福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行初138号 原告林兴俤，男，1963年12月19日出生，汉族，住福州市长乐区。 委托代理人郑为良、孙月眉，福建中美律师事务所律师。 被告福州市长乐区人民政府，住所地福州市长乐区解放路**。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，福州市长乐区司法局工作人员。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 第三人福州市长乐区古槐镇竹田村民委员会，，住所地福州市长乐区古槐镇竹田村 法定代表人林锦彬，村主任。 委托代理人游金德、郑少云，福建闽航律师事务所律师。 原告林兴俤诉福州市长乐区人民政府确认行政协议无效一案，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。因福州市长乐区古槐镇竹田村民委员会与本案处理结果有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。原告林兴俤的委托代理人郑为良、孙月眉，被告的委托代理人陈清枝、郑建平，第三人的委托代理人游金德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林兴俤诉称，原告位于福州市长乐区的一幢房子，于80年代自建，占地面积为约45平方米，共三层楼，总建筑面积约为135平方米，领有长古集建（1994）字第205255号《集体土地建设用地使用证》。2011年因长乐区营滨路与长平高速建设需要，原告的房屋包括整个村的房屋遇拆迁。被告成立了长乐市××××路建设指挥部，并由该指挥部委托福州市长乐区古槐镇竹田村民委员会（以下简称竹田村委会）与村民签订房屋拆迁补偿协议。2013年左右，竹田村委会要与原告签订《房屋拆迁协议书》，因原告没有看到过被告有关征地公告和营滨、长平高速房屋拆迁补偿及安置方案等文件，所以在签订时要求竹田村委会提供这些文件以便了解由竹田村委会提供的《房屋拆迁协议书》补偿条款是否与营滨、长平高速房屋拆迁补偿及安置方案的标准一致。然而竹田村委会拒绝提供，因此原告也拒绝签订《房屋拆迁协议书》。不想，在2014年左右竹田村委会对原告进行断水断电，原告只好搬离。2015年原告的房屋遭强拆。原告一直上访，直至2018年11月23日才接到关于核对上述房屋拆迁面积与临时安置费等《通知书》，方知道林某以原告的名义，在没有征得原告的同意与委托下，擅自同被告委托的竹田村委会于2015年12月4日签订了《房屋拆迁协议书》（编号第61号）及《补充协议》。原告认为，在本案房屋拆迁补偿安置过程中，签约人应是原告，林某不属于本案房屋的拆迁补偿安置人员，林某代原告就拆迁补偿安置事项签订协议，应征得原告的同意和委托。然而，原告并没有同意和委托林某以原告的名义与村委签订上述房屋的《房屋拆迁协议书》及《补充协议》。并且，被告拆除原告的房屋，没有原告签字认可的房屋平面图、测绘图、评估结果报告单、附属物及装修评估结果表等等。因此，被告委托的竹田村委会2015年12月4日与林某签订的《房屋拆迁协议书》（编号第61号）及《补充协议》不但程序违法，造成了事实上的强拆，而且违背了原告的意志自由，因此该协议侵犯了原告的权利，应认定为无效。综上，请求：1.确认被告委托的竹田村委会2015年12月4日与林某签订的《房屋拆迁协议书》（编号第61号）及《补充协议》无效；2.依法判令被告与原告重新签订《房屋拆迁协议书》；3.本案的诉讼费用由被告承担。 原告在起诉时向本院提交如下证据：Ａ1.长古集建（1994）字第205255号《集体土地建设用地使用证》，证明案涉房屋的物权归原告所有以及原告与被告的法律关系。Ａ2.《房屋拆迁协议书》（编号第61号）、《补充协议》、《安置房选择户型》，证明原告与被告的法律关系，原告没有同意和委托林某于2015年12月4日以原告的名义签订以上协议和选择户型。Ａ3.《通知书》、《拆迁面积、选房面积、优惠面积、家庭成员》表、《过渡安置清单》、《超面积电梯贴价表》，证明原告收到该组材料后方知林某于2015年12月4日擅自以原告的名义与被告委托的竹田村委会签订了以上协议和选择户型。