山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2892号上诉人（原审原告）辛鑫，男，1988年12月2日出生，汉族，住济南市历下区。委托代理人李春梅，女，1966年2月10日出生，汉族，住济南市历下区，系辛鑫之母。委托代理人路继新，山东圣祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。法定代表人谢兆村，区长。委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。委托代理人郑元静，山东元序律师事务所律师。辛鑫因与济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院于2018年11月6日作出的（2018）鲁01行初828号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。辛鑫向原审法院起诉称：历下区政府于2017年8月7日以山东省粮食局泺源大街旧城改造征收拆迁，原告所住的济南市民政局宿舍楼也被列入这次征收规划。征收登记开始后，被告将原告所住楼房的房屋资料进行了登记，并对原告合法居住的位于宿舍楼西侧南面约12平方米的一间平房一并进行了登记，原告要求依法补偿。1981年，原告奶奶的生前单位济南市民政局考虑到我们家庭人口多，分给我们租住使用的，后该平房一直由原告弟弟辛平（其户口就落在此房上）居住至今。辛平今年19岁，是个孤儿，现在享受着低保待遇。如不对该平房进行房屋补偿，作为孤儿的辛平将会居无定所，流落街头。2017年6月，济南市民政局曾对该平房进行了公示，对归属无人提出异议。同时济南市民政局于2017年9月7日向历下区房屋征收服务中心出具了对该房屋状况的说明。该说明中的由济南市民政局在济南市档案局查到的《济南市城镇房屋分幢普查表》，普查日期是1985年10月30日。该普查表客观记载了当时平房的原始状态，该表显示南侧平房的产别是“全民自管产”，建成年份是“六十”，现有用途是“住宅”，使用情况是“出租”，建筑面积是98.79平方米。同时济南市民政局当时工作的三位老同志也做了证明。以上济南市民政局出具的对该平房的说明，可以证明平房是用来居住使用的，是住宅而非附属物。该平房建于上世纪六十年代，原告所住宿舍楼是建于上世纪八十年代，所以平房不可能成为宿舍楼的附属物。被告将平房列为附属物，于法无据。原告所住宿舍楼是一楼，现正经营着一家“开心学生小饭桌”，有独立院落，在院落中有自己盖的20多平方米的的房屋，还有原告父亲合法养的信鸽100余只，属合法所有使用，根据相关规定，也应予以补偿。被告在补偿决定书中未对该平房、院落及房屋设施进行合法补偿，该补偿决定严重损害原告的合法权益。故诉请法院撤销历下区政府作出的济（历下）政征补字[2018]8号《房屋征收补偿决定书》（以下简称8号补偿决定）。原审法院经审理查明：2017年8月8日，历下区政府作出并发布了济（历下）征字（2017）12号房屋征收决定，决定对省粮食局泺源大街片区旧城改造项目征收范围内国有土地上的房屋进行征收，签约期限为2017年8月18日至2017年10月16日。证号为济房权证历字第××号的房屋所有权证载明，房屋所有权人为辛鑫，房屋坐落于济南市××下区××楼××单元××室，房屋类型为楼房、性质为私有、用途为住宅，房屋所有权证证载建筑面积73.36平方米（实测建筑面积75.93平方米），其中分摊建筑面积6.67平方米（实测分摊建筑面积9.24平方米）。该房屋位于济（历下）征字（2017）12号房屋征收决定确定的征收范围内。2016年10月20日，济南市城市更新局发布了关于协商选定省粮食局泺源大街片区旧城改造项目征收预评估机构的公告。2016年11月23日，济南市城市更新局作出《省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的2家房地产评估机构进行了公示。2017年8月8日，济南市城市更新局作出《关于确定省粮食局泺源大街片区旧城改造项目房屋征收评估机构的公告》，对两家评估机构进行公告。评估机构对涉案房屋进行评估并作出分户评估报告，并依法进行了送达。原告收到评估报告后，未在规定时间内就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。在济（历下）征字（2017）12号房屋征收决定限定的补偿签约期限之内，原告未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿协议。经房屋征收部门报请被告历下区政府，被告历下区政府于2018年2月13日作出8号补偿决定，在征收范围内进行了公告，并送达原告。8号补偿决定中载明了复议期限和起诉期限。原告对8号补偿决定不服，提起行政诉讼。原审法院经审理认为：一、关于历下区政府作出8号补偿决定的程序是否合法问题。历下区政府作出济（历下）征字（2017）12号房屋征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成补偿安置协议，历下区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。