辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽10行终57号上诉人（原审被告）辽阳县自然资源局，地址：辽宁省辽阳县首山镇人民街。法定代表人刘德才，职务：局长。委托代理人高云帆，辽阳县自然资源局工作人员。委托代理人周连凯，辽宁君儒奕律师事务所律师。上诉人（原审被告）辽阳市自然资源局，地址：辽宁省辽阳市白塔区中华大街**。法定代表人刘昕，职务：局长。委托代理人艾文锋，该局政策法规科科长。委托代理人赵晓丽，辽宁弘旨律师事务所律师。被上诉人（原审原告）姜丽艳，女，1958年1月16日出生，汉族，住辽宁省辽阳县。委托代理人赵树国，辽宁文正律师事务所律师。原审第三人刘庆仁，男，1958年2月11日出生，汉族，住辽宁省辽阳县。被上诉人姜丽艳诉上诉人辽阳县自然资源局、辽阳市自然资源局及原审第三人刘庆仁行政处罚决定及行政复议一案，白塔区人民法院于2020年12月29日作出（2019）辽1002行初77号行政判决，上诉人辽阳县自然资源局、辽阳市自然资源局不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳县自然资源局的委托代理人高云帆、周连凯，上诉人辽阳市自然资源局的负责人卢大勇副局长及委托代理人艾文锋、赵晓丽，被上诉人姜丽艳的委托代理人赵树国到庭参加诉讼，原审第三人刘庆仁经本院依法传唤未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，被告辽阳县自然资源局于2019年6月3日对第三人刘庆仁作出辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书，决定处罚：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的违反土地利用总体规划的1340.24㎡土地上新建的房屋850.45㎡，并恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的692.23㎡土地上新建的房屋554.93㎡。对非法占用的旱地386.69㎡按每平方米20元处以罚款。计：386.69㎡*20元/㎡=7733.8元。对非法占用的村庄、坑塘水面共1645.78㎡按每平方米10元处以罚款。计：1645.78㎡*10元/㎡=16457.8元。合计：7733.8元+16457.8元=24191.6元。第三人刘庆仁不服，向被告辽阳市自然资源局提出复议，被告辽阳市自然资源局于2019年9月25日作出辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持辽阳县自然资源局处罚决定。原审法院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，被告辽阳县自然资源局具有作出被诉行政行为的职权。本案的争议焦点系被告辽阳县自然资源局对第三人刘庆仁作出的辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书是否合法。首先，根据辽阳县小××镇相××村民委员会出具的证实，占用涉案土地建库房的行为实施主体为原告姜丽艳，被告没有提供证据证明第三人刘庆仁实施了违法行为，因此被告辽阳县自然资源局对第三人作出行政处罚没有法律依据；其次被诉行政处罚决定对涉案土地性质认定不清，被告辽阳县自然资源局当庭自认处罚范围包括部分建设用地，但是在处罚决定书中对此未作认定，属事实认定不清。综上，被告辽阳县自然资源局作出的辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书认定事实不清、证据不足，依法应予以撤销；被告辽阳市自然资源局作出的辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书，依法应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决一、撤销被告辽阳县自然资源局作出的辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书；二、撤销被告辽阳市自然资源局作出的辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书。案件受理费50.00元，由被告辽阳县自然资源局承担。