湖南省常德市武陵区人民法院行 政 判 决 书（2015）武行初字第94号原告张家军，男，汉族。委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师，系特别授权代理。委托代理人毕文强，北京市盛廷律师事务所律师，系特别授权代理。被告常德市国土资源局，住所地常德市武陵区武陵大道877号。法定代表人ＸＸ新，局长。委托代理人雷佳，该局工作人员，系特别授权代理。被告常德市人民政府，住所地常德市武陵区朗州路。法定代表人周德睿，市长。委托代理人曾晓红，常德市人民政府法制办公室工作人员，系特别授权代理。原告张家军诉被告常德市国土资源局、常德市人民政府政府信息公开及行政复议一案，本院于2015年10月21日受理，并于2015年10月23日、26日分别向被告常德市国土资源局（以下简称市国土局）、被告常德市人民政府（以下简称市政府）送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭进行了审理。原告张家军的委托代理人徐勇，被告市国土局的委托代理人雷佳，被告市政府的委托代理人曾晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张家军诉称，2011年，原告的宅基地和承包地被湖南省人民政府征收，并被用于湖南中烟工业有限责任公司常德卷烟厂“十二五”易地技术改造项目。2015年1月21日，原告通过EMS向被告市国土局邮寄了信息公开申请书，请求公开该项目中：1、取得国有土地使用权的方式（招拍挂中的哪一种）；2、同意进行招拍挂的批复材料；3、招拍挂过程中，摘牌单位取得该项目国有土地使用权的申报及批复材料；4、用地批准文件。市国土局于2015年3月5日通过EMS寄来常国土资告字[2015]3号《政府信息公开告知书》，原告认为该告知书答复违法，向湖南省国土资源厅申请行政复议，2015年6月1日，该厅经审理作出行政复议决定，撤销了上述告知书，并责令市国土局于15个工作日内对原告的申请进行答复。2015年6月18日，原告收到市国土局寄来常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》（以下简称10号告知书），其中对于第2项的申请其答复称：“你申请公开‘同意进行招拍挂的批复材料’属于内部审批材料，不属于政府信息公开的范围，不予公开”。原告认为该告知书违法，故于2015年7月4日向被告市政府申请行政复议，于2015年10月1日收到市政府作出的维持的《行政复议决定书》。原告认为，市国土局称涉案内部审批材料不属于政府信息公开的范围于法无据。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》可知，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。本案中原告申请公开的政府信息不属于“内部管理信息”，更不属于“过程性信息”，市国土局应该依法履行信息公开职责，市政府作出行政复议决定超过了法定期限，延期未书面告知原告，程序违法。故诉至法院，请求撤销市国土局作出的10号告知书以及市政府作出的《行政复议决定书》。原告张家军就其诉讼主张向本院提交了如下证据：1、常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》，拟证明原告向市国土局提出信息公开申请的时间和内容；2、常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》，拟证明被告市国土局有信息公开的义务，市政府作出行政复议决定的事实；3、政府信息公开申请表。被告市国土局辩称，一、第10号告知书告知行为实体正确，程序合法，应予维持。2015年1月22日，我局收到原告的申请后，依法作出了书面答复告知，此后，我局积极履行湖南省国土资源厅湘国土资复决字[2015]第17号《行政复议决定书》的内容，依法作出第10号告知书，告知原告：1、“常德卷烟厂易地改造项目”国有土地使用权是通过挂牌方式取得；2、“同意进行招拍挂的批复材料”属于内部审批资料，不属于政府信息公开的范围，不予公开；3、“招拍挂过程中，摘牌单位取得该项目国有土地使用权的申报和批复材料”应为《国有建设用地使用权竞买申请书》（其中网上挂牌的，申请人直接通过湖南生活上国土资源网上交易系统登录竞买，竞买单位无需填写竞买申请书）和《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，根据《政府信息公开条例》的规定，以申请时要求的方式提供；4、“用地批准文件”已通过邮寄方式送达第3号告知书时予以提供。二、原告的起诉没有事实和法律依据，其起诉不具备法定要件，依法应驳回起诉。原告所称同意进行招拍挂的批复材料属于法定应当予以公开的信息，没有事实和法律依据。1、同意进行招拍挂的批复材料属于内部审批材料，不属于政府信息公开的范畴。首先，政府信息应是行政机关对外行使行政职权、职责过程中产生的信息，该信息因直接对行政相对人的权利义务产生影响，而有向行政相对人和相关人公开的必要。