广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终97号上诉人（原审原告）茂名市茂南区羊角镇爱群村塘博窿经济合作社。诉讼代表人李瑞玮，男，汉族，1978年12月13日出生，住广东省茂名市茂南区************。诉讼代表人李亚文，男，汉族，1966年1月4日出生，住广东省茂名市茂南区*********。诉讼代表人李水木，男，汉族，1972年11月27日出生，住广东省茂名市茂南区************。诉讼代表人李拾标，男，汉族，1981年3月17日出生，住广东省茂名市茂南区************。诉讼代表人李建海，男，汉族，1983年9月16日出生，住广东省茂名市茂南区************。委托代理人林雄，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局（原茂名市国土资源局）。住所地：广东省茂名市茂南区********。法定代表人梁荣杰，局长。原审第三人茂名市世和实业发展有限公司。住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人戴业威，经理。上诉人茂名市茂南区羊角镇爱群村塘博窿经济合作社（以下简称塘博窿社）因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初264号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，本案的涉案土地位于现茂名市茂南区************侧，土地面积为100000平方米，四至为：东至电白县羊角玻璃厂，南至茂羊公路，西至高水一级公路，北至羊角镇爱群红砖二厂。1997年3月17日，茂名市世和实业发展有限公司（以下简称世和公司）与原电白县羊角镇爱群管理区签订《征用土地协议书》，征收原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段100000平方米的土地，作为建设茂名市农产品综合批发市场的用地，被征各类土地的土地补偿费，安置补助费、青苗费及附着物费共计人民币2043800元。该协议签订后，世和公司在征地手续未经政府部门批复的情况下就开发建设涉案土地。原茂名市国土局水东经济开发试验区分局于2001年10月25日对世和公司该违法用地行为作出茂水国土字[1997]04号《土地违法案件行政处罚决定书》，对世和公司违法用地行为处以罚款人民币10万元。2001年10月26日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)函[2001]25号《关于茂名市世和实业发展有限公司违法用地补办手续问题的批复》，同意对世和公司违法用地的违法用地行为进行处罚后再按程序补办完善用地手续。2001年12月26日，原茂名市国土资源局经报广东省国土资源厅批准，作出茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》，同意世和公司补办征用原电白县羊角镇爱群管理区位于交椅岭地段范围内的集体土地100000平方米手续，并同意出让该块土地给世和公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。2002年4月27日，原茂名市国土资源局与世和公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给世和公司作为建设农产品综合批发市场的建设用地。据此，世和公司于2002年4月28日向原茂名市国土资源局申请涉案土地的土地登记。经地籍调查、审批等程序，原茂名市国土资源局于2003年3月11日向世和公司颁发涉案土地的茂国用(2003)字第*号《国有土地使用证》，地号为*号。2007年7月6日，世和公司持茂国用(2003)字第*号《土地使用权证》及宗地测量图向原茂名市国土资源局申请办理涉案土地使用权的换证变更登记。经过调查、审批等程序，原茂名市国土资源局于2007年7月8日向世和公司换发了涉案土地的茂国用(2007)第*号《国有土地使用证》，地号为*号，土地登记内容不变。2013年6月13日，世和公司因土地开发建设需要，将茂国用(2007)第*号《土地使用权证》项下的涉案土地分割为10块开发建设，并分别向原茂名市国土资源局申请涉案土地的变更登记。原茂名市国土资源局经审查同意，向世和公司分别颁发了以上10块分割土地的茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》、茂国用(2013)第*号《国有土地使用证》。塘博窿社认为原茂名市国土资源局颁发给世和公司的涉案土地《国有土地使用证》中的100亩土地属于其集体所有，原茂名市国土资源局颁发涉案土地的《国有土地使用证》给世和公司严重侵犯其合法权益，于2018年9月6日向原审法院起诉，请求：1、判决确认茂名自然局(原茂名市国土资源局)登记发证：茂国用(2003)第*号《国有土地使用证》违法；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院另查明，因塘博窿社的社长李彦兴怠于提起本案诉讼，塘博窿社的村民于2018年8月26日召开户代表会议，应到会户代表67人，实到会户代表60人。经到会的全体户代表讨论一致通过，会议决议同意提起本案诉讼及同意推选其村民李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海五人代表过半村民以塘博窿社的名义提起本案诉讼，并负责处理该案具体事宜；该次会议的书面决议上落款处加盖有塘博窿社公章及60名户代表的签名。