山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁14行终90号 上诉人（原审原告）马金梅，女，1970年1月28日出生，汉族，住山东省夏津县。 委托代理人宁耀华，德州开发大明镜法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）夏津县人力资源和社会保障局，住所地山东省夏津县南城街236号。 法定代表人马丰广，局长。 出庭负责人贾长杰，党组成员。 委托代理人张岳彬，该单位工作人员。 委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。 上诉人马金梅因基本养老保险待遇认定一案，不服山东省夏津县人民法院（2021）鲁1427行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告马金梅出生日期为1970年1月28日。1993年8月15日，马金梅被夏津县教育局录用为“合同制工人”，之后一直在教育系统从事教师工作。2020年1月，原告年满50周岁，被告审核批准了原告退休手续。原告退休时其人员类别为“事业专技”，职务为“十级专技”，参加工作时间为1993年8月，连续工龄为26年。2020年8月10日，夏津县人民政府召开政府常务会议，建议自2020年9月起，在教育系统内试点实施延长退休政策，由教育局根据鲁人发【2007】93号文件精神，制定具体实施办法，对有专业职称并被聘任满10年的工人身份女职工，经申请可延长至55周岁退休。2020年10月22日，夏津县教体局印发《夏津县中小学、幼儿园工人身份女职工延迟退休的实施办法（试行）》，决定自2020年9月1日起试行工人身份女职工延迟退休政策。原告马金梅认为其符合延迟至55周岁退休的政策，故向本院提出行政诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点为，被告2020年1月确认原告具备退休资格从而为其办理退休审批手续的行政行为是否合法？2007年11月10日，山东人事厅下发【2007】93号文件，转发了人事部国人部发（2004）63号《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》，其中第五条的规定，关于受聘人员退休的待遇：1.受聘人员原则上按所聘岗位国家规定的条件办理退休（退职）；2.对由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的人员，在专业技术岗位或者管理岗位聘用满10年，且在所聘岗位退休（退职）的，可按所聘岗位国家规定的条件办理退休（退职），并享受相应的退休(退职)待遇。3.对首次聘用时由专业技术岗位或管理岗位受聘到工勤岗位的人员，任原职务满5年、符合订立聘用至退休合同且保留原国家规定工资待遇的，应按专业技术岗位或管理岗位国家规定的条件办理退休（退职），并享受相应的退休（退职）待遇。本案中，原告马金梅虽以招工形式进入夏津县教育系统，但一直从事专业技术岗位工作26年，至退休时其聘任职务为十级专技。从马金梅的工作经历来看，其符合上述文件第五条第2项规定，可以按所聘岗位的法定退休年龄，即女年满55周岁办理退休手续。但综合分析上述规定第2项的“可按”和第3项的“应按”可知，“可按”是弹性规定，赋予各个地区根据具体情况自主决定的权利。退休待遇问题政策性极强，涉及面很广，需要各地政府机关根据当地情况统筹把握，在夏津县人民政府未研究确定类似人员延迟退休的情况下，被告夏津县人社局依照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一款第（一）项“男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年”的工人应当退休的规定，在2020年1月原告年满50周岁时为其办理退休手续的行政行为并不违法，应予以维护。原告关于其为事业单位的专业技术人员，依法应在55周岁退休的主张，因无法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告马金梅的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由原告马金梅负担。 上诉人马金梅不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销夏津县人民法院(2021)鲁1427行初3号行政判决；改判撤销被上诉人对上诉人的退休审批手续。事实与理由：一、一审法院认定上诉人符合人事部《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资等问题的处理意见(试行)》(下称《意见》)第五条第2项规定是错误的。