新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)兵9001行初5号 原告：王某，男，1965年6月28日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市石河子镇努尔巴克村。 委托诉讼代理人：曹某，新疆则冰律师事务所律师。 被告：石河子市城乡规划管理局。 法定代表人：张某，该局局长。 委托诉讼代理人：杜某，男，系石河子市城乡规划管理局监察执法大队大队长。 委托诉讼代理人：刘某，男，系石河子市城乡规划管理局监察执法大队副大队长。 被告：石河子市人民政府。 法定代表人：钟某，该市市长。 委托诉讼代理人：舒某，男，石河子市人民政府法制办综合科副科长。 委托诉讼代理人：石某，新疆初维律师事务所律师。 原告王某不服被告石河子市城乡规划管理局行政决定及被告石河子市人民政府行政复议一案，于2019年1月10日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年1月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月1日公开开庭进行了审理。原告王某及其委托诉讼代理人曹某、被告石河子市城乡规划管理局的委托诉讼代理人杜某、刘某与被告石河子市人民政府的委托诉讼代理舒某、石某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石河子市城乡规划管理局于2018年2月28日作出石规令[2018]26号《责令限期拆除违法建设决定书》，查明原告王某未向被告石河子市城乡规划管理局申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即于2014年在石河子市规划区范围内（石河子市努尔巴克村）建设建筑面积为430m2砖混结构的两层（局部三层）建筑物及围墙，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定，责令原告于2018年3月10日之前自行拆除。原告不服，向石河子市人民政府申请行政复议，被告石河子市人民政府于2018年8月6日作出石政复决[2018]12号《行政复议决定书》，维持被告石河子市城乡规划管理局作出的石规令[2018]26号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告王某诉称，第一、被告石河子市城乡规划管理局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》及被告石河子市人民政府作出的《行政复议决定书》均缺乏事实依据并且适用法律错误。涉案宅基地所处建筑系努尔巴克村村民阿里木江于1993年通过努尔巴克村村民委员会、石河子乡人民政府、石河子乡土地管理所、石河子市建委城乡规划科层层审批取得该宅基地建设权。2004年7月因阿里木江无能力再建，经村民委员会同意将该宅基地连同未建成的建筑一并转让给了王某。王某2014年开始建设时，新城土地分局和城管大队查验过所有手续后，土地监察支队的人进行复核，查看实际施工是否超出了土地规划范围，经土地监察支队查验后认为没有超出审批的土地范围，才允许王某进行施工建设。被告石河子市城乡规划管理局无视上述事实，以原告王某未办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证建设为由，责令原告自行拆除缺乏事实及法律依据。第二、被告石河子市城乡规划管理局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》适用程序错误。被告石河子市城乡规划管理局在作出行政处罚之前没有做任何调查，也没有告知原告相关的权利和义务，根据相关规定，行政机关作出行政处罚前要进行调查听取当事人的意见，综合本案的情况看，被告的行为显然违反法定程序，剥夺了原告的陈述权和申辩权。综上，原告请求人民法院：1.依法撤销被告石河子市城乡规划管理局2018年2月28日作出的石规令[2018]26号《责令限期拆除违法建设决定书》及被告石河子市人民政府2018年8月6日作出的石政复决[2018]12号《行政复议决定书》；2.诉讼费由被告承担。 针对其陈述，原告向本院提交了以下证据： 1.《石河子市村民宅基地报批表》复印件； 2.《石河子市村民宅基地审批表》复印件； 3.《建筑现场勘察表》复印件； 4.证明一份，证明因阿里木江无力建设于2004年7月将宅基地转让给原告，并经村民委员会同意，符合法律规定，原告依法取得了该宅基地的使用权。 原告提交上述证据1至证据4拟证明案外人阿里木江于1993年取得了涉案房屋的宅基地使用权，经村民委员会同意，阿里木江将该宅基地使用权转让给原告，原告建房手续齐全，符合法律规定。 被告石河子市城乡规划管理局对原告提交的证据1至证据4的合法性不予认可，称宅基地审批表没有县级人民政府的审批意见，也未取得宅基地使用权证书，没有合法建设用地批准书，审批程序不符合法律规定。同时，原告取得该宅基地，违反了一户一宅的法律规定，转让方式不符合法律规定。被告石河子市人民政府对原告提供的上述证据的合法性、关联性均不予认可，称土地主管部门出具的证明显示涉案土地为国有土地，国有土地上是不能划分宅基地的。同时，原告提交的宅基地审批手续是案外人阿里木江的，仅凭一份转让协议并不能证明涉案土地使用权为原告所有，原告并未取得土地使用权证。 被告石河子市城乡规划管理局辩称，一、王某于2014年在石河子市规划区范围内（石河子市努尔巴克村）建设建筑面积为430平方米砖混结构的两层（局部三层）建筑物及围墙，该建设行为未向石河子市城乡规划管理局申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，该行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。二、王某的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。原告王某诉我局行政行为违法于法无据、与事实不符。三、我局经过调查、现场勘查，于2018年2月28日向王某作出限期拆除违法建设决定书（石规令【2018】26号）。综上，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求依法不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市人民政府辩称，一、原告王某未经本市城乡规划行政管理部门许可，在本市城市规划区内国有土地上建造别墅，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于在城市规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设，建设单位或者个人应当向城市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。