大连海事法院 行 政 判 决 书 （2019）辽72行初36号 原告：聂书安，男，汉族，1955年2月27日出生，住辽宁省盖州市。 委托代理人：聂姗姗，女，汉族，1983年10月31日出生，住辽宁省盖州市，鞍山市社保局科员。 委托代理人：史维钢，辽宁仁源律师事务所律师。 被告：营口市农业农村综合发展服务中心，住所地：营口市青花大街西27号。 法定代表人：韩兴江，系该单位主任。 委托代理人：李威，系该单位工作人员。 委托代理人：马琳，辽宁睿智律师事务所律师。 聂书安诉被告营口市农业农村综合发展服务中心（以下简称营口服务中心）不履行法定职责一案，本院于2019年1月29日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，聂书安的女儿聂姗姗及委托代理人史维钢律师，被告营口服务中心的工作人员李威及委托代理人马琳律师，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 聂书安向本院提出诉讼请求为：判令被告行政不作为行为违法，并要求其依法作出水上安全事故报告书。事实与理由：2017年9月30日，聂书安驾驶小渔船在仙人岛海域被周吉有所有的辽营渔“51262”号渔船撞翻,导致聂书安受伤。2017年10月17日，聂书安因渔船被撞向当地渔政部门营口市海洋与渔业行政执法支队四大队（以下简称渔业执法四大队）报案，该机构同时也是营口仙人岛渔港监督站，2017年10月19日，营口市海洋与渔业局（以下简称营口海洋局）安全科受理本案，安全科工作人员给双方当事人做了一份询问笔录，之后再也没有展开任何调查工作，迟迟没有任何结论和处理，至今已经长达15月余之久。按照《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》（农业部令[2012]第9号，以下简称《渔业船舶事故调查规定》）第二十一条：“渔业事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告，特殊情况下，经上一级渔业事故调查机关批准，可以延长事故调查报告完成期限，但延长期限不得超过六十日”，但至今被告没有做出任何案件调查报告，对方肇事渔船涉嫌“三无”渔船（该船舶两侧喷印号码不一致，一侧印有辽营渔51202，另一侧为51262），被告也没有进行处理，由于前述被告的行政不作为，导致聂书安无法通过民事诉讼程序获得应有的赔偿，请求法院判决被告行为违法并依法作出本次事故的安全事故报告书。 聂书安为证明其诉讼主张，向本院提供了录制的光盘，拟证明鲍忠华亲属到医院看望受伤的聂书安，并承认由鲍忠华驾驶船舶撞伤聂书安。 营口服务中心辩称，1、根据相关法律规定，被告已履行案件调查职责及移送案件职责；2、若该事件构成犯罪，就不属于事故，不应作出事故调查报告，应由刑事侦查机关负责调查。 被告为证明其答辩主张，向法庭提供了对事故当事人所做的询问笔录、案涉船舶照片和船舶证书、鲍忠华职务船员证书及与相关部门进行案件移送的函件，拟证明对案件进行调查后，因涉及故意犯罪，已向刑事侦查机关移送。 原、被告双方对对方提供的证据的真实性没有异议，但被告认为原告录制的视频在行政调查程序中未提交，且视频内容与原告聂书安在询问笔录中所述基本一致，目前已按聂书安主张的故意撞船将案件作为刑事案件予以移送；原告认为被告提供的船舶证书与肇事船舶不相符，且根据鲍忠华的职务船员证书，其不具备驾驶肇事船舶的资格，同时认为被告虽对案件进行了移送，但未尽调查职责，不符合移送应当具备的条件。 因原、被告双方对对方证据的真实性没有异议，故本院对双方提供的证据予以采信，根据有效证据及双方在庭审中的陈述，本院对以下事实予以认定：2017年10月17日，聂书安向渔业执法四大队报案，并陈述案件情况为：2017年9月30日，鲍忠华驾驶辽营渔“51262”号船舶与其驾驶的小渔船相撞，导致其小渔船左弦损坏，本人右腿开放性骨折。