江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初113号 原告徐XX，男，1963年5月8日生，××族，住南通市港闸区。 原告谢XX，女，1966年9月25日生，××族，住址同上。 两原告委托代理人费宏顺，江苏崇诚律师事务所律师（法律援助）。 两原告委托代理人王XX，北京泰维律师事务所律师。 被告南通市港闸区综合行政执法局，住所地南通市港闸区公园南苑31幢综合楼。 法定代表人刘XX，职务局长。 应诉负责人孙X，职务副局长。 委托代理人赵XX，江苏美德律师事务所律师。 被告江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区城港路118号。 法定代表人王X，职务主任。 应诉负责人朱X，职务副主任。 委托代理人苏XX、严XX，江苏通成律师事务所律师。 第三人南通市港闸区永兴街道节制闸村村民委员会，住所地南通市港闸区永兴街道节制闸社区兴福里1幢。 法定代表人朱XX，职务主任。 委托代理人姚X，南通市港闸区永兴街道节制闸村村民委员会副主任。 原告徐XX、谢XX诉被告南通市港闸区综合行政执法局（以下简称港闸城管局）、江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸管委会）、第三人南通市港闸区永兴街道节制闸村村民委员会（以下简称节制闸村村委会）行政强制行为违法一案，原告于2019年1月18日以港闸城管局为被告、以节制闸村村委会为第三人向本院提起诉讼，本院于2019年1月23日立案受理后，向被告港闸城管局、节制闸村村委会邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告港闸城管局在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。2019年3月15日，原告申请追加港闸管委会为被告参加诉讼，本院经审查于2019年4月28日向港闸管委会送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告港闸管委会在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告徐XX、谢XX及两原告的委托代理人费宏顺、王XX，被告港闸城管局副局长孙X及委托代理人赵XX，被告港闸管委会副主任朱X及委托代理人苏XX、严XX，第三人节制闸村村委会副主任姚X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐XX、谢XX向本院提出诉讼请求：1.确认两被告于2018年2月8日对原告房屋（厨房、卫生间房顶）、信鸽棚、畜禽养殖圈强制拆除的行为违法；2.判令被告赔偿原告经济损失（详见清单，数额无法确定，由被告先行作出赔偿决定）。事实与理由：原告系南通市港闸区永兴街道节制闸村居民，在节制闸村二组拥有合法房屋。房屋是70年代父辈建造，90年代原告翻建，原告居住了40多年。2018年2月8日9时许，原告谢XX接到电话，得知家人被围困。约三百名着制服持盾牌人员将原告房屋围困，拉有警戒线不允许任何人进出，动用挖掘机大面积毁损房屋、信鸽棚、畜禽养殖圈。2018年2月8日的行为，原告方对环境污染整治行为的源头、过程、结果等关键环节一概不知，执法现场的行为野蛮粗暴毫无法律依据，给原告生活带来极坏影响。 原告向本院提交以下证据： 1.村镇房屋所有权证、信鸽协会发放的证件，证明原告房屋进行合法批建，信鸽棚也得到协会认可； 2.财产明细表，证明损失情况； 3.公安机关受案回执，证明2018年2月8日原告报警事实； 4.任务交办单，证明港闸管委会是强制拆除原告房屋和养殖设施的主体； 5.情况说明一份，证明港闸管委会是强制拆除原告房屋和养殖设施的主体，朱建是长效办副主任，且联系人员进行强拆； 6.（2018）苏0623行初81号判决书及接处警登记表，证明原告对房屋拆除行为进行报警，村委会副主任在场，港闸城管局亦有人在场； 7.原告户面积确认表，证明原告户房屋涉及房屋征收，地方政府启动拆违程序，执法目的不当； 8.录音光盘和文字整理材料，证明城管局是实施强拆的主体； 9.照片一组，证明城管局多次上门威胁强拆，此后房屋被强拆和城管局是有直接关系的。 被告港闸城管局辩称，其不是本案的适格被告。港闸城管局不具有环境整治的职能，也未组织实施环境整治行动，按照相关领导小组办公室文件及有关人员的《情况说明》等可以看出，环境污染整治行为并非被告所为。对于原告未经有关部门审批擅自建设房屋的行为已经进行行政处罚，针对该行政处罚原告已经提起过行政诉讼，被告还未对原告的违法建设行为启动拆除程序。原告错误地将其他部门的环境整治行为认为是被告所为，是对基本事实的混淆。综上，请求法院驳回原告对港闸城管局的起诉。 被告港闸城管局未向本院提交证据。 被告港闸管委会辩称，一、被告港闸管委会具有对案涉地块进行环境整治的职权和职责。