广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终39号上诉人（原审原告）：谢振超，男，汉族，住广州市白云区。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市。法定代表人：苏小澎，该府区长。委托代理人：纪金标、梁家惠。被上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府。住所地：广州市白云区。法定代表人：徐蕊，该府镇长。委托代理人：江展图，该府工作人员。原审第三人：广州市白云区太和镇石湖村民委员会。住所地：广州市白云区。负责人：谢鉴豪，该村村长。原审第三人：谢晃贤，男，汉族，住广州市白云区。上诉人谢振超因诉被上诉人广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、广州市白云区太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）以及原审第三人广州市太和镇石湖村村民委员会（以下简称石湖村委会）、谢晃贤行政复议决定一案，不服广州市白云区人民法院作出的（2015）穗云法行初字第306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年9月10日谢振超向太和镇政府提交《处理土地使用权争议申请书》，要求：1、对谢振超向第三人所承包土地的范围进行调查并重新确定界址；2、责令第三人停止对谢振超的侵权行为，包括施工及撤出已侵占的土地，恢复原样；3、第三人赔偿谢振超的损失共计161400元。2010年10月27日，太和镇政府向谢振超作出信访回复，认为谢振超与第三人于1987年签订的合同书对地界只有土名及地貌描述，太和镇政府工作人员无法对承包土地划分界限，建议谢振超通过法律途径解决。谢振超不服，诉至原审法院，要求太和镇政府履行职责，对其提出的土地使用权争议作出行政处理决定。原审法院于2011年3月22日作出（2011）云法行初字第16号行政判决书，判决太和镇政府自判决生效之日起六十日内对谢振超提出的土地使用权争议依法作出行政处理。该判决作出后，太和镇政府于2014年10月17日作出太府行决字（2014）165号行政处理决定书，驳回了谢振超的上述申请，并告知对决定不服的，可以在收到决定书之日起六十日内向白云区政府申请行政复议。该行政处理决定书于2014年10月21日送达谢振超。谢振超不服，于2015年1月14日以太和镇政府为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销太和镇政府作出的太府行决字（2014）165号行政处理决定，责令太和镇政府重新作出处理决定。因谢振超未就太府行决字（2014）165号行政处理决定向白云区政府申请行政复议，原审法院于2015年5月21日作出（2015）穗云法行初字第20号行政裁定，认为太和镇政府作出的行政处理决定中也已明确告知谢振超不服处理决定的，应先向白云区政府申请复议，谢振超在未向行政机关申请复议的前提下直接向法院提起行政诉讼，裁定驳回谢振超的起诉。该行政裁定书生效后，谢振超按照裁定书指引，于2015年7月13日向白云区政府提交行政复议申请，要求撤销太和镇政府作出的太府行决字（2014）165号行政处理决定书。2015年7月17日，白云区政府作出云府行复（2015）73号《不予受理行政复议申请决定书》，以谢振超超过法定复议期限为由，决定对谢振超的行政复议申请不予受理，于2015年7月23日送达谢振超。谢振超不服上述决定，于2015年8月5日诉至原审法院，请求法院判决：1.撤销太和镇政府作出的（2014）165号行政处理决定书；2.撤销白云区政府作出的（2015）73号不予受理行政复议申请决定书。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，谢振超对太和镇政府行政处理决定不服提起行政复议的，白云区政府有权予以受理并作出处理决定。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，太和镇政府作出的涉案行政处理决定书载明：“对本决定不服的，可以在收到本决定书之日起六十日内向广州市白云区人民政府申请行政复议”，但谢振超于2014年10月21日收到行政处理决定书后，并未按照决定书的指引在收到60日内向白云区政府申请行政复议，且未提供逾期未申请的正当理由。因此，白云区政府以谢振超超过法定复议申请期限为由，决定不予受理其复议申请并无不当。谢振超辩称太和政府未提供《行政复议权利告知书》导致其没有及时申请行政复议，没有事实和法律依据，法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，公民认为行政机关作出的行政处理决定侵犯其已取得的土地使用权的，应当先申请复议，即复议前置。谢振超对太和镇政府作出的行政处理决定不服，认为侵犯其土地使用权，应当先向行政机关申请复议。鉴于白云区政府决定对谢振超复议申请未予以受理，法院对谢振超请求撤销太和镇政府作出的涉案行政处理决定的诉讼请求予以驳回。