河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）郑行终字第201号上诉人（原审原告）王永恩，男，汉族，1955年12月3日出生。委托代理人崔新生，男，汉族，1949年12月14日出生。被上诉人（原审被告）郑州市公安局交通警察支队车辆管理所（以下简称车管所）。法定代表人刘磊，所长。委托代理人王汴生，该所工作人员。上诉人王永恩因诉郑州市公安局交通警察支队车辆管理所行政答复一案，不服郑州市二七区人民法院（2013）二七行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人王永恩及其委托代理人崔新生，被上诉人郑州市公安局交通警察支队车辆管理所的委托代理人王汴生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：2013年12月2日，二七法院作出（2013）二七行初字第103号行政判决书，判决：车管所于本判决生效之日起三十日内对王永恩2013年6月10日申请的驾驶证换证业务履行法定职责。判决生效后，被告于2013年12月20日作出《关于王永恩申请换发原驾驶证的答复》，该答复载明，被公安部全国统一的机动车驾驶证计算机管理系统注销的机动车驾驶证无法换发，只能重新参加科目一至三考试合格后，才能申领机动车驾驶证。原告不服，起诉至法院，要求撤销该答复。原判另查明：原告的驾驶证准驾车型为B1、E初次领证日期1991年6月21日，换发现证日期2007年4月12日。2012年6月原告的驾驶证被被告计算机系统自动注销，此后，被告没有收回原告的驾驶证，也没有公告作废。原判认为：《机动车驾驶证申领和使用规定》第二条规定“直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车驾驶证业务”。据此，被告具有负责办理本行政辖区内机动车驾驶证业务的职责。本案中，原告的驾驶证于2012年6月被被告的计算机管理系统自动注销，本院（2013）二七行初字第103号行政判决生效后，被告于2013年12月20日作出《关于王永恩申请换发原驾驶证的答复》，该答复载明，被公安部全国统一机动车驾驶证计算机管理系统注销的机动车驾驶证无法换发，只能参加科目一至三考试合格后，才能申领机动车驾驶证。被告的上述答复并不违反自动注销原告驾驶证时生效的《机动车驾驶证申领和使用规定》和《机动车驾驶证业务工作规范》的有关规定，故原告诉讼请求不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王永恩的诉讼请求。王永恩上诉称：1、本案被诉具体行政行为是被告于2013年12月20日作出的“无法换发”驾驶证的《答复》，而不是已被生效裁定认定“不能单独发生法律后果”的“注销驾驶证”的行为。一审判决以计算机自动“注销原告驾驶证”不违反早已废止的《机动车驾驶证申领和使用规定》（第111号令）为由驳回原告诉讼请求，明显审查对象错误，适用法律不当，应当依法改判。行政行为是指行政主体行使行政职权作出的能够产生行政法律效果的行为。而“计算机管理系统”只是一个工具，并不是行政主体，不具备“注销”驾驶证的主体资格，所谓“计算机管理系统注销”根本不是行政机关作出的行政行为，不具有任何法律效力。而已生效的（2013）二七行初字第103号行政裁定书也明确认定“原告的驾驶证被计算机管理系统自动注销，只是车辆管理机构实施注销驾驶证这一注销行政许可行为中的一个环节，该环节不能单独发生法律后果，被告没有收回原告的驾驶证，也没有公告原告的驾驶证作废，不会产生原告被认定‘无证驾驶’等情况。故原告的驾驶证被计算机系统自动注销对原告的权利义务不产生实际影响。”而被告车管所以原告的机动车驾驶证“被公安部全国统一的机动车驾驶证计算机管理系统注销的”这一“不能单独发生法律后果”的行为为根据作出无法换发驾驶证的《答复》，明显“对原告的权利义务”产生了实际影响。该具体行政行为的理由与生效的（2013）二七行初字第103号行政裁定相冲突，明显违法。一审判决以该具体行政行为不违法为由，驳回上诉人的诉讼请求与生效裁定相悖，应当依法改判。3、一审判决已经认定“被告没有收回原告的驾驶证，也没有公告作废”，同时亦认定“换发”驾驶证是车管所的法定职责。因此，被告车管所依法应当为上诉人没有的“作废”的驾驶证办理“驾驶证换证业务”。而被告车管所在举证期内没有向一审法院提供其作出对原告的没有作废的驾驶证作出“无法换发”的《答复》时的任何证据、依据，根据《行政诉讼法》第五十四条（二）项的规定，该《答复》应当依法撤销。因此，一审判决在“没有证据、依据”的情况下认定被告作出的拒绝“换发”驾驶证的《答复》不违法，没有事实根据和法律依据，依法应当改判。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当且与生效裁定相悖，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉具体行政行为，判决车管所重新作出具体行政行为。