广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终374号上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人熊劲峰，该府工作人员。被上诉人（原审原告）曾瑞娥，女，汉族。委托代理人林敏强，男，汉族，系曾瑞娥的丈夫。原审被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，该府工作人员。委托代理人陆林邦，该府工作人员。原审第三人佛山市南海区******罗城股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人林世聪，社长。上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）因被上诉人曾瑞娥诉该作出的沥府行决[2016]72号《行政处理决定书》及被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）作出的南海府行复[2016]533号《行政复议决定书》一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：曾瑞娥于1970年9月15日出生于佛山市南海区***，户籍性质属农业户口，林敏强原为佛山市南海区***村民，1983年9月24日将户口迁出该村，户籍性质转为非农业户口。曾瑞娥于1992年4月16日与林敏强结婚。1993年1月19日，经原南海县大沥镇雅瑶管理区办事处和罗城村民委员会同意，曾瑞娥将户口迁入林敏强母亲张秀珍户口所在地大沥镇雅瑶罗城村，户籍性质为农业户口。1998年3月30日，曾瑞娥户口从张秀珍户口分户迁入大沥镇***，户口性质仍未发生变化，户籍底册“备注”栏内记载为“寄居户”。2014年12月4日，曾瑞娥向大沥镇政府提出申请，请求确认其享有佛山市南海区******罗城股份合作经济社（以下简称罗城经济社）农村集体经济组织成员100%的股份份额。经调查核实，大沥镇政府于2015年2月3日作出沥府行决[2015]1号行政处理决定，认定上述事实，并认为曾瑞娥不符合法规、规范性文件及章程规定的具有集体经济组织成员资格的条件，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，决定：对曾瑞娥提出的申请不予支持。曾瑞娥不服，于2015年2月27日向南海区政府申请行政复议。2015年4月15日，南海区政府作出南海府行复[2015]41号行政复议决定，维持上述沥府行决[2015]1号行政处理决定。曾瑞娥不服，向佛山市南海区人民法院提出行政诉讼。佛山市南海区人民法院经审理，于2015年7月17日作出（2015）佛南法行初第152号行政判决，认为大沥镇政府以曾瑞娥属寄挂户为由认定其不享有配股及购股待遇是对罗城经济社1994年1月1日实施的《雅瑶村级股份经济合作社章程》（以下简称1994年《章程》）适用错误，大沥镇政府作出涉案行政处理决定对曾瑞娥的申请不予支持，适用法规错误，判决撤销大沥镇政府所作的沥府行决[2015]1号行政处理决定，大沥镇政府在法定期限内对曾瑞娥的申请重新作出行政处理。大沥镇政府不服，向佛山市中级人民法院提出上诉。佛山市中级人民法院于2015年10月12日作出（2015）佛终法行终字第571号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。大沥镇政府在收到上述《行政判决书》后，经调查核实，于2015年12月18日作出沥府行决[2015]27号行政处理决定，认定上述事实，认为根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，由于曾瑞娥的户籍曾经发生迁移，根据上述规定，应当由其户籍所在地的农村集体经济组织通过法定程序确认其是否具有成员资格，关于农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配问题，在2006年之前属于村民自治范围事项，乡镇政府对村民自治范畴事项依法只有指导、监督和调解的职责，不具有直接处理的职权，大沥镇政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，决定：对曾瑞娥提出的申请不予支持。曾瑞娥不服，向佛山市南海区人民法院提起行政诉讼。佛山市南海区人民法院经审理，于2016年4月13日作出（2016）粤0605行初6号行政判决，认为曾瑞娥户口迁入佛山市南海区***的时间在罗城经济社实行股份制之前，户口性质属农业，符合罗城经济社1994年《章程》第五条的规定。且认为农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配，无论在2006年之前还是之后，均属于农村集体经济组织自治范围，农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务的权利，但是涉及村民重大权益的自治事项必须建立在法律框架的范围内，其自治权均应接受各级人民政府的监督。