西安铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）陕7102行赔初29号 原告白平均，男，汉族。委托代理人王子墨，陕西德尊律师事务所律师。被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处，住所地西安市灞桥区。    负责人黄录，主任。委托代理人王富强，西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处工作人员。委托代理人于汉卿，北京市盈科（西安）律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。法定代表人李明远，代市长。委托代理人孙芳，西安市人民政府工作人员。委托代理人唐玉华，陕西丰瑞律师事务所律师。原告白平均诉被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）、西安市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年1月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告白平均及其委托代理人王子墨，被告灞桥街办委托代理人王富强、于汉卿，被告市政府委托代理人孙芳、唐玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告白平均诉称，2005年，原告开办了灞桥区均盛养猪场，该养猪场位于灞桥区灞桥街道办事处谢二村东南100米处，占地约2.3亩（1500多平方米），现有深机井一眼，地面附着物面积300多平方米，另有猪舍600多平方米，饲养生猪500多头，该养猪场年纯收入可达75万人民币。2013年，原告根据《中华人共和国民政部关于印发的通知》（民发［2003］148号）精神，在西安市灞桥区民政局注册登记了以白平均为法定代表人、以灞桥区均盛养猪场为实体的西安市灞桥区均盛养猪协会，该协会的统一社会信用代码为51610000073417982B，有效期为2016年5月30日至2019年6月30日，业务范围为养猪、培训，业务主管部门为西安市灞桥区民政局和农林局。2017年4月21日，原告通过业务主管部门年检。然而，在原告投资扩大生产规模时，被告灞桥街办于2017年4月26日向原告送达了《关于清理取缔养殖场的通知》（以下称《通知》），要求原告在“接到本通知之日起10日内自行搬迁，并拆除相关设施，恢复土地原貌。逾期不搬迁的，由被告灞桥街办组织力量进行全面清拆取缔”。原告收到上述《通知》后，搬离了灞桥区均盛养猪场，并因此产生各项损失计75万元。原告不服被告灞桥街办发出的《通知》，向西安市人民政府申请行政复议，2017年8月1日，西安市人民政府以《通知》不具备具体行政行为的构成要件，不属于行政复议的受案范围为由，向原告作出了《驳回行政复议申请决定书》（市政复驳字［2017］139号）并通过快递向原告进行了送达，原告于2017年8月6日收到该决定书。原告不服该行政复议决定于2017年8月21日向西安铁路运输法院提起诉讼，西安铁路运输法院于2017年9月28日作出（2017）陕7102行初1461号行政裁定书，原告不服上诉于西安铁路运输中级法院，该院于2017年12月22日作出（2017）陕71行终830号行政裁定书，裁定撤销一审裁定，指令继续审理。后西安铁路运输法院继续审理，判决撤销灞桥街办、西安浐灞生态区世园区管理办公室于2017年4月6日联合作出《通知》。2018年11月2日，原告依法向灞桥街办、西安浐灞生态区世园区管理办公室提起国家赔偿申请，被告灞桥街道办事处于2018年12月24日向原告作出了不予赔偿决定书，被告市政府派出机构西安浐灞生态区管委会截至目前并未作出回复。综上，原告为了维护其合法权益，起诉至法院，请求依法判令被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处、西安市人民政府赔偿原告生猪贱卖损失120000元，运输费用损失10150元，搬离、补偿、恢复生产、新建场地费用2250000元，养殖场失业人员工资374400元，养殖场场内设施损失861855.3元，上述损失合计3616405.3元。原告向本院提交了以下证据：1.西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1461号行政裁定书、西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终830号行政裁定书、西安铁路运输法院（2018）陕7102行初312号行政判决书。证明灞桥街办、西安浐灞生态区世园区管理办公室于2017年4月6日联合作出《关于清理取缔养殖场的通知》违法，该行政行为影响了原告之权利与义务，且该通知已依法被撤销的事实。