辽宁省凌源市人民法院行 政 判 决 书（2016）辽1382行初16号原告梁映辉，男，1968年6月29日出生，汉族，住凌源市。委托代理人胡英，辽宁帅旗律师事务所律师。被告凌源市农村合作经济经营管理局，住所地凌源市东城畜牧大厦。法定代表人杜文君，局长。委托代理人王玉忠，该局工作人员。原告梁映辉不服被告凌源市农村合作经济经营管理局2014年6月20日凌农审决[2014]01号农村集体经济审计决定及2016年2月25日凌农审决[2016]01号对原审计决定书修正决定，于2016年3月3日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2016年3月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月5日公开开庭审理了本案，原告梁映辉及其委托代理人胡英，被告的委托代理人王玉忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月20日，被告对原告作出凌农审决[2014]01号农村集体经济审计决定，该决定系凌源市农村合作经济经营管理局自2014年3月10日至2014年3月25日对上访人反映梁映辉滥用职权私自处置村集体树木等相关问题进行审计，作出审计决定如下：一、私自处理集体资产问题。2010年四合当村两委会决定采取竞标方式以底价8万元将村文体广场西侧杨树约470棵出售，村不负担任何费用，后在招标未果情况下，村主任梁映辉既没有经两委班子研究，也没有履行民主程序，以7万元价格把该片杨树卖给河北省平泉县打鹿沟林场，于2010年11月2日签订了林木买卖协议，附加条款约定育林基金、造林押金、设计费等费用，村主任梁映辉已知无法更新造林的前提下，核销了押金、设计费等合计人民币23970.00元，给集体经济造成了损失，依据《辽宁省农村集体资产条例》第十六条、第二十五条之规定，责令村主任梁映辉退赔集体损失人民币23970.00元，并对其处以相当于上年度三个月劳动报酬的罚款2274.99元。二、招待费、燃放烟花鞭炮等问题。2011年3月至2013年8月，经梁映辉手累计支出招待费45183.00元，其中无招待用途的27642.00元，累计支出烟花鞭炮款10280.00元，且没有履行民主理财手续，依据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（辽委办发[2005]17号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）、《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，对上述没有招待用途的招待费27642.00元责令由梁映辉退赔，并对责任人处以10﹪的罚款，计2764.20元；对其剩余的招待费及烟花款27821.00元处以10﹪的罚款，计2782.10元，以上合计村主任梁映辉退赔款27642.00元，罚款5546.30元。三、人员开支问题，村主任梁映辉个人指定陈跃忠、梁海东、王国正、景玉梅到村里上班，违背村民组织法，应当予以纠正，其中：陈跃忠开支14800.00元，梁海东开支5650.00元，景玉梅开支1000.00元，王国正10500.00元，根据2012年12月3日市民政局《关于四合当镇四合当村村主任梁映辉同志组建村委会班子的处理意见》、《关于给予梁映辉留党察看一年处分的决定》（凌纪决字[2013]1号），村主任梁映辉私自任用管理人员，扩大开支范围，属挥霍浪费集体资金，依据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于健全和完善村务公开和村民管理制度的意见》（辽委办发[2005]17号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）、《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，责令梁映辉退赔人民币31950.00元损失，并对责任人梁映辉处以金额的10﹪的罚款，计3195.00元。四、发放纪念品问题，在村党支部“七一”期间已给党员发放纪念品的前提下，梁映辉自作主张，滥用职权，扩大人员范围，又于2012年7月10日购买9600.00元纪念品进行发放，属挥霍浪费集体资金行为，依据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（辽委办发[2005]17号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）、《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，责令梁映辉退赔支出款9600.00元，并处以其金额10﹪的罚款，计960.00元。以上四项合计梁映辉共退赔集体资金93162.00元，罚款11976.29元。2016年2月25日，凌源市农村合作经济经营管理局针对原审计决定作出凌农审决[2016]01号修正决定，将原审计决定中引用的《辽宁省农村集体经济审计办法》“第二十三条”修正为“第二十一条”，并载明梁映辉申请复议或提起诉讼的权利。