北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）京行终1286号上诉人（一审原告）北京市京城震山模板厂，住所地北京市通州区潞城镇前榆林庄村委会东200米。法定代表人宿景顺，董事长。委托代理人宿怡，北京市京城震山模板厂工作人员。委托代理人王松，北京方嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区胡各庄大街9号。法定代表人赵磊，区长。委托代理人秦桀，北京市通州区司法局工作人员。委托代理人陈欣玉，北京市通州区司法局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市通州区经济和信息化局，住所地北京市通州区新华东街256号。法定代表人杜伟，局长。委托代理人辛宇，北京市通州区经济和信息化局工作人员。委托代理人鲁云乐，北京市通州区经济和信息化局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市通州区潞城镇人民政府，住所地北京市通州区潞城镇武兴路6号。法定代表人张旭辉，镇长。委托代理人陈洪波，北京市通州区潞城镇人民政府工作人员。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。上诉人北京市京城震山模板厂（以下简称京城模板厂）因诉北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）、北京市通州区经济和信息化局（以下简称区经信局）、北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初522号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年4月26日公开开庭审理了本案，京城模板厂的委托代理人宿怡、王松，通州区政府的委托代理人秦桀、陈欣玉，区经信局的委托代理人辛宇、鲁云乐，潞城镇政府的委托代理人陈洪波、杜超，线上到庭参加了诉讼。京城模板厂向一审法院起诉称：2016年6月，《北京市通州区人民政府关于印发通州区工业调整退出工作奖励暂行办法（试行）的通知》（通政发[2016]22号，以下简称22号文）规定，为推动北京市节能减排和环境保护工作的深入开展，加快调整退出工业污染企业，对符合条件的退出企业实施资金奖励。该文件明确，奖励对象为列入通州区调整退出年度计划且通过验收的企业。京城模板厂属于通州区潞城镇2016年度调整退出计划企业，按政策已签订退出企业永久停产承诺书，并已拆除了相关生产设备、完成营业执照变更；此外，京城模板厂已完成企业能耗、污染排放量评估并取得《北京市京城震山模板厂产业退出能源消耗评估报告》及《北京市京城震山模板厂调整退出污染物排放量核算评估报告》，顺利通过区级验收。京城模板厂积极响应政府号召，积极配合工作，完成了全部申请流程。但是，通州区政府、区经信局、潞城镇政府一直以各种理由搪塞和推脱，政策奖励资金至今未落实，京城模板厂多次信访均未得到明确答复。2020年5月初，京城模板厂请求通州区政府、区经信局、潞城镇政府依法履行职责，按照22号文的规定向京城模板厂拨付奖励资金，但通州区政府、区经信局、潞城镇政府再次把京城模板厂申请纳入信访渠道，层层转发至镇一级政府，至今未依法处理。故起诉至法院，请求判决通州区政府、区经信局、潞城镇政府按照22号文的规定向京城模板厂拨付奖励资金人民币70万元；本案诉讼费用由通州区政府、区经信局、潞城镇政府承担。通州区政府辩称：通州区政府不具有发放退出奖励金的法定职责，京城模板厂的起诉不符合法定起诉条件，亦不属于一审法院的管辖范围，故依法应驳回其起诉。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的规定，提起诉讼应当有事实根据。本案中，京城模板厂要求通州区政府按照22号文向其发放奖励金70万元，但是根据22号文第三条、第九条、第十条的规定，通州区政府不具有发放奖励资金的职责，京城模板厂的起诉没有事实依据，依法应予驳回。其次，根据行政诉讼法第十五条第一款第（一）项、第十八条第一款之规定，通州区政府作为县级以上地方人民政府不具有针对调整退出企业拨付奖励资金的法定职责，也就是说拨付资金行为并非由区政府作出，因此本案不属于中级人民法院管辖范围，对京城模板厂的起诉应予驳回。