辽宁省辽河中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）辽74行初27号 原告抚顺涒轩运输有限公司，住所地辽宁省抚顺市东洲区搭连街10号楼2单元102号。 法定代表人：佟群，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张伟,北京天驰君泰（沈阳）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：魏宝荣，辽宁晟盟律师事务所律师。 原告营口天源运输有限公司，住所地辽宁省营口市老边区边城镇双井子村委会办公楼201室。 法定代表人：魏民，该公司总经理。 委托诉讼代理人：赵文峰,辽宁盛达律师事务所律师。 被告盘锦市人民政府，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。 法定代表人:汤方栋，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：常凤江，该市司法局公职律师。 原告抚顺涒轩运输有限公司（以下简称涒轩公司）、营口天源运输有限公司（以下简称天源公司）诉被告盘锦市人民政府驳回行政复议申请决定一案，原告涒轩公司于2021年4月1日向本院提起诉讼，本院于同日立案，依法向被告送法了起诉状副本及应诉通知书。本院经审查认为天源公司与本案的处理结果有法律上的利害关系，于2021年4月8日依职权通知其为共同原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年4月29日对本案当事人进行了询问。原告涒轩公司的委托诉讼代理人张伟、魏宝荣，天源公司的委托诉讼代理人赵文峰，被告盘锦市人民政府的委托诉讼代理人常凤江到庭接受询问。本案现已审理终结。 涒轩公司以盘锦市人民政府和盘锦市大洼区人民政府为被告，起诉请求撤销盘锦市人民政府作出的盘政行复驳字【2021】1号《驳回行政复议申请决定书》及撤销盘锦市大洼区人民政府大政【2020】141号《关于同意盘锦市大洼田庄台镇“10·15”油罐车爆炸一般死亡事故调查处理意见的批复》及《盘锦市大洼田庄台镇“10·15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告》。经本院释明，涒轩公司撤回了对盘锦市大洼区人民政府的起诉。 被告盘锦市人民政府于2021年3月16日作出盘政行复驳字【2021】1号驳回行政复议申请决定，认为盘锦市大洼区人民政府【2020】141号批复不属于可复议的行政行为范畴，驳回涒轩公司和天源公司的复议申请。（以下简称被诉1号驳回行政复议申请决定） 原告涒轩公司诉称：请求依法撤销盘锦市人民政府盘政行复驳字【2021】1号《驳回行政复议申请决定书》，指令被告对原告的复议请求进行实体审理；诉讼费用由被告承担。事实与理由：盘锦市大洼区人民政府的批复属于可复议的行政行为，盘锦市人民政府认定批复属于不可复议的行政行为，认定事实及适用法律错误，依法应当予以撤销。2019年10月15日，案外人杨在民将其挂靠登记在涒轩公司名下的辽Ｄ×××××牵引车，擅自与登记在天源公司名下的辽Ｈ×××××车组合在一起，由其所雇司机郭道生开至盘锦市××新区小姜水电焊修理部（简称小姜修理部，为个体工商户，经营者姜海彬）维修辽Ｈ×××××车右后侧破损的保险杠。小姜修理部经营者姜海彬在焊接保险杠作业时罐体发生爆炸，造成姜海彬、郭道生死亡，盘锦辽东湾新区吴家农具厂库房、车辆及周边居民住宅等受损。事故发生后，盘锦市大洼区人民政府于当日组织成立由大洼应急管理局局长张洪儒任组长，由该区市场监督管理局、区总工会、区交通事务服务中心等部门人员参加的事故调查组，对案涉事故进行调查。2019年12月10日，事故调查组作出《盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告》，大洼应急管理局以调查组成员身份，提请大洼区人民政府审批。2019年12月13日，大洼区人民政府作出大政【2019】174号《关于盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告的批复》（以下简称案涉174号批复），批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故责任认定，同意对事故责任者的处理意见。