山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁0102行初282号原告山东省环山贸易有限公司，住所地济南市。法定代表人张金龙，总经理。委托代理人郭若愚，北京市华堂（济南）律师事务所律师。委托代理人李浩然，北京市华堂（济南）律师事务所实习律师。被告济南市历下区住房和城市建设局，住所地济南市。法定代表人刘伟波，局长。出庭负责人吕仁海，济南市历下区住房和城市建设局副处级领导干部。委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局科员。委托代理人王继美，山东元序律师事务所律师。原告山东省环山贸易有限公司（以下简称原告省环山公司）诉被告济南市历下区住房和城市建设局（以下简称被告历下住建局）要求履行征收职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年4月14日立案后，依法向被告历下住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月22日公开开庭审理了本案。原告省环山公司的委托代理人郭若愚，被告历下住建局的出庭负责人吕仁海、委托代理人于承凯、王继美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告省环山公司诉称，2020年7月10日，被告就佛慧山开元寺入口改造项目作出《征收冻结通告》（济（历下）征冻告字〔2020〕28号），确定了此次改造项目房屋征收及冻结范围，而原告享有的国有土地使用权即在该范围内。2020年9月4日，济南市历下区人民政府作出《房屋征收决定公告》（济（历下）征告字〔2020〕10号），确定了征收范围、征收部门（济南市历下区住房和城市建设局）及征收实施单位（济南市历下区房屋征收服务中心），并附《佛慧山开元寺入口改造项目房屋征收补偿方案》，该方案确定了征收补偿签约期限为20天，具体时间为2020年9月11日至2020年9月30日。在此期间，被告只与地上建筑物的建设方山东省地方史志办公室签署了《征收补偿协议》，而并未就该地上建筑物所属的土地使用权与原告签署《征收补偿协议》，原告享有的国有土地使用权的收回补偿亦被或将被发放给山东省地方史志办公室。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条之规定：被征收房屋价值中包括房屋装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值。被告的行政行为严重违反上述规定，未依法履行征收职责，侵犯了原告的合法权益。原告的诉讼请求：1.请求判令被告履行征收职责，就收回原告国有土地使用权部分签署《征收补偿协议》并予以补偿;2.请求判令被告承担本案的诉讼费用。原告省环山公司向本院提交如下证据：1.2021年3月14日,下载于济南市民政局网页的《济南市社区居民委员会、村民委员会一览表》(证据来源：济南市民政局官网);2.2021年3月14日,下载于济南市历下区人民政府网页的《文化东路办事处各社区简介》(证据来源：济南市历下区人民政府官网);3.2017年8月25日,民政部办公厅作出的《民政部办公厅关于做好村（居）民委员会赋予统一社会信用代码有关准备工作的通知》（民办便函（2017）624号文）(证据来源：网络);4.2021年3月14日,下载于百度地图的“羊头峪社区居民委员会”照片(证据来源：网络）；5.庭审笔录（证据来源：（2020）鲁0102民初15370号民事案件审理卷宗）；6.1998年12月26日，山东省人民政府《山东省人民政府关于三联集团公司千佛山南麓综合开发项目用地的批复》（鲁政字[1998]353号）（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；7.1998年12月28日，济南市土地管理局《关于三联集团公司申请用地有关事项的通知》（济土偿字[1998]52号）（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；8.1998年11月11日，三联集团公司《关于千佛山南麓综合开发缴纳市政府税费有关问题的请示》（三联字[1998]205号）（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；9.1998年11月27日，济南市人民政府《关于用好千佛山南麓综合开发单位缴纳的有关资金的函》（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；10.1998年12月14日，济南市土地管理局与三联集团公司订立的《国有土地使用权出让合同书》（济土合字[1998]第24号）及附件（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；11.