贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔行终187号上诉人（一审原告）：杨祥珍，女，汉族。委托诉讼代理人：姜科其，男，汉族，系杨祥珍丈夫。上诉人（一审原告）：姜科其，男汉族。被上诉人（一审被告）：贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区航天路7号。法定代表人：李成，区长。委托诉讼代理人：吉乾。委托诉讼代理人：罗小芳，贵州匠心律师事务所律师。一审第三人：贵阳市乌当区民委员会，住所地贵州省贵阳市乌当区新添大道2号。法定代表人：陈华，主任。委托诉讼代理人：黄晓渝。上诉人杨祥珍、姜科其诉被上诉人贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）、一审第三人贵阳市乌当区民委员会（以下简称顺海村委会）确认行政协议无效一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杨祥珍、姜科其一审诉请：确认2017年3月13日杨祥珍与顺海村委会签订的《黔府用地（2011）96号文征地涉及我村新寨坡农户补偿协议》（以下简称2017年补偿协议）无效，一并对2009年12月28日贵阳市人民政府作出的筑府发〔2009〕99号《公告》（以下简称99号公告）、2010年3月2日贵阳市乌当区人民政府办公室作出的乌府办（2010）19号《贵阳市乌当区人民政府办公室关于印发的通知》（以下简称19号通知）、2010年11月25日贵阳市人民政府向贵州省人民政府呈报的筑府报（2010）203号《贵阳市人民政府关于申请实施2010年度城市建设农用地转用和土地征收第九批次的请示》（以下简称203号请示）、2011年5月4日贵州省人民政府作出的（黔府用地函（2011）96号《省人民政府关于贵阳市2010年度城市建设第九批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称96号批复）等规范性文件进行审查；诉讼费由乌当区政府承担。杨祥珍、姜科其在一审庭审过程中表示，如果被诉协议不属于无效情形，变更诉讼请求为撤销该协议。一审经审理查明，杨祥珍、姜科其系夫妻关系，共同居住在贵阳市乌当区。杨祥珍作为承包户持有农村土地承包经营权证，该承包经营权证载明承包户姓名杨祥珍，人口2人。2011年5月4日，贵州省人民政府作出96号批复，该批复载明贵阳市2010年度城市建设农用地转用和土地征收方案经国土资源部《关于贵阳市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2010）606号）批准，经省国土资源厅审核，贵州省人民政府同意贵阳市在乌当区实施城市建设。2011年5月6日，乌当区政府作出《征用土地公告》，杨祥珍、姜科其所在的顺海村在该公告征收土地范围内。2011年5月6日，贵阳市国土资源局乌当区分局作出《征地补偿安置方案公告》，对包含杨祥珍、姜科其所在的顺海村征地补偿安置标准进行公告。2017年3月13日，杨祥珍与顺海村委会签订2017年补偿协议。该协议有甲方顺海村委会盖章，乙方杨祥珍、姜大平签字捺印。2017年3月23日，顺海村委会按上述协议通过银行转账向杨祥珍支付补偿款188088.48元，杨祥珍、姜大平在补偿款兑现清册上签字捺印领取补偿款188088.48元。后，杨祥珍、姜科其认为上述协议系顺海村委会胁迫杨祥珍所签，故诉至法院，请求如前所述。另查明，姜科其犯扰乱国家机关工作秩序罪于2017年12月18日经贵州省贵阳市乌当区人民法院判处有期徒刑2年，刑期为2017年1月25日起至2019年1月17日止，姜科其于2019年1月17日刑满释放。一审法院认为，本案系杨祥珍、姜科其不服杨祥珍与顺海村委会签订的2017年补偿协议引发的诉讼，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款之规定，只有县级以上人民政府有权对集体土地进行征收。本案中，顺海村委会以其名义与杨祥珍签订的征地补偿协议应视为受乌当区政府委托而签订，双方签订的协议属于行政协议，是行政诉讼受案范围，乌当区政府是本案适格被告，姜科其是被诉协议涉及土地承包户的家庭成员，具备本案原告诉讼主体资格。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效的合同自始没有法律约束力。对无效法律行为，不能因为时间经过而使其具有法律效力，故当事人诉请确认行为无效不应受诉讼时效或者起诉期限的限制，故乌当区政府主张杨祥珍、姜科其诉请确认被诉行政协议无效已经超过起诉期限的主张不予采纳。本案争议焦点在于双方签订的2017年补偿协议是否存在无效或者应当被撤销的情形。首先，关于被诉征地补偿协议是否存在无效情形的问题。本案被诉协议属于行政协议，其既具有行政行为的属性，又体现民事合同的一般属性，对行政协议是否无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，又要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。