海南省海口市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）海中法行终字第94号上诉人（原审被告）海口市国土资源局。法定代表人盛林，局长。委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海口市城市建设投资有限公司。法定代表人韩东光，董事长。委托代理人李琳，海南富安律师事务所律师。委托代理人徐快，该司法务室主任。上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人海口市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第29号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月11日立案后，依法组成合议庭，并于2014年7月11日公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人马传奋，被上诉人城投公司的委托代理人李琳、徐快到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的具体行政行为是：2013年7月17日，上诉人国土局以被上诉人城投公司为行文对象，作出海土资处字（2013）49号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称49号《决定书》），主要内容为：“你公司自取得位于海口市海秀路南侧，《国有土地使用证》号为海口市国用（2008）第009072号，土地用途为住宿餐饮用地的3317.02平方米国有土地使用权后，未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议之规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年。以上事实有现场照片、询问笔录、听证笔录以及相关部门核查文件等证据为证。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，经报海口市人民政府批准，我局作出如下决定：一、无偿收回你公司海口市国用（2008）第009072号《国有土地使用证》项下3317.02平方米土地使用权，并注销相关土地权源证明；二、请你公司自收到本决定书之日起三十日内到我局办理国有土地使用权注销登记手续，并交回海口市国用（2008）第009072号《国有土地使用证》。”被上诉人城投公司不服前述行为，向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销由国土局作出的49号《决定书》。原审判决认定：本案讼争土地位于海口市海秀路南侧，面积为3317.02平方米，土地用途为住宿餐饮用地，土地证号为海口市国用（2008）第009072号（以下简称0090**号土地证）。2003年6月，海口市成立城投公司，作为城市基础设施建设主体和融资平台，承担筹资、贷款责任，并受海口市人民政府委托，负责国有土地的经营开发。2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号）议定，一、以土地作价出资，将面积小于30亩的土地共计62宗，面积663.59亩；大于30亩的土地共计7宗，面积1375.46亩作价出资注入城投公司（涉案土地为其中一宗）；二、将部分国有存量空闲土地以资产划转的方式归城投公司管理；三、明确今后政府收回的各类土地作为市政府国有土地资产，授权海口市国资委进行监督管理；海口市国资委再根据城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四、国有土地委托经营；市政府首批3057.46亩储备土地委托城投公司开展经营活动；五、成立城投土地储备分中心，分中心是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。2007年1月9日，海口市人民政府办公厅以海府办（2007）18号通知印发了《海口市行政事业单位国有资产移交工作实施意见》；2007年12月25日，中共海口市委台湾工作办公室与城投公司签订《资产移交书》，根据海府办（2007）18号通知等文件精神，将涉案土地使用权移交给城投公司管理。2008年12月9日，国土局为城投公司重新核发了009072号土地证。2012年8月，国土局对涉案土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过两年未开发，于是向城投公司下达闲置土地认定书；城投公司不服，向国土局提出申辩和听证申请；国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月17日作出49号《决定书》，以城投公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，决定无偿收回上述土地并注销009072号土地证。城投公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府行政复议办公室于2014年1月26日作出琼府复决（2013）101号行政复议决定书，决定维持经海口市人民政府批准由国土局作出的49号《决定书》。城投公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的海土49号《决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，城投公司的公司性质为国有，是海口市人民政府的融资平台，其职责是受海口市人民政府和海口市国资委的委托，负责管理、开发国有存量空闲土地，筹措资金进行城市基础设施建设，经营国有土地，兼有部分管理职能；其对名下土地的使用及开发建设需经海口市政府和海口市国资委的监督管理，并没有完全的企业自主经营权。海口市政府和海口市国资委根据城投公司的开发能力，将土地分批次以土地作价出资的方式注入城投公司经营。因此，城投公司对涉案土地的使用权不等同于《闲置土地处置办法》中所指的国有建设用地使用权，造成土地闲置不属城投公司自身主观原因。闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。