四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川16行初24号 原告廖乔生，男，汉族，生于1939年6月12日，住四川省邻水县。 委托代理人廖志全（系廖乔生之子），男，汉族，生于1974年4月2日，住四川省邻水县。 被告邻水县人民政府，住所地四川省邻水县鼎屏镇胜利街1号。 法定代表人黄永鸿，县长。 委托代理人冯建兵，邻水县人民政府工作人员。 委托代理人鲁春勇，四川欣锐律师事务所律师。 原告廖乔生因被告邻水县人民政府不履行土地登记法定职责，于2019年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日立案后被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告廖乔生的委托代理人廖志全；被告邻水县人民政府副县长杨成，委托代理人冯建兵、鲁春勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告廖乔生诉讼请求：请求依法判决被告履行土地行政管理（土地确权登记、发放土地证），作出行政处理答复意见的法定职责。事实和理由：2019年1月25日，原告向被告收发室工作人员递交申请书，至今被告仍拒不作出受理告知，也拒不作出行政处理答复法定职责。2015年3月，龙桥乡人民政府组织冷家村委会、组民经过踏（指）界确认地块小班宗地，并完善《农村承包土地登记基本信息表（摸底调查表）》、户主身份信息等相关确权登记基本材料，由冷家村委会初步审查后，上交龙桥乡人民政府初审核查，再交邻水县农业局审核的法定流程。2015年7月25日，由邻水县农业局聘请的四川中水成堪院测绘工程有限公司工作人员进驻原告所在组开展确权登记调查，填写《农村土地承包经营权登记外业调查手薄》，工作人员没有依法对调查情况进行公示。原告之子在对《农村土地承包经营权登记外业调查手薄》核对后，发现小班宗地错填、漏填严重，并与原《农村承包土地登记基本信息表（摸底调查表）》不符，原告之子及时向村组和乡人民政府负责人反映要求更正，后多次向邻水县农业局、被告投诉，申请依法确权登记、发放土地证，被告如今拒不依法作出受理告知，也拒不依法作出行政处理答复意见。原告没有得到二轮农村土地证，经查龙桥乡冷家村、乡人民政府、邻水县农业局均不能提供相关二轮土地确权登记档案资料，显然被告没有依法履行行政管理法定职责，故请求法院支持原告的诉讼请求。 原告廖乔生提交了如下证据： 1.审核确认承包土地确权登记土地权属证申请书（2019年1月25日邻水县人民政府收发室工作人员刘源签收），拟证明被告已经签收审核确认承包土地确权登记土地权属证申请书。 2.（2018）川16行初109号裁定书，拟证明原告曾申请过。 3.农户承包地登记基本信息表（摸底调查）、农村土地（耕地）承包合同，拟证明2015年3月21日由组上上报农户的基本信息给乡人民政府，农村土地（耕地）承包合同有漏填和错填的地方。摸底调查表上有21个板块，共15.08亩；农村土地（耕地）承包合同上面只有10个板块，共10.45亩，主要是板块少了，亩数以实测为准。 4.农村土地承包经营权确权登记外业调查手薄，拟证明2015年7月25日四川中水成堪院测绘工程有限公司的测绘只有组长签字，没有原告的签字，与摸底调查表的事实不符。 5.2015年12月7日龙桥乡冷家村委会出具的证明，拟证明表中没有按照原告的土地实际板块填表，且也没有农户的确认。 6.廖乔生土地确权变更申请（农户为刘素珍、刘达全、刘礼春三户），刘达全、刘礼春农户承包地登记基本信息表（摸底调查）。证据6拟证明2015年3月刘素珍、刘达全、刘礼春三户的土地变更资料，三户土地变更到原告的名下。原告向龙桥乡人民政府申请，村委会组长签字了，但是纠错没有进行变更，也没有做出答复。 7.农业税纳税通知书、农业保险缴费依据，拟证明原告第二轮承包人数是10人，承包土地计8.059亩，2007年收的农业保险田地承包面积是20亩，是村委会主任收的保险费。 8.2015年11月11日龙桥乡冷家村委会关于死、外迁16人田地处理意见的证明，2014年12月15日农户的证明证实材料。 9.2013年3月27日冷家村委会关于冷家村6组死、外迁户田地的处理意见。 10.2007年7月20日原告任队长期间16人迁、死人员证据。 11.2013年3月27日村委会出具的证明。 证据8-11拟证明村委会农户根据农村土地纠纷调解仲裁法的规定，将外迁、死亡农户的土地承包给原告。 12.廖继怀出具的证明。 13.刘达全卖房契约及证明。 14.刘素珍的证明。 证据12-14拟证明农户双方之间自愿达成协议，把土地转让给廖乔生并确权。 15.刘长寿出具的证明。 16.魏菊兰出具的证明。 证据15-16拟证明双方互换土地。 17.廖春刚出具的证明，拟证明廖春刚的土地2015年已经登记在原告名下了，也登记在了调查摸底表上。 18.粮食补贴公示表及龙桥乡信用社粮食直补补助凭证，拟证明16个死亡、外迁的人员共16.8亩土地，但实际只给付原告5.6亩补贴款，要求确权，并足额发放补贴款给原告。 19.邻水县农业局关于农村土地承包经营权证查询申请的回复、向邻水县龙桥乡人民政府的查询申请书，拟证明不能出具有效确权登记发证的档案资料，龙桥乡前任站长没有移交给政府，也找不到土地确权的资料档案。 