广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行初65号 原告全土英，女，1948年2月9日出生，汉族，住桂平市。 委托代理人蒋信全，广西万大律师事务所律师。 被告桂平市人民政府,住所地桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 行政负责人徐志锋，副市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 原告全土英诉被告桂平市人民政府房屋拆迁补偿安置协议纠纷一案，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月13日作出（2018）桂08行初95号行政裁定，驳回原告全土英的起诉，不予立案。原告全土英不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年1月21日作出（2018）桂行终687号行政裁定书，裁定撤销（2018）桂08行初95号行政裁定，指定本院立案受理。本院于2019年3月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日开庭进行了审理。原告全土英及其委托代理人蒋信全，被告桂平市人民政府的行政负责人徐志锋及委托代理人马飞、冼毅锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2010年5月15日，被告桂平市人民政府以桂平市城市建设大会战指挥部办公室名义与原告丈夫冯柏双（已故）签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《协议》）。《协议》确认被告对中山南路进行改造，需要拆除冯柏双座落于桂平市的房屋，该房屋占地面积106.76平方米，并承诺在桂平市凤凰新区地（以下简称ＤＮ11号地）的回建区安排106.76平方米的土地给冯柏双作为建设房屋的回建地，按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户外，并负责办好回建地的土地使用证和准建证等。但《协议》中没有约定安排给予回建地给冯柏双使用的起始时间。协议签订后，冯柏双的房屋已被拆除，被告只向冯柏双支付了拆迁房屋的各种货币补偿和按月支付的临时安置补助费，但被告至今没有安排回建地给原告建房，因此诉至法院。冯柏双于2013年3月7日因病去世，法定继承人为冯柏双的妻子全土英以及子女冯金活、冯兰芳、冯水芳，现冯金活、冯兰芳、冯水芳已书面表示放弃继承，由全土英一人继承。桂平市城市建设大会战指挥部办公室虽是签订《协议》的一方，但其行为是代表被告桂平市人民政府实施征地和补偿的具体行为，因为只有桂平市人民政府才有房屋征收与补偿的法定职权，所以本案被告应是实施征地和补偿的桂平市人民政府。原被告双方签订的《协议》是双方真实的意思表示，没有违背国家法律，是合法有效的，应依法履行。对城市规划区内国家征收的房屋，被拆迁户依法有选择货币补偿和实物补偿的权利，政府和法院应依法尊重被拆迁户要求实物即给予回建地补偿的权利，特别要尊重双方约定的给予回建地补偿的约定，而不能一律强制性地实行货币补偿。如果本案有证据证明被告无法按协议在ＤＮ11号地安排给原告回建地，可以在附近的岭头村范围且地价等值的地方安排回建地给原告。如果按附近拆迁户每平方回建地补偿9400多元与现在桂平市沿江路的拆迁1:3补偿的标准相比实在太低。《协议》虽然没有约定给予回建地的时间，但被告拆除冯柏双房屋已经有近十年，违反了《中华人民共和国合同法》第六十二条的规定。为了使原告能尽快取得房屋拆迁补偿，以利原告的生产和生活，被告应尽快对原告给予回建地补偿。综上所述，请求人民法院判决被告继续履行《协议》，在ＤＮ11号地或附近的岭头村范围且地价等值的回建区安排106.76平方米的土地给原告作为建设房屋的回建地以及应当支付的临时安置补助费的义务，并在判决生效后的六个月内履行完毕。 原告向本院提供了以下证据：证据1.《协议》，用于证明冯柏双与被告签订了房屋拆迁补偿安置协议，明确双方的权利义务关系；证据2.桂平市公安局新城派出所出具的《证明》、死亡户口注销单、《放弃继承声明书》，用于证明冯柏双已因病去世，其法定继承人为冯柏双的妻子全土英以及子女冯金活、冯兰芳、冯水芳，现冯金活、冯兰芳、冯水芳已书面表示放弃继承，由全土英一人继承。 被告桂平市人民政府辩称，被告一直严格按照协议的约定履行义务，没有违反协议的情形，原告请求法院判决被告继续履行《协议》，与事实不符，也没有法律依据。