广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终90号上诉人（原审原告）谢耀忠，男，汉族，1950年7月19日出生，住广东省化州市***********。上诉人（原审原告）谢文忠，男，汉族，1954年1O月7日出生，住广东省化州市***********。上诉人（原审原告）谢玉忠，男，汉族，1964年10年19日出生，住广东省化州市***********。上诉人（原审原告）赖德英，女，汉族，1928年12月10日出生，住广东省化州市***********。上诉人（原审原告）张辉，男，汉族，1961年3月10日出生，住广东省化州市***********。上诉人（原审原告）张富，男，汉族，1965年5月10日出生，住广东省化州市***********。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局（原化州市国土资源局），住所地：广东省化州市******。法定代表人张俊青，局长。原审第三人化州市平定镇人民政府，住所地：广东省化州市平定镇平定圩。法定代表人林伟权，镇长。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富因诉被上诉人化州市自然资源局、原审第三人化州市平定镇人民政府土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案涉案土地位于广东省化州市******，土地面积为3752平方米，四至为：东至道路，南至空地、稻田，西至空地，北至空地。1989年3月25日，第三人化州市平定镇人民政府的平定镇企业办公室向原化州县国土局申请涉案土地的登记发证。经地籍调查、审批等程序，1990年5月26日，原化州县国土局向第三人化州市平定镇人民政府的平定企业办公室颁发了涉案土地的化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》。原告谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富认为被告化州市国土资源局颁发的上述《国有土地使用证》侵害了原告家庭户土地使用权的合法权益，于2019年1月3日诉至原审法院。诉讼请求：一、撤销被告于1990年5月26日颁发给第三人的化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》。二、本案诉讼费由被告承担。原审法院另查明，2007年9月11日，化州市人民政府作出《关于平定镇缸瓦厂土地权属争议的处理决定》，对本案第三人化州市平定镇人民政府与化州市************民小组就本案涉案土地的权属纠纷作出的处理决定如下：一、争议地（四至面积如前所述）的所有权属国家所有，使用权归平定镇人民政府。二、待本处理发生法律效力后，将化府国用字（90）第09241700****号《国有土地使用证》的持证人“平定企业办公室”变更为“平定镇人民政府”。其中，该处理决定查明平定企业办公室是化州市平定镇人民政府的内设科室，2002年机构改革时，该企业办公室已撤销。化州市************民小组不服化州市人民政府作出的上述处理决定，向茂名市人民政府申请行政复议。2008年2月1日，茂名市人民政府作出茂府复决[2008]4号《行政复议决定书》，决定维持化州市人民政府于2007年9月11日作出的化府[2007]84号《关于平定镇缸瓦厂土地权属争议的处理决定》。原审法院认为，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定：“本法自1990年10月1日起施行。”而《中华人民共和国行政诉讼法》没有关于溯及力的特别规定，因此，《中华人民共和国行政诉讼法》对其实施之前的行政行为不具有溯及力，不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定对其实施之前的行政行为进行受理及审理。本案中，涉案被诉的化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》的颁发日期为1990年5月26日，该发证行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，根据法不溯及既往的原则，该发证行为依法不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围，故对原告谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富不服被告化州市国土资源局颁发化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》行为提起的本案诉讼，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案被诉的化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》的颁发日期是1990年5月26日，即使本案可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行立案及审理，原告谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富于2019年1月3日才对该发证行为提起本案诉讼，也已经超过二十年的最长起诉期限，依法也应裁定驳回原告本案的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国立法法》第九十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回原告谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富的起诉。上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、尽管被上诉人核发的涉案“国有土地使用证”的行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，但是该行为的违法状态一直持续到《中华人民共和国行政诉讼法》施行之后至今，故该行政行为自然属于《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围，一审法院以上诉人的起诉不属于行政诉讼法的调整范围为由，依法不应成立。