浙江省温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初53号原告陈涨存，男，1974年8月23日出生，汉族，住温州市鹿城区，系原温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场的经营者。委托代理人陈勇（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人白炳鹤（一般授权），该局工作人员。委托代理人张小龙（一般授权），浙江联英律师事务所律师。原告陈涨存不服被告温州市自然资源和规划局（以下简称温州市自规局）土地行政撤销，于2019年2月14日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭审理了本案。原告陈涨存的委托代理人陈勇，被告温州市自规局的委托代理人白炳鹤、张小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈涨存诉称，1995年12月6日，温州市加丰衡器有限公司（以下简称加丰公司）作为受让方，与作为出让方的被告（原温州市土地管理局）签订《国有土地使用权协议出让合同》，以协议出让方式取得坐落于温州市鹿城区××街道××工业区××号地块（以下简称涉案土地）国有土地使用权，总面积1626平方米（折合2.4392亩）。该出让合同第三条约定，“受让方在土地使用权使用年限内，投资量占工程建设总投资100%后可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动”。后加丰公司在缴清土地使用权出让金后，依法领取了《国有土地使用权证》。1999年6月15日，加丰公司在未履行前述出让合同第三条约定投资义务的情况下，将涉案土地使用权转让给温州环宇隧道工程有限公司（以下简称环宇公司），并向被告提交《关于土地转让要求办理过户手续的报告》，要求被告准予办理土地转让过户手续。被告经审查后，认为“用地权属合法、四至清楚、无争议”，并无其他违法行为或存在不得转让的情形，遂报温州市人民政府（以下简称温州市政府）审批，温州市政府批准后办理了涉案土地使用权变更登记，并向环宇公司颁发了证号为温国用（99）字第04465号的《国有土地使用权证》。2001年5月11日，环宇公司又将涉案土地使用权转让给原告和案外人陈中华，其后原告向被告申请将涉案土地使用权过户登记至原告开办的原温州市鹿城区黎明涨存塑料加工场（以下简称原涨存加工场）名下。同年5月30日，被告审查后，认为“用地权源合法、四至清楚、无争议”，并无其他违法行为或存在不得转让的情形，遂准予办理涉案土地使用权变更登记，并最终向原告颁发了证号为温国用（2001）字第02158号的《国有土地使用权证》（证载土地使用权面积为1195.8平方米）。2001年6月15日，原告按照行政机关的要求向工商部门申请“个转企”登记，后于同年7月4日设立温州市鹿城涨存塑料薄膜厂（2003年7月10日更名为温州市涨存塑料薄膜厂，以下简称涨存薄膜厂），并于同年7月10日注销原涨存加工场。根据“个转企”的政策，涨存薄膜厂当然承继原涨存加工场的权利义务，故原告一直以涨存薄膜厂的名义对外主张权利，包括被告在内的各政府部门也一直未提出异议。2003年9月11日，被告以涉案土地属非法转让、错登为由，作出《关于撤销温州市鹿城区××街道××工业区××号地块国有土地使用杈登记的通知》，撤销原涨存加工场于2001年的土地登记。经复议，温州市政府于2004年2月4日作出行政复议决定，撤销了上述通知。后被告又于2014年8月14日作出《关于请求撤销〈土地更正登记审核情况公告〉的答复函》，称“2005年（6月9日）我局重新启动更正登记，同年7月经公告和市政府审批，撤销原土地登记并注销温国用［2001］字第02158号的土地证。”涨存薄膜厂遂于2014年12月8日起诉，请求撤销被告于2005年6月9日作出的撤销土地登记及注销国有土地使用权证的行为。后经承办法官释明，涨存薄膜厂于2015年3月23日撤诉。另行以温州市政府为被告，于2015年6月24日起诉要求撤销温州市政府批准撤销土地登记及注销国有土地使用权证的行为，温州市中级人民法院以涨存薄膜厂无法证明其已承受原涨存加工场权利为由，驳回涨存薄膜厂的起诉。后浙江省高级人民法院二审作出（2016）浙行终873号行政裁定，维持原裁定。鉴于原涨存加工场已注销，原告便以原涨存加工场经营者的身份，于2017年3月31日再次以温州市政府为被告，起诉要求撤销温州市政府批准撒销土地登记及注销国有土地使用权证的行为。2017年9月19日，温州市中级人民法院作出（2017）浙03行初117号行政裁定，以温州市政府签署“同意”的意见，系内部审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回原告起诉。