云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行初3号原告张玉周，男，1973年2月10日生，汉族，云南省西畴县人，住西畴县。委托代理人**，云南天途律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告西畴县人民政府（简称西畴县政府）。统一社会信用代码：11532623015271667A。住所地：西畴县人民路31号。法定代表人黄明勇，县长。委托代理人朱武明，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告西畴县莲花塘乡人民政府（简称莲花塘乡政府）。统一社会信用代码：11532623015218184X。住所地：西畴县莲花塘街上。法定代表人赵凯歌，乡长。委托代理人胡兴兵，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人中交文山高速公路建设发展有限责任公司（简称中交文山公司）。统一社会信用代码：91532600MA6K8NMA4D。住所地：文山市开化中路169号。法定代表人汪俊杰，总经理。委托代理人高钊，中交文山高速公路建设发展有限公司职工。代理权限：一般授权代理。原告张玉周诉被告西畴县政府、莲花塘乡政府行政强制行为违法一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年1月24日、25日分别向被告西畴县政府、被告莲花塘乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。二被告收到起诉状副本及应诉通知书后，在法定期限内向本院提交了答辩状和相关证据材料。本院于2019年2月28日将二被告提交的答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理本案。原告张玉周及其委托代理人**，被告西畴县政府行政机关负责人陆盛开副县长及被告西畴县政府的委托代理人朱武明，被告莲花塘乡政府行政机关负责人王富成副乡长及被告莲花塘乡政府的委托代理人胡兴兵，第三人中交文山公司的委托代理人高钊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月2日，因文山至麻栗坡高速公路（简称“文麻高速公路”）建设施工中，原告张玉周租用土地种植在西畴县莲花塘乡莲花塘村委会莲花塘村小组村民杨宗武等四户土地上的苗木被强行挖除，原告张玉周认为西畴县政府、莲花塘乡政府在高速公路建设征地拆迁补偿及施工中，强行挖除其苗木的行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。原告诉称，根据前期的规划、测量及云南省发改委、云南省交通厅的审批，第三人中交文山公司投资修建的“文麻高速公路”需要经过西畴县县域，原告承包种植的苗木位于西畴县莲花塘乡莲花塘村委会莲花塘村民小组杨宗武等四户的土地正好在高速公路征收占用的范围内。被告莲花塘乡政府为推进高速公路项目建设进度，于2018年7月25日向原告张玉周下发通知，强制征收土地，要求原告限期搬迁移栽苗木。后被告西畴县政府在未与原告协商一致，也未签订任何补偿协议的情况下分别于2018年7月2日、2018年8月11日分批指挥“文麻高速公路”的建设方中交第二航务工程局有限公司施工人员将拟征收的原告承租的土地推平，将土地上价值百万的华盖木、樱桃树苗木全部毁损填埋。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告莲花塘乡政府不是行政征收的适格主体，其所作出的行政行为应当由其上级部门被告西畴县政府承担责任。两被告的上述行为已严重侵害了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律的规定，特向法院提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告西畴县莲花塘乡政府下发通知的行为违法；2、请求依法确认两被告对原告租用土地所实施的行政强制行为违法；3、因本案产生的全部诉讼费用由两被告承担。原告为证明其主张，向本院提交以下证据材料（均为复印件）：第1组：原告张玉周的居民身份证。以证明张玉周的自然人信息及其具有适格的原告主体资格。第2组：第三人中交文山公司内资企业登记基本情况表。