江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏03行初265号原告钱玉兰，性别××年××月××日生，××族。委托代理人化龙云，江苏汇君律师事务所律师。被告睢宁县人民政府，住所地江苏省睢宁县行政办公中心。法定代表人朱明泉，县长。出庭应诉负责人杨斌，副县长。委托代理人王维，睢宁县国土资源局工作人员。委托代理人谢发慧，江苏千秋业律师事务所律师。第三人侯立银，性别××年××月××日生，××族。委托代理人乔文猛，睢宁县群星法律服务所法律工作者。原告钱玉兰因诉被告睢宁县人民政府、第三人侯立银要求撤销土地权属行政处理决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，后公开开庭审理了本案。原告钱玉兰及其委托代理人化龙云，被告睢宁县人民政府的出庭应诉负责人杨斌及委托代理人王维、谢发慧，第三人侯立银的委托代理人乔文猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告睢宁县人民政府于2018年4月12日作出睢土权字［2018］1号《土地权属争议案件决定书》，决定：该宗土地的所有权属于苏源社区居民委员会钱庄组农民集体所有，该宗土地的宅基地使用权因钱跃乐死亡及其房屋所有权的灭失而灭失，作为宗地上未有钱跃乐房屋的单独宅基地使用权不能被继承。申请人钱玉兰及被申请人侯立银现均不具有该宗地的宅基地使用权。金城街道苏源社区居民委员会应当妥善回购宗地上现存的建筑物及构筑物后，申请报经县政府批准，收回申请人养父钱跃乐生前的宅基地使用权。原告钱玉兰向本院起诉请求：1.撤销被告睢宁县人民政府作出的睢土权字［2018］1号《土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》）；2.本案诉讼费用由被告睢宁县人民政府承担。事实及理由：1.被告作出的《决定书》认定的涉案宅基地现状与事实严重不符。原告户口所在的涉案宅基地上原本存在的自建房并非是自然倒塌的，而是第三人侯立银强占之后于2000年2月27日非法拆除的。《决定书》第三页记载的侯立银陈述也能反映出原房屋是被拆除而非自然倒塌的事实。2.被告认定涉案宅基地、院落没有封闭，长期处于闲置状态也与事实不符。侯立银强占涉案宅基地后，于1995年在该宅基地上建设了房屋，2000年强行拆除了钱跃乐的自建房，致使钱跃乐郁结于心，于2004年夏天在涉案宅基地上的房屋内上吊身亡，同年，原告也被侯立银赶出家门，原告有家不能回，十余年来流落在外。原告多年来一直通过信访、诉讼等方式维权，在被告处理原告提出的权属争议期间，原告曾多次回家但被拒绝，为此与侯立银发生冲突并报警。故涉案宅基地并非长期闲置，而是被第三人非法强占，致使原告无法居住使用。3.原告系涉案宅基地所在的苏源社区钱庄组居民，户口也落在涉案宅基地上，是钱跃乐惟一的家庭成员。原告没有其他住房，完全符合涉案宅基地的使用条件，故享有涉案宅基地的使用权。综上，被告作出《决定书》依据的事实不清，存在重大错误，严重侵害原告合法权益，特提起诉讼，请求判如所请。原告钱玉兰向本院提交以下证据：证据1.涉案宅基地所在村的全排住户自行约定房屋建设方案而签订的《协议书》，证明：侯立银的女婿李久阳未成功建房，是因为其建房与整排住户之间签订的协议不符。证据2.钱进与李久阳签订的《协议书》，证明：李久阳购买钱进的宅基地建房是与钱跃乐交换的，侯立银没有实际购买钱跃乐的三间大砖房。证据3.标有钱跃乐宅基地（现侯立银处）与李久阳购买宅基地位置的宗地图，证明：侯立银主张的三次转让，第一次是购买赵永康的18米宅基地，第二次是契约中约定的购买钱跃乐的8.4米宅基地，第三次是200元购买2.5米宽的宅基地，但实际宅基地的长度仅有26.4米，故不存在第三次购买2.5米宅基地的事实，侯立银的主张相互矛盾。证据4.白某,4于2000年2月27日书写并向徐州市国土局提交的《检举信》，原告称该信是李久阳带人强拆钱跃乐三间大砖屋当天，白某,4应钱跃乐请求，并出于一名退休教师的同情和义愤而书写的，证明：钱跃乐的房屋是李久阳强拆的。证据5.2000年2月28日睢宁国土资源局直属管理所给李久阳下达的《停止用地通知》，证明：李久阳强拆房屋、强占涉案宅基地非法，已经受到土地管理部门处罚。证据6.2000年3月21日徐州市国土管理局给白某,4的信，证明：白某,4给省厅的信已转由睢宁国土局处理。证据7.原睢宁国土局副局长白克东在徐州市国土管理局信封上签字，证明：涉案宅基地问题在2000年时已经处理结案。证据8.