云南省广南县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2627行初2号原告何正文，男，壮族，1970年8月2日生，云南省广南县人，住广南县。委托代理人杨光静，云南新序律师事务所律师，特别授权。被告广南县旧莫乡人民政府。统一社会信用代码：11532627015215979X机构地址：广南县旧莫乡平安街36号。法定代表人马群体，乡长出庭负责人马莹，副乡长。委托代理人刘银鼎，云南天外天律师事务所执业律师，特别授权。委托代理人包崇照，云南天外天律师事务所实习律师，特别授权。被告广南县人民政府。统一社会信用代码：11532627015215522C。机构地址：广南县莲城镇南秀社区南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。出庭负责人梁忠，副县长。委托代理人符边玺，广南县人民政府原法制办工作人员，特别授权。第三人王有贵，男，壮族，1941年4月20日生，云南省广南县人，住广南县。委托代理人王海滨，男，壮族，1984年11月16日生，云南省广南县人，住广南县，特别授权（系第三人之子）。原告何正文不服被告广南县旧莫乡人民政府（以下简称乡政府）、广南县人民政府（以下简称县政府）土地行政确权、行政复议一案，原告何正文于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，分别于同月10日、11日向被告县政府、乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告乡政府、县政府分别于同年1月23日、22日向本院提交了据以作出土地行政确权、行政复议的证据。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告何正文及其委托代理人杨光静，被告乡政府出庭负责人马莹及乡政府的委托代理人刘银鼎、包崇照，被告县政府出庭负责人梁忠及县政府委托代理人符边玺，第三人王有贵及其委托代理人王海滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月14日，乡政府作出旧政处〔2018〕2号《旧莫乡人民政府关于何正文与王有贵土地纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定将何正文与王有贵争议的0.11亩土地继续由王有贵家管理使用，何正文不服，于2018年10月11日向县政府申请行政复议，同年11月20日，县政府作出广政行复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持乡政府2018年8月14日作出的《处理决定》，何正文不服提起行政诉讼。原告何正文诉称：1、请求依法撤销县政府广政行复决字〔2018〕9号行政复议决定书；2、请求依法撤销乡政府旧政处〔2018〕2号处理决定。3、判令乡政府、县政府承担本案诉讼费。事实与理由：县政府作出的广政行复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》以及乡政府旧政处〔2018〕2号《处理决定》认定事实错误、证据不足、适用法律错误，应依法予以撤销。理由如下：（一）县政府在广政行复决字〔2018〕9号《复议决定书》及乡政府的《处理决定书》认定：“公路实际占用0.07亩，剩余0.11亩属于已被征收的土地，政府有权依法予以处置，”这一认定事实不清楚。公路实际占用0.07亩的面积不准确，政府认定的公路占用面积没有包含公路的斜坡，根据《公路法》第34条以及公路工程技术标准的规定，公路用地应当包括公路路堤两侧，即应当包含何正文主张的路埂斜坡，政府认定公路用地面积0.07亩是错误的，公路实际占用面积超过0.07亩。本案诉争的0.18亩征收地（田）系何正文承包地夕板塘的部分承包地计0.3亩，在1998年以前系何正文一家的承包田，1999年，村集体与何正文又重新确认了上述的土地承包。何正文的承包地（田）在前后范围是一致的，扣减被告旧莫乡人民政府征用的0.18亩，还有0.12亩系何正文的土地承包地（田）。实际上，经过测量，何正文剩余的承包地（田）0.12亩包含了何正文与第三人争议的土地。县政府在复议决定书中认定：“何正文持有的《土地承包合同书》填发于1999年1月1日，而政府的征地行为发生于1998年5月野旧公路建成通车前，即政府征收土地时何正文尚未取得该《土地承包合同书》”该认定不符合事实。