西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2021）陕71行终391号 上诉人（原审原告）西安市高陵区龙腾水泥制品厂，经营场所西安市高陵区泾渭街办陈家滩村五组。 经营者赵亚东，男，汉族，住西安市高陵县。 委托代理人杨晨妮，陕西善爱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市高陵区水务局，住所地陕西省西安市高陵区鹿祥路168号。 负责人张俊，局长。 委托代理人赵双庆，该局工作人员。 委托代理人张旭峰，陕西渭朴律师事务所律师。 上诉人西安市高陵区龙腾水泥制品厂（以下简称龙腾水泥厂）因与被上诉人西安市高陵区水务局（以下简称高陵水务局）水利行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1410号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年4月11日，龙腾水泥厂经营者赵亚东作为承租方在西安市高陵区泾渭街道陈家滩村租赁土地修建厂房，并注册成立西安市高陵区龙腾水泥制品厂。2018年11月19日，因泾河右岸陈家滩村五组河堤工程顺利进行，西安市高陵区泾渭街道陈家滩村村民委员会与赵亚东签订《赔偿协议》，对占地的地面附着物进行了赔偿，赔偿金额为202206元。2019年3月1日出租方陈家滩村民委员会与承租方赵亚东重新签订《土地租赁合同》，土地位置东至陈一组界碑，西至陈五组上坟路，北至河堤内，南至陈五组坟地，土地性质为农村集体建设用地，期限自2019年1月25日至2029年1月25日，期限十年，并支付租金。2020年4月23日，高陵区水务局以龙腾水泥制品厂占用湿地保护区且属于违建为由对厂房进行了拆除。赵亚东于当日报警，警情信息记载的处警详情为“立即处警，赶赴现场，经询问了解，拆迁方称受水务局单位委托，对龙腾水泥厂进行清理，民警已核实水务局执法人员信息……”。龙腾水泥厂认为，高陵区水务局实施的拆除行为违法，诉至法院。 另查明，2020年3月30日西安市高陵区农业农村和林业局向区违建别墅问题整治专项行动工作专班办公室提交《关于泾渭湿地省级自然保护区内（高陵段）违建项目的整治方案》，称“西安泾渭湿地省级自然保护区2001年经省政府同意、省环保局批复，于2001年11月设立。2005年12月制定完成了总体规划，2006年由西安市林业局划定泾渭湿地省级自然保护区边界，2017年由西安泾渭湿地自然保护区管理中心埋设了界桩。”就涉案厂房违建事宜上报了《关于泾渭湿地省级自然保护区内（高陵段）龙腾水泥制品厂违建项目的整治意见》，内容为：“一、项目基本情况：龙腾水泥制品厂包含2个图斑号GLQ-28、GLQ-29(项目主体：西安市高陵区龙腾水泥制品厂)，位于泾河南岸河堤路南，属于工矿仓储项目。二、违建问题：占湿地保护缓冲区，图斑显示主要建筑是厂房。三、处置意见：予以拆除。四、处置依据：该项目无土地等手续，又占湿地缓冲区，违反了《西安市湿地保护条例》第三十六条、第四十二条规定。”2020年4月10日西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》，龙腾水泥制品厂（图斑28、29号）存在的问题是未拆除整治到位，整改措施：1.由区农业农村和林业局、资源规划高陵分局、区水务局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局、泾渭街办4月11日下发联合拆除通知，要求企业于4月13日前自行拆除，若超过时限未进行拆除，则开展联合执法，拆除项目压占湿地的地上建筑物；2.对拆除部分的土地进行绿化；3.做好相关资料收集工作。牵头单位：区农业农村和林业局。配合单位：泾渭街办、区水务局、资源规划高陵分局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局。2020年4月11日西安市自然资源和规划局高陵分局、西安市高陵区城市管理和综合执法局、西安市高陵区泾渭街道办事处、西安市高陵区农业农村和林业局、西安市公安局高陵分局联合作出的《清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，内容为：“西安市高陵区龙腾水泥制品厂：……你厂区建筑区域全部压占西安泾渭湿地省级自然保护区湿地，违反了《西安市湿地保护条例》第三十六条、第四十二条规定。前期已向你公司送达限期拆除通知，现再次予以催告通知如下：责令你公司在接收到本通知之日起3日内自行拆除占用西安泾渭湿地省级自然保护区湿地上的违法建筑，并清理好施工现场，恢复湿地原状。逾期不履行，区人民政府将组织有关部门依法强制拆除。强制拆除造成的一切后果由你企业自行承担。”龙腾水泥厂不服该通知，于2020年4月14日向西安市人民政府申请行政复议。2020年6月24日西安市人民政府作出市政复决字〔2020〕121号行政复议决定书，确认上述五部门2020年4月11日联合作出的《西安市高陵区违建别墅和违建项目问题清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的限期拆除通知》违法。 原审法院认为，本案的争议焦点为高陵水务局的主体是否适格。行政诉讼确定被告的原则一般为“谁行为谁被告”，但是涉及多部门联合执法或政府统一组织执法应当对其执法行为属于单一执法还是联合执法作出认定，以便确定适格的被告。联合执法是指两个或两个以上行政执法机关，按照各自的职责范围，在实施行政执法时进行的联合行动。联合执法在于克服行政执法机关在执法权限单一的缺点，有利于解决特殊执法活动中执法环境多重性困难的问题，以提高执法效果。但因联合执法涉及多个行政机关的协调配合，超出单一行政机关的职责范围，且需经本级人民政府组织协调才能实施，故联合执法产生的法律责任应由各联合执法主体所属的同级人民政府承担。本案中，高陵水务局提交的证据显示“西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》：龙腾水泥制品厂（图斑28、29号）存在的问题是未拆除整治到位，整改措施：1.由区农业农村和林业局、资源规划高陵分局、区水务局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局、泾渭街办4月11日下发联合拆除通知，要求企业于4月13日前自行拆除，若超过时限未进行拆除，则开展联合执法，拆除项目压占湿地的地上建筑物；2.