广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终91号上诉人(原审原告)茂名市茂南区******塘博窿经济合作社。负责人李彦兴，社长。诉讼代表人李瑞玮，男，汉族，1978年12月13日出生，住茂名市茂南区*****************。诉讼代表人李亚文，男，汉族，1966年1月4日出生，住茂名市茂南区*****************。诉讼代表人李水木，男，汉族，1972年11月27日出生，住茂名市茂南区*****************。诉讼代表人李拾标，男，汉族，1981年3月17日出生，住茂名市茂南区*****************。诉讼代表人李建海，男，汉族，1983年9月16日出生，住茂名茂南区羊角镇爱群村民委员会塘博窿村22号。委托代理人林雄，广东海法律师事务所律师。被上诉人(原审被告)茂名市自然资源局（原茂名市国土资源局）。法定代表人梁荣杰，局长。原审第三人茂名市世和实业发展有限公司。法定代表人戴业威，经理。上诉人茂名市茂南区******塘博窿经济合作社因诉被上诉人茂名市自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初263号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案的涉案土地位于现茂名市茂南区************侧，土地面积为100000.15平方米，四至为：东至电白县羊角玻璃厂，南至茂羊公路，西至高水一级公路，北至羊角镇爱群红砖二厂。1997年3月17日，第三人茂名市世和实业发展有限公司与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，征收原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段100000平方米的土地，作为建设茂名市农产品综合批发市*的用地，被征各类土地的土地补偿费，安置补助费、青苗费及附着物费共计人民币2043800元。该协议签订后，第三人茂名市世和实业发展有限公司在征地手续未经政府部门批复的情况下就开发建设涉案土地。原茂名市国土局水东经济开发试验区分局于2001年10月25日对第三人茂名市世和实业发展有限公司该违法用地行为作出茂水国土字[1997]04号《土地违法案件行政处罚决定书》，对第三人茂名市世和实业发展有限公司违法用地行为处以罚款人民币10万元。2001年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意对茂名市世和实业发展有限公司违法用地的违法用地行为进行处罚后再按程序补办完善用地手续。2001年12月26日，原茂名市国土资源局经报广东省国土资源厅批准，作出茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》，同意第三人茂名市世和实业发展有限公司补办征用原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段范围内的集体土地100000平方米手续，并同意出让该块土地给第三人茂名市世和实业发展有限公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。2002年4月27日，原茂名市国土资源局与第三人茂名市世和实业发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给第三人茂名市世和实业发展有限公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。据此，第三人茂名市世和实业发展有限公司于2002年4月28日向原茂名市国土资源局申请涉案土地的土地登记。经地籍调查、审批等程序，原茂名市国土资源局于2003年3月11日向第三人茂名市世和实业发展有限公司颁发涉案土地的茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》，地号为4100303003号。2007年7月6日，第三人茂名市世和实业发展有限公司持茂国用(2003)字第2100038号《土地使用权证》及宗地测量图向原茂名市国土资源局申请办理涉案土地使用权的换证变更登记。经过调查、审批等程序，原茂名市国土资源局于2007年7月8日向第三人茂名市世和实业发展有限公司换发了涉案土地的茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》，地号为0301********000号，土地登记内容不变。2013年6月13日，第三人茂名市世和实业发展有限公司因土地开发建设需要，将茂国用(2007)第03000019号《土地使用权证》项下的涉案土地分割为10块开发建设，并分别向原茂名市国土资源局申请涉案土地的变更登记。原茂名市国土资源局经审查同意，向第三人茂名市世和实业发展有限公司分别颁发了以上10块分割土地的茂国用(2013)第03000133号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000134号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000135号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000136号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000137号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000138号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000139号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000140号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000141号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第03000142号《国有土地使用证》。