2.周茂全劳动合同、周茂全收条两张、周茂全身份证复印件、刘代忠劳动合同、刘代忠收据一张、刘代忠身份证复印件。证明周茂全、刘代忠与原告之间存在劳动关系，系养殖场工作人员。3.猪场租赁合同、薛东红收条一张、薛东红身份证复印件、王均利证明、王均利身份证复印件。证明西安市灞桥区新合街党家四组与灞桥区均盛养猪场依法签订猪场租赁合同，合同租赁费用共计60000元整，同时证明在养殖场的办理过程中花费运输费和装卸费用共计7000元。4.王长德证明、王长德身份证复印件。证明原告因被告强行要求十日内搬离导致其贱卖279头猪，每斤低于市场价1.2元左右，损失共计120000元。5.均盛养猪场示意图、养猪场现状光盘。证明原告投资和建设养猪场的情况。6.不予赔偿决定书。证明被告灞桥街办拒绝向原告赔偿的事实。7.收条。证明被告市政府下属单位浐灞管委会收到原告赔偿申请后未作出答复的事实。8.证人王均利、周茂全、王长德、薛东红证言。证明原告因被告要求其搬离养殖场，给其造成了经济损失。被告灞桥街办辩称，原告向法院提起的行政赔偿诉讼不符合《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等相关规定，原告的诉讼请求依法应予驳回，理由如下：一、被告作出《通知》的行政行为并未被生效判决确认违法，原告单独提起的行政赔偿诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定的起诉条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，且加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”根据该规定，加害的具体行政行为已被确认为违法是单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件之一。本案原告认为被告灞桥街道办事处作出《通知》的行政行为给其造成了损失，要求被告予以赔偿，但在原告提起的要求确认被告与西安浐灞生态区世园园区管理办公室联合发布的《通知》违法一案中，西安铁路运输法院（2018）陕7102行初312号行政判决书认定“因该案不符合确认违法的法定情形，故对于原告白平均要求确认被告灞桥街办、浐灞管委会作出《通知》违法的诉讼请求，本院依法不予支持”，判决“撤销被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处、西安浐灞生态区世园园区管理办公室于2017年4月6日联合作出《通知》”，故被告灞桥街道办事处作出《通知》的行政行为并未被生效判决确认违法，只是被撤销，本案原告提起的行政赔偿诉讼不具备法定的起诉要件。二、被告并不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的违法行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案被告从未对原告作出相关行政处罚，未对原告采取行政强制措施，也未对原告的财产进行征收、征用，被告依据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》（市政办发〔2017〕19号）向原告作出并送达《关于清理取缔养殖场的通知》，并没有实施任何侵犯原告财产权的行政行为。三、原告系超出《通知》规定的期限自行清理、搬迁养殖场，由此所产生的损失与被告作出的《通知》没有因果关系。（2018）陕7102行初312号行政判决书已确认本案原告自行搬离灞桥区均盛养殖场的事实，且原告并没有在《通知》规定的期限内搬迁，因此原告所称的各种损失并非由被告作出《通知》造成的，皆系其自身决定搬迁所产生，该后果应当自行承担。综上，请求法院判决驳回原告的起诉。被告灞桥街办向本院提交了以下证据：1.西安铁路运输法院（2018）陕7102行初312号行政判决书。证明被告灞桥街办作出的《关于清理取缔养殖场的通知》并未被生效判决确认违法，原告单独提起的行政赔偿诉讼不符合法定的起诉条件。2.《关于清理取缔养殖场的通知》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》（市政办发[2017]19号）、《西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”小散乱污企业整治专项行动方案》。证明被告灞桥街办没有实施任何侵犯原告财产权的行政行为，原告超出限期自行清理、搬迁养殖场所产生的损失与被告作出的《关于清理取缔养殖场的通知》不存在因果联系，原告提起的行政赔偿诉讼不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定。