广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终250号上诉人（原审原告）：广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社。住所地：广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社。负责人：郭志东，社长。上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州达峰房地产开发有限公司。住所地：广州市增城区新塘镇港口大道北336号3幢2楼之二。法定代表人：许哲，执行董事。上诉人广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社（以下简称梅花岭经济社）因与上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、原审第三人广州达峰房地产开发有限公司（以下简称达峰公司）收回国有土地使用权一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年12月20日，原增城县国土局作为甲方（征地单位）与原三江镇四丰村作为乙方（被征地单位）签订《征用土地协议书》约定，甲方征用乙方四丰村张尾岭、白坭坑（土名）土地118.05亩用于综合开发。1992年12月26日，原广州市国土局房地产管理局向原增城县国土局作出《关于征地并出让其使用权给广州达峰房地产开发有限公司建设商住楼及生活配套设施的批复》（穗国土地批字〔1992〕第412号）载明：经市政府同意，同意征用位于增城县三江镇四丰村张尾岭（土名）118.05亩土地，并出让其中的100.383亩土地给达峰公司，作为建设商住楼及生活配套设施之用，使用年限为70年，从颁发该地块国有土地使用权证之日算起，划拨其中的17.667亩土地作道路预留地。1992年12月8日，原广州市增城县国土局作为出让方（甲方）与达峰公司作为受让方（乙方）签订《广州市增城县土地使用权出让合同书》（增国合字（92）第279号），约定将四丰村张尾岭、白坭坑的100.383亩土地出让给达峰公司，土地用途为建设商业住宅楼和综合开发，土地使用年限为70年，从1992年12月26日至2062年12月25日。合同自有批准权的批准机关批准之日起生效。1993年8月31日，达峰公司缴清上述118.05亩土地的土地出让金。2008年9月，达峰公司支付了上述118.05亩土地的出让金滞纳金、耕地占用税、土地出让契税等税费。1993年6月，原增城市国土局向达峰公司核发《建设用地批准书》（建用字〔1993〕第157号）、《广州市建设用地许可证》（（增）国土（93）用地字157号），证载面积为78700平方米（118.05亩），建设项目名称为商住及生活配套设施。2005年6月26日，达峰公司为便于开发管理向国土部门申请将涉案的118.05亩土地分割为两宗地块。国土部门于2005年7月向达峰公司核发了《建设用地批准书》（增国土建用字〔2005〕第98号）、《建设用地规划许可证》（增规地证〔2005〕316号），证载面积为38700平方米（58.05亩）；还向达峰公司核发了《建设用地批准书》（增国土建用字〔2005〕第97号）、《建设用地规划许可证》（增规地证〔2005〕317号），证载面积为4000平方米（60亩）。2010年4月24日，四丰村委会作为甲方与增城经贸企业集团公司作为乙方共同签订《补充协议》载明：甲乙双方于1992年7月23日签订《征地协议书》，乙方征用甲方土地636亩（含10%代征土地）。1994年以后，乙方同意统一增加征地单价……乙方已向甲方付清了全部征地款……另代甲方征地10%（一切费用由甲方负责）。甲乙双方就有关征地分期付款引发利息存在分歧，多年来一直未解决，形成历史遗留问题。2008年因行政区域调整，四丰村划入增江街道办事处管辖，为了排除不稳定因素，确保妥善处理历史遗留问题，2010年甲乙双方请求增江街道办事处介入调解此事。结合增城市政府工作会议纪要（增府会纪〔2002〕59号），经再次充分协商共同订立如下补充协议：一、经甲乙双方核对，一致确认乙方已付清包括征地款、青苗款等在内的一切与上述征地有关的一切费用（或款项）。二、乙方同意另行一次性补偿人民币200万元给甲方作为乙方延迟付款利息及甲方提出的所有事项的全部补偿。三、乙方为甲方代征的60亩土地，乙方已按现状移交给甲方，甲方予以认可。相关该60亩的包括征地款、青苗款、挖填土款、办证费等在内的一切税费由甲方负责，与乙方无关。