广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行终162号 上诉人（一审第三人）杨明，男，1981年10月14日生，汉族，湖南省衡阳市人，住桂林市。 委托代理人涂政，广西桂盟律师事务所律师。 上诉人（一审被告）桂林市不动产登记局,住所地：桂林市象山区崇善路**。 法定代表人王飚，局长。 委托代理人邓人之，该局工作人员。 委托代理人张韩，广西君美律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）桂林市旭阳建筑安装工程有限公司，住所地：桂林市七星区环城北二路桂花园****，统一社会信用代码:91450300MA5L7UF19K。 法定代表人伍大强,总经理。 委托代理人蒋光晖，广西优寻律师事务所律师。 一审被告桂林市住房和城乡建设局，住所地，住所地：桂林市临桂区青莲路建设大厦****会信用代码：11450300554729899U。 法定代表人曾亮，该局局长。 委托代理人唐军荣，该局政策法规科副科长。 委托代理人欧洋伶，广西利业律师事务所律师。 一审第三人雷章明，男，1957年8月1日生，汉族，农民，住桂林市七星区。 上诉人杨明、桂林市不动产登记局因房屋产权登记一案，不服桂林市七星区人民法院于2018年12月29日作出的（2018）桂0305行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。 一审判决认定：1999年3月22日，杨明及其母亲阳军作为乙方，雷章明作为甲方，签订了《房地产买卖契约》，约定：甲方将座落在郊区穿山上关村临江园21号（建筑面积400.04㎡）房产作价18万元出售给乙方，1999年3月12日由甲方将房产正式交付给乙方，建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方。该房屋系第三人雷章明自建，其于1996年12月4日获发了桂房证字第3036104号房屋所有权证。就该房屋所在土地，雷章明获发桂郊集建（1994）字第18440号集体土地建设用地使用证。1999年3月22日，阳军、杨明、雷章明向桂林市房地产交易所递交办理房屋过户手续申请，1999年3月22日的《房屋权属申请登记审批表》记载：坐落于七星区住宅建筑面积400.04㎡，土地使用面积88.2㎡，土地权属性质为集体，原业主姓名雷章明，新业主姓名阳军，共有人姓名杨明，登记类型为买卖，房屋产别为私有产，原产权证号为3036104。1999年7月2日，桂林市房地产管理局向阳军核发桂林市房权证七星区字第××号房屋所有权证，向杨明核发了桂林市房七星区共字第30001139号共有权证。根据登记于2006年7月4日的《房屋权属申请登记审批表》记载：坐落于七星区住宅建筑面积400.04㎡，原业主姓名阳军，共有人姓名杨明，新业主姓名杨明，登记类型为继承，交验证件包括产权证、共有权证、继承公证书（2006）桂桂证民字第0568号。根据2006年8月3日制册的房屋登记档册记载，产权证号30227043，杨明于2006年8月18日领证。杨明户籍登记地址为桂林市七星区，户口性质为居民户口。 另查明，2018年2月6日，原告在桂林市七星区支线土石方开挖工程施工过程中，将涉案房屋拆除。原告以因此有面临刑事控告及民事赔偿风险、与本案有法律上的利害关系为由，诉至本院，提出前述诉讼请求。 又查明，被告桂林市住房和城乡建设委员会系桂林市房产管理局（曾用名桂林市房地产管理局）的上级管理单位，关于桂林市不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证已由被告不动产登记局承担；被告不动产登记局以其名义对外行使职能。 一审判决认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属本院管辖的第一审行政案件受案范围；二、原告是否与被诉行政行为存在利害关系；三、被告不动产登记局、住建委是否为适格被告；四、涉案桂林市房权证七星区字第××号房屋所有权证的核发是否合法。 关于争议焦点一：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第二十条“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”之规定，本案属于本院受理行政诉讼范围，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第五条规定的不应由基层人民法院行使管辖权的情形。 关于争议焦点二：被告住建委作出被诉具体行政行为之效力处于持续状态，而原告于2018年2月拆除了涉案房屋，房屋权利人据此享有了追究其法律责任的权利，故房屋权利人获发房屋权属证书是否合法，与原告存在利害关系，此即属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（六）项规定的“其他与行政行为有利害关系的情形”。