江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏0791行初317号 原告：连云港市中央百货有限责任公司，住所地连云港市海州区解放中路56号。 法定代表人：胡伟，执行董事。 委托诉讼代理人：马海峰,江苏云台山律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴建华,江苏海越律师事务所律师。 被告：连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路28号。 法定代表人：赵明，该局局长。 出庭应诉负责人：常春玉、马玉昌，该局副局长。 委托诉讼代理人：徐国庆、孟少宁,江苏盈喆律师事务所律师。 第三人：连云港市商务局,住所地连云港市海州区海连东路9号商务大厦。 法定代表人：商振江,该局局长。 委托诉讼代理人：韩志清、李岭,江苏苍佑律师事务所律师。 原告连云港市中央百货有限责任公司（以下简称中央百货公司）不服被告连云港市海州区住房和城乡建设局（以下简称海州区住建局）、第三人连云港市商务局（以下简称市商务局）房屋征收补偿协议一案，于2018年7月17日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月12日、2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告中央百货公司委托诉讼代理人马海峰、吴建华、被告海州区住建局的委托诉讼代理人徐国庆、孟少宁、第三人市商务局委托诉讼代理人韩志清、李岭到庭参加诉讼，海州区住建局副局长常某、马某分别作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年5月22日，被告与第三人签订《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称涉案征收协议书），对幸福路8号1792.52平方米的房屋（以下简称涉案被征收房屋）达成协议，补偿金额为21287766元。 原告中央百货公司诉讼请求：判令撤销被告与第三人签订的涉案征收协议书，并责令被告对原告作出征收补偿。事实和理由：被告将坐落于连云港市海州区幸福路8号原黄海酒店金某1一2层原连云港市金祥商贸有限公司（以下简称金祥商贸公司）分摊部分的所有权确认给市商务局，并签订涉案征收协议书。原告在征收期间多次至被告处交涉涉案被征收房屋应属原告。由于被告与第三人之间签订的涉案征收协议书侵害了原告依法享有的征收补偿权利，原告为了维护自己的合法权益，特提起诉讼，要求判如所请。 原告向法庭提交了以下证据：1、关于黄海地块旧城区改造项目范围内被征收部分房屋产权人的征集公告，公告时间是2018年7月4日，证明原告在法定时间内提起行政诉讼。 2、连房权证新字第××号房屋所有权证及连某1（2011）第XP001558号土地使用权证，证明涉案房屋权利主体是原告。 3、原连云港市新浦区人民法院（2013）新民初字第4498号民事判决书、连云港市中级人民法院(2014)连民终字第0344号民事判决书、江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第01055号民事裁定书，证明原连云港市百货大楼因产权制度改革，于1996年8月变更登记为连云港市百货大楼有限责任公司（以下简称百货大楼公司）。2004年2月6日，变更登记为中央百货公司，根据《中华人民共和国公司法》的相关规定，百货大楼公司相应权利义务，应当由原告继受。 4、1999年10月14日《关于黄某假村重建营业楼的会议纪要》，证明该纪要明确约定涉案被征收房屋的产权归原告所有。 5、百货大楼公司整体资产评估项目资产评估明细表、资产评估说明，证明百货大楼公司在第二次改制时，涉案被征收房屋纳入改制范围，2004年原告接手该财产。 被告海州区住建局答辩称：答辩人与第三人签订的涉案征收协议书，合法有效，应予以维持。