山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1088号上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前街287号。法定代表人韩伟，区长。委托代理人张建国，章丘区司法局工作人员。委托代理人高娜，山东本业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）济南德发顺物资有限公司，住所地济南市西外环匡山钢材市场768、778号。法定代表人郭桂珍，总经理。委托代理人陈先义，该公司股东。委托代理人陈旭峰，山东居高律师事务所律师。原审被告济南市章丘区明水街道办事处，住所地济南市章丘区明水街道办事处汇泉路1号。法定代表人夏方俊，主任。委托代理人周晓光，该办事处工作人员。委托代理人臧永春，该办事处工作人员。原审被告济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，住所地济南市章丘区民泰路317号。法定代表人高勇，主任。委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。原审被告济南市章丘区土地储备中心，住所地济南市章丘区绣水大街4100号。法定代表人王令平，主任。委托代理人李鑫，济南市章丘区自然资源局工作人员。原审被告济南市章丘区房屋征收服务中心，住所地济南市章丘区明水街道办事处铁道北路1263号。法定代表人李发浩，主要负责人。委托代理人张浩，该中心工作人员。委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。济南德发顺物资有限公司（以下简称德发顺公司）与济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区明水街道办事处（以下简称明水办事处）、济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘区住建委）、济南市章丘区土地储备中心、济南市章丘区房屋征收服务中心行政强制一案，章丘区政府不服济南市中级人民法院于2019年3月18日作出的（2018）鲁01行初1101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。德发顺公司向原审法院起诉称：原告依法取得坐落于明水赭山工业园的工业出让土地使用权23063平方米，并建设办公用房、营业房、车间等约4800平方米。2018年4月，章丘区住建委向原告房屋的承租人济南顺欣源紧固件有限公司送达《限期拆除通知》，要求将原告合法所有的上述房屋拆除。2018年5月，山东天瑞土地房地产评估咨询有限公司受章丘区土地储备中心委托对原告合法所有的上述房屋及土地使用权进行拆迁评估，2018年10月，章丘区房屋征收服务中心委托山东国健土地房地产评估测绘有限公司对上述房屋及土地使用权、设备等进行拆迁评估，期间明水办事处多次催促原告与其签订征收补偿协议，但各被告均未依法向原告出示或者在征收范围内公示征收决定的相关资料，各被告未履行征收法定程序，征收程序严重违法，因此原告拒绝签订征收补偿协议。各被告为达到强迫原告搬迁的目的，对原告厂区采取停水、停电等方式进行胁迫，严重影响原告的正常经营。2018年11月5日上午，在未对原告进行补偿，亦未履行合法的征收程序的情况下，各被告对原告的部分房屋予以强制拆除，剩余的房屋也随时面临被非法强制拆除的危险。请求确认被告强制拆除原告坐落于明水赭山工业园内部分房屋的行为违法，确认被告采取暴力、胁迫，中断供水、供热、供电、供气等方式迫使被征收人搬迁行为违法。原审法院经审理查明：原告德发顺公司成立于1996年8月27日。2005年10月12日，明水办事处砚池居委会与原告签订租赁合同，租赁明水办事处砚池居委会土地从事物资钢材生产。2006年10月9日，章丘市规划局向章丘市德发顺工贸有限公司颁发《中华人民共和国建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨土地手续，用于新建厂房、仓库及配套设施。2006年12月31日，原章丘市人民政府作出章政土批字（2006）286号《章丘市人民政府关于向济南德发顺物资有限公司出让国有土地使用权的批复》，将已征收的197237平方米中的23300平方米国有土地使用权出让给原告，用于新建厂区，出让期限为五十年，自批准之日起计算。2008年8月25日，原章丘市人民政府向原告颁发章国用（2008）第01010号国有建设用地使用证，地号为0119533，使用权面积23063平方米。2013年1月23日，原告与谢伯虎签订租赁协议，将坐落于章丘市赭山工业园区赭山南路院内及厂房设备吊车及附属物租赁给乙方谢伯虎使用，谢伯虎为济南顺欣源紧固件有限公司的法定代表人。2018年4月20日，章丘区住建委向济南顺欣源紧固件有限公司送达《限期拆除通知书》，其中载明：“根据区委、区政府整体规划，……为进一步加快项目区域内赭山大道的建设，希望你单位于5月15日前进行拆除，确保赭山大道顺利施工。”2018年11月5日，明水办事处委托章丘市嘉宝建筑工程有限公司实施拆除了涉案地块上的部分房屋。原告对该强制拆除行为不服，诉讼请求：1.确认被告强制拆除原告坐落于明水赭山工业园内部分房屋的行为违法。2.确认被告采取暴力、胁迫，中断供水、供热、供电、供气等方式迫使被征收人搬迁行为违法。另查明，章丘市德发顺工贸有限公司成立于1999年6月4日，2010年9月17日被注销。原告与章丘市德发顺工贸有限公司法定代表人均系郭桂珍。2018年3月6日，山东天瑞土地房地产评估咨询有限公司受济南市章丘区土地储备中心委托对原告的国有土地收储及地上建筑物（附属物）收购补偿价值评估，并于2018年5月2日作出相关评估报告。