安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终522号 上诉人（一审原告）徐红卫，男，1966年11月4日出生，汉族，住安徽省市东至县。 委托代理人张海东，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）东至县人民政府，住安徽省东至县尧渡镇至德大道1号，统一社会信用代码11341821K168716825。 法定代表人盛国星，该县县长。 委托代理人夏熙祥。 委托代理人潘小东，安徽安东律师事务所律师。 徐红卫因诉东至县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2020）皖17行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 徐红卫在一审中诉称：东至县人民政府作出的东政征补［2019］20号房屋征收补偿决定实体程序均违法，严重侵犯其合法权益。请求：撤销东至县人民政府作出的东政征补［2019］20号房屋征收补偿决定。 一审法院经审理查明：为推进尧渡老河综合治理公益性项目工程建设，被告拟对东至尧渡老河、南至老河中间道路、西至沿河东路、北至原尧河菜市场拱桥范围内建筑物、构筑物实施征收，东至县房屋征收补偿管理办公室（简称东至县征收办）为征收部门。2018年4月10日，东至县发展和改革委员会向东至县征收办函复《关于尧河商住楼地块建设项目是否符合我县国民经济和社会发展规划的函复》，明确项目符合年度国民经济和社会发展规划。同日，东至县国土资源局作出《关于尧河商住楼地块建设项目用地情况的说明》，认定项目符合《尧渡镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，同日，东至县住房和城乡建设委员会向东至县征收办函复《关于尧河商住楼地块建设项目是否符合我县城乡规划和专项规划的函复》，认定项目符合城乡规划和专项规划。2018年4月19日，被告发布《关于征求《尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案》公众意见的通告》（东政通［2018］12号），公开征求意见，期限为2018年4月24日至2018年5月24日，并向原告直接送达该通告，2018年4月24日，被告房屋征收部门向原告发放《房地产价格评估机构选定征求意见书》，原告未选定评估机构。2018年7月19日，被告房屋征收部门发布《尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收调查结果公示》，原告房屋包含在内。2018年8月15日，被告房屋征收部门进行了社会稳定风险评估，形成《尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》。征收补偿款设立了专门帐户。2018年8月23日，被告发布《关于尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》（东政通［2018］24号）、《关于决定实施尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收的通告》（东政通［2018］25号），并于次日将上述两通告及《房地产咨询报告》（沪八达估字［2018］HFCQDZ尧河-001）送达原告。 2018年8月31日，原告等向被告房屋征收部门提出《关于尧河商住楼征收方案及房产评估报告的几点反馈意见》，对有关补偿、面积测绘和评估提出疑问。被告房屋征收部门告知原告对估价有异议应当向评估机构提出。2019年3月，东至县人民政府办公室印发《东至县城老城区范围内房屋模拟征收与补偿试行方案》（东政办［2019］6号，以下简称《方案》），决定对东至县城老城区地块增加房屋补偿征收方式。为充分保障案涉被征收户利益，被告经研究后，于2019年11月7日发布《关于尧河商住楼地块房屋征收增加补偿方式的通告》，原告房屋征收补偿可参照《方案》执行，签约期限截止日期为2019年11月17日。因原告与被告未能就房屋征收补偿达成协议，2019年11月22日，被告对原告作出东政征补［2019］20号房屋征收补偿决定，依法予以公告，并直接送达原告。原告对该补偿决定书不服，诉至法院。 另查明：2018年5月16日，东至县征收办通过随机选取评估机构的方式选定上海八达国瑞房地产土地估价有限公司。案涉房屋周边类似房地产2019年11月22日的市场价格与上海八达国瑞房地产土地估价有限公司2018年8月23日作出的估价报告书中的价格大致相当，作出征收补偿决定时，被征收房屋的市场价格并未发生较大波动。 一审法院认为：被告为了公共利益的需要，决定推进尧渡老河综合治理项目，该项目符合年度国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。因项目建设需要，被告决定对尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋实施征收，实施了论证、征求公众意见、风险评估及评估机构选定及依法评估等程序，并公告了房屋征收决定及补偿安置方案，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案被诉行政行为是东至县人民政府作出房屋征收补偿决定的行为。