山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2310号 上诉人（原审原告）枣庄市山亭区正大砖厂，住所地枣庄市山亭区山城办事处南郭庄村。 负责人韩荣学，厂长。 上诉人（原审原告）韩荣学，男，1946年1月10日出生，汉族，住枣庄市山亭区山城办事处南郭庄村。 上述两上诉人共同委托代理人韩建东，山东薛国律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市山亭区人民政府，住所地枣庄市山亭区府前路。 法定代表人王庆丰，区长。 委托代理人胡子民、史为国，均系枣庄市山亭区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）枣庄市自然资源和规划局（原枣庄市国土资源局），住所地枣庄市光明大道**。 法定代表人李慧，局长。 委托代理人张峰，枣庄市山亭区自然资源局工作人员。 委托代理人金苏东，山东恒平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市山亭区住房和城乡建设局，住所，住所地枣庄市山亭区府前路div> 法定代表人周升民，局长。 委托代理人王玉永，枣庄市山亭区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人孙彦华，山东宝亭律师事务所律师。 原审第三人枣庄市山亭区山城街道办事处，住所，住所地枣庄市山亭区山城街道办事处驻地div> 法定代表人杨国华，主任。 委托代理人徐斌，山东龙头律师事务所律师。 枣庄市山亭区正大砖厂（以下简称正大砖厂）、韩荣学因诉枣庄市山亭区人民政府（以下简称山亭区政府）、枣庄市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、枣庄市山亭区住房和城乡建设局（以下简称山亭区住建局）履行法定职责一案，不服枣庄市中级人民法院于2018年5月21日作出的（2017）鲁04行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理,现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年5月18日，原山亭镇人民政府与韩荣学签订《山亭镇砖厂出售合同》，主要内容是，山亭镇砖厂的全部资产出售给韩荣学，出售后的所有权归韩荣学；山亭镇砖厂的占地面积以原土地使用证为准，变更手续由韩荣学负责。2000年1月14日，经批准，韩荣学成立正大砖厂，系私人所有制非法人企业。2004年12月6日，原山亭区建设局（现山亭区住建局）、原山亭区自然资源局）作出《关于拆除山亭正大砖厂的通知》，主要内容是，由区相关部门补偿正大砖厂的地面附属物；涉及该砖厂土地事宜，可另行协商或者依据有关法律规定解决。2005年1月12日，山亭区政府组织原山亭区建设局、原山亭区国土资源局等多个部门拆除了正大砖厂。之后，该区域已被改造为丰泽湖。经多次协商补偿事宜未成后，正大砖厂、韩荣学以原告身份起诉，认为三被告拆除正大砖厂的行为违法，应予以赔偿。对于拆除行为问题，原审法院在该案审理期间，多次组织各方当事人就地面资产补偿事宜进行协商，因韩荣学始终以获取土地使用权为协商前提，未果。原审法院于2009年11月5日作出（2009）枣行终字第26号行政判决，未对拆除行为作出违法认定，判决驳回正大砖厂、韩荣学的诉讼请求。对于赔偿问题，原审法院于2010年4月29日作出（2009）枣行终字第30号行政判决，认为（2009）枣行终字第26号行政判决未对拆除行为作出违法认定，故对正大砖厂、韩荣学的损失应予以补偿，遂判决补偿其地面附属物损失913630元及其他经济损失56410.50元。该项补偿费用已于2010年5月份履行完毕。