重庆市潼南区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2016)渝0152行赔初23号原告重庆市潼南区天中建筑材料厂，住所地重庆市潼南区梓潼街道办事处大桥村二社，统一社会信用代码915002236221223013。法定代表人代天忠，该厂厂长。委托代理人代兴文，��厂工作人员。被告重庆市潼南区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市潼南区江北新城兴潼大道225号，组织机构代码00933060-4。法定代表人向毅，该局局长。委托代理人黄革胜，该局工作人员。委托代理人杨捷，重庆兴潼律师事务所律师。原告重庆市潼南区天中建筑材料厂与被告重庆市潼南区国土资源与房屋管理局行政赔偿一案，原告于2016年8月2日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。原告重庆市潼南区天中建筑材料厂法定代表人代天忠及其委托代理人代兴文，被告重庆市潼南区国土资源和房屋管理局委托代理人黄革胜、杨捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告重庆市潼南区天中建筑材料厂诉称，1995年11月3日，原潼南县人民政府以潼府（1995）123号文批复，同意原告使用大桥村二社集体土地1.734亩（1156平方米），作为原告工程建设用地。原告向政府有关部门办理完工程建设许可的相关手续后，于1999年8月开始综合楼建设。2000年9月1日，被告向原告送达了潼国土监（2000）字第015号责令停止土地违法行为通知书，责令原告停止建房行为。2004年1月8日，被告作出了潼国土房管罚（2004）字第（1）号行政处罚决定书，决定没收原告土地上的建筑物。至此，原告的工程建设被迫全面停止。2013年9月17日，重庆市潼南县人民法院作出（2013）潼法行初字第00022号行政判决书，认定被告2004年1月8日作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号行政处罚决定主要证据不充分、程序违法，依法判决撤销该处罚决定。该判决依法生效后，原告多次与被告协商未果，于2013年12月17���向被告提交了赔偿申请书，被告逾期未作出答复，原告遂向潼南区人民法院提起了行政诉讼。重庆市第一中级人民法院于2014年4月30日作出（2014）渝一中法行他字第00035号行政裁定，裁定将此案由铜梁区人民法院管辖。铜梁区人民法院开庭审理后，于2014年8月12日作出（2014）铜法行赔初字第0021号行政赔偿裁定书，以原告诉讼请求不明确为由裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定依法提起上诉，重庆市第一中级人民法院于2014年10月30日作出（2014）渝一中法行赔终字第00438号行政赔偿裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告不服该裁定，于2015年1月28日向重庆市高级人民法院申诉，并先后于2015年8月10日、2016年2月5日向最高人民法院投递了信访材料，重庆市高级人民法院、最高人民法院等机关工作人员告知原告可另行起诉。2016年5月23日原告向重庆市潼南区人民法院提交��政赔偿诉讼，2016年6月2日，重庆市潼南区人民法院告知原告应先向被告提出赔偿申请，2016年7月6日，原告向被告提交了请求国家赔偿申请书,2016年7月15日被告向原告作出不予受理不予赔偿的回复。基于以上事实和理由，原告认为，公民、法人的合法财产权益受法律保护。被告作为国家行政管理机关，作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号行政处罚决定书的行政行为违法，使原告停产、在建工程建设停工，给原告造成了重大的财产损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（一）、（四）项之规定，原告作为受害人有权获得赔偿，故诉至法院，请求判决被告赔偿原告因潼国土房管罚（2004）字第（1）号行政处罚决定造成的经济损失共计人民币2512.04万元。原告重庆市潼南区天中建筑材料厂依法向本院提交了以下证据：1.重庆市潼南县人民法院（2013）潼法行初字第00022号行政判决书，拟证明被告作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定书，因证据不足，程序违法，已被法院生效判决予以撤销；2.重庆市铜梁区人民法院（2014）铜法行赔初字第00021号行政赔偿裁定书；3.重庆市第一中级人民法院（2014）渝一中法行赔终字第00438号行政赔偿裁定书；以上证据2、3，拟证明重庆市铜梁区人民法院及重庆市第一中级人民法院均认定责令停建与处罚决定是两个行为，以原告诉讼请求不明确，裁定驳回了原告的起诉。