湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘02行终71号 上诉人（原审原告）汪培文，男，1966年9月21日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 上诉人（原审原告）黄运芳，女，1969年4月16日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 共同委托代理人罗佩瑶，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）茶陵县自然资源局，住所地茶陵县云阳街道炎帝中路。 法定代表人刘喜春，局长。 委托代理人向华，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人杨波，系该单位工作人员，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审第三人）颜荣平，男，1966年3月29日生，汉族，湖南省茶陵县人，住湖南省茶陵县。 委托代理人宁奔，湖南天地人律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人郭子新，湖南天地人律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人汪培文、黄运芳因与被上诉人茶陵县自然资源局、颜荣平建设用地、建设工程规划许可一案，不服湖南省株洲市醴陵市人民法院（2021）湘0281行初122号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告汪培文、黄运芳系夫妻关系。2006年6月2日，因茶陵县东阳大道建设需要，两原告（乙方）与茶陵县房产物业管理局（甲方）签订了《房屋拆迁协议书》，协议约定：乙方同意将位于建设红线范围内的一栋砖混结构房屋，即将建筑面积453.27平方米、地下室129.54平方米及其所有附属设施一并拆迁，其土地使用面积178.30平方米由县国土局收回使用权；乙方自愿选择按拆迁价格进行补偿，甲方负责给乙方安排重建房屋宅基地；乙方的重建房屋宅基地为三厢，安排在电石厂，具体位置根据签订协议和搬迁完毕时间先后顺序在以上安置地段选择确认。2006年9月4日，茶陵县规划局就电石厂安置区规划建设作出《电石厂安置区建设要求》，载明：安置区西向、南向因地势落差大，需砌挡土墙，挡土墙距房屋的净距为1米。2009年6月24日，茶陵县城市建设投资经营公司向原告支付了27198元原规划挡土墙补偿费用。2009年12月3日，茶陵县人民政府为原告汪培文办理了坐落于云阳街原电石厂地段的安置土地的茶城国用（2009）第B旧867号《国有土地使用证》，登记用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为176.4平方米。2015年6月，原告规划建设一栋占地面积为176.4平方米，建筑面积为554.4平方米的三层三厢住宅，四至范围为“东为陈六明私宅，南为通道，西为空地，北为通道”。2015年11月23日，茶陵县规划局为原告颁发了建规[地]字第2015-647号《建设用地规划许可证》。2019年10月，原告得知第三人办理了其房屋旁边空地的土地使用权证，其认为该地块使用权应属于原告，原告于2020年1月20日向被告提交《撤销许可登记申请书》，称对被告为第三人颜荣平办理东阳大道原电石厂拆迁安置区一厢土地即原告使用权属土地西边地块的《国土使用权证书》的具体行政行为不服，认为该地块已规划给原告使用，政府承诺为原告办理土地使用权登记手续，要求被告撤销第三人的土地使用权证书，确认争议土地的使用权归原告所有，并为原告办理争议土地的国土使用权证书。被告于2020年4月27日作出茶自然资信[2020]36号《茶陵县自然资源局关于汪培文申请撤销颜荣平持有的国土使用权证书的答复》，载明根据2006年签订的《房屋拆迁协议书》，汪培文已获得了相应的拆迁安置土地，该协议已经履行到位，颜荣平所办土地使用证程序合法，不存在违规情况，不能撤销。 另查明，2012年6月11日，第三人颜荣平因住房紧张向被告茶陵县自然资源局申请建房。2012年9月3日，茶陵县规划局向第三人颁发了地字第2012-123号《建设用地规划许可证》和建字第2012-115号《建设工程规划许可证》。2012年10月9日，第三人（受让人）与茶陵县国土资源局（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于电石厂安置区旁，宗地面积即出让面积为63.6平方米；四至范围为“东靠汪培文私宅，南为11米道路，西为空地，北为小路”；出让用途为住宅，出让金为每平方米168元，总额为10685元。第三人于2012年10月8日向茶陵县国土资源局支付了土地出让金。茶陵县人民政府于2014年5月26日为第三人办理了茶城国用（2014）第B炎66号《国有土地使用权证》。第三人尚未在上述办证范围内建设房屋。 再查明，2019年4月24日，茶陵县组建茶陵县自然资源局，将茶陵县国土资源局的职责、茶陵县规划局的城乡规划管理职责归于茶陵县自然资源局承担。 原审法院认为，本案系行政登记纠纷案。根据《中华人民共和国行政诉讼法 》第四十六条规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告主张撤销的案涉地字第2012-123号《建设用地规划许可证》和建字第2012-115号《建设工程规划许可证》是规划行政主管部门依据控制性详细规划核定建设用地位置、面积、允许建设的范围所作出的规划用地许可行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定，因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。行政行为导致不动产物权变动应理解为直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。被告为第三人办理案涉《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的行为，并不会导致不动产物权的变动，不属于因不动产提起诉讼的案件。