湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘11行终62号上诉人（原审原告）周辉。被上诉人（原审被告）永州市劳动教养管理委员会。法定代表人刘新良，负责人。委托代理人谢帮兵，系永州市劳动教养管理委员会工作人员（特别授权）。委托代理人刘曙，系永州市公安局民警（特别授权）。上诉人周辉因诉被上诉人永州市劳动教养管理委员会劳动教养一案，不服湖南省祁阳县人民法院于二○一五年十月八日作出的（2015）祁行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭审理了本案。除被上诉人永州市劳动教养管理委员会法定代表人因事未到庭外，上诉人周辉、被上诉人永州市劳动教养管理委员会的委托代理人谢帮兵、刘曙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：周辉户籍的初始登记为湖南省祁阳县大村甸镇。2000年2月22日，周辉因农转非将户口迁入湖南省祁阳县浯溪镇城北居委会平安路。2004年12月，周辉应征入伍，在中国人民解放军95112部队服役，2006年11月退役。周辉服役期间，其位于湖南省祁阳县浯溪镇城北居委会平安路的户口没有迁出。2006年12月26日、2006年12月29日，周辉在祁阳县人民医院和广东省南方医院被诊断患有甲状腺肿瘤，故其在当地退伍工作安置办报到时提出，要求回原部队治疗疾病。祁阳县退伍工作安置办于2007年1月31日，向中国人民解放军95112部队去信说明，周辉退役后回地方政府报到前患有疾病，其疾病应回部队治疗。周辉持此信去中国人民解放军95112部队反映，祁阳县退伍工作安置办先后三次因其患有疾病而拒绝其报到落户。2007年3月18日，中国人民解放军95112部队回函祁阳县退伍工作安置办，认为祁阳县退伍工作安置办先后三次因周辉患有疾病而拒绝其报到落户，不符合《中华人民共和国兵役法》第八条、第五十六条，《中国人民解放军士兵服役条例》第四十一条、四十六条的规定。同时说明，周辉在退役前因感觉自己的身体很好，没有向部队提出检查身体的申请，现周辉已经退出服役，希望祁阳县退伍工作安置办尽早接受周辉报到落户。周辉由于因此事在部队和地方政府的说法不一致，造成部队和地方政府之间的工作不协调。周辉借故以此问题没有得到解决为由，自2006年12月至2008年3月7日先后20次到广州、北京等部队各级机关缠访。部队为了确切掌握周辉的病情，真正解决其提出的问题，带周辉先后到中国人民解放军第458医院、广州南方医院、永州市第二、第三人民医院、长沙湘雅医院进行了六次检查，对其疾病的诊断结果均基本一致：即周辉扁桃体内的腺瘤为良性，体积很小，对身体没有影响，不用也不宜作手术。部队各级领导对周辉及其父周春生的上访，做了大量的息访工作，因周辉提出息访要求过高，致息访未果，故周辉及其父周春生去北京无理缠访不止。2008年3月7日，中国人民解放军95112部队政治处向湖南省委通报了周辉及其父周春生缠访的情况，并建议湖南省委抓好对周辉父子上访的监控，做好其息访的思想工作。2008年3月30日，为了做好周辉息访的思想工作，中国人民解放军95112部队和祁阳县人民政府与周辉达成协议：一、部队负责送周辉到湖南省长沙湘雅医院治疗，并解决治病的费用，祁阳县民政局派人协助；二、周辉的病治愈后，凭医院出院诊断证明书及时到祁阳县民政局报到，并将病历和部队开具的带病回乡证一并交到民政局存档，祁阳县民政局按政策规定予以接收；三、如果周辉治疗中出现医疗事故，由医院按规定负责赔偿，手术后出现一定的后遗症，在符合评残条件的情况下，部队向上级机关申报评残；四、鉴于周辉家庭经济状况和往返部队所花费的车旅费等实际情况，部队考虑给予周辉一定的费用报销；五、报到后，周辉不得以任何理由和方式再到部队上访。该协议签订后，周辉与其父周春生仍到北京各部门、单位上访，根本没有息访的意图。在此情况下，中国人民解放军95112部队和祁阳县人民政府与周辉于2008年9月22日又达成了最终协议：一、95112部队一次性补助周辉近年来上访差旅费、生活费、误工费、医疗费共计70,000元，其款由部队先支付给祁阳县人民政府，再由祁阳县人民政府支付给周辉；二、周辉收到部队的补助费后，与部队脱离一切关系，并停止在军地各级的一切上访活动；三、本协议签订之日起，祁阳县人民政府负责为周辉办理报到和落户手续。2009年1月24日，周辉从祁阳县大村甸镇民政所领取了现金4,000元。周辉与中国人民解放军95112部队、祁阳县人民政府达成最终协议后，又出尔反尔，不按最终协议的约定履行，继续去北京空军总政治部机关大院闹访，扰乱空军总政治部机关大院的正常工作秩序。