文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘12行终72号上诉人（原审被告）怀化市鹤城区住房和城乡建设局，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人李利朝，局长。委托代理人蒲俊均，怀化市鹤城区人民政府法制办公职律师。委托代理人欧阳仁俊，该局工作人员。上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路152号。法定代表人戴业驹，主任。委托代理人梁嘉恒，怀化市征收安置办公室公职律师。被上诉人（原审原告）蒲召尤，男，1969年2月8日出生，住新晃侗族自治县。委托代理人吴敬林，湖南沐森律师事务所律师。委托代理人姚茂军，湖南沐森律师事务所律师。上诉人怀化市鹤城区住房和城乡建设局（以下简称鹤城区住建局）、上诉人怀化市征收安置办公室（以下简称怀化市安置办）因与被上诉人蒲召尤房屋征收安置补偿协议纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初479号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1992年，蒲召尤在怀化市鹤城区××学校××栋，房屋建筑面积67.47㎡，无国有土地使用证、房屋所有权证。因城市总体规划和建设需要，鹤城区住建局（甲方）与蒲召尤（乙方）于2012年12月3日签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，怀化市安置办作为拆迁实施单位在协议上盖章。该协议约定，甲方应付乙方房屋征收补偿总金额为31348元；甲方考虑历史原因和现实的实际情况，在枫形湾安置区为乙方提供80㎡安置房一套，乙方按1000元／㎡的优惠价购买，合计房价款80000元，甲方不再对乙方进行其他安置。甲方在一年内为乙方提供优价房，逾期一年内未交房，按每月700元支付乙方租房补助费；乙方应在本协议签订后3日内搬迁腾空房屋，并将钥匙交给甲方，由甲方安排拆除。协议签订后，蒲召尤按约定搬迁腾空房屋并交给被告安排拆除，被告支付了房屋征收补偿款31348元，但一直没有为蒲召尤提供优价房，且从2018年1月底开始未按约定向蒲召尤支付租房补助费。2020年10月20日，各方经协商未果，蒲召尤遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，案外人杨顺林，户籍为怀化市鹤城区盈口乡榆市村菜园组，1993年在钟秀学校北门入口处也修建有房屋，无国有土地使用证、无房屋产权证，建筑面积83.25㎡，也属于钟秀学校项目拆迁之列。2012年12月3日，杨顺林（乙方）与鹤城区住建局（甲方）签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，怀化市安置办作为拆迁实施单位在协议上盖章。该协议约定，甲方应付乙方房屋征收补偿总金额为42581元；甲方考虑历史原因和现实的实际情况，在枫形湾安置区为乙方提供80㎡安置房一套，乙方按1000元/平方米的优惠价购买，合计房价款80000元，甲方不再对乙方进行其他安置。因该协议约定的优价房不能履行，双方于2019年11月12日签订了《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，扣除原协议已补偿房屋征收补偿款后，由鹤城区住建局货币补偿杨顺林335420元。2019年11月14日，杨顺林领取了该补偿款。再查明，2012年10月26日，怀化市鹤城区人民政府批准了《怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案》。根据该方案，项目范围内榆市村的土地已转为国有建设用地，项目范围内榆市村2002年9月28日以前修建的村办企业、村民住宅比照合法建筑予以征收补偿。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。鹤城区住建局、怀化市安置办享有负责该行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权，是该案的适格被告。该案争议焦点为被诉行政协议是否有效。行政协议合法有效，是双方全面履行协议的前提和基础。审查行政机关不依约履行协议义务的理由是否成立，首先需要对行政协议的效力进行审查判断。如果行政协议存在依法无效、可撤销以及其他不应当履行的正当事由，行政机关就无继续履行协议之必要。在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。该案中，案涉拆迁安置补偿协议是鹤城区住建局在实施钟秀学校项目拆迁过程中，与蒲召尤经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。案涉拆迁安置补偿协议在签订过程中，鹤城区住建局处于主导地位，应已了解案涉房屋的土地性质和相关补偿规定，双方在协议中对案涉房屋有无国有土地使用证、房屋所有权证以及建筑面积进行了确认。二被告未行使行政协议解除权，又履行了房屋征收补偿价款、租房补助费等协议约定的义务。且根据怀化市鹤城区人民政府批准《怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案》，项目范围内榆市村的土地已转为国有建设用地，项目范围内榆市村2002年9月28日以前修建的村办企业、村民住宅比照合地建筑予以征收补偿。现二被告以误将集体土地当成国有土地、房屋系违章建筑不应给予安置和补偿为由，在未对案涉协议依法作出处理的情况下，不履行协议约定的提供优价房等义务，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。该案中，根据双方于2012年12月3日签订的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，被告应在枫形湾安置区按1000元/平方米的优惠价购为原告提供80平方米优价房一套，但至今未能履行。在被告无法继续履行案涉协议约定义务的情况下，被告应当采取补救措施或者赔偿损失，弥补因协议未能履行给原告造成的损害后果及可能造成的实际损失，以保证原告依法依约应享有的合法权益不受损害。因时过境迁，房价已今非昔比，且被告在处理其他同类未能按协议提供优价房已有货币补偿案例，故被告在采取相应的补救措施过程中，在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时应予综合考量，兼顾公平，避免引发新的诉讼。综上，鹤城区住建局与蒲召尤签订被诉行政协议约定对案涉房屋予以补偿，并未明显违反法律法规政策的强制性规定，亦未违反协商一致的原则，被告在无法继续履行案涉协议约定义务的情况下，应积极采取补救措施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：责令怀化市鹤城区住房和城乡建设局、怀化市征收安置办公室于本判决生效之日起六十日内就其未能依《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》向蒲召尤提供优价房的行为采取补救措施。案件受理费50元，由怀化市鹤城区住房和城乡建设局负担。上诉人鹤城区住建局上诉称，1、原判决适用法律错误。2019年11月12日通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。涉案行政协议于2012年12月3日签订，本案的审理应以《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》为依据，不可能涉及《中华人民共和国合同法》。2、一审判决认定事实不清、证据不足。一审判决对涉案房屋所在土地的性质没有作出认定。涉案土地为集体土地，而非国有土地。