四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0191行初225号 原告何尽春，男，汉族，1969年3月9日出生，住四川省南充市高坪区。 委托诉讼代理人汪海，南充市高坪区法律援助中心律师。 被告成都市应急管理局。住所地：成都市高新区蜀锦路68号C栋。 法定代表人邱向东，局长。 委托诉讼代理人邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘晴，四川善嘉律师事务所律师。 被告四川省应急管理厅。住所地：成都市青羊区人民东路66号。 法定代表人段毅君，厅长。 委托诉讼代理人唐学明，四川科信律师事务所律师。 原告何尽春诉被告成都市应急管理局（原成都市安全生产监督管理局，以下简称“市应急局”）、四川省应急管理厅（以下简称“省应急厅”）安监行政处罚一案，向四川天府新区成都片区人民法院提起诉讼。四川天府新区成都片区人民法院于2019年2月18日作出（2019）川0192行初13号行政裁定书，裁定移送本院管辖。本院于2019年5月7日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告何尽春的委托诉讼代理人汪海，被告市应急局的副职负责人张勇及委托诉讼代理人刘晴，被告省应急厅的委托诉讼代理人唐学明及负责人委托的工作人员曹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月27日，被告市应急局作出（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》，认定原告何尽春作为四川力马运业有限公司总经理，实际管理人，未依法建立健全公司安全管理制度、对驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“《安全生产法》”）第十八条第一、二、三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部公安部国家安全生产监督管理总局令2016年第55号）第二十四条的规定，对事故发生负有重要领导责任。依据《安全生产法》第九十二条第一款第二项的规定，决定罚款75526元。原告不服，向被告省应急厅提起行政复议。2018年12月29日，被告省应急厅作出《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号），维持被告市应急局作出的（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》。 原告何尽春诉称，2017年11月23日4时，杨杰驾驶川Ｒ×××××、川Ｒ×××××车行驶到G42沪蓉高速成南段1920KM+200M处，由于轮胎抱死，致使车辆不能移动。至6时40分，蒋富全驾驶川Ａ×××××商务车，由于超载、超速以及操作不当，与停驶的川Ｒ×××××、川Ｒ×××××车相撞，造成死亡9人的交通事故。川Ｒ×××××、川Ｒ×××××车系挂靠在四川力马运业有限公司，原告在四川力马运业有限公司担任总经理。被告市应急局认为该次交通事故为安全事故，并对原告作出罚款75526元的行政处罚。原告不服该处罚决定，提出复议，被告省应急厅于2018年12月29日作出维持行政处罚的复议决定。原告认为被告对本次交通事故没有管辖权，且行政处罚适用法律错误，且处罚幅度不适当，依照《安全生产法》第九十二条的规定，只能对原告处以年度收入的40%，原告何尽春的上年度收入为62801.88元。故提起本案诉讼，请求人民法院判决：1.依法撤销被告市应急局于2018年9月27日作出的（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》及被告省应急厅于2018年12月29日作出的《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号）；2.案件受理费由被告承担。 被告市应急局辩称，根据《安全生产法》第二条、第九条的规定，原告作为县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门，负责本行政区域内的安全生产监督管理职责，有权依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第十九条、第三十二条之规定对案涉安全生产事故进行调查、处理。2017年11月23日6时40分许，一辆商务车与重型牵引车、挂车在G42沪蓉高速成南段1920KM+200M处追尾，导致商务车内9人死亡。同日，经成都市人民政府批准成立“2017·11·23”较大道路交通事故调查组，对事故责任进行调查。2018年3月20日事故调查组依据《四川省安全生产事故报告和调查处理条例》第二十五条的规定，申请延期60天提交事故调查报告，并于同日获批。经事故调查组调查，于2018年6月21日形成《事故调查报告》。被告市应急局依据事故调查报告，事故发生的部分直接原因在于驾驶员杨杰驾驶存在安全隐患的事故货车，因故障占道停放。而该货车所属单位为四川力马运业有限公司，该公司法定代表人刘泽民长期不在位，原告何尽春全面负责公司管理工作。原告何尽春对该公司安全管理制度不完善，未依法建立健全公司安全管理制度，驾驶员安全教育培训造假，GPS监控管理制度不落实等问题失察。被告市应急局于2018年7月26日作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并送达原告。原告何尽春依法申请听证，被告市应急局于2018年8月7日通知原告进行听证，并于2018年8月15日举行听证会，形成听证笔录。被告市应急局于2018年9月27日作出处罚决定，并送达原告。