广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤15行终28号上诉人（原审原告）李剑辉，男，汉族，住海丰县。委托诉讼代理人苏振宇，广东华科律师事务所律师。上诉人（原审被告）海丰县自然资源局，住所地海丰县城红城大道铜钱山路段。法定代表人陈某某，局长。参加诉讼行政机关负责人黄明，副局长。委托诉讼代理人莫学蔓，该局工作人员。委托诉讼代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。原审第三人黄丽花，女，汉族，住海丰县。委托诉讼代理人郭华东，男，汉族，住海丰县，系原审第三人黄丽花的丈夫。原审第三人海丰县林业科学研究所，住所地海丰县长平公路海城镇路段。法定代表人施某某，所长。上诉人李剑辉诉上诉人海丰县自然资源局、原审第三人黄丽花、海丰县林业科学研究所（以下简称林科所）及赖贵（已死亡）土地行政登记一案，原审第三人黄丽花不服本院于2014年11月13日作出的（2014）汕尾中法行终字第20号行政判决，向广东省高级人民法院提出申诉，该院作出（2016）粤访2161号行政案件申诉告知函，对其申诉不予受理。黄丽花向最高人民法院提出申诉，该院于2017年1月20日作出（2016）最高法行监102号行政裁定，提审本案。2017年8月31日，最高人民法院作出（2017）最高法行再18号行政裁定，撤销本院（2014）汕尾中法行终字第20号行政判决；将本案发回本院重新审理。本院重新组成合议庭进行了审理，作出（2018）粤15行终14号裁定，撤销广东省海丰县人民法院（2012）汕海法行初字第4号行政判决；发回重新审理。该院重审期间，原审第三人赖贵的继承人表明不参加本案诉讼主张权利。2018年12月25日，海丰县人民法院作出（2018）粤1521行初38号行政判决，李剑辉、海丰县自然资源局均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李剑辉及其委托诉讼代理人苏振宇、上诉人海丰县自然资源局的参加诉讼行政机关负责人黄明及委托诉讼代理人郭智明，原审第三人黄丽花及其委托诉讼代理人郭东华到庭参加诉讼，原审第三人林科所经本院合法传唤，无到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：1994年汕尾红海湾新华发展有限公司（以下简称新华公司）承包海丰县海城镇龙津西片工业开发区的土地平整工程。工程竣工后，海城镇人民政府以“以地养路”方式，安排位于庵埔莲花路口的土地一幅给新华公司，新华公司将其中部分转让给林科所作为宿舍用地。1995年7月17日，李剑辉向其所在单位林科所购买位于海城镇新园居委龙津西片1栋2号（现1栋6号）宅地一块，面积80平方米，双方签订协议书，李剑辉交付土地款人民币45000元，但至今未办理土地使用证。1998年11月16日，新华公司被汕尾市工商行政管理局红海湾分局吊销营业执照。1998年11月12日，林科所向海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）申请补办用地手续，海丰县政府于2001年1月20日批准同意补办。2001年3月16日，海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）出具海国征补（2001）1号复函给新华公司，同意将包含涉案土地在内的5307.5平方米土地出让给新华公司及林科所作为职工宿舍用地。2001年10月8日，海丰县国土局与新华公司签订《国有土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的2600平方米土地出让给新华公司。2001年10月10日，林科所同时出具两份位置相同而面积略有差异的《安排住宅地证明书》和两份宗地图，一份给李剑辉的土地面积为80平方米；另一份给赖贵的土地面积为76平方米，其中给赖贵的《安排住宅地证明书》加盖有新华公司印章。赖贵向海丰县国土局申请颁发涉案土地使用证的依据为：海丰县政府2001年1月20日的批示，海丰县国土局2001年3月16日海国征补（2001）1号复函，海丰县国土局与新华公司签订的《国有土地使用权出让合同》，住宅用地证明书。2002年5月30日，海丰县政府向赖贵颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》，使用权类型为出让，使用权面积76平方米，用途为住宅，终止日期为2071年10月7日，四至均为己墙。2006年1月4日，陈丽卿作为中介，以李剑辉为甲方、黄丽花为乙方签订协议书，拟将涉案土地以130000元价格卖给黄丽花，但陈丽卿与李剑辉并不相识，该协议未实际履行。