浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙06行终51号上诉人（原审原告）陶海琴。上诉人（原审被告）严夫灿。两上诉人共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区城市管理行政执法局。住所地绍兴市上虞区百官街道舜江东路66号。法定代表人冯世凯，局长。委托代理人王永春、陈杰克，浙江纳森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号行政中心。法定代表人陶关锋，区长。委托代理人牟正江、沈现达，系绍兴市上虞区人民政府工作人员。上诉人陶海琴、严夫灿因规划行政强制一案，不服诸暨市人民法院（2015）绍诸行初字第199号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月2日立案受理后，依法由蒋瑛、葛继光、范卓娅组成合议庭，缪洪娇担任书记员，后合议庭成员葛继光变更为傅芝兰，书记员缪洪娇变更为陈莺，于2016年3月16日公开开庭进行了审理。上诉人严夫灿，上诉人陶海琴、严夫灿的共同委托代理人徐利平，被上诉人绍兴市上虞区城市管理行政执法局（以下简称上虞区城管执法局）副局长林永明及该局委托代理人王永春，被上诉人绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）的委托代理人牟正江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2012年3月2日，被告上虞区城管执法局（原上虞市城市管理行政执法局）对原告严夫灿作出虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定，认定被处罚人严夫灿未办理规划审批手续，于1996年起擅自在百官街道外严村区职技校边建造房屋开设农家乐酒店。其中2008年1月1日前建造的房屋面积为866.38㎡，2008年1月1日后建造的房屋面积为122.24㎡，合计988.62㎡。至案发时，上述建筑物及构筑物均已完工并投入使用。被告上虞区城管执法局认为，严夫灿的行为已违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设行为。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十七条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定处罚如下：责令被处罚人在2012年3月10日前自行拆除上述面积为988.62㎡的违法建筑物及构筑物。严夫灿不服，向上虞区政府（原上虞市人民政府）申请行政复议，上虞区政府于2012年6月1日作出了维持被告上虞区城管执法局的处罚决定的行政复议决定。严夫灿仍不服，向上虞区人民法院（原上虞市人民法院）提起行政诉讼。上虞区人民法院经审理后于2012年9月17日作出（2012）绍虞行初字第20号行政判决，判决驳回原告严夫灿要求撤销被告上虞区城管执法局作出的虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定的诉讼请求。严夫灿不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院经审理后于2012年11月20日作出驳回上诉，维持原判的终审判决。后严夫灿又分别向绍兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院提出再审申请，但均被驳回。2015年1月13日、1月26日，被告上虞区城管执法局两次向原告严夫灿发出催告书，要求其于催告书送达之日起10日内履行虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定书确定的义务，即自行拆除位于上虞区百官街道外严村区职技校边面积为988.62㎡的违法建筑物及构筑物，但原告严夫灿未自觉履行。2015年3月6日，被告上虞区城管执法局作出虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定书，决定于2015年3月17日对严夫灿位于上虞区百官街道外严村区职技校边面积为988.62㎡的违法建筑物及构筑物进行强制拆除，并于同日发出行政强制拆除公告。原告陶海琴、严夫灿不服被告上虞区城管执法局作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定，于2015年3月10日向被告上虞区政府申请行政复议。被告上虞区政府于2015年4月7日作出虞复决字（2015）9号行政复议决定，决定维持被告上虞区城管执法局作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定。原告陶海琴、严夫灿不服，遂提起行政诉讼，请求撤销被告上虞区城管执法局作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定及被告上虞区政府作出的虞复决字（2015）9号行政复议决定。一审法院审理认为，根据《浙江省人民政府关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条“原则同意上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作…，组建城市管理行政执法机构及相应的行政执法队伍，在辖区内依法开展市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权工作…”和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，被告上虞区城管执法局具有对其辖区内的违法建设行为进行查处并予以强制执行的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告上虞区城管执法局于2012年3月2日作出虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定，责令原告严夫灿在2012年3月10日前自行拆除面积为988.62㎡的违法建筑物及构筑物。