内地上物进行拆迁补偿，王淑欣、王鹏（承租人）系北京市顺义区高丽营镇02-08地块拆迁范围内的被拆迁人，根据被拆迁人与该范围集体土地所有权人顺义区高丽营镇四村村民委员会签订的租赁协议，被拆迁人在承租集体土地上建设的房屋建筑物（建筑面积2841.72平方米）及附属设施归被拆迁人所有，房屋及地上物的全部拆迁补偿款归被拆迁人所有。上述房屋建筑物及地上物全部纳入评估范围，为拆迁补偿提供价格依据。”2013年6月26日，北京明鉴华颂房地产土地评估有限公司（现名称变更为北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司）作出《房屋拆迁补偿价格评估报告》，该评估报告显示资产占有方为王鹏、王淑欣，估价对象为位于顺义区高丽营镇02-08地块一级开发项目拆迁范围内王鹏、王淑欣的房屋建筑物（建筑面积2841.72平方米）及附属设施；估价时点为2013年6月22日；估价结果为10377492元。2014年8月25日，王淑欣与拆迁人北京市土地整理储备中心顺义区分中心、高丽营镇政府、华龙置业房地产开发有限公司签订了《北京市非住宅房屋拆迁货币补偿协议书》，该协议书载明王淑欣、王鹏在拆迁范围内的集体土地上的房屋建筑面积2841.72平方米，应支付的拆迁补偿补助款10690081元，其中包括经评估机构评估的地上物重置成新价为10377492元、企业补贴费312589元。此后，王淑欣领取了全部拆迁款。2013年12月28日，高丽营镇政府将赵红梅所建建筑物按照违法建设予以拆除。2014年6月9日，王淑欣委托他人将逍遥骑士农庄内2000年至2014年栽植的所有林木予以砍伐。后赵红梅向一审法院提起行政赔偿诉讼。2019年8月16日，一审法院作出（2017）京0113行赔初33号行政赔偿判决书，判决高丽营镇政府赔偿赵红梅因强拆北京逍遥骑士农庄内的建筑物、构筑物及设施造成的家禽、牲畜损失共计78万元以及因强拆北京逍遥骑士农庄内的建筑物、构筑物及设施造成的生产设备半成品（包括其他物品）的损失35万元；驳回赵红梅其他赔偿请求。赵红梅对上述行政赔偿判决书不服，提起上诉，本院于2019年12月27日作出（2019）京03行赔终258号行政赔偿判决书，驳回赵红梅的上诉，维持了一审判决。另，本案中涉及的“王朋”与“王鹏”系同一人。一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，提起行政诉讼的前提是被诉行为属于行政行为。其中，是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，首先，高丽营镇政府并非不动产登记主管机关，因此其在《产权证明》上盖章的行为并不产生确权的法律效力。其次，虽然出具《产权证明》的一方是行政机关，但由于《产权证明》形成于拆迁评估这一民事活动过程中，不属于行政机关行政管理的职能范围，故而《产权证明》仅系一般证明行为，属于证据范畴。再次，通过查明的事实可以看出，高丽营镇政府在《产权证明》上盖章的目的是“为拆迁补偿提供价格依据”，而最终能否成为拆迁补偿的价格依据取决于其他主体的判断、认知，而非《产权证明》本身。最后，赵红梅针对高丽营镇政府实施的强制拆除行为已经提起赔偿之诉，高丽营镇政府在相关案件中并未提交《产权证明》用于否认赵红梅的建设行为、种植行为。因此，如赵红梅对《产权证明》中所涉标的物的归属持有异议，其应当针对利益相关方通过合法方式寻求救济。综上，赵红梅针对《产权证明》起诉不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回赵红梅的起诉。赵红梅不服一审裁定，提起上诉。其上诉理由主要为：一、一审裁定认定事实不清，认定事实依据的主要证据不足，应该依法撤销。二、涉诉《产权证明》实体和作出程序均违法，且内容与数个已生效判决中认定上诉人为地上附着物建设人、所有权人等内容矛盾。一审审理查明部分，上诉人是涉诉地块的实际经营人和合法使用人及地上附着物的所有权人。依据法律规定，上诉人有依法获得地上附着物补偿的权利。《产权证明》认定王淑欣、王鹏为地上物所有权人既无法律依据又无事实依据，且内容与已生效判决认定事实不符。一审应当依法对该证明内容的真实性进行调查。《产权证明》在（2021）京03行终53号裁定书中被作为定案证据使用，其导致上诉人无法对树木被盗伐的违法行为主张权利。该证明已经对外产生法律上的效果。一审裁定认为不产生法律上的效果属于事实认定错误。三、一审裁定认为《产权证明》的目的仅仅是“为拆迁补偿提供价格依据”错误。其最为重要的目的是产权为王淑欣、王鹏所有。四、一审裁定将《产权证明》视为不动产登记行为，属于适用法律错误。《产权证明》实为被上诉人在依法履行《土地权属争议调查处理办法》工作中，作出的权属确认行为，依法属于行政行为。五、《产权证明》与上诉人的权利义务具有直接利害关系，也已产生行政法上的法律效果，依法属于行政行为。综上，上诉请求撤销一审裁定，并依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于行政诉讼受案范围。不符合法定起诉条件已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，赵红梅诉至一审法院，请求撤销高丽营镇政府于2013年6月22日作出的《产权证明》。而该《产权证明》形成于拆迁评估的民事活动过程中，不属于行政机关行政管理的职能范围，高丽营镇政府亦非不动产登记主管机关，其在《产权证明》上盖章的行为并不产生确权的法律效力，《产权证明》仅系一般证明行为。赵红梅针对高丽营镇政府实施的强制拆除行为已经提起赔偿之诉，高丽营镇政府在相关案件中并未提交《产权证明》用于否认赵红梅的建设行为、种植行为。赵红梅如对《产权证明》中所涉标的物的归属持有异议，应当针对利益相关方通过合法方式寻求救济。故赵红梅提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回赵红梅的起诉并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二一年五月二十日法官助理  冯雅琼书 记 员  赵俊飞