浙江省衢州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙08行终12号上诉人（原审原告）宁雪明。委托代理人（特别授权代理）王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。委托代理人（特别授权代理）宁文博，北京市农权律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江山市虎山街道办事处，住所地浙江省江山市区通达路1号。法定代表人陈红，主任。出庭的行政机关负责人徐伯林，副主任。委托代理人（特别授权代理）刘志强，浙江虎山律师事务所律师。宁雪明诉江山市虎山街道办事处请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江山市人民法院于2016年1月7日作出（2015）衢江行初字第20号行政裁定，宁雪明不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人宁雪明及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被上诉人江山市虎山街道办事处副主任徐伯林及委托代理人刘志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年4月8日，原、被告签订一份《生猪养殖关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年4月20日前关停生猪养殖场，拆除养殖场建筑面积522平方米；被告在原告完成关停退养后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的规定给予原告补助，补助金额为52200元等内容。2015年4月10日，原告以拆除养殖场建筑物困难为由，向被告提出要求给予协助的书面申请。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房520平方米，被告支付原告补助款52200元。原审法院认为，“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或其他组织对其主张的诉讼请求和事实根据有责任提供相应的证据材料予以证实。但根据本院前述认证，因原告提供的证据不能有效证明被告对其养殖场实施了责令关停行政行为，故其应承担举证不能的法律后果。据此，原审法院对原告要求确认被告对其养殖场实施了关停行为违法的起诉依法予以驳回。关于原告要求赔偿损失的请求，原审法院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。更何况本案原告不能提供有效证据来证明被告对其养殖场实施了关停行为，故其丧失了要求被告赔偿相关损失的基础，据此，原审法院对原告要求赔偿损失的起诉亦依法予以驳回。基于同一理由，原审法院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动，对原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的请求不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定驳回原告宁雪明的起诉。上诉人宁雪明上诉称，原审法院认定事实错误，应当依法撤销，其理由为：上诉人提供的其与陈红、毛建梅的录音充分证实了被上诉人歪曲省、市政府的政策，执行偏差，强迫上诉人签订关停退养协议；《生猪养殖场关停退养协议》签订和验收，恰恰证明了被上诉人实施了关停退养的行政行为，原审法院认定事实错误；上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原审法院不应裁定驳回起诉。请求撤销原审裁定并发回重审。被上诉人江山市虎山街道办事处答辩称，被上诉人没有对上诉人的养殖场实施过关停的行政行为，原审裁定认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。理由为：被上诉人对所辖行政区域范围内生猪养殖户进行生猪养殖污染环境整治政策的宣讲，符合法律规定，上诉人主张被上诉人强迫上诉人签订关停退养协议不能成立；上诉人主张的《生猪养殖场关停退养协议》的签订和验收证明上诉人实施了关停退养的行政行为错误；被上诉人没有实施关停上诉人生猪养殖场的行政行为，上诉人亦无证据证明被上诉人实施了该行政行为，原审认定正确。请求驳回上诉，维持原裁定。上诉人宁雪明上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，上诉人宁雪明提供了下列材料：1.一审中被上诉人提交的江政办发（2014）29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》和市委办（2015）20号《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》文件，主张结合一审中提供的录音证据，可以证明被上诉人是在行使市政府赋予的行政执法权；2、江山市生猪养殖污染整治和规范管理工作领导小组办公室（以下简称生猪整规办）出具的一份标有养殖场名称、地址、排泄物处理负责人内容的清单及一组照片，主张证明江山市现仍有大量排污严重的生猪养殖场存在，被上诉人的关停退养毫无标准；3、由刘刚太、宁雪明、刘志明、徐汇中、柴永某签名的《街道领导、村领导的真实做法》（以下简称《真实做法》）陈述一份，证明上诉人签订生猪退养协议是被胁迫的。被上诉人质证认为：1.从文件本身的规定并不能推出江山市人民政府赋予了被上诉人行政执法权，也不能证明被上诉人对上诉人实施了胁迫和威胁；2.现虎山街道尚在经营的生猪养殖场于2015年5月通过了江山市生猪整规办的验收，具有合法性；3.《真实做法》是上诉人的陈述，且超过了举证期限，对内容的真实性也存疑，认为无法达到证明目的。本院认为上诉人提供的两份文件在一审中已由被上诉人提供，且已经过质证，不属于二审中的新证据，亦无法达到上诉人的证明目的；对于生猪整规办出具的清单及照片证明事实不清，对应关系不明，与本案没有直接利害关系，本院不予审查；对《真实做法》一文，缺乏证据的基本形式要件，不予认定。庭审中，主要围绕一审裁定驳回起诉是否正确等争议焦点进行陈述、辩论。经审理，二审查明的事实与原审法院一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。本案中，上诉人请求确认被上诉人2015年4月对其养殖场的关停行为违法并赔偿，但未提供充分的证据材料证明被上诉人实施了上述行为。上诉人起诉缺乏法定要件，应予驳回。因上诉人未能证明行政行为存在，其提出赔偿及一并审查规范性文件的请求，亦无基础，法院不作审理亦无不妥。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  沈 婷审 判 员  朱桂英代理审判员  颜朝童二〇一六年四月十五日书 记 员  何 辛