湖北省荆门市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鄂08行初24号 原告曹扬青，男，1966年6月21日出生，汉族，户籍所在地钟祥市，现住荆门市掇刀区， 原告龚永敏，男，1960年1月28日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告张思银，男，1947年8月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告王金山，男，1967年9月25日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告龚永斌，男，1965年6月22日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告龚永玲，女，1970年7月26日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告李丰林，男，1981年7月29日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告王志德，男，1973年8月6日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告牛金武，男，1970年10月22日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告杨国龙，男，1963年9月28日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告赵忠文，男，1963年3月15日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告周红丽，女，1971年8月5日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告严万章，男，1938年1月17日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告王明金，男，1953年10月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告汤福英，女，1964年1月29日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告朱承宜，男，1960年7月18日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告付代明，男，1969年7月10日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告龚永礼，男，1951年10月9日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告郭子云，女，1966年10月4日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告龙建云，男，1959年1月20日出生，苗族，住荆门市掇刀区， 原告毛守新，男，1954年12月27日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告黄传宣，男，1971年9月10日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告刘正艮，女，1950年10月5日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告孙波，男，1990年5月21日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告严邦洪，男，1964年11月11日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 原告汪成祥，男，1967年12月16日出生，汉族，住荆门市掇刀区， 以上原告的诉讼代表人曹扬青、龚永敏。 被告荆门市掇刀区人民政府，住所地荆门市掇刀区龙井大道**， 法定代表人周俊杰，区长。 委托诉讼代理人朱玲，荆门市掇刀区司法局副局长。 委托诉讼代理人董达，荆门市掇刀区白庙街道征收办主任。 第三人荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村村民委员会，，住所地荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村统一社会信用代码54420804ME1809056K。 法定代表人郭永兰，该村主任。 委托诉讼代理人刘婷，湖北兴联律师事务所律师。 原告曹扬青、龚永敏等人因诉被告荆门市掇刀区人民政府（以下简称掇刀区政府）、第三人荆门市掇刀区白庙街道办事处荆东村村民委员会（以下简称荆东村委会）不履行监督法定职责一案，于2019年5月29日诉至本院。本院受理后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉状、开庭传票等相应法律文书。被告于2019年6月14日提交答辩状，第三人于2019年6月10日提交参诉意见书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人曹扬青、龚永敏，被告掇刀区政府的委托诉讼代理人朱玲、董达，第三人荆东村委会的法定代表人郭永兰和委托诉讼代理人刘婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹扬青等人诉称，2015年3月荆门市东外环项目征收荆东村土地233亩，按照鄂政发［2014］12号文、鄂土资函［2014］242号文规定，当时荆东村综合地价属于东宝区二类片区，统一年产值为1480元/亩，安置补偿为年产值15倍，也就是规定了安置补助费为22200元/亩，加上土地补偿费13320元/亩、青苗补偿费1480元/亩，补偿费标准总计为37000元/亩。