河南省襄城县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1025行初11号原告王遂群，男，汉族，1945年10月4日生，住河南省禹州市。委托代理人王新昌，男，汉族，1960年2月10日生，住址同上。被告禹州市钧台街道办事处，住所地禹州市钧台街道逍遥路。法定代表人申云龙，该办事处主任。委托代理人赵国尧，该办事处党委委员。委托代理人张华伟，河南陆达律师事务所律师。被告禹州市城市管理局，住所地禹州市钧台街道逍遥路。负责人韩业栋，该局局长。委托代理人马超杰，该局工作人员。委托代理人陈光普，河南禹曦律师事务所律师。被告禹州市自然资源和规划局，住所地禹州市禹王大道。负责人关晓东，该局局长。委托代理人陈光普，河南禹曦律师事务所律师。委托代理人魏占芳，该局工作人员。2018年1月23日，王遂群以禹州市钧台街道办事处（以下简称禹州钧台办）为被告向本院提起确认行政行为违法及行政赔偿纠纷诉讼。本院于2018年4月9日作出（2018）豫1025行初9号行政裁定，王遂群不服提起上诉，许昌市中级人民法院于2018年7月25日作出（2018）豫10行终86号行政裁定，撤销本院（2018）豫1025行初9号行政裁定，发回重审。2018年10月18日本院作出（2018）豫1025行初61号行政判决，王遂群不服，提起上诉。2019年1月29日许昌市中级人民法院作出（2018）豫10行终200号行政裁定，撤销本院（2018）豫1025行初61号行政判决，发回重审。本院依法另行立案，诉讼中，王遂群申请追加禹州市城市管理局（以下简称禹州城管局）、禹州市自然资源和规划局（以下简称禹州资源规划局）为被告，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭进行了审理，王遂群及委托代理人王新昌，禹州钧台办委托代理人赵国尧、张华伟，禹州城管局委托代理人马超杰、陈光普，禹州资源规划局委托代理人陈光普到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。王遂群诉讼请求：1、确认禹州钧台办、禹州城管局、禹州资源规划局于2017年3月29日上午拆扒王遂群看护房及菜棚的行为违法。2、三单位共同赔偿经济损失37万元。3、对上诉单位的违法行为予以处理。禹州钧台办答辩意见：1、办事处只是协助禹州市制止私搭乱建领导小组组织的拆除乱搭乱建违法建筑的集中行动，不是拆扒行动的执法主体及适格被告。2、涉案拆除的简易房实属违法建筑，不是当事人的合法权益，属违法占地建房，应当定为违法临时建筑，其经济损失依法不予赔偿。3、王遂群不是简易房的所有者，不属适格原告。4、集中行动拆除了简易房没有拆除大棚，假如大棚损坏也与拆除行动无关。禹州城管局答辩意见：1、2017年3月29日禹州市制止私搭乱建办公室（政府临时机构）电话通知我局配合钧台办事处在治理私搭乱建行动中维护秩序，我局只负责外围秩序，并未参加拆除行为，不应作为被告。2、王遂群应提供其简易房及大棚属于合法建筑及损失依据，否则无权无依据获得赔偿。禹州资源规划局答辩意见：我局不是拆扒主体，2017年3月29日系接到禹州市制止私搭乱建办公室电话通知配合执法，不应作为本案被告。经审理查明：无争议事实。2016年4月21日，王遂群作为甲方与时万法作为乙方签订协议书，约定：“1、甲方提供土地5.5亩；2、乙方一次性提供大棚建设资金包括（大棚建设费、水、电、暖、储藏室、工具室、休息工作室、达到生产需求）；3、甲方负责耕种、收和日常管理，乙方负责技术指导购销……，5、盈利收入共享，各分50%……。6、协议签订期限为十年，自签订之日起顺延。”协议签订后，王遂群在其租赁的土地内建起三栋钢结构蔬菜大棚。后为看护及为大棚供水、暖，在第三个大棚（从南向北）的东头建起了面积约85平方米的简易看护房。2017年3月29日上午，钧台办事处电话通知王遂群所在村委负责人，让王遂群拆扒涉案简易房，王遂群之弟王新昌先行赶到现场，王遂群随后赶到现场后，不同意拆扒。后在王新昌及村干部劝说下，由钧台办事处、禹州资源规划局等单位人员对简易房予以拆扒，期间造成王遂群第三个大棚中间部位塌陷。禹州城管局在此过程中在外围维持秩序。王新昌对现场进行拍照。上述三机关均称当日系接到禹州市私搭乱建办公室的电话后进行的拆除行为。禹州资源规划局提供的中共禹州市委办公室、禹州市人民政府办公室关于进一步改进制止私搭乱建工作的意见（禹办[2015]25号）载明：一、工作原则按照“属地管理、党政同责、依法拆除、确保稳定、分级督查、责任追究”的原则，增强属地责任意识，加强普法宣传和教育，树立全社会依法建设观念，综合运用行政、法律、经济等手段，始终保持制止私搭乱建高压态势，凡经过审批的项目及在建筑工程（俗称红线以内）。市城乡规划局是主体责任单位。由市城乡规划局进行监管，凡未经审批的项目及建筑工程（俗称红线以外），属地乡镇（办）为主体责任单位，由乡镇（办）进行监管。……，三、责任划分，街道办事处：2、负责处置本辖区内违法建筑（包括主干道的建筑物、构筑物）的巡查、监管、制止处置工作。四、（二）拆除机制：2、街道办事处辖区内发生的私搭乱建，当事人不拆除的，经市城乡规划局等机关部门依法处理后，报市制止办函告街道办事处牵头组织、市城乡规划局、市住建局、市国土资源局、市城管局、市公安局、市文广局等部门参与，依法实施拆除。庭审中，涉案三机关自认对涉案的建筑物进行拆除前未向王遂群送达责令（限期）改正通知书、限期拆除通知书、亦未张贴强制拆除公告。拆除时，未对涉案物品进行登记造册，也未对拆除现场进行拍照留存。现涉案大棚坍塌，土地荒芜。