河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书河南省许昌市中级人民法院行政判决书（2019）豫10行初83号原告柴要全，男，1961年8月21日出生，汉族，住河南省长葛市。委托代理人栾金光、姚玲云，北京市盛廷律师事务所律师。被告长葛市人民政府。住所地长葛市葛天大道东段北侧。法定代表人张忠民，任该市市长。委托代理人尤成麟,该政府法制办工作人员。委托代理人喻红，北京市安博律师事务所律师。被告长葛市老城镇人民政府。住所地长葛市老城镇人民路**。负责人李万超，代镇长。委托代理人魏永森，该镇政府工作人员。委托代理人高昌勃，北京市安博律师事务所律师。原告柴要全因要求确认被告长葛市人民政府、长葛市老城镇人民政府强行占用原告承包地的行为违法纠纷一案，于2019年3月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月28日立案后，于2019年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告柴要全的委托代理人栾金光、姚玲云，被告长葛市人民政府的委托代理人尤成麟、喻红，被告长葛市老城镇人民政府的委托代理人魏永森、高昌勃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告柴要全诉称，原告系河南省长葛市老城镇西黄庄村村民，其家庭在本村有宅基地和承包地。2016年以来，有关部门称全村范围内要进行棚户区改造，后又称为因“龙凤湖项目”需要占用原告1.8亩承包地。原告未就承包地与相关部门签订任何补偿协议。2018年9月1日以来，二被告组织大量人员在原告承包地上开始施工挖湖。2018年12月11日，原告通过长葛市国土资源局《政府信息公开告知书》（长国土资国土公开告知﹝2018﹞4号、﹝2019﹞1号）可知：龙凤湖所占原告村集体土地的用地批复、征收公告、勘测定界图等信息不存在。原告认为，二被告在未取得用地批复、且未经原告同意并签订补偿协议的情况下，强行占地施工挖湖，该行为系严重的违法行为，亦侵犯了原告的合法权益，应予确认违法并责令其恢复原状、返还土地。综上，原告依据《行政诉讼法》第二条之规定提起本案诉讼，请求依法查清事实，支持确认被告占地行为违法并责令恢复原状、返还土地的诉讼请求。原告为支持自己的主张向本院提交如下证据：第一组：1、原告身份证复印件一份；2、农村土地承包经营权证复印件一份。证明：原告是本村村民，在本村有承包地。第二组：1、占地前后照片七张；2、2019年4月27日被占土地的录像（光盘1）；3、平面图。证明：土地被占前后的情况及大致位置。第三组：关于涉案工程的新闻报道6份。证明：龙凤湖工程由长葛市政府主导，自2018年8月31日开始在西黄村占地并施工。第四组：1、《政府信息公开告知书》（长国土资公开[2018]4号）；2、《政府信息公开告知书》（长国土资公开[2019]1号）。证明：龙凤湖项目所占用西黄庄二组的承包地并没有取得相应的批复，没有征地批复等征收手续。第五组：2018年10月21日视频录音（光盘2）。证明：老城镇干部承认没有征地批文、没有开群众会议。第六组：关于长葛市委书记尹俊营违法占地的举报材料。证明：原告已就违法占地问题向有关部门举报。第七组：1、2019年6月18日录音（光盘2）；2、证人证言。证明：被告提供证据之一，即“关于柴冠卿等45人起诉的情况说明”中的内容及公章，书记均不予承认。被告长葛市人民政府、长葛市老城镇人民政府辩称，一、原告不具备起诉资格。柴冠卿等42名原告所在西黄庄社区，已经同意处分土地使用权，并将相关补偿资金按照人口进行了分配，同时将分配资金进行了公示，包括原告在内的西黄庄二组村民均已经领取相关资金，无人提出异议。在此情况下，原告所拥有的土地使用权已在法律和事实上予以处分。如西黄庄社区二组认为权益受到损害，应当由西黄庄社区二组以自己的名义，或者由过半数的村民以二组的名义起诉。如原告等个人认为自己的权益受到损害，应当以相关集体经济组织为被告提起民事诉讼解决。二、被告没有实施占地行为。柴冠卿等42名原告起诉称长葛市政府、老城镇政府强行占用其承包地，但均无直接证据证明二答辩人实施了上述强行占地行为。事实上，二答辩人也从未作出过任何决定占用柴冠卿等42名原告承包地的法律行为，更未实施占地的事实行为。柴冠卿等42名原告的起诉无事实根据。三、占地行为由土地行政主管部门受案更合适。经初步了解，42名原告承包土地的面积不一，位置不同，即使存在“龙凤湖”这一公共利益项目，也无法查清原告的承包地是否已被占用，如存在占用，占用了多少等基本情况。