江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏08行终107号 上诉人（一审原告）武春光，男，汉族，1982年9月29日出生，公务员，住江苏省灌南县。 被上诉人（一审被告）淮安市市场监督管理局，住所地江苏省淮安市淮阴区南昌北路502号。 法定代表人徐亚平，该局局长。 委托代理人吴广仁，该局工作人员。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江苏省市场监督管理局，住所地江苏省南京市草场门大街107号。 法定代表人朱勤虎，该局局长。 委托代理人童颖，该局工作人员。 委托代理人沈哲，北京大成（南京）律师事务所律师。 一审第三人共之享商业管理有限公司，住所地江苏省淮安市生态新城福地路生活广场三楼。 法定代表人肖卫军，该公司总经理。 委托代理人程秉义，江苏淮海潮律师事务所律师。 一审第三人淮安生态文化旅游区微昆艺术培训中心，住所地江苏省淮安市生态新城福地路生活广场三楼。 经营者张斌，住江苏省淮安市清江浦区。 一审第三人清河区慧博教育信息咨询服务中心，住所地淮安市生态新城福地路生活广场三楼。 经营者张斌，住江苏省淮安市清江浦区。 上诉人武春光诉被上诉人淮安市市场监督管理局（以下简称市市监局）、江苏省市场监督管理局（以下简称省市监局）、一审第三人共之享商业管理有限公司（以下简称共之享公司）、淮安生态文化旅游区微昆艺术培训中心（以下简称微昆培训中心）、清河区慧博教育信息咨询服务中心（以下简称慧博教育中心）罚款及行政复议一案，本院于2021年3月2日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：2020年3月13日，被告市市监局作出淮市监园生处字〔2020〕001号《行政处罚决定书》，处罚对象为微昆培训中心，内容为：“2019年12月5日、16日及2019年12月17日我局分别接市民武先生（原告武春光）、冯女士和12315平台举报信息，举报淮安共之享商业管理有限公司涉嫌发布虚假广告。2019年12月9日我局执法人员对当事人所发布广告现场进行了初查……当事人发布教育、培训广告含有对教育、培训效果作出明示或者暗示的保证性承诺、以及利用科研单位、学术机构、教育机构、行业协会、专业人士、受益者的名义或者形象作推荐、证明；且其行为对社会影响较大，造成多人举报；违反《广告法》第二十四条第一项、第三项之规定，当事人的广告费用为每块60元*4=240元；根据《广告法》第五十八条第六项的规定责令其停止发布、消除影响，并对其罚款1200元，上缴国库。”原告武春光对市市监局作出的行政处罚决定不服，于2020年5月12日向省市监局提起行政复议。经依法补证，省市监局于2020年5月19日受理案件，后于2020年7月13日作出〔2020〕苏市监复决字第17号《行政复议决定书》，内容为：“被申请人于2020年3月13日作出的淮市监园生处字〔2020〕001号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，并无不当。被申请人对申请人提出的价格违法行为的举报没有依法作出处理。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，决定：一、维持被申请人2020年3月13日作出的〔2020〕001号行政处罚决定书；二、确认被申请人未对申请人提出的价格违法行为的举报依法处理的行为违法，责令其在收到本行政复议决定书之日起十五日内依法对申请人提出的价格违法行为的举报作出处理并告知申请人。” 2019年2月24日，原告武春光在共之享公司管理经营的共享教育综合体处充值1万元为儿子武禹池报名培训课程，2019年4月14日和2019年7月23日，原告又分别向被告充值420元和2800元。2019年7月14日，原告母亲看护原告儿子，并在《淮安EMC国际全脑训练中心家长须知及承诺制教学协议》上签字确认，内容注明了学习课程为闪电记忆，合计90课时，地点为绿地校区。后因原告认为该机构教学和学校知识不衔接，与培训方宣传不符，家长要求听课，并要求退款被拒。 2019年12月起，原告通过12345平台多次举报。其中，2019年12月5日，投诉工单号WX191××××0150，诉求为：发现机构教育与学校知识不衔接，情况与培训方宣传不符，要求停课，查处该机构是否有教育资质，并要求退费。12月11日，新城区工商局园区分局通过12345平台回复原告，处理意见为：经协调，当事人已走司法途径维护自己的合法权益，建议办结。2019年12月16日，投诉工单号WX191××××0724，诉求为共享教育是哪家公司经营的，是否有工商登记材料。