广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤03行终564号上诉人（原审原告）袁福华，男，汉族，1955年5月9日出生，住址广东省深圳市福田区。委托代理人罗勇，上海市海华永泰（深圳）律师事务所律师。上诉人（原审被告）深圳市不动产登记中心，住所地广东省深圳市福田区华富街道彩田路7018号新浩壹（ｅ）都Ｂ座裙楼四层。法定代表人陈海铭，主任。委托代理人罗李明。委托代理人李德选，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人袁福华和上诉人深圳市不动产登记中心因行政受理案，均不服广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2900号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告2019年8月29日向被告下属的罗湖盐田登记所提交办理罗湖区嘉宾路68号湖心大厦1栋11Ｄ房产（以下称涉案房产）转移登记的书面申请，称自己系已去世的香港居民袁虾的儿子，袁虾立遗嘱指定其名下的涉案房产由原告继受，故申请办理该房的转移登记手续。原告一并提交了房地产证、原告及袁虾、黄凤身份证明、遗嘱、袁虾香港生死登记记录及殡仪馆登记记录、广州市花都区炭步镇埗溪村民委员会证明、广州市白云派出所户籍档案查询摘抄记录、深圳市市场监督管理委员会《关于袁福华同志父亲、母亲的情况证明》等材料。房地产证记载涉案房产权利人为袁虾，袁虾身份证明及香港生死登记记录显示其为香港永久性居民，2014年1月24日死亡，袁虾1995年10月26日遗嘱显示其认可原告袁福华为其儿子，委任原告为遗嘱执行人，并将涉案房产“无偿遗赠”予原告。该遗嘱已经于1995年10月27日加盖“中华人民共和国司法部委托香港律师办理内地使用的公证文书转递专用章”。原告提交了2019年8月29日的录音音频，该音频显示，原告要求被告工作人员收取材料并出具受理或不予受理的文书，被告工作人员认为原告提交的材料不齐全，缺少经公证的继承证明文件，不符合受理条件，不予收取其申请材料，亦不出具受理与否的文书。原告于2019年9月30日向法院提起本案行政诉讼，请求确认被告拒绝为其办理涉案房产所有权转移登记的行为违法，并判令被告为其办理登记；法院2019年11月11日将起诉状副本及证据材料送达被告，被告2019年11月25日提交答辩状。另查，被告于2019年11月26日通知原告提交材料并收取，向原告作出《深圳市不动产登记中心不予受理通知书》，称原告2019年11月26日提出的涉案房产转移登记申请材料不齐全，不符合《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第六项、《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条、《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6条的规定，按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定，决定不予受理。并要求原告补充提交：1.所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其它身份证明；2.所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明；3.继承人或受遗赠人放弃继承需提交放弃继承权声明；4.被继承人或遗赠人生前有遗嘱或者遗赠扶养协议的，需提交其全部遗嘱或者遗赠扶养协议；5.被继承人或遗赠人生前与配偶有夫妻财产约定的，需提交书面约定协议。原告2019年11月26日收到上述不予受理通知书，于次日向法院提交申请书，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条的规定，增加一项撤销2019年11月26日不予受理通知书的诉讼请求。原审法院认为，依据《深圳经济特区房地产登记条例》第二十二条的规定，房地产登记按受理申请、审查确认予以核准登记的步骤进行，受理与审查核准是两个连贯但是相互独立的行为。针对原告申请事项，被告仅是作出不予受理的决定，尚未进行到后续审查核准程序。故虽然原告同时提出关于要求被告履职为其办理转移登记的诉讼请求，但是从案件审理的角度，诉讼能解决的问题是被告对原告申请事项作出的不予受理决定是否合法。本案中，被告在诉讼中改变被诉行政行为，而原告对改变后的行为仍不服，原告后续提出的关于对2019年11月26日不予受理通知书进行审理的申请符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条的规定。