江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏07行终49号上诉人（原审原告）连云港振强房地产开发有限公司，住所地在灌云县伊山镇振兴南路1号。法定代表人朱振强，该公司总经理。委托代理人刘华、刘飞飞，江苏田湾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）灌云县住房和城乡建设局，住所地在灌云县南京路88号。法定代表人陈守波，该局局长。副职负责人王以军，该局副局长。委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。上诉人连云港振强房地产开发有限公司（以下简称振强房地产公司）因与被上诉人灌云县住房和城乡建设局（以下简称灌云住建局）行政不作为一案，不服连云港市海州区人民法院（2015）海行初字第00196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人振强房地产公司法定代表人朱振强、委托代理人刘华、刘飞飞，被上诉人灌云住建局的副职负责人王以军及其委托代理人杨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年10月10日，振强房地产公司向灌云住建局提交建设工程规划核实（验收）申请表，申请对其开发建设的灌云县金源综合市场商业楼进行规划核实。并提交情况说明：金源综合市场工地施工用房、临时建筑已全部拆除。无违法违建情况。同年11月12日，灌云住建局向振强房地产公司发出竣工核实整改通知书，告知其需要对申请规划核实的项目存在的问题进行整改，其中包括：物管用房未按规划批准实施；绿地率不满足规划条件要求；一层至六层未按规划批准建设；垃圾中转开门向南影响绿化实施；公厕垃圾中转站建设超出原总图标明位置，应补办绿地占用相关手续。同日，振强房地产公司对灌云住建局的告知书回复如下：办理房屋预售时，根据县物管办要求，将原六楼的物管用房调到中层三楼，方便业主，经测量为200.98平方米，超出20.98平方米；根据规划部门最终意见审定，本公司只能根据规划审定意见办理，至于绿地率≤10%，是否考虑异地绿化，本公司可给予适当补偿；1-2楼消防卷闸门改为玻璃门，是根据消防部门要求办理；垃圾中转站因无图纸，何谓朝向为南，是考虑垃圾中转站不能和市场错对门，影响环境卫生和市容；垃圾中转站超占地面积，同意立即拆除或酌情补偿绿化占用费均可。2014年11月13日，灌云住建局向振强房地产公司发出《关于2010-7号地块（金源购物中心）规划核实问题的通知》，将该公司整改后存在的问题进行告知：一、物管用房问题。由六层改为三层的物管用房，虽面积满足设计条件要求，但位置未标明物管用房，且变更手续尚未完善，需按程序调整、报批和公示；二、绿地率问题。绿化未按批准方案进行建设，建设单位应尽快向局绿化部门报送设计方案，批准后尽快实施。不满足规划要求部分按绿化部门要求缴纳相关费用；三、三至六层未按规划批准建设问题。三至六层规划为配套办公用房，现状内部布局被擅自改变，配套办公用房内部均增设了卫生间，还有部分已装修成厅式住宅使用，应按原批准方案整改到位。四、公厕垃圾中转站建设超出原总图标明位置，绿地占用相关手续尚未补办。建设单位须尽快将上述问题整改完成后，再向我局申请规划核实，该通知于2014年11月20日向振强房地产公司送达。振强房地产公司认为其对工程的整改已达规划核实的要求，故诉至原审法院。原审法院认为，根据城乡规划法的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。灌云住建局作为规划主管部门，有权对辖区范围内的建设工程是否符合规划条件进行核实。根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请，本案振强房地产公司开发建设的“金源购物中心”未完全按照规划条件和规划许可的内容建设，亦未提供证据证明向灌云住建局提出过变更申请，其向灌云住建局提交规划核实申请，灌云住建局经核实要求振强房地产公司对不符合规划条件的项目进行整改，并向该公司送达书面通知书，灌云住建局已经履行了行政职责。