四川省广安市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）川16行终21号上诉人（原审原告）张开志，男，生于1964年1月22日，汉族，住重庆市沙坪坝区。委托代理人王小兴，重庆联益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武胜县人民政府（以下简称县政府），住武胜县。法定代表人文阁，县长。委托代理人胡朝建，四川致高守民律师事务所律师。委托代理人张浩，男，汉族，生于1987年10月7日，住成都市温江区，系武胜县人民政府法制办公室工作人员。原审第三人武胜县华封初级中学校（以下简称华封初中），住所地武胜县。法定代表人刘向阳，校长。原审第三人武胜县国土资源局（以下简称县国土局），住武胜县。法定代表人王绍华，局长。委托代理人卿旻，四川致高守民律师事务所律师。委托代理人周顶，男，生于1990年3月17日，汉族，系武胜县国土资源局工作人员，住武胜县。上诉人张开志因土地行政登记一案，不服武胜县人民法院（2014）武胜行初字第50号行政判决，上诉至本院，本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案，上诉人张开志及其委托代理人王小兴，被上诉人县政府的委托代理人胡朝建、张浩，原审第三人县国土局的委托代理人卿旻、周顶，原审第三人华封初中的法定代表人刘向阳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：1994年，华封初中为了落实国家“普九”任务，经广安地区行政公署批准，由武胜县统一征地办公室征用了华封乡华封村一社5.98亩土地，1996年为修建运动场和教学楼，经县政府批准又由武胜县统一征地办公室分二次征用了华封村一社的土地2.99亩和2.41亩。张开志与哥哥张开远共计144平方米的房屋位于学校第二次征地范围内需要拆迁，张开志兄弟俩向学校提出条件，要求将他们的房屋搬迁到乡开发小区去，每家要求安置二个门面的地，否则拒绝拆迁，乡、村干部让学校自己与张开志兄弟俩协商处理，华封初中经过近半年的协商，于1997年5月30日与张开志、张开远达成了“华封初中拆迁民房协议”，约定将张开志兄弟俩的房屋搬迁于华封初中大校门外的乡规划小区内，由学校负责划给土地面积144平方米，有关建房手续由华封初中负责办理。协议签订后，华封初中校门外右侧的地块不足修建四个门市的土地，尚不能安置张开志兄弟，华封初中又在华封乡政府申请购买了乡规划小区内紧邻该地块的二个门市的土地，交给张开志、张开远兄弟，张开志、张开远通过抓阄确定位置的形式，张开志抓到紧邻学校大门的二个门市的土地，张开远抓到在乡政府购买的二个门市的土地。1997年7月29日，县国土局以武国土发建字（1997）第35号关于有偿划拨华封乡场镇国有土地给万善供销社等单位及61户工商户使用的通知，为张开远办理了国有土地使用权申报登记申请书。1997年8月8日，华封初中为张开志在武胜县计划委员会办理了武计（1997）个建字1063号武胜县镇乡个人建房计划审批通知书，张开志、张开远兄弟开始建房，房屋建好后，县政府、县国土局于1999年11月向张开远颁发了华封国用（99）字第1189号国有土地使用证。张开志在房屋建好后，就长期外出务工，并在重庆市定居，华封初中于2006年11月向县国土局申请为张开志补办土地使用证，提供了县计委的审批通知书、建房用地呈报表、建房用地申请书、选址定点意见书、建房用地批准书、建房竣工验收报告单等手续，县政府、县国土局于2006年11月23日向华封初中颁发了张开志的集体土地建设用地使用证。华封初中领取后，转交给了张开志。张开志收到华封初中转交的《集体土地建设用地使用证》后，认为县政府应向自己颁发国有土地使用权证，于2014年6月10日向广安市人民政府申请复议，广安市人民政府经过复议于2014年7月28日向张开志送达了广安府复议（2014）22号行政复议决定书，维持了武胜县政府向张开志颁发集体土地建设用地使用证的行政行为。张开志不服于2014年8月8日向本院提起行政诉讼，要求法院依法确认县政府为张开志颁发《集体土地建设用地使用证》违法，并判令县政府为张开志颁发《国有土地建设用地使用证》，判令武胜县华封初级中学校履行协助办理的义务。原审法院认为：本案的争执焦点是县政府和县国土局为张开志颁发《集体土地建设用地使用权证》是否合法，是否应为张开志颁发《国有土地使用证》。按照2006年尚在实施的《土地登记规则》的规定，县国土局作为县政府土地登记的职能部门，应对申请登记的土地进行地籍调查和权属审核，才能注册登记和颁发土地使用权证。从本案县政府和县国土局提供的证据看，颁证是在房屋建好近十年后的一种补办行为，建房用地申请书上无申请人签名，虽然有华封村一社十名社员签名，但缺少其他地籍调查的材料和土地权属审核的依据，不能证明县政府和县国土局尽到了审查审慎的职责。张开志与华封初中达成的协议是由学校给其在乡规划小区内划地安置，但乡规划小区仅仅是规划区，而不一定规划区的土地完全都是国有土地；县国土局作为县政府负责土地征收的职能部门，对每次征用的土地应有严格的征地图和坐标，华封初中第一次征地5.98亩，但县国土局提供的征地图中，所标示的位置包含了原华封乡敬老院的国有土地在内，但图上标示的总面积却只有5.92亩，除少标示了约0.06亩面积外，还少标示了原华封乡敬老院的国有土地面积；华封初中第三次征地2.41亩，但制作的征地图不知所指，按原标示的坐标套出的征地图中，包含了第一次已征地的部分土地和学校已使用了几十年的国有土地以及现在尚未征用的集体土地，使华封初中实际征地的四至界限不能准确确定。