河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书河南省许昌市中级人民法院行政判决书（2019）豫10行初7号原告袁德臣，男，汉族，1952年1月9日出生，住河南省长葛市。原告袁沛，男，汉族，1982年10月2日出生，住长葛市。系已故原告张建英及原告袁德臣长子。委托代理人：袁德臣，男，汉族，1952年1月9日出生，住河南省长葛市。系袁沛之父。原告袁洋，男，汉族，1988年10月14日出生，住郑州市。系已故原告张建英及原告袁德臣次子。被告长葛市人民政府。住所地长葛市葛天大道东段北侧。法定代表人张忠民，任该市市长。委托代理人尤成麟，该法制办工作人员。被告长葛市金桥路街道办事处。住所地长葛市秦公路与107国道交叉路口。负责人，胡昆仑，任该办事处主任。委托代理人朱葛，该办事处工作人员。第三人长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会。住所地长葛市铁东路中段西侧。负责人黄金周，任主任。委托代理人岳营周，河南七星灿律师事务所律师。原告袁德臣、张建英诉被告长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处履行行政协议纠纷一案，原告于2016年6月23日向本院提起诉讼。本院依法受理。在审理过程中，被告长葛市金桥路街道办事处以长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会与本案具有利害关系为由，申请追加其为第三人，本院经审查后予以准许。本院依法向二被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日作出（2016）豫10行初117号行政判决，原告不服，向省高院提出上诉。河南省高级人民法院于2018年11月7日作出（2018）豫行终1814号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）豫10行初117号行政判决，将本案发回本院重新审理。本案重新审理过程中，原告张建英去世，本院准许其法定继承人袁沛、袁洋作为本案原告参加诉讼。本院依法另行组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告袁德臣、袁洋及其原告袁沛的委托代理人袁德臣，被告长葛市人民政府的委托代理人尤成麟，被告长葛市金桥路街道办事处的委托代理人朱葛，第三人长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会的委托代理人岳营周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2013年4月2日，原告与被告设立的桥北城中村改造指挥部（临时机构）签订了《桥北社区城中村改造协议书》，协议约定原告应置换房屋面积519.48平方米，置换原商业面积172.8863平方米。同时约定，居住房屋应当在24个月内交付，逾期不能履行协议，应当按照置换房屋的市场价值每日向原告支付千分之二的违约赔偿金。2014年12月23日，被告又出具承诺，于2016年2月7日交付房屋，不能如期交房的，按照协议约定，自2015年4月1日起，按照市场价3000元每平米给予拆迁户千分之二的违约金。该承诺仍没有兑现。原告曾提起民事诉讼，但长葛市人民法院及贵院做出裁定，认定双方协议系行政协议，驳回原告民事起诉。原告认为，双方《改造协议书》签订于2013年4月2日，《协议书》依据的长葛市城中村改造工作实施意见（长政文[2012]125号）文件和实际拆迁日期均发生在《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》生效实施之后，原告也以信访方式向有关部门举报有关行为，被告未作答复和处理。综上，被告应当承担履行行政合同义务，现被告至今未交付置换房屋，致使原告长期居住在不足三十平方米的安置房中，儿子因没有住所导致结婚受阻，给原告造成极大的物质损失和精神压力，故原告依据《行政诉讼法》的有关规定，依法提起诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。请求：1.判令被告履行协议义务，支付原告自2015年4月1日起按照置换房屋面积（519.48平方米）以3000元为市场价（共价值1558440元）每日支付千分之二违约金（即每日3116.88元）至交付置换房屋为止；2.诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告提交了下列证据：1、《桥北社区城中村改造协议书》一份；2、《关于解放路修路、拆迁户的承诺》一份；3、（2015）长民初字第02404号民事裁定书一份；4、(2016)豫10民终1395号民事裁定书一份；5、照片复印件2张。以上证据证明：金桥办事处应当履行协议，赔偿原告违约金和原告应得的房屋。被告长葛市人民政府辩称，被告未参与原告城中村改造协议的签订，不承担协议项下的义务，故不应承担责任。长葛市金桥办事处属独立的具备法人资格的单位，能够独立承担法律责任。原告诉称的协议系原告与其所在居委会成立的工作机构签订的协议，其性质属居民自治的范围。双方产生的权利和义务并非行政法上的权利和义务。综上，长葛市政府没有合同义务，也没有对原告进行承诺，应驳回原告的诉讼请求。被告长葛市金桥路街道办事处辩称，一、金桥办事处为响应长葛市人民政府下发的（2010）595号文件，积极倡导在原告所在辖区进行生活、道路等设施的改造提升工作。金桥办事处所履行的就是城市改造工作的协调与指导工作。原告所在的第三人居委会是该城市改造工作的直接主导，第三人成立了工作机构并与居民直接签订协议，金桥办事处仅是鉴证及指导方，并非该协议项下的权利与义务的责任主体。原告要求答辩人承担合同项下的违约责任没有事实根据和法律依据。二、2014年12月23日答辩人在“关于解放路修路、拆迁户的承诺”上加盖印章是基于因国家房地产政策的调控及全国房地产市场出现低迷导致许多开发企业破产、歇业等难以预料的困难，又加上原告所在的居委会通过居民决议终止与原开发企业的协议，不得不重新另觅其他企业再度合作而导致所建回迁安置房屋长时间的延误后，居民发生多次大规模的上访、拦截道路等事件，基于信访的巨大压力不得已所作出的回应。该“承诺”载明是经长葛市政府同意盖章后交付各方，因未经长葛市政府同意盖章，承诺的条件就并未成就。原告持条件未成就的承诺要求答辩人承担违约责任没有事实根据。另，原告诉争的回迁安置房逾期的原因有多种，更有原告所在居委会终止原建设协议等原因，并非答辩人履行协调与指导不力的原因导致长期逾期的。原告要求答辩人承担高额违约责任没有事实根据和法律依据。综上，应驳回对答辩人的诉讼请求。法定期限内，二被告共同提交了下列证据：第一组证据：《关于成立城中村改造指挥部的通知》（金桥办发[2010]70号）一份；该证据证明金桥办根据市政府的文件，为推动和指导所辖区域的城市改造工作成立了指挥部。需要说明的是，该指挥部是针对金桥办所辖区域，并非针对原告诉状称，为推动此工作成立的指挥部。本指挥部与2013年4月2日“桥北城中村改造指挥部”并非同一指挥部。“桥北城中村改造指挥部”乃是桥北居委会为推动城中村改造工作成立的工作机构,由居委会书记李全喜担任领导职务。第二组证据：1.2012年10月桥北城中村改造意向协议书一份；2.2012年12月26日金桥办事处、桥北居委会对国广电国际影视管理（北京）有限公司《关于秦公路与铁东路交叉口东北角建设回迁安置的情况说明》附图各一份；3.2013年3月20日建设工程施工合同（河南国广电置业有限公司与河南国安建设集团有限公司）一份。上述证据证明：金桥办为推动原告所在居委会的城中村工作，积极同开发商进行洽谈和协商，积极推动该工作有效进行，不存在指导、协调不力情形。第三组证据：2013年4月2日桥北改造指挥部与张建英袁德臣桥北社区城中村改造协议书一份；证明：对于具体的城中村改造工作，由原告所在的居委会承担，协议是其指挥部与原告本人签订。而金桥办事处是监证方，并非城中村改造协议合同权利与义务的责任主体。第四组证据：1.2013年7月24日河南国广电置业有限公司对金桥办《秦公路桥北居民安置楼施工问题（报告）》一份；2.2013年8月30日金桥办事处、桥北居委会对国广电置业有限公司《关于在涵洞西东北角建设回迁安置房的情况说明》一份；3.2013年12月25日金桥办、桥北居委会对长葛规划局《关于对秦公路桥北居民安置楼工程建设的承诺》一份。上述证据证明：在具体的城中村改造工作中，因出现各种问题后，开发企业与金桥办事处、桥北居委会进行反复的沟通工作。并且，金桥办向市委市政府及其他部门进行多次汇报、协商，在积极协助、指导工作。第五组证据：1.2014年7月18日桥北居委会对金桥办《关于解除与河南国广电置业有限公司终止其改造建设开发资格的请示报告》一份；2.2014年7月18日桥北居委会对河南国广电置业有限公司《解除合同通知书》一份；3.2014年7月21日金桥办对长葛市政府《关于桥北居委会解除与河南广电置业有限公司终止其改造建设开发资格的情况说明》一份；上述证据证明：因各种问题出现导致逾期回迁，原告所在的居委会通过召开会议的形式讨论并决定终止原开发企业河南国广电置业有限公司后，金桥办积极的向市政府汇报，研究下一步如何推动城中村改造工作。