西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初94号 原告赵文祥，男，汉族楼。委托代理人赵云杰，男，汉族。委托代理人张昕苗，陕西静远新言律师事务所律师。被告西安市新城区卫生和计划生育局，住所地陕西省西安市新城区。负责人任建斌，局长。委托代理人黄言，西安市新城区卫生和计划生育局工作人员。委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。原告赵文祥诉被告西安市新城区卫生和计划生育局（以下简称新城区卫计局）计划生育其他行政行为一案，于2018年12月3日向本院提起行政诉讼，本院依法立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月18日公开开庭审理了本案。原告赵文祥及其委托代理人赵云杰、张昕苗，被告新城区卫计局委托代理人黄言、张晓敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告赵文祥诉称，原告系老三届知青,西安市退休工人,当年原告夫妇响应国家计划生育号召只生了一个孩子,并领取了独生子女证。2005年3月19日,孩子在上大学后不幸病逝,即原告在54岁、原告妻子在50岁时，原告家庭成为失独家庭。2006年,原告退休,退休后领取基本养老金是原告家庭唯一经济来源。同年,原告夫妇在经济不宽裕的情况下,收养了一名弃婴取名赵某乙,养育至今。自2005年原告家庭成为失独家庭后,原告多次向社区、街道办、区卫计局提出失独家庭补助申请,并不断向市、省卫计部门及相关政府部门多次反映,要求落实失独家庭特别扶助政策;直至2018年11月5日,被告新城区XX委才回复原告:因原告夫妇已收养一女孩,所以不符合特别扶助对象条件,不能享受特别扶助政策。被告作出的回复适用法律法规错误、违反法定程序,且明显不当,侵犯了原告的合法权益,依法应予撤销。理由如下：首先,被告行政行为依照的《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确认条件的通知》、《陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》、《西安市关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》等文件,与《中华人民共和国人口与计划生育法》的基本规定不符,不能作为其行政行为合法的依据。《中华人民共和国人口与计划生育法》明确建立健全奖励和社会保障制度,以及对于独生子女发生死亡的,应当获得扶助的基本规定,被告适用的文件任意添加限制性条件,剥夺了原告应当享受的扶助和权利,也完全背离了法律确定的计划生育工作促进家庭幸福、健全保障制度的基本规定；其次,被告行政行为程序违法。原告夫妇自2005年失独后，提出失独扶助申请,长年多次向各级有关部门反映,被告直至2018年11月才作出答复,明显违反法定程序,被告行政行为违法；最后,被告行政行为明显不当。原告夫妇积极响应并坚决执行国家计划生育政策和法律法规,在晚年痛失独子,应得到政府特别扶助。赵某乙被亲生父母遗弃,也应得到关爱。失独老人和弃婴双重的家庭困难,本应更加需要政府和社会帮助和关爱,但被告却因此认定原告家庭不符合扶助条件,明显不当。被告行为违反了党和政府工作应当坚持以人为本的基本原则,偏离了促进社会和谐、家庭幸福正确的价值导向,应当予以撤销。综上所述,为了维护原告的合法权益特向法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.撤销被告西安市新城区卫生和计划生育局2018年11月5日作出的《关于赵文祥的回复》，并责令被告对原告的失独补助申请重新作出行政行为；2.对被告依据的规范性文件，即《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确认条件的通知》、《陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》、《西安市关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》的合法性一并进行审查；3.本案诉讼费用由被告承担。原告赵文祥向法院提交了以下证据、依据：1.张某某和赵某甲居民户口簿复印件、赵文祥和张某某身份证及赵某甲独生子女证。证明赵文祥夫妇是老三届知青，积极响应并坚决执行国家计划生育政策和法律，只生育了一个孩子赵某甲，且办理了独生子女证，原告家庭属于独生子女家庭。2.2005年2月3日至2月6日《华商报》报道、火化证（赵某甲、赵国良）、福利院、派出所人员名片、社区证明（2018年11月28日）。