安徽省阜阳市颍东区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1203行初46号原告韩艳侠，女，回族，1946年3月29日出生，住安徽省阜阳市颍泉区。委托诉讼代理人孙志，安徽润天律师事务所律师。委托诉讼代理人朋妍，安徽润天律师事务所（实习）律师。被告阜阳市城市管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市，统一社会信用代码113412007509644663。法定代表人朱贺明，该局局长。委托代理人杨亚军，该局工作人员。委托代理人韩宪生，安徽志豪律师事务所律师。被告阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市，统一社会信用代码11341200003159850N。法定代表人孙正东，该市市长。委托诉讼代理人陈坤，该市司法局工作人员。原告韩艳侠诉被告阜阳市城市管理行政执法局、阜阳市人民政府行政处罚一案，被告韩艳侠不服本院作出的（2017）皖1203行初46号行政判决，向阜阳市中级人民法院提起上诉。阜阳市中级人民法院于2019年4月17日作出（2018）皖12行终43号行政裁定，以事实不清、证据不足为由，撤销本院（2017）皖1203行初46号行政判决;发回本院重审。本院于2019年5月5日重新立案后，依法另行组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告韩艳侠及其委托诉讼代理人孙志，被告阜阳市城市管理行政执法局的委托代理人韩宪生、杨亚军，被告阜阳市人民政府的委托代理人陈坤到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告阜阳市城市管理行政执法局于2016年7月29日作出的（2016）城管罚字决定第6021号行政处罚决定书，内容为：韩艳侠原非桥口社区居民，其于1993年购买桥口社区居民苗艳云房屋一栋（第一层不在本次处罚范围）。1998年，韩艳侠在该一层房屋上接建第二层房屋，砖木结构，建筑面积216.24平方米；该处房屋东邻赵西友房屋、南邻二环路、西邻巷道、北邻东风棉织厂；该房屋建设（第二层）没有办理建设工程规划许可证，经阜阳市城乡规划局依法认定属违法建设。该机关认为，韩艳侠未取得建设工程规划许可证建设上述房屋（第二层，砖木结构，建筑面积216.24平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，该机关决定如下：对韩艳侠于1998年在京九办事处桥口社区一道河路北侧上述违法建设（第二层，砖木结构，建筑面积216.24平方米），限期韩艳侠叁日内自行拆除完毕。以上事实有社区证明、询问笔录、勘验笔录、现场照片、规划部门函等证据证明。当事人如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内，依法向阜阳市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼又不履行本决定，本机关将依法申请人民法院强制执行（或者依法强制执行）。被告阜阳市人民政府于2017年5月9日作出的阜复字［2016］74号行政复议决定书。内容为：韩艳侠在复议申请书中主张，根据阜阳市人民政府办公室《关于进一步完善市辖区国有土地上房屋征收补偿政策的通知》（阜政办［2015］29号）规定，申请人对其1998年加盖的第二层房屋享有获得货币化补助的权利，并提交了《国有土地使用证》（阜州国用（99）字第A1200180号）、房地产权证（房地权证阜字第××号）、阜阳市测绘院有限责任公司《关于2006年航测图桥口社区韩艳侠户房屋查证报告》等证据。申请人的《国有土地使用证》（阜州国用（99）字第A1200180号）显示，申请人土地使用面积是213平方米，类型划拨。房地产权证显示，房屋结构混合，总层数1层。而被申请人作出的《行政处罚决定》是针对申请人在第一层基础上加盖的第二层房屋，并非针对申请人持有的上述产权房屋。京九街道办事处桥口社区居委会证明、桥口社区书记李金龙的询问笔录、被申请人现场勘查笔录、现场照片、阜阳经济技术开发区土地规划建设局《复函》、市城乡规划局《关于申请认定张超洋等四户居民房屋建设是否属违法建设的函的回复函》（阜规函［2016］340号）等证据可以证实申请人1998年在京九办事处桥口社区一道河路北侧原有一层房屋上扩建了第二层房屋（第一层不在本次处理范围），申请人亦认可其于1998年加盖了第二层房屋，该扩建房屋未取得建设工程规划许可证。申请人在询问笔录中虽主张其办理过规划许可证，但却未提供证据证明，依法不予支持。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划内区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据阜阳市城市总体规划文本图册及标示有申请人涉嫌违法建设位置的阜阳市城市总体规划用地规划图（1995－2010），申请人在京九办事处桥口社区一道河路北侧原有一层房屋上扩建的第二层房屋（第一层不在本次处理范围）属于城市规划区范围内，其未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了上述规定。依据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，被申请人经过调查取证、听取申辩、决定送达等程序，作出的《行政处罚决定》，符合上述规定。同时，对申请人违法建设的处理应符合《阜阳市人民政府办公室关于进一步完善市辖区国有土地上房屋征收补偿政策的通知》（阜政办［2015］29号）的规定精神。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《行政处罚决定》。对本决定不服，可自接到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。原告韩艳侠诉称，其是二次拆迁户，房屋被拆时，选择货币补偿，并用该笔补偿金于1993年购买桥口社区居民苗艳云房屋一栋。