以证明第三人中交文山公司的基本信息。第3组：被告莲花塘乡政府2018年7月25日向原告张玉周下发的《通知》。以证明西畴县莲花塘乡政府向原告下发了通知要求限期移栽。第4组：（1）手写记录照片；（2）《张玉周绿化树基本情况》。以证明两被告的现场勘查和核实统计不规范，导致现场手写记录与实际下发文件的不一致。第5组：（1）手机相册截图；（2）视频；（3）现场照片。以证明两被告组织人员分三次对原告地上苗木进行强制毁损填埋，其中第一次在下发通知之前。被告西畴县政府答辩称：（一）答辩人依法享有根据公共利益需要对土地进行征收的权力。根据云南省交通厅《关于文山至麻栗坡高速公路施工图设计的批复》（云交基建[2017]271号），云南省发展和改革委员会《关于文山至麻栗坡高速公路可行性研究报告的批复》（云发改基[2016]1950号），对文山至麻栗坡范围建设高速公路，依法需要对高速公路建设范围及建设中需要占用的土地进行征收，答辩人接到《文山州高速公路建设工作领导小组办公室关于启动文麻高速公路征地拆迁有关工作要求的函》（文高建办函[2017]16号）文件和文山州高速公路建设工作领导小组办公室关于启动文麻高速公路控制性工程急需征用部分红线用地及相关临时性用地征地拆迁工作的函（文高建办函[2017]12号）。答辩人根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。……（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”答辩人接到建设项目审批、用地方案审批后，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》之相关规定，答辩人依法获得了基于基础设施建设用地的征收权，即作为本案中基础设施建设的土地征收主体合法。（二）答辩人的征收行为主体合法、程序合法，应对原告诉答辩人征收行为违法的请求依法给予驳回。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，答辩人依法享有征收的权力，在实施征收之前对建设项目的用地审批意见获得批准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条之规定依法对征收土地的方案、补偿方案进行了公示，公示时间为2017年10月12日，在公示辖区范围内进行了宣传和公示，组织了村民、村民代表进行了学习、宣贯，对涉及到的被征收的村民、及村民所在村、组干部进行讲解，在2018年12月30日之前未收到任何对本项目建设用地进行征收中，因对征收行为不服提起行政复议或行政诉讼的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”自公示之日起已经超过一年的时间，对于诉讼行政征收行为的请求已经超过起诉期，应对法判决驳回原告对答辩人征收行为的诉讼请求。（三）答辩人未对原告在征收范围内的苗木、青苗实施强制行为，应依法判决驳回对答辩人强制行为的诉讼请求。在对“文麻高速公路”建设用地征收过程中，答辩人未对原告方下发任何进行强制折除行为的通知，答辩人临时组建的征地拆迁办公室也未下发任何的强制行为的通知，至今也尚未采取任何行政强制行为。尚未与原告签订征收补偿协议系事实，至于实施强制行为的主体是谁，答辩人至今未收到任何材料，也未授权谁实施其强制行为。与原告之间未就补偿事宜达成协议，说明存在一定争议，但是争议正在协议过程中，在协商期间答辩人未独立或授权他人实施强制行为。原告诉讼答辩人强制行为违法的事实不服存在，应依法驳回对答辩入主张强制行为违法的诉讼请求。综上，答辩人作为集体土地、集体土地地上附作物征收主体依法具有已经按照法定程序批准的文件，根据法律规定依法作为征收主体合法，在实施征收程序中已经进行了公示、对被征收人享有的权利义务、文件的精神进行了公示、讲解，未对原告实施任何强制性行为或下发强制性行为，原告诉答辩人征收行为违法、强制行为违法的主张依法不能成立，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告西畴县政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：第1组：（1）文高建办函[2017]12号《文山州高速公路建设工作领导小组办公室关于启动文麻高速公路控制性工程急需征用部分红线用地及相关临时性用地征地拆迁工作的函》、文高建办函[2017]16号《文山州高速公路建设工作领导小组办公室关于启动文麻高速公路征地拆迁有关工作要求的函》。