北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初568号原告康宝义，男，1952年5月6日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区。法定代理人康某，男，1975年12月3日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区。委托代理人田源源，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人周少华，北京市隆安律师事务所律师。被告北京市朝阳区高碑店乡人民政府，住所地北京市朝阳区高碑店北路甲1号。法定代表人杜磊，乡长。委托代理人邓丽军，北京市道融律师事务所律师。原告康宝义（以下称原告）诉被告北京市朝阳区高碑店乡人民政府（以下称被告）土地权属争议不予受理决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2021年3月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田源源，被告出庭负责人马海滨、委托代理人邓丽军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，康某1、王某某系夫妻关系，康某1于1978年去世，王某某于1990年去世，原告和康某2系康某1和王某某之子。康某3由王某某与前夫所生，是原告和康某2同母异父的兄弟。康某3和康某2均已去世。原告自幼患有严重的智力残疾，系无民事行为能力人。经半壁店社区居民委员会指定，康某（康某2之子）为原告的监护人。康某1、王某某一家原均系北京市朝阳区高碑店乡半壁店村的农民，宅基地为半壁店村x号院。1993年颁发《集体土地建设用地使用证》时，康某1、王某某夫妇均已去世，康某3擅自将自己登记为半壁店村x号院的宅基地使用权人。2002年，康某2作为原告的法定代理人就半壁店村62号院的继承事宜起诉至朝阳区人民法院，法院经审理后作出（2002）朝民初字第11161号民事判决，明确认定半壁店村x号院内东数第一间房屋由原告继承，院落东侧四分之一的宅基地面积（47.6平方米）由原告使用。该判决发生法律效力后，原告和康某3按照判决内容将半壁店村x号院分为两个院落，分别居住使用。原告作为半壁店村村民，从未获批过宅基地，一直与父母共为一户，没有分家另过，在父母去世后原告理应继受取得半壁店村x号院的宅基地使用权。而且，根据人民法院的生效法律文书，原告对半壁店村x号院四分之一的宅基地面积享有使用权。2018年12月，半壁店村启动美丽乡村建设项目。半壁店村委会将半壁店村x号院作为一个整体进行腾退，与康某3的妻子刘宝某签订《周转补助协议》。因原告与刘宝某无法就安置面积分配达成一致意见，原告于2019年向人民法院提起诉讼。请求人民法院析分半壁店村x号院的安置利益。北京市朝阳区人民法院和北京市第三中级人民法院经审理后，以本案涉及宅基地使用权权属问题，根据《土地管理法》第十四条之规定应由人民政府处理为由，裁定驳回原告的起诉和上诉。2020年7月20日，原告向被告提交了土地权属争议案件申请，请求被告确认半壁店村x号院东侧47.6平方米宅基地的使用权由原告享有。被告于2020年10月16日作出高政文〔2020〕87号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），通知原告不予受理。原告认为，根据《土地管理法》第十四条和《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，受理并处理土地权属争议案件是被告的法定职责，原告提出的申请符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的受理条件，被告应当受理原告的申请。半壁店村x号院宅基地仍然存在。而且，半壁店村x号院宅基地的使用权虽然在1993年被登记在了康某3名下，但是此后院落内房屋和宅基地发生继承，原告和康某3对院内房屋和土地进行了分割，《集体土地建设用地使用证》的登记情况和土地的实际权属状况不相符；被告作为土地权属争议调查处理机关，完全有权根据实际权属情况对土地使用权进行分割。被告认为其无权分割土地使用权缺乏法律依据。另外，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条和第三十三条之规定，被告应当在收到七个工作日内提出是否受理原告申请的意见。被告于2020年7月22日就收到了原告寄送的申请书和申请材料，但是直至2020年10月17日才在原告的一再催促下向原告送达不予受理决定书。被诉行政行为的作出明显超出了法定期限。原告已年近七旬，身患智力残疾，没有配偶和子女，没有其他财产，老无所依，半壁店村x号院的宅基地使用权是原告安享晚年的唯一物质保障。在人民法院不予受理原告的起诉，并明确认定本案是土地权属争议案件，应由人民政府处理的情形下，被告竟然径行作出不予受理决定。