原告当庭补充提交如下证据：Ａ4.照片，证明案涉房屋是三层楼结构，被告除了断水断电还堆土阻碍原告进出家门，原告不得已才离开家。Ａ5.《福州市建筑物测量资料》（航空摄影测量），证明案涉房屋高度为10.2米，是三层楼结构，那么原告被拆迁的面积应该是135平方米，而不是81.24平方米。Ａ6.福州市勘测院收费发票，证明原告为证明案涉房屋为三层楼结构而花费的测量费，应由被告承担。 被告福州市长乐区人民政府辩称，一、签订《房屋拆迁协议书》系被征收人对征地拆迁补偿标准的认可及补偿方式的选择，不签订协议不代表该协议中确定的补偿标准及补偿方式无效。本案属因征地拆迁而引起的补偿纠纷。从《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五规定可以看出，征地补偿安置方案经政府批准后组织实施，《房屋拆迁协议书》并不是征收实施单位与被征收人协商的结果，而是根据征地补偿安置方案确定的各具体被征收人的补偿个案供被征收人确认、选择。竹田村委会与被征收人签订的《房屋拆迁协议书》实质上是镇、村根据《长乐市××××路工程征地拆迁补偿实施细则》，将补偿标准及补偿方式告知原告，供原告选择补偿方式。所以，不签订《房屋拆迁协议书》或不认可他人代签的补偿协议，只能说明被征收人对该补偿标准有争议，并不导致协议中确定的补偿标准、补偿方式无效。二、原告不认可他人代签的协议，实质上是不满意补偿标准，不能直接提起行政诉讼。经向所在村委会了解，原告房屋因征地拆迁，委托其堂兄林某签订《房屋拆迁协议书》并由林某领取了搬迁费、过渡费等费用。《房屋拆迁协议书》签订后，原告亦自愿搬离案涉房屋。原告被拆迁房屋（包括长平高速路建设征迁的房屋）可安置两套122.2平方米户型的安置房，应支付超面积部分差价17多万元，但原告不同意支付差价拒绝抽签选房。三、村委会签订的房屋拆迁协议属民事协议。集体土地区别与国有土地上的拆迁，没有规定要签订补偿安置协议，村委会是基于土地所有权人而与土地使用人签订的收回土地使用权的协议。综上，请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交如下证据：Ｂ1.《长乐市××××路工程征地拆迁补偿实施细则》、《长乐市××××路拆迁安置补偿费竹田村征用表》、付款凭证、身份证复印件，证明案涉房屋按照细则予以补偿安置，相关费用已由原告堂兄林某代领；林某代原告办理被拆迁房屋相关手续时提交了由原告签字的身份证复印件交给所在村委会。 被告在本案诉讼中申请证人林某出庭作证，证明：其是受林兴俤的委托去代签《房屋拆迁协议书》，并代领补偿款。 第三人竹田村委会述称，同意被告的答辩意见，并作如下补充：案涉房屋总建筑面积为81.24平方米并非135平方米。在2013年左右，从征迁开始相关的补偿条例、红线图等都在征迁范围内公开，不存在原告不知情的情况，更没有村委会拒绝提供的情形。拆迁工作也不涉及强拆的内容，是基于原告授权人与村委会签订相关协议之后原告主动搬离拆迁房屋，在此前提下，第三人才对原告的房屋进行拆除。原告在诉状中提及到上访的理由也不是由于强拆，而是没有按时交付安置房，原告在事实部分陈述的内容与实际不符。林某是受原告的委托才与第三人签订协议。请求法院依法判决。 第三人竹田村委会未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：实施细则与补偿安置方案的真实性没有异议，但认为该证据不能证明原告已经领取了拆迁的相关费用；原告的身份证复印件并不是原告提供给村委会的，上面的签字与捺印也不是原告所为，如果被告有异议，原告申请鉴定；对身份证、存折、付款凭证等证据的真实性、关联性有异议；证人没有委托书，对原告身份证复印件上的签字和捺印都记不清楚，其证言因没有旁证而无法证实真实性。 第三人对被告提交的证据均无异议。 被告对原告证据发表如下质证意见：A1的真实性无异议；A2的真实性无异议，被告认为是经过原告同意，由证人代为签订协议；A3的真实性无异议，认为原告之前就应当知道委托证人代签协议；对A4，认为原告三层楼的房屋是因征收而抢建形成的；对A5有异议，不认可测绘结果，测绘应当按法定程序进行；对A6，认为要另行起诉。 第三人对原告证据的质证意见同被告一致。 