江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏03行终248号 上诉人（原审原告）：沈念平，女，1951年8月10日生，汉族，住徐州市云龙区。 委托诉讼代理人：戴铁桥，江苏谐尔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市云龙区人民政府大龙湖街道办事处，住所地徐州市云龙区维维大道1号。 负责人：宋伟峰，该办事处党工委书记。 出庭应诉负责人：张龙，该办事处党工委副书记。 委托诉讼代理人：陈宝玉，该办事处工作人员。 委托诉讼代理人：刘玉成，江苏盛仪律师事务所律师。 上诉人沈念平因与被上诉人徐州市云龙区人民政府大龙湖街道办事处（以下简称大龙湖街道办）行政补偿一案，不服徐州铁路运输法院（2020）苏8601行初706号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：1999年11月，沈念平丈夫解名连办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，原拆原建房屋263平方米；2003年11月，解名连又办理了《建设工程规划许可证》，在原住宅基础上上扩建154.8平方米。至此，沈念平户取得规划许可证的住宅总面积为417.8平方米。2006年底，因徐州市新城区建设需要，潘塘街道办丁庄村需要搬迁，在拆迁前的丈量摸底中，沈念平房屋实测面积为341.06平方米，扩建的154.8平方米尚未完全建好。2006年9月，拆迁组对沈念平房屋再次进行面积测量，认定总面积为560.93平方米，具有合法证件面积为417.8平方米。但按照《徐州市新城区建设村庄搬迁安置实施细则》（潘办发【2006】103号）第7条第3款规定：“2003年在市、区组织逐户丈量的实际合法面积作为补偿依据;丈量后抢建房屋属违章、违法建筑，一律不予补偿。”故潘塘街道办拆迁部门将341.06平方米认定为合法面积，将取得规划许可证但2003年后建的76.74平方米认定为“少批多建”面积。2007年4月26日，潘塘街道办与沈念平户对拆迁事项进行决算，决算表中载明：解名连户，11口人，合法建筑面积341.06平方米，少批多建面积76.74平方米，按政策应安置341.06平方米，因独生子女原因照顾安置增加20平方米，认定房屋4套。安置房合计382.21平方米，超过应安置面积41.15平方米。在该表中，对上述76.74平方米按照180元/平方米的标准进行了决算。解区甫（系沈念平长子）在决算表下方签字。同日，潘塘街道办（甲方）与解区甫（乙方）依据决算内容签订了《徐州市新城区房屋拆迁安置补偿协议》并已经履行完毕。随后,因行政区划调整，丁庄村划归大龙湖街道办辖区，潘塘街道办原相关行政职能由大龙湖街道办承担。沈念平认为，上述76.74平方米应当作为合法建筑面积予以安置，且潘塘街道办在实际安置补偿时，也未体现出决算表载明的“因独生子女原因照顾安置增加20平方米”，随后多次找大龙湖街道办要求解决拆迁安置补偿遗留问题。2020年3月，大龙湖街道办向沈念平作出《信访事项处理意见书》，认为沈念平户在拆迁时已经依据相关政策进行了足额安置，不存在房屋补偿面积不够的情况。沈念平遂提起本案诉讼，请求判令大龙湖街道办于判决生效后十五日内就尚未安置补偿部分（96.74平方米）作出安置补偿决定书。一审庭审中，针对沈念平提出的实际安置补偿时未体现出决算表载明的“因独生子女原因照顾安置增加20平方米”，大龙湖街道办对此解释为：沈念平户实际安置房面积为382.21平方米（含以优惠价多购置的40余平方米），如果不考虑独生子女政策，则只能安置341.06平方米，故沈念平户在安置补偿时已经体现了上述政策。 一审法院认为：关于沈念平主张本案系不履行法定职责之诉，根据审理查明的情况，2006年4月，潘塘街道办与沈念平户代表解区甫对本案“少批多建”的76.74平方米已经按照180元/平方米的标准进行了决算，决算表亦载明“因独生子女原因照顾安置增加20平方米”，即双方争议事项在决算时均有所约定，并非安置补偿遗漏事项，且双方根据决算内容签订了《房屋拆迁安置补偿协议》并已经履行完毕，本案实质上系对合法面积认定及补偿标准存在争议，故对沈念平的上述主张不予采信。此外，沈念平主张大龙湖街道办应当按“独生子女”政策为沈念平增加安置20平方米，但未提交证据证明该20平方米属于无偿安置的面积，故对其该项主张亦不予采信。依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，沈念平所诉的拆迁补偿行为发生于2007年4月，沈念平当时就已经知道拆迁安置补偿内容，其于2020年8月提起诉讼，已远超过二年的法定起诉期限，故沈念平的起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定：驳回沈念平的起诉。 沈念平上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实与理由：一、关于沈念平起诉要求大龙湖街道办履行76.74平方米房屋安置补偿职责的理由。《拆迁房屋调查决算表》第1项载明“1987年6月—2003年丈量期间少批多建，面积76.74平方米，楼房180元/平方米，金额13813.2(元)。”该条在形式上属于格式条款，其内容究竟是属于一审裁定所认定的补偿标准多少问题，还是沈念平所主张的补偿约定有无问题，这涉及对合同条款的解释。当事人对行政协议条款的理解有争议的，应当按照协议所使用的词句、协议的有关条款、签订协议的目的、交易习惯以及诚实信用原则，来确定该条款的真实意思。1.应当从大龙湖街道办对76.74平方米房屋性质的认定来探究该争议条款的真实含义。