江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏09行终261号 上诉人（原审原告）：韩贵荣，男，1962年1月24日出生，汉族，居民，住兴化市。 被上诉人（原审被告）:盐城市地方海事局，住所地盐城市亭湖区开放大道66号。 法定代表人：陈正华，该局局长。 上诉人韩贵荣因与被上诉人盐城市地方海事局（以下简称盐城海事局）行政答复一案，不服东台市人民法院于2019年3月30日作出的(2018)苏0981行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月29日受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2015年3月30日，原告韩贵荣向盐城市交通服务热线进行投诉，反映“三航58”船舶长期在串××河大丰市××段偷排工业废水，要求相关部门进行处理。交通服务热线受理后，转至被告盐城海事局处理。2015年3月31日，被告收到交通服务热线转来的信访件后，于2015年4月23日作出涉案《答复》，主要内容为：1.对“三航58”船舶及其2014年4月28日所载运货物的调查情况。“三航58”，散装化学品船，船舶总吨98，主机功率96.5千瓦，船舶所有人、经营人为姜堰市三航运输公司，船员孙彭泉，持有三类船长证书和特殊培训合格证书。2014年4月，该船从江苏苏青水处理集团有限公司（江阴市长泾镇）装载约140吨使用过的硫酸，4月18日在大丰市地方海事处草堰海事所办理船舶报港进港签证手续，拟销售给大丰市沿海复合肥有限责任公司，后来因价格未谈妥，没有成交。2014年4月28日，“三航58”船舶到大丰市地方海事处草堰海事所办理转港签证手续，目的地为江苏如东，拟将货物销售给南通市复合肥厂有限公司（南通市如东县河口镇）。2.在江苏苏青水处理集团有限公司调查的情况。通过向该公司法务部工作人员华金宝（公司具体负责协助办理危险货物报港、签证的人员）询问，该公司购进成品硫酸（98酸）用于生产离子交换树脂，用过的硫酸委托“三航58”船舶进行装运销售，公司与“三航58”船舶之间没有任何合同，也没有发货单。2014年4月份，华金宝协助“三航58”船舶在江阴海事机构办理申报、出港签证手续，所载运货物为该公司使用过的硫酸，数量约为140-150吨。“三航58”船舶在该公司装载货物没有账目记载，只有在华金宝的小本子上有记录。3.在南通市复合肥厂有限公司调查的情况。通过向该公司经理戴国建了解，2014年4月30日，“三航58”船舶孙彭泉装运稀硫酸一船约140吨送到该公司，双方商定，孙彭泉将货物寄存在南通市复合肥厂有限公司储罐内，公司如使用，以每吨50元计算价钱。双方没有任何票据和凭证。此外，按照国家有关规定，大丰市地方海事处对“三航58”船舶2014年4月28日航次在大丰境内未执行安检无不当之处。至目前为止，从调查情况看，没有证据能够证明“三航58”船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水。被告于同日将《答复》向原告直接送达。后被告再次于2015年4月30日向原告邮寄送达了《答复》。原告不服该《答复》，向一审法院提起行政诉讼，要求确认该《答复》无效，并赔偿原告经济损失70万元。 一审法院另查明，原告于2018年8月10日向盐城市交通运输局递交申请书一份，主要申请内容为：请求盐城市交通运输局对下属部门及相关人员瞒报事实、虚假伪造窝藏排污船排污纵罪逃逸，追究主管负责人的刑事处罚责任，并要求依法履行保护区域水流资源安全的法定职责；因海事行政部门渎职，造成原告养殖经济损失，请求将原告的经济损失70万元立即结清。后该申请书经邮政部门改签至被告处，被告于2018年8月14日收到该申请书，于2018年8月15日作出《回复》，认为原告信访反映的事项已由一审法院立案并开庭审理，根据《信访条例》第二十一条的规定，不予受理原告的申请，要求原告依法向有关机关提出。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告认为其于2015年4月23日作出的涉案《答复》属于信访答复，不具有可诉性。关于信访事项办理意见是否可诉，关键看其是否具备行政诉讼法受案范围规定的行政行为的基本特征，应主要从主体、内容、结果、所引用法律依据、相对人信访申请事项等几方面进行审查，其中处理结果是否对当事人权利义务产生实际影响是判断是否可诉的实质性标准。涉案《答复》虽然在形式上答复的对象是“信访人韩桂荣”，但从《答复》的内容看，该《答复》是被告根据原告的申请、行使调查处理水污染事故的行政管理职责而作出，《答复》认定“到目前为止，从调查情况看，没有证据能够证明“三航58”船舶于2014年4月28日向水体非法排放了工业废水”，上述内容涉及原告的重大权益，在原告提起的民事侵权案件中亦作为依据采纳，对原告的权利义务产生了实际影响，且原告投诉的事项亦是要求被告履行行政管理职责。故被告作出的《答复》属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。 公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件已经立案的，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，涉案《答复》系由被告于2015年5月1日之前作出并向原告送达，现原告要求确认该《答复》无效，属于前述规定人民法院不予立案的情形。同时，经一审法院向原告释明，原告仍坚持要求确认涉案《答复》无效，故对于原告诉讼要求确认《答复》无效的请求，依法应当不予立案，现已经立案的，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。