江苏省如皋市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0682行初5号 原告如皋市祥波生猪养殖专业合作社，住所地如皋市江安镇曹杜村10组。 法定代表人赵新祥。 委托代理人（特别授权）吴有水，浙江碧剑律师事务所律师。 被告南通市生态环境局，住所地南通市崇川区崇文路2号。 法定代表人孙立新，局长。 出庭负责人苏燕，南通市如皋生态环境局副局长。 委托代理人杨文峰，南通市如皋生态环境局执法六局局长。 委托代理人（特别授权）周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。 第三人国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司，住所地如皋市如城镇中山路18号。 负责人吴强，总经理。 委托代理人（特别授权）吴迪山，江苏绘园律师事务所律师。 原告如皋市祥波生猪养殖专业合作社（以下简称祥波合作社）诉被告南通市生态环境局、第三人国网江苏省电力有限公司如皋市供电分公司（以下简称如皋供电公司）确认停电决定违法一案，本院受理后，依法进行了审理。本案现已审理终结。 原告诉称，2018年4月11日，被告对原告作出皋环罚字（2018）38号行政处罚决定书，责令原告停止生猪养殖项目生产。2018年5月29日，被告在未告知原告的情况下，向如皋供电公司发出《关于对如皋市祥波生猪养殖专业合作社采取停（限）电措施的函》（以下简称《停电函》）要求其根据《如皋市行政执法停限电办法（试行）》（以下简称《如皋停限电办法》）于2018年5月31日前对原告采取停电措施。后供电部门对原告采取停电措施，原告遂起诉如皋供电公司违反供电合同约定，在诉讼过程中，供电公司将被告作出的《停电函》作为证据提供，原告才得知被告对原告作出停电决定。被告对原告采取停电措施实质上属于强制执行皋环罚字（2018）38号行政处罚决定书，被告依法没有处罚决定的强制执行权，被告作出停电决定所依据的《如皋停限电办法》违反了《立法法》的相关规定，现请求确认被告作出的《停电函》违法，并审查《如皋停限电办法》的合法性。 被告南通市生态环境局辩称，第一，原告就《停电函》提起的诉讼不属于行政案件受案范围。《停电函》是被告向如皋供电公司发出的内部通知，其本身并不必然对原告的权利义务产生影响，只有通过供电公司具体的停电行为外化后才会对原告的权利义务产生影响。而该函明确，要求如皋供电公司在2018年5月31日前对原告采取停电措施，但如皋供电公司在此期限内并未对原告采取停电措施。此后被告未向如皋供电公司重新出具停电通知，也未要求其继续对原告采取停电措施。虽然如皋供电公司在2018年6月26日对原告实施停电措施，但与《停电函》并无必然的因果关系，且被告也未参与实施2018年6月26日的停电行为。据了解，2018年6月26日，江安人民政府为开展畜禽规模整治活动，其组织安排如皋供电公司下属的江安供电所工作人员对原告采取停电措施。因此，被告作出的内部通知《停电函》没有对原告产生实际影响，依法不属于行政案件的受案范围。第二，被告作出的《停电函》有事实和法律依据，且程序合法。因原告的违法事实，被告已对原告作出责令停止生猪养殖项目生产并罚款60000元的行政处罚决定，但原告拒不履行该处罚决定，故被告有权通知供电企业采取停限电措施。被告向如皋供电公司作出的《停电函》已经过市政府法制部门的审核，并书面通知供电企业采取停限电措施，程序合法。第三，根据《中华人民共和国电力法》、《供电监管办法》的规定，被告有权对原告作出停限电决定，因此，《如皋停限电办法》有上位法的依据，其具有合法性。综上，请求驳回原告起诉。 第三人如皋供电公司述称，2018年4月18日被告已经对原告作出责令停止生猪养殖项目生产的行政处罚决定，原告未履行义务，被告依照《如皋停限电办法》并经市政府法制部门审核向第三人发出《停电函》，2018年6月26日，第三人在江安人民政府的通知和安排下，对原告采取了停电措施。请求法院依法判决。 经审理查明，2018年4月11日，如皋市环境保护局（以下简称如皋环保局）针对原告的环境违法行为，对原告作出责令停止生猪养殖项目生产、罚款60000元的行政处罚决定（原告对该行政处罚不服已提起行政诉讼，目前尚在二审过程中）。2018年5月29日，如皋环保局向如皋供电公司发出《停电函》，载明：祥波合作社存在自行建设的污染防治设施不合格，生猪养殖项目即投入生产使用的违法行为，于2018年4月11日被我局责令停止生猪养殖项目生产，并处罚款60000元，现将相关情况函告你单位。请你单位依据《供电监管办法》、《如皋停限电办法》等规定，于2018年5月31日前对该公司采取停电措施。如皋环保局未将该《停电函》内容告知原告。2018年6月26日，江安人民政府安排如皋供电公司对原告采取了停电措施。后原告在对第三人提起民事诉讼和仲裁过程中获知江安人民政府出具的《情况说明》，称2018年6月26日江安镇人民政府根据《停电函》及如皋市人民政府法制部门的审核意见提请第三人对原告采取了停电措施，原告遂向本院提起诉讼，要求确认《停电函》违法，并审查《如皋停限电办法》的合法性。审理中，经本院释明，原告坚持其诉讼请求为要求确认《停电函》违法。 审理中，如皋环保局因机构改革变更为南通市生态环境局派出机构，并更名为南通市如皋生态环境局，经原告申请，本院将被告变更为南通市生态环境局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或其他组织不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，第三人如皋供电公司作为具有独立法律人格的企业，与被告并无隶属关系，不论被告是否有权委托第三人对原告采取停电措施，但就《停电函》的性质而言，其应当属于行政委托关系中的委托文件。一方面，该文件并未通过让公众知晓的方式公开，更未向原告公开，属于内部文件，并不必然对原告产生影响；另一方面，被告委托第三人所实施的事项为“2018年5月31日前对原告采取停电措施”，其目的是“处罚事项得到及时落实”，故《停电函》中明确的“2018年5月31日”具有特殊意义，这一时点与“停电措施”系被告所委托的一个事项整体中不可分割的两部分，该两部分任缺其一均不能构成该委托事项，但第三人在上述期限内并未对原告采取停电措施，故应当视为第三人未实施《停电函》所委托的事项。因此该文件并未对原告的权利与义务产生实际的影响。至于原告在2018年6月26日实际被采取停电措施，是因为江安人民政府组织安排第三人实施停电行为，因此对原告权利义务实际产生影响的是江安人民政府的组织实施行为，虽然江安人民政府认为其系基于被告向第三人出具的《停电函》组织实施停电，但其组织实施的停电行为显然已经超出了《停电函》的范围，本院不能认定江安人民政府组织对原告实施停电的行为属于执行《停电函》的行为。综上，原告对《停电函》不具有诉的利益，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告如皋市祥波生猪养殖专业合作社的起诉。 原告预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  吴亚红 审 判 员  薛 专 人民陪审员  崔益琪 二〇一九年七月五日 书 记 员  陈方圆 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……