山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终28号 上诉人（原审原告）姜文慧，女，1953年6月7日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号济南大厦。 法定代理人谢某，区长。 委托代理人程振，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人宋慧冬，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府十六里河街道办事处，住所地济南市市中区英雄山路296号。 法定代表人张汝义，主任。 委托代理人高伟，济南市市中区人民政府十六里河司法所所长。 委托代理人白伟，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 姜文慧因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府十六里河街道办事处（以下简称十六里河街道办）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行赔初54号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告姜文慧在济南市市中区十六里河镇西十六里河村拥有集体土地上房屋一处，集体土地使用证号为历城集建（93）字第1502095号。2015年12月1日，因西十六里河村拆迁，市中区重点工程建设指挥部、十六里河街道办共同向原告送达二环南路工程房屋补偿结算通知书，通知原告于同年12月5日前核实房产信息，签订补偿协议并腾空房屋。根据原告签名的房屋及附属物调查表计算的原告房屋面积为2408.53平方米、楼梯面积为7.56平方米，折合后房屋面积为2412.31平方米。原告未签订相关补偿协议。同年12月21日，市中区政府指挥部将涉及原告的补偿款2171079元以原告名义存入中国民生银行济南领秀城支行（账号：50×××95，户名：姜文慧，存单号：96481182）。同日，十六里河街道办和西河村委会向原告送达《关于限期腾空房屋的通知书》，告知原告西河村委会已经为原告租赁房屋一处，要求原告于同年12月22日前腾空房屋，搬至租赁房屋处。同年12月26日，两被告组织将原告的房屋拆除。原告对该拆除行为不服，向原审法院提起确认违法之诉，两被告的拆除行为已经（2016）鲁01行初888号行政判决确认违法，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1517号行政判决予以维持。原告于2018年3月13日向两被告提起国家赔偿申请，两被告于同年5月7日作出市中行赔自〔2018〕1号不予国家赔偿决定书并于同年5月14日送达原告，决定对原告的赔偿请求不予赔偿。原告不服，于2018年5月21日提起本案诉讼。 另查明：原告涉案房屋在内的土地已于2004年8月4日经山东省人民政府鲁政字〔2004〕434号《关于济南市2004年第十二批次城市建设用地的批复》同意征收为国有建设用地，济南市中级人民法院（2016）鲁01行初888号案件对此予以查明，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1517号行政判决对该事实予以确认。 又查明：《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发〔2008〕178号）附件1：“济南市征地地面附着物和青苗补偿标准”第1项中规定，砖混结构（楼房）的补偿标准为每平方米600-900元。2017年12月18日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383号），该批复自下发之日起执行。在附件“济南市征地地上附着物和青苗补偿标准（中心城区）”说明中第1项规定：砖混结构（楼房）补偿标准为每平方米850-1050元，补偿面积以有效证明文件记载或实际测量的合法建筑面积计算。 原审法院认为，本案涉及如下争议问题，现分述如下： 一、关于原告是否可以提起本案诉讼的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，两被告违法拆除原告房屋的行为，已经被（2016）鲁01行初888号行政判决确认违法，并经山东省高级人民法院（2017）鲁行终1517号行政判决予以维持。因此，两被告应当对其违法行为给原告带来的损害承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。第十四条第二款规定，赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2018年3月13日向两被告提起国家赔偿申请，两被告于同年5月7日作出不予国家赔偿决定书并于5月14日送达原告，决定对原告的赔偿请求不予赔偿。原告于2018年5月21日提起诉讼，符合法律规定。 二、关于原告被强拆房屋损失的赔偿问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。本案中，原告房屋已经因拆除而灭失，且涉案土地已被征收为国有建设用地，不具有恢复原状的可能，因此被告应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定支付相应的赔偿金。原告涉案房屋系集体土地上的房屋，对于集体土地上房屋被违法拆除因遵循何种赔偿标准，现行法律没有明确规定。