江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初163号 原告南京天廷文化实业有限公司，住所地南京市中山北路105号8区51-55号。 法定代表人朱国鼎，南京天廷文化实业有限公司董事长。 委托代理人潘少华，南京天廷文化实业有限公司总经理。 委托代理人程孝朋，上海博问志律师事务所律师，执业证号13101200510913685。 被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市江浦街道文德路18号。 法定代表人曹海连，南京市浦口区人民政府区长。 委托代理人孙婧，南京市浦口区人民政府工作人员。 委托代理人顾克，江苏维哲律师事务所律师，执业证号13201201310969570。 第三人南京索罗斯投资发展有限公司，住所地南京市浦口区星甸中街金星大厦2024室。 法定代表人任钢，南京索罗斯投资发展有限公司董事长。 委托代理人王晴，江苏泓远律师事务所律师，执业证号13201201811075825。 委托代理人董必正，江苏泓远律师事务所律师，执业证号13201200310244877。 原告南京天廷文化实业有限公司（以下简称天廷公司）诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、第三人南京索罗斯投资发展有限公司（以下简称索罗斯公司）土地行政登记一案，于2016年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月8日作出(2016)苏01行初173号行政裁定：驳回天廷公司的起诉。天廷公司不服提起上诉。2018年12月28日，江苏省高级人民法院作出（2017）苏行终82号行政裁定：一、撤销江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初173号行政裁定；二、本案指令江苏省南京市中级人民法院继续审理。本院2019年3月1日立案受理后，于2019年3月5日向被告和第三人邮寄送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月9日、2019年6月17日公开开庭审理了本案，原告天廷公司法定代表人朱国鼎及其委托代理人潘少华、程孝朋，被告浦口区政府委托代理人孙婧、顾克，第三人索罗斯公司委托代理人王晴、董必正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年8月3日，被告浦口区政府根据第三人索罗斯公司的申请，向第三人索罗斯公司发放宁浦集用（2012）第00469号、00470号集体土地使用权证(以下简称469号、470号土地证)。 原告天廷公司诉称，1998年天廷公司以竞拍方式有偿取得位于原××××万隆村的“四荒”地使用权，原江浦县人民政府（以下简称江浦县政府）依法登记制作了卖荒（98）字第002号、003号、004号“四荒”土地使用证，使用期限自1998年12月12日至2048年12月11日。2002年，由于行政区划调整，原江浦县与原浦口区合并成立新浦口区。2012年8月3日，浦口区政府又以469号、470号土地证，将本已登记在天廷公司名下的土地使用权重新登记在第三人索罗斯公司名下。原告认为，浦口区政府将天廷公司合法取得使用权的土地，在合法使用期限内，又违法登记在索罗斯公司名下，侵犯了天廷公司的合法权益。请求依法判决：1.撤销469号、470号土地证；2.浦口区政府将讼争土地的合法使用权登记在天廷公司名下；3.浦口区政府承担本案诉讼费用。 原告天廷公司为支持己方的主张，向本院提交了如下证据： 证据1.“四荒”土地使用权合同书三份，证明天廷公司于1998年通过合法的公开招标的形式依法取得了案涉土地的使用权。 证据2.卖荒（98）字第002号、003号、004号“四荒”土地使用证复印件，证明天廷公司合法取得了涉案土地的使用权。 本案继续审理过程中,原告提交了如下证据: 证据3.2005年11月29日浦口区星甸镇人民政府（以下简称星甸镇政府）与天廷公司签订的《协议书》，证明案涉土地使用权属于原告，同时证明关于竞拍所造成的债务和投资进行了约定，由第三人代为投资或代为承担债务，政府和第三人是达成协议的。 证据4.“四荒”地农民签字的单据若干，证明原告对争议土地进行投资。 被告浦口区政府原审时辩称，1.天廷公司提起本案诉讼已超过法定期限。