四川省巴中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川19行初24号 原告周平，男，1973年12月15日出生，汉族，小学文化，个体工商户，系原通江县事和页岩砖厂经营者，住四川省通江县。 委托代理人黄继萍，四川嘉世律师事务所律师。 委托代理人李志豪，四川建投律师事务所律师。 被告通江县人民政府，住所地四川省通江县诺江镇南街1号。 法定代表人王军，县长。 委托代理人邹桂田，男，1964年11月22日出生，汉族，大学文化，系通江县人民政府法制办公室主任，住四川省通江县。 被告通江县自然资源和规划局（原通江县国土资源局），住所地四川省通江县诺江镇石牛大道403号15楼。 法定代表人龚继荣，局长。 委托代理人党绍成，男，1963年12月15日出生，汉族，大专文化，系通江县自然资源和规划局政策法规股股长，住四川省通江县。 委托代理人王明军，四川衡义律师事务所律师。 被告通江县铁溪镇人民政府，住所地四川省通江县铁溪镇冉家坝街道361号。 法定代表人何罡，镇长。 委托代理人李双，男，1979年6月14日出生，汉族，大专文化，系通江县铁溪镇人民政府副镇长，住四川省通江县。 委托代理人李光伟，巴中市通江县铁溪法律服务所法律工作者。 原告周平与被告通江县人民政府（以下简称“通江县政府”）、通江县自然资源和规划局（原通江县国土资源局）、通江县铁溪镇人民政府（以下简称“铁溪镇政府”）强制拆除及行政赔偿一案，本院于2018年7月2日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周平及其委托代理人黄继萍、李志豪，被告通江县政府的委托代理人邹桂田，通江县自然资源和规划局的委托代理人党绍成、王明军，铁溪镇政府的委托代理人李双、李光伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周平的诉讼请求：1.请求确认被告通江县政府、被告通江县自然资源和规划局及被告铁溪镇政府共同实施的强拆行为违法；2.判令三被告赔偿原告建（构）筑物、设施设备等资产损失共计522.35万元及利息；3.判令三被告赔偿原告评估费2万元；4.判令三被告赔偿原告停产停业及材料等损失120万元；5.判令三被告承担强拆后的土地复垦费（以勘验、审计结果为准）暂计80万元；6.判令三被告承担本案诉讼费。在本案审理过程中，原告对上述诉讼请求的第四项、第五项予以了撤回。事实和理由：2008年5月，原告租赁通江县铁溪镇田坝村一社李新荣等5户村民的承包地，用于开办通江县事和页岩砖厂，2009年5月砖厂正式投产。2017年9月，经被告通江县政府安排，原通江县国土资源局联合被告铁溪镇政府组织施工机械及人员，于2017年9月2日至6日对原告经营的通江县事和页岩砖厂的建（构）筑物、设施设备实施了强制拆除，致使砖厂被彻底损毁停业。三被告在未经催告、未作出行政强制决定等法定程序的情况下即对原告砖厂实施强拆，应确认违法。因三被告的违法强拆行为造成原告砖厂价值522.35万元的建（构）筑物、设施设备等资产完全被损坏，应予赔偿。但经原告多次催告，原通江县国土资源局仅于2018年2月13日通过被告铁溪镇政府向原告支付282988元补助费，对原告其余损失至今未予赔偿。 被告通江县政府辩称，1.通江县政府的被告主体不适格，政府虽有安排、部署行为，但不是具体的强拆实施人。2.拆除砖厂是落实环保督察的要求。周平的砖厂采矿权证已过期，且未办理土地审批手续，同时砖厂所在地已划在保护区内。3.拆除行为是与原告协商一致的结果。拆除前发了公告，拆除时通知原告到场并对相关实物进行确认，对拆除补偿进行了协商，现已支付原告28万元，其他资金还在协商。4.若原告对补偿有异议，可通过协商解决。请求在法院主持下协商处理。 被告通江县自然资源和规划局辩称，1.通江县自然资源和规划局的被告主体不适格，其是在环保督察中按工作安排配合协助，拆除行为不是其作出的。2.拆除行为是协商一致的结果。原告砖厂因被群众举报，政府协商相关部门在调查处理信访案件时与原告砖厂协商，同意交由政府拆除，并非原告诉称的强制拆除。3.原告主张的权益不属于法律保护的合法权益。一是原告在农用地上建设永久性建设物没有进行将农用地转化为建设用地的批准手续，土地来源不合法；二是在该宗土地上进行建设没有取得规划主管部门的规划许可证，也没有按照乡村规划进行建设；三是原告砖厂位于国家自然保护区，并处于核心区，根据规定，禁止在保护区开展建设活动。