但该行政裁定同时指出，对原告权利义务产生实际影响的是被告据此作出的行政行为，原告可以对该行政行为依法进行救济。鉴于此，原告于2018年3月26日向被告提起国家赔偿申请。被告却以原告“不属于国家赔偿法规定的合法权益受到损害的情形”为由，于2018年5月21日作出不予赔偿的决定。原告遂于2018年7月23日提起行政赔偿诉讼，但法院一、二审裁定均以被诉行政行为尚未被确认违法为由，驳回起诉。同时，在前述行政赔偿诉讼一审程序中，被告承认其于2018年期间，以“非法转让土地”为由，最终作出撤销涉案土地国有土地使用权登记并注销温国用（2001）字第02158号《国有土地使用权证》的行政行为。原告认为，被告所谓的“非法转让土地”与原涨存加工场无关。加丰公司与被告签订的《国有土地使用权协议出让合同》对原涨存加工场不具有约束力。该出让合同第三条关于“投资量占工程建设总投资100%后可转让”的约定仅对加丰公司发生法律效力。此外，加丰公司于1999年将涉案土地使用权转让给环宇公司时，加丰公司并未履行该出让合同第三条规定之义务。然被告在明知加丰公司未履行该义务的情况下，仍对涉案土地使用权变更登记于环宇公司名下予以许可，并向环宇公司颁发了国有土地使用权证。被告的行为无异于对外公示：前述出让合同第三条关于“投资量占工程建设总投资100%后可转让”的约定，已在实质上作了变更或被取消。更为重要的是，涉案土地使用权于2001年变更登记至原涨存加工场名下，是原涨存加工场根据相关法律、法规之规定，依法提供合法合规手续，并经过被告审查、温州市政府审批等程序取得的。被告在审查过程中，还特别出具了“用地权源合法、四至清楚、无争议”的审查意见，原涨存加工场取得涉案土地使用权登记不存在任何过错。原告作为普通公民，基于对行政行为约束力、公信力的确认以及对政府的“信赖”，在加丰公司将涉案土地使用权已经转让给环宇公司，而环宇公司不仅正常受让，且又办理了土地权利唯一凭证的《国有土地使用权证》的情况下，当然无法判断涉案土地使用权会存在“不合法”或“不得转让”的情形。如果涉案土地使用权因转让存在问题而需要撤销土地登记并注销土地证，过错责任有且只能完全在于被告。此外，即便被告所谓的“非法转让土地”的说法成立，则根据《土地管理法》的相关规定，土地行政主管部门也仅仅是有权没收非法所得，无权没收涉案土地使用权。综上所述，原告认为被告的行政行为完全违法，故请求法院依法撤销被告作出的撤销涉案土地国有土地使用权登记并注销温国用（2001）字第02158号《国有土地使用权证》的行政行为。被告温州市自规局辩称，一、原告陈涨存的起诉已经超过起诉期限。我局早在2005年7月就已经作被诉行政行为。在2007年8月30日和2007年12月21日，原告在其向温州市政府提供的二份报告中都明确提到被诉行政行为。同时，原告在2014年、2015年、2017年就同一事实与理由多次向法院提起诉讼。在上述案件中，我局亦告知其被诉行政行为的存在。综上，原告在2007年就知道被诉行政行为的内容，最迟也应当在2017年知道。根据行政诉讼法以及相关的司法解释规定，原告现提起本案行政诉讼已经远远超过起诉期限。二、原告诉请的事实和理由不成立。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十二条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条等的规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。涉案土地被更正登记的原因是转让时违反了出让合同“温土（鹿）23号”第十二条中“投入100%后可以转让”的约定。原告在签订转让合同时，知道或应当知道涉案土地并不符合法定和上述约定的转让条件。原告未对涉案土地进行实地勘查，系其存在过错未尽到审查义务。涉案土地的转让显然违反了《土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他非法形式转让土地”的规定。我局根据《浙江省土地登记办法实施细则》第十三条的规定，发现错登事实依职权办理更正撤销原涨存加工场的土地登记和注销土地证的行为并无不当。三、涉案土地更正登记行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《浙江省土地登记办法实施细则》第13条规定，“在土地登记后，土地权利人以及其他利害关系人发现错登或漏登，申请更正登记，或县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，土地登记机关应按规定办理更正登记。