辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽13行终69号上诉人（原审原告）吕洪英，女，1976年8月23日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。上诉人（原审原告）吕海英，女，1980年1月13日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。二上诉人的委托代理人张德伟，辽宁中平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）朝阳县农业农村局，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕城街**。法定代表人王振良，局长。委托代理人成光，朝阳县农业农村局农村土地承包合同管理股股长。委托代理人王磊，朝阳县农业农村局农村土地承包合同管理股副股长。被上诉人（原审被告）朝阳县人民政府，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕京街**。主要负责人石万田，代县长。委托代理人班兆年，朝阳县司法局复议应诉股股长。上诉人吕洪英、吕海英因土地承包经营权登记一案，不服朝阳县人民法院（2021）辽1321行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人吕洪英、吕海英及二人委托代理人张德伟，被上诉人朝阳县农业农村局（以下简称县农业局）的委托代理人成光、王磊，被上诉人朝阳县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人班兆年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，本案中，被告县政府于2021年2月2日所作出的朝县政行复字〔2020〕第16号行政复议决定为：“驳回申请人吕洪英、吕海英的行政复议申请”，而不是“维持原行政行为”，故原告将作出原行政行为的行政机关和复议机关列为共同被告不符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，本院对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件没有管辖权。根据《中华人民共和国民法典》第二百二十条关于“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记，登记机构予以异议登记，申请人自异议登记之日起十五日内不提起诉讼的，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”的规定，原告认为被告县农业局农村土地承包经营权证登记错误的，可以依照上述规定主张权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款关于“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，本院经过阅卷并询问当事人，认为原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件且不属于可以补正或者更正的情形，应当依法裁定驳回起诉。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告吕洪英、吕海英的起诉。案件受理费50元，退还给原告吕洪英、吕海英。上诉人吕洪英、吕海英上诉称：⒈我二人以于艳红、吕文波二人非农业人口并不在本人家庭户口中、不具有家庭土地承包主体资格为由向县农业局申请变更登记，县农业局工作人员口头答复驳回申请，最后向我二人送达的却是朝阳县人民政府朝县政行复字〔2020〕第16号行政复议决定（以下简称16号复议决定），16号复议决定明确交待诉权为向朝阳县人民法院起诉，原审裁定认为没有管辖权是错误的。⒉我们依据辽宁省农村经济委员会、辽宁省人民政府法制办公室《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（以下简称辽农经〔2015〕280号文件）第二条、第七条、第十三条的规定，认为县农业局在登记时没有认真审查承包人主体资格，存在失职行为，原审法院没有就此进行审理是错误的。⒊原审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定没有开庭，迳行裁定驳回起诉是错误的。请求二审法院撤销原审裁定；发回或重审本案；支持上诉人的原审诉讼请求；上诉费用由被上诉人承担。被上诉人县农业局答辩称：一、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十六条规定，县级以上地方农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请变更登记应首先向乡镇人民政府提出变更的具体书面材料，由乡镇人民政府按照相关规定办理。对于上诉人口头政策咨询，我单位已按照相关法律政策作出了具体解答，不能作出具体行政行为，不存在口头答复驳回申请人请求情况。我单位只是基于县政府复议办转来的上诉人的复议申请书，向复议办予以答复，不是对申请人答复。二、根据《中华人民共和国土地承包法》第十三条规定，我单位无权审查承包人的主体资格。三、本次确权登记颁证是在二轮延包合同生效的基础上进行，如需撤销土地承包经营权证书，应先认定二轮延包合同无效。