因此，原告土地来源不合法、构筑物违法、经营活动不合法，不符合行政诉讼法第九十八条的赔偿范围。4.铁溪镇政府对原告的补偿方案合理。铁溪镇政府从行政合理化角度对原告进行补偿，其中砖厂补偿费318362元，机器设备补偿费为73万元，截止原告起诉前，原告已领取28万余元。5.因原告不配合评估公司签字确认损失范围，导致在协调处理时评估公司无法出具报告。若原告认为补偿不合理，我局愿意在法院主持下协商处理。 被告铁溪镇政府辩称，1.拆除是双方协商的结果。铁溪镇政府与原告达成了拆除砖厂的意向，在原告的同意下将财产进行登记，铁溪镇政府签字确认，以便后来作为补偿的依据，并于9月2、3日在原告的协助下拆除。现铁溪镇政府已向原告支付了近30万元补偿款，所以铁溪镇政府的行为不是行政强制行为。2.原告诉请的赔偿建（构）筑物、设施设备等资产损失522.35万元及利息无事实及法律依据，该评估报告系原告自行委托，自行确定评估标的物，评估结论证明力极低。 原告为支持其诉讼请求，依法向本院提交了如下证据： 1.土地转让合同。证明周平通过与李新荣等当地村民签订土地转让合同、每年定期支付租金的方式，取得砖厂场地土地使用权，厂房实际用地面积11亩左右，每年支付用地租金2.6万元。其中4户签了合同，另有3户没有签合同。合同载明，厂停办后要复耕。 2.自留山土地转让合同。证明除厂房场地外，周平另租有两块相邻山地共约10亩，用于堆放矿产原料，每年租金2万元。 3.通江县环境保护局关于事和页岩砖厂建设项目环境影响登记表的批复（通环函﹝2009﹞104号）。证明事和页岩砖厂于2009年9月11日取得环评批复。 4.采矿许可证。证明原告于2010年7月取得采矿许可证，有效期限为2010年7月30日至2012年7月30日。 5.营业执照。证明事和页岩砖厂于2010年8月取得营业执照，周平是经营者，营业执照有效期限为2010年8月24日至2014年8月23日。 6.票据。证明2016年1月原通江县国土资源局以收取事和页岩砖厂采矿权价款4万元（其中，补2014年至2016年价款1.3万元，2016年至2018年价款2.7万元）的方式，许可原告继续采矿，但未核发采矿许可证。原通江县国土资源局的行为构成行政不作为。 7.全国工商信息网工商查询资料。证明事和页岩砖厂的营业执照是先证后照，因为原通江县国土资源局在2016年只收费不办证，导致砖厂无采矿许可证，营业执照有效期满后，于2016年9月被工商注销。砖厂被注销后，原告作为承继者和实际经营者，是本案适格原告。 以上证据证明：事和页岩砖厂依法设立，周平是实际投资人、经营者，周平是本案适格原告；砖厂营业执照已被注销，原因是原通江县国土资源局收了原告矿产资源各种费用，但未依法核发采矿许可证。 8.周平与案外人冉茂江签订的建立事和砖厂的协议；建设砖厂开支情况；案外人冉茂江与周平签订的退股协议；砖厂的后期投入情况。证明：原告建厂实际投入813万余元，其中：1.与案外人冉茂江合伙投资502.2962万元；2.案外人冉茂江退伙支付股权溢价30万元；3.后期投入281万元。 9.铁溪镇政府出具的关于事和页岩砖厂资产统计的情况说明及事和页岩砖厂机械设备清单。证明：（1）铁溪镇政府在2018年5月31日向原通江县国土资源局作出情况说明，是通江县政府要求铁溪镇政府会同原通江县国土资源局对原告砖厂进行拆除，拆除是三被告的共同行为。（2）没有通江县政府的安排，原通江县国土资源局和铁溪镇政府不会强拆。通江县政府的安排是为原通江县国土资源局配合铁溪镇政府作出强拆行为而实施的准备，与强拆行为不可分，与强拆后果具有直接因果关系，三被告是共同作出同一行政行为。（3）强拆时三被告未依法如实登记资产，造成资产名称和数量不准确，砖厂已破坏，所有资产已不复存在，因被告原因导致原告无法就损害情况举证的，应由被告就该损害情况承担举证责任。（4）为确保资产评估的准确性，铁溪镇政府对原告砖厂资产进行了重新登记，并对重新登记的资产明细表进行了盖章确认。（5）明细表对资产数量、价格等具体信息进行了确认。 10.评估报告。证明经评估机构评估，确认三被告强拆原告砖厂的建（构）筑物和设施设备市场价值为522.35万元，其中房屋建（构）筑物市场价值为354.47万元、机器设备市场价值为134.22万元、车辆市场价值为33.66万元。评估的资产数量因三被告强制拆除无法现场勘验，数量依据是铁溪镇政府盖章确认的资产清单及补充说明，根据行政诉讼法解释第四十七条规定，因为被告原因导致原告损失价值不能认定的，应当由被告承担不利的法律后果。 11.评估费票据。