上海市闵行区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）闵行初字第177号 原告上海胜书建材有限公司，注册地上海市闵行区，经营地上海市闵行区。 法定代表人周利生，总经理。 委托代理人王京玲，上海卓勤律师事务所律师。 被告上海市闵行区华漕镇人民政府，住所地上海市闵行区。 法定代表人王尧，镇长。 委托代理人吴刚，上海合勤律师事务所律师。 委托代理人朱伟，上海合勤律师事务所律师。 第三人上海市闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队,住所地上海市华江路XXX弄XXX号。 负责人张达明，队长。 原告上海胜书建材有限公司(以下简称胜书公司)不服被告上海市闵行区华漕镇人民政府(以下简称华漕镇政府)拆除房屋行为及要求行政赔偿一案，本院于2015年10月21日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年11月23日、2016年9月19日公开开庭审理了本案。本案审理过程中，本院依法追加上海市闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队(以下简称沈更浪生产队)作为第三人参加诉讼。原告胜书公司的法定代表人周利生、委托代理人王京玲，被告华漕镇政府的委托代理人吴刚(第一次庭审)、朱伟到庭参加诉讼。第三人沈更浪生产队经本院传票传唤无正当理由未到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。 原告胜书公司诉称，其自2002年起租赁闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队所有的苏州河运码头4.5亩土地。而该码头上的设施及土地上的房屋早在原告承租之前已建成，原闵行区华漕乡农副业公司于1994年9月报请乡土管所同意新建了楼房三间近300平方米，占地面积约90平方米。后原告承租该码头后，对上述房屋及设施采取了先租后买的方式，与沈更浪生产队签订了码头场地租赁合同(租期至2018年)，并出资购买了该码头上的设备及办公生活用房等固定资产。后原告又于2007年出资对场地上的房屋及设施进行修缮。2015年6月8日，原告收到被告所作《限期拆除违法建筑事先告知书》。后由被告下属的华江路码头(堆场)整治工作领导小组(以下简称：华江路码头整治小组)与原告于2015年9月8日签订《关于上海胜书建材有限公司配合整治工作的补贴协议》(以下简称：《补贴协议》)，一是确认对拆除原告586.13平方米房屋及建材设备等损失一次性补偿人民币103.9万元，二是就原告所经营的码头今后动迁时的补偿事宜进行约定。2015年9月10日，被告派人拆除原告办公楼旁边的厕所和澡堂。后原告要求暂停拆除并提出签署补充协议，但遭到拒绝。2015年9月17日上午7时，被告未经原告同意对原告码头上的房屋及相关设施实施了强制拆除。经清点，原告公司与员工个人放置在屋内的现金等财物均不见，原告债务人出具的211万余元的欠条也无法找到。原告认为，被拆除房屋及附属设施不属于违章建筑，是过去已存在并且已支付价款的合法财产，被告实施强制拆除的行为违法。故请求法院判令：1、确认被告对原告586.13平方米房屋及相关设施强制拆除的行为违法。2、被告赔偿原告各项财产损失及停业损失合计人民币(币种下同)15,116,885元；3、被告恢复对原告码头的供水、供电；4、被告公开向原告赔礼道歉。 原告胜书公司向本院提供如下证据： 1、原告企业的营业执照复印件，2、法定代表人证明，3、港口经营许可证，4、上海港口岸线使用证，上述证据1—4证明原告成立于2004年，具有港口经营和岸线使用资质，主体适格。 5、《限期拆除违法建筑事先告知书》，6、原告所作《关于闵行区华漕镇人民政府限期拆除违法建筑有关问题的反映》，上述证据5—6证明被告曾告知拟限期拆除违法建筑，原告对此提出了陈述与申辩。 7、2007年1月1日原告与闵行区华漕镇华漕村沈更浪生产队所签《协议书》，8、2010年9月28日闵行区华漕镇华漕村委会及华漕镇规建办所作《证明》，9、2007年3月12日上海华农工贸有限公司(以下简称华农公司)出具的《证明》，10、1994年9月8日原闵行区华漕乡农副业公司的《造房申请》(以下简称《造房申请》)，11、2012年原告与上海方雄综合服务有限公司、上海华漕房地产开发有限公司所签《协议书》；上述证据7—11证明原告合法承租沈更浪生产队所有的4.5亩华江路码头，并出资购买了该土地上房屋等固定资产，被拆房屋系原华漕乡农副业公司申请建造并获原闵行区华漕乡规划土地管理所(以下简称原华漕土管所)同意进行原地翻建，是合法建筑。 