综上，被告作出的行政处罚决定主体适格，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处罚适当，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》的合法性，被告市应急局在法定期限内向本院提交下列证据材料： 第一组：被告组织机构代码证、《成都市机构改革方案》，证明被告承继原成都市安全生产监督管理局的职权、主体适格，同时被告作为县级以上人民政府安全生产监督管理主管部门具有依法对行政区域内的安全生产经营活动进行调查、查处的行政职权。 第二组：事故调查组关于延期提交事故调查报告的请示及批复、事故调查报告、成都市人民政府关于事故调查报告的批复、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证会通知书、听证笔录、听证会报告书、行政处罚决定书、罚款催缴通知书、文书送达回证及邮政快递送达单，以上证据证明被告严格按照法定程序进行调查和作出处罚决定，充分保障了原告的陈述、申辩和听证的权利，被告作出的行政处罚决定的程序合法。 第三组：四川西华机动车司法鉴定所行驶记录仪信息读取说明、四川西华机动车鉴定所《司法鉴定意见书》2份、《道路交通事故认定书》，四川力马运业有限公司营业执照、道路运输经营许可证、法定代表人身份证复印件、车辆挂靠协议、机动车档案资料、维修竣工车辆送检报告、GPS监控记录、《四川力马运业有限公司从业人员安全学习签到册》、四川力马运业有限公司内部人事文件、执法询问笔录、杨杰在公安交警总队高速公路支队的询问笔录，证明原告系事故车辆所属四川力马运业有限公司实际负责人，全面管理公司工作，原告对公司安全管理教育制度不完善，未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全培训教育造假，GPS监控管理制度不落实等问题失察，对事故发生负有重要领导责任，被告作出的行政处罚事实认定清楚。 被告省应急厅辩称，原告何尽春不服被告市应急局作出的行政处罚，向被告省应急厅提出行政复议申请，被告省应急厅于2018年11月27日收到复议申请后，同日予以受理，并进行了审查，于2018年12月29日作出《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号），维持市应急局作出的《行政处罚决定书》，符合《行政复议法》的相关程序性规定。被告省应急厅经审查认为，被告市应急局对原告何尽春安全生产落实主体责任不到位，安全管理制度不完善，驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察的事实认定并无错漏，上述事实均有经成都市政府批复的沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查组《事故调查报告》及相关调查资料佐证，认定何尽春违反《安全生产法》第十八条第一、二、三项的规定，事实认定清楚，适用法律正确。被告省应急厅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了被告市应急局作出的案涉行政处罚。同时，被告省应急厅作出的复议决定，向原告邮寄送达，经查询原告于2019年1月7日签收，其于2019年5月5日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。综上，被告省应急厅作出的《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号）事实清楚、证据确凿，程序合法，同时原告起诉超过诉讼期限，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省应急厅为证明《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号）的合法性，在法定期限内向本院提交下列证据材料： 第一组：组织机构代码证，证明被告省应急厅作为市应急局的上级主管部门，具有受理以市应急局为复议对象的复议申请。 第二组：《事故调查报告》、《事故鉴定书》，证明被告省应急厅作出的行政复议决定，对事实认定清楚。 第三组：行政复议申请书、行政复议决定通知书及邮政快递单，证明被告省应急厅的复议决定程序合法，未超过法定限期，并已向原告何尽春送达。 经庭审举证、质证，原告何尽春对被告市应急局提供的证据真实性均不持异议，但发表以下意见：1.案涉的川Ｒ×××××、川Ｒ×××××车是由于偶然发生机械事故无法移动导致停放在部分行驶车道，并非驾驶员主观过错，事故发生的直接原因系川Ａ×××××号车存在非法改装、超员载客、超速行使等违法行为所致，与原告培训不到位、GPS监控管理制度不落实、安全隐患排查治理不到位没有任何直接联系；2.依据“职权法定”原则，被告不享有对原告进行处罚的职权。在道路交通安全领域，被告并非主管部门。事故发生后，被告参与组成事故调查组，作为事故调查组成员履行调查职权，出具调查报告，对相关责任进行认定，但并不意味着其有权对交通事故中负有安全责任的运输企业进行处罚；3.被告提供的证据不足以认定原告存在相应违法事实，事实认定不清；对原告作出的处罚幅度没有任何事实依据。原告何尽春对被告省应急厅提供的程序性证据无异议，对事实证据的质证意见与对被告市应急局的质证意见一致。 本院经审核后作如下认证：被告市应急局提供的第一组证据，能够证明被告作为县级以上安全生产监督管理行政机关，有权依照《安全生产法》、《四川省生产安全事故报告和调查处理条例》的规定依法对在生产经营活动中违反安全生产法律法规造成事故责任的，负有事故责任的有关人员予以行政处罚的职权，本院予以认定；被告提供的第二、三组证据能够证明被告市应急局进行检查、对相关人员进行调查、告知拟处罚的事实、理由和依据以及享有陈述、申辩和听证的权利，对原告申请听证进行听证会，作出行政处罚决定及送达的事实，与本案具有关联性，本院予以认定。