广西壮族自治区龙胜各族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0328行初8号 原告廖克应，男，住广西龙胜各族自治县。 被告龙胜各族自治县自然资源局，住所地广西龙胜各族自治县龙胜镇建设街8号，统一社会信用代码：11450328MB1838163K。 法定代表人龙文瑞，局长。 委托代理人王梓任,男，该局政策法规与调处信访股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处，住所地广西龙胜各族自治县龙脊镇和平街。 法定代表人廖宇俭，主任。 委托代理人胡小军，男，该处综合管理股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 原告廖克应不服广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理局（以下简称龙脊景区管理局）作出的龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年2月25日向龙脊景区管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。审理过程中，本院发现在2019年3月份全县机构改革时，原龙脊景区管理局已更名为“广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处”（以下简称龙脊景区管理处）,属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由龙胜各族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）继续行使，本院依法变更自然资源局为被告，于2019年6月17日向自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告廖克应，被告自然资源局委托代理人王梓任、曾祥东、第三人龙脊景区管理处委托代理人胡小军、曾祥东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原龙脊景区管理局于2018年7月24日作出龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书。该决定书认定，廖克应于2018年3月28日开始，未经该局审核批准，擅自在平安景区大门验票处步行道外侧进行住房建设，该建筑占地面积长16米，宽4米，高2.5米，处罚时建成一层混凝土结构建筑。该局经现场对廖克应进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求立即停止建设。2018年6月6日该局再次询问调查并作出《责令停止违法行为通知书》，2018年6月15日送达。2018年7月3日送达《行政处罚事先告知书》，告知廖克应有陈述申辩和提出听证的权利，廖克应未提出听证申请。该局认为，平安景区是自治区人民政府规划的龙脊风景名胜区的一个核心景区，受《风景名胜区条例》的保护，廖克应未经景区管理部门审核批准擅自建设行为，严重破坏了风景名胜区的景观、建设管理秩序，所开展的建设活动违反《风景名胜区条例》的规定。依据《风景名胜区条例》第四十一条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，作出如下处罚决定：当事人廖克应立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。 原告廖克应诉称，诉讼请求：依法撤销龙脊景区管理局作出的龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书。事实和理由：一、龙脊景区管理局作出的行政处罚主要是程序上存在错误，一是案件立案表未加盖公章，二是行政执法案件处理审批表未加盖公章，属未立案即进行行政处罚，无法律效力。二、原告于2018年3月份开始，在自己位于平安景区大门验票处步行道外侧的土地上自建门面，占地面积长16米，宽4米，目前建成一层混凝土结构建筑。2018年7月24日，被告根据《风景名胜区条例》第四十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，对原告作出限期在七日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元的行政处罚。原告认为被告作出的行政处罚适用法律错误。构成违反《风景名胜区条例》第二十七条规定的前提条件是违反风景名胜区的规划。目前广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区未进行任何规划。《风景名胜区条例》第二十一条规定:风景名胜区经规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。目前广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区未向社会公布，个人也无任何地方可以查阅。三、原告的自建门面位于平安景区大门验票处步行道外侧，该处土地为原告所有，不占用农田，在此处建门面，不影响平安景区的景观与游客观景。同时平安景区大门验票处步行道外侧已全部建设门面，原龙脊景区管理局并未对先前建设的门面进行处罚。原告是最后在平安景区大门验票处步行道外侧建门面而遭到处罚，显失公平。综上，原龙脊景区管理局对原告进行处罚，程序违法、适用法律错误，请人民法院依法撤销原龙脊景区管理局作出的龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书。 原告廖克应向本院提交了以下证据： 1.证明书，证明土地使用权是原告的，原告建设的房屋没有影响观景； 2.土地征用书复印件，证明土地使用权是原告的，原告建设的房屋没有影响观景； 3.领条复印件，证明土地使用权是原告的，原告建设的房屋没有影响观景。 被告自然资源局辩称，2018年7月24日作出的龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。一、龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分。