12、2015年8月14日华江路码头整治小组所作《告知书》，证明被告要求原告于同年8月20日前停止经营、配合整治。 13、《补贴协议》，证明2015年9月8日华江路码头整治小组与原告签订了关于自行拆除清退及补偿的协议，但该协议存在严重瑕疵，后原告要求补签协议遭拒。 14、2015年9月8日华江路码头整治小组的《通告》，证明原告被要求于同年9月9日24：00前做好人员和物品的清退工作。 15、2015年9月10日上午拆除部分房屋的视频，16、2015年9月17日带离原告公司员工的视频，17、2015年9月17日带离原告公司人员并致员工手受伤的照片，18、2015年9月17日被告组织人员到现场拆除的照片，19、员工被关地点的照片，20、2015年9月17日被告拆除房屋的现场视频，21、2015年9月17日原告向华漕派出所报警的视频，22、2015年9月17日当日拆除现场的照片，23、企业和员工财物被损坏并被混放一起的照片，24、被告强拆造成原告财物受损的照片及原告制作的清单，25、挖掘机寻找财物的视频，26、原告员工阻拦喊冤的视频27、被告强拆现场的视频，28、原告员工及家人所作的书面证言。上述证据15-27的视听资料及照片证明被告对原告房屋及相关设施实施强制拆除的事实；证据28亦证明被告实施强拆的过程并造成原告损失的事实。 29、2015年9月17日《上海市公安局案(事)件接报回执单》、原告法定代表人到公安闵行分局信访办和闵行区政府信访办进行信访的录音整理记录、公安闵行分局的来访群众自述表，证明原告报警、信访的事实。 30、原告制作的房屋平面示意图和估价明细表一组，证明原告房屋被拆除所产生的损失情况。 31、住宿和医药费票据，证明原告员工产生的住宿费、医药费。 32、证人许晓梅的证人证言，其到庭作证称：其系原告法定代表人周利生之妻；2015年9月17日其于被告强拆后发现原告公司10.3万现金以及2,153,400元的欠款凭证无法找到。 33、证人许莉新的证人证言，其到庭作证称：原告法定代表人周利生系其姐夫；2015年9月17日晨其被带至华漕村委会后，码头上的房屋及设施即被人拆除，有2万余元个人现金无法找到。 34、1994年原华漕土管所和上海市闵行区规划土地管理局所作《证明》的复印件，证明1982年左右原华农公司曾在华江路码头的土地上获准建造大粪坑。 35、被拆房屋附近新建商品房的销售发票和房地产买卖合同，证明被拆房屋同地段房屋2015年的单价为每平方米2万元左右，希望参照此标准计算被拆房屋的赔偿金。 36、解放岛临时加气站码头工程的预算书，证明对码头工程价值计算系根据该预算书参考所得。 37、评估费发票，证明原告在出资购买被拆除房屋时还曾经支付过评估费。 庭审中，原告提交《关于上海胜书建材有限公司被强迁损失清单》(以下简称《损失清单》)，并就诉讼请求中“各项财产损失及停业损失”15,116,885元的具体组成作说明如下： 一：个人现金损失。包括：1.1周利生103,000元，1.2唐晓兰53,000元，1.3王家新1,400元，1.4许明新7,000元，1.5许莉新26,000元；以上小计190,400元。庭审中，原告就上述1.1周利生个人现金损失主张变更为原告公司的现金损失。 二：企业财务损失，系原告债务人的欠款凭证因房屋拆除而丢失。包括：2.1马传彪136,000元，2.2宁兴上岗湾230,000元，2.3四方建设120,000元，2.4屠卫成180,000元，2.5王信民960,000元，2.6广州天力张桃建420,000元，2.7许松海蓝路停车场73,400元，2.8徐金生34,000元；以上小计2,153,400元。 三、个人财物损失。包括：3.1唐晓兰的黄金项链1条5,210元、黄金戒指1枚3,000元、白金项链1条3,500元；3.2床，含大床2张7,200元、小床12张7,800元；3.3冰箱，含大三门冰箱1台5,700元、小冰箱2台4,600元；3.4洗衣机，2台4,800元；3.5电视机，含液晶电视3台6,600元、小电视2台1,720元；3.6热水器，3台2,880元；3.7衣橱，7张6,000元；3.8微波炉，1台1,200元；3.9衣架，4只1,520元；3.10电风扇，10台3,300元；3.11卫生间玻璃移门，2,400元；3.12音响(音箱)，1套2,400元；3.13卫星天线，1套1,800元。