江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终151号 上诉人（原审原告）南通中南纺织品有限公司，住所地南通市唐闸北市街189号。 法定代表人姜花林，董事长。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路101号。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通产业控股集团有限公司，住所地南通市工农路486号。 法定代表人张剑桥，董事长。 委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人薛可欣，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。 上诉人南通中南纺织品有限公司（以下简称中南公司）因国有土地使用权登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初754号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1991年9月16日,由南通市第五棉纺织厂（以下简称通棉五厂）与香港中行投资（中国）有限公司共同投资建办的南通中南纺织有限公司进行了注册登记。1992年7月13日，因香港中行投资（中国）有限公司未按期出资，通棉五厂更换合作伙伴为香港利达有限公司并签订协议书，确认合营企业名称仍为南通中南纺织有限公司，约定通棉五厂的出资为150万美元，占注册资本的75%，以现有部分生产设备、厂房、流动资金折价投入。1994年9月20日，通棉五厂取得苏通国用（94）字第08×××08号国有土地使用证，土地座落为北市街189号，用途为工业用地，总面积为40030.39平方米。 1996年10月25日，原南通市纺织（集团）总公司与南通中南实业有限公司签订产权转让合同书，将通棉五厂的资产出售给南通中南实业有限公司，约定土地使用权暂不出让，实行有偿使用，南通中南实业有限公司按规定缴纳土地使用税费。2000年5月8日，南通纺织控股有限责任公司〔即原南通市纺织（集团）总公司〕与南通中南实业有限公司签订资产交割协议约定，南通中南实业有限公司所使用的土地资产不在改制资产总额中，该资产已作为国家资本金注入给南通纺织控股有限责任公司，土地使用权租赁事宜由双方另行商定。2004年11月1日，南通中南纺织有限公司名称变更为中南公司，其中南通中南实业有限公司持有75%的股权。 2001年，南通纺织控股有限责任公司在原南通市国土资源局（即南通市自然资源和规划局，以下简称南通资源局）办理了北市街189号地块的土地登记手续。2006年9月12日，南通工贸国有资产经营有限公司（以下简称工贸国资公司）申请办理北市街189号地块的土地变更登记，南通资源局于2006年12月31日颁发了苏通国用(2006)字第02×××07号国有土地使用证，证载土地使用权类型为划拨土地，使用权面积核定为39401.2平方米，用途为工业。2008年，工贸国资公司更名为南通产业控股集团有限公司（以下简称产控集团公司）。2016年5月23日，产控集团公司向南通资源局申请办理北市街189号地块土地的变更登记，并提交申请书、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书及身份证复印件、南通市人民政府《市政府关于同意工贸国资公司更名的批复》(通政复[2008]12号)、南通市人民政府国有资产监督管理委员会《关于同意“工贸国资公司”更名为“产控集团公司”的批复》(通国资发[2008]41号)、江苏省南通工商行政管理局公司准予变更登记通知书、契税不征证明、苏通国用(2006)字第02×××07号国有土地使用证等材料。南通资源局经审查后，向产控集团公司颁发了苏通国用(2016)第01××43号国有土地使用证，证载土地面积39401.2平方米，使用权类型为划拨，用途为工业用地。 2020年8月，中南公司提起本案诉讼，请求确认南通资源局于2016年5月23日作出的苏通国用（2016)第01××43号土地使用证行为无效，责令南通资源局采取相应的补救措施。 一审法院认为，案涉土地登记行为发生于2016年5月23日，当时有效的涉及规范土地登记行为的法律法规为《土地登记办法》（国土资源部令第40号）、《江苏省土地登记办法》（1996年）、《不动产登记暂行条例》（2014年）、《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）。原《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；……。涉案登记行为只涉及权利人名称变化，故由产控集团公司单方申请，符合上述规定。原《江苏省土地登记办法》第三十九条规定，土地权利人更改名称或通讯地址的，在变更发生后30日内，持土地登记规定的文件和有关变更证明，向国土管理部门申请变更土地登记。根据上述规定，产控集团公司申请土地权利人的变更登记，应当提交的材料为原土地权利证书等相关证明材料，产控集团公司申请办理变更登记时提交的材料符合上述规定，南通资源局经审查后颁发涉案登记证书，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。