收据一张，钱玉兰称该收据是2004年睢宁农村宅基地证要统一换发成《中华人民共和国集体土地使用证》，当年12月24日睢宁国土管理局为钱跃乐宅基地进行重新丈量登记，因钱跃乐去世遂进行变更登记，收回原有的宅基证，同时收取钱玉兰25元换证费和10元变更登记费并出具了该收据，证明：钱玉兰已经缴纳了变更登记费用，但土地主管部门没有办理变更登记。证据9.被告于2005年7月5日统一颁发的涉及钱跃乐左邻右舍的《中华人民共和国集体土地使用证》，证书中均表明涉案宅基地的使用权人为钱跃乐，证明：在2005年时被告及当地土地主管部门仍确认涉案宅基地的使用权人是钱跃乐。证据10.钱跃乐邻居出具的书面证明，证明：钱跃乐的三间大砖房建于1990年秋天，在此之前是两间土屋，没有其他任何建筑，侯立银称200元购买了2.5米宽的宅基地，实际上是通行道路的支出。证据11.2011年12月22日荀枫（时任生产队长）出具的证明。证据12.2014年4月16日新沂市人民法院对荀枫作的笔录。以上两组证据证明：侯立银提供的契约不真实，其中署名为荀云枫的人经新沂市人民法院调查，当时的大队长名叫荀枫，且荀枫对该契约不知情。证据13.照片影印件，证明：涉案宅基地上的房屋现状。证据14.钱玉兰的户口薄及睢宁县公安局朱楼派出所出具的常住人口信息，证明：钱玉兰的户籍所在地是睢宁睢城镇苏源社区882号，也就是涉案宅基地所在地。证据15.申请证人白某,4、钱某,4出庭作证，证明：钱跃乐的3间大砖屋是1990年建的，2000年2月27日李久阳带人将该房屋拆除；李久阳和钱进签订协议购买钱进的宅基地是用于建房以便和钱跃乐交换3间大砖屋，侯立银并没有与钱跃乐签订契约购买3间大砖屋；原告并不是放弃了涉案宅基地的权利，而是侯立银换锁，致使原告有家不能回，至今在外租房居住。被告睢宁县人民政府辩称：一、被告作出的《决定书》正确。首先，《决定书》查明了事实情况。涉案宗地坐落在睢宁县××街道××社区××组，原为原告养父钱跃乐生前使用。原睢城乡岗头村钱庄组1987年4月1日建房占地清理登记表记载该宗地土地使用者为钱跃乐。钱跃乐原有宅基地(南北总长28.9米，南面宽12.3米，北面宽12米，面积约351平方米)通过私下转让已经全部转让给侯立银，但钱跃乐生前一直没搬走，侯立银不属于金城街道苏源社区钱庄组村民。1994年，被告下发《关于清理整顿土地隐形市场和查处违法用地若干问题的通知》(睢政发[1994])82号)文件，决定对擅自转让土地使用权的行为进行查处，并令缴纳相关费用、补办相关手续。侯立银于1995年4月25日缴纳相关费用后，领取了涉案宗地睢国用权(95)字第00747号国有土地使用权权属证明书。原告钱玉兰2014年诉被告睢宁县人民政府、第三人侯立银土地行政登记一案，新沂市人民法院经过审理认为，即使原告养父钱跃乐与侯立银之间房屋买卖客观存在，但该买卖行为也不合法，睢宁县人民政府为侯立银颁发国有土地权属证明书，适用法律不当，故判决撤销睢宁县人民政府于1995年4月25日向第三人侯立银颁发的睢国用权(95)字第00747号国有土地使用权权属证明书。侯立银不服该判决，2015年上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院经过审理，驳回上诉，维持原判。2015年，原告向睢宁县人民法院提起诉讼，起诉被告睢宁县人民政府及睢宁国土资源局不履行土地行政管理登记法定职责，睢宁县人民法院经过审理认为，目前涉案宅基地使用权有争议，原告应申请有权机关对争议的宅基地使用权进行确权后，再行处理。驳回原告钱玉兰对被告睢宁县人民政府、睢宁国土资源局的诉讼请求。原告不服该判决，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院驳回上诉，维持原判。该处不动产的现状为:钱跃乐房屋已全部倒塌，钱跃乐2004年过世后，该宗地属于申请人养父的房产已不存在。2000年，侯立银在该宗地建设了南侧过道屋及围墙，这是目前仅存的建筑物及构筑物，建筑面积约43平方米，围墙长度约31米，北侧主屋位置因倒塌一直未建设，院落没有封闭，长期处于闲置状态。其次，被告履行了法定程序。根据《土地权属争议调查处理办法》规定，个人之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。依据原告申请，睢宁国土资源局于2017年6月13日依法对该宗土地权属争议案件进行受理，发放受理案件通知书、土地权属争议案件处理组成人员告知书、答辩通知书。睢宁国土资源局在查清事实、分清权属的基础上，先行组织调解，通过对涉案宗地评估，让原告拿出一部分资金购买侯立银的房产，但原告对其养父买卖的事实不认可，并且原告也拿不出资金购买，侯立银愿意接受调解，原告不愿接受调解。睢宁县国土资源局于2018年4月8日拟定处理意见上报被告睢宁县人民政府，2018年4月12日被告下达涉案《决定书》，被告的处理程序合法。