证明原告委托评估机构评估支付评估费2万元，应由被告承担。 12.原告给相关部门的情况反映。证明原告对被告违法强拆后因补偿金额和标准遭遇不公正待遇、被告拖延不予依法补偿，一直在向相关部门投诉反映，证明被告称与原告协商并取得满意效果不是事实。 13.彭湖砖厂拆除前的照片及事和页岩砖厂拆除前的照片、视频，证明因同样原因同期被强拆的彭湖砖厂，其生产能力、证照情况与原告的事和页岩砖厂基本相同，但彭湖砖厂的场地规模比原告小、窑体建设不同（彭湖砖厂是轮窑，原告是隧道窑，同等生产量的情况下，隧道窑的投资成本比轮窑的投资成本要翻倍），但原通江县国土资源局给彭湖砖厂的补偿金接近470万元，按照投资翻倍的规则，被告应给原告的赔偿至少940万元；而且对彭湖砖厂补偿已到位，但只给了原告28万余元，足以证明原通江县国土资源局制定的补偿标准毫无依据，缺乏公正，故意损害原告利益。 针对原告提交的证据，被告通江县政府质证认为： 1.土地转让合同及自留山土地转让合同，不能证明原告办理了合法的土地使用手续，不能证明改变土地性质的合法性。 2.环保批复原文中是对登记表的批复，并非对环境影响评价的报告和环境修复的评价报告。 3.采矿许可证已过期，没有延续办理采矿许可证、生产许可证。原告缴纳了部分费用，但没有取得采矿许可证。原告只取得了工商营业执照，没有取得页岩砖厂的资质。营业执照已注销。 4.内部签订的合伙协议、开支明细、后期投入等与本案要求补偿没有关系，与三被告没有直接关系，是内部生产经营情况。 5.铁溪镇政府证明及设备清单，对证明没有异议，但不能作为评估报告价格的依据，只能作为实物来源的依据，而且与原告提供的原始清单不一致，原始清单少于这份清单。 6.评估报告没有出具具有资产评估以外的资质的证据，不能对非资产进行评估。对评估费票据无异议。 7.原告方的反映情况这个事属实，我们对原告方提出的问题积极处理，妥善处理。 8.照片及影像视频没有得到相关部门确认，类型、价值等相关部门没有明确。 综上，原告所举的证据达不到证明原告合法的证明目的，原告称现只赔了28万元，该笔钱不是最终补偿数据，需要相关部门评审后再向原告支付。 针对原告提交的证据，被告通江县自然资源和规划局质证认为： 1.对土地转让合同4份和自留山转让合同合法性有异议。土地使用权转让应经发包方同意，但村民委员会未签字同意。原告受让土地从事非农业生产，改变土地使用性质，未得到相关部门许可，转让行为违法。 2.环评批复同意县政府的质证意见。 3.对采矿许可证的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。该份证据证明原告的采矿许可证已于2012年7月30日届满，届满后一直未续期。 4.对营业执照的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。执照有效期为2014年8月23日到期，到期后未续期，2016年注销，之后的经营行为没有合法根据。 5.对2份收据的真实性无异议，对原告的证明目的有异议。原告在未取得续期的情况下擅自进行采矿，采矿事实已发生，就应对已采矿的部分补缴资源费。 6.对合伙协议、开支情况、退股协议、后期投入的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议。协议书的签署时间为2008年7月25日，与记载的内容矛盾。签订时间在前，记载内容在后，协议记载了之后发生的事情，协议不真实，不能证明原告的实际损失。 7.对铁溪镇政府证明及设备清单的真实性有异议。国土部门在登记时，原告前后三次提交资料，且三次均不一致，对清单的真实性有异议。 8.对评估报告的合法性有异议。评估报告没有评估机构的资质证明，评估师仅有资产评估资格，没有如车辆等的评估资质。评估机构和评估师的资质均不合法，且所依据的评估对象未得到除镇政府签字外的其他机构的认可，对评估费的票据的合法性有异议。 9.原告给相关部门的情况反映这个事属实，但这份材料国土资源部门没有收到。 10.对彭湖砖厂的照片的关联性、证明目的有异议。对事和砖厂的照片的真实性无异议，对证明目的有异议。 综上，原告提交的证据不能证明原告系合法经营，所造成的损失，评估机构无相关资质证明，缺乏合法性，且该部分损失是发生在原告方未取得相关合法的经营资质的情况下，主张材料、设备等损失缺乏合法性。 针对原告提交的证据，被告铁溪镇政府同意被告通江县政府及通江县自然资源和规划局的质证意见。 被告通江县政府向本院提交了以下证据： 1.