广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终45号上诉人（原审原告）：周玉平，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市白云区。委托代理人：雷会能，广东中粤云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局白云分局，住所地：广州市白云区。法定代表人：周赛波，职务：局长。委托代理人：钟文芳、郑雄文，均为该局工作人员。上诉人周玉平因诉广州市城市管理综合执法局白云分局未履行法定职责一案，不服广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第230号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案建筑物位于广州市白云区太和石湖村新大路51号斜对面，建筑面积为64.68平方米，使用人为谢建明，建成于1999年3月，作为铝材、不锈钢加工场地一直使用至今。谢建明与周玉平是兄和弟媳关系。因双方房屋相邻关系产生纠纷，周玉平多次上访投诉。2015年2月6日，广州市城市管理综合执法局白云分局（以下简称城管白云分局）收到广州市城市管理综合执法局转交的周玉平投诉涉案建筑物涉嫌违法建设要求处理的信访材料。城管白云分局接到该信访投诉后随即转给该局所属太和执法队处理。太和执法队经调查查明：该涉案建筑当事人为谢建明，谢建明持有《农村（墟镇）宅基地使用证》，于1999年3月建成后一直作为铝材、不锈钢加工场地使用；因涉案建筑物与周玉平房屋间距问题产生矛盾，周玉平多次投诉信访。太和执法队协调双方矛盾未果。2015年3月17日，城管白云分局以《投诉、举报处理情况告知书》的形式告知周玉平调查情况，其中载明“当事人持有《用地证明》，证明是村社1985年分配给当事人使用的土地”。周玉平对城管白云分局的行为不服，认为该局未依法履行查处职责，诉至一审法院，要求判令该局对谢建明的涉案建筑物作出行政处理。另查明，谢建明于1998年12月25日取得广州市白云区太和镇国土规划管理所核发的云太字第001XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其中载明：“房屋3层半框架结构，宅基地坐落于太和镇石湖村第九合作社”。2014年11月19日，广州市白云区太和镇石湖村第九经济社和广州市白云区太和镇石湖村民委员会出具《证明》，其中载明涉案房屋土地是生产社于1985年分配给谢建明使用，由谢建明出资建设使用。2015年6月25日，太和镇执法队对该涉案建筑物进行立案调查，并对谢建明进行询问，制作询问笔录，谢建明承认涉案建筑物有《农村（墟镇）宅基地使用证》，未办理《建设工程规划许可证》。城管白云分局经审查案件后，认为需要核定谢建明持有的《农村（墟镇）宅基地使用证》与涉案建筑物的位置关系，于2015年7月6日致函广州市白云区国土资源和规划局，要求其重新核查建筑物宅基地证等相关事宜。2015年11月11日，广州市白云区国土资源和规划局出具复函，载明：“鉴于该宅基地证是由太和镇政府核准发放，有关房屋门牌地址信息记载不详，难以对应确认。”原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《广州市违法建设查处条例》第十六条规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”据此，城管白云分局作为城管监察部门，依法具有对其管辖范围内的违法建设行为进行查处的职责。2013年3月1日起施行的《广州市违法建设查处条例》第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”本案中，城管白云分局于2015年2月6日收到周玉平投诉涉案建筑物违法建设的信访件后，交由其所属太和执法队处理，太和执法队经调查协调双方矛盾未果。城管白云分局于2015年3月17日以《投诉、举报处理情况告知书》的形式告知周玉平处理情况，虽超出了上述规定的告知期限，存在瑕疵，但并未对周玉平的实际权利义务产生影响，不足以确认城管白云分局未依法履行法定职责违法。《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”本案中，因涉案建筑物于1999年建设，建设人谢建明虽未取得《建设工程规划许可证》，但提供了《农村（墟镇）宅基地使用证》以及村社证明，根据上述规定，城管白云分局并不能直接根据《广州市违法建设查处条例》第二条第一款的规定认定涉案建筑物为违法建设，需要根据建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。因谢建明提交的《农村（墟镇）宅基地使用证》上地址不详，无法确切判断《农村（墟镇）宅基地使用证》对应的就是涉案建筑，在证据不足的情况下，城管白云分局为慎重未及时予以立案查处并无不当。因此，周玉平要求城管白云分局对谢建明的涉案建筑作出行政处理决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周玉平的诉讼请求，案件受理费50元由周玉平负担。上诉人周玉平不服一审判决，上诉称：一、被上诉人城管白云分局提供的第三人谢建明的《农村宅基地使用证》与本案没有关联性，被上诉人据以认定事实有误。宅基地证载明的房屋结构与涉案房屋结构明显不同，且该宅基地证的发证日期是1998年**月补发，而涉案房屋则于1999年3月建成，两者时间上矛盾。另外，上诉人作为邻居，很清楚该宅基地证系指现在谢建明所住的房子。二、被上诉人举证的石湖村委会和石湖村第九经济社出具的《证明》，内容不真实，公章虚假。