以上小计71,630元。庭审中，原告就上述3.2—3.13项由员工个人财物主张变更为原告企业为员工配置的物品(企业所有的财物)，并称上述物品在房屋拆除后还在原地，但已无法在房屋内继续使用，故本案中予以主张。 四、企业办公物品损失。包括：4.1电脑1台3,900元；4.2办公桌，含大桌1张1,680元、小桌3张2,280元；4.3办公椅，49张2,450元；4.4沙发，2套6,300元；4.5监控设备，1套7,800元；4.6办公橱，2张960元；4.7自来水泵，1台680元；4.8传真机，1台1,200元；4.9发票打印机，1台1,680元；4.10笔记本电脑，1台6,200元；4.11空调，15台30,000元。以上小计65,130元。上述企业办公物品都还堆在外面，亦无法验证是否还能继续使用。 五、码头设施损失。包括：5.1码头建造费1,200,000元，5.2码头设计费84,000元，5.3码头疏浚费156,000元(13年)，5.4码头保洁费24,000元(6年)，5.5岸线费2080元(13年)，5.6岸线证评估费10,000元，5.7码头标牌(2块)18,000元，5.8码头协会年费2,400元(2年)，5.9苏州河整治小组年费18,000元(6年)，5.10石驳岸150,000元(5米)，吊车基础6,000元(2处)。以上小计1,661,480元。码头及相关设施仍在，但因拆除房屋后无法继续生产和经营，故原告已对码头投入的上述费用应作为损失，但相关票据和凭证已无法提供。 六、房屋损失。包括：6.1房屋损失，按586.13平方米计为1,758,390元；6.2装修损失，按586.13平方米计为293,065元。以上小计2,051,455元。虽然《补贴协议》约定了100万元左右的补偿金额，但现原告对该协议不予认可。 七、场地损失。包括：7.1场地平整和硬化费用,808,500元(2,695平方米)；7.2污水管道，100,000元(400米)；7.3围墙，25,200元(210平方米)；7.4挡土墙，10,200元(68平方米)；7.5电缆，30,000元(200米)；7.6化粪池，20,000元(2只)；7.7水井,20,000元;7.8室外铁楼梯,1800元;7.9电线杆,1,200元。以上小计1,016,900元。上述场地损失亦即诉讼请求中所称相关附属设施的损失，费用为原告自行估算，现已无法提供相关价值凭证。 八、辅助设施损失。包括：8.1起重机(5吨)，320,000元；8.2起重机(8吨)，350,000元；8.3铲车，2台200,000元；8.4码头抓斗，3台54,000元；8.5运输车，3辆180,000元；8.6船，1艘370,000元；8.7地磅，25,000元；8.8消防泵，31,000元；8.9配电，120,000元；8.10配电箱，2,000元；8.11场内照明，3,200元(4只3000瓦)；8.12水箱，3,400元(2只)；8.13自来水管，17,500元(350米)；8.14增压泵，600元；8.15生产应急备用设备60,000元；8.16灭火机，4套600元。以上小计1,737,300元。上述辅助设施，即补偿协议中所称的辅助设施，目前仍都在码头上，但因为房屋被拆除后，已缺少运营的配套场所，故上述设施设备亦无法发挥其使用价值。 九、停业损失。计自2015年9月17日起至2018年12月31日止，按照每日2,300元停业1200天计算，小计2,760,000元。原告在税务机关正常报税，但相关凭证无法提供。 十、其他损失。包括：10.1验伤及医药费，5人4,000元；10.2住宿费，5,390元；10.3勤俭路维修费，38,000元；10.4公司名称牌，1,800元；10.5岸线无形资产费，3,360,000元。以上小计3,409,190元。其中，10.3项是原告此前投资修路，因现在停业，故当时投资修路的钱也已损失；10.4项的公司名称牌，虽然还在原地，因功能已丧失；10.5项的无形资产即码头岸线许可证，因房屋和相关设施被拆除后，不能发挥许可证的功能。 被告华漕镇政府辩称，本案是华江路码头整治小组与原告之间履行环境整治协议而产生的民事纠纷，并非行政纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。被告于2015年6月8日对原告作出了《限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告陈述和申辩的权利并送达原告。