广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终6054号上诉人（原审被告）：佛山市南海区狮山市政工程有限公司，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人：邓某1。委托诉讼代理人：杨莉，广东南岭律师事务所律师。委托诉讼代理人：李亮泉，广东南岭律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：广东广晟光电科技有限公司，住所地广东省广州市天河区。诉讼代表人：广东广晟光电科技有限公司清算组（清算组负责人：杨大飞，广州金鹏律师事务所律师）。委托诉讼代理人：柯立坤，广东卓信律师事务所律师。委托诉讼代理人：眭艺，广东卓信律师事务所实习律师。上诉人佛山市南海区狮山市政工程有限公司（以下简称市政工程公司）因与被上诉人广东广晟光电科技有限公司（以下简称广晟公司）买卖合同纠纷一案，不服广东省佛山市南海区人民法院（2018）粤0605民初23999号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。广晟公司向一审法院起诉请求：1.市政工程公司向广晟公司支付货款4668998.48元；2.市政工程公司向广晟公司支付违约金389083.22元；3.市政工程公司承担本案全部诉讼费用。一审法院判决：一、市政工程公司应于判决发生法律效力之日起十日内支付4493750.19元予广晟公司；二、驳回广晟公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费23603.29元，由广晟公司负担2633.43元，市政工程公司负担20969.86元。市政工程公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回广晟公司的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费全部由广晟公司承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误（一）广晟公司在一审中提交的造价报告书为预算报告书，不能作为结算结论《博爱路（佛山一环---虹岭路）道路提升改造工程---路灯采购项目（规格变更项目）报告书》为预算编制报告书，并非工程结算结论，不能作为确定本案工程造价的依据。一审法院将上述预算编制报告书中的预算价格直接认定为结算价格，明显事实认定不清。（二）现有证据表明支付货款的条件未成就市政工程公司提交的验收报告中，市政工程公司与广晟公司均已确认不按合同付款，而应当以按规定委托有资质的中介审核的造价为准。现本案中并未产生有资质的中介结构审核的结算报告，故本案支付货款的条件并未成就，一审法院直接判令市政工程公司向广晟公司支付货款，明显损害了市政工程公司的期限利益。二、一审法院适用法律错误一审法院在实体法方面仅适用《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条以及第一百零九条进行判决。然而，本案虽是买卖合同纠纷，但又涉及政府采购问题，有其特殊性，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十条的规定“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”同时《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条规定：“采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标供应商投标文件的约定，与中标供应商签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件和中标供应商投标文件作实质性修改。招标采购单位不得向中标供应商提出任何不合理的要求，作为签订合同的条件，不得与中标供应商私下订立背离合同实质性内容的协议。”根据上述规定，合同当事人对双方签订的中标合同实质性内容不能擅自进行变更。而《中华人民共和国合同法》第三十条的规定“有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。”根据上述法律规定，本案中，对采购的灯杆材质、外观及灯具性能等进行变更均是对合同标的或者质量的变更，属于合同法规定的实质性变更，这种变更是为法律所禁止的。