北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1886号上诉人（一审原告）山东高速集团四川乐自公路有限公司，住所地四川省自贡市自流井区通达街194号10楼。法定代表人董营营，执行董事。委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。委托代理人姬冰，北京德和衡（西安）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国应急管理部，住所地北京市西城区广安门南街70号。负责人黄明，副部长。委托代理人邬燕云，中华人民共和国应急管理部工作人员。委托代理人刘阳，中华人民共和国应急管理部工作人员。上诉人山东高速集团四川乐自公路有限公司（以下简称四川乐自公路公司）因诉中华人民共和国应急管理部（以下简称应急管理部）驳回行政复议申请一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初732号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2020年10月12日，应急管理部作出应急行复决〔2020〕8号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：经审理查明，2002年6月，第三人荣县燕窝煤业有限公司取得《采矿许可证》，开采方式是地下开采，《采矿许可证》一直依法按期延续。2013年12月30日，乐自高速公路建成通车。2016年3月，荣县人民政府组织对第三人进行春节后复产复工安全检查，发现第三人鹰窝沟煤矿2201采煤工作面可能危及高速公路安全运营。后经专家组分析，继续开采存在重大隐患，建议第三人按照《“三下”规程》的规定进行论证，在论证报告作出前暂停该工作面煤矿开采。2016年5月3日，第三人按照《“三下”规程》的规定，向被申请人上报《关于“乐自高速公路下开采论证报告”进行审查的请示》。2016年5月24日，被申请人发文要求依法责令鹰窝沟煤矿立即停止2201采煤工作面生产，并专人监督落实，防止严重后果发生。同日，荣县安全生产监督管理局向第三人发出《关于立即停止荣县燕窝煤业有限公司（鹰窝沟煤矿）2201对拉采面生产及有关问题的通知》。第三人停止了鹰窝沟煤矿2201采煤工作面采煤作业，退回至安全区域内，并划设了禁采线。2016年5月30日，四川省煤炭设计研究院为第三人出具了《论证报告》，确认第三人开采行为威胁高速公路的安全，存在事故隐患。2016年6月12日，被申请人作出了《四川省安全监管局四川煤监局关于的批复》（川安监函〔2016〕185号，以下简称《论证报告批复》）。作出批复前，被申请人曾两次组织专家进行论证。2016年7月5日，申请人向四川省人民政府外来企业投诉中心递交了《关于自贡市荣县燕窝煤业有限公司串通咨询机构企图侵占国有资产的投诉》，其附件5为《论证报告批复》。2016年7月15日，被申请人以四川省人民政府安全生产委员会办公室名义致函省交通运输厅，要求协调组织申请人和第三人进行现场核实并制定落实《论证报告》提出的安全治理措施，并督促双方依据《安全生产法》签订安全生产管理协议。2016年8月10日，第三人对申请人提起民事诉讼。2018年9月30日，四川省自贡市中级人民法院作出一审民事判决书。该案件目前处于二审发回重审后的一审阶段。应急管理部认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。但是对于最长行政复议期限，行政复议法、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）未作出明确的规定。最高人民法院（2016）最高法行申1828号、（2017）最高法行申3010号、（2019）最高法行申13158号等裁判文书明确，为避免怠于行使行政复议申请权，维护行政法律关系的稳定性，应当参照关于行政诉讼最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长申请期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。结合有关司法解释的规定，当事人不知道诉权及起诉期限的，有关案件的起诉期限自当事人知道诉权及起诉期限之日起计算6个月，但是最长不得超过从知道或者应当知道行政行为内容之日起的2年或者1年（具体按照当时有效的司法解释计算）。当事人不知道具体行政行为内容的，有关案件的起诉期限自当事人知道行政行为内容之日起计算6个月，但是最长不得超过自行政行为作出之日起的20年或者5年（因不动产提起的案件为20年，其他案件为5年）。参照起诉期限确定行政复议申请是否在法定期限内提出时，行政复议的申请期限应当从与起诉期限相对应的起算日计算60日，但最长不得超过相应的最长起诉期限。本案中，申请人并不是《论证报告批复》的相对人，也没有证据证明被申请人向申请人送达了《论证报告批复》，告知了行政复议权和复议期限，故此应当参照起诉期限有关规定确定行政复议申请是否在法定期限内提出。根据查明的事实，2016年7月5日，申请人向四川省人民政府外来企业投诉中心提交了《关于自贡市荣县燕窝煤业有限公司串通咨询机构企图侵占国有资产的投诉》，其附件5为《论证报告批复》。据此，可以认定申请人至迟于2016年7月5日已经知道了《论证报告批复》。