湖南省浏阳市人民法院行 政 判 决 书(2015)浏行初字第00060号原告孙辉光，男，1966年12月1日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙三定，男，1955年8月28日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙武林，男，1958年5月17日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙阳波，男，1960年6月16日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙立凡，男，1950年12月28日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙立海，男，1952年11月2日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙世超，男，1964年8月4日出生，汉族，农民，住浏阳市原告孙立维，男，1963年5月17日出生，汉族，农民，住浏阳市诉讼代表人孙三定。委托代理人张国辉，北京圣运律师事务所律师。被告浏阳市国土资源局，住所地浏阳市行政中心白沙东路。法定代表人王英定，局长。委托代理人袁持锋，男，1983年6月7日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局政策法规科科长，住浏阳市委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市被告长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动中路238号。法定代表人汪泽秋，局长。委托代理人陈庆，女，1990年11月5日出生，汉族，居民，系长沙市国土资源局政策法规处干部，住湖南省湘潭市委托代理人曹湘京，湖南百信律师事务所律师。原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维因要求确认被告浏阳市国土资源局拒绝履行法定查处职责行为违法及被告长沙市国土资源局行政复议决定一案，于2015年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月27日立案后，于2015年11月30日向被告浏阳市国土资源局、长沙市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月31日公开开庭进行了审理。原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维的诉讼代表人孙三定及委托代理人张国辉，被告浏阳市国土资源局的委托代理人袁持锋、周建辉，被告长沙市国土资源局的委托代理人陈庆、曹湘京到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。孙三定等8人于2015年6月5日向长沙市国土资源局信访反映，申请查处浏阳经开区投资发展有限公司非法占用土地事项，长沙市国土资源局将该信访事项转交浏阳市国土资源局办理。浏阳市国土资源局接到信访反映的情况后，到浏阳经开区投资发展有限公司进行核实，土地现状仍为原貌。当地村民委员会证明没有发现有孙三定等8人所反映的违法占用基本农田进行施工行为。2015年6月29日，浏阳市国土资源局向孙三定等8人作出了浏国土资信访字[2015]53号《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》。孙三定等8人不服，向长沙市国土资源局申请行政复议。长沙市国土资源局经审查认为，孙三定等8人的申请不符合法律规定，故依法驳回了孙三定等8人的申请。原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维诉称，作为湖南省浏阳市北盛镇百塘村村民，在村中拥有合法的承包基本农田。浏阳经开区投资发展有限公司在没有任何合法用地手续情况下，直接侵占孙三定等8人基本农田，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条等相关规定，符合《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）中立案查处的相关规定。孙三定等8人遂向浏阳市国土资源局申请对违法用地行为进行查处，并将相关基本农田使用权属证明和现场违法占地的照片均予以提交。但是在2015年7月4日孙三定等8人收到的浏阳市国土资源局作出的《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》中称：“经实地勘察，并由当地村民委员会证实，暂未发现你们反映的违法占用基本农田进行施工建设的行为”，显属认定事实不清。孙三定等8人及时向长沙市国土资源局提起行政复议申请，于2015年11月6日收到长沙市国土资源局作出的长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》，驳回了孙三定等8人复议申请。孙三定等8人认为，浏阳市国土资源局未尽到法定查处职责，构成行政不作为。故请求：1、依法确认浏阳市国土资源局以《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》的形式拒绝履行法定查处职责的行政不作为行为违法；2、撤销长沙市国土资源局作出的长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》；3、责令浏阳市国土资源局依法采取相关措施查处违法占地事实，并追究相关责任人员法律责任。