贵州省三穗县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2624行初61号原告：包祥恩，男，1979年12月10日出生，苗族，住贵州省凯里市。被告：凯里市自然资源局。所在地：凯里市未来城国安社区2楼。法定代表人：李福海，该局局长。委托代理人：杨光海，该局执法大队工作人员。委托代理人：姚婕，贵州兄弟律师事务所律师。原告包祥恩不服被告凯里市自然资源局土地行政管理一案，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭进行了审理。原告包祥恩、被告凯里市自然资源局的委托代理人杨光海、姚婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原凯里市国土资源和规划管理局（下文简称原凯里市国土规划局）于2019年2月2日对原告包祥恩作出凯国土规划罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》（下称“《行政处罚决定书》”），认定包祥恩未取得《采矿许可证》的情况下，以“开挖地基建农家乐”为名，擅自于2018年10月2日在凯里市大风洞镇下寨村李家山（地名）处开采铝钒土。经被告委托贵州省有色金属和核工业地质勘查局六队到非法开采现场取矿石样品并测试，确认所开采矿种为铝钒土。包祥恩的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款、《贵州省矿产资源条例》第三十四条第一款、《贵州省矿产资源监督条例》第二十一条的规定，决定处罚如下：“一、责令立即停止非法采矿行为。二、对你用于非法采矿的挖掘机（型号：DH225LC－9）一台予没收，并对你处以人民币伍万元整（￥50000.00）罚款”。原告包祥恩诉称，原告在未经政府行政相关部门许可同意，私自开挖和平整地基过程中开挖出属于国家所有的矿产，开挖出的矿石数量不大、品质不高、市场价值不大，且原告没有将开挖出来的矿石出售谋利。在被告责令停止违法行为后，已停止该行为。原告的违法行为较轻，且挖掘机系他人财物，被告对原告作出的行政处罚过重，依据法律、法规不正确。故请求撤销被告对原告作出的行政处罚决定。原告包祥恩向本院提交的证据：1.身份证，拟证明原告身份及主体适格。被告凯里市自然资源局辩称，本案是大风洞镇政府在查处原告存在非法采矿行为后，来函移送被告处理的。被告接到原告涉嫌违法线索，进行了立案调查，经向当事人进行询问，向大风洞镇政府收集查处材料，现场勘察取样，并委托贵州省有色金属和核工业地质勘查局六队对取样结果进行检测，确定原告开采的为铝钒土矿。原告开采矿石时未取得《采矿许可证》，其行为违反《中华人民共和国矿产资源法》的相关规定，被告经内部讨论后拟对原告进行行政处罚，处罚前已告知原告听证权利。所作出行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告凯里市自然资源局在举证期限内向本院提交的证据、依据：1.⑴大风洞镇人民政府关于处理大风洞镇水米庄等3处非法开采矿产资源行为的函、⑵违法线索登记表、⑶核查报告、⑷立案呈批表，拟证明本案线索的来源及立案经过的事实；2.⑴询问笔录（包祥恩）、⑵询问笔录（李乐清）、⑶大风洞镇人民政府关于提供大风洞镇查处非法开采矿产资源工作材料的函（附件1.大风洞镇关于国庆期间被扣挖机的情况说明；2.大风洞镇国庆期间打击非法采矿工作图片）、⑷现场勘查笔录、⑸现场勘测图片、⑹现场指认图片、⑺现场勘查笔录（取样）、⑻取样委托书、⑼《贵州省黔东南鑫翔有色地质测试中心岩矿分析报告》、⑽现场取样图片、⑾非法采矿设备图片，拟证明被告在立案前及立案后采用对当事人进行调查，现场勘察、取样，以及大风洞镇政府提供的调查材料进行审慎审查后，确定原告包祥恩在没有办理采矿许可证的情况下非法采矿的事实；3.⑴包祥恩非法采矿案调查报告、⑵违法案件审理记录、⑶会议纪要、⑷违法案件处理决定呈批表，拟证明被告在对案件基本事实进行调查确认后，内部履行了案件审理讨论程序，拟决定对原告进行行政处罚的事实；4.⑴凯里市国土资源和规划管理局发文处理笺、⑵凯国土规划告〔2019〕６号《行政处罚告知书》、⑶送达回证、⑷凯里市国土资源和规划管理局发文处理笺、⑸《行政处罚决定书》、⑹送达回证，拟证明被告在作出处罚决定前依法向原告送达了处罚告知书，并告知其陈述申辩及听证权利，在原告未提出意见和要求听证的情况下，于2019年2月2日作出《行政处罚决定书》并送达原告，其行政行为程序合法的事实。