中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申294号再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙守清。委托代理人张颖。被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省梅河口市人民政府。住所地：梅河口市人民大街2008号。法定代表人张恒，市长。委托代理人王海彬，梅河口市房屋征收经办中心工作人员。委托代理人张玉龙，吉林荣华律师事务所律师。再审申请人孙守清因诉被申请人梅河口市人民政府（以下简称梅河口市政府）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省高级人民法院于2015年12月28日作出的（2015）吉行终字第13号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月6日在本院第二巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人孙守清的委托代理人张颖，被申请人梅河口市政府的委托代理人王海彬、张玉龙到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2013年10月21日，梅河口市政府作出梅政房征[2013]8号《关于对青海路东侧棚户区地块房屋征收的决定》，决定对青海路东侧棚户区地块范围内国有土地上房屋实施征收，并于同日公布《梅河口市青海路东侧棚户区地块征收补偿方案》和《房屋征收决定的公告》、《房屋征收评估机构选定办法的通知》。被征收人通过协商方式选定梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司（以下简称诚信评估公司）为房屋征收评估机构。2013年10月26日，房屋征收部门与诚信评估公司签订《房地产估价合同》。孙守清在征收范围内有32.42平方米登记房屋一处，临时建筑25平方米及附属物若干。在征收过程中，双方未达成协议。诚信评估公司于2013年11月15日作出梅诚房评报征字第（2013-5-13-45）号《房地产征收估价报告》（以下简称《估价报告》），对孙守清所有的房屋及其附属物估价124420元。《估价报告》送达后，孙守清未提出复估申请。2013年12月31日，梅河口市政府作出梅政房征补[2013]207号《关于对孙守清房屋征收补偿的决定》（以下简称207号征收补偿决定），主要内容为：如果孙守清选择货币补偿方式安置，对其按估价报告结果执行，合计补偿127708元。如孙守清选择产权调换方式安置，对孙守清调换至拟新建3#楼4单元702室面积为62平方米住宅房屋，孙守清交房屋差价款20560元；附属设施补偿及其他补助费按估价报告结果执行，合计补偿39483元。孙守清不服该补偿决定，向吉林省人民政府申请行政复议。吉林省人民政府于2014年4月25日作出吉政复决地字[2014]27号行政复议决定，维持了207号征收补偿决定。孙守清仍不服提起诉讼，请求撤销该补偿决定。另查明，诚信评估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房产管理局的一个部门，2002年改制后独立。在该公司注册的评估师保留了原单位事业编制。2015年6月23日，吉林省住建厅作出《关于责令诚信评估公司限期改正有关问题的通知》。该公司于2015年7月解体。通化市中级人民法院（2014）通中行初字第26号行政判决认为，梅河口市政府于2013年10月21日作出梅政房征[2013]8号《梅河口市人民政府对青海路东侧地块房屋征收的决定》，该房屋征收决定已被生效的（2014）通中行初字第5号行政判决所维持。诚信评估公司系独立法人，具有相应的房地产价格评估资质，并经合法程序选定为该征收地块的房地产征收估价公司。估价报告的作出亦符合法定的规程。孙守清主张应当对其25平方米门前房认定为有照房屋，养殖信鸽经营损失也应予补偿。孙守清虽出示了一份房屋买卖协议，但不能证明25平方米门前房屋符合有照房屋规定的条件。对于养殖信鸽也未出示合法的生产经营证明。因此，梅河口市政府依据评估报告对孙守清作出的房屋征收补偿决定并无不当，对孙守清的诉讼请求不能支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条的规定，判决驳回孙守清的诉讼请求。孙守清不服提起上诉。吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第13号行政判决认为，诚信评估公司作为被征收地块房地产评估机构是由被征收人通过多数决定方式选定的。诚信评估公司作出估价报告后，房屋征收部门向孙守清进行送达。估价报告送达后，孙守清未依法提出复估申请。《梅河口市青海路东侧棚户区地块房屋征收补偿方案》规定，”工商、税务登记手续齐全，并事实经营3年以上，能够提供一年以上纳税凭证的营业性质房屋，在征收过程中造成停产停业的，给予停产停业补偿损失。”孙守清主张其养殖信鸽并用于经营，但不能提供工商、税务等相关手续，故其主张停产停业损失补偿依据不足。按照梅河口市政府相关规定，无照房屋可参照正式房屋处理的标准：”房屋为1990年4月1日以前建成，且墙体为三七墙以上，房屋跨度4.5米以上、檐口高度2.4米以上、门窗完整、房屋面积30平方米以上、具备居住条件的无照房屋”。