最后，《决定书》作出的处理决定正确。根据认定的事实情况，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，涉案宗地原使用者钱跃乐已经于2004年去世，并且属于原使用者的房屋已全部倒塌。侯立银通过私下转让得到该宗地，已在该宗地建设了南侧过道屋及围墙，这是目前仅存的建筑物及构筑物，建筑面积约43平方米，围墙长度约31米，北侧主屋位置因倒塌一直未建设，院落没有封闭，长期处于闲置状态，原告也不愿意接受调解。被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，对该宗土地权属争议案件作出的处理决定正确。二、原告起诉陈述的事实和理由错误。涉案宅基地原为钱跃乐合法取得，该宗宅基地在使用过程中，侯立银于1995年4月25日提出申请，在缴纳相关费用后领取了该宗地睢国用权(95)字第00747号国有土地使用权权属证明书。该权属证明书已被两级法院予以撤销，该宗地原始取得人钱跃乐已去世，与侯立银之间房地产转让情况无法查实。涉案宅基地上钱跃乐房屋所有权已灭失，作为地上未有钱跃乐房屋的单独宅基地使用权不能继承，该宗地上现存的建筑物及构筑物是侯立银后期建设的过道屋及围墙。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条、第六十三条、第六十五条以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，该宗地的土地所有权属于苏源社区居民委员会钱庄组农民集体所有，苏源社区居民委员会应当妥善回购宗地上现存的建筑物及构筑物后，申请报经被告睢宁县人民政府批准，收回该宗地的宅基地使用权。综上所述，本着尊重历史事实及按照法律规定，被告作出的涉案《决定书》，是在充分调查取证后作出的，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，不存在原告所述的无事实依据及法律依据的情况。原告的诉讼请求不能成立，应当依法驳回其诉讼请求。被告睢宁县人民政府向本院提交以下证据：证据1.1987年4月1日原睢宁睢城乡岗头村钱组建房占地清理登记表，证明：涉案土地在1987年4月1日登记在钱跃乐的名下，以及该土地的占地面积及坐落位置。证据2.江苏省新沂市人民法院（2014）新环行初字第00002号行政判决书。证据3.江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐环行终字第00002号行政判决书。以上两份判决书证明：经过行政诉讼审理，法院将涉案土地登记在侯立银名下的权属证书撤销，涉案土地存在争议。证据4.江苏省睢宁县人民法院（2015）睢行初字第0030号行政判决书。证据5.江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行终24号行政判决书。以上两份判决书证明：涉案土地存在争议，无法确权。证据6.涉案宗地现状图，证明：涉案土地及建筑物的现状及大部分闲置的事实。证据7.土地权属争议案件申请书、申请确权程序材料、受理建议书、告知书、答辩通知书及送达回证，证明：被告按照确权程序受理原告的申请，依法通知答辩并进行了调查和调解，最后调解不成依法作出涉案《决定书》。第三人侯立银辩称：1.原告在钱跃乐生前就已经出嫁并组织了自己的家庭且在江苏世纪天虹纺织有限公司工作，其并不在涉案宅基地上居住生活。原告既不是涉案宅基地所在的苏源社区集体经济组织成员，也不受该组织的管理和约束，原告自述“十几年来一直流落在外”就足以证实。农村宅基地使用权有很强的依附性，因农村集体经济组织成员资格而取得，也因该资格失去而丧失，宅基地使用权不存在继承的问题，故原告不享有争议宅基地的使用权。2.钱跃乐的房地产通过三次转让在其生前已经处分完毕，侯立银购买钱跃乐的3间主屋是自然倒塌的，而非侯立银拆除的。《决定书》中侯立银陈述拆除的房屋是指赵永康从钱跃乐处购买的争议宅基上的前面2间小屋，而非主屋3间。无论是哪一种方式，都说明原告认可钱跃乐的房屋目前已经灭失不存在，剩余的宅基地是不能继承的。3.1995年侯立银在争议宅基地上建设了房屋，这是侯立银按睢宁土地管理局、睢城乡人民政府、睢城乡土地管理所以及岗头村村民委员会（现为苏源社区）、钱庄组的核准意见，根据当时的法律、法规缴纳土地出让金，将争议宅基地由集体土地变更为国有土地，在此基础上建设了房屋，侯立银对涉案房屋、土地具有合法的所有权、使用权。4.被告陈述涉案宅基地及房产是私下转让给侯立银的，这不符合事实。