北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京02行终740号上诉人（一审原告）北京天天通食品有限公司，住所地北京市大兴区黄村镇高家铺村村委会南200米。法定代表人薛世亮，总经理。委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区消防救援支队，住所地北京市大兴区清源路甲3号。法定代表人刘玉波，支队长。委托代理人李**，男，大兴区消防救援支队干部。委托代理人孙浩，北京市中咨律师事务所律师。上诉人北京天天通食品有限公司（以下简称天天通食品公司）因诉北京市大兴区消防救援支队（以下简称大兴消防队）罚款一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初455号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年5月20日，大兴消防队对天天通食品公司作出兴消行罚决字〔2020〕200047号《北京市大兴区消防救援支队行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），载明：现查明2020年5月1日，大兴消防队执法人员对位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲一号院内你单位院内库房进行火灾原因调查时发现，我支队针对你单位大院内存在火灾隐患曾多次对你单位要求进行整改，到5月1日发生火灾，你单位未对存在隐患问题进行整改，由于你单位未对所存在问题进行整改，造成火灾的发生和蔓延扩大，违反了《北京市消防安全责任监督管理办法》第十三条之规定。根据《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款的规定，现决定给予天天通食品公司处罚款20万元整的行政处罚。天天通食品公司向一审法院诉称，2015年10月16日，天天通食品公司与中国人民解放军海军工程质量监督站（以下简称海军质监站）签订军队房地产租赁合同，租赁位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲1号相关军队土地、房屋进行生产经营使用，并取得军队房地产使用许可证。因军队停偿政策调整，2019年9月1日，天天通食品公司与融通地产（北京）有限责任公司（以下简称融通地产公司）签订房地产租赁合同，继续承租上述房屋及土地用于生产经营。期间，天天通食品公司将部分房屋出租给北京聚鹏兆邦科技有限公司（以下简称聚鹏兆邦公司）作为库房使用，并与该公司就消防安全等责任签订责任书。2020年5月1日，因聚鹏兆邦公司员工王某龙违反消防安全规范，违规使用电气焊引燃库房内可燃物引发火灾。火灾发生后，天天通食品公司积极报警，后因高家堡村甲1号院外被他人人为设置限高杆，致使大兴消防队消防车辆无法及时到达，且天天通食品公司大院内供水被人为中断造成消防栓无水，火势无法得到控制而蔓延，造成重大损失。大兴消防队在火灾事故尚未认定的情形下，于2020年5月20日对天天通食品公司作出被诉处罚决定书，罚款20万元。天天通食品公司认为，作为火灾房屋的承租人，在将发生火灾房屋转租聚鹏兆邦公司时双方对消防等安全责任已经作出明确约定。对于消防安全及消防部门的安全防范要求意见，天天通食品公司从未怠于执行，履行了充分的安全注意义务。聚鹏兆邦公司员工人为引发火灾的行为，天天通食品公司始料未及。在火灾发生后天天通食品公司积极报警，采取灭火措施等行为，因为院外道路设置限高杆、院内消防栓供水被人为中断等情形，致使火灾加重，并非天天通食品公司责任。大兴消防队对天天通食品公司进行行政处罚且为最高限额的罚款，其行为明显不当，严重违反法律规定，诉处罚决定书依法应当予以撤销。综上，天天通食品公司请求：1.依法撤销诉处罚决定书；2.本案诉讼费由大兴消防队承担。大兴消防队一审辩称，一、大兴消防队对天天通食品公司的行政处罚行为适用法律正确，程序合法正当，应驳回天天通食品公司的诉讼请求。发生火灾的场所位于大兴区黄村镇高家堡村甲一号，系天天通食品公司从案外人处租赁管理并使用，大兴消防队曾对该场所提出过火灾隐患整改意见，至火灾发生前天天通食品公司仍未整改。2020年5月1日下午14时左右，该场所发生火灾。当日，大兴消防队即对火灾发生的原因现场展开调查。5月2日，天天通食品公司的法定代表人薛世亮在黄村派出所询问室接受询问，对大兴消防队提出的火灾隐患并未进行整改无异议。天天通食品公司的行为违反了《北京市消防安全责任监督管理办法》第十三条、第十九条第一款的规定。大兴消防队就本次处罚事项制作了《询问笔录》《行政处罚告知笔录》《听证告知》等材料，涉案场所的管理人即天天通食品公司对全部的材料已签收。