广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤06行终395号上诉人（原审原告）何社开，男，汉族，1973年9月11日出生，住广东省广州市荔湾区。被上诉人（原审被告）佛山市公安局南海分局，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人夏化冰，局长。委托代理人李俊斌，该局工作人员。上诉人何社开因诉被上诉人佛山市公安局南海分局（以下简称“南海公安分局”）不履行法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1205号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2013年12月12日，何社开与案外人潘景鸿、潘景泰签订了《协议书》，约定潘景鸿、潘景泰将佛山市南海区大沥镇日景大厦（以下简称“日景大厦”）作价3300万元交由何社开负责包销。《协议书》第七条约定，潘景泰、潘景鸿在未收齐楼款前，（对日景大厦）享有无证物业的收租权。何社开或第三方付清楼款后，潘景泰、潘景鸿在五个工作日内连已签租约一同交付给何社开。第十二条约定，何社开拥有该物业的唯一自主销售权。潘景泰、潘景鸿在收足楼款3300万元后，多出部分则为何社开所有，五日内何社开要即时办理过户手续。2015年2月8日，案外人潘景泰、潘景鸿与何社开对日景大厦的有关事宜，签订《补充协议》，《补充协议》第五条约定，何社开因经营、出租、销售该物业（日景大厦）所收取的定金、租金、押金、房款等需支付至潘景泰、潘景鸿指定的收款账户，同时视为何社开向潘景泰、潘景鸿支付该物业购房款余款的一部分，并等额扣减何社开应支付的购房款余款。2016年8月25日，案外人潘景泰、潘景鸿再次与何社开签订一份《补充协议》，该份《补充协议》第二条约定，何社开应将所收取的日景大厦的租金即时支付至潘景泰、潘景鸿指定的收款账户，同时视为何社开向潘景泰、潘景鸿支付该物业购房款余款的一部分，并等额扣减何社开应支付的购房款余款。从当日起何社开与第三方所签订的所有合约必须在潘景泰、潘景鸿代理人梁权见证及签署下，潘景泰、潘景鸿才可接受和认同。由于双方在履行合同的过程中发生纠纷，潘景鸿、潘景泰曾委托案外人梁权处理关于日景大厦的相关事务。后因双方协商不成，潘景鸿、潘景泰于2016年12月将相关纠纷诉至佛山市南海区人民法院，案号为（2016）粤0605民初20307号。但在该案审理期间，案外人梁权等人多次到日景大厦追要款项，对于案外人梁权等人从2017年5月25日至2017年11月1日的行为，何社开已委托何润基向南海公安分局报案，并认为南海公安分局存在不作为的行为，向法院提起行政诉讼，案号为（2018）粤0606行初312号。在该案审理过程中，南海公安分局收到法院送达的应诉材料后，在向法院提交的证据中，提交了一份落款时间为2014年12月25日、承诺方为“何社开”、名字上并加盖指模的《承诺书》（案外人梁权注明由其提交给公安机关，《接受证据材料清单》显示提交时间为2017年7月26日），内容为“潘景泰、潘景鸿先生：贵方已委托本人何社开代理销售贵方所有的佛山市南海区物业，本人特向贵方承诺，因销售上述物业引起的一切权利、义务、责任、纠纷概由本人承担。在未交齐全部房款人民币三千三佰万前，一切销售及租赁该物业所产生的全部钱银交收，先存入潘景鸿银行户口，同时贵方委托人梁权有即时知悉销售及租赁情况的权利，不得借词拒绝。”何社开认为《承诺书》上的签名及指模并非其本人的，申请法院对《承诺书》上的“何社开”签名及所加盖的指印进行鉴定。2018年5月4日，法院作出一份《通知书》，认为该证据并非案件认定事实的唯一依据，故暂没有对该证据中“何社开”的签名及加盖的指印进行鉴定的必要，对何社开的申请不予准许。2018年9月19日，何社开向南海公安分局报案并要求南海公安分局对《承诺书》进行笔迹鉴定。南海公安分局受理该案后，于2018年9月20日作出《不予调查处理告知书》，对何社开于2018年9月19日向南海公安分局报称的伪造证明文件案，认为不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理，告知何社开向其他主管机关报案、投诉或投案。南海公安分局并于2018年9月29日将该《不予调查处理告知书》送达给何社开。何社开对此不服，遂于2018年10月31日向法院提起诉讼。另查，因对日景大厦的所有权、使用方式及租金收取存在争议，案外人潘景鸿、梁权从2017年5月23日起多次与何社开产生纠纷，何社开的委托代理人何润基多次报警，经了解后，民警口头告知报案人所报警事项属于民事纠纷，应协商处理或者诉至法院处理，何社开认为南海公安分局不履行法定职责，而于2018年3月9日向法院起诉，法院于2018年3月12日立案受理，案号为（2018）粤0606行初312号。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，何社开与案外人潘景泰、潘景鸿等人因房屋包销合同产生纠纷，潘景鸿、潘景泰曾委托案外人梁权处理关于日景大厦的相关事务。后因双方协商不成，潘景鸿、潘景泰于2016年12月将相关纠纷诉至佛山市南海区人民法院，案号为（2016）粤0605民初20307号。但在该案审理期间，案外人梁权等人多次到日景大厦追要款项，何社开及其委托代理人何润基为此多次向南海公安分局报警。