江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初163号 原告季某，女，1972年12月23日生，××族，住启东市。 原告黄某，男，1995年7月14日生，××族，住启东市。 两原告委托代理人封波，江苏盛律律师事务所律师。 被告启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市汇龙镇人民中路**。 法定代表人龚健，职务镇长。 出庭负责人李雷兵，职务副镇长。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 第三人沈本芳，女，1936年4月17日生，××族，住启东市。 委托代理人王守堃，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 原告季某、黄某诉被告启东市汇龙镇人民政府（以下简称为汇龙镇政府）不履行职责一案，原告于2018年7月24日向本院提交起诉状，本院于2018年7月30日立案受理，并于7月31日向被告汇龙镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告汇龙镇政府于2018年8月7日向本院交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日第一次公开开庭审理了本案，原告黄某及两原告委托代理人封波，被告应诉负责人李雷兵及委托代理人陈卫东到庭参加诉讼。第一次开庭审理后，因发现范某与本案的处理有利害关系，本院依职权追加范某作为第三人参加本案诉讼。因本案案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。2019年7月12日，本院第二次公开开庭审理了本案，两原告委托代理人封波，被告法定代表人龚建及委托代理人李卫东，第三人范某委托代理人王守堃到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告季某、黄某诉称，季某与原告黄某系母子关系，均系汇龙镇鹤群村**村民，因汇龙镇江海南路拓宽，对该路段所涉及的村民进行拆迁安置。但被告未给予原告房屋安置，理由是原告季某是沈本芳户“外嫁女”。原告季某在鹤群村一直尽到村民应尽的义务，原告黄某系南京体育学院在校大学生，入学后户口仍在鹤群村，黄某达到当兵入伍年龄后，鹤群村民委员会按规定通知黄某参加参军入伍体检等。2017年1月21日，原告通过政府信息公开获知，被告将原告定性为“寄放户”，并称根据“相关拆迁政策”原告不享受相关安置，并建议原告如需建房请到原告丈夫的户籍所在地申请。原告身为被告辖区村民尽到了应尽的义务，应依法享受房屋安置利益，被告按照老思想违法制定“土政策”，严重侵犯了原告的合法权益。请求判令被告汇龙镇政府按启汇拆指（2013）28号文第三条第1（1）项规定，按两人户核定原告应享受66平米的应批建筑占地面积。 原告向本院提交以下证据：1．江苏省海门市人民法院行政判决书（2017）苏0684行初判决书33号、江苏省启东市人民法院民事判决书（2017）苏0681民初6006号、江苏省南通市中级人民法院民事判决书（2017）苏06民终4719号，证明原告系被拆迁范围内居民，在拆迁过程中没有被安置，知晓后一直在主张自己的合法权益，要求政府给与安置；2．启东市汇龙镇鹤群村村民委员会2016年12月21日出具的二原告没有给予安置的证明、2017年1月16日政府信息公开申请答复书，证明被违法拆除房屋系原告家庭祖产，未析产，原告是法定继承人、实际居住人等，没有给与原告补偿及安置；3．2008年至2013年的南通市农民承担费用专用票，证明原告一直在承担农民应承担的缴费义务；4．选民证、选票，，证明原告系拆迁范围内辖区村民；．农村合作医疗卡各一张；6．2017年7月14日领取的常住人口登记卡，户主为范某，住址为启东市汇龙××村××号，家庭成员有季某和黄某，婚姻状况为未说明情况；7.原告黄某的南京师范大学研究生卡一张，证明原告黄某系在校大学生；8.农村土地承包经营权证，证载内容为承包方家庭代表范某，家庭成员范本范，季某，黄某，证明原告系农村土地承包方的家庭成员、在该次拆迁中系被拆迁人。 被告汇龙镇政府辩称，一是原告诉请没有事实依据和法律依据。二原告在被告下辖鹤群村十九组没有合法的房屋，本次房屋搬迁与二原告没有任何关联。根据《汇龙镇江海南路房屋搬迁补偿安置办法》（启汇拆指[2013]28号,以下简称28号文）第三条第1（9）项规定“婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的费独生子女（含其子女）不予核准”的规定，二原告虽户籍在搬迁区域，但原告季某系非独生子女，故不应享有安置待遇。二是根据行政诉讼法第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应提供其向被告提出申请的证据。本案中，二原告没有向被告提出过申请，故被告不存在不履责的事实。 被告向本院提交了：1.28号文；2.查询季某婚姻登记的介绍信一份。 