福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽05行终224号 上诉人（原审原告）郭宇震，男，1971年11月4日出生，汉族，住福建省惠安县。 被上诉人（原审被告）泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局，住所地泉州市台商投资区行政办公大楼**，统一社会信用代码：11350500MB0171838W。 法定代表人占蓉，局长。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人郭宇震因诉被上诉人泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局（以下简称台投区国土资源局）行政合同一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初131号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审裁定认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”。本案中，郭宇震请求确认《土地房屋征收拆迁补偿安置协议书》（协议编号：×××14）（以下简称《协议书》）无效。郭宇震提供的《协议书》签订于2014年12月31日，根据前述法律规定，郭宇震的起诉不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第一百六十二条之规定，裁定：驳回原告郭宇震的起诉。 宣判后，郭宇震不服，上诉请求：撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。事实和理由：一、郭宇震是泉州市台商投资区东园镇玉坂村村民，在该村拥有合法房屋。因基础设施建设需要，郭宇震房屋所在区域被列入征收范围。2018年1月23日早上7点左右，郭宇震在未收到任何告知和通知的情况下，其房屋被台投区国土资源局非法强制拆除，屋内财产损失严重。郭宇震在诉讼中方知涉案也未履行任何手续的情况下，将原告房屋非法拆除。原告在诉讼中得知案涉拆迁协议的存在，对该协议上签字的真实性不予认可，同时，即便系郭宇震签订，也并非基于真实意思表示，而就该协议本身，台投区国土资源局无签订拆迁补偿安置协议的资格，且该协议内容并不明确，故应属无效。但一审法院以该协议签订于2014年12月31日，属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定的不予受理的情形，故驳回郭宇震的起诉属适用法律错误，且法律事实认定不清。具体理由如下：一、一审法院误读了该司法解释的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……。而《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十一条第一款规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。故新行政诉讼法实施后，行政协议案件被纳入行政诉讼受案范围。然而，一审法院在受理郭宇震提起的行政诉讼后，却以郭宇震提起的确认涉案行政协议诉讼属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定的不予受理的情形而驳回郭宇震的起诉。虽然行政协议也属于行政行为，但最高人民法院的该司法解释所指的行政行为应作狭义理解，属于行政机关作出的单方面行政行为，并不包括行政机关与行政相对人签订的行政协议。二、行政协议属于行政诉讼法上的行政行为，但也有其双层属性，与行政机关单方面作出的行政行为有明显的区别。行政协议又称为行政合同，是一种兼具行政性和合同性双层属性的合同类型，当然，同时也具备了公法和私法交叉属性的行政关系。正是基于其具备行政机关与行政相对人就涉及行政机关实现公共利益或行政管理目标且与行政相对人存在利害关系而达成的双方真实意思表示的协议，所以说，不能简单按行政法规定处理行政协议纠纷，也就是说相关的行政协议必须合法、出于双方的真实意思表示，而行政协议并不同于民事协议双方平等的主体关系，所以，一概以行政公法规定来处理行政协议纠纷显然有违相关立法宗旨。三、行政协议的审查基于其双重属性，同样有双重审查标准；一审法院以此审判显然剥夺郭宇震的法律救济权，有违法律公平公正原则。由于行政协议具有双重属性，行政协议的行政属性决定了法院在审理行政协议案件时，应当把行政协议案件作为行政案件的一种特殊类型进行合法性审查；行政协议的合同属性，决定了法院还需考虑行政协议案件作为一种特殊类型的合同案件类型，按照合同案件的审理规则审理行政协议案件。从审判实践看，法院在审理行政协议案件时应当采用合法性与合约性相结合的审查标准。合法有效的行政协议需要满足合法性要求，同时也要满足合约性要求。因此，合法性审查主要针对行政协议的行政属性，重在解决行政协议的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。这一规定确立了人民法院通过行政审判对行政行为进行合法性审查的原则。所以说，一审法院不考虑行政协议的特性，以最高院司法解释字面意思作出裁判，与行政诉讼相悖，并有违公平正义。四、最高院有类似审判案例及认定准则足以证实一审法院作出该驳回起诉法律依据错误。最高人民法院（2018）最高法行申2496号行政判决书即张启诉赤峰市松山区人民政府征收决定一案审判要旨：重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人对新行政诉讼法实施后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。基于行政协议的私法属性，行政协议确认无效不能简单适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条的规定，还应当针对所诉行政协议是否满足行政协议主体适格，意思表示真实自愿，协议内容合法有效，协议订立程序合法且符合法定形式要件等多个法律要件。综上，一审法院认定事实不清且适用法律错误，请求二审法院依法审理，支持郭宇震的上诉请求。 被上诉人台投区国土资源局答辩称，郭宇震的起诉不符合法定条件，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。就郭宇震诉台投区国土资源局行政合同一案，原审法院依法认定事实如下：郭宇震于2014年12月31日与台投区国土资源局（原泉州台商投资区国土规划建设局）签订了编号为×××14的《协议书》。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”郭宇震的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第一百六十二条之规定，裁定驳回郭宇震的起诉适用法律正确，依法应予以维持。