安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖01行初78号原告高家长，男，汉族，1947年3月1日出生，住安徽省肥西县。原告高宗兵，男，汉族，1969年11月20日出生，住安徽省肥西县。原告高晓龙，男，汉族，1981年2月21日出生，住安徽省肥西县。三原告共同委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。被告安徽省肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，县长。委托代理人汤文新，工作人员。委托代理人奚兵，安徽和源律师事务所律师。被告肥西县严店乡人民政府，住所地安徽省肥西县严店乡严店街道。法定代表人周洲，乡长。委托代理人刘敏，安徽年代律师事务所律师。委托代理人徐宏霞，安徽年代律师事务所律师。原告高家长、高宗兵、高晓龙因不服被告肥西县人民政府、被告肥西县严店乡人民政府行政征收一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月1立案，并于2019年2月2日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告高家长、高宗兵、高晓龙及其委托代理人闵济宏，被告肥西县人民政府委托代理人汤文新、奚兵，被告肥西县严店乡人民政府委托代理人刘敏以及该乡党委委员陈万华作为行政机关负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告认为本案两被告依据《肥西县人民政府关于印发引江济淮工程严店段及莲花、刘河、跨湖、新建四村集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘〔2017〕58号，以下简称58号《通知》）对原告住宅及开办的养殖场所属刘河村刘东队房屋实施了征迁，故诉讼至本院。原告诉称，三原告长期居住在肥西县严店乡刘河村刘东队，靠种地为生。2014年初，为了增加经济收入，改善家庭生活，原告高晓龙创办了肥西县严店乡老高土牛养殖场，位于肥西县严店乡刘河村刘东队，办理了合法经营手续，守法经营。2018年8月底，原告向二被告单位寄交了《政府信息公开申请书》，被告肥西县人民政府就征收批准文件于2018年9月3日答复并提供了58号《通知》文件，以此为依据对刘河村刘东队集体土地和房屋实施征迁。被告肥西县严店乡人民政府就原告申请的征收批准文件信息于2018年8月30日作出与被告肥西县人民政府基本一致的答复意见。原告认为，58号《通知》对刘河村刘东队土地和房屋实施征迁不符合法律规定，其征迁房屋的目的是为了将腾出的土地用于非农业建设，适用的也是安徽省征地补偿标准，构成了事实上的违法征收、违法占用集体土地，系变相的土地征收行为，应依法确认二被告行为违法，并责令停止违法行为、采取相应补救措施。为此，现依法律规定向人民法院提起诉讼，请求判决支持原告的诉讼请求，以保护人民群众的合法利益不受侵犯。综上，请求：一、确认二被告依据58号《通知》对原告住宅及开办的养殖场所属的刘河村刘东队房屋、土地征迁的行政行为违法；二、附带审查58号《通知》，并予以确认违法；三、责令被告立即停止违法征迁、采取补救措施；四、判令被告承担本案诉讼费用。被告肥西县人民政府辩称：一、原告与被诉行政行为并没有法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权向人民法院提起行政诉讼。据此，与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或其他组织能够成为行政诉讼的原告的一个必要条件，如果被诉具体行政行为与公民、法人或其他组织没有法律上的利害关系，就不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告的诉讼主体资格。本案中，高家长、高宗兵、高晓龙居住的房屋并没有被行政机关拆除，故其合法权益并未收到任何损害，58号《通知》的发布，亦不会对原告的合法权益造成损害。而且，高家长、高宗兵、高晓龙三人仅仅是刘河村刘东队的村民小组成员，不能代表整个刘东队村民小组，故其关于58号《通知》对刘东队房屋、土地实施征迁违法的主张不能成立。因此，原告与被诉行政行为并没有法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。二、肥西县人民政府发布58号《通知》属于不可诉的行政行为，请求法院依法驳回原告的起诉。2017年4月12日，肥西县人民政府印发58号《通知》，对征迁范围和对象、征迁房屋合法性及有效建筑面积认定、人口认定及安置、安置地点及房型确认、货币化补偿等事项进行确定。因此，该通知的内容是征迁补偿安置方案，征迁补偿安置方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，并非针对单个权利主体，而是针对所有被征迁人作出的征迁补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的不是征迁补偿安置方案，而是其后作出的征迁补偿决定或者签订的征迁补偿协议。征迁补偿安置方案是属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征迁人的合法权益产生实际影响，依法不属于行政复议的范围和行政诉讼的受案范围。本案中，被诉58号《通知》未对原告的合法权益产生实际影响，不具有可诉性，请求法院依法驳回原告的起诉。三、肥西县人民政府制定的58号《通知》于法有据，不存在原告所称的违法征收、违法占用集体土地情形。