安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终178号上诉人（一审原告）汤尊，男，1939年2月14日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。委托代理人马洪申，安徽安友律师事务所律师。被上诉人（一审被告）灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务新区。法定代表人朱守坤，该县县长。委托代理人姜平，灵璧县人民政府法制办工作人员。委托代理人沈雪冰，安徽省沈雪冰律师事务所律师。上诉人汤尊因诉灵璧县人民政府关闭市场决定一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行初字第00093号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人汤尊及其委托代理人马洪申，被上诉人灵璧县人民政府的委托代理人姜平、沈雪冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，灵璧凤仪市场位于灵璧县解放中路以北、环城西路以东。汤尊系该市场经营户。2009年1月21日，安徽省人民政府作出皖政明电〔2009〕3号《安徽省人民政府关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》，决定对全省50处整改难度较大的重大火灾隐患实行督办整改，要求各地定期梳理本地重大火灾隐患，及时进行政府挂牌警示和督办，并要紧紧盯住人员密集场所和易燃易爆场所，对存在危害公共安全的重大火灾隐患，要坚决责令停产、停业或者停止使用。灵璧凤仪市场属于该50处重大火灾隐患之一，存在主要隐患有：市场内用火用电管理混乱、占道经营现象严重、疏救通道数量不足、未经公安消防部门审核和验收。2015年6月3日，灵璧县人民政府作出灵政发〔2015〕10号《灵璧县人民政府关于关闭凤仪市场的通告》（以下简称灵政发〔2015〕10号通告），载明“鉴于凤仪市场年代久远，存在重大消防安全隐患，为保障人民群众生命财产安全”，决定2015年6月12日凤仪市场关闭，关闭后任何单位和个人不得继续在市场内从事经营活动，并告知凤仪市场各业主自本通告发布之日起到07-4号地块拆迁工作指挥部办公室，按照补偿安置方案办理相关搬迁安置手续，有序搬迁到凤仪商场。1988年1月，原灵璧县土地管理委员会颁发了000080号《商品房产权证》，载明购房户为汤尊，房屋座落为凤仪市场西天东座南向北棚编号67号，房屋结构为钢塑结构，建筑年代为1986年6月，房屋层数为单层售货棚，房屋间数为壹间，建筑面积为10.5平方米，房屋占地为11平方米。一审法院认为，根据《安徽省安全生产条例》第二十八条（七）项之规定，县级以上人民政府安全生产工作的主要职责包括了组织实施对不具备安全生产条件的生产经营单位的关闭工作和非法生产经营活动的取缔工作。本案中，灵璧县人民政府具有作出关闭市场决定的法定职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十条之规定，负有安全生产监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。本案中，灵璧凤仪市场投入使用多年，属人员密集场所和易燃易爆场所，安徽省人民政府发出的《安徽省人民政府关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》已认定凤仪市场存在市场内用火用电管理混乱、占道经营现象严重、疏救通道数量不足等重大火灾隐患，且未经公安消防部门审核和验收，不具备安全生产条件，灵璧县人民政府为保障人民群众生命财产安全，作出关闭凤仪市场的决定，并已告知凤仪市场各业主有权按照补偿安置方案办理相关搬迁安置手续，灵璧县人民政府作出的关闭凤仪市场的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。汤尊要求确认关闭市场行为违法并撤销灵政发（2015）10号通告的诉讼请求不能成立，其认为拆迁补偿不公平、不公开，不属于本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤尊的诉讼请求。