广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2021）粤71行终251号上诉人（原审原告）：广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社。住所地：广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社。负责人：郭志东，社长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府增江街道办事处。住所地：广州市增城区增江街东桥东路8号。法定代表人：许松辉，主任。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州市增城区增江街四丰村民委员会。住所地：广州市增城区增江街四丰村广汕路1号。负责人：黄南花，主任。原审第三人：广州达峰房地产开发有限公司。住所地：广州市增城区新塘镇港口大道北336号3幢2楼之二。法定代表人：许哲，执行董事。上诉人广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社（以下简称梅花岭经济社）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广州市增城区人民政府增江街道办事处（以下简称增江街道办）、原审第三人广州市增城区增江街四丰村民委员会（以下简称四丰村委会）、广州达峰房地产开发有限公司（以下简称达峰公司）继续履行分割办理国有土地使用证行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初899号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年12月20日，原增城县国土局作为甲方（征地单位）与原三江镇四丰村作为乙方（被征地单位）签订《征用土地协议书》约定，甲方征用乙方四丰村张尾岭、白坭坑（土名）土地118.05亩用于综合开发。1992年12月26日，原广州市国土局房地产管理局向原增城县国土局作出《关于征地并出让其使用权给广州达峰房地产开发有限公司建设商住楼及生活配套设施的批复》（穗国土地批字〔1992〕第412号）载明：经市政府同意，同意征用位于增城县三江镇四丰村张尾岭（土名）118.05亩土地，并出让其中的100.383亩土地给达峰公司，作为建设商住楼及生活配套设施之用，使用年限为70年，从颁发该地块国有土地使用权证之日算起，划拨其中的17.667亩土地作道路预留地。1992年12月8日，原广州市增城县国土局作为出让方（甲方）与达峰公司作为受让方（乙方）签订《广州市增城县土地使用权出让合同书》（增国合字（92）第279号），约定将四丰村张尾岭、白坭坑的100.383亩土地出让给达峰公司，土地用途为建设商业住宅楼和综合开发，土地使用年限为70年，从1992年12月26日至2062年12月25日。合同自有批准权的批准机关批准之日起生效。1993年6月，原增城市国土局向达峰公司核发《建设用地批准书》（建用字〔1993〕第157号）、《广州市建设用地许可证》（（增）国土（93）用地字157号），证载面积为78700平方米（118.05亩），建设项目名称为商住及生活配套设施。2005年6月26日，达峰公司为便于开发管理向国土部门申请将涉案的118.05亩土地分割为两宗地块。国土部门于2005年7月向达峰公司核发了《建设用地批准书》（增国土建用字〔2005〕第98号）、《建设用地规划许可证》（增规地证〔2005〕316号），证载面积为38700平方米（58.05亩）；还向达峰公司核发了《建设用地批准书》（增国土建用字〔2005〕第97号）、《建设用地规划许可证》（增规地证〔2005〕317号），证载面积为4000平方米（60亩）。2010年4月24日，四丰村委会作为甲方与增城经贸企业集团公司作为乙方签订《补充协议》载明：甲乙双方于1992年7月23日签订《征地协议书》，乙方征用甲方土地636亩（含10%代征土地）。1994年以后，乙方同意统一增加征地单价……乙方已向甲方付清了全部征地款……另代甲方征地10%（一切费用由甲方负责）。甲乙双方就有关征地分期付款引发利息存在分歧，多年来一直未解决，形成历史遗留问题。2008年因行政区域调整，四丰村划入增江街道办事处管辖，为了排除不稳定因素，确保妥善处理历史遗留问题，2010年甲乙双方请求增江街道办事处介入调解此事。