贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）黔27行赔初56号 原告罗时林，男，布依族，1957年3月16日出生，住贵州省罗甸县。 委托代理人燕晓静，北京在明律师事务所律师。一般授权。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。特别授权。 被告罗甸县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇。 法定代表人朱泉，该县政府县长。 委托代理人付扬，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇。 法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长。 委托代理人林远鸿，该镇政府副镇长。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇。 法定代表人张可塑，该局局长。 委托代理人田孟福，该局法规股负责人。 原告罗时林诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、罗甸县综合行政执法局（以下简称“罗甸县执法局”）土地行政征收一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第19号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗时林不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第55号裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗时林向最高人民法院申请再审，该院于2017年11月22日作出（2017）最高法行申4259号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年12月26日作出（2018）黔行再12号行政裁定，撤销本院（2015）黔南立行初字第19号行政裁定，指令本院受理本案。因原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，本院分别立为确认违法之诉和行政赔偿之诉后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告罗时林及其委托代理人燕晓静，被告罗甸县政府的出庭应诉负责人宋勇亮、委托代理人付杨，被告龙坪镇政府的委托代理人林远鸿，被告罗甸县执法局的委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗时林诉称，其系罗甸县龙坪镇新苑村2组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日6时许，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖原告承包地上的种植物，并将原告的承包地掩埋。被告强制占地、破坏原告种植物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，给原告造成了经济损失。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：判决被告将原告的承包地恢复原状，并赔偿经济损失2700元。 为支持其诉讼主张，原告罗时林向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.《土地承包经营权证》复印件，用以证明原告的诉讼主体资格适格。 2.光碟1张及照片1组，用以证明三被告的主要领导及其工作人员于2015年5月6日均在现场参加并组织实施强制行为，该强制行为客观存在。 3.土地附着物及设施（损失）清单，用以证明原告地上附着物损失情况。 4.图斑，用以证明原告涉案地块情况。 被告罗甸县政府对原告所举示证据质证意见：对1、4号证据无异议；对2号证据的三性均不予认可，认为该证据不能识别拍摄时间及地点，无法证明证据中的地块属于原告所有，也不能证明系被告实施了拆除行为；对3号证据的三性及证明目的均不予认可，认为该证据系原告单方制作，其上记载的面积、地上附着物内容不属实，记载的价值没有事实依据。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告所举示证据质证意见与罗甸县政府质证意见一致。 被告罗甸县政府辩称：一、涉案地块系由重庆远华公司直接铲除，并非罗甸县政府所作出的行政行为，罗甸县政府不是本案适格的被告。首先，原告应当对案涉行为是否系罗甸县政府及另外二被告实施承担举证责任，否则应当承担举证不利的后果。其次，原告在起诉状事实和理由部分明确其土地被铲除的行为系案外人重庆远华公司实施，而非罗甸县政府或本案其余的二被告实施，即造成原告损失的侵权人为重庆远华公司。故原告诉求赔偿事项应属民事法律关系调整范畴。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，征地的行为包括了审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关及部门。尽管罗甸县政府为涉案项目征收环节的责任主体，但这与原告案涉土地及地上附着物遭到占用和破坏并不存在必然联系，更不能以此推导出罗甸县政府即为案涉行为实施者。本案中，直接占用承包地和清除地上种植物、附属设施的侵权人是案外人，罗甸县政府并非本案适格的被告。二、原告个人作为诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，承包方是农户，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼中的当事人。农户应推选代表人且姓名后后缀“承包经营户”，才能作为诉讼中适格的当事人。本案中，原告作为个人不能代表该户所有成员的意志，故并非本案适格的原告。综上，原告提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求依法驳回原告的起诉。 被告罗甸县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书。该组证据用以证明罗甸县政府主体资格适格。 第二组证据：1.黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号），2.罗甸县政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号）;3.征地预公告及公示照片；4.罗甸县政府《关于县城规划区新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》（罗府专议〔2014〕29号）。