贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔行终619号上诉人（一审第三人）李昆跃，男，土家族。委托代理人李进，男，苗族。委托代理权限为特别授权代理。上诉人（一审第三人）李进，男，苗族。被上诉人（一审被告）贵州省松桃苗族自治县人民政府，住所地贵州省松桃苗族自治县蓼皋镇南路11号。法定代表人龙群跃，县长。被上诉人（一审被告）贵州省松桃苗族自治县国土资源局，住所地贵州省松桃苗族自治县蓼皋镇公园路26号。法定代表人辜应强，局长。委托代理人刘基，贵州懿村律师事务所律师。执业证号：15222201110682760。委托代理权限为一般代理。被上诉人（一审原告）杨政发，男，汉族。第三人松桃华寓房地产开发有限责任公司。法定代表人黄浪华，公司负责人。委托代理人张宏，铜仁市司法局法律援助中心法律工作者。上诉人李昆跃、李进与被上诉人贵州省松桃苗族自治县人民政府（以下简称“松桃县人民政府”）、被上诉人贵州省松桃苗族自治县国土资源局（以下简称“松桃县国土局”）、被上诉人杨政发、第三人松桃华寓房地产开发有限责任公司（以下简称“松桃华寓房开公司”）土地行政颁证一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。经审理查明，李进、李昆跃与李昆碧、李林系四兄妹。2006年8月4日,李进以李昆跃、李林的名义从松桃华寓房开公司处受让取得位于松桃苗族自治县孟溪镇开发新区平行大道国有土地两宗，面积均为180㎡。同年9月8日和9月20日，李进又以李昆碧的名义从松桃华寓房开公司处受让取得位于松桃苗族自治县孟溪镇开发新区平行大道国有土地两宗，面积分别为360㎡和310㎡。该四宗地的受让款已经全部付清，系松桃华寓房开公司从杨政发处领取，杨政发持有该四宗地的土地出让协议及收款凭证原件，并对该四宗地行使管理和使用权。2010年12月6日，李昆碧和李林分别声明放弃所购土地的使用权和处置权，交由李昆跃行使。李进即以李昆跃的委托人名义向松桃县国土局申请办理国有土地使用证。2012年12月23日，松桃县人民政府将位于该县孟溪镇平行大道的地号为001023001、使用权面积为388.8㎡和地号为00102302、使用权面积为599.0㎡的土地向李昆跃分别颁发了松国用（2010）第1686号和松国用（2010）第1687号国有土地使用证。2013年5月，杨政发得知李昆跃将其所购之地办理了国有土地使用证，即委托律师到松桃县国土局查询，被告知已办证，但未提供已颁发的国有土地使用证让杨政发的委托律师知悉。2014年上半年，杨政发以请求确认登记在李昆跃名下的松国用(2010)第1686号、松国用（2010)第1687号国有土地使用证载明的土地使用权归其所有，向松桃苗族自治县人民法院提起民事诉讼，该院裁定驳回了杨政发的起诉。2015年3月，杨政发又向松桃苗族自治县人民法院提起行政诉讼，请求松桃县国土局撤销松国用(2010)第1686号、松国用（2010)第1687号国有土地使用证，该院以其错列被告为由，驳回了杨政发的起诉。2015年7月22日，杨政发遂向铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.判决撤销松桃县人民政府给李昆跃颁发的松国用(2010）第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证，并撤销松桃县国土局对前述两证载明的国有土地登记于李昆跃名下的国有土地使用权登记；2.判决确认松国用(2010)第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证载明的国有土地使用权归杨政发所有；3.诉讼费由松桃县人民政府、松桃县国土局承担。另查明，2013年7月25日，杨政发就涉案颁证行为向松桃县国土局申请使用权变更登记，松桃县国土局于2013年7月30日答复“未经人民法院生效判决确定权利人，因不能认定真实的权利人而做出变更登记”。一审法院认为，本案的焦点是：1.杨政发是否本案适格的主体。2.杨政发的起诉是否超过了诉讼时效。3.松桃县人民政府的颁证行为所依据的土地权源是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，颁发国有土地使用证是松桃县人民政府的法定职责。关于杨政发是否本案适格的主体问题。本案所涉土地的购地款是杨政发缴纳的，土地出让协议和收款凭证原件由杨政发持有，并行使对案涉土地的管理使用权。松桃县人民政府的颁证行为与杨政发有利害关系，杨政发是本案适格的主体。关于杨政发的起诉是否超过了诉讼时效的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”杨政发2013年5月知道松桃县人民政府的土地行政登记行为，但不知道登记和颁证行为的具体内容，其起诉期限应当是2年。杨政发就本案土地使用权于2014年和2015年3月分别提起民事和行政诉讼。2015年7月向法院提起行政诉讼，故未超过法定的起诉期限。