辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽14行终75号上诉人（原审原告）葫芦岛扬帆房地产开发有限公司，地址葫芦岛市龙港区锦葫路茨山段。法定代表人杨洪刚，该公司董事长。委托诉讼代理人李洪英，辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局，地址葫芦岛市龙港区锦葫路203号。法定代表人赫德海，该局局长。委托诉讼代理人谷忠起，该局供热管理中心主任。委托诉讼代理人陈怡，辽宁开智律师事务所律师。原审第三人葫芦岛市宏业物业管理有限公司，地址葫芦岛市龙港区锦葫路148-2号楼E三号。法定代表人王秀茹，该公司总经理。委托诉讼代理人贾晶晶，该公司工作人员。委托诉讼代理人吕程，辽宁卓辰律师事务所律师。上诉人葫芦岛扬帆房地产开发有限公司（以下简称扬帆公司）诉被上诉人葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局履行返回热源费678480元及利息一案，不服兴城市人民法院（2020）辽1481行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月22日对本案进行询问审理。上诉人扬帆公司的委托诉讼代理人李洪英、被上诉人葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局委托诉讼代理人谷忠起、陈怡，原审第三人葫芦岛市宏业物业管理有限公司（以下简称宏业公司）贾晶晶、吕程到庭参加询问，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年12月4日，葫芦岛市龙港区政府办公室第33期《关于南大楼棚户区动迁改造有关问题的协调会议纪要》第二条规定，南大楼棚户区动迁改造由葫芦岛锌厂和葫芦岛市扬帆地产开发有限公司共同负责，并享受相应的棚户区政策，以南二街为界，南二街以南由扬帆公司负责。第五条规定，改造区域供暖方式要求为电暖，有关电费补贴由区政府负责协调。2001年6月7日，葫芦岛市龙港区政府办公室第14期《区长办公室会议纪要》第10条，原则同意扬帆公司建设南大楼二期工程，给予棚户区改造政策，并要求作出详细控制规划设计。龙港区基建项目综合收费办公室分别于2000年11月17日，2002年6月20日，按政府批为棚户区改造的基建项目每平方米50.04元标准，收取扬帆公司基建项目各项规费1169771.21元、176668.72元。2002年11月，龙港区城乡建设环境保护局协调宏业集团公司、扬帆公司签订了《供暖协议》供暖面积33924平方米，热源费每平方米20元，总额678400元。其中一张《供暖协议》注明“如政策变动，热源费配套费如退回，经请示王德瑞书记，由原城建局负责。”2001年10月22日，葫政发[2001]18号文件《关于取消、降低、合并一批住房建设项目收费的通知》中取消了热源建设费。2002年1月17日，葫政发[2002]3号文件《关于合并收取城市基础设施配套费的通知》合并收取城市基础设施配套费，由先行的30元每平方米，统一提高到125元每平方米。其中包含城市道路和公交场站配套费50元每平方米；水源建设费20元每平方米；热源主管线配套费30元每平方米；燃气主管道配套费25元每平方米。原审法院认为，本案争议焦点有二，一是龙港区基建项目综合收费办公室按照葫龙政发[2000]37号文件《关于实行新的基建项目审批程序和收费办法的通知》收取扬帆公司每平方米50.04元基建费是否包含热源建设费。二是热源建设费是否应退回。焦点一，葫龙政发[2000]37号《关于实行新的基建项目审批程序和收费办法的通知》规定基建项目各项费用统一由综合收费办收取，按规定应上缴行业上级部门的规费，由综合收费办返回各部门，各部门自行上缴。规费收取明细表中收费项目共计15项（第八项为基础设施配套费，每平米30元），一般民建每平方米100.83元的缴费标准，被政府批准的棚户区改造的基建项目每平方米50.04元缴费标准。2000年11月17日，2002年6月20日，龙港区基建项目综合收费办公室按照葫龙政发[2000]37号《关于实行新的基建项目审批程序和收费办法的通知》，对扬帆公司棚改区比照一般民建减半收费，按每平方米50.04元收取基建规费1169771.21元、176668.72元。2002年1月17日，葫政发[2002]3号文件《关于合并收取城市基础设施配套费的通知》合并收取城市基础设施配套费，由先行的30元每平方米，统一提高到125元每平方米。其中包含城市道路和公交场站配套费50元每平方米；水源建设费20元每平方米；热源主管线配套费30元每平方米；燃气主管道配套费25元每平方米。根据以上文件可知，原基础设施配套费属于单一性收费，收费标准为30元，后将水源建设费、热源主管线配套费等项目合并为城市基础设施配套费，统一收取。龙港区基建项目综合收费办公室收取的基建规费中并不包括热源建设费。焦点二，《供暖协议》注明“如政策变动，热源费配套费如退回，经请示王德瑞书记，由原城建局负责。”