江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初219号 原告XX（中国）XX有限公司，住所地如皋市如皋港经济开发区。 法定代表人方XX，董事长。 委托代理人李XX，江苏大达律师事务所律师。 委托代理人吴XX，工作人员。 被告如皋市自然资源局，住所地如皋市如城街道大四马路55号。 法定代表人石X，局长。 应诉负责人平XX，副局长。 委托代理人石X、钱XX，工作人员。 被告如皋市人民政府，住所地如皋市解放路1号。 法定代表人何XX，市长。 委托代理人徐X，如皋市司法局工作人员。 第三人江苏XXXX物流投资有限公司，住所地如皋市长江镇疏港路38号。 法定代表人陈X，总经理。 委托代理人张X、殷XX，工作人员。 第三人如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市长江镇华江中路88号。 法定代表人卢XX，镇长。 委托代理人王XX、任XX，江苏如港律师事务所律师。 原告XX（中国）XX有限公司（以下简称XX公司）不服被告如皋市自然资源局行政登记及被告如皋市人民政府行政复议行为，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，2月2日向被告如皋市自然资源局、被告如皋市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等，向第三人江苏XXXX物流投资有限公司（以下简称XX公司）、如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。被告如皋市自然资源局、被告如皋市人民政府均于2019年2月14日向本院提供了答辩状和证据。第三人XX公司于2019年2月13日向本院提交了证据。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告XX公司的委托代理人李XX、吴XX，被告如皋市自然资源局副局长平XX及委托代理人石琴、钱XX，被告如皋市人民政府的委托代理人徐X，第三人XX公司委托代理人殷XX，第三人长江镇政府委托代理人任XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月28日，原如皋市不动产登记局颁发了苏（2017）如皋市不动产权第0025045号不动产权证（以下简称0025045号不动产权证），载明权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，权利人为XX公司，土地坐落于长江新材料园区地段，面积为208203.00平方米，使用期限自2017年9月20日起至2067年9月20日止。 原告XX公司诉称，原告系应如皋市人民政府招商引资而设立的企业。如皋港经济开发区管委会（作为甲方）分别于2005年6月28日、2005年10月28日与原告公司（作为乙方）签订两份投资协议书，约定出让1000亩土地给原告公司，并约定在协议签订后，甲方将1000亩土地红线图交由乙方规划设计并使用，待甲方办好土地征用手续后，按原有土地合同协议价即1.25万元/亩办理交证手续。2005年1月至2006年5月，原告分三笔缴纳了1000亩土地的土地出让金。2006年6月，如皋港经济开发区管委会将案涉340亩土地交付给原告，同年10月19日，如皋市建设局向原告颁发了建设用地规划许可证。2007年12月，如皋港经济开发区管委会与长江镇政府合署办公，名称为长江（如皋港区）。在原告等待长江镇政府按约办理土地征用手续向原告交付土地证时，长江镇政府却将案涉土地出让给了XX公司，被告如皋市自然资源局向其颁发了0025045号不动产权证。原告不服，向被告如皋市人民政府提起行政复议，如皋市人民政府复议维持了原行政行为。原告认为，原告已实际交付案涉土地出让金，且实际取得案涉土地，被告如皋市自然资源局枉顾事实，未对原告合理安置，在原告不知情情况下将本应属原告的土地登记在他人名下，严重侵害原告合法权益，遂具状诉至法院，要求撤销被告如皋市自然资源局为第三人XX公司颁发的0025045号不动产权证。 原告XX公司向本院提供了以下证据、依据： 1.投资协议书两份，证明如皋港经济开发区管委会与原告签订协议书两份，协议约定案涉土地待甲方办好土地征用手续后向原告办理交证手续； 2.江苏省行政事业单位结算凭证两份、如皋港经济开发区收款收据，证明原告分三笔全额缴纳1000亩土地的土地出让金； 3.建设用地规划许可证，如皋港经济开发区管委会出具的《关于XX公司用地情况的说明》、XX公司出具的函，证明案涉土地已实际交付给原告使用； 4.不动产权证，证明被告如皋市自然资源局为XX公司颁发了案涉土地不动产权证； 5.行政复议决定书，证明如皋市人民政府经复议维持了原行政行为。 6.深化合作意向书（当庭提交），证明案涉土地在被告颁证前已经出让给原告且存在尚未解决的权属纠纷，虽然原告与长江镇政府达成意向，但没有最终解决。 被告如皋市自然资源局辩称，第一，被告颁发案涉不动产权证程序合法、内容适当。XX公司通过挂牌出让的方式取得案涉国有土地使用权。2017年12月28日，XX公司提交了国有建设用地使用权出让合同、权籍调查表等材料向被告申请办理案涉土地国有建设用地使用权首次登记。经审查，其提交的材料符合《不动产登记暂行条例》及实施细则的相关规定，被告遂依法为其颁发了0025045号不动产权证。第二，原告的主张无事实和法律依据。首先，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让合同应由市、县人民政府土管部门与土地使用者签订，如皋港经济开发区管委会并不具备签订土地使用权出让合同的主体资格，原告与其签订的投资协议不能成为其权属来源的合法证明材料。其次，根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更等未经登记，不发生效力，因此，国有建设用地使用权的设立经登记而生效。