广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初339号 原告黄凤基，女，汉族，1946年3月23日出生，住南宁市； 委托代理人李明全，男，汉族，1954年5月6日出生，住南宁； 委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。 被告南宁市兴宁区人民政府；住所地南宁市厢竹大道**。 法定代表人朱财斌，区长。 行政机关负责人文建林，南宁市兴宁区人民政府党组成员，副调研员。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 原告黄凤基因请求确认被告南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）强制拆除房屋行为（以下简称强拆行为）违法并赔偿一案，于2016年3月3日向本院提起行政诉讼；经审理，本院于2017年10月19日作出（2016）桂01行初86号行政裁定书，以原告黄凤基的起诉超过法律规定6个月的起诉期限为由，裁定驳回原告黄凤基的起诉。原告黄凤基不服该裁定，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称区高院）提起上诉；经二审，区高院于2018年6月21日作出（2018）桂行终430号行政裁定书，以原告黄凤基的起诉没有超过法律规定2年的起诉期限为由，裁定撤销本院（2016）桂01行初86号行政裁定，并指令本院继续审理此案。本院于2018年8月3日重新立案并组成合议庭，并于2018年9月27日重新公开开庭审理了本案；原告黄凤基委托代理人李明全、王喜龙，被告兴宁区政府行政机关负责人文建林及其委托代理人牛利娟、常晶晶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告兴宁区政府以原告黄凤基建设于南宁市××区××号的五层砖混房屋（编号XXXX，以下简称涉案房屋）属于违法建设为由，于2015年4月2日组织人员对涉案房屋实施强拆行为后，拒绝予以任何赔偿或补偿。 原告黄凤基诉称，涉案房屋坐落于南宁市××区××层砖混结构的一栋房屋（编号XXXX），占地面积164.41平方米，建筑总面积952.53平方米；涉案房屋是原告在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前和南宁市国土资源局发布涉案《征收土地预公告》之前，经南宁市兴宁区兴东街道办事处鸡村村民委员会（以下简称鸡村村委会）的同意而建设的，建设期间并未受到被告及其职能部门的任何阻止。被告为实施武警广西边防总队（秀厢段）规划军事用地项目建设工程时，欺骗原告签订协议后既不给钱，也不给协议和安置住房，却以涉案房屋属于违法建设为由，于2015年4月2日组织无执法证的社会闲散人员3千多人，对涉案房屋实施了强拆行为，造成原告涉案房屋及其屋内财物的严重损失。涉案房屋属于历史遗留的农村住宅房屋，没有办理得到建设规划工程许可证和房产证等手续，是被告行政不作为的后果，因此不宜将涉案房屋按照违法建筑来处理；被告在实施强拆行为前，并没有按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出《规划检查通知书》《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等文书或公告送达原告，因此构成强拆程序违法，被告必须承担赔偿责任，不但要补偿房屋损失，而且要全面赔偿和安置。综上，原告向人民法院提起行政诉讼并请求：一、依法对中华人民共和国国土资源部，作出国土资厅函[2003]208号，关于《南宁市征地制度改革试点方案》和南府函[2003]20号《南宁市征地制度改革试点方案》及南府发[2009]71号《南宁市征地拆迁奖励办法》的合法性进行审查；重点对以往法院判决惯用赔偿依据南府发[2009]37号《通知》配套南国土资发[2005]1号《意见》的合法性与合理性进行审查，作出书面答复原告；二、依法对被告强拆原告涉案房屋行为的合法性进行审查，确认被告强拆涉案房屋的行为违法；三、判决被告赔偿产权调换（人均50平方米×4人）200平方米房屋给原告；四、判决被告赔偿产权调换剩余房屋面积损失5267710.00元给原告；五、判决被告赔偿房屋特殊部分装修地砖、铝合金门窗等约计损失50000.00元给原告；六、判决被告赔偿房屋内财产损失约计249200.00元给原告；七、判决被告赔偿原告房屋搬迁补助费9525.3元和搬迁误工费500元及临时过渡补助费48720元给原告；八、判决被告赔偿原告损失应得利息1210922.30元给原告；九、判决被告承担本案全部诉讼费用。 