辽宁省凌源市人民法院行 政 判 决 书（2017）辽1382行初52号原告李士儒，男，1949年7月24日出生，蒙古族，农民，住凌源市。委托代理人郝国忠，内蒙古大宁律师事务所律师。被告凌源市房屋征收管理局，住所地凌源市红山路东段运输管理所六楼。法定代表人赵奎，局长。委托代理人张晓峰，该局法规科科长。原告李士儒不服被告凌源市房屋征收管理局2017年5月18日凌房征处[2017]4号关于对2016年热水汤棚户区改造撤销相关要件后需退回部分征收补偿款的决定行政行为，于2017年11月14日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭进行了审理，原告李士儒的委托代理人郝国忠，被告凌源市房屋征收管理局的委托代理人张晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年5月18日，被告凌源市房屋征收管理局对原告李士儒作出凌房征处[2017]4号关于对2016年热水汤棚户区改造撤销相关要件后需退回部分征收补偿款的决定，该决定认定，凌源市人民政府在2016年初决定对凌源市热水汤区域内的房屋及地上物实施征收，进行棚户区改造，原告的房屋位于该征收范围内。经协商，被告与原告签订《征收补偿安置协议》，并且已向原告支付征收补偿款。凌源市热水汤街道办事处于2017年3月22日作出凌热办发[2017]9号文件（关于撤销《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》的决定），并将该文件发至被告，被告认为原告存在该文件中撤销的要件（《村镇建设施工许可证》、《村镇规划选址意见书》）。因上述要件已经撤销，涉及要件的房屋登记内容已发生变化，被告于2017年3月30日向凌源天元房地产估价有限责任公司作出凌房征发[2017]9号文件（关于对2016年热水汤棚户区改造涉及撤销相关要件后需重新作出评估报告的函），要求评估机构对原告涉及该要件的房屋重新作出估价报告，该评估机构重新评估后，被告于2017年4月5日向原告送达评估报告，在规定的期限内，原告未对该报告提出书面复核申请。因房屋评估结果已发生变化，2016年7月5日被告与原告签订的《征收补偿安置协议》中补偿款的内容也相应变化，被告工作人员已对原告涉及的房屋重新进行核算，决定如下：一、责令原告退回房屋差价款46191元；二、责令原告退回政策性差价款29868元；三、责令原告于决定下发后7日内退回以上款项合计76059元。原告诉称：一、原告的被征收房屋应认定为具有合法的准建手续。原告的房屋建于2012年，同年4月5日原告向凌源市热水汤街道办事处交纳了400元，该办事处为原告出具了《村镇规划选址意见书》。2016年，凌源市人民政府对该房屋进行征收时，对该《村镇规划选址意见书》的效力未提出任何质疑，认定该房屋具有合法的准建手续，被告与原告签订了《征收补偿安置协议》，并向原告支付了征收补偿款。二、原、被告双方签订的《征收补偿安置协议》并非无效或可撤销合同。根据《中华人民共和国合同法》的规定，合同内容只有存在该法第五十二条规定情形时才认定无效，符合该法第五十四条的规定时才可撤销，被告与原告签订的《征收补偿安置协议》系原、被告双方意思真实表示，故该协议合法有效；被告单方认定协议效力事实错误，并以此作出相关的决定应属无效。三、被告单方委托作出的房屋评估报告应属无效。根据法律规定，原、被告双方对房屋价款发生争议，应协商选择评估机构进行评估，而被告单方委托评估，违反法律规定，被告向原告送达了评估报告，但评估机构选定和评估过程无原告参与，原告亦无必要对该报告的效力进行确认；另外，评估报告是在2017年3月30日以后作出，而原告的房屋在2016年就已经拆除完毕，评估报告不具有客观真实性。四、《村镇规划选址意见书》系凌源市热水汤街道办事处颁发，且不只给原告一户颁发，被告亦依据该意见书与所有拆迁户签订了《征收补偿安置协议》，现在被告单方否定《征收补偿安置协议》，存在欺诈行为。原告的房屋被拆迁后，居无定所，被告的行为给原告造成了严重的损失。如该决定被支持，将会导致所有取得《村镇规划选址意见书》的村民采取合法的手段维护自己的合法权益，引发诉讼或者信访。综上，被告在征收过程中未严格履行职责，现又作出违法决定，为维护原告的合法权益，请求人民法院撤销被告凌房征处[2017]4号决定。被告辩称，我局根据凌源市人民法政府《凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案》，对该区域房屋及附属设施进行征收，原告家庭房屋位于该征收区域内。征收过程中，我局对原告持有的《村镇规划选址意见书》的房屋经充分讨论后，决定按合法建筑给予补偿，评估机构对案涉房屋按合法建筑予以评估作价。经协商，我局与原告签订了《房屋征收补偿协议》。凌源市热水汤办事处于2017年3月22日分别作出凌热办发[2017]9号决定和凌热办发[2017]10号通知，并将文件发至我局。依据该文件，我局向评估机构发出凌房征发[2017]9号函，评估机构于2017年4月5日作出热水汤村北沟组房屋征收补偿金额明细表（复核），序号004为产权人：李士儒。我局于同日将复核明细表送达给原告，同时在热水汤办事处召开包括原告在内的被征收人座谈会，要求原告退回相应的补偿款。