辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽10行初13号原告辽阳县穆家镇六间房村121名村民（一组）。村民代表：杜伟，男，1954年8月4日出生，汉族，住址辽阳县穆家镇六间房村1-38号。村民代表：张宝行，男，1963年2月1日出生，汉族，住址辽阳县穆家镇六间房村1-2号。村民代表：宋克胜，男，1950年8月4日出生，汉族，住址辽阳县穆家镇六间房村1-132号。委托诉讼代理人：高志红，黑龙江朗德律师事务所律师。被告辽阳县人民政府，住所地辽阳县首山镇人民街88号。法定代表人：罗奎亮，县长。委托代理人：徐景山，系辽阳县自然资源局工作人员。委托代理人：郭晓丹，辽宁君儒弈律师事务所律师。被告辽阳市人民政府，住所地辽阳市文圣区新城路9号。法定代表人：王一兵，该市政府市长。委托诉讼代理人：王丹，系辽阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：韩雨晴，系辽阳市司法局工作人员。第三人辽阳县穆家镇人民政府，住所地辽阳县穆家镇中街。法定代表人崔广大，镇长。第三人辽阳县穆家镇六间房村民委员会，住所地辽阳县穆家镇六间房村。法定代表人姜宜伍，系村主任。原告辽阳县穆家镇六间房村一组121名村民诉被告辽阳县人民政府土地确权决定及辽阳市人民政府行政复议一案，本院于2019年10月23日作出(2019)辽10行初38号行政裁定书，原告辽阳县穆家镇六间房村民委员会121名村民不服，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2020年12月16日作出(2020)辽行终891号行政裁定书，指令本院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月25日公开开庭审理了本案。原告辽阳县穆家镇六间房村一组121名村民诉讼代表人杜伟、张宝行、宋克胜及委托代理人高志红，被告辽阳县人民政府负责人徐福瀚及委托代理人徐景山、郭晓丹，被告辽阳市人民政府委托代理人王丹、韩雨晴，第三人辽阳县穆家镇人民政府负责人崔旭、第三人辽阳县穆家镇六间房村民委员会负责人姜宜伍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告辽阳县人民政府于2019年3月8日作出辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》，决定双方争议土地(原穆家镇人民政府林场土地)权属归穆家镇政府集体所有。被告辽阳市人民政府于2019年6月18日作出辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》，维持了辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》。原告辽阳县穆家镇六间房村一组121名村民诉称，请求一、撤销被告辽阳县人民政府作出的辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》；二、撤销被告辽阳市人民政府作出的辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》；三、依法确认本案争议的316.7007亩土地权属归六间房村集体所有。事实和理由:辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》及辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》认定事实错误，证据不足，应依法予以撤销。1958年左右，刘二堡公社在六间房村东部古树村西部修建了一座水库，占用了六间房村土地500亩左右，其中包括本案的争议土地，1960年水库废弃。1961年，将占用的土地归还给村集体由一组村民重新耕种。1967年，穆家公社建林场，又选中了这片耕地，但是因为管理不善林场又废弃了。1987年和1989年，穆家公社退还给六间房村土地共77亩，1997年穆家公社又将一部分土地退还给鲁家村，剩余部分316.7007亩就是本案的争议土地，一直未归还给六间房村一组。之后这片土地就被穆家镇政府承包给石景江耕种。二被告做出土地确权决定的依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三章第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有”。根据该规定，1961年《六十条》颁布之前，该土地的状态是荒废状态，并不是由穆家公社管理，因为1958年刘二堡公社修建水库后只运行了两年，到1960年就荒废了，1961年颁布了《六十条》，依据《六十条》的规定，将土地归还给了六间房村一组村民。直到1967年修建水库之前，这片土地都是由六间房村一组村民耕种的。第二被告依据周政新、鲁巨周的证言证明不了自1958年以来该地块一直由穆家公社使用。穆家公社1967年建林场并未通过合法渠道，而是未经协商强占土地500余亩，之后因经营管理不善林场荒废，应当按照规定将土地退还原村民集体所有。因此，原告认为第一被告做出的《土地权属争议处理决定书》及第二被告做出的《行政复议决定书》的确权内容，事实不清、证据不足，也没有考虑历史和现实状况，应予撤销。原告向本院提交了以下证据：1.周政新证人证言，证明1958年刘二堡公社修建水库之后，于1961-1962年将土地退还给六间房村；2.刘启元证人证言，证明1993年-2013年，穆家镇与农场签订了20年的土地承包合同，1990年-1995年，六间房村几次提出要收回林场的土地；3.宋克润证人证言，证明1958年修建水库，1960年水库废弃后，1961年土地退还给了六间房村；4.盛福深证人证言，证明穆家镇与六间房村有500余亩土地纠纷，1987年六间房村原村支书宋克贵前后两次要回了一部分土地，剩余大约350亩；5.宋克贵证人证言，自己是六间房村支书，1958年大跃进期间，刘二堡公社在六间房村修水库，1960年成立了六间房村，地块上有村民坟茔，1987年要回了40亩土地，之后乡政府又退还37亩，其余土地至今未还；6.