山东省东营市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)鲁05民终712号 上诉人（原审原告）：王宗亮，男，1963年11月27日出生，汉族，现住山东省广饶县。 被上诉人（原审被告）：山东省黄河三角洲农业高新技术产业示范区管委会，住所地山东省黄河三角洲农业高新技术产业示范区管委会，统一社会信用代码：11370000MB28055822。 法定代表人：张润国，常务副主任。 委托诉讼代理人：牟春辉，男，1970年8月11日出生，汉族，山东省黄河三角洲农业高新技术产业示范区管委会政务服务局副局长。 委托诉讼代理人：徐能欣，山东东曦律师事务所律师。 上诉人王宗亮因与被上诉人山东省黄河三角洲农业高新技术产业示范区管委会（以下简称农高区管委会）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服东营经济技术开发区人民法院(2020)鲁0591民初3244号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理。上诉人王宗亮、被上诉人农高区管委会委托诉讼代理人牟春辉、徐能欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人王宗亮上诉请求：一、撤销原判决，查明事实，本着公平，公正的原则，依法改判或者发回重审；二、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原判决认定事实不清，适用法律错误。一、涉案土地确系上诉人经被上诉人（当时七队领导）批准开垦的荒地。上诉人一审庭审时提交的时任七队队长马某的录音资料、证人赵某（原广北农场一分场七队副队长兼会计）当庭证言证实，涉案土地在上诉人开垦前为荒地。在2007年土地承包合同中也有明确表述。此宗土地是不纳入职工承包地范围内的，所以实际面积为40亩的耕地，只是象征性按5亩收取承包费。政府收回土地使用权后，未到退休年龄的职工，均与被上诉人签订一份土地流转协议，按年或按月领取一定数额的工资，用于对职工每人一份承包地予以补偿。但上诉人职工承包地以外由被上诉人废弃的40亩摞荒地，经合法途径开垦的荒地却没有进行合理补偿。二、2011年，东营市人民政府在收回涉案土地使用权时，上诉人对该宗土地具有合法的使用权。上诉人一审提交的收据载明：合同期限为2011年度（即2011年1月1日至12月31日），政府收回涉案土地使用权的时间点为2011年3月31日，即早在政府收回涉案土地使用权之前，上诉人对该宗土地就具有合法使用权。在因同一诉求的行政诉讼中，上诉人败诉是因客观原因未能提供该收据，尤其在（2017）最高法行申4137号行政裁定书第七页19行至22行中有明确表述。该行政裁定书的表述对下级人民法院的裁定（或判决）应该具有指导意义。三、被上诉人存在涉嫌违反《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（二）款之规定的事实。上诉人在一审第三次开庭时提交的录音资料证明，证人马某因受到被上诉人的威胁而不敢出庭作证。上诉人向主审法官提交了书面申请，但一审法院未对该事实进行认真核实。综上，原判决认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人农高区管委会二审答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 王宗亮向一审法院提出诉讼请求：1、判令农高区管委会支付开荒地补偿款每亩9000元，计36万元；青苗及地上附着物补偿款每亩1000元，计4万元；土地补偿款每亩2万元，计80万元；以上共计120万元。2、诉讼费用由农高区管委会承担。 一审法院查明，王宗亮系黄河三角洲农高区管委会（原东营市广北农场）职工，自1998年以来承包位于原东营市最北边约40亩的土地。 2007年3月28日，王宗亮（乙方）与原东营市广北农场一分场（甲方）签订2007年土地承包（租赁）合同，约定乙方承包（租赁）甲方土地用于种植农作物，期限一年，自2007年3月28日起至2007年11月5日止；面积为5亩，位于一分场七队尾3北头号地荒地；地租为每年每亩100元，合计总地租500元，地租及甲方已投成本于合同签订定前足额缴纳完毕；甲方的权利义务中包括按照产业结构调整的整体部署，对承包范围内的林带进行更新，并享有收益权；乙方权利义务包括：负担甲方统一生产措施时乙方应负担的成本费用；有义务管护好承包区域内的农田水利设施、道路和林木，如出现破坏或造成损失，赔偿相应的经济损失；不得私自改变土地用途，不得进行掠夺性生产，要保持土地完整，科学合理的