广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初732号 原告：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广州市南沙区榄核镇九比村九榄公路，统一社会信用代码91440115618711621U。 法定代表人：吴振昌，职务董事长。 委托代理人：徐启英，该司员工。 委托代理人：郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，住所地广州市天河区华就路12号2-4楼，统一社会信用代码12440100741854396C。 法定代表人：夏卫兵，职务主任。 委托代理人：钟晋闻，该中心工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：秦立平，该府工作人员。 第三人：罗霞，女，汉族，1988年2月20日出生，身份证住址四川省合江县， 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人罗霞住房公积金管理及行政复议一案，本院于2019年1月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。原告创信鞋业公司的委托代理人郭玉霞、徐启英，被告公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯，被告市政府的委托代理人秦立平到庭参加了诉讼，第三人罗霞经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告创信鞋业公司诉称，原告收到被告公积金中心送达的穗公积金中心南沙责字[2018]803-2号《责令限期办理决定书》(以下简称涉案决定书)。原告对该决定书中关于缴存时间、缴存基数、缴存金额等内容及责令缴存的处理程序、适用的法律法规均不服，遂提起行政复议。被告市政府作出的穗府行复[2018]2846号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定书），仍然维持被告公积金中心的涉案决定书。原告认为，被告公积金中心、被告市政府作出的具体行政行为查明事实不清、适用法律错误，严重损害原告的合法权益，理由如下：一、《住房公积金管理条例》中没有明确对住房公积金的追缴不受时效限制，被告公积金中心向原告追缴长达二十年的住房公积金没有法律依据，违反了行政合法性原则。原告从2013年6月主动开设住房公积金账户并宣导职工缴纳住房公积金，在第三人向被告公积金中心投诉追缴时，原告已开始为所有员工缴存住房公积金，只要职工当时在职的，原告都开始为其缴存，不属于《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定‘单位从未缴存住房公积金的’情形，被告公积金中心错误认定原告从未缴存住房公积金，并错误理解《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的精神和含义，对原告采取一刀切的方式追缴长达二十年的住房公积金，违反了行政合法性原则。二、被告公积金中心追缴住房公积金应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”因此，被告公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。三、两被告未查清第三人的住房公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为数据来源，缺乏事实和法律依据。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。且根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算，但并没有任何规定可以使用养老保险缴费基数作为缴存依据来源。原告职工的养老保险缴费基数原则上由原告根据第三人的实际收入申报，但不得低于广东省每年公布的《社会保险年度企业职工基本养老保险缴费工资上限和下限的通知》规定的缴费工资下限。由于原告没有保存超过两年的工资数据，无法与第三人养老保险缴费基数作对比，但据原告初步统计仅有约60%职工的平均工资达到或超过养老保险缴费基数，若以养老保险缴费基数作为缴存基数来源，缺乏法律依据，且加重原告的经济负担。此外，在既有纳税清单又有养老保险缴费明细时，被告公积金中心采用就高不就低的方式，采用高标准作为缴存基数，没有法律依据。对于第三人超过两年追溯期限的补缴请求，两被告认为需补缴的，也应由第三人提供原告确认的个人收入情况作为缴存依据处理来源，否则第三人应承担不利的法律后果，两被告对其请求应不予支持或不予处理。四、被告公积金中心将原属于其的举证责任强加于原告，并在原告因客观原因无法提供相关证据时直接以薄弱的证据材料认定原告与第三人的劳动关系及缴存基数，违反公平、公正原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。被告公积金中心仅凭劳动合同、纳税清单、社保缴费明细三者其一推定原告与第三人的劳动关系存续期间及第三人的收入，证据明显不充分。被告公积金中心作出《核查通知书》，要求原告就与第三人的劳动关系存续时间及其工资收入提供证据，显然将原属于第三人、被告的举证责任强加于原告。五、原告收到《核查通知书》后在期限内向被告公积金中心就缴存年限、缴存基数提出了异议，但被告公积金中心未就异议情况进行调查、审查及回复原告而直接作出涉案决定书，对原告提出的异议不予审查及回复的行为剥夺了原告申辩、异议的权利，程序违法。六、该系列案件属于历史遗留问题，两被告作出行政行为时并未考虑实际情况及行政行为造成的不良社会影响。虽然《住房公积金管理条例》在1999年已颁布，但当时在广州番禺、南沙当地，大部分企业没有执行该规定，当地主管部门也没有宣传引导要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金。原告在2013年6月已开始处理该历史遗留问题，在2016年7月提前完成公积金的缴存工作。有部分在那段时间离职的员工要求补缴，后来一批一批在职员工要求补缴，补缴的年限长达数年甚至十几年。补缴金额累计数千万，造成企业严重的经济负担。综上所述，请求法院结合实际情况，及相关的法律法规，依法裁决，维护原告的合法权益。请求：1.撤销被告公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字[2018]803-2号《责令限期办理决定书》；2.撤销被告市政府作出的穗府行复[2018]2846号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。 被告公积金中心辩称，一、原告为法定的公积金缴存义务单位。据原告工商登记信息记载，原告开业日期为1993年5月19日，商事主体类型为有限责任公司，属于《住房公积金管理条例》第二条第二款规定的缴存单位。二、我中心作出的涉案决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。我中心在接到第三人的投诉后，依法审查了第三人提交的养老保险缴费历史明细表等证据资料，我中心认为该证据足以证明第三人与原告的劳动关系、劳动期间及工资等相关事实。我中心作出行政行为前依法向原告送达了《核查通知书》，向原告核实案件情况，并明确告知原告若对事实情况存在异议可在规定时限内提出，后原告提出异议，我中心审查异议不成立并电话回复原告。2018年10月23日，我中心在查实原告仍未为第三人补缴涉案住房公积金的事实后作出涉案决定书。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。我中心依法作出的涉案决定书不属于劳动保障监察，也不属于平等主体间的劳动争议及其它民事纠纷，不适用《劳动保障监察条例》中关于时效的规定，也不适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国民法通则》中关于时效的规定。