王延翠证人证言，1974年-1984年是林场会计，1962年土地退还给了六间房存耕种，1984年刘春鸿和石景江承包了该土地作为养鱼塘；7.宋长利证人证言，证明1958年刘二堡公社无偿占用了六间房村土地修建水库；8.董宝山证人证言，证明1961年土地退还给了村民耕种，1966年建林场又被占用；9.柳春学证人证言，证明1962年土地退还村里一部分，1967年建林场又被占用；10.肖德顺证人证言，证明1984年担任穆家镇党委书记期间，六间房村支书等人向公社领导提出过收回土地，但没成功，至今仍在不断索要；11.李某证人证言，证明1958年刘二堡公社无偿占用了六间房和鲁家村的土地修建水库，1960年废弃后将土地还给了村里，大约四五年后，成立林场又占用了土地，至今未还；12.宋某证人证言，证明内容同李某。证人宋某、李某出庭作证。被告辽阳县人民政府答辩称，一、答辩人具备作出案涉“辽县土确字2019第001号《土地权属争议处理决定书》”的法定职权，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。根据上述法律规定，答辩人有作出案涉处理决定的法定职权。二、答辩人作出案涉处理决定符合法律规定《确定土地所有权和使用权的若干规定》(国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布）第三章集体土地所有权第二十三条：“乡(镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇）或村农民集体所有；《六十条》公布起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇）或村农民集体所有：签订过用地协议的(不含租借)；经县、乡(公社)、村(大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；通过购买房屋取得的；原集体企事业单位体制经批准变更的。一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡(镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡(镇)或村集体所有。乡(镇)、村办企事业单位用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。”上述规定中所称的“六十条”指《农村人民公社工作条例》，于1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过。三、答辩人作出案涉处理决定符合法定程序《土地权属争议调查处理办法》(国务院令49号修订)是答辩人作出案涉处理决定的程序依据，案涉处理决定历经申请、受理、调查、作出处理决定、送达并告知诉权的程序，完全符合上述处理办法。四、答辩人作出案涉处理决定认定事实清楚，证据充分在案涉土地权属争议处理过程中，答辩人进行了历史核查，核查事实为：1958年深翻后，穆家地区由当时曾家管理区，发动了数千名劳动力，在古树村西，鲁家村东，运粮河南边的低洼荒地、平地修了一座水库，后因河水无法引进而荒废。1960年水库报废后，穆家公社将该地段改建为苇塘，后于1964年因长期缺水而荒废。1966年穆家公社组织人力将该苇塘改建为林场。1985年穆家乡政府在该地段建一处渔场，由穆家乡政府管理。辽阳县穆家镇六间房村民确认的事实是：1958年大跃进时期修建水库无偿占用鲁家、六间房村、古树村三个大队的土地(包括诉争土地）。该事实与上述调查的1958年以后该诉争土地未再由六间房村管理和使用的事实相互印证。综上所述，答辩人作出案涉处理决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，不能成立。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告辽阳县人民政府向本院提交了以下证据：１.询问笔录，证明鲁巨周系穆家镇鲁家村三组村民，证实1958年诉争土地由穆家修水库到林场历史沿革情况；周政新系穆家镇鲁家村四组村民，证实穆家公社林场历史沿革情况；2.关于林场采用人员一事，证明1967年2月27日，资料记载林场采用人员请示的相关情况；3.韩广余、张广昌证实，证明韩广余曾系穆家公社人保组工作人员，张广昌曾系穆家镇土办助理，二人证实1976年黄珍刚当时是穆家公社黎起大队队长，被当时穆家公社领导调到公社林场担任场长；4.中共穆家公社委员会介绍信存根(62号)，证明档案记载1979年2月28日中共穆家公社党委、常委讨论会决定宋春贵分配到穆家公社林场工作；5.穆家乡政府《乡志》82页第五章渔业，证明1985年乡政府在鲁家村建一处渔场(诉争土地)，有职工12人，书记刘春洪、场长石景江，年收入2.5万元；6.承包合同书，证明1994年4月1日，穆家镇政府与刘春洪签订了《镇渔场经济承包合同书》，承包期限为1994年至2003年；2002年3月26日，穆家镇政府与石景江签订《合同书》，承包期限为2002年1月至2031年12月；以上6组证据证明诉争土地自1958年以来由穆家镇政府经营管理。7.证实材料，证明石景江证明诉争土地历史沿革情况；8.地籍勘测规划局部图(双方指界)及宗地图，证明2018年4月12日，由县国土资源局牵头，六间房村三名老村民宋露凡、宋长柱、姜延校、六间房村主任姜宜伍、该地块现在承包者、穆家镇政府相关人员及辽阳县国土资源勘测中心技术人员共同到诉争土地现场进行实地测量，诉争土地现状为水田，勘测面积约316.7007亩。证明了诉争土地面积、界址、坐标点及四至清楚；9.辽县土确字2019第001号《土地权属争议处理决定书》送达回证，证明案涉处理决定书分别于2019年3月19日、20日向穆家镇政府及六间房村委会送达，案涉决定书送达程序合法。被告辽阳市人民政府答辩称，2019年4月23日，原告向答辩人递交了《行政复议申请书》，请求撤销辽阳县人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》[辽县土确字（2019）第001号]（以下简称《确权决定》）。