福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽08行终4号上诉人（原审被告）长汀县住房和城乡规划建设局，住所地福建省长汀县。法定代表人严必盛，局长。委托代理人戴秉志，福建先丰律师事务所律师。委托代理人刘桂荣，住福建长汀县。上诉人（原审第三人）王洪林（曾用名王鸿林），住福建长汀县。委托代理人王长金（系上诉人王洪林之女），住福建长汀县。委托代理人曹品华，福建先丰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘声铃，住福建长汀县。上诉人长汀县住房和城乡规划建设局、王洪林因住建规划行政许可一案，不服长汀县人民法院（2015）汀行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月10日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人长汀县住房和城乡规划建设局的委托代理人戴秉志、刘桂荣，上诉人王洪林的委托代理人王长金、曹品华，被上诉人刘声铃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人长汀县住房和城乡规划建设局于2015年1月29日向上诉人王洪林颁发（2015）修建字第006号《城市规划区危房修复建设工程规划、开工许可证》。该证内容为：建设单位（个人）王洪林；建设地点南大街40号；建筑层数壹层；建筑结构砖木；用地面积132.110平方米；建筑占地面积124.080平方米；建筑面积124.080平方米；外墙檐口高度及屋脊高度见红线图规划要求；坡屋顶形式为木架双坡屋顶、小青瓦屋面。附红线规划图。原审查明，原告刘声铃所有的福建省长汀县汀州镇南大街29-1号房屋，是原告1988年向第三人王洪林和王清林购得其旧房的一部分，后改建而成的，西面与第三人王洪林的房屋东面相邻。1992年7月27日，原告改建房屋时与第三人签订了一份协议书，约定双方房屋外墙间距0.3米，其中0.25米属第三人，0.05米属原告。2013年5月30日，第三人王洪林向被告提交《长汀县城市规划区危房（危墙）修复建设工程规划、开工许可证申请表》，申请对其所有的长汀县汀州镇南大街40号危旧房屋进行修复。该申请已经长汀县文物局签署“原则同意修复”的意见。第三人同时向被告提供了身份证明、房屋所有权证、国有土地使用证、房屋安全鉴定报告、设计图纸及四邻协议。其中，第三人提交的国有土地使用证的宗地北面东西宽8.90米，房屋所有权证中该宽度为9.35米。第三人提交的设计图的底层平面图中，北面东西宽9.3米。四邻协议中与东邻原告的协议为1992年7月27日订立的协议书。被告受理第三人的申请后，经审查，认为第三人的申请符合法律及其它有关规定，可予行政许可。2015年1月4日，被告将包括第三人在内的六户拟予办理危旧房修复许可的审批情况进行了公示，公示期满无异议，被告于2015年1月29日作出（2015）修建字第006号《城市规划区危房修复建设工程规划、开工许可证》，于2015年4月29日送达给第三人。该许可证的红线图中，第三人拟修复房屋北面东西宽9.3米，东面与原告刘声铃墙间距0.3米。被告许可第三人申请危房修复施工方案设计图的设计方案，在该图上加盖了印章。在案件审理过程中，原告于2015年7月3日以第三人抢建房屋将造成难以弥补的损失、原告阻止第三人抢建又将激发矛盾，造成更严重的后果为由，向法院申请停止执行被告作出的行政行为。法院于同日作出（2015）汀行初字第14-1号《行政裁定书》，裁定在本案诉讼期间，停止执行被告长汀县住房和城乡规划建设局作出的行政行为。原审认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”所以，被告具有对第三人危房修复的申请实施行政许可的法定职权。原告的房屋与被告作出危房修复行政许可的第三人房屋相邻，相邻间距小，被告行政行为直接涉及原告重大利益，也直接涉及原告与第三人之间重大利益关系。所以，原告刘声铃是适格的原告。被告接受第三人的申请后，虽然审查了第三人提供的房产证、土地证、四邻协议、危房鉴定结论等证据，并履行了公示程序，但仍存在下述问题：一是根据《中国华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三款的规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查，需要对申请材料的实质内容依法进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。