江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏行终字第0098号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈后香。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人朱从香。上诉人（原审原告）章春香。委托代理人许沛宁（系章春香丈夫），男，1963年4月20日生，汉族。上诉人（原审原告）谢代娣。上诉人（原审原告）伏美兰。上诉人（原审原告）殷世美。委托代理人祝小钢（系殷世美之子），男，1980年9月27日生，汉族。上诉人（原审原告）陈晓军。上诉人（原审原告）邱永。上诉人（原审原告）朱红美。上诉人（原审原告）殷庆霞。上述十名上诉人的共同委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。法定代表人陈发喜，该区区长。委托代理人施学军。委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。上诉人陈后香、朱从香、章春香、谢代娣、伏美兰、殷世美、陈晓军、邱永、朱红美、殷庆霞（以下简称章春香等十人）因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人章春香的委托代理人许沛宁，上诉人殷世美的委托代理人祝小钢，上诉人章春香等十人的共同委托代理人鲁金艳，诉讼代表人陈后香、朱从香，被上诉人江宁区政府的委托代理人施学军、杨传圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，章春香、谢代娣、朱从香、殷世美、陈晓军、陈后香、邱永、伏美兰在南京市江宁区胜利新区即胜利一小区拥有合法房屋；殷庆霞的身份证记载的地址为“南京市江宁区秣陵街道胜太社区胜利新区147号”，并实际居住此地；朱红美的身份证记载的地址为“南京市江宁区秣陵街道胜太社区胜利新区224号”，其在该小区建有部分建筑，但未提供相关产权证明。2012年2月19日，江宁区政府制定了江宁政发（2012）1号《关于下达南京市江宁区2012年经济和社会建设工作目标（草案）的通知》（以下简称1号《通知》），在该《通知》的第26项“稳步实施旧城改造”部分写明“启动胜利小区拆迁”等内容，并明确了责任单位与责任人。2013年3月25日，江宁区政府制定了江宁政发（2013）104号《关于印发〈江宁区2013年城乡建设行动计划〉的通知》（以下简称104号《通知》），确定胜利一小区为江宁区重点征收拆迁项目之一。2012年11月3日，江宁区规划局复函江宁开发总公司，同意出具胜利一小区征收项目红线图。2012年11月9日，南京市江宁区国土资源信息中心出具案号为211221559的《南京市江宁区建设项目用地勘测定界成果报告》并附带《建设用地勘测定界图》，明确涉案土地性质为“存量国有（建设用地）”等相关情况。2012年11月21日，江宁开发区管委会作出宁经管委发（2012）281号《关于江宁开发区胜利一小区城中村（危旧房）改造项目的批复》（以下简称281号《批复》），同意由江宁开发总公司具体实施涉案项目，并明确项目地址、面积、项目投资及资金来源等。2012年12月5日，江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁区征收办）、发改局、国土分局、规划局等相关部门对涉案项目是否属于公共利益进行了论证，认为该项目属于由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属公共利益范畴，并同意了实施单位拟定的征收补偿方案。2013年1月7日，江宁区征收办将《胜利一小区房屋征收补偿方案》进行张贴公示，公示期限为2013年1月7日至2013年2月6日。2013年3月5日，江宁区征收办再次公示称，在公示期限内，被征收人没有提出修改意见，原公示的征收补偿方案将作为胜利一小区房屋征收补偿方案。在征收补偿方案公示期间，中国工商银行江宁经济开发区支行与中国光大银行南京江宁支行于2013年1月31日分别向江宁区征收办出具《资金证明》，证明江宁开发总公司在两银行共存有资金54512.044648万元，拟用于胜利一小区房屋征收项目启动资金。2013年2月3日，江宁开发总公司、秣陵街道办、江宁区征收办、江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司等共同制作了涉案项目补偿资金概算表，项目概算补偿总金额为101411.30万元，但注明“此评估仅供征收部门发放房屋征收决定之用，不作为补偿的最终结果，最终结果以正式评估为准”等相关提示。2013年2月4日，江宁区征收办组织相关单位进行了社会稳定风险评估，并经南京市江宁区维护稳定工作领导小组盖章同意。2013年3月1日，江宁国土分局出具《情况说明》称，胜利一小区地块为存量国有建设用地，经调查，符合南京市江宁区秣陵街道土地利用总体规划。2013年3月9日，江宁区政府作出江宁府征字（2013）第1号《房屋征收决定》（以下简称1号《房屋征收决定》）。同日，该征收决定予以公告公示。章春香等10人所有或居住的房屋在征收范围之内。