山东省巨野县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1724行辖1号 原告边建军，男，1967年7月31日出生，汉族，农民，住郓城县。 委托代理人雷传郁，山东鲁韵正道律师事务所律师。 被告郓城县人民政府，住所地郓城县郓州大道中段郓州大厦，统一社会信用代码91371725869194024Y。 法定代表人谷永强，该县县长。 出庭负责人张俊阁，该县副县长。 委托代理人朱仰辰，山东郓州律师事务所律师。 被告郓城县农业农村局，住所地郓城县东门街中段，统一社会信用代码11371725MB2855870A。 法定代表人孙万文，该局局长。 出庭负责人朱文响，该局副局长。 委托代理人郭凤敏，山东郓州律师事务所律师。 原告边建军诉被告郓城县人民政府、郓城县农业农村局行政行为无效一案，于2019年3月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年3月6日、2019年3月8日向被告郓城县人民政府、郓城县农业农村局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月18日公开开庭进行审理。原告边建军及其委托代理人雷传郁、被告郓城县人民政府出庭负责人张俊阁、委托代理人朱仰辰，第三人郓城县农业农村局出庭负责人朱文响、委托代理人郭凤敏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2016年被告郓城县人民政府签署编号2016-0001号，郓城县农村土地承包经营权证注销审批表。 被告郓城县人民政府于2019年3月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、2016年8月27日，编号2016-0001号郓城县农村土地承包经营权证注销审批表复印件一份； 2、2016年8月30日，丁里长镇人民政府关于单垓村第七生产组土地承包经营权证作废的申请复印件一份； 3、2016年4月13日，单垓村村委会关于第七生产队南窑坑土地分配证明复印件一份； 4、2016年8月24日，单垓村关于第七生产队南窑坑分配有争议，要求重新确权，将原发放的土地确权证书吊销、作废的申请书复印件一份； 5、2016年4月15日高永涛、王建华证明复印件一份； 6、2016年4月13日魏文兰证明复印件一份； 7、单垓村村民证明复印件一份； 8、单垓村土地分户明细表复印件一份； 9、山东元鸿测绘科技有限公司证明复印件一份； 10、单垓村第七生产队全体社员申请书复印件一份； 11、关于单垓村第七生产队窑坑地的谈话笔录复印件一份； 12、庭审中被告郓城县人民政府提交：（2016）鲁1725民初1143号民事判决书复印件一份； 法律依据：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第一款第六项。 证明目的：证明2016年8月27日郓城县丁里长镇人民政府递交的《郓城县农村土地承包经营权证注销审批表》是为作出行政行为而实施的层报的过程性行为，不属于正式的行政决定，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。 被告郓城县农业农村局于2019年3月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1、2016年8月27日，编号2016-0001号郓城县农村土地承包经营权证注销审批表复印件一份； 2、2016年8月30日，丁里长镇人民政府关于单垓村第七生产组土地承包经营权证作废的申请复印件一份； 3、2016年4月13日单垓村委会的证明复印件一份； 4、2016年8月24日单垓村委会的申请书复印件一份； 5、2016年4月15日高永涛、王建华的证明复印件一份； 6、2016年4月13日魏文兰的陈述复印件一份； 7、单垓村土地南窑坑土地实用情况的证明材料复印件一份； 8、单垓村土地分户明细复印件一份； 9、2016年4月13日山东元鸿测绘科技有限公司的证明复印件一份； 10、单垓大队全体社员申请书复印件一份； 11、2016年4月12日关于单垓村第七生产队窑坑地的谈话笔录复印件一份。 法律依据：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第一款第六项，《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条。 