参照当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，其最长起诉期限为2年，自当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。具体到本案，应当自2016年7月5日起计算行政复议的最长申请期限2年，至2018年7月4日期限届满。申请人于2020年7月22日向应急管理部提出行政复议申请，已经超过了最长申请期限。申请人提出，其在四川省自贡市中级人民法院于2018年9月30日作出的《民事判决书》中方知《论证报告批复》。由于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款已将相关情形的最长起诉期限规定为1年，即便按照申请人所提自2018年9月30日起计算最长申请期限，至2020年7月22日申请人提出本案行政复议申请时，仍然已经超过了1年的最长申请期限。对申请人所提参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的5年最长起诉期限确定本案最长申请期限的主张，应急管理部不予支持。主要理由是，参照该5年最长起诉期限确定有关行政复议的最长申请期限时，以申请人不知道行政行为内容为前提，且申请期限为自知道或者应当知道行政行为内容之日计算60日，并不是自行政行为作出之日起5年内的任何时间提出行政复议申请均为符合申请期限的规定。因此，本案行政复议申请已经超过了法定期限。另外，《论证报告批复》是被申请人依据《“三下”规程》，针对第三人鹰窝沟煤矿四川乐自高速公路下开采论证报告而作出的，主要涉及有关事故隐患治理及安全防范措施的审查批复，不属于行政许可。被申请人作出批复前，采取了要求当地安全生产监督管理部门责令第三人停止采煤作业、组织专家对第三人提交的《论证报告》进行论证等措施；作出批复后，被申请人组织协调有关部门，要求第三人和申请人制定并落实事故隐患治理及安全防范措施，双方签订了安全生产管理协议。本案审查中未发现《论证报告批复》违反规定作出批复、损害被申请人程序权利等情形，应急管理部一并予以说明。综上，应急管理部受理行政复议申请后，发现该行政复议申请已经超过了行政复议法第九条第一款规定的申请期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第六项规定的受理条件，根据行政复议法实施条例第四十八条第二项的规定，决定驳回四川乐自公路公司的行政复议申请。一审法院经审理查明，2020年7月22日，四川乐自公路公司以四川省应急管理厅为被申请人、以荣县燕窝煤业有限公司为第三人向应急管理部申请行政复议。同年7月23日，应急管理部作出行政复议申请材料补正通知书，要求四川乐自公路公司将四川煤矿安全监察局列为共同被申请人，并对有关内容进行调整，重新提交行政复议申请书。同年7月31日，应急管理部收到四川乐自公路公司补正的行政复议申请，请求撤销《论证报告批复》。同年8月3日，应急管理部作出行政复议申请受理决定书，决定受理四川乐自公路公司的行政复议申请；同日，应急管理部向四川省应急管理厅、四川煤矿安全监察局作出行政复议答复通知书；同日，应急管理部向荣县燕窝煤业有限公司作出第三人参加行政复议通知书，通知其参加行政复议。同年8月13日，荣县燕窝煤业有限公司向应急管理部提交行政复议答辩状。同年8月8日，四川省应急管理厅、四川煤矿安全监察局收到行政复议答复通知书。同年8月19日，四川省应急管理厅、四川煤矿安全监察局作出行政复议答复书并提交相关证据。同年9月1日，四川乐自公路公司向应急管理部提交听证申请书。同年9月11日，应急管理部作出行政复议延期审理告知书及行政复议听证通知书并送达四川乐自公路公司。同年9月17日，应急管理部举行听证会，听取四川乐自公路公司意见并进行质证。同年10月12日，应急管理部作出被诉复议决定并邮寄送达四川乐自公路公司。四川乐自公路公司不服，诉至一审法院。一审法院另查明，2016年6月12日，四川省安全生产监督管理局、四川煤矿安全监察局作出《论证报告批复》。同年7月5日，四川乐自公路公司向四川省人民政府外来企业投诉中心递交了《关于自贡市荣县燕窝煤业有限公司串通咨询机构企图侵占国有资产的投诉》，其附件3为《论证报告批复》。一审法院认为，依据行政复议法实施条例第二十八条第四项之规定，在法定申请期限内提出行政复议申请，是受理行政复议申请的必要条件之一。行政复议法第九条第一款规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。对于最长行政复议期限，行政复议法及行政复议法实施条例均未作出明确规定，但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，应参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。适时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由此可知，行政机关在作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织复议期限的，其提出的行政复议期限可参照适用上述期限。