中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申286号再审申请人（一审原告、二审上诉人）褚广红。委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）梅河口市人民政府。住所地：梅河口市人民大街****号。法定代表人张恒，市长。委托代理人王海彬，梅河口市房屋征收经办中心工作人员。委托代理人张玉龙，吉林荣华律师事务所律师。再审申请人褚广红因诉被申请人梅河口市人民政府（以下简称梅河口市政府）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省高级人民法院于2015年12月22日作出的（2015）吉行终字第6号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月6日在本院第二巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人褚广红及其委托代理人顾冬庆，被申请人梅河口市政府的委托代理人王海彬、张玉龙到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2013年2月26日，梅河口市发展和改革局向梅河口市建设局下发梅发改字（2013）21号《关于下达梅河口市2013年保障性安居和旧城区改造工程房屋征收计划的通知》，其中保障性安居工程（棚户区改造）项目表包括爱民佳苑东侧棚户区。梅河口市发展和改革局、梅河口市建设局、梅河口市国土资源局经审核认为，项目用地符合梅河口市国民经济和社会发展规划、城市总体规划及土地利用总体规划。2013年7月，梅河口市政府组织相关部门对《梅河口市爱民路东侧棚户区地块（二期）房屋征收补偿方案》进行论证，并发布公告，征求公众意见，同时发布选择评估机构的公告。征求意见公告期满后，梅河口市政府根据征求意见情况，修改征收补偿方案并予以公告。多数被征收人选择梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司（以下简称诚信评估公司）为评估机构。2013年9月27日，梅河口市政府作出梅政房征（2013）7号《关于对爱民路东侧棚户区地块（二）房屋征收的决定》，并予以公告。禇广红67.2平方米砖木结构有照住宅房屋和46平方米无照房屋在征收范围内。根据航拍图可以证明，褚广红的46平方米无照房屋建成于2006年9月1日之前，但褚广红不能举证证明其无照房屋建成于1990年4月1日前，评估时，对其无照房屋按照临时建筑予以评估。2013年11月1日，诚信评估公司对禇广红有照房地产、无照房屋、装修及附属价值作出梅诚房评征字第（2013-5-10-B-100）号《房地产征收估价报告》。禇广红对评估结果有异议，但未申请复核评估。在规定的签约期限内，房屋征收部门与禇广红经多次协商，双方未能达成补偿协议。2013年12月20日，梅河口市政府作出梅政房征补（2013）100号《关于对禇广红房屋征收补偿的决定》（以下简称100号征收补偿决定），主要内容为：1、若选择产权调换，禇广红的67.2平方米有照住宅房屋调换至拟新建的R14#楼1单元601室面积为85.12平方米多层住宅房屋，原面积部分67.2平方米实行“征一还一”，计划附属设施补偿和其他补助费后，应返房屋差价款99533元；2、若选择货币补偿，住房按评估价计算补偿金额为191117元,加附属设施等各项补偿合计281809元。禇广红不服100号征收补偿决定，向吉林省人民政府提出行政复议申请。吉林省人民政府维持了梅河口市政府作出的补偿决定。禇广红仍不服提起本案诉讼，请求撤销100号征收补偿决定，并对因房屋征收造成的停产停业损失和从业人员的工资予以合理补偿。另查明，褚广红67.2平方米有照房屋是其2006年从他人手中购买的，当时双方签订的买卖协议中注明“附属48平方米在内”。又查明，诚信评估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房产管理局的一个部门，2002年改制后独立。在该公司注册的评估师保留了原单位事业编制。2015年6月23日，吉林省住建厅作出《关于责令诚信评估公司限期改正有关问题的通知》。该公司于2015年7月解体。通化市中级人民法院（2014）通中行初字第16号行政判决认为，梅河口市政府于2013年9月27日对褚广红作出的房屋征收补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）规定。褚广红主张本案的诚信评估公司与梅河口市房产局有利害关系，但未能出示充分证据予以证明。该公司系独立法人，具有相应的房地产价格评估资质，并经合法程序选定为本案征收地块的房地产征收估价公司。作出评估报告，符合法定的规程。褚广红对评估报告的合理性提出异议，但未依法提出复估申请。因此，梅河口市政府依据该评估报告作出100号征收补偿决定，并无不当。褚广红请求梅河口市政府为其安置经营性用房，并主张经营损失和从业人员工资损失补偿，但褚广红亦未提供充分证据证明。因此，梅河口市政府以征收补偿方案设定的标准予以补偿，不违反法律的规定。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条的规定，判决驳回禇广红的诉讼请求。褚广红不服提起上诉。吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第6号行政判决认为，诚信评估公司作为被征收地块房地产评估机构是由被征收人通过多数决定方式选定的，评估程序符合《征收条例》第十九条、第二十条的规定。估价报告作出后，房屋征收部门向褚广红送达该报告。禇广红虽然对评估结果有异议，但未申请复估。梅河口市政府依据该评估报告和该地块征收补偿方案规定作出100号征收补偿决定，并无不当。