涉案宅基地的转让是钱跃乐与侯立银之间的真实意思表示，鉴于房屋买卖势必涉及宅基使用权的转让，宅基地使用权涉及国家管理职权，涉案宅基地的转让已经过睢宁国土管理局、睢宁国土管理所和宅基地所在的苏源社区和钱庄组等各单位的逐级申报、审批并得到许可，侯立银按当时的法律规定缴纳了土地出让金和各种规费，根据审批和许可侯立银才在涉案宅基地上修建了房屋，被告所谓的私下转让不符合事实。5.被告作出的《决定书》适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条不适用于本案，《决定书》要求涉案宅基地所在的苏源社区居民委员会收回宅基地并回购侯立银的房产，显然与该规定不相一致，苏源社区居委会也并未申请收回涉案宅基地，被告要求苏源社区居委会回购侯立银的房产有涉嫌强迫交易的行为，不符合法律规定，其确权结论是错误的。涉案宅基地应当确权给侯立银，这样才能体现尊重历史、符合现实的原则，才是从实际出发公平公正的确权。综上，钱跃乐与侯立银存在房屋买卖合同关系，根据地随房走、房地一体的原则，以及按当时的法律规定涉案宅基地法定程序已经成为国有土地的事实，涉案宅基地应当确权给侯立银。第三人侯立银向本院提交以下证据：证据1.被告作出的涉案《决定书》，证明：被告将争议宅基地确权给苏源社区居民委员会钱庄组农民集体所有的事实。证据2.侯立银的身份证，证明：侯立银与本案具有利害关系。证据3.申请宅基报告，证明：1988年11月1日赵永康向睢宁睢城乡岗头村村民委员会申请审批宅基地及该村委会及钱庄组于1988年11月20日同意审批的事实。证据4.房产住宅转让协议书，证明：1988年11月4日经村委会同意赵永康购买钱庄组村民钱跃乐房屋所有权及占用范围内的宅基地使用权。证据5.通知一份，证明：1989年3月3日睢宁睢城乡岗头村委会通知赵永康办理宅基地审批手续。证据6.睢宁睢城乡人民政府睢政发[1989]03号《关于对非法买卖土地的处理意见》，证明：1989年3月5日睢城乡人民政府对赵永康购买钱跃乐的房产涉及宅基地转让，认定为非法并对赵永康予以罚款。证据7.睢宁非经营性收费统一票据，证明：1989年3月8日赵永康向睢宁睢城乡土地管理所缴纳买宅基地罚款100元。证据8.睢宁非经营性收费统一票据，证明：1989年3月16日赵永康代钱跃乐向睢宁睢城乡土地管理所缴纳卖宅基罚款300元。证据9.睢宁非经营性收费统一票据，证明：1989年3月29日赵永康向睢宁土地管理服务站缴纳宅基申报费10元。证据10.契约，证明：1989年7月30日钱跃乐与侯立银买卖涉案房屋，约定价款为2400元。证据11.收条，证明：1989年9月20日钱跃乐收到侯立银2400元。证据12.通知一份，证明：1993年3月12日睢宁睢城乡岗头村村民委员会通知侯和平（侯立银儿子）缴纳宅基转让费300元。证据13.收据，证明：1993年3月14日睢宁睢城乡岗头村村民委员会收到侯和平缴纳的宅基管理费200元。证据14.通知书，证明：1995年1月6日睢宁土地管理局通知侯立艮（银）缴纳土地出让金2324.4元。证据15.睢城乡土地管理所收缴土地有偿使用费通知书，证明：1995年4月6日睢宁睢城乡土地管理所通知侯和平缴纳1995年度土地有偿使用费205元。证据16.江苏省土地管理局宅基地有偿使用收费收据，证明：1995年4月8日睢宁睢城乡土地管理所收取侯和平缴纳的土地有偿使用费140元。证据17.徐州市土地管理行政事业性收费专用收据，证明：1995年4月25日睢宁土地管理局收取侯立银出让金895元。证据18.徐州市土地管理行政事业性收费专用收据，证明：1995年4月25日睢宁土地管理局收取侯立银土地权属用途变更费、土地管理业务费和证书及工本费计490.30元。证据19.睢国用权（95）字第00747号《国有土地使用权权属证明书》，证明：1995年4月25日睢宁土地管理局向侯立银颁发睢城乡岗头村钱庄组住宅权属证明书。证据20.江苏省土地管理局宅基地有偿使用收费收据，证明：1996年6月19日睢宁睢城乡土地管理所收取侯立银宅基地使用费10元。证据21.民房核准申请表，证明：2008年11月20日睢宁规划局对侯立银涉案宅基地及房屋现状予以航拍确认。证据22.照片7张，证明：争议宅基地现场有侯立银兴建的房屋和院墙。证据23.睢宁县公安局治安案件调解协议书一份，证明：2017年9月18日钱玉兰损害了侯立银在涉案宅基地上的房屋门锁，同时也证明钱玉兰并不在争议宅基上居住。证据24.睢宁县人民法院（2015）睢行初字第0030号行政判决书，证明：钱玉兰是江苏世纪天虹纺织有限公司职工，并不在争议宅基地上居住。经本院组织证据交换，各方当事人对于对方提供的证据均发表了质证意见。