辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终524号上诉人（原审被告）：沈阳长白岛经济区管理委员会，住所地沈阳市和平区。负责人：马原，该委员会主任。委托诉讼代理人：吕佳怡，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。委托诉讼代理人：于明，该委员会工作人员。被上诉人（原审原告）：沈阳市侨友压缩机有限责任公司，住所地沈阳市和平区。法定代表人：杨群，该公司执行董事。上诉人沈阳长白岛经济区管理委员会与被上诉人沈阳市侨友压缩机有限责任公司单方变更行政协议一案，不服辽宁省沈阳市沈河区人民法院作出的（2019）辽0103行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院认定，2010年9月30日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆公（2010）4号征地拆迁公告，决定对长白街道沙岗子地区进行土地整理，拆迁范围：长白街道沙岗子村所辖范围（已拆迁范围除外）；拆迁政策：国有土地上的企事业单位和居民住宅拆迁补偿标准执行市政府[2004]31号令《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》，集体土地的征地、拆迁补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁征地补偿标准》执行；项目单位为沈阳长白岛管理委员会。原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司所有的三处有证房屋及无证房屋、构筑物、设施等地上物在上述征地拆迁范围内。上述地上物占地为集体土地建设用地（土地使用证号：东陵集建（1997）字第071410014号），土地使用证上记载：土地使用权人为原告侨友压缩机有限责任公司，用地面积6657平方米。《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》确定：第四条拆迁房屋按房屋产权证或租赁证所记载的使用用途和面积进行补偿。没有记载的，以房屋产籍为准。第八条农地补偿标准（一）依据国家、省、市有关规定，土地补偿费和安置补助费按每亩9万元给予村集体经济组织。（二）农地青苗及地上物补偿标准：（15）特殊地上附着物和农作物补偿，在征地时结合市场价格，经专家评估后据实补偿。2014年1月10日，被告对原告所有的征地拆迁范围内的房屋、构筑物及设施数目、面积进行核对测量。出具《被征收房屋及地上附着物平面图》及《现场核量单》。上述平面图及核量单有时任原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司法定代表人杨新宇及被告多位工作人员签字确认。2015年5月1日，被告再次对原告所有的机器、设备进行核对记录，出具《构筑物及其他附属物现场勘察记录表》，在上述现场勘察记录表上有时任原告法定代表人杨新宇及被告工作组人员签字确认。2015年5月15日，原告（被拆迁人、乙方）与被告（拆迁人、甲方）及被委托拆迁单位沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，约定：“乙方房屋的基本情况：房屋座落在长白××××号，房屋所有权证编号：东建字第013542、第013553、第013559，建筑面积2869平方米；拆迁补偿金额：肆仟柒佰万元整。补充条款：甲方将征收补偿款一次性支付乙方后，乙方在三日内将房屋腾空交付甲方拆除。”该协议第一条拆迁房屋依据、第三条甲方补偿乙方各项费用和金额、第四条乙方搬迁、第五条补偿金额支付时间及方式、第六条违约责任各项条款均为空白。2016年4月7日，辽宁宝堃兴业房地产评估有限公司出具辽宝征（长白）字（2016）第002号房地产评估报告，对2014年1月10日《现场核量单》及2015年5月1日《勘察记录表》上确定的房屋、建筑物、构筑物、设施、设备等的价值进行评估，估价时点为2010年9月30日，评估总价为12596517元。2016年5月13日，沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司对原告出具《关于提供经营损失及其他补偿合法依据的函》，函告原告尽快提供生产经营损失等补偿部分的合法依据，依法进行评估。2016年7月7日，原告复函被告，表示不同意2016年4月7日辽宁宝堃兴业房地产评估有限公司出具辽宝征（长白）字（2016）第002号房地产评估报告。案涉地上物于2016年4月23日被拆除。被告于2017年3月16日向原告银行账户转款支付补偿款5000000元，于2018年5月21日向原告银行账户转款支付补偿款600000元。