后因原告严夫灿未自觉履行义务，被告上虞区城管执法局分别于2015年1月13日、1月26日两次向原告严夫灿发出催告书，要求其于催告书送达之日起10日内履行虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定书确定的义务，即自行拆除位于上虞区百官街道外严村区职技校边面积为988.62㎡的违法建筑物及构筑物，但原告严夫灿经催告后仍未自觉履行。故被告上虞区城管执法局于2015年3月6日作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定。原告提出的关于违法主体认定、本案是否属重复处罚、处罚有无超期限、建设活动是否严重违反规划等意见，已经上虞区人民法院、绍兴市中级人民法院的生效判决所认定的事实确认，且不属本案审查范围，不予采纳。因《中华人民共和国行政强制法》并未对行政机关强制执行的程序时间作出规定，故对原告提出的被告作出处罚至今已超过六个月，不能再启动强制执行程序的意见亦不予采纳。综上，被告上虞区城管执法局作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告上虞区政府作出的虞复决字（2015）9号行政复议决定，认定事实清楚，复议程序合法。原告要求撤销被告上虞区城管执法局作出的行政强制执行决定及被告上虞区政府作出的行政复议决定的诉讼请求依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陶海琴、严夫灿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陶海琴、严夫灿负担。上诉人陶海琴、严夫灿上诉称：1.执行对象错误。“上虞市百官农家乐酒店”自开业以来一直由业主陶海琴经营管理，酒店的所有建设活动也是由陶海琴以酒店名义出面。虽然陶海琴与严夫灿是夫妻关系，但酒店业主是陶海琴，经营管理权属陶海琴，被上诉人上虞区城管执法局不应当处罚严夫灿。被上诉人上虞区城管执法局未调查了解基本事实，执法错误。2.本案属于重复处罚且处罚超期限。前述酒店的部分房屋，早在2007年时就已由有关部门作过处罚，现在再次处罚无依据，属重复处罚。绍兴市中级法院说后来规划局撤销了处罚，建筑物就恢复到处罚前的状态，这不能成立。实际上撤销处罚是因为上虞区政府等已经就建筑物作出可以继续存在的终局决定，即可以继续经营使用，不应再次处罚。且即使“建筑物就恢复到处罚前的状态”这一说法能成立，但因该建筑已经被执法机关发现并调查，执法机关如要处罚，必须遵守二年的处罚时限制度。3.建设活动未严重违反规划。即使按照规划法，酒店的建筑物也并未违反当时的城市规划，仅建设手续有瑕疵，但是办理了临时建设工程规划许可证。故酒店建设并未严重违反规划，不应处以限期拆除处罚。4.执行已超过期限。本案自作出处罚至今已超过六个月，不能再启动强制执行程序。5.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，违法建筑应当由县级以上人民政府责成相关部门拆除，但本案没有相应批准文件。综上，被上诉人上虞区城管执法局作出的行政决定严重违法，被上诉人上虞区政府复议予以维持也是错误的。请求二审法院撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。被上诉人上虞区城管执法局答辩称：1.强制执行主体合法。答辩人依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《浙江省人民政府关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》等文件的授权，在辖区内依法开展城市规划管理等行政处罚工作。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，答辩人享有对违反城市规划的建筑物、构筑物的强制拆除执行权。2.答辩人作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定有合法执行依据。严夫灿未经规划审批，擅自在上虞区百官街道外严村区职技校边的农家乐酒店东侧陆续扩建、搭建，2008年1月1日前、后建造的房屋面积分别为866.38㎡、122.24㎡，合计988.62㎡。至案发时，建筑物及构筑物均已完工并投入使用。答辩人经立案调查后于2012年3月2日作出虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定，责令其在2012年3月10日前自行拆除违法建筑物、构筑物。上诉人不服该行政处罚决定，向上虞区人民法院提起诉讼，上虞区人民法院于2012年9月17日作出（2012）绍虞行初字第20号行政判决，判决驳回其要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求。上诉人不服提起上诉，绍兴市中级人民法院于2012年11月20日作出（2012）浙绍行终字第63号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。后上诉人又申请再审，浙江省高级人民法院于2014年2月14日作出（2013）浙行申字第190号通知书，驳回了上诉人的再审申请。