《意见》第五条第2项专指的是由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的人员，而上诉人始终从事的是一线教学工作，始终工作在专业技术岗位，不存在由工勤岗位受聘到专业技术岗位的问题。正如一审法院认定的“马金梅虽以招工形式进入夏津县教育系统，但一直从事专业技术岗位26年”的事实。《意见》第五条第2项所称由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的情况，是指以事业单位试行《意见》时为时间节点，即试行聘用制度前从事工勤岗位、试行聘用制度后受聘于专业技术岗位的人员。上诉人虽然在26年前被夏津县教育局以“全民合同制工人”录用，但工作伊始即从事教学工作至被退休，上诉人不是在试行聘用制度时才受聘于专业技术岗位的。一审法院一方面认为上诉人“马金梅虽以招工形式进入夏津县教育系统，但一直从事专业技术岗位26年”，却又称“从马金梅的工作经历来看，其符合上述文件(《意见》)第五条第2项规定(即从工勤岗位转聘到专业技术岗位)”，逻辑严重混乱。上诉人的工作经历就是一直从事专业技术岗位26年，从未从事过工勤岗位，不符合《意见》第五条第2项的规定。一审法院将上诉人划归为“可按所聘岗位国家规定的条件办理退休”的范围，不仅是对事实的不尊重，也是对行政政策的曲解。二、一审法院认为上诉人为事业单位的专业技术人员，应依法在55周岁退休的主张无法律依据，是错误的。在旧的人事管理制度下，事业单位的人事是按照身份进行管理，即分为干部身份和工人身份区别管理。2014年国家总理签发了第652号国务院令，公布了《事业单位人事管理条例》，条例第五条明确规定了“国家建立事业单位岗位管理制度”。国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部共同解答该条例有关问题时指出：“岗位管理是事业单位人事管理的重要内容，分类设置岗位有利于转换事业单位用人机制，实现对工作人员由身份管理向岗位管理转变”。因此，自2014年7月1日施行《事业单位人事管理条例》后，事业单位的工作人员不再适用身份管理，不存在工人身份、干部身份的区别管理，只能按照《事业单位人事管理条例》规定的管理、专业技能和工勤岗位管理。退休审批表载明上诉人的人员类别为事业专技，职务为十级专技，说明了上诉人的所在单位已经实行了岗位管理，排除了身份管理。上诉人符合《意见》第五条第1项指出的“受聘人员原则上按所聘岗位国家规定的条件办理退休”的规定。因此，上诉人要求应在年满55周岁退休的主张既有法律依据，也有行政政策依据。三、一审法院认为对《意见》的执行“需要各地政府机关根据当地情况统筹把握，在夏津县人民政府未研究确定类似人员延迟退休的情况下”，被上诉人在上诉人年满50周岁时办理退休手续的行政行为并不违法，应予以维护是极其错误的。《意见》出台于2004年，对于夏津县境内是否执行、怎样执行却在16年之后才研究，足以体现了中央政令不通的恶劣现象。一审法院认为被上诉人的行为并不违法予以维护，是对不认真贯彻执行中央政令行为的一种褒扬。既然被上诉人也认为延迟退休可以调动事业单位女职工及一线教师积极性，特别是缓解教育系统教师编制压力，理应按照“可按”条款办理上诉人的退休审批。从夏津县的实际情况看，延迟退休是利国利民的事情，一审法院却置社会效果而不顾，对被上诉人明显不当的行为简单的认为不违法予以维护，是错误的。被上诉人做为事业单位人事制度改革的贯彻执行者，不按《意见》要求的“认真贯彻执行”“认真研究和妥善处理本地区、本部门实施中的具体问题”，而是在出现了上访事件以后，将皮球踢给夏津县人民政府。据上诉人了解，在上诉人等人集体信访之前，夏津县人民政府从未对“是否按所聘岗位规定条件办理退休”的问题作出过任何决定。这是被上诉人不负责任的上推下卸行为，是典型的懒政不作为。一审判决是对被上诉人这种行为的纵容和支持。四、上诉人的退休不适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》出台于1978年，实行的是旧的人事管理体制。《事业单位人事管理条例》实施后，事业单位的人事管理已经从身份管理转变为岗位管理。因此，上诉人的身份已由人员类别所替代，其与30年前《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》所指的工人有本质的区别。因此，上诉人的退休不适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定。总之，一审法院置上诉人“虽以招工形式进入夏津县教育系统，但一直从事专业技术岗位26年”的事实而不顾，对《事业单位人事管理条例》明确的规定视而不见，对被上诉人明显不当的行政行为予以维护的错误判决应予纠正。 被上诉人夏津县人力资源和社会保障局答辩称，一、一审认定事实清楚。