辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终235号上诉人（原审被告）：大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。负责人：刘东立，局长。委托代理人：王永峻，该局工作人员。委托代理人：康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：大连西城建筑材料有限公司，住所地大连市沙河口区锦绣园28号5-1。法定代表人：郭世亮，经理。委托代理人：陈雷，辽宁瑾宸律师事务所律师。上诉人大连市自然资源局与被上诉人大连西城建筑材料有限公司行政处罚一案，上诉人不服大连经济技术开发区人民法院（2020）辽0291行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2018年12月6日，被告以原告于2013年在甘井子区××寨子街道前××村建设混凝土搅拌站项目，未办理合法有效的用地审批手续，构成违法用地为由立案。当日，被告执法人员对原告法定代表人进行了询问，其表述该混凝土搅拌站项目于2017年从公司前股东处接手后，继续生产使用，土地情况不清楚。被告执法人员对现场进行了勘测、拍照，制作了勘测笔录，笔录中载明四至方位、占地类型详见地籍审核证明表，占地面积、建筑面积详见勘测定界图。被告提供的勘测定界图由大连市勘察测绘研究院有限公司出具，地籍审核证明表载明其中旱地（耕地）5940平方米、工矿用地658平方米，为前革村民集体所有，4706平方米使用权人为原告。原告的集体土地使用证显示，前革村17-04-16J土地为工业用地，面积4934.2平方米。2018年12月12日，被告执法人员对原告原法定代表人进行了询问，其陈述2002年原告从辛寨子农村信用社签合同，获取了该地块的土地使用权，合同期限50年，面积16亩。其中大约5000平方米为建设用地，2003年办理了土地使用证，剩余为农用地，没有办理用地手续。原告接手时有一个办公楼和一个仓库，其余为空地；2013年原告建设了宿舍、食堂及搅拌站。原告提交的《抵债资产转让协议书》显示，大连市甘井子区辛寨子信用合作社将甘井子区前革村集体土地使用权16亩（使用期限50年）、正南二层楼房一处、西厢房一处转让给原告。2003年，原告办理了其中的4934.2平方米土地使用权登记，取得了甘集用（2003）字第040023号集体土地使用权，土地用途为工业用地。被告经集体讨论后于2019年8月22日作出拟行政处罚告知书，告知了被告认定的事实、证据、法律依据及拟处罚结论，并告知了陈述、申辩和听证的权利，当日向原告送达。原告在期限内向被告申请听证，被告于2019年9月27日进行了听证。听证笔录记载原告提交了证据，但未列明证据名称。庭审中原告陈述，原告诉讼中提交的证据除民事裁定书外在听证中均提交了复印件，被告表示认可。2019年11月4日，被告作出大自然资监土罚字［2019］第033号行政处罚决定书，载明“你单位未经土地主管部门批准，擅自在甘井子区××寨子街道前××村建设混凝土搅拌站项目，未办理合法有效的用地审批手续，经有资质的测绘部门实测，该项目违法占地面积6598平方米，建筑面积1444平方米。经市国土资源和房屋局甘井子分局地籍部门出具的地籍审核证明表证明，土地属前革村村民集体所有，土地类别为农用地（旱地5940平方米）、建设用地（工矿用地658平方米）。该项目符合大连市城市中心区利用总体规划调整方案（2006-2020年）”。你单位的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，按照《大连市国土资源和房屋局行政处罚自由裁量权指导标准》，经研究作出如下行政处罚：1、责令大连西城建筑材料有限公司15日内将非法占用6598平方米土地退还给甘井子区××寨子街道前××村民委员会；2、没收在非法占用的符合土地利用总体规划的5940平方米农用地上建设的1365平方米建筑物和2979平方米硬覆盖及其他设施；3、对非法占用的5940平方米耕地处以每平方米20元罚款，对其他类型土地处以每平方米10元罚款，总计125380元整。该决定书于2019年11月7日向原告送达。原告诉讼中提交的大连市甘井子区人民法院（1996）执字第1575、1576、1577、1578号民事裁定书（复印件）显示，大连集成实业总公司的固定资产厂房、土地归大连市甘井子区辛寨子信用合作社所有。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第六十六条、七十六条的规定，被告具有辖区内土地监督检查及对非法占地行为进行行政处罚的法定职权。本案被告以原告违法用地立案调查，并依据相关法律规定作出案涉行政处罚，但其在作出行政行为过程中，对原告违法占用的土地现状及权属存在事实不清、证据不足的问题。一、被告提供的现场勘测笔录中载明占地面积、建筑面积详见勘测定界图，所附的勘测定界图由大连市勘察测绘研究院有限公司出具，但勘测笔录中的勘测人为被告执法人员，并无大连市勘察测绘研究院有限公司人员进行现场勘测的记载，勘测定界图的准确性无基础支持。勘测定界图是被告认定事实及行政处罚的主要依据，勘测定界图的准确性存疑，则事实认定及行政处罚特别是罚款的准确性无法保障。