湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘11行终66号 上诉人（原审原告）：唐春波，男，1989年1月26日出生，汉族，湖南省宁远县人，住湖南省宁远县。 委托诉讼代理人：乐小娟（唐春波之母），女，1955年9月10日出生，汉族，湖南省宁远县人，住湖南省宁远县。 委托诉讼代理人：李昌武，男，广东商达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：宁远县东溪街道唐家村第4村民小组。 诉讼代表人：唐田军，男，1963年1月5日出生，汉族，湖南省宁远县人，住湖南省宁远县。 诉讼代表人：唐吉树，男，1942年8月9日出生，汉族，湖南省宁远县人，住湖南省宁远县。 委托诉讼代理人：周永红，男，湖南箫韶律师事务所律师。 原审被告：宁远县自然资源局，住所地湖南省宁远县舜帝北路56号。 法定代表人：周意恒，男，该局局长。 委托诉讼代理人：何任君，男，该局法规股股长。 上诉人唐春波因与被上诉人宁远县东溪街道唐家村第4村民小组(以下简称唐家村4组)、原审被告宁远县自然资源局土地行政许可、土地行政登记一案，不服湖南省道县人民法院（2020）湘1124行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，由书记员龙佩玲担任法庭记录，于2021年4月20日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人唐春波的委托诉讼代理人乐小娟、李昌武，被上诉人唐家村4组的诉讼代表人唐田军、唐吉树及其委托诉讼代理人周永红，原审被告宁远县自然资源局的委托诉讼代理人何任君，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，第三人唐春波系宁远县东溪街道唐家村第6村民小组（以下简称唐家村6组）村民。2010年6月10日，依第三人的申请，原宁远县国土资源局（以下简称原宁远县国土局，现更名为宁远县自然资源局）审核第三人提供的《土地登记申请书》、《土地登记申请及登记情况表》等材料后，为第三人颁发了（2010）农建批字第0762号《永州市村（居）民商住用地批准书》（以下简称《0762号用地批准书》），准予第三人使用原宁远县冷水镇唐家村（现为宁远县东溪街道唐家村）老鸭塘旁地名为“灯盏塘”处作为农村居住用地。2012年8月6日，原宁远县国土局又为第三人换发了宁集用（籍）字第201200883号《集体土地使用证》（以下简称《201200883号集体土地使用证》）。2017年10月，第三人准备在涉案土地上建房，原告唐家村4组认为该土地系该组所有，第三人系侵权行为，遂予以阻止。后原告向宁远县人民政府（以下简称宁远县政府）申请对涉案土地（即灯盏塘）的所有权进行确权，宁远县政府于2019年11月8日作出宁政决[2019]4号行政处理决定（以下简称《4号处理决定》），确认涉案土地的所有权属原告。第三人不服，向永州市人民政府（以下简称永州市政府）申请行政复议。永州市政府于2020年2月14日作出永政复决字[2019]159号行政复议决定（以下简称《159号复议决定》），维持了《4号处理决定》。第三人未对上述行政处理决定及行政复议决定提起诉讼，现已发生法律效力。原告遂以此诉至法院，请求确认被告颁发给第三人的《0762号用地批准书》违法，撤销被告颁发给第三人的《201200883号集体土地使用证》。 认定上述事实的主要证据有：1、《报告》、《村（居）民商住用地申报表》、《城乡建设用地预审单》、《村（居）民建设用地选址实地勘测表》、《村（居）民商住用地审批单》；2、《土地登记申请及登记情况表》、《土地登记申请书》、《地籍调查表》、宗地图、《土地登记审批表》、《宁远县土地清理期间国土、规划办证审批表》;3、《4号处理决定》、《159号复议决定》。 原判认为，本案的争议焦点为被告为第三人颁发的《0762号用地批准书》及《201200883号集体土地使用证》的行为是否合法。《土地登记规则》第十条第一款规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明”，由此可见，登记机关对登记申请人的申请资料负有审查的义务。涉案土地的所有权现已被确认属原告，因此，第三人2010年向被告申请村（居）民商住用地批准书时提供的权属来源证明材料并非合法的。被告未能核实第三人提供的权属来源的真实性，未尽到审查义务，其于2010年6月10日为第三人颁发的《0762号用地批准书》所依据的证据不足。因《0762号用地批准书》已不具有可撤销内容，因此，应当确认被告为第三人颁发《0762号用地批准书》的行政行为违法。