广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1704行初36号原告：阳江明鑫投资有限公司。住所地：阳江市江城区金山路668号。法定代表人：谭实托，总经理。委托诉讼代理人：冯永锐，广东真智律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘俏群，广东真智律师事务所实习律师。被告：阳江市自然资源局。住所地：阳江市三环路40号。法定代表人：关石，该局局长。委托诉讼代理人：黄仁光，该局工作人员。委托诉讼代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。原告阳江明鑫投资有限公司（以下简称明鑫公司）不服被告阳江市国土资源局（以下简称阳江市国土局）征缴土地闲置费决定，以阳江市自然资源局（以下简称阳江市自然局）为被告，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月18日立案后，依法向被告阳江市自然局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告明鑫公司的委托诉讼代理人冯永锐、刘俏群，被告阳江市自然局的委托诉讼代理人黄仁光、黄成献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为系阳江市国土局于2018年11月6日针对明鑫公司作出的阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定，该决定内容为：明鑫公司位于阳江市石湾路××、××号，面积为25986平方米的闲置土地，用途为商业金融业的国有建设用地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请阳江市人民政府批准，对上述闲置土地采取征缴土地闲置费方式处理，需要缴纳土地闲置费情况为按出让价款20%收缴土地闲置费，即42900000元×20%＝8580000元。应缴8580000元。原告明鑫公司诉称：2013年1月22日，明鑫公司在阳江市土地交易中心组织××土地××中××得××于阳江市××、××号土地使用权。2013年1月25日，明鑫公司与阳江市国土局签订了土地出让合同。合同签订后，明鑫公司足额缴纳了合同项下的全部税费；2013年6月20日，阳江市国土局为明鑫公司办理了《国有土地使用权证书》；2013年4月2日，阳江市住房和城乡规划建设局（以下称阳江市住建局）颁发《建设用地规划许可证》给明鑫公司。为了尽快开展项目的开发工作，明鑫公司成立了项目办公室，进行了勘察、设计等前期工作，并分别与深圳市国际印象建筑设计有限公司安徽分公司、阳江市建筑设计院有限公司签订《建设工程设计合同》和《工程勘察合同书》。2015年8月12日，阳江市国土局作出《闲置土地认定书》（阳国土资闲认字〔2015〕15号），认定涉案土地因政府规划修改造成土地闲置；2015年11月26日，阳江市国土局作出《闲置土地认定撤销决定书》，撤销了该局于2015年8月12日作出的《闲置土地认定》；2015年12月8日，阳江市国土局又作出《闲置土地认定书》（阳国土资闲认字〔2015〕20号），认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为：明鑫公司自身原因，应按照《闲置土地处置办理》的有关规定进行处置，并告知明鑫公司不服本认定请于认定书送达之日起15天内向该局提出陈述和辩解。对此，明鑫公司在阳江市国土局规定的时限内向该局递交了申述和辩解意见，但阳江市国土局不顾造成土地闲置的实际情形属于非明鑫公司自身原因的事实，错误适用法律，于2018年11月6日作出《征缴决定》，要求明鑫公司按出让价款20%收缴土地闲置费即42900000元×20%＝8500000元。明鑫公司认为，阳江市国土局认定涉案土地闲置的原因为明鑫公司自身原因，从而适用《闲置土地处置办法》第十四条作出《征缴决定》，事实认定和适用法律错误。涉案土地属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项和第六项规定情形造成土地闲置，具体事实和理由如下：（一）涉案土地具有“因处置土地上群众信访事项等无法动工开发”造成动工延迟的情形。涉案地块在出让前一直有坪郊村委会及振兴路以北一带村民通过涉案土地通行，2013年11月市区振兴路全面动工建设致使原有通往坪郊村委会及振兴路以北一带村民完全不能通行，村民以土地征收时尚有历史征地遗留道路问题没有解决为由多次到涉案土地拉横幅并阻挠明鑫公司施工。