江西省乐平市人民法院行 政 判 决 书(2019)赣0281行初1号原告张凤洋，男，1956年12月25日出生，汉族，江西省乐平市人，住乐平市。原告黄长凤，女，1958年3月20日出生，汉族，江西省乐平市人，住乐平市。原告张桂凑，男，1993年3月4日出生，汉族，江西省乐平市人，住乐平市。以上三原告共同委托代理人江绚明、余旭晨，江西泰方律师事务所律师。原告张小花，女，1989年9月8日出生，汉族，江西省乐平市人，住乐平市。原告黄长凤、张小花共同委托代理人张凤洋，代理权限为全权代表签署行政诉讼状。被告乐平市自然资源和规划局（原乐平市国土资源局），统一社会信用代码11360281754213395G。住所地乐平市凤凰大道。法定代表人徐道新，该局局长。委托代理人黄彬，该局纪检组长。委托代理人吕肇琪，乐平市诚心法律服务所工作者。被告乐平市后港镇人民政府，统一社会信用代码：11360281014558144U。住所地乐平市后港镇。法定代表人汪勤海，该镇镇长。委托代理人徐润友，乐平市后港镇人民政府工作人员。委托代理人张满，乐平市司法局洎阳街办法律服务所法律工作者。原告张凤洋、黄长凤、张桂凑、张小花与被告乐平市自然资源和规划局、乐平市后港镇人民政府履行行政协议纠纷一案，景德镇市中级人民法院发回重审后，本院另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张凤洋、张桂凑及其共同委托代理人江绚明、余旭晨，被告乐平市自然资源和规划局委托代理人吕肇琪，被告乐平市后港镇人民政府委托代理人张满到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四原告诉称，2014年10月25日，两被告组织人员对四原告一处已建好的厂房进行强拆，在强拆过程中，双方发生争执，造成原告黄长凤受伤的事实。后原告张桂凑、张小花以乐平市人民政府及乐平市国土资源局、乐平市后港镇人民政府为被告，诉至景德镇市中级人民法院，请求行政行为违法及行政赔偿，景德镇市中级人民法院依法受理。后双方就赔偿及补偿问题多次进行协商，2017年10月10日，双方达成人民调解协议，约定原告向中院撤诉，二被告在十日内必须积极为四原告协调办理张家村老年协会边一块占地面积330平方米，建筑面积2000平方米和程家边一块占地面积160平方米建筑面积按照大家规定实施，这两块国有土地划拨和房屋拆迁登记手续，所涉及的税金由四原告负责，相关规费按照安置地要求只收取工本费，二被告必须付清原告黄长凤的医疗费40000元。如二被告做到以上，则四原告不得再以医药费、墙体拆迁补（赔）偿、宅基地补（赔）偿和强拆程序不合法造成损害为由再行起诉，但如二被告未按时办理好不动产登记手续，四原告保留诉权。协议签订后，原告向中院撤回了行政诉讼，但二被告对协议上约定的义务完全不履行，据此，四原告为维护自身合法权益，起诉至本院，请求法院判决二被告履行协议约定。原告张凤洋、黄长凤、张桂凑于2019年3月22日提交了一份变更诉讼请求申请书，申请将原诉讼请求中的第一项变更为“判决《人民调解协议书》合法有效，二被告将被拆除房屋恢复原状，二被告支付医药费4万元”，理由是二被告在本案审理过程中将其房屋拆除，导致其要求办理产权证的诉讼请求已无法实现。被告乐平市自然资源和规划局答辩称，原告方将其原审的诉讼请求变更，是不成立的，并且有违法律的规定。具体事实理由是：一、原告方前后两个诉讼请求完全是两个截然不同的行政法律关系，“将拆除房屋恢复原状”是另一个行政法律关系，原告方是在规避法律，以变更原审诉讼请求为幌子，实质上是增加了两个新的诉讼请求；二、根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第七十条的规定，“起诉书副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”，因此原告方增加的两个新的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求法院予以驳回。三、关于原审履行人民调解协议书的问题。我局已按2017年10月1日原、被告双方签订的《人民调解协议书》中规定我局的义务已全部履行完毕。