20.邻水县农业农村局关于来信查询农村土地承包确权登记相关资料的回复、邮寄单，拟证明2019年5月8日作出的回复，承包合同的来源。 21.2017年11月27日的收款收据、冷家村2011年田地调整、冷家村粮食直补、冷家村2011年土地调整情况，拟证明原告5.6亩土地的粮食直补款被乡村干部贪赃。 22.2013年3月27日龙桥乡冷家村委会的证明一份、收款欠条调解书三份，拟证明2013年7月12日收回乡村干部贪赃的粮食直补款，以农户冒领的形式收回。 被告邻水县人民政府答辩称，一、他府不存在不履行法定职责的行为。龙桥乡人民政府根据邻水县委、县政府《关于进一步完善农村土地二轮承包重新核发农村土地承包经营权证工作的通知》邻委办〔2016〕15号，为原告填写了《土地承包经营权证》，并通过其所在村组将重新核发的《土地承包经营权证》发放给了原告。为了完善农村土地承包经营权的不动产登记工作，2015年邻水县农业职责部门聘请四川中水成堪院测绘工程有限公司对全县的农村承包土地集中进行测绘和勘丈，并依据勘丈的数据重新为农户填发《土地承包经营权证》。测绘公司在原告村组测绘和勘丈中，原告与同组村民之间为承包土地界址、面积发生争议，且原告想把集体未分配的约3亩土地纳入其本次土地测绘、确权范围，且原告也未在农村土地承包经营权登记农户确认表上签字，由此导致原告所地组至今尚未向龙桥乡人民政府、邻水县农业局报送本次确权的相关资料，原告所在组至今都未发《土地承包经营权证》（2015年新证）。他府发放《土地承包经营权证》系得到邻水县农业局基于乡镇人民政府的书面申请，是对乡镇人民政府报送的申请材料审核的结果，原告的申请并不能启动他府履行法定职责，原告所在组部分农村承包土地存在争议，原告也未在农村土地承包经营权登记农户确认表上签字，导致后面的办证行为无法进行，他府无法履行确权发证的职责。二、原告称于2015年3月其承包土地界址错误，可知原告于2015年就知道其未办理《土地承包经营权证》，但未在法定期间内起诉，超过了法定起诉期间，请求驳回原告的起诉。 被告邻水县人民政府提交了如下证据： 第一组：《技术服务合同》、《农村土地承包经营权登记农户确认表》、《情况说明》，拟证明1.2015年邻水县县级农业主管部门聘请四川中水成勘院测绘工程有限责任公司对全县的农村承包土地集中进行测绘和堪丈的事实；2.该公司测绘到原告所在村组时，原告与同组村民为承包土地界址、面积大小等发生争议，同时也证实原告未在农村土地承包经营权登记农户确认表上签字；3.原告想把集体未分配的3亩土地纳入自己本次土地确权范围，原告所在村组农户不同意，导致该村整个土地承包经营权证登记工作至今无法开展，也致使所在村组至今未将测绘数据向龙桥乡人民政府、邻水县农业局以及被告报送本次确权的相关资料。 第二组证据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、邻委办〔2016〕15号《关于进一步完善农村土地第二轮承包重新核发农村土地承包经营权证工作的通知》、邻农函〔2014〕21号《关于农村土地承包经营权确权登记工作有关具体问题处理的意见》，拟证明1.被告邻水县人民政府履行审核、颁证的职责，系得到邻水县农业局基于乡镇人民政府的书面申请，对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核的结果，而原告的申请并不能启动被告履行法定职责；2.原告所在组部分土地存在争议，按照邻农函〔2014〕21号《关于农村土地承包经营权确权登记工作有关具体问题处理的意见》第二条第（四）项坚持“两确”、“一缓”的规定，对存在争议和纠纷的，先要依法解决再确权；对矛盾一时解决不了的，可暂缓确权；因此证实本案中系原告自身原因导致暂缓确权，被告在本案中不存在未履行法定职责行为。 本院依法调取了以下证据： 1.涂代恒证言。 2.鲁德明证言。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：第一组证据中的《技术服务合同》真实性无异议；《农村土地承包经营权登记农户确认表》漏写一个人，与原告提交的有差异，与2015年3月的摸底调查表不相符，且确认表不是廖乔生本人签字，是被告方伪造的证据，违反了土地管理法的相关规定；土地确认表没有原告的签名，不具有证据的合法效力，二轮承包面积确认表没有原告的确认签字，是违法的；《情况说明》不属实，不存在面积争议，原告的证据恰好证明是经过农户确认签字的，这个情况说明是编造的。第二组证据真实性无异议。 被告对原告提交证据的质证意见：证据1与本案原告提出的诉讼请求不一致。证据2真实性无异议。证据３农村承包土地登记基本信息表（摸底调查表）没有当时的队长签字或加盖村民小组的公章，对其不认可；农村土地（耕地）承包合同没有公章，没有任何人签字。证据4真实性不认可，没有调查员的签名，只是对当时的田土界址亩数进行登记，并没有界定哪些地块由谁承包。证据5真实性无异议，但是证明没有全面记载事发原因，事实是原告与本组其他村民界址上的承包田地有纠纷。证据6对廖乔生土地确权变更申请（农户为刘素珍、刘达全、刘礼春三户）无异议；刘达全、刘礼春摸底情况调查表对真实性有异议，没有调查员和村组签名捺印盖章，不能核实其真实性。