湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘10行终71号 上诉人（原审原告）嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组。 负责人李至代，该组组长。 上诉人（原审原告）嘉禾县晋屏镇石羔村第三村民小组。 负责人李知阳，该组组长。 二上诉人共同委托代理人李会明，男。 被上诉人（原审被告）嘉禾县自然资源局。 法定代表人胡文辉，该局局长。 行政机关出庭负责人李卫雄，该局副局长。 委托代理人唐武华，湖南珠泉律师事务所律师。 上诉人嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组（以下简称石羔村第一村民小组）、嘉禾县晋屏镇石羔村第三村民小组（以下简称石羔村第三村民小组）因诉被上诉人嘉禾县自然资源局土地行政管理及行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2020）湘1021行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院查明：2014年5月4日，嘉禾县人民政府办公室第4期《县长办公会议纪要》载明，为完善九老峰景区功能配套，填补嘉禾县民俗文化村空白，带动旅游产业发展，会议原则同意《九老峰景区民俗文化村（水文庙）项目征地拆迁方案》并按程序启动民俗文化村两厢土地征地工作，同步推进规划、报批等征地前期工作。2014年10月22日，原嘉禾县国土资源局作出嘉国土资公[2014]48号《嘉禾县国土资源局拟征地公告》，该公告载明了项目名称、征地范围、征地补偿标准及自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内进行建设、增设附着物，抢栽、抢种农作物及树木。否则，依法消除并不予补偿。2020年3月2日，石羔村第一、三村民小组及嘉禾县晋屏镇石羔村第二村民小组向嘉禾县自然资源局邮寄《行政赔偿申请书》，嘉禾县自然资源局签收后未向石羔村第一、三村民小组出具受理或者不受理的书面凭证。2020年6月29日，石羔村第一、三村民小组因不服嘉禾县自然资源局未对其申请作出回复，向一审法院提起行政诉讼。2020年9月1日，一审法院作出（2020）湘1021行初158号行政判决：一、确认嘉禾县自然资源局对嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组申请事项未在法定期限内作出处理的行政行为违法；二、限嘉禾县自然资源局在本判决生效后三十日内对嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组申请事项依法作出处理。2020年10月26日，嘉禾县自然资源局作出对晋屏镇石羔村第1、2、3村民小组申请行政赔偿事项不予受理的答复。石羔村第一、三村民小组不服，起诉至一审法院，请求判决撤销上述不予受理答复并由嘉禾县自然资源局承担4,032,000元的损害赔偿责任。另查明，原嘉禾县国土资源局与嘉禾县珠泉镇石羔村1组签订《征收土地协议书》，但乙方处系加盖嘉禾县珠泉镇石羔村村民委员会公章，有石羔村第一村民小组负责人李至代签名，该协议无落款时间，且因征地未完成，该协议亦未实际履行。嘉禾县国土资源局现已更名为嘉禾县自然资源局。 一审法院认为，本案争议的焦点是嘉禾县自然资源局作出的答复是否符合法律规定；石羔村第一、三村民小组提出行政赔偿请求是否有事实和法律依据。依据《湖南省征地程序暂行规定》第四条规定：“县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知３天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。”本案中，嘉禾县自然资源局作为法律授权的土地征收部门，根据嘉禾县人民政府办公会议纪要精神,针对涉案土地发布拟征地公告。虽涉案土地未经法定程序批准征收，但是拟征地公告所涉内容实质上属于征收前的预备行为,尚不属于依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出的土地征收行为，故嘉禾县自然资源局作出的拟征地公告尚未实质产生法律约束力，且符合上述法律规定。石羔村第一、三村民小组以拟征地公告造成其权利损害为由，向嘉禾县自然资源局提出行政赔偿请求，嘉禾县自然资源局作出的不予受理答复符合法律规定，予以支持。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。《湖南省征地程序暂行规定》第五条规定：“征地告知后，集体经济组织和农户在拟征地上抢栽、抢种的青苗(属正常的农业生产活动需要栽种的除外)，抢建或突击装修的地上附着物，以及征地告知前违法违章修建的地上附着物等，征地时不予补偿。”本案中石羔村第一、三村民小组认为，嘉禾县自然资源局作出的拟征地公告载明：自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内进行建设、增设附着物，抢栽、抢种农作物及树木。否则，依法消除并不予补偿的内容，损害了其合法权益。