原告目的是骗取国家财产、侵害国家利益，同时也严重干扰了我局依法行政。请求法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回其诉讼请求。被告乐平市后港镇人民政府当庭答辩称，变更诉讼请求没有法律规定，故不可变更。原签订的调解协议已经履行，后港镇人民政府多次与原告签订拆迁补偿协议且拆迁款已经到位，不存在恢复房屋的事。补偿黄长凤四万元协议是无效的，原告在人民调解协议里已经放弃医疗费，且黄长凤医疗费没有发票等证据证明，不应予以支持。另变更诉求申请的签名属张凤洋一人所签，应予以驳回。原告为支持自己的主张，提供证据如下：1、人民调解协议书一份，旨在证实原、被告双方签订人民调解协议约定的内容，以及按照协议的约定，两被告应履行的义务；2、拆迁安置协议书两份，旨在证实后港镇人民政府分别与原告张小花、张桂凑签订拆迁安置协议书，约定张小花享受160平方米安置面积，该安置地块位于城市外环程边安置地第7号地块，张桂凑享受320平方米的安置面积，安置地块位于庙顶社区张家村出村口老年协会大楼边就地安置，同时两人各享有拆迁安置补偿款二万元的事实。其中160平方米安置地块已履行到位，320平方米安置地块未履行到位，两处被拆除房屋墙基、庭院各补偿两万元合计四万元也已履行到位；3、撤诉申请书，景德镇市中级人民法院行政裁定书，旨在证实原告与两被告达成和解后，原告向景德镇市中级人民法院申请撤诉后得到准许的事实；4、不动产权证书两份，旨在证实双方达成的人民调解协议书中关于办理160平方米的不动产登记手续已办妥的事实；5、乐平市中心城区国有土地、集体土地房屋征收补偿标准及装饰装修补偿参照标准以及据此自制补偿情况表格，旨在证实其应获得的拆迁补偿款数额为6502535元；6、照片，证明房屋在原一审第一次开庭之后被强行拆除，导致办证目的不能实现。对原告提供的证据，两被告的质证意见为：1、对证据1的真实性无异议，但合法性有异议。对张家村老年协会边上占地330平方米和约2000平方米的房屋以安置补偿的方式办理不动产登记证书是不合法的，对160平方米安置地块办理不动产登记证书基本合法且已实际履行，对黄长凤补偿4万元的医疗费也是不合法的，被告没有实施侵害行为；2、对证据2，认为双方没有拆迁基础，且该份协议只有乐平市后港镇人民政府的签章，没有拆迁人乐平市土地储备中心的签章，该两份协议仅是享受拆迁面积补偿，实际并没有拆迁房屋，故张小花、张桂凑各两万元拆迁补偿款项，实际上是变相补偿黄长凤的医药费；3、对证据3、4没有异议；4、对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，材料的来源不明且与本案没有关联性；5、对证据6，房屋拆除的事实存在，但照片与本案无关联性，在原告得到472万元拆迁款之后才拆除房屋，当时拆房也没有人阻止，不存在强行拆除，我们拆除房屋是合法的。结合双方质证意见，本院对上述证据确认如下：1、原、被告均提供的赣（2018）乐平市不动产权第0002491号、0002519权利证书及相应的办理审核等材料，各方均不持异议，该证据证明的事实是“城市外环程家边安置地7号地块，原告张小花与其丈夫金鹏共同共有宗地面积92.14平方米，房屋建筑面积391.25平方米的不动产，原告张桂凑单独所有宗地面积92.14平方米，房屋建筑面积391.35平方米的不动产”；2、原告提供的撤诉申请书、景德镇市中级人民法院行政裁定书，各方亦不持异议，该证据证明的事实是“原告方与两被告达成和解后，原告方向景德镇市中级人民法院申请撤诉后得到准许”，即本案诉争的行政协议——“人民调解协议书”的制作缘由；3、原告提供的人民调解协议书的真实性，各方均认可，故该调解协议书是各方协商形成的一致意见，系客观存在，也系原告撤诉的理由及双方和解的主要内容；原先提供的两份《拆迁安置协议书》，其中一份系乐平市土地储备中心与张小花签订的关于160平方米的安置地协议，系前述张小花、张桂凑不动产权证的土地来源，各方不持异议且物权已最终确认，对其效力应予认可。另一份系乐平市土地储备中心与张桂凑签订关于320平方米的安置地协议，双方对其真实性不持异议，两被告对其合法性、关联性有异议，本院将在后文综合论述；4、原告提供的乐平市中心城区国有土地、集体土地房屋征收补偿标准及装饰装修补偿参照标准以及据此自制补偿情况表格，与本案没有关联性，故不予评判；5、原告提供的照片，两被告对其真实性不持异议，亦承认了照片中的房屋已被拆除的事实，故该证据证明的事实是“人民调解协议书中330平方米、建筑面积2000平方米房屋已被两被告拆除”。