安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖01行初143号原告合肥市包河区南光煤球厂，住所地安徽省合肥市包河区十八岗私营园，统一社会信用代码92340111MA2ND8XT1H。法定代表人何宗清，男，汉族，1966年8月19日生，住安徽省合肥市蜀山区。系原告单位的经营者。被告合肥市包河区人民政府，安徽省合肥市包河大道118号。法定代表人李命山，区长。委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。委托代理人方仰勇，包河区司法局行政复议与应诉科科长。原告合肥市包河区南光煤球厂（以下简称南光煤球厂）与被告合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）环境保护行政管理一案，于2018年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月17日作出（2018）皖01行初360号行政裁定书，驳回南光煤球厂的起诉。案经上诉审理后，安徽省高级人民法院于2019年2月16日作出（2019）皖行终163号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告南光煤球厂经营者何宗清，被告包河区政府委托代理人陈娟娟、方仰勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告认为2018年7月20日其经营场所被实施断电、毁坏生产设备以及抢走原材料及设备系由本案被告包河区政府组织实施，故诉至本院。原告诉称，2018年7月20日早晨5时许，被告包河区政府组织区环保局、城管局、公安局等单位对原告经营场所实施断电、毁坏生产设备以及抢走原材料及设备，侵犯了原告的合法权利。为此，向贵院提起行政诉讼，望依法秉公判决，支持原告的诉请。原告的诉讼请求：―、确认被告包河区政府于2018年7月20日组织联合执法的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告南光煤球厂向本院提供的证据及证明目的：1.原告营业执照及经营者身份证件，证明原告身份；2.新闻报道两份，证明本案被诉的行政行为及被告系本案适格被告。被告包河区政府答辩称，一、包河区政府并未组织联合执法行为，原告起诉并未提供被诉行政行为存在。原告新闻报道只能说明报道中的几个主体依法联合开展了整治行动，并依法关停原告经营场所，且这几个主体均依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任，包河区政府并未组织联合执法行为，亦未直接实施对外发生法律效力的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。故原告起诉时未能证明被诉行政行为存在，其起诉没有事实和法律依据。二、原告存在环境违法行为，相关职能部门已依法对其作出行政处罚，合肥市包河区环境保护局依据《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款，依法对原告作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定书，决定对原告罚款三十万元整，责令其15日内改正环境违法行为；2018年6月21日2018年6月15日，合肥市包河区市场监督管理局对原告作出（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定书，认为其违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令其改正并对其作出行政处罚。因此，包河区政府并未组织联合执法行为，未直接实施对外发生法律效力的行为，原告未提供被诉行政行为存在的证据；并且原告存在的环境违法行为，相关职能部门已经依法对其作出行政处罚。三、联合执法行为不同于行政征收，在行政征收中县级以上政府是征收主体，在征收范围内发生行政强制行为可以推定是县级以上政府行为，在联合执法中，各执法部门在各自执法权限范围内依法行使法定职权，能够独立对外承担行政责任。综上，原告起诉没有事实和法律依据，不符合起诉条件，请求驳回起诉。被告包河区政府向本院提供的证据及证明目的：1.合肥市包河区环境保护局作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定书，证明2018年6月21日，合肥市包河区环境保护局依据《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款，依法对原告作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定书，决定对原告罚款三十万元整，责令其15日内改正环境违法行为；2.合肥市包河区市场监督管理局对原告作出的（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定书，证明2018年6月15日，合肥市包河区市场监督管理局对原告作出（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定书，认为其违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令其改正并对其作出行政处罚。经庭审举证质证，原告对被告包河区政府提供证据的质证意见：对被告提供证据的合法性有异议。被告包河区政府对原告提供证据的质证意见：对证据1无异议；对证据2真实性无异议，但对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：对原被告的证据均予以确认。经审理查明，原告依法经营煤球加工销售业务，系个体工商户，经营地址位于合肥市包河区。2018年7月20日其经营场所被实施断电、毁坏生产设备以及抢走原材料及设备等，后原告通过包河新闻网2018年7月27日的《我区依法关停十八岗南光煤球厂》一篇报道获知该行为系由包河区环境保护局、包河区市场监督管理局、包河区城市管理委员会、合肥市公安局包河分局、合肥市包河区常青街道办事处等多家单位联合实施。原告据此认为前述联合执法行为系由包河区政府组织实施，为此，原告以包河区政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该联合执法行为违法。另查明，在本院继续审理期间，2019年5月24日，合肥市包河区常青街道办事处（以下简称常青街道办）出具情况说明一份，载明2018年7月20日5时多，由常青街道办牵头，联合环保局、市场监督管理局、城管局、公安局对辖区内的南光煤球厂进行了清理。本院认为，本案的争议焦点是被告是否实施了原告诉称的组织联合执法行为，是否是适格的被告。该联合执法行为是否合法。联合执法是指多个单位联合实施执法行为，其既包括该多个单位的共同上一级单位组织该多个单位实施执法行为，也包括该多个单位中的某一个单位主导并联合其他单位共同实施执法行为。结合本案，从原告证据2的新闻报道来看，“区环境保护局、区市场监督管理局、区城管委、区公安局、常青街道联合开展整治行动”的表述尚不能确定属于哪一种联合执法行为。本院继续审理期间，常青街道办虽然出具情况说明，载明2018年7月20日5时多，由常青街道办牵头，联合环保局、市场监督管理局、城管局、公安局共同实施了案涉的联合执法行为，但像这种规模较大的联合执法行为并不能由常青街道办主导。因此，本案的联合执法行为应当属于多个单位的共同上一级单位组织该多个单位实施的联合执法行为，据此，应当由前述多个单位的共同上一级单位即包河区政府承担该联合执法行为的法律责任，其应系本案的适格被告。因此，对被告包河区政府辩称其被告主体不适格的意见不予采纳。另，本案原告的厂房设施、煤球及制造煤球的原料均系其合法拥有的财产，这些财产未经法定程序不应受到损坏。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，行政机关实施强制行为之前必须依法作出行政强制决定，而在作出行政强制决定之前必须催告行政相对人履行，并给予陈述、申辩的权利。但从本案证据材料来看，包河区政府组织联合执法行为并未作出相应决定书，亦未向本案原告发出催告，违反了上述法律的基本规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告合肥市包河区人民政府于2018年7月20日组织合肥市包河区环境保护局、合肥市包河区市场监督管理局、合肥市包河区城市管理委员会、合肥市公安局包河分局、合肥市包河区常青街道办公室对原告合肥市包河区南光煤球厂实施的联合执法行为违法。案件诉讼费用人民币50元，由被告合肥市包河区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  李琦审判员  潘攀审判员  张俊二〇一九年七月二十五日书记员  杨丽附本裁判文书适用的法律规范：1.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。