河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2014）郑行复字第2号复议申请人郑州市食品药品监督管理局高新分局（以下简称高新食药分局）。法定代表人孟琰，局长。委托代理人黄霄，该局工作人员。委托代理人武中文，河南裕达律师事务所律师。复议被申请人河南工业大学。法定代表人张元，校长。委托代理人陈浩宁，河南融业律师事务所律师。执行申请人郑州市食品药品监督管理局高新分局因申请执行（2013）第041号行政处罚决定书一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行审字第2号行政裁定书（不予执行），向本院提起复议。本院受理后依法组成合议庭，在查阅卷宗并询问复议申请人高新食药分局及复议被申请人河南工业大学的委托代理人意见的基础上，对本案进行了审理。现本案已审理完毕。（2014）开行审字第2号行政裁定认为：郑州市食品药品监督管理局高新分局属郑州市食品药品监督管理局的派出机构，其作出的行政处罚等具体行政行为应当以郑州市食品药品监督管理局的名义作出，故郑州市食品药品监督管理局高新分局以自己名义作出（2013）第041号行政处罚决定，及向人民法院申请执行属明显缺乏法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条第（三）项、第九十五条第（二）项的规定，裁定本案不准予执行。高新食药分局提起复议称：1、依据郑州市人民政府郑政办（2010）71号文件，申请人的职责是负责所在行政区域内药品、医疗器械、保健食品、化妆品和餐饮服务环节食品安全监督管理工作，所以，申请人有权对辖区内相关违法行为予以监督、处罚，高新法院对申请人的行政处罚决定依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条第（三）项不予执行实属不当。2、高新法院引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（二）项不予执行申请人认为同样不妥，申请人对被申请人予以处罚事实依据非常清楚，就是无证经营。而无证经营的法律责任也非常清楚，就是《食品安全法》第八十四条。3、高新食药分局机构类型为机关法人，机构代码证号为56372578-5，已确立了机关主体资格，能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应执法责任。《食品安全法》第七十七条规定有县级以上食品药品监督管理部门进行行政执法权力，通过法律已经给本机关授权。4、郑州市食品安全工作形势严峻，范围过广，压力巨大，单单依靠郑州市局已经力不从心，市政府才决定增设分局编制，以切实加大管理监督力度，这是对目前我市食品安全问题加大管理力度的现实、可行的做法，如果单单依据授权不明就否定目前我市整个食品安全监管架构，会对我市食品安全的管理工作带来巨大的负面影响。请求：撤销（2014）开行审字第2号行政裁定，依法对（2013）第041号行政处罚决定予以强制执行。高新食药分局在复议期间向本院提交郑州市人民政府办公厅郑政办（2010）71号《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，用以证明该局具有作出涉案行政处罚的法定职权。河南工业大学针对高新食药分局的复议没有提出书面意见，其代理人在法院询问过程中口头发表意见认为：（2014）开行审字第2号行政裁定无误，符合事实和法律依据，高新食药分局申请复议是对法律的误解。1、高新食药分局并非是依法作出行政行为的主体，无权作出行政处罚。高新食药分局只是市食药局的派出机构，而且高新区管委会也并非一级政府，只是郑州市政府的派出机构，因此，高新食药分局没有行政处罚权。2、程序方面，截至目前，河南工业大学并未收到行政处罚决定书，因此（2013）第041号行政处罚决定程序违法。3、行政处罚决定认定违法经营43天，包括涉案金额2万元，违法所得2万元，高新食药分局对此没有证据证明，（2013）第041号行政处罚决定事实证据不足。综上，请求维持（2014）开行审字第2号行政裁定，对（2013）第041号行政处罚决定不予执行。本院认为：一、关于复议申请人高新食药分局是否具有独立作出涉案（2013）第041号行政处罚决定职权的问题。1、高新食药分局在申请执行期间提交有该局组织机构代码证（代码：56372578-5），可以证明复议申请人高新食药分局为依法设立的机关法人，具有在其行政授权范围内以自己名义作出相应行政行为并承担行政责任的资格和能力。2、在复议申请期间，高新食药分局向本院提交《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（郑政办（2010）71号），根据该通知的规定：复议申请人高新食药分局为市食品药品监督管理局下设的8个正科级分局之一，其主要职责为：在市食品药品监督管理局领导下，负责本行政区域内药品、医疗器械、保健食品、化妆品和餐饮服务环节食品安全监督管理工作。3、郑州高新技术产业开发区作为国务院批准设立的国家级高新技术产业开发区，近年来经济发展迅猛，辖区面积扩张，入驻单位众多，人员聚集度高，在餐饮服务环节食品安全风险较高，需要执法部门整合资源、高效应对。而（2014）开行审字第2号行政裁定书“高新分局属郑州市食品药品监督管理局的派出机构，其作出的行政处罚等具体行政行为应当以郑州市食品药品监督管理局的名义作出”的观点，实质是在餐饮服务环节食品安全执法中增加向上级机关报请及上级机关审查核准并做决定的程序，增加执法中间环节，在实践中可能会造成执法延误，不利于食品安全监管目的的实现。