土地占用属于事实行为，依据《土地管理法》的规定，由土地行政主管部门进行调查处理更为妥当。人民法院受理本案不便于查明事实，也不便于最终妥善处理此事。综上，依据《行政诉讼法》第四十九条的规定，本案不符合起诉条件，依法应驳回原告起诉。二被告为支持自己的主张在准许延长举证期限内向本院提交如下证据：第一组：情况说明。第二组：老城镇人民政府会议纪录。第三组：资金分配花名册。经庭审质证，原告对二被告证据的质证意见是：第一组证据的出具机关是西黄庄委员会和社区居委会，对其真实性不予认可，由村支部和社区居委会来证明市政府和镇政府有没有实施占地行为，是违反常识的，上面也没有负责人和经办人的签字。对其合法性不予认可，情况说明说村民同意将土地用于项目，资金分配给群众，这个钱从来没有给村民进行过发放，也没有进行公示，故对合法性不予认可，也没有证明效力。对其关联性和证明目的不予认可，我们认为二被告所说的补偿款资金分配以及其他内容不实，证明目的等均不予以认可。对第二组证据真实性、关联性、合法性均不予认可，上面没有参会人签字，只是镇政府自己盖章，没有可信度。对第三组证据真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据系复印件，里面说村民没有异议，这是不真实的。公示程序能强占土地的理由，群众讨论并不能产生土地收回的效果，故侵害了原告的合法权益。我们起诉的是强占土地的行为，公示与本案无关，哪怕是讨论后，也不能强占有经营权证的土地。钱有没有转给个人，我们并不知道，但是原告方大多数没有收到，所以我们不认可花名册。财政所是镇政府资金来源，龙凤湖是来源于政府的财政资金，本案的两个被告是适格被告。二被告对原告证据的质证意见是：第一组证据经营权证达不到证明目的，没有关联性，有证也不能证明土地被占了。第二组证据占地前后照片上什么都没有，没有提供人，没有原始载体，什么地什么人我们都不清楚，达不到证明目的。平面图是原告方自己手画的不符合证据的法定形式，不予认可。第三组证据新闻报道不能当作证据使用，不是证据的法定形式，网上摘录的不能确定真实性。第四组，信息公开告知书与本案没有直接关联性，无法证明土地被占。第五组证据视频录音没有原始载体，视频录音是否经过被录人同意，是否偷录是否剪辑，都无法确认，真实性、合法性、关联性都不予认可。对第六组证据三性均不认可。对第七组证据录音是否经过录音人同意，是否偷录，是否剪辑均无法确定，真实性、合法性均存疑，黄汉青证人证言与本案无关，村支书知不知道章是谁盖的和情况说明真实性没有关系。综合意见是：原告提供的证据，包括照片和新闻报道、视频、证言等都不符合证据的法定形式，照片没有原始载体，新闻报道在网上摘录，真实性无法确定，录音视频也没有取得被录人同意。综上，原告所举的2、3、5、6、7组证据，真实性和合法性都是有问题的，我们不予认可，剩下的1、4组证据真实性我们认可，但是仅凭这两组证据达不到证明目的，原告所举证据无法证明本案的基本事实。本院对上述证据认证如下：关于对原告证据的认证。二被告对原告第1、4组证据的真实性予以认可，本院予以认证。原告第2、5、6、7组证据，因不符合证据的三性原则，本院不予认证。原告第3组证据，新闻报道可以实现原告的证明目的，本院予以认证。关于对二被告证据的认证。二被告提供的三组证据与本案无关联性，本院不予认证。经审理查明，原告系长葛市老城镇西黄庄村村民，其家庭在本村有宅基地和承包地。龙凤湖的位置在魏武路以西、颖川路以南、外七路以东，整个原西黄庄社区涵盖其中，是长葛的“东大门”水生态景观，，地理位置极其优越龙凤湖项目是长葛市委市政府提出的统领城市建设提质工作的“一河一环一湖一园一圈”五个一工程的重点项目工程。2018年8月31日，长葛市委市政府召开龙凤湖项目启动推进会，决定力争9月1日启动，力争9月底完成土方挖掘工作。此后，长葛市委市政府主要领导多次到龙凤湖项目现场督导、调研工作开展情况。2018年12月3日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿、李守福的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明：“你申请公开龙凤湖项目所占河南省长葛市老城镇西黄庄村土地的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经查，截止2018年12月3日，您申请公开的信息不存在。”