由大洼应急管理局负责监督有关部门对事故责任者的经济处罚和责任追究。2020年1月23日，大洼区应急管理局依据盘锦市大洼区人民政府174号批复及事故调查报告，作出（大）应急罚【2020】001号《行政处罚决定书》，对涒轩公司罚款42万元。涒轩公司对大洼区人民政府174号批复及事故调查报告以及大洼应急管理局的【2020】001号处罚决定不服，于2020年2月26日分别向被告盘锦市人民政府和盘锦市大洼区人民政府申请行政复议，请求予以撤销。盘锦市人民政府受理复议申请，并于2020年4月15日作出盘政行复决字【2020】7号行政复议决定，认定事故调查组组成人员不合法、调查组成员没有在调查报告上签字、调查报告对事故经济损失没有作出评估、没有对直接经济损失进行认定、没有对辽Ｄ×××××牵引车与辽Ｈ×××××车如何组合在一起等情形予以查明，案涉174号批复认定事实不清、内容不全、违反法定程序，决定予以撤销。2020年5月8日，盘锦市大洼区人民政府作出大政复决字【2020】2号《行政复议决定书》，认定大洼应急管理局对涒轩公司作出处罚决定的主要依据为案涉174号批复，鉴于盘锦市人民政府撤销案涉174号批复，大洼应急管理局失去了作出【2020】001号处罚决定的主要事实依据，故大洼应急管理局作出【2020】001号处罚决定主要事实不清，决定予以撤销。案涉174号批复及大洼应急管理局【2020】001号处罚决定被撤销后，事故调查组于2020年9月又重新作出事故调查报告，大洼应急管理局再次以调查组成员身份，提请盘锦市大洼区人民政府审批。2020年9月10日，盘锦市大洼区人民政府再次作出大政【2020】141号《关于同意盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查处理意见的批复》（以下简称案涉141号批复），批复内容与案涉174号批复内容完全一致。2020年11月9日，大洼应急管理局再次依据案涉141号批复及调查报告，作出（大）应急罚【2020】规-001号《行政处罚决定书》，对涒轩公司罚款35万元。涒轩公司对案涉141号批复及事故调查报告，以及大洼应急管理局的【2020】规-001号处罚决定不服，于2020年11月25日再次分别向被告盘锦市人民政府和盘锦市大洼区人民政府申请行政复议，请求予以撤销。盘锦市人民政府于2020年12月14日予以受理，于2021年3月16日作出盘政行复驳字【2021】1号驳回行政复议申请决定，并于2021年3月22日邮寄送达涒轩公司。盘锦市人民政府本次认定案涉141号批复不属于可复议的行政行为范畴，驳回涒轩运输有限公司的复议申请。盘锦市大洼区人民政府受理复议申请后，认为案件需以案涉141号批复案件审理结果为依据，现已中止审理。涒轩公司认为案涉141号批复属于可复议的行政行为，理由如下：一、案涉141号批复是针对案涉事故作出的独立的行政行为，已侵犯涒轩公司合法权益，属于可复议的行政行为。盘锦市人民政府认定案涉141号批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，是程序性、过程性行为，不是最终行政行为，不构成对涒轩公司合法权益的侵害，不属于可复议的行政行为范畴完全错误，是对批复及事故调查报告性质的错误解读，是对行政复议法及行政诉讼法的错误理解。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九、二十五、三十一、三十二、三十四条之规定，针对案涉事故，盘锦市大洼区人民政府组织成立事故调查组，对事故调查组提交的事故调查报告进行批复，是履行《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的法定职责，调查报告一经批复，事故调查工作即告结束，批复便成为追究事故责任相关主体法律责任的依据，故盘锦市大洼区人民政府的批复行为，是其针对事故调查实施的独立的、最终的行政行为，不是程序性、过程性行为。二、案涉事故调查组是由盘锦市大洼区人民政府组织成立，依据《生产安全事故报告和调查处理条列》第二十五条规定，大洼区应急管理局向大洼区人民政府作出的《关于审批盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告的请示》（大应急发【2020】59号），是大洼应急管理局作为调查组成员之一履行调查组职责，并非以下级行政机关身份所作请示。