山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行再11号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌乐蓝川盐业有限公司，住所地昌乐县新城街1063号11号楼02商铺。 法定代表人孙会江，经理。 委托代理人丛艳，山东宝都律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）昌乐县盐务局，住所地昌乐县宝城街道营丘街石大昌盛产业园。 法定代表人魏波，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）昌乐县人民政府，住所地昌乐县利民街589号。 法定代表人邱旺，县长。 委托代理人张建华，昌乐县发展咨询中心主任。 再审申请人昌乐蓝川盐业有限公司（以下简称蓝川公司）因与昌乐县盐务局（以下简称县盐务局）、昌乐县人民政府（以下简称县政府）行政处罚、行政复议一案，不服潍坊中级人民法院于2016年12月29日作出的（2016）鲁07行终126号行政判决，向本院申请再审。本院依法受理后，于2019年1月28日作出（2018）鲁行申844号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，蓝川公司于2014年6月29日成立，经营范围为工业盐零售、融雪剂、盐化去污剂、饲料添加剂销售（以上不含危险化学品、易制毒化学品、监控化学品、依法须经批准的项目，经相关部门批转方可开展经营活动）。2015年5月7日，蓝川公司未经山东省盐务局准许办理盐产品经营手续的情况下，从寿光市一盐场以280元/吨的价格违规购进无标识原盐共7.95吨，每袋50公斤，用货车运送至昌乐县五图街道潍坊华昌拉链有限公司，并以330元/吨的价格卖给该公司做锅炉软化水处理。至案发时，已在该公司锅炉房卸下3吨，车上留有4.95吨。同日，县盐务局将涉案7.95吨原盐进行先行登记保存予以备案，对潍坊华昌拉链有限公司法定代表人陈金国及雇佣运盐车驾驶员刘鑫询问，调查取证，将《先行登记保存证据通知书》送达蓝川公司。2月12日又将《先行登记保存证据处理通知书》《行政处罚事先告知书》及昌乐盐政罚告字[2015]2003号送达蓝川公司。告知蓝川公司有陈述、申辩和要求听证的权利。同日，蓝川公司提交行政处罚听证申请书，县盐务局于3月6日组织本案依法听证。4月2日县盐务局作出昌乐盐政责改字[2015]2003号《责令（限期）改正违法行为通知书》和（昌乐）盐政处罚字[2015]2003号《行政处罚决定书》并送达蓝川公司，以蓝川公司违反了国务院《盐业管理条例》第二十条，国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第三款，《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第二款、第三款之规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定决定给予蓝川公司没收原盐7.95吨及罚款5247元的行政处罚。蓝川公司对县盐务局作出的（昌乐）盐政处罚字[2015]2003号行政处罚决定书向县政府申请行政复议，县政府于2015年11月5日作出乐政复决字[2015]13号《行政复议决定书》，维持县盐业局的上述行为。蓝川公司不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销县盐务局作出的（昌乐）盐政处罚字[2015]2003号行政处罚决定书；二、撤销县政府作出的乐政复决字[2015]13号复议决定书。 一审法院认为，根据《山东省盐业管理条例》第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号2010年12月16日施行）省级保留行政许可事项第558项设置“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营需经省盐务局审批。而蓝川公司销售的是工业盐，但是该公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营审批，不具备盐产品批发经营资格。本案中，蓝川公司于2014年6月29日成立，工商登记的经营范围为工业盐零售、融雪剂、盐化去污剂、饲料添加剂销售（以上不含危险化学品、易制毒化学品、监控化学品、依法须经批准的项目，经相关部门批准方可开展经营活动），蓝川公司的工商登记虽然包含了工业盐零售，但是该零售应当是依法需要经过批准的经营事项，工业盐零售行为合法的前提是经过相关部门的批准。而蓝川公司的工业盐零售没有批准的前提条件，故蓝川公司未经审批不具有销售工业盐的资格。根据《山东省盐业管理条例》第四十四条“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。”故本案县盐务局适用法律正确。县盐务局对蓝川公司的处罚履行了告知、听证等法定程序，县盐务局的作出的处罚决定并无不当。县政府依法作出的复议决定并无不当，应予以支持。因此，蓝川公司提出的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告昌乐蓝川盐业有限公司的诉讼请求。二、案件受理费50元由原告昌乐蓝川盐业有限公司承担。 蓝川公司不服一审判决提出上诉。二审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》系地方性法规，可以作为本案的依据。本案中，被上诉人县盐务局在查明上诉人蓝川公司未经许可违规购销盐产品的事实后，依据《山东省盐业管理条例》相关规定作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人县盐务局经过立案、证据保存、证据保存处理、调查、告知、决定、送达等工作程序后作出被诉行政行为，其程序符合法律规定。被上诉人县政府受理上诉人的行政复议申请后，经通知被上诉人盐务局提出书面答复、审查相关证据依据等程序，作出复议决定并送达，程序合法。判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昌乐蓝川盐业有限公司负担。 蓝川公司申请再审称，原审判决认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，应当依法撤销。一、本案中申请人的销售行为属于批发还是零售是本案的关键。现行法律、法规没有对工业盐的零售和批发进行界定和划分，根据法无明文规制即允许的原则，法院没有证据认定申请人的销售行为属于批发进一步确认违法。二、《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，所以被申请人县盐务局对其他企业经营工业盐的行为作出行政处罚的依据均不合法。不论申请人的销售行为属于零售还是批发，被申请人县盐务局均无权对申请人的销售行为作出行政处罚。 县政府提交书面答辩意见称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回蓝川公司的再审申请。 县盐务局未提交书面答辩意见。 各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院。经再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。 本院认为：本案的焦点在于被诉处罚决定适用法律法规是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。据此，法律、行政法规和地方性法规均系人民法院审理行政案件的依据，但人民法院在适用时需要遵循《中华人民共和国立法法》第八十八条关于法律适用的原则，对地方性法规与法律、行政法规的规定不一致的，应当根据法律和行政法规的规定判断行政行为适用法律法规是否正确。本案中县盐务局的行政行为涉及行政处罚，应依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”；该条第二款同时规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。结合《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》的精神,对于该条的正确理解应当是：在国家尚未制定法律、行政法规的情况下，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；国家已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况予以具体化，但是必须在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。具体到本案，为加强盐业管理，国务院制定了《盐业管理条例》这一行政法规，对违反该条例的行为规定了相应的行政处罚，但是对盐业公司之外的其他企业经营工业用盐的行为并未设定行政处罚。县盐务局对申请人经营工业用盐的行为作出的被诉处罚决定，超出了国务院《盐业管理条例》规定的给予行政处罚行为的范围，属于适用法律、法规错误。县政府维持县盐务局处罚决定的复议决定亦适用法律、法规错误。 综上，再审申请人昌乐蓝川盐业有限公司的再审申请理由成立，一、二审判决驳回其诉讼请求违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项判决如下： 一、撤销潍坊市中级人民法院于2016年12月29日作出的（2016）鲁07行终126号行政判决； 二、撤销昌乐市人民法院于2016年2月1日作出的（2015）乐行初字第59号行政判决； 三、撤销昌乐县盐务局于2015年4月2日作出的（昌乐）盐政处罚字[2015]2003号《行政处罚决定书》； 四、撤销昌乐县人民政府于2015年11月5日作出的乐政复决字[2015]13号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由昌乐市人民政府、昌乐市盐务局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年七月三日 书记员  李 倩