辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终413号上诉人(一审原告)：凌海市阎家镇邢家村719名村民，住址凌海市阎家镇邢家村。诉讼代表人：刘振铁，男，1950年4月1日出生，汉族，住址凌海市。诉讼代表人：刘振才，男，1965年3月28日出生，汉族，住址凌海市。诉讼代表人：李振良，男，1964年1月4日出生，汉族，住址凌海市。诉讼代表人：刘达生，男，1970年6月11日出生，汉族，住址凌海市。诉讼代表人：杨中利，男，1968年11月23日出生，汉族，住址凌海市。委托诉讼代理人：张国权，辽宁无疆律师事务所律师。被上诉人(一审被告)：凌海市人民政府，所在地址凌海市青年大街96号。法定代表人：巩建波，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：许云鹏，该市人民政府法制办公室副主任。委托诉讼代理人：柏卓林，该市人民政府法律顾问。被上诉人(一审被告)：凌海市阎家镇人民政府，所在地址凌海市阎家镇。法定代表人：史云秋，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：张亚平，该镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：赵素霞，辽宁方兴律师事务所律师。被上诉人(一审第三人)：凌海市国土资源局，所在地址凌海市国庆路71号。法定代表人：周绍强，该局局长。委托诉讼代理人：刘宝锋，该局监察科科长。委托诉讼代理人：柏卓林，该局法律顾问。凌海市阎家镇邢家村719名村民（以下简称邢家村719名村民）因诉凌海市人民政府（以下简称凌海市政府）、凌海市阎家镇人民政府（以下简称阎家镇政府）履行退还土地职责一案，不服锦州市中级人民法院（2017）辽07行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。邢家村719名村民的诉讼代表人刘振铁、刘振才、李振良、刘达生及委托诉讼代理人张国权，凌海市政府的委托诉讼代理人许云鹏、柏卓林，阎家镇政府的委托诉讼代理人赵素霞，凌海市国土资源局（以下简称凌海市国土局）的委托诉讼代理人刘宝锋、柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：凌海市政府于1991年10月20日（原锦县人民政府）作出锦政发（1991）54号关于建立锦县阎家经济开发区的报告。1991年11月5日，中国共产党锦州市委员会作出锦委（1991）24号关于同意建立阎家经济开发区的批复。为成立阎家经济开发区征用凌海市阎家镇邢家村土地。2012年9月23日，邢家村719名村民向凌海市政府邮寄了退还土地申请书，申请事项为：“请求凌海市人民政府收回阎家镇占用的邢家村农民集体所有的275亩土地，由凌海市政府组织复垦后退还邢家村农民集体，赔偿申请人因违法占地期间的经济损失。”凌海市政府未予答复，邢家村719名村民于2015年5月22日提起行政诉讼，锦州中院于2014年11月18日作出（2015）锦行初字第00035号行政判决驳回诉讼请求，邢家村719名村民不服，提起上诉，辽宁高院于2015年5月25日作出（2016）辽行终字第457号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。邢家村719名村民一审诉称，凌海市政府于1991年（原锦县人民政府）以锦政发[1991]54号《关于建立锦县阎家经济开发区的报告》，占用凌海市阎家镇邢家村农民集体水田地455亩。1996年底将撂荒的部分土地退给邢家村农民180亩，还有若干亩土地撂荒，不退给农民。2012年2月至5月期间，邢家村719名村民委托的律师调查得知，锦县人民政府制定的《关于建立锦县阎家经济开发区的报告》未按规定报经省人民政府批准，更未报国务院备案。被告以建立开发区为名，非法占用农民集体土地的行政行为违反了土地管理法等有关规定，侵害了农民集体土地所有权。邢家村719名村民于2012年9月23日向凌海市政府邮寄了退还土地申请书，凌海市政府没有履行法定职责，遂起诉，请求凌海市政府根据退还土地申请给予作为。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，邢家村719名村民诉请凌海市政府根据退还土地的申请，履行法定职责，责令退还土地。根据上述规定，邢家村719名村民认为凌海市政府未经批准违法占用土地的，可以向土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府土地行政主管部门调查后，针对违法占用的土地，责令退还。法律没有授予凌海市政府和阎家镇政府责令退还土地的行政职责，邢家村719名村民直接申请被告履行退还土地的法定职责，理由不成立。本院于审理中，向邢家村719名村民释明，建议其向土地行政主管部门提出申请，对该申请的处理不服的可以提起行政诉讼，邢家村719名村民明确拒绝。