山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1075号 上诉人（原审原告）杨善敏，女，1980年11月12日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）许东，男，1972年8月15日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路**。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人周峻鹏。 委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。 杨善敏、许东因诉济南市市中区人民政府(以下简称市中区政府)房屋征收决定一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：涉案项目为小梁庄片区改造项目，原告在该项目片区范围内拥有房屋。2017年1月3日，济南旧城开发投资集团有限公司作出小梁庄片区改造项目可行性研究报告，结论为项目建设符合济南市城市总体发展规划，适应城市建设发展的需要，可以有效改善该区域的环境质量，并为该区域提供良好、完备的基础设施配套条件，有利于加快我市现代化进程。项目建设内容和方案合理，对于促进地区经济发展、提高城市对外形象具有积极的推动作用，项目建设可行。2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。2017年3月22日、3月28日、3月30日，济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，3月29日，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，其中提到拟进行小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作。2017年4月20日及2018年4月20日，济南市市中区城市更新局分别作出济（市中）征冻告字[2017]第11号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中）征冻字[2017]第11号）〕及济（市中）征冻告字[2018]第16号征收冻结通告、济南市市中区城市更新局关于小梁庄片区改造项目房屋征收冻结通知〔济（市中）征冻字[2018]第16号）〕，依法进行张贴公示，冻结期限一年，原告涉案房屋位于被冻结范围内。6月10日，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部作出《房屋征收项目房屋调查结果公告》并张贴公示，对征收范围内房屋调查登记结果进行了公示。2016年4月17日、2017年4月17日、2018年4月17日，济南市市中区城市更新局（甲方）分别与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订房屋征收委托合同，委托后者作为房屋征收实施单位，承担小梁庄片区改造项目房屋征收与补偿的具体工作。2018年6月12日，市中区政府组织召开会议，对小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案进行论证和探讨，最终通过上述补偿方案。6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，向社会征求意见。7月6日，济南市市中区城市更新局作出《关于协商选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表的通知》并公示。7月9日，山东省济南市鲁源公证处出具公证书，证明选定小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效。7月11日，济南市市中区城市更新局对选取的参加听证会的被征收人代表名单予以公示，同日，市中区政府作出房屋征收补偿方案听证通告，对听证的时间、地、地点等有关内容对被征收人进行通告月18日，被告市中区政府组织召开小梁庄片区改造项目征收补偿方案听证会。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。7月31日，济南市市中区城市更新局、济南市市中区房屋征收服务中心作出《小梁庄片区改造房屋征收费用概算表》，该表中列有货币补偿费、货币补偿奖励费、附属房产、附属物、装修补偿费、享受最低套型面积补助资金、一二次搬迁费、搬迁奖励费、临时安置补助费、一次性停产停业补助费等多个项目，全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户。9月28日，市中区政府召开常务会议，会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行了研究，决定按程序作出征收决定并公告。9月30日，市中区政府作出济（市中）征字[2018]17号《房屋征收决定书》（以下简称17号征收决定），并张贴发布济（市中）征告字[2018]17号《房屋征收决定公告》（以下简称17号公告）。该公告载明，征收范围：东至十四中、现状围墙，西至中光明街、南至建宁路、北至中光明街东地块、经十路，其中包括：经十路21916号（以上门牌号含所有旁门、副门牌）内的国有土地上房屋。房屋征收部门：济南市市中区城市更新局；项目实施单位：济南城市投资集团有限公司；房屋征收实施单位：济南市市中区房屋征收服务中心。签约期限：2018年11月1日至2019年3月31日；征收补偿按照《市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案》执行。原告不服17号征收决定，提起行政诉讼。请求依法撤销被告作出的17号征收决定。 原审法院认为：本案的争议焦点为：一、原告是否具备本案诉讼主体资格；二、被告市中区政府作出的17号征收决定是否合法。 关于焦点一，即原告是否具备诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋在被诉17号征收决定载明的房屋征收范围内，17号征收决定与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告市中区政府作出的17号征收决定提起诉讼。 关于焦点二，即17号征收决定合法性问题分述如下： （一）关于征收主体是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合市中区国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告市中区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告市中区政府作为征收主体合法。 （二）关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，小梁庄片区改造项目是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，提升城市综合服务功能，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。