吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）吉02行终31号上诉人（一审原告）：王雨田，男，1946年12月10日生，汉族，住吉林省吉林市丰满区。委托诉讼代理人李凤斌，吉林润云律师事务所律师。上诉人（一审原告）：韩同吉，男，1965年3月31日生，汉族，住吉林省吉林市丰满区。委托诉讼代理人李凤斌，吉林润云律师事务所律师。上诉人（一审被告）吉林市昌邑区房屋征收经办中心，住所地吉林省吉林市昌邑区幸福东路39号。法定代表人：谢炎兴，该中心主任。委托诉讼代理人：于娣，吉林市哈达湾经济开发区征收工作负责人。委托诉讼代理人：马秀玉，吉林证律律师事务所律师。上诉人王雨田、韩同吉诉上诉人吉林市昌邑区房屋征收经办中心（以下简称昌邑征收经办中心）未按约定履行征收补偿协议一案，不服吉林省吉林市昌邑区人民法院（2020）吉0202行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王雨田、韩同吉及二人委托诉讼代理人李凤斌，昌邑征收经办中心的委托诉讼代理人于娣、马秀玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告韩同吉与王雨田合伙经营货运站，2001年3月1日，吉林市船营区顺达货物运输服务站（以下简称顺达货站）办理营业执照，性质为个体工商户，登记的经营者为原告韩同吉，执照有效期自1997年1月24日至2003年12月31日。2002年7月11日，吉林市房地产管理局颁发房屋所有权证两份，登记的房屋所有权人均为顺达货站，房屋均坐落于昌邑区虹园经济开发区一社，设计用途均为办公，建筑面积分别为86.8平方米、45.1平方米，房屋所有权证号分别为吉林市房权证乡镇字第XXXX号、吉林市房权证乡镇字第XXXX号。2012年6月15日，原告王雨田、顺达货站（乙方）与被告昌邑征收经办中心（甲方）签订协议书，约定：一、乙方将办公室面积以每平方米3000元作为基数，在征收回迁区域内安置乙方非住宅一套（营业网点），位于珲春北街一侧，安置面积不低于131.9平方米，原面积互不估算结构差价，待回迁小区由区政府确认非住宅销售价格后，对乙方安置面积每平方优惠2000元整。二、甲方安置乙方的面积超过原面积部分，同样享受优惠政策，但需乙方提出书面申请，由甲方统一安排。三、停产停业损失按市政府征收补偿政策计算，对原房屋面积进行评估，按评估价0.8％进行补偿。协议签订后，被征收房屋交付给被告昌邑征收经办中心进行拆除。被告昌邑征收经办中心将过渡补助费汇款至原告王雨田的账户，自2012年4月至2020年9月末共支付321,118元，另房屋附属物补偿21,408元、搬迁奖励18,000元均由原告王雨田领取。2012年8月11日，吉林市昌邑区人民政府作出吉昌政房征（2012）1号《吉林市昌邑区人民政府国有土地上房屋征收决定》，征收范围：东至珲春北街、西至望云北街、南至和平路、北至小沙河。2012年8月21日，吉林市昌邑区人民政府作出《吉林哈达湾经济开发区北区改造项目征收补偿安置方案》，其中关于房屋产权调换及非住宅房屋停产停业的规定为：被征收房屋与产权调换房屋为相同建筑结构的，原面积部分不交结构差价；不同建筑结构的，原面积结构差价款按照每平方米1000元的标准交纳；产权调换房屋面积大于被征收房屋面积的，增加部分的价格协商解决。因产权调换造成非住宅房屋停产停业的，对被征收人每月支付被征收房屋补偿金额0.8％的停产停业经济补偿费；过渡期延长的，自逾期之月起对被征收人每月支付被征收房屋补偿金额1.2％的停产停业经济补偿费。案件审理过程中，原告韩同吉、王雨田向法院申请对回迁位置的网点价值进行评估鉴定。2021年1月15日，吉林信诺资产房地产土地评估有限公司出具退卷函，因回迁地点未建设网点，不具备评估条件，将鉴定委托退回。2021年1月25日，吉林兴安房地产土地评估咨询有限责任公司出具退件函，因无房地产实物，不具备评估条件，将鉴定委托退回。法院依职权对回迁小区富邑华庭进行询价，该地点无商业网点，无参考价值。对距离回迁小区最近的泊林小镇、首创地产的开发商及门市网点房屋所有权人进行询价，两个小区的门市网点售价介于8000元-10,000元／平方米之间。