原告既未取得不动产权证书，也未提供合法的土地权属来源资料，其主张合法占有案涉土地无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告如皋市自然资源局向本院提供了以下证据：不动产登记申请书、收件单、企业营业执照复印件、授权委托书及受托人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、用地红线图、土地出让价款缴纳凭证、税费缴纳凭证、国有建设用地交地确认书、权籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标，证明被诉行政行为程序合法，内容适当。 被告如皋市人民政府辩称，其作出的复议决定程序合法，应予维持。原告于2018年10月23日向其提出复议申请，其于次日收悉，并于10月25日立案受理。因案情复杂，延长复议期限30日。为查明事实，于2019年1月3日召开听证会听取各方意见。最终于1月18日作出（2018）皋行复第87号行政复议决定书，决定维持原行政行为，并于当日向原告寄送该复议决定书。综上，其复议程序合法，请求法院依法驳回原告的诉请。 被告如皋市人民政府向本院提供了以下证据：行政复议申请书及邮寄信封、复议受理通知书及送达回执、复议答复通知书及送达回执、参加行政复议通知书及送达回执、行政复议答复书、行政复议延期通知书及送达回执、行政复议听证通知书及送达回执、行政复议听证笔录、行政复议决定书及送达回执，证明其复议程序合法。 第三人XX公司述称，其向不动产登记局申请的材料符合相关法律法规，其通过合法程序取得案涉土地使用权，被告颁发案涉不动产权证行为合法有据，请求驳回原告的诉请。 第三人XX公司向本院提供了以下证据：如皋市工挂[2017]34号如皋市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告、皋行审土预函[2017]001号建设项目用地预审意见、国有建设用地使用权出让合同、0025045号不动产权证，证明其通过合法程序取得案涉不动产权证。 第三人长江镇政府述称，原告的投资问题与本案不具有关联性，原告与长江镇政府于2019年4月12日达成深化合作意向书，就原告的投资问题进行了细化，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人长江镇政府庭审中欲提交深化合作意向书，因与原告提交的一致，本院认为无再次举证的必要，未予接收。 经庭审质证，对被告如皋市自然资源局提供的证据，原告对出让合同、权籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标合法性不认可，其他证据均无异议；被告如皋市人民政府、第三人XX公司、长江镇政府对其证据均无异议。对被告如皋市人民政府提供的证据，当事人各方均无异议。对原告XX公司提供的证据，被告如皋市自然资源局、如皋市人民政府对证据1-2、6关联性不认可，对证据3证明目的不认可，对证据4、5无异议；第三人XX公司质证意见同被告；第三人长江镇政府对证据真实性无异议。对第三人XX公司提供的证据，原告对真实性认可，证明目的不认可；两被告对此均无异议；第三人长江镇政府对真实性认可。本院认为，当事人各方提供的证据真实性能够确认，除原告提供的深化合作意向书与本案无关外，其他证据能够证明案件相关事实，证明力结合全案予以分析。 经审理查明，为促进双方经济发展，如皋港经济开发区管委会（作为甲方）与马来西亚XX机构集团（作为乙方）于2005年6月28日签订投资协议书。协议约定，乙方决定在甲方投资兴办油脂下游深加工生产XX技项目，甲方同意按照乙方要求出让乙方所需的如皋港经济开发区阳鸿码头下游岸线300米及后方腹地1000亩（首期安排600亩，其余400亩作为预留用地，价格及奖励按首期600亩同等对待），具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确。协议还约定，项目用地2.5万元/亩，岸线2万元/米，土地款分期支付，首期支付50%，在工商注册后一个月内到位，甲方负责在三个月内办妥土地产权证。协议内所有期限起算日以工商注册日起算，协议由新注册的扬子XX公司（暂定）履行。2005年7月29日，原告XX公司注册成立。后因增加投资，如皋港经济开发区管委会（作为甲方）与XX（江苏）XX有限公司（系原告XX公司前身，作为乙方）于2005年10月28日再次签订投资协议书。协议约定，项目总投资从1.2亿美元增至2亿美元，项目选址位于如皋港经济开发区石化工业园区340亩土地（具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确），考虑项目选址用地属国有性质，协议签订后，甲方即将原合同中不足的340亩连同原有660亩合计1000亩的土地红线图交由乙方进行规划设计并使用，待甲方办好土地征用手续后，按原有土地合同协议价即1.25万元/亩办理交证手续。2005年-2006年间，原告XX公司按照上述协议缴纳土地出让金及代办土地证契税共计1300万元（7490537.60元+816337.40元+4693125.00元）。原告XX公司于2006年10月19日办理上述1000亩土地的建设用地规划许可证，案涉0025045号不动产权证证载土地范围与上述1000亩土地中原告实际占有使用的土地范围存在部分重合。 2017年6月1日，如皋市国土资源局颁发如皋市工挂[2017]34号挂牌出让公告，决定以挂牌出让方式出让国有土地使用权。XX公司竞得编号R2017080(CJ20170412#)地块的土地使用权后于2017年6月30日与如皋市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同载明:该宗地位于长江新材料园区地段，面积为371813平方米。2017年9月13日，XX公司向如皋市国土资源局缴纳土地出让金96377412元和保证金转出让金24090000元。同年9月15日，如皋港区规划建设局出具用地红线图，将上述宗地分为A区(163610平方米)、B区(208203平方米)。同年9月20日，长江镇政府将该宗地实际交付给XX公司，XX公司同意接收。 