山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2176号上诉人（原审原告）王瑞利，男，1972年4月20日出生，汉族，住平度市。委托代理人柳孔圣，山东盛强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平度市人民政府，住所地平度市凤台街道办事处长江路1号。法定代表人李虎成，市长。委托代理人陈玉洁，平度市司法局工作人员。委托代理人文明涛，平度市农业农村局工作人员。原审第三人王瑞杰，男，1974年2月23日出生，汉族，住平度市。王瑞利因诉平度市人民政府农村土地承包经营权证一案，不服青岛市中级人民法院于2018年4月18日作出的（2017）鲁02行初311号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：原告王瑞利系第三人王瑞杰之兄，其二人的父亲王彩中于2004年10月30日与平度市仁兆镇东王戈庄村民委员会（以下简称东王戈庄村委会）签订《农村土地承包合同》，约定王彩中承包一级地6.72亩，三级地5.84亩，承包期限为30年，自2004年10月30日起至2034年10月29日止。在全国土地统一确权登记过程中，2014年12月27日，被告平度市人民政府以王彩中为承包方代表颁发了证号为370283107135000223J的《农村土地承包经营权证》，证载承包地块共2块，实测面积分别为6.75亩和5.91亩，实测总面积12.66亩。在“承包方土地承包经营权共有人情况”一栏中载明：“王彩中（本人）、孙西芝（配偶）、王瑞利（子女）、王燕妮（子女）、代正芹（子女）、王瑞杰（子女）、王清花（子女）、王祥龙（孙子女）”。2016年8月20日，王彩中向东王戈庄村委会提交《农村土地承包经营权变更申请表》，申请补办其《农村土地承包经营权证》，申请理由为“保管不善丢失”，发包方东王戈庄村委会的意见为“情况属实，请给予办理”。经平度市仁兆镇农业承包合同管理站和平度市农业局逐级审核同意后，以王彩中为承包方代表的《农村土地承包经营权证》在《青岛日报》上登报声明作废。2016年8月20日，即王彩中申请补办《农村土地承包经营权证》的同日，东王戈庄村委会收到《农村土地承包经营权变更申请表》，载明的申请人姓名为“王瑞杰”和“王瑞利”，申请理由为“因成家立业多年，户籍未批户，现已批户，此证用途广泛、使用不便等各种原因，原户主王彩中申请此证件批户，原证件已丢失”。发包方东王戈庄村委会的村文书王瑞全对原告和第三人分户后拟承包的土地进行了摸底调查并填写了《农户家庭承包土地摸底调查表》，载明了承包方代表名称、承包土地人口数、土地承包经营权共有人情况、承包土地面积、期限、地块名称等。其中，在原告的《农户家庭承包土地摸底调查表》中载明分得的土地面积为4.71亩，“土地承包经营权共有人情况”栏中共有两人，即“配偶代正芹”和“儿子王祥龙”。对于上述分户申请，东王戈庄村委会的意见为“情况属实，请给予办理”，平度市仁兆镇农业承包合同管理站和平度市农业局均予以审核同意。2016年8月28日，东王戈庄村委会与第三人签订《农村土地承包合同》；2016年8月30日，仁兆镇经管统计审计服务中心作为鉴证机关在该合同上盖章。被告经审核《农村土地承包经营权变更申请表》和《农户家庭承包土地摸底调查表》，以第三人王瑞杰为承包方代表颁发了证号为370283107135000429J的《农村土地承包经营权证》，承包期限为2004年10月30日至2034年10月29日。证载承包地块共2块，实测面积分别为4.20亩和3.65亩，实测总面积7.85亩。在“承包方土地承包经营权共有人情况”一栏中载明：“王瑞杰（本人）、王彩中（父母）、孙西芝（父母）、王丽萍（姐妹）、王燕泥（姐妹）”。证载发证时间为2014年12月17日。为解释说明证载发证时间的问题，被告提交辽宁宏图创展测绘勘察有限公司出具的《关于仁兆镇东王戈庄村王瑞杰、王瑞利土地确权证与合同时间逻辑不符情况的说明》，载明：“2017年1月份，我公司根据申请人请求制作了新的土地确权证，考虑到经营权证颁发时间与全村协调一致，故新土地确权证时间为2014年，合同签订日期是打印资料后申请人现场根据日期所添，因此造成合同与权证日期逻辑错误”。