结合增城市政府工作会议纪要（增府会纪〔2002〕59号），经再次充分协商共同订立如下补充协议：一、经甲乙双方核对，一致确认乙方已付清包括征地款、青苗款等在内的一切与上述征地有关的一切费用（或款项）。二、乙方同意另行一次性补偿人民币200万元给甲方作为乙方延迟付款利息及甲方提出的所有事项的全部补偿。三、乙方为甲方代征的60亩土地，乙方已按现状移交给甲方，甲方予以认可。相关该60亩的包括征地款、青苗款、挖填土款、办证费等在内的一切税费由甲方负责，与乙方无关。达峰公司支付了上述60亩土地的出让金、滞纳金、耕地占用税、契税。2010年6月2日，四丰村委会及原告等经济社就四丰村60亩留用地事宜进行讨论并形成《会议纪要》载明：增国土建用字〔2005〕第97号地块一直未合理开发利用，增江街道办垫支资金并牵头解决预留地的土地、青苗等补偿问题并进行地块平整。以后，各占有份额的集体如需自行使用预留地，则须在使用前如数支付增江街已垫支的款项，如放弃使用或交由增江街统一开发，则由增江街道办与相关放弃使用土地的集体经济组织另行协商实施收回。对各被征地集体预留地面积的分配确认为：梅花岭经济社32亩、牛一经济社6亩、牛二经济社4亩、牛三经济社4亩、牛潭冚经济社6亩、牛利岭自然村（即牛一、牛二、牛三经济社共有）2亩、村委会6亩。该《会议纪要》经各参会人员、四丰村委以及各经济社签名并盖章确认。2010年至2011年期间，增江街道办作为甲方与四丰村委会、增江街四丰村牛潭冚经济社、增江街四丰村牛利岭经济社、增江街四丰村牛三经济社、增江街四丰村牛二经济社、增江街四丰村牛一经济社分别作为乙方签订《收回国有土地使用权协议》，约定甲方根据增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心的委托，收回乙方位于增江街四丰村张屋岭、白坭坑（土名）的60亩当中部分土地使用权（分别为6亩、5.9248亩、1.739亩、3.9619亩、3.8557亩、6.2145亩），并移交增城市国土资源和房屋管理局注销该土地权属证书后，移交增城市土地开发储备中心储备。2013年5月23日，增江街道办作为甲方与四丰村委会签订《协议书》，约定甲乙双方为解决有关土地历史遗留问题达成如下协议：一、土地基本情况。位于增江街四丰村张屋岭白坭坑（土名）土地面积40000平方米（折60亩）（证号（批文号）：增国土建用字〔2005〕第97号。土地使用权人为达峰公司，现该地块为商住用地，该土地为四丰村征地项目预留地。二、解决问题的方式。1、乙方支持并协助甲方将该地块东面28亩土地收回作政府储备用地。2、甲方同意协助乙方将该地块的西面（即靠达峰公司）32亩土地办理为四丰村梅花岭集体的预留用地，并从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为梅花岭社或梅花岭社指定的第三人办理好独立的国有土地使用证。双方还就其他事项进行了约定。2018年9月18日，原广州市增城区国土资源和规划局办公室作出《会议纪要》（增国土规划会〔2018〕94号）载明：增江街四丰村60亩用地（增国土建用字〔2005〕第97号）权属登记在达峰公司名下，该地块来源于原增城经贸公司与1992年征用增江街四丰村约600亩土地，根据2010年原增城经贸公司与增江街四丰村签订的补充协议及相关会议纪要记载：1992年原增城经贸公司征用四丰村600亩土地，其中有10%的土地为代征地（即上述60亩留用地），并将相关权属证件交由增江街道办保管。现该60亩已纳入广汕公路北绕线项目征收范围，为加快推动广汕公路北绕线项目，会议议定事项如下：一、达峰公司确认了该60亩用地实际为四丰村留用地，并与四丰村达成合作开发意向，由达峰公司缴交了土地出让金、耕地补偿费、延长土地使用年限款项及相关税费，并办理了相关用地手续。为支持广汕公路北绕线项目建设，该公司同意配合办理该60亩留用地的收回注销手续。二、达峰公司先行将该60亩留用地的土地权属交回给区土地开发储备中心，原由其缴交的相关规费待增江街道办和四丰村明确后可纳入广汕公路北绕线项目征收成本予以解决。三、对于达峰公司前期与四丰村存在对留用地的合作开发意向，由该公司后续与四丰村洽谈确定。区规划局、增江街道办将配合达峰公司证明该留用地被政府征收的事实，以便达峰公司争取相关权益，包括达峰公司缴交相关规费的合理补偿或与四丰村对另行选址60亩村留地的合作开发。