江苏省宜兴市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0282行初27号 原告宜兴市建邦环境投资有限责任公司。 法定代表人陈宇，该公司总经理。 委托代理人张辰。 委托代理人顾伟，该公司工作人员。 被告无锡市宜兴生态环境局。 法定代表人张涛，该局局长。 委托代理人郝军，该局工作人员。 委托代理人杨雪亭。 原告宜兴市建邦环境投资有限责任公司（以下简称建邦公司）不服被告宜兴市环境保护局（以下简称市环保局）行政处罚决定，于2019年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月25日向被告市环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告建邦公司委托代理人张辰，被告宜兴环境局行政负责人许峰、委托代理人郝军、杨雪亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市环保局于2018年8月20日对建邦公司作出宜环罚决[2018]145号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定），载明：2018年5月9日市环保局环境监察执法人员现场检查时发现，由建邦公司运营的宜兴市官林凌霞污水处理厂（以下简称凌霞厂）污水处理设施正在运营，排放口有废水排放。市环保局执法人员对该排放口进行了现场采样，后经宜兴市环境监测站出具监测报告，监测数据显示：排放口水质中的化学需氧量48mg/L，氨氮0.36mg/L，总磷0.98mg/L，总氮13.8mg/L，总磷指标超过了《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要污染物排放限值》中的排放标准。该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第十条之规定，应承担相应的法律责任。根据《水污染防治法》第五十条第二款、第八十三条第二款之规定，决定对建邦公司处以罚款人民币壹拾万元整。 原告建邦公司诉称，原告并非凌霞厂产权单位及运营单位，原告虽与宜兴市公用事业管理局（以下简称公用事业局）及江苏三木集团有限公司（以下简称三木公司）签有《关于官林凌霞污水处理厂特许经营备忘录》（以下简称《备忘录》），但根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及《市政公用事业特许经营管理办法》之规定，原告至今未与有关单位签订特许经营协议及办理资产等移交手续，原告未与其他有关单位间形成特许经营法律关系，原告目前仅为凌霞厂技改建设施工单位，故原告认为被告行政处罚的对象应为凌霞厂的产权单位及运营单位，市环保局做出的行政处罚对象有误。 凌霞厂系集体所有制企业法人，系独立运营单位，能够独立的承担相应的法律责任。原告自开始对凌霞厂进行技改建设以来，已投入建设资金3000余万元，至今未能与有关单位签订特许经营协议，未能收回任何成本也无任何收益。但为维护社会公共利益，避免出现重大环境污染事件，原告至今未停止试运营。目前对凌霞厂的后续处置，公用事业局、官林镇镇政府等各方均有不同意见，目前的运行及后续的处置陷入僵局。综上，原告为了维护自身合法权益，请求法院查明责任主体，综合考量原告为了维持凌霞厂所付出努力，依法判决撤销被告市环保局作出的行政处罚决定。 原告在举证期限内向法院提供了以下证据：1、行政处罚决定书，证明市环保局作出了行政处罚决定；2、企业信用信息公示，证明凌霞厂是独立的企业法人，具有承担行政责任的主体资格；3、《备忘录》；4、市公用事业局于2016年6月1日作出的“关于凌霞厂提标升级改造和运行管理情况的汇报”；5、宜兴市人民政府办公室办文单；证据3-5证明原告仅仅是凌霞厂的技改建设施工单位，并非经营主体，在《备忘录》2.1条中明确了公用事业局应当授予乙方特许经营权，第三条凌霞厂资产特许经营期内丙方无偿授予甲方和乙方原有设施的使用权，乙方有权对原有设施设备进行改造，特许经营期满后无偿交付甲方，特许经营期前后均办理资产清单，但原告并未获得公用事业局授予的特许经营权，也未办理资产清单。6、建邦公司于2018年11月19日向市公用事业局报送的宜建总[2018]59号“关于启动签订《宜兴市污水处理TOT+BOT项目特许经营协议》补充协议的请示”；7、市公用事业局于2018年12月27日作出的“关于城市污水处理厂项目特许经营权相关请示的回复”；证据6、7证明原告若是获得特许经营权需要经过公用事业局的许可并通过文件回复的方式予以确定授予原告特许经营权，原告并未获得凌霞厂的特许经营权。 