辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽02行初169号原告大连金城建设信息公司，住所地大连市西岗区高尔基路28号。法定代表人莫泓，经理。委托代理人刘颖，北京元合（大连）律师事务所律师。委托代理人郭珈辰，辽宁宪御律师事务所律师。被告大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路199号。法定代表人**宇，主任。委托代理人吕忠龙，大连金石滩国家旅游度假区经济发展局局长。委托代理人于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。被告大连金石滩国家旅游度假区管理委员会，住所地大连经济技术开发区满家滩镇滕屯。法定代表人尚书臣，主任。委托代理人赵领成，大连金石滩国家旅游度假区经济发展局工作人员。委托代理人于传治，辽宁胜诚律师事务所律师。原告大连金城建设信息公司（以下简称“金城公司”）因与被告大连金普新区管理委员会（以下简称“金普新区管委会”）、被告大连金石滩国家旅游度假区管理委员会（以下简称“金石滩管委会”）不履行开发建设合同一案，于2018年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月21日立案后，分别于2018年8月29日、30日向被告金石滩管委会、被告金普新区管委会送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告金城公司的委托代理人刘颖、郭珈辰，被告金普新区管委会的委托代理人吕忠龙，被告金石滩管委会的委托代理人赵领成，二被告的共同委托代理人于传治到庭参加诉讼。原告金城公司于2019年5月13日就利息的计算向本院提出变更诉讼请求的申请，本院予以准许。本案经辽宁省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，现已审理终结。原告金城公司起诉称，请求解除其与被告金石滩管委会签订的开发建设合同，判令二被告承担连带责任，退还原告交纳的土地出让金840万元，并赔偿原告上述款项的相应利息（自1993年6月12日起至实际支付之日止，按照银行同期贷款利率计算）。主要理由是：1993年6月11日，大连绿蓝建设信息工程公司（以下简称“绿蓝公司”）与金石滩管委会签订二份《开发建设合同书》，分别购得金石滩度假区（8号）土地30亩和12亩，一次性支付出让金600万元和240万元，出让年限均为50年。2000年2月24日，绿蓝公司注销，债权债务由大连城建档案技术咨询公司承继。2001年5月16日，大连城建档案技术咨询公司更名为大连金城建设信息公司。虽然案涉42亩土地未及时开发，但是金石滩管委会于2002年4月23日发布《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号），解除上述《开发建设合同书》，并按照规划要求为绿蓝公司置换新的土地。而金石滩管委会至今未给绿蓝公司新的土地，原土地也己被其他单位占有。原告一直通过各种方式向金石滩管委会催要返还土地出让金及利息，但一直无果。为尽快实现债权，2017年9月7日、2018年1月30日，原告两次委托辽宁宪御律师事务所向金石滩管委会发送《律师函》。对此，金石滩管委会书面答复，阐明该委员会不再具有土地规划的行政职能，应由金普新区管委会管理。虽然金石滩管委会的相应职能已经不在，但当时的合同是其签订的，其应当在合同不能继续履行的情况下，返还土地出让金及利息。因政府职能调整，金普新区管委会承继了原金石滩管委会的土地规划职责，其应与金石滩管委会承担连带责任。原告金城公司向本院提交以下证据：1.《开发建设合同书》二份；2.行政事业性收费统一收费收据；3.大连金城建设信息公司的企业机读档案登记资料；4.大连金城建设信息公司的工商变更登记材料；5.土地规划红线图；6.《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号）；7.律师函三份；8.《大连金石滩国家旅游度假区管理委员会关于律师函的复函》；9.EMS邮寄证明材料。被告金石滩管委会辩称，一、原告不具有提起本案诉讼的主体资格。案涉《开发建设合同书》的权利义务没有确定由大连城建档案技术咨询公司承继。二、原告列该委员会为被告属于错列被告。原金石滩管委会于2004年合并到原××开发区管委会，现金石滩管委会系2010年7月新设立的机关，不是当时签订案涉《开发建设合同书》的主体，也没有承继原金石滩管委会的职能，现金石滩管委会亦不具有案涉事项的管理或者决策职能。故该委员会不是本案适格被告。三、根据原告起诉的事实和理由可知，原告在2002年即已知道《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》及案涉《开发建设合同书》的后续处理事宜，现原告时隔十六年才提起行政诉讼，长达十五年没有向该管委会主张权利，已超过法定起诉期限。