新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）新31行初3号原告毛绍华，男，汉族，1952年8月5日出生，退休干部，住址辽宁省抚顺市。原告新疆正合农业科技发展有限公司，住所地新疆喀什地区喀什市阿克喀什乡一村。法定代表人毛琦，男，1965年8月3日出生，汉族，住址重庆市开县。以上两原告共同委托诉讼代理人赵云峰，新疆星河律师事务所律师。以上两原告共同委托诉讼代理人白静，北京市康达（沈阳）律师事务所律师。被告喀什市人民政府，地址新疆维吾尔自治区喀什地区喀什市人民东路**。法定代表人亚生江·亚合甫，该市政府市长。委托诉讼代理人胡晟，喀什市法制办主任。委托诉讼代理人王先平，新疆驼铃律师事务所律师。被告喀什市国土资源局，，地址新疆维吾尔自治区喀什地区喀什市深喀大道行政审批楼**法定代表人肖文斌，该局局长。委托诉讼代理人杨博，该局执法监察大队大队长。委托诉讼代理人武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。第三人疏附县招商局，住址疏附县团结北路行政综合楼。法定代表人肖智斌，该局局长。第三人雪合热提·艾买提，男，维吾尔族1964年12月20日出生，疏附县畜牧局退休工人，现住疏附县。原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司（以下简称正合公司）诉被告喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市国土资源局（以下简称喀什国土局），第三人疏附县招商局、雪合热提·艾买提确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院受理后，于2018年2月14日公开开庭进行了审理，原告毛绍华、正合公司的委托诉讼代理人赵云峰、白静，被告喀什市政府的委托诉讼代理人胡晟、王先平、喀什国土局的委托诉讼代理人杨博、武乃文，第三人雪合热提·艾买提到庭参加了诉讼。第三人疏附县招商局经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告毛绍华、正合公司诉称，2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订有机、绿色农业产业开发内容的《投资意向书》，并经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提·艾买提（在疏附县阿克喀什乡享有2万余亩土地使用权，并持有《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》）达成联合开发协议，随后，毛绍华按照《投资意向书》及批准文件的要求，于同年8月27日注册成立了正合公司，对该2万余亩土地进行公司化开发经营。正合公司成立后，毛绍华与雪合热提·艾买提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及县政府领导答复，因行政区划调整，原疏附县阿克喀什乡即将并入喀什市，故将乡土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由喀什市人民政府及职能机构办理变更手续。疏附县阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司前往喀什国土局申请办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，喀什国土局以未见到档案材料为由拒绝办理。2012年8月至2017年10月五年来，毛绍华、正合公司购买大量农用机械并组织人力对2万余亩盐碱、沙化荒漠土地进行了综合治理，土壤改良，全面落实水、电、道路、渠、梗和其他基础设施建设工作，共计投入资金叁仟多万元，于2013年开发形成了2000亩左右的良田（其中1500亩地配备了滴管设施），并主要进行有机甜瓜的种植。2015年经中国绿色食品发展中心审核验证，所种植的甜瓜获得绿色食品A级产品，2015、2016年产量均在2000吨以上，效益显著。