浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终782号上诉人（原审原告）孙钟铭，男，1973年7月16日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市萧山区，现住浙江省湖州市长兴县。委托代理人谢旭东、温作潮（实习），浙江泰正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区金城路685号。法定代表人卢春强，区长。委托代理人高栋材，杭州市萧山区人民政府办公室工作人员。委托代理人洪振国，杭州市萧山区住房保障办公室工作人员。孙钟铭诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）不履行公房审批法定职责一案，杭州市中级人民法院于2016年7月7日作出（2016）浙01行初11号行政裁定。孙钟铭不服，向本院提起上诉。本院于2016年8月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人孙钟铭及其委托代理人谢旭东、温作潮，被上诉人萧山区政府的委托代理人高栋材、洪振国到庭参加诉讼。本院现已审理终结。原审法院审理查明：原告孙钟铭于1993年进入杭州市萧山区湘湖农场工作，为农民合同制工人。2000年，孙钟铭在湘湖农场改制后进入杭州奇碟离合器有限公司工作。2013年，湘湖农场组织整体搬迁。2014年10月15日湘湖农场发布《杭州市萧山区湘湖农场公房户租住现状基本情况公示》，显示孙钟铭租住农场186号房屋。2015年6月24日，孙钟铭向萧山区政府寄送《关于要求对申请人是否符合房改政策予以调查、认定的申请》，认为其租住的公房已被纳入房屋征收范围内，请求根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定，对孙钟铭是否符合房改政策予以调查、认定。萧山区政府收到后将该申请转交萧山区住建局处理。原审法院认为，本案系因原告要求被告履行对其是否符合房改政策予以调查、认定的法定职责引发的行政诉讼案件。原告孙钟铭主张被告萧山区政府具有该法定职责的法律依据是《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款、第三十九条，以及《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十二条。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定：“房屋征收范围内有公房管理部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织公房管理部门和单位自管住宅公房的所有权人对承租人是否符合房改政策予以调查、认定。”第三十九条规定：“本条例自2014年10月1日起施行。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》同时废止。国务院房屋征收补偿条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十二条规定：“拆迁房管部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的（包括非成套住宅），房屋承租人享有按照房改政策购房的权利。房屋承租人按照房改政策购房后，拆迁人应当对其按被拆迁人予以补偿、安置。房屋承租人未按房改政策购房，也未与被拆迁人达成解除租赁关系协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行产权调换的补偿安置方式。安置用房由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新签订房屋租赁合同。”根据上述规定，其适用条件是针对房屋核发了房屋拆迁许可证或者启动了国有土地上房屋征收程序。但是，在案证据显示湘湖农场实施的是整体搬迁，而未核发房屋拆迁许可证或者启动房屋征收程序。故萧山区政府不具有对原告房屋是否符合房改政策予以调查、认定的法定职责，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙钟铭的起诉。孙钟铭上诉称：一、湘湖农场的整体搬迁行为就是房屋征收行为。（一）因为湘湖农场整体搬迁所涉及土地为划拨征收，故湘湖农场的土地上必有建设项目，且该建设项目一定不属于湘湖农场自身的建设项目。根据《浙江省城乡规划条例》第三十二条规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目必然要有建设用地规划许可证，有了建设用地规划许可证才能申请用地，最后才会产生一个土地划拨征收文件。《湘湖农场整体搬迁居民房屋补偿安置实施细则》明确提到了湘湖农场的整体搬迁行为的依据其中之一为杭州市国土资源局萧山分局（萧土征字[2009]国划第21号）文件，也就是说湘湖农场的整体搬迁是经过土地划拨的征收行为。（二）因为湘湖农场的整体搬迁所涉土地为划拨征收，故湘湖农场已经转让了本案所涉土地的使用权。（三）湘湖农场土地上的所有建设项目（包括整体搬迁活动）随土地划拨征收而认定为房屋征收。“地随房走，房随地走”是中国土地与房屋的一项基本政策。既然湘湖农场的土地被征收了，那么该土地上的建设项目（包括整体搬迁活动）都是房屋征收行为，否则将明显违反我国法律的规定。二、退一步讲，湘湖农场的整体搬迁行为哪怕不是房屋征收行为，也是城市房屋拆迁行为，被上诉人从事的行为应适用《浙江省城市房屋拆迁管理条例》，而上诉人也拥有《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十二条的权利。三、整体搬迁无法定依据。裁定书认定湘湖农场系整体搬迁，但上诉人未找到整体搬迁的法律依据，整体搬迁非法定用语，只是征收或拆迁行为的另一种表达方式。其本质仍然是征收或拆迁行为。