广东省梅州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤14民终726号上诉人（原审原告）：梅州市嘉安房地产开发有限公司。住所地：广东省梅州市梅江区××××××××××××××（一层）。法定代表人：郑辉阳，该公司执行董事。委托诉讼代理人：李泰乾，广东增华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省梅州市梅县×××××××民委员会。住所地：广东省梅州市梅县×××××××。法定代表人：余建堂，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：潘广球、郭丹妮，广东永庆律师事务所律师。原审第三人：五华县安惠房地产开发有限公司。住所地：广东省五华县××××××××××××。法定代表人：李宏涛，该公司执行董事。原审第三人：刁法灵，男，汉族，1972年10月16日出生，住所地：广东省五华县××××××。两原审第三人的共同委托诉讼代理人：曾环钦，广东增华律师事务所律师。上诉人梅州市嘉安房地产开发有限公司因与被上诉人广东省梅州市梅县×××××××民委员会，原审第三人五华县安惠房地产开发有限公司、刁法灵合同纠纷一案，不服广东省梅州市梅县区人民法院（2021）粤1403民初797号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人梅州市嘉安房地产开发有限公司的委托诉讼代理人李泰乾，原审第三人五华县安惠房地产开发有限公司、刁法灵的共同委托诉讼代理人曾环钦到庭参加诉讼。被上诉人广东省梅州市梅县×××××××民委员会经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。上诉人梅州市嘉安房地产开发有限公司上诉请求：1、依法撤销梅州市梅县区人民法院作出的（2020)粤1403民初797号民事判决。2、依法发回重审或依法改判解除上诉人、原审第三人刁法灵与被上诉人于2016年1月6日签订的《合作协议》。3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决漏查重大事实。1、一审判决在认定事实部分中只查明了合作协议的合作背景、合作内容这些前情部分，而漏查了双方达成的协议内容，特别是合作双方权利义务的内容。《合作协议》第二条约定“二、甲方权利义务：1、甲方取得竣工验收合格的本协议开发项目地面上第一层连续相邻四间店铺编号©®©⑩（建筑面积共计283.3平方米）（详见附件2:梅县建筑设计院有限公司设计的首层平面布置图）和第二层至第四层临街框架（建筑面积共计2629.2平方米）以下统称房屋，具体尺寸和建设标准见附件3:梅县建筑设计院有限公司设计的面积计算图）。该一至四层应设置独立的人货电梯供甲方使用。2、甲方对开发的项目公共部分和公共设施依法享有与其他业主同等的权利，并拥有地面一层标准露天停车位6个(具体位置由乙方指定）（详见附件2:梅县建筑设计院有限公司设计的首层平面布置图）。3、甲方依法按时交付土地给乙方使用。4、甲方从区人民政府获得的征收该土地的征地成本及其他收益补助归乙方所有。5、甲方有权对乙方开发建设行为进行监督，提出合理意见和建议。”根据上述约定，被上诉人的义务有两项，其一为按时交付土地给乙方使用，其二为将其从区人民政府获得的征收该土地的征地成本及其他收益补助支付给上诉人。2、一审判决对案涉土地转为城镇建设用地的表述不准确。一审判决第6页第一段表述为“该土地经广东省国土资源厅2014年2月21日作出的粤国土资（建）字【2014】113号《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》转为城镇建设用地”。这段表述是不准确的。实际上，广东省国土资源厅2014年2月21日作出的粤国土资(建）字【2014】113号《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》的内容是“梅州市人民政府：……经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意……程江镇扶贵村第五、十五经济合作社、程江镇扶贵经济合作社……集体农用地……转为建设用地，与……一并办理征收为国有土地手续。上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅县城镇建设用地……”。即2014年4月24日案涉土地只是完成了农用地转用审批手续，只有完善征地手续后（即2016年1月15日签订《征收土地合约》后）案涉土地才转为城镇建设用地。3、一审判决漏查2016年1月15日前案涉土地的所有权人及征地款事实。