江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏04行终59号 上诉人（原审原告）王仲焕，男，1934年1月17日生，汉族，户籍地常州市武进区，现住常州市武进区。 委托代理人王丽萍（系王仲焕之女），1965年4月18日生，汉族，住常州市武进区。 委托代理人张晓东，北京锟涵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区房屋征收与补偿管理中心，住所地常州市武进区行政中心5号楼四楼。 法定代表人王卫洪，该中心主任。 出庭负责人胡鹤。 委托代理人李洪良。 委托代理人鲍赛丞，江苏正气浩然（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）常州市武进区湖塘镇人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇人民中路639号。 法定代表人谈正刚，该镇镇长。 出庭负责人陈坚强，该镇副镇长。 委托代理人陈轶斌，江苏东鼎律师事务所律师。 上诉人王仲焕因诉常州市武进区房屋征收与补偿管理中心（以下简称武进征收中心）确认房屋征收补偿协议无效一案，不服常州市武进区人民法院（2020）苏0412行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日立案并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2015年12月8日，常州市武进区湖塘镇房屋征收与补偿服务中心在常州市武进区湖塘镇人民政府（以下简称湖塘镇政府）公示栏、湖塘镇北街社区居委会宣传栏、湖塘镇红卫新村村口以及湖塘镇桥北新村7幢西墙等地张贴征收范围红线图、房屋调查登记告知书、民意调查征询表等，随园西侧地块旧城改建项目准备启动。2017年4月1日，湖塘镇政府发布随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿预签约方案，明确预签约在房屋征收补偿方案征求意见期间组织实施，并对预签约的相关事项进行了告知。2017年4月10日，湖塘镇政府向被征收户发出通知，明确预签约时间为2017年4月13日至4月16日，并对完成预签约且在2017年4月27日前腾空让房的增加签约奖励。2017年4月，湖塘镇政府与王仲焕经协商完成预签约。4月底，王仲焕向湖塘镇政府腾空让房，后湖塘镇政府向其支付补偿款共计2185888元。2017年8月8日，常州市武进区人民政府发布常武征［2017］3号国有土地上房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案，随园西侧地块旧城改建项目位于常州市武进区湖塘镇，征收范围为西至武宜路、南至聚湖路，东与锦湖公寓交界，北至金鸡中路，征收部门为原常州市武进区房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为湖塘镇政府，补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为1.聚湖西路北侧商品房小区；2.长河花园。王仲焕坐落于常州市武进区湖塘镇桥北新村3幢1号的房屋位于上述征收范围内。同日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布选择房屋征收评估机构公告，并于2017年8月16日发出通知，组织以公开投票和公开抽签方式确定评估机构。2017年8月21日，经常州市武进公证处公证，以公开抽签方式确定常州市延陵房地产评估事务所有限公司为涉案征收项目的房地产价格评估机构，并于2017年8月25日进行公告。2017年8月31日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布房屋征收分户初步评估结果公示的通告，对分户初步评估结果予以公示。2017年9月8日，常州市武进区人民政府对王仲焕被征收房屋未经登记建筑作出补偿认定处理决定。2017年9月12日，常州市延陵房地产评估事务所有限公司对王仲焕的房屋作出编号（2017）71的房屋征收估价结果报告并送达。次日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室经审核确认后签订涉案补偿协议。此后，王仲焕认购了两套房屋并支付了定金，但经房地产公司催签合同一直未办理《房屋买卖合同》的签订及付款手续。 另查明，武编发[2013]33号《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》明确，常州市武进区房屋征收与补偿办公室为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施区政府征收项目的房屋征收和补偿安置工作。根据武编发[2019]29号《关于常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名及调整领导职数的通知》，自2019年9月18日起，常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名为“常州市武进区房屋征收与补偿管理中心”。