南京铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）苏8602行初640号原告暨诉讼代表人邵复源，男，1944年9月24日生，汉族。原告暨诉讼代表人邵萍（系邵复源的女儿），女，1973年9月14日生，汉族，住南京市栖霞区。原告暨诉讼代表人邵勇（系邵复源的儿子），男，1976年11月1日生，汉族，住南京市栖霞区。原告王秀云（系邵复源的妻子），女，1947年7月21日生，汉族。原告王云（系邵复源的儿媳），女，1979年7月10日生，汉族。原告邵某邵复源。以上五原告共同委托代理人邵复源，基本信息同上。被告南京市栖霞区人民政府马群办事处，住所地在南京市栖霞区马群大道3号。法定代表人王宁峰，主任。委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。原告邵复源、王秀云、邵萍、邵勇、王云、邵文轩（以下简称邵复源等6人）诉被告南京市栖霞区人民政府马群办事处（以下简称马群办事处）土地行政赔偿纠纷一案，于2016年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月28日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案，原告暨其他五位原告的共同委托代理人、诉讼代表人邵复源、原告暨诉讼代表人邵萍、原告王秀云，被告马群办事处的行政机关负责人唐月朗、委托代理人孙畅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告马群办事处于2016年5月16日向原告作出《行政赔偿申请答复书》（以下简称涉案答复书），称南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）于2016年3月23日收到了原告的行政赔偿申请书，马群办事处受栖霞区政府委托，就原告申请行政赔偿的相关事宜答复如下：经核实，原告要求确认违法的征地拆迁行为及拆迁安置行为均不是栖霞区政府作出，因此栖霞区政府无法确认上述行为是否符合法律规定，同时无法据此向原告作出赔偿决定。（以下简称被诉行为）原告邵复源等6人诉称：2016年3月，原告就2003年的征地房屋拆迁问题向栖霞区政府提交了书面的行政赔偿申请书，2016年5月16日，被告作出被诉行为。但是，被告不是独立的法人机关，在原告未向被告申请的情况下，被告无权作出被诉行为，涉案答复书是违法的。故原告诉至法院，请求法院判决：撤销马群办事处于2016年5月16日作出的《行政赔偿申请答复书》，并作出赔偿决定。邵复源等6人向本院提交了以下证据：证据1、行政赔偿申请书，证明在2016年3月22日，原告向栖霞区政府提出行政赔偿申请。证据2、涉案答复书，证明被诉行为。证据3、市政府关于同意撤销栖霞区马群办事处青马村黄马一、二、三、四村民小组建制的批复，证明该文件违法。被告马群办事处辩称：一、被诉行为并非行政行为，不具有可诉性。原告于2016年3月23日向栖霞区政府提出行政赔偿申请，因涉案土地是集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，栖霞区政府和被告没有批准征收的职权，栖霞区政府和被告没有实施原告诉称的土地征收批准和实施行为。原告将栖霞区政府列为行政赔偿义务机关是错列主体，因此，被告受栖霞区政府委托，对原告的行政赔偿申请进行释明和告知，并未对原告的权利义务产生实际影响，被诉行为并非具体行政行为，应当驳回原告起诉。同时，原告认为征地及安置行为违法，但该行为早已超过法定起诉期限。原告以申请方式迫使行政机关作出答复，再对答复提起诉讼，从而达到启动诉讼程序的目的。如果认为该答复可诉，则法律规定的救济期限失去意义。二、原告的诉请没有事实及法律依据，起诉被告系错列诉讼主体。首先，本案起诉没有法律依据，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。原告要求行政赔偿的理由是“2003年征地违法”，但事实上，原告所在原马群街道青马村黄马一、二、三、四组集体土地依法办理了土地征收批准手续，是合法征收，原告并未提供证据证明2003年征地行为已经被确认违法，因此，原告的诉请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）款规定，没有法律依据。其次，原告的诉请没有事实根据。