广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）粤高法行终字第844号上诉人（原审原告）：怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社。负责人：郭确，社长。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县怀城镇解放中路**号。法定代表人：江启宁，县长。委托代理人：成前卿、黄国强，均为怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。被上诉人（原审被告）：怀集县国土资源局。住所地：广东省怀集县怀城镇城北一路*号。法定代表人：黎建华，局长。委托代理人：黄成生，广东洊江律师事务所律师。原审第三人：怀集县怀城镇育秀村第五经济合作社。负责人：罗照，社长。委托代理人：汤满意，怀集县法律援助处律师。上诉人怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社（下称官塘三经济社）因诉怀集县人民政府（下称怀集县府）、怀集县国土资源局（下称怀集国土局）《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2013）肇中法行初字第31号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年7月，因建设需要，怀集县府、怀集国土局拟征用怀集县怀城镇育秀村第五经济合作社（下称育秀第五经济社）松岭山场土地，期间，官塘三经济社向怀集县人民政府调处山林纠纷办公室（下称山纠办）提出桂岭山场权属主张，经怀集国土局、山纠办联合调查、勘验，于1999年12月13日向官塘三经济社、育秀第五经济社作出了《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》（下称《答复》）。2010年间，怀集国土局对育秀第五经济社所有的松岭山场林地全部办理了征地手续，并将征地款支付给育秀第五经济社所有。期间，原告未提出任何异议。2012年11月，怀集县府、怀集国土局再次征地时，官塘三经济社以没有收到《答复》的原件为由，向肇庆市人民政府（下称肇庆市府）提出行政复议申请。又查明，1999年间，官塘三经济社的社长由郭格担任。官塘三经济社郭确在肇庆市府对其进行调查询问时问到《答复》是如何得来的时候，郭确回答：“在郭格过身后的遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认。”肇庆市府经审理，于2013年1月22日依法作出肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》，驳回了官塘三经济社的复议请求。官塘三经济社不服，以没有收到山纠办和怀集国土局联合作出的《答复》为由，向人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告怀集县府的内设机构山纠办及被告怀集国土局于1999年12月13日作出的《答复》的行政行为，及依法撤销肇庆市府肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：本案被诉的《答复》，是对官塘三经济社提出“桂岭”山场权属的一个答复，不是行政处理决定，也不是对山林土地的确权行为。《答复》行为是在充分调查的基础上作出，官塘三经济社诉称当时没有收到，但从其社长郭确在肇庆市府对其进行调查询问时问到《答复》是如何得来的时候，郭确回答：“在郭格过身后的遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认。”郭格是官塘三经济社1999年间的社长，不论郭格生前保存的《答复》是原件还是复印件，均可认定该《答复》当时作出后官塘三经济社在郭格任社长期间早已收到，也就是说1999年间官塘三经济社早已知道《答复》的内容，且没有提出异议，也没有申请行政复议或起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，由于《答复》没有告知当事人诉权或者起诉期限，其起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。官塘三经济社于2012年11月才向肇庆市府申请行政复议，肇庆市府以其申请超过了法定申请复议期限为由驳回，现在官塘三经济社向人民法院起诉请求撤销该《答复》同样超过了法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，本案虽然已经受理，但对其起诉仍应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（六）项的规定，裁定：驳回原告官塘三经济社的起诉。官塘三经济社不服一审裁定提起上诉称：1、原审法院未对怀集县府、怀集国土局作出的具体行政行为的合法性进行审查，怀集县府、怀集国土局未按照《林木林地权属争议处理办法》的相关规定对本案的山林权属争议作出处理决定属程序违法。2、被诉《答复》擅自将官塘三经济社的桂岭山场实体处理给了育秀第五经济社，属于超越职权和滥用职权。