荆门市东宝区人民政府对荆东村发布的（2016）第47-4号征地公告确定的安置补助费标准折算后也是22200元/亩。荆东村委会擅自降低安置补助费标准，严重损害了原告的合法权益。原告自2015年4月起，多次向荆门市国土局、东宝区国土分局、白庙街办反映荆东村征地补偿费标准被擅自降低问题。原告于2018年11月29日再次向荆门市国土资源局书面递交了要求督促解决荆东村委会擅自降低安置补助费问题。市国土局多方调查核实，于2018年12月3日向被告下达了督办函，要求被告2019年1月20日之前进行处理。2019年1月21日被告在对市国土局复函时称，荆东村通过村民代表会议对东外环征地补偿费用确定的补偿标准符合村民自治管理相关规定，对原告反映的问题不予督促解决。原告于2019年3月15日通过邮政EMS向被告递交了《履行行政监督法定职责申请书》，被告至今未予回复。原告于2019年4月16日、18日通过荆门在线网站市委书记专属版留言，要求上级部门督促被告和白庙街办责令荆东村委会纠正该问题，被告于2019年4月22日回复时，仍然敷衍塞责，没有依法履行监督职责。综上，诉讼请求：1、判令被告对第三人荆东村委会擅自降低原告东外环征地安置补助费问题没有进行有效监督，没有责令纠正，属于不履行法定职责违法；2、判令被告责令荆东村委会对原告因东外环项目被征收的水田、旱田、生活用地，一律按照22200元/亩安置补助费标准进行补偿，补发被降低部分。3、判令被告承担本案诉讼费。 原告曹扬青等人提交了以下证据： 1、《荆东村东外环占地补偿一览表》，证明作为原告曹扬青等26人是荆东村外环征地项目的被征地村民； 2、征地公告、安置方案，补偿协议共三份，荆东村东外环项目征地信息，证明东外环征地项目荆东村的安置补助费标准折算后是22200元/亩； 3、征前告知，证明按国土部门规定，东外环征地项目荆东村的水田、旱田、其它农用地（生活用地）都应按照国家规定的标准进行补偿，因为这几类土地的补偿系数都是1。 4、部分村民土地承包合同、承包经营权证书、上交提留的单据，证明荆东村村民的旱田是具有法定承包经营权的家庭承包性质土地； 5、《信访事项处理意见书》，证明东宝区国土局2016年12月调查证实，2015年9月区政府就按照鄂政发（2014）12号文件规定的征地补偿标准37000元/亩（土地补偿费13320元、安置补助费22200元/亩、青苗补偿费1480元/亩）拨付给荆东村，而荆东村按照21560元/亩（安置补助费20020元/亩、青苗补偿费1540元/亩）的错误标准对曹扬青、龚永敏进行补偿，并且要求牌楼镇政府、荆东村村委会按照国家征地补偿政策执行； 6、《信访事项督办函》，证明荆门市国土局2018年12月确认了荆东村降低安置补助费标准的违法事实，并且要求被告限期督促解决； 7、邮政EMS投递单影件及邮件全程跟踪查询结果单，证明原告于2019年3月15日向被告邮送了行政监督申请书，并且被告于2019年3月18日收到了申请书； 8、《履行行政监督法定职责申请书》，证明原告书面请求被告责令荆东村纠正降低安置补助费标准问题的具体内容； 9、市委书记专属版原告的留言及被告的回复影印件，证明被告没有进行调查，只是照搬村委会的说明进行回复； 10、《信访事项告知书》，证明荆门市国土局进行调查，确认荆东村的征地补偿费于2018年5月按鄂政发（2014）12号文件规定的37000元/亩标准全部结算到位，其中安置补助费标准为22200元/亩。 被告掇刀区政府答辩称，一、原告要求判令被告对荆东村委会发放安置补偿费没有进行监督，属于不履行法定职责违法无事实依据。针对原告多次向市国土资源局、白庙街办等单位反映荆东村外环征地补偿标准被擅自降低问题，被告在接到市国土资源局《信访事项督办函》后，积极组织相关单位调查了解情况，并及时进行了回复。针对原告于2019年4月16日、18日在网站上的留言，被告也及时予以回复，被告不存在不依法履行监督职责的事实。二、原告要求判令被告责令荆东村委会补发安置补助费没有事实和法律依据。荆门市绕城公路东宝段建设协调工作指挥部办公室2014年10月印发《工作手册》，明确该项目各村执行的标准为劳力安置补助20020元/亩，土地补偿费15400元/亩，青苗补偿费1540元/亩，共计36960元/亩。荆东村委会根据《工作手册》明确的安置补助标准，结合该村实际情况，通过两委讨论、征求党员、群众代表意见，并报牌楼镇政府同意后，制定了《荆东村东外环土地征用补偿方案》，对标准进行了细化。之后，荆东村已按照确定的补偿标准对原告进行了全额补偿。三、原告要求被告承担诉讼费不应支持。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告掇刀区政府提交了以下证据： 1、白庙街道办事处关于东外环项目荆东村征地补偿情况的调查； 2、关于市委书记专属版留言及回复； 3、荆东村关于市委书记专属版留言的情况说明； 证据1－3证明被告对原告多次反映的征地补偿费问题进行了及时回复。 4、荆门城区绕城公路（东外环）东宝段建设项目工作手册； 5、荆东村东外环土地征用补偿方案； 6、荆东村村民代表名单； 证据4－6证明荆东村村委会按规定标准全额发放了征地补偿款。 第三人荆东村委会述称，一、被告依法对原告反映的问题及时给予回复，不存在不依法履行监督职责的事实。二、荆东村委会已按照确定的补偿标准对原告进行了全额补偿，原告要求判令被告责令荆东村委会补发安置补助费没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 对于原告提交的上述证据，被告掇刀区政府质证意见如下：对证据1无异议，对证据2征地协议真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告提交的征地安置方案显示的土地补偿标准，安置补偿费金额都是总的金额，无法证实东外环项目折算后是22200元/亩的事实。