山东省滨州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁16行初84号 原告北京果敢时代科技有限公司，住所地：北京市朝阳区广顺北大街33号院6号楼06层（05）609。 法定代表人吴方华，执行董事。 委托代理人伊兵、韩鹏，天津四方君汇律师事务所律师。 被告邹平市人民政府，住所地：山东省邹平市鹤伴二路567号。 法定代表人胡云江，市长。 参加诉讼行政机关负责人张歌，党组成员。 委托代理人窦浩君、寇洁，山东开言律师事务所律师。 原告北京果敢时代科技有限公司（以下简称果敢时代公司）诉被告邹平市人民政府（以下简称邹平市政府）驳回行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月16日立案后，于2020年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告果敢时代公司的委托代理人伊兵、韩鹏，被告邹平市政府的出庭负责人张歌及委托代理人窦浩君、寇洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邹平市政府于2020年9月30日作出邹政复决字（2020）第35号行政复议决定（以下简称35号复议决定），查明，被申请人邹平市市场监督管理局（以下简称邹平市场监管局）于2019年12月9日接到举报，称果敢时代公司的大V店经营是传销行为。经调查取证发现果敢时代公司涉嫌组织策划网络传销活动。为防止申请人转移或隐匿违法资金，2020年5月10日，邹平市场监管局申请邹平市人民法院对当事人涉案账户实施司法冻结，要求对果敢时代公司的银行存款48500000元予以冻结。邹平市人民法院于2020年5月10日作出（2020）鲁1626执保727号行政裁定书。果敢时代公司认为邹平市场监管局未告知向法院申请冻结资金决定的行为违法，要求撤销邹平市场监管局向法院申请冻结其资金的决定。被告邹平市政府经审查认为，国务院《禁止传销条例》第四条规定“工商行政管理部门、公安机关应当依照本条例的规定，在各自的职责范围内查处传销行为”，第十四条第一款规定“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：……（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结”。市场监督管理部门在查处涉嫌传销案件中，对有证据证明涉嫌传销行为的经营者、参与者有转移或隐匿违法资金的情况时，可以申请人民法院冻结违法资金。本案中，邹平市场监管局对果敢时代公司涉嫌传销行为进行查处时，作出向人民法院申请冻结果敢时代公司账户资金的申请，该申请不直接产生冻结果敢时代公司账户资金的后果，不具有行政行为的公定力、拘束力以及执行力等特征。金融机构对果敢时代公司账户实施冻结，依据的是邹平市人民法院作出的（2020）鲁1626执保727号行政裁定书，而不是邹平市场监管局向人民法院提出冻结果敢时代公司资金账户的申请，该申请不产生外部法律效力，不能必然导致果敢时代公司账户资金被冻结的法律后果，对果敢时代公司的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定：驳回果敢时代公司的复议申请。 原告果敢时代公司诉称，（一）被告邹平市政府作出的驳回原告复议申请的35号复议决定认定事实不清，适用法律错误。从表面上看，邹平市场监管局仅有向邹平市人民法院提出冻结原告账户资金的申请，但法院准予冻结账户的裁定事实上是基于邹平市场监管局的行政行为作出的，因为该申请是邹平市场监管局根据其行政职权作出，尽管该局没有针对原告明确作出并送达书面冻结决定，但该局的冻结资金决定客观存在，其正常逻辑应当是该局决定应当冻结原告资金，申请人民法院予以执行，该冻结决定已经付诸实施，对原告权益已经造成实际影响。人民法院的裁定实际上是准予执行该局冻结决定的行为，人民法院不是行政执法机关，不能依据行政法规行使职权。故被告认为邹平市场监管局作出的向人民法院申请冻结原告账户资金的申请，不直接产生冻结原告账户资金的后果，不产生外部法律效力，不必然导致原告账户资金被冻结的法律后果，对原告的合法权益明显不产生实际影响，属于认定事实不清，适用法律错误。（二）邹平市场监管局按照《禁止传销条例》第十四条第八项的规定，申请邹平市人民法院对原告资金予以冻结，是行政行为。（三）邹平市场监管局实施的行政行为已经直接对原告的利益产生了影响。1.《禁止传销条例》第十四条归属于该条例第三章“查处措施和程序”，该条规定了查处传销行为可以采取的措施，申请司法机关冻结资金即是查处措施之一，不是内部行政行为。邹平市场监管局实施了该查处措施，属于直接及于相对人的行政行为。2.