根据现行《中华人民共和国国家赔偿法》的规定精神，国家赔偿的原则应当是弥补当事人因违法行为所受直接损失。因本案强拆行为发生在集体土地征收过程中，对涉案房屋的价值赔偿可以参照集体土地征收中地上附着物补偿的相关标准确定。本案中，两被告对原告房屋实施强拆前，已经向原告送达房屋补偿结算通知书，并将房屋补偿款2171079元人民币以原告名义存入银行账户。在原告拒不腾空房屋、交出土地的情况下，被告本可以通过申请人民法院强制执行，在人民法院作出准予执行的裁定后，再依法组织强制拆除，从而避免本次行政赔偿案件的发生。但因两被告违法实施强拆引发本次赔偿诉讼，为体现对违法拆除行为的依法监督，确保原告能够获得公平、公正的救济，最大限度地保障原告获得国家赔偿的权益，应当综合考虑集体土地征收中地上附着物补偿标准的变化情况，以赔偿判决作出时的最新补偿标准来确定涉案房屋的赔偿价值，且对原告的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿。此前，两被告对原告房屋的补偿标准系采用的鲁价费发〔2008〕178号，砖混结构（楼房）按照每平方米最高900元的标准进行补偿。鉴于山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布的《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383号）对相关的补偿标准进行了调整，其中砖混结构（楼房）的补偿标准最高为1050元。基于上述理由，本案中被告应按照最新的补偿标准对原告被强拆的房屋予以赔偿，赔偿金额为2532925.5元人民币（1050元×2412.31平方米）。鉴于被告已经将2171079元房屋补偿款存入原告银行账户，原告可以随时领取该补偿款，根据补偿款与赔偿金不能兼得的原则，上述补偿款可以视为赔偿金的一部分，两被告应再行向原告支付房屋损失赔偿金人民币361846.5元。 三、关于原告主张的物品损失的赔偿问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”两被告未提供对涉案房屋实施拆除前对相关物品予以清点登记并转移交付原告的证据，其虽称已经由西河村委会对原告物品进行了搬离，但未提供相应证据予以证明。本案中原告提供了因强拆被掩埋的物品清单，既涉及日常生活设施和用品，也包括金银首饰、古玩文物等非日常生活用品的大宗财物，主张涉案金额3687050元人民币。原告主张的物品损失中包括立橱、双人床、床垫、被褥、梳妆台、床椅、淋浴器、电磁炉、煤气罐、不锈钢炉、铁锅、菜橱、碗碟等，上述物品属于合理的日常生活用品。从被告提供的视频资料显示，涉案房屋内尚有部分日常生活用品。因此，根据在案证据，结合生活经验和常识，酌情确定两被告赔偿原告物品损失67800元。至于原告要求赔偿的金银首饰、文物等超出日常生活用品范围的大宗财物，在原告已被告知限期腾空房屋的情况下，其应当提供有说服力的证据证明这些大宗财物在拆除现场客观存在以及各自的具体价值，否则人民法院无酌定处理之基础依据。 四、关于原告其他赔偿请求的处理问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。我国赔偿法等相关法律没有对直接损失作出明确定义，根据文义解释，上述规定中的直接损失应理解为与侵害行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值。本案中，原告主张的停水停电损失、在外租房损失、生活借款本息以及过渡费补偿等均不属于因两被告的强拆行为导致的直接损失，不属于上述规定的赔偿范围。原告的上述赔偿请求缺乏法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决被告济南市市中区人民政府、济南市市中区人民政府十六里河街道办事处赔偿原告姜文慧房屋损失2532925.5元、物品损失67800元，共计人民币2600725.5元，已经存入姜文慧银行账户的2171079元补偿金视为赔偿金的一部分，两被告应于本判决生效之日起30日内，再支付原告赔偿金429646.5元；驳回原告姜文慧的其他诉讼请求。 上诉人姜文慧不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人的原审诉求。主要事实和理由如下：原审法院认定涉案房屋面积为2412.31平方米是错误的。在两上诉人无法举证证明实际损失金额的情况下，赔偿案件中应当按照不利于两上诉人的原则，根据姜文慧制作的物品清单进行判决。涉案房屋在内的土地已被征收为国有建设用地，姜文慧虽持有集体土地使用权证，但应按国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。市中区政府和十六里河街道办应当按涉案房屋周边的市场交易价格对姜文慧予以赔偿。姜文慧主张的停水停电损失、在外租房损失、生活借款本息以及过渡费等，与市中区政府和十六里河街道办的强拆行为有直接的因果关系，属于直接经济损失，应当予以赔偿。 上诉人市中区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决第一项，依法改判或发回重审。主要事实和理由如下：涉案房屋拆除发生在2015年，应当适用当时的鲁价费发[2008]178号文，而原审法院适用的是当时还未颁布实施的鲁国土资字[2017]383号文，造成市中区政府额外支付款项，没有事实和法律依据。原审判决对室内物品的损失认定67800元缺乏依据，属事实不清，应当予以撤销。 上诉人十六里河街道办不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决。