四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）川11行终13号上诉人（原审原告）：虞群芳，女，1976年10月28日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：乐山市公安局市中区分局，所在地四川省乐山市市中区文昌宫南巷202号，组织机构代码00855425-1。法定代表人：刘刚生，局长。委托代理人：杨帆，男，1982年1月13日出生，汉族，该局民警。委托代理人：赵泽彬，男，1969年1月16日出生，汉族，该局民警。上诉人虞群芳因诉被上诉人乐山市公安局市中区分局（以下简称市中区公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人虞群芳，被上诉人乐山市公安局市中区分局的委托代理人杨帆、赵泽彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2014年10月13日，因离婚后财产分割问题，原告虞群芳到北京国家信访局上访，14日被社区工作人员从北京接回。同年10月21日，虞群芳又到中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年10月23日，乐山市公安局市中区分局通江派出所作出乐中公（通）行罚决字（2014）408号行政处罚决定书，认定2014年10月13日虞群芳因自身婚姻财产分割问题，在当地政府未给出答复之前，就直接到北京并在中共十八届四中全会国家重要会议期间到国家信访局进行非正常上访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款之规定，决定对虞群芳予以警告。此后至2015年3月3日，虞群芳又多次到北京市中南海周边上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后予以遣返。2015年3月7日，被告在对原告进行调查询问后，作出《行政处罚告知笔录》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利，原告申辩认为没有扰乱中南海周边公共场所秩序。同日，被告作出乐中公（通）行罚决字（2015）154号《行政处罚决定书》，主要内容为：2014年10月21日起，虞群芳以乐山市政府没有给其房屋办证为由，到北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局训诫后遣返。至2015年3月3日，虞群芳不听劝阻以同样理由多次到北京市中南海周边非法上访，均被当地公安机关训诫、遣返。严重扰乱了中南海周边公共场所秩序。以上事实有虞群芳的陈述、北京市公安局西城分局训诫书、四川省人民政府驻北京办事处信访处情况说明、北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二项之规定，决定对虞群芳处以行政拘留五日的处罚。于3月7日至12日对该处罚决定予以执行。2015年9月，原告虞群芳诉至法院，因其诉状包含多项诉讼请求，经一审法院释明后，原告坚持不修改诉状，不同意分案诉讼。一审法院立案庭依职权进行了分案，本案受理原告的诉讼请求为：1、依法确认被告作出的乐中公（通）行罚决字（2015）154号《行政处罚决定书》系违法行为并予以撤销；2、判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的“案底”删除；3、判令被告在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉并恢复名誉；4、判令被告支付原告被非法限制自由25天的赔偿金219.72元×25天=5493元；5、判令被告支付原告被非法限制自由25天而遭受的精神损害抚慰金10万元；6、判令被告支付原告被非法限制自由25天而遭受的经济损失35000元；7、被告承担本案诉讼费用。一审法院认为，本案存在以下争议焦点问题：一、市中区公安分局是否具有对虞群芳进行治安行政处罚的管辖权《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，市中区公安分局具有对乐山市市中区行政区域内治安工作进行管理并依法作出治安管理行政处罚的职权。本案原告居住地位于乐山市市中区，市中区公安分局可以对虞群芳涉嫌在北京的违法行为行使管辖权。二、市中区公安分局对虞群芳进行行政处罚的违法事实是否存在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。本案中，市中区公安分局提供了对虞群芳所作询问笔录、北京市公安局西城分局训诫书、北京市公安局西城分局府右街派出所《工作说明》、四川省人民政府驻北京办事处信访处《关于虞群芳在京非正常上访的情况说明》和《证明》、中共乐山市市中区委群众工作局《关于虞群芳信访事项的情况说明》、虞群芳《申请书》和《举报材料》等证据，拟证明虞群芳从2014年10月21日至2015年3月3日，多次到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序的事实。原告虞群芳认为其没有违法行为，提出了反驳意见，但未提供相应的反驳证据。虽然虞群芳提交了北京市公安局西城分局出具的信息公开申请登记回执和政府信息不存在告知书，以此证明北京市公安局西城分局未对虞群芳立案并转交市中区公安分局，故被告提交的北京市公安局西城分局训诫书均不属实。本院认为，虽然训诫书下端载明有“移交联”字样，但这是对训诫书作为证据的移交，并非治安管理案件的移交，虞群芳认为北京市西城分局没有办理立案手续因此其出具的训诫书不属实的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因此，市中区公安分局提供的上述证据，结合虞群芳本人当庭陈述，可以形成证据锁链，能够证明从2014年10月21日至2015年3月3日，虞群芳多次到北京中南海周边上访的事实。三、市中区公安分局作出乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定适用法律是否正确《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织（信访人）可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。