江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏08行终99号 上诉人(一审原告)盱眙县王店乡嘉新建材厂，住所地江苏省盱眙县王店乡西湖村。 投资人高素清，男，汉族，1976年12月20日出生，个体工商户，住江苏省盱眙县。 委托代理人戴辉玖，盱眙县仇集法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）盱眙县天泉湖镇人民政府，住所地江苏省盱眙县天泉湖镇王店街道。 法定代表人徐军军，职务镇长。 委托代理人郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。 上诉人盱眙县王店乡嘉新建材厂（以下简称嘉新建材厂）诉被上诉人盱眙县天泉湖镇人民政府（以下简称天泉湖镇政府）撤销行政协议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初49号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2021年2月23日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：嘉新建材厂原为王店乡砖窑厂，1998年2月改制，后经营者几经变更，于2013年3月由高素清经营，更名为嘉新建材厂。嘉新建材厂工商登记成立于2010年2月4日，个人独资企业，高素清为投资人。2017年1月7日，被告在原告门上张贴封条查封。原告对被告的上述行为提起行政诉讼，盱眙县人民法院于2019年3月15日作出（2018）苏0830行初53号判决确认被告于2017年1月7日实施的查封行为违法。原、被告于2019年4月3日签订了本案征补协议。该征补协议就嘉新建材厂征收补偿内容进行确定。其中房屋估值2532400元，设备估值740341元，再扣除应缴未缴租金后应补偿2396604元。协议还约定以现金付款方式分四次付款。四次付款时间点分别为：合同签订后付30万元；交房钥匙后付款120万元；一月后无与窑厂相关经济纠纷付款50万元；合同签订后6个月付清余款。征补协议签订后，被告分别于2019年4月8日、6月13日、8月13日、10月12日向原告付款30万元、120万元、50万元、39.6604万元。案涉征补协议的付款义务在本案立案前已全部履行完毕。 一审法院另查明：2016年12月26日，盱眙县人民政府文件《关于印发盱眙县砖瓦企业专项整治工作实施方案的通知》[盱政办发（2016）100号]规定，对无工商、国土、环保等审批手续的一律取缔关闭，于2017年元月5日前全面完成专项整治任务，原告单位在整治的范围内。 一审法院认为，本案原告认为案涉征补协议的内容与事实相违背、不符合实际、显失公平，请求法院判决撤销征补协议并赔偿损失。本案原告作为被征收人对征补协议的订立有异议，其有权提起行政诉讼。被告天泉湖镇政府作为案涉征补协议的签订方，亦具备被告主体资格。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”第五十五条：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；……”原告在征补协议订立一年内因认为协议的订立存在与实际不符、显失公平的情形而提起撤销之诉，原告的起诉没有超过起诉期限，一审法院应当对征补协议是否存在可撤销的情形进行审查。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案原告认为协议内容与实际不符提供了《盱眙县人民政府办公会议纪要》〔2017〕5号，其中载明嘉新建材厂占地186亩，土地征收预存款1.7万／亩，报批规费0.38万／亩，合计2.08万／亩，以此说明协议补偿金额低于政府会议纪要中的提请的土地征收预存款。原告还认为从2001年扣除租金，与实际不符，其与2013年才使用案涉土地。 协议的订立是否存在显失公平的情况，应当结合客观要件及主观要件进行认定。首先，客观上当事人之间的利益是否不平衡。原告的举证是政府报告中的占地不能以此来确定征收补偿行为中的合法面积，本案中原告未举证证明嘉新建材厂的合法面积。另外，政府报告中的提前土地征收预存款，与原告应得的征收补偿款是不同概念。其次，主观上是否存在一方当事人故意利用其地位优势与当事人签订合同。本案征补协议签订的背景是被告的行政行为被法院确认违法后，被告应当就赔偿事项与原告先行协调。如协调不成，原告可提起行政赔偿诉讼。在该背景下，不能推定出被告签订协议时处于优势地位。再次，案涉征补协议的订立是经过双方协商订立的，房屋及设备经过房地产机构的评估，扣除的租金也是经过双方协商予以确定，不存在显失公平的情形，征补协议的订立符合法律规定。最后，本案立案前合同约定的被告付款义务已经履行完毕，且基本符合合同约定的付款时间，征补协议不具有可撤销情形。 关于原告主张的停产停业损失，一审法院认为，根据盱眙县砖瓦企业专项整治方案，原告在被关停之列，其要求2017年1月7日后至协议签订前的停产停业损失，亦无依据，一审法院不予支持。 综上，原告请求撤销征补协议并赔偿损失，无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告嘉新建材厂的诉讼请求。 上诉人嘉新建材厂上诉称：一审判决认定事实错误。1、一审法院认定“案涉征补协议的付款义务在本案立案前已全部履行完毕”的事实错误。被上诉人给付上诉人款项396604元时间是2020年5月26日，而上诉人立案时间是2020年1月22日。2、被上诉人依据《关于印发盱眙县砖瓦企业专项整治工作实施方案的通知》［盱眙政办发（2016）100号］的规定，对上诉人建材厂进行关闭的行为违法。3、一审法院没有对被上诉人于2017年1月7日查封上诉人建材厂的事实部分进行认定。被上诉人的行为给上诉人造成的损失最低也不能低于上诉人交付三年的租金。4、案涉协议的签订显失公平，没有对上诉人剩余年限土地使用权进行补偿。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人天泉湖镇政府未提交答辩意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，被上诉人天泉湖镇政府为了实现行政管理目标，与上诉人嘉新建材厂订立的协议，具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一项）规定的行政协议，上诉人作为该行政协议的相对方，如对该行政协议有异议，其有权提起行政诉讼。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。根据上述法律规定，行政协议的订立、履行等都是双方的自愿行为，人民法院审理行政协议案件对被告是否滥用职权、是否具有法定职责、是否明显不当等进行合法性审查，如果上诉人与被上诉人在行政协议签定后非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形不得撤销，应当最大程度地维护行政协议的稳定性。本案中，上诉人并未提出相关证据证明与被上诉人签订的行政协议存在胁迫、欺诈行为，且将房屋交付拆除，该协议的内容双方均已实际履行完毕。一审法院以上诉人自愿将房屋交付拆除并领取了补偿款，其称受到胁迫与事实不符，依法判决驳回诉讼请求并无不当。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。根据该条的规定，上诉人嘉新建材厂认为被上诉人天泉湖镇政府在签订行政协议后，未按照约定时间履行行政协议内容的上诉请求与本案无关，本院不予理涉。故，被上诉人最后是否如期付款，亦不予审查，可另案提起诉讼。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人嘉新建材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人嘉新建材厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  石亚东 审判员  孙志丹 二〇二一年五月十八日  法官助理李欣越 书记员陈青青