山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）晋08行终83号 上诉人（原审被告）稷山县自然资源局，住所地稷山县城振兴北路20号。 负责人贺兆民，系该局局长。 委托代理人原平学，稷山县自然资源局地籍股股长。 委托代理人冯吉矿，山西晋韬律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）山西丰海纳米科技有限公司，住所地山西省运城市稷山县稷峰镇加庄村北。 法定代表人骆天荣，系该公司经理。 诉讼代表人山西方立律师事务所（山西丰海纳米科技有限公司管理人）。 委托代理人马飞、张庆，山西方立律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）薛志元，男，1957年3月15日出生，汉族，稷山县稷峰镇东北街村第三组居民。 委托代理人许言随，山西领科律师事务所律师。 上诉人稷山县自然资源局、山西丰海纳米科技有限公司（以下简称丰海公司）因国有土地使用权登记一案，不服临猗县人民法院（2020）晋0821行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原稷山县福利化工厂成立于1988年，地址稷山火车站南侧，占地面积3600平方米，性质为集体所有，主管部门为稷山县民政局，核算形式为独立核算，原告薛志元有投资，为该厂的法定代表人。2000年3月31日，稷山县福利化工厂以原属挂靠集体企业，不符合登记条件为由，向稷山县工商行政管理局申请注销登记，其企业申请注销登记注册书（工商企字（1988）第258号）中显示稷山县福利化工厂的财产及债权债务由原法定代表人薛志元承担。稷山县工商局企业股出具证明稷山县福利化工厂于2000年5月份注销，薛志元为该厂原法定代表人。2000年2月25日稷山县民政局向县工商局出具证明，稷山县福利化工厂属民营企业，民政局没有投资，企业注销后的产权债务由薛志元、骆王全承担。2001年3月19日稷山县二轻局出具证明，根据稷山县政府常务会议（2000）第6次第2号纪要精神，稷山县福利化工厂属民营企业已注销，全部资产所有权属薛志元、骆王全所有。2000年3月22日，原稷山县福利化工厂及薛志元与山西煤矿电机厂签订协议书，受让了电机厂火车站以南厂房1300平方米及附属物、火车站以南厂地5.5亩。2000年3月28日稷山县得利思福红枣食品总公司（以下简称红枣厂）与薛志元及稷山县福利化工厂签订协议书，薛志元及稷山县福利化工厂受让红枣厂资产包括站前路厂址的土地、建筑物及部分设备，上述资产作价483万；2000年12月10日红枣厂（甲方）、稷山县福利化工厂（乙方）、稷山县世行办（丙方）、稷山县财政局（丁方）签订补充协议，薛志元因未能按时支付资金，红枣厂世行贷款483万元转到福利化工厂名下由福利化工厂承担还贷责任，仍由稷山县财政局提供担保，福利化工厂提供反担保。原审中原告提交第三人向稷山县财政局出具的借条复印件，主张第三人向被告申请变更登记时涉案宗地上设立有抵押权。2000年12月，稷山县政府为稷山县福利化工厂颁发了位于站前路西侧12782.44平方米土地的0006号土地证，后因该证丢失，2001年5月稷山县政府为稷山县福利化工厂补发了0043号土地证：座落稷山县站前路西侧，用途工业用地，使用权类型出让，终止日期2051年3月16日，使用权面积12782.44平方米。0043号土地证项下的土地设定有抵押权并办理了他项权登记。第三人丰海公司成立于2000年10月20日，法定代表人骆天荣，担任总经理。薛志元系丰海公司发起设立股东，担任公司副总经理，具体工作职责为协助总经理负责财务、后勤及老厂的生产工作，完成总经理交办的其它事项。2010年5月11日，第三人向稷山县国土资源局申请变更名称，将稷山县福利化工厂站前路西土地变更为第三人丰海公司。丰海公司由谁具体办理该变更登记，当事人未提交证据证实。被告提交的土地登记审批表显示，稷山县国土资源局受理后的调查情况：调查表号稷国用（2001）第0043号，提交的土地权利证书稷国用（2001）第0043号，附着物情况及土地抵押情况均未填写。申请人丰海公司提交的土地权属来源证明材料为：申请书、股东会纪要两份（原告质证2000年4月8日第一次股东会纪要系伪造）、证明（即“关于申请变更土地证户名的报告”，内容为：稷山县福利化工厂已于2000年注销，其于站前路的土地已归丰海公司所有。原土地证户名一直未予变更，现申请将此两份土地证户名由稷山县福利化工厂变更为丰海公司。）、申请人组织机构代码证及企业法人营业执照、稷山县福利化工厂企业申请注销登记注册书（仅提交第1页，隐瞒“原稷山县福利化工厂注销后企业的债权债务由薛志元承担”的事实）。2010年5月12日被告稷山县国土资源局依据申请书、股东会纪要、证明，经审查认为：本宗土地为国有建设用地，2000年12月29日稷山县福利化工厂以出让方式取得该宗地国有建设用地使用权并登记注册。