内蒙古自治区苏尼特左旗人民法院行 政 判 决 书（2016）内2523行初1号公益诉讼人：内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院，住所地苏尼特左旗满都拉图镇巴彦淖尔街。被告：内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局，住所地苏尼特左旗满都拉图镇达日罕街。法定代表人：布仁巴雅尔，该局局长。委托代理人：王殿臣，该局副局长。扎拉嘎，该局副局长兼草原生态保护综合执法大队队长。公益诉讼人内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局（以下简称苏尼特左旗生态保护局）未履行草原监管行政职责，于2016年6月30日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2016年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员刚呼乙嘎、包迎春、潮洛门出席法庭，被告苏尼特左旗生态保护局局长布仁巴雅尔及委托代理人王殿臣、扎拉嘎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，苏尼特左旗人民检察院在履行职责中发现，苏尼特左旗某某某采石场等九家采石采砂企业，未依法办理审批手续，非法采石采砂造成草原生态环境破坏。针对苏尼特左旗草原监督管理局未依法履行监管职责，检察机关于2015年10月20日向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议，督促其履行草原监管职责。苏尼特左旗草原监督管理局以苏左草监字（2015）57号复函回复。检察机关又于2016年2月14日、5月31日采取不同形式督促其履行职责，但被告仍怠于履行法定职责，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处在受侵害状态。故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向苏尼特左旗人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认被告苏尼特左旗生态保护局对某某某采石场等九家企业非法采石采砂行为未依法履行草原监管职责的行为违法。二、判令被告苏尼特左旗生态保护局依法继续履行草原监管职责。具体内容包括：对应收而未收取的植被恢复费继续履行收缴职责；对被破坏草原的生态恢复继续履行监管职责。公益诉讼人向本院提供的证据共五组，分别是：第一组证据，书证共四份。1、苏尼特左旗机构编制委员会苏左机编发（2015）3号文件复印件一份。2、关于苏尼特左旗生态保护局2016年1月正式挂牌的证明文件复印件一份。3、苏尼特左旗生态保护局局长任职的通知（苏左人常发（2016）4号文件）复印件一份。4、苏尼特左旗生态保护局统一社会信用代码证书复印件一份。以上证据证明被告苏尼特左旗生态保护局系依法设立的政府机构，对本行政区域内的草原具有具体监督管理工作职责。第二组证据，苏尼特左旗人民检察院对九家涉案采矿企业负责人第一次提取的调查询问笔录，共八份。以上证据证明九家采矿企业在未办理草原征占用审批手续，也未向草原监督管理部门缴纳草原植被恢复费的情况下违法采石、采砂的事实和草原监督管理部门未依法履行草原监管职责，及时制止违法行为的事实。第三组证据，分为四部分。（一）苏尼特左旗检察院检察建议书八份及送达回证。（二）苏尼特左旗草原监督管理局对检察建议书的回复函及情况说明。（三）2016年2月15日督促履行职责的情况说明及现场照片。（四）2016年5月30日苏尼特左旗人民检察院、国土局和生态保护局联合对某某某采石场等九家企业的环境治理工作进行监督会议纪要及现场照片。以上证据证明公益诉讼人按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条之规定，先行向被告生态保护局提出了检察建议，督促其依法履行职责。发出检察建议后，以不同形式跟踪监督履行职责。第四组证据，分为四部分。(一)苏尼特左旗人民检察院２０１６年７月对9家采矿企业负责人提取的第二次调查询问笔录，共八份。（二）苏尼特左旗生态保护局副局长王殿臣询问笔录一份。（三）现场测绘图及测绘报告。1、苏尼特左旗人民检察院委托苏尼特左旗国土测绘大队对某某某采石场等9家企业采石采砂区面积测量的委托函一份。2、采石采砂场负责人对采区的指认笔录、现场勘验检查笔录、现场照片、宗地图，共九份。3、苏尼特左旗国土测绘大队测绘报告一份。（四）苏尼特左旗人民检察院2016年8月26日至27日对某某某采石场等九家采石采砂场及周边地区的现状进行航拍图共七份。以上证据证明检察机关发出检察建议之后，被告履行了行政处罚、责令整改，要求办理草原征占用审批手续，收取部分草原植被恢复费等一些行政职责，但仍未能有效纠正违法行为。九家企业生活区、物资堆放区没有进行完全的清理，对200余亩采区没有进行植被恢复作业，草原生态仍处于受侵害状态。第五组证据，内蒙古自治区草原勘察规划院《关于苏尼特左旗被非法侵占的草原现场勘测的评估报告》一份。该证据证实涉案九家采石、采砂场采坑区域表层土壤和植被完全消失，生物多样性完全丧失。采坑周边辐射区域天然草原发生退化，植物群落发生逆行演替，对原生植被带来毁灭性的破坏，恢复期限按照现状无法确定。被告苏尼特左旗生态保护局辩称：一、被告收到检察建议书后，立足实际情况，已履行了法定职责，故请求法庭对公益诉讼人要求确认我局未履行职责的行为违法的请求予以考虑。我局充分认识到履职不到位、执法不严格所带来的后果，在收到检察建议书后至本案诉讼期间,我局积极履行了法定职责，加大力度督促企业进行整改，基于我局对某某某等九个采石采砂场采取的行政措施和积极履行职责的事实，望人民法院给予充分考虑，判决不再确认我局违法。二、被告对公益诉讼人要求“判令苏尼特左旗生态保护局依法继续履行草原监管职责”的诉讼请求认可。被告苏尼特左旗生态保护局向本院提交了以下证据，共一组分为五个部分：第一部分，《责令整改通知书》七份。该部分证据证明检察建议书下达之后，被告于2015年10月29日分别向某某某等八个采石采砂场下达《责令整改通知书》，责令企业停工，要求对采坑进行复垦并恢复植被。第二部分，《生态治理方案》七份及部分治理照片。该部分证据证明2016年3月份被告督促企业制定了《生态治理方案》，《生态治理方案》主要内容是:对矿山开发建设范围内的生态环境进行保护，对矿山开采出现的地质生态治理问题进行恢复治理，对矿山地质灾害进行监测与防治，对采矿活动破坏的土地资源进行复垦。开展治理工作的主要内容：一是将工程废石、废土等废弃物进行回填处理；二是对露天采场进行削坡；三是对复垦区进行撒播草籽，使破坏的土地得以恢复；四是架设安全防护栏。第三部分，《行政处罚决定书》八份及缴款单七份。该部分证据证明被告在提起公益诉讼之前对某某某等六个采石采砂场下达《行政处罚决定书》，六个采石采砂场已足额交纳了罚款，在提起公益诉讼后，被告又对苏尼特左旗某某石料场、班某某采石场下达了《行政处罚决定书》，目前某某石料场足额交纳了罚款，班某某采石场至今未交纳罚款。第四部分，整改《承诺书》六份。该部分证据证明被告责令企业做出了对堆料场、堆土场、生活区及周边环境整治完成时限的承诺书。第五部分，苏尼特左旗满镇某某石料某号场办理草原征占用手续等相关材料。该部分证据证明2016年以来被告为苏尼特左旗满镇某某石料某号场办理了相关审核审批手续，并收缴该矿部分植被恢复费XXXXXX元。经庭前证据交换和庭审质证，双方对所出示证据均未提出否定的质证意见，对证据证明的事实均无异议。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。