山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终970号 上诉人（原审原告）烟台蓝天生态种养有限公司,住所地烟台开发区大季家街道办事处沙窝孙家村北。 法定代表人韩道民，总经理。 委托代理人阎锋，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 委托代理人尹涛，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区管理委员会，住所地烟台经济技术开发区长江路**。 法定代表人牟树青，主任。 委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市国土资源局经济技术开发区分局,住所地烟台经济技术开发区长江路**。 法定代表人吕在范，局长。 委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 原审第三人烟台经济技术开发区土地储备中心,,住所地烟台经济技术开发区长江路** 法定代表人王续栋，主任。 委托代理人李红梅，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 原审第三人烟台经济技术开发区公路管理局,住,住所地烟台经济技术开发区长江路**/div> 法定代表人郎需文，局长。 委托代理人李伟，山东灜伟律师事务所律师。 上诉人烟台蓝天生态种养有限公司（以下简称蓝天公司）因诉被上诉人烟台经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、被上诉人烟台市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称开发区国土局）、原审第三人烟台经济技术开发区土地储备中心（以下简称开发区土地储备中心）、原审第三人烟台经济技术开发区公路管理局（以下简称开发区公路局）行政协议违法一案，不服烟台市中级人民法院于2019年1月21日作出的（2018）鲁06行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 蓝天公司向原审法院提起诉讼，请求：一、确认两被告作出《国有土地使用权收储补偿协议书》违法；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、原告是涉案土地的实际使用人，与本案有直接的利害关系。2002年7月7日，原告与蓬莱公路管理局签订《苗圃租赁合同》，租赁位于××村北的苗圃（国有划拨地）用于发展养猪、育苗，租赁期限15年，自2002年8月1日至2017年7月31日止。原告承租后，兴建了一万多平方米的养猪、养鸡厂房经营畜牧养殖。后来因行政区划调整，该土地转为第三人开发区公路局管理，于是原告与第三人重新签订《苗圃租赁合同》，继续租赁该苗圃用于发展养殖、种植业，租赁期限9年，自2008年8月1日至2017年7月31日。因此原告是涉案土地的实际使用人，与本案有直接的利害关系。二、本案被告主体适格。第三人开发区土地储备中心虽然是《国有土地使用权收储补偿协议书》这一行政协议的签订主体，但是开发区土地储备中心不具有行政主体资格，是受被告开发区国土局的委托对外进行行政补偿，因此开发区国土局应当是行政补偿协议的责任主体，开发区管委会在另案庭审中自述其制定并审批了涉案土地及地上附着物的补偿方案，因此也是本案适格的被告。三、《国有土地使用权收储补偿协议书》侵害了原告的合法财产权益。1.原告作为土地的实际使用人，地上大，地上大部分建筑物、青苗等地上附着物是原告建造或种植的，原告应当作为被补偿主体参与签订补偿协议。原告是此次收储土地项目唯一的使用人，地上建，地上建筑物、青苗等系原告投入大量人力物力和财力合法建造和种植、养殖，第三人开发区公路局向被告开发区国土局提交的《开发区公路局大季家苗圃资产确认证明》，明确告知了涉案土地地上资产的权属情况，并且“省市区三级发改部门和畜牧部门关于要求原告新建扩建猪舍的文件”也可以证明，地上猪，地上猪舍等建筑物是原告出资建设告对其建设的猪舍等地上建筑物、构筑物享有所有权。基于此，被告在行政补偿过程中应当将原告作为行政相对方，被告在收储补偿过程中没有给原告任何手续或通知，也没有向原告出示补偿方案和送达评估报告，却单独与第三人开发区公路局签订补偿协议，侵害了原告的合法财产权益。2、收储补偿协议中的补偿费用依据标准违反法律规定。经查阅《开发区公路局项目汇总表》得知，被告在对原告合法建造的43幢养猪厂房、2幢养鸡厂房及种植的700多棵盛果期果树的补偿标准明显低于市场价值，停产停业损失费、搬迁奖励没有给予补偿，严重侵害了原告的合法权益。国土资源部及农业部相关政策法规均规定了畜禽舍建设不需要办理规划手续，因此这类建筑是不需要办理所有权证，被告以原告房屋未办理所有权证为由将43幢养猪厂房、2幢养鸡厂房按照较低的补偿标准补偿缺少法律依据；上述畜禽舍是合法的养殖厂房，被告应当以上述合法厂房面积为基数计算支付给原告相应的停产停业损失费和搬迁奖励；2幢养鸡厂房属于独立的畜禽舍，被告按照附属设施进行补偿也缺少法律依据；700多棵盛果期果树的补偿标准低于正常标准。 