沈阳长白岛经济区管理委员会于2018年5月28日对沈阳市侨友压缩机有限责任公司作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》，认为补偿协议的补偿金额远远超出征收补偿政策，故无法履行，故解除了原、被告签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》。原告不服上述《关于解除征收补偿安置协议的决定》，诉至本院，本院于2019年3月17日作出（2018）辽0103行初448号行政判决，判决撤销2018年5月28日《关于解除征收补偿安置协议的决定》。2019年5月29日，原告向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告履行原、被告于2015年5月5日签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，给付剩余补偿款。该院于2019年10月9日作出（2019）辽01行初356号行政裁定，裁定本案由原审法院管辖。另查明，2006年12月6日，沈阳土地储备中心长白分中心作为拆迁人，沈阳市侨友压缩机有限责任公司作为被拆迁人签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，约定对原告坐落于和平区长白××××号，《房屋所有权证》编号为013555，建筑面积为16平方米的房屋进行拆迁补偿，协议第二条约定“1.房屋的货币补偿金额：22032元；……3.搬迁补助费1200元；4无法恢复使用设备的充值费、设备拆装费等：300元；5.土地补偿费：399168元；6.其他附属物：154442元。金额总计（大写）伍拾柒万柒仟壹佰肆拾贰元整。”上述补偿协议所附《房地产估价报告》评估的土地价值确定：“土地面积1008平方米，使用权价值（不含出让金）为399168元，折合单价396元/平方米。”原告土地使用权证上确定的其享有使用权的6657平方米土地包含上述1008平方米土地。再查明，2019年6月18日，被告作出《关于变更沈阳市侨友压缩机有限责任公司的决定》，变更补偿款总金额为12596517元。在本院审理过程中，被告申请对原告所有的房屋、附着物、机器设备的价值按照2015年5月15日为时点进行评估，本院经随机摇号依法委托辽宁长信房地产土地评估公司进行评估，但该评估公司于2020年8月4日作出退卷说明，因委托鉴定标的已灭失，当事人无法提供标的物的相关参数的原因决定退卷。原审法院依被告申请再次经随机摇号依法委托辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司进行评估，该评估公司于2020年10月28日出具《司法鉴定委托退卷函》，因该案鉴定标的物已灭失，通过沟通当事人无法提供评估所需的关于标的物的相关资料，再次退卷。原审法院认为，本案的争议焦点为原、被告于2015年5月5日签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》是否合法有效；被告对原告进行拆迁补偿的范围及补偿标准。关于本案案涉拆迁补偿安置协议的效力，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当判决确认行政协议无效。”本案中，原、被告签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》仅约定了补偿总金额，未列明具体补偿项目及各项补偿金额，且原告在征地拆迁范围内的不动产及动产均未经评估作价，故上述行政协议的签订没有事实依据，明显违法，应当确认无效。关于被告应对原告进行补偿的范围及标准，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。……”对于原告依法取得土地使用权的土地及地上物进行征收，被告应当依据补偿方案对原告给予补偿。补偿范围包括：一、地上物的补偿。在原、被告双方签订补偿协议前，被告对原告所有的房屋及地上物进行了现场勘察、核量，并经时任原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司法定代表人杨新宇及被告多名工作人员签字确认，评估公司在案涉土地上地上物被拆除前经现场实地勘验，并依据双方签字确认核量的地上物、构筑物及设施、设备等的面积数量进行评估，具有客观、真实性。被告提交的评估报告对双方确认的房屋、附属物、设施、设备等进行评估，但因原、被告签订协议的时间为2015年5月5日，故被告委托评估公司以2010年9月30日为估价时点不妥。原审法院在本案审理过程中经被告申请两次委托评估机构对原告被拆迁地上物以2015年5月5日为估价时点进行评估，均被退回。