山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁03行终73号 上诉人（原审原告)蒋强，男，1970年7月11日出生，汉族，住淄博市博山区。 上诉人（原审原告)乔文娟，女，1971年1月12日出生，汉族，住淄博市博山区。 上诉人（原审原告)罗伟卫，男，1970年4月26日出生，汉族，住淄博市博山区。 上诉人（原审原告)侯宇卫，男，1970年8月24日出生，汉族，住淄博市博山区。 上列四上诉人共同委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人(原审被告）淄博市博山区自然资源局，统一社会信用代码11370300004218728E。住所地：淄博市博山区中心路110号。 法定代表人辛达，局长。 出庭负责人段翠美，淄博市博山区自然资源局党组成员。 委托代理人曲继松，淄博市博山区自然资源局白塔所所长。 委托代理人蒋永涛，山东秀坤律师事务所律师。 原审第三人博山区人民政府城西街道办事处，统一社会信用代码11370304004218787B。住所地：淄博市博山区金晶路65号。 负责人乔学峥，主任。 原审第三人淄博基业房地产开发有限公司，统一社会信用代码91370304783467191X。住所地：淄博市博山区城西西冶街以西新坦路南。 法定代表人吴光禄，总经理。 上诉人蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫诉被上诉人淄博市博山区自然资源局、原审第三人博山区人民政府城西街道办事处、淄博基业房地产开发有限公司履行法定职责一案，不服淄博市博山区人民法院（2020）鲁0304行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人乔文娟、罗伟卫、侯宇卫，上诉人蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫的共同委托代理人苗薇薇，被上诉人淄博市博山区自然资源局出庭负责人段翠美及委托代理人曲继松、蒋永涛到庭参加诉讼，原审第三人博山区人民政府城西街道办事处、淄博基业房地产开发有限公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，四原告在博山区英雄路××号院内分别有房屋一套。2020年5月6日，包括本案四原告在内的十人向被告提交查处申请书，查处事项描述为依法对淄博基业房地产开发有限公司在“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目”中以协议拆迁的方式违法征收申请人的房屋、强制占用申请人享有合法使用权的土地的行为进行查处，并将查处结果向申请人书面回复。原、被告均认可该查处申请实际包含两方面的内容，即查处淄博基业房地产开发有限公司违法征收原告房屋和查处淄博基业房地产开发有限公司强制占用原告享有合法使用权的土地。被告收到后于2020年5月25日作出涉案信访事项处理意见书，其中调查处理情况为：经调查，2020年5月15日，博山区自然资源局工作人员到淄博市博山区英雄路××号钢厂立碑山宿舍1-5号楼处现场查看，2号楼、5号楼已拆除，现场已平整，没有施工迹象。经向博山区城西街道办事处的工作人员了解，2号楼于2020年4月份拆除，5号楼于2019年6月份拆除。拆除的原因是经鉴定为危楼，严重影响老百姓的生命与财产安全。实施拆除排险工作是由城西街道办事处牵头组织实施的。经向博山区城西街道办事处、淄博基业房地产开发有限公司工作人员了解，土地手续还未办理。处理意见为：经调查和现场核实，淄博基业房地产开发有限公司在此处没有进行建设，同时未办理用地手续，拆迁补偿问题建议到实施拆迁的部门进行反映。四原告主张其是于2020年8月份收到上述处理意见书，被告辩称因查处申请是十人提出的，其作出处理意见书后已经先向申请人徐广成进行了送达，之后应本案原告乔文娟等人的要求于2020年8月份向其送达。四原告对上述处理意见书不服，认为被告并未全面履行查处职责，向本院提起行政诉讼。 