被告宜兴环境局辩称，根据《水污染防治法》第九条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”被告负责对本市范围内的环境污染防治的监督管理，开展对环境违法行为调查并依法实施处罚等职责，被告主体适格。 2018年5月9日，被告环境监察执法人员对凌霞厂现场检查时发现，该污水处理厂污水处理设施正在运行，排放口有废水排放。执法人员对排放口污水现场采样后，经宜兴市环境监测站监测总磷0.98mg/l，该指标超过了《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》中的排放标准。原告方工作人员对超标排放水污染物的事实认可并在现场检查笔录、调查询问笔录中签字确认，故被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。 根据原告在行政程序中提供的战略合作协议、运行接交资产清册、《备忘录》及市公用事业局汇报材料等证据证实：2011年4月，三木公司将凌霞厂的日常运营管理全权交于市公用事业局负责；后市公用事业局委托原告运行管理，2012年1月，原告即全面接手运营；2015年7月1日，市公用事业局授予原告从事凌霞厂的特许经营，原告负责对凌霞厂进行改造升级的投资、建设和运营。由此可知，自2012年起，原告即作为凌霞厂的运营单位接手运营，2015年起，正式取得特许经营权，负责凌霞厂项目的融资、建设，以及项目设施的运营和维护。至被告现场检查之时，实际运营、管理、维护凌霞厂的均是原告公司，原告是凌霞厂的实际运营单位。《水污染防治法》第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”原告作为凌霞厂的运营单位，应当对污水处理厂超标排放水污染物的环境违法行为负责，被告将原告作为行政处罚的相对人并无不当。 根据《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》规定，城镇污水处理厂总磷的排放限值为0.5mg/l,而原告运营的凌霞厂排放口排放的污水总磷值为0.98mg/l，超过了排放限值，属于超标排放水污染物的行为，违反了《水污染防治法》第十条的规定，该条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”；第八十三条规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。被告对原告运营的凌霞厂的环境违法行为作出的行政处罚适用法律正确。 根据查明事实，被告于2018年5月15日向原告发出责令改正违法行为决定书。同日，被告对原告违反水污染防治管理制度的环境违法行为决定立案调查。同年7月5日，被告向原告送达了《行政处罚事先(听证)告知书》，原告当日申请听证；同月13日，被告组织召开了行政处罚听证会，充分听取了原告的陈述申辩意见。被告作出行政处罚决定后，即向建邦公司送达，故被告作出的行政处罚程序合法。 综上，被告做出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜兴环境局在举证期限内向本院提交了以下证据及依据：1、《宜兴市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明被告具有相应的行政职能；2、现场检查（勘察）笔录；3、调查询问笔录；4、原告营业执照复印件及授权委托书；5、照片取证表；6、（2018）环监（水）字第（041）号监测报告及送达回证；证据2-6证明原告是凌霞厂的实际运营单位，被告行政处罚认定的事实清楚，证据确实充分；7、公用事业局、三木公司《战略合作协议》；8、凌霞厂运行接交资产清册；9、关于凌霞厂特许经营备忘录；10、2016年6月1日，市公用事业局向市委、市政府提交的“关于凌霞厂提标升级改造和运行管理情况的汇报”、宜兴市人民政府办公室办文单；证据7-10证明被告作出行政处罚的相对人正确，11、宜兴市环境监测站采样人员资格证书；12、污水送检表、宜兴市环境监测站分析任务单；13、《宜兴市环境保护局责令改正违法行为决定书》；14、宜兴环境局环境违法行为立案审批表；15、调查终结报告；16、行政处罚建议书；17、《行政处罚事先（听证）告知书》；18、听证申请书；19、行政处罚听证通知书；20、行政处罚听证会笔录；21、听证报告；22、《环境违法案件集体审议记录》；23、行政处罚决定书；24、《行政处罚事先（听证）告知书》送达回证；25、行政处罚听证通知书送达回证；26、行政处罚决定书及罚没款缴纳通知书送达回证；证据11-26证明被告行政处罚程序合法。