广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初820号 原告：杨达生，男，汉族，1953年10月2日出生，住广州市越秀区。 委托代理人：张曦、陈丽，均为广东金桥百信律师事务所律师。 被告：广州市荔湾区住房和建设局（原广州市荔湾区建设和园林绿化局），住所地广州市荔湾区信义路**，统一社会信用代码11440103007493389X。 被告：广州市荔湾区道路扩建工程办公室（广州市荔湾区征地拆迁办公室），，住所地广州市荔湾区宝源路**统一社会信用代码124401034553614352。 法定代表人：刘志伟，职务：主任。 委托代理人：葛亮，该办工作人员。 委托代理人：黄启鸿，北京大成（广州）律师事务所律师。 被告：广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社，住，住所地广州市荔湾区东沙街南漖村/div> 法定代表人：陈瑞贞，职务：理事长。 委托代理人：丁系明，广东华之杰律师事务所律师。 委托代理人：钟永贵，广东华之杰律师事务所实习律师。 原告杨达生诉被告广州市荔湾区住房和建设局（以下简称荔湾住建局）、被告广州市荔湾区道路扩建工程办公室（以下简称荔湾道扩办）、第三人广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社（以下简称南漖经联社）拆迁安置协议一案，本院于2019年1月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告杨达生及委托代理人陈丽，被告荔湾道扩办的委托代理人葛亮、黄启鸿，第三人南漖经联社的委托代理人丁系明、钟永贵到庭参加了诉讼。被告荔湾住建局经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告杨达生诉称，2010年9月15日，被告荔湾住建局委托南漖经联社与我方签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，由被告荔湾道扩办负责拆迁工作。安置协议6.2约定临迁过渡期内向原告发放临迁费，直至安置房交付之日截止，并约定临迁费支付标准为每月20元/平方米，签约后36个月内未交付安置房的，临迁费每月递增5元/平方米，不超过每月40元/平方米。协议签订后，我方依照约定将宅基地证原件交给第三人南漖经联社，同时一并将拆迁房屋交付拆迁。拆迁安置工作一直延宕，被告迟迟未履行交付安置房的义务，也未能在36个月内将复建安置房交付我方。故自2014年2月起，按照拆迁安置协议约定，临迁费的计算标准应为每月40元/平方米，即12000元。实际履行安置协议以来，均是由被告荔湾住建局、荔湾道扩办将临迁费支付给第三人南漖经联社，再由第三人南漖经联社向我方支付。但从2017年5月17日起，第三人南漖经联社称荔湾住建局、荔湾道扩办没有继续向其交付所委托支付的临迁费，导致其停止向我方支付临迁费。经多方多次交涉，两被告与第三人互相推诿。我方认为被告荔湾住建局作为行政机关和委托安置单位，被告荔湾道扩办和第三人南漖经联社作为合同主体，已经违反拆迁安置协议的约定和法律法规的规定，其拖延和拒绝及时支付临迁费的行为，已经造成我方生活困难。被告荔湾住建局和被告荔湾道扩办应向我方按期支付临迁费，第三人南漖经联社应当对此承担连带责任。因此，请求法院判令：一、确认两被告和第三人未按《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》6.2、6.3之约定履行协议违法；二、由两被告按期向我方支付复建安置房的临迁费，自2017年5月18日起计算至安置房交付之日止（暂计至2019年1月18日为240000元），第三人对此承担连带责任；三、本案的诉讼费用由两被告和第三人承担。 被告荔湾住建局未提交答辩意见。 被告荔湾道扩办辩称，一、本案临迁费的支付主体为南漖经联社，原告无权要求我办支付临迁费，我办不是本案适格被告。根据原告与南漖经联社及我办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》第6条第6.2款—第6.4款关于临迁费的约定，协议明确了临迁费的支付主体为南漖经联社。而我办仅作为拆迁单位在该份协议签字，该协议不涉及我办的任何权利义务，因此原告无权要求我办支付临迁费，我办并非本案的适格被告。