江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初544号 原告马某某，女，1976年6月18日生，××族，住上海市虹口区。 原告王某某，女，1965年6月29日生，××族，住上海市普陀区。 委托代理人陆某某（系王某某丈夫），男，1961年3月14日生，××族，住上海市普陀区。 原告吴某某，女，1967年10月10日生，××族，住上海市宝山区。 原告陈某，男，1981年11月25日生，××族，住上海市宝山区。 原告夏某某，女，1985年12月1日生，××族，住上海市浦东新区。 原告林某某，女，1961年11月15日生，××族，住上海市闵行区。 原告陈某某，女，1960年12月2日生，××族，住上海市浦东新区。 委托代理人陈某某（系陈某某女），女，1991年9月16日生，住上海市浦东新区。 以上七原告共同委托代理人秦磊，江苏翔律律师事务所律师（法律援助）。 原告朱某，女，1993年5月14日生，××族，住上海市静安区。 委托代理人朱某某（系朱某母亲），女，1968年7月13日生，住上海市静安区。 被告启东市行政审批局，住所地江苏省启东市汇龙镇公园中路199号。 法定代表人杜国华（第一次庭审应诉负责人），职务局长。 应诉负责人张某某（第二次庭审应诉负责人），职务副局长。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 第三人启东崇和置业有限公司，住所地江苏省启东市启隆镇乐享城7036号四楼。 法定代表人尹某，职务总经理。 委托代理人洪维争、王翔，北京大成（上海）律师事务所律师。 第三人启东市启隆自来水站，住所地江苏省启东市启隆镇永兴街155号。 负责人陆某某，男，1963年3月20日生，汉族，住江苏省启东市。 第三人国网江苏省电力有限公司启东市供电分公司，住所地江苏省启东市汇龙镇人民西路903号。 负责人张某某，职务总经理。 委托代理人吴某某（系该公司职工），男，1979年8月15日生，住江苏省启东市。 委托代理人汤文浩，江苏扬子江律师事务所律师。 原告马某某、王某某等八人与被告启东市行政审批局及第三人启东崇和置业有限公司（以下简称崇和公司）其他（城建）其他行政行为一案，本院于2018年11月5日立案后，于11月7日依法向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，向第三人崇和公司邮寄送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书等。被告于11月23日向本院提交了答辩状及相应证据材料。为了查明案件事实，本院依法追加启东市启隆自来水站（以下简称启隆自来水站）、国网江苏省电力有限公司启东市供电分公司（以下简称启东供电分公司）为第三人参加诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本院依法组成合议庭于2019年2月25日、6月18日公开开庭审理了本案。原告马某某、王某某及其委托代理人陆某某、吴某某、陈某、夏某某、林某某、陈某某及其代理人陈某某、前述七原告共同委托代理人秦磊，原告朱某的委托代理人朱某某，被告启东市行政审批局应诉负责人杜国华（参加第一次庭审）、张某某（参加第二次庭审）及其委托代理人赵海健，第三人崇和公司委托代理人洪维争，第三人启隆自来水站的负责人陆某某，第三人启东供电分公司委托代理人吴某某、汤文浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月25日，被告启东市行政审批局就崇和公司乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目作出编号2017026《启东市房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收意见表》（以下简称公共配套设施竣工联合验收意见表），联合验收结果为：2017年8月15日，市行政审批局组织公共配套设施职能部门对该项目的环保、安防、楼室、民政、物业、社区、环卫、邮政、路灯、供电、自来水、有线、通信网络、人防事项进行联合验收，通过验收、整改、复验，经相关职能部门确认，上述验收事项均合格，准予办理后续手续。 原告马某某、王某某等八人诉称，2017年8月原告收到崇和公司正式书面告知书，告知乐享城B07地块绿地长岛项目符合交付条件，经政府有关部门验收合格。交房当日，开发商提供了启东市行政审批局于2017年8月25日出具的竣工联合验收意见表。但原告入住后，发现该项目的水电并未接入城市管网。原告认为，被告启东市行政审批局出具的竣工联合验收意见与事实不符，其备案行为违法。验收时乐享城B07地块绿地长岛项目处于临水临电状态，水电并未正式接入居民市政水电管网，同时其认为该项目竣工联合验收意见中未提及消防事项，案涉项目消防也存在问题。