辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终286号上诉人（原审原告）：车丽君，女，住址沈阳市沈河区。委托代理人：李洪波，住址同上诉人。被上诉人（原审被告）：沈阳市人力资源和社会保障局，住所地沈阳市沈河区北京街16号。法定代表人：杨志宏，该局局长。出庭负责人：张旭，该局一级调研员。委托代理人：陈凤星、范淑珍，该局工作人员。上诉人车丽君与被上诉人沈阳市人力资源和社会保障局劳动保障行政监察案,不服沈阳市皇姑区人民法院（2020）辽0105行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人车丽君的委托代理人李洪波，被上诉人沈阳市人力资源和社会保障局的出庭负责人张旭及委托代理人陈凤星、范淑珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告自述其于2001年6月开始在用人单位沈阳市公安局沈河分局工作，2014年7月办理退休后仍在该单位工作至2016年6月，离职时用人单位没有为原告出具终止劳动关系证明书。2019年8月2日，原告车丽君委托丈夫李洪波向被告市人社局进行投诉并当场填写了《投诉登记表》（编号201）。投诉人为车丽君；被投诉人为沈阳市公安局沈河分局；投诉内容为：投诉人向被投诉人索要终止劳动关系证明，被投诉人沈河公安分局拒绝履行法定义务，不给投诉人出具劳动关系证明，投诉人无法主张诉权；投诉请求为：请沈阳市人力资源服务和行政执法中心劳动保障监察中心责令被投诉人出具终止劳动关系证明；并备注：劳动关系时段，2001年6月-2014年7月15日止。2019年8月14日，被告市人社局作出《劳动监察不予受理投诉决定书》（沈人社监不受字[2019]第0010号），以原告投诉的违法行为已超过2年，不符合《关于实施若干规定》第十八条第一款第（一）项的规定为由，决定不予受理。并告知原告如对不予受理决定书不服，可以收到决定书之日起60日内向辽宁省人力资源和社会保障厅或沈阳市人民政府申请行政复议，或自收到决定书之日起三个月内向皇姑区人民法院提起诉讼。上述决定书于同年8月26日送达原告。原告认为被告市人社局不履行法定劳动保障监察职责、不作为，损害了其合法权益，故于2020年2月25日提起行政诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国劳动法》第八十五条“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”的规定，被告市人社局具有作出案涉行政行为的法定职权。《中华人民共和国劳动合同法》第五十条规定：“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明……。”《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，原告自述于2016年6月离职时，用人单位没有为其出具终止劳动关系证明书。如原告所述属实，那么用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之时应为2016年6月，而原告于2019年8月才向被告进行投诉，确已超过了2年，因此被告依据上述法律法规对原告作出案涉《劳动监察不予受理投诉决定书》决定不予受理的行政行为并无不当。但是，劳动和社会保障部《关于实施若干规定》第十八条第一款第（一）项及第二款规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”本案被告于2019年8月2日收到原告投诉，于同年8月14日作出案涉决定书，已经超过法定期限。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”而被告在案涉决定书中告知原告“如对本不予受理决定书不服，……自收到本决定书之日起三个月内向皇姑区人民法院提起诉讼。”违法了上述法律规定。因此，应确认被告行政行为程序违法，但上述程序违法对原告的权利义务并不产生实际影响，故对原告要求撤销的诉讼请求不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告沈阳市人力资源和社会保障局于2019年8月14日作出《劳动监察不予受理投诉决定书》（沈人社监不受字[2019]第0010号）的行政行为程序违法。二、驳回原告车丽君的诉讼请求。诉讼费50元由被告沈阳市人力资源和社会保障局承担。上诉人车丽君上诉称，2019年8月2日上诉人向被上诉人投诉用人单位(沈阳市公安局沈河分局)不给上诉人出具终止或解除劳动关系证明的违法行为。被上诉人2019年8月26日作出《沈人社监不受字(2019)第0010号》劳动监察不予受理投诉决定书。被上诉人未依法履行劳动保障监察职责，损害了上诉人合法权益。2020年2月25日上诉人将被上诉人诉至沈阳市皇姑区人民法院，该院立案十个月后，于2020年12月23日作出(2020)辽0105行初71号判决书。1、原审法院认定事实错误，驳回上诉人诉讼请求、没有法律依据。2016年6月上诉人向用人单位递交书面辞职申请，用人单位至今未出具终止或解除劳动关系证明，违反《劳动合同法》第五十条规定，侵犯上诉人合法权益违法行为仍在连续或者继续状态中并未终了!