广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第852上诉人（原审原告）：关锐强，男，汉族，××年××月××日出生，住佛山市南海区。委托代理人：张旭锋、朱宇锋，均是广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：佛山市南海区。法定代表人：郑灿儒，区长。委托代理人：刘润章，佛山市南海区人民政府法制办干部。委托代理人：麦慧莉，广东法品律师事务所律师。原审第三人：佛山市南海区国土城建和水务局。住所地：佛山市南海区。法定代表人：蔡汉全，局长。委托代理人：肖石秀，佛山市南海区国土城建和水务局干部。委托代理人：王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人关锐强因诉被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）不履行法定职责行政纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2014）佛中法行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年1月28日，原告关锐强向第三人佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）递交了土地权属争议申请书及相关材料，要求第三人调查处理其与被申请人佛山市南海区松岗粮油贸易公司、佛山市南海区联佳资产经营管理有限公司、佛山市南海桃园综合开发总公司关于南国桃园内洋子岗水库西侧别墅区158.43平方米的土地权属争议，并依法确认该土地使用权归原告所有。同年2月5日，原告补充提交了该权属争议申请的相关材料。2013年4月28日，佛山市南海区人民政府调处土地纠纷办公室出具了南土调（2013）15号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了原告的土地权属争议调查处理申请，第三人将该受理通知邮寄送达原告。2013年5月6日，第三人将原告的申请材料送达涉案被申请人。2013年10月22日，第三人根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，经审批后将该土地权属争议案的办理期限延长5个月。2013年10月28日，第三人组织相关人员对涉案权属争议土地进行了现场勘查。2014年3月5日，第三人向该土地权属争议案的双方当事人发出了询问调查及召开调处会的通知。2014年3月27日，第三人出具了南国土（2014）98号《调查报告》，被告南海区政府于同年4月1日收悉了该《调查报告》及相关附件资料。被告经审查后于2014年4月25日作出了《补正案件证据材料通知》，要求第三人补充查明相关事实及补正证据后再报送被告作出处理决定。第三人收悉该《通知》后于2014年5月通知双方当事人开展了相关补充调查及调解工作。原告认为被告作为处理土地权属争议的责任主体，懈怠履行法定职责，受理原告土地权属争议调查处理申请近一年仍未作出处理决定，已经构成行政不作为。为维护原告的合法权益，请求法院：1.确认被告行政不作为违法；2.判令被告限期履行法定职责，对原告的土地权属争议申请依法作出处理决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，县级人民政府负有处理本行政区域内土地所有权和使用权争议的职责。另根据《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，在土地权属争议案件的处理中，县级以上国土资源行政主管部门负责案件的调查和调解工作以及拟定处理意见，而同级人民政府负责作出处理决定。本案中，原告关锐强因主张被告南海区政府受理其土地权属争议调查处理申请后近一年仍未作出处理决定属于行政不作为而提起本案诉讼。经查，原告于2013年1月28日向第三人南海国土局提交了涉案土地权属争议调查处理申请，该申请在2013年4月28日受理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，情况复杂的经该部门主要负责人批准可适当延长。第三人南海国土局经审批后延长该案的调查处理期限5个月，并在2014年3月27日提出了该案的处理意见即南国土（2014）98号《调查报告》，第三人履行了其拟定处理意见的法定职责亦符合履责期限。而被告南海区政府在2014年4月1日收到第三人的上述《调查报告》及相关材料后，于2014年4月25日作出了《补正案件证据材料通知》，要求第三人补充查明相关事实及补正证据后再报送被告作出处理决定。虽然从形式上看被告没有履行其在土地权属争议处理中所负有的作出处理决定的职责，但原因是被告经审查后认为国土部门拟定的处理意见中相关事实查明及证据材料不足，且被告提出了具体的补正要求并通知了国土部门，因而被告在实质上履行了其法定职责。另外，《土地权属争议调查处理办法》虽并未明确规定同级人民政府收到国土部门拟定的处理意见后作出处理决定的期限，但被告在收到第三人拟定的处理意见后三十日内即发出了上述补正通知，其在履责期限上并无不当。因此，原告认为被告对其土地权属争议申请的处理存在行政不作为以及要求判令被告限期履责的主张缺乏事实依据，不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告关锐强的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告关锐强承担。上诉人关锐强不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人及时履行了法定职责，属于认定事实不清，证据不足。二、被上诉人如需延长作出处理决定的时限，应根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定向佛山市人民政府报告。被上诉人未向佛山市人民政府报告，无权延长作出处理决定的时限。原审判决认定原审第三人延迟调查处理期限真实合法，属于认定事实不清、证据不足。三、原审判决适用法律法规严重错误，完全偏袒被上诉人。《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”虽然《土地权属争议调查处理办法》没有明确规定被上诉人作出处理决定的期限，但现行有效的地方性法规《广东省土地权属纠纷处理条例》明确规定了被上诉人作出处理决定的具体时限。被上诉人从2013年4月28日受理上诉人的土地权属争议调查处理申请至今已有14个月之久，但被上诉人至今仍未作出处理决定，严重违反《广东省土地权属纠纷处理条例》关于人民政府处理土地权属纠纷期限的明文规定。本案应依据《广东省土地权属纠纷处理条例》，并参照适用《土地权属争议调查处理办法》的规定进行审理裁判，原审判决将《土地权属争议调查处理办法》作为审理本案的依据，明显错误。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，请求依法撤销原审判决，改判确认被上诉人行政不作为违法，并判令被上诉人限期履行法定职责，对本案土地权属争议依法作出处理决定。一、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人南海区政府答辩称：一审判决适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人南海国土局答辩称：上诉人上诉无理，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”根据上述规定，县级以上人民政府负有处理本行政区域内土地所有权和使用权争议的法定职责，并在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长期限的，应向上一级政府报告。本案中，上诉人因主张被上诉人南海区政府受理其土地权属争议申请后至今仍未作出处理决定，属于行政不作为而提起本案诉讼。经查，上诉人于2013年1月28日向原审第三人南海国土局提交了涉案土地权属争议调查处理申请，该申请于2013年4月28日获得受理。原审第三人南海国土局根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，经审批后延长该案的调查处理期限5个月，并在2014年3月27日提出了该案的处理意见即南国土（2014）98号《调查报告》，被上诉人南海区政府在2014年4月1日收到原审第三人的上述《调查报告》及相关材料后，于2014年4月25日作出了《补正案件证据材料通知》，要求原审第三人补充查明相关事实及补正证据后再报送被上诉人作出处理决定。上述情况表明，被上诉人处理本案土地权属纠纷存在《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定的可以报请延长处理期限的特殊情况，虽然被上诉人未及时办理延长处理期限的审批手续，在程序上存在瑕疵，但该程序瑕疵不足以证明被上诉人存在无故拖延履行职责的情形，构成不履行法定职责。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，本案被上诉人超期未依法作出权属争议处理决定，构成不履行法定职责，请求撤销原判决，确认被上诉人行政不作为违法，责令限期作出处理决定等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，原审判决正确，本院予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人关锐强负担。本判决为终审判决。审 判 长  林俊盛审 判 员  杨雪清代理审判员  方丽达二〇一四年九月十六日书 记 员  杨 玲