山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）鲁行终字第145号上诉人（一审原告）：高继亮，农民。委托代理人：薛正懿，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：潍坊市人民政府。法定代表人：刘曙光，市长。委托代理人：刘竹湘。高继亮诉潍坊市人民政府（以下简称潍坊市政府）行政复议告知一案，潍坊市中级人民法院于2014年4月28日作出（2014）潍行初字第35号行政判决。一审原告高继亮不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人高继亮及其委托代理人薛正懿，被上诉人潍坊市政府的委托代理人刘竹湘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告高继亮系安丘市新安街道岔河子村（以下简称岔河子村）村民。2013年6月13日，原告高继亮与高继元、高兴成三人一并向被告递交行政复议申请书，要求被告依法确认安丘市人民政府（以下简称安丘市政府）在安丘市岔河子村以“旧村改造”名义进行征地的具体行政行为违法并予以撤销，全部返还违法征用的土地及房屋，对违法占用土地期间的损失给予经济赔偿。被告受理原告高继亮及高继元、高兴成的行政复议申请后，经审查，于2013年8月23日作出潍政复告字（2013）《行政复议告知书》（以下简称《告知书》，告知内容为：涉案土地未被征收，复议的具体行政行为不存在。另外，申请人所在村的房屋拆迁是由安丘市新安街道办事处（以下简称新安街办）具体组织实施的，为此，建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼。原告不服该《告知书》，向一审法院提起行政诉讼。另查明：2012年2月2日，中共安丘市委办公室、安丘市人民政府办公室下发安办字（2012）6号文件，组织成立“十大片区”建设工程指挥部，其中包括“汶中片区工程指挥部”（以下简称指挥部）。该文件要求：各指挥部作为片区工程建设的主导力量，要牵头抓总、靠前指挥，统筹协调、扎实推进。2012年10月9日，指挥部向岔河子村村民公开发布《公开信》，对岔河子村旧村改造涉及的征收范围、征收补偿方式、房屋的验收及拆除、选楼的顺序、赠送和奖励等有关情况进行了公告。还查明：高继亮的房屋在上述《公开信》公布的旧村改造征地范围之内，由新安街办与其签订了《房屋补偿协议》，约定了被征收房屋价值、补偿方式、结算办法、房屋验收及拆除、住宅楼的建设位置与标准等事宜。签订协议后，高继亮领取补偿款，现房屋已被拆除。目前涉案土地尚未进入征地程序，仍属于该村集体所有。一审法院认为：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。根据上述法律和司法解释的规定，原告认为安丘市政府在岔河子村以“旧村改造”名义实施征地的行为违法属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告不服被告针对其复议申请作出的《告知书》，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。本案被诉的行政行为是被告作出的《告知书》，告知内容有两项：一是安丘市政府对申请人所在村土地未实施征收行为，申请人复议的具体行政行为不存在；二是申请人所在村的房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼。关于《告知书》第一项告知内容，原告主张该告知内容不正确，认为指挥部参与了征地过程，发布了《公开信》，对房屋实施了强制拆除，指挥部还与新安街办一起作为甲方与村民签订《房屋补偿协议》，因此应认定指挥部实施了征地行为或事实上的拆除行为，且其实施行为的责任应由安丘市政府承担。从本案事实看，与岔河子村村民签订《房屋补偿协议》的机关是新安街办，本案涉案土地未进入征地程序，指挥部虽然发布过《公开信》，但指挥部发布《公开信》的行为不代表实施了事实上的征地拆除行为，而且，原告也没有提供其他有效证据证明指挥部实施了原告所诉的征地拆除行为。因此，安丘市政府及指挥部对涉案土地未实施征收行为，复议的具体行政行为不存在。被告《告知书》第一项告知内容事实清楚。关于《告知书》第二项告知内容，原告认为法院应当依法对新安街办的机构性质及职能进行审查认定。依据《山东省人民政府关于同意安丘市行政区划调整的批复》（鲁政函民字（2007）18号）文件，新安街办系安丘市政府的派出机关；新安街办与岔河子村村民签订《房屋补偿协议》，对岔河子村组织实施了房屋拆迁行为，据此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十五条第一款第（一）项“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”的规定，告知原告“房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼”的内容事实清楚。综上，被告收到原告行政复议申请后，经审查，根据《行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，作出的《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，复议告知结果正确。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持，应当判决驳回其诉讼请求。