同时查明，2020年5月22日，博山区人民法院作出（2020）鲁0304行初9号行政判决，判决撤销博山区人民政府城西街道办事处于2019年12月25日向包括本案四原告在内的十人作出的《政府信息公开申请答复书》，并责令博山区人民政府城西街道办事处于判决生效之日起20个工作日内向包括本案四原告在内的十人公开体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造建设项目的拆迁公告、拆迁计划和补偿安置方案，并对申请公开的其他政府信息重新作出答复。2020年6月10日，第三人博山区人民政府城西街道办事处重新作出《政府信息公开申请答复书》，并公开了涉案项目的拆迁公告、拆迁计划和补偿安置方案。 另查明，四原告主张《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《自然资源行政处罚办法》第二条、第五条以及《国土资源违法行为查处工作规程》4.3条均明确了区县级自然资源主管部门对实施土地资源违法行为进行查处的职责，且《中华人民共和国土地管理法》已明确国土资源的范围，包括国有土地、集体土地、未利用地、荒滩地等，所以，本案被告对涉案小区的国有土地上进行的违法强拆、违法挖掘、占用土地的行为具有查处职责。同时，根据房地一体主义，相关强拆房屋也是对四原告国有土地使用权的侵犯，被告应履行查处职责。 再查明，涉案小区5号楼以及原告蒋强所有房屋所在的2号楼、罗伟卫所有房屋所在的4号楼现已被拆除，原告乔文娟、侯宇卫所有房屋所在的3号楼截至法庭辩论终结前尚未被拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是原告乔文娟和侯宇卫是否具有本案的原告主体资格；二是原告要求被告依法对淄博基业房地产开发有限公司在“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目”中以协议拆迁的方式违法征收原告的房屋、强制占用原告享有合法使用权的土地的行为进行查处，是否属于被告的法定职责，被告是否已履行。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，关于第三人博山区人民政府城西街道办事处提出的原告乔文娟和侯宇卫所有的房屋未被拆除，不符合原告主体资格的意见，原告乔文娟和侯宇卫所有房屋所在的3号楼虽尚未被拆除，但其所在英雄路15号钢厂立碑山宿舍1-5号楼均在拆迁范围内，且2号、4号、5号楼现已被拆除，故其二人为维护自身合法权益向被告提出查处申请，后被告作出的《信访事项处理意见书》对其二人权益的影响亦具有直接关联性，故原告乔文娟和侯宇卫有权作为本案原告提起诉讼，具有本案的原告主体资格，对第三人博山区人民政府城西街道办事处的上述辩论意见不予采纳。 关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《自然资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第五条规定，自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《国土资源违法行为查处工作规程》4.3条规定了查处国土资源违法行为的实施主体。四原告提供的上述法律依据仅是证明被告有权对违反土地及自然资源管理法律法规的行为进行查处，而本案其申请被告查处的是第三人淄博基业房地产开发有限公司以协议拆迁的方式违法征收原告房屋及强制占用原告享有合法使用权的土地的行为。关于四原告申请被告查处的第三人淄博基业房地产开发有限公司以协议拆迁的方式违法征收原告房屋的行为，四原告并未提供证据、依据证明其该项申请事项属于被告的法定职责，且原告蒋强、罗伟卫就其涉案房屋被拆除一事已另案提起行政诉讼（尚未审结），要求确认博山区人民政府城西街道办事处和淄博基业房地产开发有限公司强拆其房屋的行为违法，在该两案的庭审中，博山区人民政府城西街道办事处主张拆除涉案房屋的原因为排险拆除。关于四原告申请被告查处的第三人淄博基业房地产开发有限公司强制占用原告享有合法使用权的土地的行为，涉案房屋占用范围内的土地系非农用地，现行法律法规并未规定被告有权对强制占用非农用地的行为进行查处，四原告亦未提供其他证据、依据证明其该项申请事项属于被告的法定职责。综上，四原告要求被告履行法定职责的理由不成立。四原告虽然要求撤销被告作出的《信访事项处理意见书》，但实质是其认为被告未对其查处申请履行法定职责而提起行政诉讼，即不履行法定职责之诉。