郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2015）郑铁中行初字第405号原告侯松枝，女，汉族，1963年9月22日出生，住郑州市。原告韩建民，男，汉族，1962年12月28日出生，住郑州市。委托代理人王永勤，女，汉族，1964年2月19日出生，住址同上。原告张军辉，男，汉族，1973年11月29日出生，住郑州市。原告胡文杰，男，汉族，1963年7月13日出生，住郑州市。原告陈晓红，女，汉族，1963年11月24日出生，住郑州市。原告王金水，男，汉族，1950年12月27日出生，住郑州市。委托代理人王喜梅，女，1953年11月23日出生，住址同上。原告张美美，女，汉族，1985年9月19日出生，住郑州市。原告陈西海，男，汉族，1968年10月22日出生，住郑州市。原告刘孝成，男，回族，1950年1月14日出生，住郑州市。委托代理人王金凤，女，汉族，1951年4月19日出生。原告陈俊明，男，汉族，1942年8月1日出生，住郑州市。委托代理人陈西海，男，汉族，1968年10月22日出生，系原告陈俊明之子。原告吕喜英，女，回族，1947年6月15日出生，住郑州市。委托代理人李洪文，男，回族，1968年7月29日出生，住址同上。原告马云芝，女，回族，1940年4月16日出生，住郑州市。委托代理人张宏，女，回族，1968年4月5日出生，住址同上。。原告杜振宁，女，汉族，1975年3月1日出生，住郑州市。原告杨秀春，女，汉族，1942年1月19日出生，住郑州市。委托代理人杜哲泉，男，汉族，1972年4月16日出生，住址同上。上述14名原告共同委托代理人李成，河南程功律师事务所律师。委托代理人蔡肖依，河南程功律师事务所（实习）律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。法定代表人陈红民，区长。委托代理人谢志刚，郑州市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人郭玉萍，河南大公匡法律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原中路233号。法定代表人马懿，市长。委托代理人唐丹，郑州市人民政府工作人员。委托代理人武胜光，河南大公匡法律师事务所律师。原告侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春（以下简称侯松枝等人）诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）房屋征收决定及行政复议一案。本院于2015年11月12日受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月18日公开开庭审理了本案。原告侯松枝、陈西海及上述原告共同委托的代理人李成、蔡肖依，被告二七区政府的委托代理人谢志刚、郭玉萍，被告郑州市政府的委托代理人唐丹、武胜光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年7月22日，被告二七区政府作出二七政房征决（2015）第02号国有土地上房屋征收决定（以下简称2号《房屋征收决定》），决定对郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）规划红线范围内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。原告侯松枝等人不服，向被告郑州市政府申请行政复议，被告郑州市政府于2015年10月26日作出郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定书（以下简称1001号《复议决定书》），认为二七区政府作出的房屋征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定予以维持。原告侯松枝等人诉称，二七区政府作出的2号《房屋征收决定》）及附件《郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案》（以下简称《四条道路征收补偿方案》）是错误决定。2号《房屋征收决定》不尊重客观事实，并错误地援引法律条款，应予撤销。理由是：一、关于工程。1.郑州火车站西广场郑州中央商务区（以下简称中央商务区）已建设一段时间，它将是郑州市继郑东新区以来又一个CBD中心，集高档写字楼，专卖店、娱乐消费、高档住宅于一体的城市会客厅。四条道路是中央商务区的配套设施，中央商务区由中铁七局开发建设，工程的建设将给中铁七局带来丰厚的利润和业绩，中铁七局和二七区政府是利益共同体。四条道路是配套设施，为中央商务区服务，商务区的目的是盈利，所以不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（中华人民共和国国务院令第590号，以下简称国务院590号令）第八条第（一）至（六）项的内容。有关材料显示，中央商务区是以棚户区改造得到的工程，得到了国家最大的资金支持和优惠政策，而二七区政府的四条道路建设是以国家的名义征收房屋，属于欺上瞒下，其行为已不单是获得利益。二七区拆迁办在致被征收人的若干封信中均是以中央商务区的名义发出的，说明其利益密不可分。本次征收房屋缺乏合法依据，多处违背国务院590号令的相关规定，在未公示正式规划许可证和新建四条道路准确红线图的情况下，大力扩展征收范围，为中央商务区的开发商拆迁红线以外的房屋。