三联集团《国有土地使用权证书》（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；12.2003年12月4日，中华人民共和国山东省济南市槐荫区公证处《公证书》（证据来源：济南市历下区自然资源管理局）；13.原告为权利人的《国有土地使用证》；14.《征收冻结通告》（济（历下）征冻告字[2020]28号）；15.《房屋征收决定公告》（济（历下）征告字[2020]10号）；16.《佛慧山开元寺入口改造项目房屋征收补偿方案》（证据2附件）；17.《国有土地使用权证》与证据13内容相同。被告历下住建局辩称，一、原告提起本案所涉土地为中共山东省委党史研究院（山东省地方史志研究院）山东省方志馆办公楼（以下简称“山东省方志馆办公楼”）所占用的土地，2003年该地块土地使用权登记于原告名下，但实际权利人并非原告，具体理由如下：1、2002年11月21日，济南市历下区文化东路街道办事处羊头峪居民委员会（以下简称“羊头峪居委会”）与原山东省地方史志办公室经协商一致签订了《土地转让与建设协议》，内容即是羊头峪居委会同意将涉案土地转让给原山东省地方史志办公室用于建设方志馆办公楼。该协议同时约定，羊头峪居委会负责为原山东省地方史志办公室办理土地使用权过户手续（土地使用证）及房产证等事宜。2、2006年9月21日，羊头峪居委会与原告签订了《关于历下区羊头峪居委会济南环山集团与山东省环山贸易公司土地清算情况说明》（以下简称“清算说明”），该《清算说明》中明确了羊头峪居委会收回土地12.622亩，该部分土地的土地证暂以山东省环山贸易有限公司名义保留，无实质意义，将来视情况可作改变及转让，双方无经济纠纷。其中，羊头峪居委会收回的12.622亩土地中包含山东省方志馆办公楼所占用土地，双方均无异议。该《清算说明》由协议双方加盖公章予以确认，系各方真实意思表示，内容足以证实原山东省地方史志办公室对涉案地块享有权利。3、2007年4月24日，原山东省地方史志办公室与山东省环山贸易有限公司签订《协议书》。该《协议书》中第四条约定“甲方原有土地需与本协议所要转让的土地一同进行转让时，土地转让事项，按照2002年11月21日羊头峪居委会与山东省地方史志办公室签定的《土地转让与建设协议》明确的双方责任进行。乙方同时协助甲方办理原有土地的转让工作”。根据《协议书》内容可知，原告对原山东省地方史志办公室建设方志馆办公楼占用土地一事知晓，且认可涉案土地的实际权利人为原山东省地方史志办公室，同时约定由原告协助其办理涉案土地的转让手续等工作，即涉案土地的实际权利人为原山东省地方史志办公室，原告并不享有权利。二、答辩人已与相关权利人就方志馆办公楼征收补偿事宜签订了《征收补偿协议》，签订的该协议应合法有效，与司法裁判理念相一致，且符合实际情况，已完全履行了法定职责。1、2020年9月4日，济南市历下区人民政府发布了济（历下）征告字（2020）10号《房屋征收决定公告》，决定实施佛慧山开元寺入口改造项目，同时公示了房屋征收补偿方案，确定济南市历下区住房和城市建设局为征收部门，负责征收范围内房屋征收与补偿工作。在补偿方案规定的签约期限内，答辩人就方志馆办公楼的补偿分别与中共山东省委党史研究院（山东省地方史志研究院）、济南太航建筑设计有限责任公司及王继良签订了《征收补偿协议》，履行了法定职责。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，被征收房屋价值中包括房屋装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值。这一立法本意也是对房地一体原则的体现。答辩人根据评估机构出具的评估结果，与各相关权利人签订协议，予以补偿，符合法律规定。依据司法判决案例观点认为，通常情况下，征收部门应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励名义权利人在民事活动中出尔反尔。在本案中，原告早已丧失对涉案土地的占有、使用、收益等权利，足以证明其仅为名义权利人，所持有的证已无实质意义，其并非实际权利人，而原山东省地方史志办公室自2002年至征收前实际占有、使用涉案土地，为涉案土地的实际权利人，原告在相关材料中对此已认可，羊头峪居委会也并未提出任何异议。从有利于保护正常的民事交易行为及实际权利人合法权益的角度出发，答辩人以实际权利人为被征收人，与之签订《征收补偿协议》，协议签订主体的确定并不违反法律规定，且符合实际情况。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告历下住建局向本院提交如下证据即：1.房屋征收决定书、房屋征收公告、征收补偿方案及公示照片；2.土地登记卡，土地登记卡续表；3.《土地转让与建设协议》；4.《关于历下区羊头峪居委会济南环山集团与山东省环山贸易公司土地清算情况说明》；5.《协议书》；6.《关于山东省省级机构改革的实施意见》、事业单位法人证书；7.关于研究佛慧山开元寺入口改造项目国有土地上房屋征收范围内部分未登记建筑（第一批）认定意见的会议纪要、公示文件及公示照片；8.济南市国有土地上房屋征收补偿协议（编号：FHS10）；9.济南市国有土地上房屋征收补偿协议（编号：FHS10-2）。