2017年12月6日，喀什国土局接受喀什市政府的指令，向毛绍华、正合公司法定代表人毛琦、第三人雪合热提·艾买提送达喀什国土局“喀市国土资监告字（2017）92号”《行政处罚告知书》，告知三人：“1、经市人民政府批准后，收回雪合热提·艾买提土地使用权；2、自即日起停止一切占地行为”。在毛绍华、正合公司向喀什国土局和喀什地区国土资源局申辩期间，喀什市政府于2017年12月12日下达《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函133号），喀什国土局依照该指令于2017年12月13日下发“喀市国土资收（2017）92号”《收回国有土地使用权决定书》。该《收回国有土地使用权决定书》以毛绍华、正合公司所开垦的阿克喀什乡1村、2村土地，自2006年9月至2012年7月长达6年未开发土地、无办证档案；2016年至2017年将已开垦的14022.52亩国有土地撂荒两年的行为为由，作出：1、依法收回14022.52亩国有土地；2、自即日起停止一切占用土地行为，双方私下签订的土地转让协议自行协商解决的处理决定。毛绍华、正合公司认为，喀什国土局所作的行政处理决定既无事实依据，也无法律依据，且滥用职权，其行政违法行为也必将导致毛绍华、正合公司对该土地的整体改良投入产生损失，应予依法赔偿。综上所述，毛绍华、正合公司认为喀什市政府、喀什国土局违反法定程序收回土地，严重损害了毛绍华、正合公司的合法权益，故依法提起诉讼，请求本院依法判决：1、撤销喀什国土局“喀市国土资收（2017）92号”《收回国有土地使用权决定书》；2、确认行政行为违法并构成行政侵权；3、赔偿经济损失20000000元（暂扣除另案处理的2000亩耕地损失）；4、承担本案诉讼费、评估费及其它相关费用。被告喀什市政府辩称：毛绍华、正合公司要求撤销喀什市政府下属的职能部门，即喀什国土局于2017年12月13日做出的《收回国有土地使用权决定书》（喀什国土资收字【2017】92号文件），同时，要求确认行政行为违法及赔偿损失等诉求，没有任何事实和法律依据，不应给予支持，理由如下：1、本案毛绍华、正合公司两原告主体不适格，其未依法取得涉案土地的使用权，其诉请缺乏行政诉讼请求权的法律基础。2、本案不适格的原告将喀什市政府作为行政撤销权、行政确认权及行政赔偿纠纷案件的行政诉讼被告，显然不适当，违反现行法律规定，不应给予支持。3、即便本案第三人雪合热提·艾买提作为适格的原告提起诉讼，已超过法律规定的诉讼时效，应当依法给予驳回，何况本案两不适格原告提起的诉讼。4、本案两原告毛绍华、正合公司与第三人雪合热提·艾买提之间属于平等民事主体的民事纠纷，应当按照合同相对性进行处理，不应当滥用诉权通过行政诉讼解决。5、喀什市政府通过内部程序审查下属职能部门，即喀什市国土局依法做出的具体行政行为，认为，本案收回国有土地的行为，事实清楚，证据确实充分，应当予以维持（具体证据材料及举证由喀什国土局进行）。综上所述，本案原告行政诉讼与民事诉讼不分，在一个行政案件中堆砌诉求，将撤销之诉、确认之诉与赔偿（本案中应当属于另外一个行为）之诉放在一块，违反一行为一诉的原则，请法院依法释明后给予裁决。被告喀什国土局陈述答辩意见：1、喀什国土局2017年12月13日做出的喀市国土资收字（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序，应依法予以维持该决定书。2、毛绍华、正合公司并非本案适格原告，请依法驳回起诉。3、要求喀什国土局赔偿经济损失2000万元无法律依据，应不予支持。综上所诉，喀什国土局根据查明的事实，依法作出的喀市国土资收字（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持；毛绍华、正合公司主体资格不适格，要求撤销《决定书》和赔偿损失的诉求于法无据。请求法院在查明事实的基础上，依法裁决。第三人疏附县招商局经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，亦未提供答辩意见。