贵州省贵阳市中级人民法院民 事 裁 定 书(2021)黔01民终3049号上诉人（原审原告）：冯腊英，女，汉族，1949年7月13日出生，住贵州省正安县。委托诉讼代理人：幸刚鸿，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：张丹丹，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：贵阳市观山湖区征收安置中心，住所地：贵州省贵阳市观山湖区金朱路金麦社区13-15楼。法定代表人：杨荣清，该中心主任。委托诉讼代理人：潘黔刚，贵州北斗星律师事务所律师。委托诉讼代理人：傅红梅，贵州北斗星律师事务所律师。原审被告：贵阳市阳关饲养场，住所地：贵州省贵阳市观山湖区白云大道270号。法定代表人：郭金木，该场负责人。委托诉讼代理人：魏振忠，贵州瀚竣资律师事务所律师。上诉人冯腊英因与被上诉人贵阳市观山湖区征收安置中心（以下简称：征收安置中心）、原审被告贵阳市阳关饲养场（以下简称：阳关饲养场）房屋拆迁安置补偿合同纠纷，不服贵州省贵阳市观山湖区人民法院（2019）黔0115民初1947号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人冯腊英代理人幸刚鸿、张丹丹，被上诉人征收安置中心代理人潘黔刚、傅红梅，原审被告阳关饲养场代理人魏振忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人冯腊英上诉请求：撤销原裁定，指令观山湖区人民法院进行审理。理由是，原审认定上诉人持有的2012年9月22日的《金阳2011-11地块房屋安置通知书》已被2020年5月14日的《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》作了变更，上诉人不能依据2012年9月22日的《金阳2011-11地块房屋安置通知书》主张权利系认定事实不清，适用法律错误。一、2018年，上诉人向贵阳市白云区人民法院提起诉讼，要求二被上诉人按照《金阳2011-11地块房屋安置通知书》履行义务，但贵阳市白云区人民法院认为属于民事纠纷而非行政案件受理范围，裁定驳回了原告起诉，该批案件被贵阳市中级人民法院维持。因此上诉人再以民事纠纷起诉，应当属于民事诉讼受案范围。原审再次以案件属于行政诉讼驳回上诉人的诉求，有相互推诿，拒绝裁判之嫌；二、一审庭审过程中，二被上诉人均没有以证据的形式提交《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》，该证据未经质证，该方案未与上诉人协商，上诉人不清楚该方案的内容，原审认为该方案变更了《安置通知书》的内容属于事实不清、程序错误；三、案涉《安置通知书》系双方真实意思表示，未被撤销，合法有效，一审应当按照安置通知书作出判决。被上诉人征收安置中心答辩称，上诉人提起本案诉讼依据的是《安置通知书》，我方不是通知书的主体，上诉人不是被征收人，上诉人与阳关饲养场的纠纷与征收安置中心无关，本案属于行政诉讼还是民事诉讼由人民法院确定。原审被告阳关饲养场答辩称，阳关饲养场不是适格被告，阳关饲养场也是被征收人，上诉人以《安置通知书》向阳关饲养场主张权利属于单位内部分房纠纷，不具有可诉性。就房屋安置问题，阳关饲养场一直在寻求观山湖区人民政府的政策支持。原审原告冯腊英诉讼请求：1.判令二被告立即在上寨新村安置房二期安置原告房屋一套（两室一厅、建筑面积70平方米）；2.判令二被告为原告办理上述房屋的产权登记并承担全部费用；3.判令二被告自2015年9月2日起按500元/月支付原告租房补助至上述房屋实际交付之日止（房屋补助自2015年9月2日暂算至2019年1月2日为20000元）；4.判令二被告向原告承担逾期交付安置房屋及租房补助款造成的损失36000元；5.本案诉讼费用由二被告承担。原审认定以下事实：2012年7月17日，贵阳市金阳新区管理委员会发布《关于对金阳2011-11（茅台）地块项目房屋征收公告》，同时公告了该地块房屋征收补偿方案及征收部门金阳新区征地拆迁管理办公室（系本案第一被告前身）。随后，贵阳市土地储备中心金阳新区分中心、贵阳市金阳新区征地拆迁管理办公室与贵阳市阳关饲养场签订了《土地、房屋征收补偿安置协议》。2012年9月22日，二被告向原告发出《金阳2011-11地块房屋安置通知书》，该通知书载明“经研究同意安置你户上寨新村安置房二期壹套经济适用住房（两室一厅，建筑面积70㎡），房屋单价按原高新区对阳关饲养场拆迁安置办法执行”。