江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）苏06行终123号 上诉人（原审原告）王信忠，女，1943年4月14日生，住启东市。 委托代理人朱晓生，男，1962年2月24日生，住启东市，系上诉人女婿。 被上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路288号。 法定代表人沈波，镇长。 应诉负责人何旭，副镇长。 委托代理人黄建元，江苏东疆律师事务所律师。 上诉人王信忠因确认回购安置房行为无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初735号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2014年4月10日，王信忠与启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）签订《房屋拆除搬迁补偿安置协议》，约定拆除王信忠坐落于××村××组的的房屋，补偿款合计75378元，安置方式为定销房安置，安置面积为120平方米。2015年1月12日，启东市城市建设工程总指挥部（以下简称启东城建指挥部）核定王信忠户定销房可安置面积为120平方米。2015年1月30日，获签约奖10000元。当日，王信忠儿媳刘健代王信忠领取拆迁款及签约奖合计85378元。王信忠2015年3月10日将85378元暂存于启东市汇龙镇拆迁指挥部，于2016年9月19日取出本息共计93209元。后王信忠提起本案诉讼，请求一审法院确认汇龙镇政府回购王信忠120平方米安置房的行为无效，责令汇龙镇政府将收回的《2015年度启东市镇村区域搬迁户安置选房确认单》返还王信忠。 一审法院另查明，2015年2月，经启东城建指挥部核定，王信忠户可安置面积120平方米，实际套型照顾面积20平方米，安置房区域为钱塘江路北侧，物价局定价5680元/平方米。启东市土地储备中心向王信忠出具《2015年度启东市镇村区域内搬迁户安置房选房确认单》，确认王信忠户可安置面积120平方米，套型照顾面积不超过20平方米，安置房源性质为定销房，安置房源位置为南郊村安置区域，要求被安置人在领取确认单后，携带身份证、户口簿及房屋搬迁相关证明到启东市土地储备中心售房部办理选房手续。2016年9月17日，王信忠出具承诺书，请求汇龙镇政府将120平方米安置面积全部回购，并承诺以后不再向汇龙镇政府提要求。王信忠及女儿陆红菊、陆洪英共同在承诺人处签字。同日，王信忠在《搬迁户安置房政府回购审批表》上签字，要求政府回购安置面积120平方米，申请表载明回购结算价为4260元/平方米，回购总额511200元。汇龙镇政府同意回购，于2017年1月23日向王信忠支付回购款511200元。 一审法院认为，因集体土地征收与补偿存在法律上的空缺，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，实践中存在很多协议搬迁的情况，一般由各地政府结合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置政策，与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议。这种方式有别于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的征收与补偿程序，不宜按此条例来评价搬迁补偿安置协议的合法性。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政案件受案范围，王信忠与汇龙镇政府签订的《房屋拆除搬迁补偿安置协议》本质上属于行政协议,系双方协商一致后达成，协议中原约定安置方式为定销房安置，后王信忠自愿放弃选购定销房，申请汇龙镇政府回购安置面积，汇龙镇政府同意回购并支付对价，应视为合同履行过程中双方达成新的合意，对原协议进行了变更。从回购申请及承诺书来看，安置面积的回购系王信忠自愿提出，汇龙镇政府予以回购并未违反法律法规强制性规定。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王信忠的诉讼请求。 王信忠不服一审判决，向本院提起上诉称，案涉房屋补偿安置协议的签订主体与同意回购定销房的行政主体并不相同。市、县人民政府是农村集中居住区建设的第一责任人及组织实施者，因此，房屋补偿安置协议体现的是启东市人民政府的意思表示。