江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）苏行申118号 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：张逸家，男，汉族，住如皋市。 法定代理人张某，女，汉族，住如皋市。 再审申请人张逸家因诉如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）拒绝按承诺支付基本生活保障一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终334号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 张逸家申请再审称：2007年，被申请人丁堰镇政府以涉案承诺流转了申请人户的承包土地，此后于2014年以涉案承诺违反法律法规的规定予以撤销，经诉讼镇政府撤销案涉承诺的行为，被（2014）东行初字第00271号行政判决撤销，且又被此后的（2016）苏06行终36号行政判决认定为滥用职权。申请人出生后，要求被申请人履行承诺遭拒，于是成讼。然，一审、二审都以申请人的诉求因张宏军等其他年龄段的第三人曾于（2017）苏06行终663号行政案中，代为诉被驳回为由，驳回申请人的起诉。申请人不服，理由是原审认定事实不清，适用法律、法规错误。 具体到本案，原审驳回申请人的起诉所依据的是（2017）苏06行终663号行政判决。首先，该判决驳回张宏军等的其他诉求，结合该判决的上下文，该判决驳回张宏军等人的其他诉求是张宏军等人代表自身以外第三人的诉求，并非驳回张宏军以外第三人对第三人自身的诉求。其次，驳回张宏军等人要求镇政府履行承诺的理由是，张宏军等人已经领取了《如皋市被征地农民养老金领取证》，并享受如皋市被征地农民保障待遇，即证和待遇双重享受。而申请人至今既未领取《如皋市被征地农民基本生活保障登记证》或《如皋市被征地农民养老金领取证》，更未享受如皋市被征地农民保障待遇。即证和待遇一无所有。原审把不同的人和不同的事相提并论，属于认定事实不清。再有，根据（2014）东行初字第00271号行政判决和（2016）苏06行终36号行政判决，案涉承诺合法有效，且不得撤销，申请人享受涉案承诺是法律赋予的权利。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，且违反了行政诉讼法的立法目的，特申请再审。 本院经审查查明：申请人张逸家以丁堰镇政府为被告，向南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求法院确认丁堰镇政府拒绝按承诺支付其基本生活保障的行为违法，并责令丁堰镇政府即刻按承诺支付起诉人的基本生活保障。南通经济技术开发区人民法院经审查查明，2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村民委员会（以下简称皋南村委会）与如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（以下简称丁堰镇劳保所）共同向丁堰镇皋南村部分被用地农民作出了一份基本生活保障承诺书。承诺书首部表述，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据如皋市人民政府第20号《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（以下简称如皋政府20号令），现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，其享受标准：16周岁以下（以下简称第一年龄段）为50元/月，男17-50周岁、女17-45周岁（以下简称第二年龄段）为130元/月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁（以下简称第三年龄段）为110元/月，男61周岁以上、女56周岁以上（以下简称第四年龄段）为150元/月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由皋南村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南村委会、镇劳保所各执一份。五、本承诺书由皋南村委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子。承诺书下方承诺方一栏由皋南村委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年7月，皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并即时开始享受社保补贴。 2014年7月15日，丁堰镇政府作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号，以下简称59号撤销决定）。张宏军不服该决定，向如东县人民法院提起行政诉讼。该院于2015年11月10日作出（2014）东行初字第00271号行政判决书，判决撤销如皋市丁堰镇人民政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号）。丁堰镇政府对此不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2016年4月1日作出（2016）苏06行终36号行政判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，2015年12月23日，张宏军等33人向如东县人民法院提起行政诉讼，请求确认丁堰镇政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）未严格按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释履行其承诺的给付义务、办理相关事项义务的行政行为违法并判令完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务。2016年6月17日，如东县人民法院作出（2015）东行初字第00642号行政裁定，认定张宏军等所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定驳回起诉。张宏军等33人不服，提起上诉。