故原告提起本次行政告诉主体适格。 关于争议焦点三:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，桂林市不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证已由被告不动产登记局承继，故桂林市不动产登记局系本案适格被告。涉案的颁证行为虽系原桂林市房产管理局作出，被告住建委系其上级管理机关，但其已不履行桂林市不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证职权，故其并非本案适格被告。 关于争议焦点四：《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第8号）（1998修订）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”土地管理法自1999年1月1日起施行，2004年修正（2004年8月28日发布，［发文字号］中华人民共和国主席令第28号）后保留了该第六十三条款。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号，1999年5月6日发布实施）第二条第二、三款规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号，2004年10月21日发布、施行）第二条第（十）项规定:“农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号，2004年11月2月发布、实施）第四条第（十三）项规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”本案中，涉诉房屋所在土地性质属集体所有，桂林市房产管理局于2006年8月18日向居民杨明核发桂林市房权证七星区字第××号房屋所有权证，以及于1999年7月2日向阳军核发桂林市房权证七星区字第××号房屋所有权证、向杨明核发了桂林市房七星区共字第30001139号共有权证之时，该事实均客观存在，作为不享有上关村集体经济组织成员资格的阳军、杨明，本身系城镇居民，不应享有该集体经济组织的土地使用权；原桂林市房地产管理局于1999年就杨明、阳军及雷章明之间的买卖合同中关于“该建筑物范围内的土地使用权一并转移”之约定的违法情形，在登记审核时予以遗漏，而原桂林市房产管理局于2006年作出涉案转移登记审核时亦未予核对，导致违法情形延续。该情形于我国关于城镇居民严禁拥有集体土地使用权的基本国策相抵触。综上，原桂林市房产管理局于2006年8月18日向杨明涉案30227043号房屋所有权证之行为，违反了法律法规的禁止性规定，属违法。但涉案房屋已被拆除，撤销已无实际意义，故对被诉行政行为，本院予以确认违法。被告辩称原桂林市房产管理局核发涉案30015935号房屋所有权证符合当时《城市房屋权属登记管理办法》的规定,而在此基础上作出的转移登记、核发涉案30227043号房屋所有权证之行为，符合现行的《不动产登记暂行条例》第三十三条第一款“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效”之规定；此意见适用法律错误，本院不予采纳。关于第三人杨明提出管辖异议及申请追加桂林市七星区人民政府作为本案第三人，因杨明系案件第三人之诉讼身份，且其异议理由、申请理由不是对本案事实及利害关系的陈述，本院亦已作必要处理，在此不再赘述。 为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论通过，判决：桂林市不动产登记局颁发桂林市房权证七星区字第××号房屋所有权证的行为违法。 上诉人杨明上诉称：一、一审法院违反法定程序。1.一审原告起诉的二被告的住所地均不在七星区，七星区人民法院对本案没有管辖权。2.一审原告不是提起行政诉讼的适格主体，其与杨明的桂林市房权证七星区第30227043号房屋所有权证没有任何法律上的利害关系，其无权提起本案行政诉讼，七星区人民法院不应受理。3.一审法院剥夺了杨明作为有独立请求权的第三人享有的诉讼权利。一审原告的诉讼请求是撤销桂林市房地产管理局核发给杨明的桂林市房权证七星区房屋所有权证，案件的判决结果当然与杨明有直接的利害关系。一审法院对杨明提出的管辖异议申请、追加桂林市七星区人民政府作为本案第三人的申请以及请合议庭对杨明提出追加七星区人民政府为第三人参加诉讼的申请作出是否准许的裁定的要求置若罔闻，只在开庭前由主办法官一人对杨明进行谈话，口头通知杨明上述申请不符合法律规定，剥夺了杨明的诉讼权利。二、一审法院认定事实错误。桂林市不动产管理局、桂林市住房和城乡建设委员会提交了充分、有效的证据证明核发给杨明的《房屋所有权证》合法的情况下，一审法院仍违法认定发证违反了法律的强制性规定。