山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁01行终353号 上诉人（一审原告）济南铸管厂，住所地济南市。 法定代表人冷同河，职务不详。 委托代理人王长松，男，1956年12月24日生，汉族，住济南市。 委托代理人刘爱国，男，1955年7月20日生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市市中区财政局，住所地济南市。 法定代表人徐波，局长。 委托代理人蔡世超，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市市中区政府项目资金服务中心，住所地济南市。 委托代理人赵伯龙、郭彬，国浩律师（济南）事务所律师。 上诉人济南铸管厂因与被上诉人市中区财政局、市中区政府项目资金服务中心(原市中区国资委，以下简称市中区资金服务中心)行政处理纠纷一案，不服济南市市中区人民法院（2020）鲁0103行初385号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，济南铸管厂成立于1989年9月29日，1995年3月4日，济南铸管厂召开了首届股东代表大会，通过了企业章程，将企业改制成为股份合作制企业，并选举了董事会及监事会。《企业章程》第五条规定，企业性质为股份合作制。第六条规定，企业总股本663.2万元。其中企业集体股511.2万元（量化内部员工基本股149.9万元），内部员工普通股151万元，法人股1万元。第七条规定，企业的股份采取股权证形式，分为企业集体股、法人股、员工普通股、员工基本股，由企业向股东签发股权证。第八条规定，员工基本股为集体资产按不同类别量化分配股份，分配额由股东代表大会商定。基本股量化到个人后，员工只享有收益权，股权归企业集体所有，不得转让和继承。第九条规定，员工普通股，只对本企业员工发行，不上市交易，可在企业内部转让买卖。员工普通股原则上不得退股，特殊情况须按章程规定程序和办法执行。第十一条规定，股东按其持股份份额享有的权利和义务。权利包括：1、按规定出席股东大会，并行使表决权；2、按规定享有集体资产量化分配的基本股分得红利、优先承购新股；3、有权监督企业合法经营，查阅企业财务决算报告；4、企业终止清理后按股份比例取得企业剩余财产。第十二条规定，企业实行股东代表大会选举产生董事会，董事会聘任厂长的领导体制。第十三条规定，股东代表大会由股东选举组成，每十名股东选派一名代表，股东代表大会是企业的最高权力机构，并行使下列权利：……2、选举和更换董事会和监事会成员，决定其报酬和支付办法……第十四条规定，股东代表大会任期四年，最少每年召开一次，由董事会召集，必要时可由代表股东百分之十五（含百分之十五）或三分之二以上的董事会提议召开临时股东代表大会，第一次股东代表大会由企业发起人负责召集。第十六条规定，股东代表大会分普通决议和特别决议。普通决议应由二分之一以上的股东代表出席，由出席股东代表大会的二分之一以上通过，特别决议应由三分之二以上的股东代表出席，并由到会的三分之二以上的出席代表表决通过后方可生效。第十九条规定，董事会是股东代表大会的常设机构，在股东代表大会闭会后负责企业的重大决策，向股东代表大会负责。第二十条规定，董事会由五人或者七人组成，设董事长、副董事长各一人，董事会成员由股东代表大会选举产生，董事任期四年，可连选连任。第二十四条规定，董事长由董事担任，由全部董事三分之二以上选举或罢免。第二十六条规定，董事长是企业的法定代表。1995年3月《济南铸管厂股东姓名、股金登记表》及王长松股权证均显示，王长松最初入股出资金额为12412元。王长松现持有济南铸管厂员工普通股出资金额66945元，济南铸管厂的股本总额仍然是663.2万元。除王长松外，原持有济南铸管厂员工普通股的股东均已退股。济南铸管厂历届董事会成员为：第一届董事会于1995年3月产生，成员为冷同河、张东升、姚嘉文、张红松、赵炳月，其中冷同河为董事长；第二届董事会于1999年1月产生，成员为冷同河、张东升、姚嘉文、张红松、赵炳月，其中冷同河为董事长；第三届董事会于2003年1月产生，成员为冷同河、赵炳月、王长松、王加武、王玉强，其中冷同河为董事长。