为此，祁阳县驻京接访的工作人员找周辉做了细致的思想工作，劝其息访。2009年3月27日，祁阳县处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室为慎重解决好周辉及其父周春生上访的事情，又邀请县人大、民政局，95112部队、电视台、公证处、浯溪镇党委书记、大村甸镇党委书记、大村甸经济发展办主任、大村甸镇庆阳村支书、会计及周辉共计二十余人，召开了关于周辉父子信访事项协调会。协调会议纪要记载的协调意见为：一、周辉经几家医院诊断不符合残疾条件，其要求评残不予支持：二、周辉服役时没有安置卡，不符合退伍军人安置的有关政策，其要求安排工作不予支持；三、为了照顾周辉的实际困难，给予其一次性困难救助款100,000元（在原协议基础上，当地政府再给予30,000元），另享受浯溪镇失地农民待遇，民政局给予其带病回乡医疗补助1,200元/年。其要求赔偿600,000元的诉求，坚决不予支持；四、上述处理程序及处理意见经公证处公证，如周辉父子不接受上述处理意见，坚持自己的过高诉求，再越级上访，则为无理上访，将依法进行处理。周辉对祁阳县处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室组织召开的联席协调会作出的处理意见拒不接受，于2009年3月3日、2009年3月12日、2009年4月19日多次去北京无理上访，故祁阳县公安局于2009年7月29日对周辉作出拘留5日的行政处罚决定。周辉受到祁阳县公安局的行政拘留处罚后没有吸取教训，仍然多次进京上访。2010年7月20日10时15分，周辉在北京市西城区爱民街丁字路口，以举横幅、拦截过往车辆等方式扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局给予行政警告的处罚。2010年3月3日、7月20日、8月1日、8月3日，2011年2月24日、3月22日，周辉又多次在北京空军总政治部机关大院无理处闹，不听工作人员劝阻，扰乱机关大院的正常工作秩序。2011年4月1日15时许，周辉在北京市海淀区复兴路军委门前的主路上举标语，阻碍了车辆的通行，严重扰乱了该地区的公共秩序，被北京市公安局海淀分局行政拘留5日。2011年4月份以来，周辉又煽动多名空军已息访的老户以及其他与空军没有任何关系的上访人，5次到空军机关大院东、西门举横幅、喊口号，引起群众围观，严重损害了空军形象。2011年4月20日上午10时许，驾驶员王永刚驾驶空A-00182号车送首长回单位上班，途经空军机关大门时，被周辉突然拦截；2011年4月22日上午11时许，驾驶员巩怀光驾驶空A-10179号车送首长回单位，途经机关大院东南门时，周辉手持横幅拦截首长的座车，致该车与停在路边的车相撞，发生交通事故。为此，中国人民解放军空军政治部空政信访办于2011年5月4日向湖南省祁阳县公安局提出建议，认为周辉在空军机关大院东、西门举横幅、喊口号、拦车的行为，严重扰乱了社会安定秩序，应给予其严肃处理。2011年5月4日14时，祁阳县公安局接到祁阳县信访局举报周辉在北京扰乱公共秩序的报警电话后，即进行了受案登记。2011年5月9日、2011年5月12日，祁阳县公安局民警依法对周辉进行询问，并依法搜集了周辉相关违法事实的证据。祁阳县公安局根据周辉的违法行为，依照相关法律规定，建议永州市劳动教养委员会对周辉劳动教养3年。永州市劳动教养管理委员会审查周辉的违法行为的有关证据后，根据《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条，《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条，《湖南省关于处理涉访违法犯罪行为若干问题的意见（试行）》第一条第十八项，《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条一款第（五）项及《劳动教养试行办法》第十三条的规定，作出永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定，对周辉劳动教养1年3个月，周辉不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销永州市劳动教养管理委员会作出的永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定。原判认为：本案双方的争执焦点为：一、永州市劳动教养管理委员会对周辉的违法行为，是否有权决定对其进行劳动教养；二、永州市劳动教养管理委员会决定对周辉劳动教养，是否违反了法律规定的“一事不再罚”原则。