广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1344号 原告：陈义清，男，1967年4月9日出生，汉族，身份证住址广东省罗定市， 委托代理人：张臣，广东鸿蒙师事务所律师。 委托代理人：周思颖，广东鸿蒙律师事务所律师。 被告：广州市海珠区人民政府华洲街道办事处，住所地广州市海珠区华洲街88号，统一社会信用代码11440105737165205M。 法定代表人：刘敬，该街道办党工委书记。 委托代理人：洪海桂，该街道办工作人员。 委托代理人：梁启祥，广东世港律师事务所律师。 被告：广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区土地储备整理中心），住所地广州市海珠区东晓路56-58号二楼，统一社会信用代码12440105455371289W。 法定代表人：刘彦霆，该办主任。 委托代理人：何国芳，该办工作人员。 委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。 原告陈义清诉被告广州市海珠区人民政府华洲街道办事处（以下简称华洲街道办）、广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区土地储备整理中心）不履行法定职责一案，本院于2018年9月20日作出（2018）粤7101行初5230号《行政裁定书》，裁定不予立案；原告不服提起上诉，广州铁路运输中级法院于2018年12月21日作出（2018）粤71行终3238号《行政裁定书》，裁定撤销（2018）粤7101行初5230号行政裁定，由本院予以立案。本院于2019年2月26日立案受理后，依法组成合议庭于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告陈义清及其委托代理人张臣、周思颖，被告华洲街道办的委托代理人梁启祥、洪海桂，被告广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区土地储备整理中心）的委托代理人王泽、何国芳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告陈义清诉称，原告系华洲街土华村生态示范基地处“大自然农庄”的经营者，经营期间原告将农庄分为A、B、C、D四个区域进行管理，其中原告于D区上盖建有1085㎡的餐厅，用于经营休闲农庄餐饮业务。2010年，为了提升城市形象，区政府大力开展亚运绿道建设，因原告经营的D区餐厅位于绿道沿线，华洲街道办在未与原告签订拆迁补偿协议的情况下，于2010年9月1日牵头拆除了原告所属的D区餐厅建筑物。被告实施拆迁行为前未作出强制执行决定、未事先书面催告、未听取原告的陈述和申辩、未告知强制执行的理由和依据等，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。后原告多次向华洲街道办、广州市海珠区国土资源和规划局、海珠区人民政府等部门信访反映上述情况，广州市海珠区土地储备整理中心于2015年1月28日形成海土储会纪[2015]1号会议纪要，回应D区违拆部分的建筑物由海珠区土地储备整理中心按万亩果园项目的征地补偿政策，根据最终确定的面积进行补偿。2017年11月30日，广州市海珠区国土资源和规划局向原告出具穗国土规划海信[2017]147号《信访事项告知书》，称D餐厅的1085㎡建筑的补偿标准已由相关部门予以确认，下一步华洲街道办及海珠区土地开发中心将根据原确认的补偿标准对该部分建构筑物进行补偿。现D区的补偿主体、补偿标准、补偿范围已经明确，完全具备履行条件，但两被告明知其负有履行义务但拖延承担赔偿责任，属于行政不作为。两被告的行为已严重损害原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1.确认两被告不履行拆迁补偿义务的行政行为违法（D区部分）；2.判令两被告立即就拆除华洲街土华村“大自然农庄”D区建筑物的行为向原告支付455700元（计算标准：1085㎡×420元/㎡=455700元）；3.判令两被告以455700元为基础按同期同类贷款利率标准向原告计付自2010年9月1日起至实际付清之日止的迟延履行利息，暂计至2018年8月25日为218250.43元；4.本案诉讼费由两被告承担。 被告华洲街道办辩称，一、“大自然农庄”地块系海珠区土华村的生态示范基地。2009年，原告向土华村租赁该地块进行经营，租赁期至2015年结束。2010年，区政府进行亚运绿道工程建设，原告经营的D区餐厅位于绿道沿线范围，必须拆除才能确保工程的顺利进行。