文书内容浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终378号上诉人（原审原告）陈国祥，男，1964年2月8日出生，汉族，住浙江省象山县。委托代理人牟联章，浙江素豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原行政机关暨复议机关）浙江省人民政府。住所地:浙江省杭州市省府路**。法定代表人车俊，代省长。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。陈国祥诉浙江省人民政府土地行政征收及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年2月22日作出（2015）浙甬行初字第216号行政判决。陈国祥不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月13日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人陈国祥及其委托代理人牟联章，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。因案情复杂，经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。现已审理终结。原审法院审理查明：象山县贤庠镇土地利用总体规划（2006年-2020年）确定被诉建设用地审批意见征收的原告所在村集体组织所有土地为工业用地。2012年7月18日，象山县国土资源局向象山县贤庠镇蒲门村民委员会发送象国土资听告字[2012]213号、214号听证告知书，告知了拟征收土地、征地补偿费、安置方式及其享有听证的权利。同年8月2日，象山县贤庠镇蒲门村民委员会向象山县国土资源局出具《放弃听证说明书》，答复放弃听证。同年8月13日，象山县统一征地事务所与象山县贤庠镇蒲门经济合作社签订了征地补偿协议，约定了征收土地面积、土地补偿费、劳力安置补偿费、青苗补助费及安置方式等事宜。2012年12月3日，象山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、（《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《土地征收方案》），象山县人民政府审核同意后上报宁波市人民政府。2012年12月11日，宁波市国土资源局予以审查后作出甬土资[2012]215号《关于象山县2012年度计划第八批次建设项目用地的审查报告》，审查意见为该批次申请用地情况真实，符合法律法规规定。2012年12月13日，宁波市人民政府审核批准农转用土地18.2522公顷，并将讼争批准建设项目用地申请材料上报被告。2013年2月21日，被告作出被诉建设用地审批意见。2013年4月16日，象山县人民政府发布[2013]年第69号《公告》，公告了被诉建设用地审批意见的批准机关、批准文号、批准建设项目名称、批准时间、批准用途、被征收土地坐落、面积、土地补偿安置标准等事宜。原告不服被诉建设用地审批意见，于2015年4月14日提出行政复议申请，被告于次日予以受理。同年6月12日，被告通知原告将延期30日作出行政复议决定。2015年7月10日，被告作出被诉行政复议决定，维持被诉建设用地审批意见。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，对基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷以外的土地进行征收，由省、自治区、直辖市人民政府批准。被诉建设用地审批意见批准征收集体土地51.8646公顷，该被征收土地中没有基本农田，且耕地面积为25.2177公顷。据此，被告具有作出被诉建设用地审批意见的法定职权。贤庠镇土地利用总体规划（2006年-2020年）确定原告所在村集体所有的被征收土地规划用途为工业用地，批准征收的土地符合农转用等指标要求、土地征收方案亦满足界址、种类、面积清楚、权属无争议等条件，被诉建设用地审批意见认定事实清楚。被诉建设用地审批意见作出前，象山县国土资源局告知了原告所在的蒲门被征收土地事宜及要求听证的权利，象山县统一征地事务所与原告所在村的村集体经济组织签订了征地补偿协议，象山县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《土地征收方案》）后，经象山县人民政府、宁波市国土资源局、宁波市人民政府逐级审查报被告，被告审核后作出被诉建设用地审批意见，被诉建设用地审批意见的作出程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条的规定。被告于2015年4月15日受理原告的行政复议申请；同年6月12日通知原告将延期30日作出行政复议决定。2015年7月10日，被告作出被诉行政复议决定，被诉行政复议决定作出的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被诉建设用地审批意见认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序符合法律规定，被诉行政复议决定作出程序合法。原告陈国祥的诉讼请求，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈国祥的诉讼请求。陈国祥上诉称：一、一审法院以上诉人所在村委会作出的村民代表会议纪要及签订的征地补偿协议，说明在被诉建设用地审批意见作出过程中，听取过被征收土地的村集体组织的意见，对上诉人提交的证据不予采信，系错误认定事实，且适用法律错误。