马金梅出生于1970年1月28日，1993年8月15日被夏津县教育局录用为“合同制工人”，之后一直在教育系统从事教师工作。2020年1月马金梅年满50周岁，连续工龄26年，退休前人员类别为“事业专技”，职务“十级专技”。二、一审适用法律正确。1.2020年1月马金梅已年满50周岁，连续工龄超过10年，符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发(1978〕104号)第一条“全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：(一)男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。”的规定，应当办理退休。2.《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)》第五条规定的内容是“受聘人员的退休(退职)待遇”问题，不涉及退休年龄规定，上诉人要求按照该规定要求55周岁退休，没有依据。3.按照上诉人逻辑，《事业单位人事管理条例》第五条规定了“国家建立事业单位岗位管理制度”、“实现对工作人员由身份管理向岗位管理转变”，但是《事业单位人事管理条例》对退休年龄并没有明确规定。《事业单位人事管理条例》第七章第三十六条规定“事业单位工作人员符合国家规定退休条件的，应当退休”，可见在该条例在没有明确岗位退休年龄的情形下，仍然应适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978)104号)第一条规定的退休年龄，上诉人50周岁退休符合规定。4.2020年10月22日夏津县教育和体育局印发《夏津中小学、幼儿园工人身份女职工延迟退休的实施办法(试行)》，该文件没有溯及力，不影响上诉人的退休。该实施办法属于抽象行政行为，其出台的时间早晚需结合当地实际情况确定，该问题不属于行政诉讼审理的范围。综上，一审认定事实清楚、适用法律正确，恳请驳回上诉、维持原判。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，根据《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)》（国人部发〔2004〕63号）第五条第2款规定：“对由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的人员，在专业技术岗位或管理岗位聘用满10年（本意见下发前已被聘用的，可连续计算）且在所聘岗位退休（退职）的，可按所聘岗位国家规定的条件办理退休（退职），并享受相应的退休（退职）待遇。”该规定不属于法律强制性规定，未明确专业技术岗位或管理岗位上聘用人员的具体退休年龄，仅在是否按所聘岗位国家规定的条件办理退休的问题上，赋予了各个地区根据当地情况自主决定的权利。其次，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一款规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。”该文件是国家政策层面对干部与工人退休年龄的具体规定，也是目前仍然有效的法定退休年龄的文件依据。本案中，上诉人马金梅于1993年8月15日参加工作，其《录用工人审批表》载明身份是“合同制工人”。马金梅出生日期为1970年1月，至2020年1月已年满50周岁，其身份未发生变化，且连续工龄满10年，夏津县人社局为其办理退休手续，符合上述《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定以及《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)》（国人部发〔2004〕63号）赋予的选择职权，并无不当。再次，对于上诉人马金梅所称其不是工人身份，而是事业单位中专业技术人员的问题。根据中共中央组织部、人事部、中央编办《关于进一步加强管理严肃干部人事工作纪律有关问题的通知》（人发[2001]88号）第二、三条可知，工作身份的转变必须遵守考试录用制度，面向社会公开招考，严格执行不准“以工代干”、“转干”的规定。通过二审法庭调查查明，上诉人马金梅并没有转变身份的相关材料，即上诉人仍然是工人身份，其所称一直从事教师工作和“十级专技”的职务，亦并不能改变其身份。故马金梅主张应按55周岁办理退休手续，无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人马金梅的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马金梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二一年五月十二日 法官助理杨晓婧 书记员袁娜