江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）常行终字第135号上诉人（原审原告）吴小娣。被上诉人（原审被告）常州市公安局新北分局，住所地常州市新**河海中路**。法定代表人徐卫东，该局局长。委托代理人顾东青。委托代理人王瑜。上诉人吴小娣因与被上诉人常州市公安局新北分局（以下简称新北公安分局）治安行政处罚决定一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第0051号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，吴小娣于2013年7月至2014年1月多次至北京中南海周边非法信访，被新北公安分局六次处以行政拘留。吴小娣又于2014年4月5日至北京中南海周边非法信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，予以训诫后送马家楼接济中心。4月6日，新北公安分局新桥派出所接北京府右街派出所通报，遂予以立案，经调查取证后，认定吴小娣的行为已构成扰乱公共场所秩序。当天，新北公安分局作出新公（桥）行罚决字（2014）1138号行政处罚决定，依据《治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项之规定，对吴小娣处以行政拘留十日的行政处罚并送达吴小娣。该行政处罚决定已执行完毕。吴小娣不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，依据《治安管理处罚法》第九十一条之规定，新北公安分局具有作出行政拘留处罚的职权。新北公安分局依据《治安管理处罚法》的规定，对原告涉嫌违法的行为，进行了立案、取证、告知、送达等程序，符合法律规定。一、关于管辖问题。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故新北公安分局作为吴小娣居住地的公安机关对本案可以进行管辖。二、关于违法事实和法律适用。吴小娣在六个月内曾受过治安管理处罚，符合《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定之从重处罚的情形。依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、码头或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，吴小娣到非信访场所的北京中南海周边地区进行信访活动，且经北京府右街派出所多次训诫后仍未改正，新北公安分局据此认定吴小娣扰乱公共场所秩序符合上述法律规定。三、关于训诫问题。治安管理处罚的法定种类是警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四种，由此，公安机关作出的训诫不是行政处罚，故新北公安分局的拘留处罚行为不构成“一事再罚”。综上，新北公安分局作出的行政处罚决定程序基本合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。故对吴小娣的主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回吴小娣要求撤销新北公安分局于2014年4月6日对其作出的新公（桥）行罚决字（2014）1138号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由吴小娣负担。吴小娣不服原审法院判决，向本院提起上诉称：吴小娣未有任何违反信访相关规定的行为，训诫书及工作说明等涉嫌伪造。吴小娣的行为不符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的应当给予行政处罚的情形。依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚是由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》仅是部门规章，不属于前述法律规定的法律和行政法规。故请求二审法院撤销原审判决和新北公安分局作出的行政处罚决定，一审及二审诉讼法费用由新北公安分局承担。被上诉人新北公安分局未向本院提交书面答辩意见。新北公安分局向原审法院提供了作出被诉具体行政行为所依据的证据材料和法律依据有：1、《治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项、第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，证明新北公安分局具有行政处罚的职权依据和适用法律正确。2、吴小娣身份信息、府右街派出所出具的训诫书和工作说明、驻京接访民警出具的工作说明、对吴小娣的询问笔录。证明新北公安分局认定吴小娣于2014年4月5日在北京市中南海周边扰乱公共场所秩序的事实。3、受案登记表、传唤证、呈请传唤报告、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚报告书、行政处罚决定书、行政拘留执行通知书等，证明新北公安分局作出拘留处罚程序合法。吴小娣在原审庭审时提供的证据为：1、印制的训诫书，证明新北公安分局提供的训诫书系伪造。2、邮寄信访材料凭证，证明吴小娣不存在扰乱社会公共秩序的行为。上述证据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院认证基本正确。本院经审理认定的案件事实与原审法院判决书所认定的基本事实一致。本院认为，首先，新北公安分局是否具有作出行政处罚决定的管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”新北公安分局作为吴小娣居住地的公安机关对本案进行管辖，符合前述法律规定。其次，吴小娣在中南海周边上访的行为是否属于扰乱公共场所秩序的行为。国务院发布的《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”。根据新北公安分局在一审中提供的府右街派出所出具的训诫书和工作说明、驻京接防民警出具的工作说明、对吴小娣的询问笔录等证据材料，可以证明吴小娣于2014年4月5日到中南海周边上访的事实。由于中南海周边不是信访接待场所，因此吴小娣前述行为是扰乱公共场所秩序的行为。第三，新北公安分局作出的行政处罚决定是否符合法律规定。国务院《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“对扰乱车站、码头或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”而且，吴小娣自2013年7月至2014年1月因多次至北京中南海周边非法信访被新北公安分局六次处以行政拘留。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。据此，新北公安分局依据上述规定，认定吴小娣属于情节较重，对吴小娣作出行政拘留十日的治安处罚决定符合法律规定，是正确的。根据新北公安分局在一审中提供的受案登记表、传唤证、呈请传唤报告、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚报告书等相关证据材料，证明新北公安分局依法收集制作了相关证据材料，对吴小娣进行了调查询问，作出行政处罚决定前告知了吴小娣其具体违法事实、拟作出的行政处罚决定、依据以及其享有的陈述和申辩权；在作出行政处罚决定后，告知了吴小娣相关救济权利及途径，因此新北公安分局的前述执法程序符合法律规定。综上，新北公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。吴小娣的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决驳回吴小娣的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人吴小娣负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦琳审 判 员  周雯代理审判员  杨剑二〇一四年九月二十九日书 记 员  金蕾