振强房地产公司无证据证实其已经按照规划条件和规划许可的内容进行了全面整改，其要求灌云住建局作出建筑工程规划核实的行政行为没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和共行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回连云港振强房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由连云港振强房地产开发有限公司负担（已预交）。上诉人振强房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审认定被上诉人已经履行了行政职责没有事实依据。上诉人多次向被上诉人申请处理方案，规划核实，被上诉人一直未予答复，未予规划核实，属行政不作为。2、被上诉人灌建[2014]205号文所通知的内容无事实和法律依据。关于物管用房，上诉人在2013年11月12日的回复中已指出，原6楼的物管用房调到3楼，超过规定面积，2014年2月12日再次申请时请求被上诉人办理物管用房调整公告手续。关于绿化率，因被上诉人变更规划方案，上诉人无法满足两个不同规划方案要求，达到原规划的绿化率，后果应由被上诉人承担。关于三至六屋未按规划批准建设问题。虽然有部分房间被业主改变了室内布局，增设卫生间，但并不是上诉人擅自改变布局，且上诉人也要求被上诉人出面阻止，是被上诉人未履行法定职责。关于公厕垃圾中转站超出原总图标明位置的问题，上诉人在2013年11月12日的回复指出同意拆除或酌情补偿绿化占地费用均可，但被上诉人始终不予办理。3、人民法院应对行政行为证据是否确凿，适用法律法规是否正确进行全面审查，根据审查结果确定行政机关是否履行法定职责，原审判决未查明被上诉人的相关文件内容是否与事实相符，认定上诉人开发建设的“金源购物中心”未完全按照规划条件和规划许可内容建设，亦未提供证据提出过变更申请与事实不符。请求依法撤销原审判决，维持上诉人的合法权益。被上诉人灌云住建局辩称，1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。2、上诉人的上诉理由不能成立，本局已经履行了规划管理的合法权限，在接到上诉人申请后，及时对其开发建设的工程是否符合规划条件和许可的内容进行了核实，并两次发出整改通知，但被上诉人至今没有整改。请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审审理期间，原审原告向原审法院提交的证据有：1、《灌云县住房和城乡建设局竣工核实整改告知书》，证明其向灌云住建局申请规划核实后，该局于2013年11月12日告知其整改内容。2、关于《灌云县住房和城乡建设局竣工核实整改告知书》的回复，证明其于2013年11月12日针对灌云住建局竣工核实整改告知书指出：物管用房面积符合要求，绿化按照规划要求。垃圾中转站占地面积超图标，同意补偿，并请求该局尽快回复。3、《申请对金源购物中心规划核实验收的报告》及《建设工程消防验收意见书》，证明其于2014年2月12日告知灌云住建局金源购物中心已通过消防验收并再次申请规划核实。4、《关于金源购物中心绿化图纸审核的回复》，证明灌云住建局于2014年3月14日告知其重新做绿化方案。5、对《关于金源购物中心绿化图纸审核的回复》的回复、图纸及《请求对金源购物中心规划核实的报告》，证明其于2014年3月18日针对灌云住建局的《关于金源购物中心绿化图纸审核的回复》指出：灌云住建局变更规划方案，致使其无法同时满足两个不同的规划方案要求，达到其规划的绿化率。6、《关于金源购物中心项目申报验收的报告》，证明其于2014年5月12日求助灌云县人民政府协调处理，掌县长指示法制办牵头会同规划局处理。7、《连云港市规划核实验收管理办法》第6、7条，证明房屋内的设施不属于规划核实的范围。8、建设用地规划设计条件办理表，公示的面积要大于等于60平米。被上诉人灌云住建局向原审法院提交证据如下：1、2013年10月10日振强房地产公司提交的验收申请表，证明振强房地产公司对自己开发的项目向该局提出规划核实的申请。2、振强房地产公司向该局提交的金源市场的情况说明，该份说明中振强房地产公司自己陈述无违法情况。3、竣工整改核实告知书，证明振强房地产公司的申请经该局核实存在着不符合规划条件情况，向其发出整改通知，告知将有关问题整改后再进行规划核实。4、2013年11月12日，振强房地产公司关于竣工核实整改告知书的书面回复，证明该公司在收到整改通知后承诺对一些问题按照规划要求进行整改。