四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行初2号 原告钟乾秀，女，汉族，1933年12月23日出生，住四川省绵竹市。 委托诉讼代理人林升江，男，汉族，1945年1月15日出生，住四川省德阳市旌阳区，系原告女婿。 被告绵竹市人民政府，机构地址绵竹市剑南镇回澜大道中段393号。 法定代表人李栋，代理市长。 委托诉讼代理人陈智，绵竹市人民政府办公室工作人员。 委托诉讼代理人廖纪高，绵竹市人民政府办公室工作人员。 被告德阳市人民政府，机构地址德阳市长江西路一段37号。 法定代表人何礼，市长。 委托诉讼代理人陈欣，德阳市司法局工作人员。 委托诉讼代理人张倩茜，德阳市司法局工作人员。 第三人绵竹市基督教三自爱国运动委员会（原绵竹市基督教管委会），地址绵竹市城南育闲路中段福音堂。 负责人辜玉梅。 委托诉讼代理人肖义勋，男，汉族，生于1950年6月14日，住四川省绵竹市，该会工作人员。 原告钟乾秀诉被告绵竹市人民政府、德阳市人民政府、第三人绵竹市基督教三自爱国运动委员会土地行政管理（土地）一案，本院于2019年1月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人林升江、被告绵竹市人民政府委托诉讼代理人陈智、廖纪高、被告德阳市人民政府委托诉讼代理人张倩茜、第三人委托诉讼代理人肖义勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月8日，绵竹市人民政府作出《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）。 2018年12月12作出《德阳市人民政府行政复议决定书》（德府复决字[2018]30号），维持《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）。 原告诉称：经申请，被告绵竹市人民政府于2017年9月19日作出[2017]第2号《关于钟乾秀与绵竹市基督教福音堂土地权属争议行政裁决决定》，原告不服，向德阳市人民政府申请复议。德阳市人民政府作出[2018]7号行政复议决定，撤销[2017]第2号行政裁决，要求绵竹市人民政府重新作出具体行政行为。绵竹市人民政府于2018年10月8日重新作出[2018]第1号行政裁决。原告再次申请复议至德阳市人民政府，德阳市人民政府作出[2018]30号行政复议决定，决定维持绵竹市人民政府作出的[2018]第1号行政裁决。原告认为，第一、绵竹市人民政府在重新作出具体行政行为时，一是在重新作出的[2018]1号裁决中未表述撤销其原作出的[2017]第2号《关于钟乾秀与绵竹市基督教福音堂土地权属争议行政裁决决定》，二是该行政裁决结果是依原行政行为的同一事实和理由，作出了与原具体行政行为基本相同的行政结果，违反行政复议法的规定。第二、根据国发[1980]188号国务院批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题的报告的通知，第二条规定“无法退的应折价付款”人，1984年12月29日房改中，李某某（钟乾秀之夫）根据政策要求“折价退款“，以”债权“维修福音堂宗教公房489.05元的费用，高于当时售房平均价格的财产换取了作为通道的”福音堂宗教公房“，钟乾秀于1992年依法交纳了房产税，已经原始取得”公房“的所有权。而绵竹市人民政府依据无效的《补充协议》进行裁决，属于证据不足，事实不清。第三、政府退还给绵竹市福音堂的282平米的房产并不包括原告占有使用的门面房，该门面房对应的土地使用权属于钟乾秀所有，应当登记于钟乾秀名下。请求人民法院：1、依法撤销德府复决字[2018]30号《德阳市人民政府行政复议决定书》；2、确认绵竹市人民政府行政行为违法，作出的行政行为无效；3、依法将”争议的土地使用权“确认给原告钟乾秀，并依法办理土地使用权登记；4、判令本案诉讼费由被告承担。 被告绵竹市人民政府答辩称：第一、绵竹市人民政府不存在以同一事实和理由，作出了与原具体行政行为基本相同的行政结果的情形。