事实及理由：一、原告的诉讼主体不适格，答辩人多次召集相关权利人参加会议，要求原告提供权属证明，原告没有提供，应由其自行承担相关责任。二、答辩人将涉案被征收房屋确认给第三人市商务局并签订涉案征收协议书，于法有据。三、答辩人依法将涉案被征收房屋确认给第三人市商务局并签订涉案征收协议书，有事实依据。法院判决撤销了金祥商贸公司清算组与原告的房屋买卖协议，综合其他证据，依法认定金祥楼房屋所有权属于百货大楼公司和黄海共同所有，第三人作为百货大楼公司的实际出资人和国有资产管理机关，依法有权就涉案被征收房屋签署涉案征收协议书。四、原告认为涉案被征收房屋的所有权有争议，应当属于人民法院民事审判庭适用《中华人民共和国民事诉讼法》依法审理，确定所有权归属，通过答辩人与第三人签署的涉案征收协议书约定的内容及依法在《连云港日报》公告的内容可以看出，答辩人为维护涉案被征收房屋权利人的合法权利，已经穷尽所有的法律程序和方式，故原告以行政诉讼的形式起诉答辩人明显系适用法律错误，应依法裁定驳回起诉。五、答辩人认定第三人为涉案被征收房屋权属主体的程序合法。1、答辩人为了查明涉案被征收房屋的权属，于2017年9月15日、2017年10月20日、2018年4月5日，分别召集包括原告在内的利害关系人参加会议，会议内容主要是房屋征收的政策解读，对涉案被征收房屋权属的梳理，及不能及时举证证明其为所有权人的法律后果。2、2017年10月，答辩人向各利害关系人发送了权利主张及需要举证证明权属的函件。3、针对市商务局的权益问题，2018年3月份，海州区人民政府主要领导及答辩人负责征收的领导同志亲赴市商务局会议室参加会议，确定相关国有资产房屋征收的问题。4、2018年5月21日，在海州区人民政府402会议室，由区政府主要领导主持的《关于明确黄海权属等相关问题的会议纪要》明确涉案被征收房屋的确权主体是第三人，并且会议也指出，其他利害关系人可以在协议签订三个月内向答辩人提供权利证明及材料或向人民法院起诉，保证其民事权利不受损害。因此，各利害关系人应当对其主张的诉求通过民事诉讼的途径解决其民事争议。 被告海州区住建局向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、法律依据： 1、2013年12月21日，原新浦区人民政府作出的新政发（2013)101号《连云港市新浦区人民政府黄海片区旧城区改造项目房屋征收决定书》。2、2013年12月21日，原新浦区人民政府作出新征字[2013]13号《连云港市新浦区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》并同时公布附件《黄海片区旧城区改造项目房屋征收补偿安置方案》。3、2016年9月9日《关于公布黄海片区旧城区改造项目房屋征收评估机构选定结果的公告》，依法选定连云港市万诚房地产中介评估有限公司为黄海片区旧城区改造项目房屋征收评估机构。原连云港市新浦区公证处出具（2012)连新证民内字第941号《公证书》，证明其公告程序合法。4、2018年4月26日，海州区公证处做出的（2018)连海证民内字第92、93号《公证书》，证明被告作出的《黄海片区旧城区改造项目被征收房屋评估结果及奖励费用公示表一（签约期限7日内，含7日）》、《黄海片区旧城区改造项目被征收房屋评估结果及奖励费用公示表二（签约期限8-10日（含10日）内）》、《黄海房屋平面示意图》、《黄海附属物补偿汇总表》已依法公示。5、2018年5月28日，连云港市万诚房地产中介评估有限公司做出的连万房估（2018)第HH-15-1.1号房地产估价报告，证明根据房地产评估的法律法规依法评估，确定被征收房屋的结果和补偿金额。6、会议记录三份，证明被告为征集黄海房屋所有权人，多次召开会议，让利害关系人提供产权证明的事实。7、《关于明确黄海权属等相关问题的会议纪要》，证明经海州区政府召开会议，确定涉案被征收房屋签约主体为市商务局。8、涉案征收协议书，证明被告与市商务局就涉案被征收房屋签订征收补偿协议。9、关于黄海旧城改造项目中黄海酒店调查相关情况的函件四份，证明被告为确定涉案被征收房屋所有权人进行了调查。