1998年在该房屋基础上加盖了第二层，带领四个残疾人经营旅馆，并为国家创造税收十几万元。2014年12月30日韩艳侠才知道其房屋处于征收范围之内，阜阳市颍州区征收办与韩艳侠就拆迁补偿问题没有达成协议。2016年8月2日阜阳市城市管理行政执法书作出（2016）城管罚字第6021号《行政处罚决定书》，韩艳侠不服于2016年8月15日依法向阜阳市人民政府申请行政复议，韩艳侠于2017年5月18日收到阜阳市人民政府阜复字（2016）74号行政复议决定书。韩艳侠认为二被告认定的事实错误，适用法律错误，程序违法。故原告韩艳侠起诉要求：1、依法撤销被告阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）74号行政复议决定，并责令重新作出复议决定；2、依法撤销被告阜阳市城市管理行政执法局作出的（2016）城管罚字第6021号行政处罚决定书；3、本案诉讼费用由被告承担。原告韩艳侠提举的证据有：韩艳侠的身份证、行政处罚决定书、行政复议决定书，证明原告的主体资格适格及证明二被告处罚不正确。被告阜阳市城市管理行政执法局辩称，该局执法主体合法，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》等规定，该局系本市依法成立的城市管理领域相对集中行政处罚权实施机关，依法行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。该局作出处罚决定前在当地基层组织干部见证下进行了现场勘验检查，并对韩艳侠及干部李金龙作了询问笔录。经调查，韩艳侠原非桥口社区居民，其在该第一层房屋上接建第二层，建筑面积216.24平方米。经对比阜阳市城市总体规划图（1995－2010），韩艳侠在建房时该区域已经纳入城市规划区范围，其应当办理建设工程规划许可证。故韩艳侠未取得建设工程规划许可证违法建设房屋的事实清楚，证据确凿。该局执法程序合法，该局接到相关部门移送韩艳侠涉嫌违法建设来函后，先后履行立案审批、调查取证、事先告知等法定程序。该局作出的处罚决定适用法律正确，韩艳侠未办理建设工程规划许可证的违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。该局作出的相关行政决定，完全符合法律规定。综上，请依法驳回原告韩艳侠的诉讼请求。被告阜阳市城市管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：证据一、被告的统一社会信用代码、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，用以证明阜阳市城市管理行政执法局主体合法及证明行政处罚的主体资格合法。证据二、现场勘验笔录、当地社区证明、询问笔录、现场照片、阜阳市城市总体规划（1995－2010）、认定违法建设函、复函，用以证明该局在作出处罚决定前是经过调查核实，认定事实清楚、程序合法、处罚正确。证据三、开发区阜九路指挥部办公室函、立案审批表、事先告知书存根及送达回执、申辩材料及处理审批单、行政决定呈批表、决定书及送达回执、执法资格证，用以证明该局作出的处罚决定书依法送达给韩艳侠，其程序合法。证据四、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条规，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，《中华人民共和国行政处罚法》，用以证明该局作出的处罚决定书，适用法律正确。被告阜阳市人民政府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第6条、第9条、第12条第1款、第17条第1款的规定，韩艳侠对阜阳市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服向该市政府提出行政复议申请，该市政府经过审查后依法受理韩艳侠提出的行政复议申请，符合法律规定。该市政府受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，于2016年8月16日作出《行政复议答复通知书》（阜复字［2016］74号），并将其副本送达阜阳市城市管理行政执法局，要求其自收到行政复议申请书之日起10日内提出书答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，该局于2016年8月26日提交行政复议答复书及相关证据材料。因此，该市政府审查阜阳市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定符合《行政复议法》的规定。2016年9月30日，韩艳侠提出中止审理申请书，同时，经审批，作出《中止行政复议通知书》并送达。2017年4月27日，韩艳侠提交《恢复行政复议申请书》。同日，该市政府作出《恢复审理通知书》并送达。2017年5月9日，该市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款（1）项的规定作出《行政复议决定书》（阜复字［2016］74号），维持阜阳市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定，且在该复议决定书中告知原告诉权并依法送达给原告。该市政府作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。综上，请依法驳回原告韩艳侠的诉讼请求。被告阜阳市人民政府向本院提交了以下证据、依据：统一社会信用代码与行政复议法第12条，行政复议案件受理审批表、原告的身份证、原告行政复议申请书、授权委托书、律师事务所函、处罚决定书，《行政复议答复通知书》、阜阳市城市管理行政执法局行政复议答复书及相关证据资料、《中止审理申请书》、《行政复议（中止）审批表》、《中止行政复议通知书》、《恢复行政复议申请书》、《恢复审理通知书》及送达加执，行政复议决定书及送达回执，用以证明被告的主体资格合法及证明行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告韩艳侠对被告阜阳市城市管理执法局提举的证据提出质证意见，认为对原告房屋进行调查的是阜阳市经济技术开发区城管执法局的工作人员与被告没有关系，被告无资格对原告作出处罚。