原告诉称，一、私自处理集体资产问题，审计决定认定事实与实际不符，出售林木是经过村民代表大会表决通过的，招标后无人投标，后经两委班子研究决定，并再次通过村民代表大会决定降价处理，才出售给平泉县国有打鹿沟林场，出售林木履行了民主议事程序。二、招待费、燃放烟花鞭炮等问题，四合当市场开业庆典和中午就餐是经过村两委班子会议和市场办、各组长和村民代表会议决定的，并向镇政府请示同意的，不是原告个人行为。三、人员开支问题，由于当时村里选任的工作人员不上班，导致工作无法开展，后经两委班子研究决定，聘用陈跃忠等四人到村里工作，并经请示镇政府领导同意和各政府部门指定的，也没有违背村民组织法规定。四、发放纪念品是经过村民代表大会表决通过的，非原告个人行为。五、被告在原审计决定作出后时隔两年又作出修正决定，违反法定程序。综上，被告对原告作出的审计决定和修正决定事实错误，程序违法，故请求法院判决予以撤销。原告向本院提供证据如下：第一组关于卖树证据（8页）；第二组关于市场开业庆典证据（2页）；第三组关于聘用工作人员证据（7页）；第四组关于发纪念品证据（5页）。被告辩称，一、原告未经民主议事程序处理集体林木资产，有对原告调查笔录和驻村干部、原村书记提供的村民代表名单予以证实，原告提供的代表签名系伪造，故对原告处理正确。二、原告签批支出招待费、烟花鞭炮费用无两委班子会议记录，无镇政府批准材料，未履行民主理财程序，故原告存在多吃多占，铺张浪费，挥霍浪费集体资金行为。三、原告指定陈跃忠等四人到村委会工作，未经村民选举，违反了村民组织法的规定，扩大开支范围，属于挥霍浪费集体资金，增加集体经济负担行为。四、原告自作主张，滥发纪念品，扩大人员范围，原告称经过村民代表会议，但其代表名单与镇政府提供的代表不符，系伪造的，原告作为主要和直接责任人，应承担全部责任。五、我局作出修正决定对原审计决定法条修正，法律没有作出限制性规定，程序合法。综上，我局对原告作出的审计决定依据充分，定性准确，程序合法，为维护村集体利益，请求法院维持我局对原告作出的审计决定。被告向本院提供证据、依据如下：1.《辽宁省农村集体经济审计办法》；2.《辽宁省农村集体资产条例》；3.辽委办发[2005]17号文件；4.中办发[2004]17号文件；5.审计报告；6.凌农审决[2014]01号审计决定书；7.听证会材料；8.凌农审决[2016]01号修正决定书；9.林木买卖协议；10.调查笔录；11.造林押金等单据；12.梁映辉提供的村民代表会议记录；13.村民代表名单；14.烟花鞭炮单据；15.招待费单据；16.梁映辉提供的雇佣工作人员会议记录；17.调查梁海东笔录；18.调查梁健笔录；19.调查梁映辉笔录；20-23.开支单据；24.梁健的证明；25.处理意见；26.梁映辉提供的会议记录；27.核销纪念品单据；28.镇干部出具证明；29-34.调查笔录；35.凌源市纪委对梁映辉处分决定。经庭审质证，原告对被告的证据发表质证意见如下：证据19调查笔录，调查时原告与调查人员发生争执，原告在未阅读笔录情况下签字，该笔录不真实；证据13被告调取的村民代表名单，部分人员不是村民代表，耿玉柱当时不是驻村干部，镇政府也无权盖章认定村民代表名单；证据9林木买卖协议，附加条款由村承担育林基金等费用，但建成市场后村集体取得远大于该费用收益，没有给集体造成损失；证据14烟花鞭炮等费用是春节和市场开业庆典所用，是经过村民代表大会决定并经镇政府批准的，且招待用餐是在镇政府食堂，镇政府显然是许可的；证据15招待费单据部分不是原告签字；证据16会议记录可以证明聘用工作人员经过两委班子开会研究决定的，不违反法律规定；证据24梁健出具的证明，因梁健与原告存在矛盾，其证言与其实际签批聘用人员开支的行为相矛盾，证言不应采信；证据25民政局意见与事实不服，且不应作为处罚依据；证据26-35，发放半袖事实存在，但该行为是经过村部分党员、党小组长和中心户长召开会议决定的，镇领导也出具证明证实了该事实，发放纪念品不是原告个人行为。原告对被告出示的其他证据和法律依据无异议。被告对于原告出示的证据综合质证认为，原告提交的村民代表大会会议记录系伪造的，村民代表名单与被告调取的代表名单不符；市场开业庆典有向镇政府的请示，但没有批准材料；原告私自指定村委会工作人员，违反村民委员会组织法规定，没有履行合法选举程序；其余证据无异议。以上证据，本院认为，被告的证据符合关联性、合法性和真实性要求，可作为本案定案证据予以采信。原告证据中2010年9月24日的村民代表会议记录，与其参加听证会提交的会议记录增加多名代表签名，故不予采信，其余证据与本案相关联，予以采信。经审理查明，原告梁映辉2011年-2016年任凌源市四合当镇四合当村主任，因上访人反映梁映辉滥用职权私自处置村集体资产等问题，被告凌源市农村合作经济经营管理局成立审计小组，自2014年3月10日至2014年3月25日对梁映辉个人进行审计，查出梁映辉存在私自处理集体资产、违规支出招待费和燃放烟花爆竹费用、私自聘用村委会工作人员、滥发纪念品等四项主要问题。