在土地出让招拍挂过程中，市、县人民政府批准国土资源行政主管部门出让方案的行为属于行政机关内部的审批、管理行为，批复行为对象为提起申请的行政机关，该行为不直接对外发生法律效力，而与之相对应公布的出让方案（即已经批准的出让方案）才是直接对外发生法律效力的具体行政行为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，“同意进行招拍挂的批复材料”不属于应公开的政府信息范畴。其次，《政府信息公开条例》第二章对于政府信息公开范围有明确规定，“同意国有土地进行招拍挂的批复材料”并不在法定应当予以公开的政府信息范围内。再次，原告与其申请公开的政府信息没有利害关系，原告原使用的涉案土地已被依法征收转为国有土地，原告已不再是宅基地和承包的使用权人，原告无法提供证据证明该信息与其生产、生活等需要利益相关，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条规定，该信息应当不予公开。2、对于“同意进行招拍挂的批复材料”申请公开的答复告知行为，原告已向湖南省国土资源厅申请复议，该厅作出了第17号《行政复议决定书》，在该决定书中支持了我局对批复材料公开申请的答复行为。3、第10号告知行为没有侵犯原告的合法权益，原告所称的第10号告知行为违法，没有事实和法律依据。综上，我局严格依法履行政府信息公开职责，及时对原告的政府信息公开申请进行答复告知，第10号告知行为符合法律规定，没有侵犯原告的合法权益，依法应予以维持，原告的诉讼应予以驳回。被告市国土局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：一、行政管理职权的依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，拟证明被告具有行政管理职权。二、行政程序方面的证据：1、政府信息公开申请表、授权委托材料及快递回执材料，拟证明被告收到原告的申请及相关申请内容；2、延期答复告知书及交邮材料；3、常国土资告字[2015]3号《政府信息公开告知书》及交邮材料；4、湖南省人民政府（2011）政国土字第994号、（2009）政国土增减挂钩字第16号、第25号《农用地转用、土地征收审批单》；5、原告就3号告知书的复议申请书；6、湘国土资复决字[2015]第17号《行政复议决定书》及送达材料；7、常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》及交邮材料；8、532、533、534号地块国有建设用地使用权竞买申请书、授权委托书以及挂牌出让成交确认书。以上证据拟证明被告根据原告的申请在相应时间内进行了答复告知。三、认定事实的证据：1、政府信息公开申请表、授权委托材料及快递回执材料；2、延期答复告知书和交邮材料；3、常国土资告字[2015]3号《政府信息公开告知书》及交邮材料；4、湖南省人民政府（2011）政国土字994号、（2009）政国土增减挂钩字第16号、第25号《农用地转用、土地增收审批单》；5、原告就3号告知书的复议申请书；6、湘国土资复决字[2015]第17号《行政复议决定书》送达材料；7、常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》及交邮材料；8、532、533、534号地块国有建设用地使用权竞买申请书、授权委托书以及挂牌出让成交确认书；10、原告就10号告知书的复议申请书；10、常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》；11、网上已公开的挂牌出让方案。以上证据拟证明被告已经根据申请、信息公开条例和17号复议决定履行了告知义务，对属于政府信息公开内容的进行公开，对不符合信息公开的不进行公开。四、适用法律法规的依据：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章、第三章规定；2、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的相关规定；3、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定。以上依据拟证明被告作出的行政行为适用法律、法规正确。被告市政府辩称，1、我单位是法定的复议机关，主体适格。2、我单位办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。2015年7月6日，我单位收到原告的行政复议申请。当天，我单位所属行政复议机构根据《行政复议法》第二十三条的规定，将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知发送给市国土局。7月16日，收到市国土局提交的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。9月1日，因案情复杂，所属行政复议机构根据《行政复议法》第三十一条规定，报请批准延长本案行政复议审理期限30日。9月19日，所属复议机构提出行政复议审理报告并报送审签。经行政复议机关负责人同意，于9月25日作出常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》，并于9月29日将该决定书分别发送给市国土局和张家军。