第二、1982年绵竹县人民政府《批转绵竹县宗教团体房产领导小组的通知》（竹府发[82]095号）文件中明确，“绵竹县农村宗教团体房屋产权归教会所有，对遵道基督教分堂二百八十二平方米房产，可暂借社队使用，对其房屋负责维修管理，不得倒塌，暂不收租”。原告仅提供了维修费的收据，并不能证明其已经取得了相关房产的所有权，经绵竹市人民政府对原参与遵道公房管理的工作人员钟某某的调取核实，如对租用公房处置，需要通过履行折价、交款、办理房产证等相关手续，根据处理房屋的文件中折价取得所有权的人员名单中也无原告。第三、原告提供了《纳税通知书》，根据《中华人民共和国房产税暂行条例》，承典人、房产代管人、使用人均可成为房产税的纳税义务人。而原告提交的2008年5.12地震后的审批材料，对争议土地上的房屋四至签字尚未完善，且不能作为确认土地权属的法律文书。第四、2009年，为了解决教会房产与钟乾秀之间的争议，绵竹市基督教会、钟乾秀、绵竹市遵道镇政府三方签订了《关于教会房产与钟乾秀历史通道，铺面的产权界定协议》，达成共识“教会在规划、重建中，保留钟乾秀原4米宽历史通道的位置（只作通道）”。2002年6月5日，遵道镇人民政府、绵竹市基督教管委会（现绵竹市基督教三自爱国运动委员会）、绵竹市民族宗教事务办公室签订了《关于退还绵竹市基督教遵道房产的协议》的《补充协议》，约定“为了解决绵竹市基督教遵道房产东侧住户通道问题，落实二00一年四月十日《协议》，在市委统战部、市民宗办协调下，绵竹市基督教委员会同意将基督教遵道房产南侧66.75平方米房产及48平米院坝作为遵道政府公产。”故争议土地使用权并未处理给任何人，为解决问题，将争议土地及院坝作为遵道镇政府公产。被告绵竹市人民政府依法受理原告申请，经调查核实后作出决定，符合法定程序，适用法律法规正确，结果无误。 被告德阳市人民政府答辩称：德阳市人民政府依法受理原告复议申请，分别向申请人、被申请人、第三人送达受理通知书，绵竹市人民政府在规定时间内提交了书面意见。德阳市人民政府认为根据1981年、1982年相关退还宗教房产的文件，遵道基督教分堂房产仅是暂借社队使用，并未授权任何单位对房屋进行买卖和处置，原告主张以维修费折价取得房屋的所有权不能成立。另房屋权属变更应当进行登记，原告并未提供相应证据证明争议房产进行了权属变更。原告的主张缺乏事实依据，也不符合法律规定。争议土地上的房屋从2008年5.12地震灭失后，一直未新建，绵竹市人民政府作出的行政裁决，符合法律政策规定，也兼顾了历史协商、土地现状及现实矛盾化解的因素，没有明显不当，德阳市人民政府依法作出复议决定予以维持。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人答辩称：绵竹县人民政府1981、1982年相继出台的关于退还宗教团体房屋产权的文件，该1982年95号文件中明确，涉案房产系教产，不能转卖给私人。而原告将该房产占为己有，且不上缴租金。2009年，为解决出行问题，经原告、教会共同签订了共用通道协议。原告的诉讼请求，不能成立。 经审理查明，案涉争议土地位于绵竹市××遵文路。1981年10月29日，绵竹县人民政府文件竹府发（81）199号《关于贯彻执行国务院、省政府有关落实宗教团体房产政策的意见》明确“根据国务院（1980）188号和省府（1980）228号文件，关于落实宗教团体房产政策的指示精神，……提出如下贯彻意见：（二）凡我县宗教团体的房屋产权，除“文化革命”以前，经有关部门批准并办理了产权转移处理的以外，其余均应退回宗教团体，无法退还的，应折价退款。”1982年4月21日，绵竹县人民政府文件竹府发（82）095号《批转绵竹县清理宗教团体房产领导小组的通知》对《绵竹县清理宗教团体房产领导小组关于落实宗教团体房产政策、退还宗教团体房屋产权的意见的报告》要求落实。该报告中第四条、第六条中明确，农村的宗教团体房产，由财政局代管，房屋产权归教会所有。遵道基督教分堂282平米的房产，可暂借社队使用，对其房屋负责维修管理，不得倒塌，暂不收租。1984年12月20日，绵竹县财政局文件财农（84）字第355号《关于折价处理公产房的通知》对遵道乡人民政府关于太平村社员、翔符村社员、文凤村社员要求将自己租用的公产房和将其他租用的公产房折价处理的报告进行研究决定。该通知中无原告及其丈夫的名字。