为解决村民出行问题，防止村民继续信访闹事，经坪郊村委会、江城区城北街道、江城区政府、振兴路施工单位等有关单位多次与明鑫公司协调，明鑫公司以大局为重同意以涉案土地临时作为村民出行道路。因此，明鑫公司为证明因村民通行临时占用涉案土地作道路致使无法正常动工的情况，坪郊村委会主动于2015年12月21日出具《关于因振兴路建设占用企业建设用地作临时道路致使企业未能正常动工的情况说明》，明确：2013年11月市区振兴路全面动工建设至今，原有通往我村民委员会及振兴路以北一带村民道路因施工建设需要，完全不能通行，为此，村民必须临时占用涉案土地作为便道通行。江城区城北街道、江城区政府、振兴路施工单位等有关单位亦纷纷出具证明，对村委会证明的事实予以确认。这些事实足以证明涉案土地具有《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项“因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发”的情形。（二）涉案土地具有“政府、政府有关部门的其他行为”造成动工延迟的情形。根据明鑫公司与阳江市国土局于2013年1月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，涉案土地于2014年3月24日前开工，为此，明鑫公司于2013年11月6日向阳江市住建局提出修建性详细规划规划审批（含建设项目、规划设计成果审批）申请，阳江市住建局承诺明鑫公司可在20工作日（不含公示、听证、公告时间、业务评审和政府审批时间）后前来领取批复文件或听取答复。2014年10月22日，阳江市人民政府办公室作出《阳江市人民政府办公室关于＜石湾北路东振兴路南A-1-1地块控制性详细规划＞的批复》(阳府办复〔2014〕60号)；2014年12月16日，阳江市住建局作出《关于石湾北路东、振兴路南用A-1-1地块规划条件的函》（阳住建函〔2014〕1320号），函告阳江市国土局：经报市政府同意，石湾北路东、振兴路南用A-1-1地块条件已经重新核发，请阳江市国土局依据该规划条件办理地块国土有关手续。2015年2月6日，明鑫公司再次向阳江市住建局申请建设工程设计方案报审（建筑），阳江市住建局亦承诺明鑫公司可在20工作日（不含公示、听证、公告时间、业务评审和政府审批时间）后前来领取批复文件或听取答复。因长时间未得到审批，明鑫公司于2015年6月9日、2015年10月18日分别去函阳江市投资服务中心及阳江市政务管理办公室，请求协调处理涉案土地项目的国土及住建规划手续，虽然阳江市政务管理办公室曾组织召开《阳江市国际义乌小商品批发城》项目协调会，但相关部门对此却相互推诿直至现在，明鑫公司也没收到有关部门对涉案地块的修建性详细规划和建设工程设计方案的批复。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款关于“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”的规定和城市建设相关法律法规，涉案土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直迟迟未能得到修建性详细规划和建设工程设计方案的批复，无法办理报建和施工许可手续，明鑫公司虽然提请有关部门协调，但相关部门对此一直未予答复。因此，相关部门迟迟未对涉案土地进行规划审批亦成为造成明鑫公司无法对涉案土地进行开发建设的一个重要原因，故本案存在涉案土地具有“政府、政府有关部门的其他行为”造成动工延迟的情形。综上所述，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，明鑫公司由于市区振兴路建设期间村民必须临时占用涉案土地作为便道通行需要暂停施工以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发涉案土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形，明鑫公司依法不须承担被征收土地闲置费的法律后果，故阳江市国土局认定明鑫公司因自身原因造成涉案土地闲置，属于事实认定错误。同时，本案因具有《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项和第六项规定的情形，阳江市国土局依据《闲置土地处置办法》第十四条第一项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”的规定作出《征缴决定》明显属于适用法律错误。