河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫13行终94号上诉人（一审原告）：郑文龙，男，1963年9月2日出生，汉族，住南阳市。被上诉人（一审被告）：南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处，住所地南阳市长江路与南三路交叉口。负责人：刘伟，该办事处主任。出庭应诉负责人：郑新九，该办事处副职负责人。委托诉讼代理人：张林，男，汉族，1962年12月15日出生，住南阳市宛城区，该办事处工作人员。上诉人郑文龙诉被上诉人南阳市城乡一体化示范区姜营街道办事处（以下简称姜营街道办）不服强制性拆迁补偿一案，不服河南省南阳高新技术产业开发区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1391行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑文龙，被上诉人姜营街道办的出庭应诉负责人郑新九及其委托诉讼代理人张林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2014年8月22日，白河街道办就《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》请示南阳市城乡一体化示范区管委会批示。2014年8月25日南阳市城乡一体化示范区管委会《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》的批复，同意白河街道办组织实施姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案。2015年7月6日原白河街道办姜营村征收房屋查验单显示：产权人郑文龙，8组，宅基地505.95㎡一二层、三层已建。现场丈量房屋情况由乡（办事处）、村（居民委员会）、组认定人签字确认，并加盖“经会审认定程序合理”的印章。2015年7月8日，白河街道办与郑文龙签订征收安置住房意向书。该协议关于安置面积的约定为:被征收户经四级认定合法置换面积1011.9㎡，并约定过渡费为“按房屋合法建筑面积每平米8元计算，一次性支付24个月过渡费，超期未能交房，按双倍支付过渡费，按每平米每月16元计算。”2015年10月20日，南阳市人民政府文件《南阳市人民政府关于设立姜营街道办事处的批复》，批准成立姜营街道办，本案涉及安置意向书的主体变更为本案的被告。2019年11月21日，被告向郑文龙出具信访事项处理意见书，告知郑文龙“经调查，问题涉及姜营村城中村改征迁时宅基地面积多丈量问题，姜营办事处按照“全国二调图，卫星图斑、实际测量表”三对照，将多丈量面积问题进行纠正，还原事实，不存在扣除合法宅基地面积，依据《姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》及相关政策法规将对郑文龙宅基地多丈量面积问题纠正后予以公告。”而后，南阳市城乡一体化示范区解决姜营村问题专项工作组于2019年12月28日作出《姜营村安置房选房公告》(第53号)，将郑文龙的宅基地面积尺寸定为211.16㎡，并注明原安置意向书安置面积不再执行。按照双倍置换的原则，将对郑文龙补偿安置422.32㎡的房屋，与安置意向书中确定的补偿面积相差589.58㎡。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，郑文龙与白河街道办签订城市房屋征收补偿协议，实质上属于对集体所有的土地进行征收的行为，依据上述法律规定，征收的主体是县级以上地方人民政府。虽然白河街道办就关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案请示南阳市城乡一体化示范区管委会批示，并经南阳市城乡一体化示范区管委会批复，同意姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案，由白河街道办依法依规组织实施。但是南阳市城乡一体化示范区管委会授权白河街道办组织实施姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置工作，没有法律、法规或者规章规定。按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案白河街道办尽管是行政协议签约方，但其签约行为并非源于法律法规授权，而是源于其上级行政机关委托。故被告主体不适格，应驳回郑文龙的起诉。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用上诉人郑文龙上诉请求：1、撤销一审法院（2020）豫1391行初9号行政裁定，改判支持郑文龙的诉请。2、一、二审的诉讼费由姜营街道办承担。事实与理由：一审法院认定被告主体不适格属法律适用错误。本案中，结合姜营街道办所作的行政行为，郑文龙认为将其列为被告是正确的，姜营街道办系行政协议的签订一方。首先，白河街道办与郑文龙签订的NO0992号安置意向书及后续《姜营村安置房选房公告》（第53号）可以看出，街道办事处均为上述行政行为的直接作出方。2015年10月20日，南阳市人民政府批准成立姜营街道办，因此本案涉及被告变更为姜营街道办。同时，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。其次，依据该条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。一审法院认为姜营街道办所签订的行政协议系受南阳市城乡一体化示范区管委会委托。但在一审过程中，姜营街道办并未提供其受南阳市城乡一体化示范区管委会委托的规范性文件，其行政行为的做出仅依据南阳市城乡一体化示范区管委会《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》的批复，批复并非委托，不能由此说明姜营街道办是受其委托从事征迁工作。姜营街道办作为行政协议的签约方，郑文龙有权以其为被告依法提起诉讼。姜营街道办是人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。综上，请求二审法院查明事实，依法支持郑文龙上诉请求。被上诉人姜营街道办答辩称，一、郑文龙的诉求不具有合法性，不符合姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案。白河街道办具体实施的姜营村房屋征收中，南阳市城乡一体化示范区管委会下发《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案的批复》，批准了白河街道办拟订的《姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》。方案确定的补偿范围为合法宅基地内所建房屋或未建空院。根据《河南省实施办法》相关规定，每户宅基地至多不得超过200平方米。而郑文龙要求补偿的宅基地面积竟高达500多平方米，明显不具有合法性。因此，郑文龙诉请要求安置上千平方米的住房也不具有合法性，更不符合姜营村城中村改造征收拆迁补偿方案。二、郑文龙在诉状中自认姜营街道办于2019年12月28日作出了《姜营村安置选房公告》，其中将郑文龙的合法宅基地面积认定为211.16平方米，并告知郑文龙“双倍”合法宅基地“置换”。该公告的实质，是姜营街道办根据前述补偿安置方案及郑文龙合法宅基地面积及相关情况，将之前与郑文龙所订立补偿安置协议中的安置面积1000余平方米确定为422.32平方米。据此，应当认为，郑文龙诉请履行的安置意向书及安置相应面积内容已不复存在。郑文龙当然不能据此提出相应诉求。征收主体是南阳市城乡一体化示范区管委会，南阳市城乡一体化示范区管委会安排姜营街道办具体实施的。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”本案中，一审法院在审理过程中应当告知原告变更被告或依职权追加被告。一审法院以姜营街道办被告主体不适格裁定驳回郑文龙的起诉，但未履行告知和释明义务，亦未依法追加适格被告参加诉讼，程序明显不当。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销河南省南阳高新技术产业开发区人民法院（2020）豫1391行初9号行政裁定；二、本案指令河南省南阳高新技术产业开发区人民法院审理。审判长 白 云审判员 孙小刚审判员 尹乐敬二〇二一年五月二十四日法官助理李慧书记员裴绍颖