根据住建部建房[2011]77号《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第九条第三款“对于已经登记的房屋，其性质，用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准”之规定，褚广红被征收的67.2平方米房屋所有权证记载的用途为住宅，虽然实际用于经营，但在性质认定上仍为住宅，故梅河口市政府对褚广红67.2平方米房屋按住宅房屋予以产权调换安置并无不当。且梅河口市政府在作出被诉100号征收补偿决定时，已考虑其房屋实际用途，按补偿方案规定的标准，对褚广红停产停业损失进行了补偿。褚广红要求对其67.2平方米住宅房屋按经营性房屋予以补偿的主张不能成立。按照征收补偿方案规定，被征收人不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明的，停产停业损失补偿（包括停产停业期间的净利润损失补偿和职工工资损失补偿）按照被征收房屋的评估价值比例给予补偿。因禇广红不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明，梅河口市政府按被征收房屋价值的10%给予褚广红一次性补偿，符合相关法律及政策规定。禇广红提出46平方米无照房屋建于1990年之前，但未能提供相关证据予以证明。因此，梅河口市政府按照合法临时建筑予以补偿，符合政策规定。二审中，为化解本案补偿纠纷，经二审法院协调，梅河口市住房和城乡建设局作出《关于禇广红房屋征收补偿安置方案承诺书》，在原补偿决定基础上，提出了更为优惠的补偿方案：一、选择回迁安置方案。拟回迁安置新建住宅小区内一层营业房屋，原面积部分找1000元房屋差价款，超面积部分按市场价的10%给予优惠；二、选择货币补偿。有照房屋考虑经营因素，在评估价格的基础上每平方米提高补偿标准1000元（即6.7万元）；营业损失及物品搬迁给予适当提高（4万元）。该方案比100号房屋征收补偿决定提高补偿标准约11万元。因禇广红坚持要求梅河口市政府对其67.2平方米住宅房屋，按经营性房屋的出售价格每平方米7300元予以补偿，对其46平方米无照房屋按照有照房屋予以补偿，该增加补偿的方案未能实施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。褚广红申请再审称：1、对评估结果有异议。认为梅河口市政府作出征收补偿决定委托的评估机构不具有合法资质，评估程序违法，评估机构与梅河口市政府有利害关系，评估结果不客观。2、对46平方米的房屋性质认定有异议。主张应当认定为1990年4月1日以前的合法房屋，并予以补偿。3、对67.2平方米的住宅房屋的补偿标准有异议。主张应当按照经营性房屋予以补偿。请求撤销一、二审判决，发回重审。梅河口市政府答辩称：1、诚信评估公司作出评估行为时，是经依法批准成立的，评估人员也是合法注册的，评估报告合法有效。2、2013年梅河口市进行大面积房屋征收工作，为了加快棚改进程，经审查符合条件的评估公司可以先行对拟征收的房屋进行现场踏查等相关工作，先行调查不违法。3、房屋登记册等是对被征收人资产进行摸底登记，作为补偿的基本参考资料，最终按照实际情况予以补偿，被征收人在登记册上签字，不存在造假问题。4、褚广红的房屋登记为住宅，按照住宅房屋进行补偿并给予营业损失补偿符合法律规定。请求驳回褚广红的再审申请。本院经审查认为，褚广红对其申请再审的主张，均未举证证明。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。褚广红申请再审的理由不能成立。一、关于评估报告的合法性问题《房地产估价机构管理办法》第三条规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：“本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。”诚信评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格。虽然该公司接受委托作出本案评估报告时，评估人员因企业改制保留了事业单位编制，不符合有关房地产估价机构行政管理相关要求，相关行政管理部门依法对其进行查处，但是，并没有法律、行政法规规定，此种情况下评估机构的设立以及其作出的评估结论应属无效。诚信评估公司系独立核算企业，褚广红主张该公司的评估人员与梅河口市政府以及项目开发企业存在利害关系，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。《征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”梅河口市政府根据多数被征收人的意见，选定诚信评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。《征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《征收条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”诚信评估公司依照法定程序作出评估结论，褚广红主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核。在一、二审及本院审查期间，褚广红亦未举证证明，诚信评估公司对其被征收财产的评估价格，明显低于当地类似房地产的市场价格。综上，尽管诚信评估公司自身存在不符合行业行政管理相关规定的问题，但不足以否认评估结论的合法性。褚广红主张评估不合法申请再审，本院不予支持。二、关于无照房屋性质认定及补偿问题根据吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条规定，无照房屋性质认定的主要时间节点为1990年4月1日，也即《中华人民共和国城市规划法》施行之日。该法第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑物。