广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂08行初31号 原告平南县镇隆镇镇隆村镇隆圩第二村民小组（原镇隆村镇隆圩第二生产队）。 诉讼代表人彭养华，组长。 委托代理人咸刚南，广西诚济律师事务所律师。 被告平南县人民政府，住所地平南县平南镇城东街344号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人马小光，平南县调处办副主任。 委托代理人黄泽佳，平南县调处办督导股股长。 被告贵港市人民政府，住所地贵港市荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人杨有毅，贵港市人民政府法制办公职律师办律师。 委托代理人钟贵先，贵港市人民政府法制办干部。 第三人杨全，男，1955年4月3日出生，汉族，农民，住平南县。 第三人杨雄，男，1964年6月3日出生，汉族，农民，住平南县。 第三人杨立初，男，1971年5月12日出生，汉族，农民，住平南县。 第三人杨智雄，男，1979年3月13日出生，汉族，农民，住平南县。 原告平南县镇隆镇镇隆村镇隆圩第二村民小组（以下简称镇隆圩二组）不服被告平南县人民政府（以下简称平南县政府）土地行政确权、贵港市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于同月22日立案后，依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告镇隆圩二组诉讼代表人彭养华及其委托代理人咸刚南，被告平南县政府的委托代理人马小光，被告市政府的委托代理人钟贵先，第三人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄到庭参加诉讼。案经本院审判委员会讨论决定。现已审理终结。 被告平南县政府于2015年10月12日作出平政处字[2015]2号行政处理决定（以下简称2号处理决定）将原告与第三人争议的土地面积约二亩（见附图）权归第三人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄管理使用。原告不服向被告市政府申请复议，被告市政府于2016年3月28日作出贵政复决[2016]6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持2号处理决定。 原告诉称，1963年秋冬，原告用集体所有的位于横漉（音）的两个水田与镇隆村圩三队位于现争议地处的三至四分旱地进行对换，加上原告本队原有的部分土地共计二亩地，经原告集体讨论决定建成晒场地用于晒稻谷，从来没有分过到那个圩队小组，一直由集体管理至今。后由于土地升值，第三人见有利可图，即向被告平南县政府申请土地确权，被告平南县政府作出的2号处理决定却将该晒场地的使用权确归第三人管理使用，原告不服申请复议，被告市政府作出的6号复议决定维持了被告平南县政府的2号处理决定。原告认为两被告的行政行为是错误的，理由如下：1、第三人所称的“石子周地”与原告称的“晒场地”属不同一个地方，被告平南县政府没有调查清楚就认定“晒场地”与“石子周地”属同一个地方是错误的；2、第三人提供的土地房产所有证上登记的面积和现“晒场地”的四至界址面积不符；3、被告平南县政府调查的证人陈某1、陈某2、彭某笔录不可信。为维护原告集体利益，请求法院支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交如下证据：1、原告法定代表人身份证复印件；2、证明复印件，证明原告诉讼主体身份情况；3、照片，证明挖开争议地的填土即见争议地面系硬化的石灰混合土，证明争议地自圩二队与圩三队交换得来后一直作为圩二队的晒场地，由圩二队集体管理使用；4、房屋买卖契约，证明作为圩二队晒场地的仓库于1984年12月卖给他人，第三人杨全完全知道现争议地即为圩二队集体所有的晒场地；5、调解意见书，证明争议地经镇隆村委会调解处理，村委会认为争议地应归圩二队集体所有和管理使用；6、土地房产所有证，证明第三人提供的土地争议地只是2分3厘；7、证人证言，证实了被告平南县政府存在虚假取证；8、证明，证实圩二队的六个村民小组都证实晒场地属于圩二队管理使用；9、被告调查陈桂芳、覃志强、覃志球、陈群方、陈某1、彭帝华、陈裕庆、陈秀荣、潘炳其、陆连芳、陈乐荣、陈用荣、陈健才、陈志东等人的调查笔录，证实争议土地是调换得来并由集体统一处理分配，没有分配给个人。 