证明目的：证明2016年8月27日郓城县丁里长镇人民政府递交的《郓城县农村土地承包经营权证注销审批表》是为作出行政行为而实施的层报的过程性行为，不属于正式的行政决定，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，且注销《农村土地承包经营权证》的机关是原发证机关。 原告诉称:1999年，原告还是承包丁里长镇单垓村的承包地，2015年郓城县人民政府对全县进行了同意确权颁发土地承包经营权证书，郓城县人民政府于2015年4月30日向原告颁发了编号××土地承包经营权证书。2016年年初，我与边平军因承包的土地租金问题发生纠纷，并提起了诉讼。一、二审中，边平军将郓城县丁里长镇人民政府层报的《郓城县农村土地承包经营权证注销审批表》作为证据提交法院。二审判决后，我申请菏泽中院再审，以“编号为2016-0001《郓城县农村土地承包经营权证注销审批表》显示，经郓城县丁里长镇人民政府申请，郓城县农业局审批、加盖印章，郓城县人民政府对涉案农村土地承包经营权证注销予以了审批并加盖印章，该证据已经出现在一审卷宗并经质证，故二审判决认定边建军的土地承包经营权证书不能作为有效证据适用，并无不当。”原告的合法土地承包经营权证书就这样被郓城县人民政府违法注销，此审批表被作为注销原告的土地承包经营权的证据，严重侵害了原告的根本利益，直接使原告丧失了在村里的合法土地承包经营权。被告强行采用行政手段违法注销了原告的土地承包经营权证书的行为明显缺乏法律依据，程序严重违法，严重侵害了原告的合法权利，请求依法判决确认被告郓城县人民政府作出的注销土地承包经营权证的行政行为无效，请求二被告赔偿原告经济损失1万元，诉讼费用由被告承担。并向本院提交证据及依据： 1、证号为××的农村土地承包经营权证复印件一份；证明涉案农村土地承包经营权系经被告郓城县人民政府依照法定程序颁发了农村土地承包经营权证确认的； 2、（2018）鲁17民申139号菏泽市中级人民法院民事裁定书复印件一份；证明编号2016-0001号郓城县农村土地承包经营权证注销审批表已被郓城县土地确权办公室在大众日报公告作废，该2016-0001号郓城县农村土地承包经营权证注销审批表已被该生效法律文书确认为有效证据，由此造成了原告对涉案1.2亩农村承包土地使用权的丧失； 3、（2016）鲁17行初223号行政诉讼中提交的答辩状复印件一份；证明被告郓城县人民政府自认××号农村土地承包经营权证书是其依照法定程序，在符合法定办证条件下颁发的涉案农村土地承包经营权书。 被告郓城县人民政府辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。二、原告边建军应当先解决民事纠纷后，在解决行政纠纷。补充意见：1、原告的起诉超过了法律规定的诉讼期限，依法应当驳回，行政诉讼法第46条的规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为起6个月内提出起诉，原告边建军2016年起诉边平军的民事案件中，郓城县人民法院依法调取了该审批表，并且在庭审中进行了出示，自出示之日起原告就知道该审批表的存在，如果原告认为该审批表侵犯了其合法权益，应当自知道之日起6个月内提起诉讼。而原告提起诉讼的时间是2019年，超过了法律规定的诉讼期限，依法应当予以驳回。2、原告要求被告赔偿损失没有法律依据，土地承包经营权的取得是因土地承包经营权合同而取得，是否存在土地承包经营权证不影响土地承包经营权的经营。原告的土地承包经营权合同现在仍然存在。其土地承包经营权应当以合同为依据，而不是承包经营权证。原告要求被告赔偿损失不应支持。 被告郓城县农业农村局辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。二、郓城县农业农村局不是本案适格的被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。由此可知有权注销原告《农村土地承包经营权证》的机关为郓城县人民政府。被告在审批表中未表明是否同意注销的具体意见，也未作出注销的决定，因此，被告不是本案的适格被告。 综上，原告的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件，请求法院依法驳回原告的起诉。 经庭审质证，被告郓城县人民政府对原告边建军提交证据的质证意见为：对证据1-3的真实性无异议。但是该组证据不能证明被告注销了原告的土地承包经营权证。对于被告的过程性行为被告没有做出最终决定。不能依据原告的理解认为被告的过程性行为注销了其土地承包经营权证。 