山东省嘉祥县人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁0829行初197号原告张成武，男，1974年9月16日出生，汉族，居民。原告委托代理人王大伟。原告委托代理人崔克海。被告鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会，住所地：鱼台县王鲁镇七所楼村。法定代表人李朋，主任。委托代理人马清民。原告张成武因要求确认其与被告鱼台县王鲁镇七所楼村村民委员会（以下简称七所楼村村委会）签订的《七所楼村搬迁补偿安置协议》（以下简称《搬迁补偿安置协议》）无效，于2016年2月17日向济宁高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，济宁市中级人民法院于2016年4月11日以（2016）鲁08行辖字第20号行政裁定书，指定由本院管辖。本院于2016年7月6日受理后，于2016年7月9日向七所楼村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告张成武及其委托代理人王大伟，被告七所楼村村委会法定代表人李朋及其委托代理人马清民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年11月11日，原告张成武与被告七所楼村村委会签订了（2012）七住字第439号《搬迁补偿安置协议》。双方对被拆除房屋的现状、房屋的腾空和验收、搬迁补偿方式、临时安置补助费、安置房建设标准、被拆除房屋注销登记及相应的违约责任进行了约定。原告诉称，原告与被告七所楼村村委会签订的《搬迁补偿安置协议》中所涉七所楼村182号房屋系原告户家庭成员共有财产。该《搬迁补偿安置协议》是原告被迫私自与被告所签，原告对该房屋的处置行为属于无权处分。且被告在明知取得征地批文违法的情况下，采取欺诈威逼手段骗取原告签署涉诉协议，损害了国家、社会公共利益，违反了法律、行政法规的规定，请求法院依法确认《搬迁补偿安置协议》无效。原告向本院提交了以下证据：1、《鱼台县人民政府关于印发王某乙七所楼新村搬迁安置实施方案的通知》（以下简称《搬迁安置实施方案的通知》）。2、《鱼台县王鲁镇七所楼新村搬迁安置包保人员名单》（以下简称《包保人员名单》）及鱼台县城中村改造和新社区建设指挥部发出的《停电通知》。3、《鱼台县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定书》）及《鱼台县征收办通知书》两份。4、鱼台县城中村改造和新社区建设指挥部《关于王鲁镇七所楼新村申请增加规划建设用地的批复》（以下简称指挥部《批复》）5、《搬迁补偿安置协议》。以1-5号证据证明原告与被告所签订的《搬迁补偿安置协议》系行政协议，该案属于行政诉讼受案范围。并以5号证据证明被告未按该协议履行义务，被诉行政协议违法。6、原告的户口本。证明涉诉房屋属于家庭共有财产，原告未经共有人授权，无权与被告签订对涉诉房屋进行处分的《搬迁补偿安置协议》，该协议无效。7、《鱼台县城市总体规划图》、《房屋征收补偿决定书》及《鱼台县征收办通知书》两份。证明原告的涉诉房屋在城市规划区内，被告无权与原告签订涉诉协议。8、《包保人员名单》、《停电通知》、三名村民出具的停水停电证明及《王鲁镇七所楼村拆迁意愿调查登记表》（以下简称《拆迁意愿调查登记表》）。证明原告是在受到欺诈胁迫的情况下签订的涉诉协议。9、《鉴定报告》及鱼台县住房和城乡规划建设局的《回复材料》。证明原告根据《搬迁补偿安置协议》所分配的安置房未经竣工验收，且存在质量问题，《搬迁补偿安置协议》未履行完毕。被告七所楼村村委会辩称，《搬迁补偿安置协议》是原、被告在平等自愿的基础上签订的，涉诉协议合法有效，且协议项下的内容已全部履行完毕。签订协议过程中，被告没有行使行政管理职权，该案不属于行政诉讼受案范围。《搬迁补偿安置协议》签订于2012年11月11日，至原告起诉已逾三年之久，原告的起诉已超过法定起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告鱼台县七所楼村村委会在法定期限内向本院提交了以下证据：1、申请人为张成武的《七所楼村搬迁补偿安置协议预约单》（以下简称《安置协议预约单》）。