济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁71行终219号 上诉人（原审原告）济南新宝耐火材料有限公司，住所地山东省济南市章丘区官庄街道办事处韩家村济王路北。 法定代表人徐大伟，董事长。 委托代理人欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 委托代理人周家庆，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地山东省济南市章丘区开先大道287号。 法定代表人边祥为，区长。 委托代理人丁蜜，女，济南市章丘区司法局工作人员。 委托代理人高娜，山东本业律师事务所律师。 上诉人济南新宝耐火材料有限公司（以下简称新宝公司）与被上诉人济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）环保行政命令一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初347号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。 原审法院审理查明，2017年12月8日，章丘区政府办公室发出《关于印发〈济南市章丘区砖瓦企业取缔拆除实施方案〉的通知》（以下简称《实施方案》），通知下发的对象为“各镇人民政府、街道办事处，区政府有关部门”。通知涉及的取缔方案要求，在2018年2月15日前完成全区范围内84家砖瓦生产企业拆除，新宝公司在该84家企业中。此后，济南市章丘区官庄街道办事处（以下简称官庄街道）发布了官办发［2017］47号《官庄街道办事处关于砖瓦企业取缔拆除工作的方案》（以下简称《工作方案》），称“根据区委、区政府统一部署，为全面改善官庄街道办事处空气环境质量，推进生态官庄建设，经街道党工委、办事处研究，决定取缔街道范围内所有砖瓦企业”。并且要求：“各工作组把拆除要求传达到各企业”。文件后附有46家企业名单，新宝公司位列其中。该文件未列明具体的下发对象。2017年12月初，新宝公司所在的官庄街道韩家村的相关人员通知该公司，要求停止生产。之后，新宝公司燃气管道被截断，无法继续生产，此后企业一直处于停产状态。2018年1月12日，新宝公司相关负责人与官庄街道相关人员就企业关停问题交换了意见。 另查明，章丘区政府于2018年11月27日在济南政府网站上称，新宝公司存在“无规划、立项、建设等手续，属于未批先建，要求企业于2017年底停产整顿”。2019年5月27日，新宝公司据此对章丘区政府提起诉讼。诉讼过程中，章丘区政府向法院提交了案涉《实施方案》，新宝公司随后撤回起诉。故，至2020年5月27日新宝公司向原审法院起诉时，新宝公司得知案涉《实施方案》未超过一年。 原审法院认为，案涉《实施方案》的发布对象是章丘区政府所属的“各镇人民政府、街道办事处，区政府有关部门”，可见，该文件的发布是章丘区政府的内部行政行为。结合本案来看，下通知让新宝公司停产的韩家村人员是官庄街道《工作方案》中指挥部的人员，与新宝公司交换意见的也是官庄街道相关人员。因此，真正对新宝公司产生影响的文件，是官庄街道的《工作方案》。章丘区政府的《实施方案》，更多的是安排、部署，官庄街道的《工作方案》才是落实，是行动。《实施方案》通过《工作方案》以及官庄街道的行动，才对新宝公司的权益产生了影响。因此，《实施方案》在性质上属于内部文件，并未直接产生外部法律效力。 综上，案涉《实施方案》的制订属行政机关内部行政行为，不产生外部法律效力，不属于法院行政案件的受案范围，新宝公司的起诉，应被驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告济南新宝耐火材料有限公司的起诉。 新宝公司不服原审裁定，向本院提出上诉，请求：撤销原审裁定并发回重审。事实与理由：一、原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项认定章丘区政府作出的《实施方案》在性质上属于行政机关内部行政行为，不产生外部法律效力，属于认定事实和适用法律错误。(一)该被诉的《实施方案》从内容看，对相对人企业设定了限期停产、限期自行拆除和交还土地等义务，并对拒绝履行相关义务的强制执行主体和强制执行措施均做了明确具体的规定。1.方案明确要求列入名单的84家砖瓦企业要在2018年2月15日前全部完成拆除；2.动员部署阶段要求，相关镇街把(本取缔方案规定的)拆除要求传达到各企业，按时间节点对所有砖瓦企业实施停产；3.