湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)湘06行终63号上诉人（一审原告）：余祖元，男，1957年12月21出生，汉族，住湖南省临湘市。委托诉讼代理人余祥军，男，1985年09月19日出生，汉族，户籍地湖南省临湘市，住江苏省苏州市吴中区，系上诉人余祖元之子。上诉人（一审被告）：临湘市自然资源局，住所地湖南省临湘市长盛西路37号，统一社会信用代码11430682006378346F。法定代表人：程金波，该局局长。出庭负责人古楚清，该局副局长。委托诉讼代理人：黎志强，该局法规股股长。委托诉讼代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：临湘市林业局，住所地临湘市长盛西路94号，统一社会信用代码1143068200637824X1。法定代表人尹建新，该局局长。委托诉讼代理人余伟明，该局工作人员。委托诉讼代理人喻方，该局工作人员。上诉人余祖元、临湘市自然资源局因被上诉人临湘市林业局土地行政强制一案，不服湖南省君山区人民法院（2020）湘0611行初350号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人余祖元的委托诉讼代理人余祥军，上诉人临湘市自然资源局的负责人古楚清，委托诉讼代理人黎志强，孙岳兰，被上诉人临湘市林业局的委托诉讼代理人余伟明、喻方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。余祖元上诉请求：1、撤销一审判决，改判确认临湘市自然资源局、临湘市林业局在2019年8月前后砍伐余祖元的景观绿化树的行为程序违法；2、改判确认临湘市自然资源局、临湘市林业局在2019年8月前后整改土地的行为程序违法；3、一、二审案件受理费由临湘市自然资源局、临湘市林业局承担。事实和理由：2019年8月前后，被上诉人在没有与余祖元进行任何协商，签订任何协议和告知的前提下，将余祖元种植在半山坡旱地上面的400多棵绿化树（树龄9年）铲毁。随后，被上诉人私自对包括余祖元的承包地在内的100多亩土地进行整改，导致余祖元的耕地多处边界不清，面积被缩小，被新公路占用和竹林毁损。临湘市自然资源局上诉请求：撤销一审判决的第一项，改判驳回余祖元对临湘市自然资源局的诉讼请求。事实和理由：1、一审判决认定“临湘市自然资源局未经余祖元同意对其承包地进行了整治的行为违反了法定程序”属于认定事实错误。临湘市自然资源局没有整治余祖元的承包地，而是对案外人岳阳华强现代农业开发有限公司土地整治的建设行为进行了行政管理。首先，该项目（社会投资）土地整治不能认定为行政行为，它系指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的建设活动，实质是一个民事行为而非行政行为。其次，余祖元的承包地是案外人岳阳华强现代农业开发有限公司整治的，这一事实在临湘市自然资源局一审时提交的《岳阳华强现代农业开发有限公司关于临湘2018年社会投资土地整治项目立项申请报告》《临湘市国土资源局对2018年社会投资土地整治项目的立项批复》等证据均能够证明，一审判决也认定项目建设单位为岳阳华强现代农业开发有限公司；再次，案外人岳阳华强农业开发有限公司整治余祖元的承包地不需要经过临湘市自然资源局的同意。根据《湖南省国土资源厅关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》湘国土资发（2015）43号文件的规定，社会投资耕地开发项目应当符合“拟投资项目应取得当地村组和群众支持，由村委会出具支持实施的书面意见并签字盖章”等条件，这说明取得村委会出具支持实施的书面意见并签字盖章即表明拟投资项目已取得当地村组和群众支持，而非需要村民每个人都签字同意。一审时临湘市自然资源局提交了《坦渡镇政府关于支持临湘市2018年社会投资土地整治项目实施的承诺》《临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目项目区群众意见征集表》《关于支持临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目实施的承诺》等证据充分证明临湘市坦渡镇联合村完全同意并支持岳阳华强现代农业开发有限公司整治该村的项目土地，岳阳华强现代农业开发有限公司的土地整治投资项目已取得当地村组和群众的支持。另外，从一审查明的事实来看，余祖元的妻子杨凡香与案外人许永华达成一致，由许永华向杨凡香支付100元再由许永华自行砍伐余祖元承包土地上的树木，该事实表明余祖元还是同意自己的承包地被统一整治，只是不同意村集体经过村民代表大会确定的补偿标准；2、临湘市自然资源局对案外人岳阳华强现代农业开发有限公司土地整治的建设行为进行行政管理的行政行为程序合法。首先，在土地整治的建设活动中，临湘市自然资源局与案外人岳阳华强现代农业开发有限公司不是委托与被委托的关系，而是行政管理与被管理的关系，一审判决认定两者系意定委托关系属于认定事实错误；其次，根据临湘市自然资源局对岳阳华强现代农业开发有限公司投资临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目在项目选址、立项、设计与预算编审、工程监理、工程结算审计、项目验收等环节都实施了有效管理，行政行为合法有效。临湘市林业局答辩称，临湘市林业局既没有实施采伐余祖元的景观绿化树的行为，也未批准任何人采伐余祖元的景观绿化树，既非本案土地整治项目的实施主体，也不享有法定的土地开发整治行政管理职能，临湘市林业局在本案中没有实施任何具体行政行为，因此临湘市林业局不是适格被告。余祖元向一审法院起诉请求：1.