理由在于，1999年进行第二轮承包的时候，村集体重新按何正文的承包地范围进行的承包，没有扣减乡政府的征用地，何正文所在的村子里其他的承包户也是和何正文一样的，土地承包的范围在第二轮土地承包时没有做变动，因此，县政府的认定不符合历史和现实。政府认为应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六十五条规定，何正文认为适用法律错误，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第56条规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，何正文1999年的使用权证上没有明确何正文的承包地在1998年征用后剩余的0.12亩的具体范围，在实际测量中，政府如何认定何正文的承包地不包括何正文与王有贵争议的30平方米。经实际测量，王有贵占用的土地明显超过了乡政府划的240.5平米，在何正文承包地未变动的情况下，扣减乡政府征用的0.18亩，剩余的土地应当包含王有贵与何正文争议的30平方米。因此，政府适用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第56条明显与事实不相符合。综上所述，作为农民，对于自己的承包土地有着深深的感情，何正文支持和配合政府的征地行为，但是对于征地之外没有征用的部分，政府应当予以保护。何正文认为处理决定、复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，明显侵害了何正文的利益。为维护何正文的合法权益，特提起诉讼，请求法院支持何正文的诉讼请求。原告何正文对自己提出的主张，向本院提交了以下证据材料：1.旧政处［2018］2号处理决定，证明处理决定中认定公路面积为0.07亩的证据不足，剩余征用地0.11亩的具体范围不清，乡人民政府确认何正文位于夕板塘的承包田为0.3亩，政府征用0.18亩，剩余0.12亩为何正文承包地，所以乡政府作出的处理决定证据不足，事实不清楚；2.广政行复决字〔2018〕9号复议决定，证明县政府认定何正文土地承包合同书中记载的四至界限中，南至公路是新公路系错误的，县政府作出的行政复议决定证据不足；3.集体土地承包合同，证明何正文位于夕板塘的承包田一直为0.3亩；4.证人证言，证明何正文位于夕板塘的承包地在第一轮承包和第二轮承包时的面积均为0.3亩；5、6组证据诉争地块示意图、照片，证明公路的范围面积大于乡政府、县政府认定的0.07亩，何正文剩余的0.12亩含有本案诉争的地块；7.农业税纳税手册，证明何正文在1999年以前在夕板塘拥有0.3亩田。被告乡政府辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，乡政府作为乡级人民政府，有权对何正文与王有贵之间的土地权属争议依法作出处理，主体适格，权限合法，何正文在确权申请书中的要求是：对已经征收但修建公路未占完且已由政府划给了何正文家的土地进行确权，而何正文《土地承包合同书》上的界限是“南抵公路”，而其主张权利的范围已经超过了其界限范围，何正文与王有贵家争议的土地已被政府划给了王有贵家，其超过自己的土地界限主张权利，明显缺乏依据。如果像何正文说的“南抵公路”是指原来的老公路，一则村集体在为何正文填写第二轮土地承包合同书时老公路早已经废弃，二则如果是“南抵老公路”，则意味着何正文的《土地承包合同书》包含了政府已经征收了的0.18亩，该书证也将因为不具备证据的真实性而不能作为何正文主张权利的依据。从修路征地在前，为何正文颁发《土地承包合同书》在后的情况看，该合同书的四至界限与修路后的实际情况相符，应当认定合同书的效力。在作出处理决定前，乡政府依法组织双方当事人进行调解，未达成协议，乡政府根据事实和法律依法作出旧政处〔2018〕2号《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持，县政府作出维持的复议决定符合事实和法律规定，请求依法驳回何正文的诉讼请求。被告乡政府对其主张向本院提交了以下证据：1.何正文提交的《承租土地纠纷申请书》以及对何正文的《调查笔录》，证明本案的案件来源，何正文在行政程序中的请求事项为：对被公路占用后剩余的面积进行确认；2.王有贵和王海滨提交的《反映情况材料》及王有贵提交的《阐述书》，证明第三人王有贵在行政程序中的请求及其所依据的事实和理由；3.