因此，作为答辩人行政强制执行依据的行政处罚决定书已为生效裁判确认。3.答辩人作出的行政强制执行决定程序合法。强制执行决定作出前，答辩人于2015年1月26日向严夫灿进行书面催告，要求其于收函之日起10日内自行拆除988.62㎡的违法建筑，并告知其陈述申辩的权利。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定进行了公告。因严夫灿仍未自觉履行，答辩人遂于2015年3月6日作出决定并于同年3月17日对涉案违法建筑物、构筑物进行强制拆除。4.上诉人起诉的事实与理由无法律依据。上诉人有关执行对象错误、属于重复处罚且处罚超期限以及建设活动未严重违反规划的理由，已被生效判决认定为不符合事实与法律。另外，《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》明确，根据行政强制法和城乡规划法的有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。故答辩人无需在180天内向法院申请强制执行，不受《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条的制约。5.答辩人具有对辖区内的违法建设行为进行查处和强制执行的职权，且实际也得到了上虞区政府的授权，上虞区政府的复议维持决定足以证明。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人上虞区政府答辩称：1.答辩人作出的行政复议决定程序合法。上诉人因对上虞区城管执法局作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定不服，于2015年3月10日向答辩人申请行政复议。答辩人于3月17日向上虞区城管执法局送达虞复立字（2015）9号行政复议答复通知书，该局于3月18日提交了行政复议答复书。2015年4月7日，答辩人作出虞复决字（2015）9号行政复议决定书，并于当日向上诉人邮寄送达，两上诉人均于2015年4月10日签收。2.行政复议所依据的事实清楚，实体公正。因严夫灿违法建设，上虞区城管执法局于2012年3月2日作出虞行执罚（2012）BG-02号行政处罚决定，责令严夫灿在2012年3月10日前自行拆除其违法建筑物及构筑物。经催告后，严夫灿仍未自觉履行。后上虞区城管执法局于2015年3月6日作出虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定书，决定于2015年3月17日对涉案违法建筑物及构筑物进行强制拆除，该行政强制执行决定书符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定。因此，答辩人经审查后维持了上虞区城管执法局作出的行政强制执行决定。3.虽然答辩人没有就本案进行书面授权，但答辩人对上虞区城管执法局具体负责对涉案违法建筑的强制执行是认可的，并曾主持召开过协调会。综上，答辩人作出的虞复决字（2015）9号行政复议决定合法合理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：首先，涉案位于上虞区百官街道外延村区职技校边面积为988.62㎡的建筑系需要拆除的违法建筑物及构筑物这一事实已由行政处罚决定认定，并经绍兴市上虞区人民法院（2012）绍虞行初字第20号及本院（2012）浙绍行终字第63号生效行政判决确认，故上诉人有关处罚对象错误、重复处罚且处罚超期限、建设活动未严重违反规划等上诉理由，不属于本案诉行政强制执行决定审查范围，本院不予审查。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定：“行政强制执行由法律设定。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”据此，拆除违法建筑物、构筑物的行政强制执行权系建设工程所在地县级以上人民政府的法定职权，有关部门须经过其责成方可依法实施强制拆除。本案中，现有证据尚不能证明被上诉人上虞区城管执法局在作出虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定前，已取得相应县级以上人民政府的责成，故其行政行为缺乏职权依据。被上诉人上虞区城管执法局有关被上诉人上虞区政府的复议维持决定即表明其已得到授权的辩称，缺乏法律依据，本院不予采纳。被上诉人上虞区政府虞复决字（2015）9号行政复议决定合法性审查不足，应予指正。第三，《浙江省人民政府关于上虞区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》系被上诉人上虞区城管执法局可在其辖区内开展城市管理相对集中行政处罚权的规定，一审法院据此认定被上诉人上虞区城管执法局具有相应强制执行职权，属适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销诸暨市人民法院（2015）绍诸行初字第199号行政判决；二、撤销绍兴市上虞区城市管理行政执法局于2015年3月6日作出的虞行执强执决字（2015）第BG-01号行政强制执行决定；三、撤销绍兴市上虞区人民政府于2015年4月7日作出的虞复决字（2015）9号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，由绍兴市上虞区城市管理行政执法局、绍兴市上虞区人民政府各半负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋 瑛代理审判员  傅芝兰代理审判员  范卓娅二〇一六年四月二十八日书 记 员  陈 莺