内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院 民 事 判 决 书 （2019）内2921民初1383号 原告：孙长福，男，1954年2月2日出生，汉族，住内蒙古自治区。 委托诉讼代理人：郭静,原告妻子，1975年5月28日出生，汉族，住内蒙古自治区。 被告：内蒙古自治区阿拉善盟农牧局。 法定代表人：魏雄会，该局局长。 委托诉讼代理人：程济春，内蒙古安民律师事务所律师。 被告：阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区管理委员会。 法定代表人：林民，该管委会主任。 委托诉讼代理人：傅国旺，北京市中银（银川）律师事务所律师。 原告孙长福与被告内蒙古自治区阿拉善盟农牧局（以下简称阿盟农牧局）、阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区管理委员会（以下简称乌兰布和沙产业管委会）确认合同有效纠纷一案，本院于2019年4月17日立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告孙长福及委托诉讼代理人郭静，被告阿盟农牧局的委托诉讼代理人程济春，被告乌兰布和沙产业管委会的委托诉讼代理人傅国旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告孙长福向本院提出如下诉讼请求：1、请求依法确认原告与阿拉善盟盟委农工部签订的《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》合法有效；2、请求依法判决二被告给原告交付300亩土地，并协助原告将300亩土地的土地使用权证办理在原告名下；3、请求依法判决诉讼费及因诉讼发生的费用由被告承担。事实及理由：原告与阿拉善盟盟委农工部于2013年9月4日签订了一份《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》，协议约定原告取得黄河西岸农业生态综合开发治理项目区域坐标范围内的农业生态治理用地300亩。在2013年12月底，阿拉善盟行署在黄河西岸成立了被告乌兰布和沙产业管委会，阿拉善盟盟委农工部将实施的黄河西岸农业生态综合开发治理项目全部移交给被告乌兰布和沙产业管委会。原告于2014年3月17日将与阿拉善盟盟委农工部约定的购地款直接交付给被告乌兰布和沙产业管委会，但被告乌兰布和沙产业管委会却一直没有给原告交付300亩土地，也未给原告办理土地使用权手续。二被告的行为已经严重侵害原告的合法权益，故原告诉至法院。 被告阿盟农牧局辩称，第一，《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》(以下简称“出让土地范围协议书”)不是土地使用权出让合同，而是阿拉善盟盟委农工部与原告签订的土地使用权出让意向性、框架性协议，原告要求被告阿盟农牧局交付土地的依据不具有土地使用权出让的法律效力。1、《出让土地范围协议书》是在阿拉善盟实施黄河西岸综合治理工程、招商引资的大环境下签订的土地使用权出让意向性协议从2012年起到2013年黄河西岸综合治理工程建设领导协调小组根据阿拉善盟行政公署的部署，研究制定了《乌兰布和生态沙产业示范区总体规划》、《乌兰布和生态沙产业示范区土地分配方案》、《乌兰布和生态沙产业示范区企业准入和退出机制》等文件，根据系列文件的精神，在对黄河西岸土地依法确权的基础上，运用市场化的手段，吸收符合准入机制且具有投资实力和开发能力的企业参与生态综合治理，将确权后的国有生态综合治理土地采用出让或者租赁的方式配置给入驻园区企业，入驻企业的治理项目必须要符合《乌兰布和生态沙产业示范区规划》。《出让土地范围协议书》是由阿拉善盟盟委农工部与原告签订的意向性的协议。2、阿拉善盟盟委农工部与原告所签订的《出让土地范围协议书》并没有以自己的名义出让土地使用权的意思表示。协议的名称是:“确认出让土地范围协议书”，目的就是确认出让土地的范围，而不是“土地使用权出让合同书”。《出让土地范围协议书》第五条明确约定:甲方(阿拉善盟盟委农工部)批准乙方(孙长福)的治理方案后或者土地出让金额缴清满30天后按照国有土地使用权出让程序，由国土部门给乙方办理国有土地使用权证。该约定的意思非常确定:在原告的治理方案符合总体规划的前提下，阿拉善盟盟委农工部协调土地管理部门按照土地使用权出让程序另行签订《土地使用权出让合同》。《出让土地范围协议书》本身就没有出让土地使用权的意思表示。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用权的出让主体是国家，由市、县人民政府土地管理部门代表国家作为出让方与受让方签订土地使用权出让合同。阿拉善盟盟委农工部作为负责协调农口部门的党内组织，非常清楚我国现行关于土地出让的法律规定，决不会在没有土地使用权出让主体资格的前提下以自己的名义与原告签订土地使用权出让合同。原告作为具有完全民事行为能力的成年人，不会缺乏区分政府部门和党组织的基本常识，也不会与一个没有土地使用权出让资格的党组织签订土地使用权出让合同。由此可见，原告也明知与阿拉善盟盟委农工部订立土地使用权出让合同会产生合同无效的法律后果，其内心并没有与阿拉善盟盟委农工部订立土地使用权出让合同的真实意思。3、《出让土地范围协议书》对双方的权利和义务、出让土地的用途、具体的治理项目方案、违约责任、合同生效时间均没有作出任何约定，形式上不具备土地使用权出让合同的必要条款，只是一份意向性的框架协议。第二，乌兰布和生态沙产业示范区管委会成立之后，阿拉善盟盟委农工部将其承担的黄河西岸综合治理的职权、职责全部移交给乌兰布和生态沙产业示范区管委会承担，阿拉善盟盟委农工部在2018年的机构改革中作为组织机构与被告阿盟农牧局合并，其承担的协调农口部门、涉农部门的农业经济工作和有关部门的涉农工作，会同有关部门对农业和农村工作进行组织、协调、监督、指导等职责由被告阿盟农牧局行使。