利用该土地，不断提高土壤肥力，否则甲方有权无条件收回土地；按照甲方统一水利、农业开发、产业结构调整和项目建设规划需要，保持灌溉和排沟的畅通，服从统一调度；按照甲方规定负担农业开发义务工或其他义务劳动；其他条款中包括：乙方要遵守承包（租赁）期限，如超期占用土地，甲方有权无偿收获产品或强行耕作倒茬，并由乙方负责赔偿甲方的一切经济损失；未按照甲方要求完成农业开发或其他乙方必须负担的义务工时，甲方有权无条件收回土地，解除本合同，不再与乙方另行签订土地承包或租赁合同；承包（租赁）期内如遇国家、农场项目建设或油田占地等情况出现时，甲、乙双方均得服从，按市政府或农场的规定标准和实际占用面积，进行补偿，并从合同面积中退去占地面积；如影响该合同执行时，本合同终止。补偿时乙方只享受青苗补偿，其他补偿归甲方。双方还对违约责任、合同终止条款等进行了约定。 2008年12月7日，原东营市广北农场一分场（甲方）与王宗亮（乙方）签订土地承包（租赁）合同，约定乙方承包（租赁）甲方土地用于种植农作物，期限贰年，自2008年12月18日起至2010年11月15日止；面积5亩，位于奶牛二场尾3北头沟东西位置，地租为每年每亩120元，合计总地租1200元，地租及甲方已投成本于合同签订定前足额缴纳完毕；甲方的权利义务中包括按照产业结构调整的整体部署，对承包范围内的林带进行更新，并享有收益权；乙方权利义务包括：负担甲方统一生产措施时乙方应负担的成本费用；有义务管护好承包区域内的农田水利设施、道路和林木，如出现破坏或造成损失，赔偿相应的经济损失；不得私自改变土地用途，不得进行掠夺性生产，要保持土地完整，科学合理的利用该土地，不断提高土壤肥力，否则甲方有权无条件收回土地；按照甲方统一水利、农业开发、产业结构调整和项目建设规划需要，保持灌溉和排沟的畅通，服从统一调度；按照甲方规定负担农业开发义务工或其他义务劳动；遵守承包（租赁）期限，如超期占用土地，甲方有权无偿收获产品或强行耕作倒茬，并由乙方负责赔偿甲方的一切经济损失；其他条款中包括：未按照甲方要求完成农业开发或其他乙方必须负担的义务工时，甲方有权无条件收回土地，解除本合同，不再与乙方另行签订土地承包或租赁合同；承包（租赁）期内如遇国家、农场项目建设或油田占地等情况出现时，甲、乙双方均得服从，按市政府或农场的规定标准和实际占用面积，进行补偿，并从合同面积中退去占地面积；如影响该合同执行时，本合同终止。补偿时乙方只享受青苗补偿，其他补偿归甲方。双方还对违约责任、合同终止条款等进行了约定。 2011年3月31日,东营市人民政府作出《关于市高效生态农业示范区管委会与广饶县政府联合建设生态产业园有关问题的通知》（东政字[2011]31号）,就东营农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称“东营农高区管委会”）和广饶县人民政府联合建设生态产业园事项进行了部署。根据该通知内容，由东营市人民政府收回东营农高区管委会范围内的9293.6亩国有土地，交由广饶县人民政府使用。广饶县人民政府给予东营农高区管委会国有土地补偿2亿元，从2011年开始分两年拨付到位。王宗亮主张的其承包的土地就在该9293.6亩土地范围内。 广饶县国土资源局根据广饶县人民政府的安排，于2013年11月16日分别与东营市广北农场签订了《收回土地协议》，与东营市广北农场、广饶县财政局、广饶县人力资源和社会保障局签订了《土地收回补偿安置协议》。协议中就收回土地的位置、地类、面积，土地收回费用及拨付方式，村民安置意见，土地交付时间等内容作了具体约定。以上二份协议已履行完毕。 王宗亮诉广饶县人民政府、广饶县国土资源局、东营农高区管委会土地行政补偿纠纷一案，东营市中级人民法院于2016年1月27日立案受理，王宗亮明确其诉讼请求为请求确认广饶县人民政府、广饶县国土资源局、东营农高区管委会未向其进行补偿的行政行为违法，并请求判令广饶县人民政府、广饶县国土资源局、东营农高区管委会向其支付对未利用地进行开垦的开荒补偿费和耕地补偿费共计360000元。东营市中级人民法院于2016年6月22日作出（2016）鲁05行初1号行政裁定书，认为：关于王宗亮诉请的开荒补偿费是否属于行政诉讼受案范围问题。涉案土地是原东营市广北农场的国有土地，王宗亮以承包的形式取得该部分土地的承包经营权，承包经营时间已十余年。如果王宗亮认为其曾对涉案土地进行过开垦，有部分投入，因此应得到相应补偿，那么该请求应属王宗亮与原东营市广北农场一分场签订土地承包合同时涉及的内容，属民事法律关系调整的范围，并非人民法院行政诉讼的受案范围。故王宗亮的该项诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。