第三人雪合热提·艾买提陈述答辩意见：06-07年，疏附县人民政府通过土管局给我划了一块地让我承包，当年我帮乡里面开了3000亩地，当时乡里给不了开荒的费用，就把我开荒的费用300万元左右算成承包费，当时和乡里面签的合同，承包了26000亩土地，期限一部分是30年的，一部分是50年的。当时给乡政府买了20万块砖给贫困户盖房；还买了安居房的门，一个600块，买了多少个忘记了，我手上有政府写的收条，这些钱都抵作承包费。等我开始耕种土地时，出现了资金困难，2012年根据招商引资的政策，招商局让我与毛绍华认识，2012年5月到9月期间，我跟毛绍华达成协议，毛绍华替我承担了100万元的债务，我就把地转让给毛绍华，毛绍华给雪合热提10%的股份，成立了公司。2017年我被逼签土地清退协议，当时努尔买买提市长，大队长杨博也在，我给他们说了，我把土地已经转让给毛绍华，他们不听我说的，还是逼着我签了字。对于被告说的撂荒的事，我是因为去帮乡里面开地，耽误了耕种。我和毛绍华合作期间种了1000多亩地，种的瓜果都开始出产了。剩下90%的土地因为盐碱太大，条件恶劣，也一直在耕种，撂荒的地很少。本院根据各方当事人的诉辨意见，归纳了本案的以下争议焦点：一、本案原告毛绍华、正合公司是否适格；二、被告喀什市政府是否系本案适格被告；三、喀什国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》行政行为是否合法，有无违法行为，是否构成侵权，是否应予撤销；四、毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元，有何事实及法律依据；原告毛绍华、正合公司为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：证据一、《投资意向书》：该意向书由毛绍华与疏附县招商局于2012年7月16日签订，内容为疏附县引入毛绍华进行有机、绿色农业开发，并将项目意向用地确定在疏附县阿克喀什乡，项目须获得有关部门的审核批准；毛绍华在疏附县注册成立公司；疏附县招商局协助毛绍华办理有关手续；若行政区划调整，该项目需按行政区划调整后相关规定实施。证明目的：毛绍华和所在公司的主体身份及与涉案土地的关系。同时，其个人和注册公司行为系政府引入的合法行为，疏附县人民政府和招商引资成果应当得到最基本的尊重，同级人民政府之间不能各自为政，失信于民。证据一（1）、《证明》：由疏附县阿克喀什乡人民政府于2012年7月11日向疏附县招商局证明：雪合热提·艾买提在我乡承包土地，经协商同毛绍华联合开发，并成立新疆正合农业科技发展有限公司，我乡政府同意其联合开发。证明：经疏附县两级政府撮合形成的原告与第三人的关系，该证明系疏附县政府履行《投资意向书》的行为。证据一（2）、《土地开发项目征求意见表》：证明涉案土地经过了疏附县国土资源局、疏附县发展计划局、疏附县畜牧局、疏附县林业局、疏附县水利局、疏附县环境保护局六个职能部门的同意，其中水利部门的意见为：同意承包使用阿克喀什乡2号、5号、6号机井并与乡水管所签订机井使用承包合同，其余所缺水况，自行解决。证明目的：毛绍华、正合公司受让的土地手续符合《投资意向书》规定的“项目须获得有关部门的审核批准”要求，毛绍华、正合公司因对土地的治理所投资的40眼机井，符合水利部门的意见，是合法合规行为，应当受到保护。证据二、正合公司营业执照（两次）及股权结构登记：证明2012年7月27日在疏附县工商行政管理局注册成立了新疆正合农业科技发展有限公司，第三人雪合热提系公司股东，占10%股份。毛绍华、正合公司主体经喀什地区工商局2015年6月5日重新核发，，住所地阿克喀什乡一村及股权结构未发生变化证明目的：毛绍华、正合公司对于涉案土地享有占有、使用、收益民事权利的主体身份。第三人雪合热提是公司股东，其对外无权以个人身份处分公司财产。证据二（1）、《证明》：2012年7月11日，阿克喀什乡1村向疏附县工商局证明正合公司在1村生产经营，证明目的：阿克喀什乡1村对正合公司耕种主体身份是明知的。