此外，被告荔湾住建局与原告就临迁费事宜不存在合同关系，根据合同的相对性原则，原告无权要求荔湾住建局支付临迁费。二、南漖经联社因自身原因导致涉案项目无法按期完工及验收，相关责任及损失应由南漖经联社自行承担。该项目的总委托安置费用已全额向南漖经联社支付完毕，南漖经联社本应按照规定严格使用资金，但由于其负责的安置房建设项目存在诸多不规范及违规情况，导致项目超支从而致使安置房项目未能按期完工，责任应由南漖经联社自行承担。综上，请法院依法判决。 第三人南漖经联社述称，一、被告荔湾住建局委托我社代发临迁费，临迁费支付主体为被告荔湾住建局，我社并无支付义务。2010年8月12日，被告荔湾住建局与被告荔湾道扩办就南漖村二类工业用地拆迁补偿事宜达成协议并签署《南漖二类工业用地项目拆迁房屋及附属设施补偿协议》，约定被告荔湾住建局委托我社负责建设复建房并代发临迁费。该协议第二条第二款第（三）项对临迁费的支付方式和计算标准进行了约定。后来被告荔湾住建局、被告荔湾道扩办与我社又签订了《南漖二类工业用地项目拆迁房屋及附属设施补偿协议补充协议》。其中第五条再次明确了由我社代被告荔湾住建局发放临迁费，并且约定当补充协议与原委托安置协议不一致时，以补充协议为准。由上述两份协议可知，临迁费的支付主体一直是被告荔湾住建局，我社是受其委托代发临迁费。在实际履行的三年中也是这样执行的，因此我社没有支付临迁费的义务。二、我社按照协议约定发放临迁费，不存在拖延、截留、挪用临迁费的情形。我社按照《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》发放临迁费至2016年6月，后经区政府研究，被告荔湾住建局同意增加发放一年的临迁费（发放至2017年6月30日），我社也及时予以发放。在此之后被告荔湾住建局再未拨付相关费用，因此我社无法继续向原告发放临迁费，但我社一直在与拆迁单位及上级有关部门商讨后续临迁费的处理问题。三、南漖经联社拆迁安置项目属于政府主导的重点项目，相关部门在未完成正常审批手续的情况下强令开工，导致后期重新办理手续拖延工期、成本失控，相关责任与损失不应由我社承担。涉案项目是由政府主导的为了配合举办亚运会及政府二类工业用地烟厂项目建设的拆迁安置项目。我社接受被告荔湾住建局委托建设复建房、安置涉案项目范围内的被拆迁户，但在未取得《建设工程施工许可证》甚至施工图尚未审核的情况下，相关部门根据特事特办的原则要求我社先行动工，后补手续材料，这导致施工图后续被多次修改，《建设工程施工许可证》申办也一直未能获批，严重拖延工期，并导致建设资金超支，复建房项目未能按期完工。加上2016年初发生村民维稳事件，我社工作几乎瘫痪，荔湾区规划局也停止复建房项目的报批手续将近一年，使得项目无法按期完工并验收，因此导致的工期拖延、成本失控与我社无关。且原告只是要求支付临迁费，我社未能按时完成复建房建设的问题与本案无关。四、原告的诉求涉及我社内部二百余户拆迁户主的共同问题，法院应充分考虑各方面因素妥善处理。因复建安置房的用地手续始终未解决，二百余户拆迁户主无法回迁，我社一直在与有关部门协商处理。由于本案涉及原告和众多户主的重大利益，请求法院在查明事实基础上依法判决，以维护集体经济组织的合法权益。 经审理查明，2010年2月9日，原广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局发布荔国土征预字[2010]6号《征地预公告》，拟征收荔湾区东沙街南漖村6.8602公顷（合102.903亩）土地作为二类工业用地。 2010年8月12日，荔湾住建局（即原广州市荔湾区建设和园林绿化局）（委托方）与南漖经联社（受托方）、荔湾道扩办（承担拆迁单位）签订《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》，后又签订《补充协议》，协议中载明荔湾住建局受荔湾区政府委托，负责组织实施荔湾区南漖二类工业用地征收房屋拆迁工作，荔湾道扩办受荔湾住建局委托作为该项目的拆迁单位，荔湾住建局采用委托安置的形式将荔湾区南漖二类工业用地的集体土地上的房屋的复建安置任务委托给南漖经联社负责完成，并约定临迁费由南漖经联社负责代荔湾住建局向被拆迁人发放，荔湾住建局根据南漖经联社与被拆迁人签订的安置协议与南漖经联社按实结算临迁费用；复建房自报建批复之日起计36个月以内，未能建设完毕并交付给被拆迁人使用的，自第37个月起的临迁费由南漖经联社承担并负责支付给被拆迁人。 