二、原告在听证过程中向被告提供了证据复印件，用以证明土地使用权已经转移给大连市甘井子区辛寨子信用合作社，原告依据合同从信用社处取得土地使用权。原告提交的证据显示案涉土地使用权因抵债发生转移，该证据可能影响对土地权属的确认，但被告未予复核，仅依据地籍审核登记表认定土地权属，可能导致行政认定与生效法律文书冲突。物权登记是认定物权权属的依据，但生效的法律文书或人民政府的征收决定会导致物权变更。因此，被告在未复核法律文书是否存在的情况下，仅依据物权登记作出责令原告将土地退还给甘井子区××寨子街道前××村民委员会的处罚决定，显然依据不足。综上，被告认定原告存在违法占地行为并无不当，但其作出的行政处罚主要依据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告大连市自然资源局2019年11月4日作出大自然资监土罚字［2019］第033号行政处罚决定书的行政行为。案件受理费50元，由被告大连市自然资源局负担。上诉人大连市自然资源局上诉称，请求：1、撤销大连市经济技术开发区人民法院（2020）辽0291行初57号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的大自然资监土罚字【2019】第033号行政处罚决定书。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审认定事实不清。（1）“前革村西城混凝土工程有限公司”2018-WJ-028勘测定界图是大连大贸测绘服务有限公司出具的，具有客观性。本案由于被上诉人违法用地情形比较复杂，上诉人聘请了专业机构进行测绘。执法人员在勘测笔录上签字，这不能认定勘测定界图是上诉人制定的。勘测定界图原件上有被上诉人法定代表人郭世亮的签字，证明被上诉人认可了勘测测量结果，确认了违法占用土地的情况。因此，原审认定勘测定界图的准确性无基础支持有误。（2）一审判决认为“被上诉人在诉前听证过程中，向上诉人提供了执行裁定书复印件证明土地使用权已经转移给大连市甘井子区辛寨子信用合作社，被上诉人依据合同从信用社处取得土地使用权，现有证据显示案涉土地使用权因抵债发生转移，该证据可能影响对土地权属的确认，可能导致行政认定与生效法律文书冲突”。但这些裁定书为复印件，真实性存有瑕疵，依据最高院证据若干规定“当事人向人民法院提供证据，应当提供原件或者原物”的规定，被上诉人提交的复印件证据不应作为证据依据采信。另，假设执行裁定是真实的，也不构成对土地的所有权或使用权的处置。（3）被上诉人通过大连市甘井子区辛寨子信用合作社债权处置取得案涉土地，因其未办理土地审批手续，而未取得土地使用权。被上诉人未经批准擅自将农用地改为建设用地，属于违法占地行为，应予行政处罚。被上诉人大连西城建筑材料有限公司辩称，不同意上诉人的上诉请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请予以维持。本院查明，“前革村西城混凝土工程有限公司”2018-WJ-028勘测定界图是由大连大贸测绘服务有限公司制作并出具的，非大连市勘测测绘研究院有限公司制作。除此其他事实与一审查明的事实相一致，经本院审查和当事人陈述，足以认定，本院予以采信。本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。首先，原审法院认为“勘测笔录中的勘测人为被告执法人员，并无大连市勘察测绘研究院有限公司人员进行现场勘测的记载，勘测定界图的准确性无基础支持”，有理有据，客观公正。上诉人委托第三方大连市勘测测绘研究院有限公司制作2018-WJ-028勘测定界图，正常的工作程序需要有执法人员、被处罚人的工作人员、土地的所有权人及测绘的工作人员到现场完成勘测工作，并由上述人员对勘测数据进行确认，现查明的事实足以确认，本案的勘测工作在程序上存在不当之处，故2018-WJ-028勘测定界图不能作为本案的行政处罚的依据。行政处罚的事实依据应由行政机关承担举证责任，虽然被上诉人的法定代表人在勘测定界图上作出无异议签字，但现有证据表明勘测定界图不具有客观性，不能作为本案的定案依据。其次，案涉行政处罚决定作出时适用的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”本案中，在被上诉人已提供2002年11月12日大连市甘井子区辛寨子农村信用合作社签订的《抵债资产转让协议书》，主张其取得包括案涉6598平方米集体土地50年的使用权及地上建筑物所有权的情况下，无论该协议是原件还是复印件，上诉人作为行政机关都应对所发现的事实予以调查核实，查明被上诉人是否对案涉土地享有使用权，是否属于非法占用土地，现其直接作出责令被上诉人将非法占用6598平方米土地退还给甘井子区××寨子街道前××村民委员会，可能损害被上诉人的合法权益，明显不妥。综上，本案上诉人以被上诉人违法用地立案调查，系履行法定职权，但处罚依据不具有客观性，原审判决正确，无不当之处。上诉人的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  杨东辉审判员  刘 杰审判员  李 健二〇二一年五月十五日书记员  姜 珊附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。