贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)黔06行终36号上诉人（一审原告）邓井发，男，1975年1月7日出生，侗族，务农，住贵州省铜仁市万山区。被上诉人（一审被告）铜仁市万山区丹都街道办事处，住所地铜仁市万山区楚溪大道**。负责人杨松飞，该办事处主任。委托代理人张玻，特别授权。一审第三人汪新萍，女，1976年12月3日出生，汉族，务农，住贵州省铜仁市万山区。上诉人邓井发因请求确认行政协议无效一案，不服铜仁市碧江区人民法院作出的（2020）黔0602行初48号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：2012年，原告邓井发与第三人汪新萍婚姻存续期间从外地返乡创业，在铜仁市万山区，用于经营机械加工、设备维修等业务，并于2015年2月12日办理了注册名称为“铜仁市万山区锦发机械加工厂”的营业执照，该营业执照载明经营者为：邓井发。2018年，原告邓井发与第三人汪新萍协议离婚，分别签订了《离婚协议书》和《离婚补充协议书》，《离婚补充协议书》对财产约定为：在2018年5月29日签订的《离婚协议书》第三条“夫妻共同财产及分配”的基础上，增加位于万山区铜仁市万山区锦发机械加工厂及机械设备属于夫妻共同财产归男女双方共同所有，由男女双方平均分割。2018年5月10日，铜仁市万山区人民政府作出万府办发（2018）78号《铜仁市万山区人民政府办公室关于印发桐木寨片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案的通知》（以下简称78号通知），该通知载明该方案适用于铜仁市万山区仁山街道，房屋征收主体是铜仁市万山区人民政府、房屋征收实施单位是仁山街道办事处，案涉厂房在此次城市棚户区改造项目中并未被征收。在2020年初，因原告位于桐木寨的案涉厂房位于“铜仁市文化娱乐金街”改造建设项目规划范围内，2020年3月28日，被告丹都办事处作为甲方与作为乙方的原告邓井发参照78号通知签订了《附属物补偿协议书》，协议载明：根据万山区城市总体规划以及78号通知等规定，原告与被告自愿协商将原告邓井发位于铜仁市万山区的附属物予以征收补偿，其中附属物补偿270383.7元、装修补偿60236.38元，共计330620.08元。原告邓井发在该协议尾部签名捺印。案涉厂房已被拆除，协议涉及的补偿款项原告至今拒绝领取。另查明，2019年1月，万山区仁山街道办事处、万山区茶店街道办事处、万山区鱼塘乡人民政府析置成立万山区丹都街道办事处。一审法院认为，本案争议焦点在于被诉行政协议是否存在无效的情形。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商签订具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议兼具行政性和合同性的特点，故认定被诉行政协议是否无效，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政诉讼法强制规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》规定土地征收的主体是县级以上地方人民政府，但并未意味着征收土地的所有具体工作均需县级以上人民政府亲自实施。在本案中，案涉厂房位于桐木寨，在2018年桐木寨城市棚户区改造项目中并未被征收。2020年，为建设“铜仁市文化娱乐金街”改造项目，被告根据万山区城市总体规划并就近参照78号通知作为实施单位与案涉厂房的经营者邓井发签订案涉附属物补偿协议，并无不妥，在此过程中，并未出现上述“重大且明显违法”的情形。对于原告认为案涉《附属物补偿协议书》系被告胁迫、违背原告真实意愿的情况下签订的空白协议，应属无效的主张，本院认为，被告提供了现场清点物品图片以及原告邓井发在协议书签名捺印的图片，按常理可推断作为完全民事行为能力人的原告是知晓协议内容的。故原告在未提供其他证据证实存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”等情形的前提下，请求确认被告丹都办事处于2020年3月28日与其签订的《附属物补偿协议书》无效的诉请，本院不予支持。综上，原告和被告签订的《附属物补偿协议书》不存在行政诉讼法规定的行政行为无效、合同法规定的合同无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邓井发的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓井发承担。上诉人邓井发上诉称：1、案涉《附属物补偿协议书》中被上诉人依据的征收项目文件与事实不符，且严重违反法律规定。