法定期限内，被告乐平市自然资源和规划局提供的证据有：1、2018年2月10日拆迁安置协议书（土）、补充协议书（本案有数份不同内容拆迁安置协议书，该份拆迁安置协议书后附标注“土”）及资金拨付单等，旨在证实原告张家村老年协会边占地330平方米和约2000平方米房屋，属于我市外环部分拆迁范围，原告方与两被告已就上述房产拆迁安置达成一致协议，且拆迁安置补偿款4724576元也由二被告实际拨付到位。因此该土地房屋已不存在不动产登记问题，应视为完满地履行了人民调解协议的约定；2、赣（2018）乐平市不动产权第0002491号、第0002519号及全套办证资料，旨在证实程家边占地面积160平方米的安置地已按张小花、张桂凑的申请，通过法定程序查验、审核等工作，已分别为他们办理好不动产登记产权证书，说明被告已履行了人民调解协议书约定的义务；3、行政事业单位资金往来结算票据，拨款凭证、支付凭证，旨在证实被告已付清人民调解协议书中约定的4万元医药费的事实。发回重审期间，被告乐平市自然资源和规划局提供了景德镇市中级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）赣02行初135号、（2018）赣02行赔初20号行政裁定书，旨在证实张桂凑与张凤洋串通骗取国家财产。原告对上述证据的质证意见是：1、对证据1真实性无异议，但认为该份拆迁安置协议书（土）及补充协议书上面的被拆迁人的签名均系张凤洋一人所签，没有得到张桂凑、张小花的授权，该协议是无效的，且该协议和本案没有关系；2、对证据2无异议，认可其证明目的；3、对证据3，认为张凤洋申请在前，形成人民调解协议书在后，故被告乐平市自然资源和规划局拨付的这四万元不是黄长凤的医药费补偿；4、对行政裁定书，认为裁定书没有法律效力，该案经上诉之后到了再审阶段，原告没有恶意串通骗取国家财产，只是行使公民的合法权益。被告乐平市后港镇人民政府的质证意见是，对《拆迁安置协议书》（土）真实性、关联性不持异议，虽然有后港镇人民政府签章，但对于这栋违法建筑予以四百多万的补偿，合法性有待商榷。对其他证据没有异议。法定期限内，被告乐平市后港镇人民政府提供的证据有：1、2018年2月10日拆迁安置协议书（土）、补充协议书及资金拨付单、张凤洋出具的领条、银行存款存单等，旨在证实后港镇人民政府与张凤洋等人已就人民调解协议约定的占地330平方米、建筑面积2000平方米的房屋达成拆迁补偿安置协议，且原告张凤洋、张桂凑已实际领取补偿款的事实；2、拆迁安置协议书及领条各两份，旨在证实后港镇人民政府已分别赔偿张桂凑、张小花各二万元，该笔款项实质就是黄长凤的医药费；3、不动产登记产权证书两份，旨在证实160平方米的安置地块已按原告的申请办理好不动产登记。发回重审期间，被告乐平市后港镇人民政府提供了一份张桂凑于2018年2月11日出具的领条，证明张桂凑已经在乐平市自然资源和规划局领到拆迁款。原告方对上述证据的质证意见是：1、对证据1的合法性、关联性提出异议，认为该份拆迁安置协议书（土）及补充协议书上面的被拆迁人的签名均系张凤洋一人所签，没有得到张桂凑、张小花的授权，该协议是无效的，且该协议和本案没有关系；2、对证据3无异议；3、对证据2的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为该组证据不能证实这四万元是黄长凤的医药费，这四万元是对墙基、庭院的补偿；4、对领条，认为与本案无关联。被告乐平市自然资源和规划局对上述证据没有异议。结合双方质证意见，本院对两被告提供的证据确认如下：1、原告张桂凑、张小花与两被告于2018年2月10日签订的拆迁安置协议书（土）、补充协议书，原、被告对代签的事实均无异议，故本院认定该两份协议书系张凤洋代张桂凑、张小花签名订立的事实；2、2017年10月24日张桂凑、张小花出具的领条，因领条明确写明了该款系“城市外环征拆款”，故该领条不能证实该款项系赔付黄长凤的医药费，对两被告的证明主张不予采纳；3、对双方没有争议的关于160平方米的安置地块已办好不动产权利证书的事实，本院予以确认；4、被告乐平市后港镇人民政府在发回重审期间提供的张桂凑于2018年2月11日出具的领条，超过了法定的举证期限，且未能说明理由，故依法不予采纳；5、被告乐平市自然资源和规划局在发回重审期间提供的行政裁定书，其符合新证据的规定，属于新证据，对其真实性予以认可。