河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初193号原告河南豫源生态农业科技有限公司，住所地郑州市金水区政七街**********。法定代表人王雪锋，职务总经理。委托代理人岳卫中，河南昌浩律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地，住所地荥阳市索河路**iv>法定代表人王效光，市长。委托代理人席胜利，荥阳市水务局工作人员。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。被告荥阳市高村乡人民政府，住所地荥阳，住所地荥阳市高村乡高村>法定代表人张光明，职务乡长。委托代理人马献功，高村乡建设办工作人员。委托代理人畅玉倩，河南神龙剑律师事务所律师。第三人韩金阳，男，汉族，1980年2月1日出生，现住荥阳市。原告河南豫源生态农业科技有限公司（以下简称豫源公司）因确认被告荥阳市人民政府征收行为违法，要求荥阳市人民政府、荥阳市高村乡人民政府（以下简称高村乡人民政府）支付原告经济损失一案，于2018年10月16日向本院提起行政诉讼。本院经审理作出（2018）豫01行初478号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服提起上诉后，河南省高级人民法院撤销该裁定，指令本院继续审理。本院于2019年5月8日立案后，于2019年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同时依据荥阳市人民政府的申请，追加韩金阳为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。豫源公司的委托代理人岳卫中，荥阳市人民政府的委托代理人席胜利、杨柳，高村乡人民政府的委托代理人马献功、畅玉倩，第三人韩金阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告与荥阳市高村乡张村行政村第八村民组和第十村民组在2014年10月10日签订了土地承包经营权转包合同书，约定该两个村民组名下212.26亩土地由原告承包经营，经营期限30年。荥阳市人民政府于2017年9月因郑州市牛口峪引黄工程需要征用原告承包经营的高村乡张村行政村第八村民组和第十村民组的土地，该工程征用土地涉及原告承包经营的土地约50亩，在征用时，未出示征收的审批手续，也未公布补偿方案，至今该土地征用补偿款没有给付我方，二被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。故请求：1.依法判令确认荥阳市人民政府征收行为违法；2.依法判令荥阳市人民政府、高村乡人民政府支付原告经济损失200万元；3.本案诉讼费用由荥阳市人民政府、高村乡人民政府承担。荥阳市人民政府辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限。原告诉状中称在2017年9月份知道荥阳市人民政府因“郑州市牛口峪引黄工程”需要征用荥阳市高村乡张村第八、十村民组的土地，并认为征用范围涉及其承包地，同时认为荥阳市人民政府的行为侵犯其合法权益。且该工程在原告所述的区域内施工历时一年，原告作为当地的企业不可能不知道荥阳市人民政府征用土地的行为。原告于2018年10月才向法院起诉，已超过法定起诉期限。二、荥阳市人民政府不是本案适格被告，也并不存在原告所称的土地征收行为。郑州市牛口峪引黄工程系郑州市生态水系建设的重点工程，在经各级相关审批通过后，该工程由郑州地产集团投资建设，由郑州市水务局组织实施。荥阳市人民政府只是协助负责辖区内的附属物费用补偿和施工群众协调等工作，并不是该工程的建设和施工单位，作为被告主体明显不适格。另该工程管道铺设完毕后由建设单位负责将土地复耕，恢复原貌。目前，本案涉及的土地已基本完成复耕，建设单位已将其耕地还原并归还原主，并不存在原告所称的征收行为。三、荥阳市人民政府已尽合理审查义务，将涉案土地的附属物补偿款拨付到位，原告与第三人的纠纷实为民事纠纷，应通过民事诉讼解决。据了解，原告在2014年承包了涉案土地后，建设了豫源农庄，于2016年10月1日与案外人杨春霞签订了《合作协议》，原告将农庄交付给杨春霞生产经营，并同意杨春霞享有转租权。2017年6月5日，在经过原告同意后，杨春霞将豫源农庄的生产经营权转租给河南一亩桃花园农业科技有限公司（以下简称一亩桃花园公司），该公司承接了《合作协议》的权利和义务。因此，就涉案土地在进行附属物调查时，在一亩桃花园公司的授权下由其公司的负责人韩金阳共同核实了附属物情况，并在韩金阳出具了原告与杨春霞的合作协议及杨春霞与一亩桃花园公司的转租协议书，且在该期间并未有原告任何工作人员提出任何异议情况下，由高村乡张村村委会将附属物补偿款支付给韩金阳，有银行业务凭单为证，该事项已经得到一亩桃花园公司的事后追认，荥阳市人民政府已尽到合理审查义务。高村乡人民政府辩称，一、高村乡人民政府不是本案适格被告，原告起诉高村乡人民政府没有事实与法律依据。本案涉案工程是郑州市牛口峪引黄工程，征地是为了该工程铺设下水管道的临时征地，并非永久性征地，该处工程涉及的豫源公司的土地只是在高村乡行政区域内。业主方系荥阳市水务局，施工范围内工程占地和附属物调查、统计以及补偿金上报和赔偿均是荥阳市征收办的职责范围，高村乡人民政府仅按照市政府的安排配合水务局、征收办完成村组、农户的对接、协调工作，因此，高村乡人民政府并非适格的被告。二、本案的审理结果涉及第三人一亩桃花园公司及韩金阳的权利义务，应当依法追加该公司与个人作为第三人参加诉讼。