大兴消防队按照行政处罚程序和适用的法律对天天通食品公司作出行政处罚并无不当。二、天天通食品公司是涉案场所的管理人，其以房屋已转租为由主张免责，无法律依据，应驳回其诉讼请求。首先，天天通食品公司是涉案场所管理人，天天通食品公司在涉案场所设有办公区域并设置管理人员专门负责涉案场所的安全。大兴消防队的工作人员到该场所检查时亦由天天通食品公司的工作人员陪同。天天通食品公司是该场所的管理人，对涉案场所负有安全保障责任。其次，天天通食品公司作为管理人，是实际负责整体涉案场所的消防安全及消防设施维护保养的管理人，故应由其承担消防安全责任。此外，大兴消防队作出诉处罚决定书系因：1.天天通食品公司管理的涉案区域存有火灾隐患，对于大兴消防队提出的整改意见，天天通食品公司在询问笔录、起诉状中均认可知悉，但并未采取有效措施予以整改消除隐患，天天通食品公司至火灾发生时仍未整改。2.天天通食品公司未予整改发生火灾，造成火灾进一步蔓延扩大。3.本次火灾事故造成过火面积1000平方米，火灾直接财产损失600余万元，出动消防车辆33辆，出动救援人员165人次，造成巨大的财产损失，浪费了有限的社会救援力量。诉处罚决定书并非针对着火点发生火灾这一单一事实而作出，系针对天天通食品公司怠于整改、导致火灾发生并蔓延扩大造成重大财产损失浪费有限的社会救援力量等一系列事实作出。因此，天天通食品公司应为诉处罚决定书的适格被处罚人，且处罚数额与其违法行为造成的不良后果相适应。再次，行政处罚指向的是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，其出发点是维护公共利益和社会秩序，与合同法中保护交易相对人的合法利益而不涉其他有着根本的区别。因此，与商事违约可层层追偿不同，行政处罚本身具有强烈的人身专属性。本案中大兴消防队据以作出处罚的事实依据是天天通食品公司未履行火灾隐患整改义务且又发生火灾的行为，并且在此次火灾事故中，各方责任人均应承担与其自身相适应的责任。如果允许天天通食品公司通过民事合同约定将行政责任转嫁给案外人，对于被处罚人是没有任何惩戒作用的。本案中当事人承担的是财产罚，试想，如果是人身罚、行为罚，是否可以通过民事合同来约定替代承担。自然是不允许的，因为法定的行政责任不能通过民事合同转移，否则会导致不利于消防安全责任主体的落实。因此，天天通食品公司所述消防安全责任已通过合同约定由案外人承担的理由，无法律与法理的依据。综上，天天通食品公司依据《中华人民共和国消防法》《北京市消防条例》《北京市消防安全责任监督管理办法》等法律、法规、规章的规定，大兴消防队实施的处罚行为适用法律、法规、规章正确，程序合法正当，天天通食品公司的诉请无法律依据，应判决驳回其诉讼请求。2021年3月26日，一审法院作出（2020）京0115行初455号行政判决书认为，《北京市消防安全责任监督管理办法》第十条规定，实行承包、租赁或者委托经营、管理的，产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中，可以依法明确各方的消防安全责任；当事人未订立合同或者在合同中未明确消防安全责任的，承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当承担消防安全责任。第十三条规定，单位应当对存在的火灾隐患及时予以消除。在火灾隐患排除前，单位应当采取消防安全防范措施；对随时可能引发火灾或者一旦发生火灾将严重危及人身、财产安全的，应当立即停止对危险部位、设施的使用。第十九条第一款规定，对违反本办法，存在火灾隐患，经公安消防机构通知逾期不改正，发生火灾的，由公安消防机构处警告或者2万元以上20万元以下罚款。参照上述规定，大兴消防队作为公安消防机构，具有对辖区内存在火灾隐患且经通知逾期不改正的单位作出行政处罚的法定职权。本案中，天天通食品公司系案涉火灾发生场所及该场所消防设施维护保养的管理人，对该场所负有消防安全保障责任。其法定代表人薛世亮在接受大兴消防队询问调查时亦认可对于大兴消防队在前期现场检查和约谈时发现的隐患问题未及时整改。虽然案涉火灾的直接原因为聚鹏兆邦公司员工王某龙违规电气焊引燃库房内可燃物引发，但天天通食品公司对存在安全隐患的问题怠于整改导致了火灾的蔓延扩大，造成了巨大的财产损失，浪费了有限的社会救援力量。故大兴消防队依据上述规定作出被诉处罚决定书，属认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚幅度适当。天天通食品公司主张其履行了充分的安全注意义务，与事实不符。其认为大兴消防队处罚不当、适用法律错误，无法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回天天通食品公司的诉讼请求。天天通食品公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持其诉讼请求。天天通食品公司的上诉理由如下：1.火灾发生及火势蔓延系聚朋兆邦公司员工违规行为导致，起火房屋本身不存在消防隐患，火灾的发生及火势蔓延与起火房屋结构和材料无关；2.火灾发生前大兴消防队并未向天天通食品公司提出整改要求；3.火灾发生前大兴消防队曾向海军质监站发函要求整改，结合大兴黄村高家堡项目碰头会的内容，应认定海军质监站为涉案火灾发生场所消防安全保障的责任主体；4.一审判决对前述事实未予查清属认定事实不清；5.被诉处罚决定书适用《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款规定，对天天通食品公司处以20万元罚款系适用法律错误，一审判决未予指出。天天通食品公司在二审询问中另主张：1.天天通食品公司在火灾发生前已经组织整改，但因海军工程质量监督站未予配合导致未整改到位，其已尽到整改义务；2.火灾发生的原因与大兴消防队要求整改的隐患并无直接关联，不应适用《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款处罚。大兴消防队同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，大兴消防队在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.询问笔录，证明天天通食品公司承租的房屋发生火灾，并承认未对火灾隐患进行整改。2.受案登记表，证明行政处罚案件的来源。3.集体议案，证明行政处罚决定经大兴消防队内部集体讨论同意。4.营业执照复印件，证明大兴消防队依法获取的天天通食品公司主体身份的事实。5.法定代表人身份证复印件，证明大兴消防队依法获取的天天通食品公司主体身份的事实。6.行政处罚告知笔录、听证告知，证明大兴消防队在处罚前告知天天通食品公司有陈述申辩、听证权。7.呈请行政处罚审批表，证明大兴消防队经审批，作出处罚决定。8.处罚决定书，证明大兴消防队经审批，作出处罚决定。9.送达回证，证明行政处罚决定书已向天天通食品公司送达。10.延期缴纳罚款的申请，证明天天通食品公司对处罚决定书及《行政处罚缴款书》已经签收。11.房屋租赁合同和安全协议，证明天天通食品公司是涉案场所的消防安全责任人。12.关于落实主体责任确保消防安全的函和涉案场所消防隐患整改工作会签到表，证明天天通食品公司管理的涉案场所存在消防隐患应整改，证明天天通食品公司和大兴消防队曾共同参加针对涉案场所的消防隐患整改会议，天天通食品公司负有消防隐患整改的义务。13.涉案场所的检查视频，证明天天通食品公司负责安全管理的人员陪同大兴消防队共同对涉案场所进行消防安全检查，并告知其存在消防隐患应予整改。在举证期限内，天天通食品公司向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.被诉处罚决定书，证明2020年5月20日，大兴消防队向天天通食品公司作出被诉处罚决定书，决定给予天天通食品公司罚款20万元整的行政处罚，被诉处罚决定书认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。2.大兴消防队火灾事故认定书，证明根据大兴消防队作出的火灾事故认定书，起火原因系聚鹏兆邦公司员工王某龙违规电气焊所致，责任应当由王某龙及聚鹏兆邦公司承担，聚鹏兆邦公司系消防安全责任单位，大兴消防队不应对天天通食品公司实施行政处罚。3.海军质监站关于委托物业管理事项复函，证明2015年11月18日，经海军质监站批准，对于涉案租赁项目的物业和安全管理工作，天天通食品公司已经委托给北京天天通科技开发有限公司（以下简称：天天通科技公司）进行，天天通食品公司并非涉案起火房屋等物业的实际管理者。4.高家堡营院消防车应急预案，天天通科技公司物业部管理暂行办法，消防安全管理规定，营院管理规定及处罚标准，通知单，消防、防恐反恐演练记录及照片，消防安全培训签到表及培训照片，天天通科技公司物业部保安巡逻记录表6张，高家堡海军大院企业台账6张，高家堡营院安全自查情况统计表4张，高家堡营院安全记录检查表6张，营区消防安全整治工作台账8张，消防隐患排查台账4张，高家堡营院泡沫彩钢板统计表1张，灭火器、消防车使用演练照片7张，证明天天通科技公司在受托进行天天通食品公司承租项目物业管理和安全管理工作后，制定消防安全管理规定和物业管理规定及处罚办法，和海军质监站共同制定营院内消防车应急预案，及时下发消防安全通知，组织公司员工和承租户进行消防安全演练，并进行消防安全培训。