汤尊上诉称，1、一审法院对证据的认定错误。凤仪市场于1986年由灵璧县房屋开发公司所开发建设，上诉人购买了商业房，依法取得了房屋产权及国有土地使用权。灵璧县人民政府挂牌出让2007-4号地块时没有依法告知被拆迁人有关程序性权利。在此前提下，被拆迁人的实体性权利没有得到任何保护。省政府2009年1月的文件不能作为2015年6月关闭凤仪市场的法律依据。2009年2月县政府挂牌督办的火灾隐患在同年9月已经结束，时隔6年，今日拿来作为掩饰违法拆迁的幌子，缺乏合法性基础。2、本案行政执法证据不足，程序违法，超越职权。首先，灵璧县人民政府剥夺了被拆迁人对拆迁补偿方式的选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被拆迁人在符合法律规定的情况下完全有权要求实行产权调换的补偿方式。灵璧县人民政府对被拆迁人的合法要求没有充分听取，更没有依法支持，即由所谓的灵璧县中楠房地产开发有限公司作出拆迁补偿方案，侵犯了被拆迁人选择拆迁补偿方式的权利。其次，拆迁主体不适格，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，2007—4号地块的拆迁、征收的主体是灵璧县人民政府，然而灵璧县中楠房地产开发有限公司却充当此次拆迁、补偿的主体。3、灵璧县中楠房地产开发有限责任公司取得项目立项不合法。4、灵璧县人民政府关闭凤仪市场违反法律规定。此次拆迁不是为了公共利益。在目前的法律体制下，“旧城改造”项目不能理解为“为公共利益需要使用土地”。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。灵璧县人民政府答辩称，1、被上诉人作出的《关于关闭凤仪市场的通告》，证据确凿，法律适用准确，程序合法。首先，凤仪市场存在安全隐患，依法应当关闭。凤仪市场是1986年建成投入使用，已投入使用近30年，随着灵璧县商品贸易的发展，凤仪市场已不能适应城区商品交易的需要，加上凤仪市场地方拥挤，交通堵塞，卫生状况差，消防隐患问题日益突出，2009年被安徽省政府列入消防隐患挂牌督办单位，县消防大队多次组织整治，至今未能消除安全隐患。温州商城经主管部门批准建设，对改善城区商贸环境、规范市场功能是有益的。被上诉人作出《关于关闭凤仪市场的通告》符合《中华人民共和国安全生产法》第六十条的规定。其次，温州商城已经按照规划审批建成。温州商城是依法经过审批的项目,目前已通过竣工验收投入使用。被上诉人作出的《关于关闭凤仪市场的通告》中“凤仪市场各业主自本通告发布之日起到2007-4号地块拆迁工作指挥部办公室，按照补偿安置方案办理相关搬迁安置手续，有序地搬到凤仪商城，避免二次搬迁造成损失”的决定事实清楚，符合《城乡集市贸易管理办法》第十九条、第二十七条第一款的规定。2、一审法院驳回汤尊的诉讼请求完全正确。上诉人汤尊诉县政府的关闭市场通告，提出的相关证据均涉及拆迁，与案件诉求无关联性。而被上诉人按照安徽省人民政府《关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》要求，为了消除凤仪市场安全隐患，根据《城乡集市贸易管理办法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律规定，作出了《关于关闭凤仪市场的通告》。故该通告与拆迁无关，上诉人的诉求应当驳回。请求二审法院驳回上诉，维持原判。灵璧县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：证据：1、安徽省人民政府皖政明电〔2009〕3号《关于督办整改全省50处重大火灾隐患的通知》，证明灵璧县凤仪市场存在重大安全隐患，需要关闭；2、灵璧县发改委《关于同意灵璧县中楠房地产开发有限责任公司开发建设灵璧县2007-4号地块项目开展前期工作的函》（发改投资[2008]49号）；3、灵璧县发改委《关于灵璧县中楠房地产开发有限责任公司建温州商城一期项目备案函的通知》，发改投资（2012）16号；4、灵璧县发改委项目备案函，备案表；5、中楠房地产开发有限责任公司土地使用权证四份，灵国用（2012）第010002号、土地座落灵城凤仪市场北，灵国用（2012）第010076号、土地座落灵城凤河中路北，灵国用（2014）第010047号、座落灵城解放中路北侧，灵国用（2015）第010012号、座落灵城解放中路西段北侧；6、灵璧县旧城改造2007-4号地块的建设用地规划许可证；7、温州商城一期工程建设工程规划许可证副本；8、温州商场二期工程建设工程规划许可证副本；9、凤仪市场简易棚、简易亭安置补偿方案；证据2-证据9证明中楠公司对凤仪市场的开发建设合法，搬迁安置符合法律要求；10、凤仪市场和凤仪商场旧貌新颜对比照片，证明凤仪市场现在状况，旧市场存在安全隐患，已不适应发展需要，新建的凤仪商场已经竣工，设施符合经营需要。