江苏省盐城市盐都区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0903行初188号原告江苏涵邦健康管理有限公司唯诚分公司，住所地东台市海陵北路7号唯诚七号公馆7幢501室、502室、503室。负责人李培江，该分公司总经理。委托代理人路秀，江苏瀛鑫律师事务所律师。被告东台市市场监督管理局，住所地东台市范公中路168号。法定代表人罗进东，该局局长。委托代理人徐焱，该局工作人员。委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。被告盐城市市场监督管理局，住所地盐城市解放南路138号。法定代表人刘永前，该局局长。委托代理人杨冬青，该局法规处处长。委托代理人陈立新，江苏永屹律师事务所律师。原告江苏涵邦健康管理有限公司唯诚分公司（以下简称涵邦公司唯诚分公司）与被告东台市市场监督管理局（以下简称东台市监局）、被告盐城市市场监督管理局（以下简称盐城市监局）行政处罚暨行政复议一案，原告涵邦公司唯诚分公司于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。在审理过程中，本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭进行了审理。原告涵邦公司唯诚分公司的委托代理人路秀，被告东台市监局行政机关出庭负责人马华及其委托代理人徐焱、杜明旺，被告盐城市监局行政机关出庭负责人谭鑫春及其委托代理人杨冬青、陈立新均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东台市监局于2018年12月11日作出东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》，认定涵邦公司唯诚分公司未依法取得食品经营许可，擅自从事食品经营活动，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款之规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款之规定，责令涵邦公司唯诚分公司改正违法行为并处罚款60000元。涵邦公司唯诚分公司对该决定书不服，于2019年1月11日向被告盐城市监局提起行政复议，2019年4月2日，被告盐城市监局作出〔2019〕盐市市监行复第8号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持被告东台市监局作出的东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》。原告涵邦公司唯诚分公司诉称，原告系东台首家综合健身场馆，在馆内设柜并非对外向不特定人群销售，而且为了方便会员提供的配套服务，提供给会员的所有饮料食品均是无价差供应，并没有为获取利润对外向不特定人群销售。东台市监局第一次到原告健身馆检查发现原告拟在馆内销售饮料零食时，并未依法告知原告无证销售违法，更没有依法书面通知原告停止销售或限期整改。盐城市监局未告知原告行政复议的人员，以致原告无从查阅东台市监局作出行政处罚的材料，剥夺了原告的知情权和申辩权。另外即使原告行为构成违法，也是显著轻微并及时纠正，没有造成任何危害后果。东台市监局对原告作出的行政处罚决定缺乏事实基础和法律依据，盐城市监局对原告作出的行政复议决定书侵犯了原告的合法权利，故诉至法院，请求1、依法撤销东台市监局作出的东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》；2、依法撤销盐城市监局作出的〔2019〕盐市市监行复第8号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费由两被告承担。原告涵邦公司唯诚分公司向本院提交了原告会所里的照片两张作为证据,拟证明销售饮品的柜台是设在会所里面，对外不公开，而且会所有门闸，非会员无卡不能持卡进出，佐证原告销售水和食品的行为是为会员提供配套服务的，不是对外公开销售行为。被告东台市监局辩称，原告2018年7月6日从事对外经营活动，至2018年8月8日执法检查时，食品销售营业额货值金额达15477.7元，原告未领取食品经营证，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款之规定。原告所经营的场所是对外开放的，即使销售给会员也是销售行为，应当受到处罚。原告未领取食品经营许可从事食品经营，2018年8月8日经批准立案，而后进行调查取证，经行政机关负责人集体讨论之后，于2018年9月4日对原告单位作出行政处罚陈述、申辩、听证告知书。原告单位提出听证申请，听证后经审理认为，原告于2018年9月28日申领了“食品经营许可证”，消除了违法行为。经行政机关负责人集体讨论决定对原告减轻处罚为6万元。