山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终296号上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。法定代表人朱玉明，区长。负责人梁弘，副区长。委托代理人周斌，济南市槐荫区房屋征收服务中心工作人员。委托代理人崔耀，济南市槐荫法苑法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）济南燃料集团总公司二公司，住所地济南市市中区光明街38号。法定代表人徐光跃，总经理。委托代理人韩玉坤，该公司职工。济南燃料集团总公司二公司（以下简称燃料二公司）诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）房屋征收补偿决定一案，槐荫区政府不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初878号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李莉军、审判员王修晖组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。燃料二公司在原审诉称：1.原告住所地在济南市，不属于槐荫区行政管辖范围，被告无权征收原告房产，更无权作出补偿决定。2.被告认定的被征收房屋价值明显偏低，认定的被征收房屋面积也与事实不符。3.被告剥夺了原告选择产权调换的权利，根据补偿决定中的货币补偿数额，明显无法购买到类似房产。4.原告土地面积明显大于房屋面积，实施土地收储更有利于保障原告合法权益，但被告无端拒绝了原告关于土地收储的申请。综上，[2018]19号补偿决定超越法定职权，主要证据不足，适用法律、法规错误，且显失公正。请求法院确认[2018]19号补偿决定违法，并予以撤销。原审法院查明：2015年，济南槐荫区第十七届人民代表大会第四次会议审议通过，将槐荫区五里牌坊棚户区改造项目（简称五里牌坊棚改项目）列入该区2015年国有土地上房屋征收项目。鉴于五里牌坊改项目属于跨区划房屋征收项目，槐荫区城乡建设委员会专门向济南市住房保障和房产管理局作出《关于国有土地上房屋征收涉及跨行政区划有关问题的请示》。该局批复称，五里牌坊棚改项目先由市房屋征收部门办理征收冻结等事项，再由槐荫区政府与济南市市中区人民政府（简称市中区政府）进行协商，根据协商结果，报市政府确定该项目的征收主体。2016年3月2日，市中区政府书面同意，由槐荫区政府负责组织实施五里牌坊棚改项目征收工作。2016年7月29日，槐荫区政府对五里牌坊棚改项目范围内国有土地的上房屋作出征收决定，同时发布《济（槐荫）征告字[2016]18号房屋征收决定公告》（简称《[2016]18房屋征收公告》）以及《五里牌坊棚改项目房屋征收补偿方案》（简称《征收补偿方案》）。《[2016]18房屋征收公告》规定，选择货币补偿方式的签约期限自分户初评结果公示期满次日起3个月内。《征收补偿方案》规定，征收非住宅房屋的，对符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划的，实行产权调换，被征收非住宅房屋产权人选择土地收储的，可以在征收补偿方案公布后10日内，向房屋征收部门提出申请。2016年7月29日，济南市城市更新局发布《关于协商选定五里牌坊棚改项目征收评估机构的公告》，因征收范围内的被征收人没有协商一致，2016年8月16日，在槐荫区公证处现场公证下，通过被征收人代表投票方式选定了山东中旭土地房地产评估咨询有限公司（简称中旭评估咨询公司）等八家公司为房屋征收评估机构，负担本次房屋征收的评估工作。2017年7月6日，中旭评估咨询公司针对“济南市槐荫区五里牌坊棚改项目涉及燃料二公司位于市中区光明街38号部分房地产征收估价”，出具《鲁中旭估（征）字2016第W08号房地产估价报告》（简称《房地产估价报告》）,2017年7月12日，房屋征收部门将《房地产估价报告》直接送达原告公司。2017年7月17日，燃料二公司针对《房地产估价报告》，向五里牌坊棚改项目指挥部提出两项异议。2017年7月19日，五里牌坊棚改项目指挥部回函答复称：1.土地与房屋不能分别征收，要么按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行房地产综合评估，土地价值已经体现在房屋评估价值里；要么按照《济南市国有土地收购储备办法》进行土地收储，同一宗土地不能用两个政策；2.2017年7月12日已按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》程序送达《房地产估价报告》，如规定时间2017年7月27日内对《房地产估价报告》无异议，将生效并进行后续程序；3.如果对按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行房地产综合评价不满意，要求按照《济南市国有土地房屋收购储备办法》进行土地收储，可以向房屋征收部门提出书面申请。原告收到五里牌坊棚改项目指挥部回函后，于2017年7月21日再次致函，要求提供“同一宗地不能用两个政策”的依据，并请严格按照《济南市国有土地收购储备办法》对该公司拟被征收地块进行评估。另查明：五里牌坊棚改项目截止原审开庭审理前，征收范围内的公民、法人或者其他组织，均未对案涉征收决定提起行政诉讼。2018年3月7日，被告作出[2018]19号补偿决定，并于次日在房屋征收范围内进行公告。原审法院认为：本案房屋征收部门与被征收人燃料二公司在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，槐荫区政府作为作出房屋征收决定的县级人民政府，有权作出[2018]19号补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，“被征收人可以获得货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，《征收补偿方案》规定，征收非住宅房屋的，只对符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划的实行产权调换。上述规定在没有法律、法规依据的情况下，增设了非住宅房屋被征收人选择房屋产权调换的限制性条件，减损了原告选择房屋产权调换的权利，法院依法不予支持。