辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽02行终227号上诉人（原审原告）刘义斌，男，1964年7月5日出生，汉族，住大连市西岗区。被上诉人（原审被告）大连市文化和旅游局，住所地大连市中山区人民路75号。法定代表人荣梅，局长。委托诉讼代理人梁秀慧，该单位工作人员。委托诉讼代理人魏聚锋，该单位工作人员。上诉人刘义斌因诉被上诉人大连市文化和旅游局关于东关街历史街区普查行为一案，不服大连铁路运输法院（2020）辽7103行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，公民、法人、其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”之规定，行政机关在行政程序内部所做的行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，属于不可诉的行为。本案中，被告大连市文化和旅游局在《大连市第三次全国文物普查》中的文物普查行为（包括案涉的关于东关街的普查行为），均系该行政机关在履职过程中形成的内部资料，并不对外发生效力，相关行为与刘义斌之间不存在行政法律意义上的权利义务关系，对其权利义务不产生实际影响，由此引发的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，对其起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告刘义斌的起诉。上诉人刘义斌上诉称，请求：1.撤销原审裁定；2.撤销被上诉人于2011年作出的《大连市第三次全国文物普查》中“东关街历史街区”；3.判令被告通过媒体向社会公示、公告撤销2011年大连市第三次全国文物普查作出的“东关街历史街区”，并对其作出错误认定“东关街历史街区”向社会公开进行道歉。4.请撤销被告曾向国家及省文物部门递交与上报的《大连市第三次全国文物普查》东关街历史街区数据及资料。事实与理由为：一、一审未开庭，程序违法；二、一审认定事实错误，认定偏离原告诉求；三、一审无证据即认定《汇编》刊物属于“内部资料”，且该刊物是否属于内部资料与本案无关。被上诉人大连市文化和旅游局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，依法应予以维持。一审原告提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定的起诉条件。二、《大连市第三次全国文物普查资料汇编》中有关“东关街历史街区”的表述，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院的受案范围，包括行政处罚、行政许可、行政确认等具体行政行为的类型。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(五)项规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”一审原告所称的《大连市第三次全国文物普查》，即其所提交的证据《大连市第三次全国文物普查资料汇编》，是2007年-2011年间，由大连市第三次全国文物普查办公室制定的，在履行职责过程中形成的内部工作资料，内容涉及普查工作会议讲话、普查机构人员组成、普查方案说明等。该《资料汇编》并未对社会公布，不是我局发布的具有普遍约束力的规范性文件等抽象行政行为。《资料汇编》中有关“东关街历史街区”的表述，不针对特定相对人，不属于《行政诉讼法》第十二条所规定的具体行政行为中任一项情形，不是一审原告所臆断的“行政确认”，亦不产生外部法律效力。因此，《大连市第三次全国文物普查资料汇编》中有关“东关街历史街区”的表述，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、《大连市第三次全国文物普查资料汇编》中的关于“东关街历史街区”的表述并无不当，与“旧城区”的表述无冲突。“东关街历史街区”这一表述，是根据普查技术标准对普查对象进行命名的学科术语，登载在政府机关内部资料中，而非依法公布确认的法定名称，该种表述并无不当。一审原告提交的证据中，各级法院判决书或行政机关文书中，所提到的“旧城区”系不同部门就各自职责领域内的工作，针对特定区域所作的不同表述，“历史街区”与“旧城区”并不必然存在冲突，不是非此即彼的排斥关系，两个概念间存在重叠、交叉都是可能的情况。四、一审原告不适格，无权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《资料汇编》中关于“东关街历史街区”的表述不对外发生法律效力，本案一审原告刘义斌与行政机关的文物普查资料及相关文字表述间没有直接利害关系，不满足提起诉讼应当符合的条件，不是适格的原告，无权提起诉讼。五、原告起诉超过法定起诉期限。退而论之，一审原告在知道“东关街历史街区”的相关表述六个月内未提起诉讼，且《大连市第三次全国文物普查资料汇编》完成于2011年，距今已有近十年之久，早已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院解释》第六十九条第一款第(二)条，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本院认为，被上诉人大连市文化和旅游局的《大连市第三次全国文物普查》中的文物普查行为及《大连市第三次全国文物普查资料汇编》是履行职责过程中形成的内部工作资料，并未对社会公布。包括案涉的关于东关街的普查行为及“东关街历史街区”的表述并不对外发生效力，相关行为对上诉人刘义斌权利义务不产生实际影响，由此引发的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定上诉人的诉讼不符合起诉条件，故驳回其起诉并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  徐建海二〇二一年五月十日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。