广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书(2015)穗中法民五终字第5943号上诉人（原审原告）：何耀忠，男，1968年8月16日出生，汉族，住广州市黄埔区。委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中国石油化工股份有限公司广州分公司，住所地广州市黄埔区石化路239号。负责人：陈坚，该公司总经理。委托代理人：康宇慈，国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社，住所地广州市黄埔区丰乐北路长盛街**号大院。负责人：梁锦坚，该社董事长。委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。上诉人何耀忠、中国石油化工股份有限公司广州分公司（以下简称中石化广州分公司）因确认合同无效纠纷一案，不服广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法民三初字第99号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：据穗集有（2004）第640410号《集体土地所有证》记载，广州市黄埔区石化厂以北土地3.1429公顷，所有权人为广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社（以下简称姬堂经联社）。何耀忠是姬堂经联社的成员，为广州市黄埔区姬堂村大田下街九巷2号房屋的权属人，领取有《集体土地房产证》。2009年10月26日，中石化广州分公司与姬堂经联社分别作为甲方、乙方，签订《广州市黄埔区姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议》，其中约定该协议仅适用于甲方炼油改扩建征用姬堂社区大田自然村地块所涉及的宅基地房屋拆迁补偿和安置，拆迁补偿标准：参照《关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知》、《广州市集体土地住宅房屋拆迁最低补偿单价及宅基地使用权区位补偿单价》、《广州市道路扩建工程办公室关于印发82号文修改定稿的通知》、《广州市黄埔区四个重点项目宅基地房屋拆迁补偿安置实施办法》及《广州市黄埔区四个重点项目宅基地房屋拆迁补偿安置补充办法》标准进行补偿和房屋还建安置；对房屋及附着物的补偿，合同列明了对房屋三种建筑结构及各项附着物的补偿标准具体金额、大田村拆迁还建安置补偿项目表；明确了拆迁补偿的认定、补偿方式、搬迁安置临迁费的发放，大田花园作为大田村整体搬迁安置点及安置房的置换办法、安置房的规划与建设标准、安置房的分配等。同年11月26日，何耀忠与中石化广州分公司、姬堂经联社就上址大田下街九巷2号房屋的拆迁安置补偿事项签订《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》，其中约定对何耀忠的房屋拆迁补偿安置依据包括中石化广州分公司与姬堂经联社签订的上述《广州市黄埔区姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议》。上述协议签订后，中石化广州分公司已将拆迁补偿款通过姬堂经联社发放给何耀忠，何耀忠也已将协议中约定的被拆迁房屋交由姬堂经联社拆除，姬堂经联社将平整后的土地交付中石化广州分公司。中石化广州分公司已在土地上建成生产装置并已投入运营。安置房小区大田花园于2012年10月建成，大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。同时，包括何耀忠在内的部分拆迁户对安置房问题提出异议，曾经有关政府部门组织协调。何耀忠至今未接收安置房。另，何耀忠已于2014年3月20日就上述《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》向原审法院起诉中石化广州分公司、姬堂经联社，要求确认该合同无效，原审法院以(2014)穗黄法民三初字第68号案件立案受理。