2010年6月2日，四丰村委会及原告等经济社就四丰村60亩留地事宜进行讨论并形成《会议纪要》载明：增国土建用字〔2005〕第97号地块一直未合理开发利用，增江街道办垫支资金并牵头解决预留地的土地、青苗等补偿问题并进行地块平整。以后，各占有份额的集体如需自行使用预留地，则须在使用前如数支付增江街已垫支的款项，如放弃使用或交由增江街统一开发，则由增江街道办与相关放弃使用土地的集体经济组织另行协商实施收回。对各被征地集体预留地面积的分配确认为：梅花岭经济社32亩、牛一合作社6亩、牛二合作社4亩、牛三合作社4亩、牛潭冚合作社6亩、牛利岭自然村（即牛一、牛二、牛三合作社共有）2亩、村委会6亩。该《会议纪要》经各参会人员、四丰村委以及各经济社签名并盖章确认。2010年至2011年期间，增江街道办作为甲方与四丰村委会、增江街四丰村牛潭冚经济合作社、增江街四丰村牛利岭经济合作社、增江街四丰村牛三经济合作社、增江街四丰村牛二经济合作社、增江街四丰村牛一经济合作社分别作为乙方签订《收回国有土地使用权协议》，约定甲方根据增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心的委托，收回乙方位于增江街四丰村张屋岭、白坭坑（土名）的60亩当中部分土地使用权（分别为6亩、5.9248亩、1.739亩、3.9619亩、3.8557亩、6.2145亩），并移交增城市国土资源和房屋管理局注销该土地权属证书后，移交增城市土地开发储备中心储备。2013年5月23日，增江街道办作为甲方与四丰村委会签订《协议书》，约定甲乙双方为解决有关土地历史遗留问题达成如下协议：一、土地基本情况。位于增江街四丰村张屋岭白坭坑（土名）土地面积40000平方米（折60亩）（证号（批文号）：增国土建用字〔2005〕第97号。土地使用权人为达峰公司，现该地块为商住用地，该土地为四丰村征地项目预留地。二、解决问题的方式。1、乙方支持并协助甲方将该地块东面28亩土地收回作政府储备用地。2、甲方同意协助乙方将该地块的西面（即靠达峰公司）32亩土地办理为四丰村梅花岭集体的预留用地，并从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为梅花岭社或梅花岭社指定的第三人办理好独立的国有土地使用证。双方还就其他事项进行了约定。2018年9月18日，原广州市增城区国土资源和规划局办公室作出《会议纪要》（增国土规划会〔2018〕94号）载明：增江街四丰村60亩用地（增国土建用字〔2005〕第97号）权属登记在达峰公司名下，该地块来源于原增城经贸公司与1992年征用增江街四丰村约600亩土地，根据2010年原增城经贸公司与增江街四丰村签订的补充协议及相关会议纪要记载：1992年原增城经贸公司征用四丰村600亩土地，其中有10%的土地为代征地（即上述60亩留用地），并将相关权属证件交由增江街道办保管。现该60亩已纳入广汕公路北绕线项目征收范围，为加快推动广汕公路北绕线项目，会议议定事项如下：一、达峰公司确认了该60亩用地实际为四丰村留用地，并与四丰村达成合作开发意向，由达峰公司缴交了土地出让金、耕地补偿费、延长土地使用年限款项及相关税费，并办理了相关用地手续。为支持广汕公路北绕线项目建设，该公司同意配合办理该60亩留用地的收回注销手续。二、达峰公司先行将该60亩留用地的土地权属交回给区土地开发储备中心，原由其缴交的相关规费待增江街道办和四丰村明确后可纳入广汕公路北绕线项目征收成本予以解决。三、对于达峰公司前期与四丰村存在对留用地的合作开发意向，由该公司后续与四丰村洽谈确定。区规划局、增江街道办将配合达峰公司证明该留用地被政府征收的事实，以便达峰公司争取相关权益，包括达峰公司缴交相关规费的合理补偿或与四丰村对另行选址60亩村留地的合作开发。2018年9月20日，达峰公司向原增城区国土资源和规划局提交《关于将土地转交政府储备运营的函》载明：我公司于1992年12月8日与该局签订国有土地使用权出让合同，取得位于增江街四丰村60亩代村征收用地使用权，并取得权属登记（证号为：增国土建用字〔2005〕第97号），且该用地《建设用地批准书》原件由增江街道办事处保管。期间我公司与四丰村达成合作开发意向，由我公司缴交了土地出让金、耕地补偿费、延长土地使用年限款项及相关税费，并办理了相关用地手续。为支持区政府北绕线工程建设，我公司主动自愿申请注销该土地权属登记，并将土地使用权交由政府储备经营。同时请该局协调区政府有关部门、单位及增江街四丰村，对该公司缴交上述税费给予合理补偿，或后续该公司与增江街四丰村对另行选址60亩留地合作开发予以支持。原增城区国土资源和规划局收到上述申请后，注销了《建设用地批准书》（增国土建用字〔2005〕第97号）。