原告与崇和公司签订的商品房买卖合同第十条约定了商品房相关设施设备交付条件，其中供水、排水设施与城市公共供水、排水管网连接，供电纳入城市供电网络并正式供电。被告出具的竣工验收备案证明文件，是作为商品房的交付条件，影响到原告的合法权益，故原告提起本案诉讼，请求撤销被告启东市行政审批局于2017年8月25日作出的公共配套设施竣工联合验收意见。 原告向本院提交以下证据材料：1.原告与启东及崇明国家电网公司录音光盘一份，证明案涉项目供电非直供；2.启东市政府对外公共网站的截图6张，证明案涉地块是临水临电状态；3.原告王某某向启东市启隆镇人民政府的情况反映、启隆镇人民政府作出了10号答复意见书，证明原告用电是非居民生活用电，系临时用电；4、2018年7月31日关于乐享城07洋房电梯的年检情况报告，证明案涉地块项目电梯消防没有通过年检，没有办法正常使用；5.2018年8月29日原告与被告启东市行政审批局肖主任的谈话录音记录及相关视频；6.商品房预售合同，证明原告是案涉项目的业主；7.进户通知一份，证明当时开发商向原告承诺相应验收都是合格的；8.2019年4月11日国家能源局华东监管局的一份答复意见及两个附件，证明案涉地块目前为非法供电，没有正式通电，是开发商违法改变用电类别，违法转供电给乐享城住户，违反了《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法》第六条的规定；9.4月12日崇明供电公司作出的信访答复，证明案涉地块目前没有合法通电；10.崇和公司和启隆自来水站签订的启东新村沙供水配套工程合同，证明启隆自来水站验收时供水工程施工合同还没有签订，故其出具的验收不真实。 被告启东市行政审批局辩称，一是原告与被诉行为之间不存在法律上的利害关系。原告和第三人崇和公司签订的商品房买卖合同行为与被诉行为分属不同的法律关系，相互间并不存在任何法律上的关联。当被诉行政行为作出时，原告显然不存在行政机关应当考虑到的权益，并不导致原告权利义务的减损或增加。二是被告于2017年8月25日作出的公共配套设施竣工联合验收意见非相关法律规定的备案行为，系为解决企业多头跑审批、提高行政效能而实施的工作举措。依据《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》的规定，被告仅是负责联合验收牵头和组织工作，因工程竣工验收涉及到多领域多部门，且各领域各部门竣工验收所依据的法律规范和专业技术标准不尽相同，故被告在组织联合验收时具体验收事项由各部门依据相关规定依法验收，在各部门出具验收合格意见后，被告实行形式审查。本案中，被告收到第三人崇和公司提交的申请材料后，被告根据《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》的规定，组织环保、安防、楼室等部门联合验收，在各部门分别出具验收合格证明文件后，被告于2017年8月25日出具结果为“经相关职能部门确认，上述验收事项均合格，准予办理后续手续”的意见。综上，原告诉讼主体不适格，其诉请撤销案涉行为不具有法律依据，请求驳回原告的诉请。 被告启东市行政审批局向本院提供了如下证据： 第一组：1.启东市房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收申请书；2.单体建筑工程明细；3.启东市住房和城乡建设局启规建证字（2017）第0051、0052、0053号规划核实合格通知单，证明第三人崇和公司于2017年8月14日向被告提交“乐享城B07地块住宅一期启东市房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收申请”。 第二组：启东市行政服务中心启行服（2014）11号《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》，证明被告的职责是负责牵头、组织，后由各法定职责验收部门就申请人的事项进行验收，被告依据第三人崇和公司提交的申请做出的竣工联合验收意见表不是一种行政行为，而是在行政审批职权改革过程中的一种服务，目的是解决企业多头跑的问题。 第三组：启东市房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收意见表14份（涉及的部门是环保、安防、邮政、供电、自来水等），证明各法定职责部门对第三人崇和公司的申请按照法定程序和相关规定作出验收事项合格的意见。 第四组：启东市房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收意见表，证明被告按照11号文件的规定，在其他各职能部门作出相关事项均验收合格的前提下作出了竣工联合验收意见。 第五组：1.