被告基于《0762号用地批准书》于2012年8月6日为第三人换发的《201200883号集体土地使用证》亦违法，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项的规定，判决:(一)确认被告宁远县自然资源局2010年6月10日为第三人唐春波颁发《0762号用地批准书》的行政行为违法；（二）撤销被告宁远县自然资源局2012年8月6日为第三人唐春波颁发的《201200883号集体土地使用证》。案件受理费50元，由被告宁远县自然资源局负担。 上诉人唐春波不服一审判决，上诉请求撤销原判，改判驳回原审原告的诉讼请求。事实与理由：1、唐家村申请宅基地建房审批的习惯是未分到村组的行政村的山岭、土地、塘沟余坪，谁家有建房需要就谁申请。2009年上诉人申请本行政村“老鸭塘”旁边的“灯盏塘”是荒塘，且此前已有唐家村6组、唐家村4组两户村民申请用地建房。上诉人申请用地在上述两户村民建房之间。上诉人申请用地建房的《报告》上有符合条件的村民签名、有唐家村村委会的盖章，原宁远县国土局审核通过了该用地申请。故《0762号用地批准书》系上诉人履行报批程序且经土地主管部门审批的合法有效用地批准，原宁远县国土局在此基础上换发的《201200883号集体土地使用证》亦合法有效，不应被撤销。2、“灯盏塘”（又名“灯草塘”）既非唐家自然村第二生产队独家灌溉之用，也非被上诉人所有。“灯盏塘”土质为沙土，不易蓄水，不宜作为灌溉之用，是块荒塘，从来没有明确是哪个自然村、哪个生产队、哪个小组单独所有。宁远县政府作出的《4号处理决定》系枉顾客观事实的错误决定，不能作为有效证据采信。3、上诉人已在涉案土地上实施建房土建耗资十万余元。《4号处理决定》确有错误，涉案土地确非被上诉人所有，若本案不慎重处理，则涉案土地的所有权之争就会永无休止。 被上诉人唐家村4组答辩称，上诉人的上诉没有事实依据。1、《4号处理决定》、《159号复议决定》已确认涉案土地灯盏塘归唐家村4组所有。上诉人诉称其合法使用该土地，并无事实和法律依据。2、涉案用地批准行为错误。《0762号用地批准书》不具有合法性。相关法律法规规定，未在用地批准规定期限内建设的，相应土地应当收归集体。另唐春波申请用地的《报告》仅有5个村民签字，其中唐和生并非其本人签字，其他4人均是上诉人的亲属，且都是唐家村5、6组村民。唐春波用地并未召开唐家村村民及村民代表大会，唐家村12个小组，其他村民小组并不知晓。3、上诉人在没有下基脚的情况下就颁发了《201200883号集体土地使用证》的行为违法。4、上诉人提出的唐家村11、12组（原十五里湾自然村）提起行政诉讼的案件与本案无关，也并不影响对本案的处理。综上，一审法院判决确认《0762号用地批准书》违法，撤销《201200883号集体土地使用证》正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告宁远县自然资源局述称，2010年上诉人向原审被告提供《土地登记申请书》、《土地登记申请书或情况表》等材料，原审被告认真审查上诉人提供的土地权属来源，征求上诉人村、组意见后，并进行实地调查等一系列工作后，才为上诉人颁发《0762号用地批准书》。2012年上诉人申请换发集体土地使用证，原审被告审核后，为上诉人换发了《201200883号集体土地使用证》。原审被告当时的颁证、换证认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2017年后，唐家村4组主张上诉人颁证土地即灯盏塘的所有权归其所有，上诉人在灯盏塘建房侵犯其土地所有权，进而申请宁远县政府对涉案土地灯盏塘进行确权，宁远县政府作出《4号处理决定》，确认涉案土地灯盏塘的所有权属唐家村4组。上诉人不服申请复议，永州市政府复议决定维持原处理决定。各方当事人均未提起行政诉讼。现一审法院根据已生效的《4号处理决定》、《159号复议决定》，认定涉案土地归唐家村4组所有，从而撤销原审被告的颁证、换证行为，不能以此否认原审被告在2010年、2012年对上诉人颁证、换证行为已进行了实质性审查。原审被告颁证后涉案土地所有权权属变更，原审被告没有主观上的过错。为此，请求二审法院查明事实，依法作出公正判决。 在二审审理过程中，上诉人向本院提交了（2021）湘11行初14号案件唐家村11、12组的行政起诉状、传票、陈述意见，拟证明涉案土地应归唐家村11、12组，唐家村11、12组已经提起了要求确权的行政诉讼。被上诉人唐家村4组质证认为，该组证据与本案无关联性，涉案土地经宁远县政府确权后，永州市政府已复议维持，且宁远县政府、永州市政府作出的《4号处理决定》、《159号复议决定》已经发生效力。原审被告质证认为，该组证据与本案无关联性。 本院认为上诉人提交的证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 另查明，2009年9月20日，唐春波作为申请人向原宁远县国土局递交的《报告》，载明“我叫唐春波，唐家村6组人，全家7口人，因住房不宽，为解决这一问题想到我村老鸦塘的空坪余地建200平方米新房，特请求国土局有关领导给以审批”。唐和斌(唐春波之父)当时是唐家村村委会的村主任，在该报告中加盖了唐家村村委会的公章。