锡林浩特市人民法院行 政 判 决 书（2019）内2502行初10号原告袁某，工作单位锡林郭勒盟税务局法制科，住所地锡林浩特市。原告白某、1983年4月20日出生，工作单位苏尼特右旗税务局，住所地锡林浩特市。被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心。法定代表人任某。委托诉讼代理人钱某。委托诉讼代理人包某，内蒙古合志律师事务所律师。原告袁某、白某诉被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心不履行法定职责一案，本院于2019年3月11日立案，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告袁某、白某，被告的委托诉讼代理人钱某、包某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心于2019年1月22日作出《关于对袁某、白某不予发放第三套及第三次个人住房公积金贷款的决定》，以依据中华人民共和国住房城乡建设部、财政部、中国人民银行下发的《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（建金148号）文件要求，申请人袁某、白某属于购买第三套及第三次申请住房，按上述规定不能发放住房公积金贷款，决定对袁某、白某不予发放个人住房公积金贷款。原告袁某、白某诉称，一、原告白某于2012年1月5日（未婚）办理了公积金贷款，2013年两原告结婚，婚后提取两原告的住房公积金账户余额偿还该笔贷款。原告袁某于2014年6月9日作为主贷人办理了公积金贷款，于2018年7月还清。原告夫妻二人于2018年8月1日号购买了锡林浩特市锡湖世家生活性住宅，2018年8月9日，在锡林郭勒盟住房公积金管理中心咨询办理相关金贷款事宜。被告以8月1号通告“停止对同一借款人发放三次及以上贷款”为由，告知原告已无法申请办理公积金贷款，原因是原告在通告发布之前夫妻双方均做过一次主贷人，此次申请贷款为第三次申请，属于同一借款人申请三次及三次以上贷款，属于停止发放贷款的范围。2018年9月，原告向锡林郭勒盟行政公署申请行政复议，复议机关于2018年12月10日作出复议决定（锡署复字[2018]第9号）撤销了被告的首次具体行政行为，并责令被告60日内重新作出具体行政行为。理由为被告作出具体行政行为和行政复议过程中没有对“同一借款人”概念作出具体的解释，复议机关认为购买第二套住房时两原告作为共同借款人并无不当，但对于原告白某婚前购买的首套住房申请使用住房公积金，婚后添加袁某为共同借款人，并提取两原告的住房公积金账户余额偿还该笔贷款，两原告即为共同借款人的主张，但被告不能提供证据证明两原告请求添加袁某为共同借款人，也不能提供该规定的法律和政策依据。被告应当提供举证不能的责任。2019年1月31日，锡林郭勒盟住房公积金管理中心同样依据（建金[2014]148号）文件第一条规定重新作出关于对袁某、白某不予发放第三套及第三次个人住房公积金贷款的决定，违反《行政复议法》第二十八条的规定，“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”二、根据住房城乡建设部、财政部、中国人民银行《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（建金[2014]148号）及建办金函[2018]284号文件规定：“不得向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人贷款”，而锡林郭勒盟住房公积金管理委员会《关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复》（锡房管委字[2018]7号）及锡林郭勒盟住房公积金管理中心2018年8月1日通告表述为“停止对同一借款人发放三次及以上贷款”。该规范性文件混淆“三套住房”与“三次贷款”，违反上位文件的规定。原告夫妻二人是因工作单位变动，在锡林浩特市购买生活性刚需住房，却因被告随意执法无法进行公积金贷款，无奈选择商业住房贷款。请支持原告的诉讼请求：一、撤销锡林郭勒盟住房公积金管理中心重新作出的关于对袁某、白某不予发放第三套及第三次个人住房公积金贷款的决定；二、判令被告承担本案诉讼费用；三，判令被告给予原告发放公积金贷款；四、附带审查锡林郭勒盟住房公积金管理委员会《关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复》（锡房管委字[2018]7号）及锡林郭勒盟住房公积金管理中心2018年8月1日通告的合法性。原告向本院提交以下证据：1、行政复议决定书，2、住房公积金管理中心第一次出具的不予贷款说明；3、住房公积金第二次作出的不予贷款的决定；证明：被告违反行政法复议法第28条规定。被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心辩称，一、原告袁某、白某要求被告发放公积金贷款的请求属于民事法律规范调整的民事法律关系，不属于人民法院受理行政案件的范围，应依法驳回原告的诉讼请求。1、我中心发放公积金贷款的行为不属于具体行政行为。