河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终590号上诉人(原审原告)蒋建斌，男，汉族，1987年11月3日出生，住郑州市惠济区。委托代理人石萌，金博大律师事务所律师。上诉人(原审被告)郑州市惠济区自然资源局，住所地郑州市南阳路169号附4号。法定代表人牛鸿飞，局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人蒋建斌与上诉人郑州市惠济区自然资源局撤销行政处罚一案，双方均不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0191行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年10月12日，被告郑州市惠济区自然资源局（原名称为郑州市惠济区国土资源局）以原告蒋建斌在未取得合法批准的情况下擅自占用郑州市惠济区古荥镇古荥村位于师南路西、师家河古城村地界北、引黄干渠以东、古荥五中东南方向的土地垫土为由，向其作出惠国土资违线字〔2018〕第99号《违法线登记表》，执法监察工作机构负责人同意立案调查；同日，被告向原告作出惠国土资责停字〔2018〕第99号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止上述违法行为，听候处理。2018年10月15日，被告作出惠国土资立字〔2018〕第99号《立案呈报表》，该局主管领导同意立案查处；同日，被告对原告作出惠国土资接调字〔2018〕第99号《接受调查通知书》，要求其于2018年10月17日携带相关材料到惠济区国土资源局监察科接受调查；同日，被告在其监察科办公室对原告进行询问并制作询问笔录。2018年10月16日，被告工作人员在蒋建斌的见证下到涉案地块上进行现场勘测并制作现场勘测笔录，载明该宗土地使用人为蒋建斌，占地面积为44016.9平方米，其中建筑垃圾面积44016.9平方米。2018年10月22日，被告作出《案件调查终结报告》；同日，被告对原告作出惠国土资责改字〔2018〕第99号《责令改正违法行为通知书》，责令原告自收到该通知书之日起三个工作日内予以改正，恢复土地原状，逾期不改正，将依法追究法律责任；同日，被告作出惠国土资指意字〔2018〕第99号《行政指导意见书》。2018年11月13日，被告作出惠国土资罚先告字〔2018〕第99号《行政处罚事先告知书》：限蒋建斌15日内清除44016.9平方米非法占用土地上的新建构筑物44016.9平方米，恢复种植条件；同日，被告作出惠国土资罚听告字〔2018〕第99号《行政处罚听证告知书》。2018年11月27日，被告作出惠国土资罚审字〔2018〕第99号《行政处罚案件法律审核意见书》；同日，被告作出《违法案件处理决定呈批表》，该部门领导同意进行行政处罚；同日，被告作出惠国土资罚决字〔2018〕第99号《行政处罚决定书》，责令原告15日内退还非法占用的44016.9平方米土地并作出如下行政处罚：限15日内清除44016.9平方米非法占用地上的新建构筑物44016.9平方米，恢复种植条件。2018年12月12日，原告蒋建斌以被告作出行政处罚决定无事实依据为由诉至法院。另查明，自2014年2月以来，蒋建斌与案外人李东辉在未取得合法批准手续的情况下，私自占用涉案土地并用于倾倒建筑垃圾，造成基本农田无法耕种。2014年7月25日，被告发现原告的上述违法行为后，以其涉嫌刑事犯罪将该线索移送至郑州市公安局长兴路分局。公安机关受理刑事案件后，蒋建斌并未将建筑垃圾拉走，而是在该垃圾堆上垫了4米高的土。2014年9月24日，郑州市公安局长兴路分局对蒋建斌予以刑事拘留；同年9月30日，蒋建斌被取保候审；2016年1月4日，郑州市惠济区人民检察院以蒋建斌涉嫌非法占用农用地罪向郑州市惠济区人民法院提起公诉；2016年3月18日，该院作出（2016）豫0108刑初13号刑事判决书，以非法占用农用地罪对蒋建斌判处有期徒刑二年，缓刑二年，并处罚金人民币50000元。2018年5月7日，郑州市惠济区人民检察院向被告作出郑惠检民（行）政违监［2018］41010800003号检察建议书，载明，上述刑事判决书作出后，截至2018年4月16日，其单位派员勘验现场，发现蒋建斌倾倒的建筑垃圾堆积的高达4米的“垃圾山”仍未清除，更未恢复种植条件，建议被告尽快对上述违法行为依法进行查处。又查明，涉案土地系郑州市惠济区古荥镇古荥村一组的集体土地。