黄丽花经查询得知涉案土地系登记在赖贵名下，遂于2006年7月25日与赖贵签订《土地转让协议书》，双方约定将涉案土地76平方米以30000元价格卖给黄丽花，由赖贵负责办理国土证过户手续，但黄丽花实际付款101000元给赖贵；经评估，涉案土地价值为118560元，加上海丰县土地交易所收取的转让服务费1780元，共120340元，黄丽花以该价格为计税金额缴纳了税款3610元，税务机关向其出具《契税完税证》收执。2006年8月24日，海丰县政府将涉案国有土地使用权转让登记给黄丽花，并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告为赖贵进行土地登记并颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》及为第三人黄丽花进行土地登记并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的行为是否合法；二、第三人黄丽花主张其系善意取得是否成立；三、本案应适用何种判决方式。关于焦点一，1996年２月１日起施行的《国家土地管理局土地登记规则》第二条“……土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。……变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等”、第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”、第二十六条“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”及第三十七条“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；……”的规定，本案中，首先应明确被告为赖贵进行土地登记的行为属于土地行政登记中的何种登记类型，对此，被告认为其行为属于土地使用权设定登记，那么应适用该土地登记规则第六条和第二十六条的规定。虽然第三人林科所以职工宿舍用地名义申请补办国土证，但却以新华公司名义与被告签订《国有土地使用权出让合同》，受让了包括涉案土地在内的2600平方米土地使用权，但未领取权属证书，然后新华公司和赖贵共同向被告申请土地使用权设定登记在赖贵名下，但赖贵不是该出让合同的受让方，也无证据证明赖贵系新华公司员工或林科所职工，其不属于土地使用权设定登记的主体，即便新华公司同意将涉案土地使用权转让给赖贵，也应适用上述土地登记规则第二条和第三十七条规定的土地使用权变更登记程序，而被告在赖贵不符合土地设定登记要件的情况下给其颁发了土地使用权证，违反了土地使用权设定登记的规定；第二，根据1994年７月１日起施行的《中华人民共和国公司登记管理条例》第三条第一款“公司经公司登记机关依法核准登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格”、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十三条“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理”及《国家工商行政管理局关于企业登记管理若干问题的执行意见》（工商企字〔1999〕第173号）第十条“企业被吊销营业执照的，其法人资格或经营资格终止。……”的规定，公司从事经营活动的前提是持有合法有效的营业执照，本案中，新华公司已于1998年11月16日被吊销营业执照，已丧失从事经营活动的行为能力，依法应进行清算，但其未经清算使用应被收缴的公章向赖贵出具住宅用地证明书，违反了上述规定，而被告未依法认真调查核实，于2001年10月8日与其签订《国有土地使用权出让合同》，并作为申请登记依据为赖贵办理《国有土地使用证》，属认定事实不清，主要证据不足；第三，被告在对涉案土地进行地籍调查时，没有通知第三人林科所到场进行核实调查，未尽到合理审慎审查义务。因此，被告为赖贵进行土地登记并颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的行为违法，而被告向第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》承继自海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》，故原审法院对被告为第三人黄丽花进行土地登记并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的违法性亦予以确认。关于原告所称《土地登记申请书》等记载的日期存在涂改的问题，该情形没有相关法律法规予以禁止，对登记行为没有实质影响，且原告也没有证据或理由说明该涂改行为对所诉登记行为有何实际影响；原告又称国土证的颁发时间在前，但国土机关批准办证时间在后，违反程序，这是被告在该登记程序上的瑕疵问题，虽然国土证上登记时间在前，但有关审核批准机关予以签发确认，该瑕疵对土地登记行为不产生实质影响。