涉案土地附属物普查时发现该土地的实际经营者为第三人一亩桃花园公司，现场具体由韩金阳负责，且韩金阳出具了原告与杨春霞的合作协议及杨春霞与一亩桃花园公司之间的转租协议书、原告给韩金阳出具的聘书，因此涉案土地征地补偿款便根据韩金阳出具的卡号支付给涉案土地的实际经营者韩金阳，在此期间原告没有任何人员提出任何异议，不存在原告称的土地征用补偿款没有支付的问题。现涉案土地已经施工完毕，土地已经交付实际经营者复耕。故请求法院依法驳回原告的起诉。第三人韩金阳称：征收补偿款的事豫源公司是知道的，豫源公司的实际控制人王朝及总经理张旭都是知情的，事先、事中和事后都与他们有沟通，不知为什么最后不承认。而且拿到补偿款后全部用于涉案地里的农药、化肥以及农机农具、工人工资，在王朝起诉我本人和杨春霞涉及诈骗时，我们已经把证据提供给当地公安机关，已经过调查。另外王朝曾说聘书上的公章是假的，也经过地方公安部门核实确实是真的。豫源公司和杨春霞签订的《合作协议》以及杨春霞给豫源公司会计的转账记录，还有杨春霞代表豫源公司给各生产组的转账记录以及我给杨春霞转账的收条，这些证据我都可以提供。原告向本院提交证据如下：第一组：1.土地承包经营权转包（出租）合同书三份。证明2014年9月、10月，原告先后与荥阳市高村乡张村村民委员会及第八、第十村民组签订合同，承租第八、第十村民组土地，投资现代农业项目。2.荥阳市发改委投资项目备案登记表、荥阳市新型农业组织登记备案表。证明原告承租荥阳市高村乡张村土地，投资经营“豫源农庄”项目，依法经荥阳市发改委、农办登记备案。3.《合作协议》。证明2016年10月1日，原告与杨春霞签订《合作协议》，合作经营“豫源农庄”项目，协议第4.4条约定，杨春霞有义务对农庄现有果树和绿化花木进行维护和照看，不得对外销售。协议第4.9条约定杨春霞不得破坏弄穿办公场所及果树花木等，否则需向原告承担赔偿责任。协议第4.10条约定，本协议履行期间，如遇政府征收、征用，所有土地及附属物补偿款款项需优先支付给原告1600万元。该组证据证实：被告征收、征用的土地系原告依法承租张村八组、十组土地，是涉案被征收（征用）土地的合法权利人；被告未依法履行审查被征收、征用土地承包经营权人的法定职责，侵害了原告的合法权益；按照《合作协议》约定，被征收征用土地附属物补偿款应当支付给原告。被告未严格履行审查义务，导致涉案被征收、征用土地补偿款被冒领私分。第二组：4.银行转账业务凭单。证明2017年10月19日，韩天真通过邮政储蓄银行账号，以转账的方式向韩金阳汇款1043109元。5.附属物登记表两张。证明2017年7月3日，高村乡张村河南豫源生态发展有限公司韩金阳附属物登记表，该表登记的权利人是豫源公司，韩金阳作为公司代表参加附属物清点工作；2017年7月3日附属物调查表核算页。该补偿款核算出现严重错误，第七项杏树漏算，按照标注单价应为60800元；第六项桃树，按照所标注单价及数量应为1314420元，却错算为611040元；该登记表所记载的土地为28.15亩，实际上原告被征收、征用的张村八组、十组土地是50余亩。同时该登记表显示的“河南豫源生态发展有限公司”系假冒原告“河南豫源生态农业科技有限公司”。6.附属物清点现场照片4张。证明照片显示韩金阳站立在涉案被征收、征用土地，地上所立标，地上所立标识牌显示“河南豫源生态发展有限公司同时该照片显示的“河南豫源生态发展有限公司”系假冒原告“河南豫源生态农业科技有限公司”。该组证据证实：被告在涉案附属物调查中不履行法定职责，未依法审查韩金阳及所代表公司的主体身份，导致韩金阳假冒原告公司参加涉案被征收、征用土地的附属物清点，被告在附属物补偿核算中严重不负责任、将被征收、征用的土地50余亩，错误认定为28.15亩。多项附属物核算造假，将附属物补偿款少算1311380元，导致原告附属物补偿款被贪污私分；韩天真并非政府人员，所使用的银行账户也不是政府财政账户，被告违反法律和财政资金监管规定，所谓的的补偿款支付行为不合法。被告在涉案土地征收、征用中不履行法定的审核、核算、支付职责的行为不合法，造成原告重大经济损失2354480元，应当依法承担赔偿责任。第三组：7.荥阳市人民政府市长办公会议纪要荥政会纪〔2017〕24号。证明2017年9月13日，荥阳市人民政府召开“关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题”的专题会议，听取工程进展情况、占地及附属物补偿方案的汇报，工程涉及的高村乡等与政府签订了目标责任书。关于附属物补偿工作，明确用地手续不齐全的企业，暂缓支付工程占地及附属物补偿资金，待提供合法用地手续后再行拨付。8.郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案。证明该方案职责分工明确相关乡镇级有关部门的职责分工，是征收办负责附属物的调查、统计以及补偿资金上报和赔偿工作；高村乡配合征收办办好本辖区范围内的附属物调查、拆迁和赔付工作。9.《土地管理法》第45、46、48条。证明征用基本农田或超过三十五公顷耕地，应当由国务院批准；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。10.《土地管理法实施条例》。证明条例第25、26条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将征地审批内容及补偿安置方案在所在地乡镇村予以公告；地上附着物；地上附着物及青苗补偿费归所有者所有土地公告办法。证明该办法第3、4、5条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当以书面形式公告，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到土地征用方案批准文件之日起10日内进行征用土地公告。