2、《搬迁补偿安置协议》。3、《七所楼片区房屋腾空验收合格单（存根）》。4、《七所楼社区选房序号通知单》。5、《七所楼社区选房确认书》。6、《鱼台县王鲁镇七所楼村拆迁房屋评估及拆迁补偿明细表》。7、《回迁安置房结算差价确认书》。8、《山东省人民政府建设用地批复》。9、《搬迁安置实施方案的通知》。以1-2号证据证明原告的起诉已超过法定起诉期限，同时以1-9证据证明《搬迁补偿安置协议》合法有效。庭审质证时，原告对被告七所楼村村委会提供的1-9号证据除对2号证据真实性、关联性无异议外，均有异议。认为：1号证据《安置协议预约单》及2号证据《搬迁补偿安置协议》不能证明原告的起诉超过法定起诉期限。1-9号证据不能证明《搬迁补偿安置协议》合法有效，且9号证据恰能证明被告七所楼村村委会与原告签订涉诉协议行使了行政管理职能，本案属于行政诉讼受案范围。被告七所楼村村委会对原告提供的1-9号证据除对5号、6号证据及7号证据中的《鱼台县城市总体规划图》的真实性无异议外，均有异议。认为：1-5号证据不能证明《搬迁补偿安置协议》属于行政诉讼受案范围。5号证据亦不能证明涉诉协议违法。6号证据原告的户口本，能证明原告有权利代表其他家庭成员签订涉诉协议，且涉诉协议签订后，直至搬迁至安置房内居住，其他家庭成员均未提出异议，应视为对原告代表家庭成员签订涉诉协议行为的认可。7号证据《鱼台县城市总体规划图》、《房屋征收补偿决定书》及两份《鱼台县征收办通知书》，不能证明涉诉协议违法。8号证据中的《包保人员名单》、《停电通知》不能证明被告实施了强迫原告签订涉诉协议的行为；出具停水停电证明的三名村民搬迁时间早，其不能证明存在停水停电情形，且三证人未出庭作证，不能作为证据使用；《拆迁意愿调查登记表》是原告私自制作的，未附被调查人的身份证明，不符合证据的形式要件。因此，8号证据不能证明原告签订涉诉协议受到欺诈胁迫。9号证据中的《鉴定报告》不能证明交付给原告居住的安置房不合格，且房屋是否合格是合同的履行问题，不涉及合同效力;《回复材料》与本案不具有关联性。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的1号证据《安置协议预约单》及2号证据《搬迁补偿安置协议》对证实原告的起诉已超过法定期限缺乏证明力，且2号证据《搬迁补偿安置协议》作为本案被诉行政协议，不能作为证明被诉行政协议合法的证据。3号证据《七所楼片区房屋腾空验收合格单》、4号证据《七所楼社区选房序号通知单》、5号证据《七所楼社区选房确认书》、6号证据《鱼台县王鲁镇七所楼村拆迁房屋评估及拆迁补偿明细表》、7号证据《回迁安置房结算差价确认书》。上述3-7号证据系涉诉协议的履行情况，与被告待证的被诉行政协议合法性不具有关联性，对3-7号证据不予采信。8号证据《山东省人民政府建设用地批复》及9号证据《搬迁安置实施方案的通知》能证明原七所楼村土地经山东省人民政府批准转为建设用地并被征收用于城镇建设，鱼台县人民政府对原七所楼村的搬迁安置制定了实施方案，故，七所楼村村委会与原告签订的涉诉协议具有合法基础和依据，对8-9号证据予以采信。原告的1-5号证据相互佐证，能证明被诉行政协议存在。鱼台县人民政府批准的七所楼新村的搬迁安置实施方案，应认定鱼台县人民政府在七所楼村搬迁安置中行使了行政管理职权，且被告七所楼村村委会亦未提供该村的搬迁及房屋征收是村民自治行为的相关证据，故本案属于行政诉讼受案范围。但5号证据《搬迁补偿安置协议》作为被诉行政协议，其对待证事实被诉行政协议是否违法缺乏证明力，故，对原告以5号证据作为被诉行政协议违法的证据，应不予采信。6号证据原告的户口本，能证明原告的家庭成员情况，对该证据应予以采信。7号证据中的《鱼台县城市总体规划图》能证明涉诉土地所在的原七所楼村土地被征收为国有土地，已被纳入鱼台县城市规划区内，鱼台县土地管理部门对规划区内的土地具有管理职权。《房屋征收补偿决定书》中表述“……你户未在规定期限内签订补偿安置协议，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条规定及已生效的补偿安置方案，现对你户作出以下补偿决定：……。”