通过庭审质证、认证，确认本案的事实如下：经审理查明，2016年，原告张小花、张桂凑以乐平市人民政府、乐平市国土资源局（现已更名为乐平市自然资源和规划局，下同）、乐平市后港镇人民政府为被告，向景德镇市中级人民法院提起行政强制拆除违法赔偿之诉，该案审理过程中，张凤洋作为甲方，于2017年10月1日与乙方乐平市后港镇人民政府、丙方乐平市国土资源局达成一份“人民调解协议书”，约定“1、甲方放弃以医药费、墙体拆迁补（赔）偿、宅基地补（赔）偿及强拆程序不合法造成损害为由追究乙、丙两方及相关责任部门补（赔）偿的民事权利。2、协议签定后，甲方自行向景德镇市中级人民法院提出撤诉请求，要求不再审理此案。3、乙方在十日内必须积极为甲方协调办理张家村老年协会边一块占地面积330平方米，建筑面积2000平方米和程家边一块占地面积160平方米，建筑面积按照大家规定实施，两块国有土地划拨和房屋拆迁登记手续，丙方在协议签订日期30日内为甲方办理好不动产登记手续，所涉及的税金由甲方负责，相关规费按安置地要求只收工本费。4、乙方必须负责把黄长凤的四万元医药费付清。5、协议签订后即生效，本纠纷为一次性解决，甲方不得再以医药费、墙体拆迁补（赔）、宅基地补（赔）偿和强拆程序不合法造成损害为由向乙、丙两方及相关部门提出追加补（赔）偿款及其他的要求。如乙、丙双方未按时办理好不动产甲方房屋登记手续，甲方保留以上权利。”后张小花、张桂凑于2017年10月11日，以双方已达成和解为由提出撤诉申请，景德镇市中级人民法院裁定准许撤诉。2017年9月25日，被告乐平市后港镇人民政府与张小花达成一份拆迁安置协议书，约定将城市外环程家边安置地第7号地块（160平方米）对张小花进行安置，同时补偿其墙基、庭院损失2万元。2017年10月15日，被告乐平市后港镇人民政府与张桂凑达成一份拆迁安置协议书，约定将“庙顶社区张家村出村口老年协会大楼边就地安置（320平方米）”对张桂凑进行安置，同时补偿其墙基、庭院损失2万元。张小花、张桂凑于2017年10月24日向被告乐平市后港镇人民政府各领取了2万元的城市外环征拆款。2018年1月22日，张凤洋、黄长凤、张小花、张桂凑四人以二被告未积极履行“人民调解协议”内容，向本院递交诉状，要求二被告履行该协议确定的内容。本院于2月1日立案受理。2018年2月10日，被告乐平市后港镇人民政府作为甲方与乙方张小花、张桂凑就张家村城市外环边房屋（即《人民调解协议书》中约定办证的“张家村老年协会边一块占地面积330平方米，建筑面积2000平方米”的建筑）达成拆迁安置协议书（土），其中张小花、张桂凑二人的签名系由张凤洋代签，约定甲方拆除乙方位于城市外环边上的自建“两违”房屋，被拆除房屋具体补偿款合计为4124570元。同年2月11日，张凤洋出具领条领取了该笔补偿款。2018年4月8日，乐平市国土资源局作为甲方，后港镇人民政府作为丙方，又与乙方张桂凑、张小花签订拆迁安置补充协议书，在2月10日补偿协议基础上一次性新增了60万元拆迁补偿款。4月24日，张桂凑出具领条领取了该笔补偿款。2018年6月20日，两被告对该房屋进行了拆除。2018年7月13日，原告张桂凑向景德镇市中级人民法院起诉乐平市人民政府及二被告，要求确认该拆除房屋行为违法。景德镇市中级人民法院于2018年12月11日作出驳回原告张桂凑的起诉的裁定。乐平市不动产登记局根据原告张小花、张桂凑的申请，依照法定的查验、审核等程序，将城市外环程家边安置地7号地块及房屋分别登记在张小花夫妻、张桂凑名下，于2018年4月25日分别颁发了赣（2018）乐平市不动产权第0002491、第0002519号两本不动产权利证书。本院认为，行政机关依法行政的原则决定了行政机关签订行政协议行为必须符合法律规定，行政机关与行政相对人达成协议，要遵守合法性原则，在其自由裁量权范围内处分其权力才是合法有效的。