山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终68号 上诉人（原审原告）济南市投资控股集团有限公司，住所地济南市历城区二环东路2717号。 法定代表人王伟，董事长。 委托代理人吴家国，山东众英律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。 法定代表人袁长奎，县长。 委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。 委托代理人俎树军，商河县住房和城乡建设局工作人员。 被上诉人（原审被告）商河县自然资源局，住所地商河县青年路136号。 法定代表人梁甲猛，局长。 委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。 委托代理人张恒敏，商河县自然资源局工作人员。 原审第三人山东山水水泥集团有限公司，住所地济南市长清区崮山镇山水工业园。 法定代表人常张利，董事长。 委托代理人翟建波，马峥嵘，均系泰和泰（济南）律师事务所律师。 济南市投资控股集团有限公司（以下简称济南投资控股集团）因诉商河县人民政府（以下简称商河县政府）、商河县自然资源局、山东山水水泥集团有限公司（以下简称山东山水集团）土地征收补偿一案，不服济南市中级人民法院于2020年9月7日作出的(2020)鲁01行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2021年3月31日对本案组织听证，上诉人济南投资控股集团的委托代理人吴家国，被上诉人商河县政府的委托代理人赵福勇、俎树军，被上诉人商河县自然资源局的委托代理人赵福勇、张恒敏，原审第三人山东山水集团的委托代理人翟剑波参加听证。本案现已审理终结。 济南投资控股集团向原审法院起诉称：2005年4月6日，济南山水集团有限公司（以下简称济南山水集团）因改制与济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称济南市国资委）签订了《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》，约定济南山水集团将商国用（96）字第091738-××号划拨土地使用权移交给济南市国资委，地上物不移交，由济南山水集团与济南市国资委或国土资源局签订一定期限的租赁合同。2005年10月10日，原告向济南市国资委提出申请并经济南市国资委报市长批准，济南市国资委于2005年11月7日以济国资产权［2005］277号文将涉案划拨土地使用权划转给原告“管理、处置，行使国有资本出资人职能”。2005年12月5日，济南市国资委以济国资产权［2005］303号文批准原告将涉案划拨土地使用权作价进入原告的注册资本。原告获得批准后积极办理土地过户手续，但商河县国土资源局以各种理由不予办理变更手续。2010年，原告听说涉案国有土地因商河县政府需要进行温泉开发而被占用，派人至商河县政府、商河县国土资源局、商河县建委等有关部门查询，商河县相关部门均对涉案划拨土地使用权因拆迁是否被收回、拆迁主体及被安置赔偿主体、是否含有涉案划拨土地使用权补偿等问题不置可否。2017年，原告得知商河县国土资源局在2005年5月12日与山东山水集团签订了《土地租赁合同》、2010年4月19日商河县温泉旅游综合区项目指挥部（以下简称商河温泉指挥部）与山东山水集团签订了《拆迁补偿合同》，商河温泉指挥部通过商河县国有资产运营有限公司将包括涉案划拨土地使用权补偿在内补偿款分两次全部支付给山东山水集团。原告认为，根据《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》约定及相关批文，涉案划拨土地使用权已经政府批准作价注资进入原告的注册资本，其土地性质实为出让土地使用权，在拆迁时涉及的相应土地补偿款应归原告所有。被告将涉案划拨土地补偿支付民营企业，一是侵犯了原告的合法权利，二是涉嫌国有资产流失。被告对其成立的商河温泉指挥部所作的行为，应承担全部责任。请求确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给山东山水集团违法。 原审法院经审理查明：1996年4月，经商河县政府批准，将涉案国有土地划拨给商河县水泥厂使用，商河县政府为商河县水泥厂办理了涉案划拨土地使用证，证号为商国用（96）字第091738-××号，该证载明：土地使用者商河县水泥厂，地址山东省商河县水泥厂，地号38-2号，批准使用期限为长期，四至为东至排水沟，西至职业中专，南至排水沟，北至职业中专试验田，用地面积为21410.45平方米。 2004年10月18日，济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出济政字[2004]66号《关于同意济南山水集团有限公司整体改制方案的批复》，该批复载明市国资委负责国有产（股）权转让过程中的监督管理和实施，并协调有关部门和单位依法履行有关手续；市国土资源、劳动和社会保障、财政、工商、审计等有关部门要积极履行职责，为济南山水集团改制提供高效优质服务。 