山东省潍坊市坊子区人民法院山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0704行初32号 原告董凤合，男，1955年3月8日生，汉族，高密市鑫诺鞋厂经营者，住山东省高密市。 委托代理人吴晓东，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董**（原告之子），男，1986年7月22日生，汉族，住山东省高密市。 被告高密市人民政府密水街道办事处，住所地：高密市密水大街**。 法定代表人刘广智，主任。 委托代理人成强，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 委托代理人张佳，女，1988年12月16日生，汉族，该办事处工作人员，住高密。 原告董凤合诉被告高密市人民政府密水街道办事处行政撤销一案，本院于2019年3月19日立案后，于2019年3月21日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告董凤合的委托代理人吴晓东、董**、被告高密市人民政府密水街道办事处的委托代理人成强、张佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告董凤合诉称，原告的房屋位于山东省潍坊市高密市北门西侧，被告因“棚户区改造工程需要”与原告签订《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，原告通过政府信息公开获知原告房屋所在地块尚未征收，仍为村集体土地，后原告通过信息公开申请获知《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，又经政府信息公开原告获知作出《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的密水街道南湖片区棚户区改造指挥部系本案被告设立的机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第20条第1款，原告现依法起诉至贵院，请求贵院查明事实的基础上依法支持原告的诉讼请求：1、请求撤销被告作出的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码92370785MA3D55BD1T《营业执照》,证明原告与涉案行政行为之间有利害关系;2、原告向高密市国土资源局邮寄的《政府信息公开申请表》两份；3、高密市国土资源局于2018年11月1日作出的《依申请公开政府信息答复书》两份,证明被告的搬迁补偿办法是违法的;4、原告于2018年11月22日向被告邮寄的《政府信息公开申请表》；5、《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》,签订协议后被告没有将协议书交与原告，原告也没有见到评估报告；6、单号为1070049869532的邮单，证明被告邮寄时间；7、原告于2019年1月18日向被告邮寄的《政府信息公开申请表》；8、《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，该补偿办法没有土地征收批复文件和农用地转用批复文件，且没有制定机关的公章，该补偿办法是违法的；9、邮单一份，证明被告邮寄时间；10、原告于2019年2月18向被告邮寄的《政府信息公开申请表》；11、被告于2019年3月7日作出的《政府信息公开告知书》，证明指挥部是由被告设立的，因为指挥部不是法人单位，所以原告起诉设立机关。证据2-11证明原告获知被告作出涉案行政行为的时间和方式，被告作出《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的行政行为违法。 被告高密市人民政府密水街道办事处辩称，1、原告已经签订了《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，原告已经与所诉的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》不具有法律上的利害关系，不符合起诉条件，应当驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第十二条规定，原告必须与所诉行政行为具有法律上的利害关系。原告已经签订了《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，原告签订协议的行为实质上是丧失了对原有土地使用的权利和地面附着物的所有权利。原告与被告就已经签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》产生了新的法律关系。因此，原告已经与所诉《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》不具有法律上的利害关系，应当驳回原告的起诉。 2、被告制作的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》并未对原告设定权利义务，对原告不具有强制性，《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》不对原告的权利义务产生影响，不符合起诉条件。首先，《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》是针对整个南湖西片区（解家屯）所有企业搬迁制作的补偿办法，该办法规定了搬迁对象、时间安排、评估办法、补偿方式、补偿标准、奖励补助和付款方式等。该办法是针对南湖西片区（解家屯）所有搬迁企业适用的标准，并非只有原告。该办法的内容并未设定强制性的义务和措施，对原告不具有强制力，不对原告的权利义务产生影响。 2018年7月17日，依据《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，原告与被告签订了《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》，明确了搬迁货币补偿的相关事项，对原告集体土地使用权的面积及价值、房产和地上附属物、停产停业补助费、设备及货物迁移费、奖金和其他费用作出了明确的约定，并约定了原告搬迁的时间及要求。原告依据《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》签订协议的行为，表明原告对《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》认可。 3、被告制作的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》事实清楚、依据合法。被告依据《高密市人民政府办公室关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》和《中心城区企业征收搬迁补偿标准》制作了《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》。《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》对搬迁区域内国有工业用地评估补偿标准、国有工业划拨用地评估补偿标准和集体存量土地用于工业用途补偿标准进行了明确。地上。地上附着物补偿停业补助和设备搬迁费补偿依据评估公司评估补偿，《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的内容完全符合《高密市人民政府办公室关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》和《中心城区企业征收搬补偿标准》两个文件的规定，事实清楚、合法有效。 