故考虑到原告地上物实际使用可能存在的价值增值，确定被告于2010年10月1日至2015年5月5日按照银行同期贷款利率补偿原告地上物增值部分损失3781845.31元（12596517元×5.76%÷360天×19天+12596517元×5.96%÷360天×67天+12596517元×6.22%÷360天×45天+12596517元×6.45%÷360天×56天+12596517元×6.65%÷360天×92天+12596517元×6.9%÷360天×337天+12596517元×6.65%÷360天×28天+12596517元×6.4%÷360天×869天+12596517元×6%÷360天×99天+12596517元×5.75%÷360天×66天=3781845.31元）。二、土地使用权的补偿。根据《辽宁省实施办法》第四十三条“为了公共利益需要和实施城市规划进行旧城区改建而使用土地或调整使用土地的，以及为乡（镇）、村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，经原批准用地的人民政府批准，可以收回国有土地使用权或农民集体所有的土地使用权。收回国有土地使用权或农民集体所有的土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。具体补偿标准由各市根据本地区的实际情况制定”，因原告合法取得集体土地建设用地的土地使用权，故被告应当补偿原告该部分损失。原告集体土地使用权证上记载的土地使用权面积为6657平方米，在2006年征收中，原告享有使用权的6657平方米土地中已有1008平方米被征收，且已补偿完毕。故在本次征地中剩余土地即5649平方米土地，应当按照原、被告签订协议时征地区片综合地价标准对原告土地使用权价值予以补偿，补偿金额为762300元[90000元/亩×（5649平方米÷666.67平方米/亩）=762300元]。三、经营损失的补偿。《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》沈阳市人民政府令第46号第三十九条“征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费。……被征收人认为其停产停业损失补偿标准的，应当向区、县（市）房屋征收部门提供房屋征收公告前两年经审计的单位财务报表及税务机关出具的依法纳税证明等相关材料，由区、县（市）房屋征收部门委托评估机构按照评估确定。”原告被拆迁房屋用于生产经营，被告应当对原告的经营损失予以补偿，由于原告在被告向其发函后并未提供相关的单位财务报表及税务机关出具的依法纳税证明等相关材料，且在本案审理过程中原告亦未提交相关证据，故应参照原、被告签订协议时实施的《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，按照被征地拆迁土地及地上物总价值的6%一次性给予停产停业损失补偿费1028439.74元[（12596517元+3781845.31元+762300元）×6%=1028439.74元]。在行政征收过程中，征收方居于主导地位，其签订的补偿协议中确定的补偿金额与合法补偿金额明显不符，在协议的签订过程中存在缔约过失，同时考虑信赖利益，征收主体即本案被告应额外支付原告合法补偿金额的10%作为过错责任的惩罚性补偿，即（12596517元+3781845.31元+762300元+1028439.74）×10%=1816910.21元，总计应支付原告补偿款19986012.26元（12596517元+3781845.31元+762300元+1028439.74元+1816910.21元=19986012.26元），扣除被告已经支付的5600000元，被告还需支付原告补偿款14386012.26元。关于原告给付补偿款的利息的主张，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》确定的行政机关履行法定职责的期限即两个月作为履行协议的合理期限，被告应从履行法定职责的期限届满的次日（2015年7月5日）起按照银行同期存款利率向原告支付尚欠补偿款的利息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第十五条第二款的规定，判决一、确认原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司与被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2015年5月5日签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》（货币补偿）无效；二、被告沈阳长白岛经济区管理委员会于本判决生效后三十日内，给付原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司拆迁补偿款人民币14386012.26元；三、被告沈阳长白岛经济区管理委员会于本判决生效后三十日内，按照中国人民银行同期存款利率给付原告沈阳市侨友压缩机有限责任公司拆迁补偿款的利息（2015年7月5日至2017年3月15日，以人民币19986012.26元为本金计算；2017年3月16日至2018年5月20日，以人民币14986012.26元为本金计算；2018年5月21日至实际给付之日止，以人民币14386012.26元为本金计算）；四、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费248800元，由被告沈阳长白岛经济区管理委员会负担。