北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京01行终807号上诉人（一审原告）周悟权。被上诉人（一审被告）北京市石景山区食品药品监督管理局，住所地北京市石景山区古城南里16号。法定代表人高德友，局长。委托代理人范永宾，北京市石景山区食品药品监督管理局干部。委托代理人沙志勇，北京市鑫诺律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京物美商业集团股份有限公司八角西街店，住所地北京市石景山区石景山路31号院盛景国际广场4号楼1层、-1层、-2层。负责人种晓兵，经理。委托代理人郭伟，北京物美商业集团股份有限公司员工。委托代理人胡文霞，北京物美商业集团股份有限公司八角西街店员工。上诉人周悟权因撤案处理决定一案，不服北京市石景山区人民法院（2016）京0107行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人周悟权，被上诉人北京市石景山区食品药品监督管理局（以下简称石景山区食药监局）的委托代理人范永宾、沙志勇到庭参加了诉讼。被上诉人北京物美商业集团股份有限公司八角西街店（以下简称物美公司八角店）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，石景山区食药监局于2015年3月30日接到周悟权邮寄的《举报信》。被举报人为“北京物美八角游乐园店（盛景国际处）”。举报内容为被举报人销售的“百利”牌甜酒的配料表中标注的“着色剂（150b）”并未收录在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2011，以下简称2011年国家标准）中，故涉嫌滥用食品添加剂。举报请求为“1、在法定期限将立案（或不予立案）的决定书面告知举报人；2、将处罚结果书面告知举报人并依法奖励举报人。”石景山区食药监局于2015年4月7日决定受理该举报，于2015年4月8日对被举报单位进行了现场检查，并于2015年4月21日向上海出入境检验检疫局邮寄了《协助调查函》。石景山区食药监局于2015年4月22日向周悟权邮寄了《举报信办理告知书》，告知周悟权其举报已被受理。周悟权于2015年4月23日收到上述告知书。石景山区食药监局于2015年4月30日又对被举报单位进行了调查询问，并调取了相关资质证书等证据材料。石景山区食药监局于2015年5月4日决定立案，并办理了立案审批手续。石景山区食药监局于2015年5月5日向周悟权邮寄了《举报信办理告知书》，告知周悟权立案的相关情况。周悟权于2015年5月6日收到上述告知书。因案情复杂，石景山区食药监局于2015年7月27日办理了案件处罚程序的延期审批手续，延长办案时限30个工作日。2015年8月24日，石景山区食药监局又通过局长办公会会议的方式，延长案件处罚程序的办案时限90个工作日。2015年12月30日，石景山区食药监局又对被举报单位进行了调查询问，并调取了相关的证据材料。2016年1月4日，石景山区食药监局工作人员经对案件合议，建议对案件进行撤案处理，并作出了相应的案件调查终结报告。2016年1月7日，石景山区食药监局办理了撤案审批手续。石景山区食药监局于2016年1月8日向周悟权邮寄了《投诉举报办理告知书》，告知周悟权针对其提出的举报案件，石景山区食药监局已作出了撤案决定的情况。周悟权于2016年1月9日收到上述告知书。周悟权认为石景山区食药监局未履行法定职责，曾于2016年1月5日以石景山区食药监局为被告向一审法院提起行政诉讼，请求确认石景山区食药监局对于周悟权的举报未在法定期限内作出最终处理决定的行为违法。一审法院于2016年3月31日作出（2016）京0107行初7号《行政判决书》，判决驳回周悟权的诉讼请求。该案判决后双方均未上诉，目前该判决已经生效。一审法院另查明，周悟权举报针对的“百利”牌甜酒的标签载明：“百利甜酒（配制酒）”。石景山区食药监局在执法中调取的两份《入境货物检验检疫证明》分别载明：“……品名：百利甜酒（配制酒）……入境日期：2015.02.06……”以及“……品名：百利甜酒（配制酒）……入境日期：2015.01.07……”石景山区食药监局在执法中调取的《中华人民共和国海关进口货物报关单》载明：“……进口日期：20150108……商品名称、规格型号：百利甜酒（配制酒）……”原国家卫生部制定的2011年国家标准于2011年4月20日发布，并于2011年6月20日实施。其“前言”部分载明：“本标准代替GB2760-2007《食品添加剂使用卫生标准》。