车管所二审没有提交书面答辩状，其代理人在庭审中口头答辩称其意见与一审答辩意见一致，即《关于王永恩申请换发原驾驶证的回复》事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回原告起诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：2012年6月王永恩驾驶证被注销时有效的《机动车驾驶证申领和使用规定》（2006年12月20日中华人民共和国公安部令第91号发布，根据2009年12月7日《公安部关于修改〈机动车驾驶证申领和使用规定〉的决定》修正）第四十二条第一款第（六）项规定：“机动车驾驶人具有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证：……（六）……或者持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车、无轨电车、有轨电车准驾车型，在两个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的……”第二款规定：“有第五项至第八项情形之一，未收回机动车驾驶证的，应当公告机动车驾驶证作废”。公安部公交管（2010）66号《机动车驾驶证业务工作规范》第二十八条规定：“车辆管理所办理注销机动车驾驶证业务或者计算机管理系统依法自动注销机动车驾驶证时，未收回机动车驾驶证的，档案管理岗每月从计算机管理系统下载和打印机动车驾驶证注销信息，由公安机关交通管理部门公告机动车驾驶证作废。有条件的，可以通过信函、手机短信等方式告知机动车驾驶人。机动车驾驶证作废公告的内容应当包括机动车驾驶人的姓名、档案编号、注销原因和注销时间。”参照上述规章，车辆管理所注销机动车驾驶证应当公告。从行政法理角度，这里的公告实际就是行政决定的告知与送达程序。一般而言，告知送达程序是具体行政行为法定成立要件，未经告知送达以使相对人受领的具体行政行为依法不能成立，并因此不产生法律效力。对于负担行政行为来说，行政决定的告知送达还具有特别的法律意义，即通过告知送达程序使相对人知悉行政行为的内容，这是相对人在行政程序中行使陈述申辩权及在行政程序终结后行使复议、诉讼等法律救济权的前提和基础，如果行政机关作出负担行为但没有告知送达相对人，同时会因违反正当程序而无效。具体到本案，机动车驾驶证注销行为作为对相对人权益有所减损的负担行政行为，在作出时必须通过公告等告知与送达程序使相对人知悉行为的内容，否则行为无效。（2013）二七行初字第103号行政裁定虽未直接确认车管所注销机动车驾驶证的行为无效，但该裁定认定该注销行为“对原告的权利义务不产生实际影响”，其内在含义即是该注销机动车驾驶证的行为没有法律效力，对原告不产生法律上的拘束力，因而对其权利义务没有实际影响。因为注销机动车驾驶证的行为无效，王永恩的原驾驶证在法律上应视为仍然存续并有效，相应的王永恩在其驾驶证有效期届满的情况下申请办理驾驶证换证手续时，被上诉人车管所应当为其办理换证业务。计算机系统只是行政机关实现行政管理高效化的辅助工具，并非行政主体，不能脱离行政机关及其工作人员的操控独立做出行政行为。相应的，当计算机系统数据与客观真实情况不一致时，自然也可以通过人为干预、修正数据的方式予以解决。被上诉人车管所是办理驾驶证业务的法定机关，同时也是造成注销机动车驾驶证的行为无效的责任单位，其有义务为上诉人更正计算机管理系统信息。因此，被上诉人车管所关于“被公安部全国统一的机动车驾驶证计算机管理系统注销的机动车驾驶证无法换发”的答复错误，依法应当撤销，并责令被上诉人对上诉人的驾驶证换证申请重新做出处理。现行《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十三条规定对于材料齐全，符合换证条件的，应当在一日内换发机动车驾驶证。但鉴于为上诉人王永恩办理驾驶证换证的前提是修正公安部机动车驾驶证计算机管理系统信息，被上诉人报请修正相关电子数据需要一定时间，为给被上诉人预留合理的程序运作空间，本院酌情限定被上诉人应在判决生效后九十日内履行重新办理换证业务的法定职责。综上，上诉人上诉理由成立，依法应予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，裁判结果错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1目、第2目、第六十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款，参照《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第四十八条、第五十三条的规定，判决如下：撤销二七区人民法院（2013）二七行初字第87号行政判决；责令被上诉人车管所于判决生效后九十日内为上诉人办理换证业务。一二审诉讼费共100元，由被上诉人车管所负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙晓飞代理审判员  耿 立代理审判员  王 冰二〇一四年九月十一日书 记 员  付亚楠