辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终377号上诉人（原审被告）：沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心，住所地沈阳市辽中区浦西街道南一路35号。法定代表人：张邵利，该中心主任。委托代理人：何亮，该中心工作人员。委托代理人：陈维民，辽宁东佳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梁铁成，男，汉族，1954年5月11日出生，住辽宁省辽中县。被上诉人（原审原告）：谢玉姝，女，汉族，1953年1月28日出生，住辽宁省辽中县。委托代理人：梁铁成（系谢玉姝丈夫），男，汉族，1954年5月11日出生，住辽宁省辽中县。上诉人沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心（以下简称辽中农技执法中心）与被上诉人梁铁成、谢玉姝因履行补偿职责一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）辽0192行初1205号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，原告梁铁成、谢玉姝于2008年4月27日与案外人签订承包经营权流转合同，取得辽河大坝外二滩地（下滩地）生态林杨树承包经营权，承包期至2014年5月止。2012年3月，原辽中县辽河局按照上级部署，实施修建了辽河干流辽中段的生态蓄水工程，2012年7月生态蓄水工程建成并投入使用。梁铁成、谢玉姝承包的林地与上述生态蓄水工程相邻。由于辽河上游泄洪等原因，原告林地被淹。原告认为自生态蓄水工程投入使用开始，林地洼处常年积水，树木根系受损，其自2012年开始多次到原辽中县辽河局请求给予林地排水并给予补偿。2013年3月6日，原辽中县辽河保护区管理局向沈阳市辽河保护区管理局作出《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》，报告写明：“沈阳市辽河保护区管理局：辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程于2012年7月建成并投入使用。工程蓄水后，周边区域新增湿地面积近5000亩，由此造成区域内原有部分林地渍涝，其中较严重的一块林地120亩（已由林业部门列入生态公益林），为辽中镇居民梁铁成承包，该承包人已多次到我局要求对此块林地的树木进行补偿，同时也多次到省辽河局提出诉求。我局经实地勘察，此块林地确受蓄水工程影响，应对该承包人给予补偿，但我局目前没有资金解决，请市辽河局予以解决”。2013年9月6日，原告对案涉林地水淹地段进行录像公证保全证据，公证费用2,000元。原辽中县辽河局于2016年7月在原告承包的林地南道路下面修建排水管洞。2017年2月20日，原告梁铁成、谢玉姝以原省辽河局、原辽中县辽河局、原市辽河局为被告，向辽中区人民法院提起民事诉讼，要求三被告赔偿其树木损失。该案诉讼过程中，辽中区人民法院委托沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所对案涉林地树木的死亡及影响树木的生长损失进行了评估鉴定，2017年6月22日，沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所作出沈嘉林鉴字[2017]第214号技术鉴定意见书，该意见书第四页、第五页“林木死亡主导因素分析”写明：“根据现场调查对林地位置、地形条件、林木生长状况和死亡林木的分布区域等进行分析，认定林木死亡的主导因素是由于林地地势低洼导致，长时间积水，造成树木根系呼吸不畅窒息死亡或因水淹导致树木侵染烂皮病致死”；第八页、第九页“林木损失价值”部分写明：“（1）死亡林木资产总价值134,974元。（2）水淹区现存林木因水淹影响材积生长量的损失总价值396,495元”。2017年12月29日，沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所出具《梁铁成、谢玉姝资产损害赔偿纠纷案死亡林木资产残值评估补充报告》（沈嘉林鉴字[2017]214-1号），第一段写明“贵院根据本案审理的要求，针对死亡林木已脱离现场，实体全部灭失的情况下，只能对该资产残值作出‘模拟’评估”；第四项“评估结果”部分写明“经评估核算，本案死亡林木按照薪材‘模拟’核算资产残值为23,076元”。上述鉴定费用26,000元。2018年2月5日，辽中区人民法院作出（2017）辽0115民初768号民事判决。