综上，对其要求撤销上述意见书及要求被告依法对淄博基业房地产开发有限公司在“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目”中以协议拆迁的方式违法征收原告的房屋、强制占用原告享有合法使用权的土地的行为进行查处的诉讼请求均不予支持。关于被告和第三人博山区人民政府城西街道办事处提出的四原告要求撤销涉案《信访事项处理意见书》不属于行政诉讼受案范围的主张，理由不成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫负担。 上诉人蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫共同上诉称，原审法院认为本案被上诉人没有查处的法定职责，认定事实错误。1、本案被上诉人具有查处相关主体违法征收上诉人房屋及强制占用上诉人土地的职责。山东省自然资源厅明确查处职责属于本案被上诉人，淄博市自然资源局亦明确查处事宜已移送本案被上诉人。四上诉人在向本案被上诉人提出查处申请时，同时向山东省自然资源厅、淄博市自然资源局邮寄了查处申请，省自然资源和市自然资源局均将查处的职责履行部门指向本案被上诉人。被上诉人作为违法案件所在地的区县级国土资源主管部门，上级部门已经明确被上诉人具有相应的查处职责。在上诉人房屋及土地实际因开发项目被强制施工挖掘的情况下，被上诉人应履行查处职责，本案被上诉人主体适格。2、被上诉人已经向上诉人作出了《信访处理意见》，相当于被上诉人亦认可其具有查处职责并进行了履行，仅是回复方式及查处程序和查处结果错误。经山东省自然资源厅及淄博市自然资源局对被上诉人查处的指示，本案被上诉人最终却以信访事项的方式作出回复，其回复的形式错误但不可否认的是，本案被上诉人亦承认此《信访事项处理意见》即是对上诉人提出的查处申请的回复。并且，上诉人诉讼请求之一即为“撤销被告作出的《信访事项处理意见书》”。相当于，本案的被上诉人已经通过书面方式自认了其具有査处的职责，原审判决“四原告虽然要求撤销但实质是其认为被告未对其查处申请履行法定职责而提起行政诉讼，即不履行法定职责之诉”。但是原审法院却置此事实与不顾，在明知被上诉人已经认可其查处职责的情况下，却不予判决被上诉人承担相应的责任。原审法院未全面审查本案基本事实，未合理采信本案证据，在被上诉人已认可其具有查处职责的情况下，原审判决却称“四原告并未提供证据依据证明其该项申请事项属于被告的法定职责”，明显与全案证据及被上诉人自认相违背。二、上诉人房屋地块存在着未批先征、违法进行施工建设的行为，被上诉人应当履行处职责。原审判决第9页已经查明涉案地块“未办理用地手续”，并且该地块一直存在着违法施工行为。原审中，上诉人已经提交实地在进行施工挖掘的照片，证明上诉人房屋地块存在着未批先征、违法施工的行为，涉案地块在没有办理用地手续的情况下已经深挖了十几米，本案的被上诉人作为涉案地块所在地的自然资源部门，应当对此违法征收施工行为予以查处，履行法定职责。被上诉人在具有行政查处职责的情况下未履责的行为严重违反法律规定，原审法院却认定被上诉人没有证据证明具有查处的法定职责，与案件事实、证据、法律规定严重不符。三、原审法院审理事实不清，未正确围绕本案争议焦点进行审理，与其他诉讼、不相关的土地性质混为一谈，未作出正确的判决。1、本案为履行职责之诉，属于对本案被上诉人具有查处职责的具体行政行为提起的诉讼，完全区别于另案的强制拆除之诉，不可混为一谈。本案原审判决所述的涉案房屋被拆除一事已另案提起行政诉讼(尚未审结)，暂且不论案件是否应审结，需要说明的是，另案的强拆之诉与本案的查处是完全区分开来的两个完全不同的诉讼强拆之诉最终是要查明具体实施拆除行为的部门并承担责任，而本案上诉人提出查处申请是就违法征收上诉人房屋及违法强制占用涉案土地的行为，被上诉人应按照查处程序进行查处，全面履行具体的查处职责，与强拆案件之间不具有必然关联性，原审法院将不同的诉讼混为一谈。2、一审法院将是否为农用地与被上诉人的查处职责混为一谈，毫无依据，属于对法律规定的曲解。