山东省青岛市即墨区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0282行初87号原告青岛龙辉众城农业科技开发有限公司，住所地青岛市即墨区大信镇袁家屯村，统一社会信用代码91370282MA3CQ55C9Y。法定代表人宋蕾，总经理。委托代理人陶文临、许爱军，即墨成泰法律服务所法律工作者。被告青岛市即墨区市场监督管理局，住所地青岛市即墨区鹤山路**，统一社会信用代码：11370282334188445M。法定代表人万吉慧，局长。委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。委托代理人杨深远，青岛市即墨区市场监督管理局工作人员。原告青岛龙辉众城农业科技开发有限公司（下称龙辉公司）不服被告青岛市即墨区市场监督管理局（下称即墨市场监管局）于2018年7月20日作出的即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》，于2018年8月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年8月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陶文临、被告委托代理人黄俊龙、杨深远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告即墨市场监管局于2018年7月20日作出的即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》，认定以下事实：2017年1月17日，原告龙辉公司与大信镇袁家屯村民委员会签订《农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》，有偿使用袁家屯村西北部共110亩土地，用于旅游观光生态农业项目，项目名称为“桃花源农庄”（经营过程中也曾使用“桃花源开心农场”、“青岛生态农场”等名称）。原告龙辉公司在经营现场建设大棚和农村休闲旅游观光房，已有部分完成土建后进行了装修，向到达现场的消费者进行展示和介绍。原告龙辉公司在其经营现场张贴宣传图片，对其开发建设的“桃花源农庄”项目进行宣传，包括：“即墨市‘桃花源’农庄——地理位置区域分布图”；“桃花源农庄”图，在该图片第一期和第二期之间标注有“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”等，在第一期和第三期之间标注有“贵宾会所”“健身广场”“桃花源星级酒店”等，农庄一侧标注为“垂钓园”等；“桃花源农庄”图表，内容含有：“生态餐厅”“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”“贵宾会所”“健身广场”“桃花源星级酒店”等；以及下列场景图：“龙辉公司桃花源及三幅餐饮图”；“龙辉公司桃花源及三幅垂钓图”；“龙辉公司桃花源及三幅图（其中一幅图中有‘能移动的房子十五分钟可实现复耕’字样）”；“龙辉公司桃花源及三幅图（两张畜牧图一张收割图）”。原告龙辉公司在其经营现场设立有一块牌匾，标有“半岛农场?高效农业双创电商基地”字样，经营现场一处大棚进口处标有“电商服务中心”字样，该大棚内没有办公电脑、办公桌等办公用品及工作人员。2018年4月起，投诉人朱某峰等四人分别通过宣传网页及手机短信息上载明的抢购热线联系到了赵某、郭某丽两人，在赵某、郭某丽的带领下来到了原告龙辉公司在袁家屯村开发建设的“桃花源农庄”。朱某峰等四人经原告龙辉公司工作人员现场介绍，并观摩了经营现场后，其中三人分别与原告龙辉公司签定了《桃花源会员入股协议》或者《桃花源开心农场入会协议》，原告龙辉公司收取了16万元“入会费”。另查明，原告龙辉公司租赁大信镇袁家屯村集体土地，地，地类为基本农田得从事非农建设，而原告龙辉公司在其经营现场建设农村休闲旅游观光房，已有部分完成土建后进行了装修，擅自改变了土地使用用途。原告龙辉公司现场宣传的图片中的“贵宾会所”“桃花源星级酒店”“垂钓园”“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”“接待中心”等项目既未经批准建设，也不符合国家土地使用相关规定。原告龙辉公司与青岛狼狼爱房网络技术有限公司签订了《网络销售合作协议书》，合作进行绿色食品（蔬菜、粮油副食品）产品的网络渠道开发及销售，但不涉及高效农业双创电商基地事宜；原告龙辉公司宣传中的“高效农业双创电商基地”并非国务院或各级地方政府确定建设和获得认定的高效农业创新创业电子商务基地。原告龙辉公司的上述宣传内容与事实不符。