江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）连行初字第00029号 原告焦宝李，男，1978年5月2日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托代理人杨思怀，江苏东帝律师事务所律师。 被告东海县人民政府，住所地在江苏省东海县牛山街道晶都路。 法定代表人高美峰，该县县长。 委托代理人李昱臻，该县工作人员。 委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 第三人东海县国土资源局，住所地在江苏省东海县牛山街道牛山北路177号。 法定代表人辛华，该局局长。 委托代理人陈浩，该局执法大队副大队长。 原告焦宝李因与被告东海县人民政府（以下简称县政府）、第三人东海县国土资源局（以下简称县国土局）履行法定职责一案，依法向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并公开开庭进行了审理。原告焦宝李及其委托代理人杨思怀、被告县政府的委托代理人李昱臻及蒋海荣、第三人县国土局的委托代理人陈浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告焦宝李诉称，2013年6月，原告就承包土地办理养殖场事宜咨询并征得青湖镇国土资源所人员认可后，与青新村村委会签订《农村土地承包经营权流转合同》。合同签订后，原告按要求办理《畜禽养殖用地备案申请表》。2014年4月3日，青湖镇国土资源所在申请表上盖章，该所所长在申请表上手写“该地块符合土地利用总体规划”，告知原告可以边办手续边建设，后原告于2014年4月8日起投资建设。2014年4月21日，青湖镇人民政府以青镇发[2014]36号文件向东海县人民政府提出《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》。至此，原告养殖场用地审批手续已经完成经营者申请和乡镇申报两个程序，只待县级审核。设施农用地县级审核实际是由县国土局代行县政府职权。在原告申请材料齐全的情况下，县国土局本应履行法定职责，及时代行县政府职权，审核同意原告养殖用地。县国土局却至今未审核同意原告养殖用地，致使原告投入巨资建成的养殖场处于法律地位不能确定的状态，严重影响原告养殖场的经营，给原告造成了巨大的损失。县国土局还于2014年6月16日作出东国土资罚字[2014]28号《行政处罚决定书》，以原告非法占地为由，责令原告退回土地并予以罚款。原告认为，其办理养殖场申请设施用地材料齐全，并已报县国土局；县国土局代行县政府设施用地审核权，应当履行法定职责，及时审核同意。如果不同意，则应将不予审核同意的理由告知原告。县国土局至今未给予原告明确答复，应视为县政府不履行法定职责。请求判令被告履行法定职责，为原告办理设施农用地审核手续。 被告县政府辩称，一、原告申请办理设施农用地所提交的材料不齐全，被告并非不履行法定职责。2013年初原告以养牛的名义曾多次到青湖镇国土资源所咨询申请养殖用地问题，该所将设施农用地审批办理的流程一次性告知原告。2014年4月3日，原告到该所申请在林牧业局办理的《畜禽养殖用地备案申请表》上盖章；同年4月22日又将该表和青湖镇人民政府《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》一并提交到该所办理设施农用地手续。根据设施农用地审批材料一览表，因原告所提供的申请材料不齐全无法办理报批手续，该所工作人员再次告知原告补齐申请材料才能办理相关手续，但至今原告都未提交建设方案和签订设施农用地复垦合同书等相关材料。原告所称申请材料齐全不符合事实。二、在原告擅自进行实施农用地建设的违法行为没有处罚到位的情况下，被告按规定不能为其办理用地手续。2014年5月8日，青湖镇国土所执法人员在巡查中发现原告在未经审批占用集体土地施工建房，巡查人员要求立即停工，并现场下达《责令停止违法行为通知书》，再次告知原告要将设施农用地审批办理的材料提供齐全，报县政府批准后方能按要求进行建设，但原告置之不理仍然继续施工。同年5月9日，县国土局对其下发《限期拆除告知书》，限其三日内自行拆除地上违法建筑，但原告非但没有自行纠正违法行为，反而于5月14日至5月18日期间又在其流转承包的7亩集体土地上新建两栋养殖大棚。在此期间，青湖镇党委政府、青新村村委会以及青湖镇国土资源所多次制止无效。按规定，国土部门已对原告未经审核同意擅自进行设施农用地建设的行为依法依规进行了处理，在原告违法行为未处理完毕的情况下，被告不能继续为其办理用地手续。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人县国土局述称，一、其对原告违法行为作出行政处罚的证据充分，程序合法，适用法律正确。原告在没有办理相关用地手续的情况下实际占用6.5761亩集体土地进行非法建设，违反了《土地管理法》第四十三条和四十四条的规定，已构成非法占地的违法行为。其按照《国土资源部、农业部关于完善实施农用地管理有关问题的通知》的要求，于2014年5月19日依法进行立案查处，经向当事人下达《责令停止违法行为通知书》、询问谈话、现场勘测、拍摄违法现场照片、搜集相关证据材料等程序，与5月26日对原告下发《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。