贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔01行初132号原告关丹。委托代理人关仕林，系关丹之父。委托代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。执业证号：11101200711805231被告清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市百花路27号。法定代表人孙绍雪，市长。委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师。执业证号：15201201110251591委托代理人刘天云，贵州富迪律师事务所律师。执业证号：15201201810066930原告关丹不服清镇市人民政府(以下简称“清镇市政府”)城乡建设行政管理房屋行政征收一案，本院于2017年12月30日作出（2017）黔01行初1214号行政裁定，驳回原告关丹的起诉。原告关丹不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2018年11月30日作出（2018）黔行终1430号行政裁定，撤销本院（2017）黔01行初1214号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年1月24日重新立案后，本院依法组成合议庭于2019年5月13日公开开庭审理了本案。原告关丹的委托代理人关仕林、赵凤梅，被告清镇市政府的委托代理人张柱都、刘天云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告清镇市政府于2017年4月25日作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》。该决定载明“……清镇市人民政府决定对清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋依法实施征收，并将有关事项公告如下：一、征收项目名称：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目。二、征收范围：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线内范围（具体范围见项目红线图）。三、征收主体：清镇市人民政府。四、征收部门：清镇市房屋征收局。五、征收实施部门：清镇市物流新城管委会。六、被征收人：征收范围内的房屋所有权人。七、征收补偿方案与安置方案：详见附件。八、征收签约期限：2017年4月26日起至2017年6月26日止，逢法定节假日顺延。……”原告关丹诉称：2017年8月31日，因与清镇市政府作出《清镇市人民政府关于对黑泥哨村棚户区改造项目红线范围内房屋征收的公告》纠纷案件，在法院核实事实的过程中，原告获得被告2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，原告的房屋在征收范围之内，原告与该决定具有法律上的利害关系。被告清镇市政府以棚户区改造为名，征收集体土地上房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。原告的房屋所在地属于集体土地，并非国有土地，被告应当严格按照集体土地征收的程序实施征收。被告违反法定程序，不征询被征地农民的意见，也未举行听证会，且清镇市财政局拒绝向原告公开安置补偿费用到位的证明。直到原告起诉时止，没有任何单位向包括原告在内的被征收人出示集体土地征收的批准文件，明显违法。故原告诉至法院，请求：一、依法撤销被告作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》；二、诉讼费用由被告承担。原告关丹向本院提交了以下证据：1.原告身份证、户口本复印件，证明原告是本村村民，是集体土地经济组织的成员，是集体土地征收的利害关系人。2.分家协议书，证明原告拥有房屋和土地的合法使用权，作为家庭成员，即使没有分户，也对关仕林户的宅基地和房屋有合法的使用权。3.关于黑泥哨村黑泥哨组关丹、关闳文、关俐申请补确权的答复，证明确权时因未结婚分户，房屋登记在户主关仕林名下。4.原告房屋及土地位置示意图。以上证据同时证明原告在案涉征收范围内有宅基地和房屋，现因征收不能补办确权，原告与征收决定有利害关系。5.高院行政判决书，证明案涉征收决定已被生效判决确认违法。被告清镇市政府辩称：原告提出的土地或者房屋经过我们调查核实，关丹等六户在征收房屋内没有房屋。张海、安成明、严光荣三户不是本地人，没有合法的房屋，他们所指的房屋是违法建筑已经被拆除。虽然原告的代理人其中有土地或者房屋，本案是基于征收决定提起的诉讼，土地是否被征收不在本案审理范围。有无房屋和有无合法能被征收的房屋是两个概念，该九案原告不具备原告主体资格，请求法院驳回九案原告的起诉。被告清镇市政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《清镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2.《清镇市土地利用总体规划》（2006～2020年）。3.匠人规划建筑设计股份有限公司编制的《清镇市城市总体规划》（2015～2030）。4.新空间设计集团出具的《贵州茶马古镇建设项目规划方案设计》。5.清府通［2016］184号《市人民政府关于将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目列入清镇市2016年度棚户区改造计划的批复》。6.筑棚改［2017］8号《贵阳市棚户区城中村改造办公室关于将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目列入2017年贵阳市棚改计划的批复》。该组证据证明黑泥哨棚户区改造项目系经清镇市政府研究同意的棚户区改造，并且经贵阳市人民政府同意将该项目列入贵阳市2017年棚户区城中村改造计划，已纳入国民经济和社会发展年度计划；第二组证据：1.《关于对黑泥哨村房屋进行改造的报告》。2.《清镇市黑泥哨村棚户区改造项目征询意见表》。该组证据证明黑泥哨棚改项目广泛征求了项目范围内大部分村民的意见，大部分村民同意黑泥哨棚改项目；第三组证据：1.征收范围航拍图。2.征收红线图。3.2016年贵阳市棚户区城中村改造项目基本情况统计表。该组证据证明征收范围的具体地址；第四组证据：1.《清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（讨论稿）》。2.《关于请市人民政府下发黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案的请示》。3.征收安置补偿方案（讨论稿）公示的资料。4.《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案反馈意见的回复》及公示资料。5.正式的征收安置补偿方案及公示资料。6.《清镇市重大事项社会稳定风险评估报告书》。7.征收补偿费用相关支付凭证复印件。8.征收决定及公示资料。该组证据证明清镇市政府作出的具体行政行为程序合法；第五组证据：1.物流管委会关于黑泥哨棚户区改造项目房屋征收工作开展和具体实施的情况说明。证明清镇市政府作出征收决定后，征收工作已经开展和具体实施，征收范围广、涉及被征收户数较多，绝大多数被征收人认为黑泥哨棚户区改造势在必行，并主动要求纳入该项目进行改造，征收决定的作出符合公共利益需要，鉴于绝大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，从保护公众利益及他人的合法权益出发，应当维持该征收决定；第六组证据：1.黔府用地函〔2014〕331号《省人民政府关于清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目使用土地的批复》以及涉及的土地征用公告。