北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终726号上诉人（一审原告）东秋荣，女，1962年11月19日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人马悦，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。东秋荣因诉北京市人民政府（以下简称市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京03行初214号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。市政府针对东秋荣提出的行政复议申请于2020年10月10日作出《不予受理行政复议申请决定书》（京政复告字〔2020〕790号，以下简称被诉决定书），主要内容为：2020年9月29日，本机关行政复议机构收到东秋荣邮寄的行政复议申请材料。东秋荣不服《举报事项结果告知书》（市规划自然丰访〔2019〕JB2019075号，以下简称涉诉告知书），向本机关申请行政复议。经查，涉诉告知书系北京市规划和自然资源委员会丰台分局（以下简称丰台分局）作出的举报事项答复，而并非北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，本案中，东秋荣不服丰台分局作出的具体行政行为，可以向北京市丰台区人民政府或市规自委申请行政复议。综上，东秋荣此次向市政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第六项规定的“属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围”的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。东秋荣不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，并由市政府受理东秋荣的行政复议申请。一审法院经审理查明，2019年11月6日，东秋荣向市规自委提交《丰台分局来访（来电）登记单》，请求市规自委调查处理其宅基地被隐匿、扣押、出售的问题。2019年11月18日，市规自委向东秋荣作出市规划自然丰访〔2019〕JB2019075号《举报事项受理告知书》，告知东秋荣将自受理之日起60日内作出书面答复意见。2019年12月27日，市规自委向东秋荣作出《举报事项处理结果告知书》（市规划自然丰访〔2019〕JB2019075号，以下简称75号告知书），告知东秋荣??“经查，北京市第二中级人民法院已生效（2019）京02民终12567号《民事判决书》‘本院认为’部分记载‘现因《卖房协议书》签订于1997年，当时适用的《土地管理法》并没有禁止城镇居民购买农村房屋或宅基地的禁止性规定，法律、行政法规也并没有明确城镇居民购买农村房屋或宅基地属于非法转让土地的行为。’据此，您反映的‘宅基地被出售’事宜并不违反当时的《土地管理法》的相关规定。”东秋荣不服上述告知书，向中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）申请行政复议，自然资源部于2020年5月20日作出《行政复议决定书》[自然资复议〔2020〕122号（决），以下简称122号复议决定书]，认为市规自委仅以宅基地被出售不违反当时的《土地管理法》的相关规定为由作出告知书，未对东秋荣反映的宅基地被隐匿、扣押问题作出处理，属于认定事实不清。依据行政复议法第二十八条第一款第三项第1目的规定，决定撤销75号告知书，责令市规自委自收到行政复议决定书之日起在法定期限内依法重新作出处理。2020年7月31日，丰台分局根据自然资源部122号复议决定书，作出涉诉告知书，针对东秋荣于2019年11月6日的诉求事项，重新作出了答复。东秋荣仍不服，于2020年9月28日向市政府邮寄提交复议申请书及相关证据材料，以市规自委为被申请人，请求市政府依法撤销涉诉告知书，决定市规自委及时履行其法定职责，即依法查处违反《土地管理法》、侵犯申请人宅基地权利的相关土地违法行为。市政府于2020年9月29日收到东秋荣邮寄的上述行政复议申请材料，于同年10月10日作出被诉决定书。东秋荣不服，诉至一审法院。另查明，根据市规自委、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局2020年7月8日联合发布的《关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》（京规自发[2020]245号，以下简称245号通知），市规自委区分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任。市规自委区分局依法独立行使本行政区域内不动产登记、规划许可（房建类）、违法用地违法建设查处职权，并负责办理行使上述职权引发的信息公开、举报答复及信访等工作。市规自委区分局行使前述行政职权而产生的行政复议，由区分局所属的本级人民政府或者市规自委受理，区分局作为独立的行政复议被申请人，独立承担法律责任。一审法院认为，行政复议法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。行政复议法实施条例第二十八条第六项规定，行政复议申请应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。根据庭审调查及双方当事人的意见，本案的争议焦点为：作出涉诉告知书（作出时间为2020年7月31日）的行政机关为市规自委还是丰台分局。对此，一审法院认为，行政行为的作出机关应当以作出行政行为且能够独立承担相关法律责任为确定标准。本案中，丰台分局根据自然资源部122号复议决定书，针对东秋荣于2019年11月6日的诉求事项，进行调查后重新作出了答复。且2020年7月8日发布的245号通知已明确，市规自委区分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任。据此，一审法院认为丰台分局为涉诉告知书的作出机关。故，东秋荣对丰台分局作出的上述具体行政行为不服，根据行政复议法第十二条第一款的规定，应当向市规自委或北京市丰台区人民政府申请行政复议。市政府不具有受理针对丰台分局的行政复议申请并进行相应审查的法定职责。东秋荣的行政复议申请不符合行政复议法及行政复议法实施条例规定的行政复议申请条件，被诉决定书结论正确。市政府作出被诉决定书的受理、送达等程序符合行政复议法及行政复议法实施条例的程序性规定，程序合法，予以确认。综上，东秋荣要求撤销被诉决定书并由市政府受理其行政复议申请的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回东秋荣的诉讼请求。东秋荣不服一审判决，以一审判决认定涉诉告知书行为主体是丰台分局，与该告知书上的公章相矛盾、与上级机关的行政复议决定相矛盾、并且没有任何实体上及程序上的法律依据等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并改判支持东秋荣的一审诉讼请求。市政府未提出上诉答辩意见。一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，根据行政复议法及行政复议法实施条例的相关规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，请求行政复议机关从实体上作出有利于申请人内容的行政复议决定的前提，是申请人的复议申请必须符合法定受理条件；不符合法定受理条件的，行政复议机关不予受理或从程序上驳回其复议申请。行政复议法实施条例第二十八条第六项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。本案中，东秋荣以市规自委为被申请人向市政府申请行政复议，请求撤销涉诉告知书。即便认定涉诉告知书系市规自委作出而非丰台分局作出，但2020年7月8日发布的245号通知中已明确，市规自委区分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任。东秋荣于2020年9月28日提出行政复议申请，其不服涉诉告知书的相关法律后果及责任主体应由丰台分局承担。据此，丰台分局是适格被申请人，依据行政复议法的相关规定，本案应以丰台分局为被申请人，向丰台区政府或市规自委申请行政复议，市政府并非适格的行政复议机关。故东秋荣提出的本案行政复议申请不符合法定条件。市政府在法定期限内作出被诉决定书对东秋荣的行政复议申请不予受理，并无不当。东秋荣认为市政府未依法履行行政复议职责的理由不能成立。一审法院判决驳回东秋荣的诉讼请求亦无不当，本院予以维持。东秋荣的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人东秋荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年五月六日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明