新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2021）新行终38号 上诉人（原审原告）刘征，男，1979年5月24日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：秦彦峰，北京恒略律师事务所律师。上诉人（原审原告）：刘红，女，1974年10月4日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：秦彦峰，北京恒略律师事务所律师。上诉人（原审原告）：马占云，男，1956年6月24日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：秦彦峰，北京恒略律师事务所律师。上诉人（原审原告）：刘英，女，1977年7月9日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：秦彦峰，北京恒略律师事务所律师。上诉人（原审原告）：刘峰，男，1982年4月10日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：秦彦峰，北京恒略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路30号。法定代表人：买买提明卡德，该市人民政府代理市长。委托诉讼代理人：阿里木江依布拉音，乌鲁木齐市司法局行政复议与应诉科科长。上诉人刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰因其诉乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌市政府）行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行初25号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰及五位上诉人的委托诉讼代理人秦彦峰，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人阿里木江依布拉音到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰称其于乌鲁木齐市天山区中湾街及北湾街分别合法拥有五处房屋（其中一处房屋为刘征、刘红、刘英、刘峰共有），现已被纳入乌鲁木齐市天山区老城区改造项目的范围。2017年底至2018年年中，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰分别与乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称天山区征收办）签订了房屋征收与补偿协议书，天山区征收办至今未履行该房屋征收与补偿协议书，且要求与刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰重新签订房屋征收与补偿协议书。2020年1月13日，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰分别通过邮政快递方式向乌鲁木齐市天山区人民政府（以下简称天山区政府）递交《协调申请书》，提出协调申请。该《协调申请书》载明：“依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，请求天山区政府对涉案房屋所指的国有土地及房屋的征收补偿标准进行协调提高”，天山区政府未予回复。2020年4月21日，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰以天山区政府为被申请人，通过邮政快递方式向乌市政府提出行政复议申请。乌市政府于2020年4月23日作出乌政复不〔2020〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，对刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰提出的行政复议申请，决定不予受理。刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰认为乌市政府的不予受理行为侵犯其合法权益，起诉至该院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人……”本案中，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰诉请撤销乌市政府作出的乌政复不〔2020〕2号不予受理行政复议申请决定书，其理由为依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，天山区政府作为县级以上地方人民政府，具有对补偿标准履行协调的法定职责，其向天山区政府提出协调申请，天山区政府未予答复构成不履行法定职责，乌市政府作为天山区政府的上级行政机关，其作出不予受理行政复议申请的决定错误。该院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》系征收土地过程中的规定，涉案征收行为是基于涉案房屋被纳入老城区改造项目而进行的国有土地上房屋征收，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的情形，故不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。天山区政府依法不具有对征收补偿标准进行协调提高的法定职责，故非法律规定的“符合规定的被申请人”。依据上述法律规定，刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰以天山区政府为被申请人，向乌市政府提出行政复议，不符合行政复议的法定受理条件，乌市政府自收到行政复议申请后五日内作出不予受理决定正确。综上，乌市政府作出的不予受理行政复议申请的决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰的诉讼理由不能成立，该院不予采纳。对其诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰的诉讼请求。案件受理费50元，由刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰负担。刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰上诉称，一、原审认定事实不清。国有土地上的房屋征收行为属于政府行为，政府应对此负责。天山区政府作为区一级人民政府，应当积极履行自己的职责，协调各部门积极履行与当事人签订的补偿协议。县级以上人民政府负有保护公民财产基本权的法定义务，涉案土地在天山区政府所辖行政区划范围内，上诉人向其申请征地补偿协调，天山区政府应当依法予以答复。二、原审适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第九项、第十一项、第九条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十条的规定，本案属于行政复议范围。上诉人依据合法的诉求，依法向被上诉人乌市政府提起行政复议，符合法律规定。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。乌市政府辩称，上诉人持有《国有土地使用权证》，其房屋的土地性质系国家建设用地。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定，上诉人对天山区征收办作出的房屋征收行为不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。这是针对国有土地上房屋征收工作中，被征收人能够维护其合法权益的法定途径。国有土地上房屋征收与补偿法律、法规中没有市、县级人民政府对征收工作进行协调的规定，因此天山区政府依法不具有对国有土地上的房屋征收工作进行协调的法定职责和法定义务，也不具有被申请人主体资格，故上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条的规定，依法不能受理。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：上诉人提起的行政复议是否符合行政复议的法定受理条件。本案系因被上诉人乌市政府未予受理上诉人以“天山区政府未履行协调房屋征收补偿协议事宜，依法确认不履行行政协调职责的行政不作为行为违法，并责令其限期履行法定职责”为由，向其提出的行政复议申请引起的纠纷。首先，不履行法定职责是指负有某种特定职责或义务的行政机关，应当根据行政相对人的申请或职权要求作出相应的行政行为，但其在法定或合理的期限内拒绝履行或不予答复的行为，故履行法定职责系以具有相应的法定职责或义务为前提。本案中，上诉人持有的是《国有土地使用权证》，其房屋土地性质为国有建设用地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未授权人民政府在国有土地征收与补偿过程中，对征收事宜进行协调的职权，故天山区政府不具有受理并答复上诉人申请的协调征收补偿事宜的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条系针对集体土地征收的相关规定，并不能适用于本案。上诉人依据该条款请求天山区政府在国有土地上房屋的征收补偿过程中履行协调法定职责显然是对法律的误读。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项，“申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围”；《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面通知申请人”，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议，但其申请事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。行政复议机关收到行政复议申请后，认为申请人申请复议的请求，不属于复议范围的，作出不予受理决定。本案中，被上诉人乌市政府在收到上诉人的复议申请后进行审查，认为上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条、第二十八条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出的乌政复不〔2020〕2号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，原审判决予以支持，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰已预交），由上诉人刘征、刘红、马占云、刘英、刘峰负担。本判决为终审判决。审  判  长   马      荣审  判  员   哈 里 木 拉 提审  判  员   张      玉二 〇 二 一 年 五 月 二 十 日法 官 助 理   塔吉古丽 艾则孜书  记  员   郑   斯   尤