广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终1157号上诉人（原审原告）：卢惠玲，女，1975年1月14日出生，汉族，住广州市花都区。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路***号。法定代表人：朱小丹，省长。上诉人卢惠玲因诉被上诉人广东省人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：原告户籍在广州市花都区罗仙二社6巷2号，户主为卢光英（原告之父）。因花都区中轴线项目建设，广州市花都区狮岭镇罗仙村第二经济合作社的部分土地（含卢光英承包经营的部分）被征收。2013年12月18日，广州市花都区狮岭镇人民政府、卢光英、狮岭镇罗仙村民委员会、狮岭镇罗仙村第二经济合作社共同签订了《花都区中轴线征地拆迁补偿合同》（编号：中轴线拆（洛仙）村（第二）经济社042号）。2014年6月，花都区人力资源和社会保障局发出花人社[2014]55号《关于印发〈花都区石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社会保障实施方案〉的通知》。该方案中“一、石岗村和罗仙村涉及中轴线项目征地社保保障人员范围”中载明，“……以上纳入保障范围的人员名单，需经村报所在街道办审核后公示确认”。“五、各单位（部门）职责”中载明，“……（三）花城街道办负责提供被征地村征地上年度总人口数、16周岁以上人口数和2002年年末人均农用地面积，做好征地社保听证、公示和协助村（社）组织被征地农民参保。做好村、社思想工作和宣传工作，督促被征地村按照区人社局出具的社保方案或征地社保缴费函的要求及时提供社保进收款证明和纳入保障范围人员及参保人员名单。”2014年6月6日至12日，广州市花都区人民政府花城街道办事处张贴了《中轴线项目涉及罗仙村纳入被征地农民社会保险范围人员名单及社保金分配公示》，原告未被纳入公示的参保人员名单。原告对此不服，向原审法院提起本案诉讼，称广东省人民政府没有认真审核广州市人民政府提交的征地审批材料，没有为原告购买征地养老保险，未履行法定职责，属于行政不作为。请求法院判决：1.确认被告行政不作为，没有认真审核参保人员名单并为原告购买被征地农民养老保险；2.确认原告为被征地农民并为原告购买养老保险；3.被告支付原告误工费、复印费、交通费、邮寄费等1万元、精神损害抚慰金1万元，合共2万元。另查明，原告未向本案被告申请确认其为被征地农民并为其购买征地农民养老保险。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”按照上述法律规定，原告户籍所在地的社会保险管理工作属于广州市花都区人力资源和社会保障局的行政职责，而非被告的行政职责。原告认为被征地农民每人每月55元基础养老金，应由省政府、市和县（市、区）政府共同负担，从而认为被告具有确认其为被征地农民并购买养老保险的法定职责，属对法律的理解认识错误。根据原告提供的证据，应纳入被征地农民社会保险范围人员的名单是经原告户口所在的罗仙村第二经济合作社讨论提供，报广州市花都区人民政府花城街道办事处核准并公示，被告不具有审核确认该名单的行政职责。综上所述，原告起诉要求确认被告行政不作为并要求被告履行确认其为被征地农民并为其购买养老保险的行政职责，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。因本案为原告诉被告行政不作为，故原告申请法院通知其他案外人作为第三人参加诉讼，缺乏法律依据，原审法院不予准许。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”按照上述法律规定，原告要求被告进行赔偿，其前提是被告存在违法行为且原告的损失是被告的违法行为造成的。本案被告不具有原告诉称的行政职责，不存在违法行为，故原告要求被告进行赔偿的请求缺乏事实和法律依据，原审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、驳回原告卢惠玲的诉讼请求。二、驳回原告卢惠玲的赔偿请求。上诉人卢惠玲不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院遗漏了诉讼请求。一审法院没有将第4个诉讼请求要求判决诉讼费由被上诉人承担写在判决书上。第1点诉讼请求是“被告没有审核被征地农民参保的人数、资格和名单以及落实情况，没有及时对相关材料的错漏予以纠正”，一审法院只写了“没有认真审核参保人员名单”。二、被告应当依职权主动履行法定职责。且本人已就起诉的事项通过信访、申请政府信息公开、向市政府申请确认区政府行政不作为、向被告申请撤销8份征地批文等方式向多个行政部门反映过情况未有结果，才依法提起行政诉讼的。被上诉人作为批准征地的行政机关，下级政府拟定的征地补偿标准、征地社保实施方案、征地社保参保情况等，均需通过被上诉人的审核批准，方可实施。剥夺所有外嫁女的所有征地过程中国家给予户籍农民的补偿，也是经由被上诉人同意方实施。办理好农民的被征地农民养老保险是被上诉人作出批准征地前需主动审核的重要一项。本项目被纳入参保范围的所有人员均是行政机关主动为其办理被征地农民养老保险，并不是农民去申请办理的。三、上诉人已于2016年2月4日向一审法院提交了追加花城街道办事处、罗仙经济合作社、罗仙村委会、罗仙二社作为第三人参加诉讼的申请书，一审法院不批准追加申请，违反了《行政诉讼法》第二十九条的规定，属程序违法。上诉人已就花人社[2014]55号文是否属于违法行为依法提起了行政诉讼，在法院未确认该文件是否合法之前，引用来作为本案判案依据，明显不妥。四、本人请求的行政赔偿是有事实与相应法律依据的。请求二审法院判决：1.确认被上诉人行政不作为，没有认真审核参保人员人数、资格和名单以及落实情况，并为原告购买被征地农民养老保险；2.确认上诉人具有参加被征地农民养老保险的资格，为其购买被征地农民养老保险；3.被上诉人支付上诉人因此造成的误工费、复印费、交通费、邮寄费等1.2万元、精神损害抚慰金3万元，合共4.2万元。4、一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广东省人民政府二审期间未提交书面答辩意见。经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”上诉人卢惠玲户籍所在地的社会保险管理工作属于广州市花都区人力资源和社会保障局的行政职责，而非被上诉人的行政职责。上诉人认为被征地农民每人每月55元基础养老金，应由省政府、市和县（市、区）政府共同负担，以及被上诉人在批准征地时审核批准了下级政府拟定的征地社保实施方案、征地社保参保情况等，从而认为被上诉人具有确认其为被征地农民并购买养老保险的法定职责，属于对法律的理解认识错误。根据上诉人提供的证据，应纳入被征地农民社会保险范围人员的名单是经上诉人户口所在的罗仙村第二经济合作社讨论提供，报广州市花都区人民政府花城街道办事处核准并公示的，被上诉人不具有审核确认该名单的行政职责。因此，上诉人起诉要求确认被上诉人行政不作为并要求被上诉人履行确认其为被征地农民并为其购买养老保险的行政职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”第二十四条第一款规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案为上诉人诉被上诉人广东省人民政府行政不作为案件，花城街道办事处、罗仙经济合作社、罗仙村委会、罗仙二社不属于应参加本案诉讼的适格被告或利害关系人，故上诉人申请法院通知花城街道办事处等案外人作为第三人参加诉讼，缺乏法律依据，原审法院不予准许并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”按照上述法律规定，上诉人要求被上诉人进行赔偿，其前提是被上诉人存在违法行为且上诉人的损失是被上诉人的违法行为造成的。本案被上诉人不具有上诉人诉称的行政职责，不存在违法行为，故上诉人要求被上诉人进行赔偿的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因此，原审判决驳回卢惠玲的诉讼请求及赔偿请求并无不当，本院依法应予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢惠玲负担。本判决为终审判决。审判长 罗 燕审判员 刘德敏审判员 黄伟明二〇一六年十月二十五日书记员 朱璐明