山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终167号 上诉人（原审原告）胡景安，男，汉族，1965年4月29日出生，住邹城市。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，市长。 被上诉人（原审被告）邹城市自然资源和规划局，住所地邹城市金山大道666号。 法定代表人王永文，局长。 胡景安因诉邹城市人民政府、邹城市自然资源和规划局行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院2019年1月29日作出的（2018）鲁08行赔初42号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告胡景安是邹城市钢山街道办事处前八村村民。自2014年2月始，邹城市人民政府以及邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局）组织实施了涉及原告所在的邹城市钢山街道前八里沟村土地49970平方米土地征收。原告所诉涉案土地在本次征收范围之内。2017年5月31日、2017年8月31日涉及被征收的邹城市钢山街道办事处前八里沟村的土地补偿款、附着物补偿款、青苗补偿款分两次拨付村委会。2017年9月12日原告以两被告组织实施的集体土地征收行为违反法律规定为由，提起行政诉讼，请求依法确认两被告组织实施的邹城市钢山街道办事处前八里沟村原告集体土地征收行为违法。2017年11月16日，原审法院作出（2017）鲁08行初269号行政判决，以二被告在征收过程中未对原告地面附着物进行清点确认以及补偿款未在被征收土地依法批准征收之日起3个月内支付的行为违法为由，确认两被告组织实施的邹城市钢山街道办事处前八里沟村集体土地征收行为违法。被告邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局）对一审判决不服向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2018年8月6日作出（2018）鲁行终312号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告认为被告错误的征收行为，致使原告房屋、地上附属物被拆除，严重侵害了原告的财产权。原告向两被告申请国家赔偿，被告邹城市人民政府于2018年10月23日作出邹赔决字（2018）6号不予赔偿决定，被告邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局）于2018年10月30日作出邹国土资赔决字（2018）6号不予行政赔偿决定。2018年12月19日，原告起诉，请求撤销两被告作出的不予赔偿决定，并依法判令两被告赔偿原告房屋、地上附属物被拆除导致的直接经济损失1255860元。 另查明，因政府机构设置改革，原邹城市国土资源局被撤销，其涉案土地征收职能由邹城市自然资源和规划局承继行使。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案系原告向二被告提起行政赔偿申请，二被告决定不予赔偿，原告不服单独提起的行政赔偿诉讼，符合上述规定。 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。根据该规定，行政诉讼构成要件首先应当具有行政机关和其工作人员的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，集体土地组织实施征收行为包括不同行政主体的多个阶段、不同内容的多个具体行为。原审法院（2017）鲁08行初269号以及山东省高级人民法院（2018）鲁行终312号行政判决均确认二被告组织实施的邹城市钢山街道办事处前八里沟村原告集体土地征收行为违法的依据是二被告在征收过程中未对原告地面附着物进行清点确认以及补偿款未在被征收土地依法批准征收之日起3个月内支付的事实。本案中，原告所提交的证据不足以证明强制拆除其承包土地上地面附着物的行为系二被告所实施。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。原告承包土地上地面附着物的强制拆除并非二被告所为且该行为未经行政违法确认，本案原告以其财产损失为由请求赔偿不符合上述单独提起行政赔偿诉讼应当具备的条件，依法应予驳回。 二、关于原告主张征收补偿标准过低的问题。根据已经确认的证据，2014年2月27日，被告邹城市人民政府作出《拟征收土地公告》，包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等，并进行了张贴。2014年3月10日，被告邹城市自然资源和规划局（原邹城市国土资源局）作出《邹城市国土资源局关于钢山街道前八里沟村拟征收土地补偿安置方案》，载明了征收土地的位置、地类、面积、补偿标准、安置意见等，并进行了张贴。在“其他事项”中，载明“对本方案有异议的，应在公示结束之日起5个工作日内书面提出申请听证，……逾期未提出的，视为放弃听证”。原告在本次庭审中主张对上述方案中的补偿标准有异议，但并未按照方案规定的时间提出听证申请，应当视为放弃提出异议的权利。 三、涉案被征收的土地补偿款、附着物补偿款、青苗补偿款已拨付给原告所在村委会，农民社会保障资金政府补贴亦已拨付至社会保障资金专户。上述补偿款未在被征收土地依法批准征收之日起3个月内支付以及未予清点地面附着物的行为虽被确认违法，但与原告所主张的财产损失不具有因果关系。 综上，原告以二被告错误的征收行为造成其经济损失为由请求行政赔偿没有依据，不予支持。二被告对原告作出不予赔偿决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告胡景安的诉讼请求。 胡景安不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判并支持上诉人诉讼请求，被上诉人承担诉讼费用。理由如下：一、原审法院适用法律错误，应当予以赔偿。因征收行为已被确认违法，受害人有取得的赔偿的权利。二、原审法院认定事实错误。因两被上诉人的违法征收行为导致上诉人的合法房屋及地上附着物被强制拆除，上诉人的损失与被上诉人的违法征收有直接因果关系。虽然原审法院认定土地补偿款、附属物补偿款、青苗补偿款等已经拨付给上诉人所在村委会，农民生活保障资金也已经拨付给社保资金专户，但这并不影响被上诉人违法行为导致的上诉人财产损失事实的存在，且二者亦有直接的因果关系。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二至四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……。根据上述规定，不管是提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求还是单独提出行政赔偿请求，行政行为违法是受害人取得赔偿的前提。本案中，上诉人认为被上诉人错误的土地征收行为，致使上诉人房屋、地上附属物被拆除，侵害了其财产权而提起赔偿诉讼。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，集体土地组织实施征收行为包括不同行政主体的多个阶段、不同内容的多个具体行为。已经生效的山东省高级人民法院（2018）鲁行终312号行政判决，确认二被上诉人组织实施集体土地征收行为违法，是因二被上诉人在征收过程中未对上诉人地面附着物进行清点确认以及补偿款未在被征收土地依法批准征收之日起3个月内支付，并没有生效法律文书确认其房屋被违法强拆事实的存在，也没有生效法律文书确认二被上诉人违法实施了强制拆除房屋行为。上诉人提起的行政赔偿诉讼，与集体土地征收行为之间并没有直接的法律关系。在没有生效法律文书对其房屋被强拆确认违法的情况下，上诉人提起的行政赔偿之诉也就失去了前提和基础，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”之规定，原审法院对其诉讼请求予以驳回，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇一九年七月二十六日 书记员 李 倩