被告平南县政府答辩称，一、原告诉称“石子周地”与“晒场地”是不同一个地方不是事实。双方在调处过程中到现场确认争议土地四至范围都是同一个地方，只是原告称为“晒场地”，第三人称为“石子周地”，依据第三人提供土改时期的《土地房产所有证》证实，位于石子周土地的四至界址是：东至蒙赵氏地为界；南至塘边为界；西至圩边为界；北至大路为界。土改时现镇隆一中围墙边的土地是一遍荒山荒地，其的四至与“石子周地”四至完全不符。二、答辩人依据第三人提供的《土地房产所有证》里记载的四至界址与纠纷土地的四至界址进行核对相符，双方签名确认纠纷土地的四至范围及面积，原告诉称第三人提供的《土地房产所有证》登记的土地面积只有2分3厘，没有事实依据。三、原告诉称答辩人调查的证人陈某1根本没有在调查笔录上签过字与事实不符，笔录是其本人亲自签名；被调查的证人陈某2、彭某住所与纠纷地相邻，其二人对纠纷土地的使用管理事实是清楚、知情的，答辩人对其二人调查取证是为了公正调处该案。鉴于上述事实，答辩人作出的2号处理决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告平南县政府在法定期限内向本院提供的证据、依据如下：1、调处申请书；2、申请人证明、身份证复印件；3、授权委托书；4、申请人提供的证据材料、图片；5、案件回避申请书；6、立案呈批表；7、重大案件呈送报告；8、镇隆镇人民政府的请求；9、县政府的文件处理笺及部门意见；10、案件受理通知书；11、告知书；12、答辩状（书）；13、被申请人法定代表人证明、身份证复印件；14、授权委托书；15、撤销授权委托告知书；证据1-15证明本案的行政调处程序合法。16、被申请人（原告）提供证据材料、图片；17、争议现场调查笔录，证据16、17证明纠纷土地坐落的地点及四至界址范围；18、当事人的询问笔录；19、调查笔录，证据18、19证明（1）调查圩二队村民蒙文富、陈伟松、蒙坤芳、陈兆胜、陈裕东、蒙绪群主要是证明该纠纷土地的权属来源，证实在土改时土地是分配给第三人户家庭所有，还证明纠纷土地座落的位置以及界址情况，以及证明该纠纷土地圩二队在落实承包责任制时，对该类土地的落实使用情况，同时证明圩二队没有与圩三队调换土地的事实；（2）调查圩二队村民陈世昌、陈永、彭方进、廖炳坤、覃日林，主要证明圩二队在落实承包责任制时，对于各农户在土改时分得的宅基地、畲地、木山地、晒场地等，圩二队不作统一回收分配，由各农户要回土改时分得的土地；（3）调查圩三队村民陈楚信、周桂英、梁石玉、彭用超主要证明纠纷土地权属来源是土改时分配给第三人户的，分田落户后由第三人户使用，同时证明圩三队没有与圩二队调换土地的事实；（4）调查圩一队村民杨其成、黄贻明、黄超彬、陈汉芳，杨其升、杨其祥证明纠纷土地权属来源是土改时分配给第三人户的，分田落户后由第三人户使用；（5）调查与纠纷土地相邻的村民陈某2、陈卓藏、彭某、陈金荣、陈艾、陈业芳，主要证明第三人分田落户后使用纠纷土地的事实；（6）调查陈桂芳、覃志强、覃志球、陈群方、陈某1、彭帝华、陈裕庆、陈秀荣、潘炳其、陆连芳、陈乐荣、陈用荣、陈健才、陈志东等人，没有统一意见，只是各人的陈述情况，所以对他们的陈述不作为证据使用。20、调解笔录，证明被告召集双方当事人进行调解，没有达成协议；21、证人出庭作证申请书；22、镇隆村委调解意见书；23、镇隆镇人民政府处理意见书；24、县调处办集体讨论会议纪要；25、县调处办调处意见书；26、县调处办关于请求审议镇隆圩土地权属纠纷案的请示；27、县人民政府办公室文件处理笺；28、县长办公会议纪要；29、平政处字（2015）2号行政处理决定书；30、送达“平政处字（2015）2号处理决定书”回证。证据16-17、20-30，证明被告平南县政府的调处程序合法。 被告市政府答辩称，6号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。平南县政府的2号处理决定认定纠纷地在土改时是第三人的祖辈杨瑞贞分得，合作化时由杨瑞贞带入其所属的合作社，四固定时固定归杨瑞贞所在的镇隆圩二队所有，落实承包责任制时，镇隆圩二队对各农户在土改时分得的土地不作统一分配，由各农户要回，1982年第三人收回该晒场地并管理使用至2012年。