二、郭宇震以同一事实和理由重新起诉，人民法院依法应不予立案。郭宇震于2018年1月12日，向原审法院提起行政诉讼，原审法院依法受理。在审理过程中，郭宇震自愿撤诉，原审法院裁定准许郭宇震撤回起诉。郭宇震于2018年1月12日向原审法院提起诉讼的诉讼请求、事实和理由与本案一致。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条之规定，人民法院裁定准许上诉人撤诉后，上诉人以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。故对本案郭宇震的起诉，人民法院依法应不予立案。三、郭宇震的起诉已超过法定起诉期限。2014年12月31日，郭宇震（乙方）与泉州台商投资区国土规划建设局（甲方）签订《协议书》。结合郭宇震签订协议前提交的产权材料、《具结书》以及对《土地房屋测量平面图》的签字核对行为可知，《协议书》是郭宇震出于真实意思表示签订的。郭宇震在签订《协议书》时就已知道《协议书》的存在，且《协议书》第十条约定“双方因履行本协议发生争议且协商不成的，任何一方均有权向甲方所在地人民法院提起诉讼”，即泉州台商投资区国土规划建设局与郭宇震签订《协议书》时已告知郭宇震诉权。郭宇震若认为《协议书》无效，根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定，郭宇震至2019年4月29日才起诉明显超过法定起诉期限，依法应驳回郭宇震的起诉。即使按照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，郭宇震在2014年12月31日签订《协议书》时就知道涉案具体行政行为内容，其至2019年4月29日才起诉也明显超过2年的起诉期限。四、本案《协议书》合法有效，郭宇震诉请确认协议无效缺乏事实和法律依据。（一）泉州台商投资区国土规划建设局具备行政主体资格，且其有权作为甲方与郭宇震签订《协议书》。结合台投区国土资源局提供的组织机构代码证可知，泉州台商投资区国土规划建设局为机关法人，具备行政主体资格，有权与郭宇震签订《协议书》。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，涉案土地征收由泉州市人民政府组织实施。2013年10月8日，泉州市人民政府在收到福建省人民政府的征地批复后，发布［2013］第2016号《泉州市人民政府征收土地方案的公告》，公告载明“涉及上述征收土地范围内的房屋及其建筑物、构筑物的征收补偿安置，由泉州台商投资区相关职能部门组织实施并另行公告”。2014年10月30日，泉州台商投资区管理委员会作出《关于泉州台商投资区杏东启动区土地房屋征收拆迁补偿安置实施方案的批复》，同意泉州台商投资区国土规划建设局拟定的《泉州台商投资区杏东启动区土地房屋征收拆迁补偿安置实施方案》，并指示泉州台商投资区国土规划建设局组织实施。结合上述事实可知，就泉州台商投资区杏东启动区项目，泉州台商投资区国土规划建设局是泉州市人民政府确定的房屋征收拆迁补偿安置实施单位，其有权与郭宇震签订《协议书》。（二）本案征收拆迁补偿安置协议内容约定明确具体。郭宇震认为《协议书》内容约定不明确、不具体，该主张与事实不符。郭宇震在同泉州台商投资区国土规划建设局签订涉案《协议书》之前，提交两份《收款收据》和玉坂村委会出具的一份《证明》，并出具《具结书》，主张其为被征收房屋的产权人。结合郭宇震提供的上述产权书证材料可知，涉案被征收房屋址于泉州台商投资区东园镇玉坂村，房屋建筑占地面积306.34㎡，四至为东至村路，西至黄世林石材加工厂，北至王剑煌，南至黄培煌石材加工厂。对此，《协议书》第一条载明“经审查乙方提交的产权书证材料，结合实地现状测量结果……被征收土地房屋的基本情况详见附件一《土地房屋测量平面图》”，该《土地房屋测量平面图》已经郭宇震核对无误后签字。即《协议书》对征收房屋的具体位置、四至面积大小的内容约定是明确具体的。郭宇震主张协议内容约定不明确缺乏事实根据，郭宇震据此诉请确认《协议书》无效缺乏法律依据。（三）本案征收拆迁补偿安置协议不存在无效的情形。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”根据上述规定，即使适用民事法律规范审查本案《协议书》的效力，《协议书》也不存在无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”而本案郭宇震出具的《具结书》和经郭宇震核对无误的《土地房屋测量平面图》与《协议书》能相互印证，足以证明《协议书》的签订是郭宇震的真实意思表示，不存在上述所规定的合同无效情形。在福建省人民政府批准征地、泉州市××作出征收土地方案公告、且《泉州台商投资区杏东启动区土地房屋征收拆迁补偿安置实施方案》经泉州台商投资区管理委员会批准后，泉州台商投资区国土规划建设局依据《泉州台商投资区杏东启动区土地房屋征收拆迁补偿安置实施方案》与郭宇震签订《协议书》，依据充分，且协议内容不违反法律及行政法规的强制规定。因此，郭宇震诉请确认《协议书》无效缺乏事实和法律依据。综上所述，原审裁定认定事实清楚且适用法律、法规正确，依法应予以维持。郭宇震的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应裁定驳回郭宇震的上诉。 经审理查明，2014年12月31日，郭宇震与台投区国土资源局（原泉州台商投资区国土规划建设局）签订编号为×××14的《协议书》一份。2018年1月12日，郭宇震向原审法院提起行政诉讼，请求确认编号为×××14的《协议书》无效。在该案审理过程中，郭宇震自愿向原审法院申请撤回起诉，原审法院作出（2018）闽0502行初28号行政裁定：准许郭宇震撤回起诉。2019年5月9日，郭宇震以同一事实和理由重新起诉请求确认该《协议书》无效。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条之规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。准许撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准许撤诉的裁定，重新对案件进行审理。故对本案郭宇震的起诉，人民法院依法应不予立案。已立案后应予驳回起诉。故一审裁定驳回郭宇震的起诉并无不当，可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年七月二十五日 书记员  张秋萍 附：本案所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。第六十九条第一款第（六）项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……