四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川0402行初12号 原告：攀枝花中昂房地产开发有限公司，住所地：四川省攀枝花市东区机场路96号办公1107号、1108号，统一社会信用代码：91510402MA654YHY3G。 法定代表人：齐志，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘晋伟，系攀枝花中昂房地产开发有限公司职员。 委托诉讼代理人：窦锴，河北弘正律师事务所律师，执业证号：××。 被告：攀枝花市自然资源和规划局，住所地：四川省攀枝花市东区临江路13号泰坤大厦，统一社会信用代码：11510300MB19382606。 负责人：高继兵，该局局长。 委托诉讼代理人：赫绍杰，系攀枝花市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：向维新，四川三才律师事务所律师，执业证号：××。 第三人：中昂（重庆）房地产开发集团有限公司，住所地：重庆市巴南区锦城路66号11幢，统一社会信用代码：91500113059875522T。 法定代表人：张国明，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：邓重魁，系该公司法务部总经理。 委托诉讼代理人：张剑飞，系该公司法务部法务经理。 第三人：攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司，住所地：四川省攀枝花市东区大渡口街152号附5-1号，统一社会信用代码：915104007978937306。 法定代表人：吕才能，该公司董事长。 委托诉讼代理人：吴真奇，系攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司工作人员。 原告攀枝花中昂房地产开发有限公司（以下简称攀枝花中昂公司）不服被告攀枝花市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政登记一案，于2021年2月1日向本院提起行政诉讼，在其按要求补正立案材料后，本院于2021年2月18日立案受理，于2021年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2021年4月13日公开开庭审理了本案。原告攀枝花中昂公司的委托诉讼代理人刘晋伟、窦锴，被告市自规局的出庭应诉负责人夏波及其委托诉讼代理人赫绍杰、向维新，第三人中昂（重庆）房地产开发集团有限公司（以下简称中昂重庆公司）的委托诉讼代理人邓重魁、张剑飞，第三人攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司（以下简称东区城投公司）的委托诉讼代理人吴真奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市自规局于2020年8月7日为原告攀枝花中昂公司颁发了川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号《不动产权证书》，该证书内容：权利人为攀枝花中昂公司；共有情况为单独所有；坐落于东区炳四区；不动产单元号为5104020020××ＧＢ001××Ｗ00000000；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为出让；用途为城镇住宅用地、住宿餐饮用地、批发零售用地、街巷用地；面积81720.22㎡；使用期限：城镇住宅用地2019年12月24日起2089年12月23日止，住宿餐饮用地2019年12月24日起2059年12月23日止，批发零售用地2019年12月24日起2059年12月23日至，街巷用地2019年12月24日起2069年12月23日止。 原告攀枝花中昂公司诉称，2019年12月24日，被告市自规局以拍卖方式出让攀枝花市炳四区2018-Ｄ××＃宗地国有建设用地使用权，第三人东区城投公司竞得。同日取得宗地建设用地批准书，市自规局与东区城投公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2020年4月，东区城投公司就开发建设该宗地寻找合作方进行招标，中昂重庆公司于2020年5月25日中标，双方于2020年6月11日签订《合作开发协议》，约定双方共同出资（注册资金1000万元，其中：东区城投公司出资50万元，持股5%；中昂重庆公司出资950万元，持股95%）在攀枝花市东区注册成立一家房地产开发企业，由该企业作为实施主体，对该宗地项目仅合作开发；东区城投公司代付土地价款及购地手续费合计11184.4万元，转化为新成立企业的负债；该负债由新公司于2020年8月30日前归还50%，2021年3月25日前归还50%，东区城投公司收到还款后，退还中昂重庆公司交纳的1200万元保证金；东区城投公司享有年化收益率12%的固定回报加股份分红，且不承担任何亏损。2020年6月16日，上述约定的开发公司攀枝花中昂公司设立，公司注册资金与出资、持股情况与合作开发协议约定一致。2020年8月6日，攀枝花中昂公司注册资金变更为2000万元，其中东区城投公司出资100万元，持股5%；中昂重庆公司出资1900万元，持股95%。2020年7月23日，市自规局、东区城投公司、攀枝花中昂公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将该宗地国有建设用地使用权的受让人变更为攀枝花中昂公司。2020年8月7日，市自规局将该宗地的《不动产权证书》办理至攀枝花中昂公司名下。但原告认为，东区城投公司以合作开发之名将该宗地登记在原告名下，不符合国有土地使用权出让相关规范；且其操作表面为合作开发实际系直接转让国有土地使用权，该转让行为违反《城市房地产管理法》禁止性规定，据此被告将该宗地登记在原告名下欠缺合法正当依据，依法应予撤销。理由详述如下：一、东区城投公司竞得土地后直接申请将该宗地登记在原告名下违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2（6）的规定。