广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院行 政 判 决 书（2015）西行初字第242号原告南宁市盛柏建筑安装工程有限公司，所在地南宁市友爱北路49号。法定代表人罗树生，总经理。委托代理人唐慧玲，广西通城律师事务所律师。委托代理人覃乃新，南宁市。被告南宁市国土资源局，所在地南宁市锦春路3-1号。法定代表人赵志萍，局长。委托代理人陈权，南宁市国土资源局工作人员。委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。被告南宁市人民政府，所在地南宁市嘉宾路1号。法定代表人周红波，市长。委托代理人许慧宁，南宁市人民政府工作人员。原告南宁市盛柏建筑安装工程有限公司不服被告南宁市国土资源局土地行政处罚、被告南宁市人民政府行政复议一案，于2015年8月31日向本院提起诉讼，经原告补正材料，本院于2015年10月8日立案受理。并于同年10月13日向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年11月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人唐慧玲、覃乃新，被告南宁市国土资源局的委托代理人陆志勇、陈权，被告南宁市人民政府的委托代理人许慧宁到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。2015年1月28日，南宁市国土资源局对原告作出南国土资行决[2015]5号《国土资源行政处罚决定书》，认定原告未经批准，擅自将0516107宗地出租的行为，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十一条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条和《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》（南宁市人民政府令第15号）第六条的规定，构成了未经批准擅自出租国有划拨土地使用权行为。我局决定对你公司作出如下行政处罚：一、没收违法所得人民币571750元；二、并处罚款人民币50000元。原告对上述南国土资行决[2015]5号《国土资源行政处罚决定书》不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府于2015年6月9日作出南府复议[2015]142号《行政复议决定书》，决定维持南宁市国土资源局作出的南国土资行决[2015]5号《国土资源行政处罚决定书》。原告南宁市盛柏建筑安装工程有限公司诉称，一、处罚没有事实和法律依据。被告南宁市国土资源局处罚决定书认定原告“构成未经批准擅自出租国有划拨土地使用权行为”与事实不符。原告应定性为特困企业，属免征土地收益金情形。2006年至2007年初，因原告业务量不足，连年欠税且有延续的可能，当时地税局城北分局曾多次限期清缴，迫不得已情况下原告将产权为已的旧厂房、车间、仓库、办公楼等建筑物对外发包，以收取低廉承包金（年平均约8万多元）来维持企业生存求得发展。依据《南宁市划拨土地使用出租管理办法》第十六条有下列情形之一的，免征土地收益金：（三）：“出租人被市、县人民政府行政主管部门界定为特困企业或仍被宣布为破产、停产、半停产期间内的。”原告的上述等情形应属于特困企业范畴，政府应按特困企业免征收益金予以扶持原告度过难关，而不应当认定为未经批准擅自出租国有划拨土地使用权的行为。二、被告处罚存在过错，涉嫌滥用职权。被告把正当的承包金认定为违法所得予以没收，并处罚款属定性错误。依据我国民法和物权法等相关法律规定，产权所有人有权处置、支配其财产，原告的发包行为符合相关法律的规定，依约收取承包金属合法所得，依理依法不应没收。至于罚款更不应当。原告与第三人的承包行为长达七年之久，原告因企业步履维艰无法缴交土地收益金，而不是原告的故意之行。相反，这七年期间，被告从未向原告催收或告知过缴纳土地收益金，违反《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》第十四条：“市、县土地行政主管部门依法对国有划拨土地使用权的出租活动进行管理和监督检查。”第十九条：“市、县土地行政主管部门应当加强对划拨土地使用权出租活动的监督检查、对违反规定的行为应当及时查处。”被告负有管理、监督职能，原告造成的后果与被告没有及时管理到位有直接关联。处罚重在警示与教育为目的，否则涉嫌以权谋利。据此，被告存在过错，后果不应归咎原告承担。综上所述，原告不存在擅自出租国有划拨土地的行为，也没有违法所得的事实，不应受到处罚。因此，被告的行政处罚既没有事实依据，也没有法律依据，恳请贵院依法判决：1、撤销南国土资行决[2015]5号《国土资源行政处罚决定书》。2、本案诉讼费由两被告承担。原告向本院提供如下证据：1、国土资源行政处罚决定书，证明处罚没有事实及法律依据；2、会议记录，证明原告因公司困难决定将综合厂厂房等地上建筑物发包；3、厂房场地承包合同书，证明发包物特指厂房等地上建筑物而非土地使用权出租；4、行政复议决定书，证明复议机关维持被告作出的具体行政行为。被告南宁市国土资源局辩称，一、原告未经批准擅自出租国有划拨土地使用权，非法获利571750元，认定事实清楚，被告作出的南国土资行决[2015]5号文符合法律规定。被告经调查核实，涉案宗地为国有划拨土地，坐落于亭洪路扫把岭，地号XXXXXXX，土地使用者为南宁市盛柏建筑安装工程有限公司（即原告），用途为工业用地，面积14398.08平方米，登记为南宁国用(2002)字第XXXXXX号《国有土地使用证》。