云南省永平县人民法院行 政 判 决 书（2015）永行初字第05号原告：刘会兰，女，1929年9月10日生，汉族，务农，云南省永平县人，住永平县。委托代理人：杨翠琴，女，1960年2月5日生，汉族，务农，系原告刘会兰儿媳，住永平县。特别授权。委托代理人：汤仕学，云南江风律师事务所律师。特别授权。被告：永平县博南镇人民政府。住所地：永平县博南路中段。法定代表人：马建锋，镇长。委托代理人：李泽孝，博南律师事务所律师。一般授权。被告：永平县人民政府。住所地：永平县博南镇老街社区龙兴路43号。法定代表人：字云飞，县长。行政机关负责人：刘程君，副县长。委托代理人：郭文显，云南富达律师事务所律师。特别授权。原告刘会兰不服被告永平县博南镇人民政府（以下简称博南镇政府）、永平县人民政府（以下简称县政府）土地使用权行政确认一案，于2015年12月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月4日公开开庭审理了本案。原告刘会兰的委托代理人杨翠琴、汤仕学，被告博南镇政府镇长马建锋及委托代理人李泽孝，县政府副县长刘程君及委托代理人郭文显均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年11月21日以来，原告刘会兰及其子女刘文德、刘德美，以位于银江大河东边的承包田被他人侵占为由，多次向老街社区、博南镇政府、博南镇司法所、县信访局、县政府反映，要求解决，上述部门也多次做了相应的调查处理。2015年8月18日，博南镇政府作出博政答（2015）4号，《博南镇政府关于对刘会兰户土地使用权争议的处理决定》，对刘会兰户土地权属作出处理决定：争执地系河滩范围，不属于集体土地，不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积。刘会兰不服博南镇政府第二次作出的处理决定，向县政府申请复议，县政府于2015年11月25日作出永政行复决字（2015）3号《行政复议决定书》，决定：一、博南镇政府认定的“争议地系河滩范围，不属集体土地”，事实不清，证据不足，予以撤销；二、博南镇政府认为争议地“不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积”，事实清楚，证据充分，予以维持。原告刘会兰不服县政府的复议决定，向本院提起行政诉讼。原告刘会兰诉称：1981年10月经村社集体讨论，原告承包水田3.15亩，因承包的土地在银江河边，随时可能被河水冲毁，属于风险田，故以2亩并一亩（二折一）核算，实际面积应为6.3亩。1985年9月河边的水田被河水冲毁，1986年，县水利局在原告承包土地面积上堆出一河埂，原告在河埂上栽种了桐子树和桉树。2001年2月，胜泉村村民张杨稳等农户以打沙和耕种侵占原告的承包土地，为此多次发生争执殴打。2012年11月21日，原告书面申请政府对其反映的争执土地进行确认，2013年10月18日，被告博南镇政府以博政答（2013）4号文件进行答复，原告不服，亦向县政府反映，2013年11月19日，县政府以永政发（2013）65号文件撤销了博政答（2013）4号文件。2015年3月19日，博南镇政府作出博政发（2015）7号《博南镇政府关于对刘文德、刘德美等农户土地使用权争议的处理决定书》，认定：争执地原为荒滩，使用地农户自行开挖后种成田地，由开挖者管理和使用。原告不服该处理决定，向县政府申请行政复议。2015年4月24日，县政府作出永政行复决字（2015）1号《行政复议决定书》，撤销博南镇政府博政发（2015）7号处理决定，责令博南镇镇政府在60日内依法重新调查核实并作出处理决定。2015年8月18日，博南镇政府作出博政答（2015）4号，《博南镇政府关于对刘会兰户土地使用权争议的处理决定》，对刘会兰户土地权属作出处理决定：争执地系河滩范围，不属于集体土地，不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积。刘会兰不服博南镇政府第二次作出的处理决定，于同年9月10日向县政府申请复议，县政府于2015年11月25日作出永政行复决字（2015）3号《行政复议决定书》，决定：一、博南镇政府认定的“争议地系河滩范围，不属集体土地”，事实不清，证据不足，予以撤销；二、博南镇政府认为争议地“不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积”，事实清楚，证据充分，予以维持。原告对该复议决定不服，提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告县政府作出的永政行复决字（2015）3号行政复议决定。