另，武进征收中心提交的落款为2017年4月10日的委托书载明：“兹有湖塘镇桥北街桥北新村3幢1号房屋，产权人王仲焕，因本人年事已高，全权委托儿子王伟办理桥北新村3幢1号房屋征收的签约结算等相关事宜，今后如有经济纠纷，由本人负全责。特此委托！”。庭审中，王仲焕称该委托书中“王仲焕”并非其本人所签，而是由其儿子王伟所签。另外，房屋征收估价报告受送达人及涉案补偿协议乙方一栏均由其儿子王伟签名并捺印，补偿款2185888元均已收到。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”原常州市武进区房屋征收与补偿办公室作为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，依法具有签订涉案补偿协议的法定职权。武进征收中心作为依法继续行使原常州市武进区房屋征收与补偿办公室职权的房屋征收部门，是本案的适格被告。涉案补偿协议属于行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同认定无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大且明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。 关于王仲焕主张签订涉案补偿协议违反法定程序、其房屋未经评估即签约，武进征收中心行为存在重大、明显违法情形的意见。一审法院认为，湖塘镇政府与王仲焕之间的预签约行为系房屋征收工作的前期协商准备，并未违反法律、行政法规的强制性规定。在房屋征收决定和征收补偿方案公布后，经过评估机构的选择确定、分户初步评估结果公示、未经登记建筑物补偿认定处理、对王仲焕被征收房屋进行评估后，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室结合前期协商情况，经审核确认后签订涉案补偿协议，行政行为符合法律规定，不存在重大且明显的违法情形，对于王仲焕的上述意见，不予采纳。关于王仲焕主张武进征收中心以欺诈胁迫和限制人身自由等方式与其签订协议的意见，没有相关证据予以证明，不予采纳。关于王仲焕主张武进征收中心剥夺其补偿方式选择权，没有提供产权调换房的意见。一审法院认为，征收补偿方案明确了补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为聚湖西路北侧商品房小区或长河花园，王仲焕并未选择上述产权调换房，其要求原地购房的诉求，实质是在选择货币补偿的方式后在原地进行商品房的购买，武进征收中心并未剥夺其补偿方式选择权。对于王仲焕提出的本案补偿协议和委托书并非其本人所签，其也没有追认，因此该协议无效的意见，一审法院认为根据《民法总则》第一百七十二条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。本案中，即使委托书非王仲焕本人所签，但王伟系王仲焕之子，王仲焕因年事已高，委托王伟办理签约相关事宜符合常理，武进征收中心有理由相信王伟有代理权，另外，案涉补偿协议虽均由王伟签名，但王仲焕已收到补偿款2185888元，并在收到补偿款后认购了两套住房，自出具委托书至本案起诉长达三年的时间，王仲焕又与王伟一起居住，王仲焕在如此长的时间内对其子王伟代其签约一事完全不知晓亦不符合常理。对王仲焕的该意见不予采纳，王伟代理其签订案涉补偿协议的行为有效。综上，王仲焕与武进征收中心签订的协议系双方经协商达成合意签订且已履行完毕，不存在重大明显的行政行为违法及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效的情形，涉案补偿协议的效力应予确认。王仲焕的诉讼请求没有事实依据。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王仲焕请求确认其与武进征收中心签订的武进区国有土地上房屋征收补偿协议无效的诉讼请求。案件受理费50元,由王仲焕负担。 王仲焕上诉称，1、案涉授权委托书和征收补偿协议并非上诉人签署，上诉人之子王伟是在湖塘镇政府处签订了授权委托书和案涉征收补偿协议，王伟的行为属无权代理行为，在上诉人不知情，且未追认的情况下，案涉征收补偿协议不对上诉人发生效力，应属无效协议。一审法院认定案涉协议系双方协商达成合意签订且已履行完毕属认定事实错误。2、王伟只是在2017年4月份与湖塘镇政府签订过房屋搬迁协议，如果其签过案涉补偿协议，签订时间也是2017年4月，而案涉征收决定和征收补偿方案是在2017年8月公布的，故案涉补偿协议的签订无法律依据且严重违法；签订案涉补偿协议时未对上诉人房屋进行评估，且武进征收中心和湖塘镇政府以预征收通知替代征收决定，以预签约方式签订搬迁协议或者征收补偿协议的形式征收房屋，严重违反法律规定。案涉协议应属行政诉讼法和合同法规定的无效情形。3、王伟在签订案涉协议时，只能选择货币补偿，不能选择安置房，武进征收中心和湖塘镇政府的行为剥夺了上诉人的选择权。4、本案中，武进征收中心和湖塘镇政府承诺上诉人原地回购，但至今原地回购房屋未落实。故案涉补偿协议并未履行完毕。