吉林省白山市中级人民法院   行政判决书   （2021）吉06行终16号   上诉人（原审原告）:白山市众乾文化传媒有限公司。住所地:浑江区长白山大街雨润黄金海岸1号楼103室。   法定代表人:张玉福，该公司经理。   委托诉讼代理人:王盛，吉林乾羽律师事务所律师。   委托诉讼代理人:李嘉殷，吉林乾羽律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）:白山市城市客运管理处。住所地:吉林省白山市长白山大街1999号。   法定代表人:兰绍刚，该单位处长。   委托诉讼代理人:王军，该单位副处长。   委托诉讼代理人:潘振东，男，1960年11月17日生，汉族，该单位法律顾问,住浑江区。   原审第三人:长春市智源科技有限公司。住所地:吉林省长春市朝阳区南湖大路40号308室。   上诉人白山市众乾文化传媒有限公司（以下简称众乾公司）因行政协议一案，不服白山市浑江区人民法院（2020）吉0602行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审审理查明：白山市浑江区人民法院于2016年5月6日作出（2015）浑执字第487-1号《执行裁定书》，裁定：一、查封被执行人白山市威远导航科技有限公司所有的出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备、广告经营权；二、查封期限为三年。同日，该院对白山市城市客运管理处（以下简称白山市客管处）作出（2015）浑执字第487-1号《协助执行通知书》，请该单位协助执行以下内容：一、查封被执行人白山市威远导航科技有限公司所有的出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备、广告经营权；二、查封期限为三年。该院于2016年12月5日作出（2015）浑执字第487-1号《执行裁定书》，载明：在执行过程中，经双方协商，达成和解协议如下：一、被执行人白山市威远导航科技有限公司用归其所有的全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备；白山市威远导航科技有限公司经营场所内有价值的所有办公设备、用品等；广告经营权等财产转让于申请执行人韩建伟、孙晓靓以抵偿（2015）浑民二初字第30号民事调解书所确定的全部债务；二、用于抵债的全部出租车顶灯、GPS定位系统、终端服务器及相关设备；白山市威远导航科技有限公司经营场所内有价值的所有办公设备、用品等由韩建伟、孙晓靓与白山市威远导航科技有限公司自行交付；经转让后，白山市威远导航科技有限公司与白山市城市客运管理处协议约定的经营权由韩建伟、孙晓靓与白山市城市客运管理处协商交接。该院于2018年6月22日作出浑法函（2018）14号《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》，主要载明：“白山市城市客运管理处：……申请执行人韩建伟、孙晓靓在依法取得被执行人白山市威远导航科技有限公司相关财产所有权后，于2018年1月13日注册成立了白山市众乾文化传媒有限公司，该公司与白山市威远导航科技有限公司不存在任何法律关系。关于你单位是否还负有协助执行的义务。本案执行标的物中，如出租车顶灯等具有特殊性，不附属出租车使用不能实现其价值，在申请执行人韩建伟、孙晓靓绝大多数债权未能实现的情况下，虽然该院于2017年5月29日作出判决解除了你单位与被执行人白山市威远导航科技有限公司签订的《白山市市区出租车安装LED顶灯及GPS卫星定位设备监管服务协议》，但申请执行人韩建伟、孙晓靓至今未申请解除对出租车顶灯等设备的查封，且出租车及其经营者、从业人员及相关附属设备均属你单位管理对象，三年的查封期限尚未届满，故你单位的协助查封宜仍延续。此外，为减少社会资源损耗、定纷止争，建议你单位作为出租车行业管理部门，按照相关规定、规范、考察白山市众乾文化传媒有限公司开展相关业务的资源和能力，如其不符合相关标准和条件，亦希望你单位处理好善后事宜，避免产生纷争，维护社会稳定。”众乾公司于2018年1月31日成立，韩建伟、孙晓靓为众乾公司股东。白山市城市客运管理处（以下简称白山市客管处）组织出租汽车司机代表座谈会，探讨出租汽车顶灯的使用情况，众乾公司参加该座谈会，出租车司机代表表示只要免费谁经营都行。白山市客管处委托中联国际工程管理（吉林）有限公司负责白山市市区出租汽车服务设施项目的招标工作，第三人长春市智源科技有限公司于2019年10月15日中标。   原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，如白山市客管处所述，出租车顶灯广告经营权涉及城市的形象和公共交通的管理工作，因此，白山市客管处就出租车顶灯广告经营权与民事主体签订协议属于行政协议，众乾公司认为白山市客管处未将广告经营权交于其经营侵犯了其利益提起诉讼，属于行政诉讼的范畴。根据《吉林省城市公共客运管理条例》第四条规定，白山市客管处具有指导、监督本行政区域城市公共客运管理工作，因此，白山市客管处主体适格。