四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川0402行初11号 原告：张正先，女，汉族，1966年8月5日出生，住四川省米易县。 原告：杨庆柃，女，汉族，1987年11月9日出生，住四川省米易县。 被告：攀枝花市发展和改革委员会，住所地：四川省攀枝花市东区炳草岗大街2号，统一社会信用代码：115103000083201642。 负责人：吕小平，该委员会主任。 委托诉讼代理人：高婕，四川明炬（攀枝花）律师事务所律师，执业证号：××。 原告张正先、杨庆柃不服被告攀枝花市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出的攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2021年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2021年2月18日立案后，于2021年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年4月29日公开开庭审理了本案。原告张正先、杨庆柃，被告市发改委的出庭应诉负责人孔庆喜及其委托诉讼代理人高婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市发改委于2021年1月28日作出攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容为：张正先、杨庆柃对攀枝花市米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》（米发改〔2019〕267号）不服，于2021年1月25日向本机关提出行政复议申请，请求撤销《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》。经审查，本机关认为，张正先、杨庆柃与米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十七条的规定，决定不予受理。 原告张正先、杨庆柃诉称，原告在四川省米易县××乡××村××组××地及房屋，并依法取得米易县人民政府核发的土地使用许可证。目前原告的房屋面临拆迁，未见到合法征收文件，没有签订拆迁补偿协议。在此情形下，原告房屋相连的雨棚被强制拆除，房前树木被毁坏，房屋前的土地被强制圈占。相关部门告知原告，因米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）建设，对原告房屋及房前集体土地实施强拆圈占行为。为核实上述建设项目的合法性，原告通过邮政快递向米易县人民政府递交政府信息公开申请，并于2020年12月10日收到米易县人民政府作出的《政府信息公开答复书》，始获悉攀枝花市米易县发展和改革局作出的米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》。原告依法向被告申请行政复议，2021年1月30日收到被告作出的攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，以原告与《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》没有利害关系为由，不予受理原告的行政复议申请，并告知原告如果对本决定不服，可以自收到决定书之日起十五日内依法向法院提起行政诉讼。原告认为，原告的房屋及集体土地位于该建设项目用地范围，与《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》存在法律上的利害关系，被告作出不予受理决定事实认定错误，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益。原告为此提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张向本院提交了以下证据（除证据4、5外，均为复印件）：1.《常住人口登记卡》、米易县公安局草场派出所出具的《证明》；2.《米易县人民政府土地使用许可证》；3.《居民死亡户籍注销证明》；4.原告房前雨棚被强拆、树木被铲除、房屋周边道路被挖断的照片4张（原件）；5.米易县公安局作出的米公（草）行罚决字〔2020〕374号《行政处罚决定书》（原件），证据1-5证明原告在米易县××乡××村××组××地及房屋，因米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）项目，房屋土地遭受不法侵害，与本案有利害关系。6.原告向米易县人民政府邮寄的《政府信息公开申请表》；7.米易县人民政府作出的《政府信息公开答复书》及签收邮单、签收记录截图，证据6-7证明原告通过米易县政府作出的信息公开答复，始获悉米易县发展和改革局作出的米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》。8.米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》；9.原告向被告邮寄的《行政复议申请书》及邮寄底单、妥投记录截图，证据8-9证明米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》作出前未告知利害关系人享有听证的权利，实体程序均违法，原告依法申请行政复议，该复议申请符合法定受理条件。10.被告作出的攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》及签收邮单、签收记录截图，该证据证明被告作出案涉不予受理决定，为本案适格被告。 被告市发改委辩称：一、被告依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。被告于2021年1月26日收到原告的《行政复议申请书》。经过审查后，于1月28日作出不予受理的决定，并于1月29日通过邮政EMS送达给原告，符合法定程序。被告履行相关复议程序，并在法定期限内作出了被诉复议决定，所作出被诉复议决定的行政程序具备合法性。二、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。原告以米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》（米发改〔2019〕267号）与其存在法律上的利害关系，且米易县发展和改革局未依据《中华人民共和国行政许可法》之规定，在作出决定前告知利害关系人享有听证的权利，故米易县发展和改革局作出的案涉具体行政行为程序和实体均违法为由，申请被告撤销米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》（米发改〔2019〕267号）。被告认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，应当符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的申请条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。