河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终259号上诉人（一审第三人）闫东方，男，汉族，1937年10月6日出生。上诉人（一审第三人）郭香荣，女，汉族，1933年9月4日出生。上诉人（一审第三人）阎斌华，男，汉族，1989年7月2日出生。上诉人（一审第三人）第三人申喜云，女，汉族，1955年12月16日出生。上述上诉人的共同委托代理人翟秀红，河南路德律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地：郑州市。法定代表人王鸿勋，该区区长。委托代理人段涛、王月华，郑州市中原区国土资源局工作人员。被上诉人（一审原告）闫喜方，男，汉族，1941年8月3日出生。委托代理人闫春。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。闫东方、郭香荣、申喜云、阎斌华及郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因与闫喜方土地行政争议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人闫东方、郭香荣、申喜云、阎斌华及其委托代理人翟秀红，上诉人中原区政府的委托代理段涛、王月华，被上诉人闫喜方及其委托代理人闫春、王峥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。中原区政府于2007年12月12日分别为一审第三人郭香荣、申喜云颁发郑中原集用（2007）第0156号、第0155号集体土地使用证，于2012年3月5日分别为第三人申喜云、阎斌华颁发郑中原集用（2012）第0129号、第0130号集体土地使用证，因上述两证系从郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证变更而来，中原区政府又依法注销了郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证。闫喜方不服上述四个颁证行为，提起本案诉讼。闫喜方一审诉称，其与闫东方二人的母亲范某在1989年去世时，留给二人宅基地一处、房屋二所。2010年5月6日，经人民调解委员会调解，将涉案的宅基地划分为北屋归闫东方所有，东屋归一审原告所有，经协商一致在原宅基地内从北丈量二分半（东西长15.3米，南北长10.9米），归一审原告所有使用，取得宅基地使用权。一审原告于2010年9月对房屋进行翻建，翻建后获得六层房屋。2015年6月3日，一审原告在段庄村拆迁改造时获知一审被告已于2007年12月12日和2012年3月5日将涉案的集体土地使用证颁发给了郭香荣、申喜云和阎斌华。请求确认郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证违法，撤销中原区政府颁发的其他集体土地使用证，并承担本案的诉讼费。郑州铁路运输中级法院一审查明，闫喜方与闫东方二人的母亲范某1989年去世时，留有宅基地一处（宅基地证号码为郑金宅字第0141**，面积0.6亩），宅基地上建有房屋二所。2007年9月20日，郭香荣、申喜云分别以世代居住老宅，因当年换发宅基地使用证时家中无人、被遗漏为由，向郑州市中原区国土资源局申请补发新证。中原区政府于2007年12月12日分别为郭香荣、申喜云颁发了郑中原集用（2007）第0156号、第0155号集体土地使用证，并依法注销了范某的宅基地使用证。2012年2月20日，申喜云、阎斌华对申喜云持有的郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证申请土地变更登记，分户为申喜云和阎斌华。中原区政府于2012年2月12日分别为申喜云、阎华斌颁发了中原集用（2012）第0129号、第0130号集体土地使用证，并依法注销了申喜云的郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证。