云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）云23行终39号 上诉人（原审第三人）姚安县金印达混凝土有限公司。住所地：云南省姚安县草海工业园区。 法定代表人罗兴伦，系经理。 委托诉讼代理人王云勇，云南兴彝（姚安）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）马清贵，女，回族，1965年5月19日出生，云南省嵩明县人，住云南省昆明市嵩明县。 委托诉讼代理人林亚荣，云南上上律师事务所律师。代理权限为一般授权。 被上诉人（原审被告）姚安县住房和城乡建设局。住所地：云南省姚安县栋川镇环城南路65号。 法定代表人吴子萍，系局长。 委托诉讼代理人杨丽琼，云南精益律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人姚安县金印达混凝土有限公司（以下简称金印达公司）诉被上诉人马清贵、姚安县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）商品房预售合同登记备案一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月2日立案后依法组成合议庭，于2021年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人金印达公司的法定代表人罗兴伦及委托诉讼代理人王云勇，被上诉人马清贵及委托诉讼代理人林亚荣，被上诉人县住建局的法定代表人吴子萍及委托诉讼代理人杨丽琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，姚安县庆林房地产开发有限公司（以下简 称庆林公司）系姚安县庆林熙瑞佳园（以下简称熙瑞佳园，2014年5月9日更名为熙瑞雅苑）的开发商。2015年，原告马清贵通过与案外人李梓硕、庆林公司（法定代表人李林）签订《以房抵债协议》，庆林公司用熙瑞佳园一期2栋4号商铺（以下简称案涉4号商铺）抵偿李梓硕欠马清贵的相应借款。后，庆林公司与马清贵签订案涉商铺的《商品房购销合同》，2015年11月20日，县住建局办理了该合同的手工登记备案，登记号为XYyy2015038号。2016年6月16日，第三人金印达公司以买卖合同纠纷起诉案外人昆明邦辰建筑工程有限公司（以下简称邦辰公司，法定代表人李林）及冯彦鹏。2016年9月13日，姚安县人民法院作出(2016)云2325民初387号民事判决书，判决邦辰公司支付金印达公司2814950.43元欠款及相应利息。2017年4月27日，第三人金印达公司再次以买卖合同纠纷起诉邦辰公司，2017年7月13日，姚安县人民法院作出（2017）云2325民初273号民事判决书，判决邦辰公司支付金印达公司544430元及相应违约金。前述两案判决生效，金印达公司向姚安县人民法院申请强制执行。2017年12月22日，金印达公司与邦辰公司、庆林公司达成执行和解协议，庆林公司同意用熙瑞雅苑一期8栋—05商铺、8栋1单元501住房、8栋1单元502住房、8栋4单元201住房、8栋2单元401住房及10个地下车位抵偿邦辰公司欠金印达公司2987446.17元欠款。2017年12月25日，金印达公司向姚安县人民法院撤回（2016）云2325民初387号、（2017）云2325民初273号民事判决书的执行申请；当日，被告县住建局为庆林公司与金印达公司办理案涉4号商铺的买卖合同的网签登记备案，登记号为YA2017122500870。 一审认为，商品房预售合同登记备案是国家为了加强对 城市房地产的管理，维护商品房交易双方合法权益而设立的一项制度。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市房地产开发经营管理条例》第二十条第二款规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。房地产开发企业在商品房预售之后，均应按规定将商品房预售合同报房地产开发主管部门备案。本案中，庆林公司作为熙瑞雅苑的开发企业，先后与原告马清贵及第三人金印达公司签订《商品房购销合同》，将案涉商铺重复出售给原告马清贵及第三人金印达公司，违规进行“一房二卖”，扰乱房地产市场秩序。县住建局作为姚安县房地产开发主管部门，在商品房预售合同登记备案审查中，对庆林公司“一房二卖”的情形未予审查发现，在庆林公司与原告马清贵签订的《商品房购销合同》未完成撤销登记备案的情况下，再次对庆林公司与金印达公司签订的《商品房购销合同》给予登记备案的行为明显不当，应予撤销。