诉讼中，本院征求时万法的意见，时万法明确表示：“经过与王遂群协商，我不参与诉讼了，一切权利义务都由王遂群享受和承担。由他一人起诉，行使相关权利，与我无关。”本院已将上述情况告知当事人。有争议事实：（一）原审时，王遂群要求禹州钧台办赔偿经济损失10万元，并提交了王怪出具的证明，载明：建菜棚面积1600m2，单位45/m2。看护房85m2、单价220元/m2。安装水井供水设施，用电设备工时工料耗费2600元。购置塑料膜2400元。覆盖塑料膜绑扎铁丝工时费4500元，共计100200元。本次审理中，王遂群增加请求27万元，申请书载明：因拆除了贮存、供水、供电、供暖设施，另外两个大棚虽然没拆除，但已失去使用价值，建设成本5万元；树苗、瓜苗冻死，猕猴桃苗400棵，价值5000元，套种瓜苗8000棵，价值9600元；滴灌设施5000元；围栏设施4000元；两年土地收益估算20万元。针对上述损失的计算，王遂群未提供损失数额的具体证据。对王遂群的上述证据，涉案三机关的质证意见：集中行动只拆扒了简易房，没有其他东西，造价与本案无关，大棚损失与拆扒无关，不予认可。（二）王遂群提供照片11张，证明当时拆扒现场情形，涉案三机关质证意见：提供的照片是局部的，无法看出是集中行动拆扒的简易房，集中行动拆扒的是简易房，不是大棚。对王遂群提供的证据是否采信作为本案认定事实的依据问题，本院在后一并陈述。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点是：一、谁是本案适格被告；二、王遂群请求的37万元损失应否予以支持。根据本案审理查明的事实和相关法律规定，分析评判如下：一、关于本案适格被告的问题，在行政诉讼中，适格被告包括两个方面的含义。一是形式上适格，也就是《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定，形式上适格属于法定起诉条件的范畴。二是实质性适格，是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且该机关在此范围内能对案件标的进行处分。本案中，因行政机关在拆除涉案简易房前未履行通知、催告等程序，导致王遂群无法判断拆除的主体，仅能根据在现场的工作人员所穿着的制服而推定拆除主体，对此，应降低其证明标准，禹州市资源和规划局虽自认其参加了涉案拆除行为，但其提供的中共禹州市委办公室（禹办[2015]25号）文件载明：对街道办事处辖区内发生的私搭乱建进行拆除时，由街道办事处牵头组织，市城乡规划局、市国土资源局、市城管局等部门属参与部门，且依法律规定，强制拆除系政府及其职能部门的法定职权，据此，可以认定涉案拆除行为系钧台办事处组织实施，为本案适格被告。禹州城管局、禹州资源和规划局属协助单位，不属本案适格被告。二、关于王遂群主张的37万元经济损失应否支持的问题：（一）涉案三机关主张王遂群所建的简易房属违法建筑，但时至今日均未向王遂群送达责令限期改正通知书及限期拆除决定书，退一步讲，即使王遂群的简易房属违法建筑，依《城乡规划法》第六十八条的规定，对在建建筑，当事人不停止建设或逾期不拆除的，有关部门可以采取查封施工现场、强制拆除等措施。但其前提是“城乡规划主管部门作出责令停止或者限期拆除的决定后。”如不属在建建筑物，应当依照《行政强制法》第四十四条的规定：由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但对涉案简易房拆除前，无任何单位履行任何法律手续，且涉案三机关均未认为蔬菜大棚属违法建筑。因此，应确认钧台办事处强制拆除行为违法。（二）《国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关具有造成财产损失的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利；第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，王遂群应就其简易房及大棚的损失事实、损失大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，也称积极损失，或称所受损失，是指基于被侵权的事由所造成之实际损失和现有财产的直接减少，而间接损失，也称消极损失，或称可得利益，是指基于被侵权的事由可能发生之可得财产利益之丧失。根据上述法律规定，王遂群主张禹州钧台办赔偿经济损失之请求，应予支持，但只能限于直接损失。王遂群主张的因简易房、大棚被毁造成两年土地收益的减少即属可得利益，不应支持。本院综合王遂群所提供的证据及查明的案情，确定禹州钧台办赔偿王遂群各项损失9万元。对其过高请求部分不予支持。综上，依据《中华人民共和国赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项、第十五条第一款、第三十二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告禹州市钧台街道办事处于2017年3月29日对原告王遂群简易房予以拆除的行为违法。二、被告禹州市钧台街道办事处于本判决生效后十日内赔偿原告王遂群各项经济损失9万元。三、驳回原告王遂群的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告王遂群负担30元，被告禹州市钧台街道办事处负担20元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省许昌市中级人民法院。审 判 长  唐国建审 判 员  任双军人民陪审员  马 华二〇一九年七月二十九日书 记 员  李静鹤