湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终295号上诉人（原审原告）：胡凤桃，男，1950年4月27日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。上诉人（原审原告）：胡训付（胡凤桃长子），男，1972年9月12日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。上诉人（原审原告）：胡训辉（胡凤桃次子），男，1974年2月1日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。上诉人（原审原告）：唐丽（胡训辉前妻），女，1978年7月6日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。被上诉人（原审被告）：湖南衡阳松木经济开发区管理委员会，住所地湖南省衡阳市松木经济开发区创业路1号。法定代表人：雷华，管委会主任。出庭应诉负责人：魏谷生，管委会副主任。委托诉讼代理人：蒋必伟，该管委会金源街道办事处副主任。委托诉讼代理人：陆元伟，湖南南舫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府，住所地湖南省衡阳市解放大道16号。法定代表人：朱健，市长。委托诉讼代理人：陈金娥，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：周姝彤，湖南天戈律师事务所律师。上诉人胡凤桃、胡训付、胡训辉、唐丽（以下简称胡凤桃等4人）与被上诉人衡阳市人民政府（下称市政府）、湖南衡阳松木经济开发区管理委员会（下称松木管委会）行政强制拆除及行政赔偿一案，衡阳市中级人民法院于2016年4月11日作出（2015）衡中法行初字第246号行政判决，胡凤桃等4人不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月22日作出（2016）湘行终597号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。经重审后，衡阳市中级人民法院于2017年10月25日作出（2017）湘04行初117号行政裁定，驳回胡凤桃等4人的起诉。胡凤桃等4人不服，向本院提起上诉。本院于2018年6月4日作出（2017）湘行终1550号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。胡凤桃等4人仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年8月10日作出（2020）最高法行再245号行政裁定，裁定撤销原一、二审裁定，指令衡阳市中级人民法院继续审理本案。衡阳市中级人民法院继续审理后，于2020年12月31日作出（2020）湘04行初97号行政判决。胡凤桃等4人仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，原告胡凤桃、胡训付、胡训辉系石鼓区松木乡新竹村吴家冲村民小组世居村民，2014年5月18日，被告松木管委会下属综合执法大队在责令原告胡训付、胡训辉提供相关建房手续未果的情况下，确认原告方事前加建的住宅属违法建设，并制作执法勘验笔录。同年5月20日该综合执法大队向原衡阳市城乡规划局反映原告胡凤桃、胡训付、胡训辉等违建事实和不良影响。5月22日，原衡阳市城乡规划局向衡阳市城市管理行政执法局松木经济开发区综合执法大队下达“关于请查处松木经济开发区新竹管理处吴家冲管理小组胡训辉、胡训付、胡凤桃违法建设的函”，要求该大队尽快对该违法建设进行查处。同月24日，松木管委会下属综合执法大队向原告胡凤桃、胡训付、胡训辉下达《违法建设限期拆除通知书》，要求当事人在2014年5月28日提出自拆申请，并于2014年6月3日前自行拆除违法建设。2014年9月20日，原衡阳市城乡规划局制作衡松强拆决字（2014）第12号《强制拆除违法建设决定书》，决定对原告胡凤桃、胡训付、胡训辉等的违法建筑实施强制拆除。2015年1月13日，湖南衡阳松木经济开发区综合执法大队向原告胡训付、胡训辉下达《违法建设限期拆除通知书》，要求当事人在接到通知后7日内自行拆除违法建设，否则将依法实施强制拆除。2015年1月15日，松木管委会组织相关人员对四原告的373㎡住宅实施强制拆除。拆除过程中，松木管委会对四原告住宅内的财物未进行取证并清点造册，致使财物损失无法评估鉴定。