贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初44号 原告荔波县柳荔实业有限公司，住所地贵州省荔波县玉屏街道樟江中路25号三楼。 法定代表人潘路仙，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人兰航、王登玉，贵州契正律师事务所律师，一般授权代理。 被告荔波县人民政府，住所地荔波县公共服务大楼。 法定代表人叶霖，该县政府县长。 委托代理人刘成凤、伍海童，贵州行者律师事务所律师，一般授权代理。 原告荔波县柳荔实业有限公司（以下简称“柳荔公司”）诉被告荔波县人民政府要求履行引资协议并赔偿经济损失一案，于2019年1月21日向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年3月28日进行了公开开庭审理。原告柳荔公司委托代理人兰航，被告荔波县人民政府委托代理人刘成凤、伍海童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2001年3月3日，原告柳荔公司原法定代表人与被告荔波县人民政府签订了《荔波县县城建设引资协议书》（以下简称“《引资协议》”），该协议对双方的权利、义务进行了约定。在协议履行过程中，原告认为被告未按协议约定履行义务和存在违约行为致其损失为由，提起本案诉讼。 原告柳荔公司诉称，其与被告签订的《引资协议》对投资事项的相关权利、义务进行了约定。2002年4月24日，被告经组织原告召开专题会议后形成了《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》，会议议定：因原告建设的板吉路路面从16米扩大至20米和增大三个圆盘用地，以及原告无偿给“三小”拆迁户200㎡用地，造成原告实际用地面积减少，同意为原告新增耕地15亩。其后，原告按《引资协议》的约定建设完毕县城石油公司板吉加油站至广场东路共6条市政道路，并移交被告使用至今。2012年11月30日，《荔波县人民政府常务会议纪要》（荔府常议〔2012〕12号）议定：1.为妥善解决好历史遗留问题，消除社会不稳定因素，同意由县国土资源局按土地相关法律法规对柳荔公司开发玉屏镇板吉地块超出原出让面积的未批先用土地27.296亩按30元/㎡进行处罚；2.超出原出让面积的土地（27.296亩）面积，由县国土资源局按程序报批，土地报批涉及的费用由柳荔公司承担；3.土地获批后，由县国土资源局扣除道路占地面积，剩余地块由柳荔公司按土地评估价补交土地出让金，相关程序完毕后再办理相关用地和供地手续。2012年12月17日，应荔波县国土资源局的请示，被告作出《荔波县人民政府关于荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块项目）土地开发有关问题的批复》（荔府函〔2012〕224号）。该批复载明：一、原则同意《请示》中提出的处理意见，并由该局按土地政策相关法律法规对柳荔公司开发玉屏镇板吉地块超出原出让面积的未批先用土地面积部分27.296亩（含道路建设用地19.233亩）进行处罚，处罚标准为30元/㎡,共54.6192万元；二、对未批先用的土地面积部分27.296亩进行处罚后，由该局以城镇建设用地向省人民政府报批后作为城镇国有存量土地，土地报批费用全部由柳荔公司负责；三、对未批先用的土地面积部分扣除道路建设用地19.233亩，剩余的8.063亩由柳荔公司按当时地价高低取中价400元/㎡补交土地出让金。荔波县国土资源局获得被告的该批复后，以原告未经批准擅自非法占用集体土地27.3亩（前述27.296亩四舍五入）为由，对原告处以罚款54.6192万元。2013年1月29日，原告缴纳了全部罚款。应荔波县国土资源局执行荔府函〔2012〕224号批复关于完善招拍挂手续的要求，原告从2016年4月20日起至2018年12月，共缴纳土地出让金7055100元。为受让案涉土地，其共计支付款额7601292元。荔波县国土资源局要求原告缴纳罚款及补缴土地出让金期间，原告要求被告履行《引资协议》的约定义务，协调国土资源局撤销罚款及补缴土地出让金的通知，被告分管国土的负责人要求原告先支付，其再协调政府予以返还，但被告至今未予返还。2010年5月25日、2018年11月16日，其先后委托贵州蓝岭地质勘测有限公司、黔南州测绘工程有限公司对涉案地块进行测量。经测量，涉案地块总面积55530.79㎡，市政道路占地15396.88㎡、长度为1041.45m。其与被告签订的《引资协议》合法有效，被告应按《引资协议》及2002年4月24日《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》的约定向其无偿出让土地61658㎡（92.5亩）。