安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终205号上诉人（一审原告）曹护昌，男，1944年8月13日出生，汉族，农民，住安徽省凤阳县。上诉人（一审原告）吴庭香，女，1950年5月2日出生，汉族，农民，住址同上。共同委托代理人：曹家启，男，1978年2月28日出生，汉族，教师，住安徽省凤阳县。被上诉人（一审被告）凤阳县大溪河镇人民政府，住所地安徽省凤阳县大溪河镇。法定代表人：郑树锐，该镇镇长。被上诉人（一审被告）凤阳县人民政府，住所地安徽省凤阳县府城镇。法定代表人：徐广友，该县县长���上诉人曹护昌、吴庭香因诉凤阳县大溪河镇人民政府、凤阳县人民政府征地补偿及行政强制执行一案，不服滁州市中级人民法院于2015年11月27日作出的（2015）滁行初字第00028号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，因蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线建设需要，根据安徽省人民政府批复，凤阳县人民政府组织实施了该工程建设用地的土地征收工作。征收的土地位于凤阳县府城镇、板桥镇、大溪河镇境内，曹护昌、吴庭香被征收的土地位于上述征收范围内。2014年10月16日，凤阳县大溪河镇人民政府作出《凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定》，决定：一、对被征收人曹护昌户红线内的土地实施征收，给予货币补偿；二、货币补偿额84043.00元；三、限期办理补偿款和土地移交手续。曹护昌、吴庭香对该补偿数额有异议，拒绝领取该补偿款，且未交付被征用的土地。2014年10月17日，上述补偿款已提存于凤阳县公证处。2014年10月21日，凤阳县人民政府组织相关单位人员对曹护昌、吴庭香的被征土地进行了强制执行。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。尽管凤阳县大溪河镇人民政府按照凤阳县人民政府的文件要求，在此次土地征收过程中配合其他部门开展相关工作，但其并非是土地征收的主体，不具备以自己的名义向土地被征收人作出土地征收补偿决定的法定职权。故凤阳县大溪河镇人民政府作出《凤阳县大溪河镇人民���府土地征收补偿决定》的被诉行政行为属于超越职权的行为。同时，本案曹护昌、吴庭香被征收的仅为农村集体土地，并不涉及房屋及其他不动产，被告凤阳县大溪河镇人民政府依据《国有土地上房屋与补偿条例》的相关规定作出《凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定》，属适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项的规定，凤阳县大溪河镇人民政府作出的《凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定》超越职权，适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。而在土地征收过程中，行政机关是否应对被征收人作出土地征收补偿决定，法律、法规对此无相关规定，且被告凤阳县大溪河镇人民政府也不具备相应职权，故曹护昌、吴庭香关于责令被告在一定期限内重新作出行政行为的诉讼请求无法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，凤阳县人民政府在实施征地行为过程中，对于被征收人拒不交出土地，影响征收工作正常进行的情形，应当由其土地行政主管部门责令交出土地，仍拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而凤阳县人民政府对曹护昌、吴庭香被征土地的强制执行未按照上述程序性规定进行，违反了法定程序，属程序违法，且依据不足，但因不具有可撤销内容，故应当判决确认该行政强制执行行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、撤销凤阳县大溪河镇人民政府于2014年10月16日对曹护昌、吴庭香作出的《凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定》；二、确认凤阳县人民政府于2014年10月21日对曹护昌、吴庭香被征土地实施的行政强制执行行为违法；三、驳回曹护昌、吴庭香的其他诉讼请求。曹护昌、吴庭香上诉称：根据行政诉讼法的相关规定,行政行为被人民法院判决撤销的,可以判决被告重新作出行政行为；被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。一审判决撤销了凤阳县大溪河镇人民政府对上诉人作出的土地征收补偿决定，但未判令其重新作出行政行为，也未判令凤阳县人民政府履行对上诉人给予征地补偿的法定职责，属于适用法律错误。另，一审判决还遗漏了上诉人的赔偿请求，属于违反法定程序。请求撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。