广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初541号 原告：罗国柱，男，1949年2月15日出生，汉族，住广州市增城区。 委托代理人：刘平厚，广东厚平律师事务所律师。 被告：广州市增城区人民政府荔城街道办事处。住所地：广州市增城区荔城街荔城大道**。 法定代表人：江阳生，该街道办主任。 委托代理人：练志明。 委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。 第三人：广州市增城区荔城街群爱村村民委员会。住。住所地：广州市增城区荔城街群爱村新围路**/div> 负责人：黄媚英，该委员会主任。 委托代理人：姚达星，男，1979年10月9日出生，汉族，住广州市增城区。 委托代理人：张少波，广东金日律师事务所律师。 原告罗国柱不服被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处（以下简称荔城街道办）强制清除行为一案，于2018年12月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告罗国柱及其委托代理人刘平厚，被告荔城街道办的委托代理人练志明、杨进，第三人广州市增城区荔城街群爱村村民委员会（以下简称群爱村委会）的委托代理人姚达星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗国柱诉称，2000年3月4日，原告通过投标的方式承包了位于增城区田边竹（土名）地块）地块明确注明：永久性投断。所以，上述土地的使用权归原告永久性使用，原告在上述土地种植荔枝和富贵子至今已有18年之久，合作社及社员无争议且确认。2018年被告为建设绿道项目，需要占用原告所承包的土地及砍伐地面附着物荔枝树，本应与原告协商，按照有关规定签订合同或协议，向原告支付地面附着物青苗补偿款，但被告竟然责令第三人在2018年8月15日背着原告擅自砍伐本属于原告所有的荔枝树27棵，占用原告所承包的土地修建绿道，却没有对原告支付任何补偿。综上，被告未尽事实审查的义务，违反法律规定侵犯原告合法权益。故请求法院判决确认被告责令第三人于2018年8月15日强行砍伐原告承包地杨梅山下段、田边（土名）所种植果树的行政行为违法，判令被告赔偿由此造成的经济损失8万元（具体数额以征地青苗补偿为准）。 被告荔城街道办辩称，一、根据水利工程管理体制改革要求，群爱村委会作为水管单位具有对辖区百花溪流域范围的管理、运行和维护的职责。根据国务院办公厅《转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）、水利部《关于转发的通知》（水建管[2002]429号）、广东省人民政府办公厅《印发广东省水利工程管理体制改革实施方案的通知》（粤府办[2005]20号）、广州市人民政府办公厅《转发省政府办公厅印发广东省水利工程管理体制改革实施方案的通知》穗府办[2005]60号），2008年6月28日，增城市机构编制委员会经原增城市人民政府批准并印发《增城市水利工程管理体制改革实施方案》（增编[2008]29号），该方案第二条记载“（一）明确权责，规范管理1、建立市、镇、村三级水利管理网络，水利工程实行统一管理与分级管理相结合，建立市、镇、村三级管理网络，完善水管单位管理体制……（2）镇管理的水利工程根据《增城市水利工程管理办法》规定，以下水利工程由所在镇（街）人民政府（办事处）管理：①小（一）型水库；②万亩以上堤围；③跨村受益的堤围和泵站等。（3）村管理的水利工程根据《增城市水利工程管理办法》规定，按“谁建设、谁所有，谁受益、谁管理”的原则，以下属集体所有的五小水利工程由村民委员会或村民小组管理：各村的河涌、渠道、阪闸、泵站、堤围、小（二）型水库、山塘等五小水利工程……水管单位具体负责市管水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。”因此，根据水利工程管理体制改革要求，群爱村委会作为水管单位具有对辖区涉案百花溪流域的管理、运行和维护的职责，需保证水利设施工程安全和发挥效益。二、被告按照属地管理原则，具有监督和指导群爱村委会落实所管辖区百花溪渠道和堤防水利工程管理和维修养护工作的职责。根据2015年12月17日广州市增城区人民政府办公室《关于印发的通知》第三条：“各镇街按照属地管理原则，理顺管理体制，保障水利工程的安全及正常运行。”第五条：“……（二）一般小（一）型水库，万亩以上堤围，跨村（社区）受益的堤围和泵站，区域内河涌、河道由镇（街）负责管理。（三）小（二）型水库和山塘，村（社区）域内的农田水利设施，包括小水陵、小泵站、小水闸、田间渠系等，以及村（社区）域内排洪渠、排水沟和堤防等，在镇街相关部门的指导下由村（社区）实施管理。”第十条第一款：“属地镇街的主要负责：负责落实镇（街）管水利工程管理和维修养护工作，监督和指导村（社区）落实所管水利工程管理和维修养护工作。”