（2）云发改基础[2016]1950号《云南省发展和改革委员会关于文山至麻栗坡高速公路可行性研究报告的批复》。（3）[2017]第9号《西畴县人民政府建设用地征收公告》。（4）西政发[2017]54号《西畴县人民政府关于印发文山至麻栗坡高速公路（西畴段）征地拆迁补偿标准的通知》。以证明“文麻高速公路”建设项目用地已经获得省级人民政府审批，在西畴县辖区内项目建设用地由西畴县政府实施征收，作为项目建设用地征收主体，具有土地征收的权利；项目用地审批后，作为征收主体和实施主体向辖区内下发了征收方案、征收补偿方案。第2组：（1）莲政发[2017]28号《莲花塘乡人民政府关于成立文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》。（2）莲政发[2018]53号《莲花塘乡人民政府关于调整充实文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》。（3）征地拆迁工作会议记录、签到表、会议、宣传照片。以证明西畴县政府作为征收主体、实施主体，对征收的方案公告进行了公示，对公示的文件进行了宣传、讲解，公示期间组织了相关村民、村民代表召开了会议，已经完成了土地征收公示。第3组：照片、原告涉及地上附作物（绿化树）基本情况统计。以证明涉及对原告所种植的地上附作物征收，在征收时已经对原告林木等情况进行了统计，在统计中进行了实地查勘、核实。第4组：接访调查笔录。以证明原告在本案中仅就对补偿的标准、数量存在异议，而对西畴县政府的征收行为并不存在异议。同时证明，被告对存在的争议已经进行了协商，被告对原告采取了接访，化解纠纷，未采取下发强制性文件或实施强制行为。被告莲花塘乡政府答辩称：（一）乡政府不是土地征收主体。依照2011年1月21日国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。我单位与县级人民政府仅是上下级关系，处于领导与被领导的地位，不具有征地资格。（二）我单位下发通知的行为不属于具体行政行为。我单位是根据相关征收文件及征收补偿协议履行职责，该行为并未违反法律规定，杨忠武等四户的土地是通过合法程序进行征收，双方已经达成土地征收补偿协议。至于原告与杨忠武等四户之间的土地租赁关系是另一民事法律关系，与我单位的行为无关。我单位在土地征收过程中发现土地上的附着物没有清除，经落实发现系原告栽种，于是对该树进行了证据保存，同时与原告进行多次协商。只因协商未果，我单位才在不影响高速公路建设的情况下，向原告下发了通知，我单位认为下发该通知的行为完全符合法律规定，属于我国《物权法》、《侵权责任法》所规定的请求排除妨碍的合法民事行为。（三）我单位没有强制毁损原告财产的行为。对于原告所属财产的取得是与杨宗武等四户签订租赁协议形成。该四户与政府达成土地征收补偿协议后，政府完全可以对该土地进行使用，由于该土地是修建高速公路，政府将土地交给第三人使用。因原告未在限期移栽通知时限内进行处置，该第三人将其当无主物进行处理，该行为没有违法。综上，我单位认为下发给原告通知的行为不属于行政行为，同时没有对原告的财产采取行政强制措施。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告莲花塘乡政府仅针对原告所诉确认行政强制违法行为向本院提交了一组证据材料（复印件）：《文山至麻栗坡高速公路（西畴段）控制性工程征地拆迁补偿协议书》及银行流水、银行卡、杨宗武、韦祖贵、冯德聪身份证、王绍才户口本等。以证明西畴县人民政府与杨宗武等四户达成征地补偿协议的事实，原告张玉周认为莲花塘乡政府实施了强制行为与事实不符。第三人中交文山公司当庭述称：第一，我公司与本案无关，本案是因土地征收引起的争议，我公司作为高速公路的投资方，不具备征收土地的资格，根据相关投资合同，不负责且不参与实际征收工作；第二，政府在土地征收完成之后交给了土地接收方，但我公司不是土地接收方，没有收到有关土地接收的通知，也没有实施具体土地的清理行为，接受土地和清理土地是谁，我方均不知情，现有证据也无法证明。第三，莲花塘乡政府与农民签订协议后，政府可以对土地进行使用，土地征收已经完成，并将土地交给了土地接收方使用，在此情形下，土地接收方没有义务和能力对土地征收情况进行复核，土地接收方使用土地不应该承担责任。