山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1090号上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前街287号。法定代表人韩伟，区长。委托代理人张建国，章丘区司法局工作人员。委托代理人高娜，山东本业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘莺莺，女，1982年2月28日出生，汉族，现役军人，住北京市海淀区。被上诉人（原审原告）王鑫，男，1979年10月28日出生，汉族，现役军人，住北京市海淀区。委托代理人刘殿佑（系刘莺莺伯父），男，1954年8月30日出生，汉族，居民，住山东省章丘市。委托代理人刘殿生（系刘莺莺之父），男，1958年9月5日出生，汉族，居民，住山东省章丘市。原审被告济南市章丘区明水街道办事处，住所地济南市章丘区明水街道办事处汇泉路1号。法定代表人夏方俊，主任。委托代理人周晓光，该办事处工作人员。委托代理人臧永春，该办事处工作人员。原审被告济南市章丘区房屋征收服务中心，住所地济南市章丘区明水街道办事处铁道北路1263号。法定代表人李发浩，主任。委托代理人张浩，该中心工作人员。委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。原审被告济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，住所地济南市章丘区民泰路317号。法定代表人高勇，主任。委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。王鑫、刘莺莺与济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区明水街道办事处（以下简称明水办事处）、济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称区房屋征收中心）、济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称区住建委）行政强制一案，章丘区政府不服济南市中级人民法院于2019年3月25日作出的（2019）鲁01行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。王鑫、刘莺莺向原审法院起诉称：2018年3月，原告位于济南市章丘明水西泉头街9号（商业大厦宿舍）3幢南一排西数第二户[房产证号为鲁（2016）章丘市不动产权第0001086号]房产列入了章丘棚户区改造，两原告都在部队服役，无暇顾及，因此委托原告刘莺莺父亲刘殿生全权代理拆迁事宜。2018年4月，拆迁办工作人员电话通知原告代理人去签协议，原告代理人向工作人员提出涉案房产院落的补偿价格与当前该区域土地市场价格严重不符，要求按相关规定以当时市场价格予以征收补偿，其他同意按该区房屋征收补偿方式及安置办法进行安置补偿。当时工作人员未给予明确答复，后原告代理人于2018年8月10日前去看房时，发现此房产已夷为一片废墟，原告室内外财物及相关设施已荡然无存。四被告在未与原告达成拆迁补偿协议，更无任何拆迁手续的情况下，违反法定程序，强行将原告房屋拆除，给原告造成了巨大的经济损失，特提起行政诉讼。请求确认被告强制拆除原告房屋、毁坏室内外财物的行为违法。原审法院经审理查明：原告王鑫、刘莺莺在济南市章丘明水西泉头街9号（商业大厦宿舍）3幢南一排西数第二户有房屋一处，房产证号为鲁（2016）章丘市不动产权第0001086号，证载房屋建筑面积48.66平方米，院落28.38平方米，附配储藏室17.82平方米。2018年4月16日，章丘区政府作出章政房征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定，章丘区政府决定对白云路以西区域棚改项目国有土地上的房屋实施征收，征收范围为：汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物。征收部门为区住建委，征收实施单位为区房屋征收中心。征收补偿按照《济南市章丘白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案》执行，签约期限为：2018年4月17日至2018年5月1日。涉案房屋位于章政房征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定征收范围内，原告未在规定期限内签订拆迁补偿协议。2018年8月10日，原告发现涉案房屋被拆除、室内外物品被损坏。原告对强制拆除行为不服，诉至法院。原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告提交的证据可以证实涉案房屋在被告章丘区政府作出的房屋征收决定的范围内以及已被拆除的事实。原告对拆除行为不服，提起本案诉讼，具有诉讼主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案被告章丘区政府作为济南市章丘行政区域房屋征收与补偿工作的主管机关，负有本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职责，其于2018年4月16日作出章政房征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定，将涉案房屋纳入房屋征收决定的范围内。《济南市章丘白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案》载明：项目征收采取集中拆除的方式，由征收人统一组织实施拆除。在原告已举证证明房屋已被拆除的事实后，应视为其已经初步履行了举证责任，被告明水办事处、区房屋征收中心、区住建委作为房屋征收工作的参与机关，其参与征收工作是受区政府指挥调配，在三被告均否认实施被诉拆除行为时，被告区政府如不能举证证明确系其他主体违法强制拆除，应由房屋征收人即被告章丘区政府对强制拆除涉案房屋的行为承担法律责任。区房屋征收中心在庭审中辩称，涉案房屋属于片区里的商业大厦宿舍，隶属于商业大厦集团公司，是由商业大厦集团拆除的，但商业大厦集团并不具有行政主体资格，其实施房屋拆除行为应视为受房屋征收人委托，责任后果应由房屋征收人承担。被告章丘区政府作为房屋征收人系适格被告。因此，原告请求确认被告明水办事处、区房屋征收中心、区住建委强制拆除涉案房屋的行为违法，没有事实依据，其对被告明水办事处、区房屋征收中心、区住建委的起诉，应予驳回。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，国有土地上房屋征收行为的实施必须遵循法定程序，未经履行法定程序，不得强制拆除被征收人的房屋。本案中，涉案房屋经依法登记，系原告的合法房产，非经依法征收并经补偿安置，任何个人、行政机关不得强制拆除。原告未签订征收补偿协议，也未实际交付空房，被告章丘区政府未履行上述法定程序，即组织实施了对涉案房屋的拆除行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被告章丘区政府拆除原告房屋的行为违法。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告王鑫、刘莺莺对被告明水办事处、被告区房屋征收中心、被告区住建委的起诉；二、确认被告济章丘区政府强制拆除原告王鑫、刘莺莺位于济南市章丘明水西泉头街9号（商业大厦宿舍）3幢南一排西数第二户[房产证号为鲁（2016）章丘市不动产权第0001086号]房屋、毁坏室内外财物的行为违法。章丘区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判或者发回重审。主要理由如下：1.涉案房屋的位置在章政房征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定的征收范围内，征收决定明确了房屋征收部门系区住建委，原审法院规避了该基本事实，系认定事实不清。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，房屋征收部门应对房屋征收与补偿工作过程中的行政行为承担责任，原审法院判决上诉人对强制拆除行为承担法律责任，明显适用法律错误。被上诉人王鑫、刘莺莺及原审被告明水办事处、区房屋征收中心、区住建委未提供书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于章丘区政府是否为本案被诉行政强制行为的主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“（一）市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“（一）房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。（二）房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。根据原审法院查明的事实，王鑫、刘莺莺的房屋位于涉案国有土地房屋征收范围内，在未签订拆迁补偿协议的情况下涉案房屋被拆除、室内外物品被损坏，上诉人章丘区政府及原审被告明水办事处、区房屋征收中心、区住建委均否认实施了强制拆除行为。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。鉴于被上诉人被强制拆除的涉案房屋在章丘区政府章政房征决字（2018）2号国有土地上房屋征收决定的征收范围内，可以证明章丘区政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责。在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由章丘区政府承担。原审被告区房屋征收中心在原审庭审中虽辩称涉案房屋是由商业大厦集团拆除的，但并未提交商业大厦集团受何行政主体委托实施强制拆除行为的证据。因此，在章丘区政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。原审法院据此认定涉案房屋拆除行为应视为受房屋征收人委托，责任后果应由房屋征收人承担并无不当，本院亦予以支持。上诉人主张房屋征收部门系区住建委，房屋征收部门应当承担责任，但并未提交有效证据予以证明，本院不予支持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人章丘区政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 李 拙审判员 李莉军二〇一九年七月二十二日书记员 杨柳青