广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行初37号 原告江西成，男，1952年11月14日出生，汉族，农民，住武宣县。 原告江耀军，男，1974年9月9日出生，汉族，农民，住武宣县，系江西成之儿子。 原告江西成、江耀军的共同委托代理人赵郁琼，系江耀军之妻子。 原告赵郁琼，女，1973年11月7日出生，汉族，农民，住武宣县。 原告江西成、江耀军、赵郁琼的共同委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被告武宣县人民政府，住所地武宣县武宣镇城东路**。 法定代表人吴孝斌，该县县长。 委托代理人廖李胜，该县水库和扶贫易地安置中心副主任。 委托代理人余新春，广西仙城律师事务所律师。 原告傅江西成、江耀军、赵郁琼诉被告武宣县人民政府强制交付土地行政行为违法纠纷一案，于2019年4月11日向本院提起诉讼，本院于同月18日立案受理后，于同年4月22日向被告武宣县人民政府发送了应诉通知书、起诉状副本、限期举证通知书、权利义务告知书等诉讼文书，并依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭进行了审理。原告江耀军、赵郁琼，原告江西成、江耀军、赵郁琼的委托代理人黄俊平，原告江西成、江耀军的委托代理人赵郁琼，被告武宣县人民政府的委托代理人廖李胜、余新春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月3日，被告武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内的原告江西成、江耀军、赵郁琼承包的集体土地强制交付施工。 原告江西成、江耀军、赵郁琼诉称，被告武宣县人民政府组织的部门武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部于2018年4月11日向原告发出《限期交出土地通知书》，根据武宣县人民政府《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程征地拆迁的通知》（通告〔2017〕9号）称原告的沿七星河一带部分土地属于大藤峡水利枢纽工程武宣县防护工程必须用地，将根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定先行使用土地。被告于2018年5月3日自行组织人员强行铲除了原告的地面附着物。原告认为被告强行铲除原告地面附着物的具体行政行违法，理由如下：1.先行用地应当取得国土资源部的批准，并征得被征地农民的同意，被告既未取得国土资源部的批准，又未征得被征地农民的同意。关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见（国土资规〔2016〕1号）第十一条规定：做好先行用地与用地审批的衔接。先行用地由省级国土资源主管部门向国土资源部提出申请，省级国土资源主管部门要指导市县认真组织申报材料并严格审核把关。申请先行用地前，应查清所需使用土地的权属、地类、面积，就补偿安置充分征得被占地单位群众同意，确保批后及时兑现有关补偿费用或按经批准的相应移民安置规划进行实施，不因先行用地发生信访问题和突发事件。先行用地批准后，不得超出批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处；同时，必须在规定时限内申请办理正式用地审批手续。2.被告不具有自行铲除原告地面附作物的法定职权。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定，违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。如果被告认为原告违反本条例，应该申请人民法院强制执行，而不是自行组织人员强制执行。综上，被告先行使用原告的土地并未获得国土资源部的批准，并未征得原告的同意。被告不具有强制执行的法定职权，被告强制铲除原告地面附着物的具体行政行为违法。其请求本院：1.确认被告武宣县人民政府于2018年5月3日自行组织人员强行铲除原告地面附着物的具体行政行为违法；2.依法判决被告武宣县人民政府赔偿原告经济损失2万元。 原告江西成等3人起诉时向本院提供的证据有：1.土地承包经营权证，证明被告的具体行政行为侵犯了原告的合法权益。2.限期交出土地通知书，证明被告责令原告交出土地。3.公示表，证明原告的地面附作物已被被告自行组织人员强行铲除。4-5.来宾市中级人民法院（2018）桂13行初108号行政裁定书、广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1346号行政裁定书，证明法院不予受理原告的起诉。 被告武宣县人民政府答辩称：一、原告江西成等3人于2018年9月向来宾市中级人民法院提起诉讼主张权利而被该院裁定不予立案，是正确的。二、原告认为被告强行铲除原告地面附着物具体行政行为违法是错误的。1.大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程的防洪控制性工程，工程项目用地已列入项目所在地土地利用总体规划，属于移民安置规划范围。原告在该范围内有被征收的地块，但该地块属于武宣县人民政府关于城东新区建设整村推进的范围，在武宣县人民政府发布先行使用土地通告〔2017〕11号后，原告未按规定交出地块，武宣县人民政府根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民条例》的规定，向原告发出了《限期交出土地通知书》符合法律的规定，事实清楚，程序合法。2.大藤峡水利枢纽工程及武宣县重要防护工程的相关行政审批已经获得批准，且目前正进行紧张的施工中，这是造福武宣人民的一件大事，功在当代，利在千秋。3.武宣县人民政府根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定有权向原告发出《限期交出土地通知书》。武宣县人民政府对被交出的土地进行利用、实施清表行为既是行使行政权，也是行使土地利用权，符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定。原告提出赔偿2万元经济损失无依据。4.武宣县人民政府依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定先行使用土地推进项目建设，在没出现法定抗拒或拒绝执行等情节发生的情况下，向人民法院申请强制执行无法律依据。