答辩人经立案审查认为，辽阳县人民政府提交的周政新、鲁巨周证言可以证明自1958年争议地块被原穆家公社占用修建水库后，争议地块一直由穆家镇政府(原穆家公社)使用。因此，辽阳县人民政府所作《确权决定》符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定。该《确权决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了辽阳县人民政府作出的《确权决定》。综上，答辩人作出的复议决定正确，请法院驳回原告诉讼请求。被告辽阳市人民政府向本院提交了以下证据：1.复议申请书，证明原告于2019年4月23日提出行政复议申请；2.行政复议答复通知书及证据；3.送达回证，证明复议机关通知辽阳县人民政府作出复议答复并送达；4.第三人参加行政复议通知书及证据；5.送达回证，证明复议机关通知第三人参加行政复议并送达；6.行政复议决定书送达回证，证明复议决定送达当事人。第三人辽阳县穆家镇人民政府未提交答辩状及证据。第三人辽阳县穆家镇六间房村民委员会未提交答辩状及证据。原告对辽阳县人民政府提供的证据1真实性有异议，认为鲁巨周曾表示过被告提供的证言不是事实，希望法庭让鲁巨周当庭作证予以核实；对证据2真实性有异议，认为周政新给原告出具的证言相矛盾；证据3、证据4与本案无关联性；证据5证明问题有异议，认为此证据更证实了1985年后政府占用一组土地不归还；证据6真实性有异议，第一份合同承包时间是10年，第二份是30年，第一份合同没有中止就签订了第二份合同，且第二份合同承包金额只有43万元，承包金一次性支付没有收据，两份合同非原件，且第一份合同有涂改，认为两份合同是虚假的；证据7真实性和证明问题有异议，认为此证据证实了占用一组土地的事实；证据8、证据9与本案无关。对被告辽阳市人民政府提供的证据真实性无异议，对证明问题有异议，对答复意见不服。被告辽阳县人民政府对原告提供的证据1-10有异议，认为证人没有出庭作证不符合行政诉讼证据规则，且证据1-12不能形成完整的证据链对抗自1958年以来穆家镇政府一直对案涉土地的经营管理。对被告辽阳市人民政府提供的证据无意见。被告辽阳市人民政府对原告证据质证意见同辽阳县人民政府，对被告辽阳县人民政府提供的证据无意见。二第三人无质证意见。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-10不符合证据规则，本院不予采信，对证据11-12予以采信。被告辽阳县人民政府提供的证据1、3、6、7不符合证据规则，本院不予采信，对证据2、4、5、8、9予以采信。被告辽阳市人民政府提供的证据1-6予以采信。经审理查明，2018年12月20日，辽阳县穆家镇人民政府向辽阳县人民政府提出土地确权申请，请求对六间房村村民上访反映的约350亩土地进行确权，被申请人为穆家镇六间房村民委员会。辽阳县人民政府于2019年3月8日，作出辽县土确权字(2019)第001号《土地权属争议处理决定书》，认为根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号文件《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三章“集体土地所有权”第二十三条之规定：乡(镇)或村办企业事业单位使用的集体土地，《六十六》条公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有。决定双方争议土地(原穆家镇人民政府林场土地)权属归穆家镇政府集体所有。四至为：东临古树村玉米地，西临鲁家村小树林，南临鲁家村坑塘，北临六间房村至古树村作业路，总面积为316.7007亩。辽阳县穆家镇六间房村一组121名村民向辽阳市人民政府申请行政复议，辽阳市人民政府经审查，认定六间房村一组与作出辽县土确权字(2019)第001号《土地权属争议处理决定书》存在利害关系，并考虑社会影响等因素，研究决定以121名村民个人作为复议申请人予以立案，于2019年6月18日作出辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》，维持了辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》。辽阳县穆家镇六间房村一组121名村民不服，诉至本院。本院认为，被告辽阳县人民政府依法具有被诉处理土地权属争议的职权。被告辽阳市人民政府依法具有作出被诉行政复议的职权。关于原告请求撤销辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》及辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。本案中，争议土地为集体土地，而穆家镇政府不是农村集体经济组织，因此不具备申请集体土地确权与经营、管理集体土地资格，故辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》将争议土地权属归穆家镇政府集体所有适用法律错误，辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》维持处理决定适用法律错误，对此两项诉请，本院予以支持。关于原告要求确认涉案土地权属，因不属于本案审理范围，对此项诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项的规定，判决如下：一、撤销辽阳县人民政府辽县土确权字(2019)第001号《辽阳县人民政府土地权属争议处理决定书》；二、撤销辽阳市人民政府辽市行复决字（2019）7号《行政复议决定书》；三、驳回原告辽阳县穆家镇六间房村121名村民（一组）其他诉讼请求。案件受理费50元，由二被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  刘大钧审判员  徐振刚审判员  印明大二〇二一年五月六日书记员  王嬿妮