原告胡凤桃等4人认为强制拆除行为违法，遂提起本案诉讼，请求：一、确认二被告征地拆迁程序违法；二、确认二被告强制拆除行为违法并赔偿胡凤桃财产损失6万元，胡训辉财产损失14万元，胡训付财产损失8万元；三、赔偿四原告被拆住房款1119000元、猪栏97536元、厕所房款28200元、水泥晒坪三合土坪等住家附属设施300000元（含过渡费）。另查明，原告胡凤桃所有的81.25㎡的猪栏于2014年度在松木经济开发区进行道路施工时，由施工单位将其填埋。还查明，2010年1月22日，衡阳市政府下发衡政发（2010）4号《关于将石鼓区松木乡部分村组划归松木工业园区管辖的通知》，根据该通知，四原告所在新竹村由石鼓区划归松木工业园管辖。2010年3月27日，中共衡阳市委机构编制委员会以衡编（2010）3号文件印发《松木工业园区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确衡阳市松木工业园区管理委员会为衡阳市人民政府派出机构。内设规划建设局。规划建设局的职能包含“根据市政府授权，组织对园区内规划实施情况、各类建设工程进行监督检查，查处违法建设用地、建设工程和违章工程及农村各类违章建筑”。2012年4月13日，湖南省人民政府以湘政函（2012)88号文件批准衡阳市松木工业园区更名为湖南衡阳松木经济开发区。再查明，根据衡政办发[2015]73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》确定的集体土地上房屋拆迁补偿标准：房屋结构为砖混二级的，补偿标准为600元/㎡；房屋装饰装修为二级的，补偿标准为300元/㎡；房屋结构为砖木二级的，补偿标准为450元/㎡（不另计装修费用）。原审认为，四原告提起本案诉讼虽包含确认被告方征地拆迁程序违法和被告松木管委会强制拆除行为违法并赔偿，两个不同法律关系和行政行为，但其诉请的主要事实和理由是不服被告松木管委会强制拆除其373㎡房屋的行政强制执行行为，故本案案由应确定为不服行政强制拆除及赔偿。原告方未能提供二被告相关征收公告或征收房屋方面的法律文书等，其要求确认被告征地拆迁程序违法，因缺乏证据支撑，本院不予采纳。被告衡阳市政府既未实施征收房屋，亦未参与强制拆除，非本案适格被告，故对四原告针对被告衡阳市政府的起诉应依法驳回。被告松木管委会系经湖南省人民政府批准成立，根据《关于印发松木工业园区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，其具备组织园区内规划实施，查处违法建设用地等职能，原告诉请确认被告松木管委会强制拆除行为违法，属行政诉讼范畴。被告松木管委会下属综合执法大队在未调查核实原告违法建设具体起始和终止时间及违法建设面积等基本事实的情况下，凭一份仅由两名执法人员签名的执法勘验笔录，便认定违建事实的发生，并下达《违法建设限期拆除通知书》，属认定事实不清。被告松木管委会在未履行强制拆除告知义务，未保障原告的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，未依照《违法建设限期拆除通知书》给予原告7天自行拆除期限，就突击强拆，程序违法。原告请求确认松木管委会对其房屋实施强拆的行为违法，具有事实和法律依据，予以支持。原告胡凤桃指认其所有的猪栏，是被告松木管委会安排道路施工单位填埋，虽被告松木管委会辩称其不知情，但该辩称显然不符合情理，道路施工单位受被告松木管委会委派组织相关施工，本院推定原告胡凤桃猪栏系被告松木管委会委托强制填埋，应由其承担相应法律责任。鉴于被告松木管委会的强制执行行为违法，而该行政强制又不可逆转，原告请求责令被告松木管委会赔偿房屋、猪栏及屋内财产损失等，予以支持。原告请求水泥晒坪三合土坪等住家附属设施300000元（含过渡费），不属于违反行政强制执行赔偿范畴，原告可在房屋征收补偿时协商解决，亦可在征收行政行为发生后，寻求救济。原告被拆除房屋属集体所有土地上的建筑物，应参照衡政办发[2015]73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》文件中砖混二级房屋结构补偿标准600/㎡以及二级房屋装饰装修补偿标准300元/㎡予以赔偿，原告胡凤桃的猪栏按上述办法砖木二级房屋结构补偿标准450元/㎡予以赔偿。原告请求按国有土地上房屋征收标准赔偿，缺乏法律依据，不予采纳。被告松木管委会采取强制拆除行为时，未按文书给予的时间让原告自行拆除或搬移财物，并在强拆时阻止原告拍照，导致原告无法就行政行为造成的损害提供证据，同时被告松木管委会不对原告屋内财物等进行拍照、清点造册和保全，其强制执行行为存在明显过错，该过程导致原告的损失无法鉴定、评估。故对四原告屋内财物损失，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，酌情确定财物损失为70000元。