被告又于同年7月15日对原告作出了《限期拆除违法建筑决定书》并送达。根据上海市闵行区规划和土地管理局(以下简称闵行规土局)的相关复函材料，可证明原告所在的华江路吴淞江口勤俭路XXX号内搭建的建筑物未申请过《建设工程规划许可证》。被告曾依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条的规定责令原告限期改正，但尚未进入行政强制执行程序。后华江路码头整治小组为解决原告生产经营场所噪音与扬尘污染等严重影响周边居民生活的问题，回应当地群众对环境整治的需求与呼声，积极与原告进行环境整治的协商。双方于2015年9月8日达成了《补贴协议》，该协议是平等民事主体间达成的协议。华江路码头整治小组根据《补贴协议》委托相关单位，对协议项下的房屋和有关设施实施了拆除与清退，并无不当。另，原告要求赔偿损失及赔礼道歉等诉讼请求，缺乏事实和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告华漕镇政府向本院提供以下证据： 1、《补贴协议》，证明原告与华江路码头整治小组于2015年9月8日签订关于拆违的补贴协议，双方协商一致决定快速拆除原告位于华江路码头的违法建筑，并对原告作一次性补偿。 2、上海市闵行区第五届人民代表大会第六次会议代表建议、批评和意见的交办件，3、上海市闵行区第五届人民代表大会第七次会议的人大代表建议、批评和意见的交办件，4、闵行区华漕镇大联动分中心关于市民对原告码头作业扬尘和其他环境问题的案件详细信息表一组，上述证据2—4证明当地群众和人大代表均反映原告所在华江路码头存在环境污染及扰民问题。 5、《立案送审表》(附有调查询问笔录)，6、被告的《协助调查函》，7、闵行规土局《协助调查复函》，8、《限期拆除违法建筑事先告知书》，9、《限期拆除违法建筑事先告知书》的送达照片及送达回证，10、《限期拆除违法建筑决定书》，11、《限期拆除违法建筑决定书》的送达照片，上述证据5—11证明被告就原告违法建筑问题已进行了立案调查、作出限期拆除决定等工作，后由于原告与华江路码头整治小组签订《补贴协议》，双方已就违法建筑的拆除与补贴问题达成一致，故未再按照一般的拆违程序继续进行。 被告对原告提供的证据发表如下质证意见： 对证据1—4，对许可证是否有效无法确认，也未经核实。对证据5—6、12—14真实性无异议，被告曾按照拆除违法建筑的行政程序处理，后因签订《补贴协议》，故此后未再按照拆违程序继续进行；拆除行为系双方履行协议，不存在强拆。对证据7—11真实性无异议，但对原告的证明目的有异议；被拆房屋未取得规划许可、施工许可、建设许可，亦未取得房地产权证，最多仅能说明办理了部分审批手续，但不能根据阶段性的办理材料即认定为合法建筑；对于原告已支付款项，亦不能说明是针对房屋的付款凭证。对证据15—27的视频及照片真实性有异议，认为未反映当时拆除过程的全貌，也未反映是行政强拆或是协助搬迁。对证据28不予认可，认为原告员工与原告之间有利害关系，其单方面所作陈述不能采信；当时搬迁过程较为混乱，原告截取片段式场景，存在故意夸大之嫌；而员工邢献彪所述“贵重物品后来在废墟中挖到”具有一定的真实性，说明员工贵重物品并无损失。对证据29中报警记录真实性无异议，但对证明目的不认可；对至信访部门信访的录音、群众来访自述表的真实性不认可。对证据30真实性有异议，双方已就损失情况通过签订协议方式进行了估量、协商和确认。对证据31，认为医疗和住宿票据与本案无关。对证据32、33，认为证人是原告法定代表人的配偶和亲属，对事实陈述有瑕疵或故意作出对原告有利的陈述，不能采信；证人对某某的陈述互不一致，与其他员工所作书面陈述亦不一致，更不能证明公司对外债权情况；原告签署补贴协议，明知即将搬迁，其对可能的损失应当有所考量。对证据34、37的真实性难以确认，更不能证明被拆房屋系合法建筑。对证据35、36，认为与本案无关，被拆房屋系违法建筑，故不能参照合法新建商品房的价格计算价值。 对于原告要求赔偿的损失，对照《损失清单》及原告庭审陈述，被告发表如下意见： 对第一项个人现金损失不予认可。其中，原告在起诉时将10.3万元列为法定代表人周利生的个人现金，又在庭审时变更称系公司现金，对其真实性不能认可。 对第二项企业财务损失不予认可。原告无证据证明上述凭证确实存在，且债务人对企业的欠款应从财务账册中体现。 