争议地现场指认记录、文山州农民集体土地承包合同书，证明双方争议土地的位置在野旧公路南面，面积为0.11亩；何正文的《集体土地承包合同上》签订时间是1999年1月1日，证载四至界限中“南抵公路”与实地相符，争议地已超出了证载四至界限范围；4.《野猫洞至旧莫公路征占用耕地落实丈量到户统计表》、《一九九八年三月十三日丈量夕板塘公路占田》、旧政发（1998）12号《关于负担野旧公路占地农业税的通知》，证明1998年修建野旧公路时，旧莫乡人民政府以减免农业税的方式征收了何正文0.18亩土地的事实，野旧公路通车的时间为1998年5月，当时何正文还没有取得现在用于主张权利的《土地承包合同书》；5.2005年王有贵房屋拆迁之前的照片、《房屋拆迁协议书》，证明因旧莫中学改扩建需要拆除王有贵的房屋，政府将征收的0.18亩中公路占用剩余的0.11亩划给王有贵、王振芝用于拆迁建房的事实；6.对王有贵、王海滨、陆友赋、何正斌、陆忠山的《调查笔录》，证明旧莫乡人民政府依法征收何正文土地以及给王有贵划拨土地进行拆迁补偿的行为真实有效的事实；7.调解记录及旧政处〔2018〕2号《处理决定》，证明乡政府履行了调解程序的事实和做出行政行为的事实及作出该行政行为的事实、理由和依据；8.《中华人民共和国土地管理法》第十六条摘要，证明乡政府作出的《处理决定》适用权限性法律依据正确。被告县政府辩称：何正文与王有贵争议的土地位于“夕板塘”处野旧公路（野猫洞至旧莫）南边缘线的南面，何正文主张权利的依据是1999年1月1日与村集体签订的《文山州农民集体土地承包合同书》，该证书记载何正文“夕板塘”处的土地南边界限是“南抵公路”，也即南抵野旧公路的北侧证载四至界限与实地相吻合。尽管何正文声称其第一轮土地承包合同书上记载该块土地的面积也是0.3亩且南边界限也是“南抵公路”，即便何正文所称属实，由于修建野旧公路时政府已经征收了0.18亩，在1999年村集体与何正文签订第二轮《土地承包合同书》时，其原来“夕板塘”土地的面积和四至界限均已发生了变化，由于政府征地行为发生在前，何正文第二轮《土地承包合同书》签订在后，故该证书上记载的“夕板塘”土地的情况只能是变化后的情况，证载四至界限中“南抵公路”也只能是实际使用中的野旧公路。故何正文持该证跨过野旧公路主张权利明显缺乏依据。县政府自2018年10月11日收到何正文的复议申请后，依法履行了立案、审理、决定、法律文书送达等行政复议办案程序，在听证审理过程中充分保障了何正文举证、质证、辩论等程序性权利。之后于2018年11月20日作出本案《复议决定》并送达各方当事人，复议程序合法。县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。何正文认为“政府认定公路实际占用0.07亩错误”不符合事实，尽管《中华人民共和国公路法》第三十四条规定县级以上人民政府应当确定公路两侧外缘起不少于一米的公路用地，但“公路用地”和“公路实际占用土地”并非同一概念，公路实际占用土地是一个独立的事实，其面积经实地测量且已经争议双方认可，并不构成认定事实错误。何正文认为“政府征收的0.18亩中由于认定公路实际占用了0.07亩，故而导致认定剩余0.11亩也不准确，且这0.11亩的具体范围也未确定。”这完全是原告的一种误解，双方争议的范围和面积不仅在现场指认时已经双方签字确认，在行政复议质证中双方对于现场指认结果均予认可，何正文提出的这一理由明显不能成立。何正文认为县政府在《复议决定》中认定“政府征收土地时何正文尚未取得该《土地承包合同书》不符合事实”，何正文的这一理由也不能成立。在旧莫乡政府提交的《关于负担野旧公路占地农业税的通知》这一证据中，明确记载了野旧公路“于1998年5月23日竣工通车”，而何正文所持《土地承包合同书》上明确记载签订的日期是“1999年1月1日”，即直到野旧公路建成通车时何正文都还没有取得该《土地承包合同书》，而征地行为发生在通车以前，则何正文当然更没有取得该《土地承包合同书》。何正文认为县政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条错误，这也是何正文对于“适用法律”这一概念的不正确理解。县政府作出《复议决定》适用的法律是《行政复议法》第二十八条第一第一项的规定，之所以引用《若干规定》第五十六条，是基于《行政复议决定书》说理部分的需要，即对于原告持有的第二轮《土地承包合同书》在证载四至界限与实地一致而面积不一致时应如何认定使用权范围的问题，而不是做出行政复议结论所适用的法律依据。