江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初88号 原告陈某，男，1962年7月2日生，××族，住如皋市。 被告如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市丁堰镇环西大道**。 法定代表人刘小冬，职务镇长。 应诉负责人郭继平，职务副镇长。 委托代理人王雷雷，该镇工作人员。 委托代理人黄磊，江苏敏政律师事务所律师。 第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市丁堰镇皋南村。 负责人季永泽，职务主任。 原告陈某诉被告如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）不履行法定职责，先向本院提起（2018）苏0691行初669号，认为被告丁堰镇政府逾期不作为违法，在该案受理后，被告丁堰镇政府即作出答复，原告对答复不服遂又提起本案诉讼，该两案均是针对同一事项的不履责之诉，本院依法合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年4月30日公开开庭审理了本案，原告陈某，被告丁堰镇政府副镇长郭继平及委托代理人王雷雷、黄磊，第三人皋南居委会主任季永泽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告陈某诉称，2018年9月8日，原告向镇政府寄交申请报告，申请镇政府责令皋南居委会立即退还第三人收取的本户建房调节费3.9万元，并按照央行同期贷款基准利率承担到本金全部给付之日。被告丁堰镇政府申请后，未在法定期限内作出答复，在本人提起（2018）苏0691行初669号案件后，被告于2018年11月28日作出案涉[2018]丁依复第38号答复书（以下简称38号答复书）。该答复书认为，3.9万元是经过村组讨论决定收取的房屋调节费，该费用70%已经用于皋南社区14组全体人员分配，30%已用于村公益事业，未侵害原告的合法权益，故对原告的申请事项不予支持。按照《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第61条的规定，镇政府具有保护公民合法财产职责，原告房屋因服从公益建设而搬迁，不仅没有得到补偿，反而收取高额调节费，明显是侵犯原告财产权的行为，镇政府有权予以管理。故请求法院确认被告逾期不作为的行为违法，撤销被告所做的案涉38号答复书，判令被告立即责令第三人退回收取原告的3.9万元调节费并支付相应利息。 原告向本院提交了以下证据：1.村务公开的票据一组，证明调节费总共是46.783万元，但2012年发放的20多万元根本不是70%；2.2018年9月8日寄交给被告的申情报告及收费票据，证明向被告递交了申请书；3.（2018）苏民申3014号民事裁定书，证明案涉事项属于被告的履职范围；4.物价局价格举报办结告知书、《关于公布村民建房收费等有关问题的通知》，证明案涉事项属于被告职责范围，财政部的文能说明第三人属于违法收费；5.38号答复书，证明被告没有履职；6.村委会调节费的情况说明、村务公开申请报告、村务公开答复、用地安排会议纪要，证明村委会收取调节费没有经过村民会议讨论，会议纪要说明原告户另地建房是拆迁的需要；7.申请村务公开的材料一组，证明很多户调节费都没有收取。 被告丁堰镇政府辩称，一是第三人作为农村土地的所有者，具有管理土地的职权和义务。根据《村民委员会组织法》第八条的规定，第三人有权决定是否对原告所在集体预留地建房收取费用。二是收取建房调节费属于村民自治范围，对此事项答辩人无权予以干涉。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.原告的申请报告，证明被告2018年9月13日收到原告的申请；2.如皋市物价局出具的《关于提供陈某信访事项材料的函》、皋南社区出具的《关于我社区14组陈某丁新路北侧所建房屋收取调节费的情况说明》、村2014年10月9日的村务信息公开答复书，证明原告在向如皋市物价局进行信访时，如皋市物价局向皋南居委会了解情况，皋南居委会已经提供了《关于我社区14组陈某丁新路北侧所建房屋收取调节费的情况说明》，原告已经明确知晓了收取的调节费使用情况；3.丁堰镇党政办公室文件阅办单，证明在收到原告的申请之后，被告将原告的申请交给皋南居委会处理；4.38号答复书及邮寄回执，证明在原告清楚调节费使用情况的情形下，因原告为此申请提起了诉讼，被告又对原告进行了告知；5.2015年129号行政判决书，证明原告对调节费的使用情况如东法院提起过行政诉讼，被告答复的内容也是根据实际情况进行答复，不存在违法情形。 