陕西省渭南市中级人民法院行政判决书(2019)陕05行终68号 上诉人（原审被告）渭南市城市管理执法局高新分局。法定代表人许靖晖，局长。委托诉讼代理人周双锋，渭南高新区城市管理执法局法制科工作人员。委托诉讼代理人张立祥，陕西新仓律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王建康，男，汉族，1962年12月16日出生，住渭南市高新区，农民。 委托诉讼代理人李冬芬，女，汉族，1963年12月27日出生，住陕西省渭南市高新区，农民，系被上诉人妻子。委托诉讼代理人张朝，北京京平律师事务所律师。上诉人渭南市城市管理执法局高新分局因确认拆除行为违法一案，不服渭南市临渭区人民法院(2018)陕0502行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人渭南市城市管理执法局高新分局（下称城管局）委托诉讼代理人周双锋、张立祥，被上诉人王建康及其委托诉讼代理人李冬芬、张朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告王建康系渭南市临渭区XX街道办事处XX村XX组村民，渭南市临渭区土地局1992年8月30日的《渭南市农村村民宅基地登记审查表》登记王建康宅基地南北长25米，南宽9米，北宽9.05米，面积为226平方米。2017年10月，高新执法局接上级交办，对原告户内建筑物进行了初步调查，认定原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，超出宅基地四至建设砖混结构房屋面积288平方米，彩钢瓦结构房屋面积27平方米。2017年11月7日对原告进行立案查处。2017年12月5日，执法人员到原告处制作了检查（勘验）笔录，并拍摄现场照片。2017年12月26日，执法人员在原告家向原告留置送达了渭城执罚告字[2017]第0055号《行政处罚告知书》、渭城执罚听告字[2017]第0047号《行政处罚听证告知书》，原告未申请听证。2018年1月2日，市XX城执罚决字[2018]第0001号《行政处罚决定书》，决定限原告户于七日内自行拆除违法建设的建（构）筑物。2018年1月12日，市XX城执强催字[2018]第0001号《强制执行事先催告书》，限原告三日内自行拆除。2018年1月22日，市执法局公告督促原告自公告之日起三日内自行履行法定义务，逾期不履行的，市执法局将依法实施行政强制执行。当日，市XX城执强拆字[2018]第0001号《强制拆除决定书》，决定自2018年1月26日起组织强制拆除，拆除费用由原告承担，拒不承担拆除费用的，将申请人民法院强制执行，请在强制拆除之日前，自行拆除。并告知原告王建康在接到决定书之日起六十日内，向渭南市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向人民法院起诉。复议和诉讼期间，决定不停止执行。2018年2月12日，高新区执法局对原告王建康家的建筑进行了强制拆除。2018年8月20日，原告不服拆除行为，认为高新执法局强拆程序、实体均违法，诉至本院。   另查明，原告于2018年7月2日起诉市执法局，请求撤销市执法局作出的渭城执罚决字[2018]第0001号《行政处罚决定书》，本院以原告起诉超过起诉期限为由作出（2018）陕0502行初70号《行政裁定书》，驳回了原告王建康的起诉，该裁定现已生效。原告对市执法局作出的强制拆除决定不服，2018年4月9日向市政府申请行政复议，请求撤销市执法局作出的渭城执强拆字[2018]第0001号《强制拆除决定书》。市政府于2018年3月27日作出渭政复决字[2018]第19号《行政复议决定书》，决定维持了市执法局的强制拆除决定。原告不服诉至本院。本院作出了（2018）陕0502行初52号行政判决书，认为市执法局作出的强制拆除决定事实清楚、证据充分、程序合法，该行政行为合法，驳回了原告的诉讼请求。原告上诉后，2018年12月29日，渭南市中级人民法院作出了（2018）陕05行终158号行政判决书，驳回原告上诉，维持原判。2018年3月23日，渭南高新区工委党群工作部作出了渭高群发（2018）29号《关于调整渭南高新区城市管理执法机构的通知》，将渭南高新区综合执法局更名为渭南高新区城市管理执法局，为渭南高新区管委会的工作部门，并加挂渭南市城市管理执法局高新分局的牌子，作为渭南市城市管理执法局的派出机构。除了其他职责外，并负责高新区城市规划区（华山大街南道沿石以北、乐天大街北道沿石以南）范围内的违法建设行为的查处工作。原审认为，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十一条规定：“ 当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。根据上述司法解释的规定，渭南高新区城市管理执法局是适格的被告。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”。行政机关作出的对违法建筑物、构筑物等的行政处罚决定和强制执行决定本身合法有效，但也可能存在行政机关拆除时存在实施主体不合法、执行对象错误、扩大执行范围或者损害他人合法财产以及违反行政强制法中的相关规定等情形。因而强制拆除行为作为一种事实行政行为具有可诉性。渭南市城市管理执法局在渭南高新区城市管理执法局强制拆除原告王建康房屋前，已经相继作出了渭城执罚决字[2018]第0001号《行政处罚决定书》和渭城执强拆字[2018] 第0001号《强制拆除决定书》，对于前述两份行政执法法律文书，原告已经分别经过了复议和诉讼，因而本案原则上只能针对行政强制执行行为本身的合法性进行审查。