市中区政府对小梁庄片区改造项目用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。 （三）关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。本案中，2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。相关机关分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，报告中，小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作已经列入市中区2018年国民经济和社会发展年度计划。综上，能够认定小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求。 （四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，2018年6月15日，被告市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，面向社会征求意见。后经协商选定征收补偿方案听证会被征收人代表并经公证处公证选定征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效后，市中区政府履行了将选定的被征收人代表名单予以公示、发布听证通告、组织召开征收补偿方案听证会等程序。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告，将房屋征收补偿方案作为附件予以公告公示。市中区政府的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。 （五）关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为：该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。因此，上述事实能够证实被告房屋征收已经经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 （六）关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“……房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案中，17号征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告市中区政府依法提交了政府常务会议纪要，纪要中记载了政府常务会议上对小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作进行研究，决定按程序做出征收决定并公告的内容，可以证明市中区政府作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。 （七）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。经测算，本案中小梁庄片区改造项目全部项目概算款项金额总计为432075985.1元。依照上述规定，在市中区政府于2018年9月30日作出17号征收决定前，用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用及征收工作经费共计432075985.1元应足额到位。根据查明的事实，截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用帐户，已超出小梁庄片区改造项目用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用等所需费用总和。该项事实能够证明17号征收决定并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的为了公共利益需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则，本案征收不存在补偿费用不足的问题，在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，未对当事人的合法权益产生不利影响。原告主张，征收片区总户数为2384户，房屋征收面积162363.22平方米，按照20835元每平方米的单价进行计算，片区征收补偿费应为33.82亿元，故被告仅准备4.3亿元征收补偿费，说明补偿资金并未足额到位。原告上述主张无事实和法律依据，系对征收补偿相关规定的误读，其主张不能成立。 （八）关于评估机构的选定问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九第一款规定，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。据此，正式评估机构是在房屋征收决定作出之后选定，正式评估机构的选定以及分户评估报告的制作均不属于征收决定的组成部分。因此，原告所称被告未按照规定选定评估机构的问题不属于征收决定合法性的审查范围，不予审查。 综上，被告市中区政府于2018年9月30日作出的17号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，予以确认。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨善敏、许东的诉讼请求。 杨善敏、许东不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。主要理由如下：原审法院认定涉案项目符合公共利益的需要，系认定事实不清。该项目的各种规划文件未征求社会公众意见，没有经过科学论证。该项目并没有列入《2018年济南市、市中区国民经济和社会发展规划》，原审法院仅依据发改委负责人在会议上的报告就认定小梁庄项目已经列入2018年国民经济和社会发展年度计划事实不清。《社会稳定风险评估报告》并未对房屋征收的合法性、合理性、可控性以及征收补偿费用保障等内容进行评估论证，因此该报告内容缺失，应当重新进行社会稳定风险评估。原审法院认定被上诉人补偿款足额到位，专款专用缺乏证据证明。2018年6月和9月分别公布两次《房屋征收补偿方案》，且两次方案的主要内容不一致。被上诉人提供的证据不足以证明涉案房屋征收决定是合法的。 被上诉人市中区政府答辩称:1.被上诉人作出的房屋征收决定符合公共利益的需要。2.被上诉人作出的房屋征收决定符合三个规划的要求，符合相关文件要求。3.被上诉人作出房屋征收决定前已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估。4.被上诉人作出房屋征收决定前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。