该组证据证实：荥阳市人民政府、高村乡人民政府均是涉案土地征收、征用行政行为的合法主体，也是涉案被征收、征用土地附属物调查统计、补偿款核算和赔付的责任主体；政府文件明确对于涉案被征收、征用土地附属物补偿资金在原告用地手续齐全后方可拨付，被告在手续不全且存在重大虚假的情况下，拨付附属物补偿资金，是严重不负责任的违法行为；被告涉案的土地征收、征用行为，未依法履行经国务院批准的法定审批程序，被告也没有依法对征地及补偿安置方案予以公告。被告涉案征收、征用土地的行为违反了土地管理法的规定；土地征收、征用，被告均应依法将批准征收、征用的文件内容，补偿安置方案进行公告。被告在办理涉案土地征收、征用工作中未依法办理公告，其行政行为严重违法；办理涉案土地征收、征用的审批、公告、拆迁安置补偿方案的制定和公告、附属物的调查、核算、赔付，权利人及其受托人身份、授权的审核，补偿资金的拨付等是被告的法定职责。被告不履行法定职责的行为严重违法。第五组：12.荥阳市人民政府关于郑州市牛口峪引黄工程建设用地征收土地方案的通告。证明该通告确定，2018年9月4日《自然资源部关于郑州市牛口峪引黄工程建设用地的批复》（自然资源〔2018〕366号），同意我市征收高村乡马沟村等5个行政村集体耕地98.3505公顷，林地0.1204公顷，其他农用地1.5158公顷……，现将批准的《郑州市牛口峪引黄工程建设用地征收土地方案》主要内容和有关事项通告如下。2018年11月2日。13.郑州市人民政府关于落实郑州市牛口峪引黄工程建设用地的通告。证明该通告确定，2018年10月16日，河南省国土资源厅关于郑州市牛口峪引黄工程建设用地的函，批准我市征收集体土地0.2988公顷，现依照土地法第46条、实施条例第25条的规定，将经批准的征收土地方案主要内容和有关事项公告如下。2018年11月1日。该组证据证实：被告征收、征用土地的郑州市牛口峪引黄工程建设用地征收土地应当办理批准和公告手续，该工程征地方案直到2018年9月方按照法定用地程序取得批准、在11月2日依法进行公告。表明被告2017年7月征收、征用土地未依法经过批准、未依法公告，该行政行为违法。豫源公司补充证据如下：第一组：在478号案件中的法庭审理笔录、豫源公司、荥阳市人民政府、高村乡人民政府的证据目录。该组证据证实原庭审中的“合作协议”系荥阳市人民政府、高村乡人民政府提交，并非原告提交，法院以原告两次提交的“合作协议”内容前后不一致为由对原告当庭训诫的决定无事实依据，应予撤销。第二组：《合作协议》。证明该协议第4.10条约定，本协议履行期间，如遇政府征收、征用农庄土地使用权，其所有土地及附属物补偿款项，需优先支付给甲方1600万元。补充协议。证明该补充协议签订于2018年1月24日，第二条约定，在乙方经营过程中，国家赔偿款打到甲乙双方共管账户，任何人不得私自领取。若土地被征用，单次国家赔偿款超过1600万元时，则乙方需将甲方全部投资款的剩余部分一次性全部结清，若单次土地赔偿款少于1600万元时，则乙方需按相应亩数每亩地2万元的标准向甲方支付，款项累计至1600万元前期投资款结清为止。该组证据证实：双方约定的土地征收、征用国家所支付的土地补偿款、或土地及附属物补偿款，或者国家赔偿款，均为承包土地的附属物补偿款。该承包土地所有权属于村集体，作为承包经营权人不可能享有土地的征地补偿款。不管合同条款如何表述，只能是附属物补偿款，不可能有第二种解释。同时，补充协议签订在2018年1月14日，是在涉案承包土地2018年7月3日被征收、征用之后，主体仍然是杨春霞，既不是韩金阳，也不是一亩桃花园公司。充分证明荥阳市人民政府、高村乡人民政府提交的杨春霞与一亩桃花园公司转租合同、一亩桃花园公司委托书及证明、聘书等均是事后伪造。第三人韩金阳陈述完全虚假。第三组：银行转账单25份、收据6份。证明2017年11月，豫源公司财务人员向高村乡张村三、四、六、七、八、九、十村民组支付2017年10月至2018年10月土地租金。各村民组收到地租后向豫源公司开具的收据。收据8份。证明2016年10月14日至19日，高村乡张村三、四、六、七、八、九、十村民组收到豫源公司2016年10月至2017年10月地租后，向该公司开具的收款收据。该组证据证实：包括涉案被征收、征用土地在内的豫源农庄全部土地地租，全部都是由豫源公司支付，土地承包经营权属于豫源公司，张村各村民组均与豫源公司保持租赁合同关系，没有收取韩金阳及一亩桃花园公司任何费用，更没有变更承包经营权主体。荥阳市人民政府、高村乡人民政府所称韩金阳是涉案土地实际经营人没有任何事实依据，完全是不履行法定职责的违法行政行为。荥阳市人民政府向本院提交证据如下：第一组证据：1.2011年12月10日，郑州市城乡规划局作出的《关于“牛口峪引黄工程”规划路线方案的意见函复》（郑城规函〔2011〕477号）；2.2014年7月2日，河南省发展和改革委员会文件《河南省发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程项目建议书的批复》（豫发改农经〔2014〕1028号）；3.2014年12月29日，郑州市城乡规划局作出的《郑州市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程输水管道选线规划意见的复函》（郑城规函〔2014〕618号）；4.2015年1月6日，荥阳市城乡规划局作出的《荥阳市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程线路规划方案的复函》（荥规划函〔2015〕1号）；5.2016年5月24日，河南省人民政府移民工作领导小组办公室文件《河南省政府移民办公室关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究阶段建设征地拆迁安置规划的审核意见》（豫移办〔2016〕63号）；6.2016年9月23日，郑州市环境保护局文件《郑州市环境保护局关于郑州市牛口峪引黄工程环境