广西壮族自治区贵港市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂08行终28号上诉人桂平市西山镇长安村第十生产队。诉讼代表人何仕光，队长。委托代理人梁富团，广西至通律师事务所律师。被上诉人桂平市国土资源局。法定代表人周家明，局长。委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。上诉人桂平市西山镇长安村第十生产队诉被上诉人桂平市国土资源局不履行法定职责一案，不服桂平市人民法院（2015）浔行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人桂平市西山镇长安村第十生产队的诉讼代表人何仕光、委托代理人梁富团，被上诉人桂平市国土资源局的委托代理人谭伟初到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明，2012年7月13日，被告桂平市国土资源局对原告桂平市西山镇长安村10队向该局递交的《关于西山镇长安村10队集体土地被占用建房屋要求查处》的信访件作出答复认为：一、违法占地建房屋者为长安村9队村民何某甲，本局已向其作出了《责令停止违法行为通知书》；二、若今后发现有非法占地建房屋行为，请直接反映到桂平市国土资源局，以便及时查处；三、如认为建房屋者占用的土地属你们的集体土地，建议以书面形式向西山镇人民政府提出确权申请。2012年9月26日，被告作出浔国土资信（复）（2012）64号《桂平市国土资源局关于对举报原搬迁办划拔的集体土地被强占事项的答复》。2012年12月7日，被告作出浔国土资答（复）（2012）177号《关于何仕光等人反映经政府确权的土地被邻村强占建房信访件的答复》。2012年5月8日，被告向何某甲作出浔国土资停（2012）38号《责令停止违法行为通知书》，2014年3月19日，被告向何某乙作出了浔土罚字（2014）第67号《土地行政处罚决定书》。2015年8月4日，原告提起本案行政诉讼，请求法院判决责令被告履行法定职责，对西山镇长安村村民何某甲、何某乙等人非法占用原告的土地建房的违法行为进行处罚，并作出《土地侵权行政处罚决定》或《土地侵权行为处理决定》。一审判决认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中，原告起诉要求被告履行查处何某甲、何某乙等人违法占地建房行为的法定职责，但原告并未向被告提出过书面申请，只是以信访形式向被告反映，而被告在接到原告的信访件后，也向原告作出了答复，告知其对于违法占地建房的违法行为已作出了《责令停止违法行为通知书》、《土地行政处罚决定书》等行政行为。综上，被告并不存在不履行法定职责的行为，原告主张被告未履行法定职责，不依法查处何某甲、何某乙等人占用原告的土地建房的违法行为，理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告桂平市西山镇长安村第十生产队的诉讼请求。上诉人桂平市西山镇长安村第十生产队上诉称，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《中华人民共和国土地管理法》第六十六、七十七条规定：县级以上人民政府土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职责，对非法占地建住宅的有责令退还非法占用土地、限期拆除新建房屋的法定职责。根据上述法律规定，被上诉人履行法定职责并不以上诉人是否已经提出申请查处为前提，只要发现有违法行为，被上诉人就应当依职权主动作为。且对于上诉人的土地被非法占用的事实，上诉人曾多次向被上诉人反映并要求处理，只是因为被上诉人的登记制度不完备才导致上诉人无法就申请问题举证。被上诉人在收到上诉人的信访件后，应认定上诉人已经提出了查处申请。事实上，被上诉人明知违法占地事实存在，一审判决以上诉人未提出申请为由驳回上诉人的诉讼请求，认定事实明显错误。综上，被上诉人仅仅是对上诉人的请求作出答复和对部分违法行为作出处理，应认定为不履行法定职责。一审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人桂平市国土资源局答辩称，第一，上诉人是根据1988年5月原桂平县人民政府浔政发（1988）57号文件关于《县政府关于密石坡土地纠纷的处理决定》（下称浔政发（1988）57号文件）而取得密石坡石垠土地。经查，在涉案土地上建房的大部分村民是在上诉人取得该土地前就已经建房，由于原桂平县人民政府和桂平市搬迁安置办公室分别作出过浔政发（1988）57号文件和发出限期拆除房屋并归还土地的通知，就违法占地问题被上诉人已经作出处理，现上诉人要求被上诉人再进行处理没有法律依据。第二，上诉人主张被上诉人存在行政不作为没有依据，且与事实不符。被上诉人在收到上诉人反映的情况后，多次组织工作组进行调查、取证，对发现正在进行的非法占地建房行为进行了制止。由于占用上诉人密石坡石垠土地建房的情况复杂、人数较多，被调查人又不配合调查，查处起来难度很大。