2001年《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设取消部分收费项目的通知》要求“由省级财政价格主管部门对各类专项配套费进行整顿，将其统一归并为城市基础设施配套费，取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、暖、道路以及其他各种名目的专项配套费”。《辽宁省人民政府关于再次取消、降低合并一批住房建设项目收费的决定》附件一中取消了热源建设费。葫芦岛市人民政府下发葫政发[2001]18号文件《关于取消、降低、合并一批建设项目收费的通知》中，取消了热源建设费。2002年葫芦岛市人民政府颁发了《关于合并收取城市基础设施配套费的通知》，城市基础设施配套费统一提高到125元。通过以上文件可知，热源建设先取消后统一收取，约定的政策变动不明确，故对扬帆公司的主张不予支持。关于起诉期限问题。本案是因行政机关先行承若引发的行政给付之诉，给付之诉起算点为“知道或者应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责届满之日起六个月内提出。”据此规定，扬帆公司于2019年12月12日向被告龙港住建局提出《关于返还热源建设费及利息的申请》，于2020年3月25日立案，并未超过起诉期限。综上，因约定中的政策变动不明确，故对扬帆公司的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经该院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告葫芦岛扬帆房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人葫芦岛扬帆房地产开发有限公司上诉称，一审判决对相关政策理解有误，判决不退还费用错误。首先，从时间上看，2001年葫芦岛政府出台政策取消热源费的收费，国、省级取消热源费政策早在96年、97年就已颁布。本案涉及收取热源费的供暖协议签订的时间是2002年11月，即合同签订前就已取消热源费的收取，合同内容违反政策规定。其次，从内容上看，相关政策并未规定取消热源费收取的限制适用条件，政策出台后就应适用。相关政策规定热源费并入城市基础设施配套费中，并没有规定应提高城市基础设施配套费用收费标准，所以一审判决以上诉人交纳城市基础设施配套费中没含有热源费为由限制适用取消热源费政策规定的观点是对该政策的错误理解，城市基础设施费中不含有热源费就应收取热源费的观点没有事实和政策依据。根据上诉人一审提供的相关政策，为避免乱收费，已将与基础设施配套费并行的相关费用取消收费，其中包括热源费，即热源费已于2001年政府建设项目收费中取消。所以根据相关政策上诉人已交纳基础设施配套费后不应再收取热源费，双方签订的《供暖合同》中被上诉方明确约定热源费应适用政策规定，所以应将其缴纳的热源费退回。二、根据相关政策不应收取热源费。上诉人开发南大楼工程是政府规划的棚户区改造工程，该工程享受棚户区改造政策，被上诉人龙港区城乡建设环境保护局具体主管的建设项目，龙港区政府的会议纪要及购房协议中被告对原告开发的房屋进行整体购买的事实上有体现，一审判决也认定上诉人开发项目为棚户区改造工程。辽政办发【1997】21号辽宁省人民政府办公厅文件《关于加快城市棚户区改造有关问题的通知》和葫政发【1997】35号葫芦岛人民政府文件《关于加快全市住宅建设有关问题的通知》都明确了棚户区改造工程不收取城市基础设施配套费和热源费的规定。而葫芦岛市龙港区政府2000年12月4日第33期会议纪要即《关于南大楼棚户区动迁改造有关问题的协议会议纪要》第五项也明确了：“改造区域供暖方式要求为电暖，有关电费补贴由区政府负责协议。”所以最初南大楼棚户区改造方案是电暖，相关费用也是政府协调，后改为供热方式取暖，根据相关政策和原始方案也不应收取热源费。综上，上诉人开发的棚户区改造工程根据政策本不应该收取基础设施配套费和热源费，根据2001年出台的政策取消收取与基础设施配套费并行的相关费用，其中包括热源费的政策规定和供暖协议的约定，应返还上诉人已交纳的热源费，请求二审法院1、撤销一审判决，依法改判被上诉人葫芦岛龙港区住房和城乡建设局履行给付义务，归还上诉人678480元及利息；2、由被上诉人支付本案诉讼费用。被上诉人葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局未提交书面答辩意见，但在询问中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，关于上诉人的上诉请求及一审法院在审理查明中，对文件的适用已经作出了明确的释明，被上诉人不应承担退还热源费的责任，望贵院查明事实，依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人宏业公司未向本院提交参述意见，但在询问中述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持，本案是上诉人扬帆公司向被上诉人龙港住建局主张返还热源费，上诉人并未向我公司主张权利，与我公司无关，我公司在本案不应承担责任。本院认为，本案是扬帆公司诉葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局返还热源费及利息的行政承诺案件。