原告黄凤基向本院提出有下列证据材料的复印件：1、原告身份证和居民户口本；2、被强拆房屋现场照片；3、户口迁移情况证明、户口性质证明、原告2014年8月10日自作并获得鸡村村委会批注盖章的《关于房屋情况说明》；4、强拆房屋现状略图、武警广西边防总队办公营房用地项目集体土地上附着物登记作价表；5、桂政土批函（2013）76号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2012年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》；6、《限期搬离通知书》、武警广西边防总队指挥中心简介、在建项目照片四张；7、南规函（2017）801号《南宁市规划管理局关于李坤权等6人申请政府信息公开的复函》；8、南国土征预（2011）125号《南宁市国土资源局关于武警广西边防总队办公营房用地项目征收土地预公告》、（2011）0188号《委托书》；9、《征收集体土地补偿安置协议书》两份、《征（拨））地拆迁补偿安置协议书报审表》协议书编号：武警办公[2012]001、002号）、2013年1月25日《收据》（№3100040、3100049）；10、原告2018年9月22日自作的《黄凤基被强拆房屋财物损坏和损失清点登记作价表》、房屋装修赔偿依据、被强拆房屋现场照片、被强拆房屋视频（光盘）；11、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改进农村宅基地审批管理的意见（桂政办发[2014]122号）》、南府字（2016）5号《南宁市人民政府关于南宁市市区范围内实施不动产统一登记的通告》；12、南府发（2013）11号《南宁市人民政府关于加强拆迁安置房建设管理工作的实施意见》、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《国有土地上房屋强拆与补偿条例》、《南宁市国有土地上住宅房屋征收货币化安置实施细则》、南府规（2016）20号《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》；13、南府发（2009）62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》、《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》；14、（2016）桂01行初168号《传票》《行政裁定书》及其涉案《南宁市集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议书》。此外，原告于2019年3月11日向本院提出了证据3，即《户口迁移情况证明》、《户口性质证明（二）》、《关于房屋情况说明》的原件。 被告兴宁区政府答辩称，一、被告下属机关南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称兴宁城管局）具有对兴宁区行政区域内的违法建筑进行查处的法定职权；二、被告认定原告的涉案房屋为违法建设的事实清楚、证据充分，兴宁区城管局实施强拆行为的程序合法；三、原告变更的诉讼请求第三项、第四项、第七项属于征收征地的补偿，不属于本案强拆补偿，而征收征地的法律关系与本案不属同一法律关系，关于原告的第五项、第六项诉讼请求，原告并未提供证据证明该两项损失的实际产生，第八项诉讼请求因被告的给付义务尚未确定，因此不属于直接损失，不属于原告的既得利益损失而不具有法律依据，原告第一项诉讼请求的指向文件不属于规范性文件，因而不属于司法审查的范围；四、原告提出的各项行政赔偿请求都不具有事实和法律依据；五、原告超过起诉期限提起本案行政诉讼，依法应当驳回其起诉。综上，原告黄凤基并非鸡村村民，其对涉案房屋不享有合法的集体土地上的宅基地使用权，涉案房屋纯属原告违法建设，据此恳请人民法院采纳被告的答辩意见，驳回原告起诉，本案诉讼费由原告负担。 在答辩期限内，被告兴宁区政府向本院提出有下列证据材料的复印件：1、《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）第十六条；2、《中华人民共和国行政强制法》第十七条；3、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施方案》第四条、第五条、第八条；4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条；5、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条；6、《影像图》（2008年）；7、《影像图》（2011年）；8、《南宁市总体规划图》、《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条；9、