北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1306号上诉人（一审原告）马轩，男，1985年2月22日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人刘甫，北京道可特（上海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。上诉人马轩因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京03行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北京市人民政府（以下简称市政府）于2020年10月28日作出京政复字[2020]425号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。第六条规定了可以申请行政复议的情形。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。依据《北京市公有住宅租赁合同》规定，乙方即承租人要求解除合同时，应于一周前书面通知甲方即出租人，并由双方办理清点房屋及设备、结清房屋租金、暖气费和应交纳的有关费用等手续。此时乙方要求解除合同的行为与申请变更承租人的行为性质不同，其产生的后果属于民事法律关系范畴。本案中，马轩提交退租申请、希望与北京市西城区房屋土地经营管理中心金融街管理所（以下简称金融街房管所）签订解除协议，满足《北京市公有住宅租赁合同》上述规定即可解除，故金融街房管所所作《关于马轩申请与金融街管理所签订和的回复》（以下简称《回复》）不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。马轩与常某之子马某于2014年6月24日出生，系未成年人。虽然两人已经离婚，但依据现有证据双方均为马某之监护人。对于解除租赁关系一事，马轩与常某可通过协商一致、人民调解或法院民事诉讼等途径确定马某之意思表示后继续进行。综上，马轩向本机关提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，本机关依法应予驳回。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回马轩提出的行政复议申请。马轩不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，并责令市政府重新作出复议决定。一审法院经审理查明：2020年8月19日，马轩向金融街房管所提交《申请书》等材料，表示其于2020年7月29日向砖塔疏解项目组提交退租申请，现希望与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》的相关规定，需要户籍在册人员马轩、马增军及马某签字，现马某是未成年人，马轩作为马某的监护人有权代表马某签字。2020年8月20日，常某向金融街房管所提交《声明》，载明：常某系马轩前妻，是马某的抚养人及法定监护人。常某已知晓砖塔胡同已经进行的自愿退租项目、马轩已向项目组提交解约申请及向金融街房管所申请解除直管公房租赁关系。现声明：1.马某自愿表明不同意解除砖塔胡同48号的租赁关系；2.为保护马某合法权益和尊重马某的意愿并考虑到如解除租赁关系后，马某就属于空挂户，不利于孩子未来上学等未成年人的合法权益，常某代表马某表示不同意与砖塔项目组解约以及与金融街房管所签订解除公房租赁关系的相关协议。2020年8月21日，金融街房管所作出《回复》并直接送达马轩，告知马轩，砖塔申请式退租项目组在接受马轩退租申请以后，其需与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据金融街房管所工作人员了解的情况，马轩与常某已于2017年9月6日经法院判决离婚，未成年子女马某（出生于2014年6月24日）由常某抚养，马某户籍并未迁出，目前跟随马轩在砖塔胡同48号。根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二十条规定，不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。根据《中华人民共和国民法通则》第十四条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。第十六条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。另根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》中第21条规定，夫妻离婚后，与子女共同生活的一方无权取消对方对该子女的监护权。即夫妻虽然离婚，也改变不了双方皆为未成年子女的监护人的身份。结合上述法律法规，金融街房管所认定马轩与常某均为未成年人马某的监护人和法定代理人。砖塔项目《直管公房租赁关系解除承诺书》中第一条规定：《直管公房租赁关系解除协议》是经本人、配偶及直管公房地址同户籍全体成员在充分协商并取得一致同意的情况下签订。本人及直管公房地址内同户籍全体成员对上述协议及《砖塔胡同城市保护更新项目补偿协议》内容充分了解，无任何异议。常某通过亲自来项目组交谈以及通过来电方式多次明确表示未成年子女马某目前跟随她生活，并且常某及马某无任何身体异样，随时可以带马某到项目组现场，并在需要时代替其履行合法的民事行为。常某作为马某的法定代理人之一已明确表示目前不同意签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。现砖塔项目组虽然已受理马轩的退租申请，但马轩与常某作为未成年子女马某的共同法定代理人对于砖塔项目申请式退租与金融街房管所解除公房租赁关系一事出现严重分歧，并未就此事协商一致，无法准确代表未成年子女马某执行其合理合法的民事行为。因此，请马轩与常某在充分协商并达成一致后，带未成年子女马某及同户籍相关人员一同前往项目组共同签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。因不服金融街房管所作出的《回复》，2020年9月1日，马轩以北京市西城区人民政府为被申请人向北京市司法局邮寄行政复议申请书及相关材料，北京市司法局于9月2日签收。市政府于2020年9月4日向北京市西城区人民政府发送了京政复字[2020]425号行政复议答复通知书，北京市西城区人民政府于2020年9月24日提交了行政复议答复书，并提交了相关的证据材料。市政府经审查，于2020年10月28日作出被诉复议决定并依法向马轩和北京市西城区人民政府送达。一审法院认为，根据《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府作为北京市西城区人民政府的上一级地方人民政府，具有对马轩的行政复议申请进行审查处理的法定职责。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。同时，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。第六条规定了可以申请行政复议的情形。《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，马轩向金融街房管所提交《申请书》等材料，表示其于2020年7月29日向砖塔疏解项目组提交退租申请，希望与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。金融街房管所针对马轩的申请作出《回复》，告知其应与常某在充分协商并达成一致后，带未成年子女马某及同户籍相关人员一同前往项目组共同签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》，并告知相关依据。因对金融街房管所作出的《回复》不服，马轩以北京市西城区人民政府为被申请人向市政府申请行政复议，但金融街房管所是否与马轩签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》，并不属于行政复议法规定的行政复议范围，故市政府在受理马轩的行政复议申请后，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定作出被诉复议决定，驳回马轩提出的行政复议申请，并无不当。市政府负责法制工作的机构在2020年9月2日收到行政复议申请后，履行了受理、发送行政复议答复通知、审查等程序，并于法定期限内作出被诉复议决定后依法送达，作出被诉复议决定程序合法。综上，马轩的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马轩的全部诉讼请求。马轩不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议受理条件之一。本案中，马轩针对金融街房管所作出的《回复》提出的行政复议申请，实质系直管公房租赁协议解除法律关系争议，该争议性质固然属于行政协议范畴，但从《行政复议法》有关受案范围的相关规定看，目前尚未将行政协议争议纳入其中，故马轩的复议申请不符合行政复议受理条件，被诉复议决定驳回其复议申请并无不当。经本院审查，被诉复议决定的作出亦符合法定程序。综上，一审法院判决驳回马轩的诉讼请求正确，本院应予维持。马轩的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马轩负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年五月十四日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶书 记 员 王星凯