被告即墨市场监管局认为原告龙辉公司的行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款之规定，构成了虚假宣传的违法行为。被告根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款之规定，责令原告立即停止违法行为，并决定对原告罚款2000000元。原告龙辉公司诉称：一、被告作出的本案处罚决定认定事实不实。1.原告与大信镇袁家屯村民委员会签订《农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》后，原告并没有违反合同约定的用途，非法使用土地，投资建设旅游观光房，而是投资建设高效农业发展项目（即蔬菜以及农作物大棚项目），对违规的建设，原告已根据土地管理部门的要求，进行了整改，且原告对土地的利用是否违反土地法的规定与被告无关。2.原告在经营场所张贴“桃花源农庄”图，实质上只是原告依据与大信镇袁家屯村民委员会签订的《农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》的规划，而并非是宣传图片，且原告并未按照该规划进行实质性建设，也并未向消费者隐瞒土地使用性质，更未误导消费者建设观光房，原告与消费者签订的合同足以体现被告认定事实的错误。3.被告所认定的标有“半岛农场.高效农业双创电商基地”，只是指电商经营者，将原告的种植场所作为销售产品的种植基地，而并非是在经营场所内经营电商业务。4.所谓的“电商服务中心”的字样，是原告对入会的会员所种植的农业产品，提供销售渠道，而设置集中统计地点，即所有的会员，对自己种植的农产品，均可集中到经营场所的“电商服务中心”处联系，由原告统一向电商供货，而并非是在经营地设立电商服务中心建筑设施。5.被告即墨市场监管局所依据的“2018年4月起，投诉人朱某峰等四人分别通过宣传网页以及手机短信信息上载明的抢购热线联系到了赵某、郭某丽两人，在该两人的带领下来到了原告在大信镇袁家屯开发建设的桃花源农庄”，更与事实不符。首先，原告与赵某、郭某丽之间并不存在劳动或雇佣关系，原告也从未委托该两人销售原告的“桃花源农庄”业务，被告即墨市场监管局在未查明该两人的真实身份以及是否真实存在该两人的情况下，直接认定是该两人带领投诉人到原告处，其与事实不符。其次，原告也没有在网络上以及通过手机短信宣传、推销原告的“桃花源农庄”业务，被告即墨市场监管局在没有查明网络以及手机短信的信息，是否是原告发布或者是原告委托发布的情况下，认定是原告发布的宣传内容，没有事实依据。再次，根据原告事后了解，被告即墨市场监管局认定的投诉人朱某峰等四人，并未向其投诉，且其认定的投诉人朱某峰至今仍在原告处种植蔬菜。可见，被告在事实认定上的错误性。6.《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条规定：“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售情况、用户评价、曾获荣誉等做虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”，而在本案中，原告并未出现上述所规定情形。原告在与大信镇袁家屯村民委员会所签订的租赁土地上确实进行了蔬菜大棚的建设，而原告是以入会的形式进行经营，为满足会员的正常经营，为会员提供方便的种植经营场所，促进农作物的正常交易，规范交易行为，原告为会员提供网络销售平台，以及固定的交易地点，并不违反法律规定。而客户缴纳入会相关费用，原告也给会员提供了生产、种植场所，谈何形成虚假宣传？更何况，蔬菜大棚确实存在，并且入会的会员均是经实地考察后，才与原告签订的《会员入会协议》。为此，原告所建设的大棚，其本意就是用于种植蔬菜等高效农作物，不管是由原告自己种植或由会员种植，都不存在虚假宣传之嫌。7.在入会协议中，明确写明是缴纳会员费后，赠送大棚一处，而非形成买卖合同法律关系。9.虚假宣传的前提是商品存在性能、功能、质量、销售情况、用户评价、曾获荣誉等做虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。但，该案涉及的大棚确实存在，并且，原告所建设的大棚也有种植蔬菜的能力。同时，原告与会员之间所签订的协议，也明确说明，该大棚系用于种植蔬菜，原告根据入会约定，定期对会员进行科学指导种植蔬菜的义务。至于，大棚是否属于违章建筑，并非系被告职权范围内认定和处罚。为此，原告认为即市监罚[2018]109号行政处罚决定书所认定的事实不清，导致处罚错误。二、被告即墨市场监管局无权对原告进行处罚。被告在处罚决定书中，述称原告隐瞒了改变土地使用用途，并且，从处罚决定书中可以看出，被告处罚的主要依据是原告对于土地性质的改变等。对此，原告认为，是否改变土地性质，系国土资源部门进行认定和处罚，而非被告的职权范围内。