人民法院裁定执行或者准予行政机关冻结违法嫌疑人的资金，是执行行政机关的决定，而不是替行政机关做决定，人民法院并没有职权确定违法嫌疑人是否可能转移或者隐匿违法资金，更不会代替行政机关调查行政案件的事实和听取违法嫌疑人的陈述和申辩，对人民法院裁定的复议和对行政机关行政行为的救济是违法嫌疑人在两个程序（司法程序和行政程序）中的两个独立的救济权利，不能互相取代。3.《禁止传销条例》第二十一条规定：“工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，当事人有权陈述和申辩。”申请司法机关冻结违法资金是查处行为，当然要给予当事人陈述、申辩的权利，既然要给当事人陈述和申辩的权利，该行政行为就不是内部行政行为，邹平市场监管局剥夺原告的陈述、申辩权利，邹平市政府剥夺原告的复议和诉讼权利，都是违法行为。据此，请求撤销被告作出的35号复议决定，判令被告重新作出行政复议决定。 原告果敢时代公司向本院提交了以下证据：1.（2020）鲁1626执保727号行政裁定书，证明2020年5月10日，邹平市人民法院应邹平市场监管局的申请，对原告资金进行了冻结。2.行政复议申请书，证明原告向被告就邹平市场监管局申请法院冻结原告资金的行政行为提起行政复议。3.35号复议决定，证明被告于2020年9月30日作出该决定，驳回了原告的复议申请，并向原告错误告知起诉法院。 被告邹平市政府辩称，1.邹平市场监管局对原告涉嫌传销行为进行查处时，依法向法院提出财产保全申请书，申请冻结原告账户资金，对原告涉案账户实施冻结是邹平市人民法院司法保全行为，原告对保全裁定不服的，可以依法申请复议。邹平市场监管局的财产保全申请书不产生外部法律效力，被告作出驳回原告复议申请的复议决定，并无不当，应予维持。2.被告作出的35号复议决定程序合法。被告于2020年7月12日收到原告提出的行政复议申请，于2020年7月16日作出受理通知书，并于次日向原告邮寄送达。7月21日，被告将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达给邹平市场监管局，该局在法律规定时间内提交了书面答复以及作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。9月7日，因该案情况复杂，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，依法延长审理期限一个月。被告对该案进行审查后依法作出35号复议决定，并于2020年10月9日直接送达邹平市场监管局，10月10日邮寄送达原告。本案复议程序合法。综上，请求依法驳回原告果敢时代公司的诉讼请求。 被告邹平市政府于2020年12月4日向本院提交了以下证据：1.原告提交的行政复议申请书及证据材料，证明被告于2020年7月12日收到原告提出的行政复议申请及相关证据材料。2.受理通知书、受理通知书送达回证及EMS快递查询凭证，证明被告在收到原告的行政复议申请后，经审查同意立案，于2020年7月17日将受理通知书邮寄送达原告，符合法定程序。3.提出答复通知书、行政复议申请书副本及提出答复通知书送达回证，证明2020年7月21日，被告将行政复议申请书副本、提出答复通知书送达给邹平市场监管局，限其10日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，程序合法。4.邹平市场监管局行政复议答复书及作出行政行为的证据材料等（原件已退回邹平市场监管局），证明邹平市场监管局在规定的时间内向被告提交行政复议答复书及当初作出行政行为的证据材料等。经审查，邹平市场监管局向人民法院提出冻结原告资金账户的申请，该申请不产生外部法律效力，不能必然导致原告账户资金被冻结的法律后果，对原告的合法权益不产生实际影响，不属于行政复议范围。5.行政复议决定延期通知书、延期通知书送达回证、EMS快递查询凭证，证明因案件情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，2020年9月7日，行政复议决定延期至2020年10月10日前作出，并将此通知书邮寄送达原告，直接送达邹平市场监管局。6.行政复议决定书、行政复议决定书送达回证、EMS快递查询凭证，证明经对邹平市场监管局作出的上述行政行为审查后，经行政复议机关负责人同意，被告作出35号复议决定，决定驳回原告的复议申请，并将该复议决定分别向邹平市场监管局及原告送达，程序合法。 经庭审质证，原告果敢时代公司对被告邹平市政府提交的证据的真实性无异议，对证据反映的被告复议程序合法无异议，但是认为被告应当注意到邹平市场监管局有申请法院司法冻结的决定，这个决定是行政认定的行为，且系要求法院执行这个决定。 