吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行赔初10号 原告德惠市悯农养殖专业合作社，住所地德惠市夏家店街道供销商品楼。 法定代表人孔令娟，经理。 委托代理人王运磊,北京在明律师事务所律师。 被告德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路777号。 法定代表人赵文波，市长。 委托代理人李坤，德惠市司法局科员。 委托代理人王玉辉，吉林浪淘沙律师事务所律师。 原告德惠市悯农养殖专业合作社（以下简称养殖场）诉被告德惠市人民政府（以下简称德惠市政府）不履行法定职责一案，于2019年5月17日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王运磊，被告德惠市政府委托代理人李坤、王玉辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，原告成立于2012年，系响应德惠市政府号召而投资，长期从事蛋鸡养殖。2018年6月8日，德惠市人民政府发布《关于畜禽养殖禁养区养殖户关闭或搬迁的通告》，规定禁养区内养殖户需在2018年6月30日前自行关闭或搬迁，原告在此范围内，目前已经关闭。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被告应给予原告补偿。原告于2019年1月8日提交了补偿申请书，被告签收后并未作出答复。此外，原告规模养殖注重环保，多次获得肯定。为维护原告合法权益，请求人民法院责令被告补偿原告损失1898000元，被告承担本案诉讼费。 原告提供证据如下：证据1.补偿申请书；证据2.邮寄底单；证据3.邮件签收记录；以上证据用以证明原告提交补偿申请，被告签收后至今未做任何答复也未予以依法补偿，已超过法定期限，明显行政不作为；证据4.《德惠市人民政府关于畜禽养殖禁养区内养殖业户关闭或搬迁的通告》；证据5.《德惠市环境保护局行政处罚决定书》（法院判决已撤销）；证据6.现场检查（勘察）笔录，以上证据用以证明被告组织实施了禁养区划定事宜，并要求原告搬迁；养殖场被迫搬迁，非自愿搬迁，蛋鸡8000只等经济损失；证据7.搬离后现场照片，用以证明原告按被告要求已搬迁；证据8.原告营业执照；用以证明原告系合法经营在先，划定禁养区在后，依法应当予以补偿。证据9.德惠市乡镇（街）禁养区内畜禽养殖场（小区）情况汇总表；证据10.关于抓紧完成畜禽养殖禁养区规模养殖场关闭或搬迁工作的督办通知；以上两份证据用以证明原告系因畜禽养殖规划调整而进行搬迁，理应依法得到补偿。证据11.德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖业户关闭或搬迁工作实施方案，用以证明德惠市畜禽养殖规划变更后，德惠市环境保护督查反馈问题整改工作领导小组只提高规定时限内自行搬迁或关闭养殖场予以奖励，没有提及相关的补偿方式、补偿标准等内容；另提交参考行政裁判文书两份，用以证明的奖励系与镇政府签订的合同的履行，不属于补偿，被告作为法定的补偿主体未对原告进行过补偿。 经庭审质证，被告德惠市政府质证意见为：对证据1、2、3，被告已经收到申请书，但原告提交的申请书表明的内容无事实和法律依据，证明不了养殖场搬迁存损失，因此不存在补偿问题。对证据4，通告是按照国家和上级环保部门要求统一部署进行养殖场关闭并且原告是协议搬迁，与政府的通告没有任何法律关系。对证据5、6，与本案无任何关联性。对证据7，只能证明原告搬迁的事实，证明不了其存在损失。对证据8无异议。对证据9，无本案无任何关联性。对证据10，实施方案是德惠市政府的内部文件，对原告不产生任何影响，与原告的主张没有相关性。对证据11，按照法律规定养殖场搬迁有损失才有补偿，且原告自行搬迁已经领取了补偿款，对政府和街道是被告德惠市人民政府的职能不成，其完全可以代表被告进行奖励。 被告德惠市政府辩称：一、德惠市政府仅做过《关于畜禽养殖禁养区养殖户关闭或搬迁的通告》一个行为，系对不特定对象作出，不属于具体行政行为；二、原告已关闭养殖场，已与夏家店镇政府达成协议，应按协议履行；三、原告主张的补偿没有事实和法律依据，按照畜禽规模养殖污染防治条例第二十五条规定养殖场搬迁有损失才有补偿，原告并没有证据证明其养殖场搬迁存在实际损失。综上，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告德惠市政府提供证据如下：第一组证据：证据1，德惠市人民政府关于畜禽养殖禁养区内养殖业户关闭或搬迁的通告，用以证明被告只作出过一个通告，并不影响原告的实体权利；第二组证据：证据1，德惠市畜禽养殖禁养区养殖业户关闭或搬迁协议书；证据2，承诺书；证据3，公示；以上证据用以证明原告养殖场的关闭系自行关闭，是其与德惠市夏家店镇政府签订协议的结果。原告没有要求补偿的依据。 经庭审质证，原告对被告德惠市政府证据的质证意见为，对第一组证据，真实性无异议，合法性和证明问题有异议，该证据完全可以证明被告实施了对禁养区内302养殖户实施强制关闭的行为。其明确声明逾期不能完成，市政府将采取强制的方式予以搬迁。