安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终555号 上诉人（一审原告）全椒广厦新型建材有限公司，住所地安徽省滁州市全椒县十字镇王郢村，统一社会信用代码9134112479641673XU。 法定代表人唐松，该公司执行董事兼总经理。 被上诉人（一审被告）安徽省全椒县人民政府，住所地安徽省全椒县儒林路181号。 法定代表人杨光，该县县长。 被上诉人（一审被告）安徽省全椒县十字镇人民政府，住所地安徽省全椒县十字镇龙腾三江42栋，统一社会信用代码113411240032168003。 法定代表人时政，该镇镇长。 全椒广厦新型建材有限公司（以下简称广厦公司）因诉安徽省全椒县人民政府（以下简称全椒县人民政府）、安徽省全椒县十字镇人民政府（以下简称十字镇政府）行政拆除一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2021）皖11行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 广厦公司向一审法院起诉称，2006年12月6日，其与十字镇政府签订《协议书》，约定其在十字镇“征地”20亩用于企业发展。同年12月份，其将20亩土地出让金、征地费等各项费用支付完毕。2008年8月6日，全椒县人民政府就该20亩土地向其颁发“全国用（2008）第0543号”土地使用权证。2019年初，全椒县人民政府书面授权十字镇政府拟征其土地，就补偿一事与其协商未达成一致。2020年3月30日，全椒县人民政府和十字镇政府带领工作人员对其厂房、附属物、机器设备实施了强制拆除行为。其认为全椒县人民政府对十字镇政府关于征收、强拆的授权违法，十字镇政府无强制执法权，且在执行过程中无任何执行依据，该行为不符合当前依法行政政策的基本要求，且属重大违法，严重侵害了其合法权益，给其造成了极大的损失。请求判令确认全椒县人民政府、十字镇政府于2020年3月30日强制拆除其厂房、附属物及机器设备的行政行为违法，并承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，2006年12月6日，广厦公司与十字镇政府签订《协议书》，约定广厦公司因企业发展需要，在十字镇王郢村三朱组征地20亩。2008年8月6日，广厦公司取得了位于××镇××村××坊队××㎡（20.07亩）国有土地使用权（土地证号：全国用2008第0××3号）。2010年5月6日，全椒永昌机械有限公司（以下简称永昌公司）依法成立。2010年5月15日，唐松与刘存刚签订一份《合作办厂协议》，生产经营场地就是利用广厦公司的土地、厂房以及办公楼。2010年8月3日，永昌公司向全椒县土地局提出申请，将广厦公司的土地使用权证更名为永昌公司。2011年1月28日，全椒县国土资源局将广厦公司的国有土地使用权证（土地证号：全国用2008第0××3号）变更到永昌公司名下（土地证号：全国用2011第0××7号）。2016年7月18日，刘存刚为永昌公司法定代表人。 2018年，十字镇政府因修建纬六路需要征用土地，永昌公司名下的土地（土地证号：全国用2011第0××7号）在征用范围之内。2019年3月8日，十字镇政府与永昌公司达成了《纬六路永昌公司收储补偿协议》，约定：具体补偿项目11项合计补偿4633162元。2019年12月16日，永昌公司授权代表人何少棠向十字镇政府出具了《关于拆迁补偿款分配无纠纷承诺书》，要求预支300万元拆迁安置补偿费，刘存刚、唐松等分别在该承诺书上签名。2019年12月18日，永昌公司授权代表人何少棠向十字镇政府出具了《同意拆除房屋承诺书》。2020年3月29日，十字镇政府根据《纬六路永昌公司收储补偿协议》拆除了永昌公司院内的全部厂房、附属物、机械设备。 另查明，广厦公司于2020年9月27日针对十字镇政府于2020年3月30日强制拆除其厂房、附属物及机械设备的行政行为违法向全椒县人民法院提起行政诉讼。全椒县人民法院以广厦公司与被诉行政行为无利害关系为由，作出（2020）皖1124行初17号行政裁定，驳回广厦公司的起诉。广厦公司不服提起上诉，该院于2021年1月28日作出（2021）皖11行终2号行政裁定书，以广厦公司与被诉拆除行为存在利害关系为由，裁定撤销安徽省全椒县人民法院（2020）皖1124行初17号行政裁定，指定安徽省全椒县人民法院继续审理。