山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终210号 上诉人（原审被告）威海市自然资源和规划局（原威海市国土资源局），住所地威海市文化中路**。 法定代表人李大伟，局长。 委托代理人董华，威海市自然资源和规划局不动产登记科工作人员。 委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）威海西港水产有限公司，，住所地威海高区大连路** 法定代表人苗杰海，董事长。 委托代理人王洪华，北京市炜衡律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）威海火炬高技术产业开发区怡园街道办事处东涝台社区居民委员会，住所地，住所地威海火炬高技术产业开发区东涝台社区东发现代城亲情园东门便民服务中心**iv> 法定代表人于恒福，居委会主任。 委托代理人周玉敏，山东中立达律师事务所律师。 委托代理人赵兴玲，山东中立达律师事务所律师。 原审第三人威海火炬高技术产业开发区怡园街道办事处，住所地，住所地威海火炬高技术产业开发区科技路**iv> 法定代表人姜明亮，主任。 委托代理人陈瑞志，山东东方未来律师事务所律师。 上诉人威海市自然资源和规划局、威海西港水产有限公司（以下简称西港公司）因与被上诉人威海火炬高技术产业开发区怡园街道办事处东涝台社区居民委员会（以下简称东涝台居委会）、原审第三人威海火炬高技术产业开发区怡园街道办事处（以下简称怡园街道办）土地行政登记一案，不服威海市中级人民法院于2018年12月3日作出的（2017）鲁10行初41号行政判决，向本院提起上诉。 东涝台居委会诉称，威高集用（2006）第3号集体土地使用证项下宗地（以下简称涉案宗地）原系1951年土改时原告村民于镗、于復来、于钿、于镜四户村民所分得的土地，后经农村合作社改造该四户村民的土地入社，归原告村集体所有，土地性质为集体土地。2006年在涉案宗地未办理任何征用手续，也未向原告支付任何补偿款的情况下，威海市国土资源局基于第三人西港公司的申请，为该公司颁发了威高集用（2006）第3号集体土地使用证（以下简称3号证）。西港公司的企业性质为有限责任公司并非是集体企业，不属于农村集体经济组织，依法不应取得性质为集体土地的3号证，威海市国土资源局的该颁证行为严重损害了东涝台居委会的村集体利益，诉求依法撤销该3号证。 原审法院经审理查明，涉案宗地坐落于威海火炬高技术产业开发区“小石岛”。1951年，涉案宗地登记于原田村镇东涝台村村民于镗、于復来、于钿、于镜的《土地房产所有权证》上。之后，涉案宗地未核发过集体土地所有权证。 1990年10月20日，原威海市环翠区土地管理局就涉案宗地颁发威环集建（90）字第67号集体土地使用证（以下简称67号证），载明用地面积40066平方米，土地使用者为威海市西港渔业公司。土地登记审批表载明“该宗地土地所有权为田村镇集体所有。”2003年10月23日，威海市国土资源局环翠分局向威海市西港渔业公司发出《注销土地登记通知书》，注销67号证，土地证书作废。 2005年4月6日，山东西港水产集团公司申请土地变更登记，土地登记申请书“申请登记的依据”栏载明“原土地证在环翠区注销登记，现申请换发集体使用证”。2005年4月7日，威海市人民政府颁发威高集用（2005）第1号集体土地使用证，载明土地使用权人为山东西港水产集团公司、土地所有权人为怡园街道办事处。 2006年7月18日，西港公司向威海市国土资源局高技术产业开发区分局提交威高集用（2005）第1号集体土地使用证、土地登记申请表、企业变更情况、营业执照等材料，申请土地变更登记，申请理由为“因企业变更名称，由原山东西港水产集团公司变更为威海西港水产有限公司”。威海市国土资源局予以审核同意。2006年9月12日，威海市人民政府颁发威高集用（2006）第3号集体土地使用证，载明土地使用权人为威海西港水产有限公司、土地所有权人为怡园街道办事处，使用权类型为集体土地使用权。 另查，1989年，原田村镇人民政府成立了性质为集体企业的威海市西港渔业公司；1992年，公司名称变更为威海市西港渔业总公司；1995年，以威海市西港渔业总公司为核心，组建山东西港水产集团，并成立山东西港水产集团公司，公司名称又变更为山东西港水产集团公司，经济性质仍为集体所有制。2005年6月29日，田和街道办事处作出威高田办字[2005]30号《关于山东西港水产集团公司申请企业更名的批复》，同意将山东西港水产集团公司更名为威海西港水产有限公司。2005年12月，由山东西港水产集团公司工会联合会和苗丰禄等23名自然人股东出资成立了第三人威海西港水产有限公司，企业类别为私营企业，企业类型为有限责任公司。 再查，1994年12月21日，山东省人民政府作出鲁政字[1994]236号《关于将威海市环翠区孙家疃镇合庆村等部分农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》，批复同意东涝台村1665人的农村户口转为山东省地方城镇居民户口。 