湖南省高级人民法院民 事 判 决 书（2018）湘民初47号原告：邵东县人民政府，住所地湖南省邵东县兴和路**。法定代表人：周玉凡，该县县长。委托诉讼代理人：刘昕、刘宇，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。原告：湖南省邵东生态产业园管理委员会，住，住所地邵东县大禾塘街道办事处兴盛路邦盛写字楼****/div>法定代表人：刘文，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：赵宏宇，湖南宏彦律师事务所律师。被告：邵东邦盛置业有限公司，住所地邵东，住所地邵东县两市镇文体路**>法定代表人：刘国忠，该公司执行董事。委托诉讼代理人：肖才元、杨超，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。原告邵东县人民政府（以下简称邵东县政府）、湖南省邵东生态产业园管理委员会（以下简称邵东生态产业园）与被告邵东邦盛置业有限公司（以下简称邦盛公司）合同纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。邵东县政府委托诉讼代理人刘昕、刘宇，邵东生态产业园委托诉讼代理人赵宏宇，邦盛公司委托诉讼代理人肖才元、杨超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。邵东县政府和邵东生态产业园向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认原、被告于2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》、《项目合作开发合同补充协议书》违法无效；2、请求依法判决被告返还原告因《项目合作开发合同书》、《项目合作开发合同补充协议书》而取得的土地出让金返还款人民币43707.2735万元、契税返还款人民币2084.82万元，共计人民币45792.0935万元；三、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1、涉案《项目合作开发合同书》和《项目合作开发合同补充协议》系周国利、金晚球收受刘国忠贿赂，利用职务便利的情况下签订，严重损害了国家利益和社会公共利益。2010年4月23日周国利在未召开政府常务会议的情况下通过县委常委会的形式就决定与邦盛公司签订开发合同。在合同细节已经基本敲定的情况下，2010年5月29日金晚球与刘国忠临时商定增加邵东县政府作为合同一方主体。邵东县财政部门以拨付基础设施建设费等名义先后分13次将22宗土地的部分出让土地收入共计43707.2735万元，以公共设施建设费用的名义先后分3次将邦盛公司缴纳的超出合同书和补充协议约定价格部分产生的税费共计2084.82万元，拨付至邵东生态产业园或其下属企业，再转付给邦盛公司。周国利、金晚球在合同签订过程中做出的种种违反政府工作程序和要求的行为，是由于周国利、金晚球、刘国忠之间存在违法利益输送，为了谋取私利，三人相互勾结，采取不正当方式，在明知合同约定的相关事项违法、违规的情况下，为逃避监管，利用职务之便，违法返还土地出让金及税费共计45792.0935万元，给国家利益、社会公共利益造成重大损失。2、由于邦盛公司采取向国家工作人员行贿的手段签订涉案开发协议及补充协议，该协议的签订属于以合法形式掩盖非法目的的行为，应当认定为无效。涉案《项目合作开发合同书》、《项目合作开发合同补充协议书》约定：“甲方（邵东县政府）财政部门在丙方（邦盛公司）按约定缴纳土地出让金后2个月内专项预算安排给乙方（邵东生态产业园）作为丙方公用设施建设费”、“超出本协议约定价格部分产生的税费，由甲方奖励给乙方，再由乙方奖励给丙方”，该约定表面上是为了公用设施建设的合法目的，实质上是为了违法、违规返还税费及土地出让金。事实上邦盛公司从未报批、报建或实际建设所谓“公用设施”。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国国土资源部节约集约利用土地规定》第二十三条第三款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《中华人民共和国契税暂行条例》第四条和《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第四条等规定，涉案当事人的行为是为了逃避国家的审计和监管，借助合法形式实施违法行为。