山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行初27号原告伯少春，女，1959年4月19日生，汉族，户籍地山东省荣成市，现住山东省荣成市。委托代理人刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人郭妙清，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德大道9号。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人李文海，副市长。委托代理人林泓臣，山东德衡（威海）律师事务所律师。委托代理人钱哲生，荣成市农业农村局（畜牧业发展中心）工作人员。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，市长。委托代理人解宇，威海市司法局工作人员。原告伯少春因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政命令及行政复议一案，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对原告宋建明、张吉刚、邢厚儒、王洪太、王文军、田桂芬、伯绍洲、刘立国、连超业、张云岐、姜立国、刘德杰、邢志冈、侯彩花、胡军范、毛积刚、毕彩霞、许传文、张积晓、侯军峰、王朝琪、伯少春、周景聚、宋磊、姜孔顺、孙华强、王立航、刘科德、连立科、连玉利、张信文、姜军诉荣成市政府及威海市政府三十二案进行合并审理，于2019年5月29日、6月25日公开开庭进行了审理。原告伯少春及委托代理人刘晓刚、郭妙清，被告荣成市政府副市长李文海及委托代理人钱哲生、林泓臣，被告威海市政府委托代理人解宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月1日，荣成市政府作出《关于开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作的通告》（以下简称《禁养通告》），通告要求，依据法律法规以及《荣成市畜禽养殖“三区”划定方案》（以下简称《“三区”划定方案》），2017年11月30日前，位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户要完成专项整治工作，自行选择关闭或搬迁。原告对此不服，向威海市政府提起行政复议。2019年1月2日，威海市政府作出威政复决字[2017]206号行政复议决定书，决定维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。原告伯少春诉称，原告在山东省荣成市人和镇北卧龙村拥有养殖场并实际经营。2017年8月1日，被告荣成市政府作出《禁养通告》，要求原告“2017年11月30日前，自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物；对在规定时限内未完成拆迁的，由所在镇街会同公安、城管、环保、畜牧、供电等部门进行强制拆除，同时取消补偿资金”。原告对此不服，于2017年12月向威海市政府提起行政复议，请求依法撤销荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。2018年1月22日，威海市政府称需进一步核实与案件有关的其他事实，中止了该案的审理。2018年11月22日，威海市政府恢复了案件审理。2019年1月2日，威海市政府作出威政复决字[2017]206号行政复议决定书，决定维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。原告认为，被告荣成市政府作出的《禁养通告》实体程序均违法，被告威海市政府作出的行政复议决定书事实认定不清，严重侵害了原告的合法权益。综上，请求法院：一、依法撤销被告威海市政府作出的威政复决字[2017]206号行政复议决定书，并责令其重新作出行政复议决定；二、依法撤销被告荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。原告伯少春提交以下证据：1、《土地租赁合同书》及养殖场的照片，予以证明原告与被诉行政行为具有利害关系；2、2017年2月28日《荣成市全市规模养殖场三区划定坐标点》，证据来源于荣成市政府网站，予以证明原告的养殖场在2017年2月28日统计时属于适养区和限养区的范围；3、荣成市环境保护局、荣成市畜牧局《关于2016年度特种毛皮动物养殖场污染治理验收合格单位名单的通报》荣环发[2016]44号，予以证明原告的养殖场在2016年8月通过污染治理验收，属于合法养殖；4、农业部新闻发布会上农业部副部长于康震解读国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见，该意见提到养殖场的关停不能搞一刀切，要给予搬迁补偿，给予合理的搬迁期限。