江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1202行初42号 原告兴化市戴南辐射监测站，住所地兴化市戴南镇科技园区。 执行事务合伙人尚X志。 被告兴化市戴南镇人民政府，住所地兴化市戴南镇人民路。 法定代表人姚群印，镇长。 出庭负责人暨委托代理人王X梁，副镇长。 委托代理人吴X萍（特别授权），江苏XXX律师事务所律师。 原告兴化市戴南辐射监测站诉被告兴化市戴南镇人民政府行政协议一案，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2019年1月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告兴化市戴南辐射监测站诉讼代理人倪军、黄双强，被告兴化市戴南镇人民政府出庭负责人暨诉讼代理人王X梁、诉讼代理人吴X萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告兴化市戴南辐射监测站诉称，为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，被告兴化市戴南镇人民政府（甲方）与原告兴化市戴南辐射监测站（乙方）于2014年元月9日签订《戴南镇核与辐射安全监管协议》，委托原告对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测，原告交纳押金30万元。2016年5月10日原被告双方续签《戴南镇核与辐射安全监管补充协议》，协议约定：1、乙方按2014年协议延续现有模式继续运行。对全镇的六大不锈钢废品市场、南北酸洗卡口以及出口和外购的不锈钢材料进行检测，对涉源企业进行监管，全方位加强核与辐射安全管理。2、戴南镇XX资源股份有限公司建成待整合六大废品市场到位后，由甲方协调安装检测仪器，乙方自行检测和甲方脱钩，按市场化运作。3、乙方在辐射检测过程中，必须接受戴南环保局的监督管理和业务指导；行政体制不变，隶属关系不便。4、未见事宜，再行商榷。原告据此受被告委托对全镇的不锈钢核与辐射安全进行管理，并实际履行了该行政协议，成功应对多起核与辐射安全突发事件，受到环保部门相关领导的高度肯定，被告也按照该行政协议支付了原告2014—2016年度的检测费和奖金。但被告至今迟迟未支付原告2017年度的检测费和奖金。2019年1月22日，被告退还原告押金22.7万元。原告认为，被告为实现其对环境保护的行政管理目标，与原告之间经过协商一致签订的行政合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理案件的范围。且原告己实际履行了该行政协议的义务，但被告却未按照约定支付原告2017年度的检测费及奖金。故诉至贵院，请求依法判决：被告立即支付原告2017年度检测费人民币136万元、奖金人民币20万元、押金差额人民币7.3万元，合计人民币163.3万元。 原告向本院提供下列证据：1、2014年1月9日戴南镇核与辐射安全监管协议，证明原告受被告的委托履行核与辐射的监管义务，协议第八条约定原告缴纳30万元保证金，如果全年无事故，被告奖励原告20万元，第九条全年检测80万吨酸洗不锈钢按1.7元/吨进行年度考核且按季度结算，合计一年136万元检测费，20万元的奖励；2、收款收据（押金30万），证明被告收到了原告的押金30万元；3、2016年5月4日会议纪要；4、2016年5月10日戴南镇核与辐射安全监管补充协议；证据3-4证明原被告达成协议继续按2014年1月9日的监管协议履行双方的权利义务；5、2014年镇辐射安全管理工作的情况汇报；6、2015年辐射安全管理工作总结；7、2016年辐射安全管理工作总结；8、2017年辐射安全管理工作总结；证据5-8证明被告的环保部门认为原告2014-2017年度辐射监管工作成效显著，确保了全镇的辐射安全；9、2016年辐射监测服务费发票，证明被告按监测协议履行了2016年原告的监测费136万、奖金20万，合计156万元；10、2017年第一季度辐射监测服务费发票，分管镇长在发票上注明了相关意见，证明被告的分管镇长同意环保局的意见同意支付2017年度第一季度的监测费，但是被告没有给付，被告认为原告的诉讼对象错误不成立；11、2017年社保缴费信息，证明原告为履行监管协议支付了员工的社保、工资，但被告却不肯按照协议支付原告履行合同的报酬；12、2017年不锈钢市场辐射监测报告，证明原告按照协议履行了合同义务；13、2017年度辐射检测记录，证明原告履行协议每个月每一天都进行不锈钢的检测；14、2017年日工作量明细，证明原告为履行协议，员工分三班，工作时间每天达到24小时；15、2017年度辐射超标记录，证明原告履行协议多次检测出辐射超标的不锈钢管材，保障了核与辐射的安全监管；16、戴南镇辐射监测站2017年度辐射检测实测数据汇总表，证明兴化市××南新源环保有限公司出具的2017年1-12月在该公司辐射检测的不锈钢塑料为841897.38吨，超过了协议约定的全年检测80万吨不锈钢的指标，被告应当按照协议约定支付原告检测费136万元；17、网上银行电子回单，证明被告2019年1月27日退押金22.7万，还应当退还差额7.3万元押金，押金长时间并未退还，双方的合同关系应当存在；18、被告副镇长陈长荣在“戴南镇核与辐射安全监管补充协议”复印件上签署的意见，内容是“经请示镇主要负责人戴南地区核辐射工作非常重要，原政府与第三方签订合作协议，运行至南北污水厂关闭（2017年2月20日），后检测设备装置新源环保公司继续服务我镇的核辐射工作并取得一定的成效，受到省、泰地区环保部门的认可，请新源公司参照协议的有关条款（第九条）与第三方进行核算服务费”，落款日期为2017年12月30日，证明搬至新源公司是应镇政府的要求；搬到新源公司后续的检测目标还是服务于戴南镇的核辐射工作，与原协议的核心内容的完全一致的；相关费用的实质支付主体还是被告。