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、6、7证据的真实性和证明目的予以认可。对证据3的真实性无异议，但认为证据3是违反土地管理法及相关行政法规的规定，属于非法转让土地行为，依法应为无效；对证据4的真实性不予认可；对证据5真实性无异议，但是认为与本案所涉土地无关；对证据8、9真实性无异议，但认为原告是涉案土地使用权的唯一合法权利人。本院对被告所举证据1-3、5-9的真实性予以确认，根据原告所举证据中庭审笔录的内容，本院对被告所举证据4的真实性予以确认。被告对原告所举证据1-16真实性无异议，对证据17的真实性有异议，认为应以原件或或不动产登记簿登记信息为准。本院认为，原告所举证据17的内容与被告所举证据2记载的内容相符，故本院对原告所举证据1-17的真实性予以确认。经审理查明，2020年7月10日，济南市历下区住房和城市建设局作出济（历下）征冻告字（2020）28号《征收冻结通告》，主要内容为“佛慧山开元寺入口改造项目房屋征收范围已经确定。根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条、第十一条、第十二条规定，现将冻结事项通告如下：……”。2020年9月4日，济南市历下区人民政府作出济（历下）征告字（2020）10号《房屋征收决定公告》，主要内容为“佛慧山开元寺入口改造项目国有土地上房屋征收决定已经区政府研究通过。现将有关事项公告如下：一、征收范围。房屋征收范围四至为：东至省军区用地东侧，西至东青高速建筑西侧，南至开元遗韵牌坊及南侧山谷，北至旅游路……以上门牌包括附属建筑物，详见项目规划用地范围附图。……三、房屋签约期限。征收补偿签约期限为20天。具体时间为：2020年9月11日至2020年9月30日。四、征收补偿。按照附件《佛慧山开元寺入口改造项目房屋征收补偿方案》执行……六、其他事项。（一）征收范围内房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回……”。2020年8月22日，济南市历下区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理工作组作出的历下未登记建筑认定发[2020]006号《关于研究佛慧山开元寺入口改造项目国有土地上房屋征收范围内部分未登记建筑（第一批）认定意见的会议纪要》记载“……一、未登记建筑情况。此次申请认定的未登记建筑共1处，位于旅游路**，该地块土地性质为国有土地，使用人为山东省方志馆。未登记建筑为非住宅，砖混结构，地上**，地下**，无房产证和土地证。实测建筑面积5518.21平方米。山东省方志馆2002年开工建设，2003年交付使用，经省长办公会议批准、省发展和改革委员会立项、省财政全额拨款建设而成……”。2020年9月25日，甲方（房屋征收部门）济南市历下区住房和城市建设局、（征收实施单位）济南市历下区房屋征收服务中心与乙方（被征收人）中共山东省委党史研究院（山东省地方史志研究院）签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，协议约定内容为：“……第一条被征收房屋现状。1.乙方产权所有的房屋位于历下区旅游路25998号，房屋类型楼房，房屋未登记建筑认定结果文号历下未登记建筑认定发[2020]006号，实测建筑面积5066.99平方米……”。同日，甲方（房屋征收部门）济南市历下区住房和城市建设局、（征收实施单位）济南市历下区房屋征收服务中心与乙方（被征收人）济南太航建筑设计有限责任公司签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》，协议约定内容为：“……第一条被征收房屋现状。1.乙方产权所有的房屋位于历下区旅游路25998号中共山东省委党史研究院（山东省地方史志研究院）四楼楼梯间以西（卫生间公用）屋（室），房屋类型楼房，未登记建筑认定结果文号历下未登记建筑认定发[2020]006号，实测建筑面积451.22平方米……”。根据鲁发[2018]42号《中共山东省委山东省人民政府关于山东省省级机构改革的实施意见》，整合省委党史研究室、省地方史志办公室的职责，组建省委党史研究院（省地方史志研究院），一个机构、两块牌子，作为省委直属事业单位，撤销省委党史研究室、省地方史志办公室事业单位建制。原告因被告仅与地上建筑物的建设方山东省地方史志办公室签署了《征收补偿协议》，而并未就该地上建筑物所属的土地使用权与原告签署《征收补偿协议》，认为原告享有的国有土地使用权的收回补偿亦被或将被发放给山东省地方史志办公室，损害原告的权益而提起本案诉讼。另查明，1999年7月20日的历下国用（1999）字第0100291号《中华人民共和国国有土地使用证》记载“土地使用者三联集团公司，座落历下区羊头峪村西侧、市中区太平村以东，地号010714003，用途文教，使用权类型出让，终止日期2048年12月14日，使用权面积41087平方米”，该证记事一栏内容为“该宗地总面积为52764平方米，其中独自使用面积41087平方米，规划道路面积11677平方米”。