三、一审判决适用法律错误。2017年，桂林市七星区人民政府福隆园社区城中村改造工作指挥部将杨明所有的房屋（3层住宅，建筑面积400.04㎡,集体土地使用面积126.5㎡）列为拆迁征收范围，拆迁工作人员曾与杨明协商拆迁补偿事宜，因补偿费过低而未达成《拆迁补偿安置协议》。2018年2月6日下午，杨明外出办事，房屋的大门锁被被上诉人的工作人员蓄意砸坏并非法侵入，随后整栋楼房被非法拆除夷为平地，屋内家俱及其他财产全被损坏，依照周边房屋售价及房屋内财产损失情况，上诉人的财产损失一千多万元。特诉请二审法院撤销一审判决，驳回一审原告的起诉。 上诉人桂林市不动产登记局上诉称：一、被上诉人与本案被诉行政行为无行政法上的利害关系，无权提起本案行政诉讼。1.被上诉人不是被诉行政行为的相对人，也不是作出行政行为时的利害关系人。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人由于错拆杨明的房屋与杨明形成侵权关系或者财产损害赔偿民事法律关系，被上诉人无权依据民事法律关系中的侵权人身份提起本案行政诉讼。2.被上诉人没有需要保护的合法权益，也没有任何权益因为被诉登记行为而受到损害。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被上诉人作为侵权人只有“侵权责任”，没有“合法权益被侵犯”。同时，被诉登记行为在先，侵权行为在后，一审法院认为一个在先实施并已完成的行政行为与一个在后的房屋侵权责任人有利害关系，毫无法律逻辑。3.被上诉人的侵权事实以及赔偿对象不会因房屋登记行为是否合法而变化，登记行为对被上诉人无实际影响。本案被侵权的杨明从雷章明处购买获得被拆房屋所有权，占有房屋近二十年，被上诉人的侵权责任不以被诉行政行为被撤销而免除或转移。至于杨明是否有权购买集体土地上的房屋，应先通过民事诉讼解决，不能在本案行政诉讼中解决被诉登记行为的基础民事法律问题。上述理由，一审法院均未予采信，导致在认定被上诉人告诉主体是否适格上定性错误。二、被上诉人无权以1999年登记行为违法为由，诉请撤销2006年的转移登记行为。按一审判决“房屋权利人获发房屋权属证书是否合法，与被上诉人存在利害关系”的认定，应是1999年房屋买卖转移登记合法与否与被上诉人存在利害关系。因为2006年继承转移登记行为若不合法而被撤销，本局也只能将不动产登记恢复至1999年转移登记后的结果，即将涉案房屋恢复登记在杨明、阳军名下，这样的登记结果没有改变房屋权利人，只有1999年的登记行为一同被撤销，才会根本改变房屋权利人。但根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定，原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被上诉人认为1999年的转移登记行为违法，诉讼请求却是要求撤销2006年的转移登记行为，显然违反上述规定。一审法院受理了本案也应驳回一审原告的起诉，但一审法院非但未驳回一审原告的起诉，反而认为“2006年的转移登记行为是1999年的延续，导致违法情形延续，亦属违法”。需知在后的不动产转移登记自然是在先的不动产转移登记的延续，若以在先转移登记违法，便可认定在后转移登记亦违法的，这将使得上述司法解释没有被适用的可能。综上，被上诉人与本案被诉登记行为没有行政法上的利害关系，无权诉请撤销被诉的房屋产权证。一审判决定性错误，适用法律错误，特上诉请求二审法院撤销一审判决，改判驳回一审原告的起诉。 被上诉人辩称：一审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。1.被上诉人与被诉登记行为有利害关系，有权提起诉讼;2.1999年的登记行为已注销，再起诉撤销1999年的《房屋所有权证》无意义;3.不动产登记的行政诉讼由不动产登记所在区域法院管辖，一审法院对本案有管辖权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告桂林市住房和城乡建设局辩称：一、涉案房屋产权登记证书登记程序合法、有效。涉案房屋产权证由农村居民转移登记给城市居民时，提交转移登记申请材料的时间是1999年3月23日，国务院规范性文件中最早明确规定农民住宅不得向城市居民出售是1999年5月6日发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，该通知并没有对已经受理的情形作出禁止性规定。《土地管理法》《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》主要是针对集体土地使用权出让、转让的禁止性规定，不适用本案。被诉《房屋所有权证》是2006年因继承转移登记核发的，并不涉及土地使用权集体成员身份与非集体成员身份的审查事项，继承转移登记行为并没有违反法律、行政法规的禁止性规定。