原审法院认为，原告以开发区管委会为被告提起本案诉讼，系错列被告。理由如下： 一、以协议相对方以外的其他主体为被告违背了合同相对性原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。因此本案属于行政协议之诉。在行政协议诉讼中可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。蓝天公司针对涉案《国有土地使用权收储补偿协议书》提起诉讼，却以合同相对方以外的其他主体开发区管委会为被告提起诉讼，不符合合同相对性原则。 二、法定主体原则要求谁行为谁为被告。行政协议是一种行政行为，以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，开发区管委会也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。本案中，开发区土地储备中心是《国有土地使用权收储补偿协议书》的主体。原告主张该储备中心不具有行政主体资格，是受被告开发区国土局的委托对外进行行政补偿，开发区国土局应当是行政补偿协议的责任主体。原告还主张开发区管委会为适格被告，理由是开发区管委会审批了补偿方案。但审批补偿方案与签订补偿协议，是分属不同阶段的两个不同的行政行为，行为主体亦不同，谁行为谁应为被告。原告将开发区管委会列为本案被告，没有法律依据和事实根据。 鉴于上述情形，本案涉及到案件管辖问题。共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人，在所诉的被告之一县级以上地方人民政府被驳回起诉后，共同诉讼即不成立，中级人民法院也就不再具有管辖权。行政诉讼法第二十二条对移送管辖作出规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。”本案中，原审法院已经受理，受理后发现不属于原审法院管辖，且案件尚未作出实体判决，符合移送管辖的要件。因此，本案采取移送管辖而不是全案裁定驳回起诉，更有利于当事人诉权的保护，在裁定驳回针对开发区管委会的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条等规定，裁定：一、驳回蓝天公司对开发区管委会的起诉；二、本案由烟台经济技术开发区人民法院管辖。 蓝天公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院裁定，对本案予以提审或指定其他中级人民法院审理，或者由原审法院进行实体审理。事实与理由：1.本案不属于行政协议之诉。《国有土地使用权收储补偿协议书》是土地收回过程中行政补偿的外在表现形式，上诉人的诉请即请求确认两被上诉人作出的行政补偿行为违法，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的情形，而是属于认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的情形，因而原审法院依据“合同相对性”原则驳回起诉，属于适用法律错误。2.开发区管委会是行政补偿行为的行为主体。本案被诉行政行为是土地收回中的行政补偿行为。依据《山东省国有土地储备办法》第二条之规定，土地收回的补偿主体是县级以上人民政府，开发区管委会行使的是县级人民政府的职能，开发区土地储备中心是由开发区管委会批准设立，自身无行政主体资格，且在本案中开发区管委会也实际制定了涉案土地及地上附着物的补偿方案，因此是本案适格被告。3.原审法院移送管辖错误，开发区管委会是适格被告，本案应由原审法院管辖。 被上诉人开发区管委会、开发区国土局均未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人开发区土地储备中心、开发区公路局未向本院提交书面陈述意见。 本院认为，本案中,结合原审法院裁判情况以及上诉人的上诉意见,本案的争议焦点是被上诉人开发区管委会是否属于本案适格被告。蓝天公司在本案中的诉讼请求为"确认两被告作出的《国有土地使用权收储补偿协议书》违法"，因而本案属于行政协议之诉。涉案《国有土地使用权收储补偿协议书》是由开发区土地储备中心和开发区公路局所签订，开发区管委会并非该协议的当事方。上诉人主张开发区管委会为适格被告的理由是开发区管委会审批了补偿方案，但审批补偿方案与签订涉案土地收储补偿协议是内容与行为主体均不同的两个行政行为，因而上诉人将开发区管委会列为本案被告，没有法律依据和事实根据,其对开发区管委会提起的诉讼依法应予驳回。在上诉人对开发区管委会的起诉被依法驳回后，由于另一被告开发区国土局并非县级以上人民政府，根据行政诉讼法关于级别管辖的规定，本案不属于中级人民法院管辖，故原审法院在裁定驳回对开发区管委会的起诉后,将本案移送基层人民法院管辖而不是全案裁定驳回起诉，更有利于当事人诉权的保护。 综上，原审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。蓝天公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年七月二十二日 书记员  王超群