云南省广南县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2627行初1号原告罗明顺，男，1960年5月16日生，汉族，云南省广南县人，住广南县。被告广南县莲城镇人民政府。统一社会信用代码：11532627015215805L。机构地址：广南县莲城镇宝宁大道1号。法定代表人陈国平，镇长。出庭负责人季定斌，副镇长。委托代理人刘银鼎，云南天外天律师事务所执业律师，特别授权。委托代理人包崇照，云南天外天律师事务所实习律师，特别授权。被告广南县人民政府。统一社会信用代码：11532627015215522C。机构地址：广南县莲城镇南秀社区南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。出庭负责人孙贺庭，副县长。委托代理人符边玺，广南县人民政府原法制办工作人员，特别授权。第三人常志勇，男，1947年8月5日出生，汉族，云南省广南县人，住广南县。委托代理人吴昌文，莲光法律服务所法律工作者，特别授权。原告罗明顺不服被告广南县莲城镇人民政府（以下简称镇政府）、广南县人民政府（以下简称县政府）土地行政确权、行政复议一案，原告罗明顺于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，分别于同月10日向被告镇政府、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告镇政府、县政府于同月22日向本院提交了据以作出土地行政确权、行政复议的证据。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗明顺，被告镇政府出庭负责人季定斌及镇政府的委托代理人刘银鼎、包崇照，被告县政府出庭负责人孙贺庭及县政府委托代理人符边玺，第三人常志勇及其委托代理人吴昌文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月7日，镇政府作出莲政处（2018）2号《莲城镇人民政府关于常志勇与罗明顺土地纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定将位于“桐子树湾湾”四至界线为东至大路、南抵白杨树、西抵常志勇地及谢某发地、北抵赵某福地和水池，面积为3.5亩（其中0.57~0.58亩为集体分给罗明顺的熟地，2.92~2.93亩为常志勇换地后扩垦的土地）的土地由常志勇管理使用；位于“花果山”当年常志勇换给罗明顺面积约1亩的土地继续由罗明顺户管理使用，不支持罗明顺换回土地的请求，罗明顺不服，于2018年10月1日向县政府申请行政复议，同年11月19日，县政府作出广政行复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持镇政府2018年9月7日作出的《处理决定》，罗明顺不服提起行政诉讼。原告罗明顺诉称：请求法院依法判决撤销被告镇政府2018年9月7日作出的莲政处［2018］2号《关于常志勇与罗明顺换地纠纷的处理决定》。事实和理由：原告与第三人常志勇于1993年口头协商换地耕种，由于双方所建盖的住房都距对方的地较近一些，为了方便管理，口头商定换种几年，各自的儿女长大了就归还对方。从1998年以来的几年当中，罗明顺曾多次找到常志勇要求归还耕地，常志勇都说再给他种几年。但在2015年后却一反常态地说：土地是他的了，没有归还的事情，双方发生争议后，原告罗明顺向镇政府申请确权，镇政府于2017年2月21日作出处理决定，但因严重脱离事实、在罗明顺申请复议后被撤销，并责成重新调查处理，但在拖了一年多时间后，被告镇政府在未调取任何新的证据的情况下，作出莲政处［2018］2号《处理决定》，仍将争议土地确权给第三人常志勇，罗明顺申请复议，被告县政府却维持该处理决定，原告认为：原告用平山村民委卯子村小组桐子树湾湾土地与第三人常志勇的花果山土地换种只是临时为方便管理而换种并不是永久性地换使用权。在1998年原告将花果山土地交还常志勇时、常志勇已用将该土地（花果山土地）借与赵世方耕种的实际行为来认可，只是因原告搬迁到平山、暂时不耕种桐子树湾湾的土地而让第三人常志勇再继续耕种罢了！而且，两块地的面积、土壤肥度差距明显，怎么可能永久置换?同时，在换种时两家都尚未将自己的荒地全部开星，县政府在第一次复议时也对此特别强调（第一次复议决定书中，县政府也认为：一．