对第三项的财物权属有异议，原告起诉称上述财物系个人财物，现又改称为公司财物，明显自相矛盾，故不能认可。 对第四项企业办公物品的损失，认为原告既然称东西都还在，具体哪些财物亦未如实清点，故无法确认具体损失。 诉讼中，被告表示以定纷止争、化解矛盾为虑，自愿赔偿原告所列第三项3.2—3.13为员工配备的生活用品等财物，以及第四项(包括4.1—4.11)的企业办公物品损失，两项合计125,050元。 对第五项码头设施损失、第七项场地损失、第八项辅助设施损失、第九项停业损失，均不是拆除房屋行为所产生的直接损失。 第六项房屋损失、第十项其他损失，认为房屋损失在补贴协议中有所约定，另对上述项目的组成不予确认，无证据证明相关损失存在。 原告对被告提供的证据发表如下质证意见： 对于证据1，认为华江路码头整治小组不具有签订协议的民事主体资格，原告法定代表人签名不代表原告的意思表示，且该协议亦未确认被拆房屋系违法建筑，故不具有法律效力。对于证据2—4，认为与本案无关，因居民住宅建造在后，不能根据居民有意见即认定原告扰民，对污染和扰民的事实亦不认可。对证据5不认可，被拆房屋是1994年建设，在《城乡规划法》施行之前已建成，故不能适用该法对被拆房屋立案调查。对于证据6、7，闵行规土局只是如实反映了原告没有建设工程规划许可证的事实，并未认定为违法建筑；且对于1994年的建筑，也不可能申请建设工程规划许可证。对证据8、9的真实性予以认可，确实收到该事先告知书，但原告已按照告知书的要求进行陈述申辩。对证据10、11不予认可，该《限期拆除违法建筑决定书》未送达原告，对原告不具有法律约束力。 根据当事人庭审陈述及本院审查确认的证据，本院查明如下事实： 2007年1月1日，原告胜书公司与第三人沈更浪生产队签订《协议书》，约定将苏州河码头经营业务交由原告管理并收取土地租赁费用，租期自2007年1月1日至2013年12月31日止，土地面积4.5亩。另约定对固定资产归属和处置为：对该土地的固定资产总值(不包括围墙、吊机等机械设备、水电设施、地磅、道路等)经评估为48万元，因第三人资金紧张故转让于原告；原告支付48万元后码头岸线、房屋归其所有。同时约定，租赁期内如遇动迁，固定资产补偿费归原告，土地补偿费归第三人所有；协议到期后，如第三人将码头转租他人或收回，则经重新评估后固定资产总值归还第三人；租赁期内，如遇国家、市政府规划用地、双方必须无条件服从，承租方不得借此向出租方要求任何补偿。之后，原告支付上述48万元转让费，并出资对房屋进行修缮、装修等。 2010年9月28日，被告下属规划建设和环境保护办公室与闵行区华漕镇华漕村民委员会共同出具《证明》，证明上述华江路码头土地共4.5亩属于第三人沈更浪生产队所有，该土地属集体建设用地。 2012年12月31日，就前述苏州河码头4.5亩土地，原告与出租方签订协议，约定租赁期自2013年1月1日起至2018年12月31日止。协议另约定建筑物等归原告所有，土地归土地所有权人；租赁期内，土地如遇政府及有关部门动迁、规划等，双方则无条件服从，协议亦自然终止。租赁费按协议终止多退少补。 2015年4月，被告对原告胜书公司在闵行区华江路码头搭建的建筑物合法性进行了调查，确认共有建筑面积约500平方米的房屋及大棚，未向区规土局办理建设工程规划许可证，属违法建筑，拟立案调查并制作了《立案送审表》。同年5月4日，经领导同意予以立案调查。 2015年6月4日，被告对原告法定代表人进行调查询问，并告知原告其违反《城乡规划法》第四十一条第一款之规定，拟根据该法第六十五条作出行政决定。 2015年6月8日，被告作出闵华府限拆告字[2015]第002号《限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告其在闵行区华江路勤俭路XXX号内，擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反《城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，拟作出责令限期拆除违法建筑决定。 2015年7月15日，被告作出闵华府限拆决字[2015]第002号《限期拆除违法建筑决定书》，责令原告在知道该决定之日起30日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，可依法报请上海市闵行区人民政府强制拆除。 2015年8月14日，华江路码头整治小组向原告发出《告知书》，告知原告应积极配合环境整治，于同年8月20日前停止经营并完成场内剩余堆料清场工作，解决污染扰民问题。