四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川34行终47号 上诉人（原审原告）杨绪萍，女，1962年12月13日出生，汉族，四川省木里藏族自治县人，村民，现住四川省木里藏族自治县。 委托代理人钟霞（系上诉人杨绪萍长女），女，汉族，1982年10月28日出生，四川省木里藏族自治县人，居民，住四川省木里藏族自治县。代理权限为特别授权。 委托代理人陈荣，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）木里藏族自治县自然资源局。住所地：木里藏族自治县乔瓦镇扎昌街177号。 法定代表人易远川，该局局长。 委托代理人杨木呷，系木里藏族自治县自然资源局执法大队队长。代理权限为一般代理。 委托代理人蔡俊珍，四川致高律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）木里藏族自治县人民政府。住所地：四川省凉山州木里县乔瓦镇扎昌街243号。 法定代表人伍松，该县县长。 委托代理人何江，系木里藏族自治县人民政府职工。代理权限为特别授权。 上诉人杨绪萍因责令退还非法占用土地及行政复议一案，不服四川省盐源县人民法院于2020年8月26日作出的（2020）川3423行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨绪萍的委托代理人钟霞、陈荣，被上诉人木里藏族自治县自然资源局（以下简称木里县自然资源局）的委托代理人杨木呷、蔡俊珍，被上诉人木里藏族自治县人民政府（以下简称木里县政府）的机关负责人乔林及委托代理人何江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，杨绪萍原系木里藏族自治县瓦厂镇桃巴乡桃巴村日帮店组村民。2012年7月23日，杨绪萍同其他非农业户口的四名家庭成员移民并落户安置至木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村达瓦组204号。杨绪萍与其成年子女钟霞于2017年8月2日之后共同租房居住至今。2010年8月29日，杨绪萍向木里藏族自治县乔瓦镇达娃村民组、乔瓦镇娃日瓦村民委员会提交《建房申请》，2010年8月30日，乔瓦镇娃日瓦村民委员会同意杨绪萍建房。2011年2月7日，杨绪萍作为户主，提交了《乡（镇）村居民建房用地申报表》，申请新建房屋40间，面积为120平方米（其中耕地50平方米），其中，该申报表的“改造、开发新增耕地面积及旧宅基地处理意见”一栏载明：“该户属于立洲电站移民搬迁户，经村组签署同意，并已落户本村，填报本表。但必须镇政府审核报国土局及县政府批准后动用宅基地。”“生产组（社）意见”一栏载明：“同意建房达娃村民组杨某某2011年8月30日”，“村民委员会意见”一栏载明：“同意建房用地2010年11月30日”并加盖有乔瓦镇娃日瓦村民委员会公章，该表“户主名字”一栏处有涂改痕迹。2018年3月，杨绪萍开始在其享有土地承包经营权的农用地（属2级2类其他草地）上修建案涉房屋。经群众举报，2019年4月3日，木里县自然资源局对杨绪萍违法占地建房一案进行立案调查。2019年4月4日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达木自然资{调}（2019）1号《木里县自然资源局接受调查通知单》、木自然资{停}（2019）1号《责令停止违法行为通知书》，签收人均系杨绪萍之女钟霞，要求杨绪萍于2019年4月5日前携带身份证、土地承包经营证、集体土地征用/租用协议书复印件接受调查，并告知杨绪萍如主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。同日，木里县自然资源局对案涉土地进行现场勘测，杨绪萍之女钟霞在该现场勘测笔录上签字确认，确认杨绪萍的违法建筑面积为453.34平方米。2018年11月8日、2019年4月4日，木里县自然资源局两次向杨绪萍之女钟霞针对案涉房屋的基本情况和是否取得相关合法建房审批手续等情况进行询问。经会审，2019年4月9日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达《木里县自然资源局行政处罚告知书》，签收人系杨绪萍之女钟霞，该《处罚告知书》载明：“杨绪萍：你于2018年3月未经批准擅自占用（乔瓦镇达瓦社土地修建房屋），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，我局拟对你的违法行为作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用土地；2.责令自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十七条的规定，如你单位对我局上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或者申辩意见，或者到凉山州国土资源局进行陈述和申辩。逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利及《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，你享有要求举行听证的权利。如你对我局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃听证权利。”