本院对原、被告双方的证据认证如下：原、被告提交的《房屋拆迁协议书》（编号第61号）及《补充协议》系本案被诉行政行为，属待证对象。原告提交的Ａ5系其关于案涉房屋面积部分的主张，但能否达到其证明目的，本院将予以分析认定。被告提交的原告身份证复印件及林某的证人证言，本院认为，因证人在庭上陈述其已记不清楚是谁在原告的身份证复印件上进行签字捺印，在原告对签字捺印提出鉴定申请而被告、第三人又不同意的情况下，本院对于证人证言及原告身份证复印件上的签字捺印不予采信。原、被告提供的其他证据符合证据的形式要件，真实性、关联性予以确认，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，原告的房屋坐落在古槐××××区，位于长乐市××××路工程项目的征地拆迁范围内。2011年4月12日，被告成立的长乐市××××路建设指挥部发布《长乐市××××路工程征地拆迁补偿实施细则》。2015年12月4日，原告堂兄林某代原告，与拆迁单位竹田村委会、见证单位长乐市古槐镇人民政府共同签订了《房屋拆迁协议书》（编号第61号）、《补充协议》、《安置房选择户型》，并由林某代领了各项安置补偿费合计16734元。2018年11月20日，福州市长乐区古槐镇人民政府、竹田村委会通知原告核对拆迁面积、临时安置费和多还少补数字。原告认为林某未经同意和委托，以其名义与竹田村委会签订协议，程序违法，违背原告的意志自由，侵犯其合法权益，遂向本院提起诉讼。 另查明，第三人竹田村委会受长乐市××××路建设指挥部委托，与被拆迁人签订《房屋拆迁协议书》。 本院认为，长乐市××××路建设指挥部系《长乐市××××路工程征地拆迁补偿实施细则》所确定的负责实施征地拆迁安置补偿工作的机构，被告福州市长乐区人民政府作为长乐市××××路建设指挥部的组建机关，应就长乐市××××路建设指挥部委托竹田村委会与被征收人签订的《房屋拆迁协议书》承担相应的法律责任，是本案的适格被告。 根据房屋征迁的相关法律、法规规定，与房屋征迁部门签订补偿协议的适格主体应当是被征迁房屋所有权人。本案中，案涉房屋所有权人为原告林兴俤，但被告及第三人仅依据原告堂兄林某提交的原告身份证复印件，即由林某代原告签订了被诉《房屋拆迁协议书》，而被告提交的证据又无法证明原告曾就案涉房屋的征迁补偿事宜向林某进行过授权，根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”的规定，林某未取得原告的授权即以原告的名义与征收单位签订《房屋拆迁协议书》，事后又未能取得原告的追认，其行为构成无权代理，该协议对原告不产生效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被告委托的第三人竹田村委会在与林某签订协议时，既不审查核实林某有无代理权，又不要求原告在协议上签字，行政行为属重大且明显违法。原告诉请确认本案被诉《房屋拆迁协议书》无效，于法有据，本院予以支持。鉴于被诉《房屋拆迁协议书》因订立主体不适格而无效，故对原告就案涉房屋面积提出异议的问题，本院不予评判。原告第二项“依法判令被告与原告重新签订《房屋拆迁协议书》”的诉请，已超出行政诉讼的审理范围，本院不予支持。 综上，原告的部分诉请及理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决如下： 一、确认被告福州市长乐区人民政府委托福州市长乐区古槐镇竹田村民委员会与林某代林兴俤于2015年12月4日签订的编号第61号的《房屋拆迁协议书》及《补充协议》无效。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 本案案件受理费4346元，由被告福州市长乐区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  郑 鋆 二〇一九年七月二十六日 法官助理陈俊杰 书记员曾媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》 第四十八条行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。 相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。