广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初468号 原告：广州广能运输有限公司，住所地广州市花都区花山镇平山永安路******铺，统一社会信用代码91440101MA59LJH688。 法定代表人：李亚南，职务：总经理。 被告：广州市花都区城市管理和综合执法局(原广州市城市管理综合执法局花都分局)，住所地广州市花都区新华街秀全路**，统一社会信用代码11440114007516800E。 法定代表人：杨燕桓，职务：局长。 委托代理人：曾智均。 委托代理人：刘成坚，广东誉理律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），，住所地广州市越秀区吉祥路**统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务:局长。 委托代理人：王新财。 委托代理人：高均科，广东金桥百信律师事务所律师。 被告：广州市花都区花山镇人民政府，住，住所地广州市花都区花山镇花山大道**织机构代码00751502-3。 法定代表人：李慧容，职务：镇长。 委托代理人：卢思杰。 委托代理人：黄桂玲，广东道隆律师事务所律师。 原告广州广能运输有限公司不服被告广州市花都区城市管理综合执法局（以下简称花都执法局）行政强制掩埋行为及行政赔偿一案，于2018年12月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月8日受理后，依法组成合议庭。因原告申请，本院依法追加广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市花都区花山镇人民政府（以下简称花山镇政府）为共同被告参加诉讼。本院于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告广州广能运输有限公司的法定代表人李亚南，被告花都执法局的委托代理人曾智均、刘成坚，被告市规划资源局的委托代理人王新财、高均科，被告花山镇政府的委托代理人卢思杰、黄桂玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广州广能运输有限公司诉称，2018年5月14日20时许，三被告在事先未向我方出具任何手续的情况下，未经同意，强行将我方堆放在广州市花都区花山镇106国道与山前大道交界处西侧约1000平方米地上的木材、地、地秤等财物就地强行掩埋成的财产损失至少有50万元。对此，我方认为三被告的上述行为属于违法行为，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条的规定应向我方进行赔偿。综上，请求法院判令：一、确认三被告于2018年5月14日20时许对我方在广州市花都区花山镇106国道与山前大道交界处西侧堆放财物的强制掩埋行为违法；二、由三被告赔偿因强制掩埋我方财物造成的损失人民币50万元；三、本案的诉讼费用由三被告承担。 被告花都执法局辩称，一、原告不是本案的利害关系人，不是本案的适格主体。原告没有提交证据证明涉案土地上堆放的废旧木材等杂物归其所有。此外，原告并非涉案土地的承租人，其提交的证据显示刘荣根将该土地转租给李亚南，虽然李亚南是原告的法定代表人，但二者是不同主体。因此，现有证据不足以证实原告与本案有利害关系，原告主体不适格。二、整治涉案违法用地的行政行为不是我局作出的，我局不是本案适格被告。（一）原广州市花都区国土资源和规划局（以下简称原花都国规局）认定涉案地块属违法用地。2018年1月5日，原花都国规局向我局发出《关于违法用地的告知函》（穗花国规监函字[2018]6号），告知我局全区范围内新增95宗违法用地情况，涉案地块位列其中。（二）对涉案违法用地进行整治的行政行为是原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）与花山镇政府共同作出的。2017年12月，花山镇政府接到原花都国规局关于涉案土地存在违法占用情况的通知，遂于2017年12月9号向刘荣根发出《广州市花都区花山镇人民政府整治违法用地行为通知书》（穗花山府土违字[2017]3014号），要求其在2017年12月11日前自行整改，逾期未按要求整改的，将由镇政府依法进行整治。