原告诉称其用地和建房已经过村民委员会和石河子乡人民政府同意，其建房行为合法。原告的这一诉讼理由并不成立。且不说村民委员会、石河子乡人民政府无权在国有建设用地上划分农村宅基地，即使用地手续齐全、合法，在城市规划区内进行工程建设，也必须向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，否则，即属违法建设。二、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，原告所建房屋处于本市总体规划城市道路一侧的绿化带上，属于无法采取改正措施消除影响的情形，应当责令其限期拆除。石河子市城乡规划管理局作出责令原告限期拆除违法建设的决定，符合法定权限和程序。三、原告申请行政复议后，被告依据《行政复议法》规定的权限和程序，经审理查明，石河子市城乡规划管理局作出的责令原告限期拆除违法建设的决定，事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项及《行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持石河子市城乡规划管理局具体行政行为的复议决定，符合法定权限和程序。综上，本案被告石河子市城乡规划管理局所作具体行政行为和石河子市人民政府作出的行政复议决定，均符合法定权限和程序，所作行政决定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院应驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市城乡规划管理局及被告石河子市人民政府在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1.违法案件立案呈批表，显示立案时间为2018年3月1日； 2.2018年3月1日石河子市城市管理行政执法局行政执法大队工作人员对原告王某作的行政执法调查笔录，拟证明原告认可其违法事实； 3.2018年3月1日，石河子市城市管理行政执法局行政执法大队工作人员对涉案建筑物作的现场勘查（检查）记录及现场图片； 4.2018年2月25日，石河子市国土资源局新城分局向被告出具的《关于王某新建别墅情况说明》，拟证明涉案土地为国有建设用地，符合土地利用总体规划； 5.村民宅基地报批表，拟证明涉案土地系努尔巴克村村民阿里木江取得的宅基地； 6.石河子市城市总体规划图4份，拟证明涉案建筑物在石河子市城市规划区范围内； 7.原告王某于2018年3月22日书写的自愿拆除违法建设承诺书，证明原告曾经承诺自行拆除涉案建筑； 8.2018年6月6日，石河子市城市管理行政执法局行政执法大队工作人员对原告王某作的行政执法调查笔录，拟证明原告承诺于2018年6月24日前拆除涉案建筑； 9.责令限期拆除违法建设决定书及送达回证，拟证明被告依法作出行政决定并向原告送达； 10.《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条； 11.《新疆维吾尔自治区实施办法》第十二条、第三十五条、第五十九条。 被告提交上述法律依据，拟证明其作出的行政处罚决定适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交的上述证据1至证据3的真实性予以认可，称被告作出涉诉行政行为的时间为2018年2月28日，而立案和调查时间均为2018年3月1日，被告先作出行政决定后立案调查，程序违法；原告对被告提交的证据4真实性不予认可，对证据5的真实性予以认可，称该证据恰好证明了原告建设房屋的宅基地经过批准，手续齐全，对被告提交的证据6不予认可，称该证据不能清楚地说明石河子市总体规划；对证据7、8的合法性不予认可，认为该证据形成时间在被告作出行政行为之后，对被告提交的法律依据10和11不予认可，称原告建设房屋用地为集体用地，属于农村乡镇规划，而不是市规划，且《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定针对的是在建房屋，而涉案房屋已完工，不适用该条法律规定，被告适用法律错误。 被告石河子市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1.行政复议申请书，证明原告向石河子市人民政府申请行政复议; 2.复议案件立案呈报表，证明被告依法受理原告提起的行政复议申请； 3.提出行政复议答复通知书及送达回证，证明被告依法通知石河子市城乡规划管理局提出书面答复，并提交当初作出决定的证据、法律依据和其他相关材料； 4.行政复议答复书，证明石河子市城乡规划管理局对行政复议申请作出答复； 5.石政复决[2018]12号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告依法作出了行政复议决定并向原告送达； 6.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条； 7.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 被告石河子市人民政府提交上述依据6、7，拟证明其作出的复议决定适用法律正确。 原告对被告石河子市人民政府提交的上述证据的真实性无异议，但提出被告向原告送达行政复议决定书的时间是2018年11月5日，而原告的涉案房屋已经于2018年10月30日被强制拆除，即被告在行政复议期间就拆除了原告的涉案房屋，违反法律规定。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，本案涉诉行政行为是被告石河子市城乡规划局针对原告未取得建设工程规划许可证的违法行为对原告作出责令限期拆除违法建设的行政决定，原告提交的证据仅能反映涉案房屋土地使用权的来源和取得方式，与涉诉行政行为的合法性不具有关联性，因此，本院对原告提交的证据不予采信；被告石河子市城乡规划局提交的证据1至证据3形成时间在被告作出涉诉行政行为之后，不符合法律规定，本院不予采信；被告提交的证据5与本案不具有关联性，本院不予采信；被告提交的证据4、证据6至11真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。