2005年3月10日，山东山水集团与济南山水集团商河东岳水泥有限公司签订《资产及业务转让协议》，约定将济南山水集团经营的业务和资产以760万元的价格一并转让与山东山水集团，其中2.2转让资产部分第（3）项约定，固定资产，包括在建工程、生产设备、生产线和装配线、科研设备、办公设备、办公用房、厂房及土地使用权。 2005年4月6日，济南山水集团与济南市国资委签订了《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》。该协议约定由济南市国资委代表济南市政府收回包括涉案划拨国有土地使用权在内的16宗土地，改制后企业与济南市国资委或国土资源管理部门签订一定年期的租赁合同，按合同约定缴纳租金有偿使用。 2005年5月10日、2006年3月31日，山东山水集团两次向商河县国土资源局提出租赁国有土地申请。2005年5月12日，商河县国土资源局与山东山水集团签订《土地租赁合同》，将涉案划拨土地租赁给山东山水集团使用，年租金为12846元，自2005年1月1日起开始计收。2006年7月20日，商河县政府作出商政土字[2006]8号《关于签订国有土地租赁合同的批复》，批准同意商河县国土资源局《关于签订国有土地租赁合同的请示》（商国土资字[2006]27号），被批准单位包括山东山水集团。 2005年7月1日，济南市国资委决定组建原告济南投资控股集团。2005年10月9日，经济南市政府有关领导批准，济南市国资委同意将济南山水集团移交的包括涉案划拨土地在内的13宗土地划转给原告管理，由原告行使国有资本出资人职能，将土地资产的权属证明变更到原告名下，其收益上缴济南市国资委专户，专项用于支付企业改革成本。 2010年4月19日，商河温泉指挥部（甲方）与山东山水集团（乙方）签订《拆迁补偿合同》，付款方式为：乙方将所有相关权证的原件、企业营业执照复印件（加盖公章）和纳税证明复印件（加盖公章）交于甲方起十日内，甲方支付乙方拆迁补偿金总额的百分之五十，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）；乙方拆迁完毕，甲方验收合格起十日内，甲方向乙方支付全部剩余款项，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）。2010年6月8日和2011年9月20日，第三人山东山水集团分别收到商河县国有资产运营有限公司的汇款各1150万元，事由为拆迁补偿款。 2016年11月8日，原告向商河县国土资源局提出办理涉案土地登记申请，商河县国土资源局于2016年11月9日收到后，在法定期限内未予书面答复，也未给原告办理土地登记过户手续。原告于2017年4月11日向商河县人民法院提起诉讼，请求法院判令商河县国土资源局履行法定职责，依法将涉案划拨土地的土地使用权人由商河县水泥厂变更为济南投资控股集团。商河县人民法院经审理作出（2017）鲁0126行初8号行政判决，判令商河县国土资源局自判决生效之日起60日内对能否将涉案划拨土地使用权过户至济南投资控股集团名下予以书面答复。原告庭审中称，判决生效后，商河县国土资源局答复无法办理涉案划拨土地过户登记手续。 另查明，2000年5月15日，济南建材工业集团有限公司与济南市商河县水泥厂签订《济南建材工业集团有限公司兼并商河县水泥厂协议书》，拟由济南建材工业集团有限公司整体兼并商河县水泥厂。2000年6月30号，济南市经济委员会作出济经调整字[2000]224号《关于同意济南建筑材料工业集团有限公司兼并商河县水泥厂的批复》，商河县水泥厂被济南建材工业集团有限公司（济南山水集团）兼并。2000年6月7日，济南市人民政府办公厅作出济政办字[2000]78号《关于同意济南建材工业集团有限公司更名为济南山水集团有限公司的批复》，济南建材工业集团有限公司更名为济南山水集团。同月，济南山水集团投资成立了济南山水集团商河东岳水泥有限公司。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告济南投资控股集团请求确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给第三人山东山水集团的行为违法，实际上是对被告与第三人签订的拆迁补偿协议不服，认为该拆迁协议侵犯其对涉案划拨土地的权利。涉案划拨土地使用权系于1996年4月经商河县政府批准划拨给商河县水泥厂使用，并进行了国有划拨土地使用权登记。后商河县水泥厂被国有独资公司济南山水集团兼并，但涉案划拨土地未能办理变更登记手续，商国用（96）字第091738-××号国有土地使用权证载土地使用权人仍为商河县水泥厂。2005年3月，山东山水集团与济南山水集团东岳水泥有限公司签订协议，约定将涉案国有土地使用权与其他资产一并转让与山东山水集团。2005年4月，济南山水集团与济南市国资委签订协议约定由济南市国资委代表济南市政府收回涉案划拨国有土地使用权。