河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫05行终65号上诉人（原审原告）安阳新东方商厦百货有限责任公司，住所地：安阳市北关区。法定代表人路玺睿，董事长。委托代理人赵作印，该公司职工。委托代理人殷清利，河北十力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市发展和改革委员会，住所地：安阳市文峰区。法定代表人杨奇才，主任。委托代理人许瑞祥，安阳市发展和改革委员会工作人员。委托代理人郭银昌，河南兴亚律师事务所律师。原审第三人安阳市中太房地产开发有限责任公司，住所地：安阳市北关区。法定代表人乔炳林，董事长。委托代理人陈光建，河南殷商律师事务所律师。上诉人安阳新东方商厦百货有限责任公司（以下简称安阳新东方公司）诉被上诉人安阳市发展和改革委员会（以下简称安阳市发改委）及原审第三人安阳市中太房地产开发有限责任公司（以下简称安阳中太公司）行政许可一案，不服安阳县人民法院作出的（2014）安行初字第00039-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安阳新东方公司的委托代理人赵作印、殷清利，被上诉人安阳市发改委的委托理人许瑞祥、郭银昌，原审第三人安阳中太公司的委托代理人陈光建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年4月18日，安阳市发改委根据安阳中太公司的申请，作出了《关于中太?万象城项目核准的批复》（安发改投资（2011）172号文件），就该公司申请的事项核准如下：“一、为促进我市商业的发展，满足居民的普通商品住房需求，推动我市城镇化进程，同意安阳市中太房地产开发有限责任公司开发建设中太?万象城项目。二、该项目位于红旗路以东，解放大道以北，民主路以西，灯塔路以南区域净面积27640.94平方米。三、该项目总建筑面积220313平方米，其中：住宅建筑面积为80177平方米，商业建筑面积96778平方米，（其中文化娱乐面积不小于10000平方米），公建建筑面积2060平方米，地下建筑面积41298平方米。四、项目估算总投资为54291.71万元。其中：住宅部分投资23242.23万元。商业、办公、酒店等非住宅部分投资31049.48万元。本项目资金为2亿元，项目资本金占项目总投资的比例为36.84%，项目资本金均为安阳市中太房地产开发有限责任公司出资。五、…六、…七、核准项目的相关附件：1.安阳市城乡规划管理局第（2010）0020号规划条件书；2.《安阳市国土资源局国有建设用地使用权出让合同》［编号：豫（安）出让（2011）0003号］。八…、九…、十…”。安阳新东方公司不服，要求撤销该项目核准批复。原审法院查明：2011年1月11日，安阳中太公司与安阳市国土资源局签订了合同编号为豫安出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》，以出让方式取得了位于安阳市红旗路与解放大道交叉口东北角地块总面积38285.18平方米的国有土地相关权利。2011年4月，安阳中太公司取得了安阳市北关区住房和城乡建设环境保护局、安阳市环境保护局相关环评审批文件后，向安阳市发改委提出项目核准申请。2011年4月18日，安阳市发改委作出《关于中太?万象城项目核准的批复》。2011年5月24日，因批复中所涉开发地块的土地面积进行了重新分摊，安阳中太公司与安阳市国土资源局对豫（安）出让（2011）0003号国有建设用地使用权出让合同第五条和第七条内容进行了相应调整，合同仍采用原编号，安阳市发改委作出的上述批复未发生变化。安阳新东方公司对此有异议，于2014年3月14日向河南省发展和改革委员会提出复议申请。河南省发展和改革委员会于2014年5月7日作出豫发改复决字（2014）10号行政复议决定，维持安阳市发改委2011年4月18日作出的安发改投资（2011）172号批复。另查明：安阳新东方公司对案中所涉豫（安）出让（2011）0003号国有建设用地使用权出让合同有异议，向安阳市龙安区人民法院提起行政诉讼。该院于2014年7月11日作出（2014）龙行初字第11号行政判决：一、撤销上述出让合同；二、驳回安阳新东方公司的其他诉讼请求。2014年9月18日，安阳市龙安区人民法院作出（2014）龙行申字第1号行政裁定，裁定对上述案件进行再审。2014年11月28日，该院作出（2014）龙行再初字第1号行政裁定：一、维持安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决第二项，即驳回安阳新东方公司请求撤销安阳市国土资源局未经合法程序将其享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给安阳中太公司的所有具体行政行为违法的诉讼请求；二、撤销安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决第一项，即撤销安阳市国土资源局与安阳中太公司2011年5月24日签订的编号为豫（安）出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》，驳回安阳新东方公司的起诉。