第三人中交文山公司未向本院提交证据材料。经庭审举证、质证，原告对被告西畴县政府提交第1组证据中的文高建办函[2017]12号、16号文件真实性、合法性予以认可，但不认可关联性，认为下发机构的不确定，高速公路建设工作领导小组不是一个行政主体；对云发改基础[2016]1950号的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明其观点；对[2017]第9号西畴县政府建设用地征收公告真实性、关联性予以认可，因为没有盖章和进行公示的通知，所以对合法性不予认可；对西政发[2017]54号《西畴县人民政府关于印发文山至麻栗坡高速公路（西畴段）征地拆迁补偿标准的通知》真实性和关联性认可，对合法性存疑，认为没有举行过听证会，其合法性存在巨大瑕疵。对第2组证据中的莲政发[2017]28号《莲花塘乡人民政府关于成立文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》、[2018]53号《莲花塘乡人民政府关于调整充实文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》的真实性、关联性认可，但不认可合法性，认为该领导小组承担了应该由县政府承担的工作；对征地拆迁工作会议记录、签到表、会议、宣传照片的真实性、合法性、关联性予以认可，认为乡政府也参加了征地工作，同时因为没有会议纪要，不能证明其证明内容，照片所记载的内容有限，不是行政文书，均不能证明其要证明的内容。第3组证据中前两张照片上的人确实是原告，对该两张照片的真实性和合法性认可，但不认可其证明观点。后两张照片，原告并不在现场，对三性不予认可，认为这几张照片均不能证明被告的证明观点，相反可以证明被告在征地过程的不规范；对统计情况的数量和补偿标准，认为没有原告的确认，系单方面的文件，该文件是由乡政府下发，可以证实乡政府是适格的被告。对第4组证据的三性予以认可，但不认可证明观点。认为该组证据可以反映出双方没有对补偿标准达成一致协议，乡政府参与征地行为是适格的被告，其在征地过程中存在不规范。对被告莲花塘乡政府提供的证据的三性及证明观点均不予认可。认为上面签署的单位是西畴县政府，也证明了莲花塘乡政府参与了本案征地行为，该份证据与本案被挖除的苗木没有任何的关系，无关联性。被告莲花塘乡政府、第三人中交文山公司对被告西畴县政府提交的1至4组证据均无异议。原告张玉周对被告莲花塘乡政府提供的一组证据的三性不予认可，也不认可其证明观点。认为上面签署的单位是西畴县政府，代表是莲花塘乡政府，也证明了莲花塘乡政府参与了本案征地行为，认为该份证据与本案被拆除的苗木没有关联性。被告西畴县政府、第三人中交文山公司对被告莲花塘乡政府提交一组证据三性均无异议。被告西畴县政府对原告提供第1组、第2组证据均无异议。对第3组证据的三性不认可，认为本次“文麻高速公路”用地的征收与补偿主体是西畴县政府，但是西畴县政府并未授权或委托乡政府下发该通知，也未对原告所种植的林木实施任何强制行为，该通知不能证明是西畴县政府所为。对第4组证据中手写材料照片三性和证明观点均不予认可，认为该手写材料照片主体不明确；对《张玉周绿化树基本情况》无意见，认可统计数量。对第5组证据的三性和证明观点不予认可，认为照片只能证实有林木，不能证明两被告对原告的林木进行填埋。该照片的来源是什么时候，在什么地点拍摄，该组照片只能证明原告所种植的林木被毁损。本次征地补偿之间未能达成协议，作为征收与补偿主体正在与原告进行协商阶段，被告西畴县政府并未实施强制行为，也未授权、委托、安排其他人对原告所种植的林木实施任何强制行为，不能证明就是被告所实施，更不能以此证明被告存在强制行为或违法行政行为。被告莲花塘乡政府对原告提供的第1组、第2组证据均无异议。对第3组证据三性均予以认可，认为乡政府下发该通知主要是就县政府进行征收程序过程中，已经到了尾声的阶段，由于张玉周的申诉，由乡政府下发了一个通知给张玉周让其限期搬离林木，该行为不是行政行为，也不带有强制行为。对第4组证据中的手写材料照片三性有异议，所写树木的数量也不真实，只认可《张玉周绿化树基本情况》的统计数量。对第5组证据的质证意见与县政府一致。第三人中交文山公司对原告提交的第1组、第2组证据无异议。对第3组证据三性和证明观点予以认可。对第4组证据手写材料照片不认可，对政府作出《张玉周绿化树基本情况》的统计数量补偿标准全部内容认可。对第5组证据质证意见同县政府一致，且认为该照片视频也不能证明上面的林木是原告所有。