浙江省衢州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙08行终28号上诉人（原审原告）柴俊太。委托代理人（特别授权代理）宁文博，北京市农权律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江山市清湖镇人民政府，住所地浙江省江山市清湖镇童家淤。法定代表人周才良，镇长。出庭的行政机关负责人宁晓军，副镇长。委托代理人（特别授权代理）徐方忠，浙江达正律师事务所律师。柴俊太诉江山市清湖镇人民政府请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江山市人民法院于2016年1月7日作出（2015）衢江行初字第33号行政判决，柴俊太不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人柴俊太及其委托代理人宁文博，被上诉人江山市清湖镇人民政府副镇长宁晓军及委托代理人徐方忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了进一步改善和保护生态环境，提升人民群众生活环境，全面推进浙江省“五水共治”共建生态家园活动，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年3月13日，被告向原告送达了一份《生猪养殖场限期关停退养通知书》，告知生猪养殖场关停退养的情形及规定期限内完成关停退养可享受的补助政策和标准。2015年5月15日，原、被告签订一份《生猪养殖场关停退养协议书》。协议约定：原告同意在2015年5月15日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场建筑物，拆除面积745平方米；被告在原告完成关停后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）文件规定给予原告补助，补助金额为74500元等内容。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房745平方米，被告支付原告补助款74500元。原审法院认为，“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议书》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《生猪养殖场限期关停退养通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议书》，到自行处置生猪及自行拆除猪房和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的自愿履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，法院依法不予支持。鉴于法院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，法院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告柴俊太的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柴俊太负担。上诉人柴俊太上诉称，一、上诉人申请原审法院整体回避及主审法官回避符合法律规定，二审法院应当予以支持。二、原审判决适用法律错误，本案存在被诉行政行为，上诉人有权要求被上诉人进行合法赔偿。原审法院错误驳回上诉人要求对协议书落款时间笔迹及事后补签的事实进行鉴定的申请。三、原判认定事实不清，缺少主要证据。被上诉人未举证证明上诉人养殖场属于关停对象，也未证明其依据法律规定对养殖场区域进行了规划和公示，而简单适用江政办发（2014）29号文件中“村中场”的概念作出责令关停退养决定，原审判决认定被上诉人行政行为合法无据；原审判决错误分析被上诉人作出的通知书，偏袒被上诉人，错误认定事实。四、被上诉人所谓的宣传行为和签订《生猪养殖场关停退养协议书》的行为属于行政行为并影响了上诉人的权利义务。被上诉人作出的《生猪养殖场限期关停退养通知书》和与上诉人签订协议书都是行政行为。通知书强制增加了上诉人法律规定以外新的义务，属于行政处罚法规定的责令停产停业行为。五、被上诉人行政行为因缺少职权依据、事实依据及程序违法等而不合法。六、被上诉人应当赔偿上诉人的实际损失。七、江政办发（2014）29号文件属于规范性文件，应当附带审查。请求撤销原审判决改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人江山市清湖镇人民政府未在答辩期内提交书面答辩状，当庭答辩称，一、原审判决适用法律正确。被上诉人送达关停退养通知书是向上诉人的宣传行为，并非责令停产停业。原审未同意鉴定申请于法有据。二、原审判决认定事实清楚。上诉人养殖场是否属于关停退养对象并非本案焦点，养殖场关停退养是双方协商一致的行为，上诉人关停养殖场是履约行为，即便上诉人养殖场在适养区也可以通过协议拆除。关于养殖场区域的划分是根据《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》作出并公示的。三、被上诉人宣传行为和签订协议书行为未对上诉人的权利产生实际影响，没有可诉性。涉案协议是民事协议，不属于行政诉讼法司法解释中的行政协议范围。四、被上诉人未侵犯上诉人的合法权益，上诉人无权要求被上诉人赔偿损失。五、江政办发（2014）29号文件不属于可以附带审查的范围，因为其系政府内部指导性文件，不属于行政规范性文件。请求驳回上诉，维持原判。上诉人柴俊太上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。二审中，上诉人柴俊太提供了下列材料：1.标有姓名、地址、类型、面积表格复印件一份，证明柴俊太等人的养殖场是以违法用地的名义被拆除；录音记录和视听资料光盘各一份，证明上诉人柴俊太等人通过信息公开的方式从江山市“三改一拆”办公室获取了上述表格。2.《今日江山》报纸复印件6页，证明上诉人的养殖场被被上诉人强制关停拆除。3.由清湖镇部分被关停养殖场养殖户共同签字的证明，证明上诉人签订关停退养协议书是在养殖场被拆除之后且是基于被上诉人的逼迫。4.照片三张，证明被上诉人在关停养殖场过程中存在执法不公现象。被上诉人质证认为：表格虽写明上诉人属违法用地的类型，但不能证明被上诉人以该名义拆除涉案养殖场；报纸复印件不属于新证据。养殖户签名的证明不符合证据的形式，照片拍摄地点和时间不明，无法达到证明目的。本院认为上诉人提供的第一组表格等证据，与本案没有直接关联，本院不予审查；第二组报纸复印件因报道时间形成于一审前，亦非上诉人在一审期间因客观原因无法获取的材料，故不符合新证据的相关规定，不予采信。对于第三、第四组证据，被上诉人的质证意见成立，对该两组证据本院亦不予采信。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，庭审中，主要围绕发送涉案《生猪养殖场限期关停退养通知书》的性质，实施关停行为的依据，现有的补偿是否合法，上诉人的赔偿要求有无依据，江政办发（2014）29号文件是否合法等争议焦点进行审理。经审理，二审查明的事实与原审法院基本一致。本院认为，被上诉人向上诉人发送的《生猪养殖场限期关停退养通知书》，除具有宣传政策的内容外，还同时具有针对特定相对人所作出的具体内容，该通知书明确了特定相对人的相关权利义务，故具有行政行为的特征。但上诉人在此之后又与被上诉人签订了《生猪养殖场关停退养协议书》，在协商一致的基础上对养殖场进行了关停、拆除，其依据的是双方签订的协议书，虽上诉人主张该协议书是事后补签，但该协议书仍是双方对拆除养殖场的合意的体现，故前述《生猪养殖场限期关停退养通知书》并未被实施，上诉人主张关停行为是行政强制行为理由不足；上诉人养殖场拆除后，被上诉人依约支付了相应补偿，现上诉人要求进行其他赔偿，于法无据，本院不予支持；被上诉人认为江山市人民政府江政办发（2014）29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》系政府内部指导性文件，不属于行政规范性文件的意见，不符合法律规定，本院不予支持。但本院审理中未发现上述文件违反现行法律法规规定，故对其合法性予以确认。上诉人要求一审法院及相关法官回避的事由非法定事由，相关回避申请未得到准许不违反法律规定。上诉人有悖于相关事实及法律的上诉意见，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柴俊太负担。本判决为终审判决。审 判 长  沈 婷审 判 员  朱桂英代理审判员  颜朝童二〇一六年四月二十六日书 记 员  何 辛