涉案房屋按被诉房屋产权继承转移登记时的法律规定，登记行为是合法的。二、一审原告无权提起本案行政诉讼。被诉房屋产权登记与一审原告没有任何行政法律上的利害关系，且涉案房屋已被一审原告拆除，物权已消灭，一审原告诉请撤销涉案房屋的产权证毫无意义。三、本局不是适格被告。本局进行房屋产权登记的职权已发生变更，继续行使该职权的桂林市不动产登记局是适格被告。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回一审原告的诉讼请求。 一审第三人雷章明述称,涉案房屋是我1995年4万元出售给杨明父亲，1996年对方以我的名义拆除了原房屋重新建房，后以我名义办了房屋产权登记手续，该行为是否合法由法院裁判。 经审查，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院另查明，根据2019年1月25日广西壮族《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发的通知》，一审被告桂林市住房和城乡建设委员会更名为桂林市住房和城乡建设局。 本院认为，我国《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的;（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;（五）为维持自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;（六）其他与行政行为有利害关系的情形”，被上诉人既不是我国《行政诉讼法》第二十五条规定的被诉房屋产权证的行政相对人，又因其无正当理由拆除杨明的房屋，即使杨明向相关机关控告被上诉人承担刑事或民事赔偿责任，原桂林市房地产管理局对涉案房屋的继承转移登记行为也没有侵害到被上诉人的合法权益，况且房屋产权继承转移登记在2006年已完成，被上诉人拆除杨明房屋的时间是2018年，被诉房屋产权继承转移登记行为也不可能侵害到被上诉人的合法权益。被上诉人对杨明被拆房屋的产权证提起撤销之诉，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条所规定的“与行政行为有利害关系”的六种情形。虽然该条第（六）项规定了“其他与行政行为有利害关系的情形”的兜底条款，但在该条的第（四）项已明确规定了“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”才属于与行政行为有利害关系情形，该条已明确规定了非合法权益不属于“与行政行为有利害关系”，一审法院就不能再根据第（六）项的兜底条款认定被上诉人与被诉行政行为有利害关系。既然被上诉人既不是行政行为的相对人又不是利害关系人，就不具有提起本案撤销被诉房屋产权证的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。 再者，被上诉人以杨明是城市居民向农民购买房屋，违反了相关规范性文件的规定而取得的房屋产权证应予撤销为由，起诉要求撤销杨明2006年的房屋产权证，2006年的房屋产权证是因继承事由从杨明、阳军1999年的房屋产权证转移登记而来，1999年的房屋产权证才是基于购买集体土地上房屋事实所取得，被上诉人对阳军、杨明1999年的房屋产权证没有提起确认违法之诉，仅对2006年杨明基于继承所取得的房屋产权证提起撤销之诉，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告的起诉不符合受理条件，已受理的应驳回其起诉。 综上，一审原告不具备提起本案撤销被诉《房屋所有权证》的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。一审判决认定事实正确，但适用法律错误，导致判决结果错误，依法应予撤销。上诉人上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第二条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款，《最高人民法院关于适用的解释》十二条第（四）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销桂林市七星区人民法院2018年12月29日作出的（2018）桂0305行初44号行政判决; 二、驳回一审原告桂林市旭阳建筑安装工程有限公司的起诉。 本案一、二审均不收案件受理费，一审原告桂林市旭阳建筑安装工程有限公司预交的案件受理费50元退回一审原告，上诉人杨明和上诉人桂林市不动产登记局各自预交的二审案件受理费50元，退回杨明和桂林市不动产登记局。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  陶 明 二〇一九年七月十一日 法官助理  王 静 书 记 员  邓逸飞