2017年10月26日，济南市国资委作出济国资函[2017]81号《济南市国资委关于对明确济南铸管厂监管单位有关问题的复函》，内容为：“市中区人民政府：市中政函[2017]62号《关于申请明确济南铸管厂监管单位的函》收悉。经研究，现回复如下：济南铸管厂为原市机械电子工业协会（办公室）管理的企业。济南铸管厂引进外资组建济南玉诚铸管有限公司后，全部经营业务转入济南玉诚铸管有限公司，在对外开展业务、上报材料报表以及主管部门日常管理时通常使用济南玉诚铸管有限公司名称，形成两块牌子一个运营实体的关系。2004年8月，市委、市政府决定组建市国资委，承担市属国有（集体）企业监管职责，同时撤销原市机械电子工业协会（办公室），所管理的企业移交市国资委监管。原市机械电子工业协会（办公室）向我委移交企业时使用的是济南玉诚铸管有限公司名称。2005年5月，市政府决定将部分市属国有（集体）企业移交属地县（市）区管理，向贵区移交企业时也使用了济南玉诚铸管有限公司名称。我们认为，2004年和2005年移交企业时虽然用的是济南玉诚铸管有限公司名称，但包含着济南铸管厂，望贵区继续履行监管职责。”2014年6月30日，济南市市中区国资委作出市中国资字[2014]5号《关于冷同河等同志任免职务的通知》，内容为：“济南铸管厂：根据相关要求，依据企业领导人管理的有关规定，结合区属企业实际，经研究决定：冷同河同志不再担任济南铸管厂厂长、董事长职务；由副厂长王玉强同志主持济南铸管厂日常工作。”诉讼请求：判定被告把济南铸管厂股份合作制企业当做集体所有制企业列入“僵尸企业”名单的行为违法、无效，予以撤销。被告承担所有诉讼费用。 一审法院认为，济南铸管厂系股份合作制企业，济南铸管厂于2003年1月确定的第三届董事会成员为冷同河、赵炳月、王长松、王加武、王玉强，其中冷同河为董事长，此后未再改选。2017年10月26日，济南市国资委作出济国资函[2017]81号《济南市国资委关于对明确济南铸管厂监管单位有关问题的复函》，济南市市中区国资委代表济南市市中区人民政府依法履行对济南铸管厂的监管职责，济南市市中区国资委于2014年6月30日任命王玉强主持济南铸管厂日常工作。（2020）鲁01民终4616号民事判决书认定，“关于王长松请求王玉强返还济南铸管厂公章、证照是否合法的问题。《济南市国资委关于对明确济南铸管厂监管单位有关问题的复函》以及济南市市中区国资委作出的《关于冷同河等同志任免职务的通知》，明确济南市市中区国资委代表济南市市中区人民政府依法履行对济南铸管厂的监管职责，同时由副厂长王玉强同志主持济南铸管厂日常工作，复函与通知的内容详实，形式合法，一审法院对其证明效力予以采信，并且王长松无证据证实王玉强持有济南铸管厂公章、证照有损济南铸管厂利益”，据此判决驳回了王长松要求王玉强返还公章、证照的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第十六条规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。2020年12月17日，一审法院收到济南铸管厂提交的说明一份，称本案系王长松以济南铸管厂名义提起，其他职工股东均已退股，上述人员均不能代表济南铸管厂意志和利益，该说明有冷同河、王玉强签字确认并加盖有济南铸管厂公章。一审法院认为，如果行政机关的行政行为侵害了公司的合法权益，公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以以公司的名义提起诉讼。公司具有独立的法律人格，股东在法律上与公司属于不同主体，在行政行为对特定团体及其成员的利益造成普遍影响的情况下，应首先赋予其中影响最深，事实上蒙受最大不利的主体以诉权，才能充分发挥诉讼的权利救济功能，更好保护相关利害关系主体的合法权益。因此，对于一个针对公司作出的行政行为，虽然也会对公司的相关人员产生一定影响，但应当首先考虑由公司提起诉讼。