基于被告的政策压力，原告不得以关闭养殖场，其应依据畜禽规模养殖污染防治条例第二十五条规定对原告予以补偿。对第二组证据，真实性无异议，证明问题有异议，该证据证明了镇政府给予原告的是奖励费用，根据被告作出的德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖实施方案中的奖励条款，每只蛋鸡奖励人民币5元，经过核算给予的费用是奖励款，且该协议并没有对补偿明文规定，也没有约定以奖代补，因此被告的说辞不成立，该协议书与被告是否履行补偿义务并没有任何关联性，仅仅是镇政府给予的奖励。对证据4，公示，因被告提交的公示仅仅有文本而没有张贴的证据，原告无法核实其真实性，公示的程序也不符合法律的规定。 本院对各方提交证据认定如下。被告德惠市政府提交证据真实性予以确认，但是搬迁公告、实施方案是否系具体行政行为、是否对原告有实际影响，不属于本案审查范围；仅能够证明原告已领取奖励、自行关闭养殖场。原告提供的证据仅能证明设立、关闭、获得过相应奖励的事实，无法证明应另获补偿。 经审理查明，2012年5月16日，原告在德惠市工商行政管理局登记成立。2018年6月8日，德惠市人民政府发布《关于畜禽养殖禁养区养殖户关闭或搬迁的通告》，规定禁养区内养殖户需在2018年6月30日前自行关闭或搬迁，根据畜禽存栏量不同给予资金补助。同日，德惠市环境保护督查反馈问题整改工作领导小组通过《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖户关闭或搬迁工作实施方案》，其中规定了禁养区划定的原则、范围、关闭或搬迁原则，明确了奖励标准，明确依法依规、适当奖励。此后，原告法定代表人孔令娟的亲属宋磊与德惠市夏家店镇政府签订《养殖业户关闭或搬迁协议书》，奖励原告3万元。宋磊于2018年8月20日签订承诺书，表示市政府给予了3万元奖励补助金，保证不再恢复养殖。对该养殖场蛋鸡存栏情况、奖励情况，夏家店镇政府于2018年9月6日予以公示。原告认为该款项系奖励款，德惠市政府应再依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定给予补偿。原告于2019年1月8日向德惠市政府提交了行政补偿申请书，申请补偿1898000元。德惠市政府收到申请书后，未给予答复。原告于2019年5月17日诉至本院。 本院认为：一、依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条进行补偿的前提是养殖场合法经营。虽然德惠市政府自认若存在真实损失，能够作为《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的补偿主体。但是，补偿的前提是合法经营。畜禽养殖系易污染经营项目，国家有严格的日常监管。取得营业执照、税务登记、检验检疫登记并不代表经营完全合法，还应符合环境保护法规要求。原告登记设立于2012年，当时各项环保法律法规已经较为健全。《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条、第四十五条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，《中华人民共和国畜牧法》第六条、第三十七条有明确规定。特别是，原告所依据的主要法规《畜禽养殖污染防治管理办法》第十二条、第十三条、十四条、二十条、二十二条，明确规定了养殖场应如何建设、如何管理、如何运转经营。原告在起诉状中自称符合环保要求，但在庭审中未提供任何证据证明其日常生产经营符合上述法律法规规定，也未能说明是否有正当理由不办理相关环保证照或备案的适当理由。德惠市政府显然不能对不合法事项进行依法补偿。 二、德惠市政府已对原告养殖场进行了合理补偿。尽管原告养殖行为并不完全符合环境保护规定，但其中有客观的经营利益，关闭养殖场必然会有一定客观损失。《德惠市畜禽养殖禁养区规模养殖户关闭或搬迁工作实施方案》中明确给予适当奖励，应视为德惠市政府在原告不完全符合环保法律法规的情况下，鉴于其客观损失而给予的适当补偿，符合行政合理性原则。原告将其建场时的所有投资、不分新旧、不论成新的方式来要求补偿，于法无据，也不符合客观事实。养殖场搬迁关闭不同于集体土地征收，房屋不会被拆除，土地不会灭失或移交他人。原告忽略了其目前经营并不完全合法的情形，以未来经营损失提出补偿请求，且仅依据自己测算的经营损失来要求补偿亦不客观。夏家店镇政府系代表德惠市政府发放奖励补助，宋磊在承诺书中明确表示收到市政府奖励补助金，故应认定德惠市政府已给予了适当补偿。 综上，原告诉讼请求缺乏法律和事实依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告德惠市悯农养殖专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告德惠市悯农养殖专业合作社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长  亓晓鹏 审 判 员  姜 楠 人民陪审员  刘 杰 二〇一九年七月三十一日 书 记 员  赵韦程