第三人范某述称，该起诉讼是原告和被告之间的事情，和第三人没有关系，至于第三人对被拆迁房屋签订安置补偿协议、选择货币补偿、对补偿款向各子女进行分配等是第三人民事权利的实现，和本案没有任何关联。 第三人未向本院提交证据材料。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为，证据1的三性没有异议，但是该判决书中明确本案原告在案涉地块没有任何房屋，证据2真实性没有异议，但是该份证明明确告知不享受安置待遇，证据3真实性没有异议，但与诉请没有关联，证据4真实性没有异议，但是这是政府给予的待遇，和诉请没有关联性，证据5真实性没有异议，但是根据28号文件，常住人口不一定享受拆迁待遇，证据6真实性没有异议。对于被告提交的证据，原告质证认为，证据1真实性不持异议，但按照文件的规定应当给予安置，证据2的真实性无法核实，也达不到被告的证明目的。第三人对原告提交的证据及被告提交的证据1不持异议，对被告提交的证据2真实性和证明目的不认可，季某与黄德正（黄某生父）虽然是事实上的婚姻，但具体的婚姻关系应以婚姻登记部门登记为准。 本院对原告、被告不持异议的证据予以认定，至于证据能否达到各自证明目的及与本案的关联性大小待后围绕争议焦点一并予以阐述。另本院责令被告提交了启住建[2012]89号文（《关于城市规划区内农民集中居住区建设与安置中有关问题处理的试行意见》,以下简称89号文） 经审理查明，原告季某与原告黄某系母子关系，第三人范某系原告季某的母亲，两原告户籍均在启东市汇龙××村××组，原告黄某系在校大学生，原告季某与案外人黄德正育有黄某，但二人未办理结婚登记。约2009年至2013年期间，季某在鹤群村一直缴纳农民承担的一事一议筹费用。该村村委选举换届时向季某、黄某均发放选民证和参选证，两原告在该村亦办理了农村医疗保险。在2016年12月重新确权发证的苏（2016）启东市第065916号土地承包经营证上，承包方代表为范某，家庭成员情况载明季某为女儿、黄某为外孙子，确权面积为2.42亩。 1996年9月，季某父亲季文明申请建造建筑占地98平方米的二层楼房，在建房用地审批表中填写的家庭成员为范某、季松辉。1999年左右，季松辉结婚后居住在该楼房内，两三年后，季文明、范某在大儿子季松元七架头房屋后搭建了15.74平方米的披屋。2010年8月，季文明去世。 2013年，启东市汇龙镇江海南路（汇龙镇双庆村、鹤群村区域）进行拓宽工程。2014年5月30日，汇龙镇政府（甲方）与范某（乙方）签订《房屋拆除搬迁补偿安置协议》，约定因建设需要，甲方需拆除乙方所有的房屋，协议第一条约定，乙方被拆除的房屋座落于汇龙镇鹤群村十九组，被拆除房屋总建筑面积15.74平方米，应享受房屋拆除搬迁补助的人数为1人，具体名单为范某；第二条约定，乙方选择货币补偿作为拆除搬迁补偿安置方式；第三条约定甲方向乙方支付被拆除房屋的补偿金额为9846元、搬迁补助费为300元、误工补助费200元、临时安置补助费1000元及车旅费等合计12585元；第六条约定，本协议生效后，他人对被拆除房屋及其附属手的所有权、使用权发生异议的，由乙方负责处理，并承担相应的法律责任。事后，范本房领取了房屋拆除搬迁补偿款为12585元。因范某选择货币补偿，由汇龙镇政府以回购其安置房屋的形式予以补偿。2014年8月22日，汇龙镇政府在搬迁户为范某的《江海南路搬迁户安置房回购审批表》中作出了“同意回购”的意见，该表载明安置房应购面积为86平方米，合法面积为43平方上（一人户应享受的建筑占地面积），原合法面积回购金额为139750元，剩余面积回购金额为92450元，回购总价232200元。同年10月9日，范某收取安置房回购款232200元。 2017年1月16日，原告季某通过政府信息公开获知“因为你们母子俩属于寄放户，相关拆迁安置政策规定不享受安置待遇”。同年，两原告向启东市人民法院提起民事诉讼，要求撤销范某与汇龙镇政府签订的拆迁补偿安置协议，要求被告汇龙镇政府给予两原告安置66平方米的房屋，启东市人民法院作出（2017）苏0681民初6006号民事判决书，驳回两原告的全部诉讼请求，并表明原告要求房屋安置问题不属于民事诉讼受案范围。2018年3月1日，南通市中级人民法院作出终审判决，维持一审作出的驳回两原告诉讼请求的判决。2018年7月24日本院收到两原告的行政起诉状，要求被告给予两原告66平方米的安置房屋。 另查明，启东市为做好集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，于2011年3月制定了《关于进一步做好集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的意见》（启住建[2011]40号，以下简称40号文），该文第一条5（3）规定，被拆迁家庭成员中已婚嫁或离婚回娘家的女儿（男方到女方家落户的除外），户口在拆迁范围内（含随报户口子女），婚后在男方未建房的，按实际人数与父母合并计算应批建房占地面积，不作分户处理……该文详细载明了应安置面积的审查方法。启东市汇龙镇拆迁指挥部为做好汇龙镇鹤群村、双庆村拓宽工程中房屋搬迁补偿安置工作，制定了28号文，第三条第1（9）规定“婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生子女（含其子女）不予核准建筑占地面积。