江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终366号上诉人(原审原告)陈明，男，1982年8月28日生，汉族，住苏州市。上诉人(原审原告)孙正连，男，1964年7月18日生，汉族，住连云港市新浦区。上诉人(原审原告)浦应军，男，1967年10月20日生，汉族，住连云港市新浦区。上诉人(原审原告)戴林志，男，1978年5月15日生，汉族，住连云港市新浦区。上诉人(原审原告)范万壮，男，1967年7月9日生，汉族，住连云港市新浦区。被上诉人（原审被告）连云港市海州区人民政府，住所地连云港市海州区新建中路28号。法定代表人单晓敏，连云港市海州区人民政府区长。委托代理人郭中方，江苏田湾律师事务所律师。委托代理人王广凤，江苏田湾律师事务所律师。原审原告杜心泽等42人（名单附后）。上诉人陈明、孙正连、浦应军、戴林志、范万壮（以下简称陈明等5人）因诉连云港市海州区人民政府（以下简称海州区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2013）连行初字第0006-2号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并于2016年5月6日公开开庭审理本案。上诉人浦应军和朱玺（庭审后撤回上诉）、支广梅（庭审后撤回上诉）3人的共同委托代理人孙事龙、上诉人支广梅的委托代理人韩绘芳，被上诉人海州区政府出庭应诉负责人徐雪峰及其委托代理人郭中方、王广凤到庭参加了诉讼。因调取相关案件材料需要，本院依法扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定，东上渔场地块旧城区改造项目位于原连云港市新浦区人民政府（以下简称原新浦区政府）辖区，东至杰瑞花园西围墙，西至巨龙路，南至建设东路，北至朝阳东路，项目占地约268亩，其中大部分属于净地，本案所涉及征收范围约80亩，上有居民310户。该地块房屋绝大部分为自建两层楼房，无整体规划。2012年10月15日，原新浦区政府提请原连云港市新浦区人大常委会（以下简称原新浦区人大常委会）将包括东上渔场旧城改造在内的共十八个项目纳入全区国民经济和社会发展规划议案。同日，该区第十七届人民代表大会常务委员会第五次会议以新人发[2012]16号《关于印发新浦区人大常委会〈关于批准区人民政府提请将2012年新浦区旧城区改造新增加项目纳入全区国民经济和社会发展计划的决议〉的通知》（以下简称16号通知）审议通过。2013年4月16日，连云港市规划局以连规函[2013]70号《关于东上渔场旧城区改造项目符合城乡规划和专项规划的函》（以下简称70号函）回复，东上渔场旧城区改造项目符合全市城乡规划和专项规划。2013年5月9日连云港市国土资源局（以下简称连云港市国土局）以连国土资函[2013]57号《关于东上渔场地块旧城区改造项目符合土地利用总体规划证明的函》（以下简称57号函）回复，东上渔场地块旧城区改造项目符合土地利用总体规划。2013年3月21日，原新浦区房屋征收局作出《东上渔场旧城区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称补偿方案征求意见稿），载明“本次征收补偿方式有货币安置和房屋产权调换两种方式……产权调换选择商品房回迁安置。安置房为紫金公馆A-5#楼，A-7#楼，A-9#楼，A-11#楼，A-12#楼”。同日，原新浦区政府召开东上渔场旧城改造地块房屋征收补偿安置方案专家评审会。参会人员12名认为该方案依据充分、程序合法、保障措施有力，同意该方案，部分人员对该方案提出认真摸底、确认安置房源，增加奖励力度，缩短签约期限等修改意见。2013年3月25日，原新浦区政府作出《关于公布〈东上渔场旧城改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）〉及征求公众意见的公告》，同日将该公告在其网站和征收范围内予以公布。该公告中载明了征求意见期限为自发布公告之日起至2013年4月24日，并载明有关单位和个人可以通过发送电子邮件、信函、面见或电话方式提出修改意见。2013年4月，原新浦区政府向东上渔场地块被征收人发放《东上渔场旧城改造项目征收意见调查表》。2013年5月，原新浦区政府向被征收人发放《房屋调查勘察登记表》310份，该表设置了是否同意征收、对安置小区的意见、安置的方式及备注等栏目。经统计，同意征收的居民和单位为241户，占比77.7%，不同意征收的居民和单位为18户，占5.8%，弃权的居民和单位为51户，占16.5%。2013年6月24日，原新浦区政府向区国库集中支付中心支付三千万资金，作为此次征收专项资金，专项存储、专款专用，后原新浦区政府根据征收进度，适时拨付了征收补偿资金。2013年6月27日，原新浦区政府召开《东上渔场地块旧城改造项目房屋征收补偿安置方案修正评审会》。参会人员10名，基本同意该方案实施，部分人员提出方案语言需进一步严谨、规范等修改意见。