湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘09行终77号 上诉人（原审原告）：陈国平，男，1979年6月24日出生，汉族，住湖南省沅江市。 委托代理人：周琦，湖北复礼律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）：沅江市林业局，住所地湖南省沅江市。 法定代表人：马兵，该局局长。 出庭负责人：林建新，该局副局长。 委托代理人：熊立先，该局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人：徐劲松，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人陈国平因与被上诉人沅江市林业局林业行政管理行政补偿及规范性文件审查一案，不服湖南省桃江县人民法院于2021年1月4日作出的（2020）湘0922行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈国平的委托代理人周琦，被上诉人沅江市林业局的出庭负责人林建新和委托代理人熊立先、徐劲松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定事实：2019年4月18日，陈国平经核准成立沅江市鑫X竹鼠养殖专业合作社，其为法定代表人，业务范围为竹鼠的繁育、饲养、收购、销售成员饲养的竹鼠及相关产品等。2019年6月5日，沅江市林业局向沅江市鑫X竹鼠养殖专业合作社颁发了《湖南省地方重点保护野生动物人工繁育许可证》。2020年2月24日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，全面禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物。根据上述文件，2020年5月14日，湖南省人民政府办公厅发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》（湘政办发〔2020〕22号）：一、全面禁止食用陆生野生动物；二、革除监食野生动物陋习；三、严厉打击非法野生动物交易行为；四、稳妥开展退出补偿；五、扎实做好野生动物处置工作；六、积极引导转产转型；七、严格规范野生动物管理；八、不断强化疫源疫病监测预警；九、切实加强组织领导。其附件公布的《全省禁食陆生野生动物人工繁育主体退出补偿及动物处置方案》中规定，补偿范围是持有合法有效陆生野生动物人工繁育许可的主体，第一批人工繁育退出的物种包括竹鼠，主要工作（一）核定数据（2020年5月25日前完成），（二）落实补偿（2020年6月10日前完成），（三）处置动物（2020年7月15日前完成），该方案附表竹鼠补偿价格为每公斤75元。根据上述文件，2020年6月5日，沅江市人民政府成立野生动物保护、补偿及处置工作领导小组并发布沅江市禁食陆生野生动物人工繁育主体退出补偿及动物处置方案，该方案明确竹鼠为第一批人工繁育退出的物种，补偿标准为每公斤75元。2020年5月29日，经沅江市林业局工作人员及陈国平确认，陈国平开办的沅江市鑫X竹鼠养殖合作社竹鼠总重数量为8790斤，用途为食用，有证经营。2020年6月5日，沅江市林业局对沅江市鑫X竹鼠养殖合作社饲养的竹鼠进行了无公害处理。沅江市林业局分别于2020年7月28日、7月31日、8月4日分三次向陈国平本人的湖南省财政惠民惠农补贴账户上汇入补偿款共计329625元。2020年6月3日，陈国平曾签订《停访息诉承诺书》，称：“认为补偿标准太低，政府部门就上述问题已作政策解释，相关补偿也即将到位，陈国平承诺不再缠访、闹访，依法依规反映诉求。”之后，陈国平继续上访，沅江市人民政府于2020年9月28日作出答复，认为他市对陈国平养殖场所存栏竹鼠作出的退出补偿和处置符合法律政策规定，对陈国平的诉求不予支持，沅江市林业局于同日以同样理由予以答复。 原审法院认为，根据《湖南省野生动植物资源保护条例》第四条之规定，沅江市林业局具有对本案野生动物养殖进行管理的职权。本案争议焦点是：1.陈国平是否具有适格的主体资格？2.湖南省人民政府办公厅《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》（湘政办发〔2020〕22号）是否合法？3.沅江市林业局作出的野生动物人工繁育主体退出补偿及动物处置的行政行为是否合法及其是否应当继续给予陈国平补偿？下面分述如下：一、陈国平主体资格是否适格？陈国平作为沅江市鑫X竹鼠养殖专业合作社的法定代表人，且为该合作社的实际经营者，在沅江市鑫X竹鼠养殖专业合作社被注销后，陈国平具有作为原告对涉案行政补偿行为提起诉讼的主体资格。二、湖南省人民政府办公厅《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》（湘政办发〔2020〕22号）是否合法？湖南省人民政府办公厅湘政办发〔2020〕22号文件是根据《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》第七条“国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定。国务院和地方人民政府应当采取必要措施，为本决定的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿。”及《湖南省野生动植物资源保护条例》第二十条“各级人民政府应当支持、指导、帮助以食用为目的和非因科研、药用、展示等特殊情况养殖野生动物的经营主体调整、转变生产经营活动；省人民政府应当根据实际情况研究制定给予一定补偿的办法。”的规定而制定的，该规范性文件是根据上述法律的授权，经合法的程序制订的，与上位法并无法律适用上的冲突，故湖南省人民政府办公厅湘政办发〔2020〕22号文件是合法的，应当作为认定涉案行政行为合法的依据。陈国平诉称的该规范性文件规定的补偿标准不合理，违反制定程序的主张无事实依据与法律依据，应不予支持。三、沅江市林业局作出的野生动物人工繁育主体退出补偿及动物处置的行政行为是否合法及是否应当继续给予补偿？沅江市林业局在与陈国平就人工养殖的竹鼠的数量、重量进行现场确认后，对竹鼠进行了无公害化处理，并根据湖南省人民政府办公厅湘政办发〔2020〕22号文件规定的75元每公斤的标准支付给陈国平补偿款，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。