广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初73号原告：朱海涛，男，汉族，1971年6月29日出生，住珠海市香洲区。被告：珠海市人力资源和社会保障局，住所地：珠海市香洲区香洲康宁路66号。法定代表人：劳志伟，职务：局长。参加诉讼行政机关负责人：全冠，职务：副局长。委托诉讼代理人：程烨，工作人员。委托诉讼代理人：陈晓宇，广东德赛律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：珠海市香洲区人民东路2号市府大院1号楼3楼。法定代表人：姚奕生，职务：市长。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。原告朱海涛诉被告珠海市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、被告珠海市人民政府（以下简称“市府”）留学回国人员续住公寓行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告朱海涛，被告市人社局的参加诉讼行政机关负责人全冠及委托诉讼代理人程烨、陈晓宇，被告市府的委托诉讼代理人杨晓帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2018年10月9日，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，告知原告：根据《珠海市留学回国人员公寓管理规定》（珠房委字〔2004〕1号），经审核，您存在不符合继续居住的情形，不再核准居住留学回国人员公寓；请接到此函件后，结清房租、水电和物业管理费等相关费用，于2018年10月30日前搬离公寓，并到市住房公积金管理中心508房办理退房手续；逾期不搬离的，将按相关规定承担相应后果。原告不服，于2018年11月21日向被告市府申请行政复议，被告市府于2019年1月10日作出珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》，维持了被告市人社局作出的《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》。原告朱海涛的诉请、理由及证据原告朱海涛的诉讼请求：一、确认被告市人社局作出的《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》具体行政行为违法；二、撤销被告市府作出的珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》；三、依法附带审查珠房委字〔2004〕1号《珠海市留学回国人员公寓管理规定》的合法性。其理由如下：第一，原告因不服市被告人社局作出的不再核准居住留学回国人员公寓的具体行政行为，于2018年11月21日向被告市府申请行政复议。现依据被告市府在其作出的珠府行复[2018]1049号《行政复议决定书》中所查明的事实，以及国家相关法律提起行政诉讼。首先，《中华人民共和国宪法》第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。这说明，合法行政原则是行政法的首要基本原则，是我国根本政治制度人民代表大会制度在国家行政制度上的体现和延伸。因我国没有把行政实体法和程序法分开设立，根据司法实践和法律理论，当行政实体法对案件事实没有具体规定时，可以参照民法有关规定加以调整。《中华人民共和国合同法》第二百三十六条规定：“租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。”第二百三十二条规定：“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。”原告于2018年9月21日提出申请续住时，没有得到立即回复，此时仍处于对租赁物的继续使用状态，直到原租赁合同于2018年9月30日到期出租人没有提出异议，故根据法律规定，原定期租赁合同到期后转化为不定期租赁合同。另据法律规定，不定期租赁合同的出租人如要解除合同，应当在合理的期限内通知承租人，而根据司法实务该合理期限一般为一个月。被告的《告知函》于2018年10月9日作出，原告实际于10月14日通过快递邮件的方式接收。被告市人社局的这种行政行为既不合法，也不合理。因为根据行政法的合理原则中的比例原则，行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。被告完全可以提前一个月通知原告，并给出足够的搬离时间，而且这期间原告也是按照被告的规定开始交付涨价后的租金，没有任何拖欠，并参照其他承租人均被允许长期租住的经验于内心深处对继续居住产生信赖。