综上，经与原告释明确认及征得被告同意，法院围绕被告2019年11月26日作出的不予受理决定是否合法的焦点问题进行审查。根据《深圳经济特区房地产登记条例》第二十三条第三款规定，申请文件不齐全或者不符合规定的，登记机构不予受理。第三十七条第一款的规定，申请转移登记应当提交的材料有：（一）《房地产转移登记申请书》；（二）房地产权利证书；（三）身份证明；（四）买卖合同书，或者赠与书，或者继承证明文件，或者交换协议书，或者人民法院依法作出的已经生效的判决书、裁定书、调解书，或者有关行政机关的行政决定书，或者分割的协议书。本案中，原告以遗嘱继承的方式申请办理涉案房产的转移登记，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”上述规定虽然并未一一列明具体需要的材料，但是材料应该达到证明不动产转移登记的条件充分，不存在其他异议或争议的程度，才属于《深圳经济特区房地产登记条例》第二十三条第三款所规定的“齐全”标准。本案中，原告是依据遗嘱继承涉案房产，其虽然已经提交了被继承人房地产权利证书及死亡证明、遗嘱等，但是依据《中华人民共和国继承法》第二十条的规定，遗嘱人可以撤销、变更自己所订立的遗嘱。立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。也即，即便原告持有遗嘱，但是仍然无法排除存在时间在后且内容与在先遗嘱相抵触的其他遗嘱。原告一并提交的村委会证明、原告所在工作单位证明、广州市白云派出所户籍档案查询摘抄记录亦不能达到上述证明目的。即仅仅基于原告提交的材料，被告无法对原告主张的其为涉案房产唯一继承人的真实性进行核实。被告依据《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6规定，要求原告补充提交的五项材料，并未超出法律法规规定的范围，也并未超出满足被告履行谨慎审查义务的合理范畴。关于不予受理的程序问题，除了上述《深圳经济特区房地产登记条例》第二十三条第三款规定之外，《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理:……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”，依据上述规定，登记机构认为申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式，而作出不予受理决定的，应当当场书面告知并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，原告提交的录音音频已经证明，原告于2019年8月29日向被告提出涉案申请，被告工作人员以原告提交的材料不齐全，不符合受理条件为由，不予收取其申请材料，亦不出具不予受理决定。被告所主张的原告2019年8月29日仅是进行咨询、未提出正式申请并无事实依据。关于被告主张的原告2019年11月26日正式申请，原告称系收到被告电话通知，按照其要求前往被告处提交材料。因原告前后两次申请事项、申请材料皆相同，结合本案诉讼的起诉状副本送达、被告答辩等时间节点判断，被告2019年11月26日《深圳市不动产登记中心不予受理通知书》系在收到起诉状副本后，对原告2019年8月29日申请事项的重新处理。因此，对于原告的2019年8月29日申请事项，被告未能当日出具书面不予受理决定，后续2019年11月26日才作出《深圳市不动产登记中心不予受理通知书》予以告知，属于程序违法。因被告实际于2019年8月29日已经当场口头告知原告因其材料不齐全而不予受理，且涉案不予受理决定的依据充分，事实清楚，并不存在应予撤销的违法情形，故该程序违法情形依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，属于程序轻微违法。综上所述，被告对原告关于涉案房产转移登记申请，作出的不予受理决定，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认深圳市房地产权登记中心2019年11月26日以《深圳市不动产登记中心不予受理通知书》对原告袁福华2019年8月29日关于深圳市罗湖区嘉宾路湖心大厦1栋11Ｄ房产（深房地字第××号）转移登记的申请事项作出的不予受理决定违法。上诉人袁福华不服原审判决，上诉请求：1.撤销深圳市不动产登记中心作出的不予受理通知；2.判令深圳市不动产登记中心履行办理房产所有权转移登记的法定职责。主要理由是，本案是遗嘱继承，不需要审查所有法定继承人的身份和所有法定继承人共同到场进行审查，袁福华是遗嘱继承，事实上也是被继承人唯一的法定继承人，深圳市不动产登记中心要求补充的材料均是法定继承所需，原审法院认为无法排除有相抵触的其他遗嘱是加大了袁福华的举证责任。