山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终732号 上诉人（原审原告）烟台市拓普邦生物科技有限公司，住所地山东省烟台高新区。 法定代表人徐丰良，董事长。 委托代理人孙学林，北京市尚公（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省烟台高新区。 法定代表人于东，主任。 委托代理人姜力莉，烟台高新技术产业开发区管理委员会的工作人员。 委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台高新技术产业开发区财政金融局，住所地山东省烟台高新区。 法定代表人曲秀玲，局长。 委托代理人王玉平、刘洪波，山东誉岳诚恩律师事务所律师。 烟台市拓普邦生物科技有限公司（以下简称拓普邦公司）诉烟台市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委）、烟台高新技术产业开发区财政金融局（以下简称高新区金融局）不依法履行协议一案，不服烟台市中级人民法院于2018年12月3日作出的（2018）鲁06行初34号行政判决书，向本院提出上诉。本院受理后，依法由审判员谢萍、审判员罗莹、审判员蒋海年组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年2月25日，原告与高新区管委就原告在烟台市高新技术产业园区投资建设公司事宜签订协议书一份，约定：高新区管委向原告出让烟台高新区成海路以西，科技大道以南的土地，总规划用地面积150亩，可供建设用地面积不少于104.8亩，所供土地性质为科教用地，出让期限为50年。同日，原告与高新区管委又签订补充协议一份，约定：可供国有出让建设用地单价按每亩16.8万元收取，其它土地（包括道路和绿化带）按每亩11万元价格收取；原告需在协议签署10日内按每亩11万元预交土地出让金1650万元整，其余款项按照国有建设用地使用权出让合同约定的期限全部付清；高新区管委保证在签订土地使用权转让合同后三个月内将土地证办至原告名下。2011年3月3日，原告与烟台市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：原告受让位于科技大道以南、成海路以西土地69894.65平方米，出让价为每平方米426.39元，总价款为29803040元。2011年3月8日，原告取得烟国用（2011）第6008号土地使用权证书，证书记载使用权面积为69894.65平方米，合计为104.8415亩地。自2010年3月9日至2014年8月25日，原告总计缴纳土地款29803040元，缴纳土地税款2306885.7元。 2014年11月6日，原告向高新区管委递交烟拓科﹝2014﹞16号《关于退还土地款的申请》，称根据《协议书》及补充协议书内容，原告应缴纳土地款2253.476万元，差价为957.5166万元，请高新区管委兑现有关政策，返还土地款并减免税款。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”本案中，原告以高新区管委未按照约定履行协议为由提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。原告是本案被诉行政协议的相对人，依法有权提起本案诉讼。被告高新区管委是签订本案被诉行政协议的行政机关，是本案的适格被告。被告高新区金融局并非被诉行政协议的一方当事人，故高新区金融局不是本案适格被告，予以确认。 原审法院归纳本案的争议焦点为：本案应适用行政诉讼起诉期限还是民事诉讼时效期间。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”行政协议虽然是一种行政活动方式，但其借用了民法中合同的形式，行政机关与协议相对人在本质上虽不属于平等民事主体，但却以平等主体的方式参与到行政协议的订立和履行中去。因此，当行政协议的履行问题发生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，原告以高新区管委未按照约定履行协议为由提起诉讼，因前述司法解释已经失效，而有关行政协议的最新司法解释尚未发布，故目前行政法及行政诉讼法并无此方面的规定，本案应参照民事法律规范关于诉讼时效期间的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定：“民法总则施行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”本案原告于2014年11月6日明确向高新区管委提出退还土地款申请，高新区管委接到申请后未在法定的两个月内履行，该两个月期限届满后，原告即应当知道其申请退还土地款的请求权受到侵害，自此时即2015年1月6日起应开始计算诉讼时效期间，至2017年10月1日民法总则施行前，两年诉讼时效期间已经届满，故原告于2018年6月13日向本院提起本案诉讼已经超过法定的诉讼时效期间，其在本案中提出的诉讼请求依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回烟台市拓普邦生物科技有限公司的诉讼请求。案件受理费89594元，由原告烟台市拓普邦生物科技有限公司负担。 上诉人烟台市拓普邦生物科技有限公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人一审起诉的全部诉讼请求。事实和理由如下：1.上诉人提起本案的诉讼请求未超过法定的诉讼时效期间。2.被上诉人应当履行协议，将上诉人多交的土地出让金退还给上诉人。3.被上诉人烟台高新区财政金融局作为收款方应当承担连带退还款项的责任。上诉人的代理律师提交的代理意见与上诉人的上诉理由相同。 被上诉人烟台市高新技术产业开发区管理委员会提交书面答辩意见：1.被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。2.被答辩人要求答辩人退还其多交的土地出让金，缺乏依据。 被上诉人烟台市高新技术产业开发区财政金融局提交书面答辩意见与烟台市高新技术产业开发区管理委员会提交的答辩意见相同，另外还提出其并非被诉行政协议的当事人，非本案适格被告，不存在连带退还土地出让金的问题。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，当事人对原审法院认定的程序性事实没有异议，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。 本院认为，行政协议虽然是一种行政活动方式，但其借用了民法中合同的形式，行政机关与协议相对人在本质上虽不属于平等民事主体，但却以平等主体的方式参与到行政协议的订立和履行中去，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的履行问题发生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，故本案可参照民事法律规范关于诉讼时效期间的规定。根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国民法总则》《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》的相关规定，本案上诉人于2014年11月6日明确向高新区管委提出退还土地款申请，高新区管委接到申请后未在法定的两个月内履行，该两个月期限届满后，上诉人即应当知道其申请退还土地款的请求权受到侵害，自此时即2015年1月6日起应开始计算诉讼时效期间，对该起算点上诉人亦认可。本案至2017年10月1日民法总则施行前，两年诉讼时效期间已经届满，故上诉人于2018年6月13日向烟台市中级人民法院提起行政诉讼，已经超过法定的诉讼时效期间，故上诉人所提“本案未超过法定诉讼时效期间”的上诉理由依法不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人烟台拓普邦生物科技有限公司的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币89594元，由上诉人烟台拓普邦生物科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 萍 审判员 罗 莹 审判员 蒋海年 二〇一九年七月十六日 书记员 王少颖