庭审中，被告确认上述华江路码头整治小组系由被告牵头组建的临时性机构。 2015年9月8日，原告法定代表人以原告名义与华江路码头整治小组签订《补贴协议》，双方约定为配合解决华江路码头(堆场)工作噪音、扬尘等引起的周边群众群访矛盾，达成协议如下：1、经测量，原告场地内共有房屋7幢，建筑面积合计586.13平方米，为支持原告于2015年9月9日24：00前快速对房屋内人员和物品进行清退拆除，对上述房屋作一次性补贴509,000元；2、为支持原告在2015年9月9日24：00前对场地内砂石料快速清退，对场地剩余及运输途中的砂石料作一次性补贴25万元；3、因华江路码头综合整治造成原告3辆卡车和1艘船只间接损失，一次性补贴25万元；4、因综合整治造成无法经营的员工遣散费合计3万元；以上各项合计1,039,000元。协议还对原告场地内其他附属物等补偿约定待今后动迁时依据评估报告再进行补偿。 2015年9月8日，华江路码头整治小组向原告及相关业主发出《通告》，告知将于同年9月10日开始对原告处的违法建筑进行综合治理及封闭式管理，通知做好人员和物品清退工作、做好防盗、防火等措施等。 2015年9月10日，原告场地内的部分建筑被拆除。后原告要求被告签订补充协议后才能继续拆除，但未果。 2015年9月17日，被告组织对场地内其余房屋及附属设施予以拆除。庭审中，双方当事人一致确认被拆除的房屋及附属设施合计586.13平方米。 另查明，1994年9月8日，原闵行区华漕乡农副业公司向原华漕土管所提交《造房申请》，申请在原蓄粪池用地上建造楼房三间占地面积为90平方米。原华漕土管所同意原地翻建。原告确认上述占地90平方米的新建两层约300平方米房屋，即后来被拆房屋中由原告使用的办公和生活用房。 再查明，2015年9月6日，被告华漕镇政府向闵行规土局发出《协助调查函》，对华江路吴淞江(又名苏州河)口(勤俭路XXX号)涉嫌违法搭建的行为，函请提供审核、许可情况。同年9月8日，闵行规土局复函被告，告知相关建设项目未申请过《建设工程规划许可证》。 本案审理期间，本院多次组织原、被告就行政赔偿请求进行调解，因双方分歧较大，故调解未成。 本院认为，关于原告要求确认被告对系争房屋及相关设施实施强制拆除行为违法的诉讼请求，争议焦点如下： 争议之一，被诉拆除行为由谁作出，法律后果由谁承担。被告认为拆除行为系华江路码头整治小组委托相关单位所作，属于平等主体之间履行协议的民事行为。本院认为，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，由组建该机构的行政机关承担法律责任。本案中，被告华漕镇政府已确认华江路码头整治小组系由其牵头组建。就被诉拆除行为的性质来看，具有明显的履行特定行政管理职能的特征，故拆除行为即使由华江路码头整治小组以自己名义实际组织实施，其相应的法律责任亦应由被告华漕镇政府承担。被告认为拆除行为系平等主体之间民事行为的意见，缺乏依据，本院不予采纳。 争议之二，被诉拆除行为有无职权和法律依据。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，对于辖区乡村规划区内未取得建设规划许可证而进行建设的违法行为，被告华漕镇政府有权责令停止建设和限期改正，并有权作出限期拆除违法建筑的决定。 本案中，原告提出系争房屋的主体建于1994年，形成于《城乡规划法》施行之前，故被告无权依据《城乡规划法》的规定作出限期拆除违法建筑的决定，被告属于适用法律错误。对此，本院认为，1989年7月15日起施行的《上海市城市建设规划管理条例》即规定，各项建设需要选址、拨地(含乡镇企业、事业单位需要使用土地)的，需按规定向市规划局或区、县规划管理部门申请建设用地许可证件；建设单位凭建设用地规划许可证件向土地管理部门申请用地。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件；建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。其后于1995年7月15日起施行的《上海市城市规划条例》亦明确了建设单位或者个人必须按照规定申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，亦须按照规定申请建设工程规划许可证。可见，在被拆房屋主体建设之时，根据相关法律、法规的规定，均要求建设须符合规划并取得相应的规划许可证件。