经质证，二被告对上述证据发表以下质证意见：1、对证据1无异议，认可原告的主体资格；2、2017年2月28日荣成市政府并未开展畜禽养殖污染防治工作，荣成市政府系于2017年4月1日正式印发《“三区”划定方案》，涉案《禁养通告》系依据《“三区”划定方案》作出，证据2与本案没有直接关联；3、原告提交的证据3能够证明验收当时养殖场的污染处置设施符合相关规定，但是与养殖场位于何种禁养区没有关联，荣成市政府于2017年根据中央关于环境整治的工作部署划定禁养区，可以要求原告对位于禁养区的养殖场进行拆除或搬迁；4、证据4能够证实荣成市政府在畜禽养殖污染专项整治工作中，根据情况给予养殖户自主选择权，可以自行关闭也可以搬迁，并明确表示对搬迁以及拆除的养殖户给予补偿资金，且荣成市政府2017年8月1日发布《禁养通告》，整治期限为2017年11月30日，充分给予养殖户搬迁期限，符合中央文件精神。经审查，本院对原告提交的证据作出如下认定：被告对原告主体资格予以认可，本院予以确认。证据2、3作出时间均在《禁养通告》及《“三区”划定方案》发布之前，与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告申请调取《荣成市全市规模养殖场三区划定坐标点》予以证实其真实性，因该证据与本案待证事实无关联性，本院不予准许。证据4中明确要求科学划定禁养区，该禁养的要坚决禁，但要给予合理补偿，本院予以采纳。被告荣成市政府答辩称，1、被告荣成市政府作出《禁养通告》的行为事实依据充分。2017年,中央政府在全国开展环境污染治理工作,提出了“绿水清山就是金山银山”的口号,要求各级政府落实国务院于2015年4月2日通过的《水污染防治行动计划》,并于2017年底前依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。为了贯彻落实中央的决策部署,被告荣成市政府依法制定了《禁养通告》,该通告的作出是具有深刻的政策背景和坚实的现实基础的。原告的养殖场位于荣成市人和镇北卧龙村，位于威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区，上述区域属于《“三区”划定方案》中的“禁养区”。根据对原告养殖场的现场调查及原告签字确认，并依据山东省畜牧兽医局、山东省环境保护厅《关于公布畜禽养殖场（养殖小区）规模标准的通知》（鲁牧畜科发[2017]4号）和《关于公布畜禽养殖场（养殖小区）规模标准的通知》（威牧生字[2017]5号）中公布的规模标准，原告的养殖规模属于畜禽规模养殖专业户，依法属于应当关闭或者搬迁的对象。2、被告荣成市政府作出《禁养通告》的行为程序合法。根据2017年7月30日《荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案》（以下简称《专项整治实施方案》）的要求,被告荣成市政府于7月31日上午召开了禁养区畜禽养殖污染专项整治会议,启动全市畜禽养殖污染专项整治行动。根据《专项整治实施方案》的要求,被告荣成市政府制定印发了《禁养通告》,由荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治工作领导小组办公室负责发放到各镇街。《禁养通告》发布后,被告荣成市政府采取了多种途径向社会公众进行公布和送达。一是在《荣成时讯》(报纸)作为新闻刊登了三天,分别是8月1日、8月9日、8月11日。二是2017年8月8日在搜狐网社会栏目搜狐号“掌上荣成”作为一项专题进行了极为详细的介绍。三是2017年8月1日通过《荣成信息港》进行了原文发布。四是2017年8月2日通过微信公众号“掌上荣成”进行了详细发布。五是将《禁养通告》录制成视频于2017年8月上旬在荣成市电视台进行多次播放。六是2017年8月上旬对禁养区内的1500多户养殖场进行了一家一户的进场告知,并拍摄相关的视频。七是2017年8月3日在荣成市政府门户网站《中国荣成》上全文转发了《专项整治实施方案》。通过以上形式的公开发布和告知,确保了禁养区范围内的所有养殖场在8月上旬都收到并充分理解方案的具体内容。3、被告荣成市政府作出《禁养通告》的行为适用依据正确，内容适当。《禁养通告》系依据《专项整治实施方案》和《“三区”划定方案》等两个文件作出的。整治范围是列入《“三区”划定方案》禁养区范围内的所有畜禽养殖规模场和养殖专业户。整治时限和整治方式是《专项整治实施方案》中所要求的2017年11月30日前,禁养区范围内所有畜禽规模场和养殖专业户要全部关闭或搬迁。被告荣成市政府制定的《专项整治实施方案》和《“三区”划定方案》依据正确,程序合法。《专项整治实施方案》和《“三区”划定方案》依据的是多部上位法,主要是《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》、《山东省畜禽养殖管理办法》、《关于转发省畜牧兽医局省环境保护厅〈关于公布畜禽养殖场(养殖小区)规模标准〉的通知》威牧生字(2017)5号、《关于公布畜禽养殖场(养殖小区)规模标准的通知》鲁牧畜科发(2017)4号。其中，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”《山东省畜禽养殖管理办法》第九条规定：“下列区域由县级人民政府划定为禁止养殖区，并向社会公布：（一）饮用水水源一级保护区和调水工程干线及其设施的保护区域；（二）风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）环境质量达不到功能区标准的区域；（五）法律、法规、规章规定的其他区域。