广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终168号上诉人（原审被告）江门市生态环境局蓬江分局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘屹,该局局长。出庭负责人钟雪琼,该局副局长。委托代理人谭社芬、叶英鹏，均系广东华南律师事务所律师。上诉人（原审被告）江门市生态环境局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人廖辉文，该局局长。出庭负责人陈松键，该局副调研员。委托代理人梁焱钧，该局工作人员。委托代理人周莹，广东良匠律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江门华尔润玻璃有限责任公司。住所地：广东省江门市荷塘镇。法定代表人刘伟辉，该公司董事长。委托代理人邓超军，广东义法律师事务所律师。上诉人江门市生态环境局蓬江分局（原江门市蓬江区环境保护局，以下简称“蓬江环境分局”）、上诉人江门市生态环境局（以下简称“江门市环境局”）因与被上诉人江门华尔润玻璃有限责任公司（以下简称“华尔润公司”）环保行政许可纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初386号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人蓬江环境分局上诉请求：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初386号《行政判决书》；二、本案一审、二审诉讼费由华尔润公司承担。主要事实与理由：一审法院适用法律错误，具体体现在：华尔润公司涉案的950t/d玻璃熔窑生产线项目此前已经通过环境影响评价审批和竣工验收，并已投入生产。华尔润公司涉案的950t/d玻璃熔窑生产线油改气建设项目应当作为改建或技术改造项目履行环境影响评价文件程序，应根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第52项“玻璃及玻璃制品”确定环评类别编制环境影响报告书开展环评文件报批手续。一、根据《环境影响评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”《建设项目环境保护条例》第十二条第一款“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表”以及环保部办公厅环办[2015]52号文《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》之规定，“建设项目重大变动”是指建设项目已通过环评审批但未通过竣工验收的期间，所发生的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏的措施的重大变动。本案中，华尔润公司涉案生产线已经通过环评审批和竣工验收并投产多年，而其油改气建设项目尚未获得环评审批，明显不符合建设项目重大变动的构成要件，因此，油改气项目应当不适用，亦不适宜参照适用“建设项目重大变动”之有关规定；另，一审法院认为华尔润公司油改气建设项目不属于环办环评[2018]6号《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》所规定的“重大变动”内容即蓬江环境分局要求按“玻璃及玻璃制品”确定环评类别没有依据是错误的。《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》是根据《环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》和环办[2015]52号文《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》的有关规定所作出的，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》均已对“建设项目重大变动”作出了明确的界定，环办环评[2018]6号文件仅是对上述“十四个行业建设项目重大变动清单”的补充，并不能单独孤立地适用。华尔润公司应当按正常的建设项目重新履行环境影响评价程序，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第52项“玻璃及玻璃制品”确定环评类别编制环境影响评价报告书进行环评审批。二、华尔润公司油改气建设项目与“热力生产和供应工程”有本质区别，不适合参照“热力生产和供应工程”编制环境影响评价文件，而应按照“玻璃及玻璃制品”中的“平板玻璃制造”编制环境影响报告书。首先，华尔润公司950t/d玻璃熔窑生产线工艺流程是：原料投料—玻璃窑炉高温熔化（原料熔化为玻璃水）—玻璃水流经锡槽后摊平拉引—切割包装。从环境污染角度来看，华尔润公司玻璃窑炉燃用燃料工序是其生产工艺中的关键环节，也是产生大气污染物的主要工序。油改气建设项目作为其生产工艺的重要改造项目，由此必然会引起所产生污染物的变化、污染物治理工艺的调整等问题，因此，不应单纯地将油改气建设项目等同“热力生产和供应”。其次，华尔润公司生产玻璃产生的大气污染物主要是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等，属于排放法律法规明确规定的重点大气污染物。况且，华尔润公司是24小时不间断进行玻璃生产，所排放的大气等污染物也是常年不间断。因此，华尔润公司排放如此之大量的大气污染物对区域环境的影响是深远的。再者，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第52项将“玻璃及玻璃制品”分为“平板玻璃制造”编制环境影响报告书、“其他玻璃制造；以煤、油、天然气为燃料加热的玻璃制品制造”编制环境影响报告表两种情况。其中，编制环境影响报告表一类中包括“以煤、油、天然气为燃料加热的玻璃制品制造”，即如果玻璃制品制造建设项目存在更改加热燃料的情况，是需要按照该环评类别编制环境影响评价报告表。既然如此，环境影响评价级别更高的环境影响报告书“平板玻璃制造”，理所当然要将其油改气建设项目列入编制环境影响报告书的范围。最后，蓬江环境分局基于自身的环境保护行政管理职责及环评领域的专业知识，为了理清华尔润公司油改气建设项目的环评类别，曾多次咨询上级部门的专业意见，上级部门亦认为需要按照第52项“玻璃及玻璃制品”中“平板玻璃制造”编制环境影响报告书。综上所述，一审法院错误理解并错误适用法律，作出了不恰当的判决，请求支持蓬江环境分局的上诉请求。上诉人江门市环境局上诉请求：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初386号《行政判决书》；二、本案一审、二审诉讼费由华尔润公司承担。主要事实与理由：涉案油改气建设项目与“热力生产和供应工程”有本质区别，不适合参照“热力生产和供应工程”编制环境影响评价文件，而应该按照“玻璃及玻璃制品”中的“平板玻璃”编制环境影响报告书。