一审判决对案涉土地征收表述为“2016年1月15日，梅州市梅县区国土资源局依法对案涉土地进行了征收。”但从原审第三人安惠公司提交的资料可知，2016年1月15日，梅州市梅县区国土资源局分别与梅县×××××××第51村民小组、第52村民小组签订征收土地合约，分别征收0.931亩、2.17亩，征地总补偿分别为309092元、720439元。被征收主体分别为第51村民小组、第52村民小组，补偿款总计为1029531元，一审对该事实视而不见。4、上诉人在一审庭审过程中多次提出解除合同的理由是被上诉人未履行任何合同义务，且已不能履行交付土地的义务，己构成根本违约，要求解除《合作协议》。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决认为被告“将其通过集约的经批准转为建设用地的村集体土地与原告合作开发房地产，并未违反法律禁止性规定”是错误的。案涉土地在2016年1月6日签订《合作协议》时没有转为建设用地，案涉土地只是完成了建设用地审批程序。即使案涉土地在2016年1月6日前己转为建设用地，因未完成征收，也只是集体建设用地。《土地管理法》（2004年修正）第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。根据上述规定，案涉土地即使己转为建设用地，也只是集体建设用地，也不得用于非农建设。上诉人与被上诉人于2016年1月6日签订的《合作协议》，是将农村集体土地用于非农建设，违反了《土地管理法》的效力强制性规定。《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第16条规定：“当事人非法出让、转让、出租农村集体土地后，受让方、承租方经行政主管部门依法批准，补办了征用手续转为国有土地的，取得国有土地使用权的一方是基于国家将农村集体土地征用后再出让或划拨给其使用而取得国有土地使用权。因此，对于当事人非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设而签订的合同，仍应认定为无效。取得国有土地使用权的一方应按照土地管理法律法规的规定，对农村集体经济组织进行补偿、安置。但如行政主管部门己对非法出让、转让、出租行为作了处理，且未另行签订征地补偿协议，当事人对此没有提出异议的，可将原来签订的协议视为征地补偿协议，认定有效”。根据上述规定，结合原审第三人安惠公司通过拍卖取得案涉土地国有土地使用权，案涉土地的所有权人已根据土地管理法的相关规定取得补偿、安置的情况，上诉人与被上诉人于2016年1月6日签订的《合作协议》应被认定为无效。2、一审判决在认定被上诉人是否构成根本性违约的问题上完全没有法律逻辑及法律依据。首先，上诉人与被上诉人在《合作协议》中有约定双方的权利义务，其中被上诉人的义务有两项，一是依法按时交付土地给上诉人使用。二是将从区人民政府获得的征收该土地的征地成本及其他收益补助归上诉人所有。而一审判决所述的“案涉土地经被告集约申请并经批准转为建设用地后，必须经区人民政府依法征收转为国有建设用地后，由原告依法向区人民政府进行招标取得用地手续”内容，根本不是上诉人与被上诉人约定的权利义务。其次，一审判决第7页最后一段作出的“如果没有被告对案涉土地的集约并申请转为建设用地，就无条件成就原、被告之间的《合作协议》”的论断，没有任何事实及法律依据。案涉土地农用地转用审批手续不是也不可能是因被上诉人“集约并申请”而发生。《土地管理法实施条例（2014修订）》第二十条规定“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”从上述规定可知，农用地转用方案是市、县人民政府按照土地利用年度计划依法定职责向有批准权的人民政府提出的，而不是一审判决中所述的“经被告集约申请”。另2014年2月24日案涉土地完成农用地转用审批手续，2014年6月27日梅州市梅县区人民政府同意批准征收案涉地块，即在2016年1月6日前案涉地块的征地审批程序已全部完成，案涉土地的农用地转用及征收等所有事宜均不可能是被上诉人为成就《合作协议》所做工作。再次，梅州市梅县区国土资源局对案涉土地的征收及招拍挂是为了履行法定职责，落实广东粤国土资（建）字【2014】113号《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》，决不可能是为了“成就原、被告双方《合作协议》、《补充协议》的必经的法律程序”。最后，上诉人出钱，被上诉人出地，是双方合作的基础。但通过《征收土地合约》可知，案涉土地的所有权人不是被上诉人，征地补偿款及安置费用的受益人也不是被上诉人，而是51村民小组、52村民小组。