被告邹平市政府对原告果敢时代公司提交的证据的真实性无异议，但认为证据1印证了邹平市场监管局提出保全申请，法院审查后作出冻结裁定，冻结行为属于司法冻结，不属于行政强制措施，邹平市场监管局的行为不直接对外产生法律效力，原告既然已经收到法院的裁定，如有异议，可以在收到裁定书五日内申请复议，裁定书予以告知，法律规定也非常明确，原告放弃了申请复议的权利，应当视为对法院裁定司法冻结予以认可。对证据2、3，原告方申请行政复议，被告在查明事实后，依法作出驳回原告复议申请的决定并无不当。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，确认为有效证据。 经审理查明，邹平市场监管局于2019年12月9日接到举报，称原告果敢时代公司的大V店经营为传销行为。邹平市场监管局经调查取证发现原告果敢时代公司通过大V店网店会员管理系统在网络组织人员、发展人员、计酬返利等一系列制度设计，涉嫌组织策划网络传销活动。为防止原告果敢时代公司转移或隐匿违法资金，邹平市场监管局申请邹平市人民法院对原告果敢时代公司涉案账户实施司法冻结。邹平市人民法院于2020年5月10日作出（2020）鲁1626执保727号行政裁定，经审查认为，邹平市场监管局的申请符合法律规定，且提供了相应担保，根据《禁止传销条例》第十四条第一款第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十六条、第七十七条、第七十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条之规定，裁定：1.冻结果敢时代公司的银行存款48500000元；2.冻结银行存款及其他资金的期限为一年，查封（扣押）动产的期限为二年，查封不动产、冻结其他财产权的期限为三年。 2020年7月12日，原告果敢时代公司向被告邹平市政府申请行政复议，请求确认被申请人邹平市场监管局不将向法院申请冻结申请人资金的决定告知申请人的行为违法；撤销邹平市场监管局向法院申请冻结申请人资金的决定。被告邹平市政府于2020年7月16日向原告果敢时代公司作出受理通知书，同日，向邹平市场监管局作出提出行政复议答复通知书，并于2020年7月21日送达邹平市场监管局。邹平市场监管局在规定期限内提交了答辩书及相应证据材料。因案情复杂，被告邹平市政府于2020年9月7日作出行政复议决定延期通知书，告知行政复议决定延期至2020年10月10日前作出，该通知书分别送达申请人果敢时代公司和被申请人邹平市场监管局。2020年9月30日，被告邹平市政府作出35号复议决定。原告不服该决定，提起本案诉讼。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是被诉35号复议决定是否合法。原告果敢时代公司向被告邹平市政府提出行政复议申请的请求为确认被申请人邹平市场监管局不将向法院申请冻结申请人资金的决定告知申请人的行为违法，同时请求撤销邹平市场监管局向法院申请冻结申请人资金的决定。根据本案查明的事实，邹平市场监管局因原告果敢时代公司涉嫌组织策划传销活动，为防止其转移或者隐匿违法资金，申请邹平市人民法院对原告银行账户予以冻结。邹平市人民法院系根据邹平市场监管局的财产保全申请书作出涉案（2020）鲁1626执保727号行政裁定，裁定冻结果敢时代公司的银行存款。就该申请司法冻结事项，邹平市场监管局并未作出书面决定，邹平市人民法院（2020）鲁1626执保727号行政裁定亦未记载邹平市场监管局就此作出过行政决定。邹平市场监管局在行政复议答复期间提交的证据中有关果敢时代公司涉嫌组织网络传销案申请司法冻结事项的审批表，系办案人员对该审批事项的报批记录，属于行政执法过程中的过程性信息，亦非行政决定文书，因此，原告复议请求中提及的邹平市场监管局向法院申请冻结其资金的决定并不存在，对客观上并不存在的行政决定原告提出复议请求缺乏事实根据。邹平市场监管局向邹平市人民法院提出的冻结原告银行账户的申请不产生外部法律效力，对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告的复议申请不属于复议受理范围，被告邹平市政府以此为由作出35号复议决定，驳回原告的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告认为35号复议决定认定事实不清，适用法律错误理据不足，对其诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告北京果敢时代科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告北京果敢时代科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 孙长青 审 判 员 牛淑华 审 判 员 庞 辉 二〇二一年五月七日 法官助理 陈彤辉 书 记 员 戚菲菲