鉴于阳江市国土局作出的《征缴决定》，事实认定和适用法律错误，为维护自身的合法权益，明鑫公司根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求：1、撤销阳江市国土局于2018年11月6日作出的阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定；2、本案的诉讼费由阳江市自然局承担。原告明鑫公司对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据：1、国有建设用地使用权交易成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、阳府国用（2013）第10637号土地使用证、建设用地规划许可证，用以证明明鑫公司依法通过出让的方式取得涉案地块的使用权，并与阳江市国土局签订了出让合同，合同约定涉案土地于2014年3月24日前开工。2、建设工程设计合同、建设工程勘察合同，用以证明明鑫公司签订出让合同后，积极展开动工前的设计与勘查工作，并与相关的单位签订了合同。3、闲置土地认定书[阳国土资闲认字（2015）15号]、闲置土地认定撤销决定书、闲置土地认定书[阳国土资闲认字（2015）20号]、陈述和辩解、征缴土地闲置费决定书[阳国土资闲字（2018）847号]，用以证明：（1）阳江市国土局没有以事实为依据随意作出闲置土地认定的情况；（2）明鑫公司根据阳江市国土局在闲置土地认定书中的告知，在规定的时限内递交了申述和辩解意见，但阳江市国土局未说明不予采纳的具体理由，依据错误认定的事实，错误作出征缴土地闲置费决定书。4、协商会议纪要、情况说明、证明、村民阻挠明鑫公司开工的图片，用以证明涉案土地具有《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项“因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发”的情形。5、受理通知书（编号：2013001975）、批复[阳府办复（2014）60号]、关于石湾北路东、振兴路南用地A-1-1地块规划条件的函[阳住建函（2014）1320号]（要点201400082号）、受理通知书（编号：2015000163）、关于协调办理《阳江市国际义乌小商品批发城》项目有关国土部门及住建规划及报建手续的请求、关于协调办理《阳江市国际义乌小商品批发城》项目有关国土部门及住建规划手续的请求、关于办理阳江明鑫投资有限公司《阳江市国际义乌小商品批发城》项目手续的说明[阳住建函（2015）408号]、关于阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题的意见[阳住建规函（2015）329号]，用以证明相关部门迟迟未对涉案土地进行规划审批是造成明鑫公司无法对涉案地块进行开发建设的一个重要原因，故本案存在涉案土地具有“政府、政府有关部门的其他行为”造成动工延迟的情形。被告阳江市自然资源局辩称：一、基本情况。明鑫公司于2013年1月25日，以出让方式取得了位于阳江市江城区××、××号，用途为商业金融业，面积为25986平方米的国有建设用地使用权，约定动工期限为2014年3月24日之前。2013年6月20日，明鑫公司办理了证号为阳府国用〔2013〕第10637号的国有建设用地使用证。2015年12月8日，阳江市国土局作出《闲置土地认定书》（阳国土资闲认字〔2015〕20号），认定涉案土地闲置原因是明鑫公司自身原因。该文书于2015年12月22日送达给明鑫公司。2016年1月5日，明鑫公司来文进行了陈述和辩解，阳江市国土局认为明鑫公司提交的材料依据不足，不能说明问题，故对明鑫公司陈述和辩解的理由不予采纳。2016年1月13日，阳江市国土局作出《闲置土地听证权利告知书》，告知明鑫公司对涉案土地闲置拟作出处置措施享有听证的权利。该文书于2016年1月20日送达给明鑫公司。2016年1月22日，明鑫公司向阳江市国土局提出听证申请。2016年2月1日，阳江市国土局作出《听证通知书》，并于2016年2月3日送达明鑫公司。当天，明鑫公司书面申请推迟听证时间。经研究，阳江市国土局同意明鑫公司申请，听证时间延期。2016年3月3日，阳江市国土局举行听证会。