江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终244号 上诉人(原审原告)李士广，男，汉族，住淮安市清江浦区。 委托代理人周涛,北京诚略律师事务所律师。 委托代理人李林峰，男，汉族，户籍地淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)刘洪美，女，汉族，住淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)张永珍，女，汉族，住淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)孙慈林，男，汉族，住淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)孙国亮，男，汉族，住淮安市清江浦区。 上诉人(原审原告)暨孙国亮的委托代理人陈晓雯，女，汉族，住淮安市清江浦区。 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。 法定代表人赵洪涛,该区区长。 出庭应诉负责人刘玉梅，该区副区长。 委托代理人祝阳，淮安市清江浦区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人咸进，江苏天淮律师事务所律师。 原审原告徐建华等9人。（具体名单附后） 刘洪美等15人诉淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）征收房屋一案，刘洪美等6人不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2021年4月29日进行了听证。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2017年1月17日，淮安市发展和改革委员会向淮安市八届人大一次会议提交《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）》，其中西安路7号地块被列入淮安市2017年市区保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划（草案）。2017年1月18日，淮安市八届人大一次会议予以审查通过。2017年4月28日，原淮安市国土资源局清江浦分局（以下简称原清江浦国土分局）出具关于西安路7号地块规划情况说明，表示该地块符合土地利用总体规划。 2017年6月4日，房屋征收部门淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）作出《房屋征收调查公告》，组织调查登记工作。2017年8月1日，区住建局作出《关于提请论证〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉的请示》。2017年8月3日，清江浦区政府召开西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案论证会。2017年8月6日，清江浦区政府作出《关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》。2018年1月，组织有关专家对西安路7号地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估评审。2018年10月18日，清江浦区政府组织相关部门作出《西安路7号地块未经登记的建筑调查、认定和处理意见表》。2018年10月20日，区住建局作出《关于公布西安路7号地块房屋征收调查结果的通知》将调查结果予以公布。2018年12月12日，清江浦区政府作出《关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉征求意见情况及修改情况的通知》。2018年12月15日，清江浦区政府作出清政征决[2018]7号《房屋征收决定》（以下简称7号《房屋征收决定》）以及清政征告[2018]7号《房屋征收决定公告》（以下简称7号《房屋征收决定公告》）。 原审法院认为： 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。刘洪美等15人对清江浦区政府作出的7号《房屋征收决定》不服，依法有权提起行政诉讼。 《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，清江浦区政府提供的中国农业银行股份有限公司淮安清江浦支行于2018年11月20日出具的、淮安市清江浦区房屋征收办公室在该行开设的账户（账号为10×××88）《资金到位证明》，用以证明该账户为涉案地块的专用账户，但是庭审中结合刘洪美等15人所举证据，清江浦区政府亦认可存在从该账户向其他地块被征收人拨付征收补偿款的情形，也存在用其他地块资金支付涉案征收范围内被征收人的情形。诉讼中，清江浦区政府陈述，预算补偿资金9.3亿元，征收决定前到账资金2.1亿元现金，606套安置房（安置房总价约4.29亿元）。清江浦区政府所举证据只能证明其在作出7号《房屋征收决定》前已设立专用账户，不能证明其补偿资金足额到位，且在实际使用过程中未能专款专用。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为本案中，清江浦区政府作出7号《房屋征收决定》前，征收补偿费用未足额到位、专款专用，构成违法。但鉴于本案征收项目系棚户区改造，征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿安置协议，房屋已被拆除。如果撤销7号《房屋征收决定》，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故7号《房屋征收决定》应予确认违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认7号《房屋征收决定》违法。 上诉人刘洪美等6人的上诉理由包括：1、原审法院要求刘洪美等15人推选诉讼代表人参加诉讼违法。2、7号《房屋征收决定》不符合公共利益的需要，原审法院未审查涉案项目是否符合公共利益的需要，而是避重就轻，直接以征收补偿费用未足额到位确认7号《房屋征收决定》违法。3、清江浦区政府提供的证据不能证明涉案项目符合国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划，原审法院采信的补偿安置方案、社会稳定风险评估等证据均系伪造。4、涉案地块不属于棚户区和旧城区，清江浦区政府以棚户区改造的名义进行房屋征收违法。5、涉案房屋征收补偿安置方案违法。6、7号《房屋征收决定》作出前，未对征收范围内的建筑进行调查、认定和处理。7、原审法院未对7号《房屋征收决定》的合法性进行全面审查。8、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销7号《房屋征收决定》或者确认7号《房屋征收决定》违法，确认涉案房屋征收项目不符合公共利益，改变原审判决认定的事实。 被上诉人清江浦区政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院听证过程中，上诉人当庭提交了涉案地块房屋征收工作初步方案复印件、清江浦区政府2019年《棚户区改造工作情况汇报》复印件以及电话录音。本院认为，清江浦区政府在一审中已经提供了《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案论证意见》《区政府关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》《清江浦区政府关于公布征求意见情况及修改情况的通知》《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》等证据，上诉人在二审程序中提供的涉案地块房屋征收工作初步方案复印件、清江浦区政府2019年《棚户区改造工作情况汇报》复印件与本案不具有关联性。上诉人提供的录音，系上诉人向政务服务中心、淮安市负责房屋征收有关人员投诉的录音，与本案被诉房屋征收决定的合法性亦不具有关联性。