上诉人上诉称，一审判决认定地上物补偿金额错误，给付土地使用权的补偿认定错误，给付经营损失的补偿认定错误，给付惩罚性补偿无事实和法律依据，给付利息无事实和法律依据。请求法院依法撤销原审判发回重审或依法改判，本案一二审诉讼费用由被上诉承担。被上诉人答辩称，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和最高人民法院对《征收补偿协议》都给出了具体要求，即：必须包括如下三项，①征收补偿方式，②货币补偿金额，③支付期限。所以，上诉人与我们签订的这个4700万元的补偿协议是非常完整的，不但所有格式条款的空白处加盖了空白印章，而且想随意改动都是没有办法的。一审法院不能仅仅以补偿协议存在空白之处而判决无效，最高人民法院认定合同或者协议条款中的空白处加盖了空白章可视为没有空白。原审证据均已随案移送本院。经审查本院认定，原审法院认证正确。本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，（一）案涉补偿安置协议书的效力及《关于变更沈阳市侨友压缩机有限责任公司的决定》的合法性《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”上诉人作为征收实施机关，在签订补偿安置协议之前，应当对被上诉人的地上物进行价值评估。上诉人仅对被上诉人的地上物进行了核量，未委托评估机构进行价值评估，案涉补偿安置协议中补偿款数额没有事实依据，原审法院确认该协议无效并无不当。《关于变更沈阳市侨友压缩机有限责任公司的决定》系上诉人单方面作出的，该决定对被上诉人的土地使用权及经营损失均未予以补偿，本院不予支持。（二）地上物损失的赔偿2014年1月10日，被告对原告所有的征地拆迁范围内的房屋、构筑物及设施数目、面积进行核对测量，出具了《被征收房屋及地上附着物平面图》及《现场核量单》。2015年5月1日，被告再次对原告所有的机器、设备进行核对记录，出具了《构筑物及其他附属物现场勘察记录表》。被上诉人对两次核量的结果均表示认可，故上述核量记录应当作为赔偿被上诉人损失的依据。上诉人曾于2016年4月委托评估机构对被上诉人的地上物进行了评估，评估总价为12596517元。此次评估系上诉人单方面委托评估机构作出的，被上诉人并未参与。原审法院在审理过程中，曾经两次委托评估机构对原告的损失进行评估，但均被评估机构退回。目前，在无法重新委托评估机构进行评估的情况下，原审法院对上诉人单方委托评估机构作出的评估报告予以采信，有利于解决本诉纠纷，也有利于维护被上诉人的合法权益。由于评估报告是以沈阳市和平区人民政府发布征地拆迁公告的时间作为评估时点而作出的评估，与案涉补偿安置协议书签订的时间相距近五年，原审法院将五年期间被上诉人地上物增值部分损失进行了合理的计算，本院予以支持。（三）土地使用权和经营损失的赔偿被上诉人于1994年与东陵区长白乡沙岗地村委会签订了有偿使用土地协议，约定土地使用年限为50年，而后被上诉人取得了集体土地建设用地使用证。原审法院对被上诉人的土地使用权，按照签订补偿安置协议时的征地区片综合地价标准进行补偿，并无不当。对被上诉人的经营损失，应当参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，给予停产停业损失补偿，原审法院对此项损失裁量正确。（四）因上诉人的原因导致协议无效的赔偿《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”上诉人在签订案涉补偿安置协议之前，未委托评估机构对被上诉人的地上物进行评估，违反征收补偿正当程序，导致所签订的补偿安置协议被确认为无效，由此给被上诉人造成的损失，应当赔偿。并且，目前法院仅能依据上诉人单方委托评估机构作出的评估报告，作为赔偿被上诉人损失的依据，明显对被上诉人不公允。故原审法院裁量以上诉人尚未支付的补偿金额的10%作为惩罚性赔偿并无不当，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费248800元由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  张宇声审判员  翟鸣飞审判员  张振岭二〇二一年五月十九日法官助理王东升书记员周蓉本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。