济南铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）鲁71行赔终22号 上诉人（原审原告）济南德丰联合经贸发展有限公司，住所地山东省济南市市中区经七路83号润亨大厦912室。 法定代表人李相儒，总经理。 委托代理人刘克勇，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 委托代理人徐睿，北京金诚同达（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府，住所地山东省济南市莱芜区文化北路1号。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人亓峰，男，济南市莱芜区自然资源局工作人员。 委托代理人郝文波，山东鲁盈律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市莱芜区住房和城乡建设局，住所地山东省济南市莱芜区花园北路64号。 法定代表人朱立军，局长。 被上诉人（原审被告）济南市自然资源和规划局，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人杨永斌，局长。 第三人济南市莱芜区雪野镇冬暖村村民委员会，住所地山东省济南市莱芜区雪野镇冬暖村。 法定代表人王会发，主任。 上诉人济南德丰联合经贸发展有限公司（以下简称德丰公司）因与被上诉人济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、济南市莱芜区住房和城乡建设局（以下简称莱芜区住建局）、济南市自然资源和规划局（以下简称济南市资源局）及第三人济南市莱芜区雪野镇冬暖村村民委员会（以下简称冬暖村村委会）土地登记行政赔偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行赔初48号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，1998年7月20日，中国农业银行淄博市博山区支行（以下简称农行博山支行）以淄博市博山区城东房地产综合开发公司（以下简称城东开发公司）、山东莱芜望湖山庄有限公司（以下简称望湖山庄公司）为被告提起民事诉讼，请求判令二被告履行资产抵债协议，将协议确定的房产判归农行博山支行所有。1998年7月24日，原莱芜市中级人民法院（以下简称原莱芜中院）作出（1998）莱中初字第58号民事裁定书，查封了望湖山庄公司位于冬暖村的宾馆楼、餐厅楼、两幢别墅、锅炉房、配电室、露天池及相应的土地，并于1998年10月29日向原莱城区房地产管理处送达了前述民事裁定书及协助执行通知书，于1999年2月10日向原莱芜市房地产管理处送达了协助执行通知书。2000年3月10日，农行博山支行将其对城东开发公司所享有的债权转移给中国长城资产管理公司济南办事处（以下简称长城公司）。2000年3月30日，原莱芜中院作出（1998）莱中经二初字第58号民事判决书，判决城东开发公司将望湖山庄公司的宾馆楼、餐厅楼、两幢别墅、锅炉房、配电室、露天池及相应的土地等交付给农行博山支行。2000年11月2日，长城公司向原莱芜中院申请强制执行。2009年7月16日，原莱芜中院终结本次执行程序。期间，2005年6月21日，长城公司将案涉债权转让给德丰公司。2013年7月15日，原莱芜中院恢复对上述案件的执行，并于2013年8月23日将望湖山庄的宾馆楼（部分）、两幢别墅、配电室及相应的土地等财产交付给德丰公司，（1998）莱中经二初字第58号民事判决中的餐厅楼、锅炉房、露天池及部分宾馆楼已被山东金地源房地产开发有限公司（以下简称金地源公司）拆除。 另查明，1998年8月12日，山东省人民政府作出鲁政土字[1998]357号《关于莱芜市莱城区雪野乡冬暖村补办用地手续的批复》，同意由原莱芜市土地管理局为冬暖村建设望湖山庄占用的46800平方米土地，补办征地并出让土地使用权手续。2003年6月4日，原莱芜市莱城区人民政府（以下简称原莱城区政府）为冬暖村办理了土地登记手续，并颁发了莱城国用（2003）字第0107号国有土地使用证。同日，原莱城区政府依据冬暖村与莱芜顺得斋肉制品厂（以下简称顺得斋）、莱芜市金凤凰教育基数发展有限公司签订的国有土地使用权转让合同，为上述两公司办理了共同共有土地转移登记，并分别颁发了莱城国用（2003）字第0108号、第0109号国有土地使用证。2008年10月15日，顺得斋将案涉土地使用权转让给金地源公司。