辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终406号上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区满堂街道办事处，住所地沈阳市浑**马宋路**。法定代表人：刘姝，女，系主任。委托代理人：朱瑞智，系该单位工作人员。委托代理人：王晓溪，女，系辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吕雪娥，女，1963年12月10日出生，汉族，住沈阳市东陵区。委托代理人：杨莹，女，系辽宁华建律师事务所律师。委托代理人：杨晴，女，系辽宁华建律师事务所实习律师。上诉人沈阳市浑南区满堂街道办事处（以下简称满堂街道办）因履行行政协议一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初1126号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，根据《马宋公路改造工程房屋征收与补偿实施方案》，2011年6月16日原告与沈阳棋盘山国际风景旅游开发区建设管理局（以下简称“建设管理局”）签订《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：474），选择产权置换的方式对原告坐落在满堂乡满堂村房屋进行拆迁。协议第四条约定，建设管理局将坐落在满堂街道办事处中水地区的房屋作为产权调换房屋，该房屋为期房；协议第六条约定，原告应在2011年6月19日前搬迁腾空被拆迁房屋。协议第七条约定，在过渡期内，临时安置补助费每月500元，按6个月计算，计3000元。建设管理局先发给原告“/”个月，计“/”元，剩余部分中，按期房建筑进度情况由建设管理局在约定的产权调换房屋交付期前发给原告（临时安置补助费自原告搬迁腾空被拆迁房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月为止）。原告于2011年6月19日将房屋腾空，收到2011年6月19日-2011年12月18日的6个月过渡期补助费3000元，并于2018年11月28日原告收到产权置换房屋。原告要求被告补偿从2011年12月18日-2018年11月28日83.5个月的过渡期补助费，并主张该补助费从签订协议后多次向相关机关主张，被告称原告自2019年之后曾向被告主张过，之前是否主张过不清楚。另查明，原告与沈阳棋盘山国际风景旅游开发区建设管理局签订《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，被告主张经沈阳市浑南区人民政府确定，本案安置补偿部分由被告满堂街道处理。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。根据原、被告的诉辩意见，本案争议焦点为被告满堂街道是否应履行案涉补偿协议中过渡期安置补助费。关于履行主体资格问题，现被告主张系由沈阳市浑南区人民政府确定，本案安置补偿部分由被告满堂街道处理，对于被告自认其具有履行本案所涉协议主体资格事宜予以认可。关于被告主张按照《马宋公路改造工程房屋征收与补偿实施方案》第八条规定，户籍不在满堂街道办下木村、满堂村、上水村和英达街道办事处英达村沿马宋公路两侧用地范围内的被征收人，补偿安置方式只适用选择货币补偿。因此，不能履行支付过渡期补助费之理由。因建设管理局与原告已达成《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，约定原告将被拆迁房屋腾空，建设管理局将产权置换房屋交付给原告使用。被告已经于2018年11月28日将产权置换房屋交付原告，属认可采取产权置换房屋方式进行履行，现被告未解除协议，又实际履行交付房屋，且也未在法定期限内提交原告户籍不在满堂街道范围的相关证据，对此主张，不予认可。关于被告主张原告已经超过起诉期限的问题。行政协议虽然属于行政行为，但却存在平等协商的方式订立并履行协议之义务，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，履行协议提起诉讼可参照民事法律规范关于诉讼时效的相关规定。依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。第一百九十五条第（一）项，有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求。本案原告主张该过渡期补助费从签订协议后多次向相关机关主张，被告称原告自2019年之后曾向被告主张过，之前是否主张过不清楚。原告作为被拆迁人，在未全部取得拆迁补偿款的情况下，一直要求被告给付拆迁补偿款符合客观常理，且被告法庭审理阶段明确表示浑南区政府确定安置补偿由被告单位处理。故对被告的抗辩理由，不予支持。关于被告应支付原告过渡期安置补助费金额。