2018年9月20日，达峰公司向原增城区国土资源和规划局提交《关于将土地转交政府储备运营的函》载明：我公司于1992年12月8日与该局签订国有土地使用权出让合同，取得位于增江街四丰村60亩代村征收用地使用权，并取得权属登记（证号为：增国土建用字〔2005〕第97号），且该用地《建设用地批准书》原件由增江街道办事处保管。期间我公司与四丰村达成合作开发意向，由我公司缴交了土地出让金、耕地补偿费、延长土地使用年限款项及相关税费，并办理了相关用地手续。为支持区政府北绕线工程建设，我公司主动自愿申请注销该土地权属登记，并将土地使用权交由政府储备经营。同时请该局协调区政府有关部门、单位及增江街四丰村，对该公司缴交上述税费给予合理补偿，或后续该公司与增江街四丰村对另行选址60亩留地合作开发予以支持。2018年9月30日，原增城区国土资源和规划局向增城区土地开发储备中心出具《增城区国土规划局关于将土地使用权移交储备运营的通知》（增国土规划〔2018〕322号）载明：依据《中华人民共和国土地管理法》及达峰公司提交的《关于将土地转交政府储备运营的函》，该局依法收回了达峰公司位于原三江镇四丰村张尾岭（土名），面积40000平方米（折合60亩）的国有土地使用权（增国土建用字〔2005〕第97号）。根据你中心职能，现将40000平方米（折合60亩）的土地交由你中心储备运营。2020年4月1日，增江街道办作为征地单位（甲方）与原告作为被征地单位（乙方），四丰村委会、增城区增江街国土资源管理所作为见证单位，签订《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，约定位于原三江镇四丰村梅花岭经济合作社的张尾岭（土名）32亩留用地（广汕路乐活小镇东面）现政府作为荔枝坳隧道建设工程（增江段）项目用地。因甲方与乙方于2013年5月23日签订的《协议书》因各种原因未能实施，现甲方和乙方经协调一致，现就留用地置换、返租租金、办理权证等事宜达成新的置换协议，主要内容为：现甲方拟安排位于四丰村鸡心岭（土名）的32亩土地对2013年5月23日签订的《协议书》项下原约定的32亩留用地进行置换，即用该地作为给原告的留用地。且甲方承诺按土地面积32亩以及2013年11月19日甲方与乙方签订的《征地补偿协议书》中约定的0.9408亩留用地，合计共32.9408亩留用地安排在四丰村鸡心岭（土名）。甲方需在本协议签订之日起三年内，按照协议约定将上述32.9408亩土地的国有土地使用证办理到乙方名下，土地使用性质先以申办国有商业用地。办理国有证件期间，甲方向乙方以每年人民币20000元/亩计算，从2020年4月1日开始计算交地返租租金，至2023年3月31日共3年，每年租金658816元。本留用地协议租金总款为人民币1976448元。双方还就其他事项进行了约定。增江街道办已于2020年4月16日向原告支付了2019年1月1日至2021年3月31日的租金1482336元。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，原告诉请被告市规资局、增江街道办继续履行2013年5月23日签署的《协议书》中将32亩土地从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为原告办理独立的国有土地使用权证的义务，属于履行协议之诉。原告的诉讼请求主要涉及两个问题：一、关于履行涉案《协议书》的主体认定的问题；二、关于增江街道办是否具有原告诉请的履行“协议约定的义务”的问题。关于履行涉案《协议书》的主体认定的问题。根据本案已经查明的事实，增江街道办与四丰村委会于2013年5月23日签订《协议书》，双方就位于增江街四丰村张屋岭白坭坑（土名）的60亩（增国土建用字〔2005〕第97号）土地历史遗留问题达成协议。一方面，根据合同相对性的原则，涉案《协议书》签订的主体为增江街道办与四丰村委会，市规资局并非该协议一方当事人，且原告亦未提供充分的证据证实市规资局与涉案《协议书》签订有关；另一方面，根据现行的法律法规，市规资局虽然为不动产权登记的法定机关，但就本案原告诉请履行的事项，市规资局并不具有主动行使土地权属登记的法定职责。综上，原告要求市规资局继续履行该协议的中将32亩土地从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为原告办理独立的国有土地使用权证的义务，明显没有事实和法律依据，市规资局不是本案的适格被告，原告对市规资局的起诉依法应予以驳回。关于增江街道办是否具有原告诉请的履行“协议约定的义务”的问题。