辽宁省阜新市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽09行终57号上诉人（一审原告）：阜新市东门外商场有限公司（以下简称东门外商场），地址阜新市海州区前进路爱民街1号。法定代表人：苑胜林，该公司总经理。委托诉讼代理人：顾贵学，辽宁海泉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）（阜新市人民防空办公室），地址阜新市细河区北新路119号。法定代表人：徐强，该局局长。行政机关负责人：张金树，该局副局长。委托诉讼代理人：张姝，该局工作人员。委托诉讼代理人：张大为，辽宁紫剑律师事务所律师。上诉人东门外商场因诉市住建局（阜新市人民防空办公室）撤销限期缴纳破坏人防工程赔偿费决定一案，不服阜新市细河区人民法院（2020）辽0911行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年5月18日公开开庭进行审理，上诉人东门外商场的委托诉讼代理人顾贵学，被上诉人市住建局（阜新市人民防空办公室）行政机关负责人张金树及委托诉讼代理人张姝、张大为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，被告阜新市人防办于2020年3月31日作出人防破告字［2020］第1号限期缴纳破坏人防工程赔偿费听证告知书，告知听证相应权利，其上加盖阜新市人民防空办公室公章，并于同日送达原告阜新市东门外商场有限公司。被告于2020年4月3日作出阜人防赔字［2020］第1号限期缴纳破坏人防工程赔偿费决定书，内容为“阜新市东门外商场有限公司：你单位在东门外市场所建民用建筑，破坏了人防工程。依据《中华人民共和国人民防空法》第四十九条、《辽宁省实施办法》第二十二条及阜新市物价局、阜新市财政局下发的《转发我省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》（阜价发［1993］60号）的规定，你单位对破坏的人防工程应依法缴纳赔偿费56.25万元。我办决定：限你单位在收到本决定书之日起5日内到人防建设科一次性缴纳破坏人防工程赔偿费56.25万元。如你单位对本决定不服，可以在收到本决定之日起，60天内向阜新市人民政府或辽宁省人民防空办公室申请行政复议，或在6个月内向阜新市细河区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼，又不履行本决定义务，我办将申请人民法院强制执行”，其上加盖阜新市住房和城乡建设局、阜新市人民防空办公室公章，并于同日送达原告阜新市东门外商场有限公司。另查明，原告阜新市东门外商场有限公司于2016年3月取得东门外市场地块建设用地许可证，于2016年7月开工建设，于2018年10月竣工验收。再查明，被告阜新市住房和城乡建设局（阜新市人民防空办公室）是由原阜新市住房和城乡建设委员会、阜新市城市管理综合行政执法局、阜新市人民防空办公室，于2018年组建成立，是阜新市人民政府工作部门，加挂阜新市人民防空办公室牌子。承担工作职能中包含开展人防教育和设施管理。一审法院认为，依照《中华人民共和国人民防空法》第四十九条的规定，被告阜新市人防办具有作出被诉行政行为的法定职权。根据被告提供的证据、依据，能够证明被告经现场调查、拍照确认案涉人民防空工程已被破坏，并经自查确认破坏面积为562.5平方米，且按照阜价发（1993）60号文件计算应收取原告阜新市东门外商场有限公司赔偿562,500元的事实，且在办理过程中适用法律规定正确，亦履行了相应的法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告东门外商场有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告东门外商场负担。东门外商场上诉称，一、一审判决认为“原告阜新市东门外商场有限公司提供的证据、依据，能够证明原告被处罚的事实，但不能证明原告想要证明的其他问题”的事实认定错误。首先，上诉人在一审中提供的证据为阜新市住房和城乡建设局（阜新市人民防空办公室）官网查询文件，该文件内容为：阜新市住房和城乡建设局（阜新市人民防空办公室）是由原阜新市住房和城乡建设委员会、阜新市城市管理综合行政执法局、阜新市人民防空办公室，于2018年组建成立，是阜新市人民政府工作部门，加挂阜新市人民防空办公室牌子，承担工作职能中包含开展人防教育和设施管理。根据上述内容，无法得出原告被处罚的任何信息。且该份证据恰恰证明原属阜新市人民防控办公室的人防教育与设施管理职能已于2018年开始由阜新市住房和城乡建设局行使，阜新市住房和城乡建设局为阜新市人民政府人民防空主管部门。据此，阜新市人民防空办公室无权以自己的名义实施人防教育与设施管理职能，具体到本案，无权以自己名义对上诉人作出阜人防赔字（2020）第1号限期缴纳破坏人防工程赔偿费决定。因此，该份证据能够证明上诉人想证明的“被上诉人无权以自己名义作出限期缴纳破坏人防工程赔偿费决定”。