江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏08行终96号 上诉人（一审原告）陈艳，女，汉族，1992年11月26日出生，住淮安市。 委托代理人孙小林，江苏紫罗兰律师事务所律师。 委托代理人张志红（系上诉人陈艳母亲），住淮安市淮安区。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区城市资产管理服务中心，住所地淮安市淮安区荷湖星城对面翔宇大道北侧宏信国投楼内。 法定代表人陈波，该服务中心主任。 委托代理人陈学文，江苏大业天平律师事务所。 委托代理人李传辉，江苏大业天平律师事务所。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区泽淮房屋拆迁有限公司，住所地淮安市淮安区萧湖人家菜场3楼。 法定代表人徐爱民，该公司总经理。 委托代理人薛怀松，该公司职工。 委托代理人陈学文，江苏大业天平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮安区西长街417号。 法定代表人王友胜，该局局长。 委托代理人薛怀松，该局征收中心副主任。 委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。 上诉人陈艳诉被上诉人淮安市淮安区城市资产管理服务中心（以下简称区城市资产中心）、淮安市淮安区泽淮房屋拆迁有限公司（以下简称区泽淮拆迁公司）、淮安市淮安区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）履行行政协议及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初405号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月23日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：陈国生、张志红系夫妻关系，两人生育四名子女，分别为大女儿陈丽军、二女儿陈丽玲、三女儿陈艳、四女儿徐路琴。1994年，陈国生通过土地转让形式获得淮交路原城东中巷东侧即淮安区童嘴村八组集体土地的使用权，并建有房屋，直至后来的翻建、扩建均未办理过建房手续及土地使用权证。2013年经测量案涉房屋面积合计490.63平方米，其中141.09平方米在2005年航拍图中无显示。2016年，因恩来干部学院周边环境整治工程建设需要，区城市资产中心负责与相应地块房屋所有权人进行协议拆迁，陈国生、张志红夫妇的上述房屋在该地块内。2017年1月20日，区城市资产中心作为征收人、区泽淮拆迁公司作为征收实施单位、陈国生、张志红及其四名子女分别作为被征收人就案涉土地上房屋共签订了12份安置协议。上述房屋于2016年底交拆。12份安置协议共认定陈国生夫妇房屋面积为624.05平方米，约定为陈国生夫妇及其子女安置六套门面房及六套住房。目前，已安置两套门面房及四套住房。接群众举报，陈国生安置中存在多认定面积的情况，淮安区纪委经审查发现当时负责面积认定的工作人员存在未认真调查被拆迁房屋面积，导致拆迁认定面积与2005年航拍图面积存在较大差距的情况，并对相关工作人员作出了党纪处分。因此，被告区城市资产公司认为上述安置协议无效，不再继续履行安置协议。原告认为应当继续履行协议内容，故提起本案诉讼。 被告区城市资产中心为淮安区人民政府办公室设立的具有独立法人资格的事业单位，负责土地前期开发等业务。被告区城市资产中心在答辩时向一审法院提起反诉，请求确认安置协议无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条的规定，一审法院不予准许。本案围绕原告要求继续履行安置协议的诉请进行审理。 本案的争议焦点是：一、三被告是否为本案适格被告；二、是否应当履行安置协议。 一审法院认为，区城市资产中心因城市建设与原告签订的安置协议，该协议具有实现行政管理、公共服务目标的性质，属于行政协议。原告对该安置协议的履行有异议，可以提起行政诉讼，原告具有主体资格。被告区城市资产中心是政府设立的具有土地开发、城市建设职能的独立法人事业单位，其具有与被征收人签订安置协议的职责，同时作为安置协议的签订方，其具有被告主体资格。区泽淮拆迁公司虽然在安置协议上盖有签章，但是作为征收实施单位，在安置协议中具有对被征收房屋进行拆除的职责，故而在安置协议上进行署名。本案原告要求履行安置协议中约定的安置义务，区泽淮拆迁公司不具备安置的职责，故区泽淮拆迁公司不是本案适格被告。本案是集体土地上房屋协议拆迁，区住建局不具有该项职能，其在安置协议上的签章是履行协议备案的职责，故区住建局不是本案适格被告。一审法院依法驳回原告对区泽淮拆迁公司、区住建局的起诉。 陈国生、张志红夫妇的房屋在拆迁安置时按其意愿分成几部分分别与陈国生、张志红夫妇及其子女签订了安置协议，共计12份，包含案涉安置协议。根据拆迁政策的规定，2005年航拍图中反映出的房屋面积认定为合法面积。12份安置协议共认定被拆除房屋面积为624.05平方米，超出2005年航拍图面积，超出2013年测量面积。上述情况已经相关部门查实，为此相关工作人员受到纪律处分。故安置协议中认定的面积与事实不符，违反征收政策，不应当继续履行。原告与区城市资产中心应根据实际情况，结合征收政策重新确定原告的安置利益。 综上，安置协议中对房屋面积的认定不符合事实，原告请求继续履行安置协议无事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈艳的诉讼请求。 上诉人陈艳上诉称：1、原审判决未确认三被上诉人强拆行为违法；2、2005年及2015年房屋航拍图仅能大概反映出建筑物的占地情况，均不能作为认定案涉房屋面积的依据；3、被上诉人提交的《淮安区民房、土地现场勘验记录》、《淮安区房地产普查意见认定表》均无被调查人签名，也无主管部门印章，故不能作为认定被拆房屋面积的依据，案涉被拆除房屋的合法面积约为750平方米；4、上诉人要求行政机关履行安置协议，原审法院却确认被诉协议无效；5、合并审理的另三案原告未收到判决书，程序违法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人区城市资产中心辩称：上诉人所持协议无效，且已获得足额安置，故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人区泽淮拆迁公司辩称：一、泽淮拆迁公司不是适格被告。二、上诉人户房屋的实际面积为490.63平方米，被诉协议无效。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人区住建局辩称：区住建局不是行政协议的相对人，只是安置协议的备案机关，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。本案中，区城市资产中心作为淮安区人民政府办公室设立的具有独立法人资格的事业单位，负责土地前期开发等业务，具有与被征收人签订安置协议的职责，且与被征收人签订了被诉安置协议，故一审法院依法认定其是本案的适格被告并无不当。区泽淮拆迁公司系区住建局的下属负责征收实施单位，不具备安置职责，不是本案适格被告，故一审法院驳回陈艳对区泽淮拆迁公司的起诉并无不当。区住建局虽不具有集体土地上房屋协议拆迁的职能，但区泽淮拆迁公司在案涉协议上盖章，应视为受区住建局的委托，故一审法院驳回陈艳对区住建局的起诉错误，本院予以纠正。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，被上诉人在不能依法履行协议的情况下，应当在法律规定的期限内采取相应的补救措施，对协议进行变更或解除，单方变更或解除协议，如给上诉人造成损失的应当依法作出赔偿决定。因案涉协议存在重大且明显违法情形，判决被上诉人继续履行该协议已无实际意义，故一审法院判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人陈艳上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人陈艳负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  石亚东 审判员  孙志丹 二○二一年五月十七日 法官助理李欣越 书记员陈青青 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……