安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖11行终71号上诉人(原审原告)：杜道如，女，1972年11月11日出生，汉族，教师，住安徽省明光市。委托代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：明光市城市管理行政执法局，住所地安徽省明光市池河大道5号，组织机构代码66793146-0。法定代表人：许丛峰，该局局长。出庭负责人：吕金祥，该局副局长。委托代理人：仲从庆，男，1982年2月20日出生，汉族，该局法制股工作人员，住安徽省明光市。上诉人杜道如因与被上诉人明光市城市管理行政执法局（以下简称明光执法局）房屋行政强制一案，不服安徽省明光市人民法院(2016)皖1182行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月21日立案受理后，依法组成合议庭于2016年8月30日公开开庭审理了本案。上诉人杜道如及其委托代理人谢鹏辉，被上诉人明光执法局的出庭负责人吕金祥及委托代理人仲从庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2005年，杜道如在明光市明光街道办事处蔬菜村板园南巷1-2号的房屋上擅自加建第二层共两间房屋，结构为砖混结构，面积约63平方米。建房至今未办理审批手续，也无合法的产权证明。明光执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，于2015年1月12日作出（明行执）限拆决字［2015］003号限期拆除决定书，责令杜道如于三日内自行拆除，逾期依法强制拆除。杜道如不服，向滁州市城市管理行政执法局申请复议，该局于2015年3月3日作出复议决定，维持明光执法局的行政行为，杜道如遂提起行政诉讼，其诉讼请求被判决驳回，杜道如不服，向滁州市中级人民法院上诉，滁州市中级人民法院判决维持。2015年9月2日，明光执法局依法向杜道如送达了（明行执）拆催告字[2015]013号拆除催告书，限杜道如在10日内自行拆除，杜道如未予自行拆除，明光执法局于2015年9月18日向杜道如送达了（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定书，杜道如不服提起诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点是明光执法局对涉案房屋是否有权实施处罚并作出强拆决定，即明光执法局作为实施涉案行政行为的主体是否适格。杜道如认为，根据皖府法[2006]76号文第二条及明政办[2010]48号文第二条的规定，明光执法局关于违法建筑物及构筑物的行政处罚权，仅限于：依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。而杜道如的房屋都建在自家集体宅基地上，根本不存在妨碍了公共安全、公共卫生及城市交通的情况。根据庭审查明，上述文件该条款规定为：“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。”由此可见，明光执法局有权行使对违反城市规划管理的行为实施行政处罚，重点强调但并不局限于“妨碍公共安全、公共卫生、城市交通”的情形。另杜道如诉称根据城乡规划法第六十八条规定，有权作出强制拆除决定的主体是县级以上地方人民政府，明光执法局无权作出强拆决定。而城乡规划法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设部门所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条款并未规定由县级以上地方人民政府直接作出强拆决定，而是责成有关部门采取强拆措施。而通过皖府法[2006]76号文及明政办[2010]48号文的内容可见，明光执法局享有强制拆除违建等权力已经被县级以上人民政府明确为其职权之一，故无需就个案再作“责成”。综上，明光执法局作为实施案涉行政行为的主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设部门所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，杜道如未经批准建房，明光执法局根据上述法律对杜道如作出处理决定并无不当。综上，根据法庭确认的有效证据，能够认定被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，杜道如的诉讼请求，没有相关证据和法律依据支持，其理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜道如的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜道如负担。杜道如上诉称：明光执法局无权作出《强制拆除决定书》，一审混淆了行政处罚权和行政强制执行权。1、根据皖府法[2006]76号及明政办[2010]48号文件规定，明光执法局仅能对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施享有强制拆除的权力，并不包括对因违反城市规划管理方面建筑物的强制执行权。2、明光执法局行使的是行政强制执行，并非行政强制措施，作出行政强制执行决定无法律依据。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，强制拆除决定应由县级以上人民政府作出后，责成有关部门强制执行。请求二审法院撤销原审判决，撤销（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定书。明光执法局答辩称：1、根据皖府法[2006]76号及明政办[2010]48号文件规定，其具有对涉案房屋作出限期拆除决定的行政职权，且已由生效判决确认，故其是实施本案行政强制行为的适格主体；2、杜道如认为其没有强制执行权，是对《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的错误理解，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，其对涉案房屋具有强制执行权。请求驳回上诉，维持原判。明光执法局向一审法院提举的证据材料有：1、安徽省人民政府法制办皖府法[2006]76号文；2、明光市人民政府办明政办[2010]48号文；3、案件承办人陈波、徐玉祥的行政执法证；4、明光市执法局（明行执）限拆决字[2015]003号限期拆除决定；5、行政复议申请书；6、滁行执复字[2015]3号行政复议决定书；7、行政起诉状；8、明光市人民法院（2015）明行初字第00008号行政判决书；9、行政上诉状；10、滁州市中级人民法院（2015）滁行终字第00038行政判决书；11、滁州市中级人民法院（2015）滁行终字第00038行政裁定书；12、（明行执）拆催告字[2015]013号拆除催告书；13、明光市公证处（2015）皖明公证字第835号公证书；14、杜道如关于强拆的申辩书；15、（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定书；16、送达强制拆除决定书的现场照片；17、强制拆除决定书的送达回证。杜道如向一审法院提举的证据材料有：1、强拆决定书；2、拆除催告书；3、房屋权属证明复印件。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为：明光执法局作为集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，明光执法局只是作出责令停止建设、限期拆除等行政处罚决定的主体；因强制拆除在法律上属于行政强制执行，行政强制执行应由法律设定，县级以上地方人民政府是上述法律规定授权享有行政强制执行权的主体，在具体实施强制执行活动中，须由县级以上地方人民政府责成有关部门组织实施，被县级以上地方人民政府责成的部门才具有强制执行的职权。本案中，明光执法局针对杜道如的违法建筑作出了限期拆除决定，责令杜道如于三日内自行拆除。杜道如不服，经复议、诉讼后，仍未自行拆除。为此，明光执法局在经催告后，向杜道如作出了（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定书。而本案无证据证明明光执法局在实施强制执行过程中经过了县级以上地方人民政府的责成程序，在未经相关责成程序的情况下，明光执法局自身不享有行政强制执行的职权，无权直接作出强制拆除决定，其作出（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定的行政行为显属超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法应当予以撤销。综上，原审判决混淆了行政处罚权与行政强制执行权，属适用法律错误，导致判决错误，本院予以纠正。杜道如的上诉请求能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销安徽省明光市人民法院(2016)皖1182行初2号行政判决；二、撤销明光市城市管理行政执法局于2015年9月18日作出的（明行执）强拆决字[2015]014号强制拆除决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人明光市城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  司金虎审 判 员  高怀虎代理审判员  刘 勇二〇一六年十月九日书 记 员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。