上诉人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起行政诉讼；本案中被上诉人与上诉人签订该行政协议的依据是万府办发【2018】78号《万山区桐木寨城市棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》，并且经过原审法院认定，“案涉厂房在此次城市棚户区改造项目中并未被征收。”经过上诉人和第三人通过信息公开，铜仁市万山区人民政府办公室的（2020）第9号回复书中“涉及汪新萍的机械加工厂于2019年1月9日经《省人民政府关于万山区2017年度第四批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2019]2号）文件批复......汪新萍的机械加工厂在4号地块报批范围内”可知，案涉厂房属于万山区2017年度第四批次城镇建设使用土地的征收范围内，而不属于案涉协议中所提的桐木寨城市棚户区改造项目，并且征收开始后，上诉人和第三人均没有见到案涉厂房和土地的任何相关征收文件，在此情况下，被上诉人先是强迫上诉人签署空白签字页，后又套用桐木寨城市棚户区改造项目的名义与上诉人签署案涉协议明显是违反法律规定的。上诉人在签订案涉协议前，始终未看到自己房屋涉及地块被征收的相应征地批复、对应的征地红线图、征地批复符合土地利用总体规划相关材料以及征地安置补偿方案。被上诉人明显违反了法律的相关规定，没有依据法定的程序进行征收。2、签订案涉协议的主体不符合法律规定，且协议中存在可能导致协议无效的重大瑕疵。首先，本案中，被上诉人明知上诉人与第三人均为案涉房屋的合法权利人。首先，本案中，被上诉人明知上诉人与第三人均为案涉房屋的合法权利人，却未与第三人签订拆迁补偿协议，亦未对第三人进行补偿；其次，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，被上诉人没有对于自己具有签订行政协议法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责合法性进行举证，被上诉人没有签署案涉协议的权利，不具备签订协议的主体资格。3、被上诉人签订案涉协议是违背真实意愿的。上诉人和第三人共同经营的工厂，是维持两家人生计的唯一工作。上诉人在被胁迫、违背真实意愿的情况下，在没有看到全部协议内容的情况下，在被上诉人拿出的签字页处签名，被上诉人强制上诉人签订本不愿签订的协议，违背了公序良俗，民法典中属于协议无效的情形。请求二审法院撤销贵州省铜仁市碧江区人民法院（2020）黔0602行初48号行政判决书，依法查清事实，发回重审或改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人铜仁市万山区丹都办事处书面答辩称：一审判决认定答辩人与被答辩人签订的《附属物补充协议》系被答辩人的真实意思表示，是一个合法有效的协议，事实清楚，证据充分。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人与被上诉人签订的《附属物补偿协议》是否存在无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，经查，被上诉人提交了铜仁市万山区人民政府办公室万府办发（2018）78号文件铜仁市万山区人民政府办公室《关于印发桐木寨片区城市棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》的通知，已经明确房屋征收实施单位为仁山街道办事处（现万山区丹都街道办事处），案涉的《附属物补偿协议》是参照78号文件签订的。案涉附属物是登记在上诉人的名下，上诉人完全有权签订案涉协议。且所签订的协议是上诉人与被上诉人双方在自愿、协商一致的基础上签订的，是其真实意思的表示，该协议没有重大且明显违法情形。上诉人请求确认双方签订的协议无效的诉讼请求，一审法院审理后，认为不存在行政诉讼法规定的行政行为无效、合同法规定的合同无效的情形，认定事实清楚，判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。对于上诉人提出的自己受胁迫，签订的是空白协议等理由，经查，被上诉人提交了上诉人签订协议时签名及捺印的照片，上诉人作为具有完全民事行为能力的成年人，不可能在空白的协议上签字，该理由明显不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费五十元，由上诉人邓井发承担。本判决为终审判决。审判长 王 晋审判员 谢稼祥审判员 陈继霞二〇二一年五月十日法官助理向俊书记员周祥