综上，请求法院依法驳回原告对我单位的诉讼请求。被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，拟证明原告提出行政复议的请求、事实及理由；2、行政复议立案受理登记表，拟证明受理行政复议的时间；3、行政复议答辩通知书存根，拟证明向被申请人市国土局送达答辩通知及收到答辩通知的时间；4、行政复议答辩书及证据目录，拟证明被申请人市国土局提交答辩书及相关证据材料的时间；5、申请延长审理行政复议案件期限的报告，拟证明申请延长审理期限的情况；6、审理报告及签发文稿，拟证明复议机构审理后提出的复议意见及复议机关负责人同意签发的情况；7、行政复议决定书及送达回证，拟证明行政复议决定书作出时间和送达时间。在庭审质证中，被告市国土局对原告所举证据3无异议，对证据1、2的真实性、合法性没有异议，对证明目的提出异议，认为原告通过被告的告知书来证明信息公开申请的时间和内容是间接证明，实际上是对行政行为的认可，证据2不能证明被告对所有信息都要进行公开。被告市政府表示仅对程序发表意见，对原告的举证不发表质证意见。原告对被告市国土局所举证据、依据中的职权依据、行政程序证据无异议，对认定事实证据中的证据1、2无异议，对证据3合法性有异议，因为已被省国土厅撤销。认为证据4与本案无联，对用地进行了答复没有异议。认为证据5只能证明原告对被告3号告知书不服申请了复议。对证据6的复议决定书的结论没有异议，但对其内容部分有异议，只能证明被告市国土局有向原告作出答复的义务。对证据7的合法性有异议，没有按原告申请信息公开的要求进行答复，且被告关于批复材料的答复错误，应不属于内部管理行为，对外产生法律效力。认为证据8与本案无关联，不是常德卷烟厂项目招拍挂的申报材料及批复材料，被告没有对中烟公司竞买申请书向原告进行答复，被告说网上竞买不需要填写竞买申请书是没有任何依据的。对证据9的证明目的有异议。对证据10的合法性、证明目的均有异议。对证据11合法性有异议，被告在作出出让公告时原告房屋没有达成任何补偿协议，原告对房屋还有所有权，根据房地一体规定，即使土地被征收为国有，但是对土地还享有使用权。对法律法规依据本身的合法性没有异议，但对被告对于法律规定的理解有异议，国办的意见所说的不应公开的是内部管理信息和过程信息，但原告申请公开的信息不属内部管理信息，依法应予公开。被告市政府对被告市国土局所举证据无异议。原告对被告市政府所举证据1、2、3无异议，对证据5有异议，认为延期报告上无签字盖章与报告单不属于一份证据，且延期报告没有向原告送达，延期程序不予认可。认为证据6不能达到被告的证明目的。对证据7的合法性有异议，认为被告作出复议决定的延期报告没有向原告送达，被告所依据的国办发[2015]5号文件是错误的，与国办发[2010]5号文件是不同文号的文件。本院对各方证据认证如下：对原告提供的证据1、2，被告市国土局所提异议不能成立，本院对原告所举证据1、2、3予以确认。对被告市国土局提供的认定事实证据中的证据3，因原告提出异议且已被复议机关撤销，本院对其合法性不予认定；证据4是对常德卷烟厂易地改造目的审批，与本案具有关联性，本院予以确认；证据5、6具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；证据7为本案诉争的行政行为的处理结果，符合相关法律法规规定，本院予以确认；证据8属于常德卷烟厂项目的申报和批复材料厂（生活区），与本案有关联，本院予以确认；证据9能够达到市国土局的证明目的，本院予以确认；证据10为被告市政府行政行为的处理结果，符合相关法律法规规定，本院予以确认；证据11为生效的国有土地使用权出让方案，集体土地被国家征收后变为国有土地，根据物权法的规定，地上房屋的所有权自人民政府的征收决定生效时发生物权变动的效力，原告在土地被征收后对其房屋不再享有物权只享有获得相应补偿安置的权利，其异议理由不能成立，本院对该证据予以确认。对市国土局适用法律规范的依据本身原告不持异议，双方只是理解上不同，本院予以确认。；对原告未提出异议的其他证据，本院确认其证据效力。对被告市政府提供的证据5的合法性予以确认，尚无法律法规明确规定行政复议机关内部延长审理期限的报告需向当事人送达，也未对原告的权利义务造成实际影响；证据6能够达到市政府的证明目的，本院予以确认；证据7为市政府行政行为的处理结果，符合相关法律法律规定，在说理部分列举的国办发文件的文号“[2015]5号”市政府作出说明属笔误应为“[2010]5号”，名称与内容、条文均相同，对原告的权利义务不产生实际影响，本院予以确认；对原告未提出异议的其他证据，本院确认其证据效力。根据采信的证据以及各方当事人对无争议事实的陈述，本院确认以下案件事实：原告张家军系常德市鼎城区灌溪镇兴发垸村9组村民，2011年，原告所在村的集体土地经湖南省人民政府批准征收用于常德市储备工业用地地块及常德市城乡建设增减挂钩项目五、六。2015年1月19日，原告向市国土局以邮寄方式提出政府信息公开申请，请求书面公开“常德卷烟厂易地改造项目”中：1、取得国有土地使用权的方式；2、同意进行招拍挂的批复材料；3、招拍挂过程中，摘牌单位关于该项目国有土地使用权的申报及批复材料；4、用地批准文件。