关于王宗亮是否具备请求耕地补偿费的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政诉讼的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，东营市人民政府为了东营市高效生态农业示范区的建设需要，收回东营农高区管委会部分国有土地，东营农高区管委会作为被收回土地的使用权人，有权取得被收回土地的补偿款，用于对职工的补偿安置等。王宗亮以每年与原东营市广北农场一分场签订承包（租赁）合同的方式取得对涉案土地的承包经营权，根据其于2008年12月7日与原东营市广北农场一分场签订的土地承包（租赁）合同记载的内容，其对涉案土地承包（租赁）期限的截止日期为2010年11月15日。即王宗亮对涉案土地的承包经营权至2010年11月15日已经终止。而政府决定收回包括涉案土地在内的9293.6亩土地的时间是2011年3月31日。王宗亮无权再以涉案土地实际使用人的身份主张收回耕地补偿费，故，王宗亮不具备主张涉案耕地补偿费的主体资格。王宗亮的该项诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。综上，裁定驳回王宗亮的起诉。 王宗亮不服该裁定，以一审认定事实不清、适用法律错误为由向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审行政裁定书，依法支持其在原审行政起诉状中的所有诉讼请求，并对东营市人民政府东政字[2011]31号文件的合法性和广饶县人民政府涉嫌违法使用土地的事实予以审查。山东省高级人民法院认为，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 王宗亮不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，开荒补偿费系基于王宗亮与原东营市广北农场一分场之间的土地承包（租赁）合同而产生，故一、二审法院认定属于民事法律关系调整的范围并无不当，二审法院关于王宗亮在一审中未将开荒补偿费的主张明确作为民事争议请求一并解决的认定及适用法律亦无不当。若王宗亮主张该项权利，可另行依法寻求救济。王宗亮关于耕地补偿费的主张，涉及其是否为本案适格原告的问题。行政诉讼的原告资格关系到什么人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，因此，原告资格问题实质上也是诉权问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所为利害关系，就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，包括涉案土地在内的土地使用权被政府收回，作为土地承包经营权人可以依法主张耕地补偿费，但王宗亮必须提供证据证明，在政府收回土地使用权时其与原东营市分场之间存在合法的土地承包（租赁）关系。根据一、二审法院查明的事实，双方之间的土地承包（租赁）合同终止日期为2010年11月15日，而政府收回包括涉案土地在内的9293.6亩土地使用权发生于2011年。王宗亮申请再审提出一份收款收据作为新证据，用以证明原国营广北农场畜牧公司第二奶牛场（原东营市广北农场一分场）收取王宗亮涉案土地2011年度的地租及费用共计14295.3元，说明2011年1月1日至2011年12月31日涉案土地的承包经营权主体还是王宗亮。该收据不能认定为新证据。首先，从该收据上载明的户名和时间看，该收据应发生于本案诉讼之前，但王宗亮并未在本案一审或者二审程序中提供，故该份证据的合法性无法认定；其次，该收据仅为复印件，其客观真实性和与本案的关联性亦无法认定。在涉案土地承包（租赁）合同约定的终止日期之后，王宗亮提供的证据不足以证明其为土地的实际经营权人，一、二审裁定以其不具有请求耕地补偿费的原告主体资格为由驳回起诉并无不当。在王宗亮不具有本案原告主体资格的情况下，广饶县人民政府对涉案土地使用权的收回是否合法以及东营市人民政府东政字[2011]31号文件的合法性问题无须再进行审查。综上，一审法院裁定驳回王宗亮的起诉、二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定并无不当。2017年8月30日，最高人民法院作出（2017）最高法行申4137号行政裁定书，裁定驳回王宗亮的再审申请。 2011年4月26日，原国营广北农场畜牧公司第二奶牛场（原东营市广北农场一分场）向王宗亮出具收据一份，载明2011年度地租及费用（尾3）14295.3元，收款人为赵某。