关于原被告争议的土地收储问题，根据《济南市国有土地收购储备办法》第三条规定，土地收购储备工作在市政府领导下，由市国土资源行政主管部门负责，并非由房屋征收工作部门负责，适用的法律规定也与国有土地上房屋征收与补偿工作不同。鉴于本案被诉行政行为系[2018]19号补偿决定，并非行政机关的土地收储行为，且严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，足以保障原告的合法权益，本案中仅对[2018]19号补偿决定的合法性进行审查，对双方围绕土地收储提交的证据不再予以认定，对形成的争议也不再予以评判。综上，被告槐荫区政府虽然有权作出[2018]19号补偿决定，但该补偿决定在没有法律、法规依据的情况下，减损了原告选择房屋产权调换的权利，属于适用法律、法规错误。判决撤销槐荫区政府作出的槐荫政房征补决字[2018]19号房屋征收补偿决定。槐荫区政府不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决并驳回燃料二公司诉讼请求。其主要理由为：1.上诉人作出的房屋征收补偿决定程序合法。上诉人于2016年7月29日作出［2016］18号房屋征收决定，依法予以公告并送达被上诉人，征收部门与被上诉人在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，上诉人依法作出补偿决定，符合法律规定。2.上诉人作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。补偿决定依据的评估报告合法，补偿决定包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项以及补偿方式、补偿金额和支付期限等事项，符合法律规定。3.原审法院对土地收储问题认定正确，但对上诉人侵害被上诉人选择房屋产权调换的权利的认定错误。根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《济南市征补办法》）第三十一条第二款的规定，征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划。被上诉人的国有土地使用权登记用途为仓储用地，使用权类型为划拨，不符合上述规定，因此涉案补偿决定仅提供一种补偿方式。被上诉人燃料二公司未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案核心争议是案涉补偿决定是否合法。因此本案应围绕涉案补偿决定的合法性，从补偿决定作出的程序和补偿决定的内容等方面对案涉补偿决定进行审查。一、关于本案房屋征收补偿决定程序的合法性问题。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，房屋征收补偿是多阶段的行政行为。征收决定、征收补偿方案、评估报告均在补偿决定之前的程序中形成，是作出补偿决定的重要证据和依据。本案中，槐荫区政府于2016年7月29日对外公布了征收补偿方案和征收决定，根据原审法院查明的事实，本案所涉征收决定由其他被征收人另案提起行政复议，经复议机关审查予以维持，“截止本案开庭审理前，征收范围内的公民、法人或者其他组织，均未对案涉征收决定提起行政诉讼”。在评估机构的选择上，本案房屋征收部门依法定程序选择评估公司。2017年7月6日，评估公司作出评估报告，房屋征收部门于2017年7月12日将《房地产估价报告》直接送达燃料二公司，燃料二公司在法定期限内对该评估报告未向房地产评估机构申请复核评估。因此，本案征收决定及评估报告均依法具有法律效力。对于本案所涉征收补偿方案，区政府在征收决定作出之前，已就该方案征求意见并将根据公众意见修改的情况及时予以公布，此后在征收决定中一并对征收补偿方案进行了公示，符合《征补条例》的程序规定。房屋征收部门在与燃料二公司协商无果的情况下，作出征收补偿决定，在征收范围内进行了公告，并送达给上诉人，符合法定程序。二、关于房屋征收补偿决定内容的合法性问题。根据《征补条例》第二十六条的规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定”。涉案补偿决定仅对货币补偿作了列项，该货币补偿项目符合《征补条例》的有关规定，也不违反《征收补偿方案》有关货币补偿的规定，不存在漏项。但该补偿决定未给予燃料二公司房屋产权调换选择权。槐荫区政府上诉主张，对燃料二公司实行产权调换，不符合《济南市征补办法》第三十一条第二款关于“征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划”的规定，因此涉案补偿决定仅提供货币补偿一种补偿方式。本院认为，上述条款的规定是否限制非住宅房屋被征收人选择房屋产权调换的权利，应作具体分析。根据《济南市征补办法》第一条的规定，《济南市征补办法》制定依据是国务院制定的《征补条例》。《征补条例》第九条规定“征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第二十一条第一款规定，“被征收人可以获得货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”《济南市征补办法》第二十条规定，“征收补偿方式包括货币补偿和产权调换”。从上述规定来看，即使《济南市征补办法》第三十一条第二款的规定强调了非住宅房屋实行产权调换“应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划”，也不违背《征补条例》的规定，不能得出其系限制非住宅房屋实行产权调换的结论。涉案《征收补偿方案》中对非住宅房屋实行产权调换的条款与《济南市征补办法》第三十一条第二款的规定一致，亦不能理解为“增设了非住宅房屋被征收人选择房屋产权调换的限制性条件，减损了被征收人选择房屋产权调换的权利”。因此，槐荫区政府作出的补偿决定中未给予燃料二公司选择产权调换的补偿方式，与《征补条例》《济南市征补办法》及征收补偿方案的规定不符，明显不当。原审法院判决撤销槐荫区政府槐荫政房征补决字[2018]19号房屋征收补偿决定的裁判结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人槐荫区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 李莉军审判员 王修晖二〇一九年七月一日书记员 杨柳青