对原告要求被告县住建局公开赔礼道歉的主张，无法律依据，本院不予支持；对原告要求被告县住建局为其恢复案涉商铺登记备案的主张，在本案中不予审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，判决撤销被告姚安县住房和城乡建设局于2017年12月25日作出的2017122500870号合同备案登记。案件受理费50元，由被告姚安县住房和城乡建设局承担（限于本判决生效后十日内缴纳）。 上诉人金印达公司上诉请求：一、撤销原判，依法改判驳回被上诉人马清贵的原审诉讼请求；二、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、马清贵诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款和《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条第二款的规定，履行商品房预售登记备案的法定义务主体是房地产开发企业，被上诉人马清贵不是履行登记备案义务的主体，并且登记备案不产生物权变动的法律效力，对马清贵不产生影响，其提起原审诉讼主体不适格，原审法院应当不予受理。二、原审遗漏部分事实。（一）遗漏被上诉人县住建局先注销被上诉人马清贵涉案4号商铺备案登记，后网签备案登记于上诉人名下的事实。被上诉人马清贵在原审中诉称“2017年12月21日在没有得到原告马清贵的同意，也没有通知原告到场的情况下，被告县住建局违规操作，注销登记备案在原告马清贵名下的案涉4号商铺的《商品房购销合同》，登记号XYyy2015035。”。本案原审对原、被告及第三人提供的证据全部予以采信，但原审事实认定中对于先注销后网签备案登记于上诉人的事实未予认定，并且县住建局在本案中的答辩对此问题予以回避，明显与客观事实不符。（二）案涉4号商铺已交付上诉人使用的事实未予认定。上诉人在原审中提交的《熙瑞雅苑一期装修钥匙移交确认单》已证明案涉4号商铺己交付上诉人使用的事实，原审对上述证据全部采信，对相应的事实就应当作出认定。二、原判适用法律错误。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定作出判决，属于适用法律错误。县住建局已经作出将涉案商铺登记于上诉人的行政行为，是否应当撤销该登记备案行为，就应审查该行为的合法性。本案中，作为《商品房购销合同》登记备案的主管部门县住建局在商品房网签系统作出登记行为，没有证据证明该行为违反相关法律规定的情形下，就应当认定其合法性，不存在违法情形就不应撤销，对此，二审法院应当予以纠正。 被上诉人马清贵答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人县住建局答辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，且无论是原审原告、还是上诉人，均不是本案适格主体。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。1.根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条第二款以及《城市商品房预售管理办法》第十条第一款之规定，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或将商品房预售合同在互联网上予以公开，是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理需要而对房地产开发企业设定的一项程序性义务，或者说，是房地产开发企业在商品房预售之后应当履行的一项单方的法定义务，且登记备案的是商品房预售合同而非物权登记，不具有登记对抗的效力，不产生物权变动的效果，更不对他人的权利义务产生实际影响。2.商品房买卖合同效力不因登记备案行为而产生任何影响。如前所述，登记备案的性质是房地产管理部门对商品房预售所实施的一项行政管理手段，公示的只是一个特定的买卖关系，是否办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，不涉及商品房买卖合同的效力。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，无论是原审原告、还是上诉人，都不是案涉行政行为相对人，也不与案涉行政行为之间存在行政法上的利害关系，故二者主体均不适格。二、答辩人不存在行政行为违法情形。1.答辩人系案涉商品房所在地的县级人民政府房产管理部门，作出商品房预售合同登记备案行政行为是其法定职责。