原审第三人安惠公司取得案涉土地是基于与梅县区国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条“出让人同意在2016年6月21日前将出让宗地交付给受让人”之约定，与被上诉人没有关系。《合同法》第九十四条第一款第四项规定，当事人一方迟延履债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。《合作协议》签订后，被上诉人即未按合同约定向上诉人交付土地，也未按合同约定向上诉人支付从区人民政府获得的征收该土地的征地成本及其他收益补助，即被上诉人未履行任何合同义务。上诉人要求解除与被上诉人、原审第三人刁法灵于2016年1月6日签订的《合作协议》有事实与法律依据，依法应予以支持。一审判决在事实认定方面遗漏了《合作协议》中被上诉人权利义务的约定、案涉土地的原所有权人等重要内容，对案涉土地转为国有建设用地的时间点存在重大认知错误。原审判决完全不了解土地管理相关法律法规，对农用地转用、征收程序都没有正确认识，错误将国土资源局的履职行为认定为对《合作协议》的成就。综上，请求二审法院在查明事实的基础上，依法发回重审或依法改判解除上诉人、原审第三人刁法灵与被上诉人于2016年1月6日签订的《合作协议》。被上诉人广东省梅州市梅县×××××××民委员会书面辩称，一审判决无论在认定事实、适用法律和审理程序上均合法合规，依法应予维持。一、上诉人认为原审判决漏查重大事实没有相应的事实依据。综观一审判决，对于上诉人与被上诉人2016年1月6日签订的《合作协议》内容，2016年5月17日上诉人、被上诉人、原审第三人五华县安惠房地产开发有限公司及原审第三人刁法灵签订的《补充协议》的签订背景,政府审批的有关情况,合同的签订主体是否适格、双方是否自愿签订以及合同的履约情况进行了全面的审理查明，认定事实清楚，并无遗漏本案重大事实的情形出现,因此,上诉人认为“一审判决漏查重大事实”的上诉理由不能成立。二、上诉人认为一审判决适用法律错误没有相应的事实依据和法律依据。在一审判决中的本院认为部分对双方在庭审中争议的焦点问题均作出了清晰的说理认定，对于合同是否有效的问题和被上诉人是否构成根本性违约的问题进行了细致准确的审理查明和认定，而且适用法律、法规正确，审理程序亦合法合规；被上诉人在与上诉人签订《合作协议》前，已经取得了案涉土地所有权人的授权，程序合法，主体适格，合作双方的权利义务的内容合法，被上诉人没有违反法律、行政法规的禁止性规定，合同合法有效。至于被上诉人是否构成根本性违约的问题，被上诉人已将合作开发的土地实际交付给上诉人进行房地产开发，履行了合同义务，不构成根本违约。原审第三人五华县安惠房地产开发有限公司、刁法灵述称，认可上诉人的事实及理由。仍然坚持一审中的答辩意见。认为上诉人与被上诉人签署的合作协议违反了法律强制性规定而无效。一审原告梅州市嘉安房地产开发有限公司向一审法院起诉请求：一、依法判令解除原告、第三人刁法灵与被告于2016年1月6日签订的《合作协议》；二、诉讼费用由被告承担。一审法院经审理认定事实如下：原告梅州市嘉安房地产开发有限公司是经梅州市工商行政管理局梅江分局核准登记的从事房地产开发经营；室内装饰及设计；销售；建筑材料；五金交电（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）的有限责任公司（自然人投资或控股）。被告广东省梅州市梅县×××××××民委员会是经梅州市梅县区民政局登记备案的基层群众性自治组织特别法人。第三人五华县安惠房地产开发有限公司是经五华县××监督管理局核准登记的经营房地产开发；物业管理；建筑材料（不含河砂）销售；代办联通卡类、宽带业务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可进行经营活动）的有限责任公司（自然人投资或控股）。2016年1月6日，原、被告签订《合作协议》，该协议载明：“甲方：程江镇扶贵村民委员会，住所地：程江镇扶贵村，联系电话：138×××××889。乙方：梅州市嘉安房地产开发公司，住所地：江西省抚州市临川区×××××××塔水桥组，法定代表人：郑辉阳，身份证号码：362××××××××××××012，联系电话：138×××××069。合伙人：刁法灵，身份证号码：441××××××××××××514，住所地：广东省五华县××××××上新，联系电话：139×××××103。合作背景：乙方有意在位于梅州市梅县×××××××寺背的土地上开发房地产，其中需要使用扶贵村集体所有的一块土地，经乙方向甲方提出合作意向，甲方同意与乙方合作。