湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘行终258号上诉人（原审原告）：衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组。住所地：湖南省衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场。负责人：朱常清，该组组长。委托代理人：张维俊，该村村民。委托代理人：王京鹏，湖南方哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。法定代表人：朱健，该市市长。委托代理人：陈金娥，该市司法局工作人员。上诉人衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组（以下简称张家村民小组）诉被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）土地权属确权、行政复议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院作出的（2020）湘04行初111号行政判决。向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：衡阳市果木园艺场原是珠晖区直属的一家老国营农场，又名东阳渡镇柑桔园艺场、东阳果林场。该园艺场位于珠晖区东阳渡镇北部，2005年时，占地2700余亩，辖9家企业，9个生产小组，张家村民小组是其中一组。2005年12月20日，该园艺场向原衡阳市国土资源局申请办理2700亩土地的使用权证，2006年1月9日经衡阳日报公告后，衡阳市果木园艺场取得相关国有土地权属证书。2006年，东阳渡工业区成立。2006年5月3日，东阳渡工业园区管委会与东阳渡镇柑桔园艺场、柑桔园艺场张家组三方签订东阳渡镇果林场土地征用实施方案。2007年至2011年，衡阳市果木园艺场各生产小组及村民已领取相关土地款项。2009年，珠晖区工业园区成立，衡阳市果木园艺场相关事务并归珠晖区工业园区管理。2012年8月9日，珠晖区工业园区建设管理委员会与衡阳市果木园艺场张家组的部分村民签订《房屋拆迁补偿及安置合同》，约定的补偿事项均已履行完毕。2012年，新型纺织机械装备研究制造基地项目建设项目选址于衡阳市果木园艺场，为此，原衡阳市国土资源局为补正征收程序对农用地转用、土地征收进行申报，请求湖南省人民政府（以下简称省政府）予以审批。2015年4月，省政府作出（2015）政国土字第455号农用地转用、土地征收审批单。衡阳市政府为补正征收程序于2017年1月5日补发（2017）3号征地公告。另查明，张家村民小组于2017年6月26日向原审法院提起行政诉讼，请求确认衡阳市政府于2017年1月5日作出衡府征（2017）3号征地决定公告违法并撤销，其请求均得到了一、二审法院的支持。再查明，张家村民小组于2019年9月就涉案土地向原审法院提起行政诉讼，请求衡阳市珠晖区人民政府履行土地确权的法定职责。该院于2019年7月31日作出（2019）湘04行初48号行政裁定，驳回了其起诉。后张家村民小组向衡阳市自然资源和规划局（以下简称衡阳市自规局）提出土地确权申请。2020年7月6日，衡阳市自规局作出《关于对的回复》（以下简称回复），大致内容为：经调查，你村民小组申请确权的土地为衡阳市果木园艺场内一部分。衡阳市果木园艺场是珠晖区直属的一家老国有农场。2005年珠晖区政府、果木园艺场来函向原市国土资源局申请办理该场及下属企业的2700余亩土地的国有划拨土地使用证……原市国土资源局依据原市委农村办公室报告，珠晖区政府对衡阳市果木园艺场的企业改制批复等历史遗留问题处理确认为国有土地并核发了衡阳市果木园艺场生活区国有划拨土地使用证。因你村民小组未提供准确的确权土地范围，根据你组提供的手绘草图目前坐落在你村民小组范围内的湖南金星叉车有限公司等已分别于2009年、2010年、2017年办理了国有出让土地使用证。……因此，你村民小组申请的土地，无需再进行确权。张家村民小组不服，于2020年9月向衡阳市政府提起行政复议。衡阳市政府于2020年11月2日作出衡府复决字（2020）56号行政复议决定（以下简称56号复议决定），认为衡阳市自规局作出的回复系对客观事实的陈述和告知，未侵害申请人的合法权益，该回复不属于行政复议受案范围，驳回了张家村民小组的行政复议申请。张家村民小组不服，提起本案诉讼，请求：一、判决撤销衡阳市××号复议决定；二、判决衡阳市政府依照法律规定履行土地确权的法定职责；三、判决衡阳市政府承担本案的诉讼费用。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据上述规定，衡阳市自规局只是负责土地权属争议案件的调查和调解工作，依法作出处理决定是衡阳市政府的法定职责。张家村民小组向衡阳市自规局提出土地确权申请，衡阳市自规局虽然作出了无需确权的回复，但并不影响张家村民小组继续向衡阳市政府申请土地确权的权利，前提是首先确定张家村民小组主张的涉案土地是否存在土地权属争议。土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前,土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。原国土资源部办公厅作出的国土资厅函(2007)60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦明确:“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，张家村民小组是衡阳市果木园艺场的一个小组，其所拥有的土地早在2006年经园艺场向原衡阳市国土资源局申请即办理了国有土地权属证书。