2001年4月，遵道镇人民政府、遵道财税所、绵竹市民族宗教事务办公室、绵竹市基督教“三自”爱国运动委员会签订了《关于退还绵竹市基督教遵道房产的协议》，将基督教位于遵道的房产退还给教会。2002年6月，遵道镇人民政府、绵竹市民族宗教事务办公室、绵竹市基督教“三自”爱国运动委员会签订了《补充协议》，约定“为解决绵竹市基督教遵道房产东侧住户通道问题，……绵竹市基督教管委会同意将基督教遵道房产南侧66.75平米房产及48平米院坝……作为遵道镇政府公产。” 1984年12月29日，由房屋管理机构经办人员唐某某出具一张《收条》，载明：收到李某某（系原告之夫）维修福音堂宗教公房维修489.05元，单据16张。1992年5月20日，原告收到一份《纳税通知书》，显示地址为遵道镇，但无法辨识税费通知上的具体房产门号。2009年6月24日，原告、绵竹市基督教会、遵道镇政府签订了《关于教会房产与钟乾秀历史通道，铺面的产权界定协议》，该协议中双方达成共识“……二、教会在规划、重建中，保留钟乾秀原4米宽历史通道的位置（只作通道）。”2008年5.12地震后，原告向绵竹市遵道镇申请灾后居民住房重建申请审批，在《遵道镇场镇灾后重建确权划界土地登记表》中对原告的房屋四至进行了填写，但四至邻居仅一人签字。 另查明，2017年7月13日，遵道镇遵文社区对《灾后居民住房申请重建审批表》及《遵道镇场镇灾后重建确权划界土地登记表》进行说明，该审批表及登记表中的面积系原告的代理人自行填写，未经相关部门核实。2017年9月1日，被告绵竹市人民政府对原基督教房产管理人员钟某某进行调查询问，钟某某表示80年代处理公房，应当由申请人申请，政府出具收据，明确地址、面积、间数，交纳税后，再到房管局办理房产证。 还查明，绵竹市基督教三自爱国运动委员会系原绵竹市基督教管委会，而福音堂系该会的宗教活动场所。2016年12月，原告以与绵竹市基督教福音堂就本案争议土地权属争议为由，向绵竹市人民政府申请确权登记，绵竹市人民政府作出《关于钟乾秀与绵竹市基督教福音堂土地权属争议行政裁决决定书》（竹府行决字第[2017]第2号），决定争议的原铺面土地使用权属绵竹市基督教福音堂。原告不服，向本院提起行政诉讼，本院认为该案应以行政复议为前置程序，故驳回原告起诉。其后原告遂向德阳市人民政府提起行政复议，德阳市人民政府复决决定撤销绵竹市人民政府作出的第[2017]第2号《行政裁决决定书》，责令绵竹市人民政府重新作出具体行政行为。 上述事实，《关于钟乾秀与绵竹市基督教福音堂土地权属争议行政裁决决定书》（竹府行决字[2017]第2号）、《德阳市人民政府行政复议决定书》（德府复决字[2018]7号）、《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）、《德阳市人民政府行政复议决定书》（德府复决字[2018]30号）、《关于教会房产与钟乾秀历史通道，铺面的产权界定协议》、竹府发（81）199号《关于贯彻执行国务院、省政府有关落实宗教团体房产政策的意见》、绵竹县财政局文件财农（84）字第355号《关于折价处理公产房的通知》、《关于退还绵竹市基督教遵道房产的协议》、《补充协议》、《调查笔录》、《收条》等证据在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为：第一、被告绵竹市人民政府是否对案涉争议以同一事实及理由作出两次相同的行政行为问题；第二、被告绵竹市人民政府作出《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）是否合法合理问题。 一、被告绵竹市人民政府是否对案涉争议以同一事实及理由作出两次相同的行政行为问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”本案中，绵竹市人民政府作出的《关于钟乾秀与绵竹市基督教福音堂土地权属争议行政裁决决定书》（竹府行决字[2017]第2号）中依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，将争议土地即原房产对应的土地使用权认定为绵竹市基督教福音堂所有。