辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终821号上诉人（一审原告）：谭双成，男，1942年8月20日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：谭炳军（系谭双成长子），男，1966年2月8日出生，汉族，住址沈阳市大**。委托诉讼代理人：王英飞，辽宁湘辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府，所在地址沈阳市浑南新区世纪路**。法定代表人：王心宇，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：孙佳慧，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳新抚新城管理委员会，，所在地址沈阳市浑**汪家668甲法定代表人：周武，该管委会主任。委托诉讼代理人：刘洋，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市自然资源局沈抚新城分局，，所在地址沈阳棋盘山风景区法定代表人：郭宏杰，该分局局长。委托诉讼代理人：王冲，该分局工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。第三人：沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区村民委员会，，所在地址沈阳市浑**高坎街道晓仁镜社区负责人：周通，该村委会党支部书记。委托诉讼代理人：吕玉华，该村委会报帐员。谭双成因诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳沈抚新城管理委员会（以下简称沈抚新城管委会）、沈阳市自然资源局沈抚新城分局（以下简称沈抚新城分局）履行关停企业损失补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年4月11日组织各方进行了询问，谭双成的委托诉讼代理人谭炳军、王英飞，浑南区政府的委托诉讼代理人孙佳慧、吴建平，沈抚新城管委会的委托诉讼代理人刘洋、吴建平，沈抚新城分局的委托诉讼代理人王冲、吴建平，第三人沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区村民委员会（以下简称晓仁镜村委会）的负责人周通及其委托诉讼代理人吕玉华到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2000年3月15日，谭双成（乙方）与高坎镇晓仁镜村民委员会（甲方）签订租赁合同，约定将原高坎红砖四厂租赁给谭双成。在企业性质一项，约定企业性质为私营企业，自主经营、独立核算、自负盈亏。租赁期限为2000年3月15日起至2003年12月30日止。每年租金6万元。2001年1月3日，双方签订补充协议，约定租赁期限延长至2011年3月15日，延长期间的租金每年为66,600元。双方还约定：如遇政策变动另议，在租赁期间甲方根据需要另行处理时，需付给乙方所有投资（按原值），经双方协商同意包赔乙方经济损失。经甲乙双方共同协商，同意乙方用自己的资金在该厂区域内扩大再生产（增建窑洞及房屋），合同期满后，其产权归甲方所有，其它设施由乙方自行处理。谭双成将原高坎红砖四厂更名为沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂。沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂的采矿许可证有效期至2006年1月。另查明，2005年7月25日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局向高坎镇华兴红砖厂下发《关于关闭高坎镇华兴红砖厂的通知》，载明：“鉴于你单位在其开采范围内的土资源已经枯竭，按矿产资源法等有关规定，应立即关闭。请你单位提出该砖厂闭坑报告及矿产地质勘察部门出具的储量报告、有关不安全隐患、土地复垦利用资料，并按照国家规定报棋盘山开发区规划和国土资源局审查批准。望你单位接到本通知起，立即停止非法取土行为并关闭砖厂，否则后果自负。”2006年1月26日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局再次向高坎镇华兴红砖厂下发《通知》，载明：“为使高坎地区经济迅速发展，根据棋盘山开发区总体规划的要求，拟在包括你单位占地范围内建设高坎镇“工业园区”，依据《中华人民共和国矿产法》，《辽宁省矿产资源管理条例》及已签订的采矿权有偿协议出让的有关规定，你单位应在收到本通知之日起，立即停止一切有关砖厂生产经营等行为，望你单位在2006年3月1日之前，妥善做好关闭砖厂的一切必要准备，请你单位积极配合并保证不妨碍“工业园区”的开工建设，否则后果自负。”2006年5月25日，沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会向高坎华兴红砖厂下发《通知》，载明：“根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发［2005］28号）精神，按照省整规办《关于开展全省整顿和规范矿产资源开发秩序情况排查工作的通知》，依据《中华人民共和国矿产资源法》，《辽宁省矿产资源管理条例》及已签订的采矿权有偿协议出让的有关规定并根据沈阳市总体规划及棋盘山总体规划的要求，你单位已不具备再继续生产的条件，望你单位自收到本通知之日起，立即停止该厂的一切生产行为，否则后果自负。”