10、原连云港市新浦区人民法院（2013）新民初字第4498号民事判决书、连云港市中级人民法院(2014)连民终字第0344号民事判决书、江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第01055号民事裁定书，证明原告与金祥商贸公司清算组的买卖协议被确认无效，原告不是涉案被征收房屋的权利人。 法律、法规依据： 1、《中华人民共和国物权法》。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 第三人市商务局述称：被告将涉案被征收房屋确认给第三人，并与第三人签订涉案征收协议书合法，理由如下: 一、原告于2011年1月6日与金祥商贸公司清算组签订《房地产买卖契约》，并据此办理了产权过户手续，但该《房地产买卖契约》已被生效判决确认无效，相应的产权登记也归于无效。被告将涉案被征收房屋确权给百货大楼公司的主管单位即第三人，并签署相应的拆迁补偿协议是合法的、正确的。 二、根据1999年10月14日印发的《黄海重建营业楼的会议纪要》，涉案被征收房屋权属归百货大楼公司，百货大楼公司在2002年由国有企业改制为私营企业时，涉案被征收房屋未经评估，也未列入改制资产范围，故应归属国有性质。原告在2011年和金祥商贸公司清算组签订的《房地产买卖契约》，也从侧面证明原告认可涉案被征收房屋未列入改制范围。 第三人提交以下证据：1、名称预先核准申请书和国有资产产权登记表，证明第三人是百货大楼公司的主管单位和发起人，而涉案被征收房屋的权属已被生效判决查明，归属百货大楼公司，百货大楼公司改制为私营企业时，涉案被征收房屋未列入改制资产，作为百货大楼公司遗留的房产，被告认定由第三人享有相关权属是合法正确的。 2、金祥商贸公司股东会决议、申请书和《房地产买卖契约》，证明原告通过和金祥商贸公司清算组签订《房地产买卖契约》的方式试图受让包括涉案被征收房屋在内的房产，该买卖协议已被生效判决认定无效。 3、连改发办复[2002]38号、连商[2002]43号百货大楼公司改制的相关材料，证明百货大楼公司在改制时为防止国有资产流失，采取的方式是清产核资，国有股退出，由受让人买断经评估、核销、剥离后的原公司财产，而在改制时包括被征收房屋在内的房产因登记在金祥商贸公司名下，故没有列入改制范围。 经审理查明：1、黄海、原连云港市百货大楼均为国有企业，隶属于市商务局。原连云港市百货大楼于1996年8月第一次产权制度改革，变更登记为百货大楼公司。2002年百货大楼公司进行了第二次产权制度改革，进行了资产评估。2004年2月6日百货大楼公司变更登记为中央百货公司。黄海于1995年4月14日注册登记，办公地点位于海州区（××）××路××号，并拥有3788.5平方米的划拨土地使用权。金祥商贸公司成立于1999年9月30日，股东为百货大楼公司、连云港市解放路商场、连云港市永隆商贸有限公司。2010年9月13日，金祥商贸公司的债权债务清理完毕，剩余净资产由投资人按出资比例分配完毕，该公司被注销。 2、1999年10月4日，原连云港市贸易局（现为第三人）局党委研究黄海重建新营业楼（即金某），并形成《黄海重建营业楼的会议纪要》。新营业楼由百货大楼公司投资兴建，新建一楼除宾馆大厅以外所有门面房，原一楼大厅西侧14间门面房及二楼大厅以东部分归百货大楼公司所有。一楼宾馆大厅、二楼大厅以西、三楼全部房屋归黄海所有。黄海须在施工前将新建营业楼土地使用权转归百货大楼公司，办理土地使用证等内容。后黄海按照上述规定，根据被告要求，将1193.40平方米的土地使用权转到百货大楼公司控股的金祥商贸公司名下。1999年11月3日，原连云港市国土管理局批复，允许黄海划出1193.40平方米的土地，给金祥商贸公司用于商业建设，由黄海缴纳土地出让金6万元等。2003年7月20日，黄海与百货大楼公司又签订协议书，再次明确产权，约定营业楼建成后，一楼宾馆大厅、二楼大厅西部，三楼全部房屋归黄海所有。并明确约定由百货大楼公司全权办理产权证，产权归属不变，在黄海要求办理产权登记时，百货大楼公司无条件转让。