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。邢家村719名村民上诉请求：1.判决撤销锦州市中级人民法院（2017）辽07行初16号行政判决；2.判决二被上诉人履行法定职责，复垦退还邢家村719名村民的275亩土地。理由为：1、锦州中院重审判决确认邢家村719名村民提供的其他证据2-13与本案不具有关联性，不予采信，是明显错误的。该证据与本案具有关联性，应予采信。如举证的锦政发[1991]54号文件，证明凌海市政府凭此文件决定建立经济开发区占用的455亩土地，是违法行政行为，应将275亩土地退还。阎家镇政府和第三人有具体实施责任。2、凌海市政府是本案的适格被告，具有履行所诉请事项的法定职责，应当履行各自法定职责。事实是，1991年10月20日，凌海市政府（原锦县人民政府）作出（锦政发[1991]54号）《关于建立锦县阎家经济开发区的报告》规定，“开发区的机构和体制”，“镇区合一，两块牌子，一套机构”。“开发工作由县委、县政府组建的筹备领导小组负责”；“现有行政区划不变，在阎家镇基础上建立经济开发区”。证明锦县阎家经济开发区（以下简称阎家经济开发区）是由凌海市政府决定成立，阎家镇政府具体实施，占用的土地是邢家村民集体土地。因为占用的455亩水田地行为违反了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》））第42条、《土地管理法》第25条2款、第48条和国办发[2003]70号《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（以下简称国办发70号《通知》）等规定，实属越权建立经济开发区，违法违规圈占土地。对阎家镇政府非法占用的土地，依法应由凌海市政府无偿收回，交由农民集体经济组织恢复耕种。国办发70号《通知》规定，“对未经国务院和省人民政府批准擅自设立的各类开发区，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复垦后还耕于农，严禁弃耕撂荒”。因为阎家经济开发区是由凌海市政府违法设立的，所以凌海市政府有职权有责任“依法坚决收回非法占用的土地”，“组织复垦后还耕于农”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条(一)项规定，凌海市政府应主动收回阎家镇政府占用的275亩土地，组织复垦后还耕于农，其拒不履行法定职责，是行政不作为的违法行为，已给邢家村719名村民的合法权益造成了巨额经济损失。综上，邢家村719名村民所诉请事项属于凌海市政府的法定职责。一审判决认为“法律没有授予被告凌海市人民政府和阎家镇人民政府责令退还土地的行政职责”是不符合法律和国务院规范性文件规定的错误认定。一审法院依据《土地管理法》第七十六条规定告知本案被告是凌海市国土资源局，让另行起诉，邢家村719名村民明确拒绝，并邮寄了一份《关于确定本案被告凌海市人民政府是本案适格被告的意见及说明》，但其仍判决“驳回原告的诉讼请求”，是违背事实和法律规定的错误判决。3.土地管理部门没有收回阎家经济开发区占用的土地和组织复垦土地的职权。（1）凌海市国土局是隶属凌海市政府的一个职能部门，没有权力责令凌海市政府作出组织复垦退还土地。（2）法律和国务院文件规定没有授权凌海市国土局收回阎家经济开发区占用的土地和组织复垦土地的权力，这个权力授予了县级以上人民政府。（3）这是特殊情形所适用的特定对象。即国务院文件赋予由当地人民政府来落实邢家村719名村民的诉求。因此，凌海市政府是负责收回阎家经济开发区非法占地、复垦退还土地的组织权力人。一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决错误。请求驳回上诉。凌海市政府未向本院提交书面答辩意见。庭审中辩称：一审判决认定事实清楚，认定邢家村719名村民提交的证据与本案没有关联性正确，其没有分清凌海市政府的具体职责，经法庭释明后明确表明拒绝，一审判决驳回诉讼请求适用法律正确。阎家镇政府未向本院提交书面答辩意见。庭审中辩称：一审判决正确，应予维持。邢家村719名村民未针对一审法院判决对阎家镇政府提出上诉。请求维持原判。凌海市国土局未向本院提交书面意见，庭审中述称：同意凌海市政府的答辩意见。凌海市国土局作为凌海市政府土地行政主管部门对1992年发生的征地行为，如果邢家村719名村民认为征地行为违法，凌海市国土局可以依法调查处理，如果认为用地单位没有按照规定在两年内进行开发建设，有撂荒行为，可以受理，经调查核实后，将依法作出行政处理决定。经庭审询问，各方当事人对一审判决查明的事实无异议，本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实除一审认定辽宁高院“于2015年5月25日作出（2016）辽行终字第457号行政裁定”的时间应为2017年2月28日,应予纠正外，对其他事实的认定与一审查明的事实一致。