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条；10、《中华人民共和国行政诉讼法（1989年）》第三十八条、第三十九条；11、《中华人民共和国行政复议法（2009年修正）》第九条；12、《广西壮族自治区实施办法》第六十四条；13、《综合执法检查通知书》（编号0000344）、送达照片、《南宁市规划行政处罚现场检查（勘验）笔录》；14、《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》（南兴执法规监公告字第[2013]第[0000402]号）、现场送达照片；15、《限期拆除决定书》（南兴执法规监拆决字[2013]第[335]号）、现场送达照片；16、《限期拆除催告书》（南兴执法规监催告字[2014]第[427]号）、送达回执、现场送达照片；17；《强制拆除决定书》（南兴执法规监强拆决字[2014]第[279]号）、送达回证、现场送达照片。 经庭审质证，原告黄凤基对被告兴宁区政府的举证发表质证意见，对证据1、2、3不予质证；认为证据4、5涉及法律适用错误，理由是原告的房屋是在2007年的1月进行的改建，改建的理由是老房屋属于危房，有严重的倾斜无法居住，经鸡村村委会批准后进行改建的，所以不适用2008年的《城乡规划法》以及自治区实施办法第31条；对证据6、7航拍图的真实性、合法性与关联性均不予认可，航拍图是没有任何公章确认的，原告的房屋是在2007年改建而来，在改建前足以说明原告在现有房屋的土地上已经存在房屋，因此对2008年和2011年航拍图的合法性不予认可；对证据8规划图的证据三性不予认可，这份规划图中没有任何单位的盖章确认以及说明，因此不具有真实性和合法性，并且这是南宁市的城市总体规划图，原告的房屋建造时并不在城市的总体规划图范围内，因此与本案不具有关联性，《城乡规划法》的第53条和64条与本案无关联性；证据9、10、11的涉及法条，不能证明兴宁区城管局作出的行政处罚决定的程序合法，所作出的行政处罚决定及送达都没有完全按照程序规定进行，所以兴宁区城管局作出的拆除决定和决定书的送达程序均存在违法；证据12的法条，在本案当中并不适用；对证据13、14、15、16、17的真实性，合法性及关联性都不予认可，理由是这些证据下发的通知书、处理公告、决定书、限期拆除决定、拆除公告以及强制拆除决定，原告均未收到，也不得而知这些文件中的内容，并且这些文书的送达程序违法，所有的送达回证上均显示为留置送达，但这些文件中的相对人也不是针对原告本人，且根据《民事诉讼法》的有关规定，留置送达的前提是行政相对人拒收，在拒收的前提下送达人要邀请当地的基层组织，社区的村委人员进行现场确认，并且在送达回证上写明拒收的理由和留置送达的原因才行，而上述送达回证中均无此内容显示，所以原告对这些证据的三性均不予以认可，认为不能作为本案的依据。 被告兴宁区政府对原告黄凤基的举证发表质证意见，对证据1的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为该证据只是原告个人身份信息的证明，与被诉强拆行为无关；证据2是被诉强拆行为的现场照片，但这些照片中没有显示拍摄人、拍摄时间和拍摄地点，因此对该证据的真实性、合法性及关联性均不予认可；证据3是原告户口迁移情况、户口性质证明以及涉案房屋的情况说明，原告应当补充提交原件予以核对才行，即使我方对其真实性、合法性无异议，但对其关联性还是有异议的，该证据证明原告1987年9月25日后不再属于鸡村集体组织成员，2012年原告户口性质已为非农业户口，且根据原告提供的证据1，已经能够证明原告户口性质为非农业户口，原告并非鸡村集体组织成员，就不属于征收安置对象，此外，我方对原告关于房屋情况证据的真实性、合法性和关联性也不予认可，因为出具该证据的相关人员并未出庭接受法庭询问，所以对该证人证言类型的证据依法不应予以采纳，对证据《拆迁房屋现状图》的真实性、合法性和关联性也是不予认可，该证据并非有权机关出具，且未有加盖相关印章或相关证人出庭作证；证据4《作价表》，我方对其真实性、合法性和关联性均不予以认可，该份证据未经有关机关的确认，是由原告单方制作，因此不具任何证明力；关于证据5，我方对桂政土批函[2013]76号文件的真实性、合法性无异议，但对本案的关联性有异议，认为该文件与本案被诉强拆行为不具有关联性，其中的《限期搬离通知书》，我方对其真实性、合法性和关联性均不予认可，该证据与原告所诉强拆行为不具有关联性；对证据6的照片真实性、合法性和关联性均有异议，该照片事实无法辨认，也无法证明照片内容与被诉强拆行为存有关联性；对证据7南规函[2017]801号文件的真实性、合法性与关联性均不予认可，该份证据与本案不具有关联性，其中的附图是从南宁市城建档案馆调取的图，我方虽对