大龙湖街道办始终认为该部分房屋属于违法建筑，不予补偿，既然如此，上述格式条款中肯定不存在对76.74平方米房屋补偿的约定。2.应当从双方拆迁补偿安置协议中争议条款的文字所涵盖的范围，来解释该条款中的76.74平方米房屋是否指沈念平请求的房屋。从时间上看，沈念平诉称的76.74平方米房屋不属于潘塘街道办发布的文件所规定的“少批多建”范围，该部分房屋并非是在2003年摸底丈量之前所建，决算表中载明的“少批多建面积76.74平方米”与本案诉争的76.74平方米房屋无关。3.应当从拆迁工作惯例和订立此类条款目的的角度，来解释本案争议条款的真正含义。从当前征收工作惯例和订立类似条款的目的来看，“给予一次性补偿”属于为推进征收进度、节约行政成本，由征收方给予被征收人数额较小的一次性补助、补偿或奖励，其目的并不是变相使违法建筑合法化，而是为了减少征收中的矛盾，促使被征收户积极配合签约，它针对的是被征收户的配合行为，而不是房屋。本案争议条款所称的“按少批多建的面积，给予一次性补偿”实属一次性奖励，目的是促使沈念平及时签订拆迁协议、交出房屋，与涉案76.74平方米房屋的安置补偿毫无关系。4.可以参照民事合同的解释原则来解释本案争议条款。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释。综合以上分析可知，本案争议条款与沈念平诉争的76.74平方米房屋的安置补偿无关，沈念平当年未获得诉争面积房屋的安置补偿，大龙湖街道办也未履行相应安置补偿职责。二、关于沈念平起诉要求大龙湖街道办履行20平方米房屋安置补偿职责的理由。1.一审裁定认定“决算表亦载明因独生子女原因照顾安置增加20平方米，即双方争议事项在决算时均有所约定，并非安置补偿遗漏事项”，这不符合事实。20平方米房屋尽管在《拆迁房屋调查决算表》中有所体现，但并未实际计算在应当补偿的合法面积中，在《房屋拆迁安置补偿协议》中双方当事人也不涉及该20平方米房屋的权利义务。2.一审裁定认定沈念平“未能提交证据证明该20平方米属于无偿安置的面积”，但因独生子女原因照顾安置增加20平方米，这本身就属于无偿奖励、赠与，沈念平无需举证。大龙湖街道办称增加的20平方米系“有偿安置，拆迁户出资购买”，其应当提供政策依据，而不是由沈念平来举证。3.大龙湖街道办称照顾安置增加的20平方米面积需要有偿购买，但依照潘塘街道办所发布的文件，无论如何进行计算，该部分面积均不属于沈念平有偿购买的面积。4.大龙湖街道办还称“沈念平户实际安置房面积为382.21平方米(含以优惠价多购置的40平方米)，如果不考虑独生子女政策，则只能安置341.06平方米，故沈念平在安置补偿时已经体现了上述政策。”大龙湖街道办的表述逻辑不清，其实际上已经认同确实没有安置沈念平该20平方米房屋。5.尽管《拆迁房屋调查决算表》中列出“因独生子女原因照顾安置增加20平方米”的补偿项目，但大龙湖街道办并未履行该职责义务，违反了行政机关应当遵守的诚实信用原则，侵犯了沈念平的信赖利益。综上所述，大龙湖街道办没有按照《徐州市新城区征地搬迁安置补偿意见》的规定，对沈念平持有合法许可证的76.74平方米房屋进行安置补偿，同时遗漏了应当补偿的20平方米面积，本案系履责之诉。三、履责之诉的起诉期限应从相对人最后一次要求履行，而被行政机关拒绝之日开始计算。沈念平要求大龙湖街道办履行补偿职责，大龙湖街道办于2020年3月作出《信访事项处理意见书》拒绝履行补偿职责，故沈念平于2020年8月提起诉讼，不超过起诉期限。 大龙湖街道办辩称：沈念平认为本案系不履行法定职责之诉，没有事实依据。本案实质上是沈念平对于2007年签订的拆迁安置补偿协议有异议，按照当时的法律规定，该类协议属于民事协议，如果沈念平对该协议有异议，当时完全有救济途径。现时过境迁十几年，沈念平又主张协议不公平、安置补偿有遗漏，显然没有事实及法律依据。沈念平援引最高人民法院的判例，称其起诉未超过起诉期限，但个案之间的情况千差万别，其援引的判例并不能适用于本案。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 本院对于一审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，从本案已经查明的事实来看，沈念平家庭的房屋于2007年拆迁，同年4月26日拆迁单位与沈念平家庭就拆迁事项进行决算，并由沈念平长子解区甫代表其家庭与拆迁单位签订了《徐州市新城区房屋拆迁安置补偿协议》，当年该协议履行完毕。沈念平认为拆迁单位对于其96.74平方米的房屋尚未进行安置补偿，并于2020年8月提起本案诉讼。但是，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，依法应当在法定的起诉期限内提起，且行政诉讼存在最长起诉期限的规定。原最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”故行政诉讼的最长起诉期限一般为自行政行为作出之日起五年；只有因不动产而提起诉讼的案件（依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，因不动产而提起诉讼的案件特指因行政行为导致不动产物权变动的情形），最长起诉期限为行政行为作出之日起二十年。本案系行政补偿引发的纠纷，拆迁单位在2007年就已经对沈念平家庭进行了补偿，即便按照法律规定的最长起诉期限来计算，沈念平对补偿不服也应当在2007年之后的五年内提起诉讼，但沈念平在时隔十几年后才起诉，早已超过了行政诉讼的起诉期限，故一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，沈念平的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二一年五月二十四日 书记员 杜心舒