广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初231号原告深圳市航天高科投资管理有限公司，住所地广东省深圳市南山区海德三道**航天科技广场****，统一社会信用代码914403006718947382。法定代表人韩金光，该公司董事长。委托代理人彭丹，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。委托代理人吴冬雪，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。被告深圳市交通运输局(原深圳市交通运输委员会)，住所，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道竹子林紫竹七道**公路主枢纽管理控制中心社会信用代码114403006939513773。法定代表人于宝明，该局局长。委托代理人曾天林，该局工作人员。委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师。原告深圳市航天高科投资管理有限公司（以下简称原告）不服被告深圳市交通运输局（原深圳市交通运输委员会）（以下简称被告）作出的行政处罚决定，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人彭丹、吴冬雪，被告的副职负责人曾岳雄及其委托代理人曾天林、谌秋林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月19日，被告作出深交罚决第z0101830号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定），认为原告在2018年6月27日10时29分在南山区海德三道实施了建设单位未经审批同意占用、挖掘道路或者开设路口的违法行为，违反了《深圳经济特区道路交通安全管理条例》（2015年深圳市人大常委会第二次修正）（以下简称深圳道路交通条例）第二十六条第一款的规定，依据深圳道路交通条例第一百一十一条的规定，决定给予原告罚款10万元（为人民币，以下币种相同）的行政处罚。原告诉称，根据《南山区人民政府常务会议重大问题会议纪要》（南府常纪重（2015）14号），深圳市南山区建筑工务局委托原告代为建设管理航天科技广场周边的四条市政道路。2016年1月，原告与广州市第三建筑工程有限公司（以下简称承包人）签订《航天科技广场周边市政道路、西侧规划路及芳芷四路（兰芷二路一滨海大道辅道）市政工程施工承包合同》。其中专用条款第17.11条约定，承包人负责向有关部门申请办理临时占用市政道路、人行道或开设临时路口的相关手续。2018年4月26日，承包人代表原告向深圳市公安局交通警察局申请并取得《深圳市占用、挖掘道路许可证》。2018年6月27日，原告接获被告的通知：因未经被告审批，原告涉嫌违法占用道路。原告始知占用道路的手续尚未办妥，仍需被告审批。随后，原告立即向被告申请办理审批手续，并于2018年7月4日取得被告颁发的《深圳市占用挖掘道路许可证》。2018年7月18日，由于深圳市公安局交通警察局颁发的《深圳市占用、挖掘道路许可证》（深公交NS18072号）即将到期，原告向深圳市公安局交通警察局申请续期并取得《深圳市占用、挖掘道路许可证》（深公交NS18181号），批准占道施工时间为2018年7月18日至2018年10月18日。2018年9月19日，原告再次申请续期，得知自2018年8月1日起，被告和深圳市公安局交通警察局关于“占用、挖掘道路”的审批职能已经合并，无需分别申请行政许可。原告提交申请资料后，经被告和深圳市公安局交通警察局内部沟通意见后，由被告和深圳市公安局交通警察局联合颁发《深圳市占用挖掘道路许可证》（深交许（南山）[2018]194号），批准占道施工时间为2018年9月19日至2019年2月18日。尽管原告己及时对其违法行为做出补救并获得被告和深圳市公安局交通警察局的行政许可，被告仍对原告作出行政处罚。被告做出行政处罚的法律依据为深圳道路交通条例，属于地方性法规。其上位法《城市道路管理条例》为国务院颁布的行政法规，根据第二十七条第（一）项及第四十二条规定，对“未经审批占用道路”作出行政处罚时，在责令限期改正的同时，可以对是否并处罚款作出选择，该罚款金额的幅度应在2万元以内。深圳道路交通条例第一百一十一条规定的罚款金额超出《城市道路管理条例》第四十二条规定的处罚幅度范围，属于违反上位法设定行政处罚。