2011年5月12日，广州市人民政府发布穗府征[2011]24号《征收土地公告》，公告载明“经省人民政府批准〈粤国土资（建）字[2011]199号文〉，同意将荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社属下的6.8602公顷（合102.903亩）集体土地征收为国有土地……” 2010年9月15日，杨达生与南漖经联社、荔湾道扩办签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，约定：受荔湾住建局委托，南漖经联社负责建设复建安置房安置杨达生。杨达生同意由荔湾道扩办拆除其位于东漖镇××号的房屋，合法证载面积扣减货币补偿后的安置面积300平方米，框架结构，房屋使用人杨达生，集体土地房产证或宅基地证号为穗芳府地字第**:003416号。该协议中6.1约定：临迁过渡期限为自杨达生迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）止；6.2约定：临迁过渡期内，南漖经联社以20元／平方米／月向杨达生发放临迁费，临迁安置面积为300平方米，计6000元／月，南漖经联社在杨达生××湾道扩办移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日，向杨达生发放两年临迁费，计144000元，两年后，每季度发放一次临迁费，计18000元，直至复建安置房交付之日截止（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）；6.3约定：如杨达生签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，自逾期之月起，南漖经联社向杨达生支付在上一个月的基础上增加5元／平方米的临迁费，但临迁费的标准不得超出每月40元／平方米。 原告杨达生向本院提供2017年5月19日至2018年3月25日期间其银行账户交易明细查询清单，该清单显示原告于2017年5月19日收到最后一期临迁费，之后未再收到。杨达生认为从2017年5月20日起荔湾住建局、荔湾道扩办、南漖经联社未按照拆迁安置协议的约定支付临迁费，应承担连带责任，故诉至法院。诉讼中，荔湾道扩办陈述荔湾住建局是项目的组织实施者，其委托南漖经联社建设复建房负责安置被拆迁户，荔湾道扩办作为拆迁单位，是荔湾住建局的下属单位。荔湾道扩办主张其已按照协议向南漖经联社支付临迁费到2017年6月30日，因此原告的临迁费已支付至2017年6月30日，并认为按照《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定，超出36个月后的临迁费应由南漖经联社自行给付，无需再给付临迁费给原告。 另查明，广州市荔湾区人民政府2010年1月4日向原广州市荔湾区建设和园林绿化局（荔湾住建局）出具《关于东沙街南漖村二类工业用地征地拆迁工作的委托函》载明：“为进一步加快推进荔湾区东沙街南漖村二类工业用地的土地征地拆迁安置工作，现委托你局进行该项目范围内约103亩用地征地拆迁工作，委托工作内容包括：确定征地模式、制定补偿标准、签订征地协议书、实施征地拆迁安置工作及负责征地拆迁工作的协调、办理征地结案工作、代支付征地拆迁安置补偿款及实施征地拆迁的其他相关工作。” 2011年11月16日，广州市规划局就涉案复建项目向南漖经联社发出穗规建证[2011]2552号《建设工程规划许可证》。2013年9月6日，涉案复建项目取得穗国土建用字[2013]230号《建设用地批准书》。现该复建房未完成建设也未交付使用。 上述事实，有《征地预公告》《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》《补充协议》《征收土地公告》《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》《交易明细查询清单》《关于东沙街南漖村二类工业用地征地拆迁工作的委托函》《建设工程规划许可证》《建设用地批准书》等证据证明，原告、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，本案为拆迁安置协议纠纷，原、被告双方及第三人对拆迁协议的签订、协议约定应支付临迁费、临迁费的支付标准均无异议，本院予以确认。根据各方当事人的意见，本案争议焦点主要为：一是被告是否适格，二是原告向三被告主张支付临迁费是否恰当。 