其中，按《引资协议》第二条第三款约定，被告应向其出让土地62.5亩（原告建设的6条道路共计长1041.45m，即1041.45m×20m×2（侧）=41658m，折合为62.5亩）；按《引资协议》第二条第十款的约定，被告应向其出让土地15亩；按2002年4月24日《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》议定，被告应向其出让土地15亩。而原告实际获得开发建设的土地仅有72.11亩，少于应得土地20.39亩。另，按照《引资协议》第二条第三款“如因用地手续不全等问题造成的损失由荔波县政府承担”的约定，被告未履行原告使用的含市政道路建设用地的土地审批手续，导致其被行政处罚罚款54.6192万元。根据《引资协议》约定，原告为被告建设的土地仅需支付征地费用，不需支付土地出让金，被告以完善土地使用手续为由要求其共缴纳了土地出让金7055100元。因此，被告应按照协议约定向原告出让应受让而未受让的土地20.39亩并赔偿因被告违约导致原告支付的土地出让金和罚款共计7601292元。特提起本案诉讼，请求：1.判决被告履行《引资协议》无偿向原告出让土地20.39亩或以就近类似地段土地出让价计算赔偿原告；2.赔偿原告损失7601292元；3.本案的诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告柳荔公司在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.原告营业执照；2.法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件；3.原告公司登记信息；拟证明原告的基本信息及原告主体资格。 第二组证据：4.2001年3月3日签订的《引资协议》，拟证明该协议明确约定原告出资为被告修建县城石油公司板吉加油站至广场东路间的市政道路，原告修建道路两侧20m范围内的土地，由原告出资、被告征收后无偿出让给原告开发经营；被告在加油站对面为原告征地15亩，如因用地手续不全产生的责任由被告承担。 第三组证据：5.2002年4月24日《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》，拟证明被告承诺为原告新征耕地15亩的事实。 第四组证据：6.道路建设规划图，拟证明原告已按照被告确认的规划图修建完毕涉案市政道路。 第五组证据：7.2012年11月30日荔府常议〔2012〕12号《常务会议纪要》；8.2012年12月17日荔府函〔2012〕224号《荔波县人民政府关于荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块项目）土地开发有关问题的批复》；拟证明被告没有按照协议约定履行义务，而是由荔波县国土部门对原告进行行政处罚及催缴土地出让金。 第六组证据：9.荔国土资行处决字〔2013〕1号《国土资源行政处罚决定书》及缴纳罚款的《一般缴款书（收据）》2张、电汇凭证1张；10.《国有土地使用权出让金缴款通知书》11份及《一般缴款书（收据）》11张和结算收据5张；拟证明因被告未按照协议履行土地审批手续导致原告因涉案土地被罚款546192元及缴纳土地出让金7055100元损失的事实。 第七组证据：11.《荔波县柳荔实业有限公司土地开发范围图（2010年5月25日复核图）；12.2018年11月16日《荔波县柳荔公司土地开发范围道路复核图》；拟证明按《引资协议》约定涉案道路总长1041.45米，原告应当无偿受让道路两侧的土地面积为62.5亩。 第八组证据：13.2014年10月27日法庄律师事务所出具的《法律意见书》；14.2017年5月9日原告向被告提交的《关于要求解决柳荔公司历史遗留问题的请示》；15.2017年5月9日原告向被告提交的《关于请求解决县城向城阳南路和建设西路道路改造工程款的报告》；16.2018年2月11日荔波县人民政府法制办公室《荔波县人民政府法制办公室关于柳荔公司板吉地块历史遗留问题的分析和建议》（未加盖公章）；拟证明原告与被告一直在商议，直到2018年2月11日原告才知道被告拒绝承担违约责任，引发本案诉讼。 被告荔波县人民政府对原告所举示的证据发表如下质证意见：对1-3号证据的真实性、合法性无异议，但对原告的主体资格有异议，不认可其证明目的；对4号证据的三性无异议，对协议约定的内容亦予以认可；对5号证据的三性及证明目的均予以认可，但认为被告已将《引资协议》约定的33亩土地和会议纪要中承诺的15亩土地无偿给原告使用；对6号证据的真实性无异议，但不认可其证明目的，认为该规划图是修建之前的规划图，不能证明原告实际修建道路的情况，原告修建的道路经双方核算实际占地面积是19.233亩；对7、8号证据的三性无异议，但认为被告向省政府申请批复的是56亩，原告使用的土地已超出56亩范围，属于未批先用，会议已议定原告对使用超出批准面积的土地应当缴纳土地出让金；对9、10号证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不认可，认为罚款是针对原告未批先用土地的行为，缴纳出让金是针对原告有偿使用土地的部分而不是被告无偿提供的土地；对11号证据上载明的道路占地面积予以认可，且从范围图中可以看出原告有偿使用土地的面积实际是16.233亩；对12号证据的三性不予认可，认为是原告单方面复核、制作的；对13、14、15号证据不予认可，认为原告没有证据证明已送达给被告；对16号证据不予认可，认为其只是意见或建议。 