历下区政府作出8号补偿决定后，向原告进行了送达，并在征收范围内进行了公告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。二、关于历下区政府作出8号补偿决定认定事实的证据方面。1.关于评估机构选定程序及评估是否合法问题。《国有土地地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”涉案项目通过协商的方式选定了山东铭浩房地产评估策划咨询有限公司等2家评估机构进行评估，符合上述法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条、第八条、第九条、第十条、十二条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的相关规定，房屋征收部门与评估机构签订了房屋征收评估委托合同，向评估机构提供了征收范围内房屋的情况（调查结果），调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。评估时间为房屋征收决定公告之日。同时房屋征收部门将评估机构作出的评估报告依法送达原告，以上事实能够证明评估程序并无不当。《国有土地上房屋征补与条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定。本案中，原告收到评估结果后，未在法定期限内申请复核评估和鉴定，能够说明原告未对该评估结果提出异议。因此，历下区政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定涉案房屋货币补偿的价值，并无不当。2.关于历下区政府作出的8号补偿决定是否符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”，第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，历下区政府所作房屋征收补偿决定载明了被征收房屋情况、评估机构、评估金额、补偿方式、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、相关费用以及对补偿决定不服的法定救济方式，历下区政府作出8号补偿决定，适用法律正确。3.关于原告所提出的房屋南侧平房及涉案房屋用于经营的问题。根据本案证据，无法证实南侧平房系原告所有房屋，原告亦未使用该房屋，故原告要求被告进行补偿，没有事实和法律依据。对于原告所称涉案房屋用于经营问题，依据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十四条的规定：“在征收范围内擅自利用住宅房屋从事经营活动的，按照原房屋产权登记性质认定。”《实施细则》第十九条规定：“根据《办法》第三十四条规定，《办法》实施前，在征收范围内利用住宅房屋从事经营活动，房屋所有权证书、营业执照登记地点一致，且具有1年以上纳税记录的，在住宅房屋评估价格的基础上适当增加补偿，但最多不超过实际用于营业的建筑面积部分房屋评估价值的5%。《办法》实施后，利用住宅房屋新设立工商登记从事经营活动的，不予增加补偿。”本案中，原告虽称其在涉案房屋内从事经营，但其本案中提交的证据证明相关证件系在2013年7月20日《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》公布实施之后办理，故历下区政府对涉案房屋按照住宅性质对涉案房屋进行补偿，并无不当。综上，历下区政府作出的8号补偿决定事实清楚，程序合法，适用依据正确。原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回辛鑫的诉讼请求。上诉人辛鑫不服原审法院判决，认为原审法院认定事实错误，适用法律不当，请求将本案发回重审或予以改判。理由如下：1.原审法院认定宿舍楼西侧南面平房是附属物，辛鑫不是平房的合法使用权人，该认定错误。上诉人在原审中提交的《关于后场街3号院内南侧平房的说明》和辛平的户籍资料可以证明平房的性质和历史状态。涉案宿舍楼西侧南面的平房是上诉人奶奶生前单位济南市民政局因其孩子多分给她居住的，租住到1996年房改后，由其自修自住延续至今。该平房始建于上世纪六十年代，鉴于当时历史原因，该房一直处于无证状态，但一直是由上诉人奶奶居住使用，后由上诉人叔伯兄弟辛平（是孤儿）居住，辛平的户口也落在该平房中。对于该平房归属的认定，不能脱离开平房的历史沿革，不能单纯简单的认定该平房的使用者，而应该全面考虑。辛平作为一个孤儿，不能因为拆迁而流离失所，因此对平房的是否补偿，不仅关系到上诉人的合法权益，更牵扯到辛平的居住权益。被上诉人将该平房按附属物进行补偿，8号补偿决定未将平房列入房屋补偿范围，为此上诉人才提起行政诉讼。2.原审法院判决并未对平房按附属物补偿是否合法进行审理，上诉人是合法的使用权人，原审法院以上诉人不是平房的所有者或使用者的理由，驳回上诉人的诉讼请求，显然不当。被上诉人历下区政府未向本院提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。