5月28日原告提出听证申请，其依法按程序举行了听证，制作听证笔录，充分保障了原告听证合法权利。6月16日其对原告下发东国土资罚字[2014]28号《行政处罚决定》。二、在对原告的行政处罚未执行到位的情况下，其依法不能受理原告办理实施农用地手续申请。按照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，建设项目未依法取得土地使用权的，国土资源等部门不得为其办理土地审批等手续。其严格按照规定，不能继续为原告办理用地审批，暂停设施农用地报批工作。 为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了如下证据：1、《东海县农村土地承包经营权流转合同》，证明原告养殖场已取得土地承包经营权；2、青新村委会出具的《证明》，证明原告养殖场已投入运营；3、《畜禽养殖用地备案申请表》2份，证明县国土局同意原告在涉案地块上建养殖场；4、青政发[2014]36号文件，证明青湖镇政府为原告建养殖场向县政府申请设施农用地；5、国土资发[2010]155号文件节选，证明设施农用地审核有三个程序，已完成了两个，只剩下县级审核一个程序。县政府应当履行法定职责，为原告办理用地审核手续；6、《行政处罚决定书》，证明县国土局对原告予以行政处罚，而被告至今未给原告办理用地审核手续，属于行政不作为。 经庭审质证，被告县政府及第三人县国土局对原告证据的质证意见为：对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但是原告所举证据不齐全，缺少建设方案、设施农用地复垦的相关材料，没有依法缴纳复垦相关的保证金和开垦费。 被告县政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、设施农用地审批材料一览表；2、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发[2010]155号文件，以上两份证据证明原告申请办理设施农用地所提交的材料不齐全，被告并非不履行法定职责。 经庭审质证，原告对被告县政府证据的质证意见为：证据1，县国土局在原告申请的时候应该告知需要哪些材料，如果有所缺少，应当一次性书面告知原告补齐，但是县国土局没有做，该一览表只是被告单方面意思表示，没有文件依据，其中主要的文件原告已经办齐。被告提出的两份材料，一是建设方案，二是复垦保证金和开垦费，原告认为建设方案不应当由被告过问，原告已经提交了，原告的养殖场已经建成，不存在缺少建设方案的问题，至于保证金和开垦费，没有文件规定由原告预交，况且被告没有告知，因此被告证明目的不能成立。证据2，对该行政文件的真实性、合法性无异议，但被告证明目的不能成立，按照该文件，申报农用地有三个程序，已经完成了前两个，只剩下县级审核这一个程序，被告应当按照文件规定履行审核手续。 第三人县国土局对被告县政府的证据无异议。 第三人县国土局在举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、连云港中院（2015）连行终字第00101号行政判决书，证明县国土局对原告违法行政作出的行政处罚的证据充分，程序合法，适用法律正确；2、两份依据，《国土资源部关于建立健全土地执法监督长效机制的通知》、《省政府办公厅关于健全土地资源执法监督共同责任机制的通知》，证明对原告的行政处罚未执行到位的情况下，不能办理相关手续。 经庭审质证，原告对第三人县国土局证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，由于该判决书的案情内容与本案有关联性，所以建议法庭调阅该份卷宗，以查明国土局不予审核用地的真正原因。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，行政处罚与履行法定职责是两码事，相互不具有因果关系，第三人以行政处罚未到位为由不予办理设施农用地审核手续是不能成立的，没有法律依据。 被告县政府对第三人县国土局证据的质证意见为：对证据及依据的证据三性均无异议，同时强调，《国土资源部关于建立健全土地执法监督长效机制的通知》由省政府转发并通知各部门必须严格执行，对此，被告也必须按此规定执行相关政策。 根据双方当事人的质证意见及各方陈述意见，本院对各方所举证据均予以确认。 本院经审理认定如下事实：2013年7月8日，东海县青湖镇青新村民委员会与原告焦宝李签订《东海县农村土地承包经营权流转合同》，将该村八组的7亩土地租赁给原告从事“种养殖”生产经营。2013年11月13日至2014年4月3日期间，原告先后向东海县青湖镇青新村民委员会、东海县青湖镇人民政府、东海县青湖镇农业技术推广服务站和青湖国土所申请畜禽养殖用地备案并获批准。2014年4月18日，东海县林牧业局同意了原告的畜禽养殖用地备案申请。