四、案涉《开发建设合同书》和《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》中均没有约定或者规定土地出让金退还时的利息，各方至今也没有以任何形式确认支付利息及利息的标准，原告关于支付利息的主张不应得到支持。五、案涉《开发建设合同书》从名称到内容，均不仅限于土地出让事宜。考虑1993年当时的法律、法规以及政府关于土地出让和项目建设的实际操作办法，上述合同不是土地出让合同，而是关于整个项目投资建设的综合性合同。原告主张退还土地出让金及其利息，是原告自认合同已经解除后对有关款项的处理，属于民事债权债务纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告的起诉。被告金石滩管委会向本院提交以下证据：1.《关于建立大连保税区、高新技术产业园区和金石滩国家旅游度假区管理机构等有关事宜的通知》；2.《关于确定大连金石滩国家旅游度假区管理委员会职能和机构编制的批复》；3.《大连经济技术开发区管委会、大连出口加工区管委会、大连金石滩国家旅游度假区管委会机构编制方案》；4.《关于印发〈大连金石滩国家旅游度假区发展管理局（大连经济技术开发区旅游局、金石滩风景名胜区管理局）职能配置、内设机构和人员编制方案〉的通知》；5.《中共大连金州新区工作委员会、大连金州新区管委会关于印发金州新区党政机构改革组织实施意见的通知》；6.《关于印发〈大连金石滩国家旅游度假区管委会（金石滩风景名胜区管理局、金石滩街道办事处）主要职责内设机构及人员编制规定〉的通知》。被告金普新区管委会辩称，一、同意被告金石滩管委会的答辩意见。二、根据原告起诉的事实和理由可知，原告在2002年即已知道《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》及案涉《开发建设合同书》的后续处理事宜，现原告时隔十六年才提起行政诉讼，长达十五年没有向金普新区管委会主张权利，已超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告金普新区管委会未向本院提交证据。经庭审质证，原告金城公司、被告金普新区管委会对被告金石滩管委会提交的证据没有异议。原告金城公司认为，上述证据恰恰证明因相关职能发生变更，故被告金普新区管委会是本案适格被告。被告金石滩管委会、被告金普新区管委会对原告金城公司的证据1、2，以无法查询到相关档案为由，对其真实性不予确认；对原告金城公司的证据3、4的真实性没有异议，但认为在绿蓝公司注销登记后，应由该公司的出资单位或主管部门负责承继该公司的债权债务，而不能由其主管部门直接决定该主管部门的另一个下属单位承继该公司的债权债务，且案涉合同系双务合同，原告现没有证据证明其承继相应权利义务，已经取得金石滩管委会的同意，故原告不能取得绿蓝公司在案涉合同中的权利义务，原告不具有本案诉讼主体资格；对原告金城公司的证据5的真实性不予认可，认为该图的项目公司名称有涂改痕迹，不能作为证据使用，且形成时间为1993年8月26日，而案涉合同的签订时间是1993年6月11日，约定的土地面积也与图纸涂改部分的第二行约定的基本用地面积严重不符，故不能以该图纸来倒推合同内容；对原告金城公司的证据6的真实性没有异议，但认为无法证明金石滩管委会承诺给原告置换土地；对原告金城公司的证据7-9的真实性没有异议，但认为上述证据证明原告早已掌握了《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号），其邮寄律师函已经超过法定的主张权利的期限，无法证明原告所称的被告复函不履行合同的内容。本院对上述证据认证如下：原告金城公司的证据1-4、6-9和被告金石滩管委会的全部证据均与本案相关，来源合法，内容真实，本院予以采信。原告金城公司的证据5，与案涉争议无关，本院不予采信。经审理查明，1993年6月11日，金石滩管委会作为甲方与作为乙方的绿蓝公司，就开发建设大连金石滩国家旅游度假区绿蓝商厦事宜，签订《开发建设合同书》。第三条约定，“开发建设内容：旅游、餐饮、桑那、商贸写字间”；第六条约定，“项目位置和面积：甲方按规划确定本合同项目用地位于大连金石滩国家旅游度假区8号区域，约0.8万平方米（具体面积以土地实测面积为准），以出让方式出让给乙方用于本合同项目的开发建设。”；第七条约定，“根据甲方对度假区（8）号综合开发建设项目用地的定价结果，同意乙方以综合地价（含基准地价和建筑红线外的上水、下水、道路、通讯、电的配套费）300元/平方米的价格获得度假区（8）号地的使用权。出让金总额为240万元人民币（实际金额依土地实测面积计算，多退少补），出让年限为50年。”；第八条约定，“付款方式：合同签定一个月内，乙方向甲方交付全部土地出让金，即240万元。”；第九条约定，“甲方在收到乙方全部地价出让金30日内，管委会建设土地局要与乙方签订《土地使用权出让合同》，并提供用地。”；第十条约定，“乙方必须按甲方的总体规划方案进行规划设计。设计方案及施工图须经管委会主管部门审批。