综上，县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持，并驳回何正文的诉讼请求。被告县政府对其主张向本院提交了以下证据：1.何正文提交的《行政复议申请书》复印件，证明县政府作出“广政行复决字﹝2018﹞9号”《行政复议决定书》的案件来源及申请人的复议请求及其所依据的事实和理由；2.行政复议申请收件回执、行政复议申请处理审批表、行政复议被申请人答复通知书及送达回证、第三人参加行政复议告知书及送达回证、行政复议被申请人答复收件回执、行政复议听证通知书及送达回证、出席广南县人民政府行政复议案证明、被申请人对余文禹和刘银鼎的委托书及刘银鼎执业资格证、第三人对王海滨的授权委托书、行政复议听证笔录、公文审签单、行政复议决定书送达回证，证明县政府从收件、立案、审理到作出《复议决定》以及法律文书送达等整个办案程序合法；3.旧莫乡政府提交的《行政复议被申请人答复书》《证据清单》以及县政府作出的“广政行复决字﹝2018﹞9号”《行政复议决定书》，证明：旧莫乡政府在复议程序中依法做出答复并提交了其作出《处理决定》的证据、依据；县政府经审理后认为旧莫乡政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法作出了维持该《处理决定》的《复议决定》；4.县政府对何正文的询问笔录以及何正文提交的情况说明，证明县政府在行政复议程序中依法对有关证据进行了核实，核实结果为：何正文主张争议土地权利的依据是1999年1月1日与村集体签订的《文山州农民集体土地承包合同书》，该承包合同书上记载的“东至王如谭”实为“东至何如谭”，何正文称其无法查找到第一轮的《土地承包合同书》；旧莫乡政府在作出《处理决定》前已依法组织双方进行了调解；何正文主张争议地权利的理由是：政府征收0.18亩后自家的土地还剩余0.12亩，公路北面斜坡部分不应当算作0.12亩面积的一部分，故不足0.12亩的面积是在公路南面靠近原老公路的位置，面积大约30平方米。其所主张权利的位置已经跨过了野旧公路，也与其证载南边界限“南抵公路”不相符；5.《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和第二十八条第一款第一项，县政府作出《复议决定》的职权依据及作出维持原行政行为复议决定适用的法律依据。第三人王有贵述称：其家的土地来源合法，县、乡人民政府作出的处理决定、复议决定是公正、正确的，请求人民法院判决维持旧政处〔2018〕2号《处理决定》和广政行复决字〔2018〕9号《复议决定》。第三人王有贵对其主张未提供证据证明。经庭审质证，被告乡政府对何正文提供的第1、2、3、5、6号证据三性认可，但证明目的不予认可；对第4号证据三性不予认可。经庭审质证，被告县政府对何正文提供的1、2号证据证明观点不予认可，3号证据认可，该证填发于1999年1月1日，4号证据证人证言不客观真实，不予认可，5、6、7号证据不予认可。经庭审质证，第三人王有贵对原告何正文提供的证据的质证意见与被告乡政府、县政府质证意见一致。经庭审质证，原告何正文对被告乡政府提供的1号证据认可三性，2号证据不认可真实性，3号证据不认可证明内容，4号证据不认可第二项证明内容，5号证据不认可证明目的，6号证据不认可证明内容，同时能够证实乡政府确认原告在“夕板塘”有0.3亩土地，7号证据不认可证明目的，8号证据予以认可。经庭审质证，被告县政府、第三人王有贵对被告乡政府提供的1-8号证据均认可。经庭审质证，原告何正文对被告县政府提供的1、2号证据认可；3号证据认可证明内容；4号证据三性认可，认可前面部分的证明内容，后面部分的不予认可；5号证据予以认可。经庭审质证，被告乡政府、第三人王有贵对县政府提供的1-5号证据均认可。本院对上述证据认证如下：原告何正文提供的1、2号证据的客观性、关联性、合法性，予以采信，但对其证明内容，不予采信；3号证据与本案无关，不予采信；4号证据是征收何正文位于“夕板塘”土地修建公路后，何正文与本村集体签订的承包合同，与本案无关，不予采信；5号证据不符合证据客观要件，不予采信；6号证据与本案事实不相符，不予采信；7号证据与本案事实不相符，对其证明内容不予采信。被告乡政府提供的1、2号证据客观、真实、合法，对证明内容，予以采信，3、4、5、6、7号证据客观、真实、合法，与本案事实相符，予以采信，8号证据属于法律条款，不予认证。被告县政府提供的1、2、3、4号证据客观、真实、合法，与本案事实相符，予以采信，5号证据属于法律条款，不予认证。