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2（6）规定：“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金，并根据申请人类型，持相应文件向出让人提出竞买、竞投申请，法人申请的，应提交申请书；申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。”原则上土地竞得人应申请将所竞得的土地登记在自己名下，此规定为竞得人不经过土地转让程序而直接将所竞得土地办理至竞得人之外的主体提供了依据，但执行该项规定的前提是竞得人在竞买土地时就在其竞买申请书中向出让人说明要成立新公司进行开发建设以及新公司的情况。本案中，东区城投公司在参与该宗地的招拍挂时，并未向出让人说明要成立项目公司对宗地进行开发，但其为实现不经土地转让程序而直接将所竞得土地转让之目的，向被告主张其申请将所竞得的土地直接办理至原告名下不符合上述规定，鉴于此前提，被告被诉登记行为属于适用法律、法规错误的情形。另外，东区城投公司在新公司仅占股5%且未将该宗地作为出资投入，而是要求新公司向其全额支付土地价款，该交易模式完全是为套用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2（6）规定规避土地转让程序的“特殊目的公司”，背离了该规定制定之本意，即使东区城投公司在竞买土地时已明示要设立项目公司进行开发建设，从维护土地使用权流转管理秩序之角度，被告对东区城投公司将该宗地直接登记在原告名下的申请也不应准许。二、东区城投公司将竞得的土地直接登记在原告名下系土地转让行为，违反《城市房地产管理法》第三十九条之规定，被诉登记行为使东区城投公司规避法律禁止性规定之目的得以实现，法院应通过撤销该登记行为而使土地转让管理秩序回归到未被规避的状态。被告向东区城投公司出让土地后，东区城投公司再以公开招标合作的方式与中昂重庆公司签订《合作开发协议》，约定东区城投公司不承担风险，且并未将土地使用权作价入股，而是将购买土地的资金作为原告的负债，要求原告承担本息并要求中昂重庆公司就该债务承担连带偿还责任。按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条之规定，该《合作开发协议》应认定为土地使用权转让合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第二款规定，土地转让应当满足“按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上”之条件，本案中，东区城投公司在竞得案涉土地后完全没有进行开发，依法不符合土地转让之条件，东区城投公司为规避该禁止性规定，遂以合作开发之名设立项目公司，再套用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2（6）之规定申请被告直接将已竞得的土地过户至原告名下，进而依据《合作开发协议》主张返还土地出让价款以及土地出让利益，明显是为了规避土地转让限制性条件而展开，被告作出被诉行政登记行为，应予撤销，以使被违反的秩序恢复到未受破坏的状态。同时，案涉土地出让是一个完整的行政行为，从被告委托攀枝花市公共资源交易服务中心进行拍卖开始，土地出让合同是由被告与竞得人东区城投公司签订，变更出让合同主体的变更协议也是由被告与竞得人和新主体签署完成，而土地出让合同是被告最终完成土地确权登记的必备文件，因此案件审查的对象和范围是从土地拍卖直到证书办理的全过程，绝不仅仅是审查证书办理的那个时点是否合法。土地权属来源资料是被告在登记环节必备文件，确认土地的权属是被告的法定职责，不可回避。在无法弄清楚最终确权当事人和土地竞得人不一致的情况下，如何将土地确权至竞得人以外的原告名下是被告职责。综上，原告系被诉登记行为的权利人，为维护自身权益，现诉至法院，请求：1.判决依法撤销被告为原告办理的川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号《不动产权证书》；2.案件诉讼费由被告承担。庭审中，原告要求查明被告在被诉行政登记作出前召开会议纪要情况，同时增加诉讼请求：请求法院对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）这一规范性文件进行审查，依法排除该规范性文件在案涉行政行为的适用。 原告攀枝花中昂公司在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.《攀枝花市公共资源交易服务中心关于攀枝花市2019年第17期（拍卖第15期）国有建设用地使用权出让的公告》《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：5104-2019-Ｓ0××），证明被告以拍卖方式出让攀枝花市炳四区2018-Ｄ××＃宗地国有建设用地使用权，东区城投公司竞得该宗土地；2.《邀请招标文件》《中标通知书》《攀枝花市东区炳四区2018-Ｄ××＃宗地项目合作开发协议》、攀枝花中昂公司的《企业信用信息公示报告》，证明东区城投公司通过招标合作方的形式非法转让该宗地土地的建设用地使用权；3.《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号《不动产权证书》，证明被告违法办理不动产登记，该行为是违法行政行为。 被告市自规局辩称：一、登记行为的主体资格适格。1.依据《中共攀枝花市委办公室攀枝花市人民政府办公室关于印发的通知》（攀委办（2019）30号）的规定和攀枝花市人民政府的授权，被告享有攀枝花市范围内土地管理工作，依法可以对辖区范围内的土地进行征收和按照法律规定程序进行出让，并根据招拍挂结果签订出让合同，履行出让及交地等义务。2.被告下属的攀枝花市不动产登记中心是《不动产登记暂行条例》所规定的并经攀枝花市人民政府授权的承担攀枝花市范围内土地、房屋、林地、草原等不动产登记的具体实施机构，依法负有受理、登记和按规定作出处理的相关职责，受理原告的登记申请主体资格适格。二、登记程序合法。