2016年11月14日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终501号行政裁定，认定张宏军等33人与丁堰镇政府之间形成行政允诺关系，属于行政诉讼的受案范围，裁定撤销（2015）东行初字第00642号行政裁定，指定海安县人民法院继续审理。审理中，张宏军等33人将请求变更为：确认丁堰镇政府、皋南居委会在流转、占用张宏军等33人所在村民小组农民承包土地后，未按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释完全履行其承诺的给付、办理相关事项义务的行政行为违法；判令丁堰镇政府、皋南居委会完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军等33人所在村民小组农民办理相关事项及给付义务：1.以362元/月的标准对第一年龄段16周岁以下、以392元/月的标准对第二年龄段男17-50周岁、女17-45周岁、以422元/月的标准对第三年龄段男51-60周岁、女46-55周岁人员从2011年7月补发补贴至2017年5月；2.对正常迁进、出生人员按实际迁进、出生日期根据上述年龄段标准补足补贴，并补办基本生活保障手续；3.自2017年6月继续按承诺履行义务。 又查明，海安县人民法院于2017年8月8日作出（2017）苏0621行初96号行政判决书，判决：一、确认如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会未按照2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行义务的行为违法。二、责令如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会对如皋市丁堰镇皋南村21组第一年龄段人员从2014年3月、第二年龄段人员从2011年7月起按2007年3月20日《承诺书》及2007年5月10日《“土地换社保”相关政策解释》履行补贴发放义务，直至该户人员承包的土地被依法征收为国有时止。三、责令如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会对如皋市丁堰镇皋南村21组新出生、迁进人员按2007年3月20日《承诺书》履行义务。上述二、三项由如皋市丁堰镇人民政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会于本判决生效后三十日内履行。四、驳回张宏军等33人的其他诉讼请求。 张宏军等33人、丁堰镇政府、皋南居委会不服，提起上诉。二审中，丁堰镇政府鉴于自己的财政负担能力以及曾于2014年7月作出59号撤销决定的事实，自愿在能够承受和可接受的范围内，对张宏军等承诺相对方进行补偿，参照如皋市被征地农民生活补助标准支付生活补助费至2014年7月止，即分别增加补偿第一、二年龄段人员4个月和37个月的生活补助费。同时积极协调各职能部门，在条件成就时优先将第一年龄段人员以及新出生、迁进人员纳入被征地农民基本生活保障体系，将土地租金和多余的土地补偿费用分配给张宏军等被征地农民。2017年12月26日，南通市中级人民法院作出（2017）苏06行终663号行政判决书，认为案涉承诺书符合行政允诺的全部要件，属于行政诉讼受案范围。但是被诉承诺书为如皋市人民政府职能部门设定义务，系超越职权行为。在相对人所获利益远超被征地农民的政策性待遇、承诺的履行会损害公共利益且客观上不能履行的情况下，应当允许丁堰镇政府在不继续履行承诺的同时，对张宏军等相对人进行一定数额的经济补偿。由于张宏军等33人享受的生活补助费已达到如皋政府107号令规定标准、合法权益未受实质损害，丁堰镇政府在财政能力可负担的范围内确定的补偿方案，该院予以认可。最终判决：一、撤销江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初96号行政判决；二、上诉人如皋市丁堰镇人民政府于本判决生效后三十日内，按照《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（皋政发［2007］107号）及同期发放标准补偿上诉人张宏军等33人自停发生活补助费之日起至2014年7月期间的生活补助费；三、驳回上诉人张宏军等33人的其他诉讼请求。 南通市经济技术开发区人民法院经审查认为，起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张逸家诉请确认丁堰镇政府拒绝按承诺支付其基本生活保障的行为违法，并责令丁堰镇政府即刻按承诺支付其基本生活保障。该诉讼标的已为南通市中级人民法院的生效裁判所羁束，故张逸家提起诉讼不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、五十一条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定对张逸家的起诉不予立案。 张逸家不服上述裁定，向南通市中级人民法院提起上诉，称(2017)苏06行终663号行政判决所羁束的诉讼标的诉讼人与张逸家并无关，请求撤销原裁定，指令南通经济技术开发区人民法院受理本案。南通市中级人民法院审查认为，张逸家起诉请求确认丁堰镇政府拒绝按承诺支付其基本生活保障的行为违法，并责令丁堰镇政府即刻按承诺支付其基本生活保障，其实质是要求丁堰镇政府履行承诺书的相应内容，而涉案承诺书应否继续履行已被南通市中级人民法院生效的（2017）苏06行终663号行政判决所羁束。该院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故南通市经济技术开发区人民法院对张逸家的起诉裁定不予立案正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，南通市中级人民法院作出（2020）苏06行终334号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张逸家起诉请求确认丁堰镇政府拒绝按承诺支付其基本生活保障的行为违法，并责令丁堰镇政府即刻按承诺支付其基本生活保障，其诉求的实质是要求丁堰镇政府履行承诺书的相应内容，而涉案承诺书应否继续履行已被生效的（2017）苏06行终663号行政判决所羁束。一、二审法院依据上述规定对张逸家的起诉不予立案符合法律规定。因此，张逸家的申请再审理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回张逸家的再审申请。 审判长  杜月秋 审判员  刘 璇 审判员  张锴冬 二〇二一年五月十日 书记员  杨婉婧