原审法院认为：顺达货站为个体工商户，该货站经营期限到期后未办理工商登记，未领取新的营业执照，全体合伙人韩同吉、王雨田作为本案原告提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条的规定，故被告昌邑征收经办中心认为原告王雨田主体不适格的抗辩意见法院不予采纳。顺达货站、原告王雨田与被告昌邑征收经办中心于2012年6月15日签订的协议书系各方真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，为合法有效的行政协议。该协议对各方相对人均具有法律约束力，均应按照协议约定的内容履行义务。协议约定被告昌邑征收经办中心应为被征收人安置面积不低于131.9平方米的营业网点，现被告昌邑征收经办中心明确表示回迁区未建设网点且未来也不能建设网点，该协议已不具备继续履行的条件，合同目的不能实现。庭审中，原告韩同吉、王雨田要求解除协议，被告昌邑征收经办中心亦同意解除，协议的解除不损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益，故该项诉请法院予以支持，2020年12月29日（开庭日）解除双方于2012年6月15日签订的协议书。协议解除后，双方权利义务终止，任何一方不再负有履约义务，但守约方即原告韩同吉、王雨田可以主张赔偿损失。被告昌邑征收经办中心未能按照协议约定安置131.9平方米营业网点，应按照该面积进行赔偿，因回迁位置未建设网点，导致无法对回迁位置的网点价值进行评估，法院依职权对最近的小区门市网点进行了询价，该区域内的门市网点售价介于8000元-10,000元／平方米之间，本院认为应按照9000元／平方米的价格进行赔偿为宜，故被告昌邑征收经办中心应向原告韩同吉、王雨田赔偿营业网点损失1,187,100元（131.9平方米×9000元／平方米）。关于原告韩同吉、王雨田主张80平方米增加面积的优惠损失的问题，协议约定“超过原面积部分，同样享受优惠政策，但需乙方提出书面申请，由甲方统一安排”，因原告韩同吉、王雨田未提供充分证据证明被告昌邑征收经办中心同意增加面积，且同意增加的面积数亦无法确认，故应承担举证不能的不利后果，法院对该项请求不予支持。关于原告韩同吉、王雨田主张的停产停业损失，本院认为，协议约定“停产停业损失按照原房屋面积进行评估，按评估价0.8％进行补偿”，依据被告昌邑征收经办中心提供的“虹园一社过渡补助费”表格，自2012年4月至2020年9月末，过渡补助费共计向原告王雨田支付了321,118元，自2015年10月至今，每年的补助费为37,987元，原告王雨田对上述数额予以认可。以上可以认定被告昌邑征收经办中心发放过渡补助费至2020年9月末，故被告昌邑征收经办中心应向原告补发自2020年10月1日至协议解除之日即2020年12月29日的过渡补助费9,496.75元（37,987元／年÷12个月×3个月）。原告韩同吉、王雨田依据征收补偿方案的规定，要求按照被征收房屋补偿金额1.2％的标准支付停产停业补助费及差额，但征收补偿方案的制订晚于协议签订的时间，不能以时间在后的方案约束时间在前的协议，且征收补偿方案中规定“过渡期延长的，自逾期之月起对被征收人每月支付被征收房屋补偿金额1.2％的停产停业经济补偿费”，而协议中未约定交付回迁房屋的时间，无法判断过渡期延长的起始时间，故该项请求无事实及法律依据，法院不予支持。被告昌邑征收经办中心认为已经多支付了过渡补助费，但依据其提供的证据，均显示过渡补助费确系自2012年4月开始发放，至2020年9月末为101个月，与其庭审时陈述支付了101个月吻合，故不存在多支付的情形，被告昌邑征收经办中心自愿早于协议签订时间支付过渡补助费，系其对自身权利的处分，故被告昌邑征收经办中心该项抗辩意见法院不予采纳。关于原告韩同吉、王雨田主张的利息损失，因被告昌邑征收经办中心一直按约定支付过渡补助费，不能交付营业网点亦被法院判决按照当前价值赔偿损失，故不存在利息损失的问题，该项诉请法院不予支持。