广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终44号上诉人（原审原告）：魏文通，男，汉族，1962年1月2日出生，住址：广东省五华县××××××晋兴楼。上诉人（原审原告）：魏其沐，男，汉族，1956年12月15日出生，住址：广东省五华县××××××晋兴楼。上诉人（原审原告）：魏其炽，男，汉族，1960年12月30日出生，住址：广东省五华县××××××晋兴楼。委托代理人：颜略，广东核略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：五华县横陂镇人民政府，地址：广东省梅州市五华县横陂镇。法定代表人：卓伟强，镇长。出庭应诉负责人：曾志辉，副镇长。委托代理人：曾利城，广东长乐律师事务所律师。上诉人魏文通、魏其沐、魏其炽诉被上诉人五华县横陂镇人民政府（以下简称横陂镇政府）确认征收违法行政纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，根据广东省人民政府粤府土审（01）〔2019〕11号《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地的批复》、五华县人民政府华府征〔2019〕4号《关于征收农民集体土地及补偿安置方案的公告》，五华县人民政府拟征收东山经济联合社等8个集体农用地转为建设用地，并用于教育用地。2019年6月4日，被告横陂镇政府在“教育城”工程建设征用横陂镇东山村红卫小组集体林地范围现场勾绘地形图中，拟将6.5亩的集体林地确定给红卫小组。2020年6月15日，被告横陂镇政府将勾绘的6.5亩林地补偿款汇至东山村红卫村民小组长曾金花名下的账户，因东山村红卫村民小组对补偿面积和补偿金额均有异议而未进行分配。三原告对该6.5亩面积有异议，认为根据东山村委会名下的《森林、林木、林地状况登记表》，东山村委会集体林地的总面积为257亩，东山村委会包括原告在内共有四个村民小组，被告应按各村民小组名下的集体山林股份权益证书登记情况确认红卫小组名下拟征收的集体土地份额。庭审中，三原告的诉讼请求确定为：确认被告实施征收东山村经济联合社集体成员股份制林地中，对勾绘面积6.5亩及征收款按村民小组集体林地范围勾绘图面积进行分配的行政行为违法。审理中本院告知三原告，本案横陂镇政府不是适格被告，五华县人民政府才是本案适格被告，但三原告坚持对横陂镇政府的起诉。同时查明，红卫村民小组共有14户人，村民小组长认为三原告的诉讼请求是14户人共同意思，三原告代表村民小组14户提起诉讼。结合三原告起诉中的事实理由及庭审意见，三原告对勾绘面积6.5亩、补偿分配方式、补偿的数额均有异议。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，东山村红卫村民小组共14户，虽村民小组长认为三原告代表村民小组的14户人提起诉讼，三原告也认为全体村民小组均对补偿面积、金额及分配方式有异议。但三原告并未向本院提交相应证据予以证实。现三原告提起本案诉讼，明显不符合上述司法解释的规定，即三原告作为本案原告明显不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”。第二十六条第五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，涉案林地是五华县人民政府根据广东省人民政府粤府土审（01）〔2019〕11号《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地批复》而实施的征收行为，被告横陂镇政府是征收实施单位，其勾绘6.5亩林地及将补偿款汇至红卫村民小组的行为系受五华县人民政府委托而实施的行为。根据上述法律的规定，横陂镇政府是受五华县人民政府的委托而实施的行政行为，由此产生的后果均应由五华县人民政府承担，故横陂镇政府不是适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。经本院对原告依法进行法律释明后，告知其应当变更被告为五华县人民政府，但原告不同意作此变更,应驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，裁定驳回原告魏文通、魏其沐、魏其炽的起诉。