重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝05行终120号上诉人(一审原告)曾望。上诉人(一审原告)黄学平。上诉人(一审原告)明定红。上诉人(一审原告)ＸＸ。上诉人(一审原告)张国伦。上诉人(一审原告)邓睿。上诉人(一审原告)李昆。上诉人(一审原告)伍科。上诉人(一审原告)郑志伟。上诉人(一审原告)陈君。上诉人(一审原告)王庆芳。上诉人(一审原告)钟志全。上诉人(一审原告)冯刚。上诉人(一审原告)宋凯。上诉人(一审原告)颜莹。以上十五上诉人委托代理人王锦霞，重庆君毅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区环境保护局。住所地：重庆市九龙坡区杨家坪杨渡村**幢。法定代表人邓烽，局长。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区人民政府。住所地：重庆市九龙坡区杨家坪西郊路**号。法定代表人石继东，区长。委托代理人王志刚，重庆海外律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）重庆宏善养老产业有限公司。住所地：重庆市巴南区木洞镇大巷子**号**#。法定代表人罗建敏，总经理。上诉人曾望等十五人因与被上诉人重庆市九龙坡区环境保护局（以下简称九龙坡区环保局）、重庆市九龙坡区人民政府（以下简称九龙坡区政府）、重庆宏善养老产业有限公司（以下简称宏善养老产业公司）环评行政许可一案，不服重庆市江津区人民法院(2015)津法行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月3日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明，美茵河谷小区一期位于重庆市九龙坡区兰美路。上诉人系美茵河谷小区一期居民。宏善·花漾湖老年养护中心项目（以下简称养护中心项目）系宏善养老产业公司购买美茵河谷小区一期49幢（栋）附1-20号、租赁50幢附1、附2、附3、附4号，15幢附1、附2、附3、附4、附5号商业用房开办的老年养护中心。2014年11月20日，宏善养老产业公司就养护中心项目向九龙坡区环保局提交《重庆市建设项目环境保护申报表》。同日，九龙坡区环保局向宏善养老产业公司发送通知书，告知其开展环评的具体要求。随后，宏善养老产业公司按照要求委托具有环评资质的重庆宁灵环保技术开发有限公司编制了环境影响报告表。2015年2月2日，九龙坡区环保局组织相关专家对环境影响报告表进行了技术审查。随后，宏善养老产业公司向九龙坡区环保局申请办理环评审批。九龙坡区环保局受理申请材料后，在官方网站上公示了受理情况和建设项目环境影响报告表全本信息。经审查，九龙坡区环保局在审批前在官方网站公示拟作出的审查意见。2015年3月25日，九龙坡区环保局作出渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》并在官方网站公开，该批准书原则同意宏善养老产业公司报送的养护中心项目环境影响报告表的分析、结论及提出的污染防治措施和建议。2015年7月17日，上诉人在内的美茵河谷小区24名居民向九龙坡区政府提起行政复议，要求撤销九龙坡区环保局作出的渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》，并对项目重新进行公众参与以及环境影响评价。同日，九龙坡区政府向九龙坡区环保局送达复议申请书副本。2015年7月23日，九龙坡区环保局向九龙坡区政府提交答辩状。2015年8月27日，九龙坡区政府作出九龙坡府复〔2015〕34号行政复议决定书，维持了九龙坡区环保局2015年3月25日作出的渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》，行政复议决定书已于9月9日送达了申请人。另查明，养护中心项目于2015年3月29日开始动工装饰。美茵河谷小区一期49栋、50栋室外（临经纬大道）为市政公共用地，15栋室外（临花漾湖）为小区公共通道。根据美茵河谷小区一期项目环评报告，美茵河谷小区共有两座污水生化处理装置，处理能力分别为700m3/d及500m3/d。根据相关设计规范，美茵河谷小区一期建筑进入生化池的污水总量为643m3/d，本养护中心项目进入生化池的污水总量为92m3/d。一审法院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的规定，九龙坡区环保局作为环境保护行政主管部门，对宏善养老产业公司建设的养护中心项目有环评审批权。上诉人提出养老院没有列入建设项目环境影响评价分类管理名录，故不能参照疗养院、福利院类别进行审批的理由。