山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初1093号 原告刘斌，男，1970年10月30日出生，汉族，住济南市。 委托代理人马莉（系原告刘斌之妻），女，1971年3月25日出生，汉族，住济南市。 委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人窦虎，区长。 出庭负责人李伟，副区长。 委托代理人乔佳，济南市天桥区城乡建设委员会工作人员。 委托代理人于长义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 原告刘斌不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）房屋征收补偿决定，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经本院询问，利害关系人耿美玲、刘义、刘勇明确表示放弃实体权利，本院不再追加其为本案当事人。本院依法组成合议庭，于2019年12月14日公开开庭进行了审理。原告刘斌的委托代理人马莉、刘勇进，被告天桥区政府负责人李伟及其委托代理人乔佳、于长义到庭参加诉讼。本案由于情况复杂，经山东省高级人民法院批准，审理期限延长6个月。本案现已审理终结。 被告天桥区政府于2018年5月11日对原告刘斌之父位于济南市天桥区白鹤庄149号的房屋作出济天政房征补决字〔2018〕10号房屋征收补偿决定（以下简称10号补偿决定），主要内容包括:1.被征收人可选择货币补偿或者产权调换；2.选择货币补偿的价款及奖励费；3.选择产权调换的房屋具体位置、面积、价值、评估单价、产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款部分由房屋征收部门承担；4.征收部门向被征收人支付搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等费用；5.补偿方式的选择期限、地点、逾期未选择的后果；6.被征收人办理房屋征收补偿安置手续的期限、地点及房屋腾空、移交拆除的问题；7.补偿款及相关费用支付时间。并告知本案原告，如不服决定，可在补偿决定书送达之日起60日内向济南市人民政府申请行政复议，或者6个月内向济南市中级人民法院提起行政诉讼。上述期满后，被征收人仍不搬迁的，由天桥区政府申请人民法院强制执行。 原告刘斌诉称：天桥区政府作出的10号补偿决定的被征收人为原告的父亲刘寿亮（已故），原告是被征收人的合法继承人。根据补偿决定，征收部门对该房屋及其所属院落评估价格的确定，侵害了原告的合法权益。征收部门委托的评估机构对于该房屋及其所属院落的评估价格的认定，远远低于征收决定公告之日被征收房屋所处区位同类型房屋的市场价格。原告认为，关于是否给予被征收人公平合理的补偿方面，该补偿决定侵害了相关权利人的合法权益，不能给被征收人公平合理的补偿，无法保证行政相对人的合法权益。同时原告认为，被告作出涉案行政行为实体和程序上均违法。综上，特提起本案诉讼。诉讼请求：1.依法撤销10号补偿决定;2.本案诉讼费用由被告承担。 原告刘斌提交了如下证据： 1、济（天桥）征字(2015)10号房屋征收决定书（以下简称10号征收决定）； 2、10号补偿决定； 3、房产证和土地证。 被告天桥区政府辩称：1、10号征收决定已为生效裁判认定合法，征收程序合法有效。2、分户评估报告依法评估，评估价值包含了被征收房屋的房地产价值，已保障了原告的合法权益。综上，被告作出的征收补偿合法，原告的各项请求不能成立，请依法驳回其诉讼请求。 被告天桥区政府提交了如下证据： 1、济南市中级人民法院（2016）鲁01行初161号行政判决书、山东省高级人民法院（2017）鲁行终491号行政裁定书； 2、关于选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片（2014年9月5日发布）； 3、新鹤社区关于协商选定征收评估机构有关情况的说明、阳光社区关于协商选定征收评估机构有关情况的说明； 4、关于协商选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片（2015年5月20日发布）; 5、关于协商选定评估机构有关问题的申请; 6、《关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构的通知》及照片; 7、《关于北湖片区改造项目选定房屋征收评估机构被征收人代表名单的公示》及照片； 8、公证书； 9、天桥区北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告》及照片； 10、10号征收决定、济（天桥）征告字（2015）10号《房屋征收决定公告》、《济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》及照片； 11、刘寿亮、耿美玲、刘勇、刘斌、马莉身份证复印件，户籍、刘寿亮居民死亡医学证明（推断）书、授权书； 12、北湖项目住宅房屋征收调查表； 13、济房权证天字第016441号房屋所有权证书、天桥国用（2001）字第0400112号国有土地使用证； 14、北湖片区开发项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告； 15、送达回证及照片； 16、北湖片区开发项目被征收住宅房屋室内装饰装修评价结果报告、工程拆迁附属物表及设施迁移费表； 17、北湖片区西A安置地块13号楼产权调换房屋评估结果； 18、协商记录； 19、北湖片区最后一次协商通知； 20、《北湖片区最后一次协商通知》送达回证； 21、最后一次协商记录； 22、10号补偿决定； 23、10号补偿决定送达回证。 