山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终116号 上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路**。 法定代表人陈飞，市长。 委托代理人刘立志。 被上诉人（原审原告）王国家，男，1970年12月18日出生，汉族，住烟台市芝罘区。 委托代理人张兴奎，北京来硕律师事务所律师。 原审被告烟台市自然资源和规划局（原烟台市国土资源局），住所地烟台市莱山区新苑路**。 法定代表人黄涛，局长。 委托代理人陈思宇。 委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。 烟台市中级人民法院就王国家诉烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局（原烟台市国土资源局，以下均称烟台市自然资源和规划局）行政赔偿一案，于2018年12月27日作出（2018）鲁06行赔初22号行政赔偿判决。原审被告烟台市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1993年6月1日，原告王国家与烟台市黄务实业总公司（以下简称“黄务实业公司”）签订了合同书，约定由烟台市黄务实业总公司新建一处集贸市场并为原告提供经营场地，由原告自建营业用房经营第三产业，经营期限从1993年6月1日起至2013年6月1日止。合同签订后，原告依约办理了营业执照，自建了**楼房，开始经营。2004年2月3日，烟台市芝罘区人民政府颁发的烟芝集用（2004）第004号集体土地使用权证，载明土地使用权人为黄务街道黄务居委会（蔬菜批发市场），土地所有权人为黄务居委会。 2014年9月，原告以其房屋在未签订补偿协议也未获得补偿的情况下被强制拆除为由，起诉至法院请求确认两被告强制拆除其房屋的具体行政行为违法。烟台市芝罘区人民法院（2014）芝行初字第35号行政判决确认被告烟台市人民政府、烟台市国土资源局于2011年7月对原告王国家在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施行强制拆除的具体行政行为违法。两被告不服，提起上诉，原审法院作出（2017）鲁06行终375号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年7月25日，原告向被告烟台市人民政府邮寄行政赔偿申请书，烟台市人民政府收到该申请书。但至本案起诉时仍未作出作出赔偿决定书。原告未向烟台市国土资源局邮寄行政赔偿申请书。 原审法院认为，生效的人民法院判决已确认被告烟台市人民政府、烟台市国土资源局于2011年7月对原告在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施行强制拆除的具体行政行为违法，原告有权要求两被告因违法行为造成的损失给予赔偿，两被告应当依法予以赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(五）项规定，单独提起行政赔偿诉讼的，应符合下列条件：（五）赔偿义务机关已先行处理或者法定期限不予处理。本案是单独提起的行政赔偿诉讼，但是王国家在提起本案行政赔偿诉讼之前，未向烟台市国土资源局提出过行政赔偿申请。因此，原告王国家起诉要求烟台市国土资源局给予行政赔偿，不符合法定的起诉条件，本案不予审查。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，在原告提出赔偿请求的情况下，被告烟台市人民政府作为赔偿义务机关，应依照法律法规等所确定的标准和方式依法作出赔偿决定。另，鉴于本案强制拆除行为至今已有7年多，被告烟台市人民政府更掌握整个过程及项目、价格等具体情况，针对原告的赔偿申请由被告烟台市人民政府作出赔偿决定，更有利于从根源上、及时地解决赔偿争议，促进社会和谐。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决烟台市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告王国家的赔偿申请作出赔偿决定；驳回原告王国家的其他诉讼请求。 烟台市人民政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审法院判决认定合同约定由黄务实业公司提供场地自建营业用房，合同签订后被上诉人依约办理了营业执照，自建了二层楼房经营的事实错误。1.案涉摊位经营用房是1998年8月10日孙梅卖给王国家的，且孙梅与黄务实业公司签订的合同属于投资合建合同，黄务实业公司负责“五通一平”，孙梅投资建设。2.被上诉人未向法院提交营业执照作为赔偿的证据，在（2014）芝行初字第35号案件审理过程中，被上诉人虽然提交了一份营业执照的复印件，但该营业执照的发照时间是2008年11月25日，营业执照的投资人也不是被上诉人。二、黄务实业公司没有取得案涉集体土地使用权，无权为被上诉人提供经营场地，被上诉人的摊位经营用房没有取得场地使用权，无权请求行政赔偿。1.案涉土地坐落于烟台市芝罘区××村，是芝罘区黄务街道办事处黄务居委会集体土地，属于历史形成的村庄工矿用地。2004年3月5日，案涉蔬菜批发市场用地征收为国有，被征用人是黄务居委会。2004年10月20日，烟台北方温州城开发有限公司通过挂牌出让方式取得了案涉土地使用权。2.被上诉人不是黄务居委会集体经济组织成员，不能取得集体建设用地的使用权。黄务实业公司只是黄务居委会的村办企业，不能代表村民处置集体土地的使用权。其与被上诉人签订合同对摊位经营用房的使用、处置作出的约定，仅对合同双方当事人具有约束力，对外不发生法律效力。被上诉人不能依据该合同即享有摊位经营用房所占土地（场地）的使用权。