湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）湘31行初6号原告花垣合源渔业有限公司，住所地：花垣县花垣镇当家村五组。法定代表人田兵，该公司总经理。委托代理人孟泽海，男，该公司股东。委托代理人张良勇，男，该公司员工。被告花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南路。法定代表人隆立新，该县县长。行政负责人李昌频，花垣县司法局局长。委托代理人贾文敏，花垣县司法局工作人员。委托代理人向超，湖南四维律师事务所律师。第三人花垣县水利局，住所地：花垣县建设中路399号。法定代表人龙江涛，该局局长。委托代理人麻孟君，该局专职副书记。第三人花垣县兄弟河水库管理所。住所地：花垣县窝勺乡。法定代表人梁洪其，该所所长。原告花垣合源渔业有限公司与被告花垣县人民政府、第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所渔业行政赔偿一案，2019年1月11日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，依法向被告花垣县人民政府、第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所送达了起诉状副本、应诉通知书。2019年5月29日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告花垣县合源渔业有限公司委托代理人孟泽海、张良勇，被告花垣县人民政府行政负责人李昌频、委托代理人贾文敏、向超，第三人花垣县水利局委托代理人麻孟君，花垣县兄弟河水库管理所法定代表人梁洪其到庭参加诉松。本案现已审理完毕。2013年11月28日，原告花垣合源渔业有限公司经与花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所协商后，签订《花垣县西大河水库承包经营合同》，原告以承包的方式在该水库进行水产养殖。2016年5月6日，被告花垣县人民政府向原告花垣合源渔业有限公司发出花政函（2016）76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》（以下简称76号《禁止非法捕捞函》）。原告不服，诉至本院。原告花垣合源渔业有限公司诉称，2013年11月18日，经被告同意授权与本案第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所签订了“花垣县兄弟河水库承包经营合同”，用于发展水产养殖，合同生效后，原告按合同约定于2014年1月14日向第三人支付了第一期10年的承包费120万元，同时支付水库附属设施租用金30万元，后即在该水库水域陆续投放330余万元的花鲢、白鲢等鱼苗。经过两年多时间的经营，原告己陆续实际投资达1348.62万元，第一期投放的鱼苗已经可以上市销售。待回收原告方的投资成本及利润，原告方准备了人力、物力，即捕捞设施正准备捕鱼销售时，被告于2016年5月6日以花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕劳作业的函》，并向原告送达了书面函，该函一方面确认原告与第三人签订的《花垣县兄弟河水库承包经营合同》违法，二是责令原告立即停止对兄弟河水库的一切侵权行为（放鱼、养鱼并捕鱼），即责令原告方停止生产经营活动。为此，原告为了维护合法权益，针对被告所出的[2016]76号函，向湘西州人民政府申请了复议，但州政府维持了花垣县政府的决定，于是原告向湘西州中级人民法院提起了行政诉讼。经法院一审、二审、重审，最终法院依法作出了公正判决：一、确认被告作出的花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》违法。二、撤销湘西州人民政府作出的[2016]11号行政复议决定。综上所述：因被告的[2016]76号函的违法造成原告合法承包的花垣县兄弟河水库至今无法履行合同，进行正常的经营活动，公司面临倒闭，损失惨重。期间在上个行政诉讼案件调解过程中，被告虽承认赔偿原告部分损失，但赔偿数额太低，连原告直接投资的经济损失都无法弥补，更何况给原告造成的间接损失及合同所能带来的可得利益。所以原告为了维护自己的合法利益不受侵害，依法起诉被告，挽回本案给原告所造成的一切经济损失。庭审中提出请求判令被告因违法的行政行为赔偿原告经济损失4183.62万元。原告向本院提供了以下证据：1.（2016）湘31行初70号行政判决书，拟证明本案提起行政诉讼的依据。2.承包合同，拟证明提起行政诉讼的依据。3.审计报告，拟证明赔偿金额依据。4.记账凭证，拟证明赔偿依据。被告花垣县人民政府未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称：1.对原告的主体资格有异议，起诉状列明的是花垣县合源鱼业有限公司，盖章是花垣合源渔业有限公司，工商注册资料显示的是花垣合源渔业有限公司，承包合同的公章是花垣县合源鱼业有限公司。2.起诉不是事实，被告从来没有同意和授权签订承包合同，承包合同是无效且虚假的。3.原告至始至终没有获得环评审批手续，养殖捕捞许可证，违反工商登记的经营范围，原告在非法经营生产活动。4.原告公司倒闭产生的损失是自己原因导致的，与被告发出的76号函没有关系；5.