广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂14行初21号 原告蓝永秀，女，1953年11月17日出生，汉族，住宁明县。 委托代理人黄波，男，1948年11月28日出生，壮族，住宁明县（系原告蓝永秀的丈夫）。 委托代理人何全福，男，宁明县法律服务中心工作者。 被告宁明县人民政府，住所地宁明县城中镇江滨北路**。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人刘军，男，宁明县法制办公室主任。 第三人宁明县爱店镇人民政府，，住所地宁明县爱店镇 法定代表人陆东平，镇长。 委托代理人何伟权，男，宁明县爱店镇综治办主任。 第三人宁明县爱店镇爱店社区第五村民小组。 诉讼代表人邓志军，组长。 第三人陈德富，男，1968年7月12日生，汉族，住宁明县。 委托代理人黄海能，男，宁明县城中镇法律服务所工作者。 原告蓝永秀不服被告宁明县人民政府土地行政复议一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日立案后，向被告宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、第三人宁明县爱店镇人民政府（以下简称爱店镇政府）送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，因第三人宁明县爱店镇爱店社区第五村民小组（以下简称爱店社区第五组）、陈德富与本案有利害关系，本院依法追加爱店社区第五组、陈德富作为本案第三人参加诉讼，并于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告蓝永秀的委托代理人黄波、何全福，被告宁明县政府的委托代理人刘军，第三人爱店镇政府的委托代理人何伟权，第三人陈德富及其委托代理人黄海能到庭参加诉讼。原告蓝永秀申请证人何某出庭作证。第三人爱店社区第五组经本院依法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁明县政府于2018年12月26日作出宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定书，认定陈德富与蓝永秀之间发生的土地使用权纠纷经爱店镇政府受理后，因当事人协商无法达成一致的情况下，未就使用权归属作出裁定，反而超越职权范围作出涉及民事权益处分的裁决，其具体行为明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项、第三项之规定，决定撤销爱店镇政府2016年3月28日作出的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定;由爱店镇政府在法定期限内对陈德富与蓝永秀之间的土地使用权纠纷进行调解处理。 原告蓝永秀诉称，1.宁明县政府逾期受理陈德富的“申诉”进而作出复议的行为于法无据，应予撤销。爱店镇政府的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定于2016年3月28日作出并送达陈德富，是其拒收，其已知道处理决定的内容，其应在法定的60日内提出复议申请，但其于2017年4月下旬才提出“申请”，而宁明县政府却又违法地受理，于法无据，行政复议决定应依法予以撤销。2.爱店镇政府的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。本案属于土地使用权权属争议，爱店镇政府有权受理并作出处理决定。爱店镇政府在经过多次调解未果的情况下，才确定土地归原告使用和考虑陈德富已建成4层楼房的客观现实，为避免经济上损失，才人性化地作出补偿一事，合情、合理、合法，应当予以维持。因此，请求依法撤销宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定，维持爱店镇政府的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定；本案诉讼费用由宁明县政府承担。 原告蓝永秀向本院提供了以下证据：1.爱政裁决字〔2016〕1号行政处理决定书，证明宁明县爱店镇政府于2016年3月28日作出处理决定，认定事实清楚，证据充分；2.宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定书，证明宁明县政府于2018年12月26日作出行政复议决定，事实不清，违法行政；3.宁明县政府复议文书送达回证，证明蓝永秀于2019年1月7日收到宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定书；4.爱店镇政府爱政裁决字〔2016〕1号行政处理决定书送达回证，证明2016年4月1日已送达陈德富的事实，其拒收，宁明县政府逾期受理案件是违法行为；5.土地房产所有证，证明涉案土地原属于原告户所有的依据。 被告宁明县政府辩称，原告蓝永秀与第三人陈德富因土地使用权发生纠纷，爱店镇政府受理后开展相关工作，并作出了处理决定送达各方当事人。