被告荔波县人民政府辩称：一、其已全面履行《引资协议》中约定及《会议纪要》议定的无偿提供土地的义务。按《引资协议》第二条的约定，其向原告提供的土地面积为：一是道路两侧20m内的土地18亩（300m×（20m+20m）=12000㎡）；二是加油站对面坡上土地15亩,合计为33亩。2002年4月24日被告经召开专题会议形成的《会议纪要》议定同意新征耕地15亩给原告使用，亦已向原告无偿提供,其已向原告无偿提供土地共计48亩。二、2008年8月21日，贵州蓝岭地质勘测有限公司对原告开发的土地范围进行测绘，2010年5月25日，由原告和荔波县国土资源局派人参加进行现场复核，确定原告开发的土地面积为55530.79㎡（83.296亩），对此事实原告已签章认可。三、原告对因“未批先用”违法占地27.296亩被行政处罚已予以接受。且根据2001年6月21日、2003年10月21日《贵州省人民政府关于荔波县县城建设使用土地的批复》，批复用于板吉地块开发使用的土地面积为56亩，而原告实际开发的土地面积为83.296亩，超出批准使用面积27.296亩。针对原告“未批先用”的非法占地行为，荔波县国土资源局于2013年1月16日向原告送达了《行政处罚听证告知书》后，原告当日签收并签署“放弃听证权利，接受处罚”的意见，并加盖原告公司印章。2013年1月22日，荔波县国土资源局向原告送达了《行政处罚决定书》，对原告非法占用27.296亩土地处以人民币546192元罚款，原告对此未提出行政复议或诉讼。四、原告有偿使用土地面积16.063亩（10741.35㎡），并应缴纳土地出让金7055100元。贵州省人民政府批复批准可用地面积为56亩，其向原告无偿提供的面积为48亩，原告开发建设的土地面积83.296亩中所有道路建设面积为19.233亩，原告实际获得使用的土地面积为64.063亩，扣除原告可以无偿使用的48亩后，原告有偿使用的土地面积应为16.063亩。对于原告应有偿使用的土地16.063亩，由荔波县国土资源局分为7块地向原告出让，原告已与荔波县国土资源局就有偿使用的16.063亩土地签订土地出让合同并支付了出让金7055100元。且原告将其可使用的64.063亩土地中的43.42亩转让给他人使用并已办理《建设用地批准书》。因此，被告已履行了《引资协议》中约定的无偿提供土地的义务。对有偿使用的土地，原告如认为出让合同无效或要求返还出让金，应另案提起诉讼，因被告不是出让合同的相对人；原告从未就案涉行政处罚行使救济权利，已超过法定起诉期限且处罚机关亦不是被告。综上，原告起诉要求被告履行协议约定出让土地义务及赔偿其损失无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.2001年3月3日签订的《引资协议》；2.2002年4月24日《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》；拟证明被告将县城石油公司板吉加油站至广场东路××、××16ｍ（约8亩）的地块交由原告建设道路，将道路两侧20ｍ以内的现有土地约18亩以及加油站对面坡上的15亩土地无偿给原告开发建设；会议纪要议定被告为原告新征补足土地15亩，被告无偿出让给原告开发使用的土地面积应为48亩。 第二组证据：3.黔府函〔2001〕307号《省人民政府关于荔波县县城建设使用土地的批复》；4.黔府函〔2003〕391号《省人民政府关于荔波县城镇建设使用土地的批复》；5.黔府用地函〔2014〕47号《省人民政府关于荔波县2013年度第三批次城镇建设使用土地批复》；拟证明被告出让给原告的土地已经省人民政府批复同意，程序合法。 第三组证据：6.2002年9月5日原告与荔波县土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》；7.《荔波县柳荔实业有限公司土地开发范围图（2010年5月25日复核图）》；8.原告与荔波县人民政府于2015年7月9日签订的《国有建设用地使用权出让合同（补办出让手续）》；9.《荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块开发项目）土地转让经营情况调查表》、2003年至2010年期间《柳荔公司出售地块办证情况表》；10.《柳荔公司土地招拍出让汇总表》。拟证明：1.荔波县国土资源局将玉屏镇24亩土地按照协议约定出让给原告使用；2.经测量原告实际使用的土地面积为83.296亩，超出被告承诺原告无偿使用的土地面积27.296亩；3.