阿拉善盟盟盟委农工部因签订《出让土地范围协议书》所产生的法律关系及后果早已随着黄河西岸综合治理的职权、职责移交而转给了乌兰布和生态沙产业示范区管委会，该事项早已与被告阿盟农牧局没有任何关系，原告将阿盟农牧局列为被告完全错误。综上，本案事实非常清楚，《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》不是土地使用权出让合同，只是土地使用权出让的意向协议书。原告没有按照协议书的约定上报治理项目方案，没有办理用地批准手续，最终也没有按照土地使用权出让的程序与土地管理部门签订士地使用权出让合同。请求贵院查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告乌兰布和沙产业管委会辩称，原告孙长福的诉讼请求完全不能成立，请求法院依法驳回孙长福的全部诉讼请求。孙长福于2013年9月4日与当时的阿拉善盟盟委农工部签署了《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》，同年成立乌兰布和沙产业管委员会，被告乌兰布和沙产业管委会全部承继了阿拉善盟盟委农工部的职责。我们认为原告起诉所依据的合同为无效合同。《最高人民法院关于审理涉及国有上地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”第二十八条规定:“本解释自2005年8月1日起施行;施行后受理的第一审案件适用本解释。”显然合同签订日起在该司法解释之后根据该司法解释的规定，被告乌兰布和沙产业管委员会与原告所签署的协议书为无效协议，依据合同法第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案处理结果应该是若被告乌兰布和沙产业管委员会曾收取过孙长福的土地出让金，应予返还，没有履行的不再履行。综上，被告乌兰布和沙产业管委员会于2013年9月4日签署的《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》因违反法律强制性规定而无效，因此其诉讼请求完全不能成立，应予全部驳回。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，庭审中当事人对证据进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年9月4日，原告与原中共阿拉善盟委员会农村牧区工作部（简称阿拉善盟盟委农工部）签订《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》，协议约定原告以出让方式取得黄河西岸农业生态综合开发治理项目区1000平方公里范围内的农业生态治理用地300亩，土地出让金为300000元。同时约定原告在缴纳出让金后三个月内，按照《阿拉善盟乌兰布和生态沙产业示范区规划（2012-2020年）》向阿拉善盟盟委农工部上报确定范围治理方案，在批准治理方案后或土地出让金全额缴清30天内，按照国有土地使用权出让程序，由国土部门给原告办理国有土地使用权证，使用权50年。土地用途为农业生态、种植、养殖。原告于2014年3月17日向被告乌兰布和沙产业管委会缴纳土地出让金300000元。后因案涉区域土地整体规划发生变化，无法向原告交付约定地点的300亩土地，但可调整别处土地，原告不同意。原告多次找被告协商交付土地事宜未果，将被告乌兰布和沙产业管委会、原阿拉善盟盟委农工部诉至本院，因阿拉善盟盟委农工部已与被告阿盟农牧局合并，主体不适格，本院驳回原告起诉。原告不服，上诉至阿拉善盟中级人民法院，阿拉善盟中级人民法院作出（2019）内29民终147号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定，现原告再次诉至本院。 另查明，被告乌兰布和沙产业管委会于2013年12月成立。在被告乌兰布和沙产业管委会成立后，原阿拉善盟盟委农工部将有关黄河西岸综合治理的工作全部交予被告乌兰布和沙产业管委会，由被告乌兰布和沙产业管委会负责管理。2019年1月23日，原阿拉善盟盟委农工部与阿拉善盟农牧局合并，新机构名称为阿拉善盟农牧局。 再查明，黄河西岸农业生态综合开发治理项目区重新规划后，案涉的300亩土地已出让于他人，经本庭释明后，原告不同意变更诉讼请求。 本院认为，本案系确认合同效力纠纷。国有土地使用权出让，是指国家以土地所有权者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限让与受让人，受让方支付土地使用权出让金的协议。第二条规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，原阿拉善盟盟委农工部以出让人的身份与原告签订确认土地出让范围协议书，该协议就土地出让范围、出让金数额及缴纳方式、土地用途、双方权利义务等进行了约定，具备了土地出让合同的基本形式要件。在签订合同后，被告乌兰布和沙产业管委会亦收取了原告的土地出让金，但根据上述法律规定，国有土地使用权出让的出让方只能为土地管理部门，原阿拉善盟盟委农工部及被告乌兰布和沙产业管委会均无权利作为出让方出让国有土地使用权，故根据上述法律以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：（五）、违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，原告与原阿拉善盟盟委农工部签订的《黄河西岸农业生态综合开发治理项目确认出让土地范围协议书》为无效合同，故对原告要求确认上述协议合法有效及按照协议交付300亩土地的诉讼请求依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院》第二条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 案件受理费100元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿拉善盟中级人民法院。 审判员  冯瑞平 二〇一九年七月九日 书记员  王艳萍