2013年8月27日，谢代娣等人向江宁区政府申请政府信息公开，江宁区政府于2013年9月22日作出《信息公开告知书》并将1号《房屋征收决定》及征收公告复印件提供给谢代娣等人。2013年9月30日，章春香等10人向南京市人民政府申请行政复议，请求确认1号《房屋征收决定》违法并予以撤销，南京市人民政府于2013年11月29日作出（2013）宁行复字第143号行政复议决定书，维持1号《房屋征收决定》。章春香等10人不服，提起行政诉讼。根据2012年6月30日制发的宁委办发（2012）38号文，在《南京市市级行政权力事项下放目录》中，企业投资项目备案、外商投资项目核准等行政许可、行政审批等权限下发至南京市各区县发改部门、园区。胜利一小区房屋征收前期调查统计表显示，多数被征收人选择了“产权调换”的安置方式。一审庭审中，双方均称涉案征收项目尚有十余户未达成协议。原审法院认为，关于章春香、殷庆霞、朱红美是否具有本案诉讼主体资格的问题。章春香、邱永补充提交的证据证明其在南京市江宁区胜利新区即胜利一小区拥有合法房屋，属于被征收人，与1号《房屋征收决定》具有法律上利害关系；殷庆霞虽未向法院提交拥有合法房屋产权的证明，但其补充提交的证据证明其实际居住于胜利一小区，结合本案其他证据，可以认定殷庆霞实际居住于胜利一小区，与1号《房屋征收决定》具有法律上利害关系；朱红美的身份证记载的住址为“南京市江宁区秣陵街道胜太社区胜利新区224号”，即位于胜利一小区内，且朱红美在该小区建有部分建筑，故其与1号《房屋征收决定》具有法律上的利害关系。故章春香、殷庆霞、朱红美等人依法具有原告主体资格。关于章春香等十人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。谢代娣等人于2013年9月接到《信息公开告知书》，在得到1号《房屋征收决定》及征收公告复印件等材料后，即在法定期限内向南京市人民政府提起了行政复议申请，并在收到南京市人民政府作出的行政复议决定书后及时向本院提起了行政诉讼，并未超过法定起诉期限。关于1号《房屋征收决定》是否合法的问题。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定，江宁区政府依法具有作出1号《房屋征收决定》的法定职权。《南京市国有土地上房屋征收补偿办法》第五十七条规定，江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县人民政府，可以参照本办法，制定本辖区内房屋征收与补偿办法。江宁区政府依照该规章授权制定了《江宁区征收办法》。原审法院从以下几个方面进行了审查：第一，1号《房屋征收决定》是否符合公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益。结合在卷证据，可以确认涉案项目征收目的是为了进行胜利一小区危旧房（城中村）改建，以改善百姓居住环境，属于为公共利益的需要征收房屋的情形。第二，涉案建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。根据《征收与补偿条例》第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《江宁区征收办法》第七条进一步做了细化规定，“需要依法实施征收的，项目建设单位可持发改和建设部门出具的项目批准文件、规划部门出具的规划许可文件、国土资源部门出具的土地权属证明文件报区房屋征收部门。区房屋征收部门会同发改、规划、国土等部门和有关单位对项目是否符合公共利益的需要及征收范围组织论证；对符合公共利益的项目，确定房屋征收范围。”本案中，江宁区政府提交281号《批复》、江宁区规划部门的复函和红线图、江宁区国土资源部门出具的土地权属证明等材料，能够证明涉案房屋征收项目符合上述规定。第三、旧城区改建是否纳入县级国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。江宁区政府制定的江宁政发（2012）1号《通知》中，在“稳步实施旧城区改造”部分明确包含了“启动胜利小区拆迁”等内容；江宁区政府制定的104号《通知》，确定胜利一小区为重点征收拆迁项目之一。故涉案征收项目已经纳入江宁区国民经济和社会发展年度计划。第四、是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。结合在卷证据可以认定，涉案征收补偿方案经过了江宁区征收办、规划局、国土分局及法制办等部门的论证。2013年1月7日，江宁区征收办拟定征收补偿方案并进行了为期三十天的张贴公告，向被征收人征求意见，并在没有收到被征收人提出修改意见的情况下，于2013年3月5日再次公告。故涉案征收补偿方案的论证、公告、征求意见、公布等程序均符合上述规定。第五、江宁区政府是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《江宁区征收办法》第十一条第二款规定，旧城区改建项目需要征收房屋的，应当将征收补偿方案在房屋征收范围内征求被征收人意见，超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议的，区房屋征收部门应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况，按照本办法规定修改方案。