被告市政府辩称，原告提起的行政赔偿诉讼不应当获得支持，理由如下：一、被告市政府及其工作人员行使行政职权时未侵犯原告的财产权，原告无权请求被告市政府对其予以行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。该规定的实质是，行政机关或者其工作人员在行使行政职权的过程中，实施侵犯受害人财产权利的行为，或违法行使职权直接造成了受害人的财产损失，受害人有权取得赔偿。本案中，被告或被告的工作人员在原告自行搬迁养殖场过程中，未实施任何行政行为，更谈不上在实施行政职权时实施侵犯原告财产性权利的各种违法行为。原告请求行政赔偿，不符合国家赔偿法第四条的规定，不应当获得支持。二、原告自行搬迁养殖场过程中，对部分财产的处置及产生搬迁及相关人员工资等费用，以及重建养殖场的费用支出，均系原告合法生产经营所必须，不是行政机关采取行政强制措施所致，不应给予行政赔偿。虽被告的派出机构西安浐灞生态区管理委员会（以下简称“浐灞管委会”）下设的西安浐灞生态区世园园区管理办公室（以下简称“世园园办”）和西安市灞桥区灞桥街道办事处（以下简称“灞桥街办”）联合作出并对外公布了《通知》,但浐灞管委会及其下属世园园办、灞桥街办从未对原告的养殖采取或者实施任何行政强制措施，也未采取或实施任何侵害行为。正如原告所称，原告是自行清理、搬迁了养殖场，不是被告市政府、世园园办或者灞桥街办强制拆除了原告的养殖场。原告所称搬迁过程中贱卖生猪、搬迁运费、新建养殖场费用以及养殖场失业人员工资等费用，不管是否有有效证据予以证明此类费用的真实、合法及合理性，均系原告自行搬迁的后果，不是世园园办或者灞桥街办强制拆除了原告的养殖场取缔所致，不应当给予行政赔偿。三、（2018）陕7102行初312号行政判决书判决撤销《通知》的后果是自此《通知》不再具有法律效力，而不是原告在此之前自行搬迁中产生的损失应当由《通知》作出机构给予行政赔偿。撤销《通知》的后果是《通知》不再具有法律效力，不再对任何单位和个人适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定了应当判决撤销行政行为的情形，但并未像七十六条一样在规定判决确认行政行为违法或无效时，应当对原告所造成的损失予以赔偿。可见，判决撤销行政行为的宗旨是要阻却该行政行为的法律效力和继续适用，而不强调对原告所造成的损失的赔偿。况且世园园办和灞桥街办均未依据《通知》对原告养殖场采取强制措施，而是原告自觉自愿搬迁的。因此，原告依据《通知》被撤销而要求被告市政府对其自行搬迁过程中可能存在的损失予以行政赔偿，缺乏事实和法律依据，不应当获得支持。被告市政府在法定举证期限内未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告灞桥街办提交证据1，真实性合法性关联性认可，对证明目的不认可，该组证据第11页第二行，明确说明被告行政行为程序违法，被告作出的《关于清理取缔养殖场的通知》已经被确认违法，判决予以撤销。对被告灞桥街办提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，但是与本案无关。被告作出的《关于清理取缔养殖场的通知》明确写明逾期不搬迁的由被告灞桥街办组织强制搬迁，可见，该《关于清理取缔养殖场的通知》已经影响原告的权利与义务。《关于清理取缔养殖场的通知》是否影响原告权利义务，西安铁路运输中级法院的行政裁定书明确《关于清理取缔养殖场的通知》是做出了具有行政强制性的强制命令，对清理范围内各养殖户的合法权益均产生影响。《关于清理取缔养殖场的通知》具有行政强制性，原告是基于对行政强制性的畏惧，实施了搬迁行为，并非被告所称自行搬迁，因搬迁产生的损失和被告作出《关于清理取缔养殖场的通知》有因果联系。被告市政府对被告灞桥街道办事处提交的证据，真实性和证明目的均认可。《关于清理取缔养殖场的通知》内容要求2017年5月6日之前搬迁，原告在2017年5月20日之后搬的，由此可见《关于清理取缔养殖场的通知》对原告并不构成强制拆除的效力，或者原告依据该通知在载明的日期内拆除的，原告属于自行搬迁，被告并未采取强制措施，且原告并未在被告规定的期限内搬迁，被告不应承担赔偿责任。被告灞桥街道办事处对原告提交的证据1，真实性合法性认可，证明目的不认可，被告作出《关于清理取缔养殖场的通知》只是被法院撤销，并未确认违法，原告单独提起行政赔偿诉讼，不具备起诉的条件。对原告提交的证据2、3、4、5真实性合法性证明目的均不认可，原告所称的损失都是原告自行搬迁产生，并非被告灞桥街办作出的《关于清理取缔养殖场的通知》导致的，二者之间没有因果关系。被告灞桥街办并未依据《关于清理取缔养殖场的通知》对原告实施任何侵害其财产权的行为，清理搬迁养猪场是原告自行进行的行为。对原告提交的证据6、7、8，真实性合法性和证明目的均认可，被告灞桥街办未实施任何造成原告损失的行为，无需进行赔偿,市政府也无需赔偿任何责任。  