被告省应急厅提交的《行政复议申请书》、《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号）及邮政快递单，证明被告省应急厅对行政复议案件进行受理、审查及作出行政复议决定的程序、内容，本院予以认定。 经审理查明，2017年11月23日6时40分左右，蒋富全驾驶川Ａ×××××东风风行商务车行驶至G42沪蓉高速成南段1920KM+200M处，追尾杨杰驾驶的重型牵引车川Ｒ×××××、挂车川Ｒ×××××，导致商务车内9人死亡。事故发生后，经成都市人民政府批准，成立了沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查组，开展事故调查工作。被告及南充市安监局均是该调查组成员。2018年6月21日，该调查组出具调查报告，报告中确认川Ｒ×××××、挂车川Ｒ×××××实际车主为杨杰，所属单位为四川力马运业有限公司，使用性质为货运，该公司法定代表人刘泽民未实际参与公司管理，总经理、实际管理人为何尽春，公司设有办公室、安全科、运管科、财务科四个部门，公司现有合作经营车辆800余台。通过公司进行年审、购买保险的仅有500余台，公司对每台车辆每年收取管理、服务费2400元，负责车辆年审、保险、检测及驾驶员安全教育培训等工作。调查报告认定事故的直接原因为蒋富全驾驶非法改装、超员载客的车辆在高速公路上疲劳、超速行驶；杨杰驾驶存在安全隐患的车辆上路行驶，因故障占道停放导致发生追尾事故。事故的间接原因之一为四川力马运业有限公司主体责任落实不到位，安全管理制度不完善，驾驶员安全教育培训造假，GPS监控管理制度不落实，车辆安全隐患排查治理不到位。调查报告对事故有关责任人员和单位提出处理意见，其中认为原告何尽春作为四川力马运业有限公司的总经理，实际管理人。未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察，其行为违反了《安全生产法》第十八条第一、二、三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部公安部国家安全生产监督管理总局令2016年第55号）第二十四条的规定，对这起事故的发生负有重要领导责任，建议依据《安全生产法》第九十二条第二项的规定，处上年年收入40%的罚款。2018年7月26日，被告市应急局作出《行政处罚告知书》，告知原告存在的违法事实、拟处罚的依据、处罚决定，同时向原告作出《听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩，申请听证的权利。后原告向被告市应急局提交听证申请书，被告市应急局向原告下发《听证会通知书》，并于2018年8月15日举证听证会。经听取原告陈述、申辩后，被告市应急局认为拟处罚意见认定的违法事实清楚，适用法律正确，处理适当，遂于2018年9月27日作出（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》，决定对原告何尽春处罚款75526元。原告何尽春签收后对处罚决定书不服，于2018年11月26日向被告省应急厅提出行政复议。被告省应急厅收到原告的复议申请后予以受理，并进行审查。经审查后，被告省应急厅认为被告市应急局作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，故于2018年12月29日作出《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号），维持被告市应急局作出的（成）安监事故罚[2017]2006号《行政处罚决定书（个人）》。被告省应急厅向原告邮寄送达上述《行政复议决定通知书》，原告于2019年1月7日签收。原告不服，于2019年1月17日向四川天府新区成都片区人民法院提起诉讼，该院受理后于2019年2月18日作出（2019）川0192行初13号行政裁定书，裁定移送本院管辖。本院于2019年5月7日受理本案。 本院认为，原告何尽春作为案涉行政处罚的相对人，有权对行政处罚决定及维持该处罚决定的行政复议决定提起诉讼。本案被告省应急厅作出的《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号），以邮寄方式向原告何尽春送达，原告何尽春于2019年1月7日签收，于2019年1月17日向四川天府新区成都片区人民法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限，原告提起的本案诉讼，符合人民法院行政诉讼的受案范围。 本案所涉事故为沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故，关于道路交通事故是否属于安全生产事故，是否属于《安全生产法》及其相关行政法规调整范畴，各方存在较大分歧，进而引发被告市应急局是否具有作出案涉行政处罚的职权及适用法律法规是否正确的争议。对此，本院作如下评述： 根据《安全生产法》第二条的规定，《安全生产法》与《道路交通安全法》属于普通法与特别法的关系。在《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，适用《安全生产法》及其相关行政法规的规定。《道路交通安全法》对事故企业的行政处罚并无明确规定，故道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律法规造成的事故，属于生产安全事故，适用《安全生产法》及其相关行政法规。《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）亦明确“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，即在道路交通事故中，对运输企业的处罚可以适用《安全生产法》的相关规定。 根据《安全生产法》第九条的规定，被告市应急局作为成都市安全生产监督管理行政部门，有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。