建设管理局与原告签订的《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》第七条约定，在过渡期内，临时安置补助费每月500元，按6个月计算，计3000元。建设管理局先发给原告“/”个月，计“/”元，剩余部分中，按期房建筑进度情况由建设管理局在约定的产权调换房屋交付期前发给原告（临时安置补助费自原告搬迁腾空被拆迁房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月为止）。原告于2011年6月19日将房屋腾空，收到2011年6月19日-2011年12月18日的6个月过渡期补助费3000元，并于2018年11月28日原告收到产权置换房屋。原告要求被告补偿从2011年12月18日-2018年11月28日83.5个月的过渡期补助费，具有事实依据，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：被告沈阳市浑南区满堂街道办事处于本判决发生法律效力后十日内给付原告吕雪娥过渡期安置补助费41750元。案件受理费843.75元，由被告负担。上诉人满堂街道办上诉称，一、被上诉人户籍未在被征收范围内，其不符合持续领取临时安置补助费的政策。案涉《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《协议》）中仅约定上诉人向被上诉人支付6个月临时安置补助费，一审法院判决上诉人持续支付至产权调换房屋交付之日无协议依据。因被上诉人户籍未在上述村屯范围内，故协议第七条明确约定，在过渡期内，临时安置补助费每月500元，按6个月计算，同时对于其后条款做“/”处理，即对于其后的“。剩余部分按期房建筑进度情况。发至产权调换房屋交付使用当月为止”约定不适用。即上诉人仅负有向被上诉人支付6个月安置补助费的义务。二、在不考虑第一点的情况下，被上诉人也应当在法定期限内主张权利，案涉协议签署时间为2011年，应当适用当时的行政法律规范确定起诉期限，一审法院适用民事法律规范属于适用法律错误。一审判决认定本案未过起诉期限系依据《中华人民共和国民法总则》关于诉讼时效的规定，但案涉协议为行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，即使适用民事法律规范，也只能针对2015年5月1日后签订的行政协议。而案涉协议签署时间为2011年，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释规定确定起诉期限，即1990年10月1日施行的《行政诉讼法》。根据当时《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。本案中，被上诉人自签订之日起即已经知悉行政行为和行政行为的作出主体，距今早已超过三个月的起诉期限。故，本案已经超过起诉期限。一审法院适用民事法律规范属于适用法律错误。三、退一步说，即使适用民事法律规范，被上诉人虽称其一直主张权利，但并未举证证明，其应当承担举证不能的法律后果。对于超过诉讼时效部分的临时安置补助费不应予以支持。即使适用民事法律规范规定计算诉讼时效，依据案涉项目拆迁补偿方案规定，且被上诉人在一审庭审中认可，临时安置补助费每半年支付一次。那么，被上诉人于2020年6月份以后方才提起诉讼，按照三年诉讼时效计算，对于2017年6月份以前的临时安置补助费均已经超过诉讼时效。综上，一审判决关于案涉《协议》约定内容的认定及适用法律均有错误。请求本院撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求，被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。被上诉人吕雪娥答辩称，一、关于被上诉人户籍未在被征收范围内，不符合持续领取临时安置补助费政策问题，因沈阳棋盘山国际风景旅游开发区建设管理局已经与被上诉人达成了《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，协议明确约定以产权调换方式履行补偿协议，被上诉人也依约搬离拆迁房屋并完成验收，且2018年11月28日沈抚新城管委会将产权房屋交付给被上诉人，那么上诉人的行为已经认可了产权调换的履行方式。被上诉人依据《拆迁协议》约定要求上诉人履行安置补助费给付义务，已与被上诉人户籍是否在拆迁范围内无关。且在被上诉人依约履行搬迁义务并完成产权置换房屋后，上诉人又以户籍未在征收范围内不符合持续领取临时安置补助费的理由不予支付安置补助费违反了诚实信用原则，所主张的理由不成立。根据案涉《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（简称补偿协议）明确约定以产权调换方式进行补偿，且第七条明确约定“在过渡期内，临时安置补助费每月500元，按6个月计算，计3000元。