三被告不服该判决提出上诉后，沈阳市中级人民法院于2018年10月25日作出（2018）辽01民终3650号民事裁定，认为该案不属于民事案件受理范围，裁定撤销原判，驳回梁铁成、谢玉姝的起诉。2018年1月28日，梁铁成、谢玉姝以辽宁省河库管理服务中心（辽宁省水文局）、辽宁省水利厅为被告，以沈阳市水务局、辽中区水务局为第三人，向沈阳市沈河区人民法院提起行政诉讼，沈阳市沈河区人民法院于2020年2月28日作出（2018）辽0103行初477号行政裁定，驳回梁铁成、谢玉姝的起诉。二原告对该裁定不服提出上诉，沈阳市中级人民法院于2020年6月22日作出（2020）辽01行终576号行政裁定，认为“本案的适格被告为原辽中县辽河局，在原辽中县辽河局已经撤销的情况下，应当由继续行使其职权的单位为被告，……，在原审已经告知其错列被告的情况下，其仍拒绝变更被告。原审裁定驳回起诉，结果并无不当。”故裁定驳回上诉，维持原裁定。原审另查明，2018年7月24日，中共沈阳市辽中区委办公室印发《沈阳市辽中区公益性事业单位优化整合方案》，该方案整合区政府直属区辽河保护区管理局（区辽河河道管理所）等多个单位组建区农业技术推广与行政执法中心。2018年12月5日，沈阳市辽中区人民政府办公室印发《沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心主要职责内设机构和人员编制规定》，该规定载明被告执法中心的内设机构及其职责范围“（六）辽河保护科，承接全区辽河保护区生态封育工作；承接全区辽河保护区水利、生态设施维护运行的管理工作；承接辽河保护区农药管理、渔业管理、退耕绿化、防治水土流失、湿地保护、林木砍伐、野生动物保护等工作；承接全区辽河保护区新建、岁修、维护等项目申报工作；承接省、市级有关部门下达的辽河保护区工作任务。”“（七）河道管理科，承担辽河保护区的日常巡查巡护任务。负责辽河保护区内水质和水量监管、水利设施的管理与保护、水利工程建设与运营监管、滩涂使用管理和河道采砂管理。”该案审理中，原告向原审法院提出申请要求追加沈阳市辽中区水务局为本案被告，后其又撤回对沈阳市辽中区水务局的起诉。原审认为，根据当事各方的陈述及庭审的质辩，本案有三个争议焦点，一、执法中心是否为本案适格被告；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、原告主张的补偿请求是否成立。一、关于执法中心是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原辽中县辽河局为案涉生态蓄水工程的施工和工程运行管理单位。故其应为本案适格被告，在原辽中县辽河局已被撤销的情况下，应当由继续行使其职权的单位为被告。原辽中县辽河局（全称“辽河保护区管理局”）现已整合到被告执法中心，根据执法中心的内设机构及职责范围，其承接了原辽河保护区管理局的相关职责，故本案适格被告应为执法中心。执法中心辩称其是事业单位，没有行政职能，不是本案适格。被告的抗辩观点该院不予采纳。二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。因原告在案涉林地因生态湿地工程而积水后，多次找原辽中县辽河局及相关部门反映问题以寻求解决方式，并通过民事诉讼、行政诉讼等途径寻求救济，其一直没有放弃主张权利，故被告辩称原告超过起诉期限的抗辩观点，该院不予采纳。三、关于原告主张的补偿请求能否成立的问题。1、因2012年辽河干流辽中段生态蓄水工程建成后，阻断了原告林地的自然排水渠道，致使林地洼处积水无法排除。沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所出具的沈嘉林鉴字[2017]第214号《技术鉴定意见书》认定林木死亡的主导因素是由于林地地势低洼导致，长时间积水，造成树木根系呼吸不畅窒息死亡或因水淹导致树木侵染烂皮病致死。故原辽河局修建生态蓄水工程与原告树木的损失有因果关系，应当对原告树木的损失承担补偿责任。现因原辽河局已经被撤销，承接其职能的执法中心应当承担补偿责任。2、沈嘉林鉴字[2017]第214号《技术鉴定意见书》已经鉴定林木损失价值为531,469元（134,974元+396,495元），沈嘉林鉴字[2017]214-1号《补充报告》认定“死亡林木按照薪材‘模拟’核算资产残值为23,076元”，因鉴定时死亡的林木已脱离现场、实体灭失，系由二原告管理不善造成，故部分残值损失应由二原告自行承担，故原告林木损失508,393元（531,469元-23,076元）；原告梁铁成、谢玉姝为保全证据确定林木损失价值所花费的公告费、鉴定费共计28,000元。