一审被告凤阳县大溪河镇人民���府向一审法院提举的证据材料为：1、法定代表人身份证明，用于证明郑树锐同志任凤阳县大溪河镇人民政府镇长，系单位的法定代表人；2、组织机构代码证，用于证明凤阳县大溪河镇人民政府机构代码为00322097-3；3、安徽省发展和改革委员会皖发改基础[2010]832号文件《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线立项的批复》，用于证明实施行政行为的事实依据；4、中华人民共和国国土资源部国土资函[2012]696号《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程建设用地的批复》，用于证明实施行政行为的事实依据；5、安徽省人民政府皖政地[2012]481号《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程建设用地的批复》，用于证明实施行政行为的事实依据；6、凤阳县人民政府凤政[2013]38号文件《关于印发蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程征地拆迁补偿标准及实施方案��通知》，用于证明实施行政行为的事实依据及补偿标准依据；7、安徽省征地区片综合地价标准，用于证明凤阳县区片农用地地价标准为每亩31300元；8、凤阳县人民政府凤政土告字（2012）第54号《征收土地方案公告》及图片，用于证明实施行政行为的程序合法；9、凤阳县国土资源局凤国土告字（2012）第54号《征地补偿安置方案公告》，用于证明实施行政行为的程序合法；10、宗地图、附着物登记表，用于证明原告家被征收土地面积为1874.11平方米和14棵胸径在10公分以下的杨树；11、凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定，用于证明对原告土地、青苗、树木分别补偿为81655元、1968元、420元，合计84043元符合相关规定；12、镇长签字同意支付书证、财政凭证、凤阳县公证处提供的安徽凤阳利民村镇银行印鉴卡，用于证明该补偿款因原告拒收已提存于凤阳县公证处；13、图片四张，用于证明征收土地、告知征地行为及送达补偿决定和原告撕扯工作人员；14、关于王学新信访事项办理情况报告，用于证明被告即不存在强征土地行为，也不存在致损原告身体行为。一审被告凤阳县人民政府向一审法院提举的证据材料为：1、2010年8月6日安徽省发展和改革委员会《关于立项的批复》。用于证明蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程项目经省发改委审查，于2010年8月6日批复同意该项目立项；2、2010年12月27日安徽省地质调查与环境监测中心《蚌淮高速至宁洛高速公路连接线建设工程地质灾害危险性评估报告评审意见》（附评审专家组名单及评审意见、地理位置图标、蚌淮高速至宁洛高速公路连接线建设工程地质灾害危险性综合分区评估图、地质灾害危险性分区评估说明表、地质灾害危险性评估备案登记表），2011年3月2日滁州市国��资源局《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程项目用地区内是否有重要矿产压覆的说明》，2011年5月18日安徽省国土资源厅《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程用地预审意见的函》，用于证明蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程项目于2010年12月27日通过地质灾害危险性评估，并经滁州市国土资源局对该项目用地区内重要矿产压覆情况作出说明，省国土资源厅于2011年5月18日同意通过用地预审；3、2011年7月26日安徽省发展和改革委员会《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程可行性研究报告的批复》，2011年9月29日安徽省发展和改革委员会《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线初步设计的复函》和建设用地申请表，用于证明省发改委于2011年7月26日批复同意实施蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程项目，并于2011年9月29日同意该项目初步设计方案，在此前提下，安徽高速公路开发有限公司提出建设用地申请；4、2011年10月26日凤阳县国土资源局、凤阳县人力资源和社会保障局《拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，2011年11月3日大溪河镇胡刘村民委员会等25个村民委员会《放弃听证的说明》各一份，用于证明在征地报批前，凤阳县国土资源局、人力资源和社会保障局已将拟征地的面积、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，大溪河镇胡刘村民委员会等25个村民委员会及农户均未提出异议，同时放弃听证；5、大溪河镇胡刘村等25个村《征地情况调查确认表》各一份，大溪河镇胡刘村等24个村《集体土地使用权证》，用于证明土地征收前，被告依法对拟征收的土地现状进行了调查，并经涉及土地征收的村民委员会及农户签字、签章予以确认；6、2011年11月