对于是否会对消费者造成损失，在《入会协议书》中已明确约定，为此，该《入会协议书》属于合同性质，双方出现任何纠纷，均可通过诉讼的方式解决，而并非是被告即墨市场监管局有权处罚。三、被告即墨市场监管局处罚依据错误。在本案中，被告依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款之规定，罚款200万元，实属适用法律错误。1.原告的行为根本不符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款的处罚要件。规定中所述的虚假宣传的定义是：经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等做虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。在本案中，原告从未对上述情形进行虚假宣传。原告在《桃花源入会协议》中所承诺给会员的蔬菜大棚都真实存在；所建的蔬菜大棚也确实可以种植蔬菜，在成为会员后对后续种植进行帮助，原告也有能力聘请专业人员对会员进行种植指导。2.在原告的经营范围中，原告也有资质进行生态农业观光，温室大棚租赁种植的资质，并且对鲜果蔬菜种植销售也是有资质的。所以，原告所挂“半岛农场高效农业双创电商基地”只是为会员种植蔬菜后提供一个销售平台，对外也没有进行相关宣传。故，原告行为根本不符合《中华人民共和国反不正当竞争法》二十条第一款之规定。3.对于被告所提交的照片，原告仅仅是挂在原告公司内，并未对外张贴，其作用仅仅是让会员进行位置选择，保障会员的选择权。并没有所谓的宣传效力，至于是否与土地性质不符，被告无权定性。其次，在罚款200万元的数额上也不合法。在《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款的司法解释中，对罚款100万元至200万元有相关解释，只有两年内有三次以上违法行为或有其他严重情节的才能罚款100万元至200万元。而原告近两年并没有相关的违法行为，该事件也没有构成严重的影响。被告也无法举证原告对该事件有其他严重情节。综上，请求人民法院依法查明事实，撤销被告向原告作出的即市监罚[2018]109号行政处罚决定书，并判令被告承担本案诉讼费用。被告即墨市场监管局辩称：一、被告做出的即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、被告做出的即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》适用法律正确，处罚适当。请求人民法院驳回原告的诉请。被告即墨市场监管局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表；2.原告龙辉公司的营业执照、法定代表人的身份证复印件。证明原告的主体资格、经营资格及其法定代表人的身份；3.授权委托书1份、被授权委托人身份证复印件1份。证明被授权委托人的身份及委托权限；4.现场笔录1份，照片一宗，《农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》复印件。证明原告经营情况及其在现场和网络上进行宣传的情况；5.网络销售合作协议书1份，执法人员与销售热线客服人员通话录音1份，询问笔录4份。证明原告的经营和宣传情况；6.青岛市公安局即墨分局普东派出所提供的证据材料1宗。证明部分群众因为看了原告在互联网上的宣传信息后到原告龙辉公司处购置（租赁）大棚和看护房的情况，进一步证明了原告虚假宣传的事实；7.即墨区大信镇袁家屯村民委员会提供的证据材料1宗，证明原告租赁该村土地用于开发建设以及在互联网上进行宣传的事实；8.即墨区大信镇政府提供的证明一份、《即墨区国土资源监管工作领导小组办公室关于查处违法违规占用基本农田建设行为的紧急通知》一份、《青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局关于限期拆除违法违规占用基本农田建设构筑物的通知》一份、即墨区大信镇政府组织相关部门拆除当事人违法建设的“大棚房”照片9张，证明原告违法占用基本农田建设农村休闲旅游度假“大棚房”以及“大棚房”被依法拆除的事实；9.《行政处罚告知书》及送达回证；10.《行政处罚听证通知书》及送达回证；11.听证笔录；12.《行政处罚决定书》及送达回证、送达视频。