明鑫公司在听证会上提出涉案土地未能按期开发建设的事实和理由依据不足，阳江市国土局对明鑫公司的意见和请求不予采纳。2018年11月6日，阳江市国土局作出《征缴土地闲置费决定书》（阳国土资闲字〔2018〕847号），向明鑫公司征缴土地闲置费。该文书于2018年11月22日送达给明鑫公司。二、认定明鑫公司因自身原因造成土地闲置的事实清楚。（一）2017年2月7日，阳江市国土局去函市城管综合执法局，了解涉案土地是否被占用作便道通行导致无法开工建设等有关情况。2017年3月16日，阳江市城管综合执法局作出阳城管函〔2017〕147号复函，称2014年1月至2016年9月阳江振兴路建设工程（第二标段）施工期间，为疏导坪郊村民出入，施工单位修建临时施工便道时使用了该地块很少面积，临时施工便道在修建和使用期间，该地块业主并无异议，也从未向市城管综合执法局反映过因施工便道的使用导致该地块无法开工建设的问题，现振兴路的土建已完工，临时便道早已拆除，不影响该地块开发建设。2018年6月29日，阳江市国土局去函江城区政府，了解涉案土地是否存在村民由于道路问题阻止开工等有关情况。2018年9月3日，江城区政府作出江府函〔2018〕150号复函，称自2013年11月振兴路全面动工建设以来，为使振兴路与石湾路之间路段正常施工建设，并为解决坪郊村委会及振兴路以北一带村民的安全出行问题，确实临时占用了该用地作为便道，但振兴路已建设完成，已不存在占用该地块作临时便道通行的情况。综上，2014年1月至2016年9月期间，由于处理纠纷原因致使涉案土地未能按期动工开发建设，明鑫公司并未向政府和政府部门请求调解处理，而是私自调解默许。在2016年9月之后，阳江振兴路建设工程（第二标段）已完工，临时便道已拆除，但明鑫公司到目前为止仍未对该项目动工开发，也没有提出合理的理由，造成涉案土地闲置，属明鑫公司自身原因。明鑫公司称涉案土地具有因处置土地上群众信访事项等无法动工开发造成动工延迟的情形没有理据。（二）2015年8月20日，阳江市国土局去函阳江市住建局，征求涉案土地延期动工开发问题的意见，阳江市住建局作出阳住建规函〔2015〕329号《关于阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题的意见》，称“对该地控规进行调整是公司要求的，而不是政府要求的。因为不调整控规，按照土地出让时的规划条件要求编制修建性详细规划，实施是完全可行的”，对涉案土地控规进行调整是明鑫公司要求，而不是政府要求，不能认定属于因政府规划修改造成涉案土地闲置。明鑫公司称涉案土地具有政府、政府有关部门的其他行为造成动工延迟的情形没有理据。三、作出《征缴土地闲置费决定书》适用法律准确。基于查清的事实，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（一）项的规定，阳江市国土局于2018年11月6日作出《征缴土地闲置费决定书》（阳国土资闲字〔2018〕847号），并于2018年11月22日送达给明鑫公司。综上所述，阳江市国土局作出《征缴土地闲置费决定书》（阳国土资闲字〔2018〕847号）认定的事实清楚，适用法律准确，请求法院依法驳回明鑫公司的诉讼请求。被告阳江市自然资源局在举证期限内，提交了以下证据：1、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：4417002013B00028），用以证明明鑫公司以出让方式取得了位于阳江市江城区××、××号，用途为商业金融业，面积为25986平方米的国有建设用地使用权，约定动工期限为2014年3月24日之前。2、阳府国用（2013）第10637号《国有土地使用证》，用以证明明鑫公司已办理《国有土地使用证》。3、阳国土资闲认字〔2015〕20号《闲置土地认定书》及送达回证；4、关于阳江市石湾北路北、振兴路南A-1-1土地闲置认定书的陈述和辩解；5、闲置土地处置听证权利告知书及送达回证；6、听证申请书7、听证通知书、送达回证、委托书；8、申请书；9、听证延期通知书及送达回证；10、委托书；11、听证笔录；12、阳国土资闲字〔2018〕847号《征缴土地闲置费决定书》及送达回证。证据3至12用以证明对明鑫公司作出的《征缴土地闲置费决定书》适用法律准确，程序合法。