12月19日，新城区工商局园区分局通过12345平台回复原告，处理意见为：经调查，福地路菜场3楼共享教育为淮安共之享商业管理有限公司，且有工商登记信息。2019年12月16日，被告市市监局收到12315平台转办的原告向淮安市信访局提交的材料，投诉主题为：生态新城福地路菜场3楼共享教育平台入驻教育机构“EMC国际全脑训练中心”夸大宣传。投诉内容主要为：位于生态新城福地路菜场3楼共享教育平台入驻培训机构“EMC国际全脑教育中心”涉嫌夸大宣传，误导消费者……因原告上述投诉主体均指向微昆培训中心，反映的内容相互关联，故被告市市监局将上述三次投诉事项并案处理。经过调查、询问，被告市市监局于2020年3月9日对微昆培训中心作出《行政处罚听证告知书》，后于3月13日作出案涉淮市监园生处字〔2020〕001号《行政处罚决定书》，载明：经查，2018年11月22日共之享公司和慧博教育中心签订了《合作协议》，有慧博教育中心经营者张斌在福地路生活广场三楼3-09室注册成立微昆培训中心，约定由共之享提供场地，微昆培训中心负责教学。根据合作协议第十三条约定……微昆培训中心自行发布的广告宣传，共之享公司不参与。2019年9月，微昆培训中心通过其中心门口的靠牌广告以共享教育、共享教育综合体名义，对其从事经营的“EMC国际闪电快速记忆法、EMC国际全脑教育”培训业务进行广告宣传……2019年12月9日、15日、16日、23日、24日、26日及2020年1月2日、1月9日我局执法人员分八次分别对微昆艺术中心经营者张斌、共之享公司授权委托人王文斌、广告靠牌制作方淮安经济开发区景天广告公司经营人赵春景进行询问调查，微昆艺术中心对发布广告内容予以确认，并表示是加盟经营，加盟杭州丰德启慧教育咨询有限公司，其发布的广告内容均由其加盟商发给其用于宣传；共之享公司对广告内容并不知情，其发布广告中适用共享教育字号和图形并未获得共之享公司的授权……根据《广告法》第五十八条第六项的规定责令其停止发布、消除影响，并对其罚款1200元，上缴国库。 2020年4月8日，被告市市监局向原告作出《处理结果告知书》，内容为：关于您对“共享教育”发布违法广告的举报，我局已于2019年12月9日进行立案调查，并于2020年3月13日对当事人下达行政处罚决定，现将处理结果告知如下…… 原告对上述处理意见不服，于2020年5月12日向被告省市监局提出行政复议申请，被告省市监局于2020年5月13日作出〔2020〕苏市监复补字第17号《补证行政复议申请通知书》，并于2020男5月19日决定受理该案，于2020年5月21日，向被申请人市市监局邮寄〔2020〕苏市监复受字第17号《行政复议答复告知书》。2020年5月29日，市市监局作出行政复议答复书，提交作出具体行政行为的相关证据材料。2020年7月13日，被告省市监局作出案涉〔2020〕苏市监复字第17号《行政复议决定书》。 原告对上述复议决定仍不服，于2020年7月31日向本院提起本诉。因原告诉讼请求不明确，经释明，原告确认其诉讼请求为：1、撤销淮市监园生处字〔2020〕001号行政处罚决定书；2、撤销省〔2020〕苏市监复决字第17号行政复议决定书。 一审法院另查明：因原告还分别于2020年4月8日、4月26日通过12345平台对共享教育无证经营作出投诉。于2020年3月31日、4月9日、4月10日、4月13日（二次）、4月20日（二次）通过信访投诉平台，投诉共享教育违法经营等情况，被告市市监局于2020年4月16日、4月29日分别两次向原告作出《受理告知书》及《结果告知书》，将原告反映的关于共之享公司的相关情况、无照经营问题、对微昆培训中心发布违法广告行为的查处情况及无教育资质从事教育培训事宜等问题的处理情况告知原告。 一审法院还查明：因省市监局作出的复议内容第二项为“确认被告市市监局未对原告提出价格违法的举报依法作出处理的行为违法，责令市市监局15日内对价格违法行为的举报作出处理。”2020年7月27日,市市监局作出《关于收费问题举报的回复》，内容为：根据省市监局行政复议决定书（[2020]苏市监复字第17号）要求，我局对您反映的“共之享教育和微昆艺术培训中心一次性收费超过三个月培训费”的举报进行看了调查，现将调查情况回复如下：您于2019年2月24日在共之享平台办理了VIP会员注册登记，登记表中显示您选择了全脑闪电记忆课程，课程安排在周三、周五晚、周六上午和周日上、下午。其中周三、周五晚为1课时，周六上午和周日上、下午。其中周三、周五晚为1课时，周六上午和周日上、下午分别为2课时，每周共计8课时。您与微昆艺术培训中心签订的教学协议显示，您孩子报名的课程为闪电记忆，合计90学时。我局认为，该收费未违反《江苏省培训收费行为规范》第十条“不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用”之规定。