影响报告书的审查意见》（郑环审〔2016〕154号）；7.2016年9月26日，《建设项目选址意见书》（选字第410000201600048号）；8.2016年11月14日，郑州市发展和改革委员会文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究报告的批复》（郑发改农经〔2016〕684号）；9.2017年1月24日，郑州市发展和改革委员会文件《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程初步设计的批复》（郑发改设〔2017〕59号）；10.2017年1月13日，郑州市人民政府文件《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》（郑政文〔2017〕8号）；11.郑州市牛口峪引黄工程拆迁协议。证明郑州市牛口峪引黄工程系郑州市生态水系建设的重点工程，在各级相关部门审批通过后，该工程由郑州地产集团投资建设，由郑州市水务局组织实施，荥阳市人民政府不是本案的适格被告。第二组证据：1.《附属物调查表》；2.《高村乡张村八组明细表》；3.三张附属物调查现场照片；4.原告与杨春霞签订的《合作协议》一份；5.杨春霞与一亩桃花园公司签订的《转租协议书》；6.三份韩金阳支付地租款给杨春霞的收条复印件；7.一亩桃花园公司给韩金阳的授权委托书；8.高村乡张村村委会支付给韩金阳补偿款的银行业务凭证；9.一亩桃花园公司的追认证明。证明荥阳市人民政府已经尽了合理审查义务，将涉案土地的附属物补偿款拨付到位。第三组证据：二张涉案土地已经复垦的照片。证明涉及的土地已基本完成复耕，建设单位已将其耕地还原并归还原主，并不存在原告所称的征收行为。第四组证据：荥阳市公安局关于豫源公司委托吴彬报案，公安局不予立案的复议决定书。证明经公安机关调查后认定韩金阳在领取该笔补偿款时，系实际投资经营管理人员，未有虚构事实、隐瞒真相骗取他人财物的行为，原告与第三人的纠纷实为民事纠纷，且荥阳市人民政府将补偿款补偿给当时实际经营管理的韩金阳并无不当。高村乡人民政府向本院提交证据如下：1.郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案。证明高村乡人民政府系该案工程的协调者，并非征收主体，原告诉请征收行为违法被告主体不适格；2.聘书一份；杨春霞与原告之间的合作协议；韩金阳支付杨春霞的土地租金收条（三个）；原告农业组织登记备案表；杨春霞与一亩桃花园公司2017年6月5日的转租协议书；韩金阳身份证复印件及韩金阳收到的临时征用土地补偿款1043109元。证明涉案土地为临时征用，土地在征用时实际经营者为一亩桃花园公司的韩金阳，且韩金阳也是原告聘用的该项目的经理，涉案土地附属物补偿款已由实际经营者韩金阳领走。高村乡人民政府在征用过程中并无过错，荥阳市人民政府将土地补偿款支付给韩金阳也无过错。韩金阳向本院提交证据如下：1.《合作协议》。证明原告提交的《合作协议》第4.10条的“所有土地补偿款”这个地方，他们自己加了一个“及附属物”（补偿款），我这上面是没有的，我提交的是原件的扫描件。2.杨春霞给村里的各个生产队的转账记录。证明杨春霞在交这个地租，所以杨春霞作为原告的合作方，后来又转让给一亩桃花园公司是合理合法的。原告对荥阳市人民政府提供的证据质证意见如下：第一组证据，关联性和证明目的均有异议。本案审理的是被告征收征用土地行为是否合法，这样的行政诉讼不是规划也不是发改委立项，更不是移民办的行政行为，因此该组证据不能反映出其征收征用行为是否合法，与本案没有关联性，其证明目的依法不能成立。而该组证据反而证明了被告没有按照《土地管理法》，《土地管理法实施条例》以及《国土资源部土地征用公告办法》等法律法规规章的规定履行涉案土地征收征用的批准手续以及公告程序，其征收征用行为违法。第二组证据，该调查表明确表明权利人是豫源公司，不是韩金阳，也不是一亩桃花园公司，因此被告将涉案的附属物补偿款支付给韩金阳，没有正确履行法定职责，同时该调查表也证实被告在涉案的附属物调查核算以及拨付中存在严重的失职行为。1.附属物登记表是河南豫源生态农业发展有限公司，而该公司根本不存在，是一个虚假名称，原告的名称是河南豫源生态农业科技有限公司；2.相关的附属物项目上统计和核算也出现重大错误。第七项杏树该项目没有核算，属漏算。第六项桃树按照所标注的单价，差价70元，两项差价131万元，足以证明被告没有履行法定职责。同时原告所涉及的涉案征收征用的土地50亩，而该调查表仅仅只有28亩。原告所承租的涉案被征收征用土地涉及第八、第十村民组，刚才被告答辩中也确认所提交的八组明细，仅仅只有第八村民组，没有第十村民组。原告被征收征用土地的附属物补偿款应是200多万元。3.这些图片反映涉案被征收征用土地的实际权利人是豫源公司，韩金阳只是作为被告所确认的该公司的代表人参与了。同样照片也明确显示被告所调查和审查的权利人身份出现严重错误，河南豫源生态发展有限公司是根本不存在的，是冒用原告所实施的。4.《合作协议》明确约定在遇政府征收征用时附属物补偿款归原告，而二被告在审查相关的权利主体时，没有履行法定职责，造成原告的附属物补偿款被他人私分，被告的行为严重违法。对于《转租协议书》的真实性、关联性和证明目的均有异议，原告从来没有同意杨春霞与任何人签订过，杨春霞也从没有将涉案土地转租给一亩桃花园公司。对于支付地租复印件，对其真实性和关联性、证明目的均有异议。该支付凭证是韩天真个人支付给韩金阳个人，并非二被告政府财政转付补偿款，二被告违反法律和财政资金支付监管规定，将应由财政转账支付的资金，通过不正当的渠道违法支付给相关的个人，被告的该行政行为严重违法。一亩桃花园公司的委托书、追认证明，对其真实性、关联性和证明目的均有异议。