2017年7月11日，第一被告向第二被告移交了“上寨新苑安置点”共计185套住房进行安置。部分群众知悉该情况后，多次向各级反映，要求启动分房，给予安置。之后，经阳关饲养场请示{场（行）字2017第28号}，观山湖区重点项目征拆指挥部召开专题会议，以筑观征指专纪字（2017）14号《专题会议纪要》明确“原则同意安置房以650元/㎡进行认购”、“原则同意由阳关饲养场实施涉及上寨新苑安置房回迁协议的签订”、“关于认购差价问题，专题会另行研究”。在安置过程，因存在错安、乱安等情况，2019年8月由观山湖区金岭社区牵头，成立了相关职能部门组成的工作专班，负责对该地块认购情况展开全面调查核实，制定安置方案，全力推进安置工作。2020年5月14日，阳关饲养场公布了经区政府相关部门批准同意的《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》，方案明确：需同时满足三个安置认购条件及房屋认购价格650元/㎡，房屋面积每户约70㎡（多子女住户第二套安置房认购价2554元/㎡）对2012年9月22日《金阳2011-11地块房屋安置通知书》的内容进行了变更。目前，在起诉的36户中已有15户接受了650元/㎡价格并签订了认购协议；多子女住户2554元/㎡的价格，已有大部分住户同意，方案也已报区政府相关部门待批复同意。原审认为，原告持有的2012年9月22日《金阳2011-11地块房屋安置通知书》的内容已被2020年5月14日的《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》作了变更，原告不得据此主张安置补偿。若对该变更不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，原告可以提起行政诉讼。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回原告冯腊英的起诉。案件受理费700元，退还给原告冯腊英。本院经审理查明，2018年，冯腊英以原告身份，以征收安置中心为被告、以阳关饲养场为第三人向贵阳市白云区人民法院提起行政诉讼，要求判令征收安置中心：1.立即在上寨新村安置房二期安置原告房屋一套（两室一厅、建筑面积70平方米）；2.为原告办理上述房屋的产权登记并承担全部费用；3.自2015年9月2日起按500元/月支付原告租房补助至上述房屋实际交付之日止（房屋补助自2015年9月2日暂算至2019年1月2日为20000元）；4.向原告承担逾期交付安置房屋及租房补助款造成的损失36000元；5.本案诉讼费用由二被告承担。贵阳市白云区人民法院作出一审行政裁定书认定：“《安置通知书》虽然在表现形式上与通常的行政协议不同，但该《安置通知书》就是在房屋实施征收的过程中，各方协商订立的具有权利义务内容的协议，履行行政协议过程中产生的争议，纳入人民法院行政诉讼的受案范围是在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后，而本案案涉《安置通知书》作出的时间是2012年9月22日，涉案协议的时间发生在前述法律实施之前，属于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前形成的类似行政协议。根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，而主要通过当事人提起民事诉讼方式，寻求司法救济，且案涉安置房已全部交付给阳关饲养场。因此现原告提起行政诉讼的相关法律依据不足”。冯腊英将该案上诉至贵阳市中级人民法院，本院二审行政裁定书认为：“《安置通知书》名为通知书，实质系行政协议。2015年5月1日，新修改实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款行政诉讼受案范围新增了‘认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议’的一项，至此行政协议方正式纳入行政诉讼的审理范围。本案中，上述《安置通知书》签订时间为2012年10月28日，根据‘法不溯及既往’这一法律适用的基本原则，因《安置通知书》的履行而产生的争议，不应纳入行政诉讼的受案范围”，故裁定：驳回上诉，维持原裁定。二审查明的其余事实与一审查明事实一致。