理由是：（1）新甫西街道路工程及幸福路至操场街下穿隧道工程、太和路、中铁路、新甫西街道路工程（以下简称四路工程），根据二七区公示的“郑州市城乡规划局文件（郑城规交（2014）160号和（2013）93号）显示，均为针对郑州市规划勘测设计院的批复，且批复文件中为“经研究原则上同意”，而实质上郑州市城乡规划局并未明确同意，该工程的规划许可证应由郑州市城乡规划局向郑州市二七区建设局进行批复，向郑州市规划勘测设计研究院的批复文件不应成为二七区政府征收房屋的依据。（2）根据相关文件规划的“四路工程”，原告现居住的7、8号楼在拆除之后将建成地上三层为商铺的高层楼房，为明显的商业用途。（3）马砦街1、2、7、8号楼都是由两座或两座以上独立的楼并列组成，砖混结构的独立单元可以在不影响安全的情况下进行部分拆除。稍占红线就拆除整栋楼是为了替开发商扩展商业开发范围，且2号楼西单元独立楼已确定不拆，既然属于超范围征收，就应收回征收决定中的陇海路11号院1、2、3、7、8号楼的征收计划，改为属于后期商业开发的拆迁范围。2.违反国家基本建设程序。按照国家基本建设程序和经验，成片开发的房屋，在“五证”齐全的情况下，均应先建房屋后建路，否则会造成新建道路在施工中被轧坏而重复建设，给国家财产造成浪费。本次征收不是新建四条市政道路，而是为中央商务区的开发修建临时施工道路和中央商务区的部分开发。3.安置房屋价值降低。中央商务区的开发建设，包括高档住宅、高级会议厅、展厅等项目，而安置房却建设在开发居住条件最差的地段，东临繁忙的铁路货运线、南邻陇海快速路，容积率高达5.49，下面三层全为商铺，该环境比原来居住的小区嘈杂数倍，低于原告原居住房屋的价值。4.郑州市政府和二七区政府都确立了“安置房优先，民生优先”的工作思路，既然如此，为何本次征收不把安置地点的旧房列入征收范围，以加快房屋的建设，明显违背了郑州市政府的安置工作思路。5.中央商务区建设属于商务开发，企业目的是盈利，而二七区政府大力扩展征收范围，拆迁红线以外的房屋，为商业开发者提供便利，不符合国务院590号令的相关规定。二、关于补偿。1、在2号《房屋征收决定》发布前，二七区政府向郑州市政府说明其在前期的公示座谈会为无中生有，并无征求原告的意见，原告也未同意其任何方案和意见。二七区政府以欺骗手段不告知2号《房屋征收决定》的内容，让原告签收，违反法律、法规。本次征收的补偿协议，不包括用于产权调换房屋的地点、面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，违反了相关规定，属于违法合同。2.未签订协议的原告还居住在房屋，被告就野蛮拆除门窗和墙体，断网、断电视信号。严重影响了未搬迁居民的身心健康、财产甚至生命安全。3.住宅和非住宅房屋补偿严重失衡。处于当时的政策，阳台面积没有计入房本面积，室内外车库是与房屋一起建成分给职工，后政策变化只有套内面积计入房本，阳台、车库面积都未计入有证面积，应将该部分面积计算在内，按原有地下（地上）车库建筑面积的1.2倍置换同地段的地下车位或商品房屋，且不缴纳任何费用。4.国务院590号令规定，房屋征收补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的价格。房屋评估时，评估公司未进入房内，无实地测量，评估每平方米不到8000元，明显偏低，原告要求按每平方米13000元重新评估。5.装修补偿费偏低。原告的房屋为精装修，被征收房屋仅按每平方米200元进行补偿，远不够简单装修的费用。6.要求零搬迁，中央商务区占地十分宽敞，完全具备先安置后搬迁的条件。7.奖励政策不合理。原告的安置地点、安置环境和不正常的两次搬家，给原告的精神和物质造成损害，被告应拿出5万元作为补偿。8.应当先补偿、后搬迁，而本次征收却是先搬迁、后补偿，违反国务院590号令。原告在法定期限内向郑州市政府递交了行政复议申请书，2015年10月26日，郑州市政府作出了1001号《行政复议决定书》，仍支持2号《房屋征收决定》，对二七区政府的违法行为只字未提。综上，请求法院判决：一、撤销二七区政府2号《房屋征收决定》；二、撤销郑州市政府1001号《行政复议决定书》；三、郑州市政府重新作出行政复议决定；四、本案诉讼费由被告承担。原告侯松枝等人提供的证据有：证据1、郑州市环境保护局信息公开告知书（2015年第113、114号）。证明中央商务区的开发建设未进行环境测评，属于擅自开发建设。证据2、郑州市城乡建设委员会（2015）115号依申请政府信息公开答复告知书。证明中央商务区项目没有建筑工程施工许可证。证据3、郑州市城乡规划局关于侯松枝同志申请政府信息公开的答复。证明1、四条道路已经纳入中央商务区旧城改造项目，而该项目列入郑州市2014年棚户区改造计划，故其补偿安置应当按照棚户区改造的政策执行；2、显示该地块正在编制调整中，修规正在同步进行，其审批流程未完备就进行开发的行为违背关于建设项目审批手续的规定。证据4、中央商务区项目指挥部关于对张天才等五位居民反映若干问题的答复。证明其没有法定的资格和权利公布相关拆迁安置的信息。证据5、郑州市二七区福华街办事处关于张天才同志反映中央商务区D地块6栋安置房建设规划手续问题的回复。证明根据郑州市政府办公厅（2014）18号文件的精神，中央商务区符合边批边建的规定，但查不到该文件，且该文件与国务院590号令和《城乡规划法》相违背。证据6、郑州市国土资源局关于二七区侯松枝申请政府信息公开告知书。