2012年4月28日，启东市就该市城市规划区内农民集中居住区建设与安置中有关问题处理制定了89号文，该文明确了农民集中居住区的安置对象、标准和意见适用范围。 还查明，季某在启东市未有婚姻登记信息，本院责令被告至黄某生父处查询婚姻登记信息，被告仅提供了查询的介绍信复印件，且上述介绍信记载的“季某”身份证信息与本案季某身份证信息存在明显不一致，被告未能举证说明彼“季某”即此季某。 案涉争议在于被告是否应当将二原告作为被拆除房屋的家庭成员核定享受相应拆迁安置待遇，本院认为，两原告按政策规定应当作为案涉被拆除房屋的家庭成员享受相应的拆迁安置待遇，理由详见下文分析。 第一，普适性文件授益性的规定行政机关不得随意进行剥夺。区域内普遍适用的集体土地上拆迁补偿政策文件，对该区域内的全部集体土地上拆迁项目都具有指导作用和约束力，除非有同级别的政策文件予以替代，否则，下级部门就个别搬迁项目作出个别性规定时，不得剥夺普适性文件授益性规定的被授益主体的合法权益。本案中，被告方提交的个别项目适用的28号文第三条第1（9）显然与启东市全辖区内适用的40号文第一条5（3）相冲突。在这两者相冲突的情况下，行政机关应该选择适用对当事人有利的政策文件予以保护当事人的合法权益。被告在庭审中辩称的40号文已经被89号文代替，但89号文明确规定的是启东市城市规划区内相关镇村区域内的民房搬迁，且89号文适用范围为启东市城市规划区内的汇龙镇城东村、台角村、克明村、汇东村、南郊村、合兴镇村全部区域，城北村和平路以西、中央路以北区域，汇龙村建设路以东区域，城河村南苑路以南区域，案涉的鹤群村显然不在此文适用范围。 第二，被告无证据证明两原告属于40号文不列入应批建房占地面积的核定对象的范畴。40号文规定，，对城镇居民、类原因挂投靠的人员、放弃或者全部出售被拆迁房屋的人员、在签约前半个月已经死亡的人员、其他未列入应批建房占地面积核定对象的人员，不列入应批建房占地面积核定的对象。本案中，原告季某和黄某自出生伊始户口就在鹤群村，季某在鹤群村缴纳村民承担的相应费用，季某、黄某作为沈本芳户的家庭成员参与家庭承包经营，季某、黄某在大洪村参与农村社会养老保险，很显然被告无有效证据证明原告属于上述不列入应批建房占地面积的核定对象范围，被告在相应信息公开答复中告知原告属于“寄放户”，显然无相应证据予以佐证。 第三，40号文对被拆迁房屋中已婚嫁或离婚回娘家的女儿及其随报户口子女的应批占地面积核定有明确规定。40号文第一5（3）规定，被拆迁房屋家庭成员中已婚嫁或离婚回娘家的女儿（男方到女方落户的除外），户口在拆迁范围内（含随报户口子女），婚后在男方未建房的，可按实际人数与父母合并计算应批建房占地面积，不分户处理。从该条规定可以看出，家庭成员中已经婚嫁的女方及其生育随报户口的子女，只要在婚后在男方未建房的，要按照实际人数与父母计算应批建房占地面积，不作分户处理。本案中，被告并未提供证据证明季某在黄某生父黄德正处建造了房屋或在此处享受了拆迁安置待遇。如上所述，40号文是在启东市范围内统一适用的农村集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的政策文件，在该文件对上述主体作出授益性规定的情况下，在有权部门未作出不同解释规定或者限制解释规定的情形下，被告在案涉集体土地上开展搬迁工作，无权对上述文件明确的授益主体剥夺其相应权益。 第四，即便按照28号文的规定，被告也未充分举证说明季某已经“婚嫁”。28号文第三条第1（9）规定，婚嫁后户籍在搬迁区域，不符合招婿条件的非独生子女（含其子女）不予核准建筑占地面积。按照此条规定，只有“婚嫁”的情形下，才不予核定相应面积，但在本案中，被告汇龙镇政府未能举证证明季某已经“婚嫁”与黄德正。身份关系的认定需要有相关的证据予以认定，而不能仅凭有关双方之间育有子女即认为“婚嫁”事实成立。即便一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，但对于身份关系的认定也不能仅凭一方的自认予以确定，而是应当结合相关婚姻登记材料及双方共同生活的事实予以确定，何况本案中原告方也并未自认婚姻关系。 综上所述，在有权部门未对相应文件作出其他解释和规定的情况下，被告在案涉房屋拆迁过程中，未将原告按照相应文件规定作为被拆房屋家庭人口数核定安置面积待遇，缺乏事实依据，当属不履行法定职责，对原告的诉请被告应当按照有关政策规定予以核定处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告启东市汇龙镇人民政府在本判决生效后两个月内对原告季某、黄某的安置面积待遇按政策规定进行核定处理。 案件受理费50元，由被告启东市汇龙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  陈金平 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年七月二十九日 书 记 员  刘 佳 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。