辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽行终448号上诉人（原审被告）：盖州市人民政府。住所地：盖州市市府路2号。法定代表人：徐海龙，盖州市人民政府市长。委托诉讼代理人：甘洋，盖州市司法局工作人员。委托诉讼代理人：鲁富春，辽宁大千律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：盖州市大庙沟中学缫丝厂。住所地盖州市榜式堡镇大庙沟村3号。法定代表人：冯功兴，该厂经理。委托诉讼代理人：李庆泉，辽宁昌赢律师事务所律师。委托诉讼代理人：曲言民，辽宁昌赢律师事务所律师。上诉人盖州市人民政府（以下简称盖州市政府）因被上诉人盖州市大庙沟中学缫丝厂（以下简称中学缫丝厂）诉其不履行行政补偿职责一案，不服辽宁省营口市中级人民法院（2020）辽08行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织各方当事人进行了询问。上诉人开原市政府的委托诉讼代理人甘洋、鲁富春，被上诉人中学缫丝厂委托诉讼代理人李庆泉、曲言民到庭参加询问。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：盖州市政府于2013年10月10日作出盖政（2013）76号《关于同意取缔盖州市集中式饮用水源一、二级保护区排污的批复》文件，文件中明确由盖州市环保局负责组织实施对在该水源保护区内的大庙沟中学剿丝厂等9个排污口的取缔关停工作。但没有制定对于停产补偿的相关文件。中学缫丝厂于2014年开始正式停产。中学缫丝厂于2018年向盖州市政府投诉，申请对其按照国家政策给予一次性经济补偿或者迁址另建，免除关停未经营期间的税费及土地使用费等。盖州市政府于2020年5月15日作出《关于盖州市惠源丝绢有限责任公司等五家企业投诉问题的结案报告》，结论是“决定用司法途径解决投诉问题”。中学缫丝厂于2020年7月20日向盖州市政府提出《搬迁补偿申请书》，要求盖州市政府履行职责，对中学缫丝厂给予货币补偿，但盖州市政府未予答复。原审法院认为，中学缫丝厂的诉讼请求为企业补偿的请求，其内容为企业被整体征收情况下的补偿请求，本案中中学缫丝厂企业生产内容为缫丝，由于缫丝企业生产需要大量使用热水，为保护水源地，中学缫丝厂企业已不能在原地生产，但厂房、土地、设备仍为中学缫丝厂所有。中学缫丝厂诉讼请求如果在盖州市政府明确对于中学缫丝厂企业整体征收时成立，但本案中事实是为保护水源地而进行的企业关停，并没有发生企业征用的法律关系。那么是否存在着盖州市政府对于中学缫丝厂企业补偿以企业征收形式来进行，盖州市政府并没有此种补偿方案。中学缫丝厂也提供不出相关法律法规或相关政府文件明确规定应对于企业整体征收作为补偿标准。对于为保护水资源地而对中学缫丝厂予以关停，主要是考虑公共利益及环境保护的现实需要，《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条规定“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”中学缫丝厂企业的建筑与生产系经合法审批，对于中学缫丝厂企业的关停应视为撤回行政许可的情形。《中华人民共和国行政许可法》第八条也明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”但对于关停企业如何予以补偿，生态保护补偿如何落实及相关标准的制定是盖州市人民政府及其相关机关的职权。据此，合议庭在庭审向中学缫丝厂询问为何其认为补偿应按照企业征收的标准来进行，中学缫丝厂不能明确回答。合议庭询问盖州市政府是否制定该地补偿标准或者也存在着因生态环保成果关停企业时类似的补偿程序与标准。盖州市政府回答没有此种文件。本案中就出现了人民法院可否直接作出行政补偿的金钱给付内容的情况，《国有土地房屋征收与补偿条例》对于房屋征收补偿有明确的标准，《中华人民共和国土地管理法》结合省政府制定的区片地价标准也有明确的标准，人民法院在审理此类案件时可以依据已查明的事实作出相应的判决。但本案中并无明确的法律或者文件适用来对于因生态环保而要求企业停产如何补偿。但盖州市人民政府作为关停企业的实施机关，未予制定相关标准系不作为的行为，也导致本案没有相关裁判依据。中学缫丝厂企业的诉讼请求补偿金额原审法院不予支持，但要求补偿属于合理请求。中学缫丝厂已向盖州市政府提出补偿请求，盖州市政府未作出相关行政行为。在答辩中称中学缫丝厂诉讼对象错误、没有生态补偿资金。对于此答辩理由未提出法律依据，不予支持。当事人提起的金钱补偿请求，如果人民法院对于当事人损失能够查清，相关补偿方式和数额依据比较明确，人民法院应当作出切合当事人诉求的一般给付判决，以便尽快稳定行政法律关系。