此外，对于土地使用权变更登记问题，2009年10月29日，枣庄市台儿庄区人民法院作出（2009）台行初字第49号行政判决，认为正大砖厂所使用的土地已被改造为人工湖，据此现状，市国土局山亭分局不能为其办理土地使用权变更登记，正大砖厂的一切损失可在行政赔偿诉讼中解决，遂判决驳回正大砖厂的诉讼请求。正大砖厂不服，提起上诉。原审法院于2010年3月1日作出（2010）枣行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。就土地补偿问题，韩荣学与各被告及第三人多次协商，均未达成一致意见。2014年6月23日，时任山亭区政府区长李春英在韩荣学提交的“关于山亭正大砖厂土地补偿的申请报告”上批示，“请明跃局长阅处”。2016年4月5日，山亭区政府区长王庆丰接待韩荣学来访，并安排“由赵区长负责同韩见面，双方协商解决。” 原审法院认为：一、关于原告的主体资格问题。本案与已生效的原审法院（2009）枣行终字第26号、第30号行政判决具有延续性，本案诉前韩荣学与三被告及第三人就土地补偿事宜也进行了多次协商，对正大砖厂在正常生产经营期间被拆除而遭受的土地损失，正大砖厂及韩荣学作为实际使用人可以提起行政补偿诉讼，其具有本案的原告主体资格。 二、关于原告的起诉期限问题。《关于拆除山亭正大砖厂的通知》载明“涉及该砖厂土地事宜，可另行协商或者依据有关法律规定解决”。据此，韩荣学与三被告及第三人就土地补偿事宜进行了多次协商，虽然未能协商成，但三被告仍持续负担作为义务，并未消灭，且其均没有提供证据证明原告的起诉超过了起诉期限，因此，对于原告的起诉超过法定起诉期限的主张，原审法院不予支持。 三、关于原告的诉讼请求能否成立问题。原审法院（2009）枣行终字第26号行政判决未对拆除行为作出违法认定，故原审法院（2009）枣行终字第30号行政判决责令三被告对正大砖厂、韩荣学的地面附属物及其他经济损失予以补偿。本案是前述两个行政案件的延续，三被告在未经土地征收程序，即强制收回正大砖厂所使用的土地，致使其遭受了财产损失。鉴于韩荣学是与原山亭镇人民政府签订了《山亭镇砖厂出售合同》而实际使用涉案土地，权属来源正当，且该土地已被改造成人工湖，原审法院（2010）枣行终字第1号行政判决也已认定无法办理土地使用权变更登记，因此，对于该项损失应予以适当补偿。根据枣庄市山亭区统计局的统计，2004年山亭区一般耕地前三年平均年产值为3751元。《山东省实施办法》第二十五条第（四）项规定“征用乡（镇）、村公共设施或者公益事业、乡镇企业和农村村民住宅占用的集体所有土地，土地补偿费标准为邻近一般耕地前三年平均年产值的五至七倍”，因此，参照该条规定的补偿标准，三被告应补偿原告土地损失为2407241.76元（91.68亩*3751元/亩*7）。 综上，三被告未履行土地征收程序，即强制收回正大砖厂在生产经营期间使用的土地，对其遭受的财产损失，应予以补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条的规定，判决被告山亭区政府、被告市自然资源和规划局、被告山亭区住建局于本判决生效之日起30日内补偿原告正大砖厂及韩荣学因强制收回正大砖厂实际使用的土地而造成的损失2407241.76元。 上诉人正大砖厂、韩荣学不服原审法院判决，上诉请求撤销（2017）鲁04行初84号行政判决，依法改判。事实与理由：1、正大砖厂所属土地在该砖厂成立时已被征收过，并且有集体土地建设用地使用证，因此，不能按照土地征收的方式计算补偿额，系重复征收。2、即使按照原判决计算方式，依据《山东省实施办法》第二十六条第一款的规定，也漏算了征用土地的安置补助费。3、原审判决按2004年补偿标准判决显然不足以弥补上诉人的经济损失。自砖厂拆除之日起，三被上诉人一直占用涉案土地，其应当于砖厂被拆除之日即支付给上诉人的补偿款一直没有补偿，且被上诉人山亭区政府将正大砖厂所属的土地与山东银光化工集团合作用于商业开发，严重侵害了上诉人的合法权益。