贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初88号原告赵仁友，男，1971年3月10日出生，汉族，贵州绥阳县人，住贵州省绥阳县，委托代理人王天旭，绥阳县法律服务中心法律工作者。被告绥阳县人民政府。住所地：贵州省绥阳县南部新区。组织机构代码：00952006-1。法定代表人刘兆武，县长。出庭负责人刘遗伦，副县长委托代理人徐兴怀，政府工作人员。第三人王礼学，男。汉族，1952年3月18日出生，贵州省绥阳县人，住贵州省绥阳县，原告赵仁友不服被告绥阳县人民政府行政复议决定，于2018年11月14日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院受理后，于2018年12月5日裁定移交本院审理。本院于2019年1月24日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人王礼学参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日、7月22日公开开庭审理了本案。原告赵仁友及其委托代理人王天旭，被告绥阳县人民政府负责人刘遗伦、委托代理人徐兴怀，第三人王礼学到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告绥阳县人民政府于2018年11月1日作出绥府行复决字（2018）19号行政复议决定，认定原决定未经调解，违反法定程序；认定争议双方都没有权利依据而适用《林木林地权属争议处理办法》第十条，适用依据错误；争议地是否分配如何分配应由土地所有权人决定，处理决定超越法定职权。决定撤销绥阳县枧坝镇人民政府（以下简称“枧坝镇政府“）作出的枧府行确决字（2018）2号行政确权决定书。原告赵仁友诉称，绥阳县政府复议决定认定事实不清，争议地是1980年底作为承包地划分给原告家的，而不是复议决定认定的原告与第三人都没有权利依据。依照《行政复议法》第二十八条规定，以违反程序撤销原决定的，应当责令重作，被告未责令重作，绥阳县人民政府复议决定适用法律不当。请求一、撤销绥府行复决字（2018）19号行政复议决定，二、责令绥阳县政府重新作出复议决定。原告赵仁友没有提交证据。被告绥阳县人民政府辩称，被告作为行政复议机关主体适格，复议程序合法，复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确，请驳回原告的诉讼请求。被告绥阳县人民政府在答辩期限内向本院提交了下列证据和依据：第一组：1、行政复议决定书送达回执及赵仁友委托书；2、行政复议申请书、王礼学身份证复印件、枧府行确决字（2018）2号确权决定书；3、参加行政复议申请书；4、行政复议答复书。证明行政复议主体适格，程序合法。第二组：枧坝镇政府提交的行政处理案卷材料，包括：5、2015年4月20日黄鱼村村委会证明一份、2015年10月13日黄鱼村村委会证明一份；证明原告家人口变迁情况。6、确权申请书二份、山林权属争议勘查记录、争议地示意图、争议林地四界情况记录；王江涛、赵仁友、王某2、代某、熊某、王礼学、龚某、邓某、王某4、王礼华询问笔录；证明争议林地四至界限、现状及变迁情况、争议的产生及处理情况，不能认定在土地下户时是否划分及划分给哪户，不能作为权属裁决的依据。7、王礼学林权证、自留山证、2008年1月20日证明一份；证明权属凭证四至界限与争议林地不吻合，证言没有提供证人身份证明，不能作为权属依据。8、赵仁友家庭耕地承包合同书、承包土地基本情况登记表、2017年勘验图；证明权属凭证四至界限与争议林地不吻合，不能作为权属依据。9、证人证言5份；证言没有提供证人身份证明，不能作为权属依据。第三组：10、中华人民共和国行政复议法（2017年修正）、林木林地权属争议处理办法。证明适用法律正确。第四组，本案第一次开庭后被告绥阳县人民政府补充提交的证据：11、2019年4月2日赵仁友的确权申请书，12、枧坝镇政府2019年4月17日至4月24日期间形成的调查材料一组。证明复议决定作出后，枧坝镇政府已经启动重作程序，正在进行中。第三人王礼学述称，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，不应被撤销，请驳回原告的诉讼请求。第三人王礼学向本院提交了以下证据：1、绥阳县林业局关于枧坝镇黄鱼村××组王礼学与赵仁友山林纠纷的处理意见、附图；2、王礼学1981年自留山证书；3、王礼学林权登记申请表。上述证据经庭审质证，对被告绥阳县人民政府提交的证据，原告的质证意见是：对1、2、3、4号证据不持异议；对6号证据争议地示意图不认可，认为应以2017年法院勘验图为准；对6号证据中的其他证据证明目的均不认可，其中，所有调查笔录均没有调查人签名，只有记录人签名，均不合法，证人没有出庭接受质询；对7、8号证据不持异议，但被告未按证据认定事实；9号证据的证人证言系原告提供，无须赘述；对10号、11号12号证据不持异议。