九龙坡区环保局作为环评审批部门，为了预防建设项目实施后对环境造成的不良影响，从养护中心项目产生排放污染物种类和浓度等方面参照最相类似的疗养院、福利院环评审批类别，要求宏善养老产业公司按规定组织编制环境影响报告表，体现了对包括上诉人等人在内的可能受项目影响的公众环境利益的更为有利的保护，且作为被许可对象的宏善养老产业公司对此并无异议，故上诉人的该诉讼理由不成立，依法不予支持。对上诉人提出的养护中心项目影响了小区公共通道及市政设施的使用，该项目产生废水排入小区生化池将超过其处理能力，另烟道距离小区不足20米，空调噪音影响业主正常生活，故该项目的许可直接涉及宏善养老产业公司与小区居民之间重大利益关系，九龙坡区环保局在作出环评审批决定前，应根据许可法第四十七条的规定告知上诉人在内的小区居民享有要求听证的权利，九龙坡区环保局并未在审批前举行听证，故行政行为程序违法的理由。因宏善养老产业公司并未将小区公共通道及市政设施设置为养护中心项目专用，且宏善养老产业公司也属小区业主之一，有权使用小区公共通道及市政设施；养护中心项目进入生化池的污水总量远小于生化池的处理能力；另上诉人未提供养护中心项目烟道与小区距离过近及空调存在噪音，进而影响小区业主重大利益的确凿证据，故养护中心项目并未直接涉及宏善养老产业公司与小区居民之间重大利益关系，无需按照行政许可法第四十七条的规定在许可前举行听证，上诉人的诉讼理由不成立，依法不予支持。宏善养老产业公司向九龙坡区环保局提交建设项目环境保护申报表后，九龙坡区环保局及时告知环评要求。宏善养老产业公司按照规定委托具有相应资质的环评机构编制环境影响报告表并申请办理环评审批后，九龙坡区环保局依法进行审查，并在官方网站进行了信息公开，最终作出渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》，程序合法。另外，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，环评审批的主要对象是环境影响评价文件，专家意见只是环评审批的参考。环境影响评价文件对项目选址的合理性、所在地生态环境的影响及拟采取的污染防治对策措施所进行的专项评价，系环评审批的主要依据；环境影响评价文件的其他内容，如民政局要求的公示行为、行政指导意见等内容与环评审批行为无直接关联，并非审批的主要依据。上诉人以公示造假、行政指导意见等为由，认为九龙坡区环保局的环评审批行为违法的主张缺乏法律依据，依法不予支持。至于上诉人提出宏善养老产业公司存在未批先建的行为，从一审法院查明的事实看，养护中心项目于2015年3月29日才开始动工装饰，故上诉人的主张与一审法院查明的事实不符，依法不予支持。此外，宏善养老产业公司是否用另外的名称在民政部门报批，与本案审查的行政行为没有关联性。九龙坡区环保局结合养护中心项目实际，针对报告表对环境影响的专项评价进行审批，其行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。九龙坡区政府的复议行为程序合法。综上所述，曾望等十五人的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾望等十五人的诉讼请求。上诉人曾望等十五人不服一审判决，上诉认为：1、2015年6月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中才明确养老院的评价类别规定为报告表形式，而本案应当适用的该名录2008年版，并没有规定养老院的审批类别，故被上诉人九龙坡区环保局在作出本案行政许可时，在特别法对养老院的审核要求没有明确规定情况下，应当适用《行政许可法》第四十七条等规定，履行审批前的公示、听证等程序；且养护中心项目实际改变了原有地块的商业用途，其设立存在占用原小区公共通道及市政设施的使用、废水排放将超出小区处理能力、烟道距离小区不足20米、空调噪音超标等情形，与小区居民存在重大利益关系。因此，一审法院认为被上诉人九龙坡区环保局程序合法的认定错误。2、一审法院对养护中心项目污水总量远小于小区生化池处理能力、养护中心项目动工时间为2015年3月29日、养护中心项目未影响小区公共通道及市政设施等事实认定错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人九龙坡区政府向本院递交书面答辩状称，1、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。新法对旧法的改进不代表对旧法的否定，更多的是强调对旧法的完善。2015年6月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》才将养老院的评价类别规定为报告表形式，这是我国不断完善环保立法的重要表现。