原审法院认为：安阳市发改委依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）和《企业投资项目核准暂行办法》作出的被诉项目批复符合相关规定，安阳新东方公司虽对该批复中所依据的豫（安）出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》有异议，认为该合同系2011年5月24日签订，而安阳市发改委于2011年4月18日即作出上述批复，程序违法。对安阳新东方公司该主张，原审法院认为，上述合同是安阳中太公司与安阳市国土资源局在2011年1月11日签订的豫（安）出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》的基础上所作的调整，原合同的实质内容未发生变化，安阳新东方公司对此虽有异议，但无证据证明该合同无效，故安阳市发改委依此作出的《关于中太?万象城项目核准的批复》事实清楚，程序合法。安阳新东方公司所诉理由不成立，不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回安阳新东方公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安阳新东方公司负担。上诉人安阳新东方公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。安阳新东方公司对涉案房屋和土地拥有合法所有权和使用权，权益远早于被诉的立项批复，原审法院没有确认，没有对安阳新东方公司的房屋和土地是否被征收、补偿进行审查。二、被诉的立项批复违法：（一）安阳市发改委核发项目批准文件的主体资格违法。（二）安阳市发改委核发涉案批复属超越法定职权，涉案房地产开发项目采取备案即可，不需核准，即使需要核准，安阳市发改委也不是唯一核准机关。（三）涉案核准批复严重不符合《企业投资项目核准暂行办法》第三、五、六、八、十一、十五条规定，具体表现为：1.安阳市发改委没有提交该项目的申请书及受理通知书。2.在批复的附件中仅标明有规划条件书和国有土地使用权出让合同，并未涉及环境影响评价的任何审批意见，说明其提交的北关区住建局环境影响报告书预审意见、安阳市环境保护局审批意见等皆不是其作出批复的证据材料，是后来得到并补充的证据，且北关区住建局不是环境保护行政主管部门，安阳市环境保护局所作的环境影响报告的批复是复印件，时间、盖章均看不清，不能确定该报告作出时间在批复之前。3.土地使用权出让合同不是该《办法》第八条所要求的用地预审意见。4.安阳市发改委作出核准批复后，没有向社会公布。（四）涉案核准批复违反《中华人民共和国行政许可法》第一条、第三十二条第二款、第三十四条第三款、第三十六条、第四十七条第一款、第五十条第一款的规定，特别是该项目涉及安阳新东方公司重大利益，安阳市发改委进行审查时没有告知安阳新东方公司，剥夺了其陈述和申辩的权利，没有告知其听证的权利。该许可针对安阳新东方公司房地产范围的部分自项目核准后2年内未实施，已经自行失效。（五）批复中没有注明所附国有土地使用权出让合同的签订时间，不能仅凭安阳市国土资源局的证明文件确定；后来签订的国有土地使用权出让合同及安阳市国土资源局的说明是批复作出后形成的证据，不能证明所诉批复合法。（六）安阳市发改委复议时已提交过相应的证据和依据，其延期举证理由不成立，且原审法院对是否同意其延期举证没有向安阳新东方公司说明。三、原审判决适用法律错误，没有适用《中华人民共和国行政许可法》，对安阳新东方公司针对被诉批复违反《企业投资项目核准暂行办法》的意见没有释明。四、原审判决严重违反法定程序。对安阳新东方公司提交的《调取证据申请书》没有说明不予调取的理由，却在各方当事人没有申请的情况下调取了证据。原审法院以土地出让案件为前提中止了案件的审理，但却在安阳新东方公司对该案件提出上诉的情况下恢复审理。在一审法庭辩论终结前，安阳新东方公司对合议庭成员提出回避申请，但其未作出决定。综上，请求：一、撤销原审判决；二、撤销安阳市发改委作出的《关于中太?万象城项目核准的批复》或发回重审。案件受理费由安阳市发改委负担。被上诉人安阳市发改委辩称：一、原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。（一）原审判决审查范围是被诉行政行为的合法性，上诉人是否对涉案土地享有实体权利与本案无关联性并且上诉人已另案起诉。（二）原审法院在一审中对各方当事人提交的证据和原审法院依职权调取的证据都进行了质证、核实，程序并无不当。（三）人民法院有权在不经当事人申请的情况下依职权调取相关证据，并且该证据经一审庭审质证，程序合法。（四）被诉批复依据的是2011年1月11日签订的豫（安）出让（2011）003号《国有建设用地使用权出让合同》，5月24日的合同仅是对该合同作了调整，合同实质内容并无变化。二、安阳市发改委在法定职权内作出了被诉批复，并非超越职权。（一）《国务院关于投资体制改革的决定》附件《政府核准的投资项目目录（2004年本）》中并无上诉人诉称的“城建项目不包括房地产开发项目和其他房地产产业项目”的规定，该规定是《政府核准的投资项目目录（2014年本）》的内容，而2014年本对本案不能适用。