云南省丽江市中级人民法院行 政 判 决 书(2014)丽中行终字第9号上诉人（原审原告）张元礼，男，汉族，现年70岁，文盲，云南省华坪县人，务农，住云南省华坪县。委托代理人（特别授权）何孝春，男，现年71岁，华坪县林业局退休职工，住华坪县。委托代理人（特别授权）张顺珍，女，现年32岁，住华坪县，系上诉人之女。被上诉人（原审被告）华坪县人民政府。法定代表人李琰，职务县长。委托代理人（特别授权）张盛频，云南华经律师事务所律师。委托代理人（一般授权）汪天祥，男，汉族，1975年9月25日出生，华坪县林业局纠纷办主任，住华坪县。原审第三人吴应清，男，汉族，现年48岁，小学文化，云南省华坪县人，务农，住华坪县。原审第三人胡代伦，男，汉族，现年61岁，小学文化，云南省华坪县人，务农，住华坪县。上诉人张元礼因不服林地使用权登记纠纷一案，不服华坪县人民法院（2013）华行初字第13号行政判决向本院提起上诉，本院于2014年7月7日受理后依法组成合议庭，于同年8月5日公开开庭进行了审理。上诉人张元礼的委托代理人何孝春、张顺珍，被上诉人华坪县人民政府委托代理人张盛频、汪天洋到庭参加了诉讼，上诉人张元礼、被上诉人华坪县人民政府法定代表人李琰未到庭，原审第三人胡代伦、吴应清经本院合法传唤后明确表示不来出庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定：上诉人张元礼1983年依法取得了坐落于黄泥坡，面积为80亩的《自留山证书》，四至：东至马路上13队界，南至沟到石包胡代伦界，西至放牛路杨顺佰界，北至王光富沟，林种类型为杂木幼林。1997年10月10日河西14组进行“四荒”拍卖，在华坪县中心镇人民政府鉴证下，河西14组代表徐成富与第三人吴应清、胡代伦签订《“四荒”有偿出让协议书》。第三人吴应清、胡代伦购买该组山林60亩，交纳受让金1800元，出让年限为50年，四至为：东至百花地公路以上，南至大消坑沟直上，西至松坪公路以下，北至烂板桥沟直上。经华坪县中心镇人民政府填报，华坪县人民政府审核后，于1997年10月10日颁发给第三人吴应清、胡代伦97008号《有偿出让集体荒山使用证》。上诉人张元礼户80亩自留山在“四荒”拍卖时部分拍卖给了本组的徐邦国（经原告同意），其余部分包含在第三人吴应清、胡代伦购买的60亩林地中，该60亩林地经现场勘查，实际测量为164.71亩，其中包含胡代伦《自留山证书》中的122.23亩，张元礼《自留山证书》中的42.48亩。2007年上诉人张元礼去打塘种芒果时第三人吴应清出来阻止，上诉人张元礼才知道自己的自留山被卖。上诉人张元礼2009年9月向河西村委会书面申请，河西村委会2009年9月22日出具了《山林调解情况说明》，林工站2009年12月出具《情况调查说明》，2010年1月上诉人张元礼向华坪县人民法院提起行政诉讼要求撤销华坪县人民政府2008年10月18日作出的华林证字(2008)2303001953号《林权证》，经华坪县人民法院受理后，对该案已中止审理。原审法院认为：对被上诉人提出的本案已超过诉讼时效的主张，因本案涉及的是林权纠纷，应适用20年的诉讼时效，故上诉人起诉到法院并未超过法律规定的诉讼时效。被上诉人华坪县人民政府在颁发给第三人吴应清、胡代伦97008号《有偿出让集体荒山使用证》时，具备合法的行政主体资格，且该证是华坪县人民政府基于1997年河西十四组进行“四荒”公开拍卖，将原属于上诉人张元礼的自留山收回拍卖，第三人吴应清、胡代伦购买了该自留山的部分，并签订了《“四荒”有偿出让协议书》，交纳1800元受让金的事实，审查后颁发的，其确权行为具有事实依据和法律依据，被上诉人的颁证行政行为程序合法，证据充分。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第（一）款之规定，判决：维持华坪县人民政府1997年10月10日作出的97008号《有偿出让集体荒山使用证》。案件受理费50元，由上诉人张元礼负担。原审判决宣判后，上诉人张元礼不服，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销华坪县法院的(2013)华行初字第13号判决书，依法改判；2、被上诉人的工作人员超越职权，滥用职权，给上诉人造成严重经济损失，应承担侵权责任，并赔偿因此而造成的一切经济损失，强烈要求撤销第三人的97008号《有偿出让集体荒山使用证》，恢复上诉人的591号《自留山使用证》的合法使用权。