上诉人深圳市不动产登记中心不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，驳回袁福华的起诉。主要理由是，袁福华2019年8月29日仅是向登记窗口咨询房产继承登记问题，并未提出涉案房产转移登记申请，原审认定已提出申请且工作人员不予收取申请系认定错误。袁福华后于2019年11月26日正式提出申请后，深圳市不动产登记中心依法审查作出不予受理通知并告知需要补正的全部内容，不存在程序违法。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。另查明，上诉人深圳市不动产登记中心已经收取上诉人袁福华提交的材料有：1.不动产登记申请表；2.房地产证；3.来文申请人身份证明；4.袁虾身份证明；5.遗嘱；6.香港生死登记记录；7.殡仪馆登记记录；8.房地产证（深房地字第××）；9.深圳市市场监督管理委员会盐田市场监督管理局《关于袁福华同志父亲、母亲的情况证明》；10.村民委员会《证明》；11.黄凤身份证明；12.广州市公安局白云派出所第76854号《户籍档案查询摘抄记录》；13.照片。本院认为，本案为行政受理争议，应审查上诉人深圳市不动产登记中心对上诉人袁福华提出的受遗赠房产转移登记申请作出不予受理行为是否合法。关于不予受理行为的事实基础问题，原审法院认定上诉人袁福华于2019年8月29日已经要求提交转移登记申请材料，因登记机关原因被拒绝接收，应视为已经提出申请且被拒绝，本院予以确认，上诉人深圳市不动产登记中心在起诉后采取补救措施接收申请材料并出具了不予受理通知，因此审理对象可以确定为不予受理行为。根据上诉人袁福华提交的《袁虾遗嘱》等转移登记申请材料，本案应属于受遗赠的房产转移登记申请，应在此基础上确定受理和登记的法律适用，不应与其他继承混淆。关于不予受理行为的法律适用问题，上诉人深圳市不动产登记中心系依据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第六项、《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条、《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6条和《不动产登记暂行条例》第十七条规定不予受理。经查，国务院《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”该条并没有规定受遗赠房产转移登记申请材料的具体特别要求。国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”本案已经具有该条规定的受遗赠房产登记所需的死亡证明材料、遗嘱材料。国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》作为指引不动产登记操作的规范性文件，并非法律法规规章规定，一方面，不能以《不动产登记操作规范（试行）》的具体操作规范增设不动产登记条件和申请人义务，另一方面，《不动产登记操作规范（试行）》的“1.8.6继承、受遗赠的不动产登记”类别中，受遗赠的房产转移登记所需材料应专指受遗赠人的相应材料，不能把受遗赠的不动产登记与其他继承的不动产登记材料混同，额外要求受遗赠人提供有关继承人的材料。《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”上诉人深圳市不动产登记中心收到上诉人袁福华提出的受遗赠房产转移登记申请，已经具备相应材料，在不予受理通知中要求补充提交的材料，除了受遗赠相关材料外，其他均不应是受遗赠房产转移登记应当提交的材料。因此，不予受理行为依据错误。综上，上诉人深圳市不动产登记中心作出不予受理行为认定事实和适用法律错误，应予纠正，应当依法对上诉人袁福华的申请重新作出处理。原审法院认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2900号行政判决；二、撤销上诉人深圳市不动产登记中心于2019年11月26日对上诉人袁福华作出的《深圳市不动产登记中心不予受理通知书》；三、上诉人深圳市不动产登记中心应在本判决生效之日起30个工作日内对上诉人袁福华申请受遗嘱继承房产登记重新作出处理。本案一审、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人深圳市不动产登记中心负担。其中，一审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市不动产登记中心在本判决生效之日起30日内迳付上诉人袁福华。上诉人袁福华预交的二审案件受理费人民币50元，由本院予以退回。本判决为终审判决。审判长  罗毓莉审判员  谭植元审判员  王强力二〇二一年五月六日书记员  余梓恒