辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行赔终34号上诉人（一审原告）：由能平，男，1959年2月12日出生，汉族，住址辽宁省东港市。委托诉讼代理人：刘建平，辽宁仁源律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府，所在地址庄河市世纪大街。法定代表人：谢德洋，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：管秀文，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：靳长全，上海申浩（大连）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：庄河市海洋与渔业局，所在地址庄河市世纪广场**。法定代表人：宋泓津，该局局长。委托诉讼代理人：张冶，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘民，辽宁金环律师事务所律师。由能平因诉庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）、庄河市海洋与渔业局（以下简称庄河市海渔局）行政赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。由能平及其委托诉讼代理人刘建平、庄河市政府的委托诉讼代理人管秀文、靳长全，庄河市海渔局的委托诉讼代理人张冶、刘民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：大连市中级人民法院于2016年11月9日作出（2016）辽02行再16号行政判决，撤销（2010）大行终字第12号行政判决和辽宁省庄河市人民法院（2009）庄行初字第18号行政判决；确认庄河市海渔局、庄河市政府审核、批准大庄海渔登（2007）213号海域使用权证的具体行政行为违法。根据该生效判决确认，案外人宗建华的《海域使用权证书》（国海证No.072100914号）已于2011年8月2日被大连花园口经济区管理委员会作出的《关于宗建华海域使用权注销的公告》（大花管发［2011］15号）予以注销。由能平于2017年3月23日分别向庄河市政府和庄河市海渔局提出国家赔偿申请。庄河市政府于2017年5月22日作出庄政赔决字（2017）字第1号国家赔偿决定书。庄河市海渔局亦于同日作出庄海渔赔决字（2017）字第1号国家赔偿决定书。由能平不服，遂于2017年6月23日提起本案诉讼。由能平一审诉称：1．请求判令庄河市海渔局、庄河市政府于2017年8月1日前归还庄国用（2001）字第2502号国有土地使用证项下的523.76亩土地。2．按照每亩2500元的标准赔偿2008年1月1日至2017年8月1日间土地使用权损失12548416.67元。3．赔偿由能平因维权造成的损失721522元。4．于市级以上媒体连续7天刊登向由能平道歉的声明。主要理由是：庄河市海渔局、庄河市政府违法为案外人宗建华核发海域使用证，直接导致由能平的土地使用权证项下面积为523.76亩的土地自2008年1月1日起被非法占用，至2017年8月1日止土地使用权没有收益。损失标准应按该地区2500元/亩/年租金标准计算，共计9年7个月。另外，近十年的诉讼、上访产生的交通费、测绘费21522元，食宿费用150000元（300次，每次500元），误工费500000元（每年5万元），律师费50000元。一审法院认为：从由能平的起诉状、庭审陈述及提交的书面意见看，本案系由能平因庄河市海渔局、庄河市政府违法对案外人宗建华作出大庄海渔登（2007）213号海域使用权证的职权行为而提起的行政赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，大连市中级人民法院于2016年11月9日作出生效的（2016）辽02行再16号行政判决，确认庄河市海渔局、庄河市政府审核、批准大庄海渔登（2007）213号海域使用权证的行政行为违法。由能平于2017年3月23日向庄河市海渔局、庄河市政府申请国家赔偿，并于2017年6月23日提起本案行政赔偿诉讼，符合前述规定，并未超过法定的请求国家赔偿的时效和起诉期限。庄河市海渔局、庄河市政府关于由能平的起诉超过法定期限的主张不成立，不予支持。关于由能平要求庄河市海渔局、庄河市政府归还庄国用（2001）字第2502号国有土地使用证项下523.76亩土地的赔偿请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”根据前述规定，本案由能平诉请庄河市海渔局、庄河市政府归还案涉523.76亩土地的前提应是二行政机关有将案涉523.76亩土地收回的事实。从现有证据看，由能平持有的庄某2（2001）字第2502号国有土地使用证仍为有效，其仍系合法的登记权利人，而大庄海渔登（2007）213号海域使用权证已被注销，故并无证据证明二行政机关将该523.76亩土地予以收回。