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为该图证明的是用地范围，与本案被诉强拆行为不具关联性；对证据8南国土[2011]125号文件以及证据9的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，这些证据是征地征收文件，与本案被诉强拆行为不具关联性；关于证据10，我方对光盘的质证意见庭后看过另作发表，现对其中《作价表》以及现场照片的真实性、合法性与关联性均不予认可，《作价表》是原告单方制作而不应获得采信，照片的拍摄照片时间已经清楚显示为2015年3月15日，因此与被诉强拆行为无关，我方对这些证据均不予认可；对证据11、12、13、14的真实性、合法予以认可，但对其关联性不予认可，这些证据是有关土地征收内容的文件，与本案被诉强拆行为不具关联性。 另外，被告兴宁区政府于2019年3月15日到庭对原告黄凤基2019年3月11日向本院提出证据3，即《户口迁移情况证明》《户口性质证明（二）》《关于房屋情况说明》的原件进行质证，被告对《户口迁移情况证明》、《户口性质证明（二）》的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，对原告2014年8月10日自作并获得鸡村村委会批注盖章的《关于房屋情况说明》的证据三性均有异议；被告认为《户口迁移情况证明》、《户口性质证明（二）》能够证明原告自1987年9月25日起不是鸡村村民了，不再享有集体土地宅基地的使用权；认为《关于房屋情况说明》出具证明的相关人员未经查证属实，证言不具真实性，且为事后出具的证明，不具证明效力，不能因此证明原告仍长期居住在鸡村，根据原告的自述，其房屋属于2007年拆旧建新，依法应当取得审批手续，但原告未能提供相应的合法手续，因此应当认定为违法建设。 根据相关法律规定，本院对原、被告双方提出的证据认证如下：原告提出的证据1、2、3、6、7、10符合本案证据关联性、合法性和真实性的基本要求，其中证据1、3能够证明原告的主体身份情况，证据2、6、7、10可以证明涉案房屋强拆前后及其室内物品的有关情况；被告提出的证据6、7、8、13、14、15、16、17符合本案证据关联性、合法性和真实性的基本要求，其中证据6、7、8可以证明涉案房屋被强拆前的有关情况，证据13、14、15、16、17能够证明被告实施被诉强拆行为的原因、过程等相关情况；上述证据可以作为本案的定案依据或者辅助依据。此外，原、被告各方提出的法律依据或指引案例，本院将在判决理由当中释明采纳；原、被告各方提出的其他证据，不符合本案证据关联性的基本要求，本院因此不作认证。 经审理查明，原告黄凤基未经任何书面批准，将位于南宁市××区××号的老宅拆旧建新，建成涉案房屋一栋。 2011年6月13日，原国土资源局发布南国土征预（2011）125号《南宁市国土资源局关于武警广西边防总队办公营房用地项目征收土地预公告》，公告征收的土地范围包括涉案房屋所在位置。 2013年7月31日，兴宁区城管局在涉案房屋大门边上喷写编号13G170，作出《综合执法检查通知书》张贴于大门边上；该通知书上载明“依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定，请你单位（户）收到本通知之日起三日内携带被检查项目建设用地或者建设工程规划许可证、施工红线图、施工图纸（建筑平面、剖面）、房产证等有关手续，到我城区城市管理综合行政执法局指定地点接受检查”的内容，并在相应制作的《南宁市规划行政处罚现场检查（勘验）笔录》中，对现场情况的描述为“当事人在未能提供任何建设手续的情况下，擅自在南宁市××大道北侧鸡村××、××队建设一栋砖混结构房屋，现已建至第五层，建设面积约为500平方米”，同时制作了涉案房屋位置图。 2013年8月7日，兴宁区城管局以涉案房屋未按上述《综合执法检查通知书》的要求接受执法检查为由，作出《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》张贴于涉案房屋大门边上；公告载明“根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施方案》第五条第五项之规定，限涉案房屋的建设单位（或者所有人、管理人）自本公告发布之日起十五日内（即2013年8月8日至2013年8月22日）到兴宁区城管局接受处理”的内容，并在公告尾部有释明“公告期间届满，仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人拒不接受处理的，报经县级以上人民政府批准后强制拆除或没收”。 