河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫01行终340号上诉人（原审原告）马全礼，男，汉族，1941年5月12日出生，住河南省中牟县。委托代理人陈盼盼，河南瀛豫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处三官庙村。法定代表人赵高上，主任。出庭应诉负责人李晓奇，副主任。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。原审第三人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坟西马村村民委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处坟西马村。负责人马素英，支部书记。上诉人马全礼因行政协议一案，不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院（2020）豫0192行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审审理查明：2012年3月17日，郑州航空港经济综合实验区管理委员会作出《关于印发郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法的通知》（郑综保管[2012]45号），暂行办法规定“第三条……办事处是本辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。……第十条普查登记工作由办事处组织，村组代表参加，依据综保区（港区）管委会前期发布的相关公告、入户测量的资料、航拍的照片，对被征收村庄的户数、人口以及宅基地上的建筑物、构筑物进行调查登记。普查登记结果予以公示。公示无异议后，由被征迁人（或其委托人）签字认可”。2017年7月，原告所在村坟西马村进行合村并城征迁安置。7月1日，坟西马村成立征迁指挥部，由各村民组负责本组征迁安置前期准备工作。工作职责：1.根据拆迁计划组织安排对所管辖区的拆迁范围内的房屋状况对照相关政策、文件、资料对住户情况进行摸底、登记等工作；2.严格按照此次征迁安置方案规定，对被征收人的资格进行严格审查，尤其是本村近三年以来迁出、迁入人口，每一人口严审细查、严格把关，是否能够享受征迁安置政策列为重中之重。对腾空的房屋进行验收，杜绝弄虚作假，保证每户登记内容的真实、完整；3.进行必要的询问核实，做好人口界定工作，对逐户人口、房屋结构、房屋面积等基本情况进行核实认定，特别是坟西马村出生与死亡人口详细数据情况；4.积极宣传征迁政策，严格按照联户代表决议认真落实征迁方案；5.组织党员及代表参与到征迁工作组对能否享受安置房人员进行把关，并对宅基地进行认定，按时按规定完成入户征迁工作；6.做好耐心细致的解释工作，及时解决群众反映问题；7.帮助解决拆迁工作中遇到的各种矛盾，推进拆迁工作有序进行，积极做好拆迁群众思想工作，处理征迁矛盾、解决征迁纠纷，做好辖区内所有安全工作；8.群众临时安置问题；9.协议签订等；10.签订在本村以外辖区享受签订协议内房屋安置人员不享受本村合村并城拆迁安置中各项政策。2017年7月9日，坟西马村召开全体党员、村组代表会议就关于拆迁前的一些国家政策解读规定如下：一、因各种原因从本村转出的非农业户口，不管以后有几个儿子，转出时在本村宅基地和房屋情况，只享受当事人一人份的合村并城政策（不含过渡费及房屋租赁费），非农业户口不享受空宅政策（含持有宅基地证的人员），非农业户口安置房，一人享受60㎡，2-4人享受120㎡，5人及5人以上享受3人份180㎡安置房。2017年7月13日，坟西马村召开村组干部会议，研究决定2017年7月14日-2017年7月20日晚12时为本村签订房屋征迁补偿安置协议书日期。在此期间，原告所在村组对原告家庭进行调查登记，并填写了村民房屋建筑面积调查表、人口界定及房屋征迁普查复核认定书、三官庙办事处坟西马村征迁安置补偿费用明细表、自愿放弃宅基地房屋保证书及房屋搬迁腾空、宅基地内附属物清除保证书、宅基地内建筑物及附属物放弃协议书、腾空房屋验收证明、村民征迁安置补偿协议书，除村民房屋建筑面积调查表有测绘人员、党员代表、联户代表签字外，其他材料仅有马全礼在户主或家庭代表处签名、马占有在组长处签名，涉及包组村干部、村主任、支部书记及村委会盖章处均无签名、盖章，亦未写明日期。