广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书(2015)穗中法民五终字第5925号上诉人（原审原告）：罗永钊，住广州市黄埔区。委托代理人：张志同，北京京润律师事务所律师。委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中国石油化工股份有限公司广州分公司，住所地广州市黄埔区。负责人：陈坚，总经理。委托代理人：陈启鸿，该司职员。委托代理人：康宇慈，国信信扬律师事务所律师。原审被告：广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社，住所地广州市黄埔区。负责人：梁锦坚，该社董事长。委托代表人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。上诉人罗永钊、上诉人中国石油化工股份有限公司广州分公司（以下简称中石化广州分公司）因与原审被告广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社（以下简称姬堂经联社）确认合同无效纠纷一案，不服广东省广州市黄埔区人民法院（2014）穗黄法民三初字第67号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年7月9日，中华人民共和国国土资源部向广东省国土资源厅、中石化广州分公司发出《关于中石化广州分公司炼油改扩建工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2005〕266号文），称已收悉广东省国土资源厅《关于中石化广州分公司炼油改扩建工程项目建设用地预审的请示》（粤国土资（预）报〔2005〕15号文）和《关于申请办理广州石化炼油改扩建工程项目用地预审的请示》（中国石化广州计字〔2005〕49号文），批复项目用地已列入当地土地利用总体规划，要求有关地方国土资源管理部门要按照国家有关法律和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2005〕28号文），认真做好征地补偿安置的前期工作，要按照《土地管理法》和国务院有关规定，办理建设用地报批手续等。中石化广州分公司就上述项目先后取得穗规地证〔2005〕185号、〔2008〕124号（根据〔2005〕185号证及穗规〔2007〕2262号文分解核发）、〔2009〕136号（注销〔2008〕124号证后于2009年5月8日重新核发）《建设用地规划许可证》。后两证均载明用地位置为黄埔区广州石化厂区炼油区北面，性质为三类工业用地，面积31517平方米；2009年6月2日，广州市黄埔区国土资源和房屋管理局发布埔国土征预字〔2009〕10号《征收土地预公告》，拟征收前述土地，该局将组织有关征地机构和测量单位进入拟征地现场进行调查，调查结果将与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，并告知了确定征收土地的补偿标准和安置途径的依据及程序。罗永钊持有《黄埔区农村居民个人住宅规划审查表》，显示其为位于征地范围内大田上街七巷X号的宅基地房屋办理了报建手续，但未进行权属登记。罗永钊（乙方）与中石化广州分公司（甲方）及被告姬堂经联社（丙方）签订了“安置补偿协议”（三方落款日期分别署2009年3月31日、2009年11月26日、2009年10月20日），约定甲方根据穗规地证〔2008〕124号的批准，征用丙方大田山南侧地块大田自然村，依据穗国房字〔2007〕955号、951号和《广州市集体土地住宅房屋拆迁最低补偿单价》，参照《广州市黄埔区四个重点项目宅基地房屋拆迁补偿安置实施办法》，按照《大田村搬迁征地补偿协议》和《广州市黄埔区姬堂社区大田村宅基地房屋拆迁补偿安置协议》，结合大田村居民宅基地房屋的实际，经甲、乙、丙方充分协商，就拆迁、安置补偿事宜达成有关条款；拆迁房屋范围确定了权属人、门牌号、土地性质（集体所有）、拆迁面积、安置房面积和户型等；除弃产补偿外，乙方自愿选择在广州市黄埔区三多路大田花园安置房安置；本协议生效后，甲方随即按国家和地方政府规定的相关程序办理房屋拆迁手续和在45个工作日内向丙方支付乙方的拆迁补偿款（附相应明细），丙方应及时将补偿款发放到乙方；甲方支付乙方的拆迁补偿款给丙方后，乙方应按甲方通知日起的30天内完成本协议房屋拆迁，逾期未搬迁的，由丙方协助甲方处置，一切损失责任由乙方自负；等等。协议签订后，中石化广州分公司已将拆迁补偿款通过姬堂经联社发放给罗永钊，罗永钊也已将协议中约定的被拆迁房屋交由姬堂经联社拆除，姬堂经联社将平整后的土地交付中石化广州分公司。中石化广州分公司已在该土地上建成生产装置投入运营。