山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2910号 上诉人（原审原告）李娟，女，1975年3月2日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）马立新，男，1967年1月30日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）徐静，女，1969年3月7日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）邓向华，女，1977年12月14日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）李向贞，女，1970年11月13日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）马德勇，男，1974年11月10日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人（原审原告）王彬，男，1958年5月15日出生，汉族，住山东省章丘市。 上诉人共同委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地章丘区府前大道287号龙泉大厦。 法定代表人韩伟，区长。 委托代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人程德臣，济南市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。 李娟等7人因诉济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）征收决定及复议决定一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初746号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：被告章丘区政府于2018年1月12日作出章政房征决字[2018]1号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称1号征收决定），主要内容为：“征收范围为世纪西路以西，明埠路以东、义务小商品市场以北、阳村以南规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物。征收部门为济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会,征收实施单位为济南市章丘区房屋征收服务中心。征收实施期限为2018年1月12日至2018年3月30日，征收补偿签订协议期限为2018年1月12日至2018年1月26日，拆迁期限为2018年3月16日至2018年3月30日。征收补偿按照《济南市章丘区济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案》执行。被征收人应当积极配合房屋征收工作，在补偿协议约定的拆迁期限内完成搬迁，被征收人如对房屋征收决定有异议，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的有关规定主张权利……”原告对该征收决定不服，于2018年5月23日向济南市政府提起行政复议，济南市政府经原告补正材料后于2018年5月30日予以受理，于2018年7月18日作出了济政复决字[2018]126号《行政复议决定书》（以下简称126号复议决定），并向当事人送达，该复议决定认为：章丘区政府作出1号征收决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第款第(一)项之规定，决定维持章丘区政府作出1号征收决定。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销被告章丘区政府作出的1号征收决定和济南市政府作出的126号复议决定。 济南市章丘区旧城(村)改造指挥部于2017年2月10日作出《关于同意将济青路两侧供销社宿含周边区域认定为2017年区棚改旧改项目的意见》，将济青路两侧供销社宿舍周边区域(济青路南侧供销社宿舍周边区域范围:世纪西路以西、明埠路以东、济青路以南、义务小商品市场以北规划范围内所有建(构)筑物;济青路北侧相关地段区域范围:世纪西路以西、明埠路以东、济青路以北、山阳村以南以及济钢耐火材料厂宿舍区规划范围内所有建(构)筑物)列为城镇棚户区，并纳入济南市章丘区2017年主干道道路两侧片区项目。中共济南市章丘区委、章丘区政府于2017年3月5日下发《关于做好2017年棚改旧改(征收拆迁)工作的意见》(章发[2017]8号)，将主干道道路两侧片区项目列为2017年棚改旧改(征收拆迁)工作。济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会2017年11月22日发布章建旧改冻字2017[26]号《冻结通告》，对济青路南侧供销社宿舍周边区域进行冻结。济南市章丘区发展和改革委员会于2017年12月1日作出章发改投资函（2017）36号《关于征询意见的复函》，认定济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目符合国民经济和社会发展规划，已列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划。济南市章丘区国土资源局于2017年12月25日作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》，认定该项目用地为“允许建设用地区中的城镇建设用地区”。济南市章丘区城市规划建设服务中心于2017年12月8日作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》，认定“该房屋征收活动不影响我区城市规划实施”。2017年12月8日章丘区政府发布章征告字[2017]10号《关于公布济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案的公告》,征求拟征收范围内公众意见，征求意见期限自2017年12月8日至2018年1月8日止，并列明了办公地址和联系方式等。济南市章丘区旧城(村)改造指挥部于2018年1月8日作出《济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目社会稳定风险评估报告》，2018年1月8日章丘区政府以会签方式代替常务会的形式通过“济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收决定及风险评估”。2018年1月12日章丘区政府发布《济南市章丘区济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》和1号征收决定，对征收范围、征收部门、征收实施单位、房屋征收期限、补偿签约期限、房屋征收补偿方案、被征收人行政复议、行政诉讼权利和义务等事项进行公告。2018年7月5日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《关于济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目资金专款专用的说明》，主要内容：2018年1月3日、1月12日，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部拨付2亿元，用于棚改旧改项目的资金支出，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部经前期摸底调查，2亿元资金能够满足济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目，且资金属于专款专用。 本案原告李娟所提交的房产证件证载所有权人为李娟,产权共有人为刘强,房屋坐落于济青路南造纸厂宿舍。原告马立新提交的房产证件证载所有权人为马立新,产权共有人为柏兆兰,房屋坐落于济青路南造纸厂宿舍。原告徐静提交的房产证件证载所有权人为王其柱,产权共有人为徐静,房屋坐落于明水镇××号。原告李向贞提交的房产证件证载所有权人为马志翔,产权共有人为李向贞,房屋坐落于明水镇××号。原告马德勇提交的房产证件证载所有权人为马德勇,产权共有人为马春霞,房屋坐落于济青路南造纸厂宿舍。原告王彬提交的房产证件证载所有权人为单希兰,产权共有人为王斌,房屋坐落于明水镇××号。