安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖13行终127号上诉人（原审原告）:吴卫东，男，1971年10月15日出生，居民，住安徽省宿州市埇桥区。委托代理人:杨强，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人:赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利东路636号。法定代表人：张建军，区长。委托代理人：杨雪，宿州市埇桥区房屋征收办公室工作人员。上诉人吴卫东诉被上诉人宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）房屋征收补偿决定一案，不服宿州市埇桥区人民法院于2016年7月7日作出的（2016）皖1302行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月24日受理后，依法组成合议庭,于2016年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴卫东及委托代理人杨强、赵传学，被上诉人埇桥区政府的委托代理人杨雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年3月12日，埇桥区政府作出埇政征补决（2014）2号房屋征收补偿决定，主要内容为:征收部门宿州市埇桥区房屋征收办公室，被征收人吴卫东，因旧城改造需要,本机关于2013年9月9日作出了《宿州市埇桥区人民政府关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》，对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内国有土地上房屋及附属物进行征收,李卫的房屋在征收范围内。经征收部门查实认定,李卫可予补偿的房屋面积为23.1平方米,使用性质为商业，经评估被征收房屋总价值为1568605．5元。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收补偿安置方案》的规定作出补偿决定如下：一、李卫可以选择下列任何一种征收补偿方式：（一）实行货币补偿。根据评估机构对其被征收房屋的评估价格予以补偿，补偿金额为1568605．5元，由征收部门给付。（二）实行房屋产权调换，李卫从征收部门提供的安置房源内（沿东昌路自北向南商铺四195平方米,1031．55万元；商铺九88平方米,465．52万元；商铺十88平方米,465．52万元；商铺十二202平方米,1068．58万元；商铺十三135平方米，714．15万元；商铺十四135平方米，714．15万元），按协议签订的先后顺序进行选择，互找差价。限被征收人自接到本决定之日起10日内到征收部门选择补偿方式。逾期不选，视为选择货币补偿方式，补偿款将依法提存。二、李卫的搬迁补助费、临时安置补助费、被征收房屋装潢及附属物补偿费，由征收部门按照《宿州市埇桥区国有土地上房屋征收装潢及附属物补偿补助标准》的规定给付。三、限李卫自接到本决定之日起20日内搬迁完毕，并交付被征收房屋。原审法院查明：吴卫东的房屋位于宿州市埇桥区顺河路以南、观音堂街（规划街）以西、汴河中路以北、东昌路以东红线范围内，系埇桥区政府确定的宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围，该范围涉及被征收户约792户，其中沿街门面户数约213户。吴卫东房屋征收编号为2013－Z02－（70）号。埇桥区政府给予吴卫东房屋补偿面积为23.1平方米。2003年9月17日，安徽省人民政府作出皖政秘（2003）94号《安徽省人民政府关于宿州市城市总体规划的批复》，同意修订后的《宿州市城市总体规划（2002-2020年）》，同意该总体规划确定的城市规划区范围，包括宿州市主城区在内总面积341平方公里。在城市规划区范围内，实行城乡统一的规划管理。《宿州市城市总体规划（调整）2007-2020年用地布局图》显示，宿州市委党校及周边区域位于该总体规划图范围之内。2012年12月27日，宿州市城乡建设指挥部办公室作出宿建指办（2012）77号《关于开展宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收摸底工作的通知》，要求埇桥区城乡建设指挥部立即组织开展宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收摸底工作。2013年2月6日,宿州市埇桥区房屋征收办公室作出《市委党校及周边区域房屋征收范围确定公告》并公示,该公告确定征收范围为宿州市埇桥区顺河路以南、观音堂街（规划街）以西、汴河中路以北、东昌路以东红线范围内。2013年5月10日,宿州市埇桥区房屋征收办公室作出《关于市委党校及周边区域旧城改造范围内房屋摸底调查认定结果公示说明》并公示,该说明列明了市委党校及周边区域旧城改造范围内居民及单位的房屋权属、建筑面积、结构、用途、建设时间等。