被告博南镇政府辩称：一、原告的承包土地坐落明确，四至界限清楚，面积固定。1981年，原告依法取得承包土地，地名为大河边，面积为3.15亩，1999年第二轮土地延包，土地面积未变，原告户分为两户进行承包，原告为一户，其子刘文德为一户。原告承包土地地名大河边，面积1亩，其子刘文德承包土地为2.15亩，不与大河相邻且无争议。原告承包土地四至为：东至大河边，南至水沟，西至大埂子，北至胜泉交界，经实际丈量现实有面积1.948亩；二、原告现所主张的东至大河边是银江大河经过多次治理后所形成河堤现状的大河边，这一主张不符合事实，不尊重历史，与国家法律的规定相背离。1985年银江河发大水，将原告东至河边的老河堤冲毁，1988年前后河堤经水利部门修复，原河堤已经在原来的基础上外移1-2米，即现在的桐子果树河堤。后由于银江河历年多次发大水，河堤又逐年向东外移，形成如今的沙河堤，距老河堤有53米，原告不管河道如何变化，认为自己承包田边的闲置土地就应该属于自己承包管理的土地范围，这一观点完全是错误的，也是不符合国家法律规定的；三、对土地权属确认为集体土地的权属界限应本着实事求是的态度予以进行确认。老街社区与胜泉村协议确定的两村集体土地权属界限争议，应以两村民委员会达成的协议为准，原则上不能涉及第三者的土地权属问题（包括其他集体或个人以及国家所有的土地）。依照国家有关法律法规的规定，争议地是河滩地，不在原告的承包土地面积内；四、原告主体资格不适格。根据《行政诉讼法》第二条、第四十一条和《中华人民共和国土地法》第十三条的规定，由于我国实行的是物权登记制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。原告户承包土地登记面积是1亩，实际丈量面积为1.948亩，争议地不在其承包土地面积之内。且有权提起行政诉讼的人，必须是合法权益受到侵犯，才能提起行政诉讼。所以，原告的主体资格不适格；五、被告博南镇政府依法行政，对原告承包土地使用权确权，程序合法，证据确实充分，适用法律法规恰当，请求人民法院依法维持县政府的复议决定。被告县政府辩称：原告所述争议土地位于博南镇老街社区新华街第五村民小组和胜泉村大河边村民小组交界处，现河堤为1985年以来银江大河多次发洪水致河道河堤发生改变，后经水利部门治理，在原址外移基础上修砌的河堤，而非包产到户时的老河堤。该河段目前尚未规划治理。其争议地是原告承包土地面积1.948亩以外的面积，故不属于原告承包土地的四至范围使用面积。2015年9月10日，县政府依法受理了本案原告的行政复议申请，经分别向当事人送达了受理通知书、答辩通知书、证据交换通知书、延期审理通知书等，于2015年11月25日作出了永政行复决字（2015）3号行政复议决定书，并分别向当事人进行了送达。综上所述，县政府认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告刘会兰的诉讼请求。被告博南镇政府收到原告行政起诉状副本后，于2016年1月11日向本院申请延期举证，经准许于同月18日向本院提交如下证据：A1，原告刘会兰申请书及情况反映各一份，拟证明：2012年11月和2013年5月原告及其家属书面要求政府解决其承包土地权属纠纷事宜；A2：原告土地承包经营权证、承包合同（复印件），拟证明：2007年7月7日，原告的土地承包面积及四至界限；A3调解笔录、调解记录各1份，对村民吴应堂等人走访笔录11份，1993年1月老街办事处与胜泉村公所土地权属界线协议书和2014年8月胜泉村委会大河边村民小组与老街村民委员会新华五村民小组土地权属界线协议书及附图权属调查表，现场指认笔录4份，谈话笔录1份，调查笔录3份，现场照片20张（复印件），勾画丈量现场图各1份，拟证明：争议地属于两村交界地，由于历年来河水发大水而冲堆积形成的沙河滩，由农户自行开垦使用，且不在原告土地承包四至范围内的事实清楚；A4博政答（2013）4号文《关于肖文灿、刘文德、刘德美信访事项的答复》，博政发（2015）7号文《关于对刘文德、刘德美等农户土地使用权争议的处理决定书》，原告提起行政复议笔录和情况反映材料及答辩书各1份，永政行复决字（2015）1号行政复议决定书，拟证明：博南镇政府的答复和处理决定经县政府审查、复议后予以撤销的事实；A5、博政答（2015）4号文《关于刘会兰户土地使用权争议的处理决定》，原告行政复议申请书，县政府复议办公室答复通知书、送达收件回执及县政府永政行复决字（2015）3号行政复议决定书，拟证明：博南镇政府重新做出处理决定的事实、内容及县政府复议结果。