原告邓向华提交的房产证件证载所有权人为索茂翔，共有情况为单独所有，房屋坐落于济青路南造纸厂宿舍4幢111，索茂翔于2003年10月16日出生，系限制民事行为能力人，邓向华系房屋所有权人索茂翔的母亲，非涉案房产的所有权人。以上涉案房产，均位于1号征收决定的征收范围内。 原审法院认为： （一）关于本案中各原告是否具有对1号征收决定提起行政诉讼的资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第三十条规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼……”本案中，涉案房产均位于1号征收决定的征收范围内，原告李娟、马立新、徐静、李向贞、马德勇、王彬作为房屋的所有权人或共有人，有权作为原告对1号征收决定提起本案行政诉讼。索茂翔是涉案行政行为的相对人，认为其权利受到侵害时，具有提起行政诉讼原告的主体资格。由于索茂翔系限制民事行为能力人，邓向华作为索茂翔的法定监护人，应当以法定代理人的身份参加诉讼，而非以原告的身份参加诉讼。故，对本案原告邓向华的起诉应当依法予以驳回。 （二）关于征收主体是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中，被告章丘区政府作为县级地方人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告章丘区政府作为征收主体合法。 （三）关于房屋征收是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案项目所处的地块为棚改项目，为了改善群众的生活环境和居住条件，加快该区域的基础设施建设，进一步提升区域城市功能，被告章丘区政府作出1号征收决定，对该片区房屋进行征收，符合公共利益的需要，征收目的正当。 （四）关于房屋征收是否符合相关规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，济南市章丘区发展和改革委员会于2017年12月1日已将涉案项目列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划。济南市章丘区国土资源局作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》，认定该项目用地为“允许建设用地区中的城镇建设用地区”，济南市章丘区城市规划建设服务中心作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》，认定“该房屋征收活动不影响我区城市规划实施”。上述部门分别复函确认该项目符合相关规划要求。被告提供的证据能够证实涉案项目符合规划要求。 （五）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告章丘区政府于2017年12月8日将涉案项目房屋征收补偿方案予以公布，明确征求意见期限自2017年12月8日至2018年1月8日。被告章丘区政府根据征求的公众意见对涉案项目房屋征收补偿方案进行了修改并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公示。被告的上述行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 （六）关于房屋征收是否经过政府常务会议讨论决定及是否经过社会稳定风险评估的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被告章丘区政府的证据能够证明在章丘区政府在作出1号征收决定前，通过区长会签方式同意作出1号征收决定。被告章丘区政府提交材料载明，之所以通过区长会签形式代替常务会议形式，主要原因是前期作出其他征收决定时已经召开政府常务会进行了讨论，1号征收决定只是对周转房租费及动迁费进行调整，其他未进行修改，且周转费及搬迁费也经区长办公会研究通过。章丘区政府作出1号征收决定前虽经各区长会签同意，但未召开政府常务会议讨论决定，程序存在瑕疵，予以指正。今后工作中应注意依照法定程序推进工作，避免类似瑕疵。济南市章丘区旧城(村)改造指挥部作出社会稳定风险评估报告，认为涉案项目风险低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，上述事实能够证实涉案项目经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。 （七）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部拨付2亿元，用于棚改旧改项目的资金支出，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部经前期调查，2亿元能够满足涉案项目的专款专用。因此，本案所涉征收补偿费用问题符合相关规定。 （八）关于被征收房屋调查登记问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，2017年11月22日济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会发布章建旧改冻字2017[26]号《冻结通告》，对济青路南侧供销社宿舍周边区域进行冻结，并依法将《冻结通告》与《造纸厂宿舍片区旧城改造私有房屋征收补偿调查摸底公示表》进行张贴公示。故涉案房屋的调查登记符合法规规定。 （九）关于济南市政府作出的126号复议决定程序是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告于2018年5月23日向济南市政府提起行政复议，济南市政府经原告补正材料后于2018年5月30日予以受理，于2018年7月18日作出了126号复议决定，并向当事人送达，程序符合法律规定。 综上，被告章丘区政府作出的1号征收决定及被告济南市政府作出的126号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邓向华的起诉；驳回原告李娟、马立新、徐静、李向贞、马德勇、王彬的诉讼请求。 李娟等7人不服原审法院判决提起上诉，主张本案济青路两侧供销社宿舍周边棚改项目不在2017年及2018年章丘区棚户改造规划范围内，本案棚户区改造项目没有上报，涉案征收决定严重违法。本案邓向华是索茂翔的法定监护人，本案起诉状未将索茂翔列为原告，原审法院应告知邓向华改正或补正，直接判决驳回邓向华的起诉不符合审判经济的原则。请求撤销原审法院判决，撤销涉案征收决定和复议决定。 被上诉人章丘区政府提供书面答辩意见称：被上诉人将涉案区域划为棚户区项目合法有据，涉案棚户区为区级棚改项目，不需上报。涉案项目的各项条件均符合《山东省城镇棚户区改造项目认定办法》的规定。索茂翔已向济南市中级人民法院提起了诉讼，邓向华已经没有资格成为本案的上诉人。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：关于李娟等人主张的涉案征收项目是否已列入城市改造规划范围内的问题。根据原审法院查明的事实，本案中，济南市章丘区发展和改革委员会于2017年12月1日已将涉案项目列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划。济南市章丘区国土资源局作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的情况说明》，认定该项目用地为“允许建设用地区中的城镇建设用地区”，济南市章丘区城市规划建设服务中心作出《关于济青路南侧供销社宿舍周边旧城改造项目的规划意见》，认定“该房屋征收活动不影响我区城市规划实施”。上述部门分别复函确认该项目符合相关规划要求。因此，邓向华主张涉案项目未列入城市改造规划范围与事实不符，本院不予支持。关于邓向华的原告主体资格问题。因涉案被征收房屋登记在索茂翔名下，且是其单独所有，该事实系原审法院经审理后查明的问题，邓向华作为索茂翔的法定监护人，应当以法定代理人的身份参加诉讼，原审法院驳回邓向华的起诉并无不当。关于涉案征收决定的合法性问题原审判决已经从征收主体、是否符合公共利益、征收补偿方案是否合法、补偿费用是否足额到位等方面作了详细阐述，本院同意原审法院的观点，不再予以赘述。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李娟、马立新、徐静、李向贞、马德勇、王彬负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年七月十日 书记员 杨柳青