重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行终228号上诉人（一审被告）重庆市江津区规划和自然资源局。住所地：重庆市江津区几江大西门转盘房地产交易大楼7楼。法定代表人冯在文，局长。委托代理人何周阳，重庆君策律师事务所律师。委托代理人邹祖平，该局工作人员。被上诉人（一审原告）夏良万，男，1952年10月19日出生，汉族。住所地：重庆市江津区。委托代理人杨明海，重庆汇聚律师事务所律师。上诉人重庆市江津区规划和自然资源局（原重庆市江津区国土资源和房屋管理局，简称原江津国土房管局）因与被上诉人夏良万土地行政处罚一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的(2018)渝0113行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开进行了庭审询问。上诉人重庆市江津区规划和自然资源局的委托代理人何周阳、邹祖平，被上诉人夏良万的委托代理人杨明海到庭参加。本案现已审理终结。一审法院审理查明，重庆市江津区石门镇永安村三角坝片区的凌宗荣等120户因为其居住的房屋经鉴定为D级危房，要求将房屋拆除重建，于2011年10月20日向江津区石门镇人民政府提出危房改建的申请，同日，永安村民委员会也向江津区石门镇人民政府请示，请求启动永安村三角坝片区的危旧房改造及新村建设工程，重庆市江津区人民政府以江津府地【2013】40号批复同意将石门镇永安村永安村民小组集体土地3497平方米作为石门镇永安村三角坝凌宗荣等120户晒谷场等农业附属设施工程用地。2012年10月20日，永安村民委员会和永安村永安经济合作社签订《土地补偿协议》，约定永安村民委员会租用永安经济合作社土地9.234亩修建农民新村。2013年3月7日，永安村民委员会作为委托单位向夏良万出具委托书，即江津区石门镇永安村三角坝片区凌宗荣等户联建房工程项目的相关事项，委托给夏良万代为办理有关事项。随后，永安村委会与重庆市江津区鑫江建筑工程有限责任公司签订《建设工程施工合同》，约定将江津区石门镇永安村三角坝片区凌宗荣等户联建房工程发包给重庆市江津区鑫江建筑工程有限责任公司承建，重庆市江津区鑫江建筑工程有限责任公司又与夏良万签订《项目工程施工承包合同》，将所承接的工程项目交由夏良万建设，夏良万向公司缴纳管理费。2012年10月，重庆市渝南规划设计院有限公司受永安村委会的委托为凌宗荣等120户联建房工程出具放线报告，永安村委会作为该项目的建设单位于2012年12月6日取得《乡村建设规划许可证》，2013年取得《村镇建筑工程施工许可证》、《建设用地许可证》。2014年10月31日，永安村委会开会形成决议，内容为：1、同意凌宗荣等120户联建房工程处理好与张哲良、李蓉等31户农户的关系，将张哲良、李蓉等31户农户原有危房进行集中联建。2、同意在原有审批的集体建设用地的基础上，补充1020平方米的集体建设用地。2018年2月，经原江津国土房管局现场勘测，凌宗荣等120户联建房工程项目未经批准占用的集体土地面积为1491平方米。2018年4月，原江津国土房管局向夏良万发出《责令停止违法行为通知书》，责令夏良万立即停止违法行为，听候处理。随后，原江津国土房管局向夏良万和永安村委会进行了询问，村委会陈述该项目系夏良万修建，以村委会的名义办理部分手续。2018年4月24日，原江津国土房管局向夏良万发出《行政处罚告知书》，4月27日，原江津国土房管局作出江津国土房管【处罚决定】【2018】42号《行政处罚决定书》，对夏良万处罚如下：1、责令退还非法占用重庆市江津区石门镇永安村三角坝的集体土地1491平方米(其中耕地面积1271平方米)；2、没收在重庆市江津区石门镇永安村三角坝非法占用1491平方米的集体土地上新建的建筑物6500平方米；3、对非法占用的1491平方米的集体土地并处每平方米20元的罚款，共计29820元。夏良万不服该处罚决定，遂向本院提起诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，原江津国土房管局作为本行政区域人民政府土地行政管理部门对非法占用土地的行为具有处罚权利，因此，原江津国土房管局对本案涉及的非法占用土地修建房屋的行为进行处罚符合法律的规定，本案夏良万起诉原江津国土房管局主体适格。本案中，原江津国土房管局的处罚认定1491平方米房屋建筑系夏良万自行修建，村委会未参与，据此认定夏良万系该宗土地的违法占地当事人并作出处罚。审理中，根据双方提交的证据显示，夏良万系凌宗荣等120户联建房工程项目的施工人，夏良万承建该项目既是受永安村委会的委托，也是与施工单位重庆市江津区鑫江建筑工程有限公司签订《项目工程施工承包合同》的项目承办人，接受公司委托而负责施工；另根据涉案工程的《乡村建设规划许可证》、《村镇建筑工程施工许可证》、《建设用地许可证》载明的建设单位、用地单位均不是夏良万，且在该项目的修建过程中，对于新增的张哲良、李蓉等31户农户加入到该项目中来，以至于新增占用集体土地1020平方米的问题村委会也形成了决议。