2005年10月，经济南市政府有关领导批准，济南市国资委同意将济南山水集团移交的涉案划拨土地划转给原告管理。当时有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”第三条规定：“……对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让……”第十条规定：“处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。……企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；……（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。”经庭审查明，济南山水集团在改制过程中对涉案划拨土地使用权的处置并未依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定及《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条之规定履行了地价评估结果确认、土地使用权处置方案审批和签订合同与变更土地登记等程序，涉案划拨土地使用权未通过法定程序变更至原告名下。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”依据前述法律规定，我国确立了物权公示公信原则，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。对于涉案国有划拨土地的使用权，济南市政府有关领导的审批及济南市国资委的行政指令并不能发生物权变动的法律后果，济南市投资控股集团主张其已依法获得涉案国有划拨土地的使用权，没有法律依据。 综上所述，济南市投资控股集团并未依法取得涉案国有划拨土地的使用权，不具备原告主体资格，其起诉应依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用问题的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告济南市投资控股集团有限公司的起诉。 上诉人济南投资控股集团不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。具体理由如下：1.原审法院未查明事实，直接根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》认定济南山水集团的改制没有履行土地使用权处置、地价评估结果确认等相关程序违法。济南山水集团在改制时已履行上述相关程序，然后才向济南市政府报批，济南市政府于2004年10月18日作出济政字（2004）66号关于济南山水集团改制方案的批复。根据上诉人提交的上述批复和2005年4月6日济南市政府授权济南市国资委与济南山水集团签订的《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》，初步证明涉案划拨土地已被济南市政府授权济南市国资委收回的合法性。另外，济南山水集团改制涉及土地109宗，划拨土地86宗，政府收回出租的3宗，如果按照一审法院的观点在政府作出批复前，没有履行相关审批程序，那么109宗土地均为违法，济南山水集团的改制及济南市政府的批复也是违法的。2005年，政府交给上诉人土地达13宗，同一改制中的其他土地均可变更，唯独本案土地不能变更。2.原审法院适用法律错误。（1）根据《中华人民共和国物权法》第二十八条、第三十四条至第三十七条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国物权法＞若干问题的解释（一）》第八条的规定，因人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或者消灭的，人民政府的征收决定等生效时发生效力享有物权。但尚未完成不动产物权登记的权利人，请求保护其物权应予以支持。本案在济南市政府作出关于济南山水集团改制方案的批复时，涉案划拨土地的使用权的物权发生第一次变动，已归济南市政府所有不再归商河县政府所有。2005年3月原审第三人与济南山水集团商河东岳水泥有限公司签订协议，将涉案划拨土地使用权转让给原审第三人违法无效。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国物权法＞若干问题的解释（一）》第二条的规定，“当事人有证据证明不动产登记簿与真实权利状态不符，其为该不动产物权真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”本案涉案划拨土地虽然仍登记商河县水泥厂名下，但根据上诉人提供的批复和协议、济南市政府领导和济南市国资委的批文、工商登记等证据，证明涉案划拨土地物权已经发生变动，涉案划拨土地使用权由济南市政府变更为上诉人，上诉人作为物权人具有本案诉讼主体资格。