2013年6月26日，原新浦区政府作出《东上渔场地块旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对东上渔场旧城区改造项目房屋征收社会稳定情况和因素进行全面地分析，制定了应急预案。次日，召开东上渔场地块旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估会，参会评审成员14名,评审结论为房屋征收依据合法充分、房屋征收已履行先前程序、征收补偿方案合法合理、房屋征收项目实施的形式要件具备、对可能发生的社会不稳定事件作出的应对预案准备到位。同年6月28日，原新浦区政府作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》，同日连云港市新浦区维护稳定工作领导小组办公室在该表上签署了该项目已备案的意见。2013年7月10日，原新浦区政府作出新政发[2013]47号《连云港市新浦区人民政府东上渔场地块旧城区改造项目房屋征收决定书》（以下简称47号房屋征收决定），决定对东上渔场地块旧城区改造项目房屋征收红线图范围内房屋实施征收，附件为《东上渔场地块旧城区改造项目房屋征收补偿安置方案》。同日，原新浦区政府在其网站和征收范围内公布了新征字[2013]05号《连云港市新浦区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称5号征收决定公告），附件为《东上渔场地块旧城区改造项目房屋征收补偿安置方案》。该方案载明“住宅房屋的征收补偿与安置，采用货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人自行选择。……安置地址：紫金公馆A-3#楼，A-5#楼，A-7#楼，A-9#楼，A-11#楼，A-12#楼”。朱玺等57人提起诉讼，要求撤销原新浦区政府作出的5号征收决定公告。原审法院另查明，紫金公馆为本次征收地块原地段新建小区，其A-3#楼，A-5#楼，A-7#楼，A-9#楼，A-11#楼，A-12#楼共计6幢楼房528套房屋。原审法院认为：一、47号房屋征收决定外化形式即5号房屋征收决定公告，5号房屋征收决定公告载明的内容即征收决定，该公告内容与征收范围内的被征收人合法权益具有法律上的利害关系，故该房屋征收决定公告依法属于行政诉讼受案范围。二、审查征收目的应当根据征收情况、而非紫金公馆开发情况进行审查。被征收房屋与周边小区相比，在房屋结构、基础设施、配套设施等方面已经明显落后，特别是卫生、给排水等重要生活设施质量不高，居民生活受到极大的限制，亟需整体的设计规划，以提升包括被征收地块在内的整个区域居民生活质量。征收决定对被征收人采取原地新建房屋进行安置补偿，提供了原地新建6幢楼房528套补偿房源供310户被征收人选择产权调换。且在补偿方案中亦考虑了该征收区域房屋的历史因素，确认“在土地确权材料认定范围内，没有建房批准手续，但在2003年正射影像图上有记载的被征收房屋，参照有证房屋予以补偿”。因此，47号房屋征收决定目的是为了让被征收人及其周边居民的生活、居住质量得以提高，符合旧城区改造的条件，属于公共利益。三、原新浦区政府组织连云港市规划局、连云港市国土局、连云港市城乡建设局等部门对拟定的征收补偿安置方案召开评审会，经评审后，将补偿方案征求意见稿予以公布，征求公众意见。该补偿方案征求意见稿中载明征求意见期限和公众表达意见的方式。征求意见期满后，原新浦区政府组织有关部门参加补偿方案征求意见稿的修正评审会，根据公众意见对该方案进行修改完善。在作出征收决定前，原新浦区政府向被征收人发放了《东上渔场旧城改造项目征收意见调查表》310份，同意征收的居民和单位为241户，占比77.7%，原新浦区政府没有组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征补条例）的规定。四、原新浦区政府对被征收人的安置，采用了货币补偿与房屋产权调换的两种方式。原新浦区政府在作出征收决定前已设立征收专项账户，并到账30000000元，专户存储、专款专用；房屋产权调换方面，原新浦区政府为310户被征收人提供了528套房源以供选择，能够保障被征收人获得公平补偿的权利，满足被征收人征收补偿选择权。五、本案征收地块中的毛地地块虽以挂牌形式出让过，但竞得人江苏金海置业有限公司（以下简称金海公司）未实际取得建设用地使用权证，也未对该地块实际占用、使用或处分，被征收人实际使用该地块的合法权益未受影响，且该出让行为与本案所诉房屋征收行为并非同一法律关系，朱玺等人认为原新浦区政府滥用权力、重复处分的主张，不予支持。被诉征收决定属旧城改造，危旧房认定与旧城改造并不存在等同关系，朱玺等人要求危旧房鉴定的申请与本案无关联性，不予准予。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱玺等57人的诉讼请求。