四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行初94号 原告：杜寿明，男，1971年12月15日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：赵间东，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨天鹏，北京冠领律师事务所实习律师。 被告：犍为县人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇西街**。 法定代表人：熊建新，县长。 委托诉讼代理人：万罗城，该县司法局副局长。 委托诉讼代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 被告：犍为县塘坝乡人民政府，，住所地四川省犍为县塘坝乡街村，一社会信用代码11511023008581639W。 法定代表人：刘峰，乡长。 委托诉讼代理人：王德贵，犍为县罗城法律服务所法律工作者。 被告：犍为县公安局，，住所地四川省犍为县玉津镇凤岭街**，一社会信用代码11511023008578253G。 法定代表人：蔡文富，局长。 委托诉讼代理人：蒋相，该局工作人员。 原告杜寿明诉被告犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、犍为县塘坝乡人民政府（以下简称塘坝乡政府）、犍为县公安局土地行政强制一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后即向被告犍为县政府、塘坝乡政府、犍为县公安局送达了起诉状副本、应诉通知书以及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日上午组织双方当事人进行了证据交换，并于同日下午、同年6月27日、同年7月22日公开开庭审理了本案。原告杜寿明以及委托诉讼代理人赵间东、杨天鹏，被告犍为县政府的委托诉讼代理人万罗城、沈武华，被告塘坝乡政府出庭负责人段君副乡长及其委托诉讼代理人王德贵，被告犍为县公安局委托诉讼代理人蒋相到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜寿明诉称，其拥有位于四川省犍为县的合法房屋。2016年5月18日，犍为县政府办公室发布犍府办函（2016）22号关于印发《岷江犍为航电枢纽工程塘坝乡集体土地征收拆迁安置补偿实施方案》和《岷江犍为航电枢纽工程临时占地补偿标准》的通知，告知原告在内的犍为县塘坝乡村民，该区域因修建岷江犍为航电枢纽工程已被划入征收范围。原告因未见到征收土地公告且征收补偿标准过低一直未与任何单位签订补偿安置协议。2019年4月15日傍晚，三被告组织人员将原告的房屋非法强制拆除，室内物品全部埋入废墟。原告认为三被告不具备强制拆除的主体资格，其强制拆除原告房屋的行为缺乏法定条件，无法律依据，程序违法，严重侵犯了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判决确认三被告强制拆除房屋的行为违法，并承担本案诉讼费用。 被告犍为县政府辩称，其没有参与实施案涉房屋的拆除，并非本案适格被告。 被告塘坝乡政府辩称，原告诉请事实不真实，理由不充分，请求判决驳回原告诉讼请求。具体理由如下：1．案涉土地用于四川岷江航电枢纽工程建设，具有事实和法律依据。四川岷江航电枢纽工程依法经过国家发展改革委员会批准同意建设，且国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2015〕1680号《关于岷江犍为航电枢纽控制性工程先行用地的复函》（简称国土资厅函〔2015〕1680号复函）同意岷江犍为航电枢纽控制性工程先行用地113.248公顷。案涉土地系犍为航电枢纽控制性工程先行用地范围且处于永久性占地范围，有关征地材料已上报国务院，现尚未收到征地批复。2．原告诉求的实质是补偿标准过低，该理由不能成立。《四川省岷江航电犍为枢纽工程建设征地移民安置规划报告》（核定本）经过四川省扶贫和移民工作局同意可作为指导移民安置实施工作的依据，考虑到岷江犍为航电枢纽工程征地移民的利益，经过四川省扶贫和移民工作局同意调整部分补偿补助单价。被告犍为县政府作出的《岷江犍为航电枢纽工程农村移民安置方案》合法。被告已多次就土地征收和安置补偿事项召开各类会议宣讲。案涉房屋所在集体经济组织已于2016年5月23日与犍为县国土事务所签订《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》并于2016年11月15日经法定程序讨论通过了《岷江航电征地社保安置及土地“两补费”分配方案》，有关人员已领取补偿费用。原告因自身原因虽未领取补偿费，但随时可进行领取。3．原告以自愿积极主动腾房、倒房的实际行为认可了征地行为。根据乐山市水利水电建筑勘察设计院2019年4月作出的《犍为县塘坝乡防洪堤堤尾未封闭安全隐患评估报告》，汛期即将来临，原告的房屋搬迁工作刻不容缓。 