故孙守清无照房屋不符合参照正式房屋处理的条件。因此，梅河口市政府作出的207号征收补偿决定认定事实清楚，决定内容适当，一审判决驳回孙守清诉讼请求并无不当，对孙守清的上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。孙守清申请再审称：1、对评估结果有异议。认为梅河口市政府选择评估机构的程序违法，估价报告中缺少估价技术报告，不能作为补偿决定的依据，评估结果对孙守清的房屋价值估算明显低于梅河口市当地市场价值。2、对25平方米的房屋性质认定有异议。主张应当认定为1990年4月1日以前的合法房屋并予以补偿。3、对被征收房屋的补偿标准有异议。主张其从事信鸽养殖经营，应当按照经营性房屋予以补偿。请求依法撤销一、二审判决及207号征收补偿决定。被申请人梅河口市政府答辩称：1、估价技术报告是评估机构在评估房屋价值过程中形成的，作为房屋评估价值形成的依据。根据《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》相关规定，估价技术报告可以不提供给估价委托人，供房地产估价机构存档和有关管理部门和行业组织查阅。必须提供给当事人的是房地产评估结果报告,且评估报告中已经充分向申请人说明了估价的依据和计算方法，如果当事人申请可以到评估部门查看技术报告。评估报告是按照被征收区域房屋的市场价格评估的，孙守清的32.42平方米房屋被征收后回迁安置到新建的多层住宅后还剩余18923元，提高了被征收人的居住条件。2、孙守清对其25平方米临时建筑不能提供任何合法有效的证据证明其合法性，已经被鉴定为违法建筑，与本案被诉行政行为属于不同的行政行为。3、孙守清没有合法营业执照等手续，不符合营业损失补偿条件。请求依法驳回孙守清的再审申请。本院经审查认为，孙守清对其提出的申请再审主张均未能举证证明，一、二审驳回其诉讼请求并无不当，孙守清申请再审的理由不能成立。一、关于评估报告的合法性问题《房地产估价机构管理办法》第三条规定：”本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：”本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。”原诚信评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格，系独立核算企业。虽然该公司接受委托及作出评估报告当时，评估人员因企业改制保留了事业单位编制，不符合有关房地产估价机构行政管理相关要求，相关行政管理部门可依法对其进行查处，但是，并没有法律、行政法规规定，此种情况下评估机构的设立以及其作出的评估结论应属无效。诚信评估公司系独立核算企业，孙守清主张该公司的评估人员与梅河口市政府以及项目开发企业存在利害关系，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：”房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”梅河口市政府根据多数被征收人的意见，协商选定诚信评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：”被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：”对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”诚信评估公司依照法定程序作出评估结论，孙守清主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核。在一、二审及本院审查期间，孙守清亦未举证证明，诚信评估公司对其被征收财产的评估价格，明显低于当地类似房地产的市场价格。关于孙守清提出的评估报告中缺少估价技术报告的主张，《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》有关估价报告的规范格式中已经明确”估价技术报告可不提供给委托方，供估价机构存档和有关部门查阅等。”孙守清的该项主张没有事实和法律依据。综上，尽管诚信评估公司自身存在不符合行业行政管理相关规定的问题，但不足以否认评估结论的合法性。孙守清以评估不合法为由申请再审，本院不予支持。二、关于无照房屋性质认定及补偿问题根据吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条规定，无照房屋性质认定的主要时间节点为1990年4月1日，也即《中华人民共和国城市规划法》施行之日。该法第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑物。本案征收补偿方案规定，被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明其房屋为1990年4月1日前建成，具备居住条件的无照房屋，可以参照正式有照房屋予以补偿，但不享受赠送、奖励等其他优惠；对1990年4月1日至2006年9月1日之间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本价给予合理补偿；2006年9月1日之后建设的房屋，视为违法建筑，不予补偿。