广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行初275号原告：陈月英，女，1983年1月3日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区。委托代理人：陈润华，男，1981年2月2日出生，汉族，身份证住址同上，系原告陈月英之兄。委托代理人：徐小刚，北京文启律师事务所律师。被告：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区凤凰大道1号。法定代表人：曾进泽，区长。委托代理人：黄盛恩，该府工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。被告：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：庄玉柳，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。原告陈月英因诉被告广州市南沙区人民政府、广州市规划和自然资源局确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈月英的委托代理人陈润华、徐小刚，被告广州市南沙区人民政府的委托代理人黄盛恩、被告广州市规划和自然资源局的委托代理人庄玉柳以及两被告的共同委托代理人胡丹丹等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈月英诉称：原告在广州市南沙区横××镇××号集体土地上拥有房屋（以下简称涉案房屋），因相关部门未依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定依法实施征地拆迁，且制定的征收补偿安置方案不合理，原告不同意将涉案房屋交付给相关部门拆除。经广州南沙开发区土地开发中心申请，2018年4月23日，原广州市南沙区国土资源和规划局向原告作出了《责令交地行政决定书》，要求原告在收到责令交地行政决定之日起十日内腾空并迁出涉案房屋，将该房屋及所涉及的土地移交给广州南沙开发区土地开发中心，将该房屋的房地产权属凭证交至原广州市南沙区国土资源和规划局，并称在复议或诉讼期间，不停止行政决定的执行。2018年6月7日，原告的房屋被强制拆除。经原告在广州市南沙区人民政府官网查询，广州南沙开发区土地开发中心系广州市南沙区人民政府的区属事业单位。经原告在原广州市国土资源和规划委员会官网查询，原广州市南沙区国土资源和规划局系原广州市国土资源和规划委员会的派出机构。依据《最高人民法院关于适用的解释》(法释〔2018〕l号)第二十条之规定，对广州南沙开发区土地开发中心的行政行为不服，应以广州市南沙区人民政府为被告,对原广州市南沙区国土资源和规划局的行政行为不服，应以原广州市国土资源和规划委员会为被告。原告认为，被告强制拆除原告房屋行为违法，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定诉至贵院，请求依法确认被告强制拆除原告房屋行为违法，判决被告赔偿原告471550.94元（包括：征收补偿款406093.94元、室内外财产损失8525元、维权费用56932元）并按照征收补偿标准在灵山××区提供两套安置房，诉讼费用由被告负担。被告广州市南沙区人民政府答辩称:一、我府并未实施强制拆除涉案房屋的行为，原告起诉要求确认我府强制拆除行为违法并赔偿其经济损失没有事实依据。二、我府并非广州南沙开发区土地开发中心的主管部门，原告要求我府对广州南沙开发区土地开发中心的行政行为承担责任，没有法律依据。且经了解，广州南沙开发区土地开发中心亦未实施强制拆除涉案房屋的行为。三、经了解，涉案房屋属于集体土地征收范围，已发布征地公告，原告已与征收实施单位广州南沙开发区土地开发中心签订了《集体土地房屋征收补偿安置合同》，广州南沙开发区土地开发中心也已向原告支付了房屋的征收补偿款。该《集体土地房屋征收补偿安置合同》已经法院一、二审判决确认合法有效，但原告一直未交房拆除，所以原广州市南沙区国土资源和规划局于2018年4月23日向原告作出了责令交地的行政处理决定。我府与涉案房屋的拆除不存在任何关系。综上，我府并不是本案适格被告，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告广州市规划和自然资源局答辩称：一、本局并未实施强制拆除房屋的行为，不是本案适格被告。首先，本局并未实施强制拆除涉案房屋的行为；其次，经核实，本局下属派出机构原广州市南沙区国土资源和规划局也未实施强制拆除涉案房屋的行为。同时经了解，涉案房屋是由于暴风雨不可抗力原因坍塌，并非人为原因。所以本局不是本案适格被告，原告要求本局承担责任并赔偿损失没有依据。二、涉案房屋已签订房屋征收补偿合同，合同已实际履行并经法院判决确认合法有效。涉案房屋所涉土地发布了《征收土地公告》，该房屋也属被征收对象。经协商，2015年5月29日原告与广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区横沥镇人民政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室签订了《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地征〔2015〕0219号）。合同签订后，广州南沙开发区土地开发中心向原告支付了征收补偿款406093.94元，原告可在灵山××区回购两套安置房，原告的合法权益已得到合法补偿。2017年原告就上述《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地征〔2015〕0219号），向原广州铁路运输第一法院提起诉讼，要求确认行政协议无效，案号为(2017)粤7101行初1325号。原广州铁路运输第一法院经公开开庭审理，认为涉案合同是当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且广州南沙开发区土地开发中心已依据合同约定向陈月英支付了相应的补偿款，陈月英应依据合同约定将房屋交由广州南沙开发区土地开发中心拆除。所以对于原告要求确认协议无效的意见，法院不予采纳，判决驳回原告的诉讼请求，并经贵院二审判决驳回上诉，维持原判。