江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1202行初3号 原告叶建三，性别××年××月××日生，××族。 原告赵玉生，性别××年××月××日生，××族。 原告刘小兵，性别××年××月××日生，××族。 三原告共同委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。 三原告共同委托代理人**霞，北京市盈科律师事务所实习律师。 被告江苏省兴化经济开发区管理委员会，住所地兴化市经一中路19号。 法定代表人刘海山，主任。 出庭负责人王吉徐，党工委副书记。 委托代理人赵道贤（特别授权），江苏四牌楼律师事务所律师。 第三人江苏四通现代物流有限公司，住所地兴化经济开发区S333南侧、卤汀河西侧。 法定代表人桑桂祥，总经理。 第三人江苏省兴化经济开发区投资中心，住所地兴化经济开发区综合楼。 法定代表人宗浩大，主任。 第三人中交（兴化）港口开发有限公司，住所地兴化市经济开发区S333南侧、卤汀河西侧。 法定代表人刘凤松，董事长。 委托代理人付景雷，该公司工作人员。 第三人中交海洋建设开发有限公司，住所地天津自贸试验区（东疆保税港区）呼伦贝尔路416号铭海中心1号楼-2、7-212。 法定代表人胥昌荣，董事长。 委托代理人郭明亮（特别授权），该公司工作人员。 原告叶建三、赵玉生、刘小兵因要求确认被告江苏省兴化经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）未得到征地批复推毁耕地的行为违法并主张行政赔偿一案，于2018年12月24日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月7日向被告送达了应诉手续。因江苏四通现代物流有限公司（以下简称四通公司）、江苏省兴化经济开发区投资中心（以下简称投资中心）、中交（兴化）港口开发有限公司（以下简称中交港口公司）、中交海洋建设开发有限公司（以下简称中交海洋公司）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日、2019年6月27日公开开庭进行了审理。原告叶建三、赵玉生、刘小兵及共同诉讼代理人娄静、**霞，被告开发区管委会出庭负责人王吉徐及诉讼代理人赵道贤、第三人四通公司法定代表人桑桂祥、第三人投资中心法定代表人宗浩大，第三人中交港口公司诉讼代理人付景雷，第三人中交海洋公司诉讼代理人郭明亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶建三、赵玉生、刘小兵共同诉称，原告均为江苏省兴化市开发区开拓村陈家（原红星乡陈介村）村民，在兴化市开发区开拓村有承包地用于种植水稻等农作物。自2018年9月24日，三原告的承包地被第三人四通公司违法占用，第三人四通公司的建设施工毁坏了原告所在村的200多亩耕地，原告及村民种植的水稻还没有收割就被推毁，给原告造成极大经济损失。据悉第三人四通公司违法占地建设的项目为泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目，拟征收兴化市开发区开拓村集体土地485.78亩，原告承包地在该工程用地范围内，征地行为由被告实施，但截至原告起诉，该项目涉及的土地征收并没有江苏省政府的征地批复文件，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案及补偿安置方案是否作出及具体内容仍未向原告及其他村民公示，属于未批先占，征地程序违法。第三人四通公司并未依法按规定办理相关的手续即开始施工，至今未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，属于违法施工。原告认为征地报批之前未经被征地农民即原告知情、确认，未告知被征地农民听证权利也没有举行听证，被征地农民没有得到合法、妥善安置。涉案项目工程的征地方案还没有得到批准被告就已经征地占地，并对第三人四通公司的违法施工行为放任甚至默许，是典型的违法行为，涉案土地存在土地违法行为尚未清理，被告也不会得到征地批准。故请求判决：1.确认被告开发区管委会未得到征批复就推毁原告耕地的行为违法；2.判令被告采取相应补救措施并责令第三人四通公司停止施工，腾退返还土地，赔偿原告经济损失；3.判令被告承担本案诉讼费用。 被告开发区管委会辩称，原告所述被告辖区内泰州内河港兴化港口区城南作业区码头一期项目由被告在未得到征地批复即推毁其耕地没有事实根据，泰州内河港兴化港口区城南作业区码头一期项目系2017年江苏省第一批PPP入库项目，该项目经江苏省发展改革委员会核准，被告根据兴化市的发展逐级报批，报批程序合法，交通部、江苏省发改委等部门分别作出批复批准该项目，不动产部门向第三人四通公司颁发了不动产权证书，规划局向四通公司颁发了用地规划许可证，泰州海事局颁发了施工许可证，四通公司应当按照相关要求与施工单位签订合同进行施工建设。被告开发区管委会没有实施所谓的推毁原告耕地的行为，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人四通公司述称，涉案项目是江苏省2017年第一批PPP项目，由江苏省发改委核准，四通公司作为出资方将该项目交由中交港口公司负责建设运营，该公司将工程发包给中交海洋公司，前期中交海洋公司实施水上水下作业工程（含清表），未实施建筑物建设。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人投资中心述称，投资中心现在不是四通公司的股东，与本案没有关联。 第三人中交港口公司述称，第三人中交港口公司负责建设运营涉案的港口码头PPP项目，公司有三个股东，其中中交海洋公司持股79%，认缴出资额8690万元，天津北方港航石化码头有限公司持股1%，认缴出资额110万元，四通公司持股20%,认缴出资额2200万元。