第三人申请行政许可时向被告提供的土地证宗地范围之北面宽度与房产证中记载的宽度不一致（土地证中为8.9米，房产证中为9.35米），被告本应对该不一致依法进行核查，但被告未提供证据证明其有对该不一致进行核查，就径行许可第三人按9.3米进行危房修复。二是被告行政行为系许可第三人所有的房屋进行危房修复，而该房屋与原告房屋相邻，所以应当认为被告行政行为直接涉及原告重大利益，也直接涉及原告与第三人之间重大利益关系。根据《中国华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款的规定，行政机关发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，或者直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，作出行政许可决定前应当告知该利害关系人有陈述、申辩或要求听证的权利。被告未提供证据证明其作出行政许可决定前有告知原告享有该权利。综上，被告行政行为程序违法，依法应予撤销。原告请求撤销被告行政行为的诉请，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第一款、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款、第三十六条、第四十七条第一款的规定，遂判决：一、撤销被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局于2015年1月29日颁发给第三人王洪林的（2015）修建字第006号《城市规划区危房修复建设工程规划、开工许可证》。二、限被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局于本判决生效后三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局承担。宣判后，原审被告长汀县住房和城乡规划建设局不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定上诉人的行政许可直接涉及被上诉人的重大利益，即无事实证据，也没有法律依据。本案，上诉人对第三人危房修复的行政许可对被上诉人不产生实质性的影响，不构成重大利益。2.上诉人在对第三人危房进行修复许可时，完成了实质性的审查，一审认定上诉人的行政行为程序违法缺乏事实和法律依据。本案的行政许可不属于行政许可法第四十七条规定的直接关系他人重大利益的行政许可，况且，上诉人在作出行政许可决定前，已进行公告，公告无异议后才作出行政许可，上诉人作出的行政许可程序合法。综上，请求撤销长汀县人民法院（2015）汀行初字第14号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。原审第三人王洪林上诉称：1.长汀县住房和城乡规划建设局颁发修复许可证是实事求是、依法行政的结果，依法不应撤销。2.上诉人修复危房并不涉及与他人之间的重大利益关系。上诉人是在原有墙址内修复危房，并未侵犯被上诉人的土地使用权。“修复许可证”已约定了上诉人户修复时在被上诉人房屋方向不开门、不开窗、不出沿、不出挑、不加高，已充分保障了被上诉人一家的通行、采光、通风利益。3.一审判决认为住建局对0.4米的误差没有核查是错误的，住建局在颁发许可证时已到现场勘察过，确定北墙实际长度是9.35米后才颁发的。综上，请求：撤销一审判决，改判维持长汀县住房和城乡规划建设局颁发给上诉人的（2015）修建字第006号《城市规划区危房修复建设工程规划、开工许可证》。被上诉人刘声玲答辩称，1、上诉人住建局许可王洪林房屋修复已造成答辩人的房屋下沉、厨房顶楼板和房顶开裂、天井水和厨房废水无法排出，使答辩人的房屋变成危房的严重后果，足以证明上诉人的行政许可直接涉及被上诉人的重大利益。2、答辩人认为上诉人住建局在上诉状称“在许可中，按第三人原房屋的状况、界址进行规划修复，规划后的房屋四周未超过原房屋界址，上诉人的许可行为未损害被上诉人的利益”违背客观事实。3、上诉人住建局明知上诉人王洪林提供的土地证宗地范围之北面宽度与房产证中记载的宽度不一致，在未对该不一致进行核查的情况下，就迳行许可上诉人王洪林按9.3米进行危房修复，属程序违法。4、一审法院认定上诉人建设局的行政行为程序违法具有事实和法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，上诉人长汀县住房和城乡规划建设局、王洪林提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。各方当事人对原审判决查明认定的事实均无异议，本院依法予以确认。在二审诉讼期间，上诉人长汀县住房和城乡建设局提供了：照片5张及现场勘察记录单2张，以此证明其已经对上诉人王洪林的房屋进行了现场勘察。