上诉人陈明等5人上诉称，涉案地块为商业开发，被诉征收决定不符合公共利益的需要；涉案项目是否为旧城改造，被上诉人未能举证证明；征收补偿方案制定修改过程中，参与评审的专家身份不明确；征收补偿方案未能体现被征收人的意见；被征收房屋的评估价格低于市场价格，侵犯了被征收人的合法权益。请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人海州区政府答辩称，涉案地块基础设施落后，是典型的急需改造的旧城区；被诉房屋征收决定内容、程序合法，符合公共利益；上诉人中9人已经签订了征收补偿协议，无权提起上诉。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。原审原告杜心泽等42人均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为：海州区政府向原审法院所提交的原新浦区人大常委会16号通知能够证明，本案所涉东上渔场地块旧城区改造项目，系2012年度原新浦区旧城区改建项目，符合房屋征补条例第八条为了公共利益需要进行旧城区改造的规定。上诉人认为涉案项目不符合公共利益需要的主张，于法无据，本院依法不予支持。原审法院根据海州区政府提交的连云港市规划局70号函、连云港市国土局57号函和上述原新浦区人大常委会16号通知等证据，认定涉案项目符合房屋征补条例第九条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定并无不当。原新浦区政府于2013年3月21日组织相关部门人员召开评审会，对补偿方案征求意见稿进行论证，3月25日在征收范围内予以公示，征求意见期限截止时间为4月24日，并公布了提出修改意见的方式；在征求意见期限内，原新浦区政府向被征收人发放《东上渔场旧城区改造项目征收意见调查表》；于2013年5月向被征收人发放《房屋调查勘察登记表》，并就安置方案征求公众意见，并于6月27日再次组织规划、国土等相关部门召开补偿安置方案修正评审会，对该方案中被征收房屋的认定、安置方式等进行修改完善。上述程序符合房屋征补条例第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”的规定。房屋征补条例第十一条还规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。海州区政府提交的《东上渔场旧城区改造项目征收意见调查表》回收情况统计说明证实，被征收310户中241户同意征收，未对征收补偿安置方案提出异议。因此，原新浦区政府未再另行组织被征收人和公众代表参加的听证会，并不违反上述规定。海州区政府向原审法院提交了被征收房屋调查勘察登记表、房屋所有权存根、房屋明细列表、被征收房屋建筑面积及认定情况公示表、《东上渔场地块旧城区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告书》及《江苏省社会稳定风险评估评审表》、安置资金进帐单及补偿安置方案中提供的安置房源528套房屋等证据。原审法院经审查认定泉山区政府在房屋征收过程中对征收范围内的建筑进行了调查和结果公示，亦对该征收项目进行了社会稳定风险评估，符合房屋征补条例第十二条、第十五条规定亦无不当。海州区政府向原审法院提交的5号房屋征收决定公告，能够证明原新浦区政府作出47号房屋征收决定后已经及时公告，符合房屋征补条例第十三条规定。综上，上诉人的诉讼请求不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人要求撤销原新浦区政府作出的5号征收决定公告的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈明等5等人负担。本判决为终审判决。审 判 长 齐 鸣代理审判员 季 芳代理审判员 黄 河二〇一六年十月三十一日书 记 员 钱伟红附1：原审原告杜心泽等42人名单：原审原告杜心泽，男。原审原告赵世科，男。原审原告孟祥华，男，。原审原告朱立华，男。原审原告穆怀军，男。原审原告罗顺海，男。原审原告ＸＸ，男。原审原告王甲凡，男。原审原告王华琴，女。原审原告成继强，男。原审原告相柱堂，男。原审原告赵平，男。原审原告史秀迎，女。原审原告杨彩萍，女。原审原告周红（曾用名周红梅），女。原审原告张必虎，男。原审原告焦卫国，男。原审原告钱诗君，男。原审原告焦健，男。原审原告刘虎，男。原审原告王学高，男。原审原告杜海美，女。原审原告茆延生，男。原审原告宁开阳，男。原审原告徐兴海，男。原审原告倪桂英，女。原审原告韩飞，男。原审原告韩鹏，男。原审原告陈广福，男。原审原告刘洪云，女。原审原告金同善，男。原审原告金同芳，女。原审原告赵刚，男。原审原告胡文军，男原审原告张丽兰，女原审原告李德华，男。原审原告严金凤，女。原审原告唐春叶，女。原审原告季玉珍，女。原审原告李加兰，女。原审原告宋国平，男。原审原告周桂华，女。附2：本判决适用的相关法律依据1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；