港口码头PPP项目全部工程包括地面清表的部分均发包给中交海洋公司实施。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人中交海洋公司述称，对第三人四通公司、中交港口公司的陈述没有意见，中交海洋公司是推毁耕地的施工单位。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告叶建三、赵玉生、刘小兵均系江苏省兴化市开发区开拓村陈家（原红星乡陈介村）村民，各自均承包了面积不等的农田用于种植水稻等农作物，领取了《农村集体土地承包经营权证书》。原告叶建三、赵玉生、刘小兵认为从2018年9月24日至2018年10月5日前后其拥有合法权利的承包地上的种植的水稻还没有收割就被推毁。原告经了解认为第三人四通公司违法占地建设的项目为泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目，拟征收兴化市开发区开拓村集体土地485.78亩，原告承包地在该工程用地范围内，认为征地行为由被告实施，但被告至今未征求村民的意见，未发布征地公告，亦未向农民公布农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案及补偿安置方案，属于未批先占的违法占地行为，原告等人拥有合法权益的土地被违法占用至今，遂以开发区管委会为被告提起行政诉讼。 另查明，江苏省财政厅于2017年3月1日发出苏财金[2017]13号《江苏省财政厅关于2017年度第一批政府和社会资本合作（PPP)项目入库和试点的通知》，将泰州内河港兴化港区城南作业区码头项目列入江苏省2017年度第一批政府和社会资本合作（PPP)项目。2017年10月27日，江苏省发展和改革委员会发出苏发改基础发[2017]1276号《省发展改革委关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目核准的批复》，同意由第三人四通公司建设泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程项目，项目总投资约4.38亿元，其中项目资本金1.1亿元，占总投资的比例为25%，项目股东为第三人投资中心，出资比例为100%。中华人民共和国交通部发出交规划函[2017]37号《交通运输部关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程使用港口岸线的批复》，同意工程可行性报告推荐的总平面布置方案一，按553米泊位长度使用所对应的港口深水岸线……；项目法人为第三人四通公司。2018年12月18日，江苏省人民政府发出苏政地[2018]870号《江苏省人民政府关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设用地的批复》，内容为：“泰州市人民政府：你市呈报的（兴）地呈字[2018]第05号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案及供地方案收悉。经审查，现批复如下：一、同意兴化市农用地转用方案和征收土地方案，将临城街道开拓村27.2122公顷集体农用地(其中耕地20.7225公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将临城街道开拓村0.2151公顷集体建设用地、4.958公顷未利用地征收为国有。以上共计批准建设用地32.3853公顷，其中转用农用地27.2122公顷；征收土地32.3853公顷。二、同意兴化市补充耕地方案，请切实做好耕地补充及其后期管护工作。三、同意兴化市供地方案，将批准的建设用地以划拨的方式用于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设，具体供地情况请及时上报省自然资源厅备案。四、你市要督促兴化市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，及时足额支付补偿费用，落实被征地农民社会保障措施。”兴化市国土资源局于2018年12月28日向第三人四通公司颁发苏（2018)兴化不动产权第0023325号《不动产权证书》，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为划拨，用途为港口码头用地。兴化市规划局向第三人四通公司发放（开发区）地字第兴规XZ[2018]089号《建设用地规划许可证》，用地单位为第三人四通公司，用地性质为划拨。泰州市地方海事局于2018年11月30日发出的准字（2018）第010号《水上水下活动许可证》，准许第三人中交港口公司在兴化市经济开发区南官河大桥以南250米附近水域范围内进行泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程施工作业。2018年11月13日，江苏省兴化经济开发区城村建设服务站发出《违章建筑停工通知书》，认为涉案工程在333省道南陈家地段的建筑物属违章建筑，责令立即停工。同日，兴化市国土资源局向第三人中交港口公司发出《责令停止土地违法行为通知书》，认为中交港口公司未经依法批准，擅自占用兴化市开发区临城街道开拓村集体土地实施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，责令立即停止土地违法行为。 又查明，2018年5月，第三人四通公司、中交海洋公司与天津北方港航石化码头有限公司签订《泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程PPP项目股东协议》，约定注册设立项目公司中交港口公司，负责项目合同约定的投资、建设及运营维护业务。