有下列情形之一的，土地登记机关应按规定直接办理更正登记，撤销全部或部分核准登记的事项：（1）当事人在申请登记是隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的；（2）当事人对土地不拥有合法权利的，因登记机关工作人员疏忽造成登记不当的。办理更正登记须按照土地登记的法定程序进行，审核结果必须及时予以公告，公告时间为15日。公告期内未提出异议的，经原批准机关批准，办理更正登记，注销原土地证书。”本案原存在错登事实清楚，我局在查清事实后，依照法定程序进行更正登记，公告并上报市政府批准后予以撤销原涨存加工场的土地登记并注销土地证的行政行为正确。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，涉案土地坐落于鹿城区××乡××工业区××号，地号012ＩＩ5117300号，总面积2.4392亩。1995年12月6日，加丰公司以协议方式取得上述国有工业用地使用权，出让合同第三条约定，乙方（加丰公司）根据本合同受让的土地使用权在使用年限内，投资量占工程建设总投资100%后可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动。环宇公司和黎明加工场分别于1999年6月15日、2001年5月11日相继受让涉案土地，并办理了土地使用权变更登记。2001年5月30日，该土地使用权登记在黎明加工场名下。2003年9月11日，原温州市国土资源局作出《关于撤销温州市鹿城区××街道××工业区××号地块国有土地使用权登记的通知》，以涉案土地属非法转让、错登为由撤销黎明加工场2001年的土地登记。涨存薄膜厂不服，向温州市政府申请行政复议。温州市政府于2004年2月4日作出温政行复（2004）22号行政复议决定，撤销上述更正登记通知。2004年6月9日，原温州市国土资源局重新启动更正登记程序，于同月16日在温州晚报公告土地更正登记审核情况后，于2005年7月6日经温州市政府批准撤销黎明加工场2001年的土地登记，并同意注销温国用［2001］字第02158号国有土地使用权证。2005年7月25日，原温州市国土资源局在土地登记卡上登记撤销事项并注明注销原（2001）第1-2158号国有建设用地使用权证书。2014年12月8日，涨存薄膜厂向我院起诉请求撤销原温州市国土资源局作出的注销土地登记和注销土地证的行为。在该案诉讼过程中，经经办法官释明告知涉案土地使用证系2005年7月6日经被告温州市政府批准同意并于当日注销的，故涨存薄膜厂最终对该案撤诉。2015年6月24日，涨存薄膜厂以温州市政府为被告起诉，请求撤销温州市政府于2005年7月6日撤销土地登记并注销土地使用权证的批准行为。2016年7月6日，温州市中级人民法院作出（2015）浙温行初字第280号行政裁定书，认为涨存薄膜厂提交的证据尚不足以证明其已承受黎明加工场的权利，与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回起诉。涨存薄膜厂不服，提起上诉。浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终879号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。2017年3月31日，原告陈涨存以自己名义提起行政诉讼，请求撤销温州市政府土地行政批准行为。2017年9月19日，温州市中级人民法院作出（2017）浙03行初117号《行政裁定书》，以温州市政府的批准行为未内部审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回原告的起诉。同时，该裁定指出，对原告权利义务产生实际影响的是温州市国土资源局据此后续作出的行政行为，原告可以对该行政行为依法进行救济。后原告提起上诉后又申请撤回，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终1403号《行政裁定书》，准许原告撤回上诉。2018年7月23日，原告向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿因撤销土地登记给其造成的损失。2018年10月16日，本院作出（2018）浙0302行赔初17号《行政赔偿裁定书》，以撤销土地登记行为尚未被确认违法，原告起诉不符合法定条件为由，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。温州市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）浙03行赔终60号《行政赔偿裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。