湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）湘高法行终字第574号上诉人（原审原告）：衡阳市华强玻璃制品有限公司。住所地：衡阳市雁峰区湘江南路**号。法定代表人：蔡干明，该公司董事长。委托代理人：刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市电力行政执法支队。住所地：衡阳市解放大道**号*楼。负责人：周子超，该支队队长。被上诉人（原审被告）：衡阳市经济和信息化委员会。住所地：衡阳市解放大道**号*楼。法定代表人：高楚云，该委员会主任。委托代理人：周子超，该委员会副主任。委托代理人：胡启明，湖南南舫律师事务所律师。上诉人衡阳市华强玻璃制品有限公司（以下简称华强玻璃制品公司）因与被上诉人衡阳市电力行政执法支队（以下简称电力执法支队）、衡阳市经济和信息化委员会（以下简称衡阳市经信委）电力行政处罚违法及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。湖南省衡阳市中级人民法院经审理查明：2012年11月至2013年3月，华强玻璃制品公司对位于居民居住区的企业原生产项目进行新建、改扩建。电力执法支队根据周边居民的上访举报及相关部门的反映，认为华强玻璃制品公司的行为违反了相关法律、法规的规定，造成了环境污染，于2015年4月1日向华强玻璃制品公司送达了《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施中止供电的事先告知书》，华强玻璃制品公司对此进行了陈述和申辩。2015年4月13日，电力执法支队作出《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》并送达给华强玻璃制品公司，同时送达给国家电网衡阳供电公司。根据该《通知》要求，国家电网衡阳供电公司对华强玻璃制品公司实施了限电。华强玻璃制品公司不服，认为电力执法支队没有行政执法权，所作出的《通知》无事实和法律依据，程序严重违法，给华强玻璃制品公司造成重大经济损失，故提起本案诉讼。在诉讼过程中，经原审法院释明，华强玻璃制品公司申请追加衡阳市经信委为本案被告，原审法院予以准许。华强玻璃制品公司请求判令：1、撤销电力执法支队作出的《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》；2、由电力执法支队、衡阳市经信委赔偿华强玻璃制品公司因限电停产造成的损失3851万元；3、本案诉讼费用由电力执法支队和衡阳市经信委承担。湖南省衡阳市中级人民法院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第（一）款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”电力执法支队作为衡阳市经信委组建的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，因而本案的适格被告为衡阳市经信委。根据《日用玻璃行业准入条件》第一条（一）项规定：“……在下述区域内不得建设日用玻璃生产企业及新建、改扩建项目：……2、城镇规划中确定的居民居住区、商业交通居民混合区、文化区。”第八条（三）项规定：“对不符合准入条件的新建或改扩建项目……电力监管机构要监督供电企业依法实施停、限电措施。”本案华强玻璃制品公司未经相关职能部门的准许，对位于居民居住区的企业原生产项目进行新建、改扩建，违反了上述规定。衡阳市经信委组建的电力执法支队依据《日用玻璃行业准入条件》的相关规定对其作出限电决定，并无不当，其法律后果由衡阳市经信委承担，故华强玻璃制品公司认为电力执法支队违法行政行为造成其损失要求赔偿的主张亦无事实和法律依据。综上，华强玻璃制品公司诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回华强玻璃制品公司的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由华强玻璃制品公司负担。华强玻璃制品公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1、华强玻璃制品公司不是在居民居住区新建、改扩建玻璃窑炉，而是经相关部门审批同意后，将原有73年历史面积为79㎡的玻璃窑炉改造为面积为66㎡的玻璃窑炉，并因验收合格、环保治理效果好而获得10万元的环保治理补助资金。原审在确认证明该事实证据的同时，却认定华强玻璃制品公司的技改行为违法，造成环境污染，明显自相矛盾。2、被诉行政行为明显主体不合法，完全没有事实和法律依据，程序严重违法。电力执法支队不是行政主体，依法没有行政处罚权。电力执法支队在实施被诉行政行为前，没有收集任何能够证明华强玻璃制品公司已经实施了污染环境行为的证据。电力执法支队通知供电公司中止供电前，没有依法履行立案、调查、取证、告知华强玻璃制品公司有要求举行听证的权利、作出处罚决定并告知华强玻璃制品公司有申请行政复议和提起行政诉讼的权利等程序义务，同时，在华强玻璃制品公司技改完成并投入使用二年多以后，仅根据个别人的指示，照抄他人的《函》对华强玻璃制品公司实施行政处罚，违反了法定的二年处罚期限。故请求：1、撤销原判；2、支持华强玻璃制品公司的一审诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费均由电力执法支队和衡阳市经信委承担。电力执法支队和衡阳市经信委口头答辩称：1、原审法院对华强玻璃制品公司的证据采信和事实认定并不矛盾，华强玻璃制品公司提供的证据反而证明其违法事实的存在。根据《湖南省企业技术改造项目备案暂行规定》第四条等的规定，涉案技术改造项目在居民区，依法应由衡阳市经信委备案许可，并取得环评报备手续，但华强玻璃制品公司只向衡阳市轻工业行业管理办公室进行了备案许可，且没有取得环评报备手续。华强玻璃制品公司没有提供证据证明涉案项目不是改建项目，且经过了项目环保验收。涉案项目属于违法项目。