由于D区餐厅没有合法的用地手续，但出于工程建设的考虑，以历史建筑来认定并处理，对该建筑物进行先予拆除，相关的补偿同步与有关当事人进行协商。时至2012年，根据穗规（2012）300号《关于广州万亩果园湿地保护区首期储备范围规划选址的复函》和海国土征预字（2012）1号文的批准，受广州市土地开发中心的委托，按照区政府的工作部署，海珠区土地开发中心（即被告海珠区征收办）对万亩果园项目范围内及土华经济联合社的集体土地实施征地工作。“大自然农庄”地块属于征地红线范围内。该范围内集体土地涉及的征地补偿、安置等相关补偿费用已于2013年实际支付土华经济联合社。就D区餐厅1085㎡建筑物的补偿问题，2015年区政府已组织相关部门共同协商，最终确定由我办提供情况说明后，由区土地储备整理中心按政策进行补偿。二、我办不负有补偿支付义务，不是本案的适格被告。2015年海珠区政府已组织有关部门协商，就补偿问题形成《会议纪要》，明确了补偿主体、补偿标准、补偿范围。同时也明确了我办在补偿过程中的义务，即组织协调和说明，并未赋予我办具体补偿支付义务。此后，我办也按《会议纪要》的精神履行自身职责，多次组织协调和解释。综上，我办根据上级部门的指示，在原告的补偿协商过程中，已履行召集、协商、协调、说明等职能职责，不存在怠于履行职责的情形，也不负有具体补偿义务的责任，原告的诉讼请求依法不能成立，请依法驳回原告对我办提出的诉讼请求。 被告广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区土地储备整理中心）辩称，一、原告提起行政诉讼已超法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款的规定，原告如认为被告不履行征地补偿义务，依法应自征地补偿方案批准之日起3个月期限届满后六个月内提起行政诉讼。本案中，《广州市万亩果园湿地保护区征地拆迁补偿方案》于2012年3月19日经广州市海珠区人民政府批准，原告于2019年2月才提起行政诉讼，已超法定的6个月起诉期限，请求法院裁定驳回原告起诉。二、D区餐厅为违法建设，依法应不予补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，D区餐厅未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，依法应不予补偿，原告要求我办对D区餐厅履行拆迁补偿义务，于法无据。D区餐厅于2010年已被华洲街道办强制拆除，房屋已实际灭失，《广州市万亩果园湿地保护区征地拆迁补偿方案》于2012年才批准实施，原告在房屋灭失后要求我办根据补偿方案等补偿标准履行拆迁补偿义务，无事实依据。三、原告认为被告华洲街道办实施拆迁行为前未作出强制执行决定、未事先书面催告、未听取原告的陈述和申辩、未告知强制执行的理由和依据等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，原告认为被告华洲街道办强制拆除D区餐厅的行为侵犯其合法权益，依法应由被告华洲街道办承担相关的行政赔偿责任。综上，我办没有对D区餐厅履行补偿义务的法定职责，因此不存在不履行法定职责的情形，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2009年9月16日，原告陈义清向广州市新滘土华经济发展公司租赁洪福围土华生态示范基地及南边一块地用于经营，租期六年，自2009年9月9日至2015年9月8日止。原告在该地块上经营“大自然农庄”，将农庄分为A、B、C、D四个区域进行管理，其中设有D区餐厅。2010年，广州市海珠区人民政府进行亚运绿道建设，原告经营的D区餐厅位于绿道沿线范围，被告华洲街道办对D区餐厅建筑物实施了拆除行为。 2015年1月28日，广州市海珠区土地储备整理中心形成海土储会纪[2015]1号《会议纪要》，根据该会议纪要显示会议由常务副区长主持，华洲街道办、区水务和农业局、区土地储备整理中心、华洲街土华经济联合社参加，就“大自然农庄”未作补偿的问题展开研究，纪要如下：“一、要尊重事实，尊重历史，实事求是。对填埋的青苗和拆除的建筑物应给予补偿。二、2012年土华村农用地已纳入万亩果园征收范围（农庄土地在征收范围内），并领取补偿款。土华村应一视同仁对待社员和租户，农庄A、B区青苗补偿款和农庄内农具房补偿，应从万亩果园的补偿款中，核减出相应补偿款支付给农庄。如有需要，由华洲街和区土地储备整理中心牵头，组织召集土华联社社委，开会说明农庄补偿问题，落实具体的支付办法。三、对华洲街牵头拆除了的D区餐厅，以及区水农局绿化种植填埋的A区范围，由土华村协助华洲街和区水农局做好面积核实确认工作。