杨绪萍在收到《木里县自然资源局行政处罚告知书》后三个工作日内未向木里县自然资源局或者凉山州国土资源局进行陈述和申辩，亦未要求木里县自然资源局举行听证。2019年4月13日，木里县自然资源局向杨绪萍出具并送达木里县国土资源局木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），签收人系杨绪萍之女钟霞，责令杨绪萍退还非法占用的土地453.34平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《行政处罚决定书》告知了杨绪萍提起行政复议或提起诉讼的救济途径，2019年6月10日，杨绪萍不服《行政处罚决定书》，向木里县政府申请行政复议，请求撤销《行政处罚决定书》。2019年6月13日，木里县政府对该案进行立案调查，并于2019年8月7日向杨绪萍出具木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），《行政复议决定书》维持了《行政处罚决定书》，因2019年8月9日、8月12日两次向杨绪萍送达《行政复议决定书》，杨绪萍拒签后进行留置送达。杨绪萍不服《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，于2019年8月21日向木里藏族自治县人民法院提起诉讼，木里藏族自治县人民法院以此案需要指定管辖为由报请四川省凉山彝族自治中级人民法院指定管辖，2019年10月28日四川省凉山彝族自治州中级人民法院作出（2019）川34行辖5号《行政裁定书》，裁定本案由四川省盐源县人民法院管辖，案涉房屋已于2019年7月12日被强制拆除，2020年3月25日，杨绪萍向一审法院提出申请，请求变更诉讼请求，将诉讼请求变更为依法确认木里县自然资源局“木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书”、木里县政府“木府复决字（2019）第01号行政复议决定书”违法。 一审法院经审理认为，根据各当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限？2.木里县自然资源局有无职权对原告作出行政处罚？3.木里藏族自治县国土资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》程序是否合法？认定事实是否清楚？适用法律是否正确?4.木里县政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》是否合法？ 根据审理查明的事实，对上述焦点作如下分析： 焦点1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，木里县政府分别于2019年8月9日、8月12日两次向杨绪萍送达《行政复议决定书》，《行政复议决定书》告知了杨绪萍若不服本决定，可自收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼，因杨绪萍拒签，《行政复议决定书》于8月12日留置送达并采用录像的方式记录送达过程，杨绪萍对该录像的真实性无异议，故杨绪萍收到《行政复议决定书》的时间为2019年8月12日，杨绪萍应于2019年8月28日前向人民法院提起诉讼，杨绪萍于2019年8月21日向木里藏族自治县人民法院提起诉讼，属于法定期限内向人民法院提起诉讼，杨绪萍的起诉未超过起诉期限，二被告辩称其起诉超过法定期限的抗辩理由不成立，一审法院不予支持。 焦点2.依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”和第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对违法占用土地建房的查处属木里县自然资源局的法定职责，木里县自然资源局作为木里县政府的土地行政主管部门，有职权对杨绪萍违法占用土地建房的行为作出行政处罚。 焦点3.本案中，虽然《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等相关文书，均系杨绪萍之女钟霞签收，但杨绪萍对相关文书由其同住的成年子女钟霞签收均无异议，故木里县自然资源局在送达相关文书时，程序合法。《木里县自然资源局行政处罚告知书》上明确告知杨绪萍享有陈述、申辩权利和要求举行听证的权利，而杨绪萍在接到《木里县自然资源局行政处罚告知书》之日起三个工作日内并未提出陈述和申辩，亦未要求举行听证，应视为放弃陈述、申辩及听证权利，杨绪萍主张木里县自然资源局没有履行向杨绪萍送达《行政处罚听证告知书》的理由不成立。《行政处罚决定书》虽然对限期拆除的期限并未明确载明，但是，根据《木里县自然资源局行政处罚告知书》载明的拟行政处罚的内容：即“……2.责令自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施。”杨绪萍于2019年4月13日收到《行政处罚决定书》，可以确定杨绪萍自行拆除违建房屋的期限应为2019年4月28日前。《木里县自然资源局行政处罚告知书》明确载明“杨绪萍：你于2018年3月未经批准擅自占用（乔瓦镇达瓦社土地修建房屋），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，我局拟对你的违法行为作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用土地；2.