证据二（2）、《土地转让协议》、《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《承包合同》：在阿克喀什乡人民政府和疏附县招商局的协助下，2012年7月18日雪合热提·艾买提与毛绍华签订了《土地转让协议》，根据协议约定，第三人雪合热提·艾买提将《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《承包合同》交付毛绍华，雪合热提·艾买提获得100万元转让费。证明：自2012年7月18日毛绍华即享有涉案土地的全部权益，是本案的直接利害关系人，除非特别授权，雪合热提无权对已转让的土地使用权益签字。证据三、新疆维吾尔自治区人民政府“新政函（2014）194号”《关于同意将疏附县阿克喀什乡划归喀什市管辖的批复》：证明了截止2014年10月21日，毛绍华、正合公司在疏附县的招商引资项目所经营的土地正式移交给喀什市政府。证明目的：该份证据表明，证据一《投资意向书》规定的“若行政区划调整，该项目需按行政区划调整后相关规定实施”在签订时就已提到议事日程，因此，疏附县政府停止办理了土地使用证等证照的转让登记和颁发工作。证据三（1）《建设工程设计合同》及《关于喀什市水污染综合防治基础设施建设工程项目立项的批复》：其中设计合同由喀什市供排水总公司与新疆市政建筑设计研究院于2010年10月28日签订，内容为对喀什市污水处理厂的委托设计，该工程至2016年8月29日获得喀什市发展和改革委员会的批准，建设地址为英吾斯坦乡以东3公里（即涉案土地位置：阿克喀什乡1村）处，修建库容量320万立方米的中水库一座，证明：本案发生7年前设计的污水处理厂未动工的原因，是因为原喀什市英吾斯坦乡没有可利用的土地，或者征迁、安置不能实现所导致，现水库位置为涉案土地，说明在行政区划调整后，因为该土地被划定为污水处理厂，因此毛绍华、正合公司不能实现土地使用权的变更--这里并不存在土地档案没有移交和找不到不予办理的理由。证据三（2）、喀什国土局《关于喀什市水污染综合防治基础设施建设工程项目用地预审意见》：项目建设地点审定在喀什市××乡。证明目的：污水处理厂的立项审批和实际施工地点均为阿克喀什乡1村，即毛绍华、正合公司所使用的土地，就是说，建设单位喀什市供排水总公司未按照土地主管部门的指令执行，造成既成事实后，才发生本案喀什国土局的强行收回土地的违法行为--不知喀什国土局如何对建设单位不执行预审意见、违法占地的行为如何处理？证据四、喀什市政府“喀市政函（2017）133号”《关于同意收回国有土地使用权的批复》，该批复系喀什市政府的违法行为，其无权就毛绍华、正合公司使用的土地进行收回批准，违反了新疆维吾尔自治区实施《中和人民共和国土地管理法》办法第二十八条“经原批准的人民政府批准”的规定，属于无效行政行为。证据五：由疏附县国土资源局于2006年4月绘制的加盖周边关联各乡人民政府、村民委员会公章的《雪合来提农场平面图》、《道路规划图》、《电力电信规划图》、《沼气给排水供暖图》、《功能结构分析图》，证明目的：1、雪合来提对涉案土地的取得是经过规定程序的，也是有案可查的；2、该块土地四至清晰、无争议，属于周围所有乡村均无耕种的荒地；3、《排碱渠、灌溉渠图》说明该土地属盐碱地和沙漠地，需要整体土地排碱、改良，需要一个土地改良的过程；4、《土地利用规划图》和《功能结构分析图》清晰的反映出土地综合利用规划和作用，其中，2017年9月已经被侵权的污水处理厂的中水库所在的“现代农业示范区”，正是毛绍华、正合公司经绿色食品认证的甜瓜地和葡萄园。证据六、《新疆正合农业科技开发有限公司甜瓜种植基地采样布点图》、《千亩土地滴灌规划设计图》（两页）：《新疆正合农业科技开发有限公司甜瓜种植基地采样布点图》证明了2014年农业部产品质量监督检验测试中心对甜瓜种植基地及涉案其他土地的土壤、水样采集工作成果，证明2014年已经有了种植成果；《千亩土地滴灌规划设计图》证明经过土地排碱、治理，2014年已经形成2000亩左右良田，实行了滴灌灌溉。证明目的：毛绍华、正合公司对转让土地的改良和投资行为，不存在撂荒行为。证据六（1）、农业部产品质量检验测试中心于2014年9月26日对涉案土地种植的甜瓜进行检验，结论为“符合NY-2007的规定”。