再查明，谭双成于2011年5月将涉案砖厂交回晓仁镜村，其后由当时的沈阳市浑南区高坎镇晓仁镜村委会组织了招标会，将房产出卖，出卖所得5、6万元，由中标企业负责将土地清理干净，现已清理完毕。根据沈阳市机构编制委员会文件沈编发［2014］4号文件《市编委关于棋盘山开发区与东陵区（浑南新区）合并后管理体制调整和机构设置的批复》，沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会的职能划归沈阳沈抚新城管理委员会，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局更名为沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局。沈阳市浑南区高坎镇晓仁镜村委会已变更为沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区。谭双成起诉要求浑南区政府、沈抚新城管委会和沈抚新城分局履行关停企业损失的补偿责任。另，谭双成在庭审期间增加一项诉讼请求，请求确认三份《通知》无效。谭双成一审诉称：谭双成与晓仁镜村委会签订《租赁合同》及《补充协议》，开始经营后，对原厂进行了改扩建，其占地85.6亩，建有36门轮窑一座，真空制砖机一套，2600多平方米的房屋（办公室、职工宿舍、职工食堂、库房、配电室）及其他机械设备等，并成立沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂，生产的产品为粘土标砖和粘土承重砖。该厂性质为私营企业，自主经营，独立核算，自负盈亏。2003年-2004年该厂的利润已经达到每年400万元。2005年7月25日和2006年1月16日，沈抚新城分局先后给谭双成下发了关闭砖厂停止生产的通知。2006年5月25日，沈抚新城管委会也下发了责令关闭砖厂停止生产的通知。2006年开始该厂被迫停产至今。谭双成从2006年起一直找上述机关单位商量关于砖厂停产后的补偿事宜，均被告知说：“高坎镇已经列入建设工业园区范围，等动迁时一起补偿。”2011年11月11日，沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会与谭双成共同委托民太安保险公司对高坎华兴砖厂的地上物、机械设备、停产（2005年7月25日至2011年5月13日）损失进行查勘、评定和估算并作出了《评估报告》，根据评估结果，总计应补偿人民币17,795,881.60元。《评估报告》作出后，并未按该评估报告补偿，又让谭双成去法院起诉后才能解决。2013年，东陵区（现浑南新区）将沈阳棋盘山国际风景旅游开发区合并。2014年6月，沈阳市正式成立浑南区人民政府。谭双成起诉请求浑南区政府、沈抚新城分局、沈抚新城管委会共同补偿给谭双成造成的损失。一审法院认为：行政补偿是指国家机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿的特征之一是合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成的损失，特征之二是行政补偿范围的法定性，即一般由法律、法规加以明确规定。现本案谭双成请求浑南区政府、沈抚新城管委会和沈抚新城分局履行关停企业造成损失的补偿职责，但原沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局下发的《关于关闭高坎镇华兴红砖厂的通知》、《通知》、原沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会向高坎华兴红砖厂下发的《通知》的行为，并未有任何法律、法规等规范性文件规定需要对此作出补偿，故浑南区政府、沈抚新城管委会和沈抚新城分局没有履行该补偿职责的职权和义务。谭双成所述因三《通知》导致其企业停产并产生了损失，对该项损失浑南区政府、沈抚新城管委会和沈抚新城分局具有补偿职责的主张，缺乏法律依据，该项损失亦不属于行政补偿责任的范围。另，谭双成在庭审中提出增加一项诉讼请求，即确认前述三份《通知》无效。一审法院认为，本案系辽宁省高级人民法院发回重审案件，在第一次一审过程中谭双成已经明确诉求为履行补偿职责之诉，而此次增加的诉讼请求系属违法确认之诉，该两项诉讼请求既未指向同一行政行为，也不属于同一行政法律关系，因此不能在同一案件中审理。故对于谭双成增加的诉讼请求，不予审理。如果谭双成认为三份《通知》违法或无效给其造成损失，应当另案处理。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回谭双成的起诉。一审案件受理费50元，退还给谭双成。谭双成上诉称：1．一审裁定采信证据有误，查明事实有误。一审对谭双成提供的《评估委托书》、《协议书》和《评估报告》体现的事实漏查；一审对于谭双成提供的第7号、10号证据认为与本案无关，不能实现证明目的的观点不当。2．一审裁定论理不当。一审对管委会不履行约定给予补偿事实避而不谈，谭双成的企业在关闭名单之列，但被上诉人不但没有依法关闭，也没有做好“善后”；按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条第二款规定，一审裁定被上诉人没有补偿职责的观点不当；一审裁定对于谭双成提出三份《通知》无效的主张不予审理的观点不当。