以上事实，有第三人提供的《土地房产所有证》和平南县政府调查陈某2、陈楚进、周桂英、蒙绪群、杨其祥、彭某、杨华、陈兆胜、陈某1、陈金荣等众多知情人证词及其他有关证据予以证实。被答辩人提出纠纷地地名及土地对换问题，有众多知情人均证实纠纷地名为“石子周”且没有镇隆圩二队与圩三队对换土地的事实。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请人民法院依法驳回。 被告市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据如下：1、行政复议申请书及补正申请通知书；2、行政复议申请书（补正后）；3、行政复议受理通知书；4、受理通知书的送达回证及挂号信函收据；5、各方当事人的授权委托书及有关身份；6、平南县人民政府答复书；7、申请人提交的证据；8、第三人的答辩状和提交的证据材料；9、复议机关的现场勘验笔录、调解笔录；10、6号行政复议决定书及送达回证、信函收据；以上证据1-10证明被告市政府的复议程序合法。依据方面：行政复议法二十八条第一款第（一）项，证明6号复议决定适用依据正确。 第三人述称，原告诉称晒场地属与圩三队调换得来与实际不符，镇隆圩三队历来没有土地坐落于双方争议的土地内，现双方争议的土地在土改时由第三人杨全、杨雄的父亲杨瑞贞户分得，有《土地房产所有证》为凭，1980年分田落户时，镇隆圩二队对各农户在土改时分得的宅基地、畲地、晒场地、山岭等虽然没有经过集体讨论土地的分配方法，但都是由各农户要回，不作统一分配，首先是组长彭养华要回其户在土改时分得在镇隆阳光中学背后山岭的土地，接着有陈裕东等九户都是要回各自土改时分得的土地，第三人户土改时分得位于石子周的土地，在生产队时期已作为晒场之用，在分田落户后，各农户不再担谷到该晒场晒谷，该晒场失去了使用功能，第三人于1982年在该晒场地种上农作物，一直进行管理使用至发生纠纷前没有任何人提出异议。对于纠纷土地的地名，在政府调查处理阶段已经现场勘验清楚，双方当事人已经签名确认。第三人提供的《土地房产所有证》上登记的土地面积为一亩二分三厘，原告却诉称第三人的土地证登记面积只有二分三厘，书证材料记载的四至范围清楚，以四至为准。鉴于上述事实，第三人认为平南县政府的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，原告诉请没有任何事实依据及法律依据，应驳回其诉讼请求。 第三人除了当庭提交《土地房产所有证》原件予以核对外，没有向本院提供其他证据。 本院依职权于2016年7月6日制作的现场勘验笔录，经原告与第三人现场确认，第三人提供的《土地房产所有证》记载的“石子周”地东边的蒙赵氏，位于现争议的晒场地西边圩二队原仓库西侧围墙的蒙胜德房屋处。 经庭审质证，各方当事人对本案到案证据的质证意见如下： （一）原告对于被告平南县政府提供的证据质证认为，对于程序方面的证据没有意见；对于被告市政府提供的证明复议程序合法的证据没有异议；对于被告平南县政府提供的证据18、19，认为被告在调查蒙文富、陈伟松、蒙坤芳、陈兆胜、陈裕东、蒙绪群时证实纠纷土地是分配给第三人，与事实不符，实际是对换所得，只分到各小组；对于调查圩二队村民陈世昌、陈永、彭方进、廖炳坤、覃日林的笔录，陈世昌、覃日林都认为地由生产队分配，不能要回，也承认是圩二队与圩三队对调换来；对于被告“调查圩三队村民陈楚信、周桂英、梁石玉、彭用超主要是证明纠纷土地权属来源是土改时分配给第三人户的，分田落户后由第三人户使用，同时证明圩三队没有与圩二队调换土地的事实”这个与事实不符，有些证人都是听说的而已；对于被告“调查与纠纷土地相邻的村民陈某2、陈卓藏、彭某、陈金荣、陈艾、陈业芳主要证明该土地使用事实，证明第三人分田落户后使用的事实”，陈某2不是本村人，是1993年后才在镇隆圩买地建房，其根本不知情，彭某是老师，长期在学校工作，他工作距离争议地有1公里远，所以其也是不知情的，陈金荣用的语言都是用看过、听说过，所以他的证言不可取信，但是他另外承认了生产队用作晒场，陈艾是镇隆二中的老师，从早到晚都是在学校，其也是不知情的，所以他作的笔录也不是事实；对于“调查陈桂芳、覃志强、覃志球、陈群方、陈某1、彭帝华、陈裕庆、陈秀荣、潘炳其、陆连芳、陈乐荣、陈用荣、陈健才、陈志东等人，没有统一意见，只是各人的陈述情况”这个说法，陈桂芳、覃志强、覃志球、陈群方、陈某1、彭帝华、陈裕庆、陈秀荣、潘炳其、陆连芳、陈乐荣、陈用荣、陈健才、陈志东都承认争议地是与圩三队兑换得来，并且晒场由集体分配处理，这些被告都没有采信。 （二）被告平南县政府对原告提供的证据质证认为，对证据1、2没有异议；证据3只能证明第三人的土地曾经是晒场地，不能证明争议地是对换得来；证据4与本案无关；证据5是真实的，但只能代表村委的意见，不能代表县政府的意见；证据6，原告认为《土地房产所有证》登记面积是2分3厘是错误的，该证登记的面积是1.23亩；对证据7不予认可，原告没有任何证据证实是虚假取证；对证据8，说圩二队的六个村民小组晒场地属圩二队管理，这是分田落户前的事，分田落户后争议地一直是第三人管理使用的。对证据9，认为不应作为证据使用。 （三）第三人庭审提出的质证意见是，同意被告平南县政府的质证意见。 （四）被告市政府经庭审质证认为，平南县政府所举的证据材料真实合法，能够证实平南县政府作出的2号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确；对原告提供的证据，同意被告平南县政府的质证意见；对第三人提供的证据予以认可。 本院对各方当事人提供的证据分析认定如下： 原告、被告市政府、第三人对被告平南县政府提供证明行政处理程序合法的证据没有异议，原告、被告平南县政府、第三人对被告市政府提供证明复议决定程序合法的证据均没有异议，本院予以确认。 原告对被告平南县政府提供的证据18、19即对第三人的询问笔录和对知情人的调查笔录虽有异议，但这些调查笔录都是被告平南县政府依法收集的证据，是真实、合法且与本案的待证实相关联，不存在应当排除的非法证据，本院确认作为本案认定事实的证据。 对被告平南县政府提供的当事人询问笔录以及对知情人的调查笔录相关内容的认定，结合第三人提供的《土地房产所有证》记载的内容、现场勘验笔录以及原告庭审承认的事实，本院综合进行认证如下： 对于争议地权属来源，第三人主张争议地属第三人祖辈土改时分得、合作化时期由杨瑞贞带入合作社、四固定时固定给圩二队（即原告）集体所有，原告在庭审中已予认可，因此，被调查人陈世昌、彭方进、陈伟松、彭养华、陈志东、潘炳其、陈群芳、黄贻明、覃志强、陈桂芳、覃志球等人证实争议地属圩二队与圩三队调换所得的内容，与原告在庭审自认的事实不符，本院对陈世昌等十一位被调查人这一方面的陈述不予采信。 对于落实土地承包责任制时，圩二队集体对于村民的房前屋后地、畲地、木山地、宅基地等的分配原则，大部分被调查人均证实生产队没有收回统一分配，也没有开会讨论如何分配，都是由各人要回各人土改时分得的土地，但同时证实经过生产队集体管理使用过的或者生产队分过的个人不得要回，还有陆连芳、陈群芳、彭养华、陈桂芳、陈永、陈秀荣、陈志东、潘炳其、陈乐荣、陈世昌、彭帝华等十一位被调查人，同时被调查人陈伟权、陈志东、潘炳其、陆莲芳、陈乐荣、蒙文富还证实圩二队的晒场地在落实责任制时已经划分给小组晒谷或者证实没有分到各农户使用，对这些事实，本院予以确认。 原告提供的证据4，即房屋买卖契约，被告平南县政府及第三人认为与本案无关，但没有对该证据的真实性、合法性提出异议，对出卖的仓库属于圩二队集体的财产也没有异议，该证据可以佐证了落实责任之后生产队集体财产由集体决定处置的事实。 各方当事人对本院依职权制作的现场勘验笔录均没有异议，应予以确认。 根据以上有效证据，本院审理查明，第三人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄均是镇隆圩二组（圩二队）的村民。原告与第三人争议的土地坐落于平南县镇隆圩第二村民小组的辖区范围内，原告叫做晒场地，第三人称为“石子周”（又名石子岭），争议地发生争议时的四至为：东至路口及凌石松、周仁政房屋墙边为界，南至街道边为界，西至杨全屋、陈辉屋墙边量出4.1米和4.2米的水沟边为界，北至韦达恒、咸兆开、咸兆室、韦三、赵静珍等户房屋墙边为界（见附图）。本院现场勘验时，原告及第三人均确认第三人提供的《土地房产所有证》记载的东边的“蒙赵氏”后代位于现争议的晒场地西边即原圩二队仓库西侧围墙的蒙胜德房屋处。争议土地在土改时由杨瑞贞（系第三人杨全、杨雄父亲，杨立初、杨智雄祖父）分得并提供土改时颁发的《土地房产所有证》予以证明，合作化时期由杨瑞贞带入其所属的合作社，“四固定”时固定给杨瑞贞户所在的镇隆圩二队集体所有。