本案征收补偿方案规定，被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明其房屋为1990年4月1日前建成，具备居住条件的无照房屋，可以参照正式有照房屋予以补偿，但不享受赠送、奖励等其他优惠；对1990年4月1日至2006年9月1日之间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本价给予合理补偿；2006年9月1日之后建设的房屋，视为违法建筑，不予补偿。征收补偿方案的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。褚广红主张其46平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，但没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其46平方米无照房屋予以评估补偿，主要事实清楚，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了褚广红的合法权益。褚广红主张对其46平方米无照房屋应按照有照房屋予以补偿，理由不能成立。三、关于住宅兼营业用房的补偿问题《征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号通知）第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。梅河口市政府制定的本案征收补偿方案规定，不临主要街路自行改变用途的住宅房屋，工商税务手续齐全，实际用于经营的，按照住宅标准予以补偿安置；选择货币补偿，营业损失按照被征收房屋价值的10%予以一次性补偿。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。褚广红的67.2平方米有照房屋登记为住宅，实际用于经营，100号征收补偿决定按照住宅予以评估补偿，并给予住宅总价值10%的营业损失补偿，符合征收补偿方案的规定。褚广红主张应当按照经营性用房的标准予以补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。应当指出的是，本案二审判决作出于2015年5月1日之后，应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。二审判决引用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定作出判决，适用法律错误，本院予以纠正。但是，该项错误不影响二审判决结果的正确性，不构成再审的理由。综上，梅河口市政府作出的被诉征收补偿行为，认定事实基本清楚，主要程序合法，褚广红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回褚广红的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 高 珂审 判 员 苏 戈二〇一六年四月二十七日法官助理 陆 阳书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、国有土地上房屋征收与补偿条例第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。4、国有土地上房屋征收评估办法第四条房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。第九条房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。5、房地产估价机构管理办法第三条本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。本办法所称房地产估价活动，包括土地、建筑物、构筑物、在建工程、以房地产为主的企业整体资产、企业整体资产中的房地产等各类房地产评估，以及因转让、抵押、房屋征收、司法鉴定、课税、公司上市、企业改制、企业清算、资产重组、资产处置等需要进行的房地产评估。6、房地产估价师职业资格制度暂行规定本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。7、中华人民共和国城市规划法（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。8、国务院办公厅2003年9月19日印发，国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。对因房地产开发企业没有能力完成建设项目导致拆迁补偿资金不落实、安置用房不到位的问题，地方政府要采取有效措施，督促开发企业抓紧落实；或先行解决拆迁补偿安置问题，再根据法律法规和拆迁合同约定，追究开发企业的责任。9、吉林省住房和城乡建设厅2009年12月29日印发，吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条申请登记的房屋有历史证据能够证明属于下列情形的，其他材料符合要求时，应当予以登记。（一）1984年1月5日前建设的无规划许可的房屋。（二）1984年1月5日至1990年4月1日建设，影响城市规划、尚可采取改正措施，但已经规划行政主管部门依法处罚完毕的房屋。（三）1998年3月1日前建设的无施工许可的房屋。（四）1998年3月1日后建设的无施工许可且已经处罚完毕的房屋。（五）后划入城市规划区内，申请人持有原建房审批手续的房屋。依照本条款规定办理房屋登记的，房屋已竣工证明由建设单位出具；集合式住宅和非住宅需提供质量检测机构出具的检测报告和公安机关消防机构依法审查材料。本条所说历史证据是指：政府各部门或企业存档的图件、文字档案；当时的处罚、审批文书；当时的航拍图片等各类档案。政府部门在本条第一款规定的时间界限之日无档案、图件、航拍图片记载的，应当以该时间界限后保存的最早档案、图件、航拍图片记载时间为准。