3、被诉《答复》没有依法向当事人送达，剥夺了当事人的法定权利，原审法院认定《答复》于1999年向当事人送达没有证据，有关证据须怀集县府、怀集国土局负责举证，不能以推断作为事实。综上，官塘三经济社的维权程序依法律程序进行，并未超过法定起诉期限，请求二审法院撤销原审裁定，撤销被诉《答复》，并责令怀集县府、怀集国土局依法重新作出行政行为。被上诉人怀集县府答辩称：1、1999年间，怀集国土局与育秀第五经济社协商征用“松岭（桂岭）”林地时，官塘三经济社对山场提出权属主张，要求调查核实。经我府相关工作部门组织双方当事人代表现场踏勘和调查核实，在同年12月13日，由山纠办和怀集国土局联合作出了《答复》。2、官塘三经济社自称已领有《答复》，直至2012年初才认为没有收到原件提出异议。3、山纠办和怀集国土局联合作出的《答复》，从1999年发给官塘三经济社和育秀第五经济社后，一直没有收到任何异议。2010年因城镇规划建设需要，怀集国土局与育秀第五经济社达成征地协议，对“松岭（桂岭）”山场林地完善有关土地征收手续，支付了征地补偿费，期间，官塘三经济社未提出任何异议。综上，官塘三经济社以收到的《答复》是复印件为由向法院提起行政诉讼，其诉讼理据是不足的。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人怀集国土局答辩称：1、《答复》作出后，双方当事人对此均予以接受认可，无任何异议。在事经十多年后官塘三经济社才提出行政复议申请和行政诉讼，已超过了复议期限和起诉期限。2、我局于1999年12月与山纠办联合作出《答复》，该《答复》不是对山林土地权属争议的处理决定，不影响当事人的权利义务，官塘三经济社诉请撤销《答复》没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人育秀第五经济社答辩称：1、被诉的《答复》并非行政处理决定，不是对山林土地的确权行为，官塘三经济社起诉已经超过了起诉期限，其称未收到《答复》属于歪曲事实。2、争议的土名“松岭”山地属于育秀第五经济社所有。综上，原审裁定驳回官塘三经济社的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。本院二审补充查明：1999年11月8日，官塘三经济社以育秀第五经济社为被申请人，向怀集县府提出申请，请求怀集县府将桂岭确权给官塘三经济社所有。怀集国土局、山纠办向官塘三经济社、育秀第五经济社作出的《答复》内容为：“怀集国土局依法征用育秀第五经济社土名松岭林地时，该镇官塘三经济社以0076号《怀集县生产队山林土地所有证》填写的‘地名：桂岭，四至：东至山塘；南至旱田；西至山顶；北至苟失冲’裹括了‘土名：松岭，四至：东至山脚界；南至沙田塘西边塘角对上山顶高压电杆；西至山顶岭脊；北至岭尾第一软坳’，属其证的范围内，提出权属主张，要求调查核实。怀集国土局、山纠办组成联合工作组，召集双方当事代表现场踏勘及协商，并经调查核实：①官塘三经济社提供的0076号《怀集县生产队山林土地所有证》记载的‘地名：桂岭，四至：东至山塘；南至早田；西至山顶；北至苟失冲’无法裹括松岭山场。且查核该社在落实三山时，填报的《山权林权证》申报山场共9块，无桂岭山场的记载。②官塘方桂岭山场又称叫大岭山场，是同一山场，经核实官塘村第二经济合作社在落实三山时填报了《山权林权证》‘土名：大岭、桐油岭，四至：东至厥菜冲边；南至落马塘边；西至育秀山顶；北至苟失冲边’，按其证的四至记载是独立完整的山场与松岭山场相邻。③山场土名：松岭，怀集县府在1982年6月28日已确权给育秀第五经济社，该社持有怀林证字第0002号《山权林权证》‘座落：育秀大队，种类：松，土名：松岭，山权单位：育秀五队，林权单位：育秀五队，面积：40亩，四至：东至育秀五队田边、官塘田边；南至育秀四、六队田边；西至水进七队田边；北至七队水利塘边、官塘田边’，争议山场属该证范围内。育秀第五经济社填写的《山权林权证》座落分明，界线清楚，权属明确，不容争议。根据森林法第三条第三款规定：森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”官塘三经济社对上述《答复》不服，于2012年11月23日向肇庆市府申请行政复议，请求肇庆市府撤销上述《答复》。2013年1月7日，在肇庆市府向官塘三经济社进行调查时，官塘三经济社的社长郭确在被问到《答复》是如何得来的时候，回答称是“在郭格（1999年时任官塘三经济社社长）过身后的遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认”、“郭格于2011年底过身，其在上世纪80年代开始一直做社长，1999年时其是社长”。2013年1月22日，肇庆市府作出了肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》，以《答复》没有增加或减少各方当事人的权利义务，不具有强制执行力，已经被双方当事人接受，以及官塘三经济社在十几年后才提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款有关“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了官塘三经济社的复议申请。