据该案件的证据显示：2005年7月9日，中华人民共和国国土资源部向广东省国土资源厅、中石化广州分公司发出《关于中石化广州分公司炼油改扩建工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2005〕266号文），称已收悉广东省国土资源厅《关于中石化广州分公司炼油改扩建工程项目建设用地预审的请示》（粤国土资（预）报〔2005〕15号文）和《关于申请办理广州石化炼油改扩建工程项目用地预审的请示》（中国石化广州计字〔2005〕49号文），批复项目用地已列入当地土地利用总体规划，要求有关地方国土资源管理部门要按照国家有关法律和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2005〕28号文），认真做好征地补偿安置的前期工作，要按照《土地管理法》和国务院有关规定，办理建设用地报批手续等；中石化广州分公司就上述项目先后取得穗规地证〔2005〕185号、〔2008〕124号（根据〔2005〕185号证及穗规〔2007〕2262号文分解核发）、〔2009〕136号（注销〔2008〕124号证后于2009年5月8日重新核发）《建设用地规划许可证》；后两证均载明用地位置为黄埔区广州石化厂区炼油区北面，性质为三类工业用地，面积31517平方米；2009年6月2日，广州市黄埔区国土资源和房屋管理局发布埔国土征预字〔2009〕10号《征收土地预公告》，拟征收前述土地，该局将组织有关征地机构和测量单位进入拟征地现场进行调查，调查结果将与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，并告知了确定征收土地的补偿标准和安置途径的依据及程序。该68号案于2014年5月6日第一次庭审时，中石化广州分公司承认因拆迁安置环节遇阻，尚未最终完成用地报批手续。原审法院函询广州市国土资源和房屋管理局黄埔区分局，该局于2014年6月9日答复称：截至目前，中石化广州分公司炼油改扩建工程项目用地单位未到该局申请组织用地报批材料。2015年7月2日第二次庭询质证，中石化广州分公司补充提交了《广州市国土房管局关于上报广州市2013年度第二十六批次城市建设用地农用地转用实施方案的请示》（2015年1月9日）、《广东省国土资源厅关于广州市2013年度第二十六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（2015年5月13日），显示省国土资源厅经省人民政府审核同意，批复同意广州市上报的含涉案土地在内的农用地转用和土地征收实施方案；另提交了广州市房地产权属证明书，证明大田花园（即拆迁安置房）已大确权至广州市黄埔区代建项目管理中心名下，可以为接收房屋的拆迁户办理过户。原审法院另查明，按《广州市申请使用建设用地规则》（广州市人民政府穗府〔2003〕16号文）：通过协议出让或划拨方式取得国有土地使用权的申请程序中，均是先申办建设用地规划许可证，再申办用地手续，后申领建设用地批准书。而按《广州市申请使用建设用地规则》（广州市人民政府穗府〔2009〕39号文，自2009年9月1日起实施）：通过划拨方式取得非政府储备用地的办理程序中，先用地报批，再申领建设用地规划许可证，后实施土地或房屋征收、供应建设用地（领取建设用地批准书）；通过协议出让方式取得的，则先用地报批，再实施土地或房屋征收、供应建设用地，后申领建设用地规划许可证、建设用地批准书。参照《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》（广州市国土资源和房屋管理局穗国房字〔2010〕351号文，自2010年3月2日公布起施行）：拆迁人是指依法取得征收集体所有土地有关批准文件的用地单位；市、区人民政府发布建设通告或征地预公告后，拆迁人可与被拆迁人协商有关征地拆迁补偿安置事项，拆迁人应当根据《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》和协商情况，拟定征收土地范围内房屋拆迁补偿安置方案；项目所在地的市国土房管局区分局应对拆迁人提交的包括房屋拆迁补偿安置实施方案在内的征地补偿安置方案进行审查，书面告知被拆迁人对拟征收土地及房屋的补偿标准、安置途径，并告知被拆迁人有申请听证的权利及提出申请的时限（自书面告知被拆迁人之日起15日内），征地补偿安置方案经批准并公告后，由拆迁人具体实施；在征地补偿安置方案规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本意见规定及经批准的征地补偿安置方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。2015年4月30日，何耀忠向原审法院提起本案诉讼，请求判令：确认中石化广州分公司与姬堂经联社签署的姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议无效。原审法院认为：姬堂经联社是集体经济组织，为涉案土地的所有权人；何耀忠是其组织成员，是该地块上自有宅基地房屋的所有权人。姬堂经联社与中石化广州分公司签订的《广州市黄埔区姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议》（简称拆迁补偿安置协议），是约定征用姬堂社区大田自然村地块所涉及的宅基地房屋的拆迁补偿和安置的方案，是对于因此拆除在该土地上的所有宅基地房屋等建筑物，而向各房屋所有权人或建设人作出安置补偿的具体标准。