另查明，济南市民政局向济南市历下区房屋征收服务中心出具的《关于后场街3号院内南侧平房的说明》载明：济南市民政局为准确落实后场街3号院内南侧平房有关情况，到济南市档案局查到《济南市城镇房屋分障普查表》一份，表号为国调（84）11表，普查日期是1985年10月30日。该表显示南侧平房产别是“全民自管产”，建成年份是“六十”，现有用途是“住宅”，使用情况是“出租”，建筑面积是98.79平方米。济南市民政局又走访了退休老同志了解情况。济南市民政局原信访处长孔繁运、办公室副主任李凤真以及刘乃瑞分别书面签字并按手印证明当年后场街3号院内南侧平房是分给使用人用来居住的房屋。原审庭审过程中，济南市历下区人民政府提交济房证历字第078437号房改售房房屋产权登记证明一份，目的为证明济南市民政局宿舍南8间平房产权登记人为济南市民政局，性质为附属物。辛鑫称房屋分层平面图最下方标注“附”字，应是附属房产。另外，辛平在2016年户口信息住址为济南市××下区××号平房。本院认为：本案的争议焦点为被上诉人作出的8号补偿决定是否合法。结合上诉人的上诉理由及原审法院判决内容，主要从以下两方面进行评析。（一）关于8号补偿决定作出程序是否合法的问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。上诉人所有的涉案房屋位于被上诉人所作征收决定确定的征收范围之内。涉案项目通过协商的方式选定了山东铭浩房地产评估策划咨询有限公司等2家评估机构进行评估，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款的规定。房屋征收部门与评估机构签订了房屋征收评估委托合同，向评估机构提供了征收范围内房屋的情况（调查结果），调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。评估时间为房屋征收决定公告之日。同时房屋征收部门将评估机构作出的评估报告依法送达了上诉人。上诉人在规定的期限内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，应视为没有对评估结果提出异议。因上诉人在签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，被上诉人按房屋征收补偿方案以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出8号补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定。（二）关于8号补偿决定补偿内容是否合法的问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因此，涉案房屋价值的评估时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。上诉人的安置补偿利益总体上能够得到较为适当的保障，且多数被征收人已经据此标准签订了安置补偿协议，上诉人也没有对评估结果依法申请复核、鉴定等，故该评估结果可以作为认定被征收房屋价值的依据。被上诉人为上诉人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足了上诉人的选择权，同时还对房屋调换结算差价、搬迁费、临时安置费、房屋装修和附属物等补偿事项予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条、第二十六条的规定。对于涉案房屋用于经营问题，《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十四条的规定，“在征收范围内擅自利用住宅房屋从事经营活动的，按照原房屋产权登记性质认定。”《实施细则》第十九条规定，“《办法》实施后，利用住宅房屋新设立工商登记从事经营活动的，不予增加补偿。”上诉人在原审中提交的用以证明涉案房屋用于经营的相关证件系在2013年7月20日《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》公布实施之后办理，历下区政府对涉案房屋按照住宅性质对涉案房屋进行补偿，并无不当。关于上诉人提出的房屋南侧平房是否应予补偿的问题。上诉人在原审中的诉讼请求为撤销8号补偿决定，而8号补偿决定仅涉及济南市××下区××楼××单元××室房屋的补偿，不涉及房屋南侧平房的补偿，因此上诉人提出的房屋南侧平房是否应予补偿的问题与本案审查的焦点问题即8号补偿决定是否合法并无关联。上诉人提出的房屋南侧平房是否应予补偿的问题以及上诉人对涉案平房是否具有合法使用权的问题，均不属于本案审查范围，原审法院不应对上述问题进行实体审查和评判，本院对此予以纠正。另外涉案平房是附属物还是附属房产，不属于本案审查范围，本院不予审查。综上，被上诉人作出的8号补偿决定在程序和实体方面并无不当之处，原审法院判决结论正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人辛鑫负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  侯 勇审判员  李莉军二〇一九年七月三十一日书记员  孟 真