本标准与GB2760-2007相比，主要变化如下：……增加了2007年至2010年第4号卫生部公告的食品添加剂规定……”原国家卫生部于2010年12月31日发布《关于批准溶菌酶等物质为食品添加剂及部分食品添加剂和营养强化剂扩大使用范围、用量的公告》（2010年第23号，以下简称第23号公告），载明：“根据《中华人民共和国食品安全法》和《食品添加剂新品种管理办法》的规定，经审核，现批准溶菌酶等8种物质为食品添加剂，批准环已基氨基磺酸钠等22种食品添加剂和叶酸等3种营养强化剂扩大使用范围及用量”。该公告的附件1《溶菌酶等8种食品添加剂》载明：焦糖色（苛性硫酸盐法）的功能为着色剂，其使用范围包括配制酒。中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）制定的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014，以下简称2014年国家标准）于2014年12月24日发布，于2015年5月24日实施。其“前言”部分载明：“本标准代替GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》。本标准与GB2760-2011相比，主要变化如下：增加了原卫生部2010年16号公告、2010年23号公告……2014年17号公告的食品添加剂规定……”。其中载明：焦糖色（苛性硫酸盐）的INS号为150b，其功能为着色剂，其使用范围包括配制酒。食品安全国家标准审评委员会秘书处于2015年4月15日作出的《关于食品添加剂焦糖色（苛性硫酸盐）INS代码问题的回复函》（食标秘发[2015]67号）载明：“食品添加剂焦糖色（苛性硫酸盐）的INS号为150b。”国家卫计委于2015年5月27日作出的信访回复单载明“原卫生部2010年第23号公告批准的食品添加剂焦糖色的INS号为150b。”2016年5月31日，一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）及《北京市食药监局机构和编制规定》的相关规定，石景山区食药监局作为食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。食品安全法第二十条规定：“食品安全标准应当包括下列内容：……（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量……”，第二十一条第一款规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。”根据上述规定，原国家卫生部作为国家卫生行政部门，有权对食品添加剂的品种、适用范围、用量等制定食品安全标准。原国家卫生部制定的《食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号）第三十五条规定：“食品安全国家标准公布后，个别内容需作调整时，以卫生部公告的形式发布食品安全国家标准修改单。”原国家卫生部制定的《食品添加剂新品种管理办法》（卫生部令第73号）第十二条第一款规定：“根据技术评审结论，卫生部决定对在技术上确有必要性和符合食品安全要求的食品添加剂新品种准予许可并列入允许使用的食品添加剂名单予以公布。”根据上述规定，国家卫生行政部门根据需要，可以以公告的形式发布允许使用的食品添加剂名单。本案中，原国家卫生部于2010年发布的第23号公告已经允许将焦糖色（苛性硫酸盐）使用于配制酒中，故石景山区食药监局对周悟权的举报作出撤案处理决定，并无不当。对于周悟权提出的石景山区食药监局不应当依据第23号公告来认定被举报食品中使用食品添加剂是否违法，以及第23号公告因未被2011年国家标准所收录因而无效等诉讼意见，没有相应的法律依据，法院不予采纳。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周悟权的诉讼请求。周悟权不服一审判决，上诉称：1.依据原国家卫生部《关于规范食品添加剂新品种许可管理的公告》（2011年第29号公告，以下简称第29号公告）第五条规定，原国家卫生部在公布食品添加剂新品种、使用范围和用量的同时，公布食品添加剂新品种的质量规格要求，作为企业组织生产的依据。在相应的食品安全国家标准出台后，食品添加剂质量规格要求即时作废。本案中，第23号公告的发布时间早于2011年国家标准，但后者并未将前者列明的着色剂（150b）收录其中。之后，新发布的2014年国家标准将上述添加剂予以收录。这表明，在两个国家标准发布日期之间，第23号公告应当处于暂停备用不适用的无效状态，被上诉人依据失效的第23号公告进行认定属适用法律错误，一审法院也未能予以纠正；2.对于上述问题，上诉人向一审法院提出过相关的民事诉讼，一审法院已经作出一审判决，其中认定含有着色剂（150b）的食品不符合2011年国家标准的要求，故判决支持了原告的赔偿请求。综上，请求二审法院依法判决撤销一审判决，撤销被上诉人针对上诉人提出的举报所作出的撤案处理决定，并责令其针对上诉人提出的举报事项重新作出处理。