15日凤阳县国土资源局《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，中国建设银行网上银行电子回单二份，2010年11月7日凤阳县人民政府《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线征地报批相关情况的说明》，用于证明2011年11月15日，凤阳县国土资源局编制了蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，征地补偿资金已足额到位，被告并就征地报批相关情况作出说明，依法上报审批；7、2011年11月18日滁州市国土资源局《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线项目用地的审查报告（附滁州市土地利用总体规划（2006-2020）附表7重点建设项目用地规划表、滁州市土地利用总体规划图（2006-2020）），2011年11月9日安徽省林业厅《说明》，2012年9月10日安徽省政府《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程建设用地的批复》（附2012年8月23日国土资源部《关于蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线工程建设用地的批复》），用于证明蚌淮高速公路至宁洛高速公路连接线项目用地经滁州市国土资源局审查后，于2011年11月18日上报省国土资源厅，其中项目用地涉及林地部分也已经省林业厅审核通过，2012年9月10日省政府批复同意征收包括本案涉及土地在内的共计221.6166公顷土地；8、2012年9月15日凤阳县人民政府《征收土地方案公告》三份，2012年10月8日凤阳县国土资源局《征地补偿安置方案公告》三份，用于证明土地征收经批准后，被告依法发布了征收土地公告和征地补偿安置方案的公告，就征地批准机关、被征用土地的地类和面积、征地补偿标准和农业人员安置途径等事项进行了公告，无人提出异议；9、凤政(2013)38号文件、滁政办(2012)115号文件，用于证明本案涉及土地征收具体补偿标准，具体的补偿及实施工作是��大溪河镇政府实施。一审原告曹护昌、吴庭香向一审法院提交的证据材料有：1、凤阳县大溪河镇人民政府土地征收补偿决定，用于证明强行征收行政行为违法，征收补偿决定行政行为违法；2、强征经过(原告自行书写书面材料)，用于证明强行征地经过；3、图片一张(及补充照片22张)，用于证明强行征地事实及原告受伤情况；4、承包合同书、土地经营权证，用于证明原告被占用土地是合法使用的土地；5、大溪镇信访复字［2014］1号文件，用于证明强行征地事实。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织��施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被上诉人凤阳县大溪河镇人民政府并非法定的征地补偿安置实施机关，其以自己名义对曹护昌、吴庭香作出征地补偿决定，超越职权。且本案所涉征收为集体土地征收，并非国有土地上房屋征收，其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出土地征收补偿决定，适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被上诉人凤阳县人民政府未经人民法院裁定准许，自行组织相关单位对曹护昌、吴庭香强制执行征收其承包土地，违反上述法规的规定。��上诉人凤阳县大溪河镇人民政府作出的征地补偿决定违法，依法应予撤销，因该镇政府不具有作出征地补偿决定的职权，故不能再责令其重新越权作出补偿决定。曹护昌、吴庭香承包的土地被征收，未由法定的征地补偿方案实施机关依照法定程序给予补偿即被凤阳县人民政府违法组织实施强制执行，故其损失依法均应由凤阳县人民政府给予赔偿，且曹护昌、吴庭香已经提出了40万元的行政赔偿请求，具体包括土地补偿38万元，青苗补偿1万元、树木补偿1万元，该赔偿请求项目与征地补偿重合，故亦不应再责令凤阳县人民政府履行对其征地补偿的职责，而应对其赔偿请求作出判决。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，当事人在提起诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。对曹护昌、吴庭香提出的行政赔偿请求，一审法院另行单独审理并作出了裁定，故不属于遗漏行政赔偿请求。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人曹护昌、吴庭香的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹护昌、吴庭香负担。本判决为终审判决。审 判 长  王新林代理审判员  宋 鑫代理审判员  张高英二〇一六年四月二十四日书 记 员  郑天强附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分��处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。