经庭审质证，原告对被告天桥区政府的证据1的真实性无异议，但认为认定的事实不符；证据2-9的真实性不予认可，认为不符合相关规定，程序违法，不具有证据效力；对证据10真实性、关联性、证明目的均不认可；对证据11、13的真实性予以认可；对证据12、14-23不予认可。被告对原告提供的证据无异议，但认为原告的主张不能成立。 本院对被告证据认定如下：被告提交的证据与本案具有关联性，真实、合法，本院予以采纳。 经审理查明：根据涉案房屋房权证记载，涉案房屋位于济南市天桥区白鹤庄149号，房屋所有权人刘寿亮，结构为混合和砖本，建筑面积分别为73.10平方米和6.30平方米，用途为住宅。 案外人刘昕彧不服10号征收决定，于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2016）鲁01行初161号行政判决，驳回了刘昕彧的诉讼请求，案件各方当事人未提出上诉，判决发生法律效力。 本院（2016）鲁01行初161号行政判决“本院查明”部分载明的内容表明：2015年5月11日，济南市规划局作出《关于济南滨河新区建设投资集团有限公司的复函》（济规直二管函[2015]39号），确认了北湖区、北湖核心区南侧及东西两侧部分用地及北湖公园等规划条件。后天桥区城乡建设委员会分别向济南市规划局、天桥区发改委、济南市国土资源局天桥分局等部门发函，对北湖片区开发项目是否符合相关规定征求意见，相关部门分别作出答复。5月19日，济南市规划局直属第二分局、天桥区发改委、济南市国土资源局天桥分局和天桥区城乡建设委员会参加了北湖片区开发项目确定房屋征收范围会议，并在会签单上盖章。同日，天桥区城乡建设委员会作出《关于北湖片区开发项目房屋征收的冻结通知》（济（天桥）征冻字〔2015〕10号），并发布《征收冻结通告》（济（天桥）征冻告字）〔2015〕10号），依法进行张贴公示，原告涉案房屋位于被冻结范围内。10月23日，天桥区政府作出10号征收决定，并张贴发布10号公告。该公告载明，征收范围：东至七一路、西至生产路、南至北园大街、北至滨河南路。其中包括：柳云小区12-19号楼、边庄小区9号楼、18号-21号楼、24号-27号、水园小区40、41、46、47、48、49号楼、水屯路62、64、66、68、70、72号楼、阳光小区1-9号楼、阳光小区11-18号楼、芙蓉小区17、18、23、24号楼等。房屋征收部门：天桥区城乡建设委员会；项目实施单位：济南滨河新区投资集团有限公司；房屋征收实施单位：天桥区房屋征收服务中心。征收补偿签约期限：2015年11月1日至2016年5月31日；征收补偿按照《济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）执行。10月25日，山东正诚土地房地产评估有限公司等12家评估机构联合作出《北湖开发项目被征收住宅房屋价格评估说明》，将评估结果进行公告。 本院（2016）鲁01行初161号行政判决“本院认为部分”载明：“（八）关于评估机构的选定问题。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条规定：“征收冻结通告发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于15天）等相关事项告知被征收人。征收评估机构可由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”本案中，济南市城乡建设委员会于2015年5月20日作出《关于协商选定北湖片区开发项目征收评估机构的公告》，载明被征收人可在公告发布之日起15日内协商选定12家房地产价格评估机构，负责北湖片区开发项目的房屋征收评估工作。但5月26日经公证以被征收人代表投票的方式选定了12家房屋征收评估机构，并于5月27日公告了选定结果。上述在公告的期限内即采取了被征收人投票的方式选定了评估机构的做法明显违背《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条的规定。但天桥区政府提交的有关证据证明，天桥区政府是将原本独立的北湖片区核心区、安置区、北湖公园的三个规划文件进行合并，且原来的规划中，已经依照法定程序对选定评估机构问题进行了公告，期限届满后，有关社区已明确说明居民无法对选定评估机构形成一致意见。规划合并后，再次进行评估机构的选定时，天桥区政府为避免不必要的重复工作，提高工作效率，节约行政资源，缩短工作周期，在各社区提出书面申请情况下，经公证直接以被征收人代表投票的方式选定了12家有资质的房屋征收评估机构，其作法虽未完全遵守法定程序，但与原来的工作程序相承接，具有一定的合理性，并非任性行政，且并未损害当事人合法权益。天桥区政府存在的资金未足额到位及评估机构的选定等问题不足以达到撤销10号征收决定或确认违法的程度。” 《补偿方案》规定，北湖片区开发项目征收补偿方式包括货币补偿和产权调换。搬迁费按被征收房屋建筑面积计算，住宅房屋每平方米22元，过渡期限内每月按被征收住宅房屋建筑面积每平方米22元计算（涉案补偿决定中将上述标准实际调整为每平方米30元）。选择货币补偿的，一次性给予六个月临时安置费。附属物按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》实施细则，根据附属物的结构、建筑标准、成新等因素进行评估确定。