被告共应支付原告梁铁成、谢玉姝补偿款536,393元（508,393元+28,000元）。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：被告沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心在本判决发生法律效力之日起两个月内补偿原告梁铁成、谢玉姝补偿款536,393元。案件受理费50元，由被告承担。上诉人辽中农技执法中心上诉称，一、上诉人不构成本案行政诉讼被告，主体不适格。2018年7月24日，沈辽中委办发（2018）33号中共沈阳市辽中区委办公室文件，“中共沈阳市辽中区委办公室关于印发《沈阳市辽中区公益性事业单位优化整合方案的通知》”第一条第二款第15项整合区政府直属区辽河保护区管理局（区辽河河道管理所），组建区农业技术推广与行政执法中心，为区政府直属事业单位。沈阳市辽中区事业单位登记管理局向沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心颁发事业单位法人证书。2018年12月5日，沈辽中政办发（2018）72号沈阳市辽中区人民政府办公室文件“沈阳市辽中区人民政府办公室关于印发沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心主要职责内设机构和人员编制规定的通知”。（六）辽河保护科，承接全区辽河保护区生态封育工作；承接全区辽河保护区水利、生态设施维护运行的管理工作；承接辽河保护区农药管理、渔业管理、退耕绿化、防治水土流失、湿地保护、林木砍伐、野生动物保护等工作；承接全区辽河保护区新建、岁修、维护等项目申报工作；承接省、市级有关部门下达的辽河保护区工作任务。（七）河道管理科，承担辽河保护区的日常巡查巡护任务。负责辽河保护区内水质和水量监管、水利设施的管理与保护、水利工程建设与运营监管、滩涂使用管理和河道采砂管理。原区辽河保护区管理局既有行政职能，又有服务管理职责，通过政府机构整合，虽然原区辽河保护区管理局整合到上诉人，但是行政职能不属于上诉人，上诉人接收的只是原单位的服务管理职责，通过上诉人的单位性质为事业单位法人，在单位的宗旨和业务范围以及内设机构的主要职责均是服务管理职责，上诉人没有本案涉案的行政职能，水务行政职能在区政府设置的行政部门即沈阳市辽中区水务局。从2019年4月1日起，《辽宁省辽河保护区条例》已废止，上诉人对辽河区域丧失法律授权的行政职责，上诉人作为本案行政诉讼主体不适格。二、被上诉人行政诉讼主张超过诉讼时效期间，应依法驳回。本案中，生态蓄水工程于2012年7月建成并投入使用，被上诉人自述其作为监督人员参与该蓄水工程的招投标工作，工程建成后，由于2012年9月发现林地积水，造成林木受损，开始多次找辽宁省水利厅要求补偿，于2013年9月3日，对林地被淹地段进行录像公正，于2018年11月提起行政诉讼，根据其自述及证据显示被上诉人在2012年9月就已经知晓案涉工程及林地受损情况，基于2018年11月提起行政诉讼，明显己超过了法定的起诉期限，且未提供有不可抗力及其它不属于自身的原因耽误起诉的相关证据，应予以驳回。三、评估机构出具的《鉴定意见书》超出执业范围，一审法院不应采信。该机构出具的《鉴定意见书》中，对于树木死亡的原因作了鉴定意见，该机构不具备鉴定树木死亡原因的资质，进而出具的评估金额明显存在超越执业范围。四、被上诉人承包的林地属于生态公益林，不属实。依据《辽宁省生态公益林管理办法》第十七条“林业行政主管部门进行林权登记、发证时，应当标明生态公益林管理级别和保护等级”、第十八条“现林业行政主管部门或者受林业行政主管部门委托的乡镇人民政府应当与承担生态公益林管理责任的单位和个人签订生态公益林管理合同，确认双方的权利和义务”。被上诉人很明显没有按上述程序完成登记、签订合同，并办理产权证。被上诉人以生态公益林说事，其主张不应受法律支持。五、被上诉人承包林地在泄洪区域内，违反法律规定。被上诉人涉案林地位于辽河河道行洪区域内，违法栽种经营林木，事实客观存在，其违法行为不应受法律支持。六、原区辽河保护区管理局下发的辽中辽河管（2013）13号文件内容相悖，上诉人不认同。一审法院判决后，上诉人收集到该两份报告，原区辽河保护区管理局使用同一“辽中辽河管（2013）13号”文号下发不同的文件内容，存在内容的真实性即辽中辽河管（2013）13号关于《辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》虚假和文件的执行力问题，上诉人不能接受，请二审法院明查。请求本院依法改判，不同意承担补偿款536,393元。被上诉人梁铁成、谢玉姝答辩称，一、本案一审被告主体适格。