第三人王礼学不持异议。对第三人王礼学提交的证据，原代认为与本案没有关联性；被告绥阳县人民政府的质证意见是：1号证据处理意见已经被撤销，2、3号证据枧坝镇府在确权时没有作为权属依据进行认定，也不能证明争议地属于第三人。本院认证如下：被告和第三人提交的第2、3号证据系行政处理程序中制作或调查收集，与讼争行政复议行为有关联，本院作为认定复议事实的依据。第三人王礼学提交的1号证据在行政处理及复议程序中均未提交，且已于2016年4月26日被作出机关绥阳县林业局自行撤销，本院不予采纳。经审理查明：2012年2月，原告赵仁友因与同村民组村民第三人王礼学为“周家坡”山林中的林木砍伐发生纠纷向绥阳县纪委信访，绥阳县纪委交由枧坝镇政府处理，枧坝镇政府于2012年3月14日书面回复原告赵仁友，告知将于近段时间对林地进行确权。2015年6月4日，王礼学因砍伐争议林地内的林木被赵仁友扣押木材一事向绥阳县人民法院提起民事诉讼，请求赵仁友返还扣押的木材。民事案件审理过程中，赵仁友与王礼学达成协议，约定木材归属问题待政府对争议林地确权后按各自使用量作价补偿对方，协议达成后王礼学撤回起诉。2015年4月，原告向枧坝镇政府递交确权申请，请求对争议林地作出行政确权。2016年2月1日，绥阳县林业局作出《关于对枧坝镇黄鱼村××组王礼学与赵仁友山林纠纷的处理意见》，认定争议的“周家坡”林地应属王礼学所有。原告赵仁友于2016年4月15日向绥阳县人民政府申请行政复议，以绥阳县林业局超越行政职权、错列当事人地位为由申请撤销其处理意见，并请求责令枧坝镇政府作出确权决定。复议程序中，绥阳县林业局于2016年4月26日向赵仁友送达《绥阳县林业局撤销的决定》。2016年6月15日，绥阳县人民政府作出绥府行复终决字（2016）01号《行政复议终止决定书》，终止行政复议程序。2016年10月26日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令枧坝镇政府限期履行行政确权法定职责，本院审理过程中，枧坝镇人民政府于2016年12月12日作出受理通知书并送达原告，告知将在30日内进行调查处理，原告遂于2016年12月15日向本院申请撤回起诉，本院于2016年12月20日裁定准予撤诉。此后，枧坝镇政府一直未作出处理。原告遂于2017年8月11日再次起诉，请求判令枧坝镇政府限期履行确权处理行政职责。本院于2017年11月17日作出（2017）黔0321行初219号行政判决，判令由枧坝镇政府在判决生效后三个月内对原告赵仁友与王礼学争议的周家坡林地林木权属争议作出行政确权处理决定。2018年7月20日，赵仁友、王礼学分别向枧坝镇政府提交确权申请。2018年8月29日，枧坝镇政府作出枧府行确决字（2018）2号行政确权决定书，认定：争议的“周家坡（团山堡）”林地（四至界限：东至赵仁友土，南至龚某自留地，西至王礼禄土，北至龚某、王礼学林地及赵仁友部分土）面积约3亩，位于枧坝镇黄鱼村××组，目前已成林地。黄鱼村四基坪在1978年分为两个小组，一组命名为四基坪，一组命名为水竹林组。赵仁友和王礼学都在水竹林组，该组共18户。分组后，水竹林组集体在争议地栽种了杉树苗。第一轮土地承包时，竹林组内又划分为两个小组，赵仁友户和王礼学户为同一小组。林业三定时又划分为三个作业组，赵仁友户和王礼学户也为同一小组。争议地原属集体栽种杉树的林地，现已成林。经勘查，当事人双方的权属依据均不能支持其权属主张。2003年后，水竹林组又合并到四基坪。根据《贵州省林地管理条例》第十八条“林地权属争议的，由当事人协商解决，协商不成的，按照以下规定处理：（一）个人之间、个人与单位之间发生林地使用权争议，由人民政府依法处理”，和《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”的规定，决定：黄鱼村四基坪“周家坡（团山堡）”林地由赵仁友与王礼学管理使用各一半，赵仁友一半四至界限（东至本户土界，南至龚某自留地，西和王礼学共界，北至龚某林界及本户土界），王礼学一半四至界限（东和王礼学共界，南至龚某自留地，西至王礼禄土界，北至本户路上面的临界及龚某林界）。2018年9月3日、5日，原告赵仁友、第三人王礼学分别向绥阳县人民政府申请行政复议，均请求撤销枧府行确决字（2018）2号行政确权决定。绥阳县人民政府以王礼学为申请人、赵仁友为第三人，作出复议决定后，原告遂提起本案诉讼。另：枧坝镇政府提交行政复议的证据材料显示：1、枧坝镇政府行政处理过程中调查证人王某1、王某2、代某、熊某、王某3、龚某、邓某、王某4、王礼华形成的调查笔录均仅有证人姓名，未记载证人身份信息，也未收集证人身份证件等身份信息载体，其中调查证人邓某、龚某、王某3、熊某、代某、王某1的笔录显示，仅有一人调查，王某2调查笔录虽为两人调查但仅有一人签名；现场勘验笔录争议双方当事人均未签字，也未说明未签字原因。