再次，根据22号文第三章第十条规定，区产业调整退出工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）会同区环保局、区统计局对调整退出企业的能源节约量、污染物减排量或税收贡献、用工人数和占地规模进行审核，核算对企业的奖励金额。据此，对于企业是否符合资金拨付条件、奖励金额的核算应由相关具体工作部门负责，而不属于人民法院的受案范围。另经核实，京城模板厂曾先后两次被列入到通州区潞城镇2016年度、2017年度调整退出工业企业计划名单。但其均未在规定的期限前提交完整的申报材料，故无法申报奖励资金，其应自行承担无法领取奖励资金的后果。综上，请求法院依法驳回京城模板厂的起诉。区经信局辩称：区经信局不是行政行为的作出机关，本案不属于一审法院的管辖范围；区经信局在办理京城模板厂所述事项的过程中已经依法履行了法定职责；领导小组办公室未收到该企业调整退出工作奖励资金申请；即使京城模板厂进行了奖励资金申请，也不符合奖励对象条件。潞城镇政府辩称：潞城镇政府不具有发放退出奖励金的法定职责，京城模板厂的起诉不符合法定起诉条件，亦不属于一审法院管辖范围，故依法应驳回起诉；退出企业是否符合奖励资金拨付条件及拨付的具体金额，不属于人民法院的受案范围。综上，京城模板厂的起诉不符合法定条件，不属于中级人民法院管辖范围，依法应予驳回。一审法院经审理查明：2016年6月14日，通州区政府作出《通州区产业调整退出工作实施方案》（以下简称《调整退出方案》）。该方案规定，为加快实施《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，贯彻落实《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2014年版）》《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》等文件要求，到2017年底，通州区将全面完成不符合首都功能定位、不符合北京城市副中心建设的产业调整退出任务，特制定该方案。鉴于调整退出工作进入常态化，将“通州区十二五时期淘汰落后产能工作领导小组”调整为“通州区产业调整退出工作领导小组（以下简称领导小组）”。领导小组办公室设在区经济信息化委。该方案同时也规定了领导小组、区经济信息化委、区环保局、区财政局、乡镇政府、街道办事处的职责分工。同日，通州区政府印发22号文，其中第五条明确，奖励对象为列入调整退出年度计划且通过验收的企业。第十条规定，领导小组办公室会同区环保局、区统计局对调整退出企业的能源节约量、污染物减排量或税收贡献、用工人数和占地规模进行审核，核算对企业的奖励金额。经领导小组审定，由区财政局拨付至乡镇政府（街道办事处）。乡镇政府（街道办事处）将奖励资金拨付企业或企业指定的合法方。2016年6月23日，领导小组下发《北京市通州区产业调整退出工作领导小组关于下发通州区2016年度调整退出工业企业计划名单的通知》，京城模板厂在2016年调整退出企业计划名单之内。2016年9月28日，北京市通州区人民政府办公室发布《通州区工业企业调整退出工作验收办法（试行）》，该办法明确了验收标准、验收程序和验收材料。其中，第三条规定，领导小组负责全区工业企业调整退出验收工作。由各乡镇政府（街道办事处）具体负责本区域内工业企业调整退出验收工作。第四条规定，工业企业调整退出验收标准如下：（一）退出企业完成主要生产设备拆除；（二）退出企业的营业执照注销或变更生产经营项目；（三）退出企业出具永久停产承诺书；（四）职工得到妥善安置。第五条规定，工业企业调整退出验收工作，按照企业申请、乡镇政府（街道办事处）初验、第三方专业机构现场核验、领导小组随机抽查的程序进行。第六条规定，企业在完成调整退出工作后，要及时向所在地乡镇政府（街道办事处）提出调整退出工作验收申请，并提交相关材料。第七条规定，乡镇政府（街道办事处）及时对申请企业的调整退出工作进行检查和现场初验。对通过初验的企业应当出具《通州区产业调整退出工作验收表》，对企业存在的问题进行督促整改。第十一条规定，调整退出企业提供下列材料：（一）退出企业填写《通州区产业调整退出工作验收表》；（二）退出现场、拆除设备前后对比的照片（同一角度）；（三）企业营业执照注销或变更前后的复印件，企业法人身份证复印件，退出企业永久停产承诺书，同时提供工商部门核准变更通知书；（四）其他材料。2017年5月18日，领导小组办公室在《通州时讯》发布《关于通州区2016年度调整退出工业企业申报区级验收、评估的公告》，明确已列入2016年调整退出计划的、已在2016年底实现停产的并拆除相关生产设备的退出工业企业，自公告发布之日起到属地乡镇政府经济发展科、街道办事处报送区级验收、评估的申报材料，报送日期截止到5月31日17时。