浙江省温州市瓯海区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0304行初14号原告陈建茜，男，1987年8月20日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人陈连平，男，1965年10月19日出生，汉族，住温州市鹿城区。被告温州市自然资源和规划局鹿城分局，住所地温州市鹿城区过境路车管所北首。负责人徐长波，该分局局长。出庭负责人夏雪访，该分局副局长。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号。法定代表人冯金考，局长。出庭负责人姜剑鑫，该局执法监察局局长。两被告委托代理人潘剑虹，分局工作人员。两被告委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。原告陈建茜不服被告温州市自然资源和规划局鹿城分局（以下简称鹿城分局）不予补办土地确权行政行为及温州市自然资源和规划局土地行政复议一案，本院于2019年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭进行了审理。原告陈建茜及委托代理人陈连平，被告鹿城分局负责人夏雪访，温州市自然资源和规划局负责人姜剑鑫及两被告委托代理人潘建虹、洪陈鸯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈建茜诉称:2017年12月25日原告向被告鹿城分局申请补办其分别位于温州市鹿城区南汇街道鱼鳞浃村鱼鳞浃路38弄94号、38弄90号对面两处房屋的用地审批手续，鹿城分局于2018年3月14日作出《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，认为上述两处房屋属未批先建，且鱼鳞浃村已启动征收程序，不符合浙政办发[2017]43号和浙政办发[2014]73号文件规定的补办条件，不予补办相关审批确权手续。原告依据国办发明电[2003]42号文件第四条规定“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行法律、法规补办手续”，鹿城分局不能以鱼鳞浃村启动了征收程序为由而不予补办相关审批确权手续。因此，原告于2018年4月18日向原温州市国土资源局申请行政复议，请求撤销鹿城分局作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，2018年8月14日被告作出温集复16[2018]52号行政复议决定，维持鹿城分局作出的《关于陈建茜户要求补办用地审批手续的回复》的行政行为。原告认为，鹿城分局没有独立的法人主体资格，以分局的名义作出《关于你户要求补办用地审批手续的回复》的行政行为违法，原温州市国土资源局作为复议机关违法，两被告不予确权登记违反了浙政办发[2017]43号和浙政办发[2014]73号文件规定，浙江省人民政府办公厅《关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一点第（三）项规定：“1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发[2014]46号）出台前，农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，在按照浙政办发[2014]73号文件规定确定宅基地使用权的基础上，对已确定宅基地使用权范围内的房屋，补办村镇规划审批手续后，按照村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权”。两被告不予确权登记违反了上述规定。原告提出对温鹿政[2017]56号文件的合法性审查，原温州市国土资源局移送至该规定的制定机关温州市鹿城区人民政府进行合法性审查，没有法律依据。《温州市城市总体规划》（2003-2020年）（2017年修订）修编没有听取村委会的意见，缺乏民主性和依法性，也是违法的。根据《浙江省城乡规划条例》第十八条规定，位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄，不编制镇规划、乡规划和村庄规划，涉案房屋原不在编制范围内，本应补办手续，且应在2014年就得补办，而非现在补办。根据相关行政规范性文件规定，在2009年12月31日之前建造的未经登记房屋都属于历史遗留问题，不属于违法建筑，即使是位于政府确定的征收范围之内的集体土地使用权，只要是符合历史遗留问题的相关规定，都可以依照上述规定补办相关手续。故起诉要求：1.依法撤销原温州市国土资源局2018年8月14日作出的温集复16[2018]52号行政复议决定书；2.撤销原温州市国土资源局鹿城分局于2018年3月14日做出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，并责令被告对原告的申请重新做出补办手续的决定；3.请求对《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2017]56号）的合法性进行审含，并予以撤销；4.请求对《温州市城市总体规划（2003-2020）（2017年修订）》的合法性进行审查，并予以撤销。原告在法定期限内向本院提供的证据有：1.原温州市国土资源局温集复16[2018]52号行政复议决定书，证明该行政复议决定书超越法律职权的。2.原温州市国土资源局鹿城分局《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，证明该回复超越法律职权。3.三份房屋平面图、两份航拍图，证明鱼鳞浃路38弄94号房屋面积为128.44平方，38弄90号和92号对面的房屋面积为53.13平方，原告的房屋建造于2000之前。