河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫01行终303号上诉人（原审原告）朱琳，女，1963年3月30日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区。委托代理人丁磊，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处，住所地河南省郑州经济技术开发区第一大街与经南五路交叉口，统一社会信用代码11410100769492411W。法定代表人胡凤岭，主任。委托代理人孙长永，该单位工作人员。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会，住所地河南省郑州经济技术开发区朝凤路岔河路交叉口。负责人常柏松，主任。委托代理人王晓雷，河南言亮律师事务所律师。原审第三人朱佰旺，男，1954年2月28日出生，住郑州经济技术开发区。上诉人朱琳因诉被上诉人郑州经济技术开发区明湖办事处（以下简称明湖办事处）、郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会（以下简称岔河社区居委会）变更行政协议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审查明：2012年9月2日，第三人朱佰旺与郑州经济技术开发区明湖办事处村民拆迁安置领导小组、岔河社区支部委员会、岔河社区居民委员会签订了《房屋拆迁补偿安置协议》一份，该协议约定，朱佰旺家庭安置人员为8人，其中，享受拆迁对等安置政策6人，可按建筑成本价购买安置房2人；根据政策规定，朱佰旺可获得拆迁补偿、奖励及各项费用共计855599元；该协议另外对过渡安置、资金支付时间、安置房购买政策及安置就业用房政策等方面均作了约定。2012年9月之后，原告所在的岔河村开始进行拆迁；2013年，该村拆迁完毕。2015年，第三人朱佰旺分配到安置房，原告得知其未分配安置房遂以其未享受村民待遇为由到被告处信访，未果。2020年7月22日，原告向郑州市中级人民法院提起行政诉讼；2020年9月9日，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初828号行政裁定书，将该案移送本院，指定本院继续审理。另查明，原告朱琳与第三人朱佰旺系兄妹关系。原告于1985年结婚，婚后其户口一直在原岔河村其兄朱佰旺的家庭户口簿上，在2012年该村被拆迁时，原告的户口与第三人的家庭户口仍在一起，未迁出；原告在岔河村没有划分单独的宅基地，系外嫁女。2012年9月2日的《拆迁人口界定表》显示：户口簿人数为8人，享受村民待遇及享受对等安置的人数均为6人，经户主朱佰旺当庭确认，该6人分别为：朱佰旺与其妻子周秀英、朱佰旺的父亲朱书勤和母亲荆桂云、朱佰旺的儿子朱亚磊及女儿朱委敏；原告朱琳及朱爱荣均为朱佰旺的妹妹，身份为非农。原审认为：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》的解释第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告朱琳属被告明湖办事处原岔河村的外嫁女，该村2012年被拆迁时，原告的户籍登记在第三人朱佰旺的家庭户籍上，其不属于享受村民待遇及享受对等安置的人员的范围，该事实有朱佰旺本人签字的《拆迁人口界定表》予以明确记载；原告当庭称其于2015年才知道其未分配到安置房未享受同等村民待遇，即使原告本人在2012年不知道该拆迁安置协议的具体内容，按照原告的陈述，自2015年其知道其未享受同等村民待遇至2020年才提起行政诉讼，根据上述法律规定，明显已经超过了法律规定的一年的起诉期限，且无其他法定不可抗力的情形。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告朱琳的起诉。朱琳不服向本院提起上诉，请求：1．撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初281号行政裁定书，指令原审法院进行实体审理；2．