4.原告行政赔偿损失及依据（计算损失时间2004年1月8日至2014年7月1日），拟证明被告错误作出没收原告土地上建筑物的处罚决定，致使原告被迫从2004年1月8日至2014年7月1日停产、停业所造成的损失；5.2016年6月2日重庆市潼南区人民法院立案庭告知书；6.2016年7月15日重庆市潼南区国土房管局关于重庆市潼南区天中建筑材料厂申请国家赔偿事项的回复；以上证据5、6，拟证明原告向被告申请国家赔偿，被告于2016年7月15日作出不予赔偿的回复。7.潼国土监（2000）字第015号责令停止土地违法行为通知书；8.潼南县国土资源和房屋管理局潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定书；以上证据7、8，拟证明被告作出本案被诉行政行为。9.重规建证字（1999）196号建设工程规划许可证；10.潼规地证潼字（1999）073号建设用地规划许可证；以上证据9、10，拟证明原告属合法用地，不存在违法占地行为。被告重庆市潼南区国土资源和房屋管理局辩称，根据《国家赔偿法》相关规定，行政赔偿的前提必须是行政行为被确认违法，侵害了相对人的合法权益并且造成了损失。而对于相对人的违法行为依职权进行处罚，并不存在赔偿问题。原告违法占地建房证据确凿，已被各级法院多次判决确认。本案中作为原告索赔依据的潼国土房管罚（2004）字第（1）号行政处罚决定书，虽然因证据和程序瑕疵于2013年被潼南法院判决撤销，但国土房管局于2014年7月11日对原告重新作出的[2014]5号处罚决定，先后经大足区法院和市一中院审理均判决予以支持，并驳回原告要求撤销处罚决定的诉求。由此可见，原告的赔偿诉求没有事实和法律依据。一、原告违法占地建房基本事实确凿。1993年5月和10月，原告先后二次与原梓潼镇大桥村二社签订用地协议，占用集体土地1.734亩（约1156平方米），未经国土部门批准，属于违法用地。1995年11月，因发展乡镇企业，县政府才批复天中厂颁发集体土地使用证时���依法扣除绵壁公路边沟外保护性留地，故确权面积仅为727.50平方米，图示标明该南北长度57米。1998年12月，市政府批复原梓潼镇大桥村1、2、3社土地全部征为国有，原告使用的土地包括在内。原告按规定补交了土地出让金及相关费用，并对房屋进行改建，但至今未办理国有土地使用权登记。2000年8月，国土局接到凉风垭园区管委会报告，称原告强占园区土地，请求查处。国土局查证后于2000年9月1日向原告发出《责令停止土地违法行为通知书》，明确告知其停止从北至南57米以外土地建房的违法行为。原告不服起诉，潼南法院判决维持了被告作出的《责令停止土地违法行为通知书》。后经二审和再审，均维持了原判。二、国土局对原告作出行政处罚于法有据。2004年1月，国土局确认原告违法占地1.104亩的事实，根据《土地管理法》第76条规定，向原告发出（2004）1号土地行政处罚决定书，决定没收原告违法占用1.104亩国有土地上的建筑物。原告遂向县政府申请复议，复议机关以原告就前案的诉讼，法院已立案为由，通知中止复议程序。2012年9月县政府作出复议决定，维持国土局的处罚决定。原告随后就该处罚决定提起诉讼，潼南法院经审理认为，原处罚决定未查明原告所修建筑物哪部分超出了合法用地范围，哪部分属于违法占地，主要证据不充分，并且没有告知听证权利，程序违法，故判决撤销了原处罚决定。根据相关法律规定，行政行为因证据和程序瑕疵被撤销后，行政机关可以重新作出处罚决定。鉴于原告违法占地建房基本事实确凿，国土房管局在进一步查清事实和完善证据的基础上，依照法定程序，于2014年7月11日对天中厂作出潼国土房管处罚决定（2014）5号行政处罚决定书，决定没收其非法占用736平方米中的157.06平方米土地上已建的建筑物471.18平方米。原告不服再次起诉，要求撤销该处罚决定。重庆市大足区法院经审理后，判决驳回了其诉讼请求。重庆市第一中级人民法院二审维持了一审判决。三、原告所列损失不能成立。其一，国土局向原告发出的《责令停止违法行为通知书》，明确要求其从北至南57米以外的违法占地建房部分停工，并不影响其合法用地范围内的工程建设，且其违法建筑仅占其总体建筑的很少部分，故原告所称的停工损失并不存在。其二，在2004年1月国土局作出处罚决定时，天中厂合法占地部分的房屋已出售，不存在损失。其三，依法停建的违法建筑不能算损失。综上，被告认为，原告违法占地建房事实清楚，证据确凿。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告依法向本院提交了以下证据、依据：1.潼南县政府潼府[1995]123号《关于潼南县人造大理石装饰材料厂占用土地的批复》；2.天中厂土地确权资料；3.凉风垭经济园区建设有限责任公司关于代天中强占凉风垭经济园区土地的报告；4.