原审判决“涉案房屋占用范围内的土地系非农用地，现行法律法规并未规定被告有权对强制占用非农用地的行为进行查处”，此种区分农用地与非农用地，来作为区分一级国土资源部门有无查处职责的行为属于对法律的曲解，一级自然资源部门是否具有处职责与土地性质无关，国土资源的范围包括国有土地、集体土地、未利用地、荒滩地等，原审判决的说辞没有任何法律依据，逃避了被上诉人应当履行的查处职责，未做到公正的审理本案。四、原审法院适用法律错误，原审法院未严格按照法律规定确认被上诉人应当承担的查处职责。《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《土地管理法》第七十六条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地《国土资源行政处罚办法》第二条，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。《国土资源行政处罚办法》第五条，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《国土资源行政处罚办法》第十一条，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。根据《国土资源行政处罚办法》的规定，也能够看出，国土资源违法案件由土地所在地的国土资源主管部门管辖。《国土资源违法行为查处工作规程》4.3条亦对自然资源部门的查处职责作出明确规定。由此，违反土地资源案件具有查处职责的行政部门为土地所在地的区县级自然资源主管部门，依法负有对违法征收、违法占地等行为的查处职责。本案被上诉人应当履行上诉人提出的查处申请职责，并严格按照查处程序作出与事实一致的查处答复。需要说明的是，在原审庭审中，被上诉人的代理人直接明确“对原告列举的相关法律法规及规范性文件，赋予答辩人的法定职责也没有异议”。对当事人自认的事实应当予以确认，原审判决完全与事实法律规定、被上诉人自认的事实不符。综上，原审法院事实认定不清，证据采纳错误，法适用错误，请求：1、依法撤销原判，发回重审或依法改判;2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人淄博市博山区自然资源局答辩称，一、上诉人关于原审法院认定我局没有查处法定职责属于认定事实错误的说法不能成立。第一，查处、作出行政处罚及履行法定职责是三个不同的概念。查处是指调查处理，查处的结果不一定是作出行政处罚。本案中，我局根据上诉人反映的情况及上级土地行政主管部门的要求，履行了查处职责，查处的结果是未发现违法占地行为，不属于应当依法作出行政处罚的情形。上诉人要求我局履行法定职责实质上是认为存在违法占地行为应当作出行政处罚。第二，上诉人称以协议方式违法征收其房屋、强制占用其合法使用的土地与事实不符，根据一审查明的事实，并不存在征收上诉人房屋的事实，上诉人房屋至今没有拆除，也不存在强制占用其合法使用的土地的事实。退一步讲，即使存在上述事实，也应当分别按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定以及侵犯土地使用权民事纠纷处理，也不属于我局应当作出行政处罚的法定职责范围。第三、原审法院并未认定我局没有查处法定职责，而是基于上诉人不能提供存在违法占地事实，又要求我局对此作出相应行政处罚的诉讼请求不予支持。即不存在违法事实的情况下，我局当然不具有作出行政处罚的法定职责。因此。上诉人关于原审法院认定我局没有査处法定职责属于认定事实错误的说法不能成立。二、上诉人关于其房屋地块存在未批先征、违法进行施工建设行为，我局应当履行查处职责的说法没有事实依据。根据我局调查的情况以及第三人博山区城西街道办事处提供的证据证实，涉案土地进行拆除行为是因危房及棚户区改造，以协议方式进行的拆迁行为，既不存在土地征收，也不存在其他施工建设行为。不存在违法占地事实，我局不具有应当作出行政处罚的法定职责。三、原审法院适用法律正确。本案法律适用的焦点问题是《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的(上诉人上诉状中的七十六条)的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。