广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤04行终39号上诉人（原审被告）：珠海市南水镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区×××××××××。法定代表人：刘旭辉，镇长。行政机关应诉负责人：黄安生，镇党委副书记。委托诉讼代理人：邓华锋,人和启邦显辉（横琴）联营律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢少园,人和启邦显辉（横琴）联营律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：珠海市金湾区城市管理和综合执法局，住所地：广东省珠海市金湾区××××××××××××××××。法定代表人：孟繁军，局长。行政机关应诉负责人：黄建斌，副局长。委托诉讼代理人：马竟涛，广东德赛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：钟国安，男，1972年11月18日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区××××××。公民身份号码：440××××××××××××410。被上诉人（原审原告）：谢巧仪，女，1976年2月10日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区××××××。公民身份号码：441××××××××××××026。上诉人珠海市南水镇人民政府（以下简称南水镇政府）以及上诉人珠海市金湾区城市管理和综合执法局（以下简称金湾区城管执法局）诉被上诉人钟国安、谢巧仪强制拆除房屋或设施一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初480号行政判决，向本院提起上诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六项和《中共珠海市委机构编制委员会关于印发的通知》的规定，本院通知承继珠海高栏港经济区管理委员会城市管理行政执法局（以下简称高栏港城管局）职权的金湾区城管执法局作为本案上诉人参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实钟国安、谢巧仪自称在2013年在飞沙村商业街17号建有一商铺用于经营巧仪商店。2015年11月16日，珠海市南水镇飞沙村民委员会曾出具一份《证明》，位于飞沙村商业街的房屋，为本村村民谢巧仪的自建住宅，建筑面积40平方米，房屋权属不涉及任何争议。2016年6月29日，原珠海市工商行政管理局金湾分局给钟国安、谢巧仪经营的巧仪商店颁发《营业执照》。2019年11月11日，南水镇飞沙村委会出具一份《土地证明》，载明钟国安（谢巧仪配偶）在飞沙村道往飞沙滩方向两旁盖建有铁皮棚、露天厕所等构建物用于商业经营，建筑物面积大小不等。其本人所涉及的土地性质，经村委核实，不属于集体生活留用地（宅基地），也不属于任何村民个人所有。2020年5月8日，南水镇政府联合珠海市自然资源局高栏港分局南水自然资源管理所和高栏港城管局南水中队作出《清场公告》，要求飞沙村飞沙滩门前搭建户对违法搭建的建（构）筑物和堆放的物品于2020年5月22日前予以自行清理；逾期不清理的，镇政府将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定组织清理行动。一审庭审中，谢巧仪述称“清场公告是贴在商店门，拍照后就走了，我开店开门时发现公告”。2020年8月12日，南水镇政府和高栏港城管局下属南水中队向钟国安作出《催告通知书》，要求钟国安、谢巧仪在收到该催告通知书次日起的3日内自行清理位于飞沙滩门前的建（构）物和堆放物，逾期仍未履行的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、第三十九条和第四十条规定，南水镇政府将联合区综合治理局、区自然资源局、城市管理行政执法局南水中队对违法建筑物进行拆除，并告知钟国安、谢巧仪享有陈述、申辩的权利。高栏港城管局和南水镇政府均提供一张相同的照片证明2020年8月13日向钟国安、谢巧仪（女儿）派发《催告通知书》的送达过程。一审庭审中，谢巧仪述称“催告通知书的情况我知道，当时送给我女儿的”。