故大沥镇政府对农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配问题，均具有进行处理的职权。因大沥镇政府作出行政处理适用法规错误，判决撤销大沥镇政府2015年12月18日作出的沥府行决[2015]27号行政处理决定，大沥镇政府在法定期限内对曾瑞娥的申请重新作出行政处理。大沥镇政府不服，向佛山市中级人民法院提出上诉。佛山市中级人民法院于2016年8月17日作出（2016）粤06行终314号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。大沥镇政府在收到上述《行政判决书》后，经调查核实，于2016年10月20日作出沥府行决[2016]72号行政处理决定，认定上述事实，认为根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，由于曾瑞娥未提交任何证据证实其曾经耕种责任田或履行提交公粮等义务，因此不符合罗城经济社农业册在册人员的条件，即不符合罗城经济社1994年《章程》第五条规定直接取得社员资格的条件。根据上述规定，应当由其罗城经济社按照法定程序进行确认，但罗城经济社未就此予以确认，即曾瑞娥并未符合上述法律规定取得罗城经济社农村集体经济组织成员资格的条件。大沥镇政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，决定：对曾瑞娥提出的申请不予支持。2016年10月21日，大沥镇政府分别将沥府行决[2016]72号《行政处理决定书》送达双方当事人。曾瑞娥不服，于2016年11月14日向南海区政府申请行政复议。2017年1月4日，南海区政府作出南海府行复[2016]533号行政复议决定，维持上述沥府行决[2016]72号行政处理决定。并于2017年1月11日分别送达给曾瑞娥及大沥镇政府。曾瑞娥仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，本案诉讼过程中，大沥镇政府不服佛山市中级人民法院作出的（2016）粤06行终314号《行政判决书》，向广东省高级人民法院提出再审申请，广东省高级人民法院于2017年2月21日予以受理，后作出（2017）粤行申150号《行政裁定书》，认为曾瑞娥的情形符合罗城经济社1994年《章程》第五条的规定，应当具有罗城经济社股东资格。且对于大沥镇政府在申诉中主张农业册并不等于农业户籍册，曾瑞娥未履行耕种责任田或提交公粮等义务，即使具有罗城经济社农业户口也不一定能成为其股东。经大沥镇政府的工作人员向时任罗城经济社负责人林照波了解，当时的农业册并未有保留，无法予以核实。故大沥镇政府认为曾瑞娥并非罗城经济社农业册在册人员的事实依据不足。大沥镇政府再审申请主张原审判决错误，请求予以再审的理由不成立，裁定驳回大沥镇政府的再审申请。再查明，罗城经济社1994年1月1日起实施的《雅瑶村级股份经济合作社章程》第五条规定:“各村社有关股权分配，应按当年12月31日农业册为依据，凡年满十六周岁以上配贰股，十六周岁以下配壹股，股份每年调整一次中途入户暂不给股，到调整期满后才给予配股。”原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。本案中，大沥镇政府在收到一审、二审《行政判决书》后，经调查核实，作出沥府行决[2016]72号行政处理决定，并依法向当事人送达该《行政处理决定书》，履行了作出行政行为的相关程序，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，南海区政府作为大沥镇政府的上一级地方人民政府，对曾瑞娥不服行政处理决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南海区政府在受理曾瑞娥的复议申请后，在法定期限内作出南海府行复[2016]533号行政复议决定，并依法向当事人送达，履行了作出具体行政行为的相关程序，程序合法。本案的争议焦点是曾瑞娥是否应当具有罗城经济社农村集体经济组织成员的资格，大沥镇政府所作的沥府行决[2016]72号行政处理决定及南海区政府所作的南海府行复[2016]533号行政复议决定所认定的事实是否清楚，证据是否充分，曾瑞娥的诉讼请求应否得到支持？对于农村集体经济组织的权利和成员资格的认定，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日实施，2006年10月1日失效）第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；……（七）有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配……”按照上述规定，当时农村集体经济组织成员资格可以由农村集体经济组织自行确定。本案中，罗城经济社于1994年1月1日实行股份制，关于股东资格，该社1994年《章程》第五条规定“各村社有关股权分配，应按当年12月31日农业册为依据，凡年满十六周岁以上配贰股，十六周岁以下配壹股，股份每年调整一次中途入户暂不给股，到调整期满后才给予配股。”曾瑞娥于1993年1月19日迁入佛山市南海区***，迁入时间在罗城经济社实行股份制之前，户籍性质属农业，符合上述第五条的规定。