《通江县政府关于中央第五环境保护督察组交办群众信访举报件信20170831146号办理情况的报告》（通府﹝2017﹞162号），证明拆除原告砖厂系群众举报、上级督办案件，并与当事人协商达成的一致意见。 2.中央环保督察组转办群众信访举报案件处理情况报表，证实原告砖厂被群众举报污染河道和生态环境，政府组织对其处理和整改的情况。 3.《通江县事和页岩砖厂环保督察整改工作方案》，证明通江县政府根据中央环保督察组交办事项对该砖厂的整改工作安排。 4.《中央环保督察期间部分矿山企业拆除补助方案》，证明拆除原告砖厂落实补助情况。 5.巴中市环保办《来信来访事项转送单》，证明原告向巴中市环保办信访要求解决拆除补助事宜。 6.《通江县政府关于对巴环委办信转字﹝2018﹞6号转办件办理情况的报告》（通府﹝2018﹞80号），证明原告向巴中市环保办信访对拆除砖厂补助有争议，通江县政府对其信访事项进行处理并积极解决。 针对被告通江县政府提交的证据，原告周平质证认为： 1.对162号文件形式上的真实性无异议，但对文件部分内容真实性有异议，该文件证明系通江县政府安排原通江县国土资源局联合铁溪镇政府进行强拆，协商达成一致的情况不成立。 2.对汇总表真实性不确定。无原告周平砖厂的记载，与原告无关，不具有合法性，不能作为强拆的事实依据。 3.对处理情况一览表的三性均不予认可。原告未接到任何调查的通知、告知，是通江县政府为了政绩的内部记载，不能证明强拆行为的合法性，只能证明通江县政府对原告实施了强拆。通江县政府参与了拆除行为，且起主导、决定性作用。 4.整改工作方案没有盖印章，被告作为证据使用，也只能证明被告违法的行为，对其真实性无异议，但对合法性及关联性有异议。 5.对收文处理笺的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。证明三被告进行了强拆，对原告的补偿未到位。 6.对52号文件的行文的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。文件的抬头也把三被告的关系、性质证明得非常清楚，认为原通江县国土资源局主体资格不适格不属实。强拆事隔半年之久，对原告不予赔偿的事实不合法。 7.对拆除补助方案的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。（1）在补助方案里彭湖页岩砖厂与原告砖厂的开厂时间、证照情况相近，但最后赔偿情况相差非常大，三被告的赔偿不公正，无法律依据。（2）原告在2016年1月向原通江县国土资源局缴纳了4万元，补交了2014年至2018年资源价款，原通江县国土资源局应发证，是原通江县国土资源局未发证的行为导致原告无证经营。（3）2017年9月2日至4日，铁溪镇政府牵头进行拆除，铁溪镇政府辩称主体不适格的理由不成立。生态修复的效果需要核实，否则属于虚构事实。强拆后，铁溪镇政府对原告与其他厂未给予同等补助，没有法律依据，行政行为违法。（4）补助标准第一项，分比例计算标准的方法没有法律依据。“财政局……国土局……”没有举出依据是什么。第四项措施领导小组证明强拆、赔偿均是三被告一致行动，有分工、配合，是一个行政行为。制定工作计划里，距强拆时间两个多月，但对企业合法性未进行认定，所以9月2日时，无法证明原告违法，强拆无事实和法律依据。 8.对费用核实汇总表三性均有异议，盖章是财政投资评审中心，与本案无关联性。 9.对分值量化表的三性有异议，谁制作的看不出来，不能达到被告的举证目的。 10.对来信来访事项转送单的三性无异议。证明涉及环保问题，不属于铁溪镇政府、原通江县国土资源局的行政职能。同时证明三被告的越权行为，属于行政诉讼法解释九十九条，有重大、违法的事实。 11.对80号文件行文真实性无异议，但对内容（处理情况）的真实性有异议。“周平对处理结果表示满意”不属实，周平在诉讼、信访等，不可能对处理结果表示满意。该份证据调查核实里写明是原通江县国土资源局至今未委托出具资产评估报告。巴中市环保委员会6号文与通江县政府的80号文应是一整套文件，6号文记载是周平向国家环保部门投诉反映他的情况：2017年9月当地政府……至今没有出具报告，周平找了40余次。而80号文件“经查，信访人反映问题基本属实”可以看出被告以文件形式承认了是强拆。 针对被告通江县政府提交的证据，被告通江县自然资源和规划局、铁溪镇政府对三性及证明目的均无异议。 被告通江县自然资源和规划局依法向本院提交了以下证据： 1.