贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终383号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人杨兴华，县长。 被上诉人（一审原告）罗贤海，男，布依族。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，镇长。 一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，局长。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）因与被上诉人罗贤海、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“罗甸县综合执法局”）土地行政强制一案，罗贤海于2015年6月9日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称“黔南中院”）提起诉讼。黔南中院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，裁定不予立案，罗贤海不服上诉至本院，本院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第52号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。罗贤海向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月22日作出（2017）最高法行申4261号行政裁定，指令本院再审。本院于2018年6月1日作出（2018）黔行再8号行政裁定，撤销（2015）黔高立行终字第52号行政裁定和黔南中院（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，指令黔南中院受理。黔南中院于2018年12月6日作出（2018）黔27行初356号行政判决。一审被告罗甸县政府不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，原告罗贤海系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该组寨边、交扁（地名）分别拥有承包地和自留地，其中寨边土地登记在罗甸县人民政府于1998年颁发给其父亲罗来选的土地承包经营权证上，登记面积为0.4亩。 为实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县人民政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告罗贤海承包的上述土地位于该项目征收范围内。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县人民政府达成征收补偿协议。 原告主张2015年5月6日被告罗甸县人民政府、龙坪镇政府、罗甸县执法局在未与其签订补偿协议的情况下，先后组织人员对前述土地上的附着物予以清除并占有使用该土地。庭审中三被告认可存在上述清除行为，但主张该清除行为系涉案项目施工单位重庆远华公司实施。综合在与本案合并审理的原告提起的行政赔偿案中被告罗甸县人民政府提交的585号图斑土地的征地初始登记表及龙坪镇政府提交的398、398-1、399号图斑土地的初始登记表等在卷证据及涉案土地已经用于相关项目建设的事实，一审法院对2015年5月6日被告罗甸县人民政府组织人员将原告前述土地上的附着物予以清除并占有使用该土地的事实予以确认。 一审另查明：就涉案行政行为，原告罗贤海曾于2015年6月9日向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗贤海不服，提出上诉。本院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第52号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗贤海向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4261号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2018年6月1日作出（2018）黔行再8号行政裁定，撤销一审法院（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，指令一审法院受理本案。一审法院立案受理后，一审法院依法将原告要求确认违法及要求赔偿的诉讼请求分别进行立案后依法合并审理。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格主体；二、被诉行政行为是否合法。 关于第一个争议焦点。关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地是以其父亲罗来选为户主的家庭承包土地及自留地，其作为土地的实际使用人，认为被告对该土地上附着物实施清除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗贤海是本案适格的原告。三被告关于罗贤海不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县人民政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县人民政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。罗甸县人民政府作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗贤海承包地的征收是由罗甸县人民政府组织实施，罗甸县人民政府是征收主体。一审法院已查明2015年5月6日三被告组织人员将原告前述两处土地上的附着物予以清除并占有使用该土地，而罗甸县人民政府是涉案项目的征收主体，罗甸县综合行政执法局及龙坪镇政府按照罗甸县人民政府的工作安排协助实施行为，都是为完成罗甸县人民政府对罗贤海承包地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果应当由罗甸县人民政府承担。故罗甸县人民政府是本案适格被告，罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格被告，应驳回原告对该二被告的起诉。 关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案被告罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权,其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除原告承包地上附着物并占用涉案土地的行为违反法定程序。 综上所述，被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告罗贤海要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗贤海位于罗甸县交扁涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违法。 二、驳回原告罗贤海对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 宣判后，罗甸县政府不服提出上诉。上诉请求：1.请求二审法院依法撤销黔南中院（2018）黔27行初356号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实及理由：1.上诉人没有占用涉案承包地和铲除地上种植物、附属设施。被上诉人明知所称的承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员实施基础设施建设占用和铲除，而不是上诉人占用和清除。庭审中被上诉人出示照片拟证明上诉人实施占用和清除行为，但该照片的来源、时间、内容均不能证明该事实；征收土地的行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的行政机关及多个部门，不能因为上诉人是征收土地的法定主体之一便推定被上诉人的承包地系上诉人占用和清除。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在罗甸县国土部门没有参与诉讼的情况下，罗甸县国土部门是否作出责令交出土地和申请人民法院强制执行的法定职权的事实未查明的情况下，推定行政主管部门没有作出责令交出土地的决定，亦没有申请人民法院强制执行的结论有失偏颇，属认定事实不清。综上，一审判决认定事实不清，证据不足。 被上诉人罗贤海在法定期限内未提交答辩状，一审被告龙坪镇政府与罗甸县综合执法局未提交陈述意见。 经审理查明，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，涉案土地在预征收范围内，2015年5月6日，涉案土地被强制占用及清除地上附着物，罗甸县政府未提供任何证据证实该强制占用土地及清除地上附着物系其他主体实施，且罗贤海提供照片初步证明罗甸县政府相关领导指挥强占及清除，根据法律的规定及双方所提供证据，应认定罗甸县政府对涉案土地实施了强制占用及清除地上附着物的行政行为。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，县级人民政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。在本案中，罗甸县政府未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行占用涉案土地并清除地上附着物的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。 综上所述，上诉人罗甸县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由罗甸县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年七月十八日 法官助理杨官录 书记员亢照博