该报告中仅有唐家村6组组长唐和平和唐家村5组的4名村民作为村民代表签字，无该村其他组的村民代表签名。唐春波申请用地时，唐春波与其父母唐和斌、乐小娟并未分户，唐和斌一户在唐家村6组已拥有住宅一处。唐和斌一户在唐家村6组的房屋于2015年出售他人。 2017年10月，唐春波在涉案土地上建房下基脚时，唐家村4组认为涉案土地属该组所有，遂提出异议。唐春波在涉案土地下了基脚后停建。因唐家村村委会与唐家村4组就涉案土地灯盏塘存在权属争议，唐家村4组作为申请人向宁远县政府申请确权，宁远县政府于2019年11月8日作出《4号处理决定》，列明申请人为唐家村4组，被申请人为唐家村村委会，第三人为唐春波；处理结果为：确认涉案土地的所有权属唐家村4组。唐家村村委会并未申请行政复议。唐春波不服处理决定，向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2020年2月14日作出《159号复议决定》，维持了《4号处理决定》。唐春波未对上述行政处理决定及行政复议决定提起诉讼，现已发生法律效力。 本院认为，本案争议焦点是原宁远县国土局为上诉人唐春波颁发的《0762号用地批准书》及《201200883号集体土地使用证》是否合法。现具体分析如下： 一、被上诉人唐家村4组认为上诉人唐春波申请用地的范围（即涉案土地）属该组集体所有，并非唐家村村委会所有，遂产生土地权属争议，宁远县政府和永州市政府作出的《4号处理决定》和《159号复议决定》，已将涉案土地的所有权确权归被上诉人唐家村4组所有。唐春波、唐家村村委会未对上述行政处理决定及行政复议决定提起诉讼，现已发生法律效力。在《4号处理决定》和《159号复议决定》未经法定程序依法撤销或宣告无效的情况下，唐家村4组与本案被诉行政行为具有利害关系，唐家村4组具有原告诉讼主体资格。 二、本案被诉用地批准行为，系原宁远县国土局对上诉人唐春波提出的使用集体土地建设住宅作出的批准行为，属于行政许可范畴。经查，2010年6月10日原宁远县国土局依唐春波的申请，为唐春波核发的《0762号用地批准书》，准予使用集体土地建设住宅的行政许可行为，缺乏事实依据。第一，2009年9月20日唐春波向唐家村村委会申请用地时，唐春波与其父母并未分户，且该户在本组已有住宅一处，按“一户一宅”的原则，唐春波当时并不具有作为单独一户申请宅基地的条件。第二，唐春波向唐家村村委会申请使用涉案土地“灯盏塘”的作为农村居住用地的《报告》，虽加盖了唐家村村委会的公章，但生效的《4号处理决定》和《159号复议决定》已明确将涉案土地确权归唐家村4组，唐家村村委会对《4号处理决定》并未申请复议和提起诉讼，即认可唐家村村委会无涉案土地权属。因唐春波申请用地时仅征得无土地所有权的唐家村村委会同意，未征得涉案土地所有权的集体经济组织同意，故原宁远县国土局为唐春波核发的《0762号用地批准书》的事实依据不足，依法应予撤销。因《0762号用地批准书》批准建设用地年限为2010年6月10日至2011年6月11日。唐春波在批准建设限期内并未建设，现已失效，已不具有可撤销之内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应判决确认违法，故一审法院判决确认原宁远县国土局为唐春波核发的《0762号用地批准书》行为违法正确。 三、《土地登记规则》第十条第一款规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明”。本案中，《土地登记申请书》中载明“申请人对填写的内容及提交的申请材料的真实性负责”，故唐春波作为用地申请人应对其提交的申请材料的真实性负责。原宁远县国土局虽对唐春波提供的申请材料尽了审查义务，但唐春波2010年向原宁远县国土局申请村（居）民商住用地时，所提供的权属来源证明材料并非客观真实的。唐春波取得的《0762号用地批准书》事实依据不足，原宁远县国土局基于失效的《0762号用地批准书》换发《201200883号集体土地使用证》亦缺乏事实依据，应依法予以撤销。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项判决撤销原宁远县国土局为唐春波颁发的《201200883号集体土地使用证》，并无不当。上诉人唐春波提出“《0726号用地批准书》系上诉人履行报批程序且经土地主管部门审批的合法有效用地批准。原宁远县国土局在此基础上换发的《201200883号集体土地使用证》合法有效，不应被撤销”等上诉理由，均不能成立，本院不予采信。 一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐春波负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二一年五月十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。