陈德富以未收到处理决定为由多次向相关部门反映，并于2017年3月25日递交复议申请。复议机关收到其复议申请后，要求爱店镇政府提供据以作出相关具体行政行为所依据的事实材料。其中镇政府提供的相关送达手续为2016年4月1日送达回执，该回执有送达人员2人签字，但在当事人拒绝签收的情况下，未有相关见证人员签字见证；复议机构向镇政府提出该缺陷后，镇政府于2018年10月31日又履行了送达义务，并提供据以作出处理决定的其他证据材料。经审查复议机关认为镇政府所做处理决定超越了其职权范围，故依照复议法相关规定，撤销镇政府作出的处理决定，由其重新进行处理。因此，其所作复议决定符合法律、法规规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宁明县政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交了以下证据、依据：1.陈德富2017年3月25日递交的行政复议申请书，证明陈德富诉求；2.爱政裁决字〔2016〕1号处理决定书，证明爱店镇政府所作的具体行政行为；3.爱店镇政府2016年4月1日及2018年10月31日送达回证，证明爱店镇政府送达程序；4.《中华人民共和国行政复议法》第28条条文，证明适用法律依据。 第三人爱店镇政府述称，其作出的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定书已经送达给各方当事人，陈德富拒签的情况有照片作为佐证。 第三人爱店镇政府没有向本院提交其作出处理决定的证据材料。 第三人爱店社区第五组既未到庭发表答辩意见，亦未向本院提交书面证据。 第三人陈德富述称，爱店镇政府爱政裁决字〔2016〕1号处理决定，认定事实错误，适用法律错误，程序违法，应依法予以撤销。1.决定书采信争议山林土地权属依据错误，违反法律规定。争议地“过引”（决定书写成“过突”）是1982年分田到户时分给其的承包田，该片田当时分给：满国英、陈朝贵（陈德富的父亲）、邓秀芬、朱进安、黄耀荣、阮德宏、李朝珍、黄保章等户作为承包田，蓝永秀户在该片田范围内没有分得承包田，爱店镇政府在没有认真调查的情况下，怕蓝永秀纠缠，无视事实，偏袒蓝永秀，作出错误的决定。2.决定书对争议地四至范围、面积没有明确，不符合法律规定，程序不合法。3.爱店镇政府作为一级政府对于土地使用权纠纷，其职能只能依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》及国家相关的法律进行调处，依法确认纠纷地的使用权归谁所有，而不能确认纠纷的一方侵占另一方的土地并给予另一方土地补偿费。综上，爱店镇政府作出的爱政裁决字〔2016〕1号处理决定，认定事实不清、适用法律错误，程序违法，应予撤销。请求维持宁明县政府宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定。 第三人陈德富向本院提交以下证据：1.爱店社区五组“证明”，证明蓝永秀在现争议地“370高地”（又称“过引”）没有分得承包田的事实；2.骆成、梁仕全、李文权、马东方、阮文彪、陈桂娇、梁永松、阮广奎等人的“证明”，证明争议地是当年生产队分田到户时分给陈德富户承包田的事实；3.协议书，证明现争议地是由陈德富户经营管理的事实；4.照片，证明现争议地不在蓝永秀的土地房产证内。 经庭审质证，各方当事人的质证意见及本院认证如下： 对于原告蓝永秀向本院提供的证据，被告宁明县政府认为，证据1-5，真实性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。第三人爱店镇政府同意原告的举证目的。第三人陈德富认为，证据1-2与被告宁明县政府的质证意见一致；证据3没有意见；证据4真实性、合法性无异议，但对于照片，因没有拍摄时间，有异议；证据5因没有原件，真实性、合法性无法评判，不能证明现争议地就是陈德富建房的位置。本院认为，证据1-2，是本院审查对象，仅能证明被诉行政行为的存在；证据3证实蓝永秀于2019年1月7日收到宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定书的事实，本院予以确认；证据4证实爱店镇政府于2018年10月31日将爱店镇政府爱政裁决字〔2016〕1号处理决定留置送达给陈德富的事实，本院予以确认；证据5待第三人爱店镇政府重新处理时结合其他证据再认定，本院不予确认。 对于被告宁明县政府向本院提供的证据，原告蓝永秀认为，证据1复议申请书时间早于处理决定书时间，不符合事实；证据2没有异议；证据3对于2016年4月1日送达回证无异议，对于2018年10月31日送达回证有异议；证据4无异议。第三人爱店镇政府认可宁明县政府的举证意见。第三人陈德富认为，证据1时间应该是2017年3月25日，2016年3月16日属于笔误。原告曾经向宁明县人民法院提起民事诉讼要求陈德富赔偿20万，在法庭庭审中发现原告提交的证据有爱政裁决字〔2016〕1号文，陈德富方才知道有这份决定书；证据2认定事实不清、程序违法；证据3对于2016年4月1日送达回证，不能证明陈德富有拒收行为，对于2018年10月31日拒收无异议；证据4无异议。