经地籍调查和初步审查，本宗地申请材料齐全，界址清楚，四邻无异议，申请登记的理由充分。根据《土地登记办法》及有关规定，建议为丰海公司办理国有建设用地使用权变更登记，同时作废颁发给稷山县福利化工厂的国有土地使用证。被告经审核认为：初审过程符合要求，初审结果正确，在公告期限内未提出异议，同意报请批准土地登记。2010年5月12日稷山县政府准予注册登记颁发证书并为丰海公司颁发了011号土地证。薛志元认为颁发011号土地证违法违规，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销该土地证。本院作出（2020）晋0821行初6号行政裁定，薛志元不服提起上诉；运城市中级人民法院经审理作出（2020）晋0821行终396号行政裁定：撤销原裁定，指令本院继续审理。另查明，薛志元名下现有山西稷山农村商业银行股份有限公司城关支行贷款981457.25元，是否为稷山县福利化工厂贷款转贷至薛志元名下，现有证据不足以证实。2010年11月10日，丰海公司将011号国有土地使用证项下的土地使用权抵押给国家开发银行股份有限公司（以下简称国家开发银行），贷款394.98万元，土地贷款期限8年，自2010年10月13日-2018年10月12日，并办理土地他项权利证明书。 原审认为，本案被诉行政行为系稷山县政府为第三人丰海公司颁发011号土地证的行为。根据《土地登记办法》第三条，县级以上人民政府具有核发国有土地使用权证书，确认使用权的法定职责；《不动产暂行条例》实施以后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构，稷山县不动产登记局属稷山县自然资源局的一个部门；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，行政机关职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。故原告以稷山县自然资源局为被告请求撤销011号土地证，符合法律规定。一、《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，涉案宗地原登记的土地使用权人为原稷山县福利化工厂，薛志元在该厂有投资，为该厂的法定代表人，稷山县福利化工厂注销后，薛志元部分承担该厂资产及债权、债务，对该厂资产拥有合法利益，被告为第三人颁发011号国有土地使用证的行为，确认了第三人为涉案宗地土地使用权人，损害了薛志元的权益，现薛志元提起诉讼请求撤销011号土地证符合法律规定，为本案适格原告。二、《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告及第三人均认为原告起诉超过法定期限，被告提出2010年5月颁发011号土地证原告2019年起诉明显超过法定起诉期限，但未提供证据证明原告知道或者应当知道该颁证行为；第三人当庭提交的2001年5月7日的公司内部文件及土地完税凭证及纳税申报表证明2003年第三人向税务部门申报土地使用税时原告进行了签署，2003年被告尚未作出被诉行政行为；第三人提交的前三组证据主张原告为第三人股东，自2000年至2010年作为股东参加历次股东会、行使股东权利等，明确知晓第三人的股权构成及资产使用情况。原告质证后认为部分证据中薛志元签名及手印是伪造，上述证据均系本院依法调取、保存于国家机关的第三人设立登记、变更登记的档案中的一部分，符合证据的法定形式，证据本身的真实性应予确认，但上述证据不能证明原告知道或者应当知道被诉行政行为，本院对第三人证明目的不予采信。综上，被告及第三人主张原告起诉超过法定起诉期限理据不足，本院不予采信。三、根据《土地登记办法》第三十八条，变更登记是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生该变而进行的登记。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（七）名称、地址或者用途变更登记；”本案中，丰海公司所申请事项系将涉案宗地变更登记至自己名下，土地权利人发生改变，系对土地权属的变更，应当由当事人共同申请，第三人单方申请不符合上述法律规定；被告依照土地权利人名称变更程序，依第三人单方申请对宗地进行权属审核及变更登记，违反上述法律规定，程序违法。被告的审核意见“公告期限内未提出异议”，第三人2010年5月11日提出申请，被告2010年5月12日初审审核完毕、稷山县政府向第三人颁发011号土地证，可以推断被告登记过程中并履行公告程序，被告将宗地权利人变更为第三人，按照程序正当原则，对当事人作出不利行政行为应当告知当事人并听取其陈述、申辩意见，被告未予告知原稷山县福利化工厂相关人员，作废其0043号国有土地使用证，并将宗地变更登记至第三人名下，违反程序正当原则。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或减免税凭证。”