广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤05行终8号上诉人（原审原告）黄悟杰，男，汉族，1965年9月29日出生，住广东省南澳县××××××五片38号。公民身份号码440××××××××××××110。委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南澳县××××和水务局，住所地广东省汕头市南澳县×××××××××。统一社会信用代码11440523MB2D26062M。负责人林俊冲，局长。委托代理人陈绮祺，该局工作人员。委托代理人林洪婷，广东丰粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地汕头市××××××。法定代表人曾风保，市长。委托代理人许超生，汕头市司法局工作人员。委托代理人刘萍，广东特力律师事务所律师。原审第三人南澳县自来水公司，住所地南澳县××××××头。统一社会信用代码914××××××××××××703。法定代表人柯俊广，总经理。上诉人黄悟杰因与被上诉人南澳县××××和水务局（下称南澳水务局）、汕头市人民政府（下称市政府）及原审第三人南澳县自来水公司（下称南澳自来水公司）不履行供水行政管理职责及行政复议纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2020）粤0511行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月31日、2021年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人黄悟杰及委托代理人郝长青，被上诉人南澳水务局的委托代理人陈绮祺、林洪婷，被上诉人市政府的委托代理人许超生、刘萍，原审第三人南澳自来水公司的法定代表人柯俊广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年1月20日，南澳水务局收到黄悟杰邮寄提交的《查处违法停水行为申请书》，请求南澳水务局对南澳自来水公司于2019年5月5日对其违法停水行为进行查处。南澳水务局在收到黄悟杰申请的当天，为查明事实真相，分别向南澳自来水公司、南澳县×××××××民委员会（下称后宅镇山顶渔村委会）、南澳县后宅镇政府（下称后宅镇政府）发出《情况征询函》，请各函询单位将证明案涉事实情况的相关材料于1月23日前书面函复南澳水务局。2020年1月20日，后宅镇政府出具《关于黄悟杰反映违法停水调处情况的复函》书面函复南澳水务局，主要内容：黄悟杰所反映的房屋属于村集体资产，且房屋年久失修，存在安全隐患，为维护后宅社会稳定，维护良好社会秩序，后宅镇联合有关部门对其进行停电停水，依法依规履行职责，符合程序。2020年4月7日，黄悟杰认为南澳水务局未履行查处南澳自来水公司违法停水行为的法定职责，向市政府提起行政复议，请求：1.依法确认南澳水务局不履行职责的行为违法；2.责令南澳水务局按照黄悟杰要求履行查处违法停水行为的职责。市政府于2020年4月9日受理了黄悟杰的申请，于4月14日向黄悟杰送达《行政复议受理通知书》《告知案审人员通知书》及《行政复议申请人权利义务告知书》；向南澳水务局送达《提出行政复议答复通知书》《告知案审人员通知书》及《行政复议被申请人权利义务告知书》。南澳水务局于2020年4月21日向市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市政府经审查，认为南澳水务局已履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项和《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第五项的规定，于2020年6月1日作出汕行复案〔2020〕45号《驳回行政复议申请决定书》（下称涉案《驳回行政复议申请决定书》），决定驳回黄悟杰的行政复议申请。黄悟杰不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》；2.责令南澳水务局按照黄悟杰要求履行查处违法停水行为的职责。原审法院另查明，2020年4月16日，南澳自来水公司出具《关于南澳县××××和水务局情况征询的答复》，书面函复南澳水务局，主要内容：公司未对黄悟杰进行过停水，而是协助后宅镇政府的行政决定配合进行停水，执行停水的主体不是自来水公司。经公司用户录入信息查询，并没有查询到黄悟杰的入户用水申请。并附公司证明及黄玉存用水申请居住位置、后宅镇山顶渔村委会的《关于要求停水的函》。