安徽省无为县人民法院行 政 判 决 书（2015）无行初字第00032号原告：巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司，住所地安徽省巢湖市,组织机构代码77496178-8。法定代表人：张业芬，该公司总经理。委托代理人：卫道银，该公司股东，特别授权。委托代理人：张言达，安徽福达律师事务所律师。被告：无为县发展散装水泥办公室，住所地安徽省无为县,组织机构代码75295679-4。法定代表人：陈军，该办公室主任。被告：无为县经济和信息化委员会，住所地安徽省无为县,组织机构代码00327358-1。法定代表人：吴昌梅，该委员会主任。两被告的委托代理人：莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。两被告的委托代理人：黄斌，安徽铭盛律师事务所律师。原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司与被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会行政撤销一案，于2015年11月4日向本院提起诉讼。本院于2015年11月5日立案后，于2015年11月9日向被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司委托代理人卫道银、张言达，被告无为县发展散装水泥办公室法定代表人陈军、被告无为县经济和信息化委员会行政负责人胡志斌及两被告的委托代理人莫宏明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司诉称：原告成立于2005年6月。2011年至2013年，无为县住建局先后为原告办理了商品混凝土销售备案登记手续。自2013年起，无为县同行企业以未办理备案登记为由，阻止原告生产的商品混凝土销往无为县。在备案登记工作由住建部门调整至经济和信息化委员会后，无为县人民政府于2014年8月14日签发《关于加强我县商品混凝土企业生产经营管理专题会议纪要》，要求外地企业向无为县散装水泥办公室申请办理备案登记。2015年1月20日，被告无为县发展散装水泥办公室认定原告不符合备案条件。原告向被告无为县经济和信息化委员会提出异议，要求撤销无为县发展散装水泥办公室上述错误决定。2015年3月3日，无为县经济和信息化委员会认为原告不符合备案条件。原告认为：1、被告无为县发展散装水泥办公室于2015年1月20日作出的不予备案登记决定违法，应予以撤销。（1）被告无为县发展散装水泥办公室属事业行政单位，由其负责办理商品混凝土备案登记工作无法律依据。（2）原告生产商品混凝土的检测设备、检测环境以及其它企业产品质量管理体系的检查认定应由原告住所地合肥市相关部门进行。无为县发展散装水泥办公室所作出的检测结果不具有法律效力。（3）原告系依法成立的企业法人，所开展的经营活动受法律保护。（4）办理商品混凝土备案登记过程中，原告履行的义务是向有权单位提出申请，并提供相应材料。负责办理备案登记的单位仅从形式上审查原告是否提交了符合条件的备案登记材料，不需要进行实质性审查。原告是非无为县范围内新建预拌商品混凝土企业，是否具备生产商品混凝土的资质条件，不应由无为县相关部门审查认定；所销往无为县的商品混凝土是否存在质量问题应由无为县市监局、住建局、质监站进行检查认定。2、无为县人民政府《关于加强我县商品混凝土企业生产经营管理专题会议纪要》、芜湖经信委、财政局下发的《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》无任何上位法依据，系不合法的规范性文件。请求：1.确认被告无为县发展散装水泥办公室于2015年1月20日对原告作出的不予备案登记决定因违法而无效。2.撤销被告无为县发展散装水泥办公室于2015年1月20日对原告作出的不予备案登记决定。3.对芜湖市经济和信息化委员会、财政局作出《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》一并进行合法性审查。被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会辩称：一、被告无为县发展散装水泥办公室系无为县经济和信息化委员会所属专门负责实施散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆发展的具体工作的职能部门。其负责办理商品混凝土备案登记工作有明确法律依据。《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》第六条;芜湖市人民政府芜政（2010）81号文件第二条第（二）项；芜湖市芜经信（2012）479号文件第十条；无为县人民政府2014第36号会议纪要第一条均有规定。二、无为县发展散装水泥办公室对原告备案条件进行审查及审查过程作出的现场勘验认定书符合法律规定。1.根据《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》规定，县级以上人民政府散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥，预拌混凝土和预拌砂浆发展和应用的促进工作，相关具体工作由其所属的散装水泥管理机构承担，各级散装水泥管理机构应当加强对散装水泥，预拌混凝土和预拌砂浆生产和应用的指导、服务…..新建预拌混凝土。对预拌混凝土的生产，应用的管理是以县级行政区划为单位。预拌混凝土生产、应用行为接受当地散装水泥管理机构管理和服务，企业生产地要进行管理，混凝土的应用地也应管理。无为县发展散装水泥办有权管理合肥市的企业备案。《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》第二十一条规定，预拌混凝土生产企业应当加强产品质量管理，建立健全产品质量，控制体系执行国家标准化管理，计量管理、质量管理等规定。《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》作为地方规章明确了市、县人民政府确定的散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥，预拌混凝土发展的管理工作。