土地的性质决定了补偿安置标准应根据相关集体土地上房屋拆迁补偿安置办法来执行。3、涉案房屋属于违章建筑。协议签订后，在继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权。4、一审法院还存在认定事实错误。一审法院认为二被告未行使行政协议解除权，实际上，上诉人多次与被上诉人协商，行使解除权，均未果。请求二审法院依法撤销（2020）湘8603行初479号行政判决。上诉人怀化市安置办上诉称，1、一审判决认定事实不清、证据不足。一审判决对涉案房屋所在土地的性质没有作出认定。2、涉案房屋属于违章建筑。协议签订后，在继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权。3、原判决适用法律错误。请求二审法院依法撤销（2020）湘8603行初479号行政判决。被上诉人蒲召尤答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。本案无需对土地性质问题进行认定。行政优益权不能成立。本案是否属于违章建筑不能成为抗辩履行协议的理由。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。本院经审理查明的事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案系行政协议纠纷。本案的争议焦点是被诉行政协议是否合法有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”可见，人民法院在行政协议效力之诉中主要审理行政协议是否存在法定无效情形。结合本案，即对涉案无国有土地证、无房屋产权证的67.47平方米房屋予以补偿，是否导致被诉行政协议无效。在征收补偿过程中，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑物进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。未登记建筑物的认定应当结合法律规定、当地政策、审批手续、建造年代、当事人过错等因素综合判断。怀化市人民政府怀政办发（2012）16号《怀化市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置办法》第十一条“……没有合法证件，属于历史性建房的按以下标准进行认定：……（二）1986年6月至1993年经两次非农业用地清查，有可以补办手续清查结论而未补办用地手续的宅基地，可按合法用地认定；”本案中，根据各方当事人在一审陈述的签约过程并结合在案证据分析，签约之前房屋征收相关部门已对案涉房屋进行了调查，并在被诉的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》(以下简称安置协议）中对案涉房屋无国有土地使用证、房屋所有权证等事实予以确认。但未提交证据证实案涉房屋已认定为违章建筑物而不予安置补偿，意味着上诉人对被上诉人案涉房屋已按照“视为合法建筑”予以拆迁安置。同时，上诉人已按照安置协议约定支付被上诉人房屋征收补偿款及部分租房补助，足见上诉人与被上诉人签订的安置协议是符合怀化市人民政府制定的规范性文件和《怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案》的相关规定。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的，具有行政性和契约性双重属性，既因行政性而有别于民事合同，又因协商一致而与民事合同性质接近，因此，诚实信用不仅是民事法律中的基本原则之一，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本行为准则，更是法治政府的基本要求。行政主体和行政相对人均应当按照诚实信用原则履行行政协议约定的义务。在行政协议的订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体有解除和变更行政协议的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权，只有发生不可抗力，或者法律、法规及政策的变动等客观原因导致协议无法履行时，行政主体出于公共利益的需要，才享有变更或者解除行政协议的权利。行使优益权既不得与法律、法规相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。本案中，上诉人在签订安置协议前已经对被上诉人案涉房屋状况进行了确认，并与之达成安置协议。被上诉人已经依约腾空案涉房屋并交付给上诉人拆除和上诉人已部分履行的情况下，现上诉人在无新的事实和理由，又未行使安置协议解除权情况下，以案涉房屋系违法建筑为理由拒绝履行安置协议约定的剩余义务，明显违反诚实信用原则，损害了被上诉人的信赖利益。行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议案件的审理首先应当适用行政诉讼法的相关规定。同时行政协议作为体现协议双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下参照民事合同的相关规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”被诉行政协议订立时间是2012年12月，所签订协议的内容应适用当时的法律、行政法规及司法解释。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”行政机关依法签订征收补偿安置协议是行政机关履行征收的法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议的签订双方地位并不完全平等，对被征收土地及附着物的补偿也并非简单的按照平等易价的方式进行市场交易，而一般以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。本案中，安置协议中载明，该协议系根据《怀化市城区教育五年行动计划（2008-2012年）》城市总体规划和建设需要，按照《中华人民共和国合同法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成；其中第三条规定，考虑历史原因和现实的实际情况，在枫形湾安置区内为蒲召尤提供80平方米安置房一套，按每平方米1000元优惠价购买。合计房价款80000元，鹤城区住建局不再对其进行其他安置并约定了违约责任，并未违反当时的法律法规和规范性文件。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律正确，处理恰当。上诉人鹤城区住建局、怀化市安置办上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀化市鹤城区住房和城乡建设局及上诉人怀化市征收安置办公室共同负担。本判决为终审判决。                          审判长                            谌蔚                                审判员                            李容容                                审判员                            李建丰                                二○二一年五月二十八日                                书记员                            龙艺璇      本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”