一审另查明，2010年5月6日，闫喜方与闫东方在段庄村村民调解委员会的主持下，对其二人母亲宅基地上的房屋归属达成协议，并签订了《人民调解协议书》。协议商定，北屋归闫东方所有，东屋归闫喜方所有。在原宅基地，从北边丈量二分半（东西长15.3米，南北长10.9米）归闫喜方使用，取得宅基地使用权。闫喜方宅基地上拆除闫东方的房屋费和闫喜方买闫东方房屋所用的装饰费互为抵消，不予追究。2010年夏天，闫喜方将母亲遗留的房屋进行拆除新建。范某还有一名女儿闫秀英。郭香荣与闫东方系夫妻关系，申喜云系闫东方的儿媳妇，阎斌华系申喜云的儿子，郭香荣、申喜云、阎斌华均为郑州市中原区大岗刘乡段庄村村民，享受村民待遇，仅有涉案的宅基地。闫喜方和闫东方均为退休职工，闫喜方的户口系退休后落户到段庄村，不享受村民待遇。郑州铁路运输中级法院一审认为：一、关于一审原告的起诉是否超出起诉期限的问题。中原区政府2007年12月12日，分别为郭香荣、申喜云颁发了中原集用（2007）第0156号、第0155号集体土地使用证，同年11月6日对登记结果进行了公告。2015年6月3日，闫喜方在段庄村城中村拆迁改造过程中办理登记和兑付手续时才知道一审被告为郭香荣、申喜云、阎斌华颁发集体土地使用证的事实。一审被告没有证据证明一审原告知道其给一审第三人办理土地登记的时间，对其主张原告起诉超过起诉期限的理由，不予采信。二、关于一审原告是否具备诉讼主体资格的问题。本案争议的宅基地为范某名下的宅基地，范某1989年去世后，留下宅基地上的房屋二所，一审原告依法对其宅基地上的房屋享有继承权。一审被告2007年为郭香荣、申喜云进行土地登记时，依据的土地权属来源为范某的宅基地，且一审被告在申喜云持有集体土地使用证的基础上进行了2012年的变更登记，一审被告为郭香荣、申喜云、阎斌华办理土地登记的行为均与一审原告有法律上的利害关系，故一审原告具有诉讼主体资格，有权提起本案诉讼。三、关于中原区政府2007年为郭香荣、申喜云办理土地登记的行政行为是否合法的问题。登记行为存在以下违法之处：一是未提交土地附着物权属证明。根据《土地登记规则》第十条的规定，郭香荣、申喜云20**年申请土地登记时，因当时原宅基地上还有房屋，其未按上述规定提交地上附着物权属证明；二是土地权属来源证明与土地登记申请书内容相互矛盾。郭香荣、申喜云于2007年9月20日提交的申请书中表明“系世代居住老宅，当年换发宅基地使用证时，因家中无人，被遗漏。现因翻建房屋需要，特申请补发新证。”与提交的土地权属来源为范某的宅基地证相互矛盾；三是郭香荣、申喜云的《地籍调查、审批表》中权属调查记事及调查员意见中均记载“属地籍调查遗留问题”，但并未将遗留问题进行详细说明；四是郭香荣的《地籍调查、审批表》中宗地草图显示北面为空地，其提交范某的宅基地证四至中的北至为闫小六明显不一致；五是2007年10月郭香荣、申喜云土地登记形成的文件资料不全，缺少土地登记收件单及土地证书签收簿，且土地登记卡续表中无审核人的签章。故中原区政府2007年12月为郭香荣颁发集体土地使用证的行为，主要证据不足，应予撤销。因一审被告2007年12月为申喜云颁发的集体土地使用证已被注销，但一审原告仍要求确认该行政行为违法，故一审被告2007年为申喜云颁发集体土地证的行为，主要证据不足，该颁证行为应被确认违法。四、关于中原区政府2012年为申喜云、阎斌华颁发集体土地使用证的行为是否合法的问题。申喜云、阎斌华于2012年2月20日向中原区政府申请进行集体土地使用证变更登记，中原区政府于2012年2月21日受理后，同年2月20日进行了现场指界和地籍调查，于2012年2月12日审核批准为申喜云、阎斌华颁发了郑中原集用（2012）第0129号、第0130号集体土地使用证。中原区政府未收到当事人申请，先批准后进行地籍调查的行为不符合相关法律规定，且申请进行变更登记依据的是郑中原集用（2007）字第0155号集体土地使用证，该颁证行为已被确认违法，故中原区政府2012年为申喜云、阎斌华颁发集体土地使用证的行为违法，依法应予撤销。