被上诉人九龙坡区环保局在2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》并未将养老院的评价类别明确规定为报告表形式的情况下，从养护中心项目产生排放污染物种类和浓度等方面参照最相类似的疗养院、福利院环评审批类别，要求宏善养老产业公司按规定组织编制环境影响报告表，是对包括上诉人在内的可能受项目影响的公众环境利益的更为有利的保护；宏善养老产业公司无权将公共通道及市政设施占为养护中心项目专用，但其也是小区业主之一，也有权使用，上诉人并未提供确凿证据证明养护中心的设立导致废水排放超过小区处理能力等，故养护中心项目并未直接涉及上诉人等重大利益关系，无需按照《行政许可法》的规定听证；养护中心项目不会对小区污水处理装置造成实质影响，且其作为小区业主有权使用小区公共服务；宏善养老产业公司不存在未批先建等行为。2、被上诉人九龙坡区政府作出行政复议决定程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人九龙坡区环保局、宏善养老产业公司未向本院递交书面答辩状。被上诉人九龙坡区环保局向一审法院提交并举示了以下证据、依据：1.机关法人资格证书。2.组织机构代码证。3.法定代表人身份证明。证据1-3号拟证明其主体资格。4.《中华人民共和国环境影响评价法》。5.《建设项目环境影响评价分类管理名录》。6.《重庆市环境保护条例》。7.《环境影响评价公众参与暂行办法》。8.《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》。9.《重庆市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》。10.《重庆市建设项目环境影响评价文件审批程序规定》。证据4-10号拟证明其作出渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》的法律依据。11.重庆市建设项目环境保护申报表。12.环境影响评价要求通知书及其附件。13.环评报告表及其环评单位资质证书。14.环境影响报告表技术审查专家组意见。15.重庆市建设项目环境影响评价文件审批申请表。16.申请受理的书面凭证。17.环评文件受理公示信息。18.拟批准建设项目公示信息。19.核发批准文件。20.批准文书公示凭证。证据11-20号拟证明其作出渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》事实清楚、程序合法。21.房屋权属证书。22.情况说明。23.建筑给水排水设计规范（GB50015-2003）。24.渝市政委〔2006〕224号《重庆市市政管理委员会重庆市水利局重庆市经济委员会关于印发重庆市城市经营及生活用水定额（试行）的通知》。25.《天骄·美茵河谷一期项目环境影响报告书》档案。证据21-25号拟证明对养护中心项目的环评许可并没有直接影响曾望等人的利益。被上诉人九龙坡区政府向一审法院提交并举示的证据有：1.机关法人资格证书。2.组织机构代码证。3.法定代表人身份证明。证据1-3号拟证明其主体资格。4.宏善·花漾湖老年养护中心项目环评审批行政复议申请书。5.送达回执。6.行政复议决定书。7.领取签字表。8.送达回执。证据4-8号拟证明其行政复议程序合法。上诉人曾望等十五人向一审法院提交并举示的证据有：1.房屋产权证书、入住证明。拟证明其原告主体资格。2.渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》。3.九龙坡府复〔2015〕34号《行政复议决定书》。证据2-3号拟证明被诉行政行为。4.《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年版）、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年版）。拟证明养老院不在2008年版的名录内，不应按照2008年版名录对其进行审核。5.建设项目环境影响评价文件审批申请表。拟证明宏善养老产业公司在未获得审批的前提下已经进行了施工。6.环境影响报告表。拟证明以下内容：宏善养老产业公司提前施工；项目会直接影响小区业主的利益；公众参与情况和事实不符；物业公司无权将项目管网接入小区生化池；重庆市九龙坡区民政局明确表示项目要争取社会各界的支持。7.录音光盘和纸质说明。拟证明项目公示签名造假。8.照片一组。拟证明养老院并没有独立的活动场所，需要占用业主的活动场所，影响公共设施的使用。9.美茵河谷小区生化池无法容纳该商业养老院接入（书面说明）。拟证明项目产生的污水接入生化池将对小区业主产生影响。10.总平面布置图。拟证明养老院位置紧邻小区业主房屋，养老院并没有独立活动空间、养护中心烟道排放口距小区没有20米、养护中心空调噪音严重影响业主生活。被上诉人宏善养老产业公司向一审法院提交并举示的证据有：1.房屋情况查询表、房屋登记信息查询证明、房屋权属登记证书。2.不动产销售发票。3.租赁合同。