上诉人辽阳县自然资源局上诉称，请求一、撤销原审判决，并改判驳回被上诉人一审诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由，一、原审判决在对刘庆仁的2019年4月15日《询问笔录》真实性予以认可的基础上，又以四份相家村“证实”认定案涉土地占用主体为被上诉人，并认定上诉人未有证据证明案涉土地占用主体为刘庆仁属于认定事实不淸。本案中，被上诉人提供了四份相家村“证实”。其中，三份标注出具日期为2019年6月1日,另有一份“证实”未载明出具日期，系打印并由“刘平良”签字。针对上述四份“证实”，上诉人认为，首先，相家村没有认定案涉土地用途的法定职权，相家村的证实不能对抗案涉行政处罚的制作依据《宗地图》、《局部规划图》、《地籍证明表》，上诉人是因原审第三人刘庆仁擅自改变土地用途而对其进行的处罚，并非是其不具有案涉土地的使用权，上述“证实”主要针对土地使用权的归属，不能证明案涉土地由农用地变为建设土地获得了国家的审批；其次，相家村并非以案件事实知情人的身份，而是以调查人的身份出具的证实，显然相家村不具有评价案涉行政处罚的決定职权，更不具备相应的调查权，相家村四份“证实”明显自相矛盾，体现在相家村认定案涉土地不属于其所有，又调查确认并出具四份“证实”反复证明被上诉人姜丽艳占用炼油厂排污地、废水坑。相家村在上诉人2019年3月进行调查时未向上诉人说明任何情况，反而是在上诉人作出案涉行政处罚后给被上诉人出具一系列的证实，来否定案涉行政处罚。上诉人认为，该四份证实与本案不具有关联性，不应作为认定案涉行政处罚没有法律依据的证据。被上诉人姜丽艳向一审法院提供的证据不能证明案涉的库房是其兴建的，其提供的证据《企业出售合同书》仅能证明其在2000年5月29日购买了辽阳县小北河炼油厂产权，证据《建设用地使用权证》只能证明其享有位于小××镇相××村集体土地建设用地使用权，但不能证明包含案涉的土地。而且根据被上诉人姜丽艳提供的证据《注销登记核准通知书》，其经营的企业“辽阳县小北河丽艳机械加工厂”在2017年5月31日就已经注销了，但本案的库房却是在2018年兴建的。被上诉人姜丽艳经营的企业注销在前，建库房在后，现有证据不能证明库房与被上诉人姜丽艳及其曾经经营的企业间存在任何的关联。因此相家村四份“证实”和被上诉人姜丽艳一审提供的所有证据的效力均不能对抗刘庆仁在上诉人进行案涉土地情况调查时所作的《询问笔录》。被上诉人诉讼中提供了2019年4月15日《询问笔录》，刘庆仁自认了案涉占用土地事实是其所为。原审法院在对该证据的真实性予以确认的同时，又认为上诉人没有提供证据证明第三人刘庆仁实施了违法行为，属于事实认定不清，证据不足。二、原审认定上诉人“对涉案土地性质认识不清”是事实认定错误。上诉人在庭审过程中陈述，案涉行政处罚包含责令退还的土地为违反土地规划的土地，处以罚款的是非法占用旱地、非法占用村庄、坑塘水面的行为，其中，村庄属于建设用地[上诉人根据《土地管理法》（2004年）的要求在《宗地图》、《局部规划图》明确标示]，对“非法占有村庄”行为进行的处罚即是对“部分建设用地的处罚”。上诉人在行政处罚过程中没有认定事实不清，原审判决认定事实错误。综上所述，上诉人作出案涉行政处罚行为证据确凿，认定处罚主体正确，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实不清，证据不足。请二审法院依法改判，以维护上诉人的合法权益。上诉人辽阳市自然资源局上诉称，请求一、依法撤销辽阳市白塔区人民法院作出的（2019)辽1002行初77号行政判决书，并改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、因本案发生的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由，一、辽阳县自然资源局作出的辽县自然资法罚字[2019]1009号处罚决定书（以下简称《处罚决定》）认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持；原审判决撤销处罚决定属于认定事实不清，证据不足，应当予以纠正。首先，辽阳县自然资源局认定第三人为违法主体并无不当。辽阳县自然资源局在对第三人进行处罚的过程中，向第三人刘庆仁下达《责令停止违法行为通知书》，对刘庆仁制作《询问笔录》，并通过刘庆仁指界制作《现场勘测笔录》，向刘庆仁下达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，上述文书均有刘庆仁签字确认，其对处罚主体并未提出异议。