2007年8月18日，原告未经被告批准擅自与蒋某签订《厂房场地承包合同书》，将涉案宗地及地面建筑、水电设施等发包给蒋某使用，承包期30年，并从蒋某处收取2008年度至2013年度承包金共计571750元。随后，蒋某将涉案宗地改建为12层楼房用于出租。被告认为，虽然原告与蒋某签订的是“承包”合同，并非“出租”合同，但根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十一条“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记”、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权”及《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》第二十三条“单位或个人将国有划拨土地使用权以承包形式给他人使用或者改变原划拨土地使用权用途以自营、联营、合作方式使用划拨土地的，视为出租行为，按本办法规定处理”之规定，原告的承包行为应视为出租行为，其据此收取的571750元“承包金”实属出租国有划拨土地的收益，原告未经批准擅自出租国有划拨土地使用权行为已构成违法。为此，被告经履行告知、听证等法定程序，依据《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》第十六条“出租人未经批准擅自出租国有划拨土地使用权的，土地行政主管部门没收其非法收入，并视情节轻重处以5000元以上5万元以下的罚款”之规定，依法对其做出了南国土资行决[2015]5号文，该文认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。综上所述，原告未经批准擅自出租国有划拨土地使用权事实清楚，被告对其做出南国土资行决[2015]5号文符合法律规定，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。南宁市国土资源局在答辩期内向本院提供如下证据：1、营业执照，2、组织机构代码证，3、法定代表人证、身份证（罗树生）4、授权委托书，以上证据1-4共同证明原告的主体资格；5、南宁国用（2002）字第XXXXXX号《国有土地使用证》、宗地图，证明原告违法出租的涉案宗地为国有划拨土地，用途为工业用地，被告的处罚行为符合法律规定；6、《厂房场地承包合同书》，7、《蒋某交来综合厂场地费用明细》，8、《关于我公司收取厂房场地承包金情况说明》，9、发包前后的现场照片，10、《关于公司综合厂厂房、场地对外发包情况备忘录》，11、询问笔录，以上证据6-11共同证明原告未经批准擅自出租国有划拨土地使用权，非法获利571750元的事实，被告作出的处罚行为符合法律规定；12、《国土资源延长案件办理期限申请呈批表》，证明被告的处罚行为符合法律规定；13、《国土资源行政处罚听证告知书》南国土资处听告[2014]50号，14、南宁市国土资源文件送达回证，15、听证通知书及邮寄送达凭证，16、听证笔录，以上证据13-16共同证明原告未经批准擅自出租国有划拨土地使用权，非法获利571750元，被告依法履行听证、告知义务，程序合法，被告的处罚行为符合法律规定；17、《国土资源行政处罚决定书》[南国土资行决[2015]5号]及邮寄送达凭证，证明被告的处罚行为符合法律规定；18、《限期履行行政处罚决定催告书》及邮寄送达凭证，证明被告的处罚行为符合法律规定；19、法律依据，证明被告的处罚行为符合法律规定。20、《国土资源违法案件立案呈批表》，证明被告做出的处罚行为符合法律规定。被告南宁市人民政府辩称，南宁市国土资源局作出本案《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被告作出南府复议[2015]142号《行政复议决定书》，主体适格，级别管辖正确，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。南宁市人民政府在答辩期内向本院提供如下证据：1、《南宁市人民政府行政复议办公室来访登记表》，证明原告申请行政复议的时间为2015年3月27日，并非《行政复议申请书》落款时间所记载的2015年3月23日；2、《行政复议申请书》，证明原告申请复议的时间、事项、请求、事实和理由；3、《行政复议案件受理通知书》、《行政复议案件提交答复通知书》，证明被告依法受理本案行政复议申请，并书面通知复议申请人相关立案受理情况，通知被申请人提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；4、《行政复议答复书》及证据目录，证明市国土局就原告的行政复议请求、事实和理由所作的书面答复内容，且证明市国土局当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料内容（该目录项下的具体证据由市国土局另行提交）；5、《延期审理通知书》，证明本案已经办理相关延期手续；6、《行政复议决定书》（南府复议[2015]142号），证明被告作出本案行政复议决定认定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果。在庭审中，原告对南宁市国土资源局提供的证据5、7-10、16-18的证明内容有异议，认为这些证据证明土地权是原告，原告发包的特定物是自己所有的厂房等地上建筑物，并不是土地使用权进行出租的行为，被告处罚无事实及法律依据，程序不合法；对证据11、20的关联性有异议；对证据12的真实性有异议，认为延期表涉嫌造假，立案没有编号；对证据13的合法性有异议。原告同时对南宁市人民政府提供的证据3的证明内容有异议；对证据6的文号和证据来源有异议。被告南宁市国土资源局和南宁市人民政府对原告提供的证据的证明内容有异议。