呼和浩特市赛罕区人民法院行政判决书（2019）内0105行初33号公益诉讼起诉人：赛罕区人民检察院。被告：呼和浩特市城市管理综合执法局，住所地呼和浩特市回民区金海国际五金机电城E座11层。法定代表人：付金在，职务：局长。出庭应诉负责人：刘四平，职务：副局长。委托诉讼代理人：王云泽，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁凯悦，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。公益诉讼起诉人因被告呼和浩特市城市管理综合执法局不履行法定职责，于2019年5月28日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2019年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察官段双燕、张炳青、检察官助理周鹏出席法庭，被告呼和浩特市城市管理综合执法局副局长刘四平和及委托代理人王云泽、丁凯悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，呼和浩特市人民检察院在履行公益诉讼职责中发现，呼和浩特市城市管理综合执法局怠于履行对本市锡林南路西侧、昭君路东侧的世纪十九路路段两侧建筑垃圾渣土堆积清理职责的行为致使社会公共利益受到侵害。呼和浩特市人民检察院于2018年10月18日立案，同日履行检察建议程序，2019年4月24日呼和浩特市人民检察院将该案交由我院办理。经依法审查查明：呼和浩特市锡林南路西侧、昭君路东侧的世纪十九路路段两侧并非规划用作建筑垃圾堆放的场所，现该地块上已堆积了高约10米的建筑垃圾渣土堆。堆积建筑垃圾的地块分为两部分：地块一位于本市××区，面积为91.14亩；地块二位于本市××区交界处，面积为31.86亩。该建筑垃圾渣土堆的存在严重影响首府生态环境，侵害社会公共利益。根据中华人民共和国建设部《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款之规定及呼和浩特市人民政府《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》第四十一条之规定，被告呼和浩特市城市管理综合执法局对本行政区域内建筑垃圾的收集、运输、处置有法定管理职责。呼和浩特市人民检察院于2018年10月18日向被告发出诉前检察建议，被告于2018年12月18日回复呼和浩特市人民检察院，但恢复中仅对渣土堆形成的原因和监管困难情况进行了说明，并未在法律规定期限内实际履行监管职责也无具体可行的整改方案或计划。截至起诉前，建筑垃圾渣土堆仍未得到清理，生态环境仍处于被破坏的状态。认定上述事实的证据有：诉前检察建议、被告回复、现场照片、土地勘测定界技术报告书。本院认为，根据建设部《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款之规定及呼和浩特市人民政府《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》第四十一条之规定，被告对本行政区域内建筑垃圾的收集、运输、处置有法定管理职责，而被告未履行对玉泉区世纪十九路两侧土地上建筑垃圾渣土堆进行处置的法定职责。检察机关立案后，向被告发出诉前检察建议，被告超过两个月仍未依法履行职责，被破坏的生态环境未得到恢复，社会公共利益持续处于受侵害的状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请求判令被告在一定期限内履行对本市××区两侧土地上建筑垃圾渣土堆进行处置的法定管理职责。公益诉讼起诉人向本院提供的证据共六组，分别是：第一组证据：建设部《城市建筑垃圾管理规定》、《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》。第二组证据：诉前检察建议及送达回证第三组证据：呼和浩特市城市管理综合执法局的回复。第四组证据：呼和浩特市东创测绘公司土地勘测定界技术报告、调取证据通知书以及玉泉区国土局的回复。第五组证据：照片、勘验检查笔录。第六组证据：照片。被告呼和浩特市城市管理综合执法局辩称：一、案涉建筑垃圾渣土堆形成时，其所在区域不属于答辩人的管辖范围，答辩人对该区域无监管职责。（一）本案案涉建筑垃圾渣土堆形成于2010年至2011年期间，位于××区交界处，形成时该区域并不属于城市化地区。当时建筑垃圾管理工作适用2002年颁布实施的《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》。该条例第二条规定，本条例仅适用于本市中心城区、新建城区以及工业园区、经济开发区等城市化地区。即，城市管理工作的管辖范围仅在城市规划区内，而乡规划区、村规划区不属于城市管理工作的管辖范围。而在2015年时，本案案涉建筑垃圾渣土堆所处的××村所在城市××区，才成为城市管理应当进行的管辖范围。因此，案涉建筑垃圾渣土堆形成时所在区域不在答辩人管辖范围之内，答辩人对该区域当时没有监管职责。