广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2563号上诉人（原审被告）：惠州市财政局。住所地：广东省惠州市惠城区********财经大厦。法定代表人：何国斌，局长。委托代理人：黄文海，该局工作人员。委托代理人：徐丽萍，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：聚光科技（杭州）股份有限公司。住所地：浙江省杭州市滨江区*******。法定代表人：叶华俊，董事长。委托代理人：冯艳艳，广东国智律师事务所律师。原审被告：广东省财政厅。住所地：广东省广州市越秀区*******。法定代表人：戴运龙，厅长。上诉人惠州市财政局因诉被上诉人聚光科技（杭州）股份有限公司（以下简称聚光科技）、原审被告广东省财政厅行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初333号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：聚光科技于2018年2月7日参加了惠州市*********织的惠州市环境保护监测站购买“惠州市水环境质量在线监测项目”建设运营服务采购项目（惠公易采市直[2018]012号）的公开招标活动。后经评标委员会评定，聚光科技为该项目的中标候选人，中标金额为人民币12600000元，已领取了中标通知书，尚未签订政府采购合同。力合科技（湖南）股份有限公司（以下简称力合公司）为中标备选人。2018年2月12日，力合公司就聚光科技是否存在虚假响应投标承诺函及没有不良服务记录的承诺函，是否存在隐瞒近三年内被政府相关部门予以行政处罚、通报等违法事实而未在投标文件中列明等事项向惠州市环境保护监测站、惠州市********提出质疑。同月27日，惠州市********作出答复，未支持力合公司提出的质疑事项。力合公司不服，于2018年3月5日就相关质疑事项向惠州市财政局提起投诉。惠州市财政局经审查后于2018年3月8日正式受理该投诉，并于当天分别向惠州市********和聚光科技发出《政府采购投诉答复（举证）通知书》，告知举证权利。惠州市********和聚光科技在举证期限内分别向惠州市财政局提交了相关答复和说明。2018年3月22日，惠州市财政局向惠州市********发出《关于暂停政府采购活动的通知》，要求其即日起暂停该项目的政府采购活动。同日，惠州市财政局以聚光科技在上述提交的说明中，未对投诉书附件3中“官方网址与截图的6份行政处罚（通报）”进行说明，也未提供原件或盖有公司公章的复印件等相关材料为由，向聚光科技发出《关于调查取证的函》，要求聚光科技在3个工作日内提供上述材料，并告知逾期不提交的后果。2018年3月27日和28日，聚光科技为此先后向惠州市财政局提交了说明、补充说明及相关材料，主张其参加政府采购前三年内不存在影响涉案招标结果的违法记录，并未被列入失信及存在重大违法记录的名单，投标符合法律要求和事实要求；主张投诉人投诉的内容系毫无根据的主观猜测，无事实依据予以支撑，并逐一回应及介绍了上述“官方网址与截图的6份行政处罚（通报）”，其中两个项目根本不存在违规事项，其他的属于“情节轻微”或不构成“较大数额”罚款，不影响聚光科技正常参与政府采购的招投标活动。聚光科技提交的材料中有一份《说明函》系天柱县环境保护局于2018年2月14日向其盖章出具的，载明：“……根据‘天县环境保护局行政处罚通知书（天环罚字［2016］24号）’中处罚档次为‘情节轻微’，罚款为档次内的下线10608元。不影响你公司正常参与政府采购项目的招投标活动。”2018年4月11日，惠州市财政局向天柱县环境保护局发出《协助调查函》，要求该单位协助核实是否以“天环罚字［2016］24号”文对聚光科技作出了行政处罚，罚款金额是多少。2018年4月13日，天柱县环境保护局向惠州市财政局作出《关于惠州市财政局“协助调查函”的回复》称：“……我局于2016年12月21日对聚光科技（杭州）股份有限公司下达了行政处罚决定书（天环罚字［2016］24号）罚款金额10608.00万元。”并附了加盖公章文件的行政处罚决定书。该行政处罚决定书显示对聚光科技所作的行政处罚为罚款10608.00元。天柱县环境保护局另于2018年8月13日向惠州市财政局发来回复，称2018年4月13日回复中的罚款金额“10608.00万元”属于笔误，罚款数额为10608.00元。后经核实，惠州市财政局于2018年4月16日对被投诉人惠州市********作出惠财采投函［2018］13号《政府采购投诉处理决定书》，处理决定如下：“1.本项目予以废标，责令重新开展采购活动。2.对中标人、评审专家的违法行为另行处理。”