因此，由能平的该项赔偿请求缺乏事实依据，不予支持。若案涉523.76亩土地中的部分土地，因案外人宗建华以租赁使用海域的方式交由他人占有、使用，导致由能平无法占有、使用，其则可以通过其他途径向相关人员主张，以维护自身合法权益。关于由能平要求庄河市海渔局、庄河市政府赔偿自2008年1月1日起至2017年8月1日前的土地使用权损失12548416.67元的赔偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，由能平主张应按照2500元/亩/年的租金标准计算其土地使用权损失，但其并未对该租金标准提供相应证据，故依法应承担举证不能的不利后果，对其该项赔偿请求，不予支持。关于由能平要求庄河市海渔局、庄河市政府赔偿因维权造成的交通费、食宿费、误工费等损失合计721522元的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定可知，行政机关侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损失的，应当按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指违法行政行为造成当事人的直接财产损失。本案由能平主张因维权所产生的交通费、食宿费、误工费等损失，均不属于行政机关作出大庄海渔登（2007）213号海域使用权证所造成的损失。故对其该项赔偿请求，不予支持。关于由能平要求庄河市海渔局、庄河市政府登报道歉的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第十七条规定，“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（二）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”第三十五条规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案中，由能平并不符合前述规定的情形，其要求行政机关登报道歉，缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回由能平的赔偿请求。由能平上诉称：1．一审判决驳回由能平要求返还523.76亩土地的诉请错误。2008年12月26日，庄河市政府作出了庄政决字［2008］42号《关于收回国有土地使用权决定书》，收回由能平案涉国有土地使用权，注销了该土地使用证。故庄河市政府作为收回案涉土地的行政机关应当具有返还职责。因此，一审认定“并无证据证明二被告将523.76亩土地予以收回”是错误的，此项诉请应予支持。2．一审驳回由能平12548416.67元经济损失的赔偿请求错误。庄河市海渔局、庄河市政府违法发证行为致使由能平土地使用权项下的海域使用权受到了长达近9年的侵害，二行政机关对此应当承担赔偿责任。由能平主张按每亩2500元的租金标准计算土地使用权损失并未违反法律规定。3．由能平因维权造成的交通费、食宿费、误工费等损失合计721522元是必然发生的费用，属于直接损失，庄河市海渔局、庄河市政府应予赔偿。故，请求二审法院撤销一审判决，改判支持由能平的诉讼请求。庄河市政府辩称：1．由能平未能提供其国有土地使用权证与案外人宗建华取得的海域使用权证所属海域为同一范围区域的证据。两证所属范围区域没有关联关系，且颁发海域使用权证是否错误与由能平没有利害关系，其不能向庄河市政府主张任何权利。2．由能平与庄河市尖山镇大张村民委员会签订的是《承包荒滩科学养殖试验合同书》，其获得案涉土地使用权证的基础是搞科学养殖实验而非出租经营，现其提供租金作为标准计算赔偿金额没有事实根据。3．由能平诉请的诉讼、上访等费用不是直接损失，不应对其予以赔偿。因此，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回由能平的上诉请求。庄河市海渔局未向本院提交书面答辩意见，但当庭辩称：1．由能平未能提供证据证明其存在直接损失，其赔偿请求没有依据。2．即使由能平能够举证证明其存在实际损失，其也应向实际侵权人主张民事赔偿。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持并驳回由能平的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：大连市中级人民法院于2016年11月9日作出（2016）辽02行再16号行政判决，该生效判决确认如下事实，由能平于2001年4月20日取得庄某2（2001）字第2502号国有土地使用证，土地使用者：由能平，坐落：庄河市，用途：水域养殖，使用权类型：承包，使用面积：348822.34平方米（523.76亩）。