被告以深圳道路交通条例作为处以罚款的依据，适用法律错误。此外，被告在责令原告改正违法行为的同时并处10万元罚款，该罚款金额为被告裁量权范围内的顶格处罚。被告在做出此罚款决定时未考虑以下应当考虑的因素：（一）原告并非有意不办理审批手续，而是由于对“占用道路”的审批部门不了解而遗漏向其中一个审批部门办理手续。（二）原告得知审批手续不完善后，及时向被告申请办理相关手续。在被告送达《违反行为通知书》之前，原告已纠正违法行为。违法情节显著轻微；（三）在被告认定“占用道路”属于违法行为之前，原告己取得深圳市公安局交通警察局的审批并按深圳市公安局交通警察局的要求进行交通疏解，留设了人行通道。因此，违法行为对行人的影响较小，并未造成实际损害后果。基于上述因素，被告在做出行政处罚时，责令原告改正违法行为即足以达到保护交通秩序以及保障公众利益的行政执法目的，但被告未考虑原告主观上无过错，行为和情节显著轻微，尚未造成实际危害后果等因素，同时对原告并处10万元罚款，使行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条确立的“过罚相当”原则。该罚款缺乏妥当性和必要性，属于明显不当的行政处罚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。请求法院判令：1.撤销被告对原告作出的行政处罚决定，并退回原告已支付的罚款10万元；2.被告承担本案的诉讼费用。被告辩称，被告认定原告实施了未经审批同意占用、挖掘道路的无法行为事实清楚，证据确凿。2018年6月27日10时29分，被告执法人员在深圳市南山区海德三道现场检查。发现原告未经审批同意在涉案现场占用、挖掘道路，被告工作人员制作了询问笔录、勘验（检查）笔录及现场执法录像、照片等材料。被告对原告作出的行政处罚适用法律正确。被告依据深圳道路交通条例第一百一十一条第一款的规定，对原告作出处10万元罚款的行政处罚决定适用法律正确、程序合法，量罚适当。原告未经审批，擅自占用、挖掘道路的违法行为持续时间较长，对道路交通安全管理和公众利益造成严重影响，属于情节较重情形，且原告事后补办审批手续不是法定免责事由，故原告诉讼理由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年6月27日，被告执法人员在深圳市南山区海德三道执法检查时，发现原告实施了未经审批同意占用、挖掘道路的违法行为,占用人行道围挡长150米，宽5米。执法人员当场制作了《现场笔录》和《勘验（检查）笔录》并拍摄了现场视频和照片。同日，被告对原告公司工作人员李志海进行了询问，其确认占用、挖掘道路并未取得交通运输管理部门审批。2018年8月8日，被告对原告作出深交违通第z0098894号《违法行为通知书》（以下简称违法行为通知书），告知原告于2018年6月27日10时29分在南山区海德三道实施了建设单位未经审批同意占用、挖掘道路或者开设路口的违法行为，违反了深圳道路交通条例第二十六条第一款的规定，依据深圳道路交通条例第一百一十一条的规定，被告责令原告改正违法行为，并拟作出处10万元罚款。同时，告知原告享有陈述申辩以及申请听证的权利。同日，被告将违法行为通知书送达给原告。经原告申请，被告于2018年8月14日举行听证会，并制作了《深圳市交通行政主管部门交通行政处罚案件听证会笔录》。2018年10月19日，被告对原告作出前述行政处罚决定，原告不服，诉至本院。另查明，2018年4月26日，深圳市公安局交通警察局向原告颁发深公交NS18072号《深圳市占用、挖掘道路许可证》，批准占道施工时间为2018年4月26日至2018年7月25日。2018年7月4日，被告向原告颁发深交许（南山）[2018]123号《深圳市占用挖掘道路许可证》，批准占用挖掘道路时间为2018年7月4日至2018年7月25日。再查明，2015年12月2日，原告与深圳市南山区建筑工务局签订《深圳市南山区政府投资建设项目委托建设管理合同》，合同约定项目名称为航天科技广场周边道路，项目委托人为深圳市南山区建筑工务局，项目的建设管理人为原告。又查明，2018年12月30日，中共广东省委办公厅文件（粤办发〔2018〕133号）确定深圳市交通运输委员会更名为深圳市交通运输局。以上事实有《现场笔录》《勘验（检查）笔录》《询问笔录》《通知书》《深圳市占用挖掘道路许可证》《深圳市交通行政主管部门交通行政处罚案件听证会笔录》、行政处罚决定等证据以及庭审笔录在卷予以佐证。