2、电力执法支队作出限电行为之前，有充分的证据，且衡阳市经信委和电力执法支队有限电权。3、现行法律和相关文件都没有规定衡阳市经信委限电时要进行听证，电力执法支队限电程序合法。原审法院确认衡阳市经信委电力行政执法行为合法，判决驳回华强玻璃制品公司的诉讼请求，并无不当。各方当事人在本案一审中提交的证据均已随一审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院根据双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据和本院在本案二审中对各方当事人所做的调查情况审理查明：2004年2月28日，华强玻璃制品公司与衡阳玻璃瓶罐厂签订的《租赁合同书》称为了盘活国有资产，加快国有企业产权制度改革的步伐，并经友好协商约定：华强玻璃制品公司承租衡阳玻璃瓶罐厂全部厂房、土地、设备、仓库、办公楼、集体宿舍及周边门面等固定资产，用于生产经营各种玻璃瓶罐、荧光灯、节能灯等玻璃产品，每月租金7万元，租赁期限20年从2004年3月1日起至2024年2月28日止等。2010年12月12日，衡阳市人民政府办公室印发衡政办法[2010]59号《关于印发衡阳市经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，在主要职责部分明确该委员会负责电力行业管理及行政执法工作等；在内设机构部分明确该委员会内设能源运行科（电力科）负责电力行政执法工作等。2011年，中共衡阳市委机构编制委员会办公室先后印发衡编办[2011]105号《关于市经济和信息化委员会能源运行科（电力科）加挂衡阳市电力行政执法支队牌子的批复》及衡编办158号[2011]158号《关于明确市电力行政执法支队主要职责的批复》，同意衡阳市经信委能源运行科（电力科）加挂“衡阳市电力行政执法支队”的牌子，并明确其职责为：负责全市电力行政执法工作，依法规范电力市场秩序、查处违反电力法律、法规和规章制度的行为等。2012年10月30日，衡阳市轻工业行业管理办公室向衡阳市经信委提交衡轻字[2012]031号《关于衡阳华强玻璃制品有限公司66㎡啤酒瓶生产线技改项目的立项请示》，称华强玻璃制品公司现有49㎡玻璃窑炉建于2006年8月，已超过原设计使用寿命，如继续使用，存在严重的安全隐患和环境污染。为了提高产品的产量和质量，满足市场需求，同时消除安全隐患和改善环境质量解决好职工的下岗安置、维护企业稳定。华强玻璃制品公司拟在现有基础上，改造扩建66㎡玻璃窑炉一座并配套相应的生产设施，形成年产啤酒包装瓶1亿支的生产线。现特上报该项目的技术改造方案，请予审批。同日，衡阳市轻工业行业管理办公室向华强玻璃制品公司下发衡轻字[2012]033号《关于同意衡阳华强玻璃制品有限公司啤酒瓶生产线维修改造方案的批复》，同意华强玻璃制品公司对现有啤酒瓶生产线进行维修改造，并就有关事项作出批复：1、维修改造的主要内容。对现有玻璃窑炉进行维修，并配套相应生产设施，形成年产啤酒瓶1亿支的生产能力。2、维修所需资金由华强玻璃制品公司自筹并商银行贷款解决。3、妥善解决好维修期间的职工安置问题，抓实施工安全督查，确保施工安全和企业稳定。希认真做好环保、安全等评价工作，办妥相关手续后方可施工。2015年4月13日，电力执法支队作出的衡市电执法字[2015]3号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》称：2015年4月1日，衡阳市雁峰区人民政府、衡阳市环境保护局分别致函衡阳市经信委，函告华强玻璃制品公司在生产过程中产生环境污染，引发周边居民多次群体上访，强烈要求对华强玻璃制品公司暂实施停、限电措施。电力执法支队于当日下发《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施中止供电的事先告知书》（衡市电执法告字[2015]1号）。2015年4月2日，华强玻璃制品公司进行了陈述和申辩。2015年4月7日，电力执法支队进行了回复，认为华强玻璃制品公司陈述和申辩的理由没有合法有效充分的依据。2015年4月8日，衡阳市人民政府就华强玻璃制品公司问题召开了专题调度会，会议明确“两个必须”，近期必须暂停生产准备，远期必须关闭。据衡阳市环境保护局雁峰区分局污染源现场监察记录显示，2015年4月11日华强玻璃制品公司窑炉温度为625℃，到2015年4月12日炉温已超过800℃，窑炉温度在持续升高，华强玻璃制品公司没有按照衡阳市人民政府要求执行，仍在积极准备组织生产。依据《日用玻璃行业准入条件》第一条、第八条，《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条，湖南省环境保护厅等联合发布的湘环发[2012]19号《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》的规定，经研究决定，电力执法支队对华强玻璃制品公司作出暂实施限电的行政处罚。请华强玻璃制品公司接此通知后，立即采取措施做好限电相关安全工作。电力执法支队将依法跟踪本通知执行情况。本院审理查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：电力执法支队作为衡阳市经信委的内设机构，其对华强玻璃制品公司作出涉案暂实施限电的行政处罚，既不符合《中华人民共和国电力法》第六条第二款关于电力行政执法主体要求的规定，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定。原审法院认为被诉行政行为合法，并在未审理查明华强玻璃制品公司是否因被诉行政行为造成相关损失的情况下，直接驳回华强玻璃制品公司的诉讼请求，属于认定基本事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第37号行政判决；二、本案发回湖南省衡阳市中级人民法院重审。衡阳华强玻璃制品有限公司预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳代理审判员  付海燕二〇一六年四月十八日代理书记员  蹇 菲