综上，涉案合同因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定而无效，请求法院判如所请。邦盛公司辩称：1、涉案《项目合作开发合同书》、《项目合作开发合同补充协议书》系邵东县委县政府招商引资、鼓励邵东籍人士回乡投资建设家乡的产物，是各方当事人的真实意思表示，绝非周国利或金晚球的个人行为。原告将其归咎于行贿受贿的产物，有违最基本的政府诚信。2008年7月8日，邵东县人大常委会审议通过了《关于批准建设生态产业园的决议》，但招商很不顺利，邵东县委县政府以优惠待遇鼓励邵东籍人士回乡投资，涉案协议是在公开透明的情况下经过多轮磋商取得各方面高度一致后所签订。协议是本案三方当事人的真实意思表示，相关优惠政策也是公开透明的，也是理所当然的。邵东县委县政府自2010年以来一直持续肯定涉案项目是邵东的亮点工程、标志性工程，项目也得到了省市领导及班子的高度赞誉。2、原告缺乏最基本的证据，应当承担举证不能的后果，其诉讼请求依法应当予以驳回。原告并无充分证据证明所谓行贿受贿与涉案合同的签订有关，也没有证据证明合同哪一条款损害了国家利益。3、所谓“以合法形式掩盖非法目的”也缺乏基本的证据。“专项预算安排”是政府为了体现“合作开发”的诚意，让邦盛公司得到优惠政策，专用于返回给邦盛公司的。之所以表述为用于“公用设施建设”，是因为该合同与补充协议都是由原告方法制办专业人士参与起草的，这种表述已成了官方对于所有投资对象的特有表述，实为“奖励”的另一种表述。再者，本案不存在两个目的，唯一目的就是落实政府给邦盛公司的优惠承诺，不存在所谓非法目的。4、邵东县政府要求邦盛公司返还45792.0935万元的诉讼请求实属荒唐。即使不评价合同的效力，单从公平合理角度上，本案也不存在任何返还的基础。双方采用合作开发的方式进行合作，政府招商合同的特点是不在合同的具体条款中体现的，而是在合同履行带来的整体社会效益，正因为如此，邦盛项目一直被作为邵东县重要的财源项目。政府专项预算奖励或称返还的款项，早已融入整个项目开发之中，早已纳入邦盛公司整个项目的成本控制及预算之中，没有此前政府的承诺，邦盛公司不可能冒如此大的商业风险来投资。5、涉案合同书及补充协议没有违反国家法律、行政法规的效力性、强制性规定，原告诉请确认合同无效，缺乏法律依据。原告提出的那些文件不属于法律行政法规中的效力性条款，有些甚至不属于法律和行政法规，不能作为认定合同效力的依据。6、本案的审理应当贯彻中共中央、国务院近年来一系列规定，适用最高人民法院的司法政策精神，参照适用湖南省人民政府的通知精神。国务院国发［2015］25号文和国发［2016］34号文均申明政府向企业承诺的优惠政策应当兑现。湖南省政府办公厅也颁发了相关的意见。中央的有关规定也明确指出政府要认真履行在招商引资等活动中签订的各类合同，不能因政府换届或者领导更换就违约毁约。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对于双方当事人有争议的证据，本院认定如下：对于邵东县政府和邵东生态产业园提交的8份证据以及补充证据（2018）湘03刑初22号刑事判决书的真实性、合法性和关联性予以认定，这些证据能够达到其证明目的，本院予以采信。对于邦盛公司提交的证据，证据3到证据19的真实性、合法性和关联性予以认定，但不能达到其证明目的。证据20到证据35，真实性、合法性予以认定，关联性不予认定。证据36到51，真实性、合法性和关联性予以认定，但不能达到其证明目的。证据52，与本案缺乏关联性。邦盛公司申请本院调取的证据与本案争议焦点缺乏关联性，其调查取证申请本院不予准许。本院审理查明：2008年至2010年，邵东县委多次召开县委常委会，决定成立邵东生态产业园，将邦盛公司招商到邵东生态产业园进行项目投资开发，并决定将该产业园内3000亩土地的土地使用权出让给邦盛公司从事项目建设。邵东县委多次与邦盛公司进行投资谈判，洽谈邵东生态产业园开发投资事项及优惠政策等事宜。