本案中，涉案项目系危旧房（城中村）改建项目，属于因旧城区改建需要征收房屋的项目。但在涉案征收补偿方案公示期间，江宁区征收办没有收到被征收人提出的修改意见，不存在多数或超过半数的被征收人对征收补偿方案持有异议，故江宁区政府及江宁区征收办亦无需召开听证会。第六、1号《房屋征收决定》是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《江宁区征收办法》第十三条规定，作出房屋征收决定前，应当组织进行社会稳定风险评估。在卷证据证明，涉案项目经江宁区秣陵街道办、街道综治办、信访办等单位参与进行了社会稳定风险评估，并制作了《胜利一小区城中村（危旧房）改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，该社会稳定风险评估报告亦经过了南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室及南京市江宁区维护稳定工作领导小组的审核同意，符合上述规定。第七、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”在卷证据证明，1号《房屋征收决定》作出前，项目实施单位江宁开发总公司在中国工商银行江宁经济开发区支行与中国光大银行南京江宁支行共存有资金约5.45亿元，拟用于胜利一小区房屋征收启动资金。两银行出具的《资金证明》证实该款项系用于涉案征收项目的专项资金，符合专款专用的要求。江宁区政府虽未能确证1号《房屋征收决定》作出时征收补偿费用已经足额到位，存在瑕疵，但江宁区政府提交的资金证明、前期调查统计等证据，能够证明多数被征收人选择产权调换且已经实际达成补偿安置协议，并未出现拖欠被征收人征收补偿款的现象，故专项资金足以保障章春香等十人的合法权益，该瑕疵已得到弥补，不足以导致1号《房屋征收决定》违法。第八、1号《房屋征收决定》是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，江宁区政府于2013年3月9日作出1号《房屋征收决定》，同日进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及提起行政复议、行政诉讼的权利等事项，其程序和内容符合《征收与补偿条例》的上述规定。第九、章春香等十人提出的其他异议。章春香等十人提出江宁开发区管委会无权对涉案项目进行批复。根据宁委办发（2012）38号文的规定，江宁开发区管委会对涉案项目进行批复并不违反相关规定，系该项目的适格批复主体。综上，1号《房屋征收决定》的作出虽存在一定瑕疵，但总体上认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法，章春香等十人作为被征收人的合法权益能够得到充分保障。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回章春香等十人的诉讼请求。上诉人章春香等十人上诉称：1、本案一审审理期间，原审法院要求江宁区政府补充提供6份证据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》），不应作为认定1号《房屋征收决定》合法的证据。2、根据《证据规定》第六十一条的规定，《江宁区2013年城乡建设行动计划项目表》等证据不应作为认定1号《房屋征收决定》合法的证据。3、江宁开发区管理委员会无权作出281号《批复》。4、江宁区政府提供的江宁区规划局作出的《关于办理胜利一小区房屋征收范围规划许可文件的复函》（以下简称《规划许可文件的复函》）明显违法。5、江宁区规划局制定的《胜利一小区地块的规划红线图》明显违法，原审法院予以采信错误。6、江宁区政府提供的《南京市江宁区建设项目用地勘测定界成果报告》以及《建设用地勘测定界图》不能证明涉案土地为国有建设用地。7、江宁区政府提供的《江宁区国有土地上房屋征收项目论证会会议纪要》、《胜利一小区房屋征收补偿方案》、1号《房屋征收决定》公告的照片等证据不真实、不合法，原审法院予以采信错误。8、1号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用未能足额到位、专户存储、专款专用。9、1号《房屋征收决定》作出前，江宁区政府未进行社会稳定风险评估，秣陵街道办事处进行的社会稳定风险评估在涉案项目立项之后。10、原审法院延长江宁区政府举证期限违法。请求本院撤销原审判决，并判决撤销江宁区政府作出的1号《房屋征收决定》。被上诉人江宁区政府答辩称：1、原审法院为了查明案件事实，依法有权要求当事人提供、补充证据。2、涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，符合土地利用总体规划和城乡规划。3、其在作出1号《房屋征收决定》前，已依法在涉案地块张贴了《胜利一小区房屋征收补偿方案》，广泛征求被征收人意见。4、其在作出1号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估。5、1号《房屋征收决定》作出前，征收补偿费用已足额到位、专户专储、专款专用。