辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽06行终60号 上诉人（原审原告）：张申龙，男，1983年10月14日出生，汉族，系丹东市振安区商务局副局长，住丹东市元宝区。 被上诉人（原审被告）：丹东市元宝区退役军人事务局，住所地：丹东市元宝区新柳街**。 负责人：于岫辉，系该局局长。 行政机关出庭应诉负责人：姚瑶，女，1984年1月16日出生，满族，系该局副局长，住丹东市元宝区。 委托代理人：姜传祥，系辽宁中天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丹东市退役军人事务局，住所地：丹东市振兴区六纬路**。 负责人：崔宝威，系该局局长。 委托代理人：王伟，辽宁博阳律师事务所律师。 委托代理人：刘丹，女，1971年10月29日出生，汉族，系该局优抚科科长，住丹东市振兴区。 被上诉人（原审被告）：辽宁省退役军人事务厅，，住所地：沈阳市皇姑区细河街** 负责人：秦喆，系该厅厅长。 委托代理人：刘平足，男，1967年9月19日出生，汉族，系该厅工作人员，住沈阳市皇姑区。 上诉人张申龙诉被上诉人丹东市元宝区退役军人事务局、丹东市退役军人事务局、辽宁省退役军人事务厅工伤保险待遇认定一案，不服丹东市元宝区人民法院（2020）辽0602行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张申龙，被上诉人丹东市元宝区退役军人事务局的出庭应诉负责人姚瑶、委托代理人姜传祥，被上诉人丹东市退役军人事务局的委托代理人刘丹、王伟，被上诉人辽宁省退役军人事务厅的委托代理人刘平足到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告张申龙于2012年10月至今在丹东市××区市场监督管理局工作，其身份为公务员。2017年5月18日，张申龙代表民盟丹东市委篮球队参加丹东市“同心杯”篮球赛训练期间，在丹东市航海运动学校××楼篮球馆训练过程中，将左手无名指戳伤。2017年8月3日，张申龙经中国人民解放军第二三零医院出院诊断为：左手环指垂状指畸形。2017年12月18日经丹东市人力资源和社会保障局丹人社函（2017）157号《丹东市人力资源和社会保障局关于同意认定张申龙同志为工伤的复函》，认定：“张申龙受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”之规定，同意认定为工伤”。2018年3月4日，原告张申龙及单位丹东市××区市场监督管理局向丹东市元宝区民政局提出评定、调整伤残等级申请，丹东市元宝区民政局填写制作了《评定、调整伤残等级审批表》，向丹东市民政局提起评定、调整伤残等级。因未通过审批，丹东市元宝区民政局将原告申请材料退还给原告。2018年5月22日原告向民心网投诉咨询工伤人员伤残认定，丹东市民政局回复“根据辽宁省民政厅于2018年评残鉴定工作的通知要求，对于参加文体类活动不慎摔倒致残的情形是否属于执行公务，省民政厅正在向上级主管部门请示，各地暂时对此类人员的申请不予受理，等待上级部门作出明确答复。因此，按照省级主管部门指示，民政局对此类情况暂时不予受理。”2019年3月，丹东市元宝区退役军人事务局成立，并承接原民政局因公负伤伤残等级评定工作。2020年4月20日，原告向民心网8890平台进行咨询，咨询内容为：“2017年因公受伤，手筋断了，治愈后。已经按程序被所属单位和丹东市人社局认定为因公受伤，并发放《工伤认定书》。随后去民政部门申请伤残等级评定，材料已经提交。但当时民政局优抚处以“内部有通知”为由，答复暂不予受理。之后，多次询问，一直无果。日前，又向军人事务局问询，答复公务员受伤的优抚这块，现在不归他们负责。所以，想咨询一下，像我这种因公受伤，并被认定为工伤的公务员，申请相关的优抚待遇由哪个部门负责？”丹东市退役军人事务局于2020年4月26日回复：“参加文体活动时受伤，此情形不在执行公务的界定范围内，至于参加文体活动时受伤是否符合工伤的评定条件，则不属于我部门的职权范围，应向有关部门进行咨询。”原告接到回复后，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据2020年7月31日民政部令第34号《伤残抚恤管理办法》及《伤残登记评定及伤残证办理办法》第二条：“因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员”属民政部门负责评定伤残等级的对象，因此，原告于2018年3月4日向丹东市元宝区民政局申请残疾等级评定，属民政部门的职权范围。