土地违法案件立案呈批表；5.现场测绘草图；6.潼国土监（2000）字第015号责令停止土地违法行为通知书；7.天中厂占地测绘图；8.重庆市潼南县人民法院（2002）潼行初字第27号行政判决书；9.重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中行终字第79号行政判决书；10.重庆市第一中级人民法院（2009）渝一中法行再终字第4号行政判决书；以上证据1-10，拟证明天中厂违法占地的事实，该事实经法院一审、二审均予以了确认。11.土地行政处罚告知书；12.潼南县国土资源和房屋管理局潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定书；13.重庆市潼南县人民法院（2013）潼法行初字第00022号行政判决书；以上证据11-13，拟证明被告依职权对原告违法占地建房的行为给予处罚，虽然被告作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定书，因证据有瑕疵、程序违法被法院判决予以了撤销，但并未否认原告违法占地的事实，反而再次确认了原告违法占地的事实。14.委托测绘违法房屋申请表；15.房屋面积汇总表、房测图；16.潼南县房产测量所及测绘人员资质材料；17.潼南县地产管理所委托测绘申请表；18.地产所及测绘人员资质证明；19.天中厂地块宗地图及界址点成果表；20.房屋现场照片；21.土地利用总体规划图；22.潼南县国土资源和房屋管理局潼国土房管[2014]4号行政处罚告知书、邮寄签单；23.天中厂陈述书、听证会记录；24.潼南县国土资源和房屋管理局潼国土房管[处罚决定][2014]5号行政处罚决定书、邮寄签单；25.重庆市大足区人民法院（2015）足法行初字第00036号行政判决书；26.重庆市第一中级人民法院（2015）渝一中法行终字第00414号行政判决书。以上证据14-26，拟证明被告对原告重新作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当，一、二审法院均判决予以支持，驳回了原告要求撤销潼国土房管[处罚决定][2014]5号行政处罚决定的诉求。经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但是认为不能达到原告的证明目的，认为判决撤销了被告作出的处罚决定，但并未否认原告违法占地的事实；被告对原告提交的证据2、3的关联��提出异议；被告认为原告提交的证据4不能达到原告的证明目的，认为原告的损失与本案没有直接因果关系，且与客观事实不符；被告对原告提交的证据5-8均未提出异议；被告对原告提交的证据9的三性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，认为该证据恰好证明了原告超过了规划部门对其设定的面积，被告进行处罚事实清楚。原告认为被告提交的证据，除与原告重复举示的外，被告举示的其他证据均与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：原告举示的证据1-10，证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。被告举示的证据1-26，反映了被告作出行政行为的事实依据及行政争议的发展过程，其真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，1995年11月3日，潼南县人民政府以潼府（1995）123号文批复，同意原告使用大桥村二社集体土��1.734亩（1156平方米），作为该厂工程建设用地。1996年5月23日，原告取得了集体土地使用权证，该证载明原告具有727.5平方米的集体土地使用权。1998年12月1日，重庆市人民政府同意潼南县征用本县梓潼镇大桥村一、二、三社土地，原告使用的1.734亩集体土地也在征地范围内。1999年8-11月，原告开始综合楼建设。2000年8月，被告收到潼南县凉风垭经济园区有责任限公司书面报告，认为原告违法占地，要求被告进行查处。2000年9月1日，被告作出潼国土监（2000）字第015号责令停止土地违法行为通知书，责令原告停止对未确权土地的违法占地施工行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。该行政行为先后经本院（2002）潼法行初字第27号行政判决、重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中法行终字第79号行政判决及重庆市第一中级人民法院（2009）渝一中行再终字第4号行政判决予以��维持。2001年2月24日，被告和有关单位对原告实地进行了初步勘测并制作了现场勘测草图。