证据19、新源公司的工商资料，证明新源公司的实际控制人是兴化市××南镇乡镇企业服务站；20、2018年1月18日中国日报网《江苏兴化戴南镇酸洗企业污染调查：连番整顿留一家，伤疤未好却忘疼》，证明戴南镇政府关闭了279家酸洗企业，仅扶持一家由镇政府参股的新源环保公司，新源环保公司仍然存在大气污染不正常运行，遭到群众强烈反应，同时证明核辐射检测是戴南镇政府的职能范围。 被告兴化市戴南镇人民政府辩称，原告于2018年11月9日向法院提起行政诉讼，且在审理过程中申请撤回起诉，现原告以同一事实和理由重新起诉属于重复起诉，不符合法律规定，应当不予立案。同时，本案不属于行政案件，因为被告并没有具体的行政行为，被告在2017年3月因环保问题就关闭了南北酸洗厂，而原告的监测设备原本就安装在南北酸洗厂，既然南北酸洗厂关闭，原告的监测设备就不再南北酸洗厂工作了，据被告了解，原告的监测设备从3月开始就安装至江苏XX环保有限公司进行检测，其服务对象为江苏XX环保有限公司，如果原告认为其从2017年3月又进行了检测，那么付费对象应当为江苏XX环保有限公司而不是被告的南北酸洗厂，就此原告因检测费用为提出的诉讼应该是民事诉讼，诉讼对象应该为江苏XX环保有限公司而不是被告。请求驳回原告起诉。 被告未向法庭提交证据。 经庭审质证，原告提供的证据，被告质证意见为：对证据1，真实性无异议，协议第九条明确规定2016年1月待镇废旧不锈钢市场形成后，检测设备建在不锈钢市场处，乙方按市场化进行，因此该份协议不是行政协议而是民事协议；对证据2，按照协议乙方需要向被告缴纳30万元保证金，但实际收款人是兴化市××南污水处理厂有限公司，检测设备也是安装在兴化市××南污水处理厂有限公司，兴化市××南污水处理厂有限公司下设南北两个辐射检测点，因此也证明监管协议是民事协议；对证据3、4，真实性无异议，在原告法定代表人签字的会议纪要中，记载了该纪要听取了原告汇报，提出意见建议中明确需要签订补充协议，补充协议委托时限自戴南镇XX资源股份有限公司（实际就是江苏XX环保有限公司）建成运行，事实在2017年3月环保禁令后，江苏XX环保有限公司正式开业，该协议印证了补充协议有效期限到2017年3月；对证据5-8，是原告制作，2017年辐射安全管理工作总结中，原告提出“今年南北污水厂辐射检测转到了新源环保公司，镇办企业和股份制企业存在极大的区别，过去的检测费用按季付费，今年的新源公司只求检测不付费，导致辐射站的人员工资至今未发，各类费用无法支出。辐射检测能维持多久。敬请领导给予关心，提供宽松的检测管理环境”，这段话明确表明到了新源公司，检测费的给付不再是被告而是新源公司，对这点原告是知晓的，最后原告提出“戴南辐射站已取得了辐射检测资质，除对我镇的安全管理，开展对戴南周边地区的核源检测、仪器修复，逐渐形成自立能力，经过今明两年过渡后，正式步入市场化检测道路，和镇政府彻底脱钩”，原告的陈述表明原告与被告之间并不是一份行政协议，而是民事协议；对证据9，给付款项是事实，但不能证明原被告之间的监管协议是行政协议，相反从检测服务费的收费明细证实这是民事行为；对证据10，真实性没有异议，发票款项没有给付依据是认为原告的检测设备已经到了新源公司，款项应该是新源公司给付，尽管被告副镇长签字，但镇财政不同意给付；对证据11，真实性无异议，不能证明其证明目的，企业给员工缴纳保险是义务，该证据足以证明原告有经济实力，原告赚取了很大的利润；对证据12，真实性有异议，在最初的监管合约里明确原告必须每月到这些市场做检测，但现在原告提供自己制作的检测记录，而不是由被检测对象签字的检测记录，不能反映原告真实工作量；对证据13、14，证明2017年3月1日开始就到了新源公司，原告所称的日工作量是错误的，早上8:00-18:37分就结束了；对证据15，本身就是原告工作；对证据16，是新源环保出具的，应当是新源环保给付款项，原告是帮新源环保工作的，这些材料进了新源环保公司，新源公司是要对这些材料进行加工的；对证据17，不欠7.3万元，是原告欠政府的钱，抵算掉了，不存在少给了；对证据18，真实性无异议，但该证据中陈镇长明确说明原告的费用应当到新源公司去收取。被告对上述证据均无异议。对证据19-20，新源环保公司是一个股份制企业，并不是被告投资的企业，该两份证据不能证明原告的主张。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对其中证据12、证据17真实性有异议，但并未提供相应反证佐证自己的质证意见成立，本院依法予以认定。