2020年9月7日，南水镇政府和高栏港城管局下属南水中队向钟国安作出《限期拆除决定书》，责令钟国安、谢巧仪自该决定书送达之日起十五日内自行拆除违法建筑；逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行该决定的，将依法强制拆除。高栏港城管局和南水镇政府均提供一张相同的照片证明该《限期拆除决定书》的送达过程。一审庭审中，谢巧仪述称“决定书是送给钟国安的，当时他不在场，我在店里，高栏港城管局和南水镇政府将决定书递给谢巧仪拍照就走了”。2020年9月24日，南水镇政府和高栏港城管局下属南水中队向钟国安作出《催告通知书》，要求钟国安、谢巧仪在收到该催告通知书次日起的3日内自行清理位于飞沙滩门前的建（构）筑物和堆放物，逾期仍未履行的，南水镇政府将联合区综合治理局、区自然资源局、城市管理行政执法局南水中队对违法建筑物进行拆除，并告知钟国安、谢巧仪享有陈述、申辩的权利。高栏港城管局和南水镇政府均提供一张相同的照片证明2020年9月24日向钟国安（配偶）派发《催告通知书》的送达过程。一审庭审中，谢巧仪述称“催告通知书送到我家，当时是谢巧仪村里送给谢巧仪的，当时表示我不要，他们拍照就走”。2020年9月25日，南水镇政府作出《行政强制执行公告》，经查，蔡赞华、吴华浩、吴伟光、钟国安等在未经珠海市自然资源局、城管部门、南水镇政府允许的情况下，在飞沙滩门前实施了违法占地搭建建筑物和堆放物的违法行为。镇政府将于2020年10月10日前组织相关部门对当事人蔡赞华、吴华浩、吴伟光、钟国安等位于飞沙滩门前的违法建筑物执行强制拆除。高栏港城管局和南水镇政府没有向一审法院提交证据证明《强制执行公告》的送达过程。2020年10月21日，南水镇政府强制拆除了钟国安、谢巧仪位于珠海市南水镇***********的巧仪商店。高栏港城管局在答辩状中自认在现场对清拆过程进行拍照录像。另查明，2020年9月28日，钟国安、谢巧仪不服《限期拆除决定书》，向珠海市人民政府申请行政复议。钟国安、谢巧仪一审的诉讼请求为：1.确认高栏港城管局和南水镇政府于2020年10月21日对钟国安、谢巧仪位于珠海市南水镇××××××的巧仪商店进行强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由高栏港城管局和南水镇政府承担。一审当庭增加诉讼请求为：要求高栏港城管局和南水镇政府作出赔偿。一审法院判案理由及结果关于钟国安、谢巧仪一审当庭提出增加诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”钟国安、谢巧仪于2020年10月30日提起本案诉讼，一审法院于2020年11月4日将起诉状副本及相关证据材料等邮寄送达高栏港城管局和南水镇政府。在本案2020年11月30日开庭前，钟国安、谢巧仪有大量的时间可以增加诉讼请求，但其直至本案一审开庭当日才当庭增加诉讼请求，要求高栏港城管局和南水镇政府作出赔偿，且未说明正当理由。因此，对于钟国安、谢巧仪当庭增加诉讼请求，一审法院不予准予。结合双方当事人的诉辩意见和一审庭审陈述，本案争议焦点有三项：一是责任主体的问题，即强制拆除案涉建筑物责任主体的确定；二是事实认定问题，即强制拆除的案涉建筑物是否属于违法建筑物；三是程序问题，即强制拆除案涉建筑物的程序是否符合法律规定。一、关于实施案涉强制拆除行为责任主体的问题。根据已查明的事实，南水镇政府和高栏港城管局针对案涉建筑物联合发布了《清场公告》《催告通知书》《限期拆除决定书》，且案涉强制拆除行为实施当天，二行政机关均在强拆现场履行职务。因此，一审法院认为案涉建筑物的强制拆除行为应认定南水镇政府、高栏港城管局的联合执法行动，二行政机关均为实施强制拆除的主体。二、关于案涉建筑物是否属于违法建筑物的事实认定问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款规定，“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。”第四十条规定，“擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。”本案中，钟国安、谢巧仪未经审批擅自在南水镇飞沙村飞沙滩公路旁建设建筑物，属违法建设。钟国安、谢巧仪提供的飞沙村委会出具的《证明》只能说明案涉建筑物属于钟国安、谢巧仪，并不能得出其建设行为合法的结论；提供的《营业执照》只能说明钟国安、谢巧仪在案涉建筑物经营取得了营业许可，亦不能得出其建设行为合法的结论。