被诉集体土地使用权证均为2012年8月3日作出，南京市国土资源局浦口分局（以下简称浦口区国土局）于2012年8月15日在官方网站上发布了天廷公司原有土地使用权证废止的公告。天廷公司应当早已知道浦口区政府作出了被诉集体土地使用权证，但一直未提起行政诉讼，根据相关法律规定，其提起本案诉讼早已超过法定期限，应予驳回。2.天廷公司已经将原土地使用权转让给他人，天廷公司与被诉集体土地使用权证的作出没有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。3.浦口区政府根据索罗斯公司申请换发新证所提交的材料，依法作出469号、470号土地证，不存在应当撤销的事由。综上，天廷公司提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。 本案继续审理过程中，被告浦口区政府辩称，1.我方为索罗斯公司所做的土地登记行为，事实清楚。索罗斯公司是适格的申请发证主体。原告与任钢签定协议，约定将土地作为投资入股索罗斯公司。索罗斯公司取得了案涉土地使用权，并依法申请了案涉土地登记。2.原告未按照合同约定支付土地拍卖金，所签合同未履行，原告不符合发证条件，自始未取得土地使用权，我方从未向原告发证。原告提交的权证仅有证号，并未有原件。我方为纠正工作失误、避免群众误解，于2012年8月15日在官方网站上发布了天廷公司原有土地使用权证废止的公告。3.我方办理程序合法，索罗斯公司申请主体适格，发证资料齐备，发证过程并无不当，废止公告与办证行为无关。4.案涉土地登记在索罗斯公司名下，该公司对土地持续开发，提升了土地价值。原告未交付土地拍卖金，也未对土地资源进行开发，如果没有索罗斯公司进行实际投资开发，该土地资源将会荒废。从土地利用价值方面看，如果把土地使用权给原告，不利于土地利用。综上，请求依法驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。 被告浦口区政府为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据： 证据1.浦口区国土局于2012年8月15日作出的集体土地使用权废止公告，证明因权利人索罗斯公司申请换发新证，原土地使用权证注销；因浦口区国土局在官方网站上发布了废止公告，天廷公司应当知道浦口区国土局作出案涉行政行为的时间为2012年8月15日。 证据2.土地登记申请书两份，证明索罗斯公司向浦口区国土局申请土地登记。 证据3.2005年11月1日《转让协议书》，证明天廷公司与任钢就设立新公司（即索罗斯公司）以及案涉土地使用权入股并转让至索罗斯公司名下达成一致。 证据4.天廷公司2005年11月2日的董事会决议，证明天廷公司转让土地、入股是其真实的意思表示。 证据5.2012年4月10日《土地使用权转让协议书》，证明索罗斯公司与土地所有权人签订了使用权转让协议，进一步证明索罗斯公司是合法的土地使用权人。 证据6.2012年5月30日的《证明》一份，证明索罗斯公司有偿使用土地，且无任何权属纠纷。 证据7.索罗斯公司出具的说明一份，证明索罗斯公司对土地登记面积予以确认。 证据8.土地登记卡两份，证明索罗斯公司依法取得土地使用权证。 继续审理阶段被告浦口区政府提供证据9.星甸镇街道办事处《关于对商请核实南京索罗斯投资发展有限公司“四荒地”征用有关事项的复函》，证明案涉土地已经经过补偿并被星甸镇政府收回。 依据有：《土地登记办法》（国土资源部第40号令）。 第三人索罗斯公司辩称，1.天廷公司提起本案诉讼已超过起诉期限，应当依法予以驳回。被诉土地使用权证均于2012年8月3日作出，浦口区国土局于2012年8月15日发布了原土地使用权证废止的公告，天廷公司应当自2012年8月15日起就知道或者应当知道其原享有权利的土地被登记在索罗斯公司名下。天廷公司直到2015年才向南京市浦口区人民法院提起诉讼，已超过六个月的法定起诉期限，且无正当理由，其起诉应当依法被驳回。2.索罗斯公司与镇政府、居委会签订了土地使用权转让协议书，并履行了合同义务依法取得案涉土地使用权，天廷公司与上述权属证书的发放无任何关联性，所以其诉讼主体不适格。3.天廷公司的法定代表人及实际控制人朱国鼎已将其持有的索罗斯公司股权依法转让，索罗斯公司的事务与天廷公司无关。4.索罗斯公司受让案涉土地的土地使用权，得到了星甸镇政府向浦口区政府以及浦口区国土局发文确认，浦口区政府依法登记符合法律规定。综上，请求法院驳回天廷公司的全部诉讼请求。 