经审理查明，行政公益诉讼起诉书所列苏尼特左旗某某某采石场等九家企业最早自1993年开始投入生产至2015年10月29日被责令停产，期间均未办理草原征占用申请审批手续，也未缴纳植被恢复费，在此期间苏尼特左旗草原监督管理局对以上企业非法采石采砂行为未依法采取行政措施进行监管，公益诉讼人于2015年10月20日向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议，督促其纠正违法行为并履行草原监管的行政职责。2015年10月29日苏尼特左旗草原监督管理局向上述企业发出《责令整改通知书》，责令企业停产整改，此后，公益诉讼人又于2016年2月14日、5月31日采取不同形式督促被告履行职责，至本案审理时被告只完成了一家企业的草原征占用审批手续和部分植被恢复费的收缴，对其他企业只处以了行政处罚罚款，且所罚款项至今未能足额收缴。目前为止，八家企业没有办理草原征占用审批手续，未缴纳植被恢复费，原开采区草原植被恢复工作只进行了书面方案的制定，实质性工作仍未开展，草原生态环境受侵害的事实存在。以上事实有书证；视听资料；证人证言；当事人陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录等证据在卷佐证。本院认为，公益诉讼人提起的本案诉讼符合《最高人民法院人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《最高人民检察院人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求；2015年1月苏尼特左旗草原监督管理局更名为苏尼特左旗草原生态保护综合执法大队，隶属新成立的苏尼特左旗生态保护局，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，苏尼特左旗生态保护局是本案的适格被告。本案的争议焦点，一是被告未履行法定职责是否违法；二是被告应否继续履行草原监管职责。关于焦点一。《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第五十条第一款、第五十六条第一款、第六十八条明确规定了草原行政管理部门针对草原监管应履行的行政职责，本案被告作为负有草原监督管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反草原法律法规、破坏草原的行为及时履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，在被告监管辖区内多家企业存在未经批准占用草原、未依法缴纳植被恢复费开工生产等违法情况，被告对此没有依法严格履行监管职责，导致开采区域草原植被遭到破坏。被告虽辩称已在诉讼期间履行了部分职责，但并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，且被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法有法律依据，故本院对被告要求不应确认其违法的答辩意见不予采纳，对被告未履行法定职责的行为违法予以确认；关于焦点二，公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告实施了一定的行政行为，但并未履职到位，按照《中华人民共和国草原法》第六十八条的规定，被告履行职责除纠正违法行为、实施经济处罚外，还应责令开采企业限期恢复植被，庭审调查并结合《内蒙古自治区草原勘察规划院关于苏尼特左旗被非法侵占的草原现场勘测的评估报告》可以证实，目前开采区域内草原植被已遭破坏，植被恢复期将是一个不可确定的长期过程，判令被告在植被恢复期间继续履行草原监管职责，能够督促被告严格依法行政，规范企业合法开采，保障采区植被有效恢复，促进生态环境得到改善。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求判令被告继续履行草原监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第七十二条、第一百零二条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第二款，《最高人民检察院人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十条的规定，判决如下：一、确认被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局对某某某采石场等九家企业非法采石采砂行为未依法履行草原监管职责的行为违法；二、责令被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局依法继续履行草原监管职责。案件受理费50元由被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，公益诉讼人内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院提出抗诉，被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院。审 判 长 孟 军审 判 员 陈 勇人民陪审员 托 娅二〇一六年十月二十五日书 记 员 刘雪峰附：本判决适用的相关法律依据本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国草原法》第八条第二款县级以上地方人民政府草原行政管理部门主管本行政区域内草原监督管理工作。《中华人民共和国草原法》第五十条第一款在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级以上人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当办理有关手续。《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。《中华人民共和国草原法》第六十八条未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法活动，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款；给草原所有者或者所有者造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十条第二款人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。第十二条人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本。（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或依法履行职责的诉前程序的证明材料。第十三条人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。第十四条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。第十六条人民法院审理人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，原则上适用人民陪审制。最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条人民检察院履行职责中发现生态环境保护和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。第四十条在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。第四十一条经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。第五十条地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉。