河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫08行终141号上诉人(原审原告)孟州市长林木材加工厂。住所地：孟州市化工镇晁庄村。法定代表人吕侠子，厂长。委托代理人蔡金三，河南瑾轩律师事务所律师。委托代理人张鑫鑫，河南瑾轩律师事务所律师。被上诉人(原审被告)孟州市自然资源和规划局。住所地：孟州市西河雍大道0255号。法定代表人刘小勇，局长。出庭负责人马军锋，副局长。委托代理人王国青，河南承通律师事务所律师。上诉人孟州市长林木材加工厂因政府信息公开一案，不服河南省孟州市人民法院（2021）豫0883行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州市长林木材加工厂的委托代理人蔡金三、张鑫鑫，被上诉人孟州市自然资源和规划局副局长马军锋及委托代理人王国青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2020年12月1日，原告通过邮寄形式向被告申请政府信息公开，申请公开关于207国道黄河大桥孟州段集体土地及地上附着物征收决定、征收与安置补偿方案、补偿标准共三项政府信息，被告于2020年12月2日收到该申请书。2020年12月28日，被告向原告邮寄送达《关于吕侠子申请政府信息公开情况的答复书》，答复书内容为“经查阅相关资料，目前，该报件已上报省政府审核”，原告收到后不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为：关于原告的诉讼主体资格问题，本案中，原告申请公开207国道黄河大桥孟州段集体土地及地上附着物征收决定、征收与安置补偿方案、补偿标准，而涉案集体土地包含孟州市长林木材加工厂占用的土地，故孟州市长林木材加工厂与申请公开的信息有利害关系，孟州市长林木材加工厂具备本案原告诉讼主体资格。本案争议的焦点在于原告申请公开的信息是否存在、被告是否已履行相应职责，至于原告申请公开涉案土地的征用审批手续是否齐备、用地是否合法、原告应否获得补偿不是本案审查的内容。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。第四十六条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准……。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇），村予以公告……。本案中，被告依照法律规定系上述有关信息的制作机关，但根据现有证据及双方当事人陈述，不能证明该涉案项目用地已经通过国务院或省级人民政府审批，而制订土地上附着物征收决定、征收与安置补偿方案、补偿标准的前提是已办理土地审批手续，被告以上述理由陈述原告要求公开的信息不存在，该单位并未制作，合乎逻辑，原告亦未能提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索，证明要求公开信息的存在，原告以项目用地已实际施工推测被告掌握相关政府信息缺乏依据，原告要求被告公开，被告实际履行不能。在原告向被告提出信息公开申请后，被告在法定期限内对原告的申请作出答复，虽未明确说明信息不存在，但已答复上报省政府审核，已履行了相应职责，故原告孟州市长林木材加工厂要求撤销被告孟州市自然资源和规划局作出的答复书并责令对其申请内容予以公开的请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孟州市长林木材加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人孟州市长林木材加工厂不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：一、请求二审法院依法撤销孟州市人民法院作出的（2021）豫0883行初4号行政判决书，并依法改判支持上诉人的上诉请求；二、本案诉讼费用由被上诉人孟州市自然资源和规划局负担。事实与理由：一、本案程序错误，本案一审庭审时，被上诉人委托一名律师，一名身份不明人员出庭不符合《行政诉讼法》的规定，一审应当按照被上诉人缺席进行审理。被上诉人单位正职、副职负责人应不止一位，而被上诉人仅提交一份说明（该说明也未向上诉人出示），且未提交关于该负责人不能出庭应诉的事实根据的相关证据，被上诉人单位负责人不能出庭应诉的事实和理由不成立。被上诉人单位负责人未出庭应诉，另行委托诉讼代理人出庭应诉没有法律依据。被上诉人委托一名身份不明人员出庭，称系单位员工，仅出具委托书和说明（该委托书和说明未向上诉人出示），而没有该人员的工作证、用工合同、社保证明、工资单等证据，上诉人怀疑该人员与上诉人没有合法的劳动人事关系，不能参与本案庭审。因此，请求二审依法予以纠正。二、依据法律对征地审批流程的规定，上诉人所申请公开的政府信息属于征地前期准备，而该征地前期准备是征地审批程序的前置性程序。且被上诉人会同有关部门拟定征地补偿方案、安置方案，依据的是经批准的征收土地方案，而不是征收土地最终被批准的文件。一审法院混淆概念，颠倒征地流程，以“土地上附着物征收决定、征收安置补偿方案、补偿标准的制定前提为建设项目用地审批完成，且该涉案项目用地审批程序是否完成，无法证明。”为由认定上诉人所申请政府信息不存在，属于事实认定和法律适用错误。理由有3:1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）的第（十四）健全征地程序中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中关于征地工作程序规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户…”。自然资源部办公厅印发的《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》第2项（征地前期准备）明确规定，在拟征收土地前，应明确征收土地有关事项并予以公开：……3．征地补偿标准及安置途径；……由此可见，征地前期准备是征地报批程序的前置性程序。2、涉案建设用地已于2019年8月2日通过用地预审，被上诉人在2020年12月28日对上诉人申请公开政府信息的答复中称“经查阅相关资料，目前，该报件已上报省政府审核。”