依据：1、《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》；2、《中华人民共和国水污染防治法》；3、《中华人民共和国行政处罚法》；4、《环境行政处罚办法》；5、《江苏省行政程序规定》；证明被告行政行为适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提供的证据7的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告认为2012年原告因公用事业局要求协助凌霞厂进行运行管理工作，但由于三木公司水质复杂多变，原技术较为简单，工艺存在缺陷，导致出水不能稳定达标，故在当时将污水转入凌霞厂一并处理，后在2016年按照市委市政府对凌霞厂批示，要求原告对凌霞厂进行提标改造，原告至今未与公用事业局签订特许经营决定，也未获得特许经营权，原告是凌霞厂技改建设施工单位，不应当作为本次处罚的主体，对战略合作协议真实性无异议，对证据8真实性不予认可，该组证据上仅封面上有建邦公司盖章，并无骑缝章，且该交接清册系2011年进行的资产交接，事实上，在2012年凌霞厂就已经暂时停运，该期间与原告无关，对其他证据无异议。 被告对原告提供的证据1无异议；对证据2真实性予以认可，对证明目的有异议，凌霞厂虽然是独立的法人，但其运营单位是原告，根据《水污染防治法》第五十条第二款的规定，被告对原告作为运营单位进行处罚并无不当；对证据3-5真实性无异议，对其证明目的不认可，根据该份《备忘录》，可以明确各方已经以《备忘录》的形式签订了书面的特许经营协议，《备忘录》第一条约定，市公用事业局授予原告从事凌霞厂特许经营，原告负责对凌霞厂进行改造升级的投资建设和运营，并负责处理三木公司合格排放的污水，由此证明原告并非仅仅是凌霞厂的技改建设施工单位，对原告陈述的《备忘录》第三条，原告有权对原有设备设施进行改造，是公用事业局及三木公司对相关设施的处理进行的授权，不能以此证明原告仅仅是技改建设施工单位，从原告的陈述与相关证据材料显示，至今凌霞厂的实际运营单位仍是原告，原告不能以没有办理资产清单等来否认其实际运营的事实；对证据6、7，形成的时间是2018年12月，本案调查时间是2018年5月，证据形成时间在本案调查之后，且该两份证据载明的内容是原告与公用事业局就城市污水处理厂项目置换等相关事宜的请示与回复，与本案没有任何关系。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据1-5的真实性无异议，与本案具有关联性，予以确认；证据6、7与本案不具有关联性，不予确认。原告对被告提供的证据7的真实性无异议，与本案具有关联性，予以确认；原告对证据8的真实性有异议，因该证据是在行政程序中由原告向被告提供的复印件，与本案具有关联性，予以确认；对被告提供的原告无异议的其他证据，本院予以确认。 经审理查明，2018年5月9日，市环保局环境监察执法人员在凌霞厂现场检查时发现，该厂污水处理设施正在运行，排放口有废水排放。执法人员对排放口污水现场采样后，委托宜兴市环境监测站进行了水样检测，监测报告数据显示：排放COD48mg/L，氨氮0.36mg/L，总磷0.98mg/L，总氮13.8mg/L，其中总磷指标超过了《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》中规定的≤0.5的排放限值。同月15日，市环保局对原告超标排污违法行为决定立案调查，并于同日向建邦公司做出了宜环责改决[2018]第0144号责令改正违法行为决定书，责令建邦公司立即停止超过水污染排放标准排放污染物的环境违法行为。同年7月2日，市环保局向建邦公司送达了宜环罚告字[2018]145号行政处罚事先（听证）告知书，同月5日建邦公司向市环保局申请听证。市环保局于同月13日举行了听证，对建邦公司提出的其不是凌霞厂的运营单位，凌霞厂是独立企业法人，应由其承担行政处罚责任的主张，再次进行了审议，认为建邦公司提出的事由与市环保局查明的事实和证据不符，决定对建邦公司在听证会上提出的陈述申辩意见不予采纳。同年8月20日，市环保局对建邦公司作出行政处罚决定，并于同月28日向建邦公司送达。