广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)柳市行终字第136号 上诉人（一审原告）鹿寨县丰盛民族经济有限责任公司（以下简称丰盛公司），住所地鹿寨县。 法定代表人韦乔，董事长。 被上诉人（一审被告）鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府），住所地鹿寨县鹿寨镇创业路2号。 法定代表人刘胜友，县长。 上诉人丰盛公司因诉鹿寨县政府土地行政批复纠纷一案，不服鹿寨县人民法院2015年10月13日作出的（2015）鹿行初字第13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明：鹿寨县城区防洪工程于2004年1月12日经广西水利厅同意工程规划方案，获得项目立项。防洪工程项目用地于2012年10月19日经广西区人民政府作出桂政土批函〔2012〕1144号《关于鹿寨县2012年第五批次城市建设用地的批复》而获得。鹿寨县政府在取得用地批文，依法实施土地征收工作时，发现丰盛公司持有的鹿国用（1998）字第XX－XXX号《国有土地使用权证》（以下简称XXX号土地使用证）上登记的土地位于鹿寨县2012年第五批次城市建设防洪堤工程用地C块地地块范围内。鹿寨县政府的土地行政主管部门依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“因公共利益需要使用土地”的规定，于2013年8月1日向鹿寨县政府呈报《关于收回鹿寨县丰盛民族经济有限责任公司国有土地使用权的请示》，鹿寨县政府同样依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“因公共利益需要使用土地”给其土地行政主管部门作出鹿政函（2013）137号《批复》（以下简称137号批复），批复：一、同意收回丰盛公司的国有土地使用权，收回土地使用权面积为4206.63平方米（具体位置以XXX号土地使用证所示范围为准），并注销XXX号土地使用证；收回该宗国有土地使用权无偿划拨用于鹿寨县城防洪堤建设。二、收回的该宗国有土地上的合法建筑物、构筑物由鹿寨县住建部门依法给予补偿，按鹿寨县现行政策及标准执行。丰盛公司对鹿寨县政府作出的137号批复不服，于2015年2月4日向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府受理其行政复议申请并于2015年3月26日作出柳政复字〔2015〕43号《行政复议决定书》，维持鹿寨县政府作出的137号批复。丰盛公司不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼。另查，丰盛公司原持有的XXX号土地使用证是经鹿寨县政府批准取得，该宗土地插花位于鹿寨县2012年第五批次城市建设防洪堤工程用地C块地地块范围内。 一审判决认为：鹿寨县城区防洪堤工程建设项目获得广西水利厅批复同意，防洪堤工程用地也获得广西区人民政府的批准，防洪堤工程建设具有合法性。丰盛公司诉称的“未经上级部门审批、立项、无用地批文的情况下，自行决定修建防洪堤”的说法无事实依据。众所周知，鹿寨县城区防洪堤工程的建设是一项保障人民群众生命和财产安全的民生工程。在实施该工程建设用地过程中，发现丰盛公司持有的XXX号土地使用证及其地籍图表明登记的土地位于鹿寨县2012年第五批次城市建设防洪堤工程用地C块地地块范围内，而C块地地块是防洪堤工程建设的范围，且丰盛公司诉称其公司所在地正好在修建防洪堤范围之内，鹿寨县政府所提供的证据与丰盛公司的陈述相互间均证实丰盛公司原使用的XXX号土地使用证登记的土地位于鹿寨县城防洪工程建设用地之内。由于鹿寨县政府是批准丰盛公司使用涉案该宗国有土地的人民政府，为了建设防洪堤这一民生工程，以保障人民群众生命和财产安全，属为公共利益需要使用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的”的规定，鹿寨县政府具有收回涉案国有土地使用权的职权。为此，鹿寨县政府作出137号批复收回丰盛公司使用的国有土地，没有违反法律规定，且鹿寨县政府承诺依法给予丰盛公司合理补偿。丰盛公司主张确认鹿寨县政府作出的137号批复违法，无事实依据和法律依据，对其主张依法不予支持。鹿寨县政府认为137号批复是内部行政行为，具有不可诉性，请求驳回丰盛公司起诉的理由不能成立，因137号批复的内容实质对丰盛公司的权利义务产生了影响，属人民法院受案范围，故对鹿寨县政府的意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经审判委员会讨论决定，一审判决：驳回丰盛公司的诉讼请求。 上诉人丰盛公司上诉称，一、一审判决认定事实错误。被上诉人鹿寨县政府未经上级部门立项审批就收回土地，严重违法。被上诉人在一审提供的文件均为复印件，无法核对。其提供的广西水利厅批复只是一个比较笼统的批复，并未涉及到涉案土地。同时广西区政府的文件也是只对该项目的认可和对土地征收范围的划定，上诉人的土地并未在该项目征收范围内，上诉人的土地被征收是由于上诉人的过错侵权造成的。二、一审判决适用法律错误。根据相关规定，征收土地应当听取当事人意见并签订征收补偿协议。本案中被上诉人却完全无视上诉人的存在，没有与上诉人协商并拟定方案，也没有进行评估和补偿，而是以远低于市场的价格通知上诉人，强制交易。一审判决没有正确适用相关法律，判决内容既不合理也不合法。三、一审判查明事实不清。被上诉人征收上诉人的土地，没有按照法定程序告知上诉人有提出异议的权利及救济的途径。并且137号批复确实影响了上诉人的权利义务，但被上诉人却以其为内部文件为由未告知上诉人，一审判决也认定这是不合法的。综上，请求二审依法改判，撤销一审判决，确认137号批复违法。 被上诉人鹿寨县政府答辩称，一、上诉人丰盛公司认为一审判决认定事实错误，被上诉人未经上级部门立项审批就收回土地的行为严重违法的上诉理由不能成立。