1.2020年8月6日，原告向攀枝花市不动产登记中心递交了《攀枝花市不动产登记申请表》，并提供了出让合同、变更协议、宗地图、税票、权籍调查表、缴清土地出让价款证明、土地界址坐标、规划用地批准书、成交确认书、明确土地性质函等材料，不动产登记中心向原告出具了《攀枝花市不动产登记回执》。2.根据原告的申请，攀枝花市不动产登记中心受理了原告的申请和相关资料，并根据《不动产登记操作规范》1.7.1条、《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知》（试行）（国土资厅发〔2016〕××号）第三条的规定，履行了受理、审核职责；并于2020年8月7日完成了登簿工作，颁发了川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号证书，登记程序合法。三、登记要件材料符合首次登记规定。本案所涉土地登记为国有建设用地经招拍挂程序出让后的首次登记，原告在提交申请的同时向登记部门提交了营业执照、授权文书、出让合同、变更协议、缴清土地出让价款证明、宗地图、税票、权籍调查表、土地界址坐标、规划用地批准书、成交确认书、明确土地性质函等材料，该系列材料不仅有原告盖章确认，而且有办证所需相关部门的意见，涵盖了《不动产登记操作规范》（国土资规〔2016〕6号）第8.1.3条所规定的相应要件材料，登记资料完善，资料所载明的事实之间能相互印证，登记所认定的事实清楚。四、登记行为和登记结果符合法律规定。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号文件）第16条规定“受让人按照《国有土地使用权出让合同》约定付清全部国有土地使用权出让金，依法申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得国有土地使用权。”《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第一项明确，尚未登记的不动产首次申请登记的；可以由当事人单方申请。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第××号）第二十三条规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。《不动产登记操作规范》（国土资规〔2016〕6号）第1.7.3条规定，依申请的不动产登记应当按下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）登簿。不动产登记机构完成登记后，应当依据法律、行政法规规定向申请人发放不动产权证书或者不动产登记证明。《不动产登记操作规范》（国土资规〔2016〕6号）第8.1.3条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，提交的材料包括：1.不动产登记申请书；2.申请人身份证明；3.土地权属来源材料，包括：（1）以出让方式取得的，应当提交出让合同和缴清土地出让价款凭证等相关材料；（2）以划拨方式取得的，应当提交县级以上人民政府的批准用地文件和国有建设用地使用权划拨决定书等相关材料；（3）以租赁方式取得的，应当提交土地租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关材料；（4）以作价出资或者入股方式取得的，应当提交作价出资或者入股批准文件和其他相关材料；（5）以授权经营方式取得的，应当提交土地资产授权经营批准文件和其他相关材料。4.不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果；5.依法应当纳税的，应提交完税凭证；6.法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。在本次办证过程中，被告依法收取并审核了原告及第三人东区城投公司等提供的相关资料并进行了审核，其资料齐备。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。五、原告提起本案诉讼的事实和理由不成立，且原告完全曲解了首次登记和变更登记的区别，原告的诉讼请求依法应当予以驳回。从原告提起诉讼的事实和理由看，原告之所以提起本案诉讼，其主要理由是认为本案所涉的登记行为是基于土地转让而产生的变更登记，登记程序及法律法规应适用变更登记而不是首次登记，被告认为该认定不仅与事实不符，而且有悖法律规定。1.本案所涉土地属2019年11月29日攀枝花市公共资源交易服务中心发布的《关于攀枝花市2019年第17期（拍卖第15期）国有建设用地使用权出让的公告》（攀公土告〔2019〕17号）中的国有出让土地。2.2019年12月，第三人东区城投公司向公共交易服务中心递交了竞买申请书及附件资料，在竞买申请书上中明确了“若我方竞得后需成立新公司的，将在成交之日起180日内注册成立新公司进行开发，拟注册的公司名称（以工商部门核准注册名称为准）为以市场监管部门核准注册名称为准，公司的出资构成为：攀枝花市东区城市建设投资经营有限公司不低于新公司总注册资金的5%。”等相关内容，在该竞买申请书的附件9《声明》也明确六个月内成立新公司进行开发建设和投资比例。3.2019年12月24日，第三人东区城投公司以11040万元竞得编号为2018-Ｄ××＃宗地，并与公共交易服务中心签订了《成交确认书》。同日，第三人东区城投公司与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。4.2020年6月18日，原告与第三人东区城投公司向被告递交了《申请》，并提交了出让合同、竞买申请、声明、东区城投公司及原告攀枝花中昂公司的营业执照、公司章程等材料，该申请载明，根据东区城投公司的竞买申请书及声明，现已经完成了项目公司即原告的组建，需将攀枝花市东区炳四区2018-Ｄ××宗地的国有建设用地使用权变更至原告。5.2020年7月8日，原告与第三人东区城投公司、第三人中昂重庆公司共同向被告递交了《承诺书》，载明东区城投公司在竞拍土地成功后与中昂重庆公司成立了攀枝花中昂公司，东区城投公司占股5%，符合相关要求，且明确“在地块注入攀枝花中昂房地产开发有限公司不存在以非法牟利为目的的土地转让，将按土地拍卖文件及土地规划要求进行开发建设。”