原告所在原马群街道青马村所属的集体土地2003年的征收系根据国务院、省政府逐级批准后实施的征收，涉案土地的征收行为，不是栖霞区政府和被告的行政职能，栖霞区政府和被告也没有做出征收和实施行政行为，原告起诉被告系错列诉讼主体，被告作出被诉行为是正确合法的，原告诉请没有事实根据。三、被告的答复符合法律规定。被告在法定的期限内进行答复并送达原告，程序合法。被告作为栖霞区政府的派出机构，承担马群地区的部分管理职能，根据属地化管理接受栖霞区政府委托对原告进行答复并无不当。栖霞区政府与被告均不是土地征收批准和实施主体，作出不予赔偿决定是正确的。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。马群办事处向本院提交了以下证据：证据1、《关于南京市2002年度第二批次城市建设农用地专用和土地征用的批复》（国土资函［2002］331号）。证据2、《关于批准南京市2002年度第6批次城市建设农用地专用和土地征用的批复》（苏国土函［2002］773号）。证据3、宁国土征拆字（2003）第（31）号南京市征地房屋拆迁许可证。证据4、涉案答复书。上述证据证明原告诉称的2003年征地行为是依法经过批准的合法征地行为，征地批准机关和实施机关均不是栖霞区政府和被告，原告要求确认被告的不予行政赔偿答复违法并作出赔偿决定的诉请没有事实依据，被告的答复正确合法。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条。2、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第二十一条、第三十三条。经庭审质证，马群办事处对邵复源等6人提交证据的质证意见为：证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，对证据3的真实性、合法性无异议，关联性不认可。邵复源等6人对马群办事处提交证据的质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性均不认可。本院对上述证据认证如下：邵复源等6人提交的证据与被告马群办事处提交的证据均具备关联性、合法性、真实性。经审理查明：2016年3月22日，原告邵复源等6人书写行政赔偿申请书1份，后向栖霞区政府提交。申请书主要内容为：请求栖霞区政府确认2003年征收原马群街道青马村黄马一、二、三、四组集体土地的行为违法，并作出赔偿决定；请求栖霞区政府确认房屋的拆迁安置违法，并作出赔偿安置决定。2016年5月16日，被告马群办事处向原告邵复源等6人作出被诉行为，并于当月18日送达原告。本院认为：本案的争议焦点一为被诉行为是否属于受行政诉讼法调整的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，在原告邵复源等6人向栖霞区政府申请行政赔偿之后，被告马群办事处作出被诉行为，明确栖霞区政府无法作出赔偿决定，即对特定行政赔偿法律关系作出了意思表示，且实质上终结了该行政赔偿程序，对邵复源等6人的权利义务产生了影响。因此，被诉行为属于受行政诉讼法调整的行政行为。本案的争议焦点二为被诉行为是否合法。行政机关作出行政行为的前提是行政程序的启动。行政程序启动可能是依申请为之，也可以是行政机关依职权主动为之。本案中，首先，原、被告均确认原告并未向被告提出申请；其次，马群办事处陈述被诉行为系受栖霞区政府委托而为，但未能提供证据证明其受委托的事实，且公法上权力不得任意委托，行政委托应当有法律、法规、规章依据，并遵守行政程序规定。因此，被告启动涉案行政程序无事实依据，作出被诉行为违反法定程序，应予撤销。关于原告要求被告作出赔偿决定的问题。原告邵复源等6人未向被告马群办事处提出过行政赔偿申请，现要求被告作出赔偿决定无事实依据，不符合行政赔偿程序及行政诉讼起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁判如下：一、判决撤销被告南京市栖霞区人民政府马群办事处于2016年5月16日向原告邵复源、王秀云、邵萍、邵勇、王云、邵文轩作出的行政赔偿申请答复。二、裁定驳回原告邵复源等6人要求被告南京市栖霞区人民政府马群办事处作出赔偿决定的起诉。本案案件受理费50元，由被告南京市栖霞区人民政府马群办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 窦 开代理审判员 吴 红人民陪审员 刘惠芳二〇一六年十月十八日见习书记员 董诗舒