贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行终156号 上诉人（原审被告）毕节市七星关区鸭池镇人民政府。住所地：鸭池镇营脚村。 法定代表人宋家义，该镇镇长。 委托代理人（特别授权）张锋，鸭池镇司法所工作人员。 被上诉人（原审原告）邓光福，男，汉族，1934年11月27日生，七星关区。 委托代理人（特别授权）吴长松，贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人龙猷，贵州本芳律师事务所实习律师。 原审被告毕节市七星关区人民政府.住所地：毕节市七星关区开行路。 法定代表人胡敬斌，该区区长。 委托代理人（特别授权）聂乡，毕节市七星关区法制办行政应诉科科长。 委托代理人（特别授权）侯克勤，毕节市七星关区。 原审第三人单贵忠，男，汉族，1956年7月6日生，住七星关区。 毕节市七星关区鸭池镇人民政府因行政撤销一案。不服大方县人民法院作出（2016）黔0521行初11号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原判经审理查明：七星关区鸭池镇营脚村店子组于1986年经店子组生产队将零星林地划分给个人进行管理使用，将位于鸭池镇营脚村店子组水井湾面积为1015平方米的林地划分给本案第三人单贵忠户。2012年，因修建公路征用，原告邓光福与第三人单贵忠对该林地使用权发生争议。原告邓光福与第三人单贵忠分别向鸭池镇人民政府申请土地确权。鸭池镇人民政府于2015年5月20日作出七星鸭府处决字[2015]1号处理决定，将争议地承包经营权确认给单贵忠。原告不服，向毕节市七星关区政府申请行政复议，2015年9月22日，七星关区人民政府受理了原告的复议申请，并于2015年12月11日作出了毕市七星府行复决字[2015]第22号《行政复议决定书》，维持了鸭池镇人民政府的处理决定。原告邓光福不服,向一审法院提起行政诉讼，请求1、判决撤销毕节市七星关区鸭池镇人民政府作出的“七星鸭府处决字1号”承包林地权属争议处理决定；2、判决撤销毕节市七星关区人民政府作出的“毕市七星府行复决字[2015]第22号行政复议决定书”；3、本案诉讼费用由两被告承担。 原判认为：原告邓光福与第三人单贵忠因林地权属发生争议，分别向被告鸭池镇人民政府申请土地确权。鸭池镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》受理了申请，后经过调查，认为该争议林地为承包林地，并认定单贵忠享有该林地的承包经营权，作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》。本案中，原告与第三人作为林地的争议双方，均没有林地权属书面凭证，被告鸭池镇政府经过调查，在无相关证据的情况下，认为该争议林地为一方承包地，对争议林地的性质认定的主要证据不足。此外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项之规定，如果鸭池镇人民政府在认定双方争议之地系承包地的情况下，可以进行调解解决，但无权作出处理决定。故本院认为被告鸭池镇人民政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》认定土地性质为承包地的主要证据不足，其对承包地进行确权的行为超越了法定职权，依法应予以撤销。被告七星关区政府于2015年9月22日受理了邓光福的复议后，依据被申请人鸭池镇政府提交的作出行政行为证据、依据及其他材料，于2015年12月11日作出维持被申请人作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》的行为，因未对鸭池镇政府作出的处理决定的行为进行指出和纠正，且复议行为超过法定期限，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目和第三十一条第一款的规定。对该行政复议行为，应依法予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告七星关区鸭池镇人民政府作出七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》的行政行为；二、由被告七星关区鸭池镇人民政府重新作出行政行为；三、撤销被告毕节市七星关区人民政府作出的毕市七星府行复决字[2015]第22号《行政复议决定书》的行政行为。案件受理费50.00元，由二被告各负担25.00元。 宣判后，七星关区鸭池镇人民政府不服，提起上诉称：1、一审适用法律不当。《土地管理法》第十六条明确乡级人民政府有权处理个人和个人之间土地权属争议的权利；本政府作出处理的是涉案林地承包使用权而不是承包经营权，上诉人依照法律的规定有权对承包土地使用权进行确权。2、一审认定事实不清。涉案林地是1986年分给单贵忠家的，虽未发放承包土地使用证或者签订承包合同，但事实上的承包关系是成立的。请求撤销大方县人民法院作出的（2016）黔0521行初11号行政判决书，维持上诉人作出的《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》。 邓光福答辩称：上诉人作出的《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》适用法律错误、超越职权、滥用职权；七星关区人民政府作出的复议决定错误；一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。自1986年答辩人承包涉案土地并管理耕种20余年，近年答辩人虽未对涉案土地进行耕种管理，但不能改变我承包的事实。 一审中邓光福向法院提交了如下证据： １、鸭池镇政府作出的七星鸭府处决字1号《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》、七星关区政府作出的毕市七星府行复决字〔2015〕22号《行政复议决定书》；２、证人邓某1、邓某2、李某、邓某3的证言。 鸭池镇人民政府向法院提交了如下证据： 1、法人机构代码证、法人身份证；2、单贵忠与邓光福林地纠纷《调解笔录》、身份证（2份）、《授权委托书》（2份）、《案件受理通知书》（２份）、行政案件受理审批表、《提交证据及答辩通知》（2份）、《土地确权申请书》（2份）、《送达回证》（4份）、《关于营脚村店子组邓光福与单贵忠水井湾林地争议研判会记录》；3、《调查笔录》（9份）、《调查笔录》（1份）、营脚村村委会《证明》、单贵忠提供《关于碧阳二道争议营脚村店子组树林情况说明》、《项目建设征用土地勘丈登记表》、《碧阳二道道路工程项目建设征地兑现清册（扩征）》。 七星关区政府向法院提交了如下证据： 《行政复议申请书》，《送达回证》（2份）。 二审中未收到各方当事人的新证据。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，邓光福与单贵忠因土地的使用权发生争议，分别向鸭池镇人民政府申请土地确权，鸭池镇人民政府受理了申请后，经过调查，作出的【七星鸭府处决字(2015)1号】《七星关区鸭池镇人民政府关于营脚村店子组邓光福与单贵忠承包林地权属争议的处理决定》，处理决定结论为：位于营脚村店子组水井湾林地，单贵忠户享有该林地承包经营权，面积为1015平方米。邓光福不服，向毕节市七星关区人民政府申请复议，毕节市七星关区人民政府经复议作出了【毕市七星府行复决字〔2015〕22号】《行政复议决定书》,维持了鸭池镇人民政府的处理决定。《中华人民共国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。本案中，邓光福、单贵忠向镇人民政府提出的“土地确权申请书”申请确认的是争议土地的使用权，邓光福、单贵忠系同村同组村民，争议的土地系农村集体土地，所有权属农村集体所有。鸭池镇人民政府对争议地的使用权进行土地确权，符合土地管理法的规定。鸭池镇人民政府对争议地林地承包经营权进行确权，超越了法定职权。承包经营权发生争议应进行调解，调解不成，申请仲裁，对仲裁不服，可通过民事诉讼程序解决。如果争议的是林地，还需适用林地确权的法律、法规。故鸭池镇人民政府的处理决定应予撤销，并应对邓光福、单贵忠的土地确权申请重新作出行政行为。七星关区人民政府在复议中未纠正镇政府的处理决定，且复议决定作出已超过法定期限，也应撤销。上诉人的上诉理由经查无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，其判决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人鸭池镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张多周 审 判 员  朱文斌 代理审判员  曹建军 二〇一六年十月二十六日 书 记 员  赵文广