被告认定原告实际占用土地1891.78平方米（2.838亩），除去原告获得批准用地1.734亩（1156平方米），原告超占土地1.104亩（736平方米）属于违法占地。2004年1月8日，被告作出潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定书，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，没收原告违法占用1.104亩土地上修建的建筑物。原告不服，于2004年1月15日向潼南县人民政府申请行政复议。2004年4月15潼南县人民政府行政复议委员会作出潼府复中字（2004）第1号行政复议中止通知书，以原告就行政处罚之前置程序行政强制措施诉讼案申诉致重庆市高级人民法院，高院已立案为由，中止了行政复议。2012年9月19日，潼南县人民政府行政复议委员会作出潼府复决[2012]1号潼南县人民政��行政复议决定书，维持了被告作出的潼国土房管罚（2004]）字第（1）号土地行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理后，认为被告未查明原告哪一部分属于违法占地，即作出没收原告违法占用1.104亩土地上修建的建筑物的处罚决定，主要证据不充分；同时，被告未告知原告有申请听证的权利，属于程序违法，于2013年9月17日作出（2013）潼法行初字第00022号行政判决，判决撤销被告于2004年1月8日作出的潼国土房管罚（2004]）字第（1）号土地行政处罚决定。原告遂向被告提交了赔偿申请，被告逾期未作答复，原告起诉至法院。重庆市铜梁区人民法院经审理后，认为原告诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，于2014年8月12日作出（2014）铜法行赔初字第00021号行政赔偿裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。重庆市第一中级人民法院于2014年10��30日作出（2014）渝一中法行赔终字第00438号行政赔偿裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。随后原告再次向被告提出国家赔偿申请，被告于2016年7月11日收悉后，并于2016年7月15日作出回复，认为原告的赔偿要求不符合《国家赔偿法》规定的赔偿范围，决定不予受理并不予赔偿。原告不服，诉至本院，请求如诉称。另查明，被告于2014年7月11日作出潼国土房管[处罚决定][2014]5号行政处罚决定，决定没收原告非法占用736平方米（1.104亩）中的157.06平方米土地上已建的建筑物471.18平方米。原告不服，向法院提起诉讼。重庆市大足区人民法院经审理后，于2015年6月16日作出（2015）足法行初字第00036号行政判决，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。重庆市第一中级人民法院于2015年10月20日作出（2015）渝一中法行终字第00414号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的行为，受害人有取得行政赔偿的权利。即构成行政赔偿责任需满足以下构成要件：违法的行政行为、合法权益受损害的事实、违法行政行为与损害事实之间存在法律上的因果关系。虽然，本院于2013年9月17日作出（2013）潼法行初字第00022号行政判决，以被告未查明原告违法占地准确界限，作出处罚决定主要证据不足以及未告知原告听证权利，程序违法为由，判决撤销了被告2004年1月8日作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定，但判决并未否认原告存��违法占地的事实，因此，被告的处罚决定针对的是原告违法占地的行为。另被告在执法过程中未采取行政强制措施，其对土地行政处罚决定并无强制执行权，被告亦未向人民法院申请过强制执行潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定，处罚决定中没收原告财产的处罚并未实际执行，故对原告的实体合法权益没有产生实际影响。本案中，原告虽然主张了财产损失，提交了有关的票据、凭证，但并未充分阐明或提供证据证明被告作出的潼国土房管罚（2004）字第（1）号土地行政处罚决定与其财产损失之间存在因果关系。综上所述，对于原告要求被告赔偿损失的主张，本院依法不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告重庆市潼南区天中建筑材料厂的赔偿请求。本案依法不收取案件受理费。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  周中奎代理审判员  周 燕人民陪审员  周南昌二〇一六年十月二十七日书 记 员  钟亚男