2008年12月11日，原莱城区政府为金地源公司办理了土地转移登记手续，并为其颁发了莱芜市国用（2008）第0487号国有土地使用证。2016年2月1日，德丰公司以原莱城区政府为被告提起行政诉讼，请求撤销莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号土地登记行为。案经二审，山东省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）鲁行终988号行政判决书，确认原莱城区政府颁发莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号国有土地使用证的行为违法。 原审法院认为：德丰公司提起本案行政赔偿诉讼的主要依据是山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终988号行政判决，但该判决仅是确认原莱城区政府颁发莱城国用（2003）字第0107、0108、0109号国有土地使用证的行为违法，莱芜区住建局既未参与前述颁证行为，亦未承接土地登记的相关职能，且德丰公司亦未能证明莱芜区住建局侵害其合法权益，故德丰公司对莱芜区住建局的起诉无事实依据，依法应予驳回。 （2019）鲁行终988号行政判决虽认定原莱城区政府在作出土地初始、变更登记过程中存在程序上的瑕疵，但该瑕疵并未直接导致案涉土地及地上附着物的灭失。导致德丰公司债权不能实现的直接原因是案涉土地上的附着物被案外人金地源公司拆除，原莱城区政府的土地登记行为存在瑕疵与德丰公司债权不能实现不存在行政法上必然的、直接的因果关系。因此，德丰公司的赔偿请求无事实及法律依据，原审法院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下：一、驳回原告济南德丰联合经贸发展有限公司对被告济南市莱芜区住房和城乡建设局的起诉；二、驳回原告济南德丰联合经贸发展有限公司的诉讼请求。 德丰公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求：撤销原审判决,依法改判支持德丰公司的诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、原审不应无视（1998）莱中经初二字第58号民事生效判决至今不能执行的事实，而该（1998）58号生效判决不能执行的根本原因即在于案涉被上诉人违法登记，原审对前述直接法律因果关系认定事实不清。2005年6月，德丰公司依法受让了(1998)莱中经初二字第58号民事判决[以下简称(1998)58号判决]项下全部债权及其抵债资产。2013年7月15日，原莱芜中院审判委员会依法做出(2013)莱中执恢字第13号协助执行通知书，公告将全部抵债资产交付给德丰公司；前述法定债权及项下抵债资产，任何单位无权予以剥夺。二、被上诉人的系列违法登记行为，自始对案涉合法债权构成侵权，并且是持续侵权，侵权至今仍在“进行时”中。原审对此认定事实不清，基础事实未予依法认定。2003年6月4日，原莱城区政府罔顾“58号判决”的司法既判力及其强制执行程序，突击为冬暖村违法颁发了莱城国用(2003)字第0107号《国有土地使用证》；同日，原莱城区政府无视冬暖村的过错及其非法申请，又违法为案外人办理了土地转移登记，并分别颁发了莱城国用(2003)字第0108号、第0109号《国有土地使用证》。山东省高级人民法院（2019）鲁行终988号终审行政判决书对行政违法行为业已认定。前述行政违法行为不是一般的行政瑕疵，而是行政严重违法，直接导致“赤裸裸”的逃避债务、逃避执行。同理，2003年8月，原莱芜市莱城区房地产管理处将案涉抵债资产登记给了案外人，办理了涉案房屋所有权登记，该行为同样违法。各被上诉人作为行政机关，应当是明知“(1998)58号”生效判决存在，却违法将抵债资产的土地证、房产证发给了他人，实质上是协同操作了一系列行政侵权行为，逃避了法院强制执行。被上诉人的一系列违法登记行为，本质是变相转移债权人的被执行财产，架空司法既判力。案涉违法登记，从根本上造成德丰公司无法行使债权权利。上述有利于德丰公司的基本事实及其直接侵权因果关系，原审不予认定是错误的。三、原审认定“德丰公司债权不能实现的直接原因是案涉土地上的附着物被案外人金地源公司拆除”属于认定事实错误，与本案无关，与本案法律事实及其因果关系实际不符。案外人金地源公司拆除案涉土地上的附着物，可以说是仰仗着被上诉人之违法颁发的登记行为而进行的。