信赖保护原则的含义就是基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当利益的考虑，当社会成员对行政程序中的某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种合理信赖值得被保护时，行政主体不得更改这些行政程序或更改行政程序后合理补偿社会成员的信赖损失。而被告全然不顾原告经连续三年居住，家具、电器等生活用品购买齐备的情况下，只给出两周的腾退时间，这是连打包的时间都不够用的，更别是去寻找其他合适租赁的房源。至于原告接到《退房手续告的知函》后前往被告市人社局，在向有关工作人员陈述实际困难、苦苦哀求之下，终于获得了对方口头同意增加一个月的搬离期限这一事实，也已经属于被告新的具体行政行为，且因做出的形式不合法，违反程序正当性原则等存在重大违法嫌疑。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”2018年2月最高人民法院公布并施行的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》对规范性文件附带审查制度作了进一步的详细规定。随着近年来各地人才抢夺战加剧，珠海市政府也不断推出包括珠字〔2018〕6号《关于实施“珠海英才计划”加快集聚新时代创新创业人才的若干措施（试行）》《珠海市高层次人才支持计划实施办法》等在内的各项优惠和扶持政策，以吸引全国各地的优秀人才前来珠海发展创业，从而实现打造国际创新人才高地，推进创新驱动发展战略。而本次争诉的行政行为法律依据却是出台于14年前的珠房委字[2004]1号《珠海市留学回国人员公寓管理规定》，其与当今的立法目的和宗旨均可能存在较大的差距甚至冲突，尤其是《珠海市高层次人才支持计划实施办法》第十七条专门规定了“关于人才安居保障。针对人才多元化住房需求，采取发放住房补贴、出售共有产权房或租住人才周转房等方式，给予人才安居保障”等新的政策措施。行政诉讼中的规范性文件附带审查制度是促进公民权益保护重要手段，对推动行政执法的“源头治理”、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”具有重要的意义。因此希望法院在裁判过程中对珠房委字[2004]1号《珠海市留学回国人员公寓管理规定》这一规范性文件同时做出审查和评判，并在审查后向有关机关发出司法建议，该废止的要废止，该完善的要完善，这也是司法机关充分发挥审判职能的重要方式，正本清源，从源头开始审查和纠正，从而可以大大加强对规范性文件的司法监督，促进规范性文件质量的提高，切实保障人民群众合法权益，保障法治政府如期建成。综上，被告市人社局的具体行政行为以及被告市府的复议决定均违背了我国现行相关法律，因原告已搬离原留学回国人员公寓，无需另寻法律途径加以救济，故提出本行政诉讼的目的，仅在于提高我市行政机关依法行政的可持续性和公信力，请法院依法裁判，以维护法律尊严。原告朱海涛向本院提交以下证据：1.《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》；2.珠人社信答〔2018〕14号《政府信息公开申请答复书》；3.珠房委字[2004]1号《关于印发的通知》；4.珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》；5.照片二套。被告市人社局的答辩意见及证据被告市人社局辩称，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》的事实清楚。原告经申请于2015年10月入住我市留学回国人员公寓，截至2018年9月30日，已经居住满3年。经被告市人社局发函提醒，原告于2018年9月21日提出续住申请。经被告市人社局审查查明：朱海涛，男，身份证号。2014年11月3日创办企业横琴诉桥咨询有限公司，注册资本金1万元。该公司的法定代表人已于2016年11月由朱海涛变更为陈海棠，经营状况不佳。原告的社会保险只缴纳至2018年2月份，且缴纳单位为其原来工作的律师事务所，目前其本人处于停保状态。以上事实均有证据证实。第二，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》的程序合法。根据调查核实的情况，被告市人社局于2018年10月9日作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，认定原告不符合珠房委字[2004]1号文《珠海市留学回国人员公寓管理规定》续住条件，给予其20天的退房期限，要求其于2018年10月30日前搬离公寓，2018年10月14日将《告知函》送达给原告。后经双方现场沟通，同意朱海涛延迟一个月退房。2018年11月27日，原告完成退房。因此，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》的程序合法。