第六组证据：1.2014年12月23日桥北居委会、金桥办事处《关于解放路、拆迁户的承诺》一份；2.2015年4月24日金桥办对市政府《关于重新启动桥北城中村改造的请示》一份；3.金桥办与河南国安建设集团有限公司《施工承包合同》一份。上述证据证明：原告所在居委会多次出现大规模的信访及堵路事件后，金桥办向市政府多次汇报后，向访民做出回应。应该明确的是，此种回应或承诺并不等同于金桥办成为桥北城中村改造协议的责任主体。同时，该回应明确是必须经市政府同意，因市政府未同意并加盖印章，承诺的条件并不成就。此后，金桥办积极向市政府汇报并与新的开发企业签订合同，也说明了金桥办在积极的推动城中村改造工作。第三人长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会述称，1.本案铁东路改造系长葛市政府的拆迁行为，第三人只是协助拆迁，不是拆迁主体。所签的安置补偿协议与第三人无法律上的利害关系，不是合同主体，请求对该协议效力予以确认。2.原告要求赔偿的巨额违约金缺乏证据支持及违约事实的存在，应当依法予以酌情减少，请求依法裁决。诉讼中，第三人提交了《关于做好市区解放路、铁东路部分路段拓宽改造工作的通告》（长政告[2010]3号）文件一份。用以证明：本案拆迁安置涉及的解放路扩宽项目属于政府行为，与第三人无关。第三人不是责任主体。经庭审质证，原告对二被告所举证据的质证意见是：对二被告所举证据均不认可，与协议无关。原告对第三人所举证据的质证意见是：对其认可。二被告对原告所举证据的质证意见是：对原告所举第1份证据真实性无异议，但认为该协议不是原告要求二被告承担责任的依据。对原告所举第2份证据真实性无异议，但认为该承诺是迫于信访压力作出的回应，该承诺不构成对2013年4月2日协议内容的追认，该承诺条件未成就，二被告并非该协议主体。对原告所举第3、4份证据真实性无异议，但认为对本案无约束力。对原告所举第5份证据不发表意见。二被告对第三人所举证据的质证意见是：对证据真实性无异议，但认为与本案无关联性。第三人对原告所举证据的质证意见是：对原告所举第1份证据真实性无异议，但认为城中村改造指挥部是金桥办事处成立的机构，居委会只成立城中村领导小组，负责监督协调义务。对原告所举第2份证据真实性有异议，认为未见到原件。对原告所举第3、4份证据真实性无异议。对原告所举第5份证据不发表意见。第三人对二被告所举证据的质证意见是：对二被告所举证据，除原告所举证据拆迁承诺书外，其余证据真实性无异议，但认为桥北城中村改造与原告诉的拆迁有关联，但并非同一行为。拆迁安置和城中村改造是两个独立的项目。经审核，本院对当事人所举证据作如下确认：关于对原告所举证据的确认。对原告所举第1、2份证据,因能证明案件事实发生的因果关系且二被告对其真实性予以认可，故本院对其予以认证。对原告所举第3、4份证据因系生效法律文书且能证明案件事实，故本院对其予以确认。对原告所举第5份证据，因不符合证据“三性”，故本院对其不予确认。关于对二被告所举证据的确认。对二被告所举第一、二、四、五组证据及第六组证据中第2、3份证据，因与本案无关联性，故本院对上述证据不予确认。对二被告所举第三组证据及第六组证据中第1份证据，因该证据原告也作为证据向本院提交，故本院对其真实性予以确认。关于对第三人所举证据的确认。对第三人所举证据因系长葛市政府通告且其能证明是为做好解放路、铁东路部分路段拓宽改造工作的通告，故本院对其予以确认。根据以上有效证据，本院查明以下事实：2010年3月30日，为完善城市交通网络，长葛市人民政府下发《关于做好市区解放路、铁东路部分路段拓宽改造工作的通告》。根据长葛市新型城镇化建设工作要求，为加快解放路拓宽改造工程进度，2013年4月2日，原告袁德臣、张建英（乙方）与桥北社区城中村改造指挥部（甲方）签订《桥北社区城中村改造协议书》一份，协议约定户主为张建英的房屋按照城中村拆迁补偿安置标准，原告取得住房面积519.48平方米，商业面积172.8863平方米；办事处成立城中村改造指挥部，社区成立城中村领导小组负责监督建设、拆迁安置、事物协调等各方面的解释工作；该协议书尾部手写载明以下内容“甲方应按协议规定，24个月内交付居住房屋，36个月内交付商业房屋；如甲方不能履行协议，按时交付房屋（居住房、商业房屋）于乙方，甲方必须支付因延期产生的违约金，违约金以置换房屋面积为标准，按自违约之日起市场价，每天千分之二计算赔偿”。合同上加盖有甲方印章“桥北城中村改造指挥部合同专用章”，乙方为张建英、袁德臣，鉴证方：长葛市金桥路街道办事处（加盖印章）。由于国家金融政策紧缩、开发商等原因，安置房一直无法完工、交工。