对于1994年《章程》中已作出的明确规定，因其是农村集体经济组织集体意志的表决结果，故无需另行通过其他法定程序再行确认曾瑞娥的成员资格。大沥镇政府主张农业册不等同于农业户籍册，曾瑞娥未履行耕种责任田或提交公粮等义务，即使具有罗城村农业户口也不一定能成为其股东。但经大沥镇政府的工作人员向时任罗城经济社负责人林照波了解，当时的农业册并未有保留，无法予以核实。且罗城经济社的负责人林世聪亦当庭承认农业册已经遗失。故大沥镇政府认为曾瑞娥并非罗城经济社农业册在册人员的事实依据不足。对此，广东省高级人民法院已在（2017）粤行申150号《行政裁定书》中予以认定，法院不再赘述。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，南海区政府在原行政行为认定事实不清的情况下，作出行政复议决定维持大沥镇政府作出的《行政处理决定书》，该复议决定亦应一并予以撤销。综上，大沥镇政府所作出的本案被诉《行政处理决定书》及南海区政府作出维持该行政处理的《行政复议决定书》的事实不清，证据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销大沥镇政府作出的沥府行决[2016]72号《行政处理决定书》及南海区政府作出的南海府行复[2016]533号《行政复议决定书》；二、大沥镇政府应在本判决书发生法律效力之日起三十日内重新作出行政行为。上诉人大沥镇政府上诉称：首先，一审法院对本案事实认定不清。本案关键是被上诉人曾瑞娥是否属于原审第三人罗城经济社1994年《章程》第五条中规定的“农业册”人员。一审法院在审理中没有查明该事实，仅仅引用了广东省高级人民法院（2017）粤行申150号《行政裁定书》的本院认为部分，就认定上诉人确认曾瑞娥不属于罗城经济社“农业册”人员的事实依据不足，而没有对该事实直接认定。只有生效的裁判文书认定的事实才能直接作为定案依据，若一审法院认为根据现有证据不能认定曾瑞娥属于罗城经济社“农业册”人员，应当在查明事实或本院认为中予以写明，反之亦然。上诉人认为，根据现有证据足以认定曾瑞娥不属于罗城经济社1994年《章程》第五条中规定的“农业册”人员。生效判决认定农业册是对曾经耕种过责任田或提交公粮等义务的人员的记载手册，而非农业户籍册。而上诉人对罗城经济社以及曾瑞娥夫妻的《谈话笔录》证实，曾瑞娥及罗城经济社均对曾瑞娥自入户罗城经济社所在地后一直没有耕种责任田及没有履行提交公粮等义务的事实予以确认。虽然农业册遗失了，但根据农业册的定义和双方当事人承认的事实，可以认定曾瑞娥不属于罗城经济社农业册在册人员，即不符合罗城经济社1994年《章程》第五条规定直接取得社员资格的条件。同时，也没有证据表明罗城经济社就曾瑞娥的农村集体经济组织成员资格进行过表决确认。故上诉人作出的行政处理决定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人曾瑞娥答辩称：首先，被上诉人1993年1月19日经原大沥镇雅瑶管理区和罗城村委会同意，将户籍迁入张秀珍户口所在地，户籍性质为农业，在户主张秀珍户内以家庭联产承包责任制的方式履行耕田和提交公粮义务。1994年原审第三人发给被上诉人及女儿林钰琪股权证书，与同村村民的股权证书一致。被上诉人及女儿也曾领取过股份分红和宅基地分配（后因土地未获上级批准全村所分宅基地都被收回）。被上诉人是在“农业册”的股东，只是因农嫁居不再享受集体分红。被上诉人曾申请法院调取93年至97年的农业册，但罗城经济社不能提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的六十九条的规定，可以推定被上诉人的主张成立。另外，生效判决已经明确认定农业册未有保留，大沥镇政府主张被上诉人不在农业册的观点事实依据不足。由此可证明罗城经济社侵害了被上诉人的权益，违反《妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条以及《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的请求无任何法律依据和有效证据证明，其事实与理由都是错误的观点，请求二审法院维持原判，保护被上诉人的合法权益。原审被告南海区政府述称：一审判决认定事实错误，适用依据不当，依法应予撤销。被上诉人系1993年1月19日将户口迁入原审第三人罗城经济社所在地的人员，根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，其是否具有原审第三人成员资格应根据组织章程予以确认。故被上诉人是否属于罗城经济社1994年《章程》第五条中规定的“农业册”在册人员，对上诉人作出处理决定有重要影响。在被上诉人没有提交证据的情况下，上诉人通过调查询问确认了被上诉人自迁入后没有耕种责任田及提交公粮。而农业册是对曾经耕种过责任田或提交公粮等义务的人员的记载手册，故被上诉人不具有成为农业册在册人员的基础。一审判决以农业册没有保留无法核实为由，就认为被上诉人并非农业册的在册人员事实依据不足，属于认定事实错误。而且生效裁判文书确认的事实可以作为定案依据，但一审判决径行以（2017）粤行申150号《行政裁定书》的裁判理由作为定案依据，亦属适用依据不当。