原审法院认为，东涝台居委会具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，东涝台居委会提交的《土地房产所有权证》可以证实涉案宗地原属于田村镇东涝台村村民所有，之后对涉案集体土地所有权始终未有确权证书，东涝台居委会所提交的证据可以初步证明其与被诉土地登记行为之间具有利害关系，被告亦未提交证据切断该利害关系，故原告认为被告将集体土地使用权登记在私营企业威海西港水产有限公司名下侵犯其合法权益，其有权提起本案诉讼。 东涝台居委会的起诉未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算最长不得超过2年。本案中，第三人西港公司系由山东西港水产集团公司工会联合会和苗丰禄等23名自然人股东出资成立的有限责任公司，企业性质为私营企业，其与集体企业山东西港水产集团公司及更名前的集体企业威海市西港渔业公司并非同一主体，其土地权属亦非直接来源于前述集体企业，故被告及第三人主张涉案宗地从第一次确权即1990第67号证颁发之日起已经超过二十年，法院不应受理，理由不当，不予支持。原告对原集体企业占有使用涉案宗地的事实虽然知晓，但被告及第三人未提交证据证实原告知道或者应当知道被告为私营企业西港公司换发涉案集体土地使用证，故被告主张原告超过二年起诉期限，不予支持。 被诉土地登记行为证据不足，依法应予撤销。根据被诉土地登记行为作出时有效的法律规范《山东省土地登记条例》第十一条、第十四条之规定，土地登记申请人申请土地登记，应当提交土地权属证明资料；经初始登记的土地权利人名称发生变化的，土地登记申请人应当申请土地变更登记。本案中，从工商登记档案材料来看，山东西港水产集团公司的企业性质为集体所有制，第三人西港公司系由山东西港水产集团公司工会联合会和苗丰禄等23名自然人股东出资成立的有限责任公司，系新设立的公司，企业性质为私营企业，故第三人西港公司并非从山东西港水产集团公司更名而来。第三人西港公司未提交土地权属来源证明文件，仅以企业名称变更为由向土地管理部门申请土地变更登记，申请将集体土地使用权直接登记至私营企业名下，其申报不实；被告据此作出被诉土地变更登记行为，将集体性质的土地使用权直接登记至私营企业名下，证据不足，违反法律规定，依法应予撤销。国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合颁发的《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）解释称：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”该解释明确了，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍需经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。故第三人西港公司主张，东涝台村集体“村改居”后土地性质自然转化为国有土地，该公司无论何种企业性质都有权使用该土地，因而被诉土地变更登记行为合法，理由不当，不予支持。综上，第三人西港公司申请土地变更登记时申报不实，被诉土地登记行为认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销威高集用（2006）第3号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告威海市国土资源局负担。 上诉人威海市自然资源和规划局不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。理由如下：一、东涝台居委会不具有提起本行政诉讼的主体资格。1.原审法院未对东涝台居委会提交的《土地房产所有权证》中的土地坐落位置、四至范围进行实地查看或调查，就认定其与涉案3号土地证坐落位置重合，进而认为东涝台居委会与涉案地块具有利害关系，属于事实认定不清。涉案3号土地证登记的土地使用权人是西港公司，土地所有权人是怡园办事处，该宗土地上的建筑物已于2006年8月办理了房屋所有权登记，所有权人为西港公司，均与东涝台居委会无关。2.上诉人提交的登记档案证明涉案宗地已于1990年确认为田村镇集体所有，原审法院认为上诉人未提交证据切断被上诉人与涉案宗地的利害关系，认定事实错误。二、上诉人根据工商资料按变更登记程序办理涉案登记行为合法。上诉人土地登记行为仅作形式审查，工商部门出具的文件证实西港公司与山东西港水产集团公司仅为公司名称的变更，上诉人据以按变更登记的程序审核申请资料、作出登记行为合法。三、东涝台居委会不具有对3号证提起行政诉讼的主体资格。根据（2017）最高法行申5033号行政裁定的裁判要旨，涉案宗地的初始登记为67号证，东涝台居委会对转移登记而来的3号证无利害关系，其若认为对涉案宗地存在合法权益，应对作为初始登记的67号证提起诉讼。 上诉人西港公司不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。理由如下：一、一审存在程序瑕疵，适用法律不当。1.本案为涉土地所有权及使用权争议，依法应适用行政复议前置程序，被上诉人未经行政复议即提起行政诉讼，依法应裁定驳回。