陕西省商洛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕10行终14号 上诉人（原审原告）：靖有良，男，生于1954年8月25日，汉族，农民，住商洛市商州区。 上诉人（原审原告）：靖水山，男，生于1944年3月13日，汉族，农民，住商洛市商州区。 上诉人（原审原告）：靖保良，男，生于1955年10月2日，汉族，农民，住商洛市商州区。 上诉人（原审原告）：靖军利，男，生于1983年8月28日，汉族，农民，住商洛市商州区。 被上诉人（原审被告）：商洛市商州区大荆镇人民政府，住所地：商洛市商州区。 法定代表人：张文华，系该镇镇长。 出庭负责人：马彦民，副镇长。 委托代理人：寇正民，陕西书宝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：商洛市商州区人民政府，住所地：商洛市商州区。 法定代表人：陈泽勇，系该区区长。 委托代理人：刘乔颖，商洛市商州区司法局工作人员。 委托代理人：张涛，陕西善存律师事务所律师。 原审第三人：商洛市商州区XX镇XX村XX组。 负责人：田西文，系该组组长。 上诉人靖有良、靖水山、靖保良、靖军利与被上诉人商洛市商州区大荆镇人民政府（以下简称大荆镇政府）、商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）、第三人商洛市商州区XX镇XX村XX组（XX村XX组）因行政处理决定及行政复议决定一案，不服洛南县人民法院（2020）陕1021行初43号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人靖保良、靖军利，XX镇XX镇长马彦民及其委托代理人寇正民，被上诉人商州区政府委托代理人刘乔颖、张涛，XX村XX组负责人田西文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，XX村XX组XX村XX组、二组合并而成，靖保良、靖军利等四人均系原兴龙一组村民。1986年元月，XX村XX组固定财产账中“承包森林分户账”记载，缠阴沟（又名缠念沟）分片登记在靖保良、靖有良、靖水山及靖军利之父靖占良名下。1991年4月，XX队XX小组签订了《集体山林管护责任合同书》。2009年因修建西商高速占用缠阴沟坡地补偿问题，该组村民与靖有良等人产生矛盾。2012年6月27日，西商高速十六标段项目部与大荆镇兴龙村委会、大荆镇政府签订协议书，XX村XX组XX沟XX组补偿，四人即多次信访，要求解决缠阴沟林权及收益分配问题。2015年底，XX村XX组XX组XX组XX户群众（包括靖水山、靖有良、靖保良）开会讨论缠阴沟林地问题，经表决，其中三分之二以上群众同意将缠阴沟林地保留在集体。四人又多次向镇、区政府反映。2018年12月7日，大荆镇政府作出荆政发〔2018〕580号《关于西峪村十组靖有良等四户反映组集体收回其林坡信访事项答复意见书》（以下简称580号意见书），因该处理意见未能落实，四人再次要求镇政府为其确权。2020年5月6日，大荆镇政府作出荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》（以下简称143号决定），四人申请复议，商州区政府于2020年9月23日作出商州政行复决（2020）3号《商州区人民政府行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），四人不服，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，XX村XX组固定财产XX户XX沟分片记载在靖保良、靖有良、靖水山、靖占良名下，但在1991年4月，XX队XX小组签订了《集体山林管护责任合同书》，确定靖保良、靖有良、靖水山、靖占良对缠阴沟林地系管护责任，对管护权利及义务均有明确约定，该管护责任合同书能够准确反映案涉林地的管理经营状况。大荆镇政府580号意见书及商州区XX号复议决定认定争议林地为未实行承包经营的集体林地，符合案件事实。本案中，西峪村十组经过群众讨论，XX户XX沟林地保留在集体，符合规定。XX镇XX号决定第一条，商州区XX号复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。四人要求撤销上述决定的理由不能成立，不予支持。需要指出的是，四人在1991年与林改小组签订《集体山林管护责任合同书》后，对案涉的缠阴沟林地履行了管护义务，在对该林地收益进行分配时，应充分保障四人的合法权益。