被告郓城县农业农村局对原告边建军提交证据的质证意见为：对证据1-3真实性无异议，对原告的举证目的有异议。除同意第一被告的质证意见外，补充一下：1、（2018）鲁17民申139号菏泽市中级人民法院民事裁定书，该裁定书是针对民事案件作出的，并没有按照行政诉讼法的规定，审理该注销审批表的有效性和合法性。民事案件中不能撤销行政行为。原告以该裁定书导致其对1.2亩的土地丧失了使用权，与事实不符。被告的质证意见足以说明该注销审批表其形式仅仅是一个层报材料，并没有做出具体相关行为。因此不能证明原告的举证目的。 原告边建军对被告郓城县人民政府提交证据的质证意见为：对被告提交证据1:认为该证据具有真实性与本案的关联性，但不具有合法性，被告的举证目的不能成立。证据2有异议，被告提交该证据属于逾期举证，没有在行政诉讼法规定的期限内提交该证据。同时，原告的起诉是否超过了起诉期限，被告在法定的答辩期内并未作出这一答辩意见，因此对该判决书不发表意见。对证据3-12均有异议。 原告边建军对被告郓城县农业农村局提交证据的质证意见为：对证据1有异议，该证据是真实的，与本案具有关联性。对证据2-11号证据有异议。 被告郓城县农业农村局对被告郓城县人民政府提交证据的质证意见为：对证据1-12无异议。 被告郓城县人民政府对被告郓城县农业农村局提交证据的质证意见为：对证据1-11无异议。 法院调取的材料：2014年4月4日中共郓城县委办公室、郓城县人民政府办公室作出的郓办发（2014）14号文，县委办公室、县政府办公室关于印发《郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》的通知。 本院对上述证据作如下确认：原告所举的1-3号证据，经二被告质证，对真实性均无异议。被告郓城县人民政府提交的1-11号证据、被告郓城县农村农业局提交的1-12号证据与原告提交的证据相互印证后，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明：原告边建军系郓城县丁里长镇单垓村村民。2015年4月30日，被告郓城县人民政府向原告边建军颁发了证号为：××农村土地承包经营权证，发包方全称：郓城县丁里长镇单垓村村民委员会。承包方：边建军。承包方式：家庭承包。承包期限：1999年10月1日至2029年9月30日。承包地实测总面积（亩）8.98，承包地块总数（块）7。2016年4月13日、2016年8月24日，郓城县丁里长镇单垓村民委员会分两次向郓城县丁里长镇人民政府提出申请，以该村第七生产队南窑坑1999年发包分地时，窑堆是否分给了边建军，村委会不清楚，但是没有作为耕地分给边建军，现第七生产队群众对此地块有争议，申请上级领导将七队该地块重新确权，将原发放七队土地证吊销、作废。2016年8月27日，郓城县丁里长镇人民政府在编号：2016-0001郓城县农村土地承包经营权证注销审批表中乡镇政府申请书栏中，填写了申请书内容，并由该镇政府加盖了公章，乡镇负责人梁乃卿签字。原郓城县农业局在农业局审批意见栏中，由其局负责人孙万文签字并加盖了公章。县政府审批意见栏中，由县政府负责人李维亚签字并加盖了郓城县人民政府公章。2016年8月30日，郓城县丁里长镇人民政府向郓城县土地确权办递交了关于单垓村第七生产组土地承包经营权证作废的申请一份，要求将该组证书全部予以作废，待纠纷解决后，再予以确认。2016年4月20日，郓城县土地确权办公室在大众日报发布了公告，内容为：“菏泽市郓城县丁里长镇单垓行政村李秀荣（证号××）、边建军（证号××）办理农村土地承包经营权证因信息错误对分配土地有争议公告作废。郓城县土地确权办公室”。 2016年8月24日，郓城县人民政府在与郓城县丁里长镇单垓行政村第七村民小组的行政案件中，所提交的答辩状认可，郓城县土地确权办公室未得到其单位委托而发表作废公告，其发布的公告无效。为此，原告于2019年3月5日向本院提起行政诉讼，请求依法判决确认被告郓城县人民政府作出的注销土地承包经营权证的行政行为无效，请求二被告赔偿原告经济损失1万元，诉讼费用由被告承担。 另查明：2014年4月4日，郓城县人民政府作出了郓办发[2014]14号文，关于《郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》的通知，并成立了郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，该领导小组下设办公室，办公室设立在原郓城县农业局。该办公室的全称为：“郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室”，与刊登作废原告农村土地承包经营权证的郓城县土地确权办公室系同一个办公室。 