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》以及《城市商品房预售管理办法》中仅对商品房预售合同登记有二个30天的期限规定，具体到如何登记、变更或注销没有作出明确的程序性规定。姚安县商品房网签系统建设启动于2015年10月，直到2016年1月才正式开始使用，在此之前，全县乃至全州的房产管理部门均采用手工登记备案。而案涉两个《商品房购销合同》的登记备案时间恰好处于手工备案与网签备案的过渡期间，确实有可能存在纸质合同备案未及时录入系统的情况，庆林公司正是利用了这一点，恶意隐瞒案涉房产预售合同已备案给马清贵的情况，与上诉人再次签订《商品房购销合同》并进行合同网签备案。结合本案行政行为的特点，答辩人作出的案涉行政行为并没有侵害相对人的合法权益，不存在行政违法。真正的权利侵害人是庆林公司。三、解决本案问题的关键在于民事确权而非登记备案。本案中，原审原告或上诉人与庆林公司之间不管是以房抵债还是纯粹的买卖关系，其实质均为“一房二卖”，而行政登记备案行为应以商品房买卖合同的效力为基础，在前后两份商品房买卖合同效力尚不确定的状态下，解决的关键在于民事确权。预售登记备案和注销备案的目的在于对房地产市场的监管，而不是对“一房二卖”问题的处理。答辩人仅为合同备案机关，无权对合同效力进行确认。并且一审也认为是否恢复案涉4号商铺登记备案属于行政管理的范畴，法院不予审查。因此，本案应该待民事争议处理完毕之后再行提起行政诉讼为宜。综上，本案行政行为不属于行政诉讼受案范围，且一审判决无法解决当事人的诉求。一审后未提起上诉是因为该判决与答辩人一审中提出的“通过确认预售合同登记备案违法无法解决本案诉求”是一样的效果，但答辩人仍然认为本案应另寻民事诉讼途径加以解决。 马清贵一审起诉请求：1.确认被告县住建局于2017年12月21日作出的注销备案登记在原告马清贵名下房产的行政行为违法，并予以撤销该行政行为，向原告公开赔礼道歉；2.责令被告县住建局恢复原状，将登记备案在金印达公司名下的案涉4号商铺变更登记在马清贵名下。 二审经审理查明的事实和证据与一审一致，本院对一审认定的事实和证据予以确认。 二审根据双方当事人的陈述另查明，县住建局进行两次登记备案指向的商铺均为案涉4号商铺。 归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是：1.马清贵是否具备原告资格；2.县住建局是否对案涉4号商铺进行过注销登记备案；3.案涉登记备案是否应当被撤销。 针对第一个争议焦点，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案马清贵诉请的核心是将登记备案在金印达公司名下的案涉4号商铺变更登记在其名下。因县住建局将已登记备案在马清贵名下的商品房又登记备案在金印达公司名下，县住建局的第二次登记备案对马清贵的权利义务产生了实际影响，马清贵与案涉登记备案有利害关系，有权提起诉讼，故马清贵具备原告资格； 针对第二个争议焦点，本院认为，县住建局主张进行注销登记备案的前提是收回马清贵与庆林公司签订的《商品房购销合同》，但其未收回该合同，且马清贵现仍持有该合同。经本院审查核实，现行行政法律规范也未规定注销登记备案的程序，马清贵一审提交的两张照片也不能证明县住建局对案涉4号商铺进行过注销登记备案。故县住建局未对案涉4号商铺进行过注销登记备案； 针对第三个争议焦点，本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条第二款规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。根据上述规定，商品房预售合同登记备案，是指取得商品房预售许可资格的商品房预售人，在与承购人签订《商品房购销（买卖）合同》后，按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门登记备案的制度。目的是为了规范商品房预售管理、保护购房者合法权益、有效防止开发企业进行一房多卖或者重复抵押贷款等违规行为。本案中，县住建局对同一商铺进行两次登记备案，认为是因手工登记备案与网签登记备案的过渡期造成，该解释说明县住建局在进行网签登记备案时，对庆林公司“一房二卖”的情形未尽到审慎审查职责，即对案涉4号商铺进行第二次登记备案，属于认定事实不清，依法应予撤销。 综上，上诉人金印达公司的上诉理由无事实和法律依据，请求应予驳回。一审认定事实清楚，判处适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由姚安县金印达混凝土有限公司负担（已交）。 本判决为终审判决。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二一年五月十日 书记员 庞溪蕊