山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1027号 上诉人（原审原告）郑留记，男，1950年5月25日出生，汉族，住东明县。 委托代理人贾鲁栋，山东楷迪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地东明县工业路南段路西。 法定代表人张继争，县长。 原审第三人郑玉梅，女，1957年8月11日出生，汉族，住东明县。 上诉人郑留记因诉被上诉人东明县人民政府治安处罚行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年12月10日作出的（2018）鲁17行初656号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，郑留记是郑玉梅的二哥，双方曾在2001年5月21日及2003年3月2日签订协议约定涉案宅基的使用权归属郑玉梅，郑玉梅在上面种植了树木。2018年4月9日，郑留记找人欲将宅基地上树木砍伐卖掉，被郑玉梅发现阻拦，但树木已被砍伐九棵。郑玉梅报警，东明县公安局接报警后，经调查对原告与第三人之间的纠纷，作出东公（区）不罚决字〔2018〕18号不予行政处罚决定。第三人不服，申请行政复议。被告东明县人民政府于2018年7月20日作出东政复决字〔2018〕第11号行政复议决定，撤销东公（区）不罚决字〔2018〕18号不予行政处罚决定，责令东明县公安局在法定期限内重新作出处理决定。郑留记不服提起本案诉讼，请求撤销东明县人民政府作出的东政复决字〔2018〕第11号行政复议决定。 原审法院认为，被告东明县人民政府具有作出治安行政复议决定的法定职权。证据显示，原告郑留记与第三人郑玉梅曾就涉案宅基地使用权归属签订过协议，约定宅基使用权归郑玉梅所有。郑留记认可且明知地上树木系郑玉梅种植，即便郑留记对郑玉梅使用该处土地存在异议，也应依法主张权利，而不应自行清除地上树木，改变土地利用现状。东明县公安局作出不予行政处罚决定确有不当，被告东明县人民政府作出的被诉治安行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告诉求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人郑留记不服原审法院判决提出上诉，请求二审法院撤销原判，发回重审或改判撤销被上诉人作出的东政复决字〔2018〕第11号行政复议决定。理由如下：1.被上诉人作出的涉案行政复议决定在事实方面直接认定涉案宅基地使用权归原审第三人郑玉梅所有，被上诉人超越自身权限且在没有客观证据的前提下确定涉案宅基地的权属，明显错误。原审法院在认定涉案宅基地的使用权存有争议的情况下，依然认定被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，自相矛盾。2.被上诉人认可涉案争议是民事纠纷引起，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定，因民事纠纷引起的损毁他人合法财物的行为才予以处罚。上诉人是涉案宅基地的合法使用权人，虽然地上的树苗是原审第三人种植的，但原审第三人侵权在先，种植树苗时双方就为此发生了争议，后上诉人一直占有、管理涉案树木。由于上诉人想在宅基地上盖房子，便伐树进行变卖，并没有恶意损毁财物的情形，也没有任何社会危险性。东明县公安局作出不予行政处罚决定，合法正确。3.上诉人对涉案宅基地享有合法使用权，并有权利进行建造。原审第三人如果认为自己的权利受到侵害，可通过民事诉讼的方式维护自己的合法权益，而不是恶意在上诉人的宅基地上种树。原审法院认定上诉人不能自行清除地上树木，改变土地用途，没有法律依据。 被上诉人东明县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人向本院提交书面陈述意见称，1.上诉人明知原审第三人享有涉案宅基地的合法使用权及树木的所有权，擅自砍伐原审第三人在涉案宅基地上种植的杨树9棵，侵害了原审第三人的合法财产权，已经触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定。东明县公安局在接到原审第三人的报警后，不予制止，反而作出不予行政处罚决定，认定事实错误，适用法律错误。2.原审第三人在行政复议程序中出示的书证均能证明原审第三人对涉案宅基地享有合法使用权，上诉人亦认可宅基地上的树木系原审第三人种植。被上诉人作出行政复议决定，责令东明县公安局在法定期限内重新处理，合法正确。3.即便上诉人认为涉案宅基地的权属有争议，完全可以通过行政程序予以确权，而不应采取私力救济。上诉人不顾兄妹亲情，断然否认20多年前达成的协议，若不制止将助长倚强凌弱的不良风气。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院查明的事实与一审查明的事实一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案审理的重点问题是被上诉人东明县人民政府作出的东政复决字〔2018〕第11号行政复议决定是否合法正确。