这些管理工作主要为编制方案、鼓励、规划布点、资质管理，其中就有质量、计量管理等。地方性法规和规章规定二被告有权对进入本县区域的预拌混凝土生产、应用行为进行资质、质量、计量等管理。芜湖市人民政府芜政（2010）81号文件关于贯彻执行《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》的通知，明确规定“市、县（区）经济行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展的管理工作，所属散装水泥管理机构负责实施散装水泥、预拌混凝土……的具体工作”。第（九）条“散装水泥管理机构要认真贯彻落实《办法》及国家有关规定，建立健全发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的监督管理体系，要会同有关行政主管部门对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产企业及其使用单位的产品质量进行监督检查。为落实地方规章及市政府（2010）81号文件有关规定。芜湖市经济和信息化委员会、财政局联合印发《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》，该办法第十条规定，外省市预拌混凝土、预拌砂浆生产企业产品来芜销售申请备案的，由该生产企业向产品主要销售使用地的县级散装水泥管理机构或市管理办提出申请。第十一条规定，对审查备案材料时，如需有关专家和技术人员现场勘验的，应在7个工作日内予以办结或给予答复。无为县人民政府2014年第36号专题会议纪要规定，对外地来无销售混凝土申请备案的企业，由该生产企业向县发展散装水泥办公室提出申请。通过原告向被告无为县发展散装水泥办公室提供的备案申请材料可以看出在申请表中“考核组现场勘验综合评价意见”栏是空白的，形式上不符合备案条件。作为备案管理部门在审查材料时依法组织了专家于2014年10月30日对原告现场进行勘验，发现存在管理混乱等问题，建议不予该公司进无备案。2014年11月27日被告无为县发展散装水泥办公室作出不予备案通知书。此后，原告声称在整改。2015年1月15日二被告本着对原告负责的态度，又一次组织专家对原告现场进行检查，发现该公司没有按照国家有关规范标准开展检测工作，仍有管理混乱，质量保证体系不健全，检测数据不真实，试验记录不能溯源，试验设备不能满足检测工作开展需要，采用控制质量的规范和标准过期和废止；实验室检测能力不能对该公司所生产的混凝土质量进行有效控制，故于2015年1月20日作出不予备案答复。综上，芜经信2012年479号文件及无为县人民政府第36号没有任何违反法律。这二份规范性文件是严格执行地方性法规和地方规章，是为加强本区域预拌混凝土、预拌砂浆发展、管理，尤其是加强质量管理制定的具体管理措施。因此，原告的理由不能成立。对进入无为县区域的混凝土供应企业，无为县发展散装水泥办有权管理，在管理过程中有权委托专家、技术人员进行实地勘察、验收，其检测结果具有合法性；二被告没有进行区域封锁的行为，是区域管理，并没有不让原告进入无为市场，而是其自身存在诸多问题不具备备案条件，不符合进入无为市场的要求。对外来供应混凝土企业实行备案管理制定，不是原告理解的只是审查申请材料是否齐全。根据备案管理办法，不仅要审查材料形式，还应审查其材料的真实性，这是符合《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》等地方性法规的规定。三、原告于2015年11月对被告无为县发展散装水泥办公室的不予备案答复提起行政诉讼，超过诉讼时效。被告无为县发展散装水泥办公室给的不予备案通知是2015年1月20日根据《行政诉讼法》第46条规定，原告的起诉已超过法定规定的六个月期限，应裁定驳回起诉。综上，原告诉请无事实根据，不符合法律规定，应予裁决驳回。被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会向本院提交下列证据及法律依据：（一）证据。1.原告“进无备案资料”；2.2014年10月30日来无备案现场勘验认定书一组材料；3.2015年1月15日“来无备案现场勘验认定书”材料一组；4.芜湖市经济和信息化委员会、财政局芜经信（2012）479号文；5.无为县人民政府2014年第36号文。（二）法律依据。1.《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》2013年8月6日以下简称《条例》第六条规定，县级以上人民政府散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展和应用的促进工作，相关具体工作由其所属的散装水泥管理机构承担；2.《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》第四条规定，市、县人民政府确定的散装水泥行政主管部门负责本行政区域预拌混凝土发展的管理工作所属的散装水泥管理机构负责实施具体工作；3.芜湖市政府芜政[2010]81号文件：（1）第二条规定，市、县（区）经济行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土管理工作，所属散装水泥管理机构负责具体工作；（2）芜湖市人民政府关于贯彻执行《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》第三条第（九）项规定，散装水泥管理机构要认真贯彻落实《办法》及国家有关规定，建立健全发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的监督管理体系，加强监督检查，要会同有关行政主管部门对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产企业及其使用单位的产品质量进行鉴定检查。原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司向本院提交下列证据：1.原告营业执照、组织机构代码；2.无为县发展散装水泥办公室（2015）01号关于商品混凝土企业来无备案情况通知书；3.