虽然众乾公司通过执行和解取得了白山市威远导航科技有限公司对出租车顶灯的广告经营权，但由于合同具有相对性，众乾公司能否承继白山市威远导航科技有限公司的广告经营权需要白山市客管处的同意，并另行签订书面协议。虽然该院向白山市客管处发出了《白山市浑江区人民法院关于白山市城市客运管理处协助查封义务的复函》，建议白山市客管处考察众乾公司开展相关业务的资质和能力，并且众乾公司参加出租车代表座谈会，表示可以免费安装相关设备等，但上述证据不足以证明白山市客管处同意由众乾公司继续经营出租车顶灯的广告经营权或与其签订了有关经营权的协议，因此，众乾公司认为白山市客管处单方终止双方之间行政协议的行为违法的诉讼请求依据不充分，不予支持。众乾公司虽然为经营上述广告经营权作出大量投入，但其所举证据不足以证明是在白山市客管处知道和要求作出的，因此，要求白山市客管处赔偿其损失的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：“驳回原告白山市众乾文化传媒有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告白山市众乾文化传媒有限公司负担。”   众乾公司上诉请求：1.改判白山市客管处单方终止与众乾公司的行政协议的行为违法，并赔偿经济损失;2.诉讼费由白山市客管处承担。事实与理由：一、众乾公司与白山市客管处之间形成的行政协议法律关系合法有效,白山市客管处单方解除的行为违法。韩建伟、孙晓靓在白山市浑江区人民法院的判决和执行过程中多次向白山市客管处咨询、沟通继续经营威远公司的广告经营权，白山市客管处答复可以继续经营。韩建伟、孙晓靓通过法院执终结后以威远公司的名义向白山市客管处申请继续经营广告经营权事宜,但白山市客管处答复威远公司的信誉不好,需要重新组建新的公司。于是按照白山市客管处的要求,注册了众乾公司。众乾公司成立后,公司人员去白山市客管处办理继续经营事项,白山市客管处告知众乾公司的经营条件不达标需要整改，经营场所环境不符合要求。于是众乾公司按照要求租赁了新的场地，并缴纳了租金，并对新的经营场所投入大量资金进行装修、装饰。2018年8月15日，白山市客管处召开白山市出租车协会听证会,在听证会上达成共识形成口头协议,双方约定众乾公司自行投资免费安装、更换出租车LED顶灯、免费安装出租车计价器,免费安装GPS后台。所以听证会达成的共识形成了行政协议，众乾公司基于行政法上信赖利益的保护原则,按照白山市客管处的要求及行政协议的要求又投入大量的资金购买了出租车的顶灯、计价器、GPS设备。众乾公司一切准备工作完成后,白山市客管处却拒绝与众乾公司继续履行广告经营合同，单方解除合同。后来众乾公司得知,白山市客管处在没有通知众乾公司和召开听证会前提下,擅自将众乾公司经营的广告业务通过招投标的方式,批准给第三人经营,造成了众乾公司无法继续履行广告经营合同，其单方的解除双方的行政协议行为违法。二、白山市客管处单方解除与众乾公司之间的行政协议给众乾公司造成损失的应当予以赔偿。根据《最高法发布审理行政协议案件的司法解释》第十九条之规定，因白山市客管处的原因导致双方行政协议无法继续履行,给众乾公司造成的损失应当予以赔偿。综上，一审法院适用法律错误，请二审法院依法改判，维护众乾公司的合法权益。   白山市客管处答辩称，一审判决适用法律正确，证据充分，应当予以维持一审判决。众乾公司的请求没有事实和法律上的依据，诉求不能成立，应当予以驳回。   长春市智源科技有限公司未陈述意见。   本院二审查明事实与一审查明事实一致。   本院认为，根据《吉林省城市公共客运管理条例》第四条规定，白山市客管处具有指导、监督本行政区域城市公共客运管理工作。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，白山市市区出租车顶灯的广告经营权涉及城市的形象和公共交通的管理工作，白山市客管处就该广告经营权与民事主体签订协议属于行政协议。本案争议的焦点问题是众乾公司是否曾经与白山市客管处签订过该广告经营权的协议。白山市市区出租车顶灯的广告经营权原系威远公司通过与白山市客管处签订行政协议的方式取得，在未经白山市客管处同意的情况下，威远公司无权单方处分该广告经营权。众乾公司虽主张其通过执行和解取得了原威远公司的广告经营权，但其所举证据不能证明白山市客管处同意其承继原威远公司的广告经营权或者与其重新达成了关于经营白山市市区出租车顶灯的广告经营权的协议。此外，亦无证据证明白山市客管处曾经作出过让众乾公司经营该广告经营权的行政允诺。据此，众乾公司认为白山市客管处单方终止双方之间行政协议的行为违法并请求赔偿相应损失的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。   综上，原审判决结果并无不当，众乾公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人白山市众乾文化传媒有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 王立新   审判员 历彦飞   审判员 赵希海      二〇二一年五月二十七日   法官助理 于 琦   书记员 孙晓娇