四川省眉山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）眉行终字第67号上诉人（原审原告）徐天理，男。委托代理人王太有，四川必应律师事务所律师。被上诉人（原审被告）眉山市东坡区三苏乡人民政府。法定代表人侯双全，乡长。委托代理人李利华，四川孟鸣律师事务所律师。委托代理人李丹，四川孟鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）眉山市东坡区人民政府。法定代表人孙剑，区长。委托代理人熊壮，男，东坡区政府法制办工作人员。委托代理人王树江，四川清正律师事务所律师。原审第三人徐天祥，男。上诉人徐天理因与被上诉人眉山市东坡区三苏乡人民政府（以下简称三苏乡政府）、眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）土地行政裁决一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人徐天理及其委托代理人王太有，被上诉人三苏乡政府的委托代理人李利华、李丹，被上诉人东坡区政府的委托代理人熊壮、王树江，原审第三人徐天祥到庭参加诉讼。审理中双方当事人均同意协调，故协调期间不计入本案审理期限，但协调无果。本案现已审理终结。原审查明，原告徐天理系眉山市东坡区三苏乡村民，其母王某育有三子，分别为长子徐某，次子徐天理，幼子徐天祥。徐某、徐天理各自成家后，1980年前后兄弟分家，分割了老宅基地上（即涉案宅基地）房屋，约定分家不分地（老宅基地），徐某、徐天理可拆除各自分得房屋建料搬出老屋另住，徐天祥与父母住老屋。1980年，徐家以徐某名义申请了另一处宅基地，将该宅基地平整后交由徐天理修建房屋。后徐天理搬出老屋在该新宅基地上修建房屋居住至今。徐天祥在老宅基地上修建房屋居住至今，并于2009年取得了该宅基地集体土地使用权。2009年开始，徐天理和第三人徐天祥、徐某因老宅基地使用权归属问题发生纠纷，徐天理向三苏乡政府申请调解，三苏乡政府进行了调查，并多次组织调解未果。2010年5月25日，徐天理向三苏乡政府递交宅基地使用权确权申请，请求确认其对老宅基地享有使用权。2010年6月23日，三苏乡政府作出《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》，以徐天理申请确认宅基地使用权期间没有提出证据表明其所申请确认的宅基地使用权归其所有，依据徐母、徐某、徐天祥所述，均表示当年老房子的宅基地使用权在分家时都归徐天祥所有；1981年分家至2007年徐天理都没有提出要求确认土地使用权，从1981年分家至今徐天理也一直有自己的宅基地为由，根据《中华人民共和国土地法》第六十二条和《四川省﹤中华人民共和国土地法﹥实施办法》第五十二条之规定裁定，对徐天理申请确认的宅基地使用权不支持，即徐天理所申请确认的宅基地使用权不归其享有。徐天理不服，于2010年7月12日向东坡区政府申请行政复议。东坡区政府依法受理后，于2010年8月25日作出眉东府行复（2010）3号《行政复议决定》，认为徐天理要求确认老宅基地中争议部分的使用权归其所有与事实、法律、政策不符，维持了三苏乡政府作出的裁定。徐天理不服，遂提起诉讼，请求1.撤销三苏乡政府《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》，责令其在一个月内重新作出处理；2.撤销东坡区政府作出的《行政复议决定》；本案诉讼费用由二被告负担。原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一、二款、第六十二条第三款规定，被告三苏乡政府具有作出宅基地使用确权裁定的法定职权，其作出裁定的主体适格。根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。可见，法律保护农村村民的宅基地使用权，但禁止农村村民拥有一处以上（不含一处）的宅基地。本案中，原告徐天理在其所在村组于1981年已拥有一处宅基地并修建房屋居住至今，其提出享有老宅基地使用权，与法不合。三苏乡政府经过调查，依据相关法律、法规作出《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，被告东坡区政府作为被告三苏乡政府的上一级人民政府，其受理原告复议申请并作出复议决定主体适格。东坡区政府于2010年7月12日收到原告行政复议申请后，根据《行政复议法》第二十三条、第二十八条和第三十一条的规定履行了复议职能并在法定期限内作出《行政复议决定》送达原告，其作出的复议决定，程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决，驳回原告徐天理的诉讼请求。本案受理费50元，由原告徐天理负担。