13、阳国土资函字〔2015〕587号《阳江市国土资源局关于征求阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题意见的函》；14、阳住建规函〔2015〕329号《关于阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题的意见》；15、阳国土资函字〔2017〕57号《阳江市国土资源局关于了解阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××号地块有关情况的函》；16、阳城管函〔2017〕147号《市城管局关于阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××号地块有关情况的复函》；17、阳国土资函字〔2018〕511号《关于了解阳江明鑫投资有限公司位于市区××、××Ａ-1-1地块有关情况的函；18、江府函〔2018〕150号《关于阳江明鑫投资有限公司位于市区××、××Ａ-1-1地块有关情况的复函》；19、闲置土地现场照片及卫星图片。证据13至19用以证明认定明鑫公司因自身原因造成土地闲置的事实清楚。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告对被告提交的证据1、2无异议。对证据3有异议，认为阳江市国土局作出20号决定没有事实依据，闲置原因不是明鑫公司自身的原因，而是政府或相关部门的原因。对证据4无异议。对证据5的质证意见和对证据3的质证意见一致。对证据6至10的真实性无异议。对证据11的质证意见和对证据3的质证意见一致。对证据3至12，认为阳江市国土局作出认定书前应该向明鑫公司发出闲置土地调查通知书，告知明鑫公司的权利和义务，但是阳江市国土局的证据中没有该通知书，阳江市国土局认定闲置土地的程序不合法。对证据13至15的真实性无异议，认为是阳江市国土局的原因未能进行审批，且证据14证实了2014年10月22日经市政府的批准，涉案地块的方案已经通过审批，涉案地块已经重新核发规划条件，阳江市国土局是知情的，也证实了因涉案土地的出让条件的调整，市住建局也××函××市国土局，要求阳江市国土局在2015年2月18日前将该地块国土手续办理情况复函，但是阳江市国土局一直没有回复，导致了地块规划尚未批复，明鑫公司无法进行开发。对证据16至19的真实性无异议，认为该证据证实了涉案地块被占用的事实，导致明鑫公司无法开发，占用时间是开工至2016年9月，证实是土地被占用而无法开发。对阳江市国土局证据中的送达回证，表示6份送达回证的材料都收到了。被告对原告提供的证据1无异议。对证据2的真实性无法确认，认为与本案没有关联性。对证据3的真实性没有异议，但不认可明鑫公司主张的事实。对证据4的真实性无异议，但不认可明鑫公司主张的事实，认为因为本案造成土地闲置的主要原因是明鑫公司没有按合同约定的期限动工开发建设。对证据5的真实性无异议，但不认可明鑫公司主张的事实，因为明鑫公司取得土地之后，要求原来土地用途由金融服务业改为商品批发城，向住建局申请修改规划，由此造成没有按约定期限动工开发建设的责任应该由明鑫公司自己承担。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，明鑫公司于2013年1月22日通过网上竞价交易方式以4290万元竞得位于阳江市区××、××号，土地用途为商业金融业用地C2，土地面积25986平方米的国有建设用地使用权。2013年1月25日，阳江市国土局与明鑫公司就上述用地签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第十三条载明：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中主体建筑物性质为商业金融业；附属建筑物性质为配套设施；建筑总面积62376平方米；建筑容积率不高于2.40；建筑限高不高于50米；建筑密度不高于30%；绿地率不低于30%；其他土地利用要求按阳江市住建局核发《石湾北路东、振兴路南A-1-1地块规划条件》（要点201100013号）执行。该合同第十六条载明：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年3月24日之前开工，在2017年3月24日之前竣工。该合同第十八条载明：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理：……（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。该合同附件3《石湾北路东、振兴路南A-1-1地块规划条件》（要点201100013号）载明：用地性质为商业金融业用地C2；用地开发强度：建筑密度≤30%，容积率≤2.4，绿地率≥30%，建筑限高≤50%，最小公共绿地面积：2500平方米，计容总建筑面积≤62376平方米。