江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终115号 上诉人（原审原告）周和平，男，1955年11月25日生，住上海市静安区。 委托代理人邹锋，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市经济技术开发区社会事业局,住所地南通经济技术开发区宏兴路能达大厦。 法定代表人邵平，局长。 委托代理人刘笋，北京市炜衡(南通)律师事务所律师。 上诉人周和平因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1059号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月22日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 经审理查明，2020年7月23日，景晓燕向南通市经济技术开发区社会事业局(以下简称开发区社会事业局)提交南通开发区才儿坊海韵幼儿园（以下简称才儿坊幼儿园）变更法定代表人和章程申请书等材料，其提交的社会组织变更登记表、社会组织章程核准表中均无法定代表人签字及社会组织盖章。同年7月27日，开发区社会事业局工作人员通过微信告知景晓燕取回相关材料，告知法人代表应该由举办者提出，还应进行财务审计。8月4日，开发区社会事业局工作人员再次告知景晓燕材料退回。8月5日，周和平向开发区社会事业局邮寄了一份由英幼（上海）商务咨询有限公司盖章及陈晓飞签字的《关于南通开发区才儿坊海韵幼儿园情况的汇报》。9月11日，周和平向开发区社会事业局邮寄了一份《关于请求尽快审查同意南通开发区才儿坊海韵幼儿园变更登记的申请书》。(以上事实系根据一审法院经审理查明部分归纳)现周和平认为开发区社会事业局未履行法定职责，提起诉讼，请求判令开发区社会事业局履行法定职责，审查同意才儿坊幼儿园变更修正章程及周和平为其法定代表人的变更登记事项。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周和平虽然没有直接向开发区社会事业局提交申请材料，但景晓燕提交申请材料，系要求开发区社会事业局审查关于才儿坊幼儿园变更法定代表人为周和平及修改才儿坊幼儿园章程的事项，开发区社会事业局是否审查同意，显然与周和平存在利害关系，故其具备提起本案诉讼的原告主体资格。 开发区社会事业局有对才儿坊幼儿园变更登记前的审查职权。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条规定，业务主管单位履行下列监督管理职责：(一)负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；(二)监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；(三)负责民办非企业单位年度检查的初审；(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；(五)会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。业务主管单位履行前款规定的职责，不得向民办非企业单位收取费用。根据上述规定，才儿坊幼儿园作为被告辖区的民办非企业单位，在申请变更登记前，需要经过开发区社会事业局的审查。《民办非企业单位登记暂行办法》第十一条规定，民办非企业单位根据条例第十五条规定申请变更登记事项时，应向登记管理机关提交下列文件：（一）法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的变更登记申请书。申请书应载明变更的理由，并附决定变更时依照章程履行程序的原始纪要，法定代表人或单位负责人因故不能签署变更登记申请书的，申请单位还应提交不能签署的理由的文件；（二）业务主管单位对变更登记事项审查同意文件；（三）登记管理机关要求提交的其他文件。第十二条规定，民办非企业单位的住所、业务范围、法定代表人或单位负责人、开办资金、业务主管单位发生变更的，除向登记管理机关提交本办法第十一条规定的文件外，还须分别提交下列材料：变更后新住所的产权或使用权证明；变更后的业务范围；变更后法定代表人或单位负责人的身份证明，及本办法第六条第六款涉及的其他材料；变更后的验资报告；原业务主管单位不再承担业务主管的文件。根据上述规定，才儿坊幼儿园申请变更登记法定代表人及章程，应当由才儿坊幼儿园作为主体提出申请。本案中，景晓燕代表幼儿园向开发区社会事业局邮寄申请材料提出申请，但其提交的《社会组织变更登记表(变更法人代表)》《社会组织章程核准表》均未有法定代表人签字及才儿坊幼儿园的盖章，故形式上不符合要求。法律法规对于业务主管单位就幼儿园申请变更登记前的审查的方式、程序、期限等均未作出具体规定，对提交材料不符合法定形式的情形亦未规定必须作出书面的答复。本案中，景晓燕在提交申请时是通过邮寄的方式提交材料，之后通过微信与开发区社会事业局工作人员联系，工作人员在微信聊天中明确了要求景晓燕取回材料，最后也明确了予以退回。因景晓燕提交的申请材料形式上不符合向登记机关申请变更登记的条件，开发区社会事业局作为前置的审查机关，对形式上不符合条件的申请，予以退回，未进行实体审查，并无不当。 综上所述，周和平要求开发区社会事业局履行法定职责，并审查同意才儿坊幼儿园变更修正章程及周和平为其法定代表人的变更登记事项的请求，无事实和法律依据，一审法院未予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周和平的诉讼请求。 周和平不服提起上诉称，《民办非企业单位登记暂行办法》规范的行政主体是登记管理机关而非业务主管单位。开发区社会事业局处理此事的行政程序不合法，未遵守《江苏省行政程序规定》，未告知处理结果和原因等，程序违法。请求二审法院直接改判开发区社会事业局审查同意案涉变更登记事项。 开发区社会事业局辩称，其具有对才儿坊幼儿园变更登记前审查的监督管理职责。景晓燕代表幼儿园提交的申请材料，形式上不符合要求，没有签名盖章，予以退回并无不当。周和平要求审查同意变更登记事项没有事实和法律依据。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条、二十条规定，开发区社会事业局作为才儿坊幼儿园的业务主管单位，负责对该幼儿园成立、变更、注销登记前的审查。才儿坊幼儿园进行法定代表人和章程的变更登记事宜应当先行由开发区社会事业局审查。并且只有在经业务主管单位审查同意后，才能向登记管理机关申请变更登记。虽然《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行办法》对业务主管部门所需审查的事项没有进行具体的规定，但这并不意味着开发区社会事业局可以无需任何审查迳行盖章同意，否则前述规定中“负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查”就变为一纸空文。依法行政是行政执法基本原则，业务主管机关对变更登记前的审查应当依照法定的权限、范围、条件等对涉及变更登记的相关基础材料进行审查继而决定是否同意变更登记。对于相关材料的审查程度，作为业务主管机关既不能失职，也不能越权，否则有违法律规定的监督管理职责。具体到本案中，开发区社会事业局负责综合管理辖区内基础教育等工作，负责全区学校的建设和管理，指导民办学校的行政管理，在才儿坊幼儿园因内部问题引发一系列变更登记申请的情况下，其作为主管部门对变更登记前的审查更加应当合理审慎，做到审查尺度与其职责和能力相适应。《民办非企业单位登记暂行办法》第十一条中规定了民办非企业单位根据条例第十五条规定申请变更登记事项时，应向登记管理机关提交的文件之一即为法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的变更登记申请书。虽然该条是针对登记管理机关而言，但由该条不难得知，变更登记申请需体现民办非企业单位的真实意思表示，而法定代表人或者负责人签字及加盖公章是最基础的法定形式要求。从2020年7月23日景晓燕向开发区社会事业局提交的社会组织变更登记表、社会组织章程核准表来看，无法定代表人签字及社会组织盖章，无法判断该变更申请系才儿坊幼儿园真实的意思表示。事实上从景晓燕提供的相关材料中也可以看出，申请人对于欠缺法定代表人签字和单位公章是明知的。在申请材料明显不符合法定形式的情形下，开发区社会事业局工作人员通过微信明确告知景晓燕退回材料并无不当，其审查尺度符合法律规定。 综上，周和平要求开发区社会事业局审查同意变更登记事项没有事实和法律依据，一审法院判决驳回周和平的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周和平负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年五月二十日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；