该证明所称的“石湖村九社新大路53号对面”并非涉案房产，证明称“土地由生产队于1985年分配给谢建明使用，于1999年3月由谢建明出资建设”，不符合事实，1985年该社并没有分配宅基地给村民使用。三、被上诉人自始至终未对举报的涉案房屋作出处理决定，是消极不作为，违反法律规定。四、上诉人举报是为了全体村民的公共利益，并非仅出于个人私利。涉案房屋不仅影响上诉人房屋通风采光，还占去上诉人部分地基，又导致村里农田灌溉涵洞被长期堵塞，占用一部分耕地，侵害村民公共利益。请求：撤销一审判决，改判支持上诉人请求，一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人城管白云分局答辩称：一、该局及属地执法队就上诉人周玉平的所投诉举报的事实仍在继续调查核查，情况如下：对涉案建筑物所在石湖村村民委员会书记兼村长谢鉴豪、石湖村第九经济社社长谢赞煊进行了询问，并再次询问了谢建明，谢建明提供了另一外自住房屋的宅基地证（穗郊字第37XXXX号、25XX**号），证人证言和石湖村村委会及石湖村第九经济社于2014年11月19日出具的《证明》，证实涉案建筑物所在土地是属于谢建明合法使用。根据广州市白云区国土资源和规划局的复函，该局又发函给太和镇人民政府再次核查涉案建筑物与《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第001XXXX号）的对应关系。太和镇人民政府复函称，因宅基地证资料已移交白云区国土房管分局，现不能核定涉案建筑物与《农村（墟镇）宅基地使用证》的对应关系，但根据其派人调查了解，依石湖村村委会及石湖村第九经济社证明，《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第001XXXX号）批准的用地位置与涉案建筑物位置相一致。根据进一步调查核查情况，可以证明一审中提供的谢建明的《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第001XXXX号）与涉案建筑物是关联的，不存在“张冠李戴”的情况。二、农村（墟镇）宅基地使用证是农村村民土地权属证明，上世纪八、九十年代由属地镇政府签发管理时，普遍存在宅基地座落没有具体地址的情况，也确实存在大量的证件内容与所建房屋现状不一致的现象，但不能因此否定该证件与涉案地块无关。广州市白云区国土资源和规划局的复函也确认该宅基地使用证的真实性。谢建明拥有两个宅基地证，也只有两块宅基地。至于宅基地证上写“补发”两字，属于证件管理问题。三、根据该局执行法队调查情况，石湖村委会及第九经济社的证明已证实涉案建筑物所在地块已于1985年由村社分配给谢建明家族使用，后期又办理了宅基地证，不存在占用耕地和公共道路的问题。综上，请求二审驳回上诉人的诉求，维持一审判决。经二审审查，原审认定的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，一审判决后，被上诉人城管白云分局对上诉人周玉平的投诉举报仍在继续调查。本院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，被上诉人城管白云分局作为城管综合执法部门，具有对其管辖范围内的违法建设行为进行查处的职责。2013年3月1日起施行的《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”《广州市城市管理综合执法条例》第十八条第一款规定：“城市管理综合执法机关在查处违法行为时，可以采取以下措施：（一）询问当事人、证人，并制作询问笔录。（二）收集、调取物证。物证调取不便的，可以拍摄足以反映证据外形或者内容的照片、录像，并注明情况。（三）对实施违法行为的场所进行勘验、拍摄现场照片、录音录像，制作检查笔录。（四）法律、法规规定的其他措施。”本案中，被上诉人接到上诉人的举报投诉后，就上诉人举报投诉的涉案建筑物是否属违法建设进行了调查，询问了当事人和证人并制作了询问笔录，进行了现场拍照，随后于2015年6月25日立案调查，进一步询问证人和当事人、发函给相关部门进行核对。在对上诉人的举报投诉进行调查期间，被上诉人于2015年3月17日以《投诉、举报处理情况告知书》的形式告知上诉人阶段性处理情况。被上诉人的履职行为基本符合前述规定，上诉人认为一审判决错误认定被上诉人履行了法定义务的理由，不能成立。另外，根据被上诉人调查情况，涉案建筑物于1999年建设，根据《广州市违法建设查处条例》第二条第三款的规定，需要根据建设当时施行的法律、法规的规定认定涉案建筑物是否属于违法建设。涉案建筑物的建设人谢建明虽未取得《建设工程规划许可证》，但提供了《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第001XXXX号）以及村社出具的证明（该证明能被相关证人证言、复函等证据佐证），初步证明该建筑物有宅基地使用证。因谢建明提交的《农村（墟镇）宅基地使用证》上具体座落地址不详，现有档案材料也无法具体查实，而《农村（墟镇）宅基地使用证》在上世纪八、九十年代由属地镇政府签发管理时，确实存在宅基地座落没有具体地址及大量的证件内容与所建房屋现状不一致的情况，故被上诉人在获取的现有证据能够证明《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第001XXXX号）与涉案建筑物存在关联、无法确切判断涉案建筑物是否属于违法建设的情况下，于一审判决前对上诉人的投诉举报暂未做出最终处理决定符合相关规定，一审判决驳回周玉平的诉讼请求并无不当。综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人周玉平负担。本判决为终审判决。审判长 姚 伟审判员 杨立志审判员 杨 芳二〇一六年四月十八日书记员 王 薇魏玲英