原告将其开发建设的土地转让给案外人，143户已办理建设用地证，122户已办理土地使用权证，涉及土地面积约33亩；4.2015年7月9日至2015年12月15日期间，荔波县国土资源局向原告有偿出让土地16亩，其中7.8亩系未批先建部分，总计出让金7055100元。 第四组证据：11.2012年12月13日荔府常议〔2012〕12号《荔波县人民政府常务会议纪要》；12.2012年12月17日荔府函〔2012〕224号《荔波县人民政府关于荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块项目）土地开发有关问题的批复》；13.2013年1月16日荔国土资行处听字〔2013〕1号《行政处罚听证告知书》及送达回证；14.2013年1月22日荔国土资行处决字〔2013〕1号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证。拟证明荔波县国土资源局对原告未批先用土地27.296亩按30元/㎡对其罚款546192元，并向原告送达了行政处罚告知书、处罚决定书，原告签字确认放弃听证权利并签收处罚决定书，至今没有提出任何协议。 原告柳荔公司对被告当庭举示的证据发表如下质证意见：对1、2号证据的三性无异议，但认为道路的长度不能按照《引资协议》中约定的300m计算，涉案道路实际上总长度是1000多米，且协议中也没有明确约定按300m计算；对3、4、5号证据无异议；对6、7、8、9、10号证据的三性均无异议，但不认可其证明目的，认为道路占地面积实际上不是19.233亩，且不能证明被告完全履行了协议约定义务，因被告未履行协议导致原告遭受损失；对11、12、13、14号证据的三性及证明目的无异议，但认为被行政处罚涉及土地的就是《引资协议》中约定的道路两侧的土地，被告没有按照协议约定履行相关义务致使原告遭受损失，被告对此损失应承担责任。 为查明案件事实，本院责令原告庭后补充提交了柳荔公司地字第520000201615048号、520000201615050号、520000201615046号《建设用地规划许可证》和荔国用（2016）第056号、057号、058《国有土地使用权证》复印件，原告用以证明被告已为原告三宗面积4504.24㎡土地分别办理了建设用地规划许可证和土地使用权证。被告荔波县人民政府对原告补充提交的上述证据质证均予以认可。 经举证、质证，并经本院审查，对原、被告提交的上述证据认证如下：一、原告当庭举示的1－11号证据及庭后补充提交的证据，被告对其真实性均予以认可；以及被告提交的证据，原告质证对其真实性、合法性和关联性均无异议，均客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。二、原告当庭举示的12、13号证据因系原告单方委托制作，且被告对其真实性不予认可，无法对其真实性予以确认，本院依法不予认可；14、15号证据，因被告不予认可，且原告也不能证明已送达被告；16号证据被告质证不予认可，且该建议未加盖公章，无法确认其真实性，故对14、15、16号证据，本院依法不予采纳。 经审理查明：为加快荔波县县城建设，荔波县人民政府（甲方）与原告柳荔公司原法定代表人蒋福清（乙方）协商由乙方出资改造县城建设西路，于2001年3月3日签订《引资协议》，协议对双方相关权利、义务以及违约责任进行了约定。其中第二条约定：“2001年4月甲方将县城石油公司板吉加油站至广场东路（路名待定）长约300米、宽16米，交由乙方开发。开发后的土地出售须经甲方同意方可进行。1.工程征地费、道路、车人行道、排水沟由原告负责出资，供水、供电、通讯、绿化、路灯由被告负责。2.工程竣工后，由被告组织验收，达到合格的工程质量后，原告无偿将工程资产所有权移交给被告。3.道路及道路两侧20米以内的土地由被告负责办理征用手续，费用由原告承担。道路两侧20米以内（以实际使用面积为准）由原告开发经营，可以出租、转让、抵押或作价入股。如因用地手续不全等问题造成的损失由被告承担。……8.工程建设和土地转让过程中，荔波县人民政府负责组织有关部门积极协作配合，保障工程顺利竣工，开发土地得以合理利用，保证乙方的合法权益，各项条件比照迎西开发公司进行。……10.甲方同意乙方在现加油站对面坡上征地15亩，用于修建宾馆或新建度假村，不能直接转让土地，每亩征地费按3.3万元包干。此地上房屋拆卸费由乙方承担，拆迁费按荔波现行价执行。乙方按价交付甲方，委托甲方全权负责拆迁安置补偿。11.此条道路在与广场东路（即周平开发路段拐弯增设十字交叉路口，周边土地亦由乙方开发。在与××大街接口处仍留出县城加油站用地。三、违约责任……2.本协议商定的二项建设工程，荔波县未取得乙方同意，不得改变协议内容。如因荔波县未能履行本协议造成乙方投资损失，应无条件的赔偿乙方损失……” 2002年4月24日，被告组织召开专题会议研究柳荔公司修建板吉路新征土地有关问题，并形成《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》，会议议定：“一、关于新征土地问题。