依据《生产安全事故报告和调查处理条列》第三十四条之规定，事故调查报告已在大洼区政府网站公开向社会发布。据此，盘锦市大洼区人民政府批复行为是对其自已组织实施行为的确认，不是上下级行政机关之间的内部、程序性、过程性行为。三、盘锦市大洼区人民政府的批复行为已侵犯涒轩公司的合法权益，与涒轩公司有直接利害关系，既涉及涒轩公司承担的行政责任，又涉及其承担的民事责任。1.依据《生产安全事故报告和调查处理条列》第三十二条规定，人民政府的批复是追究事故责任主体法律责任的依据。盘锦市大洼区人民政府批复同意事故调查组对案涉事故责任及直接经济损失的认定，同意对事故责任者的处理意见。事故调查报告认定涒轩公司对事故负有主要责任，大洼应急管理局依据批复及事故调查报告，对涒轩公司处以35万元罚款，批复是大洼应急管理局对涒轩公司处以罚款的主要事实依据。2.事故调查报告关于直接经济损失的认定，亦直接关系到涒轩公司对事故受害人承担的民事赔偿责任。作为事故受害人之一的盘锦辽东湾新区吴家农具厂曾于2020年6月1日依据盘锦荣泰房地产土地评估有限责任公司因案涉事故出具的辽荣泰评报字（2019)第6-003号《估价报告书》，就其受到的财产损失向大洼区人民法院提起诉讼。据此，大洼区人民政府批复行为已侵犯涒轩公司的合法权益，与其有直接利害关系。四、盘锦人民市政府本次复议决定与其2020年4月15日作出的盘政行复决字【2020】7号行政复议决定自相矛盾。 原告天源公司诉称，请求撤销盘锦市人民政府盘政行复驳字【2021】1号《驳回行政复议申请决定书》，诉讼费用由被告承担。事实与理由与涒轩公司相同。 被告辩称，案涉141号批复性质为过程性行政行为，也是内部行政行为、不是最终行政行为，不是内部行为外部化，没有对外产生法律效果，不是行政复议范围、也不是人民法院行政诉讼受案范围。被告所做的复议决定认定事实清楚、程序正当，适用法律正确，请求法院驳回二原告的诉讼请求。一、被告认为本案争议的焦点是案涉141号批复是否外化，是否对当事人权利、义务产生实质影响。依司法实践，行政机关依行政管理需要对行政相对人作出行政行为，发生行政法律效果，对行政相对人权利减损、义务增加的，行政相对人可寻求法律救济，申请行政复议或提起行政诉讼。行政行为对外产生法律效果，要有明确的意思表示，要有明确的相对人，即权利或义务的对象。批复作为行政机关用于记载和传达有关工作情况、事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。批复外部化对外发生法律效力应满足两个条件：第一、批复的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；第二、批复要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将批复作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将批复直接予以执行，当事人在执行过程中知晓批复的内容等，否则批复不发生外化效果。批复没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政复议、行政诉讼受案范围。批复如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为申请行政复议或提起行政讼诉，批复对当事人不直接产生权利义务影响。案涉141号批复是否对行政相对人权利减损或义务增加，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力，从该批复内容看，没有对原告减损权利或增加义务，案涉141号批复也没有送达原告，也没有作为执行依据，故不是对外发生效力的法律行为。批复后相关行政部门已经对原告科以处罚，对原告权利减损，具有可诉性，原告针对该处罚行为可提起行政复议或行政诉讼，作出行政行为的行政主体是大洼应急管理局，原告应对处罚行为本身寻求救济。对作为过程性、程序性行为的案涉141号批复单独提起行政诉讼或申请行政复议，显然不具有诉的利益或行政复议请求权，不具备行政诉讼和行政复议的必要性和实效性。所以，案涉141号批复没有外部化，是行政主体程序性、过程性行为，在作出时间上具有先后，且该程序性行为并不具有事实上的最终性，并不影响公民、法人或者其他组织的合法权益。