上诉人依据《劳动保障监察条例》第二十条第二款规定，即使现在向被上诉人投诉用人单位违法行为也不受二年时效限制，上诉人请求被上诉人履行法定职责的理由成立且有法可依。原审法院却认为,上诉人向被上诉人投诉用人单位违法行为超过二年期限，被上诉人作出不予受理决定并无不当。原审法院认定事实错误、没有法律依据。2、原审法院对被上诉人违反《立法法》规定，引用下位法不履行劳动保障监察职责的违法行为不审、不查、不判，有诉不理。《劳动保障监察条例》是国务院行政法规，其效力高于人社部规章之效力。被上诉人引用人社部《关于实施若干规定》第十八条规定，作出劳动监察不予受理投诉决定书《沈人社监不受字(2019)第0010号》，明显违反《立法法》第八十八条规定。3、原审法院违反诉讼活动不告不理原则，判非所请、诉外裁判，司法失职。原审法院对上诉人的诉讼请求有诉不理，且超越上诉人诉讼请求范围，对被上诉人告知上诉人三个月内提起诉讼的程序违法行为进行审查、评论、并作出判决。判非所请，故意诉外裁判，认定事实错误、适用法律错误，徇私舞弊、司法失职、枉法裁判。4、原审法院用“被诉载体”和上诉人的《投诉登记表》及被上诉人的送达回执，作为认定被诉具体行政行为合法的依据，明显违法。原审法院违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，对被上诉人逾期提供的证据，视为被诉具体行政行为有相应的证据。本案立案日期是2020年2月27日，法庭8月20日向上诉人提供被上诉人提交的证据明显逾期，被上诉人应承担举证不能的法律后果。原审法院违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条第一款、第六十条第一款第(一)项规定，对与被诉具体行政行为没有关联性的证明材料不予排除，反而在被上诉人未能提供被诉具体行政行为合法证据的情形下，用“被诉载体”即证据(4)劳动监察不予受理投诉决定书《沈人社监不受字(2019)第0010号》和证据(3)即上诉人的《投诉登记表》及被上诉人的《送达回执》作为认定被诉具体行政行为合法的依据，与法律、法规规定相悖，认定事实没有依据。5、原审法院违反《行政诉讼法》第八十一条规定，审理十个月才于2020年12月23日作出判决，审限超期、审判程序违法。上诉人当庭补充意见如下：原审法院作出的判决认定事实错误，证据不足适用法律错误，故意遗漏上诉人诉讼请求。被投诉的用人单位多次违反认诺和出具证明的法定义务，故只要被投诉人未改正违法行为视为其违法行为在连续或继续状态并未终了。上诉人随时有权向被上诉人进行投诉，不受两年时效限制。原审法院认为上诉人向被上诉人投诉超过两年期限，被上诉人作出不予受理决定书并未不当没有法律依据的事实认定，请二审合议庭当庭作出确认。最高法关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要即法（2004）96号，第二条规定审判人员在适用行政法规有疑惑的应终止审理上报最高法送请国务院裁决，原审法院显然缺失该程序。同时该纪要第2条明确规定，人民法院审查行政行为的合法性时应对下位法是否符合上位法一并判断，经判断下位法与上位法抵触的应根据上位法认定被诉行政行为的合法性。故原审法院认定行政行为合法的依据错误。原审法院审理告知起诉期限问题超过诉讼请求属于诉外裁判。事实要靠证据证明，没有证明的事实不能认定行政行为的内容合法。我提交的证据三经过庭审质证因被上诉人无法提供限定上诉人投诉请求范围法律依据因而无异议，原审法院故意表述称被上诉人对证据1无异议。请求二审法院：1、撤销沈阳市皇姑区人民法院作出的(2020)辽0105行初71号判决，并依法改判。2、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人沈阳市人力资源和社会保障局答辩称，劳动法第85条和劳动保障监察条例第4条规定被上诉人有受理上诉人投诉内容的职权依据。根据劳动保障监察条第20条规定上诉人投诉超过法定期限。根据实施条例第18条作出涉案决定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人投诉其与用人单位劳动关系时段为2001年6月至2014年7月15日，其于2016年6月离职，用人单位拒绝出具终止劳动关系证明。《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，用人单位未出具终止劳动关系证明的行为，不属于上述条例第二十条第二款规定的有连续或者继续状态的违法行为，上诉人于2019年8月2日向被上诉人投诉涉案的诉求，已超过上述条例第二十条第一款规定的查处期限，被上诉人对上诉人的投诉不予受理并无不妥。但被上诉人作出《劳动监察不予受理投诉决定书》（沈人社监不受字[2019]第0010号）超过法定期限，对该决定应予确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，虽该行政行为程序违法，但未对上诉人权利产生实际影响，且上诉人的投诉已超过两年的查处期限，原审法院未予撤销并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人车丽君负担。本判决为终审判决。审判长  曹世军审判员  白凤岐审判员  吴 锡二〇二一年五月六日法官助理刘迪书记员王雨薇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”。