原告的申请未果后，于2018年5月22日、2020年4月20日向民心网8890平台投诉咨询，分别得到丹东市民政局、丹东市退役军人事务局回复的行为，不属于可诉的行政行为，不属于要求被告履行法定职责，被告未履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告于2018年3月4日向丹东市元宝区民政局提出伤残等级评定，丹东市元宝区民政局在收到原告及其单位申请后，没有在60日内就原告的申请作出是否予以评定的具体行政行为，并将申请材料退还给原告，原告就应在两个月期限届满之日起六个月内向法院提起行政诉讼。原告提起诉讼的起诉期限应截止为2018年11月4日。被告丹东市元宝区退役军人事务局成立于2019年3月，成立之初虽行使对原民政部门的伤残评定等级职能，但原告并没有证据证明其向丹东市元宝区退役军人事务局就伤残等级评定提出过书面申请。因此，原告要求被告履行伤残等级评定的法定职责，已超过起诉期限，应驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告张申龙的起诉。案件受理费50元免于收取。 上诉人张申龙上诉称，请求：撤销丹东市元宝区人民法院(2020)辽0602行初7号行政裁定书，要求被上诉人依法受理并审批通过上诉人的伤残等级评定申请。事实与理由：上诉人作为公务员，于2017年5月18日，在被单位派遣参加市里组织的篮球活动中受伤致残，并经法定程序由市人社局认定为工伤。随后按公职人员评残程序到元宝区民政局处申请评残，并按照要求提交全部材料后，受理人员表示材料齐全，将向市局送交。可是在几周后，2018年3月，第一被上诉人口头答复：“我这种情况，之前是可以正常受理申请，但最近因为市局说省厅有个内部的通知，暂时停止此类“文体活动”受伤的伤残评定”，让我把材料先拿回去听通知，等恢复受理再继续。随后2018年5月，上诉人通过民心网进行诉求了解，确认了市局接到省厅“暂停受理”通知的情况确有此事。2019年，退役军人局继承了民政局的优抚职能，同时受理评残业务的科室及工作人员没变，上诉人又多次找到第一、第二被上诉人，但对方都以“现在还是暂停受理，等恢复了再过来”、“申请有效期三年呢，在有效期内提交材料都可以”等内容答复上诉人。上诉人基于对国家机关的信赖，始终等待恢复申请程序的信息。直到2020年4月中旬，上诉人申请评残的有效期即将届满，再不评残法定申请期就过了，上诉人找到第二被上诉人，要求对是否恢复受理给予明确答复，如果恢复受理请立即受理时，第二被上诉人答复“根据2020年2月新施行的《伤残抚恤管理办法》，公务员评残这项业务已经不归他们局负责了”。上诉人无奈向民心网针对申请评残进行诉求，第二被上诉人丹东市退役军人事务局于4月26日，又以“上诉人不是“执行任务”为由，答复拒绝受理被上诉人的评残申请。面对该答复，上诉人于2020年4月27日找到第二被上诉人，表示：“既然现在你们表达了拒绝申请的意思，那么请按照《行政许可法》第三十二条第一款第五项：‘行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。’之规定，出具不予受理决定的书面凭证时，第二被上诉人拒绝出具。当日上午，上诉人又找到第一被上诉人元宝区退役军人事务局，就“二年多一直听从你们审批机关的指示，等待通知。但现在评残的三年有效期限快届满了，再等就过期了”的情况，与第一被上诉人进行沟通，并表达了“能恢复申请程序请尽快受理，不予恢复请出具不予受理的书面决定”的意思表示，但第一被上诉人仍表示“这事还需要继续探讨探讨”，让上诉人回去等待答复。面对评残申请有效期快要截止及第二被上诉人于4月26日在民心网作出的拒绝恢复评残的意思表示，上诉人无奈向元宝区人民法院提起行政诉讼。但元宝区法院作出《行政裁决书》(2020)辽0602行初7号，以上诉人超过起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉。上诉人认为一审法院裁定错误，原因如下：一、上诉人并未超过行政起诉时限。(一）上诉人出于对国家机关的合理信赖，按照审批机关的指示，等待“恢复申请程序”，属于法定的起诉期限扣除情形。上诉人作为申请人，接受行政机关的许可审批。自然听从行政机关的要求办理。当材料提交后，行政机关答复上级部门有通知，先暂停办理伤残评定申请程序时，上诉人只能按照行政机关的要求“回去等通知”。在等待的时间里，上诉人又多次询问，并在民心网向市局核实，印证了他们确有“暂停办理”的上级通知，所以相信了被上诉人的答复，只能继续等待。难道上诉人按行政机关的要求进行办理的行为错了吗？毕竟不是每个人都熟练掌握各种审批的业务知识和《行政诉讼法》的，如果因行政机关误导的行为，却由申请人承担不利的后果，那么公平正义何在？