山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初76号 原告王延芹，女，汉族，1967年5月30日生，住平度市。 委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。 委托代理人姚丽丽，北京市万博律师事务所实习律师。 被告平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。 法定代表人李虎成，市长。 委托代理人魏绍峰，平度市自然资源局工作人员。 委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，市司法局工作人员。 委托代理人曲学林，市司法局工作人员。 原告王延芹因不服被告平度市人民政府（以下简称平度市政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）征地补偿协调及行政复议一案，山东省高级人民法院（2018）鲁行终1073号行政裁定书裁定撤销本院（2017）鲁02行初69号行政判决；发回本院重审。本院于2019年3月5日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月7日公开开庭审理了本案。原告王延芹的委托代理人冯力，被告平度市政府的委托代理人魏绍峰、李新良，被告青岛市政府委托代理人韩文超，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月24日，被告平度市政府针对原告申请，作出《关于征地补偿安置争议协调申请书的告知书》（以下简称《协调申请告知书》），原告不服，向被告青岛市政府申请复议，被告青岛市政府于2017年3月8日作出青政复决字[2017]86号行政复议决定书，维持被告平度市政府作出的该告知书。 原告王延芹诉称，原告长期生活在平度市香店街道办事处大泥河头村，依法对本村集体土地享有承包经营权。2013年左右，因位于本村的天悦华府建设项目需占用原告的土地，而相关部门就建设项目的占地情况、拆迁补偿安置问题、相关审批手续等信息并未给出合理的解释，且在未征得原告同意的情况下，将原告的土地强行占用。原告土地被征收后，并未得到分文补偿，致使原告一家失去生活收入来源，经济十分困难。为此，原告于2016年12月15日向被告平度市政府申请征地补偿安置争议协调。同年12月24日，被告平度市政府作出《协调申请告知书》。原告对该《协调申请告知书》不服，向被告青岛市政府申请复议。2017年3月13日，被告复议决定维持该告知书。原告认为，被告平度市政府作出的《协调申请告知书》认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。被告青岛市政府作出的复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》等法律规定，应当予以撤销。综上，请求法院：1、撤销被告平度市政府2016年12月24日作出的《协调申请告知书》；2、撤销青岛市政府作出的青政复决字[2017]86号行政复议决定书；3、一并审查《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项的合法性。 原告庭审时向法院提交如下证据： 1、征地补偿安置争议协调申请书； 2、《协调申请告知书》； 3、行政复议申请书； 4、青政复决字[2017]86号《青岛市人民政府行政复议决定书》。 被告平度市政府辩称，2016年12月18日，其收到原告邮寄来的申请后，进行调查，查明原告申请的地块报批程序和相关补偿标准均符合法律规定，补偿标准在该村张贴公示期间，原告没有就补偿标准提出异议。目前该地块已经省政府批准征收，相关补偿也已落实到位。2016年12月24日，被告依据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定，作出了《协调申请告知书》，以申请超过了协调申请的期限为由，决定不予受理，并邮寄送达原告。请求驳回原告的诉讼请求。 被告平度市政府在法定期限内向本院提交如下证据： 1、原告邮寄的征地补偿安置争议申请书及邮寄凭证，证明收到原告申请的时间及内容； 2、平度市国土资源局《关于王延芹征地补偿安置争议协调申请书的答复意见》、山东省政府鲁政土字[2010]172号《关于平度市2009年第十一批次城市建设用地的批复》、平度市国土资源局在2009年10月15日向大泥河头村作出的《征收土地公告》及公告照片、平度市国土资源局与大泥河头村在2009年10月25日签订的《征收土地补偿协议书》、地上附着物明细表、平度市国土资源局在2010年1月22日向大泥河头村作出的《征收土地补偿安置公告》及照片； 3、被告平度市人民政府《协调申请告知书》及邮寄凭证，证明依法作出告知并予以送达。 被告青岛市政府辩称，原告申请协调征地补偿安置争议的时间距离发布公告之日起来已经超过了一年，根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定，平度市政府作出不予受理告知的行政行为并无不当，因此青岛市政府作出的复议决定也合法。《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》在平度市政府作出行政行为时是合法有效的，平度市政府依照该规范性文件作出行政行为并无不当。尽管《中华人民共和国土地管理法实施条例》没有规定协调申请的期限，但是根据行政效率的原则，原告如果没有充分理由，应当在合理的期限提出申请，从而维护正常的行政管理秩序，也便于原告的权利得到及时的保障。