启东供电分公司的关于崇和公司验收意见接收函、委托供应边界地区电力协议、会议纪要，证明案涉项目所在地供电已委托崇明供电公司供电，启东供电分公司负责竣工验收；2.2017年7月31日启东新村沙B07地块项目智能化工程安全技术防范系统竣工验收资料，证明案涉项目公安技防经职能部门验收后职能部门向被告出具了联合验收部门意见表。 第三人崇和公司述称意见同被告的答辩意见。 第三人崇和公司向本院提供了启东市公安局消防大队作出的建设工程竣工验收消防备案凭证，证明2017年7月4日案涉地块项目消防经启东市公安局消防大队验收合格。 第三人启隆自来水站述称，其对红线以内的供水设施管道等进行验收，供水是否到户不是其验收范围，在联合验收通过以后就已经实现一表一户。 第三人启东供电分公司述称，所有的验收都是对红线内的相关配套设施的验收，其负责进户内线的设施验收。2017年7月28日启东供电分公司会同崇明供电公司一起对绿地长岛B07地块一期项目进行初检，8月21日进行现场复验。从该工程竣工验收的行为本身来看，是建设单位依法自主组织验收的行为，这种行为仅涉及合同的各方主体，不及于建设合同的第三人，因此与原告不存在利害关系。启东市行政审批局予以同意备案的行为是建设行政主管部门依法在自己的职权范围内行使行政权力。 经庭审质证，对被告启东市行政审批局提供的证据，原告质证后认为，对第一组证据的真实性无异议；对第二组证据无异议，该证据第六条第4、18项明确规定开发项目范围内已正式通电、通水，消防设施符合国家规定的标准和设计要求；对第三组证据有异议，启隆自来水站、启东供电分公司营销部不具有对外验收的资质，其进行竣工验收是不合理的，且没有证据证明水电已经接入城市管网，其不符合被告自己验收标准，同时验收意见表中没有消防验收的事项，其他没有异议；对第四组证据的真实性没有异议，但是被告没有按照规定的要求进行验收；对第五组证据，其中电力协议与本案无关联性，接收函能够证明开发商没有整改到位，会议纪要能反映第三人崇和公司在房屋建设初期的临时用电的情况，原告对验收表上的供电、供水及消防有异议，其他没有意见。第三人崇和公司对被告提供的证据三性没有异议，根据《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法》规定，被告最终行政审批以职能部门的验收为准，由被告进行汇总，各验收部门验收以后，没有被告启东市行政审批局作出意见表的行为，也不影响后面的手续；同时关于供电、供水问题，原告的表述自相矛盾，从原告的起诉状和质证意见看，房屋是有水有电的，原告所述的临时供水和临时供电是没有依据的，从事实上讲案涉项目是正式供电和正式供水，也与管网进行了连接。第三人启隆自来水站、启东供电分公司对被告提供的证据无异议。 对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1真实性无法确认，通水通电验收的标准是水电的设施设备是否符合通水通电的条件，该条件是相关责任部门的验收规范；对证据2截图6张真实性有异议，竣工以后水和电是否正常供应，是业主与相关公司的服务合同关系；对证据3的真实性没有异议，答复书已经明确正常供水，案涉小区供电设施设备符合验收合同的合格状态；证据4与本案没有关联性，不在验收范围之内；对证据5真实性没有异议，明确了可以通水通电；对证据6、7真实性没有异议；对证据8-10真实性没有异议，但不能达到原告的举证目的，对于证据10启东新村沙供水配套工程合同为何出现签订时间在验收之后的问题，应该由第三人向法庭进行陈述，但不能改变第三人启隆自来水站已经对案涉地块的自来水已经验收合格的事实。第三人崇和公司质证后认为，对于证据1的质证意见同被告启东市行政审批局的意见；对证据2的三性不予认可，不能证明该项目没有接入国家水电管网系统；对证据3真实性不了解，不能证明项目没有接入国家水电管网系统；对证据4真实性不认可；对证据5真实性由法院进行核实，同被告质证意见；对证据6的真实性予以认可；对证据7的形式真实性予以认可；对证据8的真实性不认可，其内容与本案无关联，案涉项目是正常用电；证据9与本案无关联；证据10的签订时间存在倒签情形，第三人崇和公司与自来水站有多期开发，案涉项目的施工事项在联合竣工验收之前已经完工，为了付款需要可能存在倒签的情况。第三人启隆自来水站质证后认为，原告陈述的临水状况不存在，对证据8、9的质证意见同被告启东市行政审批局意见，对证据10的真实性无异议，该合同系事后补签，该工程实际上在2017年7月15日完成了相关调试检测并已经完工。第三人启东供电分公司质证后认为，对证据1的真实性、关联性无异议，对证据2-7由法院审查，对证据8-10的意见与被告的质证意见。 对第三人崇和公司提供证据，原告质证后对其真实性不予认可，被告启东市行政审批局及第三人启隆自来水站、启东供电分公司对此均无异议。 