2.黔府用地函〔2012〕105号《省人民政府关于清镇市2011年度第六批次城镇建设使用土地的批复》。3.清镇市征收局向发改局发出关于黑泥哨棚改项目房屋征收立项的函以及发改局的复函文件。4.《关于印发的通知》。5.中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》。该组证据证明黑泥哨村农用地和建设用地经贵州省政府批准收为国有，已经履行了法定审批程序。黑泥哨棚改征收项目已经清镇市发改委批复，黑泥哨村地界处于巢凤社区，已被纳入城镇居民范畴，清镇市政府作出房屋征收决定符合行政合理性、合法性的要求。第七组证据：1.情况说明。2.（2018）黔行终1463号行政判决书。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：原告提交的1、5项证据，被告提交的第一组证据的1、2、3、5项证据、第二组证据的2项证据、第三组证据的1项证据、第四组证据的1-6项、8项证据、第六组证据中的1、2、3项证据、第七组证据中的2项证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。经审理查明：2012年2月28日，贵州省人民政府作出黔府用地函［2012］105号《省人民政府关于清镇市2011年度第六批次城镇建设使用土地的批复》，批准将清镇市青龙街道办事处鲤鱼村、东门桥村、扁坡村、黑泥哨村等村的集体农用地28.6147公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2011年度第六批次城镇建设用地。2014年8月7日，贵州省人民政府又作出黔府用地函［2014］331号《省人民政府关于清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目使用土地的批复》，批准将清镇市巢凤社区黑泥哨村、红塔社区塔山村、新岭社区大星村的集体农用地29.6338公顷转为建设用地并征为国有，作为清镇市2014年度第一批次城镇建设低丘缓坡项目建设用地。2016年5月，被告清镇市政府作出《清镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，决定推进茶马古镇等旅游小镇的建设。2016年7月8日清镇市政府作出《市人民政府关于将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目列入清镇市2016年度棚户区改造计划的批复》。2016年8月3日，清镇市发展和改革局作出清发改复［2016］88号《关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则性同意清镇市物流新城管委会报来的《清镇市黑泥哨片区棚户区改造项目可行性研究报告》，批复项目名称为清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目，项目占地总面积约98.14公顷，房屋征收面积约120000平方米，征收户数约442户。2016年8月10日，被告清镇市政府作出《清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（讨论稿）》并公示。2016年10月13日，被告清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）反馈意见的回复》，对补偿方案反馈意见予以回复并公示。该项目经清镇市重大事项社会稳定风险评估后，被告清镇市政府于2017年4月25日作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》并公示，该决定载明“……清镇市人民政府决定对清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋依法实施征收，并将有关事项公告如下：一、征收项目名称：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目。二、征收范围：清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线内范围（具体范围见项目红线图）。三、征收主体：清镇市人民政府。四、征收部门：清镇市房屋征收局。五、征收实施部门：清镇市物流新城管委会。六、被征收人：征收范围内的房屋所有权人。七、征收补偿与安置方案：详见附件。八、征收签约期限：2017年4月26日起至2017年6月26日止，……”，该决定告知被征收人，不服该决定可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。原告关丹以其父关仕林在征收范围内有房屋，其作为家庭成员与被告所作房屋征收决定有利害关系为由诉至本院，诉请如前所述。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”之规定，被告清镇市政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法享有对符合规定情形、确需征收的房屋，作出房屋征收决定的行政职责，故其是本案的适格被告。本案中，被告清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》，决定将清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内的房屋予以征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”之规定，被告向本院提交的证据能佐证其已依法应完成该房屋征收项目“四规划一计划”的前置审批程序。被告所提交的征收补偿方案讨论稿、征收补偿方案反馈意见的回复及征收决定的公示资料能证明被告对该三项文件在征收范围内进行了公示。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定，被告在征收决定作出前依法应保证征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。但本案中，被告仅提交其向房地产商购买安置房的票据凭证，不能证明征收补偿费已足额到位、专户存储、专款专用。故被告清镇市政府作出《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》的行政行为不符合前述法律法规之规定，该行政行为证据不足，依法应予撤销。但因该征收项目系棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销该征收决定将对公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，本院依法对被告清镇市政府作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》确认违法。关于关丹是否适格原告的问题。因原告关丹之父关仕林在征收范围内有房屋，其作为家庭成员与被告作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》有利害关系，为本案适格原告。被告清镇市政府的该辩称理由本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认清镇市人民政府于2017年4月25日作出的《清镇市人民政府关于清镇市黑泥哨片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋的征收决定》违法。案件受理费50元由被告清镇市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  鲜友谊审判员  喻 兰审判员  黄 晓二〇一九年七月十二日法官助理胡应萍书记员卢清芬