云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）云23行终37号 上诉人（原审原告）永仁丽石石材工贸有限公司。住所地：永仁县永武高速路出入口入城段南侧。 法定代表人刘柏华，系总经理兼执行董事。 委托诉讼代理人许玉龙，北京在明律师事务所律师。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审被告，行政机关）永仁县自然资源局。住所地：永仁县永定镇永桥路10号。 法定代表人孙礼英，系局长。 出庭负责人曹彩志，系副局长。 委托诉讼代理人包明，云南振宇律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告，复议机关）楚雄州自然资源和规划局。住所地：楚雄市开发区永安路694号。 法定代表人胡友刚，系局长。 委托诉讼代理人赵毅平，系执法监督科副科长。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人永仁丽石石材工贸有限公司（以下简称丽石公司）因征缴土地闲置费及行政复议一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初67号行政判决，向本院提出上诉。本院于2021年4月2日立案受理后，依法组成合议庭于2021年4月21日公开开庭进行了审理。上诉人丽石公司的法定代表人刘柏华及委托诉讼代理人许玉龙，被上诉人永仁县自然资源局（以下简称县局）的出庭负责人曹彩志及委托诉讼代理人包明，被上诉人楚雄州自然资源和规划局（以下简称州局）的委托诉讼代理人赵毅平、聂宗林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审认定的事实：2013年7月4日，原告丽石公司通过永仁县公共资源交易中心公开竞标，以641.689万元公开竞得位于永仁县永定镇店子村委会石头房村民小组、永武高速公路连接线南侧YR2013-C-1号国有建设用地（以下简称“2号地块”）使用权，土地面积29846㎡。2013年7月15日，蒋洪涛代表丽石公司与永仁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定2号宗地用于工业项目建设、建筑容积率不低于1不高于1.6、建筑密度不高于45%、绿地率不低于15%不高于20%，2号地块宗地建设项目在2013年8月31日前开工、2015年8月31日前竣工。2017年6月30日，经丽石公司申请，永仁县国土资源局与丽石公司签订2号地块《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》，补充约定2号地块的开工时间为2018年6月30日前、竣工时间为2020年6月30日前。2019年3月17日、4月26日、6月12日，被告县局三次向原告丽石公司下发《限期动工建设通知书》，要求丽石公司按照《国有建设用地使用权出让延期开工补充协议》（以下简称《补充协议》）的约定，对2号地块动工建设，并告知土地闲置的后果。2019年7月25日，被告县局委托永仁宇信测绘服务有限公司对2号地块进行测绘。经测绘，2号地块宗地面积29846.19㎡、场平面积29846.19㎡，2号地块范围内未有建设工程，建筑占地面积比为0。2019年8月15日，被告县局向丽石公司送达《闲置土地调查通知书》，告知县局将依法对2号地块涉嫌构成闲置土地进行调查，并要求丽石公司提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明、辅证材料及其他等材料。经调查，2020年2月18日，被告县局作出永自然资闲认定（2020）1号《闲置土地认定书》，认定2号地块为闲置土地。同日，被告县局向丽石公司送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知丽石公司将按照出让价款20%向公司征缴土地闲置费及申请听证的权利。2020年4月9日，永仁县人民政府（以下简称县政府）以永政复[2020]8号批复，同意县局根据《闲置土地处置办法》对丽石公司按照土地成交价款的20%征缴1号地块的土地闲置费。2020年4月24日，县局作出永自然资决[2020]6号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称案涉征缴决定），根据《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（一）款规定，决定按照2号地块出让价款的20%，向丽石公司征缴2号地块土地闲置费128.3387万元，并告知复议及诉讼权利。同日，县局向丽石公司送达案涉征缴决定。2020年5月25日，丽石公司向州局申请行政复议，州局2020年5月27日受理后，于6月1日向县局送达《行政复议答复通知书》，6月2日向丽石公司送达《行政复议受理通知书》。2020年6月5日，县局作出书面答复并提交2号地块闲置土地处置相关证据材料。2020年6月23日，州局将县局提交的书面答复意见及证据材料送达丽石公司，要求丽石公司十日内提交相关抗辩证据。2020年7月15日，州局作出楚自然资行复决字[2020]第4号行政复议决定（以下简称案涉复议决定），维持案涉征缴决定。