被告昌邑征收经办中心辩称原告韩同吉、王雨田起诉已超过起诉期限，法院认为，被告昌邑征收经办中心未完全履行合同义务，原告韩同吉、王雨田向其主张后其仍怠于履行，直至庭审时才明确表示无法履行协议，故其抗辩理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条、第八十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条之规定，判决：一、顺达货站、原告王雨田与被告昌邑征收经办中心于2012年6月15日签订的协议书于2020年12月29日解除；二、被告昌邑征收经办中心于判决生效之日起十日内向原告韩同吉、王雨田支付营业网点补偿款1,187,100元；三、被告昌邑征收经办中心于判决生效之日起十日内向原告韩同吉、王雨田支付自2020年10月1日至2020年12月29日止的过渡补助费9,496.75元；四、驳回原告韩同吉、王雨田的其他诉讼请求。上诉人韩同吉、王雨田上诉称：1.撤销（2020）吉0202行初23号行政判决第三项、第四项；2.改判昌邑征收经办中心向韩同吉、王雨田支付自2020年10月1日至2020年12月29日止的停产停业经济补偿费14,245元；3.改判昌邑征收经办中心向韩同吉、王雨田支付2013年1月1日起至2020年9月30日止的停产停业经济补偿费差额147,200.40元及利息损失（利息以所欠相关停产停业经济补偿费差额为计算基数，自2013年1月1日起至2020年9月30日止，利率标准为2019年8月20日前按中国人民银行同期贷款利率计算，2019年8月20日后按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；4.改判昌邑征收经办中心赔偿韩同吉、王雨田回迁安置商业网点80平方米增加面积优惠损失16万元；5.由昌邑征收经办中心承担一审、二审上诉费用。事实与理由：一、原审判决遗漏以下事实：1.案涉房屋拆迁补偿事宜全部由王雨田负责办理；2.昌邑征收经办中心主管领导王继虹同意韩同吉、王雨田增加扩大面积70-80平方米；3.2012年8月30日，昌邑征收经办中心一次性支付6个月停产停业损失；4.昌邑征收经办中心向其他拆迁户支付了过渡期延长的过渡补助费。二、原审认定韩同吉、王雨田未提供充分证据证明昌邑征收经办中心同意增加面积是错误的。一审中，韩同吉、王雨田提交了由王雨田盖章昌邑征收经办中心主管领导王继虹签批同意内容为“案涉房屋增加安置面积70-80平方米非住宅房屋（营业网点），增加面积按每平方米低于市场价格2000元补交扩大面积费”的申请书，可见，增加面积系双方真实意思表示且达成一致，因此，昌邑征收经办中心同意增加面积80平方米的事实应予认定。三、原审按每月支付被征收房屋补偿金额0.8％的停产停业经济补偿费标准认定韩同吉、王雨田2020年10月1日至2020年12月29日过渡期延长的停产停业经济补偿费9,496.75元是错误的，应当按征收安置方案每月支付被征收房屋补偿金额1.2％的过渡期延长的停产停业经济补偿费，2020年10月1日至2020年12月29日的停产停业经济补偿费合计14,245元。四、原审认定韩同吉、王雨田要求昌邑征收经办中心支付停产停业经济补偿费差额147,200.40元及利息损失的诉讼请求无事实法律依据是错误的。本案中韩同吉、王雨田与昌邑征收经办中心签订的《协议书》未对过渡期延长停产停业损失补偿标准进行约定，但明确约定了按征收补偿政策计算，而《吉林哈达湾经济开发区北区改造项目征收补偿安置方案》明确规定“因产权调换造成非住宅房屋停产停业的，对被征收人每月支付被征收房屋补偿金额0.8%的停产停业经济补偿费；过渡期限延长的，自逾期之月起对被征收人每月支付被征收房屋补偿金额1.2%的停产停业经济补偿费。”2012年8月30日，昌邑征收经办中心按被征收房屋补偿金额0.8%给付韩同吉、王雨田6个月一次性补助费18,994元，可见过渡期应认定为6个月。但6个月过渡期过后，昌邑征收经办中心仍按每月0.8%而不是按征收补偿方案规定的1.2%的标准给付停产停业补偿费，因此昌邑征收经办中心应当向韩同吉、王雨田支付2013年1月1日起至2020年9月30日止的停产停业经济补偿费差额147,200.40元及利息损失。上诉人昌邑征收经办中心答辩称：一、韩同吉、王雨田要求我方从2013年1月1日至2020年9月30日及2020年10月1日至2020年12月29日按照1.2%支付停产停业损失没有事实和依据。双方签订的《协议书》中明确约定“停产停业损失按照原房屋面积进行评估，按照评估价0.8%进行补偿”，截至2020年10月1日，我方一直按照0.8%支付停产停业补偿，因此不存在差价问题。二、韩同吉、王雨田诉请回迁80平方米的商业网点，没有事实和法律依据。双方签订的《协议书》中约定安置不低于131.9平方米的营业网点，超过部分按照区政府定价每平方米优惠2000元。