主要理由：一、被上诉人的工作人员已经违反了《宪法》第8条，《森林法》第3条，《最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》，凡是按照分配给社员经营的自留山，应当根据长期不变的精神处理。根据国办发(1981)61号，应稳定山林权、落实生产责任制。根据河西村委会出具的《山林调查情况说明》和被上诉人在每次的庭审中发表的代理意见所说的“四荒”拍卖时是把山林收回打乱了拍卖，边走边卖。已经证实了被上诉人的工作人员搞权大于法，各自为阵，不要国家法律、法规和规章，滥用职权，超越职权。中央政策拍卖的是荒山、荒丘、荒滩、荒沟，可是被上诉人的工作人员不严格按中央政策规定，滥用职权拍卖上诉人的有林地。从第三人的《有偿出让集体荒山使用证》的办证程序上看，此证是县人民政府盖好章发到各村去自行填发的，第三人的《四荒使用证》是中心镇填发的，没经过县林业局审批。华坪县的林业行政主管部门是县林业局，中心镇无权填发，中心镇不具备主体资格，没经县政府授权委托，县政府授权是县林业局。二、一审法院违反《行政诉讼法》和最高人民法院关于执行《行政诉讼法若干问题的解释》法释(2000)8号第30条，下列证据不能作为被诉具体行政行为的合法根据（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。三、被上诉人的诉讼代理人胡搅蛮缠，断章取义。丽地办发(1999)19号文件第2条已经规定得清清楚楚的，有偿出让的范围：一是以“两山”责任制为基础的集体荒山、荒地、荒沟、荒滩以及不成林的疏林地，灌木林地。二是国有的零星荒山、荒坡以及与大片荒山相连低价值林地，三是尚未绿化造林的退耕还林地和三年以上的摞荒地，并没有叫拍卖有林地,第14条第一项也规定得很清楚，可是被上诉人的诉讼代理人断章取义使用第四款。综上所述，一审法院严重违反《宪法》，没有行使司法独立审判，连最起码的“四荒”拍卖的政策界线都没有审清楚，被上诉人的工作人员已经严重违反了国务院依法行政的基本原则和要求，没有依法行政，给上诉人造成严重的损失，判决不公，适用法律不当，上诉人要求撤销(2013)华行初字第13号判决，恢复上诉人的591号《自留山使用证》的使用权。被上诉人华坪县人民政府答辩：请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。案件受理费由上诉人张元礼承担。主要理由：一、张元礼上诉称：自留山不属于四荒拍卖范围的上诉理由，不能成立。根据当时本辖区的地方性法规之规定，自留山、责任山允许纳入四荒拍卖的范围。根据地方性法规之规定，在1997年，本辖区的“自留山、责任山”可以统一纳入四荒拍卖，张元礼提出的自留山不属于四荒拍卖范围的诉讼理由，不能成立。二、《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。以上1997年《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》、1997中共华坪县中心镇党委《关于有偿出让集体荒山的有关规定》，属于本行政区域的地方性法规，规定在本辖区的“无论是谁承包的‘责任山’和划给谁的‘自留山’，统一纳入这次有偿出让的范畴，用出让形式加以完善”。以上地方性法规应当作为认定自留山可以纳入四荒拍卖的定案依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。三、张元礼上诉引用1997年以后的林改文件，来否定1997年的“四荒拍卖”，不能成立。本案“四荒拍卖”发生在1997年，当时有中央、省、地县都有文件规定，应当执行当时的文件规定，张元礼上诉引用(2004)10号文件《国务院关于加强市县政府行政的决定》，来否定1997年的“四荒拍卖”，没有溯及力，不能成立。四、1997年10月，河西14组全组进行15宗林地的“四荒拍卖”，是全组村民的集体行为，合法有效。