上诉人魏文通、魏其沐、魏其炽上诉称，一、上诉人和被上诉人都是适格的诉讼主体，原审裁定认定事实错误，适用法律不当。上诉人持有的《广东省集体山林股份权益证书》是上诉人对涉案林地享有权利的有效凭证，因被上诉人对涉案林地勾绘地形图的行政行为违法侵犯了上诉人的合法权益，上诉人具有起诉权，是本案适格的主体。涉案林地为被上诉人实施“教育城”征地，征收东山村经济联合社集体成员股份制林地，对征收补偿款分配，按村民小组集体林地范围勾绘图面积进行分配的行政行为违法，故横陂镇政府是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，被上诉人的行政行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，被上诉人的行政行为严重侵犯上诉人的林地共有经营权、林木共有权、收益分配权。上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审裁定“同时表明，红卫村民小组共有14户人，村民小组长认为三原告的诉讼请求是14户人共同意思，三原告代表村民小组14户提起诉讼”是错误的，三上诉人是代表我们自己，横陂镇政府侵害了三上诉人的合法权益，故我们14户人当中任何一个人均有权提起诉讼。二、被上诉人征地补偿款的分配方式是错误的，征地补偿按山林股份权益证书各自所占的股份进行分配是唯一合法的分配依据。上诉人持有的《广东省集体山林股份权益证书》是根据权益平等的原则，依法将本村委会（村民小组）集体统一经营的已确认权属的山林采取“联户合作、均股均利”的形式落实到农户，是持证人依法享有林地共有经营权、林木共有权、收益分配权的凭证。村民按集体山林股份权益证书所登记的股份数享有集体山林收益，涉及生态公益林效益补偿收益的，按照生态公益林管理的有关规定执行。2010年11月东山村委会为樟树排四个小组成员颁发《广东省集体山林股份权益证书》共569股，其中上诉人魏文通户7股，魏其沐户4股，魏其炽户8股。上诉人持有的《广东省集体林地股份权益证书》是有效的，且持有农村信用社活期存折，生态公益林补偿款发放到存折里，被上诉人应按上诉人所占的股权进行分配，但被上诉人的行政行为严重侵害了上诉人的合法权益。2019年11月6日，被上诉人横陂镇政府勾绘林地范围、面积并制作勾绘图确认：向阳小组集体林地范围勾绘面积25.94亩，东方小组集体林地范围勾绘面积30.28亩，东风小组集体林地范围勾绘面积29.97亩，红卫小组集体林地范围勾绘面积6.5亩。被上诉人横陂镇政府征收东山村经济联合社集体成员股份制林地，为上诉人的股份制林地，依法应当按照上诉人所持有的股数支付相应的征收补偿款。综上所述，一审裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，无论是勾绘被征山地的面积和实施征地并按勾绘的面积发放征地补偿款，都是被上诉人的具体行政行为，同样的一个东山村，发放征地补偿款的方式截然不同，东山村马山片是按照各自所占的股权进行分配，东山村樟树排是按照被上诉人勾绘的面积进行分配，故我们认为被上诉人征地的分配方式是错误的。县政府没有委托横陂镇政府，实际上征地自始至终都是被上诉人直接实施征地，而且征收补偿款的分配方式也由被上诉人决定，本案上诉人和被上诉人均是适格的主体。梅州市中级人民法院（2020）粤14行终39号裁定书认为：“上诉人如果对征收补偿款的分配方式有异议，应直接对征地补偿分配方式提起诉讼。”涉及的林地包括山塘全部早已被被上诉人强行征收，并用挖土机推平。请求二审法院撤销原审裁定，指令一审法院对本案重新进行实体审理，依法支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1.撤销兴宁市人民法院2020年11月23日作出的（2020）粤1481行初104号《行政裁定书》；2.改判确认被上诉人实施“教育城”征地、征收东山村经济联合社集体成员股份制林地，对征收补偿款分配按村民小组集体林地范围勾绘图面积进行分配行政行为违法；3.改判被上诉人红线内征收股份林地6.6355公顷按569股份分配，每亩征收款90500元，每份应得林地0.175亩，每股应得款为0.175亩×90500元=15830元，支付征地款给上诉人；4.改判被上诉人超出红线外征收山林约80亩按569股分配每股10000元给上诉人；5.