2013年9月29日，兴宁区城管局以涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施方案》第五条第五项之规定，向13G170户建设相对人作出《限期拆除决定书》并张贴于涉案房屋门边上，决定予以“限被处罚人自接到本决定书之日起七日内自行拆除上述位于南宁市××大道北侧鸡村××、××队建设的房屋”的行政处罚，并在告知相关复议和诉讼权利时，一并有告知“当事人逾期不履行拆除决定的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。 2014年9月28日，兴宁区城管局以上述《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》的期间届满，涉案房屋未按规定接受处理为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，向13G170户建设相对人作出《限期拆除催告书》张贴于涉案房屋大门边上，催告“限你（单位、户）自本催告书发布之日起五个工作日内，自行拆除该违法建设的建（构）筑物。如逾期不自行拆除的，本机关将依法强制拆除”，催告书的尾部有告知陈述和申辩的相关权利，相应的《送达回证》上表明的送达方式为留置送达。 2014年11月13日，兴宁区城管局以涉案房屋未经规划行政主管部门批准，擅自在南宁市××大道北侧鸡村××、××（××）的违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款的规定，经催告逾期仍未自行拆除该建（构）筑物为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向13G170户建设相对人作出《强制拆除决定书》张贴于涉案房屋门边上，决定“南宁市兴宁区人民政府对该处违法建设的建（构）筑物实施强制拆除”，在决定书的尾部有告知相关复议和诉讼权利，相应的《送达回证》上表明的送达方式为留置送达。 2015年4月2日，被告组织人员对涉案房屋实施强拆行为，强拆时没有对涉案房屋内的财产进行清点造册并搬离登记；现今，涉案房屋原址已为武警广西边防总队办公营房项目建设用地。 另查明，2014年8月10日，原告黄凤基对涉案房屋自作的《关于房屋情况说明》，说明涉案房屋是其始于2007年1月对原有老屋拆旧建新而成，新建房屋为一栋五层砖混结构房屋，占地面积165平方米，建筑面积951平方米；并说明为了小孩能够选择市区内较好的学校上学，虽于1987年9月将户籍关系从南宁市郊区安吉乡鸡村二队迁至南宁市衡阳东路**后，但其全家还是长期居住在××二队老祖宅。该说明上有二队队长（全坤生）2014年8月12日签署“经走访村民核实，以上情况属实”的字样，2016年8月3日获得鸡村村委会予以批注“请上级政府及有关部门领导给予帮助”的内容并加盖有村委会公章。 2015年3月15日，原告黄凤基以2015年3月14日的《南国早报》为背景，对涉案房屋内的木制沙发一套、木制圆餐桌一套、立式空调两台、挂式空调两台、电视机一台、电视柜一组、电风扇一台、对开双门电冰箱一台、上下开双门电冰箱一台、抽风机一台、大花瓶一个、双头煤气灶一台、电热水器一台、电脑一台、电动麻将桌一台、两张床铺、两组衣柜、两个格物柜、一组鞋柜等室内财产进行了拍照取证。2018年9月22日，原告自作《黄凤基被强拆房屋财物损坏和损失清点登记作价表》，其中列称红木沙发、立式空调、液晶彩色电视机、电风扇、红木圆桌、冰箱、储柜、煤气灶、抽油烟机、抽风机、挂式空调机、电脑、电脑桌、1.8米实木床、组合实木衣柜、挂式格力空调机、鞋柜、1.8米床、实木衣柜、电热水器、花瓶、空调机、麻将台、冰箱等屋内财物自报价为12.52万元，同时列称大古董、小古董、衣服、紫砂壶、茶具、七子茶、贵州茅台酒、老陈酒、古树等屋内财物自报价为12.4万元。 在（2018）桂行终430号行政裁定书中，区高院认为本案被诉行政行为是兴宁区政府于2015年4月2日对涉案建筑的强制拆除行为，由于没有直接证据证明黄凤基知道该强拆行为时间，一审法院认定黄凤基至迟于2015年8月14日申请行政复议时就已知道其房屋被强制拆除并无不当；黄凤基于2016年3月3日提起本案行政诉讼，根据相关法律规定，黄凤基提起本案诉讼未超过2年起诉期限。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。原告黄凤基不服被告兴宁区政府2015年4月2日组织人员对涉案房屋实施的强拆行为，以被诉强拆行为侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，本院依法应予受理。 本案中，区高院作出的（2018）桂行终430号行政裁定书，是发生法律效力的裁判文书；该裁定已经明确本案被诉行政行为是被告兴宁区政府于2015年4月2日对涉案建筑的强制拆除行为，原告黄凤基提起本案诉讼未超过2年起诉期限。据此，本院对被告坚持提出被诉强拆行为是兴宁区城管局所为、原告超过起诉期限提起本案诉讼的抗辩主张，不予支持。 