舟山市定海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0902行初6号 原告殷志祥，男，1959年11月15日出生，汉族，住舟山市定海区。 委托代理人钱黎明、苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 被告舟山市定海区金塘镇人民政府，住所地浙江省舟山市定海区金塘镇新道东路19号。 法定代表人夏燕辉，镇长。 出庭负责人何春涛，该镇副镇长。 委托代理人陈波、应王雷，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 原告殷志祥诉被告舟山市定海区金塘镇人民政府（以下简称金塘镇政府）不履行法定职责一案，本院于2019年1月23日立案受理后，原告依法请求异地管辖。同年2月27日，舟山市中级人民法院作出（2019）浙09行辖1号指定管辖的批复，指定本案由本院继续审理。本院于同年3月11日收到退卷函后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭后于同年4月26日公开开庭进行了审理。原告殷志祥及委托代理人钱黎明，被告出庭负责人何春涛及委托代理人应王雷到庭参加了诉讼。本案因处理异地管辖争议，扣除审理期限46天。本案现已审理终结。 原告殷志祥于2018年8月27日向被告金塘镇政府邮寄申请书，要求被告对其位于金塘樟树里岙两处房屋按建筑面积255.62平方米进行补偿安置。被告于当月30日收件后一直未予答复。 原告诉称，原告系舟山市定海区金塘镇樟树里岙自然村村民，在该村拥有两处房屋，合计建筑面积255.62平方米。被告在推进金塘国际物流岛建设中，制定了《金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案》，并由该镇设立的金塘镇重点工程协调管理办公室具体负责实施樟树岙区域的房屋搬迁工作。期间，该办公室与大部分村民签订了《房屋搬迁调产安置协议》。而对原告的两处房屋，因被告与金塘房管所共同作出《房屋产权确认告知书》，仅确认合法建筑面积34.59平方米，故双方一直未能达成协议。原告不服该房产确认行为，多次向被告反映未果，遂向被告邮寄申请书，要求被告对其两处房屋按建筑面积255.62平方米进行补偿安置，但被告收件后一直未予答复。原告认为，行政机关的法定职责不仅来源于法律、法规的规定，也来源于行政机关的先行行为。本案被告先期不仅制定涉案区域房屋搬迁补偿安置方案，而且由其设立的办公室具体实施搬迁行为，故对原告申请履职行为，不管申请实质内容是什么，被告都应该有答复的职责。但被告至原告起诉时仍未予答复，系不履行法定职责。故起诉要求确认该不予答复行为违法，并要求判令被告限期答复。 原告向法庭提交了以下证据： 第一组证据，大观村村委会出具的证明、林忠国等人出具的证明、《立永远绝卖屋契》和《房屋产权确认告知书》，拟证明原告在该村的两处合计建筑面积255.62平方米的房屋，一处系经审批而建，另一处系从他人处购买，权属合法；被告与金塘房管所共同作出的房屋产权确认行为无效。 第二组证据，《金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案》及若干补充意见和金塘管委会的相关批复，拟证明金塘镇政府基于先行行为而负有对原告履职申请予以答复的职责。 第三组证据：《申请书》和EMS邮件网络查询结果，拟证明原告向被告提出过履职申请，被告逾期未予答复之事实。 被告辩称，一、根据《金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案》规定，樟树岙区域房屋搬迁工作的实施主体为大观社区（村），而非被告，故被告无法定职权履行原告申请之义务。二、原告诉求的实质是对涉案房屋建筑面积的争议，该争议应通过房屋所有权行政登记来解决。三、对于原告的诉求，大观社区（村）一直处于与原告协商沟通之中。被告在收到原告申请后，也督促大观社区（村）进一步与原告协商沟通，故本案不存在被告不履职的事实。综述，请求驳回原告的起诉。 被告向法庭提交了以下证据、依据： 证据一，《关于要求批复金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案的请示》（金政[2014]7号文件）及附件和若干补充意见，拟证明案涉房屋搬迁实施主体为大观社区（村），非被告的事实。 证据二，《房屋产权确认告知书》，拟证明原告诉求的实质是对涉案房屋建筑面积的争议，该争议应通过房屋所有权行政登记来解决。 证据三，经法庭要求，被告补充了两组证据：第一组，《关于成立金塘镇重点工程协调管理办公室的通知》（金党[2004]59号文件）及该办公室与樟树岙其他村民签订的《房屋搬迁调产安置协议》样本；第二组，大观社区（村）出具的书面情况说明两份，一份内容为“我大观社区（村），自2016年开展社会主义新农村建设，因没有可调换安置房屋，故与定海区金塘镇政府协商，由金塘镇重点办提供安置房源，为便捷产权登记，故以重点办名义与村民签订《房屋搬迁调产安置协议》，今后在土地征收等结算时处理。”落款日期2019年3月23日。另一份内容为“我大观社区（村）樟树岙自然村原共计村民（包括无房户）196户，其中无房户47户，符合新农村建设搬迁安置政策的共计122户，违章建筑27户。自2016年开展新农村建设以来至今，符合条件的已经有118户签订了搬迁安置协议并得到履行，尚余4户系不愿意搬迁，因此签约率达到96.7%。