责令自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上修建的建筑物及其他设施。”《行政处罚决定书》，责令杨绪萍退还非法占用的土地453.34平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋。《木里县自然资源局行政处罚告知书》拟处罚内容与《行政处罚决定书》的处罚内容基本一致，《木里县自然资源局行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》均适用了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十七条，杨绪萍主张《木里县自然资源局行政处罚告知书》拟处罚内容、处罚的法律依据与《行政处罚决定书》的处罚结果、处罚的法律依据严重不符的理由不成立，故杨绪萍主张木里县自然资源局在作出《行政处罚决定书》时程序严重违法的理由不成立，对其主张一审法院不予支持；本案中，木里县自然资源局的执法人员两次对与杨绪萍同住的成年子女钟霞针对案涉房屋的基本情况和修建行为是否取得相关合法审批手续等相关情况进行询问并形成笔录，杨绪萍之女钟霞作为与杨绪萍共同居住的成年子女，其对所询问内容及相关情况较为知悉，所作陈述也基本一致，杨绪萍之女钟霞在现场勘测笔录上签字确认，杨绪萍的违法建筑面积为453.34平方米，杨绪萍客观上确实存在占用453.34平方米承包经营的农用地修建住宅的行为，《乡（镇）村居民建房用地申报表》上只有木里县乔瓦镇娃日瓦村民委员会“同意建房用地”的审批意见，无镇政府、县国土部门及县政府相关部门审批意见，且《乡（镇）村居民建房用地申报表》“改造、开发新增耕地面积及旧宅基地处理意见”一栏处明确载明：“该户属于立洲电站移民搬迁户，经村组签署同意，并已落户本村，填报本表。但必须镇政府审核报国土局及县政府批准后动用宅基地。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条第三款即“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”、“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”杨绪萍在建房前未取得合法的建房审批手续，杨绪萍占用农用地修建房屋，涉农用地转为住宅用地也未取得合法审批手续。故杨绪萍的建房行为不属于拆旧建新，属于非法占地违法行为，其违法事实清楚，故杨绪萍主张《行政处罚决定书》事实不清的理由不成立。《行政处罚决定书》认定杨绪萍于2018年3月擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建房屋，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十四条、第七十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定作出行政处罚决定，《行政处罚决定书》适用法律正确。 焦点4.杨绪萍因对《行政处罚决定书》不服，于2019年6月10日向木里县政府申请行政复议，木里县政府于2019年6月13日立案受理后，于同日向木里县自然资源局送达行政复议申请书副本，于2019年8月7日作出《行政复议决定书》，于2019年8月12日依法送达杨绪萍，复议程序符合法律规定，综上所述，木里县自然资源局在行使职权过程中，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，事实清楚，程序合法，杨绪萍请求确认木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》违法的理由不成立。木里县政府在作出木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》时，尽到了审慎审查的义务，复议程序符合法律规定，故对杨绪萍的诉讼请求一审法院不予支持。经一审法院审判委员会2020年8月26日讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨绪萍请求确认木里县自然资源局于2019年4月13日作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》、木里县政府于2019年8月7日作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》违法的诉讼请求。案件受理费50.00元，由杨绪萍负担。 杨绪萍不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》、木里县政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》违法，一、二审诉讼费由被上诉人承担。其理由是：1.木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误，实体性违法。上诉人是原木里藏族自治县桃巴乡桃巴村日帮店组农户，2007年为支持国家立洲水电站的建设被移民到木里县乔瓦镇娃日瓦村达瓦组，依法取得土地使用权用于修建房屋解决移民安置问题。2010年8月上诉人向木里县乔瓦镇娃日瓦村达瓦组和该村民委员会申请在案涉土地上修建房屋，村民小组和村民委员会批准后上诉人修建了部分住房、厨房和牲畜圈养房。