案涉行政行为自2012年9月作出之日起至本案起诉时已超过五年，依法应不予立案，已经立案的，应予驳回。故对原告的起诉予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告汪培文、黄运芳的起诉。案件受理费50元，退还给原告汪培文、黄运芳。 宣判后，汪培文、黄运芳不服，上诉称：一审裁定认定事实不清，遗漏了茶陵县自然资源局以虚假材料、违反法定程序为颜荣平办理涉案两规划许可证的重大事实；一审裁定适用法律不当，错误驳回起诉；涉案《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》丧失依据且超过有限期，应当予以撤销或确认失效。请求：撤销原裁定，改判撤销茶陵县自然资源局为颜荣平办理的《建设用地规划许可证》[编号：地字第2012-123号]与《建设工程规划许可证》[编号：建字第2012-115号]。 被上诉人茶陵县自然资源局答辩称：本案案由应当是行政许可案件，不适用不动产的20年起诉期限；上诉人在一审提起诉讼之前曾向茶陵县人民政府提出过行政复议，也已经超过了六个月的期限；上诉人一审诉状载明了2019年10月就知道了被上诉人为第三人颁发的建设用地规划许可证件，在2020年11月提起诉讼，也已经超过六个月的起诉期限，且上诉人不具有不可抗力和其他自身原因所耽误的不可起诉的原因；上诉人认为证件失效适用的是2016年5月1日的法规，应当适用2009年颁布的湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人颜荣平陈述称：一审裁定与起诉期限相关的事实认定清楚准确，适用法律准确，上诉人超过了最长起诉期限五年，请求驳回上诉，维持原裁定。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 二审中，茶陵县自然资源局向本院提交的《行政复议申请书》，不属于新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。 本院认为,本案系建设用地、建设工程规划许可一案，争议焦点为本案是否超过了起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定，因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，原告主张撤销涉案《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，该两证不会导致不动产物权变动，不直接发生设立、变更转让和消灭不动产物权效力，因此，本案不属于因不动产提起诉讼的案件，应当适用五年而非二十年的最长起诉期限。涉案两许可证自2012年9月作出之日起至本案起诉时已超过五年，超过了法定的起诉期限。 需要指出的是，2010年1月1日施行的《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十条规定建设单位或者个人的建设项目，自取得选址意见书之日起一年内未申请办理建设用地规划许可证，或者取得建设用地规划许可证（乡村建设规划许可证）之日起六个月内未申请办理土地使用手续的，应当重新申请办理规划审批手续。2016年5月1日起施行的《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条第四款规定，建设用地规划许可证有效期为二年，到期未取得建设工程规划许可证的，建设用地规划许可证自行失效。第二十六条第五款规定，建设工程规划许可证有效期一年，到期未取得施工许可证的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请请办理延期手续，延长期限不得超一年。逾期仍未取得施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效。根据上述法律规定，旧的法律法规有关于建设用地规划许可证期限相关规定，没有建设工程规划许可证的有效期限，而新的《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》对建设用规划许可证期限有不同规定，且规定了建设工程规划许可证的有效期限。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。2011年和2019年修订的《中华人民共和国建筑法》第九条均规定，建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。本案中，原审第三人于2012年取得建设用地、建设工程规划许可两证，2019年准备施工时双方发生纠纷。现在没有提供证据证明原审第三人办理了施工许可证，也没有证据证明行政机关无正当理由拖延办理施工许可证，所以本案应当适用新的《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》关于建设用地规划许可证和建设工程规划许可证有效期限相关规定，原审第三人建设用地和建设工程规划许可两证于2012年取得，至迟应于2014年前取得施工许可证，后最晚应于9个月内开工，而原审第三人没有举证曾办理了施工许可证，据此涉案建设工程规划许可证应当自行失效，2012年建设用地规划许可证也不能作为现在重新办理建设工程规划许可证的依据。即使原审第三人按期办理施工许可证，其直至2019年才施工，该施工许可证依法也已经自行废止，那么2012年建设用地和建设工程规划许可证亦不能作为现在重新办理施工许可证的依据，原审第三人应当依法向被上诉人重新申请核发建设用地和建设工程规划许可证，涉案的两证因已不具有行政效力，故对上诉人权利义务不产生实际影响，产生实际影响的是原审第三人在涉案地块兴建房屋时所依据的具有法律效力的行政许可行为。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴晓斌 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二一年五月六日 法官助理刘怡 书记员郭文婷 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。