广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）穗中法少行终字第129号上诉人（原审原告）：民委员会，住所地：。负责人：张权勇，职务：主任。上诉人（原审原告）：广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社，住所地：。法定代表人：张权勇，职务：社长。上述两上诉人共同委托代理人：龙越，广东启兴律师事务所律师。上述两上诉人共同委托代理人：郭金亮，广东启兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地：。法定代表人：郑德伟，职务：镇长。委托代理人：喻晓明，广东天诺律师事务所律师。委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局横沥司法所工作人员。原审第三人：陈某甲，女，2012年1月31日出生，汉族，住广州市南沙区。法定代理人：陈志云（系陈某甲的父亲），1985年10月11日出生，汉族，住址。委托代理人：冯桂华，男，1982年1月25日出生，汉族，住广州市南沙区。委托代理人：王荣新，男，1983年3月2日出生，汉族，住广州市南沙区。上诉人广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会（以下简称庙南村民委员会）、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社（以下简称庙南经济联合社）因行政处理决定纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院（2014）穗南法少行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原审第三人陈某甲出生于2012年1月31日，出生后随父亲陈志云入户庙南村第二生产队。2013年5月，庙南村第二生产队因其集体土地被征收而获得相应的征地补偿款。该队为解决征地补偿款的分配问题，于2013年9月3日表决通过了《2013年明珠湾区起步区（庙南村第二生产队）土地补偿费、安置补偿费分配（方案二）》（以下简称《分配方案》），该方案内容为：“本次生产队涉及征收面积共641.157亩，其中耕地：538.58亩、鱼塘：102.577亩，总额：105776807.53元，现可分配金额为总额的一半52888403.765元，关于本次应分配款52888403.765元，现根据我队的分配指导意见，对本次征地款的分配提出以下方案：应分配款52888403.765元作如下分配：有地有户口应占分配款一份，有地无户口占应分配款半份，无地有户口的占应分配款半份”。2013年9月23日，庙南村第二生产队按上述《分配方案》进行分配，并确定一份的分配标准数额为178075元。由于原审第三人的入户时间在生产队最近一次土地调整之后，故未有分得承包地，其在本次分配中，被确定分配份数为0.5份，金额为89037.50元。原审第三人认为其权益受到侵害，未签收该笔款项，并向广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）提出行政处理申请，请求责令庙南村民委员会、庙南经济联合社按照其村村民同等福利待遇向其分配2013年9月23日的征地补偿款178075元。2014年1月27日，横沥镇政府作出南横府行决字（2014）6号行政处理决定，责令庙南村民委员会、庙南经济联合社在该处理决定生效之日起七日内支付征地补偿款178075元给原审第三人。庙南村民委员会、庙南经济联合社不服该处理决定，诉至原审法院。庙南村民委员会、庙南经济联合社对原审第三人具有庙南村集体经济组织的成员资格予以认可。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法﹤javascript：SLC（55744，0）﹥》第六十一条﹤javascript：SLC（55744，61）﹥第三、六项规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法﹤javascript：SLC（51974，0）﹥和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。据此，镇人民政府对集体经济组织成员提出的虽属于村民自治范围但侵犯其合法权益的事项的申诉，具有法定的处理权。本案中，原审第三人陈某甲以庙南村民委员会、庙南经济联合社在分配征地补偿款时，侵害了其合法权益，要求横沥镇政府处理，横沥镇政府依法有权进行处理。庙南村民委员会、庙南经济联合社认为横沥镇政府的行为超越了职权范围，干预了属于其村民自治范围的事项的意见不能成立，法院不予采纳。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案原审第三人陈某甲在出生后随其父入户庙南村第二生产队，故其依法具有该村集体经济组织的成员资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权……”，第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；……”。根据上述法律、法规的规定，农村集体土地是归属于集体所有的自然资源，同时也是作为集体组织全体成员的基本生活保障，只要具有集体经济组织成员资格，就应当对集体土地享有同等的权利。