从涉案《协议书》约定的内容看，增江街道办与四丰村委会约定，增江街道办同意协助四丰村委会将32亩土地办理为四丰村梅花岭集体的预留用地，并从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为梅花岭社或梅花岭社指定的第三人办理好独立的国有土地使用证。可见，增江街道办就32亩土地分割以及办理国有土地使用证所承担的是协助义务。原告亦未提供证据证实其就涉案32亩土地分割登记向土地登记管理部门提出过申请，且增江街道办并非涉案32亩土地的权属人，亦非法定的土地登记机关，不具有土地登记的职权，原告诉请履行的“协议约定的义务”，没有事实和法律依据，不予支持。另，需要指出的是，增江街道办作为征地单位与原告作为被征地单位以及四丰村委会、增城区增江街国土资源管理所作为见证单位于2020年4月1日签订了《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，该协议就涉案32亩留用地置换、返租租金、办理权证等事宜重新达成一致意见，由增江街道办将对置换后的32余亩土地完成三通一平、办理好土地征用手续以及办理土地权证。可见，就涉案32亩土地权益原告已经与增江街道办达成新的协议，该新的协议已经变更了原告所诉请的2013年5月23日签署的《协议书》的相关内容，且增江街道办已经按新协议所约定的内容履行了部分的义务，即向原告支付了2019年1月1日至2021年3月31日的返租租金。因此，原告仍依据2013年5月23日签署的《协议书》内容，要求增江街道办履行诉请的“协议约定的义务”，没有事实和法律依据。综上所述，原告诉请两被告继续履行2013年5月23日签署的《协议书》中将32亩土地从增国土建用字〔2005〕第97号地块分割出来，为原告办理独立的国有土地使用权证的义务，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告梅花岭经济社的诉讼请求。上诉人梅花岭经济社向本院提起上诉称：一、原审判决对行政协议的主体认定事实不清，遗漏查明重要事实。（一）原审法院对于增江街道办事处是否具有签订协议的职权未作审查。增江街道办无权办理土地权属证书，其越权签订协议对于上诉人来说是空头支票。（二）原审判决对于市规资局是否是协议当事人的认定错误，遗漏重要事实。上诉人提供的《收回国有土地使用权协议》显示，增江街道办是受原增城市国土资源和房屋管理局的委托收回60亩中28亩土地使用权，则增江街道办应具有处理包括涉案32亩土地在内的60亩留用地的处理权。市规资局是否有授权行为，原审法院并未查实。既然增江街道办是受市规资局的委托实施收回土地行为，且增江街道办本身没有职权以自己的名义收回28亩土地，当然也应该没有权力以自己名义签署协助办证的协议。二、原审法院对于协议履行主体和履行能力不置可否，是对行政协议行政主体的承诺的忽视。被诉行政协议从未得到履行的关键不是因上诉人未申请而没有启动，而是当时做出承诺的行政机关不具备履行承诺的能力或者不承担履行协议的义务所致，原审判决顾左右而言他。综上，被诉协议真实有效，上诉人基于增江街道办声称受市规资局的委托，且其通过签署多个协议收回四丰村28亩土地使用权，强行收取土地证书等行为，相信增江街道办具备处理60亩留用地的权力，同时也具备为上诉人办理32亩土地用地分割及变更过户手续的履行能力。原审判决认为增江街道办非涉案32亩土地的权属人，亦非法定的土地登记机关，不具有土地登记的职责而否定上诉人基于合同及行政行为产生的信赖利益，依法应予撤销。故上诉请求：1.撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求，判决两被上诉人依法继续履行被诉协议中关于将32亩土地从增国土建用字〔2005〕第97号地块中分割出来，为上诉人办理独立的国有土地使用证的义务；2.二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市资规局二审答辩称：市资规局并非被诉协议书的签订方，亦非市资规局委托签订，协议内容亦未涉及市资规局依法应主动履行的法定职责，故市资规局不是本案适格被告。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人增江街道办二审答辩称：一、被诉协议书中约定增江街道办仅承担相关协助义务。根据被诉协议书的约定，增江街道办承担的是协助义务，如协调四丰村委会就涉案土地的权益进行内部分配、协调达峰公司将涉案土地分割转移、协调国土部门办理相关土地变更登记手续等。