虽然本案庭审中双方争执的焦点主要在于原告方变更诉讼请求是否符合法律规定，进而应否予以支持，但原告方变更诉讼请求的前提必须是《人民调解协议书》合法有效，所以本案首要解决的问题仍然是《人民调解协议书》是否合法有效以及应否继续履行。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，被告乐平市后港镇人民政府、乐平市自然资源和规划局基于行政目的需要，与原告协商签订《人民调解协议书》，虽然冠以“人民调解”名义，但该《人民调解协议书》是原告与二被告就之前拆迁行政行为产生法律后果达成的协商处理意见，实质是具有行政内容的协议，原告请求二被告履行协议约定，属于行政诉讼受案范围。就该协议而言，关于“330平方米土地”及地上建筑的不动产办证以及作为履行手段而签订的“320平方米的拆迁安置协议”是否符合相关法律法规等条件。经查，本案协议书中约定的安置地块“庙顶社区张家村出村口老年协会大楼边”系农民集体所有的土地，且在签订《人民调解协议书》时，该地块上已经建有建筑物，由此可见，协议约定由两被告为原告办理张家村老年协会边一块占地面积330平方、建筑面积2000平方米的土地划拨及房屋登记手续，实质上是将农民集体所有的土地转化为国有土地并划拨给原告方使用，同时为地上的自建房办理不动产权登记的行为，该约定内容涉及到土地性质的转变，而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条的规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，”该项协议内容明显违反了上述规定，超越了两被告的自由裁量权，系违法的行政行为，故对于原告原一审中要求继续履行该项协议内容的诉讼请求，不予支持，同时对于原告变更后的诉讼请求，即“将被拆除的房屋恢复原状”，就本案行政协议的履行之诉来说，超越了本案的审理范围，同时，原告方已经就两被告的该拆除行为另行提起了确认行政行为违法的行政诉讼，故对此诉讼请求应予驳回。关于协议约定安置原告方到拆迁安置点是否符合规定的问题。经查，协议约定由两被告安置原告方到拆迁安置点即“程家边一块占地面积160平方米”，该地块在拆迁安置协议书中明确为“城市外环程家边安置地第柒号地块”，该约定内容符合上述实施办法中关于宅基地安置的规定，也在被告的自由裁量权范围内，是合法有效的，且原告已依法申请办理不动产登记，在两被告的协助下，经过法定程序完成城市外环程家边安置地第7号地块及地上建筑物的不动产登记，原告对此亦无异议，故本院予以确认。关于《人民调解协议》第4条支付黄长凤的四万元医药费的约定是否应当履行的问题。经查，本案诉争的行政协议——《人民调解协议书》系两被告为达到让原告方撤回起诉的目的而签订的带有补偿性质的息诉协议，与普通的拆迁安置补偿协议不同，作为协议主体一方的两被告，其签订协议的目的即是为了社会和谐稳定，解决原告对其提起诉讼的问题，而协议约定支付黄长凤四万元医药费系经原、被告协商一致的结果，未违反法律、行政法规的强制性规定，在原告方履行了其义务即撤回起诉的前提下，被告乐平市后港镇人民政府应按照建设诚信政府之要求守信践诺，履行协议约定的该项义务。因为诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。二被告辩称以砖混、墙基、庭院补偿合计四万元的名义进行了支付，本院认为，这是两个不同的赔偿项目，且其中一份《拆迁安置协议书》签订时间早于《人民调解协议》签订时间，赔偿内容没有替代性，故二被告应当依据协议的约定支付。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：一、被告乐平市后港镇人民政府于本判决生效后十五日内支付原告黄长凤医药费四万元。二、驳回四原告其他诉讼请求。本案受理费50元，由四原告负担25元，由被告乐平市后港镇人民政府负担25元。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十五日内，通过本院或者直接向江西省景德镇市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。审 判 长  汪锦红人民陪审员  滕建华人民陪审员  邹爱凤二〇一九年七月二日书 记 员  薛 超