2020年4月30日，南澳水务局制作了《查处违法停水行为申请书答复》，并于5月24日送达给黄悟杰，该答复的主要内容：经调查及自来水公司反映，自来水公司是协助后宅镇政府对山顶渔村反映危房进行停水处理，事件执行主体为后宅镇政府，且南澳县自来水公司停水的用户是黄玉存，非黄悟杰，黄悟杰从未向自来水公司报装用水手续，经与公安户籍部门核查，黄悟杰与黄玉存不是同一人，并不存在南澳县自来水公司擅自停水的行为。原审法院再查明，2020年5月22日，后宅镇山顶渔村委会出具《关于黄悟杰情况说明的复函》函复南澳水务局，主要内容：一、黄悟杰不是该村村民，也没有在涉案房屋常住过。二、涉案房屋未曾充当过祠堂的角色，黄悟杰等人闹访后，该村才获悉“光泽堂”这个名称。三、该房屋是村的固定资产，黄悟杰是侵占行为。2019年4月，黄悟杰在修缮其中的两间房子，经劝阻无效后，后宅镇于2019年5月带领有关部门强制停水停电。南澳水务局提交了南澳县公安局于2020年4月30日出具的《关于协助核查黄悟杰户籍情况的复函》作为本案证据，该复函的主要内容：经核实，黄悟杰未在公安机关申请名为黄玉存的曾用名，尚未发现可证明黄悟杰与黄玉存为同一人的户籍信息。原审法院又查明，黄悟杰户籍地是南澳县××××××五片38号。黄悟杰所反映的被停水的房屋（下称涉案房屋）范围内土地使用者为后宅镇山顶第一管理区办事处，地址为南澳县××××××，总面积叁千零壹拾捌平方米，用途为办公。涉案房屋供电申请人黄玉存，涉案房屋至停水前未拖欠南澳自来水公司水费。原审法院认为，《城市供水条例》第七条第三款规定，县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。《汕头市城市供水用水条例》第三条第二款规定，区（县）城市供水行政主管部门负责各自辖区内城市供水用水的管理工作。南澳水务局作为南澳县供水行政主管部门有负责辖区内供水用水的管理工作的职责。《汕头经济特区行政复议条例》第三条规定，市人民政府是特区行政复议机关，依照本条例规定履行行政复议职责。该条例第十五条第三款规定，公民、法人或者其他组织对区（县）、镇人民政府以及区（县）人民政府工作部门作出的行政行为不服，申请行政复议的，向市人民政府提出。市政府具有受理黄悟杰不服南澳水务局作出的行政行为提起行政复议，并作出行政复议决定的法定职责。《汕头市城市供水用水条例》第八条规定，城市供水行政主管部门应当建立城市供水用水投诉举报制度，对投诉举报应当及时调查处理，并为投诉举报人保密。第四十三条第二款规定，用户对限时供水或者停水措施有异议的，可以向城市供水行政主管部门投诉，城市供水行政主管部门应当在一日内给予答复。本案中，黄悟杰向南澳水务局投诉南澳自来水公司违法停水并请求对南澳自来水公司进行查处并责令恢复供水，实为对南澳自来水公司的停水措施有异议而向南澳县城市供水行政主管部门南澳水务局提起投诉，南澳水务局是否履行职责对黄悟杰的权利义务有实质影响，故黄悟杰具有提起本案行政诉讼原告主体资格。南澳水务局认为黄悟杰不具备提起本案的主体资格的主张，不予支持。南澳水务局于2020年1月20日收到黄悟杰的投诉后，本应依照《汕头市城市供水用水条例》的规定在一日内答复黄悟杰，但南澳水务局至黄悟杰向市政府提起行政复议时，仍未对黄悟杰的投诉事项答复黄悟杰，直至黄悟杰提起行政复议后的2020年5月24日，南澳水务局才将《查处违法停水行为申请书答复》送达黄悟杰，将调查结果书面答复黄悟杰。故南澳水务局未在法定期限内就黄悟杰投诉停水措施答复黄悟杰，属拖延履行职责，损害了黄悟杰的合法权益。鉴于南澳水务局已经在行政复议阶段针对黄悟杰投诉南澳自来水公司违法停水事项以南澳自来水公司实施停水措施是配合协助后宅镇政府工作等为由书面回复黄悟杰，已履行了法定职责，继续责令南澳水务局对黄悟杰投诉南澳自来水公司停水措施履行职责已无实际意义。故确认南澳水务局未在法定期限内就黄悟杰投诉南澳自来水公司违法停水给予答复违法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。故行政复议行为属于依当事人申请作出的行政行为。本案中，黄悟杰针对的是南澳水务局对其申请查处南澳自来水公司违法停水行为不履行法定职责向市政府申请行政复议，请求市政府责令南澳水务局依法对黄悟杰投诉事项进行查处。虽然南澳水务局在市政府受理了黄悟杰的行政复议申请后，将调查结果书面答复黄悟杰。但黄悟杰申请行政复议的事项仍然是南澳水务局的不履行法定职责行为，并未追加申请对南澳水务局查处违法停水行为的答复的合法性审查的请求，市政府仍然应当依法对黄悟杰该项申请作出行政复议决定。而市政府未在行政复议程序中要求黄悟杰补充陈述意见，且无证据证明黄悟杰在行政复议期间针对该答复的行政行为陈述过意见，黄悟杰也未针对南澳水务局在行政复议期间作出的答复行为提出行政复议申请。