故本案中一审法院不应当仅适用《中华人民共和国合同法》中关于合同变更的规定，还应当适用《中华人民共和国政府采购法》第六条、第五十条以及《中华人民共和国预算法》中关于预算编制和审批的相关规定，要求广晟公司履行规定的审批手续后，才有权要求市政工程公司支付相关款项。故一审法院适用法律错误。广晟公司辩称：第一，广州市某工程造价咨询事务所有限公司出具的《博爱路（佛山一环--虹岭路）道路提升改造工程--路灯采购项目（规格变更项目）预算编制报告书》可以直接作为本案的结算结论。在一审庭审中，市政工程公司、广晟公司双方均向法庭明确表示，同意按照建设工程（预算）确认书中所确定的变更后的造价7606416.19元进行结算。一审法院专门释明，询问市政工程公司是否申请造价鉴定，并专门为此临时休庭。市政工程公司的代理人电话联系市政工程公司确认后才答复法庭不申请鉴定，确定以7606416.19元为结算价格。现市政工程公司又在上诉状中声称建设工程（预算）确认书不应作为结算依据，违反民事诉讼诚实信用原则和禁止反言原则，对其观点依法应不予采纳。建设工程（预算）确认书虽然名称是“预算编制报告书”，但其出具的时间系广晟公司供货之后，由市政工程公司作为委托单位委托有工程造价评定资质的中介机构根据实际供货情况核算的，核算结论客观公正，足以作为定案依据。该报告已对实际交货情况（包含数量和单价的调减明细）进行了准确的记载，且与市政工程公司提交的送货单中记载的数量一致，相互印证。一审法院将该建设工程（预算）确认书中确认的价格认定为结算价格具有合法性和合理性。第二，市政工程公司与广晟公司签订《佛山市南海区狮山镇政府采购合同书（货物类）》已履行完毕，付款条件已成就。市政工程公司在涉案合同履行的过程中从未对广晟公司交付的货物提出异议，且早在2017年就对涉案工程进行验收，结果为合格。截至广晟公司起诉之日，市政工程公司也从未向广晟公司提出过涉案项目工程存在任何质量问题。2013年9月25日市政工程公司与广晟公司签订了涉案合同，2013年9月至10月间广晟公司进行供货，2017年3月28日市政工程公司组织验收并出具《佛山市南海区狮山镇政府采购项目验收报告》。该报告显示：涉案项目工程符合设计规范和质量标准要求，对供应商服务评价为满意，综合评价为合格，涉案项目工程至今运转良好。验收报告中对“不同意按合同付款”的理由是：“该项目结算造价需按规定委托有资质的中介审核为准”。而广州市某工程造价咨询事务所出具了建设工程（预算）确认书后，已满足“按规定委托有资质的中介审核”的付款要求。该建设工程（预算）确认书系在广晟公司供货后，由有资质的中介对实际供货情况及相应造价作出的审核。且市政工程公司与广晟公司也均在一审庭审中对其核算的结算价格予以确认。市政工程公司所主张的“尚未产生有资质的中介机构审核的结算报告”系市政工程公司内部付款流程问题，市政工程公司与广晟公司并未对此作出任何约定，也不存在法律规定依据，不能约束合同相对方。在对建设工程（预算）确认书中所载明的数量价格都无异议的情况下，市政工程公司以未产生结算报告为由，拒绝支付货款系恶意损害广晟公司的期限利益。故本案涉案合同付款条件已成就，一审法院直接判令市政工程公司向广晟公司支付货款具有合法性和合理性。第三，一审判决适用法律准确无误，且通过司法途径，维护了承接政府工程的企业合法利益，体现了司法在维护营商环境和支持政府单位公信力的作用，依法应予维持。首先，涉案合同之所以发生变更，系市政工程公司告知广晟公司因为狮山镇在2013年10月举办高尔夫巡回赛而要求涉案工程在此之前尽快安装完毕。涉案工程的变更，本身就是为了维护政府形象的公共目的，如果广晟公司因为积极配合，反而在长达六年的时间无法拿回货款，将给营商环境和政府单位公信力抹上了阴影。其次，变更后的结算价格不仅未超出预算金额，反而低于涉案合同中约定的金额（即预算金额），且降低的金额仅占原价格的2.25%，变更后也没有证据显示因此影响了质量，没有损害公共利益。因此造价的变更并不违背《中华人民共和国政府采购法》第六条、第五十条立法原意。一审法院未援引这两条法律规定也并非适用法律错误，反而是积极进行了法益之间的权衡，避免因噎废食，让已供货完毕长达六年的广晟公司陷入维权“程序空转”之中，迟迟无法拿回尾款。最后，退一步讲，《中华人民共和国政府采购法》第五十条系管理性规定，而非效力性规定，假设涉案合同履行过程中双方存在违反该法条的情形，也不会导致合同无效，合同双方仍受涉案合同的约束。