原告在规定的期限内未对复核明细表提出书面复核申请，也未退回补偿款，我局于2017年5月18日作出凌房征处[2017]4号决定。原告诉称被征收房屋应认定为具有合法的准建手续，但因热水汤办事处出具的《村镇规划选址意见书》已经凌热办发[2017]9号文件撤销，在该文件未被撤销或确定违法之前应是有效的，如原告对此有异议，可另行起诉或通过其他方式解决，故原告所诉无事实依据。我局与原告签订的协议合法有效，只是因为案涉房屋性质发生变化，从而使协议与之有关的内容发生变化，但不影响协议的整体合法性，依然对原告的被征收房屋具有补偿的效力。原告诉称我局单方委托作出的房屋评估报告应属无效，我局在接到热水汤办事处的相关文件后，向评估机构发函要求重新作出报告，评估机构据此作出复核报告并送达给原告，原告在规定期限内未提出复核申请，应视为同意该报告的结果。我局依法征收不存在欺诈行为。综上，原告所诉无事实依据和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。原告本院提供证据如下：1.凌房征处[2017]4号决定；2.村镇规划选址意见书；3.收款收据；4.凌集建（1991）字第060409016号集体土地建设用地使用证。被告向本院提供证据如下：1.《凌源市人民政府关于凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案的通告》及征收补偿实施方案；2.村镇规划选址意见书；3.关于2016年热水汤区域棚户区改造相关事宜的决定；4.房屋征收评估报告5.凌源市房屋征收补偿协议书（产权调换）6.凌热办发[2017]9号文件、凌热办发[2017]10号文件；7.凌房征发[2017]9号文件；7.热水汤村北沟组房屋征收补偿金额明细表（复核）及送达回证；8.座谈会签到簿、座谈会记录。经庭审质证，原告对被告的证据真实性无异议，但认为，凌热办发[2017]9号文件和凌热办发[2017]10号文件不影响原、被告之间签订的已经履行完毕的协议效力；送达回证没有签收；座谈会记录只是被告要求原告返还部分补偿款的单方意思表示，双方未达成合意。原告对被告的其他证据无异议。被告对原告提供的证据无异议。以上证据，本院认为，均与本案相关联，证据来源和形式合法，可以作为认定本案基本事实的定案根据。经审理查明，2016年1月10日，凌源市人民法政府公布《凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案》，对纳入凌源市热水汤棚户区改造区域内住宅房屋及其他不动产进行征收，原告李士儒（李世儒）家庭房屋位于该征收区域内，被告凌源市房屋征收管理局负责房屋征收补偿工作。征收过程中，部分被征收户除了持有居住房屋（主房）房屋所有权证书外，还持有其他房屋的《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》，原告家庭被征收房屋中，主房62.98平方米拥有房屋所有权证；门房69.46平方米则有凌源市热水汤旅游度假区办事处规划建设办公室2012年4月5日补发的《村镇规划选址意见书》。关于上述未取得产权证书但持有《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》的房屋如何补偿问题，被告经该局重大疑难问题处理小组研究决定，均按合法建筑给予补偿。2016年6月22日，凌源天元房地产估价有限责任公司对原告李士儒户出具评估报告，评估结果为：产权登记房屋62.98㎡，单价1759元每平方米；无产权登记房屋47.25㎡，单价1255元每平方米；有规划选址意见书房屋69.46㎡，单价1707元每平方米；合计价值288649元。后经原、被告协商，双方于2016年7月5日签订了房屋征收补偿协议。该协议第三条对于原告补偿明细载明；应予原告补偿总额445180元，其中房屋搬迁费、临时安置费、房屋补助费均按征收补偿方案单价标准乘以132.44㎡（产权登记房屋62.98㎡与有规划选址意见书房屋69.46㎡之和）确定的；该协议第五条确定给予原告产权调换房屋价值147430元；该协议第六条确定原告应得补偿金额与产权调换房屋价值差价款结算，被告应当给付原告297750元。协议签订后，原告的被征收房屋交付被告；被告实际给付原告差价款297750元；产权调换房屋尚未完工交付使用。该区域房屋征收补偿中，因部分被征收人持有《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》的房屋按照合法产权房屋得到补偿，而其他部分被征收人反映所建设房屋与此类房屋同时建造，房屋状况差异不大，仅仅因为没有补办相关手续得到补偿差异较大，补偿显失公平，故此上访。凌源市人民政府责成相关部门调查处理，2017年3月22日，凌源市热水汤街道办事处作出凌热办发[2017]9号关于撤销《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》的决定，以其颁发《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》超越职权范围为由予以撤销。