根据《若干问题解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告高继亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高继亮负担。高继亮不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，发回重审或查清事实后改判。理由是：1、土地包括上诉人所在区域的广大村民的土地和房屋确实已经被违法征收或占用，房屋已被拆除，涉案土地已经被完全开发。法律法规及相关政策明确规定，占用农村集体土地进行建设，必须根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，经国务院或省政府审批，由县级以上地方人民政府组织实施。因此，乡镇人民政府、村级组织或其他所谓的“指挥部”、“项目部”等没有权利征用农民土地，幕后应该是政府策划操纵的，安丘市政府难脱责任。上诉人为维护房屋和土地被打、被抓，甚至重伤致残等，安丘市政府的行为完全可以认为是不作为，这也是提起复议和诉讼的核心诉求。2、一审法院应准确认定事实，正确适用法律，对整个违法征地占地行为的合法性进行确认，但其并未作出维护上诉人合法权益的判决。被上诉人潍坊市政府答辩称：1、被上诉人作出的告知行为，没有产生、创设、改变或者消灭上诉人行政法上的权利义务。根据《若干问题解释》第一条第二款的规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、复议的具体行政行为是安丘市政府的土地征收行为，安丘市政府和土地管理部门没有实施土地征收，上诉人的土地被占用，房屋被拆除，与复议的具体行为没有因果关系。3、一审法院判决认定事实清楚，结果正确。上诉人应通过更快捷的渠道解决争议。请求二审法院予以维持。根据当事人诉辩意见，二审审理重点确定为：1、被上诉人潍坊市政府作出的告知行为事实是否清楚，适用法律法规是否正确。2、一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。针对第一个审理重点，上诉人认为，对指挥部以自己名义作出的违法征收行为进行复议审查应以安丘市政府作为被申请人。指挥部的《公开信》能够证明安丘市政府有实施违法征地的行为。上诉人作为土地的合法使用权人已经丧失土地的使用权和房屋所有权，安丘市政府在没有国务院或省政府批文的情况下违法实施了征收，违法征收行为客观上存在，属于《行政复议法》第六条第七款所指的违法征收财物的行为。且安丘市政府下发的2012年第6号文件显示安丘市政府在拆迁中起主导作用，《公开信》中也表明由指挥部统一拆除，安丘市政府对违法拆除行为应当负主要责任。即使新安街办参与到征地中，也不影响对安丘市政府行为的复议审查。即使如被上诉人所说征收行为不存在，被上诉人也应当根据《行政复议法》第十七条规定制作不予受理决定书而非告知书，被诉告知行为适用法律错误。被上诉人潍坊市政府认为，事实上的征收并不存在，房屋的拆除是由于旧村改造而实施的，不应以安丘市政府为复议被申请人，被上诉人作出《告知书》合法正确。针对第二个审理重点，上诉人认为，本案中存在违法的征收行为，即使不存在，被上诉人未作出不予受理决定而直接做出《告知书》，亦属适用法律错误。被上诉人主张申请人申请复议的事项是土地征收行为，安丘市政府是否实施了土地征收行为，该行为是否合法应当以复议机关的受理时间为准，目前土地的用途与本案对复议决定的审查无关。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：关于上诉人申请复议的具体行政行为是否存在的问题。本案中，涉案土地原系新安街道岔河子村集体土地。安丘市政府的派出机关新安街办与岔河子村村民签订《房屋补偿协议书》，对该集体土地上的房屋实施补偿安置，涉案土地未进入土地征收程序。指挥部虽然发布了《公开信》，并与新安街办一同列为房屋补偿协议书的甲方，但是并未在房屋补偿安置协议书上落款盖章，上诉人亦没有提供其他有效证据证明指挥部实施了上诉人所申请的征地拆除行为。因此没有证据证明指挥部实施了事实上的土地征收行为以及对涉案土地上房屋的拆除行为。上诉人关于《公开信》即可证明安丘市政府实施了违法的土地征收行为的主张不能成立，关于安丘市政府是实施违法占地主体的主张亦不能成立。在土地性质未由集体土地变为国有土地的情况下，被上诉人认为被申请的具体行政行为不存在并无不当。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。《行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”。依据山东省人民政府关于同意安丘市行政区划调整的批复（鲁政函民字（2007）18号）文件，新安街办系安丘市政府的派出机关。由于新安街办与岔河子村村民签订《房屋补偿协议》，对岔河子村组织实施了房屋拆迁行为，被上诉人告知申请人“房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼”，复议告知结果正确。因此，一审法院根据《若干问题解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上诉人高继亮的诉讼请求，并无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人高继亮的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高继亮负担。本判决为终审判决。审 判 长  山 莹审 判 员  马新光代理审判员  于 晶二〇一四年九月十五日书 记 员  王 璐