福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽05行终53号 上诉人（原审第三人）郑达春，男，1962年8月11日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人谢竞忠，福建泉台律师事务所律师。 委托代理人郭献池，福建泉台律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）苏秀珍，女，1957年5月6日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审原告）苏建松，男，1978年11月4日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审原告）苏建群，男，1980年8月11日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审原告）苏建程，男，1982年9月11日出生，汉族，住福建省晋江市。 上述四被上诉人共同委托代理人沈庆辉，北京君颜（厦门）律师事务所律师。 原审被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局，住所地福建省泉州市台商投资区行政办公大楼6楼，统一社会信用代码11350500MB0171838W。 法定代表人占蓉，局长。 委托代理人蔡天助，该局工作人员。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原审第三人郑秀兰，女，1949年3月2日出生，汉族，住福建省泉州台商投资区。 原审第三人郑秀花，女，1951年10月25日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 原审第三人郑秀伴，女，1960年3月19日出生，汉族，住福建省泉州台商投资区。 原审第三人郑秀珠的继承人。 上诉人郑达春因与被上诉人苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程、原审被告泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局（以下简称台商区国土局）、原审第三人郑秀兰、郑秀花、郑秀伴、郑秀珠建设用地使用权登记一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，郑乌九与杨李是夫妻关系，二人共生育六个子女，即郑达国、郑秀兰、郑秀花、郑秀珠、郑秀伴、郑达春。郑达国与苏秀珍是夫妻关系，二人共生育三个儿子，即苏建松、苏建群、苏建程。1998年7月20日，郑达春向原惠安县国土资源局申请对址在白沙崎顶（东至郑聪民宅，西至村路，南至郑念富宅，北至村路）的案涉土地进行登记。原惠安县国土资源局于2001年向郑达春核发惠集建（2001）字第160870号《集体土地建设用地使用证》，将址在白沙崎顶的案涉土地登记在郑达春名下。上述宅基地登记依据来源于登记在杨李名下的惠安县人民政府（基建）契纸（惠政契字Ｎ0.006506）所记载的权利。苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程认为原惠安县国土资源局登记错误，向一审法院提起诉讼。请求判决：1.撤销原惠安县国土资源局根据惠安县人民政府（基建）契纸（惠政契字Ｎ0.006506）颁发给第三人郑达春的惠集建（2001）字第160870号《集体土地建设用地使用证》（门牌号:××）；2.被告台商区国土局承担本案的诉讼费用。 另查明，因行政区划调整，原属于惠安县国土资源局的部分职责现已变更至台商区国土局。 一审法院认为，本案的争议焦点：1.苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的起诉是否超过起诉期限；2.本案被诉行政行为是否合法。 关于争议焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，涉案《集体土地建设用地使用证》的颁证日期是2001年8月。苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程主张其在2018年期间才知道《集体土地建设用地使用证》登记在郑达春名下。台商区国土局及郑达春辩称苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的起诉超过法定的起诉期限，但未能提供反驳证据，对上述辩解，不予采纳。 关于争议焦点2，行政机关作出的行政行为应当做到事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。本案中，址在泉州台商投资区洛阳镇白沙崎顶231平方米的宅基地登记在第三人郑达春名下的依据主要来源于登记在杨李名下的惠安县人民政府(基建)契纸(惠政契字N0.006506)所记载的权利。《惠安县基建动用耕地草契纸申请书》中记载全家人口七人，在宅基地使用面积是以人口数为计算基数的情况下，杨李在1982年申请房屋基建用地时是代表当时所在的户取得的，并非仅是其个人取得。1982年杨李所在户的每位家庭成员对涉案土地均享有使用权。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”台商区国土局提供的《土地使用权证明书》中仅有杨李、郑达国、郑达春的名字，未见其他共有权人及继承人的处分意见。