证明截止到2015年12月17日，中央商务区项目无具体位置的备案、无用地信息等事项，与二七区政府提供的证据相矛盾。证据7、中铁七局集团有限公司官网截图一份。证明中央商务区项目是由中铁七局集团有限公司投资开发，但在没有任何公示的情况下，却由河南云商置业有限公司承建，其合法性有疑。证据8、二七区发改局关于全区1至11月份重大项目建设情况的通知及二七区重大项目推进情况汇总表一份。证明截止到2015年12月30日，中央商务区未按计划完成规划审批。证据9、二七区发改局河南省企业投资项目备案确认书2份。证明河南云商置业有限公司于2015年11月10日备案，但未办理土地、规划、环评、节能审查、施工许可等项目开工前的任何手续。证据10、全国工商登记信息及企业基本注册信息查询单两份。证明河南云商置业有限公司的成立时间为2014年6月26日，注册资本30000万元，但是无任何实收资本，其属于开发商的何种资质，以及承建的在建项目不明。中铁七局集团有限公司将中央商务区的项目交给其开发，对其云商置业公司的资质存疑。证据11、河南云商置业有限公司郑州二七区西广场棚户区改造（D1-1）安置房项目。证据12、郑州市城乡规划局有关四路工程的规划公示四份。证明四路工程都是批前公示，被告没有最后的批准性文件。证据13、郑州市城乡规划局关于兰华同志申请政府信息公开的答复。证明四路工程及中央商务区的地块控规正在编制中，其审批流程未完备就进行开发的行为违背有关建设项目审批手续的规定。证据14、郑州市组织机构代码办公室查询中央商务区项目指挥部没有办理组织机构代码证。证明中央商务区不具备法人资格，其行为不产生法律效力。证据15、中央商务区D地块住宅小区1区工程总面积位置图及设计说明。证明马砦街7、8号楼仅仅压到太和路上一小部分，没有必要拆除。证据16、各原告房产证复印件。证据17、2号《房屋征收决定书》，证据18、郑州市政府1001号《行政复议决定书》。证明原告主体适格，被告所作出的征收决定违法。被告二七区政府辩称，一、2号《房屋征收决定》系依法作出。1.二七区政府为县级人民政府，依法负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，主体适格。2.二七区政府2015年7月22日作出的2号《房屋征收决定》及附件《四条道路征收补偿方案》，符合国务院590号令第八条第二款之规定，二七区政府具有法定权限。3.2013年5月至2014年11月，郑州市城乡规划局、郑州市国土资源局、二七区发展改革和统计局对“四条道路工程”进行批复或提出相关意见，说明四条道路工程符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合国务院590号令第九条的规定，2号《房屋征收决定》依法有据。4.项目单位二七区建设局于2014年10月31日向二七区政府确定的房屋征收部门，即郑州市二七区房屋征收与补偿办公室（以下简称二七区征收办）提出对四条道路红线内房屋实施征收的申请。二七区征收办收到申请后，及时组织对征收区域内房屋进行调查、摸底。2014年11月4日房屋征收部门将载明房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查汇总表在征收范围内张贴公示。2014年11月20日公布了征收补偿方案（征求意见稿），请被征收人自方案公布之日起至2014年12月21日前提出意见并以电话书信等形式进行反馈。二七区政府收回意见表840份，接待咨询来访2000余人次。2015年6月19日，二七区政府组织召开了征收群众和有关部门人员参加的社会稳定风险评估座谈会，2015年7月1日，对收集到的意见及社会稳定风险评估座谈会所反映的问题进行了研究，并作出了《房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况说明》，该说明在征收范围内进行了公示。2015年7月10日，二七区财政局出具资金证明，该局将足额提供征收安置补偿资金。2015年6月30日，二七区政府第六次常务会议原则同意四条道路房屋征收补偿方案。2015年7月22日将2号《房屋征收决定》公布，该决定载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。当日在征收区域内进行了张贴，同时向被征收人进行送达，还一并送达了致四条道路被征收居民的一封信，进行解释补偿政策工作。综上，二七区政府作出2号《房屋征收决定》是严格按照相关规定，遵循了决策民主、程序正当、结果公开的原则。二、原告关于工程补偿的起诉理由不能成立。（一）关于工程。1.中央商务区（一期）是列入郑州市计划的大型整街坊旧城更新改造项目。四条道路工程项目是其重要组成部分。目前，中央商务区（一期）还不具备全面实施征收的条件，而该旧城改造项目区域范围内四条道路工程是为了加快郑州市建设，改善城市交通，完善城市配套功能，其征收的相关手续已经齐备，符合相关规定。至于今后中央商务区的建设规模、建设单位是否盈利与二七区政府作出的2号《房屋征收决定》没有关联性，二七区政府不存在扩展征收范围的行为。（1）郑州市规划局文件（郑城规交（2014）160号和（2013）93号）对四条道路的批复，说明四条道路工程的规划、设计符合郑州市的整体规划和专项规划。（2）原告预测的马砦街7号、8号楼在拆除之后将建成地上三层为商铺的高层楼房，为明显的商业用途，该预测是否准确，属于个人见解，不具有法律效力。（3）马寨街1、2、7、8号楼均占压红线，一部分在红线范围外，一部分在红线范围内。