三、被上诉人并未取得摊位经营用房的所有权，无权请求行政赔偿。1.蔬菜批发市场的摊位经营用房建设在黄务村集体土地上，黄务实业公司对摊位经营用房也未取得所有权。因此蔬菜批发市场内的所有地上建筑物、附着物的所有权仍然属于黄务居委会。被上诉人与案涉蔬菜批发市场建筑物拆除、补偿无利害关系。2.烟台市人民政府办公室下发的《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见和通知》及黄务镇人民政府发布的烟台市南商业中心招商投资公告，并非被上诉人取得或合法享有土地使用权和合建摊位经营用房所有权的依据和证据。3.烟台市规划局1992年10月5日核发的鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明用地单位是芝罘区黄务镇政府，也不是被上诉人取得或合法享有土地使用权和摊位经营用房所有权的依据和证据。四、原审法院判决适用法律错误。涉案摊位经营用房是由土地竞得人烟台北方温州商贸城开发有限公司委托黄务居委会自行拆除的，不是上诉人拆除或委托拆除的。被上诉人租用的摊位经营用房被拆除及补偿款领取等纠纷属于其与黄务实业公司的合同纠纷，或者是与烟台北方温州城开发有限公司、黄务居委会、黄务实业公司、天陆房屋拆迁公司的拆迁补偿安置纠纷，属于民事纠纷。被上诉人要求上诉人给予行政赔偿理由不成立，原审法院判决依据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判决上诉人对被上诉人的赔偿申请作出赔偿决定适用法律错误。 被上诉人王国家向本院提出书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。事实及理由：一、烟台市人民政府的一、二、三项理由均不是事实，其主张没有任何法律依据。黄务批发市场是经过政府合法批准后依法设立的，王国家在此按照规定建房经营近二十年，是涉案房屋的所有权人和土地的合法使用人。二、烟台市人民政府的第四项理由不能成立，其主张完全曲解法律法规的规定。市、县人民政府及其国土行政部门是征地安置补偿的法定机关，烟台市人民政府主张的土地出让现状只是其与土地受让方的内部关系，对外没有法律效力，土地受让方不是补偿责任人。三、在具体的集体土地征收中，只有人民法院是唯一的征地强制执行机关，征收机关以任何理由或委托任何组织和个人实施强拆都是违法的，后果依法只能由征收机关及其职能部门承担。 烟台市自然资源和规划局未向本院提交意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院查明的内容一致。 因各方当事人对原审法院判决中关于王国家起诉要求烟台市自然资源和规划局给予行政赔偿不符合法定起诉条件这一认定均无异议，本院对于原审法院据此判决驳回王国家其他诉讼请求的裁判结果，不再予以审查。 本院认为，本案的审理重点问题是原审法院判决上诉人限期对被上诉人的赔偿申请作出赔偿决定是否合法正确。当事人争议的焦点问题是王国家是否有权请求行政赔偿。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。本案被上诉人王国家诉烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局强制拆除其涉案房屋的具体行政行为违法一案，已经烟台市芝罘区人民法院一审、烟台市中级人民法院二审作出生效判决，确认烟台市人民政府、烟台市自然资源和规划局于2011年7月对王国家在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。根据上述法律规定，王国家有权提起行政赔偿请求。2018年7月25日，王国家向烟台市人民政府提出赔偿申请，烟台市人民政府收到申请后未在《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定的期限内作出是否赔偿的决定，王国家依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条的规定提起本案诉讼，符合法律规定。 本案系行政赔偿争议，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。”之规定，人民法院应当就王国家是否因违法的强制拆除行为造成了其财产损失以及其赔偿请求应否得到支持等问题进行审理和裁判。鉴于涉案房屋已被拆除7年之久，涉案房屋的建造标准由政府当时统一规定，涉案房屋使用过程中其项下土地使用权性质发生过变化，烟台市人民政府作为涉案地域管辖主管行政机关，在查清相关事实、确认涉案房屋的实际价值等方面更有优势，原审法院判决烟台市人民政府在判决生效两个月内针对王国家的赔偿申请作出赔偿决定，并无不当，也有利于争议的化解。 上诉人烟台市人民政府主张原审法院判决认定王国家与黄务实业公司签订合同、自建房屋等事实错误；涉案争议属于民事纠纷；王国家与案涉摊位经营用房的强制拆除及补偿无利害关系，无权请求行政赔偿，原审法院判决适用法律错误。但人民法院生效的（2014）芝行初字第35号、（2017）鲁06行终375号行政判决已经认定，王国家与烟台市黄务实业总公司签订了合同书，合同签订后王国家依约办理了营业执照，自建涉案二层楼房开始经营；对涉案房屋拥有所有权。依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构仲裁文书确认的事实，可以作为定案依据”之规定，上述生效判决确认的事实可以作为本案的定案依据。另外，本案被上诉人基于上诉人的违法强拆行为提起的行政赔偿诉讼属于行政争议，并非民事纠纷，故原审法院判决适用法律正确。上诉人烟台市人民政府的上述主张均不能成立，本院不予支持。 综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇一九年七月二十五日 书记员 王超群