贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初162号原告金学配，男，1952年3月25日生，布依族，住贵州省。委托代理人陈璞，贵州贵达（都匀）律师事务所律师，代理权限：特别代理。被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府(原名为贵阳市观山湖区百花湖乡人民政府)，住所地：贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇。法定代表人李斌，镇长。委托代理人王国安，贵阳市观山湖区。代理权限：特别代理。被告贵阳市观山湖区人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。法定代表人：汤辉，区长。委托代理人颜仕武、刘欢，贵州富迪律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人罗庆英，女，1950年12月27日生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。第三人罗庆芬，女，1962年8月20日生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。第三人罗庆莉，女，1967年1月11日生，汉族，住贵州省。委托代理人罗文彬、宋宇，贵州黔策律师事务所律师，代理权限：特别代理。原告金学配不服被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（原行政机关，以下简称“百花湖镇政府”）于2016年11月15日作出的《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》）及被告贵阳市观山湖区人民政府（复议机关，以下简称“观山湖区政府”）于2019年1月17日作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年5月17日、2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人陈璞，被告百花湖镇政府的委托代理人及其机关负责人委托出庭工作人员王国安，被告观山湖区政府的委托代理人颜仕武、刘欢及其机关负责人委托出庭的工作人员朱婷妤，第三人罗庆英、罗庆芬，第三人罗庆莉及其委托代理人宋宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告百花湖镇政府（原行政机关）于2016年11月15日作出的《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》，决定：罗余福、金学配关于下麦村与杨庄村交界处坟多地段土地争议，按比例共同分割征地补偿款743561.77元。罗余福户享有427477.96元，金学配户享有316083.81元。原告和第三人均不服，向被告观山湖区政府申请复议，被告观山湖区政府于2019年1月17日作出观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》，决定：1、撤销百花湖镇政府于2016年11月15日作出的《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》；2、罗庆芬、罗庆英、罗庆莉享有罗余福所持《清镇县社员自留山证》（1981年8月3日颁发）地名“坟多”，四至为：上至杨庄土，下至马路，左抵杨庄××及路，右抵罗余洪山的林地使用权。原告诉称，一、百花湖镇政府无权对原告与第三人的土地进行确权处理。贵阳市中级人民法院（2015）筑行终字第215号行政判决书中确认了百花湖镇政府的辩称意见是罗余福的自留山证是清镇县人民政府颁发，百花湖镇政府无权对上一级人民政府的颁证行为进行肯定或否定。并且，在百府答（2016）1号《关于金学配申请与罗余福土地确权的答复》中，百花湖镇政府以相同的理由对原告的确权申请不予处理。但本案的《处理意见》看似对争议林地的征收款进行的处理，实则对争议林地进行了确权，故百花湖镇政府超越职权；二、《处理意见》和《行政复议决定书》均属于事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。首先，第三人的自留山证存在明显篡改痕迹。罗余福的农村土地承包调查登记表上载明其原承包的林地面积与1998年第二轮承包面积相同（为3亩），地块只有背后山、兰家坟和木老冲，并未记载有承包过‘坟多’的林地。