对于原告钱玉兰提供的证据，被告睢宁县人民政府经质证后认为：证据1只能反映住户们的自行约定情况，但不能证明原告的主张；证据2与本案无关联；证据3真实性无异议，该证据能证实侯立银在涉案土地上有建房的事实；证据4不能证实原告的观点，无法体现钱跃乐的房屋是李久阳强拆这一事实；证据5真实性无异议，能够证明李久阳当时在涉案土地上建房的事实；证据6、7真实性无异议，但该组证据不是对于白某,4信件反映内容的处理决定；证据8真实性无异议，但不能以此证明原告具备申请涉案土地使用权变更登记的条件；证据9真实性无异议，但钱跃乐对于涉案宅基地已经处分给第三人侯立银；证据10、11相关人员应当出庭作证并接受质询；证据12真实性无异议，该证据表明荀枫对本案的买卖契约不知情，其陈述不应予以采信；证据13真实性无异议，表明涉案土地上有建筑物，为侯立银建设并长期占有使用；证据14真实性无异议，但原告需进一步举证证明户籍信息上登记的地点与涉案土地系同一位置；证据15从白某,4的证言可以看出，其与李久阳之间有纠纷，与本案具有利害关系，故其证言的部分内容不具有客观性，但白某,4的证言也能反映涉案土地上的建筑物是由侯立银建设的，并非原告的父亲所有，白某,4的证言也可以证实原告的父亲与侯立银之间就涉案土地曾存在买卖关系；钱某,4的证言内容是李久阳与钱进之间的买卖关系，与本案缺乏关联性。第三人侯立银对于上述证据质证认为：对证据1真实性不予认可，该协议是否为相关人员所签、出具时间均无法确定，该协议与本案也无关联性，不能证明原告的主张；证据2是李久阳与钱进之间的关系，与本案无关联性；证据3真实性认可，但与本案无关联；证据4—证据7均与本案无关；证据8真实性认可，但不能证明原告是因涉案宅基地的登记所交费，在该收据所显示的时间，侯立银已经缴纳了费用，相关部门已经为侯立银颁发了涉案土地的国有土地使用权证，不可能再为原告进行登记；证据9发证与当时的情况不符，不能证明涉案宅基的使用权人仍然是钱跃乐，当时钱跃乐已经过世；证据10系证人证言，但证人没有到庭，其真实性无法确认，从白某,4在（2018）苏03行初330号案的证言看，其明确陈述涉案宅基上钱跃乐的房屋被出售给侯立银后，原告和其叔叔钱守臣将钥匙交给了侯立银，表明涉案宅基地及地上房屋已经转让，白某,4亦称钱跃乐的房屋已经不存在了，涉案土地上仅有的是侯立银建造的建筑物；证据11、12荀枫未到庭，其证言的真实性无法确认，荀枫在新沂市人民法院调查时称其对钱跃乐与侯立银之间买卖房地产不知情，系虚假陈述，侯立银能够提供证据证明荀枫作为时任村民小组的负责人在侯立银申请宅基报告中签字同意，表明其是知情的；对证据13的真实性无异议，能够证明侯立银受让钱跃乐的宅基地后已经在地上修建了房屋和院墙，钱跃乐原有的建筑物已经不存在；对证据14的真实性无异议，但对证明对象有异议，该信息仅能证明原告的户籍在涉案宅基地上，但其成年后参加工作、组织家庭，原告是江苏世纪天虹纺织有限公司职工，本案中也自述其十几年来一直流浪在外，足以说明原告并不在涉案宅基地上居住，仅是户籍还在；证据15白某,4与本案具有利害关系，其证言的诸多内容是虚假的，也有一部分是真实的，即其陈述涉案宅基上没有钱跃乐的任何建筑物，仅有的建筑物是侯立银的，同时陈述涉案宅基地及房屋转让给侯立银后，钥匙是原告及其叔父钱守臣共同交与侯立银的，说明侯立银与钱跃乐就涉案宅基地存在买卖关系；钱某,4证言所反映的是李久阳与他人买卖房地产的事项，与本案无关联性。对于被告睢宁县人民政府提供的证据，原告钱玉兰经质证后认为：对证据1无异议，能够证明涉案土地登记在钱跃乐名下；对证据2—证据5真实性无异议，能够证明侯立银对涉案土地不享有权利，也能够证明原告一直在维权，并非放弃和故意闲置涉案土地；对证据6真实性无异议，能够看出涉案宅基地北边被拆除的房屋还剩断壁残垣；对证据7真实性无异议。第三人侯立银对于上述证据质证认为：对证据1真实性无异议，从该证据来看，涉案宅基地西邻徐大海、东邻彭宗兰，与原告提供的证人白某,4陈述的东西邻不相符，白某,4称其是原告东邻系虚假陈述，该证据显示是钱跃乐生前家庭人口为3口人，同时也证明钱跃乐生前因不识字，相关手续都是以私人印章为准，与侯立银举证的房地产买卖契约相符；对证据2—证据5真实性无异议，判决书虽然撤销了第三人的国有土地使用权证，但撤销的理由是适用法律错误，并未否定第三人对涉案宅基地的权利，在原告申请对宅基地作权属争议处理时，被告也认可涉案宅基地上的房屋是由第三人建造的，白某,4也证明在钱跃乐去世后，原告和钱守臣共同向第三人交付了房屋钥匙，证明钱跃乐生前已将涉案宅基地和房屋转让给了第三人；对证据6真实性无异议，相关地上建筑物是第三人建设的，并不是钱跃乐遗留下来的；对证据7真实性无异议。