与其出具的附属物调查表、现场照片自相矛盾，附属物调查表及现场照片明确显示，涉案被征收征用土地的附属物的权利人是豫源公司，既不是韩金阳个人，也不是一亩桃花园公司，被告在征收征用过程中严重不负责任、严重违法。对第三组证据的真实性、关联性及证明目的均有异议。本案涉及的是征收征用行为是否违法。而这些现场照片不能反映土地征收征用是否经过法定的批准，是否依法办理了公告手续，其证明目的不能实现。对第四组证据，均为复印件，不能作为证据使用，同时从内容上也和本案的征收征用行为没有任何关联性，不能印证其证明目的。呈请维持不予立案报告书，是公安机关内部文件，并非正式的法律文书。该证据的取得严重违法，同时也不能证明其主张。原告对高村乡人民政府提供的证据质证意见如下：第一组证据，对其证明目的有异议，该证据充分证明，二被告在涉案土地征收征用中有明确的职责和义务范围，是涉案征收征用行为的合法主体，也是附属物补偿款调查、核算、拨付的责任主体，因此二被告是本案适格的被告，应当对其征收征用行为承担法律责任。第二组证据，对其真实性有异议，原告从来没有向韩金阳发放任何聘书，原告涉案的土地及项目在2016年10月1日已交付给杨春霞进行合作经营，所有人员也已经撤离，不存在聘用韩金阳或出具聘书。同时韩金阳也从没有任职过原告公司的项目经理。对于《合作协议》的真实性无异议，对证明目的有异议。该《合作协议》明确约定，在遇国家征收征用涉案土地时，附属物补偿款归原告。足以证明乡政府在履行附属物调查核算义务责任时，没有正确履行法定职责，严重违法。对于收条三张、转租协议的真实性、证明目的均有异议。乡政府出具的三张收条，土地数量、金额都存在严重的虚假。原告和杨春霞合作的土地是七百余亩，乡政府提交的相关证据是1000多亩，三张收条上的数据金额也和协议上的土地租金不相匹配，这足以证明所谓的转租协议和收条完全是伪造。同时荥阳市人民政府出具的调查表及其附属物清点图片，也证实涉案附属物的权利主体是豫源公司，不是韩金阳，也不是一亩桃花园公司，更不是杨春霞。因此乡政府所提交的证据真实性存在严重瑕疵，且和本案没有任何关系。对于转账凭证质证意见同对政府证据的质证意见。根据其提交的证据，作为韩金阳是原告的项目经理还是一亩桃花园公司的经理，权利主体是原告还是一亩桃花园公司，还是韩金阳个人，对于这种自相矛盾的做法，更充分证明被告不履行法定职责的严重违法。原告对韩金阳提供的证据质证意见如下：证据1是复印件，不能作为证据，同时《合作协议》是原告和杨春霞之间签订的，原告所提交的《合作协议》所有的更正修改，就是变更，是原告和杨春霞共同实施的，该合作协议是真实的，第三人证明目的不能成立。证据2是复印件，不能作为证据使用。同时也不能证实第三人所谓的向张村各村民组支付租金，也没有显示杨春霞是以什么身份办理所谓的转账，也没有提交相关收款人的收款收据，作为村民组和村委会是基层村民自治组织，按照村财乡管的财务管理规定，其任何收支行为都应当是依法经过财政财务账户，因此其证明目的不能成立。荥阳市人民政府对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议。证据1、2虽可以证明涉案土地最初是由原告承租的，但是中间经历了与杨春霞的合作以及杨春霞的转租。所以在涉案土地被临时占用时，涉案土地的实际经营者是一亩桃花园公司和韩金阳。证据3其本质是一份合同，它的权利义务只能约束《合作协议》的双方当事人，其中杨春霞是乙方，根据《合作协议》约定，原告所称的土地及附属物的补偿款需优先支付的问题，也是由杨春霞优先支付给原告，而并非由市政府或者高村乡政府在进行附属物调查或拨付补偿款时，就对其双方之间的约定进行一个划分。所以优先支付的主体是杨春霞，而并非是市政府或高村乡政府。对第二组证据的真实性无异议。证据5，原告一直声称被征用的土地是五十余亩，但并没有提供证据证明，对于豫源公司名称登记错误的问题，可能是笔误，或者是因为根据韩金阳的陈述而登记错误，但这并不是本案的审理范围，本案审理的是征用土地的合法性问题。而这个问题仅是瑕疵或者是合理性的问题。对于第三组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。首先证据7、8都不能证明涉案土地的征收或征用主体是荥阳市人民政府或高村乡人民政府。相反从该证据中可以反映出荥阳市人民政府的责任是涉案工程占地及附属物的调查工作，而并非征收征用。同时因为郑州牛口峪引黄工程征收的土地面积已经超出了35公顷，所以从《土地管理法》的规定来看，征收征用的主体已经超出了荥阳市人民政府的权限，所以荥阳市人民政府也不可能是涉案土地的征收主体。对第五组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。证据12通告的内容是三个文件，也足以说明该涉案土地的征收主体是郑州市地级政府，荥阳市人民政府作为县级人民政府没有权利对超过35公顷的土地进行征收或征用，而且该三份文件中都明确说明征收高村乡、马沟村等五个行政村集体耕地的面积是98.3505公顷。同时该通告中也明确规定，青苗补偿费及地上地下附属物的补偿标准，按照郑政文〔2014〕142号文件进行补偿。这也同时印证了附属物调查表中对桃树、杏树的调查和计算是没有错误的。对原告补充证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。二被告在2018年12月4日中的庭审中提交的原告与杨春霞签订的合作协议，内容与原告在2019年5月28日庭审中提交的合作协议内容是不一致的，原告所列举的这一组证据并不能证明其在2019年5月28日提交的合作协议中没有进行修改。对第二组证据中的证据5真实性有异议。与被告手中的合作协议相对比可看出，原告手中的合作协议中的第四条第十款是经过修改的。对第二组证据中的证据6真实性有异议。本案所发生的临时占用土地行为发生在2017年9月，同时杨春霞与一亩桃花园签订的转租协议时间是2017年6月5日，而该补充协议签订的时间是2018年1月14日，从时间上推理来看，极有可能系伪造的。