争议焦点为：一、评估机构的选定是否合法；二、评估报告超过一年有效期是否还能作为房屋征收补偿决定的依据。 关于焦点一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，被告的房屋征收部门向原告发放《房地产价格评估机构选定征求意见书》，原告未选定评估机构，征收人与被征收人未能协商选定房地产价格评估机构。随后，被告组织尧河社区等单位参加，在东至县公证处的公证下随机抽取选定了上海八达国瑞房地产土地估价有限公司作为评估机构，评估机构选定公开公正、程序合法。 关于焦点二。房屋评估报告在作出一年后，市、县级人民政府迟延作出征收补偿决定，且在此期间房屋价格发生较大幅度上涨，则再以评估报告作为补偿依据不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则。本案中，被告虽短期延迟作出补偿决定，但根据周边类似房地产价格及被告作为证据提供的由池州市鸿瑞房地产评估有限公司制作的房地产估价报告书，可以证明作出征收补偿决定时，被征收房屋的市场价格并未发生波动，案涉征收补偿决定足以实现公平补偿，该征收补偿决定的合法性应予认可。 综上，因原告与被告未在规定的期限内达成补偿协议，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六规定作出的房屋征收补偿决定，评估程序合法，原告提供的证据不能证明评估机构的评估结果明显不合理，被告依据该评估结果作出的补偿决定不违反法律的规定，符合公平合理补偿原则。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐红卫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐红卫承担。 徐红卫上诉称：评估机构的选定没有征询其意见属程序违法，征收部门没有保障其对评估报告的复核程序，评估报告超过应用有效期应为无效。补偿决定缺少商住房的经营性损失不当。一审不认定其提供的同类商品房销售价格作为房屋价值认定的依据不当，认定作出补偿决定时被征收房屋市场价格未发生波动依据不足，两份评估报告在不同时点的评估价值相同明显违反常理。请求撤销一审判决，将本案发回重审。 东至县人民政府答辩称：征收部门于2019年11月7日以发布公告的方式，增加以城区优质地块上房屋进行产权置换的协议补偿方式，征收部门工作人员多次与徐红卫协商，但徐红卫以各种理由拒绝签订征收补偿协议。考虑到补偿决定作出时间与原先评估时间有一点间隔，征收部门对被征收地块周边存量房交易信息进行了查询，并委托评估机构重新评估，结果是房屋评估价值没有变化。评估报告虽超过应用有效期，并不影响评估报告的效力。请求驳回上诉，维持原判。 徐红卫向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件、房地产权证、国有土地使用证、房屋征收补偿决定书，证明原告与本案有利害关系，原告的涉案房屋为商业用途；2、视频资料（楼盘价格光盘一张）、《商品房预售合同》，证明原告的涉案房屋相类似房屋的市场价格；3、户口本复印件、经营现场照片、房屋租赁合同，证明原告的涉案房屋用于经营状态。 东至县人民政府向一审法院提交了以下证据：1、东至县发展和改革委员会、东至县住房和城乡建设委员会的函复和东至县国土资源局的情况说明，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，征询各部门意见，本案拟建项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划和土地利用总体规划；2、《东至县人民政府关于征求〈东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案〉公众意见的通告》（东政通［2018］12号）及张贴通告的照片，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；3、送达回证，证明被告向原告直接送达了上述征求公众意见的通告和房地产价格评估机构选定征求意见书；4、《房地产价格评估机构选定征求意见书》，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，与被征收人协商评估机构，未能形成多数意见，最后随机选定了上海八达国瑞房地产土地估价有限公司；5、《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋调查结果公示》及张贴公示的照片，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布。