中央第五环境保护督察组交办群众信访举报件信档案材料（20170831146号）复印件一套：（1）通府﹝2017﹞162号通江县人民政府办理情况的报告；（2）环保督察边督边改情况汇总表；（3）处理情况一览表；（4）督察整改工作方案；（5）信访回访笔录三份；（6）事和页岩砖厂营业执照、环评批复、照片等。证明群众举报事和页岩砖厂造成新建国家级自然保护区的环境污染，中央督察组督促办理，砖厂整改的相关情况。 2.水产渔政档案资料复印件：（1）水产渔政局情况说明一份；（2）环保部关于发布河北青崖寨等27处新建国家级自然保护区面积、范围、功能区划的通知一份；（3）国务院办公厅关于发布河北等28处新建国家自然保护区名单的通知一份，证明诺水河珍稀水生动物国家级自然保护区是经国务院批准，环保部划分面积、功能，时间为2012年8月21日，范围为大通江河、小通江河，环保部附件里确定了铁溪镇位于保护区，以河流两岸20年一遇的洪水水位线为界；（4）水产渔政局询问笔录、照片四张。2017年9月4日对周平的询问笔录，张荣华证明2009年洪水淹没过厂房坝子，洪水淹没超过0.3米，证明事和页岩砖厂处于洪水线以下。李新政也证实2009年厂房淹没过。证明事和页岩砖厂所处地理位置为新建国家级自然保护区内。 3.原通江县国土资源局向通江县政府请求对矿山企业补助方案（通国土资〔2018〕52号）、修正事和砖厂等四家砖厂的补助请示（通国土资〔2018〕372号）及解决环保督察期间拆除部分矿山企业机器设备和存货补助资金的请示（〔2018〕380号），三份请示后均附了通江县财政投资评估中心对事和页岩砖厂等进行财政评审的审核情况，附载了拆除砖厂的分值量化表，证明事和页岩砖厂经财政评审损失318362元、机器设备损失71.13万元。 4.四川天行健资产评估有限责任公司说明一份、登记一览表一份、评估汇总表一份。原通江县国土资源局的三份请示依据汇总表数据、财政评审情况数据。两份资产汇总表是原告砖厂拆除后陆续向原通江县国土资源局交补充资料（协议、开支情况），导致无法辨别真伪，也不确定资产范围，导致评估公司无法出具评估报告。 5.相关法律依据。土地管理法第74、43、44条，矿产资源法第3条第3项等。土地管理法第74、43条是针对建设使用土地需申请，第44条办理转化手续。矿产资源法第3条第3项，矿产开采应取得许可证，到期后应续期。虽缴了资源费，是因为原告无证但实际在进行开采行为，不能证明开采合法。县政府应加强对自然保护区的领导，所以政府对保护区的领导是法律赋予的权利，事和页岩砖厂有保护的义务。第8条规定是一个综合的管理体系，国务院、林业、海洋等主管有关自然保护区，县级以上人民政府负责管理部门的设置，本案中涉及保护区内矿产、土地等法律事务，国土资源部门在县政府的环保督察工作中，配合相关部门履行行政管理职能符合法律规定。 针对通江县自然资源和规划局提交的证据，原告周平质证认为，1.按照行政诉讼法相关规定，应提交原件，现在是复印件，对其真实性无法确认，被告没有在举证期限内提交原件的，应视为没有证据。2.通江县自然资源和规划局答辩意见中相关法律依据在原告向法庭复印的证据中，只有自然保护区条例，没有答辩状中提交的矿产资源法实施细则、城乡规划法等法律依据，证明原通江县国土资源局作出行政行为没有法律依据。3.通江县自然资源和规划局提供的证据中没有一份文件有周平、事和页岩砖厂的签字确认，不能证明答辩中所称与周平是协商一致后的拆除。4.通江县自然资源和规划局的第一组证据与通江县政府的证据是一致的，从第1页到第10页，事实证明通江县政府与原通江县国土资源局的行为依据是一致的，是一致行动、共同行为，是一个行政行为，是共同强拆行为中的共同被告。总的来说不能证明通江县自然资源和规划局行政行为合法。 针对通江县自然资源和规划局提交的证据，被告通江县政府、铁溪镇政府质证认为，对所提交的证据的三性无异议，对证据内容、目的均无异议。 被告铁溪镇政府依法向本院提交了以下证据：四川省农村信用社转账支票存根、领据、支付凭证，证明周平收到环境整治事和页岩砖厂拆除费用282988元。 针对铁溪镇政府提交的证据，原告周平质证认为，对证据的真实性及关联性无异议，对合法性有异议。该证据证明了三被告未依法就强拆了原告砖厂，原告仅收到了赔偿款282988元，银行支付凭证上记载了由原通江县国土资源局先支付给被告铁溪镇政府，更加证明了三被告是共同行政行为。 被告通江县政府、通江县自然资源和规划局对被告铁溪镇政府提交的证据没有异议。 本院采证意见为，对于原告提交的1、2、3、4、5、6、7项证据的真实性，三被告均无异议，本院予以采信；对原告提交的其他证据，本院结合其他证据予以综合认定。