《补偿方案》还规定，被征收人选择货币补偿方式的，在征收补偿方案规定的签约期限内签订货币补偿协议并交验空房的，按其被征收房屋补偿价值的20%给予奖励，超出该项目签约期限签订货币补偿协议并搬迁的，按其被征收房屋补偿价值的10%给予奖励。对在签约期限内签订征收补偿安置协议并交验空房的，给予每户1万元搬迁奖励，2016年5月21日前签订征收补偿安置协议并交验空房的，每户给予2万元奖励，逾期签约的不予奖励。《补偿方案》专门规定，房屋征收部门对被征收人按照房屋征收补偿方案规定范围和标准选择房屋的公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担。 2014年9月12日，《北湖片区项目住宅房屋征收调查表》上，原告父亲刘寿亮在“被征收人签名处”签字，该调查表系对原告涉案房屋有关情况进行的调查，白鹤庄149号位于10号征收决定确定的征收范围内。 2017年10月30日，山东光大房地产土地评估咨询有限公司对涉案房产住宅作出的分户评估报告，载明评估价值时点为2015年10月23日，住宅房屋评估单价7904元每平方米，该估价分户报告载明了房屋建筑面积、建筑结构、建成年代、用途、集中供暖情况、燃气设施情况、朝向、总层数及所在楼层，并载明“如对本评估报告有异议，请自收到报告之日起十日内向我公司提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”。2017年10月30日，山东光大房地产土地评估咨询有限公司对涉案房产地下室对作出的征收评估报告，载明评估价值时点为2015年10月23日，评估单价7824元每平方米，该估价分户报告载明了房屋建筑面积、建筑结构、建成年代、用途、总层数及所在楼层。上述评估报告，被告在2017年12月1日送达时被征收人拒收，但已阅读相关内容，附有送达回证及相应照片。原告未在项目签约期限内与房屋征收部门达成协议。 被告天桥区政府作出补偿决定前，征收部门多次联系原告协商补偿安置事宜，在2017年3月27日及2017年4月21日的协商过程中，原告表示满足不了要求不签协议，2017年12月4日济南市天桥区房屋征收服务中心作出最后一次协商通知，并公告送达原告，原告于2017年12月12日与被告进行协商，并形成最后一次协商记录。 被告天桥区政府于2018年5月11日对涉案房屋作出10号补偿决定。10号补偿决定规定，一、对被征收人涉案房屋实施征收补偿，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，征收部门向被征收人支付货币补偿金额人民币627073元。三、按政策优惠扣减后的产权调换房屋总价款为611268.32元。被征收人与征收部门结清产权调换差价款15804.68元，如产权调换房屋实测面积与上述面积有差异，据实结算。四、征收部门应向被征收人支付搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等费用。被征收人选择货币补偿的，发放一次性搬迁费2382元，6个月临时安置费14292元。被征收人选择产权调换的，自行解决过渡用房，搬迁费4764元（按照两次搬迁计发），临时安置费每月2382元，过渡期限36个月。因房屋征收部门责任延长过渡期限的，自逾期之月起双倍计发临时安置费。被征收人附属物补偿费8930.71元、设备迁移补助费950元，室内装修补偿费6299元。五、限被征收人于收到本决定书之日起5日内到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换安置方式。六、被征收人自收到本决定书之日起60日内，到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿安置手续，将被征收房屋腾空，移交征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。七、补偿款及相关费用支付时间。被征收人应在房屋腾空之日起5日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点领取补偿款及相关费用，逾期不领的，依法提存至山东省济南市天桥公证处专户。10号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。 本院认为：本案的争议焦点为被告天桥区政府作出的涉案补偿决定是否合法？ 根据《条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。本案中，10号征收决定及附属的征收补偿方案的合法性已经得到了法院生效判决的确认，原告本诉中涉及征收程序的合法性问题，本院不予审查。在征收决定生效的情况下，本院可以就被诉补偿决定的合法性作出裁判。涉案房屋已由被告作出的10号征收决定征收，在签约期限内，原告与房屋征收部门未达成补偿协议，被告天桥区政府作出征收补偿决定,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定。 本院结合双方当事人在庭审中争议的焦点问题，从以下几个具体方面对涉案补偿决定的合法性进行审查。 1.关于涉案补偿决定主要证据是否充足的问题。 本院认为，涉案补偿决定主要证据是否充足的问题包括两个方面。第一方面，认定房屋面积的主要证据是否充足；第二方面，认定被征收房屋价值的主要证据是否充足。鉴于原、被告对认定的房屋面积没有异议，故本院对第一个方面的问题不再予以论述，仅对第二个方面问题，即补偿决定认定被征收房屋价值的主要证据，也即房地产估价分户报告的结论能否采用，从以下几个方面进行论述。 第一，评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法是否符合法律规定的问题。