第三人索罗斯公司为支持己方的意见，向本院提交了如下证据： 第一组证据：1.469号、470号土地证；2.《集体土地使用权废止公告》（[2012]第016号），证明案涉土地于2012年8月3日登记在索罗斯公司名下，浦口区国土局于2012年8月15日在其官方网站发布[2012]第016号公告，将天廷公司的卖荒（98）字第002号、003号、004号“四荒”土地使用权证予以公告注销。天廷公司应当自2012年8月15日起知道诉争土地登记在索罗斯公司名下，其提起本案诉讼已经超过6个月的起诉期限，依法应予以驳回。 第二组证据：1.《协议书》；2.索罗斯公司工商登记资料；3.《补充协议》；4.江苏省行政事业单位结算凭证；5.《证明》；6.《土地使用权转让协议书》，证明索罗斯公司依法取得案涉土地的土地使用权，与天廷公司无关。 第三组证据：1.《股权转让协议》；2.《股东会决议》；3.《公司准予变更登记通知书》，证明天廷公司的法定代表人及实际控制人朱国鼎已将其持有的索罗斯公司股权依法转让，索罗斯公司的事务与天廷公司无关。 第四组证据：1.《关于星甸镇万隆居委会三块“四荒地”转让情况的报告》；2.《关于帮助解决南京索罗斯发展有限公司“四荒地”使用权属证明问题的请示》（星政发[2010]55号），证明索罗斯公司受让案涉土地的土地使用权，得到了星甸镇政府向浦口区政府以及浦口区国土局发文确认，浦口区国土局依法登记符合法律规定。 继续审理阶段第三人索罗斯公司提交第五组证据：1.南京市浦口区人民政府南京高新技术产业开发区管理委员会下发的文件《关于下达二0一一年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》及浦口区行政区2011年农业重点工程建设项目计划表;2.浦口区星甸镇委员会文件《关于下达星甸镇二0一一年国家经济和社会发展奋斗目标及二0一一年“一体化”目标考核细则的通知》及星甸镇2011年农业类重点工程建设项目计划表;3.企业投资项目备案通知书、国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证，证明第三人索罗斯公司是案涉土地的合法使用人，建设梅花鹿养殖基地建设的开发项目，并被评为农业重点项目。 庭审中，各方当事人对他方当事人提交的证据均发表了质证意见。原告天廷公司对被告浦口区政府证据1的真实性、关联性无异议，合法性不予认可；对证据2、7、8的真实性无异议，合法性不予认可；对证据3—6的真实性无异议，关联性不予认可；对证据9的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的不予认可。第三人索罗斯公司对被告浦口区政府证据1—8的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据9的真实性无异议，合法性不予认可。被告浦口区政府和第三人索罗斯公司对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3的真实性无异议，证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告天廷公司对第三人索罗斯公司第一组证据的真实性无异议，其他意见同对浦口区政府提交相应证据的质证意见；对第二组证据中《协议书》和索罗斯公司工商注册资源的真实性无异议，但该证据证明欠款由新公司交纳，星甸镇政府将原有的证交给天廷公司，索罗斯公司是用现金注册，没有用土地注册，案涉土地与索罗斯公司无关，对《补充协议》的真实性无法确认，对结算凭证的真实性无异议，对《证明》、《土地使用权转让协议》的意见同对浦口区政府相同证据的质证意见；对第三组证据的真实性无异议，关联性不予认可；对第四组证据真实性、合法性均不予认可；对第五组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可。被告浦口区政府对第三人索罗斯公司五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告天廷公司提交的证据1—3，被告浦口区政府提交的证据1—9和第三人索罗斯公司提交的五组证据均与本案待证事实有关联，且来源真实、合法，本院予以确认。原告天廷公司提交的证据4，除征地定金、预付款、预付定金外，其他证据因无法证明系给付涉案土地款项，本院不予确认。 