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及第八十条之规定，被上诉人有权作出137号批复，法律并未规定被上诉人作出137号批复时需要上级批准。其次，鹿寨县城区防洪工程于2004年1月12日就已经广西水利厅桂水水管〔2004〕6号《关于鹿寨县城区防洪工程规划的批复》同意规划。该批复对鹿寨县城区防洪工程项目立项的必要性、防洪标准、防洪工程总体规划布置方案、项目工程管理规划、项目工程投资框算依据和方法等各方面都作了整体、明确的批复。因此上诉人诉称该项目“无项目立项”，与事实严重不符。再次，尽管作出137号批复系被上诉人依法定职权所为，不需要用地批文，但鹿寨县城区防洪工程整个项目建设还是严格依法办理了相关手续，除了获得广西水利厅的批复外，还获得了广西区政府的批复。此外，上诉人XXX号土地使用证所登记的土地位置位于广西区政府批复的C块地块范围内，土地所有权的性质并不会影响该地块所处位置的固定性及规划用途。且上诉人不论是在行政复议还是行政诉讼阶段，都认可XXX号土地使用证所登记的土地位置位于鹿寨县城区防洪工程项目用地范围内，因此本案中上诉人认为被上诉人“无用地批文”、“收回的土地范围不明确”等主张并不能成立，其述称被上诉人“程序严重违法”的观点亦无事实与法律依据。二、上诉人认为被上诉人收回国有土地使用权之前没有拟定收回方案，未告知其有提出异议的权利及救济的途径，没有与其协商，程序严重违法的上诉理由不能成立。事实上，被上诉人的职能部门鹿寨县国土资源局在实施具体的收回国有土地使用权过程中已经明确告知了上诉人有关回收的相关事项，依法保障了其所享有的知情权，亦告知了上诉人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或提起行政诉讼的权利及主张权利的时间期限、逾期不提出申请的法律后果。在法定期限内，上诉人未向鹿寨县国土资源局提出上述权利的请求。同时，从137号批复的内容可以看出，第二项明确了由相关的职能部门具体实施相关的收回与补偿工作。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，137号批复系被上诉人依法定职权作出，只有经合法的批准机关批准后，才会存在具体实施过程中的评估、补偿等程序，并非先有评估、补偿，再有批复。事实上鹿寨县住房和城乡建设局已和上诉人进行了多次协商，亦委托评估公司对涉案土地进行了评估。而后鹿寨县国土资源局于2013年12月26日向上诉人送达了《领款通知书》，至今上诉人仍未按要求领取相关补偿款。三、被上诉人作出的137号批复属行政机关内部行政行为，对上诉人的权利义务不产生直接的、实质性的影响，与上诉人土地使用权的丧失没有直接的因果关系，不会直接导致上诉人土地使用权的丧失。不属于行政诉讼的受案范围。同时一审判决并未认定被上诉人未向上诉人告知137号批复的行为违法，被上诉人也没有义务向上诉人送达该批复。就本案而言，上诉人在鹿寨县国土资源局于2013年9月25日向其送达的鹿国土资收〔2013〕1号《收回国有土地使用权决定书》所确定的期限内，既未履行该决定书所确定的义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼，该决定书依法生效后，上诉人也就丧失了对涉案土地的土地使用权。因此，与上诉人丧失对涉案土地的土地使用权有直接因果关系的应当为该决定书而非为137号批复。且上诉人若失去土地使用权也会得到相应的补偿，不会存在其合法权益受到侵害的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项及第十九条之规定，本案中对外发生法律效力的文书为鹿国土资收〔2013〕1号《收回国有土地使用权决定书》，该决定书上署名的机关为被上诉人的职能部门鹿寨县国土资源局而非被上诉人，被上诉人作出的137号批复这一行为属于“上级行政机关批准”的内部行政行为，依法不具有可诉性，不属于法院的受案范围。综上，请二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法的，依法应予维持。本案中，虽然上诉人丰盛公司上诉称被上诉人鹿寨县政府未经上级部门立项审批便作出137号批复收回其国有土地使用权的行政行为严重违法，但从本案查明的事实及现有的证据来看，鹿寨县城区防洪工程属保障人民群众生命和财产安全的民生工程，于2004年1月12日就已经广西水利厅桂水水管〔2004〕6号《关于鹿寨县城区防洪工程规划的批复》同意规划，该工程项目用地亦经广西区政府于2012年10月19日作出桂政土批函〔2012〕1144号《关于鹿寨县2012年第五批次城市建设用地的批复》同意转用和征收。在实施该工程项目的过程中，相关部门发现上诉人持有的XXX号土地使用证登记的土地位于该工程项目范围内，为确保该工程项目的顺利进行，被上诉人鹿寨县政府依其职能部门鹿寨县国土资源局的请示，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项之规定作出同意收回上诉人持有的XXX号土地使用证登记的国有土地使用权并注销该证同时依法给予上诉人合理补偿的137号批复，该批复适用法律正确，程序合法，内容并无不当，依法应予维持。至于上诉人认为XXX号土地使用证登记的土地不在鹿寨县城区防洪工程项目征收范围内的上诉观点，本院认为，从上诉人在诉状中的自述及本案现有的证据来看，均可证实上诉人持有的XXX号土地使用证登记的土地位于该工程项目范围内，故对上诉人此上诉观点，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不充分，证据不足，本院难以支持。原判认定事实基本清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人丰盛公司负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 代理审判员  黄筱贝 二〇一六年四月二十八日 书 记 员  张 楠