云南省墨江哈尼族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2014）墨行初字第7号 原告杨阿云，男，1962年2月5日生，哈尼族，云南省墨江县人，农民，住。 委托代理人杨流祥，男，1988年12月15日生，哈尼族，云省墨江县人，农民，住墨江县。特别授权代理。 被告墨江哈尼族自治县国土资源局。 法定代表人刘文宏，局长。 委托代理人王瑞，墨江县国土资源局副局长。特别授权代理。 委托代理人李元，墨江县人民政府法律顾问室主任。特别授权代理。 原告杨阿云诉墨江哈尼族自治县国土资源局不履行法定职责一案，于2014年6月30日向本院提起行政诉讼。原告杨阿云向本院提交了相应的证据和依据。本院受理后，依法组成合议庭。本院于2014年7月11日向墨江县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。被告墨江县国土资源局于2014年8月25日向本院提交了国土资源局不存在不履行法定义务的全部证据和依据，本院于2014年9月10日公开开庭审理了本案，原告杨阿云及委托代理人杨流祥，被告委托代理人王瑞、李元到庭参加诉讼，被告墨江县国土资源局法定代表人刘文宏未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨阿云于2014年3月4日向被告墨江县国土资源局提出行政确认申请。被告墨江县国土资源局在原告起诉之前未作出处理决定。 原告杨阿云诉称，2007年，杨家明向原告口头要求其将位于那哈乡××××组地名为“洛泥江”的土地暂时借给自己建简易房临时居住使用，考虑到两家系亲属关系，原告附条件口头答应，即原告子女长大要使用土地时，杨家明必须无条件交还。2012年，原告以子女均已长大成人土地不够用为由，向杨家明多次要求归还所借用土地未果。为此，原告于2013年4月1日向墨江县人民法院提起诉讼，请求判令被告停止对原告承包地“洛泥江”地的侵害，限期拆除承包地上的建筑物。墨江县人民法院以本案被告未经有权机关的批准下在农用地上建盖房屋，人民法院对此行为无管辖权为由，驳回了原告的诉讼请求。原告不服向普洱中院上诉，普洱中院以被上诉人杨家明在受让的土地上建房无相关法律手续，是否属于改变土地用途，房屋是否系违法建筑，应当由相关管理部门依法确认和认定，不属于人民法院受案范围为由，判决驳回了上诉人的杨阿云的起诉。所以，原告于2014年3月4日向被告提出申请，请求被告依法确认杨家明建造在原告承包地“洛泥江”所建的简易房屋为违章建筑。被告曾两次组织原告和第三人进行调解，但始终未达成协议。据此，原告多次要求被告履行行政职责，但被告均以原告与第三人之间意见不一致，调解不成而不出具行为处理决定为由，拖延不予作出行政行为。原告认为，被告的消极不作为，有法不依，为此原告提起诉讼，请求人民法院支持原告诉讼请求：1、依法判决被告依法行政，确认建造在墨江县那哈乡××格牙××组杨阿云承包地“洛泥江”所建的简易房屋为违章建筑。2、请求人民法院依法判决被告依法下达行政决定，限期被申请人杨家明拆除其建造的违章建筑。3、诉讼费用由被告承担的三个诉讼请求。 被告墨江县国土资源局辩称，原告杨阿云私自把自家承包的土地（农用地）给杨家明建盖房屋的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款的规定，原告没有履行好承包方应当承担的法律义务，造成这一违法结果，是原告杨阿云、杨家明的共同故意的行为产生的，二人应该对这一违法结果承担法律责任。原告杨阿云与杨家明违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，造成杨家明违章建筑的产生，其主要原因是原告杨阿云未履行好法律规定的义务同意杨家明建盖、并且还给了杨阿云使用一间房屋，杨阿云还一直在使用。鉴于这一事实，被告方为防止事态扩大，避免造成更大的损失，给群众更大的发展条件，专门派出工作组到实地进行调查了解，并希望各方达成和解，也希望各方依法办理相关手续。被告方不是不履行职责，而是希望通过深入细致地做工作，让原告杨阿云和杨家明等行为人认识自己的违法行为，知道怎么做才合法，如何做才能纠正违法等。因此说，被告在履行法定职责、行使行政权利是有一定的程序和强度的，并不能因为调解不到位、达不成协议就推定为行政不作为。原告杨阿云与杨家明二人协商一致于2007年由杨家明在杨阿云的承包地上违章建房共同使用，违法行为持续了五、六年，其间杨阿云未提出任何意见，到了2012年二人发生矛盾后，才提出侵权，经人民法院审判驳回诉讼请求，又提出行政不作为的诉请，这完全是原告在利用行政权利，来维护自己的非法目的，这个非法目的就是改变承包的集体土地性质作违法建房。国土局作为主管行政机关，有职责、有义务管理好国土资源，对违反土地管理法律法规和政策的行为，将依法严肃查处。县国土资源局在收到原告的申请后，派出工作组实地调解。说明国土局在做了工作后，充分说明原告不仅没有不认识自己的违法行为，还提出了违法要求。综上所述，恳请法院给予充分考虑、采纳，并驳回原告的诉讼请求。 