本院对各方当事人提交的上述证据作如下认证：对被告西畴县政府提交的第1组至第4组证据，能证明“文麻高速公路”建设项目获得批准，西畴县政府根据项目建设需要依法征收土地，并下发了项目建设用地征收公告、征地补偿安置方案、征地拆迁补偿标准，采取实地粘贴、召开被征收人会议等形式进行了宣传，对原告张玉周的地上附作物（苗木）数量进行了勘查、清点和固定，因被告西畴县政府与原告张玉周未能就苗木的征收达成补偿协议，又专门组织对原告进行接访协商。以上证据能证明西畴县政府征地主体、征地程序合法，但因原、被告双方对苗木补偿标准分歧较大，未能达成协议，该4组证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告莲花塘乡政府提供的一组证据能证明乡政府代表县人民政府与农户即杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才签订征地补偿协议，并支付了征地款，与原告张玉周关于“杨宗武等四户土地正好在高速公路征收占用范围内”，“原告与杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才租用土地种植苗木”的事实吻合，与被告莲花塘乡政府认可该苗木系原告种植的答辩一致，该组证据客观真实，来源合法，本院予以采信。对原告提交第1组、第2组证据，各方当事人均无异议，本院予以认可。第3组证据能证明“文麻高速公路”建设占用了原告张玉周租用土地种植的苗木，被告莲花塘乡政府下发通知要求限期移栽的事实，本院予以认可。对第4组证据中手写材料照片无制作主体，不具有客观真实性，本院不予认可；《张玉周绿化树基本情况》与被告西畴县政府提供的第3组证据一致，本院予以认可。对第5组证据中的视频、照片与被告西畴县政府提供的照片相互映证，能证明原告种植苗木原有现状和现场施工挖除情况，客观真实，本院予以采信。本院根据上述有效证据认定本案的事实如下：2016年12月29日，云南省发展和改革委员会以云发改基础[2016]1950号文件批准了文山至麻栗坡高速公路建设，该高速公路项目建设途经西畴县境内，根据该高速公路项目的设计，部分路段建设需占用西畴县莲花塘乡莲花塘村委会莲花塘村小组部分土地。项目的投资方是本案第三人中交文山公司。项目获批后，被告西畴县政府即根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和云南省发改委、云南省交通厅的相关文件，对修建“文麻高速公路”需占用的土地进行征收。被告西畴县政府于2017年10月12日下发了《西畴县人民政府建设用地征收公告》（[2017]第9号）和《文山至麻栗坡高速公路（西畴段）建设征地拆迁补偿标准》（西政发[2017]54号），明确了征收土地的位置、权属、面积以及土地征收补偿标准、林地补偿标准、地上附作物补偿标准等，并将征收公告和补偿标准在莲花塘乡政府所在地的显著位置进行粘贴公告和召开被征收人会议进行宣传。为加快推进“文麻高速公路”莲花塘段工程建设，被告莲花塘乡政府于2017年10月16日下发了《莲花塘乡人民政府关于成立文麻高速公路建设（莲花塘段）征地拆迁工作领导小组的通知》（莲政发[2017]28号），抽调乡政府及部分村委会人员组成四个征地拆迁工作小组配合西畴县政府做好莲花塘乡境内的高速公路建设用地的征地拆迁补偿工作。位于西畴县莲花塘乡莲花塘村委会莲花塘村小组即现“文麻高速公路”文山至麻栗坡方向莲花塘一号隧道出口的杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地相继被征收，西畴县政府与四农户签订了征地补偿协议书，支付了征地补偿款。原告张玉周租用杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户土地种植的苗木也属于被征收的范围。在征收补偿过程中，被告莲花塘乡政府工作人员对原告张玉周的苗木进行丈量和清点，总面积为6.99亩，其中4.33亩中有华盖木、樱桃树共计697棵；2.66亩苗圃，按每平方米12棵计算，测算共计总数为21290棵，莲花塘乡政府制作了《张玉周绿化树基本情况》，但原告张玉周对此不予认可，拒绝签字认可。后又经多次协商，因原告张玉周与县、乡政府之间就该苗木的补偿标准未达成一致意见，双方一直未签订征收补偿协议。为不影响高速公路的建设进度，2018年7月25日，被告莲花塘乡政府对原告张玉周下发通知，要求原告张玉周在2018年7月25日至8月3日将其种植的苗木搬迁移栽。