证据7农业税纳税通知书的真实性无异议，但是从上面可以看出廖乔生当时的计税面积是8.59亩；对农业保险缴费依据真实性无异议。证据8-11真实性无异议，对证明内容和证明目的有异议，证明中有不属实的地方，原告与村民有界址上的争议和地块的纠纷，证明上没有如实记载。证据12-17真实性无异议，但是对证明内容有异议，农村土地承包不是农户之间自行调换，应该经过村民小组的同意，没有经过村民小组是不产生效力的。证据18与本案无关。证据19、20真实性无异议，内容上无异议，恰好证明被告履行了相关职责。证据21真实性有异议，因存根在原告处，交款收据也在原告处，不符合逻辑常规；冷家村2011年田地调整、冷家村粮食直补、冷家村2011年土地调整情况是原告自己写的，没有村组的签字。证据22都是原告在任生产队队长的时候，是其垫资农业税的证明，并不能说明其享有土地承包权。 被告对本院调查收集的证人证言三性无异议；原告认为二人的证人证言是虚假编造的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据18、21、22涉及原告反映粮食直补款问题，与本案农村承包土地确权发证无关，不能作为本案证据。原告提交的其他证据及被告提交的全部证据与本案相关，可以作为认定事实的依据，其证明力的大小应当根据案情综合判断。本院收集的两份证人证言，符合证据“三性”要求，可以作为定案证据。 经审理查明，2015年１月，邻水县农业局（现称邻水县农业农村局）聘请四川中水成堪院测绘工程有限公司（以下简称测绘公司）对全县的农村承包土地集中进行测绘和勘丈，并依据勘丈的数据重新为农户填发《土地承包经营权证》。测绘公司在原告廖乔生所在组测绘和勘丈中，原告廖乔生认为测绘公司填写的《农村土地承包经营权确权登记外业调查手薄》，漏填了他承包的土地，认为应当将他接手承包的本组外迁、死亡农户以及其他农户转让的土地，发包给他，登记在自己承包经营权证上。原告廖乔生另外还要求村民小组将尚未分配的3亩土地发包给他，村民小组对此不同意，原告与所在小组无法签订土地承包经营合同，导致原告所在组尚未向龙桥乡人民政府、邻水县农业农村局报送确权的相关资料，原告所在组至今都未发《土地承包经营权证》（2015年新证）。2019年1月25日，原告廖乔生向被告邻水县人民政府提交书面申请，要求依法审核土地确权登记，发放土地权属证书。被告邻水县人民政府收到申请后，未作答复。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案原告廖乔生于2019年1月25日向被告邻水县人民政府提出履职申请，2019年3月28日向法院提起诉讼，未超过法定起诉期限，被告邻水县人民政府主张原告廖乔生起诉超期的理由不成立。 原告廖乔生在向被告邻水县人民政府提出申请时，请求内容是依法审核土地确权登记，发放土地权属证书。原告廖乔生行政起诉状上的诉讼请求为判决被告邻水县人民政府履行土地行政管理（土地确权登记、发放土地证），作出行政处理答复意见的法定职责。原告诉讼请求的表述与其在行政程序中提出的申请表述不一致。本院认为，提起行政机关履职之诉，要以提起行政履行申请为先，与之相应，原告的诉讼请求也应当与行政程序中的申请内容一致，因此原告廖乔生的诉讼请求应当确定为要求被告邻水县人民政府履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修订）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”被告邻水县人民政府具有履行颁发土地承包经营权证的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”由此可见，颁发农村土地承包经营权证要以发包方与承包方签订农村土地承包合同为前提，并由发包方报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，初审合格后由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核合格后报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告没有提供合法有效的农村土地承包合同，并未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，直接要求被告邻水县人民政府发放农村土地承包经营权证，既无事实依据，也不符合颁证的行政程序，其履职理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告廖乔生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告廖乔生承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  李 勇 审 判 员  叶官清 人民陪审员  蒋有富 二〇一九年七月九日 法官 助理  王 茗 书 记 员  李佼娥 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。