如对公示的房屋认定结果有异议,请在2013年5月11日至2013年5月15日书面申请复核,否则视为认可公示的调查认定结果。2013年4月20日，宿州市埇桥区房屋征收办公室作出《征求意见通知》、《关于市委党校及周边区域征收与补偿安置方案》（征求意见稿）、《征求意见情况公示》并公示，要求被征收人在该通知发布之日起30日内，以书面形式向市委党校及周边区域房屋征收办公室提出意见。2013年8月1日，埇桥区政府办公室作出《研究市委党校及周边旧城改造征收区域房屋征收补偿方案论证问题》，决定实施市委党校及周边旧城改造房屋征收。2013年2月26日,宿州市埇桥区房屋征收办公室作出《关于协商选定房屋征收评估机构的公告》并公示，公布了选定评估机构名单。2013年4月23日，宿州市埇桥区房屋征收办公室作出《关于市委党校及周边区域改造项目选定评估机构的公告》并公示，认定该改造项目被征收户790户,发出评估机构选票790张,收回21张,其中有效票21张,未超过半数共同选择1家评估机构,视为选择不成功，遂随机选定宿州市昊光房地产评估经纪咨询有限公司为评估机构。2013年9月1日，宿州市埇桥区房屋征收办公室与宿州市昊光房地产评估经纪咨询有限公司签订《宿州市埇桥区国有土地上房屋征收评估委托合同》。宿州市昊光房地产评估经纪咨询有限公司作出《房屋征收估价报告》，该报告估价项目名称为宿州市埇桥区党校及周边区域征收地块,估价时点为2013年9月10日，确定评估结果为：1、砖混二等住房非成套房屋均价为2760元／平方米，成套住宅均价为4350元／平方米，沿东昌路商业用房均价为65000元／平方米。2．框架结构房屋修正系数为110％，砖混一等、砖混二等、砖混三等修正系数分别为105％、100％、95％，砖木一等、砖木二等、砖木三等修正系数分别为95％、90％、85％，其他结构修正系数为80％。2013年9月11日，该公司对吴卫东房屋作出了《房屋征收分户评估报告》并公示，认定吴卫东房屋为一层砖混一等商业用房补偿金额为67905元／平方米。埇桥区政府提供的原地安置商业用房的评估均价为52900元/平方米、住房的评估均价为5410元／平方米。2013年9月8日，埇桥区政府召开会议讨论对房屋征收风险进行了评估，作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》，对征收工作作出风险评估，认为该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。宿州市埇桥区房屋征收办公室等将征收补偿费用分别存入农行埇桥支行、农行宿州市城中支行、建行宿州市科技广场支行、中行宿州分行。2013年9月9日,宿州市埇桥区房屋征收办公室与宿州市埇桥区东关街道办事处签订《房屋征收与补偿委托协议书》。2013年9月9日，埇桥区政府作出埇政发（2013）32号《宿州市埇桥区人民政府关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》并公示，决定对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内国有土地上房屋进行征收，被征收人应按照本征收决定和《市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收补偿安置方案》（与征收决定同日公示），在2013年9月10日至2013年11月8日期限内与征收部门签订协议，被征收人在规定期限内未与征收部门签订协议的，埇桥区政府将依法作出征收补偿决定，被征收人不服可依法申请行政复议或提起诉讼。该征收决定已在征收范围内公示,在规定期限内被征收人未提起行政复议或行政诉讼。埇桥区政府作出的《市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收补偿安置方案》载明，征收补偿办法由被征收人选择，选择货币安置的补偿价格由依法选定的房地产价格评估机构进行评估确定；选择产权调换的在安置区内“拆一还一、互找差价”，安置房面积大于征收面积的部分按市场优惠价购买；被征收人实行自行过渡的办法，由征收机关发给临时安置补助费；该补偿方案同时规定了优惠政策、违法建设的处置方法、结算办法及实施要求。吴卫东与埇桥区政府在补偿决定规定的期限内没有达成协议。2014年3月12日，宿州市埇桥区房屋征收办公室向埇桥区政府作出《关于对吴卫东户作出征收补偿决定的申请》，请求埇桥区政府对吴卫东依法作出征收补偿决定。2014年3月12日，埇桥区政府作出埇政征补决（2014）2号补偿决定并公示，于2014年3月24日向吴卫东送达。该征收补偿决定告知吴卫东可选择货币补偿或产权调换补偿方式：如果吴卫东选择货币补偿，根据吴卫东房屋可予补偿的面积，确定了吴卫东房屋的补偿金额；如果吴卫东选择产权调换，埇桥区政府提供了可供选择的安置房源。被征收人的搬迁补助费、临时安置费等按规定给付。吴卫东不服埇桥区政府作出的埇政征补决（2014）2号补偿决定，申请行政复议，宿州市人民政府于2014年8月4日作出宿复决字（2014）65号《行政复议决定书》，决定维持埇桥区政府的行政行为。该复议决定于2014年10月29日向吴卫东送达。吴卫东提供的《房地产权证》载明，房屋权利人为吴卫东,共有人为刚艳秋。