1963年底至1964年初，镇隆圩二队使用该争议地建晒谷场并在晒场西边建有一间仓库，现争议的晒场地属于原镇隆圩总队晒场的一部分。镇隆圩总队分队时，争议的晒场地由圩二队要回管理使用。对以上事实，各方当事人没有异议。对于争议的晒场地在落实土地承包责任制时是如何管理，则有不同的主张，原告主张该晒场地由圩二队划分给各小组管理使用并未分配给任何个人使用，第三人则主张该争议地是按照土改时谁户分得就归各户管理使用、生产队不作统一分配的原则，由第三人于1982年收回管理使用直至2012年4月填土前没有任何人提出异议，并列举了组长彭养华首先要回其户在镇隆阳光中学背后的土地，接着陈裕东等九户都要回各自土改时分得的土地的事实。但该晒场地原圩二队没有召开过会议集体讨论分配给个人使用。2012年4月，第三人将晒场地填土计划建房时，双方发生纠纷。纠纷发生后，经村委会、镇政府调处未能达成协议，被告平南县政府于2015年10月12日作出2号处理决定，将争议的晒场地确权归第三人杨全、杨雄、杨立初、杨智雄管理使用。原告不服向被告市政府申请复议，被告市政府作出了6号行政复议决定，维持2号处理决定。 本院认为，本案属于单位与个人之间土地使用权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”的规定，本案由平南县人民政府作出行政处理决定，有法定的职权依据，对职权的合法性应予以确认；各方当事人对被告市政府作出6号复议决定的程序合法性没有异议，经审查复议程序合法，亦予以确认。本案争议焦点为：2号处理决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 关于2号处理决定认定事实是否清楚问题。被告平南县政府作出的2号处理决定在认定事实时，对被调查人陆连芳、潘炳其、彭帝华等十一位证人证实圩二队在落实土地承包责任制是，对于生产队使用管理过的或者分过的土地，个人不能要回这个事实不采信、不认定；争议的晒场地经过合作化、四固定的土地变革以后，该晒场地所有权已经属于圩二队集体所有，自1964年至落实责任制以前争议地均属圩二队作为生产队的晒场地由集体使用以及对于该晒场地的圩二队集体是否开会讨论如何分配使用等这些重要事实，2号处理决定也没有认定。所以，2号处理决定认定事实证据不足，认定事实错误。 关于2号处理决定适用法律是否正确问题。本案是因第三人填土准备建房时才与生产队集体发生使用权争议，对于农村集体经济组织集体所有的非耕地、非责任承包地，在落实土地承包责任制时应如何分配使用，虽然没有相关的法律、法规、规章或者政策依据，但被告平南县政府在2015年10月作出2号处理决定时，应当根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，适用现行的法律、法规、规章或者政策依据，对争议地使用权予以确定。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”在第三人没有合法合理使用集体所有的晒场地理由的情况下，被告将如此大面积的一块集体土地确权给第三人个人管理使用，有违国家实行土地用途管制原则，明显不当。2号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项规定属于依据该决定认定的事实所适用的规定，由于2号处理决定认定事实证据不足，认定事实错误，适用该规定作出处理显然错误，因此，被告平南县政府作出的2号处理决定应当依法予以撤销；被告市政府的6号复议决定维持2号处理决定不当，也应当一并予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项规定，判决如下： 一、撤销被告贵港市人民政府贵政复决[2016]6号行政复议决定。 二、撤销被告平南县人民政府平政处字[2015]2号行政处理决定，责令被告平南县人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定。 本案受理费50元（原告已交），由被告平南县人民政府、贵港市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审判长  黄艳华 审判员  廖赞军 审判员  苏洁平 二〇一六年十月十八日 书记员  李紫莹