上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0112行初110号原告于阳，男，1971年7月5日出生，汉族，住上海市静安区。委托代理人阮露鲁，上海阮露鲁律师事务所律师。被告上海市闵行区卫生和计划生育委员会，住所地上海市闵行区。法定代表人黄陶承，主任。委托代理人陈洁，上海儒君律师事务所律师。委托代理人范永滨，上海儒君律师事务所律师。被告上海市闵行区人民政府，住所地上海市闵行区。法定代表人朱芝松，区长。委托代理人褚浩，男。委托代理人缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。原告于阳不服被告上海市闵行区卫生和计划生育委员会(以下简称闵行卫计委)告知书和上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)行政复议决定一案，于2016年3月24日向本院提起诉讼。经补正，本院于2016年4月20日立案，并于次日分别向闵行卫计委和闵行区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案，原告于阳及其委托代理人阮露鲁，被告闵行卫计委的法定代表人黄陶承及委托代理人陈洁、范永滨，被告闵行区政府的委托代理人褚浩、缪蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年3月16日，原告于阳致信被告闵行卫计委，要求依法处罚上海市闵行区中医医院(以下简称闵行中医医院)在2009年引入上海西红柿投资控股有限公司(以下简称西红柿公司)全额投资后，未将所有制性质由全民所有变更为民营的违法行为。被告闵行卫计委收信后于2015年11月18日向原告作出《告知书》(以下简称被诉告知书)，主要内容：根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》相关规定，闵行中医医院的登记机关为上海市卫生和计划生育委员会(以下简称上海市卫计委)，有关登记事项的变更应由上海市卫计委受理实施；医疗机构变更所有制形式的，必须向登记机关申请办理变更登记，但未设定相应的罚则，故对原告的申请不具有法定职责和处罚依据。同时根据《闵行区人民政府关于同意闵行区中医医院建设方案的批复》(闵府[2009]56号)，闵行中医医院是一家由政府主导、社会参与、体现公益性、非营利性的综合性医院；根据《关于同意建立上海市闵行区中医医院全民事业单位的通知》(闵编[2009]37号)，闵行中医医院为全民所有制事业单位，其性质变更情况不存在。故对原告的申请不予立案。原告不服，向被告闵行区政府申请行政复议，2016年3月9日，被告闵行区政府依照《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定作出沪闵府复决字(2015)第88号行政复议决定(以下简称被诉复议决定)，维持被告闵行卫计委所作的被诉告知书。原告于阳诉称：2015年3月16日，原告向被告闵行卫计委邮寄履职申请书，要求其依法查处闵行中医医院变更所有制形式后未变更登记的违法行为。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款、《医疗机构管理条例实施细则》第三十条等规定，闵行卫计委负有对闵行中医医院的监督管理职责，包括负责对医疗机构的设置审批、执业登记、检查指导等，故对于闵行中医医院存在的变更所有制形式不变更登记的违法行为，闵行卫计委应当立案查处。但闵行卫计委作出了不予立案的被诉告知书。原告向被告闵行区政府申请行政复议后，闵行区政府作出被诉复议决定，维持了闵行卫计委的行政行为。原告不服，请求法院判令：1、撤销被诉告知书并由闵行卫计委对闵行中医医院未变更所有制形式的违法行为予以处罚；2、撤销被诉复议决定。原告为证明其诉讼主张，向本院提供以下证据、依据：1、2015年3月16日原告《关于要求处罚闵行区中医医院变更信息不实的履职申请函》、闵行中医医院的医疗机构执业许可证复印件，西红柿公司的工商登记机读档案及上海西红柿投资有限公司的营业执照复印件，证明闵行中医医院已由西红柿股份有限公司控股，其所有制形式发生变更后，其登记信息未进行变更，故原告要求闵行卫计委对此予以处罚。2、根据《医疗机构管理条例》第五条第二款之规定，闵行卫计委对闵行中医医院负有监管职责；根据《医疗机构管理条例》第四十条、第四十四条之规定，对于闵行中医医院所有制形式变更后未登记的，应视为未取得执业许可，应予处罚。3、根据《医疗机构管理条例实施细则》第三十条、第七十二条、第七十七条之规定，医疗机构变更所有制形式的，必须申请变更登记，各级卫生行政部门对医疗机构执业活动的检查指导包括对医疗机构执行法律法规的情况，对未取得医疗机构执业许可证的行为应当进行处罚，具有处罚职责。4、根据《上海市医疗机构管理办法》第四条第一款之规定，区县卫生行政部门负责本辖区内医疗机构执业活动的监管。被告闵行卫计委辩称：不同意原告的诉讼请求。其收到原告的申请后，经调查确认闵行中医医院性质为全民所有制事业单位，原告所持该医院所有制形式为民营性质的意见缺乏事实依据。对于原告所称的“变更所有制形式不变更登记的行为”，被告本身亦无进行处罚的法定职责和依据，故被告作出被诉告知书，已履行答复职责。此外，原告诉讼主体资格亦不适格。综上，请求法院对原告的诉讼请求不予支持。被告闵行卫计委向本院提交证明被诉告知书合法的证据、依据如下：1、《闵行区人民政府关于同意闵行区中医医院建设方案的批复》(闵府[2009]56号)，2、闵行区机构编制委员会《关于同意建立上海市闵行区中医医院全民事业单位的通知》(闵编[2009]37号)，3、闵行中医医院的《医疗机构执业许可证》、《组织机构代码证》、《事业单位法人证书》，4、《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《上海市医疗机构管理办法》之相关规定，5、上海市浦东新区人民法院(2015)浦行初字第500号《行政判决书》；上述证据证明闵行中医医院目前仍为全民所有制形式的医疗机构，对于原告所申请事项，被告无处罚职责亦不具有立案处理的法律依据；原告曾向上海市卫计委提出本案所涉申请事项后，亦未能得到支持。