对于第三人侯立银提供的证据，原告钱玉兰经质证后认为：对证据1真实性无异议，但《决定书》认定事实和适用法律均错误，依法应当予以撤销；对证据2无异议；对证据3—证据9真实性均无异议，能够证明钱跃乐在1988年时将其主屋前的18米宅基地出售给赵永康；证据10真实性有异议，契约显示签订时间是1989年7月30日，内容是购买钱跃乐建设的房屋三间，但实际上钱跃乐的三间房屋建设于1990年秋，契约签订时房屋还没有建设，钱跃乐不识字，其习惯是使用私人印章，但该契约没有钱跃乐的印章，契约中所谓的队长“荀雲峰”查无此人，该证据不具有真实性；对证据11真实性认可，但该收条是赵永康向钱跃乐支付的购宅基地的尾款，并不是钱跃乐向侯立银出具的购房款；证据12—18真实性认可，但缴款人分别是侯和平、候立艮，并不是侯立银，不能证明侯立银交付了相关费用；证据19载明的土地使用者为候立艮，并不是第三人侯立银；对证据20无异议；对证据21的真实性认可，申请表中的申请人是候立艮，不是第三人侯立银；对证据22真实性认可，室内的家具、床都是原告的；对证据23真实性无异议，调解协议书是2017年9月18日在睢宁开发区派出所签署的，在原告申请土地确权期间，第三人擅自对争议土地进行改造，并将原告的家具抬出扔到院落里，原告不得已才将门锁砸开，以维护自身权益；对于证据24，原告是2010年到江苏世纪天虹纺织有限公司工作的，此前因第三人阻挠致使原告无法在涉案宅基地上居住才被迫迁出，并非是原告放弃或者故意闲置涉案宅基地及地上房屋。被告睢宁县人民政府对上述证据质证认为：对证据1无异议，涉案土地长期闲置，与相关法律法规规定相悖，故被告依法将涉案土地确权为集体所有；对证据2无异议；证据3—证据9可以证实涉案土地被钱跃乐部分处分，转让给了案外人赵永康，涉案土地的现状与清理登记表中的记载不符；证据10—证据20证明涉案土地原使用人钱跃乐对土地进行过三次转让，与不同的人签订了买卖协议，其中部分转让给了第三人侯立银，且第三人在转让后经申请权属证书，钱跃乐已经将涉案土地全部处分，原告的主张无事实依据；对证据21真实性无异议；对证据22真实性无异议，可以证明涉案土地的现状，大部分处于空地闲置状态；证据23证实涉案土地存在权属争议；对证据24真实性无异议。本院认为，针对原告钱玉兰所提供的证据，证据1是钱跃乐与邻里之间为维护和谐稳定的相邻关系作的约定，与本案缺乏关联性；证据2协议所涉的宅基地及转让的主体与本案没有关联；证据3各方当事人对其真实性均不持异议，本院予以确认；证据4—证据7，结合证据15，可以证明白某,4曾向相关部门举报李久阳未经批准擅自建设的行为，且土地行政主管部门已经作出了处理；证据8、证据9真实性均可以确认；证据10、证据11、证据12、证据15均为相关人员的陈述、证言，需综合分析其证据效力；证据13、证据14真实性均可以确认。针对被告睢宁县人民政府所提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以采纳。针对第三人侯立银所提供的证据，证据1、证据2真实性均可以确认；证据3—证据9各方当事人对其真实性均不持异议，本院予以确认，能够证明钱跃乐曾将其部分宅基地及房产转让给赵永康的事实；证据10，原告虽对其真实性不予认可，但结合各方当事人对真实性均不持异议的证据11中所载明的钱跃乐收取侯立银2400元宅基地款的事实，以及原告提供的由王新春、徐大海、夏春明于2014年2月12日出具的证明中陈述的事实，能够证明侯立银曾与钱跃乐存在签订协议转让涉案宅基地及房屋的事实；证据12—证据24真实性均可以确认。经审理查明，原告钱玉兰系原睢宁睢城乡岗头村钱庄组（现为睢宁县××街道××社区××组）居民，钱跃乐（已于2004年去世）系钱玉兰的养父，钱玉兰自幼由钱跃乐抚养长大。钱跃乐在本村曾有一处宅基地，据1987年4月1日的睢宁睢城乡岗头村钱庄组建房占地清理登记表记载，该宅基地南北长21米，东西宽12米，面积252平方米，四至为东邻彭宗兰、西邻徐大海、南北均为废地，该宅基地的户主为钱跃乐，家庭人口3人。钱跃乐实际用地面积大于上述登记表所记载的面积，钱跃乐使用期间曾在土地的南侧建设过两间小房子，北侧建设了三间砖房。1988年、1989年期间，钱跃乐、赵永康、侯立银之间陆续签订协议，涉案宅基地及地上房屋最终被转让给侯立银。侯立银取得涉案宅基地后建设了围墙并在地南原钱跃乐建设两间小房子的地方翻建了一座40多平方米的过道屋。2000年该基地北侧原侯立银建设的三间砖房倒塌（钱玉兰陈述是被侯立银拆除的）。钱跃乐生前未离开过涉案宅基地，曾居住在侯立银所建造的过道屋内直至2004年去世。第三人侯立银系城镇居民，并非原睢宁睢城乡岗头村钱庄组集体经济组织成员。侯立银通过转让占有涉案宅基地后，向村委会、土地主管部门等交纳了一系列费用。1995年4月25日，被告睢宁县人民政府向侯立银（艮）颁发睢国用权（95）字第00747号《国有土地使用权权属证明书》，确认侯立银对位于原睢宁睢城乡岗头村钱庄组的351平方米土地（原钱跃乐宅基地）享有土地使用权。