广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂02行终46号 上诉人（一审原告）朱秀莲，女，1953年10月21日生，汉族，住柳州市柳北区。 上诉人（一审被告）柳州市柳北区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心，住所地柳州市跃进路128号2-2-1。 法定代表人马玉香，主任。 委托代理人黄柳军，广西君行律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 委托代理人项光艺，广西君行律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 上诉人朱秀莲、柳州市柳北区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心（以下简称柳北区征补中心）因朱秀莲诉柳北区征补中心政府信息公开案，不服柳州市柳北区人民法院（2020）桂0205行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，朱秀莲系柳州市柳北区长塘镇青茅村的村民。2019年12月25日，朱秀莲通过邮寄方式向柳北区征补中心申请政府信息公开，请求依法书面公开：柳州市柳北区长塘镇青茅村村民委员会（以下简称青茅村委）与柳北区征补中心就朱秀莲位于青茅村土地签署的征地补偿协议。2020年1月3日，青茅村委向柳北区征补中心出具一份《情况说明》，主要内容为柳北区征补中心的征求意见已收悉，“经讨论，我村意见如下：因征地协议涉及除朱秀莲以外其他村民的土地信息和补偿信息，我村委不同意公开。”2020年1月6日，柳北区征补中心作出了（2020）第2号《政府信息公开告知书》（以下简称2号告知书），告知朱秀莲“申请人提出主张诉求的土地属于柳北区青茅村村民委员会所有，我办与青茅村民委员会签署的征地补偿协议，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定‘涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开’，我办与村民委员会签订的征收土地协议，包含有除申请人以外其他村成员的土地信息，属于涉及个人隐私的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害，建议申请人经所在村委同意，由村委来我办现场查阅”。朱秀莲对柳北区征补中心的答复不服，于2020年2月11日以柳州市柳北区人民政府为被告，向柳州市中级人民法院提起诉讼。柳州市中级人民法院经审理，于2020年6月19日作出（2020）桂02行初36号行政裁定书，裁定驳回朱秀莲的起诉。2020年8月3日，朱秀莲以柳北区征补中心为被告向一审法院提起本案诉讼。另查明，柳北征补中心为事业单位法人，其前身为柳州市柳北区征地拆迁办公室。 一审判决认为，柳北区征补中心审查朱秀莲的政府信息公开申请后，只给青茅村委发送了一份意见征询书，没有对朱秀莲申请公开的政府信息是否涉及个人隐私进行调查核实。在诉讼中，柳北区征补中心也未提供朱秀莲所申请政府信息涉及个人隐私的任何证据，使法院无法判断朱秀莲申请公开的政府信息是否涉及他人的个人隐私。因此，柳北区征补中心作出的2号告知书证据不足，属明显不当，依法应予以撤销。待柳北区征补中心调查核实后，在合理期限内向朱秀莲重新作出答复。据此，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，一审判决：一、撤销柳北区征补中心于2020年1月6日作出的2号告知书；二、柳北区征补中心于本判决生效之日起三十日内重新向朱秀莲作出政府信息公开答复；三、驳回朱秀莲的其他诉讼请求。 上诉人朱透莲上诉称，上诉人系柳州市柳北区长塘镇青茅村的村民。2019年12月25日，上诉人通过邮寄方式向柳北区征补中心申请政府信息公开，请求依法书面公开：青茅村委与柳北区征补中心就上诉人位于青茅村土地签署的征地补偿协议。2020年1月6日，柳北区征补中心出具2号告知书，称：“申请人提出主张诉求的土地属于柳北区青茅村村民委员会所有，柳北区征地拆迁办公室与青茅村民委会签署的征地补偿协议，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，我办与村民委员会签订的征收土地协议，包含有除申请人以外其他村成员的土地信息，属于涉及个人隐私的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害，建议申请人经所在村委同意，由村委来我办现场查阅”。上诉人认为，柳北区征补中心的答复违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，上诉人以柳州市柳北区人民政府为被告起诉至法院，柳州市中级人民法院作出（2020）桂02行初36号行政裁定书，以被告不适格为由裁定驳回上诉人的起诉。2020年8月3日，上诉人以柳北区征补中心为被告起诉至法院，柳州市柳北区人民法院作出一审判决。上诉人认为一审判决没有事实根据和法律依据，具体事实与理由如下：首先，一审判决认为“在诉讼中，柳北区征补中心也未提供朱秀莲所申请政府信息涉及个人隐私的任何证据，使法院无法判断朱秀莲申请公开的政府信息是否涉及他人的个人隐私”，据此一审判决应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾提供证据，视为没有相应证据”，视为柳北区征补中心作出的不予公开其与青茅村委就上诉人朱秀莲位于青茅村土地签署的征地补偿协议的行政行为没有依据。一审判决认定柳北区征补中心和青茅村委签订的征地补偿协议涉及个人隐私，是故意包庇纵容柳北区征补中心的违法行为，是对依法审判的亵渎。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息”，以及根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询”的规定，征地信息属于法定的应当公开的事项，不涉及个人隐私。