甲方先发给乙方‘/’个月，计‘/’元，剩余部分，按期房建筑进度情况由甲方在约定的产权调换房屋交付期前发给乙方（临时安置补助费自乙方搬迁腾空被拆迁房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月为止。）”本条款为一个完整的条款，括号部分的内容是整个条款的一部分，不应对该条款进行分解和片面解释。并且对于上诉人出具的格式条款，上诉人作出的“/”视为约定不适用的解释，对被上诉人不利，同时也限制被上诉人应有的权利，显然对被上诉人是不公平的。该协议是双方真实意思的表示，被上诉人签订协议后依照约定腾房时间搬离拆迁房屋，履行了义务。2018年11月28日沈抚新城管理委员会（以下简称管委会）交付产权调换房屋，期间共经历89.5个月，上诉人仅支付前6个月计3000元的安置补助费。被上诉人要求上诉人支付剩余安置补助费，有事实依据。二、该协议虽为2011年签署，2015年5月1日前行政诉讼法及相关司法解释并未有对行政协议诉讼时效进行规定。根据2015年5月1日实施的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。另，根据2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。三、被上诉人的诉讼请求未过诉讼时效，且补偿协议是双方自愿平等签署的，是双方的真实意思表示，上诉人未按照协议约定履行支付义务，应按照协议约定支付剩余安置补助费（自2011年12月19日至2018年11月28日止）。根据协议约定剩余部分按期房建设进度情况发至产权调换房屋交付使用当月为止。2018年11月28日完成交付。所以，诉讼时效起算时间也应是从2018年11月29日开始起算。根据《民法总则》第一百八十八条，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为3年，被上诉人2020年6月提起诉讼，并未超过诉讼时效。上诉人在一审庭审中也认可2019年之后被上诉人向其主张过权利，则更印证了被上诉人主张权利的事实。并且在主张权利过程中也因机构撤并，协议履行责任主体不确定等非被上诉人原因导致被上诉人到沈抚新城管委会、浑南区政府、满堂街道办事处等多个部门维权，此期间不应计算在诉讼时效内。上诉人未按协议约定履行内容，应当承担继续履行的法律责任。请求本院维持原判。本院审理查明的事实与原审一致。本院认为，本案系履行行政协议案件，因上诉人满堂街道办自认经沈阳市浑南区人民政府决定由其处理安置补偿问题，故上诉人应该承担协议继续履行的法律责任，原审认定正确。关于被上诉人是否超过诉讼时效以及要求支付过渡期安置补助费是否应予支持，根据审理查明的事实可见，被上诉人要求支付过渡期安置补助费的依据是2011年6月16日签订的《集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议在2018年11月28日以被上诉人收到产权置换房屋的方式得以履行，但仅支付2011年6月19日至2011年12月18日的6个月过渡期补助费3000元，为此，被上诉人提起本诉，要求支付剩余的过渡期安置补助费。上诉人满堂街道办主张案涉《协议》第七条中空格部分即“/”是按不适用处理，所以之后的内容也不适用于过渡期补助费的发放，协议中有“/”内容就应该按照协议的内容支付6个月的补助费。结合案涉《协议》中关于“临时安置补助费”的具体条款内容以及《马宋公路改造工程房屋征收与补偿实施方案》的规定，《协议》第七条中空格“/”部分之后的内容，即“剩余部分，按期房建筑进度情况由甲方在约定的产权调换房屋交付期前发给乙方（临时安置补助费自乙方搬迁腾空被拆迁房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月为止）”，应视为临时安置补助费未支付的剩余部分应一次性支付，且符合征收补偿实施方案的规定，上诉人直至2018年11月28日方交付回迁安置的房屋，被上诉人此后主张权利并诉至法院，并未超过诉讼时效，上诉人的相关主张不能成立，本院不予采纳。征收过程中，签订协议是为保障被征收人的合法利益，补偿内容应公平公正且清晰明了，按时履行协议既是合同义务，也是依法行政诚信守诺所必需，原审判令上诉人支付被上诉人83.5个月的过渡期补助费41,750元，符合法律规定。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人满堂街道办的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费843.75元，由上诉人沈阳市浑南区满堂街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  龙国华审判员  唱英梅审判员  杨晓鹏二〇二一年五月十三日法官助理方立达书记员雷阳本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；