山东省临沂市罗庄区人民法院民 事 判 决 书(2019)鲁1311民初3459号原告：临沂市罗庄区住房和城乡建设局，住所地临沂市罗庄区双月园北路**，组织机构代码11371311004251077F。法定代表人：李军祥，局长。委托诉讼代理人卢振军，山东修安律师事务所律师。被告：临沂鲲鹏商贸有限公司，住，住所地兰山区铂尔曼大酒店**楼**一社会信用代码91371302750895018F。法定代表人：张延海，总经理。委托诉讼代理人王启雷，山东鼎元律师事务所律师。委托诉讼代理人庄晓勇，山东鼎元律师事务所律师。原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局（下称罗庄住建局）与被告临沂鲲鹏商贸有限公司（下称鲲鹏公司）确认合同效力纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局的委托诉讼代理人卢振军、被告临沂鲲鹏商贸有限公司的委托诉讼代理人王启雷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗庄区住建局向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原被告签订的《共建协议书》、《拆迁补偿协议》无效；2.请求诉讼费由被告临沂鲲鹏商贸有限公司承担。事实和理由：2009年11月2日，双方签订《共建协议》，约定在罗庄区罗六路和湖北路交汇处东南角共建一处污水管网提升泵站及其配套设施，双方共同管理和使用。该协议建设涉及的土地系国家收储土地，所有人是罗庄区政府。原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局作为管理使用人，签订协议过程中和签订协议后均未请示区政府批准同意、亦未到相关部门办理土地使用权确认、土地规划许可、建设施工规划许可等法定手续，即约定由被告临沂鲲鹏商贸有限公司使用国有土地资源以建设污水提升泵站配套设施的名义违法建设职工宿舍，确系违反国家关于土地、规划、施工管理的强制性法律规定，应当认定为无效合同。被告临沂鲲鹏商贸有限公司于2014年未经原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局同意私自拆除原有的平房，在原址建设楼房，后被相关部门认定为违法建设的情况下，原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局、被告临沂鲲鹏商贸有限公司双方又于2015年9月1日签订《拆迁补偿协议》，对违法建设进行处置，明显与法律规定不符，属于无效合同。被告鲲鹏公司辩称，首先，答辩人对双方签订《共建协议》、《拆迁补偿协议》前期基本情况概述如下：2005年，因罗庄区迎接淮海流域污染防治国家检查，进行主城区污水管网和污水集中处理工程，其中罗庄区西侧重点污水泵站建设因财政资金缺乏，两年内未能完成建设，影响了整体工程，根据区政府要求，原告与答辩人协商，由答辩人出资建设该污水泵站设施和配套房屋，建成后房屋共同管理使用，双方遂在2009年11月2日签订《共建协议》，污水泵站建成后，答辩人使用部分房屋作为公司员工的宿舍。2014年11月因所建房屋受污水泵站常年抽水及湖北路夏季大雨多次被淹等情况的影响，导致所建房屋地基下沉，房屋出现裂缝，形成安全隐患，答辩人拆除原建设的房屋，重新建设了楼房及污水配套设施，双方签订了《拆迁补偿协议》。其次，针对这两份协议效力，答辩人认为，双方的行为没有改变土地性质、没有改变所建设房屋的权属，更没有使用所建设的房屋对外经营，不违反任何法律强制性规定，是双方真实意思表示，也不损害任何一方的利益，因此该两份协议是合法有效的。1、从协议内容来看，原被告签订的《共建协议书》、《拆迁补偿协议》约定的由被告投资，双方共建污水管网泵站及其配套设施，双方共用，这是双方平等主体之间真实的意思表示，有利于公共设施的建设，不侵害任何一方的合法权益，两份协议的签订，没有法律规定需要有特殊批准的前置程序，因此不存在合同法52条无效情形。2、对于在双方签订共建协议后，所建设的房屋是否申请办理了相关建房手续，这仅仅是对所建设房屋是否合法的规定，并不是对双方签订的两份协议效力的强制规定。因此，被告认为，原、被告签订的两份协议是合法有效的。综上，答辩人认为，双方签订的协议是否报批，不是对协议效力进行评价的法律依据，合同的效力实际上是法无禁止即有效，且本案两份协议的签署有利于公共设施建设，符合公共利益，是合法有效的协议，更不能因为后续合同建设的房屋没有相关审批手续反推在前订立的民事合同无效。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。经当事人举证、质证及庭审调查，本院认定如下：原、被告于2009年11月2日签订共建协议书，约定：根据罗庄区双月湖公园整体规划和罗庄区污水管网建设要求，需尽快完成罗六路污水管网提升泵站建设。经协商，双方达成以下共建协议：一、罗庄住建局建设完成罗六路污水管网提升泵房（位于罗六路与湖北路交汇处）场所及配套交由鲲鹏公司建设。二、鲲鹏公司按照罗庄住建局设计要求出资建设泵站场所，并同罗庄住建局共用和管理该场所。