浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙04行终113号上诉人（原审原告）平湖恒大名都置业有限公司，住所地平湖市当湖街道启元路432号401室。法定代表人杨松涛,董事长。委托代理人员颜中一，公司员工。委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市综合行政执法局，住所地平湖市当湖街道东湖大道650号。法定代表人戴忠伟，局长。出庭负责人王跃平，副局长。委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。上诉人平湖恒大名都置业有限公司因诉平湖市综合行政执法局规划行政处罚一案，不服平湖市人民法院于2016年6月30日作出的（2016）浙0482行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人平湖恒大名都置业有限公司(以下简称平湖恒大公司)的委托代理人颜中一、俞国华，被上诉人平湖市综合行政执法局(以下简称平湖执法局)的负责人王跃平及委托代理人侯平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明：平湖恒大公司在未取得建设工程���划许可证的情况下，于2012年7月起在平湖市城市规划区内，即新华南路以西、启元路以南的恒大·名都花园地块进行工程建设；至2013年3月26日平湖恒大公司未经批准在恒大·名都花园地块建设的工程范围包括：地块一1-4#楼部分主体、地块二综合楼主体及装饰，地块三商业用房A-B-C主体及商业用房D部分主体，以及1-4#楼前地下室、大地下室桩基及围护、人工湖和部分绿化等，建筑面积24136.46平方米，上述工程经嘉兴市建新工程造价咨询事务所有限公司评估：造价为人民币96657558元；2013年3月29日平湖执法局向平湖恒大公司送达《责令限期改正通知书》（平城执改字〔2013〕020068号），责令平湖恒大公司于2013年4月18日前自行进行整改，2013年4月15日平湖恒大公司向平湖执法局提供了恒大·名都花园地块一及地块三的建设工程规划许可证复印件各一份，内容显示平湖恒大公司于2013年4月7日取得地块一、地块三的建设工程规划许可证。2013年4月16日，平湖执法局向平湖市规划建设局函询平湖恒大公司在恒大·名都花园地块的已建工程审批手续办理情况，该局2013年4月24日函复：平湖恒大公司在地块一、地块三的已建工程符合其取得的建设工程规划许可证许可内容；2013年5月10日，平湖执法局向平湖恒大公司送达《责令限期改正通知书》（平城执改字〔2013〕020086号），责令平湖恒大公司2013年6月10日前取得地块二（综合楼）相关的建设工程规划许可证或自行拆除。平湖恒大公司逾期未履行上述要求并继续在地块二区域内施工；平湖执法局鉴于地块二范围内的综合楼已计入前次造价评估，而平湖恒大公司在地块二的施工未停止使得证据无法固定，即于2013年10月16日向平湖恒大公司送达《责令停止违法行为通知书》（平城执停字〔2013〕020019号），责令���停止地块二的施工；2013年10月23日平湖执法局向平湖市规划建设局函询地块二的建设工程规划许可证取得情况，2013年11月15日该局函复地块二尚未取得建设工程规划许可证；平湖执法局根据上述情况决定先行对地块二的已建工程进行造价评估，即要求平湖恒大公司提供地块二的已建工程资料用于造价评估工作，经多次要求后平湖恒大公司至2014年4月29日分批次提供完毕，上述工程资料记录的工程量截止期为2013年12月4日。2014年4月29日平湖恒大公司另外提供一份地块二的《建筑工程施工许可证》复印件，内容显示平湖恒大公司于2013年12月5日取得该证，平湖执法局以此确定地块二的已建工程造价评估以2013年12月4日为截止期；至2013月12月4日平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证在恒大·名都花园地块二的已建工程包括：地块二7-16#楼部分主体、安装工程及地下室等，建筑面积为119768平方米（未包括综合楼部分），上述工程经嘉兴市建新工程造价咨询事务所有限公司评估：造价为人民币163683088元；2014年6月12日，平湖执法局从平湖市规划建设局调取了地块二的《建筑工程施工许可证》及《建设工程规划许可证》复印件各一份，内容显示《建筑工程施工许可证》制作日期为2013年12月5日，《建设工程规划许可证》制作日期为2014年5月29日；2014年7月28日平湖执法局向平湖恒大公司依法送达恒大·名都花园地块二的《工程造价咨询报告书》（嘉建平咨询[2014]]第005号），平湖恒大公司对上述报告书内容表示三点异议并提出更改、减少地块二工程量的要求，平湖执法局经复核后对平湖恒大公司的三点异议及要求不予采信。