对营区进行日常安全巡逻，建立承租企业台账，对房屋及承租企业进行安全自查并制作了安全记录；对存在消防安全隐患的各承租单位房屋制作安全整治工作台账并及时进行隐患排查工作记录台账，要求承租单位及时进行整改，组织员工及承租户进行灭火器及消防车的日常使用演习，充分履行了物业管理单位的消防安全职责。5.火灾发生时天天通科技公司使用消防车对失火房屋进行灭火的视频和照片，证明在火灾发生时，天天通科技公司第一时间出动营区消防车对失火房屋进行灭火自救，失火房屋为单板铁皮的棚房，并不存在彩钢板等易燃建筑材料，且失火期间属于新冠疫情防疫期间，营区承租户基本全部放假，失火前房屋早已被断电，火情系承租户聚鹏兆邦公司员工违规使用电气焊引燃库房内可燃物所引发，天天通食品公司不应承担火灾引起的行政责任。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：天天通食品公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据不足以证明其要证明的内容；大兴消防队提交的证据8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，一审法院予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。二审期间，天天通食品公司向本院补充提交以下证据：1.北京市大兴区人民法院（2021）京0115民初1896号案传票；2.火灾事故调查档案；3.兴消行罚决字〔2020〕200051号《行政处罚决定书》；4.兴消行罚决字〔2020〕200052号《行政处罚决定书》；证明：2021年3月29日，在另案民事诉讼中，聚朋兆邦公司和融通地产公司提交的证据材料可以证明，涉案火灾的发生及火势蔓延系聚朋兆邦公司员工所致，聚朋兆邦公司对涉案火灾的发生承担主要责任。5.2020年1月17日参加大兴黄村高家堡项目碰头会情况及会议照片；证明：2020年1月17日，大兴消防队、融通地产公司、海军质监站和天天通食品公司就高家堡影院消防安全进行专题会议，会议明确由海军质监站作为整改主体，出具整改方案，天天通食品公司配合大兴消防队及海军质监站等主体进行整改。因此，海军质监站为高家堡营院的消防安全责任主体单位，被诉处罚决定书没有事实依据。经审查，上述证据确属天天通公司于一审举证期限届满后发现，故本院按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定予以接受，并认证如下：天天通公司提交的证据1-4不足以证明其要证明的内容；证据5内容不连续，真实性无法确认，本院不予采信。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2019年9月1日，融通地产公司（甲方）与天天通食品公司（乙方）签订《房地产租赁合同》，天天通食品公司承租位于北京市大兴区黄村镇高家堡村的房地产（即前述火灾发生地点），租赁期限自2019年9月1日起至2020年10月31日止。合同附件《出租场所安全管理协议》第三条第2项约定“对于甲方和政府相关监管部门日常安全检查过程中发现的事故隐患和不安全因素，乙方必须严格按照规定期限整改”。2020年5月1日，天天通食品公司承租的位于北京市大兴区黄村镇高家堡村甲一号的库房发生火灾。2020年5月2日，因天天通食品公司涉嫌未对存在火灾隐患问题进行整改，导致火灾的发生和蔓延扩大，大兴消防队正式受案调查。同日，大兴消防队对天天通食品公司法定代表人薛世亮询问调查，薛世亮认可大兴消防队在前期现场检查时曾发现建筑结构为聚苯彩钢板结构、占用防火间距、消防设施设置不符合要求、电气线路老化等问题，上述隐患问题未整改；认可在大兴消防队2020年1月17日约谈融通地产公司、海军后勤部工程质量监督站、天天通食品公司、联勤保障部队第五储备资产管理局后，截至火灾发生之日，隐患问题仍未整改。同日，大兴消防队经集体讨论，拟对天天通食品公司作出罚款20万元的行政处罚，并告知其法定代表人薛世亮，薛世亮明确表示不提出陈述和申辩，不要求听证。大兴消防队经审批，于2020年5月20日作出被诉处罚决定书，对天天通食品公司作出罚款20万元的行政处罚，2020年5月26日邮寄送达天天通食品公司。2020年5月28日，大兴消防队作出兴消火认字〔2020〕第0013号《火灾事故认定书》，认定案涉火灾原因为聚鹏兆邦公司员工王某龙违规电气焊引燃库房内可燃物引发。本院认为，根据《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条规定，大兴消防队负有对其辖区内存在火灾隐患且经通知逾期不改正的单位作出行政处罚的法定职权。关于大兴消防队的执法程序问题，各方均不持异议，本院经审查亦予认可。