在1997年10月，河西14组根据《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》、1997中共华坪县中心镇党委《关于有偿出让集体荒山的有关规定》，实行一村一策，进行了“四荒拍卖”。当时张元礼参加了拍卖，明确表示不购买自己的自留山，就由胡代伦、吴应清购买了张元礼的自留山，张元礼诉称自己不知道、不同意自己的自留山纳入拍卖之列的理由，不能成立。五、张元礼上诉称：被告在作具体行政行为后又自行收集证据，程序违法，其上诉理由不能成立。被上诉人提交的证据都是起诉之前就形成的证据，不是诉讼中自行收集的证据。六、张元礼上诉称：被上诉人的代理人胡搅蛮缠、断章取义，其上诉理由不能成立。1997年《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》、1997中共华坪县中心镇党委《关于有偿出让集体荒山的有关规定》，规定在本辖区的“无论是谁承包的‘责任山’和划给谁的‘自留山’，统一纳入这次有偿出让的范畴，用出让形式加以完善”，并非胡搅蛮缠、断章取义。七、本案第三人吴应清、胡代伦是《荒山使用证》的唯一合法户主。综上所述：经华坪县中心镇人民政府填报、华坪县人民政府在1997年10月10日颁发给第三人吴应清、胡代伦编号97008的《有偿出让集体荒山使用证》行政行为，事实清楚、依据充分、程序合法，是合法的行政行为。根据《行政诉讼法》第61条之规定，请求二审依法驳回上诉，维持原判。原审第三人胡代伦、吴应清未作答辩。被上诉人华坪县人民政府在一审时提交了两类证据：第一、据以作出被诉具体行政行为所依据的法律法规、规范性文件：1、《中华人民共和国森林法》；2、中共丽江地委办公室丽地办发【1994】19号《关于印发的通知》；3、中共华坪县委党发(1994)11号《关于印发的通知》；4、华坪县人民政府华政发[2007]69号《华坪县人民政府关于印发华坪县深化集体林权制度改革实施方案的通知》；5、中共华坪县中心镇委员会镇党发[1997]10号《有偿出让集体荒山的有关规定》；6、华坪县人民政府《关于保护“四荒”受让户合法权益的通告》；7、华坪县深化集林权制度改革领导小组文件华林改[2008]2号《关于深化集林权制度改革中涉及相关问题的处理意见》。拟证明原审被告进行林权登记、发放《林权证》主体资格适格，法律依据充分，程序合法。第二、诉讼证据：第一组：1、原审第三人吴应清、胡代伦“四荒”有偿出让协议书；2、华坪县中心镇河西村委会14组《证明》；3、原审第三人吴应清、胡代伦《有偿出让集体荒山使用证》存根；4、胡代伦编号583号《自留山证书》存根。拟证明1.原审第三人吴应清、胡代伦两户共同购买的荒山，符合办证规定，经华坪县人民政府审核登记后于1997年10月10日颁发给原审第三人吴应清、胡代伦《荒山使用证》；2.《荒山使用证》登记的面积、四至边界与原审第三人吴应清、胡代伦和河西14组签订的《四荒”有偿出让协议书》一致；3.经华坪县中心镇人民政府填报、华坪县人民政府1997年10月10日颁发给原审第三人吴应清、胡代伦编号97008《有偿出让集体荒山使用证》的行政行为事实清楚、依据充分、程序合法，是合法的行政行为。第二组：1、原审原告张元礼编号591号《自留山证书》；2、原审原告张元礼编号591号《自留山证书》存根。拟证明1.原审原告张元礼1983年《自留山证书》载明有荒山80亩，四至边界：东至马路上13队界，南至沟到石包胡代伦界，西至放牛路杨顺佰界，北至王光富沟；2.原审原告张元礼1983年《自留山证书》载明有荒山80亩，已在1997年自愿交回集体拍卖；3.80亩荒山中有35亩在1997年拍卖给了本组徐邦国；4.剩余部分在1997年拍卖给了原审第三人吴应清、胡代伦；5.原审原告张元礼持有的1983年取得的《自留山证书》所载明的荒山使用权已自愿交回集体拍卖，在1997年的“四荒”拍卖中已中止其法律效力。第三组：1、原审原告张元礼2009年9月16日作出的《申请》；2、华坪县中心镇林工站《情况调查说明》；3、徐成富《询问笔录》；4、胡代伦《询问笔录》；5、张元礼《询问笔录》。拟证明1.2009年9月6日，原审原告张元礼向华坪县中心镇人民政府提出申请，要求解决自留山问题，中心镇人民政府责成中心镇林工站查处；2.1997年河西14组在学校下面松林召开全体村民现场会议；3.原审原告张元礼参加了会议和现场拍卖，拍卖当时张元礼不买自己的自留山，由原审第三人吴应清、胡代伦购买了张元礼的自留山；4.