2019年1月21日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明：“你申请公开，申请人农村土地承包经营权证所载明地块的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经审查，您所补充提供的农村土地承包经营权证（豫[2017]长葛市农村土地承包经营权第038034号）及地块的平面草图位置，您要求公开的信息不存在。”原告认为，二被告在未取得用地批复、且未经原告同意并签订补偿协议的情况下，强行占地施工挖湖，该行为系严重的违法行为，亦侵犯了原告的合法权益，故提起本案诉讼，请求确认占地行为违法并责令其恢复原状、返还土地。经本院现场勘验，原告所在村组的集体土地上，已被挖了一个面积约200亩左右，均深1.6米的土坑。本院认为，根据双方诉辩意见，本案争议焦点是：1、原告主体是否适格；2、原告所诉的行为是否属行政诉讼的受案范围；3、被告是否实施了占地行为，如果实施，占地行为是否符合法律规定。关于焦点1，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告的家庭在原西黄庄村二组承包有集体经济组织的土地，且享有使用权、收益权等权利，被告长葛市人民政府的龙凤湖重点项目工程所用土地，经查明涵盖了整个原西黄庄社区的土地，即原告所承包的土地在涉案工程用地范围之内，龙凤湖项目的占地行为与原告存在法律上的利害关系。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告有权提起本案诉讼，具备本案原告诉讼主体资格。被告认为原告不具备起诉资格主张，因与事实不符，本院不予采纳。关于焦点2，涉案被诉的占地行为，虽为事实行为，但其目的是为了实现被告长葛市人民政府龙凤湖重点项目工程的顺利开展，占地系事实行政行为，具有可诉性，属行政诉讼的受案范围。关于焦点3，首先，关于本案被告的问题。本案原告将长葛市人民政府、长葛市老城镇人民政府列为共同被告，经庭审释明，原告拒绝变更。本院认为，涉案的龙凤湖项目是长葛市人民政府的重点工程，故该项目的占地行为应为长葛市人民政府委托实施的行为，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，长葛市人民政府应为本案的适格被告。长葛市老城镇人民政府作为本案被告不适格，应驳回原告对长葛市老城镇人民政府的起诉。其次，根据查明的案件事实，涉案被诉的占地行为客观存在。关于被告未实施占地行为的辩称，因与事实不符，本院不予采信。第三，关于占用行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，被告长葛市人民政府的龙凤湖项目占用原告所在村组的土地，属公共利益的需要，即长葛市人民政府可以依法对原告所在村组的集体土地进行征收并给予补偿。涉案龙凤湖项目建设工程占用土地，涉及农用地转为建设用地，被告长葛市人民政府未向本院提供农用地转用审批手续，不能证明占地行为符合法律规定，原告请求确认被告强行占用原告承包地行为违法的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。被告长葛市人民政府占用原告承包地，虽然经本判决确认违法，但被告长葛市人民政府可采取补救措施，可责成土地行政主管部门将农用地转用审批材料报有权机关审批，完善农用地转用审批手续。关于被告占用西黄庄社区的集体土地，已经社区同意的辩称，因未提供有效证据予以支持，本院不予采纳。关于原告请求判令被告将承包土地恢复原状并予以返还的诉讼请求。本院认为，涉案的龙凤湖项目是长葛市委、市政府提出的统领城市建设提质工作的五个一工程中的重点项目之一，涉及长葛市的整体设计及长远规划，是一项民心工程，且已经正式启动实施，原告所承包土地客观上已不能恢复并予以返还。如将原告所承包的土地恢复原状并予以返还，势必将导致龙凤湖项目工程无法实施进行。如重新规划、重新设计，势必将给国家造成重大经济损失。因此，本院对原告请求判令被告将承包土地恢复原状并予以返还的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告长葛市人民政府占用原告柴要全承包地的行为违法；二、责令被告长葛市人民政府对占用原告柴要全的承包地采取补救措施；三、驳回原告柴要全的其他诉讼请求。案件诉讼费用50元，由被告长葛市人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  徐小燕审判员  李 杰审判员  张 靖二〇一九年七月二十九日书记员  张加煜附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口