2020年7月21日，州局分别向丽石公司及县局送达案涉复议决定。 一审认为，土地是不可再生的宝贵资源，土地闲置为我国法律所禁止，珍惜和合理利用每一寸土地是我国土地政策的根本。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，原告丽石公司自2013年7月4日公开竞得2号地块国有建设用地使用权后，未按照与被告县局签订的《国有建设用地使用权出让合同》《补充协议》约定的开工期限（2018年6月30日前）开发土地，县局多次催建后仍未按照合同约定动工建设，经县局启动闲置土地调查程序调查后于2020年2月18日作出《闲置土地认定书》，丽石公司亦未对《闲置土地认定书》申请听证、提出异议及申辩。县局委托永仁宇信测绘服务有限公司对2号地块进行测绘，结论为2号地块建筑面积与宗地面积占比为0，该测绘结论与2号地块的客观状况相符。丽石公司未按照约定的2018年6月30日前开工建设至2020年2月18日作出《闲置土地认定书》时已超过一年，2号地块构成闲置土地，对原告丽石公司提出2号地块不属于闲置土地的意见，不予采纳。《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（一）项规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。被告县局报经县政府批准后，向丽石公司作出案涉征缴决定，向丽石公司征缴2号地块出让价格20%的土地闲置费的主体适格、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告州局作为县资源局的上一级主管部门，是适格的复议机关，有权作出案涉的复议决定。被告州局在收到丽石公司复议申请后，五日内决定受理，并依法进行告知、书面审查，并作出案涉复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第十八条、第二十二条、第二十三条、第二十八条的规定，程序合法、适用法律正确，应予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告丽石公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告丽石公司承担（已交）。 上诉人丽石公司上诉请求：撤销一审行政判决，撤销县局作出的案涉征缴决定，撤销州局作出的案涉复议决定。事实与理由：一、一审程序严重违法，依法应当被撤销。1.被上诉人未正确告知救济途径。根据《土地闲置处置办法》第十四条第一款、第十六条的规定，被上诉人作出征缴决定前应报经县政府批准，并在决定中明确告知上诉人救济方式、救济途径、救济期限。案涉征缴决定未告知上诉人申请行政复议的途径和期限，上诉人未收到县局向县政府请示土地闲置处置方案的证据材料，县局也未告知上诉人征缴土地闲置费需经县政府批准。因此，上诉人对该征缴行为的审批流程并不知情。2.一审剥夺了上诉人的诉讼权利。通过一审开庭时，被上诉人举证后，上诉人才知道案涉征缴决定是经过县政府批复的事实。一审开庭时上诉人提出变更县政府为被告的诉讼请求，并及时写好变更申请提交法庭，之后上诉人又及时起诉县政府，并于2020年10月31日递交中止本案审理申请书。但一审置若罔闻，到判决时都不回复。根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，一审剥夺了上诉人的请求权。二、一审对事实、证据的审查认定错误。本案中，上诉人作为招商引资企业，在签订关于打造“中国苴却石艺城”的《招商引资项目协议书》时，县政府要求上诉人需对项目土地实行整体规划、利用、开发。虽然案涉项目土地颁发了四份国有土地使用权证，但被上诉人亦不能因此而违反县政府关于案涉土地与其他分宗登记的土地应整体开发建设的要求。事实上，县局、永仁县住房和城乡建设局也己按照整体规划开发的要求于2016年对上诉人统一报建的申请予以同意，并为上诉人办理了《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》及《建设工程规划许可证》，县政府及相关部门已确认案涉土地属于“中国苴却石艺城”项目整体开发建设用地。上诉人于2020年7月27日向云南省住房和城乡建设厅发函咨询，云南省住建厅于2020年8月3日回函，确认：项目所涉及4个地块的设计图纸中包含的所有建筑物应视为一个建设项目整体，是整个项目中包含的不同功能和用途的单体部分。但一审却草率地认为云南省住房和城乡建设厅对丽石公司咨询答复意见，与本案没有关联，属于枉法行为。云南省住房和城乡建设厅为建设工程的主管单位，上级主管单位的认定才是本案的权威认定。以上事实表明，涉案土地的开发建设，是以“中国苴却石艺城”项目为依据，而不是以颁证的单宗土地分别开发建设，即案涉宗地（C1、C2）属于“中国苴却石艺城”项目的建设用地，作为一个整体进行开发建设。因此，认定案涉土地是否构成闲置土地，应当以“中国苴却石艺城”整体规划项目用地的开工时间、面积、投资情况及建设状况来判断，而不应仅以分宗登记发证后的宗地来认定。三、县局作出案涉征缴决定送达程序违法，未充分听取上诉人意见，实质上剥夺了上诉人申请听证的权利。