以后，谁还能相信行政机关？法院如果以此作出对被上诉人有利的判决，等同于默认并纵容了行政机关的误导行为，背离了立法本意，也损害了社会的公平和正义。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。根据司法解释，所谓“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。因此，在“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”的情况下，应当扣除相应期限。本案中，从2018年3月-2020年4月上旬期间，第一、第二被上诉人一直答复上诉人，“对文体活动受伤致残的情形，是否受理上面还未给予答复，让上诉人回去等通知”。甚至在2020年4月27日，第一被上诉人还在表示，对上诉人评残这种情况，还需要“探讨探讨”。因此，上诉人是基于对国家机关的信赖才一直在等待，而不是属于自身的原因耽误起诉期限，按照《最高人民法院行政诉讼起诉期限案例裁判要旨汇集》十二（案号：(2019)最高法行申3780号）“对国家机关的合理信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间，属于法定的起诉期限扣除情形”的案例解释，上诉人于2020年5月14日起诉并未超过诉讼时限。(二）上诉人等待行政机关协调处理的期限不应计入起诉期限。本案中，第一、第二被上诉人在2020年4月上旬之前，一直以“暂时停止受理”而不是以“不予受理”向上诉人作出答复。(证据8、证据9、音频证据及上诉人的陈述相佐证，形成证据链，能够证明此事。同时，被上诉人始终没有按《行政许可法》和《伤残抚恤管理办法》向上诉人出具“不予受理决定”书面凭证的事实，也认证了这一点。）而且，即便是2020年4月26日，第二被上诉人在民心网作出了不予受理的意思表示的第二天，也就是2020年4月27日，第一被上诉人作为上诉人申请的直接受理机关，仍然对如何处理上诉人的评残请求存在争议，表示还要“再探讨探讨”。按照《最高人民法院行政诉讼起诉期限案例裁判要旨汇集》（案号：（2019)最高法行再63号）的解释，“等待行政机关协调处理的期限不计入起诉期限”之规定，上诉人一直处于等待“被上诉人之间对此事进行协调处理”的情形，该时间不应计入起诉期限。二、上诉人于2020年4月找到第一、第二被上诉人要求恢复受理自己的评残申请程序，及在4月26日于民心网就自己评残的申请进行诉求，被第二被上诉人以“不是执行任务”予以拒绝的行为，属于可诉行为。上诉人申请评残的法定有效期是三年，包括在民心网进行诉求和发起行政诉讼时，上诉人主张被上诉人履行行政职责，恢复上诉人的评残申请程序，都在评残申请的三年有效期内，目的更多地在于要求被上诉人，作出同意性的行政许可的意思表示，实际上是对行政机关提出了一个合法申请，且受理评残申请的审批，属于退役军人事务局的职责范围，与被上诉人履职行为有直接的利害关系，第二被上诉人以“不是执行公务”为由，拒绝了上诉人的评残诉求。对上诉人的权利产生了实质影响。因此，第二被上诉人作出拒绝受理的答复意见，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。且第二被上诉人丹东市退役军人事务局并非信访行政管理部门或负责受理信访事项的行政管理机关，拒绝受理上诉人恢复评残申请程序的答复亦非按照《信访条例》规定程序作出的处理意见，故被上诉人拒绝受理上诉人评残的答复系可诉的行为。至于一审法院以上诉人“没有证据证明向被上诉人提出过书面申请”，从而认定“上诉人没有向被上诉人提出过受理评残申请”的判断，显然是有失公允，而且错误的。上诉人的陈述，包括证据8、证据9,包括一审被上诉人的陈述都确认了上诉人在2018年3月-2020年4月期间，多次向第一被上诉人、第二被上诉人提出过恢复评残申请程序的请求，并未放弃申请评残的权利。至于是否提交书面申请，首先按照《伤残抚恤管理办法》（2007年8月1日实施版）第五条“申请人(××患者由其利害关系人)申请评定残疾等级，应当向所在单位提出书面申请”之规定，上诉人作为新申请残疾等级评定的人员，己在2018年3月向所在单位提交了申请残疾等级评定的申请。第二，上诉人评残的书面申请仅仅是被上诉人受理评残申请后的审查材料之一，上诉人在最初的申请时就提交过。之后被上诉人以“暂时停止受理”为由，一直没有接受上诉人评残的相关材料。因此，不是上诉人没有提交过，而是被上诉人没有接收。好比，都知道上炕睡觉，但连门都不让你进，怎么进行下一步？