2、王礼学持有的林权证记载的登记号为00218号“团山堡”林地四至界限为：东至赵仁友土界，南至岩垴上大湾路，西至龚某林界，北至王礼泽林界，不含争议地；1981年自留山证书记载的“周家坡”四至界限为东至大湾，南至破山顶，西至岩脑，北至破山顶。3、赵仁友持有的登记户主赵德荣（赵仁友之父，已故）的耕地承包合同书记载的“大湾洞坡”耕地四至界限均为“林”。4、关于土地下户时的争议地划分情况，枧坝镇政府调查的9位证人，4人表示不清楚，3人证明以耕地划分给赵仁友户，1人证明作为林地划分给王礼学，1人证明未分户。5、关于争议地管理情况，枧坝镇政府调查的9位证人，4人土地下户后双方均未耕管，1人证明赵仁友作为耕地耕种一年后未再耕管，1人证明没有看见赵仁友耕管，1人证明赵仁友耕管多年，2人没有证明耕管情况。6、赵仁友与王礼学林地权属争议历时多年，枧坝镇政府及绥阳县林业局历经多次调解，但在本次处理程序中未进行调解。本院认为：被告绥阳县人民政府依据第三人王礼学及原告赵仁友的申请，对其下级人民政府作出的林权确权决定进行复议，听取了各方当事人意见，依法审查后作出行政复议决定，复议程序合法。行政复议对被申请复议的行政行为进行合法性审查，审查其认定事实是否清楚，证据是否充分，适用依据是否正确，行政程序是否合法。本案行政复议对象为枧府行确决字（2018）2号行政确权决定。枧坝镇政府处理程序中调查证人仅有一人调查，笔录记载有二人调查的，也仅有一人签名，违反调查至少应当由二人以上进行的法律规则，违反法定程序。调查笔录未记载证人身份情况，也未收集证人身份证等证明证人身份的材料，不符合证人作证规则，不能确定证人身份，该类证据不能作为认定事实的依据。枧坝镇政府作出处理决定认定的事实以上述调查笔录为依据，证据不足。关于适用依据，经现场查勘，原告和第三人持有的土地承包合同、林权证、自留山使用证均不能明确包含争议林地。枧坝镇人民政府适用《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，系针对至少一方持有林权凭证的处理规则，适用依据不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目、第二目、第三目的规定，复议机关应当作出撤销决定。原告与第三人的林权争议历经多年，经过枧坝镇政府、绥阳县林业局等机关多次调解，未能协商解决，绥阳县林业局作出的决定也经被绥阳县人民政府行政复议。虽然枧坝镇政府本次处理未组织双方调解，但不能否认人民政府曾经就争议组织双方调解的事实，绥阳县人民政府亦应当知晓。以本次处理未经调解而否认此前的调解努力，违反纠纷解决成本节约和行政效率原则。1980年代初期实行农村家庭联产承包及林业“三定”，争议地为耕地改林地，在周边林地、耕地均承包到户的情形下，村民委员会或者村民小组留下面积仅3亩的争议地不作处分的可能性极小。正因为此，原告与第三人争议多年，所有权人均不主张权利。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，原告与第三人的林地林木权属争议应当由枧坝镇政府处理，而不应当将争议处理权推给土地所有权人。枧坝镇政府作出处理决定系其依法履行行政职责的行为，并未超越职权。因此，绥阳县人民政府复议决定认定枧坝镇政府违反法定程序、超越职权缺乏法律依据。绥阳县人民政府未责令枧坝镇政府重新作出处理决定违法，但复议决定作出后，枧坝镇政府已经启动了重作程序，再行评价已无必要。复议决定认定的事实仅为复述争议地现状、争议情况及行政处理程序，不涉及具体案件事实认定，原告主张复议决定认定事实不清，本院不予采信。原告主张复议决定适用法律错误，经查，复议决定确有适用法律不当的情形，但处理结果正确。原告在申请行政复议时，请求撤销原处理决定，复议决定满足了原告的该请求，原告又诉请撤销复议决定，本院不予支持。综上，绥阳县人民政府作出的行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目、第三目、第四目的规定撤销原行政行为，其中适用第三目定性准确，但指向未经调解不当，应为调查取证违法；适用第第二目正确；适用第四目不当；未适用第一目不当。复议决定撤销原行政行为结果正确，对原告也不产生实际影响。原告请求撤销复议决定的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条条的规定，判决如下：驳回原告赵仁友的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告赵仁友负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林人民陪审员  张家学人民陪审员  付华俊二〇一九年七月二十二日书 记 员  周芸逸