福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行初15号 原告姚伟建，男，1975年10月5日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人陈瑶、陈子定，北京大成（厦门）律师事务所律师。 被告厦门市集美区人民政府，住所地厦门市集美区岑东路168号。 法定代表人何东宁，区长。 委托代理人王建宗，集美区人民政府工作人员。 委托代理人郭文才，北京盈科（厦门）律师事务所律师。 第三人厦门市集美区灌口镇人民政府，住所地厦门市集美区灌口大道2199号涌泉工业园综合楼。 法定代表人黄金喜，镇长。 委托代理人蔡爱兰,集美区灌口镇人民政府工作人员。 委托代理人郭文才，北京盈科（厦门）律师事务所律师。 原告姚伟建诉被告厦门市集美区人民政府（以下简称集美区政府）、第三人厦门市集美区灌口镇人民政府（以下简称灌口镇政府）行政补偿纠纷一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告集美区政府、第三人灌口镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日、4月28日公开开庭审理了本案。原告姚伟建委托代理人陈瑶、陈子定，被告集美区政府委托代理人王建宗、郭文才，第三人灌口镇政府委托代理人蔡爱兰、郭文才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姚伟建诉称，其从2009年开始，向厦门市集美区灌口镇深青村一组村民苏美生租赁地块养殖鸭子。2017年4月7日，被告制定《集美区流域周边家禽养殖退养实施方案（集府办[2017]46号）》（以下简称《实施方案》），成立集美区流域周边家禽养殖退养工作领导小组，下设办公室（以下简称区退养办），负责研究制定集美区流域周边家禽养殖退养实施方案，负责流域周边家禽养殖退养工作的指导、协调、监督等工作。镇（街）、场成立相应的领导小组和工作机构。2017年5月，其收到区退养办发出的《致集美区家禽养殖场（户）一封信》，根据该信件内容，其养殖区域位于深青溪流域距离岸边两侧各200米内，属于要求退养范围。其收到该信件后，按照要求及时配合灌口镇政府做好退养工作。2017年6月5日，第三人发布《灌口镇深清村家禽养殖退养（家含数量、建筑物面积）公示》，其养殖蛋鸭8700只、建筑面积653．52平方米等事项也在该公示范围内。2017年6月16日，第三人制作了《灌口镇家食养殖场计算清单》，确认其应得退养补助款126530元、按时拆除奖励金12653元，合计139183元。同日，应第三人要求，其签字的《家禽养殖场（户）情况登记表》《家禽养殖退养补助奖励协议书》分别确认了其养殖家禽存栏8700只、建筑物总面积653.52平方米、需拆除的总建筑物面积653．52平方米、退养成禽8700只、家禽补助款126530元和奖励金12653元，合计139183元等。其在2017年6月23日前亏本变卖全部8700只鸭子，拆除建筑物和养殖设施，完成了退养清场工作，并经区退养办验收合格。后，第三人将退养材料报区退养办审核，其多次找相关职能部门沟通、协调，但区退养办迟迟未予审核支付。2018年3月7日，区退养办向第三人作出《关于灌口镇姚伟建家禽退养补偿问题的答复》（以下简称《答复》）称：“姚伟建养殖户养殖场用地于2008年已纳入政府收储用地，根据《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》〔（2017）119号〕有关规定，不予补助”。第三人将以上《答复》告知原告。原告又多次找相关部门沟通、协调，仍无果。其认为,国务院《畜食规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、士地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的帝禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”故其因退养遭受的经济损失，被告应予以补偿。