江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0981行初9号 原告：徐道成，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人：邰雅萍，射阳县六垛法律服务所法律工作者。 被告：射阳县自然资源和规划局（原射阳县国土资源局），住所地射阳县合德镇人民东路**。 法定代表人：陈少祥，该局局长。 委托代理人：陆伟，该局副局长。 委托代理人：王立林，江苏崇本律师事务所律师。 第三人：射阳县海堤管理所，，住所地射阳县海通镇东首环洋洞 法定代表人：茅洪飞，该所所长。 委托代理人：裴玉，江苏东界律师事务所律师。 原告徐道成不服射阳县人民政府颁发的射国用（2005）第11301号国有土地使用权证（以下简称11301号土地使用证），向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月25日立案后，于2019年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳县海堤管理所与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日不公开开庭审理了本案。原告徐道成及其委托代理人邰雅萍，被告射阳县自然资源和规划局的出庭负责人暨委托代理人陆伟、委托代理人王立林，第三人射阳县海堤管理所的委托代理人裴玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐道成诉称，2017年1月1日，徐道成与射阳县海堤管理所签订《合同书》，约定射阳县海堤管理所奤套管理站海堤段面积80亩的塘口发包给徐道成进行养殖。2017年9月底，政府水利部门在该地段进行水利防汛清淤施工，施工期间没有通知徐道成采取相应防范措施，导致徐道成的水产养殖断水三个多月，鱼、虾、蟹等水产因天气严寒而基本全部死亡，造成徐道成经济损失约80万元。后原告在维权过程中发现射阳县海堤管理所无权发包该土地。2005年8月23日，中国人民解放军南京军区司令部射阳高炮射击场（以下简称射阳高炮射击场）与射阳县海堤管理所在射阳县国土资源局的见证下签订《土地权属界线协议书》，后射阳县人民政府向射阳县海堤管理所颁发了11301号土地使用证。因发证的土地是在军事管理区范围内，根据《中国人民解放军房地产管理条例》规定，必须经过军事管理区管理单位批准。但是，被告将在军事管理区范围内的土地颁发土地使用权证给射阳县海堤管理所，没有逐级上报总后勤部，没有上报中央军委批准，仅依据《土地权属界线协议书》为射阳县海堤管理所颁发了土地使用证，从而给原告造成了经济损失。故请求判决撤销射阳县人民政府颁发给射阳县海堤管理所的11301号土地使用证。 原告徐道成向本院提交了以下证据： 1．2017年1月1月《合同书》1份。拟证明因被告的行政许可，原告与第三人签订承包合同，该承包合同系不平等合同，约定第三人只收取承包费，不承担维护义务，致使原告在军事管理区范围内缴纳了承包费，但却不能进行养殖，给原告造成了经济损失。同时拟证明原告的起诉未超过法定起诉期限。 2．2017年12月5日、2017年12月22日的接处警工作登记表各1份。拟证明原告承包的塘口因政府水利部门施工导致断水，造成经济损失，原告多方维权未能得到解决，原告已向射阳县水利局、射阳县临海镇人民政府反映遭受损失的事实。 3．2018年1月10日《信访事项告知单》1份。拟证明原告到信访局上访要求解决问题，信访局答复原告向水利局反映。 4．2018年1月17日《不予受理告知书》1份。拟证明原告向射阳县水利局提出诉求，射阳县水利局向原告作出告知书，认为原告提出的信访事项不属于射阳县水利局的职权范围，故第三人射阳县海堤管理所作为射阳县水利局的下属单位，无权与原告签订承包合同。 5．2018年2月1日《不予受理告知书》1份。拟证明因原告承包的塘口位于军事管理区，第三人无权解决原告诉求，推诿原告向射阳县临海镇人民政府反映。原告向射阳县临海镇人民政府信访反映因政府水利施工导致养殖缺水、要求赔偿的问题。射阳县临海镇人民政府向原告作出告知书，认为原告承包的鱼塘不属于临海镇范围内，应由鱼塘发包方自行解决。 6．射阳县人民法院（2018）苏0924民初4012号民事判决书1份。拟证明射阳县人民政府违法颁发11301号土地使用证，给原告造成了经济损失。 7．军事报告及国务院、中央军委批复文件各1份、军事管理区公告牌照片2份。拟证明射阳高炮射击场的定点及范围，射阳高炮射击场属于军事管理区，原告承包的塘口在军事管理区四至范围内，属于军队。 8．11301号土地使用证、2005年8月23日《土地权属界线协议书》各1份。拟证明被告为射阳县海堤管理所颁发土地使用权证依据的是《土地权属界线协议书》，没有逐级上报中央军委批复，11301号土地使用证所载的土地坐落在军事管理范围内。 被告射阳县自然资源和规划局辩称，案涉土地系国有土地，土地权属登记的申请人是第三人射阳县海堤管理所，相邻单位是射阳高炮射击场、隶属于部队的副食品基地，原告与该地块并不相邻，既不是所有权人也不是使用权人。原告基于和第三人射阳县海堤管理所签订承包合同提起本案诉讼，但承包合同与土地行政登记行为无关联，被告的发证行为与原告之间没有利害关系。原告无权就被诉行政行为提起行政诉讼。同时，案涉土地登记行为发生在2005年，原告的起诉已超过法定起诉期限。请求裁定驳回原告徐道成的起诉。 被告射阳县自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 1．初始土地登记申请书、土地登记审批表各1份。拟证明土地登记的流程，案涉土地的权利人是射阳县海堤管理所，原告和案涉土地不存在权利关联。 2．2005年8月23日《土地权属界线协议书》、定位图各1份。