因此，原江津国土房管局处罚决定中认定的事实与上述证据存在矛盾。综上，原江津国土房管局以夏良万作为违法占地当事人作出处罚决定属于事实不清，证据不足，故其处罚决定应当被撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决撤销原江津国土房管局于2018年4月27日作出的江津国土房管【处罚决定】【2018】42号《行政处罚决定书》上诉人原江津国土房管局不服上诉称，一审法院认定事实不清，夏良万事先已经与涉案联建户达成一致意见后，再向村委会提出请求，以村委会的名义修建联建房并要求将联建房事宜统一授权给被上诉人负责，因此涉案房屋系被上诉人自行联系村民而建，并非村委会出面处理的结果。从一审各方当事人提供证据可以看出，涉案房屋系夏良万通过挂靠有资质的单位进行修建，因此一审法院认定事实错误。请求撤销一审判决。上诉人向一审法院提交以下证据：1、责令停止违法行为通知书及送达回证、询问笔录、勘测笔录、永安村民委员会情况说明；2、土地长期租用协议、委托书、《乡村建设规划许可证》(乡字第500381201200043号)、《建设用地许可证》（【2013】26号）、复工通知、红线图；3、行政处罚告知书和行政处罚决定书。被上诉人夏良万向一审法院提交以下证据：1、《危房改建申请》；2、新村房建设用地建房名单(复垦户、还房户、地灾户、夹心房户、无房户等)；3、《鉴定报告书》；4、《申请》、《用地申请书》、《请示》2011.11.20；5、《土地补偿协议》2012.10.20；6、《委托书》；7、《项目工程施工承包合同》建设工程施工合同；8、《放线报告》、《建设工程现场验线回单》；9、《乡村建设规划许可证》；10、江津区政府《批复》；11、《建设用地许可证》；12、《增加使用集体土地面积的两委会决议》；13、《村镇建筑工程施工许可证》；14、照片及现场草图。15、收据2张。一审法院对证据作如下认证：对原江津国土房管局提交的证据真实性予以确认，其提交的《乡村建设规划许可证》(乡字第5003812012000xx号)、《建设用地许可证》（【2013】26号）等证据载明的建设单位均不是夏良万，对该证据的证明目的本院不予采信。对夏良万提供证据的真实性予以确认。以上证据一审法院已随卷移送本院，经审查，本院认为被上诉人与上诉人提交的证据真实、合法与本案具有关联性，本院均予以采信。根据本院采信的证据，本院认定事实与一审法院认定事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，原江津国土房管局作为本行政区域人民政府土地行政管理部门对非法占用土地的行为具有处罚权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”以及第三十条关于“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”之规定，行政机关在进行行政处罚时，在作出对行政相对人权益较大处罚的，应当提前三日告知当事人具有进行听证的权利，从而保障当事人的陈述申辩权。但本案中，上诉人2018年4月24日作出《行政处罚告知书》，4月27日即作出涉案行政处罚，显然没有保障当事人的陈述申辩权的行使，程序严重违法。在事实认定方面，重庆同汇土地房屋勘测规划有限公司作出的《江津区石门镇凌宗荣等120户联建房勘测定界技术报告书》，作为专业技术报告，本应当是对地界事实的勘测，但其得出的结论是“违法用地面积1491平方米”显然超越其职责范围。同时上诉人并未向法院提交经各方当事人认可或者被上诉人进行现场勘测确认，超占土地地界图，仅仅提供一个现场勘测示意图。且该示意图没有制作人，制作时间等基本证据形式要件要素，不符合书证的基本要求。上诉人以此证明被上诉人“违法用地面积1491平方米”显然证据不足。在认定违法主体方面，上诉人基本认定该建设项目法律上的建设单位是永安村民委员会，实际的建设人是被上诉人。该建设项目能够得以实施，永安村民委员会显然属于利害关系人，上诉人仅将被上诉人作为处罚对象，而其作出的处罚决定，对永安村民委员会的权益产生直接的影响，但未将永安村民委员会纳入处罚程序中，属于遗漏有利害关系的当事人，也属于程序违法。综上，上诉人作出的处罚决定，认定事实不清，程序严重违法，一审法院撤销其作出的处罚决定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予与支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市江津区规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  文林华审判员  周 琦审判员  应 禧二〇一九年七月二十三日书记员  赵纯丽