黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申290号再审申请人（一审原告、二审上诉人）薛国强，男，1930年12月1日出生，汉族，现住佳木斯市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）李淑琴，女，1937年8月20日出生，汉族，现住佳木斯市。二人共同委托代理人薛春林（系二再审申请人之子），男，1971年1月16日出生，汉族，现住佳木斯市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）佳木斯市郊区长青乡人民政府，住所地佳木斯市郊区友谊路196号。法定代表人周建军，该乡乡长。委托代理人相来艳，黑龙江相来艳律师事务所律师。原审第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会，住所地佳木斯市郊区佳西路中段。法定代表人刘洪山，该村委会主任。再审申请人薛国强、李淑琴因诉佳木斯市郊区长青乡人民政府（下称长青乡政府）及佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会（下称佳西村委会）土地行政批复一案，不服佳木斯市中级人民法院（2018）黑08行终17行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。并于2019年5月10日对薛国强、李淑琴的委托代理人薛春林，长青乡政府法定代表人周建军及其委托代理人相来艳，佳西村委会的法定代表人刘洪山进行了询问。本案现已审查终结。佳西村委会于2003年12月31日向长青乡政府报送《关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告》，长青乡政府于2004年1月12日作出《批复》，内容为：佳西村委会：你村《关于土地二轮顺延承包实施方案的请示》已收悉，经研究，你村土地二轮顺延承包实施方案符合国家第二轮土地调整政策及《土地承包法》的有关规定，原则明确，措施具体可行，同意此方案。望你村严格按此方案办事，多做宣传解释工作，做到家喻户晓、人人皆知，依法按程序做好第二轮土地调整工作。薛国强、李淑琴不服，认为长青乡政府作出的该行政行为致使佳西村委会侵害薛国强、李淑琴的土地承包经营权，薛国强、李淑琴于2017年8月29日提起行政诉讼，诉讼请求：1.依法撤销《批复》，并确认批复农民退休收回土地承包经营权一项违法；2.依法撤销第三人作出二轮土地调整方案的第五条规定；3.第三人依法确认并给付原告6亩土地承包经营权（每亩1000平方米）；4.赔偿原告因政府错误文件（造成实际费用）差旅费和车票计算误工损失945980元（67570÷12月÷21.75天=258.89元×14年=945980元、2004年-2017年）、第三人承担差旅费878410元（67570÷12月÷21.75天=258.89元×13年=878410元、1991年-2003年）;5.承担诉讼费。另查明，黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处于2003年10月28日作出《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳西村二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》，佳木斯市郊区人民政府于2003年11月24日作出佳郊政发[2003]75号《关于转发省农委经管处的通知》，在薛国强、李淑琴上访期间，黑龙江省农业委员会于2015年7月31日作出黑农委函[2015]156号《关于对省农委经管处予以撤销的函》，佳木斯市郊区人民政府于2017年3月28日作出佳郊政发[2017]6号《佳木斯市郊区人民政府关于撤销佳郊政发[2003]75号文件的决定》。一审法院认为，本案的争议焦点有三方面：一是长青乡政府作出的《批复》是否符合法律规定；二是黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府先分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，后分别作出撤销的函、撤销的决定，是否能够作为撤销本案《批复》的依据；三是薛国强、李淑琴要求撤销佳西村土地二轮顺延承包实施方案第五条规定是否为本案审理范围，及薛国强、李淑琴、佳西村围绕土地承包经营权所举证据是否应予审查确认。关于长青乡政府作出的《批复》是否符合法律规定的问题。根据《土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。本案中，长青乡政府在收到佳西村上报的关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告后，作出的批复行为符合该法律规定的职责。因此，长青乡政府辩称该批复不违反法律规定应予维持的意见予以支持。关于黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府先分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，后分别作出撤销的函、撤销的决定，是否能够作为撤销本案《批复》的依据的问题。