2016年，原告边建军与案外人边平军因不当得利纠纷一案在郓城县人民法院提起民事诉讼，经一审、二审审理后，原告边建军所持有的《土地承包经营权证》未能作为有效证据使用。2018年原告边建军因该案件提起再审，被驳回再审申请。 本院认为:《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”被告郓城县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的职权。郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组下设办公室，且该办公室设立在被告郓城县农业农村局，但郓城县农业农村局对该办公室没有管理职权，且根据法律规定，被告郓城县农村农业局在颁发农村土地承包经营权证过程中，对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。因此，被告郓城县农业农村局不是适格被告。郓城县土地确权办公室发表作废原告边建军编号××农村土地承包经营权证的公告及郓城县农村土地承包经营权证注销审批表在人民法院一、二审及再审民事案件中进行了佐证，并在二审、再审中认定其土地承包经营权证不能作为有效证据使用，其行为对原告产生了实际影响，属可诉行政行为，并不属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第一款第六项所规定的过程性行为。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告边建军在民事一审审理期间即应当知道本案被诉行政行为的内容，原告本应在知道本案被诉行政行为的内容之日起最长不超过一年的期限内提起诉讼，但原告基于相关民事裁判作出生效后，才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，原告在等待相关争议事项进行处理的期间具有可予保护的依赖利益，应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的：“不属于自身的原因耽误起诉期限”，2018年12月4日为最终裁判生效的时间，对该期间耽误的时间应当依法予以扣除。因此，原告自民事一、二审诉讼至再审期间耽误的时间进行扣除后，原告于2019年3月5日提起行政诉讼并未超过一年的起诉期限。二被告辩称原告的诉讼时效已超出法定期限的理由，本院不予采信。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条：“承包期内，发包方不得收回承包地。………承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。………”郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室虽设立在被告郓城县农业农村局，但其隶属于郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，该领导小组系被告郓城县人民政府的临时机构，郓城县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室将原告边建军编号××农村土地承包经营权证登报公告作废、及郓城县农村土地承包经营权证注销审批表政府审批栏中加盖了政府印章的行政行为所产生的法律后果，应由郓城县人民政府承担。且二被告在庭审时未提供出原告具有发包方可收回承包地的法定情形，被告郓城县人民政府注销农村土地承包经营权证审批的行政行为违法。因此，原告请求依法判决确认被告郓城县人民政府作出的注销土地承包经营权证的行政行为无效的诉讼请求并无不当，本院应予支持。二被告称原告应先解决民事纠纷后，再进行行政纠纷的辩解理由不成立，本院不予支持。 原告要求二被告赔偿其经济损失1万元，未提供出相关的证据，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告郓城县人民政府作出的注销土地承包经营权证的行政行为无效。 二、驳回原告要求二被告赔偿经济损失1万元的诉讼请求； 案件受理费五十元，由被告郓城县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  申永焕 审 判 员  王有泉 人民陪审员  张兆松 二〇一九年七月一日 书 记 员  单迪迪