山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2765号上诉人（原审原告）毛庆尚，男，1937年9月23日出生，汉族，住青岛市即墨区。委托代理人潘江业、刘月波，均系山东星拓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街140号。法定代表人吕涛，区长。毛庆尚因诉青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2018年8月28日作出的（2018）鲁02行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月20日，青岛市即墨区蓝村镇人民政府作出《蓝村镇人民政府限期拆除通知书》(以下简称《限期拆除通知书》)，通知原告毛庆尚：“经查，你（单位）在岙××、××铁路以西位置，擅自建设房屋7处，其中砖混4处，分别是112平方米、96平方米、72平方米、226平方米，彩钢瓦3处，分别是101平方米、38平方米、445平方米，未取得合法的建设规划手续，属于违章建筑。蓝村镇人民政府责令你（单位）自收到本通知之日起3日内自行拆除上述违章建筑，逾期不拆除，政府将组织相关部门（或单位）予以强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。”原告不服该通知书，于2018年1月22日向被告即墨区政府提出行政复议申请，被申请人为蓝村镇人民政府，复议请求为：确认蓝村镇人民政府2018年1月20日作出的《限期拆除通知书》的行政行为违法并依法予以撤销。2018年1月29日，被告作出即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定，以《限期拆除通知书》仅是告知性文书，并非行政处罚或者行政强制程序，没有强制执行力，对原告的实际权利义务并不产生影响为由决定不予受理。毛庆尚不服该不予受理行政复议申请决定，提起本案诉讼，要求撤销该不予受理行政复议决定，并责令即墨区政府受理其行政复议申请。原审法院另查明，因《限期拆除通知书》中载明的房屋被强制拆除，2018年2月6日，原告及原告作为法定代表人的即墨市友谊物资有限公司共同就蓝村镇人民政府强制拆除涉案房屋的行为向被告提出行政复议申请。被告经审查于2018年5月8日作出即复决字【2018】第19号行政复议决定，确认蓝村镇人民政府强制拆除涉案房屋的行为违法，驳回即墨市友谊物资有限公司的行政复议申请，驳回毛庆尚关于行政赔偿事宜的复议请求。原告不服，以蓝村镇人民政府和即墨区政府为共同被告，于2018年5月23日向原审法院提起行政诉讼，该院于5月25日立案受理，案号为（2018）鲁02行初134号，目前尚在审理过程中。在该案庭审过程中，蓝村镇人民政府认可系由其强制拆除涉案七处房屋，原告与蓝村镇人民政府均认可涉案七处房屋的强拆时间为2018年1月29日。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，对复议申请人的权利义务产生实际影响是行政复议申请得以受理的前提条件。本案中，蓝村镇人民政府在对原告作出《限期拆除通知书》后，实施了强制拆除行为，被告作出被诉不予受理行政复议申请决定的时间与蓝村镇人民政府实施强制拆除行为的时间为同一日，可以认定被告在作出被诉不予受理行政复议申请决定时尚不知晓房屋被强拆的事实，故被告认为涉案《限期拆除通知书》对原告的权利义务不产生实际影响并无不当。而且，原告在就涉案《限期拆除通知书》提出行政复议申请后，又于2018年2月6日就强制拆除涉案房屋的行为申请了行政复议，复议机关在审查强制拆除行为时，实际上已对《限期拆除通知书》进行了审查，故原告对《限期拆除通知书》的复议申请已被针对强制拆除行为的复议案件所吸收，其申请救济的权利在即复决字【2018】第19号行政复议案件中得到了保障，从这个角度而言，被告作出不予受理原告行政复议申请的结论亦并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定及第四十条第二款之规定，被告于2018年1月22日收到原告提出的行政复议申请，于2018年1月29日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向双方当事人送达，复议程序符合法律规定。综上，被告作出即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告毛庆尚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毛庆尚负担。上诉人毛庆尚不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定；3.