辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终363号上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府，所在地址辽宁省沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人：闫占峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：赵晨，浑南区政府工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：沈阳市大东区前进街道望花村村民委员会，所在地址沈阳市大东区街道望花村。法定代表人：唐景贵，该村委会主任。委托诉讼代理人：王赛，辽宁保兴律师事务所律师。委托诉讼代理人：国夫宇，辽宁保兴律师事务所实习律师。一审被告：沈阳市大东区人民政府，所在地址沈阳市大东区津桥路20号。法定代表人：王林祥，该区政府区长。委托诉讼代理人：刘宇冰，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。一审被告：沈阳市自然资源局，所在地址沈阳市和平区四经街149号。法定代表人：赵辉，该局局长。委托诉讼代理人：李哲，该局工作人员。委托诉讼代理人：邸湛蛟，辽宁同方律师事务所律师。沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）因沈阳市大东区前进街道望花村村民委员会（以下简称望花村委会）诉其及沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）、沈阳市自然资源局（以下简称沈阳市资源局）不履行征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。浑南区政府的委托诉讼代理人赵晨、吴建平，望花村委会的委托诉讼代理人王赛、国夫宇，大东区政府的委托诉讼代理人刘宇冰、吴建平，沈阳市资源局的委托诉讼代理人李哲、邸湛蛟到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，东陵区原望花工业园始建于1997年8月，是沈规发（1997）18号“批复”中审批的地块之一。2000年2月29日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2000）28号《关于实施东陵区土地利用总体规划用地的批复》，将东陵区前进乡望花村耕地31.1953公顷征为国有，作为东陵区望花工业园区项目建设用地。2005年4月20日，沈阳市人民政府作出沈政地征字（2005）0033号《关于沈阳市东陵区人民政府的批复》，同意农转用并征用望花村集体耕地31.1953公顷，作为望花工业园区建设用地。征地单位和被征地单位均是前进乡望花农工商联合公司。在集体土地被征收后，相关征收部门并没有向原告支付过沈阳明和木业有限公司（以下简称明和木业公司）占用的12188.6平方米土地的补偿款。2015年12月31日，沈阳市人民政府发布《关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》，大东区前进街道望花村属于大东区Ⅰ类地区，征地区片综合地价为18.5万元每亩。2011年8月6日，大东区前进街道办事处出具的《情况说明》载明：按照《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》望花村集体土地征地区片综合价格为16万元每亩。区政府常务会议（2011年第十四次）研究，决定考虑到本地区地价实际情况及村民社会养老保障的资金缺口，决定征用集体土地用于市政项目、公益项目、工业项目等政府无收益的项目，集体土地补偿标准按区片综合地价执行；征用集体土地用于商业开发的项目，按照38万元每亩的标准补偿。根据2006年沈阳市规划和国土资源局针对征用望花村集体土地签订的《征（拨、占）用土地协议书》中记载，该次征收望花村集体土地的征收土地补偿及安置补助单价为25万元每亩。经原、被告双方共同确认，本案案涉土地补偿款及安置补助费不包含在上述土地补偿中。另查明，2000年9与27日，望花农工商联合公司与明和木业公司签订《征用土地协议书》，约定：望花农工商联合公司为明和木业公司提供建厂用地17亩，每亩作价8万元，共计136万元，作为农民安置费用。明和木业公司支付了该笔款项。2002年5月18日，辽宁明和产业有限公司（以下简称明和产业公司）和明和木业公司签订《协议书》，约定：明和木业公司在上述《征用土地协议书》的权利义务全部转由明和产业公司承接，并继续履行与望花农工商联合供地的协议。此后，明和产业公司依据上述《征用土地协议书》以租赁方式取得坐落于沈阳市××乡××村的国有土地使用权，2007年10月24日签订沈土租合字（2007）第0013号租赁合同，并办理了国有土地使用权租赁登记，国有土地使用权证号为沈阳国用（2007）第0351号。