云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初15号原告：杨云华，男，1969年6月2日生，汉族，曲靖市会泽县人，农民，住曲靖市会泽县，身份证号码：5322331969××××××××。委托代理人：李芬，云南千仞律师事务所律师。特别授权代理。被告：会泽县林业局。住所地：曲靖市会泽县金钟街道钟屏路579号。统一社会信用代码：11530326015165860Q。法定代表人：金德文，局长。行政机关出庭负责人：唐香明，会泽县林业局党组成员、办公室主任。委托代理人：何春府，云南在线律师事务所律师。特别授权代理。第三人：杨云苍，男，1976年11月7日生，汉族，曲靖市会泽县人，小学文化，农民，住曲靖市会泽县，身份证号码：5322331976××××××××。委托代理人：方明洋，沾益区金龙街道法律服务所法律工作者。特别授权代理。原告杨云华不服被告会泽县林业局其他行政行为纠纷一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月4日立案后，于2019年3月5日向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告杨云华及其委托代理人李芬，被告会泽县林业局行政机关出庭负责人唐香明及委托代理人何春府，第三人杨云苍及其委托代理人方明洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨云华诉称，2016年11月23日，第三人杨云苍因建盖房屋，需要取土并侵占原告合法承包经营的自留山山林面积，杨云苍用挖机将原告承包的林地面积毁坏约200平方米，深度约3米，破坏林木植被原貌，还将原告及周围十多家农户必经的、唯一的机耕路挖断，由此引发纠纷。经有关部门多次组织调解，杨云苍一直不参与调解。2018年9月3日，原告向被告会泽县林业局提出书面申请及相应证据，请求被告对第三人毁坏森林的违法行为给予相应的行政处罚，并要求被告履行法定职责，责令并监督杨云苍恢复位于会泽县（小地名：对门沟山）被第三人毁坏的原告合法承包经营的自留山山体的植被原貌以及机耕路原貌。2018年10月8日，被告办公室干部口头告知原告的申请已经超过时效，不予处理。原告认为，根据我国森林法的有关规定，被告负有查处毁林取土的法定职责，被告却不作为，以超过时效，不予处理的答复不符合法律规定，故请求人民法院确认被告对原告要求查处第三人违法取土等行为致使林木等受到毁坏的申请拒不履行法定职责亦未受理的行政行为违法，判令被告履行法定职责，责令并监督第三人杨云苍恢复位于会泽县（小地名：对门沟山）被第三人毁坏的原告合法承包经营的自留山山体的植被原貌（面积约200㎡，深度约3ｍ）以及机耕路原貌。被告会泽县林业局辩称，原告杨云华的起诉缺乏事实依据和法律依据，应当予以驳回。在本案中，原告如果发现第三人杨云苍存在林业违法行为的，应当在2年内提出查处申请，由本机关对第三人杨云苍的违法行为进行处罚。但原告在诉状中所述的事实是虚假的，从时间上来说，第三人违法占用林地建盖房屋及第三人取土行为的时间是2016年农历正月初八（2016年2月15日），而原告向被告提出的申请时间却是2018年9月3日，故已经超过2年的处罚时效，按照我国行政处罚法第二十九条第一款的规定，被告不能再对第三人杨云苍的违法行为进行查处，请求驳回原告杨云华的诉讼请求。第三人杨云苍述称，其在本案中不是适格的主体，法庭不应将其列为第三人。本案系行政诉讼，原告要求被告对违法行为进行查处，但行政机关是否查处的行政行为与第三人无关。第三人杨云苍属于民事主体，不是行政主体。此外，原告起诉不属实，第三人对原告没有实施过任何侵权行为，建盖房屋的土地是与其弟弟互换而来，并不是原告家的承包土地；第三人建盖房屋经过了有关部门的批准，系合法建盖房屋。原告为支持其主张，向本院提交了如下证据材料：第一组：身份证、户口注销证明、证明各一份，欲证明原告身份基本信息。第二组：林权证一份，证明2009年3月17日，原告父亲杨自维系对门沟山18.31亩的林地、林木、森林使用权权利人。