河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫09行终68号上诉人（一审被告）濮阳县市场监督管理局，住所地濮阳县国庆路东段98号。法定代表人胡大勇，局长。委托代理人常俊红，该局法规股股长。委托代理人李向允，河南百特律师事务所律师。被上诉人（一审原告）濮阳县爱家乐生活超市，住所地河南省濮阳市濮阳县解放路北段路东331号。经营者苏萌，女，1988年8月14日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人马青云，濮阳市经济技术开发区弘法法律服务所法律工作者。濮阳县爱家乐生活超市（简称爱家乐超市）诉濮阳县市场监督管理局（简称县监管局）罚款一案，濮阳县市场监督管理局不服河南省濮阳县人民法院（2021）豫0928行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人县监管局法定代表人胡大勇及委托代理人常俊红、李向允，被上诉人爱家乐超市经营者苏萌及委托代理人马青云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：2019年10月27日，河南省市场监督管理局对爱家乐超市经营的豆芽进行了抽样检验，经中检集团中原农产品检测（河南）有限公司检验，出具检验报告，检验项目4-氯苯氧乙酸钠（以4-氯苯氧乙酸计）mg/kg实测值为0.773，标准指标为不得检出，检验结论为不合格。该项目不符合国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生和计划生育委员会公告2015年第11号《关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告》要求。2019年12月5日，县监管局工作人员将检验报告和食品安全抽样检验结果通知书直接送达爱家乐超市，并对爱家乐超市进行了现场检查。现场检查未发现抽检批次的豆芽。经调查，苏萌陈述该批次豆芽是从王助乡靳寨菜市场一个摊位购买，共购进2公斤，购进价每斤0.7元，销售价每斤0.89元，现已全部售完。经询问苏萌称购进该抽检批次豆芽时没有查验供货者的许可证和相关合格证明文件，没有收到该批次豆芽不良反应的投诉。2020年5月26日，县监管局对爱家乐超市作出濮县市监食药食处字〔2020〕A05号行政处罚决定。爱家乐超市不服，向濮阳市市场监督管理局申请行政复议。2020年8月24日，濮阳市市场监督管理局作出濮市监复字〔2020〕6号行政复议决定，撤销濮县市监食药食处字〔2020〕A05号行政处罚决定，责令重新认定违法所得，重新作出行政处罚决定。2020年11月2日，县监管局向爱家乐超市送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，告知了爱家乐超市拟对其作出的处罚决定所依据的事实、理由和法律依据，并告知爱家乐超市有申请听证的权利，并可以进行陈述和申辩。爱家乐超市未在三日内申请听证，县监管局于2020年11月6日作出濮县市监食药食处字〔2020〕A13号行政处罚决定。爱家乐超市不服，向一审法院提起诉讼。一审法院认为：国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生和计划生育委员会公告2015年第11号《关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告》规定，豆芽生产经营过程中禁止使用4-氯苯氧乙酸钠。爱家乐超市经营的豆芽经抽样检验，检验项目4-氯苯氧乙酸钠（以4-氯苯氧乙酸计）mg/kg实测值为0.773，该项目不符合国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生和计划生育委员会2015年第11号公告的要求。县监管局作出的处罚决定认定爱家乐超市的违法事实清楚，所依据的主要证据充分。县监管局认为爱家乐超市违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定，禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第一项：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万的，并处十万元以上十五万元以下罚款；”县监管局适用上述法律规定对爱家乐超市作出处罚决定，适用法律法规正确。县监管局在作出处罚决定之前，向爱家乐超市送达了行政处罚决定告知书和行政处罚听证告知书，处罚程序合法。