江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1202行初5号 原告韩跃红，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张振中（特别授权），江苏君谊律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区华港镇人民政府，住所地泰州市姜堰区华港镇飞船大道1号。 法定代表人曹亮，镇长。 委托代理人王宇（特别授权），江苏泰乾律师事务所律师。 原告韩跃红诉被告泰州市姜堰区华港镇人民政府（以下简称华港镇政府）要求确认解除行政协议违法及行政赔偿一案，于2018年12月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月3日立案后，于2019年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告韩跃红及诉讼代理人张振中，被告华港镇政府的法定代表人曹亮及诉讼代理人王宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩跃红诉称，原、被告于2006年3月12日签订《协议书》一份（以下简称2006年协议），约定由原告出资改造、重建港口农贸市场，原告拥有十年经营权，原告同期承包港口水厂，承包期30年，后港口水厂改制导致原告受损。经与被告交涉，被告同意将港口农贸市场承包期顺延10年，2015年6月24日，原告与被告签订《协议书》一份（以下简称2015年协议），根据该协议，原告有权继续承包港口农贸市场，新的承包期自2018年12月15日至2028年12月15日，继续为周边群众提供公共服务。但被告于2018年11月9日向原告发出解除协议通知，称其不再履行2015年协议。原告认为，被告没有念及原告十多年以来为地方政府公益性事业所做的贡献，且罔顾2015年协议也是被告对原告在港口水厂改制中受损的合法利益的补偿方式，被告有违诚信，行为违法，导致原告合法权益受损。为维护自身合法权益，原告依法请求判决：一、确认被告解除协议违法；二、被告赔偿原告损失181万元；三、本案诉讼费用由被告承担。 被告华港镇政府辩称，一、被告与原告韩跃红签订的两份《协议书》约定的是民事法律关系，引发的纠纷是民事纠纷，而非行政纠纷，故本案不属于行政诉讼受案的范围。被告作为港口农贸市场的所有权人与原告韩跃红签订两份《协议书》，将该农贸市场发包给原告承租经营。在2006年协议的履行期限内，原告代建房屋并以所建房屋的成本抵算承租费用；2015年协议约定原告每年向被告缴纳承租金。二、2015年协议书仅是针对港口农贸市场的经营管理权进行约定，与港口水厂改制并无关联。三、被告解除2015年协议书的行为合法有效，一方面是国家政策发生调整，农贸市场需要升级提档，且需逐步推进产权公有；另一方面是农贸市场是公益性事业，关系民生，原告自身存在将农贸市场部分门面转租他人开超市、窗帘店的违约行为，符合协议约定的被告单方解除合同的条件，另被告在发出解除通知前多次与原告沟通，要求原告将出租给他人经营的窗帘店拆除，以便改造工程实施，原告一直拒绝。此外，农贸市场提档升级后，协议约定的原租赁物已不存在，该协议已无法继续履行。四、原告主张赔偿损失181万元，没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2006年3月12日，原告韩跃红（韩跃宏)作为协议乙方与甲方原姜堰市华港镇人民政府签订协议书一份，约定为加快改造在建港口农贸市场（以下简称市场），方便广大人民群众的生活，经双方协商一致，达成协议如下：一、市场的所有改造重建资金由乙方负责；二、改造重建后，市场顶层板（含顶层板）以下建筑按规划建成后，所有权归甲方所有，乙方拥有10年的经营权，到期后甲方收回经营权（在同等条件下，乙方有优先承包经营权)；三、所有建筑乙方必须按行业规范要求设计施工，1、市场内部的设计、施工、装饰等乙方必须按规范要求（场内摊位、水、电、通风、采光、上下水必须到位，市场必须做到划行归市）；2、市场顶层板以上建筑，乙方必须经生建部门批准；……5、建筑时间：2006年3月中下旬至2006年8月底竣工；6、乙方经营必须服从市场管埋，积极为场内经营者提供优质服务；……四、市场及以上所有建筑，如遇集镇总体规划或因国家政策性拆迁改造，乙方必须无条件服从……。协议签订后，原告韩跃红出资在原倒塌菜场旧址重新建成三层建筑，一层为农贸市场，由原告韩跃红出租经营，二、三层由原告出售，上述房屋未办理建筑规划审批手续。该农贸市场改建前所占用土地为所在村集体土地，改建时未办理相应的土地使用权变更手续。 2015年6月24日，原告韩跃红（乙方）与被告华港镇政府（甲方）再次签订协议，约定：一、根据前期签订协议内容，港口农贸市场建筑所有权归甲方所有。乙方在拥有10年经营权到期后，甲方收回经营权，在同等条件下，乙方有优先承包权；二、为更好的规范化运营港口农贸市场，提升港口地区的公共服务水平，在乙方10年经营权到期且同等条件下乙方具有优先承包权前提下，甲方将港口农贸市场从2018年12月15日至2028年12月15日按每年1万元的租金承租给乙方管理，承租金按年支付；三、承租期间乙方只负责管理，管理行为必须服从市场管理条例和相关国家法律法规，努力为场内经营提供优质服务。乙方在承租期内对农贸市场的建筑改造必须符合国家的相关法律、法规且需经由甲方同意认可后方可实施，否则甲方有权无偿提前终止承包行为，所有建筑改造归甲方所有；四、市场及以上所有建筑，在承包期内如遇集镇总体规划或因国家政策性拆迁改造，乙方必须无条件服从，甲方有权无偿提前终止承包行为……。 2018年11月9日，被告华港镇政府向原告韩跃红发出《通知书》，内容为：根据泰州市人民政府办公室文件精神，为提高农贸市场建设管理水平，方便群众日常生活，该镇己对港口农贸市场进行了升级改造，2015年协议约定的农贸市场己发生变化，无法依照原约定由原告承租；泰州市人民政府办公室文件也同时要求新建的农贸市场以财政投入为主，要逐步推进农贸市场产权公有，实行公有公营，且港口当地群众也多次要求将港口农贸市场收归集体服务、管理；现决定改造后的港口农贸市场由镇、村联合共同管理，不再对外或个人发包出租；现通知原告：因2015年协议己不具备履行条件，故不再履行该协议，港口农贸市场从2018年12月15日至2028年12月15日不再由原告承租。原告认为该解除行政协议的通知违法，提起本诉。 审理过程中，原告韩跃红撤回第二项诉讼请求。 本院认为，本案争议焦点是本案所涉纠纷是否应纳入行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。关于行政协议的认定，一般认为，应当包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。本案中，原告韩跃红与被告华港镇政府于2015年6月24日签订协议，从形式上看，协议甲方为被告华港镇政府，确系行政主体，协议内容为港口农贸市场的租赁、承包等事宜，涉及民生；但从协议约定的内容来看，并未能体现订立该协议的目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标，相反该协议内容仅反映被告以每年1万元的价格将港口农贸市场出租给原告经营管理10年，仅是被告作为“所有权人”将农贸市场出租给原告，由原告对外出租、经营，实质上是房屋租赁民事法律关系，不具有行政法上的权利义务内容，故该协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。此外，在庭审中，原、被告均确认港口农贸市场建设时未办理建筑规划审批手续、土地系村集体所有，即农贸市场所涉房屋尚未办理合法的产权手续。综上，原、被告所签2015年协议不能认定为行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围，原告起诉要求确认解除协议违法，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告韩跃红的起诉。 本案不需要交纳受理费，已预收受理费人民币21090元，待本裁定生效后退还原告韩跃红。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  环 震 人民陪审员  梁文有 人民陪审员  李 荣 二〇一九年七月一日 书 记 员  王 宇 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。