根据上述理由，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第68号行政判决：一、撤销郑州市中原区人民政府为郭香荣颁发的郑中原集用（2007）第0156号集体土地使用证；二、确认郑州市中原区人民政府为申喜云颁发的郑中原集用（2007）第0155号集体土地使用证的行政行为违法；三、撤销郑州市中原区人民政府为申喜云颁发的郑中原集用（2012）第0129号集体土地使用证；四、撤销郑州市中原区人民政府为阎斌华颁发的郑中原集用（2012）第0130号集体土地使用证。案件受理费50元，由郑州市中原区人民政府负担。闫东方、郭香荣、申喜云、阎斌华不服一审判决，上诉称：一、闫喜方不是本村村民，只有本村村民才能使用集体宅基地，闫喜方当然不能继承涉案的宅基地，也不具有起诉资格。二、涉案颁证过程中均在2007年进行了公告，闫喜方在当年就应当知道被诉的颁证行为，其到2015年才起诉已超过2年的起诉期限。三、范某名下的宅基地应属于家庭成员共有，且郭香荣、申喜云系本村村民，没有其他宅基地，在2007年申请宅基地时其权利并不是来源于范某。四、2010年5月所签协议书，因未经共有人郭香荣同意，应为无效。五、颁证程序符合农村和当时的实际情况，最多构成行政瑕疵，不属于违法行为。六、一审未对上诉人要求确认2010年5月调解协议无效的诉讼请求一并审理，属程序违法。请求撤销一审判决，驳回一审原告诉讼请求。中原区政府不服一审判决，上诉称：一、既然一审认定了2007年的公告行为，闫喜方就应当在此时知道被诉的行政行为，而其到2015年才起诉已超过2年的起诉期限。另外，从两家2010年5月达成协议这一事实，也可以推定闫喜方至少在2010年就知道颁证行为。二、闫喜方不是本村村民，不应使用集体土地建住宅，其将旧房拆除后又建新房且未经批准的行为不具有合法性，不应认可其起诉资格。三、一审判决所提到的“未提交土地附着物权属证明”“缺少土地登记收件单、无审核人签字”“卷宗材料时间签署错误”等，均不应按违法对待。请求撤销一审判决。闫喜方答辩称：一、答辩人因继承房屋取得涉案宅基地使用权，具备诉讼主体资格。二、答辩人在拆迁改造过程中即2015年才知道被诉的行政行为，不超出起诉期限。三、中原区政府的颁证行为存在无土地附着物权属证明、土地权属来源证明相互矛盾等重大违法行为，应当被撤销。请求维持一审判决。本院二审除确认一审查明事实外，另查明，涉案土地上的全部建筑物因城中村改造已经被拆除。范某女儿闫秀英一审庭审时认可，其母亲生前遗嘱是北屋归闫东方，东屋归闫喜方，二人各有自己的院落。本院认为，涉案土地均源于范某原拥有的宅基地。闫东方、闫喜方作为范某的儿子，对其遗留的房屋享有继承权，也因此对相应的土地享有使用权。2010年5月双方针对其母亲遗留宅基地所达成的人民调解协议书，是在当地村集体组织、双方家庭成员共同参与或知晓下形成的，是当事人的真实意思表示，也不违反法律的强制性规定，本院对该协议的法律效力予以确认。依据该协议，闫喜方对“原宅基地上，从北边丈量二分半，即东西长15.3米，南北长10.9米”享有房屋所有权及宅基地使用权，而中原区政府为郭香荣颁发的土地证却包含了上述土地，影响了闫喜方行使民事权利，故闫喜方起诉该土地证具有正当权益。中原区政府为郭香荣颁发土地证的主要证据应当是地上附着物权属证明及土地权属来源证明，但中原区政府却不能提供地上附着物权属证明，且土地权属来源的证据相互矛盾，一审法院以此为由撤销该土地证，事实清楚，适用法律正确。但是，申喜云、阎斌华所持有的土地证，并不包含2010年5月人民调解协议书所确定闫喜方的权利，一审法院承认闫喜方对上述土地证享有诉的利益，属事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、维持郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第68号行政判决第一项，撤销该判决第二、三、四项。二、驳回闫喜方的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由郑州市中原区人民政府、闫喜方、闫东方、郭香荣均担。本判决为终审判决。审 判 长  王 松代理审判员  段励刚代理审判员  卢 瑜二〇一六年四月二十二日书 记 员  郭敬涛