（二）其时适用的《呼和浩特市机构编制委员会关于市环境卫生管理处“五定”方案的批复》（呼机编发[2007]80号）第六项规定：“市环境卫生管理处下设：市建筑渣土管理办公室，主要职责是对全市建设项目产生的建筑垃圾渣土收集、运输、处置实行统一规划、管理；负责渣土处置运输审批；对市四区渣土管理部门日常的渣土监管工作进行督查。”根据该文件，市编委已经明确了市环卫局作为答辩人下设的专门负责建筑渣土的单位，对全市渣土的管理职责仅为对市四区渣土管理部门的渣土监管工作进行督查，具体的渣土监管工作应由市四区的渣土管理部门负责。即，退一步讲，本案案涉渣土形成时如需进行监管，也应当由玉泉区渣土管理部门负责。因此，案涉建筑垃圾渣土堆形成时，答辩人无监管职责。二、案涉渣土山所在区域划入城市规划区管理后，答辩人严格执法，尽到了监管职责，案涉渣土山并未形成新的增量。同时，答辩人无职责也无能力对于案涉渣土山进行消纳处置。（一）依照相关法律、法规、规章及上级部门对答辩人的职责规定，答辩人对于建筑垃圾的管理措施主要集中于行政处罚和行政征收。在2015年案涉渣土山所在区域划入城市规划区后，答辩人加强了对周边建设施工单位的监督管理，从严执法，多次依法对未经核准处置建筑垃圾和运输建筑垃圾遗撒进行行政处罚，控制住了周边施工单位在案涉渣土山进行倾倒的违法行为，将相关的违法行为遏制在萌芽状态，使案涉渣土山没有形成新的增量，答辩人在该区域划入监管范围后，尽到了监管职责。（二）住建部颁布《城市建筑垃圾管理规定》第四条规定，建筑垃圾处置实行谁产生、谁承担处置责任的原则。呼和浩特市人民政府《呼和浩特市城市建筑垃圾管理办法》第七条第一款规定，城市建筑垃圾处置遵循减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。根据上述规章可知，建筑垃圾的消纳原则为谁产生、谁承担。同时，如前所述，答辩人对于建筑垃圾的管理措施主要集中于行政处罚和行政征收，消纳处置并非为答辩人的职责，答辩人对本案所涉建筑垃圾渣土堆只有监管职责没有清理及消纳的职责，公益起诉人要求答辩人对案涉渣土堆进行处置缺乏法律依据。三、答辩人在综合整治渣土山方面做了大量的工作，形成了工作实绩，取得了良好的社会效果。首先，从2014年起，答辩人配合相关部门对全市“渣土山”进行了大规模排查，就我市周边大规模建筑垃圾渣土堆存量问题向市政府进行了专题汇报，市政府组织市规划、园林、区政府等相关部门对此展开了综合整治工作。利用堆山造景的方式完成了19处建筑垃圾渣土堆的治理工作，并将一些“渣土山”改造为了8处山体公园。该举措作为解决城市建筑垃圾的试点举措，将建筑垃圾的历史遗留问题转变为城市中的生态公园，得到了国内城市管理工作者的普遍认可，被认为是呼和浩特市城市管理方面的亮点,各大新闻媒体均对此争相报道。并且，在2018年11月20日-21日，住建部组织其他省市的城市市容环境管理部门到我市“渣土公园”进行调研考察，在调研会上对我市的该试点工作给予了充分肯定。其次，答辩人在2018年12月17日的会议中对辖区内的建筑垃圾渣土堆问题展开了新一轮的研讨，对“渣土山”整治相关事宜进行部署安排，形成会议纪要安排布置相关部门形成专项整治方案报市政府进行专项研究。因此，答辩人对包括本案案涉建筑垃圾渣土堆在内的我市城区内所有建筑垃圾渣土堆整治问题均予以了高度重视，在积极履行了法定监管职责的同时，还将解决“渣土山”问题列入了下一步工作的整体计划，进行了整体的部署与安排。所以，虽然答辩人对建筑垃圾渣土堆没有处置清理及消纳的职责，但作为我市城市市容环境卫生的主管部门，答辩人仍本着为了我市整体生态环境良好发展的宗旨，积极配合相关部门推进渣土堆综合整治工作，并在该问题上取得了一定成就。综上所述，案涉建筑垃圾渣土堆所在区域在早期形成时不属于答辩人的监管范围，该区域划入城区后，答辩人在履职过程中积极履行了对该区域的监管职责，有效控制和减少了我市建筑垃圾渣土堆积的问题。而公益起诉人要求答辩人处置清理和消纳案涉渣土堆的诉讼请求于法无据，望人民法院能在查清事实的基础上，依法支持答辩人的答辩主张。被告呼和浩特市城市管理综合执法局向本院提交了以下证据，共五组：第一组证据：1、询问笔录（2份）；2、《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》（2002年）；3、关于市环境卫生管理处“五定”方案的批复（呼机编发[2017]80号）。第二组证据：1、市城市管理行政执法局权责清单（关于建筑垃圾部分）；2、《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》（2012年）；3、《城市建筑垃圾管理规定》；4、《呼和浩特市城市建筑垃圾管理办法》；5、《行政处罚法》。第三组证据：1、呼和浩特市城市管理行政执法局行政处罚案件卷宗（内蒙古大学创业学院）；2、呼和浩特市城市管理行政执法局行政处罚案件卷宗（中国建筑第六工程局有限公司）；3、内蒙古大学创业学院收费催缴通知单（2018-03-001）；4、呼和浩特市人民政府文件呼政发[2006]59号；5、呼和浩特市人民政府办公厅文件呼政办发[2013]10号；6、《储备土地供应协议书》。