…”；第十一条约定，“乙方必须保证合同项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工。”；第十九条规定，“本合同书经双方法定代表人签字后生效。”1993年6月11日，金石滩管委会作为甲方与作为乙方的绿蓝公司，就开发建设大连金石滩国家旅游度假区京泰不夜城事宜，签订《开发建设合同书》。第三条约定，“开发建设内容：旅游、餐饮、桑那、商贸写字间”；第六条约定，“项目位置和面积：甲方按规划确定本合同项目用地位于大连金石滩国家旅游度假区8号区域，约2万平方米（具体面积以土地实测面积为准），以出让方式出让给乙方用于本合同项目的开发建设。”；第七条约定，“根据甲方对度假区（8）号综合开发建设项目用地的定价结果，同意乙方以综合地价（含基准地价和建筑红线外的上水、下水、道路、通讯、电的配套费）300元/平方米的价格获得度假区（8）号地的使用权。出让金总额为600万元人民币（实际金额依土地实测面积计算，多退少补），出让年限为50年。”；第八条约定，“付款方式：合同签定一个月内，乙方向甲方交付全部土地出让金，即600万元。”；第九条约定，“甲方在收到乙方全部地价出让金30日内，管委会建设土地局要与乙方签订《土地使用权出让合同》，并提供用地。”；第十条约定，“乙方必须按甲方的总体规划方案进行规划设计。设计方案及施工图须经管委会主管部门审批。…”；第十一条约定，“乙方必须保证合同项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工。”；第十九条规定，“本合同书经双方法定代表人签字后生效。”1993年7月5日，绿蓝公司向金石滩管委会缴纳了上述费用，合计840万元。2002年4月23日，金石滩管委会印发《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号），决定清理闲置土地及停缓建项目，就有关事宜通知如下：“一、凡在度假区内以出让方式取得土地使用权的单位，因违反《国有土地使用权出让合同》或《开发建设合同》中有关开发建设期限的约定一直未动工建设的，解除其原《土地使用权出让合同》；由度假区土地主管部门按规划要求为其置换其他地块；已交纳的土地出让金等购地费用不退还，待置换后的地块具备项目启动条件时，按届时度假区的地价水平重新确定出让金标准，原交纳的出让金等购地费用冲抵新地块的土地出让金。…四、凡符合本通告规定情形的用地单位，应于本通知下达后30日内向度假区土地主管部门申报，并按规定办理相关手续。”2017年9月7日、2018年1月26日、2018年4月16日，金城公司多次向金石滩管委会发送律师函，要求其返还840万元及利息或者为其置换新的土地。金石滩管委会于2018年4月10日作出《大连金石滩国家旅游度假区管理委员会关于律师函的复函》，称无律师函所涉事项的档案资料，也未能获取事涉土地的具体位置及其他相关信息，亦无法到土地主管部门进行查询；该管委会自2010年7月设立，不具有行政许可等职能，在律师函涉事项上不具有相关管理或者决策的职能。2018年8月17日，金城公司向本院提起本案诉讼。在本案审理期间，金城公司表示其提起本案诉讼是基于被告金普新区管委会和被告金石滩管委会不履行上述《开发建设合同书》，并称其从未接到被告对其发出的解除或者变更上述合同的通知。另查明，绿蓝公司系全民所有制企业，其组建单位为大连市城市基建档案馆，于2000年2月24日注销工商登记，其企业人员、财产和物资均由大连市城市基建档案馆下属大连城建档案技术咨询公司接受，该企业注销后发生的债权债务问题，均由大连城建档案技术咨询公司负责处理和承担。大连城建档案技术咨询公司系全民所有制企业，隶属于大连市城市基建档案馆，后因经营需要，企业名称变更为大连金城建设信息公司。再查明，1992年10月4日，国务院作出《国务院关于建立大连金石滩国家旅游度假区的批复》（国函〔1992〕132号），同意建立大连金石滩国家旅游度假区。1992年12月7日，大连金石滩国家旅游度假区管理委员会成立。根据1993年1月20日印发的《关于确定大连金石滩国家旅游度假区管理委员会职能和机构编制的批复》，大连金石滩国家旅游度假区管理委员会的主要职能包括按规定审批度假区的投资项目，负责度假区各项基础公用设施的建设和各项行政管理工作等。2004年9月30日，经大连市机构编制委员会研究同意，并经大连市市委、市政府批准，大连经济技术开发区管理委员会、大连出口加工区管理委员会、大连金石滩国家旅游度假区管理委员会实行一个机构、三块牌子的管理体制。2010年9月19日，中共大连金州新区工作委员会、大连金州新区管理委员会印发《金州新区党政机构改革组织实施意见》，决定大连金石滩国家旅游度假区管理委员会与大连经济技术开发区金石滩街道办事处实行一体化管理，由大连金州新区管理委员会管理。