综上，请求二审依法撤销一审判决并在查清事实后依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。本案诉讼费用由武进征收中心承担。 被上诉人武进征收中心、湖塘镇政府均未作书面答辩。 二审中，上诉人向本院提交武集建（99）字第1408018号集体土地建设用地使用证，用以证明其房屋所在地为集体土地，涉案补偿协议应按照土地管理法等规定予以签订。武进征收中心就此向本院补充提交下列证据：情况说明、常州市自然资源和规划局向其出具的情况说明、房屋调查登记结果公示及张贴照片、上诉人的房屋所有权证、不动产登记簿查询证明、建房宅基地清理登记表，用以证明1987年原武进县湖塘镇人民政府对上诉人建房宅基地进行了清理登记，载明上诉人宅基地土地权属为“全民”，1998年原武进市开展全面登记发证工作，由于历史原因采取普发证形式，委托镇村相关人员参与发证工作，导致上诉人土地性质误登记为集体土地使用权，而且在本案征收补偿实施过程中上诉人没有对房屋调查结果提出异议，故上诉人房屋所在土地性质为国有土地使用权。经本院组织证据交换和质证，上诉人对武进征收中心提交的证据（除公示照片外）的真实性均不持异议，但认为不能证明案涉土地为国有。武进征收中心对上诉人在二审中提交的证据无异议，但不认可其证明目的。本院依法确认前述证据的真实性。根据1987年的建房宅基地清理登记表，在“土地权属”一栏记载“全民”，法律意义上的全民所有即国家所有，故综合考虑本案登记发证的历史因素、土地行政主管部门的明确陈述、上诉人就土地性质这一问题在签订协议及一审过程中均未提及等情况，本院对上诉人主张其房屋所在地块系集体土地的意见不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。无效行政行为在法律上自始无效，因此，确认行政行为无效应严格按照上述法律和司法解释的规定予以判断。重大且明显违法是行政行为是否无效的判断标准，而“重大且明显违法”，上述司法解释第九十九条已进行了列举式规定，行政行为的违法程度必须符合该司法解释规定情形，才能依法确认无效。本案中，关于武进征收中心的主体资格问题。首先，武进征收中心就二审中上诉人提出的其案涉被征收房屋所涉土地为集体土地的主张，向本院补充提交的1987年建房宅基地清理登记表、常州市自然资源和规划局武进分局《关于随园西侧地块征收项目部分被征收房屋土地性质的情况说明》等证据，可以证明案涉被征收房屋座落土地在1987年即被定性为“全民”，全民依法即为国有。关于土地性质，在保护当事人合法权益的前提下，也应尊重历史沿革。因此，上诉人的该主张，本院不予支持。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，武进征收中心作为武进区人民政府的房屋征收部门，依法具有与被征收人订立补偿协议等组织实施其行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权。因此，武进征收中心与上诉人签订国有土地上房屋征收补偿协议符合法律规定，主体资格适当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定，行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。案涉征收行为虽存在公布预签约方案、预签约、先支付补偿款，武进征收中心在武进区人民政府作出国有土地上房屋征收决定后，在被征收人、征收实施单位已签名盖章的房屋征收补偿协议上加盖公章确认协议等情形，但案涉补偿协议在武进征收中心确认前，武进区人民政府已依法作出了国有土地上房屋征收决定，并完善了相应的征收决定、征收方案公告等程序，因此，上诉人主张的该无效原因在案涉补偿协议正式成立时已消除。结合本案上诉人至今对征收补偿总额无异议，上诉人实际已收到补偿款并认购了随园金麟府房屋、案涉补偿协议中仅约定上诉人“意向随园购买商品房”、上诉人最终未能购买意向商品房的原因不能归责于武进征收中心等事实，且无充分证据证明武进征收中心事后确认案涉补偿协议的行为侵害了上诉人作为被征收人的合法补偿权益。本案被诉征收补偿协议并未达到重大且明显违法情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的依法应当判决无效的情形，上诉人请求确认该协议无效的诉讼请求依法不应予以支持。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案被诉补偿协议无法定确认无效情形，本院在听证过程中已按该司法解释的规定对上诉人进行了释明，但上诉人拒绝变更诉讼请求，故依法应当判决驳回上诉人的诉讼请求。三、关于上诉人提出的王伟无权代理的主张，一审法院已经在判决书中充分予以说理，本院不再赘述。综上所述，一审判决驳回上诉人王仲焕的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人王仲焕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王碧野 审 判 员 谢唯立 审 判 员 王伟庆 二〇二一年五月十一日 法官助理 钟政旭 书 记 员 曹 颖