山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁03行终128号 上诉人（原审原告）孙修娟，女，1955年3月9日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 委托代理人郑文婷，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区住房和城乡建设局，统一社会信用代码11370305004219157U。住所地：淄博市临淄区晏婴路179号。 法定代表人李家刚，局长。 委托代理人王永超，淄博市临淄区住房和城乡建设局工作人员。 上诉人孙修娟因诉被上诉人淄博市临淄区住房和城乡建设局确认破坏房屋行为违法一案，不服淄博市临淄区人民法院（2021）鲁0305行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认为，破坏是使建筑物等事物受到损害的行为。本案中，且不论孙修娟的房屋是否受到了破坏、受到了谁的破坏，仅从破坏的定义和内涵看，破坏就不是法律赋予的行政行为。如果破坏达到了犯罪的程度，依据《中华人民共和国刑法》追究破坏者责任,如果破坏未达到犯罪程度，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》追究破坏者责任，如果构成民事侵权，权利人也可依法要求破坏者承担相应的民事赔偿责任。破坏与行政条件下的拆除虽都属动词，但破坏不同于拆除，行政条件下的拆除具有行政目的正当性,而破坏则不同,破坏不是法律赋予的行为不具有行政目的正当性,故对破坏者不能通过推定而确定。况且破坏涉案房屋本身就是一种违法行为，无需通过行政诉讼程序予以确认。综上，孙修娟的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政案件受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回孙修娟的起诉。 上诉人孙修娟不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人房屋位于山东省淄博市临淄区晏婴路临园生活区30号楼2单元402，上诉人在此已居住多年，并且拥有房屋权属证明。后上诉人得知涉案房屋被纳入征收范围，因补偿条件过低，上诉人一直未签订补偿安置协议。因常年在外务工，上诉人未在案涉房屋内居住，2021年1月8日，上诉人回到涉案房屋处时发现其房屋已被破坏的面目全非，楼梯扶手已被拆除，楼梯被严重破坏致使无法居住，屋后墙壁也多处被破坏，门窗、防水层均被完全拆除，原本完好的房屋只剩断壁残垣，整个单元楼房进行了拆除的切割，使房屋完全丧失居住功能。对该违法行为，上诉人于2021年1月21日向原审法院提起诉讼，原审法院未查清事实直接驳回其起诉的行为严重违法，理由如下：本案符合行政诉讼法规定的起诉条件，且不存在行政诉讼法中不予受理的情形，原审法院应当依法受理并审查本案，其作出裁定驳回上诉人的起诉没有法律依据。首先，原审法院对“拆除”的基本概念理解上存在严重错误。根据上诉人所提供的房屋照片可以看出，虽然房屋的主体框架仍部分存在，但是整栋楼房进行了拆除的切割，已面目全非、破烂不堪，涉案房屋所在楼栋的楼道、下水管道等公用设施被大规模毁损，该房屋在严重破坏的过程中导致涉案房屋物品有一定损毁，房屋因遭严重破坏而完全丧失了基本的居住功能，结合山东省高级人民法院(2018)鲁行终2417号案例，在房屋征收拆迁过程中，行政机关对被征收人依法作出补偿安置行为之前，应当保障被征收房屋正常的居住使用功能，不能随意对房屋进行破坏、拆除。房屋强拆行为不限于对房屋主体结构的拆除，对门窗、墙面等房屋必要组成部分的拆除以及对室内的清理，同样涉及被征收人的人身和财产安全，影响被征收人的合法权益。因此，原审法院认定“破坏不同于拆除，破坏不是法律赋予的行为不具有行政目的正当性”没有依据，原审法院对“拆除”概念的理解过于狭隘，错误理解该基本概念。其次，被上诉人主体适格，原审法院认定“对破坏者不能通过推定而确认”无事实和法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”以及根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条之规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”因此，国有土地上房屋征收过程中的被征收房屋如果出现严重破坏、强拆，宜首先推定系由作出房屋征收决定的市、县级人民政府实施或由其委托实施，除非有相反证据足以证明市、县级人民政府未承担征收组织实施工作。此种认定是依法组织实施国有土地上房屋征收补偿的必然要求，有助于解决强制拆除无人担责或推卸责任的乱象。本案中，首先，上诉人提供了报警录音的证据材料，警察告知该行为是征收过程中的政府行为；其次，根据上诉人所提交关于征收决定的证据材料可以确认，被上诉人为堠皋孙家临园生活区(一期)改造项目的房屋征收部门，而其在补偿安置程序尚未完结、法定拆除程序尚未开始的情况下，以拆除门窗、破坏墙体与楼无事实和法律依据，严重侵犯了上诉人的合法权益。最后，被上诉人严重破坏涉案房屋行为严重违法，原审法院对此未予审查。被上诉人在未对上诉人依法补偿的情况下，即实施对被征收房屋楼道墙体、窗户拆除及中断供水、供电行为，属于违法实施征收行为，严重违反法律所规定的，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，以及先补偿、后搬迁的基本原则，而原审法院对此未予审查。因此，原审法院在未严格审查基本事实的情况下，直接驳回上诉人的起诉实属不当，上诉人认为原审法院未能结合案情适用法律，在理解强拆的具体内涵上存在严重错误，导致未能对被上诉人的违法行为进行确认。综上所述，请求二审法院依法撤销原审裁定并指定原审法院审理。 被上诉人淄博市临淄区住房和城乡建设局答辩称：1、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。2、上诉人主张的涉案房屋的“破坏”是否存在没有事实依据。本案涉案土地上的国有土地上房屋征收，还没有进入签订补偿安置协议阶段，更没有进入到强制拆除房屋的环节，被上诉人也没有实施对房屋的破坏行为，上诉人所主张破坏行为与被上诉人无关。且根据损害（破坏）发生的时间也不能证明与被上诉人有直接关系。及时有上诉人所主张的破坏行为实际存在，被上诉人也应向实际侵权人主张相关权利，不应按照行政行为主张权利。3、本案不属于行政诉讼法规定的行政案件受理案件范围。本案中“破坏”不是法律赋予的行政行为，不具有行政目的的正当性，破坏者不能通过推定而确定。其次破坏涉案房屋本身就是一种违法（侵权）行为，无需通过行政诉讼程序予以确认，本案的破坏是使建筑物受到损害的行为，因“破坏”造成损失，应当根据其他规定，依据其损害程度和性质，适用刑法、治安管理条例、民事赔偿的规定予以处理。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。房屋的拆除行为并不限于对房屋主体结构的拆除，对门窗、墙面等房屋必要组成部分的破坏、拆除，同样影响被征收人的合法权益。如果被征收房屋遭到破坏、拆除，行政机关应当举证证明系在其不知情的情况下由其他主体实施，否则要承担相应的法律后果。本案中，上诉人孙修娟涉案房屋已被行政机关纳入国有土地上房屋征收范围，并且已发布征收公告。上诉人主张涉案房屋已经被破坏，其主张涉及上诉人的合法权益。在涉案房屋已被确认征收且未补偿，同时被上诉人未能提供证据证明系由其他主体实施上诉人所主张的破坏其房屋行为的情况下，上诉人提起本案确认对其房屋破坏违法，原审法院径行裁定驳回其起诉不当，应予纠正。关于上诉人所主张破坏行为的相关事实是否存在以及相关责任主体问题，可根据本案实际情况进一步明确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市临淄区人民法院（2021）鲁0305行初52号行政裁定； 二、本案指令淄博市临淄区人民法院继续审理。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年五月七日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