由此，县国土局不能证明由学校安置给张开志建房的土地属于什么使用权性质，县政府和县国土局却为张开志颁发集体土地建设用地使用权证属于主要证据不足，认定事实不清，该颁发集体土地使用权证的行政行为违法，为保障在查明该房屋土地使用权性质后张开志再申请办理房屋的土地使用权证的合法权益，该违法颁发的集体土地使用权证依法应予以撤销。办理土地使用权证是一种由当事人申请的行政行为，张开志没有向县政府申请办理《国有土地建设用地使用权证》，故其请求法院判决县政府履行为其办理国有土地使用证的法定职责于法无据，应当予以驳回。张开志请求判令华封初中履行协助办证的义务，因其拆迁民房协议是平等主体之间签订的民事协议，不属于行政诉讼审判范围，其请求不予支持。县政府和县国土局辩称张开志的起诉超过了起诉期限，因广安市人民政府的复议决定书于2014年7月28日送达张开志，张开志8月8日提起行政诉讼在法律规定的十五日期限内，对县政府和县国土局的该辩称意见不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告武胜县人民政府、第三人武胜县国土资源局向原告张开志颁发的武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》。二、驳回原告张开志要求法院判决被告武胜县政府为其颁发《国有土地建设用地使用权证》的诉讼请求。上诉人张开志上诉称：请求二审法院判令县政府、县国土局就武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》的房屋下的土地重新为上诉人颁证并维持原审判决第一项。武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》的房屋下的土地系已征收的土地，并由华封初中按拆迁安置规定安置给上诉人建房，县政府、县国土局作为前述土地的主管单位应能举证证明前述土地性质，原审法院对前述房屋下的土地的性质没有查清，恳请二审法院查清前述土地的性质。原审法院未判令县政府、县国土局就武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》的房屋下的土地为上诉人重新颁证，不利于事情的解决，同时也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定。被上诉人县政府答辩称：办理土地使用权证是当事人申请的行政行为，张开志没有向答辩人申请办理《国有土地建设用地使用权证》，故其要求答辩人为其办理国有土地使用权证没有依据。一审法院并未认定该土地为国有土地，答辩人不应为其办理《国有土地建设用地使用证》。张开志所建房屋占地为集体土地，被上诉人为张开志颁发《集体土地建设用地使用证》的行为不违反法律法规规定。上诉人张开志是2006年就获得了集体土地使用证，张开志的起诉已超过起诉期限，应当驳回张开志的起诉。原审第三人县国土局答辩意见与被上诉人县政府一致。原审第三人华封初中出具书面说明称，张开志要求学校为其办理国有土地使用证，学校没有这一职权，请上级领导确认其房屋土地性质。本案一审证据已随案移送本院，本院查明的事实与一审一致。本院认为：本案涉及的武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》是于2006年由被上诉人县政府颁发的，对这一颁证行政行为的合法性审查应当参照当时国家土地管理局实施的《土地登记规则》相关规定。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”被上诉人县政府和原审第三人县国土局提交的建房用地申请书上没有张开志的签名，应当视为无土地登记申请，被上诉人县政府为张开志颁发武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》程序违法。武胜集建（2006）字第1342号《集体土地建设用地使用证》的张开志房屋下的土地与华封初中校门相邻，张开志称其建房用地已征收为国有土地，原审第三人华封初中当时的经办人员证明是学校将原定校门退了点，用于了安置张开远、张开志建房。原审第三人县国土局提供的两张华封初中前后三次征地图，不能准确确定华封初中实际征地的四至界限，致张开志建房用地使用权性质是国有土地，或是集体土地情况不明，原审第三人县国土局提交的颁证所依据的证据，不能证明由学校安置给张开志建房的土地属于集体使用权性质，被上诉人县政府和原审第三人县国土局为张开志颁发《集体土地建设用地使用证》的行为，应当视为未尽到权属审核、地籍调查的职责，其向张开志颁发《集体土地建设用地使用证》的行政行为违法，该违法颁发的《集体土地建设用地使用证》依法应予以撤销。办理土地使用证是一种因当事人申请的行政行为，张开志没有向被上诉人县政府、原审第三人县国土局申请办理国有土地使用证，故其请求法院判决县政府履行为其办理国有土地使用证的法定职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，应当予以驳回。被上诉人县政府、原审第三人县国土局认为张开志的起诉超过起诉期限，但未提交证据证明，其主张不能成立。综上，一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一顶的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元由上诉人张开志承担。本判决为终审判决。审 判 长  李 勇审 判 员  文达成代理审判员  戴建军二〇一六年四月十九日书 记 员  刘延娟附《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。