1、被上诉人未提供充分证据证明村民委员会就被诉建设用地的征收召开村民代表会议，作出过会议纪要。虽然被上诉人提交了蒲门的一份《村民代表会议纪要》，但上诉人在一审中提交的证据4——象山县2008年度计划指标第三批次建设用地报批材料中的村民代表会议纪要，与该会议纪要完全一致，显然是同一份，足以证伪被上诉人提交的村民代表会议纪要。上诉人一审提供的证据5——刑事判决书，更加证明村民会议纪要中签字的章国金、董其川、骆绍国、姚吉道已在服刑，一审将会议纪要作为召开过村民代表会议的案件事实予以认定是错误的。2、被上诉人一审中作为证据提交的征地补偿协议，从未告知上诉人，上诉人也不知情，未经过村民代表会议通过，不符合法定程序而不合法。3、一审法院对上诉人提交的证据3、4、5、6不予采信系错误适用法律。原告提交的证据与本案具有关联性。二、被上诉人作出被诉建设用地审批意见的具体行政行为违法。1、根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条规定：“有批准权的人民政府的土地行政主管部门对上报的方案进行全面审查，并组织现场踏勘，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准”，上诉人提交的证据3显示早在2010年，本案所涉地块就已经未批先征，违法施工，被上诉人审批过程中未对该问题进行任何说明与处理，显然未进行全面审查，更没有组织现场踏勘。3、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。还规定，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。在被上诉人审批时，没有任何证据证明征地相关情况告知了农户，也没有任何证据证明其报批时进行过土地现状的调查及将调查结果经村集体经济组织和农户确认。被上诉人的行为属于程序违法。3、因前述所言，被上诉人报批征地过程中未通知上诉人，上诉人对承包地被纳入审批的征地范围也一直不知情，也剥夺了上诉人听证的权利。三、被诉建设用地审批意见书因程序违法应当撤销，对应的浙政复（2015）147号行政复议决定也应当撤销，本案具体行政行为严重侵犯了上诉人对承包地的经营使用权，对原告利益造成了严重损害。综上，请求依法判决。浙江省人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。二、上诉人上诉理由不能成立。（一）案涉《村民（代表）会议纪要》合法有效。该会议纪要是由象山县贤庠镇蒲门村民委员会于2012年8月2日出具并盖章确认的，具体包括会议时间、地点、主持人、记录人、征收地块名称、面积及涉及农业人口人数和参加被征地农民基本生活保障制度的人数等内容，附件附有同意的村民代表签名。上述内容即可证明象山县贤痒镇蒲门村民已经知晓案涉征地事宜。至于上诉人提出的会议纪要相同的问题。据了解，当时因两个征地批次同时涉及象山县贤痒镇蒲门所在村的集体土地，该村委会为项目推进，按土地年度报批计划，一并征求村民意见。村委会作为村民自治组织，其出具的案涉会议纪要符合征地报批要求。（二）案涉《征地补偿协议》合法有效。本案中征地补偿协议是象山县统一征地事务所与上诉人村经济合作社于2012年8月13日签订，合法有效。（三）本案征地审批已履行告知、确认和听证程序。征地前，象山县国土资源局已向象山县贤痒镇蒲门送达《听证告知书》，告知征地事宜。蒲门为此召开村民会议，已经出具了《放弃听证证明书》，由此说明履行了告知、确认和听证程序。综上，请求驳回上诉。庭审中，双方围绕着被上诉人作出浙土字A[2012]-0761号《建设用地审批意见书》和浙政复[2015]147号行政复议决定是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，对基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的土地进行征收由国务院批准，除此以外的土地征收，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案被诉建设用地审批意见批准征收集体土地51.8646公顷，该被征收土地中不涉及基本农田，且耕地面积为25.2177公顷，故符合被上诉人法定审批权限。上诉人提出被诉浙土字A[2012]-0761号建设用地审批材料中的村民代表会议纪要系虚假材料，被诉土地征收未按《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）要求由被征收农户确认拟征土地现状的调查结果，也未按法律规定组织现场踏勘。经查，在被诉土地征收报批时，象山县国土资源局在蒲门因故无法召开村民代表会议情况下，将浙土字A[2008]-0356号批准征地报批时的村民会议纪要作为本案被诉土地征收报批时的呈报材料，被上诉人也未能予以审查核实，确实存在不当。被诉土地征收在呈报前也未能依照国务院国发[2004]28号文件第十四项的规定，将拟征土地现状的调查结果由农户确认。但鉴于被诉土地征收报批时蒲门的实际情况，村民会议纪要中已包括被诉土地征收项目，且象山县国土资源局已就该被土地征收事宜向蒲门进行过听证告知，亦已就本案被征收的土地进行了现场踏勘。原审为此驳回上诉人的诉讼请求并无不当，被诉行政复议决定作出的程序符合法律规定。故上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。对被上诉人在作出被诉征地审批行为中存在的不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈国祥负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯            二○一六年十月十一日      书记员徐一菁