此后，即由百货大楼公司投资建设黄海营业楼，建成后，黄海营业楼的房屋所有权和土地使用权均登记在金祥商贸公司名下，建筑面积为3043.66平方米。工程竣工后，一直由黄海经营使用。 3、2011年1月6日，中央百货公司与金祥商贸公司清算组签订《房地产买卖契约》，双方约定由原告以336万元的价款购买金某3043.66平方米，并于2011年1月28日办理了产权过户手续。黄海诉至法院，经一、二审判决：一、中央百货公司与金祥商贸公司清算组于2011年1月6日签订的《房地产买卖契约》无效。二、位于新浦区幸福路8号黄海营业楼一楼宾馆大厅、二楼大厅以西、三楼全部房屋的所有权及××土地使用权××度假村所有。 4、2013年12月21日，原连云港市新浦区人民政府发布国有土地上房屋征收决定公告，征收范围为黄海片区旧城区改造项目红线范围，东至振海路、西至幸福路、北至海连路、南至大庆路。黄海酒店在被征收范围内。因黄海酒店产权归属不明，被告海州区住建局作为房屋征收部门，对该酒店的产权进行了调查、并发布公告召集产权所有权人申报权利，在调查期间，海州区住建局以原告未能提交证明涉案被征收房屋的产权证明，认为涉案被征收房屋应当归属于百货大楼公司，遂于2018年5月22日，与百货大楼公司的主管局市商务局签订涉案征收协议书。原告不服，提起本案之诉。 上述事实有当事人陈述、民事判决书、民事裁定书、涉案征收协议书、会议纪要、公证书等证据证实。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《连云港市新浦区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》载明房屋征收部门为本案被告，故被告海州区住建局是本案适格的被诉主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案被告作为征收部门，应当与涉案被征收房屋的所有权人签订征收补偿协议。该条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。经被告多方调查，涉案被征收房屋因企业改制以及股东变更等，在征收过程以及本案审理过程中，均没有有效的证件证明其所有权属。因原告与金祥商贸公司清算组签订的买卖契约被判决确认无效，原告提供的连房权证新字第××号房屋所有权证及连某1（2011）第XP001558号土地使用权证，不能证明涉案被征收房屋的所有权人系原告。原告提供的“连云港市百货大楼有限责任公司整体资产评估项目资产评估明细表、资产评估说明”，不能直接证明涉案被征收房屋已由原告接手管理并属原告财产。被告为证明其与市商务局签订涉案房屋征收协议书合法性，提交的生效判决书虽确认原告与金祥商贸公司签订的买卖协议无效，但该判决不能反推涉案被征收房屋未纳入改制范围。被告提供的会议纪录三份及《关于明确黄海权属等相关问题的会议纪要》，将涉案被征收房屋的征收主体确认为第三人市商务局亦没有充足的证据支持。综上，涉案被征收房屋的所有权人并不确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被告海州区住建局在涉案被征收房屋没有明确归属情况下，确定市商务局为被征收人没有事实和法律依据，对被告与第三人签订的涉案征收协议书依法应予撤销。对于原告要求判令被告与其签订征收补偿协议的要求，因原告未提供证据足以证明其是涉案被征收房屋的所有权人，故对原告诉求本院亦不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告海州区住房和城乡建设局与连云港市商务局签订的《房屋征收补偿安置协议书》。 二、驳回原告连云港市中央百货有限责任公司要求判令被告连云港市海州区住房和城乡建设局与其签订征收补偿协议的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一九年七月十五日 书 记 员  王静雯 法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。