在钱跃乐去世之后，原告钱玉兰曾于2004年12月24日向睢宁国土管理局睢城国土管理所交纳35元费用，用于办理涉案宅基地的权属证书，但迟迟未获办理。后原告得知涉案土地已由被告睢宁县人民政府向第三人侯立银颁发了《国有土地使用权权属证明书》，遂于2013年10月向新沂市人民法院递交行政起诉状，要求撤销睢宁县人民政府为侯立银（艮）颁发的睢国用权（95）字第00747号《国有土地使用权权属证明书》。新沂市人民法院经审理后作出（2014）新环行初字第00002号行政判决书，认为睢宁县人民政府为侯立银颁发《国有土地使用权权属证明书》，认定事实不清，适用法律不当，故判决予以撤销。侯立银不服提起上诉，本院经审理后作出（2015）徐环行终字第00002号行政判决书，认为涉案土地系农村集体宅基地，只有集体经济组织成员才享有使用权，侯立银不能通过与钱跃乐的土地及房屋买卖行为而取得涉案土地的使用权，且睢宁县人民政府为侯立银颁发《国有土地使用权权属证明书》适用法律也不当，故判决驳回上诉，维持原判。上述诉讼结束之后，原告钱玉兰继续申请办理涉案土地的使用权证，在申请未果后于2015年7月22日向睢宁县人民法院提起行政诉讼，请求判令睢宁县人民政府、睢宁国土资源局限期为原告办理涉案土地的集体土地使用权证。睢宁县人民法院经审理后作出（2015）睢行初字第0030号行政判决书认为，涉案宅基地存在使用权争议，原告钱玉兰应当对有争议的宅基地使用权进行确权处理后再行处理，故判决驳回原告钱玉兰的诉讼请求。钱玉兰不服向本院提起上诉，本院经审理后作出（2016）苏03行终24号行政判决书，认为钱玉兰提供的证据不足以证明其曾拥有涉案土地的使用权，且涉案宅基地历史上因房地产买卖等原因曾登记在侯立银名下，尽管侯立银的权属证书已被撤销，但相关争议并未实际解决，钱玉兰申请恢复其宅基地时提交的材料也不足，故判决驳回上诉，维持原判。2017年6月，原告钱玉兰向被告睢宁县人民政府提交申请书，请求对其与第三人侯立银就涉案宅基地的使用权争议进行处理。经睢宁国土资源局调查提出处理意见，睢宁县人民政府批准于2018年4月12日作出涉案睢土权字［2018］1号《决定书》。《决定书》查明：该宗宅基地坐落在睢宁县××街道××社区××组，原为申请人（钱玉兰）养父钱跃乐生前使用。原睢城乡岗头村钱庄组1987年4月1日建房占地清理登记表记载该宗土地的使用者为钱跃乐。1994年，睢宁县人民政府下发《关于清理整顿土地隐形市场和查处违法用地若干问题的通知》（睢政发［1994］82号）文件，决定对擅自转让土地使用权的行为进行调查然后缴纳相关费用、补办相关手续。侯立银于1995年4月25日缴纳了相关费用后，领取了该宗土地睢国用权（95）字第00747号《国有土地使用权权属证明书》。申请人钱玉兰2014年诉被告睢宁县人民政府、第三人侯立银土地行政登记一案，新沂市人民法院经过审理，判决撤销睢宁县人民政府于1995年4月25日向第三人侯立银颁发的睢国用权（95）字第00747号《国有土地使用权权属证明书》。被申请人（侯立银）不服该判决，2015年上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院经过审理，驳回上诉，维持原判。另查明，该宗宅基地原为钱跃乐合法取得，因该宗地原始取得人钱跃乐已去世，并且其与被申请人之间的房地产转让情况无法查实。该处不动产的现状为：原申请人养父钱跃乐房屋已于2000年坍塌，该宗地属于申请人养父的房产已不存在。2000年，被申请人在该宗地上建设了南侧过道屋及围墙，这是目前仅存的建筑物及构筑物，建筑面积约43平方米，围墙长度约31米，北侧主屋位置因坍塌一直未建设，院落没有封闭，长期处于闲置状态。申请人钱玉兰是苏源社区居民委员会钱庄组的居民，被申请人侯立银不是苏源社区居民委员会钱庄组的集体经济组织成员。基于上述事实，被告睢宁县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条、第六十三条、第六十五条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，决定：该宗土地的所有权属于苏源社区居民委员会钱庄组农民集体所有，该宗土地的宅基地使用权因钱跃乐死亡及其房屋所有权的灭失而灭失，作为宗地上未有钱跃乐房屋的单独宅基地使用权不能被继承。申请人钱玉兰及被申请人侯立银现均不具有该宗地的宅基地使用权。金城街道苏源社区居民委员会应当妥善回购宗地上现存的建筑物及构筑物后，申请报经县政府批准，收回申请人养父钱跃乐生前的宅基地使用权。原告钱玉兰不服上述决定向本院提起行政诉讼，请求判如所请。