江苏省宜兴市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0282行初32号 原告李定海。 委托代理人骆美玲。 委托代理人童珏雯。 被告江阴市人民政府云亭街道办事处。 负责人邬闽澄，该办事处主任。 委托代理人林红。 委托代理人傅海涛。 原告李定海诉被告江阴市人民政府云亭街道办事处（以下简称云亭街道办）要求撤销行政合同一案，于2019年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月21日向被告云亭街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月13日公开开庭审理了本案。原告李定海及其委托代理人骆美玲、童珏雯，被告云亭街道的行政负责人陈芳、委托代理人林红、傅海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李定海诉称，原告为被告辖区内的畜禽养殖专业户（江阴市定海畜禽有限公司股东、法定代表人，该公司现已注销），被告因畜禽养殖污染综合治理之需，决定对辖区内畜禽养殖场关停拆除。2018年6月14日，被告委托定山村村民委员会（以下简称定山村委会）作为甲方、原告作为乙方签订了《江阴市定海畜禽有限公司关停拆除补偿协议》（以下简称《补偿协议》），约定按照《江阴市两减六治三提升专项行动实施方案》、《江阴市畜禽养殖污染综合治理两年2016-2017行动计划》（以下简称《两年行动计划》）的要求，对江阴市定海畜禽有限公司（以下简称定海公司）进行关停拆除，并按评估报告显示的评估总价868.7091万元为标准对原告进行拆除补偿。协议签订后，原告就将所涉全部房产、土地、实物资产移交给了甲方，至2018年8月原告被逼无奈注销了定海公司后才分多次拿到了补偿款。后原告从被告处了解到,被告就原告的关停补偿申报金额为2380万元，与《补偿协议》的金额相差1500余万元，被告所谓的应当作为附件的评估报告纯属子虚乌有，评估价也无真实性可言。原告自行委托的评估报告显示，乙方资产仅房屋、装饰装修、附着物、科创投资、固定资产等价值近1600万元，更何况还有生猪补偿及员工遣散费等项目。 原告认为，被告采取欺骗、隐瞒真实补偿金额的方法，虚构评估报告，使原告在不了解真相的情况下与之订立补偿协议，被告的行为己构成欺诈；原告的资产价值2963.1231万元与被告的补偿价868.7091万元相差2000余万，即使与被告的申报金额2380万元也相差1500余万元，显然补偿协议与原告损失不匹配、显失公平，该《补偿协议》应当予以撤销，被告应当重新对原告进行关停拆除补偿。故向法院提起诉讼，恳请法院判令撤销原告与被告委托的定山村委会签订的《补偿协议》；判令被告按2380万元的标准补偿原告关停拆除损失（扣除原告已领取的868.7091万元，实际应支付1511.2909万元）；本案诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向法院提供了以下证据：1、《补偿协议》，证明评估对象是房屋设备相关附着物，金额为868.7091万元，约定以江阴市恒城房地产评估咨询有限公司作出的评估报告作为补偿依据，双方确定没有其他漏项要求另外补偿，仅针对房屋设备相关附着物；2、云亭街道与定山村委会签订的《江阴市定海畜禽有限公司关停拆除补偿协议》，证明补偿项目是被告与定山村委签订，补偿项目、金额与证据1一致；3、定海公司工商信息，证明原告的身份；4、原告制作的关停企业申报补偿汇总表及评估表，证明原告应当得到补偿的项目及金额；5、盖有云亭街道农业服务中心公章的“云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表（2016-2017)”复印件1张，证明被告计划以2380万元的资金关停原告的养殖场，与原告的协议金额差额巨大，存在隐瞒欺骗，该计划表中养殖户李惠才的关停资金为60万元，实际得到的补偿金额为88万元；6、原告向江阴市各级领导的申诉信，证明原告向多方反映情况，求告无门，损失巨大；7、江阴市恒力咨询服务有限公司企业信用信息，证明该公司的经营范围及该公司没有上级单位；8、云亭街道畜禽养殖场关停两年计划表（4张），由被告提供，是完整的被告向上级申请拨款的计划表，其中编号63就是原告的养殖场，关停资金是2380万元，与原告提供的证据5一致，编号66李惠才的关停资金是60万元，李惠才实际收到的关停资金比这补偿标准高；9、江阴市畜禽养殖污染综合治理两年计划的通知及《两年行动计划》，该通知明确补偿资金针对的是关停拆除，是专项资金、专款专用，不可能涉及到河道清淤、建设电灌站、土方回填、农田建设等关停拆除以后的改造提升资金，该证据中明确，“在关闭拆除工作结束并由镇街初步验收后，申请市养殖场关闭拆除审核验收小组进行验收，报市政府领导审批后，将关闭拆除补偿资金拨付各镇，由各镇政府统筹安排兑付。”故原告认为被告应当提供市级验收审批资金拨付的证据来证明其行政行为的内容及程序均合法；10、李惠才的验收材料复印件（4页），证明与证据9对应有验收材料存在，与证据8对应，李惠才的关停资金60万元，实际取得的资金是88万元，说明每个养殖场关停获得的拆除资金与计划表一致，实际补偿金额只多不少。 