四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川07行初14号 原告：绵阳市骏腾工贸有限公司，住所地安县沸水镇大同村四组。 法定代表人：蔡章程，该公司总经理。 委托代理人：何玉成，四川知标律师事务所律师。 委托代理人：蒋伦，四川知标律师事务所律师。 被告：绵阳市安州区人民政府，住所地绵阳市安州区花荄镇银河大道东段10号。 法定代表人：李昊天，该区区长。 出庭负责人：刘云相，该区副区长。 委托代理人：李远强，系该区司法局副局长。 委托代理人：李述成，四川科大律师事务所律师。 原告绵阳市骏腾工贸有限公司（以下简称骏腾公司）诉被告绵阳市安州区人民政府（以下简称安州区政府）地质矿产行政管理确认违法一案，于2019年3月11日向本院提起行政诉讼。同日本院立案受理后，于2019年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告骏腾公司的委托代理人何玉成、蒋伦，被告安州区政府的出庭负责人刘云相及其委托代理人李远强、李述成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告系安州区沸水镇马家湾页岩矿采矿权人，2013年原告从安县三力砖厂处购买了沸水镇马家湾页岩矿采矿权，此后一直从事水泥用页岩开采工作。2018年9月6日，被告作出《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）（以下简称关闭通知），以原告等3家矿山企业位于安县海绵礁省级自然保护区内，必须依法退出保护区为由，决定对原告在内的3家矿山予以关闭退出。原告于2018年9月17日收到该通知，矿山被迫全面停产。原告认为，被告违反依法行政原则，在缺乏处罚事实及法律依据的情况下，违法对原告作出责令停产停业的行政处罚，导致原告停产，给原告正常经营造成严重损失。同时，被告作出关闭通知违反了程序正当的原则，剥夺原告陈述和申辩、听证、复议等救济权利，属于违反法定程序的行政行为。请求：确认被告作出的《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）行政行为违法。 原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交以下证据： 一、绵安府函〔2018〕118号通知，证明被告违法行政行为。 二、行政处罚法，证明被告未依法按照处罚程序关闭。 被告答辩称：被告作出的关闭退出是行政命令而非行政处罚决定。行政命令是依法作出，是政府相关职能部门实施具体行政行为的依据，如果行政相对人不执行行政命令，才由相关执法部门依法予以行政处罚。被告作出的行政命令合法有据，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第26条“禁止在自然保护区内进行开矿”和《四川省自然保护区管理条例》第18条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”的规定，以及环境保护部等10部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》“禁止在自然保护区内进行开矿等法律明令禁止的活动”、四川省国土资源厅《关于切实加强涉及自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》“全面梳理涉自然保护区矿业权并责令停止开采活动”的工作要求，被告通过自查梳理，发现原告采矿许可的马家湾页岩矿位于安县海绵礁省级自然保护区和四川省罗浮山白水湖省级风景名胜区内，并制定了整改方案，被告作出的通知属于贯彻落实国家和四川省自然保护区、风景名胜区管理法律、法规，其性质与上述环境保护部、省国土资源厅文件性质相同，属于行政命令，不属于行政处罚，故无需遵守行政处罚规定的行政处罚程序。请求驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交以下证据： 一、《中华人民共和国环境保护法》；二、《中华人民共和国自然保护区条例》；三、《四川省自然保护区管理条例》；四、《中华人民共和国风景名胜区保护条例》；五、《四川省风景名胜区保护条例》。证据一至五证明被告的118号通知依据的法律、法规及其行为的合法、合规性。 六、环境保护部等10部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》环法［2015］57号；七、四川省国土资源厅《关于切实加强涉及自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发［2017］70号）。证据六、七证明国家和四川省人民政府对自然保护区保护的具体要求和政策，被告118号通知是落实上级文件，性质与上级文件相同。 八、四川省人民政府《关于富乐山和罗浮山—白水湖风景名胜区总体规划的批复》（川府函［2015］32号）；九、绵阳市安州区矿产资源分布于开发利用现状图；十、四川省人民政府《关于建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区的批复》（川府函［2000］11号）；十一、四川绵阳雎水海绵礁省级自然保护区原功能分区示意图。证据八至十一证明：1．自然保护区、风景名胜区设立的合法性；2．自然保护区、风景名胜区的区域范围；3．原告采矿活动在区域范围内。海绵礁自然保护区和风景名胜区大部分是重合的，风景名胜区宽于自然保护区。 十二、绵阳市安州区人民政府《关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）；十三、绵阳市安州区人民政府的办公室《关于印发〈绵阳市安州区海绵生物礁自然保护区涉矿问题整改实施方案〉的通知》（绵安府办函〔2018〕107号）。证据十二、十三证明118号通知是行政命令，而非行政处罚，通知是落实国家、省级法律、法规和相关政策文件。 十四、原告矿山图片，证明：1．原告采矿活动对自然保护区和风景名胜区环境的破坏；2．原告采矿设施现状。 经庭审质证，原告对被告提供的证据，发表如下质证意见：证据一至三真实性无异议，不能证明被告关闭的合法性，没有授权县级地方政府部门对原告进行关闭处理。且被告的举证不完整，行政行为并没有引用《四川省自然保护区管理条例》，没有明确条款。证据四、五真实性无异议，关联性、合法性有异议，被告关闭通知没有陈述原告矿场在风景名胜区内。证据六、七真实性无异议，关联性、合法性有异议，该通知不包括县级政府，履行文件对象是地方部门，被告作为县级政府无权作出关闭处罚，该通知属于内部行政通知，不得作为行政处罚的依据。通知的时间是2015年，如果依据该通知下发３年后才进行处罚是不合理的。被告作出关闭通知的时候，没有依据规定提出补偿及退出方案，违背原则，没有保护原告的合法权益。证据八与本案无关，达不到证明目的，该通知更能说明被告行为违法，在2015年通知下发后，被告的主管部门还在给原告颁发采矿证。