因此，原惠安县国土资源局在未对案涉宅基地权属来源等情况进行必要核实的情况下，为郑达春登记办理涉案《集体土地建设用地使用证》，没有合理、审慎地履行审查职责，登记行为事实不清，主要证据不足，故惠集建（2001）字第160870号《集体土地建设用地使用证》应予以撤销。 综上所述，原惠安县国土资源局登记在郑达春名下的惠集建（2001）字第160870号《集体土地建设用地使用证》，事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的诉讼请求，理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销原惠安县国土资源局登记在郑达春名下的惠集建（2001）字第160870号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费50元，由泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局负担。 宣判后，郑达春不服，向本院提起上诉称，一、一审判决严重违反法定程序，依法应裁定撤销原判决，发回重审。一审法院作出的(2018)闽0502行初340号行政裁定，认为本案应以惠安县人民法院(2019)闽0521民初1408号案件的审理结果为依据而作出中止审理的裁定，而现该民事案件的审理还未有结果。根据行政诉讼法司法解释第八十七条第六项规定，本案仍应中止审理。一审法院在民事案件未有结果即径行作出判决，严重违反了程序规定。二、一审法院遗漏的事实，导致认定基本事实不清。三、苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程不具有原告主体资格，依法应驳回其起诉。本案郑达国、被上诉人苏秀珍已在《土地使用权证明书》上明确签章认可案涉土地的权属由上诉人享有，从而由台商区国土局进行权属登记。也就是说台商区国土局的权属登记具体行政行为并未侵犯郑达国、被上诉人苏秀珍的合法权益。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条规定，苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程不具有提起本案行政诉讼的主体资格，依法应予驳回其起诉。四、一审法院适用法律错误，依法应予以纠正。一审法院根据《中华人民共和国物权法》的规定，进而否定台商区国土局的行政行为系适用法律错误，《物权法》第二百四十七条“本法自2007年10月1日起施行。”而本案《土地使用权证明书》的形成时间为1998年7月，一审法院适用《物权法》违反了“法不溯及既往”原则。五、在郑秀兰、郑秀花、郑秀伴及郑秀珠对于台商区国土局的行政登记行为不持异议，也未提起行政诉讼，且郑秀兰、郑秀伴向一审法院提交答辩，对于《土地使用权证明书》的内容进行追认，一审法院在没有依据的情形下，对台商区国土局的颁证行为进行撤销，违反了“不告不理”原则。六、台商区国土局的具体行政行为符合法律规定，依法应予以维持。台商区国土局颁证前有进行地籍调查、公告等法律规定的程序，并有相应的权属来源及依据，依法应认定为有效的行政行为。七、本案已超过起诉期限，依法应驳回苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的起诉。从案涉的《土地使用权证明书》可知，在1998年7月20日，杨李对诉争宗地进行分家析产，将诉争宗地分给郑达春，而郑达国和被上诉人苏秀珍均在该证明书盖章。也就是说郑达国和被上诉人苏秀珍在1998年7月20日应当知道诉争土地的权属将变更为郑达春的事实，且苏秀珍在庭审中也认可诉争宗地的原权属材料原件由其执有且也清楚诉争宗地的建设事实是由郑达春所建，因此，应视为郑达国和被上诉人苏秀珍至少在2001年即应当知道该行政行为。但其在2018年11月21日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。八、涉案土地已被征迁灭失且土地权证已被收回注销，一审法院撤销该土地登记行为前提已经不存在且本案不属于土地登记纠纷，如被上诉人对于继承有争议的，应按民事案件处理。综上，一审法院存在认定事实不清，违反法定程序并且适用法律错误，故请求判决：1.撤销一审行政判决。2.将本案发回重审或依法改判维持原惠安县国土资源局登记在上诉人郑达春名下的涉案《集体土地建设用地使用证》。 被上诉人苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程口头辩称，一审判决正确。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 原审被告台商区国土局辩称，一审法院应当中止审理，一审法院恢复审理且作出判决属于程序违法，本案当事人未申请一审法院一并审理民事争议，一审法院一并审理民事争议违反法定程序。二、一审法院未对签订《土地使用权证明书》的户成员情况进行调查，直接认定缺少其他共有人的意见缺乏事实依据。三、苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的起诉超过法定起诉期限。四、苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程对涉案宗地没有合法权益，与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格。五、惠安县国土资源局向上诉人核发涉案《集体土地建设用地使用权证》认定事实清楚，程序合法。