上诉人王洪林对上诉人长汀县住房和城乡建设局提供的上述证据的真实性均无异议，认为确实有到过现场勘察；被上诉人刘声玲对上述证据的真实性均有异议，认为有可能是事后补充的。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。本案上诉人长汀县住房和城乡建设局在二审庭审中才提供上述证据，且没有正当理由，应属逾期提供的证据，根据上述规定，依法不予采纳。综上，本院查明的事实及采用证据与原审一致。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述规定，上诉人长汀县住房和城乡规划局对上诉人王洪林危房改建的申请有实施行政许可的法定职权，且上诉人王洪林、被上诉人刘声玲对上诉人长汀县住房和城乡规划局的主体资格均无异议，应予以确认。本案争议的焦点为：第一、上诉人长汀县住房和城乡规划局作出本案被诉的行政行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二、三款的规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”第三十四条第一、三款的规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”联系本案而言，上诉人王洪林在提出危房改建的申请时，提供了申请表、身份证明、房屋所有权证、国有土地使用证、房屋安全鉴定报告、照片、协议书、方案图等材料，上诉人长汀住房和城乡建设局依法受理上诉人王洪林的危房改建申请后，通过对申请材料进行审查，认为上诉人王洪林的申请符合城乡规划的要求，拟予办理危旧房修复许可手续并予以公示，在公示期内被上诉人刘声玲未提出异议，公示期满后上诉人长汀县住房和城乡建设局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，颁发了《城市规划区危房修复建设工程规划、开工许可证》，并未违反上述程序规定。被上诉人刘声玲主张上诉人长汀县住房和城乡建设局在上诉人王洪林的房屋所有权证北面标注的宽度（9.35米）与其土地使用证上标注的宽度（8.9米）不一致的情况下，未进行实地勘察迳行作出本案被诉行政行为属程序违法。对于被上诉人该主张，本院认为，从上述法律规定来看，现场勘查并不是行政许可的必经程序；且经长汀县国土资源局经实地测量和核算，王洪林房屋的北面尺寸为9.34米，东面外墙皮与刘声玲的外墙皮间距为0.3米；从王洪林与被上诉人刘声玲于1992年7月27日签订的协议书及刘声玲1996年的国有土地使用证及房屋所有权证载明的内容来看，双方房屋的外墙皮间距为0.3米。上诉人长汀县住房和城乡建设局虽未进行现场勘察，但其作出本案的被诉行政行为仅许可上诉人王洪林在原有房屋的基础上进行修建，且许可修建房屋的红线图与原房屋现场情况相一致，保留了王洪林房屋外墙皮与刘声玲房屋外墙皮的间距0.3米，并未给被上诉人增设新的义务，不影响被上诉人刘声玲的合法权益。第二、本案被诉行政行为是否直接关系被上诉人王洪林的重大利益。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”如上述第一点所陈述，上诉人长汀县住房和城乡建设局作出的被诉行政行为是在上诉人王洪林原房屋的基础上许可修建，并未扩大王洪林或缩小刘声玲的房屋面积，且也按照原房屋现状保留了王洪林与刘声玲房屋的间距与高度，不影响上诉人刘声林的合法权益。上诉人长汀县住房和城乡建设局经审查，认为其行政许可事项不涉及他人重大利益，并不违反法律规定。原审认定被诉行政行为直接涉及刘声玲的利益没有事实和法律依据，依法予以纠正。综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误。两上诉人的上诉理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、三十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销长汀县人民法院（2015）汀行初字第14号行政判决书；二、驳回被上诉人刘声玲的诉讼请求；案件受理费50元，由被上诉人刘声玲负担；变更一审案件受理费50元，由被上诉人刘声玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 林    静代理审判员 严  丽  梅代理审判员 李  俊  锋二〇一六年四月七日书 记 员 何艳玲（代）附：适用的法律条文《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第三十一条申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。