江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终116号 上诉人（原审原告）陈**峰，男，1968年7月27日生，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）王冬梅，女，1968年4月4生，住南通市崇川区。 两上诉人委托代理人丁大虎，江苏启秀律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市任港街道外环西路315号。 法定代表人黄林森，主任。 委托代理人张磊，该街道办工作人员。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市水利局，住所地南通市崇川区崇文路2号。 法定代表人吴晓春，局长。 委托代理人刘燕锋，该局工作人员。 委托代理人胡娟，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。 原审第三人南通市水利建设工程有限公司，住所地南通市崇川区××××路1号。 法定代表人王新华，董事长。 委托代理人王志兵，该公司员工。 上诉人陈**峰、王冬梅因行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初967号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月22日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 经审理查明，陈**峰、王冬梅原系原南通市水利建设工程总公司（以下简称水建总公司）的职工，于1992年左右进入该公司工作。水建总公司原为南通市水利局下属事业单位，后实施企业改制。2003年1月23日，南通市市属事业单位改制联席会议办公室发布《关于同意南通市水利建设工程总公司改制转企的通知》通事改办(2003)12号文，同意水建总公司实行国有资产整体出售、人资分离的改制方案。2003年4月7日，南通市人民政府发布《市政府办公室关于同意南通市水利建设工程总公司改制转企的批复》通政办发(2003)68号文，同意水建总公司实行国有资产整体出售、人资分离，由事业单位改制为企业，剥离其中建筑面积2554.71平方米的职工居住房（南通市水利局代管），剥离上述住房土地2981.84平方米，其余9181.95平方米土地使用权通过竞价方式出让，按照《市政府关于市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》通政发(2002)94号文规定，经市人事、劳动和社会保障、财政等部门核准，同意从水建总公司国有资产转让收益中支取提前退休人员社会保障费用、在职职工养老保险个人账户一次性补偿金和人资分离经济补偿金等改制成本，水建总公司做好产权交割和人员安置工作。在水建总公司的《南通市水利建设工程总公司改制转企实施方案》中载明不符合提前退休条件的81名人员解除劳动关系给予经济补偿金。陈**峰在水建总公司改制前即已离开该单位，王冬梅在水建总公司改制过程中，领取了个人账户补偿金和人资分离补偿金，自此后未与水利公司建立劳动关系，自谋职业。改制后，两处661.07平方米的集体宿舍楼剥离由南通市水利局代管，南通市水利局代管后并未租赁给任何单位和个人，也并未委托任何单位和个人予以处置，案涉被拆除的房屋即为南通市水利局代管的集体宿舍楼。改制后，包括陈**峰、王冬梅在内的一些职工并未自动退出案涉职工宿舍，水利公司也并未清理腾空。上述宿舍水建总公司原提供给职工使用，收取水电费，陈**峰、王冬梅使用二楼宿舍两间。水建总公司改制后陈**峰、王冬梅占用201、××室房屋，占用期间，陈**峰、王冬梅自2006年开始向水利公司交付水电费直至2016年年底。陈**峰、王冬梅在庭审过程中自认，自2016年年底后未继续在案涉房屋内居住。 因通吕运河南岸棚户区改造二片区项目建设需要，南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街道办）成立的项目动迁指挥部于2016年12月1日作出搬迁公告，遵循合同法规定对该项目范围内的房屋实施协议搬迁，公告对搬迁范围、补偿单位、被搬迁人、签约期限等事项进行了规定，案涉房屋在搬迁范围内。2019年5月5日，任港街道办与南通市水利局签订房屋搬迁补偿协议，同时签署房屋交接单。上述协议和交接单签署后，因任港街道办和服务方最终用印时间为2019年11月14日，故最终填写的日期为2019年11月14日。上述房屋协议及房屋交接单的签署均由南通市水利局总工程师代表南通市水利局实施。后任港街道办在上述房屋区域张贴公告，要求有关人员自行搬离物品。2019年5月22日，任港街道办对上述房屋实施拆除，拆除时对有关物品进行了清点保存，但未书面通知本案陈**峰、王冬梅领回，目前物品已经无法找寻。陈**峰、王冬梅提起诉讼，请求法院确认任港街道办拆除原水建总公司××号宿舍楼××、××室的行为违法；2.判令任港街道办赔偿拆除过程中造成室内物品损失6000元。审理过程中，陈**峰、王冬梅与任港街道办就案涉房屋内物品损失问题协商达成一致，故二人向一审法院撤回要求赔偿物品损失6000元的诉讼请求。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。