涉案房屋虽然坐落于相关集体土地征收的范围之内，但从《综合执法检查通知书》、《关于责令工程建设单位（或所有人、管理人）限期依法接受处理的公告》、《限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》和《强制拆除决定书》等证据来看，被诉强拆行为是被告兴宁区政府以违法建设为由对涉案房屋实施的强拆行为，与相关集体土地的征收行为没有直接因果关系；因此，原告黄凤基以相关集体土地的征收法律关系提出的诉讼主张，本院不予支持。 据前所述，综合原、被告的诉辩意见，本案被诉强拆行为的合法性以及相关行政赔偿范围和标准的问题，是原、被告双方争议的焦点问题。 一、关于被诉强拆行为的合法性问题。 首先，从行政主体的职权来看，不同的行政主体有着不同的行政职权范围，行政主体应当严格遵照法律、法规的授权范围履行职务，不得越权行政，否则属于违法行政；本案中，兴宁区城管局是被告兴宁区政府的下属部门，兴宁区城管局作出的《强制拆除决定书》中，决定内容为“南宁市兴宁区人民政府对该处违法建设的建（构）筑物实施强制拆除”，这明显超越其行政职权的范围，构成越权行为；被告更是不能依据下属部门越权作出的《强制拆除决定书》，对涉案房屋实施被诉强拆行为。 其次，从行政行为的内容来看，行政行为的内容应当符合法律宗旨、法律原则和法律规范，防止适用法律法规错误、滥用行政权和草率行政的违法行为发生；本案中，兴宁区城管局仅以涉案房屋未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证为由，在尚未查清涉案房屋是否存在“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，即对涉案房屋作出强拆决定，是对违法建设事实的调查不清，证据不足；兴宁区城管局仅此作出的《强制拆除决定书》，与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定内容并不相符。 最后，从行政行为的程序上看，要求行政行为具备正当、合理的程序，有利于规范行政行为、维护行政相对人的合法权益和提高行政效率；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、第四十四条的规定，本案被诉强拆行为涉及的文书送达所采取的张贴模式，并不符合法律规定的送达方式，且被诉强拆行为还存在有法定公告程序的缺失，因此构成严重的程序违法。 综上，被诉强拆行为认定涉案房屋违法建设的事实不清，证据不足，且被诉强拆行为的程序违法，因而不具合法性。 二、关于涉案行政赔偿范围和标准的问题。 行政赔偿范围是指国家对国家行政机关及其工作人员的哪些行政行为造成的损害予以赔偿，对哪些行政行为造成的损害不予赔偿，即国家承担行政赔偿责任的范围。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项，《中华人民共和国行政强制法》第四十一条的规定，被告兴宁区政府违法实施的被诉强拆行为属于行政赔偿范围之内，被告应当就此向原告黄凤基承担相应的行政赔偿责任。 涉案房屋系位于农村宅基地上的房屋，根据我国现行相关法律法规的规定，虽然农村宅基地的使用主体具有特定性（即农村宅基地仅限于本集体经济组织的成员享有使用权），但是并不因此排斥集体经济组织成员之外的主体可以对农村宅基地上的房屋享有所有权，例如集体经济组织成员的身份变更之后仍对房屋所有权的享有，或者集体经济组织成员之外的主体因继承所得房屋等情况发生之时；此外，在判断集体经济组织成员的主体资格时，不应仅限于当事人的户籍登记情况，还应当结合当事人对集体经济组织章程的履行情况加以判断。本案当中，原告黄凤基的户籍关系是于1987年9月迁出鸡村，说明原告于1987年9月之前系鸡村村民而对涉案房屋宅基地享有使用权，或者说原告对涉案房屋宅基地使用权的初始取得具有合法性；被告仅以原告户籍迁出鸡村为由，在尚未查明原告对集体经济组织章程的履行情况之前，即全盘否定原告对涉案房屋宅基地使用权的合法性，本院不予支持。鉴于原告所作《关于房屋情况说明》获得鸡村村委会的批注并加盖公章认可，原告拆旧建新的行为始于2007年1月间，是在《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日起施行之前，亦在原国土资源局2011年6月13日发布南国土征预（2011）125号《南宁市国土资源局关于武警广西边防总队办公营房用地项目征收土地预公告》之前，明显不构成征地前的“抢建”行为，本院因此对原告提出涉案房屋存在历史遗留问题的主张，予以支持；根据《广西壮族自治区实施办法》第四十五条、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改进农村宅基地审批管理的意见（桂政办发〔2014〕122号）》第四条第二款的相关规定，本院对原告除却农村宅基地使用权益后的涉案房屋所有权予以确认。 