（二）本案中与安阳中太公司签订《国有土地使用权出让合同》的相对人为安阳市国土资源局，对该项目出具《规划条件书》的单位是安阳市城市规划管理局，均是安阳市政府职能部门，因此，对于涉案项目，核准部门理应为安阳市发改委，而不是上级或下级单位。三、关于安阳新东方公司诉称的国有土地使用权出让合同问题，安阳市国土资源局出具的《情况说明》作出的日期为2014年3月20日，安阳新东方公司诉至法院的时间为2014年5月16日，明显不属于诉讼过程中向证人调取的证据。并且被上诉人作出批复的日期为2014年4月18日，当然应附2011年1月11日合同。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人安阳中太公司述称：2014年4月6日，安阳中太公司按照规定向安阳市发改委递交了涉案项目的申请，并按规定提交了相关文件，安阳市发改委作出的批复程序合法，适用法律正确，属于其法定职权内的行为。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实同原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：一、2006年1月7日和2009年9月27日，安阳新东方公司先后取得北关区红旗路1号新东方商厦的房屋所有权证和国有土地使用权证。安阳市发改委作出本案被诉项目核准批复时，安阳新东方公司所有的新东方商厦房屋未被征收。二、2011年4月15日，安阳市北关区住房和城乡建设环境保护局作出《关于安阳市中太房地产开发有限责任公司中太?万象城项目环境影响报告书的预审意见》，其第一项内容为：根据环境影响报告书结论，经研究同意安阳市中太房地产开发有限责任公司中太?万象城项目上报市环保局审批。2011年4月22日，安阳市环境保护局作出《关于安阳市中太房地产开发有限责任公司中太?万象城项目环境影响报告书的批复》，同意安阳市北关区住房和城乡建设环境保护局作出的该《预审意见》。本院认为：一、关于安阳市发改委是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权问题。根据《企业投资项目核准暂行办法》第二条第二款规定，企业投资项目核准机关是指具有企业投资项目核准权限的行政机关，其中地方政府投资主管部门是指地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。安阳市发改委具有作出本案被诉项目核准批复的法定职权。二、关于本案被诉行政行为证据是否确凿的问题。根据《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定：“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件”。本案中，安阳中太公司提交的安阳市规划管理局第（2010）0020号规划条件书符合要求。该公司未按要求报送国土资源部门出具项目的用地预审意见，而是报送了与安阳市国土资源局签订的《国有土地出让合同》。虽然其报送的材料不是用地预审意见，但从《建设项目用地预审管理办法》第一条的规定看，我国实施建设项目用地预审的主要目的是为保证土地利用总体规划的实施，控制建设用地总量，新东方商厦所在土地本就是建设用地，该《国有土地出让合同》也显示该地块为建设用地，所以该证据能够证明涉案企业投资项目用地符合土地利用的要求。在涉案项目是否符合环境保护要求方面，安阳中太公司报送的安阳市北关区住房和城乡建设环境保护局作出的《关于安阳市中太房地产开发有限责任公司中太?万象城项目环境影响报告书的预审意见》不是环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见，存在瑕疵。但是，从安阳市环境保护局作出的《关于安阳市中太房地产开发有限责任公司中太?万象城项目环境影响报告书的批复》看，涉案投资项目符合环境保护的需要。并且，该瑕疵问题并没有对安阳新东方公司的合法权益造成不利影响。三、关于被诉行政行为程序是否合法的问题。根据《企业投资项目核准暂行办法》第一条、第八条、第十八条的规定看，企业投资项目核准只是政府对社会投资管理的一种方式，政府对企业投资项目进行核准，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审核。被诉投资项目核准批复并未对安阳新东方公司的合法权益进行任何处分，对其合法权益并不产生实际影响，安阳新东方公司认为被诉项目核准批复涉及其重大利益，安阳市发改委进行审查时程序违法，侵犯其合法权益的上诉理由不能成立，本院不予支持。四、本案被诉项目核准批复涉及的中太?万象城项目是一个整体，总面积达220313平方米，安阳新东方公司以其中部分范围未建设为由要求确认项目核准批复部分失效的上诉理由不能成立。安阳市发改委作出的本案被诉项目核准批复并无不当，原审法院判决驳回安阳新东方商厦的诉讼请求适当。安阳新东方公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳新东方商厦百货有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  崔永清审判员  蔡 梅审判员  阎丽杰二〇一六年四月二十九日书记员  李维维