被告庭审中自述，证号为370283107135000223J的《农村土地承包经营权证》分户后，原告的新《农村土地承包经营权证》已经制证完毕并保存于辽宁宏图创展测绘勘察有限公司，但因原告不予申领，故没有向其发放。庭审中，原告称《农村土地承包经营权变更申请表》和《农户家庭承包土地摸底调查表》中“王瑞利”的签字并非其本人所签，并称其并不清楚分户的事情，第三人为此申请东王戈庄村委会经办人王瑞全作证。经询问王瑞全称，王彩中、王瑞利和王瑞杰三人于2016年到村委找其办理分户，对于所分得的地块和亩数王瑞利和王瑞杰都表示同意。《农户家庭承包土地摸底调查表》中的签字确实不是王瑞利所签，而是王彩中代签，但签字时王瑞利在场。其另称，土地统一确权登记时的制证工作都是由辽宁宏图创展测绘勘察有限公司来负责的，东王戈庄村所有承包经营权证的落款时间都是2014年12月，即使后续有分户或重新发证的情况，新承包经营权证上的落款时间仍统一打印为2014年。另查明，原告与第三人均自认其二人除以其父亲王彩中作为承包户代表所承包的土地外，在该村无其他承包地。原告自认从2016年起其与妻子、儿子的户籍就从王彩中户籍中分立出来，单独立户。再查明，各方均认可东王戈庄村的承包地分为六个等级，每户都有一级地，二级到六级地是通过抓阄形式来确定的。王彩中承包户抓到的是三级地，所以其承包地由一级地和三级地两部分组成。按照东王戈庄村的承包地分配方案，以每户在册人数为标准，一级地每人分得0.84亩，三级地每人分得0.73亩。王彩中承包户原共有在册人数8人，所以该户承包土地总面积为：（0.84+0.73）亩*8人=12.56亩。还查明，2016年11月1日，平度市人民法院受理王彩中以王瑞利为被告提起的赡养纠纷诉讼。该院经审理于2016年12月27日作出（2016）鲁0283民初9825号民事判决，判决：一、王瑞利自2016年11月1日起，每月给付王彩中赡养费200元，其中2016年11月至2016年12月期间的赡养费于2017年1月31日前付清；自2017年1月1日起，于每年的6月30日前付清上半年的赡养费，于每年的12月31日前付清下半年的赡养费。二、王彩中自2016年11月1日起因生病治疗支出的医疗费由王瑞利负担1/4。三、驳回王彩中的其他诉讼请求。王瑞利不服该判决，提起上诉。青岛市中级人民法院于2017年5月10日作出（2017）鲁02民终3534号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案的焦点问题是被告为第三人颁发证号为370283107135000429J的《农村土地承包经营权证》的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第十四条第三款规定：因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。第十五条规定：办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。第十六条规定：乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。《山东省实施办法》第二十七条规定：承包期内，承包方家庭成员分户并申请分别签订承包合同的，发包方应当分别签订，并依照法定程序办理农村土地承包经营权证或者林权证等证书的变更手续。本案中，第三人王瑞杰证号为370283107135000429J的《农村土地承包经营权证》来源于以其父亲王彩中为承包户代表的证号为370283107135000223J的《农村土地承包经营权证》的分户变更登记。第三人在申请变更登记时向东王戈庄村委会提交了《农村土地承包经营权变更申请表》和《农户家庭承包土地摸底调查表》，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条所规定的前两项材料要求。虽未将《农村土地承包合同》作为申请和审查材料，但第二项规定的表述为“已变更的农村土地承包合同或其它证明材料”，故“已变更的农村土地承包合同”与“其它证明材料”系选择关系，并非兼而有之的关系，未审查已变更的《农村土地承包合同》并不违反规定，且事实上第三人已与东王戈庄村委会签订了新的《农村土地承包合同》。