违法土地登记行为在前，拆除行为在后，违法登记行为是前因，拆除行为是后果；违法行政登记，给案外人的拆除行为提供了形式上的“合法借口”，因而侵权的第一责任人还是违法登记机关，案外人不是行政机关，本案行政赔偿与案外人行为并非同一法律关系，原审混淆了民事与行政法律关系，认定事实不清，应予以撤销。四、原审认定“原莱城区政府的土地登记行为存在瑕疵与德丰公司债权不能实现不存在行政法上必然的、直接的因果关系(判决书第16页)”明显与事实和法律不符，认定错误。被上诉人的违法登记行为，直接导致土地被非法转移，直接导致德丰公司债权不能实现，涉诉违法登记与德丰公司债权不能实现实质上具有行政法上必然的、直接的因果关系，被上诉人理应赔偿，原审认定事实错误，应予以撤销。五、原审适用下列法律错误：1、原审明显违背行政诉讼法第一条的基本立法宗旨。被上诉人不是依法行政而是违法乱法，对此，原审法院既不公正审理案件也不保护德丰公司的合法权益，明显违背行政诉讼法第一条的基本立法宗旨。2、行政诉讼法第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。有行政违法，依法必须行政赔偿，否则就是对行政违法的司法纵容，被上诉人存在明显行政错误，其违法行为，不但实质性损害了合法债权权益，而且损害了司法既判力与司法公信力，被上诉人应当足额赔偿德丰公司各项损失。六、原审判决第一项认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。2003年8月，原莱芜市莱城区房地产管理处将(1998)58号判决强制执行项下抵债资产非法登记给了案外人，其原始登记行为直接侵犯(1998)58号生效判决项下的债权及其强制执行标的物，其登记行为同样违法，同样对合法债权构成侵权，且至今仍在侵权。因原莱芜市莱城区房地产管理处相关职能后并入原莱芜市莱城区城乡建设局，原莱芜市莱城区城乡建设局后又变更为济南市莱芜区城乡住房和城乡建设局，故第二被上诉人也应当承担本案行政侵权及其赔偿责任。七、原审就德丰公司对执行标的物进行鉴定的请求不予支持是错误的，原审程序违法。鉴于案涉抵债资产被他人非法拆除、永久灭失的事实，在原审中德丰公司提交了对强制执行标的物进行司法鉴定的请求，以合理合法界定赔偿依据，但原审对德丰公司的鉴定申请没有依法处理，其程序违法，原审对德丰公司的请求不予支持是错误的。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，程序违法。为维护德丰公司合法权益，特提起上诉，望判如所请。 莱芜区政府答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果应当予以维持。德丰公司所诉赔偿实际为不能实现的债权，原审法院已经查明，其债权不能实现的直接原因是案涉土地上的附着物被案外人金地源公司拆除，而非因莱芜区政府作出的行政行为导致。因此，德丰公司所诉与莱芜区政府的行为之间并无行政法上必然的、直接的因果关系。原审法院认定德丰公司的赔偿请求无事实及法律依据符合事实，适用法律正确，应予维持。二、关于德丰公司在上诉状中称(1998)莱中经二初字第58号民事判决书不能执行的问题。1998年8月12日，山东省人民政府下达了《关于莱芜市莱城区雪野乡冬暖村补办用地手续的批复》(鲁政土字[1998]357号)，将望湖山庄用地出让给雪野乡冬暖村，出让年限20年，而(1998)莱中经二初字第58号民事判决书下达时间为2000年3月30日，被执行人为山东莱芜望湖山庄有限公司，且原审法院及原莱芜市国土资源局都无上述判决书送达与接收的相关证明，另外，经查阅土地档案，未有山东莱芜望湖山庄有限公司土地审批、登记信息，故上述判决无法执行。三、关于德丰公司称相关登记突击办理的问题。同上，山东省人民政府下达《关于莱芜市莱城区雪野乡冬暖村补办用地手续的批复》(鲁政土字[1998]357号)文件后，冬暖村作为依法取得土地的使用权人申请土地登记及土地转让行为正当、合法，且在土地使用期限内可随时申请土地登记。土地部门在一天之内完成相关登记手续并未违反《山东省土地登记条例》关于登记办结时限的相关规定，故不存在侵权及突击办理的问题。 综上所述，莱芜区政府认为原审法院事实认定清楚，适用法律准确，审理结果正确，德丰公司所诉没有任何事实依据，请求法院依法驳回上诉，维持原判。 