《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》〔（2017）119号〕既不是法律、行政法規、地方性法规，也不是规章，只是内部会议纪要，被告据此不予补偿，违背了依法行政的原则。且其系于2017年6月完成全部家禽退养要求，而《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》于2017年9月26日オ出台，该纪要不具有溯及既往的效力。 综上，原告认为其合法利益受到严重侵犯，依法向人民法院提起诉讼，请求：一、判令撤销被告以厦门市集美区家禽退养领导小组办公室名义作出的《集美区流域周边家禽养殖退养领导小组办公室关于灌口镇姚伟建家禽退养问题的答复》；二、判令被告重新作出补偿处理，即被告向原告发放退养补助款人民币126530元、按时拆除奖励金12653元，合计139183元。三、本案诉讼费由被告承担。本案庭审中，原告撤销第一项诉讼请求，并将第二项诉讼请求变更为“判令被告向原告发放退养补助款人民币126530元、按时拆除奖励金12653元，合计139183元。” 原告向本院提交以下证据： 1.《致集美区家禽养殖场（户）一封信》，证明原告所在的养殖区域位于“深青溪流域距离岸边两侧各200米内”，属于要求退养范围，且不属于不予补助奖励的情形。 2.《灌口镇深清村家禽养殖退养（家禽数量、建筑物面积）公示》。 3.《灌口镇家禽养殖退养奖励计算清单》。 4.《家禽养殖场（户）情况登记表》。 5.《家禽养殖退养补助奖励协议书》。 证据2、3、4、5证明，第三人确认原告需拆除的总建筑物面积653．52平方米、退养成禽8700只、家禽补助款1265380元和励金126538元，合计139183元等事实。 6.《关于灌口镇姚伟建家禽退养补偿问题的答复》，证明区退养办向第三人答复称：“姚伟建（原告）养殖户养殖场用地于2008年已纳入政府收储用地，根据2017年9月26日专题会《关于流域周边家食退养有关事宣的纪要》［（2017）19号］有关规定，应不予补助。”纪要是内部文件，不能作为行政执法的依据。 7.《关于养殖家禽（鸭子）退养补偿问题的反映及请求意见》、集信访告[2018]66号《信访事项受理告知书》、灌信告知[2018]22号《受理告知书》。 8.灌信答复[2018]22号《信访事项处理意见书》。 9.《复查申请书》、集府复[2018]31号《信访事项复查意见书》。 10.《复核申请书》、厦政信复告知[2018]161号《信访事项复核受理情况告知单》、厦政信复告知（2018）61号《信访事项复核受理情况告知单》。 证据7、8、9、10证明，原告因案涉行政补偿问题，多次以书面形式向第三人、被告及厦门市人民政府反映诉求，被告认为原告家禽养殖场地在己收储地块上，不应予以补助。厦门市人民政府告知原告应当通过行政复议或者行政诉讼途径予以解决。 11.《证明书》、原告养殖场照片。 12.《福建省动物免疫证》。 证据11、12证明，苏美生的鸭舍、鸭子和一切养鸭设施归姚伟建所有，原告养殖场养殖鸭子符合相关规定 13.退养实施方案，证明原告的家禽养殖场不属于不予补助奖励的情形 被告集美区政府辩称：1.《集美区流域周边家禽养殖退养领导小组办公室关于灌口镇姚伟建退养补偿问题的答复》属于行政机关内部的批示行为，对原告不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。2.政府在具体实施家禽退养过程中，有权就可能存在的问题进行批复、补充及说明行为，具体组织实施部门是镇、街。3.原告姚伟建退养的场地已经在2008年3月由厦门集灌开发有限公司进行了土地预征，集灌公司对该地上的地上物已经进行了实际补偿，原告要求对其禽舍、管理房等地上物再次进行补偿没有依据。4.原告自称2009年开始，其向案外人苏美生承租土地从事养殖业，其损失应向出租人主张权利。该地块已经在2008年3月由厦门集灌开发有限公司进行了土地预征，集灌公司已向深青村委会支付了相应的土地补偿款，土地已经交付给了集灌开发公司，集灌开发公司是该地块的实际权利人，其他主体未经授权无权占有、使用该土地。原告在出租人苏美生无权处分的土地上租赁土地从事家禽养殖业行为，并且其养殖场在退养的范围内，应该进行退养，但其所谓的损失应向出租人主张。