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、《江苏省农业生态环境保护条例》第三十四条、港闸政办[2016]87号文、港闸政办[2017]66号文的规定，对本案原告违章搭棚、环境污染问题，南通港闸经济开发区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室于2018年1月22日向被告长效办发任务交办单，要求被告对原告的违规养殖场所予以取缔，并将违建予以拆除，于20个工作日内反馈整改结果，据此，被告对原告的养殖场所有进行环境整治的相应职责。二、被告港闸管委会尚未对原告采取行政强制措施。被告在接到任务交办单后，到实地进行了查看，并向原告告知了相关情况，希望其主动停止违法养殖行为，自行拆除养殖设施，如若不能，将依法采取强制措施。为保证任务在规定时限内完成，被告港闸管委会另行通过黄世伟联系了南通弘祥房屋征收服务有限公司（以下简称弘祥公司），口头通知该公司在被告港闸管委会决定对该户采取行政强制措施时予以配合。被告港闸管委会及相关工作人员尚未实际采取行政强制措施，更未实施原告所述的破坏行为。三、原告为其养殖设施被拆除一案已经与弘祥公司通过民事途径予以解决。经了解，原告的养殖设施系弘祥公司在未得到被告港闸管委会的授权下自行拆除。为此，原告已经于2018年3月16日提起了侵权民事诉讼，案号为（2018）苏0611民初718号。后原告与弘祥公司于2019年4月4日达成和解协议，弘祥公司于当日向原告支付因拆除其养殖设施等造成的损失十万元整，原告遂向法院申请撤诉。从原告选择的途径以及解决结果来看，原告认可拆除养殖设施是弘祥公司实施，与港闸管委会无关。原告所提诉讼陈述的事实经过、损失范围及明细等与上述民事诉讼一致，根据一事不再理原则，应当驳回原告起诉。四、原告起诉超过起诉期限，行为发生在2018年2月8日，其于2019年1月18日向法院提起诉讼，显然超过6个月的起诉期限。 被告港闸管委会向本院提交以下证据： 1.港闸政办[2016]87号文、港闸政办[2017]66号文、任务交办单，证明被告港闸管委会有环境整治的职权和职责； 2.《情况说明》、民事起诉状及该案中原告提供的毁坏财物清单、和解协议、民事裁定书等，证明被告港闸管委会尚未采取强制措施，原告主张的损失已经通过民事诉讼予以解决。 第三人节制闸村村委会述称，其是积极配合被告港闸管委会实施的“263”整治行为，在2018年2月8日配合港闸管委会拆除原告的信鸽棚、厨房、卫生间房顶等建构筑物。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告港闸城管局质证认为，对证据1的关联性和证明目的不予认可，证据2-3所反映的情况不清楚，证据4-5证明强制行为的实施主体是港闸管委会，证据6是公安局的单方记载，真实性、关联性不予认可，证据7是征收过程中的材料，被告港闸城管局不清楚，证据8不能达到原告的证明目的，证据9是张冠李戴，不能达到原告的证明目的；被告港闸管委会质证认为，对证据1的关联性和证明目的不予认可，对证据2的真实性和合法性不予认可，证据3达不到原告的证明目的，对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以认可，说明原告的养殖房屋属于环境整治的范围，证据6达不到原告的证明目的，证据系征收过程中形成的材料，港闸城管局不清楚；对证据8、9的真实性、合法性、关联性不予认可，强拆行为和其无关；第三人质证认为，其没有意见需要发表，但是第三人有关人员在场是配合港闸管委会的环境整治行动。 对被告港闸管委会提交的证据，原告质证认为，对证据1的形式真实性无异议，可以证明两被告是实施拆除行为的主体，对证据2真实性无异议，之前提起的民事诉讼和本案本质上没有直接关系，民事诉讼要求承担的是民事侵权责任，本案起诉的是行政强制行为，是不同的案件，民事诉讼和解不能免除行政赔偿责任；被告港闸城管局、第三人节制闸村村委会对被告港闸管委会的证据不持异议。 本院对各方当事人均不持异议的证据依法确认其效力，被告港闸管委会提交的证据1-2以及原告提交的证据1-7能够证明案件有关事实，可以作为证据采用，证明力结合全案分析，原告提交的证据8不能单独证明通话事实存在，证据9的照片并非拆除当日照片，与本案无直接关联。 经审理查明，原告徐XX、谢XX是南通市港闸区永兴街道节制闸村村民。1996年，经原永兴乡政府批准建成两层楼房一幢，审批占地面积77平方米，建筑面积154平方米。原告实际建房时在楼房东侧加建部分附房。2004年2月17日，徐XX领取《村镇房屋所有权证》，证载合法建筑面积154平方米。后原告又在房屋后方搭建棚舍用于畜禽养殖。 2016年11月，港闸区人民政府发布港闸政办[2016]87号文，划定港闸区全区境内为禁止养殖区，规定各街道（开发区）是本区域内畜禽养殖的监督管理主体，要履行属地管理职责。