本院认为，本案的争议焦点在于被告作出的行政处罚决定是否合法。深圳道路交通条例第三条第三款规定，市交通运输以及其他管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。第一百一十一条第一款规定，建设单位违反本条例第二十六条第一款规定，占用、挖掘道路或者开设路口，未经市交通运输管理部门审批同意的，由市交通运输管理部门责令停止违法行为，并恢复原状，处五万元以上十万元以下罚款……。被告作为交通运输管理部门，具有作出行政处罚决定的法定职权。被告提交的《现场笔录》《勘验（检查）笔录》《询问笔录》、现场视频、照片等证据，能够证实原告未经被告审批同意于2018年6月27日10时29分在深圳市南山区海德三道实施了建设单位占用、挖掘道路的违法行为，被告作出的行政处罚决定具有事实依据和法律依据。被告在作出本案行政处罚决定前，已向原告送达违法行为通知书，已告知原告享有陈述、申辩、申请听证的权利，并根据原告的申请，召开听证会。被告作出的行政处罚决定，行政程序合法。关于原告诉称被告适用法律错误的问题。原告主张，《城市道路管理条例》系上位法，被告依据深圳道路交通条例给予原告10万元罚款，超出了《城市道路管理条例》第四十二条的处罚幅度。本院认为，《中华人民共和国立法法》第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性、地方性法规作变通规定的济特区适用经济特区法规的规定。因深圳道路交通条例系经济特区法规，在本市范围内优先适用，故被告适用该条例并无不当，本院对原告的上述意见，不予采纳。关于原告诉称被告处罚对象错误的问题。根据深圳道路交通条例第二十六条、第一百一十一条的规定，建设单位负有向相关管理部门申报审批许可的义务，未经审批许可，擅自占用、挖掘道路或者开设路口的，建设单位为被处罚的对象。原告是否为涉案违法行为的建设单位，对此，本院分析判断如下：首先，在卷证据材料中《深圳市南山区政府投资建设项目委托建设管理合同》明确约定原告系涉案工程的项目建设管理人，其次，在被告查处前，原告是以自己的名义取得深圳市公安局交通警察局颁发的深公交NS18072号《深圳市占用、挖掘道路许可证》，此后，原告也是以自己的名义取得了被告颁发的深交许（南山）[2018]123号《深圳市占用挖掘道路许可证》。因此，原告是负有申报审批许可义务的建设单位，本院对原告主张被告处罚对象有误的意见不予采纳。关于原告诉称处罚不当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。上述规定确定了行政诉讼对行政行为进行合法性审查，以及有条件的合理性审查。在行政处罚案件当中，行政机关具有一定的自由裁量权，这是基于行政管理某一领域的专业性和行政执法人员身处执法一线，对违法行为的认识程度具有初次判断权。庭审中，被告就顶格处罚10万元，陈述理由如下：1.原告是专业的建设单位，作为政府项目的代建单位，其对施工审批手续应承担更高的注意义务；2.涉案的路段属于已投入使用的公共区域，原告违法占用道路长达一百多米，给公众出行造成严重影响；3.2018年以来，深圳市范围内未经许可占用挖掘道路的违法行为非常猖獗，媒体已多次报道，公众也非常关注，希望相关职能部门加大查处力度。本院认为，被告对原告作出10万元的处罚，是在法定处罚幅度内，并且被告的解释也具有一定的合理性，本案亦无证据证实，被告作出的行政处罚决定存在明显不当或确有错误的情形，故本院对原告此项意见亦不予采纳。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，行政处罚程序合法，处罚适当。原告请求撤销被告对其作出的行政处罚决定及退回其已支付的罚款10万元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告深圳市航天高科投资管理有限公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告深圳市航天高科投资管理有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 孙    静人民陪审员 何  少  虹人民陪审员 万  春  英二〇一九年七月四日书 记 员 李真真（兼）附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。