根据上述有效证据本院认定本案事实如下：何正文与王有贵争议地位于广××旧莫乡旧莫村民委员会“夕板塘”（地名）处，面积0.11亩。1997年，修建野猫洞至旧莫公路（简称野旧公路）时，乡政府征收了何正文位于“夕板塘”处的承包田0.18亩，实际修建该公路占用了征收何正文承包田0.18亩中的0.07亩，剩余的0.11亩由乡政府留用。野旧公路自1997年4月动工至1998年5月竣工并经验收后通车。1998年8月7日，广南县旧莫乡人民政府下发《关于负担野旧公路占地农业税的通知》，对被征地农户给予调减农业税。1999年1月1日，发包方：龙音庆合作社（村民委）与承包方何正文（农户）签订《土地承包合同书》，其中承包“夕板塘”田0.3亩，四至界限为：东至何如谭（证载为王如谭）田、南至公路、西至何正彬田、北至陆中文田。因广南县旧莫中心学校扩建，需征收王有贵位于学校扩建范围内的砖木结构房屋，2005年6月13日，甲方旧莫乡人民政府与乙方王有贵、王振芝签订《房屋拆迁协议书》，同意将旧莫中心学校座落的左侧长18.5米、宽13米，总占地面积240.5平方米的土地划归王有贵、王振芝作拆迁安置用地。此后，王有贵、王振芝在安置用地上建盖占地115.92平方米的房屋，2006年9月22日，王有贵、王振芝办理了广集用（2006）第001号《集体土地使用证》，编号N0：000912052，地号17-1-1-319，地类：住宅，使用权类型：划拨，使用权面积：115.92平方米，剩余安置用地124.58平方米未办理土地使用证。2018年，王有贵家在野旧公路南面、其房屋左侧的剩余安置用地124.58平方米上搭建彩钢瓦棚，何正文认为这124.58平方米中有政府征收其家土地修建公路剩余部分土地，被王有贵家王占用了。2018年3月1日，何正文及其家人将一车土石倒在该争议空地上，双方为此发生争议。2018年2月26日，何正文向乡政府申请将公路上坎（野旧公路南面）公路占用后剩余的土地确权归其管理使用。2018年6月21日，乡政府组织何正文、王有贵进行调解，由于双方争议较大，调解未果。2018年8月14日，乡政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，作出旧政处〔2018〕2号《处理决定》决定：1.双方争议的，属1996年修建旧莫乡野猫洞至旧莫公路时，乡政府已征用土地，于2005年划拨给王有贵，因此该争议地块0.11亩土地继续由王有贵管理使用。2.王有贵向乡政府提出的请求……，不在乡政府的行政处理权限范围内，如双方不能协商解决，也应提起民事诉讼进行裁决。何正文收到该《处理决定》不服，于2018年10月11日向县人民政府申请行政复议，请求撤销该《处理决定》，同年11月20日，县政府作出广政行复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》，决定维持乡政府2018年8月14日作出的《处理决定》，何正文不服提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，乡政府有权对本辖区内的土地进行管理和确权，乡政府执法主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，县政府有权对何正文不服乡政府的处理决定作出复议决定，县政府执法主体适格。乡政府征收何正文位于“夕板塘”处的承包田0.18亩修建公路，实际修路占用了0.07亩，剩余的0.11亩由乡政府留用，已不属于何正文家的承包地，但在1999年进行第二轮承包的时候，村集体与何正文的签订承包合同书时，对位于“夕板塘”处的田的面积还是按第一轮承包的面积登记即0.3亩，未扣减乡政府已征用的0.18亩，四至界限南至公路，故争议地未包含在何正文1999年承包合同书中。乡政府征收王有贵的房屋扩建学校，即将剩余的0.11亩土地作为安置地划拨给王有贵家符合法律规定。何正文所诉和代理人的代理意见理由不充分，不予支持。乡政府作出的《处理决定》和县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，乡政府、县政府的辩解和代理人的代理意见有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回何正文的诉讼请求。案件受理费50元，由何正文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  杨海英审 判 员  李善东人民陪审员  陈灵敏二〇一九年七月四日书 记 员  杨继淑