2010年4月23日，邵东县委召开县委常委会，研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金返还给邦盛公司，并形成了县委常委会纪要。2010年6月23日，邵东县人民政府（甲方）、邵东生态产业园（乙方）按照邵东县常委会的决定等，与邦盛公司（丙方）签订《项目合作开发合同书》及《项目合作开发合同补充协议书》。其中，《项目合作开发合同书》主要内容有：一、项目用地位置。项目用地位于邵东县邵阳大道以北、虹桥路以西、拟调整的北岭路以南地块，以及邵阳大道以南、兴和大道以北、兴盛路以东从居住以西的地块，不足3000亩部分根据丙方实际开发建设需要在该地块以东或以北补齐。乙方拟将该地块按规划控制供丙方整体开发建设。丙方实际用地及开发建设区域须以竞得相应土地的使用权为前提条件，但三方另有约定的除外。二、建设内容。丙方在该地块内计划建设的内容为达到国家标准的五星级酒店；中高档住宅、写字楼、商业步行街等商住开发及项目用地范围内的支路、幼儿园、小区垃圾站、各片区居住区绿地及各片区居住区内公用配套设施。三、丙方拟取得的约3000亩国有土地使用权分期以公开挂牌出让方式取得。每宗地的出让条件详见该宗地挂牌时的出让条件书。丙方如竞得上述土地，应按供地批次分别与邵东县土地管理部门另行签订土地使用权出让合同，并在签订合同之日起3个月内按约定支付土地使用权出让金的70%，余款在12个月内付清。四、丙方项目的建设除享受邵东现有相关优惠政策外，甲方承诺就丙方项目建设相关的报建费、城市配套费、防空地下室易地统建费、发展新型墙体材料专项用费及散装水泥专项资金等行政事业性收费出台专门优惠政策文件，给予丙方最大限度的减免优惠，并继续享受新出台的优惠政策。甲方承诺将该项目列入县重点工程，享受县重点工程相关优惠待遇，予以重点保护，跟踪服务，简化相关审批手续，并提供与政府对接的相关手续审批绿色通道，为丙方营造良好的投资建设经营环境。该合同还约定了三方的违约责任等。《项目合作开发合同补充协议书》主要内容是：一、补充约定项目建设内容等，并细化了土地挂牌的时间和范围；二、协议第三条为“土地价格的约定”：1、第一、二、三期土地共1500亩给予丙方优惠使其实际受惠于23.24万元／亩；2、若该优惠土地价格低于摘牌价，其差额部分由甲方财政部门在丙方按约定缴纳土地出让金后2个月内专项预算安排给乙方作为丙方公用设施建设费用。乙方应在丙方缴纳土地出让金后3个月内，将该公用设施建设费汇入到丙方账户；3、若第四、五期约1500亩住宅或商业用地范围内任一块土地的竞买价超过50万元／亩的价位，丙方有权决定是否继续竞买，并区别情况作以下处理：Ａ、如果丙方继续竞买并最终摘牌，甲方在丙方按约定缴纳土地出让金后2个月内按摘牌价的25%专项预算安排给乙方作为丙方公用设施建设费用，若丙方未竞得该土地，则不享受本条规定的优惠待遇；Ｂ、若甲乙方有意指定或指示下属单位或个人等恶意参与土地竞买，从而导致丙方无法竞得该土地的，视为甲乙方违约，对丙方的损失由甲乙方负责赔偿；Ｃ、在各期挂牌土地竞买过程中，如其他竞得者放弃竞得土地的，丙方对于重新挂牌并竞得的土地，甲、乙方仍须按本条第3款Ａ项的约定办理；4、丙方按摘牌价的标准缴纳各地块相关税费，但丙方所缴纳的超出本协议约定价格部分产生的税费，由甲方奖励给乙方，再由乙方奖励给丙方作为公用设施建设费用；三、合同还约定了三方的违约责任等。上述合同签订后，2010年9月至2017年12月，邦盛公司通过分期挂牌出让方式取得邵东生态产业园第一、二、三期土地23块、共计1473.21亩国有土地的使用权，并与邵东县国土资源局陆续签订了23宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》，挂牌成交价共计86385.0848万元。邦盛公司按摘牌价缴纳了绝大部分土地出让价款和契税，邵东县财政局、邵东生态产业园分期将土地出让摘牌价高于23.24万元／亩的土地出让价款和契税以公用设施建设费名义返还给邦盛公司，共计返还土地出让金43707.2735万元和与减少的土地出让金对应的契税2084.81568万元，共计返还45792.08918万元。在涉案项目的洽谈、合同签订以及合同履行过程中，邵东县委、县政府以及相关部门多次召开各类会议研究项目开发建设事宜，其中有部分会议涉及到了给予邦盛公司优惠政策的具体内容。