第十一条工程运行管理主要是为确保水利工程正常、安全运行，执行管理工作制度而进行的日常管理工作，包括：监督实施维修养护、工程值守、环境卫生、巡查、检查，运行调度操作、记录、总结、水文资料整编等。工程维修养护是对已竣工验收交付使用的水利工程进行维修和养护，维持、恢复或局部改善原有工程面貌，保持工程的设计功能……”。因此，被告按照属地管理原则，具有监督和指导群爱村委会落实所管辖区涉案百花溪流域和堤防水利工程管理和维修养护工作的职责，确保水利工程正常、安全运行，监督实施环境卫生、恢复或局部改善原有工程面貌，保持工程的设计功能。三、原告所称的青苗位于群爱村百花溪流域水面与旧防护堤坝之间，属于群爱村委会管理的百花溪水利工程管理范围之内。根据《广东省水利工程管理条例》第十五条：“县级以上人民政府应当按照下列标准划定国家所有的水利工程管理范围：（四）……渠道：左、右外边坡脚线之间用地范围。”第十六条：“县级以上人民政府应当按照下列标准在水利工程管理范围边界外延划定水利工程保护范围：……小型渠道五至十米。”《广州市水务管理条例》第十九条：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”根据被告及第三人前期现场勘测以及原告所提供的现场图片，原告所称的青苗位于群爱村百花溪流域水面与旧防护堤坝之间，属于群爱村委会管理的百花溪水利工程管理范围之内。四、被告有权责令群爱村委会对辖区百花溪流域管理和保护范围内侵占土地及违章种植等妨碍水利工程安全运行的行为采取责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施等行政措施。根据《广东省水利工程管理条例》第十八条：“任何单位和个人不得侵占水利工程管理范围内的土地和水域。”《广州市水务管理条例》第二十七条：“任何单位和个人不得侵占、毁坏水工程及其有关设施。”《中华人民共和国水法》第三十七条：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。”第六十六条：“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的；（二）围湖造地或者未经批准围垦河道的。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款：“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”第五十五条：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。”第六十三条：“除本法第六十条的规定外，本章规定的行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定，或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定。但是，本法第六十一条、第六十二条规定的治安管理处罚的决定机关，按照治安管理处罚法的规定执行。”因此，被告按照属地管理原则和流域管理权限，群爱村委会作为辖区百花溪流域的水管单位，被告具有监督和指导群爱村委会落实所管辖区百花溪流域和堤防水利工程管理和维修养护工作的职责，为确保河道安全，被告有权责令群爱村委会对辖区百花溪流域管理和保护范围内侵占土地及违章种植等妨碍水利工程安全运行的行为采取责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施等行政措施。五、被告并非砍伐行为的实施主体和赔偿责任主体，原告要求确认被告违法及承担赔偿责任没有事实和法律依据，属于主体不适格。为认真贯彻落实振兴乡村，建设美丽乡村，将群爱村打造成绿色生态旅游村，进一步扎实推进农村河道治理工作，群爱村村民代表向群爱村村委会提出建设绿道的要求。2018年5月，荔城街群爱村民委员会收集2018年第3次村民代表会议议题。荔城街群爱村委会于2018年5月23日在群爱村议事厅召开了群爱村“三委”（党支部委员会、村委会、监督委员会）联席会议，会议认为群爱绿道将是群爱村发展的一大转折点，决定将群爱村绿道建设涉及到的河床果树处理问题的议题提交到2018年第三次村民代表民主议事会上表决讨论。荔城街群爱村村委会就群爱村绿道建设涉及到河床内果树清理问题的会议在村委宣传栏贴出了《会议通知》告知村民，荔城街群爱村2018年第三次村民代表会议于2018年5月25日在村民议事厅召开，村民代表会议共39名，实到会34人，到会人数已达到三分之二以上，经过村民代表大会讨论和制定了《关于群爱村绿道、步行道建设涉及到河床内果树清理实施方案》，并超过到会人数的三分之二的村民代表签名同意了该方案，原告儿子罗耀源作为村党支部成员也参加会议并同意该方案。群爱村村委会也将该会议决议向村民公开公示。2018年7月，荔城街群爱村村委会通知村民，结合经村民代表通过的《关于群爱村绿道、步行道建设涉及到河床内果树清理实施方案》，对步行道路基宽3米范围内的果树自行清理，自3天内自行清理，逾期未清理的，视为自动放弃清理，由施工方进行清理。