作为同一栋楼，建筑结构是一整体，如果拆除红线内部分建筑物，势必改变整幢楼的受力结构，影响剩余部分的安全，只能拆除整栋楼以消除安全隐患。2、2号《房屋征收决定》载明征收项目名称为：郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路至操场街下穿铁路隧道工程。该工程的建设程序是按照相关部门的规划进行的。原告将它与中央商务区的建设审批、建设程序混为一谈是错误的。3、原告认为安置房在最差地段，本项目产权调换方式为原区域就近安置。安置房位于规划的太和路以东、陇海路以北、中铁路以南、新甫西街以西区域。该区域位于中央商务区D地块的规划范围本身就是住宅用地。安置房在建筑结构、配套设施、外部环境等方面均优于被征收房屋。4、为了保证被征收居民能够早日回迁，按照郑州市委、市政府安置房屋建设的要求，对中央商务区范围内的部分单位实施了预征收，利用腾出的土地先期进行安置房建设。二七区政府不能为了安置房建设在征收条件不具备的情况下，把安置地点的旧房列入本次征收范围。5、2号《房屋征收决定》载明房屋征收实施单位是郑州市二七区房屋征收补偿服务中心。该中心为非营利事业法人，承担本案房屋征收与补偿的具体工作。原告混淆了房屋征收实施单位与中央商务区建设单位概念。（二）关于补偿。1.二七区政府先后组织召开了被征收群众和有关部门参加的社会稳定风险评估座谈会，公布了四条道路征求意见及方案修改情况说明，在征收区域内张贴了2号《房屋征收决定》及附件。原告认为二七区政府无中生有、存在欺骗行为等不实。原告认为征收补偿协议书属于违法合同，该协议是在2号《房屋征收决定》作出后，被征收人与房屋征收部门就房屋征收补偿在平等自愿的基础上，根据《合同法》的规定所达成的协议，属于民法调整的范围，不属于行政诉讼的受案范围。2.二七区政府没有收到诉状中所称的野蛮拆迁、影响居民身心健康、财产安全甚至生命安全的情况反映，一旦查证属实，将坚决依法处理。3.原告所称的阳台面积未计入房屋产权面积是理解错误。在房改中，对阳台面积不予计算收费，但在办理房屋产权中是计入面积的。被征收人如有异议，应申请发证机关核准或更正。至于原告要求按原有地下或地上车库建筑面积的1.2倍置换同地段的地下车位或车库或商品房屋，且不缴纳任何费用没有根据。4.根据相关规定，被征收人或房屋征收部门对房地产价格评估机构的复核结果仍有异议的，应当在收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人仍有异议的，按照国务院590号令第二十六条规定处理。无论何时向原告送达复评意见，均以被征收人收到复核结果之日为计算起始日期，原告未在收到复核结果之日起10日内申请鉴定，责任在自己。5.关于房屋装修费补偿问题。《四条道路征收补偿方案》第九条载明：“被征收住宅按照每平方米200元进行补偿，对补偿标准有异议的与选定的房地产评估机构评估确定补偿金额”。据此，原告可以自行选择是否进行装修评估。6.原告要求零搬迁不具备可行性。因安置房在中央商务区项目D地块的规划范围内，目前该地块的征收工作尚未展开。7.原告认为两次以上的搬迁消耗对其造成精神和物质损害，要求补偿费5万元没有依据。8.“先补偿，后搬迁”是指征收补偿安置协议的签订与搬迁的关系，而非补偿款的支付。本项目涉及的过渡费、奖励费等费用的计发标准与计发时间均与搬迁时间有关。征收补偿是按照签订征收补偿协议、交验房屋、领取补偿款的程序进行，目前已签约的被征收人均已顺利领取了补偿款，补偿方式不存在问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。二七区政府提供的证据有：证据1、二七区政府于2015年7月22日作出的2号《房屋征收决定》。证明该决定载明征收补偿方案以及行政复议、行政诉讼权利等事项。证据2、2013年5月16日二七区发展改革和统计局二七发统字（2013）49号《关于对幸福路等五条新建道路的立项批复》。证据3、2013年6月21日郑州市城乡规划局郑城规交（2013）93号《关于对太和路等3条道路规划方案的批复》。证据4、2014年10月30日郑州市城乡规划局郑城规交（2014）160号《关于幸福路-操场街下穿铁路隧道新甫西街道路规划方案的批复》。证据5、2014年10月31日二七区建设局《关于对太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路隧道（京广路-新甫西街段）红线内房屋实施征收的申请》。证据6、2014年11月4日郑州市二七区发展改革和统计局二七发统函（2014）8号《关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路工程意见的复函》。证据7、2014年11月10日郑州市国土资源局《关于郑州市太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函》。上述证据2至7证明四条道路工程符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和专项规划，相关职能部门已审批通过。证据8、2014年11月4日四条道路项目征收摸底调查项目汇总表。证据9、四条道路征收摸底调查汇总表公示照片。证据8、9证明房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，调查结果向被征收人公布。