在禁止养殖区内，不得新建畜禽养殖场、养殖小区；已经建成的，由所在地县级人民政府按照国家和省有关规定限期关闭或者搬迁。”本案中，荣成市政府因需要对原告所在的污染严重的畜禽养殖密集区进行综合整治，有权要求关闭或搬迁所有畜禽养殖场所。因此，荣成市政府依据有关法律法规及《“三区”划定方案》，作出涉案行政行为符合法律规定。综上,被告荣成市政府作出《禁养通告》的行为事实充分、依据正确,程序合法、内容适当，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告威海市政府答辩称，1、行政复议程序合法。原告对荣成市政府以《禁养通告》形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为不服，于2017年12月5日向被告威海市政府提出行政复议申请。经审查，被告威海市政府依法予以受理。2018年1月22日，因威海市政府需要进一步核实与案件相关的其他事实，依法中止审理。2018年11月22日，案件恢复审理。2018年12月4日，因案件疑难复杂，威海市政府进行了延期审理。根据审理查明的事实，威海市政府认为荣成市政府作出原行政行为符合法律规定。2019年1月2日，威海市政府依法作出行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持荣成市政府以《禁养通告》形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。2、行政复议认定事实清楚，适用依据正确。2017年4月1日，荣成市政府印发《“三区”划定方案》，原告的养殖场位于该方案的禁养区。自2017年8月起，荣成市政府多次通过电视台、报刊、微信公众号、网络等形式发布《禁养通告》。养殖场所在镇街工作人员也向原告送达了告知书。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《山东省畜禽养殖管理办法》第九条，国家明确禁止在饮用水水源保护区、风景名胜区、城镇居民区等区域内建设畜禽养殖区、养殖小区，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，对在禁养区内建设的畜禽养殖场、养殖小区可以依法进行拆除或者关闭。荣成市政府因需对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，有权要求关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所。故，威海市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出的行政复议决定适用依据正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荣成市政府、威海市政府提交以下证据予以证实原行政行为合法：第一组证据：1、养殖户位置及禁养原因情况统计表，予以说明涉案养殖场所在位置及划入禁养区的原因；2、山东省人民政府《关于荣成市城市总体规划(2004-2020)的批复》鲁政字[2006]13号；3、山东省人民政府《关于同意设立威海(荣成)海洋高新技术产业园并列为省级农业高新技术产业示范区的批复》及所附规划图；4、《荣成市人民政府办公室关于公布荣成市城市规划区及镇驻地建成区范围的通知》荣政办发[2012]50号。该组证据予以证明，王立航、孙华强、伯少春、张云岐、伯绍洲、王文军的养殖场位于荣成市人和镇北卧龙村，邢志冈的养殖场位于荣成市人和镇邢家嘴村，张信文、邢厚儒的养殖场位于荣成市人和镇北石硼村，王朝琪、刘科德、胡军范、刘立国、连立科、宋磊的养殖场位于荣成市人和镇南石硼村，周景聚的养殖场位于荣成市人和镇大疃刘家村，划入禁养区的原因是养殖场位于威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区。田桂芬、姜军、姜立国、连玉利、张积晓、侯军峰、侯彩花的养殖场位于荣成市人和镇南桲椤村，划入禁养区的原因是养殖场位于威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区内。王洪太的养殖场位于荣成市人和镇宋家庄村，许传文的养殖场位于荣成市人和镇东黄埠岭村，连超业、刘德杰的养殖场位于荣成市人和镇东老树河村，划入禁养区的原因是养殖场位于荣成市人和镇驻地建成区。宋建明的养殖场位于荣成市人和镇西北河村，划入禁养区的原因是养殖场位于沙窝驻地建成区，属于靖海片建成区。姜孔顺的养殖场位于荣成××××办事处常家村，位于八河水库周边五百米范围内，划入禁养区的原因是养殖场位于水源地区域。毛积刚、张吉刚的养殖场位于荣成市港湾街道办事处××村，毕彩霞的养殖场位于荣成市港湾街道办事处××村，划入禁养区的原因是养殖场位于石岛城市规划区建成区和威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区。经庭审质证，原告认可其养殖场位于荣成市人和镇北卧龙村，所处位置位于《“三区”划定方案》中确定的位置，但认为，根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等相关规定，城镇建成区、水源保护区、文化教育科学研究区及自然保护区等不必然都是禁养区，养殖场所在的区域是否属于禁养区有异议。