2015年6月23日向平湖恒大公司送达行政处罚告知书，平湖恒大公司于6月25日向平湖执法局提出保留听证权利，但未在规定时间内��出听证申请。平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证在平湖市恒大·名都花园项目的三处地块建设的工程评估造价合计为人民币260340646元。平湖执法局于2015年7月27日作出平综执字［2012］296号行政处罚决定，对平湖恒大公司按工程造价260340646元处予5%的罚款，罚款人民币13017032.3元，并于2015年7月29日在平湖市公正处见证下，向平湖恒大公司留置送达。原审另查明，2012年1月，经浙江省人民政府批复，平湖市人民政府发出通告，将平湖市城市管理相对集中处罚权划转和部分行政许可职能调整，其中依照城乡规划管理方面法律、法规的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施的行政处罚由市城市管理行政执法局行使。2014年9月市城市管理行政执法局更名为平湖执法局。在诉讼过程中，法定代表人由吴海勤变更为戴忠伟。原审认为，在城市规划区内进行建筑物建设的，应当向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可证。平湖恒大公司在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行工程建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外”的规定，属违法建设的行为;根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，以及《平湖市人民政府关于城市管理相对集中行政处罚权划转和部分行政许可职能调整的通告》（平政发〔2012〕9号）、《平湖市全面开展综合行政执法工作方案》（平政发〔2014〕201号）、《平湖市人民政府关于综合行政执法行政处罚权事项调整和划转的公告》（平政发〔2014〕252号）等相关规定，鉴于平湖恒大公司的行为属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，平湖执法局对当事人违法建设的行为按工程造价260340646元处以百分之五的罚款，罚款人民币13017032.3元，属量罚适当。违法建设的工程造价应当以有违法建设情形的的单项工程造价确定，该工程造价是平湖恒大公司在改正违法行为之前建设的违法建筑的造价。平湖恒大公司在接到责令停止违法行为通知书后，拒不停止违法建设，继续抢建导致工��造价增加的部分应当一并处罚。平湖执法局在发现平湖恒大公司违法建设行为后立即责令其停止建设并上报市政府，同时会同市规划建设局联合发文给市供电局、水务集团，并对其工地采取停水、停电措施。平湖恒大公司拒不改正，私自调用发电设备继续违法施工抗拒执法。并且在平湖综合执法局查处地块一、三违法建设行为的同时，又开始在地块二进行违法建设。平湖恒大公司藐视平湖执法局执法行为，强行继续施工建设，造成违法建设工程量继续扩大，却将责任归咎为平湖综合执法局不作为实属荒谬。平湖执法局办案期限较长主要原因是由于平湖恒大公司不配合其调查取证，且拒不停止违法建设行为，同时拖延提供评估资料，导致评估报告无法及时出具造成。平湖执法局在调查地块一、三未作出行政处罚前，平湖恒大公司又开始在地块二进行违法建设，并且二次评估又占据了大量时间，从而导致行政处罚延期。当然，平湖执法局在2014年7月调查结束，直到2015年7月才作出行政处罚决定，拖延时间也较长，应当在以后的执法中引起重视。综上，平湖执法局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回平湖恒大公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由平湖恒大公司负担。平湖恒大公司上诉称，1、由于被上诉人不及时告知责令改正以及未按法律规定对上诉人采取行政措施，放纵上诉人的违法行为，才使工程量加大，一审对此未作出判断，事实认定错误。2、平城执停字（2013）020018号、020019号责令限期停止违法行为通知书是针对2号地块作出的，该违法行为不属于2012年9月10日立案时存在的违法行为，不应在本案中予以处罚。