本案案外人宗建华于2007年9月6日向庄河市海渔局提出使用庄河市尖山船坞南部海域373.8亩的申请，坐标点分别为：1．东经122°36′10.584″北纬39°29′09.816″；2．东经122°36′23.490″北纬39°29′15.220″；3．东经122°36′34.214″北纬39°28′56.262″；4．东经122°36′16.348″北纬39°28′50.675″。庄河市海渔局经审查认定该海域属于国家所有，且无争议。于2007年12月12日向庄河市海洋管理工作联系会议成员单位发出海域使用拟审批征求意见函，于2007年12月13日进行了公示，庄河市国土资源局于2007年12月19日向庄河市海渔局复函，其中十四处可以办理批准手续，庄河市海渔局局于2007年12月25日呈报审批，庄河市政府于2008年1月1日批准，为宗建华颁发大庄海渔登（2007）213号海域使用权证。再查明：1.1998年6月8日，由能平与庄河市尖山镇大张村民委员会签订《承包荒滩科学养殖试验合同书》，并经庄河市公证处公证。2.2008年12月26日庄河市政府作出庄政决字［2008］42号《关于收回国有土地使用权决定书》，决定：收回由能平位于庄河市，面积为348822.34平方米（北至海峰武术学校、南靠海、东至宋庄山崖礁石、西至二虾场大坝）国有土地使用权；注销庄某2（2001）字第2502号《中华人民共和国国有土地使用权证》。2009年4月16日，庄河市政府作出庄政决字［2009］2号《关于撤销行政行为的决定书》，撤销庄政决字［2008］42号《关于收回国有土地使用权决定书》。2019年5月15日，本院组织各方当事人到案涉现场进行察看，现场所见情况是：整片区域均修有形成的围堰养殖池。各方当事人均认可察看地点为案涉地，但对案涉具体四至范围存在争议。本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。已生效的（2016）辽02行再16号行政生效判决认定：庄河市海渔局依据的《关于部分乡镇海参圈围堰需开采土石料场的初步选址情况》并没有明确宗建华申请使用的海域没有争议，可以颁证；其确定宗建华申请使用的海域没有争议，可以办理海域使用权依据不足。庄河市政府作为案涉国有土地使用证和海域使用权证两证的批准发证机关，其有义务对其颁发的案涉国有土地使用证上的坐标系、边界等情况及上述两证使用面积是否重合进行核实、确定。现庄河市政府既不能确定案涉土地使用证上的坐标系、边界，亦无证据证明宗建华持有的海域使用权证项下的使用面积与由能平持有的土地使用证项下的使用面积不重合，其应承担举证不能的不利后果。故庄河市海渔局、庄河市政府为案外人宗建华审核、批准海域使用权证的行为违法。根据本案已查明的事实，庄河市政府于2008年12月26日作出庄政决字［2008］42号《关于收回国有土地使用权决定书》，决定收回由能平案涉国有土地使用权并注销该国有土地使用证。2007年12月至2008年1月间，庄河市海渔局、庄河市政府在未能确定由能平与宗建华对案涉海域、滩涂使用面积是否存在重合的的情况下，为案外人宗建华审核、批准海域使用权证，至2009年4月庄河市政府又作出撤销收回由能平土地使用权决定的行为，由能平认为庄河市海渔局、庄河市政府实施的一系列行为致使其对案涉的部分滩涂丧失了合法控制的主张具有一定合理性。根据生效判决的认定，由能平有权就其土地证存续期间庄河市海渔局、庄河市政府违法为案外人颁发海域使用权证的行为提起行政赔偿诉讼。二被诉行政机关应对其违法行为给由能平案涉土地项下的合法权益造成的损失依法承担赔偿责任。关于由能平的赔偿请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，在行政赔偿案件中，赔偿请求人与赔偿义务机关都有举证证明自己主张的义务；原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案因庄河市政府对由能平颁发的国有土地使用权证上没有标明坐标点，但在作出的收回决定中有明确四至，给案外人颁发的海域使用权证也有明确的坐标点，对其颁发的两证之间是否重合及重合程度其应予以明确。由于生效判决已经确认庄河市政府作为案涉国有土地使用证和海域使用权证两证的批准发证机关，应对宗建华持有的海域使用权证项下的使用面积与由能平持有的土地使用证项下的使用面积是否重合承担举证不能的不利后果，一审法院直接将损害赔偿的举证责任分配给由能平一方并由其承担举证不能的不利后果系依据不足，且一审法院在庄河市政府未对案涉两证的使用权面积是否重合及重合多少予以明确，案涉事实未予审查的情况下迳行驳回由能平的赔偿请求，系依据事实不清。综上，一审判决依据的事实不清，判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2017）辽02行赔初2号行政赔偿判决；二、发回大连市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年七月二十九日法官助理高书涵书记员鞠林