6.2020年7月23日，被告与原告、第三人东区城投公司签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将案涉宗地的受让人由第三人东区城投公司变更为原告攀枝花中昂公司。以上事实完全可以看出，本案所涉登记并非基于土地转让而产生的变更登记，而是国有建设用地出让后产生的首次登记。将案涉登记行为理解为变更登记不仅与事实不符，而且与《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条“不动产首次登记，是指不动产权利人第一次登记……”、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第16条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2条第（6）项等相关规定不符，依法应不予采信。尤其值得注意的是，现有证据不仅能证实原告知悉第三人东区城投公司在竞买申请和声明中有关组建新公司进行开发的问题，而且积极参与了新公司的组建过程并在组建成功后实施了土地的开发行为，并将相关材料作为申请登记的附件资料提交给了登记部门，但如今却为了达到逃避债务、逃避开发责任的目的完全不顾事实并对事实采取肆意抹黑，其诉讼目的昭然若揭，其请求依法应当予以驳回。综上所述，被告认为，本案所涉行政行为主体资格适格、对事实认定清楚、程序合法，法律适用恰当，被告的行政登记行为应依法得到确认，希请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市自规局在法定举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据：1.《统一社会信用代码证书》；2.《法定代表人身份证明》及身份证复印件；3.《中共攀枝花市市委办公室攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（攀委办〔2019〕30号）；4.《中共攀枝花市委机构编制委员会办公室关于调整攀枝花市不动产登记中心有关机构编制事项的通知》；5.《攀枝花市人民政府关于市本级实施不动产统一登记制度有关事项的通告》；以上证据证明被告是法定和攀枝花市政府授权的不动产登记受理、管理的机构，受理、办证主体资格适格。 第二组证据：1.《攀枝花市不动产登记申请表》；2.申请登记提交资料：（1）攀枝花中昂公司的营业执照（正、副本）；（2）《授权委托书》及受托人赵玲身份证复印件；（3）《国有建设用地使用权出让合同》；（4）《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；（5）《不动产权籍调查成果资料清单》；（6）《不动产权籍调查表》；（7）《宗地图》；（8）《界址点成果表》；（9）《税收完税证明》；（10）《四川省土地出让金专用票据》；（11）《建设用地批准书》；（12）《攀枝花市自然资源和规划局关于明确2018-D××#宗地部分地块土地性质的函》；3.《攀枝花市不动产登记回执》；4.《不动产登记审批表》；5.《攀枝花市公共资源交易服务中心关于攀枝花市2019年第17期（拍卖第15期）国有建设用地使用权出让的公告》（攀公土告〔2019〕17号）；6.《攀枝花市国有建设用地使用权拍卖出让须知》；7.《竞买申请书》及附件《声明》；8.《成交确认书》；9.《国有建设用地使用权出让合同》；10.攀枝花中昂公司与东区城投公司向被告递交的《申请》；11.攀枝花中昂公司、中昂重庆公司、东区城投公司共同向被告递交的《承诺函》；12.《攀枝花市东区人民政府关于炳四区2018-D××#宗地开发相关事宜的说明》；13.东区城投公司与攀枝花中昂公司的营业执照、公司章程；14.《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。以上证据证明：1.被告履行了受理、收件告知、权籍调查、审查、登簿、发证等办证程序，符合《不动产登记操作规程》第1.7.3条的规定，程序合法；2.原告提起申请时提交了相关材料，登记申请材料符合《不动产登记暂行条例实施细则》第34条和《不动产操作规范》第8.1.3条的规定，登记所依据的事实清楚，证据充分，被告根据原告提交的申请和材料进行了审查，并进行了登簿、发证，程序合法；3.招拍挂文件、竞买申请、声明证明东区城投公司在参与竞拍时提出了拟组建新公司以及新公司的注册时间、出资构成，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2条第（6）项的规定，原告起诉的事实不属实；4.攀枝花中昂公司的工商资料和公司章程证明攀枝花中昂公司系由东区城投公司与中昂重庆公司所组建的开发案涉土地的项目公司，组建时间、注册资本构成与竞买申请、声明所载明内容相一致；5.《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同变更协议》证明经原告与第三人东区城投公司、中昂重庆公司三方协商并经被告审查确认签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，案涉宗地经变更后受让人为原告；6.本案所涉宗地登记属于经招拍挂程序出让后的首次登记，而非原告主张的基于转让行为而产生的转让登记，原告提起诉讼的事实和理由不能成立。 第三组法律依据：《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》，证明被告作出被诉行政行为符合法律规定，法律适用恰当。 第三人中昂重庆公司述称：东区城投公司和中昂重庆公司的交易实际是东区城投公司通过股权合作的方式将开发权转让给中昂重庆公司，事后中昂重庆公司在项目融资过程中，知晓土地证的获取违反了相关法律规定，东区城投公司对该项目合作不承担任何风险，符合名为股权合作，实为土地转让的相关规定。案涉土地证办理过程中，被告既要求原告、第三人出具文件，还要求政府出具证明，以证实交易行为是土地使用权的注资投入行为，不存在违法转让的情形，中昂重庆公司在事后融资过程中，申请项目贷款，金融机构调查发现案涉土地证获取存在严重违规行为，未通过审核。