本案中，四川乐自公路公司并非《论证报告批复》的相对人，也没有证据证明四川省应急管理厅、四川煤矿安全监察局向其送达了《论证报告批复》，告知了行政复议权和复议期限，故此应当参照最长起诉期限的有关规定确定行政复议的最长申请期限，即四川乐自公路公司的行政复议期限为其知道《论证报告批复》后2年。根据查明的事实，四川乐自公路公司于2016年7月5日向四川省人民政府外来企业投诉中心递交了《关于自贡市荣县燕窝煤业有限公司串通咨询机构企图侵占国有资产的投诉》，其附件3为《论证报告批复》，由此可知四川乐自公路公司最晚于2016年7月5日知晓《论证报告批复》，但其2020年7月22日向应急管理部提交行政复议申请，请求撤销《论证报告批复》，已超过最长复议期限，应急管理部据此驳回四川乐自公路公司的行政复议申请正确，一审法院予以支持。关于复议程序，行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过三十日。本案中，应急管理部于2020年7月31日收到四川乐自公路公司补正的行政复议申请，9月11日作出行政复议延期审理告知书，10月12日作出被诉复议决定，程序合法，一审法院依法予以确认。因此，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院予以支持。四川乐自公路公司的相关诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回山东高速集团四川乐自公路有限公司的诉讼请求。上诉人四川乐自公路公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实和适用法律错误，四川省安全生产监督管理局和四川煤矿安全监察局未向上诉人送达《论证报告批复》，在法律上应视为不知道，应适用五年最长时效规定；二、一审法院简单机械地适用了时效规定，未深入研究诉争行政行为法律性质对适用时效规定的影响；三、一审法院未能使本案进入实体审理，致使本案涉及的核心问题未能得到解决；四、在行政复议程序中存在答复超期的问题，但一审法院未作出认定。对行政复议中认为《论证报告批复》不存在违法，且不存在损害上诉人程序权利的问题，一审法院未作出针对性评价。故，一审法院认定事实不清，适用法律错误且存在程序违法，请求本院：1.依法撤销一审判决，依法改判；2.撤销应急管理部作出的被诉复议决定；3.责令应急管理部对本案进行实体审理，重新作出行政复议决定；4.本案诉讼费由应急管理部承担。应急管理部同意一审判决。一审相关证据材料均已随案移送本院。一审法院的认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审中，四川乐自公路公司向本院提交了中国矿业大学（北京）于2021年3月作出的《荣县燕窝煤业有限公司鹰窝沟煤矿四川乐自高速公路下采煤可行性论证报告》作为新证据，用以证明《论证报告批复》没有保障其陈述申辩权。本院认为，该证据与被诉行政复议决定的合法性无关，本院不予采纳。本院认为，一审法院参照行政诉讼法中最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限，并无不当。故，根据适时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由此可知，行政机关在作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织复议期限的，其提出的行政复议期限可适用上述期限。本案中，四川乐自公路公司并非《论证报告批复》的相对人，也没有证据证明四川省应急管理厅、四川煤矿安全监察局向其送达了《论证报告批复》，告知了行政复议权和复议期限，因此应当参照最长起诉期限的有关规定确定行政复议的最长申请期限，即四川乐自公路公司的行政复议期限为其知道《论证报告批复》后2年。根据查明的事实，四川乐自公路公司于2016年7月5日向四川省人民政府外来企业投诉中心递交了《关于自贡市荣县燕窝煤业有限公司串通咨询机构企图侵占国有资产的投诉》，其附件3为《论证报告批复》，由此可知四川乐自公路公司最晚于2016年7月5日知晓《论证报告批复》，但其2020年7月22日向应急管理部提交行政复议申请，请求撤销《论证报告批复》，已超过最长复议期限，应急管理部以不符合受理条件驳回四川乐自公路公司的行政复议申请正确，本院予以支持。根据行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过三十日。本案中，应急管理部于2020年7月31日收到四川乐自公路公司补正的行政复议申请，9月11日作出行政复议延期审理告知书，10月12日作出被诉复议决定，程序合法，本院依法予以确认。因此，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。关于应急管理部在被诉复议决定中对《论证报告批复》合法性的说明，由于本案并未进入对《论证报告批复》合法性的实质审查，故本院对其合法性不予确认。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。四川乐自公路公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人山东高速集团四川乐自公路有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 章坚强二〇二一年五月十七日法官助理 郑程运书 记 员 李 晴