同时，华尔润公司常年不间断排放法律法规明确规定的重点大气污染物，对区域环境造成影响，油改气建设项目作为华尔润公司生产工艺中的重要改造项目，必然引起所产生污染物的变化、污染物治理工艺调整等问题。蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》和江门市环境局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审法院对法律条文理解存在偏差，适用法律错误，请求二审法院依法纠正。江门市环境局在二审期间向本院提交了《2017国民经济行业分类注释》（国统办设管字[2018]93号），拟证明涉案项目不涉及蒸汽、热水等热力介质，或不通过上述热力介质向其他生产工艺提供热力，而是直接通过高温燃烧原材料直接参与生产的工艺过程，从而使其发生物理化学性质改变，不应纳入热力生产和供应的类别。被上诉人华尔润公司辩称：油改气项目使用的能源更为清洁，符合环保部门的要求，也是国家政策所鼓励的；玻璃生产线由多部分组成，油改气涉及的是玻璃生产的热力功能部分，二者是整体和部分的概念。同时，国民经济行业分类与建设项目二者概念不可等同，将油改气建设项目提升为行业分类与本案事实不相符。华尔润公司虽然属于玻璃行业，但其生产线包含了燃料系统、玻璃水制造线等多个建设项目，不能将该行业限定在只能建设某单一项目上；广东省环保厅网络问政平台已明确答复涉案项目编制环境影响报告表即可，蓬江环境分局要求对涉案项目编制环境影响评价报告书的行为，是故意提高行政许可门槛。一审法院适用法律正确，请求二审法院维持。华尔润公司向一审法院起诉请求：一、撤销蓬江环境分局于2018年4月26日作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》及江门市环境局于2018年8月26日作出的江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》；二、本案诉讼费由蓬江环境分局、江门市环境局承担。一审法院经审理查明：华尔润公司成立于2003年5月21日，主要从事特种玻璃的生产。2009年9月22日，原江门市环境保护局作出江环函[2009]405号《关于江门华尔润玻璃有限责任公司扩建950t/d优质超厚特种玻璃生产线项目意见的函》，对华尔润公司扩建950t/d优质超厚特种玻璃生产线项目提出意见，其中指出项目必须使用含硫量低的优质重油，重油含硫量控制在0.8%以下。同年，原江门市环境保护局组织对前述项目环保设施落实情况进行了现场检查及资料审查，并在研究后同意该项目通过竣工验收。之后，华尔润公司拟对前述项目的玻璃窑炉进行技术改造，将燃料由重油改为天然气，遂于2018年4月20日向蓬江环境分局提交了《江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表》等材料，申请对其公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响评价文件进行审批。但蓬江环境分局认为前述玻璃窑炉油改气项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的第52项“玻璃及玻璃制品”，应当编制建设项目环境影响报告书，遂于2018年4月26日向华尔润公司作出《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》，告知其所提交的建设项目环境影响评价文件不符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的评价类别及评价等级，故将有关材料退回。同时，在华尔润公司于2018年4月19日、4月27日派员前往蓬江环境分局进行咨询及签收退回函时，蓬江环境分局两次口头告知应当提交环境影响报告书。华尔润公司不服蓬江区环保局对其涉案申请的处理，于2018年6月22日向江门市环境局申请行政复议。江门市环境局审查后，依法受理了华尔润公司的行政复议申请，并于2018年7月2日分别向华尔润公司、蓬江环境分局送达《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》。蓬江环境分局按要求提交书面答复及相关证据材料后，江门市环境局于2018年8月22日组织蓬江环境分局和华尔润公司进行调查询问，华尔润公司又于次日补充提交《关于950吨/日玻璃熔窑生产线油改气项目环评不受理行政复议的情况说明及有关意见》，认为涉案项目只是热力供应燃料部分发生变更，玻璃生产的工艺没有改变，应参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的第92项“热力生产和供应工程”，编制环境影响报告表。2018年8月26日，江门市环境局作出江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》，决定维持蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》。华尔润公司仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，《江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表》系由华尔润公司委托具有建设项目环境影响评价资质的技术单位编制而成。根据该报告表内容显示，华尔润公司的涉案项目拟将现有950t/d超厚特种玻璃生产线的玻璃窑炉，由原来燃烧重油改为燃烧天然气，只对玻璃窑炉进行技术改造，企业其他生产工艺不变，该技改项目将降低现有950t/d超厚特种玻璃生产线的玻璃窑炉烟气中二氧化硫、NOx及烟尘排放浓度和排放量。再查明，广东省网上办事大厅江门分厅上公示的“建设项目环境影响报告书、报告表审批”事项的承诺办结时限为“10个工作日”。又查明，中共江门市委、江门市人民政府于2018年12月29日发出江发〔2018〕9号《关于印发的通知》，将市环境保护局的职责以及市发展和改革局、市国土资源局、市水务局、市农业局、市海洋与渔业局的部分职责整合，组建江门市生态环境局，不再保留市环境保护局。一审法院判决：一、撤销蓬江环境分局于2018年4月26日作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》；二、撤销江门市环境局于2018年8月26日作出的江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》；三、蓬江环境分局应于判决发生法律效力之日起十个工作日内对华尔润公司于2018年4月20日提交的《江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表》等材料重新作出行政行为。一审案件受理费50元（已由华尔润公司预交），由蓬江环境分局、江门市环境局分别承担25元。华尔润公司预交的案件受理费50元，一审法院予以退回；蓬江环境分局、江门市环境局应分别向一审法院补缴案件受理费25元。