本院经审理查明，1998年12月8日，南京天廷文化艺术有限公司（天廷公司的前身）与原江浦县星甸镇政府签订三份《江浦县星甸镇“四荒”土地使用权协议合同》，约定天廷公司通过拍卖取得星甸镇万隆村、农科村所属荒山的土地使用权，面积分别为127.98亩、372.9亩、653.1亩，总价款61.5324万元，土地使用年限50年。上述三份合同均约定天廷公司向星甸镇政府支付全部土地使用权拍卖金后15日，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《集体＜四荒拍卖＞土地使用证》，取得土地使用权。上述合同签订后，江浦县政府于1998年12月12日分别制作了卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证，三份土地使用证注明的批准使用年限均为1998年12月12日至2048年12月11日。因天廷公司仅支付了部分征地费用，未按协议约定支付相应的全部款项，上述三份土地使用证的原件一直保存在浦口区国土局，天廷公司仅取得复印件。天廷公司代理人在庭审中回答法官“你方四荒地的三本证从何而来”问题时称：“三本证是通过浦口区国土局副局长刘宝礼获得的，当时我向他要，但是他说他不能给我们，可以给我们复印一份。因为当时款项没有付清，所以没有给我们原件，他说什么时间付清了什么时候给我们。” 2005年11月1日，天廷公司与任钢签订《转让协议书》，约定任钢出资650万元认购天廷公司星甸镇万龙村、农科村“四荒”集体土地使用权，与天廷公司合股成立独立法人资格经营公司。任钢认购土地资金到帐后，双方以土地使用权作股，重新注册新公司，注册资金1000万元，任钢控股担任新成立公司的法定代表人。验资完毕后从到位资金中，据“四荒”土地证变更权属分两次（75万元/次）支付天廷公司全部返偿金计人民币150万元。天廷公司持股27.5%，占地面积317.3445亩，任钢持股57.5%，占地面积663.5385亩，另持股方崔立沛占股15%，占地面积173.097亩，合计为1153.98亩。天廷公司负责配合办理相关产权变更手续。天廷公司自收到任钢第一笔土地返偿金75万元后，负责将上述三宗“四荒”土地使用证原件拿回，交付新成立公司保管，同时确保完善为任钢办理享有新成立公司符合法律程序法定的代表人，及就三宗土地所出让的股权比率任钢占股57.5%，变更三宗“四荒”土地使用证权属，隶属新成立独立法人公司名下的财产相关法定文件手续。天廷公司承诺，新公司成立后，在办理三宗土地权属变更手续过程中，本协议正式生效日起，三宗“四荒”土地已属于新成立公司名下财产，任钢不承担、不享有天廷公司任何债权、债务、经济连带责任。该协议还约定本协议自双方签字盖章即日生效。继续审理过程中，第三人索罗斯公司明确该协议约定的支付条件未成就，150万元返偿金未支付。 2005年11月2日，天廷公司形成董事会决议，主要内容是天廷公司董事会经研究决定将公司名下的卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证下的1153.98亩土地使用权按双方议定价格转让给任钢663.5358亩，合计占土地资源57.5%股份权。任钢需出资650万元，任钢拥有自2005年11月至2048年12月止对该土地使用年限44年。 2005年11月29日，天廷公司与星甸镇政府签订《协议书》，约定天廷公司在星甸镇投资注册有限公司。天廷公司在新公司注册完毕后，由新注册公司支付星甸镇政府102万元，其中52万元为天廷公司支付1998年购买卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地的土地尾款，50万元作为天廷公司新成立公司梅花鹿养殖项目的保证金。本协议签订生效后，天廷公司与星甸镇万隆居委会签订购置三宗四荒地范围内青苗补偿及迁坟费55万元协议书。星甸镇政府在天廷公司完成上述三项工作保证金到帐后，向天廷公司出具相关的证明、凭证、手续，确保天廷公司在项目正式立项启动前，拿回卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地证原件。 2005年12月9日，索罗斯公司正式注册成立，注册资金1000万元，股东为任钢与天廷公司的法定代表人朱国鼎，出资方式现金，任钢认缴725万元，占股72.5%，朱国鼎认缴275万元,占股27.5%。索罗斯公司成立后，于2006年1月至2006年5月分三次向星甸镇政府支付土地尾款52万元及项目进展保证金50万元。 