2018年5月7日，惠州市财政局对聚光科技作出《政府采购行政处罚告知书》，认为经书面取证，聚光科技有被环保部门予以行政处罚、通报等违法事实（附件1即《关于惠州市财政局“协助调查函”的回复》），而聚光科技却在其投标文件正本第60页“2.2投标承诺函”第12点的书面承诺中，隐瞒事实真相，虚假响应为“无”，其承诺明显与事实不符，属于“提供虚假材料谋取中标、成交的”违法行为，违反了《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项的有关规定，拟对聚光科技作出处以中标金额千分之六（￥75,600元、大写柒万伍仟陆佰元整）的罚款、列入不良行为记录名单及二年内禁止参加政府采购活动的处罚决定。上述“2.2投标承诺函”第12点的内容为：“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为有：＿＿。”聚光科技在此填写的内容为“无”。惠州市财政局于2018年6月7日向聚光科技送达了上述《政府采购行政处罚告知书》，聚光科技就此提出听证要求，惠州市财政局于2018年6月12日作出《行政处罚听证通知书》并于次日送达给聚光科技，通知聚光科技于2018年6月22日9时公开举行听证。2018年6月19日，惠州市财政局就此发出《行政处罚听证公告》，并如期于2018年6月22日举行公开听证会，制作了行政处罚听证笔录。2018年8月14日，惠州市财政局向聚光科技作出惠财罚［2018］11号《政府采购行政处罚决定书》，认定的违法事实及行政处罚决定与上述《政府采购行政处罚告知书》的内容一致。惠州市财政局于2018年8月16日向聚光科技送达了上述处罚决定。聚光科技不服，于2018年9月17日向广东省财政厅申请行政复议。广东省财政厅次日受理后即向惠州市财政局发出《行政复议答复通知书》。惠州市财政局在法定期限内向广东省财政厅提交了行政复议答复及相关证据材料。后因案情复杂，广东省财政厅于2018年11月13日作出《延期作出行政复议决定告知书》，决定将行政复议期限延长30天，并依法送达当事人。2018年12月11日，广东省财政厅经审查后作出粤财复议[2018]93号《行政复议决定书》，决定维持惠州市财政局作出的上述《政府采购行政处罚决定书》，并于同日向聚光科技寄送了上述《行政复议决定书》。聚光科技于2018年12月14日签收后仍不服，诉至原审法院。另查明，涉案《公开招标文件》的2.1供应商资格的资格要求第5点及2.3采购需求第三条投标人资格条件第（一）项第5点均载明：“投标人声明在参与政府采购活动前三年未有重大违法记录、没有不良信用记录，并按采购文件要求提供了相关证明材料。”诉讼中，聚光科技主张涉案《公开招标文件》共有三处涉及到违法记录信息，其中有两处是关于重大违法的，投标承诺函并没有提出，而一般违法都是不需要披露的，故聚光科技对招标文件的解读是符合法律的，其行为不应被认定为提供虚假文件谋取中标。原审法院认为：《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”据此，惠州市财政局作为负责惠州市辖区政府采购监督管理的职能部门，具有对供应商在投标中的违法行为作出行政处罚的法定职权。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。”涉案采购项目属于水环境质量在线监测的建设运营服务，项目性质并不符合上述规定的“工程以及与工程建设有关的货物、服务”，该项目的采购应适用政府采购法及其实施条例的相关规定。聚光科技主张惠州财政局、广东省财政厅应适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例对其作出处理的意见，与本案的实际情况及上述规定不符，原审法院不予支持。《中华人民共和国政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”第二十二条第一款第五项规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；……”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”本案中，涉案招标文件要求投标人必须在近三年内没有重大违法记录和不良信用记录，并在投标承诺函中对是否存在“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为”进行说明。聚光科技隐瞒了其因环境违法于2016年12月21日被天柱县环境保护局处以罚款10608元的行政处罚的事实，未实质性响应招标文件的要求，违反了诚实信用原则，亦影响了评标结果，不符合合格投标人的条件，惠州市财政局据此作出“本项目予以废标，责令重新开展采购活动”的处理决定并无不当。