江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终1229号 上诉人（原审原告）孙荣，女，汉族，住连云港市高新区。 委托代理人邱海潮，男，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）连云港高新技术产业开发区管理委员会，住所地连云港高新技术产业开发区花果山大道17号科技创业楼2号楼。 负责人李锋，连云港高新技术产业开发区管理委员会主任。 委托代理人吴海霞，连云港高新技术产业开发区管理委员会组织人事部副部长。 被上诉人（原审被告）连云港市人民政府，住所地连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人方伟，连云港市人民政府市长。 委托代理人周毓，连云港市司法局副局长。 委托代理人张以军，连云港市司法局工作人员。 上诉人孙荣因诉连云港高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）基本养老保险资格认定及连云港市人民政府（以下简称连云港市政府）行政复议一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2020）苏07行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，孙荣原系连云港高新技术产业开发区南城文化广电体育服务中心（以下简称南城文化中心）工作人员，孙荣丈夫邱海潮系该南城文化中心法定代表人。孙荣达退休年龄后，南城文化中心未为其办理退休手续，后高新区管委会结合南城文化中心的主管机关连云港高新技术产业开发区南城街道办事处（以下简称南城街道办）提供的材料，对孙荣作出了案涉退休待遇核定。2019年5月8日，孙荣以高新区管委会为复议被申请人向连云港市政府申请行政复议，要求撤销高新区管委会对孙荣作出的退休待遇核定。连云港市政府于2019年5月9日受理该案，并向高新区管委会发送行政复议答复通知书。2019年5月17日，高新区管委会作出答复。为进一步查明案件事实，2019年6月19日，连云港市政府就该案举行听证听取各方意见。因案情复杂，2019年7月8日，连云港市政府决定延期审理至2019年8月7日。2019年8月2日，孙荣向连云港市政府申请行政调解，连云港市政府经审查同意后决定中止本案审理。2019年10月31日，因调解不成，连云港市政府恢复本案审理，并于2019年11月4日作出[2019]连行复第24号《行政复议决定书》（以下简称24号《复议决定》）。复议程序中，高新区管委会人力资源和社会保障局（以下简称高新区人社局）于2019年8月1日作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》，决定主要内容为“该退休待遇核定存在程序不当问题……现决定撤销对孙荣同志的退休待遇核定。”高新区管委会在本案诉讼期间认为，高新区人社局是其内设机构，其作出的《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》代表了高新区管委会的真实意思，高新区管委会追认上述撤销行为。同时，高新区管委会自认其未经孙荣所在单位南城文化中心确认即径行核定孙荣的退休待遇，确系违反法定程序。复议阶段，连云港市政府未就案涉退休待遇核定实体层面作出评价，最终以高新区管委会作出的案涉退休待遇核定程序违法并已自行撤销为由，作出确认原行为违法的复议结论。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）第十条第四款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第十四条规定，“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”《江苏省开发区条例》第二十五条规定，“设区的市、县（市、区）人民政府按照国家和省有关规定，可以将经济管理、投资服务等权限依照法定程序赋予开发区管理机构。”本案中，高新区管委会系连云港高新技术产业开发区的日常管理机构，连云港高新技术产业开发区原系江苏省人民政府于1997年批准成立的省级开发区，2015年2月5日经国务院批准现已升级为国家高新技术产业开发区。2015年9月《中共连云港市委连云港市人民政府关于支持连云港高新技术产业开发区加快发展的意见》中指出，“创新管理体制……支持高新区先行先试，将高新区作为行政权力下放的试点，争取省级外资审批权限，凡涉及高新区的审批事项，市直部门采取放权、委托、职能延伸等方式，下放市级行政审批权限，具体参照市委、市政府《关于进一步优化连云港经济技术开发区行政管理职能的实施意见》执行。”鉴于此，结合连云港高新区管委会的设立情况与工作实际，连云港市政府对于孙荣以高新区管委会为复议被申请人而提起的行政复议进行受理并审查，有利于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，便利当事人行使行政复议权，并可有效化解本地行政争议，并无不当。孙荣在本案诉讼中又提出高新区管委会、连云港市政府均非适格复议参加人的意见，不仅与其最初申请复议时的真实意思相悖，且无法律、法规、规章依据支撑，不予采纳。连云港市政府在受理该复议案件后，向各方当事人送达了相应法律文书，进行了听证调查、调解等工作，依规办理了审理期限延长、中止、恢复等手续，最终向各方当事人作出了案涉行政复议决定，程序合法，予以支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，连云港市政府的复议结论仅涉及原行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，从立法意旨及有利于查清案件事实层面考量，对孙荣同时以高新区管委会、连云港市政府作本案被告的诉讼行为予以准许。关于孙荣提出的撤销案涉行政复议决定，责令连云港市政府重新作出决定的诉讼请求。经审查，因不论是在复议阶段亦或诉讼期间，高新区管委会均自认其已自行撤销案涉退休待遇核定，并由其内设机构出具的《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》的书面材料予以佐证，故复议机关连云港市政府鉴于该行政行为已撤销，继而作出确认违法的决定符合我国行政复议制度规定，并无不当，孙荣的此项诉求显无事实根据和法律依据，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”据此，对于本案孙荣在开庭中新增的两项诉讼请求，若高新区管委会及连云港市政府认可，该新的诉讼请求与最初的诉讼请求具有一定的关联并不违反起诉条件，一并审理不会造成审理的困难和诉讼的延宕，人民法院一般可以准许。