原告与第三人之常志勇间的纠纷系因互换土地引起，互换后双方均进行了不同程度的扩垦。但从现有证据来看，双方仅互换了在当时已经形成的熟地，并无证据表明已将土地周边的荒坡全部进行了互换，也无证据能够证明集体分给双方的荒坡在换地前就已被开垦完毕，因此，至少对于扩垦部分应归谁管理使用已形成了土地权属争议。镇政府虽然认定双方互换土地这一事实清楚，但由于未考虑前述情形并针对性地开展全面深入的调查取证，而仅基于互换土地这一事实就一概而论地将双方之间的争议定性为“换地纠纷”，明显与事实不符…）。因此，作为负有确权责任的镇政府应全面了解事实，依据客观事实作出决定，才能使人信服。但是，在莲政处［2017］1号《处理决定》已被县政府依法撤销的情况下，镇政府依然在没有收集到相应证据的情况下，作出莲政处［2018］2号《处理决定》，强行将争议土地确权给常志勇，原告认为：广南县莲城镇人民政府的莲政处［2018］2号《处理决定》是错误的，理由如下一、镇政府在作出莲政处［2017］1号《处理决定》之后与作出莲政处［2018］2号《处理决定》之前的这段时间时并没有收集相应的证据，也就是说作出莲政处［2017］1号《处理决定》与作出莲政处［2018］2号《处理决定》依据的证据是一样！作出莲政处［2018］2号《处理决定》所陈述的依据不客观，完全是主观臆想；三、在莲政处［2017］1号《处理决定》被县政府撤销后，原告罗明顺于2017年5月6日向镇政府提出确权申请，并多次催告交涉，镇政府直到2018年9月7日才作出《处理决定》，明显不作为和有意拖延。综上，被告镇人民作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，处理结果明显不当，侵害了原告罗明顺的合法权益，但被告县政府复议后却依然维持该处理决定，致原告罗明顺的合法权益得不到保障，为维护合法权益，特提出诉讼，请依法裁决。原告罗明顺对自己提出的主张，向本院提交了以下证据材料：1．原告的身份证复印件，证明原告的身份信息；2．镇政府的处理决定，证明被告镇政府的处理不对；3．县政府的复议决定，证明县政府的复议决定不对。被告镇政府辩称：镇政府作出《处理决定》对事实认定清楚，适用法律正确，应该予以维持。镇政府在收到罗明顺以及第三人常志勇的处理中请后，依法向相关人员进行了取证，并依法进行了调查询问笔录。并且，对本案罗明顺以及第三人常志勇的争议土地做了现场指认笔录，同时还对双方的矛盾进行了调解，但因双方分歧过大，导致调解不成。以上行为均符合规定以及系在镇政府的职权范围内进行，因此，镇政府作出的《处理决定》程序合法；镇政府作出《处理决定》所依据的证据确凿，不同证据间可以相互印证，形成了完整的证据链，因此，罗明顺所称双方仅为换栽而非换地的情况既与事实不符，也与当地的风俗习惯相违背。综上所述，镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，应该子以维持。被告镇政府对其主张向本院提交了以下证据：1．《土地确权申请书》以及对罗明顺的《调查笔录》，证明罗明顺要求处理的纠纷为：确认罗明顺享有对桐子树湾湾土地经营权；2．对罗明顺、常志勇的《调查笔录》，证明被告收到原告的《土地确权申请书》后立即对双方的争议情况进行调查的事实；罗明顺与常志勇存在换地耕种的事实，但双方均无关于换地是否有期限的证据的事实；3．现场指认记录、争议现场勘验草图及勘验图，证明罗明顺与常志勇换地耕种的事实，虽然罗明顺与常志勇指认的双方换地时的熟地与荒地四至不同，但双方的指认的换地时的熟地、荒地面积以及争议土地的面积、四至相同，因此，因土地面貌以及四至情况的变化确认的换地时的土地状况不影响本案的处理；4．调解记录，证明罗明顺确认换地之后，约三分之二的土地为常志勇开荒所得的事实；5．对罗某刚、罗某彪、谢某洲、刘某荣、罗某豪、刘某坤的调查笔录，证明罗明顺与常志勇换地耕种的事实，在当地并没有换地耕种30年的习俗；6．镇政府的《处理决定》、县政府的《复议决定》，证明镇政府收到罗明顺的申请书，严格按照法律规定进行了细致、谨慎的调查，并且依据当事人的陈述以及相关旁证，再结合当地的风俗习惯作出的处理决定合法有效的事实；7．莲政处〔2017〕1号《莲城镇人民政府关于常志勇与罗明顺土地纠纷的处理决定》、广政行复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》，证明镇政府第一次作出处理决定后被县政府撤销，罗明顺重新提交申请。