2014年4月21日，为办理原告的用地审批手续，东海县青湖镇人民政府出具《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》（青政发[2014]36号），该请示内容为：“县政府：为发展乡镇经济、提高人民生活水平，我镇青新村拟建养殖场，对所占土地青苗、附着物等补偿由各村内部解决，为保证全镇耕地不减少，我镇将积极组织实施开发复垦项目补充因设施农用地中附属实施占用的耕地。该设施农用地符合国家有关政策，现申请办理用地审批手续。当否，请批复。附件：设施农用地选址勘测定界图”。 本院另查明，本院作出并生效的（2015）连行终字第00101号行政判决书已确认以下事实：原告在未取得设施农用地审批手续前，于2014年4月8日着手建造牛舍。2014年5月8日，青湖镇国土资源所工作人员在巡查中发现原告未经审批占用农村集体土地施工建房，要求立即停工，并现场下达《责令停止违法行为通知书》。同年5月9日，第三人县国土局下达《限期拆除告知书》，限令原告三日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告收到县国土局送达的上述文书后，没有停止施工，继续新建。2014年5月19日，县国土局对原告的违法占地行为予以立案调查。经调查核实，原告在没有取得相关用地手续的情况下实际占用青新村八组共6.5761亩集体土地新建牛舍搞养殖，构成非法占地。2014年5月27日，县国土局向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》遭拒。2014年5月28日，焦宝李提出听证申请；县国土局于2014年6月11日组织双方听证。2014年6月16日，县国土局作出东国土资罚字[2014]28号《行政处罚决定书》，对原告违法占地行为决定给予下列处罚：1、责令退回非法占用的土地；2、限期七日自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的土地处以罚款共计131523元。原告不服该处罚决定，诉至连云港市海州区人民法院，该院以（2014）海行初字第34号行政判决书判决驳回原告的诉讼请求，本院二审以（2015）连行终字第00101号行政判决书予以维持。目前该处罚决定尚未执行到位。在本院审理（2015）连行终字第00101号过程中，本案原告焦宝李作为该案上诉人在其上诉状中亦提出了本案被告县政府行政不作为，其申请材料齐全等观点；本案第三人县国土局作为该案被上诉人，在该案答辩状中亦明确指出原告所提供的申请材料不齐全无法办理报批手续，且青湖镇国土资源所工作人员再次告知焦宝李补齐申请材料，焦宝李已知晓上述事实。焦宝李至今仍未向青湖镇人民政府或国土部门补齐相关申请材料。 原告认为其申请材料齐全，被告县政府至今未批复同意涉案土地转为设施农用地，属于不履行法定职责，原告遂诉至法院。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定，国家实行土地用途管制制度。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）[国土资发（2010）155号]对设施农用地的申报审核程序规定如下：（一）经营者申请。……经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。（三）县级审核。 本案中，青湖镇人民政府出具的《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》，能够证明涉案审批已经完成了经营者申请和乡镇申报程序，青湖镇人民政府已经依据《通知》要求将有关材料呈报被告审核。庭审中，被告明确收到审核材料后审批期限是20日，可以延长10日，补正告知是5日，告知的法定方式是书面方式。被告陈述未收到原告或青湖镇人民政府按照程序提交的申报材料，但收到了第三人转交的申报材料复印件，因为材料不全，加之涉嫌土地违法，故需要研究处理。本院认为，设施农用地审批申报义务在青湖镇人民政府，该政府在出具请示后，无论是将请示提交给第三人并由其转交被告，还是直接提交给被告，均不影响被告及其职能部门第三人已收到请示这一事实的认定，在收到请示后，就是否需要补正材料、是否核准等，均应在法定期限内给予处理，而现有证据不能证明被告在法定期限内就请示内容给予了审核处理，故原告关于被告不履行法定职责的诉讼主张成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告东海县人民政府在本判决生效后30日内依法履行涉及原告焦宝李的设施农用地的县级审核职责。 案件受理费50元，由被告东海县人民政府承担（原告焦宝李已预交，被告应在本判决生效后10日内支付给原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向江苏省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行，帐号：10×××75（汇款后须将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审 判 长  谢善娟 审 判 员  王海军 代理审判员  周文元 二〇一六年十月三十一日 书 记 员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。