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回靖有良、靖水山、靖保良、靖军利的诉讼请求。 上诉人靖有良、靖水山、靖保良、靖军利称，二被上诉人不予认定1986年1月19日缠念沟（即现缠阴沟）荒坡分户承包的事实错误，XX村XX组XX组XX户XX组XX户村民，在《固定财产帐本》上记载。被上诉人以护林小组与四上诉人签订的《集体山林管护责任合同书》，作为否定1986年四上诉人承包缠阴沟林坡的证据，属认定事实错误。XX组XX户村民签订了《看护合同书》，XX村XX组XX户村民承包林地的事实均予以确认。一审判决适用《森林法》第十八条的规定，属于法律适用错误。2009年国家修高速公路补偿12万元补偿款，个别村组干部和部分村民心理不平衡，便产生了收回四人承包林地的要求。本案争议的林地，属于已经落实经营主体的集体山林，西峪村十组召开村民代表会议对四上诉人承包的林地讨论表决予以收回集体，违反了法律和政策的规定。故请求：1.撤销洛南县人民法院（2020）陕1021行初43号行政判决书，依法改判或发回重审；2.撤销XX镇XX号决定和商州区XX号复议决定；3.判决大荆镇政府重新作出处理决定。 被上诉人大荆镇政府答辩称，一审法院查明的事实清楚，证据确凿，四上诉人提交的案涉《承包森林分户账》《集体山林管护责任合同书》等证据，不能证明上诉人与XX村XX组之间存在林地承包合同法律关系，也不能作为处理缠阴沟林地林权争议的依据，原审法院适用《森林法》第十八条规定正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人商州区政府答辩称，争议的缠阴沟286亩林地为集体林地，上诉人与护林领导小组签订的合同属于管护合同并非承包合同，大荆镇政府的处理决定符合法律规定。商州区政府复议的受理、审理、延长期限均符合法律规定，复议决定程序合法，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 二审另查明：上诉人靖有良、靖水山、靖保良、靖军利因争议林地补偿问题与第三人西峪村发生争议后，多次向大荆镇政府及商州区政府反映，要求处理林地确权及补偿款分配问题。大荆镇政府于2018年12月7日作出580号意见书，该意见书第一条决定内容是：“责成西峪村委会及XX村XX组XX组XX号XX沟XX户均71亩均摊下划给靖军利、靖有良、靖保良、靖水山4户。”该处理意见作出后，XX村XX组群众不同意确权及分配林地补偿款给四上诉人，四上诉人不服继续信访反映，2020年5月6日，XX镇XX号决定，该决定第四部分处理决定第一条内容是：XX村XX组采取集体股份合作经营方式符合政策文件规定，由村组按照相关程序上报林地确权方案，报区林改办审批后申领林权证。其第XX路XX组集体四六分成。四上诉人申请行政复议后，商州区政府2020年9月23日作出3号复议决定，维持原处理决定中的第一项内容，撤销第二项关于补偿款分配的内容。 本院认为，XX村XX组因林地权属及补偿款分配问题发生的争议，四上诉人要求政府确权处理。补偿款的分配问题属于当事人之间的民事争议，大荆镇政府对此作出处理不当，商州区政府复议予以撤销正确。关于XX村XX组的林地权属争议，《森林法》第二十二条规定：个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。根据上述规定，对于四上诉人与第三人之间的林地权属争议，被上诉人大荆镇政府具有确权处理的法定职权，其应当依据相关事实和法律法规对林地权属争议作出具体明确的处理决定。本案中，XX镇XX号决定中并没有对涉诉的林地权属作出明确的确权处理，其决定主文第一项其实是就如何申领林权证的程序作出说明，大荆镇政府实质上属于行政不作为，其并未正确履行林地确权处理的法定职责。其次，被上诉人大荆镇政府2018年作出的580号意见书名义上为信访答复，但内容中将争议的286亩林权以户均71亩的方式确权给四上诉人。针对同一事实，大荆镇政府2020年又作出143号处理决定，其并未明确对580号意见书的效力作出认定。故在本案中，原审法院对大荆镇人民政府是否正确履行处理林权争议的法定职责未作审查，对涉案存在的580号意见书及143号处理决定内容是否存在冲突未予审查，原审判决驳回上诉人诉讼请求，属于事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销洛南县人民法院（2020）陕1021行初43号行政判决； 二、本案发回洛南县人民法院重审。 审 判 长 李军宏 审 判 员 张 瑞 审 判 员 叶 军 二〇二一年五月二十四日 法官助理 郑祥甫 书 记 员 李 倩 1