被告县政府辩称：首先，罗明顺与常志勇互换土地耕种，属于法律所允许的一种民事行为，且互换协议已经履行完毕，尽管罗明顺提出双方之间的互换协议附有解除条件，但仅系其单方面的主张，并没有证据能够证明解除条件的存在，从民事诉讼证据规则的角度看，其应当承担举证不能的法律后果，即其换回土地的要求应不予支持。双方互换土地后，常志勇对“桐子树湾湾”的土地进行了扩垦，在当时人们普遍追求多种粮食以解决温饱的时代背景下，这种扩垦行为并不为法律和政策所禁止，而在常志勇逐年扩垦的过程中，原告并未进行阻止或者采取任何方式进行干涉，应当认定原告默许了常志勇的扩垦行为，这也符合农村的习惯性做法。而在广大农村，互换土地耕种以及互换之后进行扩垦的现象普遍存在，在当时农村通行条件差且运输方式普遍靠人背马驮的情况下，互换土地的原因都是因为自己的土地距离对方比较近，但随着时代的发展，农村包括农用路在内的通行条件均发生了改变，如果都允许这些农户在非双方自愿或者没有证据证明附有解除条件的情况下通过复议或诉讼等法定途径强制性地换回土地，既有违诚信原则，也不利于农村土地经营管理秩序的稳定。被告莲城镇人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，处理程序合法，适用法律正确，内容适当。其次，县政府自2018年10月10日收到罗明顺的复议申请后，依法履行了立案、审理、决定、法律文书送达等行政复议办案程序，在听证审理过程中充分保障了罗明顺举证、质证、辩论等程序性权利。之后于2018年11月19日作出本案《复议决定》并送达各方当事人，复议程序合法。最后，基于原行政行为认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持原行政行为的复议决定，该《复议决定》适用法律依据正确。综上，县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持，并驳回罗明顺的诉讼请求。被告县政府对其主张向本院提交了以下证据：1．罗明顺提交的《行政复议申请书》复印件，证明县政府作出“广政行复决字﹝2018﹞8号”《行政复议决定书》的案件来源及申请人的复议请求及其所依据的事实和理由；2．复议申请收件回执、处理审批表、被申请人答复通知书及送达回证、第三人参加行政复议告知书及送达回证、第三人的行政复议答辩状、被申请人答复收件回执、听证通知书及送达回证、负责人出席听证会身份证明、被申请人出具的授权委托书受委托人执业资格证、申请人的授权委托书及受委托人职业资格证、第三人的委托书及受委托人法律服务工作者证、听证笔录、公文审签单、行政复议决定书送达回证，证明县政府从收件、立案、审理到作出《复议决定》以及法律文书送达等整个办案程序合法；3．镇政府提交的《行政复议答辩状》《证据清单》以及县政府作出的“广政行复决字﹝2018﹞8号”《行政复议决定书》，证明：莲城镇政府按时作出答复并提交了其作出《处理决定》的证据、依据；县政府经审理后认为镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法作出了维持该《处理决定》的《复议决定》；4．《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和第二十八条第一款第一项，县政府作出《复议决定》的职权依据及作出维持原行政行为复议决定适用的法律依据。第三人常志勇述称：其意见与镇政府、县政府的答辩意见一致。第三人常志勇对其主张未提供证据证明。经庭审质证，被告镇政府对罗明顺提供的1号证据的三性予以认可；对2、3号证据三性予以认可，但对罗明顺的证明目的不予认可。经庭审质证，被告县政府对罗明顺提供的1号证据认可；但2、3证据的证明观点不认可。经庭审质证，第三人常志勇对原告罗明顺提供的证据的1号证据认可；但2、3证据的证明观点不认可。经庭审质证，原告罗明顺对被告镇政府提供的对1、3、4、7号证据认可；对2号证据不认可证据中说我们换地没有期限这个内容；对5号证据中证明双方换地的事实认可，其他的不认可；对6号证据不认可。经庭审质证，被告县政府、第三人常志勇对镇政府提供的1-7号证据均认可。经庭审质证，原告罗明顺对被告县政府提供的1号证据认可；对2、3、4号证据不认可。经庭审质证，被告镇政府、第三人常志勇对县政府提供的1-4号证据均认可。本院对上述证据认证如下：原告罗明顺提供的1号证据的三性予以采信，2、3号证据三性予以采信，但对证明内容不予采信。被告镇政府提供的1、2、3、4、5、6、7号证据三性予以采信。