行政赔偿标准是指行政机关对其行为造成的损失应当承担赔偿责任的程度范围，是最终确定国家应当承担的赔偿责任的量的指标所应遵守的准则。本案中，被告兴宁区政府违法实施被诉强拆行为时，没有对涉案房屋内的财产进行清点造册并搬离登记，不仅造成原告黄凤基的涉案房屋建筑及装修损失，还导致屋内财物损失的发生，被告违法实施被诉强拆行为是造成涉案房屋及其屋内财物损失的主要原因，应当承担主要责任即赔偿全部损失的70%；原告没有获得相关证照即对涉案房屋开工建设，且在明知被诉强拆行为即将发生之时，既未将屋内财物及时搬离，也未采取行政复议或者行政诉讼等合法方式进行权益保护，而是错误放任涉案房屋及其屋内财物的损失发生，是导致涉案房屋及其屋内财物损失的次要原因，因此应当承担次要责任即自负全部损失的30%。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第三十六条第一款第（八）项的规定，鉴于本案已无返还财产或者恢复原状的基本条件，被告应以支付赔偿金的方式，按照涉案房屋及其屋内财物直接损失的70%赔偿给原告。 被告兴宁区政府违法实施被诉强拆行为，对原告黄凤基造成的直接损失包括房屋建筑、房屋装修和屋内财物的损失，鉴于涉案房屋的强拆现场已经清理并用于项目建设，已不具备鉴定损失大小的基础条件，本院在酌定赔偿金额时，主要从以下三个方面进行综合考虑： 关于涉案房屋的建筑损失。原告黄凤基所提出的证据《关于房屋情况说明》、《强拆房屋现状略图》和《武警广西边防总队办公营房用地项目集体土地上附着物登记作价表》中，关于涉案房屋的建成情况，一致叙述为五层约951平方米，因此，本院对涉案房屋建筑面积951平方米，予以确认。 房屋重置价格是指在当前的建筑技术、工艺水平、建材价格、运输费用和人工费用情况下，重新购建与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房屋所需的费用；鉴于涉案房屋的实际建筑造价已无鉴定基础，本院特别参照《南宁市征收集体土地补偿安置指导标准》第六部分“房屋拆迁重置价格标准（即砖混结构房屋850元/平方米）”的规定，按照涉案房屋建筑面积951平方米计算，酌定涉案房屋的建筑损失为80.835万元。 关于涉案房屋的装修损失。在原、被告各方提出有关涉案房屋状况的影像证据中，均有显示涉案房屋确实装修有地砖、铝合金门窗等内容，鉴于原告提出的诉讼请求第五项（即判决被告赔偿房屋特殊部分装修地砖、铝合金门窗等约计损失5万元给原告），符合涉案房屋一般装修内容的正常费用范围，本院因此酌定涉案房屋的装修损失为5万元。 关于涉案房屋内的财物损失。原告黄凤基以《南国早报》为背景，拍照取证屋内有木制沙发、空调和冰箱等生活用品的存在，本院予以采信；在原告自作的《黄凤基被强拆房屋财物损坏和损失清点登记作价表》中，原告列称的红木沙发、立式空调、液晶彩色电视机、电风扇、红木圆桌、冰箱、储柜、煤气灶、抽油烟机、抽风机、挂式空调机、电脑、电脑桌、1.8米实木床、组合实木衣柜、挂式格力空调机、鞋柜、1.8米床、实木衣柜、电热水器、花瓶、空调机、麻将台、冰箱等屋内财物的自报价为12.52万元，不仅在原告的举证照片中有所显现，亦是属于普通家庭生活用品和一般价值范畴，本院因此予以认可；但是，原告同时列称的大古董、小古董、衣服、紫砂壶、茶具、七子茶、贵州茅台酒、老陈酒、古树等屋内财物自报价12.4万元，属于高档物品，不仅在原告的举证照片中未见显现，且不属于普通家庭生活用品或一般价值范畴，本院因此不予采信。据此，本院酌定被告违法实施被诉强拆行为造成原告的屋内财物损失总计12.52万元。 综上，本院酌定被告兴宁区政府违法实施被诉强拆行为造成原告黄凤基的涉案房屋、装修及屋内财物损失共计98.355万元，由原告自负全部损失的30%即29.5065万元，被告赔偿全部损失的70%即68.8485万元给原告。 此外，本院在酌定上述赔偿金额时，已经是综合本案实际情况，参照适用2019年1月1日生效实施的《南宁市征收集体土地补偿安置指导标准》，因而不再考虑利息损失问题；原告黄凤基提出诉讼请求第一项对规范性文件的一并审查，因不属于被告兴宁区政府所实施的被诉强拆行为所依据的规范性文件，因而不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条的规定内容，本院据此不予审理。 