湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘11行终80号 上诉人（原审原告）：蓝山县塔峰镇三里村第7村民小组，住所地湖南省蓝山县塔峰镇三里村。 代表人：黄会德，男，该组组长。 委托诉讼代理人：罗继平，男，湖南银联律师事务所律师。 委托诉讼代理人：雷典霖，男，湖南银联律师事务所实习律师。 被上诉人（原告被告）：蓝山县行政审批服务局，住所地湖南省蓝山县塔峰镇科技路政务中心。 法定代表人：李玉涛，女，该局局长。 委托诉讼代理人：李青松，男，湖南昱众律师事务所律师。 委托诉讼代理人：彭少坤，男，湖南昱众律师事务所律师。 原审第三人：宋冬清，男，1961年9月12日出生，汉族，湖南省蓝山县人，住湖南省蓝山县。 委托诉讼代理人：谭青生，男，湖南谭青生律师事务所律师。 上诉人蓝山县塔峰镇三里村第7村民小组（以下简称三里村7组）因诉被上诉人蓝山县行政审批服务局(以下简称蓝山县审批局)、原审第三人宋冬清规划行政许可一案，不服湖南省道县人民法院（2020）湘1124行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，第三人宋冬清系蓝山县塔峰镇三里村8组（以下简称三里村8组）村民，1993年3月，宋冬清购得三里村8组的米厂房屋。因蓝山县人民政府三蓝综合体项目建设需要，该房屋被征收，宋冬清于2018年5月23日与蓝山县土地和房屋征收补偿事务中心（以下简称蓝山县征收中心）签订了《蓝山县三蓝综合体项目集体土地上房屋征收补偿与安置协议书》（以下简称《房屋征收补偿协议》）。2019年11月5日，经蓝山县征收中心会审，宋冬清符合安置资格，双方又签订了《蓝山县集体土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《补充协议》），因宋冬清选择集中迁建安置方式，蓝山县人民政府根据《蓝山县三蓝综合体项目房屋征收与补偿安置实施方案》，安置宋冬清宅基地为A区预留安置地125平方米，由宋冬清自行新建住宅，安置地点为边贸中路东侧、新民西路两侧（以规划安置图为准）。2019年11月28日，蓝山县征收中心和蓝山县三蓝综合体项目指挥部向宋冬清颁发了蓝征安字（2019）第056号《房屋征收安置证》（以下简称《安置证》）。2019年12月24日，蓝山县三蓝综合体项目指挥部向蓝山县城乡规划事务中心出具了《关于商请办理规划手续的函》，请求按规定给予宋冬清办理规划手续。宋冬清遂于2019年12月25日向被告蓝山县审批局提出申请办理建设用地及工程规划许可证，并提供了宋冬清的户籍材料、《安置证》、《补充协议》、《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》等相关材料用于审核。被告受理后，对宋冬清提供的材料进行了审核，于2020年1月7日向宋冬清颁发了蓝审建规[地]字第2020003号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》）。原告三里村7组认为被告向第三人宋冬清审批发证的行为已损害了原告的合法权益，故诉至法院。 原判认为，第一，被告蓝山县审批局具有建设用地审批行政许可的法定职权。湘编办函[2019]185号《关于推进蓝山县相对集中行政许可权改革试点工作的函》，该文件同意永州市人民政府在蓝山县开展相对集中行政许可权改革试点工作，蓝山县审批局集中统一行使《蓝山县相对集中行政许可权改革试点事项目录》所列的行政许可权及关联事项职权，该目录包括城乡个人建房用地审批行政许可事项，因此，被告具有用地审批行政许可的法定职权。第二，本案中涉及办理建设用地规划许可的土地，其土地使用权是基于对第三人宋冬清被征收房屋的安置补偿，且符合城乡规划要求。宋冬清在向被告申请办理建设用地规划许可证时，已提交了《安置证》、《补充协议》、《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》等资料，被告受理并审核后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条和《湖南省实施办法》向宋冬清作出准予建设行政许可决定并无不当。因此，被告作出的行政行为具有事实和法律依据，符合法定程序，该行政行为合法。