上述证据己经表明：第三人刘庆仁实施了违法行为，在处罚的过程中，刘庆仁也未提出异议，辽阳县自然资源局认定第三人为违法主体并无不当。其次，相家村委会的证据存在瑕疵，不能作为定案的依据。在原审庭审中，上诉人和辽阳县自然资源局已经详细地对相家村委会的“证实”提出异议，该证据形式上存在瑕疵，内容上不真实，不能作为定案的依据。而原审判决依然以此存在瑕疵的《证实》认定占用涉案土地建库房的行为实施主体为姜丽艳，明显属于认定事实不清、证据不足。第三，鉴于被上诉人与第三人夫妻关系的存在，认定刘庆仁为违法主体，予以处罚，并无不当。原审查明的事实己经表明：姜丽艳与刘庆仁系夫妻，涉案库房为被上诉人与第三人刘庆仁婚姻关系存续期间所建，应视为夫妻共有财产，即使有证据证明涉案库房为姜丽艳所建，鉴于被上诉人与第三人夫妻关系的存在，鉴于违法行为系二人夫妻关系存续期间所为，认定刘庆仁为违法主体，予以处罚，并无不当。二人虽然签订了婚内财产协议，但对外不具有对抗效力，不能因此否定其违法行为的存在，进而否定行政处罚决定。第四，处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。辽阳县自然资源局在原审庭审过程中已经表明：案涉行政处罚包含责令退还的土地为违反土地规划的土地，处以罚款的是非法占用旱地、非法占用村庄、坑塘水面的行为，其中村庄属于建设用地，对“非法占有村庄”行为进行的处罚即是对“部分建设用地的处罚”。辽阳县自然资源局根据《土地管理法》（2004年）的要求在《宗地图》和《局部规划图》上已经明确标示，认定违法事实清楚，证据确实充分。原审判决认定事实错误，依法应当予以纠正。二、上诉人作出辽市自资复决字[2019]4号复议决定，认定事实清楚，处罚主体正确，有法定职权，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，撤销辽阳县自然资源局的处罚决定没有法律依据，对上诉人的复议决定一并撤销更是认定事实不清，证据不足，请二审法院依法改判，以维护上诉人的合法权益。被上诉人姜丽艳答辩称，辽阳市白塔区人民法院作出的（2019）辽1002行初77号行政判决，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请二审法院予以支持。一、辽阳县自然资源局作出的行政处罚决定，是在避开了作为事件当事人的被上诉人而作出的。辽阳县自然资源局的这种行为，直接违反了法律规定，严重侵犯了被上诉人知情权、抗辩权和个人财产处置权，使作为责任主体的被上诉人丧失了行权机会，构成程序违法。依照行政处罚规定，“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效。”既然违反程序的处罚无效，理应依法给予撤销。程序的公正，是实体公正的保障。由于辽阳县自然资源局违反了法律程序，没有给被上诉人抗辩和申诉机会，致使处罚所依据事实没有查清，造成该处罚错误。因为被上诉人对违章搭建的临时库房所占用的土地，均属于在2001年就已办理的29，492平方米建设用地使用权证的范围内，其搭建行为虽不合法，但并没改变该地的使用性质和用途，更不存在非法占有耕地、村庄、旱地、坑塘的事实。所以辽阳县自然资源局作出的行政处罚决定缺乏事实和依据，不具合法性和合理性，理应予以撤销。二、辽阳市自然资源局和辽阳县自然资源局的上诉理由均不能成立，其上诉请求不应得到法律支持。1、第三人刘庆仁不是案涉用地的使用权人和地上临建房的所有权人，更不是临建房的行为人和责任承担者，故不能成为被处罚的适格主体。正因如此，虽然刘庆仁配合行政人员的调查，既没将该临建房的具体情况讲清楚，也未能对此事给予应有重视。辽阳县自然资源局作为执法主体，应该懂得公民的权利是具有人身性的，在没有被上诉人授权情况下，刘庆仁是无权代替被上诉人放弃权利而接受该行政处罚的。2、相家村委会对案涉土地归属的证实，只是一种对客观真实情况的反应，即使如上诉人认为的存在瑕疵，也不能就此否定客观事实的真相。因为尚有被上诉人名下由国家政府部门颁发的29，492平方米的集体土地使用权证和企业营业执照为证。3、上诉人以夫妻关系，来证明其处罚第三人的合法性，实际是以曲解法律方式来掩盖其错误的处罚。因为并不能以存在夫妻关系，就推定已经过政府部门登记在个人名下的财产属于共同财产，更不能以存在夫妻关系，来推断共同违法，进而依据夫妻关系确认无关的人为违法行为人和责任人。所以，辽阳县自然资源局对第三人刘庆仁作出的行政处罚，是根本性错误，依法必须予以纠正。