第三组：照片60张、证明一份，证明第三人杨云苍侵害了原告的合法权益，经七五卡村委会多次调解无果。第四组：申请一份，证明2018年9月3日，原告向被告提出申请，要求被告履行法定职责，但被告拒绝履行并不予答复。第五组：录音光盘1份（含整理的书面录音材料），证明2018年10月8日，被告口头告知原告因超期不受理，但实际并未超期，后原告多次找被告请求处理均无果，被告既不受理也不出具告知书。第六组：村镇建设许可证、村镇规划选址意见书，证明原告占用土地，原告建盖的房屋系在自己的自留地上，审批手续齐全，建房并不违法。经质证，被告及第三人的质证意见一致：第一组三性没有意见，但村委会出具的证明不具备完整性，杨云华之父杨自维生育几个子女没有完整充分的表述，忽略了杨云华兄弟姊妹的继承权。第二组真实性、合法性没有意见，对关联性有意见，无法证明杨自维的继承人员就是杨云华本人一人，还是杨云华的兄弟姊妹也有继承权，与本案的关联性不强。第三组照片有意见，是谁在什么时间拍摄的，什么人进行拍摄的，无法证明与本案的关联性。证明中没有经办人签字，不清楚是书记还是主任还是其他人，不符合证据的相关要求，不应当作为定案依据使用。第四组三性没有异议。第五组三性没有异议。同时可以印证被告已经口头告知对于第三人的违法行为不能进行处理的事实。第六组的真实性、合法性没有意见，但与本案没有关联性。被告会泽县林业局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据材料、依据：第一组：被告会泽县林业局统一社会信用代码证书及法定代表人居民身份证，证明被告主体身份信息。第二组证据：原告向被告提交的《对杨云苍毁坏森林违法行为进行处罚的申请》复印件一份及相应附件（原告身份证、村委会证明、现场照片、林权证），证明被告在2018年9月3日收到原告申请后，才得知第三人杨云苍有违法行为的嫌疑。第三组证据：来信来访登记薄、会泽林业局文件处理卡，证明被告根据原告的申请，已按照相关程序进行了处理。第四组证据：现场勘查笔录、丈量笔录，证明被告对原告反映的情况依法进行了调查核实。第五组证据：询问笔录，证明第三人实施违法行为的时间是2016年农历正月初八，新历是2016年2月15日。第六组证据：会泽县森林公安局者海林区派出所2018年9月25日出具的《关于对者海镇七五村委会3组杨云华反映杨云苍毁坏森林违法行为的核查情况》及鉴定意见书，证明被告已按程序进行调查取证。经质证，第三人杨云苍未提出异议，提出其与原告杨云华协商，将出入通道改在第三人家路边，这样两家人都好走，但原告不同意，杨云苍取土的时候都是用自家的土进行填平，然后进行建房。原告的意见是：对第一组三性无异议。第二组申请的真实性无异议，确实是原告提交的申请，但不能证明被告的证明目的，被告没有履行和完全履行职责。第三组三性没有异议。第四组真实性、合法性有意见，检查人的姓名和工作单位，落款处没有勘查机构的印章，合法性不认可，存疑。勘验笔录不够完善和全面，第三人毁坏的林木是可以计量棵数的，林地是可以丈量面积及深度的，存有缺陷，不是专业的人员。对丈量笔录三性没有异议。照片没有意见，杨云华是在自己的自留地上建房，杨云苍占地的面积不认可，丈量单位没有加盖印章，没有其他在场人员签字，应该是占地面积约200平方米，三性不予认可。第五组询问笔录真实性没有异议，询问笔录第2页正数第二行的内容，当时杨云华自始至终都是陈述2016年农历冬月24日，不是2016年农历冬月初八，不知道派出所当时是怎么记录的。第六组核查情况出具的内容不予认可，首先2018年9月25日，派出所出具的被毁坏的是机耕路，被毁坏的机耕路不属于林地范围这种说法是错误的，因为第三人毁坏的是在原告林权证范围内，经林业技术人员现场丈量，被告认可杨云苍占用的林地面积为64.3平方米，但没有明确是谁的林地。对鉴定意见书不认可，可以出具鉴定意见书的机构应当附鉴定机构及鉴定人的资质，且对鉴定意见书最后一行的内容不予认可，因为登记的林地为防护林，不是商品林。第三人杨云苍为支持其主张，向本院提交了以下证据材料：1.第三人身份证复印件，证明第三人的身份信息。2.村镇建设选址意见书一份，证明第三人建房获得有关部门批准。经质证，被告不持异议。