但罗余福自留山证载明林地面积是5.68亩，地块有背后山、兰家坟、木老冲、坟多、麦城后山和老周田。两份证据前后不一致，载明的地块及面积均不一致。罗余福自留山证上增加的3块地的手写处未加盖公章，且该自留山证有明显篡改痕迹。从证据效力看，罗余福的农村土地承包调查登记表一直保存于清镇市档案局，没有篡改的可能。但其自留山证由其自行保管，极有可能自行篡改。然后，原告农村土地承包调查登记表与原告农村土地承包经营权证的内容一致，证明坟多地块一直是由原告经营管理。最后，《处理意见》和《行政复议决定书》认定的事实违背常理，与客观事实不符。一是因为原告属于第三组，第三人属于第四组，根据第三组村民的证言，坟多所在的荒山全部是三组的6户人家享有，不可能将三组的土地分配给四组的罗余福。二是因为自1980年第一轮土地承包起算，或从1998年第二轮土地承包起算，原告管理经营坟多土地至少15年以上，罗余福户不可能不知情，在原告长期管理经营的情况下，罗余福均未提出异议，不符合常理。三是因为坟多地块自被征收到发放征收补偿款的期间，全村人都知情，罗余福在征收期间均未提出异议，也不符合常理；三、《行政复议决定书》对原告提供的罗余福农村土地承包调查登记表只字不提，遗漏关键证据，导致对坟多土地的真实权属认定错误。综上，原告故诉至法院，请求：1、撤销百花湖镇政府作出的《处理意见》及被告观山湖区政府2019年1月17日作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》；2、确认‘坟多’的林地使用权归原告享有；3、诉讼费由被告承担。原告向本院提供了如下证据：1.身份证复印件、户籍证明复印件，证明原告的诉讼主体资格适格；2.贵阳市农村承包土地调查登记表、3.原告的土地承包经营权证，证明原告在第一轮土地承包时，就取得了坟多的林地承包经营权。第二轮承包地块及面积与第一轮承包一致；4.贵黔高速（下麦城）征地面积及补偿标准四榜公示表及贵黔高速（下麦城）征地面积四榜公示，证明本案争议土地丈量面积在公示期间，第三人并未提出异议；5.第三人的土地调查登记表，证明第三人并未取得‘坟多’地块的承包经营权，土地调查登记表上也注明承包前后四至一致；6.2014年8月29日下麦村委会对贵州黔策律师事务所的答复，证明村委解除调土地协议的原因是因为第三人没有提供调土地的承包经营合同；7.(2015)筑行终字第215号行政判决书，证明生效裁判文书已经确认百花湖镇政府无权处理‘坟多’地块的权属，故本次百花湖镇政府对‘坟多’地块的处理意见超越职权；8.《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》及《行政复议决定书》，证明对争议土地处理事实不清，证据不足；9.送达通知书及（2018）黔0103行初41号行政裁定书，证明原告起诉时间没有超过起诉期限，罗余福去世后，由第三人继承；10.调换土地协议后附的平面图，证明罗余福调换的土地面积是438.9平方米，原告位于‘坟多’的土地测量面积是4719.19平方米，原告没有对公墓的土地要求确权；11.征收补偿协议，证明该征收补偿协议是村集体签订的，不是罗余福签订的。那么，第三人陈述的2014年5月22日村委会已和罗余福解除调土地协议，之后的征收补偿协议应当由罗余福进行签订，但实际是村集体签订的。被告百花湖镇政府未发表答辩意见，也未向本院提交证据。被告观山湖区政府辩称，一、被告作出的复议程序正当。本案的原告及第三人因为不服百花湖镇政府作出的《处理意见》，分别向观山湖区政府申请行政复议，被告依法予以受理。但因客观原因，前后三次对本案进行了中止。第一次是因案情复杂，被告于2017年2月13日中止审理本案。后又因为罗余福向人民法院提起行政诉讼，被告于2018年4月10日再次中止审理。之后，罗余福去世，需等待其继承人提交材料后继续审理，故又一次中止。之后，罗余福的继承人，即本案的三个第三人成为申请人后，被告于2019年1月15日作出案涉行政复议决定书；二、被告作出的行政复议决定书事实清楚，证据充分。首先，罗余福户持有的《清镇县社员自留山证》取得时间是1988年8月3日，而原告的《农村承包土地调查登记表》和《土地承包合同书》登记时间是1998年8月19日。第二轮土地承包是在第一轮土地承包基础上进行的延续，虽然罗余福户在第二轮土地承包时未进行登记，但不影响其第一轮土地承包的权利。故即便是一地两证，按物权的先后顺序，案涉土地经营权应属于罗余福户所有。然后，罗余福户的《清镇县社员自留山证》上第一幅地块—‘坟多’，其四至为：上至杨庄土，下至马路，左至杨庄××及路，右至罗鱼洪山。