首先，按照我国法律规定，具体行政行为是指行政主体依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，如行政许可、行政强制、行政处罚、行政给付等行为。而决定是否发放贷款是平等主体间就借款金额、期限、利息等事项达成的合意，这种行为既不属于行政处罚，也不属于行政许可、行政给付，不具有行政行为的属性，更符合民事法律关系的特征。被告发放住房公积金贷款的行为，缺乏作为具体行政行为构成要素之一“行政性”，并非是行政主体运用行政职权对公共事务进行管理的行为，而是申请人与被告两个平等主体之间签订住房公积金贷款合同的民事行为，而非住房公积金管理中心就特定事项对特定的公民作出的单方行政职权行为，不可以直接起诉。其次，住房公积金管理中心是事业单位非行政机关，只是拥有法律授权的部分行政处罚权，行政处罚仅限于单位不办理住房公积金缴存登记和账户设立手续的情形，如《住房公积金管理条例》第六章的规定。是否发放贷款明显不属于法律授权的行政处罚或行政执法的情形，所以也非具体行政行为。2、原告袁某、白某要求被告发放公积金贷款的行为是平等主体间的民事法律关系，非行政法调整的行政法律关系。根据《民法总则》第二条、《合同法》第十四条、第二十一条规定，原告要求被告发放公积金贷款，需要原被告双方在政策允许的范围内达成借款合意，原告要求被告发放公积金贷款的请求明显属于民事法律规范调整范围，应驳回原告的诉讼请求。二、被告对袁某、白某不予发放公积金贷款的决定事实清楚且证据充分，依法合规。(一)本案事实，2011年12月3日，白某在我盟西苏旗购买住宅，12月20日向我中心申请获得公积金贷款8.5万元。2019年白某与袁某结婚，为使用袁某公积金账户余额为白某购买的住房还款，2014年二人本人申请到我中心办理了借款人为白某，共同借款人为袁某，二人首次使用住房公积金贷款。2014年5月14日，白某、袁某在西苏旗再次向我中心申请公积金贷款14万元。至此二人贷款购房为两套。2018年8月9日，白某、袁某第三次向我中心申请公积金贷款。根据住房城乡建设部、财政部、中国人民银行《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（建金[2014]148号）中“不得向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人贷款”规定，及锡林郭勒盟住房公积金管理委员会《关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复》（锡房管委字[2018]7号）的规定，白某、袁某属于购买第三套住房且第三次申请公积金贷款，因此我中心拒绝向其发放个人住房公积金贷款。（二）关于袁某使用自己公积金账户余额为白某购房还款，是否为共同借款人。2014年二人申请用配偶袁某的账户余额与其一并偿还该笔贷款，并提供了结婚证等相关材料，根据《内蒙古自治区住房公积金提取管理办法》第五条第二项，只有是借款人配偶，且添加了共同借款人后才有资格和权利提取自己的公积金账户余额为主借款人还款。我中心同意了二人的申请。三、原告再次申请公积金贷款不可以实现操作。原告向我中心第三次申请公积金贷款，我中心网络系统显示二人记录均为“贷款次数不足不允许贷款”，系统自动拒绝了该申请。全区住房公积金中心全部启用“电子化检查工具”，业务办理均接受电子化检查。原告申请第三次公积金贷款时被系统拒绝的界面截屏为证。我中心即使擅自操作，也将被电子化检查筛选出来，系统自动拒绝而无法实现。四、（锡房管委字[2018]7号）文件合法合规，并不违反上位文件规定。“三套住房”与“三次贷款”在住房城乡建设部（建办金函[2017]189号）都有提及，明令禁止发放“三套住房”或“三次贷款”。可见该文件并不违反上位文件的规定。综上所述，原告的诉讼无理无据，请依法驳回其诉求。被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心向本院提交了以下依据：1、关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知2014148号，证明对原告不予发放贷款是有三部委明确政策性规定的；2、锡盟住房公积金管理委员会关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复20187号。证明：我们作出的决定依据出处；3、内蒙古自治区住房公积金贷款管理办法（试行）第7条第9条，证明：在原告第一次为白某还款时，条件就是成为共同借款人；4、内蒙古自治区住房公积金贷款提取办法（试行）第5条，证明：同上。5、关于启用“住房公积金电子化检查工具”的通知，证明：根据国家法规制作的电子化系统，被告工作人员是不能自行手动更改系统内容的；6、住房公积金管理条例第9条第37条，证明：住房公积金委员会是有法定权利制定和管理相关措施的，被告作为事业单位的行政执法权仅限于第37条此项；7、住房城乡建设部办公厅关于对住房公积金廉政风险防控抽查情况的通报第二点第2项，证明：发放3次以上贷款是错误的行为，其中明确说明不得发放第三次及以上贷款；8、行政复议申请书、9、答复书，证明：被告已经向上级机关阐明主张及实施；10、锡林郭勒盟行政公署行政复议决定书；11、关于袁某、白某不予发放第三套及第三次个人住房公积金贷款的决定，证明：二次决定依然是系统不予认可；12、住房公积金关于白某及袁某在我中心的两次贷款情况的说明；13、白某购买第一套住房及个人申请公积金贷款的资料；14、结婚证，证明：当时袁某是主动申请添加为共同借款人的；15、白某、袁某第一次贷款的还贷支取书，证明：2014.4.8白某在支取申请人签字中自己签名，且有袁某的签名，是其主动行为；16、第一次贷款是袁某被添加为共同借款人的电脑记录截屏，证明：袁某符合不予贷款情形，记录是不可更改的；17、白某、袁某第二次贷款记录；18、白某、袁某第三次贷款的系统界面及被系统拒绝的截屏，证明：2018.8向我单位申请第三次贷款时被系统拒绝，截屏显示不准许贷款。