3．一审裁定适用法律不当，裁判结果错误。综上，请求二审法院判令撤销一审裁定，依法改判支持谭双成诉讼请求，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。浑南区政府未向本院提交书面答辩意见，在询问过程中辩称：1．一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2．谭双成在主张行政补偿诉请之外，又要求确认三个涉案《通知》无效，两者不兼容。3．无论棋盘山管委会是否与谭双成达到委托评估协议，并由谭双成委托相关评估机构出具评估报告，均不代表棋盘山管委会有明确的给予行政补偿的意思表示，且这些材料是诉讼双方为解决诉讼评估问题而出具的，该项行为因为谭双成撤诉已不再有任何法律效力。4．案涉三个《通知》不存在剥夺谭双成行政许可的事项，《通知》当中已明确载明了关停所依据的法律，因此不能适用最高法院关于审理行政许可相关案件司法解释。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。沈抚新城管委会及沈抚新城分局均未向本院提交书面答辩意见，在询问过程中称其意见与浑南区政府一致。晓仁镜村委会未向本院提交书面答辩意见，在询问过程中称对本案没有意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：2011年，谭双成以沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会为被告向沈阳市东陵区人民法院提起民事诉讼，在诉讼过程中，双方当事人共同委托民太安保险公司对高坎华兴砖厂从2005年7月25日至2011年5月13日的地上物、机械设备、停产损失进行评估，形成评估报告。后，谭双成提出撤诉请求，东陵区法院以（2011）东陵民一初字第867号民事裁定准予谭双成撤诉。本院审理期间，经询问谭双成的委托诉讼代理人谭炳军，其称沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂在2006年4月停产关闭。本院认为，本案争议的焦点是谭双成诉请事项是否为被上诉人应当履行的职责和义务。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。谭双成因其经营的砖厂关停，诉讼请求被上诉人履行关停企业补偿职责。本案查明事实可以看出，案涉关停行为虽然基于案涉三份《通知》而引发，但同时东陵区高坎华兴红砖厂的采矿许可证也已到期。谭双成请求浑南区政府予以补偿，既未提交证明针对案涉关停行为存在相关法律、法规及规范性文件等规定被上诉人具有行政补偿职责的证据，又未能提交用以确定被上诉人应承担补偿给付义务的相关协议，则其没有证据或依据证明其诉讼事项属于被上诉人权限范围。故一审法院据此驳回谭双成起诉，并无不当。关于谭双成主张的《行政许可法》第八条第二款能否作为被上诉人履行行政补偿职责的法律依据问题。《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，根据已查明事实，东陵区高坎华兴红砖厂的采矿许可证有效期至2006年1月，本院询问过程中谭双成的委托诉讼代理人谭炳军亦称该砖厂于2006年4月停产关闭，谭双成并未提交证据证明其砖厂关闭系基于采矿许可证的变更或撤回，故其此项主张不符合上述规定的适用条件。即，《行政许可法》第八条第二款不能作为其请求被上诉人履行行政补偿职责的法律依据。谭双成的此项上诉理由没有依据，不予支持。关于谭双成提出的《评估委托书》、《协议书》和《评估报告》能否作为被上诉人作出补偿依据问题。谭双成在一审中提供的上述证据材料，系形成于2011年沈阳市东陵区法院（2011）东陵民一初字第867号民事案件审理过程中，本案一审对此未予表述，并不属于漏查事实。一方面，（2011）东陵民一初字第867号民事案件是以谭双成撤诉结案，谭双成主张的相关评估材料并未经依法认定，谭双成据此请求政府履责没有法律依据。另一方面，即便相关管委会与谭双成进行了相应的评估，也不能当然作为谭双成据以请求补偿的依据。故谭双成此项上诉理由不能成立，本院不予支持。关于谭双成提出的一审法院对其提供的第7号、10号证据不予采信的观点不当问题。谭双成此项上诉理由提及的证据材料包括《关于东阳机械有限公司未办理工商迁移的说明》、房屋产权证明，以及关于沈阳市东陵区实施乡级规划批次用地的批复，其证明目的包括高坎华兴红砖厂的企业原址地块在内的晓仁镜村集体工矿用地征为国有土地，以及现土地使用权人为沈阳东阳机械制造有限公司等内容。因该材料涉及相关征收行为，与本案诉讼的被上诉人是否具有履行关停企业补偿职责是两个法律关系。故，一审法院对谭双成提供的第7号、10号证据作出不予采信的认定正确。谭双成的此项上诉理由不能成立。关于谭双成主张一审法院未支持其提出增加确认三份《通知》违法无效诉讼请求的上诉理由。因请求履责之诉与请求确认无效之诉的法律关系不同，一审裁定进行了明确释明，本院不再赘述。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果适当，依法应予维持。谭双成的上诉理由没有事实根据和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年七月十九日法官助理李钢书记员鞠林