第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”第四十一条规定：“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”第四十三条规定：“土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”第三人申请登记时未提供宗地地上附着物权属、土地抵押情况材料，被告举证期内未向法庭提交地籍调查材料；被告依据第三人提交的证明、股东会纪要两份、投资协议书进行变更登记、颁发证书：原告质证2000年4月8日第一次股东会纪要、投资协议书等均系伪造，第三人申请变更登记时涉案宗地设定有抵押权；原审庭审中被告称福利化工厂改制为丰海公司，公司的并购是根据2000年12月28日稷山县政府（2000）第6次第2号常务会议纪要，文件当中涉及的当事人是福利化工厂而不是原告个人，股东会议纪要等都是辅助的证据，土地局审批的时候关注的是这块地的来源和去向以及是否缴纳了出让金。根据上述法律规定：1、土地抵押期间权利人处分土地权利须征得抵押权人的同意，本案中第三人申请变更登记未提交抵押权人意见，且2010年5月12日稷山县政府向丰海公司颁发011号土地证，2010年7月9日第三人从稷山县财政局借走他项权利证书，第三人隐瞒了土地抵押的事实；被告调查中亦未对宗地土地抵押情况进行审慎调查。2、当事人申请国有建设用地使用权变更登记：以出让方式取得的国有建设用地使用权转让的应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料。本案中，第三人申请国有建设用地使用权变更登记，未提交有关土地转让合同、协议或者其他手续等相印证其提交的土地权属来源证明文件的内容，第三人所称原告将土地转让及以土地出资入股是否真实，是否系原告的真实意思表示，被告审查中未通知原告参与，亦未作调查，其变更登记并向第三人颁发了011号土地证认定事实不清、证据不足，现原告提起诉讼请求撤销被告颁发的011号土地证理据充分，本院依法应予支持。另，《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政部门提交有关材料和反映真实情况，并对材料实质内容的真实性负责。”申请人丰海公司应当对提交的材料实质内容的真实性负责，原告称第三人在办理涉案宗地土地变更登记过程中提交股东会纪要、投资协议书虚假，以及第三人举证的工商登记材料虚假，第三人申请土地变更登记时故意隐瞒原稷山县福利化工厂企业注销以后企业的债权债务由薛志元承担以及土地已被抵押的事实。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项之规定，判决：撤销被告稷山县自然资源局为第三人丰海公司颁发的稷国用（2010）字第011号《国有土地使用证》。 上诉人稷山县自然资源局不服，上诉称，一、本案原告薛志元名为撤销不动产登记，实为原告薛志元与丰海公司之间争夺涉案011号国有土地使用权的归属，而发生的平等主体之间民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。二、一审认定原告薛志元与登记机构登记颁发011号国有土地使用权证存在利害关系，明显错误。在没有判决确认011号土地使用权不是出资之前，不能说明原告对涉案土地有权益，登记颁发011号证与原告谈不上有利害关系。三、一审认定原告薛志元的起诉，未超过起诉期限，明显错误。丰海公司2000年设立，从工商部门调取的设立资料中的投资协议可知，薛志元将涉案国有土地使用权作为出资，入股到丰海公司，只是当时没有办理变更登记，但薛志元作为股东代表丰海公司多次办理涉案宗地土地使用税申报缴纳，当然知道，涉案宗地归属丰海公司，2010年不动产登记机构办理变更登记，实际上是完善了薛志元2000年的出资入股手续。所以，薛志元对2010年登记颁发011号证给丰海公司，是明知的，更是应知的，薛志元2019年提起行政诉讼，明显超过起诉讼期限。四、上诉人登记颁发011号证事实清楚，适用法律正确，程序正当。上诉请求：撤销（2020）晋0821行初45号行政判决书，改判驳回上诉人薛志元的起诉，或改判驳回被上诉人薛志元的诉讼请求。 上诉人丰海公司上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误。具体理由如下：一、原审被告稷山县自然资源局向上诉人颁发土地证事实清楚，依据充分，原审法院对此认定明显错误。1.原审法院认定“根据稷山县政府常务会议(2000)第6次第2号纪要精神，稷山县福利化工厂全部资产所有权属薛志元、骆王全所有”明显与事实不符。2.原审法院认定“原审被告稷山县自然资源局颁证行为事实不清、证据不足”缺乏事实依据，适用法律错误。3.原审法院认定上诉人提交的申请材料不真实，严重缺乏依据。二、原审被告稷山县自然资源局向上诉人颁发土地证程序合法，原审法院对此认定明显错误。