北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终205号上诉人（一审原告）贾友宝，男，1988年2月20日出生，汉族，户籍所在地山东省平度市经济开发区。被上诉人（一审被告）中国铁路北京局集团有限公司(北京铁路食品安全监督管理办公室)，住所地北京市海淀区复兴路6号。法定代表人赵春雷，主任。委托代理人王然，中国铁路北京局集团有限公司(北京铁路食品安全监督管理办公室)工作人员。委托代理人陈刚，中国铁路北京局集团有限公司(北京铁路食品安全监督管理办公室)工作人员。上诉人贾友宝因不履行铁路食品安全监管职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。2020年11月13日，一审法院作出判决。该判决认为：根据《铁路运营食品安全管理办法》（2016年修订）第三条、第四条、第十六条及第二十二条的规定，国家实行铁路运营食品安全统一监督管理制度，中国铁路总公司负责组织铁路运营食品安全监督管理工作，铁路食品安全监督管理机构具体承担铁路运营食品安全监督管理工作，并接受所在地省级人民政府食品药品监督管理部门的业务指导。任何组织或者个人均可向铁路食品安全监督管理机构举报铁路运营食品安全违法行为。铁路食品安全监督管理机构应当依照《中华人民共和国食品安全法》等法律法规规定，对辖区内铁路运营中的食品生产经营活动实施许可和日常监督管理。铁路运营中的食品生产经营者违反食品安全法律法规的，由铁路食品安全监督管理机构依照有关规定给予行政处罚。同时，该办法公布了中国铁路北京局集团有限公司(北京铁路食品安全监督管理办公室，以下简称北京铁路食安办）等18个铁路食品安全监督管理机构名单。据此，北京铁路食安办应具有对贾友宝的举报投诉进行调查处理的法定职责。本案的争议焦点为，北京铁路食安办针对贾友宝的《铁路食品举报投诉履职申请书》是否存在超过法定期限未予答复的情形，即北京铁路食安办是否构成拖延履行法定职责。根据适时有效的《食品药品投诉举报管理办法》（2020年1月1日失效）第二十条的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，经批准可适当延长办理期限，延长期限一般不超过30日。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（三）其他部门协助调查所需时间。本案中，北京铁路食安办接到贾友宝的举报后，对被举报人进行了现场检查和询问，之后于2019年9月12日正式对该案进行立案、受理，并告知贾友宝。2019年9月19日，北京铁路食安办向天津市东丽区市场监督管理局（以下简称天津东丽区市监局）发送（津铁）食稽函[2019]10004号《关于协助核查“福津美”葡萄干产品情况的函》（以下简称10004号协查函），函请其对贾友宝举报的相关问题协助调查，天津东丽区市监局于2019年12月5日给予北京铁路食安办回复。依据上述法律规定，2019年9月19日至2019年12月5日这段时间可不计入北京铁路食安办的案件办理期限。因此，截至贾友宝于2019年12月27日向该院提起诉讼时，北京铁路食安办对该案尚处于法定的履责期限之内，并无不履行法定职责的情形。根据现行有效的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条的规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，因新冠肺炎疫情，北京市于2020年1月24日启动突发公共卫生事件一级响应。新冠肺炎疫情作为突然发生、造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，导致机关、企事业单位、社会团体无法正常开展工作，属于不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，构成不可抗力。故北京铁路食安办关于其因新冠肺炎疫情暂停本案调查、属于不可抗力的主张，具有一定合理性，该院不持异议，即2020年1月24日至2020年7月27日这段时间亦可不计入北京铁路食安办的案件办理期限内。故截至2020年8月26日北京铁路食安办向该院提交答辩状及证据材料时，北京铁路食安办尚处于法定的履责期限之内，且其于同日经审批决定延长办案期限30日，亦不存在不履行法定职责的情形。在疫情好转后，北京铁路食安办重启调查程序，发函请求天津市滨海新区市场监督管理局（以下简称天津滨海新区市监局）协助调查，经延期后于2020年10月22日向贾友宝作出《投诉举报办结告知书》，对其举报投诉予以办结并进行了答复。故，贾友宝关于北京铁路食安办未在法定期限内对其举报答复进行办结和答复的行为违法，要求判令北京铁路食安办对其举报投诉限期履行法定职责的主张，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。此外，对于贾友宝请求确认北京铁路食安办于2019年9月12日作出并向其送达的《受理决定告知书》违法的主张，因该告知书仅系北京铁路食安办处理该举报投诉案件的程序性行为，对贾友宝的权利义务并不产生实际影响，故其该项请求不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾友宝的诉讼请求。贾友宝均不服一审判决，上诉至本院。