原告的房屋包含在内；6、银行专户证明和《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收社会风险评估报告》，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用；7、《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》（东政通［2018］24号）、《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案》意见反馈表和《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收的通告》（东政通［2018］25号）以及张贴上述材料的照片，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，2018年8月23日作出《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》（东政通［2018］24号）和《东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收的通告》（东政通［2018］25号），并对征收范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见修改情况，以及房屋征收决定（含征收补偿方案）依法进行了公告；8、《房地产咨询报告书》（沪八达估字（2018）HFCQDZ尧河-001）及送达回证，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九规定，由上海八达国瑞房地产土地估价有限公司评估确定原告被征收房屋的价值，并将该估价报告以及东政通（2018）24号、25号两份《通告》于2018年8月24日送达给原告；9、《关于尧河商住楼征收方案和房产评估报告的几点反馈意见》，证明原告没有按照规定时间和方式对征收补偿方案及估价报告提出异议；10、情况说明，证明被告已经告知原告应向评估机构申请复核；11、《关于尧河商住楼地块房屋征收增加补偿方式的通告》及张贴的相关照片，证明被告征收部门增加补偿方式，签订征收补偿协议的最后期限为2019年11月17日；12、存量房交易信息查询表，证明同地段同类型房屋交易记录；13、房地产估价报告书，结合证据十二证明经充分论证，原告被征收的房屋价值没有较大波动；14、《东至县人民政府房屋征收补偿决定书》（东政征补［2019］20号）、张贴照片及送达回证，证明被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，于2019年11月22日对原告作出了房屋征收补偿决定并公告，于2019年11月26日直接送达原告。 上述证据均已随案移送本院。 本院经审理查明：2018年4月24日，房屋征收部门向徐红卫发放《房地产价格评估机构选定征求意见书》，徐红卫未选定评估机构。2018年8月23日，东至县人民政府作出东政通〔2018〕25号《关于决定实施尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收的通告》，同日予以公告并附《尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收与补偿方案》。徐红卫位于东至县××镇××市场××楼××幢××室房屋位于征收范围内。该房屋证载面积为100.12平方米，两层，混合结构，商住。东至县征收办调查认定该房屋实测面积为100.74平方米。2018年8月23日，上海八达国瑞房地产土地估价有限公司对徐红卫的房屋作出沪八达估字（2018）ＨＦＣＱＤＺ尧河－001《房地产咨询报告》，以2018年8月23日为估价时点，涉案房屋一楼建筑面积为50.37平方米，评估单价为6940元每平方米，合计349568元；二楼建筑面积为50.37平方米，评估单价为4786元每平方米，合计241068元；总价格为590636元。估价报告有效期：该报告的应用有效期至土地征收公告的征收期限，如土地征收公告的征收期限延长，则本报告的应用有效期相应延长。次日，该《房地产咨询报告》送达给徐红卫。2018年8月31日，徐红卫等被征收人向东至县征收办提交《关于尧河商住楼征收方案及房产评估报告的几点反馈意见》，对有关补偿、面积测绘和评估提出疑问。2019年11月22日，东至县人民政府对徐红卫作出东政征补［2019］20号《房屋征收补偿决定书》，载明：被征收人所有的被征收房屋坐落于东至县××镇××市场综合楼（总层数3层）的1、2层，属东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内房屋征收范围内。该房屋现状为砖混结构，认定合法有效建筑面积为100.74平方米，国有土地使用权证载面积为43.77平方米。征收部门依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，委托经公开选定的房地产价格评估机构上海八达国瑞房地产土地估价有限公司对被征收人房屋进行价值评估，并于2018年8月23日作出沪八达估字（2018）ＨＦＣＱＤＺ尧河－001《房地产咨询报告》，评定被征收房屋的合法房地产价值为590636元，装饰装修及附属物价值为38766元。征收部门向被征收人送达估价报告书，被征收人在规定期限内未申请复核评估。因征收部门与被征收人在签约期内未达成协议，决定如下：一、被征收人徐红卫所有的位于东至县××镇××市场××楼内的被征收房屋的征收补偿款为590636元、装饰装修及附属物价值为38766元、临时安置补助费为3022元、搬迁补助费为1500元、有证房补助款为16622元，合计650547元。二、被征收人徐红卫应在本征收补偿决定生效之日起15日内将位于东至县尧渡老河综合治理项目（尧河商住楼地块）范围内的被征收房屋腾空交付征收部门。三、被征收人徐红卫在本决定生效后未作出房屋产权置换或货币化补偿选择的，按货币化补偿执行。