安置房小区大田花园于2012年10月建成，大部分拆迁户接收了分配所得的房屋；同时，包括罗永钊在内的部分拆迁户对安置房问题提出异议，曾经有关政府部门组织协调。2014年5月6日第一次庭审时，中石化广州分公司承认因拆迁安置环节遇阻，尚未最终完成用地报批手续。本院就本案情况函询广州市国土资源和房屋管理局黄埔区分局，该局于2014年6月9日答复称：截至目前，中石化广州分公司炼油改扩建工程项目用地单位未到该局申请组织用地报批材料。2015年7月2日原审第二次庭询质证时，中石化广州分公司补充提交了《广州市国土房管局关于上报广州市2013年度第二十六批次城市建设用地农用地转用实施方案的请示》（2015年1月9日）、《广东省国土资源厅关于广州市2013年度第二十六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（2015年5月13日），显示省国土资源厅经省人民政府审核同意，批复同意广州市上报的含涉案土地在内的农用地转用和土地征收实施方案；另提交了广州市房地产权属证明书，证明大田花园（即拆迁安置房）已大确权至广州市黄埔区代建项目管理中心名下，可以为接收房屋的拆迁户办理过户。2014年3月，罗永钊提起本次诉讼称：请求确认“安置补偿协议”无效。原审法院另查明：按《广州市申请使用建设用地规则》（广州市人民政府穗府〔2003〕16号文）：通过协议出让或划拨方式取得国有土地使用权的申请程序中，均是先申办建设用地规划许可证，再申办用地手续，后申领建设用地批准书。而按《广州市申请使用建设用地规则》（广州市人民政府穗府〔2009〕39号文，自2009年9月1日起实施）：通过划拨方式取得非政府储备用地的办理程序中，先用地报批，再申领建设用地规划许可证，后实施土地或房屋征收、供应建设用地（领取建设用地批准书）；通过协议出让方式取得的，则先用地报批，再实施土地或房屋征收、供应建设用地，后申领建设用地规划许可证、建设用地批准书。参照《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》（广州市国土资源和房屋管理局穗国房字〔2010〕351号文，自2010年3月2日公布起施行）：拆迁人是指依法取得征收集体所有土地有关批准文件的用地单位；市、区人民政府发布建设通告或征地预公告后，拆迁人可与被拆迁人协商有关征地拆迁补偿安置事项，拆迁人应当根据《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》和协商情况，拟定征收土地范围内房屋拆迁补偿安置方案；项目所在地的市国土房管局区分局应对拆迁人提交的包括房屋拆迁补偿安置实施方案在内的征地补偿安置方案进行审查，书面告知被拆迁人对拟征收土地及房屋的补偿标准、安置途径，并告知被拆迁人有申请听证的权利及提出申请的时限（自书面告知被拆迁人之日起15日内），征地补偿安置方案经批准并公告后，由拆迁人具体实施；在征地补偿安置方案规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本意见规定及经批准的征地补偿安置方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。原审法院认为：本案诉及集体土地征收中宅基地房屋的拆迁安置补偿，罗永钊与中石化广州分公司、姬堂经联社已达成“安置补偿协议”，现因该协议效力发生争议，可以作为民事案件受理。首先，土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。系争项目用地归属后一种情况，土地征收与房屋拆迁工作处于同步交联的过程，罗永钊对截然转为国有土地后才能进行房屋拆迁及补偿安置的理解过于简单，中石化广州分公司认为征地、用地手续及程序与“安置补偿协议”的形成完全无关也失之片面。其次，中石化广州分公司作为其炼油改扩建工程项目用地单位即拆迁人，前期需协助国土房管部门协商、拟定房屋拆迁补偿安置方案，后续负责具体实施经审批并公告的有关方案，以及令其签署房屋拆迁补偿安置协议及协议内容毫无疑义，姬堂经联社作为被征地一方给予配合而立约承担一定义务，随之成为协议的主体。因此罗永钊关于中石化广州分公司、姬堂经联社签订“安置补偿协议”适格性的质疑、姬堂经联社关于其不是案件适格被告的辩解都不能成立。最后基于“安置补偿协议”产生程序的合法性之角度评判其性质和效力：土地管理法第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，土地管理法实施条例第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。事实上，本案系争项目用地手续的办理包括诸多繁复环节，绵延了相当长的期间，直至横跨了地方政府及部门先后出台的数个具体操作细则，这些细则规定之间还略有差异。