关于焦点二，依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款的规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。第三人黄丽花通过转让获得的涉案国有土地使用权是否属于善意取得，应当符合上述三个要件。首先，涉案土地使用权登记在赖贵名下，基于对涉案土地使用权登记的合理信赖，第三人黄丽花有理由相信赖贵有权转让涉案土地使用权，原告主张第三人黄丽花不是善意，但没有提供相反证据证明第三人黄丽花是恶意的或有重大过失，故应当推定第三人黄丽花在受让该土地使用权时是善意的；第二，第三人黄丽花与赖贵签订了《土地转让协议书》，虽然双方约定以30000元价格转让涉案土地使用权，但第三人黄丽花实际付款给赖贵1010**元，接近评估价格118560元，且按该评估价格缴纳了税款，应当视为支付了合理对价；第三，涉案土地使用权已经变更登记在第三人黄丽花名下。因此，应当认定第三人黄丽花为善意第三人。关于焦点三，本案中，被告颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》行为违法，该证变更登记为海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》亦违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。尽管在土地登记案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。如上所述，第三人黄丽花取得涉案国有土地使用权属于善意取得，应受法律保护，故应判决确认被告为第三人黄丽花颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的土地登记行为违法，但不可撤销，应保留该土地登记的效力。至此，原告请求撤销被告为第三人赖贵颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》和为第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的主张，不予支持。原告因被诉土地登记行为而可能遭受的损失，可另循其他合法途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二款第一项的规定，判决：一、确认被告海丰县国土资源局为第三人赖贵颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》违法;二、确认被告海丰县国土资源局为第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》违法。案件受理费50元，由被告海丰县国土资源局负担。上诉人李剑辉上诉及答辩称：1.黄丽花的配偶郭华东2006年1月4日写协议书并交付定金时，是以李剑辉为土地所有人的，且知悉该土地由李剑辉出租给黄瑞实使用，虽然约定和实际查询国土证登记人为赖贵，但从社会认知上黄丽花可判断该土地存在纠纷及占有人与登记人不一致的情形，而黄丽花仍以原1月4日交付的定金作为其向赖贵购地款的一部分，采用虚假合同和违反程序进行过户登记，不应当认定黄丽花属于善意取得。2.海丰县自然资源局给黄丽花办理过户的程序上存在违法违规，黄丽花和赖贵的《土地转让协议》的签订日期是2006年7月25日，而黄丽花缴费的时间是2006年1月份，申请办证的材料和合同价格虚构，且国土证的颁发时间是2006年8月24日，但国土机关批准办证的时间是8月29日，明显违反法律程序。原审判决认为《土地登记申请书》等记载的日期存在涂改的情形没有相关法律法规禁止，该行为以及原海丰县国土局存在国土证颁发时间在批准办证时间之前的瑕疵问题对土地登记行为不产生实质影响，不符合事实和法律规定。请求二审法院在维持海丰县人民法院（2018）粤1521行初38号行政判决确认上诉人海丰县自然资源局为原审第三人赖贵、黄丽花颁发《国有土地使用证》行为违法的基础上，对海丰县自然资源局的颁证行为判决予以撤销。上诉人海丰县自然资源局上诉及答辩称：原审第三人赖贵申办国土证时，已提供载有赖贵本人姓名并加盖新华公司和林科所公章的《安排住宅证明书》，海丰县国土局有理由相信赖贵是新华公司或林科所依法分配的土地使用者，据此，向赖贵颁证，具有充分的事实和法律依据；根据当时《公司法》的相关规定，公司被吊销营业执照仅限制清算企业开展新的经营活动，其他民事活动仍然合法有效，新华公司为理妥其土地权属问题而与海丰县国土局签订合同，不属于开展新的经营活动，并不违反法律规定；林科所申请用地时已确认土地用于职工宿舍及按户分配等相关信息，林科所当时还出具了林科所职工宿舍宗地图，宗地图上的按户划分情况与赖贵持有的《安排住宅地证明书》记载一致，海丰县国土局根据加盖林科所印章的《安排住宅地证明书》对赖贵颁发《国有土地使用证》，具有充分依据，原审判决关于海丰县国土局应通知第三人林科所到场进行核实调查的认定没有法律依据。