在此期间，被告西畴县政府工作人员又于2018年8月24日在莲花塘乡政府职工之家对原告张玉周种植的苗木情况和补偿问题进行了接访和协商。由于该片土地已签订征地补偿协议，县政府及莲花塘乡政府工作人员把原告张玉周的苗木丈量清点固定后，将土地移交给第三人中交文山公司使用。高速公路施工方在得到县政府工作人员的口头通知后，于7月5日，8月11日，10月2日三次组织施工，强行挖除了原告张玉周在该被征收土地上种植的苗木。原告张玉周认为，被告西畴县政府、被告莲花塘乡政府在未与自己协商一致，未签订偿协议的情况下，强行挖除自己种植多年的苗木，侵犯其合法权益，向本院提起诉讼，请求：1、确认被告莲花塘乡政府2018年7月25日下发通知的行为违法（此项诉讼请求，经本院向原告释明后，原告张玉周当庭请求撤回第一项诉讼请求。经本院审查认为，原告张玉周主动撤回其第一项诉讼请求，不影响国家和社会公共利益，已当庭口头裁定准许原告张玉周撤回关于“确认被告莲花塘乡政府下发通知的行为违法”的诉讼请求。）2、请求确认西畴县政府、莲花塘乡政府两被告对其承包土地实施的行政强制行为违法。经庭审举证、质证和法庭审查，本院将本案的争议焦点归纳为：1、实施本案行政强制行为的主体是谁？2、实施行政强制行为的事实是否清楚，执法主体，执法程序是否合法？围绕以上两个争议焦点，各方当事人充分发表了辩论意见。原告张玉周认为：本案的行政强制行为主体应该是西畴县政府，莲花塘乡政府也参与了本案的强制行为。县政府成立拆迁办公室，对土地征收进行了公示，指导乡政府成立办公室配合工作，公告和补偿标准都是由两被告进行的。在征地过程中，乡政府发出过通知，但乡政府发出通知应该归责于县政府，我们认为这是延续县政府的职权的行为，整个强制行为是由县政府主导和乡政府配合实施的。综上我们认为县、乡两级政府是作出行政强制行为的主体，作出的行政强制行为违法。被告西畴县政府认为：（一）毁损原告林木主体并非被告西畴县人民政府。原告地上附作物（绿化树）补偿未达成协议是事实，但实施强制行为是高速公路施工方所雇请的施工队，并不是本案的被告西畴县人民政府。（二）向原告下发通知的并不是被告西畴县政府或授权机构、委托人。向原告下发通知的是“莲花塘乡政府”，西畴县政府未授权或委托莲花塘乡政府实施任何行为。（三）两级政府并未实施毁损行为。西畴县政府将土地征收补偿完毕，交付高速公路投资方，至于投资方与施工方如何交接我方无义务进行审查。在土地征收阶段，其他人实施了毁损行为，我方坚持认为这是一个民事侵权行为。（四）人员具有混同不能代表是县政府行为。本次征地与补偿工作就是县级政府进行抽调部分人员组成，抽调人员也未实施强制行为。综上，原告诉讼主张行政行为违法，但该行政行为并非两级人民政府所为，应依法判决驳回原告的诉讼请求。被告莲花塘乡政府认为：莲花塘乡政府不是土地行政征收的主体，与县政府是上下级关系，处于领导与被领导的地位，不具有征地主体资格。乡政府对原告张玉周下发限期移栽通知符合法律规定，该通知行为属于民事法律行为，乡政府并未对该通知要求进行执行，也未采取行政强制手段实施行政强制行为，请求驳回原告诉讼请求。第三人中交文山公司认为：第三人与本案土地征收、接收、清理等事项没有任何关联，不应承担责任。莲花塘乡政府具体负责涉案土地的征地拆迁工作，在将土交付给施工单位使用时，负有保证土地（包括地上附作物）已经征收完成的义务，施工单位是应被告莲花塘乡政府的要求，才开始在涉案土地上进行施工，施工单位不应当承担因土地征收不到位而强行施工带来的后果。本院认为，原告张玉周租用了杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地种植苗木，在“文麻高速公路”建设的征地拆迁补偿中，被告西畴县政府工作人员已经通知原告张玉周到场，对其种植的苗木面积、数量进行了实地丈量、清点。被告莲花塘乡政府也认可该苗木系原告张玉周所种，并配合县政府在征收中制作了《张玉周绿化树基本情况》，县、乡两级政府工人员多次与原告张玉周协商苗木补偿事宜，在被告西畴县政府未与原告张玉周签订补偿协的情况下，原告种植的苗木被强行挖除，原告向法院提起诉讼，主体适格。被告莲花塘乡政府认为原告无证据证明被挖除的苗木是原告所有，张玉周不具备原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。