广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤13行终19号上诉人（原审原告）：博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社。住所地：惠州市博罗县长宁镇福岗村上东屋村民小组。负责人：曾树洋，小组长。委托代理人：曾景威，广东商盾律师事务所律师。被上诉人：（原审被告）博罗县长宁镇人民政府。法定代表人：谭文福，镇长。委托代理人：沈新强，博罗县长宁镇人民政府党委委员。委托代理人：范丽云，广东标远律师事务所律师。上诉人博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社因土地征收纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2015）惠博法行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：被告以博罗县长宁镇发展经济为由，经与原告充分协商，双方于2006年4月25日签订《征用土地合同》。2007年2月10日，原告收取了被告支付的土地补偿款人民币102.2万元。2009年7月2日，博罗县人民县政府批准由被告实施征用原告土地。博罗县国土资源局向原告发出《博罗县2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》[博国土资（征地）字（2009）17号]、《听证告知书》[博国土资（听告）字（2009）16号]，原告在限期内没有申请听证。2015年7月3日，原告向博罗县人民法院提起诉讼，请求法院确认被告于2006年向原告征用51.1亩土地的行为无效，并确认双方于2006年4月25日签订的《征用土地合同》无效。原审法院认为：原告经集体成员民主决定同意被告征用土地51.1亩，双方签订了《征用土地合同》，原告已经收取被告支付的土地补偿款人民币102.2万元，是双方的真实意思表示，并不违反法律规定，也未损害国家、公共利益，且双方当事人已按照合同的约定履行义务。因此，被告与原告签订《征用土地合同》及被告经博罗县人民政府批准的征用土地行为应认定有效。原告主张确认《征用土地合同》及征用土地行为无效，无事实法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社上诉称：我国现行法律并无“征用”的法律规定，被告作为行政部门，应当做到法无授权不可为，不能以“并不违反法律规定”就认定其行为有效。另外，如果说本案的征用实际是“征收”。法院认为“被告经博罗县人民政府批准的征用土地行为应认定有效”的看法明显错误。根据《土地管理法》第45条的规定，只有省级政府、国务院才有批准征地的权限。当年被上诉人的说法是建厂发展经济，可以就近解决村民的就业问题。但是这么多年来并无动静，《征用土地合同》所约定给予上诉人的权益并没有兑现。在一审中被上诉人拿出来的各种县政府的文件，上诉人也是在诉讼过程中第一次知道，且文件中所说的方案也没有向上诉人兑现过。上诉人原本集体所有的地土就不多，现在上诉人所剩下的少量土地集中对外承包，所得收益每年人均只有200至300元。眼看大片土地闲置，政府不用利用起来搞活经济，又不给回上诉人使用，造成了土地的浪费。上诉人集体成员民主商议同意的是引进投资项目，而不是同意让土地闲置。土地闲置的现状根本不是所谓的“真实意思表示”。且先不论博罗县政府是否有权批准征地，被上诉人征地和签订《征用土地合同》是在2006年4月，博罗县政府批准也是在2009年7月。被上诉人当时征地并没有任何部门批准，其行政行为违法、应当认定为无效。故请求：支持上诉人原审提出的诉讼请求。被上诉人博罗县长宁镇人民政府答辩称：一、答辩人与被答辩人签订的《征用土地合同书》是双方合意的结果且已经实际履行。答辩人与被答辩人签订《征用土地合同书》是被答辩人集体成员经民主议定程序形成的集体意见，就合同的条款双方已经达成了一致意见，被答辩人收取了土地补偿款人民币102.2万元，土地已经实际交付给答辩人管理，土地已经成为国有土地，受法律保护。二、答辩人与被答辩人签订《征用土地合同书》取得了上级行政机关的授权。根据答辩人在一审出具的博罗县国土资源局、博罗县人民政府的有关批准文件来看，上级行政机关明确授权答辩人具体实施该征地工作，代表国家与被答辩人签订上述《征用土地合同书》，因此，答辩人在授权范围内行使权力是正确的。关于被答辩人认为该授权时间是在2007年的问题，答辩人认为这是受征地审批程序等因素影响的，上级行政机关事后的授权和追认也表明了该行为的合法性。综上所述，答辩人认为：原审判决正确，被答辩人的上诉理由不成立，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。经二审审理查明：原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。另查明，与被上诉人博罗县长宁镇人民政府签订《征用土地合同》的当事人为长宁镇福岗村委上东屋村民小组。2015年8月26日，长宁镇福岗村委上东屋村民小组经村民小组会议作出决议，将《征用土地合同》所涉权利义务转让给长宁镇福岗村上东屋经济合作社。博罗县国土资源局于2009年7月2日作出《博罗县2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》[博国土资（征地）字(2009)17号],载有:“博罗县2009年度城镇批次建设用地选址在博罗县长宁镇福岗村委会位于广惠高速路出口东侧地段的一宗集体土地，该地块符合我县的总体规划和城镇建设规划。为认真做好土地补偿工作，确保项目建设顺利进行，经认真听取被征地村组及村民意见，根据《土地管理法》、《广东省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》及博罗县的有关规定，拟定如下的征地补偿安置方案，报县人民政府审批：……该方案经县人民政府批准后，由县国土资源局在长宁镇福岗村委会上东屋经济合作社、东陂经济合作社、谢屋经济合作社、石一经济合作社、石二经济合作社实施公告，并由长宁镇政府、长宁国土资源所具体组织实施，进行土地、青苗的登记及补偿，并与被征地村组签订《征地补偿协议》实施补偿。”本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”、第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。本案中，博罗县长宁镇人民政府与长宁镇福岗村委上东屋村民小组签订《征用土地合同》，并提供了博罗县国土资源局作出的博国土资（征地）字(2009)17号《博罗县2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》，用以证明此次征地行为经过了上级政府批准。但从上述补偿安置方案的内容来看，该方案仅是国土部门上报博罗县人民政府的初步工作方案，该方案最终是否得到上级机关批准并不可知。从被上诉人博罗县长宁镇人民政府提交的其他证据来看，此次征地行为涉及的批准征地机关、组织实施机关和征地补偿安置方案等相关内容也不明确，原审法院在上述事实不明确的情况下，即认定被上诉人博罗县长宁镇人民政府作出的行政行为合法有效，属于认定事实不清，本院予以纠正。综上所述，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持，原判认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项的规定,裁定如下:一、撤销广东省博罗县人民法院作出的（2015）惠博法行初字第38号行政判决；二、本案发回广东省博罗县人民法院重审。上诉人博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社预交的受理费50元，由本院直接退还给上诉人博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社50元。审判长 王  瑞  南审判员 黄  潮  明审判员 覃  毅  华二〇一六年四月二十一日书记员 刘江涛（兼）书记员 廖  晓  丹