河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终291号上诉人（原审原告）弓丽珍，女，1963年6月23日出生，汉族，住郑州市中原区。被上诉人（原审被告）郑州市惠济区财政局，住所地郑州市开元路8号。法定代表人石朝伟，局长。出庭应诉行政负责人李东，副局长。委托代理人司华丽，河南千业律师事务所律师。原审第三人郑州市惠济区财务开发公司，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。负责人刘晓丹，经理。委托代理人司华丽，河南千业律师事务所律师。委托代理人周婷婷，河南千业律师事务所律师。原审第三人河南惠济开元投资担保有限公司，住所地郑州市惠济区南阳路154号。法定代表人张之鹏。上诉人弓丽珍因诉被上诉人郑州市惠济区财政局、原审第三人郑州市惠济区财务开发公司、河南惠济开元投资担保有限公司不履行法定职责一案，不服郑州市惠济区人民法院（2020）豫0108行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2008年7月4日，惠济区政府下发惠政办2008（17）号《关于成立河南惠济开元担保有限公司筹备组等有关问题的通知》，由郑州市惠济区财政局同地方财政专款拨款3000万元人民币至郑州市惠济区财务开发公司（下称财务公司）。2008年7月7日，财务公司向河南惠济开元投资担保有限公司出资3000万元。2009年11月17日，郑州市产权交易市场出具《产（股）权转让成交鉴证书》（郑产鉴〔2009〕09号），确认财务公司将持有河南惠济开元投资担保有限公司40%股权以2000万元转让给河南鹏升实业发展有限公司。此后，河南惠济开元投资担保有限公司进行增资扩股，财务公司持有股权比例由20%缩减至10%。2014年8月13日，财务公司将持有河南惠济开元投资担保有限公司10%股权委托郑州市产权交易市场进行出售。2015年4月8日，郑州市产权交易市场将股权转让款994.2万元（扣除交易服务费5.8万元）转至财务公司在农业银行黄河路分理处开设的账号（16×××14），但过户搁置。原告诉称其分别于2014年5月4日、2015年5月19日、2015年12月12日向第三人河南惠济开元投资担保有限公司出借人民币共计1032801元，后因债务不能清偿，于2020年9月9日诉被告郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区财政局，第三人郑州市惠济区财务开发公司、河南惠济开元投资担保有限公司不履行法定职责一案至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院认为郑州市惠济区人民政府并非本案适格被告，而以郑州市惠济区财政局为被告的一审行政案件应由基层人民法院管辖，作出（2020）豫01行初1033号行政裁定书，将该案移至郑州市惠济区人民法院审理。原审另查明，河南惠济开元投资担保有限公司涉嫌非法吸收公众存款犯罪，正在审理中。原审法院认为：一、原告请求确认被告郑州市惠济区财政局对第三人监管不作为的行为违法，其焦点是郑州市惠济区财政局是否具有对第三人监管的法定职责。郑州市惠济区财政局作为惠济区政府的职能部门，应依法行使职权，但其不具有对公司经营进行监管的法定职权，且原告亦未提交法律依据证明郑州市惠济区财政局具有监管公司经营之职责。因此，原告以被告郑州市惠济区财政局不履行法定职责提起行政诉讼，缺乏法律根据。二、原告请求被告郑州市惠济区财政局及第三人承担的债务清偿义务及连带责任属于民事法律关系，非行政诉讼受案范围。综上，郑州市惠济区财政局不具有对本案第三人河南惠济开元投资担保有限公司经营行为的监管职责。原告以被告郑州市惠济区财政局不履行法定职责，而提起行政之诉缺乏法律依据，要求被告及第三人承担清偿责任不属于行政诉讼的受案范围，建议通过民事诉讼解决纠纷。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告弓丽珍的起诉。案件受理费50元，退回原告弓丽珍。上诉人弓丽珍不服一审裁定，上诉请求：1.依法撤销郑州市惠济区人民法院作出的（2020）0108行初76号行政裁定书，指令一审法院继续审理上诉人的起诉；2.本案诉讼费由被告承担。上诉理由如下：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。第三人郑州市惠济区财务开发公司系第三人河南惠济开元投资担保有限公司的股东，其出资系区政府财政资金，因此，郑州市惠济区财政局对第三人具有约定和法定的监管职责。一审法院驳回起诉完全错误，请二审法院予以纠正。二、被上诉人郑州市惠济区财政局没有证据证明其对第三人河南惠济开元投资担保有限公司进行了监督管理，也没有提交关于该公司财务报告、投资状况、资金去向、亏损收益等任何关于该公司经营管理的情况，所以可以认定被上诉人作为政府股东不作为的事实。被上诉人郑州市惠济区财政局辩称：原审裁定认定事实清楚，程序合法有效，应予维持。具体理由：一、上诉人主张的诉讼请求系其与第三人河南惠济开元投资担保有限公司之间的民间借款纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回其起诉并无不当。二、郑州市惠济区财政局对第三人河南惠济开元投资担保有限公司没有监管的法定职责，且上诉人也未向惠济区财政局提出保护其财产权的申请。其起诉要求确认惠济区财政局存在行政不作为，不符合法律规定的立案条件，原审裁定对此认定亦属正确。原审第三人郑州市惠济区财务开发公司辩称：原审裁定认定事实清楚，程序合法有效，应予维持。具体理由：一、上诉人主张的诉讼请求，名义上系其与河南惠济开元投资担保公司之间的民间借款纠纷，实际上系非法集资。有关债权人应当向公安机关报备债权解决，并不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回其起诉并无不当。二、郑州市惠济区财务开发公司已将持有河南惠济开元投资担保有限公司股权全部对外转让，并非该公司股东。三、上诉人并未出示承诺书原件，无法核验真伪。在案件完全相同的刘敏芝案件庭审过程中，其证人承认该承诺书是河南惠济开元投资担保公司对外宣传时使用，也未见过原件，故该证据在真实性无法核实的情况下，不宜作为定案依据使用。四、郑州市惠济区财务开发公司作为事业单位法人，经费来源于国有资产，不可能对河南惠济开元投资担保有限公司超出经营范围外的非法吸收公众存款的违法犯罪行为进行兜底。上诉人关于郑州市惠济区财务开发公司承担连带责任的主张不能成立。原审第三人河南惠济开元投资担保有限公司未答辩。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案系上诉人弓丽珍以被上诉人郑州市惠济区财政局不履行法定职责为由而提起的行政诉讼，因此，上诉人弓丽珍的起诉应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，原审第三人河南惠济开元投资担保有限公司系依照我国公司法注册成立的一般公司法人，而被上诉人郑州市惠济区财政局属于惠济区人民政府的行政职能部门，其行使行政管理职权应当具有法律、行政法规或者规章的明文授权。上诉人弓丽珍以原审第三人郑州市惠济区财务开发公司系河南惠济开元投资担保有限公司的股东且其作为股东的出资来源于惠济区财政资金为由，就认为被上诉人郑州市惠济区财政局具有对原审第三人河南惠济开元投资担保有限公司的监督管理职责，显然缺乏法律依据。换言之，上诉人弓丽珍请求履行的法定职责明显不属于被上诉人郑州市惠济区财政局的行政职权范围。至于上诉人弓丽珍所称的损失，其可依法通过其他法定途径解决。综上，原审法院裁定驳回上诉人弓丽珍的起诉符合法律规定，并无不当。上诉人弓丽珍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年五月十一日书记员  方超楠书记员  张静娴