华洲街和水农局分别提供情况说明，由区土地储备整理中心在万亩果园项目中解决该部分补偿问题。四、对因支持绿道建设已被拆除，但未作补偿的餐厅，由区土地储备整理中心按万亩果园项目的征地补偿政策，根据确定的面积进行补偿。” 2015年3月23日，被告广州市海珠区土地储备整理中心作为甲方、“大自然农庄”（原告陈义清）作为乙方、被告华洲街道办作为见证方签订了海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》，约定根据海土储会纪[2015]1号会议纪要精神，甲乙双方经协商达成协议，其中约定乙方2009年9月与土华经济发展公司签订《租赁合同》，在租用范围内建有砖木结构餐厅1085㎡；甲方向乙方支付用地内的农用房（面积1085㎡）补偿款总共人民币455700元，具体为砖木结构农用房1085㎡，甲方按300元/㎡补偿给乙方，共补偿乙方325500元，拆迁奖励按农用房房屋补偿总价325500元的40%计算，共计130200元；甲方在协议生效后15个工作日内一次性支付上述款项给乙方，……；本协议经双方签字盖章后生效，等等。甲方、见证方均在上述协议上签名及盖章，乙方由原告在经办人处签名。 2017年11月9日，原告就征地补偿款未落实的问题向区领导提出信访，广州市海珠区国土资源和规划局于2017年11月30日作出穗国土规划海信[2017]147号《信访事项告知书》，其中回复原告关于信访件中提及D区的1085㎡建筑物的补偿问题，2015年区政府已组织相关部门共同确定补偿标准，同年华洲街道办、海珠区土地开发中心、土华联社以及原告已予以确认补偿范围并协商补偿事宜，下一步华洲街道办及区土地开发中心将根据原确定的补偿标准对该部分建构筑物进行补偿。 2017年11月17日，原告就“大自然农庄”征地补偿问题向被告华洲街道办提出信访，被告华洲街道办于2018年2月7日作出华信复[2018]3号《信访事项处理意见书》，其中回复原告其反映被拆除的D区餐厅至今仍未得到补偿问题，该街将会继续配合区土地开发中心尽快落实海土储会纪[2015]1号会议纪要精神予以解决。 2018年5月23日，原告就“大自然农庄”征地等补偿迟迟不落实问题向被告华洲街道办提出信访，被告华洲街道办于2018年7月10日作出华信复[2018]16号《信访事项处理意见书》，其中回复原告关于被拆除的D区补偿问题，根据海土储会纪[2015]1号会议纪要精神，由区土地开发中心负责跟进，该街将积极配合相关工作。 另查明，2013年，被告广州市海珠区土地储备整理中心与广州市海珠区华洲街土华经济联合社（以下简称土华经联社）等签订了海土开万亩果园拆协字[2013]5号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》，就征用土华经联社集体土地建设广州市万亩果园生态湿地保护区，在用地范围内农用房的征收补偿所发生的费用问题达成协议，“大自然农庄”土地在征收范围内，但未包含因绿道建设而被拆除的D区餐厅建筑物。原告多次通过信访反映“大自然农庄”的征地补偿问题。2017年12月1日，土华经联社出具《关于陈义清要求对大自然农庄拆建与征地补偿的回复》，其中称“陈义清在承包了‘大自然农庄’及相关地块后，并未有投入建造其所提及的建筑物，‘大自然农庄’所有的建筑物均是在陈义清承租前已经存在，并非由陈义清建造，因此由征地产生的上盖建筑物补偿款应该归土华联社所有”；“若陈义清认为土华联社在处理‘大自然农庄’事件上有异议，可循法律途径向土华联社提起诉讼”。 诉讼中，原告称被告华洲街道办于2010年9月1日左右拆除了D区建筑物，因此主张从2010年9月1日开始计算迟延履行利息；海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》签订后，被告以要将协议交其他部门确认为由拿走了全部协议；被告广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区土地储备整理中心）确认海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》的真实性，辩称因该协议书未得到业主单位湿地办的批复而作废，且协议遗漏了土华村，应追加土华村为第三人。 以上事实，有《租赁合同》《会议纪要》《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》《信访事项告知书》《信访事项处理意见书》及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，本案的焦点问题为两被告是否存在不履行职责的行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。 