证明目的：毛绍华、正合公司对涉案土地的开发、耕种的事实。证据六（2）、农业部产品质量检验测试中心于2014年9月30日出具的《农业产地环境质量检测及现状评价报告》，该报告为申报绿色食品认证的依据，证明2014年8月，农业部产品质量监督检验测试中心对疏附县阿克喀什乡1村正合公司所种植的甜瓜以及种植基地的水、土壤、环境空气进行采样，结论为“适宜发展绿色食品”。证据六（3）、中国绿色食品发展中心授予的《绿色食品证书》及绿色食品标识：正合公司所种植的喀什甜瓜自2015年1月29日至2018年1月28日被许可使用绿色食品标志，核准年产量4000吨。证明目的：已改良的甜瓜种植面积为2000亩。证据七、2016年10月20日由喀什市农业局、喀什地区农业产品质量安全综合检验测试中心、自治区绿色食品发展中心加盖公章的《绿色食品企业年检综合评定意见表》（共2页），第2页为“企业实地检查考核表”，该考核表对涉案土地甜瓜种植的各项指标进行了实地检查考核，结论为“良好”。证明目的：2016年涉案土地的种植情况，不存在撂荒--该份证据的原件在自治区绿色食品发展中心（乌鲁木齐市钱塘江路453号）保存，律师未能够取证，请求法院调取。证据八、（2018）新乌亚心证内字第5126号《公证书》，其中42张照片显示出阿克喀什乡（高德地图位置）即毛绍华、正合公司甜瓜种植区域2017年8月至9月的种植情况的实景，证明2017年不存在撂荒。证据九、《限期提供用地资料的通知》和《行政处罚告知书》：2017年12月3日，喀什国土局执法监察大队对正合公司和毛绍华、雪合来提·艾买提送达《限期提供用地资料的通知》；2017年12月6日喀什国土局又对雪合热提·艾买提、毛绍华、毛琦送达《行政处罚告知书》。证明目的：喀什国土局对于涉案土地的开发主体是明知的认可的，因此，1、《收回国有土地使用权决定书》未将正合公司和毛绍华、毛琦列入当事人是错误的；2、喀什国土局撇开正合公司和毛绍华、毛琦，私自与第三人雪合热提·艾买提所签署的是所有关联文件都属无效的。经庭审质证，喀什市政府、喀什国土局、雪合热提·艾买提对毛绍华、正合公司提供的证据发表质证意见如下：喀什市政府、喀什国土局对毛绍华、正合公司提供的第一二组证据中的《投资意向书》、《证明》、《土地开发项目征求意见书》、《营业执照》、《正合公司章程》、《土地转让协议书》、《土地承包合同》、《关于同意将疏附县阿克喀什乡划归喀什市管辖的批复》等证据的真实性，合法性均表示认可，但对关联性不认可，不能证明毛绍华、正合公司的诉讼主张；对《国有土地使用证》、《土地开发许可证》的真实性、合法性、关联性均不认可。第三人雪合热提·艾买提对毛绍华、正合公司提供的上述证据的真实性、合法性、关联性均表示认可。喀什市政府、喀什国土局对毛绍华、正合公司提供的第三组证据中的《建设工程设计合同》、《喀什市发展和改革委员会文件》、《咯市国土字【2017】263号文件》的证据真实性、合法性、关联性均不认可，认为与争议焦点无关；对《关于同意收回国有土地使用权的批复》的真实性、合法性认可，对关联性不认可，意见同上。第三人雪合热提·艾买提对毛绍华、正合公司提供的上述证据的真实性、合法性、关联性均表示认可。喀什市政府、喀什国土局对毛绍华、正合公司提供的第三组证据中的《雪合来提农场平面图》、《道路规划图》、《排碱渠、灌溉渠图》、《土地利用规划图》、《项目策划引导图》、《电力电信规划图、《沼气给排水供暖图》、《功能结构分析图》、《正合公司甜瓜种植基地采样布点图》、《千亩土地滴灌规划设计图》等证据，认为与本案行政处罚争议事项无关，不予质证；对《2014年9元29日甜瓜检验报告》、《农业产地环境质量检测及现状评价报告》、《绿色食品证书》等证据，无法核实其真实性，故对其合法性、关联性均不认可；对《公证书》的证明效力，认为不能证明原告的主张；对《限期提供用地资料的通知》、《行政处罚告知书》等证据的真实性、合法性认可，但对关联性均不认可，认为毛绍华、正合公司只是民事上的关联人；对《翟文强的证人证言》的证据三性均不认可；对《申诉函、邮寄回执》真实性认可，合法性、关联性均不认可，认为毛绍华、正合公司不是本案行政管理相对人。