第三人皋南居委会述称，皋南居委会作为农村集体土地的所有者，具有管理的职权和义务，皋南社区对村民使用村集体预留土地作出收取费用的决定，属于村民自治范围，对此被告无权予以干涉，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交《关于我社区14组陈某丁新路北侧所建房屋收取调节费的情况说明》。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为，证据1应当由第三人确定三性与发放的关系，证据2-3无异议，证据4关联性不认可，证据6中的会议纪要和本案没有关联会议纪要仅仅陈述了原告目前使用的村集体土地的来源情况，并未对原告如何获得该土地的使用权和是否需要向村集体支付使用费用，都没有作出相关的会议决议；第三人质证认为，有关调节费收取和使用情况的金额，第三人已经向原告予以了提供。对被告提交的证据，原告质证认为，证据2、4、5和本案没有关联，证据3中所述内容不真实，不能说明原告户被收取费用已经被分配；第三人对被告所举证据不持异议。对第三人提交的证据，原告质证认为分配表不是建房调节费的分配，是14组企业建房占地面积的分配；被告对第三人提交的证据不持异议。另经责令，原告向本院提交了建房用地审批手续。本院认为，各方提交的材料与案件事实相关联，可以作为证据适用，证明力结合全案分析。 经审理查明，因原告户原地翻建房屋涉及高压线路安全，故如皋市供电局出具兴建建筑物会签单，商请被告丁堰镇政府另行安排原告户宅基地予以建房。2004年9月9日，丁堰镇政府、监管站、土管站、皋南村召开会议，形成会议纪要，该纪要载明，皋南村十四组334公路沿线、两侧建筑用地原则实行拍卖转让，但考虑到皋南村十四组陈某等三户，因服从公建（益）事业（建桥、高压线、污染）需要及该三户的申请，同意在皋南村十四组334公路沿线另行照顾安排建房，除以上三户照顾安排外，其余户建房通过参与土地竞标的方式方可实施建房。2006年，有关部门在原告户的村镇规划选址意见建设工程申请审批表上签署意见，对原告户在334公路沿线旁建房予以同意，建设楼层为3层，建筑面积为440.6平米，附房建筑面积15平米。2006年2月16日、2月23日，第三人皋南居委会分两次共计收取了原告户建房调节费39000元（26000元和13000元）。随后，原告户在334公路沿线北侧建成房屋约455.6平米。2016年3月，原告向如皋市物价局举报皋南居委会收取建房调节费的问题，如皋市物价局告知原告方已经通知被告丁堰镇政府妥善处理。2018年9月8日，原告陈某向被告丁堰镇政政府寄交申请报告，要求被告丁堰镇政府责令皋南居委会立即退还对其户收取的建房调节费39000元，并按同期贷款基准利率承担本金到全部给付之日的利息。2018年11月21日，原告陈某向本院提起诉讼[（2018）苏0691行初669号]，认为被告收到其申请后逾期不作为的行为违法。2018年11月28日，被告作出案涉38号答复书，认为3.9万元是经过村组讨论决定收取的房屋调节费，该费用70%已经用于皋南社区14组全体人员分配，30%已用于村公益事业，未侵害原告的合法权益，故对原告的申请事项不予支持。原告收悉后，遂向本院提起诉讼。 另查明，在原告方提起的其他行政诉讼案件中，第三人皋南居委会向如东县人民法院出具了情况说明，该说明载明，原告户原宅基地位于丁堰镇丁柴公路西侧、老通洋河南侧，宅基地计142.4平米，2006年丁堰镇人民政府批准原告方宅基地重新安排至丁堰镇丁掘公路（334公路）北侧，新宅基地上的房屋建筑面积为440.6平米，附属房屋建筑面积15平米，总建筑面积455.6平米。 本院认为，案件争议为被告丁堰镇政府是否存在不履行法定职责的情形，主要在于第三人皋南居委会收取建房调节费的行为被告应否予以监督管理。 第一，村民规约、村民会议决定等不得有侵犯村民财产权利的内容。《村民委员会组织法》第十条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督；第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。由此可以看出，村民规约、村民会议决定等内容与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反，与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背，超越了村民自治章程和村规民约的权限范围，规定了不适当的处罚措施，当属“抵触”之情形。 《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条规定，村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。《财政部、国家发展改革委、农业部关于公布农民建房收费等有关问题的通知》规定，农民建房收费指农民依法利用农村集体土地新建、翻建自用住房时负担的行政事业性收费，国土资源部门收取的土地证书工本费，普通证书每本5元，国家特制证书每本20元，由农民自愿选择，建设部门收取的《房屋所有权登记证书》工本费，每本10元。