广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤09行终18号上诉人（原审原告）黄桂珍。委托代理人陈金玉，广东大贤东宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高州市石鼓镇人民政府。法定代表人张国清，镇长。委托代理人林谷丰，广东雄兴律师事务所律师。委托代理人刘耀权。上诉人黄桂珍因诉被上诉人高州市石鼓镇人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广东省高州市人民法院作出的（2015）茂高法法行初字第24号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告黄桂珍系高州市石鼓镇黑坭山村民委员会下双岭村村民。2014年4月21日，原告黄桂珍向被告高州市石鼓镇人民政府提交了报建申请及相关材料，申请在石鼓镇黑坭山下双岭村的一块土地建房。被告接到原告提交的建房申请资料后，即组织工作人员到现场调查、核实原告提供的资料，在调查中发现原告申请使用的土地与案外人徐建利存在权属争议，徐建利及徐国新双方就该地纠纷诉至高州市人民法院。被告属下的高州市石鼓镇规划建设办公室于2015年5月13日向原告出具了《关于石鼓镇黑坭山村委员会下双岭村黄桂珍报建事宜的答复》，暂缓对原告的申请报建审批，并建议原告对该宗土地的权属进行诉讼，待该宗土地权属清晰、无争议后再进行审批。原审法院认为，本案争议的焦点：一是原告申请村镇建设用地规划许可是否属于被告高州市石鼓镇人民政府的法定职责；二是被告高州市石鼓镇人民政府是否构成行政不作为。关于原告申请村镇建设用地规划许可是否属于被告高州市石鼓镇人民政府的法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”、《广东省城乡规划条例》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区范围内，建设单位或者个人向城市、县人民政府土地主管部门申请划拨用地的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证。”、第二款规定：“建设单位或者个人申请核发建设用地规划许可证，应当提交有关部门的批准、核准、备案文件。使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见。”根据上述规定，本案原告申请核发建设用地规划许可证的核发机关应为本辖区的城市、县人民政府城乡规划主管部门，即高州市人民政府城乡规划主管部门。所以，核发建设用地规划许可证不是本案被告的法定职责，原告请求判令被告批准建设用地规划许可，没有法律依据。关于被告高州市石鼓镇人民政府是否构成行政不作为的问题。《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请材料之日起二十个工作日内作出是否许可的决定，并告知镇人民政府。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”根据上述规定，本案原告申请核发建设用地规划许可证，被告有受理及将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门的义务，但没有批准的法定职责。被告未在受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送高州市人民政府城乡规划主管部门，被告于2015年5月13日才向原告出具《关于石鼓镇黑坭山村委员会下双岭村黄桂珍报建事宜的答复》，以原告申请用地存在争议为由，暂缓对原告的申请报建审批。被告的行为违反上述法律规定，未履行该作为的义务。综上所述，原告请求判令被告批准原告建设用地规划的申请，没有法律依据，本院不予支持。但被告未履行该作为的义务，应继续履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决如下：一、限被告高州市石鼓镇人民政府在本判决生效后五个工作日内将原告黄桂珍建设用地规划的申请材料报送高州市人民政府城乡规划主管部门。二、驳回原告黄桂珍的其他诉讼请求。上诉人黄桂珍不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决在认定被上诉人暂缓审批违反法律的情况下，仅判令其向上级部门报送材料是错误的。被上诉人本案作出的答复依据有两个：一是（2014）茂高法金民初字第123号民事判决的精神；二是咨询该单位法律顾问吕雪世律师的意见。显然被上诉人该答复属于行政不作为。因（2014）茂高法金民初字第123号民事判决并没有认定上诉人根据村集体安排使用的土地与他人有争议，且上诉人不是该案的当事人。上诉人建房用地的土地权属清晰、来源合法，并得到所在村集体90%以上村民代表签名同意。被上诉人的答复仅凭个别人有意见为由，不经调查核实，断然拒绝上诉人的申请属于典型的懒政表现。被上诉人的行政行为仅凭个别人的咨询意见就草率作出答复，违背了依法行政的原则。二、关于被上诉人是否有权审批申请人诉请求事项的问题。根据高州市人民政府高发（2013）8号文的精神，将村镇的规划审批权下放给被上诉人依法行使。在原审庭审中，被上诉人也坦言其有权审批，是适格的行政主体，全镇内的规划审批均由其作出。事实上，本镇村民建房用地一直均由被上诉人审批发证。请求：1、撤销高州市人民法院（2015）高法行初字第24号行政判决。2、判令被上诉人高州市石鼓镇人民政府依法履行法定职责，批准上诉人建设用地规划的申请。3、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高州市石鼓镇人民政府口头答辩称：我府对上诉人提出建房用地规划申请暂缓审批不属于行政不作为。我府自2014年4月21日接到上诉人提交的建房申请资料后，即组织工作人员到现场调查、核实，在调查中发现上诉人申请使用的土地与徐建利存在权属争议，并在上诉人递交申请资料的不久，上诉人及徐建利方因该土地权属发生打斗。徐建利及徐国新双方就该地纠纷诉至高州市人民法院。因此，我府对上诉人的申请暂缓审批，并非不作为。请求驳回上诉人的诉讼请求。经审查，原审经审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《广东省城乡规划条例》第五十一条：在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证的规定，县级人民政府城乡规划主管部门负有颁发乡村建设规划许可证的法定职责，镇级人民政府负有接收申请并进行审核报送的义务。本案中，被上诉人自接收上诉人递交的建设规划许可申请材料后，进行相应调查核实时，收到案外人徐建利的投诉，案外人徐建利事实上也到现场阻拦上诉人建房，主张涉案土地使用权，并就其与案外人徐国新之间转让涉案土地使用权纠纷于2014年5月26日向原审法院提起了民事诉讼。从被上诉人向上诉人黄桂珍作出的《关于石鼓镇黑坭山村委会下双岭村黄桂珍报建事宜的答复》的内容看，被上诉人认为涉案土地权属未清，存在争议，暂缓对该宗土地的报建审批，并建议上诉人对该宗土地的权属进行诉讼，待该宗土地权属清晰、无争议后再作审批。上述答复内容表明，被上诉人对上诉人报送的申请资料已作书面答复及作出了相应的指引，并非是行政不作为。上诉人本案主张被上诉人未依法在法定期限内履行报建审批职责，未批准其在涉案土地上建房用地规划申请的不作为违法，缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。对被上诉人本案作出的行政答复的合法性问题，不属本案的审理范围，上诉人可依法向高州市人民政府申请行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼。在被上诉人已作为已对上诉人申请事项作出了行政答复的情形下，原审法院以被上诉人未履行该作为的义务，违反有关法律的规定为由，判决被上诉人在本判决生效后五个工作日内将上诉人建设用地规划的申请材料报送高州市人民政府城乡规划主管部门，不符合本案的实际状况，该项判决不当，应予纠正。综上所述，原审判决不当，予以纠正；上诉人起诉主张被上诉人行政不作为的理由不成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项和《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销广东省高州市人民法院（2015）茂高法行初字第24号行政判决。二、驳回上诉人黄桂珍的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均上诉人黄桂珍负担。本判决为终审判决。审判长  黄志平审判员  徐少伟审判员  张国平二〇一六年四月五日书记员  邹君萍速录员  吴虹莹附本案适用的法律、法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：第（二）项原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：第（一）项起诉被告不作为理由不能成立的；