何耀忠在该土地上的自有宅基地房屋因征地被拆除，是根据上述合同中具体的补偿和安置方案及标准获得安置补偿的。因此，讼争的拆迁补偿安置协议涉及何耀忠的利益，何耀忠有权就该合同提起诉讼主张，是适格的诉讼主体。何耀忠主张根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，其宅基地未被村委会收回，姬堂经联社没有处分权，无权与中石化广州分公司签订补偿安置协议的问题。土地管理法第六十五条第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。而涉案土地经批准给中石化广州分公司作炼油改扩建工程工业用地，并非用于乡（镇）村公共设施和公益事业建设，故何耀忠根据该法条主张中石化广州分公司与姬堂经联社签订的上述拆迁补偿安置协议无效，是没有依据的，属适用法律错误。何耀忠主张根据土地管理法第四十三条的规定，姬堂经联社无权在涉案集体所有土地未被征用为国有的情况下，对何耀忠的房屋进行拆迁安置及开发建设，因此中石化广州分公司与姬堂经联社签订的拆迁补偿安置协议违反该强制性规定的问题。首先，土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。系争项目用地归属后一种情况，土地征收与房屋拆迁工作处于同步交联的过程，何耀忠对截然转为国有土地后才能进行房屋拆迁及补偿安置的理解过于简单，中石化广州分公司认为征地、用地手续及程序与补偿安置协议的形成完全无关也失之片面。其次，基于拆迁补偿安置协议产生程序的合法性之角度评判其性质和效力：土地管理法第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，土地管理法实施条例第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。事实上，本案系争项目用地手续的办理包括诸多繁复环节，绵延了相当长的期间，直至横跨了地方政府及部门先后出台的数个具体操作细则，这些细则规定之间还略有差异。可予肯认征地预公告早已发布，中石化广州分公司彼时即可与何耀忠及姬堂经联社（均为被拆迁人）协商有关征地拆迁补偿安置事项，且未有明确规定禁止双方在平等自愿、公平合理的条件下先行达成某种协议，从中石化广州分公司与姬堂经联社签订的补偿安置协议与何耀忠个人签订的安置补偿协议签署时落款时间循何耀忠、姬堂经联社、中石化广州分公司先后有序看，充分体现了这一协商过程。该预期协议涵摄的房屋拆迁补偿安置实施方案一旦经政府审批确认，当事人便应依约履行，不能视作自始未达成相应协议。一方面，对征地拆迁房屋程序的安排，实质是保障“先补偿，后搬迁”原则得以落实，而中石化广州分公司已按上述两份协议约定将拆迁补偿款通过姬堂经联社发放完毕，大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。何耀忠不应当然、绝对地否定其自身认诺的效力，协议履行（如拟交付安置房是否符合使用要求）与协议效力的纷争亦得适当区分。另一方面，中石化广州分公司没有按照申请使用建设用地的法定流程，办理用地报批手续，拆迁补偿安置协议所涉的征地补偿安置方案未经审批、公告，就提前实施拆迁及使用土地，不符合法律规定。由于征地补偿安置方案最终的确定审批权在地方人民政府，中石化广州分公司在正式供应建设用地、取得建设用地批准书前自行使用土地建设等问题，系土地行政管理事务，应属政府解决的范畴。综合全案考量，应确认讼争的拆迁补偿安置协议未生效，而非无效。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及第四十八条、《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》第二十五条之规定，于2015年9月18日作出判决：驳回何耀忠的诉讼请求。案件受理费100元，由何耀忠负担。判后，上诉人何耀忠不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案协议并非未生效，而是属于无效。(一)中石化广州分公司与姬堂经联社在签订涉案协议中并未约定附条件或附期限生效的条款。(二)涉案协议不存在签约后暂不生效的法定情形或现实可能。(三)涉案协议的签订违反法律法规强制性规定，应属无效。1、姬堂经联社不具备签订涉案协议的主体资格。何耀忠是涉案集体土地的使用权人，《土地管理法》第65条规定，为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要的，村委会经原批准机关批准可以收回使用权。