同时该补充协议第一条可以看出原告向村委支付的土地的地租均是由杨春霞先期支付给原告，再由原告交付给村委的。对第三组证据因为没有见到原件，所以对其真实性无法予以认定。但是从银行转账凭证上看出所有的付款人均不是豫源公司，原告也未提供证据辅助证明付款人与豫源公司的真实关系。对八份收据均没有原件予以证明其真实性，且本案中无论是杨春霞还是一亩桃花园有限公司，或是韩金阳，在对外经营过程中均是以豫源公司的名义对外经营，所以地租的真正的付款人并不一定是豫源公司，各村组将收据标注为该公司名义也是具有一定合理性的。但从原告提交的该第三组证据并不能证明地租的真实付款人是豫源公司。同时从原告提交的第三组证据中转账凭证和收据的数额来看，原告自认其交付的地租款并未按原告与各村组签订承包合同约定的租金数额支付，这也能证明原告存在拖欠租金的情况。高村乡人民政府对原告提供的证据质证意见如下：在荥阳市人民政府的意见的基础上，对第二组证据中的转账凭证做进一步的说明。该块土地在附属物清点和调查时，先由村委村组通知各个辖区内的土地所有权人或是管理人进行登记，然后向乡政府报送名单，进而乡政府征收人员做进一步详细调查。因为该块土地的实际经营者韩金阳出具用地手续齐全，原告给其出具的聘书以及相应的合同、委托书，在这种情况下就登记到豫源公司韩金阳的名下。那么韩天真作为张村村委的会计，按照财务管理惯例，即村里的开支统一由乡三资进行管理，村里将名单报送到乡三资之后，三资管理的村委的账户直接将款项拨付到会计韩天真的账户，进而由韩天真直接支付给韩金阳，这个程序不违反财政或法律规定。对原告补充证据质证意见同荥阳市人民政府。韩金阳对原告提供的证据质证意见如下：豫源公司和杨春霞签订《合作协议》是在2016年10月1日，2016年10月14日和17日，杨春霞通过九笔转账汇款汇给张村的几个生产队队长，转账明细我可以提供。实际上从2016年10月份已经由杨春霞在实际经营这块地了。而且《合作协议》第三条合作期限是2016年10月1日到2026年9月30日，十年之内所有的经营管理权由杨春霞负责。同时只有合作到期之后才由甲乙双方共同指派财务审计和管理人员共同经营和管理“豫源农庄”，双方收益是十年之后的事。第4.10条如遇政府征收农庄地块的土地使用权，所有土地补偿款项……，而本案涉及的是土地附属物的款项，附属物和土地补偿款不是一个款项。原告称韩金阳的委托书、公章是假的，我想再提供另外两份，实际上我的委托书是2017年5月10日出具的，因为5月10日之前，有一份荥阳市设施农业用地登记备案表，实际上在5月10日之前我已经在履行豫源公司的各种土地备案管理工作了。上面公章是2017年5月9日之前，有乡政府的盖章、豫源公司的盖章，包括土地申请书等等。当时豫源公司总经理叫张旭，每次我去办各种手续的时候，都要通知张旭，让张旭和他工作人员拿着公章去办理，他们称太麻烦，就直接给我出具聘书，所有的事他们就不用出面了。另外从2016年的10月1日之后，豫源公司的人根本就不再去了。附属物调查表中的桃树和杏树都是我种的，而且树死了多少、具体亩数豫源公司也不知道。就是我个人代表公司一直在打理这块地。而且从土地调查开始的5月至9月，豫源公司的法人代表、总经理，没有一个人到地里，因为是我在那负责的，豫源公司已全权委托给我了。豫源公司说委托书公章是假的，不知道原因在哪，而且公安机关已经鉴定过了。同时我的聘任期是三年，一直都是真实有效的，而且乡里、村里的工作都是我在做的，这是事实。经本院通知第三人对原告补充证据质证，但原告无正当理由未到庭予以质证，视为放弃权利。荥阳市人民政府、高村乡人民政府对第三人提供的证据质证意见如下：对第一组、第二组证据无异议。第二组证据同被告提交的第二组证据中的证据6可以相互印证，证明涉案土地的租金是由韩金阳交付给杨春霞后，由杨春霞通过转账交付给各村民组的组长，由此也可以证明韩金阳是涉案土地的实际经营者。荥阳市人民政府、高村乡人民政府互相对对方证据无异议。韩金阳对荥阳市人民政府、高村乡人民政府证据无异议。本院依法调取了以下证据：1.对杨春霞的询问笔录；2.杨春霞提供的其与原告的合作协议及补充条款；3.杨春霞提供的支付地租款的银行转账明细清单；4.对高村乡张村村委主任王玉顺及村委委员韩天真的调查笔录。原告质证称：1.关于询问笔录，对于杨春霞在询问笔录所陈述的情况真实性有异议。杨春霞与本案原告有多起纠纷，与本案有直接的利害关系，其不具有客观公正作证的前提条件。原告和杨春霞之间合作协议及补充协议，一直到2018年的元月份，原告一直不知道杨春霞和韩金阳之间的转租关系。2.对合作协议真实性无异议，但该合作协议是双方对于第4.10条没有完成变更的文本。双方进行变更的文本，原告已向法庭提交。相应条款内容的变更是经过双方协商一致确认的，不存在单方变更的问题。3.对于杨春霞所提交的银行明细真实性无异议，但对证明的目的有异议。杨春霞通过银行转账所支付的2016年的地租款是杨春霞按照合作协议应当支付给原告的款项中接受原告的委托所支付给各村民组。各村民组收到款项后，已经向原告出具了正式的收款收据，并不是杨春霞所讲的由其或者韩金阳直接支付的地租款。杨春霞支付给罗保艳账户上的，是杨春霞根据合作协议应当支付给原告的承包经营款，与原告支付给各村民组的租金没有任何关系。2017年的地租款是由原告直接支付给各村民组，各村民组也直接向原告出具了收款收据，并不存在杨春霞替韩金阳支付该地租款。4.关于调查笔录的部分真实性有异议。涉案土地的附属物产权包括埋管道、机井等全部属于豫源公司。村委会通过韩天真这个账户把钱支付给韩金阳，这样的行为违背常理，也违反了政府财务管理规定，正常情况下支付附属物补偿款应当是由村委会账户或者征迁办账户支付给相应的公司或个人。荥阳市政府质证称：对杨春霞的询问笔录及其提交的转账明细无异议。