强制拆除阶段，对企业自主拆除阶段不能自行拆除或拆除不能达到标准的，由章丘区砖瓦企业取缔指挥部(章丘区政府副区长担任指挥)组织强制拆除；4.《实施方案》正文要求各相关单位认真抓好贯彻执行，明确区环保局包官庄街道，其他各相关部门各派一名工作人员参与官庄街道的拆除工作，可见方案实施主体依然是章丘区砖瓦企业取缔指挥部，而并非官庄街道办事处。综上可见，该被诉方案对新宝公司在内的相对人企业的生产经营和存续等根本性权力义务直接产生了实质性影响，已经超出了内部行政行为的范畴，对外部已经产生了法律效力。(二)区政府的《实施方案》无需通过官庄街道制定《工作方案》以及该街道作出另外独立的行政行为，即已经对新宝公司在内的84家企业的生产经营和存续产生了影响，官庄街道《工作方案》是向相对人传达章丘区政府《实施方案》的内容，官庄街道的行为系对章丘区政府命令的实施行为，即前后行政行为系一个行政行为作出命令和实施的不同阶段。1.区政府的《实施方案》本身已经具有可执行性，故通知只要求相关部门贯彻执行，并未要求(实际上也无必要)各街道另行制定工作方案或者另行作出独立的行政行为；2.除了所附取缔企业和指挥部名单外，官庄街道的《工作方案》的内容与被诉的《实施方案》在具体实施步骤、奖励和补助、土地征收等主要方面完全相同，足见该《工作方案》并非必要的而且也并非如原审裁定所称是独立行政行为；3.相关工作人员在实施对新宝公司的限期关停等行为时，也明确表明其是执行区政府关于取缔砖瓦企业的统一部署，要及时向上级汇报，其是基于章丘区政府的指示而具体实施相应命令内容的行为，故不存在另行作出其他独立行政行为的情况；4.依据职权法定原则，官庄街道不具备作出砖瓦企业取缔方案的职权，即官庄街道是基于执行章丘区政府作出的《实施方案》的目的作出《工作方案》和实施关停行为，其行为后果应当由章丘区政府承担责任。基于上述事实，章丘区政府作出的砖瓦企业取缔方案从其内容和效果看，已经超越了行政系统内部范围，系对特定对象就特定事项作出的行政命令行为，对新宝公司的合法权益产生了实际影响，属于外部行政行为，属于行政诉讼的受案范围。二、原审法院将章丘区政府在开庭后向法院提交的官庄街道作出的《工作方案》作为判决依据，属于程序严重违法，适用法律错误。根据行政诉讼法的规定，章丘区政府作为行政机关，必须在接到法院送达的起诉状之日起十五天内向法院提交答辩及作出被诉行政行为的相关证据。本案中，截至开庭前，章丘区政府并未提交原审裁定作为裁判依据的官庄街道的《工作方案》，原审法院据此作出裁定，驳回新宝公司的起诉，属于严重程序违法，适用法律错误。 章丘区政府答辩称，一、原审法院认定事实清楚。章丘区政府在原审中提交的章丘区政府办公室印发的《实施方案》中，有明确的下发对象即“各镇人民政府、街道办事处，区政府有关部门”。新宝公司并不在下发对象范围内，该通知对新宝公司不具有约束力，未影响新宝公司的权利义务。且新宝公司就企业关停问题一直与官庄街道的工作人员协调，其提交的会议纪要也能证实该内容。由此可以看出，章丘区政府并未对新宝公司实施行政行为。原审法院对该事实进行了查明，也认定非常清楚。二、原审法院适用法律正确。鉴于以上查明的事实，原审法院认定《实施方案》系行政机关内部行政行为，不属于法院行政案件的受案范围，并依据《中华人民共和国行政行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项的规定，驳回新宝公司的起诉，适用法律正确。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案争议焦点为新宝公司所诉的《实施方案》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 一般而言，行政行为具有单方性、个别性和法效性等特征；而内部行政指令、多阶段行为等因属于内部行政行为，不具有可诉性。具体到本案，案涉《实施方案》总体要求为完成全区范围内所有砖瓦生产企业的拆除工作，明确了实施步骤，补助、奖励办法，责任分工，责任追究等内容，并附有取缔砖瓦企业的名单，具备一定的单方性、个别性特征。但《实施方案》的下发对象为“各镇人民政府、街道办事处、区政府有关部门”，在性质上属于章丘区政府对其下级行政机关作出的内部工作安排，并不具备直接、对外发生法律效果的特征，其工作要求还需通过下级行政机关作出具体行政行为加以落实。因此，可能对新宝公司权利义务产生影响的应当是有关街道办事处等行政机关作出的行政行为，《实施方案》对新宝公司的权利义务并不直接产生实际影响，不具有可诉性。 综上，原审裁定结果正确，新宝公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年五月十三日 法官助理曲恺 书记员鞠彤