贾友宝的主要上诉理由为：一、一审审判程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条、第六十七条、第八十一条、第一百零一条的规定，上诉人于2019年12月27日就连同其他民事案件向一审法院递交立案材料，但一审法院拖延至上诉人于2020年4月8日再次邮寄立案，方在5月4日才立案。一审法院行政庭收到不同时间起诉状后，未及时联系立案庭及向上诉人明确，而是简单将两案并作一案进行审理。并滥用二次开庭程序，不仅严重损害了上诉人依法及时获得诉讼救济的权利，更不当增加了上诉人的诉讼成本和诉累，审判程序违法，显属不当，显失公正。二、一审法院适用法律错误。截至一审法院庭审，北京铁路食安办未提供执法履职中调查制作、收集的现场笔录、询问笔录等履职证明材料，即无有效证据证明其已对相关营业场所和人员进行了检查和调查询问，存在明显的事实认定不清、证据不足，且未向法院举证延期审批手续和延期告知，办案程序违法。综上，请求撤销一审判决，并依法改判并支持上诉人一审诉讼请求。北京铁路食安办辩称：一、一审审判程序合法，不存在上诉状中描述的程序违法情形。二、北京铁路食安办已经依法提供了相关证据，证明履职符合法律法规和规章的规定。三、北京铁路食安办履行法定职责过程中的程序性行为并不影响上诉人的合法权益，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，北京铁路食安办、贾友宝均向一审法院提交了证据。其中北京铁路食安办提交以下证据：1.现场笔录，证明北京铁路食安办履行法定职责进行现场调查；2.询问笔录，证明北京铁路食安办对被举报人进行调查询问；3.立案审批表，证明北京铁路食安办立案时间；4.《受理决定告知书》，证明北京铁路食安办对贾友宝举报予以受理并告知原告；5.10004号协查函，证明北京铁路食安办向天津东丽区市监局发函协查起始时间；6.《关于对天津中滨食品有限公司相关协查情况的复函》（津市场监管丽函﹝2019﹞124号，以下简称124号复函），证明天津东丽区市监局协查答复时间；7.124号复函的邮寄信封，证明北京铁路食安办收到该复函的时间；8.行政处罚案件有关事项审批表，证明北京铁路食安办经审批延长办案期限；9.《协助调查函》（京铁监﹝2020﹞1号，以下简称1号协查函），证明北京铁路食安办向天津滨海新区市监局发函请求协助调查；10.邮寄信封，证明北京铁路食安办发送1号协查函的时间。贾友宝提交以下证据：1.《铁路食品举报投诉履职申请书》、购物小票，证明其向北京铁路食安办提出履责申请及提出时间；2.《受理决定告知书》及邮箱答复截屏，证明北京铁路食安办予以受理后一直未作出答复，构成不履责。上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院认证如下：北京铁路食安办、贾友宝提交的全部证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信。但贾友宝提交的全部证据均证明不了北京铁路食安办存在不履行法定职责的情形，对该项证明目的法院不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。经查阅一审卷宗及询问各方当事人，上述证据已经一审法院庭审质证。本院经审查，同意一审法院的上述认证意见。根据上述经确认有效的证据，本院经审理查明事实如下：2019年9月8日，贾友宝向北京铁路食安办邮寄提交《铁路食品举报投诉履职申请书》，举报天津津铁豪邦商业管理有限公司（以下简称津铁豪邦公司）在天津火车站销售的“福津美”葡萄干（以下简称涉案食品）未按照预包装食品标签标示的低温贮存条件存放以及预包装食品标签“营养成分表”中标示的能量值错误。其履职请求为：“1、依法确认被举报人销售的‘福津美’葡萄干不符合食品安全标准，积极、全面履行调查、移送法定职责；2、依法责令下架并召回涉案商品，并予以罚款，处罚结束后依法给予举报奖励和向社会主动公开处罚信息；3、依法限期受理举报人的诉求，七日内电子邮箱送达受理告知，并将调查处理情况和办结结果及时以书面回复。”2019年9月9日，北京铁路食安办执法人员到津铁豪邦公司天津火车站店进行现场检查并制作现场笔录，同时对其经理进行询问并制作询问笔录。2019年9月12日，北京铁路食安办对该案予以立案并通过电子邮箱向贾友宝送达《受理决定告知书》。同年9月19日，北京铁路食安办向天津东丽区市监局发送10004号协查函，函请其核实：1.食品生产许可证编号SC11712011003493是否由该局核发，是否合法有效；2.涉案食品是否由天津中滨食品有限公司（以下简称中滨食品公司）生产；3.涉案食品贮存条件是否符合国家标准；4.如该局认定产品符合规定，请针对投诉举报等内容出具相关证明材料。同年12月4日，天津东丽区市监局作出124号复函，该复函主要内容为：1.许可证编号SC11712011003493的生产许可证为该局发放，合法有效。2.涉案食品系由天津福美商贸有限公司(以下简称福美商贸公司）委托中滨食品公司生产。3.关于涉案食品在售卖过程中是否符合包装标示的贮存条件请依据现场情况判定。4.关于涉案食品营养成分表能量标注是否符合国家食品安全标准请进行标签检测判定，或函询福美商贸公司所在地的市场监管部门。次日，北京铁路食安办收到该复函。