浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）浙行终字第160号上诉人（原审原告）厉林荣。被上诉人（原审被告）新昌县人民政府。法定代表人马永良。委托代理人ＸＸ先。厉林荣诉新昌县人民政府其他行政行为一案，绍兴市中级人民法院于2014年6月30日作出（2014）浙绍行初字第15号行政裁定。厉林荣不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月14日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2012年8月14日，被告召开第37次规划国土联席会议，新昌县府办、规划局、国土局、发改局等多个部门和单位负责人参加会议。在次日形成（2012）4号新昌县规划国土联席会议纪要中记载如下内容：会议讨论审议了七星街道老洋桥脚下坂地块土地转让有关问题。会议明确，厉林荣通过司法途径取得的梁氏实业有限公司1374.23平方米土地，可按法院判决和规划局作出的规划说明进行过户转让和开发建设。以上地块如需统一开发建设，应按照（2009）1号规划国土联席会议纪要，对整个地块统一收购储备后，重新出具规划条件并进行公开出让。2012年10月25日，被告召集新昌县财政局、国土局、规划局、信访局、七星新区等5部门和单位负责人，就七星街道老洋桥脚下坂地块有关土地问题进行协调。11月8日形成（2012）65号《七星街道老洋桥脚下坂地块有关土地问题协调会议纪要》记录如下内容：……根据2012年第37次规划国土联席会议纪要，原则同意厉林荣通过司法途径取得的1374.23平方米土地，可按照法院判决和规划局作出的规划说明进行开发建设。其余面积必须经过土地收储、重新出具规划条件并公开出让后，才能进行开发建设。原告厉林荣诉称：1995年7月19日，浙江省新昌县土地管理局将城关镇塔山村老洋桥脚下坂面积为33200平方米国有住宅用地出让给新昌县城关镇建设开发总公司。出让合同约定用途为住宅用地，年限为70年，土地利用要求注明按规划确定。之后该国有土地中部分土地使用权经多次转让，2009年10月26日，原告取得新国用（2009）第4300号国有土地使用权证书，获得1374.23平方米国有土地使用权（通过司法途径取得）。2013年7月5日，原告取得新国用（2013）第3144号国有土地使用权证，获得1480.90平方米国有土地使用权（自他人处转让取得）。原告多次申请被告和新昌县规划局办理建筑用地规划许可证和建设工程规划许可证，但未获得批准。2013年年底，原告再次向被告和新昌县规划局邮寄书面申请办理上述许可证。2013年12月30日，新昌县规划局向原告出具新规函（2013）39号复函，该复函称：依据被告（2009）1号、（2012）4号、（2012）65号三份会议纪要要求，原告通过司法途径获取的1374.23平方米土地，可按法院判决和规划局作出规划说明进行开发建设。但对原告其余土地，必须经过土地收储，重新出具规划设计条件并公开出让后才能建设。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第13条、《中华人民共和国物权法》第17条、第135条，《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第60条、《中华人民共和国行政诉讼法》第54条、《土地储备管理办法》第2条、第10条的规定，原告取得的土地不属于土地储备范围，原告取得的国有土地使用权证，取得合法的物权，可以依法建造房屋。原告有权向城乡规划主管部门申请办理相关许可证。被告的会议纪要证据不足，违反法定程序和国家法律规定。请求：撤销被告（2012）4号《第37次规划国土联席会议纪要》及（2013）65号《七星街道老洋桥脚下坂地块有关土地问题协调会议纪要》中有关涉及原告部分国有土地使用权经过土地收储重新出具规划条件并公开出让后才能开发建设的具体行政行为。被告新昌县人民政府答辩称：1、原告要求撤销的会议纪要属于抽象行政行为，不具有行政诉讼法意义上的可诉性。2、原告不具备主体资格。该2份会议纪要与原告没有直接的法律上的利害关系。3、涉案2份会议纪要依照《土地储备管理办法》第10条、第12条，《新昌县土地储备管理办法》第5条的规定作出。请求驳回原告起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法利益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故行政主体作出的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围。但该具体行政行为应当指行政主体依职权就特定事项作出的对特定行政相对人的权利义务产生影响，并具有强制执行力的行政行为。就本案而言，涉案二会议纪要从内容上看系对会议内容的记载，记录被告下属多个行政部门对特定事项形成的一致观点，非被告依职权作出的具体行政行为；从形式上看涉案会议纪要未加盖公章，也未直接向原告送达。会议纪要中虽然包涵有原告享有使用权的部分国有土地后续处置问题。但其实际得以执行的效力（包括涉案土地今后收储和出让与否，规划职能部门规划条件的出具与否及能否依原告申请给予办理规划许可证等），均有赖于职能部门作出后续的法律行为。而后续的法律行为才对原告的权利义务产生实质性影响。故本案涉案二会议纪要中明确的相关内容尚未实际影响当事人的权利义务，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。鉴于此，对原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款的规定，裁定驳回原告厉林荣的起诉。厉林荣上诉称：被上诉人新昌县人民政府作出的（2012）65号会议纪要，有关涉及上诉人部分国有土地使用权经过土地收储重新出具规划条件并公开后才能开发的行为，明显属于具体行政行为；上诉人诉讼请求撤销被上诉人（2012）4号和（2012）65号会议纪要，有关涉及上诉人土地使用权收储重新出让的具体行政行为，明显属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院不属于行政诉讼受案范围的认定是错误的；两会议纪要不仅证据不足，且违反法定程序，属于违法行政，上诉人的请求事项合法合理。请求撤销原审裁定和被上诉人的两涉案会议纪要中有关涉及上诉人部分国有土地使用权经过土地收储重新出具规划条件并公开出让后才能开发建设的具体行政行为。新昌县人民政府答辩称：1、《新昌县规划国土联席会议纪要》（（2012）4号）、《七星街道老洋桥脚下坂地块有关土地问题协调会议纪要》（（2012）65号）非具体行政行为，厉林荣对此的异议不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、《会议纪要》对厉林荣的权利义务不产生实质性影响，也未送达厉林荣，故厉林荣不具备原告资格。3、《会议纪要》是参会单位依法得出意见的载体，并非新昌县人民政府依职权作出的具体行政行为，且新昌县人民政府也非城乡规划部门。综上，厉林荣既无诉权也无原告资格，《会议纪要》是对参会单位对特定事项依法得出的意见所作的记载，并非新昌县人民政府所作出，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回厉林荣的上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系上诉人厉林荣针对被上诉人新昌县人民政府形成的《会议纪要》提起的诉讼。上诉人认为，其以合法取得的国有土地使用权为依据多次向新昌县规划局申领建筑用地规划许可证和建设工程规划许可证，但均被该局以被上诉人的涉案《会议纪要》为由而拒绝，故该《会议纪要》属于具体行政行为，且证据不足，违反法定程序，请求依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款，进一步对不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形作出明确规定。本案的被诉《会议纪要》系由新昌县人民政府召集有关部门就有关事项商议后所形成意见的记录，其对外并不直接产生法律效力，只有相关职能部门的后续具体行政行为，才可能影响到上诉人诸如申领相关规划许可证等的权利和义务。故原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出被诉《会议纪要》属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一四年九月三日书 记 员  韦若莎