广东省兴宁市人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1481行初64号原告：巫细英，女，汉族，1944年10月5日出生，住址：广东省中山市。委托代理人：刘瑾玮，广东铭兴律师事务所律师。委托代理人：陈路芳，广东铭兴律师事务所实习律师。被告：大埔县自然资源局，统一社会信用代码：114414220072177636，机构地址：广东省梅州市大埔县湖寮镇内环西路1号。法定代表人：刘汉华，职务：局长。委托代理人：葛强发，该局工作人员。委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。原告巫细英诉被告大埔县自然资源局履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。原告巫细英诉称，原告系大埔县青溪镇溪口村高陂村人。2016年3月至2018年5月间，大埔县青溪镇溪口村委会高陂坑村民范凯亨先后四次运用多台大型挖掘机在该村庵角斜与水口交界的山场以建造桃园和名贵树木园为幌子，强行大面积毁林、大范围挖土，在半山陂上构筑了近400平方米的宅基地，硬化了长70米、宽4米的道路。范凯亨的违法开山构筑宅基地的行为不但强占了原告享有管理权和使用权的国家级生态林和几十年前置换的茶树园，而且在原告祖屋后面不足10米的陡坡上削坡建房、挖路、极易造成山体滑坡，阻塞排水，严重危及到原告的居住安全。2018年5月22日，原告将范凯亨的违法行为反映至大埔县公安局森林分局，2018年6月15日，大埔县公安局森林分局作出《告知函》，《告知函》内容显示，范凯亨位于青溪镇溪口村××坑××角××山场与水××山场交界处××复××树苗并强行××水泥路一事属实。经林业工程技术人员鉴定，范凯亨铺设的水泥路面中，50米的水泥路面是非林业部门管辖范围，建议向相关职能部门反映进行拆除。原告收到上述《告知函》后于2018年6月19日向被告实名举报范凯亨的违法行为，并提交了其违法的相关证据材料。因向被告实名举报后，范凯亨非但没有停止违法和侵权行为，还野蛮地将青溪镇政府在被毁生态林上种植的300多株香樟和山杜鹃树苗全部毁掉，继续在村里的庵角斜与水口两山场交界处的半山坡上硬化林地、浇筑钢筋水泥建房。2018年11月23日，原告再次书面向被告实名举报了范凯亨的违法行为，并提交了详细证据资料，但被告至今未作任何处理，未对范凯亨的违法行为启动行政执法程序。自2018年6月19日原告第一次实名举报范凯亨违法行为后，原告及原告家人还多次到被告处上访举报。但至今，范凯亨的违法行为非但没有得到制止，还变本加厉继续毁林、毁苗，强行占国家生态林继续浇筑钢筋水泥房。原告认为，被告在收到原告的书面实名举报及范凯亨存在违法行为事实的情形下，被告在法定期限内未对范凯亨的违法行为启动行政执法程序，属于不履行法定职责，构成行政不作为。综上所述，请求法院依法支持原告的全部诉讼请求。以维护原告的合法权益，以维护法律的公正实施。原告起诉时向本院提供的证据有：证据1、大埔县公安局森林分局作出的《告知函》，证明范凯亨在位于青溪镇溪口村××坑××角××山场合水××山场交界处××复××树苗并强行××水泥路一事属实。证明范凯亨铺设的水泥路面中50米的水泥路面是非林地性质；证据2、关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路和铁皮房、恢复土地原状的函及顺丰速运快递单；证据3、关于实名举报范凯亨目无法纪再次硬化生态林、违规建房等违法事实的函及顺丰速运快递单，证明被告收到原告的书面举报以及范凯亨存在违法事实的情形下，被告在法定期限内未对范凯亨的违法行为启动行政执法程序；（补充提交）证据4、2018年5月拍摄的范凯亨违法硬化道路的现场照片、2019年4月拍摄的范凯亨违法硬化道路的现场照片，证明范凯亨违法硬化道路被被告处罚后并未恢复原状，被告未向相关部门强制执行，构成不作为；证据5、2018年12月拍摄的范凯亨违法构筑房屋的现场照片、短信记录、2019年4月29日拍摄的范凯亨违法构筑房屋的现场照片，证明被告于2018年11月27日向范凯亨作出《责令停止国土资源违法行为通知书》后，范凯亨仍未停止违法建设，继续构建房屋，原告多次告知被告范凯亨的继续违法建设的行为，但被告置之不理，未对其作出处理，被告的行为构成不作为；证据6、2016年11月10日《举报、控告书》、2016年11月25日《信访事项告知书》，证明原告儿子刘世礼于2016年11月10日向被告举报、控告范凯亨的违法事实，被告以信访回复函的方式未履行法定职责。被告大埔县自然资源局辩称,原告的诉请严重与事实不符，是属滥用诉权的行为，恳请法院查明事实后，依法驳回原告的无理诉请。被告收到原告于2018年6月19日寄来的书面实名举报信后，随即派员进行调查。后经调查了解，原告举报所诉范凯亨的上述行为是属未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途的违法行为，且该违法行为已由大埔县林业局和大埔县公安局森林分局依法受理，并已由该两职能部门对当事人范凯亨于2016年11月29日、2018年6月15日依法作出了行政处罚。原告的诉求属林业主管部门职权受案范围，不属被告职权监管范围。对于原告于2018年11月23日再次向被告书面举报范凯亨的违法行为，并提交了其违法的详细证据材料。大埔县国土资源局青溪国土所工作人员对范凯亨未经批准兴建150平方米发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，对范凯亨违法占地建房的违法行为被告正在进行处理之中。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条、66条、71条、77条和《国土资源行政处罚办法》第2条、第4条等有关规定，被告于2018年11月30日对范凯亨的非法占用土地150平方米兴建房屋的违法行为依法立案查处，并在法定期限内，按违法占地有关处罚程序于2019年3月13日对其作出了埔国土执法（2019）第12号《国土资源行政处罚决定书》的行政行为。综上所述，被告已积极依法履行了法定职责，已对范凯亨未经批准非法占用土地违法兴建房屋的违法行为已依法作出了处政罚的具体行政行为。因此，被告不存在不履行法定职责的行为，请求法院在查明事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求。