其次，一审判决认为“原告被处罚”系对被上诉人行为法律性质认定错误。被上诉人对上诉人作出的限期缴纳破坏人防工程赔偿费决定不是一种行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。限期缴纳赔偿费不属于《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国人民防空法》及其他法律、行政法规所规定的任何一种行政处罚，也即在现有法律框架下，没有限期缴纳赔偿费的这种行政处罚种类，而本案的被上诉人更无权创设行政处罚种类。因此，限期缴纳赔偿费不是行政处罚，一审法院将其认定为一种处罚明显对该行为性质认定错误。二、一审判决“依照《中华人民共和国人民防空法》第四十九条规定，认定阜新市人防办具有作出被诉行政行为的法定职权”属法律适用错误。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十九条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：（一）侵占人民防空工程的；（二）不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的；（三）违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；（四）拆除人民防空工程后拒不补建的；（五）占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设备设施的；（六）阻挠安装人民防空通信、警报设施，拒不改正的；（七）向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的。首先，根据上述规定，具体到本案，县级以上人民政府人民防空主管部门是阜新市住房和城乡建设局，而不是阜新市人民防空办公室，一审判决根据此规定认定阜新市人防办具有作出被诉行政行为的法定职权，存在逻辑错误，法律依据不足；其次，该规定规定了七种违法情形，上诉人的行为属于哪种违法情形，无论是一审判决还是被上诉人作出的行政行为中都未明确，因此，被上诉人据此作出的行政行为无明确法律依据，一审判决据此认定阜新市人防办具有相应法定职权，亦无明确法律依据。再次，根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条规定，侵占、损坏国有财产，应当恢复原状或者折价赔偿。结合《中华人民共和国人民防空法》第四十九条规定，人防工程作为国有财产，如果上诉人侵占或损坏了人防工程，造成损失，被上诉人阜新市住房与城乡建设局有权代表国家要求上诉人赔偿损失，但由于上述规定并未授予被上诉人行政强制权，被上诉人虽有权要求上诉人赔偿损失，但无权强制上诉人缴纳，当上诉人不予赔偿损失时，其可通过向法院提起民事赔偿诉讼的方式使国家的财产权得以保护。综上，一审判决法律适用错误。三、一审判决认为“被告提供的证据、依据，能够证明被告经现场调查，拍照确认案涉人民防空工程已被破坏，并经自查确认破坏面积562.5平方米，且按照阜价发【1993】60号文件计算应收取原告阜新市东门外商场有限公司赔偿562,500元的事实，且在办理过程中适用法律规定正确，亦履行了相应的法定程序”的事实认定错误。首先，被上诉人所提供的照片、自查文件和60号文件不能证明上述事实。照片是一个裸露外面的防空洞，该防空洞哪里遭到破坏仅从该组证据中并不能获知；自查清单表为人防办内部自查文件，并不是对外作出的一个行政行为，对外不具有法律效力，其内容真实与否无从得知；阜新市人防办限期缴纳破坏人防工程赔偿费不属于行政事业性收费项目，行政事业性收费是指国家机关、事业单位、社会团体及其他组织根据法律、行政法规和地方性法规等有关规定，在向公民、法人或其他组织提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非营利原则向特定服务对象收取的费用。限期缴纳人防工程赔偿费是因被上诉人认为上诉人破坏了人防工程，造成国有财产损害，而要求原告赔偿损失，并不是因被上诉人向上诉人提供了特定服务而向原告收取的费用，不是行政事业性收费。且在该收费项目中也没有赔偿费这一项目，所以，一审判决依据上述证据不能认定案涉人民防空工程已被破坏，并经自查确认破坏面积562.5平方米，且按照阜价发【1993】60号文件计算应收取原告阜新市东门外商场有限公司赔偿562,500元的事实。其次，被上诉人作出限期缴纳赔偿费决定法律适用错误，无法律依据。被上诉人依据《中华人民共和国人民防空法》第四十九条、《辽宁省实施《中华人民共和国人民防空法》办法》第二十二条及阜新物价局、阜新市财政局下发的《转发我省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》对上诉人作出限期缴纳人防工程赔偿费56.25万元的行为。