广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初90号原告：杨祥燕，女，1984年2月28日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，委托诉讼代理人：杨祥杰，男，1986年2月19日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，系原告的弟弟。被告：珠海市斗门区城市管理和综合执法局（原珠海市斗门区城市管理行政执法局），住所地：珠海市斗门区。法定代表人：管博，局长。委托诉讼代理人：梁嘉玲，该局工作人员。委托诉讼代理人：邝毅锋，该局工作人员。被告：珠海市斗门区人民政府，住所地：珠海市斗门区。法定代表人：马洪胜，区长。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨欣，珠海市斗门区司法局工作人员。原告杨祥燕诉被告珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称“斗门区城管局”）、珠海市斗门区人民政府（以下简称“斗门区政府”）行政赔偿一案，本院于2019年2月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告杨祥燕及委托诉讼代理人杨祥杰，被告斗门区城管局的委托诉讼代理人梁嘉玲、邝毅锋，被告斗门区政府的委托诉讼代理人黄振华、杨欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2019年1月25日，被告斗门区政府作出斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》，决定：1.确认被告斗门区城管局于2018年5月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法；2.驳回原告请求国家赔偿的复议请求。原告杨祥燕的诉讼请求、理由及证据原告杨祥燕的诉讼请求：1.撤销被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》第二项决定；2.判令被告斗门区城管局赔偿原告经济损失共计人民币36,000元；3.被告承担本案全部诉讼费。其理由如下：一、原告向被告斗门区政府提起行政复议的经过及结果。原告原为珠海市斗门区井岸镇圣狮围复耕地(即《行政复议决定书》中所称的“井岸镇尖峰南片区河西路周边”)耕种的农民,自1995年开始就在涉案地块进行开荒复耕,并在复耕地上围建棚屋养殖家禽、育苗、种植粗放性作物。相关部门及被告斗门区城管局从来没有阻止或以口头或书面的形式告知过原告该地块的棚屋等建筑物为违法建筑。2018年5月14日,被告斗门区城管局辖下的井岸中队作出《责令限期改正违法行为通知书》,该通知书认定原告在涉案地块上所搭建的窝棚等建筑物属于违章搭建物,并责令原告在2018年5月24日前自行拆除。在作出该通知后十日内,被告斗门区城管局在未经原告申诉抗辩后,擅自暴力拆除了涉案建筑物。原告对被告斗门区城管局作出的《责令限期改正违法行为通知书》及擅自强拆涉案建筑物的行为不服,于2018年10月29日向被告斗门区政府提起行政复议,后原告于2019年1月29日收到被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》,该决定书中载明了被告斗门区政府经审理后作出的如下决定:“一、确认被申请人珠海市斗门区城市管理行政执法局于2018年5月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法;二、驳回申请人请求国家赔偿的复议请求”。原告对该决定不服,在规定期限内向法院提起行政诉讼。二、被告斗门区城管局违法拆除,给原告造成了经济损失,应当承担赔偿责任。被告斗门区政府应责令被告斗门区城管局对其违法行为作出赔偿。原告认为,被告斗门区城管局作出的《责令限期改正违法行为通知书》具备责令限期拆除的意思表示,对原告的权利产生实质性影响,该决定书作出前，被告斗门区城管局并未履行告知原告拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据,并且剥夺了原告应当享有的陈述、申辩意见的权利及法定义务。反之，在作出决定前,被告斗门区城管局曾让原告登记涉案地块附着物的类型及数量,并口头告知原告可进行相应的赔偿。因此,被告斗门区城管局作出决定前,原告并不知晓其在涉案地块的建棚耕种养殖的行为违法。需要明确的是,原告在涉案地块上搭建的窝棚为简便棚屋,如原告自行拆除该棚屋可将全部材料包括铁皮、木棉瓦、竹子等完好拆除并转移到他处进行二次搭建,而原告在涉案地块上养殖了大量的家禽,并种植了大量已经可以抢收的通心菜、绿萝等作物,以上作物暂计的经济价值为人民币36,000元。如被告斗门区城管局依照法定程序履行职责作出合法的决定并文明拆除建筑物，原告可在合理的期限内将涉案地块的简便、可移动的窝棚拆除回收进行二次利用,并转移涉案地块上的全部家禽、农作物等,以最低限度减少原告的经济损失。