根据上述规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。原告虞群芳居住地位于乐山市市中区，如采用走访形式，应向市中区或者乐山市相关信访部门提出。虞群芳从2014年10月21日至2015年3月3日多次到北京中南海周边上访，均属于越级走访。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。原告虞群芳到中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，被告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。因此，虞群芳多次到北京中南海周边上访，属非正常访的违法上访行为，扰乱了信访秩序和公共场所秩序，应当受到相应的治安管理行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《四川省公安机关办理治安管理处罚案件自由裁量标准》第二条规定，有下列情形之一的，构成情节较重：1、多次扰乱公共场所秩序的；…4、曾因扰乱公共场所秩序受过处罚的；…。虞群芳在2014年10月23日因到国家信访局进行非正常上访被乐山市公安局通江派出所给予警告的行政处罚后，又多次到北京中南海周边违法上访，应认定为扰乱公共场所秩序情节较重的情形。被告市中区公安分局在查明事实的基础上，对虞群芳处以拘留五日的行政处罚符合法律规定，处罚幅度并无不当。原告虞群芳认为北京市公安局西城分局已对其进行了训诫，被告市中区公安分局就不能再对其予以行政拘留处罚。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，说明处罚的种类不包括训诫。因此，由于北京市公安局西城分局并未对虞群芳进行行政处罚，虞群芳主张对同一事件不能同时进行两次处罚的理由不能成立，本院不予支持。本案被告制作的乐中公（通）行罚决字（2015）154号《行政处罚决定书》中引用的法条为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二项，但准确表述应引用第二十三条第一款第二项。被告引用法条表述不准确，本院现予以指出并纠正，今后应予规范。四、市中区公安分局作出乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定程序是否合法一审法院认为，市中区公安分局在作出本案被诉行政处罚决定前，依法对虞群芳进行了调查询问，制作询问笔录时告知了其权利义务。同时，制作公安行政处罚告知笔录保障了虞群芳陈述和申辩的权利，向虞群芳宣读公安行政处罚决定书载明的违法事实和处罚结果，上述行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第九十四条、第九十六条有关受理、告知程序和办案程序的规定。因此，被告作出本案被诉行政处罚决定程序合法。综上事实和理由，被告市中区公安分局对虞群芳作出的乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、处罚幅度适当。虞群芳要求确认该行政处罚决定违法并予以撤销的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。由于乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定并不违法，因此虞群芳要求判令被告在“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的“案底”删除、对原告公开赔礼道歉恢复名誉、支付被非法限制自由25天的赔偿金5493元、支付精神损害抚慰金10万元、支付经济损失35000元等诉讼请求均无事实和法律依据，本院依法亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告虞群芳的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告虞群芳负担。上诉人虞群芳上诉称，2009年4月上诉人与赵中能诉讼离婚，法院以房屋合法性尚未解决为由没有对双方争议的房产进行处理。此后，多次向相关部门递交申请，要求完善房产手续，但相关职能部门怠于行使职权，导致上诉人及女儿至今有家不能归，有房无处住。在此情况下，上诉人不得已依法上访，2014年10月21日进京上访被遣返回到乐山后，反映的问题依然未能解决，只好再次选择依法上访。2015年3月3日上诉人进京上访被遣返后，被上诉人以上诉人进京上访为由拘留5天。上诉人认为，被上诉人作出的拘留决定属于滥用职权，理由如下：1.上诉人依法信访的行为发生在北京，被上诉人对此没有管辖权。2.上诉人到北京只是正常的交材料，没有任何静坐、拉横幅等过激行为，不存在扰乱公共秩序的行为。3.被上诉人认定上诉人属于非法上访不当，上诉人是在各部门反映问题均未得到回复和处理，进行的逐级上访。4.被告在作出处罚决定之前，未告知权利义务，也没有宣读公安行政处罚决定载明的违法事实和处罚结果，属于办案程序违法。综上，被上诉人作出行政处罚决定明显缺乏事实和法律依据，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。被上诉人市中区分局答辩称，2014年10月21日起，虞群芳以乐山市政府没有给其房屋办证为由，到北京市中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局训诫后遣返。至2015年3月3日虞群芳不听劝阻以同样理由多次到北京市中南海周边非法上访，均被当地公安机关训诫、遣返。其行为严重扰乱中南海周边公共场所秩序。虞群芳的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二项之规定，我局对其以扰乱公共秩序处以行政拘留5日认定事实清楚，适用法律正确。同时，行政处罚前，我局民警依法对其进行了行政处罚告知，制作了行政处罚决定书，处罚程序合法。