贾友宝认为北京铁路食安办已构成不履行法定职责，于2019年12月27日向一审法院提起行政诉讼，请求确认北京铁路食安办未在法定期限内针对其2019年9月8日提交的关于涉案食品《铁路食品举报投诉履职申请书》依法办结和告知办理结果的不履行法定职责行为违法，并责令北京铁路食安办限期依法履行法定职责；确认北京铁路食安办于2019年9月12日通过电子邮箱作出的《受理决定告知书》违法，并责令其限期重作答复；本案诉讼费由北京铁路食安办承担。在一审法院庭审中，贾友宝明确本案诉讼请求以其于2019年12月27日提交的起诉状为准。北京铁路食安办称，该办于2020年10月22日作出《投诉举报办结告知书》，告知贾友宝被举报人违法行为轻微，决定不予处罚。北京铁路食安办主张上述告知书已经通过电子邮箱送达给贾友宝。本院认为：《铁路运营食品安全管理办法》（2016年修订）第三条、第四条、第十六条、第二十二条及附件规定，北京铁路食安办作为铁路食品安全监督管理机构，具有对辖区内铁路运营中的食品生产经营活动进行监督管理的职责，并有权对铁路运营中的食品生产经营者违反食品安全法律法规的行为进行查处。参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条第三项、第五十七条的规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因、有其他特殊情况，经批准可以延长案件办理期限。因不可抗力致使案件暂时无法调查的，经市场监督管理部门负责人批准，可以中止案件调查。在案件处理过程中有关中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入案件办理期限。本案中，贾友宝于2019年9月8日向北京铁路食安办反映涉案食品不符合食品安全标准等问题。北京铁路食安办于2019年9月12日对该举报予以立案。同年9月19日，北京铁路食安办向天津东丽区市监局发出10004号协查函，同年12月5日该办收到天津东丽区市监局作出的124号复函。此协查期间属于上述规章规定的可以不计入案件办理期限的情形。截至同年12月27日贾友宝向一审法院提起本案诉讼时，该举报案件的办理期限尚未届满。且在此期间仍施行的《食品药品投诉举报管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第21号，2020年1月1日废止）第二十一条第一款规定的向举报人反馈办理结果的答复期限亦未届满。因此，在贾友宝提起本案诉讼时，北京铁路食安办办理贾友宝举报案件仍在履责期限内。贾友宝要求确认该办在法定期限内对其举报未予依法办结和告知办理结果的不履行法定职责行为违法，并责令北京铁路食安办限期依法履行法定职责，理由不能成立。一审法院据此判决驳回贾友宝的该部分诉讼请求正确。贾友宝关于北京铁路食安办未提交证据，其认定事实不清，办案程序违法等上诉意见，因在贾友宝提起本案诉讼时，北京铁路食安办对贾友宝举报案件的办案期限尚未届满，北京铁路食安办对其举报办理结果是否正确、合法等问题，不属于本案审查范围，其可以通过其他途径解决。关于贾友宝要求确认北京铁路食安办于2019年9月12日通过电子邮箱作出的《受理决定告知书》违法的诉讼请求，因北京铁路食安办作出并向贾友宝送达《受理决定告知书》，系北京铁路食安办办理贾友宝举报案件过程中的行为。贾友宝单独针对该行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院予以驳回亦正确。根据一审法院庭审笔录的记载，贾友宝在一审法院庭审中明确的诉讼请求，与其2019年12月27日提交的起诉状中列明的诉讼请求一致。且经本院审查，一审法院在本案审理中亦不存在程序违法之处。贾友宝的相关上诉理由，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决驳回贾友宝的诉讼请求并无不当，本院予以维持。贾友宝的上诉理由均依据不足，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人贾友宝负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 李 茜二〇二一年五月二十日法官助理 赵胜利书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十三条有下列情形之一的，经市场监督管理部门负责人批准，中止案件调查：……（三）因不可抗力致使案件暂时无法调查的；……第五十七条适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。3.《铁路运营食品安全管理办法》第三条国家实行铁路运营食品安全统一监督管理制度。国家食品药品监督管理总局负责指导铁路运营食品安全监督管理工作。中国铁路总公司负责组织铁路运营食品安全监督管理工作。铁路食品安全监督管理机构具体承担铁路运营食品安全监督管理工作，并接受所在地省级人民政府食品药品监督管理部门的业务指导。第四条任何组织或者个人均可向铁路食品安全监督管理机构举报铁路运营食品安全违法行为，了解食品安全信息，对铁路运营食品安全监督管理工作提出意见和建议。第十六条铁路食品安全监督管理机构应当依照《食品安全法》等法律法规规定，对辖区内铁路运营中的食品生产经营活动实施许可和日常监督管理。第二十二条铁路运营中的食品生产经营者违反食品安全法律法规的，由铁路食品安全监督管理机构依照有关规定给予行政处罚。涉嫌食品安全犯罪的，按照有关规定移送公安机关依法处理。附件：铁路食品安全监督管理机构名单……3.北京铁路食品安全监督管理办公室……