2006年12月30日，索罗斯公司与星甸镇政府签订《补充协议》，明确依据2005年11月29日星甸镇政府与天廷公司签订的协议精神，索罗斯公司负责运作本协议开发。星甸镇政府负责将卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用证原件从浦口区国土局领回，星甸镇政府收到索罗斯公司购置“四荒”地追加款80万元后，一周内将土地使用证交付索罗斯公司。索罗斯公司需另再支付星甸镇万隆居委会上述三宗土证界内的所有青苗、坟地、地面附着物一次性补偿。星甸镇政府积极配合索罗斯公司梅花鹿养殖项目立项等。该协议签订后，索罗斯公司于2006年12月11日向星甸镇政府支付购地款80万元。星甸镇政府分别于2009年6月30日、2010年7月14日向浦口区国土局、浦口区政府出具报告，请求帮助解决卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用权过户至索罗斯公司名下的问题。 索罗斯公司在案涉土地上从事的梅花鹿养殖基地建设项目被列入浦口区星甸镇和浦口区2011年农业类重点工程建设项目。2012年4月5日，朱国鼎将其在索罗斯公司持有的股份以50万元全部转让给案外人李恺。2012年4月6日，南京市浦口区工商行政管理局作出《公司准予变更登记通知书》，将索罗斯公司股东变更登记为任钢、李恺。 2012年4月10日，星甸镇万隆居委会、星甸镇政府与索罗斯公司签订《土地使用转让协议书》，明确根据2005年星甸镇政府与天廷公司签订的《协议书》、2006年11月30日星甸镇政府与索罗斯公司签订的《补充协议》的有关精神，星甸镇政府在索罗斯公司支付追加的土地款后，将卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用证交付给索罗斯公司，但由于相关政策原因原有的“四荒”证已无法颁发，根据相关规定，双方同意按照农村集体土地确权登记发证的有关规定办理农村集体土地使用权证，依照1998年《江浦县星甸镇四荒土地使用权转让合同》的有关条款内容，三方达成本协议。协议约定，星甸镇万隆居委会将332.59亩的土地使用权转让给索罗斯公司，使用权自2012年1月1日至2048年12月。根据2006年11月30日星甸镇政府与索罗斯公司签订的《补充协议》的有关约定，索罗斯公司已将土地款一次性支付给星甸镇政府。索罗斯公司与天廷公司涉及该宗土地使用权纠纷由索罗斯公司自行解决，与星甸镇万隆居委会无关。2012年5月30日，星甸镇万隆居委会、星甸镇政府出具《证明》，证明索罗斯公司三宗“四荒”地土地购置款已全部付清，补偿安置到位，现无任何权属纠纷。 另查明，2012年6月6日，索罗斯公司向浦口区国土局出具说明，内容为索罗斯公司原经拍卖取得的卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”地面积共计1153.98亩，即769320平方米，现经测量原02号土地83.15亩，03、04号土地249.43亩，由于测量方法不同，索罗斯公司同意按当前测量面积进行登记。 2012年6月8日，索罗斯公司向浦口区政府提交两份土地登记申请书，申请将星甸镇万隆居委会127.98亩及1026亩的集体荒地使用权登记至索罗斯公司名下。该两份土地登记申请书的备注栏中分别注明“原3#、4#土地：1026亩、6844003平方米”、“原2#土地：127.98亩、85320平方米”。索罗斯公司同时向浦口区政府提交了天廷公司与任钢签订的《转让协议书》、天廷公司董事会决议、星甸镇万隆居委会、浦口区星甸镇政府与索罗斯公司签订的《土地使用转让协议书》、星甸镇万隆居委会、星甸镇政府出具的《证明》以及索罗斯公司向浦口区国土局出具的说明。 浦口区政府审核索罗斯公司提供的上述材料后，于2012年8月3日向索罗斯公司发放了469号、470号土地证。上述两份土地证上均注明，使用权类型为荒地拍卖。与之相对应的土地登记卡上注明，现使用权者依据与所有权人签订的土地使用权转让（租赁）协议书及“四荒”土地使用权协议合同使用土地，用途为集体农用地，使用权取得类型为拍卖，使用期限50年，至2048年12月31日止。 2012年8月15日，浦口区国土局在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》，称因土地权利人申请换发新证，根据土地登记有关规定对天廷公司卖荒（98）字第002、003、004号集体土地使用证予以公告注销。 