证据1-3号拟证明其对拟设立养护中心的房屋拥有合法使用权，且该房屋用途为商服用房。4.重庆宏善养老产业有限公司关于利用自有商业用房开办养老养生公寓的申请书。5.公示。6.养老机构设立行政指导意见书。7.渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》。证据4-7号拟证明其按照法定程序进行养老院的筹备工作，公示的内容仅限于房屋权属、债务、用途。8.建筑装饰工程劳务发包合同。9.消防改造工程承包合同。证据8-9号拟证明其是在取得行政部门的许可后，才开始室内装饰装修工作。一审法院经庭审质证，对证据作如下确认：九龙坡区环保局提交的5号证据客观、真实、合法，与本案具有关联性，作为本案定案依据；13号证据中的环境影响报告表系有资质的环评机构就项目产生的环境影响进行的分析及专项评价，与本案行政行为具有关联性，作为本案定案依据；22号证据系具有资质的环评机构对环评报告表的说明，与本案行政行为具有关联性，作为本案定案依据；24号证据系重庆市的主管部门对重庆市城市经营及生活用水定额的地方规定，客观、真实、与本案具有关联性，作为本案定案根据；九龙坡区环保局提交的其余证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。九龙坡区政府提交的证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。曾望等十五人提交的6号证据系有资质的环评机构就项目产生的环境影响进行的分析及专项评价，与本案行政行为具有关联性，作为本案定案依据；9号证据无其他证据印证，与九龙坡区环保局提交的22-25号证据相矛盾，不作为本案定案依据；10号证据无其他证据印证，且其余当事人均不予认可，不作为本案定案依据；曾望等十五人提交的其余证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。宏善养老产业公司提交的5号证据证明其按照民政局要求公示房屋权属、债务、用途的情况，7号证据证明本案行政行为，8号、9号证据证明其实际施工的情况，与本案具有关联性，作为本案定案依据；宏善养老产业公司提交的其余证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。以上证据已经一审法院庭审质证并随案移送本院。经审查，一审法院对证据认定正确，本院依法予以确认。据此，本院所认定的事实与一审法院认定事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的规定，被上诉人九龙坡区环保局作为环境保护行政主管部门，具有作出本案被诉渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》的主体资格和法定职权。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第二十条规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。第二十一条还规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会、或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。本案中，根据2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，与养老院类似的疗养院、福利院，其环评类别为报告表，而对养老院没有规定。被上诉人九龙坡区环保局为预防建设项目实施后对环境造成的不良影响，从养护中心项目产生排放污染物种类和浓度等方面参照最相类似的疗养院、福利院环评审批类别，要求被上诉人宏善养老产业公司按规定组织编制环境影响报告表，体现了对包括上诉人等人在内的可能受项目影响的公众环境利益的更为有利的保护。因环评类别为报告表而非报告书，被上诉人九龙坡区环保局认为本案所涉项目无须听证等，亦符合前述法律规定。被上诉人宏善养老产业公司提交的环境影响报告表，系由具有相应环境影响评价资质的机构编制。被上诉人九龙坡区环保局经组织专家对该报告表进行技术审查，并在官方网站上公示了受理情况及建设项目环境影响报告表全本信息、拟作出的审查意见等后，于2015年3月25日作出本案被诉渝（九）环准［2015］060号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》并在官方网站上公开，符合法律规定。被上诉人九龙坡区政府作出的九龙坡府复〔2015〕34号《行政复议决定书》合法。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人曾望等十五人负担。本判决为终审判决。审 判 长  倪洪杰审 判 员  封 莎代理审判员  宋 扬二〇一六年四月十一日书 记 员  杨 柳