对拆除部分的土地进行绿化；3.做好相关资料收集工作。牵头单位：区农业农村和林业局。配合单位：泾渭街办、区水务局、资源规划高陵分局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局。”另西安市高陵区人民政府下设的西安市自然资源和规划局高陵分局、西安市高陵区城市管理和综合执法局、西安市高陵区泾渭街道办事处、西安市高陵区农业农村和林业局、西安市公安局高陵分局联合作出的《清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，内容为：“西安市高陵区龙腾水泥制品厂：……责令你公司在接收到本通知之日起3日内自行拆除占用西安泾渭湿地省级自然保护区湿地上的违法建筑，并清理好施工现场，恢复湿地原状。逾期不履行，区人民政府将组织有关部门依法强制拆除……”由此可知，高陵区水务局对龙腾水泥制品厂的拆除行为系落实西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班整治方案的行为，属于西安市高陵区人民政府组织实施的联合执法行为。即使高陵区水务局现场参与实施了拆除行为，也系各部门职能分工不同，而不能直接认定系其一部门的行为。况且，高陵区水务局作为区政府一个职能部门，也无法直接成立西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班并制定相应的整治工作方案。因此，本次整治行为应当属于联合执法行为，产生的法律责任应由组织实施联合执法的人民政府承担，故西安市高陵区人民政府为本案的适格被告。经法院释明后，龙腾水泥厂拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:驳回高陵区龙腾水泥制品厂的起诉。案件受理费50元，退还原告高陵区龙腾水泥制品厂。 上诉人龙腾水泥厂不服一审裁定上诉称：被上诉人在一审中提交的证据不足以认定其拆除行为系落实西安市高陵区违建别墅清查整治专项行动工作专班整治方案的行为。被上诉人提供的证据不能证明专项行动工作专班系高陵区人民政府成立。也不能提供牵头单位区农业农村和林业局授意被上诉人拆除涉案项目的文件。所以被上诉人所称的联合执法，无事实依据，亦无证据予以证明。请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初1410号行政裁定书，并予以改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市高陵区水务局辩称：水务局是贯彻专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》中分配的联合执法任务，作为配合单位具体负责拆除工作，其他成员单位也配合拆除工作。一审裁定正确，应予维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为高陵水务局是否为本案适格主体。本案在案证据证明，2020年3月13日，区违建别墅问题整治专项行动工作专班制定了《关于开展全区违建别墅问题清查整治专项行动自查自纠阶段“回头看”工作的实施方案》，2020年3月30日，西安市高陵区农业农村和林业局按照自查自纠阶段“回头看”工作安排，向区违建别墅问题整治专项行动工作专班办公室提交《关于泾渭湿地省级自然保护区内（高陵段）违建项目的整治方案》，区农业农村和林业局排查和认定上诉人高陵龙腾水泥厂存在违建问题，并提出予以拆除的处置意见。2020年4月10日，西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》，对龙腾水泥制品厂存在的问题提出整改措施，确定由区农业农村和林业局、资源规划高陵分局、区水务局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局、泾渭街办4月11日下发联合拆除通知，要求上诉人于4月13日前自行拆除，若超过时限未进行拆除，则开展联合执法，拆除压占湿地的地上建筑物；同时明确区水务局为配合单位。同年4月11日，西安市自然资源和规划局高陵分局、西安市高陵区城市管理和综合执法局、西安市高陵区泾渭街道办事处、西安市高陵区农业农村和林业局、西安市公安局高陵分局联合作出的《清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，“责令龙腾水泥厂在接收到通知之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期不履行，区人民政府将组织有关部门依法强制拆除……”。另外，被上诉人高陵区水务局自认其作为配合单位是根据区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班的安排，具体负责了涉案违建的实际拆除工作，联合执法的其他成员单位配合。从上诉事实可以看出，关于涉案龙腾水泥厂的违法建筑清查整治工作是由区违建别墅问题整治专项行动工作专班组织的，相关单位均按照该专班制定的实施方案、整改方案安排的工作时间节点完成清查整治各环节的工作任务。被上诉人高陵区水务局自认的其作为配合单位参与联合执法的事实与区违建别墅问题整治专项行动工作专班制定并下发的文件所列内容相印证。被上诉人高陵区水务局参与的拆除工作是整个违建整治联合执法中的一环节。联合执法在于克服行政执法机关执法权限单一的缺点，有利于解决特殊执法活动中执法环境多重性困难的问题，以提高执法效果。但因联合执法涉及多个行政机关的协调配合，超出单一行政机关的职责范围，因此联合执法需要经本级人民政府的批准，联合执法产生的法律责任应由各联合执法主体所属的同级人民政府承担。高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班制定下发的文件证实涉案的整治行为属于联合执法行为，联合执法产生的法律责任应由组织实施联合执法的所属的同级人民政府承担，故原审法院认为西安市高陵区人民政府为本案的适格被告并无不当,依法应予维持。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立,不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  侯文锋 审判员  孙 毅 审判员  左 昆 二〇二一年五月十八日 书记员  寇江勇 1