建邦公司不服该处罚决定，向本院起诉。 另查明，2011年4月27日，市公用事业局、三木公司签订了“战略合作协议”就共同建设运行凌霞厂及其配套管网达成共识：三木公司将下属凌霞厂的日常运营管理全权交于市公用事业局负责，主要是厂区生活污水部分及污水提升泵站的运营、维护和管理等，凌霞厂的资产性质不因管理权的转移而发生变化；公用事业局在污水厂运营期间，必须保证污水厂等设施的正常运行，同时确保出水水质达到国家颁布的标准等内容。官林镇政府作为签证单位在该协议上盖章确认。 2011年12月20日，三木公司、建邦公司、市公用事业局签署了凌霞厂运行交接资产清册。2015年7月1日，公用事业局、建邦公司、三木公司三方签署了《备忘录》，市公用事业局（甲方）授权建邦公司（乙方）从事凌霞厂特许经营，按BOT模式投资改造项目，三木公司（丙方）将凌霞厂现有经营权无偿转让予甲方，乙方负责对凌霞厂进行改造升级的投资、建设和运营，并负责处理丙方合格排放的废水，甲方支付其本污水处理服务费，并担保丙方支付工业污水处理费；本项目特许经营期限：三十年（不含建设期），改造项目进入商业运营之日（即开始计付污水处理服务费之日）起计等内容。后建邦公司按《备忘录》内容开展技改，于2017年7月17日开始运营至今。 又查明，凌霞厂于2012年11月起实际停止运营，后未参与对该厂污水处理项目的管理。该企业工商登记状态载明：存续（在营、开业、在册）。 再查明，2019年3月26日，根据锡委编发[2019]3号中共无锡市委机构编制委员会关于印发《无锡市生态环境局派出机构设置方案》的通知精神及环保垂管体制改革部署要求，原各市（县）区环保单位相关机构编制统一上收设区市。无锡市生态环境局设置派出机构无锡市宜兴生态环境局。 本院认为，《水污染防治法》第九条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。市环保局负有监督环境保护规划、政策、法规、标准的执行，承担环境保护行政处罚工作的职责。 本案争议焦点是市环保局将建邦公司作为行政处罚相对人的主体是否适格。本案中，公用事业局、建邦公司、三木公司于2015年7月1日签订的《备忘录》中明确，由公用事业局授予建邦公司从事凌霞厂特许经营，建邦公司负责对凌霞厂进行改造升级的投资、建设和运营，并负责处理三木公司合格排放的废水。建邦公司按该《备忘录》约定，于2016年6月开始对原凌霞厂进行技改，于2017年7月17日开始运营。根据《水污染防治法》第五十条第二款规定“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”建邦公司作为凌霞厂的运营单位，应当对污水处理超标排放的环境违法行为负责，市环保局将建邦公司作为行政处罚相对人并无不当。市环保局根据查明事实，向原告发出责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书，并根据建邦公司的申请召开了听证会，充分听取了建邦公司陈述、申辩的意见，经案审会讨论做出了行政处罚决定，并向建邦公司送达。市环保局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宜兴市建邦环境投资有限责任公司的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告建邦公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  杭旭伟 人民陪审员  蒋其明 人民陪审员  杨 江 二〇一九年七月三十日 书 记 员  嵇梦瑶 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国水污染防治法》 第九条县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。 交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。 县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。 第五十条向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。 城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。 环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。