该案主要的争议焦点是对爱家乐超市作出罚款十万元的处罚是否符合过罚相当原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。该案中，爱家乐超市从菜市场购进豆芽2公斤进行销售，采购数量较小，涉案货值仅3.56元，属于违法行为轻微。但因抽检时间是2019年10月27日，检验结果送达之日为2019年11月26日，故爱家乐超市在知道自己经营豆芽不符合食品安全标准时该批豆芽已销售一空，无法及时纠正违法行为并非爱家乐超市的原因。2公斤豆芽所造成的危害后果是有限的，但尚不能认定为其没有造成危害后果。故爱家乐超市违法行为显著轻微，但又不完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的条件要求。《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚”。从上述规定可以看出，第一是需要查验所采购的食品是否符合食品安全标准，第二是需要查验进货来源。关于查验是否符合食品安全标准问题，爱家乐超市进货查验时仅凭眼观无法知道所采购的豆芽是否符合食品安全标准，对此不应予以强求。应认定其已尽到查验义务，符合上述法律规定的免予处罚的部分条件。关于查验进货来源问题，作为食品经营者，应按照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十六条规定，如实记录采购的食用农产品名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。从听证笔录看，爱家乐超市也向县监管局说明了进货来源，但由于其提供的信息不完整，导致未查清爱家乐超市所说进货来源是否属实，不能认定爱家乐超市“如实说明其进货来源”，故爱家乐超市的情形尚不完全符合免于处罚的上述法律规定。爱家乐超市的违法行为与《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚情形及《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定的免于处罚情形都基本接近，对其违法行为应予处罚，但处罚幅度不宜过高。县监管局只考量到爱家乐超市的违法行为轻微，属于从轻处罚的情节，但未对其按照减轻处罚的情节予以考量，未遵循教育与处罚相结合的原则，对爱家乐超市作出处罚决定所适用的处罚幅度明显过高，显属不当。鉴于听证笔录中显示爱家乐超市在2020年4月3日听证时，当场提交了供货商的相关资质材料、进货记录等材料，有利于查清采购产品的来源。对于该产品的追踪溯源情况需进一步查清，以确定爱家乐超市是否符合法律规定的免于处罚的情形。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销县监管局于2020年11月6日对爱家乐超市作出的濮县市监食药食处字〔2020〕A13号行政处罚决定；二、限县监管局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。上诉人县监管局不服一审判决，上诉称：一审法院认定“县监管局只考量了爱家乐超市的违法行为轻微，属于从轻处罚的情节，但是未对其按照减轻处罚的情节予以考量，未遵循教育与处罚相结合的原则，对爱家乐超市做出处罚决定所适用的处罚幅度明显过高，显属不当”属于认定事实错误。一、一审法院已经认定县监管局作出的处罚决定认定的违法事实清楚，所依据的主要证据充分，适用的法律法规正确，程序合法。但通过调查取证，爱家乐超市没有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的减轻处罚的事实依据，在调查及一审过程中爱家乐超市也没有提交减轻处罚的任何证据。县监管局根据《河南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准》第十五章第一节的规定，货值金额不足两千元的处于十万元以上十二万元以下罚款，只能给予从轻处罚，否则就超出了自由裁量的权限。二、在本案整个调查过程中，爱家乐超市不能提供涉案豆芽的供货商具体信息和购进票据，更没有提供涉案豆芽生产者的任何具体信息，县监管局对爱家乐超市购进食品时未查验供货者许可证等相关合格证明文件的违法行为进行了警告处罚并责令其立即改正。综上，请求：1.依法撤销（2021）豫0928行初2号行政判决书，并依法改判或依法发回重审。2.一、二审诉讼费由爱家乐超市承担。被上诉人爱家乐超市辩称：一、爱家乐超市从王助菜市场购买豆芽仅2公斤，采购量较小，涉案货值仅3.56元，违法销售所得0.76元，爱家乐超市违法行为显著轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的不予行政处罚”。