可予肯认征地预公告早已发布，中石化广州分公司彼时即可与罗永钊（被拆迁人）协商有关征地拆迁补偿安置事项，且未有明确规定禁止双方在平等自愿、公平合理的条件下先行达成某种协议，从“安置补偿协议”签署时落款时间循罗永钊、姬堂经联社、中石化广州分公司先后有序看，充分体现了这一协商过程。该预期协议涵摄的房屋拆迁补偿安置实施方案一旦经政府审批确认，当事人便应依约履行，不能视作自始未达成相应协议。一方面，对征地拆迁房屋程序的安排，实质是保障“先补偿，后搬迁”原则得以落实，而中石化广州分公司已按“安置补偿协议”约定将拆迁补偿款通过姬堂经联社发放完毕，大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。罗永钊不应当然、绝对地否定其自身认诺的效力，协议履行（如拟交付安置房是否符合使用要求）与协议效力的纷争亦得适当区分。另一方面，中石化广州分公司没有按照申请使用建设用地的法定流程办理用地报批手续，“安置补偿协议”所依据的征地补偿安置方案未经审批、公告，就提前实施拆迁及使用土地，不符合法律规定。由于征地补偿安置方案最终确定的审批权在地方人民政府，中石化广州分公司在正式供应建设用地及取得建设用地批准书前自行使用土地建设等问题系土地行政管理事务，应属政府解决的范畴。综合全案考量，应确认讼争的“安置补偿协议”未生效，而非无效。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及第四十八条、《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》第二十五条的规定，作出如下判决：驳回罗永钊的诉讼请求。案件受理费100元由罗永钊负担。判后，上诉人罗永钊与中石化广州分公司均不服原审判决，罗永钊向本院提起上诉称：（一）《安置补偿协议》并非未生效，而是无效。1.罗永钊与中石化广州分公司、姬堂经联社签订涉案协议中并未约定附条件或附期限生效的条款。2.涉案协议不存在签约后暂时不生效的法定情形或现实可能。涉案协议是征地补偿安置协议，土地依法获得征收，方具备签订涉案协议的法定要件，如果征地尚未获得批准，签订协议属于违反国家强制性规定，应属于无效，事实上，罗永钊房屋已经被拆除完毕。（二）《安置补偿协议》违法国家强制性规定，应属无效。1.中石化广州分公司、姬堂经联社不具备签订涉案协议的主体资格。签订安置补偿协议的适格主体应该是人民政府的土地行政主管部门。2.涉案协议签订时，征地程序尚处于发布预征地公告状态，尚未履行其他程序，不具备签约法定条件。3.在集体土地上进行项目建设，违反法律法规之强制性规定。中石化广州分公司扩建厂房需要使用土地，应该将涉案地块征为国有土地后才能开始建设，才能签订《安置补偿协议》。本案中集体用地未被征为国有，违反土地管理法的强制性规定，因此协议无效。综上，请求：1.依法撤销（2014）穗黄法民三初字第67号民事判决书。2.依法确认罗永钊与中石化广州分公司、姬堂经联社签订的《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》无效。3.依法判令中石化广州分公司、姬堂经联社承担本案诉讼费。针对罗永钊的上诉，中石化广州分公司、姬堂经联社共同答辩称：1.关于公告张贴的问题，经过核实，是由国土局和中石化工作人员张贴的。2.征地纠纷应由政府先行处理。征地和用地是两套不同程序，虽然有交叉混合，但是性质不一样的，不能混淆。中石化广州分公司上诉称：（一）一审判决以拆迁征地补偿安置方案未经广州市政府审批、公告为由，认定本案三方当事人签订的协议未生效。实际上，鉴于本案的拆迁征地补偿安置方案已经得到广州市人民政府批准并公告，由此协议已经生效。（二）涉案协议自签订时成立并生效，一审认定缺乏理据。1.涉案协议属于民事合同，合同效力遵从民法规则。2.法律法规没有规定征地拆迁必须签订个人补偿合同，也没有规定所签订的补偿合同需经政府审批，一审以拆迁征地补偿安置方案未获审批、公告为由认定协议为生效没有法律依据。3.涉案协议解决的是因拆迁引发的民事权利、义务，协议内容可以由合同当事人协商确定。4.涉案协议的实际履行对该协议效力不构成影响。5.事实上，涉案协议等被拆迁征地补偿安置方案所引用，这些合同是方案的前提和基础。综上，请求：1.认定中石化广州分公司与罗永钊、姬堂经联社签订的《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》有效并驳回罗永钊的诉讼请求。2.判令本案全部诉讼费由罗永钊承担。针对中石化广州分公司的上诉，罗永钊答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定的内容，是不允许土地征为国有的情况下，中石化广州分公司与罗永钊签订涉案协议。