4.浙江省人民政府行政复议办公室浙集复14[2017]32号《关于要求行政复议请求予以明确的函》，证明温鹿政办发[2017]号56号合法性由鹿城区人民政府审查，不符合规定。5.行政复议申请书，证明原告不服鹿城分局作出《关于你户要求补办用地审件批手续的回复》，申请行政复议。6.陈建茜身份证、户口簿，证明原告身份和申请行政复议主体资格。被告鹿城分局辩称：一、被告就出具给原告陈建茜涉案的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》事项具有职权，温州市自然资源和规划局作为复议机关合法。根据《中华人民共和国土地管理法》及中共温州市委、温州市人民政府《关于调整市、区两级城市建设管理及部分社会事务权限的意见》（温委发[2010]138号）规定，由分局受理原告要求“补办用地审批手续的报告”并作出回复并无不当。二、原告要求根据浙政办发[2014]73号、[2017]43号文及《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）补办用地审批手续，适用法律错误。原告陈建茜要求补办手续的房屋用地范围位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内，属实施鹿城区城中村改造范围，原告的起诉缺乏法律依据。三、复议机关附带审查规范性文件的合法性，所做认定正确。四、被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。2018年2月26日，原告通过邮寄向被告提交了要求补办用地审批的报告，2018年2月27日被告予以正式受理，经过调查发现原告申请的房产是尚未办理任何手续，属于未批先建，街道已经启动了征收程序，也因为2018年鹿城区实施的城中村改造项目均位于城市范围，原告的房屋是在1996年5月份所建，因此不符合浙江省两个文件的补办条件，不予办理相关审批确权手续。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告鹿城分局在法定期限内向本院提供的证据有：1.关于鹿城区南汇街道鱼鳞浃村村民陈建茜要求补办用地审批手续的报告；2.身份证、户口簿、房屋测绘信息、图纸，证据1-2证明原告向被告申请补办手续提交的材料。3.《关于你户要求补办用地审批手续的回复》；4.温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知（温鹿政办[2017]56号）；5.温州市人民政府关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的批复（温鹿政办[2017]54号）；6.温州市龙湾区人民政府关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的请示（温龙政办[2017]15号）；7.温州市城市总体规划，证据3-7证明被告对原告的申请所作出的答复内容及材料。8.浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见（浙政办发[2014]73号）；9.浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知（浙政办发[2017]43号）。被告温州市自然资源和规划局辩称：一、鹿城分局就出具给原告陈建茜涉案的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》事项具有职权依据，被告作为复议机关主体适格。根据《中华人民共和国地管理法》第五十九条、第六十一条及中共温州市委、温州市人民政府《关于调整市、区两级城市建设管理及部分社会事务权限的意见》（温委发[2010]138号）规定，由原温州市国土资源局鹿城分局受理原告“要求补办用地审批手续的报告”并作出回复并无不当。二、被告作出行政复议决定事实清楚、程序合法，法律适用正确。2018年4月18日，原告向被告申请被诉行政行为的行政复议。因行政复议材料不齐全，原告于2018年5月7日进行了补正。因原告提出行政复议申请的同时，认为行政行为所依据的规定不合法，一并提出审查申请，本案于2018年5月31日中止审理，于2018年7月17日恢复审查。经审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，被告于2018年8月4日作出维持的行政复议决定。三、原告要求根据浙政办发[2014]73号、[2017]43号文及《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）补办用地审批手续，适用法律错误。原告陈建茜要求补办手续的房屋用地范围位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内，属鹿城区实施“城中村改造范围”。而原告所提供的上述“浙政办发”两文件，均系针对“农村宅基地及住房历史问题”，原告的起诉缺乏法律依据。四、被告就附带申请“合法性审查”所做认定正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告温州市自然资源和规划局在法定期限内提供的证据有：1.行政复议申请书、补正行政复议申请材料通知书、送达回证、行政复议申请立案审批表、补正材料、行政复议答复书、送达回证，证明原告就被诉行政行为向被告提出行政复议及其提交的申请材料，被告予以受理并将答复书送达给鹿城分局。2.中止行政复议审理审批表、行政复议中止通知书、送达回证,证明因原告要求审查的合法性文件移送鹿城区人民政府审查，需要中止本案的审查。3.