在举证期限内，原告向本院申请向江阴市农林局调取江阴市畜禽养殖场关停验收材料（云亭街道），以证明被告具体行政行为是否合法。经审查，本院认为，原告申请调取的证据与本案不具有关联性，依法不予准许。 被告云亭街道办在法定期限内未提交答辩状及相关证据。在庭审中辩称，云亭街道办作为本案被告主体不适格，是定山村委会与原告签订的协议，原告以协议相对方以外的其他主体为被告，违背合同相对性原则，适格被告是定山村委会，该协议是民事行为，不是行政行为。 原告与定山村委会签订的协议是双方真实意思表示，是合法有效的，根据《两年行动计划》，李定海的畜禽养殖公司在关停整治之列，由于原告的原因，未能在计划期限内完成关停，至2018年才完成第三方评估，2018年6月14日才签订《补偿协议》，该协议是双方协商一致的结果，该协议已实际履行完毕。 定山村委会与原告签订的协议真实有效应受法律保护，协议是双方真实意思表示，无重大且明显违法的情形存在，既未采取欺诈、胁迫手段来损害国家利益，也未恶意串通，更未以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益，或者违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在重大误解、胁迫、欺诈、显失公平的情形，原告要求撤销该协议，没有事实和法律依据。 原告认为其获得的关停补偿款和云亭街道办上报的《云亭街道畜禽养殖场两年关停计划表》中载明的2380万元预估金额不一致，认为补偿协议显失公平的主张，被告认为该资金与原告的关停补偿并无直接关系，该计划表不是李定海关停的养殖场的补偿依据，表中数据仅仅是2016年云亭街道办向上级提交的基础性的粗略统计。云亭街道办并未因该项计划表申报获得上级政府相应拨款。关停李定海的补偿资金是云亭街道办财政自行拨付。 综上所述，被告依据江阴市政府的文件精神和相关法律规定，与原告几经协商后签订了《补偿协议》程序合法且公正公平，也不存在合同法规定的可撤销的情形，且协议己全面履行，原告起诉理由缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，对关联性有异议，协议性质是关停拆除，不是拆迁，双方对关停所涉及的房屋设备及附着物进行评估测算，后进行拆除补偿，双方协议签订是真实的，该协议中明确没有其他漏项，不存在原告认为的欺骗、隐瞒；对证据2真实性无异议，对关联性有异议，协议双方是云亭街道和定山村委会，与原告无关，且协议上明确就定海公司的关停拆除签订的协议，协议真实有效；对证据3属网上信息，原告未提供原件，不予认可；对证据4，认为是原告提供的单方资料，被告对该证据的真实性关联性均有异议，不予认可；对证据5的真实性有异议，计划表是云亭街道2016年提供的基础性数据，与李定海养殖场关停补偿没有直接关系，不予认可；证据6是原告的申诉信是向各级领导反映的，真实性不予认可；证据7与本案没有关系，对其真实性关联性均不予认可；对证据8真实性无异议，但与本案无关联，原告没有理解两年计划，这个计划表仅仅是2016年政府要求江阴市范围内畜禽养殖污染综合治理两年行动计划中所作的粗略的统计，被告没有取得2380万元款项，两年计划表与李定海的关停补偿没有关系；对证据9是江阴市政府办公室颁发的文件，真实性无异议，但是与李定海的关停补偿没有关系，该文件是2016年5月29日发文，要求对畜禽养殖污染综合治理时间为两年，在行动计划中对治理方法、原则有具体规定，其中第四点讲到财政按照关闭养殖场的面积基于每平方米330元的资金补偿，具体操作流程是要在2016年6月15日前，各镇完成上报工作，拆除后经验收，报江阴市政府领导审批后，相关补偿资金才能拨付各镇。但定海养殖场没有在2017年前完成综合治理并关闭，于2018年6月14日才与定山村委会达成关停协议，并由街道办拨付定山村补偿资金，然后定山村支付原告，李定海补偿资金是依据定山村委会与李定海方签订的协议而取得的补偿。对证据10李惠才的关停资金与本案没有直接关系，性质也不相同，李惠才的关停拆除是符合行动计划，并且经拆除验收后，市财政按照每平方米330元进行补偿后所得的补偿款，所以李惠才的补偿与原告的补偿性质是不同的，与本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据1、2、8、9的真实性无异议，与本案具有关联性，本院予以确认；证据3是原告为证明其诉讼主体资格而提供的网上登记信息，被告对原告的主体资格无异议，与本案具有关联性，予以确认；证据4是原告自行委托制作的补偿估价表，被告不予认可，本院不予确认；证据5在庭审中，原告对该证据的来源已作了说明，与证据8能相互印证，本院予以确认；证据6、7、10与本案不具有关联性，不予确认。 经审理查明，2018年6月14日，云亭街道办按照《江阴市“两减六治三提升”专项行动实施方案》、《江阴市畜禽养殖污染综合治理两年（2016-2017）行动计划》的要求，确定定山村委会所辖的定海公司需关停并拆除。