莱芜区住建局、济南市自然资源和规划局未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据德丰公司的上诉意见、莱芜区政府的答辩意见，结合原审判决，本案二审期间的争议焦点为：（2019）鲁行终988号行政判决中确认的原莱城区政府颁发国有土地使用权证的行为违法，与德丰公司案涉债权无法实现是否有直接的行政法上的因果关系。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，原告要求行政赔偿，一是要有行政违法行为，二是要有损害后果，三是损害后果是由违法行为造成的，即违法行为要与损害后果有直接的因果关系。因此，并非所有的行政违法都会导致行政赔偿。 具体到本案，根据（2019）鲁行终988号行政判决中对案涉土地登记行为的认定，结合（2020）鲁行再33号行政裁定对案涉房屋登记行为的认定，可以认为，德丰公司案涉债权无法实现与案涉违法土地登记行为之间并无直接的行政法上的因果关系，理由如下： 其一，根据（2019）鲁行终988号行政判决中确认的该案原审查明的事实，原莱芜中院1998年7月24日作出（1998）莱中经二初字第58号民事裁定，依法查封了案涉房产及土地，法律规定有关行政机关应当协助执行，不得办理相关的财产转移登记。但依照最高人民法院《关于适用若干问题的意见》（法发（1992）22号）（以下简称《若干问题的意见》）第一百零一条的规定：“人民法院对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行财产保全，可以采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施；必要时，也可以查封或扣押该项财产”。莱芜区政府辩称该民事裁定书并未向其送达，对其不产生法律约束力，对此，德丰公司没有提供证据证实法院已向国土资源部门送达了该民事裁定书，原莱芜中院经查阅该案卷宗材料亦没有已向国土资源部门送达的证据，即莱芜区政府并不知道案涉土地已被法院查封。同时，该《若干问题的意见》第一百零九条规定：“诉讼中的财产保全裁定的效力一般应维持到生效的法律文书执行时止。在诉讼过程中，需要解除保全措施的，人民法院应及时作出裁定，解除保全措施”。农行博山区支行在民事判决作出前将案涉债权转让给长城公司，该公司早在2000年11月即向原莱芜中院申请强制执行，申请时、立案执行后，其并未向执行法院申请办理土地转移手续，也未申请对案涉土地继续进行查封或采取其他强制措施，原诉讼中的查封裁定效力灭失。被上诉人在作出案涉颁发国有土地使用权证的行为时已经不存在法律障碍，故不存在行政机关因无视司法机关的查封裁定而违法颁发国有土地使用权证的行为。因此，德丰公司的该项上诉理由不能成立。 其二，（2019）鲁行终988号行政判决书中所确认的违法颁发国有土地使用权证的行为发生在2003年6月4日，而德丰公司受让案涉债权发生于2005年6月21日。即违法颁证行为在前，德丰公司受让债权在后。被确认违法的案涉土地登记行为作出时，德丰公司并未获得相关权利，因此案涉土地登记行为的作出并未直接对德丰公司的权利产生实际影响，德丰公司与案涉土地登记行为没有直接的行政法上的利害关系。相较于德丰公司，案涉登记行为对当时案涉债权的债权人长城公司影响更为直接。这一观点也在案涉房产登记诉讼的审判文书中有所体现，即山东省高级人民法院在审理（2020）鲁行再33号案件时认为：“本案中，涉案莱房字第××号房屋所有权登记行为发生于2003年，相较于2005年再审申请人（即德丰公司，下同）才获得的权利，涉案登记行为影响长城公司的权益更为直接。涉案登记行为作出时，再审申请人并未获得相关权利，因此涉案登记行为的作出并未直接对再审申请人的权利产生实际影响，再审申请人与涉案行政行为没有行政法上的利害关系，其作为原告提起本案诉讼，主体不适格，再审申请人的起诉应予驳回。” 本案中，德丰公司从长城公司受让案涉债权时，该债权所指向的标的物，即案涉土地已经处于登记在案外人名下的状态。德丰公司自愿受让该债权，应当承担债权不能实现的风险。如德丰公司认为长城公司在债权转让中损害了其利益，可通过其他法律途径另行主张权利。 综合上述两点理由，虽然行政机关的土地颁证行为最终被确认违法，但也仅是因为程序违法，并非是因行政机关无视司法机关的查封行为而违法颁证；加之颁证行为在前，德丰公司受让债权在后，土地颁证行为并未直接对德丰公司的权利产生实际影响。故德丰公司债权无法实现与案涉违法颁证行为并不具有直接的因果关系，其损害主张不能得到支持。 综上，德丰公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年五月六日 法官助理曲恺 书记员鞠彤