关于起诉期限问题，原审认为扬帆公司于2019年12月12日向葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局提出《关于返还热源建设费及利息的申请》，于2020年3月25日立案，并未超过起诉期限。但扬帆公司的返还申请是基于2002年《供暖协议》备注的行政承诺，距起诉已余18年，且扬帆公司提供的相关热源费、配套费政策的变动发生在1996年-2001年，其基于2002年《供暖协议》的承诺提起本诉以何时计算起诉期限的起算点以及是否有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的法定扣除起诉期限情形，原审法院未予查清。关于两份《供暖协议》中未盖章协议问题，2002年11月龙港区城乡建设环境保护局、扬帆公司、宏业公司签订两份内容一致的《供暖协议》，其中一份加盖龙港区城乡建设环境保护局公章、一方未加盖其公章，未加盖公章中有龙港区城乡建设环境保护局原局长的备注：“如政策变动，热源费配套费如退回，经请示王德瑞书记，由原城建局负责。”对于未盖章《供暖协议》，葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局予以否认，但其向原审法院提供的证据3《供暖协议》即为未盖章添加备注的协议，故，葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局予以否认备注的效力的主张，原审法院未予支持的认定正确。关于扬帆公司依据葫龙政发〔2000〕37号《关于实行新的基建项目审批程序和收费办法的通知》交纳的每平米50.04元涉案基建项目规费与扬帆公司依据《供暖协议》交纳的热源费是否重叠问题。首先关于扬帆公司主张返还热源费性质问题，涉案《供暖协议》交纳的是热源费，其中《供暖协议》备注的“如政策变动，热源费配套费如退回，经请示王德瑞书记，由原城建局负责。”此备注包含热源费、配套费，《供暖协议》中还约定了供暖费，相关政策文件明确取消的是热源建设费，2002年9月10日《供暖协调会议纪要》明确宏业集团优惠收缴的是热资源费，因此扬帆公司主张返还的热源费与取暖费、配套费、热源建设费、热资源费的关系，原审法院未予查清。其次，葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局主张2001年政府机构改革前由政府收取热源建设费，改革后供暖处转个人经营后，基建项目规费（每平米50.04元）不包括热源建设费。扬帆公司主张基建项目规费中的（含基础设施配套费）包含热源费。交纳热源费时，热源费是属于基建项目规费（每平米50.04元）之内，还是另行收取的专项配套费，即热源费的历史沿革，原审法院未予查清。最后，结合2000年12月4日葫芦岛市龙港区政府办公会议纪要第33期，要求改造区域供暖方式为电暖，有关电费补贴由区政府协调。签订涉案《供暖协议》时，南苑小区已完工，供暖方式变为锅炉房供暖即水暖。供暖方式的变更产生额外的热源费，是否包含在涉案基建项目规费之中，原审法院未予查清。关于热源建设费的政策变动问题，2001年《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设取消部分收费项目的通知》计价格〔2001〕585号、《辽宁省人民政府关于再次取消、降低合并一批住房建设项目收费的决定》辽政发〔2001〕15号均明确取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、暖、道路以及其他各种名目的专项配套费。葫芦岛市人民政府下发《关于取消、降低、合并一批建设项目收费的通知》葫政发[2001]18号中，按照辽宁省政府要求取消了热源建设费，原征收单位市委供暖处，原收费依据葫价发〔1998〕51号。2002年1月17日，葫芦岛市人民政府颁发了《关于合并收取城市基础设施配套费的通知》葫政发〔2002〕3号，我市取消了水资源建设费、热源集资费和煤气增容费，明确合并收取城市基础设施配套费。城市基础设施配套费统一提高到125元，含城市道路和公交场站配套费50元每平方米；水源建设费20元每平方米；热源主管线配套费30元每平方米；燃气主管道配套费25元每平方米。对新增加的建筑面积要收取城市基础设施配套费，对新建项目不需要煤气、自来水、供暖的，不收取相应城市公用事业配套费。明确此收费标准暂行，待省物价局正式批复后，按省定标准执行。涉案协议签订在2002年11月，上述省定标准如何、涉案《供暖协议》收取的热源费是否在省定标准的框架内、适用何种政策，原审法院未予查清。综上，原审法院认定事实不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定，裁定如下：一、撤销兴城市人民法院（2020）辽1481行初66号行政判决。二、发回兴城市人民法院另行组成合议庭重新审理。二审案件受理费50元，退回上诉人葫芦岛扬帆房地产开发有限公司。审判长  曹宝泉审判员  花 勇审判员  程歆谦二〇二一年五月十日法官助理王华书记员谭思朦本判决书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。