黑龙江省牡丹江市中级人民法院行政判决书（2015）牡行初字第56号原告绥芬河市天柏木业有限公司，住所地黑龙江省绥芬河市阜宁镇永胜村。法定代表人周全，职务总经理。委托代理人周兆文，男，1970年11月6日出生，汉族，绥芬河市天柏木业有限公司副总经理。委托代理人张瑞增，牡丹江国大律师事务所律师。被告绥芬河市人民政府，住所地黑龙江省绥芬河市长江路1号。法定代表人王居堂，职务市长。委托代理人吴磊，女，1979年6月24日出生，汉族，绥芬河市人民政府法制办工作人员。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室，住所地黑龙江省绥芬河市公路管理站集资楼。法定代表人黄涛，职务主任。委托代理人马尧，男，1985年5月30日出生，汉族，绥芬河市人民政府房屋征收办公室法制科负责人。委托代理人佟彬彬，女，1979年10月26日出生，汉族，绥芬河市人民政府房屋征收办公室工作人员。原告绥芬河市天柏木业有限公司因要求确认被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室于2015年4月27日作出的《关于天柏木业有限公司征收补偿的复函》违法并撤销，判令被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室在期限内报请绥芬河市人民政府作出征收补偿决定；要求被告绥芬河市人民政府在期限内按照相关标准作出征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人周全及其委托代理人周兆文、张瑞增，被告绥芬河市人民政府的委托代理人吴磊，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室委托代理人马尧、佟彬彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告绥芬河市天柏木业有限公司诉称：2012年5月，被告绥芬河市人民政府启动永胜村的房屋征收工作，但因绥芬河市人民政府无力实施开发建设，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室拒绝与原告签订征收补偿协议。2015年4月27日，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出《关于天柏木业有限公司征收补偿的复函》。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室拒不履行报请绥芬河市人民政府作出征收补偿决定的法定职责，被告绥芬河市人民政府不履行作出征收补偿决定的法定职责，二被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，故要求确认被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室于2015年4月27日作出的《关于天柏木业有限公司征收补偿的复函》违法并撤销，判令被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室在一定期限内报请绥芬河市人民政府作出征收补偿决定；要求被告绥芬河市人民政府在期限内按照相关标准作出征收补偿决定。被告绥芬河市人民政府辩称：原告没有合法的规划手续，应当按照城乡规划法的内容进行处理，不涉及任何补偿内容，市政府没有作出补偿决定不违法。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室辩称：2012年5月，被告绥芬河市人民政府启动永胜村77户被征收人的房屋征收工作。由于原告绥芬河市天柏木业有限公司未取得该地块的土地使用权证，该企业与永胜村签订的租赁协议违反《中华人民共和国土地管理法》关于集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定。房屋征收只针对有房屋所有权或具有土地、规划等相关手续的房屋实施。原告所建的地上建筑（除一处有照房外）均为无照房，且无用地审批手续，因此不能按有照房屋予以补偿。2012年6月，被告绥芬河市人民政府作出了征收决定，原告的起诉已超过法定的起诉期限，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告绥芬河市天柏木业有限公司向本院提供如下证据：证据一、绥芬河市人民政府征收决定，证明绥芬河市人民政府对原告按国有土地上房屋进行征收的事实。被告绥芬河市人民政府对此份证据无异议。认为该补偿应对村集体进行。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室对形式要件无异议。认为原告使用土地性质为集体土地。征收补偿的对象只能针对永胜村集体。本院对该份证据的真实性予以采信。证据二、绥芬河市阜宁镇永胜村委会证明，证明绥芬河市中天木业有限公司的权利义务由原告承受。被告绥芬河市人民政府对此份证据有异议，认为有一份说明系原告单方出具，不具有法律效力。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室的质证意见与被告绥芬河市人民政府相同。本院对该份证据的真实性予以采信。证据三、绥芬河市人民政府房屋征收办公室《关于天柏公司征收情况的说明》，证明绥芬河市中天木业有限公司的权利义务由原告承受。被告对原告征收补偿摸底概算为850万，由于850没到位，导致企业至今未生产。被告绥芬河市人民政府对形式要件无异议，认为征收办只是摸底概算并不算评估，不能作为行政决定。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室认为该情况说明不能作为最终征收决定的证据，摸底现实的数额也不能作为最终补偿的标准及依据。本院对该份证据的真实性予以采信。证据四、2015年4月27日，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室于作出的《关于天柏木业有限公司征收补偿的复函》，证明被告违法信赖保护原则否认政府同意建厂的事实拒绝对原告征收补偿，侵犯原告的合法权益。被告绥芬河市人民政府对形式要件无异议，认为复函只是对企业的回复，不具有行政决定的性质。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室认为其只是履行政策解答的职能，原告不是招商企业，只认可中天公司，原告的地上建筑未经批准程序取得合法证照不应予以补偿，其无义务将补偿的请求上报绥芬河市人民政府。本院对该份证据的真实性予以采信。证据五、2004年11月14日中天木业公司与永胜村委会的协议书、2004年11月14日中天木业公司与永胜村委会的合同书、2007年11月25日天柏公司与永胜村委会的土地租赁合同、2007年12月19日永胜村委会收取的土地租金票据、绥芬河市人民政府绥政办法（2005）2号文。