原审原告张元礼在1997年就知道自己的自留山包含在吴应清、胡代伦的四荒证里，原审原告的起诉已超过诉讼时效。第四组：华坪县人民法院(2013)华行初字第1号行政诉讼中，原审第三人吴应清及其代理人向法庭提交的14组村民徐邦国、胡代伦、罗兴才、徐成富、原河西村委会书记陈子华的五份《调查询问笔录》。拟证明1997年10月10日河西14组在中心镇人民政府、河西村委会相关人员的主持下召开现场会议，通过拍卖出让本组收回的荒山、自留山，原审原告张元礼同意将自己的自留山交回集体拍卖，自己明确表示不购买，由徐邦国、吴应清、胡代伦购买了张元礼的自留山。第五组：1、河西村委会14组1997年“四荒”拍卖签订的15份《“四荒”有偿出让协议书》；2、2007年林权改革时河西村委会14组杨宗国、黄从云等10户《林权登记申请表》、《林地权属勘查登记卡》。拟证明1997年河西14组对各农户自愿交回的自留山、责任山打乱后重新拍卖。对拍卖的面积均为现场估算，没有实际丈量，面积出现增多或减少的差异，属于“四荒”拍卖的普遍情况。上诉人张元礼在一审时提交了三份证据：1、山林调解情况说明1份，证明1997年拍卖原审原告的80亩自留山时原审原告未到场参加。2、《四荒”有偿出让协议书》1份，拟证明颁证主体及程序均不合法。3、1961年中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定[试行草案]；最高人民法院关于贯彻民事政策几个问题的意见【修正稿】节录；《关于抓紧做好林业“三定”工作的报告》节录；国务院行政执法的原则；拟证明原审被告没有按照相关法律规定执行，做出具体行政行为时滥用职权，违反了法定的程序。各方当事人提交给原审法院并经庭审质证的全部证据均随案移送至本院，经审理，原审法院认证合法正确，本院予以确认。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。经二审审理查明的事实与一审查明的事实相一致。本院予以确认。本院认为，1983年，上诉人张元礼依法取得了本案争议林地的《自留山证》，面积为80亩，1997年河西村14组依据当时的法律法规及政策，在县委、县政府的要求下进行“四荒”拍卖，同时纳入拍卖的还有另外本村的其他14宗自留山。张元礼的80亩自留山，其中一部分张元礼自愿拍卖给本组村民徐邦国，其余的部分经公开拍卖，张元礼放弃购买后由第三人吴应清、胡代伦通过拍卖取得60亩林地使用权，经实测为164.71亩，其中包含了胡代伦自留山证中的122.23亩，张元礼自留山证中的42.48亩。虽然当时没有张榜公布，有一定的瑕疵，但根据张元礼的调查笔录，张元礼是知道“四荒”拍卖的，且“四荒”拍卖是全村集体开会通过的，涉及拍卖的不仅有张元礼一个人的自留山，还有村里的另外14宗自留山，原来各自的自留山全部收回后统一拍卖，张元礼不愿意购买后才由第三人通过拍卖取得，当场签订《“四荒”有偿出让协议》，根据森林法第三条规定，县人民政府是法律规定的发证机关，县政府依据当时的法律法规及地方性规章，依据《中华人民共和国森林法》、《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》及《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》，依据第三人与河西14组签订的《“四荒”有偿出让协议》，向第三人吴应清、胡代伦颁发了97008号《有偿出让集体荒山使用证》，其行为主体适格，程序合法，事实清楚，证据充分，虽然当时没有收回上诉人张元礼持有的1983年《自留山证》，但该证在“四荒”拍卖后，已失去效力，已被之后颁发的《荒山使用证》所取代，现上诉人根据2006年、2007年、2008年的法规，要求撤销97008号《有偿出让集体荒山使用证》依据不充分，对该上诉请求不予支持。一审判决维持华坪县人民政府1997年10月10日作出的97008号《有偿出让集体荒山使用证》是正确的，为此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由上诉人张元礼承担。本判决为终审判决。审判长  何树兰审判员  高精红审判员  马 昕二〇一四年九月三日书记员  赵万刚