无为县经济和信息化委员会经信访字（2015）18号答复意见书；4.无为县人民政府信访事项办公室（2015）07号不予受理告知书；5.无为县重点局推荐使用原告商品混凝土的函及2011年、2012年、2013年商品混凝土备案登记材料；6.相关施工企业出具的证明；7.无为县人民政府（2014）36号会议纪要、芜湖市经信委和财政局下发的（2012）479号文件。经庭审质证，（一）原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司对被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会提交的证据质证认为：证据1的真实性无异议，证明目的有异议。备案审核意见是空白的，证明有被告违法之处。原告已经书面申请备案，并提供了相关材料，被告应该在审核意见栏填写书面意见，证明被告未履行相应行为。证据2的真实性、合法性均有异议，上面签名的专家身份不清。在备案登记中，实行现场勘查，没有法律依据。证据3的真实性、合法性有异议。认定书相关人员的签名是否真实，签名的相关人员是否有勘验的资格，所出具的相关认定书是不合法的。勘验认定书上面注明是受无为县经济和信息化委员会委托的，二者没有关联性。证据4的真实性无异议，文件的本身是不合法的，请求法院对这份文件的合法性进行审查，不能作为相关证据。因为这属于地方性文件，没有任何依据。信访答复意见明确本案的诉求属于行政许可的规定，行政许可规定必须要有法律和行政法规作为依据，地方性法规不能作为设定行政许可的依据。这份不合法的文件中规定，散装水泥办公室仅仅是负责具体工作，管理权限是经信委，因此散装水泥办公室不具有职能和权限。证据5的真实性无异议，36号文同样也是不合法的。（二）被告无为县发展散装水泥办公室、被告无为县经济和信息化委员会对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司提交的证据质证认为，对证据1无异议。证据2无异议，不同意证明观点。答复证明被告无为县发展散装水泥办公室发出通知的合法性，不能产生原告超过诉讼时效起诉的合法性。证据3无异议。证据4与本案无相关性。行政许可应该由法律来确定。原告提出信访不产生诉讼时效中止。证据5与本案无相关性，其反映是2013年6月20日之前的情况。原告提供的一组2011年到2013年的商品混凝土备案登记材料，证明了外地混凝土企业进入无为县是要求进行备案的。验证了被告方对其备案管理是符合法律规定的。2013年11月1日安徽省散装水泥管理条例颁布以后，根据市政府的规定，由经信委进行管理。证据6不具有合法性，因为全部都是项目部盖章。证据7的三性无异议，但不同意原告的证明观点。2014年会议纪要符合省条例的规定，备案职能部门就是经信委，不再是住建局，所以备案符合地方性法律的规定。芜湖市经信委的规定也符合规定，对于备案的管理是属于行政管理的环节，不属于行政许可的范围。本院对上述证据认证如下：（一）原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司提交的证据1证明原告的身份，予以确认。证据2、7是本案审查的客体，不是证据。证据3-6与本案无关联性。（二）两被告提交的证据1能证明原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司向被告无为县发展散装水泥办公室提交无为县预拌混凝土和预拌砂浆生产企业产品备案申请表及相关材料的事实。证据2、3不具有合法性。证据4是本案审查的客体，不是证据。经审理查明：2014年10月10日，原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司向被告无为县发展散装水泥办公室提交无为县预拌混凝土和预拌砂浆生产企业产品备案申请表及相关材料。2014年11月27日，被告无为县发展散装水泥办公室以原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司存在检测设备等23项问题为由作出[2014]001号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》，对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司备案申请，不予备案。2015年1月12日，对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司备案申请，被告无为县经济和信息化委员会再次致函芜湖市建设工程质量监督站，商请派员参加外地来无混凝土企业备案现场勘验和认定。2015年1月14日，有关人员对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司再次进行备案审查，作出《混凝土企业来无备案现场勘验认定书》，该认定书认定原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司在检测设备、检测环境、试验资料、过程控制等四个方面共存在27项问题。认为原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司没有按照国家有关规范标准开展检测工作，管理混乱，质量保证体系不健全，检测数据不真实，试验记录不能溯源，试验设备不能满足检测工作开展需要，采用控制质量的规范和标准过期和废止，实验室检测能力不能对该公司所生产的混凝土质量进行有效控制，建议不予该公司进无备案。2015年1月20日，被告无为县发展散装水泥办公室作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》，于2015年1月21日向原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司送达。该通知书认为,对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司备案申请,根据2015年1月14日专家审查,不符合备案条件,不予备案。2015年3月3日，被告无为县经济和信息化委员会作出经信访字[2015]18号《关于卫道银信访事项答复意见书》。