综上所述，原告诉求事实和法律依据不充分，应当驳回起诉、驳回其诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提供了《预征土地协议》、《交地证明》、《深青工业组团地上物补偿明细表》等证据，证明涉诉地块已于2008年3月被集灌开发公司预征，土地已经交付集灌公司，地块的相应权利已转移给集灌公司，出租方苏美生已经得到了地上物的相应补偿76290元，原告无权获得二次补偿。 第三人灌口镇政府辩称：1.第三人灌口镇政府是按照《集美区流域周边家禽养殖退养实施方案》具体组织实施辖区范围内的家禽退养工作的，第三人是具体的实施部门。本案中，第三人进行了前期的调查工作，但最终没有签订退养协议，没有完成检查验收工作。2.第三人在具体组织测量调查过程中，发现原告的养殖场在2008年时已经由集灌开发公司对该地块进行了征收，集灌公司对该地块的地上物已经进行了实际补偿。根据《厦门市集美区人民政府划定家禽养殖禁养的通告》精神，应由原告个人与出租人自行清理出租与承租的关系。综上所述，原告诉求不能成立，应予驳回。 第三人在举证期限内向本院提供了《家禽养殖情况登记表》、《协议书》、《退养验收表》、《退养现场确认表》，证明原告提供的《灌口镇家禽养殖退养奖励计算清单》《家禽养殖场（户）情况登记表》《家禽养殖退养补助奖励协议书》未经测绘单位、验收人员、镇政府、退养办等签字盖章，原告退养的家禽数量及建筑物面积、补偿补助金额等未经相关职能部门确认同意。 经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》〔（2017）119号〕不能作为被告行政行为的依据，且对其没有溯及力。案涉地块目前仍然是集体土地，预征收没有经过法定部门审批。预征收的补偿对象是苏美生，退养补偿的对象应当是原告。 被告、第三人对原告证据发表如下质证意见：1.对原告提交的13项证据的真实性均无异议；2.对原告提交的证据2、3、4、5中记载的需拆除的总建筑物面积653．52平方米、退养成禽8700只的事实，没有异议。3.原告提交的证据3、4、5，未经测绘单位、验收人员、镇政府、退养办等签字盖章，双方并未达成退养补偿协议。4.原告的养殖场不属于退养补偿范围。 对各方当事人质证认为真实性、合法性、关联性无异议的证据，本院予以确认。原告提交的证据3、5中记载的补助款1265380元和奖励金126538元，因未经测绘单位、验收人员、镇政府、退养办等签字盖章，且被告明确否认有现场验收及成立补助奖励协议，相关拆除清退结果不明，故对证据3、5欲证明的补助款和奖励金的具体金额，本院不予认可。被告提交的《深青工业组团地上物补偿明细表》记载的被征用人系苏亚色，地上物系猪舍、管理房、化粪池等，不能证实与案涉地块出租人苏美生和承租人暨原告姚伟建的关联性，亦不能证实被预征用的地上物与案涉建筑物的关联性，本院对该证据的证明对象不予认可。 经审理查明，2017年4月7日，被告集美区政府发布《关于划定家禽养殖禁养区的通告》（集府〔2017〕62号）规定：深青溪等三条溪流岸边两侧200米内为家禽养殖禁养区（行政村及村改居社区内散养家禽50只以下/户除外）；上述禁养区范围内的家禽必须在2017年6月30日前完成退养；其他家禽规模化养殖必须在2017年9月30日前完成退养；本区各村（居）、农（林）场等基层集体组织及村民个人不得将集体土地、个人承包地租赁给家禽养殖户从事规模化养殖；对已出租的集体土地、个人承包地，各基层集体组织、村民个人与承租养殖户自行清理出租与承租关系；通告自发布之日起实施。同日，被告又发布《集美区流域周边家禽养殖退养实施方案》（集府办〔2017〕46号）规定：成立集美区流域周边家禽养殖退养工作领导小组，下设办公室（简称区退养办）；本方案发布之前的家禽规模化养殖场视为2015年1月1日前已存在和养殖；镇（场）负责聘请测量单位对养殖建筑物测量登记，镇（场）组织工作人员对养殖数量进行清点，并拍照存档，填写《家禽养殖场（户）情况登记表》；清点、测量结果应上墙公示5天；经公示无异议的，养殖户与镇、场签订《家禽养殖退养补助奖励协议》；签订协议后，养殖户自行清退所有家禽、拆除建筑物及设施；养殖户自行清退拆除后，镇、场牵头组织相关部门进行检查验收，验收合格的填写《家禽养殖场（户）退养验收表》；退养补助标准，按照建筑物砖结构不高于350元每平米，其他结构不高于200元每平米，家禽每只10元等标准予以补助；在规定的退养时间内，养殖户主动退养，签订补助奖励协议的，验收合格的，给予一次性退养补助费总额10%的奖励；未在2017年6月30日前、9月30日前按要求完成家禽退养的及在《关于划定家禽养殖禁养区的通告》（集府〔2017〕62号）发布之后新建、改建、扩建、新增的部分。