综上，谢振超请求撤销太和政府作出的行政处理决定和白云区政府作出的不予受理行政复议申请决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，对其请求，法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢振超的诉讼请求。案件受理费50元由谢振超负担。上诉人谢振超不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清、证据不足。原审法院漠视上诉人提交太和镇政府颁发的合法宅基地证书、《企业承包合同书》、《土地有偿使用补充合同书》、执行记录等证据，从而支持太和镇政府的主张。二、太和镇政府作出（2014）165号行政处理决定书的具体行为程序违法，而且与第三人石湖村委会作假，《石湖村委现场指定“大挞四号”地块范围图》、《关于我村村民谢振超承包“大挞四号”地块的情况说明》和《1987年石湖大挞投标种果4、5、6号地段界限交界明细示意图”》等等是假证，所述内容与事实证据不符。三、原审法院适用法律错误。太和镇政府所作的土地行政确认处理决定无须经行政复议前置，上诉人有权直接提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条三十一条规定：“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所指的行政机关的具体行政行为为行政确认。本案中，太和镇政府对当事人争议的土地权属作出处理决定，虽有确认的内容，但本质上是对争议进行裁决的行为，而非行政确认，不属于《行政复议法》第三十条第一款规定的应先申请行政复议的情形。人民法院可以受理本案，原审法院适用法律错误。综上，请求二审法院判决撤销太府行决字（2014）165号行政处理决定、云府行复（2015）73号不予受理行政复议申请决定书以及原审判决，并判令太和镇政府、白云区政府重新作出行政行为。被上诉人太和镇政府的答辩意见与原审答辩意见一致。被上诉人白云区政府的答辩意见与原审答辩意见一致。原审第三人石湖村委会、谢晃贤在二审期间未作陈述。经审查，原审判决认定事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”故本案中白云区政府以上诉人的复议申请超过法定复议期限为由，作出不予受理行政复议申请决定书，不属于复议机关维持原行政行为的情形，上诉人仅能选择起诉白云区政府请求撤销不予受理行政复议申请决定，或者选择起诉太和镇政府请求撤销原行政处理决定。原审法院在本案中一并审理两个行政行为不妥，本院予以指出。鉴于原审法院已对上述两个行政行为的合法性进行审查并作出裁判，为减少当事人诉累，本院亦一并进行审查。关于上诉人起诉白云区政府请求撤销不予受理行政复议申请决定的问题。上诉人对太和镇政府作出的太府行决字（2014）165行政处理决定书不服，理应按照指引在60内向白云区政府申请行政复议。上诉人未在法定期限内申请行政复议，且未提供逾期未申请的正当理由，故白云区政府对其行政复议申请决定不予受理并无不当。上诉人起诉白云区政府请求撤销其作出的不予受理行政复议申请决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人对白云区政府的诉讼请求并无不当，本院予以维持。关于上诉人一并起诉太和镇政府请求撤销太府行决字（2014）165行政处理决定书的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，公民认为行政机关作出的行政处理决定侵犯其已取得的土地使用权的，应当先申请复议，即行政复议为行政诉讼的前置程序，而行政复议权的存在，是行政诉权存在的前提。上诉人在本案诉讼前曾经起诉太和镇政府请求撤销原行政处理决定，原审法院审理后作出（2015）穗云法行初字第20号行政裁定，认为该行政处理决定属于复议前置的情形，上诉人未经复议而直接起诉，不符合法定起诉条件，故裁定驳回上诉人的起诉，该行政裁定书已发生法律效力。之后，上诉人按照上述生效裁定书的指引，向复议机关白云区政府申请行政复议，白云区政府审查认为，上诉人在之前起诉时申请复议期限即已届满，故以超过申请期限为由，决定驳回上诉人的行政复议申请。该行政复议决定经本院审查确认具有合法性。由于上诉人丧失了对被诉的属复议前置的行政处理决定的行政复议权，意味着上诉人同时也丧失了对该行政行为的行政诉权。因此，上诉人在本案中起诉太和镇政府请求撤销原行政处理决定，不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。原审法院判决驳回上诉人的该部分诉讼请求虽有不妥，但处理结果并无实质差异，本院仍予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人谢振超负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓 军审 判 员  丁 玮代理审判员  余树林二〇一六年十月二十六日书 记 员  马可茗