金学配户的《农村承包土地调查登记表》记载的地块‘坟多’的四至为：上抵梁子，下至公路，左抵韦金美山，右抵大路。故从两家土地登记的四至界限看，争议土地并不是同一土地。且从罗余洪的《土地承包经营权证》和余德志的《清镇县社员自留山证》的四至界限比对来看，罗余福户位于‘坟多’地能够与罗余洪、余德志两家的四至界限吻合。最后，结合罗余福与百花湖镇政府签订的《调土协议》和《解除调土协议的合同》的内容和证据看，案涉土地一直是由罗余福户在管理使用。故被告观山湖区政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。被告观山湖区政府向本院提交了以下证据：第一组：1.罗余福的《清镇县社员自留山证》、2.罗余洪的《土地承包经营权证》、3.余德志的《清镇社员自留山证》，证明‘坟多’地块在罗余福1981年8月3日的自留山证上，其相邻的罗余洪1998年8月11日的《土地承包经营权证》上也有体现；第二组：1.《调土地协议合同》、2.《解除调土地协议的合同》、3.贵州黔策律师事务所对罗善成、黄德昌、周光明、周光芬制作的《调查笔录》，证明案涉争议土地权属在2002年1月10日至2014年5月22日期间发生过变动，即由罗余福转移至下麦村村委会，原告在此期间均未提出异议。同时，争议土地退耕还林款一直由罗余福或者下麦村委会领取，原告并未参与过；第三组：1.2017年9月15日杨材华的询问笔录、2017年9月13日杨仁富询问笔录、2017年9月22日杨正兰的询问笔录；2.贵黔高速征地内有主坟的花名册（杨正兰、杨仁富领取了补偿款），证明杨材华、杨仁福、杨正兰家有亲属安葬于案涉土地，案涉土地一直由罗余福在管理。三个第三人述称，罗余福户取得的《清镇自留山证》的颁发时间是1981年8月3日，该自留山证登记的‘坟多’地块的四至为：上是杨庄土，下是马路，左是杨庄××及路，右至罗余洪山，该自留山证四至清楚，与罗余洪的承包经营权证相互印证。但是原告的《土地承包经营权证》的四至至今不清。并且，罗余福在2002年调换土地之前一直对‘坟多’地块的土地进行经营管理的。其余陈述意见同被告观山湖区政府的答辩意见。据此，第三人认为观山湖区政府作出的复议决定事实清楚，程序正当，适用法律正确，应予以维持。三个第三人向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明第三人诉讼主体资格；2.清镇县社员自留山证，证明第三人父亲罗余福于1981年8月3日分得‘坟多’自留山，四至界限清楚；3.调土地协议合同，证明2002年1月10日，罗余福与村委会签订该协议，将罗余福的承包责任地（含坟多）调换给下麦村委会，下麦村委会认可该地块是罗余福的，原告也未提出任何异议；4.解除调土地协议的合同，证明2014年5月22日，下麦村委会将相应的承包责任地归还罗余福，并就退耕还林相关事宜进行了约定；5.调查笔录，证明2014年6月18日，第三人的代理人向下麦村多位村民进行调查，可以证明案涉争议土地权属属于罗余福；6.关于百花湖乡下麦城村罗庆莉反映自留山地“一地多证”的回复，证明2014年8月22日，百花湖镇政府认可罗余福持有的自留山证；7.平面图，证明争议土地包括A157、A158、A156；8.申报登记书及申请证明书，证明罗余福的土地在1998年漏登了，当时登记的是3幅山，实际应当是6幅；9.证人证言，证明案涉争议土地权属归第三人。经庭审质证，原告对被告观山湖区政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组的证据1因为是复印件，真实性不认可。对第一组中的证据2、3不认可，因为该证据无法证实案涉土地是罗余福户的；对第二组中的证据1真实性认可，但是该证据‘坟多’地块四至至与罗余福自留山地的四至不一致，前后矛盾。对第二组中的证据2真实性认可，但解除的原因是罗余福没有提供土地承包经营证。对第二组中的证据3真实性和证明目的不认可，调查笔录应当由调查人及被调查人签字按印，该笔录仅有被调查人签字；对第三组中的证据1真实性不认可，因为是复印件。对第三组中的证据2系复印件真实性不认可。第三人及被告百花湖镇政府对被告观山湖区提交的全部证据三性认可。原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1认可；对证据2质证意见同对观山湖区政府的质证意见；对证据3、4的真实性认可，但证据3、4中关于‘坟多’的四至与罗余福自留山证上‘坟多’的四至不一致，可以说明即使罗余福在‘坟多’有承包土地也应是用于修建公墓的土地，因为罗余福的土地曾经调换去修公墓；对证据5的质证意见同观山湖区政府提交的同样证据；对证据6的证明目的不认可，因为该证据无法证明‘坟多’土地的承包经营权属罗余福所有；对证据7真实性认可，因为原告与村委会有争议的土地是A157，A156，A158，征收款也是打给村委会的。