依据：1.⑴《中华人民共和国矿产资源法》、⑵《贵州省矿产资源条例》、⑶《贵州省矿产资源监督检查条例》相关法条，拟说明被告作出处罚决定的法律依据。本院对原告包祥恩提交的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格，本院予以确认。本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号⑴～⑷、3号、4号⑴～⑷、⑹证据与本案被告行政行为的有关联，证据来源形式合法，内容真实，可作本案审查被告作出行政行为程序是否合法的证据予以采信。结合庭审笔录2号⑶证据分析，1号⑴证据同时可证明大风洞镇人民政府已将原告及包正清等人涉嫌非法开采矿产资源案件材料、暂扣的挖掘机等财物移送被告处理；3号⑵证据证实了被告单位负责人集体对原告作出行政处罚进行讨论的事实。2号⑴⑵证据证明原告2018年10月2日在凯里市大风洞镇下寨村李家山（地名）开挖地基时，擅自开采铝钒土的事实，本院予以采信。2号⑶证据及附件1系单位之间工作函，证实大风洞镇人民政府已将原告及包正清等人涉嫌非法开采矿产资源案件材料、暂扣的挖掘机等财物移送被告处理的事实，本院予以确认；2号⑶证据附件2中图片四，证实原告涉嫌开挖矿石时的现场状况，系被告收集的证据材料，本院予以采信；2号⑷～⑹证据证实原告涉嫌开挖矿石时的现场情况，本院予以采信；2号⑻证据证明被告委托贵州省有色金属和核工业地质勘查局六队对原告开采的矿石样本进行检测的事实，本院予以采信。2号⑺证据先入为主，在未有鉴定结论前，先行判断该样本为铝钒土，内容不具有客观真实性，形式不合法，本院不予采信；2号⑼证据委托单位为贵州省有色金属和核工业地质勘查局六队，未有结论意见及资质证明，证据形式不合法，本院不予采信；2号⑽证据仅证明现场状况，没有取样样本照片等证据印证，且没有经办人署名，证据形式不合法，本院不予采信。对被告拟证明原告开挖的物质系矿石的证明目的，本院不予确认。2号⑾证据证明原告用于开挖矿石的挖掘机被暂扣的事实，本院予以采信。4号⑸证据系被诉行政行为，本院予以确认。经审理查明，2018年10月2原告包祥恩租用李乐清的挖掘机（型号DH225LC－9）在凯里市大风洞镇下寨村李家山（地名）处开挖地基过程中，发现该处有铝钒土矿石，即将该铝钒土矿石挖出堆放，欲出售时，被大风洞镇人民政府工作人员制止。当日，大风洞镇人民政府将原告用于作业的挖掘机暂扣。同月9日大风洞镇人民政府向原凯里市国土规划局去函要求查处。原凯里市国土规划局接到该线索后，经初步核查，认为原告的行为涉嫌违法采矿，遂于同年11月19日立案调查。调查期间，大风洞镇人民政府将其查获原告涉嫌违法采矿材料及暂扣挖掘机随案移送原凯里市国土规划局处理。原凯里市国土规划局经调查后，认为原告的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，应予以行政处罚。2019年1月22日原凯里市国土规划局负责人进行了集体讨论。同年同月30日向原告送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。原告未提出陈述、申辩和听证申请。原凯里市国土规划局遂于2019年2月2日对原告作出《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使。本院认为：原凯里市国土规划局作为县级以上人民政府土地行政管理部门有权对违反《中华人民共和国矿产资源法》相关规定违法采矿行为进行查处。原凯里市国土规划局撤销后，其职责由凯里市自然资源局行使，凯里市自然资源局是本案的适格被告。关于本案被告作出的行政行为事实是否清楚，程序是否合法的问题。本院认定，经本案审理查明，原告包祥恩在开挖地基过程中，发现有铝钒土矿石，将该铝钒土矿石挖出欲出售获利是客观事实，其开挖铝钒土矿石未取得采矿许可亦是事实。故原凯里市国土规划局作出的《行政处罚决定书》认定原告的行为违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，认定事实清楚。原凯里市国土规划局经立案调查，认定原告的行为应是受较重行政处罚，已组织单位负责人进行集体讨论；在处罚前已告知原告陈述、申辩及听证权利，其作出的行政行为程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条第二款、第四十二条的规定，程序合法。