被告接到该决定后，认为应当根据决定对案涉房屋重新评估作价，于2017年3月30日向原评估机构发出关于对2016年热水汤棚户区改造涉及撤销相关要件后需重新作出评估报告的函（凌房征发[2017]9号），评估机构据此于2017年4月5日出具热水汤村北沟组房屋征收补偿金额明细表（复核），其中序号004为原告李士儒案涉房屋的复核后评估价值，评估单价由原1707元每平方米变更为1042元每平方米。被告于2017年4月5日将该复核明细表送达给原告，同日在凌源市热水汤街道办事处组织原告等8户被征收人进行座谈，要求原告等退回相应的补偿款，原告等8户被征收人明确拒绝退还补偿款。被告于2017年5月18日对原告作出凌房征处[2017]4号决定，原告对该决定不服，向本院提起诉讼，本院依法审理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关违法变更土地房屋征收补偿协议行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案被告在实施棚户区改造房屋征收中与原告达成了房屋征收安置补偿协议，在协议履行过程中被告作出责令原告退回部分补偿款决定，属于依职权变更征收补偿协议行为，原告对该行为不服提起行政诉讼，符合上述法律规定。本案争议焦点为被告作出的责令原告退回部分征收补偿款的决定是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。参照《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条规定，征收集体土地涉及地上房屋及其他不动产，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋征收补偿标准执行；征收双方按法定程序签订征收补偿协议的，协议具有法律效力。本案，原、被告就房屋征收有关事宜协商达成一致意见，签订的征收补偿协议系征收双方真实意思表示，且不违反法律强制性规定和征收补偿方案规定，协议合法有效。协议签订后，尽管原告已经按协议交付被征收房屋，被告也按协议给付原告补偿差价款，但因产权调换房屋未实际交付原告使用，故该协议尚未履行完毕。协议履行期间，凌源市热水汤街道办事处作出凌热办发[2017]9号关于撤销《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》的决定，原告持有案涉房屋的《村镇规划选址意见书》被原颁证机关撤销，致使被告对原告案涉房屋的补偿基础依据发生变化，评估机构根据基础依据作出评估报告的相应结果，亦发生变化，经评估机构对案涉房屋重新复核评估后，原、被告应当根据复核后评估结果协商，变更原房屋征收补偿协议，因原告拒绝协商变更原协议，故被告作出责令原告退回部分征收补偿款决定。纵观上述事实和相关法律规定，被告作为房屋征收部门，在征收补偿协议履行过程中，有新的证据证明原补偿协议应当变更补偿数额的，应当与原告协商解决，协商不成的，被告有权根据客观实际单方作出具有变更协议内容的处理决定。被告作出的处理决定，有职权依据、事实依据和法律依据，程序合法，处理方式和结果正确，其行政行为合法。（一）棚户区改造是为了改善居民居住条件的国家利民工程，改造建设涉及房屋征收属于重大公益项目。房屋征收部门要依法征收，切实保护被征收人合法权益，同时，要严格把握补偿标准，防止国家征收专项财政资金的非法处分。本案，案涉房屋建设于原告宅基地之上，位置方向上属于西厢房；因原告宅院西侧出入，案涉房屋也属于门房；该房屋没有取得房屋所有权证书。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款和《凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案》规定，对于被征收人有照住宅房屋（经产权登记取得房屋所有权证）予以基础价格保护并以有照房屋面积为标准给予优惠，其他房屋则作为一般不动产，根据评估价格给予补偿。正确理解上述法律和征收补偿实施方案的规定，应当根据形式与实质相结合原则认定被征收房屋的性质，既要看建设审批、物权登记形式要件，又要看房屋真实实际用途的实质要件，本案案涉房屋，未经物权登记，建设审批被撤销，且不属于主要居住房屋，因此，被告根据事实求是的原则予以变更补偿，符合上述规定，不侵害原告的合法权益。（二）关于原告提出被告单方委托评估机构程序违法问题。本院认为，被告委托的评估机构为征收补偿时选定的评估机构，原告对该机构的选定并无异议，本次对案涉房屋重新评估，是被告根据新的证据对原评估结论的部分更正申请，评估机构以此对原评估结果进行复核，作出案涉房屋的复核后评估结果，因此，被告单方委托原评估机构复核评估，不违反法律规定。（三）被告作出处理决定，经过了评估复核、复核结果送达、集中协商，协商不成作出处理决定并送达程序，其作出处理决定程序合法。综上所述，被告作为房屋征收部门，使用国家棚户区改造专项资金用于房屋征收，必须严格依法实施安置补偿，不符合补偿标准项目，即便已经签订补偿协议并支付补偿款，亦应当依法责令退回；原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告李士儒的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  许志学人民陪审员  赵晓东人民陪审员  安天源二〇一七年十二月十五日书 记 员  项 荣