因此，无论该报件是否依法由被上诉人上报，依据《中华人民共和国土地管理法》第47条之规定，涉案建设项目征收土地工作已经进行了上报，那么，被上诉人在此日期之前就已经完成征地补偿、安置方案的拟定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3项规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿方案、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇），村予以公告……”该项中“根据经批准的征收土地方案”是指经过批准的征收土地方案，是征收土地开始的前期工作，而不是指征收土地最终被批准的文件，二者完全是两码事。3、一审中，被上诉人对答复书中“经查阅相关资料，目前，该报件已上报省政府审核。”进行解释时称：该报件不是由其进行报件，其尚未收到征收决定，不存在制作征收补偿方案和补偿标准，并且对涉案项目用地是否属于先行用地也称应由政府部门予以回答。依据《建设用地审查报批管理办法》第3条、第7条、第8条、第12条规定，被上诉人有报件的责任。《行政诉讼法》第34条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。而被上诉人对其答复及一审庭审中对答复相关解释并没有提供任何证据及所依据的规范性文件。相反，把举证责任推给上诉人。因此，一审法院混淆概念，颠倒征地流程，判决以根据现有证据及双方当事人陈述，不能证明涉案项目用地通过国务院或省级人民政府审批，而制订土地上附着物征收决定、征收与安置补偿方案、补偿标准的前提是已经办理土地审批手续为由认定上诉人申请公开的政府信息不存在，实属严重错误，望二审法院依法予以纠正。三、被上诉人以“经查阅相关资料，目前，该报件已上报省政府审核。”为由答复上诉人，该答复形式、内容均不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第36条规定：“（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。（二）对所申请公开政府信息可以公开的，行政机关应当作出向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径的答复。……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在……”。显然，被上诉人的答复不符合该规定。依据该条规定，被上诉人应当明确答复上诉人关于上诉人申请公开的政府信息是否存在，能否公开，获取方式等。综上所述，本案建设项目早在2017年9月28日就已正式开工建设，2019年8月2日通过建设用地预审，最迟在2020年12月28日之前征地已经上报省政府审核，截止目前建设项目已接近完工。基于以上事实与法律规定，被上诉人对其主管辖区范围内大面积的建设占用土地情况不知情，称没有收到征收决定、没有制作征收补偿方案、补偿标准等，并拒绝回答涉案项目用地是否属于先行用地，这明显不符合征地事实与征地流程规定。显然，被上诉人在推卸责任，糊弄普通百姓。一审法院不但不责令被上诉人举证，反而支持被上诉人主张，混淆征收土地方案的批准与征地审查报批二者概念，颠倒征地前期准备与征地上报审批的先后顺序，认定上诉人申请公开的土地上附着物征收决定、征收安置补偿方案、补偿标准三项政府信息不存在，驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定错误、法律适用错误。故，一审判决错误，请二审法院依法予以纠正。被上诉人孟州市自然资源和规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。1、根据《行政诉讼法》第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。一审时，我方向法院提交了负责人有事不能出庭的说明。且为了查明案情，我方委托当时具体负责该案件的工作人员张淼出庭应诉。我方的行为，完全符合法律规定，一审不存在程序错误问题。2、涉案工程的建设用地的审批程序正在进行，我局并未收到正式的审批文件。因此，按照程序，现阶段还不能启动制定“征收与安置补偿方案、补偿标准”的工作。我局未制作“征收与安置补偿方案、补偿标准”的相关文件，就不存上诉人要求的公开问题。因此，上诉人要求公开信息的申请，我局事实上无法满足。综上所述，请求贵院依法驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人所作出的答复是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。根据上述规定，政府信息不存在的，行政机关履行相应检索义务，并将不存在的情况告知申请人，即完成了政府信息公开申请的答复义务。本案中，孟州市自然资源局答复称，“经查询相关资料，目前，该件已上报省政府审核”。庭审中，孟州市自然资源局亦确认涉案土地还未被省级以上政府批准征收。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，上诉人申请的集体土地及附着物的征收决定、安置补偿方案、征收补偿标准等政府信息，是征地审批之后才能产生的政府信息，孟州市自然资源局答复“该件已上报省政府审核”，实质上已经包含了上诉人申请的政府信息不存在的意思表示，虽然该答复不够明确具体，但无撤销必要。另外，人民法院审理政府信息公开案件，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及应否公开问题，并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法的问题，因此本案项目用地是否明显不符合征地事实与征地流程等问题，不属于本案的审理范围。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟州市长林木材加工厂负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二一年五月七日书记员  桑梦杰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。