关于公用设施建设的问题，邦盛公司只承建了招商公告和土地规划条件书中要求承建的公用配套基础设施，且上述设施的产权归属邦盛公司，并未再额外承建由政府负担的公用基础设施。邦盛凤凰城（涉案项目的名称）周边道路建设、凤凰城电力、自来水、土地平整、昭阳小学等基础设施建设以及邦盛凤凰城征地拆迁项目，均是政府投资完成。另查明，原邵东县委书记周国利因涉嫌犯受贿罪于2018年3月5日被湖南省监察委员会立案调查并留置，于同年7月25日被逮捕。2018年9月17日，湘潭市人民检察院以潭检公一刑诉［2018］29号起诉书指控周国利犯受贿罪、滥用职权罪、巨额财产来源不明罪向湘潭市中级人民法院提起公诉。湘潭市中级人民法院于2019年4月25日作出（2018）湘03刑初22号刑事判决，判处周国利犯受贿罪、滥用职权罪和巨额财产来源不明罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑十七年，并处罚金人民币七十万元。周国利在上诉期间没有提出上诉，该判决已经生效。（2018）湘03刑初22号刑事判决认定的犯罪事实与本案有关的内容如下（主要引用上述刑事判决原文）：第一，上述刑事判决在查明周国利受贿罪事实部分认定，“2009年至2012年，被告人周国利利用担任中共邵阳市委常委、中共邵东县县委书记的职务便利，在国有土地使用权出让、违法返还土地出让金和契税等方面，为邦盛公司法定代表人刘国忠（另案处理）提供帮助。2009年至2016年，周国利多次收受刘国忠给予的财物，折合人民币共计33万元。”第二，上述刑事判决在查明周国利滥用职权罪事实部分认定，“在周国利主导下，……为了规避土地出让金、契税不能返还的相关法律法规、政策，在2010年4月23日周国利主持召开县委常委会，研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金变相返还给邦盛公司，并形成了县常委会纪要。……经鉴定，邵东县财政局、邵东生态产业园以公用设施建设费用名义返还邦盛公司土地出让金人民币43707.2735万元、契税人民币2084.81568万元，共计给国家造成人民币45792.08918万元土地出让收益损失。”上述刑事判决在犯罪事实评判部分认定：“关于被告人周国利的行为是否构成滥用职权罪的问题。经查，被告人周国利利用集体研究的形式，未经国土部门评估，针对特定企业，超越职权决定出让土地价格且违法决定土地出让金和契税的返还，违反国务院文件规定的优惠政策，造成45792.08918万元国有土地出让收益损失，其行为构成滥用职权罪。其辩护人提出被告人周国利的行为不构成滥用职权罪的辩护观点及理由均不能成立，本院不予采纳”；第三，上述刑事判决在犯罪事实评判部分认定，“关于是否应核减被告人周国利滥用职权犯罪的部分数额问题。经查，（1）被告人周国利在2012年4月离任邵东县委书记后，仍然担任邵阳市委常委、副市长，分管国土等部门，期间也未对自己的滥用职权行为提出过纠正意见，其离任邵东县委书记后的损失不应予以核减。（2）本案中没有证据证实邦盛公司承建了应该由邵东县人民政府承建的部分公用设施。故辩护人提出应核减滥用职权犯罪的部分金额的辩护意见不能成立，本院不予采纳。”第四，上述刑事判决在周国利犯罪性质认定部分载明，“本院认为，被告人周国利身为国家工作人员，利用职务便利及其职权所形成的便利条件，为他人谋取利益，单独或伙同他人非法收受他人财物，数额特别巨大，其行为构成受贿罪”；“被告人周国利在担任邵东县委书记期间，在招商引资过程中，以常委会会议讨论等集体研究的形式，违法决定将邵东县人民政府应得的国有土地出让金、契税以公用设施建设费用的名义返还给邦盛公司，给国家造成人民币45792.08918万元国有土地出让收益流失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。”本院认为，本案的争议焦点是：涉案2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》及《项目合作开发合同补充协议书》是否有效，邦盛公司是否应当向邵东县政府返还所获得的“公用设施建设费用”和相关税费返还款共计45792.0935万元。一、关于合同效力的问题。