原告要求撤销《不动产权证书》实质上是认为原告不是适格的不动产权利主体，被告明知第三人东区城投公司、中昂重庆公司与原告合谋利用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定规避土地转让的禁止性规定，从而实现交易目的，由此作出被诉登记行为违法。《国有建设用地使用权出让合同变更协议》违法，基于该协议颁发的《不动产权证书》应为违法。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）立法的本意是为了满足部分投资者获得土地后设定新的项目公司实施土地开发，在绝大多数地方对于此类土地登记制新设公司名下均有股权占比等相关限制，目的就是为了防止利用该规定进行土地转让，本案中被告在审批由原告作为新的主体签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》时应当审慎查明情况，被告以书面承诺和说明代替了审查义务，从而导致作出错误的行政行为。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）作为规范性的文件不能与上位法冲突，被告作为行政机关在适用该规定时有义务审查是否与上位法冲突。原告起诉具有法律依据，应当予以支持。 第三人中昂重庆公司未提交证据。 第三人东区城投公司述称：同意被告的答辩意见。东区城投公司前期参与竞拍攀枝花市炳四区2018-D××#宗地时，在《竞买申请书》中明确了东区城投公司取得该土地后需成立新公司，将在成交之日起180日内注册成立新公司，并在2019年12月23日签订的《声明》中明确了该项内容。2020年7月8日，原告、中昂重庆公司与东区城投公司签订了《承诺函》明确要求遵守的相关约定及相关权利义务，按照相关程序，原、被告和东区城投公司于2020年7月23日签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，明确了各自的权利义务，东区城投公司履行了前期的相关手续及告知义务，并按照相关规定在相应的时间节点开展相关工作，原告清楚相关程序及相关规定，东区城投公司已完成相关义务。原告起诉的内容不符合客观事实，主张的权利于法无据，请求法院查明事实，驳回原告的全部诉讼请求。 第三人东区城投公司未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）及证明目的无异议；认可证据2的三性，不认可证明目的，该组证据反而证明了东区城投公司按照招拍挂的声明履行了组建新公司开发土地的职责，其组建过程和结果与竞买申请和声明相吻合；对证据3、4的三性无异议，不认可证明目的，不能证明被告存在违规和违法行为。第三人东区城投公司对原告提交证据的质证意见与被告质证意见一致。第三人中昂重庆公司认可原告提交证据的三性和证明目的。原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性和证明目的均无异议；认可第二组证据的真实性，但不认可证明目的，东区城投公司以拍卖的合法形式实现土地使用权转让，转让行为是违法且无效的，被告在此基础上为东区城投公司仅占股5%的新公司办理土地登记，没有法律依据；认可第三组法律依据的三性，不认可证明目的。被告引用的法律依据关于不动产登记的主体和土地出让价款缴纳的主体均与最终取得土地使用权确权登记的主体一致，即谁竞拍竞买谁交钱谁取得土地使用权，被告依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）实施的被诉行政行为应为违法。第三人中昂重庆公司对被告提交证据的质证意见为：认可第一组证据的三性及证明目的；认可第二组证据的真实性，不认可证明目的；被告适用法律依据与上位法冲突，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条相关禁止性规定，被告基于此实施的具体行政行为明显错误，应予纠正。第三人东区城投公司对被告提交证据和法律依据的三性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的《邀请招标文件》《中标通知书》系东区城投公司竞得案涉土地后，为寻找合作方共同开发案涉土地过程中形成的文书，《攀枝花市东区炳四区2018-D××#宗地项目合作开发协议》由东区城投公司与中昂重庆公司签订，以上证据虽内容真实性，但与本案缺乏关联性，本院不予评判。原告提交的其他证据及被告提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明原告申请案涉土地的行政登记以及被告颁发《不动产权证书》的事实，本院予以采信，对各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。被告提交的法律依据现行有效，适用于本案被诉行政行为，本院予以确认。 本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实： 2019年11月29日，攀枝花市公共资源交易服务中心发布《关于攀枝花市2019年第17期（拍卖第15期）国有建设用地使用权出让的公告》（攀公土告〔2019〕17号），明确以拍卖方式出让案涉宗地的国有建设用地使用权。同时发布的《攀枝花市国有建设用地使用权拍卖出让须知》中明确：2018-D××#宗地位于炳四区，出让面积81720.22㎡，约122.58亩；出让年限为城镇住宅用地70年，零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地40年，公共服务场站用地50年；土地竞得者必须于拍卖成交之日起30日内缴清全部土地出让价款的50%（含竞买保证金），成交之日起180日内缴清全部土地出让价款。注意事项中明确：竞买人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应当在成交之日起180日内注册成立新公司，并在《竞买申请书》中明确新公司的出资构成等。市自规局可以根据拍卖结果与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完成新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。 