广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终44号 上诉人（一审原告）韦桂象，男，壮族，住柳州市柳江区。 被上诉人（一审被告）柳州市鱼峰区白沙镇人民政府，住所地柳州市柳江区白沙镇白沙街251号。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。 被上诉人（一审第三人）韦旭宾，男，壮族，住柳州市鱼峰区。 上诉人韦桂象因诉柳州市鱼峰区白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）土地行政裁决及柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）行政复议一案，不服柳州市柳江区人民法院2018年11月15日作出的（2018）桂0221行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，韦桂象，男，原籍在柳江县××村××屯，1979年2月至1996年2月在柳江县××村××小学任代课教师，1996年3月转为公办教师，现系柳州市鱼峰区里雍镇××中心小学在职在编教师。韦桂象于1998年5月12日将户籍迁至广西柳江县白沙乡××街××号，于2016年7月29日迁至广西××柳江区××市场街××单元××室。户主为韦桂象父亲韦点昌的《柳江县延长土地承包登记表》（1995年），登记人口为2人，即韦桂象父亲韦点昌和韦桂象。涉案土地为开荒地，在户主韦点昌的《柳江县延长土地承包登记表》上，未有登记。韦点昌于2009年3月14日去世。2017年7月7日，韦桂象以韦旭宾为被申请人向白沙镇政府提出对现位于广西柳州鱼峰区白沙镇××村××屯“百墓”土地权属纠纷的调处申请。2018年4月9日，白沙镇政府作出白政裁字〔2018〕1号《权属纠纷确权处理申请裁定书》（以下简称1号处理裁定），裁定：驳回韦桂象于2017年7月7日向白沙镇政府提出的权属纠纷处理申请。韦桂象不服，向柳江区政府申请复议，2018年8月3日，柳江区政府作出江政复决字〔2018〕14号《复议决定》（以下简称14号复议决定），维持了白沙镇政府作出的1号处理裁定。2018年8月28日，韦桂象向一审法院提起行政诉讼。 一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议、由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”白沙镇政府作为乡级人民政府，对涉案土地权属争议作出处理是依法履行法定职责的行为。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”涉案集体土地权属纠纷的调处申请是否受理，关键在于确定当事人是否具有涉案土地所在地的集体经济组织成员资格。对农村集体经济组织成员资格的认定，应以当事人是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口为基本依据。本案中，韦桂象于1996年3月转为公办教师，属在职在编公职人员，已纳入城镇居民社会保障体系，且户籍已从原籍迁出，此后就不再具有原籍所在地集体经济组织成员资格。因此，韦桂象已丧失原籍所在地集体经济组织成员资格，其对原籍所在地的土地权属纠纷提出调处申请，主体不适格。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项关于“其他不作为土地权属争议案件受理”的规定。白沙镇政府受理涉案土地权属调处申请后，经审查，发现韦桂象的申请不符合受理条件，作出1号处理裁定，处理结果并无不当。同理，柳江区政府作出14号复议决定维持1号处理裁定正确。综上，韦桂象的诉请，理据不充分，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回韦桂象的诉讼请求。 上诉人韦桂象上诉称，一、关于本案事实。1981年韦桂象一家四口即韦桂象及其父母、妹妹韦桂娥，开荒百墓地一块，即在《梧州至柳州高速公路项目(柳江段)征收土地面积及补偿金额确认汇总表》上载明征地地块标号分别为：“1236”“1236-1”。四至范围及面积为东以韦×蒋耕地为界，南以韦×周耕地为界，北以韦×丁、黄某耕地为界，西以公路为界，面积约7亩多。百墓地自开荒以来，韦桂象一家四口一直在耕种从未间断，种植过芋头、红薯等作物。1996年，韦桂象及其父亲在百墓地种植松树，至2010年，树龄已有15年，树干大约12至18公分。2010年4月份，韦旭宾请外地来的挖掘机擅自将韦桂象百墓地里的马尾松和本地松共7亩全部挖掉。二、韦旭宾从2010年以来，一直违法侵占韦桂象开荒的“百墓”土地，韦旭宾不能因违法侵占土地而获得收益。2014年因修建梧州至柳州高速公路的需要，韦桂象的百墓耕地全部划为征收范围。韦旭宾趁韦桂象不知征地信息之机，谎称百墓地是其开荒的并擅自与白沙镇政府达成征地协议。2014下半年经白沙镇政府测量，涉案耕地第一次测量面积实为6.991亩(地块号：1236)；第二次测量0.231亩(地块号1236-1)，两次面积共7.222亩。2015年5月14日,韦旭宾己领取韦桂象百墓耕地征收所得补偿款。三、××村民小组和××村委已经确认韦桂象对“百墓”土地享有承包经营使用权。白沙镇政府作出不予受理确权申请违法。白沙镇政府认为，韦桂象提出的土地权属纠纷确权处理申请不符合条件，裁定驳回韦桂象于2017年7月7日提出的土地权属纠纷确权处理申请。白沙镇政府作出的1号处理裁定，适用法律错误。1、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条的规定，裁定驳回韦桂象提出的土地权属纠纷确权处理申请，属适用法律错误。