何耀忠的宅基地根本未被村委会收回，其根本没有处分权；2、中石化广州分公司不具备签订涉案协议的主体资格。签订安置补偿协议的适格主体应该是人民政府的土地行政主管部门。如果是房屋拆迁，参照广州市征收集体土地规定，签订《安置补偿协议》的双方是取得合法拆迁手续的拆迁人及被拆迁人，中石化广州分公司也非取得合法拆迁手续的拆迁人；3、涉案协议签订时，集体土地在发布预征地公告过程中，不具备签订的法定条件；4、在集体土地上进行项目建设，违反法律法规之强制性规定。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。中石化广州分公司厂房扩建需要使用的土地应该在涉案宗地征为国有后才能够开工建设，才能够签订补偿安置协议。二、涉案协议因违反行政法规强制性规定无效。(一)违法的行政管理行为下的民事行为必然无效。涉案协议的签署虽为民事行为，但该民事行为与行政管理行为息息相关，且属于行政管理行为中的一个环节。补偿安置协议属于一种特殊的合同，它的签订必须依靠一个合法有效的土地征收为背景。只有在行政管理行为完成后该民事行为才能够产生并发生法律效力，但如果该行政管理行为不成立或者未完成，该民事行为就不应该存在，存在就是违法的，就是无效的。本案中，集体土地并未被征为国有，在此条件下而存在的补偿安置协议显然是无效的。(二)依据合同法规定，涉案合同无效。涉案协议违反土地管理法的强制性规定,应为无效合同。请求法院判决：1、撤销原审判决；2、确认中石化广州分公司与姬堂经联社签订的涉案协议无效;3、中石化广州分公司与姬堂经联社承担案件诉讼费。上诉人中石化广州分公司亦不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以拆迁征地补偿安置方案未经广州市政府审批、公告为由，认定涉案协议未生效。实际上，鉴于本案的拆迁征地补偿安置方案已经广州市人民政府批准并公告，涉案协议已生效。二、涉案协议自签订时成立并生效，原审认定该民事合同未生效欠缺理据。l、涉案协议属于民事合同，协议效力的认定应遵从民法规则。2、法律法规没有规定征地拆迁必须签订涉案协议，也没有规定签订的涉案协议必须经政府审批，原审以拆迁征地补偿安置方案未获审批、公告为由，认定涉案协议未生效没有法律依据。3、涉案协议解决的是因拆迁引发的民事权利、义务，这种合同内容可以由当事人协商确定。4、涉案协议的实际履行情况对该协议的效力不构成影响。5、事实上，涉案协议等被拆迁征地补偿安置方案所引用，这些协议是方案的前提和基础。请求法院判决：1、认定涉案协议有效并驳回何耀忠的诉讼请求；2、案件全部诉讼费用由何耀忠承担。针对何耀忠的上诉，中石化广州分公司答辩称：一、何耀忠提起本案的诉讼的目的是补偿标准，对拆迁补偿不服的应该由行政部门先行裁决，不应由法院受理。二、征地和用地的手续应该区分，何耀忠以用地手续存在问题为由主张征地过程中所签订的合同无效没有依据。三、法律法规并没有双方必须或禁止签订相关的补偿协议的规定，补偿协议也没有无效的情形，因此该协议合法有效。针对中石化广州分公司的上诉，何耀忠答辩称：一、中石化广州分公司的上诉不成立，合同的生效必须建立在合法有效的前提下，本案未按照法律法规履行相应的报批手续，应属无效。二、中石化广州分公司认为本诉的发生是针对补偿标准不服属于中石化广州分公司的单方认为。三、本案是因何耀忠与中石化广州分公司以及姬堂经联社签订协议才发生的，退一步讲如果按照中石化广州分公司观点本案不属民事诉讼范围，本案应由行政部门处理，那么对方无权签订合同。四、征地和用地手续是一个完整的整体，没有征地行为或者不合法当然不会发生合法用地的法律后果。五、根据我国土地管理法相关规定，涉案土地在没有依法征收为国有的情况下是不能够建设的，任何单位建设必须依法合理使用国有土地，国家征收土地要报批，由县级以上政府实施，只有按照土地管理法完成征地审批手续后，才能由土地管理部门与征地单位和个人签订补偿协议，并非中石化广州分公司所讲无法律法规的禁止性规定。被上诉人姬堂经联社答辩称：同中石化广州分公司意见一致。经审理查明，原审法院查明事实无误，本院予以确认。另查明，2015年6月25日，广州市人民政府出具了穗府证（2015）65号《征收土地公告》，公告中写明经省人民政府批准（粤国土资建字[2015]738号文），需将黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社属下的3.0727公顷（合46.0905亩）集体土地征收为国有土地，现将经依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征地补偿安置方案》的内容和有关事项予以公告，公告期限自2015年6月25日起至2015年7月12日止。