该意见书认为，被告无为县发展散装水泥办公室作出的不予备案决定是正确的，并没有有失公允。2015年6月30日，无为县人民政府信访事项复查办公室作出无信复告字[2015]07号《卫道银信访事项不予受理告知书》。该告知书认为，信访人卫道银要求商品办理混凝土销售备案手续问题属于行政许可，不属于信访事项复查审理范围，不予受理。原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司不服致诉。本院认为：一、被告无为县发展散装水泥办公室作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》是否可诉。行政行为实施过程中的通知行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益，该行政行为具有可诉性。本案被告无为县发展散装水泥办公室作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》认定不予原告备案，已对原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司的实体权利产生影响，故可诉。二、原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司提起行政诉讼，是否超过起诉期间。《最高人民法院关于执行若干问题解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案被告无为县发展散装水泥办公室作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》中未交待诉权和起诉期限,起诉期间应使用2年。被告无为县发展散装水泥办公室提出原告的起诉期间超过法定的六个月的主张不予支持。三、关于芜湖市经济和信息化委员会、财政局作出《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》合法性审查。2013年11月1日实施的《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》第六条规定，县级以上人民政府散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展和应用的促进工作，相关具体工作有其所属的散装水泥管理机构承担。2009年3月1日实施的《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》第四条规定，省人民政府工业经济行政主管部门和市、县级人民政府确定的散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土发展的管理工作，其所属的散装水泥管理机构负责实施散装水泥、预拌混凝土发展的具体工作。2010年10月27日，芜湖市人民政府芜政[2010]81号《芜湖市人民政府关于贯彻执行通知》中规定，市、县（区）经济主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展的管理工作，其所属的散装水泥管理机构负责实施散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展的具体工作。2012年10月29日，芜湖市经济和信息化委员会、财政局依据《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》、《芜湖市人民政府关于贯彻执行通知》作出《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》。制定该管理办法的目的是加强对芜湖市预拌商品混凝土和预拌砂浆生产企业的管理，规范预拌商品混凝土和预拌砂浆企业备案管理工作，促进预拌商品混凝土和预拌砂浆行业的健康发展。与现施行的《安徽省促进散装水泥发展和应用条例》不相悖，因此2012年10月29日，芜湖市经济和信息化委员会、财政局作出《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》并不违法。四、被告无为县发展散装水泥办公室作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》合法性审查。《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》第九条规定，申请备案的预拌商品混凝土、预拌砂浆生产企业，企业在县域范围内的，应当向所在地县级散装水泥管理机构提出书面申请，自收到申请后5个工作日内经初审合格的，签章报市墙革散装水泥办公室。第十一条规定，市墙革散装水泥办公室对受理的备案申请材料，根据下列情况分别做出处理：（一）符合申请备案条件，申请材料齐全的，市墙革散装水泥办公室应当在5个工作日内予以办结；如需有关专家和技术人员现场勘验的，应在7个工作日内予以办结或给予答复。（二）申请材料不齐全或者不符合规定要求的，应一次性告知申请单位需要补充的全部内容。本案原告巢湖市宏基商品混凝土有限责任公司提交无为县预拌混凝土和预拌砂浆生产企业产品备案申请表及相关材料。被告无为县发展散装水泥办公室应当对提交的材料进行初审。至于是否给予备案不是被告无为县发展散装水泥办公室的职责。综上，被告无为县发展散装水泥办公室违反《芜湖市预拌混凝土和预拌砂浆生产企业备案管理办法》的规定，超越职权作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》，应当予以撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告无为县发展散装水泥办公室于2015年1月20日作出[2015]01号《关于商品混凝土企业来无备案情况通知书》。案件受理费50元，由被告无为县发展散装水泥办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长  季爱华审 判 员  赵佳喜人民陪审员  李德俊二〇一六年四月二十九日书 记 员  司静文附件：本判决引用的法律和司法解释原文。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。