2017年10月10日，被告集美区政府发布《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》（〔2017〕119号），规定：涉及租赁问题的养殖场，实行养殖与拆除分开补助的原则，对家禽先行补助，禽舍及附属设施按租赁双方的约定确定补助对象；对已收储或正式征收地块上的家禽养殖场不予补助。 案涉姚伟建经营的养殖场位于深青溪岸边两侧200米以内，属于集美区政府划定的家禽养殖禁养区。根据《集美区流域周边家禽养殖退养实施方案》（集府办〔2017〕46号）规定，应当在2017年6月30日前完成退养。第三人灌口镇政府组织相关机构及人员对案涉姚伟建经营的家禽养殖场内的建筑物进行了测量登记，对养殖数量进行了清点，填写了《家禽养殖场（户）情况登记表》，并在2017年6月5日至10日间进行了公示，确定需拆除的总建筑物面积653．52平方米、退养成禽8700只。2018年3月7日，集美区退养办向第三人灌口镇政府作出《关于灌口镇姚伟建家禽退养补偿问题的答复》，明确案涉姚伟建经营的家禽养殖场用地已纳入政府收储用地，根据《关于流域周边家禽退养有关事宜的纪要》（〔2017〕119号）的规定，应不予补助。后，原告姚伟建多次向相关部门反映案涉家禽养殖场的退养补助问题，但至今未取得退养补助款。 另查明，2008年3月20日，厦门集灌开发有限公司、灌口镇深青村委会签订了《深青工业组团项目预征土地协议书》，约定将包括案涉家禽养殖场所处地块在内132余亩土地，由厦门集灌开发有限公司预征用，并对土地及地上物进行补偿。 本院认为，首先，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中姚伟建经营的家禽养殖场因被划定为禁止养殖区域，需拆除建筑物总面积653．52平方米、退养成禽8700只，姚伟建确因此而遭受了经济损失，被告集美区政府应当将其列为退养补偿对象。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”被告集美区政府虽以原告姚伟建经营的养殖场所属地块已被预征收为由，拒绝作出补偿行为。但其未在法定举证期限内提供法律和行政法规、地方性法规等证实其未作出补偿行为的合法性，且未提供证据证实案涉地块已被合法收储或征收。故被告未对原告作出退养补偿行为，缺乏法律依据，被告依法负有给付义务，应予履行。原告要求被告履行退养补偿义务的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。再次，关于被告应给付的内容及对象。原告提供的《灌口镇深清村家禽养殖退养（家禽数量、建筑物面积）公示》记载的养殖户姓名为姚伟建、苏美生二人，《家禽养殖场（户）情况登记表》记载苏美生系出租户，《证明书》又记载苏美生的鸭舍、鸭子及养鸭设施全部归姚伟建所有，现有证据无法证实案涉鸭舍等的权利人真实状况，本案的给付对象尚无法确定。第三人提供的《退养验收表》等证据，可以反证案涉养殖场的清退拆除情况尚未经过检查验收，相应的补偿金额尚未按照程序审批，被告应给付的具体金额尚无法确定。故原告提出的要求被告履行给付退养补偿款共计139183元的请求，事实根据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下： 被告厦门市集美区人民政府应按照《集美区流域周边家禽养殖退养实施方案》（集府办〔2017〕46号）的规定，履行对姚伟建经营的养殖场退养补偿给付义务。 本案案件受理费50元，由被告厦门市集美区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  叶 青 审 判 员  纪荣典 人民陪审员  陈忠南 二〇一九年七月二十三日 法官助理王中义 书 记 员  林斐珺 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。