北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终820号上诉人（一审原告）武宣县正祥矿业有限公司，住所地广西壮族自治区来宾市武宣县二塘镇上召村。法定代表人何小明，总经理。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托代理人郭士龙，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国生态环境部，住所地北京市东城区东长安街12号。法定代表人黄润秋，部长。委托代理人杨爱珍，中华人民共和国生态环境部工作人员。委托代理人石杰，北京市中伦律师事务所律师。武宣县正祥矿业有限公司（以下简称正祥公司）因诉中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京02行初172号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。生态环境部针对正祥公司提出的行政复议申请于2020年9月19日作出《行政复议决定书》（环法〔2020〕63号，以下简称被诉决定书），主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）的立法目的及司法实践，受理行政复议申请的最长期限可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于诉讼时效的规定加以限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，《关于大藤峡水利枢纽工程环境影响报告书的批复》（环审〔2014〕83号，以下简称83号批复）系对建设项目环境影响可行性的审批行为，其本身并不涉及不动产物权变动，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“其他案件”类型，最长保护期应为五年。正祥公司于2020年8月11日申请本案行政复议，距离83号批复作出时间已六年多，已经超过上述五年最长保护期限，不符合行政复议受理条件。据此，生态环境部依照行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回正祥公司的行政复议申请。正祥公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，责令生态环境部继续审理其复议申请，重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2014年4月7日，原中华人民共和国环境保护部（以下简称原环境保护部）作出83号批复。2014年4月15日，原环境保护部在其官网上发布《关于2014年4月1日-2014年4月14日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定和建设项目竣工环境保护验收审批决定的公告》，对83号批复进行了公告，并同时告知了公告期限以及行政复议、行政诉讼权利。2020年8月11日，正祥公司向生态环境部申请行政复议，请求撤销83号批复。2020年8月13日，生态环境部行政复议机构收到正祥公司提出的行政复议申请，2020年8月14日，生态环境部复议机构作出《行政复议提出答复工作单》，请环评司于2020年8月24日前作出答复并提交有关证据、依据及其他材料。2020年8月24日，环评司将答复意见及相关材料反馈至行政复议机构。2020年9月19日，生态环境部作出被诉决定书，驳回正祥公司的行政复议申请。同年9月23日，生态环境部向正祥公司邮寄被诉决定书，9月24日，正祥公司签收。另查明，2018年3月，因机构改革，原环境保护部的职责由生态环境部承担，原环境保护部不再保留。一审法院认为，根据行政复议法第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。第十五条规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。生态环境部作为继续行使原环境保护部职权的国务院部门，有权对正祥公司所提本次行政复议申请进行处理。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政复议法实施条例第二十八条第四项规定，行政复议申请的受理条件之一即为在法定复议申请期限内提出。虽然关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，行政复议法和行政复议法实施条例均未作出明确规定，但基于稳定行政法律关系的需要及行政复议与行政诉讼之间的衔接关系，行政行为申请行政复议的最长期限可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》关于起诉期限的规定加以限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，正祥公司针对83号批复提起行政复议，该83号批复系对建设项目环境影响可行性进行审批的行为，其本身并不涉及不动产物权变动，故应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“其他案件”范畴，适用五年最长行政复议申请期限。83号批复于2014年4月7日作出，原环境保护部同年4月15日发布《关于2014年4月1日-2014年4月14日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定和建设项目竣工环境保护验收审批决定的公告》予以公示，正祥公司于2020年8月11日就83号批复提起行政复议，已经超过前述五年最长行政复议申请期限。故生态环境部以正祥公司申请行政复议超期为由，驳回正祥公司的行政复议申请是正确的，一审法院予以认可。另，被诉决定书的作出程序符合行政复议法的相关规定，不持异议。综上，被诉决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。正祥公司要求撤销被诉决定书的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回正祥公司的诉讼请求正祥公司不服一审判决，以一审判决认定事实错误、适用法律错误等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书，责令生态环境部继续审理正祥公司的行政复议申请，重新作出行政复议决定。生态环境部答辩认为，被诉决定书及一审判决认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，并无不当。正祥公司诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉请求。一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据行政复议法实施条例第二十八条第四项的规定，行政复议申请的受理条件之一即为在法定复议申请期限内提出。因行政复议法、行政复议实施条例未明确规定复议最长申请期限制度，鉴于行政复议申请期限与行政诉讼起诉期限具有同质性，生态环境部类推参照适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，认定正祥公司于2020年8月11日就83号批复提起行政复议，已经超过五年最长行政复议申请期限，具有事实根据和法律依据。正祥公司的复议申请不符合法定条件，生态环境部驳回其行政复议申请正确。正祥公司认为生态环境部未依法履行行政复议决定职责的理由不能成立，一审法院判决驳回正祥公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。正祥公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人武宣县正祥矿业有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二一年五月六日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明