结合《中华人民共和国食品安全法》第五条的相关规定，可以认为复议申请人高新食药分局属于《中华人民共和国食品安全法》规定的县级以上食品药品监督管理部门，其对于在该局管辖范围内食品安全监督管理工作负有法定职责，可以以自己的名义作出食品安全行政处罚决定。关于（2013）第041号行政处罚决定认定事实及适用法律方面。复议申请人高新食药分局在行政处罚调查取证阶段调取的复议被申请人河南工业大学第三餐厅豫卫食证字（2009）第410100-00138号食品卫生许可证显示，河南工业大学第三餐厅卫生许可（餐饮服务许可）有效期至2013年9月22日截止，从该行政许可截止日期至行政处罚案件调查终结，拟作出处罚决定之日的前一天（2013年11月5日），共有43天时间未经许可从事食品生产经营活动，根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条及第八十四条的规定，应当给予没收违法所得及罚款的行政处罚。关于（2013）第041号行政处罚决定中对违法所得20000元的认定，复议申请人高新食药分局依据的主要证据为餐厅食品原料采购单据及河南工业大学第三餐厅负责人刘新建的自认（高新食药分局2013年11月5日对刘新建的询问笔录）。故（2013）第041号行政处罚决定认定事实基本清楚，适用法律正确，不存在明显违法情形。关于（2013）第041号行政处罚决定的程序问题。通过查阅复议申请人高新食药分局向郑州高新技术产业开发区人民法院提交的（2013）第041号行政处罚决定案卷内文件，（2013）第041号行政处罚决定系由举报人举报引发，历经举报案件受理、现场检查、针对现场检查情况出具责令整改性质的监督意见、行政处罚案件立案、调查取证、案件合议及集体讨论、内部审核、告知陈述申辩及听证权利、处罚审批、作出处罚决定并送达、履行催告等程序。行政程序完备，符合法律规定。对于复议被申请人河南工业大学称没有收到处罚决定的问题，（2013）第041号行政处罚决定案卷中复议申请人高新食药分局送达情况记录及送达现场照片等证据材料显示，复议申请人高新食药分局工作人员于2013年11月13日将（2013）第041号行政处罚决定送达河南工业大学，该校后勤处负责人及涉案餐厅承包人拒绝签字，处罚决定留置送达。除复议被申请人河南工业大学指称的行政处罚决定送达程序外，行政处罚案卷显示复议申请人高新食药分局在处罚程序中依法制作行政处罚事先告知书、听证告知书，在申请法院执行前依法制作履行行政决定催告书，上述法律文书送达河南工业大学时均存在受领人拒绝签收，行政执法人员拍摄送达现场照片并作出情况记录后留置送达的现象。应当说明的是，受领行政法律文书是行政相对人的法定义务，在行政机关直接送达的情况下拒绝签收，实际是违反了这种法定义务，应当承担不利的法律后果。具体到本案而言，处罚事先告知和听证权利告知是相对人陈述申辩的前提，是行政处罚成立要件；处罚决定送达是行政处罚生效要件，同时告知了相对人对处罚决定有提起诉讼及复议的权利；履行催告书告知相对人行政争议期限（复议及诉讼期限）已过，行政处罚已具有完整的执行力，是行政机关申请人民法院执行的前提。对于行政相对人而言，积极受领上述法律文书，并据以行使陈述申辩、复议诉讼等事前参与、事后救济的法定权利，完全可能避免被行政机关申请法院强制执行的后果。而拒绝签收相关法律文书并不意味着行政处罚不存在或不生效，反而会导致行政相对人疏于行使权利使得期限经过而丧失相关权利。综合本案案情，复议被申请人河南工业大学在食堂管理中存在忽视食品安全，食堂层层转包，监管不力的问题，直接导致涉案第三餐厅发生未经许可从事食品生产经营活动的违法行为。而在行政机关依法查处过程中，复议被申请人推诿、逃避行政责任的态度也反映出该校对法律的淡漠和对国家权力的有欠尊重。食品安全与公民身体健康和生命安全直接相关，尤其对于类似河南工业大学第三餐厅这样的规模庞大，就餐人数众多的学校内部食堂，出现食品安全问题将对广大就餐教职工和学生的健康安全造成威胁，甚至可能引发重大食品安全事故。希望复议被申请人河南工业大学能够从本案中吸取教训，在积极履行行政处罚法定义务的同时，采取有效措施，及时改正食堂管理工作的疏漏和错误，为师生提供一个安全、放心、祥和、有序的就餐环境。同时希望复议申请人高新食药分局针对举报人举报和现场检查发现的其他食品及环境卫生安全问题做进一步调查处理。综上，高新食药分局具有作出（2013）第041号行政处罚决定的法定职权，其申请执行的该处罚决定认定事实基本清楚，处罚程序合法，不存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条及《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定的“明显缺乏事实根据，明显缺乏法律法规依据，其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，应当准予执行。郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行审字第2号行政裁定书不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十六条的规定，裁定如下：撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行审字第2号行政裁定；本案准予强制执行。本裁定自送达之日起发生法律效力。审 判 长  孙晓飞代理审判员  耿 立代理审判员  王 冰二〇一四年九月十一日书 记 员  付亚楠