浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）浙行赔终6号 上诉人（一审原告）东新园第四届业主委员会，住所地杭州市下城区香积寺东路97号东新园小区望景苑15幢商铺。 负责人王黎丽，主任。 委托代理人漏志华、顾杰峰，浙江峰翔律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人王斌，杭州市国土资源局下城分局工作人员。 委托代理人童丽玲，浙江法校律师事务所律师。 东新园第四届业主委员会（以下简称东新园业委会）诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2018年12月12日作出（2018）浙01行赔初12号行政赔偿裁定。东新园业委会不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案延长审限六个月。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：下城区住建局××单元××支路（××路××支路）道路工程项目建设需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请。杭州市国土资源局受理申请后，编制杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权，并报杭州市政府审批。2015年10月29日，杭州市政府批准同意收回相应的国有土地使用权。同日，杭州市政府向下城区住建局发出杭国土（下）字[2015]012号《国有建设用地使用权批准通知书》，“……请你单位接本通知后，办理有关手续，待依法拆迁补偿安置完成后，申请《建设用地批准书》。”同日，杭州市国土资源局向下城区住建局发出《国有建设用地划拨决定书》（编号：3301032015A10012）。根据东新园小区新湖苑业主持有的国有土地使用证及测绘公司出具的《东新单元九号支路（重工路-七号支路）道路工程勘测定界成果》，案涉项目需占用东某住宅区-新湖苑城镇住宅用地1879平方米。 东新园业委会不服上述用地批准行为，于2016年2月18日向杭州市中级人民法院提起诉讼。杭州市中级人民法院于2017年2月16日作出（2016）浙01行初57号行政判决：确认杭州市政府2015年10月29日对杭州市国土资源局报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。杭州市政府不服向浙江省高级人民法院上诉，浙江省高级人民法院于2017年7月24日作出（2017）浙行终365号行政判决：驳回上诉，维持原判。 2018年4月2日，原告向杭州市政府提交行政赔偿申请。杭州市政府于2018年5月29日作出《不予赔偿决定书》。2018年6月29日，原告诉至法院，请求判令：一、被告向原告支付因土地行政违法批准并已被实际侵占土地的赔偿金合计人民币2500万元（包括征地赔偿款、地上附属物赔偿款）；二、被告对案涉已征地部分与东新园小区之间建设围墙等设施进行隔离。庭审中，经释明，原告撤回第二项诉请，并将第一项诉请明确为：请求判令被告杭州市政府赔偿因其违法批准收回案涉国有土地使用权给原告造成的损失2500万元。 一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……本案原告系针对杭州市政府2015年10月29日批准收回相应的国有土地使用权的行为违法主张赔偿。经查，本院（2016）浙01行初57号行政判决及浙江省高院（2017）浙行终365号行政判决确认该批准行为违法的理由是“被诉批准行为直接涉及部分业主的重大利益，但杭州市政府事先未告知东新园小区业主，也未听取小区业主意见，直接批准收回涉案国有土地使用权，违反正当程序要求”。由此可见，该批准行为被确认违法是因其违反正当程序要求，侵犯了相关业主的程序性权利，而非直接侵犯财产权。也即该批准行为尚不构成当事人能够单独提起行政赔偿诉讼的侵犯当事人财产权的“加害行为”。故原告提起本案行政赔偿之诉，不符合相应的起诉条件。但本院同时认为，有征收必有补偿。为了公共利益的需要，政府可以依法收回国有土地使用权，但必须对被征收人给予及时公平补偿。本案原告主张的财产损失实为杭州市政府在批准收回案涉国有土地使用权后未予补偿给原告造成的损失。因案涉征收决定（即批准行为）中未包括补偿内容，故征收机关应在该批准行为生效后的合理时间内及时启动补偿程序，继而通过协商签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定等方式解决补偿问题。如征收机关未及时启动补偿程序，或者被征收人对于征收补偿决定或征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，被征收人可以另行依法救济。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告东新园第四届业主委员会的起诉。 东新园业委会上诉称：一审法院作出的裁定适用法律错误，是对《国家赔偿法》等相关法律规定的错误理解，应予以纠正。一审裁定认为“本案上诉人主张的财产损失实为杭州市政府在批准收回案涉国有土地使用权后未予补偿给上诉人造成的损失，以及如征收机关未及时启动补偿程序，或者被征收人对于征收补偿决定或征收补偿协议所确定的的补偿金额和其他内容有异议的，被征收人可以另行依法救济”。