贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2016）黔行赔终79号 上诉人（一审原告）罗小忠，男，苗族。 委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。执业证号11101199611217866。委托代理权限为特别授权代理。 被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县城墙路176号。 法定代表人王永胜，县长。 委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。执业证号15204200810519510。委托代理权限为特别授权代理。 被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡高平村马鞍营。 法定代表人吴勇，乡长。 委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。执业证号15204200810519510。委托代理权限为特别授权代理。 被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇教场路180号。 法定代表人叶有胜，局长。 委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。执业证号15204200810519510。委托代理权限为特别授权代理。 被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县水利局，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县松山镇教场路。 法定代表人陆洪庆，局长。 委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。执业证号15204200810519510。委托代理权限为特别授权代理。 上诉人罗小忠与被上诉人贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称“紫云县政府”）、贵州省紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府（以下简称“紫云县四大寨乡政府”）、贵州省紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局（原贵州省紫云苗族布依族自治县水利水电工程移民局，以下简称“紫云县移民局”）、贵州省紫云苗族布依族自治县水利局（以下简称“紫云县水利局”）土地行政赔偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行赔初字第81号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，鲁嘎水库属于中型水库。2004年4月19日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》，同意紫云县鲁嘎水库工程立项建设。2004年5月10日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》，原则同意紫云县鲁嘎水库灌溉工程可行性研究报告。2005年4月30日，贵州省发展和改革委员会、贵州省水利厅以黔发改建设（2005）396号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》，同意该工程初步设计。2009年2月13日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审字（2009）13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》，原则同意通过该水库灌溉工程用地预审。2009年3月，安顺市水利水电勘测设计院制作完成了《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》。2010年12月，紫云县政府编制了《紫云县土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明（审批稿）》，紫云县重点建设项目用地规划包涵了鲁嘎水利枢纽工程。2011年6月30日，安顺市人民政府作出安某函[2011]155号《关于紫云县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》，批准了《紫云苗族布依族自治县四大寨乡土地利用总体规划（2006—2020年）》。该总体规划中包括了鲁嘎水库建设用地。2014年5月底，紫云县四大寨乡政府和紫云县移民局联合发布限期迁移库区坟墓的公告。鲁嘎水库于2014年6月20日左右下闸蓄水，淹没罗小忠水田6.98亩、旱地0.283亩、用材林1.953亩、荒草地0.1亩，未淹没罗小忠的房屋及其附属设施。罗小忠认为，紫云县政府、紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局共同强行征占其土地、宅基地及房屋的行为违法，应对其损失进行赔偿。 一审法院认为，案件争议的焦点是：一、紫云县政府、紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的主体是否适格；二、紫云县政府、紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局是否应赔偿罗小忠的损失。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，虽然罗小忠将紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局作为共同被告一并起诉，但鲁嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是紫云县政府，紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局只是执行紫云县政府的行政行为。因此，紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局不是该案的适格被告。经一审法院多次释明，罗小忠仍坚持起诉紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局，本案罗小忠对紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的起诉应裁定驳回。但为便于本案的处理，在本判决中将驳回罗小忠起诉的裁定予以吸收，一并判决。 紫云县政府征收罗小忠承包土地的行政行为已经一审法院（2015）安市行初字第166号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政机关违法征收财产的，受害人有权获得赔偿，该行政机关为赔偿义务机关。该案中，紫云县政府违反法定程序，在未依法办理相应审批手续的情况下，征收罗小忠的承包土地，侵犯了罗小忠的合法权益，应对罗小忠的损失进行赔偿。