被告对原告证据的质证意见：对证据三性均认可，对其证明事实违法不认可。原告对被告证据的质证意见：真实性、合法性、关联性均认可，不认可袁某在申请书上签字即为共同借款人，只能证明我申请了住房公积金；不认可被告说是民事行为，根据住房公积金管理条例第26条，是具体行政行为。本院对上述证据认证如下：对双方提交证据真实性、合法性、关联性均确认，并予以采信。经审理查明，原告白某于2012年1月5日（未婚）在锡林郭勒盟苏尼特右旗申请办理了公积金贷款。2013年原告袁某、白某结婚，婚后袁某申请提取其住房公积金账户余额用于偿还白某婚前的公积金贷款。2014年6月9日，原告袁某作为主贷人办理了公积金贷款，于2018年7月还清。原告夫妻二人于2018年8月在锡林浩特市购买了生活性住宅。之后，向锡林郭勒盟住房公积金管理中心申请办理住房公积金贷款事宜。被告以8月1日通告中“停止对同一借款人发放三次及以上贷款”，告知原告已经申请办理过两次住房公积金贷款，不予受理原告第三次住房公积金贷款申请。原告对此不服，于2018年9月向锡林郭勒盟行政公署申请行政复议，锡林郭勒盟行政公署于2018年12月10日作出锡署复字[2018]第9号复议决定，撤销被申请人的具体行政行为，责令被告重新作出具体行政行为。理由为被告作出具体行政行为和在行政复议过程中没有对“同一借款人”概念作出明确具体的解释，复议机关认为购买第二套房时两原告作为共同借款人并无不当，但对于原告白某婚前购买的首套住房申请使用住房公积金，婚后添加袁某为共同借款人，并提取两原告的住房公积金账户余额偿还该笔贷款，两原告即为共同借款人的主张，但被告不能提供证据证明两原告请求添加袁某为共同借款人，也不能提供该规定的法律和政策依据。被告应当提供举证不能的责任。在此期间，2018年10月8日，被告根据住房城乡建设部、财政部、中国人民银行《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（建金[2014]148号）及建办金函[2018]284号及锡林郭勒盟住房公积金管理委员会《关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复》（锡房管委字[2018]7号）“停止对同一借款人发放三次及以上贷款”等规定，作出“关于袁某、白某不准予贷款的说明”。2019年1月22日，锡林郭勒盟住房公积金管理中心依据（建金[2014]148号）第一条及（建办金函[2017]189号）规定，重新作出“关于对袁某、白某不予发放第三套及第三次个人住房公积金贷款的决定”。原告对此决定不服，提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点：一、原告袁某、白某诉被告不予发放住房公积金贷款是否属于行政诉讼案件。住房公积金管理中心是法律、法规授权的组织，具有行使住房公积金提取、存缴、监督的职能，具备行政行为的属性。本案原告起诉被告锡林郭勒盟住房公积金管理中心的贷款审批行为合法与否，直接影响到原告二人的民事权益，原告与被诉的贷款审批行为有法律上的利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，可以提起行政诉讼。二、原告袁某用其公积金账户余额为其夫白某偿还贷款，是否属于共同借款人，被告根据原告二人的申请，将原告袁某个人信息输入到被告住房公积金管理系统添加为共同借款人，为其办理了住房公积金账户余额偿还贷款业务，系统终端根据录入的信息自动生成个人征信信息。被告的操作过程符合《住房城乡建设部、财政部、中国人民银行（建金[2014]148号）》的要求。原告申请第三套住房公积金贷款时，被公积金贷款征信系统拒绝，证明原告申请不符合公积金贷款的条件。被告以此对原告作出不予发放公积金贷款的决定并无不当。三、关于原告诉请附带审查锡林郭勒盟住房公积金管理委员会《关于调整部分住房公积金提取、信贷政策的批复》（锡房管委字[2018]7号）及锡林郭勒盟住房公积金管理中心2018年8月1日通告的合法性，原告虽在诉讼请求中请求对上述“批复”和“通告”进行审查，但并未提供“批复”和“通告”的内容等相关证据，其审查申请不成立。综上所述，原告的诉讼符合行政诉讼的受案范围，但其诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告袁某、白某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁某、白某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。审 判 长 刘 玉 申人民陪审员 吉日嘎拉人民陪审员 彭 云 飞二〇一九年七月十五日书 记 员 刘  嘉相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决