辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽09行终49号上诉人（一审被告）：阜新市清河门区应急管理局，地址辽宁省阜新市清河门区清河大街1号。法定代表人：邹黎明，该局局长。行政机关负责人：王新波，该局副局长。委托诉讼代理人：郑彩凤、杨旭，辽宁方祥律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：阜新市清河门区新业热力有限公司，地址阜新市清河门区新区路。法定代表人：郭立新，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐红军，辽宁三邦律师事务所律师。阜新市清河门区新业热力有限公司（以下简称新业热力公司）不服阜新市清河门区应急管理局（以下简称清河门区应急局）行政处罚一案，因清河门区应急局不服阜新市清河门区人民法院（2020）辽0905行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月12日公开开庭进行审理，上诉人清河门区应急局行政机关负责人王新波及委托诉讼代理人郑彩凤、杨旭，被上诉人新业热力公司的委托诉讼代理人徐红军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院查明，清河园小区是锦州一开发公司建筑，现在由阜新市清河门区城乡建设服务中心代管。2020年1月20日16时许，阜新市清河门区清河园小区6号楼供热管网维修过程中，发生一起一般高处坠落事故，造成1人死亡。事故发生后，阜新市清河门区人民政府组织成立由清河门区住房和城乡建设局等六家单位组成的阜新市清河门区新业热力有限公司“1.20”一般高处坠落事故调查组，2020年2月24日，调查组出具《阜新市清河门区新业热力有限公司“1.20”一般高处坠落事故调查报告》，没有调查组成员盖章或签字。调查报告认定新业热力公司作为施工单位，将工程交由无任何资质的宿宝财施工队，未进行技术交底，未对施工现场进行安全管理，是导致事故发生的重要原因。被告没有提供住建局与新业热力公司的施工合同，也没有提供新业热力公司与施工人宿宝财的施工合同。并且新业热力公司对此不予认可，施工人宿宝财称工程是从住建局承包与新业热力公司无关。阜新市清河门区人民政府以批复的形式同意该调查报告。2020年3月24日被告以原告未认真履行安全管理职责，未与承包单位签订专门的安全生产管理协议，是“1.20”事故的直接责任单位。对原告做出（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定，处以24万元罚款的行政处罚。原告不服，于2020年9月1日提起行政诉讼。一审法院认为，公民、法人或其他组织的合法权益受法律保护。原告新业热力公司与施工人宿宝财未签订施工合同。并且原告新业热力公司认为与施工人不存在发包与承包关系，施工人宿宝财称工程是从住建局承包与原告新业热力公司无关。被告认为原告未认真履行安全管理职责，未与承包单位签订专门的安全生产管理协议，是“1.20”事故的直接责任单位，并作出（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定，事实不清，证据不足，本院不予确认。综上，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告阜新市清河门区应急管理局2020年3月24日为原告阜新市清河门区新业热力有限公司作出的（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定。被告重新作出行政行为。案件诉讼费50元由被告阜新市清河门区应急管理局负担。清河门区应急局的上诉理由：一审法院以事实不清，证据不足为由撤销（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定严重错误，该决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，不应被撤销。1．上诉人作出（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定，系严格按照《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律规定履行职权，依法行政。2．上诉人作出（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定的实施依据为阜新市清河门区人民政府作出的（阜清政［2020］10号）《清河门区人民政府关于同意的批复》，事实依据合法。首先，清河门区人民政府作出的批复符合法律规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，“1.20”一般高处坠落事故发生后，清河门区人民政府依法成立了由清河门区应急局、阜新市公安局内保分局、清河门区住建局、清河门区纪委监委、清河门区总工会、清河街道办事处等相关单位组成的事故调查组。调查组通过现场勘察、查阅资料、询问相关人员，查明了事故发生的经过、原因，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任单位及责任人的处理建议和防范整改措施。形成了《阜新市清河门区新业热力有限公司“1.20”一般高处坠落事故调查报告》。又根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，清河门区人民政府在收到事故调查报告后在法定期限内作出关于同意《阜新市清河门区新业热力有限公司“1.20”一般高处坠落事故调查报告》的批复，批复如下：1．事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，程序合法；2．同意事故调查组对事故原因的分析，认定事故性质为生产安全责任事故；3．同意事故调查组对该起事故责任单位和责任人的责任认定和处理意见……。该批复合法、有效。其次，上诉人依据区政府的批复作出的行政处罚符合法律规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，上诉人作出的行政处罚决定必须按照区政府作出的批复，该批复就是上诉人作出行政处罚的法定事实依据。清河门区应急局上诉请求：1．撤销一审法院（2020）辽0905行初8号行政判决，依法改判驳回被上诉人诉讼请求；2．一二审诉讼费由被上诉人承担。新业热力公司在二审辩称，上诉人所作的行政处罚决定并没有援引上诉人起诉状中所援引的《中华人民共和国行政处罚法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。也就是说使用法律本身存在着不当。上诉人所依据的事故调查报告没有任何人员签字，没有任何单位盖章，说明该调查报告本身在形式上不具备任何效力，而且该调查存在着明显的程序违法。该调查组成员包括城乡建设管理局，而在该调查报告写的相关单位中也包括城乡建设管理局，说明该调查组组成人员违反法定的回避事由，调查报告程序违法是无效的。上诉人在一审诉讼过程中只提供了该份调查报告，并没有提供该份调查报告所依据的调查材料，在代理人代理的另一起刑事案件过程中看到过宿宝财、郭立新、贾少强、张波所作出的事故报告时所依据的调查笔录，调查笔录中所能印证的事实与该调查报告所认定的事实也是完全不符。所以基于上述三点理由，请求法院驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实与一审相一致。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案中，清河门区应急局在一审诉讼过程中提交的事故调查报告无事故调查组成员在事故调查报告上签名。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。第二十三条规定，事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。本案中，根据事故调查报告清河门区住建局既是调查组成员又是被调查单位，事故调查组组成不符合规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，清河门区应急局依据《清河门区人民政府关于同意的批复》作出的（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定证据不足，且新业热力公司在一审诉讼中提供的公安机关对宿宝财的讯问笔录，与事故调查报告认定事实亦不一致。综上所述，清河门区应急局作出的（阜清）应急罚（2020）SG-03号行政处罚决定证据不足，一审判决结果正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人清河门区应急局负担。本判决为终审判决。审判长 马 英审判员 吴 晖审判员 鹿金山二〇二一年五月十九日书记员 乔方正