王长松作为本案济南铸管厂的诉讼委托代理人，其员工普通股金额仅占股本总金额比例1.01%，其以济南铸管厂（股东大会）名义提起的诉讼，不能代表济南铸管厂所有股东的真实意思，其所提交的股东大会相关材料非经法定程序，一审法不予认可。故王长松作为诉讼委托代理人以济南铸管厂名义提起本次诉讼不符合法定条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定：驳回原告济南铸管厂的起诉。 上诉人济南铸管厂不服一审裁定上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。1、王玉强、冷同河加盖企业公章的《说明》虚假，没有证据的支持，一审法院也没有对该证据进行质证。2、诸多法律法规文件和《铸管厂企业章程》都规定股东股份必须转让。非法控制企业公章的王玉强、冷同河在没有证据证明股东的股权己经转让给受让人的情况下，认定上诉人已经退股没有事实依据。一审法院认定事实不清，证据不足。3、被上诉人所谓王长松已经达到退休年龄、已经不是股东的说法与企业文件规定抵触，与法律法规文件抵触。4、被上诉人向一审法院出具的部分《员工股本退股审批表》，不是股份“转让合同”或者“转让协议”，支付的资金也无法证明是“转让资金。”5、被上诉人所谓上诉人提供的“决议未经企业各股东签章、未举证证明已获得企业股东大会决议授权代为行使诉讼权利”的说法与事实不符。二、被上诉人把济南铸管厂股份合作制企业当做“集体所有制”企业列入“僵尸企业”不但侵犯了企业经营自主权，而且混淆了不同所有制关系。上诉请求：1、依法撤销济南市市中区人民法院(2020)鲁0103行初385号行政裁定，进行重新开庭审理；2、判定被上诉人把股份合作制企业当作集体所有制企业列入“僵尸企业”的行为违法，应当予以撤销。诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市中区资金服务中心辩称，一、上诉人济南铸管厂（股东大会）不属于公民、法人、其他组织，不具有行政诉讼的主体资格。且未于起诉状中签章，不具备形式要件。二、上诉人未提交济南铸管厂股东大会、董事会“认为被上诉人作出的行政行为侵犯企业经营自主权等相关权益，并以企业起诉”的合法有效决议及授权文件。上诉人陈述的258名股东参会股东与济南铸管厂实际股东情况不符，上诉人提供的所谓股东大会决议非经法定程序亦未经其他股东签章，不能代表济南铸管厂所有股东的真实意思。三、一审提交的说明亦证明相关决议不符合法定程序。综上，一审判决人民事实清楚，适用法律正确，应予维持。 被上诉人市中区财政局的答辩意见同被上诉人市中区资金服务中心。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项之规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第十六条规定：“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，若行政机关的行政行为侵害了公司的合法权益，公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以以公司的名义提起诉讼。本案中,王长松提交了股东大会等记录和决议，仅有济南铸管厂工会委员会的公章，该决议是否有效，本院无法判断。济南市市中区国资委作出的《关于冷同河等同志任免职务的通知》，明确由副厂长王玉强同志主持济南铸管厂日常工作，王长松并非济南铸管厂的法定代表人，也未提交济南铸管厂对其起诉进行授权的相关手续，其以济南铸管厂（股东大会）名义提起的诉讼，不能代表济南铸管厂所有股东的真实意思，其提交的证据亦不足以证明本案系由济南铸管厂股东大会以济南铸管厂名义提起的诉讼，一审法院认定本案不符合起诉条件并驳回起诉，并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙继发 审 判 员 张正升 审 判 员 魏吉锋 二〇二一年五月六日 法官助理 王婷婷 书 记 员 李雪珂