另27户违章建筑，都属于2008年后在未经审批的情形下擅自对其房屋进行扩建、翻建等，导致无法确权所造成的。”落款日期2019年4月26日。 经庭审质证，本院认证如下。关于被告提供的证据，原告对证据三性没有异议，但对证明目的有异议，认为证据一和证据三中的重点工程办公室签订的协议，正好说明了因被告的先行行为导致其负有对原告的申请进行履职的义务；认为证据二《房屋产权确认告知书》自始无效，不具有行政行为的确定力和拘束力；认为证据三中的大观社区（村）出具的情况说明，超过举证期限，不予质证。关于原告提供的证据，被告认为第一组证据中的相关证明内容不具有真实性，对《房屋产权确认告知书》无异议；对第二组证据三性无异议，但对证明目的有异议，认为该证据不足以证明被告负有履职的职权来源；对第三组证据无异议。经审核，对原告提供的第一组证据中的相关证明，因有关案涉房屋产权的合法性，非本案审查范围，本案中不予认证。原、被告提供的其他证据，均符合证据的形式要件，至于该些证据是否具有证明被告职权来源及不履行职权事实的证明力，尚需要通过解释相关规范来实现（详见本院认为部分）。 经审理，根据上述证据，本案确认如下事实： 原告殷志祥系舟山市定海区金塘镇樟树里岙自然村村民，在该村拥有两处房屋，一处位于契坑墩，另一处位于距前处房屋几十米远的翁家塘，两处房屋共八间，总面积为255.62平方米。 2014年1月28日，被告金塘镇政府为加快推进金塘国际物流岛建设，促进农渔村住房改造集聚发展，需对樟树岙自然村区域内的房屋及附属物实施搬迁，为此制定了《金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案》，并报浙江舟山群岛新区金塘管理委员会（以下简称金塘管委会）审批。同年2月12日，金塘管委会批复同意该补偿安置实施方案。2015年7月，被告金塘镇政府又制定《金塘镇樟树岙新农村建设房屋搬迁补偿安置实施方案若干补充意见》，并再次报金塘管委员会审批同意。此后，由舟山市定海区金塘镇重点工程协调管理办公室与该村符合新农村建设搬迁安置政策的村民签订《房屋搬迁调产安置协议》，目前与绝大部分村民（118户）签订了协议并得到履行。对于原告的两处房产，被告金塘镇政府与原舟山市定海区房产管理局金塘房管所于2016年7月4日共同作出《房屋产权确认告知书》，确认该两处房产的合法建筑面积仅为34.59平方米，另外的221.03平方米不予确认。原告不服该房产确认行为，故一直未与重点工程协调管理办公室签订协议。2018年8月27日，原告向被告邮寄申请书，要求被告对案涉两处房屋按建筑面积255.62平方米进行补偿安置。被告收件后，一直未予答复。 另查，2004年12月20日，中共舟山市定海区金塘镇委员会颁发《关于成立金塘镇重点工程协调管理办公室的通知》（金党[2004]59号文件），主要内容为，为认真做好金塘港口开发、大陆连岛工程建设等省市重点工程的土地征用，房屋拆迁等政策处理工作，推进各项工程的有序顺利开展，经镇党委、政府研究，决定成立金塘镇重点工程协调管理办公室。 本院认为,一、本案争议的焦点问题为金塘镇政府是否存在不履行职责的行为。《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。二、案涉金塘镇樟树岙自然村区域内的房屋及附属物拆迁未通过依法征收方式进行，而是通过“调产安置”这种收购方式进行，该收购方式是否合法，非本案审查范围。但在本案中，被告金塘镇政府制定了相关安置补偿方案，并指派同级党委、政府设立的重点工程协调管理办公室具体负责房屋拆迁补偿工作。被告制定该补偿安置方案的目的系为了实现公共利益和行政管理目标，即加快推进金塘国际物流岛建设，促进农渔村住房改造集聚发展。而金塘镇重点工程协调管理办公室在具体实施过程中的签约行为，法律后果应由被告金塘镇政府承担。被告金塘镇政府对位于金塘镇樟树岙自然村集体土地上的附属物以“调产安置”收购方式代替行政征收的行为，行使的是公权力的行为。由此也产生了法律上的一个后果，使本不具有土地征收、房屋拆迁安置补偿等行政职责的金塘镇政府基于其先行行为，形成了对案涉区域内符合拆迁条件的村民依法予以补偿安置的职责。故，对原告殷志祥要求补偿安置的申请，被告金塘镇政府负有依法处置的义务。三、被告金塘镇政府负有处置的义务，并不意味着必须满足原告的全部要求，也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复。行政机关有义务以书面方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由。行政相对人对告知结果不服的，亦可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护自己的合法权益。 综上，原告请求被告对其申请作出书面答复，理由成立。被告金塘镇政府无正当理由逾期未予处理，显属不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告舟山市定海区金塘镇人民政府在本判决生效后两个月内对原告殷志祥提出的申请予以处理，并书面答复原告。 案件受理费50元，由被告舟山市定海区金塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  曾宏涛 人民陪审员  张泽海 人民陪审员  张海芬 二〇一九年七月二十九日 书 记 员  徐瑜鸿