但如果相关补偿方式和数额依据并不明确，行政机关在实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地的，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判定补偿一事。对于本案，中学缫丝厂的补偿请求应由盖州市政府通过更细致和专业的评估，充分考虑各种因素和各方情况，可以补偿金钱，也可以充分利用政府的政策优势，予以其他优惠政策，及时给予对等、适当的补偿。因此本案判令盖州市政府采取补救措施更为适当。由于本案涉及盖州市政府在补偿政策上制定与落实，原审法院认为可以给予盖州市政府较长的补救时间。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：责令盖州市人民政府在本判决生效之日起六个月内对于中学缫丝厂的损失采取补救措施；一审案件受理费50元由盖州市人民政府承担。盖州市政府上诉称：1.原审判决认定事实不清。（1）盖州市政府批复同意环保部门取缔一、二级水源保护区排污口完全符合法律规定，中学缫丝厂在法定期限内没有提出异议，早已超过诉讼时效，人民法院不应保护。（2）案涉石门水库的饮用水受益地区为营口市，与盖州市没有关系。根据环保法第三十一条的规定因为是辽宁省人民政府划定的水源保护地，受益地区是营口市市区，故如果需要补偿应当由辽宁省政府及营口市政府予以补偿，盖州市政府没有补偿义务。2.原审法院适用法律错误。不应适用行政许可法的规定，而应适用环保法的规定。中学缫丝厂答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，盖州市政府提出的上诉理由没有事实和法律依据。中学缫丝厂于2020年7月20日书面向盖州市政府提出《搬迁补偿申请书》，未得到盖州市政府的答复，起诉并未超过起诉期限。盖州市政府是关停企业的实施机关，应对中学缫丝厂予以补偿。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。中学缫丝厂系位于饮用水水源二级保护区范围内的已建成的排放污染物的建设项目，盖州市政府为环境公共利益需要对其作出取缔批复，符合法律规定。但是中学缫丝厂在其经营场所被划入石门水库饮用水水源二级保护区范围之前，已合法取得《营业执照》，并在被关闭前持续正常经营，其依法取得的行政许可受法律保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失给予补偿。盖州市政府作出取缔批复后，相关部门又关闭了中学缫丝厂的排污口，因中学缫丝厂主要的经营范围是水缫丝，关闭排水口将导致企业没有可能继续在既有经营场所从事经营活动，事实上撤回了对中学缫丝厂的经营许可。中学缫丝厂基于行政许可行为产生的信赖利益损失有权获得适当、合理的补偿。关于盖州市政府提出的中学缫丝厂起诉超过期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”依照上述规定，对于法律、法规没有规定行政机关履职期限的，行政机关在接到履职申请之日起两个月内未履职的，相关权利人可以在两个月期限届满后的六个月内，对行政机关的不作为行为提起行政诉讼。中学缫丝厂于2020年7月20日向盖州市政府提出《搬迁补偿申请书》，要求盖州市政府履行补偿职责，盖州市政府收到后至今未予答复，属于未履行法定职责。中学缫丝厂于2020年11月9日向营口市中级人民法院提起诉讼，系在盖州市政府收到履职申请两个月期限届满之后六个月内提起的，并未超过起诉期限。关于盖州市政府是否为行政补偿主体的问题。《中华人民共和国环境保护法》第三十一条第三款规定，国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。盖州市政府系案涉生态保护地所在地政府，根据上述规定，其负有行政补偿职责。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，盖州市政府作为县级人民政府，为了公共利益的需要关闭中学缫丝厂企业，事实上撤回了行政许可，亦负有补偿职责。原审法院判令盖州市政府对中学缫丝厂的损失采取补救措施并无不当，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人盖州市政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人盖州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  柳华颖审判员  王 骞二〇二一年五月十日法官助理刘禹书记员魏晓迪