第三人雪合热提·艾买提对毛绍华、正合公司提供的上述证据的真实性、合法性、关联性均表示认可。本院对上述证据质证如下：对毛绍华、正合公司提供的第一二组证据中的《投资意向书》、《证明》、《土地开发项目征求意见书》、《营业执照》、《正合公司章程》、《土地转让协议书》、《土地承包合同》、《关于同意将疏附县阿克喀什乡划归喀什市管辖的批复》等证据的真实性，合法性均表示认可，对其证明效力予以认定。虽然喀什市政府、喀什国土局对毛绍华、正合公司提供的《国有土地使用证》、《土地开发许可证》的真实性、合法性、关联性均不认可，但该证据是经疏附县人民政府和国土局颁发的，本院对其真实性、合法性、关联性均予以确认。对毛绍华、正合公司提供的第三组证据中的《建设工程设计合同》、《喀什市发展和改革委员会文件》、《咯市国土字【2017】263号文件》的证据真实性、合法性、予以确认，对关联性不认可，与争议焦点无关；对《关于同意收回国有土地使用权的批复》的真实性、合法性认可，关联性予以确认。对毛绍华、正合公司提供的第三组证据中的《雪合来提农场平面图》、《道路规划图》、《排碱渠、灌溉渠图》、《土地利用规划图》、《项目策划引导图》、《电力电信规划图、《沼气给排水供暖图》、《功能结构分析图》、《正合公司甜瓜种植基地采样布点图》、《千亩土地滴灌规划设计图》等证据，真实性、予以确认，对其证明力不予认定；对《2014年9元29日甜瓜检验报告》、《农业产地环境质量检测及现状评价报告》、《绿色食品证书》等证据的真实性，合法性予以确认，对关联性不予确认；对《公证书》的证明效力，因两被告不认可，不予确认；对《限期提供用地资料的通知》、《行政处罚告知书》等证据的真实性、合法性、关联性均予以确认；对《翟文强的证人证言》的证据三性，因不符合证据规则要求，不予确认；对《申诉函、邮寄回执》真实性、合法性、关联性均予以确认。被告喀什国土局为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：证据一、雪合热提·艾买提询问笔录，一村询问笔录，二村询问笔录。证明目的：该土地被撂荒了两年，2006-2012期间该土地未进行开发。证据二、阿克喀什乡政府、1村、2村合开证明一份、阿克喀什乡政府证明一份。证明目的：该土地被撂荒了两年，2006-2012期间该土地未进行开发。证据三、限期提供用地资料通知及照片、土地实际现状照片3张、卫星图片6张、宗地图一张。证明目的：该土地被撂荒了两年，2006-2012期间该土地未进行开发。证据四、限期提供用地资料通知及照片、行政处罚告知书及送达回证各一份、行政处罚听证告知书及送达回证、收回国有土地使用权决定书、乡政府与雪合热提·艾买提签订《土地清退协议》、喀什国土局与雪合热提·艾买提签订《土地清退协议》。证明目的：喀什国土局作出决定的程序是合法合规的；本案的行政相对人是本案第三人雪合热提·艾买提而不是原告毛绍华、正合公司。经庭审质证，毛绍华、正合公司、雪合热提·艾买提、喀什市政府对喀什国土局提供的证据发表质证意见如下：毛绍华、正合公司对喀什国土局提供的《三份询问笔录》的真实性认可，对关联性不认可，认为执法程序违法；对《两份证明》的真实性、合法性、关联性均不认可；对《限期提供用地资料的通知》的真实性认可，关联性不认可，正好证明了原告是本案利害关系人；对《三张土地实际现状照片》的真实性无异议，但不能证明土地撂荒；对《卫星图片6张》、《宗地图一张》的真实性无异议，但不能证明土地撂荒；对《行政处罚告知书及送达回证各一份》的真实性认可，证明了原告是本案利害关系人；对《雪合热提·艾买提的土地使用证、土地开发许可证》的真实性，合法性，关联性均认可；对《土地清退协议》的真实性认可，但认为雪合热提·艾买提是在受胁迫的情况下签的，同时雪合热提·艾买提当时无权在协议上签字；对《收回土地决定书及送达回证》的真实性认可，认为收回土地决定书程序违法。第三人雪合热提·艾买提对上述证据除《土地清退协议》不认可外，对其它证据均认可。认为《土地清退协议》是在威胁、胁迫情况下签订的，不是真实意思表示。喀什市政府对喀什国土局当庭提供的上述证据均表示认可。