塘博窿社的本案起诉状落款起诉人处加盖有塘博窿社的公章，并提交了推举李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海为本案诉讼代表人的《诉讼代表人推举书》。原审法院再查明，根据2019年1月10日中共茂名市委办公室印发的《茂名市机构改革方案》，茂名市国土资源局已整合入茂名自然局，不再保留茂名市国土资源局。根据行政诉讼法的相关规定，茂名自然局为本案适格被告。原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案塘博窿社的户代表为67人，因塘博窿社的社长李彦兴怠于提起本案诉讼，塘博窿社的村民经召开户代表会议，并经过半数的户代表(60人)讨论通过同意提起本案诉讼及同意推举其村民李瑞玮、李亚文、李水木、李拾标、李建海五人代表过半村民以塘博窿社的名义提起本案诉讼，且塘博窿社的本案起诉状起诉人处也加盖有塘博窿社的公章，并提交了书面的村民会议决议及诉讼代表人推举书，故塘博窿社的村民以塘博窿社的名义提起本案诉讼，符合上述法律规定。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案土地已于2001年12月26日经批准征收为国有土地，不再属于农民集体所有的土地，茂名自然局在涉案土地已被征收为国有土地后向世和公司颁发《国有土地使用证》行为，与该地的原农民集体所有权人及使用权人均不具有法律上的利害关系。而塘博窿社未能提供涉案土地其中100亩争议土地的权属证书以证明该100亩争议土地权属其所有，塘博窿社即使是该争议土地的原所有权人，在该争议土地被征收为国有土地后也已丧失了该地的合法所有权。况且，对涉案土地原权利人的权利义务造成实质影响的是土地征收行为，并非是集体土地被征收为国有土地之后的土地登记行为，塘博窿社亦无权直接起诉本案被诉的土地登记发证行为。因此，塘博窿社对涉案土地被征收后的土地登记发证行为不具有利害关系，不具有本案的原告主体资格，其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回塘博窿社的起诉。上诉人塘博窿社不服原审裁定，向本院上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征用农村集体土地必须由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。而从本案所附的证据显示，涉案的150亩土地并未经依法征收，也没有相关的征地批准文件，一审法院认定涉案土地已被依法征收为国有土地，应属认定事实错误。由于没有证据表明涉案土地已被依法征收，那么茂名自然局将我社的土地登记发证给世和公司的行为与我社就有直接的利害关系，故我社具有本案起诉的原告主体资格。另外，涉案土地的权属是否属我社所有不能仅凭有无权属证书予以认定，应结合该地的历史事实及长期管理使用的情况予以判断。况且，世和公司于2018年5月就涉案土地补偿问题曾同意以赞助的名义支付50万元给我社，由此可见，我社与涉案土地有利害关系。一审法院认为我社与被诉行政行为没有利害关系并裁定驳回我社的起诉，明显缺乏事实根据和法律依据。请二审法院依法撤销一审裁定并将本案发回原审法院继续审理。被上诉人茂名自然局和原审第三人世和公司没有提交书面答辩意见。经审查，本院查明的事实与原审裁定认定的事实一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而所谓“利害关系”，也就是原告存在的合法权益有可能受到行政行为的不利影响，即是可能受到被诉行政行为的侵害。本案中，涉案土地已被征收为国有土地的事实，有世和公司与原电白县羊角镇爱群管理区于1997年3月17日签订的《征用土地协议书》、原茂名市国土资源局于2001年12月26日作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》以及该局于2002年4月27日与世和公司签订的《国有土地使用权出让合同》等证据予以佐证。而且，从原茂名市国土资源局向原茂港国土分局作出的茂地政[2001]062号《关于茂名市世和实业发展有限公司补办用地手续的批复》的内容可见，涉案土地的征收行为已被广东省国土资源厅所作的粤地政[2001]28号文所批准。故涉案土地被依法征收后，其土地性质已由集体土地转为国有土地，不再属农村集体所有的土地，原集体土地权利人已不具有涉案土地的所有权或使用权。茂名自然局在涉案土地被征收后向世和公司颁发茂国用(2003)字第*号《国有土地使用证》的行政行为与原集体土地权利人塘博窿社不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项关于“提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，塘博窿社在本案的起诉不具有原告主体资格，应裁定驳回其起诉。塘博窿社认为涉案土地未被依法征收，其与被诉发证行为具有直接的利害关系，没有事实根据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；塘博窿社上诉请求撤销原审裁定理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张国平审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年七月十五日书 记 员  邹君萍