因此，市政府径行对南澳水务局于2020年5月24日送达给黄悟杰的答复的合法性作出判断，既剥夺了黄悟杰直接提起行政诉讼的选择权，也损害了黄悟杰对答复行为提供证据、陈述意见的机会。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项和《汕头经济特区行政复议法实施条例》第五十八条第五项的规定，作出涉诉《驳回行政复议申请决定书》，超越黄悟杰申请行政复议的申请事项，属适用法律错误。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第二款第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、确认南澳水务局未在法定期限履行答复黄悟杰投诉违法停水行为的职责违法。二、撤销市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》。三、驳回黄悟杰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南澳水务局、市政府共同负担。上诉人黄悟杰不服原审判决，上诉请求撤销原审判决第三项，责令市政府履行复议职责并判决本案诉讼费由两被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审判决存在事实没有查清的情形。1.上诉人及家人对涉案房屋享有不可争辩的权利。“光泽堂黄氏宗祠”属于上诉人的祖产，该房屋系上诉人先辈族人所建，自其建成之日起，就一直为黄家族人拥有居住使用至今，期间虽有波折，但是包括上诉人在内的族人一直居住、使用、祭祀的事实不容存疑。上诉人一家在解放初期，因为政治原因，被迫临时避走他乡，但是自1985年回乡后，就一直居住在祖房房屋之内，该事实属于众所周知的事实，属于无需证明的事情，原审法院在判决中认定房屋的事实侵害了上诉人对房屋享有的固有权利。2.原审判决对房屋权利归属的认定错误。本案一审过程中，被上诉人出示的房屋权利证书系复印件，且房屋平面图四至、结构不清，上诉人要求查看原件，但是被上诉人一直没有提供，也没有组织质证。而且，上诉人对于房屋权利证书一事一直不知情，因此，原审判决有关房屋归属的事实认定错误。二、原审判决适用法律错误。1.原审判决没有回应上诉人在一审中的诉求。上诉人在一审的诉求是请求法院责令市政府履行复议职责，而在本案的审理中，原审法院偏离了本案的焦点，仅仅判决撤销涉案《驳回行政复议申请决定书》是不够的，还应当同时责令市政府履行行政复议职责才符合监督行政机关依法行政的立法目的。2.原审判决对黄悟杰与黄玉存的认定自相矛盾。在一审中，上诉人提交了充分的证据证明了黄悟杰与黄玉存系同一人，而且该案的矛盾主要聚焦在黄悟杰与黄玉存是否是同一人的问题，由于本案的被上诉人均不承认黄悟杰与黄玉存是同一人的情况下，才不履行查处职责和复议职责的；令人不解的是在原审判决中，没有明确认定黄悟杰与黄玉存是同一人，但是判决的结果却变相承认作为上诉人的黄悟杰与黄玉存系同一人，这明显属于判决说理不充分，其逻辑难以令人信服，而且最关键的是不能充分保护上诉人的合法权利。综上，请求二审法院依法作出公正裁决，维护上诉人的合法权益。被上诉人南澳水务局答辩称，一、上诉人黄悟杰不是本案的适格主体。1.上诉人黄悟杰与南澳自来水公司并没有供水关系，上诉人黄悟杰不是南澳自来水公司的用水户，也没有申请过用水。2.南澳自来水公司2019年4月3日拆除的是用水户黄玉存违规安装的用水设施，与黄悟杰无关。3.涉案房屋的产权是后宅镇山顶渔村民委员会所有，有国有土地使用权证为证，上诉人黄悟杰声称涉案房屋为其所有，南澳自来水公司停水行为侵害其合法权益，但是没有提供任何证据证明与涉案房屋有利害关系。二、因疫情原因，被上诉人南澳水务局无法严格按照法律规定的期限内对上诉人的投诉举报给予答复，属于情有可原。2020年1月20日被上诉人南澳水务局收到上诉人黄悟杰邮寄的《查处违法停水行为申请书》，当时全国疫情形势严峻，被上诉人南澳水务局一方面需要重点对疫情进行防控，一方面仍然积极就该申请进行调查并发函征询，积极履行职责。从客观上看，疫情的发生系突发公共卫生事件，已经被国家认定为“不可抗力”；从主观上看，被上诉人南澳水务局自始至终积极履行行政职责，不存在拖延履行职责的行为，但因疫情原因，无法严格按照法律规定的期限内对上诉人的投诉举报给予答复，属于情有可原。三、南澳自来水公司停水行为合法合规，被上诉人南澳水务局也不存在任何行政不作为的情形。1.