广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第890号上诉人（原审原告）：陈瑞珍，女，住广东省广宁县。上诉人（原审原告）：冯剑成，男，住广东省高要市。上诉人（原审原告）：冯金全，女，住广东省广宁县。上诉人（原审原告）：冯敬成，男，住广东省广宁县。上诉人（原审原告）：冯荣成，男，住广东省广宁县。上诉人（原审原告）：冯勇，男，住广东省广宁县。上诉人陈瑞珍、冯金全、冯敬成、冯荣成的共同委托代理人：冯剑成，男，住广东省高要市。上诉人陈瑞珍、冯金全、冯敬成、冯荣成的共同委托代理人：冯勇，男，住广东省广宁县。被上诉人（原审被告）：广宁县人民政府。住所地：广东省广宁县南街镇中华东路**号。法定代表人：袁海平，县长。委托代理人：邝斌，广宁县人民政府法制局公务员。委托代理人：李祖怡，广宁县国土资源局公务员。上诉人陈瑞珍、冯剑成、冯金全、冯敬成、冯荣成、冯勇因与被上诉人广宁县人民政府不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2013）肇中法行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年7月5日，原告陈瑞珍、冯剑成、冯金全、冯敬成、冯荣成、冯勇向被告广宁县人民政府提交《宅基地所有权和使用权争议调查处理申请报告》（下称《申请报告》），要求被告对其与广宁县交通运输局、广宁县螺岗镇群力村委会水美村1队、2队的土地权属争议作出处理。广宁县人民政府于2013年7月12日收到原告寄送的《申请报告》，随后转交广宁县国土资源局办理。广宁县国土资源局收到转办材料后经审查认为申请人中的冯剑成、冯敬成、冯勇、冯金全不属于水美村集体经济组织成员，依法不能作为申请人，且申请人申请委托没有提交有效的授权委托书，申请确权的资料也不齐全。为此，被告广宁县人民政府于2013年9月22日向原告发出《告知书》，告知内容为：“陈瑞珍等公民：你们于2013年7月12日和8月8日分别寄来的《申请报告》和《告知书》收悉。经查，你们6个申请人当中，冯剑成、冯敬成、冯勇、冯金全不属于水美村集体经济组织成员，不能作为申请人。申请人委托申请，需提交委托书（包括委托人和受委托人签名，委托事项、权限和时限）。县国土资源局于2011年12月20日向你们作出了《关于土地补偿和确权申请的答复》（下称《答复》），该《答复》已明确告知申请人要向县国土资源局提交相关材料，但你们至今没有按要求向县国土资源局提交材料。为此，请符合申请条件的申请人尽快按有关法律法规要求向县国土资源局提交相关材料，以便县国土资源局对所提交的材料进行审查。”原告收到《告知书》后，没有按照要求提交相关材料，而径行向原审人民法院提起行政诉讼，请求判令被告广宁县人民政府履行法定职责，对原告2013年7月5日提交的《申请报告》提出的请求解决事项，作出确权与不确权实体处理具体行政行为。原审法院认为：原告向被告提交的申请，其申请事项属于要求解决原告个人与广宁县交通运输局、广宁县螺岗镇群力村委会水美村1队、2队发生的土地权属争议纠纷。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”的规定，个人与单位之间发生的土地权属争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。被告收到原告申请后，依法转交广宁县国土资源局调查处理，并根据广宁县国土资源局的审查意见于2013年9月22日向原告发出《告知书》，告知原告请符合申请条件的申请人尽快按有关法律法规要求向广宁县国土资源局提交相关材料，以便广宁县国土资源局对所提交的材料进行审查。被告已就其申请向原告发出《告知书》，要求其提交相关资料，但原告没有按要求提交资料，是其放弃有关权利，被告已经履行了其法定职责，不存在不履行法定职责或拖延履行法定职责的情形。由于原告没有按照规定提交相关材料，广宁县国土资源局无法对其土地权属争议作进一步的调查处理，被告也无法对其土地权属争议作出确权裁决。原告诉请判令被告履行法定职责作出确权具体行政行为的请求缺乏事实根据和法律依据，不予采纳，对其请求应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告陈瑞珍、冯剑成、冯金全、冯敬成、冯荣成、冯勇的诉讼请求。陈瑞珍、冯剑成、冯金全、冯敬成、冯荣成、冯勇不服一审判决提起上诉称：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案应当由广宁县人民政府处理，而非由广宁县国土资源局处理。2、广宁县人民政府作出的《告知书》违规，我方的宅基地权属争议尚未解决，《土地登记办法》明确规定土地权属确有争议的不予登记。综上，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回重审或予以改判。被上诉人广宁县人民政府答辩称：1、根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”的规定，我府已将陈瑞珍等人的申请依法转交广宁县国土资源局进行办理。