庭审中，吴卫东陈述其使用涉案征收房屋经营油漆生意。原审法院认为：吴卫东的被征收房屋位于宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内，该范围内大部分被征收户已签订了征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款等规定，埇桥区政府负责宿州市埇桥区范围内的房屋征收与补偿工作，依法作出征收决定和征收补偿决定，属于埇桥区政府的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款的规定，宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围位于城市市区内，该土地属于国家所有。在吴卫东房屋所在的旧城改造项目范围内，土地已被依法征收为国有土地的情况下，埇桥区政府针对旧城改造项目范围内危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，符合宿州市土地利用总体规划、宿州市国民经济发展规划纲要和宿州市城市总体规划。埇桥区政府的征收部门拟定了宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围的征收补偿方案，召开了对征收补偿方案论证专题会议，经对征收补偿方案公布并征求意见后，将征求意见的结果及时公布。在未超过半数共同选择1家评估机构的情况下，经随机选定，确定了征收房屋的评估机构，并由评估机构作出了评估报告，对吴卫东的房屋及安置房源依法进行了评估并公示。埇桥区政府召开会议讨论、通过了对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内国有土地上房屋进行征收，并对房屋征收的可行性及房屋征收风险进行了评估。在征收补偿款专户存储到户的情况下，埇桥区政府依法作出埇政发（2013）32号《宿州市埇桥区人民政府关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》并公示。埇桥区政府与吴卫东在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，埇桥区政府作出埇政征补决（2014）2号决定。吴卫东诉称埇桥区政府无权作出征收决定及征收补偿决定、房屋评估机构选定违法从而导致评估报告违法、补偿决定中对吴卫东房屋的评估价值明显低于类似房地产的市场价格、对于安置房源的价值明显高于类似房地产的市场价格、未对安置房源进行评估等理由均不能成立，本院不予支持。诉讼过程中，吴卫东陈述利用涉案征收房屋经营油漆，但未提供相关证据予以证实。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告吴卫东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴卫东负担。吴卫东不服，提起上诉。吴卫东上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、埇桥区政府提交的证据不能达到证明目的，不能证明补偿决定的合法性。2、埇桥区政府并未作出《关于协商选定房屋征收评估机构的公告》并公示，亦未作出选定评估机构的公告并公示。3、原审法院已经查明埇桥区房屋征收办公室于2013年9月1日与评估机构签订了评估委托合同，而埇桥区政府于2013年9月9日才作出征收决定。在未确定征收范围的情况下，征收部门无权委托评估机构。4、评估机构并未作出分户评估报告并公示，吴卫东至今没有见到任何公示。5、按照《国土土地上房屋征收与补偿条例》的十二条第二款之规定，作出房屋征收决定之前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。埇桥区政府于2013年9月9日作出征收决定，而其提供的征收补偿费用账户的进账单的日期均系2013年9月27日之后，明显违反法律规定。6、刚艳秋系被征收房屋的共有权人，但埇桥区政府作出的补偿决定并未将刚艳秋列为被征收人，该补偿决定认定事实错误。7、根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。但是，埇桥区政府在征收过程中，并未评估安置房源的价格，原审法院认定安置房价格属错误。8、吴卫东的房屋是商业用房，埇桥区政府作出的补偿决定中，并未补偿该房屋的停产停业损失。二、原审法院适用法律错误。1、埇桥区政府作出的补偿决定主要证据不足。评估机构的选择时间、机构的选定不合法，评估程序及内容不合法，分户评估报告没有公示、没有送达。2、评估机构没有对被征收房屋进行调查及实地查勘。3、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收补偿决定的程序应经过由房屋征收部门提出申请、市县级人民政府集体讨论、市县级人民政府决定、作出征收补偿决定、将补偿决定送达被征收人并在征收范围内进行公告的程序。埇桥区政府没有提交作出补偿决定的程序性证据材料，不能证明其履行了法定程序。综上，埇桥区政府作出的补偿决定认定事实错误，存在重大明显违法。