经审查，上述证据来源合法，客观真实，与本案待证事实有关，可以作为认定案件事实的根据。结合上述证据、原告的陈述及原告提交的租赁合同等证据，本院对原告的养殖场位于荣成市人和镇北卧龙村，并在威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区范围内的事实予以确认。第二组证据：1、荣成电视台专题视频，多次播出《禁养通告》全文。2、微信公众号“掌上荣成”发布详细《禁养通告》截屏。3、“聚行业”网站详细发布《禁养通告》截屏。4、搜狐网社会栏目搜狐号“掌上荣成”发布《禁养通告》截屏。5、荣成当地报纸“荣成时讯”于8月1日、8月9日、8月11日发布《禁养通告》原文。6、《荣成信息港》8月1日进行了《禁养通告》的原文发布的截屏。7、将位于“禁养区”必须关闭的养殖场户名单在社区公示栏列表公示的照片。8、荣成市政府门户网站《中国荣成》2017年8月3日全文转发《专项整治实施方案》。该组证据证明被告荣成市政府在相关平台发布《禁养通告》的情况，程序合法。9、原告养殖场进场告知视频及照片。10、养殖场户收到《禁养通告》时的签字。证明：荣成市政府各级工作人员挨家挨户现场送达《禁养通告》，《禁养通告》的送达程序合法，确保原告在2017年8月上旬都收到了《禁养通告》并且进行了签收，原告了解《禁养通告》的内容。11、原告养殖场资产现场勘查记录。证明：荣成市政府聘请该专业的资产评估机构对全市1500多户养殖场进行了详细的财产评估，此评估结果是制定补偿标准并与每个养殖户签订补偿协议的依据。12、全市畜禽禁养区规模养殖场情况统计表。证明：原告养殖业户的养殖规模超过了威海市《关于公布畜禽养殖（养殖小区）规模标准的通知》中确定的标准，都属于养殖规模场。经庭审质证，原告对上述证据1-9本身真实性无异议，但对关联性、合法性及证明目的有异议；对证据10、11关联性及证明目的有异议，证据1-11均形成于《禁养通告》发布之后，不能证明行政行为的合法性。证据12不能说明原告养殖场属于禁养区的原因，未对原告养殖场进行补偿安置径行决定要求原告自行拆除，若原告不按要求拆除或关闭将强制拆除并取消补偿资金，明显违反法律规定。经审查，原告对被告提交的证据1-9真实性无异议，且认可被告荣成市政府工作人员向其送达告知书，故本院确认以下事实：被告荣成市政府进场告知《禁养通告》的内容，并对养殖场资产进行了现场勘查和评估。被告荣成市政府、威海市政府提交以下依据予以证实作出《禁养通告》、开展畜禽养殖污染专项整治行动合法：1、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第二十四条、第二十五条、《山东省畜禽养殖管理办法》第四条、第九条、第十条。2、《关于转发省畜牧兽医局、省环境保护厅〈关于公布禽畜养殖场(养殖小区)规模标准的通知〉的通知》(威牧生字[2017]5号)。3、《关于印发荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》。4、《关于印发荣成市畜禽养殖“三区”划定方案的通知》。被告威海市政府提交以下证据、依据证明复议程序合法：1、原告提交的行政复议申请书复印件一份,证明原告于2017年12月5日提出了行政复议申请。2、受理通知书及送达回证复印件各一份,证明威海市政府于2017年12月12日向原告送达了受理通知书。3、答复通知书及送达回证复印件各一份,证明威海市政府于2017年12月12日依法向荣成市政府送达了行政复议答复通知书。4、荣成市政府提交的行政复议答复书及证据材料清单复印件各一份,证明荣成市政府于法定期限内提交了行政复议答复书及作出具体行政行为所依据的证据材料。5、中止通知书复印件及送达回证各两份,证明2018年1月22日复议案件中止审理,并依法告知了双方当事人。6、恢复审理通知书及送达回证复印件各两份,证明本案于2018年11月22日恢复审理,并依法告知了双方当事人。7、延期审理通知书及送达回证复印件各两份,证明本案延长审理期限30日,并依法告知了双方当事人。8、行政复议决定书复印件一份及送达回证复印件两份,证明威海市政府依法于2019年1月2日作出了行政复议决定,并送达给了双方当事人。9、法律依据：《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《山东省畜禽养殖管理办法》第九条。经质证，原告对威海市政府提交的证据真实性无异议，但认为中止审理违反法定程序。威海市政府反驳认为，因本案涉及人数众多，案情复杂，需要向行政复议申请人及被申请人了解案件相关情况及核实双方是否处于协商过程，故作出中止审理决定。本院对上述证据作出如下认证：被告威海市政府提交的证据真实合法，符合证据的形式要件，本院予以采纳。经审理查明，第十八届荣成市政府第3次常务会议审议通过《“三区”划定方案》，2017年4月1日，被告荣成市政府作出荣政发[2017]4号《关于印发〈“三区”划定方案〉的通知》，予以印发。《“三区”划定方案》载明：“六、划定区域（一）禁养区范围1.5处城市集中式地表水饮用水水源地周边500米范围内，包括：……八河水库……2.大天鹅、伟德山和槎山自然保护区、桑沟湾国家城市湿地公园以及八河港省级湿地公园等的核心区和缓冲区。……5.