江苏省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏民终552号上诉人（原审原告）：江苏宏景集团有限公司，住所地江苏省如皋市下原镇兴原路31号。法定代表人：张建明，该公司董事长。委托诉讼代理人：张海荣，江苏冠文律师事务所律师。委托诉讼代理人：汪石如，上海汪石如律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：如皋沿江开发投资有限公司，住所地江苏省如皋市长江镇（如皋港区）长江东路8号（管委会大楼二楼第十六-十八间）。法定代表人：印峰，该公司董事长。委托诉讼代理人：王国华，江苏如港律师事务所律师。委托诉讼代理人：尤京钰，江苏如港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：如皋市人民政府（如皋港区管理委员会开办单位），住所地江苏省如皋市行政中心。法定代表人：王鸣昊，该市市长。委托诉讼代理人：高辉，男，该市司法局公职律师。委托诉讼代理人：王国华，江苏如港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：如皋市沿江置业有限公司，住所地江苏省如皋市长江镇纬五路88号。法定代表人：曹寅，该公司董事长。委托诉讼代理人：王国华，江苏如港律师事务所律师。委托诉讼代理人：尤京钰，江苏如港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：富港建设集团有限公司（原如皋市富港工程建设有限公司），住所地江苏省如皋市长江镇纬五路88号。法定代表人：许宁，该公司董事长。委托诉讼代理人：王国华，江苏如港律师事务所律师。委托诉讼代理人：尤京钰，江苏如港律师事务所律师。上诉人江苏宏景集团有限公司（以下简称宏景公司）因与被上诉人如皋沿江开发投资有限公司（以下简称沿江开发公司）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府，系如皋港区管理委员会开办单位，如皋港区管理委员会以下简称港区管委会）、如皋市沿江置业有限公司（以下简称沿江置业公司）、富港建设集团有限公司（以下简称富港公司）合同纠纷一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06民初756号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宏景公司委托诉讼代理人张海荣、汪石如，如皋市政府委托诉讼代理人高辉、王国华，沿江开发公司、沿江置业公司、富港公司共同委托诉讼代理人王国华、尤京钰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宏景公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审民事裁定，指令原审法院审理本案。事实与理由：《补充协议书》约定“土地摘牌超过45万元/亩的部分”是宏景公司与沿江开发公司等单位的安置房施工合同的“补偿”协议，并非土地出让金的返还。“土地摘牌超过45万元/亩的部分”仅是一种约定的参照标准系数，不属于土地出让金的减免或变相减免，更非奖励税收。且双方对已履行的部分均明确以“工程款”发票结算，证明该约定实质上是施工合同工程款的增补。双方签订的系列协议是针对18份施工合同的补充，是一个民事协议。在补充协议中双方明确是对18份施工合同21亿的垫资成本进行补偿，是对成本补偿的方法、标准依照土地出让合同来进行补偿，补充协议与土地出让合同有区别。对土地出让金涉及的金额，沿江开发公司已经支付了一部分，支付的名义也是明确以施工款的方式予以支付，而非以土地出让金进行支付。补充协议后又签订了补充协议，后一份补充协议实际上是一个担保和债权转让，因为土地出让金的补偿款按照补充协议的约定应由港区管委会给付宏景公司，但后来港区管委会将这部分的债权债务全部转让给沿江开发公司等，是一个民事法律关系的合同。如皋市政府作为港区管委会的责任承担者参加了诉讼，不是这个案件中真正的当事人，其所行使的是港区管委会的民事行为。因此，《补充协议书》是民事平等主体之间有偿、对等的民事合同，并不属于具有行政法上权利义务的协议，原审法院认定该协议为行政协议，认定事实和适用法律均有错误。如皋市政府、沿江开发公司、沿江置业公司、富港公司共同答辩称，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，案涉纠纷属于行政诉讼的受案范围，案涉协议属于行政协议。沿江开发公司、沿江置业公司、富港公司不是本案的适格当事人，履行案涉协议和补充协议的当事人应是港区管委会和宏景公司。综上，请求驳回宏景公司的上诉请求，维持原审裁定。宏景公司向原审法院提出诉讼，请求：1.沿江开发公司支付安置房项目补偿款95399844.97元；2.沿江开发公司按12587.47元/天支付补偿款利息至实际付清日止，暂计至2019年11月20日为15130150.41元（以未支付补偿款95399844.97元为基数，自2016年8月5日起，按银行同期贷款年利率4.75%计算）；3.港区管委会、沿江置业公司及富港公司对上述款项承担连带责任；4.诉讼费用由四被告共同承担。