但本案中,（一）《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》系米易县发展和改革局就米易县交通运输局针对米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）项目所来函的立项批复，批复内容涉及项目名称、项目业主、项目建设内容及规模、项目总投资、资金来源、建设地点、建设时间等。批复的相对人是米易县交通运输局，并非原告，批复内容也未涉及原告《行政复议申请书》所称的项目征地拆迁、安置补偿、强制拆除等与原告权利义务相关的内容。（二）《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》所涉项目的资金来源为宜居城市建设上级资金2100万，县级财政资金1400万元，米易县发展和改革局的批复行为属于政府投资项目的审批行为。根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）附件2《国务院决定调整为政府内部审批的事项目录》第1项之规定，政府出资的投资项目审批属于政府内部审批的事项。同时，米易县发展和改革局在进行立项审查时主要考量的是案涉项目是否符合经济社会发展、生态环境保护、土地利用规划等公共利益方面，并不涉及征地拆迁、征收征用、强制拆除、安置补偿等具体特定的个人权益事项，符合《最高人民法院关于发展改革委部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）和《最高人民法院行政裁定书》（〔2017〕最高法行申169号）“发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容”之精神，原告与投资项目的审批行为不具有利害关系。按照《国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》（发改办法规[2017]1259号）之规定，复议机关可以认定申请人与投资项目审批行为不具有利害关系，并作出不予受理行政复议申请的决定。（三）《中华人民共和国行政复议法》第十条所称的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。就本案而言，原告所主张的房屋面临拆迁、雨棚被强制拆除、房前树木被毁坏、房屋前土地被强制圈占等权利受损并不在《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》作出时应考量和保护的范围之内，故被告认定原告与该批复之间不具有利害关系，并以此为由不予受理原告的行政复议申请认定事实清楚、于法有据。综上，原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议的受理范围，被告在法定期限内作出《不予受理行政复议申请决定书》并向原告送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 被告市发改委向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.《行政复议申请书》及其附件，证明原告申请行政复议的时间及内容；2.快递单及文件签收回执，证明被告收到行政复议申请的时间；3.《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告收到行政复议申请后，依法进行了审查，并依法作出了行政复议决定；4.快递回执，证明《不予受理行政复议申请决定书》送达给原告的时间及方式。该组证据共同证明被告履行职责的情况以及作出被诉复议行为的程序合法、正当。 第二组证据：1.米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》；2.《米易县政府投资项目审批审查意见表（一）》；3.《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27号）；4.《攀枝花市人民政府办公室关于印发攀枝花市市本级行政权力清单（2019年本）的通知》（攀办函〔2019〕111号）、《攀枝花市发展和改革委员会行政权力清单目录（2019）》《2020年度攀枝花市行政权力事项动态调整清单》；5.《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）；6.《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》，以上证据证明：1.原告申请复议的行政行为是米易县发展和改革局的立项批复行为；2.立项批复的相对人是米易县交通运输局，而非原告；3.原告申请复议的行政行为属于政府投资项目的审批行为，政府投资项目审批属于政府内部行政行为；4.政府投资项目审批不属于行政许可，不适用《中华人民共和国行政许可法》；5.立项批复不涉及项目征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务有关的内容，也未对原告的权利义务产生实际影响，与原告不存在法律上的利害关系，更与原告诉状所称的权利受损无关。以上证据共同证明米易县发展和改革局作出的立项批复未对原告的权利义务产生实际影响，与原告不具有利害关系，故原告申请行政复议不符合法定的行政复议受理条件，被告作出不予受理决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。 第三组法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明被告作出被诉行政行为于法有据。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议，但不认可证明目的；证据4的真实性、合法性无法核实，照片反映的是施工现场，与原告所称的权利受损无关，故不认可该证据的关联性和证明目的；认可证据5的真实性、合法性，但与本案不具有关联性，从该行政处罚决定书能看出系原告的行为导致处罚，而非原告房屋、土地遭受不法侵害，故不认可证明目的；对证据6-7的三性及证明内容无异议；对证据8-9的三性无异议，法律并无规定制定案涉批复需告知听证权，原告也不是该批复行为的相对人，其申请行政复议，不符合受理条件，故该组证据不能达到其证明目的；对证据10的三性及证明内容无异议。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据一的三性及证明目的无异议。证据二中，对证据1-2的真实性、关联性无异议，不认可合法性和证明目的；证据3-6的三性无异议，原告虽然不是案涉立项批复的行政相对人，但相关部门以该批复为据实施相关项目时，占用原告的土地（包括原告房屋的院子、道路占2.3米、绿化带占2.5米，共占用70多个平方米），原告属于利害关系人，故不认可证明目的。认可证据三的三性，但属于法律法规，故不予质证。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4的真实性无法核实，对其证明力本院不予确认；证据5系米易县公安局对原告杨庆柃作出的行政处罚决定，与本案缺乏关联性，本院不予评判。原告提交的其他证据和被告提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明原告申请行政复议以及被告出具《不予受理行政复议申请决定书》的事实，本院予以采信，对各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。