本院认为，本案二审的争议焦点为：中石化广州分公司与姬堂经联社签订的《广州市黄埔区姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议》是否有效。依照《中华人民共和国合同法》第九条“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”，第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”的规定，中石化广州分公司与姬堂经联社均是具有完全民事权利能力和民事行为能力的主体，故案涉协议自双方当事人签字或盖章时已依法成立。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定的“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，征地补偿、安置方案理应在市、县人民政府批准后才组织实施，相关协议才进行签订。中石化广州分公司没有按照法定流程办理用地报批手续之前即“补偿安置协议”所依据的征地补偿安置方案未经审批、公告之前，就提前签订协议并实际实施拆迁及使用土地，有违法律规定。虽然一审法庭辩论终结前中石化广州分公司没有提交证据证明其已办理了全部批准手续，但二审期间，各方当事人均确认中石化广州分公司已经办理了全部批准手续。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定了“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定了“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”，具体到本案，由于案涉协议的需办理的批准手续目前已全部办理完毕，涉案协议依法应认定为有效。至于何耀忠主张中石化广州分公司不是法律规定的涉案协议的签订主体，何耀忠未能提供涉案协议签订时法律对签订主体的强制性规定，故本院对何耀忠此主张不予采纳。何耀忠在涉案协议及《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》签订后不仅没有提出异议，反而将房屋腾空并交出，收取了中石化广州分公司依约支付的拆迁补偿款。中石化广州分公司业已拆除了涉案房屋，支付了拆迁补偿款并建设了安置房，且大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。何耀忠直至安置房进行分配期间，才提出了本案诉讼。涉案协议作为《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》制定的一个依据，而《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》除了安置房的接收，其它权利义务已基本履行完毕，因此无论从涉案协议所需要办理的批准手续，还是涉案协议的实际履行情况而言，涉案协议均属于有效协议。何耀忠上诉称协议违反国家强制性规定而无效，理据不充分，本院不予采纳。中石化广州分公司在原审期间未能提交证据证明案涉《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》等均已经依法批准并公告，原审法院认定涉案“补偿安置协议”在上述方案未依法批准时属于未生效的协议并无不当。拆迁补偿安置协议自征地手续完备之日起生效，中石化广州分公司上诉称协议签订时成立并生效，没有法律依据，本院不予采纳。关于姬堂经联社是否具备签订涉案协议的主体资格的问题。何耀忠上诉认为根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，姬堂经联社在没有收回其宅基地的情况下，无权与中石化广州分公司签订涉案协议。对此本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一项规定的前提是为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的情况，而本案土地经批准给中石化广州分公司作炼油改扩建工程工业用地，并不属于上述法条规定的情形，故何耀忠根据该法条认为姬堂经联社无权签订涉案协议依据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人何耀忠、中石化广州分公司上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人何耀忠负担50元，上诉人中国石油化工股份有限公司广州分公司50元。本判决为终审判决。审 判 长  蔡粤海代理审判员  曹佑平代理审判员  闫 娜二〇一六年四月十五日书 记 员  王 健