《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）中，绵竹市人民政府依据《关于退还绵竹市基督教遵道房产的协议》的《补充协议》将争议土地即原房产上对应的土地使用权认定属于遵道镇政府公产，并未将争议土地使用权确定给复议申请人或者第三人所有。故不存在原告主张绵竹市人民政府对案涉争议以同一事实及理由作出两次相同行政行为的情形，原告的主张与事实不符，本院不予支持。 二、被告绵竹市人民政府作出《绵竹市人民政府关于绵竹市基督教三自爱国运动委员会与钟乾秀土地权属争议的行政裁决决定书》（竹府行决字[2018]第1号）是否合法合理问题。 本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十条规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。” 本案中，土地权属争议的当事人应当在行政调查核实期间提供证据证明其主张。原告主张其“原始取得”本案争议土地上原铺面所有权，提供了经办人为唐某某出具的《收条》及在2008年5.12地震后原告提供的《灾后居民住房重建申请审批表》及《遵道镇场镇灾后重建确权划界土地登记表》等证据。但《收条》载明争议土地上原铺面确系福音堂公房，原告之夫于1984年为争议土地上原铺面即福音堂公房进行维修，并由相关管理单位出具维修费收据，《收条》中无原告之夫将该福音堂公房购买或者折价交易的内容。《灾后居民住房重建申请审批表》的面积系原告代理人填写，未经相关部门核实。《遵道镇场镇灾后重建确权划界土地登记表》中的四至界限未经邻居及相关权利机确认。根据绵竹县人民政府文件竹府发（81）199号《关于贯彻执行国务院、省政府有关落实宗教团体房产政策的意见》、绵竹县人民政府文件竹府发（82）095号《批转绵竹县清理宗教团体房产领导小组的通知》对《绵竹县清理宗教团体房产领导小组关于落实宗教团体房产政策、退还宗教团体房屋产权的意见的报告》、绵竹县财政局文件财农（84）字第355号《关于折价处理公产房的通知》、《收条》等证据可见，遵道基督教分堂房屋的产权归教会所有，在1984年的公房折价处理过程中，原告及其丈夫未出现在折价处理的名单中，原告收条载明公房归教会所有。根据原公房管理人员的调查笔录，原告未提供其折价购买宗教公房的申请、政府收据、完税证明、房产变更登记等相关证据，再结合原告、绵竹市基督教会、遵道镇政府签订的《关于教会房产与钟乾秀历史通道，铺面的产权界定协议》明确历史通道的保留仅为解决原告出行，产权未界定给原告。故原告所提依据不能充分证明其系具有争议土地上原房产的所有权，亦不能证明其取得争议土地的使用权，被告绵竹市人民政府经调查核实未将争议土地使用权确定给原告，并无不当。 关于被告绵竹市人民政府根据《关于退还绵竹市基督教遵道房产的协议》的《补偿协议》作出具体行政行为是否合法合理问题。本院认为，遵道基督教分堂的所有的房屋于2001年正式由代管机构退还给教会，原告并无其取得了权属的充分依据。故绵竹市基督教管委会与遵道镇人民政府、绵竹市民族宗教事务办公室签订的《补充协议》将“基督教遵道房产南侧66.75平方米房产及48平方米院坝”作为遵道镇政府公产，不涉及原告的权属，与原告无法律上的利害关系。该协议系为解决住户出行问题，兼顾历史协商，土地现状，解决实际纠纷等因素，未损害社会公共利益，现也无其他案外人提出异议。故被告绵竹市人民政府采信该协议作为其作出行政行为的依据，并无不当。 综上，被告绵竹市人民政府受理原告的申请后，在法定期限内对争议土地上原房产的历史情况进行调查和核实，结合案件相关历史政策及证据，依法作出裁决，事实清楚，证据充分，程序合法。被告德阳市人民政府依法受理钟乾秀行政复议申请，进行调查核实，结合案件证据，在法定期限内作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。原告的诉讼请求，不符合法律规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告钟乾秀的诉讼请求。 案件受理费50元，由钟乾秀负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  黄晓宇 审判员  邵 敏 审判员  陈洪斌 二〇一九年七月二日 法官助理蔡亚淋 书记员付生宇