城投公司对涉案土地的取得并不是通过招拍挂或其他转让方式，而是通过政府的行政划转，城投公司没有支付对价，没有与国土局签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，未约定动工开发日期，也没有自用地的批准文件，不能适用《海口市处置闲置土地若干规定》对城投公司管理的闲置土地进行处理。因此，国土局在没有查明涉案土地闲置的原因和城投公司所有土地性质的情况下，对城投公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，城投公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销国土局于2013年7月17日作出的49号《决定书》。诉讼费人民币50元，由国土局负担。上诉人国土局上诉称：一、国土局作出的49号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。城投公司名下的涉案宗地位于海口市海秀路南侧面积为3317.02平方米，土地用途为住宿餐饮用地，是2007年12月25日，海口市国土局根据海府办（2007）18号《通知》及《资产移交书》，将其划转给城投公司的。2008年12月9日，国土局给城投公司核发了009072号土地证。城投公司取得土地后至今仍未进行开发，其闲置土地的事实清楚。2012年8月，针对涉案宗地闲置问题，国土局展开调查，城投公司自2008年12月9日取得土地，至今尚未开发，宗地闲置已超过两年。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的有关规定，国土局作出49号《决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。二、国土局作出的49号《决定书》程序合法，符合法律规定。2012年8月7日，国土局对涉案宗地开展闲置土地调查。2012年8月13日向城投公司送达了《闲置土地调查通知书》，8月22日对城投公司进行了闲置土地处置调查询问。12月4日，国土局向城投公司下达了《闲置土地认定书》，告知了城投公司相关权利。在城投公司提出听证的申请后，依法组织了听证。在核查清楚城投公司因企业自身原因造成土地闲置满2年、符合无偿收回国有土地使用权条件后，国土局作出49号《决定书》。据此，国土局的具体行政行为程序合法。三、涉案土地的闲置是由城投公司自身原因造成的，不存在政府或政府部门的原因，原审判决认定事实不清。第一、涉案宗地未设定抵押权，政府没有将该宗土地用于向国家开发银行抵押融资，对其依法取得的土地管理应当同等适用闲置土地处置办法的规定。第二、城投公司自2008年取得土地使用权后，未曾向规划部门申请过规划报建，土地闲置的事实清楚。第三、经现场勘查表明，涉案土地上已经建有围墙、并已完成土地平整，故不存在征地遗留拆迁问题。因此，造成土地闲置是由于企业自身原因，不存在政府或政府部门的原因。四、国土局认为，城投公司的国有企业主体身份不能成为土地闲置的抗辩理由，而且，土地划转实际上作为土地转让的一种特殊方式，也应适用《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定，原审判决适用法律错误。第一、城投公司虽然系国有企业法人身份，但其系依法成立并具有独立法人资格的企业主体，与其他法人主体并无不同。在土地闲置处置问题上，国家法律法规对任何企业主体都是一视同仁的，并无相关法律规定对城投公司此类主体区别对待。第二、政府将涉案宗地划转给城投公司，由城投公司经营管理，并且已办理土地权证。国土局认为，自移交开始涉案宗地即是城投公司的合法财产，这也是土地转让的一种特殊形式。根据《闲置土地处置办法》第二条，及《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的规定，本案所涉转让土地属于闲置土地处置范围之内。综上所述，特请求二审法院：1、撤销原审判决；2、一、二审全部诉讼费用由城投公司承担。被上诉人城投公司答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。国土局提出的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。一、本案诉争的土地不属于《闲置土地处置办法》中“闲置土地”的适用范围，国土局适用《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》中“未按规定或约定的时间动工开发”的规定将其认定为“闲置土地”并予以无偿收回属于适用法律错误，一审判决依法纠正该错误的具体行政行为合理合法，应予以维持。城投公司对其使用或者开发建设需经过海口市政府和海口市国资委的监督和管理，不具有完全的企业自主经营权。城投公司进行开发建设，需要报请海口市国资委批准后按相应的程序进行。故不能将其等同于《闲置土地处置办法》中通过有偿转让或者划拨等方式获得的国有建设用地使用权。另外，根据海口市人民政府于2004年3月23日作出的常务会议纪要（2004第23号）文件精神，城投公司是海口市人民政府依法设立的城投土地储备分中心，是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、处置和管理城投公司名下的储备土地。按照国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合发布的《土地储备管理办法》的相关规定，土地储备是指“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。既然城投公司作为土地储备分中心，依法具备土地储备的相应功能，更加不能按照《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定以“土地闲置”为由无偿收回城投公司名下的土地。二、本案诉争的地块系2008年海口市政府行政划转入城投公司名下的行政资产。城投公司认为该地块注资后未能及时开发具有非常明确的客观原因，不能认定为企业原因导致闲置。理由如下：1、城投公司名下的所有土地均系海口市政府为筹措基础设施建设资金，支持融资平台建设，夯实海口市政府和国家开发银行开发性金融合作的融资平台而注入的土地。009072号土地证项下的国有土地使用权的出让手续均直接由海口市国土资源局进行办理，故对该土地的闲置认定不能等同市场上公开挂牌转让的土地。2、该地块从注资当时就存在征地拆迁遗留问题，地面附着物未清理干净，城投公司为解决土地的征地拆迁遗留问题耗费了大量的人力物力。3、该地块属于行政资产，城投公司无权开发，故不应认定为闲置用地。