一、关于两被告是否适格的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，被告荔湾住建局（即原广州市荔湾区建设和园林绿化局）是荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，代表荔湾区政府负责荔湾区东沙街南漖村二类工业用地的土地征地拆迁安置工作，故被告荔湾住建局主体适格。另根据当事人提供的《广州市荔湾区南漖二类工业用地征地补偿协议》《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定内容看，南漖经联社作为荔湾住建局的受托方向原告发放临迁过渡期间的临迁费，荔湾道扩办作为涉案征地项目的征地拆迁委托单位，负责对涉案征地拆迁项目实施管理，并负责督促、协助、配合南漖经联社涉案征地项目的安置工作，故荔湾道扩办是本案适格被告，南漖经联社应作为第三人参加诉讼。荔湾道扩办辩称其与荔湾住建局不是适格被告意见，本院不予采纳。 二、原告向两被告及第三人主张继续支付临迁费是否恰当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。本案中，2010年9月15日，杨达生与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。根据该协议6.1、6.2和6.3的约定，临迁过渡期限为自杨达生迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日止；临迁过渡期内，南漖经联社应向杨达生发放临迁费；自签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，以不超出每月40元/平方米的标准支付临迁费。杨达生已履行合同义务，但复建安置房仍未完成建设也未交付使用，故原告依据其与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，要求两被告及第三人继续支付临迁费补偿合理合法。荔湾道扩办在庭审中辩称按照《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定，超出36个月后的临迁费应由南漖经联社自行给付，该办已按照协议履行向南漖经联社支付临迁费到2017年6月30日，无需再给付临迁费给原告的意见。经查，《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》是两被告与第三人之间达成的委托安置协议，该协议中关于支付逾期临迁费期限、给付主体的限制并不能对抗原告。故两被告及第三人应继续支付临迁费至复建安置房交付使用之日止。 关于两被告及第三人应支付临迁费的起算时间，即自2017年7月起还是2017年5月20日起计算的问题，因双方约定自杨达生移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日始发放临迁费，两年后，每季度发放一次临迁费。现双方均未提供原告何时移交被拆迁房屋并签订《迁出房屋确认书》的时间，也未能证明临迁费发放到何月。根据原告提供的接收临迁费的银行账号显示至2017年5月19日，原告收取了最后一笔临迁费，故本院推定原告已领取至2017年5月止的临迁费，被告应自2017年6月起向原告继续支付临迁费至复建安置房交付使用之日止。按照当事人约定的逾期临迁费计算方式，因原告诉请被告支付临迁费暂计至2019年1月18日，被告应支付240000元（300㎡×40元×20月）。 综上所述，原告的诉讼请求于法有据，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下： 于本判决生效之日起十日内，被告广州市荔湾区住房和建设局、被告广州市荔湾区道路扩建工程办公室、第三人广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社共同向原告杨达生支付自2017年6月起至安置房交付之日止的临迁费（暂计至2019年1月为240000元）。 本案受理费50元，由被告广州市荔湾区住房和建设局、广州市荔湾区道路扩建工程办公室负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  林转好 人民陪审员  黄小玲 二〇一九年七月九日 书 记 员  陈秋燕