3、��政行为存在以下不合法不规范：未及时要求上诉人补办审批手续；未及时开展调查取证且未及时现场勘查；未及时报请政府采取措施；未向上诉人释明听证权利如何行使；证据存在倒签；行政行为超过法定期限。4、以工程造价260340646元为违法工程量处罚基数有失公允，该结果的发生有被上诉人不作为的因素，也无合法现场勘查予以证实。故请求撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人平湖执法局答辩称，1、2012年9月7日被上诉人在日常工作中得知上诉人涉嫌违法行为，于当日向上诉人送达了《责令违法行为通知书》，至2012年9月10日立案调查，办案人员随即对此案进行查处，同年9月14日规划建设局函复该在建项目尚未取得规划许可证。2012年11月7日被上诉人与市规划建设局联合发函给市供电局、水务集团，协助对该项目供水、供电，并抄送市府办、市分管领导，但次日发现上诉人工地仍在施工，被上诉人于2012年12月5日会同公安等多部门拟对工地上的发电机组实施暂扣措施，上诉人承诺自行将发电机调离工地并运走，被上诉人对上诉人的违法行为已采取了强有力的制止措施，是上诉人藐视执法导致工程量增大。2、在被上诉人调查取证过程中，上诉人又开始在地块二中违法建设，因此上诉人的违法建设具有延续性，且三个地块都在上诉人开发建设的恒大名都城市花园地块区域，违法性质相同，所以在同一案件中处罚并无不当，合并处罚并没有导致处罚结果加重。3、《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定不适用本案情形，本案是被上诉人工作中发现，并非他人举报，办案期限不受上述条文约束。4、以工程造价260340646元作为违法建设处罚工程量合情合理。故请求驳回上诉，维持原判。当事人���一审中提交的证据材料均由原审法院随案卷移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。庭审中双方围绕着的行政处罚是否合法的焦点进行了陈述、辩论，双方各坚持其诉、辩意见。经审查，双方当事人对原判认定的事实均无异议，本院予以确认。另查明，被上诉人在巡查过程中发现上诉人的行为涉嫌违反了《浙江省城乡规划条例》有关规定，于2016年9月7日向上诉人发出《责令停止违法行为通知书》，于2012年9月10日立案查处。本院认为，平湖执法局作出被诉行政处罚决定认定平湖恒大公司未取得建设工程规划许可证进行施工建设及经估价机构估价其取得建设工程规划许可证前的在建工程造价共计为260340646元的事实，证据确凿，平湖恒大公司对此也无异议。因此，平湖执法局认定平湖恒大公司的上述行为违反了《中华人民共和国城乡���划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，事实清楚。恒大·名都花园系平湖恒大公司投资开发的建设项目，平湖市住房和城乡规划建设局虽在2013年4月7日、2014年5月29日针对上述建设项目的地块一至三分别颁发了三份建设工程规划许可证，但平湖恒大公司自2012年7月起已开工建设，至2013年3月26日，三地块上的工程项目已同步进行施工建设，因此，平湖执法局对平湖恒大公司未批先建的建设项目分别估价一并作出行政处罚，并无不当。平湖恒大公司在收到平湖执法局分别于2012年9月7日、2013年3月29日及5月10日发出的《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正通知书》后，仍继续施工建设并导致施工量增大，责任自负。对于平湖执法局自立案调查、委托评估至作出被诉行政处罚决定的期限较长，原判已予以指出，本院不再赘述。平���执法局在作出被诉行政处罚决定前向平湖恒大公司送达了行政处罚告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述、申辩及要求听证的权利。平湖恒大公司也提出了申辩意见，虽表示保留要求举行听证的权利，但未在规定期限内提出要求举行听证。故平湖执法局作出被诉行政处罚决定，程序合法。综上，原判认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。平湖恒大公司提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平湖恒大名都置业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙 军审 判 员  吴 伟代理审判员  李阿盈二〇一六年十月十八日书 记 员  朱静雯