案件受理费及上诉费均由被上诉人承担。事实与理由：上诉人就本案提起行政诉讼没有超过起诉期限，一审认定上诉人的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉，属于认定事实错误、适用法律不当，二审应当依法撤销一审裁定，由一审法院对本案进行实体审理。一、上诉人没能在法定起诉期间起诉，是由于行政机关、司法机关的原因等不属于上诉人自身原因耽误起诉期间的情形，符合《行政诉讼法》第48条的规定，所以不应当认定为超过起诉期限。《行政诉讼法》第48条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，不计算在起诉期限内。“不属于起诉人自身的原因”没有明确规定，但应当包括“因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况”，具体是指行政机关不履行告知、送达义务或者隐瞒实情，司法机关的诉讼活动耽误了起诉人的起诉期限等情况。法院将此类案件归结为民事案件、行政案件一直不明确，在上诉人提起本案诉讼之前，包括本案一审法院郑州高新技术产业开发区人民法院等郑州市区域范围处理此类案件均作为民事案件立案审理，所以在此之前上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，所以本案的起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理并从上诉人知道后计算起诉期间。本案被上诉人作出本案相关行为时，未告知上诉人诉权或者起诉期限，在法院要求对此类案件按照行政诉讼审理后，被上诉人亦未告知上诉人行政诉权及起诉期限。所以上诉人就本案的起诉期限应当从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。上诉人是在本案提起诉讼时才知道本案要以行政诉讼处理，所以起诉期限应当从立案诉讼时计算，起诉并未超过起诉期限。被上诉人作为行政机关与第三人签订《房屋拆迁补偿安置协议》未告知上诉人，上诉人得知《房屋拆迁补偿安置协议》未将自己纳入享受村民待遇及享受对等安置的人员范围后，一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果。2020年上诉人同村其他相同情况的村民提起民事诉讼，并获得胜诉，取得了相应的权利，之后被上诉人告知上诉人需要向法院提起民事诉讼解决，但是在上诉人起诉时，法院又统一此类案件按行政案件处理，不让立民事案件，所以上诉人就提起本案行政诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。二、本案应当适用《行政诉讼法》关于最长二十年的诉讼时效的规定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案争议是基于土地、房屋征迁安置产生的，属于因不动产提起的诉讼案件，应当适用此规定。综上，上诉人的起诉没有超过起诉期限，一审驳回上诉人起诉的裁定错误，依法应当撤销。请求二审法院依法撤销一审裁定，由一审法院进行实体审理。被上诉人明湖办事处和岔河社区居委会答辩称：一、原告的起诉已超过法定的起诉期限，是由于其自身原因所造成，也不存在法定不可抗力的情形。即使在2012年上诉人不清楚拆迁安置协议的具体内容，在其2015年知道后仍未在法律规定的起诉期限内行使权利，应承担相应的法律后果。二、上诉人主张本案应适用20年的起诉期限没有法律依据。本案涉及的是变更行政协议纠纷，具有合同性的特点，不涉及不动产的所有权、使用权纠纷，不应当扩大解释为与不动产有联系就为不动产纠纷，因此不适用20年的起诉期限。上诉人的上诉请求于法无据，应予以驳回，维持原裁定。朱琳二审提交新证据：2021年4月19日岔河社区居委会出具的情况说明和同村村民朱江**的（2019）豫0191民初9897号民事判决书各一份，证明朱琳一直在反映其享受村民待遇的问题，社区和办事处及政府相关部门都同意给解决，研究具体方案，一直在研究中，最终没有确定。另上级部门近期成立专门的人员针对这些问题作出具体的方案。即上诉人一直在主张权利，社区和办事处均没有明确拒绝，也没有给明确的答案，一直在研究确定方案的过程中，上诉人提起本案诉讼不超法定起诉期限。两被上诉人质证称，对情况说明的真实性无异议，对其证明目的有异议，该说明并没有同意朱琳享受村民待遇，另该情况说明仅陈述的是上级部门会成立专班人员，针对上诉人该种情况作出具体方案。对朱江**的（2019）豫0191民初9897号民事判决书真实性无异议，对其证明目的有异议。两案的性质不同，另外朱江**的案件有村委会出具的同意其享受村民待遇的证明。朱江**在岔河社区有宅基地，该案件与朱琳的案件有实质性的不同，不具有参考价值。对上述证据本院认证如下，岔河居委会情况说明出具时间2021年4月19日，系在一审判决作出之后，属于新形成证据；（2019）豫0191民初9897号民事判决书，上诉人称因系其他村民的判决书，一审阶段未获得，因此上述两份证据属于二审新证据，本院予以接纳。但是岔河居委会情况说明称，朱琳等人的安置房、福利待遇事宜，本人及其家人一直向社区及明湖办事处反映，并向政府有关部门信访，社区及办事处一直在研究解决方案，但因种种原因没有确定解决方案，上级部门会成立专班人员针对出门妞儿问题作出具体方案；而这恰恰证明朱琳早就知道拆迁安置时其被认定为什么身份，享受什么安置待遇。（2019）豫0191民初9897号民事判决书，与本案上诉人朱琳起诉超期问题无关，本院也不能确定该案情形是否与朱琳情形完全相同，故不予采信。二审经审理认可一审查明事实。二审另查明，《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号，2009年10月21日下发）第十一条规定“对拆迁村庄实施基准安置，即被拆迁时人均50平方米以内（含50平方米）的房屋（不享受村民待遇人员，只享受购房规定，不享受人均面积补偿），除框架结构房屋每平方米补偿300元外，其他结构房屋不再进行补偿，按人均60平方米进行住房安置，基准安置价为每平方米600元。……”第十二条规定“村庄房屋拆迁基准安置对象为：（一）征迁公告前在征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户口的被征地拆迁人。……”第十三条规定“经过批准下列人员可购买安置住房：（一）征迁公告发布前在原籍有合法宅基地和合法房屋的，户口已迁回原籍并定居，但不享受村民待遇的人员，以宅基地证来界定，宅基地证主的父母、配偶和照顾户主生活的一个子女及配偶最多为6人，上述关系不足6人的，按实际人数可按建筑成本价（每平方米800元）购买人均60平方米的安置住房……经批准可购买安置住房人员，均不享受安置就业用地和基本生活保障政策。”二审再查明，一审法院当庭询问朱琳“房屋拆除之后，过渡费是否向你发放，发了多少？”朱琳回答称“给我发放了过渡费，每个月700元，一年之后每个月800元。”朱佰旺称“这个钱是发到我的账户上，然后由我发给朱琳，我嫌麻烦，后来让村委会把钱发到我父亲的账户上。”岔河社区居委会对两人所称上述情况当庭也予认可。一审当庭询问朱琳“2012年9月签订的拆迁协议，为什么才到人民法院起诉？”朱琳回答称“因为村里一直给我发着过渡费，到2015年分房时我才知道没有享受正常的村民待遇，没有享受到对等安置，之后我经常到被告办事处去信访，主张自己的权益。后来村委会内部会议同意外嫁女享受正常的村民待遇，但后来没有落实。”朱琳二审当庭称“当时拆迁的时候（2012年），我们找过，因为是我们没有宅基地，那时候我们找到了驻村干部。他们有的说给，有时候说不给，反正就是没有说明确了。……像这种过渡费他都给我们了，跟村民的是一样的，就是其他的福利待遇都没有，还有分房标准给我们的也不一样，就是说成本价，我们拿了成本价。”后又称“那是2020年的5月份，就是去年，他（村长常柏松）告知我们（需要拿成本价）。”“我有证明人，有个杨某，有一个常凤巧，他是我的证明人，我们一块去办事处，去找办事处的主任来处理这个事情。另外2020年7月28日，我去办事处信访。”本院认为：本案争议焦点是上诉人朱琳的一审起诉是否超过了法定起诉期限。