因报案时间较晚，经渔业执法四大队逐级请示后，于2017年10月18日对此案予以立案并展开调查。2017年10月19日，渔业执法四大队对聂书安、辽营渔“51262”号船舶的船长鲍忠华及该船工作人员毕春芬进行询问并制作笔录，聂书安称是鲍忠华故意撞船使其受伤，而鲍忠华与毕春芬均称其所在船舶未与他船相撞，仅是听到呼救声，对聂书安进行施救。2018年1月5日，营口市海洋与渔业行政执法支队（以下简称渔业执法支队）以聂书安称鲍忠华故意撞船此事故存在主观因素属治安案件为由，将此案向辽宁省公安边防总队海警第三支队（以下简称海警三支队）移送，移送所附的证据材料为对聂书安、鲍忠华、毕春芬的询问笔录、辽营渔“51262”号船舶证书复印件及鲍忠华的船员证书复印件；2018年1月19日，海警三支队复函称：根据渔船事故位置此案应由公安边防管辖，不属于其管辖范围；2018年1月25日，渔业执法支队同样以案件存在主观故意因素属治安案件为由，将海警第三支队的复函与前述所附证据材料一并向营口市公安边防支队进行移送，营口市公安边防支队复函称此案属于海警管辖。2018年12月19日，渔业执法支队再次将案件向海警三支队移送，次日海警三支队复函称：请渔业执法支队查明发生地确属其管辖，并出具涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况调查报告法律文书，查明确属涉嫌犯罪后，再行移送。2019年1月10日，渔业执法支队依据其对事发地的实测和推算，将事发地确定为海上水域再次向海警三支队进行移送。 另查，2019年年初，营口海洋局与其他部门合并成立营口服务中心。 另查，营口渔港监督处与渔业执法支队合署办公，为一套组织机构人员，对外加挂两块牌子，2019年年初，渔业执法支队并入营口服务中心，营口渔港监督处亦不独立存在，其渔港监督职权由营口服务中心承担。 另查，营口仙人岛渔港监督站为营口渔港监督处的派出机构，渔业执法四大队为渔业执法支队的派出机构，营口仙人岛渔港监督站与渔业执法四大队合署办公，为一套组织机构人员，对外加挂两块牌子，但均不具有独立的法人资格。 本院认为，关于本案适格的被告，聂书安起诉时以营口海洋局与渔业执法支队为被告，因营口海洋局并入营口服务中心，聂书安向本院申请将营口海洋局变更为营口服务中心，本院予以准许；在本院第一次开庭审理时，渔业执法支队称其也并入了营口服务中心，经本院审查确认后，本院认定聂书安起诉的二被告现实为一个主体，即营口服务中心。根据《渔业船舶事故调查规定》第五条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构（以下统称为渔船事故调查机关）负责渔业船舶水上安全事故的报告。”根据该法第二十一条：“渔船事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。”据此，县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构负责渔业船舶水上安全事故的调查并出具事故报告，庭审中营口服务中心主张若对外出具事故报告应由营口渔港监督处落款盖章，于法有据；本案中聂书安请求法院判决行政机关向其出具事故调查报告，则应以营口渔港监督处为被告，现因营口渔港监督处不独立存在，其职能由营口服务中心承担，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案应由营口服务中心为适格被告。 根据《渔业船舶事故调查规定》第三章“事故调查”第十七条：“根据调查需要，渔船事故调查机关有权开展以下工作：（一）调查、询问有关人员；（二）要求被调查人员提供书面材料和证明；（三）要求当事人提供航海日志、轮机日志、报务日志、海图、船舶资料、航行设备仪器的性能以及其他必要的文书资料；（四）检查船舶、船员等有关证书，核实事故发生前船舶的适航状况；（五）核实事故造成的人员伤亡和财产损失情况；（六）勘查事故现场，搜集有关物证；（七）使用录音、照相、录像等设备及法律允许的其他手段开展调查。”