被告主张系在东营市人民政府作出征收决定后，东营农高区管委会与广饶县人民政府土地交接的空档期，为防止土地荒芜将涉案的土地又发包给王宗亮种植到2011年11月份，王宗亮所有的农作物均完全收获完毕，不存在需要补偿的事实。王宗亮自认土地收回时，其所种植的农作物已经收获完毕。 2010年8月10日，东营市委决定对包括东营市广北农场在内的国有农场管理体制进行改革。其中，以东营市广北农场所有权属面积为界，设立了东营市高效生态农业示范区管理委员会。2012年6月7日，东营市高效生态农业示范区管理委员会更名为东营农高区管委会。 另查明，2016年10月24日，山东省人民政府鲁政办字（2016）178号，东营农业高新技术产业示范区划入山东省黄河三角洲农业高新技术产业示范区；2017年8月23日，东营农高区管委会被撤销。 一审法院认为，关于本案案由问题。本案系因王宗亮要求黄河三角洲农高区管委会向其支付因涉案土地被征收而产生的土地补偿费等引起的纠纷，因此，本案纠纷应为承包地征收补偿费用分配纠纷。 关于本案是否已经超过诉讼时效问题。一审认为，根据王宗亮提交的最高人民法院（2017）最高法行申4137号行政裁定书等，能够证实王宗亮因补偿问题一直向包括被告在内的有关单位主张权利，（2017）最高法行申4137号行政裁定书落款时间为2017年8月30日，王宗亮于2020年8月14日提起本案诉讼，未超过三年的诉讼时效期间，故对黄河三角洲农高区管委会主张本案超过诉讼时效的抗辩意见，不予支持。 关于王宗亮主张的土地补偿款、开荒地补偿款问题。王宗亮提交的2011年4月26日收据，农高区管委会主张收据中的2011年度指的是4月-11月，是种植一季棉花的期间；王宗亮主张2011年度就是从1月1日至12月31日。一审认为，根据年度的字面意思，年度是指某个年份的一整年，根据业务性质和需要而规定的有一定起讫日期的十二个月。一审认定收据中的2011年度双方的合同期限为2011年1月1日至2011年12月31日。 《实施条例》第二十六条规定，土地的补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函（国土资厅函[2009]850号）规定，依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》有关规定，征收农村集体土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费；其中，土地补偿费给土地所有者即农村集体经济组织所有，安置补助费用于安置被征地农民，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有。收回国有农场农用地也应按照上述原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿款、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋置业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业按岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。据此，王宗亮要求农高区管委会向其支付土地补偿款，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。 关于王宗亮主张的开荒地补偿款问题。王宗亮主张其对涉案土地进行开荒，有较大的投入，要求支付开荒补偿费，其主张根据广饶县人民政府2013年补偿协议载明的耕地的补偿标准为43000元，未开发利用的土地补偿标准为34000元，从不同的补偿标准来看，应该是差价在9000元左右。一审认为，王宗亮提交的现有证据不足以证实其对涉案土地的投入情况，亦不足以证实双方约定其对土地投入由原东营市广北农场一分场负担，故对王宗亮要求农高区管委会向其支付开荒补偿费的诉讼请求，不予支持。 关于王宗亮主张的青苗及地上附着物补偿款问题。一审认为，青苗补偿费是对被征收土地上生长的农作物造成的损失所基于的一次性经济补偿费用。地上附着物补偿费是对被征收土地上的建筑物、构筑物的拆迁和恢复费用以及被征收土地上林木的补偿或砍伐的费用。王宗亮主张青苗、地上附着物补偿款，提交的现有证据不足以证实青苗和地上附着物情况，且王宗亮自认土地收回时，其所种植的农作物已经收获完毕，故对其要求黄河三角洲农高区管委会支付青苗和地上附着物补偿款的诉讼请求，本院不予支持。 