经统计，被清理果树及作物的农户共53户，其中49户签名同意开工建设绿道，2户同意施工但未签名，2户阻止施工（其中一户已未再阻止）。因此，被告并非砍伐行为的实施主体和赔偿责任主体，原告要求确认被告违法及承担赔偿责任没有事实和法律依据，属于主体不适格。六、原告未对其主张的经济损失提供任何法律依据及事实依据，且根据非法利益不受保护的原则，原告的诉求依法应不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第三十二条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第五条：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”原告未对其主张的经济损失提供任何法律依据及事实依据，且根据非法利益不受保护的原则，原告的诉求依法应不予支持。综上，根据水利工程管理体制改革要求，群爱村委会作为水管单位具有对辖区百花溪流域范围的管理、运行和维护的职责；被告按照属地管理原则，具有监督和指导群爱村委会落实所管辖区百花溪渠道和堤防水利工程管理和维修养护工作的职责；原告所称的青苗位于群爱村百花溪流域水面与旧防护堤坝之间，属于群爱村委会管理的百花溪水利工程管理范围之内；被告有权责令群爱村委会对辖区百花溪流域管理和保护范围内侵占土地及违章种植等妨碍水利工程安全运行的行为采取责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施等行政措施；被告并非砍伐行为的实施主体和赔偿责任主体，原告要求确认被告违法及承担赔偿责任没有事实和法律依据，属于主体不适格；原告未对其主张的经济损失提供任何法律依据及事实依据，且根据非法利益不受保护的原则，原告的诉求依法应不予支持。因此，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院依法作出判决，驳回原告的全部诉讼请求。 第三人群爱村委会述称，首先，政府立项为认真贯彻落实振兴乡村，建设美丽乡村，将群爱村打造绿色生态旅游村，在村集体土地范围腾出部分土地作为改造美丽乡村。经过村多次的开会讨论决定建设改造该项目。一、原告被砍伐树木的土地不属于原告承包的土地。原告所在的群爱村田心经济合作社于2019年3月20日出具书面说明材料，证实涉案修建的步道使用的土地不属于该合作所有，属于村集体所有，田心经济合作社仅是曾经发包过附近的竹林给原告，还不包括竹林土地。因此，原告无权主张权利。二、退一步来讲原告在村集体所有的河床范围内私自种植树木属于不合法行为，村集体有权制止并根据公益事业需要进行任何处理，原告无权干涉，也无权主张非法利益。三、第三人清理河道树木，建设步道，并履行了必要的程序，经过召开村两委会议、村民代表会议、党员会议（其中原告的儿子罗耀源也签名确认）并三次公示，签订确认书，最后根据多数通过原则，委托施工方对河道内树木进行了清理，程序合法，未损害任何村民的权益，无任何过错。综上所述，原告起诉既无事实依据，也无法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。 经审理查明，2000年3月4日，广州市增城区荔城街群爱村田心经济合作社向原告罗国柱出具收据，其中称收到原告投杨梅山下段、田边竹（时间为永久性投断）款项1200元。其后，原告将该地块竹子清理并种植荔枝树。 2018年5月23日，群爱村就建设百花溪绿道涉及到水利河床果树的处理问题召开“三委”联席会议，在该会议上，被告荔城街道办要求第三人对包括原告种植的荔枝树在内的百花溪沿岸果树进行清理，清理理由为该果树占用河道，属于河道管理范围。该会议决定将群爱村绿道建设涉及到的河床果树处理问题提交村民代表民主议事会讨论。其后，群爱村于2018年5月25日召开2018年第三次村民代表会议并决议对群爱村绿道建设涉及的河床内果树进行清理并不予补偿。 2018年8月15日，第三人群爱村委会组织将原告种植的位于百花溪畔的涉案果树实施清理，将原告种植的荔枝树砍伐。 原告就其果树被砍伐向被告反映意见，2018年10月10日，被告向原告出具[2018]荔街处意字148号《处理意见书》，其中称，为将群爱村打造成绿色生态旅游村，进一步扎实推进农村河道治理工作，群爱村村民代表向群爱村村委会提出建设绿道的要求……群爱村2018年第三次村民代表会议于2018年5月25日在村民议事厅召开……经过村民代表大会讨论和制定了《群爱村绿道建设涉及河床内果树清理实施方案》……据了解，你所反映的果树和土地是在上述绿道建设范围。由于该绿道旁有一条百花溪，根据《广州市水务管理条例》第三章河道、河涌及水工程管理第十九条第二款的规定，经我街农业技术服务中心水利组现场勘测，你所反映的果树和土地确实在河道管理范围，其管理权属于群爱村……为确保河道安全，我街责令群爱村村委会，对违章种植及时进行清砍清理。