广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤05行终19号上诉人（原审原告）李美珊，女，汉族，1972年4月28日出生，住广东省汕头市金平区×××××××××××7×。公民身份号码440××××××××××××72X。委托理人徐玲、许纪瑜，广东铭扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市自然资源局龙湖分局，住所地广东省汕头市龙湖区丹阳庄东区17幢。统一社会信用代码114×××××××××××639L。负责人蔡勤洪，局长。委托代理人苏斯健，该局工作人员。委托代理人黄琰平，广东粤威律师事务所律师。上诉人李美珊因与被上诉人汕头市自然资源局龙湖分局（下称龙湖自然资源局）履行规划许可职责纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2020）粤0511行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人许纪瑜、被上诉人的委托代理人苏斯健、黄琰平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，龙湖自然资源局于2020年1月8日收到李美珊邮寄提交的《行政许可申请书》，该申请书载明申请许可项目：位于汕头市新溪镇金叶岛国际花园第八期住宅区××××××别墅产权范围内的“景观池”建设项目（详见附件平面图）。申请事项：1.根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，恳请贵局及时告知上述建设项目是否需要取得行政许可。2.如需要取得行政许可，恳请贵局及时告知申请人申请所需要的材料。并附上李美珊身份证复印件、粤（2017）汕头市不动产权第0046427号《不动产权证》复印件、图纸名称为地面的平面图（没有加盖印章）二张。龙湖自然资源局于2020年1月15日作出汕龙自然函〔2020〕38号《关于行政许可申请书的复函》（下称《复函》）答复李美珊，复函的主要内容是：经研究，根据《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条的规定，涉及附属绿化景观设施，在项目申报建设工程设计方案总平面图时一并审定，参照现行有关规定，建设工程设计方案总平面图确定的具体绿化设施不需要单独办理建设工程规划许可证手续。并于2020年1月17日将上述《复函》送达给李美珊。李美珊不服向原审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销龙湖自然资源局2020年1月15日所作出的《复函》；2.判令龙湖自然资源局重新作出行政行为，对李美珊申请许可项目是否需要取得行政许可作出明确答复；如需取得行政许可，则告知李美珊申请所需提供的材料。原审法院另查明，李美珊向龙湖自然资源局邮寄提交《行政许可申请书》之前，案涉假山、照壁、景观池等构筑物已建成。原审法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院受案范围。可诉的行政行为必须是对行政相对人权利义务产生实际影响的行为。本案中，李美珊向龙湖自然资源局邮寄提交《行政许可申请书》，主要目的是要向龙湖自然资源局了解其在汕头市新溪镇金叶岛国际花园第八期住宅区××××××别墅产权范围内搭建的“景观池”（包括假山、照壁、景观池等）项目是否需要办理行政许可。龙湖自然资源局收到李美珊的邮寄提交的材料后，经研究，根据《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条的规定，作出涉案的《复函》，答复李美珊，涉及附属绿化景观设施，在项目申报建设工程设计方案总平面图时一并审定，参照现行有关规定，建设工程设计方案总平面图确定的具体绿化设施不需要单独办理建设工程规划许可证手续。龙湖自然资源局作出涉案的《复函》对李美珊的权利义务不产生实质性影响，故李美珊提起的本案诉讼不属于人民法院的受案范围。遂依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回李美珊的起诉。本案不收取受理费。上诉人李美珊不服原审裁定，上诉请求：1.撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由如下：被上诉人于2020年1月15日出具的《复函》对上诉人的权利义务产生实际影响，该案应属于行政诉讼的受理范围，原审法院事实认定不清、适用法律错误，依法应于撤销。上诉人向被上诉人邮寄的《行政许可申请书》中己明确表述申请许可项目为“位于汕头市新溪镇金叶岛国际花园第八期住宅区××××××别墅产权范围内的‘景观池’建设项目（详见附件平面图）”，系明确的申请行政许可行为，《行政许可申请书》中有关的“告知”表述系上诉人恳请被上诉人对上述行政许可是否需要取得许可或取得行政许可所需要的材料予以告知，“申请行政许可”与“告知取得行政许可所需要的材料”该两事项并不产生冲突，因此被上诉人应对该行政许可申请行为给予法定的、明确的答复形式即“行政许可不予受理决定书/不予行政许可决定书/准予行政许可决定书”形式。