根据该规定第三章第二十二条“水上安全事故调查报告应当包括以下内容：（一）船舶、设施概况和主要性能数据；（二）船舶、设施所有人或经营人名称、地址和联系方式；（三）事故发生时间、地点、经过、气象、水域、损失等情况；（四）事故发生原因、类型和性质；（五）救助及善后处理情况；（六）事故责任的认定；（七）要求当事人采取的整改措施；（八）处理意见或建议。”根据该规定第三章第二十四条：“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。”据此，渔船事故调查机关应依法行使前述调查职权，对事故调查报告包含的内容进行全面调查，以形成完整的事故调查报告，在调查报告完成之后向当事人送达结案报告，《渔业船舶事故调查规定》虽未对结案报告应包括的内容进行规定，但结案报告是在调查报告的基础上形成的，结案报告作为面向当事人的行政文书，应能全面反映与事故过程相关的信息，其内容应尽量翔实、完整，这不仅有利于当事人对事故全过程进行了解，使当事人对报告结果信服，更能体现出行政机关在处理事故时恪尽职守、认真严谨、诚信公正的工作原则。因此，渔船事故调查机关向当事人送达的结案报告其内容应与调查报告涵盖的内容基本一致。 关于营口服务中心提出的因聂书安称鲍忠华为故意撞船，此案件涉及主观故意因素属涉嫌刑事犯罪，行政机关不具备刑侦职能与技术，根据《渔业船舶事故调查规定》第二十九条的规定，需向刑事侦查机关移送，无需做出事故调查报告的主张，根据《渔业船舶事故调查规定》第二十九条“渔业船舶水上安全事故当事人和有关人员涉嫌犯罪的，渔船事故调查机关应当依法移送司法机关追究刑事责任”，该条内容规定在《渔业船舶事故调查规定》第四章“事故处理”中，该章节是对渔业船舶水上安全事故负有责任的人员、船舶等进行行政处罚、处分、进行通报、加强管理等的规定，该章规定在体系设计上位于第三章“事故调查”之后，其具体内容系在承接第三章“事故调查”规定基础上，对渔船事故调查机关进一步应履行的程序进行的规定，因此，渔船事故调查机关在接到事故报告后，均应依据《渔业船舶事故调查规定》第三章的内容进行调查并根据调查结论出具事故报告，以事故报告中认定的事故责任及原因，结合第四章的规定来确定应否给与事故当事人处罚、处分或涉嫌犯罪进行移送。渔船事故调查报告是渔船事故调查机关对船舶发生碰撞等事故后，对事故进行细致调查并综合分析基础上形成的汇总报告，是行政机关在行政调查阶段的结论性意见，体现的是行政机关履行行政调查职能后所得出的结论，其书面形式以“事故报告”的名头予以呈现，但并不代表渔船事故调查机关进行调查后，案件性质一定是事故，而不涉及犯罪，故营口服务中心称涉嫌犯罪则不必作出事故调查报告的主张，于法无据，本院不予采纳。 根据前述的规定，具体到本案中，营口服务中心在接到聂书安报案称发生船舶碰撞事故后，依法可要求渔船事故当事人提供事故船舶、船员的相关证书并对事故船舶进行检验，虽立案时距事故发生已过半月，事故现场已不存在，但尚可通过查验船舶破损痕迹、船舶维修事项等其他多种方式搜集与事故发生原因相关的物证；聂书安称鲍忠华具有主观故意撞船的动机，仅是其个人陈述，对此，营口服务中心应履行其依法具有的检查、查验等调查职权，查明船舶碰撞的真实原因以核实聂书安的主张是否具有事实依据，而非仅以聂书安的口头陈述，便认定案件涉嫌刑事犯罪。 综上，营口服务中心应依法全面履行调查职能，形成事故调查报告，并向当事人送达事故结案报告。故依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十二条的规定，判决如下： 被告营口市农业农村综合发展服务中心在本判决生效之日起三十日内依法向原告聂书安送达事故调查结案报告。 案件受理费100元，由被告营口市农业农村综合发展服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长 李 爽 人民陪审员 刘 颖 人民陪审员 任新颖 二〇一九年七月二十二日 书 记 员 李琳琳