原告对证据材料1没有异议；证据材料2只能证明审批手续合法，但是对第三人建盖房屋的地址不清楚，其建盖的房屋占用了原告林权证范围内的部分土地。对当事人在法庭审理中提交的证据材料，本院认证如下：一、关于当事人无异议或者未提出实质性异议的证据材料，经审查，符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。二、关于原告提交的有争议的证据材料本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。该法第三十二条第二款规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。本案属于家庭承包方式，原告杨云华不论是居于农户内家庭成员身份（承包人），还是因其父杨自维死亡后产生的继承关系，原告杨云华均属于土地用益物权人，故原告与本案具有法律上的直接利害关系，其具备行政诉讼原告资格，被告以忽略了原告之父杨自维共计生育几个子女为由否定该证据材料的关联性不符合法律规定，且被告在本案中也同样提交了该份证据，以此为由不予认可也不符合自身内在逻辑，本院对林权证予以采信；但是，关于原告提交的会泽县七五卡村民委员会的证明，该证明没有经办人签字，缺乏形式要件，无法判断该证明来源的合法性，且证实的第三人“用挖机把杨云华及十多户农户机耕路挖断”存在歧义，不能证实机耕路属于原告的林地承包面积，本院不予采信。关于现场照片，被告在本案中实际上也提交了该份证据，当事人出示该证据时认为具有关联性，待另一方当事人出示时却提出没有关联性，已严重背离自身内在逻辑，本院予以采信；关于原告提交的村镇建设许可证、村镇规划选址计划书，只能证明原告杨云华在2016年4月至同年11月建盖新房时从政府部门取得了有关批准手续，但不能证明手续完备以及属于合法建房，且建房手续是否齐全、是否合法与本案无关，本院不予采信。三、关于被告提交的有争议的证据材料本院认为，关于勘查笔录、丈量笔录，该证据来源合法，原告提出不合法系对证据合法性不当理解所致，对该证据材料的真实性，行政机关工作人员进行丈量时原告杨云华在现场，杨云华还在丈量笔录上签章确认其建房占用的林地面积为186.2㎡。现场勘查笔录也并不需要制作单位加盖公章予以确认，只需要现场勘验人或检查人签字即可，故原告的质证意见不能成立，本院对勘查笔录予以采信。关于杨云华的询问笔录，禁止反言是对当事人基本的要求，必须诚实，不能出尔反尔，原告杨云华在森林公安机关询问中，询问记录过程证实在询问完毕后仔细阅读了记录内容，确认无误后才签章确认，结合录音材料证实的原告杨云华将第三人杨云苍取土时间从2016年2月15日（农历正月初八）变为2016年12月22日（农历冬月二十四日），但原告对此没有作出合理解释，本院对杨云华的询问笔录予以采信。关于会泽县森林公安局者海林区派出所于2018年9月25日出具的《关于对者海镇七五村委会3组杨云华反映杨云苍毁坏森林违法行为的核查情况》，原告仅仅对其中的“被毁坏的机耕路不属于林地范围”，认为机耕路属于其家承包的林地面积。机耕路是指乡以下可通行机动车辆和农业机械的农村道路，包括乡间道路、村组道路和田间道路，一般不允许社会车辆随意通行，主要功能在于实现农村机械化运作，提高农业生产力，改善农村生产生活条件和村容村貌。机耕路是否在原告承包的林地面积内，应以发包人与承包人签订的农村土地承包合同为根本依据，且依照常理，林地中存在机耕路也是经营林地的客观需要，如果林地承包合同中存在将机耕路也一并发包与农户，机耕路也应视为林地承包面积，第三人在机耕路上取土的位置应根据承包合同确定的四至界限认定是否在原告承包林地面积内；原告提供的村委会证明证实的第三人“用挖机把杨云华及十多户农户机耕路挖断”存在歧义，权属关系指向不明，似乎隐含着村委会认可机耕路属于原告的林地承包面积，被告认定“被毁坏的机耕路不属于林地范围”，没有指明不属于何人的林地范围，故本院对该证据材料予以部分采信。关于“鉴定意见书”，被告所提供的该证据材料实质上系拍摄件，无法辨别鉴定机构名称，鉴定人员有无鉴定资格，也不符合鉴定意见基本的法定形式要求，本院不予采信。