勘验笔录、询问笔录均无韩艳侠本人签字，李金龙的签字与本案有利害关系，此笔录不具有合法性，且被告对原告无处罚资格，程序不合法。被告对原告进行处罚程序违反上诉法律规定，且该告知书不具有合法性，适用法律错误，送达程序违法。原告韩艳侠对阜阳市政府提供的证据质证意见认为，事实方面认定错误，适用法律错误，对程序方面的证据没有异议。被告阜阳市城市管理执法局对原告韩艳侠的质证异议予以反驳，认为开发区行政执法局是其下级单位，是可以处理辖区范围内的行政违法案件。现场勘验人员对现场情况的检查，不要求当事人一定要在现场并签字，李金龙是当地社区工作人员，与原、被告均无利害关系。被告处罚程序合法，适用法律正确，原告已收到行政处罚决定书。本院对上述证据认证如下：原、被告均对韩艳侠的身份证、二被告的统一社会信用代码证均无异议，本院予以确认。对原告举证的行政处罚决定书、行政复议决定书真实性本院予以确认，对其证明目的，本院结合其他证据予以综合评判。原告韩艳侠对二被告举证的证据均有异议，本院结合其他证据予以综合评判。经审理查明，韩艳侠于1993年购买京九办事处桥口社区居民苗艳云房屋一栋，于1998年在该房屋基础上加盖了第二层房屋，砖木结构，建筑面积合计216.24平方米。2016年7月18日，阜阳市城乡规划局作出《关于申请认定张超洋等四户居民房屋建设是否属违法建设的函的回复函》，该函认定韩艳侠于1998年在京九办事处桥口社区扩建的房屋属违法建设。2016年7月29日阜阳市城市管理行政执法局作出（2016）城管罚字第6021号行政处罚决定书，认定韩艳侠于1998年在京九办事处桥口社区一道河北侧上建设的第二层房屋，未取得建设工程规划许可证，为违法建设。韩艳侠不服于2016年8月15日依法向阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民政府于2017年5月9日作出阜复字［2016］74号行政复议决定书，维持阜阳市城市管理行政执法局作出的《行政处罚决定》，并依法送达给原告。原告韩艳侠不服二被告作出的行政处罚决定书，遂提起行政诉讼。本院认为，行政机关作出行政行为应该认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律、法规正确。关于被告阜阳市城市管理行政执法局执法主体资格问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》等规定，该局系本市依法成立的城市管理领域相对集中行政处罚权实施机关，依法行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，该局执法主体合法。关于本案法律适用问题。韩艳侠扩建二层房屋行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布施行前，而被告阜阳市城市管理行政执法局的查处行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。本案房屋建造行为发生在1998年，本案被诉限期拆除决定适用的实体方面的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条,而将其与原告建造二层房屋当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条相比较,《中华人民共和国城乡规划法》既是较新,也是较重的法律规范。故本案被诉限期拆除决定适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条存在不当。关于本案事实认定问题，1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，根据阜阳市城市管理行政执法局的调查核实，韩艳侠扩建房屋的行为并未取得规划行政主管部门所核发的建设工程规划许可证，属于违法建设行为。原告在第一层房屋上接建第二层,被告作出限期拆除的处罚决定仅查明了“韩艳侠在未取得建设工程规划许可证，在京九办事处桥口社区一道河路北侧建第二层砖木结构的房屋，属于违法建设”的事实,而未对原告建设的房屋是否属于“严重影响城市规划的”情形的事实进行调查认定。因此,被诉处罚决定认定事实不清。关于违法建设处理问题，在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证非法建设,也并非一律应作出限期拆除的行政处罚决定。根据前述新、旧法的适用原则，在新、旧法均认为韩艳侠的建房行为属于违法建设行为的情况下，应当选择适用对保护韩艳侠的合法权益更为有利的法律进行处理。只有存在“严重影响城市规划的”情形的，方可限期拆除。被告阜阳市城市管理行政执法局未对原告建设的房屋是否属于“严重影响城市规划的”情形的事实进行调查认定，即作出被诉行政处罚决定不当。因此,被诉处罚决定适用法律错误、认定事实不清、行政处罚处理失当。复议机关作出的复议决定亦错误维持了被告阜阳市城市管理行政执法局作出的（2016）城管罚字第6021号行政处罚决定书，故本院对于原告要求撤销该行政处罚决定及复议决定的诉请，依法予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告阜阳市城市管理行政执法局作出的（2016）城管罚字第6021号行政处罚决定；二、撤销被告阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）74号行政复议决定。三、驳回原告韩艳侠的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告被告阜阳市城市管理行政执法局承担。如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  苏金麟人民陪审员  张晓宣人民陪审员  李 娟二〇一九年七月十八日法官助理皮育心书记员张莉莉附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。