原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社认为原茂名市国土资源局颁发给第三人茂名市世和实业发展有限公司的涉案土地《国有土地使用证》中的100亩土地属于原告集体所有，原茂名市国土资源局颁发涉案土地的《国有土地使用证》给第三人茂名市世和实业发展有限公司严重侵犯其合法权益，于2018年9月6日诉至原审法院，诉讼请求：1、判决确认被告茂名市自然资源局(原茂名市国土资源局)登记发证：茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》违法；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院另查明，因原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的社长李彦兴怠于提起本案诉讼，原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的村民于2018年8月26日召开户代表会议，应到会户代表67人，实到会户代表60人。经过半数的户代表讨论通过，会议决议同意提起本案诉讼，同时，过半数的户代表推选其村民李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海五人代表过半村民以原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的名义提起本案诉讼，并负责处理该案具体事宜；该次会议的书面决议上落款处加盖有原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社公章及有60名户代表的签名。原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的本案起诉状落款起诉人处加盖有原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的公章，并提交了推举李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海为该案诉讼代表人的《诉讼代表人推举书》。再查明，根据2019年1月10日中共茂名市委办公室印发的《茂名市机构改革方案》，茂名市国土资源局已整合入茂名市自然资源局，不再保留茂名市国土资源局。根据行政诉讼法的相关规定，茂名市自然资源局为本案适格被告。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的户代表为67人，因原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的社长李彦兴怠于提起本案诉讼，原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的村民经召开户代表会议，并经过半数的户代表(60人)讨论通过同意提起本案诉讼及同意推举其村民李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海五人代表过半村民以原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的名义提起本案诉讼，且原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的本案起诉状起诉人处也加盖有原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的公章，并提交了书面的村民会议决议及诉讼代表人推举书，故原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的村民以原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的名义提起本案诉讼，符合上述法律规定。另，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原茂名市国土资源局颁发给第三人茂名市世和实业发展有限公司的涉案土地茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》，是从原茂名市国土资源局颁发给第三人茂名市世和实业发展有限公司的茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》换证变更登记而来，并没有改变(2003)字第2100038号《国有土地使用证》的登记内容，该换发证行为不创设新的权利义务，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生新的实际影响，不具有可诉性。因此，原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社对茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》该换发证行为提起诉讼，依据上述法律规定，不属于行政诉讼的受案范围，且茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》项下土地已被征收为国有土地，对涉案土地原权利人的权利义务造成实质影响的是土地征收行为，并非是集体土地被征收为国有土地之后的土地登记行为，原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社亦无权直接起诉本案被诉的土地登记发证行为，故其本案的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的起诉。本案免收案件受理费。原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社预交的50元案件受理费，在本裁定生效后退回给原告茂名市茂南区******塘博窿经济合作社。上诉人茂名市茂南区******塘博窿经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审认定涉案土地已经批准征收为国有土地没有事实和法律依据。(一)涉案的150亩土地没有任何土地征收批文。根据《土地管理法》第四十五条规定，涉案土地的征收应由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案，但本案涉案的150亩土地未经省人民政府批准征收，没有任何征地批文，属于未经征收滥用职权颁发茂国用(2003)字第2100038号国有土地证。(二)爱群管理区(现爱群村委会)和第三人世和公司签订的所谓《征用土地协议书》纯属将上诉人的土地私私相授进行非法买卖而不是土地征收，双方非法买卖土地已构成犯罪。(三)爱群管理区(现爱群村委会)和第三人世和公司签订的所谓《征用土地协议书》及《收据》均没有原件，涉嫌伪造证据。二、一审认定“对涉案土地原权利人造成实质影响的是土地征收行为，并非土地登记行为，土地变更登记不创设新的权利义务”，一审认定变更登记行为不具可诉性简直荒唐可笑。(一)涉案的150亩土地根本未经征收，何来征收行为？对土地征收行为不服提起的诉讼包括对土地征收批文不服提起的诉讼及对政府组织实施征地过程不服提起的诉讼。