该决定书交代了申请复议和提起诉讼的期限和权利。 本院认为：本案系徐红卫不服东至县人民政府作出的被诉房屋征收补偿决定而提起的诉讼，徐红卫上诉主张征收程序违法，系对征收决定不服，不属于本案审查范围。根据一审判决、双方当事人的诉辩情况并结合对被诉房屋征收补偿决定的全面审查，本案争议焦点主要有：一、涉案评估报告能否作为被诉房屋征收补偿决定的依据；二、被诉房屋征收补偿决定是否符合法律规定。对此，本院分别评判如下： 关于焦点一。主要涉及评估机构的选定是否合法；评估程序是否合法；评估报告是否超过有效期；涉案评估报告能否作为补偿决定的依据。 关于评估机构的选定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，东至县人民政府一审中提交了《房地产价格评估机构选定征求意见书》，但该意见书仅能证明东至县人民政府提供了备选的评估机构供被征收人选定，无法证明上海八达国瑞房地产土地估价有限公司系通过随机选定方式确定的，故涉案评估机构的选定不符合法律规定。 关于评估程序是否合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。第十九条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。本案中，东至县人民政府未提供房地产价格评估机构已提供分户的初步评估结果、房屋征收部门将该分户的初步评估结果向被征收人公示、及评估机构安排房地产估价师进行现场说明解释的证据，在徐红卫等被征收人就评估报告提出反馈意见并明确表示“因对被征收房屋价格评估的存疑，望有关部门告知申请复核评估的流程及需提交的材料，以此书面意见作准，在此正式提出复核评估书面申请”的情况下，也无证据证明评估机构向其解释说明或告知复核评估的流程、材料等，故评估机构作出涉案评估机构的程序不符合法律规定。 关于评估报告是否超过有效期。涉案评估报告关于有效期的表述为“本报告的应用有效期至土地征收公告的征收期限，如土地征收公告的征收期限延长，则本报告的应用有效期相应延长”。对“征收期限”如何理解，徐红卫主张即为征收公告中载明的“征收实施期限60天”，东至县人民政府主张“至征收结束”。对此，不管是按“征收实施期限60天”还是按“至征收结束”确定评估报告的有效期，或是造成征收工作无法开展，或是无法保障对被征收人公平补偿，本院不予认可。参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。因此，评估报告的有效期原则上不超过一年。涉案评估报告作出时间为2018年8月23日，而东至县人民政府于2019年11月22日作出被诉房屋征收补偿决定，超过了评估报告的有效期。 关于涉案评估报告能否作为补偿决定的依据。仅仅评估报告超过有效期，并不必然得出不能作为补偿决定依据的结论。但具体到本案，如前所述，东至县人民政府提交的证据不能证明评估机构的选定及评估程序符合法律规定，且涉案评估报告超过有效期，因此，涉案评估报告不能作为被诉房屋征收补偿决定的依据。 关于焦点二。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，东至县人民政府作出被诉房屋征收补偿决定只提供货币补偿方式，未给予徐红卫产权调换方式。在东至县人民政府未提供证据证明徐红卫已明确要求货币补偿情况下，该被诉房屋征收补偿决定剥夺了徐红卫依法享有的选择权，应予撤销。 被诉房屋征收补偿决定载明装饰装修及附属物价值为38766元，但未能提供证据予以证明。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。涉案项目的征收补偿方案亦规定，征收私有生产经营性用房，对其停产、停业损失按其有证面积给予6个月的临时安置补助费（临时安置补助期限从征收决定实施之日起算，被征收人迟延交付房屋的扣减相应补助期限）：（1）商业经营性门面用房每月30元／平方米；（2）服务、生产性用房按每月30元／平方米；（3）仓储用房按每月10元／平方米。被诉房屋征收补偿决定中未载明停产停业损失补偿。二审中，经询问，东至县人民政府主张“有证房补助款16622元”即为“停产停业损失补偿”，但未能说明16622元是如何计算。 综上，东至县人民政府作出的被诉房屋征收补偿决定主要证据不足，补偿安置方式违反法律规定，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。徐红卫的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省池州市中级人民法院（2020）皖17行初33号行政判决； 二、撤销东至县人民政府2019年11月22日作出的东政征补〔2019〕20号房屋征收补偿决定； 三、东至县人民政府于本判决生效之日起三个月内重新对徐红卫涉案被征收房屋作出征收补偿决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人东至县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王玉圣 审 判 员 安 翔 审 判 员 蒋春晖 二〇二一年五月八日 法官助理 戴 红 书 记 员 陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。