另查明，马全礼户籍位于三官庙乡人民路02号集体户口内，为郑州居民集体户口，户籍迁出前在坟西马村有一处建有房屋的宅基地。马全礼持有中牟县人民政府颁发的宅基地使用证和集体土地建设用地使用证，其子马书锋在坟西马村拥有另一处宅基地及地上房屋，马全礼妻子贾遂花和马书锋一家5人（马书锋、妻张小红、长女马会丹、二女马慧玥、长子马浩文）户籍均在马书锋户口簿上。三官庙办事处认为马全礼有一子马书锋，马书锋有一子马浩文，按“一子一宅”政策不符合分户申请宅基地条件，马全礼宅基地房屋应叠加在马书锋宅基地房屋上统一计算安置补偿，因双方未达成一致意见，三官庙办事处未与马全礼签订征迁安置补偿协议书，将马全礼的补偿搁置，形成本诉。截止开庭时马全礼的房屋尚未拆除。原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，坟西马村合村并城安置征迁工作的责任主体是三官庙办事处，与征迁对象签订征迁安置协议的主体也只能是办事处而非村委会，原告所持协议书亦明确载明甲方为三官庙办事处，坟西马村委会作为协助方和协议丙方，并不具有代替办事处签署征迁安置协议的职能，根据当时有效的《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”规定，征迁安置协议只有在甲方三官庙办事处与乙方征迁人共同签署的情况下方为成立。原告马全礼的征迁安置协议因双方存在分歧，未能完成共同签署，不能视为已成立合同，故在征迁安置协议尚未成立情况下，对原告要求被告继续履行拆迁安置协议和按协议支付补偿款及房屋租赁费的诉讼请求，原审法院不予支持。但三官庙办事处作为本辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具有落实征迁安置补偿各项工作的法定职责。根据相关征迁安置政策，马全礼虽然为非农业人员，但在坟西马村拥有合法宅基地和建造的住房，被告对此并无异议，则马全礼在合村并城中享有一定的权益。2017年7月9日坟西马村全体党员、村组代表会议就关于拆迁前国家政策解读记载的“因各种原因从本村转出的非农业户口，享受当事人一人份的合村并城政策（不含过渡费及房屋租赁费），非农业户口不享受空宅政策（含持有宅基地证的人员），非农业户口安置房，一人享受60㎡”亦可对此验证，故马全礼符合征迁补偿对象要求，且根据原告提交证据，原告已积极参与到此次合村并城中，完成了腾房等义务，三官庙办事处应对马全礼享有的权益进行确认和补偿。马全礼宅基地所属村民组组长马占有在统一格式的征迁安置补偿协议书上签字后，初步核算的补偿方案已经确定，三官庙办事处如无异议，签章后征迁协议即告成立。办事处如认为初步核算的补偿方案不符合政策规定，应当将合规的补偿方案和政策依据告知补偿对象，由其决定签署协议或依法寻求救济，而不能简单地搁置协议。本案中三官庙办事处以双方未达成一致意见不予处理为由搁置协议，系消极行使职责，原审法院认定其未依法履职。原告诉请被告签订补偿安置协议、履行对原告进行补偿安置法定职责的理由正当，鉴于征迁安置补偿协议系双务合同，无法单靠一方行为完成，人民法院不宜径行判决被告在一定期限内签订补偿安置协议，应责令被告履行包括推进签订征迁安置补偿协议在内的对马全礼的征迁安置补偿职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处于判决生效之日起二十日内履行对马全礼的征迁安置补偿职责；驳回马全礼的其他诉讼请求。案件受理费50元，由郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处负担。上诉人马全礼不服，上诉称：一、一审判决认定上诉人与被上诉人未就补偿安置达成一致意见，没有事实依据和法律依据，应予撤销。在案涉三官庙办事处合村并城项目拆迁安置过程中，被上诉人为有效推进项目实施，设立了派出机构征迁指挥部负责具体拆迁安置工作，并任命各村组组长及联名代表担任征迁指挥部各组指挥长及成员。需要特别强调的是，因被上诉人自始至终并未直接参与案涉项目调查、核实、复核、公示的任何过程，故征迁指挥部及各村组调查确认上诉人家庭应享受补偿安置利益的行为，应视为受被上诉人委托实施，被上诉人承担相应的法律后果。