四、关于第三杨云苍提交的有争议的证据材料本院认为，相关部门所作的建房批准手续与本案无关，本院不予采信。经审理查明，杨自维与原告杨云华系父子关系。2009年3月17日，会泽县人民政府向户主杨自维颁发了会政林证字（2008）第13180316号《中华人民共和国林权证》，该林权证行政登记确认的主要内容是：林地位于会泽县七五卡村民委员会三村民小组（小地名：对门沟山）；面积18.31亩；四至界线为东至杨自文耕地，南至杨云买耕地，西至杨自强林地，北至杨自堂林地；主要树种云南松；林种防护林。后杨自维死亡，公安机关于2016年7月14日为其办理了户口注销手续。2016年2月15日，因第三人杨云苍建盖新房，原告杨云华认为杨云苍占用其家林地用挖掘机毁林取土及从原告家旁边的机耕道上取土，此行为严重影响了原告杨云华家的生产生活，也损害了其林地承包经营权，由此引发纠纷。该纠纷经村级组织和司法所调解未果。2018年9月3日，原告杨云华向被告会泽县林业局递交了一份书面的《对杨云苍毁坏森林违法行为进行处罚的申请》，同时向被告提交了身份证、村委会证明、现场照片、林权证等证据材料，该申请书的请求事项为：1.依法对杨云苍毁坏森林的行为给予行政处罚；2.责令第三人杨云苍恢复位于会泽县（小地名：对门沟山）被其毁坏的原告合法承包经营的自留山山体的植被原貌（面积约200㎡，深度约3ｍ）以及机耕路原貌。被告会泽县林业局于当日受理，后于2019年9月20日安排下属机构会泽县森林公安局者海林区派出所进行调查处理。经被告调查后发现，原告杨云苍及第三人均未经林业主管部门审批占用林地建盖房屋，其中杨云华占用林地面积186.2㎡，第三人杨云苍建房占用林地面积64.3㎡，被告认定杨云苍采土破坏的机耕路并不在林地范围内。被告提交的无制作日期的《来信来访登记簿》载明，被告将调查情况通过电话以口头方式告知了原告杨云华。该《来信来访登记簿》记载的调查情况为：1.2015年腊月，杨云苍占了杨云华60多平方的林地建盖房屋；2.2016年3月，杨云华占了180多平方林地建盖房屋；3.杨云苍和杨云华占用林地建房均过了追诉时效；4.杨云苍将杨云华家的路挖断（主要矛盾），经查不在林地范围内，且经过者海镇司法所调解（未成功）；5.两家的纷争可以由村委会、司法所继续调解，调解未果的，杨云华可以向人民法院提起民事诉讼。但是，由于被告就调查情况并没有以书面形式向原告进行告知，是否就上述情况完整、全面、准确予以告知未提供证据加以证实。本院认为，行政机关对于公民、法人或者其他组织投诉举报的处理行为，当事人只有为了维护自己的利益，才能据此提起行政诉讼；为了防止私益诉讼异化为公益诉讼，对于不涉及自己的利益，涉及公共利益的，投诉举报人据此对行政机关是否对违法行为人进行查处，根据我国行政诉讼法第二十五条第一款的规定，因投诉举报人在法律上与该行政行为在法律上并无直接的利害关系，不符合起诉条件，不能据此提起行政诉讼。在本案中，由于原告杨云华系林地承包经营权人，其提起行政诉讼是为了保护自己的利益，该投诉举报行为与行政机关是否查处具有直接的利害关系，符合我国行政诉讼法第十二条第六项规定的受案范围，即申请行政机关履行保护财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的情形，因此，原告依法有权提起行政诉讼；根据我国森林法的规定，被告作为林业主管部门，负有保护森林的法定义务，依法负有查处违法毁林或者破坏林地的法定职责，维护国家利益，保护公民、法人或者其他组织对林地、林木的合法财产权益。结合到本案，原告杨云华的诉讼请求可以再具体拆分为以下内容：1.确认被告会泽县林业局不履行查处第三人杨云苍违法毁林取土行为的行政行为违法；2.确认被告对原告申请查处违法毁林取土行为而未受理的行政行为违法；3.判令被告责令并监督第三人杨云苍恢复位于会泽县（小地名：对门沟山）被第三人毁坏的原告合法承包经营的自留山山体的植被（面积约200㎡，深度约3ｍ）原貌；4.判令被告责令并监督第三人杨云苍恢复被其毁坏的机耕路原貌。本院认为，行政机关对于公民、法人或者其他组织的投诉举报行为，应当认真对待，仔细甄别当事人的真实诉求，准确识别当事人该诉求的性质（属于信访还是要求保护其合法权益），以及请求的事项是否属于本机关处理的权限范围，属于自身职责范围的，应查明事实后依法依规及时作出处理，努力为人民服务，即便事实难以查清的，也应当以适当方式反馈与投诉举报人。