南通资源局不存在重大且明显违法的情形，中南公司要求确认涉案土地登记行为无效的请求不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中南公司的诉讼请求。 中南公司不服一审判决，向本院提起上诉称，在被上诉人产控集团公司提交的土地登记文件不齐全的情况下，被上诉人南通资源局违反原《江苏省土地登记办法》规定的登记程序，不进行地籍调查和权属核实，导致土地登记内容严重失实，土地登记行为存在重大且明显违法情形。一审法院认为被上诉人南通资源局办理的土地变更登记行为符合法律规定并判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人南通资源局辩称，上诉人中南公司起诉的是被上诉人南通资源局于2016年5月作出的土地变更登记行为。根据原《江苏省土地登记办法》第三十九条和原《土地登记办法》第四十七条规定，在被上诉人产控集团公司提交了原土地权利证书等证明材料的情况下办理名称的变更登记，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人产控集团公司陈述意见称，产控集团公司作为经营管理国有资产的国有独资公司，已合法取得案涉土地的使用权，被上诉人南通资源局的土地登记行为不存在无效或可撤销的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是工贸国资公司更名为产控集团公司后需对原国有土地使用证中的土地使用权主体进行变更、被上诉人南通资源局根据产控集团公司的申请而作出苏通国用（2016)第01××43号国有土地使用证的行为。判断被上诉人南通资源局的国有土地登记行为是否合法，关键看被上诉人产控集团公司是否提供了符合法律规定要求的申请材料。 根据原《土地登记办法》第四十七条规定，土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。原《江苏省土地登记办法》第三十九条规定，土地权利人更改名称或通讯地址的，在变更发生后30日内，持土地登记规定的文件和有关变更证明，向国土管理部门申请变更土地登记。本案中，被上诉人产控集团公司申请名称变更时提交了营业执照、工贸国资公司更名为产控集团公司的批准文件及工商登记资料、苏通国用(2006)字第02×××07号国有土地使用证等申报材料，符合原《土地登记办法》第四十七条有关“当事人持原土地权利证书等相关证明材料”和原《江苏省土地登记办法》第三十九条有关“土地登记规定的文件和有关变更证明”的规定要求，足以证明工贸国资公司系案涉国有土地的权利人以及工贸国资公司更名为产控集团公司的事实。虽然被上诉人产控集团公司未按原《江苏省土地登记办法》第三十九条规定在更改名称后的30日内提出申请，但原《江苏省土地登记办法》并未规定当事人逾期申请应承担的法律责任，国土管理部门亦不能以当事人未按期申请而放弃法定的登记职责，因此，在被上诉人产控集团公司申报材料齐全的情况下，被上诉人南通资源局作出案涉土地变更登记行为，符合法律规定。上诉人中南公司认为被上诉人产控集团公司申报材料不齐全的主张缺乏事实根据，本院不予采信。 对上诉人中南公司所称的土地登记程序问题，本院认为，本案系土地使用权人申请名称更改登记而引发，除土地使用权主体因更名而发生变化外，土地的范围、四至、面积、用途及权属等未发生任何变化。因此，土地登记法律规范仅要求申请人提供原土地权利证书等相关证明材料，供国土管理部门审查确认申请人的土地使用权主体身份，无须履行地籍调查和权属核实等程序。上诉人中南公司认为被上诉人南通资源局未履行地籍调查等程序、土地登记行为存在重大且明显违法的理由缺乏法律依据，本院不予支持。事实上，从当事人提供的通棉五厂改制材料看，无论是当时的改制出售协议还是其后的资产交割协议，案涉国有土地使用权均被排除在改制资产总额外，作为国家资本金注入给南通纺织控股有限责任公司，并于2001年被登记在南通纺织控股有限责任公司名下。因南通纺织控股有限责任公司先后更名为工贸国资公司、产控集团公司，南通资源局因土地权利主体的名称变更而相继作出苏通国用(2006)字第02×××07号国有土地使用证和被诉土地登记行为。可见，上诉人中南公司的股东南通中南实业有限公司虽然在通棉五厂改制过程中受让了案涉国有土地上的房屋，但并未取得案涉国有土地使用权。上诉人中南公司认为土地使用权必须归属于房屋所有权人的主张，没有考虑到国家在特定时间进行企业改制的政策因素，本院不予采信。 综上，被上诉人产控集团公司提交的土地变更登记材料齐全完备，被上诉人南通资源局作出的土地登记行为符合法律规定。一审法院经审理所作驳回上诉人中南公司要求确认土地登记行为无效的判决，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人中南公司的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通中南纺织品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年五月十二日 法官助理 王博然 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；