因柳荔公司建设板吉路路面从16m扩大至20m和增大三个大圆盘用地及无偿划给“三小”拆迁户200㎡用地，造成柳荔公司实际用地面积减少，需新征补足。1.同意新征耕地15亩；……5.新征土地各项费用由柳荔公司负责，政府不再给任何补助。……” 2001年6月21日贵州省人民政府作出黔府函〔2001〕307号《省人民政府关于荔波县县城建设使用土地的批复》，批准将荔波县玉屏镇集体农用地1.6公顷转为建设用地，同时批准征为国有，作为荔波县城市道路及房地产开发用地。被告将该土地交由原告开发使用，荔波县土地管理局（甲方）与原告（乙方）于2002年9月5日签订《国有土地使用权出让合同》，约定乙方以出让方式取得使用权的地块位于荔波县，使用土地面积为24亩。乙方待建设工程竣工，经申报甲方确认并颁发国有土地使用权证后具有合法的土地使用权。其中第六条注明土地使用权出让金按照2001年3月3日的《引资协议》予以免征。第十九条载明乙方需转让土地时只能在甲方划定的红线范围内的土地进行开发和转让。 2003年10月22日贵州省人民政府作出黔府函〔2003〕391号《省人民政府关于城镇建设使用土地的批复》，批准将荔波县玉屏镇时来村、和瑶山乡高桥村、架欧乡新街村的集体农用地8.8公顷转为建设用地，其中集体农用地32亩。被告将该32亩土地交由原告开发使用。 2008年经荔波县国土资源局对原告土地转让经营情况进行调查，2001年至2007年期间，原告已将其开发的板吉地块开发项目中部分土地转让给案外人，已经转让（含安置）的土地面积合计44.4484亩。原告在《荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块开发项目）土地转让经营情况调查表》上盖章并签署“经本公司核实无异议予以确认。” 2008年10月经原、被告双方委托贵州蓝岭地质勘测有限责任公司对柳荔公司开发的板吉地块土地使用现状进行勘测后2010年复核制作的《柳荔实业有限公司土地开发范围图（2010年5月25日复核图》，载明：土地总面积55530.79㎡，建筑占地27292.81㎡，道路面积12822.18㎡，空地面积15415.80㎡。 2012年11月30日，被告作出荔府常议〔2012〕12号《常务会议纪要》，其中第九条研究柳荔公司地块开发遗留问题议定：“1.为妥善解决好历史遗留问题，消除社会不稳定因素，同意由县国土资源局按相关法律法规对荔波县柳荔公司开发玉屏镇板吉地块超出原出让面积的未批先用土地（27.296亩）按30元/㎡进行处罚。2.超出原出让的土地（27.296亩）面积，由县国土资源局按程序报批，土地报批涉及的费用由荔波县柳荔公司承担。3.土地获批后，由县国土资源局扣除道路占地面积，剩余地块由荔波县柳荔公司按土地评估价补交土地出让金，相关程序完毕后再办理相关用地和供地手续。”2012年12月17日，被告作出荔府函〔2012〕224号《关于荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块项目）土地开发有关问题的批复》，对荔波县国土资源局荔国土资呈〔2011〕98号《关于荔波县柳荔实业有限公司（板吉地块项目）土地开发有关问题的请示》作出批复：一、原则同意由国土资源局按土地政策法律规定对荔波县柳荔公司开发玉屏镇板吉地块超出原出让面积的未批先用土地27.296亩（含道路建设用地19.233亩）进行处罚，处罚标准按30元/㎡，共54.6192万元；二、对未批先用的土地面积部分27.296亩进行处罚后，由国土资源局以城镇建设用地向省人民政府报批后作为城镇国有存量土地，土地报批费用全部由柳荔公司负责；三、对未批先用土地面积部分27.296亩扣除道路建设用地19.233亩后，剩余的8.063亩土地，由柳荔公司按当时地价高低取中价400元/㎡补交土地出让金后，由国土资源局按照规定完善相关手续。 2013年1月16日，荔波县国土资源局向原告送达荔国土资行处听字〔2013〕1号《行政处罚听证告知书》，对原告超出批准面积非法占用土地27.296亩的行为拟作出行政处罚。原告予以签收并在听证告知书上签署：“放弃听证权利，接受处罚。”2013年1月22日，荔波县国土资源局作出荔国土资行处决字〔2013〕1号《国土资源行政处罚决定书》，对原告非法占用的27.296亩土地处以每平方米30元人民币的罚款共计处罚人民币546192元。2013年1月22日原告缴纳非法占地处罚金546192元。荔波县国土资源局就原告未批先用的27.296亩向贵州省人民政府报批，2014年1月8日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2014〕47号《省人民政府关于荔波县2013年度第三批次城镇建设使用土地的批复》，批准同意用地。 2015年7月9日，荔波县国土资源局与柳荔公司签订《国有建设用地使用权出让合同（补办出让手续）》。