特此告知。原告武春光对上述答复不服，于2020年8月3日向省市监局提出行政复议申请，省市监局于2020年9月29日作出复议维持决定。 一审法院再查明：武春光向淮安经济技术开发区人民法院提起诉被告共之享公司、微昆培训中心、淮安市共享教育科技有限公司合同纠纷一案，原告诉称：三被告在原告不知情的情况下，让孩子接收万元的培训项目，微昆培训中心未进行工商登记，存在欺诈。请求：1、判令被告共之享公司、共享教育退还培训费13320元；2、判令被告三倍赔偿培训费用；3、被告微昆培训中心承担连带责任。审理过程中，微昆培训中心陈述“本单位是教育综合体内的教育机构，受共之享公司的管理，EMC全脑培训由本单位提供”。经审理，淮安经济技术开发区人民法院于2020年3月12日作出（2019）苏0891民初4858号民事判决，驳回原告诉讼请求。后武春光上诉至本院，本院于2020年7月22日作出（2020）08民终1528号民事判决书，维持原判。 一审法院归纳案件争议焦点为：原告是否具有诉讼主体资格。 一审法院认为，首先，本案原告的诉讼请求分别为撤销被告市市监局的行政处罚决定及省市监局的复议决定。从原告庭审过程中出示的证据及辩论意见可以看出，原告对市市监局作出的案涉行政处罚决定及省市监局复议决定中的第一项维持决定不服，认为对第三人微昆培训中心的处罚过轻，应当对微昆培训中心处二十万元以上一百万元以下的罚款。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定,提起诉讼应当具备原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。该法第二十五条第一款规定,行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,原告分别通过12345及12315平台向投诉举报共享教育平台入驻教育机构“EMC国际全脑训练中心”涉嫌发布虚假广告等信息，被告在接到2019年12月5日、12月11日的投诉及2019年12月17日的信访后，对上述投诉举报内容进行整合，对案涉第三人共之享公司、微昆培训中心负责人进行询问，通过调查，作出案涉行政处罚决定，并将处罚结果告知原告。原告对被告针对第三人微昆培训中心作出的处罚决定不服提起本诉。因原告的投诉涉及广告法及合同法领域，根据《中华人民共和国广告法》第五十三条规定：“任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。工商行政管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。”第五十四条规定：“消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，发布虚假广告侵害消费者合法权益，以及其他损害社会公共利益的行为，依法进行社会监督。”根据上述规定，原告有权对案涉违法广告进行投诉，但工商行政管理机关对发布广告违法行为的处理,是出于维护国家利益、社会公共利益,是对不特定公众利益的保护,并非要求行政管理机关针对特定主体提供个别性权利保护。同时,参照《工商行政处罚程序规定》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的投诉举报程序规定,举报人享有举报权和获知处理结果的权利,举报事项如果成立可以成为行政管理机关实施行政处罚的线索,但并未明确赋予举报人质疑举报处理结果从而提起诉讼的权利,故原告武春光不具备提起本案诉讼的主体资格。 其次，对于省市监局复议决定中的第二项：“确认市市监局对收费问题的举报未作处理，责令市市监局15日内作出答复”。经查，被告市市监局在收到该复议决定后于2020年7月27日作出《关于收费问题举报的回复》，原告不服，于2020年8月3日向省市监局提出行政复议申请，省市监局于2020年9月29日作出复议维持决定。一审法院认为，根据《广告法》及《行政诉讼法》的相关规定，行政机关对举报行为应当作出处理，未依法履行职责的，权利人有权向受理机关的上级机关或者监察机关举报。就本案而言，原告对被告市市监局作出的行政处罚决定不服可以向上级机关提出复议申请，对市市监局未予履职行为亦可以向市市监局的上级机关即省市监局进行举报。省市监局对于原告的多个举报行为在同一复议决定中予以回复，虽然违反了“一事一申请”的基本原则，但考虑到省市监局当庭陈述“原告复议请求较多，经释明，要求原告补证说明，原告依然不能清晰表述，故考虑到保护当事人的权益，对投诉举报也一并进行了处理。”综上，为减少诉累，省市监局的全面答复，可以视为是对原告举报权的保障。