根据2011年7月20日印发的《大连金石滩国家旅游度假区管委会（金石滩风景名胜区管理局、金石滩街道办事处）主要职责内设机构及人员编制规定》，大连金石滩国家旅游度假区管理委员会的主要职责包括负责度假区经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城市建设规划、产业发展规划、旅游业发展的中长期规划及年度计划的编制并组织实施，度假区的招商工作，度假区内建设项目规划用地选址、详细规划审核等。2014年6月23日，国务院作出《国务院关于同意设立大连金普新区的批复》（国函〔2014〕76号），同意设立大连金普新区。2015年8月4日，大连金普新区管理委员会正式挂牌成立。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”从原告金城公司的陈述看，本案系其认为二被告不按照约定履行案涉二份《开发建设合同书》而提起的诉讼案件。故案涉二份《开发建设合同书》是否属于行政协议，是本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的关键。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。就本案案涉二份《开发建设合同书》而言：一方面，其主要内容为，金石滩管委会以出让方式出让案涉土地给绿蓝公司，用于合同所涉项目的开发建设，旨在发展大连金石滩国家旅游度假区的旅游事业，即其系出于经济目的而签订，并非是为了实现公共利益或者行政管理目标。另一方面，1990年5月19日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”据此，由于金石滩管委会不具有订立土地使用权出让合同的法定职权，因此，金石滩管委会签订案涉二份《开发建设合同书》出让案涉土地给绿蓝公司，并非是在行使土地管理的行政职权，仅是其作为国有土地所有权人的代表，以土地所有权和使用权的民事主体身份所进行的民事交易活动。案涉二份《开发建设合同书》关于土地使用权出让的约定，亦不属于行政法上的权利义务范畴，仅是金石滩管委会与绿蓝公司之间达成的民事权利义务的合意。总之，案涉二份《开发建设合同书》不符合行政协议的要素。本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”本案中，虽然原告金城公司自称其从未接到被告对其发出的解除或者变更案涉二份《开发建设合同书》的通知，但是从原告金城公司向被告金石滩管委会提交的律师函看，原告金城公司最迟至2017年9月7日就已经知道2002年4月23日《关于清理闲置土地及停缓建设项目的通知》（大金度管发〔2002〕17号）的存在，这即是说，案涉二份《开发建设合同书》最迟至2017年9月7日已经解除。否则，原告金城公司不会致函被告金石滩管委会，要求其返还已经交纳的土地出让金或者为原告金城公司置换新的土地。在案涉二份《开发建设合同书》已经解除的情况下，原告金城公司以被告不履行合同为由提起本案诉讼，缺乏事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的最长起诉期限属于绝对期限，其设立目的在于稳定行政法律关系，不因任何理由而扣除或者延长。本案中，退一步讲，即使允许原告金城公司针对案涉二份《开发建设合同书》的履行纠纷提起行政诉讼，因案涉二份《开发建设合同书》于1993年6月11日签订，约定案涉建设项目于1994年8月28日前开工，于1996年8月28日前竣工，这即是说，案涉二份《开发建设合同书》至迟应于1996年8月28日前即已履行完毕。现原告金城公司于2018年8月17日才针对履行纠纷提起诉讼，已经超过二十年的最长起诉期限。此外，需要指出的是，原告金城公司以金普新区管委会为被告，属于错列被告。理由是：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，金石滩管委会系案涉二份《开发建设合同书》的签订主体。被告金石滩管委会虽主张其系2010年7月新设立的机关，不是当时签订案涉《开发建设合同书》的主体，但从现已查明的事实看，金石滩管委会自其成立后至今确实在行政管理体制上存在多次调整，可是无据证明金石滩管委会曾被撤销，被告金石滩管委会是于2010年7月新设立的机关，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；…”之规定，被告金石滩管委会作为经国务院批准的国家级功能区的管理机构，系本案适格被告。被告金普新区管委会，因不是案涉二份《开发建设合同书》的签订主体，故不是本案适格被告。综上，原告金城公司的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告大连金城建设信息公司的起诉。原告大连金城建设信息公司已预交的案件受理费人民币70600元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年七月三十一日书记员  姜雪婷附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。