2018年8月30日，第三人中交港口公司、中交海洋公司签订《建设工程施工合同》，中交港口公司作为发包人将泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程全部发包给中交海洋公司施工，合同约定的计划形式日期为2018年10月1日，计划竣工日期为2020年6月30日；监理人为江苏苏科建设项目管理有限公司。第三人中交海洋公司又与泰州市鼎仁建筑安装有限公司签订《建设工程施工分包合同》，约定中交海洋公司作为总包方将泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期清表清淤工程分包给泰州市鼎仁建筑安装有限公司施工，工程内容包括“清除表土：包括表土推运、堆土、表土开挖装运卸、运距1Km以内、并卸至指定堆放地点推平等内容”；施工期限：开工日期为合同签订之日，竣工日期为2018年12月31日，该合同无签订日期。2018年9月17日，泰州市鼎仁建筑安装有限公司与吴建豪签订《工程机械租赁合同》，约定租赁挖机三台等事宜。2019年9月19日，监理单位江苏苏科建设项目管理有限公司向第三人中交海洋公司发出《工程开工令》，中交海洋公司于次日签收，表示“同意，按计划施工”。 再查明，第三人四通公司原出资人为第三人投资中心，2018年5月23日变更为兴化市经济发展有限公司，兴化市经济发展有限公司原投资人为第三人投资中心，2014年8月21日变更为第三人投资中心和兴化市政府国有资产监督管理办公室。 审理过程中，第三人中交海洋公司表示该公司根据建筑工程施工合同和监理发出的开工令开工，进场清表时土地上有农作物，因有阻工情况曾报警。原告方表示强制推毁耕地的行为实际系被告组织实施，现场有被告工作人员，且有大量城管人员，在原告报警后，派出所出警人员表示系“政府行为”；涉案工程无论从政府资本还是社会资本角度考虑，实际行为均由被告组织实施；江苏政府采购网公示的涉案工程中标情况显示项目实施机构为本案被告开发区管委会。 本院认为，本案的争议焦点为被告开发区管委会是否组织实施了清除涉案土地上种植物的行为。 根据《江苏省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》的规定，PPP项目主要采取政府和社会资本合作模式。本案中泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程是PPP项目，从审理查明的事实来看，该工程是第三人四通公司作为政府一方的代表与社会资本中交海洋公司、天津北方港航石化码头有限公司合作运营的工程项目，另从第三人四通公司出资情况分析，第三人四通公司实际代表的是本案被告开发区管委会。为运营该项目，第三人四通公司、中交海洋公司及天津北方港航石化码头有限公司，又投资设立了第三人中交港口公司。第三人中交港口公司将项目所涉工程全部发包给第三人中交海洋公司。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。《江苏省人民政府关于泰州内河港兴化港区城南作业区码头一期工程建设用地的批复》也明确要求泰州市人民政府要督促兴化市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，及时足额支付补偿费用，落实被征地农民社会保障措施。即根据法律规定和省政府批复，涉案地块的土地征收应由兴化市人民政府予以公告并组织实施。原告叶建三、赵玉生、刘小兵拥有合法的集体土地承包经营权，在土地未被合法征收的情况下，即被违法占用，地上种植物亦被推毁，原告的合法权益被实际侵犯。 本案中，三原告诉至法院要求确认被告开发区管委会未得到征批复就推毁原告耕地的行为违法，并要求判令被告采取相应补救措施并责令第三人四通公司停止施工，腾退返还土地，赔偿原告经济损失。但一方面，第三人中交海洋公司自认其根据建筑工程施工合同和监理发出的开工令开工，进场清表时土地上有农作物，并提供了《建筑工程施工合同》《工程开工令》《建筑工程分包合同》《工程机械租赁合同》等证据证明施工、清表行为由其组织实施；另一方面兴化市国土资源局作为土地管理部门发出《责令停止土地违法行为通知书》的对象是工程发包方第三人中交港口公司，而非本案被告开发区管委会；再一方面三原告并未能提供直接证据证明被告开发区管委会组织实施了清除涉案土地上种植物的行为，原告主张在强推现场的被告工作人员实际是第三人四通公司的法定代表人；此外，虽推毁耕地的现场有城管人员和当地派出所民警，但因原告与第三人中交海洋公司均表示曾报警，故派出所民警出警、城管人员现场维持秩序亦不证明系由被告通知或组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。若所诉行政行为不存在，人民法院亦无审查之标的。综上，原告叶建三、赵玉生、刘小兵以被告开发区管委会未得到征地批复就推毁原告耕地的行为违法为由提起本案诉讼，没有具体的事实根据，不符合法律规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。关于三原告要求被告承担赔偿责任等问题，因原告所诉基础行为不符合法定受理条件，其要求赔偿的诉讼请求人民法院亦不应予以审理。本案中，集体土地的征收主管部门应依法组织实施土地征收工作，以保护土地使用权人的合法权益。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告叶建三、赵玉生、刘小兵的起诉。 本案不需要交纳受理费，已预收受理费人民币50元，待本裁定生效后退还原告叶建三、赵玉生、刘小兵。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  环 震 人民陪审员  梁文有 人民陪审员  李 荣 二〇一九年七月二日 书 记 员  王 宇 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。