主要事实和理由如下：2010年3月16日，姜文慧签字确认了《房屋及附属物调查表》，确认房屋及附属物面积为2412.31平方米，按照当时的补偿标准鲁价费发[2008]178号文件每平方米最高900元的标准，十六里河街道办已将姜文慧应得到的补偿款以姜文慧的名义全部存入银行账户。原审判决按鲁国土资字[2017]383号的补偿标准进行补偿于法无据。 针对上诉人姜文慧的上诉请求和理由，市中区政府提交书面答辩意见称：原审法院认定涉案房屋面积是依据《房屋及附属物调查表》中姜文慧签字确认的面积，对该事实认定清楚。市中区政府已经按照当时的补偿标准，足额、及时的将全部款项以姜文慧的名方存入银行，姜文慧因个人原因不去领取，责任不应由市中区政府承担，也不能基于此要求按国有土地标准予以赔偿，姜文慧该项主张没有任何事实和法律依据。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 关于涉案房屋面积的认定问题。根据房屋及附属物调查表中的内容，涉案房屋面积2408.53平方米、楼梯7.56平方米，折合2412.34平方米。姜文慧对该表中的内容签字确认，系对涉案房屋面积的认可，原审法院据此认定涉案房屋面积并无不当。 关于补偿标准的适用问题。因市中区政府和十六里河街道办的强制拆除行为已被（2017）鲁行终1517号行政判决确认违法，因拆除行为对姜文慧造成的直接损失市中区政府和十六里河街道办应当予以赔偿。为体现对违法拆除行为的依法监督，确保姜文慧能够获得公平、公正的救济，最大限度地保障姜文慧获得国家赔偿的权益，原审法院综合考虑集体土地征收中地上附着物补偿标准的变化情况，以赔偿判决作出时的最新补偿标准来确定涉案房屋的赔偿价值，且对姜文慧的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿并无不当。此前，市中区政府和十六里河街道办对姜文慧房屋的补偿标准系采用的鲁价费发〔2008〕178号，砖混结构（楼房）按照每平方米最高900元的标准进行补偿。鉴于山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布的《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383号）对相关的补偿标准进行了调整，其中砖混结构（楼房）的补偿标准最高为1050元。基于上述理由，原审法院判决市中区政府和十六里河街道办按照最新的补偿标准对姜文慧被强拆的房屋予以赔偿具有合理性，本院亦予以认可。市中区政府和十六里河街道办的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于能否适用国有土地上房屋补偿标准的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院上述司法解释的精神实质在于集体土地征收时，如果未对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，补偿安置时原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施补偿，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，姜文慧在济南市市中区十六里河镇西十六里河村拥有集体土地上房屋一处，集体土地使用证号为历城集建（93）字第1502095号。市中区政府和十六里河街道办在实施征地补偿安置工作时，已经对姜文慧房屋进行了安置补偿，并将房屋补偿款2171079元以姜文慧名义划入银行账户，因姜文慧原因该款项一直未领取。故本案不存在因征地实施部门怠于履行补偿安置义务，而导致姜文慧房屋未能进行安置补偿的情形。山东省人民政府鲁政字〔2004〕434号《关于济南市2004年第十二批次城市建设用地的批复》同意征收姜文慧涉案房屋在内的土地为国有建设用地，但从姜文慧持有的土地使用权属证书来看，涉案土地并被实际征收为国有土地，故姜文慧请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，不符合上述司法解释规定的情形。 关于室内物品和其他损失的赔偿问题。2015年12月21日，十六里河街道办和西河村委会向姜文慧送达了《关于限其腾空房屋的通知书》，告知姜文慧西河村委会已为其租赁房屋一处，要求姜文慧于2015年12月22日前腾空房屋，搬至租赁房屋处。后12月26日，市中区政府和十六里河街道办组织将姜文慧的房屋拆除。市中区政府和十六里河街道办未提供对涉案房屋实施拆除前对相关物品予以清点登记并转移交付姜文慧的证据，其虽主张已由西河村委会对姜文慧物品进行了搬离，但未提供相应证据予以证明。原审法院根据视频资料，结合生活经验和常识，酌情确定市中区政府和十六里河街道办赔偿姜文慧物品损失67800元并无不当，市中区政府主张该赔偿缺乏依据不能成立，本院不予支持。姜文慧主张应对金银首饰、文物等超出日常生活的大宗物品亦进行赔偿，但在市中区政府和十六里河街道办已告知其限期搬离的情况下，其应当提供证据证明这些大宗财物在拆除现场客观存在以及各自的具体价值。在姜文慧没有证据证明的情况下，原审法院不予支持并无不当。姜文慧该项上诉理由不能成立，本院不予支持。姜文慧主张的停水停电损失、在外租房损失、生活借款本息以及过渡费补偿等均不属于因涉案强拆行为导致的直接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围。姜文慧上述赔偿请求缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年七月二十四日 书记员 杨柳青