山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）历行初字第68号 原告荆常俊，男，1961年9月23日出生，汉族，普利置业集团股份有限公司总经理，住济南市。 委托代理人马相龙，山东元华律师事务所律师。 委托代理人孟倩，山东海扬律师事务所律师。 被告济南市安全生产监督管理局，住所地山东省济南市。 法定代表人孙义洪，局长。 委托代理人马吉刚，山东辰静律师事务所律师。 委托代理人孙卫锋，济南市安全生产监督管理局工作人员。 原告荆常俊不服被告济南市安全生产监督管理局（以下简称济南市安监局）作出《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号），于2015年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年3月20向被告济南市安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月17日公开开庭审理了本案。原告荆常俊的委托代理人马相龙，被告济南市安监局的委托代理人马吉刚、孙卫锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市安监局于2014年12月9日对原告荆常俊作出《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号），主要内容：“违法事实及证据：2014年7月29日在XXXX居住区C地块工地发生一起高处坠落死亡1人事故，你作为公司法定代表人，负责公司全面工作，未严格履行公司安全生产第一责任人职责，安全管理制度不健全，安全生产管理不到位。以上事实违反了《安全生产法》第五条、十七条、七十条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第一款、第九条第一款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第一款的规定，决定给予罚款人民币87360元的行政处罚。” 原告荆常俊诉称，2014年7月29日，原告在XXXX路XXXX居住区C地块施工工地发生一起高处坠落死亡事故，2014年12月9日，被告作出《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号），认定原告未严格履行公司安全生产第一责任人职责，安全管理制度不健全，安全管理不到位，被告对原告罚款87360元。该行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，程序严重违法。理由如下：第一、该行政处罚程序严重违法。该事故调查报告书和批复是法定的、基础性、关键性证据。在听证时，并未将该证据让当事人质证，程序严重违法；第二、济南市安委会对事故调查报告作出批复主体不合法。该事故调查报告依据法律法规的规定，应当由济南市人民政府作出批复，而济南市安委会没有该职权；第三、该事故调查报告缺乏事实与证据支持，原告对生产安全事故调查报告书和济南市政府批复有异议，被告以及济南市安委会未依法保障原告的救济途径。该事故调查组成员是否具有事故调查所需要的知识和专长，是否与调查的事故有直接利害关系，原告并不知情。在事故调查报告书上，调查组成员贺立坤并未签字，该报告书没有法律效力。该事故调查报告书和济南市安委会的批复，直接影响到原告的权利义务，被告以及济南市安委会应当依法保障原告的救济权利。综上所述，原告认为被告对原告作出的该行政处罚缺乏事实与法律依据，侵犯了原告的合法杈益，故提起行政诉讼，请求法院依法支持原告诉求。原告的诉讼请求：1、依法撤销被告济南市安监局作出的《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号）；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告荆常俊向本院提交以下证据：1、李学宝家属的情况说明，证明李学宝死亡是精神不佳造成的意外，不能排除自杀，不属于安全生产事故；2、山东省安全生产监督管理局作出的《行政复议决定书》（鲁安监行复[2015]9号）。 被告济南市安监局辩称，一、本案行政处罚程序合法。被告根据法定程序作出涉案行政处罚，按照《行政处罚法》的规定，组织了处罚前听证。在听证前原告已经从被告处知晓事故调查报告的内容，保证了其作为行政相对人的知情权和申辩权。这从其起诉状中称事故调查报告中调查小组成员情况的事实可以证实，其称未能发表对事故报告的申辩意见的主张不能成立。二、事故调查报告的批复主体不影响涉案行政处罚的合法性。事故调查报告的批复是行政系统内部的行文，批复本身不对行政相对人的权利义务产生影响，事故调查报告的批复不是作出本案行政处罚的法定程序，行政处罚决定书才是具有法律约束力的行政行为。且由市政府或安委会作出事故调查报告的批复，被告作为市政府负责安全生产的监管部门，无权决定或改变作出批复的主体。自《安全生产事故报告和调查处理条例》实施以来，在济南市一直由市安委会对事故报告作出批复。2013年对上海8.31重大氨泄露事故调查报告作出批复的是国务院安委会而不是国务院的事实，也可对批复主体问题提供例证。三、事故调查报告系济南市政府组织调查组调查制作，与被告无涉。