但上述行政处罚并非上述政府采购法及其实施条例所规定的重大违法记录，聚光科技亦持有处罚机关出具的证明该行政处罚属情节轻微，不影响其正常参与政府采购项目的招投标活动的《说明函》；其次，涉案投标承诺函属于招标文件中符合性评审的供应商资格文件之一，招标文件将投标承诺函中“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为”作为评分因素，属于将投标人的资格条件列为评分因素的情形；再者，涉案招标文件要求投标人对是否存在重大违法记录或违法行为的声明前后不一致，存在误导投标人填写的可能，故综合上述因素及本案的实际情况，原审法院认为聚光科技的上述行为并不构成《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的“提供虚假材料谋取中标、成交”的情形，惠州市财政局据此对聚光科技作出涉案行政处罚决定，属认定事实错误，适用法律、法规错误，依法应予撤销。至于聚光科技主张投诉人以非法手段取得投标文件进行投诉，内外勾结，构陷聚光科技的问题，并非本案行政诉讼的处理范围，相关当事人可依法另寻途径解决，原审法院在此不作处理。关于聚光科技主张对涉案《公开招标文件》（惠公易采市直[2018]012号）进行合法性审查的请求，由于涉案《公开招标文件》并非惠州市财政局作出涉案行政处罚决定的依据，也不属于规范性文件，聚光科技的该项请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的可以在对行政行为提起诉讼时一并请求对规范性文件进行审查的范围，原审法院在此不作处理。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”根据上述规定，广东省财政厅收到聚光科技行政复议申请后，其作出的涉案行政复议决定对于惠州市财政局作出的涉案行政处罚决定的上述错误未予以查明纠正，事实认定错误，故其作出的涉案《行政复议决定书》依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和第七十九条的规定，作出如下判决：一、撤销被告惠州市财政局于2018年8月14日作出的惠财罚［2018］11号《政府采购行政处罚决定书》；二、撤销被告广东省财政厅于2018年12月11日作出的粤财复议[2018]93号《行政复议决定书》。案件受理费50元由被告惠州市财政局、广东省财政厅共同负担。上诉人惠州市财政局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。聚光科技曾因环境违法于2016年12月21日被天柱县环保护局处以罚款10608元的行政处罚，对于该违法事实原审法院已在原审判决第33页予以了确认。而聚光科技确实在投标文件第60-62页中提交了“2.2投标承诺函”，承诺函第12点写明“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为有：无。”因此，聚光科技不可否认的存在虚假陈述的事实，原审法院亦在判决中写明聚光科技隐瞒了被行政处罚的事实。但原审法院在后面的判决中推翻了自己的观点，说理前后矛盾，主要表现在：（一）原审判决第33页称“原告隐瞒了其因环境违法于2016年12月21日被天柱县环境保护局处以罚款10608元的行政处罚的事实，未实质性响应招标文件的要求，违反了诚实信用原则，亦影响了评标结果，不符合合格投标人的条件，惠州财政局据此作出‘本项目予以废标，责令重新开展采购活动’的处理决定并无不当”，后面又称“再者，涉案招标文件要求投标人对是否存在重大违法记录或违法行为的声明前后不一致，存在误导投标人填写的可能…。”原审法院在判决中认定聚光科技“隐瞒”曾被行政处罚的事实，后面又称是招标文件“误导”聚光科技填写，这本身就是自相矛盾的，因为“隐瞒”在主观上是故意而为之，“误导”在主观上是不知情的，因受到外界影响才作出错误的判断，是一种过失行为。聚光科技到底是故意隐瞒曾受过行政处罚的事实，还是因为受到误导才作了虚假承诺，原审法院并未查清。（二）原审法院认定聚光科技违反了诚实信用原则，惠州市财政局据此作出“本项目予以废标，责令重新开展采购活动”的处理决定并无不当，而后又认定聚光科技的行为不构成《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项“提供虚假材料谋取中标、成交”的情形，前后自相矛盾。二、聚光科技被天柱县环保局处以行政处罚是属于情节轻微还是属于重大违法与本案无关。原审法院未经调查研究就轻易采信了聚光科技提供的《说明函》，在判决书第33页称“原告亦持有处罚机关出具的证明该行政处罚属情节较轻微，不影响其正常参与政府采购项目的招投标活动的《说明函》”。该《说明函》是处罚机关天柱县环境保护局出具的，天柱县环境保护局有无权限出具该《说明函》？《说明函》出具的内容是否合法？作为代表国家独立行使审判权的国家机关，应该更加充分地维护法律的严肃性，不能出现判决的随意性。本案争议的焦点为聚光科技在投标中提供“投标承诺函”的行为是否属于提供虚假材料的谋取中标的情形，承诺函第12点要求披露的内容为有无最近三年内被通报或者被处罚的违法行为，因此聚光科技曾被天柱县环保局处以行政处罚是否属于重大违法记录，与本案并无关联。三、《公开招标文件》并无误导聚光科技，原审法院认定毫无根据，是错误的。