原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维向本院提交了以下证据：1、孙三定等8人土地使用权属证明，证明孙三定等8人在涉案地块有合法使用权；2、《查处违法占地申请书》及附件中的违法占地施工的照片，证明孙三定等8人涉案的地块存在明显的违法占地施工的情况；3、浏阳市国土资源局《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》，证明本案涉案的行政行为，也证明存在客观事实；4、长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》，证明本案的审理对象及复议机关作出的复议事实；5、长沙市城乡规划局长规复决字[2015]7号《行政复议决定书》，证明其中第五页第三段明确认定直接在集体土地上核发捞刀河景观大桥项目建设用地规划许可证违反了相关规定，涉案地块属于集体土地，而违法占地的捞刀河景观大桥项目在没有相关用地手续的情况下施工占用基本农田显属违法；6、长沙市城乡规划局作出的长规复决字[2015]8号《行政复议决定书》，证明针对该建设项目规划许可部门认定其在集体土地上颁发工程规划许可证的行为违法，其他证明目的和证据5相同。原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维申请的证人孙浪出庭作证的证言是：孙浪是百塘村的村民，本案涉案地块捞刀河景观桥占用了百塘村土一组、土二组的土地，过来进行了耕种是事实。被告浏阳市国土资源局辩称，长沙市国土资源局将孙三定等8人申请查处浏阳经开区投资发展有限公司非法占用土地事项批转浏阳市国土资源局办理，2015年6月25日，孙三定等8人又以挂号信形式向浏阳市国土资源局反映上述事项。浏阳市国土资源局立即安排工作人员进行了实地调查核实。经实地查看并由孙三定等8人所在村的村民委员会出具证明证实，浏阳经开区投资发展有限公司并没有非法占用孙三定等8人的基本农田进行开发的行为，土地仍为原貌，不存在查处问题。因此浏阳市国土资源局如实作了回复，该回复认定事实清楚。长沙市国土资源局作出的复议决定合法。综上所述，孙三定等8人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请人民法院予以驳回。被告浏阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、浏阳市国土资源局浏国土资信访[2015]53号信访事项的回复及邮寄回执，证明对于孙三定等8人提出的信访事件，浏阳市国土资源局在查实情况后进行了回复，将孙三定等8人信访的内容进行了如实的答复，浏阳市国土资源局履行了法定职责；2、浏阳市北盛镇百塘村民委员会出具的证明，证明浏阳市国土资源局经核实，浏阳经开区投资发展有限公司没有违法占用土地的行为；3、国土资源违法线索转办单（编号：[2014]5-27号），证明浏阳市国土资源局接到长沙市国土资源局转给浏阳市国土资源局的孙三定等8人的举报信件，要求对浏阳经开区投资发展有限公司违法占用土地行为进行调查；4、照片5张，证明孙三定等8人所举报的土地范围内没有违法占用土地进行建设行为；5、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，证明浏阳市国土资源局是依法办事。被告长沙市国土资源局辩称，2015年7月30日，孙三定等8人不服浏阳市国土资源局作出的《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》，而拒绝履行法定查处职责，向长沙市国土资源局提起行政复议申请，长沙市国土资源局于2015年8月4日予以受理，由于本案案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，经批准延长了30日。浏阳市国土资源局作为县级土地资源主管部门对查处本辖区内国土资源违法案件负有法定职责，当收到孙三定等8人的查处违法占地申请后，浏阳市国土资源局经实地调查并走访涉案土地所属的村组后，作出了《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》，已经履行了法定职责，长沙市国土资源局予以认定。因此，长沙市国土资源局于2015年11月2日作出《行政复议决定书》，是依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，故驳回了孙三定等8人的行政复议申请。根据上述事实，长沙市国土资源局已依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，全面履行了自己的法定义务，所作出的行政行为证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙三定等8人的诉讼请求。被告长沙市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：一、证据1、行政复议申请书，2、行政复议案件立案呈报表，3、行政复议答复通知书，4、长沙市国土资源局延期审理通知书（长国土资复延字[2015]61号），5、行政复议答辩书，6、长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》，证据1至6证明长沙市国土资源局依法受理了孙三定等8人的行政复议申请并依法作出了复议决定。