西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终272号 上诉人(一审原告)张忠善，男，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人薛新强，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人杜盛伟，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人(一审被告)西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区楼。 负责人冯涛，局长。 委托代理人程杰，该局灞桥分局副局长。 委托代理人杨红军，陕西丰采律师事务所律师。 上诉人张忠善因与被上诉人西安市自然资源和规划局（下称市自规局）土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，张忠善妻子姓名为杨XX，长子姓名叫为张X。1996年12月10日，西安市XX城XX市场（甲方）与“杨XX”（乙方）签订编号第（096012010）号《合同》，该合同载明：甲方根据西安市灞桥区XX委文件精神，筹建市场甲型、乙型、丙型、A型、B型五类房屋设施，乙方自愿购买市场下列标的，同时对此享有使用、出售、转让、出租、继承的权利。B房一套，建筑面积79平方米，人民币46000元。房屋交付时间为公元1996年12月31日至1997年12月31日，签订地址：甲方办公地。该合同落款“乙方”处有手写签名“杨XX”。该合同经西安市灞桥区公证处（1997）灞证字第40号《公证书》进行公证，并收取30元公证费。张忠善提交了1996年3月27日及1996年4月10日的收款收据两张，1996年3月27日收据显示张改选缴纳12区2号B型房壹套暂收订金壹仟元，备注有“总计45000，4月10日前交清，逾期不交，视为违约没收定金”。1996年4月10日收据显示张改选补交房款肆万肆仟元，备注“3月已交壹仟元正，余肆万肆仟元共计肆万伍仟元正，已全部交清”，两张收据上均加盖有“西安市XX城XX市场财务专用章”印章。张忠善同时提交《西安市XX城XX市场XX房XX房卡》两张，该两张订房卡均显示姓名“张XX”，交款时间“96.3.27”，金额“45000”，XX街道XX区”，房型“B”，套“1”，门牌号“2号”，两张订房卡一张备注“十二区2号张改选要求：①房屋室内外毛墙，卷闸门不装，窗户门不装。②水电到户，留出接头即可。”一张备注“①房屋室内外毛墙，卷闸门不装，窗户门不装。②水电到户，留出接头即可。”张忠善持有该公证书、合同、缴纳公证费票据、订房卡及收据的原件。以上材料均未记载权属人“杨XX”、“张XX”除姓名外的任何身份证信息。2020年6月29日，张忠善及蒋良科等5人分别向市自规局邮寄《“违法征收”查处申请》，申请依法查处、调查、处理张忠善所属土地存在的“违法征收”行为，及时予以制止，并追究相关人员法律责任。张忠善称其位于西安市灞桥区XX城XX市场房屋因相关部门启动的“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，并且相关部门已成立XX市场拆迁指挥部，拟征收其合法房屋。张忠善认为其从未见到任何征地公告、征地批复、征地补偿方案，也从未签订任何《安置补偿协议》，XX市场拆迁指挥部为达到征收目的，多次下达《通告》，欲强制拆除其房屋，达到违法征收目的。市自规局下属灞桥分局2020年7月10日作出《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》（下称《回复》）并送达原告，该《回复》称西安市XX城XX市场是上世纪90年代中期未经任何政府部门批准、未办理土地规划手续的情况下进行开发建设，市场建成后，在仍然未取得任何土地、规划和销售手续的情况下对外进行销售，事后开发建设者及房屋买受人也未补办相关土地、规划和销售手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，XX市场属违法建设，市自规局灞桥分局已作出市资源灞函[2020]90号《关于违法建设认定的函》，认定XX市场属于违法建设。但为实事求是的解决历史遗留问题，保护人民群众的最大利益，又考虑到XX市场涉及的商户数量较多，并且部分房屋仍有群众占有使用，如没有相应拆除补助奖励政策将不利于群众基本生活的保障，也不利于拆除进展的推进，故制定《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》，经灞桥区人民政府批复实施，该补助奖励方案并非土地征收或房屋征收方案，是参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》标准并结合实际情况，对因历史遗留问题造成有关购房人购买违法建设的建筑物和构筑物损失的合理补助及配合主动搬迁的奖励。经查，目前西安市灞桥区XX城XX市场未进行集体土地征收，故不存在“违法征收”行为。张忠善对该《回复》不服，诉至法院，诉请撤销案涉回复并责令市自规局重新答复。 一审法院认为，案件争议的焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.市自规局2020年7月10日向张忠善作出的《回复》是否合法。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”市自规局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。本案中，张忠善称其向市自规局提交的《违法征收查处申请》是履行法定职责申请，市自规局主张张忠善所诉事项系举报投诉类信访事项，不属于行政诉讼受案范围，本院认为，判断本案是否属于行政诉讼受案范围，首先需要判断涉案《违法征收查处申请》的性质及张忠善所反映的违法征收是否侵犯其合法权益，即张忠善与市自规局下属灞桥分局作出《回复》的行为有无法律上的利害关系。本案中，张忠善提供了《公证书》、《合同》及缴纳公证费票据、订房卡原件等证据，其上记载的权利人分别为杨XX及张XX，与张忠善的妻子及长子姓名一致，结合两位证人证言，证明张忠善在XX市场12区2号房屋曾开过商店并实际居住的事实。