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。原审第三人罗城经济社在二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：诉讼各方当事人对上诉人大沥镇政府和原审被告南海区政府作出本案被诉之沥府行决[2016]72号《行政处理决定书》和南海府行复[2016]533号《行政复议决定书》的主体资格、职权依据及行为程序的合法性并无争议。另外，根据一审判决查明的事实可知，关于案涉争议事项已经历两次诉讼，对于相关基础性事实包括被上诉人曾瑞娥的基本情况以及原审第三人罗城经济社的组织章程规定等内容已经明确，且当事人并无争议。本案争议的焦点是根据曾瑞娥的基本情况，对照规章、规范性文件或章程的规定，其是否应当具有罗城经济社的股权及股东资格。对于该问题，上诉人大沥镇政府第一次以曾瑞娥属寄挂户为由认为其不享有配股及购股资格并作出沥府行决[2015]1号行政处理决定；第二次以曾瑞娥作为户籍迁入人员，其股权和股东资格属集体经济组织自治事项而政府无权处理为由作出沥府行决[2015]27号行政处理决定；法院生效行政判决对大沥镇政府作出上述决定的理由均不予认可。在本案中，大沥镇政府认为曾瑞娥不符合罗城经济社1994年《章程》第五条关于股权配置的规定，同时罗城经济社亦未通过成员大会表决确认其股东资格，故对曾瑞娥的股权确认申请作出了不予支持的处理决定。经查，曾瑞娥原为佛山市南海区***农业户籍人员，1992年4月16日与林敏强（原为佛山市南海区***农业户籍人员，1983年9月24日农转非而将户籍迁出罗城村）结婚，1993年1月19日，经原南海县大沥镇雅瑶管理区办事处和罗城村民委员会同意，曾瑞娥将户口迁入林敏强母亲张秀珍户口，即原审第三人罗城经济社所在地，户籍性质仍为农业户口。1998年3月30日，曾瑞娥户口从张秀珍户口分户，户籍性质不变且仍保留在罗城经济社所在地。1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”罗城经济社于1994年1月1日起实行股份合作制，关于股权配置，1994年《章程》第五条规定“各村社有关股权分配，应按当年12月31日农业册为依据，凡年满十六周岁以上配贰股，十六周岁以下配壹股，股份每年调整一次中途入户暂不给股，到调整期满后才给予配股”，曾瑞娥于1993年1月19日迁入佛山市南海区***，迁入时间在罗城经济社实行股份合作制之前，且户口性质属农业。根据上述规章及原审第三人社章关于股权配置的规定，曾瑞娥是否具有罗城经济社的股权及股东资格，应以当年(1993年）12月31日农业册为依据。在涉案争议事项的历次诉讼中，罗城经济社已明确当时的农业册已经遗失，但其主张农业册是对曾经耕种过责任田或提交公粮等义务人员的记载手册，且罗城经济社和曾瑞娥在大沥镇政府的调查中均确认曾瑞娥并无分配责任田和履行提交公粮的义务，故大沥镇政府认定其应不属于农业册的在册人员，因此不符合章程规定的配股及股东资格。对于该认定，本院分析如下：首先，罗城经济社未保留农业册导致该册记载的实际内容无法查清，即罗城经济社在行政调查中所主张的记载内容无法核实；其次，农村责任田的分配和承包是有一定周期的，曾瑞娥1993年1月迁入罗城经济社，即便农业册的内容如罗城经济社所述，在责任田承包周期届满和重新分配前，其未载入当年12月31日农业册亦属正常；再次，曾瑞娥婚前为大沥镇****村农业人口，婚后迁入婆家所在农村集体经济组织且仍为农业人口，既然原南海县大沥镇雅瑶管理区办事处和罗城村民委员会同意曾瑞娥将户口迁入，则根据《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条的规定，应保障其作为农业人口的相关土地承包等权益。如罗城经济社在该社责任田承包周期届满和重新分配时未保障该权益，则不能以其不属于记载耕种责任田或提交公粮的农业册在册人员，进而否定其配股和股东资格；最后，随着本地城镇化的推进和农业用地的减少以及之后农业税的取消，农村集体经济组织的所有农业人口都分配责任田既无可能亦无必要，即便以所谓耕种责任田或提交公粮的农业册在册人员作为确认股权配置和股东资格的条件，也只具有阶段性，从之后罗城经济社2004年《章程》第八条第一点关于配股的规定也可印证，即：“一、2004年3月31日24时正为截止点，统计符合条件的在册农业人口，统一由经济社一次性无偿配股给符合条件的村民，符合农业户口的村民统一配10股后的分红按如下办法处理……”综上所述，大沥镇政府以曾瑞娥不属于农业册（耕种过责任田或提交公粮的人员记载手册）在册人员为由，认定其不符合章程规定的配股条件及股东资格，存在事实依据不足且与罗城经济社2004年《章程》规定不符。因此，原审判决撤销大沥镇政府作出的沥府行决[2016]72号《行政处理决定书》及南海区政府作出的南海府行复[2016]533号《行政复议决定书》正确，本院予以支持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年七月三十日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