经庭审质证，原告龙辉公司对被告即墨市场监管局提交的证据提出以下质证意见：对被告提交的证据1、2、3没有异议；对证据4的真实性没有异议，但对被告所要证明的事实有异议，从现场笔录以及农村土地经营权委托转包租赁经营合同证实了原告的经营范围是经被告批准设立的有限公司，其经营范围中也明确了农业科技研发、生态农业观光、温室大棚种植等项目，从租赁合同中明确的租赁用途，也可以证实原告经营大棚种植等项目，也是经袁家屯村民委员会同意的租赁用途，对被告所提交的照片的真实性没有异议，但不能证明原告存在虚假宣传的情形；对证据5的真实性没有异议，该协议是原告对其经营范围内的各类果蔬委托网络平台进行销售的协议，该协议也不能证实原告存在虚假宣传的情形；对孙某吉的调查笔录的真实性没有异议，但孙某吉不能证明原告在网络上发布了广告销售出租农家院，该调查笔录没有具体的网络销售的信息证明，为此孙某吉的笔录不能作为被告处罚原告的依据；对被询问人为韩某的调查笔录的真实性不予认可，原告处从来没有雇佣过韩某这一职工，也未委托其对外销售农家院、阳光房，被告依据不属于原告方的职工的调查笔录认定原告存在虚假宣传错误；对吴某及宋某的调查笔录的真实性没有异议，通过该调查笔录也不能证实原告存在虚假宣传的情形；对证据6的真实性没有异议，但同样不能证实原告存在虚假宣传的情形，也不能证实公安机关笔录中的郭某是原告的工作人员以及原告委托郭某对外销售的情况，从被告提交的公安机关材料中万某军、赵某、朱某峰与被告签订的入会协议可以证实他们与原告之间是合同关系，并非是被告诉称的虚假宣传，从入会协议中的约定充分体现了原告方并不存在虚假宣传的情形；对证据7的真实性不认可，证据来源不明，被告所提交的证据7证明原告租赁该村土地用于开发建设以及在互联网上进行宣传的事实与被告所提交的证据不符，被告提交证据当中是指名称为青岛私家生态农场，而并非是指原告且被告并没有调取网络销售终端登记人名称，为此，被告依据以青岛私家生态农场的宣传认定原告违法错误；对证据8的真实性没有异议，但证据8中并不能证实原告就其经营过程中存在虚假宣传的情形，而只是针对土地的利用与地上建筑设施的利用问题，与被告的处罚无关；对证据9、10、11、12的真实性没有异议，但均不能证实被告的处罚合法有效；对被告提交的音频资料的真实性不予认可，该音频资料不能证实被录音人是原告的工作人员或者被录音人是受原告的委托销售被告主张的农家院。本院对上述证据认证如下：被告即墨市场监管局提交的证据7原告龙辉公司提出异议，本院认为异议成立。被告提交的录音资料不符合法定形式。被告提交的其他证据来源合法，与案件有关联性，可以作为认定案件事实的证据。经审理查明，2018年5月16日，被告即墨市场监管局对原告龙辉公司涉嫌虚假宣传立案。经被告即墨市场监管局调查查明，2017年1月17日，原告龙辉公司与大信镇袁家屯村民委员会签订《农村土地承包经营权委托转包（租赁）合同》，有偿使用袁家屯村西北部共110亩土地，用于旅游观光生态农业项目，项目名称为“桃花源农庄”。原告龙辉公司在经营现场建设大棚和农村休闲旅游观光房，已有部分完成土建后进行了装修，向到达现场的消费者进行展示和介绍。原告龙辉公司在其经营现场张贴宣传图片，对其开发建设的“桃花源农庄”项目进行宣传，包括：“即墨市‘桃花源’农庄——地理位置区域分布图”；“桃花源农庄”图，在该图片第一期和第二期之间标注有“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”等，在第一期和第三期之间标注有“贵宾会所”“健身广场”“桃花源星级酒店”等，农庄一侧标注为“垂钓园”等；“桃花源农庄”图表，内容含有：“生态餐厅”“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”“贵宾会所”“健身广场”“桃花源星级酒店”等；以及下列场景图：“龙辉公司桃花源及三幅餐饮图”；“龙辉公司桃花源及三幅垂钓图”；“龙辉公司桃花源及三幅图（其中一幅图中有‘能移动的房子十五分钟可实现复耕’字样）”；“龙辉公司桃花源及三幅图（两张畜牧图一张收割图）”。原告龙辉公司在其经营现场设立牌匾，标有“半岛农场?高效农业双创电商基地”字样，经营现场一处大棚进口处标有“电商服务中心”字样，该大棚内没有办公电脑、办公桌等办公用品及工作人员。原告龙辉公司在其经营现场建设农村休闲旅游观光房，已有部分完成土建后进行了装修。原告龙辉公司现场宣传的图片中的“贵宾会所”“桃花源星级酒店”“垂钓园”“客户管理处”“服务中心”“棋牌活动室”“接待中心”等项目未经批准建设。原告龙辉公司与青岛狼狼爱房网络技术有限公司签订了《网络销售合作协议书》，合作进行绿色食品（蔬菜、粮油副食品）产品的网络渠道开发及销售，但不涉及高效农业双创电商基地事宜；原告龙辉公司宣传中的“高效农业双创电商基地”并非国务院或各级地方政府确定建设和获得认定的高效农业创新创业电子商务基地。