增江街道办并非涉案土地权属人亦非土地登记机关，无权处分涉案土地，亦无土地登记的职权，上诉人的诉请缺乏合同依据和法律依据。二、增江街道办为解决涉案土地历史遗留问题签订被诉协议书，并已积极履行协助义务，但因公共利益建设需要，该协议无法履行。由于涉案土地尚未开发建设，达峰公司无法将涉案60亩土地直接过户给上诉人或四丰村委会，增江街道办在四丰村委会及增城经贸企业集团公司的请求下介入解决土地历史遗留问题。经增江街道办协调，四丰村各经济合作社对涉案土地的权益分配达成一致意见，且除上诉人以外的其他经济合作社，均已与增江街道办签订《收回国有土地使用权协议》。为依法将涉案32亩土地移交给上诉人，增江街道办拟将达峰公司名下60亩土地依法收回后，再以留用地方式划拨给上诉人，方于2013年与四丰村委会签订被诉协议书。2018年因广汕公路北绕线项目建设需要，原达峰公司名下的60亩土地需依法征收，但由于该地块存在代征地的历史遗留问题，项目建设急需用地，增江街道办经与达峰公司及上诉人协商沟通后，由达峰公司先行将涉案土地移交储备，再与上诉人另行协商安排其他地块供上诉人作留用地。三、增江街道办与上诉人已重新达成协议，被诉协议书内容已变更，增江街道办已按变更后的协议履行了相关义务。增江街道办与上诉人及四丰村委会签订留用地置换协议，由增江街道办另行安排四丰村鸡心岭32亩土地以置换涉案32亩土地，并向上诉人支付了部分租金，上诉人已接受。此外，增江街道办已着手开展四丰村“鸡心岭”32亩土地的相关土地征收工作。综上所述，原审判决正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应驳回上诉，维持原判。原审第三人四丰村委会、达峰公司二审未提交陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据原审判决以及各方当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：一、市规资局是否本案适格被告；二、增江街道办是否具有履行被诉协议的合同义务。关于市规资局是否本案适格被告的问题。被诉协议书系增江街道办与四丰村委会签订，市规资局并非协议相对人，增江街道办主张其是基于四丰村委会和增城经贸企业集团公司的请求参与涉案土地的协调工作，市规资局亦否认双方存在委托授权关系。上诉人主张根据《收回国有土地使用权协议》的约定可证实增江街道办是受原增城市国土资源和房屋管理局的委托收回60亩中28亩土地使用权，则增江街道办对涉案32亩的处理亦是受市规资局委托，系上诉人的主观推定，并无充分证据证实。因此，原审法院认定市规资局不是本案适格被告，理据充分，并无不当。关于增江街道办是否具有履行被诉协议合同义务的问题。增江街道办与四丰村委会于2013年签订被诉协议书，约定增江街道办协助四丰村委会对涉案32亩土地进行分割办证。由于涉案32亩土地因广汕公路北绕线工程建设需要被征收，上述协议内容未能实际履行，上诉人与增江街道办经协商于2020年4月1日签订《梅花岭合作社（土名张尾岭）32亩留用地置换协议》，约定由增江街道办为上诉人另行在四丰村“鸡心岭”地块安排32亩土地以置换涉案32亩土地，并就置换后的地块返租、办证等事宜重新达成一致意见。虽然该协议系上诉人在提起本案诉讼后一审期间签订，但并无证据证实其存在被胁迫、欺诈等情形，应视为是双方对原协议内容作出变更的真实意思表示。因此，协议双方在原协议对于涉案32亩土地所约定的权利义务已被新协议替代的情况下，应按照新协议的约定履行合同义务。实际上，增江街道办签订新协议后，已按照新协议的约定向上诉人支付了置换地块的部分租金，上诉人亦予以收取。鉴于原协议对于涉案32亩土地约定的权利义务已被变更，且客观上亦不具有继续履行的可能性，上诉人仍主张增江街道办按照原协议内容履行义务，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，处理结果并无不当。综上所述，原审判决处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区增江街四丰村梅花岭经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 金 霞审 判 员 彭铁文二〇二一年五月六日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