原市国规委也于2017年12月19日向城西村发出《责令改正国土资源违法行为通知书》（穗花山国土监通字[2017]第279号），责令城西村在接到通知书之日起十日内恢复土地原状。因涉案土地未按要求整改，2018年4月13日，原花都国规局向花山镇政府发出《关于下发2017年度土地矿产卫片违法用地整治任务的函》（穗花国规监函字[2018]116号），要求花山镇政府在2018年4月16日前对涉案违法用地进行整治。2018年5月14日，花山镇政府安排包括花山城管执法中队在内的相关人员到场实施了整治工作。（三）花山城管执法中队到场参与整治，是受花山镇政府的指挥和调度，配合花山镇政府和原市国规委的执法活动，执法活动以花山镇政府和原市国规委的名义实施。根据《关于花都区炭步镇等5镇城管执法中队移交有关机构编制人事管理问题的通知》的规定，花山镇城管执法中队的日常执法活动接受镇政府的安排，并且此次执法活动是以镇政府和原市国规委的名义进行的。三、原告主张赔偿财产损失50万元没有事实和法律依据。原告未向法庭提交证据，证明其有50万元的损失，应当承担举证不能的后果。综上所述，本案原告主体不适格，整治违法用地的行政行为并非我局作出，我局不是本案的适格被告，请求法院驳回原告的起诉。 被告市规划资源局辩称，一、案件基本情况。2017年12月19日，我局日常巡查发现位于广州市花都区（山前旅游大道与106国道花山段交汇处）存在非法占地堆放木材等行为，涉及占地面积约9亩，同时该宗地在2017年度国家土地矿产卫片中形成67号图斑。经核查，该地块的土地利用总体规划为基本农田保护区、耕地和自然保留地，土地利用现状为水田、果园和裸地。对此，我局工作人员致电城西村委国土员前往现场开展调查，但现场无人配合调查工作，且城西村委国土员表示也不清楚是何人使用上述地块堆放木材。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条、第二十九条的规定，鉴于该宗用地未办理相关的用地手续，我局于2017年12月19日向城西村委现场留置送达《责令改正国土资源违法行为通知书》（穗花山国土监通字［2017］279号），责令要求恢复土地原状。根据《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办［2009］1号）以及《中共广州花都区委办公室、广州市花都区人民政府办公室关于印发花都区土地执法共同责任制实施办法的通知》（花办发［2015］20号）的相关规定，我局于2018年1月5日分别函告花山镇政府《查处违法用地告知函》（穗花国规监函字［2018］3号）和花都执法局《关于违法用地的告知函》（穗花国规监函字［2018］6号）作依法依规处理。2018年3月26日至4月9日我局执法监察支队对花都区2017年度土地矿产卫片整治情况开展现场督导工作，对涉案地块提出了现场仍堆放木材，应尽快清场复耕复绿的整治意见。根据现场督导的整治要求，我局于2018年4月13日致函花山镇政府促请其进行整治，同时进一步明确了相关的整治要求与标准。2018年5月14日花山镇政府组织对涉案地块开展清场整治工作，遭遇现场人员的阻挠并发生冲突，当时有人员受伤、车辆受损。2018年5月18日花山镇政府对该宗违法用地落实了拆除清场和复耕复绿整治工作。二、原告不是本案的行政相对人和利害关系人，不是本案的适格原告。首先，原告没有提交证据证明涉案土地上堆放的废旧木材等杂物归其所有。其次，原告并非涉案土地的承租人，虽然李亚南是原告的法定代表人，但二者是不同的主体。因此，现有证据不足以证实原告为本案案涉行政行为相对人或与本案有利害关系。三、本案已过法定诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼。涉案行政行为发生于2018年5月14日，且相关部门进行整治工作时现场有人员阻挠，故原告自2018年5月14日起即知道或应当知道行政行为已作出。截止2019年4月20日原告起诉，已超过6个月的诉讼时效。四、我局作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2017年12月19日我局在巡查时发现涉案地块已被非法占用进行非农用途，土地性质和用途被严重改变，且不存在已被申请办理农用地转用审批手续变更土地性质和用途的事实，因此，我局认定该堆放木材等的行为违反了《土地管理法》第四十四条的规定，认定事实清楚，证据确凿。