会议纪要是行政机关常用的公文格式。《党政机关公文处理工作条例》第三条规定，党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。第八条公文种类第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有特定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，海土储会纪[2015]1号《会议纪要》议定的由土华村协助华洲街做好面积核实确认工作，由区土地储备整理中心在万亩果园项目中对D区餐厅按万亩果园项目的征地补偿政策，根据确定的面积进行补偿，为行政机关对因绿道建设而被拆除的D区餐厅进行补偿的行政允诺，也即被告广州市海珠区土地储备整理中心的法定职责。被告华洲街道办虽负有面积核实确认工作的职责，但不负有支付补偿款职责，且根据原告与两被告签订的海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》可知，D区建筑物的面积已经确认为1085㎡，故被告华洲街道办不是本案不履行补偿职责的适格被告。 诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，根据海土储会纪[2015]1号《会议纪要》要求及海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》的约定，被告广州市海珠区土地储备整理中心应向原告支付补偿款455700元。因被告广州市海珠区土地储备整理中心未按协议约定的付款日期支付补偿款，拖延多年怠于履行职责的行为已严重侵犯原告的合法权益，且被告广州市海珠区土地储备整理中心未提交证据证明存在阻碍其履行职责的不可抗力事由，故被告应承担赔偿损失的责任，向原告支付迟延履行利息，自逾期付款之日即2015年4月14日起，以455700元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算。 对于被告广州市海珠区土地储备整理中心提出的原告提起本案诉讼已超过起诉期限的意见，本院认为，向原告履行补偿责任为被告广州市海珠区土地储备整理中心应主动履行的职责，被告广州市海珠区土地储备整理中心一直拖延未作补偿，原告已就D区餐厅补偿未落实问题多次信访，并得到将尽快解决D区建筑物补偿的回复，故因行政处理而耽误的期限应予扣除，被告广州市海珠区土地储备整理中心的上述意见没有事实依据与法律依据，本院不予采纳。对于被告广州市海珠区土地储备整理中心提出的海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》已作废及应追加土华村为第三人参与诉讼的意见，因被告广州市海珠区土地储备整理中心并未提供证据证明海土储万亩果园拆协字[2015]1号《广州市万亩果园湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》已作废，而“大自然农庄”土地位于万亩果园湿地保护区的征地范围内，被告广州市海珠区土地储备整理中心与土华经联社等签订的建（构）筑物拆迁补偿协议并未包括D区建筑物，土华经联社出具的《关于陈义清要求对大自然农庄拆建与征地补偿的回复》针对的是由征地而产生的农庄建筑物补偿问题，土华村与原告关于“大自然农庄”的征地补偿问题属另一法律关系，不影响本案中被告广州市海珠区土地储备整理中心已作出的对原告D区建筑物进行补偿的行政允诺，故本院对被告广州市海珠区土地储备整理中心的上述意见亦不予采纳，本院不准予追加土华村作为第三人参与诉讼。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，判决如下： 一、被告广州市海珠区土地储备整理中心于本判决生效之日起十五日内向原告陈义清支付“大自然农庄”D区建筑物补偿款455700元及迟延履行利息（自2015年4月14日起至实际支付日止，以455700元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算）。 二、驳回原告陈义清的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告广州市海珠区土地储备整理中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡 雅 审 判 长  蔡雅红 人民陪审员  邓金兰 人民陪审员  朱岳华 二〇一九年七月十一日 书 记 员  陈嘉颖 李成