河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫05行初196号原告邢振川，男，汉族，1950年12月20日出生，住鹤壁市山城区。原告邢振岳，男，汉族，1951年4月1日出生，住汤阴县。二原告委托代理人杨军，河南中丰律师事务所律师。被告汤阴县人民政府，住所地：汤阴县人民路中段。法定代表人宋庆林，县长。委托代理人杜研科，男，汤阴县人民政府法制办公室副主任。委托代理人陈哲，男，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。第三人汤阴县菜园镇人民政府，住所地：汤阴县菜园镇东街村1号。法定代表人牛文斌，镇长。委托代理人杨智勇，男，汤阴县菜园镇人民政府工作人员。第三人张伏身，男，汉族，1946年6月15日出生，住河南省汤阴县。委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。原告邢振川、邢振岳不服被告汤阴县人民政府（以下简称汤阴县政府）作出的汤政复决〔2016〕16号行政复议决定，于2016年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月1日立案后，于2016年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月6日公开开庭审理了本案。原告邢振川、邢振岳及其共同委托代理人杨军，被告汤阴县政府的委托代理人杜研科、陈哲，第三人汤阴县菜园镇人民政府（以下简称菜园镇政府）的委托代理人杨智勇，第三人张伏身及其委托代理人王长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告汤阴县政府于2016年5月3日作出汤政复决〔2016〕16号行政复议决定：撤销菜园镇政府于2015年11月18日作出的菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》。原告邢振川、邢振岳不服，向本院提起行政诉讼。原告邢振川、邢振岳起诉称：被告作出的行政复议决定不符合事实和法律依据，应予撤销。主要理由：一、菜园镇政府依法作出的《处理决定》符合事实。涉案土地位于汤阴县菜园镇南街村。在上个世纪50年代，第三人两家买的邢书贵家大院并在西屋居住，另有南屋草房和北面的敞棚。通路是东面临街房正中大门，有3.5米多宽，供邢振川、邢振岳、邢书贵三家公用，是伙路。1963年前后，邢书贵妻子王梅香将东面临街的房子卖给了郝付。郝付买下房子后，将3.5米宽的伙路和三家共用的大门盖成自家房子。后墙、北墙都是死墙。形成独院。与原告两家截然分开，互不相通。郝付在其东北角开了门口供自家出入使用。郝付在房子北面给后院的原告两家留下1.75米宽的地方供进出通往大街使用。后郝付将上述房屋转让给张伏身。张伏身居住后保持原样。从自家院落东北角大门进入。张伏身两次翻建房屋，不断蚕食留给后面原告两家通行的1.75米宽的通路，现该通路已不足1.5米宽。该1.5米宽的通路是原告两家唯一通向大街的通路。二、菜园镇政府作出的处理决定符合《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条和《中华人民共和国民法通则》第八十三条中关于不动产相邻各方通行权的规定。三、行政复议决定只是以事实不清，证据不足为由撤销菜园镇政府的处理决定，但没有指明。而菜园镇政府作出的处理决定事实清楚且有证人证言、调查笔录、现场勘查、照片等证据证明。请求：撤销被告作出的行政复议决定，维持菜园镇政府作出的处理决定。原告邢振川、邢振岳提交了下列证据材料，1.汤阴县政府作出的汤政复决〔2016〕16号行政复议决定；2.菜园镇政府作出的菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》；3.现场绘制示意图；4.现场照片1张；5.基本事实情况说明；6.（2015）汤证民字第80号、82号公证书；7.张伏身与邢振川所签订契约；8.吴（德）水、李文周、邢齐家、杨文清、李丙林、冯乐海的证言；9.