2、广宁县国土资源局收到陈瑞珍等人的《申请报告》后，审查发现其中的冯剑成、冯敬成、冯勇、冯金全不属于水美村集体经济组织成员，依法不能作为申请人，且申请人申请委托没有提交有效的授权委托书，申请确权的资料也不齐全，因此，我府于2013年9月22日向陈瑞珍等人发出《告知书》，告知其申请确权应按照2011年广宁县国土资源局作出的《答复》中要求提交的材料到广宁县国土资源局申请土地确权。至今为止，陈瑞珍等人没有与广宁县国土资源局联系，也没有向广宁县国土资源局提交确权所需要的材料，广宁县国土资源局无法对其土地权属争议作进一步调查处理。综上，我府不存在不履行法定职责的情形，一审判决事实清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审补充查明：1、广宁县国土资源局于2011年12月20日向冯剑成、陈瑞珍等公民作出的《答复》中，认为冯剑成、陈瑞珍等的涉案土地从来没有村民申领过集体建设用地使用权证，权属属于水美村1队、2队，并说明了《土地登记办法》第九条的有关申请人申请土地登记应当根据不同的登记事项提交材料的规定。同时，告知冯剑成、陈瑞珍等若申请对涉案土地确定使用权，可指定符合申请条件的个人持上述材料到广宁县国土资源局办理。2、陈瑞珍等上诉人在向广宁县人民政府提出的《申请报告》中，要求将涉案争议宅基地20平方米的土地权属确权归其所有，同时一并提供了盖有原广宁县国土局印章的［总字第6－5号、府国土证字（1991）第0166号］《土地使用证》，以证明其对涉案土地具有使用权。本院查明的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为不履行法定职责行政纠纷。二审争议焦点是，针对陈瑞珍、冯剑成、冯金全、冯敬成、冯荣成、冯勇提交《申请报告》中提出的对涉案争议20平方米的土地是否属其宅基地使用权范围的确权申请，广宁县人民政府作出《告知书》不予受理其土地权属争议调查处理申请是否合法。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十一条规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”本案中，上诉人陈瑞珍、冯荣成系广宁县螺岗镇群力村委会水美村人，其因与广宁县螺岗镇群力村委会水美村发生宅基地权属争议，向广宁县人民政府提出调查处理申请，并提交了土地权属证书，在《申请报告》中亦说明了其使用涉案土地的情况，符合《土地权属争议调查处理办法》所规定的申请土地权属争议调查处理的条件。因此，广宁县人民政府对陈瑞珍、冯荣成的申请应当根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款有关“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”的规定，将陈瑞珍、冯荣成的申请交由广宁县国土资源局立案受理。陈瑞珍、冯荣成为广宁县螺岗镇群力村委会水美村人，也是涉案宅基地使用权人，其提出确权申请无需办理委托手续；同时，陈瑞珍、冯荣成于本案提出的是土地权属争议调查处理申请，而非土地登记申请，广宁县国土资源局于2011年12月20日作出的《答复》要求陈瑞珍、冯荣成提供申请土地登记的材料，不符合法律规定。因此，广宁县人民政府收到陈瑞珍、冯荣成的《申请报告》后，以陈瑞珍、冯荣成未提交委托书和未按要求向广宁县国土资源局提交材料为由作出《告知书》，不予受理陈瑞珍、冯荣成提出的土地权属争议调查处理申请，违反法律规定，一审判决驳回陈瑞珍、冯荣成的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。此外，冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇并非广宁县螺岗镇群力村委会水美村人，其无权主张涉案土地的使用权，因此广宁县人民政府在《告知书》中认为冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇不属于水美村集体经济组织成员、不能作为土地权属争议调查处理的申请人并无不当，对一审法院驳回冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇诉讼请求的判决，本院依法予以维持。综上，上诉人陈瑞珍、冯荣成的上诉理由成立，本院予以支持；上诉人冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第37号行政判决中关于驳回陈瑞珍、冯荣成诉讼请求的判决内容；二、维持肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第37号行政判决中关于驳回冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇诉讼请求的判决内容；三、由广宁县人民政府对陈瑞珍、冯荣成提出的涉案争议的20平方米土地是否属其宅基地使用权范围的申请重新作出具体行政行为。本案一、二审案件受理费共100元，由广宁县人民政府和冯剑成、冯金全、冯敬成、冯勇各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  徐曾沧代理审判员  刘德敏代理审判员  李穗珍二〇一四年九月二十三日书 记 员  李 捷