本院认为，证据1证实2017年3月25日陈德富向复议机关提交行政复议申请的事实，本院予以确认；证据2是本院审查对象，仅能证明被诉行政行为的存在；证据3对于2016年4月1日送达回证，没有见证人签名，不符合送达要求，本院不予确认；对于2018年10月31日再次送达，有拍照佐证，本院予以确认；证据4各方当事人无异议，本院予以确认。 对于第三人陈德富向本院提供的证据，原告蓝永秀认为，证据1证明内容不真实；证据2有别村的村民出具的证明，内容不真实；证据3不予认可；证据4争议地不在原告的房产证内，是在房产证旁边。被告宁明县政府认为证据1-4，与本案无关。第三人爱店镇政府同意原告的质证意见。本院认为，证据1-4待第三人爱店镇政府重新处理时结合其他证据再认定，本院不予确认。 对于原告蓝永秀申请证人何某出庭作证的证言，证实争议地原由原告的父母开荒，现在给原告使用。原告对证人的证言无异议。被告认为证人的证言与本案无关联性。第三人爱店镇政府对证人的证言无异议。第三人陈德富对证人的证言不予认可。本院认为，证人的证言待第三人爱店镇政府重新处理时结合其他证据再认定，本院不予确认。 经审理查明，原告蓝永秀与第三人陈德富因土地使用权发生纠纷，蓝永秀于2014年5月向爱店镇政府申请调处。爱店镇政府受理后，实地勘查争议现场，召集各方当事人协商调解，在当事人协商无法达成一致的情况下，爱店镇政府于2016年3月28日作出爱政裁决字〔2016〕1号行政处理决定，裁定陈德富侵占蓝永秀坡地建房子，应补偿给蓝永秀土地补偿费，具体数额以蓝永秀申请有资质的评估机构评估后认定。陈德富不服，向宁明县政府提起行政复议申请。宁明县政府受理后，经审查认为，蓝永秀与陈德富因土地使用权发生纠纷经爱店镇政府受理后，在当事人协商无法达成一致的情况下，未就使用权归属作出裁定，反而超越职权范围作出要求陈德富补偿给蓝永秀土地补偿费的涉及民事权益处分的裁决，其具体行为明显不当。宁明县政府于2018年12月26日作出宁政复决字〔2018〕9号行政复议决定撤销爱店镇政府爱政裁决字〔2016〕1号处理决定；由爱店镇政府在法定期限内重新进行调解处理。蓝永秀不服行政复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，宁明县政府在受理陈德富行政复议期间，爱店镇政府于2018年10月31日又将修改后的爱政裁决字〔2016〕1号行政处理决定书，送达给双方当事人。修改后的爱政裁决字〔2016〕1号行政处理决定书有文件头，裁决增加“土地权属归蓝永秀所有”等内容。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该法第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，虽然复议机关宁明县政府改变原行政行为爱店镇政府的决定，复议机关宁明县政府作为被告，爱店镇政府作为第三人参加诉讼的案件，但根据上述法律规定，本院应对复议机关宁明县政府作出的行政复议决定的合法性予以全面审查。同理，本院在对宁明县政府作出的行政复议决定进行全面审查同时，必然对爱店镇政府作出的处理决定进行审查。据此，宁明县政府、爱店镇政府应对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。经审查，宁明县政府向本院提交作出复议决定的证据材料，这些证据材料只是程序上的证据，并没有涉及争议地认定事实的证据材料。而原告蓝永秀在起诉讼中提交的土地房产证，亦不能证实争议地在土地房产证范围内。爱店镇政府在诉讼中亦没有证据向本院提交。因此，爱店镇政府在处理决定中认定陈德富侵占蓝永秀坡地建房子，未能提供有效证据证明，爱店镇政府的处理决定认定事实不清，证据不充分。宁明县政府在受理陈德富行政复议期间，爱店镇政府在没有收回或撤销原作出的行政行为时，又将修改后的行政处理决定书，送达给双方当事人，程序违法。同时，爱店镇政府对涉及民事权益作出裁决，超越职权。因此，爱店镇政府作出处理决定事实不清，程序违法，实体处理明显不当，依法应予撤销。宁明县政府复议决定予以撤销爱店镇政府作出处理决定，实体处理正确，本院予以维持。 对于原告蓝永秀提出宁明县政府逾期受理陈德富的“申诉”进而作出复议的行为于法无据，应予撤销的意见，经查，爱店镇政府于2016年4月1日送达回证，在当事人拒收情况下，没有见证人签名或其他材料佐证，不符合文书留置送达要求；爱店镇政府于2018年10月31日第二次送达后，陈德富并没有超过法定的60日复议期限。因此，对于原告蓝永秀提出复议申请超过复议期限的主张，本院不予支持。 综上，原告蓝永秀提出要求撤销复议决定的诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告蓝永秀的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告蓝永秀负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  农立海 人民陪审员  黄法雄 人民陪审员  王智光 二〇一九年七月十五日 法官 助理  谢锡幸 书 记 员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。