又查明，天廷公司就案涉集体土地使用权证的撤销问题，曾于2015年9月以浦口区政府为被告在南京市浦口区人民法院提起行政诉讼，因管辖地错误，被南京市浦口区人民法院裁定驳回起诉。天廷公司不服，向本院提起上诉，后于2016年4月1日自愿撤回上诉，并于同日直接向本院提起本案诉讼。天廷公司在庭审中称：“2015年5、6月，该公司法定代表人朱国鼎听万隆村的一个村组长说万隆村要拆迁，朱国鼎本人在询问为何拆迁未通知天廷公司时，才知道案涉土地使用权变更到索罗斯公司名下。” 再查明，2013年，南京环保产业园建设核心厂区，通过征收土地方式将200亩集体土地征收为国有土地，并以此为圆心，以1000米为半径建无人畜保护退让区，第三人索罗斯公司在1000米半径范围内。星甸镇政府经多次与第三人索罗斯公司商谈，双方于2015年10月31日分别签定了《四荒地补偿协议》《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》《补充协议》，由星甸镇政府对第三人索罗斯公司共计补偿2804.5836万元，案涉土地由星甸街道万隆社区收回。因第三人索罗斯公司对外欠债较多，各法院对第三人索罗斯公司名下土地使用权和征地补偿款的查封、冻结顺序存在交叉情况，浦口区人民法院执行局根据2016年7月8日本院民事案件执行局召集玄武、秦淮、鼓楼、浦口法院执行局相关人员协调形成的案件协调会纪要，将星甸镇政府对第三人索罗斯公司的补偿款2804.5836万元于2016年9月1日分配给众多债权人。 本案的争议焦点为:1.原告天廷公司是否具有本案原告的主体资格？2.原告天廷公司的起诉是否超过了法定起诉期限？3.被告浦口区政府作出的469号、470号土地证行政行为是否合法？ 关于第一个争议焦点，原告天廷公司是否具有本案原告主体资格？ 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，原告天廷公司与原江浦县星甸镇政府签订三份《江浦县星甸镇“四荒”土地使用权协议合同》后，江浦县政府于1998年12月12日分别制作了卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证，尽管因天廷公司未按协议约定支付相应的全部款项，上述三份土地使用证的原件一直保存在浦口区国土局，天廷公司只取得了复印件，不能证明天廷公司对案涉土地具有使用权。但天廷公司是否具有案涉土地的使用权是案件实体审理过程中需要查明的事实，并不影响天廷公司在案涉土地被浦口区政府以469号、470号土地证登记在索罗斯公司名下时，依法提起行政诉讼的权利。故天廷公司在认为其土地使用权受到侵害的情况下，具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于第二个争议焦点，原告天廷公司的起诉是否超过了法定起诉期限？ 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”本案中，被诉的行政行为是浦口区政府作出的469号、470号土地证行政行为。该两份土地证系浦口区政府依索罗斯公司的申请发放给索罗斯公司的，天廷公司并非该两份土地证的权利人，在案件原审和继续审理过程中，浦口区政府亦未提供证据证明其就向索罗斯公司的发证行为进行过公告，故天廷公司提起本案诉讼的起诉期限应从其知道或者应当知道浦口区政府此次发证行为的内容之日起计算，最长不超过2年。关于天廷公司何时知道或应当知道浦口区政府此次发证行为的内容，庭审中，天廷公司称其系2015年5、6月份因拆迁问题进行询问时才知道案涉土地使用权变更到索罗斯公司名下，其于2015年9月以浦口区政府为被告在南京市浦口区人民法院提起行政诉讼，未超过起诉期限。浦口区政府在本院原审庭审和继续审理过程中亦未提交其他证据证明天廷公司提起本案诉讼超过了法定的起诉期限。虽然浦口区国土局于2012年8月15日在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》，但浦口区政府在未采用其他更为直接的送达方式的前提下，浦口区国土局该公告并不能产生已向天廷公司送达卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证废止通知的法律效果，亦不能产生天廷公司“知道或者应当知道”该公告内容的法律效果。且因其时天廷公司的法定代表人朱国鼎已经不是索罗斯公司的股东，浦口区政府于2012年8月3日向索罗斯公司发放469号、470号土地证并不能达到浦口区政府“通知索罗斯公司就是通知了天廷公司”的证明目的。