甘肃省庆阳市中级人民法院行政裁定书（2019）甘10行终36号上诉人（原审原告）：梁某，住环县。上诉人（原审原告）：翟某1，住环县。上诉人（原审原告）：翟某2，住环县。上诉人（原审原告）：翟某3，住环县。被上诉人（原审被告）：环县人民政府。法定代表人：何某。委托诉讼代理人：郑某。委托诉讼代理人：袁某，甘肃煜立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：环县自然资源局。法定代表人：徐某。委托诉讼代理人：张某。委托诉讼代理人：王某1，甘肃煜立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：环县甜水镇人民政府。法定代表人：王某2。委托诉讼代理人：耿某。委托诉讼代理人：董某，甘肃煜立律师事务所律师。原审第三人：马某，住环县。公民身份号码：×××。上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3因与环县人民政府、环县自然资源局、环县甜水镇人民政府行政登记一案，不服甘肃省庆城县人民法院（2019）甘1021行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。现已审理终结。原审法院审理查明：2007年3月28日，环县甜水镇甜水街村北街组户主梁某、翟玉林、翟某2、翟某3分别与甜水镇政府签订《土地租赁合同》，将承包地以每亩每年680元的价格租给甜水镇政府。双方约定租期为2007年3月28日至2022年3月28日，每年10月1日至30日付清租金。在该租赁合同上甜水镇甜水街村委会加盖了公章，甜水镇甜水街村北街组组长翟文君加盖私章，环县公证处也加盖公章。2007年甜水镇政府在租赁地上修建广场。2008年，甜水镇政府将其中4.35亩转租给马国钧。2010年6月8日，甘肃省人民政府下发《关于环县2010年第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发[2010]114号)。2010年7月8日，庆阳市人民政府下发《关于环县2010年度第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的通知》(庆政拨土发[2010]63号)。依据上述两份文件，2010年10月24日环县政府同甜水街村民委员会签订了征地协议。但在此之前未履行公示公告等程序，2010年10月26日至11月24日，环县自然资源局通过挂牌方式出让该宗地，同年12月3日,环县政府以《关于甜水镇甜水街村北街组一宗国有建设用地使用权公开出让的批复》(环政拨土发[2010]82号)最终确定马宝元、郭显梅、梁琴琴三人竞得该宗国有建设用地使用权。后经使用权人申请，2011年1月5日,环县自然资源局为马宝元登记办理了环国用[2011]字第016号国有土地使用证。2011年4月27日，环县乡财县管办公室委托甜水镇政府向翟某1等21户发放征地款，并于当日通过转账的方式存入四原告等人账户内。2013年四原告发现该笔存款后，随即向村委会进行了询问。2014年8月8日，马国钧通过赠与方式取得马宝元名下登记的国有建设用地使用权，并办理了环国用[2014]字第163号国有土地使用证，登记面积为1577.58平方米(2.37亩)。2017年9月中旬，马国钧在其取得的土地上修建楼房，翟某2等人进行了阻挡。原审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定:“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案”本案所涉土地为非基本农田，面积不足三十五公顷，依法征收应由省政府批准。2010年6月8日，甘肃省人民政府下发《关于环县2010年第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发[2010]114号)确认将甜水镇甜水街村的集体农用地转为建设用地，并依法征收。随即2010年7月8日，庆阳市人民政府下发了《关于环县2010年度第1批次城镇建设农用地转用和土地征收的通知》(庆政拨土发[2010]63号)进一步明确指示环县政府要落实好省政府文件，做好农用地转用和征收。涉案土地已被批准依法征收，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八、第四十九条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，应当公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。环县政府在征收过程中于2010年10月24日同甜水街村民委员会签订了征地协议，但在此之前未履行公示公告等程序。2011年4月27日，甜水镇政府通过转账的方式将征地补偿款存入四原告账户内，原告当庭承认已经收到，只不过2013年才发现该笔款项，随即询问了村民委员会。2013年至四原告初次提起诉讼的2018年间隔长达5年之久，四原告诉称对征地并不知情，但在发现大额款项且询问了村委会的情况下，四人应当知晓该笔款项的来源，也就应当对征地工作知情，但四人并未提起行政诉讼，应当视为其四人认可了甜水镇政府对其四人所有的租用给甜水镇政府的承包地征收行为。环县政府征收土地的行政行为程序存在瑕疵，但四原告已经足额领取了征地补偿款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”被告在征收过程中虽未进行公示公告程序，属于程序轻微违法，但对原告的合法权益不产生实质损害，据此，四原告请求确认行政征收行为违法，及要求撤销环国用[2014]字第163号《国有建设用地使用权证》的诉讼请求，证据不足，理由不当，依法不予支持。甜水镇政府辩称其不是本案的适格被告，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”环县政府作为组织实施土地征收与补偿工作的主体，委托甜水镇政府具体实施，是环县政府组织实施土地征收工作的具体方式，并不违反《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，故甜水镇政府是适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁某、翟玉林、翟某2、翟某3的诉讼请求。