我街责令群爱村村委会清理河道的行为是荔城街道办的具体行政行为，你如不服荔城街道办的具体行政行为的，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，可向区人民政府申请行政复议。关于你所提供的土地承包收据证明的问题。由于田心合作社在不清楚权属关系的情况下将该土地承包给你，建议你向田心合作社提出你诉求。…… 原告对被告责令第三人砍伐其荔枝树的行为不服，诉至本院。 庭审中，各方确认原告被砍伐的荔枝树位于百花溪畔新建墙体与旧堤坝之间。但是对于原告投包的杨梅山下段、田边（土名）地块）地块位置存在争议认为该地块即为其种植荔枝树的新建墙体与旧堤坝之间区域，被告与第三人认为该地块为旧堤坝外侧区域，并认为原告荔枝树超出投包区域，占用河道。 另查明，2019年3月20日，增城区荔城街群爱村田心经济合作社出具《关于田心合作社竹林投包的情况说明》，其中称原告投包的位于杨梅山下段、田边（土名）的竹林距离溪边旧堤还有约4米的距离，步行道的用地没有占用原竹林的位置等。 以上事实，有收据、群爱村“三委”联席会议纪要、群爱村2018年第三次村民会议记录、会议纪要等会议材料、现场照片、[2018]荔街处意字148号处理意见书等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。 本院认为，关于被告是否存在责令第三人清除原告果树的事实问题。被告向原告作出的处理意见书中明确载明其责令第三人清理原告种植在河道内的果树，并告知原告对此具有申请行政复议的权利；被告提交的本案答辩状中对于其责令第三人清理百花溪河道内种植的果树的事实亦予以确认。作为国家行政机关，对其在相关证据与公文中确认的事实应承担相应法律责任，其行政行为与诉讼活动应具有一致性与严肃性。被告代理人在庭审中对被告责令第三人清理原告果树的事实予以否认明显与前述证据和文书相违背，此举对于被告的政府公信亦构成不利的影响。因此，对于被告关于其不存在责令第三人清理原告果树的庭审意见，本院不予采信。 《中华人民共和国河道管理条例》第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。……其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”第二十四条第一款规定：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。”第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；……（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；……”《广东省水利工程管理条例》第三条规定：“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。……”《广州市水务管理条例》第三条规定：“市水务行政主管部门负责本市行政区域内水务的统一管理和监督工作，组织实施本条例。区、县级市水务行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水务的统一管理工作。……”依上述规定，河道的监督管理主体为县级以上地方人民政府河道主管机关，水利工程由县级以上地方人民政府水行政主管部门负责管理，水务管理由县级以上水务行政主管部门负责。被告以原告涉案果树占用河道为由责令第三人予以清除，即便原告果树占用河道的情况属实，也依法应由县级以上地方人民政府河道主管机关进行查处。本案被告作为镇一级地方人民政府，在无相关法律、法规授权的情况下，认为原告在河道内种植果树，以自己名义责令第三人对该果树予以清理，超越其法定职权范围，依法应确认其责令行为违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案作为行政附带赔偿案件，关于赔偿问题，应当由原、被告双方就其主张各自举证，原告应当对其合法利益受损且该合法利益损失与被告违法行政行为存在因果关系进行举证。本案中，被告与第三人对于原告所述其果树位于投包地块的事实不予确认，并认为原告投包的竹林在旧堤坝之外，田心经济社出具的证明亦陈述原告投包的竹林在旧堤之外，原告关于其投包地系旧堤坝之内地块以及其在投包地块内种植荔枝树的事实缺乏充分证据证实，因此，原告并未提供充分证据证实其合法权益受损以及被告行为造成其符合法定赔偿情形的损失。此外，本案并不存在土地征收补偿的情形，原告关于被告应依照补偿标准予以赔偿亦缺乏事实依据。故对于原告的赔偿请求，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处责令第三人广州市增城区荔城街群爱村村民委员会清除原告罗国柱位于广州市增城区荔城街群爱村荔枝树的行为违法。 二、驳回原告罗国柱的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  梁耀明 人民陪审员  尹春生 二〇一九年七月五日 书 记 员  邓鸿雯