故应当认定原告天廷公司的起诉未超过法定的起诉期限。 关于第三个争议焦点，被告浦口区政府作出的469号、470号土地使用权证行政行为是否合法？ 本院认为，《土地登记办法》（国土资源部第40号令）第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设使用权初始登记。”第三十四条规定：“集体土地使用权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记。”本案中，浦口区政府根据索罗斯公司2012年6月8日提交的两份土地登记申请书，天廷公司与任钢2005年11月1日签订的《转让协议书》，天廷公司2005年11月2日董事会决议，星甸镇万隆居委会、浦口区星甸镇政府与索罗斯公司2012年4月10日签订的《土地使用转让协议书》，星甸镇万隆居委会、星甸镇政府2012年5月30日出具的《证明》，星甸镇政府分别于2009年6月30日、2010年7月14日向浦口区国土局、浦口区政府出具的报告，以及索罗斯公司2012年6月6日向浦口区国土局出具的说明，经形式审查后向第三人颁发469号、470号土地证，浦口区政府的颁证行为符合《土地登记办法》的相关规定。理由是：第一、天廷公司与原江浦县星甸镇政府签订三份《江浦县星甸镇“四荒”土地使用权协议合同》，江浦县政府于1998年12月12日分别制作了卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证，虽然该三本土地使用证记载的权利人是原告天廷公司的前身南京天廷文化艺术有限公司，但是被告并未向原告颁发该三本土地证，原告在庭审中也称其是通过一位时任浦口区国土局副局长处取得该土地证复印件，取得复印件时，该副局长告知原告土地证原件不能给原告，只有原告支付完拍卖价款时才能把土地证给原告。原告当时取得复印件时并未支付拍卖对价，根据相关规定，未支付土地拍卖价款不能进行土地权属登记。被告当时在制作三本土地使用证时，并不满足向原告颁证、进行土地权属登记的条件。故涉案土地自始没有完成登记在天廷公司名下，物权并未发生转移，天廷公司至始不具有对案涉土地的使用权。第二、2005年11月1日，天廷公司与任钢签订《转让协议书》，约定将涉案土地作为投资与任钢成立新公司，并约定本协议自双方签字盖章即日生效。索罗斯公司成立后，根据2005年11月29日天廷公司与星甸镇政府签订的《协议书》中由新注册公司支付星甸镇政府102万元的约定，于2006年1月至2006年5月分三次向星甸镇政府支付土地尾款52万元及项目进展保证金50万元。并根据其与星甸镇政府2006年12月30日签订的《补充协议》，于2006年12月11日向星甸镇政府支付购地款80万元。索罗斯公司在案涉土地上从事的梅花鹿养殖基地建设项目被列入浦口区星甸镇和浦口区2011年农业类重点工程建设项目。证明涉案土地的实际使用人为索罗斯公司。第三、2012年4月10日，星甸镇万隆居委会、星甸镇政府与索罗斯公司签订的《土地使用转让协议书》约定，星甸镇万隆居委会将332.59亩的土地使用权转让给索罗斯公司，使用权自2012年1月1日至2048年12月。证明案涉土地使用权已由土地所有权人星甸镇万隆居委会重新转让给索罗斯公司。浦口区政府依据该协议将涉案土地使用权初始登记在索罗斯公司名下并无不当。天廷公司与任钢因2005年11月1日所签订《转让协议书》未实际履行纠纷，应通过民事诉讼途径解决。至于2012年8月15日，浦口区国土局在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》，对天廷公司卖荒（98）字第002、003、004号集体土地使用证予以公告注销一事，因不在本案原告诉讼请求范围，故本院不予理涉。 综上所述，被告浦口区政府作出的469号、470号土地使用权证行政行为合法。原告天廷公司要求“撤销469号、470号土地证；浦口区政府将讼争土地的合法使用权登记在天廷公司名下”的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告南京天廷文化实业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由南京天廷文化实业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 赖传成 二〇一九年七月二十六日 书记员 韩卓君