江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏04行终52号 上诉人（原审原告）曹兴根，男，1932年2月2日生，汉族，户籍所在地常州市武进区。 委托代理人曹克勤（系曹兴根之子），男，1960年11月9日生，汉族，户籍所在地常州市武进区。 委托代理人张晓东，北京锟涵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市武进区房屋征收与补偿管理中心，住所地常州市武进区行政中心5号楼四楼。 法定代表人王卫洪，该中心主任。 委托代理人朱红，江苏正气浩然律师事务所律师。 委托代理人鲍赛丞，江苏正气浩然（上海）律师事务所律师。 原审第三人常州市武进区湖塘镇人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇人民中路639号。 法定代表人谈正刚，该镇镇长。 行政机关出庭负责人陈坚强，该镇副镇长。 委托代理人陈轶斌，江苏东鼎律师事务所律师。 上诉人曹兴根因确认房屋征收补偿行政协议无效一案，不服常州市武进区人民法院（2020）苏0412行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日立案，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年12月8日，常州市武进区房屋征收与补偿管理中心（以下简称区征收中心）在常州市武进区湖塘镇人民政府（以下简称湖塘镇政府）公示栏、湖塘镇北街社区居委会宣传栏、湖塘镇红卫新村村口以及湖塘镇桥北新村7幢西墙等地张贴征收范围红线图、房屋调查登记告知书、民意调查征询表等，随园西侧地块旧城改建项目准备启动。2017年4月1日，湖塘镇政府发布随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿预签约方案，明确预签约在房屋征收补偿方案征求意见期间组织实施，并对预签约的相关事项进行了告知。2017年4月10日，湖塘镇政府向被征收户发出通知，明确预签约时间为2017年4月13日至4月16日，并对完成预签约且在2017年4月27日前腾空让房的增加签约奖励。2017年4月27日左右，湖塘镇政府与曹兴根的委托代理人曹克勤经协商完成预签约，并由湖塘镇政府向曹克勤支付补偿款共计1125880元，曹兴根向湖塘镇政府腾空让房。2017年8月8日，常州市武进区人民政府发布常武征［2017］3号国有土地上房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案，随园西侧地块旧城改建项目位于常州市武进区湖塘镇，征收范围为西至武宜路、南至聚湖路，东与锦湖公寓交界，北至金鸡中路，征收部门为区征收中心（原常州市武进区房屋征收与补偿办公室），征收实施单位为湖塘镇政府，补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为：1.聚湖西路北侧商品房小区；2.长河花园。曹兴根坐落于常州市武进区××镇××弄××幢××号的房屋位于上述征收范围内。同日，区征收中心（原常州市武进区房屋征收与补偿办公室）发布选择房屋征收评估机构公告，并于2017年8月16日发出通知，组织以公开投票和公开抽签方式确定评估机构。2017年8月21日，经常州市武进公证处公证，以公开抽签方式确定常州市延陵房地产评估事务所有限公司为涉案征收项目的房地产价格评估机构，并于2017年8月25日进行公告。2017年8月31日，区征收中心发布房屋征收分户初步评估结果公示的通告，对分户初步评估结果予以公示。2017年9月8日，常州市武进区人民政府对曹兴根被征收房屋未经登记建筑作出补偿认定处理决定，2017年9月12日，常州市延陵房地产评估事务所有限公司对曹兴根的房屋作出编号（2017）69的房屋征收估价报告并送达。次日，区征收中心经审核确认后签订涉案补偿协议。曹兴根认为签订的涉案补偿协议无效，诉至一审法院，要求确认其与区征收中心签订的武进区国有土地上房屋征收补偿协议无效。 一审另查明，武编发[2013]33号《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》明确，常州市武进区房屋征收与补偿办公室为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施区政府征收项目的房屋征收和补偿安置工作。根据武编发[2019]29号《关于常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名及调整领导职数的通知》，自2019年9月18日起，常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名为“常州市武进区房屋征收与补偿管理中心”。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”原常州市武进区房屋征收与补偿办公室作为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，依法具有签订涉案补偿协议的法定职权。