此时租赁土地相关卷宗中记载，望花农工商联合公司于2004年12月1日出具《证明》，陈述17亩土地转让费全部交完结清。2005年4月20日，沈阳市人民政府作出沈政地征字（2005）0033号《关于沈阳市东陵区人民政府的批复》，同意了东陵区人民政府《关于征用土地建望花工业园的请示》。2008年4月7日，沈阳市人民政府作出沈政地出字（2008）第0035号《关于向辽宁明和产业有限公司出让国有土地使用权的批复》。2008年6月16日，明和产业公司获得沈阳国用（2008）第0133号国有土地使用权证，使用权类型为出让，使用权面积为121,88.6平方米。再查明，2015年4月27日，沈阳望花实业有限公司以拖欠农民安置费和管理费为由将明和产业公司诉至法院。2016年5月9日，沈阳市大东区人民法院作出（2015）大东民二初字第01157号民事判决，该判决书载明，征用土地协议书约定的实质内容为沈阳望花实业有限公司将诉争土地以136万元的价格出让给了明和产业公司，但从2007年起，因诉争土地性质为国有土地，明和产业公司与土地部门签订了国有土地租赁合同，并向土地部门缴纳了土地租赁费，明和产业公司仅需要向沈阳望花实业有限公司支付2000年至2006年间的土地出让金。故法院判决沈阳望花实业有限公司应向明和产业公司返还其已经收取的土地出让金1,169,600元。沈阳望花实业有限公司不服，上诉至沈阳市中级人民法院。2016年7月19日，该院作出（2016）辽01民终7120号民事判决，维持原审判决。一审法院认为，关于补偿义务主体，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，依据辽政地字（2000）28号、沈政地征字（2005）0033号和沈政地出字（2008）第0035号等土地征收方面的批件，案涉土地的征收主体系原沈阳市东陵区人民政府，即现在的沈阳市浑南区人民政府，故本案补偿义务主体应为沈阳市浑南区人民政府。关于案涉土地应否补偿的问题，本院认为，案涉土地在2000年征收之前就由原明和木业公司占有使用，土地征为国有后，为望花农工商公司的自征自用的项目，明和木业公司向望花农工商公司支付向相关的土地补偿费用。该笔费用在当时特殊的历史情况下，可以视为对集体土地的一种补偿安置方式。但是，（2016）辽01民终7120号民事判决实际上否认了该种农村集体土地的补偿方式，事实上造成了原告土地被征收，而没有获得土地补偿的现状。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”根据上述法律确立的征收原则，原告应该获得公平合理的补偿，否则势必损害原告的集体组织合法权益。综合考虑本案特殊历史情况及政府收取了土地出让金的事实，被告浑南区政府应该给予原告土地及安置费的补偿。关于补偿标准及数额问题，本院认为，在同一土地批件及同一时间段望花村其他集体土地被征收后实际确定的补偿标准为25万元每亩，该标准具有一定客观性和可参考性，本院酌定参照上述标准予以补偿。关于原告主张的38万元每亩的补偿标准，由于是大东区政府制定且没有证据证明在该征收区域实施过，故本院不予采纳。关于补偿面积，虽然《征用土地协议书》中约定的面积为17亩，但是根据明和公司实际获得的土地计算，案涉实际征收面积应为12,188.6平方米，即约为18.3亩。被告应按实际征收面积支付补偿款。综上，浑南区政府应给付原告土地补偿款及安置补偿费合计4,575,000元（250,000×每亩18.3亩）。关于原告主张的利息损失，应从（2016）辽01民终7120号民事判决确定的案涉土地性质转为国有，沈阳望花实业公司返还土地出让金时，即2007年1月1日起计算。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告浑南区政府于本判决生效后六十日内履行给付原告望花村委会土地补偿款及安置补助费合计4,575,000元的义务；二、被告浑南区政府于本判决生效后六十日内履行给付原告望花村委会土地补偿款及安置补助费合计4,575,000元利息的义务（2007年1月1日至实际给付之日的利息，利率标准按照同期中国人民银行公布的五年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）。三、驳回原告望花村委会的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告浑南区政府负担。浑南区政府上诉称，一、案涉土地系被上诉人以自征自用方式补办征地手续取得划拨土地使用权后，将案涉土地划拨土地转出让给案外人。不论是被上诉人自征自用行为还是已征为国有土地的出让，均不发生征收补偿义务，一审法院判令上诉人支付土地征收补偿属认定事实不清。（一）包括案涉土地系被上诉人以自征自用方式补办征地手续，上诉人无须就案涉土地履行征收补偿职责案涉土地原为被上诉人望花村委会所有的集体土地，自1997年8月起，被上诉人以望花农工商总公司名义占用其自有的案涉土地开发建设望花工业园区（即案涉用地项目），并于1999年3月28日提出建设用地申请，原东陵区规划和国土资源局层报用地请示后，案涉土地经省市两级政府批准征收为国有。