邵东县政府、邵东生态产业园与邦盛公司于2010年6月23日签订的《项目合作开发合同书》内容主要是对邦盛公司开发邵东生态产业园的项目内容、项目用地交付条件、项目规划设计、项目开发用地取得方式、政府优惠原则和争议解决方式等进行约定；同日三方签订的《项目合作开发合同补充协议书》主要是对上述《项目合作开发合同书》具体实施方式进行约定，其中包括项目规划和建设内容、土地挂牌时间和供地范围、相关配套设施建设、相关优惠政策（协议第五条）、项目保证金的使用范围、违约条款等内容，两份合同的上述约定没有违反法律、法规的强制性规定，邵东县政府和邵东生态产业园虽主张合同全部无效，但并无证据证明这些条款存在无效情形，邦盛公司也是通过建设用地使用权出让挂牌程序竞得涉案土地使用权，因此，该协议的上述部分条款应属有效。但《项目合作开发合同补充协议书》第三条“土地价格的约定”，违反了法律、法规的强制性规定，且存在恶意串通损害国家利益的情形，应属无效。理由如下：（一）该补充协议第三条（“土地价格的约定”）违反了《中华人民共和国物权法》对建设用地使用权出让的相关规定。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，涉案土地使用权的出让虽系采取招标方式进行的，但本案三方当事人通过事先的合同约定将土地价格确定为较低价格，并以“公用设施建设费用”的名义作为地方政策优惠将该价格与公开竞价的价格之间的差价返还给土地使用权竞得人，三方当事人这一行为系规避《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定的行为，实质上违反了该条关于国有建设用地使用权应通过公开竞价方式取得的强制性规定，损害国家利益。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，《项目合作开发合同补充协议书》第三条因违反法律的强制性规定应认定为无效。（二）根据湖南省湘潭市中级人民法院（2018）湘03刑初22号刑事判决认定的事实，周国利在担任邵东县委书记期间，收受刘国忠的贿赂，并通过召开县委常委会的方式研究决定以公用设施建设补贴的名义将土地出让金变相返还给邦盛公司，邵东县政府、邵东生态产业园按照该常委会的决定与邦盛公司签订《项目合作开发合同书》及《项目合作开发合同补充协议书》，给国家造成共计43707.2735万元的土地出让金收益和2084.81568万元的契税损失。这些事实表明在签订《项目合作开发合同补充协议书》过程中起决定性作用的周国利与邦盛公司之间存在恶意串通行为，给国家造成损失，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，涉案《项目合作开发合同补充协议书》第三条亦因存在恶意串通损害国家利益的情形，应认定为无效。二、根据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”的规定，邦盛公司获得的邵东县政府以“公用设施建设费用”名义返还的土地出让价款43707.2735万元以及减少的土地价款对应的税费2084.81568万元，共计45792.08918万元，应返还给邵东县政府。综上所述，原告邵东县政府和邵东生态产业园的诉讼请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第五项、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，判决如下：一、确认邵东县人民政府、湖南省邵东生态产业园管理委员会与邵东邦盛置业有限公司于2010年6月23日签订的《项目合作开发合同补充协议书》第三条无效；二、由邵东邦盛置业有限公司于本判决生效之日起60日内向邵东县人民政府返还457,920,891.8元；三、驳回邵东县人民政府和湖南省邵东生态产业园管理委员会的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2,331,400元，由邵东县人民政府、湖南省邵东生态产业园管理委员会共同负担331,400元，由邵东邦盛置业有限公司负担2,000,000元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。审判长  曾志红审判员  唐雨松审判员  刘 杨二〇一九年七月十五日法官助理樊航书记员杨涛