综上所述，武宣县人民政府依照法律的有关规定，对大藤峡水利枢纽工程武宣县城重要防护（包括七星河右岸防护）工程范围土地发布了〔2017〕11号通告，原告拒绝交出工程范围内地块，武宣县人民政府依法向原告发出《限期交出土地通知书》并依法使用了土地，应当得到支持。原告的诉讼请求没有事实根据，不符合法律的规定，不应得到法律的支持，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告武宣县人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：1.国家发改委发改农经〔2011〕383号文件，证明大藤峡水利枢纽工程是防洪等综合性大型水利枢纽工程。2.大藤峡武宣库区规划设计批复9.3节选，证明七星河右岸防护工程是武宣县城防护设计范围，是大藤峡水利枢纽防洪控制性工程的重要组成部分。3.国土资源部国土资预审字〔2013〕193号文，证明大藤峡水利枢纽工程建设用地规划已经国家批准。4.武宣县人民政府〔2017〕11号通告及使用土地红线图，证明依照相关法律法规，县人民政府对七星河右岸防护需要决定先行使用七星河右岸红线内土地。5.限期交出土地及通知告知等文书，证明七星河右岸防护使用江耀军、江西成使用的土地已依法通知告知。6.对江超森等土荫塘村民相关报告的复函，证明涉及到武宣县城东新区范围的上地，大滕峡水利枢纽工程不另进行征收，由县城东新区统一征收。7.武宣县人民政府武政发〔2012〕6号及补充规定节选，证明土荫塘村范围含61.5米水位线下的全部农村集体土地征收工作均由县城东新区进行。8.武宣县委、政府武办〔2016〕4号文件节选，证明武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置建设工作指挥部负责武宣库区移民安置、征地拆迁和项目建设等全面工作。9.武宣县人民政府《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），证明依照相关法律法规，武宣县人民政府对七星河右岸防护需要决定先行使用七星河右岸红线内土地。 经开庭审理，原告、被告对证据进行质证如下： 原告江西成、江耀军、赵郁琼对被告武宣县人民政府享有作出被诉行政行为的职权有异议，认为被告没有职权。 原告江西成、江耀军、赵郁琼对被告武宣县人民政府提供的证据1、2的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，与原告的土地没有关联性；对证据3的真实性没有异议，关联性、合法性有异议；对证据4的真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对证据5的真实性没有异议，合法性、关联性有异议，原告不知道有这些文书，没有送达原告；对证据6、7的真实性、合法性、关联性有异议；对证据8的真实性没有异议，合法性、关联性有异议；对证据9的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。 被告武宣县人民政府对原告江西成、江耀军、赵郁琼提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议，认为原告对涉案的土地依法享有承包经营的权利，而不能证明被告的行为侵犯了原告的权利；对证据2-5的真实性、合法性、关联性没有异议。 经庭审质证，本院对原告、被告提供的以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，予以确认，作为本案认定事实的证据： 1.国家发改委发改农经〔2011〕383号文件、国土资源部国土资预审字〔2013〕193号文；2.大藤峡武宣库区规划设计批复9.3节选；3.武宣县人民政府〔2017〕11号通告及使用土地红线图、武宣县人民政府《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号）、武宣县人民政府武政发〔2012〕6号及补充规定节选、武宣县委、政府武办〔2016〕4号文件节选；4.限期交出土地及通知告知等文书、对江超森等土荫塘村民相关报告的复函；5.土地承包经营权证；6.来宾市中级人民法院（2018）桂13行初108号行政裁定书、广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1346号行政裁定书。 原告、被告提供的其他证据，因证据来源不合法，或因与本案没有关联性，或因与本案事实不符，本案不予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本院确定本案争议焦点为： 被告武宣县人民政府在征收涉案集体土地过程中，采取强制执行行政行为是否合法（包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。）？ 根据以上确认的证据，本院经审理查明，大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，2013年7月29日，中华人民共和国国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年12月12日，武宣县人民政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定的期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。因部分群众未及时签订土地征收补偿协议及办理相关建（构）筑物拆迁补偿手续，未能及时交出土地，为保障工程顺利进行，武宣县人民政府于2017年12月29日作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告》（通告〔2017〕11号），决定于2017年12月31日开始对武宣县城防护工程用地先行使用土地，工程建设结束后依照规定另行完善相关征地补偿手续。因原告江西成、江耀军户位于武宣县的沿七星河一带部分土地在武宣县城防护工程必须用地范围内，2018年4月11日，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向江西成、江耀军发出《关于限期交出土地通知书》，通知其办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作，限于2018年4月18日前交出所涉土地，逾期不丈量、不办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议的，将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款和第六十一条的规定先行使用土地。