2017年6月5日，领导小组办公室在《通州时讯》发布了《关于通州区2016年度调整退出工业企业申报区级奖励资金的公告》，告知已列入2016年调整退出计划的并按规定通过验收程序、验收合格的退出工业企业于2017年6月16日17时前报送区级奖励资金申报材料，逾期未申报的一律不予办理。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼有具体的诉讼请求和事实根据。根据北京市通州区人民政府办公室发布的《通州区工业企业调整退出工作验收办法（试行）》的规定，工业企业调整退出验收工作，按照企业申请、乡镇政府（街道办事处）初验、第三方专业机构现场核验、领导小组随机抽查的程序进行。企业在完成调整退出工作后，要及时向所在地乡镇政府（街道办事处）提出调整退出工作验收申请，并提交相关材料。乡镇政府（街道办事处）及时对申请企业的调整退出工作进行检查和现场初验。2017年6月5日，领导小组办公室发布了《关于通州区2016年度调整退出工业企业申报区级奖励资金的公告》，告知已列入2016年调整退出计划的并按规定通过验收程序、验收合格的退出工业企业于2017年6月16日17时前报送区级奖励资金申报材料，逾期未申报的一律不予办理。在本案审理过程中，潞城镇政府表示曾电话告知京城模板厂应当在上述公告限定的期限前上报相关材料，京城模板厂亦认可接到过电话，告知其作为退出企业应当提交相关材料。但本案在案证据并不能证明京城模板厂在上述公告限定的期限内，其向所在地乡镇政府（街道办事处）提交相关验收材料，故京城模板厂现要求通州区政府、区经信局、潞城镇政府根据22号文的规定向京城模板厂拨付奖励资金欠缺事实依据。故对其起诉，一审法院依法予以驳回。综上，依照行政诉讼法第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定驳回了京城模板厂的起诉。京城模板厂不服一审裁定，向本院上诉称，其一，一审裁定认定事实错误。京城模板厂提交了全部材料，也获得了关键的评估报告，上诉人需要准备的材料和程序已经全部完成，后续部分应当由被上诉人处理。潞城镇政府亦未向京城模板厂通知后续的所谓公告、截止日、期限等。其二，一审裁定适用法律、法规错误。上诉人被列入退出企业的计划对象，且按照通知要求提交了材料，最后因被上诉人的原因导致流程中断，并拒绝支付补偿金，上诉人的起诉有事实基础，一审法院裁定驳回起诉属拒绝裁判。故请求撤销一审裁定，指令一审法院依法立案或继续审理。通州区政府、区经信局、潞城镇政府答辩称，其答辩意见与一审答辩意见一致。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼有具体的诉讼请求和事实根据。通州区政府于2016年6月14日制作的《调整退出方案》分别设定了到2016年底、到2017年底、到2020年底前的工作目标，规定企业退出应完成主要设备拆除，达到无生产能力；工商营业执照变更或注销；企业退出前完成职工分流安置的工作标准，同时明确区政府将调整退出工作纳入年度考核，将工作任务分解到各乡镇和相关部门。各乡镇将调整退出工作纳入年度考核，将工作任务分解到各村。对未完成淘汰退出年度工作目标任务的单位实行问责，将追究有关责任人的责任。根据该方案制定的22号文中规定，奖励对象为列入调整退出年度计划且通过验收的企业。本案审理中，通州区政府、区经信局、潞城镇政府认可京城模板厂可以申请2017年度退出奖励资金，但京城模板厂认为自己符合2016年度退出奖励资格，应当以2016年度的奖励标准给予其奖励。行政奖励旨在通过奖励方式引导行政相对人自觉配合行政机关的工作，以达成行政管理目的。本案产业调整退出奖励，其行政管理目的即按年度实现相关企业分批退出。企业申请行政奖励应当合乎上述行政管理目的，达到退出计划所设定的标准。京城模板厂虽被列入2016年度的调整退出计划，但并未在2016年度内完成退出工作，无法实现上述文件设定2016年度退出奖励的行政目的，不符合2016年度退出奖励的条件，其要求通州区政府、区经信局、潞城镇政府按照2016年度奖励标准向其拨付奖励资金，缺乏事实基础。其提起的本案之诉，不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。综上，一审法院裁定正确，本院应予维持。京城模板厂的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年五月二十四日法官助理 杨 静书 记 员 康博伦