山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁04行初25号原告王淼，男，1967年9月29日出生，汉族，住枣庄市市中区。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被告枣庄市市中区人民政府，住所地枣庄市市中区君山西路321号。组织机构代码00424837-X。法定代表人王辉，区长。委托代理人王尧，该区政府工作人员。委托代理人高明，山东龙头律师事务所律师。被告枣庄市城市建设房屋拆迁中心，住所地枣庄市市中区振兴中路16号。统一社会信用代码91370400739293286D。法定代表人赵斌，主任。委托代理人刘文华，该单位工作人员。委托代理人秦元洙，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。原告王淼因诉被告枣庄市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、被告枣庄市城市建设房屋拆迁中心（以下简称市城建房屋拆迁中心）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告王淼及其委托代理人田军，被告市中区政府的委托代理人王尧、高明，被告市城建房屋拆迁中心的委托代理人刘文华、秦元洙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王淼诉称，1992年，原告开始在市第一印染厂东宿舍l号楼东二单元三层东三户居住。2004年4月6日，枣庄市房产管理局及枣庄市房地产监理处向原告颁发房屋所有权证（枣房权证枣字第××号）。2002年12月31日，枣庄市市中区国土资源局向原告颁发了国有土地使用证（市中国用2002字第004909号）。2018年12月1日，二被告在原告不知情的情况下，利用黑夜将原告的房屋及地上附着物拆成废墟，造成原告无法居住。被告的行为严重违反了国家的相关法律规定。为维护原告的合法权益，特诉至本院，请求依法判决：1.确认被告的拆除行为违法；2.被告根据原告实际房屋土地使用面积，即160.28平方米，原址回迁安置同等面积房屋或者按照同区域、同路段、新建房屋价值赔偿；3.被告赔偿原告房屋装修价值、地上附着物及家具等各种损失共计40万元；4.被告支付原告搬家费1000元；5.被告支付原告租房费用（该费用从2018年12月1日按每月1000元支付到被告交付房屋或者给付赔偿之日止）；6.诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，提交了以下证据：1.房屋所有权证、国有土地使用证；2.照片两张及光盘一张；3.房屋内物品损失清单；4.政府信息不存在告知书。被告市中区政府及被告市城建房屋拆迁中心认为，房屋是枣庄新中兴房地产开发公司在夜间误拆的，上述证据不能证明是两被告拆除了原告的房屋。被告市中区政府辩称，1.2017年3月，山东省住建厅××××、财政厅，国土资源厅联合下发的《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》(鲁建住字〔2017〕8号），原告所在的印染厂宿舍（誉德华苑）片区被列入2017年棚户区改造项目。枣庄市市中区房屋征收办公室（以下简称市中区征收办）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》（枣庄市人民政府令第143号）等法律法规，对印染厂宿舍片区实施模拟征收。因未与原告就协议内容达成一致，市中区政府尚未作出征收决定，更未实施征收或其他行为。原告诉称市中区政府实施侵权行为，没有事实依据。2.如果原告诉称的征收纠纷属实，因为市中区政府未作出征收决定，征收行为与市中区政府无关，因征收所产生的纠纷应由实施征收者负责解决。原告列市中区政府为被告，诉讼主体错误。3.原告房屋被破坏是因他人行为所致，与市中区政府无关，且原告所列被告“枣庄市城市建设房屋拆迁中心”为企业法人而非机关事业单位。因此，该案应属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求依法驳回原告对市中区政府的起诉。被告市城建房屋拆迁中心辩称，1.2017年3月，山东省住建厅××××、财政厅及国土资源厅联合下发了《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》（鲁建住字〔2017〕8号），原告所在的印染厂宿舍（誉德华苑）片区被列入2017年棚户区改造项目。市中区征收办根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有±地上房屋征收与补偿办法》（枣庄市人民政府令第143号）等法律法规，对印染厂宿舍实施模拟征收。因未与原告就协议内容达成一致，市城建房屋拆迁中心并没有拆除原告的房屋。2.未达成补偿安置协议的六户，其房屋是枣庄新中兴房地产开发公司在拆除已达成协议的房屋时一并拆除的，因此，该行为不是行政行为。综上，原告的诉请没有事实及法律依据，请求依法驳回原告对市城建房屋拆迁中心的起诉。被告市城建房屋拆迁中心提交的证据如下：1.《通知》一份，市中区征收办发布，通知内容明确了棚户区改造范围、补偿依据标准及选取评估机构的时间；2.《说明》一份，枣庄新中兴房地产开发有限责任公司向市中区征收办出具，枣庄新中兴房地产开发有限责任公司明确同意按照相关规定对被征收人予以补偿；3.