责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。理由：1.《限期拆除通知书》认定上诉人房屋未取得合法建设规划手续，为违章建筑。该通知书属于行政决定，严重影响了上诉人的权利和义务。且蓝村镇人民政府并无违章建筑的认定职权，该行政行为严重违法。2.《限期拆除通知书》中有强制拆除的内容，属于行政处罚决定，且蓝村镇人民政府依据该通知书非法拆除了上诉人的两处房屋和即墨市友谊物资有限公司的五处房屋。故上述通知书严重影响了上诉人的权利义务。3.原审法院判决认定“上诉人对限期拆除通知书的复议申请已经被针对强制拆除行为的复议案件所吸收，申请救济的权利在后一行政复议案件中得到了保障”不成立。两个复议申请的申请事项不同，救济的权利也不相同。前一复议申请主要是针对蓝村镇人民政府对上诉人房屋作出的违章建筑认定以及拆除上诉人房屋的行政处罚决定。后一复议申请主要针对蓝村镇人民政府非法强制拆除行为及行政赔偿。综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人即墨区政府未向本院提交书面答辩意见。二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院且已经庭审质证。本院同意原审法院判决对原审证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：本案的审理重点是被上诉人即墨区政府作出的即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定是否合法。关于《限期拆除通知书》是否属于行政复议受理范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，行政复议机关判断行政行为是否属于行政复议的受理范围，应以行政行为产生的法律效果为依据作出判断。本案中，被上诉人未就涉案《限期拆除通知书》是否会对上诉人房屋产生最终的处分效果进行实体审查，即仅以该通知书是告知性文书，无强制执行力为由不予受理上诉人的行政复议申请。而事实上，蓝村镇人民政府作出《限期拆除通知书》后，即依据该通知书，强制拆除了上诉人房屋。因此，《限期拆除通知书》形式上虽为告知性文书，但实为强制拆除决定，对上诉人的财产权利具有最终的处分性，对上诉人的权益产生了实质影响，上诉人对该通知书提起行政复议，被上诉人应予受理。被上诉人以通知书未对上诉人权利义务产生影响为由作出即复不字【2018】第1号不予受理行政复议申请决定认定事实、适用法律均错误，应予撤销。原审法院判决认定涉案《限期拆除通知书》对上诉人权利义务不产生实际影响，被上诉人作出不予受理决定并无不当，属适用法律错误，亦应撤销。另外，从《限期拆除通知书》产生的法律后果分析，该通知书实为拆除决定，是后续强制拆除行为的实施依据。《限期拆除通知书》及行政强制执行行为作出的阶段不同，属不同的法律关系。虽然上诉人后续又就强制拆除房屋行为提起行政复议，复议机关就涉案房屋是否属于违章建筑的问题作出了相关认定，但《限期拆除通知书》并非该行政复议的审查标的，无法对其合法性作出评判，上诉人对于《限期拆除通知书》申请救济的权利并不能在该复议案件中得到保障。原审法院判决关于上诉人对《限期拆除通知书》的复议申请已被针对强制拆除行为的复议案件吸收，上诉人的救济权利已得到保障的认定错误。上诉人所提两个复议申请针对的事项不同，其申请救济的权利在后一行政复议案件中不能得到保障的上诉理由成立，本院予以支持。另外，本院注意到，本案被上诉人在原审法院审理过程中，虽在法定期限内提出了答辩意见，但经原审法院依法传唤未到庭参加诉讼。二审过程中，本院向被上诉人送达受理案件通知书、合议庭成员告知书、要素表后，被上诉人亦未积极应诉答辩。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，积极举证、答辩、参加法庭审理活动既是行政机关的权利也是其义务，更是法治政府建设的应有之义。本院对被上诉人在本案中未积极应诉的行为予以责斥，望其在今后工作中引以为戒，积极应诉。综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条之第（二）项之规定，判决如下：一、撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行初66号行政判决；二、撤销青岛市即墨区人民政府即复不字[2018]第1号不予受理行政复议申请决定书；三、责令青岛市即墨区人民政府于本判决生效之日起五日内受理毛庆尚的行政复议申请。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人青岛市即墨区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  蒋炎焱审判员  郝万莹二〇一九年七月三十日书记员  孟 真