本案原被告辽中区辽河保护区管理局已被撤销，根据沈辽中委办发（2018）33号文件、中共沈阳市辽中区委办公室关于印发《沈阳市辽中区公益性事业单位优化整合方案的通知》规定，整合原辽中区辽河保护区管理局，组建为沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心，即本案被告符合法律规定的继任机关法人条件，应当依法承担原辽中区辽河局应承担的民事权利和义务。另根据沈阳市中级人民法院（2020）辽01行终576号终审裁定，本案的适格被告为原辽中县辽河局，在原辽中县辽河局已经撤销的情况下，应当由续任行使职权的单位为被告，即本案被告主体适格。二、答辩人起诉未超过诉讼时效。因原辽中县辽河局未对树木损失进行补偿的状况持续存在，且对答辩人实现补偿请求权的实质影响持续存在，因此，上诉人关于答辩人的起诉超过诉讼时间的理由不能成立。三、评估机构具有司法鉴定的资质。沈阳嘉森森林资源价格评估事务所出具的《鉴定意见书》是经人民法院按照法定程序摇号选定，且经原辽中区辽河局签字确认，该评估事务所作出评估时提交的《价格评估资质证书》、《营业执照》、《辽宁省高级人民法院对外委托司法鉴定备选机构的证明》均证明该事务所具有司法鉴定资质。四、上诉人无权否定承包林地是公益林。依据《辽宁省生态公益林管理办法》，认定生态公益林的职权是林业行政主管部门，辽中县林业局出具的《情况说明》已充分证明，该113亩杨树列入辽中县退耕还林工程，属于公益林并享受国家退耕还林补助。五、上诉人无职权无证据认定答辩人违法栽种经营林木。答辩人经依法流转经营的林木，经原辽中县人民政府批准列入辽中县退耕还林工程，森林种类是生态公益林，“三北”防护林并享有中央政府发给退耕还林补助，上述事实充分说明答辩人对林地享有合法经营权，所有的林木是合法财产，答辩人的林木从栽种至今，没有任何有权机关依照法定程序，作出答辩人违法栽种经营林木的认定。六、上诉人没有理由认为辽中辽河管[2013]13号文件虚假。答辩人一审提交的第四组证据中的《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》辽中辽河管[2013]13号，是原辽中县辽河局局长、副局长交给原告人，此补偿报告是真实的已经一审庭审质证，上诉人未对其真实性提出异议，一审法院予以确认完全合法。请求本院维持原判。本院审理查明的事实与原审查明事实一致。本院认为，本案的起因是被上诉人梁铁成、谢玉姝承包地的树木在2012年3至7月因修建蓄水工程时造成林地渍涝而受损，当时情况经原辽中县辽河保护区管理局于2013年3月6日作出《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》予以确认，并形成应予补偿的结论，在原辽中县辽河保护区管理局被撤销后，上诉人辽中农技执法中心是职能承接部门，被上诉人通过民事、行政诉讼经法院释明后，向上诉人申请履行补偿职责未果，继而提起本案诉讼，符合受理条件。本案中，上诉人辽中农技执法中心提出，按照（2020）37号中共沈阳市辽中区机构编委等文件规定，其行政执法的职能及涉及的业务已划归辽中区水务局，从文件内容中看，该中心归口区水务局组建水务工作分中心的“三家分支机构”中并无水利工程日常维护管理业务的职责变更，故上诉人否认作为本案诉讼主体的理由不成立，本院不予采纳，原审判令由上诉人承担补偿责任符合法律规定。关于补偿金额问题，被上诉人林木受损至今已长达八、九年，一直未得到有效解决，原审参照双方在民事诉讼程序中经法院委托形成的《技术鉴定意见书》及《补充报告》所确定的林木损失价值，同时减除因二被上诉人管理不善造成的残值，确定补偿金额536,393元无明显不当，符合公平公正的基本原则。上诉人提出原辽中县辽河保护区管理局使用同一“辽中辽河管[2013]13号”文号下发不同文件、报告虚假的问题，因确认被上诉人林木受损应予补偿的《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》发文在先且有公章，另一份相同文号的文件发文在后且无公章，故上诉人的该主张不能成立，本院不予支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院对上诉人辽中农技执法中心的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市辽中区农业技术推广与行政执法中心负担。本判决为终审判决。审判长  王继东审判员  唱英梅审判员  沈 虹二〇二一年五月十九日法官助理方立达书记员雷阳本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；