证据九来源、证明目的有异议，2016年12月原告的矿场是正常经营状态，从图上可以反映45号矿场不属于自然保护区内，该证据的编制单位国土资源局安州分局也是给原告颁发采矿许可证的单位，原告采矿是有效的。证据十真实性没有异议，关联性、证明目的有异议，省级保护区2000年就批复了，被告就应当知道该区域不能设置采矿许可，但是依然给原告颁发了采矿许可证。证据十一来源有异议，编制单位没有落款的印章，从图上可以看出原告的矿场不属于自然保护区的范围，被告无权作出关闭通知。而且涉及风景区的批复与本案无关，无法确认是原件。证据十二三性有异议，被告作为县级政府无权对企业进行关闭处罚；该通知引用环境保护法，具体没有明确引用哪一款原告违反了什么；原告的矿场不属于自然保护区内，被告对其进行关闭没有事实依据，没有按照行政处罚程序进行是违法的。118号通知被告认为是行政命令没有依据，以通知的形式来掩盖作出行政处罚的本质。证据十三，原告没有看到被告按照文件来落实具体行为，该通知仅是文件形式。证据十四三性有异议，无法证明是原告的矿场，矿场的现状也无法证明原告对自然环境造成了破坏。 被告对证据六、七补充回质意见认为该两份证据是对前面法律具体工作的安排，不是行政处罚的依据，是落实法律，虽然文件是向职能部门发的，各级政府有权贯彻上级职能部门的文件。根据原告对被告证据九现状图、证据十一示意图的质证意见，被告补充意见称该两份图的来源是职能部门从批复相关文件资料中传送的电子版，并在庭审后应本院要求补充提交了加盖存档文件的职能部门印章的批复文件及图。 被告对原告提供的证据，发表如下质证意见：通知的真实性、合法性不持异议；原告没有指出被告违反了行政处罚法具体的条款。 本院对上述证据认证如下：原告所举的证据《关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号），被告亦作为证据提交，其真实性、关联性无异议，本院依法予以采信。被告所举证据一至十三，均为法律、法规及规范性文件、批复，真实性无疑，与本案具有关联性，本院予以采信。被告证据十四的照片，经本院组织双方当事人现场查看并经原告确认，与现场状况一致，故作为本案证据采用。 经审理查明，2000年1月14日，四川省人民政府作出川府函〔2000〕11号《关于建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区的批复》，同意建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区。 2015年1月23日，四川省人民政府作出川府函〔2015〕32号《关于富乐山和罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划的批复》，批复载明：一、原则同意绵阳市人民政府《罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划（2009－2030）》和《富乐山风景名胜区总体规划》。四、注重景区资源保护。严格保护风景名胜区内的自然资源、历史文化和文物建筑等风景名胜资源，确保风景名胜资源的真实性和完整性。特别是罗浮山－白水湖风景名胜区与安县海绵生物礁省级自然保护区交叉重叠区域内严禁开山采石、滥伐林木、污染水体、损毁文物古迹等行为。 2013年，原告经安县三力砖厂转让，取得安县沸水镇马家湾页岩矿采矿权，此后一直从事水泥用页岩开采工作。2018年9月6日，被告作出《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）（以下简称关闭通知），通知载明：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、绵阳市骏腾投资开发有限公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山位于安县海绵礁省级自然保护区内，必须依法退出保护区。经区人民政府研究，决定对绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、绵阳市骏腾投资开发有限公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山予以关闭退出。其他相关事宜，按国家、省、市有关规定办理。请沸水镇人民政府督促矿山企业在9月10日前做好地上建、构筑物拆除和植被恢复工作，区政府其他相关部门按照各自职责做好矿山退出工作。原告于2018年9月17日收到该通知。 以上事实，有原、被告双方提交的证据及庭审笔录予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、第十三条第一款“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”、第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”、第二十九条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏”，以及《中华人民共和国自然保护区条例》第七条“县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导”的规定，被告具有管理、领导区域内的自然资源及环境保护的法定职责。而被告依据前述法律、法规的规定，对自然生态系统区域内，即安县海绵礁省级自然保护区内禁止采矿采取关闭退出的措施，系在履行法定职责。双方当事人在诉讼中争议所诉行政行为是行政命令还是行政处罚的问题，本院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”的规定，本案被告的关闭通知，明确针对的是位于安县海绵礁自然保护区内的３家矿山企业，作出的系关闭退出决定。因此，被告的关闭通知不是行政命令。由于原告的矿山处于自然保护区内，被告为保护环境作出关闭通知是基于法律、法规禁止性规定，并非是因为原告存在违法行为而对其进行行政处罚，所以被告的关闭通知亦非行政处罚。原告所持应依据《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关程序进行处罚的理由，并不适用于本案所诉的行政行为。综上，被告就安县海绵礁自然保护区内禁止采矿，采取对位于该自然保护区内的原告矿山进行关闭退出，是依法履行法定职责，对于原告要求确认被告作出的《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（绵安府函〔2018〕118号）具体行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。 综上，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告绵阳市骏腾工贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告绵阳市骏腾工贸有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇一九年七月十六日 法官助理  冯小娇 书 记 员  冯 靖