现因被告斗门区城管局违法决定及暴力拆除行为,将原告在涉案地块上的合法财产全部破坏,应当承当赔偿损失的法律责任。因此,被告斗门区城管局的违法行为与原告的经济损失有直接的因果关系,被告斗门区政府应当责令被告斗门区城管局提供当时拆除房屋是否有清单、清除房屋内财物的证据,并据此要求被告斗门区城管局赔偿原告未能及时抢救财物、抢收作物的经济损失。现被告斗门区城管局未提供任何证据,应当以原告的主张赔偿棚屋搭建成本及家禽、作物的经济价值。综上所述,被告斗门区政府作出的《行政复议决定书》中第二项决定缺乏事实及法律依据，请求法院依法撤销,并责令被告斗门区城管局赔偿原告经济损失人民币36,000元,请法院支持原告的诉讼请求。原告杨祥燕向本院提交如下证据：1.《行政复议决定书》；2.EMS邮单；3.《斗门区华发南记木业收款收据》；4.照片；5.《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目尖峰南片区用地青苗及附着物清场登记表》。被告斗门区城管局的答辩意见及证据被告斗门区城管局辩称，一、被告斗门区城管局作出《责令限期改正违法行为通知书》属于行政命令,是告知当事人自行整改的通知。二、《清拆通知书》是由井岸镇“一河两岸”工作小组印发,具体实施清拆行为是由井岸镇人民政府组织实施的。根据《斗门区深化城市管理行政执法改革工作方案》(珠斗府办[2015]22号)的规定,被告斗门区城管局属下各镇街中队日常工作事务已由各镇街管理,拆除违建物的工作是被告斗门区城管局属下中队及其他相关部门在镇街统一领导组织指挥下进行的。三、原告要求被告斗门区城管局赔偿的请求,不符合法律的规定。原告擅自在井岸镇尖峰南片区规划中的河西路周边用地上搭建窝棚等建(构)筑物,属于违法建设行为,原告的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，且拆除工作有公安在场见证，将原告屋内的合法物品都搬到屋外，只是对搭建物进行拆除，而且拆除完毕也没清场，搭建的材料也留在原地。综上所述,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请法院查明事实真相,依法驳回。被告斗门区城管局在举证期限内向本院提交如下证据：1.《清场通知》；2.现场照片。被告斗门区政府的答辩意见及证据被告斗门区政府辩称，一、被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿。（一）涉案建筑物为违法建筑的定性事实清楚、证据确凿。为进一步查明涉案建筑物性质，被告斗门区政府于2018年12月19日发函至被告斗门区城管局进行调查取证，并于2019年1月4日对原告杨祥燕等6人进行询问调查。根据珠海市国土资源局斗门分局作出的《关于对斗门区尖峰南片区土地权属情况进行核查的复函》以及1月4日的《询问笔录》可知，涉案地块属于国有土地；并且，涉案建筑物没有办过规划报建手续。原告杨祥燕未经规划行政主管部门许可，擅自在井岸镇尖峰南片区内规划中的河西路周边的用地上搭建窝棚等临时建筑物。因此，涉案建筑物为违法建筑物。（二）原告杨祥燕在行政复议时提出的行政赔偿请求，被告斗门区政府不予支持于法有据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。原告杨祥燕被拆除的建筑物未经规划行政主管部门许可，属违法建筑物，不属于其合法权益的损失。另，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项规定，申请人申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，应当提供证明其受具体行政行为侵害而造成损害的材料。原告杨祥燕在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，但并未提交任何材料证明其受到的损害，故被告斗门区政府对其赔偿请求不予支持。综上，被告斗门区政府作出斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》，确认被告斗门区城管局于2018年5月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法；驳回原告杨祥燕请求国家赔偿的复议请求，事实清楚、证据确凿。二、被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确。（一）被告斗门区政府审查期限符合法律规定。自受理原告的行政复议申请时始，至作出行政复议决定时止(2018年12月24日经批准延期审理30日)，被告斗门区政府在90日内审理完毕，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定。原告于2018年10月29日向被告斗门区政府提出行政复议申请。被告斗门区政府经过审查，于2018年11月1日作出《行政复议受理通知书》，于2018年11月5日送达原告。