但被上诉人作出的《复函》告知上诉人“涉及附属绿化景观设施，在项目申报建设工程设计方案总平面图时一并审定，参照现行有关规定，建设工程设计方案总平面图确定的具体绿化设施不需要单独办理建设工程规划许可证手续”。该复函形式并非是申请行政许可法定的答复方式。且因该复函内容模棱两可致使上诉人于2020年4月22日受到汕头市龙湖区城市管理和综合执法局的行政处罚并被责令于2020年5月×日前拆除违法建筑并清理现场，被上诉人的行政行为己对上诉人的权利义务产生实际影响，因此该案应属于行政诉讼的受理范围。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销。被上诉人龙湖自然资源局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，证据充足。（一）上诉人的“行政许可申请”，实质内容为关于是否需要核发规划许可证问题的咨询，被上诉人及时作出复函给予解释、说明，形式适当。该复函并非行政决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人于2020年1月6日通过邮政特快专递向被上诉人寄来《行政许可申请书》，并附上本人身份、房产证明材料及两张**面图，“申请事项”为：（1）“恳请贵局及时告知上述建设项目是否需要取得行政许可”；（2）“如需取得行政许可，恳请贵局告知申请人申请所需提供的材料”。针对上诉人这两个问题的咨询，被上诉人于2020年1月15日作出涉案《复函》给予答复，上诉人也已于2020年1月17日委托其代理人签收了此份《复函》。上诉人提交的申请书标题虽为“行政许可申请书”，但“申请事项”中却没有“申办”或“补办"行政许可的意思表示，而是要求被上诉人“告知”两个相关问题。《行政许可申请书》实质上是关于其“计划建设景观池是否需要行政许可”事宜的咨询，而不是向被上诉人“申请核发建设景观池项目的规划许可证”，即并非一项“行政许可申请”。“申请行政许可”与“告知取得行政许可所需要的材料”是两个完全不同的意思表示。因此，被上诉人只需就相关问题给予答复即可，而不是上诉人诉称的需要明确答复形式。对于上诉人的咨询，被上诉人及时作出书面的解释说明，这是行政机关在行政管理过程中对相对人咨询的一种单纯回复行为，而不是行政许可行为，该答复不具备行政强制执行力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，并没有侵犯上诉人的合法权益。（二）被上诉人作出的《复函》，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人在《行政许可申请书》中并没有如其诉称的“明确表述申请许可项目”，相反，其对“计划"在别墅用地内搭建“景观池”这个建设项目语焉不详，项目的概况、建设规模、范围并没有加以说明。上诉人只是附上两张局部平面图，一张标注“2018”的“总平面图”以及一张标注“2019”的“观赏池平面图”，图纸上也没有加盖具有相应资质设计单位的出图专用章、设计人员签章。标注“2018”总平面图的项目是否是己建成、上诉人是否准备在总平面图的基础上“计划”搭建此观赏池等，均没有加以说明。《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》第二十九条规定：“建设工程规划许可应当审批建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模、规划总平面（包含面积、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、停车配建比例、建筑高度、建筑间距、临路退让、建设布局、公共服务设施等）及许可证有效期限等内容”。鉴于上诉人没有提供项目的设计方案总平面图、项目建设具体情况，被上诉人仅能凭其提供的有限信息就咨询问题给予原则性的答复：“根据《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条的规定，在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、道路、桥梁和管线等工程建设（含新建、扩建、改建）的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设。涉及附属绿化景观设施,在项目申报建设工程设计方案总平面图时一并审定，参照现行有关规定，建设工程设计方案总平面图确定的具体绿化设施不需要单独办理建设工程规划许可证手续”。被上诉人的《复函》并非棋棱两可，而是清晰告知：如果涉及建（构）筑物的新建、扩建、改建，需要核发建设工程规划许可证。如果“景观池”属于原设计方案总平面图确定的具体绿化设施范围，则不需核发建设工程规划许可证。（三）被上诉人的《复函》跟上诉人受到汕头市龙湖区城市管理和综合执法局（下称龙湖执法局）的行政处罚毫无因果关系。上诉人诉称“由于被上诉人的模棱两可回复导致该项目受到龙湖执法局的行政处罚”，并以此认为被上诉人的《复函》已对其权利义务产生实际影响，这种主张逻辑错误，毫无事实根据。首先，龙湖执法局作出的《违法建设行政处理决定书》，是行政机关在采取强制执行措施之前向上诉人发出的《处理决定书》，而不是行政处罚。