海南省三亚市中级人民法院行政赔偿裁定书（2016）琼02行赔初57号原告王海琛，男，1956年5月18日生，蒙古族，现住内蒙古鄂尔多斯市。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路第**。法定代表人吴岩峻，市长。委托代理人郑大平，三亚市人民政府法制办公室工作人员。被告三亚市综合行政执法局，住，住所地三亚市凤凰路**/div>法定代表人王宏宁，该局局长。委托代理人罗政伟，该局工作人员。委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉iv>负责人符继业，该院干部。第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地，住所地三亚市崖州区北岭路iv>法定代表人张娟，该公司执行董事。第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地，住所地三亚市解放路**汽车大厦**iv>法定代表人荣浩男，该公司执行董事。原告王海琛诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）及第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）建设规划行政管理强制拆除纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因原告王海琛提起本案行政诉讼的同时，一并提起行政赔偿诉讼。本院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，分别立案后，与本案合并审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2015年4月9日，三亚市执法局以三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）、广励智信公司、玉井温泉公司为相对人，作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号处罚决定，责令上述被处罚单位在该决定书送达之日起三日内拆除其所建违法建筑。2015年4月13日，三亚市执法局同样以蔬菜中心、广励智信公司、玉井温泉公司为相对人，作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号强制执行决定，决定于2015年4月16日拆除其所建违法建筑。2015年7月7日至7月15日期间，三亚市执法局强制拆除了上述建筑。原告王海琛诉称，原告2013年12月23日，在三亚市政府组织的全国大中城市房屋销售推介会推介下，购买了广励智信公司建造的、位于三亚市崖州区三亚市现代农业科教园金阳光?温泉花园小区（以下简称金阳光小区）房屋一套。2015年7月7日，两被告以原告所购三亚市现代农业科教园规划项目A09、A13地块上金阳光小区房屋为违法建筑为由，组织相关部门对包括原告等人所购房屋在内的三亚市现代农业科教园规划项目A01-A14地块上的17幢楼房进行了全部强制拆除。原告认为：一、原告所购的房屋是政府当局承认其正规合法房产公司身份，上市销售的产品，并是在由三亚市副市长亲自牵头出面宣传，积极促销下购买的。如属违法建筑，也是由于政府的违法行为造成的，其过错不在原告。二、原告所购房屋属原告私有个人财产，受法律保护。即使开发商确有违法行为，理应对受骗的无辜业主做出合理赔偿、妥当安置后才可以进行拆除。被告2015年7月7日的强拆行为，侵害了原告的合法权益。三、被告在原告提起诉讼期间，实施强拆，违反法律规定。四、政府相关部门及官员的不作为、乱作为，导致无辜百姓上当，造成数十亿巨额财产损失，应追究渎职犯罪责任。五、被告在实施强制拆除前，未依法召开听证会，征求一千多户业主意见，违反法律规定。六、被告选择性执法。同一地块，同一合同，对原告购买、入住的房屋，被告实施了强拆；但对同一性质的其他房屋却予以保留，违反了法律面前人人平等的原则。综上，请求人民法院依法判决两被告：一、恢复原告被拆除房屋原状；二、赔偿原告房屋装修费用20万元；三、赔偿原告房内家电、家俱及各种设施、财物16万元；四、赔偿原告因心身健康等损失560万元。被告三亚市政府辩称，一、原告主体不适格。原告并未取得涉案房屋的所有权，行政处罚和行政强制执行的相对人并非原告，原告没有权利对此行为提起诉讼。二、三亚市政府不是适格被告，原告所诉的强制拆除行为并非三亚市政府具体实施，三亚市政府不是适格被告。被告三亚市执法局辩称，一、王海琛不具有原告诉讼主体资格。行政处罚和行政强制执行的相对人是本案三个第三人而非原告等人，且该行为对王海琛的合法权益并不产生影响。二、涉诉建筑系违法建筑事实清楚。第三人广励智信公司违反三亚市现代农业科教园项目规划，违法建设金阳光小区房屋，被告严格按照法律的规定履行相关手续，事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、王海琛的主张没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回王海琛的起诉。第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司未作陈述。经审理查明：2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现蔬菜中心未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路"三亚市现代农业科教园"规划意见的函件作出复函，称该局未收到"三亚市现代农业科教园"建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北岭路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的"三亚市现代农业科教园"项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对"三亚市现代农业科教园"项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。2016年2月23日，原告王海琛以其位于金阳光小区的房屋被三亚市政府、三亚市执法局违法拆除为由，提起本案诉讼。另查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定及限期搬迁公告等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是三亚市执法局。三亚市政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等相关部门派员在强拆现场维持秩序，其目的在于防止阻挠执法或暴力抗拆的行为发生，并不能据此认定三亚市政府组织并实施了强拆行为。原告主张三亚市政府与三亚市执法局共同实施了强制拆除涉案房屋的行为，没有充分的证据予以证明。因此，其对该强制拆除行为不服，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，以在对外发生法律效力的文书上署名并实际作出被诉强制拆除行为的行政机关三亚市执法局为被告。三亚市政府并非本案适格被告，原告将其列为本案共同被告不当，依法应驳回其对三亚市政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告王海琛对三亚市人民政府的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 陈兴科审判员 王 娜审判员 张维青 二Ο一六年十月二十二日书记员 邱海惠