被告犍为县公安局辩称，其没有参与实施案涉房屋的拆除，并非本案适格被告。 本院经审理查明，位于犍为县的案涉房屋所使用的集体土地于2014年6月23日办理了犍集用（2014）第（二十九）3-1-117号农村集体土地使用权登记证，该证载明土地使用权人：杜寿明，登记时共有使用权人：杜宣仪；使用权面积：120㎡等内容。杜宣仪系杜寿明与杨骏芳之女。杜宣仪与杨骏芳在本案中明确表示放弃实体权利，不参加本案诉讼。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会对四川省发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号关于《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（简称发改基础〔2012〕504号批复），同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。2012年4月18日，四川省扶贫和移民工作局对四川岷江港航电开发有限责任公司作出川扶贫移民函〔2012〕120号《关于印发的通知》（简称川扶贫移民函〔2012〕120号通知），原则同意该规划报告（审定本）。2015年10月9日，四川省扶贫和移民工作局对四川岷江港航电开发有限责任公司作出川扶贫移民函〔2015〕268号《关于岷江犍为航电枢纽工程建设征地农村部分补偿补助单价调整报告的批复》（川扶贫移民函〔2015〕268号批复），原则同意调整报告（审定本）。2015年10月28日，乐山市人民政府办公室对五通桥区、犍为县人民政府、乐山市交委作出乐府常定〔2015〕193号《关于岷江犍为航电枢纽工程相关事宜议定事项的通知》（简称乐府常定〔2015〕193号通知）。 2015年7月7日，国家发展和改革委员会对四川省发展和改革委员会作出发改基础〔2015〕1553号关于《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》（简称发改基础〔2015〕1553号批复），同意建设岷江犍为航电枢纽工程。2015年12月7日，国土资源部办公厅对四川省国土资源厅作出的国土资厅函〔2015〕1680号复函主要载明，同意先行用地113.248公顷（其中耕地14.8828公顷）。四川省国土资源厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2016年6月15日前将材料报部审查。逾期未报的，应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。 2016年5月23日，犍为县国土事务所与案涉房屋所在地集体经济组织签订《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》，约定征地面积301.67亩，征收土地“两补费”总额1194.5052万元以及安置等内容。案涉房屋所在地村委会制作了该集体经济组织航电征地青苗土地实际分配公示表。2016年11月15日，该集体经济组织村民代表和彭科等户户长在《塘坝乡向坪村1组岷江航电征地社保安置及土地“两补费”分配方案》上签字。该集体经济组织村民陆续领取“两补费”和青苗补偿等费用。其中，原告于2016年12月1日在“两补费”发放表上签字领取74088元。 2019年3月28日，被告塘坝乡人民政府向原告作出《通知》，载明：“岷江航电工程永久用地征收你户房屋，因岷江航电工程防护堤建设即将进场施工，请务必于2019年4月2日前，带银行卡到乡政府完善相关手续并领取搬迁补偿费，同时做好家具设备等搬迁腾空。”同年4月3日，被告塘坝乡政府向原告作出《告知书》，载明杜寿明户截至2019年3月搬迁安置总人口3人，房屋、附属物等实物指标的类别、面积和补偿补助标准费为815253.43元，因生产、生活和安全需要新增实物指标相关补偿补助费为250元。并告知杜寿明户签订《岷江犍为航电枢纽工程农村移民搬迁安置协议》并自愿选择安置方式。 2019年4月12日，原告开始自行将家具设备等搬迁。同年4月15日，被告通过微信转账方式收到案涉房屋门窗、卷帘门、护栏折算费用5000元。当日傍晚，原告杜寿明所有的案涉房屋被拆除。被告塘坝乡政府在庭审中认可其参与拆除了案涉房屋。 认定上述事实有被告在举证期限内提交的发改基础〔2012〕504号批复、川扶贫移民函〔2012〕120号通知、川扶贫移民函〔2015〕268号批复、乐府常定〔2015〕193号通知、发改基础〔2015〕1553号批复、国土资厅函〔2015〕1680号复函、《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》《航电征地青苗土地实际分配公示表》《塘坝乡岷江航电征地社保安置及土地“两补费”分配方案》《通知》《告知书》《岷江犍为航电枢纽工程农村移民搬迁安置协议》、照片、微信转账记录和原告提交的犍集用（2014）第（二十九）3-1-117号农村集体土地使用权登记证、照片以及本院询问笔录、庭审笔录等证据材料予以证实。 本院认为，根据原告的诉讼请求，本案被诉的行政行为是三被告对原告房屋进行强制拆除的行为。