土地补偿费和安置补助费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部的全体成员对此应享有同等的分配权利。庙南村民委员会、庙南经济联合社属下的第二生产队在分配上述款项时所制定的《分配方案》，以原审第三人在最近一次土地调整时未有分得承包地为由，对其予以少分的做法，与上述法律、法规的精神相悖，已经损害了第三人作为该集体经济组织成员的合法权利。《中华人民共和国村民委员会组织法﹤javascript：SLC（21056，0）﹥》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法﹤javascript：SLC（51974，0）﹥、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”横沥镇政府在受理原审第三人的申请后，依法进行了调查，根据调查的事实认定庙南村民委员会、庙南经济联合社下属的第二生产队在发放征地补偿款时，不给予第三人与其他集体经济组织成员同等的分配权，有违上述法律规定，并据此作出责令庙南村民委员会、庙南经济联合社向原审第三人支付应当分配的征地补偿款178075元的行政处理决定。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，系合法的行政行为。庙南村民委员会、庙南经济联合社认为《分配方案》既没有违反法律、法规的强制性规定，亦未侵犯原审第三人的合法财产权利，其内容合法有效，并据此要求撤销被诉行政处理决定的主张不能成立，依法应予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，于2014年6月20日判决：驳回庙南村民委员会、庙南经济联合社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由庙南村民委员会、庙南经济联合社负担。判后，上诉人庙南村民委员会、庙南经济联合社不服，向本院提出上诉称：一、原审对被上诉人所作出的要求上诉人支付征地款的基数是如何计算出来的这一基本事实没有审查清楚。法庭调查时，其多次陈述：每个生产队按照表决内容制定分配方案，而每一份基数的计算不是按照总补偿款除以总人数得来，而是按照经表决的方案先统计出无地有户口和有地无户口的人数除以2，再与有地有户口人数相加，得出的人口数再以总补偿款相除。原审法院支持被上诉人征地款行政处理书的基数实际上是支持了上诉人表决通过的计算方式，但内容又认为上诉人的表决不符合法律的规定，判决自相矛盾。二、原审认为被上诉人有权处理集体经济成员提出的侵犯其合法权益事项的申诉，对此，上诉人认为原审法院错误适用法律，任意扩大政府的职权范围。被上诉人作出行政处理决定书的主要法律依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第（三）、（六）项规定，但根据上述法律，作为基层人民政府的被上诉人行使的是保护集体所有的财产和公民私人所有的合法财产以及保障妇女男女平等权利的行政职权。本案中，庙南村征地补偿款在未实际分配前仍然属集体所有财产尚不属公民私有财产，被上诉人以上诉人侵犯了村民私有财产为由而直接作出要求上诉人支付征地补偿基数给原审第三人的行政处理决定是滥用职权，没有法律依据。上诉人的分配方案中完全没有特定针对女村民与男村民的不同分配内容，与妇女权益保障无关，被上诉人以此为由而作出行政决定的行为违法。三、原审法院认为根据《中华人民共和国土地管理法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》，集体土地属于集体所有，集体经济组织成员应享有同等权利，征地款补偿不得与法律、法规相抵触。但上诉人认为：1.根据实施《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条规定：镇（乡）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第24条：村民会议行使以下职权：（六）审议决定集体所有土地的征收征用以及各项补偿费的使用和宅基地的分配方案。村民自治是农村集体依法所享有的对本村事务的自我管理权，上诉人下属各生产队有权依法召开村民会议，讨论决定集体收益的分配方式。作为行政机关的被上诉人不得滥用行政权力干涉属于上诉人依法行使的自治权。2.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条以及《中华人民共和国物权法》第59条，分配土地补偿款的前提是农村集体经济组织或村民委员会、村小组通过民主议定程序决定分配方案。补偿款分配纠纷处理的原则有三：一是议定程序是否合法，二是内容有无违反国家法律禁止性规定，三是有无体现权利与义务相对等的原则。本案中，上诉人依照法定程序集体决定的方案符合全体村民意愿、体现全体村民利益，应当充分尊重和支持，经村民会议讨论议定的分配决定并没有违反国家法律、法规和政策禁止性的规定，属合法有效的民事法律行为。迄今为止，国家法律、法规及政策还没有针对集体土地征收补偿款如何具体分配的相关规定，国家法律法规之所以没有直接一刀切要求所有补偿款平均分配，正是将分配权交由村民自治的体现。上诉人的分配方案没有剥夺原审第三人的分配权利，只是对有地有户籍的与无地有户籍的村民进行差额分配，且留存10%的共享土地作发展用地，征地款也留存了50%作为所有集体经济组织成员的享用。