本院认为，就本案属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围的问题，上诉人以贵阳市金阳新区征地拆迁管理办公室和阳关饲养场共同盖章的2012年9月22日的《安置通知书》主张权利，就该《安置通知书》产生的争议属于民事诉讼受案范围的问题，贵阳市白云区人民法院（2018）黔0113行初275号行政裁定书作出了认定：认为将履行行政协议过程中产生的争议纳入行政诉讼受案范围的时间是2015年5月1日行政诉讼法实施之后，而《安置通知书》作出的时间是2012年9月22日，应该按照当时的法律规定处理，亦即当事人应当通过民事诉讼的方式寻求法律救济。本院二审亦认定《安置通知书》为行政协议，但按照“法不溯及既往”的原则，新实施的行政诉讼法对之前的行政行为不具有溯及力，之前行为应当按照当时的法律处理，因此维持原裁定。就已经生效的行政裁定书所作出的认定，2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定“本法自1990年10月1日起实施”，但根据该法条的释义，“法不溯及既往”系行政诉讼的基本原则，因此，在该法生效前，公民、法人和其他组织提起诉讼的，或者行政机关的具体行政行为是在该法生效前做出，公民、法人和其他组织如在该法生效后起诉的，人民法院审理案件仍应当以具体行政行为发生时的法律、法规为依据，不适用该法的规定。故本院行政裁定书认为2012年9月22日的《安置通知书》应当按照当时法律的规定，作为民事案件处理并无不当。但实际生活中行政机关会因外部条件的变化而改变原行政行为，就本案而言，《安置通知书》第一条仅笼统约定“房屋单价按原高新区对阳关饲养场拆迁安置办法执行”，但在具体安置过程中，出现了多子女住户要求安置、为了多获得安置房而离婚住户要求安置、不属于认购对象要求安置等各种复杂情况，在只有185套房屋可供安置的情况下，仅凭《安置通知书》进行安置已经成为不可能。在此情况下，作为安置实施人的阳关饲养场，在报请观山湖区人民政府以及相关主管部门并经多次会议研究同意的情况下，作出《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》，对安置条件进行了重新规定，即“需同时满足三个安置认购条件及房屋认购价格650元/㎡（多子女住户第二套安置房认购价2554元/㎡）”的内容。现双方争议的内容为《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》中安置房屋的认购价格及购房资格等问题，现上诉人要求被上诉人按照《安置通知书》履行安置义务，实际上是不认可《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》的内容，认为《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》变更了2012年9月22日《安置通知书》关于安置“两室一厅，建筑面积70㎡，房屋单价按原高新区对阳关饲养场拆迁安置办法执行”的内容。的确，将《金阳2011-11地块房屋安置通知书》与《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》的内容进行比较，后者将前者的笼统安置条件作出了多处条件限制，导致的结果是：仅仅持有《金阳2011-11地块房屋安置通知书》可能得不到安置或者不能以每平方650元的价格进行安置，因此，原审裁定作出的《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》对《金阳2011-11地块房屋安置通知书》进行了变更的认定是正确的。根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》以及修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”属于行政诉讼范围的规定，因阳关饲养场2020年5月14日作出的《“金阳2011-11（茅台项目）地块”房屋历史遗留问题处置方案》发生在新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之后，应受该法的调整，故上诉人应当就本案提起行政诉讼而非民事诉讼。本案系因在履行行政协议的过程中发生新的行政事实而导致的适用法律的变化，不属于一审法院之间的推诿行为。综上所述，原裁定认定本案属于行政诉讼的受案范围并无不当，上诉人的上诉主张不能成立。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 新审判员 田镇华审判员 陈跃霄二〇二一年五月二十一日书记员 张 鑫