根据《基本农田保护条例》第十七条、第十九条的规定，我局有权责令纠正辖区内发生的破坏基本农田的行为。我局经调查，但未能获悉和联系涉案木材所有权人以及涉案土地承租人，于是我局责令涉案地块集体土地所有权人城西村自收到通知书之日起10日内进行改正，并依法进行了留置送达。2018年1月5日，我局分别函告花山镇政府和花都城市管理局涉案违法用地行为。城西村未在改正期限内恢复土地原状，故我局于2018年4月13日致函督促花山镇政府对涉案地块进行整治，花山镇政府于2018年5月14日组织相关部门对涉案违法用地开展清场整治，属于合法合理合规的执法行为。五、原告要求赔偿50万元的请求无法律依据。原告未能提供证据证明涉案被清除的木材等财物为其所有和使用，且涉案行政强制行为是合法的执法行为，我局无义务赔偿原告损失。综上所述，原告所提的诉讼请求无事实证据和法律依据，应当依法予以驳回。 被告花山镇政府辩称，一、涉案堆土场属于违法用地，我府协助原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）对涉案违法用地进行整治，执行主体是原市国规委，执行行为和程序合法。涉案土地为农用地，被用于堆放废旧木材，属违法用地。2017年12月，我府接到原花都区国规局的通知，告知涉案土地存在违法占用的情况，故我府于2017年12月9日向土地的使用权人刘荣根发出《广州市花都区花山镇人民政府整治违法用地行为通知书》（穗花山府土违字[2017]3014号），告知其在未取得用地批准手续的情况下擅自在涉案土地进行堆放杂物的行为，并通知其于2017年12月11日前自行整治，恢复土地原状，逾期未按要求整改的，我府将依法进行整治。李亚南在收到上述整治通知书后，未在规定的时间内自行整治，故我府先后对涉案违法用地进行了三次整治。第一次整治是在2017年12月19日至23日，李亚南配合了我府的施工队进行整治，我府将涉案土地大部分清理完毕并复绿，剩下东侧小部分木材未清理，李亚南承诺会尽快清理完毕并撤场。后来，花山城管执法中队发现李亚南并没有清理木材，并且继续收购废旧木材，还破坏了部分复绿。第二次整治是在2018年4月12日至13日，我府再次进行了复绿，并责令李亚南尽快清理剩余木材并撤场，但李亚南未按通知要求撤场，继续收购木材，破坏已复绿地块。原花都区国规局于2018年4月13日向我府发出《关于下发2017年度土地矿产卫片违法用地整治任务的函》（穗花国规监函字[2018]116号），要求我府在2018年4月16日前对涉案违法用地进行整治。2018年5月14日我府第三次对涉案违法用地进行整治。整治过程中，李亚南恶意阻挠执法，被在场的民警制止并押走，后李亚南因此事被广州市花都区人民法院判决构成妨碍公务罪并判处有期徒刑。另外，涉案堆土场属于违法用地，根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条以及第七十三条至七十五条规定，该行为是由国土部门负责处理，因违法用地位于我府辖区内，国土部门才通知我府进行协助整治。我府在协助原市国规委进行整治时，所发出的《整改通知书》和引用的法条都规定涉案行为属于县级以上人民政府土地行政主管部门处理。其次，我府在协助整治前，已向李亚南发出了《广州市花都区花山镇人民政府整治违法用地行为通知书》，告知他在2017年12月11日前自行整治完毕，原市国规委也于2017年12月19日向城西村发出《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令城西村恢复土地原状。因此涉案执行主体是原市国规委，其执行和程序亦合法。二、原告主张赔偿财产损失50万元没有事实和法律依据。涉案堆土场属于违法用地，非法占用农用地，破坏耕地，李亚南在收到整治通知书后仍拒不整治，故我府才协助整治。整治过程并未对李亚南造成任何的财物损失，且原告也未能举证证明我府因执法造成其财物损失。况且，原告并非涉案土地承租人，也没有提交证据证明涉案土地上堆放的杂物为其所有。因此，原告主体亦不适格。综上所述，涉案的执法行为和程序合法，我府在协助整治行为的过程中，并未对原告造成任何的损失，原告也未提供证据证明我府造成其财物损失50万元，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明，根据原告的营业执照记载，原告为有限责任公司（自然人独资），经营范围为装卸搬运和运输代理业，成立日期为2017年4月20日，法定代表人为李亚南。