四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川34行初27号 原告杨翠云，女，汉族，1936年11月26日出生，住四川省会东县。 原告赵国莉，女，汉族，1969年10月25日出生，住广东省深圳市罗湖区。 被告凉山彝族自治州人民政府。住所地：四川省西昌市三岔口南路55号。 法定代表人苏嘎尔布，该州州长。 委托代理人袁宇秋，男，汉族，凉山彝族自治州司法局行政复议与应诉科科长。代理权限为特别授权。 第三人会东县人民政府。住所地：四川省会东县会东镇政通路115号。 法定代表人环江红，该县县长。 委托代理人李顺弘，会东县司法局副局长。代理权限为特别授权。 委托代理人许丹，四川攀西律师事务所律师。代理权限为一般代理。 杨翠云、赵国莉因不服凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月12日受理后，于2019年4月9日向被告凉山州政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告杨翠云、赵国莉，被告凉山州政府的机关负责人王泽辉及委托代理人袁宇秋，第三人会东县人民政府的机关负责人张祥斌及委托代理人李顺弘、许丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年4月26日，凉山州政府作出凉府复驳字(2017)2号《行政复议决定书》。查明，2002年10月12日会东县人民政府颁发了东国用(2002)字第1093号《中华人民共和国国有土地使用证》，该证载明土地使用者为杨翠云，使用权面积185平方米。杨翠云、赵国莉认为该宗土地使用权面积应登记为190平方米。2005年9月会东县人民政府颁发了东国用(2005)582号《中华人民共和国国有土地使用证》，载明土地使用者为赵国林等8户。杨翠云、赵国莉认为该土地使用者应登记为赵国莉。2016年3月杨翠云、赵国莉要求会东县国土资源局解决土地使用证错误的问题。6月1日，会东县国土资源局作出东国土资信告字（2016）2号《会东县国土资源局信访事项告知书》，对其反映的问题以信访形式进行了回复。2016年8月，杨翠云、赵国莉向会东县人民政府法制办邮寄了申请行政复议书，要求对其两证错登问题进行纠正，会东县人民政府认为不应由其受理。2016年11月13日，杨翠云、赵国莉向凉山州政府申请行政复议，因其申请事项应由会东县国土资源行政主管部门处理，凉山州政府法制办将材料移交会东县人民政府。会东县人民政府要求会东县国土资源局处理。2016年12月27日，会东县国土资源局对杨翠云、赵国莉的诉求作出东国土资信告字(2016)5号《会东县国土资源局信访事项告知书》，以信访的形式再次就土地使用者的变更或更正登记问题进行了告知。2017年3月，杨翠云、赵国莉认为会东县人民政府未对两土地使用证记载的事项按其要求进行变更或更正登记系行政不作为，向凉山州政府提起行政复议。经审查认为，根据《土地登记办法》第三条土地登记实行属地登记原则的规定，申请人要求进行土地变更或更正登记，应当以法定形式向土地所在地的县级人民政府国土资源行政主管部门提出。对土地变更或更正登记申请会东县人民政府没有直接进行受理或审查的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，决定驳回申请人杨翠云、赵国莉的行政复议申请。 原告杨翠云、赵国莉诉称，2001年会东县姜州供销社将190平方米的房屋转让给原告杨翠云，但会东县人民政府2002年颁发的土地使用权证只登记了185平方米，由于会东县国土资源局的失职和行政不作为导致漏登5平方米，侵犯了原告杨翠云的合法权益。2002年至2005年原告杨翠云通过协议转让方式取得供销社职工罗松柏、赵国兰等人的土地使用权175平方米，但是会东县人民政府在2005年却将该土地使用权证颁发给赵国林等8户，其颁证行为侵犯了原告杨翠云合法的土地使用权。2016年11月杨翠云与赵国莉签订协议后房屋及土地均归属赵国莉。会东县人民政府在收到原告的变更和更正申请后不作为致使其向凉山州政府申请行政复议，但凉山州政府受理原告的申请后没有依法纠正会东县人民政府错误的颁证行为和行政不作为的行为，构成行政不作为。请求撤销凉山州政府作出的凉府复决字[2017]2号行政复议决定。 原告向本院提交了以下证据： 1.邮寄单。证明在2017年4月30日收到复议决定，2017年5月12日将诉状以邮寄的方式寄给人民法院，是在法定期限15日内。 