第三项规定所要求的证号为370283107135000223J的《农村土地承包经营权证》原件因丢失已由王彩中申请补办，申请和批准补办的手续已作为变更登记的材料一并提交给平度市仁兆镇农业承包合同管理站进行审查。虽未等到补发的权证发放到位后再申请变更登记，但因已批准补发且分户变更系王彩中的真实意思表示，故可视为符合第三项规定要求。而且，被告的答辩意见与制证实际经办机构辽宁宏图创展测绘勘察有限公司出具的《说明》中对于第三人权证实际颁发时间的表述基本吻合，可以证明实际颁证时间是在王彩中《农村土地承包经营权证》登报声明作废已经生效后。因此，第三人申请变更登记的材料符合规定，平度市仁兆镇农业承包合同管理站进行审核后报被告办理变更登记手续并无不当。原告所提出的对7.85亩土地存在重复颁证行为的主张不能成立。关于第三人《农村土地承包经营权证》证载时间与实际申请变更登记时间相矛盾的问题，作为制证实际经办机构的辽宁宏图创展测绘勘察有限公司作出了解释说明，该解释说明具有合理性，故证载发证时间记载不影响变更登记行为的法律效力。至于原告所主张的其对分户一事并不知情，故而为第三人办理变更登记违法的理由，法院认为，虽然农村土地承包经营是以家庭为单位，但王彩中是分户前的承包方代表，在不损害共有人利益的前提下，王彩中有权将其作为承包方代表的土地承包经营权进行分户。根据已查明的事实，承包地的亩数是以在册人数为计量单位的，具体到本案就是每人可分得0.84亩一级地和0.73亩三级地，原告自认已于2016年将户口分立出去，其户口中包含其本人及妻子、儿子三人，《农户家庭承包土地摸底调查表》上记载其所分得的面积是4.71亩，正好是（0.84+0.73）亩*3人，且原告的《农村土地承包经营权证》已制证完毕，故原告家庭三人在东王戈庄村的土地承包经营权依法得到了保障，为第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行为并未损害到原告的合法权益。因此，《农户家庭承包土地摸底调查表》上“王瑞利”的签字并非本人所签的事实不影响第三人《农村土地承包经营权证》的合法性。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告王瑞利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑞利负担。王瑞利不服原审法院判决提出上诉，请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销被上诉人向以原审第三人为承包方代表的家庭承包户颁发的证号为370283107135000429J的《农村土地承包经营权证》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要事实和理由是：（一）原审法院判决认定事实错误。1.原审法院认定原审第三人申请变更登记的材料符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定的要求不当。根据该办法规定，办理变更登记第一项材料应当为原承包户家庭成员共同提交书面请求，家庭成员对分户意见达成一致方可办理。而上诉人对分户并不知情，根本谈不上达成一致意见。第二项材料应为“已变更的农村土地承包合同或其他证明材料”，而原审第三人及上诉人并未提交变更后的农村土地承包合同，原审第三人单方提交的《农户家庭承包土地摸底调查表》并未经上诉人签字确认，不能认定为分户登记依据的“其他证明材料”。第三项证明材料应为农村土地承包经营权证原件，在申请人未提交原件的情况下原审法院判决认为“可视为符合第三项规定要求”，无法律依据。2.在上诉人未签订农村土地承包合同的情况下被上诉人作出分户登记的行为程序违法。3.原审法院判决认定被上诉人的行政行为并未侵害到上诉人的合法权益错误。原承包户家庭成员之一、上诉人与原审第三人的母亲孙西芝在分户登记前已去世，分户时原承包土地应由7人而非8人均分，被上诉人按8人均分分户，使上诉人应分得的土地面积减少。加之原承包地一直由上诉人种植桃树，上诉人进行了大量投入，在上诉人不知情的情况下将大部分土地确权给他人，导致丰产树被毁，造成巨大经济损失，严重损害了上诉人的合法权益。