从该转账明细上可以看出向各村组支付地租的实际支付人是杨春霞。对杨春霞提交的合作协议的真实性无异议，该证据可以说明原告向法庭提交的合作协议是经过私自修改的。从该合作协议的第六页可以看出，原告与杨春霞的合作关系中，杨春霞是以豫源公司的名义对外进行经营的。对村委成员的调查笔录的真实性有异议。据乡政府工作人员陈述，涉案土地在被临时征用时，村组各成员均知晓该土地的实际经营人是韩金阳。而且各村组组长均从杨春霞处收到过地租，所以村主任陈述，豫源公司和杨春霞的合作协议包括之后转租给一亩桃花园公司，村里是不知道的，该说法是错误的。高村乡人民政府质证意见同荥阳市人民政府。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据三《合作协议》因部分条款有改动，与被告、第三人以及本院调取的证据不一致，故其真实性，本院不予认定。其他证据除法律法规外具备真实性、合法性及关联性，本院予以认定。至于本案是否适用原告列举的法律法规，在本院认为部分予以综合评述。荥阳市人民政府、高村乡人民政府提供的证据具备真实性、合法性及关联性，且与本案调取的证据相印证，本院予以认定。经审理查明，原告豫源公司于2014年10月10日与荥阳市高村乡张村行政村第十村民组签订了《土地承包经营权转包（出租）合同书》，约定该组约人口责任田156.76亩土地转包（出租）给原告从事生态农业、林业、牧业、水产养殖业、设施农业等生产经营；转包期限30年，自2014年10月10日起至2044年10月10日止。被告荥阳市人民政府于2017年9月份因郑州市牛口峪引黄工程需要征用原告承包的高村乡张村行政村第十村民组范围内的土地。原告认为荥阳市人民政府在征用时未出示征收的审批手续，也未公布补偿方案，至今该土地征用补偿款未予支付给原告，遂引起本案纠纷。同时查明，2011年12月10日，郑州市城乡规划局作出《关于“牛口峪引黄工程”规划路线方案的意见函复》（郑城规函〔2011〕477号），同意郑州市水务局关于牛口峪引黄工程所选线路方案。2014年7月2日，河南省发展和改革委员会文件《河南省发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程项目建议书的批复》（豫发改农经〔2014〕1028号），同意郑州市发展改革委员会所报的郑州市牛口峪引黄工程项目建议书。2014年12月29日，郑州市城乡规划局作出《郑州市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程输水管道选线规划意见的复函》（郑城规函〔2014〕618号），同意郑州地产集团有限公司报送的郑州市规划勘测设计研究院所作的《郑州市牛口峪引黄工程输水管道选线规划》。2015年1月6日，荥阳市城乡规划局作出《荥阳市城乡规划局关于郑州市牛口峪引黄工程线路规划方案的复函》（荥规划函〔2015〕1号），同意该工程输水支线的线路走径为：由高村乡内分水口沿规划道路东侧绿化带向南敷设至规划新龙路，沿新龙路北侧绿化带向东敷设至S232，沿S232中西19.5米位置向南敷设至310国道，沿310国道北侧绿化带向东敷设就近入索河。2016年5月24日，河南省人民政府移民工作领导小组办公室作出《河南省政府移民办公室关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究阶段建设征地拆迁安置规划的审核意见》（豫移办〔2016〕63号）。2016年9月23日，郑州市环境保护局作出《郑州市环境保护局关于郑州市牛口峪引黄工程环境影响报告书的审查意见》（郑环审〔2016〕154号）。2016年9月5日河南省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第410000201600048号），并予以公示。2016年11月14日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程可行性研究报告的批复》（郑发改农经〔2016〕684号）。2017年1月13日，郑州市人民政府作出《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》（郑政文〔2017〕8号）。该通知明确：成立郑州市牛口峪引黄工程建设指挥部；由市水务局负责项目建设管理工作；工程沿线荥阳市、中原区、郑州高新区负责本辖区范围内的永久占地和临时占地的征地、拆迁和安置工作；市国土资源局负责项目占用土地手续的办理工作。2017年1月24日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州市牛口峪引黄工程初步设计的批复》（郑发改设〔2017〕59号）。随后郑州水务建设投资有限公司与荥阳市人民政府签订郑州市牛口峪引黄工程拆迁协议，协议包括拆迁范围、拆迁时间、拆迁经费、经费支付、双方职责等内容。荥阳市人民政府于2017年10月16日形成《关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题的会议纪要》（荥政会纪〔2017〕24号），附属物补偿资金自目标责任书签订起2日内拨付至乡镇（街道），乡镇（街道）根据附属物调查明细表及时进行兑付。同时传达了《郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案》，该方案明确：由市水务局组织对工程进行施工放线，确定工程临时及施工占地范围；协助市征收办、财政局和乡镇开展附属物调查、赔偿。市征收办负责施工范围内工程占地和附属物的调查、统计以及补偿资金上报和赔偿工作。高村乡按照划定的施工范围，配合征收办做好本辖区内附属物调查、拆迁和赔付工作。各乡镇作为牛口峪引黄工程沿线征地、附属物调查拆迁的主体……。