原告的诉请缺乏事实依据应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告三里村7组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告三里村7组负担。 上诉人三里村7组不服一审判决，上诉请求撤销原判，改判支持上诉人一审的全部诉讼请求。事实与理由：一审判决认定事实及适用法律错误，依法应当予以改判。1、一审判决认定“涉及办理建设用地规划许可的土地，其土地使用权是基于对宋冬清被征收房屋的安置补偿”属认定事实错误。征收部门给予宋冬清的补偿项目中包含了114.57平方米的宅基地征收补偿，而其房屋的补偿仅仅是33475.5元，房屋价值与给予的125平方米安置用地的价值严重不对等。2、上诉人享有集体土地所有权的米厂用地被征收，上诉人有权获得征地补偿，被上诉人没有尽到基本的审查义务，致使安置对象再次认定错误，补偿严重不公加剧，其对宋冬清的审批发证的行政许可行为，依据严重不足。3、被上诉人没有考虑本案基础关联行政行为，发证行为损害了上诉人的合法权益。宋冬清能否获得用地安置须有充足的证据和详实的依据。被上诉人对宋冬清提交的有关材料没有全面审查，没有听取上诉人作为利害关系人的意见，没有经过基本的调查核实，仅凭宋冬清提交的《安置证》等材料进行审查发证，审查程序严重缺失。4、宋冬清在蓝山县城拥有多处住处，米厂房屋被征收前，宋冬清并未居住，宋冬清并不具备用地安置的基本条件和现实需要，其获得安置地块明显违背“一户一宅”政策。相反，上诉人的集体土地被征收永久丧失土地权属，二百余人集体利益应当公平受到保护。 被上诉人蓝山县审批局答辩称，一、宋冬清申请安置地规划许可材料符合拆迁安置地规划行政许可条件，程序合法，被上诉人依法核发建设用地规划许可证的行为合法有效。1、宋冬清的房屋被征收，与征收部门签订了《房屋征收补偿协议》、《补充协议》，宋冬清获得安置地一处，并取得了《安置证》。宋冬清向被上诉人申请办理规划建设用地及工程规划许可证。被上诉人受理后，依法对宋冬清提供的户籍资料、身份证件、《安置证》、《补充协议》、《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》等材料进行了审核，完全符合《中华人民共和国城乡规划法》、蓝山县人民政府蓝政发[2019]3号文件和蓝山县城乡规划委员会蓝规委发[2015]04号文件要求。二、上诉人的上诉请求没有依据。本案是征地拆迁安置后的土地审批行为，上诉人若对涉案土地及土地上的房屋征收补偿安置有异议，可另行申请相关职能部门处理，被上诉人是行政许可的职能部门，仅对申请人宋冬清是否符合行政规划许可要求进行审查，对宋冬清是否符合安置条件无权进行实质审查。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，判决正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人宋冬清述称，上诉人的上诉理由及上诉请求，既无事实依据也无法律依据，均不能成立。1、政府征收宋冬清的合法房屋，将国有土地安置给宋冬清建房，价值是否对等不由上诉人来评判。政府并未将上诉人的土地安置给宋冬清，并没有损害上诉人的利益。2、上诉人没有任何证据证实米厂房屋所占土地归其所有。宋冬清提交的1993年《卖契》，宋冬清购买米厂房屋27年，且一直居住在米厂，上诉人是明知的，且27年均未提出异议。若上诉人对三里村8组出售有异议，也应诉三里村8组。3、蓝山县审批局核发的涉案《建设用地规划许可证》，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。4、上诉人与被诉行政行为没有利害关系。涉案米厂房屋和土地不属于上诉人，上诉人并非安置补偿对象，涉案规划行政许可没有损害上诉人的合法权益。5、宋冬清夫妇只有1993年购买米厂的房屋一处，上诉人儿子一户的住宅和女儿一户的住宅，并不属于宋冬清夫妇。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审第三人宋冬清系三里村8组村民。1993年3月，宋冬清与三里村8组签订《卖契》，宋冬清以1600元的价格购得三里村8组的老保管室（即米厂房屋）一座。因蓝山县人民政府三蓝综合体项目建设需要，宋冬清购买的米厂房屋被征收。