合作内容：由乙方向人民政府依法办理该块土地的用地手续并交纳相关费用；甲方从区人民政府返还该块土地的征地成本及其他收益补助归乙方所有；乙方负责房地产开发的全部过程和全部费用，并承担一切风险及法律责任；甲方依照本协议分得竣工验收合格的房地产。”原、被告及被告合伙人刁法灵在该《合作协议》上签字、盖章确认。2016年5月17日，原、被告签订《补充协议》，该《补充协议》载明：“甲方：程江镇扶贵村民委员会，住所地：程江镇扶贵村，代表人：冯伟忠，联系电话：138×××××889。乙方：梅州市嘉安房地产开发公司，住所地：江西省抚州市临川区×××××××塔水桥组，法定代表人：郑辉阳，身份证号码：362××××××××××××012，联系电话：138×××××069。合伙人：刁法灵，身份证号码：441××××××××××××514，住所地：广东省五华县××××××上新，联系电话：139×××××103。合伙公司名称：广东省五华县安惠房地产开发有限公司，合伙公司法定代表人：张志勇，身份证号码：441××××××××××××855，联系电话：188×××××985，住所地：五华县×××××××售楼部。根据甲乙双方于2016年1月6日签订关于在扶贵村寺背开发房地产项目双方合作事宜的合作协议，因原乙方资质的关系，无法进行招投标。经双方协商，同意乙方增加合伙公司广东省五华县安惠房地产开发有限公司来负责国有土地使用权招投标。原甲、乙双方权利与义务不变，乙方增加合伙公司的权利与义务由乙方自行商定，与甲方无关。此合同一式四份，甲、乙双方、合伙公司、鉴证机关各一份”。原、被告在本《补充协议》上盖章，合伙人刁法灵以及合伙公司（本案第三人）的法定代表人张志勇签名在《补充协议》上予以确认。案涉土地位于梅州市梅县×××××××寺背，该土地经广东省国土资源厅2014年2月21日作出的粤国土资（建）字【2014】113号《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》转为城镇建设用地。2014年6月27日，梅州市梅县区政府常务会议纪要中第七项关于新增建设用地供地的问题第4点明确《梅县2013年第16批次》批准征收位于程江镇扶贵村的储备国有建设用地6324平方米。2016年1月15日，梅州市梅县区国土资源局依法对案涉土地进行了征收。2016年3月5日，梅县区人民政府召开建设用地会市领导小组会议壁区招牌挂领导小组会议，一致同意3宗国有建设用地使用权依程序实施供地。案涉土地在其中三、梅县×××××××局部用地出让事宜，明确土地位于程江镇扶贵村，出让面积为2028平方米，规划用地性质为：居住用地，该地块评估价格为669.44万元，会议同意以起始价670万元人民币，竞价阶梯为15万元，竞买保证金为400万元实施网上拍卖出让。2016年2月2日，梅州市梅县区国土资源局发出交易（委）2016第3号《国有建设用地使用权网上交易委托书》，委托梅县×××××××××对案涉土地进行公开出让。2016年2月24日，梅州市梅县区国土资源局出具《网上拍卖出让成交确认书》，确认案涉土地由五华县安惠房地产开发有限公司竞得。2016年5月17日，梅州市梅县区国土资源局作出梅县区国土资（建）字【2016】8号《关于同意五华县安惠房地产开发有限公司取得网上拍卖出让国有建设用地使用权的批复》“一、根据《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六次批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字【2014】113号），同意将梅县×××××××集体所有土地2028平方米征收为国有并转为建设用地。二、同意五华县安惠房地产开发有限公司以网上拍卖出让方式取得以上规划用途为居住用地2028平方米的国有建设用地使用权，成交价款670万元，出让年限为居住用地70年。具体出让事宜按已签订《国有建设用地使用权出让合同》办理。三、以出让方式取得的国有建设用地使用权、可以转让、出租或用于其它经济活动。四、接文后30日内，向梅县区国土资源局申报办理土地登记手续。此复2016年5月17日”此后，被告与第三人在案涉土地上进行房地产开发。今年4月，原告以被告没有实际交付土地向一审法院提起诉讼，请求解除与被告之间签订的《合伙协议》，被告、第三人则作出上述答辩意见。以上事实有原、被告签订的《合作协议》，原、被告与第三人签订的《补充协议》，梅县区国土资源局的征地、招投挂公告及第三人取得国有土地使用权的批复等予以证实。一审法院认为，本案为合同纠纷。本案争议的焦点有：一是原、被告及被告合伙人刁法灵之间签订的《合作协议》是否有效；二是被告是否构成根本性违约。一、合同是否有效的问题。首先，从合同的主体上看，被告是具备特殊法人资格的群众性自治组织，原告与第三人五华县安惠房地产开发有限公司是具备房地产开发资格的法人公司。