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由于原告一直未将房屋交付拆除，原广州市南沙区国土资源和规划局于2018年4月23日向原告作出《责令交地行政决定书》。原告不服该决定已向广州市人民政府提出行政复议，目前复议案尚在审查过程中，本局及原广州市南沙区国土资源和规划局并未对房屋实施强制拆除行为。综上，本局并未实施强制拆除行为，不是本案适格被告。原告的请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，请求法院驳回原告的起诉。经审理查明：2016年9月9日，广州市人民政府发布《征收土地公告》（穗府征〔2016〕96号），经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南经济联合社43.3615公顷（合650.4225亩）集体土地征收为国有土地，并将依法批准的《征收土地方案》、广州市人民政府批准的《征收补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿……涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”涉案广州市南沙区横沥镇庙南村××号房屋在上述征收土地范围内。2015年5月29日，广州南沙开发区土地开发中心（甲方、征收补偿安置单位）、陈润华代理陈月英（乙方、被征收人）、广州市南沙区横沥镇人民政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（丙方、协助征收安置单位）共同签订《集体土地房屋征收补偿安置合同》，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和8号指导意见等的有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定，乙方被征收房屋位于庙南村××号，结构类型为混合结构，核定房屋面积59.52平方米，补偿标准每平方米1905元，补偿金额113385.60元；确认房屋补偿面积（土地使用权面积）63.20平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米1120元，补偿金额70784.00元，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额12640元；青苗和地上附着物补偿标准按9号办法计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为192453.94元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用）。乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为80平方米1套、60平米1套……，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为140平方米，其中符合8号指导意见购房要求购买面积为85.28平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为203819.20元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280.00元，超出8号指导意见要求购买的14.72平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元/平方米）购买，认购房款79488.00元，合计认购房款407587.20元，房价最终按8号指导意见规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补；甲方委托丙方一次性向乙方支付由签订合同当月起至2015年6月30日止的临迁安置补助费2000.00元……；本合同补偿总金额为408093.94元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费，本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款406093.94元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房。上述0219号补偿安置合同后附附件：１、房屋产权证复印件；2、《青苗和地上附着物补偿费计算表》3、《房屋照片（全貌）》，陈月英的代理人陈润华在上述附件中均签名捺印进行确认。广州南沙开发区土地开发中心于2015年6月5日向陈月英支付了补偿款406093.94元。陈月英不服上述协议，向原广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求确认上述协议无效。原广州铁路运输第一法院于2017年8月29日作出（2017）粤7101行初1325号行政判决，认为案涉征收补偿合同是当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且广州南沙开发区土地开发中心已根据合同约定向陈月英支付了相应的补偿款，判决驳回陈月英的诉讼请求。陈月英对该判决不服，向本院提起上诉。本院于2017年12月27日作出（2017）粤71行终2314号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年4月13日，广州南沙开发区土地开发中心向原广州市国土资源和规划局提出《关于向陈月英作出责令交地决定书的申请》，申请责令被申请人陈月英限期交出土地。2018年4月23日，原广州市南沙区国土资源和规划局作出《责令交地行政决定书》，载明“申请人与被申请人穗南开土地征〔2015〕0219号《集体土地房屋征收补偿安置合同》是各方合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且申请人已依据合同约定向被申请人支付了相应的补偿款，被申请人应依据合同约定将房屋交由申请人拆除。且该协议也已由法院判决确认效力，被申请人应当依约履行合同，将房屋及所涉土地移交给申请人。综上，本局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出如下行政决定：被申请人于本决定书送达之日起10日内，腾空并迁出横××镇××号房屋，并将该房屋及所涉土地移交给申请人。