综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点一是本案被诉行为是否属于行政强制行为，二是被告犍为县政府和犍为县公安局是否是本案适格被告，三是本案被诉行政行为的合法性问题。 关于争议焦点之一，本案被诉行为是否属于行政强制行为的问题。被告塘坝乡政府主张原告在案涉房屋被拆除前自行将屋内物品搬离，案涉房屋被拆除时原告并未阻拦，本案被诉行为本质上系被告对原告主动腾退房屋的协助行为，不属于行政强制行为。原告对此则认为其自行将室内物品搬离是为了减少损失，该行为不能否定案涉房屋被强制拆除的性质。本院认为，根据犍为县国土事务所与塘坝乡向坪村一组签订的《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》以及被告作出的《通知》《告知书》等证据证明，案涉房屋所使用的土地属于岷江犍为航电枢纽工程拟征收范围内。在原告未签订《补偿安置协议》以及未得到全面补偿安置的情况下，仅根据原告自行搬离室内物品的行为不足以证明涉案房屋被拆除符合房屋所有权人的真实意愿，故涉案房屋拆除系行政强制行为。此外，被告塘坝乡政府还主张因汛期将至，形势紧迫，为避免公共利益遭受巨大损失必须对案涉房屋实施拆除，本案被诉行为属于紧急避险。本院认为，被告塘坝乡政府在本案中提交的证据并不足以证明本案被诉行为符合应急避险措施的紧迫性、合理性条件，故本院对被告塘坝乡政府此项主张亦不予支持。 关于争议焦点之二，被告犍为县政府和犍为县公安局是否是本案适格被告的问题。首先，根据原告提交的照片和视频资料显示，涉案房屋被拆除时有被告犍为县公安局的工作人员在现场，虽然被告犍为县公安局自述其在现场是执行其他公务路过强拆现场，但其对此未提交证据，故应认定被告犍为县公安局参与了涉案行政强制拆除行为，犍为县公安局提出的其不是本案适格被告的主张，本院不予支持。其次，被告犍为县政府作为土地征收主体，在原告尚未签订补偿安置协议的情况下其房屋被强制拆除，且原告还提交了犍为县政府有关领导在强拆现场的照片，故原告提出的犍为县政府系行政强制拆除行为责任主体的主张符合一般逻辑，本院予以支持。综上，被告塘坝乡政府认可实施了拆除行为，系涉案行政强制拆除行为的实施主体，被告犍为县政府系涉案行政强制拆除行为的责任主体，被告犍为县公安局参与了行政强制拆除行为，均应对涉案行政强制拆除行为负有责任，均系本案适格被告。 关于争议焦点之三，本案被诉行政强制行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五、四十六、四十七条、四十八条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，在征收集体土地过程中，实施强制拆除建筑物、构筑物等在内的强制执行行为应当符合以下条件：1．征收土地方案已经有权机关依法批准；2．市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；3．被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。4．由国土部门作出责令交出土地决定，并在被征地拆迁人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的情况下，依法向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。本案中，案涉房屋被拆除前其所属的集体土地征收方案尚未得到有权机关的批准，三被告亦未提交证据证明原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，三被告亦未履行作出责令交出土地决定且经申请法院强制执行等程序径直对案涉房屋进行强制拆除，属于超越职权，主要证据不足、程序违法的强制执行行为，该行为依法应予撤销。但鉴于上述行为不具有可撤销内容，原告主张确认强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告犍为县人民政府、被告塘坝乡人民政府、被告犍为县公安局于2019年4月15日对犍集用（2014）第（二十九）3-1-117号农村集体土地使用权登记证项下房屋强制拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告犍为县人民政府、被告塘坝乡人民政府、被告犍为县公安局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  潘德军 审判员  易晓芸 审判员  罗喆予 二〇一九年七月二十二日 法官助理 吕林真 书记员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政强制法》 第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准 第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。