被告提交的法律依据现行有效，适用于本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明，张正先、杨庆柃系母女，居住在四川省米易县××乡××村克朗社。2020年11月9日，张正先、杨庆柃向米易县人民政府邮寄了《政府信息公开申请表》，申请书面公开米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）建设项目的立项批复文件及申报材料、选址意见书（规划书、勘测定界图）、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目施工许可及申报材料。米易县人民政府于2020年11月11日收到该申请后，于2020年12月7日作出《政府信息公开答复书》，答复如下：“一、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定，向申请人提供以下政府信息：（一）《米易县发展改革局关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》（米发改〔2019〕267号）及米易县政府投资项目审批审查意见表、《米易县交通运输局关于申请米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的函》。（二）建设项目选址意见书（米资源规划选字第2019-33-1号）及建设工程选址意见书申报审批表。（三）建设用地规划许可证（米资源规划地字第2019-83号）及建设用地规划许可证申报审批表。（四）建设工程规划许可证（米资源规划建字第2020-10号）及《建设工程规划许可证》申请表。（五）建筑工程施工许可证（编号510421202006110102）。二、勘测定界图（包含带位置信息的坐标成果和基础地理信息数据）标识有“秘密”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，不予公开。”张正先、杨庆柃收到上述政府信息公开的相关资料后，因不服米易县发展和改革局作出的《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》（米发改〔2019〕267号），于2021年1月25日以邮寄方式向市发改委提出行政复议申请，请求撤销《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》。市发改委于2021年1月26日收到该申请后，经审查，于2021年1月28日作出攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，并于次日将该决定书邮寄送达张正先、杨庆柃，张正先、杨庆柃收到该决定书后不服，提起本案诉讼。 同时查明，2019年11月13日，米易县发展和改革局印发米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》，具体内容如下：“县交通运输局：你单位报来的《米易县交通运输局关于申请米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的函》（米交函〔2019〕150号）已收悉。为给米易县城到克朗片区创造更加便利的交通条件，促进城市发展，经研究，同意该项目立项。现将相关事项批复如下：一、项目名称：米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）。二、项目业主：米易县交通运输局。三、项目建设内容及规模：米易县德福苑至迷昜森林道路改善工程根据现状道路进行改扩建，起点在德福苑小区门口接迎宾大道处，终点在迷昜森林小区北门，在克朗平交路口往西延伸至西攀高速公路桥，整体线路呈‘丁’字形，总里程1.65公里，沥青路面，路面宽12.5米，两边人行道分别宽2.5米。包含绿化、路灯、公交站台、交通信号灯及管网等配套设施及克朗桥拆除重建工程。四、项目总投资：3500万元。五、资金来源：宜居城市建设上级资金2100万，县级财政资金1400万元。六、建设地点：米易县草场镇克朗片区。七、建设时间：2019年12月至2020年12月。请你单位在项目开工建设前，依据相关法律、法规规定，完善规划许可、土地使用、资源利用、安全生产、环评、水保、林业等相关手续后方可开工建设。设计、施工中必须严格执行相关程序和规范，确保工程建设安全和质量。” 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案被告市发改委作为米易县发展和改革局的上一级主管部门，具有受理并审查行政复议的职权。被告收到原告的复议申请后，在法定期限内作出攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》并送达，程序合法。 综合双方诉辩意见，本案争议的焦点是原告就米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》是否具有提起行政复议的资格，即原告与该批复是否具有利害关系。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系，是受理行政复议申请的必备条件。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，原告主张其房屋因案涉项目施工遭受不法侵害，其与《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》具有利害关系。但是案涉《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》是米易县发展和改革局作出的政府出资项目立项行为，发改部门对该项目的立项主要从拟建项目是否符合经济社会发展、合理利用资源、生态环境保护、土地利用规划、保障公共利益等方面进行审查，并不涉及该项目征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，且案涉批复的相对人是米易县交通运输局，并非原告。由此，原告的权利主张并不在米易县发展和改革局作出米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》时应考量和保护的范围之内，亦即作出案涉批复的行为并未对行政相对人房屋等权益产生实际影响。因此，被告认定原告与米发改〔2019〕267号《关于米易县宜居城市道路改善工程（克朗片区）立项的批复》不具有利害关系，针对该批复原告不具有提起行政复议的主体资格，并据此作出攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。 综上，原告张正先、杨庆柃要求撤销被告市发改委作出的攀发改复不〔2021〕1号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张正先、杨庆柃的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张正先、杨庆柃负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  陈雨婷 审 判 员  刘学明 人民陪审员  滕 斌 二〇二一年五月十七日 书 记 员  谭钦文