上诉人徐天理上诉称，原审认定事实错误，上诉人在分家时分得了涉案宅基地上的房屋，后以上诉人大哥徐某的名义报批了一个新宅基地修房，但其土地是自己的自留地，上诉人拆除了旧宅基地上的房屋在新宅基地上修建了新房。旧房拆除至今，上诉人所在的集体经济组织没有进行过土地调整，也未将涉案宅基地发包给其他农户，该土地应由上诉人管理、使用；原判认定上诉人三兄弟分家时分房不分地，没有任何证据，被上诉人三苏乡政府作出的裁定错误。原审适用法律错误，上诉人是向三苏乡政府申请确认涉案宅基地的使用权而非要求用涉案宅基地建房，故不应适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定。请求撤销原判，判决三苏乡政府于30日内重新作出行政行为。被上诉人三苏乡政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的是宅基地使用权纠纷而非土地承包经营权纠纷，上诉人故意混淆两种不同性质的土地。应驳回上诉，维持原判。被上诉人东坡区政府辩称，原审认定事实清楚，上诉人兄弟分家时分割了涉案宅基地房屋，约定分家不分地，徐天祥与父母住老屋，该事实有调解笔录及上诉人之母、兄证实；原审适用法律准确，涉案土地性质为老宅基地，应适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定。原审第三人徐天祥述称，上诉人所述事实不实，当初分家时明确了房屋可拆走，但屋基不动，归第三人使用。经审理，二审查明的事实，除徐某、徐天理、徐天祥三兄弟分家时，就老房屋宅基地在房屋拆除后是否进行分割，是否归徐天祥使用存在争议外，其余事实与原审查明的事实一致，二审予以确认。本院认为，本案焦点为：涉案土地使用权争议是否属土地行政争议案件处理范围，若是，则被上诉人三苏乡政府作出的《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》是否合法，被上诉人东坡区政府作出的眉东府行复（2010）3号《行政复议决定》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，土地使用权不明引起的争议，才属行政处理范围。本案中，涉案土地使用权在上诉人徐天理与原审第三人徐天祥等三兄弟分家前，属家庭共有，其土地使用权是明确的，分家后上诉人拆除了涉案土地上的房屋到新批准的宅基地上新建了房屋，无证据证实其所在的集体经济组织收回了旧宅基地使用权，事实上涉案土地使用权仍归其大家庭使用。现双方对分家时，土地使用权是否分割发生争议，该争议属分家析产引起的农村土地承包经营权民事纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，参照《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件；”的规定，该纠纷不属土地使用权不明的行政争议案件处理范围。故被上诉人三苏乡政府受理上诉人徐天理的确权申请超越职权，其作出的《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》适用法律错误；被上诉人东坡区政府受理上诉人的复议申请后，经书面审查，作出行政复议决定，符合法定程序，但复议中将上诉人与原审第三人的民事纠纷认定为土地行政争议案件处理范围，属适用法律错误，其作出的维持三苏乡政府行政裁决的行政复议决定不当。综上所述，被上诉人三苏乡政府作出的《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》超越职权，适用法律错误；被上诉人东坡区政府作出的眉东府行复（2010）3号《行政复议决定》程序合法，但适用法律错误。上诉人徐天理请求撤销三苏乡政府作出的《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》的请求成立，但要求三苏乡政府重新处理的请求没有法律依据。原判适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：一、撤销眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第65号行政判决；二、撤销眉山市东坡区三苏乡人民政府于2010年6月23日作出的《关于徐天理申请确认土地使用权一案的裁定》；三、撤销眉山市东坡区人民政府于2010年8月25日作出的眉东府行复（2010）3号《行政复议决定》；四、驳回徐天理的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人眉山市东坡区三苏乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈继兵代理审判员  陈 伟代理审判员  王 曦二〇一六年四月十四日书 记 员  李晓洁