拟证明11301号土地使用证中的土地位置和相邻各方，土地的相邻方是射阳高炮射击场，原告与案涉土地没有关联。 第三人射阳县海堤管理所述称，11301号土地使用证由射阳县人民政府于2005年颁发，原告承包第三人射阳县海堤管理所的土地时间是2017年，颁发11301号土地使用证时原告既不是土地使用权人，也不是土地所有权人，故11301号土地使用证的发证行为与原告之间没有利害关系，原告不具有诉讼主体资格。11301号土地使用证中的土地不涉及军用土地，原告承包的第三人的土地也不涉及军用土地。11301号土地使用证的发放是政府依法履行其行政职能的行为，发证程序合法，认定事实正确。综上，原告与被告颁发11301号土地使用证的行为之间无任何利害关系，请求裁定驳回原告徐道成的起诉。 第三人射阳县海堤管理所向本院提交了以下证据： 1．军事报告1份。拟证明射阳高炮射击场在独立师训练场内，独立师训练场总面积21平方公里，其中靶场面积9平方公里。 2．国务院、中央军委批复文件及界址图各1份。拟证明国务院、中央军委同意南京军区修建高炮射击场拟定的原来位置，第三人和射阳高炮射击场签订的《土地权属界线协议书》与原告无关，原告不是案涉行政行为的相对人和利害关系人。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：原告所举证据的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告与被诉行政行为之间存在利害关系。第三人对原告所举证据的质证意见为：原告所举证据1-6的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告是行政行为的相对人或利害关系人；证据7中的军事报告及国务院、中央军委批复文件的真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告是本案的利害关系人；证据7中的军事管理区公告牌照片的真实性、关联性、合法性均有异议；证据8的真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，结合塘口坐落的实际位置以及第三人提交的证据，可以证实原告与被告的发证行为没有利害关系，被告向第三人颁发土地使用证的行政行为是合法的。 原告对被告所举证据的质证意见为：被告所举证据的真实性无异议，能够证实11301号土地使用证中的土地涉及军事设施土地，应向中央军委逐级上报，获批后才能为第三人办理土地使用权证，故被告的发证行为是违法的。第三人对被告所举证据的质证意见为：被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 原告对第三人所举证据的质证意见为：第三人所举证据的真实性无异议。被告对第三人所举证据的质证意见为：第三人所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 经审理查明，2005年9月20日，第三人射阳县海堤管理所对坐落于滩涂奤套河与双洋河段、面积为4236463.5平方米的国有划拨土地申请初始登记。2005年10月18日，射阳县人民政府向第三人射阳县海堤管理所颁发11301号土地使用证，内容是：土地使用权人为射阳县海堤管理所，土地坐落于滩涂奤套河与双洋河段，，地号为320924-02613，地类用途）为27水利设施用地，使用权类型为划拨，使用权面积为4236463.5平方米。2017年1月1日，第三人射阳县海堤管理所经营科与原告徐道成签订《合同书》，约定海堤管理所奤套管理站海堤段面积80亩的塘口发包给徐道成进行养殖，承包范围为东至部队围河交界、西至高等级公路东侧、南至马志胜塘口交界处、北至副食品基地南进水洞；每亩每年为800元，合计年承包费为64000元；承包期限为1年，从2017年1月1日起至2017年12月30日止；……合同签订后，原告徐道成交纳了2017年的承包费用。嗣后，原告徐道成提起本案行政诉讼，要求撤销射阳县人民政府颁发给第三人射阳县海堤管理所的11301号土地使用证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。关于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者是人民政府在作出土地行政登记时应当考虑和保护的内容。原告徐道成与第三人射阳县海堤管理所签订承包合同的时间是2017年1月1日，而射阳县人民政府早于2005年10月18日即向第三人射阳县海堤管理所颁发了11301号土地使用证，射阳县人民政府作出被诉土地登记行为时，原告徐道成尚未取得案涉土地的承包经营权，不存在被诉土地登记行为侵犯其合法权益的情形。而且，原告徐道成与第三人射阳县海堤管理所签订2017年期间的承包合同，承包第三人面积为80亩的塘口进行养殖，原告享有的是依据承包合同产生的承包经营权，原告不是法律意义上的土地权利人。因此，原告的承包经营权不是人民政府在作出被诉土地行政登记行为时应当考虑、保护和解决的内容，可以通过其他恰当途径予以解决。 综上，原告徐道成与被诉土地行政登记行为之间不具有法律上的利害关系，其起诉不符合行政诉讼的法定受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告徐道成的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告徐道成。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  丁祥林 二〇一九年七月十七日 书 记 员  郁静涵 附：本裁定适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。