本院认为，一、原告钱玉兰系被诉行政行为的相对人，有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告睢宁县人民政府受理原告钱玉兰提出的土地权属争议处理申请之后，作出涉案睢土权字［2018］1号《决定书》，认定申请人钱玉兰不具有涉案宅基地的使用权，并向钱玉兰交代了诉权，钱玉兰系睢宁县人民政府行政行为的相对人，依法有权提起行政诉讼。二、被告睢宁县人民政府具有处理涉案宅基地使用权争议的行政职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”钱玉兰与侯立银之间对于涉案宅基地的使用权存在争议，多年来未能通过协商加以解决，双方之间的争议依法应由人民政府处理，被告作为县级人民政府，有权处理钱玉兰与侯立银之间的宅基地使用权争议。三、被告睢宁县人民政府对于涉案宅基地使用权人的认定及其作出的对涉案宅基地使用权的收回及地上附着物的回购决定，存在认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误且程序违法的情形。其一，关于涉案宅基地的使用权人问题。涉案土地原为钱跃乐合法取得、使用的宅基地，对此，本案各方当事人均不持异议，《决定书》中也作了确认。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民宅基地实行“一户一宅”制度，宅基地使用权的取得、行使是以户为单位的，宅基地使用权人是农户而非单指农户中的某个人（特别是登记户主），即便登记户主死亡，该农户中的其他家庭成员仍然享有宅基地使用权。在被告睢宁县人民政府作出的《决定书》中，作为认定涉案宅基地使用权人的主要证据—1987年4月1日原睢城乡岗头村钱庄组建房占地清理登记表明确记载钱跃乐家庭人口为3人，钱跃乐是户主。那么，钱跃乐的家庭成员情况是怎样的、在钱跃乐去世之后其家庭成员还有谁、作为钱跃乐养女的钱玉兰是否为钱跃乐户的家庭成员、基于“一户一宅”制度钱玉兰能否享有涉案宅基地的使用权等基本事实问题，被告睢宁县人民政府并未进行审查。被告作出的《决定书》从继承的角度出发，以涉案宅基地上原钱跃乐的房屋已灭失、单独宅基地使用权不能被继承为由，认定钱玉兰不享有涉案宅基地的使用权，偏离了宅基地使用权人是“农户”这一基本的法律制度，系认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误。其二，关于涉案宅基地使用权的收回及地上附着物的回购问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但本案中涉案宅基地并不存在上述法律规定的情形。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”涉案宅基地上有侯立银建造的过道屋、围墙等建筑物，并不属于空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，亦不符合可以收回的情形。被告睢宁县人民政府认定由苏源社区居民委员会回购地上的建筑物、构筑物，并在《决定书》对苏源社区居民委员会设定回购义务，但是，从被告提供的证据来看，其在处理本次土地权属争议过程中，并未通知苏源社区居民委员会参加，也未听取其陈述及申辩意见。程序正当是行政法的基本原则，是行政机关作出行政行为时必须遵循的准则，程序正当原则要求行政机关在作出行政决定前，应该给可能受到其行政行为影响的相对人、利害关系人陈述和申辩的机会，保障其知情权、参与权和救济权。《江苏省行政程序规定》第五十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”被告睢宁县人民政府作出的《决定书》中对苏源社区居民委员会设定义务，但却并未听取其陈述及申辩，有违行政法的基本原则，不符合法定程序。因此，被告作出的对涉案宅基地使用权的收回及地上附着物的回购决定，适用法律法规错误，且违反法定程序。综上，被告睢宁县人民政府作出的《决定书》认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误且违反法定程序，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告睢宁县人民政府于2018年4月12日作出的睢土权字［2018］1号《土地权属争议案件决定书》；二、责令被告睢宁县人民政府于本判决生效之日起六个月内对钱玉兰与侯立银之间的宅基地使用权争议重新作出处理。案件受理费50元，由被告睢宁县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 杜 林审判员 周美来二〇一九年七月十一日书记员 杜心舒