官塘三经济社对复议决定不服，以没有收到山纠办和怀集国土局联合作出的《答复》为由，向原审法院提起行政诉讼。另补充查明，在一审庭审过程中，官塘三经济社称原社长郭格系2011年10月份急病去世，现社长在其遗物里找到《答复》复印件就去问怀集县府；怀集县府明确承认因时隔多年，送达《答复》的回执查找不到。本院查明的其他事实与原审裁定相同，原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案系官塘三经济社不服《答复》的行政纠纷。本案官塘三经济社提出了两项诉讼请求，一是请求撤销山纠办和怀集国土局作出的《答复》，二是请求撤销肇庆市府作出的肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》。本案的二审争议焦点为：一、《答复》内容是否对官塘三经济社的权利义务造成了实际影响；二、官塘三经济社起诉《答复》是否超过了起诉期限；三、官塘三经济社能否以怀集县府、怀集国土局为被告请求撤销肇庆市府作出的肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》。一、关于官塘三经济社提出的第一项诉讼请求。怀集县府受理官塘三经济社提出的有关桂岭的确权申请后，由怀集国土局、山纠办联合作出了被诉《答复》，《答复》虽然不属于人民政府依法作出的确权决定，但是《答复》明确称争议山场属育秀第五经济社填写的《山权林权证》范围，权属明确，不容争议，因此，《答复》已经对官塘三经济社的权利义务造成了实际影响，官塘三经济社有权依法提起行政诉讼。被上诉人提出《答复》既不影响官塘三经济社的权利和义务，也不是行政复议法和行政诉讼法规定的可申请行政复议或提起行政诉讼的行政行为的理由，不能成立。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”山纠办系怀集县府的内设机构，官塘三经济社对其行为不服，以怀集县府作为被告提起诉讼符合上述司法解释的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”本案怀集县府、怀集国土局均未提供证据证明《答复》已经依法送达官塘三经济社。官塘三经济社提起本案诉讼的时间是2013年3月，从官塘三经济社的陈述来看，官塘三经济社原社长2011年10月死亡，《答复》系从原社长的遗物中发现，因此，本案并不能排除官塘三经济社知道《答复》的时间系在2011年3月之后，也即无法明确肯定官塘三经济社于2013年3月提起诉讼超过了上述司法解释规定的2年的起诉期限。被上诉人仅以郭格为官塘三经济社1999年间的社长，以及行政复议调查程序中官塘三经济社现社长有关“《答复》是从原社长遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认”的口头陈述为由，主张该《答复》已经于1999年作出当时送达官塘三经济社、官塘三经济社于2013年提起本案诉讼已经超过2年的起诉期限，属于证据不足。原审法院有关《答复》于1999年作出后，官塘三经济社早已收到且已知道《答复》内容，不论郭格生前保存的《答复》是原件还是复印件，均可认定官塘三经济社于2013年提起本案诉讼时已经超过2年的起诉期限的认定，理据不足，本院不予支持，原审法院据此裁定驳回官塘三经济社对怀集县府、怀集国土局的起诉不当，本院依法予以纠正。二、关于官塘三经济社提出的第二项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”由于本案肇庆市府的复议决定是驳回官塘三经济社的行政复议申请，既未改变也未维持怀集县府作出的《答复》，因此，官塘三经济社对肇庆市府作出的复议决定不服，应当以肇庆市府为被告提起诉讼，其以怀集县府为被告提起本案有关撤销肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》的诉讼请求，不符合法律规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”原审法院对官塘三经济社提出的撤销肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》的诉讼请求，应当告知官塘三经济社变更肇庆市府为被告，原审法院未对官塘三经济社进行告知，明显不当。官塘三经济社对肇府行复［2012］40号《行政复议决定书》不服，仍可以以肇庆市府为被告提起诉讼。综上，官塘三经济社的部分上诉理由成立，原审法院对官塘三经济社以怀集县府、怀集国土局为被告提出的有关撤销《答复》的诉讼请求应当予以受理。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销肇庆市中级人民法院作出的（2013）肇中法行初字第31号行政裁定；二、对上诉人怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社以怀集县人民政府、怀集县国土资源局为被告提出的有关撤销《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》的诉讼请求，由肇庆市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  李穗珍二〇一四年九月九日书 记 员  李 捷