重庆市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝03行终115号上诉人(原审原告)蔡晓龙，男，1991年1月21日出生,汉族，个体工商户，涪陵区新大地石材加工厂业主，住福建省南安市。被上诉人（原审被告）重庆市涪陵区综合行政执法局，统一社会信用代码1150010269659351XT，住所地重庆市涪陵区黎明路55号。法定代表人谢刚，局长。委托代理人汪鹏，重庆市涪陵区综合行政执法局政策法规科工作人员。委托代理人邓志鹏，重庆新合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区兴华中路66号。法定代表人种及灵，区长。委托代理人赵康林，重庆市涪陵区人民政府办公室复议应诉科公务员。上诉人蔡晓龙因与被上诉人重庆市涪陵区综合行政执法局（以下简称涪陵区综合执法局）、被上诉人重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）土地行政处罚一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2016）渝0102行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年4月20日蔡晓龙的父亲蔡建设与涪陵区荔枝街道办事处鹅颈关村1组签订《土地流转协议》；同年7月27日与涪陵区荔枝街道办事处签订《招商引资协议》；同年8月，蔡晓龙未经土地行政主管部门批准，在涪陵区荔枝街道办事处鹅颈关村1组，修建涪陵区新大地石材加工厂。经重庆大恒建筑设计有限公司测量，石材加工厂占地1.72亩，其中农用耕地1.16亩，公路用地0.56亩。1#钢结构活动板房占地43.59平方米，建筑面积87.18平方米。2#砖结构房屋面积13.87平方米。3#钢结构彩钢棚面积251.98平方米。建筑物总占地面积309.44平方米，总建筑面积353.03平方米。2015年12月4日，涪陵区综合执法局向蔡晓龙送达行政处罚听证告知书、行政处罚告知书。蔡晓龙未提出陈述、申辩，也未要求听证。2015年12月13日，涪陵区综合执法局作出渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》，2015年12月18日送达。蔡晓龙不服，向涪陵区政府申请行政复议，2015年12月30日，涪陵区政府受理复议申请。2016年2月25日，涪陵区政府以案情复杂为由决定延期至2016年3月30日前作出复议决定。2016年3月29日涪陵区政府作出涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》。一审另查明，2015年5月15日，涪陵区综合执法局作出渝涪综执（土）罚字（2015）17号《行政处罚决定书》，该决定书与渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》的内容一致，在申请法院强制执行过程中，涪陵区综合执法局因程序违法自行撤销。一审法院认为，根据渝府（2004）140号重庆市人民政府《关于涪陵区综合行政执法试点实施方案的批复》、涪陵委办发（2009）31号《关于印发重庆市涪陵区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、渝府（2010）36号《关于增加涪陵区综合行政执法范围和领域的批复》，重庆市涪陵区综合行政执法局是重庆市人民政府批准成立的综合行政执法部门，具有对本行政区域内擅自占用土地等违法行为实施监督、检查、处罚的职权。涪陵区政府官方网站没有更新涪陵区综合执法局的职责职能，存在瑕疵，但不影响涪陵区综合执法局的执法主体资格，且诉讼过程中涪陵区政府官方网站已经予以更新。无论是否招商引资企业，建设用地都应当由土地行政主管部门审批。蔡晓龙未经土地行政主管部门批准，擅自占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”之规定，依法应受处罚。涪陵区综合执法局作出的渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。涪陵区政府2015年12月30日受理蔡晓龙提出的行政复议申请，2016年3月29日作出的涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》，未超过90日，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。蔡晓龙请求撤销渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》及涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回蔡晓龙的诉讼请求。本案受理费50元，由蔡晓龙负担。蔡晓龙不服上述行政判决，上诉请求：1、撤销重庆市涪陵区人民法院（2016）渝0102行初127号行政判决；2、撤销涪陵区综合执法局渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》及涪陵区政府涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》。理由：根据《行政处罚法》的相关规定，行政处罚的对象应为存在行政违法行为的相对人（包括公民、法人、其他组织），本案即使存在行政违法行为，其行为主体亦应认定为系经工商行政管理部门登记且依法存续的涪陵区新大地石材加工厂，而非作为公民的蔡晓龙个人。综上，被诉具体行政行为对行政相对人的认定错误，系适用法律、法规错误，应予撤销；涪陵区政府在复议中未查清该事实，亦作出了错误的复议决定。涪陵区综合执法局答辩称：1、上诉人占地修建石材加工厂的行为属于违法行为，依法应受到相应的行政处罚；2、涪陵区综合执法局对蔡晓龙的违法行为具有行政执法主体资格；3、上诉人蔡晓龙为适格的行政相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中规定了公民、合伙企业、其他合伙组织、农村土地承包人、不具备资格的其他组织等，具有行政诉讼的主体资格。但并未明确规定个体工商户具有主体资格。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。由此可见，个体工商户的业主具有正当的主体资格，而字号只是其对外的一种称谓而已，本案应认定蔡晓龙为行政相对人。请求驳回上诉，维持原判。涪陵区政府答辩称：一审认定的蔡晓龙违法占地的事实清楚，行政处罚决定合法，复议决定合法，一审判决合法。上诉人蔡晓龙上诉认为其非适格的行政相对人的上诉理由不成立，其作为个体工商户的登记业主和实际经营者，是承担行政责任的合法主体。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院提交的证据材料已经过一审开庭质证，并随案件卷宗移送本院；二审未提交新的证据。本院二审审理查明的事实与一审查明的一致。本院认为，对行政法律关系中的个体工商户作为当事人时应认定为是公民（业主个人）还是其他组织，我国行政法律法规未作出明确的界定，故本案可参照民事诉讼法的相关规定加以认定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条的规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人；《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第41条规定，起字号的个体工商户，在民事诉讼中，应以营业执照登记的业主为诉讼当事人，在诉讼文书中注明系某字号的业主。上述法律规定表明，个体工商户在从事经营活动中产生的法律责任最终由其业主个人承担，其法律责任形式最终体现为公民责任。本案中，涪陵区新大地石材加工厂系蔡晓龙为登记业主和实际经营者的个体工商户，涪陵区综合执法局以经营者蔡晓龙为行政相对人进行行政处罚，并不违反相关法律规定。上诉人蔡晓龙上诉认为其不应作为本案的行政相对人的上诉理由不能成立。经查，蔡晓龙未经土地行政主管部门批准，擅自占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定以及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”之规定，依法应受处罚。涪陵区综合执法局作出的渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》以及涪陵区政府作出的涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》均符合法律规定，上诉人蔡晓龙请求撤销渝涪综执（土）罚字（2015）163号《行政处罚决定书》和涪府复决字（2015）90号《行政复议决定书》的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡晓龙负担。本判决为终审判决。审 判 长  贺付琴审 判 员  陈胜友代理审判员  杨 洋二〇一六年十月三十一日书 记 员  徐玲巧