江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏02行终89号 上诉人（原审原告）吴和良，男，1957年9月2日生，汉族，户籍地江阴市。 委托代理人兰超，山西乌金律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市土地储备中心，住所地江阴市澄康路113号。 法定代表人翟菁,该中心主任。 委托代理人朱扉页。 委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市人民政府澄江街道办事处，住所地江阴市人民东路259号。 负责人刘建国，该办事处主任。 委托代理人俞杰。 上诉人吴和良因与被上诉人江阴市土地储备中心（以下简称土储中心）、江阴市人民政府澄江街道办事处（以下简称澄江街道办）拆迁行政协议一案，不服江阴市人民法院(2020)苏0281行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年3月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实，2018年9月9日，土储中心作为甲方（用地单位），澄江街道办为甲方委托的拆迁实施单位，吴和良作为乙方，签订了《江阴市市区集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》《征收（拆迁）奖金及有关补助、补贴协议》，拆迁补偿安置协议书明确：乙方名下有位于江阴市××街道××号房屋，房屋合法建筑面积312.32㎡，超建面积119.41㎡，违法及超过批准期限的临时建筑6.15㎡，按规定确认的房屋产权置换面积250㎡。乙方要求置换的安置房户型总面积为300㎡，其中安置塔南花园90㎡一套，塔南美苑70㎡三套。乙方于2018年9月19日前搬迁完毕，自行过渡，房屋交由甲方拆除。《征收（拆迁）奖金及有关补助、补贴协议》明确：甲方应支付给乙方奖金及有关补助补贴合计57262元，以普通定活两便存单的方式支付。同日，吴和良还签署了《集体土地房屋拆迁补偿安置结算凭单》及具结书、承诺书。9月10日，吴和良签署了安置房选购确认书，选购四套安置房分别位于江阴市××花园××号××室××号××室××号××室××号××室。签订上述协议和材料后，吴和良在约定期限内搬离了澄江街道尹家角27号房屋，并将房屋交由澄江街道办拆除。 2019年3月14日，吴和良前往澄江街道办处办理上述安置房不动产登记手续，签收了契税减免材料三份、拆迁协议原件三份。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 本案中，双方于2018年9月9日即签订了案涉拆迁补偿安置协议及其他协议，协议签订后，吴和良按约搬离房屋，交由政府拆除，选定了安置房具体坐落、办理了结算手续。2019年3月14日，吴和良签收了契税减免材料以及拆迁协议原件。因此，无论是从协议签订日期2018年9月9日起算，还是从吴和良签收协议日期2019年3月14日起算，吴和良于2020年9月2日向原审法院提起行政诉讼，均已超过上述规定的起诉期限，且不存在特殊情形下起诉期限扣除和延长的事由，其起诉应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定如下：驳回吴和良的起诉。 上诉人吴和良上诉称，一、行政协议纠纷案件中，诉讼请求不同，适用法律不同。行政协议之诉既有行为之诉，也有关系之诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理。其中，第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本条虽然只是明确规定了在撤销行政优益权行为之诉以及履约之诉中，人民法院应该如何适用相关的时间制度，但是本条所体现出的区分原则可适用于行政协议案件的所有诉讼类型。上述规定第九条明确了在行政协议案件中的诉讼类型，一至六项列举了撤销行政优益权之诉、缔约之诉、履约之诉、确认效力之诉、撤销、变更、解除协议之诉、损害赔偿之诉，第七条为兜底条款，诉讼请求的不同意味着诉讼类型、审理规则以及法律适用的不同，其中也包括诉讼期限制度。上诉人在一审阶段的诉讼请求为“判决撤销行政协议”，这显然是关系之诉，应当适用民事诉讼中关于行使撤销权的除斥期间的相关规定。撤销权属于形成权的一种，属于当事人一方可以以自己的单方意思表示使法律关系发生变动的权利。形成权不受诉讼时效的限制。为了使法律关系尽快明确，法律上一般为其规定了除斥期间。这一期间从撤销权人从知道或应道知道之日起计算一年。本案中，上诉人通过申请政府信息公开的方式得知自己的房屋不在拆迁范围内，第一时间起提起诉讼，并未经过除斥期间，一审法院不能径行驳回。 二、被告无主体职权，法院应当判决协议无效，且不受起诉期限的限制。被上诉人并非房屋征收部门，其与上诉人订立房屋拆迁安置补偿协议的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无主体职权重大明显违法而导致行为无效的情形，而行为本就无效的案件不受起诉期限的限制。本案中，即使上诉人的诉讼请求并非确认合同无效，人民法院在审理过程中若是发现了无效的情形也应当判决无效，因此，本案从实体方面来讲，一审法院也不能直接驳回起诉。综上，一审裁定适用法律错误，请求二审法院纠正。 被上诉人土储中心答辩称，一审裁定书事实清楚、证据充分、适用法律得当、程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉。一、一审法院以超过法定起诉期限且不存在特殊情形下起诉期限扣除和延长的事由，驳回起诉，符合规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，对于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；”因此，对于原告撤销行政协议适用起诉期限的规定，超过起诉期限的，应当裁定驳回起诉。二、答辩人具有实施安置补偿的主体资格，可委托澄江街道办签订拆迁补偿安置协议书，因此，签订安置补偿协议主体适格。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定（具体内容详见书面答辩状）。 被上诉人澄江街道办答辩称：一审裁定正确，请求二审维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的一致，本院依法予以确认。 二审另查明，吴和良在本院二审询问中陈述，其于2018年9月9日签订协议是被强迫的，但于2019年3月14日签收契税减免材料三份、拆迁协议三份是自愿的。 二审另查明的事实，有二审询问笔录在卷佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。 本案中，根据一、二审查明的事实反映，2019年3月14日，吴和良自愿签收了契税减免材料以及拆迁协议三份，自那时起其已知道了双方拆迁协议的内容，其迟到2020年9月2日才向原审法院提起行政诉讼，且在一、二审中未提供因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据，故一审法院认定其已经超过法定起诉期限并裁定驳回起诉是正确的。 综上，一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人吴和良的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  张学雁 审判员  何 薇 二〇二一年五月二十一日 书记员  张晓婷