该《处理决定书》针对的是上诉人“擅自在汕头市龙湖区金叶岛国际花园小区×××××别墅庭院内搭建人造假山及在南侧围墙改建照壁”的违法行为，而不是上诉人在《申请书》中所提到的“景观池”项目。其次，一审已经查明，上诉人在向被上诉人寄送《行政许可申请书》时，案涉假山、照壁、景观池等构筑物已经建成。被上诉人在2020年1月17日收到龙湖区执法局发来《行政执法协助函》，询问有关“金叶岛国际花园小区××××号别墅业主擅自将与8014之前围墙改造成照壁的行为是否需要取得相关规划许可”事宜。经同龙湖区执法局了解，该局已于2019年8月和11月到案涉现场调查并在2019年11月责令上诉人限期拆除违法构筑物。显然，被上诉人于2020年1月15日作出的《复函》跟上诉人被龙湖区执法局作出《行政处理决定书》毫无因果关系。上诉人隐瞒项目已建成的事实，虚构建设“计划”，在已被行政执法部门责令限期拆除的情况下向被上诉人寄来《申请书》进行咨询，进而诉称因为被上诉人的《复函》导致其受到执法部门的“行政处罚”，其做法是对国家行政、司法资源的浪费。二、一审裁定适用法律正确，依法应予维持。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释（2018）1×）第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院在（2016）最高法行申3606号《行政裁定书》中明确指出：“公民、法人或者其他组织就有关事项向行政机关提出咨询，对行政机关不予解答或者对答复意见不服提起诉讼的，因行政机关对咨询的答复或者不答复行为，不会对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围”。一审法院裁定不予受理，适用法律正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原审裁定。原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人在向被上诉人邮寄提交的《行政许可申请书》中称“申请人对上述建设项目依法是否需要取得行政许可的问题存在疑惑，申请人已于2019年12月31日前往汕头政务服务中心的自然资源局进行咨询，但未能得到明确的书面回复，故申请人特向贵局提出上述申请，烦请贵局及时予以书面回复。”本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第三十一条第一款规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。……”《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、道路、桥梁和管线等工程建设（含新建、扩建、改建）的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但依照本条第二款规定属于无需核发建设工程规划许可证的工程除外。”根据上述规定，建设工程规划许可是当事人在从事特定工程项目建设之前，向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，上诉人虽然以邮寄的方式向被上诉人提交了《行政许可申请书》，但从申请书的内容看，申请的事项是请求被上诉人告知其申请的建设项目是否需要取得行政许可以及申请许可所需要的材料，并非向被上诉人申请核发建设工程规划许可证，且在上诉人在向被上诉人提交《行政许可申请书》中隐瞒了“申请许可事项”所涉工程项目已经建设完毕的事实，没有如实向被上诉人反映真实情况。因此，上诉人提交的《行政许可申请书》实质上是上诉人对其已经建成的工程项目依法是否需要取得行政许可的问题向被上诉人进行咨询，并请求被上诉人给予书面回复的申请，被上诉人作出涉案《复函》对上诉人咨询的问题进行答复，对上诉人的权利义务并不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”根据上述规定，上诉人提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人上诉提出被上诉人作出的《复函》并非是申请行政许可法定的答复方式，且复函内容模棱两可导致上诉人受到龙湖执法局的行政处罚，被上诉人的行政行为己对上诉人的权利义务产生实际影响的意见，经查，上诉人向被上诉人提交的申请书中并没有申请被上诉人向其核发建设工程规划许可证，且上诉人在申请书中也明确因其本人对申请的工程项目依法是否需要取得行政许可的问题存在疑惑曾前往汕头政务服务中心进行咨询，但未能得到明确的书面回复，故其向被上诉人提出申请，请求被上诉人及时予以书面回复，因此，上诉人提交的申请并非申请建设工程规划许可申请，被上诉人作出涉案《复函》亦并非针对行政许可申请的答复，且上诉人在向被上诉人提交《行政许可申请书》之前相关工程项目已经建设完毕，上诉人系因其本人存在违法建设行为受到龙湖执法局的行政处罚，被上诉人作出的《复函》并未对上诉人的权利义务产生实际影响，故该上诉意见缺乏法事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林艺枝审判员  陈舜川审判员  张章宜二〇二一年五月十七日书记员  颜东彤