广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤09行终71号上诉人（原审原告）邓国婷，女，汉族，1981年2月14日出生，住茂名市茂南区****************。委托代理人柯长川，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区观珠镇人民政府。住所地：茂名市电白区观珠镇。法定代表人黄凤明，镇长。原审第三人黄志坤，男，汉族，1956年5月7日出生，住茂名市电白区************。委托代理人陈丽虹，广东海日律师事务所律师。上诉人邓国婷诉被上诉人茂名市电白区观珠镇人民政府土地行政许可纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初282号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于茂名市电白区XX，规划用地面积为403平方米，四至为：东至16米宽街道西边，南至人民路北边10.2米，西至空地，北至空地。2005年11月20日，被告茂名市电白区观珠镇人民政府下属的原电白县观珠镇规划建设办公室向第三人黄志坤颁发了涉案土地的电建字(XX)XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》。原告邓国婷认为被告茂名市电白区观珠镇人民政府向第三人黄志坤颁发的电建字（XX）XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》事实不清、程序违法、法律适用错误，严重损害原告的合法权益，遂于2018年10月12日诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被告茂名市电白区观珠镇人民政府颁发的电建字（XX）XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》只是对涉案土地的建设行为作出规划许可,没有导致涉案土地的物权发生变动。因此，原告对本案行政行为提起的诉讼，非属因不动产提起的诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。而本案被诉的电建字（XX）XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》颁发日期为2005年11月20日，根据上述法律规定，原告不服该颁证行为应自该颁证行为作出之日起五年内提起行政诉讼，其于2018年10月12日对该颁证行为提起本案诉讼，已经超过法定的五年最长起诉期限。因此，原告本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项和第三款的规定，裁定驳回原告邓国婷的起诉。上诉人邓国婷不服原审裁定，向本院提起上诉称，原裁定认定“被告茂名市电白区观珠镇人民政府颁发的电建字(XX)XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可》只是对涉案土地的建设行为作出规划许可，没有导致涉案土地的物权发生变动。因此，原告邓国婷对被告茂名市电白区观珠镇人民政府颁发的电建字(XX)XX号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》提起的诉讼，非属因不动产提起的诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。”从而驳回上诉人的起诉是错误的。被上诉人颁发规划许可证的行政行为虽不能导致不动产物权的变动，但这是基于土地这一典型不动产作出的行政行为。故本案属因不动产提起诉讼的案件，应适用二十年的最长起诉期限。另，原审法院在未经开庭，亦无证据证明原审法院作了何种调查或者询问当事人，根本无法断定本案并无行政诉讼法第四十八条规定的情形下，原审法院就迳行裁定驳回上诉人的起诉，属程序违法，适用法律错误，侵害了上诉人的诉讼权利。综上所述，原审裁定适用法律错误，审判程序违法，请求二审撤销(2018)粤0902行初282号行政裁定，责令茂名市茂南区人民法院对案件进行审理。被上诉人茂名市电白区观珠镇人民政府未提供书面答辩意见。原审第三人黄志坤述称，一、关于本案诉讼标的《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》是否适用五年最长起诉期限的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。即建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，并不直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。因此，本案诉属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的“其他案件”，不属于因不动产提起的诉讼，应适用最长五年的起诉期限。原审驳回上诉人的起诉，并无不妥，应予维持。二、关于上诉人邓国婷是否具有本案诉权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，上诉人既不是本案行政行为的相对人，也没有证据证明其与本案行政行为涉及的土地或者建筑物有利害关系或侵犯了其合法权益，更无证据证实其是本案行政行为涉及的土地或者建筑物的产权人或者权利人，上诉人没有任何权利提起本案的行政诉讼。上诉人的诉讼行为与行政诉讼法第一条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法本意相悖，浪费行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用。综上所述，上诉人不仅不享有本案的起诉权利，而且本案涉及的被诉行政行为的最长起诉期限为五年，上诉人的起诉应予驳回。原审裁定认定事实清楚，处理正确，应予维持。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审裁定所认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告与行政行为有利害关系是人民法院受理行政诉讼的法定条件之一。本案中，上诉人并不是被诉行政行为的相对人，而且从上诉人起诉所提供的证据来看，其除了提供涉案双方当事人的身份证和原审第三人持有的涉案用地规划许可证复印件外，并未提供其他证明其与被诉行政行为存在利害关系的相关证据。因此，上诉人本案的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具备本案原告诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定之规定，本案被诉行政行为系建设用地的规划许可，属于行政许可，并不导致涉案土地的物权发生变动。为此，原审判决对本案适用五年的最长起诉期限，认定上诉人2018年10月12日起诉被上诉人2005年11月20日作出的本案行政行为超过五年起诉期限，并无不当。对于不符合法定起诉条件的情形，依照《最高人民法院关于的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院经过阅卷、调查，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，上诉人主张原审裁定法律适用错误、审判程序违法，于法无据，本院不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第二十五条第一款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年七月十日书 记 员  邹君萍