广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2428号上诉人（原审原告）：广州市番禺创信鞋业有限公司。住所地：广州市南沙区榄核镇榄九路21号。法定代表人：吴振昌，董事长。委托代理人：徐启英，该公司职员。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广州市天河区华就路12号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：曹美玉，女，1968年1月20日出生，汉族，住湖南省新化县。上诉人广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）以及原审第三人曹美玉公积金行政处理及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4375号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月29日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨1999年4月至2016年2月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告公积金中心提交了纳税清单、养老保险缴费明细、历年工资总额明细表等证据材料，并申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。2017年12月29日，被告公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴1999年4月至2016年2月期间住房公积金13128元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年1月28日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告提出了异议。2018年3月9日，被告公积金中心经核查后，向原告作出穗公积金中心南沙责字〔2018〕772号《责令限期办理决定书》，查实原告未按规定为第三人缴存1999年4月至2016年2月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴1999年4月至2016年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计13128元到职工住房公积金账户内，并于2018年3月17日向原告送达上述决定书。2018年5月11日，原告不服上述决定书，向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后经审查于2018年7月4日作出穗府行复〔2018〕1090号《行政复议决定书》，决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数等有异议，但原告未能举证予以说明，故原审法院对被告公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告公积金中心根据养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据认定原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。原告收到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。对于原告提出的涉案决定书不符合《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国民法通则》中关于查处、处罚期限、诉讼时效规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，被告公积金中心作出的涉案决定书并非行政处罚行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，因此原告的上述主张于法无据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，原告要求撤销涉案决定书及涉案复议决定书的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告创信鞋业公司的诉讼请求。上诉人创信鞋业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院没有查明公积金中心作出补缴决定的时效法律依据。《住房公积金管理条例》中没有明确对住房公积金的追缴不受时效限制的相关条款，公积金中心作出具体行政行为没有相应的法律依据，违反了行政合法性的基本原则。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》的效力和位阶均低于《住房公积金管理条例》，应当以《住房公积金管理条例》的内容为基础和依据。根据《住房公积金管理条例》第六条规定，单位补缴可根据实际采取不同方式确定，其中单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。在原审第三人向公积金中心投诉追缴时，上诉人已开始为所有员工缴存公积金，不属于“从未缴存住房公积金”的情况，公积金中心错误适用前述法规作为依据，要求上诉人不计时效补缴，违反了行政合法性的基本原则，其所作出的行政行为无效。二、公积金中心追缴住房公积金是在履行保障劳动者享有公积金的权利，应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，对于已经超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。三、一审法院未查清原审第三人的公积金缴存基数，认可公积金中心直接以养老保险缴费基数作为缴存基数来源，缺乏事实和法律依据。《住房公积金管理条例》《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》均未规定可以使用养老保险缴费基数作为缴存数据来源。上诉人职工的养老保险缴费基数原则上由上诉人根据原审第三人的实际收入申报，但不得低于广东省每年公布的《社会保险年度企业职工基本养老保险缴费工资上限和下限的通知》规定的缴费工资下限。由于上诉人没有保存超过两年的工资数据，无法与原审第三人的养老保险缴费基数作详细对比，但根据上诉人初步统计，仅有约60%职工的平均工资达到或超过养老保险缴费基数。若以养老保险基数为缴存基数来源，则无疑提高了缴存基数，缺乏法律依据。此外，在既有纳税清单又有养老保险缴费明细时，公积金中心采用就高不就低的方式，亦无法律依据。上诉人认为，对于超过两年追溯期限的补缴请求，即使两被上诉人认为需要补缴的，也应由原审第三人提供经上诉人确认的个人收入情况作为缴存数据来源，否则，应承担不利的法律后果，两被上诉人对其请求事项应不予支持或不予处理。四、公积金中心将其举证责任强加于上诉人，并在上诉人因客观原因无法提供相关证据时，直接以薄弱的证据材料认定上诉人与原审第三人劳动关系存续时间及缴存基数，违反了公平、公正的行政诉讼原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，公积金中心对于证实上诉人与原审第三人存在劳动关系的时间段及收入仅依据劳动合同、纳税清单、社保缴费明细三者其一去推定，明显不充分。被上诉人作出《核查通知书》后，要求上诉人就与原审第三人的劳动关系存续时间及其工资收入提供证据，将原本属于原审第三人及被上诉人的举证责任强行加于上诉人。五、公积金中心未审查上诉人就《核查通知书》提出的异议即作出《责令限期办理决定书》，剥夺了上诉人申辩、异议的权利，属程序违法。六、两被上诉人在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。《住房公积金管理条例》颁布后，主管部门在上诉人经营长达二十余年的时间内没有宣传引导要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金，企业未将该部分费用计算入成本之内。补缴金额累计数千万，造成企业严重的经济负担。综上，请求撤销原审判决及撤销公积金中心作出的被诉《责令限期办理决定书》、市政府作出的被诉《行政复议决定书》，本案诉讼费由两被上诉人负担。被上诉人公积金中心二审未提交答辩意见。被上诉人市政府二审未提交答辩意见。原审第三人曹美玉二审未陈述意见。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点主要有以下三点：一、被上诉人公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分、程序是否合法。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”为职工按时、足额缴纳住房公积金是用人单位的法定义务。本案中，上诉人未为原审第三人缴存涉案期间的住房公积金，该违法行为一直处于持续状态，故被上诉人公积金中心受理原审第三人的投诉，并无不当。被上诉人公积金中心受理投诉后作出《核查通知书》，要求上诉人核实劳动关系、住房公积金缴存时间、基数、比例等信息，并附《住房公积金应缴数额统计表》，已给予上诉人举证、陈述申辩权。上诉人虽在规定期限内提出了异议，但未附相应证明资料，被上诉人公积金中心经审查，认为异议不成立，责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间的单位应缴部分住房公积金符合法律规定，依据充分，程序合法。二、被诉《责令限期办理决定书》认定的住房公积金缴存依据是否合法。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条规定：“……单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在社区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被上诉人公积金中心依法向上诉人发出《核查通知书》后，上诉人提出其无法核查到补缴期间对应的工资数据，被上诉人公积金中心根据原审第三人的养老保险缴费基数及纳税清单证明的工资收入作为住房公积金缴存依据并无不当，本院予以支持。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》认定的公积金缴存依据错误的主张理据不足，本院不予支持。三、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项以及第三十一条第一款的规定，复议机关市政府的复议程序合法，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺创信鞋业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年七月五日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