福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽05行终99号 上诉人（原审被告）泉州市生态环境局（原泉州市环境保护局），住所地福建省泉州市丰泽区东海行政中心交通科研楼**。 法定代表人李国坤，该局局长。 委托代理人汤奇月，女，1978年1月20日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。 委托代理人尹婧，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）泉州市泉港石化工业环境技术有限公司，住所地福建省泉州市泉港区中心工业区丁1厂房(丰汇**)。 法定代表人孙辉跃，董事长。 委托代理人郑群，福建君宇律师事务所律师。 委托代理人黄秀娣，女，1977年12月23日出生，汉族，住福建省厦门市海沧区。 上诉人泉州市生态环境局（原泉州市环境保护局）因与被上诉人泉州市泉港石化工业环境技术有限公司（以下简称泉港石化环境公司）不予行政许可一案，不服泉州市洛江区人民院（2018）闽0504行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2017年5月15日，原告泉港石化环境公司向被告泉州市环境保护局（以下简称泉州市环保局）提出“泉州市泉港石化工业环境技术有限公司福建泉港石化园区固废综合处置项目（全程）建设项目环境影响评价审批（报告书）”申请，同日，被告泉州市环保局受理了该申请。2017年5月22日被告泉州市环保局组织专家现场踏勘，同月23日，泉州市环保局主持召开“福建泉港石化园区固废综合处置项目（一期）环境影响报告书”（以下简称“报告书”）技术评查会，形成了《福建泉港石化园固废综合处置项目（一期）环境影响报告书技术审查会评审意见》，2016年6月2日，福建省金皇环保科技公司根据“报告书”技术评查会专家评审意见进行了修改，形成了《（报批本）复审意见》，随后,原告将项目环境影响报告书（报批本）报送被告处审批。被告泉州环保局于2017年6月29日作出〔2017〕14号《泉州市环境保护局不予行政许可决定书》，并于2017年7月26日送达原告。原告泉港石化环境公司不服不予行政许可决定书，于2017年8月28日向福建省环境保护厅提出行政复议申请，于2017年11月21日撤回行政复议申请，福建省环境保护厅于2017年11月23日作出闽环复议〔2017〕14号行政复议终止决定书，行政复议终止。原告泉港石化环境公司于2018年1月23日向泉州市丰泽区人民法院提起行政诉讼，2018年2月1日泉州市丰泽区人民法院受理了该案；2018年4月24日泉州市中级人民法院以（2018）闽05行辖5号行政裁定书，裁定该案由泉州市洛江区人民法院管辖，泉州市洛江区人民法院于2018年5月4日立案受理了该案。“泉州统计年鉴2017”的统计资料的年度数据显示，2016年泉州市危险废物的产生量14.50万吨/年、危险废物处置量11.86万吨/年、危险废物贮存量6.83万吨/年。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”、第二十三条第一款、第二款“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：……前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”的规定，被告泉州市环保局作为泉州市人民政府环境保护行政主管部门，有权对其辖区的环境保护工作实施统一监督管理，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。原告泉港石化环境公司申请报批的建设项目类别为“危险废物处置设施项目”，根据《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第七条第一款“可能对环境造成重大影响应当由省环境保护行政主管部门审批的建设项目目录，以及可能对环境造成较大以上影响应当由设区市环境保护行政主管部门审批的建设项目目录，由省环境保护行政主管部门制订或者适时调整，经省人民政府批准后发布施行。”及附表3“设区市级环境保护部门负责审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）（六）城建：危险废物处置设施项目”之规定，被告泉州市环保局对原告泉港石化环境公司申请的危险废物处置设施项目负有法定审批职权；根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，被告对原告提出“泉州市泉港石化工业环境技术有限公司福建泉港石化园区固废综合处置项目（全程）建设项目环境影响评价审批（报告书）”的申请，应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。泉环保〔2017〕141号《泉州市“十三五”危险废物防治规划》系2017年10月13日印发，2017年6月29日被告作出行政行为时，该文件不是现行有效的规范性文件；《危险废物污染防治技术政策》“7．2危险废物焚烧处置应满足以下要求：……”，被告泉州市环保局认为原告申请建设项目焚烧和物化处理技术不属于国家鼓励的危险废物处理技术，但非国家禁止性危险废物处理技术；根据“泉州统计年鉴2017”的统计资料的年度数据显示，2016年泉州市危险废物的产生量14.50万吨/年、危险废物处置量11.86万吨/年、危险废物贮存量6.83万吨/年。根据《国家环境保护总局关于印发的通知》第二条“……要充分利用特许经营权等手段，保证所建设施长期稳定发挥作用，防止危险废物和医疗废物处置的低水平、无序竞争，坚决制止重复建设，保证处置设施充分发挥效益。”的规定，“重复建设”为坚决禁止的法定事由，但2016年泉州市危险废物的产生量大于同期危险废物处置量，且福建省环境工程有限公司改扩建项目和泉州市工业废物综合处置中心项目在被告对原告申请项目建设作出“不予审批”时尚未投产。综上所述，被告泉州市环保局以原告泉港石化环境公司申请的项目建设内容不符合正在编制的《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》要求，根据《危险废物污染防治技术政策》的规定，认为申请项目的焚烧和物化处理技术不属于国家鼓励的危险废物处理技术，以及申请项目的建设内容与正在建设的项目建成后存在重复建设为由，于2017年6月29日作出泉环保评〔2017〕14号《泉州市环境保护局不予行政许可决定书》，其认定的主要证据不足，该行政行为依法应当撤销，被告应当重新作出行政行为。原告关于撤销泉州市环保局作出的泉环保评〔2017〕14号《泉州市环境保护局不予行政许可决定书》，责令被告重新作出行政行为的诉讼请求理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：一、撤销被告泉州市环境保护局于2017年6月29日作出的泉环保评〔2017〕14号《泉州市环境保护局不予行政许可决定书》。二、被告泉州市环境保护局应当重新作出行政行为。 原审被告泉州市生态环境局（原泉州市环境保护局）不服原审判决，向本院提起上诉。 上诉人泉州市生态环境局（原泉州市环境保护局）上诉称，原判认定事实错误且适用法律不当，依法应当予以撤销、改判或变更。具体理由如下：一、被上诉人申请报批的项目属于危险废物处置项目，泉港区及泉州地区现有危险废物处置项目已能满足全市危险废物处置需求，该项目属于重复建设项目。从福建省内与泉州地区关于危废处置的规划来看，在上诉人作出行政许可时，湄洲湾南岸及泉港石化园区已在建福建省环境工程有限公司改扩建项目、泉惠石化工业区已在建泉州市工业废物综合处置中心PPP项目，这两个固体废物、危险废物处置项目及已有的固废、危废等处置项目已足以满足泉港石化园区及全市固体废物、危险废物处置需求。依据《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》《泉州市“十三五”危险废物和医疗废物处置设施建设规划》《福建省湄洲湾石化基地发展规划》等法定规划，该类项目应坚决禁止重复建设，依法不应予以批准。从2016至2018年泉州地区危险废物的产生量与利用处置量来看，泉州地区过往三年的危险废物的利用处置量均大于产生量，一审判决认定2016年泉州地区危废产生量与处置量时遗漏了危废利用量这一数据，原判认为被上诉人申请审批的危废处置项目不属于重复建设属事实认定错误。二、被上诉人申请报批的项目环境影响报告书本身内容存在缺陷，数据真实性存疑，环境影响评价结论明显不合理。1.被上诉人提交的环境影响报告书上体现的拟处置危废来源擅自超出《泉港石化工业区工业固体废物综合处置项目招商文件》确定的服务范围，且处置种类和数量与泉港工业园及泉州现有和规划产业范围产生的危废种类范围不符，违背了《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》及《泉港石化工业区固体废物综合处置项目招商文件》中对处置项目服务要求及《泉州市泉港石化工业环境技术有限公司设立协议》中对被上诉人公司经营范围的约定。2.被上诉人提交的环境影响报告书中对于泉港石化工业区往年危废产生量及预测量与《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》中统计的数据差距较大，且数据缺乏来源与依据。3.被上诉人提交的环境影响报告书中所采用的危险废物处置技术为焚烧处置与物化处置，处理技术较为落后，与《危险废物污染防治技术政策》及项目招商文件要求不符。4.建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准。上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第十一条的规定，对该项目作出不予行政许可的决定，认定事实清楚，适用法律正确。三、泉州地区现有的危废处置项目已足够处置泉港地区及泉州全市产生的危险废物，且泉州地区近三年危险废物产生量均低于处置利用量，事实清楚，若撤销上诉人作出的《不予行政许可决定书》将对泉州地区的环境带来极大隐患与风险，会给社会公共利益造成重大损害，依据行政诉讼法第七十四条的规定，即便一审法院认为上诉人作出的行政行为应予撤销，亦不应直接判决撤销。综上，请求二审法院对一审判决依法予以改判、变更或者撤销。 被上诉人泉港石化环境公司答辩称，一审认定答辩人申请建设的危废处置项目不属于重复建设，事实清楚、证据充分，并无不当。一、福建泉港石化园区固废综合处置项目系经泉港区人民政府发起设立的，并经招投标，由国有投资的泉州市泉港石化工业区建设发展有限公司与福建微水环保技术有限公司作为股东依法成立了泉港石化环境公司，负责福建泉港石化园区固废综合处置项目的建设和经营。该项目完全依照法定程序履行各项前期审批手续，申请审批手续完整有效。