证据10、2014年11月5日郑州市房屋征收办公室郑征办（2014）90号《关于二七区太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案的初审意见》。证据11、郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见稿。证据12、2014年11月20日二七区政府《关于太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程房屋征收补偿方案征求意见的通知》。证据13、《四条道路征收补偿方案》公示照片。证据14、二七区政府关于四条道路房屋征收补偿方案征求意见表送达回证5份。证据15、郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程征收补偿方案征求意见表4份。上述证据10至15证明房屋征收部门拟定征收补偿方案报郑州市政府，并予以公布，征求意见期限不少于30日，同时将修改情况及时公布。证据16、2014年10月10日中央商务区项目指挥部《关于成立四条道路社会稳定风险评估领导小组的通知》。证据17、中央商务区项目指挥部《关于四条道路房屋征收社会稳定风险评估方案》。证据18、2014年11月10日中央商务区项目指挥部《关于四条道路房屋征收项目突发应急预案》。证据19、2015年6月18日中央商务区项目指挥部《关于召开四条道路房屋征收社会稳定风险评估座谈会的通知》。证据20、2015年6月19日四条道路风险评估座谈会签到表6份。证据21、2015年6月19日四条道路风险评估座谈会会议记录。证据22、四条道路工程房屋征收风险评估座谈会照片6张。证据23、2015年6月23日二七区征收办《关于四条道路房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。证据24、二七区重大事项决策（实施）社会稳定风险评估备案表。上述证据16至24证明二七区政府做出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估，组织了由被征收人和公众代表参加的听证会。证据25、二七区政府常务会议纪要（二七政会纪（2015）24号）。证明郑州市二七区政府2015年第六次常务会议原则同意四条道路房屋征收补偿方案。证据26、二七区政府《关于太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况说明》。证据27、郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况说明公示照片4张。上述证据26、27证明房屋征收补偿方案征求了公众意见，方案进行了修改并及时公布。证据28、2015年7月10日郑州市二七区财政局资金证明。证明该局将足额提供征收安置补偿资金。证据29、2号《房屋征收决定》公示照片2张。证明二七区政府做出房屋征收决定后及时进行了公告，公告了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。证据30、2015年6月25日郑州市二七区机构编制委员会二七编（2015）13号《关于成立郑州市二七区房屋征收与补偿服务中心的通知》。证明本案房屋征收实施单位郑州市二七区房屋征收与补偿服务中心是事业法人。郑州市政府答辩称，一、二七区政府认定事实清楚，程序合法。原告侯松枝等人向郑州市政府申请行政复议后，二七区政府在收到答复通知书后10日内依法提交了行政复议答复书及证据材料，材料反映出二七区政府在作出2号《房屋征收决定》前，依法拟定了征收与补偿方案，公开征求了群众意见，根据征求意见对征收与补偿安置方案进行了修改并予以公告，组织召开了被征收群众和有关部门人员参加的社会稳定风险评估座谈会。房屋征收决定作出后，依法进行了公告。二七区政府作出的房屋征收决定事实清楚、程序合法。二、郑州市政府于2015年9月7日、8日收到原告侯松枝等人行政复议申请后，于9月10日、11日依法受理，鉴于二七区政府作出的房屋征收决定事实清楚、程序合法，2015年10月26日，郑州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，维持了2号《房屋征收决定》，适用法律正确，程序合法。并将复议决定书依法送达复议当事人。综上，郑州市政府作出行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市政府提供的证据有：第一组证据：证据1、行政复议申请书。证据2、侯松枝等14人身份证复印件。证据3、二七区政府2号《房屋征收决定》。证据4、《四条道路征收补偿方案》。上述证据证明原告依据《行政复议法》、《行政复议实施条例》规定申请复议，符合受理的条件。第二组证据：证据1、二七区政府法定代表人的身份证明、授权委托书。证据2、二七区政府行政复议答复书。证据3、二七区政府提交的证据清单，证明二七区政府作出2号《房屋征收决定》的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：证据1、行政复议受理通知书。证据2、行政复议答复通知书。证据3、郑州市政府作出的1001号《行政复议决定书》。证据4、送达回证。上述证据证明1、郑州市政府已告知受理申请，告知申请人复议程序中的权利和义务。2、二七区政府应在十日内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3、该案在法定期限内审结，复议决定书依法送达给了申请人。