三、双方共用场所22年，期间由鲲鹏公司负责除泵房外所有设施日常管理维护。四、共用期间如有第三方征用或者其他原因终止协议，补偿要优先满足鲲鹏公司的建设投入。五、鲲鹏公司只拥有共建期内的共建场所（泵房除外）使用权，到期后所有建筑物所有权归罗庄住建局所有。六、共建期内鲲鹏公司不得转让本协议内容，如确需转让应报罗庄住建局批准。共建协议签订后，鲲鹏公司依约建设了污水处理站、公厕、网球场及办公楼房等设施并对泵房周围进行了硬化，办公楼房一部分用作污水处理站办公室，一部分用作鲲鹏公司职工宿舍。上述工程均未办理规划审批手续。鲲鹏公司于2014年将平房、网球场、污水泵房等拆除后，又于2014年8月建设楼房两栋，至2014年11月主体工程已近完工。2014年12月，经市规划局认定，该项目未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》规定，建议对该违法建设依法予以处罚。2015年4月16日，市城管局对鲲鹏公司做出《行政处罚决定》：1、责令补办手续；2、罚款88万元（按工程造价10%的最高处罚限额）。鲲鹏公司缴纳了罚款。2015年9月1日，原、被告签订《拆迁补偿协议》约定：因鲲鹏公司办公楼落成致使罗庄区罗六路污水提升泵站与其周围绿化环境不协调，经和罗庄区住建局协商，达成拆除罗六路污水提升泵站补偿协议：1、泵站整体拆除。其泵房面积共81平方米，拆除后由鲲鹏公司置换相应面积的房间，用作电闸间及工作人员的休息室。此房间归罗庄区住建局所有，房间内全新办公桌椅及用品由鲲鹏公司提供。2、污水提升泵维修方面，由鲲鹏公司购买一套3米*3米的龙门架归罗庄住建局所有（此龙门架应具备活节、能拆装、能悬挂1吨重的提升机等条件）。3、粗格栅仍在原地，由鲲鹏公司加盖耐用防雨装置。原告罗庄住建××××了临沂市自然资源和规划局于2019年6月12日出具（2019）436号行政处罚决定书，内容如下：当事人临沂鲲鹏商贸有限公司。你单位未经依法批准，于2014年8月开始，擅自占用位于罗庄区××与××东南处、高新区湖西崖东社区东北土地建设二栋楼房及其他配套设施，并圈起四周围挡，占地总面积14758平方米（合22.13亩），其中五层楼房、二层楼房及两栋楼房之间的连接通道占地面积3562平方米（合5.34亩）。该宗地地类为建设用地，符合土地利用总体规划。其中，权属为国有建设用地面积6383平方米（合9.57亩），其中五层楼房占地面积1996平方米（合3亩）；权属为湖西崖东社区集体建设用地8375平方米（合12.56亩），其中五层楼房、二层楼房及两栋楼房之间的连接通道占地面积1566平方米（合2.35亩）。处罚决定如下：一、鲲鹏公司退还非法占有的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、处以非法占用土地每平方米15元的罚款，共计221370元。罚款必须在接到本处罚决定书之日起15日内缴纳，逾期缴纳，每日按罚款数额的3%加处罚款。被告鲲鹏公司对于该处罚决定中涉诉土地的位置、面积、土地性质权属的认定无异议。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段定立合同，损害国家利益的；（二）恶意串通，损害国家、集团或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条：依照合同法第四十四条第二款规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性”，是指效力性强制性规定。原被告订立《合作协议》、《拆迁补偿协议》的背景为罗庄区污水管网建设需要，订立合作协议的合同内容及目的均为实现污水管网提升泵站建设，符合公共利益的需要，该合同的订立过程并不存在以欺诈、胁迫的手段或恶意串通，损害国家、集团或者第三人利益；《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性”，是指效力性强制性规定。效力性规定指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范；管理性规范是指法律、行政法规未明确规定违反了规范将导致合同无效的规范，旨在管理和处罚违反规定的行为，并不能否认该行为在民商法上的效力。原、被告订立的《共建协议》、《拆迁补偿协议》并不是法律明确规定无效的合同类型，也未损害社会和公共利益，更不具备合同法规定的无效情形，因此不应认定双方签订的《共建协议》、《拆迁补偿协议》无效。原告住建局作为罗庄区人民政府职能部门，对外行使的职责范围内的行为能够代表罗庄区人民政府，且被告也有理由相信其代表政府，故原告关于协议签订未经区政府批准同意即为无效的理由亦不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，判决如下：驳回原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局的诉讼请求。案件受理费300元，由原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  包 楠人民陪审员  李金坡人民陪审员  杨继华二〇一九年七月二十五日书 记 员  马晶晶