因此，钟国安、谢巧仪主张上述证据表明案涉建筑物并非其私自搭建的违法建筑物没有事实和法律依据，一审法院不予支持。三、关于案涉强制拆除行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，行政机关对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者于法定期限内不提起行政诉讼，又不自行拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，钟国安、谢巧仪于2020年9月28日对南水镇政府和高栏港城管局作出的《限期拆除决定书》提起行政复议，案号为珠府行复〔2020〕755号。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定精神，在对《限期拆除决定书》作出生效的法律评判之前，行政机关不可以实施行政强制拆除行为，但是南水镇政府和高栏港城管局却在对珠府行复〔2020〕755号行政复议案件审理过程中，对案涉违法建筑物进行了强制拆除，违反了上述法律规定的法定时限，该强制拆除行为应当确认违法。南水镇政府和高栏港城管局于2020年10月21日强制拆除钟国安、谢巧仪位于珠海市南水镇×××××××××的违法建筑物（巧仪商店）行为认定事实清楚，但是程序违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认南水镇政府和高栏港城管局于2020年10月21日强制拆除钟国安、谢巧仪位于珠海市南水镇×××××××××的违法建筑物（巧仪商店）行为违法。一审案件受理费人民币50元，由南水镇政府和高栏港城管局共同负担。当事人二审诉辩主张上诉人南水镇政府的二审诉求为：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人钟国安、谢巧仪的一审诉讼请求或发回重审；2.判令被上诉人钟国安、谢巧仪承担本案一、二审的全部诉讼费用。其上诉意见如下：一、上诉人南水镇政府诉称其于2020年10月21日对位于珠海市南水镇×××××××××的巧仪商店进行强制拆除的行政行为程序合法。南水镇政府在钟国安、谢巧仪提起行政复议期间不停止行政强制拆除行为并不违反法律规定，其情形也不符合可以停止执行的情形。二、上诉人南水镇政府和高栏港城管局对案涉违法建筑物联合发布了《清场公告》《催告通知书》《限期拆除决定书》，案涉强制拆除行为实施当天，南水镇政府与高栏港城管局均在强拆现场履行职务，强制拆除行为适用法律正确，并未违反法律规定，程序合法。上诉人金湾区城管执法局的二审诉求为：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人钟国安、谢巧仪的一审诉讼请求或发回重审；2.判令被上诉人钟国安、谢巧仪承担本案一、二审的全部诉讼费。其上诉意见如下：一、金湾区城管执法局并非拆除行为的责任主体，且并未实施拆除行为，在清拆现场仅做拍照录像的证据保留工作。二、案涉拆除行为并未违反法律规定，原审判决确认拆除行为违法属于法律适用错误。钟国安、谢巧仪申请行政复议，并向复议机关申请停止执行，但复议机关并未出具停止执行的决定，不符合可以停止执行的情形。行政复议期间不停止执行是原则，停止执行是例外，必须符合规定的情形。本案并不符合在行政复议阶段必须停止执行的情形，强制拆除的行政行为不应被确认违法。被上诉人钟国安、谢巧仪二审未向本院提交书面答辩状，二审法庭调查中当庭答辩称，送达程序等由义工进行，上诉人执法程序严重违法，选择性执法，滥用职权。二审查明的事实被上诉人钟国安、谢巧仪二审向本院提交以下新证据：1.光盘，2.珠府行复〔2020〕755号《行政复议决定书》，3.证明，证明案涉建筑物拆前拆后照片，证明案涉土地是被上诉人钟国安、谢巧仪所有，南水镇政府认定事实不清，证据不足，选择性执法，滥用职权，暴力强拆，严重损害其合法财产权益。上诉人南水镇政府认可证据1的真实性与合法性，但对其关联性不予认可，清拆合法有序，不存在野蛮强拆情况，证据并未反映清拆全过程；对证据2的合法性、真实性予以认可，但对其关联性有异议；证据3不能证明案涉建筑物是合法建筑物。本院认为，证据1可以证明行政强制拆除部分过程，证据2可以证明案涉《限期拆除决定书》违法，证据3并非案涉建筑物合法的有效证明文件。