《住房公积金管理条例》没有对住房公积金的追缴规定时效，而根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》（国务院令第262号）发布之月其欠缴职工的住房公积金。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）是对《住房公积金管理条例》的具体操作的细化，故在法律适用上两者不存在冲突。四、我中心采用养老保险缴费基数、纳税清单证明的工资计算住房公积金缴存基数认定事实清楚、有法可依。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。根据相关规定，养老保险的缴费基数也是职工本人的上一年度月平均工资，与住房公积金的缴存基数计算口径一致。另外，纳税清单证明的工资是申请人为职工申报个人所得税提供的工资数据，也足以证明第三人的实际工资。我中心采用养老保险缴费基数、纳税清单证明的工资作为第三人住房公积金的缴存基数来源依据正确无误、有法可依。五、住房公积金的缴存具有强制性，我中心的行为符合《住房公积金管理条例》的立法宗旨。《住房公积金管理条例》已明确住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性、义务性、专项性，为第三人办理住房公积金设户缴存是原告的法定义务。我中心依法责令原告为第三人补缴住房公积金是对住房公积金所有者合法权益的正当维护，和《住房公积金管理条例》的立法宗旨和内在精神要求一致。综上，我中心作出的涉案决定书是合法、合理的，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告向我府邮寄了《行政复议申请书》及其证据材料，我府于2018年12月20日签收并于当日受理该案件，于当日向公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，其于2018年12月20日作出答复。二、我府的行政复议审查程序合法。公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。公积金中心已在作出涉案决定书前向原告发出《核查通知书》，公积金中心有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，核定原告的补缴数额。公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存住房公积金的事实后，作出涉案决定书认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、程序合法、处理适当。2018年12月27日，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，作出涉案复议决定书并送达给当事人。综上，我府作出的涉案复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请法院驳回原告的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 第三人罗霞未出庭，亦未提交书面答辩意见。 经审理查明，2017年12月4日，第三人罗霞向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2013年10月至2016年5月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告公积金中心提交了养老保险缴费历史明细表等证据材料。2017年12月29日，被告公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴2013年10月至2016年5月期间住房公积金3774元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。被告公积金中心于2018年1月11日向原告送达上述《核查通知书》《住房公积金应缴数额统计表》等。2018年1月23日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告公积金中心提出了异议。2018年3月9日，被告公积金中心向原告作出穗公积金中心南沙责字[2018]803号《责令限期办理决定书》。2018年6月25日，被告公积金中心作出穗公积金中心南沙责字[2018]803-1号《关于撤销的决定》，因追缴时间有误，决定撤销上述决定书。2018年10月23日，被告公积金中心向原告作出穗公积金中心南沙责字[2018]803-2号《责令限期办理决定书》即涉案决定书，查实原告未按规定为第三人缴存2013年10月至2016年5月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2013年10月至2016年5月期间的单位应缴存部分住房公积金合计3774元到职工住房公积金账户内。该决定书中2013年10月至2016年5月住房公积金缴存基数来源依据为养老保险缴费基数。被告公积金中心于2018年11月10日向原告送达上述决定书。2018年12月20日，原告不服上述决定书向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年12月20日向被告公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，被告公积金中心于2018年12月20日提交《行政复议答复书》。2018年12月27日，被告市政府作出穗府行复[2018]2846号《行政复议决定书》即涉案复议决定书，决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书。原告仍不服，遂诉至本院。 以上事实，有身份证、商事登记信息、投诉信、养老保险缴费历史明细表、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议决定书、邮政特快专递单、邮件查询及当事人当庭陈述等证据证实。 本院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责，有权作出涉案处理决定。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细表等证据予以证明，本院对被告公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告公积金中心根据养老保险缴费历史明细表等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。 对于原告提出关于原告提出涉案决定书应参照《劳动保障监察条例》中关于时效规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，而非规范公积金管理部门的行政行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴；因此，原告的上述主张，于法无据，本院不予采纳。原告主张被告公积金中心未对其就《核查通知书》提出的异议予以审查及回复，程序违法的意见，本院认为被告公积金中心收到原告的异议函后经审查异议不成立遂而作出涉案决定书，程序并无不当，原告的上述主张于法无据，本院亦不予采纳。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书，程序合法，本院予以支持。 综上所述，原告要求撤销被告公积金中心作出的涉案决定书及被告市政府作出的涉案复议决定书的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  钟燕秋 审判员  蔡雅红 审判员  黎锦明 二〇一九年七月十二日 书记员  李 成 何家瑜