2018年3月28日，发现原告廖克应擅自在平安景区大门验票处步行道外侧选址进行住房建设，经多次实地勘察并询问相关人员，核实在该处违法建房的是原告，建房地址位于景区总体规划及平安景区详细规划（空间布局规划）范围内，根据平安景区详细规划的规定：“在该范围内，入口商业街则重点对现状车行道两侧商铺进行重组、改造整治，提升入口环境，增加观景休息空间，以分散的观景台、休息长廊的形式缓解村寨入口区域旅游高峰期人流集散的压力。”属于非民居建设区域。廖克应无视规划规定，忽视全局利益，仅仅从自身利益出发擅自建设的行为，严重损害了景区的发展。对廖克应的违法行为，作为该风景名胜景区的职能管理部门，根据调查核实的事实，依法对原告进行处罚而做出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，主体合法。二、作出龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书程序合法。原龙脊景区管理局确定当事人是廖克应后，即行找到廖克应制作《询问笔录》并送达了《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止建设，到景区管理部门办理审批手续并经批复后再建设。廖克应忽视《责令停止违法建设通知书》，继续进行违规建设，景区管理部门又于2018年6月6日、6月15日再次送达了〔2018〕13号《责令停止违法行为通知书》，并且为了制止原告的违规建设，于2018年7月3日送达《行政处罚事先告知书》，告知其有陈述申辩和听证的权利，廖克应在规定的期限内未提交陈述申辩书面材料或听证申请。对于廖克应诉称立案审批表、行政执法案件处理审批表未加盖公章，我局认为这是行政机关内部程序审批，无需加盖公章。2018年7月24日，根据调查核实的事实，依照法定程序对廖克应作出的处罚决定程序合法。三、龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书适用的法律法规正确。一是廖克应在龙脊风景名胜景区范围内违法建房的事实客观存在；二是廖克应在风景名胜区内未办理合法审批手续而从事违法建设行为违反《风景名胜景区条例》第二十八条的规定；三是根据《风景名胜区条例》第四十一条的规定：“违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。”对廖克应进行处罚适用法律正确。四、关于平安景区详细规划经自治区住建厅批复后进行了专门宣传，宣传展板、规划图、民居建设审批条件、审批程序在规划股随时提供查询。我局认为，土地管理法律法规等相关规定，自留山、自留地属于集体所有的农用地，廖克应擅自改变土地用途属于违法用地，同时未经审批在景区内进行建设违反平安景区详细规划的规定，而廖克应所指其他人违法建设行为未处罚应当另案处理，与本案无关。综上所述，龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书，认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，廖克应的诉请没有事实及法律依据，请法院驳回廖克应的诉请。 被告自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1．原事业单位法人证书、行政机构权力清单及龙胜县人民政府机构改革领导小组办公室通知及复函、龙办通〔2019〕4号、龙办发〔2019〕9号文件，证明：（1）原处罚机关作为景区管理执法部门，执法主体适格；（2）被告作为承接原处罚机关参加本案诉讼主体适格； 2．广西壮族自治区人民政府关于龙脊风景名胜区总体规划的批复、自治区住房城乡建设厅关于《龙脊风景名胜区三大景区重点村寨详细规定》的批复、平安景区详细规划、现场勘查示意图及照片，证明根据总体规划及详细规划的规定，原告所建房屋在详细规划规定的空间布局规划范围内的事实； 3．相关被询问人笔录及照片，证明被告经过调查核实在该处建房的是原告廖克应； 4．停止违法行为通知书及送达回证，证明被告于2018年3月28日及2018年6月15日两次向原告送达停止违法行为通知书，原告签收通知书的事实； 5．行政处罚事先告知书、送达回证及照片，证明被告在2018年7月3日在对原告进行处罚前依法向原告送达了行政处罚事先告知书，原告在期限内未提出陈述申辩或申请听证的事实； 6．行政执法案件处理审批表、行政处罚决定书，证明被告依照法定程序就原告违法行为处罚进行审批的过程及处罚决定； 7．处罚决定书适用法律法规摘录，证明本案适用的法律有《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条，《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条。 第三人龙脊景区管理处述称，龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。其余意见与自然资源局一致。 经庭审质证，原告廖克应对被告自然资源局提交的证据2中的龙脊风景名胜区总体规划、平安景区详细规划有异议，其认为上述规划未经公示，原告不知道，故不具有法律效力；对证据6中的案件立案表、行政执法案件处理审批表有异议，其认为该表未加盖公章，属未立案即进行行政处罚，无法律效力；对其余证据无异议。第三人对被告提交的所有证据无异议。 被告自然资源局对原告提交的证据1有异议，认为建筑物是否影响景观，应当以国家批准的总规与详规为准，而不是以本组村民的意见为证明，原告建设的房屋在景区规划范围内，建设在平安景区售票处门口，未经任何建房审批手续，属违法建筑；对证据2、3有异议，认为该征用协议是非法的，个人无权对他人的土地进行征用。第三人的质证意见与被告一致。 本院对上述证据认证如下：原告廖克应对被告自然资源局提交的证据无异议的，本院予以采信并在卷佐证。廖克应对自然资源局提交的证据2中的龙脊风景名胜区总体规划、平安景区详细规划有异议，其认为该规划未经公示，原告不知道，不具有法律效力。经查，龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准（批准文号为桂政函〔2005〕57号），龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准（批准文书为桂建规园〔2015〕39号）。综上所述，本院对自然资源局提交的证据2中的龙脊风景名胜区总体规划、平安景区详细规划予以采信。廖克应对自然资源局提交证据6中的案件立案表、行政执法案件处理审批表有异议，其认为该表未加盖公章，属未立案即进行行政处罚，无法律效力。