原衡阳市国土资源局于2012年对该园艺场的农用地转用、土地征收向省政府进行申报审批，省政府亦于2015年4月予以批复，至此，张家村民小组所属衡阳市果木园艺场的集体土地性质因转用、征收等行为而变为国有土地。虽然，衡阳市政府于2017年为完善征收程序补发的（2017）3号征地公告被生效判决撤销，衡阳市政府在对张家村民小组等实施土地征收过程中存在先用后批，边用边批等征收程序违法情形，但省政府对衡阳市果木园艺场的农用地、土地征收等作出的审批单已确认其土地所有权的性质及权属，审批单仍然有效。另外，目前坐落在张家村民小组范围内的湖南金星叉车有限公司等公司已分别于2009年、2010年、2017年办理了国有出让土地使用证。依照上述规定，张家村民小组所主张的涉案土地不存在土地权属争议。故衡阳市政府以衡阳市自规局作出的回复未侵害张家村民小组的合法权益，该回复不属于行政复议受案范围为由，作出驳回张家村民小组行政复议申请的决定，认定事实清楚，程序合法，处理适当。张家村民小组要求撤销该复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。张家村民小组第二项诉讼请求是要求衡阳市政府履行土地确权的法定职责。庭审中，原审法院向其释明，张家村民小组要求撤销行政复议决定与该诉讼请求不属同一法律关系，且申请政府土地确权应依法由行政部门先行处理，不能直接向法院起诉。张家村民小组仍坚持其诉讼请求，对此，该院依法应裁定驳回起诉。但为了简化程序、节约司法资源，对此问题，该院不再另行作出裁定，在该判决中一并予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，判决驳回张家村民小组要求撤销衡阳市××号复议决定的诉讼请求，驳回张家村民小组要求衡阳市政府履行土地确权法定职责的起诉。案件受理费50元，由张家村民小组负担。张家村民小组上诉称：一、原审判决认定事实不清。衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场（现衡阳市果木园艺场）是一家公社集体单位，名叫“东阳公社果林场”，是1976年通过一平二调成立的，土地属于各生产队（包括张家生产队，即上诉人），而非原审认定的1962年原衡阳市农业局成立的国营农场。二、涉案土地系集体土地，而非国有土地。2018年衡阳市果木园艺场提交给湖南省高级人民法院的证据材料可以证明涉案土地为集体土地。2005年衡阳市政府违法违规将涉案土地直接登记为国有土地，导致后续发生一系列侵权行为。三、衡阳市政府对于上诉人申请土地确权不作为。2019年上诉人向衡阳市珠晖区人民政府申请了确权，经过湖南省衡阳市中级人民法院审理，认为衡阳市珠晖区人民政府无权对涉案土地进行确权，故上诉人向衡阳市政府申请土地确权。衡阳市自规局驳回了上诉人土地确权的请求，故上诉人向衡阳市政府申请行政复议，后衡阳市自规局撤回了不予受理的决定。上诉人再次向该局申请土地确权，衡阳市自规局再次作出不予受理的决定，认定上诉人应向衡阳市政府申请确权。涉案56号复议决定及原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。综上，请求撤销原判，发回重审。衡阳市政府口头答辩称：一、上诉人未向衡阳市政府申请土地确权。上诉人所述与其申请行政复议时并不一致。一审开庭时，已经查明上诉人未向衡阳市政府提出确权申请，其系向衡阳市自规局申请确权，向衡阳市政府申请行政复议。其复议申请事项自相矛盾，鉴于其申请的事项对其权利义务不产生影响，综合情况后，衡阳市政府作出驳回申请的行政复议。二、涉案56号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以维持是正确的。根据衡阳市自规局的回复，涉案土地权属明确，属于第三人，不存在确权。该回复只是阐述一个事实，对上诉人的权利义务不产生影响，因此，衡阳市政府作出涉案行政复议决定。如果上诉人认为衡阳市政府行政不作为而申请行政复议，其应当向省政府申请。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对原审查明认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点在于衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实和法律依据。本案中，张家村民小组认为涉案土地权属应当归其所有，申请衡阳市自规局确权，并提交了涉案土地范围的草图。根据原审查明的事实，经省政府审批，上述土地用途转用、土地征收，土地性质和权属发生变化，且衡阳市自规局就该土地上大部分土地给相关单位颁发了使用权证，张家村民小组要求另行确权颁证，已经现实不能。张家村民小组如认为涉案土地权属应当归其所有，涉案土地颁证错误，其应当通过其他途径维护权益。据此，衡阳市政府作出涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，张家村民小组上诉理由和诉请均不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由衡阳市珠晖区东阳渡镇果林场张家村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二一年五月七日书记员  邹丹敏附相关法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。