我单位从未接到过韩同吉、王雨田的增加面积的书面申请，而且一审时韩同吉、王雨田也没有证据证明向我单位主张过80平方米增加的面积，协议中约定“甲方安置乙方的面积超过原面积的部分，同样享受优惠政策，但需乙方提出书面申请，由甲方统一安排。”因此，是否同意增加面积是附条件的，不是提出增加就给增加，而是最终由我单位决定。上诉人昌邑征收经办中心上诉称：1.依法撤销昌邑区人民法院2021年2月2日作出的（2020）吉0202行初23号行政判决书中第（二）项判决，依法改判驳回韩同吉、王雨田原审的该项诉讼请求或发回重审。2.一审、二审的诉讼费用由韩同吉、王雨田承担。原审法院判决认定事实错误，导致判决书中第二项判决错误。一、原审时韩同吉、王雨田向一审法院申请对回迁位置的商业网点价值进行评估鉴定。接受委托的两家评估公司均以回迁地点不具备评估条件，无法进行评估鉴定为由，将鉴定委托退回。基于此事实，韩同吉、王雨田在一审要求昌邑征收经办中心按照回迁地点商业网点市场价值，对回迁的131.9平方米的商业网点价值进行补偿就没有了事实依据。因此，应该由韩同吉、王雨田承担举证不利的法律后果，即一审法院应当依法驳回韩同吉、王雨田一审时的该项诉请。二、一审法院自行询价，以距离回迁地点2.6公里的首创地产和1.9公里的泊林小镇的商业网点价格作为参考，认定回迁地点的商业门市每平方米9000元，该认定没有事实和法律依据，存在明显错误。一审法院作为参考的首创地产开发的商业网点距离大福源四店和万利城商圈仅有一道之隔，而回迁区富邑华庭距离大福源四店和万利城商圈有3.1公里，商业网点的价值取决于商业氛围，回迁区根本没有商业氛围，一审法院以泊林小镇和首创地产开发的门市作为参考，根本不符合常理，更没有事实和法律依据。三、一审判决后，昌邑征收经办中心到首创地产对其开发的商业网点进行询价，目前吉林首创房地产开发有限公司开发的商业网点（该地点也是韩同吉、王雨田被征收房屋的原址）对外出售价为每平方米7000-9000元，而且还可以降价。泊林小镇商业网点已经在多年前销售完毕，目前仅有二手网点在出售，由于当年门市好卖价高，当下此小区二手网点出售时价格自然高，因此不具有当下参考价值。商业网点的价值在于商业使用，目前吉林市商业网点市场价值大幅回落，而一审法院将远离大福源商圈3.1公里回迁区的网点定价9000元每平方米，根本没有依据。更为重要的是两家专业鉴定机构均没有对该地段的商业网点作出评估，而一审法院自行认定回迁地点商业网点的价格为每平方米9000元，没有事实和法律依据，一审法院存在认定事实错误。四、在2012年昌邑征收经办中心征收韩同吉、王雨田房屋时，由于被征收房屋是村集体土地上的小产权房，当时对房屋的价值进行了评估，评估价值为每平方米3000元，后被征收人提出要求在回迁区的商业网点等面积安置。因此一审法院没有考虑村集体土地上小产权房的价值因素，认定事实亦是存在错误。上诉人王雨田、韩同吉针对昌邑征收经办中心的上诉答辩称：原审判决第二项正确。一审法院按照9000元/平方米的价格进行赔偿符合市场实际价格，是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案由于昌邑征收经办中心未建回迁建设商业网点，不具备评估条件，致使评估机构无法对回迁商业网点价值作出评估鉴定。依据上述法律规定，昌邑征收经办中心应对此承担举证责任，现因回迁商业网点损失无法评估鉴定，一审法院依职权对回迁区域最近的首创地产和泊林小镇小区门市网点进行综合询价为每平方米为8000元至1万元之间，一审法院酌定按每平方米9000元的价格确定赔偿数额，并未违反法律规定，一审判决确定的赔偿金额可以保障王雨田、韩同吉用在市场上买到与回迁区域相接近的门市网点，该酌定价格符合客观实际，并无不妥。昌邑征收经办中心虽主张一审判决对回迁商业网点赔偿金额确定得过高，但并未提交所谓合理价格的相关证据，故其在未予提供赔偿标准证据的同时应对其举证不能承担败诉的风险。综上，昌邑征收经办中心上诉请求无事实法律依据，请二审法院驳回其上诉请求。二审庭审中，昌邑征收经办中心向本院提供如下证据：1.截图3份，证明回迁地点距离首创广场2.6公里、距泊林小镇1.9公里、距万利城大润发四店3.1公里；2.吉林首创房地产开发有限公司出具的证明一份，证明其开发的门市现在售价为7000到9000元不等；3.