被上诉人于2014年3月26日向桂平市人民政府提出了浔国土资报（2014）第62号《关于西山镇长安村村民占地建房情况的调查报告》、于2015年3月4日提出《关于西山镇长安村10队反映原搬迁办划拔给其队的集体土地被强占要求处理的情况汇报》，已对上诉人反映的情况作出了处理，对上诉人的诉求已经积极履行职责，只是由于案情确实太复杂，没有马上达到原告的愿望。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求法院依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，下列证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，可作为本案定案依据：1、浔政发（1988）57号文件。2、桂平市人民政府浔政决字（2004）1号决定。3、土地确权申请书及桂平市西山镇人民政府告知书。4、浔国土资信（复）（2012）49号答复。5、浔国土资信（复）（2012）64号答复。6、浔国土资答（复）（2012）177号答复。7、浔国土资停（2012）38号《责令停止违法行为通知书》。8、浔土罚字（2014）第67号《土地行政处罚决定书》。根据以上证据，本院查明，2012年7月13日，被上诉人桂平市国土资源局就上诉人桂平市西山镇长安村10队向该局递交的《关于西山镇长安村10队集体土地被占用建房屋要求查处》的信访件，作出《关于反映本队集体土地被占用建房屋要求查处的答复》认为：违法占地建房屋者为长安村9队村民何某甲，本局已向其作出了《责令停止违法行为通知书》；如认为建房者占用的土地属你们的集体土地，建议以书面形式向西山镇人民政府提出确权申请。2012年11月14日，上诉人向桂平市西山镇人民政府提出土地确权申请，请求政府确定密石坡石垠土地为上诉人生产队集体所有。2013年3月2日，桂平市西山镇人民政府对上诉人作出书面告知认为：申请处理的密石坡石垠土地，根据浔政发（1988）57号、浔政决字（2014）1号两份文件的规定，当时桂平县人民政府、桂平市人民政府已作出权属确认处理，本案已不存在确权调处的必要，故西山镇人民政府依法不予立案受理，申请人可通过法定途径维权。此后，上诉人向桂平市人民法院提起民事诉讼，以土地侵权为由请求法院立案受理，桂平市人民法院经审查后以《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门解决，不属人民法院受理民事案件的范围为由，裁定对上诉人的起诉不予受理。上诉人不服上诉至本院。2013年9月6日，本院作出（2013）贵立民终字第66号民事裁定维持了上述裁定。另查明，就上诉人反映、举报的违法占地问题，被上诉人除作出上述答复外，还于2012年9月26日、12月7日分别两次向上诉人作出关于已对部分违法行为人进行查处、建议上诉人向政府申请土地确权等为主要内容的书面答复，于2012年5月8日向何某甲作出浔国土资停（2012）38号《责令停止违法行为通知书》，2014年3月19日向何某乙作出浔土罚字（2014）第67号《土地行政处罚决定书》。2015年8月4日，上诉人提起本案行政诉讼，请求法院判决责令被告履行法定职责，对西山镇长安村村民何某甲、何某乙等17人非法占用原告密石坡石垠土地建房的违法行为进行处罚，并作出《土地侵权案件行为处罚决定》或《土地侵权行为处理决定》。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”被上诉人作为桂平市人民政府土地行政主管部门，具有对违法占地建房行为进行依法查处的法定职责。本案中，上诉人以其原划拨取得的密石坡石垠土地被违法强占建房为由，多次向被上诉人反映和举报违法占地行为，并请求被上诉人对违法行为人进行查处。根据上述法律规定，被上诉人应当依法对上诉人所反映的违法行为进行全面查处，并逐一作出查处结果。但在本案中，被上诉人只是就上诉人投诉的其中部分违法行为人进行了查处，对其他建房者是否存在违法占地建房等违法行为已履行调查处理职责，没有提供证据予以证明，而且上诉人根据被上诉人的答复先后向政府申请土地确权及提起民事诉讼，由于不符合申请及起诉条件，其诉求均已被驳回。由此可见，被上诉人仅对部分违法行为进行查处并对上诉人作出答复，并未有效解决上诉人反映的属于被上诉人法定职责范围内的违法占地问题，并未全面履行法定职责。上诉人要求被上诉人查处违法占地行为，意思真实合法，况且查处违法占地行为属土地行政主管部门的法定职责，并不以申请人是否提出申请为前提。事实上，被上诉人根据上诉人的举报和反映，也对部分违法行为人作出了处理，并未因上诉人的申请不符合条件而拒绝查处。因此，一审判决以上诉人未依法提出书面申请、被上诉人已履行法定职责为由驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销桂平市人民法院（2015）浔行初字第43号行政判决；二、责令被上诉人桂平市国土资源局在法定期限内履行对在密石坡石垠土地违法占地建房行为进行查处的法定职责。本案一、二审诉讼费各50元，合计100元，由被上诉人桂平市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨金伟审 判 员  苏洁平代理审判员  王健玲二〇一六年四月二十一日书 记 员  方泽民