区征收中心作为依法继续行使原常州市武进区房屋征收与补偿办公室职权的房屋征收部门，是本案的适格被告。 涉案补偿协议属于行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同认定无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大且明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。 关于曹兴根主张签订涉案补偿协议违反法定程序、房屋未经评估即签约，区征收中心行为存在重大、明显违法情形的意见。该院认为，湖塘镇政府与曹兴根之间的预签约行为系房屋征收工作的前期协商准备，并未违反法律、行政法规的强制性规定。在房屋征收决定和征收补偿方案公布后，经过评估机构的选择确定、分户初步评估结果公示、未经登记建筑物补偿认定处理、对被征收房屋进行评估后，区征收中心结合前期协商情况，经审核确认后签订涉案补偿协议，行政行为符合法律规定，不存在重大且明显的违法情形，对于曹兴根的上述意见，该院不予采纳。关于曹兴根主张区征收中心以欺诈胁迫和限制人身自由等方式与其签订协议的意见，没有相关证据予以证明，该院不予采纳。关于曹兴根主张区征收中心剥夺补偿方式选择权，没有提供产权调换房的意见。该院认为，征收补偿方案明确了补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为聚湖西路北侧商品房小区或长河花园，曹兴根并未选择上述产权调换房小区，其要求原地购房的诉求，实质是在选择货币补偿的方式后在原地进行商品房的购买，区征收中心并未剥夺曹兴根的补偿方式选择权，对于曹兴根的上述意见，该院不予采纳。 综上，曹兴根与区征收中心签订的协议系双方经协商达成合意签订且已履行完毕，不存在重大明显的行政行为违法及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效的情形，涉案补偿协议的效力应予确认。曹兴根的诉讼请求没有事实依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹兴根请求确认与常州市武进区房屋征收与补偿管理中心签订的武进区国有土地上房屋征收补偿协议无效的诉讼请求。案件受理费50元,由曹兴根负担。 曹兴根上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。主要事实和理由：2017年4月份涉案补偿协议签订时没有征收决定，因此协议是无效的；涉案补偿预征收协议，违反征补条例的规定，且只能选择货币补偿，目前没有履行完毕，没有实现原地回购，严重侵犯了上诉人合法权益。 被上诉人区征收中心、原审第三人湖塘镇政府辩、述称意见一致，认为涉案协议合法有效，不存在行政协议无效、民事法律规范确定合同无效的情形。请求二审驳回上诉，维持原判。 本院经审理认定的案件事实与一审判决所认定的事实一致。 二审中，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定，本院就本案所涉是否调整诉讼请求的法律问题向曹兴根进行释明。曹兴根认为即便涉案补偿协议不存在无效情形，其也不变更诉讼请求为撤销涉案补偿协议，坚持一审确认涉案补偿协议无效的诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点为，涉案补偿协议是否无效。涉案补偿协议系曹兴根与湖塘镇政府协商后经区征收中心确认的行政协议，兼有行政、民事两种法律属性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条关于无效的规定，经二审审查，涉案补偿协议并不存在重大且明显以及违反法律、行政法规的强制性规定等违法情形。关于上诉人曹兴根认为涉案协议中对土地、房屋的征收实质是通过预签约形成的预征收，有违国有土地上房屋征补规定的上诉意见，二审认为，在案涉房屋土地性质登记为全民即国有土地的情况下，湖塘镇政府与曹兴根之间的预签约行为系房屋征收工作的前期协商准备，2017年9月由本案上诉人曹兴根在与被上诉人区征收中心共同签订的涉案征补协议上签字，本案第三人湖塘镇政府作为征收实施单位也在该协议上盖章确认，均为真实有效，并未违反法律、行政法规的强制性规定。考虑到涉案补偿协议的全部补偿金已由上诉人实际领取，且征收实施期间区征收中心没有实际减损曹兴根利益的行为存在，故上诉人曹兴根有关征补协议并未履行完毕因而严重侵犯当事人的合法权益的上诉主张，无事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，一审认定基本事实清楚，判决结果正确，审判程序合法，上诉人曹兴根的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人曹兴根负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢唯立 审判员  王碧野 审判员  孙海萍 二〇二一年五月十九日 书记员  蒋 洁