而回购安置房行为系汇龙镇政府以自己的名义实施，责任应由汇龙镇政府承担。汇龙镇政府准许上诉人回购定销房申请的行为，不能视为履行安置协议中双方达成了新的合意，汇龙镇政府也无权确定定销房的价格。一审法院认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人汇龙镇政府辩称，被上诉人与上诉人王信忠于2014年签订的案涉房屋补偿安置协议已经履行完毕。回购房屋是基于上诉人王信忠的主动申请、在双方协商一致的前提下实施。上诉人王信忠要求确认回购行为无效的理由，缺乏事实根据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案系汇龙镇政府对上诉人王信忠集体土地上房屋进行协议搬迁所引发。根据双方当事人的诉辩意见，结合一审判决内容，本案的争议焦点主要体现在被上诉人汇龙镇政府是否为案涉房屋补偿安置协议的签订主体、上诉人王信忠要求回购房屋的主张应否支持两个方面。现分述如下： 案涉房屋补偿安置协议的签约主体为被上诉人汇龙镇政府。虽然《中华人民共和国土地管理法》规定，为了公共利益需要，确需征收农民集体所有的土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但随着土地功能的调整以及城乡建设进程的加快，地方人民政府为了迅速平和地实现行政管理目标，没有严格执行集体土地的法定征收程序，而是通过与被搬迁人就补偿安置事宜协商一致后签订协议的方式，在实现对房屋所有权人合理充分的补偿后，取得被搬迁房屋的所有权及相应集体土地的使用权。这种通过签订行政协议来实施行政管理的方式，成为传统行政管理手段的有益补充，具有合理性和现实可行性，人民法院不应否认其签约主体资格。本案中，被上诉人汇龙镇政府基于人工湖建设需要，在行政管理职权内与上诉人王信忠签订案涉房屋补偿安置协议，上诉人王信忠从被上诉人汇龙镇政府领取了协议约定的补偿款、签约奖励以及选房确认单，协议的签订主体及履行主体均为被上诉人汇龙镇政府。启东市人民政府并没有对案涉集体土地实施征收，上诉人王信忠认为案涉房屋补偿安置协议系启东市人民政府委托被上诉人汇龙镇政府签订的理由，缺乏事实根据。 案涉房屋补偿安置协议已经履行完毕，上诉人王信忠无权再主张回购安置房。上诉人王信忠未按协议约定购买定销房，而是以丈夫过世、其一个人不再购房、生活居住由子女负责为由，于2016年9月17日书面申请将120平方米安置房面积全部回购，上诉人王信忠的两个女儿亦在申请人处签字。被上诉人汇龙镇政府收到上诉人王信忠所在村委会报送的申请材料后，于2017年1月11日同意了上诉人王信忠的申请，按照安置房定价的一定比例对上诉人王信忠的安置房指标面积进行回购，上诉人王信忠亦于2017年1月23日领取了安置房指标回购款511200元。可见，案涉房屋补偿安置协议中有关被上诉人汇龙镇政府对上诉人王信忠进行定销房安置的内容，因上诉人王信忠请求、被上诉人汇龙镇政府同意而变更为上诉人王信忠放弃购买定销房、由被上诉人汇龙镇政府直接给予货币化补偿。该变更内容是上诉人王信忠与被上诉人汇龙镇政府的真实的意思表示，不存在违反法律、行政法规的强制性规定等无效情形。上诉人王信忠在诉求得到满足且案涉房屋补偿安置协议履行完毕多年后提起本案诉讼，要求确认被上诉人汇龙镇政府回购其房屋安置指标面积行为无效，既不存在法定无效情形，也有违诚实信用原则，依法不予支持。上诉人王信忠签字确认的《房屋搬迁安置审批表》《搬迁户安置房政府回购审批表》中明确记载定销房价格为物价局定价，上诉人王信忠在一审中未对此提出异议，其在二审中主张安置房价格系汇龙镇政府确定，却未提供任何证据材料证明，本院依法不予采信。 综上，上诉人王信忠与被上诉人汇龙镇政府就集体土地上的房屋搬迁补偿事宜达成协议后，对合同内容进行了协议变更，上诉人王信忠在协议履行完毕多年后，以被上诉人汇龙镇政府无权变更协议内容为由请求确认回购房屋行为无效，缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。一审法院经审理后判决驳回上诉人王信忠的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王信忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二一年五月六日 法官助理 王博然 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；