在本案中，根据原告杨云华书面申请描述的内容，实质是要求被告查清第三人杨云苍占用其家林地毁林采土的违法行为，并给予杨云苍行政处罚，责令侵权人恢复原状，以此维护自己的合法权益。被告受理后经过调查，认定第三人杨云苍违法占用林地建房的面积为64.3平方米，很明显，这仅仅是确认杨云苍新建房屋所占用林地的部分面积，对此，被告受理后，经过调查进行了口头答复，履行了部分法定职责，但原告同时提出除占用林地建盖房屋外第三人还存在其他毁林行为，毁林面积约200㎡，深度3ｍ，该毁林地块是否也在原告的承包林地面积范围内，是否确实侵占原告林地面积约200㎡以及毁坏林木的株数，是否侵害了原告林地承包经营权的基本事实并没有全部查清，被告应当在查清事实后及时向投诉举报人反馈，予以明确答复。如果经查被举报人存在违法行为的，应当依照国家法律法规依法惩处。根据常识及逻辑经验判断，如果行为人存在违法毁林采土建房的行为，应属于一个持续或继续的过程，根据我国行政处罚法第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。在法庭审理中，本院向被告询问第三人杨云苍采土行为何时终了时，被告却转移话题答：取土不在林地范围，是建房部分在林地范围，有一部分属于耕地。说明在作出行政行为时没有查清违法行为的终了时间。因此，被告在案件基本事实尚未查清的情况下，以第三人违法占用林地建房已经超过2年的处罚时效显然不符合以事实为根据，以法律为准绳的法律规定，没有正确履行法定职责。另外，当行为人违法占用林地时，只有查清楚其所占用的林地权属主体，权利人也才能作出正确的选择，选择采取何种途径和方式依法维护自己的合法权益，比如提起民事诉讼还是其他途径进行救济。如果第三人杨云苍所侵占的林地属原告杨云华非承包林地，也没有进行行政登记，则说明原告杨云华尚未取得该林地的用益物权，杨云华以侵害其合法权益为由提起行政诉讼的，因属于间接利害关系，不能据此提起行政诉讼。但被告也应当将此是否存在侵权之情况查清后告知投诉举报人，由投诉举报人选择采取何种途径维护自己的合法权益。故被告虽然履行了部分法定职责，但在履行法定职责过程中不到位、不彻底，没有仔细甄别当事人的真实诉求，在查清事实后准确答复当事人，认定事实不清，主要证据不足，且被告将原告请求保护其财产权的诉求在《来信来访登记簿》中进行登记并简单进行电话口头答复，把当事人请求保护财产权的诉求作为信访案件处理明显不当。关于原告请求确认被告对原告申请查处违法取土行为而未受理的行政行为违法的诉求，被告已经依法受理，原告以被告未受理该请求确认违法没有事实依据，本院不予支持。综上，被告所作的行政行为事实不清，主要证据不足，没有正确履行法定职责，且错误地将当事人请求财产保护的诉求作为信访事项处理，明显不当，应确认违法，故原告杨云华请求被告会泽县林业局查处第三人杨云苍违法毁林取土行为的行政行为违法的理由成立，本院予以支持。但请求确认被告会泽县林业局未受理原告投诉举报的行政行为违法的诉讼请求没有事实依据，应予驳回。据此，依照《《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告会泽县林业局对查处第三人杨云苍占用林地的行政行为违法。二、责令被告会泽县林业局继续履行法定职责，在本判决生效后60日内全面查清第三人杨云苍是否存在占用原告杨云华承包林地的事实（含机耕道是否在原告所承包林地范围内，侵占林地面积的亩数及权利归属，以及违法行为终了时间），并将调查处理情况以书面形式向原告杨云华予以明确答复。三、驳回原告杨云华请求确认被告会泽县林业局未受理其投诉举报的行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由被告会泽县林业局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  杨 林人民陪审员  张中平人民陪审员  李玉红二〇一九年七月三十日书 记 员  刘 畅