山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终171号 上诉人（原审原告）潍坊眼科医院，住所地：潍坊市奎文区幸福街**。 法定代表人黄旭东，该院院长。 委托代理人陈静。 被上诉人（原审被告）潍坊市生态环境局（原潍坊市环境保护局），，住所地：潍坊高新区东风东街**阳光大厦** 法定代表人罗相贤，该局局长。 委托代理人张涛。 委托代理人张**，山东大韵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，驻潍坊市胜利东街99号，组织机构代码：00428316-7。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘竹湘。 委托代理人张金胜。 上诉人潍坊眼科医院因与被上诉人潍坊市生态环境局、被上诉人潍坊市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁0791行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：原告位于奎文区××街××号××区的门诊楼、办公楼于1999年建成并使用至今，但当时未办理环评手续。至2016年补办了环评影响评价报告书，并于2016年11月28日经奎文区环保局以奎环审字［2016］7号批复，但未经环保验收。被告潍坊市生态环境局于2018年9月12日对原告上述院区项目进行检查时，发现了原告的上述行为。潍坊市生态环境局通过调查后于2018年9月19日立案，同年9月25日作出行政处罚听证告知书及责令改正违法行为决定书，并于次日向原告送达了上述文书。原告申请听证，潍坊市生态环境局组织听证后于2018年11月15日作出潍环罚字［2018］ＺＤ059号行政处罚决定书，决定对原告处以罚款叁拾万元。原告对该决定不服向潍坊市人民政府申请复议。 潍坊市人民政府于2018年11月29日收到原告行政复议申请材料，于次日向潍坊市生态环境局发送提出行政复议答复通知书。潍坊市生态环境局于2018年12月5日提交行政复议答复书。潍坊市人民政府对双方当事人提交的材料和证据、依据进行了认真审查，于2019年1月28日作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定书，决定维持潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定。同日，潍坊市人民政府将该行政复议决定书邮寄送达了当事人。原告对该行政复议决定不服提起诉讼。 另查明，2018年12月23日，原“潍坊市环境保护局”在潍坊市市级机构改革中变更为“潍坊市生态环境局”。 一审法院审理认为，一、被告潍坊市生态环境局作出的潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定事实清楚，证据充分。经调查，原告门诊楼、办公楼需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用属实，原告对此无异议，故潍坊市生态环境局据此作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分。 被告潍坊市生态环境局作出的潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定程序合法，适用法律法规正确。潍坊市生态环境局发现违法行为后依法进行了调查，制作了调查笔录，调查核实后依法立案，向原告送达了行政处罚听证告知书、责令改正违法行为决定书，告知原告相关的权利、义务，符合法定程序。关于法律适用问题，本案原告的违法行为发生在现行《建设项目环境保护管理条例》施行以前，一直持续到该条例施行之后，被告潍坊市生态环境局作出行政处罚决定时适用现行的《建设项目环境保护管理条例》并无不当。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。本案原告虽然于2016年补办了环评文件，但至今未经环保验收，违反了“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，潍坊市生态环境局适用上述规定对原告作出处罚并无不妥，故涉案行政处罚决定适用法律正确。 三、被告潍坊市人民政府作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定程序合法，适用法律正确。潍坊市人民政府于2018年11月29日收到原告行政复议申请材料，于次日向潍坊市生态环境局发送提出行政复议答复通知书，潍坊市生态环境局于2018年12月5日提交行政复议答复书，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据和其他材料”之规定。潍坊市人民政府对双方当事人提交的材料和证据、依据进行了认真审查，于2019年1月28日作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定书，并依法送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”之规定，行政复议决定程序合法，适用法律正确，故原告请求撤销该行政复议决定，理由不成立。 综上所述，被告潍坊市生态环境局作出的潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，被告潍坊市人民政府作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求不成立，应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潍坊眼科医院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人潍坊眼科医院不服一审判决上诉称，一、一审中多处故意混淆了不同违法行为概念，事实认定错误。1.一审判决书“经审理查明”部分“被告潍坊市生态环境局于2018年9月12日对原告上诉院区进行检查时发现了原告上述行为”，这里的“原告上述行为”应是上诉人位于奎文区××街××号××楼××楼××建设的环境保护设施未批先建行为，不是其作出行政处罚中的未验先投行为。2.