证明罗余福在‘坟多’未承包林地；对证据8不认可，因为自留山证上说的是6幅土，但登记的只有3幅；对证据9不认可，该证人证言无法证实案涉土地属于第三人。被告观山湖区政府对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据5的真实性无法核实，关联性认可。对证据1-4、6-9的三性均认可。百花湖镇政府对第三人提交的所有证据无异议。被告观山湖区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1无异议；证据2、3的真实性认可，证明目的不认可，从原告及第三人提供的自留山证看，双方争议土地是同一块，但该地块四至不一致，实际是出现了一地两证的情况。但原告取得的经营权证晚于第三人，故第三人优于原告取得土地承包经营权；对证据4真实性认可，证明目的不认可，因为双方争议面积、被征占的面积和原告提交的土地承包经营权证上载明的‘坟多’地块的面积都不相符；对证据5、6的真实性认可；对证据7的真实性认可，证明目的不认可，百花湖镇政府作出的《处理意见》已被复议机关撤销了；对证据8、9、11真实性认可；对证据10的真实性认可，证明目的不认可。三个第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2、3真实性认可，证明目的不认可，因为非耕地承包期限是从1994年的1月1日起，坟多的林地登记亩数是0.7亩，且坟多的四至是左抵韦金美山，原告的证据显示的四至和面积均与现实情况不符；对证据4的真实性认可，但争议土地包括A157和A158。公示时第三人未提异议是因为土地已经调换给村委会。解除土地调换后，第三人向政府申请了确权；对证据5的真实性认可，证明目的不认可，因为土地调查登记表是1998年作出，不能排除第三人的自留山证的有效性。且自留山、自留地是受国家政策调整，长期归社员所有，未在土地承包证上体现也属正常；对证据6的真实性认可，但该证据存在矛盾，罗余福是否享有坟多的土地，并不只体现在承包经营合同中，也可以体现在自留山证上；对证据7的真实性认可，证明目的不认可，百花湖镇政府作出的《处理意见》已被复议机关撤销了；对证据8、9真实性认可；对证据10真实性认可，说明本案争议的土地就是A157、A158、公墓三地块，证明目的不认可，因为三地块与自留山证记载的‘坟多’面积相符，该图纸上并没有其中一个四至体现韦金美的山，无法证明争议土地是原告所有；对证据11的关联性不认可，因为征收补偿协议与第三人和村委会解除调土地协议无关，征收补偿协议只是土地储备中心测量土地时登记的。百花湖镇政府对原告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-11，被告观山湖区政府提交的第一组至第三组证据以及三个第三人提交的证据1-9，上述证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，罗余福于1981年获得清林自字第003号《清镇县社员自留山证》，取得了地名为‘坟多’的自留山，四至登记为：上至杨庄土，下至马路，左至杨庄××及路，右至罗余洪山。1998年8月19日，原告金学配取得《土地承包经营权证》，其承包土地明细登记表中登记有‘坟多’的林地，四至登记为：上抵梁子，下抵路，左抵韦星关山，右抵大路。因罗余福的《自留山证》和金学配的《土地承包经营权证》上均登记了‘坟多’地块，两人发生争议。之后，罗余福向被告百花湖镇政府申请土地确权，被告百花湖镇政府于2014年7月24日作出答复，认为‘百花湖镇政府无权对上级政府的颁证行为作出肯定或否定意见，建议罗余福通过协商或司法途径解决’。罗余福不服，遂以百花湖镇政府不履行法定职责为由，向观山湖区人民法院提起行政诉讼，请求判令百花湖镇政府履行法定职责。之后，观山湖区人民法院经审理认为乡一级政府有权就个人之间的土地使用权纠纷进行处理，故作出（2015）筑观法行初字第3号行政判决：百花湖镇政府于本判决生效后十日内受理原告罗余福与金学配之间的土地使用权争议，并在法律规定的期限内作出处理决定。百花湖镇政府对该判决不服，上诉至贵阳市中级人民法院。