上诉人认为，被上诉人对案涉土地批准收回的行为发生于2015年10月29日，至今已3年多且至今未予以任何补偿，现土地价格明显上涨。参照最高人民法院于2018年1月25日作出的第“(2017)最高法行再101号”的行政判决，上诉人认为，被上诉人的行为已构成重大且明显违法，按政策补偿不足以弥补损失，应当按照有利于充分保障东新园小区的土地使用权得到充分赔偿的原则依法予以赔偿，而非强制要求上诉人以行政赔偿以外的途经救济。根据我国《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律法规规定，依法提起上诉，请求撤销一审裁定，依法改判被上诉人赔偿上诉人人民币2500万元。 杭州市政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(三)违法征收、征用财产的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。杭州市中级人民法院(2016)浙01行初57号《行政判决书》以及浙江省高级人民法院(2017)浙行终365号《行政判决书》认为，答辩人的批准行为未事先告知东新园小区业主，也未听取小区业主意见，直接批准收回国有土地使用权，违反了正当程序要求。因此，批准行为被确认违法是因其违反正当程序要求，并未直接侵犯相关业主的财产权利。批准行为尚不构成当事人能够单独提起行政赔偿诉讼的侵犯当事人财产权的“加害行为”，故批准行为和上诉人主张的财产损失没有直接因果关系。上诉人的主张应当通过补偿程序进行。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、建设单位已经停止施工且已通知上诉人进行补偿事宜。答辩人作出批准行为后，建设单位必须在完成原土地使用权人(或者房屋使用权人)的补偿、经政府有关部门出具相关手续认定征收补偿已经完成后，才能获得建设用地批准书。目前，建设单位已停止施工，并在进行相关补偿事宜。因此，上诉人的相关主张可以通过该程序予以实现。综上所述，杭州市中级人民法院作出的(2018)浙01行赔初12号《行政赔偿裁定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题是上诉人提起的行政赔偿诉讼是否符合法定的立案条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案上诉人系针对杭州市政府2015年10月29日批准收回相应的国有土地使用权的行为主张赔偿。根据一审法院查明的事实，杭州市中级人民法院一审（2016）浙01行初57号行政判决及本院二审（2017）浙行终365号行政判决已确认该批准行为违法。故该行为已经符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定第四点内容的要求。一审法院以该批准行为尚不构成当事人能够单独提起行政赔偿诉讼的侵犯当事人财产权的“加害行为”，并据此驳回上诉人的起诉，适用法律错误。 当然，案涉争议的处理还涉及的另一个问题是行政赔偿责任与行政补偿责任的区分问题。首先，从行政赔偿与补偿责任的构成要件看，两者区分的关键在于对行政相对人权益造成不利影响的行政行为是否合法。合法行政行为只产生行政补偿责任，而违法行政行为相对应的则是行政赔偿责任。故在行政行为被确认违法的情况下，其对行政相对人合法权益产生的不利影响应属行政赔偿而非行政补偿责任的范畴。其次，从行政赔偿与补偿责任的性质看，由于行政补偿责任系因合法的行政行为引发，故该责任的性质主要是对受影响相对人权益的弥补。而行政赔偿责任系由违法行政行为所导致，该责任的性质除了弥补行政相对人受损的权益之外，还承担着惩戒违法行政者之功能。故行政赔偿责任与行政补偿责任之间不能互相混淆，更不能由行政补偿责任来代替行政机关应当承担的行政赔偿责任。 此外，对于违法行政行为与行政相对人权益损害之间的因果关系看，首先，该问题属于行政赔偿案件实体审理的范畴；其次，在本案中，杭州市政府批准收回国有土地使用权的行为虽系因程序问题被确认违法，但生效判决明确该行政行为依法应当撤销，只是鉴于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害才做出确认违法判决。故与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的因“对原告权利不产生实际影响”而被确认违法不同，本案中被确认违法的行政行为与该行为所造成的行政相对人权益损失之间具有因果关系。综上，一审法院要求上诉人通过行政补偿程序进行救济，适用法律错误。上诉人提出的被上诉人应承担赔偿而非补偿责任的理由成立，本院予以支持，但鉴于一审法院并未进行实体审理，且对于赔偿问题经本院调解双方亦未能达成一致意见。 故上诉人提出的要求直接判决被上诉人承担行政赔偿责任的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销杭州市中级人民法院（2018）浙01行赔初12号行政赔偿裁定； 二、本案指令杭州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇一九年七月九日 书记员  吕圣姻