本院对上述证据质证如下：对喀什国土局提供的《三份询问笔录》的真实性予以确认，对关联性不予确认；对《两份证明》的真实性、合法性、关联性均不予确认；对《限期提供用地资料的通知》的真实性、关联性予以确认；对《三张土地实际现状照片》的真实性予以确认，但对关联性不予确认；对《卫星图片6张》、《宗地图一张》的真实性予以确认，但对其关联性不予确认；对《行政处罚告知书及送达回证各一份》的真实性，因两原告对其真实性无异议，本院予以确认；对《雪合热提·艾买提的土地使用证、土地开发许可证》的真实性，合法性，关联性均符合证据三性要求，予以确认；对《土地清退协议》的真实性认可，但对其关联性不予确认；对《收回土地决定书及送达回证》的真实性予以确认，合法性、关联性不予确认。经审理查明：2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订有机、绿色农业产业开发内容的《投资意向书》，并经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提·艾买提（在疏附县阿克喀什乡享有2万余亩土地使用权，并持有《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》）达成联合开发协议，并签订了土地转让协议书。随后，毛绍华按照《投资意向书》、《土地转让协议书》于同年8月27日注册成立了正合公司，对该2万余亩土地进行公司化开发经营。正合公司成立后，毛绍华与雪合热提·艾买提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》、《土地开发许可证》、《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及县政府领导答复，因行政区划调整，原疏附县阿克喀什乡即将并入喀什市，故更新土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由喀什市政府及职能机构办理变更手续。疏附县阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司前往喀什国土局申请办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，喀什国土局以未见到档案材料为由拒绝办理。期间2012年8月至2017年10月五年来，毛绍华、正合公司购买大量农用机械并组织人力对2万余亩盐碱、沙化荒漠土地进行了综合治理，土壤改良，全面落实水、电、道路、渠、梗和其他基础设施建设工作。于2013年开发形成了2000亩左右的良田（其中1500亩地配备了滴管设施），并主要进行有机甜瓜的种植。2015年经中国绿色食品发展中心审核验证，所种植的甜瓜获得绿色食品A级产品。2017年12月4日，喀什国土局向毛绍华、正合公司法定代表人毛琦、第三人雪合热提·艾买提送达了限期提供用地资料的通知，同年12月9日送达了《喀市国土资监告字（2017）92号行政处罚告知书》，告知三人：1、经市人民政府批准后，收回雪合热提·艾买提土地使用权；2、自即日起停止一切占地行为；毛绍华、正合公司收到《行政处罚告知书》后，向喀什国土局和喀什地区国土资源局提出申辩。同年12月10日，第三人雪合热提·艾买提与喀什阿克喀什乡政府、喀什国土局签订了《土地清退协议》，喀什市政府于2017年12月12日下达《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函133号），喀什国土局依照该批复于2017年12月13日向第三人雪合热提·艾买提下发了，喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》。综上所述，毛绍华、正合公司认为喀什市政府、喀什国土局违反法定程序收回土地，严重损害了毛绍华、正合公司的合法权益，故依法提起诉讼，请求本院依法判决：1、撤销喀什国土局“喀市国土资收（2017）92号”《收回国有土地使用权决定书》；2、确认行政行为违法并构成行政侵权；3、赔偿经济损失20000000元（暂扣除另案处理的2000亩耕地损失）；4、承担本案诉讼费、评估费及其它相关费用。