根据本案查明的事实，被拆房屋及相关设施在建设时并未取得规划许可证件，原告对此亦予确认；截至实际拆除，未取得规划许可的违法状态一直持续。被告根据现行有效的《城乡规划法》的规定，认定属于未依法取得建设规划许可而进行建设的行为，并无不当。 至于原告认为原华漕土管所在《造房申请》上盖章同意，故被拆房屋主体系合法建筑的意见。本院认为，《造房申请》经被告质证真实性虽予确认，但仅能证明原华漕土管所出具了初步审查意见。根据查明的事实，该建设项目实际并未依照规定由规划行政主管部门办理审批手续并获得规划许可证件，仍属于擅自违法建设。 争议之三，被诉拆除行为的程序是否合法。《上海市拆除违法建筑若干规定》规定，拆违实施部门依照有关法律、法规对违法建筑进行调查取证后，拟作出责令限期拆除决定的，应当使用统一的事先告知书；当事人未在规定期限内提出陈述、申辩，或者当事人提出的事实、理由不成立的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定；当事人未在规定的期限内拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区、县人民政府报告，由市或者区、县人民政府责成有关部门强制拆除；市或者区、县人民政府责成有关部门强制拆除违法建筑的，应当在强制拆除的七日前发布通告。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告华漕镇政府虽在拆除系争房屋及相关设施前，履行了立案送审、调查询问、限期拆除违法建筑前的事先告知、作出限期拆除违法建筑决定等行政程序，但在当事人未自动拆除的情况下，没有按前述规定报经区人民政府责成有关部门强制拆除，未经作出强制拆除决定，亦未进行催告和公告，程序明显违法。鉴于被诉拆除行为已实施完毕，故本院依法确认被告华漕镇政府对系争房屋及相关设施实施的拆除行为违法。 至于被告认为关于拆除违法建筑的行政程序已由其后签订的《补贴协议》所替代，被诉拆除行为属于履行协议约定的“协助搬迁和拆除”。对此，本院认为，法律、法规并不禁止行政机关就特定行政管理事项以签订行政协议方式与行政相对人约定各自权利、义务，但行政协议的履行仍须以自愿、合法为前提和基础。本案中，根据现场视频等证据及当事人庭审陈述，可以确认原告在实施拆除前已对此前签订的《补贴协议》提出异议，并明确表示不愿再按照协议继续履行。在此情况下，被告应继续按照法定程序推进拆除工作或者与原告另行协商解决，不得未经法定程序径行实施强制拆除行为。 本院另需指出，系争房屋及相关设施的建设未经完整的审批手续并取得规划许可证件，违反了法律、法规的规定，本院确认被诉拆除行为违法，并不意味着对未依法取得建设规划许可而进行建设的行为予以认可。 对于原告提出的行政赔偿请求能否得到支持。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，根据原告与第三人关于土地租赁方面的协议等事实，原告作为被拆房屋及相关设施的实际占有和使用人，已支付了相应的对价，并进行了相应的建造、添附、修缮、装潢，对被拆房屋及设施享有一定的财产性权利。因被诉拆除行为违法造成原告财产损失的，原告有权要求行政赔偿，但赔偿的内容和范围应当符合法律规定。依照《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》确立的举证原则，在行政赔偿诉讼中，原告应当对其主张行政行为违法造成财产损害的事实承担举证责任。 关于原告在诉讼请求中所主张的财产损失及停业损失，结合原告《损失清单》所列具体项目，本院分述如下： 对第一项“个人现金损失”1.2—1.5以及第三项“个人财物损失”的3.1，本案系原告以法人名义提起的诉讼，对于其他自然人的财产损失，不属于本案处理范围；原告另主张1.1项103,000元系公司所有的现金，仅有原告法定代表人之妻的单方面陈述在案，未能就上述现金在拆除房屋时确实存在提供相应证据佐证，故本院不予支持。对第二项“企业财务损失”(包括2.1—2.8)，原告亦未提供相应证据证明欠款凭证客观存在，且该项损失亦非实际确定的损失，亦不予支持。 对第三项财物损失的3.2—3.13，原告主张相关财物为原告公司所有，以及第四项“企业办公物品损失”(包括4.1—4.11)，两项合计125,050元。根据原告提供的视频、照片，可以确认拆除完毕后确有部分办公和生活用品遗留现场并有所损坏，此系被告未尽清点核对、妥善保管义务所致。诉讼中，被告表示自愿赔偿原告上述财物损失，于法无悖，本院予以准许。 