双方具备签订《合作协议》、《补充协议》的资格。从合同的内容上看，被告作为一个群众性自治组织，将其通过集约的经批准转为建设用地的村集体土地与原告合作开发房地产，并未违反法律禁止性规定。原、被告之间签订的《合作协议》以及原、被告与第三人签订的《补充协议》是在平等、自愿、真实的基础上签订的，并没有违反法律禁止性规定，应认定为合法有效的。二、被告是否构成根本性违约的问题。案涉土地经广东省国土资源厅粤土资（建）字【2014】113号《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》中已明确为建设用地，原、被告双方在《合作协议》中明确约定，由原告方向人民政府依法办理案涉土地的用地手续并交纳相关费用，被告方将从区人民政府返还该块土地的征收成本及其他收益补助交付给原告方。即是说，案涉土地经被告集约申请并经批准转为建设用地后，必须经区人民政府依法征收转为国有建设用地后，由原告依法向区人民政府进行招标取得用地手续。如果没有被告对案涉土地的集约并申请转为建设用地，就无条件成就原、被告之间的《合作协议》，从梅州市梅县区国土资源局梅县区国土资（建）字（2016）8号《关于同意五华县安惠房地产开发有限公司取得网上拍卖出让国有建设用地使用权的批复》中第一点已经明确：“一、根据《广东省国土资源厅关于梅县2013年度第十六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字【2014】113号），同意将梅县×××××××集体所有土地2028平方米征收为国有并转为建设用地。”案涉土地属于被告集体所有，梅州市梅县区国土资源局对案涉土地的征收及招投挂是成就原、被告双方《合作协议》、《补充协议》必经的法律程序，原告认为案涉土地被依法征收，被告不可能向原告提供合作土地，是对双方签订《合作协议》、《补充协议》内容的曲解。被告在履行《合作协议》、《补充协议》过程中并不存在根本性违约，因此，原告要求判令解除原告与被告于2016年1月6日签订的《合作协议》的请求，证据不足，一审法院不予支持。案经调解无效，经合议庭评议，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告梅州市嘉安房地产开发有限公司的全部诉讼请求。一审案件受理费81800元，由原告梅州市嘉安房地产开发有限公司负担。二审中，双方未向本院提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案为合同纠纷。本案二审处理意见如下：《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”2014年2月21日，经广东省国土资源厅批复，同意上报的农用地转用方案和征收土地方案；2014年6月27日经梅州市梅县区政府常务会议同意，经省批准农用地转用及征收的新增建设用地，包含了涉案土地；2016年1月6日，广东省梅州市梅县×××××××民委员会与梅州市嘉安房地产开发有限公司签订了《合作协议》，约定“由梅州市嘉安房地产开发有限公司向人民政府依法办理案涉土地的用地手续并交纳相关费用”；2016年5月17日，广东省梅州市梅县×××××××民委员会与梅州市嘉安房地产开发有限公司签订了《补充协议》，同意梅州市嘉安房地产开发有限公司增加合伙公司广东省五华县安惠房地产开发有限公司来负责国有土地使用权招投标；广东省五华县安惠房地产开发有限公司通过网拍方式竞得涉案土地使用权，并经广东省梅州市梅县区人民政府确认。由此可见，案涉土地属于广东省梅州市梅县×××××××民委员会集体所有，梅州市梅县区国土资源局对案涉土地的征收及招投挂是成就双方《合作协议》、《补充协议》必经的法律程序。梅州市嘉安房地产开发有限公司提交的证据不足以证明广东省梅州市梅县×××××××民委员会存在根本违约的情形，亦不足以证明《合作协议》、《补充协议》存在法定解除之情形。故梅州市嘉安房地产开发有限公司主张解除《合作协议》，本院不予支持，一审法院驳回梅州市嘉安房地产开发有限公司的诉请，并无不当。另外，由于梅州市嘉安房地产开发有限公司在一审提出的诉请是解除《合作协议》，并非主张《合作协议》无效，故本院二审对《合作协议》的效力不作审查。一审判决应予维持。综上所述，梅州市嘉安房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费81800元（已由上诉人梅州市嘉安房地产开发有限公司预交），由上诉人梅州市嘉安房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 徐干忠审 判 员 柯 彬审 判 员 孔宁清二〇二一年四月十五日法官助理 黄基烽书 记 员 曾 梅