据此判决：一、确认被告湖南衡阳松木经济开发区管理委员会对原告胡凤桃、胡训付、胡训辉、唐丽房屋强制拆除的行为违法；二、责令被告湖南衡阳松木经济开发区管理委员会自本判决生效之日起十日内赔偿原告胡凤桃猪栏损失36576元，赔偿原告胡训付、胡训辉、唐丽房屋损失335700元；三、责令被告湖南衡阳松木经济开发区管理委员会自本判决生效之日起十日内赔偿原告胡凤桃、胡训付、胡训辉屋内财物损失70000元；四、驳回原告胡凤桃、胡训付、胡训辉、唐丽对被告衡阳市人民政府的起诉；五、驳回原告胡凤桃、胡训付、胡训辉、唐丽的其他诉讼请求。上诉人胡凤桃等4人上诉提出：衡阳市政府是本案适格被告，赔偿标准应按照国有土地上房屋征收标准执行。请求二审撤销原判2、3、4、5项，由松木管委会依法全面赔偿。衡阳市政府答辩称：答辩人并非本案的适格被告，松木管委会是湖南省人民政府批准设立的开发区管理机构，当事人对其作出的行政行为不服的，应当以该开发区管理机构为被告。请求二审维持原判，驳回上诉人对答辩人的起诉。松木管委会答辩称：原审判决认定的基本事实清楚，判决基本公正，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审予以确认。本院认为，本案案由应确定为确认行政强制拆除行为违法和行政赔偿。根据诉辩双方的陈述以及相关证据材料，本案争议的焦点是衡阳市政府的被告主体是否适格、上诉人的房屋被强制拆除的行为是否违法、是否应当赔偿以及赔偿的标准问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，经湖南省人民政府湘政函（2012)88号文件批准，衡阳市松木工业园区于2012年4月13日更名为湖南衡阳松木经济开发区，故湖南衡阳松木经济开发区属于国务院、省级人民政府批准设立的开发区，对该开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，应当以该开发区管理机构为被告。衡阳市政府在本案中既未实施征收房屋，亦未参与强制拆除，非本案适格被告。原审驳回上诉人对衡阳市政府的起诉并无不当。行政机关作出行政行为应当遵循程序合法的基本要求，应按照法定的程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正常理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……。本案中，松木管委会下属综合执法大队在未调查核实上诉人违法建设基本事实的情况下，便下达了《违法建设限期拆除通知书》，该通知书未保障上诉人陈述、申辩、听证等程序性权利，未告知上诉人对行政强制决定不服提起行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，在实施强制拆除之前未履行告知义务，在《违法建设限期拆除通知书》给予上诉人7天自行拆除期限界满前，就突击强行拆除了上诉人的房屋（其中还包括部分合法房屋），故松木管委会在强拆过程中不仅认定事实不清而且程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条规定，侵犯公民的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。本案中，松木管委会的强制拆除行为违法，对上诉人造成的财产权益的损失依法应当给予赔偿。因强制拆除行为造成上诉人房屋和屋内财产灭失，返还财产和恢复原状已不可能，故对上诉人的财产损失应采取支付赔偿金的方式。上诉人房屋土地属于集体土地用地，且周边已征收完毕，为确保被侵害人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被侵害人的行政补偿，原审参照周边集体土地上房屋征收补偿方案进行赔偿并无明显不当。且赔偿的房屋面积全部按照合法建筑的面积予以赔偿，已经充分的保障了上诉人的实体权益。上诉人提出本案应适用国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿的上诉理由没有事实和法律依据。同时，松木管委会在强制拆除过程中，未依法妥善处置并保全证据，未对被拆房屋中的财产尽到注意和保管义务，造成上诉人财产的灭失，原审根据上诉人提供的财产清单，酌情判决赔偿7万元亦无明显不当。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡凤桃、胡训付、胡训辉、唐丽负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  黄一凡审判员  赵 旻二〇二一年五月六日书记员  杨雅婷