在南海公安分局对梁权等人进行调查时，梁权于2017年7月26日向南海公安分局提交了涉案的《承诺书》及潘景泰、潘景鸿与何社开签订的《协议书》、《补充协议书》等多份材料，《承诺书》记载的内容与作为甲方的潘景鸿、潘景泰以及作为乙方的何社开于2013年12月12日签订的《协议书》第七条、第十二条，2015年2月8日签订的《补充协议》第五条，2016年8月25日签订的《补充协议》第二条等协议内容的重复。南海公安分局于当日分别向何社开、梁权制作《询问笔录》，何社开、梁权均向南海公安分局反映何社开与潘景泰、潘景鸿之间因日景大厦的纠纷已在法院进行审理。事后，南海公安分局将何社开从2017年5月23日至2018年4月4日期间的多次报警，认为属民事纠纷而不予受理，南海公安分局不予受理何社开的报警主要系基于何社开与潘景泰、潘景鸿之间存在尚未审结的民事纠纷，而非《承诺书》所记载的内容及该份《承诺书》的真伪。何社开对此不服，向法院提起（2018）粤0606行初312号案的诉讼后，在该案的审理过程中，认为《承诺书》上的签名及指模并非其本人的，申请法院对《承诺书》上的“何社开”签名及所加盖的指印进行鉴定。2018年5月4日，法院认为该证据并非案件认定事实的唯一依据，故暂没有对该证据中“何社开”的签名及加盖的指印进行鉴定的必要，对何社开的申请不予准许。由于《承诺书》是否为何社开所出具，并非（2018）粤0606行初312号案查明事实的唯一依据，何社开在2018年9月19日，向南海公安分局报案并要求南海公安分局对《承诺书》进行笔迹鉴定，对此，南海公安分局随后作出《不予调查处理告知书》的行为，并不会对（2018）粤0606行初312号案最终的事实查明及司法裁决造成影响。由于本案是基于何社开在2017年7月26日向南海公安分局报警，而南海公安分局以何社开与案外人潘景鸿、梁权等人的纠纷属民事纠纷为由不予受理而产生，南海公安分局应按（2018）粤0606行初312号案的处理结果履行职责，无需重复处理。因此，南海公安分局于2018年9月20日作出的《不予调查处理结果告知书》，属于对何社开的权利义务不产生实际影响的行为，对何社开的起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回何社开的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，裁定：驳回何社开的起诉。案件受理费不予收取。上诉人何社开上诉称，一审裁定书遗漏了重要法律事实，认定事实错误，适用法律错误。一、一审法院把本案的诉讼套入（2018）粤0606行初312号的诉讼之中，认定事实错误，本次诉讼是关于提供假证据的独立案件，一件新的案件，并不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定。二、南海公安分局未依法履行职责，未按《中华人民共和国人民警察法》第一条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第五十八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第（二）款、《中华人民共和国刑法》第三百零七条第二款、第三十四条第三款、第三十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条、第四十一条的规定履行职务。南海公安分局并没有对案件作实质性的调查就迅速出具《不予调查处理告知书》，报案日期为2018年9月19日16时53分，而出具《不予调查处理告知书》的日期为2018年9月20日，而其理由是伪造证据文件一案，不属于公安机关管辖范围，而南海公安分局已经被一审法院判决多次行政不作为的事实，南海公安分局在佛公南行罚决字[2019]04405号，并没有把伪造证据这一违法事实列入其中，违反《中华人民共和国警察法》第二十二条第（三）款的规定。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.判决南海公安分局未履行法定职责；3.诉讼费用由南海公安分局承担。被上诉人南海公安分局辩称，何社开起诉事项不属于行政诉讼受案范围，且南海公安分局作出不予调查处理决定符合法律法规规定，一审裁定驳回何社开起诉认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。何社开提出上诉的理由没有法律依据及事实依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，何社开认为在（2018）粤0606行初312号行政诉讼案件中，南海公安分局提交的证据之一《承诺书》涉嫌伪造，而向公安机关报案并要求作笔迹鉴定。本院认为，一方面，该《承诺书》的内容是对何社开与潘景泰、潘景鸿双方之间《协议书》《补充协议》中约定条款的重申，对于梁社开而言并无增设新的权利义务，故公安机关对其报案是否进行调查处理，对何社开的权利义务不产生实际影响，该行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另一方面，行政诉讼中的证据涉嫌伪造，属于在诉讼过程中妨碍人民法院审理案件的行为，此事项不属于公安机关的职责范围，公安机关对此不予调查处理并无不当。综上所述，何社开提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年七月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