2015年1月1日，案外人郑州市创绿农业科技有限公司分别与古荥村一组的村民签订了《村民土地租赁合同》，租用涉案土地种植果树。现该地块上已种植有枣树、核桃树、杏树等多种果树。再查明，2019年2月，“郑州市惠济区国土资源局”更名为“郑州市惠济区自然资源局”。原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告郑州市惠济区自然资源局作为土地资源的行政主管部门，对其辖区内违反土地管理法规定的违法行为具有行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。第十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中，原告蒋建斌在未取得合法批准手续的情况下，占用涉案土地用于倾倒建筑垃圾，该违法事实已被郑州市惠济区人民法院（2016）豫0108刑初13号刑事判决书予以确认，且也对蒋建斌作出了相应的刑事处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施，可以并处罚款”。经庭审查明，被告早在2014年7月就已发现原告蒋建斌有前述违法行为，却未对其进行行政处罚，至2018年11月27日才对其作出行政处罚决定，期间，蒋建斌已在该建筑垃圾堆上垫了4米高的土，此种治标不治本的行为，不仅未恢复土地原状，而且大量的建筑垃圾被4米高的土层覆盖后，其下层的土壤性质和结构已被改变，致使地表环境遭到了破坏和污染。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。被告作为具有土地资源管理职责的职能部门，在发现违法行为后，未及时处罚，怠于履行自己的职权，使4万多平方米的耕地被建筑垃圾覆盖无法及时恢复，在时隔四年后被告再行处罚，现涉案地块又被案外人郑州市创绿农业科技有限公司租用并在覆盖的土层上种植大面积果树，耕地恢复成本更大；因此，即使被告作出的涉案处罚决定认定事实及处罚程序并无不当，但其作出的处罚结果对涉案地块已无实际意义，且恢复耕地的经济成本增加。行政行为应当具有其合理性和正当性，本案被告的后置性行政处罚行为对耕地资源的生态环境保护不及时，该处罚明显不当，依法应当予以撤销，但鉴于原告的违法行为依然存在，如撤销会给惠济区古荥镇古荥村一组的集体耕地造成无法逆转的损失，故认定该行政行为违法，并不影响其行政行为的效力。判决：确认被告郑州市惠济区国土资源局于2018年11月27日对原告蒋建斌作出的惠国土资罚决字〔2018〕第99号行政处罚决定书违法。本案诉讼费50元整，由被告郑州市惠济区自然资源局负担。上诉人蒋建斌上诉称：1、郑州高新技术产业开发区人民法院行政判决书确认了郑州市惠济区国土资源局惠国土资罚决字(2018)第99号行政处罚决定书违法，上诉人对此判决无异议。但对一审法院确认该行政处罚决定书效力的判决不服，恳请二审法院认定该具体行政行为无效，并依法撤销郑州市惠济区国土资源局惠国土资罚决字(2018)第99号行政处罚决定书。2、一审判决已查明该地块已经在建筑垃圾上层覆盖了厚达4米的好土，且该块土地已经由他人转包并种植果树，那么在客观上该块土地已经恢复种植条件。3、适用法律错误。本起行政处罚所依据的法律法规是关于占用土地进行建设的相关法律法规，而事实上该块土地并未进行建设开发，而是倾倒了部分建筑垃圾，应该适用关于违反规定占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的相关法律法规，而该部分法律法规要求的就是复垦复耕，事实上该地块已经复耕并达到了种植条件。4、被上诉人作出的行政处罚决定书要求清除建筑垃圾的要求在客观上无法实现。一审法院已经确定惠济区国土资源局的后置性行政处罚决定已经没有实际意义，该地块已经被案外人郑州市绿创农业科技有限公司租用并种植了大量果树，耕种条件已经恢复，如果现在清运建筑垃圾，会给案外人造成无可估量的经济损失。5、一审判决认为被上诉人所作出的该行政处罚明显不当，依法应当子以撤销，但考虑到会给古荥村一组的耕地造成损失，所以只认定该行政行为违法，并未撤销该行政处罚决定书。现实情况是该地块已经恢复了耕种，并未对耕地造成损失。其次该地块所在的古荥村已经开始拆迁改造，该行政处罚决定书所作出的行政处罚已无任何意义，依法应当予以撤销。