2017年7月31日，甲方刘荣根与乙方李亚南签订《租用放货车空地合同》，约定甲方将使用权属于其的部分土地给乙方用于放货车等合法用途，合同标的土名为花城市场南侧对面，标的详细位置为106国道边，花城市场斜对面，面积大约3000平方米，用途为堆放树木、停车等，承包时间从2017年8月1日起至2022年4月30日，承包期为5年，等等。原告陈述之后其于上述合同地址（亦即广州市花都区花山镇106国道与山前大道交界处西侧，以下简称涉案地址）堆放木材、汽车配件、装修材料、地、地磅等物品/div> 2017年12月9日，花山镇政府向刘荣根作出《整治违法用地行为通知书》，认为其未取得用地批准手续擅自在城西村××队非法占地进行堆放杂物，非法占地面积5000平方米，通知其于2017年12月11日前自行整改，清场、复绿、复耕，等等。2017年12月19日，原广州市国土资源和规划委员会对城西村作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，认为城西村在城西村××队非法占地堆放木材，非法占地面积约9亩，责令其恢复土地原状，等等。 2018年1月5日，原广州市花都区国土资源和规划局（原广州市国土资源和规划委员会的派出机构）分别向花山镇政府和花都执法局作出穗花国规监函字［2018］3号《查处违法用地告知函》及穗花国规监函字［2018］6号《关于违法用地的告知函》，告知发现该镇内新增违法用地，其附件2018年1月动态巡查发现宗地明细表第74项，用地单位为城西村委会，位置为城西村××队，面积为9，违法类型为非法占地建设，系经巡查发现，实际用途为堆场。各被告陈述上述第74项即指涉案地址的情况。 2018年4月13日，原广州市花都区国土资源和规划局向包括花山镇政府在内的有关镇街作出穗花国规监函字［2018］116号《关于下发2017年度土地矿产卫片违法用地整治任务的函》，要求有关镇街于4月16日前对土地矿产卫片违法用地进行整治，其中附件1,2017年度土地矿产卫片违法用地整改任务明细表（第三批）第12项，图斑号为67，图斑面积8.66，农用地8.66，耕地8.63，基本农田6.76，镇街为花山，用地位置为城西村××队，用地单位为城西村，现状地类为仓储用地，现场情况为堆木场。诉讼中，各被告陈述上述第12项即为涉案地址的情况。 原告陈述之前行政机关已经对涉案地址执法过，当时部分物品被掩埋，部分物品被原告搬走放在附近，至本次强制掩埋时物品占地面积约为600平方米；李亚南的妻子曾于2018年5月12日接到电话通知，告知将于2018年5月14日整治涉案地址，但只有两天时间其无法清走木材；2018年5月14日当日，李亚南见到城管人员在现场执法，用挖掘机挖了一个大坑，将木材等物品强制掩埋，未制作掩埋物品清单；原告主张被掩埋的物品包括400吨木材、200多个成品门、地、地磅器设备等，原告主张废木材每吨200元，其他木材每吨600多元，成品门一个200元，地，地磅价值几千元器设备价值几万元，合计50万元，并提交现场照片、财产清单等为证。 被告花山镇政府确认其为协助国土部门履行土地管理有关职责，于2018年5月14日指派该镇的城管中队实施了涉案强制掩埋行为；关于掩埋物品，花山镇政府认为其只掩埋了木材，数量不明。花都执法局主张其未参与涉案执行行为，镇执法中队自2013年已归镇管理调动。市规划资源局陈述其未参与涉案执法行为，其仅依据查处违法用地共同责任制的要求履行其职责。 另查，花都执法局向本院提交穗花编办[2013]8号《关于花都区炭步镇等5镇城管执法中队移交有关机构编制人事管理问题的通知》，记载：“……一、机构移交和调整广州市城市管理综合执法局花都分局炭步中队、赤坭中队、花山中队、花东中队、梯面中队（以下简称‘炭步等5中队’），分别按建制整体移交给炭步镇、赤坭镇、花山镇、花东镇、梯面镇管理。其他城市管理综合执法中队管理体制暂时维持不变。二、综合执法模式……（二）炭步等5中队均实行条块结合、以块为主的管理体制，接受区城管执法分局业务指导和镇政府领导……”再查，原广州市国土资源和规划委员会现更名为市规划资源局。 