济南市章丘区房屋征收服务中心委托山东国健土地房地产评估测绘有限公司对原告的房屋及地上附着物进行评估测算，并于2018年10月20日作出房地产预评估报告。2018年11月12日，章丘区住建委作出《冻结通告》，决定对赭山片区区域的规划建设行为予以冻结。2018年12月12日，章丘区委、章丘区政府成立赭山片区规划建设指挥部。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中,原告提交的土地使用权证、租赁合同等证据,可以认定涉案房屋系原告所有,原告对拆除行为不服，有权提起本案诉讼。根据被告章丘区政府规划，被告章丘区政府为建设赭山大道的需要，由被告明水办事处委托章丘市嘉宝建筑工程有限公司对涉案建筑进行拆除，被告章丘区政府及被告明水办事处应承担强制拆除行为所产生的法律后果。原告提供的证据不足以证明其余被告实施了被诉行为，原告对被告济南市章丘区房屋征收服务中心、被告章丘区住建委、被告济南市章丘区土地储备中心的起诉应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，涉案房屋系原告的合法房产，非经依法征收并经补偿安置，任何个人、行政机关不得强制拆除，对房屋实施强制拆除时应当履行法定程序，但被告章丘区政府及被告明水办事处未提供证据证明对涉案房屋依法给予了补偿安置，亦未提供证据证明其依法定程序对原告的房屋实施了强制拆除行为，该拆除行为明显违法。原告要求确认被告章丘区政府、明水办事处强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求应予以支持。原告提供的证据不足以认定被告存在采取暴力、胁迫、中断供水、供热、供电、供气等方式迫使原告搬迁的行为，故原告要求确认被告采取暴力、胁迫、中断供水、供热、供电、供气等方式迫使其搬迁行为违法的诉讼请求，不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定,判决：一、驳回原告济南德发顺物资有限公司对被告章丘区住建委、被告济南市章丘区土地储备中心、被告济南市章丘区房屋征收服务中心的起诉；二、确认被告章丘区政府、被告明水办事处2018年11月5日强制拆除原告德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法；三、驳回原告德发顺公司的其他诉讼请求。章丘区政府不服原审法院判决提起上诉，主张原审法院认定事实不清，请求撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审。主要理由如下：1.被上诉人提供的证据不能证实上诉人对被上诉人的房屋采取了强制拆除。2.章丘区委区政府成立赭山片区规划建设指挥部系为了赭山片区的开发建设而成立，成立日期为2018年12月12日，而被上诉人所诉的强拆行为发生在2018年11月5日，原审法院以该指挥部的成立直接认定上诉人实施了拆除被上诉人部分房屋的行为，明显认定事实不清。3.原审法院已经查明，被上诉人的部分房屋系由章丘市嘉宝建筑工程有限公司进行的拆除，而章丘市嘉宝建筑工程有限公司是受明水办事处的委托进行的拆除，街道办事处属于依法享有行政职权，能够对外承担法律责任的行政主体。4.行政诉讼中作出行政行为的行政机关是适格被告，上诉人作为本案的被告并不适格，原审法院判决上诉人承担责任认定事实不清。被上诉人德发顺公司及原审被告明水办事处、章丘区住建委、济南市章丘区土地储备中心、济南市章丘区房屋征收服务中心未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于原审法院确认章丘区政府2018年11月5日强制拆除德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法认定事实是否正确。本案中，根据原审法院查明的事实，2018年11月5日，明水办事处委托章丘市嘉宝建筑工程有限公司实施拆除了涉案地块上的部分房屋。原审法院据此判决确认明水办事处2018年11月5日强制拆除德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法并无不当。关于在行政诉讼中如何确定应承担强拆行为责任的主体，一般而言，在无行政主体对强拆行为负责的情况下，人民法院可以根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。但本案中章丘区政府否认组织和参与了对德发顺公司涉案房屋的强制拆除，章丘区委、章丘区政府于2018年12月12日才成立赭山片区规划建设指挥部，本案中也没有证据证明章丘区政府实施了组织、参与或委托强制拆除德发顺公司涉案房屋的行为。因此，在有明水办事处对强拆行为负责的情况下，原审法院认定或推定章丘区政府强制拆除德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法，缺乏事实根据，对于实质性化解争议亦无必要。德发顺公司可以根据生效判决及时向明水办事处申请行政赔偿或者提起行政赔偿诉讼，以维护其合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持济南市中级人民法院（2018）鲁01行初1101号行政判决第一项、第三项；二、变更济南市中级人民法院（2018）鲁01行初1101号行政判决第二项为确认明水办事处2018年11月5日强制拆除德发顺公司位于明水赭山工业园内房屋的行政行为违法；三、驳回德发顺公司对章丘区政府的起诉。一、二审案件受理费各人民币50元，均由原审被告明水办事处负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 李 拙审判员 李莉军二〇一九年七月二十四日书记员 杨柳青