照片4张，10、2016年7月30日吴（德）水证明一份；11.李魁海证明一份。被告汤阴县政府答辩称：一、汤阴县政府具有行政复议法定职权。二、汤阴县政府作出的复议决定认定事实清楚。依据正确。在该起案件中，邢振川、邢振岳与张伏身各自提供了证据材料，经审理查明了相关事实，认为本案争议的土地使用权属于邢振川、邢振岳，但只让邢振川、邢振岳通行使用，不允许作其他用途，系前后矛盾，是在没有查明事实且没有充分证据的支持下将该争议的土地使用权确权给邢振川、邢振岳，属主要事实不清、证据不足，遂决定撤销菜园镇政府作出的处理决定。2016年5月23日作出行政复议意见书，让菜园镇政府重新对该案进行调查处理，在本案所涉土地使用权争议解决前，维持该案土地现状。三、行政复议程序合法。2016年2月14日收到张伏身的行政复议申请后，同日进行立案受理，并依法向各方当事人送达了法律文书。对各方当事人提交的证据材料进行了书面审查。因该案情况复杂，经领导批准办理延长复议期限三十日。作出复议决定后依法进行了送达。请求：驳回原告的诉讼请求。被告汤阴县政府向本院提交有下列证据材料：1．行政复议决定书；2.张伏身提交的复议申请书；3.张伏身提供的证据材料；4.菜园镇政府提供的复议答辩状；5.菜园镇政府提供的证据材料；6.邢振川、邢振岳提供的复议答辩书；7.邢振川、邢振岳提供的证据材料。8.汤阴县政府复议程序材料。9.法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条；《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条；《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。第三人菜园镇政府未提交书面答辩，庭审中述称：请求依法判决。第三人菜园镇政府未向本院提交证据材料。第三人张伏身述称：一、菜园镇政府作出的处理决定认定事实不清。菜园镇政府未查清争议土地的权属来源、历史演变、实际使用情况，就直接认定邢书贵将该争议土地西侧宅基地转让给邢振川、邢振岳父辈使用，并且认定邢家向东经邢书贵院中间行至南北大路。该认定没有证据证明。二、菜园镇政府作出的处理决定无法律依据且处理结果自相矛盾。根据当时郝付购买邢书贵妻子王梅香宅基地契约可知，争议土地使用权属于郝付，后郝付将该宅基地置换张伏身家人，该争议土地使用权属于张伏身。邢振川、邢振岳对争议土地享有通行权，通行权不是土地使用权。在没有任何证据的情况下，菜园镇政府将该争议地使用权确认给邢振川、邢振岳无法律依据。同时，菜园镇政府将争议土地使用权确认给邢振川、邢振岳，又限制其二人对争议土地使用权作其他用途，只能用于通行，相互矛盾。三、汤阴县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，撤销菜园镇政府作出的处理决定正确。请求依法驳回邢振川、邢振岳的诉讼请求。第三人张伏身向本院提交有下列证据材料：1.张伏身的身份证复印件；2.邢书贵的《平原省土地房产所有证》；3.王梅香（邢书贵之妻）与郝付签订的契约；4.郝付的买契草契纸（地契）；5.张伏身家庭分单；6.汤阴县公证处出具的（2015）汤证民自第412号公证书；7.汤阴县公证处出具的（2015）汤证民自第413号公证书；8.汤阴县公证处出具的（2015）汤证民自第467号公证书；9.刘生的证明；10.菜园镇政府作出的菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》。经庭审质证，一、关于原告提交的证据材料。被告认为6号证据两份公证书、邢现和刘生均对双方作出过证明相互矛盾不能证明客观事实；9号、10号证据系原告在菜园镇政府和汤阴县政府作出决定以后提供的，不予质证；对原告提交其他的证据无异议。张伏身认为6号证据公证书中邢现和刘生均对双方作出过证明相互矛盾不能证明客观事实；7号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，该契约不能证明将争议土地使用权转让给原告。也与王梅香与郝付签订的房屋买卖契约矛盾，该买卖契约写明北边有后院伙路，伙路5尺5寸，与现在伙路宽度一致。