按照该规定看，行政诉讼的原告必须具有原告主体资格，必须具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，具备与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。就本案而言，从庭审调查来看，陈**峰、王冬梅主张其系案涉房屋的租赁人，在案涉房屋拆迁前期过程中，任港街道办委托的征收公司也与陈**峰、王冬梅进行拆迁事宜的沟通。其在案涉房屋内还存放有日常生活用品，日常生活用品在拆除中产生毁损。故任港街道办拆除案涉房屋的行为与二人存在利害关系，二人具备行政诉讼主体资格。 为辖区社会经济发展，任港街道办作为具有能够独立承担责任的基层政府，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对辖区内的房屋进行征收，并通过协议搬迁的方式进行，不违反法律、法规的强制性规定。具体到本案中，案涉房屋系由南通市水利局代管的国有资产，并非直管公房。陈**峰、王冬梅并非公房承租人，亦未与水建总公司或南通市水利局签订房屋租赁合同，故陈**峰、王冬梅对案涉房屋不享有相应权利。任港街道办已经和国有资产管理人南通市水利局就包括案涉房屋在内的建筑物签订了《房屋搬迁补偿安置协议》，南通市水利局亦签署了房屋交接单，将房屋交付实施拆除。任港街道办对案涉房屋实施的拆除行为，系与南通市水利局之间的协议履行行为。故实施拆除行为合法有据，陈**峰、王冬梅要求确认拆除行为违法，一审法院不予支持。因陈**峰、王冬梅与任港街道办就案涉房屋中的物品损失问题已自行协商达成和解，陈**峰、王冬梅据此撤回了要求赔偿物品损失6000元的诉讼请求，故对任港街道办在拆除房屋过程中就案涉房屋中物品的处理的合法性，一审法院不再进行评判。 综上，陈**峰、王冬梅要求确认任港街道办拆除位于南通市崇川区××××路××号宿舍楼××、××室房屋的行政行为违法，无事实和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈**峰、王冬梅的诉讼请求。 陈**峰、王冬梅不服提起上诉称，二人对被拆除房屋享有合法承租权，应当享受安置补偿；任港街道办无拆除房屋的法定职权。请求二审法院撤销一审判决，支持其诉请。 任港街道办辩称，上诉人并非公房承租人，对被拆除的房屋不享有准物权，任港街道办有权根据案涉补偿协议及水利局的交房行为拆除房屋。请求二审法院维持一审判决。 被上诉人南通市水利局辩称，改制后案涉房屋属于南通市水利局代管的国有资产，陈**峰、王冬梅不再享有承租权。改制后，陈**峰、王冬梅是非法占用，也没有向南通市水利局支付任何租金。 原审第三人南通市水利建设工程有限公司述称，案涉房屋是南通市水利局代管的国有资产，与公司无关。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是任港街道办拆除原水建总公司××号宿舍楼××、××室的行为是否违法。 首先,拆除行为是基于行政协议。行政协议是行政机关履行行政管理职能或者实施社会事务管理的一种方式，它不同于一般行政管理行为的单方性、强制性，更多地体现了协议签订双方的意思自治和意思表示一致。随着城市化进程加快，为加快城市建设进程和土地集约化管理，行政机关在保证行政相对人充分合理补偿的情况下常通过行政协议方式实施土地、房屋的搬迁工作。本案即是行政协议下的房屋搬迁补偿安置。本案中，任港街道办与南通市水利局签订了房屋搬迁补偿协议，同时签署房屋交接单。任港街道办对案涉房屋实施拆除，是基于协议双方当事人的真实意思表示。 其次，陈**峰、王冬梅对案涉房屋不享有补偿安置权。第一，二人并非房屋所有权人。案涉房屋系南通市水利局代管的国有资产。第二，二人亦非公房承租人。公房租赁是将国家、单位所有的房屋赋予特定相对人使用权的公益性住房制度安排，有单位自管公房和直管公房之分。不同于普通平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，公房承租人是与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的单位或个人，长期按照政府定价缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其经济地位接近于房屋所有权人。考虑到此种承租人的特殊地位，一般的征收行为会对公房承租人合法权益予以保护。从现有证据来看，案涉房屋早在2002年就已经作为国有资产剥离出由南通市水利局代管，陈**峰、王冬梅未与水建总公司或南通市水利局签订任何房屋租赁合同，也没有按政府定价缴纳房租的相关证据，故本院难以认可陈**峰、王冬梅公房承租人的身份。 综上，任港街道办实施拆除原水建总公司××号宿舍楼××、××室的行为具有事实和法律依据。陈**峰、王冬梅以任港街道办未对二人补偿安置为由主张拆除行为违法不能成立。一审法院判决驳回陈**峰、王冬梅要求确认拆除行为违法的诉请并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈**峰、王冬梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二一年五月十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；