韦桂象提出确权申请书，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、二十条的规定，申请书内容符合规定，也提交了相关权属归属的证明材料。因此，白沙镇政府裁定驳回韦桂象的确权处理申请，属于适用法律错误。2、根据国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作》的通知(国办发(1999)102号)，该通知规定了治理开发农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”(以下简称“四荒”，包括荒山、荒沙、荒草和荒山等)。“四荒地”既可以采取家庭联产承包的方式进行承包，也可以通过其他方式进行承包；既可以承包给集体经济组织成员，也可以承包给本集体经济组织以外的人。该通知要求严格执行“谁治理、谁管护、谁受益”的政策，切实保护治理开发者的合法权益。“四荒”使用权受法律保护，依法享有继承、转让（租）等权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。本案的土地属于集体所有，根据法律规定可以由集体经济组织协商发包给韦桂象取得土地承包经营使用权。在本案集体经济组织已经认可由韦桂象使用的情况下，而韦旭宾又没提过证据证实取得本案的土地承包经营使用权，白沙镇政府也没有经过确权程序确认本案土地由谁享有使用权，故简单驳回韦桂象的确权申请违法、错误。3、韦桂象长期经营达30年，是该土地治理、管护、受益人。韦桂象对本案土地形成了事实的承包经营使用的法律关系，也得到了集体经济组织认可。对此，在村民议事会上，已有2/3以上的村民同意认为由韦桂象使用该土地，有村委会盖章证明和村民证人证言。四、关于本案的复议经过。韦桂象于2017年7月7日向白沙镇政府提出确权申请，白沙镇政府于2017年11月14日向韦桂象送达了《权属纠纷确权处理申请裁定书》，韦桂象不服该裁定书向柳江区政府提出了行政复议，在复议期间，白沙镇政府于2018年3月20日以该案有新证据需要补充审查核实为由，已经决定撤销2017年11月13日做出的《权属纠纷确权处理申请裁定书》。现白沙镇政府在没有调取任何新的证据审查核实的情况下，于2018年4月9日作出了相同的1号处理裁定。韦桂象再次申请行政复议，柳江区政府于2018年8月3日作出14号复议决定，维持了1号处理裁定。五、一审法院认定事实和适用法律错误。一审法院认定，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业畜牧业、渔业生产。”涉案集体土地权属纠纷的调处申请是否受理，关键在于确定当事人是否具有涉案土地所在地的集体经济组织成员资格。对农村集体经济组织成员资格的认定，应以当事人是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口为基本判依据。本案涉及的争议地是开荒地，韦桂象前后经营持续长达30年，是该土地治理、管护、收益人，并得到村民小组和村委认可。根据国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作》的通知(国办发(1999)102号)和《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，本集体经济组织以外的单位或者个人也可承包使用集体土地。综上所述，一审法院认定事实和适用法律错误。为了维护合法权益，韦桂象特提起上诉，请求撤销一审判决，支持韦桂象的一审诉讼请求。 被上诉人白沙镇政府、柳江区政府二审期间未作出答辩。 在二审审理期间，双方当事人均未提交新证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。 另查明，柳州市柳江区白沙镇人民政府于2018年5月31日变更为柳州市鱼峰区白沙镇人民政府。 本院认为，本案争议土地为开荒土地，原属柳州市柳江区白沙乡××村××村民小组集体所有。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。本案中，上诉人韦桂象已于1998年将户籍迁出柳江县××村××屯，已不再是该集体经济组织成员，其如要取得涉案土地的承包经营权，应经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。韦桂象未能提供上述法律规定的能够证明其权属归属的证明材料，其确权申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项的规定。而且，本案争议地在2014年12月已被征收，用于修建梧州至柳州高速公路，韦桂象若对争议地主张权属，应在公示期内提供权属依据办理征收手续，韦桂象于2017年才对争议土地主张使用权也已过了期限。韦桂象若对涉案土地的征收补偿费分配有异议，应另行寻求救济。被上诉人白沙镇政府认为韦桂象的确权申请，不符合受理条件，裁定驳回韦桂象的确权申请，并无不当。被上诉人柳江区政府受理韦桂象的行政复议申请后，向白沙镇政府送达了复议申请，向韦桂象送达答辩材料，并在法定期限内作出14号复议决定并向双方送达，复议程序亦合法。 综上，上诉人韦桂象的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韦桂象负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 涛 审 判 员  黄筱贝 审 判 员  游 芳 二〇一九年七月二十六日 法官助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