被告在大埔县自然资源局答辩时向本院提供的证据有：证据1、《关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路和铁皮房、恢复土地原状的函》，证明原告举报范凯亨毁林、毁苗、铺筑水泥路等违法行为；证据2、林业行政处罚决定书，证明大埔县林业局对范凯亨改变林地违法行为的行政处罚；证据3、告知函，证明2016年12月15日大埔县林业分局对刘世礼的告知函；证据4、告知函，证明2018年6月15日大埔县公安局森林分局对刘世礼的告知函；证据5、范凯亨非法搭建的铁皮屋照片，证明原告提供的照片；证据6、范凯亨非法硬化林地，证明原告提供的照片；证据7、关于实名举报范凯亨硬化生态林违规建房等违法事实的函，证明原告实名举报范凯亨硬化生态林违规建房的违法事实；证据8、告知函，证明2018年6月15日大埔县公安局森林分局对刘世礼的告知函；证据9、原告身份证，证明原告随举报附的身份证；证据10、照片，证明原告附举报函附来关于范凯亨在林地上非法建造房屋的照片；证据11、责令停止国土资源违法行为通知书，证明被告向范凯亨发出停止违法占地建房的通知书；证据12、国土资源违法案件立案呈批表，证明被告对范凯亨的违法占地建房行为予以立案；证据13、国土资源违法案件处理决定呈批表，证明被告对范凯亨的违法占地建房行为的处罚决定的呈批表；证据14、国土资源行政处罚决定书，证明被告对范凯亨违法占地建房行为依法作出行政处罚；证据15、法律文书送达回证，证明被告向范凯亨直接送达行政处罚。经审理查明，原告巫细英系大埔县青溪镇高陂坑村民。2018年5月22日，原告巫细英向大埔县公安局森林分局举报范凯亨毁林、毁苗等违法行为。大埔县公安局森林分局接到原告的举报信后，经调查，于2018年6月15日向原告作出了一份《告知函》，该《告知函》认为，原告来信反映范凯亨毁林、毁苗并强行铺设水泥路一事属实，经林业技术工程人员鉴定，范凯亨在山路上铺设长70米、宽4米的水泥路面，上部20米范围内为林地性质，面积为80平方米，剩下50米的水泥路面是非林地性质。对范凯亨在林地范围内铺设水泥路面，擅自改变林地用途的违法行为，大埔县公安局森林分局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对范凯亨作出限期恢复原状和并处800元罚款的林业行政处罚决定。对于范凯亨在非林地铺设水泥路面一事不属林业主管部门管辖范围，建议向相关部门反映进行拆除。2018年6月19日，原告巫细英向被告大埔县自然资源局举报反映范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并要求被告对范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为进行查处。2018年11月23日，原告巫细英再次向被告实名举报范凯亨硬化生态林、违规建房等违法事实。被告接举报后，经巡查，发现范凯亨未经批准，擅自占用土地150平方米用于建房，2018年11月27日，被告向范凯亨发出一份《责令停止国土资源违法行为通知书》并对范凯亨违法占地建房进行立案审查。2019年3月13日，被告对范凯亨作出了埔国土资执法（罚）字（2019）第12号《国土资源行政处罚决书》，责令范凯亨退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。2019年3月26日，原告巫细英向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告不作为违法并对范凯亨位于青溪镇溪口村××坑××角××山场合水××山场交界处违法铺设水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。本院认为，本案的争议焦点是巫细英是否具有原告主体资格。我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普遍享有的权利。但举报权转化为起诉权，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系人的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。对于“利害关系的认定，需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否有原告主体资格；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者其他对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，原告巫细英认为范凯亨违法开山构筑宅基地侵占其享有管理权和使用权的国家生态林、茶园等，且范凯亨削陂建房极易造成山体滑坡，阻塞排水，严重危及原告的安全居住，故而要求被告对范凯亨非法铺设水泥路和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。就本案而言，被告对范凯亨非法占用土地是否查处是基于范凯亨是否违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，而不是基于原告的合法权益受到侵犯而对范凯亨作出行政处罚，原告所主张的权利不是被告履行职责过程中需要考虑和保护的权利或法律上的利益。且从被告提交的证据来看，被告已对范凯亨非法占用土地建房一事已作出行政处罚，被告并未有如原告所述存在有行政不作为的事实。如原告坚持认为范凯亨侵犯了其合法权益，原告可另行通过民事诉讼来解决。而不是通过本案行政诉讼来寻求救济途径。针对本案，巫细英虽享有举报权但并不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起行政诉讼应当符合下列条件；（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告的起诉不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，本案应依法裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告巫细英的起诉。本案受理费50元，已由原告巫细英预交，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审审 判 长  廖思谦审 判 员  罗健萍人民陪审员  高建新二〇一九年七月十一日书 记 员  帅 威