其次，人民法院应就柳北区征补中心是否应当公开其与青茅村委签署的征地补偿协议的行政行为的合法性进行全面审查。上诉人的诉讼请求为请求判令柳北区征补中心向上诉人公开征地补偿协议，一审判决未就上述协议是否应当公开进行全面审查，而是判令柳北区征补中心重新向上诉人作出政府信息公开答复，违反了全面审查原则，不利于行政争议的实际解决。本案中，上诉人诉请柳北区征补中心履行政府信息公开的法定职责，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定。上诉人的一审诉讼请求第二项中明确请求判令柳北区征补中心向上诉人公开相关征地补偿协议，而一审判决驳回上诉人要求信息公开的请求毫无法律依据，是违法判决，应予以撤销。综上，上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定向贵院提起上诉，请贵院作出公正审理，撤销一审判决第二项、第三项，并改判柳北区征补中心限期向上诉人公开其与青茅村委就上诉人位于青茅村土地签署的征地补偿协议。 上诉人柳北区征补中心上诉称，一、作出2号告知书之前，上诉人已经向青茅村委征询意见，征询青茅村委是否同意公开与上诉人朱秀莲就青茅村土地签署的征地补偿协议。2020年1月3日，青茅村委出具一份《情况说明》，以征地协议涉及除朱秀莲以外的其他村民的土地信息和补偿信息为由，拒绝公开土地信息和补偿信息。二、上诉人认为，在第三方明确不同意公开征地补偿协议的情况下，上诉人当然不能够予以公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条的规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。因此，在2号告知书中，上诉人告知朱秀莲相关征地补偿协议可以向所在村委查询。三、既然朱秀莲自称是案涉村民小组的成员，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，其可以依据2号告知书的指引，自行向所在村委查询。综上所述，上诉人作为行政机关设立的派出机构，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，所作出的2号告知书符合法律规定，恳请二审法院在查明事实的基础上，撤销一审判决书的第一项、第二项，判决上诉人不需重新向朱秀莲作出政府信息公开答复，改判驳回上诉人朱秀莲的全部诉讼请求。 在二审审理期间，双方当事人均未提交新证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人柳北区征补中心2020年1月6日作出的2号告知书认定上诉人朱秀莲申请公开的政府信息涉及个人隐私，决定不予公开是否正确。 关于个人隐私。个人隐私一般是指公民个人生活中不愿为他人公开或者知悉的秘密，一般包括姓名、住所等信息。公开涉及个人隐私的政府信息，应平衡保障权利人利益和申请人知情权。对于隐私的判断应从主客观两方面把握，即主观上第三方不愿意被公众知悉，客观上公开后对第三方产生明显不当影响。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”同时，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”因此，行政机关认为申请人申请获取的政府信息涉及第三方个人隐私的，应当提供得出该判断的证据和依据，履行书面征求第三方意见的法定义务，并对相关信息是否可以进行区分处理、区别公开作出判定和说明，既不能直接代替第三方作出决定，也不能直接以第三方不同意公开为由不予公开，否则会因未能全面履行职责而承担败诉的风险。 关于上诉人朱秀莲申请公开的征地补偿协议是否涉及第三方个人隐私。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”；第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”由上述规定可知，在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡。本案中，上诉人朱秀莲申请公开的信息是征地补偿协议，尽管征地补偿协议一定程度涉及个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，消除被征收人对不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定，设区的市级、县级人民政府及其部门应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案涉及的虽然是集体土地征收，但对于征地补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照适用。本案上诉人朱秀莲要求公开的征地补偿协议，有些信息并不涉及他人身份情况，即使涉及个人身份信息等隐私，但在技术上也可以进行整体与部分的分割区分处理。而本案上诉人柳北区征补中心提供的证据既不能证明上诉人朱秀莲申请获取的政府信息涉及第三方个人身份信息等个人隐私，亦没有证据证明相关信息不能进行区分处理，其不应单纯以第三方是否同意公开为依据作出不予公开的决定。上诉人柳北区征补中心对此仍需进一步调查裁量，并可以作区分处理。故一审判决撤销2号告知书，并责令柳北区征补中心重新作出处理是正确的。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，依法应予维持。上诉人朱秀莲及柳北区征补中心的上诉理由不成立，对其诉讼请求，本院难予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  黄筱贝 二〇二一年五月六日 法官助理  姜云霞 书 记 员  韦 云