第四组证据：1、建筑垃圾治理试点工作；2、渣土山公园的相关新闻报道（5篇）。第五组证据呼和浩特市城市管理综合执法局会议纪要[2018]35号。经庭前证据交换和庭审质证，双方对所出示的证据均未提出否定的质证意见。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。经审理查明，2018年10月18日，呼和浩特市人民检察院向呼和浩特市城市管理行政执法局发出呼检行公建[2018]127号检察建议书：呼和浩特市人民检察院在履职过程中发现，位于呼和浩特市锡林南路西侧、昭君路东侧的世纪十九路路段两侧有大量建筑垃圾堆存，严重影响周边环境。遂向呼和浩特市城市管理行政执法局提出检察建议：建议你局及时整改，依法全面履行职责，及时处理涉案土地上堆放的建筑垃圾，并在今后加强对建筑垃圾处理的监督管理，全面严格执法。并要求其在收到检察建议后两个月内，将处理结果书面回复呼和浩特市人民检察院。呼和浩特市人民检察院于2018年10月22日送达了该检察建议书。另查明，2018年12月18日，呼和浩特市城市管理行政执法局向呼和浩特市人民检察院作出回复（文件号为呼城管发[2018]425号），称其在收到检察建议书后，在原有统计结果的基础上，重新对锡林南路西侧、昭君路东侧的世纪十九路段两侧存在的建筑垃圾堆体进行了详细测绘，并提出了相应的治理方案，并将堆体有关情况进行了回复。本院认为，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，呼和浩特市人民检察院履行职责中发现了涉案土地上堆放建筑垃圾，影响了城市市容环境卫生，且市检察院在起诉前向被告提出了检察建议，经过了诉前程序，督促被告履行法定职责，符合法定的起诉条件。本案的争议焦点在于被告呼和浩特市城市管理行政执法局是否具有对本市玉泉区世纪十九路两侧土地上建筑垃圾渣土堆进行处置的法定管理职责以及在被告呼和浩特市城市管理行政执法局收到呼和浩特市人民检察院的检察建议后，是否履行了职责。第一，根据《城市建筑垃圾管理规定》第三条的规定，城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。另根据《呼和浩特市城市建筑垃圾管理规定》第三条的规定，市城市管理行政执法部门是本市城市建筑垃圾的行政主管部门。也就是说，本案被告呼和浩特市城市管理行政执法局为本市城市建筑垃圾的行政主管部门。此外，在《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》中第四条规定，市、区城市管理行政执法部门的监察机构，按照本条例的规定，对违反市容环境卫生管理和其他城市管理相关规定、有碍市容市貌的行为，集中行使行政处罚权。即，被告呼和浩特市城市管理行政执法局具有对本市玉泉区世纪十九路两侧土地上建筑垃圾渣土堆进行处置的法定管理职责。关于被告在庭审中提出的抗辩，被告称其监管职责仅限于城市化地区，集体土地、村规划区不属于其监管范围，其对涉案区域不具有管辖权，但在上述《呼和浩特市城市建筑垃圾管理规定》及《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》中，均确定适用的范围为城市规划区范围内，故其监管职责也应当为城市规划区范围内，且涉案区域于2015年就被划入城市规划区管理，被告的该抗辩不能成立。第二，被告称案涉渣土堆形成时不属于其管辖，形成后其已经履行了监管职责，没有形成新的增量，并称其已经将综合整治城区存量渣土山的工作列入了下一步工作安排，并称其仅具有监管职责，无清理及处置的职责。本院认为，被告作为建筑垃圾的管理部门应当主动查处，对相关工作应不断跟进、督促落实，被告的上述辩解于法无据，本院不予采纳。并且，被告在收到公益诉讼起诉人的检察建议后，亦应主动履职，依法进行处理，被告虽称其将综合整治城区存量渣土山的工作列入了下一步工作计划，但并未在收到检察建议后积极履行其职责，且涉案建筑垃圾堆放的行为持续存在。被告未能依照《城市建筑垃圾管理规定》的规定对违法行为人或单位进行查处，未对涉案建筑垃圾堆放行为进行处理，社会公共利益遭受损害的风险持续存在，履职监管不到位。综上所述，被告怠于对涉案建筑垃圾堆放行为进行处理的事实客观存在，公益诉讼起诉人判令被告在一定期限内履行对本市××区两侧土地上建筑垃圾渣土堆进行处置的法定管理职责于法有据，为保护社会公共利益不受侵害，监督行政机关依法行政，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项的规定，判决如下：责令被告呼和浩特市城市管理综合执法局于本判决生效之日起六十日内对本市玉泉区世纪十九路两侧土地上建筑垃圾违法堆放行为依法履行法定管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本四份，上诉于呼和浩特市中级人民法院。审 判 长 李敬梅审 判 员 甄明旺人民陪审员 刘继广 二〇一九年七月二十三日书 记 员 梁美鹃