被告斗门区政府于2019年1月25日作出《行政复议决定书》，于2019年1月29日送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于行政复议案件的审理期限的规定。（二）被告斗门区城管局在法律规定的期限内提交《行政复议答复书》及相应的证据材料。被告斗门区城管局自收到《提出行政复议答复通知书》后按时提交《行政复议答复书》及相应的证据材料。2018年11月8日，被告斗门区城管局签收《提出行政复议答复通知书》，在规定的期限内(自签收之日起10日内，即2018年11月16日)提出书面答复，并提交有关材料。被告斗门区城管局的行政复议答复符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于答复行政复议期限的规定。因此，被告斗门区政府在办理斗府行复字〔2018〕24号行政复议案件时，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定。综上所述，被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门区政府在举证期限内向本院提交如下证据：1.《行政复议申请书》、原告户口本复印件、《行政复议授权委托书》、被委托人身份证复印件、《证据清单》；2.《责令限期改正违法行为通知书》；3.《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目尖峰南片区用地青苗及附着物清场登记表》（郭润锦、黄渭洪）；4.《群众上访登记表》《信访人提交证据清单》《信访事项不予受理告知书》(2018009)、斗信复告知〔2018〕56号《信访事项不予受理告知书》；5.《通知》《清场通知》照片；6.《行政复议答复书》《行政复议被申请人提交证据材料清单》；7.《清场通知》《尖峰南片区用地清场范围图》、照片；8.《询问笔录》；9.珠国土斗函〔2019〕31号《关于对斗门区尖峰南片区土地权属情况进行核查的复函》；10.《行政复议申请收据》；11.《行政复议受理通知书》《送达回证》；12.《提出答复通知书》《送达回证》；13.《行政复议答复书》《行政复议被申请人提交证据材料清单》；14.《延期审理通知书》《送达回证》、EMS邮单查询信息；15.斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》《送达回证》及EMS邮单、查询信息。当事人的质证意见被告斗门区城管局对原告证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可；对证据3、5的真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据4的真实性、合法性、关联性不认可。被告斗门区政府对原告证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可；对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性不认可。原告对被告斗门区城管局证据1、2的真实性、合法性、关联性不认可。被告斗门区政府对被告斗门区城管局证据的真实性、合法性、关联性认可。原告对被告斗门区政府证据的质证意见如下：对证据1、3-8、10-14的真实性、合法性、关联性认可；对证据2、15的合法性不认可，真实性、关联性认可；对证据9的真实性、合法性、关联性无法确认。综合质证意见为，同一片土地，有人得到补偿，但原告没有，原告认为不合理。被告斗门区城管局对被告斗门区政府证据的质证意见如下：对证据1-2、4-15的真实性、合法性、关联性认可；对证据3的真实性、合法性认可，关联性不认可。本院对证据的审核认定结合各方的质证意见，经审查，被告斗门区政府在举证期限内提交的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。本院查明的事实原告未经规划主管部门许可，擅自在井岸镇尖峰南片区内规划中的河西路周边的用地上搭建窝棚等临时建筑物。2018年5月4日，被告斗门区城管局下属井岸中队作出《责令限期改正违法行为通知书》，载明：“当事人：经查，你（单位）未经相关职能部门许可，擅自在井岸镇尖峰南片区内规划中的河西路周边的政府储备用地上搭建窝棚等临时建筑物，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款之规定，现责令你（单位）十天内（2018年5月24日前）自行拆除清理擅自搭建的窝棚等临时建筑物，逾期未自行拆除清理的，由井岸镇政府组织相关职能部门按规定进行强制拆除处理。当事人如有陈述和申辩意见，请于收到本通知书之日起三日内向井岸镇政府书面提出”。后涉案建筑物被拆除。2018年10月29日，原告向被告斗门区政府申请行政复议，要求撤销《责令限期改正违法行为通知书》，并责令被告斗门区城管局对原告进行赔偿。被告斗门区政府于2018年11月1日受理，并于2018年11月5日将《行政复议受理通知书》送达原告。2018年11月8日，被告斗门区政府向被告斗门区城管局送达《提出答复通知书》及相关证据材料。2018年11月16日，被告斗门区城管局向被告斗门区政府提交《行政复议答复书》和证据。