该组证据用以证明：涉案项目所涉补偿标准已经罗甸县政府公示,相关补偿标准如下:耕地24510元/亩，田土43811元/亩，及其他相关附着物标准。 第三组证据：1.测绘图斑；2.《城西大道征地初始登记表》；3.《土地补偿协议书》。该组证据用以证明原告就相邻地块（另项目）签订《土地补偿协议书》之行为证实其亦认可本项目该补偿标准。另，对本案涉案土地拆除前，被告已组织相关工作人员对地块进行测绘、登记，其所受损失可通过登记数据，参照补偿标准计算得出，其诉求金额没有依据。 针对被告罗甸县政府所举示证据，原告质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据，不能作为本案赔偿的依据，认为补偿与赔偿标准是不一致的，且被告用2014年前的标准计算赔偿没有法律依据；第三组证据中，对1、2号证据的真实性、合法性均不予认可，认为测绘的面积、附着物登记的种类等均与事实不符；对3号证据，该《土地补偿协议书》与本案没有关联性。 被告龙坪镇政府、罗甸县综合行政执法局对被告罗甸县政府所举示证据均无异议。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中均称，其答辩意见与被告罗甸县政府的答辩意见一致，另补充，二被告没有铲除原告地上附着物，并非本案适格的被告。 案件审理过程中，为查明涉案项目征地补偿款发放情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院依职权向被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村（原新苑村）村民委员会（以下简称新莲村委会）调取证据。被告罗甸县政府、龙坪镇政府分别出具的《情况说明》证明在案涉项目土地补偿过程中，已直接将征收补偿费用支付给被征地农户；新莲村委会出具的《情况说明》同意被征地农户作为土地补偿款的赔付对象。经组织质证，原告对被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村委会出具的《情况说明》均无异议。被告罗甸县政府对龙坪镇政府、新莲村委会出具的《情况说明》均无异议；被告龙坪镇政府对罗甸县政府、新莲村委会出具的《情况说明》均无异议；被告罗甸县执法局对被告罗甸县政府、龙坪镇政府及新莲村委会出具的《情况说明》均无异议。 上述原、被告所举示的证据及本院依职权调取的证据，经庭审举证、质证，本院作如下认证： 原告所举示的1、2、4号证据、被告罗甸县政府所举示的第一、二组证据、第三组证据中的1、2号证据以及本院庭后依职权调取的三份《情况说明》客观、真实、来源合法，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。原告提交的第3号证据，系原告本人制作，本院不予确认。 经审理查明，原告罗时林系罗甸县龙坪镇新苑村2组村民，在该组拥有承包地和自留地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位；罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照罗甸县政府《龙滩水电站罗甸库区投资根算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告的承包地和自留地位于该项目征收范围内。2015年5月6日被告罗甸县政府委托罗甸县土地收购储备交易中心对原告涉案土地进行测绘并制作了《城西大道（新苑段）征地初始登记表》及《丘块图》。其中，图斑号为为586号记载：地类土，面积共计0.22亩，地上附作物部分未载明内容。原告未在登记表上签字确认。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，被告罗甸县政府组织被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告涉案土地及地上种植物、附属设施等进行挖毁。原告不服，向本院提起诉讼，并提出如前诉请。 另查明，被告罗甸县政府征收原告主张的涉案土地至今未向原告支付土地补偿款。在案涉项目的土地征收补偿程序中，被告罗甸县政府均将相应土地的征收补偿款直接发放给被征收农户。案涉土地所在地的集体经济组织新莲村委会对被告罗甸县政府将征收补偿款直接发放给被征地农户无异议。 再查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，该通知附件《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。2011年5月25日，罗甸县政府作出罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”第九条规定：“根据《土地管理法》第四十七条、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的规定，罗甸县涉及3个征地统一年产值标准：即龙坪镇为1290元/亩、……，补偿倍数按照下列标准执行：1.耕地：按统一年产值的19倍补偿；……。”第十条规定：“县城建设区范围内的菜—稻—菜田：参照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现实施方案有通知》（罗府发〔2006〕29号文件执行，即43811元/亩。”第十一条规定：“青苗补偿，按以下标准执行：1.耕地：农作物已投成本的，按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩，可以收获或已收获的，不予补偿；2.自留地按耕地补偿标准执行。”第十二条规定：“地上附着物补偿标准：各项指标按照《罗甸县城镇建设征地地上附着物补偿标准》（见附表二）执行，土地部分按其原始地类进行补偿。”2013年12月4日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2013〕199号《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》，对《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》被征地农业人员安置补偿措施进行了补充规定。2014年3月11日，罗甸县政府作出罗府专议〔2014〕29号《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》第二项，关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准问题，原则同意《罗甸县县城规划区内新增实物内容及其补偿标准》实施。 此外，本院另立案审理的原告诉被告罗甸县政府、龙坪镇政府、罗甸县执法局确认违法之诉一案，本院已另行作出（2019）黔27行初41号行政判决，确认被告罗甸县政府强制占用原告涉案土地的行政行为违法。 本院认为，本案争议的焦点为：一、原告是否是本案适格的诉讼主体；二、原告的起诉是否符合起诉条件；三、本案赔偿主体的确定；四、原告的赔偿请求是否有事实和法律依据。 