济南市政府根据发生的事故不同类型和级别，决定成立事故调查组的成员，而非由被告决定，不属于被告的职责范围。其作出的事故调查报告经市安委会批复后，只是被告作出行政处罚证据之一，被告不是事故调查报告的制作和发布主体，只是事故报告的执行者。综上，原告所诉没有事实和法律依据，请求法院查明事实，驳回原告起诉。 被告济南市安监局在法定期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、生产安全事故调查报告书；2、济南市安全生产委员会关于普利置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查报告的批复；1-2号证据证明涉案事故经市政府组织的事故调查组作出事故调查报告，经济南市安全生产委员会批复；3、立案审批表；4、行政处罚告知书；5、听证告知书；6、听证会通知书；7、文书送达回证；8、听证笔录；9、普利置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落死亡1人事故听证会报告；10、案件处理呈批表；11、（济）安监管罚字[2014]2004-2号《行政处罚决定书》（个人）；12、（济）安监管回[2014]2004-2号文书送达回执；3-12号证据证明，被告根据事故调查报告确认的安全事故和原告存在的违法行为进行立案查处；被告按照《行政处罚法》规定，告知原告对拟作出的行政处罚享有的听证权利以及被告根据原告申请举行听证、作出行政处罚和处罚决定书已经依法送达的事实。13、济南中建建筑设计院的专题会议纪要复印件、罚款通知单复印件、监理通知单复印件，证明原告任法定代表人的普利公司的项目工地存在安全隐患，其中存在发生涉案事故的11号楼升降机楼层防护门未关闭的隐患且该隐患直到事故发生仍未消除；14、死亡事故检举信和济南市安监局信访举报处理笺，证明12345热线接到因群众举报原告工地发生坠楼事故，转至被告处，被告负责人批转立案调查；15、普利公司于2014年8月6日出具的《关于回复济南市安全生产监督管理局调查XXXXXXXX工地7.29生产过程中坠落死亡事故的情况说明》复印件；16、普利公司于8月7日出具的《关于举报普利置业集团股份有限公司7.29死亡生产安全事故的情况说明》复印件，证明普利公司在涉案事故发生后一周的时间里，否认、隐瞒事故事实；17、询问笔录（张XX）；18、询问笔录（张XX）；19、询问笔录（荆XX），证明普利公司、普利公司的项目负责人及原告否认、隐瞒涉案事故发生的事实；20、武警医院出具的120派车记录复印件，证明2014年7月29日，武警医院派出120急救车，到普利公司工地抢救李学宝的事实；21、普利公司《关于李学宝的伤亡调查说明》复印件，证明普利公司承认存在涉案事故的事实；22、询问笔录（亓观海），证明亓观海所带领的工人包括死者李学宝在内，在普利公司工地11号楼12层从事地面平整工作，以及事故发生时该楼升降机停留在12层以上的事实；23、原告营业执照复印件，证明原告是普利公司的法定代表人；24、协议书复印件、活期转账回单复印件、收条复印件；25、死亡医学证明书复印件；26、关于李学宝意外坠楼的出警情况说明复印件；24-26号证据证明死者李学宝的个人信息，以及2014年7月29日李学宝坠楼死亡，死亡当日普利公司工地的劳务分包方对李学宝家属进行赔偿的事实。《安全生产法》第五条、第十八条、第九十四条；《建设工程安全生产管理条例》第二十四条、第五十条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条、第三十六条。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 对于被告提交的1-26号证据，原告认为1-12号证据所涉及的办案人员孙卫锋、高洪生、李涛、赵福森因为之前是事故调查组成员所以应当回避；对1-2号证据有异议，认为济南市安全生产委员会无权作出批复，事故报告没有证据和事实依据，未向原告送达；认为8号证据调查人员对于坠楼时间的描述与亓观海的陈述不相符；认为13号证据中的会议纪要被告应出示原，罚款通知单有涂改，监理公司无权对原告公司进行罚款，均未向原告送达原告不知情；对14号证据真实性有异议，所谓的联系人和电话等都存在疑点；对于15-19号证据被告未在法定期间内提交，不能作为定案依据；对20号证据真实性无异议，从证据看死者不能排除自杀可能；认为21号证据叙述的情况与亓观海陈述不一致，另外事故时间是午休时间，不应属于安全生产事故；对22号证据有异议，本身执法询问人应当回避；对23号证据无异议；对24号证据真实性无异议，说明死者不属于原告公司职工；对25-26号证据无异议。本院认为，被告提交的1-26号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，可以证明被告作出的行政处罚程序合法、事实清楚，本院予以采信。 对于原告提交的1-2号证据，被告认为1号证据不能说明死者有自杀的可能性；认为2号证据从决定作出时间看已经超过起诉期限。本院认为，原告提交的1号证据仅是李学宝家属出具的情况说明，不是对李学宝死因的合法认定，也不能据此认定是否属于安全生产事故；原告提交的2号证据为山东省安监局作出的《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处罚决定书》，对于原告的1-2号证据的证明目的，本院不予采信。 