2017年5月23日，上诉人主持召开技术审查会，并于同年6月2日经专家组复审通过，上诉人对该项目也是认可的。原判认定2016年泉州市危险废物的产生量大于同期危险废物处置量，事实清楚。涉案项目位于泉港石化工业区，作为泉港石化工业区配套的危险处置项目，符合《福建省人民政府关于进一步加强危险废物污染防治工作的意见》（闽政〔2015〕50号）等文件的要求，并非重复建设。上诉人引用的《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》是2017年10月16日才正式发布的，上诉人作出不予行政许可时，该规划尚未生效，且该规划并非行政法规、规章或规范性文件，不具有法律效力。另外，重复建设并不属于《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、报告表作出不予批准决定的五种法定情形之一。二、答辩人申请报批的项目环境影响报告书已经专家审核通过，不存在上诉人主张的报告书内容存在缺陷、数据真实性存疑、环境影响评价结论不合理等情形。2017年5月23日，经上诉人主持召开了“泉州市泉港石化工业环境技术有限公司福建泉港石化园区固废综合处置项目”环境影响报告书技术审查会，专家提出了相应评审意见，环境影响报告书编制单位福建省金皇环保科技有限公司根据评审意见进行了修改，并提交专家组复审，专家组于同年6月2日，出具了复审意见，认为“修改后的报告书（报批本）内容较全面，基本符合环评技术导则要求，提出的污染控制措施基本可行，评价结论总体可信，可上报环保主管部门审批”。因此，福建泉港石化园区固废综合处置项目系根据《环境影响评价法》的规定，由专家组审核通过，具备审批通过条件。该项目采用的危险废物回转窑炉焚烧工艺技术与泉州市工业废物综合处置中心项目、福建省环境工程有限公司改扩建项目焚烧处置生产线的技术一样，都是采用焚烧生产线和物化系统生产线，上诉人批准了后两个项目，却不批准答辩人的项目有违公平公正原则。三、上诉人主张撤销其行政行为会给社会公共利益造成重大损害，缺乏事实与法律依据。从2016年年鉴统计情况及泉港石化工业园区企业入驻情况来看，危险废物的产生量明显高于危险废物处置量，且在不断增加。若因上诉人的行政行为导致涉案项目无法投入使用，才会给社会公共利益造成重大损害。综上，一审认定事实清楚、证据充分，判决并无不当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审庭审质证。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十三条第一款、第二款的规定，上诉人作为泉州市人民政府环境保护行政主管部门，有权对其辖区的环境保护工作实施统一监督管理，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。被上诉人泉港石化环境公司申请报批的建设项目类别为“危险废物处置设施项目”，根据《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第七条第一款及附表3“设区市级环境保护部门负责审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）（六）城建：危险废物处置设施项目”之规定，泉州市环保局对泉港石化环境公司申请的危险废物处置设施项目负有法定审批职权。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，泉州市环保局对泉港石化环境公司提出“泉州市泉港石化工业环境技术有限公司福建泉港石化园区固废综合处置项目（全程）建设项目环境影响评价审批（报告书）”的申请，应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。泉州市环保局以泉港石化环境公司申请的项目建设内容不符合正在编制的《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》要求，但泉环保〔2017〕141号《泉州市“十三五”危险废物污染防治规划》系2017年10月13日印发，2017年6月29日上诉人作出行政行为时，该文件不是现行有效的规范性文件。泉州市环保局认为被上诉人申请建设项目焚烧和物化处理技术不属于国家鼓励的危险废物处理技术，但该技术也非国家禁止性危险废物处理技术，只是危险废物焚烧处置还应满足《危险废物污染防治技术政策》第7.2条的相关要求。《国家环境保护总局关于印发的通知》第二条规定，……要充分利用特许经营权等手段，保证所建设施长期稳定发挥作用，防止危险废物和医疗废物处置的低水平、无序竞争，坚决制止重复建设，保证处置设施充分发挥效益。但泉州市环保局认定涉案项目属于重复建设项目的依据不足。因此，泉州市环保局作出泉环保评〔2017〕14号《泉州市环境保护局不予行政许可决定书》的主要证据不足，亦没有证据证明撤销该不予行政许可决定会给社会公共利益造成重大损害，一审判决撤销该行政行为并无不当，上诉人的上诉请求不能成立，不予采纳。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由泉州市生态环境局（原泉州市环境保护局）负担。 本判决为终审判决。 审判长  连晓东 审判员  董耿瑜 审判员  张兴裕 二〇一九年七月十七日 书记员  苏阿云 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。  10-