关于原告是否是本案适格的诉讼主体问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包地和自留地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其涉案土地上附着物实施清除并占用涉案土地的行政行为违法，并给其造成财产损失，可以以自己的名义提起诉讼。因此，原告是本案适格的诉讼主体。三被告关于原告不是本案适格的诉讼主体的理由不成立，本院不予支持。 关于原告的起诉是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。本案中，原告在向本院提起确认违法之诉时一并提起赔偿之诉，符合前述法律规定。被告罗甸县政府关于原告的起诉不符合起诉条件的理由不成立，本院亦不予支持。 关于本案赔偿主体的确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，本院作出的（2019）黔27行初41号行政判决，确认被告罗甸县政府强制占用原告涉案土地的行政行为违法，故罗甸县政府系本案赔偿义务机关，是适格的被告。龙坪镇政府、罗甸县执法局并非本案赔偿义务机关，不是本案适格的被告，应当驳回原告对龙坪镇政府、罗甸县执法局的起诉。 关于原告的赔偿请求是否有事实及法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权，造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，给原告造成损失的，被告应承担赔偿责任。本案中，被告罗甸县政府强制占用原告承包地的行政行为已被本院（2019）黔27行初41号行政判决确认违法，原告作为涉案土地的使用权人，对行政机关的行政行为造成的损失，有取得赔偿的权利；被告罗甸县政府应对强制占用涉案土地造成的损失承担相应的赔偿责任。 对于本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的问题。本案属征收过程中违法行为而引发的行政侵权赔偿，可参照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，……。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定，确定本案的赔偿范围。但本案被告在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地使用权人。同时，基于填补损害原则，对原告的赔偿范围可考虑为其在土地被依法征收时所获得的相应补偿。故原告的直接损失应包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。对于赔偿面积和损失项目，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”，本案中，涉案土地面积，原告主张共计0.5亩，但其未提供任何证据予以证明，而被告罗甸县政府提供的《丘块图》，是其委托罗甸县土地收购储备交易中心对涉案土地进行测绘的结果，该结果具有专业性、客观性，应予确认。关于涉案土地地上附作物情况，被告以其提供的《城西大道（新苑段）征地初始登记表》上未记载为由，不认可案涉土地上存在地上附着物，本院认为，原告未能充分举证是事实，但原告不能充分举证主要是被告违法行为造成的，在此情形下被告应当提供充分的证据证明原告的损失项目不存在，但被告提供的《城西大道（新苑段）征地初始登记表》，测绘登记时被告未依法通知原告到场，原告对测绘登记结果也不予确认，且被告对原告涉案土地进行测绘登记不是在铲除当天进行的测绘登记，因此，不能根据《城西大道（新苑段）征地初始登记表》否定原告主张地上附作物的存在。依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院以原告主张的地上附作物：竹子1笼、枇杷树1棵（挂果）、柴火3000斤予以确认。对于赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条之规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案中，被告罗甸县政府先后作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》和《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，是被告罗甸县政府为进行合法征收，依据黔南州人民政府黔南府函（2009）31号文件而确定的补偿标准，且其他被征收人亦按前述标准进行补偿。因此，对原告主张损失的项目，前述补偿标准有规定的，参照前述补偿标准计算赔偿；前述补偿标准没有规定的，本院酌情予以赔偿。对于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案原告诉请对其土地恢复原状，因其土地已被用于相关项目建设，不具有恢复原状的可能，庭审中，原告表示如不能恢复原状，应支付相应赔偿金，故本院以支付赔偿金为主要赔偿方式。关于原告损失计算问题。根据黔南州人民政府《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2009〕31号）和罗甸县政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》及《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》附件《罗甸县县城规划区内征地新增地上附着物补偿标准》规定的补偿标准和被告制作的《城西大道被征收房屋内装饰（装修）统计表》，本院确定为：一、土地补偿费、安置补助费：土0.22亩×43811元/亩=9638.42元；二、青苗补偿费：0.22亩×1290元/亩=283.8元；三、地上附着物:1.竹子1笼×120元/笼=120元、2.枇杷树1株（挂果）×50元/株=50元、柴火3000斤酌定300元；共计470元。以上一至三项共计10392.22元。原告主张土地赔偿费按市场价值予以赔偿，没有事实及法律依据，本院不予支持。 综上所述，原告各项损失共计10392.22元，被告罗甸县政府应为其违法行为承担相应的赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告罗时林对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 二、被告罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告罗时林涉案土地及地上附属设施、种植物赔偿金共计人民币10392.22元。 二、驳回原告罗时林的其他赔偿请求。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇一九年七月十七日 书记员  肖年歆