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，根据中共江门市委办公室、江门市人民政府办公室《关于印发的通知》（江办发[2019]12号）的要求，原江门市蓬江区环境保护局更名为“江门市生态环境局蓬江分局”。本院认为，本案系环保行政许可纠纷。关于蓬江环境分局和江门市环境局在本案中执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点是：一、蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》是否合法；二、江门市环境局作出的江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》是否合法。一、关于蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》是否合法问题。《建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。”《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内所有在建设过程及项目建成后产生废水、废气、废渣、粉尘、噪声、振动、电磁波辐射、放射性物质、有毒有害物质、恶臭等影响环境质量的建设项目及其他影响自然生态环境的建设项目。本条例所称建设项目指新建、改建、扩建、迁建项目，技术改造项目，区域开发建设项目……”第三条第一款规定：“凡从事本条例第二条所列项目的建设必须执行建设项目环境影响报告的报审制度……”本案中，华尔润公司的950t/d优质超厚特种玻璃生产线项目已经通过环境影响评价审批和竣工验收，已投产多年，现华尔润公司对该生产线的玻璃窑炉进行技术改造，将燃料由重油改为天然气，根据上述规定，应当依法执行建设项目环境影响评价的报审制度。首先，华尔润公司的技术改造项目是对生产线的玻璃窑炉的燃料由重油改为天然气，而玻璃窑炉燃用燃料工序是其生产工艺中的关键环节，亦是产生大气污染物的主要工序。国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布《国民经济行业分类》中类别名称为“热力生产和供应”是指利用煤炭、油、燃气等能源，通过锅炉等装置生产或外购蒸汽、热水进行供应销售、供热设施的维护和管理的活动。华尔润公司的油改气建设项目作为其生产工艺的重要改造项目，必然会引起所产生污染物的变化、污染物治理工艺的调整等问题，与“热力生产和供应”的定义是不相同的。其次，根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条规定，华尔润公司的技术改造项目属于建设项目，通过技术改造后，华尔润公司生产的产品没有改变，仍然为平板玻璃，应按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第52项“玻璃及玻璃制品”中的“平板玻璃制造”编制环境影响报告书，而不能参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“热力生产和供应”来确定环评类别，降低环境影响评价等级。另外，根据《建设项目环境保护条例》第十二条第一款“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表”，以及环保部办公厅环办[2015]52号文《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》中“……属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理……”之规定，“建设项目重大变动”是建设项目已通过环评审批但未通过竣工验收的期间，所发生的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏的措施的重大变动。华尔润公司的技术改造项目明显不属于“建设项目重大变动”的情形。而环办环评[2018]6号《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》是对“建设项目重大变动清单”的补充，因此，华尔润公司的技术改造项目不适用环办环评[2018]6号《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》的规定。此外，华尔润公司虽然通过“网络问政平台”向广东省环保厅咨询涉案技术改造项目的环评类别为参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“热力生产和供应”类别编制环境影响报告表，但该答复并非是广东省环保厅正式的文件复函，仅作参考，不能作为定案依据。综上，华尔润公司提交的建设项目环境影响评价文件不符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的评价类别及评价等级，蓬江环境分局作出《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》，将《江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表》及相关资料退回给华尔润公司，符合法律、法规的规定。二、关于江门市环境局作出的江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”江门市环境局受理华尔润公司的复议申请，经过调查核实，作出涉案《行政复议决定书》维持蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》，查明事实清楚、适用法律准确，本院予以确认。综上所述，蓬江环境分局作出的《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司950t/d玻璃熔窑生产线玻璃窑炉油改气项目环境影响报告表的函》及江门市环境局作出的江环行复决[2018]1号《行政复议决定书》均合法，原审判决予以撤销，适用法律法规错误，本院予以纠正。蓬江环境分局、江门市环境局所提上诉请求，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初386号行政判决；二、驳回江门华尔润玻璃有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由江门华尔润玻璃有限责任公司负担(已由江门华尔润玻璃有限责任公司预交)。二审案件受理费50元，由江门华尔润玻璃有限责任公司负担；江门市生态环境局蓬江分局、江门市生态环境局已分别向本院预交案件受理费50元，由本院予以退回。江门华尔润玻璃有限责任公司应向本院补缴二审案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇一九年七月二十五日法官助理  瞿 杭书 记 员  区妙莎