2018年9月30日，原增城区国土资源和规划局向增城区土地开发储备中心出具《增城区国土规划局关于将土地使用权移交储备运营的通知》（增国土规划〔2018〕322号）载明：依据《中华人民共和国土地管理法》及达峰公司提交的《关于将土地转交政府储备运营的函》，该局依法收回了达峰公司位于原三江镇四丰村张尾岭（土名），面积40000平方米（折合60亩）的国有土地使用权（增国土建用字〔2005〕第97号）。根据你中心职能，现将40000平方米（折合60亩）的土地交由你中心储备运营。2020年4月1日，增江街道办作为征地单位（甲方）与原告作为被征地单位（乙方），四丰村委会、增城区增江街国土资源管理所作为见证单位，签订《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，约定位于原三江镇四丰村梅花岭经济合作社的张尾岭（土名）32亩留用地（广汕路乐活小镇东面）现政府作为荔枝坳隧道建设工程（增江段）项目用地。因甲方与乙方于2013年5月23日签订的《协议书》因各种原因未能实施，现甲方和乙方经协调一致，现就留用地置换、返租租金、办理权证等事宜达成新的置换协议，主要内容为：现甲方拟安排位于四丰村鸡心岭（土名）的32亩土地对2013年5月23日签订的《协议书》项下原约定的32亩留用地进行置换，即用该地作为给原告的留用地。且甲方承诺按土地面积32亩以及2013年11月19日甲方与乙方签订的《征地补偿协议书》中约定的0.9408亩留用地，合计共32.9408亩留用地安排在四丰村鸡心岭（土名）。甲方需在本协议签订之日起三年内，按照协议约定将上述32.9408亩土地的国有土地使用证办理到乙方名下，土地使用性质先以申办国有商业用地。办理国有证件期间，甲方向乙方以每年人民币20000元/亩计算，从2020年4月1日开始计算交地返租租金，至2023年3月31日共3年，每年租金658816元。本留用地协议租金总款为人民币1976448元。双方还就其他事项进行了约定。增江街道办已于2020年4月16日向原告支付了2019年1月1日至2021年3月31日的租金1482336元。诉讼中，原告明确表示虽然与增江街道办于2020年4月1日签订《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，但仍坚持本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”据此，被告市规资局作为土地管理部门，对第三人达峰公司申请注销土地登记的行为有受理和管理的职责。《不动产登记条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；……”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：……（二）权利人放弃不动产权利的；……（五）法律、行政法规规定的其他情形。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条规定：“土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”《土地储备管理办法》第十条规定：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；……（五）其他依法取得的土地。”本案中，第三人达峰公司于2018年9月20日向被告市规资局申请注销登记在达峰公司名下的60亩土地权属登记（增国土建用字〔2005〕第97号），并将土地使用权交由政府储备经营。该局收到申请后注销了60亩土地的权属登记，并于2018年9月30日，将上述60亩土地交由增城区土地开发储备中心储备运营。该60亩地块来源为1992年7月增城经贸企业集团公司征用四丰村委会636亩土地。据2010年4月24日四丰村委会与增城经贸企业集团公司签订《补充协议》，增城经贸企业集团公司征用四丰村委会土地636亩中的10%土地（即上述60亩土地）为代征土地，并约定该代征地的征地款、青苗款等费用由四丰村委会支付。但实际上，达峰公司支付了该60亩地块的土地出让金等相关税费并取得了该地块的《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》。2010年6月2日，四丰村委会及原告等经济社就四丰村60亩留用地分配形成《会议纪要》，明确原告对涉案60亩土地中的32亩土地享有权益，其余28亩土地权益由四丰村委会以及其他经济社享有。2010年至2011年期间，四丰村委会以及该村的相关经济社就涉案60亩土地中的28亩土地分别与被告委托的增江街道办签订《收回国有土地使用权协议》。