关于涉案火灾发生场所存在消防安全隐患，经责令后未整改的事实，天天通食品公司之法定代表人在接受大兴消防队调查询问时予以认可，且有在案证据证明，本院经审查亦与认可，不做赘述。结合在案证据及诉辩意见，归纳本案争议焦点为：1.天天通公司是否为涉案火灾发生场所的消防安全责任主体；2.大兴消防队适用《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款规定对天天通食品公司予以处罚适用法律是否正确。关于争议焦点1，《北京市消防条例》第二十一条规定，建筑物由所有权人直接管理使用的，所有权人应当履行消防安全职责。建筑物由所有权人以出租、委托等方式交由他人管理使用的，管理使用人应当履行消防安全职责。所有权人应当与管理使用人签订消防安全协议，监督管理使用人落实消防安全职责和措施，不得向管理使用人提出危及消防安全的要求。《北京市消防安全责任监督管理办法》第十条规定，实行承包、租赁或者委托经营、管理的，产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中，可以依法明确各方的消防安全责任；当事人未订立合同或者在合同中未明确消防安全责任的，承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当承担消防安全责任。本案中，天天通食品公司从融通地产公司处租赁涉案火灾发生场所，双方在租赁合同中约定了由天天通公司承担安全管理责任。天天通食品公司整体承租涉案火灾发生场所后，将该场所划分成若干区域，并分别转租给第三方商户。据此，天天通食品公司承租了涉案火灾发生场所并实际用于经营后，即取得该场所的实际管理使用人的身份，虽然后续存在划分转租，但并不能排除其对于涉案火灾发生场所整体的管理义务。故，天天通食品公司对于涉案火灾发生场所负有消防安全保障责任。天天通食品公司主张，大兴消防队于2018年、2019年所作两份关于落实主体责任确保消防安全的函是以海军工程质量监督站为受文单位，故涉案火灾发生场所的消防安全保障责任应由海军工程质量监督站承担。本院认为，天天通食品公司的消防安全保障责任，系基于其实际管理使用涉案火灾发生场所而产生，非因实际管理使用人身份的丧失或与产权人之间的另行约定不得免除。因此，大兴消防队出于协调产权人与实际管理使用人尽快落实整改的实际工作需要所发的函并不能免除天天通食品公司的消防安全保障责任。关于争议焦点2，天天通食品公司在案涉火灾发生场所存在消防安全隐患，且大兴消防队业已要求其整改的情况下，仍未及时整改。大兴消防队适用本条对天天通食品公司作出处罚决定书并无不当。天天通食品公司主张，其在火灾发生前已经组织整改，但因海军工程质量监督站未予配合导致未整改到位，其已尽到整改义务。本院认为，从涉案火灾发生场所存在的实际隐患来看，整改工作并非均需对房屋主体结构进行调整，故整改工作并不完全依赖海军工程质量监督站的配合方可完成。且，天天通食品公司并未提交证据证明其在火灾发生前具体进行了何种整改工作，对其已尽到整改义务的主张，本院不予认可。对于天天通食品公司所提，火灾的发生与要求整改的隐患无直接关联，故不应适用本条予以处罚的主张，本院认为，根据大兴消防队要求整改的消防隐患具体内容来看，能够认定未整改的行为与火灾的发生及火势蔓延，存在一定程度的关联，对天天通食品公司的该项主张，本院不予认可。另需指出的是，消防安全保障工作事关人民群众的生命财产安全和社会稳定，是建设社会主义和谐社会的重要环节，也是坚持以人为本，践行社会主义核心价值观的内在要求。一方面，消防工作的实践规律决定了，消防事故一旦发生，消防救援客观上只能嗣后减灾，不能完全消除事故损失；另一方面，随着我国城市化进程的加快，城市规模极大扩张，消防救援力量的相对稀缺属性更加凸显。因此，对于消防事故的防范应偏重于通过严格落实安全生产制度实现事前避免，这就要求企业在生产经营过程中，主动落实社会责任，遵守消防法律法规。本案中，天天通食品公司在负有安全管理责任的情况下，对于消防隐患怠于整改，导致了火灾的蔓延扩大，浪费了有限的社会救援力量。天天通食品公司怠于整改的行为，不仅违反了法律法规的规定，也与社会主义核心价值观以人为本的基本原则相悖，应当受到否定性评价。综上，大兴消防队所作被诉处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。一审法院判决驳回天天通食品公司的诉讼请求正确，应予维持。天天通食品公司所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由北京天天通食品有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二一年五月二十六日法官助理  陶 军书 记 员  高 元