（2）原审法院适用《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》不当。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条、第三条及第五条可知，只有在国有企业改制中将划拨土地使用权评估进入改制后企业，才能适用该规定。本案划拨土地使用权是由济南山水集团剥离出来交给济南市政府，由济南市政府收回，不在股权转让的净资产中，故本案不适用上述规定。 被上诉人商河县政府答辩称：原审法院裁定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。 商河县自然资源局答辩意见同商河县政府答辩意见。 原审第三人山东山水集团陈述称：1.涉案土地系商河县政府的划拨土地，理应由商河县政府处分，济南市政府有关领导的审批及济南市国资委的行政指令并不能发生物权变动的法律后果，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。2.商河县国土资源局作为商河县政府的土地管理部门，与山东山水集团签订《土地租赁合同》并将山东山水集团作为被征收人完全合法。3.《拆迁补偿合同》明确载明了针对土地及地上物拆迁实行一次性货币补偿，《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》附件中明确记载，济南山水集团将涉案划拨土地使用权移交给济南市国资委，但是地上物不移交（房产证号为商房权证城字第××、00××67号），故地上附着物仍然归山东山水集团所有，故2300万元的拆迁补偿款存在部分甚至全部为地上附着物补偿的可能。且此时山东山水集团与商河县国土资源局之间的土地租赁合同仍在履行，故拆迁补偿款中还包含商河县国土资源局解除土地租赁合同对山东山水集团的部分补偿。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，在济南山水集团与济南市国资委2005年4月6日签订《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》之前，山东山水集团与济南山水集团商河东岳水泥有限公司已于2005年3月10日签订《资产与业务转让协议》，约定将济南山水集团经营的业务和资产以760万元的价格一并转让与山东山水集团，包含办公用房、厂房及涉案土地使用权。商河县国土资源局与山东山水集团于2005年5月12日签订《土地租赁合同》，将涉案划拨土地租赁给山东山水集团使用，山东山水集团亦缴纳了土地租赁费。上诉人虽然主张其签订了协议及有关部门审批，但并未提供证据证明其实际占有、使用、管理涉案土地，济南山水集团在改制过程中对涉案划拨土地使用权的处置亦未依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定及《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条之规定履行地价评估结果确认、土地使用权处置方案审批和签订合同与变更土地登记等程序，涉案划拨土地使用权未通过法定程序变更至上诉人名下，上诉人提供的证据不能证明其已经依法取得涉案土地使用权。上诉人提起本案诉讼请求“确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给山东山水集团违法”，而该支付行为系商河县温泉指挥部（甲方）与山东山水集团（乙方）签订《拆迁补偿合同》后，商河县政府向山东山水集团支付的拆迁补偿款，该行为与上诉人没有利害关系，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 上诉人在原审中提供了济南市政府相关领导批示、济南市国资委济国资产权[2005]303号批复及济南山水集团整体改制非转让资产移交协议，虽然政府有关领导的审批及济南市国资委的行政指令并不能引起物权变动的法律效果，但通过双方当事人提供的证据能够看出，涉案土地使用权的处置在市县两级行政机关内部出现了分歧，在接近于同一时期，两级政府对涉案土地采取了不同的处置方式，进而引起后来的涉案土地使用权归属争议。参照《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》“三、凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决”，本院认为上述因行政指令而调整划拨引起的房地产纠纷属于行政机关内部事务，通过行政机关内部协商解决为宜，不属于人民法院主管工作的范围。 综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉合法正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李莉军 审 判 员 王修晖 审 判 员 郝万莹 二〇二一年五月八日 法官助理 姚美科 书 记 员 杨柳青