被上诉人石景山区食药监局表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。被上诉人物美公司八角店未到庭参加诉讼，也未向本院提交诉讼意见。在法定举证期限内，石景山区食药监局向一审法院提交了如下证据：1.信封、《举报信》及相关附件，证明周悟权举报情况；2.《举报登记表》，证明其受理举报的情况；3.《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]01043号）、邮局邮寄系统照片、邮件投递结果查询截图，证明其已将举报受理情况书面告知周悟权；4.《现场检查笔录》，证明其执法人员进行调查取证的情况；5.《询问调查笔录》及其调查收集的证据材料，证明相关企业的资质情况，及其调查取证情况；6.《协助调查函》、邮寄凭证及邮件投递结果查询截图，证明其请求相关单位协助调查的情况；7.《立案审批表》，证明其对周悟权的举报事项立案；8.《举报信办理告知书》（（京石）食药举告[2015]02065号）、邮寄凭证及邮件投递结果查询截图，证明其向周悟权告知立案情况；9.《（延长案件办理时限）审批表》，证明其延长办案期限的情况；10.局长办公会会议纪要，证明其延长办案期限的情况；11.《询问调查笔录》及其调查收集的证据材料，证明其调查取证情况；12.《案件调查终结报告》、《案件合议记录》、撤案审批材料，证明其履行了法定的办案程序；13.《投诉举报办理告知书》（（京石）食药举告[2016]100107-2号），邮寄凭证及邮件投递结果查询截图，证明其已书面告知周悟权案件的撤案决定，及相关文书送达情况。在法定举证期限内，周悟权向一审法院提交下列证据：1.《举报信》，证明其举报的详细情况；2.购物票据，证明其与本案具有法律上的利害关系；3.《投诉举报办理告知书》（（京石）食药举告[2016]100107-2号），证明石景山区食药监局告知其对举报案件作撤案决定；4.最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》，证明判定食品是否合格均应当以国家标准作为依据，公告不得作为判定食品是否合格的依据。在法定举证期限内，物美公司八角店未向一审法院提交证据。对于上述证据，一审法院经审查认为，周悟权提交的证据4系最高人民法院制定的司法解释及相关行政机关制定的规范性文件，不符合证据的形式要件，法院不予接纳。周悟权提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。石景山区食药监局提交的证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，依据食品安全法第二十条和第二十一条之规定，国务院卫生行政部门负有制定、公布食品安全国家标准之职责，而且食品安全国家标准中包括食品添加剂的品种、使用范围、用量等内容。原国家卫生部制定的《食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号）第三十五条规定：“食品安全国家标准公布后，个别内容需作调整时，以卫生部公告的形式发布食品安全国家标准修改单。”原国家卫生部制定的《食品添加剂新品种管理办法》（卫生部令第73号）第十二条第一款规定：“根据技术评审结论，卫生部决定对在技术上确有必要性和符合食品安全要求的食品添加剂新品种准予许可并列入允许使用的食品添加剂名单予以公布。”据此，国务院卫生行政部门可以根据需要，对允许使用的食品添加剂名单进行调整，并以公告的形式予以公布。本案中，原国家卫生部于2010年发布第23号公告，其中批准焦糖色（苛性硫酸盐法）作为着色剂，可使用在配制酒中。之后出台的2011年国家标准中并未涉及焦糖色（苛性硫酸盐法）这一食品添加剂，不属于第29号公告第五条所指“在相应的食品安全国家标准出台后，食品添加剂质量规格要求即时作废”之情形，第23号公告中涉及焦糖色（苛性硫酸盐法）的内容应当继续有效，直至新的国家标准对焦糖色（苛性硫酸盐法）作出规定。因此，周悟权依据第29号公告第五条之规定所提出的第23号公告在2011年国家标准出台之后自行失效之主张缺乏法律依据，本院不予支持。此外，周悟权提出的相关民事案件不是本案审理的前置条件和依据，也不能作为支持其诉讼主张的依据。综上，一审法院判决驳回周悟权的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人周悟权提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周悟权负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋代理审判员  李赟乐代理审判员  徐钟佳二〇一六年十月十七日书 记 员  刘 畅