人民法院要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。本案房屋评估机构资质及评估机构选定的问题，本院已生效的（2016）鲁01行初161号判决对此已有认定，本案不再赘述。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，评估时点的确定符合上述规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。 第二，涉案评估报告复核评估、复核鉴定的问题。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，可以向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，可以向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案分户评估报告送达了原告，且载明了被征收人的异议权利，原告怠于行使复核评估、复核鉴定的权利而在诉讼程序中提出异议的，人民法院不予支持。 2.关于被诉补偿决定程序是否合法的问题。 本院认为，被告作出涉案补偿决定后，在征收范围进行了公告，并依法送达给原告，行政程序符合法律规定。被告天桥区政府作出被诉补偿决定程序合法，本院予以确认。 3.关于涉案补偿决定适用法律、法规是否正确的问题，结合双方庭审中的争议，本院从三个具体方面进行论述。 第一，涉案补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定。本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照被征收人认可的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，且对原告被征收房屋和预留产权调换房屋的评估皆为同一时点，因被告为原告预留的是产权调换安置方式，在此情况下，补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定，并未损害原告合法权益。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”；第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。补偿决定规定了临时安置费的发放标准，考虑了《补偿方案》公布以来的安置房屋建设实际，未剥夺原告依法在过渡期限内获得安置补偿的合法权益，符合公平补偿的要求。 第二，涉案补偿决定保障了原告选择货币补偿和产权调换的权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉补偿决定给原告提供了合理的选择期限，保障了原告选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被告作出房屋补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，明显不足以保障原告的合法权益，补偿决定中被告根据评估确定的市场价格作出货币补偿，同时按照低于被征收房屋单价的标准，对原告提供了同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，依照低于原告被征收房屋的评估单价的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则。补偿决定确定，产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款由房屋征收部门承担，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第二款“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担”的规定。综上，被告提供的用于产权调换的同类新建房屋面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害，故补偿决定并未损害原告的实质利益。原告关于被告对原告补偿不公平的主张，理由不能成立，本院不予支持。 第三，涉案补偿决定其他事项符合法律、法规和《补偿方案》规定。被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与原告计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照《补偿方案》确定的标准，对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作了明确规定，有的还执行了新的标准，具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《补偿方案》的规定。 综上，被告天桥区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘斌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘斌负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  赵伯堂 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年七月二十九日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