法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第六十条、《城乡集市贸易管理办法》的相关规定。汤尊向一审法院提交了以下证据：1、灵国土告字[2007]4号灵璧县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明凤仪市场于1986年合法成立，灵璧县人民政府关闭市场的行为违法；2、2007-4号地块房屋拆迁补偿安置方案，证明安置方案不合法；3、汤尊的营业执照，证明汤尊系合法经营；4、凤仪市场商品房销售和使用说明，证明汤尊的房屋产权合法，房屋系商业用房；5、房屋拆迁延期批准书，证明拆迁一再延期，一直未完全拆除；6、凤仪市场简易棚、简易房安置补偿方案，证明拆迁不合法、不合理；7、封闭凤仪市场和组织搬家实施方案；8、2007-4号地块拆迁工作实施方案，证据7、8证明灵璧县人民政府参与强拆；9、2007-4号地块被拆迁户签名要求合理补偿；10、朱永兰书面意见，证据9、10证明被拆迁户要求合法拆迁、合理补偿；11、汤尊等七人举报材料，证明开发商将汤尊强制安置在二楼；12、汤尊等四人关于拆迁的书面意见，证明汤尊等被拆迁户曾要求举行听证会；13、中楠公司的拆迁公告，证明中楠公司和灵璧县人民政府一起欺骗百姓；14、被告作出的关闭市场公告，证明关闭市场行为违法；15、汤尊的商品房产权证，证明汤尊拥有合法房屋产权。二审庭审中，被上诉人灵璧县人民政府向本院提交了一份拆迁人灵璧县中楠房地产开发有限公司与被拆迁人汤尊签订的《灵璧县2007年四号地块房屋拆迁产权调换（货币）补偿安置协议书》。对于该份材料，本院认为，其不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”要求，本院不予认定。双方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对于案件证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭。根据该规定，对于不具备安全生产条件的单位，行政机关应先责令其予以整顿，经整顿仍不具备安全生产条件的，才能予以关闭。本案中，安徽省人民政府2009年1月即将凤仪市场认定为存在重大火灾隐患的场所，要求挂牌督办,限期整改,整改工作应在当年9月底前完成。灵璧县人民政府提交的证据不能证明凤仪市场已经进行了停业整顿,且经整顿仍不具备安全生产条件，故其作出的关闭该市场的决定，主要证据不足,违反法定程序，依法本应予撤销。但考虑到凤仪市场建成使用已近30年，基础设施落后，交通堵塞，卫生状况差，消防隐患突出，早已被纳入拆迁改造范围，目前市场内部分经营户已经与拆迁人达成补偿安置协议，其房屋亦已被拆除，市场已难以正常经营，如果撤销灵璧县人民政府作出的关闭市场决定，将会给公共利益造成重大损害。在此情形下，依法应予确认灵璧县人民政府作出的关闭市场行为违法。至于上诉人汤尊上诉所称拆迁补偿安置问题，与灵璧县人民政府作出的关闭市场决定并非同一法律关系，其可另循法定途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行初字第00093号行政判决；二、确认灵璧县人民政府于2015年6月3日作出《灵璧县人民政府关于关闭凤仪市场的通告》行为违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人灵璧县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王新林代理审判员  宋 鑫代理审判员  张高英二〇一六年四月二十二日书 记 员  郑天强附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……