证明赵文祥夫妇为执行计划生育政策，还曾将一对双胞胎流产，全身心将独生子赵某甲辛苦抚养成人，接受高等教育，赵某甲是赵文祥夫妇的全部希望和依托。赵某甲在23岁死亡，给赵文祥家庭带来了难以承受的打击，赵某甲去世时赵文祥已54岁、张某某已49岁，面临退休，老年无所依靠。即使后来收养了襁褓中的弃婴，也是意味着多一份承担和付出，不能改变赵文祥家庭成为失独家庭及年老需要扶助的事实。3.赵文祥失独补助申请以及情况反映材料、赵文祥向省市相关部门信访转办单。证明原告家庭成为失独家庭后，原告赵文祥就失独补助多次向相关组织和部门提出申请，反映情况，长期未得到落实和解决的事实。4.新城区卫计局关于赵文祥《失独补助申请》的回复。证明原告不服被告作出的行政行为，依法提起本案诉讼，并申请对被告依据的规范性文件合法性一并进行审查，原告的起诉符合《行政诉讼法》及司法解释规定的人民法院受理和审理案件范围。5.《中华人民共和国人口和计划生育法》节选（2016版）、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、《陕西省人民政府办公厅转发省人口XX委省财政厅关于建立完善失独家庭养老扶助制度意见的通知》（陕政办发［2012］96号）。证明从中国计划生育相关法律和政策文件的基本规定和立法精神，可以明确计划生育政策是基本法律和国策，实行计划生育对国家和经济发展做出了历史性的贡献。中国对执行计划生育中产生的失独家庭的养老保障和扶助制度是积极的、有保障的，而且目标是不断完善，是要切实解决失独家庭面临的精神上和生活上客观存在的困难。6.《陕西省人口XX委 陕西省财政厅关于印发陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案的通知》（陕人口发［2008］93号）、《国家XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》（国人口发［2008］60号）、《关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》（市人计发［2012］55号）、《关于开展失独家庭摸底统计工作的通知》（市人计发［2013］16号）、《党的群众路线教育实践活动调研报告》（新人计发［2013］16号）。证明上述文件与计划生育相关法律对计划生育失独家庭积极的、有保障的养老保障和扶助制度的基本规定不符，被告以及相关部门就国家的法律和政策在实际细化和执行中，存在消极、并减损公民合法权益的情形，使群众对政府工作不服、不满。赵文祥家庭因失独而产生的生活上、精神上的困难客观存在，保障缺失，却得不到失独家庭扶助。因此，法院应当撤销被告作出的行政行为，并对被告依据的规范性文件合法性进行一并审查。被告新城区卫计局辩称，1981年1月,原告赵文祥与案外人张某某结婚,婚后于1982年1月20日生育一男孩赵某甲,赵某甲于2005年3月19日因患肝肿瘤死亡。2008年1月31日,原告赵文祥夫妇收养一女孩(2006年XX月XX日出生)取名赵某乙,依法办理了收养手续。2011年3月15日,原告赵文祥夫妇为其收养的孩子赵某乙领取《独生子女证》(编号为2011107),并于2011年3月开始一直享受独生子女父母补助金。2012年以来,原告多次到新城区西一路街道办事处和被告处反映，认为其家庭符合失独家庭相关扶助政策条件,要求享受计划生育家庭特别扶助,被告均以原告不符合扶助条件不应当享有特别扶助金为由,向原告作出书面答复。但是考虑到由于独生子女死亡给原告家庭带来的巨大创伤,被告经请示上级计生部门,给予原告特殊照顾,于2013年11月向原告发放一次性补助金3万元。2014年起,原告先后到西安市人口计划生育委员会、西安市XX委等省、市、区卫计部门信访和缠访。2018年7月24日,原告向被告提出书面的《失独补助申请》，被告于2018年11月5日作出了《新城区卫计局关于赵文祥的回复》,原告不服被告作出的上述回复，向法院提起诉讼。被告认为,其作出的行政行为事实清楚、程序合法、依据正确,理由如下：一、被告作出的《新城区卫计局关于赵文祥的回复》系信访答复,并不对原告创设新的权利义务,不符合《最高人民法院关于适用的解释》规定的受理行政案件条件,原告的起诉应当予以驳回。原告在申请失独家庭相关扶助金被被告拒绝后,多次上访,被告经请示给其发放一次性补助金3万元,其又不断信访和上访,被告再次作出案涉答复,根据《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款 “下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围,应当驳回原告的起诉。二、被告作出《新城区卫计局关于赵文祥的回复》，认定原告不符合特别扶助的对象条件，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。