2019年12月，东区城投公司向攀枝花市公共资源交易服务中心递交了《竞买申请书》及附件材料，承诺“我方现正式申请参加你中心于2019年12月24日在攀枝花市××楼举办的2018-Ｄ××＃宗地国有建设用地使用权拍卖活动。我方愿意按拍卖出让文件规定，缴纳竞买保证金人民币柒仟柒佰贰拾捌万元（大写）（￥77280000.00元）。……若我方竞得后需成立新公司的，将在成交之日起180日内注册成立新公司进行开发，拟注册的公司名称（以工商部门核准注册名称为准）为以市场监管部门核准注册名称为准，公司的出资构成为：攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司不低于新公司总注册资金的5%”等相关内容。2019年12月23日，东区城投公司向市自规局出具《声明》，内容为“兹有攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司申请参与2018-Ｄ××＃宗地竞买，若竞得该宗地，六个月内成立新公司进行开发建设。由攀枝花市东区城市建设投资经营有限责任公司不低于新公司总注册资金的5%出资成立新公司。待新公司办完注册登记手续后，再与你局签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》”。2019年12月24日，东区城投公司以11040万元竞得编号为2018-Ｄ××＃宗地，并与攀枝花市公共资源交易服务中心签订了《成交确认书》，约定竞得人必须在成交确认书签订后10个工作日内，按拍卖出让公告及拍卖文件的要求，持《成交确认书》与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人与拍卖人签订《成交确认书》之日起，土地即交付竞得人使用。同日，东区城投公司与市自规局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定市自规局以11040万元的价格将位于炳四区编号为2018-Ｄ××＃的宗地的国有建设用地使用权出让给东区城投公司，合同还就出让土地的交付、出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押及违约责任等事项作了相关约定。同日，东区城投公司取得了案涉宗地的《建设用地批准书》。 2020年4月，东区城投公司就共同开发建设案涉宗地寻找合作方进行招标，并发布《邀请招标文件》。2020年5月25日，东区城投公司向中昂重庆公司送达《中标通知书》，告知中昂重庆公司：其于2020年5月8日所递交案涉宗地开发项目投标文件已被接受，被确定为中标人，请接到本通知书后的30日内携带相关证明材料到东区城投公司签订合作开发协议。2020年6月11日，东区城投公司（甲方）与中昂重庆公司（乙方）签订《攀枝花市东区炳四区2018-D××#宗地项目合作开发协议》，约定：由乙方牵头双方共同出资在攀枝花市东区注册成立一家房地产开发企业（以工商部门核准注册名称为准）（以下称“项目公司”），由项目公司作为实施主体，对案涉宗地项目进行合作开发；项目公司注册资金1000万元，其中：甲方出资50万元，持股5%；乙方出资950万元，持股95%；因项目公司负责经营开发，甲方前期代项目公司支付的土地价款及购地手续费合计11184.4万元转化为项目公司对甲方的负债，项目公司成立后由项目公司负责进一步的明确债务额及还款计划、还款措施，不得低于乙方投标时的承诺；2020年8月30日前项目公司应归还甲方本金的50%，剩余的50%于2021年3月25日前归还，归还金额共计11184.4万元，甲方收到项目公司还款额后，按同比例方式退还乙方交纳的1200万元本金退出履约保证金；项目公司未能在约定时间付清上述足额款项，则由乙方承担连带支付责任；甲方在本金未收回之前，本宗地不动产权证由甲方保管；甲方本金未完全退出前，禁止用本宗地土地进行抵押融资（在销售过程中，经双方同意的销售行为除外），禁止为乙方公司融资提供担保，也不得采取其它任何方式变相抵押该宗土地，乙方公司不得因自身债权、债务危及项目公司的开发及财产安全；甲方的投资收益为固定回报加股份分红，甲方不承担项目的任何亏损；全额固定回报收取时间为2021年12月31日前一次性或分期支付甲方；股份分红按项目利润同股同权进行分配。该协议还就建设资金的筹措及保障措施、项目实施、双方权利义务、违约责任等作了相关约定。2020年6月16日，上述合作开发协议约定的项目公司攀枝花中昂公司设立，公司注册资金、股东出资及持股情况与合作开发协议约定一致。 2020年6月18日，攀枝花中昂公司与东区城投公司向市自规局提交了《申请》，内容为：东区城投公司于2019年12月24日取得攀枝花市东区炳四区2018-D××宗地，根据东区城投公司提交的竞买申请书及声明，现已完成项目公司攀枝花中昂公司的组建，现需将攀枝花市东区炳四区2018-D××宗地的国有建设用地使用权变更至攀枝花中昂公司。2020年7月8日，攀枝花中昂公司与东区城投公司、中昂重庆公司共同向市自规局出具了《承诺函》，主要内容为：东区城投公司在竞拍案涉宗地时声明在六个月内成立新公司进行开发建设且东区城投公司出资不低于新公司总注册资金的5%。竞拍成功后，东区城投公司与中昂重庆公司成立了攀枝花中昂公司，东区城投公司占股5%，中昂重庆公司占股95%，符合《攀枝花市自然资源和规划局关于研究竞买申请人在竞得土地后拟注册成立新公司进行开发建设有关问题的会议纪要》（第158期）、《竞买申请书》和《声明》要求，东区城投公司、中昂重庆公司、攀枝花中昂公司承诺，该地块注入到攀枝花中昂公司不存在以非法牟利为目的的土地转让，将按土地拍卖文件及土地规划要求进行开发建设。2020年7月9日，攀枝花市东区人民政府向市自规局出具《关于炳四区2018-D××#宗地开发相关事宜的说明》，具体内容为：一、东区城投公司为东区区属国有企业；二、同意东区城投公司与中昂重庆公司成立组建攀枝花中昂公司，负责本宗地的开发建设工作，股权结构为东区城投公司占股5%，中昂重庆公司占股95%；三、承诺东区城投公司将该地块注入到攀枝花中昂公司不存在以非法牟利为目的的土地转让，并按土地拍卖文件及土地规划要求进行开发建设。2020年7月23日，市自规局与攀枝花中昂公司、东区城投公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定将案涉宗地的受让人由东区城投公司变更为攀枝花中昂公司，《国有建设用地使用权出让合同》项下东区城投公司的全部权利义务由攀枝花中昂公司承继。