对被告通江县政府提交的证据，原告周平对其形式上的真实性并无异议，本院予以采信；被告通江县自然资源和规划局提交证据虽是复印件，但加盖了相关部门的公章，对其真实性本院予以认定。对被告铁溪镇政府提交的证据，原告对其真实性、关联性并无异议，本院予以采信。 经审理查明，2008年5月，原告周平租赁通江县铁溪镇田坝村一社李新荣等5户村民承包地，用于开办通江县事和页岩砖厂，2009年5月砖厂正式投产。2009年9月11日通江县环境保护局出具批复同意事和页岩砖厂按照《通江县事和砖厂建设项目环境影响登记表》中所列建设项目的性质、规模、地点，采用的工艺、环境保护措施及要求进行建设。2010年7月30日通江县事和页岩砖厂取得《采矿许可证》，有效期限为二年，自2010年7月30日至2012年7月30日止。2010年8月24日办理工商注册登记，类型为个体工商户，经营者：周平，经营范围及方式：页岩砖生产及销售。 2010年11月10日，通江县事和页岩砖厂取得《税务登记证》。2012年8月21日，中华人民共和国环境保护部环函﹝2012﹞206号载明：国务院已批准新建包括四川诺水河珍稀水生动物等27处国家级自然保护区。该函对保护区的面积和范围进行了记载，案涉通江县事和页岩砖厂的厂址在保护区内。2016年1月25日，通江县事和页岩砖厂向原通江县国土资源局缴纳采矿权使用费，矿产资源补偿费、非国家出资的探矿权采矿权价款收入2.7万元，2016年1月26日缴纳非国家出资的探矿权采矿权价款收入1.3万元。现通江县事和页岩砖厂的营业执照信息登记状态为注销，核准日期为2016年9月6日。 2017年8月31日，通江县政府收悉巴中市人民政府转交的中央第五环境保护督察组交办群众来电来信举报件，有群众举报“巴中市通江县铁溪镇事和页岩砖厂建设在国家二级野生动物保护中心区，污染河道和生态环境。”通江县县委、县政府立即组织县国土局、县农业局、县水务局、县环保局、铁溪镇等单位进行调查核实，调查核实情况为：“事和页岩砖厂依法办理了工商营业执照、税务登记证、环评手续和采矿许合证。2012年认定‘诺水河珍稀水生动物国家级自然保护区’时，该厂址在保护区内。该砖厂无生产废水、废渣产生，但因厂区住有工人，有生活废水未经处理直排附近河沟。举报人反应铁溪镇事和页岩砖厂建设在保护区，污染河道和生态环境属实。赓即成立了由县委常委、副县长何奎任组长，县国土局局长，铁溪镇镇长，县农业局、县水务局、县环保局等单位主要负责人为成员的工作组，全面负责调查核实处理。2017年9月1日，县委常委、副县长何奎召集县国土局、县水务局、县农业局、县环保局、铁溪镇等单位召开现场会，安排部署整改工作。2017年9月1日—2017年9月4日期间，由铁溪镇政府牵头，国土局配合，对事和页岩砖厂的建（构）筑物、设施设备实施了强制拆除。” 拆除后，经原通江县国土资源局审定，通江县事和页岩砖厂拆除机器设备评估净值951527.76元，财政局审定净值790320.87元。 2018年3月，四川公诚信资产评估有限公司接受原告周平的委托，对通江县事和页岩砖厂的房屋建（构）筑物、机器设备资产进行评估。四川公诚信资产评估有限公司采用成本法评估资产的市场价值为522.353万元（其中房屋建（构）筑物的评估值=重置价值（含税）×成新率；重置价值=建安综合造价（含税）+前期及专业费用+资金成本），其中：1.固定资产房屋建筑物（生产区厂棚、煤场厂棚、窑体厂棚、工人宿舍、料场厂棚、生产加工厂棚、生产区厂棚）净值98.9975万元；2.固定资产构筑物及其他辅助设施（含矿山费、水源安装占地费、场地土石方开挖、场地回填、沙、水泥、工资、进厂道路建设费、转让费、设计费等净值820274元）255.4688万元；3.固定资产机器设备净值为134.2221万元；4.固定资产车辆（装载机一辆、货车三辆）净值33.6646万元。评估的依据为加盖有铁溪镇政府的《通江县事和页岩砖厂机械设备清单》、《通江县事和页岩砖厂用电、机械设备安装及其它费用清单》。 后原通江县国土资源局委托四川天行健资产评估有限责任公司对包括事和砖厂在内的三家单位的地上建筑物、构筑物、机器设备及存货等进行价值评估鉴定。四川天行健资产评估有限责任公司向原通江县国土资源局出具《关于事和等三家单位资产无法出具评估报告的情况说明》，载明：……对事和砖厂……等三家单位的地上建筑物、构筑物、机器设备及存货等已灭失资产进行市场价值评估，至今仍无法出具评估报告，其主要原因为：1.