另查明，原告承包涉案土地后，经荥阳市农业农村工作委员会审核予以“荥阳市新型农业组织登记备案”，同时经荥阳市发改委审批予以颁发“河南省企业投资项目备案确认书”，对豫源公司生态农业种植园建设项目准予备案。据此原告建设了豫源农庄，并于2016年10月1日与案外人杨春霞签订了《合作协议》，将该农庄交付给杨春霞生产经营，并同意杨春霞享有转租权。该协议4.10条约定“本协议履行期间，如遇政府征收、征用农庄地块土地使用权，其所有土地补偿款项，需优先支付给甲方（即豫源公司）1600万元，其剩余款项，甲方有权分取40%，乙方（即杨春霞）有权分取60%”。2017年6月5日，杨春霞与案外人一亩桃花园公司签订《转租协议书》，约定一亩桃花园公司承接《合作协议》的权利和义务，并由一亩桃花园公司负责豫源农庄的投资和经营，杨春霞不再参与。2017年7月3日，涉案土地在进行附属物调查时，荥阳市房屋征收与补偿办、乡镇、村、组以及户主共同对原告公司占地范围内的附属物进行清查，确定占地面积共计27.65亩及地埋管、机井、树木等附属物。由原告公司项目经理即本案第三人韩金阳代表原告在附属物调查表上签字认可。并在韩金阳出具了原告聘用其为项目经理的聘书、原告与杨春霞的合作协议、杨春霞与一亩桃花园公司的转租协议书、一亩桃花园公司的委托授权书，且在该期间并未有原告任何工作人员提出异议情况下，由高村乡张村村委会于2017年10月19日通过银行汇款方式将附属物补偿款1043109元支付给韩金阳。韩金阳称该补偿款全部用于一亩桃花园公司在该地块的经营管理。目前，因牛口峪引黄工程占地已经施工完毕，管道已铺设完毕，土地已经复耕。本院认为，本案郑州市牛口峪引黄工程从2011年12月郑州市城乡规划局针对水务局关于规划线路方案意见的函复，历经工程项目立项、工程输水管道选线规划、可行性研究阶段建设征地拆迁安置规划、工程环境影响报告、环评公众参与信息公示、建设项目选址意见书及公示、可行性研究报告的批复、工程初步设计的批复等一系列行政审批环节，直至2017年1月郑州市人民政府下发该工程建设实施方案（郑政文〔2017〕8号），并由郑州水务建设投资有限公司与荥阳市人民政府签订工程拆迁协议。上述事实表明该工程征用土地的主体是郑州市人民政府，而非荥阳市人民政府。故荥阳市人民政府抗辩称其不是本案适格被告，不存在原告所称的土地征收行为，抗辩理由成立。但依据郑州市人民政府关于《郑州市人民政府关于印发郑州市牛口峪引黄工程建设实施方案的通知》（郑政文〔2017〕8号）及荥阳市人民政府《关于郑州市牛口峪引黄工程拆迁工作有关问题的会议纪要》（荥政会纪〔2017〕24号）、《郑州市牛口峪引黄工程占地及附属物调查工作方案》，并结合上述拆迁协议的签订主体，荥阳市人民政府及高村乡人民政府是负责牛口峪引黄工程项目所征用土地的附属物调查、补偿及拆迁的主体。同时也符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定。对此本院应予认定。因此原告诉请要求确认荥阳市人民政府征收违法，事实根据及法律依据不足，不予支持。本案双方争议的焦点是荥阳市人民政府及高村乡人民政府在负责牛口峪引黄工程项目所征用土地的附属物调查、补偿过程中，是否尽到全面审慎注意义务，并履行法定职责将补偿款支付到位。在进行附属物调查时，由荥阳市房屋征收与补偿办、乡镇、村、组以及户主共同对原告公司占地范围内的附属物进行清点，韩金阳代表原告公司签字认可。由于有高村乡人民政府提交的原告聘任韩金阳为其公司项目经理的聘书，明确原告全权委托韩金阳负责其公司名下1108.56亩土地的开发和管理。足以证明韩金阳代表原告公司参与附属物的调查，也足以令高村乡人民政府相信韩金阳代表原告行使项目经理权利。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有调查表上注明有豫源公司，故涉案土地上的附属物所有权应属于豫源公司，征地补偿款应支付给附属物所有者豫源公司。韩金阳作为该公司项目经理收到补偿款后，有通知豫源公司并交付给豫源公司补偿款的义务。虽然其抗辩涉案土地上的树木系其所种植，但未提交相关证据证实，不予采信。同时抗辩涉案土地系其实际经营，并支付了相关土地租金，由于涉及豫源公司与案外人杨春霞、一亩桃花园公司各方的民事权利义务，且有一定的复杂性，可另行通过民事途径解决，不宜在本案一并审理。至于征地补偿款通过高村乡人民政府及高村乡张村村委会打到韩金阳的账户上，未打到豫源公司账户上的问题。如前所述，韩金阳持有豫源公司的聘书，形成表见代理，因此征地补偿款打到韩金阳的账户上，不违反法律。至于韩金阳向高村乡人民政府提交的一亩桃花园公司的委托授权书等欲证实其为实际经营人事宜，高村乡人民政府及荥阳市人民政府认为也是补偿款支付的依据，由于涉及杨春霞的转租权的成立与否，不属于高村乡人民政府及荥阳市人民政府进行确认的法定义务或职责。综上，本院认为高村乡人民政府及荥阳市人民政府虽然既认为韩金阳是实际经营人，又认为韩金阳是豫源公司聘用的经理，但如前所述，根据附属物所有权归属及韩金阳代表豫源公司参与附属物调查的客观事实，高村乡人民政府及荥阳市人民政府虽未尽全面审慎注意义务，但客观上其支付补偿款的行为合法。故原告诉请高村乡人民政府及荥阳市人民政府支付经济损失200万元的请求，事实根据及法律依据不足，本院不予支持。综上，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南豫源生态农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南豫源生态农业科技有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉期满之次日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇一九年七月八日书记员  平 航