综上，上诉人恳请二审法院在确认一审法院认定被上诉人郑州市惠济区国土资源局惠国土资罚决字(2018)第99号行政处罚决定书违法的前提下，依法撤销郑州市惠济区国土资源局惠国土资罚决字(2018)第99号行政处罚决定书。郑州市惠济区自然资源局答辩称：1.涉案行政处罚时按照惠济区人民检察院编号为郑惠检民（行）行政违监［2018］4101080003号《检察建议书》依法、依规作出的。2.涉案基本农田被非法占用和破坏的现状并非改变，蒋建斌违法行为并未消除危害后果。3.我国严格执行基本农田保护制度，关于基本农田普查工作会定期进行，涉案土地有关的行政执法和司法卷宗也会被复查。综上，请求二审法院在查明事实的基础上，依法依规处理。上诉人郑州市惠济区自然资源局上诉称：原审判决认定事实不清，应当依法改判。1、郑州市惠济自然资源局(原郑州市惠济区国土资源局)于2014年发现蒋建斌的违法行为后，依法移送公安刑事立案，郑州市惠济区人民检察院曾于2016年向郑州市惠济区人民法院提起控诉，郑州市惠济区人民法院作出了(2016)豫0108刑初13号判决书，认定蒋建斌构成非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币5000元。刑事案件审理终结后，蒋建斌非法占用农用地违法行为仍未消除，惠济区人民检察院编号为郑惠检民(行)行政违监[2018]4101080003号《检察建议书》，要求上诉人依据国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知第15.1.2第(5)项的规定，履行行政处罚，以上处理程序及时间不存在任何违法和不合常理之处。2、蒋建斌非法占用的是基本农田，我国严格执行基本农田红线制度，确保基本农田不减少、质量不降低。根据我国强制执行相关制度，能够恢复基本农田复垦条件途径为两项:(1)违法行为人自行整改，消除违法情形;(2)行政单位依法作出行政处罚，并申请人民法院强制执行。一审法院在查明基本农田未恢复复垦条件的情况下，确认行政处罚违法,使基本农田恢复耕种条件救济途径灭失，对类似案件具有负面的示范效应。综上，请求二审在查明事实的基础上，支持郑州市惠济区自然资源局的上诉请求。蒋建斌答辩称：关于事实理由第一部分，对于《检察建议书》及国土资源违法查处工作规程，这一点我们没有异议。第二点，蒋建斌非法占用农田，现状是虽然垃圾没有清运，但上面已经耕种，进行了覆盖，而且现在现实情况已经有其他的公司接手该块土地，实际种植了农作物和经济作物，这在一审判决中也提到。因为违法事件发生在2014年，在2014年到2018年长达四年的过程中，惠济区自然资源局没有对清除垃圾一事提出行政处罚意见，导致现在该块土地上面已经无法进行清运垃圾行为，因为现在已经覆盖了好土，而且有其他单位已经在这上面种植了经济作物。如果现在再去要求清运垃圾的话，事实上实现不了，而且只会增大损失。基于现在的情况，我方认为该块土地已经达到了复耕的标准，已经可以继续耕作农作物。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为,蒋建斌自2014年2月以来，在未取得合法批准手续的情况下，非法占用涉案土地用于倾倒建筑垃圾，相关违法事实已被生效的刑事裁判文书予以确认，且已对蒋建斌作出了相应的刑事处罚。郑州市惠济区自然资源局于2014年7月25日发现蒋建斌的相关违法行为后，虽将违法线索移送公安机关，但直至检察机关于2018年5月7日对其作出检察建议书后，于2018年11月27日对蒋建斌的非法占地行为作出涉案行政处罚决定书。而在此期间，蒋建斌没有将倾倒的建筑垃圾清运，其仅在倾倒的建筑垃圾上进行垫土，不仅不能使生态被破坏的土地恢复原状，且其掩埋建筑垃圾使下层土地的土壤性质及结构遭到破坏，进而造成地表环境遭到破坏和污染。另外，涉案地块也已由案外人租用并种植大面积果树，这也会使恢复耕地的成本增大。鉴于蒋建斌的违法行为依然存在，加上涉案地块系基本农田，如不恢复种植条件也会给当地村集体造成极大损失，故原审判决确认郑州市惠济区国土资源局所作出的涉案行政处罚决定违法并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人蒋建斌、郑州市惠济区国土资源局各自负担50元。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇一九年七月二十五日书记员 王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。