原告所举证据均具备真实性，且与本案事实相关联，证据形式及来源符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2014年1月9日，被告兴化市戴南镇人民政府（甲方）与原告兴化市戴南辐射监测站（乙方）签订《戴南镇核与辐射安全监管协议》一份，主要内容为：为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，委托原告对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测，原告交纳押金30万元。2016年5月10日原被告双方续签《戴南镇核与辐射安全监管补充协议》一份，协议约定：1、乙方按2014年协议延续现有模式继续运行。对全镇的六大不锈钢废品市场、南北酸洗卡口以及出口和外购的不锈钢材料进行检测，对涉源企业进行监管，全方位加强核与辐射安全管理。2、戴南镇XX资源股份有限公司建成待整合六大废品市场到位后，由甲方协调安装检测仪器，乙方自行检测和甲方脱钩，按市场化运作。3、乙方在辐射检测过程中，必须接受戴南环保局的监督管理和业务指导；行政体制不变，隶属关系不便。4、未见事宜，再行商榷。后双方各自履行合同项下权利义务，原告开始对全镇的不锈钢核与辐射安全进行检测，被告按协议约定支付了原告2014—2016年度的检测费和奖金，原告开具的增值税票抬头均系被告兴化市戴南镇人民政府。因被告未按约定支付原告2017年度的检测费及奖金。原告涉讼。 另查明，2017年3月，原告接受被告方指示将其监测设备从被告下属的戴南镇南北XX厂搬至江苏XX环保有限公司进行检测。2019年1月22日，被告退还原告30万押金中的22.7万元。 再查明，原告曾于2018年11月9日诉至本院，案号为（2018）苏1202行初279号，案件在审理过程中，因原被告双方均有协商处理的意愿，后原告方暂时撤回起诉。 庭审中，因安全监管协议以及补充协议并未约定明确的合同履行期限，经法庭询问，原告方陈述，至2018年2月春节，因被告一直未给付原告方检测费用导致原告无法经营，因此在2018年2月底停止了检测业务。双方已实际实际终止了合同履行。被告认为，在2017年2月底3月初，原告给新源公司进行检测时就应当视为与被告解除了协议，被告方就算给付款项也只能给付2017年第一季度的款项。故双方对安全监管协议以及补充协议已经终止履行的事实陈述一致，法庭予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1、原告的本次起诉是否属于重复起诉；2、本案所涉协议是民事协议还是行政协议；3、如果本案是行政协议，被告是否存在违约行为以及是否需要承担人民币163.3万元的各项费用的违约责任。 关于争议焦点一，原告曾于2018年11月9日诉至本院，案号为（2018）苏1202行初279号，案件在审理过程中，因原被告双方均有协商处理的意愿，后原告方暂时撤回起诉。故原告方并未丧失诉权。 关于争议焦点二，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从案涉协议内容分析，双方约定：“为切实加强戴南镇核与辐射监管，确保戴南镇辐射环境安全，委托原告对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测”，故协议中原告对戴南镇不锈钢产品进行辐射监测的内容属于协助被告兴化市戴南镇人民政府履行环境监管职责，本案所涉协议属于行政协议。 关于争议焦点三、原被告双方于2014年1月9日签订的《戴南镇核与辐射安全监管协议》以及2016年5月10日《戴南镇核与辐射安全监管补充协议》均系双方真实意思表示，且不违反法律禁止性规定，依法成立并发生法律效力。双方均应合理审慎履行合同约定的各自项下义务。被告方辩称“原告的监测设备从2017年3月开始就安装至江苏XX环保有限公司进行检测，其服务对象为江苏XX环保有限公司，如果原告认为其从2017年3月又进行了检测，那么付费对象应当为江苏XX环保有限公司而不是被告的南北酸洗厂”不能成立，理由如下：首先，原告的合同相对人系本案被告而非戴南镇南北XX厂或者江苏XX环保有限公司；第二、案涉协议签订后，每年款项的给付主体均系被告，被告按协议约定支付了原告2014—2016年度的检测费和奖金，原告开具的增值税票抬头均系被告兴化市戴南镇人民政府。第三、2017年3月，原告接受被告方指示将其监测设备从被告下属的戴南镇南北XX厂搬至江苏XX环保有限公司进行检测。原告方履行合同义务的地址变更并不导致合同相对人的变化，原告与江苏XX环保有限公司之间并未成立排除被告的新的合同关系。综上，原告方诉讼主张成立，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下： 被告兴化市戴南镇人民政府于本判决生效后十日内一次性给付原告兴化市戴南辐射监测站2017年度检测费人民币136万元、奖金人民币20万元、押金差额人民币7.3万元，合计人民币163.3万元。 案件受理费50元，由被告兴化市戴南镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  王 洋 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梅红卫 二〇一九年七月二十六日 书 记 员  潘玉华