改判被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人横陂镇政府答辩称，一、答辩人不是本案适格被告。根据《广东省人民政府关于五华县2018年度第六批次城镇建设用地的批复》和华府征〔2019〕4号《关于征收农民集体土地及补偿安置方案的公告》，涉案林地的征收是由五华县人民政府组织实施的。另外，在梅州市中级人民法院（2020）粤14行终39号行政裁定书中，亦认为答辩人系五华县人民政府委托的征收实施单位，故答辩人是受五华县人民政府的委托，负责具体的征地工作，为受托单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，本案的被告应为五华县人民政府。二、征地补偿款的分配属于村集体经济组织的内部事务。根据我国土地管理政策规定，征地补偿款主要涉及土地补偿费、青苗补偿费及安置补助费。根据规定，青苗补偿费和安置补助费归村民自己所有，而土地补偿费是发放到集体账户上，然后村集体召开会议，讨论村民征地补偿款分配方案。具体到本案，涉案林地是属于集体所有的，征地补偿款当中的土地补偿费应当汇入红卫村民小组集体账户中。在土地补偿费汇入红卫村民小组集体账户后，该土地补偿费如何分配，应由红卫村民小组集体的成员召开会议，讨论决定土地补偿费的分配方案。三、红卫村民小组村民已对勾绘图的面积予以认可。在2019年10月24日的起诉状中，上诉人均认为涉案林地原来是东山村樟树片向阳、东方、东风和红卫四个村民小组共同共有的林地。另根据答辩人的调查了解，村民小组共同共有的林地已于1980年由四个村民小组分配完毕。2019年6月，答辩人对东山村樟树排集体林地范围进行现场勾绘，制作完现场勾绘地形图后将勾绘地形图拿给四个村民小组组长、代表签名确认，在各村民小组组长、代表签名确认无误后以勾绘地形图中的面积作为征收补偿的计算面积。红卫村民小组对勾绘地形图有异议，并未签名确认，答辩人因此异议未将征地补偿款汇给红卫村民小组。现在，涉案林地的征地补偿款的全部款项经红卫村民小组村民的同意已经全部发放给红卫村民小组，红卫村民小组也领取了全部征地补偿款，红卫村民小组的行为表明其认可了该勾绘图勾绘的面积。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另二审审理查明，三上诉人以个人名义提起本案诉讼。本院认为，三上诉人本案原审的诉讼请求为：确认横陂镇政府实施征收东山村经济联合社集体成员股份制林地中，对勾绘面积6.5亩及征收款按村民小组集体林地范围勾绘图面积进行分配的行政行为违法。本案二审围绕三上诉人原审提出的诉讼请求进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，征收三上诉人所在村民小组涉案集体林地的主体是五华县人民政府，被上诉人横陂镇政府是五华县人民政府委托的征收实施单位。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”五华县人民政府征收三上诉人所在村民小组的集体林地，如三上诉人对五华县人民政府征收涉案集体林地按勾绘图面积进行征收补偿不服，具有起诉主体资格的应是集体经济组织，在集体经济组织不起诉的情形下，可以是过半数的集体经济组织成员，三上诉人表示本案是以个人名义提起的诉讼，根据上述规定，三上诉人无权以个人名义对征收农村集体林地的行政行为提起诉讼。被上诉人横陂镇政府作为征收实施单位，将征收集体林地的征收补偿款发放到被征收林地的集体即红卫村民小组并无不当，至于红卫村民小组对征收补偿款如何分配，是属于村集体组织的内部事务，不属于行政诉讼受案的范围，三上诉人应另循法律途径解决。故三上诉人提起本案诉讼不符合行政诉讼法定的起诉条件，应裁定驳回三上诉人的起诉。原审裁定认为本案适格被告为五华县人民政府，以三原告不同意变更被告，驳回三原告起诉的理由不当，本院予以指正，但认为三原告作为本案原告不适格正确，裁定驳回三原告的起诉正确。综上所述，三上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。原审裁定结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二一年五月八日法官助理 邹俊锋书 记 员 张红娜