由此看出，第三人皋南居委会所述称的收取建房调节费之决定，显然与上述法律、法规、政策相抵触。 第二，对于村民自治范围内事项违法的，乡镇人民政府有权予以处理。《村民委员会组织法》第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，乡镇人民政府有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职责。据此可以看出，对于村民委员会村民会议或者村民代表会议形成的决定违反法律、法规和国家政策规定的，乡镇人民政府负有“责令改正”之职责，被告丁堰镇政府和第三人所述的属于自治范围事项被告无权予以干涉，显然不能成立。 《村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。所谓不得干预，就是对依法属于村民自治范围的事项，乡镇政府既不能强迫也不能包办，但可以指导，这里所强调的乃是“依法”属于自治范围内的事项不得干预。《村民委员会组织法》第二十四条对自治范围的事项作了明确规定，并未规定村委会对居民建房用地可以议定收取建房调节费，如上文所述，收取建房调节费与相关法律、法规及政策相违背。根据依法行政原则，法律、法规规定的政府职权，既是政府行使职权的界限，又是政府必须履行的义务。本案中，皋南居委会收取建房调节费的行为，显然不是合法的自治范围内的事项，被告丁堰镇政府有义务责令皋南居委会予以改正。 第三，行政机关不及时、正确履行法定职责，属于不履行法定职责。《行政诉讼法》第十二条第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。由此看出，行政机关不履行法定职责的情形可以分为不予答复、拒绝履行、不恰当履行。不予答复是一种在形式上和实质上都不作为的情形，在形式上行政机关并未向申请人作出任何有意思表示的行为，在实质上行政机关没有作出任何有约束力的行政行为。拒绝履行是一种明示的作为行为，即行政机关以明示的意思表示拒绝行政相对人的履职请求。在行政管理的实践中，这两种形态一般不会共生或者互相转化，但在司法实践中有例外的情形，见诸于行政机关在规定期限内未能作出任何意思表示，在行政相对人提出诉讼后，行政机关又做出了一个明确拒绝的意思表示。这种不予答复到拒绝履行的共生和转化，实际都是行政机关不履行职责的表现。对于同一事项的不履行法定职责演变的两种不同形态，实际上后一种形态是对前一种形态的吸收和明示肯定，当事人对两种形态的行为都提起诉讼，经释明对前一形态的行为不撤回诉讼的，法院经审理认为行政机关确实存在不及时正确履行法定职责情形的，对明示的拒绝履行行为判决撤销即可，本案中即存在此种情形。《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未规定乡镇人民政府对村民委员会有关违法行为予以监督改正的履职期限，那么相应的履职期限应按照诉讼法规定的两个月来计算。本案中，被告丁堰镇政府于2018年9月13日收到原告陈某的查处申请后，至2018年11月21日原告向本院提起（2018）苏0691行初669号行政诉讼，显然超过诉讼法规定的两个月期限，在该案诉讼中，被告又作出38号答复书明确拒绝履行职责，原告又对该38号答复书提起本案诉讼。原告方所举证据足以证明被告丁堰镇政府之行为当属不履行法定职责，所作38号答复书应予撤销。 行政诉讼是对行政行为的合法性、合理性等作出司法判断和评价，行政诉讼无法取代行政执法或者行政管理，两者在制度设计、功能、目的上都存在截然差别。对于行政机关不履行法定职责案件，法院对行政机关的不履责行为作出否定性评价后，不能僭越审判职能，代替行政机关作出某种处理决定或者要求行政机关直接作出某种处理决定。对于行政机关法定职责范围的事项，行政机关如何处理，属于行政机关依法履行行政管理职责范围，一般情况下需要履行告知、调查、核实、讨论、决定等一些列程序。行政机关未履行法定职责的，法院只能判决被告在一定期限内履行。因此，原告要求法院判令被告立即责令第三人退回收取原告的3.9万元调节费并支付相应利息的请求，碍难支持。 综上所述，第三人皋南居委会收取建房调节费的行为被告应予以监督管理，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销被告如皋市丁堰镇人民政府作出的[2018]丁依复第38号答复书； 二、责令被告如皋市丁堰镇人民政府在本判决书生效之日起两个月内对原告陈某的申请事项依法作出处理。 案件受理费50元，由被告如皋市丁堰镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  曹 钤 二〇一九年七月十一日 书 记 员  刘 佳 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。