四、辽农经〔2015〕280号文件第13条明确解释，家庭承包经营权的共有人是参加土地承包并获得家庭承包地的家庭成员，家庭成员为承包农户户口上记载的人员。经核对经营权证登记簿与档案，于艳红、吕文波二人均为二轮土地延包合同上的共有人，登记颁发案涉经营权证无误。请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人县政府答辩称，与县农业局意见一致，原审裁定正确，请法院予以维持。各方当事人二审期间均未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。经审理查明，2021年2月2日，以吕洪英、吕海英为申请人，县农业局为被申请人，县政府作出朝县政行复字〔2020〕第16号行政复议决定，认为对于申请人所说承包方家庭成员中有非农业户口人员，不应享有土地承包经营权问题，属土地承包经营权纠纷，还涉及到《农村土地承包合同》效力问题，属民事法律关系，超出审理权限。被申请人依职权依法对案涉承包方土地承包经营权进行登记并给予颁发《土地承包经营权证》的程序合法，事实清楚，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条（一）项之规定，决定驳回申请人吕洪英、吕海英的行政复议申请。本院认为，本案争议焦点有三个：一是案涉复议决定是否属于复议维持情形；二是农村土地承包经营权登记的职权由何机关行使；三是原审裁定释明不动产更正登记和异议登记的权利主张方式是否正确。关于被诉复议决定是否属于复议维持情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案，在不考虑复议机关作出复议决定的职权是否正确的情况下，县政府系依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项驳回了申请人的复议申请，而非以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，故应属于复议机关维持原行政行为情形。原审裁定认定案涉复议决定不是“维持原行政行为”错误。关于农村土地承包经营权登记的职权机关。不动产登记制度改革后，《不动产登记暂行条例》和《辽宁省不动产登记实施办法》均规定不动产登记的职能由不动产登记机构行使，亦规定在不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。现行有效的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：……（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”同样，2020年修正前和修正后的《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第七条均规定：“以家庭承包方式取得承包地的农户，按照下列程序取得土地承包经营权证或者林权证：……（三）县农业农村或者林业草原行政主管部门自收到登记材料之日起20日内审核完毕，报县人民政府；（四）县人民政府自收到审核材料之日起20日内颁发土地承包经营权证或者林权证。”由此可以确定，在朝阳县有权行政机关没有明确该县不动产统一登记过渡期已经结束以前，县级以上人民政府依然是农村土地承包经营权证的颁发主体，享有对农村土地承包经营权登记的行政职权，而农业行政主管部门只是负责审核申请材料、编制农村土地承包经营权证登记簿、报请政府颁证等的经办机关。故，就撤销或更正农村土地承包经营权登记行政行为提起的行政复议或行政诉讼，适格被申请人或被告是县级以上人民政府，而非其农业行政主管部门。本案，二上诉人请求撤销案涉农村土地承包经营权证，以经办机关县农业局作为作出原行政行为的机关向原审法院提起行政诉讼，原审法院未向其告知变更适格被告事宜而迳行裁定驳回起诉，属程序违法情形。县政府对不符合复议受理条件的复议申请予以受理并作出维持的复议决定，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，亦应一并驳回对案涉复议决定的起诉。关于原审裁定释明不动产更正登记和异议登记的权利主张方式是否正确。《中华人民共和国民法典》第二百二十条规定了申请不动产更正和异议登记的一般方式。虽然不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行，但对于土地承包经营权证更正登记具体程序尚无明确规定的情况下，参照适用不动产登记相关规定并无不当。本院进一步释明，本案二上诉人虽然是对农村土地承包经营权登记发证行政行为提起行政诉讼，但其实质和终极诉求仍在于土地承包经营权权属争议。土地承包经营权证本身并不创设承包权，仅仅是对承包人通过生效的土地承包合同已取得的土地承包经营权的确认，撤销土地承包经营权证并不必然导致土地承包经营权变化，不能在根本上解决权属争议。且二上诉人关于确认于艳红、吕文波非共有权人的诉请亦不是行政诉讼审查范围，当事人可就土地承包经营权争议依法另寻救济途径。综上，原审裁定在裁判主文论述方面虽有不当之处，但裁定驳回起诉结果正确，本院纠正原审裁定的不当之处，予以维持原审裁定结果。二上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。免收二审案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  王敏一审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇二一年五月十日书记员  孙晓敏（法官助理代）