2013年4月24日，阳江市住建局向明鑫公司颁发地字第441700201300154号《建设用地规划许可证》，该许可证载明：用地项目名称为商业金融业建设项目，用地性质为商业金融业用地C2。2013年6月20日，阳江市人民政府向明鑫公司颁发的阳府国用（2013）第10637号国有土地使用权证，载明地类（用途）为商业金融业。2013年11月6日，阳江市住建局向明鑫公司出具编号为2013001976的《受理通知书》，受理明鑫公司的修建性详细规划规划审批的申请，认为明鑫公司报送的材料齐全，符合法定形式，决定受理，并告知明鑫公司在20个工作日后前来领取批复文件或听取答复。2014年10月22日，阳江市人民政府向阳江市住建局作出阳府办复〔2014〕60号《阳江市人民政府办公室关于的批复》，载明：“报来《关于审定的请示》（阳住建呈〔2014〕118号）及有关附件资料收悉……原则同意《石湾北路东、振兴路南A-1-1号地块控制性详细规划》……。”2014年12月16日，阳江市住建局向××市国土局作出阳住建函〔2014〕1320号《关于石湾北路东、振兴路南A-1-1号地块规划条件的函》，载明：“经报市政府同意，石湾北路东、振兴路南A-1-1号地块规划条件已经我局重新核发，请依据该规划条件办理地块国土相关手续。附件：石湾北路东、振兴路南A-1-1地块规划条件（要点201400082号）”，该附件载明：用地性质为商业用地（B1）；用地开发强度为建筑密度：≤55%，容积率：≤2.4，绿地率：≥30%，建筑限高：≤36%，计容总建筑面积≤62366.4平方米。2015年2月6日，阳江市住建局向明鑫公司作出编号为2015000163的《受理通知书》，载明收到明鑫公司申请建设工程设计方案报审（建筑）的材料，经审查材料齐全，符合法定形式，现予受理，并告知于10个工作日后前来领取批复文件或听取答复。2015年7月3日，阳江市住建局向××市国土局作出阳住建函〔2015〕408号《关于办理阳江明鑫投资有限公司项目手续的说明》，载明：“明鑫公司于2013年4月1日到我局办理市区石湾北路东、振兴路南A-1-1地块的用地手续。2013年4月22日，我局核发了该地块的《建设用地规划许可证》。2013年11月6日，该公司报来项目修建性详细规划，在审核过程中发现该地块修建性详细规划方案与规划条件建筑中的密度要求不一致。由于涉及审批依据问题，我局按规定程序要对该地块的控控规及规划条件进行调整，控规调整方案于2014年10月22日经市城规委会审议通过。目前，该项目的报建手续在我局办理中。”2015年8月12日，阳江市国土局作出阳国土资闲认字〔2015〕15号《闲置土地认定书》，认定明鑫公司因政府规划修改造成上述土地闲置。2015年8月20日，阳江市国土局向阳江市住建局作出阳国土资函字〔2015〕587号《阳江市国土资源局关于征求阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题意见的函》，载明：其拟市政府申请解决涉案土地延期动工开发问题，请阳江市住建局尽快提出书面意见。2015年9月2日，阳江市住建局向××市国土局作出阳住建规函〔2015〕329号《关于阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题的意见》，载明：“一、明鑫公司于2013年4月1日到我局办理市区石湾北路东、振兴路南A-1-1地块的用地手续。2013年4月22日，我局核发了该地块的《建设用地规划许可证》。2013年11月6日，该公司报来项目修建性详细规划要求审定，在审核过程中发现该规划方案与规划条件中的建筑密度要求不一致，该公司要求对该地块的控制性详细规划进行调整。我局按规定程序对该地块控规及规划条件进行调整，控规调整方案于2014年10月22日经市政府批准。二、贵局《关于阳江市明鑫投资有限公司用地延期动工开发问题的请示》征求意见稿正文中第二段‘。但修建性详细规划一直没批复，造成至今未能动工开发建设’和第三段‘。上述地块属于因政府规划修改造成土地闲置’表述不正确。具体情况如下：1、根据市政府批准的《石湾北路东、振兴路南A-1-1地块控制性详细规划》，我局重新核发了该地块规划条件，并于2014年12月16日去函告知贵局。因涉及对原土地出让条件的调整，我局于2015年2月13日再次去函贵局，要求在2月18日前将该地块国土手续办理情况函复我局。