2020年7月24日，攀枝花中昂公司缴纳案涉宗地土地出让金11040万元，市自规局向攀枝花中昂公司出具《四川省土地出让金专用票据》。2020年7月28日，攀枝花中昂公司缴纳案涉宗地印花税、契税共计3409734.65元，国家税务总局攀枝花市东区税务局向攀枝花中昂公司出具《税收完税证明》。2020年8月5日，市自规局向攀枝花中昂公司出具《关于明确2018-D××#宗地部分地块土地性质的函》，主要内容为：根据《攀枝花市自然资源和规划局东区分局2018-D××#宗地规划条件》，炳四D25-S42/2018-01地块约7376平方米（实际出让面积7375.67平方米），规划用地性质为社会停车场用地（S42），该地块由东区城投公司（后成立新公司攀枝花中昂公司）通过市场化方式取得，出让合同中该地块用途为公共服务站用地，经比对《土地利用现状分类和编码》（GB/T21010-2017），该地块土地用途明确为交通运输用地中的交通服务场站用地。2020年8月6日，攀枝花中昂公司注册资金由1000万元变更为2000万元，其中东区城投公司认缴出资额100万元，持股5%；中昂重庆公司认缴出资额1900万元，持股95%。2020年8月6日，攀枝花中昂公司向市自规局下属的不动产登记中心提交了《攀枝花市不动产登记申请表》《国有建设用地使用权出让合同》、宗地图、税票、申请人身份证明（复印件）、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、明确土地性质函、权籍调查表、缴清土地出让价款证明、宗地界址坐标、申请书、规划用地批准书、成交确认书等材料，市自规局经审查于2020年8月7日作出被诉行政登记。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。市自规局系本行政区域的土地行政管理部门，具有对其辖区范围内自然资源和不动产确权登记的法定职责，为本案适格被告。 本案争议焦点是市自规局作出的被诉不动产登记行为是否合法。对此，本院评判如下： 根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，合法的具体行政行为标准是：证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不超越职权，不滥用职权，不存在不履行法定职责的问题。这不仅适用于一般具体行政行为，也同样适用于不动产登记行政行为。就本案而言，首先，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定“不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。”《不动产登记暂行条例》第十四条规定，尚未登记的不动产首次申请登记的，可以由当事人单方申请。市自规局依据上述规定，认定案涉土地为首次登记且可以由攀枝花中昂公司单方申请登记，并无不当。其次，不动产登记机构判定申请材料的完备性，应依据法律、法规的规定，并参照合法有效的规章、规范性文件。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。《不动产登记操作规范（试行）》第8.1.3条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，提交的材料包括：1.不动产登记申请书；2.申请人身份证明；3.土地权属来源材料，包括：（1）以出让方式取得的，应当提交出让合同和缴清土地出让价款凭证等相关材料；（2）以划拨方式取得的，应当提交县级以上人民政府的批准用地文件和国有建设用地使用权划拨决定书等相关材料；（3）以租赁方式取得的，应当提交土地租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关材料；（4）以作价出资或者入股方式取得的，应当提交作价出资或者入股批准文件和其他相关材料；（5）以授权经营方式取得的，应当提交土地资产授权经营批准文件和其他相关材料。4.不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果；5.依法应当纳税的，应提交完税凭证；6.法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。根据上述规定，申请人申请国有建设用地使用权首次登记时应按房地产管理部门的指引提交相应申请登记材料，并对申请登记材料的真实性负责。关于国有建设用地使用权登记机关对登记材料的审查究竟只是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是，登记机关应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，登记机关在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。《不动产登记操作规范（试行）》第8.1.4条规定审查要点包括：1.不动产登记申请书、权属来源材料等记载的主体是否一致；2.不动产权籍调查成果资料是否齐全、规范，权籍调查表记载的权利人、权利类型及其性质等是否准确，宗地图、界址坐标、面积等是否符合要求；3.以出让方式取得的，是否已签订出让合同，是否已提交缴清土地出让价款凭证；以划拨、作价入股、出租、授权经营等方式取得的，是否已经有权部门批准或者授权；4.权属来源材料与申请登记的内容是否一致；5.国有建设用地使用权被预查封，权利人与被执行人一致的，不影响办理国有建设用地使用权首次登记；6.依法应当缴纳土地价款的，是否已缴清土地价款；依法应当纳税的，是否已完税；7.本规范第4章要求的其他审查事项。不存在本规范第4.8.2条不予登记情形的，记载不动产登记簿后向申请人核发不动产权属证书。本案中，根据查明事实，东区城投公司通过竞买方式取得案涉土地的国有土地使用权，其后东区城投公司通过招标方式与合作方中昂重庆公司共同投资组建项目公司攀枝花中昂公司，由新成立的攀枝花中昂公司对案涉土地进行开发建设，并在此后由出让人市自规局与竞得人东区城投公司、新公司攀枝花中昂公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，确定案涉土地受让人变更为攀枝花中昂公司。