并且征地时间、征地补偿费的发放于2015年就已经发放完毕，原告陈述是2016年与实际情况有出入。证据3征前公告，对真实性无异议，公告上系数是1，按村里的实际情况，村里是计税的面积，村民的水田、旱田里有很多地是没有土地承包经营权的，根据实际情况，荆东村召开了村民代表大会，对没有土地经营权的土地进行了调整，属村民自治。部分村民的承包合同，同样说明只有部分农民有土地承包经营权，属于计税面积，并不是所有的面积都在计税面积以内。原告提交的证书，都是一轮承包经营权的证明。征地时应以二轮承包经营权为准。证据4不能证明荆东村所有原告的土地都有合法承包经营权。证据5信访事项处理意见书，对合法性、真实性无异议，对证明目的有异议，具体意见同证据3。对证据6的质证意见与证据5的质证意见一致。证据7、8可以证明掇刀区政府收到了要求监督的申请。对证据9的真实性、合法性无异议，被告收到申请后，对反映的问题进行了调查，并且进行了回复，已经履行了监督职责。对证据10真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明必须按安置补偿费22200元/亩的标准进行补偿。 对于原告提交的证据，第三人荆东村委会的质证意见与被告质证意见一致。 对于被告提交的上述证据，原告曹扬青等人质证意见如下：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，并不能证明被告对原告提出的行政监督书申请进行了回复。对证据2真实性无异议，证明目的有异议，不能说回复就算是履行了法定职责，回复要依据事实情况、依据法律进行处理。被告没有依据事实和法律进行调查和回复，属于乱作为、不作为的行为。对证据3的证明目的有异议。对证据4真实性无异议，这个手册存在，看到过，对证明目的有异议，这个工作手册不是政府文件，如果规定的内容与法规政策相违背就是无效的，应当依国家法规为依据。如果手册与法规是一致，那是没有问题的。对证据5的真实性有异议，证明目的有异议，这个方案是没有得到通过的，只是一个草案，不能成为最终的方案，不能证明荆东村补偿方案是符合法规政策的。对证据6的真实性有异议，证明目的有异议，村民代表名单是要证明方案牵涉的代表是有代表的身份，不能证明补偿方案通过了村民代表会议确认。 对于被告提交的上述证据，第三人没有异议。 本院经审核认为，对原告提交的证据1-10，被告对真实性无异议，对上述证据的真实性予以采信；对被告提交的证据1-4，原告对真实性无异议，对上述证据的真实性予以采信，对于被告提交的证据5、6，原告提出异议，因该证据并不影响本案的实体处理，不予认定。 经审理查明，曹扬青、龚永敏于2019年3月15日向被告掇刀区政府邮寄了《履行行政监督法定职责申请书》，请求被告责令荆东村委会，对荆东村外环征地项目按国家政策规定的标准分配和使用土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，对不同土地类别多退少补。被告于2019年3月18日签收该申请书。2019年4月16日曹扬青在荆门市委书记专属版网页留言，投诉白庙街办荆东村巨额截留东外环安置补助费问题，被告予以了回复。 另查明，曹扬青、龚永敏于2016年10月、2018年11月分别向荆门市国土资源局东宝分局、荆门市国土资源局反映掇刀区白庙街办（之前为东宝区牌楼镇）荆东村在东外环征地项目中，没有按国家政策标准对被征地农民安置补偿到位的问题。荆门市国土资源局东宝分局于2016年12月19日作出《信访事项处理意见书》，称该局将督促牌楼镇人民政府、荆东村委会按照国家征地补偿政策及村民代表大会意见进行处理。荆门市国土资源局于2018年12月3日作出《信访事项督办函》，督促掇刀区政府组织相关部门调查核实，依法处理，并将处理情况于2019年1月20日之前函告该局。掇刀区政府白庙街办于2019年1月18日对国土资源局作出《关于东外环项目荆东村征地补偿情况的调查》的回函。 经审查，原告曹扬青起诉针对的是，被告掇刀区政府对第三人荆东村委会擅自降低征地安置补助费标准不履行监督职责的不作为行为，并要求被告责令第三人按照相应的标准对原告进行补偿。其主要法律依据是，《土地管理法实施条例》第二十六条第三款的规定，该款规定：“市、县和乡（镇）人民政应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 本院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉法的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取汇报、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告曹扬青等人请求被告掇刀区政府对荆东村委会征地安置补助费的发放标准进行监督，实际上是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级的督促履责行为，该行为不产生外部法律效力，也不直接设定当事人新的权利义务关系，不属于行政诉讼受案范围，不符合提起行政诉讼的条件。 综上，原告曹扬青等人的起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉法的解释》第一条第二款第八项、第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告曹扬青、龚永敏等人的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。 审判长  李国林 审判员  苏 华 审判员  向 芬 二〇一九年七月三十日 书记员  曾 靖