但贵局从2015年2月至今未回复意见给我局，因贵局未回复意见，该地块修建性详细规划尚未批复；2、对该控规进行调整是公司要求的，而不是政府要求的。因为不调整控规，按照土地出让时的规划条件要求编制修建性详细规划，实施是完全可行的。”2015年11月26日，阳江市国土局作出《闲置土地认定撤销决定书》，载明：经研究认定，对上述地块规划进行调整是明鑫公司要求的，而不是政府要求的，按照土地出让时的规划条件要求编制修建性详细规划，实施时完全可行的，该地块属企业自身原因造成土地闲置，我局在2015年8月12日作出的《闲置土地认定书》有误，应予纠正，决定撤销于2015年8月12日作出的上述闲置土地认定。2015年12月8日，阳江市国土局作出阳国土资闲认字〔2015〕20号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为明鑫公司自身原因，应按照《闲置土地处置办理》的有关规定进行处置。并告知明鑫公司如不服本认定请于认定书送达之日起15天内向其提出陈述和辩解。2016年1月5日，明鑫公司向阳江市国土资源局递交《关于阳江市区石湾北路东、振兴路南A-1-1土地闲置认定书的陈述和辩解》，称其于2014年10月22日收到阳江市住建局的涉案土地的控制性详细批复意见后至今仍未收到涉案土地的修建性详细规划的批复意见。2016年1月13日，阳江市国土局向明鑫公司作出《闲置土地处置听证权利告知书》，明鑫公司于2016年1月20日签收上述告知书。2016年1月22日，明鑫公司申请听证。2016年2月1日，阳江市国土局向明鑫公司作出《听证通知书》并于2016年2月3日送达明鑫公司。2016年2月3日，明鑫公司申请延期听证。2016年2月5日，阳江市国土局向明鑫公司作出《听证延期通知书》，通知听证时间延期至3月3日上午9时，并于2016年2月16日送达明鑫公司。2016年3月3日，阳江市国土局举行听证并制作了听证笔录。2017年2月7日，阳江市国土局向阳江市城市综合管理局作出阳国土资函字〔2017〕57号《阳江市国土资源局关于了解阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××号地块有关情况的函》，了解涉案土地是否被临时占用作便道通行，造成无法开工建设等有关情况。2017年3月16日，阳江市城市综合管理局作出阳城管函〔2017〕147号《市城管局关于阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××号地块有关情况的复函》，载明：“……阳江市振兴路建设工程（第二标段）于2014年1月开始动工建设，该项目土建部分已于2016年9月完工。经核查，该项目施工期间，为疏导坪郊村民出入，施工单位修建临时施工便道时使用了很少面积的A-1-1号地块用地，临时施工便道在修建和适用期间，该地块业主并无异议，也从来未向我局反映过施工便道的使用致使该地块无法开工建设的问题。现振兴路的土建已完工，临时便道早已拆除，不影响该地块开发建设。”2018年6月29日，阳江市国土局向江城区人民政府作出阳国土资函字〔2018〕511号《关于了解阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××号地块有关情况的复函》，了解涉案土地是否存在村民由于道路问题阻止开工等有关情况。2018年9月3日，江城区人民政府作出江府函〔2018〕150号复函，载明：“……自2013年11月振兴路全面动工建设以来，为使振兴路与石湾路之间路段正常施工建设，并为解决坪郊村委会及振兴路以北一带村民的安全出行问题，确实临时占用了阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区石湾北路东、振兴路南A-1-1企业用地作为便道，但目前振兴路已建设完成，已不存在占用阳江市明鑫投资有限公司位于阳江市江城区××、××地块××便道通行的情况。”2018年11月6日，阳江市国土局作出阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定，该决定书载明：我局认定上述土地为闲置土地，已向你送达了阳国土资闲认字〔2015〕20号《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请阳江市人民政府批准，对上述闲置土地采取征缴土地闲置费方式处理，需要缴纳土地闲置费情况为按出让加宽20%收缴土地闲置费，即42900000元×20%＝8580000元。应缴8580000元。