无论是《中华人民共和国人民防空法》第四十九条、《辽宁省实施《中华人民共和国人民防空法》办法》第二十二条，均未授权被上诉人可以行使行政强制权强制上诉人赔偿损失，被上诉人据此作出赔偿决定适用法律错误，无法律依据。阜新物价局、阜新市财政局下发的《转发我省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》是对行政事业性收费项目的规定，赔偿损失不属于行政事业性收费，不应适用该规范性文件，被上诉人据此作出赔偿决定属于法律适用错误。综上，一审判决认定被上诉人作出赔偿决定合法无事实与法律依据。上诉请求1、撤销阜新市细河区人民法院（2020）辽0911行初38号行政判决，并依法改判；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。市住建局××阜新市人民防空办公室）在二审辩称，阜新市住房和城乡建设局是由原阜新市住房和城乡建设委员会和阜新市城市管理综合行政执法局以及阜新市人民防空办公室，于2018年组建成立的，是阜新市人民政府的工作部门，并且加挂了阜新市人防办公室的牌子，承担的工作职能包含开展人防教育和设施管理，同时根据《中华人民共和国人民防空法》第49条的规定，被上诉人具有作出被诉行政行为的法定职权。一、限期缴纳属于行政处罚范畴，一审法院认定事实正确。上诉人所称答辩人限期缴纳赔偿费不属于行政处罚种类属于对法律适用的错误理解。依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚种类有：罚款、警告……法律行政法规规定的其他行政处罚。故而法律法规允许的其他行政处罚，也属于行政处罚的范畴之内。另依据《中华人民共和国人民防空法》第四十九条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民法院人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失。（二）不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的。答辩人属于县级以上人民防空主管部门，因此限期缴纳处罚赔偿决定属于行政处罚范畴，答辩人也具有作出被诉行政行为的法定职权。二、上诉人破坏人防工程应依法赔偿，一审法院适用法律正确。1、在一审法院庭审中，答辩人将上诉人对人防工程破坏情况进行拍照，并将破坏面积进行计算形成了内部自查文件。对于该份证据，上诉人认为该工程并非自己破坏，但上诉人却未能提交任何报警记录以及向上级反映情况的证据。倘若并非自己破坏，按照一般逻辑推理上诉人应当及时报案或者向上级机关反映情况。按照法律规定上诉人也应具有对自己人防工程维护的义务。依据《辽宁省实施办法》第二十一条：城市新建民用建筑、违反国家和省有关规定不修建防空地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门责令限期异地补建或缴纳异地建设费，并处一万元以下罚款。以及第二十二条：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府人民防空主管部门责令限期改正，并处以罚款；造成损失的应当依法赔偿：（一）侵占人民防空工程或者拆除人民防空工程拒不补建一百平米以上的，对个人处三千元以上五千元以下罚款，对单位处三万元以上五万元以下罚款”，因此，答辩人提交的证据真实合法，一审法院适用法律正确，上诉人应当依法赔偿。2、赔偿决定收费标准是依法计算，上诉人认为该费用不属于事业性收费是对法条的不认可，不属于本案审理范围。依照阜新市物价局、阜新市财政局下发的转发我省人防系统行政事业性收费项和标准的通知（辽价发【1992】190号）人防系统行政事业性收费按《辽宁省人防系统行政事业性收费项目及标准》（附件一）执行。若上诉人认为人防收费不属于事业性收费，对该通知的名称、性质存在的困扰另案诉讼，不属于本案审理。综上所述，人防建设事关国家经济发展，上诉人既不修建人防工程反而对其进行破坏，给国家利益造成巨大损害。一审法院事实认定清楚、适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉人上诉，维持原判。本院认为，阜新市人民防空办公室认定东门外商场实施了破坏案涉人民防空工程的行为，且破坏工程面积达562.5平方米，一审法院对此予以确认。但根据本案证据来看，一审法院仅依据一审时被上诉人提供的《人防工程拆除、改造方面问题自查清单表》及照片（两张）来认定上述事实，属于证据不足。另外，一审法院查明，“原告阜新市东门外商场有限公司于2016年3月取得东门外市场地块建设用地许可证，于2016年7月开工建设，于2018年10月竣工验收”。但上述事实一审法院并没有相关证据证明。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销阜新市细河区人民法院（2020）辽0911行初38号行政判决；二、本案发回阜新市细河区人民法院重审。审判长 马 英审判员 吴 晖审判员 焦海龙二〇二一年五月十九日书记员 殷浩楠