另查明：1998年2月8日，黎明加工场经工商登记成立，性质为个体工商户，经营者陈涨存，经营地址温州市球山巷54号，于2001年7月10日注销。2001年7月4日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂经工商登记成立，经济性质为股份合作，股东为陈涨存、陈中华，其中陈涨存为法定代表人，经营地址温州市球山巷54号。2003年7月10日，温州市鹿城涨存塑料薄膜厂变更为涨存薄膜厂。再查明，因机构改革，原温州市国土资源局已并入温州市自规局。以上事实，由原、被告提供的原告身份证、个体工商户情况（注销）、（2017）浙03行初117号《行政裁定书》、（2017）浙行终1403号《行政裁定书》、土地登记卡续表等证据予以证实。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案被诉行政行为为土地登记注销，涉及不动产，从庭审情况来看，被告对被诉行政行为做出的载体、时间等均无法予以明确，更未以一定的形式向原告告知被诉行政行为，且不动产登记系统亦没有及时更新记载涉案土地的变更情况。在此情况下，被告主张原告的起诉超过法定期限，明显不应予以支持。经庭后核实，涉案土地于2005年7月25日在土地登记卡上登记撤销，即被诉行政行为于2005年7月25日作出，原告于2019年2月14日提起本案诉讼，未超过20年的最长起诉期限。二、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日起实施）第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日起实施）第三十七条第（一）项规定，下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的。该法第三十八条第一款规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。加丰公司、环宇公司取得涉案土地后，均未按照出让合同约定进行投资开发，故环宇公司转让该土地给黎明加工场，违反了上述法律规定。原告提出涉案土地的转让均经过被告审核同意而主张其取得涉案土地并不违法，与法不符，本院不予支持。三、《国家土地管理局土地登记规则》（1996年2月1日起实施）第七十一条规定，土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。《浙江省土地登记办法》（2002年6月1日起实施）第十六条规定，土地登记后，县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，应当及时办理更正登记；土地所有者、使用者、他项权利当事人以及其他利害关系人发现错登或漏登的，可以申请更正登记，县级以上人民政府土地行政主管部门应当办理更正登记。办理更正登记的，应当及时予以公告。《浙江省土地登记办法实施细则》（2003年4月8日起实施）第十三条规定，在土地登记后，土地权利人以及其他利害关系人发现错登或漏登申请更正登记，或县级以上人民政府土地行政主管部门发现错登、骗登或者漏登的，土地登记机关应按规定办理更正登记。有下列情形之一的，土地登记机关应按规定直接办理更正登记，撤销全部或部分核准登记的事项：（1）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或伪造有关证件、文件，采取欺骗手段获准登记的；（2）当事人对土地不拥有合法权利的；（3）因登记机关工作人员疏忽造成登记不当的。办理更正登记须按照土地登记的法定程序进行，审核结果必须及时予以公告，公告时间为15日。公告期内未提出异议的，经原批准机关批准，办理更正登记，注销原土地证书。本案原告取得涉案土地并不合法，被告启动更正登记程序，经登报公告、温州市政府批准，在土地登记卡上登记撤销原涨存加工场的土地登记，并无不当。综上所述，被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求被诉行政行为的诉讼请求，无事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈涨存的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈涨存负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  杨爱法人民陪审员  陈 毅二〇一九年七月二十三日书 记 员  黄家铭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。