即明确了鱼台县人民政府对被告与原告签订《搬迁补偿安置协议》的认可，《鱼台县城市总体规划图》对证明七所楼村村委会无权与原告签订涉诉协议缺乏证明力；《房屋征收补偿决定书》及《鱼台县征收办通知书》是针对未签订补偿安置协议的被搬迁人所作的决定和通知，本案原告已签订补偿安置协议，《房屋征收补偿决定书》及《鱼台县征收办通知书》与本案无关联。故，对7号证据应不予采信。8号证据中的《包保人员名单》不能显示包保人员胁迫原告搬迁或签订涉诉协议，且原告没有提供包保人员对其胁迫的证据；三名村民出具的停水停电证明，三证人虽未出庭作证，但三份证人证言与《停电通知》相互佐证，能证明在七所楼村搬迁中为确保施工安全存在停电的事实。《停电通知》规定的停电时间为2012年12月6日下午5点前，晚于2012年11月11日被告与原告签订涉诉协议的时间，三份证人证言与《停电通知》不能证明原告与被告签订涉诉协议受到胁迫；《拆迁意愿调查登记表》系证人证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当注明出具日期，并附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。原告提供的《拆迁意愿调查登记表》不符合提供证据的形式要求。庭审时，《拆迁意愿调查登记表》中被调查人均未出庭作证，原告亦未提交上述被调查人存在法律规定的可不予出庭作证的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定，应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言不能单独作为定案依据，《拆迁意愿调查登记表》不能证明原告与被告签订涉诉协议受到胁迫。且根据《合同法》第五十二条第（一）项规定，即使以欺诈、胁迫手段订立的合同，并不必然导致合同无效，还应审查是否损害国家利益，而原告亦未提供涉诉协议损害国家利益的证据。故，对8号证据不予采信。9号证据《鉴定报告》及鱼台县住房和城乡规划建设局的《回复材料》，该证据能证明被告未严格履行《搬迁补偿安置协议》第六条“甲方提供的安置房建设标准：1、应符合国家和省规定的质量安全标准，并经验收合格。……”的规定，按照《搬迁补偿安置协议》第八条违约责任中第规定的“在甲方交付安置房时，安置房标准应符合约定的标准，未能提供房屋竣工验收合格文件的，乙方有权拒绝接收安置房，甲方承担逾期安置违约责任。”故，该证据能证明被告未完全按照协议履行义务，该理由不属于《合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，故对该证据不予采信。经审理查明，原告张成武系鱼台县王某乙原七所楼村居民。2011年12月28日，原告原所在的七所楼村土地经山东省人民政府批准，转为建设用地并被征收，用于城镇建设。2012年11月7日，鱼台县人民政府印发了《搬迁安置实施方案的通知》，对王某乙七所楼新村搬迁安置方案予以公布。2012年11月11日，原告代表其家庭成员，以乙方身份与甲方七所楼村村委会签订了《搬迁补偿安置协议》。该协议载明了被搬迁土地房屋现状、房屋腾空和验收、搬迁补偿方式、搬迁补助费和奖金、临时安置补助费、安置房建设标准、注销登记、违约责任等相关事项。后，原告及家人搬至安置房内居住至今。2016年7月6日，原告以涉诉《搬迁补偿安置协议》无效为由，诉来本院。另查明，原告张成武所在户籍的户主系其父张某。签订《搬迁补偿安置协议》前，张成武已与其父分家，张成武与其妻、其子女共四人组成新的一户家庭，但家庭户籍未分，属“分家未分户”，张成武是该家庭的实际户主，《搬迁补偿安置协议》所涉房屋院落亦由张成武一家四口人居住。本院认为，双方当事人争议的焦点问题为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围？2、原告的起诉是否超过法定起诉期限？3、《搬迁补偿安置协议》是否合法有效？、关于原告张成武与被告七所楼村村委会签订的《搬迁补偿安置协议》是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项之规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告在与被告签订被诉行政协议前，七所楼村土地已经山东省人民政府批准转为建设用地，并被征收为国有土地。