同时，依照《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》第三十二条的规定，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级行政区域的，事故发生地的生产监督管理部门有权依照法定权限和程序对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生地在成都市辖区内，事故发生单位四川力马运业有限公司位于南充市，不在同一县级以上行政区域，被告市应急局作为事故发生地的安全生产监督管理部门，有权对作为事故单位有关责任人员的原告实施行政处罚。 依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查报告经成都市人民政府批复，对事故责任单位、责任人员的经济处罚由被告市应急局执行。被告被告市应急局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条关于行政机关给予行政处罚的相关程序规定，在作出行政处罚决定前向原告发出《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告有权进行陈述、申辩和听证的权利。对原告提出的听证申请，举行听证会，在听取原告意见后，被告作出了案涉行政处罚决定，并送达原告。被告对原告作出的行政处罚程序合法。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十条的规定，本案所涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故，事发当天成立了“以成都市政府副秘书长刘兴军为组长，省监委、省公安厅交警总队、南充市安监局以及成都市安监局、市监委、市交委、市总工会，金堂县政府、大邑县政府相关负责人”参加的调查组。在开展调查过程中，事故调查组委托具有国家规定资质的四川西华机动车司法鉴定所对相关技术问题进行技术鉴定，形成鉴定意见书。同时，事故调查组向事故单位四川力马运业有限公司及相关人员了解与事故有关的情况，形成多份调查询问笔录，并要求四川力马运业有限公司及相关人员提供相关文件、资料。经过调查组调查核实，原告系案涉事故单位四川力马运业有限公司总经理，公司实际管理人，负责全面工作，但存在未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察，其行为确违反《安全生产法》第十八条第一、二、三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条的规定，被告据此认定原告对案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生负有重要领导责任，认定事实清楚。 原告作为案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故发生单位主要负责人，虽在听证过程中其陈述上一年度月工资为5000元，但其未提供有效证据予以证明。依照《安全生产法》第九十二条第二项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款”以及《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（2007年国家安全生产监督管理总局令第13号）第四条第一款“本规定所称事故发生单位主要责任人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指财务、税务部门核定的上一年年收入总额”，第二款“生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算”的规定，原告何尽春作为四川力马运业有限公司的实际负责人，其应当对其主张的收入提供经财务、税收部门核定的上一年年收入情况予以证明，但其在行政处罚程序中未向被告市应急局提供，亦未在本案中向本院提供。故被告市应急局按照事故报告的建议，根据《安全生产法》第九十二条第一款第二项的规定，按照四川省上一年度职工平均工资的5倍计算后，对原告处以罚款75526元，处罚适当。 依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定，以及该法第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服被告市应急局于2018年9月27日作出的行政处罚决定，于2018年11月26日向被告省应急厅提起行政复议，符合法律规定。同时，被告省应急厅作为被告市应急局的上一级行政主管部门，对原告以被告市应急局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的相关程序规定，被告省应急厅收到原告的复议申请后，予以受理，并依法对市应急局作出的行政处罚进行审查，经审查后认为被告市应急局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，遂于2018年12月29日作出《行政复议决定通知书》（川应急复决字[2018]5号），维持了原行政处罚决定。被告省应急厅的行政复议程序合法，作出维持原行政行为的复议决定并无不当。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告何尽春的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告何尽春负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  张 燕 人民陪审员  岳云川 二〇一九年七月十五日 书 记 员  郭 红