东台市监局作出的东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告东台市监局向本院提交了以下证据：证据1、案件来源登记表及立案审批表，拟证明案件是在监督检查中发现，经行政机关负责人批准立案；证据2、案件调查终结报告，拟证明案件承办人员依法撰写调查终结报告；证据3、食品药品案件合议及案件集体决定（合议）记录，拟证明行政机关负责人集体讨论的事实；证据4、行政处罚案件有关事项审批表，拟证明案件经负责人批准的事实；证据5、行政处罚听证告知书及邮寄详情单，拟证明2018年9月4日告知原告陈述申辩、听证的事实；证据6、听证申请书、听证通知书、听证公告、听证笔录，拟证明原告申请听证、举行听证的事实；证据7、听证报告、案件集体决定记录及行政处罚决定审批表，拟证明听证后的讨论审理情况；证据8、东市监案字〔2018〕0299号行政处罚决定书及送达回证，拟证明2018年12月11日作出处罚决定及2018年12月14日原告收到的事实；证据9、行政复议申请书和行政复议决定书10页，拟证明原告提出复议申请，复议机关于2019年4月2日作出了复议决定书；证据10、营业执照及李培江身份证复印件，拟证明原告单位于2017年11月28日领取营业执照和李培江是负责人的事实；证据11、东台市监局对李培江的调查询问笔录，拟证明2018年8月9日对李培江的调查询问；证据12、情况说明，拟证明2018年8月9日李培江的陈述，售出食品的经营额计15477.7元；证据13、现场笔录及现场照片，拟证明对现场的检查情况；证据14、收支明细和每日记录表，拟证明原告的销售记录。被告盐城市监局辩称，原告申请的经营范围内没有食品经营项目，也未取得过《食品经营许可证》，原告违法销售食品的事实清楚。盐城市监局作出的〔2019〕盐市市监行复第8号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告盐城市监局向本院提交以下证据：证据1、行政复议申请书，拟证明2019年1月7日，原告因不服东台市监局作出的东市监案字〔2018〕0299号行政处罚决定书，向盐城市监局提交了行政复议申请；证据2、[2019]盐食药监行复第01号行政复议申请受理通知书；证据3、行政复议法律文书送达回执和快递单；证据2-3拟证明2019年1月11日，盐城市监局向原告作出并送达了[2019]盐食药监行复第01号行政复议申请受理通知书，已告知了原告的权利和义务；证据4、[2019]盐食药监行复第01号行政复议答复通知书；证据5、行政复议法律文书送达回执和快递单；证据4-5拟证明2019年1月11日，盐城市监局向东台市监局作出并送达了[2019]盐食药监行复第01号行政复议答复通知书；证据6、原告营业执照、原告法定代表人身份证，拟证明原告法定代表人李培江代表原告参加行政复议，向盐城市监局提交了原告营业执照，李培江身份证复印件；证据7、行政复议答复书，拟证明2019年1月17日，东台市监局向盐城市监局提交了行政复议答复书；证据8、[2019]盐食药监行复第01号延期审理通知书；证据9、行政复议法律文书送达回执和快递单；证据8-9拟证明2019年3月5日，因案情复杂，盐城市监局依照法律规定决定延期30日作出行政复议决定，并告知了原告；证据10、[2019]盐市市监行复第8号《行政复议决定书》；证据11、行政复议法律文书送达回执和快递单；证据10-11拟证明2019年4月2日，盐城市监局向原告作出并送达了案涉的行政复议决定书。经庭审质证，原告涵邦公司唯诚分公司对被告东台市监局提交的证据质证意见如下：对证据1三性无异议，但该证据不能反映对原告现场检查时发现原告存在违法销售食品的情况。对证据2真实性无异议，但是内容上该报告中提出是在2018年7月6日发现原告擅自对外从事食品经营的事实与客观不符。对证据3合法性有异议，案件的合议笔录与集体决定的记录时间、地点、参与人员以及合议记录的内容严重不符，不能作为证据使用。对证据4-7三性无异议。对证据8真实性无异议，原告确实收到了该处罚决定书，但是该处罚决定书认定的事实和适用法律均错误，程序违法，不具有合法性。对证据9真实性无异议，但行政复议认定事实和适用法律均错误，且程序违法、不具有合法性。对证据10三性无异议。对证据11-13三性无异议，在该笔录中，原告提出公司是在2018年6月8日试营业，但是该小卖部还没有设立，因此不存在对外经营，小卖部没有任何经营利润，而且所有销售的对象是会员，并且告知东台市监局食品经营许可证正在办理中，但整个笔录中以及所有的证据材料均反映东台市监局在2018年6月8日和7月6日进行现场检查时没有做任何的记载，再加上2018年8月8日共三次现场检查，均未向原告指出销售饮料和水的行为是违法的，更没有要求原告进行改正或出具相应的要求改正通知书。对证据14证明原告在2018年7月6日至8月8日之间有销售水和鸡蛋的行为，但并没有销售其他的东西，也佐证了东台市监局2018年6月8日和7月6日现场检查情况如果存在的话，东台市监局没有在发现原告销售饮料与食品的第一时间告知原告，对原告进行教育，要求原告进行改正。东台市监局在第三次2018年8月8日现场检查时直接对原告进行立案处罚，这显然就是钓鱼执法，其具体行政行为违法。被告盐城市监局对被告东台市监局所提交的所有的证据三性均无异议。原告涵邦公司唯诚分公司对被告盐城市监局提交的证据质证意见如下：证据1三性无异议，在申请书中原告提出没有对外进行销售，但是盐城市监局没有对该申请进行审查核实。证据2-3三性均无异议，但是可以证明盐城市监局对本案进行行政复议时没有告知原告复议的承办人有几名以及承办人是谁，导致原告没办法找承办人去查阅东台市监局作出具体行政行为的相关材料。证据4-5三性均无异议，但是盐城市监局的答复通知书上也未告知原告本案复议的承办人员和人数，同样导致原告无法去向承办人或相关部门进行陈述、申辩，并要求查阅相关材料，且也证明了东台市监局的答复书，原告一直没有看到过，导致原告无法进行陈述和申辩。证据6三性均无异议。证据7真实性无异议，但是盐城市监局从来没有将该答复书的内容向原告透露过。证据8-9三性均无异议，但是在内容上可以反映盐城市监局认为本案因为情况复杂而延期，根据行政复议法的规定，盐城市监局应当就案件告知原告是否要求进行听证或做进一步调查，但是盐城市监局并未履行该项法定程序。证据10-11真实性均无异议，合法性均有异议。根据行政复议法实施条例的规定，复议机关应当指定两名以上行政复议人员对案件进行审查并提出意见，而且需要由复议机关的负责人同意或者经过集体讨论通过后才能作出行政复议决定，但是盐城市监局程序违法，不具有合法性。