但本案高新区管委会、连云港市政府均不认可孙荣后续提出的新的诉讼请求即“撤销案涉退休待遇核定、确认高新区管委会无权作出退休待遇核定”，且孙荣以行政诉讼的方式要求人民法院再行撤销已被撤销的行为和确认高新区管委会的行政职权问题明显于法无据，不予支持。然而，需指明，即便涉案原核定行为可能导致孙荣目前仍享有相应的其本人并不认可的退休待遇，但此点并不能阻却孙荣权利的继续行使，孙荣所在单位南城文化中心仍可按程序为孙荣办理退休手续，并由相关机构为孙荣再行核定退休待遇。希冀孙荣能够正确理解有关法律法规和政策文件规定精神，合法正当行使自身权利，以免徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回孙荣的诉讼请求。 上诉人孙荣上诉称，高新区管委会不具有行政主体资格，连云港市政府将其作为行政复议被申请人不当，原审法院未依法判决《关于撤销对孙荣同志退休待遇的核定的决定》无效，违反法律规定；《关于撤销对孙荣同志退休待遇的核定的决定》系高新区管委会的内设机构高新区人社局作出，并非高新区管委会作出，原审法院认定高新区管委会自行撤销对上诉人退休待遇的确认行为，认定事实不清；原审庭审中，合议庭剥夺了上诉人的举证权和辩论权，对上诉人要求变更诉讼请求的时间认定错误，审判程序违法；高新区管委会没有获得上级授权，自行设立高新区人社局，其行政确认行为违法；高新区管委会在行政复议期间串通他人制造假证据，在复议决定作出后拒不纠正违法行为；连云港市政府明知其不具有对派出机构高新区管委会进行行政复议的资格而执意复议，未将案件移送有管辖权的江苏省人民政府行政复议中心审理错误；连云港市政府作出的24号《复议决定》适用法律、法规错误，且复议决定事项与申请人诉求不符。请求本院撤销原审判决，依法改判。 高新区管委会未向本院提交答辩意见。 连云港市政府答辩称，根据行政复议法及行政复议法实施条例、《国家高新技术产业开发区管理办法》、《江苏省开发区条例》等规定，连云港市政府具有本案行政复议的职权，是适格行政主体；上诉人于2018年11月年满55周岁，符合退休条件。上诉人及南城文化中心因对上诉人人事档案记载的参加工作时间和职称有异议，南城文化中心没有为上诉人办理退休报批手续。高新区管委会在案涉《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》没有上诉人所在单位盖章申报的情况下，为上诉人核定退休待遇，违反规定，故行政复议程序中高新区管委会作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇的核定的决定》，连云港市政府据此作出24号《复议决定》，确认高新区管委会作出的上述待遇核定违法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；原审法院判决驳回上诉人诉讼请求正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，连云港高新技术产业开发区原系江苏省政府批准成立的省级开发区，并于2015年2月5日经国务院批准为国家高新技术产业开发区。根据《江苏省开发区条例》第二条第二款规定，“本条例所称开发区，包括经国务院批准设立的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区和省人民政府批准设立的省级经济开发区、高新技术产业开发区。”第二十五条规定，“设区的市、县（市、区)人民政府按照国家和省有关规定，可以将经济管理、投资服务等权限，依照法定程序赋予开发区管理机构。”以及《中共连云港市委连云港市人民政府关于支持连云港高新技术产业开发区加快发展的意见》中关于“高新区党工委、管委会作为市委、市政府派出机构，赋予高新区市级经济社会管理权限、在高新区核心区范围内，由市政府授权，对核心区进行经济、社会管理”的规定，原审法院认定高新区管委会有对上诉人作出退休待遇核定的职权，未违反法律规定。上诉人以高新区管委会为被申请人向连云港市政府申请行政复议，要求撤销案涉退休待遇核定，原审法院认定连云港市政府行政复议主体适格，并无不当。 连云港市政府受理上诉人行政复议申请后，高新区人社局作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》，根据连云港市机构编制委员会《关于明确连云港高新技术产业开发区党工委、管委会有关机构编制事项的通知》的规定，高新区人社局系高新区管委会的内设机构，其以自己的名义作出该决定确有不当。根据中共连云港市委组织部、原连云港市人事局《关于进一步加强机关事业单位退休审批管理工作的通知》的规定，对已经达到法定退休年龄的人员，由所在单位对照个人人事档案领取并填写《国家事业单位工作人员退休（职）审批表》，并携带个人人事档案及其他相关材料，经主管部门审核后，统一报政府人事部门审核审批。因高新区管委会对上诉人的退休待遇核定表中未有上诉人所在单位南城文化中心填写申报意见，故连云港市政府认定不符合核定条件，严重违反法定程序，符合法律规定。因在行政复议程序中以及原审审理中，高新区管委会明确高新区人社局是受其委托作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》，该决定是其真实意思表示，故连云港市政府认为高新区管委会已经自行撤销被诉行政行为，原审法院认为复议决定确认该退休待遇核定违法，有利于及时化解行政争议，促进行政行为的依法、高效行政，符合我国行政复议制度，亦无不当。 连云港市政府受理上诉人复议申请后依法立案，经调查、听证后作出24号《复议决定》并送达复议申请人及被申请人，原审法院认定行政程序合法正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，孙荣的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二一年五月六日 书记员 郑梦鹤 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。