由此看出，一并提出行政赔偿请求诉讼，是公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为对其合法权益造成了损害，并基于此向法院提起行政诉讼要求撤销行政行为或确认违法，同时就造成的损害予以赔偿提起的诉讼。故一并提出行政赔偿请求诉讼必须要有一个行政行为存在，且该行政行为的合法性处于待评判状态。本案中，原告要求被告赔偿其经济损失70万元，若原告基于要求确认《答复》无效而申请行政赔偿，现经一审法院审查认为要求确认《答复》无效属于人民法院不予立案的范畴，并未实体上审查该《答复》是否具有合法性。故在此情形下，原告基于该《答复》提出赔偿请求，缺乏相应依据。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。该法第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”的前提条件。由此看出，单独提起行政赔偿请求诉讼必须是行政行为已经被确认违法，该赔偿请求已经赔偿义务机关先行处理。故在行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定或先行处理决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，原告提交赔偿申请书要求被告赔偿的主要理由是认为被告未依法履行法定职责，从而造成原告的经济损失。在未确认被告是否存在不履行法定职责的行为致使原告的合法权益遭受损害的情形下，原告提起行政赔偿诉讼，亦不符合前述规定。 综上，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百六十二条规定，裁定：驳回原告韩贵荣的起诉。案件受理费50元，退给原告韩贵荣。 韩贵荣上诉请求：1.依法撤销或改判一审裁定。2.依法确认盐城海事局2015年4月23日作出的答复行政行为违法或者无效。3.由盐城海事局承担案件受理费用。事实和理由：1.一审裁定认定的基本事实缺乏证据，均系盐城海事局笔录材料及书面证明词，未经证人出庭质证依法不生效。2.盐城海事局称当日将涉案《答复》送达给韩贵荣，那么该内容又是什么？当日送达给韩贵荣的签收字据又在那里？后盐城海事局再次向韩贵荣邮寄送达了《答复》的内容又是什么？对此，一审裁定不顾基本事实，枉法驳回起诉依法不能成立。3.一审裁定遗漏适用《中华人民共和国船舶安全监督规则》《船舶签证管理规则》《海事行政执法过错和错案责任追究暂行规定》《江苏省通榆河水污染防治条例》《信访条例》《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人逐级走访的办法》《行政诉讼法》等法律法规。 盐城海事局未提出书面的答辩意见。 当事人在一审审理期间所提交的证据、依据，一审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，根据当事人的陈述，本案的争议焦点是：韩贵荣提起的本案行政诉讼是否符合立案受理的条件？ 确认行政行为无效，是自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条首次从立法上确立的制度。由于该法条不能溯及既往，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条、第六十九条第一款第十项才分别规定，公民对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案；有其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第二十九条、第三十二条分别规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为；人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。由此可见，行政赔偿以行政行为违法为前提。在行政赔偿案件中，人民法院仅就行政赔偿争议进行审理，行政行为的合法性应当通过先行确认程序或者行政诉讼予以审查，原告对加害行政行为的违法性承担举证责任。 本案中，韩贵荣诉请确认涉案《答复》无效的行政行为，系由盐城海事局于2015年5月1日之前作出并向原告送达的行政行为，因而依照上述规定，属于人民法院不予立案的情形。同时，韩贵荣以盐城海事局作出的涉案《答复》行为无效为由提起行政赔偿诉讼，但其未能提供证据证明被诉行政行为已被确认违法，因而缺乏事实依据和法律依据，不符合行政诉讼起诉条件。因而，韩贵荣提起的本案行政诉讼，不符合起诉受理条件，应当裁定驳回起诉。 综上，上诉人韩贵荣的上诉理由不能成立，依法不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条、第六十九条第一款第十项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第二十九条、第三十二条的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 于 浩 审判员 时 云 审判员 周 和 二〇一九年七月二十六日 书记员 陈本浩 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》法释〔2018〕1号 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。 3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》法发〔1997〕10号 第一条《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。