被告市政府对原告提交的证据1，真实性合法性关联性认可，证明目的不认可。该组证据仅证明《关于清理取缔养殖场的通知》被法院撤销，并未被确认违法。对原告提交的证据2、3、4、5，真实性合法性关联性证明目的均不认可。劳动合同中均没有明确工资标准，合同约定的违约责任违约赔偿金违反《中华人民共和国劳动合同法》的规定，可见这组证据是为了在本次诉讼中请求赔偿而仓促制作的合同。收条没有对应的银行流水，没有注明工资标准和哪个月的工资，对真实性不予认可；猪场租赁合同租金约定不明确，且租赁合同的主体不明确，不清楚，收条不认可没有银行流水；原告饲养的猪是否贱卖属于市场行为，个人无法判断是否低于市场价，原告也未提供市场价的证据，原告的赔偿请求没有证据支持。对原告提交的证据6、7、8，真实性合法性证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：对被告灞桥街办提交的证据，因证据形式合法、内容真实，依法予以确认。对原告提交的证据2，因与本案无关，依法不予确认；对原告提交的其他证据，因证据来源合法、符合证据的法定形式，对真实性依法予以确认。经审理查明，原告是灞桥区灞桥街道办谢二村村民。原告为了发展养殖业的需要，开办了灞桥区均盛养猪场。2017年3月9日，西安市人民政府下发《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》（市政办发〔2017〕19号），要求各区、县人民政府、市人民政府各工作部门、各直属机构严格按照上述《通知》通过的《西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”小散乱污企业整治专项行动方案》内容，切实摸清“小散乱污”企业底数，通过清理、取缔、整治环保不达标、无证无照、违规经营、安全隐患严重的“小散乱污”企业，着力解决“小散乱污”企业污染问题，促进环境空气质量改善。西安市灞桥区人民政府、西安浐灞生态区管委会收到《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》后，通过对其辖区内各养殖户的排查，被告灞桥街办、被告浐灞管委会工作部门西安浐灞生态区世园园区管理办公室于2017年4月26日联合作出《关于清理取缔养殖场的通知》，并在原告经营的均盛养猪场现场向原告进行了送达。原告收到上述《通知》后，自行清理并进行了搬迁。养殖场搬迁工作结束后，原告认为上述《通知》违法，向本院提起行政诉讼，本院经过审理于2018年7月16日作出（2018）陕7102行初312号行政判决书，判决撤销被告灞桥街办和浐灞管委会工作部门西安浐灞生态区世园园区管理办公室于2017年4月26日联合作出的《通知》。2018年11月2日，原告向被告灞桥街办和被告市政府下属单位浐灞管委会提出行政赔偿申请，被告灞桥街办于2018年12月24日向原告作出不予赔偿决定书，被告市政府下属单位浐灞管委会对原告的赔偿申请未作出处理。原告认为，上述《通知》已被法院的生效判决撤销，原告因为该《通知》搬迁养殖场所造成的各项损失，应当由二被告依法予以赔偿，故诉至本院。本院认为，本案的争议焦点是原告的诉讼请求有无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……”本案中，二被告在原告自行搬迁其养猪场的过程中，并未对原告作出行政处罚，也未对原告采取行政强制措施，更未对原告的财产进行强制征收、征用，其仅是依据上级文件精神，对原告作出了《关于清理取缔养殖场的通知》，要求其自行搬离。原告在收到上述《通知》后，自行选择了新的场址，将部分需要继续饲养的猪运至新的养殖场，继续经营其养殖业。原告的上述搬迁行为，是对政府“铁腕治霾·保卫蓝天”专项整治工作的理解和支持。原告在搬迁后，主张二被告实施上述行为违法，要求对其搬迁中支出的费用进行赔偿，不符合上述《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，其诉讼请求，本院依法不予支持。至于原告主张的《通知》已被（2018）陕7102行初312号行政判决书撤销，其在搬迁过程中造成的各项损失二被告应予赔偿的意见，因本院是以涉案《通知》作出程序违法为由，判决撤销被告灞桥街办和西安浐灞生态区世园园区管理办公室作出《通知》，故对于原告的上述主张，本院依法不予支持。综上，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告白平均的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     王  静人民陪审员     刘  丹人民陪审员     董惠香                           二〇一九年七月十九日                          书  记  员     周  阳 1