南澳自来水公司是依据产权人后宅镇山顶渔村民委员会的请求，对没有依法申报、违法安装在其房屋的用水设施予以拆除，停止供水的行为是符合法律规定的，是按照《汕头市城市供水用水条例》第四十六条：“禁止实施下列盗水或者违法供水的行为：（一）擅自在城市公共供水管道及附属设施上打孔、连接管道取水；（二）采取私装、改装、倒装、损毁结算水表或者干扰结算水表正常计量等手段取水；（三）采取伪造、拆除、开启结算水表上有资质的计量检定机构加封的封印等手段取水；（四）非消防需要擅自开启消火栓取水；（五）擅自转供城市公共供水；（六）法律、法规禁止的其他违法取水供水行为。”以及第六十九条：“单位和个人违反本条例第四十六条规定，实施盗水或者违法供水行为的，由城市供水行政主管部门责令改正，并按其用水类别和用水量补交水费。”的规定进行查处的。2.被上诉人南澳水务局也不存在行政不作为的情形。2020年1月20日上诉人黄悟杰向被上诉人南澳水务局邮寄《查处违法停水行为申请书》，请求：1.对南澳自来水公司违法停水行为进行立案查处；2、责令南澳自来水公司对上诉人黄悟杰立即恢复供水；3、对非法停水的相关责任人员进行追责。首先，如前所述，收到上诉人的申请书之后，被上诉人南澳水务局展开了调查，并答复了上诉人。南澳自来水公司停水的行为合法合规，不存在违法的情形，无需立案查处和追责。其次，上诉人黄悟杰不是南澳自来水公司的用水户，也从未向南澳自来水公司申请过用水，上诉人要求恢复供水无从谈起。上诉人如需用水，可以按照法定程序向南澳自来水公司申请。四、本案已经超过了申请复议的期限。1.南澳自来水公司对涉案房屋停止供水的时间是2019年4月3日，上诉人申请复议的时间是2020年4月7日，已经远远超过了《行政复议法》第九条规定的六十日的申请复议的期限。2.即使按照上诉人黄悟杰向被上诉人南澳水务局邮寄《查处违法停水行为申请书》的时间2020年1月20日计算，也超过了申请复议的期限。五、本案不是行政诉讼的受案范围。1.南澳自来水公司与用水户的供水关系属于平等的民事关系，而不是行政法律关系，双方的权利义务是平等的，双方签署的供水合同也属于民事合同，在履行合同的过程中产生的纠纷也属于民事案件的受理范围，而不是行政案件的受理范围。2.上诉人如若对房屋的权属存在异议，应向有管辖权的法院提起确权之诉，而不能奢求在本案中认定房屋权属。综上所述，本案已经超过了申请复议的期限，加上本案上诉人不是适格的主体，被上诉人南澳水务局也不存在任何行政不作为的情形，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。当庭补充答辩称：因为疫情原因被上诉人南澳水务局无法严格按照法律规定的期限对上诉人的投诉给与答复，如若认定上诉人的行为属于举报行为，则被上诉人南澳水务局并没有违反法律规定的期限。被上诉人市政府答辩称，上诉人黄悟杰的上诉请求没有事实和法律依据，上诉人黄悟杰请求责令被上诉人南澳水务局履行法定职责理由不成立，一审判决适用法律错误，应当依法予以改判。事实和理由如下：一、关于本案的基本事实。2020年1月20日，被上诉人南澳水务局收到上诉人黄悟杰邮寄提交的《查处违法停水行为申请书》，上诉人黄悟杰在申请书中请求被上诉人南澳水务局对南澳自来水公司的违法停水行为进行依法查处。当日，被上诉人南澳水务局即向南澳自来水公司、后宅镇政府以及后宅镇山顶渔村委会发出《情况征询函》，调查了解相关情况；4月30日，被上诉人南澳水务局向南澳县公安局发函请求协查上诉人黄悟杰的户籍情况；4月30日，被上诉人南澳水务局向上诉人黄悟杰出具回复书并于5月24日邮寄送达。期间，上诉人黄悟杰于2020年4月7日以不服被上诉人南澳水务局不依法履行法定职责为由，向被上诉人市政府提出行政复议申请。另查明，上诉人黄悟杰的出生地区和籍贯皆为广东省南澳县，家庭住址是广东省南澳县××××××××××××××××。上诉人黄悟杰在复议申请书中提及的房屋即广泽堂黄氏宗祠（下称“涉案房屋”）位于南澳县××××××××××××××民委员会地块内，该地块的土地使用者是后宅镇山顶第一管理区办事处，用途为办公。涉案房屋的用电户为“黄玉存”。二、本案的案由为“不履行法定职责及行政复议”，一审判决将本案案由定为“供水行政管理及行政复议”，一审判决所列案由错误。本案复议时上诉人黄悟杰的复议请求为：“1.依法确认被申请人不履行职责的行为违法；2.责令被申请人按照申请人要求履行查处违法停水行为的职责。”上诉人黄悟杰在一审的诉讼请求为：“1.依法撤销被告二做出的汕行复案（2020）45号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告一按照原告要求履行查处违法停水行为的职责。”显然，上诉人在本案复议程序及一审程序中提出的复议申请及诉讼请求，其认为被上诉人南澳水务局未依法履行职责，行政不作为，而要求其履行法定职责，要求撤销被上诉人市政府做出的涉案《驳回行政复议申请决定书》。因此，本案的案由为黄悟杰诉南澳水务局、汕头市人民政府不履行法定职责及行政复议，本案一审判决所列案由错误。