确认临湘市自然资源局、临湘市林业局在2019年8月前后砍伐余祖元的景观绿化树行为程序违法。2.确认临湘市自然资源局、临湘市林业局在2019年8月前后整改土地行为的程序违法。3.判决由临湘市自然资源局、临湘市林业局承担诉讼费用。一审法院认定事实：2015年10月27日湖南省国土资源厅下发《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》（湘国土资发〔2015〕43号），规定“对社会投资耕地开发项目，由投资主体组织实施。根据国土资源部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》(国土资发〔2009〕31号)规定，各级国土资源管理部门应在项目选址、立项、设计和预算编审、工程监理、工程结算审计、项目验收等环节比照政府投资耕地开发项目有关规定实施管理。社会投资耕地开发形成的耕地指标用于占补平衡的，应由新开耕地指标所在地人民政府实施回购”。2018年2月20日岳阳华强现代农业开发有限公司向临湘市自然资源局提交了《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目立项申请的报告》，申请以社会资本形式开发包括余祖元种植了树木的案涉土地在内的多个土地整治项目。2018年2月22日临湘市自然资源局出具《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目符合相关规划的情况说明》，认为临湘市2018年社会投资土地整治的28个项目符合临湘市土地利用总体规划、土地开发整体规划。同日临湘市林业局，临湘市水利局、临湘市环境保护局、临湘市财政局、临湘市农业局、临湘市坦渡镇人民政府均出具《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目的论证意见》，认为项目可行，同意立项。同日临湘市坦渡镇人民政府出具《关于支持临湘市2018年社会投资土地整治项目实施的承诺》，同年2月24日临湘市坦渡镇联合村（案涉土地在联合村）等五个村土地整治项目所涉的五个村民委员会均签字盖章出具《项目区群众意见征集表》、《关于支持临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目实施的承诺》、《项目区权属登记表》、与岳阳华强现代农业开发有限公司签订了《土地耕种协议》，2018年3月20日临湘市自然资源局出具《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目的立项批复》（临国土资函〔2018〕3号），认为项目切实可行，同意立项。2019年下半年，土地整治项目实施过程中，余祖元不同意整治其种植有树木的1.65亩承包土地，坦渡镇联合村村委多次与余祖元及其妻子杨凡香协商青苗补偿事宜，未达成一致意见。2019年8月下旬，余祖元的妻子杨凡香经人介绍，以100元的价格将承包土地上种植的树木卖给案外人许永华。后由土地整治项目施工方将土地平整。余祖元至今未领取村组通知其领取的2000元补偿款。2020年3月岳阳华强现代农业开发有限公司申请立项的土地整治项目（包含涉及余祖元种植树木土地的临湘市坦渡镇联合村土地整治项目）全部完工。2020年5月20日临湘市自然资源局组织相关科室成立项目验收组进行了项目验收，评定合格，并出具《临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目验收意见书》载明“项目承担单位为临湘市自然资源局，建设单位为岳阳华强现代农业开发有限公司”。2020年5月19日临湘市林业局对许永华滥伐林木行为立案调查，同年5月22日作出《不予林业行政处罚决定书》，认定许永华实施了滥伐林木的行为，采伐地段不属于林地范畴，采伐面积1.65亩，数量为0.7立方米，已构成违法。鉴于滥伐林木行为轻微，且未造成社会危害后果，决定不予林业行政处罚。上述事实有《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2012〕100号）、《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》（湘国土资发〔2015〕43号）、《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目立项申请的报告》、《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目符合相关规划的情况说明》、《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目的论证意见》5份、《关于支持临湘市2018年社会投资土地整治项目实施的承诺》、《项目区群众意见征集表》、《关于支持临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目实施的承诺》、《项目区权属登记表》、《土地耕种协议》、《关于临湘市2018年社会投资土地整治项目的立项批复》（临国土资函〔2018〕3号）、《临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目验收意见书》、《关于坦渡镇联合村王家组沙湾里地段采伐林木林业技术鉴定意见》、《林业行政处罚立案登记表》、《不予林业行政处罚决定书》、陈祥云、陈合平、许永华、李汉平等人的询问笔录等证据结合双方当事人当庭陈述予以证实。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见及当庭陈述，本案争议的焦点问题为：一、临湘市自然资源局、临湘市林业局主体资格是否适格；二、临湘市自然资源局、临湘市林业局是否实施了砍伐原告种植树木的行为；三、临湘市自然资源局整治余祖元的承包土地的行为是否违法。