关于松桃县人民政府的颁证行为所依据的土地权源是否清楚，证据是否充分，程序是否合法的问题。《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:……（三）土地权属来源证明；……”和第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，李进以代理人的身份，持李昆跃与松桃华寓房开公司签订的土地出让协议复印件和收款凭证存根联等资料向松桃县国土局申请办理国有土地使用证，与法律、法规规定的申请土地登记应当提供的资料明显不符。松桃县国土局对李昆跃提供的申请材料，未尽到注意审查的义务。松桃县人民政府在对松国用(2010)第1686号、松国用（2010)第1687号国有土地进行土地登记造册，核发土地权利证书时所依据的事实不清、证据不足，其颁证程序违法，应予撤销。土地行政登记是土地行政颁证的组成部分，松桃县人民政府的颁证行为被撤销，松桃县国土局的登记行为也就自然撤销。另，杨政发请求判决确认松国用(2010)第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证载明的国有土地使用权归其所有。此请求不属于本案审查范围，不予支持。综上所述，杨政发是本案的适格主体，其没有超过法定的起诉期限。松桃县人民政府的颁证行为所依据的事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销松桃县人民政府颁发给李昆跃的松国用(2010)第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证。案件受理费50元，由松桃县人民政府承担。一审宣判后，李昆跃、李进不服，向本院提起上诉。上诉人李昆跃、李进诉称：1.一审在无任何证据证明的情况下，认定杨政发与李进之间存在口头委托购地，且杨政发行使对涉案四宗土地的管理权和使用权属于认定事实错误；2.松桃华寓房开公司将涉案宗地转让给李昆跃并进行登记的行为应属于变更登记，一审判决认定该登记为初始登记，属于适用法律错误；3.本案涉案宗地购买人是李昆跃等人，并签订了合法有效的购地协议，支付了相应购地款，杨政发并无任何证据证实的情况下，不具备就涉案颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格。且杨政发于2013年5月委托律师查询颁证行为时，就已经知道行为内容，其于2015年7月22日提起诉讼已经超过起诉期限。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求：1.依法撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第35号行政判决，并驳回杨政发的一审诉请；2.一、二审诉讼费用由被上诉人杨政发承担。被上诉人松桃县人民政府答辩称：1.被上诉人于2010年12月23日作出的涉案颁证行为，且杨政发委托律师于2013年查询得知了颁证行为的内容，故其提起的诉讼已经超过法定起诉期限，应当驳回其起诉；2.杨政发并非涉案土地转让协议的转让方，也不是土地使用权的受让方，且杨政发虽主张其借用李昆跃名义购地，但此行为与被上诉人涉案颁证行为并无利害关系，故杨政发不具备提起行政诉讼的原告主体资格；3.李昆跃通过受让、接受赠与等方式取得第三人松桃华寓房开公司的土地使用权，具备申请人条件，且颁证行为经受理、审核、登记、发证等程序，实体与程序均合法，应予维持。综上，请求：1.驳回杨政发的诉讼，维持被上诉人颁证行为；2.本案诉讼费用由杨政发承担。被上诉人松桃县国土局答辩称：1.杨政发并非涉案土地转让协议的转让方，也不是土地使用权的受让方，且杨政发虽主张其借用李昆跃名义购地，但此行为与被上诉人涉案颁证行为并无利害关系，故杨政发不具备提起行政诉讼的原告主体资格；2.被上诉人于2010年12月23日作出的涉案颁证行为，且杨政发委托律师于2013年查询得知了颁证行为的内容，故其提起的诉讼已经超过法定起诉期限，应当驳回其起诉；3.李昆跃通过受让、接受赠与等方式取得第三人松桃华寓房开公司的土地使用权，具备申请人条件，且颁证行为经受理、审核、登记、发证等程序，实体与程序均合法，应予维持。综上，请求：1.驳回杨政发的诉讼，维持被上诉人颁证行为；2.本案诉讼费用由杨政发承担。被上诉人杨政发答辩称：1.杨政发一审中已经提交收据、银行转账、汇款凭据、调查笔录等证据证实购地款由杨政发支付，且提交了第二组6-10号共八份证据证实杨政发对涉案宗地进行了砌堡坎、出租场地、修路调地等管理行为；2.涉案宗地出让协议及收款收据原件均保留在杨政发手中，上诉人对此并未否认，亦未作出合法说明和提供证据反驳，故一审认定杨政发与李进的委托关系，于法有据；3.一审判决根据《土地登记办法》第九条、第二十七条的规定，认定松桃县人民政府、松桃县国土局仅根据李昆跃的单方申请和其提供的三份转让协议复印件、收款收据存根联复印件即予以变更登记违法，并判决予以撤销，认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持；4.