事实和理由：宏景公司“垫资承揽施工”十八个项目，涉及“20亿财务成本”，港区管委会承诺给予适当补偿，其补偿方式和补偿标准在2010年2月7日签订的《投资协议书》及《补充协议书》中确定：宏景公司通过招拍挂程序（在受让）如港新城区经一路、经二路、经三路与纬四路交界处约340亩土地（后），甲方港区管委会将乙方宏景公司土地摘牌超过45万元/亩的部分作为对宏景公司支持港区安置房建设，垫付资金，回款速度慢，财务成本支出大的补偿。为确保协议履行，宏景公司支付了五千万元定金。宏景公司垫资（融资）20亿完成了十八个项目施工，亦履行了《投资协议书》中约340亩土地的（招拍）摘牌，向如皋市国土资源局支付土地出让金273432005.00元。超过45万元/亩的安置房补偿款为134729697.97元。港区管委会却未足额支付安置房补偿款，仅于2011年12月30日与2013年10月29日支付了112.371亩土地的差价39329850.00元，欠余安置房补偿款计95399844.97元。另港区管委会已返还了5000万元定金。就上述欠款支付，2015年2月3日，宏景公司与四被告签订补充协议，约定：将四被告对宏景公司应付款全部转至沿江开发公司名下；沿江开发公司逾期支付利息十五天的或累计四十五天的或不提供担保资料及不能足额解决应付资金的，视为沿江开发公司将不再履行本补充协议，宏景公司有权行使合同解除权并继续追究沿江开发公司逾期付款违约金在内的全部违约责任并承担宏景公司支付的诉讼费、律师费等；与此同时，本协议第二条中宏景公司所放弃的权利可一并主张；港区管委会、沿江置业公司及富港公司为沿江开发公司履行本协议项下义务和责任提供连带责任担保，担保范围为上述全部债务（包括但不限于工程款、利息、诉讼费、律师费等），担保期限为沿江开发公司债务清偿为止。宏景公司于2016年8月5日、2017年9月25日函索未果，2018年3月5日、5月30日再委托律师致函交涉，故提起本案诉讼。原审法院经审查认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标而与协议相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关为引进资金、带动地方经济发展、增加地方财税收入等目的，行使其行政管理职能或利用其行政职权带来的便利及资源，如给予协议相对方各种优惠政策、税收奖励、提供协调帮助等，由此订立的该类协议具有明显的公共利益属性和行政职权因素，在协议订立主体、目的、内容上都与民事协议具有明显不同，属于行政协议。本案中，首先，从案涉投资协议及补充协议主体来看，协议一方主体是港区管委会。其次，从协议内容来看，港区管委会在案涉协议中行使的是行政职权，包括返还土地摘牌超过45万元/亩的部分、奖励税收等，均属于行政管理职权的范畴，而不是作为民事主体所享有的权利。第三，从协议目的来看，对于宏景公司而言，系为了企业营利，而对于港区管委会而言，其最终目的在于发展地方经济等行政管理目标。因此，案涉协议系港区管委会基于行政管理需要，利用行政职权提供各种政策优惠和便利的协议，应当认定为行政协议。由此引发的争议，依法应当属于行政诉讼的受案范围，故宏景公司应当通过提起行政诉讼的方式主张其权利，本案不属民事案件受理范围，对宏景公司的起诉依法予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：驳回原告江苏宏景集团有限公司的起诉。本案二审争议焦点：宏景公司与港区管委会、沿江开发公司、沿江置业公司、富港公司签订的案涉协议、补充协议是否属于行政协议，双方争议是否属于民事案件受理范围。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。从本案中各方签订的一系列协议内容来看，《投资协议书》约定宏景公司在港区管委会所在地从事房地产开发项目，性质为商居综合，其中商业用地占比为25-30%。宏景公司承诺在大商业用地上兴建大型卖场，并对外招商经营。《补充协议书》约定，鉴于宏景公司前期一直参与港区的安置房建设，对港区的发展起到了很大作用，同时拟投资建设的大卖场项目成本较大、回收较慢，为支持并鼓励企业的发展，港区管委会给予宏景公司一定的扶持政策，其中奖励内容为：港区管委会将宏景公司土地摘牌超过45万元/亩的部分作为对宏景公司支持港区安置房建设，垫付资金，回款速度慢，财务成本支出大的补偿。上述投资协议及补充协议内容与法律及司法解释所规定的行政协议特征不同，而具有民事权利义务约定的特征。在法律、法规并无明文规定投资协议属于行政协议的前提下，即便协议一方主体具有一定的行政管理职能，协议可能有民事权利义务的约定与行政权利义务的约定交织情形，但宏景公司作为原告，明确其诉讼请求、事实依据是基于民事权利义务的约定内容部分，人民法院应当针对当事人具有民事权利义务争议纠纷进行审理。况且，此后沿江开发公司、富港公司、港区管委会、沿江置业公司四方与宏景公司再次签订《补充协议》约定，四方为关联单位，一致同意将沿江开发公司、富港公司、港区管委会、沿江置业公司各方对宏景公司应付款全部转至沿江开发公司名下，进一步明确了案涉债务具有民事权利义务的特征，因此本案当事人在履行上述系列协议中产生的纠纷，属于民事案件的受理范围。综上，原审裁定认为案涉投资协议及补充协议是行政协议，本案不属民事案件受理范围，显属不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06民初756号民事裁定；二、本案指令江苏省南通市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  韩 祥审 判 员  刘海平审 判 员  杜三军二〇二一年五月七日法官助理  石肖然书 记 员  王 婷