2003年12月8日，济南市人民政府颁发历下国用（2003）第0100281号《国有土地使用证》，证载内容为：“土地使用权人山东省环山贸易有限公司，座落历下区羊头峪村西、市中区太平村以东，地号010714003-5，使用权类型出让，使用权面积7588.2平方米（原面积为13008平方米，之后存在两次变更）……”,该证记事一栏中记载“2003.12.8,原土地证历下国用（1999）字第0100291号已注销。2005.11.28，本宗地转让土地面积为2020平方米，山东省环山贸易有限公司剩余面积10388平方米。2007.1.17，本宗土地转让面积为1758.9平方米，剩余8629.1平方米仍归山东省环山贸易有限公司使用。2008.1.3，本宗地转让面积为1040.9平方米，剩余7588.2平方米，仍归山东省环山贸易有限公司使用”。2002年11月21日，乙方山东省地方史志办公室与甲方济南市历下区文化东路街道办事处羊头峪居民委员会签订《土地转让与建设协议》，主要内容为“乙方拟建设方志馆舍楼一座，经甲乙双方协商，甲方同意转让给乙方羊头峪地区建设用地一块。为明确双方责任，特签订以下协议，以便双方共同执行。一、转让土地位置：位于历：位于历下区羊头峪地段假村西邻。二、转让土地四至：……三、转让土地面积为3.86亩……”。2006年9月21日，由山东省环山贸易有限公司与济南市历下区文化东路街道办事处羊头峪居民委员会各自加盖印鉴签订《关于历下区羊头峪居委会济南环山集团与山东省环山贸易公司土地清算情况说明》，主要内容为“随着旅游路绿化带征地的结束，历下区羊头峪居委会济南环山集团与山东省环山贸易公司对该区域内的土地进行最后清算，山东省环山贸易公司实际使用土地为5.348亩，经济南环山集团指定，山东省地方史志办公室等单位门前土地1.3亩交付山东省环山贸易公司，并委托山东省环山贸易有限公司与用地单位自行结算。剩余土地均由济南环山集团予以收回，并由其享有全部征地补偿。现将最后清算说明如下：……综上所述，此次清算为双方对该区域土地的最后清算。经济南环山集团同意，剩余土地的土地证暂以山东省环山贸易公司名义保留，无实质意义，将来视情况可作改变及转让，双方无经济纠纷”。2007年4月24日，甲方山东省地方史志办公室与乙方山东省环山贸易有限公司签订《协议书》，主要内容为“为满足甲方土地使用需求，甲乙双方根据目前土地的实际情况，就甲方办公楼前土地转让事宜达成一致，特签订本协议，以资共同遵守。一、乙方同意将甲方原有土地北边缘向北延伸5.5米至旅游路绿化带南边缘、东西以甲方相邻两单位办公楼中轴线向北延伸线区域约0.6亩的土地有偿转让给甲方，用于甲方扩大院落建设，使用期以国有土地使用证规定期限为准……三、乙方积极协助甲方办理该块土地的转让工作，办理土地转让所产生的相关费用均由甲方承担。四、甲方原有土地需与本协议所要转让的土地一同进行转让时，土地转让相关事项，按2002年11月21日羊头峪居委会与山东省地方史志办公室签定的《土地转让与建设协议》明确的双方责任进行。乙方同时协助办理甲方原有土地的转让工作。五、甲乙双方协议转让的土地面积均以有关测绘单位实际测绘面积为准。与甲乙双方协议约定的面积、价格及付款方式无关……”。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”、第十三条第三款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”、第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定“被征收房屋价值中包括房屋装饰装修价值以及附属于该房屋的国有土地使用权的价值”。根据上述规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。本案中，根据2007年4月24日原告与山东省地方史志办公室签订的《协议书》可知，原告曾将0.6亩土地转让给山东省地方史志办公室使用，且原告知晓并同意按2002年11月21日羊头峪居委会与山东省地方史志办公室签定《土地转让与建设协议》约定的土地转让事项协助办理相关土地转让手续。原告虽系已经转让给山东省地方史志办公室使用土地的证载使用权人，但根据前述协议的约定，原告仅为名义使用权人，且非地上建筑物的实际使用人，亦不属于被征收人。故被告与中共山东省委党史研究院（山东省地方史志研究院）签订涉案房屋征收补偿协议并无不当。本院对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告山东省环山贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由山东省环山贸易有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  李林峰人民陪审员  王佃科二〇二一年五月六日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