被告县政府在收到原告行政起诉状副本后，于2016年1月12日向本院提交延期举证申请，经准许于同月18日向本院提交：B1、县政府行政复议申请受理通知书，拟证明：受理原告申请行政复议的事实；B2、延期审理通知书及行复决字（2015）3号复议决定书等相关材料，拟证明：县政府依法进行复议审理作出行政复议决定，并送达当事人；B3、县政府组织机构代码证、法定代表人证明书及所适用的法律法规，拟证明：行政复议主体、复议程序合法。经质证，原告及其代理人对被告博南镇政府提交的证据A1、A2、A4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据A3，除对两村土地权属协议书及附图、调查笔录中董钧证实的“二折一”和张权证言证实以及现场指认笔录、现场照片中原告之子刘文德证实的事实无异议外，其余均有异议，认为不真实、不尊重历史，是利害关系人做的伪证。对证据A5的真实性无异议，对证明方向有异议，认为处理结果不符合案件客观事实，至今未对原告所承包的土地四至进行确认。被告县政府对被告博南镇政府提交的证据真实性、合法性无异议，对证明方向和关联性进行补充释明，认为本案争议的河段还未明确河道河堤的使用面积，所形成的现状，不能全部认定是属于沙滩，待河道、河堤确定后，属于集体面积的部份，应归属集体所有。原告及其代理人对被告县政府举证的证据B1、B3无异议，对证据B2程序的合法性无异议，对实体处理有异议，认为其承包土地四至中的东至大河边，应是现在形成的大河边。被告博南镇政府对被告县政府所举的证据均无异议。原告刘会兰户向本院提交如下证据：C1、身份证复印件，1999年6月和2007年7月土地承包合同书及土地承包经营权证，拟证明：其承包的土地四至范围；C2、户主刘文德户口册，1981年9月责任制土地承包合同，拟证明：原告与其儿子刘文德系母子关系，原承包土地面积为3.15亩。C3、县建设征占土地及附作物表，拟证明：同一地点，其他户得到补偿，原告户未得补偿。经质证，被告博南镇政府和县政府对原告举证的证据C1、C2的真实性合法性无异议，对证明方向有异议，认为1981年的河边河堤因自然发生变化，已不是现在的河边河堤，且至今对河道中的河堤还没有确定，当时原告承包的面积也仅是个概数。证据C3与本案无关联。根据庭审举证、质证及原告、被告的陈述，本院对被告和原告提交的证据确认如下：原告及其代理人对被告博南镇政府提交的证据A1、A2、A4的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。对证据A3，本院认为,证据A3中虽部分证据在形式上不够规范，但不影响其证明效力，事实证明争议地沙滩地处两村交界处，且不在原告承包的土地四至范围内。原告承包的大河边田，四至明确，其中东至大河边，应为1985年修复的河堤。对证据A3本院予以确认。对证据A5，本院认为，证据A5系本案争议的主要内容，具有证明案件事实效力，本院予以确认。原告及其代理人对被告县政府举证的证据B1、B3无异议，本院予以确认。对证据B2，本院认为，证据B2真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。被告博南镇政府和县政府对原告举证的证据C1、C2的真实性合法性无异议，对证明方向有异议，本院认为，证据C1、C2真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。证据C3证明的内容与本案无关联，本院不予确认。根据庭审和本院确认的证据，本院认定本案法律事实如下：1981年9月，原告户承包水田3.15亩，地名大河边。1999年6月第二轮土地延包，土地面积未变，原告户分为两户进行承包，原告和其子刘文德各为一户。2007年7月10日，原告户对其承包的土地进行了登记并领取农村土地经营权证，其承包土地的地名为大河边，面积1亩，土地四至为：东至大河边，南至水沟，西至大埂子，北至胜泉交界。1985年9月原告承包河边的土地被洪水冲毁，1986年县水利局即在原告承包土地面积外的东边堆出一河埂，原告在河埂上栽种有桐子树和桉树。随后由于银江河多次发大水冲毁河堤，河堤在修复后又逐年向东外移，形成了如今的沙河滩，2001年2月，胜泉村村民张杨稳等农户因打沙和耕种与原告户多次发生争执甚致甚至互殴。2012年11月21日以来，原告刘会兰及其子女刘文德、刘德美，以位于银江大河东边的承包田被他人侵占为由，多次向老街社区、博南镇政府、博南镇司法所、县信访局、县政府反映，要求解决，上述部门也多次做了相应的调查处理，具体如下：2013年7月26日，博南镇政府、县国土资源局、县水局以博镇联发（2013）04号《关于肖文灿、刘文德、刘德美信访事项的调解意见》，提出调解解决的方案。