湘湖农场的整体搬迁行为违反《城市房屋租赁管理办法》、《浙江省房屋租赁管理条例》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《杭州市萧山区城市房屋拆迁管理实施办法》、违反有关公房管理的政策文件精神，违反了《杭州市萧山区城镇廉租住房保障管理实施细则》的规定。四、《湘湖农场整体搬迁居民房屋补偿安置实施细则》实质上就是湘湖农场向职工出售公有住房的具体规定，上诉人符合《实施细则》所规定条件，被上诉人应给予组织、调查和认定。五、一审有部分证据未认定，且这些关键性证据完全可以证明上诉人符合起诉条件。对于上诉人提交的证据6、7、11、12、14-20，一审裁定中未给予认定。以上证据系关键性证据，用以证明上诉人为湘湖农场转制在册人员，且一直租住在湘湖农场的公房内，上诉人的配偶及子女为萧山城镇户口，这些关键性证据与被诉具体行政行为有关联性，证明上诉人与行政行为有利害关系，完全可以证明上诉人符合起诉条件。综上，一审法院裁定认定事实不当，适用法律错误，理由不足。请求依法撤销一审裁定，指令杭州市中级人民法院继续审理。萧山区政府答辩称：一、上诉人孙钟铭于1993年经湘湖农场招工成为农场农民合同工（户粮关系仍在农村）。在农场工作期间，孙钟铭曾向农场租用场内186号公房居住。2000年，湘湖农场依照萧政发[2006]106号《关于同意第一、第二、农垦场和湘湖、钱江农场改革实施方案的批复》开展全面的转制工作，并终止了与孙钟铭之间的劳动关系。嗣后，为推进湘湖三期保护和开发的需要，湘湖农场进行了整体搬迁。依照湘湖旅游度假区管理委员会《湘湖农场整体搬迁租住公房居民补偿照顾安置实施细则》，对原在湘湖农场工作期间租用公房居民户（户口为城镇居民）进行安置。由于孙钟铭为农场合同工（户口仍在农村），所以在湘湖农场整体搬迁住房安置中，孙钟铭不符合安置条件。为此，孙钟铭多次向湘湖旅游度假区管理委员会来访，对其要求安置住房的请求，湘湖旅游度假区管理委员已经按照相关政策作出了不予安置的答复。二、上诉人于2015年6月24日向答辩人寄送《关于要求对申请人是否符合房改政策予以调查、认定的申请》，要求对其是否符合房改政策予以调查、认定。根据《杭州市萧山区人民政府办公室关于印发〈杭州市萧山区住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（萧政办发[2012]228号）的规定，我区保障性住房管理工作、住房制度改革工作及直管公房管理工作由杭州市萧山区住房和城乡建设局（以下简称“区住建局”）负责，答辩人遂于同年6月26日将该申请交区住建局处理。嗣后，区住建局就申请事项进行了调查核实。同年7月9日下午，区住建局工作人员洪振国通过上诉人号码为1396712988的手机，就相关情况向上诉人进行了反馈。后上诉人还前往区住建局查阅了相关政策文件，区住建局也逐一进行了释疑。因此，答辩人认为，答辩人已及时就上诉人的申请事项进行了处理，不存在行政不作为的情况。三、如前所述，湘湖农场整体搬迁工作于2000年起即开始实施，系协议搬迁。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》自2014年10月1日起施行，适用于国有土地上房屋征收与补偿活动。而在湘湖农场整体搬迁工作中，并未核发房屋拆迁许可证或启动国有土地上房屋征收与补偿程序，不应当适用《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，也即在本案中答辩人不具有对上诉人房屋是否符合房改政策予以调查、认定的法定职责。请求驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕着被上诉人萧山区政府是否具备对上诉人孙钟铭符合房改房购买政策予以调查、认定的法定职责这一审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，2015年6月24日，上诉人孙钟铭向被上诉人萧山区政府寄送《关于要求对申请人是否符合房改政策予以调查、认定的申请》，认为其租住的公房已被纳入房屋征收范围内，请求萧山区政府根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定，对其是否符合房改政策予以调查、认定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定：“房屋征收范围内有公房管理部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织公房管理部门和单位自管住宅公房的所有权人对承租人是否符合房改政策予以调查、认定。”据上诉人的起诉状并结合上诉人在一、二审庭审中的陈述，其要求萧山区政府履行调查、认定职责的主要目的是取得租住的湘湖农场内186号公房的购买权，并以此获得湘湖农场整体搬迁安置的权利。据萧政办发[2012]228号《关于印发〈杭州市萧山区住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》及萧编[2015]43号《关于同意住房改革委员会办公室更名并调整主要职责等的批复》表明，萧山区保障性住房管理工作由区住建局负责，其下属的萧山区住房保障办公室对申请人是否符合房改政策规定的购买条件进行审查，且从现有的证据表明，萧山区政府收到上诉人的申请后，已将该申请转交萧山区住建局，据萧山区住房保障办公室及浙江湘湖旅游度假蔚蓝色（湘湖新城）管理委员会出具的情况说明，均表明上述两单位均明确告知上诉人系农村户口，不符合公房购买的条件，故在此情形下，萧山区政府不具有直接对涉案房屋是否符合房改政策予以调查、认定的法定职责。一审法院对上诉人的起诉予以驳回，并无不当。上诉人提出的原《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四十二条也是萧山区政府应履职的依据问题。经查，该条规定是针对享有按照房改政策购房权利房屋承租人对承租的房屋被列入拆迁范围内如何进行安置所作的规定，而非萧山区政府具有上诉人所诉的法定职责的依据。至于上诉人提出湘湖农场整体搬迁不合法的问题，不属于本案审查范围。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年十月二十六日书 记 员  韦若莎