为推进七所楼片区改造工程的开展，鱼台县人民政府于2012年11月7日作出了《关于七所楼片区房屋征收公告》及《鱼台县七所楼片区房屋征收补偿安置方案》等政府文件，对规划区内未在规定期限内签订补偿安置协议的被搬迁户，鱼台县人民政府将根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条规定及已生效的补偿安置方案，对其作出《房屋征收补偿决定书》，予以强制征收。故被告七所楼村委会与被搬迁人签订《搬迁补偿安置协议》是七所楼片区搬迁改造工作的重要组成部分，被告七所楼村村委会与原告签订《搬迁补偿安置协议》是带有行政管理性质的政府行为，而非七所楼村村民自治行为。综上，被告七所楼村村委会主张的涉诉《搬迁补偿安置协议》是民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围的观点，应不予支持。二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。行政协议行为自2015年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》施行之后被纳入行政诉讼的范围，因此，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于起诉期限的规定，对在纳入行政诉讼的范围之前的行政协议行为不具有溯及力。本案中，原告与被告签订行政协议的行为发生在2012年11月11日，原告虽在当日就知道了该行政协议的内容，但按当时的法律规定，该行政协议属于民事诉讼的受案范围，行政诉讼的起诉期限不应起算。且民事诉讼中并未将起诉期限设定为起诉条件。故原告于2016年2月17日针对该行政协议行为向济宁高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼未超过法定期限。被告主张原告的起诉期限应自原告知道该行政协议的内容之日起算，依据该观点，原告在法定的行政起诉期限内因受案范围问题无法提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围时却超过了行政起诉期限，显然，该观点不符合立法本意。被告坚持原告的起诉已超过法定期限的观点缺乏法律依据，应不予采纳。三、关于被诉行政协议行为是否合法有效性问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。本案中，七所楼村实行“以户”为单位签订《搬迁补偿安置协议》，且安置房的分配、搬迁补助费和奖金的发放亦是“以户”为单位进行，即甲方为被告七所楼村村委会，乙方为被搬迁户的代表，故，原告张成武作为户主，代表其家庭成员签订涉诉协议符合法律规定。《搬迁补偿安置协议》虽未有全体家庭成员共同签字，但自签订涉诉协议到腾空房屋、搬迁至安置房，其他家庭成员未提出异议，且其家庭成员全部搬至回迁房内居住至今，应视为家庭成员对张成武代表其签订《搬迁补偿安置协议》行为的认可。故，依照上述法律规定，原告张成武主张因其无权处分共有财产，《搬迁补偿安置协议》无效的观点，应不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告张成武没有证据证明《搬迁补偿安置协议》存在上述法律规定损害国家、集体、第三人或社会利益等合同无效的情形，亦未提交涉诉征地批文即《山东省人民政府建设用地批复》违法的证据。故，原告张成武主张因其受欺诈胁迫签订涉诉协议，被告以签订协议掩盖非法目的及被告明知征地批文违法与原告签订涉诉协议违反法律、行政法规的强制性规定为由，主张《搬迁补偿安置协议》无效的观点，应不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告张成武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张成武负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  王继同审 判 员  贾顺启人民陪审员  孙学军二〇一六年十月十七日书 记 员  李倩倩