（2016）湘31行初70号已经依法认定花垣县政府作出的76号文件主体适格，该函是基于原告违法行为作出的，没有侵害原告的权利，原告是违法经营行为，原告的赔偿请求没有法律依据。第三人花垣县水利局未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称，与政府答辩意见一致，没有补充。第三人花垣县兄弟河水库管理所未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称，与政府答辩意见一致，没有补充。被告与第三人在庭审阶段均未提交证据。经庭审质证，当事人的质证意见如下：（一）对原告花垣合源渔业有限公司的证据被告花垣县人民政府的质证意见为：1.对三性没有异议，对证明目的有异议，①行政行为不是原告受损失的原因；②十五页第二段明确写明环保局作出的处罚；庭审中原告自己承认未办手续和许可证；③十五页四段写明，只是适用法律有瑕疵，虽然判决行政行为违法，不撤销行政行为，所以原告的损失与行政行为无关，是自己造成的。2.对三性及证明目的均有异议，①签订时间与营业执照的时间有差距；②承包合同盖章与营业执照上名称不一致，承包合同甲方是花垣县下寨河水电站，乙方为孟泽海，丙方为花垣县水利局，所以本案原告不是该承包合同的合同相对方，不具有诉讼主体资格；③花垣县下寨河水电站、花垣县兄弟河水库管理所、以及花垣县水利局均不是本案涉及水库的产权人，无权与孟泽海签订该份承包合同，所以该合同是无效的；④该合同违反法律的规定，显示公平，合同法240条规定，租赁期限最多不超过20年，该份合同租期30年是违反法律规定的。⑤该合同违反了合同法第十条，孟泽海未取得法律审批，养殖证以及捕捞证非法经营。3.对三性及证明目的均有异议，报告是原告单方面委托的，并且没有任何财务凭证支持。所以三性均有问题，并不能证明原告是否有损失，损失大小以及原因。4.①该证据原告并未在举证期限之内提交，由于证据繁多，我们希望在原告正式整理提交后再做出具体的质证意见；我们认为该证据是虚假的，很多发票与公司业务无关，简单查询发现有张购车的发票，购车人是高小花，但员工中并没有看到高小花，所以对该证据三性均不认可，并且与花垣县政府以及做出的函没有任何关系。第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所的质证意见与县政府意见一致。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对原告上述证据认证如下：1号证据系人民法院生效法律文书，能证明案件事实，符合证据三性要求，采信；2号证据可以证实原告以承包方式在花垣县兄弟河水库进行水产养殖的相关事实，采信；3、4号证据不能证明原告主张的损失事实，不符合证据三性要求，不采信。经审理查明，2013年，花垣县拟立项在花垣县兄弟河水库建立生态渔业示范基地，为此，花垣县环保局曾专门致函花垣县水利局、畜牧局,该函同意实施项目同时也明确提出了须依法进行环评和监管要求。2013年11月18日，原告经与花垣县兄弟河水库管理所及其上级主管部门花垣县水利局协商后，签订了一份“花垣县兄弟河水库承包经营合同”，原告以承包的方式在该水库进行水产养殖。同年12月1日，花垣县水利局、畜牧局经请示被告花垣县人民政府同意，组织了相关部门赴周边地区进行了专项考察。原告在签订上述合同后，开始投入资金并开展经营活动。此后，因水库周边群众与原告发生纠纷，被告花垣县人民政府于2016年5月6日给原告发出了76号《禁止非法捕捞函》，要求原告立即停止对兄弟河水库的侵权活动，并配合有关部门处理好相关遗留问题。关于水库周边群众与原告发生纠纷的原因，双方当事人各执一词：原告称与周边群众的矛盾，主要是水库淹没区群众因安置补偿等历史遗留问题引起，并转嫁到与原告发生纠纷。而被告称主要是由于原告未办理环评审批手续和未取得养殖、捕捞许可证等原因引起。原告收到了被告作出的76号《禁止非法捕捞函》后，认为侵犯了自己的合法权益，向湘西州人民政府申请复议。2016年7月15日，州人民政府经复议后维持花垣县人民政府的76号《禁止非法捕捞函》。原告不服，遂诉至本院，请求判决撤销76号《禁止非法捕捞函》。本院2016年12月29日作出（2016）湘31行初70号行政判决，判决驳回原告的起诉，原告不服上诉至湖南省高级人民法院，省高级人民法院2017年8月29日以（2017）湘行终145号行政裁定，撤销本院判决，指令本院继续审理本案，本院继续审理后，于2018年8月12日判决确认被告花垣县人民政府作出的76号《禁止非法捕捞函》违法，同时撤销州人民政府（2016）11号行政复议决定。判决生效后，原告花垣合源渔业有限公司于2019年1月11日向本院提起行政赔偿诉讼，请求判决被告花垣县人民政府赔偿经济损失4183.62万元。另查明，1、2015年10月10日，花垣县环境保护局因原告未办理环评审批手续，对原告进行了行政处罚。2、原告在庭审中承认，经其多次申请，但直至本案诉讼时止，没有拿到相关环评审批手续和养殖、捕捞许可证等。3、涉案花垣县兄弟河水库系该县城区饮用水水源。4、2016年4月26日，湖南省人民政府办公厅发布强化对水库水质保护的湘政办发（2016）31号《关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见》，该文件在“属地管理原则”中明确：“县级人民政府对规范水库渔业利用工作负总责。水库产权单位为直接责任单位，水库产权不明晰的，由当地县级人民政府负责。”