2.买卖协议。证明转让时是190平方米，但颁证的时候是185平方米，不给予解决问题。 3.杨翠云与9名职工签的协议和国有土地使用证。证明会东县人民政府向赵国林颁发的土地使用证错误。 4.2001年12月30日姜州供销社民有民营合同。证明赵国林不是职工，赵国兰才是职工。 5.1996年8月9日姜州电影院解体协议书。证明赵国林是电影院的员工。 6.2001年10月30日赵国林的转让协议，2012年6月2日的证明。证明办证办错了，不应该办给赵国林。 7.2016年的两个告知书和行政复议决定书。证明在法定的起诉期限之内提起诉讼。 8.广东中山大学附属第一医院的诊断，留院观察记录，出院记录，病重通知，出院证明书，深圳市居住证，账户交易明细，收条，转让协议。证明杨翠云年老多病，杨翠云把证转让与赵国莉的证据。 9.证明，调解协议，委托书。证明赵国林已经去世，向他颁证不合法。 10.增值税普通发票，司法鉴定许可证，鉴定意见书。证明杨翠云的精神是正常的，她个人有权利处理房产。 11.2017年10月30日委托书，2017年12月11日委托书，2017年11月30日委托书，病危通知书。委托书证明杨翠云委托赵国莉将证办给赵国莉，病危通知书证明杨翠云年老多病，要把房产转让给赵国莉。 12.2002年4月30日会东县人民政府的29号通知。证明将赵国林当做职工，办证办错了，会东县政府审查失职，行政不作为。 13.2016年2月20日委托书。证明赵国兰是供销社的职工。 14.2016年3月4日的委托，委托我们办证。证明认可是转让给杨翠云的。 15.2016年4月8日的证明。证明原告杨翠云的证书要转让给赵国莉的原因。 16.会东县供销联合社的证明。证明会东县供销社以危房为由，没有给杨翠云的土地使用证办理房产证。 17.电影院的花名册。证明赵国林是电影院的职工，证明办证错误。 18.赵国莉的无偿捐血证。证明赵国莉拥有高尚的人格，献血无偿救人。 19.证明。证明杨翠云未再婚。 20.两份证明。证明杨翠云独自使用，证明错误办证，错误办证侵犯杨翠云的合法权益。 21.两份转让协议。证明杨翠云将转让给赵国莉。 22.土地变更申请书。证明将582号证书变更为赵国莉。 23.两份证明。证明是九名职工卖给杨翠云，证明582号证办证错误。 24.两份委托书。证明委托赵国莉代办土地证，向法庭提交了原件的。 25.毛兴兰的身份复印件，赵国兰的证明和身份证复印件。证明杨翠云转让在先，赵国林等办证错误。 被告凉山州政府答辩称，从杨翠云、赵国莉在行政复议程序中提交的复议申请书和本案的起诉状能够证明其真实的诉求是要求对两个土地使用证进行更正登记。2016年会东县国土资源局已对其申请以信访的方式予以告知。杨翠云、赵国莉对行政复议决定的合法性提起诉讼无助于权利的救济和实现其诉求。土地登记是多阶段行政行为，杨翠云、赵国莉要求进行土地变更或者更正登记，应当以法定形式向土地所在地的国土资源行政主管部门提出，而且国土部门已作了答辩，履行了告知义务。会东县人民政府不存在行政不作为的情形。答辩人收到杨翠云、赵国莉的行政复议申请后，按照法定程序予以受理，向会东县人民政府送达行政复议答复通知，会东县人民政府在法定期限内提交了相关证据、依据。答辩人对案件事实审查后作出行政复议决定，并及时送达了会东县人民政府，邮寄送达杨翠云、赵国莉。因此答辩人作出的行政复议决定适用法律、法规正确，程序合法。同时，杨翠云、赵国莉于2017年4月30日收到了答辩人邮寄的行政复议决定书，但至今才提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。 被告凉山州政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.杨翠云、赵国莉行政复议申请书及申请材料；2.《行政复议受理通知书》（凉府复受字[2017]4号）及送达回证。证明凉山州人民政府受理程序合法。 第二组证据：1.凉山彝族自治州人民政府行政复议答复通知书（凉府复答字[2017]4号）及送达回证；2.会东县人民政府行政复议答复书及证据材料；3.凉山彝族自治州人民政府行政复议决定书（凉府复驳字[2017]2号）及送达回证。证明凉山州政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉已经超过法定的起诉期限。 第三人会东县人民政府述称，2016年8月6日，第三人收到凉山州政府法制办的函件后及时交由会东县国土资源局对杨翠云、赵国莉申请事项进行调查核实，并作出信访事项告知书。