山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁02行终162号上诉人（原审原告）井光田。委托代理人张汝涛，山东东岭律师事务所律师。委托代理人毛新红，山东东岭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）胶州市胶莱镇人民政府。法定代表人尹少杰，镇长。出庭负责人朱利杰，副镇长。委托代理人王军，山东海康律师事务所律师。上诉人井光田因诉被上诉人胶州市胶莱镇人民政府行政处罚一案，不服山东省胶州市人民法院（2015）胶行初字第106号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人及其委托代理人张汝涛、毛新红，被上诉人胶州市胶莱镇人民政府机关负责人朱利杰、委托代理人王军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年原告井光田与胶州市市场建设服务中心胶东市场管理所通过签订土地租赁协议，协议约定井光田租赁胶州市市场建设服务中心胶东市场管理所管辖的马店市场内土地3.25亩，租赁期限自2002年至2017年，原告签订土地租赁协议后，未经有关部门批准在承租土地上建设建筑物2200平方米。2015年7月20日胶莱镇人民政府根据举报认定该建筑物为违法建筑并作出胶莱政法罚决字（2015）第002号行政处罚决定书责令原告十五日内拆除。原告认为原告在合法取得使用土地上建设的该建筑物有1993年马店镇人民政府（马店镇人民政府2012年合并到胶莱镇人民政府）的文件承诺为其办理建设手续、经营手续，因此原告建设房屋属于经过批准的、合法的建筑物不应拆除，请求撤销行政处罚决定书。另查，原告所主张的1993年马店镇人民政府文件是政府为搞活市场流通确定了优惠政策经营者可以在市场内边经营，边办理各种证件，并没有承诺或许可经营者可以不经有权部门批准建设建筑物。原审法院认为，本案争议焦点是被告是否具备执法主体资格以及被告作出的行政处罚是否合法。2002年原告井光田虽与胶州市市场建设服务中心胶东市场管理所通过签订土地租赁协议，但原告进行建筑物的建设须按当时的法律规定取得建设工程规划许可证件，原告未经有权部门批准建设建筑物2200平方米，不符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，原告未经有权部门批准建设建筑物2200平方米一直未能取得合法的审批手续存续至今，应视为违法状态的延续。因此，被告作为镇级人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对其辖区内的未依法建设的建筑物具备行政主体执法资格。被告在作出行政处罚决定中的相应取证调查能够明确原告违法建筑的事实，原告对被告的处罚听证程序提出的异议，经审理，原告在参加听证时并未申请听证人员某，被告在处罚程序上亦并未侵犯原告陈述、申辩的权利，不影响被告作出决定的结果正确，因此原告以被告违反法定程序为由请求撤销该行政处罚决定，不予支持。综上，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条作出胶莱政法罚决字（2015）第002号行政处罚决定书并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告井光田的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人井光田不服，提出上诉称，1、涉案房屋系上诉人在合法取得使用土地上建设的，该建筑物有1993年马店镇人民政府（马店镇人民政府2012年合并到胶莱镇人民政府）的文件同意，相关手续证件正在边经营边办理中。被上诉人认定涉案房屋为违法建筑属于认定事实不清，证据不足。2、被上诉人的行政行为适用法律错误，违反了法不溯及既往的原则。该行政行为依据的《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日正式施行，上诉人在马店市场投资建设的商业用房是2002年，比《规划法》早了六年。原审法院应当对被上诉人作出行政行为依据的规范性文件进行合法性审查。3、被上诉人不具备行政处罚主体资格，无行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，乡镇政府机关并不具有对公民法人或其他组织实施行政处罚的权力。胶州市人民政府作出的胶政办发（2013）第61号文《关于印发在全市推行镇（街道）综合执法试点工作的实施意见的通知》既不是行政法规，也不是规章，不符合授予行政处罚权的相关法律规定。并且，行政执法权和行政处罚权并非一回事，被上诉人有行政执法权不等于就拥有行政处罚权。被上诉人作出行政处罚没有职权依据。4、被上诉人的调查人员同时又担任听证程序的主持人，违反法定程序。5、上诉人建造房屋的行为发生在2002年，被上诉人于2015年才做出行政处罚决定，已经超过法定时效。综上，上诉人认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，撤销原审判决和被上诉人的行政处罚决定。被上诉人答辩称，1、被上诉人经过现场勘验和对上诉人本人的调查，认定涉案建筑物至今未办理过任何规划审批手续，属于违法建筑，依据证据确实充分。2、因为上诉人建造的涉案建筑物至今未经审批，其违法状态一直在持续过程中，故被上诉人于2015年对其进行查处并未超过法定时效。3、本案并非《行政处罚法》第四十二条规定的必须进行听证的几种情形。被上诉人出于审慎的态度，充分保障了相对人的陈述申辩权，行政程序合法。4、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及胶州市人民政府作出的胶政办发（2013）第61号文《全市推行镇（街道）综合执法试点工作的实施意见》的规定，被上诉人有权在本辖区内作出规划行政处罚行为等执法行为。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持。关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。被上诉人一审时向法院提交的证据有：1、胶莱镇办理网络员提出事项交办单。2、胶莱镇人民政府行政执法现场勘验笔录。3、胶莱镇人民政府对井光田的行政执法询问笔录。4、案件调查终结报告。5、胶莱镇人民政府行政处罚事先告知书及送达回证。6、上诉人的行政申辩书。7、胶莱镇人民政府行政处罚听证告知书及送达回证。8、听证通知书及送达回证。9、听证会笔录。10、胶莱镇人民政府行政执法行政处罚决定书及补正通知、送达回证。11、胶莱镇人民政府行政执法强制拆除催告书及送达回证。12、胶莱镇人民政府行政执法限期拆除公告书及送达回证。13、集体土地使用证。法律依据有：城乡规划法、城市规划法、行政诉讼法、行政许可法、行政强制法、行政处罚法、青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例的规定和胶政办发（2013）61号《关于印发在全市推进镇（街道）综合执法试点工作的实施意见的通知》。上诉人在一审时向法院提交的证据有：1、井光田、王永梅身份证复印件一份。2、井光田、王永梅结婚证复印件一份。3、胶莱政法罚决字（2015）第002号行政处罚决定书一份。4、原马店镇人民政府的文件一份。5、马店市场土地租赁协议书一份。6、听证通知书一份。7、解除合同通知书一份。8、产权证明一份。9、摊位收据三份。10、照片一组。上述证据已经一审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。二审庭审中，双方当事人对上述证据的质证意见与一审时相同。经审查，本院同意原判对上述证据的认定并据此确认原判认定事实成立。本院认为，第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，上诉人建造建筑物所涉土地为集体土地，且上诉人从建造起至今一直未办理建设规划许可手续，被上诉人据此作出限期拆除决定，依据事实清楚，适用法律正确。第二，因被上诉人所作行政行为并非《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条所规定的必须听证的几种情形，故被上诉人无需在作出被诉行政行为之前举行听证程序；被上诉人在听证程序中其调查人员同时担任听证主持人做法虽有不妥，但并未因此影响其法定程序的合法性，因此，本院不宜以此为由否定其行为的合法性。第三，因上诉人所建造的建筑物一直未办理合法审批手续，其违法状态一直在持续中，因此，被上诉人作出行政决定并未超过法定追诉时效。第四，本案被上诉人是针对违法建筑行为人作出的行政行为，至于涉案建筑物是否属于上诉人夫妻共同财产不影响被上诉人作出限期拆除决定。综上，本院认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由上诉人井光田负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 英代理审判员  李玉兰代理审判员  高沛沛二〇一六年四月五日书 记 员  赵洪峰书 记 员  王周浩