本案涉案的150亩土地既无政府土地征收批文，也无政府参与实施征地行为，何来土地征收行为？(二)本案侵害上诉人土地权益的是被上诉人对涉案土地违法登记发证行为而不是土地征收行为。被上诉人明知涉案的土地未经合法征收，没有土地权属来源而违法颁发茂国用(2003)字第2100038号国有土地证给第三人，然后将违法颁发的证变更为茂国用(2007)字第0300019号国有土地证，茂国用(2003)字第2100038号国有土地证所登记的权利已被新证所取代，第三人取得的茂国用(2003)字第2100038号国有土地证属于违法发证取得，被上诉人换一个新证号将原旧证变更为茂国用(2007)字第0300019号发证给第三人，因新证是原旧证“毒树结出的果”，同样第三人取得的新证也属于违法取得，因此变更登记行为对上诉人权利义务产生新的影响，一审法院认为变更登记不对上诉人权利义务产生影响纯属掩耳铃。三、被上诉人将旧证变更证号换发新证给第三人与上诉人有直接的利害关系，上诉人起诉符合法定条件。（一）涉案土地属于上诉人村集体所有的土地，被上诉人在涉案土地未经征收的情况下违法将上诉人的集体土地登记颁发茂国用(2003)字第2100038号国有土地证给第三人，侵害了上诉人的合法权益。第三人将违法骗取的茂国用(2003)字第2100038号国有土地证申请变更为茂国用(2007)字第0300019号国有土地证，新证已取代旧证，因此被上诉人将原来旧证换发新证后，新证与上诉人有直接利害关系。(二)从茂国用(2003)字第2100038号国有土地证变更为茂国用(2007)字第0300019号国有土地证，仅仅是证号变更而且两个证均已注销，上诉人起诉撤销这两本证已没有实际意见，但上诉人起诉请求确认这两本证违法的最终目的是为了撤销茂国用(2013)第03000133号、茂国用(2013)第03000134号、茂国用(2013)第03000135号、茂国用(2013)第03000136号、茂国用(2013)第03000137号、茂国用(2013)第03000138号、茂国用(2013)第03000139号、茂国用(2013)第03000140号、茂国用(2013)第03000141号、茂国用(2013)第03000141号国有土地证，而以上十本证又是从茂国用(2007)字第0300019号国有土地证变更而来，因此，上诉人起诉请求确认茂国用(2007)字第0300019号国有土地证违法不但可诉而且是必经法律程序。四、被上诉人颁发茂国用(2003)第21000038号国有土地证给第三人明显是弄虚作假、滥用职权发证，其将旧证变更换发的茂国用(2007)字第0300019号国有土地证也属违法，依法应确认这两次登记发证行为违法。(一)涉案土地未经合法征收属于非法买卖土地，土地权属来源违法。(二)涉案土地于属农用地，未按《土地管理法》第四十五条第二款的规定办理农用地转用审批手续。(三)土地登记发证程序未经公示，暗箱操作，致使上诉人一直被蒙在鼓里，不知道该土地被违法登记给第三人。综上，一审认定被上诉人变更登记对上诉人权利不产生影响，属于事实认定和适用法律错误。上诉请求：一、撤销(2018)粤0902行初263号行政裁定，指令茂名市茂南区人民法院审理；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人与本案被诉行政行为有无利害关系，其诉求是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，由于本案所诉的茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》是从被上诉人颁发给原审第三人的茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》换证变更登记而来，并没有改变涉案土地原登记的四至范围和面积，故该换发证行为并未创设新的权利义务，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。根据上述法律的规定，上诉人因不服该换发证行为提起本案行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于本案所诉的茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》的土地来源于茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》项下的土地，而在被上诉人向原审第三人颁发茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》之前，涉案土地已被依法征收为国有土地，该事实有原审第三人与原电白县羊角镇爱群管理区于1997年3月17日签订的《征用土地协议书》、广东省国土资源厅于2001年10月26日作出的粤国土资(建)函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》、被上诉人于2001年12月26日作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》以及被上诉人于2002年4月27日与原审第三人签订的《国有土地使用权出让合同》等证据予以佐证。故在涉案土地被依法征收为国有土地之后，被征收的涉案土地原集体土地权利人已经不再具有涉案土地的所有权或使用权，被上诉人就涉案土地向原审第三人颁发茂国用(2003)字第2100038号《国有土地使用证》以及换发茂国用(2007)第03000019号《国有土地使用证》的行政行为与原集体土地权利人已不再具有利害关系。由此可见，对涉案土地原权利人的权利义务产生实际影响的是涉案土地变为国有土地之前的征收行为，并非是涉案土地被征收为国有土地之后的土地登记行为。因此，上诉人与被上诉人向原审第三人颁发茂国用（2007）第03000019号《国有土地使用证》的行政行为没有利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”的规定，由于上诉人与被诉行政行为没有利害关系，且被诉行政行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故上诉人的起诉不符合法定起诉条件，人民法院本不应受理，已经受理的，依法应当裁定驳回其起诉。原审法院据此裁定驳回茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人茂名市茂南区******塘博窿经济合作社的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年七月三十一日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