即涉案第三人是否存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，该条款中的“非法占用土地”应当特指占用尚未明确土地使用权人的国有土地。本案中土地使用权属明确的协议拆迁行为，属于自愿处分国有土地使用权，不属于上述条款中的“非法占用土地”。结合本条款的处罚原则，符合该条款的土地违法行为，应当作出的行政处罚是“责令退还非法占用的土地”，在本案中将土地退还给被拆迁人显然违背了被拆迁者的真实意愿。但是如果占用的是尚未明确土地使用权的国有土地，适用该条款才具有现实意义，可以责令退换非法占用的土地归国家所有。因此，适用该条款的规定，不能认定违法占地事实，并据此认定我局没有作出行政处罚的法定职责，适用法律正确。综上所述。上诉人不能提供证据证明确有违法事实存在，且该违法行为属于被上诉人应当依法作出行政处罚的法定职责范围。其上诉请求不能成立，原审判决应当依法予以维持。 原审第三人博山区人民政府城西街道办事处未提出诉讼意见。 原审第三人淄博基业房地产开发有限公司未提出诉讼意见。 二审查明，原审判决书明确记载：被上诉人淄博市博山区自然资源局未向原审法院提交证据，当庭表示证据交换时提供的证据不再作为证据提供。原审第三人博山区人民政府城西街道办事处未向法院提供证据。原审第三人淄博基业房地产开发有限公司未到庭陈述，亦未提供证据。 原审法院只对四上诉人提交的证据进行质证、审查认证，认定的有关事实，本院依法不予审查。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被上诉人淄博市博山区自然资源局具有本案监督检查职权。本案争议的焦点是上诉人蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫在原审提出的撤销被上诉人淄博市博山区自然资源局于2020年5月25日作出的《信访事项处理意见书》及判令被上诉人按法律规定履行查处职责[即依法对淄博基业房地产开发有限公司在“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目”中以协议拆迁的方式违法征收原告的房屋、强制占用原告享有合法使用权的土地的行为进行查处，并将查处结果向原告书面回复]的诉讼请求是否成立。本案四上诉人于2020年5月6日向被上诉人提交查处申请，请求依法对淄博基业房地产开发有限公司在“体育路东沿邮电局宿舍钢厂宿舍棚户区改造（清华园南苑学府）项目”中以协议拆迁的方式违法征收申请人的房屋、强制占用上诉人享有合法使用权土地的行为进行查处，并将查处结果向申请人书面回复。被上诉人淄博市博山区自然资源局收到四上诉人的申请，于2020年5月25日作出的涉案《信访事项处理意见书》并送达告知四上诉人等十名共同申请人。该《处理意见书》表现形式是信访事项，但其实质内容是对四上诉人所提交查处申请事项的监督检查、调查处理及答复，具有行政可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第二款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法利益，第三人提供证据的除外。本案被上诉人淄博市博山区自然资源局作出的《信访事项处理意见书》并告知四上诉人其内容，但被上诉人未向原审法院提交相应证据，两原审第三人也未提交相关证据，所以，被上诉人作出的本案《信访事项处理意见书》的行政行为，属主要证据不足，依法予以撤销，并判决被上诉人重新作出行政行为。原审法院判决，适用法律错误，依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销淄博市博山区人民法院（2020）鲁0304行初51号行政判决； 二、撤销被上诉人淄博市博山区自然资源局2020年5月25日作出的涉案《信访事项处理意见书》； 三、责令被上诉人淄博市博山区自然资源局在本判决生效后法定期间内依法对上诉人蒋强、乔文娟、罗伟卫、侯宇卫提出的本案履行查处职责的申请重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50.00元，均由被上诉人淄博市博山区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二一年五月六日 法官助理  马继东 书 记 员  陈天琦