根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，国土资源部门在作出征缴土地闲置费的决定前，应当书面告知国有土地使用权人有申请听证的权利。2020年受疫情影响，上诉人公司于2020年3月份方才复工，复工后上诉人从未签收过任何关于听证权利告知的相关文件，甚至连《闲置土地认定书》都未签收，更遑论主张听证权利。县局在2020年2月24日通过通讯软件这种非法定送达方式向蒋洪涛送达《听证权利告知书》进行权利告知，即使该证据为真，但该送达方式明显存在严重瑕疵。并且，因疫情影响，当时蒋洪涛以及上诉人公司均尚未复工，被上诉人应当直接联系公司法人，但县局在未告知的情况下径自作出案涉缴费决定，已实质上剥夺了上诉人的听证权利，属程序违法。但一审视而不见，且一审判决多处违法，应当予以撤销。 被上诉人县局辩称，一、县局在案涉征缴决定中已告知上诉人申请行政复议的权利，未告知行政复议机关并不影响行政行为的合法性，只对申请行政复议期限产生影响。最高人民法院在（2016）行申281号行政裁定，对未告知复议权利的法律后果作出了指导性裁判，即行政机关未告知行政复议权利的情况下，当事人申请行政复议的有效期限参照司法解释规定的原告起诉期限，即应当从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过1年。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案只有县局和州局才是适格被告。上诉人在一审开庭后，无故追加县政府作为被告，属滥用诉权，且本案也不存在中止审理的法定情形，一审未进行处理并无不当。三、云南省住房和城乡建设厅的咨询意见将4宗地上的建设项目视为一个整体，其是从地上建筑物的功能和用途作出的咨询意见。上诉人与县局分别就4宗土地签订的《国有建设用地使用权出让合同》分别约定了开工时间和竣工时间。后因上诉人未按约定时间开工建设，经上诉人申请，县局又分别与上诉人签订了《补充协议》，再次对4宗土地的动工开发时间分别进行约定。云南省住房和城乡建设厅的咨询意见不属于法定证据种类，也不符合法律规定，一审未予采纳并无不当。四、县局作出案涉征缴决定前，已根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，告知上诉人公司有申请听证的权利，并于2020年4月24日送达上诉人公司值班室交由负责收件人签收，送达方式上并无瑕疵。行政法律文书送达参照民事诉讼法关于送达的规定，向法人送达法律文书，除向法定代表人送达外，还可以向法人的办公室、收发室、值班室等负责收件的人送达。五、迟延动工不是政府及政府有关部门造成的，与县政府及相关部门无关。六、延期开工补充协议约定案涉地块2018年6月30日前动工，丽石公司陈述的协商过程发生在双方签订《延期开工补充协议》之前，符合法律规定闲置土地的认定规则。综上，县局认为一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请二审驳回上诉，维持原判。 被上诉人州局辩称，1.案涉征缴决定合法性的答辩意见与县局一致。2.一审认定事实清楚，适用法律正确，判决正确。3.上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法不能成立，请二审驳回上诉，维持原判。 丽石公司向一审法院起诉请求：1.撤销被告州局作出的案涉行政复议决定；2.撤销被告县局作出的案涉征缴决定；3.本案诉讼费由二被告承担。 二审中，上诉人丽石公司提交了以下证据：第一组：1.2010年1月9日，上诉人向永仁县委、县政府提交的《关于永仁县石艺城建设项目当前亟需协调解决问题的报告》；2.2011年2月8日，上诉人向云南省石产业联席会议办公室提交的《关于协调督促加快完善永仁石材工业园区土地建设手续的请求》；3.2012年8月20日，上诉人向县政府提交的《关于再次反映“苴却石艺城”项目建设中遇到的问题报告》；4.2012年10月10日，上诉人向云南省冲万亿督查组提交的《关于请求帮助解决“永仁苴却石艺城”投资建设中遇到的问题》；5.2013年7月23日，上诉人向永仁县委、县政府、县住建局提交的《关于永仁县苴却石艺城建设用地规划设计条件相关建设指标调整的请示报告》；6.2014年8月19日，上诉人向县政府提交的《关于永仁丽石公司办理编号YR2013-C-1号土地使用证的请求》；7.2015年2月18日，上诉人向永仁县委、县政府提交的《关于请求县委、县政府帮助解决有关部门违规操作致使中国苴却石艺城项目无法推进的问题》；8.2015年6月24日，上诉人向永仁县委、县政府提交的《关于永仁苴却石艺城项目推进中请求县委、县政府帮助解决的问题》；9.2015年7月12日，上诉人向州委、州政府、州纪委提交的《请求解决永仁苴却石艺城永仁重点招商引资项目八年时间至今无法正常施工建设的问题》；10.2015年10月17日，上诉人向云南省委第四巡视组提交的《关于中国苴却石艺城永仁县重点招商引资项目相关问题的反映》；11.2017年12月14日，上诉人在云南省信访网提交的《请求协助解决中国苴却石艺城永仁县重点招商引资项目九年时间至今无法正常建设的问题》；12.2018年3月10日，上诉人向云南省工商联合会提交的《请求协助解决中国苴却石艺城永仁县重点招商引资项目九年时间至今无法正常建设的问题》；欲证明在2008年政府招商引资后，永仁县石艺城项目一直存在无法建设的问题，一直积极寻求政府及相关部门的协调帮助，但是问题一直没有解决，因此现阶段案涉地块没有开工建设，并非上诉人的过错。