本案原告提出申请的期限距离发布公告的时间较长，超出了合理期限范畴，且没有正当理由。 被告青岛市政府在法定期限内向本院提交如下证据： 1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请； 2、行政复议受理通知书，证明被告青岛市政府依法受理原告提出的行政复议申请； 3、提出行政复议答复通知书，证明依法要求平度市政府提出答复； 4、行政复议答复书，证明平度市政府在法定期限内答复； 5、青政复决字（2017）86号《行政复议决定书》，证明在法定期限内作出复议决定； 6、送达回证，证明将法律文书依法送达相关当事人。 经庭审质证，原告对被告平度市政府的证据质证认为：对证据1的真实性无异议；对证据2中平度市国土资源局《关于王延芹征地补偿安置争议协调申请书的答复意见》及山东省政府鲁政土字[2010]172号《关于平度市2009年第十一批次城市建设用地的批复》无异议；对证据2中《征收土地公告》、《征收土地补偿协议书》、地上附着物明细表、《征收土地补偿安置公告》的真实性有异议，原告从来没有见到过这些公告，其中地上附着物明细表，没有原告的签字。对于加盖的公章只是一个档案专用章，而且没有落款日期；对证据3无异议。 原告对被告青岛市政府的证据质证认为：对证据的真实性均无异议，但是对证明目的有异议。 被告平度市政府对原告的证据无异议。 被告青岛市政府对原告的证据的真实性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：被告平度市政府证据2中的地上附着物明细表与本案待证事实无关，本院不予审查。原告提交的证据、被告青岛市政府提交的证据和被告平度市政府提交的其他证据内容客观，与本案待证事实相关联，本院予以采信。 本案审理过程中，本院于2019年4月18日向山东省人民政府发出《通知书》,山东省人民政府收到后，于2019年5月5日作出《关于对有关条款合法性的陈述意见》并提交本院，随陈述意见一并提交本院的还有山东省人民政府于2017年12月15日作出的鲁政发[2017]41号《关于废止和宣布失效一批省政府文件的决定》。庭审中，原被告各方均对上述材料的真实性无异议，本院依法予以确认。 经审理查明: 1、2016年12月15日，原告王延芹向被告平度市政府邮寄《征地补偿安置争议协调申请书》。原告在申请书中称，其长期居住在大泥河头村，并依法对本村集体土地享有承包经营权。2013年左右，因位于本村的天悦华府建设项目需要占用原告的土地，相关政府部门没有就建设项目的占地情况，拆迁补偿安置问题、相关审批手续等信息给出合理的解释，且没有征得原告同意的情况下，将原告的土地强行占用。依据《土地管理法实施条例》和《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》等相关规定申请协调，请求：依法协调2009年10月25日平度市国土资源局与平度市香店街道村民委员会签订的《征收土地安置补偿协议》所确定的原告土地被征收后的征地补偿安置争议，并依法予以补偿。原告明确其《征地补偿安置争议协调申请书》针对的是对征地补偿标准进行协调。 2016年12月24日，平度市政府针对原告申请，作出《协调申请告知书》，认为根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定，原告的申请已经超出协调申请的期限，决定不予受理。 原告不服，于2017年1月18日向青岛市政府申请复议。青岛市政府受理后，于2017年3月8日作出青政复决字[2017]86号行政复议决定书。该决定书认为，原告向被告平度市政府申请征地补偿安置争议的时间距征地补偿安置方案公告发布之日起已经超过了一年，被告平度市政府决定不予受理符合规定。被告平度市政府作出的《协调申请告知书》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持被告平度市政府作出《协调申请告知书》的行政行为。后于次日送达复议各方当事人，原告不服，诉至本院。 另查明，2009年10月15日，平度市国土资源局针对大泥河头村发布《征收土地公告》。2009年10月25日，平度市国土资源局与大泥河头村签订了《征收土地补偿协议书》。2010年1月22日，平度市国土资源局针对大泥河头村发布《征收土地补偿安置公告》，针对征收土地基本情况、补偿标准、农业人口安置途径进行了公告说明，并予以张贴。 2、就原告要求一并审查鲁政办发[2007]52号《山东省人民政府办公厅印发的山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法的通知》第十六条第一项的合法性问题。本院于2019年4月18日向山东省人民政府发出《通知书》：“依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条之规定，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。据此，我院现将有关事项通知如下：本案定于2019年5月7日上午9:30在青岛市中级人民法院第十五审判庭开庭，你单位可以针对原告要求一并审查规范性文件的请求，到庭陈述意见、提供相关证明材料。如不申请出庭，也可以提交书面陈述意见及有关材料。” 山东省人民政府于2019年5月5日作出《关于对有关条款合法性的陈述意见》并提交本院，该陈述意见载明：“在该条款中明确征地补偿安置标准争议的协调裁决期限，主要是结合当时的实际情况，基于行政管理的需要而作出的。