云亭街道办（甲方）、定山村委会（乙方）经协商，于2018年6月14日签订了《江阴市定海畜禽有限公司关停拆除补偿协议》，其中载明：一、乙方辖区内的定海畜禽有限公司资产已由江阴市恒城房地产评估咨询有限公司评估，经双方洽谈商定补偿款总计为868.7091万元。二、本协议签订后甲方支付给乙方500万元，余款在拆除验收合格后一次性付清等内容。同日，定山村委会（甲方）与定海公司、江阴定山养猪专业合作社、李定海（乙方）签订了《补偿协议》，其中载明，一、补偿依据：甲乙双方严格遵循拆迁评估的相关法规和规定，在平等、公平原则的基础上，由街道委托江阴市恒城房地产评估咨询有限公司对定海畜禽有限公司的房屋、设备及相关附着物进行评估测算，并出具相关评估咨询报告，双方认同以评估咨询报告作为拆除补偿依据。二、补偿金额：根据江阴市恒城房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，江阴市定海畜禽有限公司的房屋、设备及相关附着物评估总价为868.7091万元，经双方洽谈商定，乙方同意以评估价868.7091万元作为关停拆除补偿款。乙方确定没有其他漏项要求另外补偿。三、资产移交：本协议签订当日乙方将评估报告内所涉的房产、土地、实物资产移交给甲方，甲乙双方协助云亭街道对乙方实施关停、拆除事宜等。四、补偿金额、支付条件和方式：在本协议签订并顺利清场交钥匙后由甲方支付给乙方500万元，余款在云亭街道办对乙方关停、拆除验收合格后再由甲方一次性付清等内容。该协议签订后，双方按协议约定已履行完毕。后李定海了解到被告就定海公司关停补偿向江阴市政府申报所需资金为2380万元，与其实际取得的补偿金额相差1500余万元，原告认为被告的行为已构成欺诈、协议内容显失公平，向本院提起诉讼。 本院认为，江阴市政府为防治畜禽养殖污染，促进畜牧业转型升级，全面改善江阴农村生态环境，制定了《两年行动计划》，其中明确：综合整治落实属地责任，由属地政府组织实施关闭拆除工作。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（十一）项规定的行政协议。从云亭街道办与定山村委会、定山村委会与李定海分别签订的补偿协议载明的内容可以认定，是云亭街道办委托定山村委会与李定海等签订了《补偿协议》，该协议属于行政协议。云亭街道办辩称本案属于民事行为，适格被告应是定山村委会的意见，本院不予采信，本案的被告主体适格。 本案的争议焦点是原告李定海与定山村委会签订的《补偿协议》是否具备可撤销的条件。本院认为，判断行政协议是否有效，不仅要对行政机关的法定职权及行为的合法性进行审查，还要审查协议本身是否具有平等自愿、协商合意等基本要素。根据《行政诉讼法》第七十五条与《合同法》第五十二条的规定，行政协议无效包括以下情形：一是存在行政机关无职权、超越职权订立行政协议等重大且明确违法情形；二是禁止订立行政协议的情形；三是严重违反法定程序订立行政协议的情形；四是《合同法》所规定的无效情形。结合《合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，对原告认为被告采取欺骗、隐瞒真实补偿金额的方法，虚构评估报告，原告在不了解真相的情况下与定山村委会订立的补偿协议，被告的行为已构成欺诈的主张，本院认为，在对涉案《补偿协议》的效力进行裁判的过程中应适用“谁主张谁举证”的举证责任分配方式，因原告未能提交有效证据证明该主张，本院认为定山村委会与李定海签订的《补偿协议》是双方真实意思表示，内容并未损害社会公共利益，真实有效。因《补偿协议》不存在可撤销的情形，故原告李定海要求被告云亭街道办按照2380万元的标准补偿原告关停拆除损失的诉请没有事实、法律依据，本院不能支持。 根据《行政诉讼法》第六十七条之规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，不提出答辩状的不影响法院的审理。本案中，云亭街道收到法院送达的起诉状副本、应诉通知书等材料后，应在十五日内向法院提交相关证据和法律依据及规范性文件，但云亭街道办在法定期限内未向法院依法提交，虽不影响本案的审理，但云亭街道办在以后工作中应重视行政应诉工作，以推进法治政府建设。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李定海的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告李定海负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  杭旭伟 人民陪审员  蒋其明 人民陪审员  杨 江 二〇一九年七月三十日 书 记 员  嵇梦瑶 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。 被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十四条【可撤销合同】下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销： （一）因重大误解订立的； （二）在订立合同时显失公平的。 一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。