2.根据1990年发放的第67号《集体土地建设用地使用权证》，涉案宗地位于，后田村镇整体撤村规划变更为高技区怡园街道办。根据2005年发放的第1号、2006年发放的第3号集体土地使用权证，及威海市自然资源和规划局在一审中提交的相关档案材料，涉案宗地的所有权人一直是怡园办事处。一审法院仅以被上诉人提供的已失效的《土地房屋所有权证》即确认被上诉人具有涉案宗地的所有权，否定了怡园街道办对涉案宗地的所有权，系以行政判决代替行政机关审批职能的行为。二、一审法院错误适用起诉期限。被上诉人在一审中主张对涉案宗地具有集体土地所有权，明显是不服原威海市国土资源局在1990年将涉案宗地登记在的这一行政行为，该行为自作出之日至一审起诉已超过20年，人民法院不应受理。三、涉案3号土地证登记的土地与被上诉人一审提供的1951年《土地房产所有证》中登记的土地在物理上并不重叠，并非同一地块。1.根据1962年颁布的《人民公社六十条》规定，1951年的《土地房产所有证》已经作废，不能作为被上诉人对该证记载土地具有所有权的证据。2.一审法院未核查确认1951年《土地房产所有证》记载的四至的具体位置，涉案3号土地证登记的土地位置在小石岛处，上诉人从1958年起就使用该土地，无论从四至、土地面积还是历史沿革，该土地都与被上诉人提供的所有证记载的土地不一致。 被上诉人东涝台居委会提交书面答辩意见称，一、关于是否同一块土地。1951年土地证的记载内容与3号证记载的面积、位置吻合，国土局不能提交证据证明1951年土地证上土地的具体位置，就不能否定两证位置一致。二审再提交公证书和测绘报告一份，因1951年证上载明“龙王庙”在土地范围内，由当地居住的老人指认龙王庙原址，经过公证后，委托测绘公司测绘结果为龙王庙原址位于3号证项下的土地内。二、关于争议土地的所有权确认。所有权证书是权利人就土地享有所有权的法律凭证，而涉案宗地自1951年土地证确权之后，一直未再颁发集体土地所有权证书，东涝台居委会应为该宗土地的所有权人。67号证并未记载所有权为田村镇，仅在该证书的《土地登记申请表》中载明该土地所有权人为田村镇。不具有确认土地所有权的效力。67号证已于2003年注销，已丧失权利凭证的效力。且67号证档案材料中的多处时间点存在矛盾，加盖的“山东省威海市西港渔业公司”印章也是不存在的主体。三、关于起诉期限。本案诉求针对的是3号证颁证行为，不是针对67号证，且67号证已被注销，无撤销该证的必要。四、关于颁证行为合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，私营企业使用集体建设用地，需要政府将土地征收变为国有土地，并缴纳了征地补偿费用和土地出让金后才能使用。上诉人西港公司不具有使用该集体土地的资格。西港公司并非由山东西港公司更名而来，从其企业名称就可以看出其不是集体企业，西港公司未提交土地权属来源证明文件，国土局未对涉案宗地权属状况进行核实，未对西港公司是否符合土地登记条件进行核查，颁发3号证行为违法。 原审第三人怡园街道办未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。 本院认为： 《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）意见为：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案所诉行政行为系威海市自然资源和规划局颁发3号证的行为，不属于应当进行复议前置的确权行为。因此，上诉人西港公司有关本案应复议前置的上诉主张不能成立。 从东涝台居委会在一审诉状中陈述的事实和理由来看，其提起本案诉讼的基础是认为其对涉案宗地具有所有权，主张在涉案宗地未办理任何征用手续，也未向其支付任何补偿款的情况下，被诉登记行为侵害了村集体的利益。因此，本案的实质争议涉及涉案宗地所有权的归属问题。因涉案宗地至今未办理所有权登记，也无专门针对所有权的申请和审批手续，其所有权归属不明。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》亦对人民政府处理土地权属争议作出了相关规定。即本案人民政府对土地权属争议作出处理是法定的前置程序。因此，本案应由人民政府对涉案宗地的所有权归属问题先行处理，在涉案宗地的土地权属争议解决前，东涝台居委会以其具有涉案宗地所有权为由，主张撤销3号土地使用权证的诉求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原审法院受理本案并作出实体判决，认定事实不清，适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 一、撤销威海市中级人民法院（2017）鲁10行初41号行政判决； 二、驳回威海火炬高技术产业开发区怡园街道办事处东涝台社区居民委员会的起诉。 一审案件受理费予以退还，二审案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年七月八日 书记员  李 倩