4、被上诉人购买炼油厂的合同和政府批准的集体土地建设用地使用证，已明确划定了建设用地使用权的范围，是该土地现实状态的证明，在没有按照法律规定履行相关法律程序之前，完全可证明被上诉人享有该建设用地具有合法使用权。所以，被上诉人在自己享有29，492平米建设用地使用权的违建行为，并没改变该土地现有的使用性质和用途，并未有“非法占有旱地、耕地、村庄、坑塘水面”。5、被上诉人姜丽艳经营的“小北河丽艳机械加工厂”虽然注销，但被上诉人姜丽艳享有的建设用地使用权并没有丧失或作废，在该地块上还有被上诉人姜丽艳在2009年作为合伙股东成立的的“辽阳旺达涂料施工工程有限公司”存在着，而且上诉人姜丽艳一直在行使着该土地使用权人的土地使用权利。而且拥有土地使用权与企业名称注销并没有必然的关联关系，这是基本的法律常识。综上所述，辽阳市白塔区人民法院作出的（2019）辽1002行初77号行政判决，合法有据，完全正确。而二上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，根本不能成立。请求二审法院依法驳回二上诉人的上诉请求。原审第三人刘庆仁书面答辩称，我是一名有正式工作的职工，从姜丽艳2005年购买了小北河炼油厂时起，就从不参与和过问企业的事情，办企业和办理土地使用权证等细节我确实知道的不是很清楚。2019年5月份，辽阳县自然资源局找我了解情况时，因姜丽艳在出差，我出于好心，才出面协助介绍情况的。辽阳县自然资源局办案人员找我时，我曾和当时办案人员提出这房子不是我的，我管不了，让他们找姜丽艳解决，并且给他们看购买合同，当时他们看后也没说什么。所以，我只认为既然姜丽艳违法建房不对，辽阳县自然资源局办案人员让我做啥我就照做了，没想到事情闹到这么严重地步。因我夫妻签有分居和财产协议，企业的全部资产都属于姜丽艳自己所有。我不是违法建筑的行为人，也不是建筑状态的责任人，国家法律并没有规定夫妻一方应代替另一方承受处罚。所以，我不能接受辽阳县自然资源局的处罚。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人辽阳县自然资源局依法具有作出被诉行政处罚决定的职权，上诉人辽阳市自然资源局依法具有作出被诉行政复议决定的职权。本案中，辽阳县自然资源局于2019年6月3日对原审第三人刘庆仁作出辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书，原审第三人刘庆仁不服，向上诉人辽阳市自然资源局提出复议，辽阳市自然资源局于2019年9月25日作出辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书，决定维持辽阳县自然资源局处罚决定。被上诉人姜丽艳提起行政诉讼，要求撤销辽阳县自然资源局作出的辽县自然资法罚字[2019]1009号行政处罚决定书及辽阳市自然资源局作出的辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书。本案中，主要争议焦点有两处：一、关于认定被处罚主体的问题，姜丽艳提交了辽阳小××镇相××村村民委员会出具的证实及集体土地建设用地使用证等材料来证明实际占用土地的主体为姜丽艳而非原审第三人刘庆仁，而辽阳县自然资源局并未对被处罚的主体进行认真调查核实即认定被处罚人为刘庆仁，故其对于处罚主体的认定事实不清，证据不足。二、关于辽阳县自然资源局作出的行政处罚决定是否合法问题，姜丽艳提出其占用的土地系购买原小北河炼油厂的土地，并已于2001年办理了集体土地建设用地使用证，用地面积为29，492平方米，虽有违建行为但并不属于非法占地行为，更没有改变土地的使用性质和用途。辽阳县自然资源局在庭审中主张其认定刘庆仁非法占用土地面积共2032.47平方米，不在原小北河炼油厂范围内，亦不在姜丽艳集体土地建设用地使用证的范围内，但从上诉人提供的证据中无法证实其处罚决定中认定刘庆仁非法占用的土地并不包含在姜丽艳集体土地建设用地使用证的土地面积中，故其作出的处罚决定中认定案涉土地系非法占地的证据不足，应予撤销。上诉人辽阳市自然资源局作出的辽市自资复决字[2019]4号行政复议决定书，依法应一并予以撤销。对于上诉人的上诉请求缺乏事实及证据，本院不予支持。综上，一审判决结果并无不当，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费共100元，由上诉人辽阳县自然资源局、辽阳市自然资源各承担50元。本判决为终审判决。审判长  刘大钧审判员  印明大审判员  马伯乐二〇二一年五月二十日书记员  王嬿妮