其中合同第二章补办出让手续背景与前提条件中第四条载明：柳荔公司开发建设原县城石油公司加油站至广场东路××、××16ｍ道路，建设资金由柳荔公司负责，作为置换，县政府将道路两侧20ｍ以内土地18亩（300ｍ＊40ｍ＝1200㎡）交给柳荔公司开发经营，可以出租、转让、抵押或作价入股；另外县政府同意柳荔公司征用15亩土地用于修建宾馆或兴建度假村；后经县政府同意柳荔公司建设道路路面从16ｍ宽扩大至20ｍ，增大三个圆盘用地、无偿划给“三小”拆迁户200㎡用地，造成柳荔公司实际用地面积减少，同意新征15亩土地补足；因此，柳荔公司应可以使用土地总面积为48亩。省政府二次分别批准用地24亩、32亩征为国有，并将土地交给柳荔公司开发。经勘测测绘柳荔公司实际开发土地总面积为55531㎡（83.296）亩，超出批准用地面积18197㎡（27.296亩）。超出用地面积27.296亩中道路建设用地19.233亩，未批先用8.063亩（部分已经转让给群众建房），为解决历史遗留问题，维护社会稳定，搞好招商引资环境，尊重和维持原会议议定内容，双方就未批先用的8.063亩（分两个地块办理，其中该地块面积6.898亩）建设用地补办出让手续进行协商并订立合同。出让位于荔波县宗地面积4598.55㎡，出让价款为183.94万元，每平方米400元。原告分别于2015年9月9日、2015年11月20日、2018年11月30缴纳土地出让金1839400元。2015年12月23日荔波县国土资源局又与原告通过挂牌出让方式并签订国有土地使用权出让合同，将位于荔波县ＧＴ-2015-14号地块776.78㎡、ＧＴ-2015-15号地块2347.40㎡、ＧＴ-2015-16号地块880.56㎡、ＧＴ-2015-17号地块面积1276.28㎡、ＧＴ-2015-18号地块面积85㎡出让给原告，原告缴纳了按照出让合同约定的相应土地出让金。原告认为被告没有按照协议完全履行土地出让义务及因被告的违约行为导致其遭受了经济损失，遂提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，原告于2001年3月30日注册成立，蒋福清系原公司法定代表人，2018年10月29日法定代表人变更为潘路仙。 2016年5月18日被告为原告颁发了荔国用（2016）第056、057、058号《国有土地使用权证》，使用权面积分别为2347.40㎡、880.56㎡、1276.28㎡。原告代理人认可被告已向原告无偿出让土地56亩，被告已经为原告转让给案外人的土地向案外人办理了土地使用手续。 2019年6月21日，经本院组织双方现场勘查及询问，查明，2001年《引资协议》中第二条双方约定的“柳荔公司开发建设原县城石油公司加油站至广场东路××、××16米道路”现为荔波县民族路。第二条第10款约定的“甲方同意乙方在现加油站对面坡上征地15亩，用于修建宾馆或新建度假村，不能直接转让土地，每亩征地费按3.3万元包干。此地上房屋拆卸费由乙方承担，拆迁费按荔波现行价执行。乙方按价交付甲方，委托甲方全权负责拆迁安置补偿。”由于县城规划改变，在加油站对面坡上尚未征地15亩，现该土地用于修建荔波县人民广场。2002年4月24日《荔波县人民政府办公室关于柳荔公司新征地有关问题的会议纪要》议定的“一、关于新征土地问题。因柳荔公司建设板吉路路面从16ｍ扩大至20ｍ和增大三个大圆盘用地及，造成柳荔公司实际用地面积减少，需新征补足。1.同意新征耕地15亩……”由于规划改变，三个圆盘未实际修建，也不存在无偿划给“三小”拆迁户200㎡用地的事实，只是协议约定的长约300ｍ的道路路面予以了加宽。《柳荔实业有限公司土地开发范围图（2010年5月25日复核图》载明的道路面积为12822.18㎡的道路包括民族路、广场巷、吉祥路三条道路和一个十字路口，道路两侧的土地均由原告实际开发，且原告已将大部分土地转让给案外人用于建房，其余的土地使用权登记在原告名下。被告认可原告进行土地开发范围内的道路均由原告修建，被告未支付工程款给原告。 本院认为，综合本案审理查明的事实，原、被告双方对以下事实均无异议，本院依法予以确认：原告柳荔公司因涉案道路建设实际开发使用土地82.293亩，其中道路建设用地19.233亩，原告无偿使用土地56亩，通过签订《土地使用权出让合同》协议和挂牌出让形式有偿使用土地8.063亩，8.049亩原告已实际支付土地出让金7055100元；涉案三条道路两侧的土地已由原告实际开发使用并大部分已转让给案外人用于建房，且被告均已办理了相应的土地使用权手续；被告因板吉地块向省人民政府报批取得用地批复的土地面积为56亩；原告因未批先用被荔波县国土资源局行政处罚并缴纳罚款54.6192万元。本案的争议焦点为：一、涉案《引资协议》的性质及效力；二、原告要求被告按照《引资协议》履行土地出让义务并赔偿其经济损失有无事实和法律依据。 一、关于涉案《引资协议》的性质及效力问题。 行政协议是指行政机关为实现公共服务或行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或其他组织协商订立的协议。