第二组：1.永仁石材工业园地形图，欲证明案涉项目的270亩建设用地为落差近60米的M形上坡地，其中还有一条流沙地貌的宽120米，长400米，落差35米的狭长大沟，因此土地出让时不具备开发条件，上诉人需要大量时间及资金来进行土地平整工作；第三组：云南广厦规划建筑设计院有限公司作出的修建性详细规划，欲证明案涉项目属于一个整体项目，实施统一规划，统一协调建设。 本院认为，上诉人丽石公司二审提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，其在一审时未提交的事由亦不成立，故本院对丽石公司二审提交的上述证据不予接纳。 经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的部分事实，本院依法予以确认。 二审另查明，2019年8月15日，被上诉人县局向上诉人送达了永闲调（2019）03号闲置土地调查通知书，通知上诉人案涉1号地块涉嫌构成闲置土地，限上诉人自通知书送达之日起30日内，向县局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他，但上诉人丽石公司在指定期限内未按通知要求提供上述材料。2020年2月18日，被上诉人县局向上诉人送达《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》后，丽石公司未对《闲置土地认定书》提出异议，亦未在期限内未申请听证。同时，丽石公司对2号地块建筑面积与宗地面积占比为0，2号地块至今未动工开发的事实无异议。 归纳双方当事人的主张，本案争议的焦点是，案涉征缴决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；案涉复议决定事实是否清楚，适用法律是否正确。 本院认为，《闲置土地处置办法》第二条规定，本案办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已经动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已经投资占总投资不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可认定为闲置土地。第八条规定，有下列情形之一的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）……（六）……。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。本案中，上诉人丽石公司与被上诉人县局签订《补充协议》约定的开工期限为2018年6月30日前，经被上诉人县局调查核实2号地块至今尚未实际动工开发。上诉人丽石公司在闲置土地调查处理过程中，未向被上诉人县局提供宗地是否闲置的原因说明及辅证材料，未申请听证，亦未针对陈述申辩提供证据材料，应视为其对自身法律权利的放弃，由此产生的法律后果应由其自行承担。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（一）项规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。本案被上诉人县局在多次催建无效后，查明2号地块闲置的事实，作出《闲置土地认定书》认定2号地块构成闲置土地，报经县政府批准作出案涉征缴决定符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案被上诉人县局的送达程序符合法律规定，上诉人丽石公司认为县局程序违法的主张不成立。综合分析在案证据及案涉土地现状，本院认为，2号地块至今未动工开发的直接原因是丽石公司自身原因和市场因素所致，并非因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成，与县政府及有关部门的行为无关。丽石公司认为2号地块闲置系因县政府及有关部门的原因所致的陈述无证据证实，本院不予支持。综上，县局作出的案涉征缴决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。本案州局按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在核实了相关的案件事实后，在法定期限内，按照法定程序作出案涉行政复议决定，事实清楚，适用法律正确。 综上所述，上诉人丽石公司的上诉请求、事实及理由均不成立，本院不予支持。原判认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，判处并无不当，二审应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永仁丽石石材工贸有限公司承担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二一年五月十日 书记员 朱丽娜