资产占有方所申报的已灭失资产填报不清晰，部分无资产规格、型号、启用时间，也未提供资产灭失时的完整现场记录材料；2.部分所申报资产委托方、资产占有方及相关单位未能一致确认。评估的依据为加盖有铁溪镇政府的《关乎拆除砖厂设备及窑体补充说明》、《通江县事和页岩砖厂机械设备清单》、《通江县事和页岩砖厂用电、机械设备安装及其他费用清单》。 同时查明，在拆除通江县事和页岩砖厂时，铁溪镇政府、原通江县国土资源局未按照法定程序对拆除对象进行登记。庭审查明，在拆除过程中，铁溪镇政府虽组织村两委及原告进行了资产登记，但该《事和砖厂拆迁财产登记一揽表》并未记载登记时间，亦没有周平及相关登记人员的签字。在拆除后，铁溪镇政府向原通江县国土资源局提交《关于事和页岩砖厂资产统计的情况说明》载明：……我镇在拆除前登记时存在漏登、错登等现象，造成资产名称和数量登记不准确。后当事人周平（事和页岩砖厂负责人）多次要求我镇对其资产情况进行重新登记。因砖厂已被破坏，所有资产都已不复存在，为确保事和页岩砖厂资产评估的准确性，我镇采取了查看原厂照片，向砖厂工人、村“两委”干部和安办工作人员了解情况等方式，对未登记的资产进行了重新登记。重新登记的表格为《通江县事和页岩砖厂机械设备清单》、《通江县事和页岩砖厂用电、机械设备安装及其他费用清单》。 另查明，原告周平利用当地村社的农用地开办通江县事和页岩砖厂未在相关部门办理农用地转用审批手续。2018年2月14日，原告周平在被告铁溪镇政府已领取补助费282988元。 还查明，2019年2月23日，通江县政府根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》、《关于地方机构改革有关问题的指导意见》和《中共四川省委、四川省人民政府关于印发〈市县机构改革的总体意见〉的通知》，制定了通江县机构改革方案，将原通江县国土资源局等单位的职责组合，组建了通江县自然资源和规划局。 在本案审理过程中，原告周平对停产停业及材料等损失120万元及强拆后的土地复垦费的诉讼请求予以撤回。被告通江县自然资源和规划局称原告周平在2012年以前的临时用地通过了相关部门审批，也交了相应的费用，但2012年以后未交费，也未经相关部门审批。原告周平陈述，在通江县事和页岩砖厂被拆除后，已将装载机和几辆货车抵给了别人。 本院认为，在本案审理过程中，原告周平请求撤回其诉讼请求中的第四项（停产停业及材料等损失120万元）、第五项（强拆后的土地复垦费）符合法律规定，本院予以准许。 本案的争议焦点：1.拆除通江县事和页岩砖厂的行政主体及该行政行为是否违法；2.建（构）筑物、设施设备等资产损失522.353万元及利息是否应当赔偿；3.评估费2万元是否应当予以赔偿。 关于拆除通江县事和页岩砖厂的行政主体及该行政行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条，《中华人民共和国自然保护区条例》第七条的规定，采取相关措施保护通江行政区域的环境质量是县政府的责任。为了保护案涉生态区域，被告通江县政府在接到市人民政府转交的举报件后，成立了工作组，由其组织有关职能部门就通江县事和页岩砖厂的投诉情况进行调查。通江县政府组织召开会议，并作出了拆除砖厂的决策。从原、被告双方提交的政府相关文件、通江县中央环保督察组转办群众信访举报件处理情况一览表、工作方案、请示等证据，并结合庭审调查，可以认定拆除砖厂是由通江县政府决定，并由铁溪镇政府及通江县自然资源和规划局具体执行的，故三被告均为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”本案中，原告周平利用当地村社的农用地开办通江县事和页岩砖厂，既未在相关部门办理农用地转用审批手续，临时建筑物、构筑物超过批准期限后也未进行拆除，且该砖厂建设在国家自然保护区区域内也影响了该自然保护区的生态环境，故原告周平开办的通江县事和页岩砖厂依法应当予以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可依法强制拆除。”三被告拆除通江县事和页岩砖厂时既未通过法定程序作出拆除的书面决定，也无相关书面催告，故三被告实施的强制拆除行为系违法的行政行为。三被告虽然辩称拆除系经原告周平同意后协商拆除，但并未提供相关证据予以证实，且原告周平对此也予以否认，故对三被告的辩称，本院不予采信。 关于原告周平主张的通江县事和页岩砖厂建（构）筑物、设施设备等资产损失522.353万元及利息是否应当予以赔偿的问题。