二、爱家乐超市作为个体经营者，从菜市场上购进2公斤豆芽，爱家乐超市当时从外观完整度和新鲜度上完全有理由相信豆芽合格，不可能知道该批次豆芽不合格，也不可能要求在菜市场采购时向出售者索要检验合格证明，既不现实也不符合菜市场交易习惯，故爱家乐超市购买豆芽时已经尽到了货物查验义务，本身并无过错。三、在爱家乐超市得知购进的豆芽不合格后，及时向县监管局举报了王助菜市场豆芽销售者，并且多次向县监管局提供王助菜市场豆芽销售者微信转账记录、手机号码、身份证号和销售过程照片，爱家乐超市显然具有举报他人的立功表现，具有免除处罚情节。综上，请求驳回县监管局的上诉，依法维持原判。庭审中，被上诉人爱家乐超市出示如下证据：1.销售者的微信信息资料的照片、截图；2.销售者营业执照，显示公司名称为濮阳县农业有限公司，法定代表人王明刚，经营地点是濮阳市清丰县顿丘大道；3.王助批发市场销售者销售的照片两张；4.向销售者侯基法微信转账记录。证据1-4证明在爱家乐超市收到责令改正告知书之后，向县监管局提供了经营者信息，有立功表现。上述证据经庭审质证，因不能确定县监管局在执法过程中是否收到该四份证据，县监管局听证笔录中显示爱家乐超市有向县监管局提交资料情况，但笔录未中未记载，在未对上述证据进行调查核实情况下，对上述证据尚不能确定关联性，故本案中，对其证明效力无法做出认定。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：食品安全关系国计民生，国家实行严格的食品安全监管制度，其目的在于保障公众的身体健康和生命安全，维护社会稳定。上诉人县监管局作为濮阳县食品安全监督管理部门，对被上诉人爱家乐生活超市销售不合格食品的行为及时进行查处，履行了其法定职责，本院对此予以肯定。本案争议焦点是上诉人县监管局对被上诉人爱家乐超市处罚是否适当问题。本院分析认定如下：一、行政处罚应当遵循过罚相当的原则。过罚相当原则是指行政机关对违法行为人适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不能轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。本案中，爱家乐超市从王助菜市场上购进的豆芽被抽检出4-氯苯氧乙酸钠，因且其仅是个体工商户，为方便周边群众生活，在其经营场所摆放蔬菜摊位进行售卖，采购数量较小，要求其在菜市场采购时索要检验合格证明，不符合菜市场的交易习惯。经营者在菜市场购买蔬菜更主要是依照日常经验判断农产品的新鲜度、完好性，以确定农产品是否合格，已尽到一般人应尽的进货查验义务。爱家乐超市在进货时不可能知道豆芽存在不合格的情况，县监管局并未对豆芽生产者进行处理，仅对爱家乐超市处罚100000元有违行政处罚过罚相当的原则，该处罚决定也明显不当。二、实施行政处罚，纠正违法行为，应当遵循教育与处罚相结合的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或其他组织自觉守法。本案对爱家乐超市所售豆芽的抽样时间是2019年10月27日，检验结果送达之日为2019年11月26日，爱家乐超市在不知情的情况下将豆芽销售完毕，因此无法及时纠正自己的违法行为。从本案行政执法过程来看，因县监管局并未给予爱家乐超市及时纠正违法行为的机会，能够认定县监管局在本案处理中并未遵循教育与处罚相结合的原则。在县监管局执法过程中的听证笔录显示有爱家乐超市向县监管局提交销售者资料信息的情况，但听证笔录中对此没有相关记录，这能够反映出爱家乐超市曾提供销售者信息的事实，县监管局未全面收集证据的执法行为亦属不当。在本案庭审中，爱家乐超市也提交了部分销售者信息资料，有利于县监管局查清楚该批次豆芽生产者与经营者的行为，对此县监管局可在下一步执法中深入调查。综上所述，县监管局作出本案行政处罚决定违背了行政处罚过罚相当原则和教育与处罚相结合的原则，一审判决撤销涉案处罚决定并责令重新作出处理并无不当，应予维持。县监管局上诉称行政处罚决定过罚相当等理由不能成立，对其上诉请求应予驳回。县监管局应对本案进行全面深入调查，使相关违法者均受到相应责任追究，并充分考虑案件处理的法律效果和社会效果，确保案件处理合法、合理、合情，让人民群众在每一起执法案件中都感受到公平正义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人濮阳县市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二一年五月十八日法官助理王雪贝书记员王德东