内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书(2016)内行终18号上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村一社。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人马根，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村二社。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人田向平，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人郑拴云，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人王全，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗树。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人马二保，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人赵建忠，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人王根儿，社长。上诉人（一审原告）内蒙古自治区达拉特旗。住所地内蒙古自治区达拉特旗。负责人马二军，社长。八上诉人的诉讼代表人吴二仁，男，汉族，农民，住内蒙古自治区达拉特旗。八上诉人的诉讼代表人马二军，男，汉族，农民，住内蒙古自治区达拉特旗。八上诉人共同委托代理人王永亮，内蒙古义盟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区党政大楼B座法定代表人牛俊雁，市长。委托代理人特日格乐，男，蒙古族，鄂尔多斯市政府法制办工作人员，住内蒙古自治区鄂托克旗。委托代理人赵明，男，汉族，鄂尔多斯市政府法制办工作人员，住内蒙古自治区准格尔旗。原审第三人内蒙古自治区达拉特旗人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇。法定代表人奇·达楞太，旗长。委托代理人薛智，男，内蒙古自治区达拉特旗人民政府法制办工作人员。原审第三人内蒙古自治区达拉特旗国土资源局，住所地内蒙古自治区达拉特旗树林召镇。法定代表人杨华，局长。原审第三人内蒙古自治区鄂尔多斯市三顷地种牛场，住所地内蒙古自治区达拉特旗树林召镇。法定代表人杜永清，场长。内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村一社（简称三顷地村一社）等八上诉人因诉内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（简称鄂尔多斯市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院(2015)鄂行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三顷地村一社等八上诉人的诉讼代表人吴二仁、马二军及上诉人达拉特旗树林召镇三顷地村二社负责任田向平,八上诉人的委托代理人王永亮，被上诉人鄂尔多斯市政府委托代理人赵明、特日格乐，原审第三人内蒙古自治区达拉特旗人民政府委托代理人薛智到庭参加诉讼。原审第三人内蒙古自治区达拉特旗国土资源局，原审第三人鄂尔多斯市三顷地种牛场经合法传唤未到庭参加诉讼,本案依法缺席审理。本案现已审理终结。原审查明：《达拉特旗人民政府关于驳回三顷地村八个社索要三顷地种牛场和冷冻精液站部分土地的处理决定》(达政行裁字[2014]20号)所依据的《关于确定土地权属问题的若干意见》已被《确定土地所有权和使用权的若干规定》修改，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六十条明确规定“本规定自一九九五年五月一日起施行。一九八九年七月五日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》同时停止执行。”另查明，根据出庭各方当事人当庭的一致陈述以及土地行政管理部门提交的国有土地使用权登记卡，可以认定达国用(93)字第000013号《国有土地使用证》和达国用(93)字第000014号《国有土地使用证》至今仍属合法有效，未被有权机关撤销。还查明，针对达国用(93)字第000013号《国有土地使用证》和达国用(93)字第000014号《国有土地使用证》，原告三顷地村八个社曾经向达拉特旗人民法院提起过行政诉讼，达拉特旗人民法院于2014年10月14日作出达立裁字第3号行政裁定书，裁定不予受理。原告三顷地村八个社不服向鄂尔多斯市中级人民法院提出上诉，鄂尔多斯市中级人民法院于2015年1月5日作出(2015)鄂立终字第1号行政裁定书维持了一审裁定。原审法院认为，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，行政行为适用依据错误的，复议机关有权决定撤销。本案中，达拉特旗人民政府达政行裁字(2014)20号处理决定，适用已经废止的《关于确定土地权属问题的若干意见》属于适用依据错误。原告的其余诉讼请求，除第三项已由原告当庭主动撤回之外，第二、四项诉讼请求，已由达拉特旗人民法院一审裁定不予受理，并经鄂尔多斯市中级人民法院二审裁定维持，现一、二审裁定均已生效，本案中原告再次提出属重复起诉，不予审查。综上所述，鄂尔多斯市人民政府鄂府复决字(2014)44号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告达拉特旗树林召镇三顷地村一社等八个社的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告达拉特旗树林召镇三顷地村一社等八个社共同负担。上诉人三顷地村一社等八上诉人上诉称：（一）原审判决程序违法，应当改判纠正。