原审判决第30页称“原告主张涉案《公开招标文件》共有三处涉及到违法记录信息，其中有两处是关于重大违法的，投标承诺函并没有提出，而一般违法行为都是不需要披露的，故原告对招标文件的解读是符合法律的，其行为不应被认定为提供虚假文件谋取中标”，第33页称“再者，涉案招标文件要求投标人对是否存在重大违法记录或违法行为的声明前后不一致，存在误导投标人填写的可能。”《政府采购法》第22条并无规定一般违法行为都是不需要披露的，且该条第二款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，因此招标文件要求供应商披露一般违法行为并无不妥。《公开招标文件》第104页、第108页、第112页对声明或承诺的内容作了具体的规定及说明，并不存在原审法院所称的“对是否存在重大违法记录或违法行为的声明前后不一致”的情况，更不会误导投标人。作为投标人，聚光科技应认真阅读并全面理解招标文件的全部内容，如有疑问或异议，可以依法提出，要求澄清或者质疑、投诉，涉案招标文件在第45页投标人须知开头就明确了“投标人必须认真阅读招标文件”，同时聚光科技在其投标文件第60页也清楚表明其前面已研究了招标文件并完全理解了招标内容，但事实上聚光科技对招标文件既没有要求澄清过也没有提出过质疑或者投诉，聚光科技诉请招标文件对其进行误导因此作出错误填报，理由显然不能成立；原审法院作出的上述“存在误导投标人填写的可能”的认定也是错误的，且毫无根据。四、《招标文件》不存在将“投标承诺函”列为评分因素的情形。《招标文件》并未将投标承诺函中“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为”作为评分因素，原审法院认定事实有误。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.驳回聚光科技的全部诉讼请求，维持惠州市财政局作出的被诉行政处罚决定；3.本案的一审、二审诉讼费用由聚光科技负担。被上诉人聚光科技二审未提交书面答辩意见。原审被告广东省财政厅二审未提交书面陈述意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；……采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”第七十七条规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；……”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”本案中，惠州市环境保护监测站作为涉案建设运营服务采购项目的采购人，在没有对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的前提下，有权根据采购项目的特殊需要，在《公开招标文件》中对供应商的特定条件进行规定。涉案投标承诺函作为《公开招标文件》的组成部分，明确要求投标人就“我方及由本人担任法定代表人的其他机构最近三年内被通报或者被处罚的违法行为”这一空缺内容进行完善，但聚光科技明知自身曾因环境违法行为于2016年12月被天柱县环境保护局处以10608元罚款，仍在此处填写“无”。鉴于涉案采购项目与环保相关，聚光科技在竞标前三年内因环境违法行为被行政处罚的情形，将在一定程度上削弱其竞争力，并最终影响评标结果的公正性，惠州市财政局接到投诉后经调查核实，作出“本项目予以废标，责令重新开展采购活动”的处理决定，应属合理。但综合《公开招标文件》全部内容来看，第14页“2.1供应商资格”、第23页“三、投标人资格条件（一）供应商资格条件审查”、第104页“2.1.1关于资格响应一览表的声明函”、第108页“2.1.3投标人在参与政府采购活动前三年未有重大违法记录、没有不良信用记录的声明函”等处均采用了“重大违法记录”的表述，与第90页“2.2.5良好服务记录”、第112页“2.2.2投标承诺函”等处采用的“违法行为”表述并不一致，在未予特别提示说明的情况下，不排除聚光科技因理解有误而未能如实填写的可能，无法认定聚光科技主观上存在提供虚假材料谋取中标的故意。原审法院认为惠州市财政局作出的被诉《政府采购行政处罚决定书》，事实不清，适用法律法规错误，应予撤销，并认为广东省财政厅作出的被诉《行政复议决定书》对惠州市财政局作出的处罚决定中的错误未予以查明纠正一并撤销，处理结果正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市财政局的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市财政局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年七月二十四日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