本院认为，原、被告双方及第三人的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，原告马某某、王某某、吴某某、陈某、夏某某、林某某、陈某某、朱某与第三人崇和公司分别于2017年5月4日、2016年4月27日、2015年7月12日、2016年8月23日、2015年7月3日、2016年1月18日、2016年7月27日、2016年8月9日签订商品房买卖合同（预售），购买案涉乐享城B07地块住宅一期房屋。2017年8月14日，第三人崇和公司向被告启东市行政审批局申请对案涉乐享城B07地块住宅一期公共配套设施竣工联合验收。2017年8月15日，被告启东市行政审批局组织启东市公安局指挥中心及治安管理大队户政科、启东市民政局、原启东市城市综合管理局、启东市启隆镇人民政府、启东市启隆镇四位一体农村环境管理中心、南通市邮政管理局、启东市市政园林建设有限公司、启东供电分公司、启隆自来水站、中广有线信息网络有限公司启东分公司、启东市通信规划建设办公室、启东市人民防空办公室等部门对案涉乐享城B07地块住宅一期项目的环保、安防、楼室、民政、物业、社区、环卫、邮政、路灯、供电、自来水、有线、通信网络、人防事项进行联合验收。后上述部门就案涉乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目上述事项分别出具竣工联合验收部门意见，相关事项验收结论为合格。被告启东市行政审批局收集上述意见后，于2017年8月25日就崇和公司乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目作出编号2017026公共配套设施竣工联合验收意见，联合验收结果为：“2017年8月15日，市行政审批局组织公共配套设施职能部门对该项目的环保、安防、楼室、民政、物业、社区、环卫、邮政、路灯、供电、自来水、有线、通信网络、人防事项进行联合验收，通过验收、整改、复验，经相关职能部门确认，上述验收事项均合格，准予办理后续手续。”原告马某某等人认为该项目供电、供水及消防不合格，故提起本案诉讼。 另查明，案涉乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目在2017年8月15日时已经通水、通电，其供水是由启隆自来水站予以供水。根据上海市建设世界级生态岛的总体要求，以及与上海市崇明区接壤的启东市启隆镇等地区控制建设体量、高度和人口等要求，相关配套暂停建设，上海市电力公司崇明供电公司暂不能实施相关房地产配套电力业务。目前，由第三人崇和公司将临时基建用电转供案涉乐享城B07地块住宅住户使用。2017年7月4日，启东市公安局消防大队就案涉项目建设工程竣工验收消防进行备案。 本院认为，根据双方当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.被诉公共配套设施竣工联合验收意见与原告是否具有利害关系；2.被诉公共配套设施竣工联合验收意见中有关自来水及供电事项是否符合验收条件；3、案涉公共配套设施竣工联合验收意见是否符合法律规定。 一、关于被诉公共配套设施竣工联合验收意见与原告是否具有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。本案中，被告启东市行政审批局在作出的编号为2017026的公共配套设施竣工联合验收意见时，马某某等已与崇和公司签订商品房买卖合同（预售），购买案涉乐享城B07地块住宅一期的房屋，此时其已经成为案涉房屋现实的购买者，并非潜在的商品房购买者。同时，结合《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》第一条有关“本市范围内的房地产开发项目（包括酒店、商场等商业用房）在交付使用前应进行竣工联合验收。企业可以凭联合验收意见表和其他法定材料到有关部门办理确权登记”的规定，被告启东市行政审批局就案涉项目作出的案涉行政行为，明显对马某某等原告的房屋所有权产生实际影响。故马某某等原告与被诉行政行为具有利害关系，具备本案的原告主体资格。 二、关于案涉公共配套设施竣工联合验收中的自来水、供电事项是否符合验收条件的问题。 《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第三条第（十一）规定：“各地要依据法律法规及有关建设标准，制定本地商品住房交付使用条件。商品住房交付使用条件应包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案、配套基础设施和公共设施已建成并满足使用要求……”第（十二）项规定：“各地要建立健全商品住房交付使用管理制度，确保商品住房项目单体工程质量、节能环保性能、配套基础设施和公共设施符合交付使用的基本要求。有条件的地方可借鉴上海、山东等地经验，通过地方立法，完善新建商品住房交付使用制度。各地要加强商品住房竣工验收管理，积极推行商品住房工程质量分户验收制度。”