1、上诉人在一审时请求人民法院在判决撤销被上诉人作出的鄂府复决字(2014)44号行政复议决定书的同时责令第三人达拉特旗人民政府重新作出行政行为，依法确认第三人鄂尔多斯市三顷地种牛场现持有的达国用(93)字第000014号《国有土地使用证》和达国用(93)字第000013号《国有土地使用证》两证发证面积共计l0190亩土地中4810亩土地所有权属于上诉人八个社集体所有土地的诉讼请求，与上诉人另案提起的请求人民法院撤销达国用(93)字第000013号和达国用(93)字第000014号《国有土地使用证》的行政诉讼，两个诉讼的诉讼请求并不相同，不应认定为重复起诉。而原审法院以重复起诉为由，不予审查，属违反程序之判决。2、一审法院应当以上诉人变更后的诉讼请求进行审理和作出判决，但一审法院未准许上诉人在一审期间变更诉讼请求的申请亦属程序错误。(二)原审判决证据采信明显不当，亦应改判纠正。上诉人在一审时所举证据足以证实第三人达拉特旗人民政府颁证行为明显存在违法，但一审判决却不予采信。(三)被上诉人作出的复议决定明显错误，应当依法撤销。1、本案是土地权属争议纠纷，并非土地侵权纠纷。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议应当由人民政府处理。本案争议土地虽然在1993年经第三人达拉特旗国土资源局进行了国有土地使用权登记，并经第三人达旗人民政府颁发了《国有土地使用证》，但两个第三人的登记行为和颁证行政行为严重违反法定程序，且明显侵害了上诉人的集体土地所有权。正因如此，上诉人才请求第三人达旗人民政府重新确认本案有争议的4810亩土地的所有权。而被上诉人鄂尔多斯市人民政府鄂府复决字(2014)44号行政复议决定书以争议土地已颁发《国有土地使用证》为由，作出无需重新确权的复议决定明显缺乏法律依据，应当依法予以撤销。一审判决以同样的理由驳回上诉人的诉讼请求明显不当。2、本案4810亩争议土地系上诉人在1962年依据国家当时的土地政策和相关法律[即1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)]依法取得的集体土地所有权，此所有权取得方式属于物权的原始取得，但我国当时并未实行土地登记制度。我国是从1986年6月25日《土地管理法》的颁布实施才正式确立了土地登记制度。在本案中，第三人达旗国土资源局于l993年为第三人种牛场的土地登记行为和第三人达旗人民政府于1993年为第三人种牛场的颁证行为系设定用益物权(即国有土地使用权)的行政行为，并非设定物权(即所有权)。因此，本案中第三人达旗国土局的登记行政行为和第三人达旗政府的颁证行政行为，不能对抗上诉人原始取得的土地所有权。综上理由，被上诉人作出的行政行为明显错误，且缺乏法律依据，应当依法予以撤销。被上诉人鄂尔多斯市政府答辩称:本案争议地附近(包括本案争议地)10190亩土地达拉特旗人民政府已经于1993年向达拉特旗种牛场颁发了达国用(93)字第000014号《国有土地使用证》(面积为8960亩)和达国用(93)字第000013号《国有土地使用证》(面积为l230亩)，此证至今合法有效，上述土地证件即为物权权属证明，故达拉特旗政府无需就此案重新确权，且达拉特旗人民政府以驳回方式裁决权属争议，无法律依据，且裁决适用《关于确定土地权属问题的若干意见》属适用法律错误。因此，我府撤销达拉特旗人民政府处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原审第三人达拉特旗人民政府答辩称：请求依法裁判。原审第三人内蒙古自治区达拉特旗国土资源局、原审第三人内蒙古自治区鄂尔多斯市三顷地种牛场未答辩。本院二审查明的基本事实与一审查明的基本事实一致，对该事实本院予确认。本院认为，被上诉人鄂尔多斯市政府作出的撤销《达拉特旗人民政府关于驳回三顷地村八个社索要三顷地种牛场和冷冻精液站部分土地的处理决定》的复议决定，是否具有事实和法律根据为本案争议焦点。案中证据证明，达拉特旗人民政府作出的《达拉特旗人民政府关于驳回三顷地村八个社索要三顷地种牛场和冷冻精液站部分土地的处理决定》的法律依据是国家土地管理局于1989年7月5日印发的《关于确定土地权属的若干意见》，该意见已被国家土地管理局于1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六十条的规定停止执行。被上诉人鄂尔多斯市政府据此认定达拉特旗人民政府作出的处理决定适用法律错误具有事实依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，行政行为适用法律错误的，复议机关有权决定撤销。鄂尔多斯市政府作为复议机关，根据上述法律规定，撤销达拉特旗人民政府作出的本案处理决定于法有据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。应予维持。上诉人三顷地村一社等八上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村一社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村二社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村三社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村四社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村树圪卜东社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村树圪卜中社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村树圪卜西社、内蒙古自治区达拉特旗树林召镇三顷地村五座明沙东社八上诉人负担。本判决为终审判决。审 判 长  白玉林代理审判员  任慧卿代理审判员  赵卫红二〇一六年四月十三日书 记 员  姚亚男附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。