2018年5月23日，原蓝山县征地拆迁管理办公室（现蓝山县征收中心，甲方）与宋冬清（乙方）签订了《房屋征收补偿协议》，约定征收乙方正房面积114.57平方米，由甲方给付乙方房屋征收补偿费用、搬家费、奖励合计52829.1元。后蓝山县征收中心对三蓝综合体项目被征收户是否符合安置条件进行了会审，并对会审确定的被征收户的补偿金额和安置方式进行了三榜公示，其中明确宋冬清户符合安置条件，安置方式为集中迁建。2019年11月5日，蓝山县征收中心（甲方）与宋冬清（乙方）又签订了《补充协议》，约定由甲方给付乙方房屋及附属设施补偿款、其他补偿款7106.5元；宋冬清选择集中迁建安置方式，按照《三蓝综合体项目房屋征收与补偿安置实施方案》（蓝综指发[2014]1号），由甲方安排乙方宅基地为A区预留安置地125平方米，由乙方自行新建住宅，安置地点为边贸中路东侧、新民西路两侧（以规划安置图为准）。2019年11月28日，蓝山县征收中心和蓝山县三蓝综合体项目指挥部向宋冬清颁发了《安置证》，载明“被征收户宋冬清符合房屋征收安置条件，现在三蓝综合体安置区给予安置建房用地125平方米，编号为A区第18号与19号之间的预留安置地125平方米，具体安置范围详见规划安置平面图，此安置地不得转让”。2019年12月24日，蓝山县三蓝综合体项目指挥部向蓝山县城乡规划事务中心出具了《关于商请办理规划手续的函》，请求按规定给予宋冬清办理规划手续。2019年12月25日，宋冬清向被上诉人蓝山县审批局提出办理建设用地及工程规划许可证的申请，并提供了宋冬清的身份证明材料、《安置证》、《补充协议》、《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》等相关材料用于审核。被上诉人受理后，对宋冬清提供的材料进行了审核，于2020年1月7日向宋冬清颁发了《建设用地规划许可证》。上诉人三里村7组认为被上诉人向宋冬清核发的《建设用地规划许可证》已损害其合法权益，故诉至法院请求撤销蓝山县审批局向宋冬清颁发的蓝规审（2020）字第002号私人住宅建设用地规划审批单（以下简称建设用地规划审批单）及《建设用地规划许可证》，责令蓝山县审批局收回或注销已向宋冬清发放的《建设用地规划许可证》，并责令蓝山县审批局就征收上诉人所有的集体土地（含宋冬清的房屋）应否向当事人审批发放私人住宅建设用地规划手续问题重新作出处理。 另查明，2020年8月7日，三里村7组认为米厂房屋所占土地归该组所有，米厂房屋归三里村8组所有（后三里村8组将该房屋转让给宋冬清）,涉案土地被征收，政府没有张贴或送达征地公告、土地调查结果及征地补偿实施政策等文件资料，没有听取三里村7组的意见和签订征地补偿安置协议，没有保障三里村7组的知情权、参与权。2019年4月3日，三里村7组负责人黄会德私人账户收到6880元，2020年3月打印银行回单时显示摘要为“征拆安置”，三里村7组及其组员不明白该款项是涉及什么内容的征拆安置款，故诉至本院，请求判令蓝山县人民政府、蓝山县自然资源局、蓝山县征收中心向三里村7组履行征地补偿安置职责，或判令蓝山县人民政府、蓝山县自然资源局、蓝山县征收中心就征收三里村7组集体土地未给予用地安置问题作出处理。2020年8月14日，本院作出（2020）湘11行初118号行政裁定，认定：一、根据《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（永政发〔2013〕28号）、《蓝山县三蓝综合体项目房屋征收与补偿安置实施方案》（蓝综指发[2014]1号）的规定，合法房屋被征收的给予相应安置，且安置对象为村民个人。涉案房屋归宋冬清所有，三里村7组不是涉案房屋的权利人，且三里村7组作为村民集体，明显不属于安置对象。三里村7组作为涉案土地的所有权人，既不是宅基地使用权人，也不是房屋所有权人，只能获得剥离了宅基地使用权价值、房屋所有权价值的一般土地价值的补偿费用，无权要求用地安置。二、政府就征收涉案土地已经向三里村7组支付了征地补偿款，积极履行了征地补偿法定职责。若三里村7组对行政机关的征收补偿行为不服，应当针对行政机关作出的征收补偿行为提起行政诉讼。故三里村7组诉请要求政府给予用地安置，明显缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定对三里村7组的起诉不予立案。