其他证据无异议。菜园镇政府对原告提交的9号、10号证据无异议，认为证人证言与镇政府存档的证人证言存在不一致的地方。二、关于被告提交的证据材料。原告对菜园镇政府提交调取的证人证言和调查笔录无异议；对张伏身提交的证据有异议，认为张伏身提交的邢现和刘生证言不真实；对其他证据无异议。张伏身对属于原告提交的公证书中邢现和刘生的证明有异议；对其他证据无异议。第三人菜园镇政府无异议。三、关于张伏身提交的证据材料。原告对1号-5号、10号证据无异议，对6-9号证据有异议，与菜园镇政府调查笔录矛盾，内容与事实不符。被告和菜园镇政府均无异议。本院对上述证据认证如下:原告与张伏身提交的证人证言内容不一致，但能够证明案件部分事实。原告、被告及张伏身提交的其他证据来源合法且与本案具有关联性，能够作为本案定案依据。经审理查明：邢振川、邢振岳与张伏身双方宅院位于汤阴县菜园镇南街村商品街中段路西，东西相邻，邢振川、邢振岳居西，张伏身居东临街。双方争议的土地在张伏身房屋北侧，邢振川、邢振岳院东北侧。邢振川、邢振岳家从该地出入通行。双方因该地权属发生争议。2014年10月，邢振川、邢振岳向菜园镇政府提出土地使用权确权申请，菜园镇政府受理后于2014年10月17日向邢振川、邢振岳送达了受理通知书，向张伏身送达了答辩通知书，收集了邢振川、邢振岳和张伏身提交的证据材料，调查了邢振全、李魁海、邢现、刘生等人，期间于2015年4月15日办理了延期调查审批手续。2015年11月18日，菜园镇政府作出了菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》，查明：菜园镇南街村邢书贵在该村路西有宅院一处，后将西边转让给邢振川父亲邢书礼、邢振岳父亲邢书信，往东经邢书贵中间行至南北大路。1963年9月9日，邢书贵妻子王梅香将该宅院东部卖给郝付，契约中有“庄宅北边有后院伙路五尺五寸两家同用”字样。大约上世纪七十年代初，郝付将购买王梅香的宅院置换给张伏身家，后张伏身分家分得此处宅院。1994年4月19日，张伏身与邢振川立有一份契约：“立字人张伏身，我住址北边邢振川路北至邢振忠，东头西头同等宽度尺寸为壹米柒伍，由于开宽街道临街房需拆西退，盖新房时，将邢振川路东头占用拾公分，（现为壹米陆伍）以后或世人拆迁时退回原界。留给路宽壹米柒伍，空口无凭，立字为证。”经勘验现场争议的伙路现南北1.7米（包括两侧留出的滴水、檐子）。为化解矛盾进行调解未能成功。菜园镇政府认为:张伏身临街房北侧的东西胡同自1963年起一直由邢振川、邢振岳通行，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生活的原则，该地应允许邢振川、邢振岳使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条等规定，决定：一、本案诉争的土地使用权属于邢振川、邢振岳；二、该土地邢振川、邢振岳只可以通行使用，不允许作其他用途。该决定书于2015年11月30日送达邢振川、邢振岳，12月18日送达张伏身。2016年2月14日，汤阴县政府受理张伏身行政复议申请，并收取了张伏身提交的证据材料，向菜园镇政府及邢振川、邢振岳送达了受理通知书，并收取了菜园镇政府及邢振川、邢振岳各自提交的证据材料。2016年4月5日，汤阴县政府工作人员进行了现场勘验。4月8日，汤阴县政府经内部审批办理延期审理手续。2016年5月3日，汤阴县政府经集体讨论决定，作出汤政复决〔2016〕16号行政复议决定，查明：张伏身在汤阴县菜园镇南街村商品街中段路西有宅院一处，宅院北侧有道路一条，宅院西侧有第三人宅院一处。经本机关工作人员实地勘查，张伏身宅院东西11.12米，南北12.16米；宅院北侧道路东西11.12米，南北1.7米。张伏身宅院原属汤阴县菜园镇南街村村民邢书贵、王梅香夫妻，因生活原因，王梅香将该宅院及“伙路”于1963年9月9日出卖给郝付（卖契及卖契草契纸可见四至及面积。东至路，西至邢，北至邢，南至王；长阔壹拾壹弓贰尺，约合18.92米；横阔捌弓零五寸，约合13.445米）。