就被诉协议的行政行为属性来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，杨祥珍、姜科其申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，杨祥珍户享有承包经营权的集体土地位于贵阳市乌当区，该地块已于2011年经96号批复同意转为建设用地，乌当区政府具有在其辖区内开展土地征收补偿的职权，具有与被征收人签订征收补偿协议的主体资格，乌当区政府亦发布征地公告和征地补偿安置方案公告，双方签订的征地补偿协议不存在行政诉讼法规定的不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；就被诉协议的民事合同属性来看，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，姜科其认为杨祥珍是文盲、法盲，是乌当区政府趁其被关押期间胁迫二人签订，但杨祥珍、姜科其提供的证据不足以证明被诉协议存在一方以欺诈、胁迫的手段订立且损害国家利益的情形，且该协议约定的补偿款杨祥珍已签字领取，土地也交付建设，故对杨祥珍、姜科其此项主张不予采信，被诉协议不存在应当确认无效的情形。其次，关于杨祥珍、姜科其要求撤销被诉协议的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”之规定，被诉行政协议涉及的土地已经96号批复同意转为建设用地，乌当区政府亦履行发布征收公告、征收安置补偿方案公告等相关程序，双方基于真实意思表示所签订的征收补偿协议不存在上述规定应当撤销的情形，杨祥珍、姜科其此项请求亦不予支持。同时，杨祥珍、姜科其主张99号公告等规范性文件不具有合法性，不能作为签订协议的依据的请求亦不予支持。另，关于乌当区政府主张杨祥珍、姜科其请求撤销被诉行政协议的期间已经超过的意见，根据《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权消灭。姜科其在协议签订时处于刑事羁押期间，其知道或者应当知道撤销事由之日应推定为2019年1月17日其刑满释放之日，其于2019年2月提起本案诉讼，认为其撤销权尚未消灭，杨祥珍于2017年3月13日与顺海村委会签订被诉协议，其于2019年2月才向法院提起诉讼，其撤销权已经消灭，但因被诉行政协议不具备无效或者应当撤销的情形，故一审法院全案驳回杨祥珍、姜科其的诉讼请求。综上所述，杨祥珍、姜科其的诉讼请求没有事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨祥珍、姜科其的诉讼请求。案件受理费50元，由杨祥珍、姜科其负担。杨祥珍、姜科其不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人杨祥珍、姜科其上诉请求：撤销一审判决，确认2017年补偿协议无效，予以撤销。事实及理由：一、乌当区政府未取得农用地转用审批、规划及其他相关手续。96号批复是批给“即交通运输用地、公共管理用与公共服务用地、工矿仓储用地、居住用地（经济适用房）特殊用地”等，并无海洋房开项目。乌当区政府未经省级以上政府批准就组织实施，违反法律规定。二、国家征收土地，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，顺海村委会无权与姜科其户签订协议。三、2017年补偿协议多处违法。其一，村委会超越权限与杨祥珍签订协议。其二，征地标准违法。政府拿99号公告、19号通知等文件作为本案征地标准违反规定。表现：1.超越权限制定标准。2.自己制定的标准用于自己工程项目的补偿。3.土地补偿费违反“至少每三年调整或者重新公布一次”之规定，对其他附着物补偿，乌当区政府应按照省政府制定的标准执行。其三，协议前言确定的协议签订的目的没有事实基础；协议记录乙方土地经村委会、村民组实地丈量核实、准确无误不属实；先强挖土地后签订的补偿协议，不存在协议约定的签订协议后三日内将地内附着物自行移除情形。其四，杨祥珍签订协议，系政府乘人之危，与村委会恶意串通，使用欺诈、胁迫、引诱手段所致。四、一审判决错误。其一，政府未取得任何审批手续，不具有行政主体资格也没有依据，明显违法，被诉协议无效并予撤销。其二，杨祥珍是文盲更是法盲，没有诉讼行为能力，其系杨祥珍法定代理人，不存在杨祥珍撤销权消灭之说。被上诉人乌当区政府答辩称，一、2017年补偿协议的签订系顺海村委会与杨祥珍双方真实意思表示。2017年3月13日签订协议，同月24日支付补偿款188088.48元，且杨祥珍在兑现清册领款人处签字捺印确认，协议已全面履行。二、案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的合同可撤销的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明：1.2009年12月28日，贵阳市人民政府作出的99号公告，记载：贵阳市征地统一年产值和征地综合片区地价已经省人民政府批准，现予公布，从2010年1月1日执行，并以贵阳市征地统一年产值补偿标准、贵阳市征地区片价补偿标准为附件。其中，贵阳市征地区片价补偿标准记载乌当区新天办事处区片价为99000元/亩，耕地补偿99000元、社保资金24800元；其他地类39600元、社保资金9920元。2010年3月2日，贵阳市乌当区人民政府办公室作出19号通知，首部记载：根据市政府办公厅《关于批转市国土资源局关于征地补偿新老标准衔接有关问题的处理意见的通知》（筑府办法〔2010〕6号文件）要求，我区对片区价补偿标准中青苗及地上附着物标准进研究后，已报请市人民政府批准。