4、三被上诉人应当按照2018年农村集体建设用地补偿标准补偿因其强制收回土地行为给上诉人造成的经济损失。 被上诉人山亭区政府提交书面答辩意见称：1、原审法院判决补偿适用的法律正确。本案将正大砖厂的土地收回用于修建丰泽湖，性质上属于因公益目的将集体建设用地依法收回征用，从而给予补偿；2、正大砖厂用地为集体建设用地，不需要安置农业人口，且原山亭镇经委在申请办理建设用地使用权证时已经支付了安置费，不需要重复支付安置补助费；3、2004年为进行征用土地补偿的时间节点，以此时间节点对附属物价值进行了评估补偿，也应以此时间节点对征用土地进行补偿；4、本案土地补偿的权利人应为山亭区山城街道办事处而非上诉人。上诉人一直未对涉案土地使用权进行变更手续，直至涉案土地被征用而客观不能办理，故上诉人一直未取得涉案土地的使用权之过错在于其怠于履行变更义务，因涉案集体建设用地的使用权转让经登记才生效，故原审法院认定上诉人享有涉案土地的合法权利有误。 被上诉人市自然资源和规划局提交书面答辩意见称：1、因市自然资源和规划局职权变更，诉讼主体不适格，请求法院依法裁定将本案被上诉人市自然资源和规划局变更为山亭区自然资源局；2、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，应依法裁定驳回其起诉，自2005年1月涉案砖厂拆除至今，直至2017年11月，其才提起本案诉讼，显然已超过法定起诉期限；3、上诉人未依出售合同办理土地使用权的变更手续，韩荣学也不是涉案村村民，其使用该宗土地为非法用地，依法不享有涉案砖厂集体土地的所有权、使用权及相关土地权益，不是本案适格原告；4、市自然资源和规划局未对涉案土地实施征收、出让、变更等行政行为，不存在土地补偿事宜，不是本案适格被告；5、上诉人至今没有合法有效的证据证明其依法享有涉案土地使用权及相关土地权益，其起诉没有事实及法律依据。 被上诉人山亭区住建局答辩称：1、其仅依据政策规定参与作出过涉案拆除通知，该通知经原审法院（2009）枣行终字第26号行政判决确认未对拆除行为作出违法认定，故其不应承担责任；2、山亭区住建局从未对上诉人的土地使用权进行过任何处分，上诉人无权要求山亭区住建局对土地使用权作出任何补偿，即便涉案拆除通知第4条中有补偿款另行协商的约定，但因从未达成任何协议，故山亭区住建局无从对两上诉人承担法律上的补偿责任。 原审第三人枣庄市山亭区山城街道办事处未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中被上诉人市自然资源和规划局向本院提交《关于印发枣庄市国土资源管理体制改革实施意见的通知》（枣政发[2004]97号）、《关于枣庄市市级机构改革的实施意见》（枣发[2018]39号）、《关于印发的通知》（室字[2019]4号）作为新证据，证明其非本案适格被告，应变更被告为枣庄市山亭区自然资源局。 另查明，因市级政府机构改革，被上诉人枣庄市国土资源局已变更为市自然资源和规划局。 本院认为,上诉人因与原山亭镇人民政府签订《山亭镇砖厂出售合同》，而实际占有、使用涉案土地，但因其未就涉案土地办理集体土地建设使用权的变更手续，并未成为涉案土地的法定使用权人。在各方当事人对目前涉案土地的性质、现状、上诉人是否已支付土地使用费等主要案件事实均存在明显争议的情况下，原审法院直接以其为涉案土地实际使用人为由，适用《山东省实施办法》第二十五条第（四）项有关土地征收的的规定，作为补偿标准计算补偿金额，存在基本事实认定不清、法律适用的依据不足之问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 1、撤销枣庄市中级人民法院作出的（2017）鲁04行初84号行政判决； 2、发回枣庄市中级人民法院重审。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年七月九日 书记员  王 璐