另查明，邢家村719名村民起诉请求的具体事项是：由凌海市政府收回阎家镇占用的邢家村农民集体所有土地275亩；二被告组织复垦土地后，退还邢家村所有的土地275亩；二被告赔偿占地期间的经济损失。再查明，在（2016）辽行终字第457号案件的审理过程中，阎家镇政府在提交的答辩状中陈述，锦县县委与锦县人民政府于1991年10月20日分别向锦州市委和市政府打报告，请求建立阎家经济开发区。1991年11月5日，锦州市委、市政府经研究作出《关于同意建立阎家经济开发区的批复》，开发区成立后，持续一年半左右。另外，本院于2019年4月14日组织各方当事人及委托诉讼代理人到锦州凌海市阎家镇邢家村，对案涉现场进行实地查看。在邢家村719名村民诉讼代表人刘振铁、委托诉讼代理人张国权等人的具体指认下，对案涉地块自东向西进行查看。现场的实际情况是，在所称的“撂荒地”自东向西的延长范围内均不同程度地盖有房屋等建筑物，其中有些已破损、有的尚未建完、有的已被拆除只剩残余。在部分建筑物的四周确实长有荒草，表面看处于闲置状态。但从案涉地块的整体上看不出有成片无主的撂荒土地。对现场查看的情况，各方参与现场查看的当事人亦对调查笔录进行签字确认。本院认为，本案所涉收回、退还土地系专指经批准征用后连续多年未使用，具有行政管理权的人民政府收回闲置土地退还原集体耕种的行为。本案争议的焦点问题是邢家村719名村民请求收回、退还案涉土地是否应属于二被上诉人的职责，其具体应向哪个部门申请履行职责。关于邢家村719名村民请求收回、退还土地是否应属于二被上诉人的法定职责问题。《土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定精神，1991年原锦县人民政府（现凌海市政府）以锦政发（1991）54号文件，因建立锦县阎家经济开发区，占用邢家村集体水田455亩。现邢家村719名村民诉讼请求收回、退还其认为撂荒的275亩土地，因原锦县人民政府的行政职权由现凌海市政府行使，故凌海市政府具有处分该行政区域土地经批准占用后是否应予收回、恢复耕种的管理职权。邢家村719名村民以凌海市政府为被告符合法律规定。但邢家村719名村民没有提交合法有效的证据证明阎家镇政府曾审批或占用其案涉土地，其以阎家镇政府为被告请求其履行收回、退还土地职责没有依据。尽管依照法律规定履行收回、退还闲置土地职责的主体是凌海市政府，但是，《土地管理法》第三十七第一款界定的是“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”，本案诉讼中，各方均未提交合法有效的证据证明该案涉土地“已经办理审批手续”，因此，依照该条规定由“原批准机关”收回土地的前置条件并未具备。至于邢家村719名村民诉讼中提到的国办发（2003）70号《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，该《通知》下发后凌海市政府是否据此开展整顿工作，不属于本案审查范围。关于邢家村719名村民应向哪个部门申请履行职责问题。1988年修订的《土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域的土地的统一管理工作……。从邢家村719名村民诉讼中一直主张由凌海市政府收回阎家镇占用的邢家村农民集体所有土地275亩，由二被告组织复垦后退还，赔偿占地期间经济损失的诉讼请求看，其系认为土地被占用后闲置而请求退还并赔偿。根据上述规定，对案涉行政区域土地使用情况的管理工作应当由凌海市土地管理部门履行行政管理职责，况且，经本院组织各方当事人对案涉土地使用状况的指认，存在着使用状况不一的现实情况，基于此，邢家村719名村民应结合案涉土地的具体使用现状，申请由土地行政管理部门厘清土地具体占用的实际状况，根据客观实际情况作出相应的处理决定。因此，一审判决根据《土地管理法》第七十六条的规定，认定邢家村719名村民应向土地行政主管部门主张权利，既节省了行政资源，又减少了诉累。况且，在本案诉讼中凌海市国土局亦积极表示将依法履职。故一审判决驳回邢家村719名村民本案的诉讼请求，并未违反法律规定。邢家村719名村民拒绝一审法院的释明，直接请求由凌海市政府径行收回、退还土地的主张不成立，不予支持。另外，一审判决作出实体裁判但对诉讼费的承担未进行表述不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。邢家村719名村民的上诉主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由凌海市阎家镇邢家村719名村民负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年七月二十五日法官助理高书涵书记员鞠林