本院二审期间，双方当事人皆未向本院提交新的证据。经审理，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，综合双方诉辩意见，本案二审争议焦点为市政工程公司应否向广晟公司支付货款。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”之规定，围绕市政工程公司的上诉事由及本案焦点问题，具体分析如下。《中华人民共和国政府采购法》第五十条第一款规定：“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”相比于普通民事合同，政府采购合同特殊性在于对合同变更、中止或者终止履行作出的限制性规定，目的在于加强财政支出管理、维护公共利益，防范采购人和中标供应商擅自变更合同、进行利益寻租的风险。与此同时，鉴于现实生活的复杂性，合同履行期间的客观情况并非一成不变，不可苛求合同双方在缔约时便对履行期内的各种情况均有所预测。结合《中华人民共和国政府采购法》第四十九条的规定，政府采购合同并非全然禁止合同变更，而是强调此种变更应当依法进行，不得损害公共利益。立足于政府采购制度的规范财政资金使用、保护供应商合法权利的精神，本院对涉案合同的变更进行审查。一、合意与合理信赖的形成。因工期紧迫，广晟公司向市政工程公司书面申请变更合同部分标的物的规格。市政工程公司内部决议同意变更，并提出由中介预算单位进行预算核价，结算按照实际工程量结算，工程造价不能调增，调增部分由供货商承担。广晟公司的行为虽有违政府采购合同的全面严格履行原则，但也不意味着其基于双方合意而形成的合理信赖、进而全面履行合同的行为不受保护。二、合同目的的一致。涉案合同为高尔夫欧洲巡回赛期间博爱路提升改造工程而签订，具备时效性，如依照原合同继续履行，将无法跟上工期进度，最终造成相关道路工程及时改造的合同目的不能实现。市政工程公司基于避免损失扩大的考量，同意广晟公司的变更申请，符合《中华人民共和国政府采购法》第五十条第二款“合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，应当变更、中止或者终止合同”的规定。广晟公司依变更后的合同履行义务，其提供的货物于2017年3月28日经市政工程公司验收，被认定为符合设计规范和质量标准要求，同时变更后的项目造价为7606416.19元，未超出预算工程造价，符合市政工程公司的要求。因此，变更后的合同在价格、质量及时效方面均符合原合同的缔约目的。三、价款可竞争性的具备。变更后的合同价款为广州市某工程造价咨询事务所有限公司所核定，受市政工程公司委托，报告书实施了市场调研询价、专业技术评估、分析性复核等工作程序，编制得出的成本价格符合市场竞争性的要求。四、程序瑕疵的影响。本案中，虽无证据表明涉案合同变更系双方规避招投标制度而所为，但因政府采购合同的特殊性，合同变更需要受政府采购监督管理部门的监督，市政工程公司应把变更后的合同向政府采购监督管理部门审批或备案。涉案项目于2017年3月28日验收通过，至本院二审判决作出之日已逾两年，相关合同变更却未得审批或备案，在程序上存有一定瑕疵。但此种瑕疵并非当然否定合同变更的效力，应进一步衡量瑕疵程度、过错归属、以及是否对公共利益和市场秩序造成损害等。现有证据表明，变更后的合同总体上符合公共利益的需求，价格上亦具备市场竞争性，且市政工程公司未积极履行报批义务，对程序瑕疵的产生负有过错，现市政工程公司反而以此为由主张付款条件未成就，明显有违公平原则，本院对此不予采纳。综合现有证据，经审查，本院未发现涉案合同的变更违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定以及《中华人民共和国政府采购法》的根本精神，在广晟公司已履行完毕合同义务、付款期限亦已届满的情况下，一审法院认定市政工程公司应当履行货款支付义务，处理恰当，本院予以维持。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；市政工程公司上诉所提理据不足，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费42750元，由上诉人佛山市南海区狮山市政工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈儒峰审 判 员 贾小平审 判 员 李 炜二〇一九年七月五日法官助理 黄燕芝书 记 员 李燕美