江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初214号 原告施爱珍，女，1947年11月30日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人陈某（原告女儿），女，1975年10月7日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局（原南通市崇川区城市管理行政执法局），住所地南通市青年中路128号。 法定代表人龚培湘，职务局长。 应诉负责人陈进，职务副局长。 委托代理人马永东，该单位法制科科长。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市崇川区狼山镇街道办事处，住所地南通市崇川区世纪大道401号。 法定代表人孙亚栋，职务主任。 应诉负责人秦伟，职务城市综合管理办公室主任（党组成员）。 委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。 原告施爱珍诉被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）、南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山街办）确认行政行为违法一案，原告于2019年1月29日向本院提起诉讼，本院于2月1日立案后，于2月2日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告施爱珍及其委托代理人陈某，被告崇川综合执法局副局长陈进及委托代理人马永东、季翔，被告狼山街办应诉负责人秦伟及委托代理人周玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告施爱珍诉称，两被告在2018年10月11日下午3点左右强拆了原告房屋后，于2019年1月8日下午2点多又组织包括城管、街道及村委会工作人员、拆迁公司、拆房队、社会闲散人员在内的一百多人开着挖掘机将原告家位于狼山街道闸桥村××号的两间老房屋再次实施了非法强拆。被拆除的两间房屋建于80年代左右，87底册有记载。因崇川区政府和狼山街办在原告居住的地块开发“生态旅游服务”等商业项目，政府部门也没有张贴征收公告和征地公告，又不想依法安置补偿原告费用，两被告才以“拆违”的方式代替拆迁，两被告的行为明显滥用职权和超越职权，且程序严重违法。两被告即使认为原告存在违章建筑，也应依照法定程序执行。请求：确认两被告在2019年1月8日强拆原告房屋的行为违法，并依法追究相关责任人的责任。 被告崇川综合执法局辩称，1.案涉被拆除房屋系违法建筑，原告诉称的被拆除房屋既未办理合法产权证，也未办理建设工程规划许可证，系违法搭建，依法应当予以拆除。2.本次拆除行动非城管局具体组织实施。狼山街办为了响应全市违法建筑治理“5320”行动，加快“强富美高”新崇川建设，决定对原告户违法建设进行帮拆。2019年1月8日，狼山街办组织相关人员对原告户实施了违法建设帮助拆除。3.崇川综合执法局负责帮拆时外围秩序保障。按照城管体制改革的要求，原城管执法队人员，全部下沉街道，人员关系、工资奖金福利、工作安排全部由街道负责。帮助拆除时，被告崇川综合执法局驻狼山街办的城管执法队按照狼山街办要求负责外围警戒，仅承担了外围秩序保障任务。4.原告要求赔偿经济损失并恢复房屋原状没有事实根据和法律依据。根据国家赔偿法的规定，当事人请求行政赔偿的前提是其合法权益受到行政机关及其工作人员的侵害。由于案涉房屋未经规划部门批准，属于违法建筑，不受法律保护。请求法院查明事实以后依法判决。 被告狼山街办辩称，原告施爱珍被拆除的坐落于崇川区××街道××组的建筑物，未办理任何合法的用地和建设审批手续，系违法建筑。原告违法搭建的行为，违反了土地管理法和城乡规划法的规定，不仅不受法律保护，还应承担相应的法律责任。被告狼山街办和有关部门一再要求原告自行拆除上述违法建筑，退出非法占用的土地，而原告置之不理。2019年1月8日，被告狼山街办组织有关单位对原告的违法建筑进行帮拆，旨在消除原告违法搭建建筑物的违法状态。原告要求确认狼山街办和崇川综合执法局“强拆的行政行为违法”，缺乏事实和法律依据。因原告被拆除的违法建筑不受法律保护，故其要求狼山街办和崇川综合执法局“赔偿因强拆造成的一切经济损失并恢复房屋原状”更无法律依据。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2019年1月8日，被告狼山街办组织人员以拆除违法建设的名义强行拆除原告施爱珍位于崇川区××街道闸桥村××厨房、××间、卫生间，被拆除的房屋未经审批建设。拆除房屋前，被告狼山街办未履行任何手续。拆除房屋时，崇川综合执法局有人员在场。 另查明，2018年6月9日，被告崇川综合执法局曾对原告作出通崇执法停字[2018]第LS0241号《停工（核查）通知书》，认为原告在闸桥村××组业主家周边进行搭建（建设）的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，要求原告自接到通知书之日起立即停止上述行为，并于2018年6月11日10点前携带材料到五山城管接受调查处理，并告知原告逾期不接受调查或继续上述行为的，被告崇川综合执法局将依法查处。 本案主要争议焦点：1.实施拆除行为的主体如何认定；2.拆除行为是否合法。 本院认为，关于实施拆除行为的主体如何认定问题。被告狼山街办当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故狼山街办是实施拆除行为的主体毋庸置疑，本院予以认定。双方主要争议在于被告崇川城管局是否为实施案涉拆除行为的主体。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发〔2001〕14号）以及《南通市相对集中行政处罚权试行办法》（通政发〔2001〕84号）、《南通市人民政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发〔2013〕17号）的规定，相对集中行政处罚权工作限在城区进行。崇川区综合执法局系崇川区政府集中行使行政处罚权的机关，其职权范围包括集中行使市区市容环境卫生管理方面全部行政违法行为的行政处罚权和市区规划、绿化、市政、工商、公安交通管理方面部分行政违法行为的行政处罚权。可见，针对崇川区范围内的违章建筑的查处职权应由被告崇川综合执法局行使。事实上，被告崇川执法局已于2018年6月9日向原告送达下发《停工（核查）通知书》，在拆除房屋时也有大量崇川综合执法局的工作人员在场，应当认为崇川综合执法局也参与了案涉房屋的拆除。据此，本院认定被告狼山街办与被告崇川城管局共同实施了案涉强制拆除行为。 关于拆除行为是否合法的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当按照法定职权依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，两被告强制拆除前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故两被告的强制拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 综上，两被告强制拆除行政行为违法。至于原告主张的追究相关责任人员的责任并非行政诉讼处理的范畴。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定判决如下： 一、确认被告南通市崇川区狼山镇街道办事处、南通市崇川区综合行政执法局2019年1月8日强制拆除原告施爱珍位于南通市崇川区狼山镇街道闸桥村七组房屋的行为违法。 二、驳回原告施爱珍的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区狼山镇街道办事处、南通市崇川区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  沈惠群 人民陪审员  陆惠球 二〇一九年七月二十三日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；