本院认为：根据各方当事人的诉辨意见，归纳了以下争议焦点：一、本案原告毛绍华、正合公司是否适格；二、被告喀什市政府是否系本案适格被告；三、喀什国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》行政行为是否合法，有无违法行为，是否构成侵权，是否应予撤销；四、毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元，有何事实及法律依据。关于本案原告毛绍华、正合公司是否适格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据本案原告毛绍华、正合公司提供的证据，可以证明本案原告毛绍华、正合公司是在合法的基础上获得了被喀什国土局收回了土地的使用权，喀什国土局于2017年12月13日向第三人雪合热提·艾买提下发的，喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》影响到了毛绍华，正合公司的利益，毛绍华、正合公司作为本案原告是适格的。关于被告喀什市政府是否系本案适格被告的问题，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。虽然喀什市政府于2017年12月12日下达（喀市政函133号）《关于同意收回国有土地使用权的批复》，但是做出喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》的机关是喀什国土局，发生法律效力的是喀市国土资收（2017）92号《收回国有土地使用权决定书》。所以，毛绍华、正合公司应当以喀什国土局为被告提起诉讼。喀什市政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款的规定：行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。本案应该由喀什市人民法院管辖。关于喀什国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》行政行为是否合法，有无违法行为，是否构成侵权，是否应予撤销的问题，该争议焦点主要针对毛绍华、正合公司在诉讼中提出的撤销喀什国土局做出的《收回国有土地使用权决定书》，并确认《收回国有土地使用权决定书》行政行为违法、侵权而归纳的。但毛绍华、正合公司的诉讼请求明显的违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于一行为一诉讼的原则，且民事、行政诉求不分，侵权行为是民事行为，将侵权与行政违法混为一体。鉴于毛绍华、正合公司在本案起诉喀什市政府，程序错误，对毛绍华、正合公司的上述诉讼请求，不予支持。关于毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元，有何事实及法律依据的问题，鉴于毛绍华、正合公司起诉喀什市政府为本案被告程序错误，故对毛绍华、正合公司提出损失鉴定的申请，不予采纳。对该诉讼请求不予支持。综上，毛绍华、正合公司作为本案原告是适格的，对喀什国土局具有诉权，但在本案起诉喀什市政府作为被告，程序错误，喀什市政府不是本案适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，裁定如下：驳回毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司的起诉。本案诉讼费50元，退还原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按当方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审 判 长 万      钧审 判 员 帕提古丽·艾则孜人民陪审员 马   震   江二〇一九年七月十六日书 记 员 刘   四   杰