对第六项“房屋损失”(包括房屋及装修)，因被告的拆除行为客观上剥夺了原告对可搬迁、可再利用的建筑材料、装潢材料加以回收利用的可能性；第七项“场地损失”中，对包括电缆、室外铁楼梯、管道等在内的相关附属设施，部分已与被拆房屋建筑本身融为一体，部分亦具有可移动、可再利用的特性。故被告应对其强制拆除引起的建筑材料、装潢材料、辅料的损失与原告自行妥善拆除而引起的损失之间的差额进行赔偿。鉴于房屋实际已被拆除难以复原评估的事实，本院综合考量系争房屋的建筑面积、原告对场地设施构成的表述、原告主张金额的合理性等因素，酌定被告对第六项“房屋损失”(包括房屋及装修)赔偿金额为60万元，对第七项“场地损失”的赔偿金额为20万元。 对第五项“码头设施损失”、第八项“辅助设施损失”，上述损失主要是原告为码头经营投入的设计、获得经营许可、建造基础设施、添置生产设备以及日常保洁、疏浚、缴纳年费等花费。原告表示相关设施、生产设备仍在码头上，由于房屋拆除后致使上述设备、设施无法发挥使用价值，故诉请赔偿。本院认为，《国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被诉拆除行为并未针对作业码头实施，上述第五项、第八项的内容并非被诉行政行为所造成原告的直接损失，不属于国家赔偿的范围，本院难以支持。另，原告对第五项“码头设施损失”计算的汇总金额有误，予以指出。 对第九项“停业损失”，系原告对码头预期经营利益损失的自行估算，非被诉拆除行为所造成的直接损失；第十项“其他损失”中的医药费、住宿费、修路费、公司名牌费、岸线无形资产费等，也不属于《国家赔偿法》规定的应予赔偿的直接损失范围，原告更未提供相应证据证明上述损失实际存在或具有直接关联，亦不予支持。 综上，被告应予赔偿原告房屋损失(包括房屋及装修)60万元、场地损失20万元、原告为员工配备的生活用品和原告企业办公物品的损失计125,050元，以上各项赔偿金共计925,050元。 关于原告要求被告恢复对码头供电、供水的诉讼请求，因被告并非供水、供电企业，与原告之间不存在供水、供电服务合同关系，故原告的该项请求，理由不成立，本院不予支持。 关于原告要求被告公开赔礼道歉的请求，根据《国家赔偿法》第三十五条之规定，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉应以受害人的人身权益受侵害为前提。本案中，原告作为法人单位，拆除行为未对其人身权益造成侵害，故对该项诉讼请求，本院亦不予支持。 此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。本案两次庭审中，被告行政机关负责人和相应的工作人员均未出庭，仅委托律师出庭应诉，本院在此予以指正，望今后加以重视和改进。 综上所述，被诉拆除行为应予确认违法，因被诉拆除违法造成原告的相应损失，被告应依法予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下： 一、确认被告上海市闵行区华漕镇人民政府拆除位于上海市闵行区华漕镇华江路吴淞江口勤俭路XXX号586.13平方米房屋及相关设施的行为违法； 二、被告上海市闵行区华漕镇人民政府于本判决生效之日起十五日内向原告上海胜书建材有限公司支付赔偿金人民币925,050元； 三、驳回原告上海胜书建材有限公司的其余诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告上海市闵行区华漕镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审 判 长  蔡 云 审 判 员  刘新慧 人民陪审员  曹文进 二〇一六年十月十三日 书 记 员  吴国超 附：相关法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 二、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 …… 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 …… 第三十六条…… 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； …… 三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。