综上所述，被告兴宁区政府认定涉案房屋的违法建设事实不清，证据不足，被诉强拆行为的程序违法，本院因此确认被诉强拆行为违法；被告违法实施被诉强拆行为，是造成原告黄凤基涉案房屋建筑、装修和屋内财物损失的主要原因，应对造成涉案全部直接损失总计98.355万元的70%即68.8485万元承担赔偿责任；原告没有办妥涉案房屋的相关证照，放任屋内物品的损失发生，是造成涉案房屋建筑、装修和屋内财物损失的次要原因，应对造成涉案全部直接损失总计98.355万元的30%即29.5065万元自负责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十八条、第七十四第二款第（一）项、第七十六条、第八十条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 被告南宁市兴宁区人民政府于2015年4月2日组织人员对原告黄凤基建设位于南宁市XX区XX村X队XXX号的五层砖混房屋（编号××号）实施的强制拆除行为违法； 被告南宁市兴宁区人民政府赔偿给原告黄凤基房屋建筑、装修和屋内财物的直接损失68.8485万元，该款应于本判决生效之日起十五日内付清； 驳回原告黄凤基的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南宁市兴宁区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年七月八日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。 第第七十四第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十条人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。 当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。 宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百四十五条公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。 《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳： 1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元； 2.其他行政案件每件交纳50元。 第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十一条在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第七十条本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条第一款第（四）项行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条第一款第（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《广西壮族自治区实施办法》 第四十四条农村村民建住宅使用集体土地的，由经营管理集体土地的村民小组、村民委员会或者农村集体经济组织讨论同意，经乡（镇）人民政府审核后，报设区的市、县（市）人民政府批准。涉及占用农用地的，应当先依照本办法第三十八条的规定办理农用地转用审批手续。 第四十五条农村村民一户只能拥有一处宅基地。 农村村民建住宅，必须符合乡（镇）土地利用总体规划，结合旧村改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地，严格控制占用农用地。新批准宅基地的面积按如下标准执行： （一）平原地区和城市郊区每户宅基地面积不得超过100平方米。 （二）丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米。 第四十七条在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，应当在施工前向设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门申请核准用地的界线、面积和用途。 《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改进农村宅基地审批管理的意见》（桂政办发〔2014〕122号） 第四条第二款对已建成的农宅，应以尊重历史为原则，对农村违法未批先用宅基地在依法补办用地批准手续后，可进行登记发证。 《南宁市征收集体土地补偿安置指导标准》 六、房屋拆迁重置价格标准 单位：元/平方米结构 框架结构 砖混结构 砖木结构 简易结构 基价 备注：1.上述标准为毛坯房价格，不含装修。 2.住宅回建基础设施配套补助费按拆迁应安置人口10000元/人计算，每户最高不超过40000元，最低不少于20000元。 十三、本指导标准自2019年1月1日生效实施，有效期三年。