江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终155号上诉人（原审原告）陈开召。委托代理人王树民，河北冀港律师事务所律师。委托代理人田拥军，河北冀港律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，该省省长。委托代理人陈慧娴、熊樟林，该省政府法制办公室工作人员。上诉人陈开召因诉江苏省人民政府(以下简称江苏省政府)行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2015)宁行初字第274号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月22日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈开召及其委托代理人王树民，被上诉人江苏省政府的委托代理人陈慧娴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，陈开召系徐州市贾汪区贾汪镇宗庄九组人，原在该村“影孟时”和“公路南”拥有承包地块两块，分别为3.53和2.67亩。2015年4月7日，陈开召制作并通过邮寄方式向徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）提交了《确认违法申请书》，认为自己的土地因城市绿化和安置房建设需要于2013年被贾汪镇人民政府强行摧毁，徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）违反《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》第十六条的规定，将征地补偿费全部纳入社保范围，请求徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）确认贾汪区政府上述行为违法，并责令贾汪区政府将属于陈开召的征地补偿款支付给陈开召。2015年7月1日，陈开召向江苏省政府提交《行政复议申请书》，认为徐州市政府收到《确认违法申请书》后未履行法定职责，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第五十九条的规定，属于行政不作为，请求江苏省政府责令徐州市政府作出处理并将处理结果书面告知陈开召。江苏省政府同年7月6日收到该行政复议申请，同年7月9日作出并分别向陈开召及徐州市政府邮寄送达了《行政复议受理通知书》及《行政复议提出答复通知书》。2015年8月31日，江苏省政府以案情复杂为由，作出《延期审理通知书》并送达陈开召。2015年9月6日，江苏省政府作出[2015]苏行复第195号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《195号行政复议决定》），认为陈开召的行政复议申请不属于行政复议范围，其申请事项实际系要求被申请人履行对下级人民政府的监督、管理职责，属于内部行政行为，对其权利义务不产生实际影响，故决定驳回陈开召的行政复议申请。陈开召不服，诉至法院。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人��者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向相关行政机关提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。本案中，陈开召认为贾汪区政府违法将其征地补偿费全部纳入社保范围，在法定期限内，可依法向徐州市政府依法申请行政复议，也可据法向有管辖权的人民法院依法提起行政诉讼。同时，陈开召也可根据《信访条例》的相关规定，依法向有关政府或政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。陈开召既未选择向贾汪区政府的上级徐州市政府申请行政复议，也未选择直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，而是依据《组织法》第五十九条的规定，选择向徐州市政府提起确认贾汪区政府相关行为违法的申请，据此可认定陈开召的该行为应属信访行为，应视为其针对贾汪区政府的行为向徐州市政府进行投诉请求，由徐州市政府处理，徐州市政府对投诉请求的作为或不作为，均系上下级政府之间的内部监督管理行为，依法不属于行政复议法中规定的行政复议范围。据此，江苏省政府收到陈开召的行政复议申请后，经审查作出驳回陈开召行政复议申请的决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项等相关法律、法规的规定。江苏省政府在接到陈开召的行政复议申请后，履行了受理、提出答复通知、延期审理通知等程序，并在法定期限内作出了《195号行政复议决定》，程序合法。陈开召提出江苏省政府未提供延期审理批准的相关证据，应认定江苏省政府延期审理程序违法。在案证据显示，江苏省政府已作出并向陈开召送达了《延期审理通知书》，并加盖了江苏省政府行政复议专用章，应认定江苏省政府对外已依法履行了延期告知手续，符合《行���复议法》第三十一条第一款的规定。综上，江苏省政府作出的《195号行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，陈开召提出要求撤销决定书并责令其重新作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回陈开召的诉讼请求。上诉人陈开召上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。一审未对本案被诉的简称《195号行政复议决定》进行审查，系审查对象错误。被上诉人提交的证据不能证明徐州市政府履行了法定职责，不能证明其作出的《195号行政复议决定》程序符合法律规定。《195号行政复议决定》适用法律错误，程序违法。请求本院撤销一审判决，撤销《195号行政复议决定》并责令其重做。被上诉人江苏省政府认为：上诉人的申请不属于行政复议受案范围。被上诉人作出的《195号行政复议决定》适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。上诉人陈开召提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第六十六条同时规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，陈开召认为贾汪区政府在征收补偿过程中行为违法，向徐州市政府提交了《确认违法申请书》，请求确认贾汪区政府上述行为违法，并责令贾汪区政府将其征地补偿款支付给陈开召。对照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，徐州市政府对上诉人陈开召申请的事项不具有法定处理职权，上诉人陈开召认为贾汪区政府在征地补偿过程中存在违法行为，应当依法行使救济权利。徐州市政府对陈开召提出的申请事项虽未即使予以回复，有所不妥，但鉴于徐州市政府对陈开召请求的事项不具有法定职权，故徐州市政府对陈开召的申请未从实体上作出处理并无不当。构成行政不作为需以行政机关负有相应法定职责为前提，《组织法》第五十九条规定的县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”系宏观的概括性规定，确定县级以上的地方各级人民政府是否具备某一行政领域内的法定职责，尚需结合部门法的具体规定。因此，上诉人陈开召认为徐州市政府对其申请未予回复构成行政不作为的观点缺乏法律依据。上诉人陈开召向无处理相关事项职权的徐州市政府提出申请,应视为向徐州市政府提出的投诉请求，徐州市政府对该投诉事项的处理，应视为基于《组织法》规定而发生的上下级政府之间的内部监督管理行为，该行为依法不属于行政复议法中规定的行政复议范围。被上诉人江苏省政府收到陈开召的行政复议申请后，依法履行了受理、提出答复通知、延期审理通知等程序，并在法定期限内作出了《195号行政复议决定》，其处理结果并无不当，程序亦无违法之处。综上，一审法院认定事实清楚，裁判结果正确。上诉人陈开召的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈开召承担。本判决为终审判决。审 判 长 史 笔代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年四月十一日书 记 员 周 萍张家松附：本判决有关主要法律规定《中华人民共和��行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；