而对原告所享有的32亩土地权益，原告与增江街道办于2013年5月3日达成《协议书》，约定由增江街道办协助原告将32亩土地办理为原告的预留用地，并中从增国土建用字〔2005〕第97号地块中分割出来及办理好国有土地使用证。庭审中，达峰公司述称其为涉案60亩土地的代持人，因该地块被纳入广汕公路北绕线项目的建设用地范围，故原告的32亩代征地一直未从增国土建用字〔2005〕第97号地块中分割出来，其为支持广汕公路北绕线项目的建设，向被告提交了注销60亩土地权属登记的申请。但被告收到达峰公司申请后，并没有核查该申请是否经原告同意，亦未对原告所享有的32亩土地权益给予适当补偿，即作出注销60亩土地权属登记并收回土地交增城区土地开发储备中心收储，明显不当。鉴于达峰公司的交地行为系为支持广汕公路北绕线项目的建设，且被告市规资局在收回60亩土地后，增江街道办与原告在四丰村委会、增城区增江街国土资源管理所的见证下，于2020年4月1日签订《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，约定增江街道办拟安排位于四丰村鸡心岭（土名）的32亩土地对2013年5月23日签订的《协议书》项下原约定的32亩留用地进行置换，还约定增江街道办按照协议将置换后的土地的国有土地使用证办理到原告名下，土地使用性质先以申办国有商业用地。增江街道办已经按新协议所约定的内容履行了部分的义务，即向原告支付了2019年1月1日至2021年3月31日的返租租金。综上，达峰公司的交地行为虽未经原告同意，但从达峰公司交地的原因以及事后达成的留用地置换协议可知，原告32亩土地权益已经有新的协议予以弥补和保障，因达峰公司申请注销登记及交地行为引起的收地行为并未减损原告的合法权益且存在公共利益的因素，因此，原审法院依法确认被告市规资局收回涉案60亩土地的行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决确认被告市规资局于2018年9月30日收回60亩土地（增国土建用字〔2005〕第97号《建设用地批准书》）的行政行为违法。上诉人梅花岭经济社向本院提起上诉称：涉案32亩留用地虽然在达峰公司名下，但实际权利人为梅花岭经济社，且自1992年被征收开始就已确定“商住及生活配套设施”用途，一直未曾改变。涉案土地用途是梅花岭经济社享有的重要利益，应当予以保护。市规资局未经梅花岭经济社同意，亦未对梅花岭经济社的土地权益给予适当补偿，即作出注销60亩土地权属登记并收回土地的行政行为明显违法。梅花岭经济社被迫接受“国有商业用地”的置换土地，但“国有商业用地”与“商住及生活配套设施”土地用途之间的市场价值相差巨大，严重损害了梅花岭经济社的合法利益。原审判决认为市规资局的行政行为并未减损梅花岭经济社的合法权益，明显不符合当前市场经济实际情况，依法应予撤销。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销市规资局对32亩土地收回的行政行为；3.二审诉讼费用由市规资局承担。上诉人市规资局向本院提起上诉称：一、市规资局根据达峰公司的申请依法注销涉案60亩土地使用权并移交储备的行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。2018年9月20日，市规资局根据达峰公司提交的注销涉案60亩土地权属登记并移交储备的申请，参照《不动产登记暂行条例》第十四条第二款以及《不动产登记条例实施细则》第二十八条的规定，注销涉案60亩土地使用权。2018年9月30日，市规资局根据《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第三十九条的规定，对涉案60亩国有土地使用权进行接收和管理，并移交增城区土地开发储备中心储备运营。市规资局对涉案60亩土地作出注销权属登记及移交储备的行为事实清楚，适用法律法规正确。二、原审判决适用法律错误。虽然达峰公司是为支持广汕公路北绕线项目的建设申请注销和移交涉案土地，但市规资局并非依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定对涉案土地实施行政收回行为。达峰公司放弃涉案土地使用权，市规资局没有作出补偿的法律依据。原审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定认定市规资局收回国有土地需向梅花岭经济社支付适当补偿，适用法律错误。三、原审判决认定事实错误。达峰公司为涉案60亩土地的权属人，梅花岭经济社对其中32亩土地不享有物权，市规资局根据达峰公司的申请对涉案60亩土地办理注销手续并将土地移交储备，无需经梅花岭经济社同意。四、涉案60亩土地是四丰村委会的代征土地，属于历史征地补偿遗留问题。