4、申请人不服可作为提起诉讼的依据。经庭审质证，原告对二七区政府提供的证据质证意见为：对证据1的真实性无异议。对证据2至7的关联性有异议，认为2号《房屋征收决定》是对四条道路的房屋征收，而证据2至7中显示的名称均不一致，太和路的设计对机动车和非机动车出行不利，该路与火车站西广场不通，缓解不了交通压力。证据3、4是郑州市城乡规划局对郑州市规划勘测设计研究院的批复，仅是对郑州市勘探设计院的成果批复。四条道路的征收不是为了公众利益，而是为了中央商务区建设。两个批复不合法，不能作为房屋征收的依据。证据6、7是二七区发改局、郑州市国土资源局对二七区建设局的函，不是批复性文件，不能视为是对四路工程建设的批复。对证据8、9的真实性有异议，公示的照片，未显示时间、未在征收范围内张贴。证据10是郑州市征收办对《四条道路征收补偿方案》的初审意见，日期是2014年11月5日，在初审意见还没有下达就启动房屋征收程序，程序违法。对证据11的有效性有异议，该征求意见稿没有落款、时间、公章，属于无效证据。对证据12不予以质证。对证据13无异议。对证据14、15合法性有异议，被告用少数住户就代表被征收范围内的全体居民的意见不合法。对证据16至18均是中央商务区项目指挥部发出的文件，它是一个临时机构，不具备法人资格，不是征收的主体，没有权力和资格对风险评估发出任何文件。对证据19、20、21、22的合法性、有效性有异议。座谈会是由中央商务区项目指挥部通知召开的，其不是房屋征收主体，应视为无效。参会人员多是离退休的老年人，签到的拆迁户只占整个区域户数的4.7%，不能真实反映出房屋征收风险评估的有效性。对证据23的其真实性、合法性有异议，该报告照抄了《关于郑州市陇海路高架快速通道工程一期二七段房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，不具有真实性。对证据24的有效性有异议，形式不合法，为无效证据。证据25是二七区政府2015年第六次常务会议纪要，该文件是2015年7月23日发出的，而房屋征收决定是在2015年7月22日就已张榜公示，程序违法。对证据26的合法性有异议。对证据27、29无异议。对证据28的关联性有异议，二七区财政局出具的资金证明，只能是一种承诺或保证。没有合法金融机构出具的具体金额及相关信息。证据30仅是成立征收补偿中心的通知。被告郑州市政府对被告二七区政府提供的证据无异议。原告对被告郑州市政府提供的证据质证意见为：郑州市政府提供的证据8四路工程项目房屋征收摸底调查汇总表与二七区政府提供的该证据页数不一致。二七区政府和郑州市政府提交的证据有关专业机构评估方面的证据不一致。被告二七区政府对被告郑州市政府提供的证据无异议。被告二七区政府对原告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但与本案无关。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议。中央商务区目前没有开展建设，中央商务区建设和四条道路建设是两回事，征收决定针对的是四路工程建设，中央商务区建设与本案无关。对证据3的真实性无异议，对证明目有异议，答复的内容是针对中央商务区旧城改造，与本案无关。对证据4的真实性无异议，对其证明目的有异议，中央商务区项目指挥部就是由二七区政府设立的。对证据5的真实性无异议，但与本案无关。对证据6的真实性无异议，它是中央商务区的信息，与本案征收决定的作出没有关联性。对证据7的真实性无异议，但与本案没有关联性。对证据8的真实性无法核实，且内容与本案无关。对证据9、10、11的真实性无异议，但与本案没有关联性。对证据12真实性无异议，其恰恰证明了四条道路建设经过了郑州市城乡规划局审批并且予以了公示。对证据13的真实性无异议，但中央商务区建设与本案没有关联性。对证据14的真实性无异议，中央商务区项目指挥部是由二七区政府设立的关于中央商务区建设的临时机构，没有组织机构代码证属实，中央商务区项目指挥部本身不是法人，它是组织协调机构。对证据15的真实性无异议，对证明目的有异议，图中正好反映出7、8号楼占压了太和路一部分。对证据16、17、18无异议。被告郑州市政府对原告出示证据的质证意见与被告二七区政府相同。本院对各方提供证据认证如下：对原告提供的证据1至3，证据5至11，证据13的真实性予以确认，但与本案争议无关，本院不予采纳。对证据4的真实性予以采信，但不能证明原告的证明目的。对证据12的真实性予以确认，且与本案有关，予以采信。对证据14予以采信，但不能证明原告的证明目的。对证据15中有关中央商务区的内容部分因与本案无关，不予采信，但涉及四条道路部分予以采信。对证据16各原告的房产证的真实性予以确认，且与本案有关，予以采信。对证据17、18的真实性予以确认，但不能证明原告的证明目的。对二七区政府提供的证据，对证据1，2号《房屋征收决定》及附件《四条道路征收补偿方案》，能够证明被告作出了行政行为，本院予以采信。对证据2至7的真实性、合法性、关联性予以确认，本院予以采信。对证据8、9，二者能够相互印证，照片上虽未能显示出公示的时间、地点，但能够说明二七区政府做了该项工作。对证据10至13的真实性、合法性、关联性予以确认，本院予以采信。对证据14、15的真实性予以确认。对证据16至22的真实性予以确认，该项工作虽由中央商务区项目指挥部所做出，但因中央商务区项目指挥部为二七区政府成立，其具体职能由二七区政府授予，责任由二七区政府承担，故对该部分证据本院予以采信。