贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终418号 上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号市行政综合大楼309室，统一社会信用代码115227010098050165。 法定代表人邓忠学，市长。 被上诉人（一审原告）杨兴流，男，汉族。 上诉人都匀市人民政府因与被上诉人杨兴流房屋行政征收及行政补偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初618号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明：原告杨兴流的房屋位于都匀市。2017年7月28日，都匀市发展和改革局作出匀发改〔2017〕131号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）立项的批复》，同意都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）立项。2017年8月，都匀市国土资源局作出《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）的用地预审意见》，原则同意该项目通过用地预审。2017年8月21日，都匀市发展和改革局作出匀发改〔2017〕138号《关于的批复》，原则同意该项目可行性研究报告。2018年3月26日，贵州省住房和城乡建设厅作出黔建保字〔2018〕148号《关于都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）纳入国家计划的确认函》，确认都匀市2018年蒙家桥城市棚户区改造项目（一期）1088户，已纳入2018年国家棚户区改造计划。2018年4月2日，都匀市人民政府作出《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》并进行公告。2018年5月2日，都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕169号《关于都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收方案的批复》，同意都匀市住建局拟定的征收补偿方案，下达征收决定、征收公告。同日，都匀市人民政府作出匀府房征〔2018〕3号《房屋征收决定》《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收公告》及附件《补偿方案》《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收红线图》，并进行公告、公示。其中，《房屋征收决定》载明：征收主体、实施单位、征收范围、签约期限、补偿方案等事项。原告杨兴流的房屋位于该项目征收范围内。2018年5月7日，都匀市人民政府发布《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收评估机构选择公告》，该公告载明评估机构选定期限为：2018年5月8日至2018年5月14日。2018年5月15日，都匀市人民政府发布的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收价值评估公示》载明：该项目共621户被征收人，半数以上被征收人共同选定贵阳中银房地产评估有限公司为该项目被征收房屋价值评估机构，并进行公告、公示。2018年5月18日，贵阳中银房地产评估有限公司作出《不动产价格咨询初步结论》，估价范围内商品住宅房地产平均市场价格为4080元／平方米，划拨住宅房地产平均市场价格为3830元／平方米，集体土地使用权住宅房地产平均市场价格为3710元／平方米。2018年5月24日，都匀市人民政府对都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目被征收房屋（住房）评估价格进行《公示》，载明：评估范围内国有出让性质的土地评估单价为4080元／平方米，国有划拨性质的土地评估单价为3830元／平方米，集体土地评估单价为3710元／平方米。原告认为，被告都匀市人政府作出的《房屋征收决定》的目的是用于商业开发，而不是棚户区改造；《补偿方案》只有货币补偿方式，而无产权调换补偿方式,且以补偿单价4080元／ｍ2、3830元／ｍ2、3710元／ｍ2进行补偿，明显低于周边房地产市场价格，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，侵犯了原告的合法权益。特提起本案诉讼，请求：1.撤销被告都匀市人民政府于2018年5月2日作出的匀府房征〔2018〕3号《房屋征收决定》；2.撤销被告作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案》。 一审另查明，2011年10月8日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办发〔2011〕116号《关于印发、、的通知》;2015年6月25日，国务院作出国发〔2015〕37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》；2015年8月26日，中华人民共和国住房和城乡建设部、国家开发银行股份有限公司作出建保〔2015〕125号《住房城乡建设部、国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》；2015年10月8日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办函〔2015〕161号《关于做好政府购买棚户区改造服务工作的实施意见》及黔府办函〔2015〕162号《关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》;2015年12月31日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2015〕235号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》；2016年3月1日，都匀市人民政府作出匀府发〔2016〕4号《关于印发的通知》；2017年10月7日，都匀市人民政府作出匀府发〔2017〕25号《关于印发的通知》。 一审法院认为：本案争议焦点为被告都匀市人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法。根据《征收条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”之规定，被告都匀市人民政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，因棚户区改造项目需要，被告都匀市人民政府作出的被诉《房屋征收决定》涉及被征收户621户。根据《征收条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告都匀市人民政府应对涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否在作出房屋征收决定前已按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的被诉《房屋征收决定》是否已经政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用等提供证据证实，而本案中被告都匀市人民政府未能提交证据证实。故，被告都匀市人民政府作出被诉《房屋征收决定》的主要证据不足，程序违法。 关于原告主张撤销被告作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案》的诉讼请求。