被告石河子市人民政府提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2018年2月，经石河子镇努尔巴克村“两违”工作组上报，被告石河子市城乡规划管理局针对原告王某违法建设的行为进行调查。经查，原告王某未向石河子市城乡规划管理局申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即于2014年在石河子市规划区范围内（石河子市努尔巴克村）建设了建筑面积为430m2砖混结构的两层（局部三层）建筑物及围墙。被告石河子市城乡规划管理局认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，遂于2018年2月28日对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告于2018年3月10日之前自行予以拆除，并于2018年3月1日向原告送达了该处罚决定书。原告不服该决定，于2018年6月25日向石河子市人民政府申请行政复议，被告石河子市人民政府于2018年8月6日作出石政复决[2018]12号《行政复议决定书》，维持被告石河子市城乡规划管理局作出的石规令[2018]26号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告不服，诉至本院。 另查明，1.根据石河子市国土资源局新城分局出具的关于王某新建别墅情况说明，涉案土地为国有建设用地，符合石河子市土地利用总体规划。 2.涉案房屋于2018年10月30日被强制拆除。 本院认为，本案是一起因违法建设引发的行政纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告石河子市城乡规划管理局作为县级人民政府城乡规划主管部门，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为依法作出处理。本案争议的焦点是：一、原告是否违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定；二、被告石河子市城乡规划管理局对原告作出的行政决定程序是否符合法律规定；三、被告石河子市人民政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。 关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划内区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，凡是在城市、镇规划内区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人都应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”本案中，涉案房屋位于石河子市石河子镇努尔巴克村，根据被告石河子市城乡规划管理局提供的石河子市总体规划图，涉案房屋位于石河子市规划区内，原告在城市规划区内建设房屋，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋，违反了上述法律规定。庭审中，原告提出其经村民委员会同意，从村民阿里木江处取得了涉案房屋土地使用权，此前阿里木江已经办理了完整的用地审批手续，取得了涉案土地的宅基地使用权，因此，原告的建房手续齐全，并未违反法律规定。对此，本院认为，即使原告依法取得了涉案房屋的土地使用权，根据上述法律规定，原告在建设房屋时仍需向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，二者属于不同行政管理领域的不同内容的行政审批，既不冲突，亦不可相互替代。因此，对原告的上述意见，本院不予采信。 关于争议焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条规定仅规定了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的法律责任，未对行政机关行政执法程序作出明确的规定，但这并不意味着行政机关在执法过程中无需遵守任何程序。行政机关在作出行政行为前，应当对违法行为进行立案调查，只有通过充分的调查取证才能查清违法事实，做到事实清楚，证据确凿，这是一个合法的行政行为的应有之意。本案中，被告石河子市城乡规划管理局于2018年2月28日对原告作出限期拆除违法建设的决定，于2018年3月1日对本案进行立案调查，显然违反了上述程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，本案中，被告石河子市城乡规划管理局对原告王某作出的责令限期拆除违法建设决定程序违法，应当予以撤销。但鉴于原告王某未办理建设工程规划许可证即建设房屋的违法行为确实存在，且涉案房屋已于2018年10月30日被强制拆除，撤销被告石河子市城乡规划管理局作出的责令限期拆除违法建筑决定已经没有意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”根据上述规定，应当判决确认被诉行政行为违法。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告不服石河子市城乡规划管理局作出的限期拆除违法建设决定，在法定期限内向石河子市人民政府申请行政复议，符合法律规定。被告石河子市人民政府受理原告的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定，复议程序符合法律规定。但由于石河子市城乡规划管理局作出的限期拆除违法建筑决定存在程序违法的问题，被告石河子市人民政府未予纠正，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，应当予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告石河子市城乡规划管理局于2018年2月28日作出的石规令[2018]26号《责令限期拆除违法建设决定》违法； 二、撤销被告石河子市人民政府于2018年8月6日作出的石政复决[2018]12号《行政复议决定》。 诉讼费50元（原告已预付），由被告石河子市城乡规划管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审 判 长 蒋学雷 审 判 员 吕江红 审 判 员 陈 锐 二〇一九年七月九日 法官助理 谢慧彬 书 记 员 郭轩仪 1