2014年12月23日，长葛市金桥路街道办事处、长葛市桥北居委会针对桥北社区城中村改造解放路修路、拆迁户作出《关于解放路修路、拆迁户的承诺》一份，承诺将于2016年2月7日前交付因解放路修路所产生的全部被拆迁户房屋，如不能按期交房，自2015年4月1日起按实际分房标准面积，每平方米3000元计算，每天支付拆迁户千分之二的违约金。后因金桥办事处未依约履行。2016年6月23日原告遂以长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处为被告，提起本案诉讼。另查明，长葛市金桥路街道办事处为原告提供过渡房一套，面积约48平方米。本院认为，根据原告、被告及第三人诉辩意见，本案争议焦点是：一、本案所涉行政协议是否合法有效；二、原告请求被告支付违约金的诉讼请求是否成立。关于焦点一，2013年4月2日，原告与桥北社区城中村改造指挥部签订的《桥北社区城中村改造协议书》，从内容上分析实质上是房屋拆迁安置补偿协议，目的是为了实现修路的公共利益，符合行政协议的特征，而且不违反法律、法律强制性规定，该协议真实、有效。关于长葛市金桥路街道办事处于2014年12月23日作出的《关于解放路修路、拆迁户的承诺》，应视为是对《桥北社区城中村改造协议书》手书部分的补充，即对双方关于约定违约金的具体补充，是协议的组织部分。综上，《桥北社区城中村改造协议书》合法有效。关于焦点二，1、关于本案被告的问题。本案虽为因逾期履行行政协议而产生的纠纷，而且该协议合法有效，但根据《行政诉讼法》第一百零一条的规定，行政诉讼法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，根据《合同法》的相对性原则，案涉协议的当事人分别为本案原告以及被告长葛市金桥路街道办事处成立的指挥部，故长葛市金桥路街道办事处作为本案被告适格。被告长葛市人民政府未在《桥北社区城中村改造协议书》及《关于解放路修路、拆迁户的承诺》上盖章，也无证据可以证明长葛市人民政府委托长葛市金桥路街道办事处与原告签订协议和作出承诺，故长葛市人民政府不应当对因逾期履行涉案协议，承担相应的法律责任。因此，长葛市人民政府作为本案被告不适格，应当驳回原告对长葛市人民政府的起诉。2、关于请求支付违约金的诉讼请求是否成立的问题。根据《行政诉讼法》第一百零一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”的规定。本案原告与桥北社区城中村改造指挥部签订的《桥北社区城中村改造协议书》合法有效，协议当事人应当依约定全面履行义务，但涉案协议书尾部手写逾期违约金约定内容，与2014年12月23日长葛市金桥路街道办事处、长葛市桥北居委会出具的承诺书中关于逾期违约金的约定已达年利率72%，该违约金约定过高。根据上述法律规定，应当对违约金予以适当减少。被告长葛市金桥路街道办事处逾期交房，对原告的预期利益造成损失，应当予以赔偿。关于如何确定原告损失的问题，本院认为应以房屋租赁费计算其损失较为公平。参照许昌市住建局发布2016年上半年市区住宅房租赁指导价格，并结合房租逐年上涨、长葛市消费水平等因素，经询价后，按照就高不就低的原则，本院酌定每平方米月房屋租赁价15元（按精装修、房内设施齐全），但应当从519.48平方米中减去过渡房的面积，即48平方米。经核算自2015年4月1日至2019年7月1日止，原告的损失应为360682.2元[（519.48平方米-48平方米）×15元×51个月]。违约金按照损失的30%计算,即为108204.66元（360682.2元×30%）。关于原告请求支付违约金超过损失30%部分的诉讼请求，因缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第一百零一条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、被告长葛市金桥路街道办事处自本判决发生法律效力之日起三十日内向原告支付损失及违约金合计468886.86元（损失及违约金暂计算至2019年7月1日，以后另计）。二、驳回原告袁德臣、袁沛、袁洋的其他诉讼请求。一审案件受理费17143元，由被告长葛市金桥路街道办事承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。审判长  徐小燕审判员  朱耀宇审判员  张 靖二〇一九年七月二十六日书记员  张加煜附：本判决所适用的法律依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”2、《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”邮编：461000地址：许昌市魏都区前进路与魏文路交叉口