刘会兰户不同意调解意见，继续反映要求解决。2013年10月18日，被告博南镇政府以博政答（2013）4号文件进行答复，2013年11月19日，县政府以永政发（2013）65号文件撤销了博政答（2013）4号文件。2015年3月19日，博南镇政府作出博政发（2015）7号《博南镇政府关于对刘文德、刘德美等农户土地使用权争议的处理决定书》，认定：争执地原为荒滩，使用地农户自行开挖后种成田地，由开挖者管理和使用。刘文德不服该处理决定，向县政府申请行政复议。2015年4月24日，县政府作出永政行复决字（2015）1号《行政复议决定书》，撤销博南镇政府博政发（2015）7号处理决定，责令博南镇人民镇政府在60日内依法重新调查核实并作出处理决定。2015年8月18日，博南镇政府作出博政答（2015）4号，《博南镇政府关于对刘会兰户土地使用权争议的处理决定》，对刘会兰户土地权属作出处理决定：争执地系河滩范围，不属于集体土地，不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积。刘会兰不服博南镇政府第二次作出的处理决定，向县政府申请复议，县政府于2015年11月25日作出永政行复决字（2015）3号《行政复议决定书》，决定：一、博南镇政府认定的“争议地系河滩范围，不属集体土地”，事实不清，证据不足，予以撤销；二、博南镇政府认为争议地“不在申请人刘会兰户的承包土地四至范围内，故不属于刘会兰户的使用面积”，事实清楚，证据充分，予以维持。原告刘会兰不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，被告博南镇政府具备作出博政答（2015）4号处理决定的资格；被告县政府具备永政行复决字（2015）3号行政复议决定的资格。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知书之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，二被告有权对原告刘会兰户申请的土地使用权争议依法处理。被告博南镇政府接到原告户的申请后，成立工作组，开展了行政处理相关事实的调查工作，确认了相应的案件事实。即1981年9月土地承包到户时，原告户承包水田3.15亩，地名大河边。1999年第二轮土地延包，土地面积未变，其间原告刘会兰户分为两户进行承包，原告为一户，地名大河边，面积1亩；刘文德为一户，面积2.15亩。2007年7月10日，原告刘会兰户登记承包的大河边田1亩的土地四至为：东至大河边，南至水沟，西至大埂子，北至胜泉交界。1981年承包到户至今，银江河河床不断变化，随后由于银江河多次发大水冲毁河堤，河堤在修复后又逐年向东外移，现形成的河堤在1981年的基础上已外移约53米。刘会兰户大河边田承包面积1亩，现实际耕种面积为1.948亩。被告博南镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等法律法规的相关规定，作出了博政答（2015）4号文《关于对刘会兰户土地使用权争议的处理决定》中的“争议地系河滩范围，不属集体土地”因证据不充分，已被县政府予以撤销，其余决定事实清楚，程序合法。被告县政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例的相关规定》，于2015年11月25日作出永政行复决字（2015）3号行政复议决定。事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。本院予以维持。原告刘会兰认为其承包大河边田的东至大河边是指现形成的河堤与本案事实不符，请求判决撤销的理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。被告博南镇政府认为原告刘会兰不具有行政诉讼主体资格的答辩意见，不符合法律规定，本院不采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘会兰请求撤销县政府永政行复决字（2015）3号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘会兰承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审判长  张宇仙审判员  杨志辉审判员  王永平二〇一六年四月五日书记员  席 洋