崖头城市规划区、石岛城市规划区建成区、威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区范围内的所有区域；……人和镇、王连街道、宁津街道11个镇街驻地建成区范围内所有区域。以上规划区及镇街驻地建成区范围外的其他所有社区、村庄居民集中居住区周边100米范围内的区域。……（13）……靖海片区建成区……。”2017年7月30日,被告荣成市政府作出荣政发[2017]9号《关于印发〈专项整治实施方案〉的通知》，该方案包括指导思想、整治范围、整治时限、补偿政策、实施步骤、职责分工、保障措施等内容。2017年8月1日，被告荣成市政府作出《禁养通告》，该通告载明：“为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》、《水污染防治行动计划》有关要求，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，以及《“三区”划定方案》，市政府决定在全市禁养区开展畜禽养殖污染专项整治行动，现将有关事项通告如下：一、整治范围按照《“三区”划定方案》划分，位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户。二、整治时限2017年11月30日前，上述范围内所有畜禽规模场和养殖专业户要完成专项整治工作。三、整治方式禁养区畜禽规模场和养殖专业户自愿选择关闭或搬迁。四、工作要求列入拆迁范围内的规模养殖场和养殖专业户，必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物，对在规定时限内未完成拆迁的，由所在镇街会同公安、城管、环保、畜牧、供电等部门依法强制拆除，同时取消补偿资金。”被告荣成市政府通过电视、微信公众号、网站、报纸等平台将上述《禁养通告》向社会广而告之。原告的养殖场位于荣成市人和镇北卧龙村，划入禁养区的原因是养殖场位于威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区，在禁养区范围内。被告荣成市政府指派下级行政机关工作人员进场向原告告知了《禁养通告》的内容，并聘请专业评估机构对养殖场进行了资产评估。2017年12月2日，包括原告在内的宋建明、张吉刚、邢厚儒、王洪太、王文军、田桂芬、伯绍洲、刘立国、连超业、张云岐、姜立国、刘德杰、邢志冈、侯彩花、胡军范、毛积刚、毕彩霞、许传文、张积晓、侯军峰、王朝琪、伯少春、周景聚、宋磊、姜孔顺、孙华强、王立航、刘科德、连立科、连玉利、张信文、姜军等三十二个养殖户向威海市政府提出行政复议申请，要求依法撤销被申请人荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的具体行政行为。威海市政府于2017年12月12日作出行政复议受理通知书，受理行政复议申请。在复议案件审理期间，上述三十二家养殖户于2018年7月4日以荣成市政府为被告向本院提起行政诉讼，要求：1、确认被告禁止原告从事养殖生产的行为违法；2、判令被告依法赔偿原告因被告实施的禁止养殖的行为造成的经济损失。本院作出（2018）鲁10行初53-84号行政裁定，驳回原告起诉。三十二家养殖户不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终2711-2742号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年1月2日，威海市政府作出威政复决字[2017]206号行政复议决定书，决定维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。原告不服，提起本诉。另查，2018年6月25日，连波、刘传轮、李用杰、宋兰芬、张英娜、刘德宁、李用田、王瑞华、邢传涛、张军霞、王树东、荣凤玉、邢广忠、张积晓、滕永英等十五人以荣成市政府为被告分别向本院提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告作出的《禁养通告》；二、请求对《专项整治实施方案》和《“三区”划定方案》两个方案进行附带审查。本院作出（2018）鲁10行初37-51号行政判决，认为：1、荣成市政府作出的《专项整治实施方案》系对开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作进行的安排部署，属于政府内部工作部署文件，并非上述条款所指规范性文件，原告要求对其进行附带审查，不符合法律规定。2、原告提请审查的《“三区”划定方案》作为被诉行政行为依据的“禁养区范围”相关条款不存在违反法律规定情形，该规范性文件可以作为审查被诉行政行为是否合法的依据。3、荣成市政府作出《禁养通告》符合相关法律规定，原告要求撤销该通告的主张，理由不当，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终472-484、691-692号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”。