因此，结合以上情况，本院认定张忠善与其反映的XX市场“违法征收”具有利害关系，其为维护自身权益请求行政机关依法查处，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系，提起本案诉讼并无不当。市自规局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对张忠善申请依法查处XX市场存在的违法征收问题的请求事项具有进行调查处理的法定职责，其作出涉案答复行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。市自规局关于张忠善所诉事项系举报投诉类信访事项不属于人民法院受案范围的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于第二个争议焦点，《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”本案中，根据双方提交的证据，结合庭审查明事实，涉案地块虽然属于XX村XX户区改造项目改造综合用地范围内，但目前并未被实际征收或征用，且XX市场已被灞桥分局认定为违法建筑，西安市灞桥区人民政府及红旗街道办事处为维护社会稳定，保障群众利益，制定《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》予以实施，并通知XX市场各利害关系人，不存在张忠善所称的违法征收行为。市自规局经调查作出涉案《回复》并送达张忠善，内容并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”土地管理相关法律、法规未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，行政机关应当在接到查处申请之日起两个月内履行查处义务。市自规局虽然将张忠善邮寄的《“违法征收”查处申请》作为信访事项进行处理，但其于2020年6月30日收到张忠善提交的查处申请后，经调查于2020年7月10日作出涉案答复并及时送达张忠善，符合上述规定，其作为信访事项进行办理的行为并未对张忠善的权利义务产生实际影响。综上，市自规局在收到张忠善要求对涉案地块违法征收行为进行查处的申请后，经调查作出涉案答复并送达张忠善，已经履行其法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张忠善的诉讼请求。案件受理费50元，由张忠善负担。 张忠善不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人于1996年4月10日购买了位于西安市灞桥区XX城XX市场XX区XX号的房屋，该房屋因“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，已有相关人员对该房屋进行测量评估，并成立了“XX市场拆迁指挥部”。拆迁指挥部为达到征收拆迁目的，多次向上诉人下达《通告》，欲强制拆除上诉人房屋进而逼迫搬迁。上诉人至今未见到征地公告、征地批复、征收补偿方案，未与相关部门签订《安置补偿协议》。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十七条，《国土资源行政处罚办法》第五条、第十一条，以及《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，向被上诉人邮寄了“违法征收”查处申请书，被上诉人的派出机构市自规局灞桥分局于2020年7月10日作出《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》，上诉人认为被上诉人未履行法定调查职责，作出的《回复》认定事实错误，一审判决认定事实错误、适用法律错误，均应依法予以撤销。1.案涉《回复》称“不存在集体土地征收行为”，与事实严重不符，属于事实认定错误。上诉人房屋因“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，且相关部门已成立“XX市场拆迁指挥部”。上述“XX村XX户区改造项目”“拆迁指挥部”均有相关部门盖章文件证明，市自规局灞桥分局作出的答复认为“不存在集体土地征收行为”，属于认定事实错误，依法应当撤销。2.根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》，被上诉人具有查处土地违法案件的法定职责。市自规局灞桥分局未依据《国土资源违法行为查处工作规程》规定的查处程序，作出案涉《回复》，认定“不存在集体土地征收行为”，属于不履行法定职责，依法应予撤销。3.市自规局灞桥分局所作《回复》将上诉人房屋认定为违法建筑，严重违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被上诉人不具有对违法建筑认定的职权，其次，被上诉人将上诉人的房屋认定为违法建筑也不符合《行政处罚法》《行政强制法》规定的程序。同时上诉人的房屋有合法的《房屋买卖合同》和公证机关出具的《公证书》，而案涉《回复》将上诉人的房屋认定为违法建筑属于认定事实错误和适用法律错误。4.《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》其实质目的是为了达到“不补偿”或”少补偿“的征收拆迁目的，被上诉人作出《回复》认为拆除补助奖励方案系“保护人民群众利益”，该定性严重违法，依法应予撤销。XX房XX城改范围之内，且相关部门已成立“XX市场征迁指挥部”，被上诉人作出的《回复》认为“没有违法征收问题”、“不属于五星村城改范围”与事实不符，属于认定事实不清。综上，被上诉人作出的《回复》认定事实错误，一审法院认定事实不清、适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销市自规局灞桥分局于2020年7月10日作出的《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》；2.撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2112号行政判决，并予以改判；3.责令被上诉人启动立案调查程序，阻止违法征收行为，回复上诉人相关核查内容；4.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，1.依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项的规定，上诉人申请事项属信访事项，不属于行政诉讼受案范围。上诉人购买的房屋系由梅少华（后成立陕西山川商务有限公司，1999年法定代表人变为李有为）在未办理土地、规划、城建手续的情况下开发建造的违法建设。该市场建成至今，梅少华、李有为、陕西山川商务有限公司及上诉人均未补办相关土地、规划、城建和房屋销售手续，违反了《城乡规划法》等法律规定。2020年5月，市自规局灞桥分局出具市资源灞函（2020）90号《关于违法建设认定的函》，依法认定该批发市场为违法建设，建议限期拆除。2017年灞桥区政府根据国发（2015）37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》和西安市政发（2015）22号《关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》，启动了含涉案批发市场在内的五星地区基础设施改造项目。考虑到XX市场房屋买受人受骗的客观事实，灞桥区政府于2020年6月4日批复下达了《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》，以解决历史遗留问题，促进涉案违法建设的拆除清理工作。上诉人将政府基础项目改造建设中的违法建设拆除清理和奖励补助行为视为“土地违法征收”，于2020年6月27日向被上诉人邮寄《违法征收查处申请》。根据《城乡规划法》《土地管理法》和国务院关于城乡棚户区改造基础配套设施建设的政策规定要求，区县XX乡XX户区改造建设的法定职责和权力，所以，涉案城棚改和违法建设清理工作不属于土地违法征收。对于上诉人邮寄的《违法征收查处申请》，被上诉人经过调查核实，于2020年7月10日作出案涉《回复》，告知不存在土地违法征收情况，被上诉人已经完全履行了自己的法定职责义务。2.土地管理法律法规并未赋予自然资源主管部门查处土地违法征收的法律职责和权力，更没有规定查处土地违法征收的具体事项、程序和要求。上诉人在一审和上诉状中引用的《土地管理法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》，均没有查处土地违法征收事项的规定，上诉人要求被上诉人履行查处土地违法征收的职责，不符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1、西安市灞桥区人民政府灞土地字[1994]第07号《关于西安市XX城XX市场申请使用土地的批复》；2、西安市灞桥区人民政府灞土企字[1994]第02号《关于西安市XX城XX市场二期扩建工程申请使用土地的批复》。证明历史遗留问题的具体内容、形成原因及责任归属，均由政府造成，灞桥区政府针对拆除补助奖励方案的批复行为，不能有效解决该历史遗留问题，上述证据没有出现在被上诉人作出的《回复》和其提交的证据中，证明被上诉人不愿意履行查处违法拆迁占地的职责。 被上诉人市自规局二审中未提交新证据。 被上诉人市自规局对上诉人提交的证据1、2的真实性认可，对关联性及证明目的不认可。 本院经审查认为，上诉人二审中提交的证据1、2因与本案被诉的《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》不具有关联性，故本院不予确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《陕西省实施办法》第四十条第三款规定，土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。本案中，被上诉人市自规局作为西安市土地行政主管部门，对上诉人要求依法查处XX市场存在的违法征收问题的申请事项具有进行调查处理的法定职责。被上诉人在收到上诉人提交的《“违法征收”查处申请》后将其交由下属的灞桥分局进行处理，市自规局灞桥分局在收到《“违法征收”查处申请》后对上诉人提出的申请事项，调取了相关材料并进行了调查，经调查认为上诉人所反映的西安市XX城XX市场“违法征收”问题，根据市资源灞函[2020]90号《关于违法建设认定的函》，红旗批复市场已被认定为违法建筑，且目前案涉地块未进行集体土地征收，为解决历史遗留问题，西安市灞桥区红旗街道办事处制定了《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》，对基于合同关系占有XX市场内房屋，且能在该方案规定期限内移交房屋的房屋使用人作出的拆除补助奖励政策，故不存在上诉人所述的“违法征收”行为。该事实有上诉人、被上诉人一审提交的证据予以证明。被上诉人经调查后在法定期限内作出了案涉《回复》，并向上诉人送达，符合上述法律规定。据此，就上诉人的申请事项而言，被上诉人已经履行了法定职责，其作出的《回复》并未违反相关法律法规的规定。上诉人如认为行政机关对其在西安市XX城XX市场的房屋作出的相关行政行为侵犯其合法权益,可就该行政行为依法主张其权利。关于上诉人提出的被上诉人无权作出《关于违法建设认定的函》的主张，根据行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，不属于本案的审查范围。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉主张因理据不足，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人张忠善负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱爱琳 审判员  周玲玲 审判员  王 方 二〇二一年五月十三日 书记员  陈 萌 1