三、在查明被上诉人南澳水务局已经履行相应职责的情况下，复议机关驳回上诉人黄悟杰的行政复议申请，依法有据。因上诉人黄悟杰作为一审原告申请行政机关履行法定职责理由不成立，应当依法驳回其一、二审请求。被上诉人市政府查明，被上诉人南澳水务局收到上诉人黄悟杰的申请后，通过函询调查了解、当面回复交流及书面回复的形式，尽到了必要的义务，应当认定为已经履行法定职责，依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项和《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（×）项的规定，驳回了上诉人黄悟杰的行政复议申请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。因上诉人黄悟杰作为一审原告申请行政机关履行法定职责理由不成立，依据上述法律规定，应当依法驳回上诉人黄悟杰的诉讼请求。所以，一审判决适用法律错误。四、被上诉人南澳水务局履职是否合法与本案的行政不作为是两个不同的法律关系，分属于不同的案件。在行政相对人未对南澳水务局涉案的履职行为申请行政复议或提起行政诉讼的情况下，原审判决要求复议机关依职权主动审查处理，不符合法律规定。1.本案是基于上诉人黄悟杰提起的行政不作为的案件，基于该法律关系，本案审查的是行政机关南澳水务局是否有涉案行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，若行政机关履行了法定职责，则原告的诉讼请求不能成立，应当被驳回。2.2020年4月30日被上诉人南澳水务局回复行为的合法性问题，与本案行政不作为是不同的法律关系，分属不同的案件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条的规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：...（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料...”，显然，行政不作为或者行政作为的合法性是不同的法律关系，属于不同行政案件，须分别进行审理。3.在行政相对人未就2020年4月30日南澳水务局回复行为申请行政复议或提起行政诉讼的情况下，原审判决要求复议机关依职权主动审查该回复行为的合法性，不符合法律的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。行政机关作出行政复议决定，必须针对复议申请人申请的对象进行审查；即使是与复议对象具有密切关联、一并审理对于复议申请人而言具有一定便利性的行为，但只要复议申请人没有提出过该申请，复议机关就不能直接依职权对其作出复议决定，否则就侵犯了行政相对人的选择权等权利。本案2020年4月30日南澳水务局回复行为的合法性与本案行政不作为属于不同的法律关系，上诉人黄悟杰尚未对2020年4月30日南澳水务局的回复行为申请行政复议，原审判决要求被上诉人市政府依职权主动审查与本案不同法律关系的行政行为，并在行政相对人未申请复议的情况下做出复议行为，适用法律错误。五、其他抗辩理由。1.原审判决认为被上诉人市政府未对涉案南澳水务局履职行为的合法性主动依职权审查，就认为剥夺了上诉人的权利，该观点不能成立且不符合法律的规定。本案未对2020年4月30日南澳水务局回复行为合法性进行复议或审查，不存在剥夺或损害上诉人黄悟杰权利。上诉人黄悟杰在收到上述南澳水务局回复后，已经知道南澳水务局对其本案的复议申请依法履职，若对该履职行为不服，上诉人黄悟杰完全可以就该履职行为依法提起行政复议或是行政诉讼。上诉人黄悟杰没有及时申请行政复议或是提起行政诉讼，是其对权利的自由处分，而非被上诉人市政府剥夺或损害其权利。被上诉人市政府在上诉人的复议申请范围内做出复议决定，并不存在超越上诉人黄悟杰的申请事项。2.本案上诉人黄悟杰2020年1月20日向南澳水务局提出《查处违法停水行为申请书》后，正处于新冠病毒疫情严重时期，在判断行政机关做出行政行为的期限时，应当合理考虑疫情导致的不可抗力因素。3.上诉人黄悟杰上诉所称的相应房屋的权属问题，与本案的行政不作为没有关系，有关房屋的权属认定属于相关行政机关的法定的职责，不属于本案应当解决的问题。综上，上诉人黄悟杰申请被上诉人南澳水务局履行法定职责理由不成立，请求二审法院依法予以改判。当庭补充答辩称：一、原审判决将本案上诉人的非用户的举报行为认定为用户的投诉行为，并适用《汕头市城市供水条例》第四十三条第二款，要求南澳水务局应当在一日内予以答复，适用法律错误。本案用户登记的是“黄玉存”，上诉人投诉时并未证明其为用户并与自来水公司存在合同关系，因此，原审判决将上诉人列为用户并要求南澳水务局一日内答复缺乏依据。