焦点一、临湘市自然资源局、临湘市林业局的主体资格是否适格。《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款规定“县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作”，本案中《临湘市坦渡镇联合村等五个村土地整治项目验收意见书》载明“项目承担单位为临湘市自然资源局，建设单位为岳阳华强现代农业开发有限公司”，临湘市自然资源局依法行使土地开发整理的行政职能，且为项目承担单位，案外人岳阳华强现代农业开发有限公司仅为项目的建设单位，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，临湘市自然资源局与建设单位岳阳华强现代农业开发有限公司之间属于意定委托，临湘市自然资源局是本案适格被告。对临湘市自然资源局主张适格被告为岳阳华强现代农业开发有限公司的意见一审法院不予支持。对临湘市林业局辩称其不是本案适格被告的意见一审法院予以支持。焦点二、被告是否实施了砍伐余祖元种植树木的行为。经查，陈祥云、陈合平、许永华、李汉平等人的询问笔录、《林业行政处罚立案登记表》、《不予林业行政处罚决定书》等证据相互印证，能够形成证据锁链，共同证明许永华向余祖元的妻子杨凡香支付100元后砍伐了余祖元承包土地上种植的树木的事实。余祖元否认上述事实，但没有提供相反证据证实，对余祖元的主张一审法院不予支持。故对余祖元要求确认被告在2019年8月前后砍伐余祖元的景观绿化树行为程序违法的诉讼请求一审法院不予支持。焦点三、临湘市自然资源局整治余祖元的承包土地的行为是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，本案中，临湘市自然资源局未提供证据证明对余祖元的承包土地进行整治经过了余祖元同意，余祖元至今未领取青苗补偿款，临湘市自然资源局未提供未经余祖元同意对其土地进行整治行为合法性的依据，故一审法院认定临湘市自然资源局未经余祖元同意对其土地进行整治的行为违反法定程序，因不具有可撤销内容，不撤销行政行为。对余祖元要求确认临湘市自然资源局对余祖元承包土地整治的行为程序违法的诉讼请求一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、临湘市自然资源局未经余祖元同意对其承包土地整治的行为程序违法；二、驳回余祖元对临湘市林业局的起诉；三、驳回余祖元的其他诉讼请求。案件受理费50元，由临湘市自然资源局承担。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明的事实与一审一致，对一审查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为1、临湘市自然资源局引导社会投资对余祖元的承包地进行整治的行政行为是否合法；2、临湘市自然资源局是否实施了砍伐余祖元种植的景观绿化树；3、临湘市林业局是不是本案的适格被告。关于焦点1、根据《湖南省土地开发整理条例》第四条第二款“县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作”的规定，临湘市自然资源局是临湘市区域内土地开发整理工作的主管行政部门，临湘市自然资源局对社会投资耕地开发项目中项目选址、立项、设计和预算编审、工程监理、工程结算审计、项目验收等环节比照政府投资土地整治项目有关规定实施管理，岳阳华强现代农业开发有限公司是案涉土地整治项目的投资主体，故临湘市自然资源局与岳阳华强现代农业开发有限公司是委托与被委托的关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，临湘市自然资源局对岳阳华强现代农业开发有限公司的行为要承担行政责任，临湘市自然资源局是本案的适格被告。临湘市自然资源局不能提交证据证明岳阳华强现代农业开发有限公司对余祖元的承包地进行整治之前得到了余祖元的同意，故一审法院认定临湘市自然资源局对余祖元的承包地进行整治的行为违法，有事实和法律依据，临湘市自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于焦点2、陈祥云、陈合平、许永华、李汉平等人的询问笔录、《林业行政处罚立案登记表》、《不予林业行政处罚决定书》等证据相互印证，能够形成证据锁链，能够证明许永华向余祖元的妻子杨凡香支付100元后砍伐了余祖元承包土地上种植的树木的事实。余祖元主张是临湘市自然资源局派人砍伐了其承包地上的景观绿化树，但其提交的证据系其与临湘市坦渡镇联合村支书陈和平的电话录音，该录音中陈和平也只是陈述听说是临湘市自然资源局安排的人来砍伐的，现有证据不能证明砍伐人许永华与临湘市自然资源局之间存在任何关系，故不能确定是临湘市自然资源局砍伐的案涉景观绿化树，余祖元请求判决确认临湘市自然资源局砍伐景观绿化树的行为违法没有事实依据，本院不予支持。关于焦点3、临湘市林业局根据临湘市自然资源局对其发出的《工作协助函》就临湘市2018年社会投资土地整治项目的可行性提出了一些部门论证意见，该论证行为属于政府部门之间的内部协助行为，并非具体行政行为，该行为不直接对余祖元发生法律效果，对余祖元的权利义务不产生实际影响，故临湘市林业局不是本案的适格被告。综上所述，余祖元、临湘市自然资源局的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由临湘市自然资源局、余祖元各负担25元。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年五月十二日书记员  羿 林