另查明，原告龙辉公司租赁大信镇袁家屯村集体土地，地，地类为基本农田/div>被告即墨市场监管局认为，原告龙辉公司租赁的袁家屯村西北部共110亩土地为基本农田，不得从事非农建设，其在经营现场建设农村休闲旅游观光房，已有部分完成土建后进行了装修，擅自改变了土地使用用途，然而其的工作人员在带领消费者现场观摩、向消费者介绍项目建设情况的过程中，隐瞒了改变土地使用用途的事实，使消费者误认为可以建设使用上述观光房。原告龙辉公司在经营场所现场宣传的“贵宾会所”、“健身广场”、“桃花源星级酒店”、“垂钓园”、“棋牌活动室”等远景规划，实际上未经批准建设，也不符合土地使用相关规定。原告龙辉公司通过现场向消费者宣传上述远景规划，诱使消费者签订《桃花源会员入股协议》或者《桃花源开心农场入会协议》，同时，其并非国务院或各级地方政府确定建设和获得认定的高效农业创新创业电子商务基地，然而其在经营现场宣传为“半岛农场?高效农业双创电商基地”，对其经营信息作虚假的商业宣传。原告龙辉公司的上述宣传行为，欺骗、误导了消费者，扰乱了市场竞争秩序，损害了消费者的合法权益，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售情况、用户评价、曾获荣誉等做虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”之规定，构成了虚假宣传的违法行为。原告龙辉公司在经营过程中以合法形式掩盖违法改变土地使用性质的事实，具有欺骗性且已对消费者造成损失，易造成群访群聚事件、存在较大社会安全隐患。原告龙辉公司违法用地建设行为严重违反了国家保护基本农田的法律法规和设施农业政策规定，在国土资源部门向其下达了限期拆除非农建设的硬化设施、构筑物的通知后，其未予以拆除；其后即墨区大信镇政府组织相关部门对违法建设的非农建设的硬化设施、构筑物进行了强制拆除。在案件调查过程中，原告龙辉公司对经营过程中的既有违法事实予以掩盖不予承认。被告即墨市场监管局认为原告龙辉公司的违法事实、情节以及社会危害程度达到违法情节严重，应予从重处罚。被告即墨市场监管局根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款的规定，于2018年7月20日作出即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》，责令原告龙辉公司立即停止违法行为，并决定对当事人作出如下行政处罚罚款贰佰万元整（￥2000000元）。庭审过程中，原告龙辉公司对被告即墨市场监管局的行政程序没有异议。本院认为，本争议的焦点问题：一、被告即墨市场监管局认定原告龙辉公司虚假宣传事实是否清楚？二、被告即墨市场监管局作出本案行政行为适用的法律是否正确？关于被告即墨市场监管局认定原告龙辉公司虚假宣传事实是否清楚问题。原告龙辉公司租赁的土地系基本农田，其在宣传中规划建设的“贵宾会所”、“健身广场”、“桃花源星级酒店”、“垂钓园”、“生态餐厅”、“棋牌活动室”等尚未经批准建设，被告即墨市场监管局认定原告龙辉公司虚假宣传事实清楚。关于被告即墨市场监管局作出本案行政行为适用的法律是否正确问题。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条“经营者在生产经营活动中，应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，遵守法律和商业道德。本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。本法所称的经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务（以下所称商品包括服务）的自然人、法人和非法人组织”；第八条第一款“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售情况、用户评价、曾获荣誉等做虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”；第二十条第一款“经营者违反本法第八条规定的对其商品作虚假或引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照”。原告龙辉公司虚假宣传，被告即墨市场监管局适用上述法律规定适用法律正确。综上所述，被告即墨市场监管局作出的即市监罚字[2018]109号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告青岛龙辉众城农业科技开发有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  李新峰人民陪审员  苏 磊人民陪审员  孙蓬勃二〇一九年七月三十日书 记 员  王 玉附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。