为妥善解决该历史遗留问题，增江街道办与梅花岭经济社签订留用地置换协议，由增江街道办事处另行为梅花岭经济社安排32亩土地作留用地，并支付返租租金，梅花岭经济社已接受。梅花岭经济社并未因涉案土地的注销登记及移交储备的行为而受到损害，其与该行政行为没有法律上的利害关系，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.驳回梅花岭经济社的起诉；3.一、二审诉讼费由梅花岭经济社承担。原审第三人达峰公司二审未提交陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，原审第三人达峰公司为支持广汕公路北绕线工程建设，于2018年9月申请将其名下的涉案60亩土地注销权属登记，并将土地使用权交由政府储备，属于因公共利益需要使用土地的情形，市规资局作为土地管理部门可依法收回国有土地使用权，但应遵循正当程序原则，并给予土地权益人适当补偿。达峰公司虽然系涉案60亩土地的登记权利人，但该土地系增城经贸企业集团公司于1992年为四丰村委会代征的土地，土地实际权益人为四丰村委会及属下各相关经济合作社。其中28亩土地由市规资局委托增江街道办于2010年至2011年期间与四丰村及各相关经济合作社签订《收回国有土地使用权协议》，协议收回该28亩土地使用权。其余32亩土地的实际权益人为梅花岭经济社，梅花岭经济社并未与市规资局或增江街道办签订《收回国有土地使用权协议》，而是由四丰村委会与增江街道办于2013年签订协议，约定由增江街道办协助四丰村委会将该部分土地分割出来并为梅花岭经济社单独办理国有土地使用证。由此可见，市规资局对于涉案60亩土地的实际权益人情况，以及部分土地尚未签订《收回国有土地使用权协议》的情况，是清楚和知悉的。由于收回国有土地使用权涉及行政相对人的重大财产权益，且涉案土地权属来源历史背景复杂，在部分实际权益人对于土地权属处置尚存在不同意见的情况下，市规资局应当更加审慎行使行政职权，充分保障行政相对人及利害关系人的程序权利和实体权益。虽然原审第三人达峰公司在诉讼中表示就涉案32亩土地使用权的收回问题已征求梅花岭经济社意见，其系按照四丰村委会及梅花岭经济社的意见将涉案32亩土地使用权一并交由政府收储，但梅花岭经济社对此予以否认，市规资局也未提供相关证据证实在收回涉案土地过程中已履行必要的正当程序，充分听取梅花岭经济社的意见，依法保障梅花岭经济社的程序权利以及合理的补偿权益。市规资局在尚未与梅花岭经济社就涉案32亩土地处置问题达成最终协议，也未给予实际补偿的情况下，仅依据原审第三人达峰公司的申请，将梅花岭经济社享有权益的32亩土地一并注销权属登记并收回土地使用权，不符合正当程序原则。虽然市规资局收回涉案60亩土地使用权后，增江街道办与梅花岭经济社已达成土地置换协议，由增江街道办为上诉人另行在四丰村其他地块安排32亩土地以置换涉案32亩土地，并对返租和办证事项作出约定，上诉人对于涉案32亩土地享有的合法权益已获得合理补偿，但从规范行政机关依法行政，保障行政相对人合法权利的角度出发，原审法院判决确认市规资局收回涉案土地使用权的行政行为违法，并无不当。关于梅花岭经济社主张增江街道办为其置换的土地用途与原土地用途不同，存在市场价差，损害其合法权益，应撤销市规资局作出的收回国有土地使用权行政行为的上诉理由。由于梅花岭经济社已就涉案32亩土地权益与增江街道办达成土地置换协议，双方就置换土地用途的约定亦是双方经协商一致的真实意思表示，应视为梅花岭经济社对其自身权利的处分。且被收回的涉案土地是用于道路建设并已实际实施，涉及公共利益，亦不宜判决撤销被诉行政行为。原审法院判决确认市规资局收回涉案土地使用权的行政行为违法，依法有据，亦符合客观实际，应予维持。因此，梅花岭经济社的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于市规资局主张其根据原审第三人达峰公司的申请收回涉案国有土地使用权的行为合法，梅花岭经济社不享有涉案土地物权，不是利害关系人，无需经该社同意，且该社已实际获得补偿，应驳回起诉的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决处理结果正确，本院予以维持。上诉人市规资局、梅花岭经济社的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社、广州市规划和自然资源局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 金 霞审 判 员 彭铁文二〇二一年五月六日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