对证据23，其中部分内容虽存在瑕疵，但不足以对该证据全部否定，本院予以采信。对证据24，本院对其真实性予以确认，但该证据存在内容不全面。对证据25、26、27的真实性，合法性予以确认，本院予以采信。对证据28、29、30的真实性予以确认。对被告郑州市政府提供的证据，本院予以采信。经审理查明，为缓解郑州火车站地区交通压力、改善区域交通，2013年5月16日，二七区发改局作出二七发统字第（2013）49号《关于幸福路等五条新建道路立项的批复》，同意实施幸福路（京广北路至新甫西街）、太和路（康复前街至陇海路）、新甫西街（康复前街至陇海路）、中铁路（太和路至新甫西街）、马寨街（京广北路至新甫西街）道路工程。2013年6月20日，郑州市城乡规划局作出郑城规交（2013）93号《关于太和路等3条道路规划方案的批复》，同意郑州市勘测设计研究院关于太和路、中铁路、马寨街道路规划方案。2014年10月29日，郑州市城乡规划局又作出郑城规交（2014）160号《关于幸福路-操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》，同意郑州市勘测设计研究院关于幸福路至操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路的规划方案。2014年10月31日，二七区建设局向二七区房屋征收办提出对太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路隧道红线内房屋实施征收申请。2014年11月4日，二七区发改局对二七区建设局作出二七发统函（2014）8号《关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程相关意见的复函》，主要内容为该工程需征收房屋面积约10万平方米，认为该项目符合产业政策。同日，二七区征收办对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，并将调查结果向被征收人进行公布。2014年11月5日，郑州市房屋征收办还作出郑征办（2014）90号《关于二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案的初审意见》，对《四条道路征收补偿方案》提出了修改建议。2014年11月10日，郑州市国土资源局作出《关于郑州市太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函》，认为该四路工程均位于郑州市中心区范围内，符合郑州市中心城区土地利用总体规划。同日，中央商务区项目指挥部成立了太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-操场街下穿铁路隧道工程房屋征收项目社会稳定风险评估领导小组，并制订了房屋征收社会稳定风险评估方案及突发事件应急预案。2014年11月20日，二七区政府发出对涉案《四条道路征收补偿方案》征求意见的通知，并与《四条道路征收补偿方案》一并公告，听取被征收人的意见。2015年6月19日召开了房屋征收社会稳定风险评估座谈会。并于同年6月23日作出了房屋征收风险评估报告。2015年6月30日，二七区政府召开了第六次区政府常务会议，原则同意二七区房屋征收办拟定的《四条道路征收补偿方案》。2015年7月1日，二七区政府对《四条道路征收补偿方案》征求意见及方案修改情况作出说明并进行了公示。2015年7月10日，二七区财政局作出四路工程资金证明，其将足额提供征收安置补偿资金。2015年7月22日，二七区政府作出2号《房屋征收决定》及附件《四条道路征收补偿方案》。原告侯松枝等14人的所属房屋均在此次征收范围之内。本案14名原告因不服2号《房屋征收决定》，于2015年9月分别向郑州市政府提出行政复议申请，郑州市政府予以受理，并向二七区政府发出行政复议答复通知书，要求二七区政府提交作出行政行为的证据和依据。审理后，郑州市政府于2015年10月26日作出1001号《行政复议决定书》，维持了二七区政府作出的2号《房屋征收决定》。原告侯松枝等14人诉至本院。另查明，2011年4月，中共二七区委办公室和二七区人民政府办公室联合成立了中央商务区项目指挥部。原告侯松枝涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼40号；原告韩建民涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼15号。原告张军辉涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼47号；原告胡文杰涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼37号；原告陈晓红涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼7号；原告王金水涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼26号；原告张美美涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼29号；原告陈西海涉案房屋位于郑州市二七区马砦街8号楼83号；原告刘孝成，涉案房屋位于郑州市二七区马砦街8号楼4号；原告陈俊明涉案房屋位于郑州市二七区马砦街3号楼30号；原告吕喜英涉案房屋位于郑州市二七区马砦街2号楼11号；原告马云芝涉案房屋位于郑州市二七区马砦街1号楼42号；原告杜振宁涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼83号；原告杨秀春涉案房屋位于郑州市二七区马砦街7号楼73号。