王宗亮主张黄河三角洲农高区管委会涉嫌违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（二）款“以暴力、威胁、贿买方法阻止证人作证或者指使、贿买、胁迫他人作伪证”之规定，要求追究其主要负责人或直接责任人的法律责任，因法院联系马某欲向其了解情况，马某不予配合，王宗亮提供的现有证据不足以证实其主张，故对王宗亮的该主张，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告王宗亮的诉讼请求。案件受理费15600元，由王宗亮负担。 二审中上诉人王宗亮提交证据1、东营市中级人民法院（2016）鲁05行初1号案中农高区管委会关于王宗亮行政诉讼纠纷案相关情况说明、关于王宗亮提出开荒地索要补偿款的基本情况各一份。拟证明：涉案土地在1991年前为农村集体土地，且属于荒碱地，从1998年至2011年政府收回该土地，王宗亮享有该土地的合法使用权。 证据2、东营市中级人民法院（2016）鲁05行初1号案中广饶县政府法制办公室出具的王宗亮诉县政府、县国土资源局、市农高区管委会案件情况说明。拟证明:2013年农高区管委会曾经向王宗亮补偿42000元开荒地补偿费，土地性质与涉案土地相同。 证据3、山东省高级人民法院审理本案当事人行政案件上诉案中农高区管委会出具的答辩状一份。拟证明：农高区管委会对王宗亮开荒的事实是承认的。 证据4、广饶县国土资源局关于王宗亮信访反映问题的答复意见书。拟证明：涉案土地的补偿款广饶县政府已按照规定拨付到位，王宗亮所反映的开荒地补偿问题可通过广北农场或法律途径解决。 证据5、农高区管委会下属的绿洲社区管理中心关于王宗亮反映开荒地补偿问题信访事项答复意见书一份，拟证明：根据此份答复意见书，假如王宗亮与原广北农场签订土地租赁合同或者是形成事实租赁关系，另有租赁费缴费证明，那么农高区管委会就可以向王宗亮支付开荒地补偿费。 被上诉人农高区管委会质证认为，证据二、证据四、证据五在本案一审中王宗亮已经提交，被上诉人已发表质证意见，二审程序中不予质证。证据一的真实性无异议，对其证明目的有异议，王宗亮与农高区管委会之间是租赁关系，不存在开荒地的事实。对证据三的真实性无异议，对其证明目的有异议，该证据无法证明上诉人开荒地的事实。 二审中被上诉人农高区管委会未提交新证据。 对二审争议的事实，本院认为，从上诉人提交的证据看，均是被上诉人农高区管委会及其他单位对双方争议事实的陈述，该批证据中被上诉人农高区管委会均未明确认可上诉人开垦荒地40亩及需要补偿的事实。因此对上诉人二审拟证实的主张不予采信。 二审查明事实与一审查明一致。 本院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。 对上诉人提出的一审认定事实不清、适用法律错误的上诉意见，本院认为，第一，庭审中双方当事人均认可涉案土地不属于农场职工承包地，系上诉人王宗亮在职工承包地外另行单独承包的土地，因此，解决本案争议应当尊重双方合同约定、遵循与合同相关的法律法规。从涉案合同的约定看，上诉人提交的土地承包合同明确约定了土地被政府、农场建设或油田占用时，乙方只享受青苗补偿，其他补偿归甲方。因此，上诉人要求被上诉人支付土地补偿及开荒补偿没有合同依据。第二，从承包合同约定的履行期限看，双方合同已在2010年底届满，上诉人对涉案土地已不再享有合同利益。即便2011年上诉人仍占有使用涉案土地，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，土地收回的，补偿款归土地所有人，使用人仅获得青苗及附着物补偿，上诉人作为土地使用人，依法仅享有青苗补偿的请求权，本案中，上诉人并未证明其在涉案土地上种植了作物，一审不支持其要求的青苗补偿符合法律规定。第三、从双方诉讼过程中的主张及证据情况看，首先，上诉人主张承租土地40亩，但合同显示为5亩，且被上诉人在诉讼中并不认可上诉人租用了40亩土地，因此，对于超出合同约定的土地是否经过被上诉人同意使用、即上诉人使用涉案土地的合法性问题无证据证实。其次，假设上诉人确实使用了40亩土地，上诉人虽在诉讼中主张涉案土地原为荒地，由其投资改良成为种植地，但该土地的荒芜程度、使用过程中投入成本的多少，上诉人均未提供证据证实。再次，即便上诉人投入成本提升了涉案土地质量，但从上诉人所述的40亩土地仅按合同约定的5亩土地收取租金，有时甚至不收取租金的情况看，上诉人在长期使用涉案土地过程中只享受了使用土地带来的收益，却未履行或仅部分履行了交纳土地占用费的义务，现土地收回后其再要求补偿有违公平原则。 综上，上诉人上诉意见不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费15600元，由上诉人王宗亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨秀梅 审判员  魏金吉 审判员  晋 军 二〇二一年五月二十四日 法官助理王妮 书记员马亚杰