本案中，征迁指挥部及坟西马村村委会经入户调查、核实、复核、公示等程序，认定上诉人家庭在征迁范围内房屋建筑结构为砖木（彩钢瓦）5.4平方米、砖混363.68平方米，应取得房屋补偿费用、房宅综合补贴、搬家补助费、房屋租赁费、未建面积奖励、重点工程奖励、搬迁奖励、房宅综合奖励等共计368,458.4元，并明确上诉人家庭应补偿安置人口为1人，可购买60平方米安置房，扣除安置房回购款后，被上诉人还需向上诉人家庭支付补偿款308,458.4元。对此，征迁指挥部及坟西马村村委会向上诉人家庭出具《证明》《村民房屋建设面积调查表》及《征迁安置补偿费用明细表》明确其应享受的上述补偿安置利益，且上诉人、征迁指挥部第七组指挥长兼坟西马村第七村民组组长马占有、该组成员兼联名代表马国营、马刘恩、马县营、马小伟、马治国、马江伟均在上述文件上签字确认,应视为上诉人及被上诉人就上诉人应获得的补偿安置利益达成了一致意见。因此，一审判决认定上诉人与被上诉人未就补偿安置达成一致意见，明显与事实不符，应予撤销。二、一审判决在认定案涉补偿安置协议核心内容“初步核算的补偿方案已经确定”的情况下，却以被上诉人没有签章为由认定协议没有成立，严重侵害了上诉人的合理信赖利益，系认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。首先，本案中，上诉人、被上诉人、坟西马村村委会在对补偿安置方案及普查登记结果没有异议的情况下签订案涉补偿安置协议，明确约定了上诉人应享受的各项补偿安置利益，如补偿项目、补偿标准及补偿费用等，还约定了上诉人与被上诉人的权利义务，具备名称（姓名）、标的、数量等合同核心要素，依据当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第一条第一款的规定，应认定协议成立。其次，上诉人及其所在村组组长马占有及联名代表均在协议上签字确认，一审法院也明确认定马占有的签字系“初步核算的补偿方案已经确定”，故协议的核心内容事实上是对前期调查、核实、复核及公示确定的补偿安置利益的记录，被上诉人有无在协议上盖章仅为后续形式要求，并不会对协议内容产生实质影响。因马占有及联名代表同时兼具征迁指挥部第七组组长及成员的身份，故其签名也应视为被上诉人对协议内容的确认。因协议并未约定以被上诉人或第三方审核通过为成立要件，故协议应以各方达成一致真实意思表示而成立。再次，在案涉补偿安置协议签订后，上诉人腾空并交付房屋，被上诉人及第三人进行空房验收、出具验收证明并断水断电，双方的行为恰好是对该协议第二条“征迁要求”约定内容的履行，足以证实协议已经成立且得到了实际履行。需要特别强调的是，协议签订至今已近4年，期间被上诉人并未出具任何书面材料明确对协议内容不予认可，也未单方变更或解除协议，视为其对协议内容的认可。如果仅以被上诉人未盖章为由认定协议未成立，本质上属于让上诉人承担因被上诉人不履行后续程序而产生的不利后果，有违实质公平原则，严重侵害了上诉人的合理信赖利益，且有损行政机关的信用和权威。因此，一审判决仅以被上诉人没有签章为由认定案涉补偿安置协议没有成立，系认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。三、本案为行政协议纠纷，一审法院按照履行法定职责之诉进行审理，系适用法律错误，应予撤销。首先，本案的实质争议在于被上诉人及第三人未按照约定履行案涉补偿安置协议而引发，属于《行政诉讼法》第十二条第十一项规定的行政协议纠纷。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十条和第十一条，在上诉人初步举证案涉补偿安置协议成立且被上诉人及第三人未按照约定履行协议的情况下，法院应针对被上诉人及第三人是否履行相应义务进行审查。但是，一审法院却在各方已经签订案涉补偿安置协议的情况下，偷换概念并转换法律关系，围绕被上诉人及第三人有无补偿安置的法定职责进行审查，系适用法律错误。其次，根据《行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十三条规定，提起履行法定职责之诉应以向义务机关申请履行法定职责为前提。本案中，上诉人并未向被上诉人提出履行法定补偿安置职责的申请，如一审法院认为本案属于履行法定职责之诉，依法应以不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，故其经实体审理判决被上诉人履行征迁安置补偿职责，系适用法律错误，应予撤销。