上述房屋属于部分占压建设道路红线。本院认为，四路工程位于郑州市中心区域，四条道路的建设有利于改善区域环境，缓解区域交通压力，提升城市形象的工程，符合国民经济和社会发展的需要及社会公众利益。二七区政府作出的2号《房屋征收决定》，系得到了二七区政府和郑州市政府相关职能部门的立项审批、规划审批，并符合土地利用总体规划。各相关职能部门在审批中，虽使用的名称不尽相同，或存在分别审批的情况，但其建设工程项目均包含在内，其实质内容并无不当。郑州市城乡规划局在对建设道路规划方案的批复中，虽针对的是郑州市规划勘测设计院，因该勘测设计院系建设道路规划方案的具体制作单位，对其作出批复并无不妥，应当认定为该建设项目已得到规划部门的合法有效审批。在2号《房屋征收决定》作出前，郑州市房屋征收办对二七区政府征收办制定的四路工程房屋征收与补偿方案作出了初审意见，二七区政府还发出了《四条道路征收补偿方案》征求意见的通知，征求被征收人的意见，并对房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况进行了说明。对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记及公示。二七区政府成立的中央商务区指挥部召开了四条道路工程房屋征收风险评估座谈会，制定了四条道路房屋征收社会稳定风险评估方案、突发事件应急预案及风险评估报告。二七区政府亦召开了常务会议对四条道路房屋征收事项进行了讨论研究。综上，二七区政府在作出2号《房屋征收决定》时，履行了法律法规规定的各项审批等基本程序。但二七区政府作出征收决定及所提供的证据中，亦存在部分瑕疵，如根据国务院590号令的规定，在作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但二七区政府仅提供了二七区财政局的资金证明，未能提供金融机构出具的相关证明，具体存款数额不明，但鉴于在本次房屋征收中，大部分被征收人已签订了征收补偿协议，且已获得了补偿，并未发生拖欠征收房屋补偿费用的事实，尚不能以此否定2号《房屋征收补偿决定》的合法性。对二七区政府提供的房屋征收摸底调查情况表及公示照片的证据中，未能显示摸底调查的实施单位，公示的照片也未能显示出公示的时间和地点等，二七区政府提供的证据虽能证明其做了该项工作，但在形式上不够规范，亦属存在瑕疵。二七区政府在实施房屋征收过程中，在对房屋征收风险评估程序中，是由中央商务区项目指挥部具体组织实施的，中央商务区项目指挥部作为被告二七区政府成立的负责具体项目的临时机构，其行为所产生的法律后果由二七区政府承担，其在二七区政府的指挥下参与或者组织实施四条道路社会稳定风险评估工作并无不妥，但以中央商务区项目指挥部的名义对外作出有关社会稳定风险评估的文件和会议通知，易使人产生误解，虽有所不妥，但亦属程序上的瑕疵问题。本案中，四条道路工程建设与中央商务区虽在同一区域，但属于不同工程项目。侯松枝等人所属房屋系因四条道路建设工程而被征收，原告侯松枝等人所居楼房虽属部分占压建设道路红线，但对其涉案房屋进行征收，无论是从房屋的安全性、经济性还是从长远性考虑，对其房屋予以征收并无不当，侯松枝等人提出的二七区政府扩大征收范围，系为中央商务区开发商拆迁红线以外房屋的主张，缺乏事实依据。关于工程建设程序问题，应当依据国家的有关规定及城市规划的次序等因素确定，侯松枝等人提出的四条道路建设违反了国家基本建设程序，应当先建房后修路的主张，亦没有相应依据支持。关于侯松枝等人提出的安置房屋价值降低、安置房屋地点差的问题，从本案房屋征收补偿方案中看，本次征收安置房屋属于就近安置，安置房屋地点与原告原居住房屋的位置基本属于同一区域，原告侯松枝等人的该项主张亦缺乏依据。关于原告侯松枝等人所提出的阳台、车库面积应予补偿、房屋评估价值低、装修补偿费用偏低、奖励政策不合理等问题，不属于本案应解决的问题，可在安置补偿程序中依法予以解决。郑州市政府在审理侯松枝等人行政复议程序中，依法进行了受理，通知了二七区政府进行答复、审查了二七区政府作出行政行为的证据和依据，并在法定期限内依法作出行政复议决定并向当事人进行了送达，复议程序合法，并无不当。综上所述，二七区政府作出的2号《房屋征收决定》，能够促进国民经济和社会发展，符合社会公共利益的需要，且履行了基本程序，应当认定合法有效。虽然被告二七区政府在作出该行政行为时还存有上述瑕疵，但尚不能否定2号《房屋征收决定》的合法性，不足于撤销该征收决定。郑州市政府作出的1001号《行政复议决定书》亦属程序合法，并无不当之处，故对原告侯松枝等14人诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯松枝、韩建民、张军辉、胡文杰、陈晓红、王金水、张美美、陈西海、刘孝成、陈俊明、吕喜英、马云芝、杜振宁、杨秀春承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  冀汇涛审 判 员  王 婧代理审判员  董俊杰二〇一六年四月二十日代理书记员  吴 浩附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。