本案涉案宗地购地款由杨政发全部支付，购地协议、交款收据原件一直保存在杨政发手中，且地由杨政发管理使用，故杨政发是两宗的登记行为的利害关系人，具备原告主体资格；5.杨政发委托律师只查询到李昆跃申请登记提供的相关资料，未能看到土地登记簿和国有土地使用证，直至杨政发于2014年向松桃苗族自治县人民法院提起物权确认的民事诉讼时，才得知涉案土地登记到李昆跃名下，故起诉期限应从杨政发提起民事诉讼时知道颁证行为内容的时间点起算，并未超期。综上，请求：1.驳回上诉，维持原判；2.二审案件受理费由上诉人承担。第三人松桃华寓房开公司在二审法定期限内并未提出书面陈述意见。本案的争议焦点是:1.杨政发的起诉是否超过法定起诉期限；2.被上诉人松桃县人民政府给李昆跃颁发松国用(2010）第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证的行政行为是否合法。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中，被上诉人松桃县人民政府虽于2012年12月23日作出涉案行政颁证行为，但其并未告知杨政发相应的诉权和起诉期限，故杨政发就此提起行政诉讼的起诉期限应当自其知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起算，若杨政发知道颁证行政行为内容的，则提起行政诉讼的期限为从其知道该颁证行为内容之日起最长不得超过2年。从本案现有证据来看，杨政发虽于2013年5月委托律师查询，但并不知道涉案登记和颁证行为的具体内容。2013年7月25日，杨政发就涉案颁证行为向松桃县国土局申请使用权变更登记，可以推定杨政发就此知道或者应当知道涉案颁证行政行为的内容。因此，其于2015年7月22日提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，并未超过法定起诉期限。上诉人李进、李昆跃以及被上诉人松桃县人民政府、松桃县国土局认为杨政发的起诉超过法定起诉期限的理由并无事实和法律依据，本院不予支持。根据《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”的规定，本案中，李昆跃等人与松桃华寓房开公司签订土地转让协议，购买取得涉案宗地土地使用权后，李进以李昆跃代理人身份，向被上诉人提交土地登记申请书、土地出让协议复印件、收款凭证存根等资料申请国有土地使用权变更登记，其所提交的资料不符合《土地登记办法》第九条第一款的规定，被上诉人在未履行审慎的审查义务的基础上，即作出变更登记并颁发松国用(2010）第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证的行政行为认定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……（三）违反法定程序的……”的规定，一审判决予以撤销，并无不妥。另，根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”、第十四条第二款“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准”、第十五条第二款“土地登记簿应当加盖人民政府印章”的规定，县级以上人民政府为土地登记责任部门，国土资源行政主管部门作为县级人民政府的职能部门负责具体登记申请及审查工作，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本案中杨政发一审诉请撤销松桃县国土局对涉案两证载明的国有土地登记于李昆跃名下的国有土地使用权登记，松桃县国土局并非本案适格被告，故就杨政发提出的要求撤销国土资源局具体实施的国有土地登记行为的诉应当予以驳回，一审判决驳回诉讼请求属于适用法律、法规错误。综上，本案中被上诉人松桃县国土局就涉案宗地作出的行政登记行为和被上诉人松桃县人民政府向李昆跃颁发松国用(2010）第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证的行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第35号行政判决；二、撤销贵州省松桃苗族自治县人民政府颁发给李昆跃的松国用(2010)第1686号、松国用(2010)第1687号国有土地使用证；三、驳回杨政发要求撤销贵州省松桃苗族自治县国土资源局对涉案两证载明的国有土地登记于李昆跃名下的国有土地使用权登记的起诉。二审案件受理费50元，由上诉人李进、李昆跃共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  高 峰代理审判员  邱兴琼代理审判员  邓玉婷二〇一六年十月二十四日书 记 员  严洪杰