原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2014年3月4日向被告提出要求作出处理决定的申请事项：2014年3月4日提交的的行政申请书要求确认杨家明在墨江县那哈乡××格牙××组杨阿云承包地上建筑的简易房屋为违法建筑并限期撤销。经质证，被告认为无直接证据证明墨江县国土资源局存在行政不作为的行为，在墨江县国土资源局收到申请书后一直在作调查了解及调解工作。 被告于2014年7月15日向本院提供了以下证据及依据：证据1.关于那哈乡格牙村新寨组杨阿云与杨家明的土地纠纷调查情况一份，证明被告收到申请后，被告方积极开展工作，并做了大量工作的事实。同时证明杨阿云的儿子到国土局提出了违法要求的事实；2.调查工作记录复印件一份，双方到国土局反映情况和国土局对双方做思想工作情况，证明被告方一直在依法依规做原告和杨家明的工作；3.照片四张，证明原告方也一直在使用违章建筑，同时证明被告方调查工作认真开展后，也对杨家明做了相应工作。经质证，原告认为，对证据1，认为原告的行为没有违法，该证据证明的事实不符合法律规定，不予认可；对证据2、3，没有异议。并提供了以下证据：证据1.行政申请书，证明原告杨阿云曾于2014年3月4日想墨江县国土资源局提出申请；2.户口复印件，证明身份；3.农村集体土地延长承包合同书复印件、土地经营权证复印件，用于证明现在纠纷的这块地是属于原告杨阿云的承包地；证据4.（2013）墨泗民初字第28号民事判决书，（2013）普中民终字第461号民事裁定书，证明应拆除房屋，将土地还给原告。经质证，报告认为，对证据1，被告认为不存在行政不作为的情况。对证据2、4，没有异议。对证据3，对证据来源的合法性和真实性没有异议，但强调说明纠纷的土地是农业用地而不是建设用地。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 原告杨阿云提供的证据1，行政申请书可以证明原告杨阿云于2014年3月4日向被告墨江县国土资源局提出书面申请，已超过六十日而一直未作出处理决定，且被告在庭审过程中确认作出处理决定是其职责，予以采信；证据2、3，户口证明、农村集体土地延长承包合同书及土地经营权证，能够证明该争议地是属于原告杨阿云的承包地，其诉讼主体适格，予以采信；证据4，行政判决书，其来源合法，内容真实，但与本案的被告是否应当作出处理决定没有关联性，不予采信。被告墨江县国土资源局提供的证据1、2、3，能够证明其在收到行政申请书后作了调查、调解工作，但不能证明其不作出处理决定具有合法性，不予采信。 本院根据上述有效证据及庭审查明的情况，认定以下事实： 原告杨阿云与杨家明因土地问题发生纠纷后，于2014年3月4日向墨江县国土资源局提出行政申请书，要求墨江县国土资源局确认杨家明建盖在墨江县那哈乡××格牙××组杨阿云承包地“洛尼江”的简易房属违章建筑，并作出处理决定，限期被申请人杨家明拆除其所建盖的违章建筑。至2014年6月30日原告杨阿云提起诉讼时被告墨江县国土资源局未作出处理决定，但在此期间，被告墨江县国土资源局履行了调查取证、调解等相关的工作程序。由于墨江县国土资源局没有作出处理决定，原告杨阿云提起诉讼。 本院认为，行政不作为是与行政作为相对应的一种具体行政行为，是一种行政失职行为。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其它组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，发生纠纷的土地属于原告杨阿云的承包地，且建筑的房屋与原告杨阿云有利益上的利害关系。因而杨阿云是本案的适格的原告。墨江县国土资源局是法律法规授权的具有土地行政执法权的行政机关，其有职权、有义务对行政相对人提出的申请作出相应的处理，对违法土地管理法法律法规和政策的行为进行处理，并作出相关的处理决定。原告杨阿云提出的书面申请符合法律规定，被告墨江县国土资源局在合理期限内未作出处理决定，属行政不作为。作出何种内容的处理决定是行政机关的职责，确认行政相对人是否存在土地违法行为，应当由相关管理部门一份确认和处理，本院无权直接确认。因而，对原告杨阿云要求墨江县国土资源局作出处理决定的诉讼请求予以支持，对要求确认建盖的简易房为违法建筑和拆除违章建筑的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项、第七十四条、《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项、第六十条第二款的规定，判决如下： 一、责令被告墨江县国土资源局在判决生效后60日内作出具体行政行为； 二、驳回原告杨阿云的其他诉讼请求。 诉讼费50元由被告墨江县国土资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省普洱市中级人民法院。 审判长  喻德忠 审判员  杨本智 审判员  高健辉 二〇一四年九月二十六日 书记员  鲍静妮