海丰县国土局的颁证行为合法。请求撤销海丰县人民法院作出的（2018）粤1521行初38号行政判决，判决驳回上诉人李剑辉的诉讼请求。原审第三人黄丽花当庭答辩称：涉案土地并非登记在上诉人李剑辉名下，李剑辉作为原告的主体不适格。经审理查明，原审判决认定的基本事实清楚，本院予以确认。另查明，由于机构改革，原海丰县国土资源局的行政职能已于2019年3月6日划入新组建的海丰县自然资源局；同月25日，海丰县自然资源局设立自然资源调查监测与确权登记股，由该股承担原不动产登记局的职能。本院认为，本案的争议焦点是上诉人海丰县自然资源局（原海丰县国土局）为原审第三人赖贵、黄丽花颁发《国有土地使用证》的行为是否合法，黄丽花受让涉案土地使用权是否构成善意取得，以及海丰县自然资源局所颁发的《国有土地使用证》是否应予撤销的问题。关于海丰县自然资源局为赖贵、黄丽花颁发《国有土地使用证》的行为是否合法的问题。根据《土地登记规则》第六条、第二十六条的规定，土地登记应按土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书等程序依序进行；以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案中，位于庵埔莲花路口的土地一幅是海城镇人民政府以“以地养路”方式安排给新华公司，新华公司将其中部分转让给林科所的宿舍用地。包括涉案土地在内的2600平方米土地使用权，由原海丰县国土局与新华公司签订《国有土地使用权出让合同》向新华公司出让。而赖贵并非涉案土地的受让方，也无证据证明其系新华公司员工或林科所职工，故原审判决认为原海丰县国土局为赖贵办理国有土地使用权设定登记并颁发《国有土地使用证》的行为，违反《土地登记规则》的规定且未尽到审慎审查义务，据此确认原海丰县国土局为赖贵颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》及为黄丽花颁发由该证变更登记而来的（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》均属违法，具有事实和法律依据。海丰县自然资源局上诉主张其颁证行为合法，不予支持。关于黄丽花受让涉案土地使用权是否构成善意取得的问题。《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定受让人取得不动产所有权应当符合“受让人受让该不动产或者动产时是善意的”、“以合理的价格转让”、“转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人”三个要件。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十五条规定：“受让人受让不动产或者动产时，不知道转让人无处分权，且无重大过失的，应当认定受让人为善意。真实权利人主张受让人不构成善意的，应当承担举证证明责任。”本案中，黄丽花基于对土地使用权登记的信赖支付了合理对价而受让涉案土地使用权，并经变更登记取得权属，李剑辉主张黄丽花不构成善意取得，但没有提供相应的证据予以证明，对此原审法院已作了充分阐述，故原审判决认定黄丽花通过转让获得涉案土地使用权，属于《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定的善意取得的情形，并无不当。李剑辉以中介陈丽卿拟订的协议中将李剑辉作为涉案土地的卖方为由主张黄丽花不构成善意取得，理据不足，不予支持。关于原海丰县国土局分别为赖贵及黄丽花颁发的《国有土地使用证》应否撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。善意取得制度侧重维护交易的安全和善意受让人的利益，虽然是对人民法院审理房屋登记案件的规定，但其法律原理在审理土地登记案件中也应可参照适用。本案被诉土地登记行政行为违法，但鉴于黄丽花受让涉案土地使用权属于善意取得，原审法院判决确认原海丰县国土局分别颁发给赖贵和黄丽花的《国有土地使用证》违法，但不撤销行政行为，符合上述法律和司法解释的规定，本院依法予以维持；但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法的规定作出判决，适用法律不当，且对上诉人李剑辉提出撤销颁证行为的诉讼请求未判决驳回欠妥，本院予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持广东省海丰县人民法院（2018）粤1521行初38号行政判决第一项和第二项；二、驳回上诉人李剑辉的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人李剑辉负担。本判决为终审判决。审判长  林淑娟审判员  吴俊杰审判员  马丹娜二〇一九年七月二十九日法官助理蔡素芬书记员叶思思