案件受理费50元，由梁某、翟玉林、翟某2、翟某3承担。上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3不服上述判决，向本院上诉称：1.环县人民政府征收土地的程序严重违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、第四十九条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，应当公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。2010年环县政府与甜水街村民委员会签订了征地协议，但政府在此之前未履行公示公告程序，也未听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，上诉人对征地情况不知情，未在协议书中签字确认。甜水镇政府在未告知上诉人其承包地已被征收的情况下，将征地款通过转账的方式存入上诉人的账户内，但未明确告知该笔费用为征地补偿款，直至2013年上诉人方才发现该笔款项存在，属于政府以租代征的强征行为。2.原审判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误，依法应当改判。原审判决在审理查明部分已明确政府在征收涉案土地之前未履行公示公告等程序，本院认为部分亦确认环县人民政府征收土地的行政行为程序存在瑕疵。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，该行政行为虽不至于撤销，但应判决确认违法。综上，上诉人认为环县人民政府征收土地的程序严重违法，原审判决适用法律错误，请求二审人民法院依法改判。被上诉人环县人民政府二审答辩称：1.被上诉人征收土地及颁证行为均未损害上诉人的实体权利。案涉土地被征收前已严格按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的批准权限，报甘肃省人民政府批复同意，且将征收补偿款项足额支付给上诉人。后涉案土地以挂牌出让的方式转让给第三人使用。2014年8月8日，马国钧通过赠与方式取得马宝元名下登记的国有建设用地使用权，并办理了环国用[2014]字第163号国有土地使用证，被上诉人征收土地时虽未经公告程序，但上诉人收取征地补偿款的事实客观存在，实际上并未损害上诉人的合法权益。2.上诉人的起诉不符合法定条件。上诉人在一审起诉时请求撤销环国用（2014）字第163号国有建设用地使用证，但在一审庭审时又增加确认政府征地行为违法的诉讼请求。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。因此，上诉人在本案中对两个行政行为一并提起诉讼，应视为其无具体的诉讼请求，依法应予驳回。3.上诉人的起诉超过法定的起诉期限。上诉人于2013年就知道其承包地被依法征收，且收取了征地补偿款，2018年11月才提起诉讼，明显超过法定最长起诉期限一年的规定，依法应裁定驳回起诉。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。上诉人的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。被上诉人环县自然资源局二审答辩意见与环县人民政府的答辩意见一致。被上诉人环县甜水镇政府二审答辩称：1.本案所诉具体行政行为非被上诉人所为，被上诉人非本案适格诉讼主体。上诉人所诉的具体行政行为非甜水镇政府作出，甜水镇政府非本案的适格被告。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款和《不动产登记条例》第六条、第七条的规定，甜水镇政府作为乡镇一级人民政府，并无国有建设土地使用权登记权限，涉案国有土地使用权证也不是甜水镇政府颁发。因此，上诉人起诉要求甜水镇政府撤销国有土地使用权证属起诉错误,应予驳回。2.一审判决错误认定被上诉人为适格被告，但判决驳回上诉人的诉讼请求，结果正确，依法应予维持。原审第三人马某述称，其名下的国有建设用地使用权证是通过合法途径，依照法定程序取得。经审理查明，一审双方提交的证据均经庭审质证并随案移送本院。二审中各方均未提交新的证据，亦未提出新的质证意见，二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院认为，上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3所承包的村集体土地经村组见证、公证处公证，于2007年租赁给甜水镇人民政府建设广场，该农用地已实际转化为建设用地。2010年经甘肃省人民政府批复同意征收，环县人民政府与甜水街村民委员会签订征地协议，并通过转账的方式支付了征地补偿款。至此，案涉集体土地已通过征收转化为国有土地，上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3与原集体土地的承包经营合同自动解除，承包经营权灭失。后环县人民政府通过挂牌出让的方式将案涉土地转让给第三人并办理登记颁证行为与上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3无法律上的利害关系。因此，上诉人梁某、翟某1、翟某2、翟某3请求撤销环国用[2014]字第163号国有建设用地使用权证主体不适格。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省庆城县人民法院（2019）甘1021行初11号行政判决；二、驳回梁某、翟某1、翟某2、翟某3的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还梁某、翟某1、翟某2、翟某3。本裁定为终审裁定。审判长 李卫东审判员 秦 涛审判员 慕志锋 二〇一九年七月十一日书记员 李星烨