吉林市人民政府文件（2020）20号，证明文件第10条规定对棚户区改造项目因非征收人原因在2020年12月31日前无法提供安置住房的经与被征收人协议可以按照征收协议约定的安置面积由属地人民政府市场评估方式进行一次性货币补偿或者购买房屋方式安置；4.涉案房屋征收时的征收补偿安置政策，其中第4条第3项约定了过渡期应该在签定协议之后的18个月。上诉人韩同吉、王雨田对昌邑征收经办中心提供的证据质证认为：证据1不属于新证据，真实性无法确定；证据2不属于新证据，是单方出具的证据，该份证明与实际情况不符，不能客观反映就近区域门市网点的市场价格；证据3不是新证据，该份证据不适用本案，该证据形成于2020年10月13日，不能约束2012年的房屋征收协议；对证据4没有异议，该份证据能够证明过渡期超过18个月的应该按1.2%的补偿标准发放停产停业补偿费。本院对昌邑征收经办中心二审提供的证据综合评判如下：昌邑征收经办中心二审提供的证据1～4均是针对原审法院的观点及上诉人韩同吉、王雨田的主张进行的举证，属于新证据，上述客观真实，来源合法，与本案有关联性，本院予以确认，但上述证据并没有改变原审法院认定的案件事实。二审经审理查明的事实与原审一致，本院不再赘述。本院认为：一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”王雨田与昌邑征收经办中心签订协议书的时间是2012年6月15日，故本案不适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。原审法院错误适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，本院予以指正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因行政协议具有合同性质，本案系因房屋征收补偿引发的纠纷，故本案适用《房屋征收补偿条例》的同时可适用《中华人民共和国合同法》相关规定。《房屋征收补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；”根据本院查明的事实，回迁区域内没有建设营业网点，本案双方协议书的目的不能实现，故应解除顺达货站与昌邑征收经办中心签订的房屋征收补偿协议书。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”王雨田与昌邑征收经办中心签订协议书属于行政协议，具有行政行为与合同的双重属性，故顺达货站与昌邑征收经办中心签订的协议书解除后，昌邑征收经办中心应赔偿顺达货站的经济损失，其经济损失为尚没有支付的停产停业损失及没有收到回迁商品房的房屋损失。昌邑征收经办中心虽然赔偿顺达货站经济损失，但其实质依然是履行征收补偿法定职责。二、关于昌邑征收经办中心是否应当向韩同吉、王雨田按每月1.2%的标准给付停产停业补偿费的问题。双方协议书约定停产停业损失按房屋价值0.8%计算，没有约定其他支付标准，故应当按照合同约定计算停产停业损失。昌邑征收经办中心一直在履行给付韩同吉、王雨田停产停业损失的义务，故不需支付停产停业损失的利息。三、韩同吉、王雨田是否应获得80平方米房屋优惠款问题。韩同吉、王雨田虽然提供了由王继虹签字同意的申请书，但韩同吉、王雨田未与昌邑征收经办中心签订关于增加面积的补充协议，在征收补偿工作中，仅凭行政机关领导的签字不足以认定行政机关负有对被征收人增加房屋面积的义务。四、关于原审法院以9000元价格认定网点价值问题。因回迁位置未建设网点，无法对回迁位置的网点价值进行评估，原审法院依职权进行了询价，按照9000元／平方米的价格进行补偿符合法律规定，昌邑征收经办中心提供的吉林首创房产公司出具的证明材料无法证明原审法院确定的赔偿价格错误。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。上诉人韩同吉、王雨田及上诉人昌邑征收经办中心的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人韩同吉、王雨田负担50元，由上诉人吉林市昌邑区房屋征收经办中心负担50元。本判决为终审判决。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二一年五月十二日书记员  崔 雪（此件共计17页，印15份）