综上，请求人民法院：1.撤销被告于2020年10月16日作出的《不予受理决定书》；2.责令被告于七日内对原告提出的土地权属争议案件重新作出是否受理的决定，并继续履行法定职责；3.申请依法对《北京市土地权属争议调查处理办法》《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规范性文件进行附带审查。原告在指定期限内向本院提交如下证据：1.《土地权属争议案件申请书》及证据材料；2.快递单及签收记录，证据1-2证明2020年7月20日原告向被告提交了土地权属争议案件申请和证据材料，请求被告确认x号院东侧47.6平方米宅基地的使用权由原告享有，2020年7月22日被告签收上述材料；3.被诉《不予受理决定书》，证明2020年10月16日，被告作出《不予受理决定书》，决定不予受理原告的申请；4.《土地权属争议案件文书送达回证》，证明被告于2020年10月17日向原告送达前述决定书；5.（2019）京0105民初44620号《民事裁定书》；6.（2020）京03民终9594号《民事裁定书》，证据5-6证明因为该村腾退的拆迁腾退协议的利益和土地使用权是相关联的，所以原告于2019年提起民事诉讼，但是北京市朝阳区人民法院经审理认为案件属于土地权属争议，根据《土地管理法》第十四条之规定应由人民政府处理，故裁定驳回了原告的起诉。原告上诉后，北京市第三中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。被告辩称，一、被告作出的《不予受理决定书》事实清楚，依据充分。原告向被告提交《土地权属争议案件申请书》，具体请求事项为：确认半壁店村x号院东侧47.6平方米宅基地的使用权由原告享有。被告收到原告的申请书后，积极进行了调查和了解。调查和了解情况如下：1.康某3已于1993年取得半壁店村x号院的《集体土地建设用地使用证》。根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。因此，在半壁店村x号院的《集体土地建设用地使用证》未经撤销的情况下，该证合法有效，半壁店村x号院土地权属明晰，因此，就半壁店村x号院提出的争议，不属于土地权属争议。原告的请求实际上是对半壁店村x号院宅基地使用权进行分割，被告仅有针对宅基地的使用权归属作出认定的职权，并不具有对宅基地使用权进行分割的法定职权。2.半壁店村x号院宅基地已腾退完毕，宅基地使用权已被集体经济组织收回，因此，原告请求处理的对象已不存在。根据《土地权属争议调查处理办法（2010修正）》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。原告请求处理的对象已不存在，显然不符合申请调查处理土地权属争议的条件。综上，根据被告调查了解的情况，针对原告的申请作出的《不予受理决定书》事实清楚，依据充分。因此，被告已经履行了法定职责，原告的全部诉讼请求均无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据及依据：（一）证据：1.《土地权属争议案件申请书》；2.《不予受理决定书》；3.《土地权属争议案件文书送达回证》，证据1-3证明被告对原告的申请作出不予受理的决定；4.朝集建（93）字第059504号《集体土地建设用地使用证》，证明原告提供了该证书，被告向村委会进行了核实，发现不存在土地的权属争议；5.《拆除房屋验收单》，证明该土地已经进行了腾退，被告作出的不予受理决定书事实清楚，依据充分。（二）依据：1.《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）；2.《土地权属争议调查处理办法（2010修正）》；3.《北京市土地权属争议调查处理办法》。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：1.原告提交的证据1-4能够证明原告向被告提出土地权属争议及被告作出《不予受理决定书》的情况，本院予以采纳；证据5-6具备真实性，但是不具有证明被诉《不予受理决定书》违法的证明力，本院不予采信；2.被告提交的证据能够证明被告收到原告申请及作出被诉《不予受理决定书》的情况，本院予以采纳。经审理查明，2020年7月20日，原告以被告规划科为收件人向被告邮寄提交《土地权属争议案件申请书》，要求确认半壁店村x号院东侧47.6平方米宅基地的使用权由原告享有，并提交了登记土地使用者为康某3的朝集建（93）字第059504号《集体土地建设用地使用证》等材料。1993年9月2日的朝集建（93）字第059504号《集体土地建设用地使用证》登记土地使用者为“康某3”，地址为“高碑店乡半壁店村”。（2002）朝民初字第11161号《民事判决书》判决认定“位于北京市朝阳区高碑店乡半壁店村x号院内的正房四间中，西数三间归被告康某3所有；东数第一间归原告康宝义所有，原告康宝义将该房屋西侧墙壁的房门堵死，在该西侧墙壁向南至南侧院墙的延长线上建院墙，在此墙壁与东侧院墙间形成的院落由原告康宝义使用。”