原审法院认定事实错误，适用法律不当。请求撤销原审判决，改判撤销被诉补偿决定。一、二审诉讼费由埇桥区政府负担。埇桥区政府答辩称：一、埇桥区政府有权作出征收决定及征收补偿决定。根据国务院第590号令规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。二、选择评估机构合法。埇桥区政府严格按照规定发布公告,房屋征收部门设立了办公室,选定评估机构及评估结果进行公示，有照片证明。吴卫东对评估结果是知道的,并未侵害其权利。三、补偿决定的内容符合法律、法规的规定,内容全面,其他费用的补偿按照规范性文件规定的标准执行。四、原审中提供的证据之间都具有关联性，是一套完整的征收流程，合法有依据。吴卫东提出的指导案例，因我国是成文法国家，判例不适合在本案中作为证据提出。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：在埇桥区政府提交的证据中，未提交对安置商业用房的评估材料，故原审法院查明的“埇桥区政府提供的原地安置商业用房的评估均价为52900元/平方米”与事实不符，本院予以纠正。原审法院查明的其他案件基本事实清楚，本院予以确认。另查明：埇桥区政府提交的《被征收房屋面积计算单》显示，吴卫东一户的房屋经测量东西7.82米、南北3.3米，面积为25.81米。埇桥区政府提交的《市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收补偿安置方案》中第十一条“过渡方式及相关费用标准”中“补助标准”载明，被征收人的搬家费、临时安置费、非住宅停产停业损失补偿费以及装潢附属物补偿费等按《宿州市埇桥区房屋征收装潢与附属物补偿补助标准》执行。埇桥区政府提交记账凭证、银行汇款凭证共计19份，日期为2013年9月27日至2014年1月23日。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定；补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，吴卫东提供的《房地产权证》载明房屋权利人为吴卫东、共有人为刚艳秋，而埇桥区政府作出的被诉补偿决定，认定被征收人为吴卫东，并未将刚艳秋列为被征收人，属认定事实不清。埇桥区政府提交的《被征收房屋面积计算单》载明，涉案房屋东西宽7.82米、南北3.3米，面积为25.81平方米，而埇桥区政府作出的征收补偿决定中认定吴卫东可予补偿的房屋面积为23.10平方米，属认定事实不清。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。埇桥区政府作出的被诉补偿决定中载明，若被征收人选择产权调换，从征收部门提供的安置房源内，按协议签订的先后顺序进行选择，互找差价。本案中，埇桥区政府提交的证据中，并未提交产权调换房屋市场价值的评估材料，因此，若吴卫东选择产权调换，对于应如何计算找补差价系无法明确。故被诉补偿决定事实不清。埇桥区政府提交的《市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋征收补偿安置方案》中第十一条“过渡方式及相关费用标准”中“补助标准”载明，被征收人的搬家费、临时安置费、非住宅停产停业损失补偿费以及装潢附属物补偿费等按《宿州市埇桥区房屋征收装潢与附属物补偿补助标准》执行。本案中，吴卫东的房屋系位于东昌路临街的商业用房，埇桥区政府作出的补偿决定中，仅对吴卫东的搬迁补助费、临时安置补助费、装潢及附属物决定予以补偿，并未对吴卫东的停产停业损失补偿费作出查明和认定。故被诉补偿决定事实不清。依据《国土土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，埇桥区政府于2013年9月9日作出征收决定，而埇桥区政府提交的记账凭证、银行汇款凭证的日期为2013年9月27日至2014年1月23日，均在征收决定作出之后。该被诉补偿决定违反法定程序。综上，被诉补偿决定认定事实不清、证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。吴卫东的上诉理由可以成立，本院予以支持。原审判决认定事实存在错误，判决驳回吴卫东的诉讼请求不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2016）皖1302行初21号行政判决；二、撤销被上诉人宿州市埇桥区人民政府于2014年3月12日作出埇政征补决（2014）2号房屋征收补偿决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宿州市埇桥区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  潘庆飞审判员  戴宝琴审判员  程 旭二〇一六年十月二十五日书记员  王珊珊附法律条文：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第二十九条除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。