第三，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》适用法律正确。1.被告市人社局作出行政行为的职权依据。《珠海市留学回国人员公寓管理规定》第二条规定，被告市人社局作为人事局的继承单位，有管理留学回国公寓的职权。2.被告市人社局作出行政行为的理由和法律依据。我市设立留学回国人员公寓，主要作为周转房用于解决来珠海工作或创业的留学归国人员暂时周转居住问题。留学回国人员公寓总套数仅为100套，自2004年投入至今已经14年，尚有大批的留学回国人员在申请入住留学回国人员公寓。根据公平原则和《珠海市留学回国人员公寓管理规定》第六条的规定，鉴于原告已经享受过该政策优惠，在珠海居住多年，原告原公司法定代表人变更，社保中断，实际上原告已不是在珠海创业的留学回国人员，不再符合入住留学人员公寓的条件。结合留学回国人员公寓居住的实际情况，为更好地为学有所成的留学人员来珠海创业服务，我局作出不再给予朱海涛续住的行政决定。原告据以起诉的理由明显不成立，应不予采信。第四，珠房委字[2004]1号文《珠海市留学回国人员公寓管理规定》并无与法律法规冲突的情形。《珠海市留学回国人员公寓管理规定》与上位法律法规、上位依据的相关规定不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。《珠海市留学回国人员公寓管理规定》与目前珠海市人才引进政策并无冲突。我市为引进人才提供了多元化的安居保障，主要通过由市住规建局管理的大量公共租赁住房和人才住房来实现。本案中我局管理的留学回国人员公寓数量在我市人才住房数量中占比很小，而且在设立之初即明确只用于解决来珠留学归国人员暂时周转居住问题。故，原告诉称的《珠海市留学回国人员公寓管理规定》与当今立法宗旨和目的存在差距甚至冲突的理由不成立。综上所述，被告市人社局作出的《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》认定事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，请人民法院驳回原告朱海涛的诉讼请求。被告市人社局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.《珠海市留学回国人员公寓申请表》《珠海市留学回国人员公寓入住须知》《留学回国人员证明》《国外学历学位认证书》《硕士论文评级》《授予证书》(英文)(中文)、《房地产登记情况查询证明》《企业法人营业执照》；2.《珠海市留学回国人员公寓续住申请表》《营业执照》《企业信用信息公示报告》《珠海市不动产登记情况查询结果》《恒雅名园收款收据》；3.《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》；4.珠房委字[2004]1号《关于印发的通知》。被告市府的答辩意见及证据被告市府辩称，第一，行政争议基本事实。2006年5月31日，原告从汉诺威大学毕业，学位为硕士。2015年8月18日，原告向被告市人社局提交《珠海市留学回国人员公寓申请表》，申请入住留学公寓。2015年9月22日，珠海市留学回国人员工作办公室出具“申请人在珠无房产，拟分配入住了留学人员公寓11栋1单元201。”2015年9月22日，被告市人社局同意了原告的申请。2015年10月，原告入住留学公寓。2018年9月21日，原告向被告市人社局提出续住申请。2018年10月9日，被告市人社局向原告作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，告知原告其不符合办理续住的情形，不再核准居住留学回国人员公寓，请于2018年10月30日前搬离公寓。后被告市人社局与原告现场沟通后，同意原告延迟一个月退房。2018年11月27日，原告完成退房。被告市府另查明：原告于2014年11月3日创办横琴诉桥咨询有限公司，注册资本金1万元，该公司的法定代表人已于2016年11月由朱海涛变更为陈海棠。原告的社会保险只缴纳至2018年2月份。第二，被告市府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。2018年11月21日，原告不服《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》向被告市府申请行政复议，请求撤销《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》。被告市府依法受理了原告的行政复议申请，并于2018年11月28日向被告市人社局送达《提出答复通知书》。12月7日，被告市人社局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。根据《珠海市留学回国人员公寓管理规定》第一条、第六条规定可知，留学回国公寓是为鼓励留学人员来珠海创业而设立的，一般入住期限为三年，若三年后需要续住的，须办理续住手续，且续住期限不超过两年。