本案中，市市监局收到复议决定后，已于15日内根据省市监局的复议决定第二项，对原告的价格举报事项作出回复。原告于2020年7月30日向本院提起本诉。后于2020年8月3日就处理决定再次向省市监局提出复议申请，省市监局与9月29日作出维持决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对于属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提起诉讼。”综上，对于价格举报事项，在行政机关已经履职，作出新的行政行为的情况下，原告选择了向省市监局进行复议的程序，对该复议决定不服的可以另向本院提起诉讼。故对该部分内容，本案不予理涉。 综上,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回原告武春光的起诉。 上诉人武春光上诉称：一、上诉人作为消费者和举报人，与被诉行政行为具有利害关系，有权提起行政诉讼。二、被上诉人未依法处罚、退赔，未挽回消费者损失，应在行政诉讼中裁判。三、被上诉人处罚太轻，对无证经营、违规收费、无资质超范围经营等违法事实认定和法律适用均错误。四、被上诉人对商家欺诈消费者的违法行为没有作出认定和处罚的。综上，请求撤销一审裁定，指令继续审理。 被上诉人市市监局辩称：一、一审法院裁定认定事实清楚，证据确实充分。二、上诉人与行政处罚无利害关系，一审法院裁定驳回起诉适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人省市监局辩称：一、上诉人诉讼主体不适格。上诉人不是行政处罚决定的相对人，与该行政处罚决定无利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。二、被上诉人作出的行政复议决定符合法定程序。三、被上诉人作出的行政复议决定符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 一审第三人共之享公司、微昆培训中心、慧博教育中心述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，根据上诉人武春光一审的诉状、行政复议请求以及一审庭审中明确的诉讼请求，其系对被上诉人市市监局作出的淮市监园生处字〔2020〕001号行政处罚不服并提起行政复议。行政诉讼遵循通常的“一行为一诉”原则，除法律规定行政复议机关因维持原行政行为等可以作为共同被告情形外，通常仅对行政机关作出的一个行政行为的合法性进行审查。但是否能对行政行为进行合法性审查，还需要审查原告提起的行政诉讼是否符合法定的起诉条件。上诉人武春光为维护自身合法权益而提起多个投诉，但具有处理职责的市市监局已经作出处理并告知投诉处理结果并提供处罚文书。其又对行政处罚不服提起复议，复议后进而提起诉讼要求撤销行政处罚及行政复议决定的诉请。上诉人武春光投诉后对行政机关作出的行政处罚、行政复议行为是否具有提起诉讼的权利，需要根据法律、法规规章对于投诉举报请求的具体规定作出判断。 《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第六十三条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。本案中，市市监局已经针对上诉人的投诉，对第三人微昆培训中心的违法行为作出处罚，其已经履行了查处法定职责。行政机关对违法行为当事人予以行政处罚，系其积极履行查处职责而针对行为人的投诉举报形成的最后处理。通常，行政机关应向投诉人告知该处理结果。但行政机关作出的行政处罚系何种处罚类型、罚款的数额多少、处理程度的轻重，通常并不与投诉举报的行为相关，而与当事人的违法行为性质、情节、危害程度紧密关联。在被上诉人市市监局已经作出罚款处罚的情况下，该行政处罚的轻重和数额的多少不会对上诉人武春光的合法权益产生实际影响。上诉人系投诉人而不是违法行为的当事人，其主张加大行政处罚的诉讼目的已经超出了维护自身合法权益范围而具有公益的性质。因此，上诉人武春光与本案要求撤销行政处罚与行政复议决定之间不具有法律上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，已经立案的，应裁定驳回起诉。故，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人武春光上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  何正洪 审判员  孙志丹 审判员  王伏刚 二○二一年五月二十四日 法官助理阴文婷 书记员陈青青