2014年4月25日，审计小组出具审计报告，根据该审计报告，被告拟对原告梁映辉作出处罚，于2014年6月12日组织召开了听证会，后于6月16日召开评议会，对被处罚人梁映辉提供的证据和意见未予采纳。2014年6月20日，被告对原告作出凌农审决[2014]01号农村集体经济审计决定，原告不服，于2014年7月10日向本院提起诉讼，本院立案审查认为该审计决定根据农业部《农村集体经济组织审计规定》第十五条、第二十三条和《辽宁省农村集体经济审计办法》第十七条的规定，当事人对审计决定不服的，可向作出审计决定的上级机构申请复审或申诉，不属于人民法院受案范围，故未予受理。2014年10月13日，凌源市农村合作经济经营管理局向本院申请强制执行其审计决定，本院审查认为该审计决定属于送达后即生效的内部处理行为，不属于可向法院申请强制执行审查的具体行政行为，故对该申请未予受理。2016年2月25日，凌源市农村合作经济经营管理局针对原审计决定作出凌农审决[2016]01号修正决定，将原审计决定中引用的《辽宁省农村集体经济审计办法》“第二十三条”修正为“第二十一条”，并载明梁映辉申请复议或提起诉讼的权利，梁映辉不服，向本院提起诉讼，本院根据立案登记制的规定，予以受理。本院认为，为保护农村集体经济组织资产所有者、经营者合法权益，加强农村集体资产的管理，辽宁省人大制定了《辽宁省农村集体资产条例》，该条例第四条、第二十五条，赋予了农村集体经营管理机构对集体资产管理日常工作和对违反资产经营、管理行为作出处理或处罚的职权；为了维护农村集体经济组织和农民合法权益，加强农村集体经济的监督管理，辽宁省人民政府制订了《辽宁省农村集体经济审计办法》，该办法第三条、第十一条、第二十一条和第二十二条，赋予了农村集体经营管理机构对农村集体经济审计监督和对侵犯集体和农民利益行为作出处理或处罚的职权。因此，凌源市农村合作经济经营管理局作为本市农村集体经济经营管理机构，具有对侵犯农村集体资产、侵害农民利益行为进行审计、作出处理或相应处罚的职权。本案被告凌源市农村合作经济经营管理局成立审计小组对原告梁映辉进行审计监督，审计小组根据调查取证出具审计报告，被告根据审计报告拟对原告作出处罚并组织了处罚听证，后对梁映辉私自处分集体资产等问题作出退赔并处以罚款的审计决定。其一，关于私自处理集体资产问题，原告对处置集体林木事实并无异议，虽然辩称其对林木的处理经过了民主议定程序，且占用林地建成市场后村集体取得较大收益，并不侵害集体利益，但其提交的两份会议记录所载代表人数不一致，无法认定其真实性，同时，追求经济利益亦不能取代民主决策程序，故原告辩解理由不成立，被告认定原告处置林木未经民主议定程序的事实成立；其二，关于招待费、燃放烟花鞭炮问题，均有详实的单据予以证实，被告认定原告构成挥霍浪费集体或者农民资金行为，证据充分，定性正确；其三，关于原告聘用村委会工作人员扩大开支范围问题，《中华人民共和国村民委员会组织法》对村委会组成人员的选任有明确规定，原告无论何种原因未经依法选举聘用工作人员都是不合法的，由此而增加聘用人员开支亦不合法，被告据此认定原告属于挥霍浪费集体资金行为，并无不妥；其四，关于发放纪念品问题，原告对该事实并无异议，辩称发放纪念品经过了会议代表一致同意，并非其个人行为，但事实上，无论该会议记录是否真实，原告作为主要责任人都不能推脱责任，且即便通过会议表决的合法形式亦不能掩盖其挥霍浪费集体资金非正当目的的本质，被告据此认定原告滥发纪念品属于挥霍浪费集体资金行为，定性正确。被告根据上述事实，依据《辽宁省农村集体资产条例》第十六条、第二十五条之规定，对原告私自处理集体资产行为作出责令其退赔集体损失并处其相当于上年度三个月劳动报酬罚款，适用法律正确，处罚在其裁量范围之内；经修正原审计决定适用的法条，依据修订后《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十一条之规定，对原告违规支出招待费、烟花鞭炮款、聘用人员开支和发放纪念品问题，分别作出责令原告退赔支出款并处以违规支出款10%的罚款，适用法律正确，处罚在其裁量范围之内。关于被告责令原告个人对处置集体资产造成损失和违规支出款项予以退赔是否公平、公正问题，尽管原告辩称其个人在上述行为中并未多占多得，事实上原告也确实没有在集体资产处置和违规支出中中饱私囊，但本院认为，原告梁映辉作为村主任，直接组织领导了上述违法、违规行为，负有主要领导责任，被告责令其退赔有事实依据和法律依据，至于原告承担退赔责任后，如何向受益人主张权利，如何承担最终经济责任更为公平合理，并非被告作出审计决定所处理范畴，故被告责令原告作为主要责任人承担退赔责任不存在明显不当情形。综上，被告对原告作出的审计决定，具有职权依据，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理无明显不当。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告梁映辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  许志学代理审判员  周小婷人民陪审员  安天源二〇一六年五月十九日书 记 员  董爱心