根据《公文处理办法》第四十九条的规定，公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。本案中，长青乡政府作出的《批复》，其内容并未载明依据黑龙江省农业委员会、佳木斯市郊区人民政府分别就佳西村二轮土地延包作出的复函、通知，且此二份公文被撤销，视作自始不产生效力。因此，长青乡政府辩称其作出《批复》的依据是《土地承包法》第十一条规定，此二份公文被撤销对该《批复》没有影响的意见，予以支持。关于薛国强、李淑琴要求撤销《二轮承包方案》第五条规定是否为本案审理范围，及薛国强、李淑琴、佳西村围绕土地承包经营权所举证据是否应予审查确认的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。及《村委会组织法》《土地承包法》的相关规定，本案中，薛国强、李淑琴对佳西村作出的《二轮承包方案》提起诉讼，应当向有关行政主管部门申请解决，不属于人民法院受案范围。故本案对此不予审理，对庭审中薛国强、李淑琴、佳西村围绕土地承包经营权所举证据不予确认。同时，薛国强、李淑琴的该项诉讼请求不适用《村委会组织法》第三十六条的规定，薛国强、李淑琴应当依照法定程序寻求救济。综上，长青乡政府作出的《批复》针对佳西村内的不特定对象，且能反复适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。因此，该《批复》属于该法律规定的具有普遍约束力的决定、命令，薛国强、李淑琴对此提起行政诉讼，人民法院不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三条、第四十四条第一款第(一)项之规定，裁定驳回薛国强、李淑琴的起诉。二审法院认为，《中华人民共和国土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。根据该规定，长青乡政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，在收到佳西村上报的关于佳西村二轮顺延承包方案的请示报告后，作出的批复行为是其职责范围。长青乡政府于2004年1月12日作出佳郊长政[2004]7号《长青乡人民政府关于的批复》，是针对佳西村内的不特定对象，且能反复适用的文件，对薛国强、李淑琴的合法权益不产生实际影响，是不可诉的抽象行政行为。原审裁定驳回薛国强、李淑琴的起诉，符合法律规定，应予维持。薛国强、李淑琴的上诉请求和理由，与本案事实和法律规定不符，不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。薛国强、李淑琴申请再审称，长青乡政府支持佳西村违法收回土地,构成侵权，其作出的佳郊长政[2004]7号批复侵害薛国强、李淑琴的合法权益，该批复属于可诉的行政行为。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，确认长青乡政府作出的佳郊长政[2004]7号批复违法，返还6亩土地的承包经营权，依法赔偿薛国强、李淑琴的各项损失。长青乡政府答辩称，一、佳西村的土地二轮顺延承包实施方案，符合相关政策，不违反法律规定。长青乡政府依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，依法对该方案进行批复。二、佳郊长政[2004]7号批复是针对佳西村委会作出的，是内部工作的衔接，不对外产生法律效力，对薛国强、李淑琴的合法权益不产生影响。三、薛国强、李淑琴赔偿损失及返还土地的请求缺乏依据。四、黑龙江省农委的复函及佳木斯市郊区人民政府转发通知的撤销，属于程序性撤销，对批复不产生影响。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回薛国强、李淑琴的再审申请。佳西村委会答辩称，土地承包合同已经履行完毕，薛国强、李淑琴无权要求返还其承包的6亩土地。二轮土地分配，薛国强、李淑琴停止退休待遇，要求分地，按规定该二人各得1亩土地。薛国强、李淑琴请求赔偿各项损失缺乏事实和法律依据。请求驳回薛国强、李淑琴的再审申请。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，长青乡政府对佳西村委会二轮土地承包具有合同管理的法定职责。2004年1月12日，长青乡政府作出佳郊长政[2004]7号《长青乡人民政府关于的批复》，是针对佳西村不特定村民作出的，且能够反复适用的抽象行政行为，该《批复》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项规定的具有普遍约束力的决定，属于行政诉讼受案范围的排除。原审裁定驳回薛国强、李淑琴的起诉并无不当。薛国强、李淑琴的申请再审请求及理由不能成立。综上，薛国强、李淑琴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回薛国强、李淑琴的再审申请。审判长 张 云 强审判员 皇甫延玉审判员 顾 栩 菲二〇一九年七月六日法官助理张庆宇书记员潘薇