云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）云26行终49号上诉人（一审原告）李明华，男，1972年12月14日生，汉族，云南省西畴县人，住西畴县。委托代理人张坤祥，云南大道律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）西畴县人民政府。统一社会信用代码：11532623015217667A。住所：西畴县西洒镇人民路31号。法定代表人黄明勇，县长。委托代理人农贵友，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权。第三人李先容（曾用名李先荣），女，1963年10月4日生，汉族，云南省西畴县人，住西畴县。第三人王代华，男，1965年7月2日生，汉族，云南省西畴县人，住西畴县。上诉人李明华因与被上诉人西畴县人民政府，第三人李先容、王代华土地行政登记一案，不服云南省西畴县人民法院（2020）云2623行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月22日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，一审原告李明华祖父李昌元与祖母陈文仙婚后生育一审原告李明华母亲李坤美（长女）、次女李先容、三女李先凤、四女李先萍，并抱养一审原告李明华父亲李坤才为养子。1981年土地发包到户时，家庭有7个人口（即李昌元、陈文仙、李坤美、李先容、李先凤、李先萍、李坤才）承包土地。一审原告李明华父母亲李坤美、李坤才结婚后，家庭约定由一审原告的父母亲赡养一审原告的祖父李昌元和祖母陈文仙。后一审原告的母亲李坤美于1983年去世，一审原告的父亲长期在外打工。第三人李先容与王代华（入赘）结婚后，家庭又约定由李先容和王代华赡养一审原告李明华祖父李昌元和祖母陈文仙，第三人王代华作为本家庭中的户主。1998年12月28日，第二轮土地延包时，家庭以王代华为户主，承包户人口5人（未载明姓名），与西畴县新马街乡岩头村民小组签订《文山州农民集体土地承包合同书》（合同书编号005-511833），载明：原承包田面积平田0.8亩、杨梅树0.2亩；地：平田头0.5亩、对门山0.5亩、鸭子田0.1亩、厂冲0.4亩、对门山0.05亩。1990年后因家庭矛盾李昌元、陈文仙夫妇自行居住生活。1995年李昌元丧偶后又与李先荣生活一段时间，因家庭关系不和睦而分开生活。2004年3月5日，因对李昌元赡养及家庭承包土地问题，经新马街乡司法所调解，一审原告的祖父李昌元与第三人李先容达成协议：李先容不再赡养李昌元；并对承包土地林地进行分割，田：平田四坵；地：场冲（又名厂冲）、大树冲、平田田边、家边饲料地各一块归李昌元耕种使用；以后谁赡养李昌元归逝，李昌元的财产、土地、山林归赡养人继承、承包管理。后一审原告李明华自愿赡养祖父李昌元。2005年6月22日，一审原告李明华祖父李昌元去世后，第三人李先容向西畴县人民法院提起继承李昌元遗产的诉讼，经西畴县人民法院判决驳回其诉讼请求，李先容上诉后维持原判。2006年5月25日，因家庭承包土地使用权问题产生纠纷，经新马街乡司法所、新马街乡人民调解委员会调解，一审原告李明华与第三人李先荣签订了《调解协议书》：原属于李昌元管理使用的土地、山林。田：地名为平田四坵。地：厂冲、饲料地（家边）由李明华使用。山林：地名为炭洞、大沟路上下、长田坡一块的山林由李明华使用。另查明，2007年6月21日，以王代华为户主的“农村土地承包经营权证登记簿”载明：平田头地0.5亩，对门山地0.05亩，鸭子田地0.1亩，厂冲地0.4亩。2019年春季，第三人李先容、王代华对“平田四坵田、厂冲地、饲料地”等地块进行耕种，一审原告李明华得知后向西畴县人民法院兴街法庭提起诉讼，请求确认一审原告李明华与第三人李先容于2006年5月25日签订的《调解协议书》有效，第三人李先容、王代华提供于2007年7月12日西畴县人民政府颁发给第三人王代华的（2007）第040241011号《农村土地承包经营权证》，一审原告李明华才知道县人民政府已经将地名“厂冲”的土地登记在第三人王代华持有的农村土地经营权证上，法院认定涉案土地权属不清，应由人民政府对土地使用权属问题作出处理，裁定驳回一审原告李明华的诉讼请求。故一审原告李明华以一审被告西畴县人民政府将地名为“厂冲”的承包土地确权登记在第三人王代华户的《农村土地承包经营权证》上，侵犯了一审原告李明华对“厂冲”土地的承包经营权，诉来一审法院要求撤销一审被告颁发给第三人的西农地承包权证（2007）第040241011号《农村土地承包经营权证》中地名为“厂冲”的承包土地登记。再查明，2006年5月25日，一审原告李明华与第三人李先容签订《调解协议书》后，一审原告李明华未持《调解协议书》约定的家庭承包土地（地名：厂冲地）应由其管理使用，与本集体经济组织签订承包合同，该承包土地（地名：厂冲）于2007年7月12日登记在王代华（李先容丈夫）户的（2007）第040241011《农村土地承包经营权证》范围。一审法院认为，一审被告西畴县人民政府提出一审原告李明华起诉已超过起诉期限的主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案一审原告是因不动产提起的诉讼，一审被告西畴县人民政府作出该争议土地的颁证时间是2007年7月12日，一审原告李明华提起行政诉讼时间是2020年10月23日，故一审原告李明华的起诉请求未超过起诉期限。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条:“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”规定，西畴县人民政府依法具有颁发农村土地承包经营权证的主体资格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条:“土地承包应当按照以下程序进行:（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案;（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条:“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料:（一）变更的书面请求;（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料;（三）农村土地承包经营权证原件。”