本案中，涉案《引资协议》系被告荔波县人民政府与原告柳荔公司原法定代表人蒋福清签订，该协议约定的主要内容是进行县城道路改造和开发建设，是荔波县人民政府为了实现荔波县县城建设的目的。被告荔波县人民政府作为地方政府，具有对辖区内县城道路建设进行建设管理的行政职责。因此，该协议实质上系被告荔波县人民政府为实现行政管理目标，在对县城道路建设管理过程中与原告签订的招商引资协议，属于行政诉讼法上的行政协议。另，虽然原、被告发生争议的《引资协议》是在2015年5月1日之前签订，但该协议中并没有对争议解决途径作出明确规定。且现行有效实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。按照实体从旧、程序从新的规定，作为协议一方的原告可以选择通过行政诉讼解决相关争议。且涉案《引资协议》对被告将土地出让给原告开发使用的义务未约定明确的履行期限，双方对因该协议履行遗留的历史问题一直在协商解决。因此，原告提起本案诉讼符合法律规定。 关于《引资协议》的效力问题。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，因行政协议产生的行政争议有对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼和对行政机关单方变更、解除协议提起诉讼和确认协议效力提起行政诉讼之区分。对行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的问题，在适用行政法律规范的同时亦可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。从涉案《引资协议》内容来看，协议约定的土地开发条款实质是被告对原告柳荔公司投资建设道路项目在原告缴纳征地补偿费、安置费并在道路建设竣工后，被告将道路两侧土地交由原告开发使用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者免于依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”之规定，被告荔波县人民政府对已取得批复用地的具体建设项目用地具有批准权和负有落实建设用地和工程组织实施的法定职权，协议约定内容系原、被告的真实意思表示，且通过对涉案《引资协议》内容的审查，亦不具有前述规定的无效情形。因此，该协议合法有效，协议双方应按照协议约定履行各自的义务。 关于原告要求被告按照《引资协议》履行土地出让义务及赔偿其经济损失有无事实和法律依据的问题。原、被告双方争议的焦点主要是对《引资协议》第二条中约定的“柳荔公司开发建设原县城石油公司加油站至广场东路××、××16米道路”及第二条第3款：“道路及道路两侧20米以内的土地由被告负责办理征用手续，费用由原告承担。道路两侧20米以内（以实际使用面积为准）由原告开发经营，可以出租、转让、抵押或作价入股。如因用地手续不全等问题造成的损失由被告承担。”约定内容的履行发生争议，实质系对被告是否按协议约定完全履行土地出让义务以及是否违约导致原告损失的问题。因此，本案审查的对象体现的是平等性和双方协商性，而不是传统行政行为的职权性和单一性。作为协议的合同属性，在该协议的签订、履行过程中应按照合同法平等保护、权利义务一致的要求，对双方的权利、义务和责任作出认定和评价。本案中，涉案《引资协议》对在道路两侧乙方即原告享有的土地开发权利和甲方即被告的责任只明确约定“道路及道路两侧20米以内的土地由被告负责办理征用手续，费用由原告承担。道路两侧20米以内（以实际使用面积为准）由原告开发经营，可以出租、转让、抵押或作价入股。此条道路在与广场东路拐弯增设十字路口，周边土地亦由乙方开发。”而对原告具体可以使用的土地面积以及使用土地的方式并没有作明确约定。因此，在合同约定不明的情况下，应按照订立合同的目的探究当事人的缔约真意，根据履约过程中双方的实际行为并结合全案证据与事实来判断被告荔波县人民政府是否完全履行了协议约定的土地出让义务以及是否存在违约行为，以充分实现法律的实质公正。本案中，2001年签订的《引资协议》中约定被告将“县城石油公司板吉加油站至广场东路（路名待定）长约300米、宽16米，交由乙方开发。”后被告于2002年4月24日作出的《关于柳荔公司新征地有关问题会议纪要》议定“因柳荔公司建设板吉路路面从16ｍ扩大至20ｍ和增大三个大圆盘用地，造成柳荔公司实际用地面积减少，需新征补足同意新征耕地15亩。”之后因道路规划变更，“三个圆盘”未实际修建亦未无偿划给三小拆迁户200㎡用地。后经过双方协商确定，原告按照被告提供的道路规划图实际投资修建了原广场东路、广场东一路、广场东二路（现为民族路、广场巷、吉祥路）和十字路口，并已将道路交由被告使用。从权利义务一致原则出发，被告应比照协议约定将原告实际投资建设的道路两侧土地在办理征用土地手续之后交由原告开发。