2011年5月9日，祁阳县公安局根据对原告实施违法行为的调查结果，认为周辉在2006年12月至2011年5月4日期间，经常在北京等地无理缠访，并采取拦车、拉横幅、打标语的方式，扰乱公共场所秩序，应当受到劳动教养的行政处罚，故向永州市劳动教养管理委员会提出建议，要求对周辉劳动教养3年。祁阳县公安局在向永州市劳动教养管理委员会提出建议的同时，提供了周辉户口所在地为湖南省祁阳县浯溪镇城北居委会平安路的户籍证明。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”因此，周辉经常缠访的行为发生地虽然在北京，但周辉的户籍所在地位于湖南省永州市祁阳县辖区内，永州市劳动教养管理委员会对周辉实施劳动教养，没有违反法律规定的情形，永州市劳动教养管理委员会有权决定对周辉进行劳动教养。2011年4月22日，周辉在北京海淀区羊坊店西路拦截空军首长座车的行为，虽受到了北京市公安局海淀分局行政拘留7日的处罚，但永州市劳动教养管理委员会根据周辉2006年12月以来所实施的多次违法行为，于2011年5月18日作出对周辉劳动教养1年3个月的决定，并非法律意义上的“一事再罚”。周辉诉称的所谓“一事不再罚”原则，实质上就是《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。故周辉的这一诉称理由不能成立。永州市劳动教养管理委员会对周辉进行劳动教养，是基于周辉2006年12月以来的多种违法行为的结果，并非仅针对周辉2011年4月22日的违法行为，故永州市劳动教养管理委员会对周辉决定劳动教养，没有违反法律规定的“一事不再罚”原则。综上所述，周辉多次进京缠访，扰乱机关、单位、公共场所秩序，永州市劳动教养管理委员会决定对其劳动教养1年3个月，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周辉的诉讼请求。案件受理费50元，由周辉负担。宣判后，上诉人周辉不服，向本院提起上诉。其主要上诉理由是：一、本案作出处罚的机关是永州市劳动教养管理委员会，一审法院没有永州市劳动教养管理委员会行政级别高，因此本案应当由永州市中级人民法院进行管辖以及本案经过行政复议，应当将复议机关列为共同被告；二、本案上诉人已经行政处罚，不应当再进行劳教，违反“一事不再罚”的原则；三、一审法院认定事实不清，证据不足，在被上诉人提交的证据不足，适用法律错误的情况下，仍维持被上诉人的决定错误。被上诉人永州市劳动教养管理委员会答辩称：原判认定事实清楚、适用法律、法规正确，请求维持原审判决。一审认定的证据如下：1、祁阳县公安局关于周辉扰乱公共秩序案的综合材料、报警案件登记表及受案登记表；2、周辉的询问笔录、中国人解放军空军政治部信访办致祁阳县公安局关于周辉滋事扰序的情况说明、中国人民解放军空军政治部直属车队驾驶员巩怀光、王永刚的证明、周辉非正常上访的情况说明、周辉进京非正常上访接谈表；3、周辉的户籍证明；4、周辉三次被公安行政处罚的决定书、祁阳县驻京办工作人员对周辉的询问笔录和接访笔录、关于周辉信访问题的协调会记录、中国人民解放军95112部队对祁阳县民政局及局长的文函、中国人民解放军95112部队政治处向湖南省委通报周辉多次进京到部队缠访的有关情况通报；5、周辉身体状况的证明材料、祁联办发（2009）8号和祁联办发（2010）11号文件即周辉父子信访事项的协调会纪要、祁阳县信访局关于周辉信访事项的回复函、祁阳县人民政府致广空政治部关于妥善处理周辉多次上访北京的函；6、祁阳县大村甸镇人民政府对周辉及其父周春生上访事项作出的两份基本情况、中国人民解放军95112部队与祁阳县人民政府同周辉的协议书及最终协议书、周辉的领条；7、关于周辉的诊断证明、检查报告单、医疗技术鉴定书。经审查，上述证据符合证据的客观性、关联性、合法性原则，能相互印证，形成证据链，本院予以确认。二审查明如下事实：2011年4月22日，上诉人周辉在北京海淀区羊坊店西路拦截空军首长座车，经北京市公安局海淀分局调查后，决定对上诉人实施行政拘留7日的处罚。永州市劳动教养管理委员会于2011年5月18日作出永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定对上诉人周辉进行劳动教养，上诉人周辉自2011年7月6日向湖南省劳动教养管理委员会提起行政复议，湖南省劳动教养管理委员会认为被上诉人永州市劳动教养管理局2011年5月18日作出永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当，于2011年8月24日作出复议决定，决定维持永州市劳动教养管理委员会作出的永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定。