土地的用地单位和被征地单位均为被上诉人（农工商联合公司）。案涉土地为被上诉人未批先建后，补办征地及用地手续由被上诉人自用，被上诉人以农工商联合公司名义签署“用地单位”和“被征收单位”均为农工商联合公司的《征用土地协议书》，协议一经签署则案涉土地征收补偿款项即应视为已足额支付，该协议已经履行完毕，上诉人无须另行履行补偿职责。（二）案涉土地已被征收为国有，被上诉人取得国有土地使用权后，将部分国有土地使用权转让给案外人明和木业公司是被上诉人处分其民事权利的行为，不存在征收行为，上诉人不产生征收补偿职责。2000年9月7日，案涉土地经辽政地字［2000]28号《关于实施东陵区土地利用总体规划用地的批复》征收为国有土地后，被上诉人作为案涉国有土地使用权人与明和木业公司签订《征用土地协议书》，将案涉土地国有土地使用权转让给明和木业公司，转让期50年，明和木业公司依据协议约定应向被上诉人支付136万元作为农民安置费用。2005年4月20日，沈阳市人民政府作出沈政地征字（2005）033号批复，被上诉人同日补办取得《建设用地批准书》。基于以上事实，被上诉与明和木业公司签订《征用土地协议书》实为国有土地的划拨转出让行为。明和产业公司作为受让方办理案涉土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金（不含土地补偿费），该等国有建设用地使用权划拨转出让行为，依法不产生征地补偿职责的履行。二、一审法院认定（2016）辽01民终7120号判决书否认既有土地补偿方式，结合政府获得土地出让金事实判令上诉人支付土地补偿，认定事实不清，适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定，土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。2000年9月7日，被上诉人作为案涉国有土地使用权人与明和木业公司签订《征用土地协议书》，根据协议约定，被上诉人将其自征自用取得案涉地块划拨国有土地使用权转让给明和木业公司，并约定土地转让费136万元用于农民安置。截至2004年12月1日，明和产业公司付款义务已全部履行。2007年，案涉土地划拨转出让业经沈阳市人民政府批准，作为土地使用权受让方的明和木业公司与作为土地使用权人的被上诉人于2000年9月7日签订《征用土地协议书》，应视为补偿性质合同。基于被上诉人已通过与明和木业公司《征用土地协议书》的履行获得土地补偿的事实，沈阳市规划和国土资源局与明和产业公司签订国有土地使用权出让合同，合同中土地出让金仅包含土地所有权收益，明和产业公司未向上诉人支付过包括土地补偿及安置费等费用在内的土地取得费用。但［2016］辽01民终7120号案件审理过程中，基于被上诉人及明和产业公司双方未主张土地补偿相关事实，法院未对上述土地补偿方式进行全面审查。故该案件生效判决虽然在结果上使得被上诉人发生损失，但该损失并非因上诉人未履行补偿职责导致，而是被上诉人在与明和产业公司案件中，因其自身主张不当导致该案未能对土地补偿事实进行审查所致，也因该案事实审查未涉及土地补偿相关问题，［2016］辽01民终7120号案件终审判决不能否认被上诉人已获得征收补偿的事实。一审法院认定［2016］辽01民终7120号否定了征收补偿事实，属因果倒置，认定事实不清。被上诉人作为完全民事行为能力人，处分划拨用地使用权并获取转让价款系属其意思自治范围的处分行为，该处分行为所产生的法律后果应由其自行承担。被上诉人转让土地使用权的民事处分行为以及其与明和产业公司纠纷处理不当导致的损失，不应由上诉人承担。三、被上诉人的起诉已超过起诉期限，一审法院未审查被上诉人起诉期限问题，属认定事实不清。如前所述，辽宁省人民政府于2000年作出辽政地字[2000]28号批复同意将包括案涉土地在内的31.1953公顷土地征收为国有，2005年沈阳市人民政府作出沈政地征字（2005）0033号同意将上述土地作为东陵区望花工业园区项目建设用地。沈阳市规划和国土资源局曾于2007年10月对诉争土地进行地籍调查并形成《地籍调查表》，该调查表中载明，诉争土地权属性质为“国有”，被上诉人作为邻宗地使用权人配合地籍调查，对诉争宗地指界并加盖公章。故被上诉人最迟于2007年10月已经对案涉土地征收为国有事宜知晓，现被上诉人于2020年3月11日起诉至法院，显然超过法定起诉期限。一审法院未对起诉期限问题进行审查，属认定事实不清。四、一审法院认定案涉土地补偿标准为25万元每亩，没有事实依据。被上诉人以自征自用方式取得案涉土地使用权时，被上诉人以农工商联合公司名义签署的《征用土地协议书》中详细计算了载明了基于征收时点被上诉人应得土地补偿费及安置补助费数额。故即便被上诉人就本案诉争土地获得土地补偿，应按照被上诉人自行核算并签署的协议载明的标准及土地分类核算补偿金额。一审法院放弃协议明确约定的补偿标准，而参照诉争土地外同批次土地补偿标准计算补偿金额，且在未审查明和产业公司占用土地原土地类别的情况下，迳行酌定补偿标准为25万元每亩，没有事实依据。