公民、法人或者其他组织的合法财产，受法律保护。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。”第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，三被告强制拆除事和页岩砖厂厂房的行政行为违法，导致原告周平一定的财产损失是客观事实。三被告因该拆除行为对原告周平的合法财产造成的损失，应当依法承担行政赔偿责任，且损失仅限于直接损失。 1.关于砖厂建（构）筑物及设施损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”本案中，原告周平的建设行为未经合法的用地审批及规划审批，建设行为明显违反法律规定，所建建筑物、构筑物及设施应当认定为应予拆除的违法建筑、构筑物及设施，故原告周平提出的厂房等建筑物为合法建筑，应予全额赔偿的主张，本院不予支持。行政强制拆除违法行为的法律效果仅仅是违法建设被依法拆除，即消除违法建（构）筑物的存续状态，行政机关在拆除过程中，不得因拆除行为而对行政相对人的合法财产造成不应有的损害。原告周平所建建（构）筑物及设施为砖混、彩钢等结构，通过适当方式拆除后，拆卸下的砖、彩钢等仍是可利用的材料，该可利用材料的价值即是原告周平的直接损失。原告周平提供的评估报告中按照成本法评估，其房屋建（构）筑物及设施的价值为2724389元（不包括修建砖厂所产生的矿山费、砌砖工资、建窑技术转让费、设计费等共计820274元），并不是构成该房屋（构）建筑物及设施的材料价值，而是包含了建安综合造价（含税）、前期及专用费用、资金成本等，故本院酌定其被拆除后的建（构）筑物及设施损失为544877.8元。因原告周平建设砖厂临时用地期限届满后未办理相关审批手续，其建设、经营砖厂的行为明显违反法律规定，行政行为赔偿是按照直接损失予以赔偿，故对其要求将修建砖厂所产生的矿山费、砌砖工资、建窑技术转让费、设计费等共计820274元及所有财产损失的资金利息作为损失予以赔偿的主张，本院不予支持。 2.关于机器设备损失。违法建设应被拆除，但并不意味着放置于违法建筑内的财物一并毁损、灭失。三被告强制拆除违法，不仅体现在拆除前未依法履行相应的法定程序，也体现在强拆后未能及时对相应物品进行保管、妥善安置及及时清点、交付周平。三被告对此造成的损失，应当依法承担相应的赔偿责任。机器设备是原告周平在开办通江县事和页岩砖厂的必要生产设备，原告周平提供的评估报告确定其机器设备价值为1342221元，本院予以支持。对于通江县事和页岩砖厂的装载机一台及货车三台，已由原告周平自行处置，故对其要求按评估价值336646元赔偿的主张，本院不予支持。 3.关于评估费的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告周平有责任向本院提供证据证明被诉具体行政行为对其造成的损失，原告周平向四川公诚信资产评估有限公司申请价值评估产生评估费2万元，本院酌情支持8000元，其余12000元，由原告周平自行承担。 综上，被告通江县政府、通江县自然资源和规划局（原通江县国土资源局）、铁溪镇政府强制拆除原告周平开办的通江县事和页岩砖厂的行政行为违法，应赔偿因违法强拆造成的合法财产损失。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条第二款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，判决如下： 一、确认被告通江县人民政府、通江县自然资源和规划局、通江县铁溪镇人民政府强制拆除通江县事和页岩石砖厂的行政行为违法； 二、由被告通江县人民政府、通江县自然资源和规划局、通江县铁溪镇人民政府赔偿原告周平房屋建（构）筑物、辅助设施损失544877.8元、机器设备损失1342221元、评估费8000元，共计1895098.8元（含已领取的补助费282988元），此款限本判决生效后三十日内履行； 三、驳回原告周平的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告通江县人民政府、通江县自然资源和规划局、通江县铁溪镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  赖 敏 审 判 员  王 立 审 判 员  吴 全 二〇一九年七月二十六日 法官助理  苟华林 书 记 员  吴 娟