上诉人朱琳起诉要求变更的涉案《房屋拆迁补偿安置协议》签订于2012年9月2日，朱佰旺二审当庭称先拆房后队里把协议拿给他签了，户主是他，签协议没给家里人说。但该协议中并没有约定朱琳所称“朱琳是非农业户口，按不享受村民待遇人员安置”的内容，而仅是约定了“丙方（朱佰旺）家庭安置人员8人。其中，享受拆迁对等安置政策6人，可按建筑成本价购买安置房2人。”该内容与其《拆迁人口界定表》载明的朱琳、朱爱荣系户主朱佰旺的妹妹，身份为“非农”，可购买安置房人数2人，是相互照应的。也即当时签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，基于朱琳与朱佰旺同户，朱琳在本村无自己的宅基地和住房，朱佰旺作为户主代表其户口簿上的全体家庭成员签订了该协议，该协议中包括了朱琳可按建筑成本价购买安置房的利益等。因2012年朱琳与朱佰旺所居住的涉案房屋已经被拆除，2013年该村已经拆迁完毕，且此前朱琳2001年还曾就其和其女儿的村待遇问题提起过民事诉讼，那么朱琳在该村拆迁安置补偿时以及其家庭户签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，更应会特别关注其能以何种身份和标准享受何种安置补偿待遇问题。朱琳一审阶段提交的证人杨某、常巧凤的证明中也均称其与朱琳、朱爱荣等人从2012年10月份多次到经开区明湖办事处信访办、岔河居民委员会反映要求解决按照村民待遇、拆迁补偿安置等问题，也印证了上述观点。且该村拆迁安置及签订拆迁补偿安置协议时，有统一的拆迁安置补偿文件和政策规定，当时在村里及拆迁群众中是公知的，涉案《房屋拆迁补偿安置协议》中也载明依据的是郑经管政〔2009〕46号文件、郑经管政〔2012〕65号文件（朱琳一审中也提交了两文件）。朱佰旺称其签订协议前后都没有告知过朱琳，朱琳称其不知道、也没问过其家《房屋拆迁补偿安置协议》的内容（特别是涉及朱琳安置补偿利益的内容），显然不符合常理。而一审庭审中朱琳明确称“到2015年分房时我才知道没有享受正常的村民待遇，没有享受到对等安置，之后我经常到被告办事处去信访，主张自己的权益。”那么，即便如朱琳该说法迟至2015年分房时，朱琳也应当知道其家签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，特别是涉及朱琳本人的内容。二审当庭中，朱琳虽然有“2020年的5月份，就是去年，他（村长常柏松）告知我们（需要拿成本价）”的说辞，但也有“当时拆迁的时候（2012年），我们找过，因为是我们没有宅基地，那时候我们找到了驻村干部。他们有的说给，有时候说不给，反正就是没有说明确。……像这种过渡费他都给我们了，跟村民的是一样的，就是其他的福利待遇都没有，还有分房标准给我们的也不一样，就是说成本价，我们拿了成本价”的说法。再结合朱琳二审提交的岔河居委会情况说明称朱琳一直向社区及明湖办事处反映并向政府有关部门信访，均能够证明朱琳早已经知道了其家签订的《房屋拆迁补偿安置协议》及约定其本人按照建筑成本价购买安置房的内容。否则，其应该是去反映拆迁时没有给其安置补偿问题，而不是没有让其享受村民基准安置待遇问题。朱琳上诉称，法院将此类案件归结为民事案件还是行政案件一直不明确，本案起诉前一审法院及郑州市区域范围内处理此类案件均作为民事案件立案审理，上诉人就本案不知道也无法提起行政诉讼，其起诉期间应当从法院明确此类案件按照行政案件处理，上诉人知道后计算起诉期间。对此本院认为，是按民事案件受理还是行政案件受理本案，即便上诉人不知道、不懂法，那么在其将本案争议初次提交人民法院时，人民法院会予以告知，但是上诉人未提交任何证据证明其在本案起诉之前曾经向人民法院提起过民事诉讼或者行政诉讼要求解决变更涉案协议的争议。上诉人当庭还提出了人民法院不予立案导致其起诉晚的理由，但自2014年底开始郑州市两级法院就行政诉讼案件已经普遍开始实行立案登记制，行政诉讼案件立案不存在障碍，上诉人一、二审提交了其本人民事诉讼以及其他村民民事诉讼的判决，也印证民事立案不存在障碍，在上诉人未提交任何证明其早已向人民法院提起过民事或者行政诉讼，且人民法院不予立案的证据的情况下，上诉人将其超过起诉期限归责于人民法院，本院不予认可。