二、依据1、《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条，2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项，依据1、2证明长沙市国土资源局作出复议决定所适用的法律规定。浏阳市国土资源局对孙三定等8人提交的证据、依据质证意见是：对证据1的真实性、合法性均没有异议，对其关联性有异议，不能证明对孙三定等8人的土地有侵权行为；对证据2的真实性没有异议，对其关联性有异议，不能证明有违法占地施工的事实；对证据3的真实性、合法性没有异议；对证据4没有异议；对证据5、6的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，不能确认该复议决定书是否已经生效，如果没有生效，其查明的事实属于不确定状态。复议决定针对的是建设工程的审批复议，针对的对象是浏阳市城乡规划局，与浏阳市国土资源局没有关联性。规划行为与土地违法行为不具有关联性。长沙市国土资源局对孙三定等8人提交的证据、依据质证意见是：对证据1的质证意见与浏阳市国土资源局一致；对证据2的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，孙三定等8人所拍的现场情况不是违法用地；对证据3、4的三性均没有异议；对证据5、6的合法性、真实性没有异议，对关联性有异议，在建设用地规划许可证和建筑施工规划许可证没有被撤销的情况下，工程建设是符合法律规定的，不存在违法的行为，百塘村民委员会的证明可以证实孙三定等8人的举报是不存在的。浏阳市国土资源局对孙三定等8人申请的证人孙浪出庭作证的证言质证意见是：个人的证言不能证明案件事实，没有证明效力。长沙市国土资源局对孙三定等8人申请的证人孙浪出庭作证的证言无异议。孙三定等8人对浏阳市国土资源局提交的证据、依据质证意见是：对证据1的真实性予以认可，对其合法性有异议，浏阳市国土资源局没有提交相应的法律依据来证明浏阳市国土资源局作出的该答复是属于信访答复，把申请人的查处申请作为信访事项予以答复是没有法律依据的，浏阳市国土资源局所依据的是《中华人民共和国土地管理法》，而不是《信访条例》。而且该回复中明显没有依据申请人提供的线索审慎的核实违法占地的事实，很明显的是行政不作为；对证据2的真实性予以认可，对其合法性不予认可。孙三定等8人申请查处的地块所有权属于村民小组（土一组和土二组），承包经营权属于孙三定等8人，从法律意义上讲百塘村村民委员会与涉案地块并没有直接的利害关系，既不是所有权人，也不是使用权人，其提交的证明相对于该地块的使用权人即孙三定等8人提供的线索并不能作为认定事实的依据，根据规定，证人证言是不能单独作为定案的依据。通过常识可以分析浏阳市国土资源局是查处违法用地的职能部门，可以通过和申请人进行核实，或者通过申请人提供的照片进行核实，但是浏阳市国土资源局偏偏直接采纳违法性的证明；对证据3的真实性不予认可，该转办单明确要求浏阳市国土资源局核实查处违法施工建设的问题，但是浏阳市国土资源局并没有依据该转办单履行法定职责。根据浏阳市国土资源局庭审中的陈述，浏阳市国土资源局是依据土地承包经营权证予以核实，并没有针对孙三定等8人提供的照片予以核实，显属行政不作为。对证据4的真实性予以认可，对合法性有异议，从照片上可以看出捞刀河景观桥工程的桥头占用了孙三定等8人的土地，孙三定等8人在提交查处申请时所提供的照片中显示了违法占地的线索。该照片恰恰可以证明浏阳市国土资源局明显知道了孙三定等8人的承包土地上存在有违法施工、违法占地的行为，但不予查处，属于行政不作为。根据《土地违法案件查处办法》第二十三条规定，承办人在调查过程中可以对现场进行拍照、勘验，对勘验情况和结果应当制作笔录，由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章。但是浏阳市国土资源局提供本案的照片并没有由相关责任人依法履行签字、盖章的程序，浏阳市国土资源局在履行法定职责的过程中存在程序违法。对法律依据没有异议，但需说明，浏阳市国土资源局在程序上并没有按照《中华人民共和国土地管理法》进行答复，而是依据《信访条例》答复的，故其行为与法律依据相互矛盾。《土地违法案件查处办法》的规范性文件中对查处违法占用土地行为有详细的规定，而浏阳市国土资源局没有按该办法来执行，明显属于适用法律法规不当。长沙市国土资源局对浏阳市国土资源局提交的证据、依据均没有异议。孙三定等8人对长沙市国土资源局提交的证据、依据质证意见是：对证据1真实性、合法性没有异议，该证据证明了孙三定等8人依法向长沙市国土资源局申请行政复议；对证据2的真实性予以认可，对合法性不予认可，该呈报表中承办人意见一栏没有相关责任人的签字；对证据3的真实性予以认可、对其合法性不予认可，浏阳市国土资源局作出的是信访答复，却又参与复议程序，属于前后矛盾；对证据4的真实性予以认可，对其合法性不予认可，长沙市国土资源局作为复议机关应当提交其作出行政复议的事实和法律依据，但是结合长沙市国土资源局提交的证据并不能证明是何原因要延期审理，其作出的延期审理通知书没有事实依据，应当承担举证不能的责任；对证据5的真实性予以认可，对其合法性、证明目的不予认可，行政复议答辩书的陈述中存在事实认定颠倒黑白的情况；对证据6的真实性予以认可，对其合法性不予认可，结合本案的复议决定书，长沙市国土资源局并没有审慎的核实案件事实，具体包括照片中体现的违法现场是否属于违法占地等客观情况，仅仅依据浏阳市国土资源局的复议答辩书予以驳回了复议申请。复议案件的复议对象是浏阳市国土资源局的信访事项的回复，既然长沙市国土资源局认定浏阳市国土资源局作出该回复并不属于信访答复，很明显浏阳市国土资源局以信访事项进行答复的行为显然违法，长沙市国土资源局针对信访答复却作出复议决定显属自相矛盾。