上诉人作为非用户提交申请，是举报而非投诉，《汕头市城市供水条例》第八条明确了设立投诉举报制度，对投诉举报应当及时调查处理。因此，该条例是将投诉与举报列为制度规定的，而第四十三条第二款规定是针对用户的投诉的要求。因上诉人是非用户，并非投诉，故不能适用《汕头市城市供水条例》第四十三条第二款规定的一日内答复的期限规定；二、本案上诉人以南澳水务局不作为申请行政复议，按照法律规定其申请行政复议的期限为行政机关收到申请满60日起计算60日，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”由上述规定可知，行政机关不作为的行政复议申请时限计算如下：1.有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；2.没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。上诉人于2020年1月20日向南澳水务局提交《查处违法停水行为申请书》，2020年1月24日至1月30日春节休假，2020年广东省因为疫情原因，春节假期延长至2月9日。上诉人认为南澳水务局不作为，应当在行政机关收到申请满60日起计算60日的期间内，需要减去疫情不可抗力的时间，即1月21—23日3天，2月10—29日20天，3月31天，4月1—6日6天才满60天。因发生疫情，本案需要对举报人的身份等情况进行核实，有赖于数个单位的答复意见等予以综合，南澳水务局发出调查函件，并要求1月23日前函复，但有关部门的函复情况为：2020年4月30日南澳自来水公司出具答复，2020年4月30日南澳县公安局出具复函，2020年5月22日后宅镇山顶渔村委会出具复函，因此，基于疫情的不可抗力以及各单位函复的具体情况，被上诉人市政府认为南澳水务局尽到必要的调查事实、收集证据和回复的义务，并认为上诉人主张的南澳水务局不作为缺乏依据，以此驳回上诉人的复议申请，并无不当。三、涉案《驳回行政复议申请决定书》仅对南澳水务局是否存在不作为进行审查，并对其程序合法性进行审查判断，并未对该局2020年5月22日送达给上诉人的答复的合法性进行实体审理及判断。原审判决认为被上诉人市政府对上述答复的合法性作出判断并剥夺了上诉人的诉讼权利没有依据，据此认为被上诉人市政府超越行政复议事项没有依据。原审第三人南澳自来水公司答辩称：一、上诉人不是本案适格的主体。1.上诉人与南澳自来水公司没有供水关系，上诉人不是南澳自来水公司的用水户，也没有申请过用水；2.南澳自来水公司2019年4月3日拆除的违规安装的用水户黄玉存的用水设施，与上诉人无关；3.涉案房屋的产权是后宅镇山顶渔村民委员会所有，有国有土地使用权证为证，上诉人称涉案房屋为其所有，南澳自来水公司的停水行为侵害其合法权益，但是没有提供任何证据证实其与涉案房屋有利害关系。二、南澳自来水公司的停水行为合法合规。南澳自来水公司是依据产权人后宅镇山顶渔村民委员会的请求，对没有依法申报、违法安装在其房屋的用水设施予以拆除，停止供水的行为是符合法律规定的。是按照《汕头市城市供水用水条例》第四十六条：“禁止实施下列盗水或者违法供水的行为：（一）擅自在城市公共供水管道及附属设施上打孔、连接管道取水；（二）采取私装、改装、倒装、损毁结算水表或者干扰结算水表正常计量等手段取水；（三）采取伪造、拆除、开启结算水表上有资质的计量检定机构加封的封印等手段取水；（四）非消防需要擅自开启消火栓取水；（五）擅自转供城市公共供水；（六）法律、法规禁止的其他违法取水供水行为。”以及第六十九条：“单位和个人违反本条例第四十六条规定，实施盗水或者违法供水行为的，由城市供水行政主管部门责令改正，并按其用水类别和用水量补交水费。”的规定进行查处的。综上，南澳自来水公司是协助后宅镇镇政府对山顶渔村反映危房进行停水处理，事件的执行主体为南澳县后宅镇政府，且南澳自来水公司的用户是黄玉存，并非本案上诉人，上诉人从未有过向南澳自来水公司报装用水手续，经与公安部门核查，上诉人与黄玉存不是同一个人，因而不存在南澳自来水公司擅自停水的行为；三、即使南澳自来水公司拆除的是上诉人的用水设施，双方之间的权利义务也是属于供水合同的内容，是属于平等民事主体之间的纠纷，应该属于民事纠纷，不是行政诉讼的受理范围；四、上诉人如若对房屋的权属存在异议，因向有管辖权的法院提起确权之诉，不能在本案中请求认定房屋权属。此外，认同被上诉人市政府当庭补充的第一点答辩意见。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要审查的是被上诉人南澳水务局针对上诉人提出的申请是否存在不作为以及被上诉人市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。