被告县政府提供的1、2、3号证据三性予以采信，5号证据属于法律条款，不予认证。根据上述有效证据本院认定本案事实如下：罗明顺与常志勇争议地位于广××城镇××村民委员会××村小组“桐子树湾湾”，面积为3．5亩（其中0．57~0．58亩为集体分给罗明顺的土地，2．92~2．93亩为常志勇换地后开荒的土地），四至界线为东至大路、南抵白杨树、西抵常志勇地及谢某发地、北抵赵某福地和水池。1981－1982年期间，平山村委会卯子小组将本村开荒的土地及地边的荒坡全部集中后统一进行了分配，其中罗明顺分得地名为“桐子树湾湾”的土地及周围的荒坡，常志勇分得地名为“花果山”的土地及周围的荒坡。由于罗明顺的住房离“花果山”较近，而常志勇的住房离“桐子树湾湾”较近，双方为了方便生产、生活，经双方口头协商同意，罗明顺将其位于“桐子树湾湾”的土地与常志勇位于“花果山”的土地互换进行栽种。此后，在各自管理的过程中，罗明顺、常志勇均在所换地周围的荒山进行开荒栽种，双方均未去阻止对方。2015年，罗明顺向常志勇提出，要求常志勇将“桐子树湾湾”的土地换回由罗明顺栽种，遭常志勇拒绝而引发纠纷。2016年6月，罗明顺向镇政府提交书面申请，要求解决与常志勇换地纠纷。镇政府受理后，同年7月28日，组织罗明顺、常志勇到现场调解，由于双方分歧大，调解未果，2017年2月21日，镇政府作出莲政处〔2017〕1号《莲城镇人民政府关于常志勇与罗明顺土地纠纷的处理决定》，决定将位于“桐子树湾湾”四至界线为东至大路、南抵常志勇地、西抵谢继洲地、北抵赵仕荣地的地块由常志勇户管理使用；位于“花果山”当年常志勇换给罗明顺地块继续由罗明顺户管理使用，不支持罗明顺换回土地的请求。罗明顺不服向县政府申请复议，2017年2月21日，县政府作出广政行复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》，决定撤销镇政府作出的莲政处〔2017〕1号《莲城镇人民政府关于常志勇与罗明顺土地纠纷的处理决定》。2017年5月6日，罗明顺又向镇政府提交《土地确权申请书》，请求镇政府将位于广××城镇××村民委员会××村小组桐子树湾湾土地经营权确认归罗明顺，同年12月13日，镇政府组织双方在莲城镇××村民委员会进行调解，未达成协议。2018年9月7日，镇政府作出《处理决定》，决定将位于“桐子树湾湾”四至界线为东至大路、南抵白杨树、西抵常志勇地及谢洪发地、北抵赵云福地和水池，面积为3．5亩（其中0．57~0．58亩为集体分给罗明顺的熟地，2．92~2．93亩为常志勇换地后扩垦的土地）的土地由常志勇管理使用；位于“花果山”当年常志勇换给罗明顺面积约1亩的土地继续由罗明顺户管理使用，不支持罗明顺换回土地的请求。罗明顺收到该《处理决定》不服，于2018年10月11日向县政府申请行政复议，请求撤销该《处理决定》，同年11月20日，县政府作出广政行复决字〔2018〕9号《行政复议决定书》，决定维持镇政府2018年8月14日作出的《处理决定》，罗明顺不服提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，镇政府有权对本辖区内的土地进行管理和确权，镇政府执法主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，县政府有权对罗明顺不服镇政府的处理决定作出复议决定，县政府执法主体适格。我国法律并不禁止互换土地的行为，而且互换土地现象在农村普遍存在，如果在没有充分证据或者非双方自愿的情况下允许互换土地的一方基于自身的现实利益需要而换回土地，将不利于农村土地承包经营秩序的稳定。本案争议双方互换土地后各自经营管理至少已长达二十二年，故双方之间的争议应本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则处理。罗明顺主张的理由不充分，不予支持。镇政府作出的《处理决定》和县政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，镇政府、县政府的辩解和代理人的代理意见有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回罗明顺的诉讼请求。案件受理费50元，由罗明顺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  杨海英审 判 员  李善东人民陪审员  陈灵敏二〇一九年七月四日书 记 员  晏明秋