2015年1月22日，市国土局收到原告的申请，2015年3月5日，市国土局在延期后作出常国土资告字[2015]3号《政府信息公开告知书》，对原告申请公开的第1项、第4项信息予以告知和公开，对第2、3项信息以不属政府信息公开范围和信息不存在为由不予公开、不予提供。原告不服该告知书向湖南省国土资源厅申请行政复议，2015年6月1日，省国土资源厅作出湘国土资复决字[2015]第17号《行政复议决定书》，认为市国土局对第4项的答复以摘牌单位取得该项目国有土地使用权的申报及批复材料不存在为由不予提供不能成立，不予支持，对其他3项信息的答复予以支持，该复议决定撤销了上述3号告知书，并责令市国土局在15个工作日内对原告的政府信息公开申请进行答复。2015年6月12日，市国土局根据上述行政复议决定作出常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》，对原告申请公开的第1、3、4项信息予以公开或告知了获取信息的方式和途径，对第2项信息“同意进行招拍挂的批复材料”认为属于内部审批材料，不属于政府信息公开的范围，告知不予公开。原告不服，向常德市人民政府申请行政复议。2015年7月6日，市政府收到原告的复议申请后予以受理，于7月9日将行政复议申请书副本及行政复议答辩通知发送给市国土局，7月16日，市政府所属行政复议机构收到市国土局提交的当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。9月1日，因案情复杂，市政府所属行政复议机构报请负责人批准延长本案行政复议审理期限30日。9月19日，市政府所属复议机构作出行政复议审理报告并报送审签，经行政复议机关负责人同意，市政府于9月25日作出常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》，决定维持市国土局的10号告知书，并于9月29日将该决定书分别送达给市国土局和张家军。张家军不服该决定，又向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，行政机关具有对申请公开的政府信息作出相应答复的法定职责。原告对被告市国土局的10号告知书不服，有权提起诉讼。本案的争议焦点为以下三个方面：一、同意进行招拍挂的批复材料是否属于政府信息公开的范围？二、市国土局作出的10号告知书是否合法？三、市政府作出的行政复议决定书是否合法？关于焦点一，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，原告所申请公开的“同意进行招拍挂的批复材料”仅是国土管理部门在履行行政职责过程中制作的内部处理文件，反映的是行政机关内部审批的过程，不直接对外发生法律效力，对外公布的挂牌出让方案才是直接对外发生法律效力的行政行为，故批复材料不属于应当对外公开的政府信息。原告认为批复材料不属于内部管理信息应予公开，缺乏法律法规依据，本院不予支持。原告从市国土局网上公示的出让方案完全可以获取相关信息，湖南省国土资源厅作出的已生效的17号《行政复议决定书》已对此问题作了详尽阐述，原告不应对此再多纠结。关于焦点二，《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。被告市国土局作出的10号告知书对原告申请公开的属于公开范围的第1、3、4项信息予以公开或告知了获取信息的方式和途径，对不属于公开范围的原告申请公开的第2项信息告知了原告并说明了理由。该告知书符合上述规定，应确认合法。关于焦点三，被告市政府收到原告的复议申请后及时予以受理并向市国土局送达了行政复议申请书副本及行政复议答辩通知，因案情复杂，经审批延长审理期限30日，在延长期限内作出了行政复议决定并送达给当事人，该行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告认为被告市政府决定延长审理期限未向其收面告知，属程序违法，因目前尚无法律法规明确规定行政复议机关内部延长审理期限的报告需向当事人送达，也未对原告的权利义务造成实际影响，且原告并未提供相关法律依据，故对其主张，本院不予采纳。综上，被告市国土局作出的常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》和被告市政府作出的常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告主张上述告知书和行政复议决定书违法要求撤销，缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张家军要求撤销被告常德市国土资源局作出的常国土资告字[2015]10号《政府信息公开告知书》、被告常德市人民政府作出的常政复决字[2015]39号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张家军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  肖志宏审 判 员  罗 健人民陪审员  伍照球二〇一六年四月十八日代理书记员  李 露附：相关法律条文《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。