三里村7组不服上诉，湖南省高级人民法院于2020年12月28日作出（2020）湘行终1381号行政裁定，认定2019年4月3日相关部门已将案涉土地征收补偿款6880元汇入了三里村7组负责人黄会德的银行账户，在相关部门已对案涉土地征地补偿问题作出处理的情况下，三里村7组再起诉蓝山县人民政府、蓝山县自然资源局、蓝山县征收中心履行征地补偿安置职责，其起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。 认定上述事实的主要证据有：1、《卖契》、《蓝山县三蓝综合体项目房屋征收与补偿安置实施方案》、《房屋征收补偿协议》、三蓝综合体项目房屋征收公示第三榜、公示照片；2、宋冬清的身份证明资料、《蓝山县私人住宅建设用地规划申请表》、《安置证》、《补充协议》、《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》、《受理通知书》、《建设报建项目会签单》、规划设计缴款收据、蓝规审（2020）字第002号蓝山县城市规划区私人住宅建设用地规划审批单存根；3、（2020）湘11行初118号行政裁定书、（2020）湘行终1381号行政裁定书。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人三里村7组一审提出的诉讼请求有无事实和法律依据，涉案《建设用地规划许可证》是否合法。 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人诉请“请求撤销被上诉人蓝山县审批局的建设用地规划审批单”，明显不具有可诉性。因为涉案建设用地规划审批单是蓝山县审批局在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力和行为，并非对外发生法律效力的规划行政许可行为，属内部审批程序，不具有可诉性。 二、被上诉人依申请对原审第三人宋冬清已取得的安置用地是否符合建设用地规划条件进行了审核，并依法核发《建设用地规划许可证》合法。上诉人提出“撤销蓝山县审批局的《建设用地规划许可证》，责令蓝山县审批局收回或注销已向宋冬清发放的《建设用地规划许可证》，并责令蓝山县审批局就征收上诉人所有的集体土地（含宋冬清的房屋）应否向当事人审批发放私人住宅建设用地规划手续问题重新作出处理”的诉讼请求，无事实和法律依据。 第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。也就是说，建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，宋冬清在向被上诉人申请办理建设用地规划许可证时，其已提交取得涉案安置用地的土地使用权的依据，即宋冬清与征收部门签订的《补充协议》、征收部门核发的《安置证》以及征收部门商请被上诉人的《关于商请办理规划手续的函》、《三蓝综合体安置用地明细表》、《宋冬清安置用地红线图》等资料，被上诉人受理并审核后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条和《湖南省实施办法》确认宋冬清建设用地的位置、性质、面积和范围等符合城市规划，并核发建设用地规划许可证，并无不当。 第二，宋冬清与征收部门签订的《补充协议》、征收部门核发的《安置证》，证实宋冬清取得了涉案安置用地的土地使用权。上诉人并没有取得涉案安置用地的土地使用权，且与涉案安置用地无其他利害关系，被上诉人核发涉案安置用地规划许可证的行为，并没有损害上诉人的合法权益。本案中，被上诉人作为建设用地规划许可的职能部门，其应对宋冬清取得的安置用地的位置、用地性质、面积和范围等是否符合城市规划进行审核。对涉案集体土地上的米厂房屋征收，以及征收部门确认宋冬清符合安置条件，并协议给予安置用地等一系列行政行为并无权进行实质审查。综上，上诉人提出“宋冬清无安置资格，无权取得涉案安置用地；上诉人的集体土地被征收，应给予安置用地；被上诉人没有考虑本案基础关联行政行为，未尽到基本审查义务等，损害了上诉人的合法权益”等上诉理由，均不能成立，本院不予采信。 一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓝山县塔峰镇三里村第7村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二一年五月十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。