综上，《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》对原告没有强制力，原告对所诉《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》没有法律上的利害关系，该办法制作依据明确、合法有效，依法应当驳回原告的起诉。 被告高密市人民政府密水街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1、《高密市人民政府办公室关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》；2、《中心城区企业征收搬迁补偿标准》,证据1-2证明被告制作《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的依据合法、事实清楚;3、《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》,证明该《办法》是针对南湖西片区（解家屯）所有搬迁企业适用的标准，并非只有原告,因该办法并未设定强制性的义务和措施，对原告不具有强制力，不对原告的权利义务产生影响，原告的起诉不符合起诉条件;4、《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》,证明（1）原告签订协议的行为实质上是丧失了对原有土地使用的权利和地面附着物的所有权利。原告与答辩人就已经签订的《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》产生了新的法律关系；（2）原告依据《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》签订协议的行为，表明原告对《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》认可；（3）原告已经与所诉的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》不具有法律上的利害关系，不符合起诉条件;5、关于密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁情况的说明,证明搬迁范围内的所有企业适用《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》,并进行了补偿和搬迁;6、《高密市人民政府办公室关于城区工业用地土地使用权补偿价格的通知》、《中心城区企业征收搬迁补偿标准》、《行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第十二条，证明制作《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的依据和相关法律、法规。 经庭审质证，被告高密市人民政府密水街道办事处对原告提供的证据1真实性认可，对证明目的不认可，该证据不能证明原告与被诉的补偿办法具有法律上的利害关系；对证据2-3真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，该两份证据是要了解该片区的土地征收情况，而本次搬迁不涉及集体土地的征收，跟集体土地的征收没有任何关系，该证据与本案无关联性，也不能证明被告的搬迁办法是违法的，被告的搬迁办法并不是集体土地征收，因此不适用集体土地征收的法律法规；对证据4-5真实性无异议，对证明目的和被诉的行政行为有异议，该两份证据证明原告是根据被告提供的1-3号证据所签订的补偿协议书，说明原告认可被告的1-3号证据；对证据6、9真实性无异议；对证据7-8真实性无异议，本案搬迁补偿与集体土地征收没有任何关系，本次的搬迁补偿及涉案的搬迁补偿办法不适用集体土地征收的法律法规；对证据10-11真实性没有异议，指挥部是由被告设立的，指挥部没有公章，因此，相关的补偿办法落款的指挥部不加盖公章，与原告的相关协议是由被告签订的。 原告对被告高密市人民政府密水街道办事处提供的证据1-2的真实性、合法性、关联性均不认可，认为被告提供的是彩色复印件，不是原件，被告应当提供证据原件，其次该通知没有加盖办公室公章，不符合文件的构成要件；对证据3认可真实性，但是不认可该办法的合法性，因为原告通过信息公开申请得知，原告房屋所在地块尚未被征收，仍是村集体土地，征收补偿是前后关联的，征收是前提，没有征收补偿方案是不合法的；对证据4真实性认可，但不认可被告的证明目的，因为原告房屋所在地块尚未被征收，仍是村集体土地，原告对该地块的使用权仍然存在，所以原告与搬迁补偿办法具有利害关系；对证据5真实性认可，对证明目的不认可；对证据6中的第1、2项同对证据1-2的质证意见，第3、4项是法律和司法解释，不能作为证据使用。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-11及被告高密市人民政府密水街道办事处提交的证据1-6经审查客观真实，其来源合法，与本案具有关联性，本院认定为有效证据。 经审理查明，原告的房屋位于潍坊市高密市北门西侧，属于高密市密水街道南湖西片区棚户区改造范围内。密水街道南湖西片区棚户区改造指挥部于2018年6月28日制定《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》，2018年7月17日原告董凤合与被告高密市人民政府密水街道办事处签订《南湖西片区企业搬迁货币补偿协议书》。后原告董凤合申请政府信息公开，高密市国土资源局于2018年11月1日作出答复称原告房屋所在地块尚未征收，仍为村集体土地。 本院认为，本案首先需明确原告签订了补偿协议后，与所诉的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》是否具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。农村集体土地征收案件中，被征收人与征收行为具有利害关系。在被征收人经征收补偿协议获得补偿，征收补偿协议经过行政诉讼程序，终审判决已经发生法律效力，或者超过法定起诉期限，被征收人未对征收补偿决定或协议提起行政诉讼，征收补偿协议产生确定力时，被征收人丧失对涉案土地、房屋的权利，之后再对征收协议及其前置行为提起行政诉讼，才不再具有原告资格。本案中，原告对搬迁补偿办法提起行政诉讼，虽然原告已经签订补偿协议书，但对补偿协议书的起诉期限并未届满，还没有丧失对涉案土地、房屋的权利，其对征收土地过程中行政机关作出的搬迁补偿办法具有原告主体资格。本案中《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》实质包含征收房屋决定，故本院认为该搬迁补偿办法应视为房屋征收决定和补偿办法而作为行政诉讼可诉对象，属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”原告房屋所在地仍为集体土地，对原告房屋所在地进行棚户区改造，须将集体土地征收为国有，且应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被告高密市人民政府密水街道办事处没有制订该补偿办法的职权，被告作出《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》的行为超越法定职权，但是考虑到绝大多数房屋已经完成征收，如果撤销将给国家或社会公共利益造成损失，故作违法确认，不得再作为征收房屋的依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告高密市人民政府密水街道办事处于2018年6月28日作出的《密水街道南湖西片区（解家屯）搬迁补偿办法》违法。 案件受理费50元，由被告高密市人民政府密水街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  赵世国 审 判 员  单连东 人民陪审员  王尧恩 二〇一九年七月八日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  臧日霞