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人章春香等十人提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。庭审中，双方当事人围绕被上诉人江宁区政府作出的1号《房屋征收决定》是否合法进行了辩论。上诉人章春香等十人在庭审辩论中除坚持其上诉意见外，还主张江宁区政府提供的证据，不能证明涉案房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；涉案地段不属危房集中、基础设施落后地段，不符合旧城改建的条件；原审法院未对涉案土地性质进行审查。被上诉人江宁区政府在庭审辩论中除坚持其答辩意见外，还主张涉案房屋征收项目符合公共利益，除章春香等十名上诉人外，其余被征收人均已签订征收补偿安置协议；包括章春香等十名上诉人在内的被征收人无论选择产权调换（原地安置），还是选择货币补偿，江宁区政府均予以保障。本院认为：1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人江宁区政府依法有权作出1号《房屋征收决定》。2、江宁区政府提供的281号《批复》、《规划许可文件的复函》、胜利一小区地块的规划红线图、《南京市江宁区建设项目用地勘测定界成果报告》、《建设用地勘测定界图》、江宁国土分局出具的《情况说明》等证据能够证明涉案项目系旧城区改建，且已加入2013年江宁区城乡建设规划，符合土地利用总体规划和城乡规划。江宁区政府虽未提供国民经济和社会发展规划和2013年度江宁区国民经济和社会发展年度计划，但其提供的江宁区政府常务会议研究通过的104号《通知》、《江宁区2013年城乡建设行动计划项目表》能够证明，涉案房屋征收项目符合公共利益。且在本院庭审中，江宁区政府明确表示，涉案地块上的房屋被征收后，所有被征收人如果选择产权调换，江宁区政府均予以原地安置。故涉案房屋征收项目非商业开发，符合公共利益的需要。1号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定。3、江宁区政府作出1号《房屋征收决定》前，拟定了征收补偿方案，并在组织有关部门论证后，对该征收补偿方案予以公告，广泛征求被征收人的意见。因在规定的期限内并未出现《征收与补偿条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的情形，江宁区政府无需对征收补偿方案进行修改。上诉人章春香等十人主张，多数被征收人已对征收补偿方案提出修改意见，但未提供证据予以证明，该主张依法不能成立。故1号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。4、江宁区政府提供的《胜利一小区城中村（危旧房）改造稳评项目审批表》能够证明其在作出《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是为切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。江宁区政府提供的《南京市城市房屋征收项目补偿资金概算表》以及《资金证明》，虽不能证明江宁区政府作出1号《房屋征收决定》前，征收补偿费用已足额到位，但到目前为止，大多数被征收人已签订补偿安置协议，并已实际搬迁完毕。章春香等十人无论选择产权调换（原地安置）还是货币补偿，江宁区政府均能依法予以保障。需要说明的是，江宁区政府作出1号《房屋征收决定》前，征收补偿费用未能足额到位，江宁区政府应在以后的房屋征收工作中加以改进。5、《征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，江宁区政府提供的1号《房屋征收决定》公告的照片证明，其在作出1号《房屋征收决定》后，即在房屋征收范围内予以公告，该公告载明了征收补偿方案，且告知被征收人行政复议和行政诉讼权利。故1号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。6、关于章春香等十人主张原审法院未查明涉案土地性质，涉案土地原为集体土地，江宁区政府应当提供证据证明集体土地何时变为国有土地的问题。本院认为，江宁区政府在一审中提供的《南京市江宁区建设项目用地勘测定界成果报告》、《建设用地勘测定界图》能够证明涉案土地为国有土地。集体土地何时变为国有土地，不属本案审查范围。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。故原审法院为查明案件事实，要求江宁区政府补充提供证据并无不当。综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，江宁区政府作出的1号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人章春香、谢代娣、伏美兰、殷世美、陈晓军、邱永、朱红美、殷庆霞、陈后香、朱从香承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  蔡 霞代理审判员  张松波二〇一四年九月十日书 记 员  周 萍