贵阳市中级人民法院经审理，认为百花湖镇政府对罗余福的确权申请作出的答复意见明确，并未不履行法定职责，故于2015年10月20日作出（2015）筑行终字第215号行政生效判决：一、撤销贵阳市观山湖区人民法院（2015）筑观法行初字第3号行政判决；二、驳回罗余福的诉讼请求。2016年1月19日，罗余福再次向贵阳市云岩区人民法院提起行政诉讼，请求：撤销观山湖区人民政府颁发给金学配的《土地承包经营权证》。云岩区人民法院在审理期间，罗余福于2018年2月14日去世，其继承人罗庆英、罗庆芬、罗庆莉表明需继续参加诉讼。2018年12月25日，云岩区人民法院审理后认为罗余福与金学配之间的争议属于土地权属争议，应属于行政机关法定职责，不属于人民法院管辖范围，故作出（2018）黔0113行初41号之一行政裁定书，裁定：驳回原告罗庆英、罗庆芬、罗庆莉的起诉。与此同时，金学配向百花湖镇政府申请处理，百花湖镇政府于2016年11月15日作出《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》，决定：罗余福、金学配关于下麦村与杨庄村交界处坟多地段土地争议，按比例共同分割征地补偿款743561.77元，罗余福户享有427477.96元，金学配户享有316083.81元。金学配和罗余福均不服该《处理意见》，向观山湖区政府申请行政复议，请求撤销《处理意见》。观山湖区政府于2017年1月12日受理后，三次中止了案件审理。观山湖区政府经审理后，认为百花湖镇政府有权对罗余福和金学配的林地争议作出处理决定，并于2019年1月17日作出观府行复决（2017）1号行政复议决定书，决定：一、撤销百花湖镇政府于2016年11月15日作出的《处理决定》；二、罗庆芬、罗庆英、罗庆莉享有罗余福所持《清镇县社员自留山证》（1981年8月3日颁发）地名‘坟多’，四至：上至杨庄土，下至马路，左抵杨庄××及路，右抵罗余洪山的林地使用权。原告金学配对百花湖镇政府作出的《处理意见》以及观山湖区政府作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》不服，故诉至法院，诉请如前。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，本案原行政机关百花湖镇政府作出的《处理意见》被复议机关观山湖区政府作出的《行政复议决定书》予以撤销了，《处理意见》已不复存在，原告起诉撤销《处理意见》不符合起诉条件，故对原告的该起诉，本院应当裁定驳回；对原告诉请撤销的《行政复议决定书》，本院认为，该《行政复议决定书》实际是对原告和第三人的土地权属争议进行的处理。但罗余福对双方的土地权属争议在2014年左右已向百花湖镇政府申请确权，百花湖镇政府作出答复认为‘百花湖镇政府无权对上级政府的颁证行为作出肯定或否定意见，建议罗余福通过协商或司法途径解决’。该答复经过观山湖区人民法院和贵阳市中级人民法院审理后，贵阳市中级人民法院作出生效裁判文书，确认了该答复的有效性。本院认为，在双方的土地权属争议已有生效裁判文书进行约束的情形下，观山湖区政府再次对土地权属争议作出不同的处理，有失妥当，故《行政复议决定书》理应被撤销；对原告提起的要求确认‘坟多’地块的使用权归其享有的诉请，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案原告和第三人的土地权属争议应当由人民政府进行处理，原告的诉请系行政机关的行政职权，不属于司法职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，故对原告的该诉请，本院应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，判决如下：一、撤销被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年1月17日作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》；二、驳回原告金学配针对被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府于2016年11月15日作出《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》的起诉；三、驳回原告金学配请求确认‘坟多’地块使用权归其享有的起诉。案件受理费人民币50元，由原告金学配负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  李 妤人民陪审员  张世海人民陪审员  张 健二〇一九年七月十七日法官助理唐菲娅书记员罗祥秋