以上事实，有《营业执照》《租用放货车空地合同》《责令改正国土资源违法行为通知书》《整治违法用地行为通知书》《查处违法用地告知函》《关于违法用地的告知函》《关于下发2017年度土地矿产卫片违法用地整治任务的函》、现场照片等证据及各方当事人陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告的法定代表人李亚南与刘荣根签订《租用放货车空地合同》，之后原告在涉案地址堆放木材等物品，现原告堆放的物品于2018年5月14日被强制掩埋，且并未告知原告诉权和起诉期限，因此原告有权就掩埋行为提起行政诉讼，亦未超过一年的起诉期限。 关于实施涉案强制掩埋行为的行政主体。诉讼中，被告花山镇政府确认其为协助违法用地整治工作，指派该镇的执法中队实施了涉案强制掩埋行为，而根据穗花编办[2013]8号《关于花都区炭步镇等5镇城管执法中队移交有关机构编制人事管理问题的通知》，花山中队已按建制整体移交给花山镇政府，并接受花都执法局业务指导和花山镇政府领导，因此被告花山镇政府有权指派花山中队实施执法工作，并应承担相应的法律责任，故花山镇政府为本案的适格被告。被告花都执法局主张其未参与涉案强制掩埋行为，现亦无证据推翻该主张，因此其并非本案适格被告。关于花山镇政府认为其为协助违法用地整治工作实施涉案强制掩埋行为，不应由其承担责任的主张。对此，原广州市花都区国土资源和规划局于2018年1月5日分别向花山镇政府和花都执法局作出穗花国规监函字[2018]3号《查处违法用地告知函》及穗花国规监函字[2018]6号《关于违法用地的告知函》，告知发现该镇内新增违法用地（包括涉案地址）；原广州市花都区国土资源和规划局又于2018年4月13日向包括花山镇政府在内的有关镇街作出穗花国规监函字[2018]116号《关于下发2017年度土地矿产卫片违法用地整治任务的函》，要求有关镇街于4月16日前对土地矿产卫片违法用地进行整治（包括涉案地址）。因此，原广州市花都区国土资源和规划局确有通知花山镇政府整治涉案地址的违法用地行为，但上述文书均未明确为委托执法文书，亦未明确具体的整治方式，更未明确指示花山镇政府于2018年5月14日实施强制掩埋物品的行为，因此该强制掩埋行为尚不能视为受委托的行为，其法律后果应由花山镇政府自行承担。综上，花山镇政府系本案适格被告，花都执法局及市规划资源局并非本案适格被告。 关于强制掩埋行为的合法性问题。本案中，花山镇政府主张其为协助国土部门的违法用地整治工作，但花山镇政府并未提交证据证实其具有违法用地查处职权以及本案涉及的强制掩埋行为的法定职权，因此花山镇政府作出的涉案强制掩埋行为属于超越职权的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，花山镇政府未作出行政决定、行政强制执行决定，亦未进行催告即强制掩埋了原告所有物品，程序亦属违法。 关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，花山镇政府强制掩埋原告的木材等物品，且未制作财产清单，而花山镇政府并无掩埋职权，即使花山镇政府为协助违法用地整治工作，亦可采取将相关物品转移到其他场所保管或出售而非采取强制掩埋的方式处理，该强制掩埋行为给原告造成了财产损失，原告主张赔偿，本院予以支持。关于赔偿数额，因花山镇政府未制作掩埋财产清单，而涉案物品已被掩埋于地下，亦无法计算其数量及评估其价值，故本院根据原告的陈述酌情确定赔偿数额。原告主张被掩埋的物品包括400吨木材、200多个成品门、地、地磅器设备等，原告主张废木材每吨200元，其他木材每吨600多元，成品门一个200元，地，地磅价值几千元器设备价值几万元，合计50万元。根据原告主张的上述财物种类、数量和计算标准，本院酌情支持赔偿数额为8万元。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市花都区花山镇人民政府于2018年5月14日强制掩埋原告广州广能运输有限公司堆放于广州市花都区花山镇106国道与山前大道交界处西侧的木材等物品的行为违法； 二、被告广州市花都区花山镇人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告广州广能运输有限公司80000元。 本案受理费50元，由被告广州市花都区花山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  朱穗芳 人民陪审员  林转好 二〇一九年七月四日 书 记 员  陈秋燕