因罗小忠起诉要求恢复被淹没的承包土地原状，会给社会公共利益造成重大损害，不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项的规定，公民的财产权受到损害不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金。本案中，对罗小忠的损失，应以支付赔偿金的方式进行赔偿。 关于争议地的土地补偿费损失和安置补助费损失，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，由安置单位进行统一安置。本案的土地补偿费损失请求权的行使主体是紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会。安置补助费，如不需要统一安置的，支付给被安置人员。但鉴于本案罗小忠所在的紫云县四大寨乡噜嘎村村民委员会已经明确表示因修建噜嘎水库征收农户承包土地的土地补偿款及安置补助费均直接支付给农户，其无异议，并表示不参与本案诉讼。故根据本案实际，土地补偿款及安置补助费可支付给罗小忠。 关于罗小忠被征收承包土地面积和地上附着物情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，紫云县政府淹没罗小忠承包的土地，导致被淹土地无法实际测量及地上附着物情况无法核实，该部分事实应由紫云县政府承担举证责任。现紫云县政府提交噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表，经审查，被淹农户提交的土地承办经营权证登记的面积均少于紫云县政府提交的实物指标补偿、补助计算表记载的面积。该表中确定的赔偿金额是按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定进行计算。结合本案实际，为保护罗小忠的合法权益，对罗小忠的损失以紫云县政府提交的罗小忠户淹没实物指标补偿、补助计算表确定，即土地补偿款和安置补助费133036.9元、零星树木415.7元、林地清理195.3元，共计133647.9元。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回罗小忠对紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的起诉；紫云县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿罗小忠损失133647.9元；驳回罗小忠的其他赔偿请求。 一审宣判后，罗小忠不服，向本院提起上诉。 上诉人罗小忠上诉称：1.一审法院认定土地面积错误，承包证上载明的面积仅是上诉人的部分土地，上诉人响应政府政策积极拓荒了很多土地；且被上诉人紫云县移民局提交的计算表系复印件，不应作为定案依据；2.补偿标准过低，无法保障上诉人的基本生活及长远生计；3.虽上诉人房屋因火灾毁损，但上诉人房屋本就在征收范围内，应给予上诉人补偿。请求：1.撤销贵州省安顺市中级人民法院作出的（2015）安市行赔初字第81号《行政赔偿判决书》；2.判令被上诉人恢复原状、返还土地，赔偿上诉人房屋和土地被占之日起至恢复土地原状之日起的财产损失1277000元，并予以合法安置；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人紫云县政府答辩称：1.上诉人未签订协议书系因其提出的补偿要求远超补偿标准，紫云县政府无法满足其要求所致；2.上诉人的征地面积已经过登记，相应证据应作为定案依据；3.补偿标准是按照合法有效的规定执行的。故一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人紫云县四大寨乡政府答辩称：紫云县四大寨乡政府不是适格主体，征收土地是紫云县政府，故请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人紫云县移民局答辩称：紫云县移民局不是适格主体，征收土地是紫云县政府，故请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人紫云县水利局答辩称：紫云县水利局不是适格主体，征收土地是紫云县政府，故请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院另查明，罗小忠在一审庭审过程中，自认其房屋已失火烧毁。 本院认为，针对本案的赔偿主体问题，因鲁嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是紫云县政府，紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局均是执行紫云县政府的行政行为，故一审裁定驳回罗小忠对紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局的起诉并无不当。 针对罗小忠诉请的损失赔偿问题，具体包括承包地的损失赔偿和房屋的损失赔偿两部分。 关于承包地的损失赔偿，紫云县政府征收罗小忠承包地的行政行为已经（2015）安市行初字第166号生效行政判决确认违法，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……”、第七条第一款“行政机关及其工作人民行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”、第九条第一款“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”的规定，紫云县政府应对罗小忠的损失进行赔偿。就罗小忠被征收承包地面积和地上附着物情况，因紫云县政府淹没罗小忠户承包地，导致被淹土地无法实际测量及地上附着物情况无法核实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，该部分事实应由紫云县政府承担举证责任。现紫云县政府提交的罗小忠户的噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表，经审查，该表中登记的面积远大于罗小忠户土地承包经营权证上登记的面积，且该表中确定的补偿金额符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条等规定。故对一审判决根据噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表计算罗小忠户的损失共计133647.9元并无不当，罗小忠所提出的承包地的损失已得到弥补。罗小忠提出的土地面积错误、补偿标准过低的上诉理由，无事实及法律依据，本院不予支持。 关于房屋的损失赔偿，因罗小忠在一审庭审过程中，自认其房屋已失火烧毁，故噜嘎水库蓄水未对罗小忠的房屋造成实际损害，罗小忠提出的房屋部分应予赔偿的诉请无事实及法律依据，一审驳回罗小忠户的该项诉请请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  柏 松 代理审判员  邱兴琼 代理审判员  安克佳 二〇一六年十月二十五日 书 记 员  姚永涛