根据《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确认条件的通知》、《陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》及《西安市人口和计划生育委员会、西安市财政局关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》等规范性文件的规定,独生子女死亡后,未再生育或未收养子女的夫妻,由政府给予每人每月扶助金。但是,原告夫妇已于2008年1月31日收养一女孩赵某乙,且收养手续齐全,不符合特别扶助对象条件,不能享受特别扶助政策。故被告作出的《新城区卫计局关于赵文祥的回复》认定事实清楚,适用法律正确，原告的申请事项应属于信访事项,故依据《信访条例》,针对原告的《失独补助申请》,被告多次向其说明情况,最终应其要求出具答复意见,被告的行政行为程序合法。三、被告依据的《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确认条件的通知》、《陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》及《西安市人口和计划生育委员会、西安市财政局关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》等规范性文件是合法有效的,应当成为适用的合法法律依据。根据时行的《中华人民共和国人口与计划生育法》，国家人口XX委颁布《关于印发的通知》（国人口发［2007］78号）、陕西省人口XX委、陕西省财政厅依据上述文件和时行《陕西省人口与计划生育条例》颁发《关于印发的通知》,国家人口XX委又依据《关于印发的通知》颁布《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确认条件的通知》,后期陕西省人口XX委、陕西省财政厅又出台了《关于进一步做好全省计划生育家庭奖励扶助工作的实施意见》、西安市人口和计划生育委员会、西安市财政局出台《关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》,其文件无论法律精神还是规范性文件制定程序上符合《中华人民共和国人口与计划生育法》和《陕西省人口与计划生育条例》以及《立法法》的相关规定。综上所述,请求法院依法驳回原告的起诉。被告新城区卫计局向本院提交了以下证据、依据：1.西碑（2008）收字第01号《中华人民共和国收养登记证》。证明原告家庭在成为失独家庭后，因其家庭收养了一个孩子，不符合失独家庭扶助的条件。2.《新城区西一路街道办事处关于赵文祥同志申请失独养老扶助金的请示》（2012年9月24日）、《新城区人口和计划生育局关于赵文祥同志申请失独家庭扶助金的请示》（2012年9月27日）、领取独生子女证申请表、领款条（2013年12月5日）、张某某陕西省农村计划生育家庭奖励扶助对象申报手册、陕西省农村计划生育家庭奖励扶助对象申报表、赵文祥陕西省农村计划生育家庭奖励扶助对象申报手册、陕西省农村计划生育家庭奖励扶助对象申报表。证明原告最早于2012年就涉案事项向被告进行了反映，被告就原告申请的事项向市XX委进行了请示，按照市XX委的请示给原告发放了一次性的补助金。3.关于赵文祥同志申请特别扶助金情况说明（2014年7月16）、赵文祥信访内容、西安市卫生和计划生育委员会对赵文祥的回复（2016年1月21日）、新城区卫计局关于赵文祥、张某某有关情况的汇报（2015年12月17日）、西安市卫生和计划生育委员会关于赵文祥上访有关情况的汇报（2015年12月23日）、西安市卫生和计划生育委员会关于赵文祥上访有关问题的回复（2017年5月25日）。证明被告在向原告家庭发放了特殊家庭补助金后，原告仍坚持信访，被告也针对原告的信访事项作出了答复，本案属于信访事项，被告于2018年11月15日作出的答复，并未给原告创设新的权利义务。4.失独补助申请（没有落款日期）、新城区卫计局关于赵文祥《失独补助申请》的回复（2018年11月5日）。证明被告做出的涉案回复是信访答复，不具备可诉性。5.《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002版）、《中华人民共和国人口与计划生育法》（2016版）、《国家人口XX委 财务部关于印发的通知》（国人口发［2007］78号）、《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》（国人发［2008］60号）、《陕西省人口和计划生育条例》（2002版）、《陕西省人口和计划生育条例》（2009版）、《陕西省人口和计划生育条例》（2016版）、《陕西省人口和计划生育委员会 陕西省财政厅关于进一步做好全省计划生育家庭奖励扶助工作的实施意见》（陕人口发［2012］19号）、《西安市人口和计划生育委员会 西安市财政局关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》（ 市人计发［2012］55号）、《陕西省人口XX委 陕西省财政厅关于印发陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案的通知》（陕人口发［2008］93号）。