关于移送审查规定合法性的函、送达回证、关于对《关于移送审查规定合法性的函》的复函，证明鹿城区人民政府办公室《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作的有关事项的通知》的合法性审查。4.恢复行政复议审理审批表、恢复行政复议审理通知书恢复审理、送达回证，证明恢复审理。5.行政复议决定书、送达回证，证明被告作出行政复议决定并送达给当事人。经庭审质证，原被告对对方当事人提供的证据真实性无异议，本院对原被告提供的证据真实性予以确认。经审理查明：2017年12月25日原告向原温州市国土资源局鹿城分局邮寄《关于鹿城区南汇街道鱼鳞浃村村民陈建茜要求补办用地审批手续的报告》，要求补办其分别位于温州市鹿城区南汇街道鱼鳞浃村鱼鳞浃路38弄94号、38弄90号对面的集体土地上建造的两处房屋用地审批手续。原温州市国土资源局鹿城分局于2018年3月14日作出《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，回复的主要内容为“经调查，上述两处房屋尚未办理任何用地手续，属未批先建，且鹿城区南汇街道办事处已对鱼鳞浃村启动征收程序。根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2017]56号），实施城中村改造的村庄，位于温州市总体规划确定的城市建设用地范围内，不符合浙政办发[2017]43号和浙政办发[2014]73号文件规定的补办条件，不予补办相关审批确权手续”。原告不服，向原温州市国土资源局申请行政复议，请求撤销原温州市国土资源局鹿城分局于2018年3月14日做出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，并责令重新做出处理决定,请求对《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2017]56号）、《温州市城市总体规划（2003-2020）（2017年修订）》的合法性进行审查，并予以撤销。2018年8月14日原温州市国土资源局作出温集复16[2018]52号行政复议决定，维持原温州市国土资源局鹿城分局作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》的行政行为。原告不服，提起本案诉讼。另查明，2018年12月，因机构改革，原温州市国土资源局已不再保留，其相应的管理职责已由新组建的温州市自然资源和规划局承担，温州市自然资源和规划局在市辖区设立自然资源和规划分局，作为市自然资源和规划局的派出机构。2017年6月15日，温州市鹿城区人民政府办公室下发温鹿政办[2017]56号《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》,主要内容为“根据《浙江省城乡规划条例》第十八条规定，位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄，不编制镇规划、乡规划和村庄规划。而今年鹿城区实施城中村改造的项目均位于温州市总体规划确定的城市建设用地范围内，因此不符合浙政办发[2017]43号和浙政办发[2014]73号文件规定的补办条件，不予补办相关审批确权手续，对在城中村改造中涉及的未登记房屋，按现行政策处理。”本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十一条规定“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本案中，原温州市国土资源局鹿城分局系原温州市国土资源局的派出机构，并非独立的行政主体，不属于县级以上人民政府土地行政主管部门。对原告提出的要求补办用地审批手续的申请，应由原温州市国土资源局作出回复，原温州市国土资源局鹿城分局对该申请作出回复及原温州市国土资源局作出行政复议决定，超越职权，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《温州市城市总体规划（2003-2020）（2017年修订）》并非原温州市国土资源局鹿城分局作出行政行为所依据的规范性文件，不属于本案规范性文件附带审查的范围。温州市鹿城区人民政府温鹿政办[2017]56号《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》的内容与相关法律、法规不存在冲突，原告要求撤销该通知，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销原温州市国土资源局2018年8月14日作出的温集复16[2018]52号行政复议决定。二、撤销原温州市国土资源局鹿城分局2018年3月14日作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》。三、由被告温州市自然资源和规划局对原告陈建茜的申请重新作出行政行为。四、驳回原告陈建茜的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告温州市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  黄良聪人民陪审员  吴劲峰人民陪审员  金 耘二〇一九年七月十二日书 记 员  李晴怡附告：判决适用的法律条文及当事人应知的相关事项判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二、当事人应知的相关事项1、上诉人应按一审案件受理费标准预交上诉案件受理费，在向人民法院提交上诉状时预交到温州市中级人民法院。2、当事人一般应自案件裁判文书生效后10日内向人民法院领取裁判文书生效通知书。3、需要退还诉讼费用的，当事人应在裁判文书生效后15日内来院办理诉讼费用退费手续。