上诉人依法向原审被告稷山县自然资源局提交了土地登记申请书及股东会纪要及证明等权属证明材料，原审被告稷山县自然资源局收到登记资料后，在法定期限内依照《土地登记办法》，对资料是否齐备、是否符合法律规定等相关内容，进行审核，并经法定程序审批，依法颁发了土地使用权证，程序合法。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人薛志元的请求或发回重审。 被上诉人薛志元答辩称，一、本案的发生是因为行政机关稷山县自然资源局违规、违法给丰海公司颁发国有土地使用证的行为致使答辩人的合法权益受到侵害，《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第4款人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼“对行政机关作出的确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”；本案属于行政诉讼的受案范围，而不属于民事纠纷。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，登记机构颁发011号国有土地使用权证行为侵害了答辩人的合法权益，答辩人是本案适格的主体，答辩人有权对本案提起行政诉讼。三、上诉人认为答辩人起诉超过了起诉期限，实属错误。2019年9月，答辩人到稷山县自然资源局处查询稷国用(2001)字第0043号国有土地使用证档案时发现上诉人违规、违法于2010年5月12日将属于答辩人土地使用权的土地登记在丰海公司名下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出”之规定，2020年1月答辩人提起本行政诉讼，没有超过起诉期限。四、上诉人丰海公司成立的工商备案材料及申请国有土地使用权变更登记材料中答辩人的签名除公司名称预先核准申请书的签名系答辩人所签外，其余签名全系伪造，涉案土地使用权答辩人从未转让给骆天荣。2000午4月1日投资协议书中约定骆天荣以站前路西的建筑物资产折价397万元、土地资产折价278万元投资，骆天荣将属于答辩人具有土地使用权的土地作为投资并不真实，纯属子虚乌有。五、稷山县国土资源局违规、违法给上诉人丰海公司颁发稷国用(2010)字第011号国有土地使用证。1.丰海公司申请变更土地登记材料中的第一次股东会会议纪要、公司章程、投资协议书等均系伪造，材料中答辩人的签名并非答辩人所签。2.2000年12月10日稷山县得利思福红枣食品总公司、稷山县福利化工厂、稷山县世行办、稷山县财政局四方签订《补充协议》约定将涉案土地为稷山县财政局提供反担保，后稷山县福利化工厂到稷山县土地局办理了他项权利证书，此证书一直由稷山县财政局保管。3.2010年5月12日稷山县国土资源局变更涉案土地登记时未告知原土地使用权人，且变更登记时，涉案土地仍然抵押登记在稷山县财政局名下。4.2010年7月9日，上诉人丰海公司为使涉案土地变更登记合法化，从稷山县财政局借走他项权利证书，至今未归还。上诉人丰海公司申请涉案土地权属变更过程中，单方申请且未提供宗地地上附着物权属、土地抵押情况、地籍调查材料、土地转让合同等，投资协议书、第一次股东会议纪要、公司章程、公司企业股东共同委托代理人的委托书、法定代表人任职书、监事聘任书中答辩人签字及按手印均系伪造，稷山县国土资源局将处于抵押情况下的土地使用权进行变更登记明显违规、违法。六、稷山县国土资源局违规、违法行为致使稷山县福利化工厂所借稷山农村商业银行股份有限公司城关支行贷款981457.25元无法得到落实，给城关支行造成巨大损失。请求二审法院依法驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。另查明，2010年11月10日，丰海公司将011号国有土地使用证项下的土地使用权抵押给国家开发银行，该抵押权至今未消灭。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的……”第三十条第二款：“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。……”本案中，上诉人丰海公司将011号国有土地证项下土地使用权抵押给国家开发银行，并办理了土地他项权利证，该抵押权至今并未消灭。涉案土地的抵押权人与本案处理结果具有利害关系，系本案必须参加诉讼的当事人，同时抵押权人对于案件中涉案土地抵押的情况更为了解。原判遗漏了必须参加诉讼的当事人，属于违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下： 撤销临猗县人民法院（2020）晋0821行初45号行政判决； 本案发回临猗县人民法院重新审理。 审判长  张晓波 审判员  林学武 审判员  裴黎杰 二〇二一年五月六日 法官助理董珊珊 书记员赵敏