证明被告就原告申请失独家庭补助作出答复的法律和政策依据。经庭审质证，原告对被告新城区卫计局提交的证据1，真实性认可，证明目的不认可，原告家庭属于失独家庭，但是被告以原告家庭收养孩子为由，认为原告不符合扶助条件，与《中华人民共和国人口与计划生育法》（2016年修订）第27条第四款中关于失独家庭扶助制度基本规定和精神不符。对被告提交的证据2中的《关于赵文祥同志申请失独养老扶助金的请示》（2012年9月24日）、《新城区人口和计划生育局关于赵文祥同志申请失独家庭扶助金的请示》（2012年9月27日），因原告从未见过，且均为内部的请示，真实性无法核实，不发表意见，但是从其内容可以看出原告就失独问题多次向被告反映，被告并未书面答复的事实；对被告提交的证据2中的领取独生子女证申请表，真实性认可，关联性不认可，赵文祥夫妇2011年为赵某乙办理过独生子女证，但并不影响赵文祥夫妇2005年失去独生子赵某甲，成为失独家庭的客观事实，赵文祥夫妇是否领取独生子女补助金，与原告申请失独家庭扶助金是不同性质且发放依据不同的两个问题，该证据与本案没有关联性；对被告提交的赵文祥领款条，确系赵文祥签字，同时可以说明，被告确认原告家庭属于失独家庭扶助对象，一次性发放补助金3万元，但对应当按照每人每月发放的赵文祥失独家庭扶助金至今未落实。对被告提交的证据2中的其他证据，真实性认可，该表格为省XX委统一印制表格，原告赵文祥按要求填写基本信息，申请特别扶助（独生子女死亡），结合被告提交的《关于赵文祥同志申请失独家庭扶助金的请示》、《申请失独养老扶助金的请示》、《领取独生子女证申请表的请示》的相关内容，可以说明2012年9月24日，西三路居委会和街道办事处对赵文祥申请内容，以及个人和家庭情况是经调查了解的，并签署了情况属实，且同意上报至被告新城区卫计局，并专项请示，但被告未做任何审批意见；对被告提交的证据3中的赵文祥信访内容真实性认可，该信访件属实，赵文祥因长期向居委会、街道办、新城区卫计局等部门申请失独家庭扶助金无果，只能向相关部门和领导反映情况；对被告提交的证据3中的《西安市卫生和计划生育委员会对赵文祥先生的回复》、《西安市卫生和计划生育委员会关于赵文祥上访有关问题的回复》，真实性不认可，原告从未收到过，赵文祥多年向有关部门提出失独家庭扶助申请，本人收到的书面答复仅有2018年11月5日本案被告新城卫计局做出的回复，即原告本次起诉要求撤销的行政行为，对被告提交的证据3中的其他证据，均为被告的内部文件，原告对真实性不发表意见，对其内容中称原告不符合计生扶助条件的内容不认可。对被告提交的证据4，真实性认可，原告多次向被告提交申请，被告于2018年11月5日才做出回复，其程序违法，原告对被告作出的行政行为不服，被告作出的答复并非信访答复，被告对原告的申请一直未作出回复，该回复对原告的权利义务产生实质影响，原告起诉属于法院的受案范围。对被告提交的法律依据，因不属于证据的范畴，依法不予质证。被告新城区卫计局对原告提交的证据1，真实性合法性关联性认可，证明目的不认可，赵某甲去世后，原告收养了一个女儿，并办理了收养手续，原告家庭不符合失独家庭扶助的条件。对原告提交的证据2，真实性认可，关联性和证明目的不认可。对原告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，原告在2012年10月1日的申请中陈述其已经获知其家庭不符合失独家庭的条件，在之后的申请中也如此陈述，这充分说明2012年被告对原告进行了答复，原告多次去省市上访，被告的答复与本案涉及的答复内容一致，与原告的反映材料内容一致。结合信访转办单，可以构成完整证据链，被告根据省市的转办，对原告进行了答复，其印证了被告证据3的客观真实性，也充分说明了本案涉诉情形属于信访事项。对原告提交的证据4，真实性合法性关联性认可，证明目的不认可，本案的答复属于信访答复。对原告提交的法律依据，因为不属于证据的范畴，依法不予质证。本院对上述证据认证如下：对被告新城区卫计局提交证据1，因证据形式合法、内容真实，且原告对该组证据的真实性无异议，依法予以确认；对被告提交的证据2，因证据形式合法、内容真实，依法予以确认；对被告提交的证据3中的《关于赵文祥同志申请特别扶助金情况说明》，因证据形式合法、内容真实，依法予以确认，对被告提交的证据3中的《西安市卫生和计划生育委员会对赵文祥先生的回复》、《西安市卫生和计划生育委员会对赵文祥上访有关问题的回复》，因被告并未提交向原告送达的证据，且原告并未认可向其送达，对这两份证据依法不予确认；对被告提交的证据3中的其他证据，因与本案无关联性，依法不予确认。