二、由于被上诉人核发的涉案“国有土地使用证”持在第三人手上，上诉人是平民百姓，无法知道，上诉人于2018年12月17日在（2018）粤09行初37号的案庭审中才得知涉案“国有土地使用证”的行为内容，于2019年1月3日起诉至一审法院，且上诉人被耽误的起诉期限不属于起诉人自身的原因，故上诉人的起诉没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第二款规定的起诉期限。三、被上诉人未尽到审慎审核职责，在未给上诉人进行过一定补偿，也未按当时规定补办征地手续，并且被上诉人在进行地籍调查时也未经四邻确认土地界限，错误的作出“涉案国有土地使用证”，将原本属于上诉人村民集体所有、归上诉人使用的土地确认为国有，并颁发国有土地使用权证给第三人化州市平定镇人民政府（平定企业办公室江瓦厂）使用，其行为违反了《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条关于确认土地权属为国家所有的相关规定。并且根据1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，审核颁发国有土地使用权证是县级以上地方人民政府的法定职权。按照依法行政的原则，本案被上诉人原化州县国土局不具有核发国有土地证书、不具有确认国有土地使用权的法定职权。故此，被上诉人作出的“涉案国有土地使用证”侵害了上诉人家庭户拥有土地使用权的合法权益，而一审法院驳回上诉人的起诉，剥夺了上诉人的诉权。上诉请求：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院2019年3月11日作出的(2019)粤0902行初31号行政裁定书；二、撤销被上诉人于1990年5月26日颁发给第三人的化府国用字（90）第09241700****号《国有土地使用证》；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人化州市自然资源局未提交书面答辩意见。原审第三人化州市平定镇人民政府述称：一、化府国用字（90）09241700****《国有土地使用证》，土地权属清楚，发证程序合法，上诉人称该发证侵犯其合法权益，无事实及法律依据。该证项下的土地位于化州市************附近，四至：东至道路，南至空地、稻田，西至空地，北至空地，面积3752平方米。该土地是平定镇缸瓦厂的用地。平定镇缸瓦厂始建于1959年，当时是平定公社的直属企业。2004年以前缸瓦厂一直由原审第三人管理、经营。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的规定，平定镇缸瓦厂土地属于国家所有。1989年3月25日，原审第三人内设的平定镇企业办公室向化州市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请对平定镇缸瓦厂的土地进行登记。1990年5月26日，化州市国土资源局经审核，报化州市人民政府批准后，核发化府国用字（90）09241700****《国有土地使用证》给平定镇企业办公室。2005年原审第三人与平定镇圣古村委会宝塘坡村民小组因涉案土地的权属发生纠纷，分别向化州市人民政府提出权属争议处理申请。2007年9月11日，化州市政府作出化府[2007]84号《关于平定镇缸瓦厂土地权属争议的处理决定》，决定：一、争议地的所有权属国家所有，使用权归平定镇人民政府。二、待本处理决定发生法律效力后，将化府国用字（90）09241700****《国有土地使用证》的持证人“平定企业办公室”变更为“平定镇人民政府”。化州市************民小组不服上述处理决定向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2008年2月1日作出茂府复决[2008]4号《行政复议决定书》，维持了化府[2007]84号《关于平定镇缸瓦厂土地权属争议的处理决定》。这两个决定均已发生法律效力。因此，被上诉人核发给原审第三人的化府国用字（90）09241700****《国有土地使用证》土地权属来源清楚，程序合法，上诉人无涉案土地的权属凭证，其称该发证侵犯其合法权益无事实及法律依据。二、一审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。化府国用字（90）09241700****《国有土地使用证》的颁发时间是1990年5月26日，上诉人于2019年提起本案诉讼，一审法院认定上诉人提起本案诉讼已超过法定的起诉期限，裁定驳回其起诉，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。上诉人的上诉无事实及法律依据，请求法院驳回上诉，维持一审裁定。经审查，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富向原审法院起诉请求撤销的是被上诉人化州市自然资源局于1990年5月26日向原审第三人化州市平定镇人民政府颁发化府国用字(90)第09241700****号《国有土地使用证》的行政行为。由于被上诉人作出该土地登记行政行为之时，我国的行政诉讼法还未施行，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条“本法自1990年10月1日起施行”的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》对其施行之前的行政行为不具有溯及力。并且，《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》，已经对“案发在行政诉讼法施行之前的具体行政行为，当时的法律没有规定法院受理此类案件，当事人因此不服提起行政诉讼的，人民法院不能受理”作出了明确规定。因此，根据上述法律的规定，上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富对发生在行政诉讼法施行前的行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》，依法不属人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。原审法院依据上述事实和法律，据此裁定驳回谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人谢耀忠、谢文忠、谢玉忠、赖德英、张辉、张富的上诉请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年七月八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