二、案涉141号批复不是行政复议和行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，案涉141号批复内容为“一、同意事故调查组对盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故原因的分析和事故责任的认定，同意对事故责任者的处理意见。二、按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规的规定，由你局负责监督有关部门对事故责任者的经济处罚和责任追究，确保其有效实施。”上述表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，没有对二原告的权利义务作出实质性认定。另外，事故调查报告对二原告违法行为“建议区应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第1项规定，给予行政处罚。”即最终产生行为效果的行政处罚是大洼应急管理局作出的行政处罚；而在事故调查组第一次事故调查报告中对二原告违法行为提出“建议应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第1项规定，分别给予罚款42万元和37万元的处罚决定”。对二原告权利明显减损，是内部行为外部化，故行政复议机关受理并依法进行了实体审理。两次批复对二原告权利产生的影响不同，案涉141号批复没有直接设立或者改变二原告具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。依据上述规定精神，案涉141号批复不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，行政复议机关驳回二原告的请求，并无不当。三、事故调查报告是法定的不能行政复议范围。国家安监总局《安全生产行政复议规定》第七条规定：“安监部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：(一)生产安全事故调查报告；(二)不具有强制力的行政指导行为和信访答复行为。”行政相对人提起行政诉讼或申请复议的主体，应是独立的行政主体，事由是认为侵犯其合法权益的独立的、完整的行政行为。而事故调查报告起草小组是一种临时的、专门的工作机构，不具有被诉的行政主体资格。由于事故调查报告不具备上述法定特征，所以行政关系相对人不能针对事故调查组及其事故查报告提起行政复议、行政诉讼。事故调查报告是在专业性、技术性指导下，客观反映事故产生原因、结果的书面结论，属行政确认范围。调查报告是在查明事故真相的基础上，对事故性质、原因、责任主体等出具的结论性意见。调查报告由参加事故调查组成员个人签名后，报同级人民政府批复，同级人民政府批复后，应急管理部门根据批复对行政相对人作出行政处罚或行政处分。四、对原告权利减损义务增加是最终的行政处罚。行政行为对外产生法律效果才是行政复议请求权的基础，行政相对人对产生法律效果的行政行为申请行政复议要满足基本条件：1.行政主体对行政相对人作出意思表示；2.对行政相对人权利造成减损或义务增加；3.行政主体送达并告知行政相对人法律救济途径。行政相对人违反行政管理法规，依据情形不同，行政机关会对其科以不同处罚。行政主体对行政相对人作出行政行为，会依据一定事实和程序，依据相关法律规范作出明确的行政处理决定。依据《中华人民共和国安全生产法》及相关法律规范的规定，发生安全事故后，成立调查小组、形成调查报告、相关政府对报告进行批复后，辖区内有管辖权的行政管理机关才能依据批复及相关法律法规对违反行政管理的行为人进行行政处罚。案涉行政处罚的直接依据是法律法规，而不是批复，所以，案涉批复是法定的过程性、程序性行为，本案中对原告科以行政处罚的行为才是最终的可寻求救济的行政行为。 经审理查明，2019年10月15日，案外人杨在民将其挂靠登记在原告涒轩公司名下的辽Ｄ×××××牵引车，与登记在天源公司名下的辽Ｈ×××××车组合在一起，司机郭道生开至盘锦市××新区小姜修理部维修辽Ｈ×××××车右后侧破损的保险杠。小姜修理部经营者姜海彬在焊接保险杠作业时罐体发生爆炸，造成姜海彬、郭道生死亡，盘锦辽东湾新区吴家农具厂库房、车辆及周边居民住宅等受损。事故发生后，盘锦市大洼区人民政府于当日组织事故调查组，对案涉事故进行调查。2019年12月10日，事故调查组作出《盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告》，在该调查报告中，针对二原告的违法行为，建议大洼应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第1项的规定分别给予二原告42万元和37万元人民币罚款的行政处罚。