综上，我局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审中上诉人虞群芳向本院提交了北京市公安局西城分局于2015年12月28日作出的西城公安分局（2015）第4343号《登记回执》和2016年1月13日作出的西公（2016）第9号《政府信息答复告知书》，拟证明被上诉人提交的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书和《工作说明》不真实，也未移交案件到被上诉人。被上诉人对该证据的三性无异议，但认为该证据不能达到上诉人的证明目的。本院认为，该证据符合新证据的相关法律规定，与本案具有关联性，本院予以接纳并采信。该证据中载明：虞群芳于2014年10月21日、11月10日、12月4日、12月22日、2015年1月5日、1月13日、1月20日、1月29日、2月13日、3月3日、3月18日、4月8日、4月25日、5月12日、6月5日、6月25日、6月26日、6月27日、7月27日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫。该证据能够证明西城分局未向被上诉人移交案件，但与被上诉人提交的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书和《工作说明》相互印证，上诉人主张北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书不真实的理由不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。市中区公安分局具有对乐山市市中区行政区域内治安工作进行管理并依法作出治安管理行政处罚的职权。因上诉人虞群芳居住地位于乐山市市中区，故市中区公安分局可以对虞群芳涉嫌在北京的违法行为行使管辖权。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。本案中，市中区公安分局提供了对虞群芳所作询问笔录、北京市公安局西城分局训诫书、北京市公安局西城分局府右街派出所《工作说明》、四川省人民政府驻北京办事处信访处《关于虞群芳在京非正常上访的情况说明》和《证明》、中共乐山市市中区委群众工作局《关于虞群芳信访事项的情况说明》、虞群芳《申请书》和《举报材料》等证据，该在案证据已经形成证据锁链，能够证明从2014年10月21日至2015年3月3日，虞群芳多次到北京中南海周边上访的事实。虞群芳否认存在违法行为，但未提供充分的证据予以反驳，对该主张本院不予支持。关于市中区公安分局作出乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定适用法律是否正确的问题。根据《信访条例》第二条以及第十六条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。虞群芳居住地位于乐山市市中区，如采用走访形式，应向市中区或者乐山市相关信访部门提出。虞群芳从2014年10月21日至2015年3月3日多次到北京中南海周边上访，均属于越级走访。根据《信访条例》第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。虞群芳到中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，被告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。因此，虞群芳多次到北京中南海周边上访，属非正常访的违法上访行为，扰乱了北京市中南海周边国家机关和公共场所秩序，应当受到相应的治安管理行政处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。虞群芳在2014年10月23日因到国家信访局进行非正常上访被乐山市公安局市中区分局通江派出所给予警告的行政处罚后，又多次到北京中南海周边违法上访，属于扰乱公共场所秩序情节较重的情形。市中区公安分局对虞群芳处以拘留五日的行政处罚符合法律规定，处罚幅度亦无不当。该行政处罚决定引用的法律为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二项，未准确表述为第二十三条第一款第二项，属于适用法律不规范，但不影响该行政处罚决定的效力。另虞群芳认为北京市公安局西城分局已对其进行了训诫，市中区公安分局就不能再对其予以行政拘留处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，说明治安处罚的种类不包括训诫。由于北京市公安局西城分局并未对虞群芳进行行政处罚，虞群芳主张对同一事件不能同时进行两次处罚的理由不能成立，对其主张本院不予支持。关于市中区公安分局作出乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定程序是否合法。本院认为，市中区公安分局在作出本案被诉行政处罚决定前，依法对虞群芳进行了调查询问，制作询问笔录时告知了其权利义务。同时，制作公安行政处罚告知笔录保障了虞群芳陈述和申辩的权利，向虞群芳宣读公安行政处罚决定书载明的违法事实和处罚结果，上述行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第九十四条、第九十六条有关受理、告知程序和办案程序的规定。虽然虞群芳在行政处罚告知笔录和行政处罚决定书上均备注未扰乱中南海周边公共场所秩序，但不影响本案被诉行政处罚决定程序的合法性。行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。由于市中区公安分局作出的乐中公（通）行罚决字（2015）154号行政处罚决定并未被确认违法，故虞群芳据此附带提起的行政赔偿之诉缺乏前提条件和事实依据，对其赔偿请求本院不予支持。综上所述，上诉人虞群芳的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人虞群芳负担。本判决为终审判决。审 判 长  李亚莉审 判 员  刘帮强代理审判员  范鹏程二〇一六年四月七日书 记 员  严 洁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第十条治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。《信访条例》第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。