因此，杨翠云、赵国莉所称第三人行政不作为没有事实和法律依据。根据行政诉讼法第四十五条的规定应当在收到复议决定之日起的15日内向人民法院提起诉讼，现杨翠云、赵国莉提起诉讼的时间早已超过法律规定的期限。 第三人会东县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.EMS快递回执单一份，签收日期为2016年8月15日；2.2016年8月11日《行政复议申请书》一份；3.杨翠云、赵国莉、赵国兰身份证复印件一份；4.2016年8月20日会东县人民政府关于赵国莉、杨翠云、赵国兰三人申请行政复议事项的告知书一份。证明目的：原告于2016年8月11日向第三人邮寄《行政复议申请书》一份，第三人于2016年8月15日签收。第三人依法于2016年8月20日作出的《会东县人民政府关于赵国莉、杨翠云、赵国兰三人申请行政复议事项的告知书》符合《行政复议法》第十三条、第十七条之规定。 第二组证据：1.凉山州人民政府2016年8月6日致会东县人民政府《凉山州人民政府法制办公室关于及时处理土地权属争议的函》一份；2.2016年8月9日《会东县人民政府办公室文书处理笺》一份；3.2016年8月11日《会东县人民政府文件处理笺》一份；4.会东县国土资源局土资信告知字[2016]5号《会东县国土资源局信访事项告知书》一份。证明目的：第三人对原告向有关部门反映的情况一直在积极作为，并依职权责令国土部门给予书面告知，不存在原告诉称的不作为情形。 第三组法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条。证明目的：原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限。 经庭审质证，对原告提交的第1项证据，被告凉山州政府质证认为不真实，不合法。第三人质证认为没有收件人和邮戳，不能证明是邮寄的诉状。对原告提交的第2号至25号证据，被告凉山州政府质证认为与本案被诉行政行为没有关联性，不予质证。第三人质证意见与被告一致。 对被告提交的第一组证据，原告质证认为受理程序是合法的。第二组证据原告质证认为被告受理了复议申请但没有解决问题，就是不合法，真实性没有异议，但审批错误就是行政不作为，凉山州政府没有纠正会东县政府审查失职的错误。第三人对被告的两组证据三性均无异议。 对第三人提交的第一组证据，原告质证认为不认可证明目的，是行政不作为，应该依法履行职责予以受理。第二组证据，原告质证认为向第三人申请复议，却让国土局给我们信访答复敷衍，没有给予回复，并没有积极地作为。被告对第三人提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告凉山州政府提交的证据符合证据的真实性、合法性，能够证明与本案事实具有关联性，本院予以采信。但原告提起的行政诉讼是否超过起诉期限应当以原告向人民法院递交起诉状的时间作出认定。 原告提交的第1项证据能够证明原告在2017年5月12日已向本院邮寄起诉状，符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信；第2项至25项证据虽然证明杨翠云如何取得土地使用权和申请变更土地使用权的事实，但与被告的行政复议行为不具有关联性，不应予以采信。 第三人提交的证据能够证明其在收到原告的申请后履行了告知义务，并根据凉山州政府的函件作出处理的事实，符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明，2016年3月，杨翠云、赵国莉向原会东县人民政府申请对东国用(2002)字第1093号《中华人民共和国国有土地使用证》进行更正登记，将使用权面积由185平方米更正为190平方米；对东国用(2005)字第582号《中华人民共和国国有土地使用证》进行变更登记，将土地使用者变更为赵国莉。2016年原会东县国土地资源局以信访的方式向杨翠云、赵国莉进行了回复。2016年8月，杨翠云、赵国莉向会东县人民政府法制办邮寄申请行政复议书，要求对其两证错登问题进行纠正，会东县人民政府认为不应由其受理。2016年11月13日，杨翠云、赵国莉向凉山州政府申请行政复议，因其申请事项应由会东县国土资源行政主管部门处理，凉山州政府法制办将材料移交会东县人民政府。会东县人民政府要求会东县国土资源局处理。