根据《征收条例》第十三条第一款、第十条、第十四条之规定，国有土地上房屋征收决定所附的房屋征收补偿方案作为征收补偿安置工作中的一个环节，只是房屋征收过程中的阶段性行为，不是独立的行为，并非是对原告作出的具体征收补偿行为，不会直接对被征收人的权利义务产生影响。且原告对房屋征收决定已提起本案诉讼，在对被诉《房屋征收决定》的合法性进行审查时，已一并对房屋征收补偿方案是否经有关部门论证、公布、征求公众意见，以及对征求意见情况和根据公众意见进行的修改情况是否予以及时公布等方面进行了审查。故，原告主张对被诉《房屋征收决定》所附的征收补偿方案单独进行合法性审查并予以撤销的请求依法不能成立，不予支持。 综上所述，被告都匀市人民政府作出的《房屋征收决定》，证据不足，程序违法，依法应予以撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告都匀市人民政府于2018年5月2日作出的匀府房征〔2018〕3号《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》违法；二、驳回原告杨兴流的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 都匀市人民政府上诉请求：１.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，或者将本案发回重审；2.本案一、二审费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。第一，上诉人作出被诉《决定》前，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对征收房屋内建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，纳入上诉人人民政府国民经济和社会发展年度计划，经黔南州城市建设和规划委员会，层报贵州省住房和城乡建设厅审批，省住建厅确认将都匀市2018年国家棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划。上诉人已在一审向人民法院提供上述证据，已证实《决定》不仅纳入市人民政府年度计划，且还层报经省住建部门进行确认，《决定》征收行为已纳入国家棚户区改造计划。一审认定上诉人未能提供是否符合相关规划的证据，属于认定事实错误。第二，关于社会风险评估以及是否经常委会会议讨论的问题。上诉人在作出被诉《决定》前，对改造项目立项，制定可行性研究报告，拟定征收补偿方案，并依据《条例》第十条的规定公布，征求公众意见。一审过程中，上诉人提供了《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案征求意见公告》、《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》予以张贴公示征求公众意见。公示期间，被征收人并未提出修改意见，或者提出《征收补偿方案》不符合条例的规定，要求进行听证。因此，上诉人拟定的征收补偿方案符合法定程序。在充分征求公众意见并进行社会风险评估后，经都匀市人民政府第十五次常务会议研究决定。上述事实，上诉人均提供证据证实，一审判决认定事实错误。二、一审判决严重违反法定程序，侵害上诉人的诉讼权利。一审法院对于本案组成不同的合议庭，对于部分案件进行合并审理，其中（2018）黔27行初621、622、620、615、614、496、497号在第十二法庭开庭，同一时间（2018）黔27行初612号、619号、618号、625号在第七法庭审理。同一被诉具体行政行为，同一被告，在同一时间由不同合议庭同时开庭审理，经上诉人与一审法院多次沟通协调另行确定开庭时间未获许可，严重违反法定程序，侵害上诉人诉讼权利。三、一审判决严重损害公共利益及其他被征收人的合法权益。上诉人依据国务院关于做好城镇棚户区和城乡危房改造工作等文件精神，开展实施都匀市棚户区改造工作，系因公共利益需要实施征收行为，被诉征收决定现涉及被征收人612户，566户参与选择并选定评估机构，其中442户已与上诉人签订征收合同，一审判决认定被诉《决定》违法，有悖社会公共利益，使基于征收决定所建立的一切法律关系处于不确定状态。综上，请二审依法改判或者将本案发回重审。 被上诉人杨兴流二审答辩称，第一，上诉人作出的征收决定适用对象为国有土地上的房屋，而征收决定范围包含集体土地，因此，上诉人作出的征收决定不合法。第二，上诉人没有提供证据证明对征收范围内的建筑、居民环境等进行调查摸底。第三，上诉人张贴的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目征收补偿方案征求意见公告》的公示张贴地点离被上诉人房屋所在地很远，且张贴地址不在征收范围内。第四，上诉人在一审时没有提供在作出《决定》之前，征收是否符合国民经济计划、社会发展规划、土地总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划的相关文件。第五，上诉人一审提供的省住建厅审批的《关于都匀市2018年蒙家桥棚户区改造项目（一期）纳入国家计划的确认函》的复印件，不能作为征收决定已纳入国家棚户区改造计划的依据。第六，上诉人未提供《社会稳定风险评估报告》。第七，上诉人公示的是加盖都匀市政府公章的被征收房屋的价格表，都匀市政府无房地产评估资质，其出具的评估结果不具备法律效力。第八，上诉人没有提供分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布的证据。第九，上诉人未提供征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用，经政府常务会议决定的证据。请求二审法院驳回上诉人的请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为：本案属于国有土地上房屋征收的情形，对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作了专门的规定。其中，第九条规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，上诉人都匀市人民政府为证实其作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》合法，向一审法院提交了证据证实其主张。但其提交的证据中没有证据能够证实其作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；其提交的证据不能证实作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定进行了社会稳定风险评估；本案涉及人数众多，上诉人未提交证据证实经政府常务会议讨论决定，并且在作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案上诉人都匀市人民政府并没有提交证据证实其作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，一审认定上诉人都匀市人民政府作出的《都匀市蒙家桥棚户区第一期改造项目房屋征收决定》主要依据不足，程序违法正确。 另外，上诉人都匀市人民政府提出，本系列案一审法院组成不同的合议庭，对于部分案件进行合并审理，同一被诉具体行政行为，同一被告，在同一时间由不同合议庭同时开庭审理，程序违法。经查，一审庭审时，都匀市人民政府的委托代理人吴成伟、陈明燕到庭，参加诉讼，已经保障了都匀市人民政府的诉讼权利，其主张同一被诉行政行为，同一被告，在同一时间由不同合议庭同时开庭审理程序违法的主张，无法律依据。对其该项上诉主张，本院不予采纳。 综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人都匀市人民政府的上诉请求理由不充分，无事实及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都匀市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年七月十一日 法官助理杨官录 书记员亢照博