对违反城乡规划的违法建筑的拆除，其法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》，根据前述两法的规定，拆除一般要具有以下环节，一是行政机关要作出限期拆除的决定，二是决定确定的期限届满，当事人未履行义务，要发出催告书，催告当事人履行义务，三是经催告并未履行义务的，作出强制拆除的决定，四是公告，限期当事人自行拆除，最后是当事人在法定期限内，不申请行政复议或提起行政诉讼，且经公告仍未拆除的，由县级以上人民政府责成有关部门实施强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，渭南市城市管理综合行政执法局在2018年1月22日作出了渭城执强拆字（2018）第0001号《强制拆除决定书》，告知原告复议和起诉的权利，并于当日留置送达。但被告高新区执法局却在2018年2月12日强制拆除了原告的房屋，原告虽然起诉和复议了行政处罚决定和强制拆除决定，但时间均在其房屋被拆除之后，且被告在原告复议或起诉期限没有届满的情况下强制拆除房屋，其拆除行为明显违反了法律规定，程序不合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：确认被告渭南高新区城市管理执法局于2018年2月12日拆除原告王建康部分房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告渭南高新区城市管理执法局负担。宣判后，渭南市高新区城市管理执法局不服，上诉至本院称， 一、一审判决认定：“被告在原告复议或起诉期限没有届满的情况下强制拆除房屋，其拆除行为明显违反了法律规定，程序不合法”是错误的，理由如下：一审法院判决查明的事实足以证明案涉《行政处罚决定书》、《强制拆除决定书》的合法性，同时证明涉案拆除的房屋属于违法建筑。二、一审判决适用法律错误，一审法院对《行政强制法》第四十四条的规定存在错误理解和适用。行政处罚决定在行政复议或者行政诉讼期间不停止执行，属于行政行为执行的基本法律原则，除非法律另有规定，即行政复议或行政起诉期限是否期满并非行政行为执行的前提条件。而在本案中，被上诉人从未对案涉行政处罚决定的执行申请过停止执行，且在本案中不存在其他停止执行的情形，故一审法院对《行政强制法》第四十四条的规定理解和适用是错误的。本案上诉人不是本案的适格被告，对本案行政强制程序的开始，以及限期拆除决定、限期拆除决定的作出、催告书、以及公告、包括拆除行为，所有的行政行为的主体都是渭南市城市管理执法局，一审在没有合法依据的情况下，直接认定上诉人为本案的拆除主体，明显缺乏法律依据。综上，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误，判决错误，请求：一、依法撤销渭南市临渭区人民法院（2018）陕0502行初121号行政判决书，并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王建康答辩称， 一、根据行政强制法的有关规定，行政机关作出强制执行前应当要求当事人履行义务，并经催告程序督促当事人限期履行，在当事人对行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，行政机关不能强制执行，本案中渭南市城市管理执法局作出行政处罚决定书，2018年1月12日市执法局作出催告书，1月22日作出强制拆除决定书，2月12日，上诉人即对被上诉人的建筑进行了强制拆除。在被上诉人对该行政处罚决定书、行政复议、行政诉讼期限未届满的情况下，上诉人就强制拆除被上诉人的房屋，违反了上述法律规定。二、高新区执法局是本案强拆被上诉人涉案建筑的主体，根据被上诉人在一审中提交的渭南市公安局驳回复议申请决定书，公安机关已经查明了，上诉人于2018年2月12日强制拆除了被上诉人的房屋，上诉人强制拆除被上诉人房屋的认定事实清楚。请求依法维持一审判决书。经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，关于本案被告是否适格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被上诉人王建康所起诉的拆除行为由上诉人渭南市城市管理执法局高新分局实施，该事实上诉人在庭审中已明确表示认可，故渭南市城市管理执法局高新分局作为本案的被告适格。上诉人以限期拆除通知、强制拆除决定等属于渭南市执法局作出为由，认为自己不是适格被告的观点不能成立，本院不予采信。关于被诉的强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条是关于对违法建筑实施强制拆除的特别规定，要求行政机关在相对人申请复议和提起诉讼法定期限届满后才能实施强制拆除行为，而本案中上诉人于2018年2月12日对涉案房屋进行了强制拆除，距离2018年1月22日作出《强制拆除决定书》仅时隔二十日，未遵守上述法律规定，存在程序违法。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判处正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人渭南市城市管理执法局高新分局负担。本判决为终审判决。  审 判 长  司 彦 华    审 判 员  王 光 耀    审 判 员  王 洪 池 二〇一九年七月二十二日 法官助理  何    妍书 记 员  李 华 婷 1