本案中，威海市政府作出复议决定，维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为，故本案的审理重点为荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为的合法性以及威海市政府作出的复议决定的合法性。一、关于被诉行政行为《禁养通告》的合法性审查。国家鼓励和支持畜禽养殖，但进行畜禽养殖活动应当遵守国家法律规定。政府及环保等部门治理环境污染，建设良好生态环境是其职责所在，行使管理职责亦应当依法有序进行。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为;拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”《山东省畜禽养殖管理办法》第九条规定：“下列区域由县级人民政府划定为禁止养殖区，并向社会公布：（一）饮用水水源一级保护区和调水工程干线及其设施的保护区域；（二）风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）环境质量达不到功能区标准的区域；（五）法律、法规、规章规定的其他区域。在禁止养殖区内，不得新建畜禽养殖场、养殖小区；已经建成的，由所在地县级人民政府按照国家和省有关规定限期关闭或者搬迁。”从上述规定看，国家明确禁止在饮用水水源保护区、风景名胜区、城镇居民区等区域内建设畜禽养殖场、养殖小区，且规定对在禁养区内建设的畜禽养殖场、养殖小区可以依法进行拆除或者关闭；但同时规定进行拆除或者关闭有两种情形：一是因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治的情形；二是因在违法的情况下，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为并处罚款的情形。两种情形的拆除或者关闭的法律后果显然不同。在第一种情形下，由所在地县级人民政府限期关闭或者搬迁，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，被告荣成市政府作出的《禁养通告》明确载明，依据相关法律法规，决定在全市禁养区开展畜禽养殖污染专项整治行动，故被告是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定作出《禁养通告》。荣成市政府作出的《“三区”划定方案》中作为被诉原行政行为依据的“禁养区范围”相关条款，已经生效行政判决确认不存在违反法律规定情形，该规范性文件可以作为审查被诉原行政行为是否合法的依据。原告伯少春的养殖场位于威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区，在《“三区”划定方案》所划定的禁养区范围内，故被告荣成市政府通知原告在规定期限内自行选择关闭或者搬迁，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的相关规定，原告要求撤销该《禁养通告》理由不当，本院不予支持。但是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条同时规定，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿，故被告荣成市政府为督促养殖户在规定期限内完成拆迁而在《禁养通告》中规定未按时搬迁则取消补偿资金，该内容不符合上述行政法规的规定，本院予以纠正，被告荣成市政府并不能因《禁养通告》第四项而免除其补偿义务。相关法律法规并未规定补偿系限期关闭或搬迁的前提条件，被告荣成市政府可以在发出《禁养通告》之后继续开展对需要补偿的养殖户的补偿工作，故原告以被告未予补偿为由要求撤销被诉《禁养通告》，理由不当，本院亦不予支持。二、被诉行政复议行为的合法性审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告威海市政府收到原告的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，听取了申请人、被申请人的意见。因情况复杂需要核实案件有关的其他事实，威海市政府中止审理。因案件复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，威海市政府按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。被告威海市政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。本案涉及人数众多，且在行政复议期间，另案十五名当事人就《禁养通告》以荣成市政府为被告提起行政诉讼，威海市政府为核实关联案件及本案其他协调事实而中止审理，符合法律规定。原告认为威海市政府中止审理违反法定程序，理由不当，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告伯少春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告伯少春负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  林桂芹二〇一九年七月十五日书 记 员  陈智超