福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽05行终208号 上诉人（原审原告）张江艺，男，1984年9月24日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市东石镇人民政府，住所地福建省晋江市东石镇石东路80号。 法定代表人李德铭，该镇镇长。 委托代理人吴顺彬。 委托代理人陈小伟，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人张江艺因诉被上诉人晋江市东石镇人民政府（以下简称为“东石镇政府”）土地行政征收行为一案，不服福建省南安市人民法院（2018）闽0583行初191号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。即当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。就征收土地而言，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门，而每个行政行为是由不同的行政主体根据不同的法律法规所赋予的行政职权作出的。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求张江艺明确对征收土地过程中的哪一个行政行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形。本案中，张江艺的诉讼请求为确认东石镇政府未经有权机关批准征收张江艺0.898亩基本农田的行政行为违法，无法确定张江艺诉请的审查对象和内容，就属于诉讼请求不明确的情况。经释明，张江艺虽变更诉讼请求为请求人民法院确认东石镇政府实施征收张江艺0.898亩基本农田的行政行为违法，但变更后的诉讼请求仍不明确，经再次向张江艺予以释明，张江艺仍坚持该诉讼请求。故张江艺的起诉属于没有明确具体的诉讼请求的情形，不符合法定受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告张江艺的起诉。 宣判后，张江艺不服，上诉请求：撤销一审裁定，确认东石镇政府实施征收张江艺0.898亩基本农田的行政行为违法。事实和理由：一审认定事实错误，适用法律错误。张江艺请求确认“实施”征收行为违法有明确的诉讼请求。张江艺提供的证据《晋国土资信（2018）28号》阐明东石镇政府与潘径村委会签订了征地协议，证据《晋东信复（2018）9号》阐明由镇政府征收到位，确认了张江艺家合法承包的土地是东石镇政府违法征收的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等相关规定，集体土地征收程序中，征收部门实施征收土地行为包括：发布征收土地公告、办理补偿登记、拟定和公布征收补偿、安置方案等一系列程序。被征收人请求确认实施征收行为违法，人民法院应对上述程序进行全面合法性审查。张江艺的起诉有明确的诉讼请求，一审裁定驳回张江艺的起诉适用法律错误，应予撤销。综上，东石镇政府违法征收张江艺家合法承包的土地是不可否认的事实，张江艺请求确认“实施”征收行为违法有明确的诉讼请求。一审裁定驳回张江艺的起诉认定事实及适用法律错误，请求二审法院支持张江艺的上诉请求。 被上诉人东石镇政府答辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，本案张江艺在原审中以征地行为违法属于诉讼请求不具体不明确，原审法院据此驳回张江艺的起诉并无不当。原审审理中，张江艺提出的诉讼请求为“确认东石镇人民政府未经有权机关批准征收原告0.898亩基本农田的行政行为违法”，后经原审法院释明，张江艺变更诉讼请求为“确认东石镇人民政府实施征收原告0.898亩基本农田的行政行为违法”。张江艺变更后的诉讼请求本质还是笼统的要求确认晋江市东石镇人民政府实施的征地行为违法。但是就征收土地行为而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施征收土地行为包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容的行为。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定，“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等等。可见，具体的诉讼请求要求必须具体到是行政机关实施了具体哪一个行为。再结合《行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。具体到本案而言，在张江艺起诉要求确认东石镇政府实施征收土地的行为违法的诉讼请求中，包含了较多的行政行为。张江艺的诉讼请求并不能直接明确是要求确认哪一个行政行为违法。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定认定张江艺的诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法规定的起诉条件驳回张江艺的起诉并无不当。二、张江艺上诉称其请求确认“实施”征收行为违法的诉讼请求明确具体，主张人民法院应当对征收土地行为的程序进行全面的合法性审查，该主张严重违反法律规定。由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。张江艺上诉主张原审法院应该对上述程序进行全面的合法性审查，此主张是张江艺对其作为行政诉讼中原告负有的提出明确诉讼请求义务的推卸。张江艺作为行政诉讼的原告，理应明确在土地征收中东石镇政府具体是哪一行政行为违法。而不是笼统的提出要求确认实施征收土地的行为违法，并据此要求原审法院将案涉土地征收中所涉及的全部行政行为的合法性进行审查。若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，另一方面也无法针对性地配置司法资源。针对不同的具体征地行为不服，会有不同的救济途径。例如，对征地补偿标准不服，则需要先申请裁决，而不能直接提起行政诉讼。再者，笼统的要求原审法院对征地行为所涉及的全部行政行为进行合法性审查也还可能存在与人民法院级别管辖不相符的问题。故张江艺上诉主张原审法院应当对征地所涉及的全部行政行为进行审查，不具有法律依据，与我国的行政诉讼制度不相符。依法应当予以驳回。 二审中，张江艺提供潘径村委会的文件一份，证明该文件中体现的“张毓升”是张江艺的叔叔，张江艺一家分到的土地面积是0.898亩。东石镇政府质证认为，该证据没有原件，对其真实性无法确认，且与本案没有关联性，无法证明张江艺的证明目的。对张江艺提供的上述证据本院认定如下：张江艺未能提供原件供核对，而东石镇政府对其真实性不予确认，无法证明与本案存在关联性，故本院不予采信。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等多个独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。本案中，张江艺请求确认东石镇政府实施征收张江艺0.898亩基本农田的行政行为违法，即以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确。经一审法院向张江艺释明后，张江艺仍未能提出明确具体的诉讼请求。一审裁定驳回张江艺的起诉并无不当，本案应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年七月二十五日 书记员  张秋萍 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。