经审理查明，2014年7月29日，在济南市XXXX浆水泉居住区C地块上，普利置业集团股份有限公司承建的黄金99御园项目工地发生一起高处坠落死亡1人事故。2014年8月4日，有市民通过12345市民热线向被告济南市安监局举报上述事故。2014年8月15日，济南市人民政府成立了普利置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查组。上述事故调查组经过调查，于2014年10月27日作出《普利置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查报告》。2014年10月28日，济南市安全生产委员会对上述调查报告作出批复，同意该报告对事故的分析定性及防范整改意见，同意报告对事故有关责任人员和单位的处理建议，并要求被告济南市安监局落实对相关单位和责任人的行政处罚。2014年10月29日，被告济南市安监局对上述安全事故立案查处。2014年11月4日，被告济南市安监局作出行政处罚告知书和听证告知书，并送达原告荆常俊。被告济南市安监局于2014年11月18日作出听证会通知书，并于2014年11月28日举行了听证会。2014年12月9日，被告济南市安监局作出《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号），认定原告荆常俊作为公司法定代表人，未严格履行公司安全生产第一责任人职责，安全管理制度不健全，安全生产不到位，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第一款的规定，决定给予原告荆常俊罚款人民币87360元的行政处罚。被告济南市安监局于同日将上述行政处罚决定书送达原告荆常俊。 另查明，原告荆常俊为普利置业集团股份有限公司的法定代表人，月收入9100元。2014年7月25日，XXXX项目的施工单位普利置业集团股份有限公司、分包单位、监理单位、建设单位就安全生产举行专题会议，发现11号楼升降机楼层门未及时关闭等安全隐患，并下达《安全隐患整改通知单》。2014年7月29日，XXXX项目工地发生高处坠亡事故以后，普利置业集团股份有限公司没有向安全生产管理部门报告上述情况。2014年8月6日和8月7日，被告济南市安监局的工作人员分别向普利置业公司XXXX部经理和安全部部长进行调查，普利置业公司的上述工作人员均否认发生任何死亡安全事故，并出具书面说明未发生死亡安全事故。在事故调查组开展工作后，原告荆常俊主动配合事故调查组的调查工作，积极提供相关情况和资料。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“……；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。……；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”从以上规定看，被告济南市安监局作为济南市的安全生产监督管理部门，对本行政区域内安全生产工作进行监督管理是其法定职责。 《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”，第十七条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故”，第七十条规定：“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”，第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的；……”。 本案中，通过庭审查明事实来看，原告荆常俊为普利置业集团股份有限公司的法定代表人，未严格履行公司安全生产第一责任人的职责，存在安全生产管理不到位的情况，在XXX项目工地发生高处坠亡事故以后，没有及时向安全生产管理部门报告上述情况，存在生产安全事故进行瞒报的事实。但是原告荆常俊在上述事故发生后，主动配合事故调查组的调查工作，积极提供相关情况和资料，存在减轻行政处罚的情形。被告济南市安监局根据相关证据，认定事实基本清楚，但对原告荆常俊处以罚款人民币87360元（9100*12*80%=87360）的行政处罚稍显不当，结合本案的具体情形，应处以罚款人民币65520元（9100*12*60%=65520）为宜。此外，被告济南市安监局在作出行政处罚前，告知了原告荆常俊作出行政处罚的事实、理由和依据及听证的权利，保障了原告荆常俊的合法权利。 综上，被告济南市安监局对原告荆常俊作出行政处罚事实基本清楚，程序合法，但未考虑原告存在减轻处罚的情形，应当予以变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决如下： 变更被告济南市安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书（个人）》（（济）安监管罚[2014]2004-2号），改为决定给予罚款人民币65520元的行政处罚。 案件受理费人民币50元由被告济南市安全生产监督管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 刘 丽 人民陪审员 王力平 二〇一六年十月二十五日 书 记 员 娄天芸