我们认为，该期限能够足以保障被征地群众对征地补偿安置标准争议申请协调、裁决救济的权利，该条款并未违背《土地管理法实施条例等法律》法规规定及有关立法精神。2017年12月15日，基于鲁政办发[2007]52号通知已经不符合社会经济发展的需要等原因，山东省人民政府作出《关于废止和宣布失效一批省政府文件的决定》（鲁政发[2017]41号），废止了鲁政办发[2007]52号通知，该通知第十六条第一项现已经不具有法律效力。综上，鲁政办发[2007]52号通知第十六条第一项并不违背相关法律法规及立法精神，且鲁政办发[2007]52号通知已经被废止，建议人民法院驳回原告的司法审查申请。”随上述陈述意见一并提交本院的还有山东省人民政府于2017年12月15日作出的鲁政发[2017]41号《关于废止和宣布失效一批省政府文件的决定》，该决定载明：省政府决定，对主要内容与现行法律、法规、规章、上级政策的规定不一致，或已被新的规定涵盖或替代，不符合公平竞争和“放管服”要求的445件省政府文件，作废止处理；对所依据的文件已失效、阶段性任务已经完成、适用期已过或者调整对象已经消失的1220件省政府文件宣布失效。凡废止或宣布失效的省政府文件，自本决定发布之日起一律停止执行，不再作为行政管理的依据。其中，鲁政办发[2007]52号《山东省人民政府办公厅关于印发山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法的通知》属于此次废止的省政府文件之列。 本院认为，本案争议的焦点有二：一是被告平度市政府根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定决定不予受理原告提出的协调申请，是否合法正确；二是原告要求一并审查的山东省人民政府办公厅印发的《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定是否合法。两个焦点问题密切相关，一并论述如下： 关于本案中原告要求一并审查的山东省人民政府办公厅印发的《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定的合法性问题。该项规定：超出本办法第九条规定的期限申请协调、裁决的；市、县人民政府在征地补偿安置方案公告中未告知申请人申请协调或者裁决期限，自公告发布之日起满1年提出协调、裁决申请的，决定不予受理。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，当事人对补偿标准有争议申请协调的，在《中华人民共和国土地管理法实施条例》中并未对申请协调期限进行限定。因此，《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定与上位法《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定不一致。需要指出的是，现已查明，该办法的制定机关山东省人民政府已于2017年12月15日作出鲁政发[2017]41号《关于废止和宣布失效一批省政府文件的决定》，该决定载明：对主要内容与现行法律、法规、规章、上级政策的规定不一致，或已被新的规定涵盖或替代，不符合公平竞争和“放管服”要求的445件省政府文件，作废止处理。而鲁政办发[2007]52号《山东省人民政府办公厅关于印发山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法的通知》属于该决定废止的省政府文件之列。庭审中，被告平度市政府和被告青岛市政府均明确表示，该办法废止之后，并无新的规定涵盖或替代上述办法规定。因此，对于原《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项的合法性本院不予认可。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。本案中，经审查原《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项不合法，并且，其制定机关已经对该办法做废止处理，故本院不再提出处理建议。根据上述规定，该项规定不能作为认定本案被诉《关于征地补偿安置争议协调申请书的告知书》合法性的依据。针对原告王延芹于2016年12月14日向被告平度市政府提出的协调申请，被告平度市政府决定不予受理，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，依法应予撤销，平度市政府应针对原告的申请事项依法重新作出行政行为；被告青岛市政府作出的青政复决字[2017]86号行政复议决定书亦应一并撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下： 一、撤销被告平度人民政府于2016年12月24日作出的《关于征地补偿安置争议协调申请书的告知书》； 二、撤销被告青岛市人民政府于2017年3月8日作出的青政复决字[2017]86号《行政复议决定书》； 三、责令被告平度市人民政府针对原告王延芹的申请依法重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元，由两被告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 刘力铭 二〇一九年七月八日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