对法律依据没有异议。浏阳市国土资源局对长沙市国土资源局提交的证据、依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：孙三定等8人提交的证据1，是证明孙三定等8人有承包土地的使用权事实，予以采信；证据2，因该证据不能反映有违法用地情况，只能反映土地原来状况，不予采信；证据3，能够证明浏阳市国土资源局针对孙三定等8人的信访事项进行了回复，已履行了法定职责，予以采信；证据4，证明长沙市国土资源局根据孙三定等8人的复议申请，作出了复议决定，予以采信；证据5、6，因与本案无关联，且浏阳市国土资源局异议成立，在本案中不予采信。孙三定等8人申请的证人孙浪证言，对其证明过来孙三定等人对土地进行了耕种的事实，予以采信。浏阳市国土资源局提交的证据1，能够证明浏阳市国土资源局针对孙三定等8人的信访事项进行了回复，已履行了法定职责，予以采信；证据2，是证明浏阳经开区投资发展有限公司没有违法占用土地的行为，予以采信；证据3，证明浏阳市国土资源局接到了长沙市国土资源局转给的孙三定等8人的举报信件，要求查处违法占用土地行为，予以采信；证据4，现场拍摄照片，反映了土地状况，予以采信；依据5，是适用的法律规定，予以采信。长沙市国土资源局提交的证据1、2、3，是证明长沙市国土资源局根据孙三定等8人的复议申请予以立案受理，向浏阳市国土资源局送达了复议答复通知书，均予以采信；证据4，是根据案情需要，作出了延期审理通知书，予以采信；证据5，是证明浏阳市国土资源局对复议申请作出了答辩，予以采信；证据6，是证明长沙市国土资源局根据孙三定等8人行政复议申请，作出了行政复议决定，予以采信。依据1、2，是证明长沙市国土资源局复议案件所适用的法律法规，予以采信。经审理查明，孙三定等8人在百塘村土一、土二组范围内分配有承包土地。2015年6月5日孙三定等8人向长沙市国土资源局进行信访，申请要求查处浏阳经开区投资发展有限公司非法占用土地事项。长沙市国土资源局将信访的事项批转浏阳市国土资源局办理。2015年6月25日，孙三定等8人又以挂号信形式向浏阳市国土资源局反映情况。浏阳市国土资源局收到后，即派人前往调查，拍摄现场照片，由浏阳市北盛镇百塘村民委员会出具证明，内容是：“我村辖区内的上村片土一组、土二组现已纳入浏阳经开区城市规划建设范围内，截止目前浏阳经开区投资发展有限公司未占用上述两组土地进行施工建设”。2015年6月29日，浏阳市国土资源局作出了浏国土资信访[2015]53号《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》，告知未发现有违法占用基本农田进行施工建设的行为，土地现状仍为原貌。孙三定等8人收到该回复后不服，于2015年7月30日向长沙市国土资源局申请行政复议。长沙市国土资源局于2015年11月2日作出了长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》，结果是：驳回申请人的行政复议申请。孙三定等8人仍不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《湖南省实施办法》第三十八条规定，土地行政主管部门应当履行监督检查职责，实行预防为主、预防与查处相结合的原则，建立健全巡回检查、土地违法行为举报、土地违法案件查处、土地行政错案追究、举报和办案有功人员奖励等制度。故此，土地违法行为举报，土地违法案件查处是浏阳市国土资源局的法定职权和职责。本案争议焦点是：浏阳市国土资源局接到孙三定等8人举报要求查处浏阳经开区投资发展有限公司违法使用土地的行为，浏阳市国土资源局是否履行了查处的法定职责。本案中，浏阳市国土资源局在接到长沙市国土资源局转办查处函，以及孙三定等8人以挂号信形式向浏阳市国土资源局反映要求查处违法用地情况后。通过现场查看、拍摄照片，调取当地村民委员会的证明等，未发现有违法占用基本农田进行施工建设的行为，土地现状仍为原貌，遂向孙三定等8人作出了浏国土资信访[2015]53号《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》，依据《国土资源行政处罚办法》第二十六条第（三）项的规定，决定不予行政处罚。孙三定等8人对该回复不服，向长沙市国土资源局申请了行政复议。长沙市国土资源局按程序，经审查作出了长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》。故浏阳市国土资源局已经履行了法定职责，不存在行政不作为，同时，长沙市国土资源局也已按程序履行了行政复议法定职责，其作出的《行政复议决定书》正确、合法。据此，孙三定等8人起诉要求，1、依法确认浏阳市国土资源局《浏阳市国土资源局关于北盛镇百塘村孙武林等八位村民信访事项的回复》的形式拒绝履行查处职责的行政不作为行为违法；2、撤销长沙市国土资源局作出的长国土资复决字[2015]61号《行政复议决定书》；3、责令浏阳市国土资源局依法采取相关措施查处违法占地事实，并追究相关责任人员法律责任的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维的诉讼请求。本案受理费50元，由原告孙辉光、孙三定、孙武林、孙阳波、孙立凡、孙立海、孙世超、孙立维共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  李治平审 判 员  魏晓玲人民陪审员  刘良勇二〇一六年四月十一日书 记 员  黎 萍附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。