本院认为，案件立案表、行政执法案件处理审批表是行政机关内部报批的文件，并非必须加盖公章，案件立案表，有原行政机关法定代表人廖宇俭签署同意立案的意见并签名，行政执法案件处理审批表有行政执法人员胡小军、吴文振的处理意见及签名，有原行政机关法定代表人廖宇俭代表单位作出处理意见并签名，已符合法定要件，本院予以采信。廖克应对自然资源局当庭提交的证据1中的龙办通〔2019〕4号、办发〔2019〕9号文件无异议，本院予以采信。自然资源局及龙脊景区管理处对廖克应提交的证据1、2、3有异议。本院认为，证据1是廖克应本组几位村民出具的意见，无法证明廖克应建设房屋的合法性；证据2、3是廖辅林与廖国周之间的协议，无法证明廖克应建设房屋的合法性，亦无法证明被诉具体行政行为违法，故廖克应提交的证据1、2、3，本院不予采信。 经审理查明，廖克应于2018年3月28日开始，未经风景名胜区管理机构（原龙脊景区管理局）审核批准，在龙脊风景名胜区平安景区大门验票处步行道外侧进行房屋建设，该建筑距离平安景区大门验票处约30米，占地面积长16米、宽4米，高2.5米。原龙脊景区管理局于2018年3月28日在建设现场对廖克应进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求其立即停止建设，到景区管理部门办理合法手续经批复后才能建设。2018年6月6日，该局再次询问原告，进行调查并作出龙景改字〔2018〕13号《责令停止违法行为通知书》，廖克应当时未签收，2018年6月15日，该局将龙景改字〔2018〕13号《责令停止违法行为通知书》以留置送达的方式送达给当事人。2018年7月3日，该局送达《行政处罚事先告知书》给廖克应，告知廖克应在三个工作日内有陈述申辩和提出听证的权利，廖克应未提出听证申请。该局认为，平安景区是自治区人民政府规划的龙脊风景名胜区的一个核心景区，受《风景名胜区条例》的保护，廖克应未经景区管理部门审核批准擅自建设的行为，严重破坏了风景名胜区的景观、建设管理秩序，所开展的建设活动违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条的规定，且廖克应在该局发送责令停止违法建筑通知书后没有立即停止建设活动，其违法建设行仍继续进行。依据《风景名胜区条例》第四十一条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，该局于2018年7月24日作出龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书，处罚决定：当事人廖克应立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。为此，廖克应于2019年1月17日向本院提起行政诉讼，要求撤销龙景行罚字〔2018〕6号行政处罚决定书。诉讼过程中，2019年3月份龙胜各族自治县进行行政机构改革，原龙脊景区管理局已更名为“龙脊景区管理处”,属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由自然资源局继续行使。原龙脊景区管理局作出行政处罚时，廖克应房屋建成一层混凝土结构建筑，诉讼过程中廖克应房屋已建设完成封顶，路面以上三层，路面以下一层。 另查明，龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。其中，总体规划中的“核心景区”由平安、金坑二个区域组成：平安区范围为东至二龙桥停车场、鱼磨村、龙喉村、江茶寨，西至龙脊古壮寨；南至金竹壮寨、黄洛瑶寨；北至竹山、岩湾村、岩板村。金坑区范围为东至小寨；西至白石岩；南至下埠、中禄；北至福平包南麓。 再查明，廖辅林是廖克应之父，现廖克应建设的房屋位于其父廖辅林与廖国周协议约定的土地上，廖国周系龙胜各族自治县龙脊镇平安村村民。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，龙脊景区管理局的行政管理职权已于2019年3月底由自然资源局继续行使，故自然资源局作为本案的被告适格。龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。在风景区内生产、生活、建设、游览等一切经济活动，必须依据《总体规划》的原则实施管理和调控，对核心景区要实行严格的保护与控制措施。廖克应建设的房屋处于龙脊风景名胜区平安区范围内，即属龙脊风景名胜区核心景区范围内，距离龙脊风景名胜区平安景区大门验票处仅30米，其建设房屋前应当经过风景名胜区管理机构审批，并依照有关法律法规的规定办理其他审批手续后，方可施工。廖克应建设房屋未经风景名胜区管理机构批准即擅自进行施工建设，且在原龙脊景区管理局向其送达《责令停止违法建筑通知书》后，仍继续施工，原龙脊景区管理局经进行立案、调查取证、现场勘查、责令停止违法行为、交代陈述申辩听证权利等法定程序后，以原告廖克应行为违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条规定，对其作出停止违法行为，限期拆除违法建筑，并处罚款2万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。廖克应认为对其作出的该行政处罚程序违法、适用法律错误、显失公平，其未能提供证据证实，其提供的证据亦未能证实其建设房屋行为合法，廖克应的意见，本院不予采纳。综上所述，廖克应起诉请求撤销龙脊景区管理局作出的龙景行罚〔2018〕6号行政处罚决定，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告廖克应的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告廖克应负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区桂林市中级人民法院。 审 判 长  李庭建 审 判 员  符慧宁 人民陪审员  吴维松 二〇一九年七月十二日 法官 助理  赖锦鱼 书 记 员  梁 柳 附：一、本案适用的法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉注意事项： 如当事人上诉，应同时预交上诉案件受理费50元（户名：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行），递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。