2010年，因桂平市中山南路的改造，需要对冯柏双户所有的房屋进行拆迁，为此，桂平市城市建设大会战指挥部办公室于2010年5月15日与原告签订《协议》，约定按照货币补偿和安置回建地补偿的方式安置冯柏双户。货币补偿包括被拆除房屋及其附属物补偿费42933.2元;临时安置补助费按被拆除房屋面积6元/平方米/月的标准计，从拆迁之日起到取得回建地后半年期间作为拆迁补助时间，冯柏双户被拆除房屋面积是133.48平方米，每月临时安置补助费是800.88元(每6个月共4805.28元)；搬迁补助费1601.76元；约定安置的回建地106.76平方米在DN11号地的回建区。协议签订后，被告已经向冯柏双户支付了被拆除房屋及其附属物补偿费和搬迁补助费，由于原规划的DN11号地回建区的征地工作尚未完成，故冯柏双户应得的回建地尚未安置，但被告按照《协议》约定一直支付临时安置补助费。可见，被告一直严格按照《协议》的约定履行义务，没有违反《协议》的情形，原告请求法院判决被告继续履行《协议》，缺乏事实和法律依据。对于未落实的回建地问题，因《协议》没有约定交付回建地的期限，被告也正在努力解决，但近期内无法解决，没有土地可以作为回建地使用，如果原告同意变更为货币补偿，被告也愿意变更，综上，被告并不存在不履行《协议》的事实，原告的请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了以下证据：证据1.《协议》，证明《协议》并没有约定交付回建地的期限；证据2.桂平市农村信用社代收代付业务明细清单，证明一直按约定支付原告临时安置补助费。 经庭审质证，原、被告对对方提供的证据均无异议。上述证据来源合法，内容客观真实，与本案争议存在关联性，且符合证据的法定形式，本院予以确认，可作为本案的定案依据。 经审理查明，冯柏双（已故）原有房屋座落于桂平市，该房屋占地面积106.76平方米，总建筑面积133.48平方米。2010年5月15日，被告桂平市人民政府因城区中山南路改造需拆迁冯柏双的上述房屋。经协商，被告即以桂平市城市建设大会战指挥部办公室名义与冯柏双签订房屋拆迁补偿安置协议，协议对冯柏双房屋的面积、补偿安置方式以及拆迁期限等内容进行了约定。其中，协议第二条第2项约定：甲方（被告）按照乙方（冯柏双）应拆除的主屋建筑面积133.48平方米，以6元／平方米／月的标准计付临时安置补助费给乙方，过度费用（临时安置补助费）从拆迁之日起到取得回建地之后半年期间作为补偿时间；协议第二条第4项约定：乙方应拆除并符合回建地安置条件的房屋占地面积106.76平方米，甲方实行统一规划、安置。甲方在桂平市凤凰新区建设控制性规划的DN11号地的回建区安排106.76平方米的土地给乙方作为建设房屋的回建地，并按四层半砖混结构房屋的建筑要求帮建好基础和地圈梁、小区主干道、主排污沟，负责安装水电管线到户。协议第三条第2项还约定：甲方负责为乙方办理安排的回建地的土地使用证和准建证，但超出被拆房屋原证件部分所需的费用由乙方承担。协议签订后，被告依约支付了包括房屋及附属物补偿费42933.2元、6个月的临时安置补助费4805.28元、一次性搬迁补助费1601.76元等补偿费用合计人民币49340.24元给冯柏双，冯柏双的房屋即被拆除。此后，被告一直按约给付临时安置补助费，但至今仍未安排落实回建地给原告。 另查明，冯柏双于2013年3月7日因病去世，法定继承人为冯柏双的妻子全土英及其子女冯金活、冯兰芳、冯水芳，经庭审询问全土英和冯金活，并电话询问冯兰芳和冯水芳，冯金活、冯兰芳、冯水芳三人明确表示放弃继承，同时，冯兰芳、冯水芳委托冯金活在原告全土英提供的2018年5月5日《放弃继承声明书》中代为签名，被告与冯柏双所签《协议》确定的权利义务均由原告全土英继承。 再查明，在本院审理（2017）桂08行初96号冯大开诉桂平市人民政府拆迁补偿安置协议一案执行过程中，双方就桂平市凤凰新区建设控制性规划的DN11号地块委托广西国泰房地产土地资产评估有限公司进行评估，该公司于2018年12月3日作出桂国泰房［2018］ＮＯ301Ｃ号《房地产估价报告》，评估价为9467.25元／平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元／本办理不动产权证费用。 经庭审调解，原、被告双方对补偿方式存有异议，不能达成一致，未能达成调解协议。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有权利义务内容的协议，即行政协议保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，因此，当出现纠纷时，在适用行政法律规范解决争议的同时，还可以适用不违反行政法原则的民事法律规范。