首先，关于被上诉人南澳水务局针对上诉人的申请是否存在不作为的问题。《城市供水条例》第七条第三款规定，“县级以上城市人民政府确定的城市供水行政主管部门主管本行政区域内的城市供水工作。”《汕头市城市供水用水条例》第三条第二款规定，“区（县）城市供水行政主管部门负责各自辖区内城市供水用水的管理工作。”被上诉人南澳水务局作为南澳县供水行政主管部门,依法负有对辖区内供水用水进行管理的职责。《汕头市城市供水用水条例》第八条规定，“城市供水行政主管部门应当建立城市供水用水投诉举报制度，对投诉举报应当及时调查处理，并为投诉举报人保密。”第四十三条第二款规定，“用户对限时供水或者停水措施有异议的，可以向城市供水行政主管部门投诉，城市供水行政主管部门应当在一日内给予答复。”本案中，上诉人于2020年1月20日向被上诉人南澳水务局提交《查处违法停水行为申请书》，请求对南澳自来水公司违法停水行为进行立案查处，并责令南澳自来水公司立即恢复供水及对相关责任人进行追责，同时提交了其本人身份证和缴费查询卡复印件。上述申请应视为上诉人对南澳自来水公司的停水措施有异议而向被上诉人南澳水务局提起投诉，南澳水务局依法负有对投诉事项进行调查核实并于法定期限内给予答复的职责。被上诉人南澳水务局收到黄悟杰的投诉后，虽然向相关部门发函征询情况，进行了调查，但被上诉人南澳水务局直至上诉人向被上诉人市政府申请行政复议时，仍未对上诉人的上述投诉事项给予答复，明显超过法定履行职责的期限。原审判决认定被上诉人南澳水务局未在法定期限内就上诉人的投诉进行答复，属拖延履行职责，但鉴于被上诉人南澳水务局在行政复议阶段对上诉人的投诉进行了书面回复，继续责令被上诉人南澳水务局履行职责已无实际意义，故确认被上诉人南澳水务局未在法定期限内就上诉人的投诉事项给予答复违法，并无不当，本院予以维持。其次，被上诉人市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。《汕头经济特区行政复议条例》第三条规定，“市人民政府是特区行政复议机关，依照本条例规定履行行政复议职责。”被上诉人市政府具有受理本案上诉人提出的复议申请并依法审查、作出复议决定的职责。本案中，被上诉人市政府受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内向被上诉人南澳水务局送达《提出行政复议答复通知书》等相关材料，被上诉人南澳水务局在规定的期限内提交了行政复议答复书及证据材料，被上诉人市政府经审查作出涉案《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达上诉人和被上诉人南澳水务局，复议程序合法。但被上诉人南澳水务局未在法定期限内就上诉人的投诉进行答复，履行职责程序违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”被上诉人市政府在查明其在受理上诉人复议时被上诉人南澳水务局仍未对上诉人的投诉进行答复的情况下，认定被上诉人南澳水务局已经履行法定职责，并适用上述规定决定驳回上诉人的行政复议申请，属认定事实不清，适用法律错误。原审判决撤销被上诉人市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人上诉提出原审判决对房屋权利归属的认定错误的问题，经查，本案审查的是被上诉人南澳水务局对于上诉人的投诉是否存在不作为情形，并非审查房屋权利归属问题，且原审判决在查明事实中并无涉及对房屋权利归属的认定，故该上诉意见缺乏事实根据，理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人上诉提出其在一审的诉求是责令被上诉人市政府履行复议职责，原审判决没有回应其诉讼请求的问题，经查，上诉人向原审法院起诉请求是“1.依法撤销被告市政府作出的汕行复案〔2020〕45号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告南澳水务局按照原告要求履行查处违法停水行为的职责。3.诉讼费由二被告承担。”其中并无责令被上诉人市政府履行复议职责的内容，且本案中，被上诉人市政府受理上诉人的复议申请后，已对上诉人申请复议的事项作出行政复议决定，履行了复议职责，本案审查的是被上诉人市政府的复议决定是否合法的问题，而非责令被上诉人市政府履行复议职责，故该上诉意见缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人上诉提出原审判决对黄悟杰与黄玉存的认定自相矛盾的问题，经查，原审判决是以上诉人为涉案供用水合同的实际使用人和缴费人为由，认定上诉人与被上诉人南澳水务局的不作为存在有利害关系，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。