同时，被申请人应向本局交回该房屋的房地产权属凭证。”2018年6月6日至7日间，陈月英位于横××镇××号的房屋被拆除。陈月英遂诉至本院。另查明，陈月英不服原广州市南沙区国土资源和规划局作出的《责令交地行政决定书》，以原广州市国土资源和规划委员会为被申请人，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府经复议维持了该《责令交地行政决定书》。陈月英不服广州市人民政府的复议决定，向广州铁路运输法院提起行政诉讼。广州铁路运输法院作出（2018）粤7101行初5987号行政判决，驳回陈月英的诉讼请求。陈月英不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月15日作出（2019）粤71行终1348号行政判决，驳回上诉，维持原判。以上事实，有广州南沙开发区土地开发中心向原广州市国土资源和规划局提出的《关于向陈月英作出责令交地决定书的申请》、原广州市南沙区国土资源和规划局作出的《责令交地行政决定书》、原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行初1325号行政判决书、广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5987号行政判决书、本院（2018）粤71行终2314号行政判决书、（2019）粤71行终1348号行政判决书证据、案涉房屋拆除前后现场照片等证据予以证实，原告、被告亦陈述在案。本院认为，本案争议焦点在于：一、案涉房屋系被拆除还是因其他原因垮塌；二、如案涉房屋系被拆除，谁为适格被告；三、如案涉房屋系被拆除，该拆除行为是否合法；四、原告的赔偿请求是否能得到支持。关于第一项争议焦点。本案中，原告向本院提供了涉案房屋在2018年6月7日前后的照片，证明案涉房屋已经处于倒塌状态，结合广州南沙开发区土地开发中心2018年4月13日的申请以及原广州市南沙区国土资源和规划局2018年4月23日作出的《责令交出土地行政决定书》，原告就案涉房屋被拆除的事实已经尽到了其初步的举证及证明责任。二被告主张其和下属部门均未实施被诉拆除行为，被告广州市规划和自然资源局还主张案涉房屋是由于暴风雨不可抗力原因坍塌，但并未就其主张的事实提供相应证据。根据原告提供的2018年6月7日早晨拍摄的照片，案涉房屋断裂位置极不平整，房屋各部分倒塌的方向也并不一致，且案涉房屋周边其他建筑（包括临时建筑）也并未发生垮塌现象。因此，被告广州市规划和自然资源局主张案涉房屋被暴风雨刮倒明显缺乏证据证实，本院对其该主张不予采纳，根据现有证据应认定案涉房屋系被拆除。关于第二项争议焦点。在征收过程中，如不能明确拆除行为的具体实施主体的，应根据法定的职权机关来推定拆除行为的实施主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，责令交出土地及申请人民法院强制执行的主体均为县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，广州市的土地行政主管部门为原广州市国土资源和规划委员会（现为广州市规划和自然资源局），原广州市南沙区国土资源和规划局作为原广州市国土资源和规划委员会的派出机构，已经对原告作出《责令交地行政决定书》，现涉案房屋被拆除，二被告均否认实施拆除且未提供具体实施主体的线索，在具体实施主体无法确定的情况下，应推定具有责令交出土地和申请人民法院强制执行职权的原广州市国土资源和规划委员会实施了被诉拆除行为，是本案适格被告。广州市南沙区人民政府不是本案适格被告，本案本应驳回原告对广州市南沙区人民政府的起诉并移送基层人民法院管辖，鉴于本院已经开庭审理，为避免案件拖延，本院不再移送。关于第三项争议焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院强制执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征收行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”根据生效行政判决认定的事实，涉案房屋已经依法获得补偿安置，原广州市南沙区国土资源和规划局根据上述规定责令原告交出土地的决定亦合法，但对于拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，被告广州市国土资源和规划委员会未经向人民法院申请强制执行，自行对涉案房屋予以拆除，违反了法定程序，但因该行政行为不具有可撤销内容，应确认其程序违法。关于第四项争议焦点。原告提出的赔偿请求中，包括房屋征收补偿款406093.94元、室内外财产损失8525元、维权费用56932元，并要求按照征收补偿标准在灵山××区提供两套安置房。关于原告主张的房屋征收补偿款，因征收实施单位已经根据与原告签订的补偿合同对案涉房屋进行了补偿安置，且补偿合同的合法性已被生效判决确认，原告再要求赔偿房屋征收补偿款属于重复主张权利，故对原告的该部分赔偿请求本院不予支持。关于原告主张的室内外财产损失，因行政机关在拆除案涉房屋前，已经依法定程序向原告作出了《责令交地行政决定书》，给予原告合理时间对室内外财产自行进行处理，且该《责令交地行政决定书》已被生效行政判决确认合法，原告未及时对其财产进行处理而造成的损失，不应由行政机关承担责任，故对原告的该部分赔偿请求本院亦不予支持。关于原告主张的维权费用，原告只提供了部分律师代理费、交通费、住宿费等单据，且并不能证明上述费用系因本案中原告个人维权所产生，故对原告的该部分赔偿请求本院亦不予支持。关于原告主张的安置房问题，已经超出了《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的支付赔偿金、返还财产、恢复原状的法定赔偿方式，且属于重复主张权利，本院对该部分赔偿请求亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认原广州市国土资源和规划委员会拆除原告陈月英位于横沥镇信新街134号房屋的行为程序违法；驳回原告陈月英的赔偿请求。案件受理费50元由被告广州市规划和自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（此页无正文）审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年七月二十四日法官助理张丽敏书记员苏瑛琪