西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕7102行初216号 原告长安物资供销总公司第三供应站。住所地西安市长安区。法定代表人党福寿，站长。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市莲湖区。负责人孟杨，副局长。委托代理人雷小军，该局工作人员。委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。原告长安物资供销总公司第三供应站（以下简称长安物资第三供应站）与被告西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，原告于2019年1月9日向本院提起诉讼，本院同日立案后，向被告送达了起诉状副本等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。原告诉称，2018年12月，西安市长安区XX号楼南侧修建的一层砖混自用房涉嫌违法进行调查时，原告才得知2017年1月12日西安市规划局长安分局向长安区城市管理局作出的《关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》（市规长函[2017]4号），该函认为“皂盒以南、樊川路以西，长安物资三站小区内南侧砖混自用房项目，未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。”处理意见要求拆除。原告认为行政机关作出的具体行政行为，应当严格遵循作出行政程序的法律法规，特别是对行政相对人权利义务造成实际影响的具体行政行为，更应当在调查终结之后作出行政行为之前告知行政相对人陈述申辩及听证权利，在作出具体行政行为之后应当及时将行政行为的内容及时送达行政相对人的权利义务。而被告作出的该认定函已经明显给原告权利义务造成实际影响，且并未告知原告陈述申辩的权利，更未告知原告权利救济的方式和途径。因此，原告认为被告作出的该行为明显违反了行政程序的基本原则，诉至法院，请求：1、撤销西安市规划局长安分局2017年1月12日作出的《关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》（市规长函[2017]4号）中关于长安物资三站小区违法建设的认定意见和处理意见；二、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称， 一、西安市规划局长安分局2017年1月12日向西安市长安区城市管理局出具市规长函[2017]4号《关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》是严格按照相关法律法规以及政府事权划分文件的规定作出的内部行政行为，无有违法和不当之处。2016年12月底，西安市规划局长安分局接到长安物资三站小区部分业主联名反映该小区2号路南侧一层砖混自用房为违法建设的举报后，遂派专人进行了现场踏勘。同时核对了原长安县建设局审批的该小区总平面图，确定该项目位于该小区总平面图上的公共绿地位置。据此，规划长安分局于2017年1月12日西安市长安区城市管理局出具了市规长函[2017]4号《西安市规划局长安分局关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》。规划长安分局作出认定的函时的主要法律法规及政策依据是《中华人民共和国XX乡规划法》第40条、《西安市XX乡规划条例》第35条、《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条、西安市人民政府办公厅市政办法（2015）79号《关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、2015年10月21日市政府办公厅印发的《西安市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、2016年8月14日西安市人民政府专项问题会议纪要明确规定：“违法建设的巡查，认定由规划部分负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。”及西安市机构编制委员会市编发（2016）14号《关于调整加强市规划局职能职责和机构编制的批复》明确规定，规划分局巡查科负责辖区内建设项目日常巡查和违法建设认定工作；负责辖区内违法建设投诉举报及相关案件的调查处理，协助配合相关部门做好违法建设的拆除工作。二、规划长安分局向在长安区行使对违法建设行政处罚权及行政强制权的部门提出对长安物资三站小区2号楼南侧一层砖混结构自用房作出拆除的处理意见，不仅符合相关法律的规定，也是完全符合违法建设项目实际的。《中华人民共和国XX乡规划法》第64条、《西安市XX乡规划条例》第68条、中华人民共和国住房和XX乡建设部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条以及政府事权划分文件的规定，规划长安分局具备认定违法建设的主体资格，其出具违法建设认定及处理意见是在履行自己的职责。经现场踏勘并核对2001年1月20日加盖了长安县建设局建设工程审核专用章的总平面图，可以确认长安物资三站小区2号楼南侧一层砖混结构自用房处于长安物资三站小区规划绿地范围内。鉴于该违法建设占压绿地，明显属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故此规划长安分局建议对违法建设予以拆除，显然是符合实际的正确措施，无有不当之处。三、规划长安分局履行对违法建设认定的法定职责，是向行使对违法建设行政处罚权及行政强制权的部门，在实施行政处罚和行政强制前，提供项目是否违反XX乡规划的专业指导意见。认定意见及处理建议不直接产生法律效果且不具有强制性，完全符合行政指导行为法律特征，故其明显不属于人民法院的受案范围。对违法建设的认定是指XX乡对话部门在履行XX乡规划管理职能过程中，通过多种方式和渠道，对在规划区内的建设的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程，是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设的进行专业认定并提交给具体执法部门，是行政机关内部流转的工作业务函件，是不具有强制力的行政指导行为。由于认定行为本身不直接产生法律效果，故其明显属于不具有强制力的指导行为。本案认定函的这一性质也就决定了其不具有可诉性，既不具有司法审查的必要性。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖“和《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼法，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（三）行政指导行为”的规定，原告就规划长安分局对违法建设进行认定的行为提起行政诉讼明显与法有悖。综上，规划长安分局实施对违法建设认定的行为是完全合法的。原告对认定及处理行为所提出有关的指控明显缺乏事实依据。由于规划长安分局作出出具市规长函〔2017〕4号2处违法建设认定意见的函>的行为不直接产生法律效果且不具有强制性,在法理上系行政指导行为,故其明显不属于人民法院的受案范围。为了维护XX乡规划部门违法建设认定制度的公正性和严肃性，维护法律的尊严，确保XX乡规划工作的顺利实施，请求驳回原告起诉。经审理查明，2017年1月12日西安市规划局长安分局作出《西安市规划局长安分局关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》（市规长函〔2017〕4号）。该函内容为：“西安市长安区城市管理局：近期根据上级部门转办及群众举报，经我分局现场调查，现对以下两处违法建设提出认定及处理意见如下：一、认定意见：1、北长安街以西，丽景花园二期小区内北侧砖混自用房项目，未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。2、皂河路以南、樊川路以西，长安物资三站小区内南侧砖混自用房项目，未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。二、处理意见，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条之规定，对以上两处违法建设处理意见为拆除。”原告认为该行政行为作出事前未听取陈述申辩及听证，事后未送达，程序违法，应予撤销。诉至本院，诉如所请。本院认为，本案的焦点为原告的起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属行政诉讼受案范围。本案中，根据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）规定：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”据此，违法建设集中处罚权在城管执法部门，由规划局先认定并提出处理意见，再由城管执法部门作出行政处罚。规划部门作出违法建设认定的行为属于行政协助行为，一般属于内部行政行为，不会直接影响公民、法人或其他组织的权利，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，西安市规划局长安分局作出的市规长函〔2017〕4号《关于丽景花园二期等2处违法建设认定意见的函》，是西安市XX城管执法部门作出的行政协助行为，其目的在于协助其它行政机关作出行政行为，并未对外发生法律效力，未对原告的权利产生实际影响。故原告要求撤销被告涉案函的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释>第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告长安物资供销总公司第三供应站的起诉。案件受理费50元，退还原告长安物资供销总公司第三供应站。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   江  海人民陪审员   董慧香人民陪审员   王亚丽 二〇一九年七月五日 书  记  员  王  彬