被告闵行区政府辩称：不同意原告的诉讼请求。闵行区政府具有受理原告的复议申请并作出行政复议决定的职责。经审查，原告所持闵行卫计委应对闵行中医医院进行处罚的理由不成立，闵行卫计委作出不予立案的被诉告知书并无不当，故据此作出维持原行政行为的被诉复议决定。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告闵行区政府向本院提交了证明复议程序合法的证据、依据如下：1、《行政复议法》第十二条第一款之规定，作为具有作出被诉复议决定的职权依据；2、《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作为作出被诉复议决定的法律依据；3、《行政复议申请书》、原告身份证复印件、律师函、委托书及信封、《行政复议申请受理通知书》及送达回证、《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议答复意见书》、《行政复议延长审查期限通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及快递凭证，证明被告闵行区政府对复议申请依法受理、处理，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条第一款等规定，被诉复议决定的程序合法。经质证，原告对闵行卫计委提供的证据、依据的质证意见是：对证据1，认为与本案无关，不能证明闵行中医医院目前仍为全民所有制形式，该医院资产归应属于西红柿公司；对证据2，认为该文标题提及的全民事业单位是从编制的角度而言，但医院资产归民营企业西红柿公司所有，故不能证明闵行中医医院仍是全民所有制形式；对证据3的医疗结构执业许可证，认为可说明该院目前仍未进行所有制形式变更的登记，另对组织机构代码证和事业单位法人身份证明书，认为与本案无关，不能证明该院目前实际的所有制形式；就证据4所列法律依据本身无异议，但对闵行卫计委认为不具有处罚职责的证明目的不予认可；对证据5，认为与本案无关，目前二审法院已维持了一审判决。原告对被告闵行区政府提供的证明复议程序合法性方面的证据、依据质证意见为：对被告的复议职权、复议程序以及适用法律本身并无异议，但不认同复议结果。经质证，就原告提供的证据1，两被告对真实性均无异议，认可原告曾提出过履职申请，但认为不能说明闵行中医医院的所有制形式事实上已发生变更，故不同意原告的证明目的；对于原告提供的欲证明闵行卫计委具有处罚职责的相关法律、法规的规定，两被告对规定本身无异议，但认为卫生行政部门对医疗执业活动概括性的监管职责不能等同于对医疗机构具体的处罚权限，是否变更登记所有制形式亦不能等同于取得执业许可与否，故上述规定与本案无关联。被告闵行卫计委、被告闵行区政府就对方提供的证据、依据均不持异议。本院对当事人提供的相关证据认证如下：被告闵行卫计委提供的证据、依据1-4，内容真实、合法，与被诉告知书相关，本院予以确认；证据5能反映原告另向上海市卫计委提出履职申请的事实，但与本案并无直接关联性。被告闵行区政府关于复议程序方面的证据、依据，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，予以确认。原告提供的证据1真实性予以确认，但仅能证明原告向闵行卫计委提出履职申请的事实；原告提供的相关法律、法规规定，虽系现行有效规定，但与被诉告知书并无关联，不能证明被告闵行卫计委具有相应的处罚职责。经审理查明：原告于2015年3月16日向被告闵行卫计委邮寄履职申请函，要求依法进行处罚对闵行中医医院在2009年引入西红柿公司全额投资后，未将所有制性质由全民所有变更为民营的违法行为，并将处理结果书面告知。被告闵行卫计委收到原告的申请后于2015年11月18日作出前述被诉告知书，答复原告对其申请不予立案。原告不服，向被告闵行区政府申请行政复议，被告闵行区政府经审查，于2016年3月9日作出被诉复议决定，维持被告闵行卫计委所作的被诉告知书。原告仍不服，诉至本院。本院认为，职权法定是依法行政的基本原则。行政机关及其工作人员行使行政权力，必须有法律、法规或规章的明确授权，在法律、法规或规章规定的范围内活动，不能自行设定职权和职责。本案中，原告要求被告闵行卫计委“依法处罚闵行中医医院在2009年引入西红柿公司全额投资后未将所有制性质由全民所有变更为民营的违法行为”。根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等相关规定，对于原告的申请事项，未有规定对此设置相应的处罚罚则，故被告闵行卫计委不具有相应的处罚职责和依据，其已履行了对原告申请予以回应和答复的职责，所作被诉告知书并无不当；原告认为闵行卫计委具有处罚职责的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。另，闵行卫计委根据《闵行区人民政府关于同意闵行区中医医院建设方案的批复》及《关于同意建立上海市闵行区中医医院全民事业单位的通知》等材料，告知原告闵行中医医院仍为全民所有制事业单位，原告所反映的该院所有制形式变更的情况不存在，该告知内容亦无不当。被告闵行区政府在收到原告的复议申请后，予以受理，经审查后于法定期限内作出维持原行政行为的复议决定，其程序亦符合法律规定。综上，原告的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告于阳的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告于阳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  蔡 云审 判 员  刘新慧人民陪审员  卢 希二〇一六年十月十四日书 记 员  吴国超附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条  行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。