上述所谓的新证据无需组织质证，本院依法不予采信。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，清江浦区政府依法有权作出7号《房屋征收决定》。 2、清江浦区政府在一审中提供的淮政发[2016]19号《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》、淮安市城市总体规划、清江浦国土分局出具的土地规划情况说明及附图、淮安市八届一次会议审议通过的《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）》等证据证明，涉案项目符合土地利用总体规划以及城乡规划等，并已纳入国民经济和社会发展年度计划。旧城区改建，不仅有利于改善被征收人的居住环境，提高被征收人的居住质量，同时有利于完善城市公用配套设施、优化城市道路交通建设、提高城市环境质量、提升城市整体形象，故涉案房屋征收项目符合公共利益，7号《房屋征收决定》基本符合《征收补偿条例》第八条第五项、第九条等规定。 3、清江浦区政府提供的《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案论证意见》《区政府关于公布〈西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案〉并征求意见的通知》《清江浦区政府关于公布征求意见情况及修改情况的通知》《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》以及张贴的照片等证据证明，清江浦区政府作出7号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿方案，在组织人员论证后，征求被征收人的意见。《西安路6号、7号地块房屋征收补偿安置方案》明确了合法建筑以及违法建筑的认定标准，补偿安置标准及计算方法，并保障了被征收人补偿安置方式的选择权等。7号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第十条的规定。 4、清江浦区政府提供的涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》证明，其在作出7号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为“低风险，可以实施”，并报淮安市清江浦区社会稳定风险评估联合评审办公室予以备案。7号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。 5、《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，清江浦区政府虽于7号《房屋征收决定》作出前设立了账户，并存入部分资金，且提供了多套安置房源，但由于清江浦区政府未提供证据证明，其已对征收补偿费用进行概算或评估，因此本院难以评判征收补偿足额到位。清江浦区政府在一审中认可涉案地块的补偿安置费用与其他地块的补偿安置费用存在混用的情形，故亦不能认定专款专用。故7号《房屋征收决定》不符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。清江浦区政府应当在以后的房屋征收工作中加以改进。 6、清江浦区政府提供的《关于公布西安路7号地块房屋征收调查结果的通知》《西安路7号地块项目房屋征收调查面积结果汇总表》《西安路7号地块未经登记的建筑调查、认定和处理意见表》以及张贴的照片等证据证明，其在作出7号《房屋征收决定》前，已对征收范围内的房屋实际面积及有证面积进行调查、认定。故7号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 7、清江浦区政府提供的7号《房屋征收决定》《房屋征收决定公告》以及张贴的照片等证明，其在作出7号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故7号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 8、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条第一款规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定的“人数众多”，一般指十人以上。本案一审原告15人，原审法院要求推选诉讼代表人正确。刘洪美等6人虽主张清江浦区政府提供的证据系伪造，但未提供证据予以证明。刘洪美等6人的上诉理由依法不能成立。 9、7号《房屋征收决定》不符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，依法应当撤销。由于涉案项目符合公共利益，绝大多数被征收人已签订补偿安置协议，如果撤销7号《房屋征收决定》，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，判决确认7号《房屋征收决定》违法正确。 需要说明的问题是，人民法院应当被诉行政行为的合法性进行全面审查。本案中，原审判决仅评判征收补偿费用是否符合《征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，未评判涉案项目是否符合公共利益、补偿安置方案是否合法、社会稳定风险评估报告是否合法等不当。但原审法院在庭审中已组织双方当事人举证、质证，在原审判决中对相关证据进行认证，且判决确认7号《房屋征收决定》违法结果正确，故原审法院在判决中未对7号《房屋征收决定》的合法性进行全面评判虽然不当，但对刘洪美等6人的权利义务不产生实际影响。原审法院应当在以后的审判工作中加以改进。 另外，至本院组织听证时，涉案地块仅剩三户未签订补偿安置协议，涉案地块上的房屋已全部被拆除。在7号《房屋征收决定》不可能被撤销，且已被一审法院判决确认违法的情况下，上诉人刘洪美等6人提起本案上诉无实际意义。 综上，上诉人刘洪美等6人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李士广、刘洪美、张永珍、陈晓雯、孙国亮、孙慈林共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 二〇二一年五月七日 法官助理  张莹莹 书 记 员  吁 璇 附1：9名原审原告名单 1、原审原告徐建华，男，1962年8月16日生，居民身份证号码320802196208162518，汉族，住淮安市清江浦区健康西路29号1排1号。 2、原审原告孙荣美，女，1959年1月16日生，居民身份证号码32080219590116252X，汉族，住淮安市清江浦区健康西路29号1排1号。 3、原审原告陆正秀，女，1964年1月3日生，居民身份证号码320802196401033021，汉族，住淮安市清江浦区北京路新村六区1幢603室。 4、原审原告崔广平，男，1962年11月12日生，居民身份证号码320802196211123034，汉族，住淮安市清江浦区北京路新村六区1幢603室。 5、原审原告曹秀，女，1966年8月16日生，居民身份证号码320802196608162525，汉族，住淮安市清江浦区西安路革命小区二区9排6号。 6、原审原告余文芳，女，1961年4月3日生，居民身份证号码320802196104032022，汉族，住淮安市清江浦区北京路新村八区11栋205室。 7、原审原告朱素娟，女，1969年7月15日生，居民身份证号码320811196907151021，汉族，住淮安市清江浦区青山巷21号。 8、原审原告叶亚静，女，1958年5月27日生，居民身份证号码320802195805271523，汉族，住淮安市清江浦区北京路新村七区2幢406室。 9、原审原告李成文，男，1983年2月15日生，居民身份证号码320802198302152518，汉族，住南京市鼓楼区广州路213-1号。 附2：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；