陈国平要求继续支付补偿款无事实依据及法律依据。至于陈国平诉称沅江市林业局未尽帮扶义务，沅江市林业局对陈国平转型工作进行了相关工作，不存在未尽帮扶义务。综上，陈国平的诉讼请求无事实依据与法律依据，依法应不予支持，依法应驳回其诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈国平的全部诉讼请求。案件受理费50元，由陈国平负担。 陈国平不服原审判决，上诉提出：1.原审法院没有对陈国平因野生动物养殖许可被撤回遭受的损失进行审理查明，就认定陈国平的诉讼请求无事实依据，属于认定基本事实不清。2.本案是因野生动物养殖的行政许可被撤回的行政补偿诉讼，原审法院不适用《行政许可法》及其相关规定即作出裁判，属于适用法律错误。根据《行政许可法》第八条、《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》第七条、《国家林业和草原局关于稳妥做好禁食野生动物后续工作的通知》（林护发〔2020〕42号）第四条的规定，本案原审法院应根据陈国平的财产损失情况、养殖设施投入情况、陈国平是否因禁养经济困难的情况，明确沅江市林业局的补偿标准是否合理，但原审法院对上述问题均未查明，适用《湖南省野生动植物资源保护条例》、湘政办发〔2020〕22号文件属于适用法律错误。3.原审法院认定沅江市林业局程序合法违背程序正当性原则。我国未对行政许可补偿作出明确具体的程序规定，应借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律之规定。本案沅江市林业局补偿前未与陈国平进行协商、未对陈国平损失进行评估，补偿后未告知救济途径、对陈国平的合理帮扶诉求置之不理，严重损害了陈国平的合法权益，其行政补偿行为程序不合法。上诉请求：1.撤销（2020）湘0922行初275号行政判决，发回桃江县人民法院重新审理或者依法改判沅江市林业局支付陈国平1025245元补偿款。2.上诉费用由沅江市林业局承担。 沅江市林业局答辩称：1.陈国平在上诉状中称沅江市林业局实施的行政行为是行政许可被撤回及行政补偿行为、没有事实依据。沅江市林业局是根据《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》、《湖南省野生动植物资源保护条例》、林护发〔2020〕42号文件以及湘政办发〔2020〕22号文件的规定依法实施的全面禁养野生动物、禁止野生动物交易的行政管理行为，实施的补偿行为也是根据湖南省人民政府依据法律授权发布的规范性文件实施的，陈国平养殖野生动物的行政许可效力是因法律的规定终止，并非沅江市林业局对行政许可撤回导致的法律后果。2.陈国平在上诉状中称应根据其财产损失情况及养殖投入来确定补偿标准没有法律依据。全国人大常委会的决定是生效法律，明确规定在全面禁止养殖野生动物养殖后，对养殖主体适当补偿，明确授权各省、直辖市、自治区根据实际情况制定补偿标准，而湘政办发〔2020〕22号规范性文件制订的补偿标准，正是《湖南省野生动植物资源保护条例》依照法律授权湖南省人民政府作出的，陈国平养殖竹鼠按75元/公斤补偿，考虑了养殖主体投资成本和损失等综合因素，法律、法规和规范性文件没有规定要对养殖主体损失作出评估，另行作出补偿标准。3.陈国平在上诉状中称应适用《行政许可法》相关规定审理本案的理由是错误的。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院依法驳回陈国平的上诉请求，维持原判。 二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。 本院二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是：湘政办发〔2020〕22号规范性文件能否作为案涉行政补偿的依据，沅江市林业局对陈国平的竹鼠退养给予行政补偿是否合法与合理，原审判决是否存在认定基本事实不清、适用法律错误等问题。 1、陈国平认为《湖南省人民政府办公厅关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》（湘政办发〔2020〕22号）不具有合法性，不能作为案涉行政补偿的依据。但是，湘政办发〔2020〕22号规范性文件是依据《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》、《湖南省人民代表大会常务委员会关于修改的决定》的相关规定制定的，其制定主体和程序合法，其内容与上位法不相冲突。因此，陈国平关于该规范性文件违法的主张没有事实和法律依据，应不予支持。同时，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，只有法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，才一般在实际损失范围内确定补偿标准。而竹鼠养殖属于特殊养殖许可行业，湘政办发〔2020〕22号规范性文件对竹鼠退养的补偿标准已作出了明确规定，并在全省实施。因此，对案涉竹鼠退养补偿应当执行湘政办发〔2020〕22号文件规定的补偿标准；陈国平关于应当借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行补偿，原行政补偿行为和原审判决适用法律和程序不当的上诉理由不能成立。 2、陈国平认为沅江市林业局对其竹鼠退养给予的补偿不合理，不能弥补其投入损失。但从本案现有的证据来看，沅江市林业局是在调查核实了陈国平养殖竹鼠的规模与模式、竹鼠的实际数量与重量等情况的基础上按照湘政办发〔2020〕22号文件规定的补偿标准对陈国平给予的补偿。而该文件所规定的补偿标准综合考虑了陆生野生动物人工繁育成本、养殖设施投入、养殖模式等因素。另外，陈国平投入养殖的场所和设施设备并未损毁，不影响其转产转型；且其提供的证据也不足以证明其因竹鼠退养造成的损失达到其诉请的补偿金额1025245元。因此，原审判决对陈国平提出的补偿诉请未予支持并无不当。 综上，陈国平的上诉理由不能成立，对其上诉请求应不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律和处理并无不当，对该判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈国平负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二一年五月十二日 书记员 宋静娴