经庭审质证，本院对以下证据、依据作出如下确认：两被告向法庭提交的证据、依据来源合法有效，对其关联性本院予以认可。对原告提供的证据关联性予以确认。经审理查明，原告公司成立于1994年3月23日，企业类型为其他有限责任公司。2002年10月16日，南宁市国土资源局向原告颁发了证号为南宁国用（2002）字第XXXXXX号的《国有土地使用证》，该证记载，土地使用者为原告；坐落于亭洪路扫把岭；地号为XXXXXXX；用途为工业用地；使用权类型为划拨；使用权面积为14398.08平方米。2007年8月18日，原告与案外人蒋某签订《厂房场地承包合同书》，协议原告将南宁市亭洪路扫把岭场地（土地21.6亩，地号XXXXXXX，使用权证号为南宁国用（2002）字第XXXXXX号）及地面建筑、水电设施等发包给蒋某使用，承包期限为三十年。因认为原告公司涉嫌非法转让土地，南宁市国土资源局于2013年12月16日对原告开展立案调查。因案情复杂，南宁市国土资源局于2014年2月14日、3月13日两次办理了该案的延长案件办理期限手续。2014年11月13日，南宁市国土资源局向原告作出南国土资处听告[2014]50号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告违法事实、拟对其作出的行政处罚及其享有的陈述、申辩和听证权。经原告申请，南宁市国土资源局于2014年12月18日举行了听证会，原告代理人在听证会上发表了改变国有土地使用用途非原告公司等观点。2015年1月28日，南宁市国土资源局对原告作出南国土资行决[2015]5号《国土资源行政处罚决定书》，对原告作出没收违法所得人民币571750元、并处罚款人民币50000元的行政处罚。原告不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府于2015年6月9日作出南府复议[2015]142号《行政复议决定书》，决定维持南宁市国土资源局作出的《行政处罚决定书》，并于2015年8月20日将《行政复议决定书》邮寄送达给原告。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十一条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》（南宁市人民政府令第15号）第六条的规定，国有划拨土地不得擅自出租。原告未经土地管理部门批准，擅自将其使用的国有划拨土地出租给案外人，该事实有南宁国用（2002）字第XXXXXX号《国有土地使用证》、宗地图、《厂房场地承包合同书》、《蒋某交来综合厂场地费用明细》、《关于我公司收取厂房场地承包金情况说明》、发包前后的现场照片、《关于公司综合厂厂房、场地对外发包情况备忘录》、南宁市国土资源局对原告法定代表人及委托代理人所作的询问笔录等证据佐证。南宁市国土资源局在作出被诉行政处罚决定前，依法以告知书的形式告知了原告拟对其处罚的事实、理由、依据，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。并经原告申请举行了听证会。最后被告南宁市国土资源局依据前述法律规定对原告作出没收违法所得人民币571750元、并处罚款人民币50000元的行政处罚，并依法向原告进行了送达，符合相关法律规定。南宁市国土资源局在《行政处罚决定书》中，仅列明原告违反的法律法规条款，未写明其处罚所依据的法律法规条款，但其对原告作出的没收违法所得人民币571750元、并处罚款人民币50000元的行政处罚结果正确，上述瑕疵并未影响到原告的实体权益，因此本院仅予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此在本案中，南宁市人民政府应作为共同被告，其主体适格。被告南宁市人民政府依法受理原告复议申请后，向原告作出《行政复受理通知书》，并向南宁市国土资源局作出《提交行政复议答复通知书》。南宁市人民政府在查明事实后，于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达给原告，认定事实清楚、程序合法且适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告南宁市盛柏建筑安装工程有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  黄子祥审 判 员  颜 瀚人民陪审员  卢鸿淮二〇一六年十月十日书 记 员  范佳凝附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十一条土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记。第四十六条对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。第三十三条对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，由所在地市、县人民政府土地管理部门依照《条例》第四十六条规定处理。《南宁市国有划拨土地使用权出租管理办法》（南宁市人民政府令第15号）第六条国有划拨土地符合下列条件的，经市、县土地行政主管部门批准，该土地使用权可以出租：土地使用证。（三）具有合法的地上建筑物、其他附着（二）具有国有土地使用证；（三）具有合法的地上建筑物、其他附着物的产权证明材料。国有划拨土地使用权出租的最长期限为三年。第十六条出租人未经批准擅自出租国有划拨土地使用权的，土地行政主管部门没收其非法收入，并视情节轻重处以5000元以上5万元以下的罚款。第二十三条单位或个人将国有划拨土地使用权以承包形式给他人使用或者改变原划拨土地使用权用途以自营、联营、合作方式使用划拨土地的，视为出租行为，按本办法规定处理。