上诉人南水镇政府2021年4月25日向本院补充提交《关于应法院要求核查四宗行政诉讼案件案涉土地性质的函》《关于应法院要求核查四宗行政诉讼案件案涉土地性质的复函》（珠自然资（高栏港）函〔2021〕335号），证明案涉商铺土地性质为国有，不在集体土地所有权发证范围内，涉案商铺无供地手续，珠海市自然资源局无涉案商铺用地信息记录及土地登记记录。上诉人金湾区城管执法局认为，该局并非案涉建筑查处主体，仅依据《国土执法与城市管理行政执法工作专题会议纪要》第一条第一项、第二项和《珠海市建立土地执法共同责任制度的规定》第十条的规定配合执法，并未超出职责范围。被上诉人钟国安、谢巧仪认为村委会的证明和营业执照证明其合法使用商铺，并非私自搭建违法建（构）筑物。本院认为上述函件客观真实，可作为定案依据。二审另查明，珠海市人民政府2020年12月25日作出珠府行复〔2020〕755号《行政复议决定书》，认定上诉人南水镇政府和原高栏港城管局作出的《限期拆除决定书》主要事实清楚，依据充分，适用法律、法规正确，内容适当，程序违法，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，确认《限期拆除决定书》违法。2021年4月16日，南水镇政府向珠海市自然资源局高栏港分局发出《关于应法院要求核查四宗行政诉讼案件案涉土地性质的函》，请求该局核查吴华浩吴兴容、钟国安谢巧仪、蔡赞华于飞沙滩门前自建商铺所占土地情况（含是否属于城镇或乡村规划区）以及涉案商铺的合法产权情况。2021年4月23日，珠海市自然资源局高栏港分局作出《关于应法院要求核查四宗行政诉讼案件案涉土地性质的复函》（珠自然资（高栏港）函〔2021〕335号），该复函称：“经核，钟国安谢巧仪的巧仪商店土规为城乡建设用地，其余三家商铺土规为林地；上述四家商铺用地不在现行控规范围内。该四家涉案商铺2018年土地利用现状为灌木林地，土地性质为国有，不在集体土地所有权发证范围内，涉案商铺无供地手续，我局无涉案商铺用地信息记录，无涉案商铺土地登记记录。”原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，行政强制拆除行为的合法性与案涉建筑物是否合法的问题直接相关，案涉建筑物是否合法也是各方争议焦点，法院在评判行政强制拆除行为的合法性时应对案涉建筑物的合法性进行认定。一审法院结合案件证据对案涉建筑物合法性的评判认定，本院予以认同。上诉人南水镇政府和上诉人金湾区城管执法局对案涉林地上的建筑物无强制执行拆除的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可见，乡镇政府针对应取得但未取得乡村建设规划许可证的行为，才可责令停止建设或限期改正，直至拆除，而乡村建设规划许可证的核发，是针对建设用地而言的。城市管理和综合执法局也是只有针对建设用地上的违法建设行为才有执法权限。本案中，自然资源主管部门核定涉案土地现状为林地，而非建设用地，在案涉土地上进行的建设行为依法不属于上诉人南水镇政府和金湾区城管执法局管辖。上诉人南水镇政府和上诉人金湾区城管执法局在行政复议期限期间实施强制拆除行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此，行政机关作出限期拆除决定后，若当事人在法定期限针对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关须停止执行，这是《中华人民共和国行政强制法》对拆除违法建筑而作出的特别规定；若当事人在法定期限内一直未行使行政救济权利，行政机关的强制拆除也应在行政救济期限届满后进行。本案中，原高栏港城管局和南水镇政府于2020年9月7日作出《限期拆除决定书》，被上诉人钟国安、谢巧仪于2020年9月28日向珠海市人民政府申请行政复议，珠海市人民政府2020年12月25日作出行政复议决定，原高栏港城管局和南水镇政府在行政复议期间实施行政强制拆除行为，明显违反上述法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人南水镇政府和上诉人金湾区城管执法局的二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市南水镇人民政府和上诉人珠海市金湾区城市管理和综合执法局分别负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二一年五月十二日书记员 雷 晨