第三，按照行政诉讼的举证责任，“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，被告又无证据提出反证的，应作出倾向于有利于原告的判断”之规定，不能片面听信被上诉人没有证据的语言陈述，而作出对上诉人不利的裁定。综上，上诉人认为：一审法院认定事实和适用法律错误，必然导致裁判的错误。为更好的保障和维护当事人的权益，故向贵院提起上诉，希望贵院能够依法支持上诉人的诉讼请求，望裁如所请。 被上诉人丹东市元宝区退役军人事务局辩称，1、上诉人一审诉请要求撤销的答复并非我局作出的，上诉人将我局列为被告无事实和法律依据。2、上诉人一审要求通过伤残等级评定的请求超过了法定的起诉期限，依法应当予以驳回。3、根据2020年2月1日施行的《伤残抚恤管理办法》第2条规定，上诉人一审诉请已不再属于我局的职权范围，依法应当驳回上诉人的上诉请求。4、涉案的伤残等级评定行为不属于《行政许可法》第2条定义的行政许可行为。5、根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第31条的规定，上诉人应当向劳动能力鉴定委员会提出鉴定申请，评定伤残等级，据此第一被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，望二审维持原判。 被上诉人丹东市退役军人事务局辩称，同意第一被上诉人的答辩意见。补充，上诉人提到第二被上诉人作出的答复是一个可诉的行政行为，请法庭注意一审期间，本案的上诉人已经明确放弃了其关于要求撤销4月26日答复的诉讼请求。因此，其二审提出这个上诉请求是没有事实和法律依据的，综上，请求法院维持一审的判决。 被上诉人辽宁省退役军人事务厅辩称，一、从程序上讲，答辩人并非本案的适格被告。二、从实体上来说，上诉人在民心网的投诉咨询，与答辩人无关。三、本案已超过起诉期限。综上，答辩人认为，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审法院认证正确，本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 本院认为，本案各方当事人争议的焦点是：上诉人的起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，“行政机关在接到申请之日起两个月内不履行法定职责的，公民可以向人民法院提起诉讼”；第四十八条第一款的规定，“公民因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”；另根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定：“公民、法人或者其他组织依照《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案上诉人张申龙于2018年3月4日，向丹东市元宝区民政局提出评定伤残等级申请，因审批未通过，该局将其申请材料退还给上诉人。故上诉人提起行政诉讼的起诉期限应从2018年5月4日起算，截止至2018年11月4日。但上诉人没有在此期限内对丹东市元宝区民政局提起行政诉讼，而通过民心网于2018年5月22日，向丹东市民政局进行投诉。该局于2018年5月29日作出“对此类情况暂时不予受理”的答复，上诉人对该答复虽然坚持自己的观点，但仍然没有选择在法定的起诉期限提起行政诉讼。又于2020年4月20日再次向民心网进行投诉，被上诉人丹东市退役军人事务局于2020年4月26日作出“不属于我部门的职权范围，应向有关部门进行咨询”的答复。至此，上诉人于2020年5月13日才向原审法院提起行政诉讼。故原审法院以其起诉超过法定的起诉期限，裁定驳回其起诉，有事实和法律依据。关于上诉人主张其并未超过行政起诉期限一节，因行政诉讼的起诉期限系法定期限，超过法定期限的法律后果是丧失提起诉讼的权利，故不适用民事诉讼时效中止、中断的规定。上诉人选择向民心网进行投诉的方式来解决问题，不能使起诉期限延长，该主张没有法律依据。上诉人向民心网进行投诉，说明其已经完全知道丹东市元宝区民政局不能为其进行伤残等级进行评定，故其当时如认为该局不履行法定职责，其合法权益不能得到保护，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法在法定的起诉期限内及时行使诉讼权利。在该局已将申请材料退还给上诉人，且履行法定职责期限已届满后，其未在法定期限内行使诉权，而采取投诉的方式进行维权，应属其自身的原因。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇二一年五月六日 书记员  于冰冰