本案一审原告李明华与第三人王代华签订《调解协议书》后，未按照土地承包程序或农村土地承包经营权证颁证程序对应由其管理使用的土地与本集体经济组织签订土地承包合同或由原土地承包经营权人向相关部门申请变更登记，而一审被告西畴县人民政府根据王代华原持有的《文山州农民集体土地承包合同书》（合同书编号005-511833）申请办理了（2007）第040241011号《农村土地承包经营权证》，认定事实清楚，证据充分，行政程序合法，其颁证行为并无不当。故一审原告李明华所诉一审被告西畴县人民政府颁证侵权的事实不清，证据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回一审原告李明华的诉讼请求。案件受理费50元，由一审原告李明华负担。上诉人李明华上诉称，1、一审法院所认定部分事实清楚，但判决结果错误。根据上诉人与第三人经新马街人民调解委员会调解于2007年5月25日签订的《调解协议书》，“厂冲地”的承包经营权属于原告，而不是属于第三人李先容和王代华。被上诉人为第三人颁发的（2007）第040241011《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，将本属于原告的“厂冲地”登记在第三人的承包经营权证上，没有事实依据。2、一审法院作出的（2020）云2623行初10号行政判决认定上诉人没有向被上诉人申请办理变更登记与客观事实不符。2020年6月15日，上诉人向西畴县人民法院提起行政诉讼，于2020年7月10日开庭审理，庭审中法官提出由上诉人向西畴县人民政府申请变更登记。上诉人撤回上诉后即向西畴县人民政府申请变更登记，但该府没有给予变更登记，上诉人才第二次向西畴县人民法院提起行政诉讼。3、按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，被上诉人违反法定程序，在颁证给第三人的过程中没有认真审核材料。综上，请求二审法院判决撤销西畴县人民法院于2020年12月17日作出的（2020）云2623行初10号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即判决撤销被上诉人西畴县人民政府为第三人李先容和王代华颁发的（2007）第040241011号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中“厂冲地”地块；由被上诉人承担本案一审和二审全部诉讼费。被上诉人西畴县人民政府辩称，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果应予以维持。1、西畴县人民政府具有对案涉土地承包经营权的颁证主体资格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”争议土地位于西畴县辖区，西畴县人民政府具有颁证资格。2、西畴县人民政府对（2007）第040241011号农村土地承包经营权证的颁证行为符合程序规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，本案中第三人提交材料符合规定，本次颁证程序合法。3、一审判决程序合法，适用法律正确。上诉人提交的“调解协议书”为复印件，其真实性和合法性（是否侵犯他人合法利益）尚存疑问，即使争议土地确实经过依法调解由上诉人管理使用的情况下，因上诉人未经法定程序办理变更登记手续，致使第三人反悔的，不应当视为答辩人颁证错误。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第三款、第十五条、第十六条的规定，上诉人或第三人应当向土地所在乡镇人民政府农村经营管理部门申请变更登记，并提交变更的承包合同及书面请求等材料，显然本案中上诉人未进行上述行为，故因为无人提出变更登记申请，因此上诉人要求撤销（2007）第040241011号承包经营权证没有事实依据和法律依据。第三人李先容、王代华在二审中未向本院提交书面陈述意见。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”和《中华人民共和国民法典》第三百三十三条：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，1998年12月28日，西畴县新马街乡岩头村与王代华签订了《农民集体土地承包合同书》（合同书编号005-511833），该合同书载有厂冲土地0.4亩，其后西畴县人民政府向王代华户颁发的西农地承包权证（2007）第040241011号《农村土地承包经营权证》中也登记了相同面积及四至界线的“厂冲”承包土地，即005-511833号土地承包合同的双方当事人为新马街乡岩头村和王代华户，而上诉人李明华属于土地承包合同之外的第三人，依据上述法律规定，县级以上地方人民政府虽然是发放土地承包经营权证的主体，但本案王代华户的土地承包经营权是自土地承包经营权合同生效时就已设立，西畴县人民政府颁发西农地承包权证（2007）第040241011号《农村土地承包经营权证》仅是对005-511833号土地承包合同进行确认而非确权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中依据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。此外，当事人认为“厂冲”的承包土地需申请变更《农村土地承包经营权证》或由行政机关确认土地权属，该主张与本案情况暂不相符，本院不予支持。综上，一审法院应以李明华系土地承包合同之外的第三人不具有本案行政诉讼的原告资格为由依法驳回其起诉，一审法院予以实体审理并作出判决不当，该判决应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省西畴县人民法院（2020）云2623行初10号行政判决；二、驳回李明华的起诉；一、二审案件受理费各50元，不予交纳。本裁定为终审裁定。审判长  郑茂丹审判员  何建兵审判员  王要师二〇二一年五月十二日书记员  李闺益