2017年上诉人在取得村组同意后在原基础拆旧建新，上诉人移民后只有这一处住宅，符合国家一户一宅的规定，没有违法占用耕地修建房屋。2.木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》程序违法。案涉处罚结果、处罚的法律依据与行政处罚告知书告知的拟处罚结果、处罚的法律依据严重不符。根据《行政处罚法》第三十一条和第四十一条的规定，木里县自然资源局在行政处罚决定书中变更了行政相对人违反的法律条款及处罚结果，属于未提前告知行政相对人行政处罚的依据和事实，导致上诉人丧失了针对变更后的处罚依据和事实进行陈述、申辩的权利。木里县自然资源局违反了《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，没有向上诉人依法送达《行政处罚听证告知书》，导致上诉人失去了申请听证的权利。处罚决定书的第二项是“限期拆除在非法占用的土地上新建房屋”，该项处罚决定属于处罚不明确，限期未规定具体期限，其后木里县自然资源局对上诉人修建房屋的强制拆除中也没有依法向上诉人送达《限期自行拆除的催告通知书》，强制拆除过程中存在严重的程序性违法。3.木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》过程中，没有认真负责的调查上诉人的实际情况以及当地的客观实际情况，执法过程显失公平、缺乏以人为本的关怀。上诉人移民后因没有住房只有长期租房居住，2010年依法申请获得批准可以在案涉土地上修建房屋，2017年的修建只是在2010年的基础上折旧建新，没有违法占用土地新建房屋。上诉人修建房屋是经过村组同意，当地有很多人没有任何手续仍然修建了房屋，现只有上诉人被行政处罚并被强制拆除房屋，木里县自然资源局显失公正。4.木里县自然资源局没有权利就上诉人修建房屋的行为给予行政处罚，其行为超越了职权范围。上诉人的行为应当属于修建房屋是否具有合法建设手续的行为，2018年8月29日木里县城市建设管控区范围建筑行为联合巡查大队停工通知书也证明了上诉人的行为仅仅是需要完善建房手续的行为，所以要进行立案调查处罚只有建设主管部门有这个权利。5.木里县政府在木里县自然资源局存在上述实体和程序违法的情况下作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定。 木里县自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求依法维持原判，驳回上诉。其理由是：1.上诉人未办理农用地转用审批手续，违法占用农用地453.34平方米修筑房屋的事实客观存在。案涉地块在木里县土地利用总体规划及土地利用现状中属于农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条第三款的规定，上诉人需要办理农用地转住宅用地审批手续，上诉人建设住宅的申请从未取得乡（镇）人民政府审核及县政府批准，且根据宗地图、现场勘测笔录、现场勘测图及现场相片、土地利用现状局部图、土地利用总体规划等相关证据，上诉人实施未经批准非法占用土地建设住宅的行为事实清楚、证据充分，其行为属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的违法行为。上诉人以农村村民享有一户一宅之权利为自己的违法行为开脱，是对法律规定的理解错误，理由不成立。2.木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》程序合法。本案行政处罚行为发生在2019年，应适用2004年的《中华人民共和国土地管理法》。木里县自然资源局作出的行政处罚告知书告知其行为违反的内容，拟作出处罚的结果，作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》载明的法律依据更为具体，处罚结果与告知书相同，且明确告知上诉人提出书面陈述和申辩以及其享有听证的权利，不存在变更法律依据及处罚结果导致上诉人丧失陈述、申辩权的情形。上诉人未在规定期限内提出听证，是对自己享有的权利作出的处分。木里县自然资源局已明确告知上诉人“自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除”，上诉人应明知收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除，且上诉人的违法建筑尚不具备居住条件，拆除行为本身对上诉人没有造成任何损害，木里县自然资源局也未要求上诉人承担强制拆除的费用。3.上诉人认为尚存其他村民违法建房违背处罚的情形与本案无关，不属于本案审理范围。4.上诉人是因未办理农用地转建设用地审批手续擅自建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款和第七十七条之规定，木里县自然资源局有权对上诉人的违法行为进行查处。 木里县政府答辩称，木里县政府在本案复议期间，木里县自然资源局明确告知木里县政府目前共立案查处14件违法建筑案件，其中拆除违法建筑2件，准备拆除4件，不存在上诉人认为的执法不公，也不存在选择性执法问题。上诉人建房土地系其农村承包经营的农用地，属2级2类其他草地，涉农用地转为建设用地未经过木里县乔瓦镇人民政府审核、木里县自然资源局和木里县人民政府的批准。且上诉人建房是在农用地里新建房屋，不属于拆旧建新。故木里县自然资源局查处本辖区违法占用土地建房，符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其职能、职责的行使合法正当。