2018年12月24日，被告斗门区政府作出斗府行复〔2018〕24号《延期审理通知书》，认为因情况复杂，不能在规定时间内作出复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出。该通知书于2018年12月26日送达原告和被告斗门城管局。2019年1月4日，被告斗门区政府对原告杨祥燕等6人进行询问调查，并制作《询问笔录》。2019年1月8日，珠海市国土资源局斗门分局作出《关于对斗门区尖峰南片区土地权属情况进行核查的复函》，函复被告斗门区城管局，井岸镇尖峰南片区河景以东、河坊路以北地块属于国有土地，该用地未登记在市土地储备发展中心名下，未纳入储备土地库管理。2019年1月25日，被告斗门区政府作出斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》，认为被告斗门区城管局提交的证据无法证明在作出《责令限期改正违法行为通知书》前进行了相应的调查核实工作，也无法证明作出上述通知书之前履行告知原告拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据，以及原告应当享有的陈述、申辩意见的权利，应当撤销《责令限期改正违法行为通知书》，鉴于涉案建筑物已被拆除完毕，事实上无法恢复，被告斗门区城管局的具体行政行为已不具有可撤销的内容，确认被告斗门区城管局作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法。原告被拆除的建筑物未经规划行政主管部门许可，属违法建筑物，不属于其合法权益的损失。另，原告在提出行政复议时一并提出行政赔偿请求，但未提交任何材料证明其受到损害，对其赔偿请求不予支持。决定：1.确认被告斗门区城管局于2018年5月14日作出的《责令限期改正违法行为通知书》违法；2.驳回原告请求国家赔偿的复议请求。该复议决定于2019年1月28日送达被告斗门区城管局，于2019年1月29日送达原告。本院判案理由及结果本院认为，本案的争议焦点为被告斗门区城管局下属井岸中队作出的《责令限期改正违法行为通知书》与原告的损失之间是否存在因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，行政赔偿包含行政主体、违法行为、损害结果、因果关系四个构成要件。只有在同时满足这四个要件的情况下，国家才承担行政机关及其工作人员因行政行为侵权所造成损害的赔偿责任。而国家赔偿法上的因果关系就是判断何为损害原因,及违法行为是否对损害结果负担法律责任。一般而言，当行政机关的不法行为是造成受害人损害的充分原因时，行政机关才应该对损害承担赔偿责任。而只有那些有效增加损害结果发生的客观可能性的因素,才是所谓的充分原因。简言之，“无此行为则不生此损害，有此行为通常生此损害，则有因果关系”。在具体判断中,可以使用“剔除法”。假定其他任何条件都不变,将违法行为予以排除后观察整个事件的发展结果。如果排除后损害结果仍然发生,就可以判断违法行为不是损害发生的充分原因,此时两者之间不存在因果关系。但是,如果将违法行为予以排除后损害结果根本不会发生,就应该判断出违法行为与损害结果之间存在因果关系。原告在申请行政复议要求撤销《责令限期改正违法行为通知书》时一并提起赔偿请求，《责令限期改正违法行为通知书》虽被确认违法，但原告的赔偿请求不应当得到支持，原因如下：本案中，被告斗门区城管局下属井岸中队于2018年5月14日作出《责令限期改正违法行为通知书》，要求原告于2018年5月24日前自行拆除擅自搭建的临时建筑物，逾期未自行清理的，由井岸镇政府组织相关职能部门强制拆除。后涉案建筑物被强制拆除。《责令限期改正违法行为通知书》和强拆行为系不同的行政行为。结合使用“剔除法”，可以肯定的是，即便《责令限期改正违法行为通知书》没有作出，损害结果仍然可能发生,故《责令限期改正违法行为通知书》绝非损害产生的充分原因。实质上，造成原告损失的充分原因为强制拆除行为。因此，被告斗门区城管局下属井岸中队作出的《责令限期改正违法行为通知书》与原告的损失之间没有直接的因果关系，被告斗门区政府作出被诉复议决定第二项决定“驳回原告请求国家赔偿的复议请求”，结论正确，应予维持。原告要求被告斗门区城管局赔偿损失人民币36,000元，无事实根据和法律依据，本院不予支持。另，原告对被告斗门区政府的复议程序没有异议。经审查，被告斗门区政府的复议程序合法，本院依法予以确认。综上，被告珠海市斗门区人民政府作出斗府行复字〔2018〕24号《行政复议决定书》第二项决定，认定事实清楚，程序合法。原告杨祥燕诉请撤销，并要求被告斗门区城管局赔偿的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告杨祥燕的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨祥燕负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴作栋审 判 员  吴郁郁人民陪审员  杨世伟二〇一九年七月二十三日法官助理赵峰霞书记员官海纯