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地”第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”任何单位或个人使用土地应当严格按照前述规定先行办理农用地转用手续，并在征地批复范围内使用土地。在协议履行过程中，被告按照协议约定分别于2002年、2003年将位于已经取得土地使用批复的56亩土地无偿交由给原告开发使用。原告作为土地使用人应在被告确定其建设项目使用范围内进行土地开发使用。而经双方对原告土地开发范围2008年勘测绘图、2010年现场复核确认，原告实际开发土地面积为83.296亩（含道路面积19.233亩），超出被告已取得土地使用批复批准的面积（56亩）27.296亩。在原告已实际开发使用并大部分转让给案外人用于修建房屋的实际情况下，被告为解决历史遗留问题，于2013年就原告未批先用的27.296亩土地按照前述土地管理规定报批后，于2015年7月9日由被告的职能部门荔波县国土资源局与原告补充签订《国有建设用地使用权出让合同（补办出让手续）》，该出让合同第二章“补办出让手续背景与前提条件”中对双方2001年签订《引资协议》以及政府会议纪要议定的内容以及双方对协议履行的情况予以明确，并载明“为解决历史遗留问题，维护社会稳定，搞好招商引资环境，尊重和维持原会议议定内容，双方就未批先用的8.063亩（分两个地块办理，其中该地块面积6.898亩）建设用地补办出让手续进行协商并订立合同。”由此可以看出，该《国有建设用地使用权出让合同（补办出让手续）》实质系双方对《引资协议》约定的道路两侧土地开发履行问题的补充约定，且原告亦按照出让合同约定缴纳了土地出让金。至原告提起本案诉讼时，涉案道路两侧的土地已均由原告开发使用，且部分土地已由原告转让给案外人建房，被告为案外人办理土地使用手续，部分土地使用权登记在原告名下。因此，从双方对《引资协议》履行的过程和本案综合查明的事实来看，被告已经按照双方达成的协议以及补充约定履行了相应的土地出让的义务，原告因投资建设道路在道路两侧应享有的土地权益亦得到了实现。对《引资协议》第二条第10款约定的荔波县人民政府同意原告在现加油站对面坡上征地15亩用于修建宾馆或新建度假村的问题，双方均认可由于县城规划改变在加油站对面坡上尚未实际开展征地工作，原告也未提供证据证实其已经按照协议约定履行了支付征地费、拆迁费等义务。故，原告要求被告无偿向其出让20.39亩土地的主张无事实和法律依据，本院依法不予支持。 关于原告请求被告赔偿其损失7601292元的主张，原告主张的该部分损失是其缴纳的土地出让金7055100元和缴纳的罚款546192元。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第十三条：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式，没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采用双方协议的方式。采取双方协议的方式出让土地使用权的土地出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”之规定，除国有划拨土地，以出让方式取得土地使用权的土地使用者应当向国家支付土地出让金。原告主张其缴纳的土地出让金7055100元实质系按照其与荔波县国土资源局签订的土地使用权出让合同以出让方式取得土地使用权应支付的土地出让金，并且其已实际取得。因此，原告主张其缴纳的土地出让金7055100元系因被告违约所导致被告应予赔偿的理由不能成立，本院不予支持。根据前述土地管理规定，任何单位和个人使用土地必须在批准用地的范围内严格使用土地，因原告未批先用土地，荔波县国土资源局对其因用地行为作出行政处罚决定，原告按照该处罚决定缴纳罚款546192元，该罚款实质系原告对生效行政处罚决定的履行。且综合原告提交的本案证据，亦不能证明该损失系因被告的违约行为所致。如原告认为其合法权益受到损害，可寻求其他救济途径。故，对原告的该项诉讼请求，本院亦不予支持。 综上，原告柳荔公司要求被告荔波县人民政府按照《引资协议》约定向其无偿出让土地20.39亩以及赔偿其经济损失7601292元的主张，无事实和法律依据，其理由不能成立，本院依法不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告荔波县柳荔实业有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告荔波县柳荔实业有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。 审 判 长  马 丹 审 判 员  刘玉冰 人民陪审员  楼裕华 二〇一九年七月一日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。