木里县政府作出木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》时认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求人民法院依法维持木里县政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》。 被上诉人木里县自然资源局向一审法院提交了以下证据： 证据1.木自然资[停]（2019）1号责令停止违法行为通知书及送达回证各一份。 证据2.木国土资罚[立]（2019）1号立案呈批表一份。 证据3.木自然资[调]（2019）1号木里县自然资源局接受调查通知单及送达回证各一份。 证据4.现场勘测笔录一份。 证据5.二调土地类型二份。 证据6.现场照片一份。 证据7.询问笔录两份。 证据8.会审表一份。 证据9.木国土资﹝告﹞（2019）1号木里县自然资源局行政处罚告知书及送达回证各一份。 证据10.当事人放弃陈述、申辩、听证权利记录。 证据11.木国土资罚（2019）1号木里县自然资源局《行政处罚决定书》及送达回证各一份。 证据12.行政复议答复书一份。 证据13.政府组织拆除前工作安排现场照片一份。 证据14.拆除工作方案一份。 证据15.视频资料一份。 证据16.木里县自然资源局的统一社会信用代码证书及负责人身份证复印件、拆除后照片。 被上诉人木里县政府向一审法院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书、行政复议立案审批表、行政复议受理通知书、行政复议答复书、送达回证。 证据2.调查笔录一份。 证据3.行政复议决定审批表、《行政复议决定书》及送达回证、留置送达照片各一份。 证据4.木里县政府办公室统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明、2020年3月25日木里县政府出具的情况说明、留置送达视频光盘资料。 上诉人杨绪萍向一审法院提交了以下证据： 证据1.2019年3月29日木里藏族自治县扶贫开发局出具的移民证明、2020年4月17日木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村民委员会和木里藏族自治县乔瓦镇人民政府共同出具的证明、建房申请、乡（镇）村居民建房用地申报表、2013年12月26日木里藏族自治县移民局出具的证明各一份。 证据2.照片29张（包括涉案房屋拆旧建新前的照片、同案涉房屋同时修建的其他房屋的照片、案涉房屋被拆除后其他人修建的房屋照片）、微信信息、对张某、曹某的手机录音、手机录音文字记录。 证据3.对卢某的手机录音及文字记录两份。 证据4.户口簿、木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》、木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》。 一审法院依法调取如下证据：2020年7月14日对木里藏族自治县人民法院干警卢某所作的调查笔录。 在二审庭审中，上诉人杨绪萍向本院提交了以下证据： 1.2013年12月26日木里藏族自治县扶贫和移民工作局出具的证明。拟证明上诉人系立洲水电站移民，现搬迁到乔瓦镇娃日瓦村达瓦组落户安置；上诉人作为移民户依法可以申请宅基地用于建房。 2.2018年8月29日木里县城市建设管控区范围建筑行为联合巡查大队停工通知书。拟证明上诉人只是存在建房手续是否完善的情形，而并不是被上诉人认定的违法占用土地的行为。 3.其他人在本案之后继续修建房屋的图片17页。拟证明被上诉人不仅没有处罚和上诉人一起被查处的其他建房户，还放任其他人继续修建，被上诉人的行为是明显的选择性执法。 被上诉人木里县自然资源局质证认为，对证据1扶贫开发局没有盖章，证明内容仅证明杨绪萍是移民户，无法证明杨绪萍在建房时将农用地转为建设用地，认为形式不合法。对证据2达不到原告的证明目的。对证据3首先是上诉人单方制作，无法核实照片的真实性，且与本案没有关联性。 被上诉人木里县政府质证认为，对证据1真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。对证据2真实性、合法性无异议，但是乔瓦镇人民政府加盖的公章，不是本案涉案主体，是另一个执法单位对他做巡查时作出的，不是自然资源局作出的，也不是县政府作出的，与本案没有关联。对证据3照片按理应标明出处、具体位置以及时间，照片真实性应该无异议，但不能证明就是违法建筑，不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1已向一审法院提交，不属于新证据；证据2不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的规定，依法不予采信；证据3照片没有形成时间，且与本案被诉行政行为无关联，依法不予采信。 经审理查明，杨绪萍系木里藏族自治县瓦厂镇桃巴村日帮店组村民。因立洲水电站建设，2012年7月23日杨绪萍与其四名非农业户口的家庭成员移民落户安置至木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村达瓦组204号。 2010年8月29日，申请人杨绪萍提出在达瓦组项目办后面建房的申请。2010年8月30日，木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村民委员会同意杨绪萍建房。