因引江济淮项目工程严店段建设的需要，肥西县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省实施办法》《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征迁工作的通知》(皖政办秘[2017)95号)等文件通知，结合《合肥市人民政府关于印发的通知》(合政(2014)175号)《合肥市人民政府关于调整肥西县被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘(2015)123号)《肥西县人民政府关于印发全县重点区域苗木迁移补偿意见的通知》(肥政秘(2015)156号)等文件规定，制定了58号《通知》。本案中，引江济淮工程系国家重大水利工程，因该水利工程建设需要而对征迁规划红线范围内的集体土地上房屋进行征迁，属于《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定的“为了公共利益的需要”。因此，肥西县人民政府为了公共利益的需要，可以制定对征迁规划红线内的莲花、刘河、跨湖、新建四村集体土地上房屋实施征迁并给予补偿的58号《通知》。综上所述，肥西县人民政府制定的58号《通知》于法有据，不存在原告所称的违法征收、违法占用集体土地情形，且原告不具有诉讼主体资格，发布58号《通知》属于不可诉的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求法院依法驳回原告的起诉以及诉讼请求。被告肥西县严店乡人民政府辩称：一、原告无权代表刘河村刘东队村民对本村集体土地上的房屋、土地征迁提起诉讼，即原告不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。具体到本案中，原告所在的刘河村刘东队共有住户38户，村民165人，原告三人远远没有达到法律规定的要求，因此，其无权对刘河村刘东队关于房屋及土地的征迁起诉，其不具有诉讼主体资格，请求依法应驳回原告的起诉。二、被告肥西县严店乡人民政府没有对原告的房屋、土地实施征迁，被诉行政行为与原告不具有法律上的利害关系，更没有侵犯到原告的任何利益，其不具有诉讼主体资格，且其诉求没有任何事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权向人民法院提起行政诉讼，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，被告严店乡人民政府既没有对原告的土地实施征迁，也没有对其房屋实施拆除，其合法权益并没有受到任何损害。因此，原告既不具有诉讼主体资格，其诉讼请求更没有任何事实和法律依据。三、肥西县严店乡人民政府因引江济淮项目工程的需要，根据肥西县人民政府58号《通知》对包括刘河社区在内的四个村进行房屋征迁，合法合理，平稳推进，有序进行，不存在违法征迁、违法占用集体土地的情形。综上所述，被告肥西县严店乡人民政府没有对原告的房屋、土地实施征迁，原告的权利没有受到任何损害，其起诉不具有主体资格，诉讼请求更没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求法院依法驳回原告的起诉以及诉讼请求。经审理查明，三原告是安徽省肥西县严店乡刘河村刘东队村民，靠种地为生。2014年初，原告高晓龙创办了肥西县严店乡老高土牛养殖场，位于肥西县严店乡刘河村刘东队。2018年8月至9月，三原告政府信息公开的方式获知了58号《通知》文件，并认为两被告依据该文件对三原告住宅及开办的养殖场所属刘河村刘东队房屋实施了征迁，且认为该征迁行为违法，故诉至本院。另查明，三原告所有的位于肥西县严店乡刘河村刘东队住宅及养殖场均未被任何单位拆迁。本院认为，本案的争议焦点为：一、三原告的起诉是否符合法定的起诉条件；二、三原告附带审查58号《通知》的请求是否符合行政诉讼附带审查的条件，如果符合，该文件是否合法。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”提起行政诉讼的主体必须符合法定的条件，其应当系法律明确规定的主体或者是合法权益受到或者可能受到行政行为不利影响的主体。结合本案，三原告的案涉住宅及养殖场并未被征迁，亦无证据表明三原告的案涉住宅及养殖场在被诉的征迁红线范围之内，故三原告与其所诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应当予以驳回。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案三原告请求确认被告依据58号《通知》对原告住宅及开办的养殖场所属的刘河村刘东队房屋、土地征迁的行政行为违法，其诉讼的实质是认为被告对刘河村刘东队房屋、土地征迁的行政行为违法，而对该行政行为起诉的主体亦有明确的规定，即“过半数的村民”，但是本案刘河村刘东队共有住户38户，村民165人，三原告的起诉并不符合该起诉条件，依法亦应予以驳回起诉。关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”对规范性文件提出附带审查的前提是行政机关依据该文件对原告作出了相应的行政行为，但是现有证据并不能表明本案被告对三原告实施了征迁行为，更不能表明被告依据该文件对三原告实施了征迁行为。因此，三原告附带审查58号《通知》的请求不符合法定的附带审查之条件，不予支持，本院亦不宜对58号《通知》的合法性单独进行评价。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第八项之规定，裁定如下：驳回原告高家长、高宗兵、高晓龙的起诉。案件诉讼费用人民币50元不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  张俊审判员  潘攀二〇一九年七月五日书记员  杨丽附本裁判文书适用的法律规范：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。