2016年12月27日，会东县国土资源局再次以信访的方式就土地使用者的更正和变更登记问题进行了告知。2017年3月，杨翠云、赵国莉认为会东县人民政府未对两土地使用证记载的事项按其要求进行更正和变更登记构成行政不作为，向凉山州政府提起行政复议。2017的3月8日，凉山州政府受理杨翠云、赵国莉的复议申请。2017年3月12日向杨翠云送达了行政复议受理通知书；3月13日向会东县人民政府送达了行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。3月24日，会东县人民政府向凉山州政府递交了答复意见书和相关证据材料。凉山州政府对杨翠云、赵国莉和会东县人民政府提交的材料进行审查后于2017年4月26日作出凉府复驳字(2017)2号《行政复议决定书》，并以邮寄的方式于4月28日送达了会东县人民政府，于4月30日送达了杨翠云、赵国莉。杨翠云、赵国莉不服该复议决定于2017年5月12日以邮寄方式向本院递交起诉状和相关证据材料。 本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第三条第(一)项“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：(一)受理行政复议申请”的规定，被告凉山州政府作为本行政辖区内的行政复议机关，在其行政复议管辖权限范围内对行政复议申请进行审查并作出行政复议决定，是履行其法定职责的行政行为。2017年3月，原告向凉山州政府提出行政复议申请，凉山州政府收到该复议申请后予以受理，作出凉府复驳字(2017)2号《行政复议决定书》并送达，其行政复议程序合法。2017年4月30日原告收到凉山州政府的行政复议决定书后，在规定的15日内向本院邮寄了行政起诉状，提起行政诉讼。2019年本院立案受理，本案不属于原告的自身原因耽误了起诉期限，因此被告及第三人主张原告提起的行政诉讼已超过法定起诉期限的抗辩理由，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告因认为会东县人民政府不履行土地使用权更正和变更登记职责向凉山州政府申请行政复议，凉山州政府作出本案被诉行政复议申请决定的合法性是本案审查的对象。虽然会东县人民政府是原告持有的国有土地使用权证的颁证机关，但根据《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则，申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请。原会东县国土资源局作为主管土地登记管理工作的职能机构，负责本辖区土地权属、城乡地籍、土地定级和登记、发证等工作，依法享有土地登记、变更登记初审的法定职权。因此，原告应当先行向会东县国土资源行政主管部门提出书面申请，经审查后才上报会东县人民政府确定是否重新核发国有土地使用权证书。因此，凉山州政府认定对于土地使用权更正和变更登记会东县人民政府没有直接受理和审查的法定职责符合行政法规、部门规章的规定。原告认为凉山州政府受理其复议申请后没有依法纠正会东县人民政府错误的颁证行为和行政不作为的行为，构成行政不作为的理由没有事实根据，本院不予支持。 综上所述，被告凉山州政府作出的凉府复决字[2017]2号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原告要求撤销该复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告杨翠云、赵国莉要求撤销凉山彝族自治州人民政府于2017年4月26日作出的凉府复决字[2017]2号行政复议决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨翠云、赵国莉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  胡智强 审 判 员  唐 波 人民陪审员  付光祥 二〇一九年七月五日 书 记 员  杨文娇 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第三条第(一)项依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：(一)受理行政复议申请。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。