从上述规定来看，商品住房交付使用条件应包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案、配套基础设施和公共设施已建成并满足使用要求。因此公共配套设施竣工验收时仅需考虑配套基础设施和公共设施是否已建成并满足使用要求，也即符合使用条件即可。 首先，关于自来水事项验收的问题。虽然原告在庭审中提供崇和公司和启隆自来水站签订的启东新村沙供水配套工程合同的签约时间为2017年9月4日，但第三人崇和公司和启隆自来水站均对于该签约时间进行了解释说明，该工程系施工在先，后来双方补签了协议。结合原告提供的“启吴东疆论坛”的网帖来看，在2017年9月22日就已在询问案涉地块住房用水的性质问题，而供水配套工程合同的工期为31个日历天，故第三人崇和公司和启隆自来水站的解释符合常理，其关于该合同系事后补签的意见本院予以采信。且在2017年8月15日联合验收时已经通水，其供水是由启隆自来水站予以供水，故原告认为未正式通水、验收不真实明显与事实不符。 其次，关于供电事项验收问题。虽然《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》第六条第四项规定“开发项目范围内已正式通电”，原告与被告及第三人对该规定存在不同的理解，但该文件的制定机关即被告启东行政审批局进行了解释，其认为只需红线范围内的设施符合通电条件即可。上述解释也符合《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》规定精神，本院依法予以认可。故本院认为案涉项目的供电事项的验收只要已建成并满足使用要求即属合格。至于用的是何种性质的电及供电的主体是谁，并非案涉公共配套设施竣工联合验收需要考虑的因素。本案中，案涉乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目在2017年8月15日时已经通电，故本院认为被告启东市行政审批局依据第三人启东供电分公司所作的供电事项合格的意见作出联合验收意见并无不当。综上，案涉公共配套设施竣工联合验收中的自来水、供电事项符合验收条件。 三、关于被告启东市行政审批局作出的编号为2017026的公共配套设施竣工联合验收意见是否符合法律规定的问题。《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》对启东市范围内房地产开发项目在交付使用前的竣工联合验收进行了规定，其中第七条规定了联合验收的程序，明确由原行政服务中心（即启东市行政审批局的前身）受理申请、牵头组织、汇总意见并交付业主。从上述文件规定可以看出，案涉房产商业开发项目公共配套设施竣工联合验收涉及到多领域、多部门，各领域各部门竣工验收所依据的法律规范和专业技术标准也不尽相同，作为牵头组织部门即启东市行政审批局在备案时，主要对备案前续行为进行符合法律规定的审查，即只要公安、供电、供水、民政等其他部门已经依法作出竣工验收行为，即视为备案的前提条件已经完备。申言之，本案被告启东市行政审批局在出具联合验收意见时，主要审核相关部门提供的竣工验收证明文件是否齐全、是否符合《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》的规定即可。本案中，被告启东市行政审批局根据《启东市房地产开发项目竣工联合验收办法（试行）》的规定牵头组织相关部门进行了联合验收，各相关部门就案涉乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目有关环保、安防、楼室、民政、物业、社区、环卫、邮政、路灯、供电、自来水、有线、通信网络、人防事项等公共配套设施分别出具竣工联合验收部门意见，相关事项验收结论均为合格。故被告启东市行政审批局在收集汇总上述意见后作出编号2017026的公共配套设施竣工联合验收意见表符合上述文件的规定，并无不妥。另外，至于原告提及案涉消防问题，因消防属于专项验收，案涉公共配套设施竣工联合验收意见表并不涉及该内容，且第三人崇和公司也提供了启东市公安局消防大队作出的案涉项目建设工程竣工验收消防的备案表，故原告的该意见不属于本案的审理范围，本院不予理涉。 综上，被告启东市行政审批局就崇和公司乐享城B07地块住宅一期7#-35#楼及地库项目作出编号为2017026的公共配套设施竣工联合验收意见并无不当。原告的主张无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马某某、王某某、吴某某、陈某、夏某某、林某某、陈某某、朱某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年七月八日 书 记 员  达倩男 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。