三、该地块作为注册资本，不应被无偿收回。城投公司作为海口市政府融资平台，名下土地具有特殊性，无论从法律上，从政策上，从政府信誉上还是从城市的可持续发展战略上，都不应对融资平台名下土地进行无偿收回。因为无偿收回作为注册资本的土地将形成事实上的抽逃注册资本金行为，且极易触发外界对政府融资风险和政府信用危机的关注。综上所述，国土局作出的收回土地使用权的决定书认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。一审法院依法予以撤销证据充分，合理合法。国土局的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回国土局的上诉请求。二审期间，上诉人国土局未提供新证据；被上诉人城投公司则提交4组新的证据材料：1、关于合作开发南海名居项目的市城投（2006）364号请示和海国资产权（2006）139号批复；2、关于合作开发长秀片区6#土地的市城投（2006）456号请示和海国资产权（2007）1号批复；3、关于合作开发长秀片区5、8号土地的市城投（2007）323号请示和海国资产权（2007）167号批复；4、关于开发府城凤翔东路南边12.39亩土地的市城投（2013）269号请示和海国资法规（2013）64号批复。拟证明城投公司对涉案土地没有自主开发权。本院认为：城投公司提交4组新的证据材料，虽然不是涉案土地的相关请示、批复，却是针对本院调查其自主开发权而提交的材料，符合新证据的规定，应予分析认证。但是，该4组证据，仅能证明城投公司开发涉案土地需要增加一道审批程序（即：取得海口市政府国有资产监督管理委员会的批复），不能否定城投公司具有决定开发涉案土地的自主开发权。否则，土地利用所应经历的规划报建程序，也将成为没有自主开发权的借口，进而拖延土地的开发利用。因此，对于城投公司拟用前述4组证据证明其对涉案土地没有自主开发权的证明力，本院不予确认。二审期间，各方当事人对原审已质证的证据，均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条第（三）项的规定，国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权作价出资或者入股。海口市人民政府将涉案土地划转入被上诉人城投公司，根据海口市人民政府海府函（2004）34号批复的有关内容，涉案土地是为充实城投公司的资本金而划转入城投公司，可视为作价出资的一种方式，应属于国有土地有偿使用的范畴，其为此而出具的海府办（2007）18号文，也就相当于国有建设用地使用权有偿使用合同的性质。因此，涉案用地属于《闲置土地处置办法》第二条规定的国有建设用地范畴，可以适用该规章进行处理。上诉人国土局适用该规章作出涉案决定，并无不当。城投公司所辩其用地取得方式特殊，不能适用《闲置土地处置办法》之意见，与前述分析相违背，本院不予采纳。根据海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号），城投公司开发涉案土地，确实需要接受海口市国资委的监督。但是，海口市国资委并不能代替城投公司决定如何使用涉案土地，以及何时进行开发建设等问题。因此，海口市国资委的监督，仅是城投公司使用土地增加了一道审批程序。城投公司对其关于涉案土地为行政资产，其无权处分的辩称未举证证明，故其该意见没有事实依据，本院不予采纳。城投公司自2008年取得涉案土地后，至今未就涉案土地拟定开发建设方案向海口市国资委请示，仍未进行开发建设，闲置时间已逾两年。国土局依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条和《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，作出涉案决定，并无不妥。国土局经历立案、调查听证等程序后，报经海口市人民政府批准，才作出涉案决定，程序并无不当。因此，城投公司向原审法院提出撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。综上所述，上诉人国土局的上诉请求，于法有据，应予支持。被上诉人城投公司撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实不清，证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十条的规定，判决如下：一、撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第29号行政判决；二、驳回被上诉人海口市城市建设投资有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人海口市城市建设投资有限公司负担。由于上诉人海口市国土资源局已预缴二审案件受理费50元，故被上诉人应将其应负担的二审案件受理费50元直接支付给上诉人。本判决为终审判决。审 判 长 潘 娜代理审判员 袁 蓉代理审判员 钟 山二〇一四年九月二十三日书 记 员 黄河君附相关法律法规条文：中华人民共和国土地管理法实施条例第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。闲置土地处置办法第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。海口市处置闲置土地若干规定第二条下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地：（一）以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的；（二）经批准改变土地用途后，超过约定的动工开发日期满两年未按规定开发建设的；（三）经批准的临时建设项目期满后，其用地满两年未按规定开发建设的；（四）用地分宗发证且有约定动工开发期限，单宗用地超过约定的动工开发期限满两年未按规定开发建设的；（五）用地项目批准后，圈占土地满两年未依法办理项目用地批准手续的；（六）已交定金或者部分地价款，占用土地满两年未办理项目批准手续的；（七）土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的。未报建动工开发的建设工程，经规划部门认定不能补办有关手续的，其所建设部分不计入用地项目总投资额。中华人民共和国行政诉讼法第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。