本案的争议焦点在于，原告是否符合续住留学回国人员公寓的条件。对此，依据查明事实，被告市府认为，2015年8月18日原告申请入住留学回国人员公寓，被告市人社局结合原告曾于2014年11月3日创办横琴诉桥咨询有限公司，遂于2015年9月22日作出同意原告入住留学人员公寓的意见。2015年10月，原告入住留学人员公寓。因入住期限临近期满，原告于2018年9月21日向被告市人社局提出续住的申请。此时，原告创办的横琴诉桥咨询有限公司法定代表人已于2016年11月变更为陈海棠，且原告的社会保险只缴纳至2018年2月份，原告已不是在珠海创业的留学回国人员，不再符合入住留学人员公寓的条件。因此，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，不再批准其续住留学公寓认定事实清楚，适用依据正确。此外，需要说明的是我市设立留学回国人员公寓，主要作为周转房用于解决来珠海市创业的留学归国人员暂时居住问题，留学公寓总套数仅为100套，自2004年投入至今已经14年，目前尚有大批的留学回国人员申请入住该公寓。本案中被告市人社局实际已经给予原告两个月的搬离期限，时间较为宽裕合理，结合留学公寓房间少、申请人数众多的实际情况，对于原告提出给予三个月的清退期限的要求，被告市府不予支持。综上，被告市人社局作出的《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。因此，被告市府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年1月10日作出维持的行政复议决定，并分别于1月16日和1月22日送达给原告和被告市人社局。综上所述，被告市府作出的珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法，请法院依法予以维持。被告市府提交了证明复议程序合法性的的证据、依据：1.《行政复议材料收据》《行政复议申请书》；2.《提出答复通知书》《送达回证》《行政复议答复书》《珠海市留学回国人员公寓申请表》《留学回国人员证明》《珠海市留学回国人员公寓入住须知》《硕士论文评级》《国外学历学位认证书》《授予证书》(英文)(中文)、《房地产登记情况查询证明》《企业法人营业执照》《珠海市留学回国人员公寓续住申请表》《营业执照》《企业信用信息公示报告》《珠海市不动产登记情况查询结果》《恒雅名园收款收据》《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》、珠房委字[2004]1号《关于印发的通知》；3.珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》《送达回证》EMS邮单及查询记录；4.《中华人民共和国行政复议法》；5.《珠海市职工社会保险缴费记录》；6.珠府办〔2009〕64号《印发珠海市人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；7.《行政复议案件审理工作日志》。当事人的质证意见被告市人社局对原告证据的质证意见：对证据1-4，真实性、合法性、关联性无异议；对证据5，真实性、合法性、关联性不认可。被告市府对原告证据的质证意见：对证据1、3、4，真实性、合法性、关联性认可；对证据2，真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据5，真实性、合法性、关联性均不认可。原告对被告市人社局证据的质证意见：对证据1、2，真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关，本案不是讨论批准阶段；对证据3，真实性、关联性认可，合法性不认可；对证据4，真实性、关联性无异议，合法性有异议，该文件没有公示。被告市府对被告市人社局证据的质证意见：对证据1-4，真实性、合法性、关联性认可。原告对被告市府证据的质证意见：对证据1，真实性、合法性、关联性认可；对证据2、3，真实性、关联性认可，合法性有异议；对证据4，法律不是证据；对证据5，真实性、合法性无异议，不存在关联性，本案针对是一个月的延长；对证据6、7，真实性、合法性没有异议，不存在关联性。被告市人社局对被告市府证据的质证意见：对证据1-7，真实性、合法性、关联性均无异议。本院对证据的审核认定结合各方的质证意见，经审查，各方当事人在举证期限内提交的证据具有真实性、合法性和关联性，本院对上述证据均予以采纳。本院查明的事实2006年5月31日，原告朱海涛从德国汉诺威大学毕业，学位为硕士。2014年11月3日，珠海横琴诉桥咨询有限公司成立，公司法定代表人为原告朱海涛。2015年8月18日，原告朱海涛向被告市人社局提交《珠海市留学回国人员公寓申请表》，申请入住留学回国人员公寓。