征地附着物补偿标准记载集体林地、小经济树、中经济树等补偿作出规定。2.2017年3月13日，杨祥珍（乙方）与顺海村委会（甲方）签订2017年补偿协议，其主要内容是：为积极配合乌当区政府开展重点工程征地工作，因工程建设征地红线内需要征用杨祥珍耕种管理的部分土地和附着物，顺海村委会根据99号公告、19号通知有关附着物补偿统一规定，经顺海村委会、杨祥珍共同协商达成征地补偿协议：（1）甲方根据城市化建设需要用地，收回乙方被征面积的土地承包经营权；（2）乙方经营管理的土地经村委会、村民组实地丈量核实，准确无误，并经签字认可达成补偿协议；（3）乙方同意征用自己耕管的土地和附着物，支持城市化重点工程建设；（4）土地或附着物（果树等）补偿标准计算，土地1.656亩×95580元=158280.48元，附着物1.656亩×18000元=29808元，合计188088.48元；（5）本次补偿为一次性补偿（96号批复批准征地涉及村红线范围内，乙方所有土地及附着物已一次性补偿，乙方在本次征地红线内不再有任何土地），补偿后的土地或附着物归甲方使用，用于支持城市化发展建设，附着物如乙方需要，需在签订协议后3天之内将地内附着物自行移除，将所征拨土地交建设单位使用；（6）本次征地，不涉及劳动力安置，不受上级新文件规定而改变本次补偿标准，以本协议补偿标准为准等内容。甲方顺海村委会盖章、负责人签字，乙方签字杨祥珍、姜大平（杨祥珍次子）。杨祥珍、姜大平在《黔府用地（2011）96号文涉及征地新寨坡农户土地、附着物补偿兑现清册》备注栏签字捺印确认，该清册记载的土地面积、补偿标准及补偿金额与2017年补偿协议一致。本院认为，根据双方当事人诉辩意见，本案争议焦点为2017年补偿协议是否无效、应否撤销。一、2017年补偿协议不存在无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定，对行政协议无效的判断，以行政诉讼法关于确认行政行为无效的规定为基础，结合民事法律规范中关于合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行衡量，予以认定。其一，乌当区政府有权自行或委托他人与被征收人签订补偿协议。贵州省政府作出96号批复，同意贵阳市在乌当区实施城市建设，并将方案所涉土地作为贵阳市2010年度第九批次城市用地，二审调查时乌当区政府再次明确案涉土地在96号批复内。故乌当区政府作为县级地方人民政府，根据法律规定有权组织实施征收。二审调查时，乌当区政府认可顺海村委会与杨祥珍签订的2017年补偿协议法律后果，土地为政府建设用地。鉴此，应视为顺海村委会受乌当区政府委托，与被征收人杨祥珍户订立2017年补偿协议，协议法律后果由乌当区政府承担。其二，2017年补偿协议内容不存在无效情形。一方面，协议载明顺海村委会为配合乌当区政府开展征地工作，因工程建设需征杨祥珍部分土地和附着物，杨祥珍予以同意，协议有被征土地面积及附着物数量、补偿标准、补偿金额等征地补偿内容。经查，被征收人户杨祥珍、姜大平在补偿兑现清册中确认土地面积、补偿标准及补偿金额，亦与2017年补偿协议所涉内容吻合。协议签订后，杨祥珍收取协议载明的补偿款，土地亦被乌当区政府作为城市建设用地予以使用，双方当事人协议内容已经履行完毕。也就是说，2017年补偿协议不仅体现行政主体行政管理意志，同时也反映了被征收人对自身权利的处分。另一方面，协议所涉土地或附着物补偿标准，是根据99号公告、19号通知等相关规定确定，并无重大且明显违法情形，亦不违反法律法规的强制性规定及损害国家利益、公共利益和他人合法权益等无效情形。综上，杨祥珍、姜科其主张案涉协议无效，理由和依据不充分，一审判决未予支持，并无不当。2017年补偿协议不存在无效情形，经法院释明、引导，杨祥珍、姜科其遂主张予以撤销。二、2017年补偿协议不存在可撤销情形。其一，杨祥珍作为协议签订者，未在法定期限内诉请撤销。一审判决认定其撤销权消灭，以及认定姜科其有权诉请撤销，并无不当，本院予以确认。但姜科其以杨祥珍系文盲、法盲为由主张杨祥珍系无诉讼行为能力人，于法无据。其二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销行政协议的，对撤销行政协议的事由承担举证责任。本案中，杨祥珍、姜科其主张撤销2017年补偿协议，但所举证据不足以证明协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定的可撤销情形。且如前所述，2017年补偿协议系当事人协议结果，协议内容已履行完毕。一审判决驳回杨祥珍、姜科其上诉请求，并无不当，本院予以维持。至于杨祥珍、姜科其起诉附带审查99号公告、19号通知、203号请示、96号批复等文件是否合法的问题。一方面，99号公告、19号通知并无明显违法情形，且当事人签订2017年补偿协议，系双方合意结果，并无不妥。另一方面，203号请示、96号批复不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的附带审查规范性文件范围，不予审查。综上所述，杨祥珍、姜科其的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨祥珍、姜科其负担。本判决为终审判决。审判长  柏龙金审判员  孟 婷审判员  陈显杰二〇二一年五月八日法官助理张利利书记员张丽