综上，一审法院认定事实不清，恢复审理并作出判决属于程序违法，请求依法予以撤销。 原审第三人郑秀兰、郑秀伴、郑秀花、郑秀珠的继承人未陈述意见。 经审查，郑达春提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。对一审查明的事实，本院予以确认。 另查明，福建省惠安县人民法院于2019年1月25日立案审理原告苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程诉被告郑达春、第三人惠安县洛阳镇白沙二村民委员会、惠安县洛阳镇白沙一村民委员会分家析产纠纷一案，并于2019年7月29日作出(2019)闽0521民初1408号民事裁定，认定原、被告所发生争议的涉案《土地使用权证明书》系由郑达春办理土地登记而向行政机关提供的土地权属来源证明文件，行政机关对此进行审查后作出具体行政行为，该证明书受到该具体行政行为的制约，其效力应由主管机关进行审核，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不宜由人民法院直接作出处理。裁定：驳回原告苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的起诉。苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月29日作出（2019）闽05民终4991号民事裁定：一、撤销福建省惠安县人民法院(2019)闽0521民初1408号民事裁定；二、本案指令福建省惠安县人民法院审理。福建省惠安县人民法院立案后，于2020年9月25日作出(2019)闽0521民初8524号民事判决：驳回苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程的诉讼请求。目前该案已生效。 再查明，2019年1月10日，郑达春与台商区国土局签订《土地房屋征收拆迁补偿安置协议书》，诉争土地上的房屋已经被拆除，涉案《集体土地建设用地使用证》已由台商区国土局收回，未被注销。 本院认为，本案主要争议焦点为：一、苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程是否具有本案原告主体资格？二、苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程对本案的起诉是否超过法定起诉期限？三、原惠安县国土资源局核发的涉案《集体土地建设用地使用证》是否合法？ 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，苏秀珍的丈夫暨苏建松、苏建群、苏建程之父郑达国（已故）与案涉《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用人郑达春系同胞兄弟，均为案外人杨李（已故）之子。郑达春在一审中认可诉争土地中的193.03㎡权利来源于记载在杨李名下的《惠安县人民政府(基建)契纸》(惠政契字N0.006506)。据此，苏秀珍、苏建松、苏建群、苏建程作为郑达国合法财产的继承人，与涉案《集体土地建设用地使用证》具有利害关系，其具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，郑达春和台商区国土局依据1998年7月20日的《土地使用权证明书》上有郑达国和苏秀珍的印章，主张郑达国和苏秀珍于1998年7月20日就应当知道诉争土地的权属已经变更，其提起本案之诉已经超过法定起诉期限。经查，惠安县人民法院作出的已生效的(2019)闽0521民初8524号《民事判决书》，认定“苏秀珍、郑达国、杨李未在《土地使用权证明书》加盖印章的事实高度存在。因此，应认定《土地使用权证明书》载明的杨李、郑达国、苏秀珍、郑达春之间的分家析产协议尚未成立，……”基于生效裁判的既判力，可以确认郑达国、苏秀珍并未在案涉《土地使用权证明书》加盖印章。由此，现有证据无法证明郑达国、苏秀珍于1998年即已知道诉争土地权属已经变更，进而知道或应当知道涉案《集体土地建设用地使用证》的存在，故郑达春和台商区国土局该主张，缺乏事实依据,本院不予支持。 关于争议焦点三，《中华人民共和国民法通则》（1987年版）第七十八条规定，共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第八十九条规定，共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。本案中，从《惠安县基建动用耕地契纸申请书》（NO.011767）上记载的“申请人姓名杨李全家人口柒人”可知，杨李在1982年7月7日申请诉争房屋基建用地时系代表当时所在的户的家庭成员取得的，并非其一人取得，即1982年诉争房屋基建用地的所有权属于当时户内家庭成员共同共有。而原惠安县国土资源局在郑达春未提供充分有效证据证明诉争土地已经得到全体共有人处分意见的前提下，向其核发涉案《集体土地建设用地使用证》，该登记行为事实不清，主要依据不足，应予撤销。一审判决正确，应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由郑达春负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 王经艺 审 判 员 杨钊胜 二〇二一年五月七日 法官助理 翁伯明 书 记 员 苏水福 附注：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。