2018年5月3日，被告武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内的原告江西成、江耀军、赵郁琼承包的集体土地武宣县武宣镇草厂村民委第七村民小组双胞窝一块1.2754亩（编号Ｃ790-1）、陈家洲一块2.1001亩（编号Ｃ786-1），共计3.3755亩强制交付施工。2018年9月27日，原告江西成、江耀军、赵郁琼向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销武宣县人民政府于2018年4月11日作出的《限期交出土地通知书》；2.确认武宣县人民政府于2018年5月3日强行铲除原告地面附着物的具体行政行为违法；3.确认武宣县人民政府先行使用原告承包土地的具体行政行为违法。4.判令武宣县人民政府把土地交回原告。本院审理后认为江西成、江耀军、赵郁琼的起诉状的请求存在多重选择、表述含糊不清，不予立案，于2018年10月9日作出（2018）桂13行初108号行政裁定：对江西成、江耀军、赵郁琼的起诉，本院不予立案。江西成等3人不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。2019年2月21日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终1346号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告江西成、江耀军、赵郁琼遂于2019年4月11日向本院提起行政诉讼，请求法院确认被告武宣县人民政府于2018年5月3日自行组织人员强行铲除原告地面附着物的具体行政行为违法；判决被告武宣县人民政府赔偿原告经济损失2万元。 另查明，1.2016年2月23日，中共武宣县委办公室、武宣县人民政府办公室作出《关于调整武宣县十大重点工作指挥部及其成员的通知》（武办〔2016〕4号），同意调整武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部主要负责大藤峡水利枢纽工程（武宣）库区移民搬迁安置、征地拆迁和项目建设等全面工作。庭审中被告武宣县人民政府自认其委托武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部作出被诉《限期交出土地通知书》。2.武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部发出的限期交出土地通知书后，没有作出限期交出土地决定书，也没有申请人民法院强制执行；3.涉案被征收土地已交付大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设使用；4.涉案土地二块，面积共计3.3755亩，地上种植农作物甘蔗，根据《武宣县城东区新区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》第九条规定，青苗补偿费为7594.88元(2250元/亩×3.3755亩)。 本院认为，本案被诉行政行为系武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部受被告武宣县人民政府委托进行实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定:“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。”本案原告江西成、江耀军户位于武宣县沿七星河一带部分土地在武宣县城防护工程必须用地范围内，该工程涉及的征收土地及地上房屋补偿安置方案经相关机关批复同意实施，在武宣县人民政府先后发布通告通知权利人办理补偿登记、签订补偿协议后，因原告江西成、江耀军、赵郁琼未办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议，未及时交出土地，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向原告江西成、江耀军发出《限期交出土地通知书》，通知其配合丈量土地，办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议手续，限期交出土地，被告及政府职能部门已履行了征地的一系列实施程序，上述征收涉案土地行政行为是合法的。对于被告对原告作出的强制交付土地行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定，被告武宣县人民政府作出限期交付土地通知后，没有作出责令交付土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对原告承包的集体土地强制施工交付使用，违反法定程序，已超越法定权限;但该行政强制交付土地行为属于社会公共利益的需要，如撤销被告武宣县人民政府对原告江西成、江耀军、赵郁琼承包的集体土地强制交付行为会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，不予撤销该行政行为。对于原告要求被告赔偿经济损失2万元的请求，按照《武宣县城东区新区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案》第九条规定，原告应当获得被告赔偿7594.88元，原告提出的赔偿经济损失请求过高部分，本院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告武宣县人民政府对原告江西成、江耀军、赵郁琼实施强制交付土地的行政行为违法； 二、被告武宣县人民政府赔偿原告江西成、江耀军、赵郁琼经济损失7594.88元(限于本判决书生效之日起三十日内履行完毕，逾期不履行的，原告可以在二年内向本院申请强制执行)。 本案一审案件受理费50元，由被告武宣县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  韦柳林 审 判 员  闭振鹏 二〇一九年七月二十六日 法官助理  梁 良 书 记 员  覃 辉 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 第六十一条违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。