在“文麻高速公路”建设征地拆迁补偿和施工过程中，原告张玉周种植在杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户土地上的苗木，被强行挖除，现被告西畴县政府、莲花塘乡政府、第三人中交文山公司均否认实施了挖除苗木的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，本案“文麻高速公路”建设项目中，就西畴县境内路段公路建设实施征收集体土地的法定主体是被告西畴县政府，而莲花塘乡政府只是按照西畴县政府的工作安排参与了该项目的具体征地拆迁补偿工作，其不是本案征收行为的法定主体。且被告西畴县政府也认可是其将土地征收后交由第三人使用。因此，在两被告和第三人均否认实施了挖除苗木行为的情况下，根据上述法律规定，应推定本案的法定征地主体即被告西畴县政府实施了本案行政强制行为，其应为本案的适格被告主体。《中华人民共和土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附作物和青苗的补偿费。……”本案中，被告西畴县政府作为“文麻高速公路”项目建设用地的征地主体，在对杨宗武、韦祖贵、冯德聪、王绍才四农户所使用的集体土地进行征收后，还应当依法对地上附作物即原告的苗木进行征收并签订补偿协议予以补偿。但被告西畴县政府在未与原告张玉周签订征收补偿协议的情况下即对原告苗木强行挖除，是行政机关为推进高速公路项目建设采取的一种行政强制措施。根据《中华人民共和行政强制法》第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”的规定，被告西畴县政府在作出挖除原告苗木的行政强制行为前，既未作出行政强制决定，也未通知当事人到场，未依法保障当事人享有陈述、申辩等权利，所实施的行政强制行为不符合《中华人民共和行政强制法》第十八条的相关规定，属于违反法定程序实施的行政强制行为，原告张玉周请求确认被告西畴县政府所实施的行政强制行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。因被告莲花塘乡政府不是本案法定征地主体，也无证据证明其实施了本案被诉行政强制行为，故对原告认为乡政府实施本案行政强制行为违法的诉讼请求，本院依法不予支持。本案原告张玉周所诉的是行政强制行为，并非诉行政征收行为。而本案行政强制实施挖除苗木的最后一次时间是2018年10月2日，被告西畴县政府在将土地交付给第三人中交文山公司和施工方施工时，对原告苗木实施行政强制挖除时并未告知原告救济途径和起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告西方畴县政府在作出挖除原告苗木的行政强制行为时，并未告知原告起诉期限，其起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“最长不得超过一年”的规定。原告张玉周于2018年10月2日得知自己种植的苗木被强行挖除，于2019年1月22日向法院提起诉讼，未超过一年。被告西畴县政府认为原告的起诉超过法律规定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，被告西畴县政府作为“文麻高速公路”项目建设用地的征地主体和具体组织实施单位，在未与原告张玉周签订补偿协议的情况下，违反法定程序实施了挖除原告苗木的行政强制行为违法。原告诉请确认该行政强制行为违法的理由成立，本院予以支持。被告西畴县政府认为其未实施本案行政强制行为的辩解不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和行政诉讼》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告西畴县人民政府实施挖除原告张玉周种植于文山至麻栗坡方向高速公路莲花塘一号隧道出口处6.99亩集体土地上苗木的行政强制行为违法。二、责令被告西畴县人民政府对挖除原告张玉周苗木的行政强制行为采取相应的补救措施。三、驳回原告张玉周关于请求确认被告西畴县莲花塘乡人民政府行政强制行为违法的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由被告西畴县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  者发章审判员  陈古洪审判员  何建兵二〇一九年七月十一日书记员  盘日旭