2011年9月13日，上诉人周辉因劳动教养一案向本院提起行政诉讼，因当时政策原因一直未予受理。至2015年5月11日，一审法院受理本案。其他查明事实与一审查明事实一致，对一审查明的事实，本院予以确认。本院认为，二审双方争执的焦点为：一、本案劳动教养决定是否合法以及是否违反“一事不再罚”原则；二、本案是否应当是中级人民法院管辖的第一审行政案件以及是否应当追加复议机关为被告。关于争执的焦点一，根据《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条第五项:“根据全国人民代表大会常务委员会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》和国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》等法律、行政法规的规定，对年满十六周岁、具有下列情形之一的，应当依法决定劳动教养:……（五）无理取闹、扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的。……”的规定以及本院确认的案件事实，上诉人周辉存在非法信访、扰乱公共秩序的行为，故上诉人周辉属于劳动教养对象。“一事不再罚”原则的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，该条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款种类的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，如果是罚款种类的行政处罚不得给予两次以上处罚，对于其他种类的行政处罚则无此限制。本案中的行政处罚种类为劳动教养及行政拘留，故不受该法条的限制。（一）根据行政拘留与劳动教养处罚性质来看，两者分属不同部门进行决定，行政拘留决定由公安机关作出，劳动教养决定则有劳动教养管理委员会作出。（二）两者所依据法律、法规也不同，作出行政拘留主要依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》，作出劳动教养则主要依据是《国务院关于劳动教养问题的决定》。（三）两种行政处罚所认定的事实亦不同，本案中对上诉人周会的劳动教养决定所认定的事实为上诉人周辉多次非法信访及扰乱公共秩序，而行政拘留所认定的事实为上诉人周辉单次扰乱公共秩序的行为。因此，上诉人提出的上诉人因扰乱公共秩序被行政拘留后被劳动教养，违反了“一事不再罚”原则的上诉理由，本院不予采纳。关于争执的焦点二，本案永市劳决字（2011）第14号劳动教养决定作出的时间为2011年5月18日，复议作出的时间为2011年9月1日，上诉人在复议决定作出后法定期限内向人民法院提起诉讼，上述时间均发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。维持原行政行为的复议行为不属于行政诉讼审查范围。故本案复议机关无需列为共同被告。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。对于省级政府以下政府部门所实施的具体行政行为，无论其行政级别高低，均由该部门所在地的基层人民法院管辖，本案由上诉人所在地祁阳县人民法院管辖并无不当。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条之规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。故上诉人提出的祁阳县人民法院不具备本案管辖权，应当由永州市中级人民法院作为一审法院以及应当追加复议机关为共同被告的上诉理由，于法无据，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回周辉的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周辉负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈    跃    姬审 判 员 周    文    静代理审判员 龚    焕    建二〇一六年四月二十九日代理书记员 陈恒首附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。