中石化广州分公司才刚刚完成公告，按照土地办法规定只有完成批准后才具备国土部门签约的法律基础，没有完成签署法定程序任何人无权处分集体土地，也无权进行土地建设。姬堂经联社答辩称同意中石化广州分公司的意见。经本院二审审理，原审法院查明事实正确，本院予以确认。二审另查明，2015年6月25日，广州市人民政府出具了穗府证（2015）65号《征收土地公告》，公告中写明经省人民政府批准（粤国土资建字[2015]738号文），需将黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社属下的3.0727公顷（合46.0905亩）集体土地征收为国有土地，现将经依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征地补偿安置方案》的内容和有关事项予以公告，公告期限自2015年6月25日起至2015年7月12日止。各方当事人明确中石化广州分公司已建成了安置房屋，大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。本院认为，本案二审的争议焦点为：三方签订的《姬堂社区大田村个人房屋拆迁安置补偿协议》是否有效。依照《中华人民共和国合同法》第九条“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”，第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”的规定，各方当事人均是具有完全民事权利能力和民事行为能力的主体，故案涉协议自各方当事人签字或盖章时已依法成立。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定的“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，征地补偿、安置方案理应在市、县人民政府批准后才组织实施，相关协议才进行签订。中石化广州分公司没有按照法定流程办理用地报批手续之前即“安置补偿协议”所依据的征地补偿安置方案未经审批、公告之前，就提前签订协议并实际实施拆迁及使用土地，有违法律规定。虽然一审法庭辩论终结前中石化广州分公司没有提交证据证明其已办理了全部批准手续，但二审期间，各方当事人均确认中石化广州分公司已经办理了全部批准手续。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定了“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定了“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”，具体到本案，由于案涉协议的需办理的批准手续目前已全部办理完毕，案涉协议依法应认定为有效。至于罗永钊主张中石化广州分公司不是法律规定的案涉协议的签订主体，由于罗永钊未能提供案涉协议签订时法律对签订主体的强制性规定，故本院对罗永钊此主张不予采纳。另，案涉“安置补偿协议”是各方当事人经过协商一致达成的协议，罗永钊在签订后不仅没有提出异议，反而将协议涉及的房屋腾空并交出，收取了中石化广州分公司依约支付的拆迁补偿款。中石化广州分公司业已拆除了案涉房屋，支付了拆迁补偿款并建设了安置房，且大部分拆迁户接收了分配所得的房屋。罗永钊直至安置房进行分配期间，才提起了本案诉讼。故案涉协议除了安置房的接收外，其它权利义务已基本履行完毕。无论从案涉协议所需要办理的批准手续完成情况，还是案涉协议的实际履行情况而言，案涉协议均属于有效协议。罗永钊上诉称协议违反国家强制性规定而无效，理据不充分，本院不予采纳。中石化广州分公司在一审期间未能提交证据证明案涉《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》等均已经依法批准并公告，原审法院认定案涉“安置补偿协议”在上述方案未依法批准时属于未生效的协议并无不当。拆迁安置补偿协议自征地手续完备之日起生效，中石化广州分公司上诉称协议签订时成立并生效，没有法律依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人罗永钊、中石化广州分公司上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。原审法院查明事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人罗永钊负担50元，上诉人中国石油化工股份有限公司广州分公司负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  梁淑敏审 判 员  陈珊彬代理审判员  李 焕二〇一六年四月八日书 记 员  杨 旦邝伟贤