被告东台市监局对被告盐城市监局所提交的所有的证据三性均无异议。被告东台市监局对原告涵邦公司唯诚分公司提交的证据质证意见如下：对证据三性均有异议，不能证明原告证明目的。因为原告所经营的场所是对外开放的，会员是不特定的，且不能证明原告销售的食品、饮料仅仅销售给会员，即使销售给会员也是销售行为，应该受到处罚。被告盐城市监局对原告涵邦公司唯诚分公司提交的证据质证意见如下：对证据三性均有异议。根据《食品安全法》第三十五条规定，从事食品生产、销售、餐饮服务，应当依法取得许可。即使正如原告陈述的无利润销售，也是销售行为，也必须取得食品经营许可。通过原、被告提交的证据能够查清本案的事实，本院对原告涵邦公司唯诚分公司、被告东台市监局及被告盐城市监局提交的所有证据真实性、合法性、关联性均予以确认。经审理查明，原告在健身馆内经营了一个小卖部，主要经营食品和一些游泳设备。原告在未依法取得食品经营许可的情况下，于2018年7月6日对外经营。截止2018年8月8日东台市监局执法人员检查时，原告售出食品经营额为15477.7元。2018年9月11日，东台市监局依法向原告送达了东市监听告字〔2018〕0223号《行政处罚听证告知书》。2018年10月17日，原告提出听证申请，东台市监局于2018年11月13日举行了听证，听证后东台市监局决定对原告处罚减轻至60000元。2018年12月11日，东台市监局作出东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》，并依法送达。涵邦公司唯诚分公司对该决定书不服，于2019年1月11日向盐城市监局提起行政复议。2019年3月5日，盐城市监局作出〔2019〕盐食药监行复第01号《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。2019年4月2日盐城市监局作出〔2019〕盐市市监行复第8号《行政复议决定书》，维持了东台市监局作出东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》。原告不服，故诉至法院要求判如所请。本院认为：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。因机构改革，东台市监局依法承担食品安全监督管理等职责，故东台市监局有权对其所属辖区内违反食品安全法律、法规的行为进行查处。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款之规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款之规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。根据东台市监局对李培江的调查询问笔录、情况说明等证据可以证明原告在健身馆内经营了一个小卖部，主要经营食品和一些游泳设备，在未依法取得食品经营许可的情况下，于2018年7月6日对外经营，截止2018年8月8日东台市监局执法人员检查时，原告售出食品经营额为15477.7元。原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款之规定。因为原告未取得食品经营许可证从事食品经营活动情节较轻，且原告主动纠正违法行为、减轻危害后果，故东台市监局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款之规定，责令原告改正违法行为并处罚款60000元，并无不当，但东台市监局在案涉行政处罚决定书中未载明减轻处罚适用的法律依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项，对此予以纠正。另东台市监局也履行了立案、听证、调查、合议、送达等程序，程序合法。《中国人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。盐城市监局具有受理行政复议申请并审查申请行政复议的具体行政行为是否合法和适当，拟订行政复议决定的法定职责。2019年1月11日，盐城市监局受理原告的复议申请。由于案情复杂，盐城市监局于2019年3月5日作出〔2019〕盐食药监行复第01号《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，后于2019年4月2日盐城市监局作出案涉《行政复议决定书》，维持了东台市监局作出的案涉《行政处罚决定书》。该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上所述，原告要求依法撤销东台市监局作出的东市监案字〔2018〕0299号《行政处罚决定书》及盐城市监局作出的〔2019〕盐市市监行复第8号《行政复议决定书》，本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江苏涵邦健康管理有限公司唯诚分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏涵邦健康管理有限公司唯诚分公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  王星月人民陪审员  赵 辉人民陪审员  戚玉华二〇一九年七月十八日法官 助理  宋 君书 记 员  李雯雯附录法律条文1、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。第一百二十二条违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。