涉案上诉人相关设施在2016年11月28日，已经奎文区环保局以奎审字【2016】号批复补办了环境影响评价报告书，当时上诉人已经长期使用相关设施，办理相关手续系上诉人主动补办。对相关设施没有办理报批即已建成并在使用这一事实，潍坊市生态环境局最迟在2016年11月28日已清楚知晓并掌握，根本不存在2018年9月12日检查才发现的问题。况且在此期间没有任何人禁止上诉人使用。3.一审判决书“本院认为”部分“二”中“本案原告的违法行为发生在现行《建设项目环境保护管理条例》实施以前，一直持续到该条例实施之后”混淆了不同行为概念。涉案上诉人的违法行为是环境保护设施的未批先建，正因为是未批先建才不可能存在验收问题，而潍坊市生态环境局。进行处罚的行为指向的是未验先投，而未验先投要有合法的批准在前。一审判决混淆了这两个不同的行为，作出的事实认定当然也是错误的。二、一审适用法律错误。上诉人涉案项目在1999年既已建成并投入使用至今，因为当时没有办理环评审批即进行了建设，当然也不可能有通过验收再开始使用的问题。2016年11月上诉人主动到奎文区环保局申请补办环境影响评价报告书，该局也进行了批复。但上诉人并未实际建设，也未申请验收，期间也没有停业。上诉人违法行为本质上是未批先建行为，1998年《建设项目环境保护管理条例》对此有清楚的处罚规定，现行《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条、第十九条第一款的规定，是对违反条例规定、已通过环评、需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……的处罚规定，并不包含对建设项目没有报批环评文件即投入生产或者使用的规定。上诉人未建环评即投入使用的行为发生在旧法期间，潍坊市生态环境局在新法实施后才作出的处罚。1998年《建设项目环境保护管理条例》于2017年修订后的《建设项目环境保护管理条例》相比，罚款数额更低。根据从旧兼从轻原则，本案即使进行处罚，也应适用旧法。潍坊市人民政府不采纳上诉人复议申请理由，作出维持决定明显不当。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的一审请求；被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人潍坊市生态环境局、潍坊市人民政府二审未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人未提供新证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点是：潍坊市生态环境局作出的潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定及潍坊市人民政府作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定是否合法。围绕审理重点，双方形成的争议焦点：一是潍坊眼科医院的门诊楼、办公楼需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用是否构成行政违法；二是如果上述行为构成行政违法，是应适用1998年《建设项目环境保护管理条例》还是适用2017年修订后的《建设项目环境保护管理条例》进行处罚；三是潍坊市人民政府作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定认定事实和适用法律是否正确。 针对争议焦点一，本案中，潍坊市生态环境局所处罚的违法行为是“潍坊眼科医院门诊楼、办公楼需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或使用”，潍坊眼科医院在上诉状中所主张的“未批先建”行为是“建设项目未办理环评审批即进行建设”，其于2016年11月28日经奎文区环保局以奎环审字【2016】7号号批复补办的环境影响报告书，也是针对建设项目的环境影响报告书，但补办了环评文件，并不等于对配套建设的环境保护设施进行了环保验收，故本案潍坊市生态环境局的处罚是针对潍坊眼科医院门诊楼、办公楼需要配套建设的环境保护设施的“未验先投”行为，而非潍坊眼科医院门诊楼、办公楼的“未批先建”行为。该行为无论根据1998年实施的《建设项目环境保护管理条例》第二十条，还是根据2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，都属于违法行为。上诉人虽主张“因为未批先建，不可能存在验收问题”，但在上诉人补办了环评文件，潍坊市生态环境局下达潍环责改字【2018】ZD67号责令改正违法行为决定书后，上诉人至今仍未改正，故对上诉人的该上诉理由，本院不予采纳。 针对第二个争议焦点，潍坊眼科医院门诊楼、办公楼需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或使用的违法行为虽然发生在2017年《建设项目环境保护管理条例》修订前，但该违法行为一直持续到现在，且在收到潍坊市生态环境局潍环责改字【2018】ZD67号责令改正违法行为决定书后，至今仍未改正。潍坊市生态环境局根据2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对潍坊眼科医院进行行政处罚并无不当。上诉人关于“应根据从旧兼从轻原则，适用1998年《建设项目环境保护管理条例》进行处罚”的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 针对第三个争议焦点，潍坊市人民政府根据双方提交的材料和证据，经审查后作出的潍政复决字[2018]第711号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，复议程序合法，适用法律正确。上诉人关于复议决定明显不当的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，潍坊市生态环境局作出的潍环罚字[2018]ZD059号行政处罚决定及潍坊市人民政府作出潍政复决字[2018]第711号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊眼科医院负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  郭明明 二〇一九年七月十五日 书记员  王巧贞