2011年2月7日，杨绪萍提交了乡（镇）村居民建房用地申报表，其中户主姓名为杨绪萍，家庭人口3人，拟建房屋时间为2011年5月至2012年5月，新建房屋40间，面积120M2，其中：耕地50M2；改造、开发新增耕地面积及旧宅基地处理意见栏载明：该户属于立洲电站移民搬迁户，经村组签署同意，并已落户本村，填报本表。但必须镇政府审核报国土局及县政府批准后动用宅基地；四至界限为：东荒坡、荒山，南杨家耕地，西廖家地界坎，北通道路；生产组（社）意见栏载明：同意建房，达娃村民组，杨志华，2011年8月30日；村民委员会意见栏载明：同意建房用地，2010年11月30日并加盖木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村民委员会公章。该表“户主姓名”杨绪萍有涂改痕迹。2018年，杨绪萍开始修建案涉房屋。 2018年11月8日，木里县自然资源局对杨绪萍之女钟霞就杨绪萍非法占地案进行了询问。2019年3月9日，木里县自然资源局就杨绪萍非法占地建房案进行会审，结论为：1.责令退还非法占用土地；2.责令自接到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物及其他设施。 2019年4月3日，木里县自然资源局接群众举报后，以杨绪萍于2018年3月未经批准擅自占用乔瓦镇娃日瓦村达瓦组土地修建房屋，其行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定为由进行立案。次日，木里县自然资源局向杨绪萍作出木自然资[调]（2019）1号《木里县自然资源局接受调查通知单》和木自然资[停]（2019）1号《责令停止违法行为通知书》，收件人签章处均为钟霞，要求杨绪萍于2019年4月5日前携带身份证、土地承包经营证、集体土地征用/租用协议书复印件接受调查；并告知杨绪萍主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。同日，木里县自然资源局对杨绪萍房屋四界及面积进行了现场勘测，并制作了现场勘测笔录，当事人签章处由钟霞签名。2019年4月4日，木里县自然资源局对杨绪萍就其在乔瓦镇娃日瓦村大兴农家乐旁修建房屋基本情况进行了询问，但被询问人签章为钟霞。2019年4月9日，木里县自然资源局向杨绪萍作出木国土资罚[告]（2019）1号行政处罚告知书，由钟霞签收，告知内容如下：杨绪萍，你于2018年3月未经批准擅自占用（乔瓦镇达瓦社土地修建房屋），其行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，我局拟对你的违法行为作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用土地；2.责令自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物及其他设施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十七条的规定，如你单位对我局上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或者申辩意见，或者到凉山州国土资源局进行陈述和申辩。逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利。及《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，你享有要求举行听证的权利。如你对我局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃听证权利。2019年4月13日，木里县自然资源局向杨绪萍作出木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》，收件人签章为钟霞，处罚内容如下：杨绪萍，2019年4月4日，我局对你在乔瓦镇达瓦社修建房屋一案进行立案调查。经查，你单位于2018年3月擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建房屋，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。以上违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场照片；3.现场勘查笔录。我局已于2019年4月9日，依法向你进行了处罚告知和听证告知，你无法提供建房相关手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、六十四条、七十七条规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定，处罚如下：1.责令退还非法占用土地453.34平方米；2.限期拆除在非法占用的土地上新建房屋。本决定送达当事人，即发生法律效力。你单位如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向凉山州国土资源局或木里县人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向木里县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。