陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）陕10行终15号 上诉人：商洛市商州区农业农村局。住所地：商洛市商州区。 法定代表人：张红军，该局局长。 委托代理人：刘君良，该局干部。 委托代理人：任晓良，商洛市农长。 被上诉人：赵愈良，男，汉族，生于1969年9月11日，现住商洛市商州区。 上诉人商洛市商州区农业农村局与被上诉人赵愈良不履行法定职责一案,因不服洛南县人民法院（2020）陕1021行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院2021年2月25日立案后，依法组成合议庭，经阅卷与各方当事人谈话调查，依法对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，赵愈良与全根记系邻居。2020年5月15日，赵愈良以邮寄的方式向被告商洛市商州区农业农村局邮寄《违法建筑查处申请书》，反映其邻居全根记所建的四间两层砖混房屋，系无任何建房审批手续的违法建筑，要求查处。商洛市商州区农业农村局收到后进行了调查,认为其目前不具备执法主体资格，于2020年5月26日向商洛市商州区闫村镇人民政府发出《关于建议处理闫村镇磨沟村村民赵愈良举报全根记违法建房调查的函》，建议其尽快拿出处理意见并做好群众疏导工作。2020年7月20日，赵愈良提起行政诉讼，要求商洛市商州区农业农村局履行法定职责，对全根记违法建房行为进行处理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第七十八条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；第六十七条第二款规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”，本案中商洛市商州区农业农村局作为县级以上人民政府农业农村主管部门，自2020年1月1日起，对涉及农村村民违法占地修建住宅事项具有查处、监管的法定职责。2020年5月15日，商洛市商州区农业农村局在接到赵愈良投诉其邻居全根记无审批手续违法建住宅的材料后，作了相应调查，并未就该投诉事项作出处理结论，而将调查结果转交商洛市商州区闫村镇人民政府，建议其“尽快拿出处理意见并做好群众的疏导工作”，该行为属于放弃自己法定职责，应认定其未依法履行法定职责。商洛市商州区农业农村局认为其目前尚不具备执法主体资格、尚未明确其具体执法管理手段的观点于法无据。赵愈良作为全根记的邻居，商洛市商州区农业农村局是否履行查处职权，直接影响其相邻利益，故赵愈良是适格原告主体。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决责令商洛市商州区农业农村局在本判决生效之日起90日内对赵愈良投诉事项依法作出处理。 商洛市商州区农业农村局上诉称，一审判决认定行政义务主体错误，事实认定不清。对于全根记的建房行为，赵愈良曾申请闫村镇政府处理，闫村镇政府受理调查后于2020年4月30日作出《土地使用权属争议的处理决定》，并告知了赵愈良申请复议和诉讼的权利。2020年5月15日，赵愈良向商洛市商州区农业农村局递交《违法建筑查处申请书》，商洛市商州区农业农村局收到并经调查后，发函至闫村镇政府建议其进行处理。上诉人认为就赵愈良反映的问题，闫村镇政府已经做出处理决定，赵愈良如不服，应当对闫村镇政府处理决定申请复议或者提起诉讼，商洛市商州区农业农村局不是适格被告。上诉人对于赵愈良的申请以及在12345便民平台上的反映作出了调查回复，没有实际处理，理由是根据陕西省农业农村厅《关于农村宅基地管理工作有关问题的复函》第一条：“对于2020年1月1日后新增的农村宅基地违法案件由农业农村部门查处”，对《土地管理法》修订实施前，即2020年1月1日之前的违法行为由谁处理、责任主体是谁、如何操作等问题并不明确，赵愈良所反映的全根记违法建房均是发生在2020年之前，故赵愈良反映的问题不属于商洛市商州区农业农村局的法定职责，2020年1月1日之前的宅基地违法建设行为执法主体应该是自然资源部门，且赵愈良不是行政行为相对人，诉讼主体双重错误。另外，《土地管理法》虽从立法上给予农业农村局执法职责，但与自然资源部门之间的衔接还在过渡期，具体的实施细则没有出台，实际执法中没有依据，法院不应当只考虑立法上的责任转移而不考虑执法的统一性和协调性。故请求撤销洛南县人民法院（2020）陕1021行初24号行政判决。 被上诉人赵愈良辩称，邻居全根记所建的涉案房屋无任何审批手续，属于违法建筑，不仅影响到其合法房屋安全，还牵扯到土地使用权纠纷，应当依法拆除。被上诉人向商洛市商州区农业农村局申请履行法定职责是根据《土地管理法》第六十七条、第七十八条之规定提出的，商洛市商州区农业农村局在收到申请后没有对全根记的违法建筑做出处理。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人提交了商洛市农业农村局商农函（2021）33号《关于商州区腰市镇双戏楼村闫村镇磨沟村宅基地违建问题的复函》。证明《土地管理法》只赋予了农业农村部门对农村宅基地改革和管理有法定职责，而全根记违法建房所占用的土地性质不明确，且违法建设行为均发生在《土地管理法》修订之前，故该违法问题应由自然资源部门查处还是农业农村部门查处并不明确，上诉人并无该法定职责。 被上诉人赵愈良认为该《复函》只是上下级部门之间的业务指导意见，对外不发生法律效力，并不能作为上诉人对全根记违法建房问题没有查处的法定职责的依据。 对于上诉人二审提交的商农函（2021）33号复函，本院认为，该证据不属于新的证据，该证据不能证实上诉人不具有履行宅基地查处的法定职责。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十八条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。依据该规定，2020年1月1日以后，对于农村宅基地上非法占地建住宅的查处工作，属于农业农村部门的法定职责。2019年12月，农业农村部、自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》指出“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用…”。2021年1月14日，陕西省农业农村厅、陕西省自然资源厅印发陕农发（2021）5号《关于进一步规范农村宅基地审批管理的通知》,对农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》予以转发。2021年1月27日，商洛市农业农村局、商洛市自然资源局对陕农发（2021）5号通知亦转发执行。由此可见，在农村宅基地管理方面，农业农村部门和自然资源部门的职责分工是明确的，对于农村宅基地违法用地查处职责，无论是新的法律规定，还是部门职责分工，都明确由农业农村部门负责。本案中，赵愈良向商洛市商州区农业农村局投诉全根记无审批手续违法建住宅，其时间在新土地管理法实施之后，商洛市商州区农业农村局具有依法查处的法定职责，其未就赵愈良投诉事项作出处理，属于未履行法定职责的情形，一审法院判决由上诉人履行法定职责并无不当，该判决结果正确，依法应予维持。上诉人因人员机构、编制、程序等衔接不畅，政策执行不到位无法执法等问题，属于行政机关内部具体执行的问题，并不能作为农业农村局不履行法定职责的理由。商洛市商州区农业农村局认为其只对于2020年以后的宅基地违法用地行为有查处的法定职责，目前其本身不具备执法主体资格且无明确执法程序依据，故不存在不履行法定职责行为的上诉观点，于法无据，本院不予支持。综上所述，上诉人商洛市商州区农业农村局的上诉观点和理由不能成立，依法应予驳回。原判认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人商洛市商州区农业农村局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周世安 审 判 员 李军宏 审 判 员 张 瑞 二〇二一年五月十七日 法官助理 张春妮 书 记 员 李佳豪 1