征收补偿方案的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。孙守清主张其25平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，但没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其25平方米无照房屋予以评估补偿，主要事实清楚，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了孙守清的合法权益。孙守清主张对其25平方米无照房屋应按照有照房屋予以补偿，理由不能成立。三、关于住宅兼营业用房的补偿问题《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号通知）第四条规定：”对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明的，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。梅河口市政府制定的本案征收补偿方案规定，不临主要街路自行改变用途的住宅房屋，工商税务手续齐全，实际用于经营的，按照住宅标准予以补偿安置；选择货币补偿，营业损失按照被征收房屋价值的10%予以一次性补偿。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。孙守清主张其32.42平方米有照住宅房屋实际用于经营性养殖，但未能依照补偿方案的要求提供相关的证据予以证明。梅河口市政府按照孙守清养殖数量和种类向其支付搬迁费用，符合征收补偿方案的规定。孙守清主张应当按照经营性用房的标准予以补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，梅河口市政府作出的被诉征收补偿行为，认定事实基本清楚，主要程序合法，孙守清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回孙守清的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 高 珂审 判 员 苏 戈二〇一六年四月二十七日法官助理 陆 阳书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、国有土地上房屋征收与补偿条例第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。4、国有土地上房屋征收评估办法第四条房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。第九条房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。5、房地产估价机构管理办法第三条本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。本办法所称房地产估价活动，包括土地、建筑物、构筑物、在建工程、以房地产为主的企业整体资产、企业整体资产中的房地产等各类房地产评估，以及因转让、抵押、房屋征收、司法鉴定、课税、公司上市、企业改制、企业清算、资产重组、资产处置等需要进行的房地产评估。6、房地产估价师职业资格制度暂行规定本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。7、中华人民共和国城市规划法（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。8、国务院办公厅2003年9月19日印发，国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。对因房地产开发企业没有能力完成建设项目导致拆迁补偿资金不落实、安置用房不到位的问题，地方政府要采取有效措施，督促开发企业抓紧落实；或先行解决拆迁补偿安置问题，再根据法律法规和拆迁合同约定，追究开发企业的责任。9、吉林省住房和城乡建设厅2009年12月29日印发，吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条申请登记的房屋有历史证据能够证明属于下列情形的，其他材料符合要求时，应当予以登记。（一）1984年1月5日前建设的无规划许可的房屋。（二）1984年1月5日至1990年4月1日建设，影响城市规划、尚可采取改正措施，但已经规划行政主管部门依法处罚完毕的房屋。（三）1998年3月1日前建设的无施工许可的房屋。（四）1998年3月1日后建设的无施工许可且已经处罚完毕的房屋。（五）后划入城市规划区内，申请人持有原建房审批手续的房屋。依照本条款规定办理房屋登记的，房屋已竣工证明由建设单位出具；集合式住宅和非住宅需提供质量检测机构出具的检测报告和公安机关消防机构依法审查材料。本条所说历史证据是指：政府各部门或企业存档的图件、文字档案；当时的处罚、审批文书；当时的航拍图片等各类档案。政府部门在本条第一款规定的时间界限之日无档案、图件、航拍图片记载的，应当以该时间界限后保存的最早档案、图件、航拍图片记载时间为准。