对原告提交的证据1，因证据来源合法，且符合证据的法定形式，依法予以确认。对原告提交的证据2中的2005年2月3日至2月6日《华商报》报道、赵国良火化证、福利院、派出所人员名片，因与本案无关联性，依法不予确认；对原告提交的证据2中的赵某甲火化证、社区证明（2018年11月28日），因证据形式合法、内容真实，依法予以确认。对原告提交的证据3、4，因证据来源合法，且符合证据法定形式，对其真实性依法予以确认。经审理查明，原告赵文祥与张某某结婚后，于1982年1月20日生育一男孩，取名赵某甲，并为其子赵某甲领取了《独生子女证》。2005年3月19日，原告之子赵某甲病逝。2006年，原告夫妇收养了一女孩取名赵某乙，并办理了合法的收养手续领取了《中华人民共和国收养登记证》。2011年，原告为其收养的孩子赵某乙领取《独生子女证》。原告认为其失去独生子赵某甲，应当享受失独家庭补助，向被告提出了书面的《失独补助申请》，被告于2018年7月24日收到原告的上述申请，经过审查认为原告不符合享受失独家庭补助的条件，于2018年11月5日作出《关于赵文祥失独补助申请的回复》（以下称《回复》），并于当日向原告进行了送达。原告不服被告作出的上述《回复》，故诉至本院。另查明，原告曾于2012年按照法定程序向被告提出《失独家庭补助申请》，被告庭审中陈述其已按照法定程序对其申请进行了处理，并将结果通过原告所在的街道办事处口头向其通知，原告认可其所在街道办事处口头告知其不符合失独家庭补助的条件，但是具体不符合什么条件，致使其申请最终未予审批，被告并未向其书面告知。在其《失独家庭补助申请》未予审批后，原告在省、市卫计部门和政府相关部门多次反映情况，要求落实其失独家庭补助政策。本院认为，本案的争议焦点是原告家庭是否符合享受失独家庭补助。《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年）第二十七条规定：“……独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”《陕西省人口与计划生育条例》第五十条规定：“独生子女未满十八周岁发生意外伤残（伤病残达到三级以上）或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的，自年满四十九周岁起，由所在地县（市、区）人民政府按照国家和本省有关特别扶助的规定，按月给予生活补助。”本案中，原告的独生子赵某甲虽然于2005年3月19日病逝，其家庭成为失独家庭。原告却于2006年收养了赵某乙，并办理了合法的收养手续，且领取了《中华人民共和国收养登记证》。根据上述法律、法规的规定，原告家庭因收养了赵某乙，其不符合享受失独家庭补助的条件。被告根据上述事实，于2019年11月5日作出的《回复》，认定事实清楚，适用法律正确。原告要求撤销上述《回复》并向其发放失独家庭扶助金的诉讼请求，本院依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。……”本案中，关于原告主张的对被告作出《回复》所依据的规范性文件合法性一并进行审查的诉讼请求，因原告失独家庭待遇的认定适用的是2002年施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》，原告在庭审中明确对《国家人口XX委关于完善计划生育家庭特别扶助对象确定条件的通知》、《陕西省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》及《西安市关于做好失独家庭养老扶助工作的通知》合法性审查的依据为2016年施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》，因原告主张的规范性文件合法性审查的诉讼请求不符合上述法律的规定，故对其该项诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵文祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵文祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    王  静                       审  判  员    易京京                       人民陪审员    刘  丹 二〇一九年七月五日 书  记  员   周  阳     1