5、该局于2014年11月13日送达给振强房地产公司的《关于2010-7号地金源购物中心规划核实的通知》及该文件的送达回证，证明振强房地产公司在收到该局整改告知书后仍存在着多项不符合规划条件的问题未整改到位。证据1-5用以证明该局针对振强房地产公司的规划核实申请已经按照法律规定履行自己的职责，未通过规划核实是因振强房地产公司未按照规划条件要求整改到位造成的。6、法律依据：《城乡规划法》第45条、48条。上诉人振强房地产公司提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审判决对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。在二审审理期间，上诉人振强房地产公司以新证据的形式提交了灌云县振云测绘勘测服务有限公司出具的金源购物中心竣工测量报告，以证明该公司开发的建筑是按照设计规划的内容进行施工，符合要求。被上诉人灌云住建局质证认为，对该证据的真实性无异议，该测绘报告是用以测绘面积的，测绘面积是否超过规划批准的容积率，不能确认是否存在改建房间功能等问题，与本案无关联性。本院经审查认为，该份证据系测绘中介服务机构就建筑物面积所做的测绘报告，不能证明上诉人按照设计规划内容施工的观点，与涉案规划核实行政不具关联性，对该份证据本院不予采信。根据确认的证据，本院查明的案件事实与原审判决认定事实相同。二审庭审过程中，双方当事人就灌云住建局是否存在行政不作为的情形进行了辩论。上诉人振强房地产公司主张，该公司多次向灌云住建局提出规划核实申请，并对灌云住建局提出的整改方案一一进行了回应，但被上诉人一直未予答复和规划许可，显属行政不作为。被上诉人灌云住建局在灌建[2014]205号文中指出上诉人规划核实存在的四个问题有的与事实不符，有的无法律依据。1、物管用房已进行了调整，面积符合规定，且已向被上诉人申请办理调整公告。2、绿化率问题系被上诉人变更规划方案所致，后果不应由上诉人承担。3、三至六层未按规划批准问题，被上诉人前后两次整改方案要求不一，且建筑工程规划核实内容不包括房屋内部。三至六层内隔墙是因业主强占房屋，被业主改变室内布局，但并非上诉人擅自改变。应由被上诉人依法制止。4、公厕垃圾中转站建设超标得益的是政府，上诉人向被上诉人申请计算超标面积缴纳绿地占用费，但被上诉人未予办理。被上诉人认为，该局接到上诉人的申请后，及时派人到现场进行了规划核实，并根据核实的情况向上诉人发出两份整改意见，整改意见具体明确，不存在相互矛盾和扩大上诉人责任的措施。在上诉人的建设工程不符合规划且未整改到位的情况下，该局不能超越法律规定而进行乱作为。导致不能规划核实的原因是上诉人方批建不一，该局不存在行政不作为的情形。本院认为，被上诉人灌云住建局作为地方人民政府城乡规划主管部门，依照相关法律及地方法规、规范性文件的规定，负有对建设单位或者个人申请办理的建设工程规划许可证进行核发以及在相关工程竣工后进行规划核实的职责。《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续”。本案中，上诉人振强房地产公司建设的涉案工程竣工后，依照规定，向灌云住建局书面提出规划核实的申请，被上诉人灌云住建局在接到申请后，开展了现场察看，就其不符合建设规划的项目提出书面整改意见，已严格按照法律规定履行了行政职责。关于上诉人提出的被上诉人相关整改方案不符合法律规定的上诉意见，本院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。城乡规划管理部门依法对建设工程是否符合规划条件和规划许可的内容进行核实。上诉人提出的主张实质上已确认其建设项目与原规划方案存在不同，但未提供证据证实该建设项目已依法律法规申请规划变更，在上诉人的建设项目未符合规划条件和规划许可内容的情况下，被上诉人不予规划核实的行为不属行政不作为。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人连云港振强房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢善娟代理审判员  黎乃忠代理审判员  李 季二〇一六年四月二十一日书 记 员  李盼盼法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；