5.被上诉人作出的房屋征收补偿方案符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判决。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为： 一、关于涉案项目是否符合公共利益的需要问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”本案中小梁庄片区改造项目属于政府依照上述规定组织实施的集中征收改建项目。目的是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，提升城市综合服务功能。上诉人主张涉案片区不属于危房或基础设施落后的地区，但市中区政府结合该区域发展规划和实际需要等情况，将个别建设年限较短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造征收范围，并不违反法律规定。且市中区政府对小梁庄片区改造项目用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要。 二、关于涉案征收决定是否符合各项规划要求的问题。本案中，2017年3月21日，济南市市中区城市更新局分别向济南市市中区发展和改革委员会、济南国土资源局市中分局、济南市规划局发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划、是否符合土地利用总体规划、是否符合城乡规划征询意见。相关机关分别回函称，小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划要求。2018年3月27日，济南市市中区城市更新局再次向济南市市中区发展和改革委员会发函，对小梁庄片区改造项目是否符合相关国民经济和社会发展规划征询意见，济南市市中区发展和改革委员会回函称，小梁庄片区改造项目地块国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划，并列入2018年市中区国民经济和社会发展年度计划，原则同意对该地块进行房屋征收活动。2018年1月17日，济南市市中区发展和改革委员会负责人在市中区第十八届人民代表大会第二次会议上作了《关于济南市市中区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告》，小梁庄片区改造项目范围内国有土地上房屋征收工作已经列入市中区2018年国民经济和社会发展年度计划。以上事实能够认定小梁庄片区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求，上诉人主张涉案片区不符合各项规划与事实不符，本院不予支持。 三、关于涉案《社会稳定风险评估报告》是否应当采信的问题。本案中，2018年8月，小梁庄片区改造项目指挥部、济南市市中区城市更新局作出《小梁庄片区改造项目工程社会稳定风险评估报告》，结论为“该事项社会稳定风险程度较低，涉及人员数量中等，风险等级为低风险，但应继续坚持做好群众工作，一旦工作不到位，有向中风险衍变的可能。”该报告对涉案项目从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行了全面评估，认为风险等级为低风险。社会稳定风险评估报告是对征收项目是否存在重大风险应当履行的法定程序，只要该风险评估报告具有真实性，能够客观反映征收项目是否存在可控性，就应当对该风险评估报告予以认可。上诉人主张涉案评估报告内容存在缺失不应采信，但并没有提供证据证明该主张，本院不予采信。涉案社会稳定风险评估报告真实有效，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。 四、关于征收补偿费用是否已经足额到位、专户专储、专款专用的问题。征收补偿费用足额到位是保障房屋征收实施顺利进行的前提条件，也是确保被征收人合法权益的重要前提，直接影响被征收人合法权益。判断征收补偿费用是否足额到位，应当综合考虑房屋安置和资金补偿两种因素，在被征收人已经选择房屋安置等实物安置的情况下，应在总额中扣减房屋等实物安置费用。经测算，本案中小梁庄片区改造项目全部概算款项金额总计为432075985.1元，市中区政府应当在2018年9月30日作出17号征收决定前将上述资金足额到位。根据原审法院查明的事实，截止2018年9月19日，共有434569448元资金存储至专用账户，已经超出小梁庄片区改造项目用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用的总和。上诉人主张征收补偿费用应包含被征收人依法应获得的房屋补偿费用、损失、补助和奖励；政府用于产权调换房源价值的建安成本；房屋征收部门和征收实施单位的征收土地管理费等费用，而不应仅是房屋货币补偿的费用，系对相关法律规定的误解，本院不予支持。被上诉人提供的银行进账单可以证明补偿费用已存入专属账户，专款专用，因此上诉人的该项主张不能成立。 五、关于房屋征收补偿方案是否合法的问题。上诉人主张被上诉人在2018年6月和2018年9月分别两次公布《房屋征收补偿方案》，且两次方案的主要内容不一致。2018年6月15日，市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，将上述补偿方案予以公布，面向社会征求意见。后经协商选定征收补偿方案听证会被征收人代表，经公证处公证选定征收补偿方案听证会被征收人代表活动及结果真实、有效后，市中区政府履行了将选定的被征收人代表名单予以公示、发布听证通告、组织召开征收补偿方案听证会等程序。7月27日，市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告，将房屋征收补偿方案作为附件予以公告公示。从以上事实可知，2018年6月15日，市中区政府发布《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，面向社会征求意见。后市中区政府作出《关于公布市中区小梁庄片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，公布了征求公众意见情况、答复情况、方案修改情况及理由。9月30日，市中区政府作出17号征收决定，并张贴发布17号公告，将房屋征收补偿方案作为附件予以公告公示。市中区政府在履行了依法公告、公开征求意见等程序后，将公众意见情况、方案修改情况作出通告，后又作出涉案17号征收决定，市中区政府的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。上诉人主张两次公告内容不一致，因后一次公告系在对前一次公告征求意见的基础上进行的修改、补充，因此两次公告内容不完全一致符合实际情况。 综上，被上诉人提供的证据能够证明涉案征收决定合法，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨善敏、许东负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年七月二十三日 书记员 杨柳青