该认定与上诉人与黄玉存是否系同一人并无关系，亦不存在自相矛盾的问题，故该上诉意见缺乏事实根据，理由不能成立，本院不予采纳。关于被上诉人南澳水务局和市政府答辩提出上诉人不是南澳自来水公司的用户，不是本案适格的主体以及本案上诉人向南澳水务局提出的申请应视为举报，不是投诉，原审判决适用法律错误的问题。经查，涉案停水措施针对的用户登记虽然为“黄玉存”，但该户的实际用水人和缴款人均为上诉人。《中华人民共和国民法典》第四百六十四条第一款规定，“合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。”第四百七十一条规定，“当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。”第四百九十条规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。在签名、盖章或者按指印之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。法律、行政法规规定或者当事人约定合同应当采用书面形式订立，当事人未采用书面形式但是一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。”第六百四十八条规定，“供用电合同是供电人向用电人供电，用电人支付电费的合同。”第六百五十六条规定，“供用水、供用气、供用热力合同，参照适用供用电合同的有关规定。”根据上述规定，上诉人作为“黄玉存”户的实际缴费人，履行了支付水费的主要义务，并至停水前未拖欠南澳县自来水公司水费，南澳自来水公司对此也没有异议，因此上诉人系涉案供用水合同是实际权利义务人。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”上诉人因对原审第三人南澳自来水公司采取停水措施有异议向被上诉人南澳水务局申请查处，属于为维护自身合法权益向行政机关投诉，与被上诉人南澳水务局的答复具有利害关系，原审判决认定上诉人具有本案原告的主体资格并适用《汕头市城市供水用水条例》第四十三条第二款的规定对本案进行审查，适用法律并无不当，故该答辩意见缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳；关于被上诉人南澳水务局和市政府答辩提出被上诉人南澳水务局收到上诉人的申请后进行了调查核实，已经履行职责，其无法按照法定期限对上诉人的投诉给予答复是因疫情原因，属于“不可抗力”、情有可原的问题。经查，国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条第5点“依法行政的基本要求”规定，行政机关依法行政必须“高效便民”，即“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。”依据上述规定，行政机关履行职责必须全面、完整、及时和高效。本案中，被上诉人南澳水务局收到上诉人的投诉后，于同日即向南澳自来水公司、后宅镇山顶渔村委会以及后宅镇政府发函征询情况，积极履行了调查核实的职责，但直至上诉人申请行政复议时仍未向上诉人进行答复，已经明显超过法定期限，违反了依法行政“高效便民”要求。且《中华人民共和国民法典》第一百八十条第二款规定，“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”从证据材料显示，后宅镇政府在接到被上诉人南澳水务局的情况征询函后，于同日即作出复函对涉案停水调处情况进行了回复，被上诉人亦未能提供证据证实其履行职责因受到疫情影响存在不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，故该答辩意见缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。关于被上诉人南澳水务局和原审第三人南澳自来水公司答辩提出南澳自来水公司与用水户的供水关系属于平等的民事关系，本案不是行政诉讼的受案范围的问题，经查，本案上诉人起诉的是被上诉人南澳水务局不依法履行职责的行为和被上诉人市政府的复议行为，属行政机关的行政行为，并非起诉南澳自来水公司的停水行为，故该答辩意见缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄悟杰负担。本判决为终审判决。审判长  林艺枝审判员  陈舜川审判员  张章宜二〇二一年五月六日书记员  颜东彤