本案中，被告为了城区中山南路改造，在法定职责范围内与原告签订的《协议》是双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效，双方均应依法履行。 《中华人民共和国合同法》第六十二条规定：当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。本案中，被告与冯柏双签订的《协议》虽未就回建地安置履行期限作出约定，但自2010年5月15日《协议》签订之日起，履行期限已历经近9年，明显超出履行合同的合理期限，期间几经原告催促，被告至今仍未按约定落实回建地给原告，其行为已构成违约。被告以《协议》未约定履行期限为由进行抗辩，理由不能成立，亦与上述法律规定不符，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，尽管原告坚持要求被告按《协议》履行而不同意变更为货币补偿方式，但征拆冯柏双的房屋是基于城市道路改造的公共利益需要，被告也已明确表示无法继续履行《协议》给原告安排落实回建地，且自《协议》签订之日起，履行期限已历经近9年，明显存在无法履行或履行不能的可能，在此等情况下，原告仍坚持要求判令被告继续履行，显然已无实际意义，也不利于及时保护原告的合法权益和实质化解行政争议。据此，为使原告的合法权益得到及时且实质的救济，被告依法应采取货币补偿等补救措施及时补偿原告因此遭受的财产损失。至于补偿原则，因被告与冯柏双签订《协议》是为了促进社会公共利益，实现行政管理目的，而非为了自身利益或营利，故应依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限。至于补偿标准，因原、被告双方所签《协议》约定的安置回建地位于桂平市凤凰新区建设控制性规划的DN11号地块，而被告未能在确定地块按约定落实安置回建地给原告，原告的直接财产损失即应体现在《协议》约定的ＤＮ11号地块的单位（每平米）土地价值上，故被告应按照ＤＮ11号地块的单位土地价值以及《协议》约定应得的安置回建地面积以一次性支付补偿金的方式补偿原告的财产损失。而在本院（2017）桂08行初96号生效判决的执行过程中，经当事人双方选定并委托广西国泰房地产土地资产评估有限公司（以下称评估公司）对ＤＮ11号地块进行了评估，评估结果为9467.25元／平方米（含回建土地、回建地基础及圈梁建设成本、回建地小区三通一平建设成本、办理建设工程规划许可证费用），另加80元／本办理不动产权证费用。且评估公司所作出的评估结果是基于ＤＮ11号地块的用途为住宅用地，性质为国有划拨土地，并以2018年11月19日作为价值时点，按《协议》约定的建筑规划、回建地交付标准和小区建设标准进行评估，评估结果已能充分体现ＤＮ11号地块的单位土地价值，应可作为被告补偿原告财产损失的参考依据。根据《协议》约定，原告应获得的安置回建地面积为106.76平方米，参照ＤＮ11号地块的评估结果计算，原告应得补偿款为1010803.61元（106.76平方米×9467.25元／平方米＋80元办证费用＝1010803.61元），此款被告应以货币补偿方式一次性付清给原告。另据《协议》第二条第2项之约定，被告还应继续向原告支付临时安置补助费至上述补偿款足额到付之月止。 综上，被告基于城市道路改造需要与冯柏双经协商所签《协议》是双方真实意思表示，且未违反法律、法规的强制性规定，内容合法有效，双方应严格遵守执行。被告未能按约定履行协议义务且表示无法继续履行，其行为构成违约，依法应采取补救措施及时补偿原告因此遭受的财产损失。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 被告桂平市人民政府应于本判决发生法律效力之日起六个月内一次性支付原告全土英补偿款1010803.61元，并继续向原告全土英支付临时安置补助费至上述补偿款全额到付之月止。如到期未足额支付补偿款，则承担从判决发生法律效力后六个月期满之日起给原告造成的利息损失，利息损失参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，并以判决发生法律效力后六个月期满之日中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。 案件受理费50元，由被告桂平市人民政府负担。原告预交的受理费7706元，予以退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李 敏 审 判 员  黄艳华 审 判 员  廖赞军 二〇一九年七月三十一日 法官助理  方泽民 书 记 员  覃永嘉