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第第一款第六、九项的规定，重复起诉的，已立案的应裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，广厦公司起诉十字镇政府强拆其厂房、附属物及机械设备的行政行为违法，而该诉请及当事人均与其向全椒县人民法院提起的（2020）皖1124行初17号案相同，该案已被生效裁定指定全椒县人民法院继续审理，故广厦公司再行提起诉讼明显属于重复起诉，应裁定驳回广厦公司对十字镇政府的起诉。至于广厦公司对全椒县人民政府的起诉，认为十字镇政府是受全椒县人民政府委托实施了拆除行为，并据此提交了一份请示报告处理标签，证明全椒县人民政府委托十字镇政府负责企业拆迁。根据该证据，仅能够证明全椒县人民政府对启动滨湖大道征地拆迁工作进行工作部署，并不能证明全椒县人民政府有具体参与实施强制拆除活动的行为。人民政府有权统筹部署辖区内的各项工作，监督各政府部门及下级政府依法行使职权，保证行政管理目标的实现，但这种行为是一种内部管理行为，并未产生外部效力，并不属于行政诉讼的受案范围。依据本案查明的事实，能够确认实施拆除涉案厂房的行政机关系十字镇政府，故广厦公司起诉被告全椒县人民政府明显主体不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法亦应驳回对全椒县人民政府的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款及第一百零六条的规定，裁定驳回原告全椒广厦新型建材有限公司的起诉。 广厦公司上诉称，依据《土地储备管理办法》及《国有地地上房屋征收与补偿条例》行使土地收储或征收行政权为县级以上人民政府,镇级人民代表无权对土地征收或收储,十字镇政府是受县人民政府指派行使这一行政权力的。滨湖大道用地征收和建设是县政府的重点建设工程,全椒县政府成立了征收工作组,拆除行为是由县政府组织的。全椒县人民政府是涉案土地征收或收储工作的法定主体,其指派下级部门或政府进行该项任务,下级部门或政府为完成该任务所做的所有行政行为应当认定为县政府的行政行为;全椒县人民政府也始终主导和参与了该一系列的行政行为,上诉人诉全椒县人民政府完全适格;十字镇人民政府在本案中作为第二被告只是为了查明案件事实,不能认为对其构成重复诉讼。一审法院未经过庭审调查,就作出全椒县人民政府没有具体参与实施强制拆除活动行为的认定,明显是为了帮助全椒县人民政府逃避法律责任。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院认为，本案的焦点是，广厦公司的起诉是否符合法定条件。 本案所诉行为是2020年3月30日拆除案涉厂房、附属物及机械设备的行为。对此，上诉人已于2020年9月27日以十字镇政府为被告向安徽省全椒县人民法院起诉，全椒县人民法院裁定驳回起诉后，滁州市中级人民法院已裁定指令继续审理。上诉人如对继续审理后的判决结果不服，可依法提起上诉，其在本案中再次对十字镇政府提起起诉，属于重复起诉。 全椒县人民是否为本案适格被告，关键在于其是否直接实施了案涉拆除行为。上诉人主张，镇政府无权对土地征收或收储,十字镇政府是受县人民政府指派行使这一行政权力的。滨湖大道用地征收和建设是县政府的重点建设工程,全椒县政府成立了征收工作组,拆除行为是由县政府组织的，因而县政府是适格被告。对此，究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门及下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为可诉行政行为必须直接对外发生法律效果，当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉地方人民政府的“组织实施”行为，不符合法定起诉条件。本案中，直接实施拆除行为的是十字镇政府，而非全椒县人民政府，因而县政府不是适格被告，上诉人对县政府的起诉不能成立。 另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，对于驳回起诉的案件，人民法院可以不经开庭审理直接作出裁定，一审法院审理方式符合法律规定。 综上，广厦公司的起诉不符合法定条件，一审驳回起诉适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 汪结平 审 判 员 胡 萍 审 判 员 曹 晗 二〇二一年五月十二日 法官助理 王 劲 书 记 员 刘菊芳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……