被告于2020年7月22日签收上述申请材料。被告经对朝集建（93）字第059504号《集体土地建设用地使用证》核查，确认土地使用者为康某3，地址为半壁店村x号院。2020年10月16日，被告作出被诉《不予受理决定书》，主要内容为：原告申请刘宝某土地权属争议一案，经审查，决定不予受理；理由如下：1.康某3已于1993年取得涉案土地的《集体土地建设用地使用证》，该证未经撤销合法有效，涉案土地权属明晰，被告不具有对涉案集体土地使用权进行分割的法定职权；2.原告提出申请之时半壁店x号院宅基地已腾退完毕，请求处理的对象已不存在，不符合《土地权属争议调查处理办法》的条件。2020年10月17日，原告领取上述《不予受理决定书》。原告不服，遂向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级人民政府或者乡级人民政府提出处理申请。根据上述规定，被告作为乡级人民政府具有对土地权属争议进行调查处理的法定职责。参照《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告提出对《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）、《北京市土地权属争议调查处理办法》的合法性进行审查，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）系原国土资源部办公厅针对土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题所作的具有普遍适用性的解释，属于被告作出被诉行为所依据的规范性文件；《北京市土地权属争议调查处理办法》系北京市规划和自然资源委员会制定的规范性文件，属于被告在本案中作出被诉行为的依据，原告针对上述两份文件所提规范性文件一并审查的请求符合法律规定。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）作出主体为原国土资源部办公厅，内容是对土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题进行明确，是对其制定的上位法《土地权属争议调查处理办法》规定的具体解释，不存在违反上位法或不正当减损当事人合法权益的情形，故该复函在制定主体、制定权限方面并无不当，具体内容不与上位法相抵触，亦符合上位法的立法目的，在本案中具有适用性；《北京市土地权属争议调查处理办法》系北京市规划和自然资源委员会根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地权属争议调查处理办法》，对北京市土地权属争议问题所作的规定，并经由京国土籍2007第804号文件发布执行，该办法制定职权和公布程序符合法律、法规规定。其中第十四条中规定不属于土地权属争议案件的受理范围系对《土地权属争议调查处理办法》第十四条的细化规定和解释，不存在与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情形，也不存在对公民、法人或其他组织违法增加义务或减损合法权益的情形，故《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条规定合法，可以作为认定行政行为合法的依据。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）、《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的不属于土地权属争议案件受理范围。本案中，原告所申请的争议土地已于1993年颁发朝集建（93）字第059504号《集体土地建设用地使用证》确定土地使用权人为康某3，故被告对原告所提申请不予受理具有事实根据和法律依据。参照《土地权属争议调查处理办法》第十三条、《北京市土地权属争议调查处理办法》第十五条的规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。本案中，被告于2020年7月22日收到原告邮寄提交的《土地权属争议案件申请书》等材料，于2020年10月16日作出《不予受理决定书》明显超出法定期限，属于程序违法，本院应依法予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告北京市朝阳区高碑店乡人民政府于二〇二〇年十月十六日作出的高政文〔2020〕87号《土地权属争议案件不予受理决定书》违法。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区高碑店乡人民政府负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  唐伟伟人民陪审员  姚广峰人民陪审员  张宏远二〇二一年五月七日法官 助理  李丹丹书 记 员  尤振帅