一审法院认为，发布该公告的目的是针对抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为，且对于发生的抢建、抢栽等行为一律不予补偿，公告并未禁止在该公告范围的土地上生产经营。该拟征地告知行为对石羔村第一、三村民小组的权利并无实质影响，其请求赔偿无事实和法律依据。故石羔村第一、三村民小组在本案中一并提起行政赔偿应依法予以驳回。综上所述，嘉禾县自然资源局作出拟征地公告的行政行为符合法律规定，石羔村第一、三村民小组提起行政赔偿无事实和法律依据，嘉禾县自然资源局以此作出不予受理的答复并无不妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审法院判决：“驳回原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组承担。” 上诉人石羔村第一、三村民小组对上述行政判决不服，上诉称：一审判决适用法律错误，根据下位法服从上位法的原则，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定判决。请求二审法院重新审理，判决支持石羔村第一、三村民小组的一审诉讼请求。 被上诉人嘉禾县自然资源局答辩称：嘉禾县自然资源局作出的拟征地公告符合相关法律规定，且从未限制石羔村第一、三村民小组的承包经营权，亦未侵犯其合法权益，未对其造成任何损失。石羔村第一、三村民小组提出的行政赔偿请求没有事实与法律依据。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回石羔村一组、三组的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、嘉禾县自然资源局作出的答复是否符合法律规定。二、石羔村第一、三村民小组行政赔偿请求应否予以支持。 关于争议焦点一。《湖南省征地程序暂行规定》第四条规定：“县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知３天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。”依据上述规定可知，拟征地公告是根据征地补偿的相关程序，在征地报批前将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式公告告知拟被征地相对人。在发布拟征地公告时，征地尚未审批，征收也还未开始，属于土地征收报批前的准备工作之一，系过程性行为。该过程性行为并不对外产生法律效力，其对行政相关人的权利义务并不产生直接影响。本案中，嘉禾县自然资源局依据嘉禾县人民政府办公会议纪要精神，针对涉案土地发布拟征地公告，该拟征地公告并不具有行政强制力，未对石羔村第一、三村民小组的权利义务产生实际影响。故嘉禾县自然资源局对石羔村第一、三村民小组的行政赔偿请求作出不予受理答复符合法律规定。 关于争议焦点二。《湖南省征地程序暂行规定》第五条规定：“征地告知后，集体经济组织和农户在拟征地上抢栽、抢种的青苗(属正常的农业生产活动需要栽种的除外)，抢建或突击装修的地上附着物，以及征地告知前违法违章修建的地上附着物等，征地时不予补偿。”上述规定是针对抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为。故为防止此类行为发生，规定对于发生的抢建、抢栽等行为一律不予补偿，其并未禁止拟被征地相对人在公告范围的土地上从事正常的农业生产活动。本案中，石羔村第一、三村民小组认为涉案拟征地公告限制了其自由生产经营，致其遭受重大损失，实际上是对该拟征地公告的错误理解。该拟征地公告属于过程性行为，未对石羔村第一、三村民小组的权利义务产生实际影响，嘉禾县自然资源局未限制其自由生产经营，亦未实施任何强制措施。故石羔村第一、三村民小组提出的赔偿请求无事实与法律依据，一审法院判决驳回其赔偿请求正确，本院予以支持。 上诉人石羔村第一、三村民小组提出本案一审适用法律错误，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定。因涉案拟征地公告所涉内容实质上属于征收前的预备行为,尚不属于依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出的土地征收行为，故涉案拟征地公告不适用上述法律法规，石羔村第一、三村民小组提出的该上诉理由，本院不予采纳。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。石羔村第一、三村民小组的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县晋屏镇石羔村第一村民小组、第三村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 曾 光 审 判 员 施 云 二〇二一年五月六日 法官助理 李 欣 书 记 员 易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。