关于被告作出的行政行为适用法律是否正确，处罚是否恰当的问题。本案被告对原告作出没收挖掘机一台的行政处罚，主要依据的是《贵州省矿产资源监督检查条例》第二十一条的规定。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（三）项虽有“没收违法所得、没收非法财物”的行政处罚种类规定，但该挖掘机系他人合法财物，该规定不适用本案原告；该条第（七）项虽同时规定了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，但《贵州省矿产资源监督检查条例》不属于法律，也不属于行政法规，属于地方性法规。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条“…法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的规定，《贵州省矿产资源监督检查条例》亦必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。而作为与《贵州省矿产资源监督检查条例》调整同一对象的《中华人民共和国矿产资源法》，属于法律，在法的效力位阶是上位法，《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；……”，并没有没收财产（财物）这一种类行政处罚；《贵州省矿产资源监督检查条例》属于地方性法规，在法的效力位阶系下位法，《贵州省矿产资源监督检查条例》第二十一条“无证勘查、开采矿产资源的，对其使用的机械、设备，由国土资源行政主管部门依法予没收，……”，作出的没收使用的机械、设备的行政处罚种类，与《中华人民共和国矿产资源法》相抵触，《贵州省矿产资源监督检查条例》扩大了《中华人民共和国矿产资源法》规定的给予行政处罚的种类的范围。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”的规定和参照《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》的规定，对原告作出的行政处罚应优先适用《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，被告适用《贵州省矿产资源监督检查条例》第二十一条规定，对原告作出没收挖掘机的行政处罚，适用法律、法规错误，结果明显不当。故原告提出被告行政处罚适用法律、法规不正确的诉讼意见，本院予以采纳。关于原告提出被告对其作出的罚款人民币5万过重的问题。本院认为，行政处罚应遵循公正、公开的原则，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合的原则。具体在本案中，还应参照黔东南州国土资发〔2016〕1号《关于印发〈黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则(试行)〉的通知》第三十三条之规定实施。本案中，被告未有充分结合原告开挖的矿石数量、价值，违法获利所得，违法行为的性质、情节和社会危害程度等综合考虑，对原告作出的罚款人民币5万元的行政处罚，与行政行为合理性原则不符，明显不当。综上所述，原告包祥恩请求撤销被告凯里市自然资源局作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由充分，本院予支持；被告提出其作出的行政行为适用法律正确的理由不充分，请求人民法院驳回原告诉讼请求，理由不充分，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决如下：撤销被告凯里市自然资源局（原凯里市国土资源和规划管理局）于2019年2月2日对原告包祥恩作出的凯国土规划罚〔2019〕6号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。审 判 长  王玉强人民陪审员  杨承江人民陪审员  杨胜华二〇一九年七月十八日书 记 员  吴 其附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。