据当事人称，70年代初，郝付将该宅院与本村张伏身家的宅院进行了置换。1975年农历2月13日张伏身分家分得该宅院，取得该宅基地使用权，后经菜园镇南街村商品街扩宽，张伏身宅院拆迁后宅院东西长11.12米。该宅院西侧有一处宅院，原归属邢书贵、王梅香夫妻所有，现由邢振川、邢振岳家使用。2015年11月18日，菜园镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条等规定作出了《处理决定》，认定该争议的土地使用权属于邢振川、邢振岳，但只可以通行使用。汤阴县政府认为：1.本案执法主体适格。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，菜园镇政府依法具有处理对土地使用权争议的法定职权；2、本案主要事实不清，证据不足。菜园镇政府在未查清事实，且没有充分证据的支持下将该争议的土地使用权确权给邢振川、邢振岳属主要事实不清、证据不足。综上所述，菜园镇政府作出的《处理决定》，认定主要事实不清、证据不足。汤阴县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项第1目之规定，决定：撤销菜园镇政府于2015年11月18日作出的菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》。2016年5月19日，汤阴县政府将行政复议决定书及延期审理通知书一并送达给邢振川、邢振岳；5月24日，汤阴县政府将该行政复议决定书及延期审理通知书一并送达给菜园镇政府。2016年4月9日和5月19日，汤阴县政府向张伏身代理人分别送达延期审理通知书和行政复议决定书。2016年5月24日，汤阴县政府还向菜园镇政府送达了行政复议意见书（〔2016〕2号），要求菜园镇政府重新对该案件进行调查处理。邢振川、邢振岳不服提起诉讼。庭审中，邢振川、邢振岳认为汤阴县政府一并送达行政复议决定书和延期审理通知书程序违法。本院认为：汤阴县政府具有对本辖区内下级政府即菜园镇政府作出的土地使用权争议处理决定进行行政复议的法定职权。汤阴县政府经复议认为菜园镇政府作出的菜政〔2015〕53号《关于对邢振川、邢振岳与张伏身土地使用权争议的处理决定书》，在未查清事实，且没有充分证据的支持下将该争议的土地使用权确权给邢振川、邢振岳属主要事实不清、证据不足的理由成立。一是，从汤阴县政府提交的菜园镇政府作出的处理决定所依据的证据材料看，邢振川、邢振岳从本案争议地向东通行的事实清楚，但菜园镇政府认定邢振川、邢振岳对该地享有土地使用权缺乏证据支持。二是，根据物权法规定，相邻关系中的通行权与用益物权中的宅基地使用权是两种不同的权利。菜园镇政府作出的处理决定结果明显不当。汤阴县政府决定撤销菜园镇政府的处理决定并无不当。此外，菜园镇政府对本案争议的土地面积、尺寸认定不准，虽勘验现场查明邢振川、邢振岳与张伏身争议的伙路南北宽1.7米，但其中包括了两侧留出的滴水、檐子，无证据证明该地的北侧边界。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，汤阴县政府2016年2月14日受理张伏身行政复议申请，4月8日审批办理延期审理手续，直到5月19日汤阴县政府将行政复议决定书及延期审理通知书一并送达给邢振川、邢振岳；5月24日将该行政复议决定书及延期审理通知书一并送达给菜园镇政府，显然违反了上述规定，属于程序轻微违法。邢振川、邢振岳认为汤阴县政府该程序违法的理由成立，但对邢振川、邢振岳权利不产生实际影响。对于邢振川、邢振岳与张伏身之间的争议，汤阴县政府作出复议决定同时向菜园镇政府发出了行政复议意见书，要求菜园镇政府重新进行调查处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，判决如下：确认被告汤阴县人民政府于2016年5月3日作出汤政复决〔2016〕16号行政复议决定违法。案件受理费50元，由被告汤阴县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔永清审判员  阎丽杰审判员  蔡 梅二〇一六年十月十三日书记员  李维维