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）10.2申请（6）规定“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可以按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。”该规范是中华人民共和国国土资源部为完善国有土地使用权出让制度，规范国有土地使用权招标拍卖挂牌出让行为，统一程序和标准，优化土地资源配置，推进土地市场建设，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等规定而制定的规范，该规范并未与上位法相抵触，亦未和同位法相矛盾，适用于中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的情形。本案中，东区城投公司在竞买过程中向出让人提交的《竞买申请书》及《声明》中载明其竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设，并明确了新公司的出资构成、成立时间等内容；其在承诺时间内与合作方组建新公司后，由新公司作为土地受让人与出让人签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，并未违反上述规定。关于《国有土地使用权出让合同变更协议》，各方当事人均未否认该协议中各方签字、盖章的真实性，作为不动产登记机关在该行为符合相关规定的情况下，对于各方签字、盖章真实的协议依法予以认可，已经尽到了合理谨慎的注意义务，不应再过度增加登记机关的审查注意义务。基于此，市自规局依据上述规范相关条款作出将东区城投公司竞拍的案涉土地登记在攀枝花中昂公司名下的被诉行政登记，并无不当。市自规局在收到申请人攀枝花中昂公司提交登记申请和相关资料后，对登记申请予以受理并对相关资料进行审核，在材料齐备且攀枝花中昂公司缴清土地出让价款并已完税的情况下，为攀枝花中昂公司办理被诉行政登记并发放不动产权证书，程序合法，符合关于不动产登记的法律、法规、规章和规范性文件的规定。 行政机关对申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务而作出的土地行政登记行为，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院依法予以支持。土地行政登记行为所依据的基础民事法律关系，不属于行政诉讼的审查范围，行政相对人或利害关系人对其有异议的，可通过民事诉讼途径予以解决。关于攀枝花中昂公司提出东区城投公司以合作开发之名将该宗地登记在其名下，不符合国有土地使用权出让相关规范；且其操作表面为合作开发实际系直接转让国有土地使用权，该转让行为违反《城市房地产管理法》禁止性规定，市自规局将该宗地登记在攀枝花中昂公司名下欠缺合法正当依据，依法应予撤销的主张，关系到双方签订的《合作开发协议》的性质认定，而这属于民事法律关系的认定范围，不属于行政诉讼审查范围，各方当事人可通过民事诉讼予以解决。关于攀枝花中昂公司提出本案中应一并审查土地出让行为的主张，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。而《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”因此土地登记发证后发生争议的，土地权利的利害关系人可向原登记机关申请更正登记，可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议，也可以直接提起行政诉讼，请求撤销或变更登记行为。就本案而言，案涉土地已经办理行政登记且已颁发《不动产权证书》，攀枝花中昂公司提起本案诉讼，其诉请明确为请求撤销登记行为，即便案涉土地的招拍挂及被诉行政登记的主体均为市自规局，但属不同行政行为，故，案涉土地招拍挂行为超出本案审理范围，对攀枝花中昂公司的该项主张，本院不予采纳。关于攀枝花中昂公司提出查明办理案涉行政登记前被告召开会议纪要情况的主张，即东区城投公司、中昂重庆公司、攀枝花中昂公司出具《承诺函》中“《攀枝花市自然资源和规划局关于研究竞买申请人在竞得土地后拟注册成立新公司进行开发建设有关问题的会议纪要》（第158期）”的情况，本院认为建设用地使用权出让过程中，党政机关会议纪要等属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的使用主体和范围，系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外不能直接产生相关法律关系，对攀枝花中昂公司亦不直接产生权利义务影响，因此攀枝花中昂公司的该项主张，本案不作审查。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”之规定，攀枝花中昂公司当庭提出增加“对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）这一规范性文件进行审查”的诉讼请求，属于起诉状副本送达后提出新的诉讼请求的情形且未提交证据证明属于正当理由的例外情形，本院依法不予准许。 综上所述，被告市自规局作出为原告攀枝花中昂公司办理川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号《不动产权证书》的行为并无不当，原告攀枝花中昂公司请求撤销被告为其办理的川（2020）攀枝花市不动产权第0××1号《不动产权证书》的理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告攀枝花中昂房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由攀枝花中昂房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  刘德高 审 判 员  陈雨婷 人民陪审员  冉柏林 二〇二一年五月十八日 书 记 员  谭钦文