2018年11月22日，阳江市国土局向明鑫公司送达上述决定书。明鑫公司不服，向本院提起本案行政诉讼，请求撤销上述决定。另查明，阳江市自然局没有提供阳江市国土局作出阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定前已经阳江市人民政府批准的证据。再查明，中共阳江市委办公室于2018年12月28日印发阳发〔2018〕19号《中共阳江市委阳江市人民政府关于印发＜阳江市机构改革方案＞的通知》，将市国土资源局的职责整合，组建市自然资源局。本院认为：根据《闲置土地处置办法(2012年修订)》第四条第一款的规定，阳江市国土局具有对本行政区域内闲置土地进行调查认定和处置的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据明鑫公司和阳江自然局的诉辩主张及相关法律的规定，该案要解决的争议焦点是：1、明鑫公司一直无法开发使用涉案土地的原因；2、阳江市国土局作出的阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定程序是否合法。关于明鑫公司一直无法开发使用涉案土地的原因的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”根据上述法律规定，涉案土地的开发建设必须要得到规划职能部门修建性详细规划和建设工程设计方案的批复，才能办理建设工程规划许可证。以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。本案中，阳江市国土局与明鑫公司于2013年1月25日签订国有建设用地使用权出让合同，约定在2014年3月24日之前开工，在2017年3月24日之前竣工。而明鑫公司于2013年11月6日向阳江市住建局提出修建性详细规划审批申请。阳江市住建局受理后发现该修建性详细规划与控制性详细规划不一致，即对控制性详细规划进行调整且报阳江市人民政府审批。阳江市人民政府于2014年10月22日进行了批复，原则同意该控制性详细规划。阳江市住建局根据阳江市政府的批复已经告知阳江市国土局其重新核发了涉案土地的规划条件并要求阳江市国土局在2015年2月18日前将涉案土地出让条件的调整情况进行函复，但阳江市国土局未作回复。由于阳江市国土局没有及时对阳江市住建局的来函作出处理，致使明鑫公司向阳江市住建局申办修建性详细规划得不到及时审批，造成涉案土地闲置。因此，导致涉案土地闲置至今未能开发的原因不属于明鑫公司的自身原因。阳江市国土局作出的被诉征缴土地闲置费决定认定的事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，涉案土地是因政府有关部门的原因导致无法动工开发，故阳江市国土局依照《闲置土地处置办法(2012修订)》第十四条的规定作出的被诉征缴土地闲置费决定，适用法律错误。关于阳江市国土局作出的被诉征缴土地闲置费决定程序是否合法的问题。根据《闲置土地处置办法(2012年修订)》第五条：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”的规定，阳江市国土局发现有涉嫌构成土地闲置时应当向明鑫公司发出《闲置土地调查通知书》，阳江市自然局没有提交证据证明阳江市国土局履行了该程序。根据《闲置土地处置办法(2012年修订)》第十四条：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；……”的规定，市、县国土资源主管部门向国有建设用地使用权人收缴土地闲置费，在向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》之前应当报请本级人民政府批准。本案中，阳江市自然局没有提供证据证明阳江市国土局在向明鑫公司下达《征缴土地闲置费决定书》之前已经报请阳江市人民政府批准。因此，阳江市国土局作出的被诉决定程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决如下：撤销阳江市国土资源局于2018年11月6日作出阳国土资闲字〔2018〕847号征缴土地闲置费决定。本案受理费50元，由被告阳江市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  戴年来人民陪审员  姜健玲二〇一九年七月十五日法官助理魏丛丛书记员谭丹婷附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。