上诉人还主张被上诉人作出行政行为时未告知其诉权和起诉期限，应当从其知道或应当知道之日起计算其起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中上诉人显然早已知道涉案协议及约定其按照建筑成本价购买安置房的内容，其起诉时间也远远超过了未告知诉权情况下最长不得超过一年的期限规定。上诉人还称其一直向被上诉人主张权利，要求享受村民正常待遇，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，同村其他村民提起民事诉讼胜诉后，被上诉人告知需要向法院起诉，立案时法院不让民事立案，上诉人就提起本案行政诉讼，故一审裁定驳回起诉错误。对此本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”据此，朱琳诉请变更涉案协议，诉讼时效参照民事法律规范确定，即为三年的诉讼时效，那么朱琳于2020年10月21日才向一审法院提起本案诉讼，显然超过了诉讼时效。关于上诉人所称其一直向被上诉人主张权利，被上诉人答应解决，但一直未给出处理结果，构成诉讼时效的中止、中断问题。对此本院认为，本案问题的实质是涉案《房屋拆迁补偿安置协议》签订时，该村统一实行的拆迁补偿安置政策就是《郑州经济技术开发区管理委员会关于印发的通知》（郑经管政〔2009〕46号）第十二条规定的“村庄房屋拆迁基准安置对象为：（一）征迁公告前在征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户口的被征地拆迁人。……”第十三条规定的“经过批准下列人员可购买安置住房：（一）征迁公告发布前在原籍有合法宅基地和合法房屋的，户口已迁回原籍并定居，但不享受村民待遇的人员，以宅基地证来界定，宅基地证主的父母、配偶和照顾户主生活的一个子女及配偶最多为6人，上述关系不足6人的，按实际人数可按建筑成本价（每平方米800元）购买人均60平方米的安置住房……经批准可购买安置住房人员，均不享受安置就业用地和基本生活保障政策。”而上诉人朱琳因不符合上述文件规定的“在征地拆迁范围内拥有合法房产”而未能被认定为“村庄房屋拆迁基准安置对象”，但根据该文件第十三条的规定，其“可按建筑成本价（每平方米800元）购买人均60平方米的安置住房……经批准可购买安置住房人员，均不享受安置就业用地和基本生活保障政策。”对于上述文件规定的政策及据此签订的涉案协议内容，朱佰旺及朱琳均早已知悉。朱琳一直不断向岔河社区居委会、明湖办事处以及相关政府部门信访、反映，均是想否定上述文件规定的拆迁安置补偿政策以及涉案协议约定内容，要求其也享受村民基准安置，但是被上诉人至今都没有承诺上诉人要变更涉案协议，也未出台新政策；且郑经管政〔2009〕46号文件是郑州经济技术开发区管理委员会发布并在全区实行的文件，也非被上诉人有权决定改变的。虽然上诉人认为上述政策及协议约定内容不合理、不公平，剥夺了其应当享受的正常村民待遇，但是其并未及时诉至人民法院，上诉人寄希望于被上诉人自行改变政策，或被上诉人处理其信访反映时承诺积极向上级反映、研究制定新政策，均不能成为其超过诉讼时效起诉的正当事由，也构不成诉讼时效的中止、中断。另上诉人和被上诉人均称，郑州经济技术开发区管理委员会就上诉人朱琳等人的特殊情形，正在研究制定新政策。上诉人可继续要求被上诉人及郑州经济技术开发区管理委员会解决，被上诉人也应积极督促郑州经济技术开发区管理委员会研究制定更加公平合理的新政策。如新政策出台后，被上诉人仍不予变更涉案协议，上诉人可另行起诉。另上诉人称其应当适用不动产最长二十年的起诉期限，因本案系行政协议的变更之诉，而非“因不动产提起的行政诉讼”（指因行政行为直接针对不动产而引发的行政纠纷），因此其该主张明显缺乏法律根据，本院不予支持。综上，一审认定上诉人的起诉超过了起诉期限并驳回其起诉并无不当，本院予以维持。但一审适用一年的起诉期限不当，本院予以指正。另郑州经济技术开发区明湖办事处岔河社区居民委员会应当作本案的第三人，而非被告，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二一年五月六日书记员  郭史璐