2017年12月28日，XX公司向原如皋市不动产登记中心申请办理上述宗地B区国有建设用地使用权首次登记，并提供了申请书、申请人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、土地出让金缴款凭证、税收缴款书、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等申请材料。同日，原如皋市不动产登记局向XX公司颁发了0025045号不动产权证。原告XX公司对该颁证行为不服，遂于2018年10月23日向如皋市人民政府提出行政复议，如皋市人民政府次日收悉后于10月25日予以受理并书面通知原如皋市不动产登记中心进行答复。同日，如皋市人民政府书面通知XX公司参加复议。12月19日，如皋市人民政府因不能在规定期限内作出复议决定，决定延长复议审查期限30日，并作出延期通知书向各方送达。2019年1月3日，如皋市人民政府组织XX公司、如皋市不动产登记局、XX公司进行听证。1月18日，如皋市人民政府作出（2018）皋行复第87号行政复议决定书，维持了原行政行为。同日，如皋市人民政府将该复议决定寄送各方。 另，2019年3月，因如皋市机构改革，原如皋市不动产登记局被撤销，其行使的不动产登记职权由新组建的如皋市自然资源局行使。 本院认为，根据双方诉辩意见，本案争议焦点是被诉不动产登记是否应予撤销，如皋市人民政府复议程序是否合法。 《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，尚未登记的不动产首次申请登记的，可以由当事人单方申请。第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定，申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。第十五条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。第三十四条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。从上述规定可以看出，办理国有建设用地使用权首次登记至少应当符合以下要求：1.应由当事人提出申请并填写申请书；2.申请人应当提供符合法律规定形式要件的申请材料（包括土地权属来源材料、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证），且申请人应当对申请材料的真实性负责；3.不动产登记机关应当按照法律规定的内容进行查验。 申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不动产登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是不动产登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，不动产登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，不动产登记机构只能在职责范围内尽审慎的审查义务。本案中，在办理案涉不动产登记时申请人向被告提出登记申请，提供了法律规定的申请书、企业营业执照复印件、授权委托书及受托人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、用地红线图、土地出让价款缴纳凭证、税费缴纳凭证、国有建设用地交地确认书、权籍调查表、宗地图及宗地界址点坐标等申请材料，申请材料符合法律规定的形式要件，应当说，被告已经在职责范围内尽了审慎的审查义务。 至于原告主张案涉国有建设用地使用权应登记在其名下的问题。马来西亚XX机构集团及原告公司前身与如皋港经济开发区管委会签订的仅为投资协议，原告XX公司并未与土管部门签订土地使用权合同。从投资协议内容看，其协议仅具有意向性，对于项目具体的位置及四址均未在协议中明确体现，且协议明确载明“具体位置及四邻界址在单独订立的土地出让合同中明确”，可见项目的选址应以正式土地出让合同为准。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让合同应由市、县人民政府土管部门与土地使用者签订。如皋港经济开发区管委会并不具备签订土地使用权出让合同的主体资格，因此，双方形成的仅为投资协议，而非正式的土地出让合同。对于土地权属来源材料，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第二款中有明确规定，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。因此，原告提供的两份投资协议均不能成为其权属来源的合法证明材料。 在不动产登记的程序上，原如皋市不动产登记局于2017年12月28日收到第三人XX公司的不动产登记申请，经审查申请人提交的申请材料后，在申请材料完整、齐备，被登记的不动产不存在权属争议且符合登记法定条件的情况下，向其颁发0025045号不动产权证并无不当。关于被告如皋市人民政府的复议问题。被告如皋市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定在法定期限内履行了受理、通知答复、听证、审查、作出决定、送达等程序，被告如皋市人民政府通过审查认定原如皋市不动产登记局颁证行为合法，据此作出维持原行政行为的行政复议决定亦符合法律规定。 综上，原告XX公司要求撤销被诉0025045号不动产权证的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告XX（中国）XX有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告XX（中国）XX有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年七月二十五日 书 记 员  顾梦窈 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。