（二）原审法院判决适用法律错误。因被上诉人的行政行为证据不足，程序违法，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回上诉人的诉讼请求不当，而应依据第七十条判决撤销该行政行为。综上，原审法院判决认定事实及适用法律错误，请求依法予以纠正。被上诉人平度市人民政府未向本院提交书面答辩意见。原审第三人王瑞杰未向本院提交书面陈述意见。各方当事人在原审期间提交的证据材料已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为，涉案农村土地承包经营权证系在王彩中原持有的承包经营权证基础上因分户变更而来，故判断被上诉人为原审第三人王瑞杰颁发涉案农村土地承包经营权证的行为是否合法,关键在于被上诉人为原审第三人办理涉案农村土地承包经营权分户变更程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定：办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）第五十条第一款规定，已经登记的土地承包经营权发生下列情形之一的，当事人双方应当持互换协议、转让合同等材料，申请土地承包经营权的转移登记：（一）互换；（二）转让；（三）因家庭关系、婚姻关系变化等原因导致土地承包经营权分割或者合并的；（四）依法导致土地承包经营权转移的其他情形。本案系由王彩中承包户分户为王瑞利户和王瑞杰户，根据以上规定，须经王瑞利户同意申请方可办理分户变更手续，再办理涉案土地承包经营权证登记。本案中，上诉人主张其对分户一事并不知情，根据原审法院查明的事实，分户申请表上的签字并非上诉人所签，虽有原经办人王瑞全的证人证言，但因王瑞全未出庭作证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（三）项的规定，应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言不能单独作为定案依据，本案中也并无其他证据能够佐证上诉人同意申请分户的事实。因此，在不能证明上诉人同意分户的情况下，应当认定被上诉人为原审第三人办理涉案农村土地承包经营权证分户变更登记依据不足。原审法院认为王彩中是分户前的承包方代表，有权将其作为承包方代表的土地承包经营权进行分户，系适用法律错误。并且，根据《山东省实施办法》第二十七条规定，承包期内，承包方家庭成员分户并申请分别签订承包合同的，发包方应当分别签订，并依照法定程序办理农村土地承包经营权证或者林权证等证书的变更手续。但本案中被上诉人提供的证据不能证明在办理涉案农村土地承包经营权证变更手续之前上诉人及原审第三人已分别签订了新的承包合同。故，本案中在承包方家庭户未分别签订承包合同的情况下，被上诉人为原审第三人办理涉案农村土地承包经营权证的分户变更手续，亦不符合该办法的规定，系程序违法。综上，被上诉人为原审第三人王瑞杰颁发涉案农村土地承包经营权证主要依据不足，程序违法，依法应予撤销。需要指出的是，涉案农村土地承包经营权证虽因分户程序违法而被撤销，但上诉人及原审第三人如不能继续在在原承包经营权证下共同经营，仍可通过法定程序解决土地承包经营权分割问题，再行办理分户登记。上诉人与原审第三人系兄弟，故双方应以亲情为重，尽可能通过协商方式妥善合理地解决纠纷；如不能协商一致，也应通过民事诉讼等法律途径解决，避免采取不当方式激化矛盾。综上所述，原审法院判决适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销青岛市中级人民法院（2017）鲁02行初311号行政判决；二、撤销被上诉人平度市人民政府为王瑞杰颁发的证号为370283107135000429J的《农村土地承包经营权证》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人平度市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  蒋炎焱审判员  郝万莹二〇一九年七月三十一日书记员  孟 真