2015年9月22日，珠海市留学回国人员工作办公室对原告上述申请的意见为：申请人在珠无房产，拟分配入住留学人员公寓11栋1单元201，呈局领导批示。同日，被告市人社局同意原告入住留学人员公寓11栋1单元201。2015年10月，原告入住上述公寓。2016年11月2日，珠海横琴诉桥咨询有限公司的法定代表人由原告朱海涛变更为案外人陈海棠。2018年9月20日，原告朱海涛向被告市人社局提交《珠海市留学回国人员公寓续住申请表》，申请续住留学回国人员公寓；原告在该表“3年来所取得代表性技术成果、项目进展及公司发展情况简介”一栏中填写的内容为：原诉讼中介类网站建设中止、业务转型中，将致力于欧盟数据保护市场开发。2018年10月9日，被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，告知原告：根据《珠海市留学回国人员公寓管理规定》（珠房委字[2004]1号），经审核，其存在不符合继续居住的情形，不再核准居住留学回国人员公寓；请接到此函件后，结清房租、水电和物业管理费等相关费用，于2018年10月30日前搬离公寓，并到市住房公积金管理中心508房办理退房手续；逾期不搬离的，将按相关规定承担相应后果。后原告与被告市人社局经过沟通后，同意原告延迟一个月退房。原告不服上述告知函，于2018年11月21日向被告市府申请行政复议。2019年1月10日，被告市府作出珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》，维持了被告市人社局作出的《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》。另查明，根据《珠海市职工社会保险缴费记录》（于2019年2月19日打印）显示，原告朱海涛的社会保险缴费至2018年2月。本院判案理由及结果本院认为，一、关于被诉告知函的职权依据。《珠海市留学回国人员公寓管理规定》第二条规定：“公寓用途：公寓产权属市政府，作为周转房用于解决来珠海工作和创业的留学人员暂时居住问题，由市住房委员会办公室（下称“市住房办”）、市人事局负责管理。”根据该规定，被告市人社局具有管理留学回国人员公寓的法定职权。二、关于被诉告知函的认定事实是否清楚、适用法律是否正确。《珠海市留学回国人员公寓管理规定》第一条规定：“为更好的为学有所成的留学人员来珠海创业服务，根据珠海市人民政府关于《珠海市鼓励留学人员来珠海工作规定》（珠府[2002]128号），市政府设立留学回国人员公寓（下称“公寓”）。为规范公寓的管理，特制定本规定。”第六条规定：“居住年限：申请人从获批准入住之日起可连续居住三年，若三年期满需要续住的，须申请办理续住手续，续住期限不超过两年。”根据上述规定，留学回国公寓是为鼓励留学人员来珠海创业而设立的，入住期限为三年，期满要续住的，要办理续住手续，续住期限不超过两年。本案中，原告于2015年8月18日申请入住留学回国人员公寓，被告市人社局结合原告于2014年11月3日创办横琴诉桥咨询有限公司，于2015年9月22日同意原告入住该公寓，原告于2015年10月入住该公寓。2018年9月20日，原告申请续住该公寓。被告市人社局在收到原告续住申请后，展开调查，发现原告创办的横琴诉桥咨询有限公司的法定代表人已于2016年11月2日变更为陈海棠，且原告的社会保险缴费至2018年2月，原告已不是在珠海创业的留学回国人员，不再符合入住留学人员公寓的条件，被告市人社局据此作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，不再核准原告居住留学回国人员公寓，认定事实清楚，适用法律正确。三、关于被诉告知函程序是否合法。被告市人社局接到原告提出的续住申请后，依法进行审查。在发现原告的申请不符合续住的情形后，依法作出被诉告知函，告知原告。被告市人社局同意原告延期一个月退房，时间较宽裕，符合合理行政的原则。因此，被告作出被诉告知函程序合法。四、关于对珠房委字[2004]1号《珠海市留学回国人员公寓管理规定》进行审查的问题。经审查，该规范性文件的内容与上位法的规定没有冲突且内容合理、适当，合法有效。综上，原告的主张不能成立。被告市人社局作出《关于限期办理市留学回国人员公寓退房手续的告知函》，职权依据充分、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告市府作出珠府行复〔2018〕1049号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告朱海涛的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告朱海涛负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁人民陪审员  戴丽霞人民陪审员  杨世伟二〇一九年七月二日法官助理滕菲书记员伍淑芳