上诉人集体经济组织土地的调整是15年一大调，5年一小调。此调整方式已存续沿用29年，征地时还未到新的调整期，有户口没分配承包地的村民分得0.5份补偿款。在具体确定分配比例时适当考虑村民承包土地的情况及所尽义务的大小，均衡利益，也是对我国法律权利与义务相一致的原则体现。综上所述，上诉人认为被上诉人的行政行为属滥用职权，粗暴干涉法律赋予村民的自治权利。原审法院对本案事实审查不清，适用法律不当。故请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求即撤销横沥镇政府南横府行决字（2014）6号行政处理决定，并由横沥镇政府承担诉讼费。被上诉人横沥镇政府答辩称：一、关于支付征地款的基数计算的问题，其在收到当事人的行政处理决定申请后，依职责进行了调查取证，并据此制作了调查笔录，在调查笔录和上诉人提供的分配方案中均可查明该基数。二、上诉人组织召开的户代表会议表决通过《分配方案》，其部分内容已实质侵犯了原审第三人作为适格成员应当享有的合法权益。原审第三人因未能足额分得征地补偿款，而申请其作出行政处理决定，且同村村民中的大部分已经依据表决方案向生产队收取了征地款，而本案的原审第三人因认为分配方案确定的分配方案将导致其权益受损，遂未前往所在生产队领取半份的征地款。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三、六项的规定，其在对第原审三人申请事项进行调查并取得相关证据后作出的被诉行政处理决定是符合法律的规定的，是依法履行行政职权的行为。三、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，本案原审第三人在出生后随其父入户庙南村，故其依法具有该村集体经济组织的成员资格，且在一审庭审中上诉人对此予以认可；上诉人所做出的分配方案是对村民赖以生存和生活的最主要生产资料的处理，涉及村民的最根本利益，只要具有集体组织成员资格且尽了应尽义务，那么就对该征地款具有同等的分配权。对完全履行《广东省集体经济组织管理规定》第十六条、第十七条规定与其他村民同等履行权利义务的原审第三人区别对待，是对原审第三人合法权益的实质侵害。据此其对原审第三人提出的虽属于村民自治范围但侵犯其合法权益的事项的申诉，有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定作出处理。四、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条，第十六条的规定，农村集体土地属归属于集体所有的自然资源，同时也是作为集体组织全体成员的基本生活保障，只要具有集体经济组织成员资格，就应当对集体土地享有同等的权利。土地补偿费和安置补助费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部的全体成员对此应享有同等的分配权利，与留存多少土地用作发展用地，提存多少作为集体经济组织经济发展资金没有关系。即使差额分配也与上述法律、法规的精神相悖，已经损害了原审第三人作为该集体经济组织成员的合法权利，其亦据此作出行政处理决定。综上所述，上诉人的上述理由无一成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。原审第三人陈某甲答辩同意原审判决。经审查，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法﹤javascript：SLC（55744，0）﹥》第六十一条﹤javascript：SLC（55744，61）﹥第三、六项的规定，镇人民政府行使保护保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产以及保障宪法﹤javascript：SLC（51974，0）﹥和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，镇人民政府对集体经济组织成员提出的虽属于村民自治范围但侵犯其合法权益的事项的申诉，具有法定的处理权。原审第三人陈某甲是庙南村集体经济组织的成员，其有权因认为自己的权益受到庙南村民委员会、庙南经济联合社侵害而申请横沥镇政府作出处理决定，横沥镇政府具有法定的处理权。而依《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”虽然由于陈某甲的入户时间在生产队最近一次土地调整之后，故未分得承包土地，其作为庙南村集体经济组织的成员，对集体所有的土地及因土地被征收而获得的相应补偿款与其他成员享有同等的权利。原判对庙南村民委员会、庙南经济联合社属下的第二生产队在分配款项时所制定的《分配方案》违反了《中华人民共和国土地管理法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，损害了原审第三人作为该集体经济组织成员的合法权利的认定准确，本院予以支持。审查原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，说理充分，应予维持。上诉人的上诉请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 姝审 判 员  赵剑奕代理审判员  任 慧二〇一四年九月十七日书 记 员  赵 琳杨晶