杨绪萍不服，向木里县政府申请行政复议，请求依法撤销木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》。木里县政府于2019年6月10日收到复议申请后，于2019年6月13日立案受理，并于2019年8月7日作出木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》，维持了木里县自然资源局于2019年4月13日作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》。杨绪萍仍不服，于2019年8月21日向木里藏族自治县人民法院提起诉讼，木里藏族自治县人民法院以此案需要指定管辖为由报请本院指定管辖，本院于2019年10月28日作出（2019）川34行辖5号《行政裁定书》，裁定本案由四川省盐源县人民法院管辖。2020年3月25日，杨绪萍向一审法院提出申请，将诉讼请求变更为：依法确认木里县自然资源局“木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书”、木里县政府“木府复决字（2019）第01号行政复议决定书”违法。 另查明，2020年4月17日，木里藏族自治县乔瓦镇娃日瓦村民委员会出具证明，杨绪萍确属立洲电站移民户，情况属实，移民到达瓦组，目前有土地但无住房。木里县政府也在该证明上载明意见：经核实该户于2019年7月12日位于达瓦组住房由于无手续后拆除，现该户村民确无住房情况属实。 本院认为，虽然《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日进行了修正，并于2020年1月1日起施行。而本案木里县自然资源局系于2019年4月13日作出《行政处罚决定书》，其应适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。依照2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，一审法院认定木里县自然资源局对行政区域内未经批准，非法占用土地的行为依法具有作出处理的法定职权，木里县政府具有对杨绪萍的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职责正确，应当予以确认。 木里县自然资源局认定杨绪萍在未取得相关审批手续的情况下，擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建了案涉房屋，杨绪萍也未向木里县自然资源局提供建房相关审批手续并无明显不当。但木里县自然资源局在行政程序中作出的处罚告知书中告知杨绪萍未经批准擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，拟作出责令退还非法占用土地及自接到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物及其他设施。但在作出的处罚决定书中认定杨绪萍擅自占用乔瓦镇达瓦社土地修建房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、六十四条、七十七条的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定，作出责令退还非法占用的土地453.34平方米和限期拆除在非法占用的土地上新建房屋，该处罚决定增加了违反以及适用的法律条款，改变了处罚结果，未提前告知行政相对人处罚依据及处罚内容，剥夺了行政相对人的陈述和申辩权。且木里县自然资源局在诉讼中提交的证据不能证明作出行政处罚决定前向行政相对人杨绪萍进行了询问调查，其对钟霞的调查由于没有提供杨绪萍授权委托钟霞的相关手续，不能视为向行政相对人杨绪萍进行了调查。因此，木里县自然资源局作出的被诉行政处罚决定程序违法，依法应当予以撤销。木里县政府作出木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》维持木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》依法亦应当予以撤销。由于案涉房屋已被实际拆除，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，且杨绪萍诉讼请求系要求确认木里县自然资源局“木国土资罚（2019）1号行政处罚决定书”、木里县政府“木府复决字（2019）第01号行政复议决定书”违法，故确认木里县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》和木里县政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》违法。 综上所述，一审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省盐源县人民法院（2020）川3423行初1号行政判决； 二、确认木里藏族自治县自然资源局作出的木国土资罚（2019）1号《行政处罚决定书》违法； 三、确认木里藏族自治县人民政府作出的木府复决字（2019）第01号《行政复议决定书》违法。 一、二审案件受理费共计100元，由木里藏族自治县自然资源局和木里藏族自治县人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二一年五月十七日 书记员  杨术玲