誉德华苑（印染厂宿舍）棚改项目房屋模拟征收《分户评估结果》公示及评估表一份，市中区征收办发布，市中区征收办将评估机构的评估结果进行公示；4.《告住户书》一份，市城建房屋拆迁中心发布，内容明确了房屋搬迁范围、征收实施单位、房屋征收补偿方式、补偿标准等。5.入户摸底通知一份，市中区征收办发布，明确了入户摸底时间及居民需要提供的证件材料。对原告提交的证据，被告市中区政府及被告市城建房屋拆迁中心认为，该证据不能证明是其实施了拆除行为。对被告市城建房屋拆迁中心提交的证据，被告市中区政府无意见。原告对该证据的真实性不清楚，对模拟拆迁的证明目的无异议，但原告的房屋所在地并不在棚户区改造范围内。本院认为，原告及被告市城建房屋拆迁中心提交的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告居住于印染厂宿舍。2017年6月17日，市中区征收办发布通知，主要内容是印染厂宿舍已被列入棚户区改造范围，定于6月19日进行公开入户投票选择房地产评估机构。2017年7月7日，市中区征收办发布“入户摸底通知”，通知定于2017年7月10日至13日进行入户摸底丈量。2017年9月22日，市中区征收办公示印染厂宿舍的《分户评估结果》。2018年10月30日，市城建房屋拆迁中心作为“征收实施单位”发布了《告住户书》，主要内容是，印染厂宿舍片区棚户区改造项目房屋征收工作已正式启动。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》及市中区政府《进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》等规定，告知房屋征收工作的有关房屋搬迁范围、补偿方式及标准等事项。2018年12月1日，原告的房屋被拆除。2019年1月7日，原告就印染厂宿舍棚户区改造项目申请政府信息公开。1月14日，市中区政府办公室作出《政府信息不存在告知书》，告知原告“该项目目前实施模拟征收，区政府尚未作出房屋征收决定及公告，因此，你申请的政府信息不存在。”本院认为，一、关于原告被拆除房屋的实施主体如何确定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。依照上述规定，被征收房屋被强制拆除，市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。案涉房屋被强制拆除系在被告市中区征收办作为房屋征收部门实施的征收程序中发生的。案涉房屋被拆除前，被告市城建房屋拆迁中心作为“征收实施单位”发布了《告住户书》，明确了印染厂宿舍片区棚户区改造项目房屋征收工作已正式启动。因此，对于房屋征收程序中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系被告市中区政府实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。二、本案强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，市中区政府作为行政强拆行为的实施主体，应提供其行为合法性的相关证据。在其否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，应依法确认其实施的强制拆除行为违法。三、关于原告主张的损失赔偿的问题。由于被告市中区政府实施的强制拆除原告房屋的行为已被确认违法，因此，其应按照全面赔偿和填平补齐的原则，承担赔偿责任。因违法强拆造成财产的直接损失，不仅包括对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被征收人可能享有的全部安置补偿权益，如安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额仍需被告市中区政府进一步审查核实，同时考虑到本案棚户区改造涉及面广，社会影响大等实际情况，为实质解决行政争议，节约司法资源和行政资源，本案宜按照全面赔偿原则，由被告市中区政府对原告的合法权益全面及时、一次性赔偿救济到位。另外，本案判决后，被告市中区政府要切实履行好赔偿义务，尽可能协调化解争议。如仍难以达成一致意见，应及时作出赔偿决定。原告如不服，可依法寻求司法救济。四、关于市城建房屋拆迁中心的被告地位问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条的规定，行政诉讼中的被告应为行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。本案中，市城建房屋拆迁中心是全民所有制企业，不能作为被告参加诉讼，对其起诉，本院予以驳回。综上，被告市中区政府拆除原告房屋的行为违法，其应对原告的损失进行全面赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、确认被告枣庄市市中区人民政府强制拆除原告王淼房屋的行政行为违法；二、责令枣庄市市中区人民政府于本判决生效之日起九十日内对原告王淼依法予以全面赔偿。三、驳回原告王淼对枣庄市城市建设房屋拆迁中心的起诉。案件受理费50元，由被告枣庄市市中区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  徐宝芬审判员  孙中海审判员  张昌民二〇一九年七月十五日书记员  赵倩文