证明两份协议书有阜宁镇政府的盖章在永胜村投资入股的事实。绥芬河市中天木业有限公司的权利义务由原告承受。被告绥芬河市人民政府认为，合同不能证明入股的事实，不能证明中天公司是市政府的重点工业企业。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室认为，阜宁镇政府与绥芬河市人民政府不是一个主体，不能认定原告是市政府的招商企业。原告仅依据土地租赁合同无法证明二公司的承接关系。（2005）2号文只是对技术改造进行商讨，不是针对原告。本院对该份证据的真实性予以采信。被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室向本院提供如下证据：证据一、征收公告、征收决定。证明被告按照法定程序下发公告和决定，程序合法。原告的起诉超过法定起诉期限。原告对形式要件无异议。对证明问题有异议，认为原告并没有对征收决定提起行政诉讼，其证明问题与本案没有关系。被告绥芬河市人民政府对此份证据无异议。本院对该份证据的真实性予以采信。证据二、绥集建（籍）字000023号集体土地建设用地使用证、绥私字第2004年14655号房屋产权证。证明原告使用的土地是集体土地，该集体土地只有一户有照房，房屋使用权人为周全。原告对形式要件无异议。对证明问题有异议，认为原告在征收范围内有多处厂房，其他无照厂房是经绥芬河市政府同意建设的，应视同有照房屋。本案被征收对象是集体土地上的房屋，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告绥芬河市人民政府对此份证据无异议。本院对该份证据的真实性和证明力予以采信。证据三、绥芬河市经济局《关于中天木业有限公司层实木地板生产线技术改造项目立项项目的批复》，证明原告所称的招商企业是绥芬河市中天木业有限公司，而非本案原告。原告对形式要件无异议。对证明问题有异议，认为原告厂房是中天公司建设，是投资人为了经营的需要通过设立绥芬河市天柏木业有限公司进行经营，绥芬河市中天木业有限公司的权利义务由原告承受。被告绥芬河市人民政府对此份证据无异议。本院本院对该份证据的真实性和证明力予以采信。证据四、原告与永胜村村委会于2007年11月25日签订的土地租赁协议。证明该企业与永胜村签订的租赁协议的土地为集体土地，不得用于非农业建设。原告对形式要件无异议，对证明问题有异议，认为原告使用的土地是经过阜宁镇政府同意并承诺由农用地改为建设用地。被告绥芬河市人民政府对此份证据无异议。本院本院对该份证据的真实性和证明力予以采信。被告绥芬河市人民政府未在法定期限内提交答辩状和相关证据。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2004年11月14日绥芬河市中天木业公司与阜宁镇永胜村委会签订协议书与合同书。2004年12月24日，绥芬河市经济计划局下发《关于中天木业有限公司多层实木地板生产线技术改造项目立项目的批复》（绥经计发（2004）80号）。2007年11月25日绥芬河市天柏木业有限公司与阜宁镇永胜村委会签订土地租赁合同。2007年11月27日，绥芬河市工商行政管理局为绥芬河市天柏木业有限公司颁发营业执照。2012年6月5日，绥芬河市人民政府发布房屋征收公告（绥政征告字（2012）6号），对绥芬河市永胜村范围内的77户被征收人进行征收。同日，绥芬河市人民政府下发绥芬河市人民政府房屋征收决定（绥政征决字（2012）6号）和征收补偿方案。2013年11月18日，绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出《关于天柏木业征收情况的说明》，内容为：“天柏木业系永胜村项目被征收企业，……，我办现正与天柏木业沟通协商，至今未签订征收补偿协议，摸底概算为850万元……”2015年4月27日，绥芬河市阜宁镇村委会出具绥芬河市天柏木业有限公司是原绥芬河市中天木业有限公司的证明。2015年4月27日，绥芬河市人民政府房屋征收办公室作出《关于绥芬河市天柏木业有限公司征收补偿的复函》。绥芬河市天柏木业有限公司对该复函不服，依法向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第（二）款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”本案原告绥芬河市天柏木业有限公司并未提供其取得建设用地使用权的相关证明，且绥集建（籍）字000023号集体土地建设用地使用权证的土地使用权人为周全而非本案的原告，但原告与绥芬河市阜宁镇永胜村委会签订了土地租赁合同，绥芬河市天柏木业有限公司为该租赁标的的实际使用人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”2012年6月5日，被告绥芬河市人民政府发布的《房屋征收公告》（绥政征告字（2012）6号）、《绥芬河市人民政府房屋征收决定》（绥政征决字（2012）6号）以及《绥芬河市永胜村市政公用建设项目房屋征收补偿方案》。补偿方案中约定的征收补偿签约期限为2012年6月5日—2012年6月10日。在签约期限届满后，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室并未与原告绥芬河市天柏木业有限公司达成征收补偿协议，也并未提供相应证据证明其向被告绥芬河市人民政府提出报请的相关材料。另，对原告绥芬河市天柏木业有限公司是否给与补偿的决定应由被告绥芬河市人民政府作出，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室在《关于绥芬河市天柏木业有限公司征收补偿的复函》中回复不予补偿明显不当，依法应予撤销。因此，原告的第一项请求本院予以支持。对于原告主张的第二项请求，应待被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室向绥芬河市人民政府提出报请后，由被告绥芬河市人民政府根据实际情况作出是否给予补偿的决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项和第七十二条规定，判决如下：一、撤销被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室《关于绥芬河市天柏木业有限公司征收补偿的复函》；判令被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室在本判决生效之日起30日内向绥芬河市人民政府报送相关材料；二、判令被告绥芬河市人民政府在收到绥芬河市人民政府房屋征收办公室报送的相关材料后60日内作出是否给予补偿的行政行为。案件受理费50元由被告绥芬河市人民政府和绥芬河市人民政府房屋征收办公室负担，各分担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  岳春刚审判员  李成贵审判员  翟海英二〇一六年四月七日书记员  陈慧泉