另，在案涉协议已经成立且被上诉人未举证协议已经变更或解除的情况下，一审法院认为“办事处如认为初步核算的补偿安置方案不符合政策规定，应当将合规的补偿方案和政策依据告知安置对象，由安置对象决定签署协议或依法寻求救济”,本质上系通过本案否决了案涉协议并确认被上诉人可以补偿安置方案与政策规定不符为由变更或解除协议的权利，有违司法谦抑原则,且与实质化解行政争议的立法宗旨相悖。因行政机关变更或解除协议的前提是协议已经成立且协议的履行可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，但除上诉人等个别家庭外，案涉项目所涉其他被拆迁户签订的协议均处于正常履行的过程中，显然不涉及公共利益，故一审判决存在多处逻辑矛盾，系认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。四、案涉补偿安置协议经要约、承诺后签订，系各方真实意思表示，且上诉人已经完全履行了协议约定的义务，协议成立且具备实际继续履行的条件，被上诉人及第三人应予履行。案涉项目郑综保管［2012］45号文等征收补偿安置文件本质上属于要约，上诉人积极响应配合拆迁并提出同意签订补偿安置协议的行为属于承诺，且上诉人履行承诺交付房屋，被上诉人验收通过并出具证明，该协议系双方真实意思表示，自承诺时成立。依照当时有效的《合同法》第七条、第五十二条的规定，案涉补偿安置协议并不存在合同无效的法定事由，且被上诉人及第三人未举证其作出书面行政决定变更或解除协议，该协议合法有效，具备实际继续履行的条件。请求：1．依法撤销（2020）豫0192行初51号行政判决，改判被上诉人及第三人继续履行与上诉人签订的《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，向上诉人支付补偿款308458.4元，并按照每人每月800元的标准向上诉人支付自2019年1月起至上诉人领取安置房钥匙之日止1人份的房屋租赁费。2．本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处答辩称：1.上诉人的要求违反了土地管理法的一户一宅的规定。2.原上诉人诉请的一些证据材料，属于签订安置补偿协议的前置程序，双方并未达成协议，协议不成立。3.在上诉人起诉前，被上诉人就愿意按照港区的安置政策给予签订安置补偿协议进行安置，但上诉人不同意。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。本案中被上诉人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处是上诉人马全礼所在村庄合村并城安置征迁工作的责任主体，因此与上诉人签订征迁安置补偿协议的主体应当是被上诉人。上诉人提交的《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》亦载明甲方为郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处，乙方为马全礼，丙方为三官庙办事处坟西马村民委员会，该协议仅有马全礼及马占有的签字，郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处并未加盖公章，也未有村委会加盖的公章。上诉人所在村组对上诉人家庭房屋、人口等的调查登记，并不能认为是被上诉人对上诉人所主张的安置补偿项目予以了认可，更不能认定为征迁安置补偿协议已经签订。在上诉人与被上诉人就安置补偿问题未完全达成一致的情况下，上诉人要求继续履行征迁安置补偿协议、支付补偿款、房屋租赁费的请求缺乏依据，本院不予支持。另外，上诉人在一审庭审中当庭增加诉讼请求称“如被告及第三人认为未与二原告签订补偿安置协议，应履行对二原告进行补偿安置的法定职责，”一审法院也已允许上诉人增加诉讼请求。且上诉人拥有合法的宅基地及房屋，被上诉人应当依据安置补偿政策对上诉人予以公平合理安置补偿，而被上诉人并未履行其职责。所以一审法院在认定协议并未成立的情况下，判决责令被上诉人履行对上诉人的征迁安置补偿职责并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人马全礼负担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二一年五月三十日书记员  郭史璐