五、一审法院判令上诉人支付土地补偿款利息没有事实依据。基于以上论述，上诉人并无向被上诉人支付土地补偿款义务。即便基于（2016）辽01民终7120号民事判决，被上诉人未能获得土地补偿，也并非因上诉人拒绝履行征收补偿职责所致。一审法院判令上诉人支付土地补偿款利息，认定计息起算时间为2007年1月1日没有事实依据。六、一审判决的错误判项导致国家财产受损，而致明和产业公司不当受益。如前所述，被上诉人与明和木业公司之间签署的《征用土地协议书》本为划拨转出让补偿性质的合同，明和产业公司已依其与被上诉人签署的《征用土地协议书》将案涉地块的土地补偿费支付被上诉人。被上诉人与明和木业公司之间的《征用土地协议书》合同纠纷诉讼案件［（2016）辽01民终7120号］中，因被上诉人的诉讼行为或因受诉一审、二审法院的裁判错误，导致生效判决判令被上诉人将明和产业公司已支付的案涉地块“土地出让金”也即被上诉人已获得的土地补偿款返还明和产业公司。根据沈阳市规划和国土资源局与明和产业公司签订的国有土地使用权出让合同，明和产业公司在仅支付案涉土地出让金，未支付土地成本的情况下获得案涉国有土地使用权。而截至被上诉人提起本次诉讼，明和产业公司国有土地使用权已被收回，土地上房屋已经被征收，大东区政府向明和产业公司支付地上物征收补偿中包含了房屋价值及房屋占用国有土地使用权价值。［2016］辽01民终7120号案件中，终审判决被上诉人向明和产业公司返还土地补偿款，客观上导致了明和产业公司未支付土地成本，却通过其国有土地地上物征收获得了土地使用权价值（含土地成本）补偿，也即明和产业公司通过大东区政府的征收补偿获取了案涉地块的土地成本。在［2016］辽01民终7120号案件裁判结果未获纠正情形下，本案一审判决为迁就该案件中的错误，将错就错，判令上诉人对被上诉人履行案涉地块的征收补偿职责，导致上诉人以国家财产为被上诉人在辽01民终7120号案件中错误诉讼行为、裁判错误“买单”，进而导致国家财产不当受损而明和产业公司不当受益。请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求或发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。望花村委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。大东区政府述称，一审判决未判决大东区政府履行征收补偿职责，没有新的陈述意见。沈阳市资源局述称，同意大东区政府的陈述意见。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据望花村委会的起诉请求以及浑南区政府的上诉请求，本案应当对征收补偿义务主体、望花村委会是否应当获得征收补偿款以及征收补偿的标准、补偿款项的利息何时起算等进行审查认定。关于补偿义务主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”依据案涉辽政地字（2000）28号、沈政地征字（2005）0033号和沈政地出字（2008）第0035号等土地征收方面的批件，案涉土地的征收主体系原沈阳市东陵区人民政府，即现在的沈阳市浑南区人民政府，故依照上述法律规定，本案补偿义务主体应为沈阳市浑南区人民政府。关于案涉土地被征收应当予以补偿以及如何确定补偿标准的问题。案涉土地征为国有后，为望花农工商公司的自征自用的项目，根据明和木业公司与望花农工商联合公司签订征用土地协议书，明和木业公司应当向望花农工商联合公司支付向相关的土地补偿费用。该笔费用在当时特殊的历史情况下，可以视为对集体土地的一种补偿安置方式。但是［2016］辽01民终7120号民事判决实际上否认了该种农村集体土地的补偿方式，事实上造成了原告土地被征收，而没有获得土地补偿的现状。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”望花村委会应该获得公平合理的补偿，否则势必损害望花村委会的集体组织合法权益。一审判决在综合考虑本案特殊历史情况及政府已经收取土地出让金等事实因素，认定浑南区政府应该给予望花村委会土地及安置补偿费并无不当。关于如何确定征收补偿标准的问题。一审判决认为，在同一土地批件及同一时间段望花村其他集体土地被征收后实际确定的补偿标准为每亩25万元，该标准具有一定客观性和可参考性，因此酌定参照上述标准对望花村委会予以补偿并无不当。关于案涉征收补偿款的利息何时起算的问题。［2016］辽01民终7120号民事判决认定，2017案涉土地性质转为国有，并判决沈阳望花实业公司返还土地出让金，一审判决据此从2007年1月1日起计算利息并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。浑南区政府的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市浑南区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二一年五月七日法官助理赵玉瑾书记员鞠林