5、省高院（2017）湘行终145号行政裁定书认定76号《禁止非法捕捞函》，已经对花垣合源公司产生实际影响，与花垣合源公司与76号《禁止非法捕捞函》具有利害关系。6、本院2018年8月12日作出的（2016）湘31行初70号行政判决，明确认定：①“被告认定原告的养殖、捕捞行为违法，具有事实依据。”；②关于合同的争议、效力及合法性的认定，根据我国合同法第一百二十八条的规定，应当通过申请仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决，76号《禁止非法捕捞函》认定合同非法无效；③涉案水库系花垣县城区饮用水水源，且原告未经行政许可和环评审批就进行渔业养殖的违法事实确实客观存在，根据行政诉讼法第七十四条第一款第一项之规定，判决确认违法，但不撤销行政行为。7、原告在庭审中自认起诉状所列“花垣县合源鱼业有限公司”系笔误，当庭表示更正为“花垣合源渔业有限公司”。本院认为，处理本案还得从以下三方面考虑，即一、涉诉行政行为是否违法；二、涉诉行政行为即被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》是否给原告的合法权益造成了实际损害；三、实际损害和被告花垣县人民政府的上述行政行为有无法律上的因果关系。关于一、本院2018年8月12日作出（2016）湘31行初70号行政判决，判决“确认被告作出的花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》违法”（已生效），即涉诉行政行为违法，但鉴于涉案水库系花垣县城区饮用水水源，且原告未经行政许可和环评审批就进行渔业养殖，如撤销该行为，将会给国家和社会公共利益造成重大影响，故依法不撤销涉诉行政行为，原告不得在“兄弟河水库库区”进行“非法捕捞作业”；基于此也就自然产生处理本案要考虑的第二方面问题，即被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》是否给原告的合法权益造成了实际损害。我国赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。根据上述法律规定，只有对赔偿请求人的合法权益构成侵犯，才有取得国家赔偿的权利，否则就得不到人民法院的支持。经审查：首先，原告与第三人签订兄弟河水库承包合同后，在没有取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证情况下，即投入资金并开展水产养殖经营活动，直到本案诉讼时止，原告仍没有获取相关行政许可。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，“单位和个人使用国家确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该法第二十三条同时还确立了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。根据上述法律规定，未经取得相关养殖、捕捞行政许可而擅自从事相关养殖生产的，其经营活动不具有合法性。因此，原告的养殖生产行为由于不具有合法性，其所主张的“合法权益”遭到侵犯亦不能构成。其次，原告在诉讼中提出，被告作出的“禁止非法捕捞函”侵犯了其依合同所取得的承包经营权，庭审中被告花垣县人民政府对原告与第三人签订的“兄弟河水库承包合同”明确提出了异议，第三人表示认可，这在生效的人民法院判决中也相应得到认定。对此，《中华人民共和国合同法》第一百二十八条明确规定，合同发生争议时可以通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决。非经仲裁机构的裁决或人民法院的司法裁判，原告与第三人签订的合同的效力与合法性当然处于争议状态，原告花垣合源渔业有限公司在本案提出的相应主张只能“通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决”，人民法院生效行政裁判虽然认定76号《禁止非法捕捞函》已经对原告公司产生实际影响，原告就此合同提出相关行政赔偿显然缺乏法律依据，更何况原告不能对涉诉具体行政行为造成损害的事实提供有效证据。至于三、因被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》未给原告的合法权益造成实际损害和“合同争议通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决”，也就从根本上否认了本案实际损害和被告花垣县人民政府的行政行为存在法律上因果关系的基本基础。原告花垣合源渔业有限公司诉讼理由不能成立，依法应予驳回。综上所述，原告花垣合源渔业有限公司起诉提出的行政赔偿请求缺少事实和法律依据，依法不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告花垣合源渔业有限公司的赔偿请求。案件受理费五十元，由原告花垣合源渔业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长 陈 武 涛审 判 员 唐 云 峰人民陪审员 汪 小 丽二〇一九年七月九日书 记 员 彭田辰子附相关法律条文：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。