在审查该复议决定时一并对原审法院判决认定事实、适用法律是否正确进行评价。 根据《中华人民共和国人民警察法》第六条第（一）项、第（二）项、第二十一条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关、人民警察的法定职责。本案系因民间纠纷引起，还应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”的规定，具体审查东明县公安局对于上诉人擅自砍伐涉案树木的行为是否具有调查处理的法定职责。本案的关键在于界定上诉人砍伐涉案树木是否属于损毁他人财物违反治安管理的行为。行政复议程序中，申请人郑玉梅提交了2001年5月21日其与郑留记夫妇签订并有证人宣银签字的双方协议书、2003年3月2日经西门居委生产队与家庭部分成员主持调解签订的宅基争议协议书，郑留记认可其在两份协议书上按捺手印的事实，结合东明县城关镇西门社区居委会在2005年6月30日出具的涉案宅基地使用权归郑玉梅所有的证明，复议机关东明县人民政府据此认定郑玉梅对涉案宅基地享有合法使用权、对其所种植树木享有收益权，认定事实清楚。郑留记在未提交充分有效证据证明其对涉案宅基地享有合法使用权，其在未经协商同意的情况下擅自砍伐涉案宅基地上的杨树进行变卖，已经侵犯了郑玉梅的合法财产权。2018年4月9日郑玉梅在得知郑留记擅自砍伐涉案树木时当场制止上诉人砍伐涉案宅基地上的其他树木并及时报案，其请求公安机关保护其合法财产权，制止、预防其合法财产权再次受到侵害，理应得到公安机关的保护，这既是公民的权利，也是公安机关的职责所在。根据东明县公安局城区派出所对郑留记的询问，郑留记陈述称其因不承认2003年3月2日签订的宅基争议协议书，通过经纪人找到伐树工人准备将郑玉梅在涉案宅基地上种植的全部树木砍伐变卖，其目的是在宅基地上建房子。由此，郑留记在没有证据证明其对涉案宅基地享有合法使用权的情况下，擅自砍伐郑玉梅在宅基地上种植的树木，其以私力强占涉案宅基地的意图是明显的。复议机关东明县人民政府认定郑留记擅自砍伐树木的行为具有明显的社会危害性、公安机关对该违法行为应当依法处罚，适用法律正确。东明县公安局以涉案宅基地的权属存在争议纠纷为由不予处罚，缺乏法律依据。复议机关东明县人民政府在收到郑玉梅的行政复议申请后，在法定期限内履行了接收材料、立案受理、通知答复、作出决定、邮寄送达等职责，复议程序亦无不当。 本院注意到，郑留记、郑玉梅系兄妹关系，涉案宅基地并未进行不动产确权登记，在郑留记、郑玉梅的母亲去世后，双方因涉案宅基地使用权、宅基地上树木的种植权、所有权等问题多次发生冲突，双方基于涉案宅基地的纠纷由来已久。后经郑玉梅姨兄弟协调双方于2001年5月21日达成协议、经西门居委生产队与家庭部分成员主持调解又于2003年3月2日达成宅基争议协议书，两份协议书中均明确约定郑玉梅享有涉案宅基地的使用权。特别是2003年3月2日的宅基争议协议书载明“……。使用权归郑玉梅，或卖、或种，两位哥哥无权干涉。……。以上协议望双方共同遵守，立字为证，不得悔改”等内容。郑玉梅手中持有上述协议，足以对享有涉案宅基地合法使用权形成确信，其对在宅基地上种植的树木享有合法的管理、收益权等。郑留记若认为其对涉案宅基地享有相应权益，可以通过行政程序申请确权登记，也可以通过民事诉讼等正当合法途径进行救济，而不能一味以其不认可协议内容为由擅自进行私力救济。公民以私力强占方式来实现的自我救济行为，为我国法律所禁止，也为文明社会所禁止。存在民事纷争，并不构成当事人可以实施违法行为的正当理由。公安机关依法制止、查处非法侵犯财产的行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，并不属于违法介入民事争议的处理。公安机关若以当事人之间存在民事纠纷为由，对于当事人的违法行为不予干涉，有导致事态的扩大、形成严重后果的可能。正如复议机关东明县人民政府所表明的，公安机关不能以存在民事纷争为由怠于履行法定职责，姑息违法行为。在本案一审判决之后，郑留记又因涉案宅基地上种植树木的所有权问题与郑玉梅发生争吵并动手殴打郑玉梅，被东明县公安局予以行政处罚。由此可以看出，郑留记对涉案宅基地使用权及树木所有权问题没有清晰的认识，不但不采取正当途径维护其所主张的权利，反而通过砍伐抢占等违法方式反复纠缠。在其对本案提起上诉期间仍然采取动手殴打这种极不理性的方式主张权利，足以看出其完全不顾兄妹情分，漠视法律权威。也正如郑玉梅所担忧的，公安机关如不制止郑留记的违法行为，将助长倚强凌弱的不良风气。 综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人郑留记负担。 本判决为终审判决。 审判长  张成武 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇一九年七月十七日 书记员  王超群