大洼应急管理局以调查组成员身份，提请盘锦市大洼区人民政府审批。2019年12月13日，大洼区政府作出案涉174号批复，批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故责任认定，同意对事故责任者的处理意见，由大洼应急管理局负责监督有关部门对事故责任者的经济处罚和责任追究。2020年1月23日，大洼应急管理局作出（大）应急罚【2020】001号《行政处罚决定书》，分别对涒轩公司和天源公司给予罚款42万元和37万元的行政处罚。涒轩公司对案涉174号批复及事故调查报告、大洼应急管理局的（大）应急罚【2020】001号处罚决定不服，分别向盘锦市人民政府和盘锦市大洼区人民政府申请行政复议，请求予以撤销。盘锦市人民政府受理复议申请后，于2020年4月15日作出盘政行复决字【2020】7号行政复议决定，认定案涉174号批复认定事实不清、内容不全、违反法定程序，决定予以撤销。2020年5月8日，盘锦市大洼区人民政府作出大政复决字【2020】2号《行政复议决定书》，鉴于盘锦市人民政府撤销了案涉174号批复，大洼应急管理局失去了作出处罚决定的主要事实依据，故大洼应急管理局作出罚决定主要事实不清，决定予以撤销。案涉174号批复及大洼应急管理局处罚决定被撤销后，事故调查组于2020年9月重新作出事故调查报告，事故调查报告对二原告违法行为“建议区应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第1项规定，给予行政处罚。”大洼应急管理局再次以调查组成员身份，提请盘锦市大洼区人民政府审批。2020年9月10日，盘锦市大洼区人民政府再次作出案涉141号批复。2020年11月9日，大洼应急管理局再次作出《行政处罚决定书》，分别对涒轩公司和天源公司给予35万元的行政处罚。涒轩公司、天源公司对案涉141号批复及事故调查报告、大洼应急管理局的处罚决定不服，再次分别向盘锦市人民政府和盘锦市大洼区人民政府申请行政复议，请求予以撤销。盘锦市人民政府于2020年12月14日予以受理，于2021年3月16日作出被诉1号驳回行政复议申请决定，认定案涉141号批复不属于可复议的行政行为范畴，驳回涒轩公司和天源公司的复议申请。盘锦市大洼区人民政府受理复议申请后，认为案件需以案涉141号批复案件审理结果为依据，现已中止审理。 本院认为，本案的争议焦点为案涉141号批复是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。行政机关对存在行政隶属关系的组织和个人就内部事项所作的行为，或虽针对外部事项但属于启动行政行为或行政行为过程中的内部程序，均不属于行政行为，不在行政复议或行政诉讼受案范围之内。行政机关的某一行为需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力的，该行为不具有外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。案涉141号批复同意的事故调查组于2020年9月作出的《盘锦市大洼田庄台镇“10.15”油罐车爆炸一般死亡事故调查报告》，该调查报告对二原告违法行为“建议区应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第1项规定，给予行政处罚。”虽然该调查报告认定二原告应承担事故责任，但是具体的行政处罚结果是由盘锦市大洼应急管理局做出的。故案涉141号批复不属行政复议受案范围，被告驳回二原告的复议申请并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下： 一、准许原告抚顺涒轩运输有限公司撤回对盘锦市大洼区人民政府的起诉； 二、驳回原告抚顺涒轩运输有限公司、营口天源运输有限公司的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告抚顺涒轩运输有限公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  吴培波 审判员  肖 波 审判员  吴 蕾 二〇二一年五月十八日 法官助理周琦 书记员栾雅妃