2017年9月，港闸区人民政府发布港闸政办[2017]66号文，要求各街道（开发区）建立畜禽养殖长效管理工作领导小组办公室，畜禽养殖按照属地管理原则，实行管理重心下移，一经发现违规畜禽养殖，各街道（开发区）组织相关部门和单位依法制止、拆除违法建筑和设施。2018年1月22日，南通港闸经济开发区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室向被告设立的“长效办”发任务交办单，认为原告屋后违建养殖环境污染严重，要求被告对原告的违规养殖场所予以取缔，并将违建予以拆除，于20个工作日内反馈整改结果。2018年2月8日，被告港闸管委会长效办副主任朱建向有关部门出具《情况说明》，其表示接到任务交办单后，于2018年2月8日与施工队黄世伟联系，并带领其去原告户违建的家禽养殖现场，实地查明情况后，由黄世伟对原告户的养鸡、养鹅场所及鸽棚进行了拆除，对家禽粪便进行了深埋处理。 另查明，2017年12月6日，被告港闸城管局接举报后现场勘查发现原告徐XX在其拥有产权的房屋周边进行违法建设，故立案查处。2018年5月29日，港闸城管局作出通港执法罚[2018]第06100号《港闸城管行政处罚决定书》，认为原告经合法审批应建占地77平方米，建筑面积154平方米，但实际建筑为180.18平方米，至今未补办合法手续，在周边又搭建364.49平方米的房屋无合法手续，故认定原告合计390.67平方米的房屋为私自搭建。2018年6月6日，徐XX向港闸区政府邮寄行政复议申请书，港闸区政府于2018年7月26日作出[2018]港行复第13号《行政复议决定书》，决定维持港闸城管局的具体行政行为。原告不服向本院提起诉讼，请求撤销上述处罚决定书和复议决定书，本院经审理后驳回原告诉讼请求。 还查明，原告方曾以弘祥公司为被告提起民事诉讼，认为弘祥公司实施的包括2018年2月8日在内的拆除等行为侵害了其物权，要求停止侵害、恢复原状。在该案中所提及事实及财物清单与本案基本无异（除鸽棚外，还列有其他十几项）。在诉讼过程中，原告与弘祥公司达成了一致的协调意见，由弘祥公司在签订协议当日一次性向原告方支付十万元整。后，对该民事案件，原告申请撤回起诉。 本院认为，案件的争议焦点为：1.本案两被告是否均是适格被告；2.案涉强制行为是否存在违法情形；3.原告诉称的损失是否应当予以支持。 关于两被告是否均为本案适格被告的问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。2016年11月，港闸区人民政府发布《港闸区畜禽养殖禁养区的划定方案的通知》，该通知将全区列为禁止养殖区域，明确现有养殖小区和养殖专业户必须限期关闭或搬迁，各街道（开发区）根据属地管理原则有序转迁、关停。2017年9月，港闸区人民政府发布《港闸区畜禽禁养长效管理办法》，再次明确畜禽养殖长效管理按照属地管理原则，管理重心下移。依据上述规定，案涉区域的畜禽养殖管理工作的责任主体在于港闸管委会。又因港闸管委会“长效办”接到南通港闸经济开发区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室任务交办单后，被告港闸管委会“长效办”副主任即联系人员实施了拆除行为，第三人节制闸村在庭审中亦表明是协助港闸管委会进行环境整治。由此可以看出，港闸管委会“长效办”副主任履行的乃是职务行为，职务行为的后果应由被告港闸管委会承担，港闸管委会作为省级人民政府批准设立开发区管理机构，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力。因此，本案适格的被告为港闸管委会，港闸城管局并非本案适格的被告。 关于案涉强制行为是否存在违法情形的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，综合各方提供的证据可以看出，未有环境主管部门针对原告作出任何行政决定，未有其他行政机关以任何形式让渡被告港闸管委会实施强制执行权，故被告港闸管委会的拆除行为缺乏强制执行依据，应当确认违法。 关于原告诉称的损失是否应当予以支持的问题。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法依法取得国家赔偿的权利。据此，国家赔偿责任的成立所必须具备主体要件、行为要件、损害结果要件、因果关系要件。造成损害后果是赔偿的条件，没有损害后果，也就无须赔偿，损害后果包括对公民人身权及公民、法人和其他组织合法的财产权益造成的损害。本案中，原告所述称的损房屋、信鸽棚、畜禽养殖圈等，港闸城管局已经做出通港执法罚[2018]第06100号《港闸城管行政处罚决定书》，认定原告搭建的建筑物及批棚等为违法建构筑物，被告港闸管委会对违法的畜禽养殖场所及鸽棚等进行拆除，并未损害原告合法权益。因为，从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，原告相关建构筑物的建造并未取得相应的审批手续；从拆除的对象来看，被告港闸管委会仅对其违法建造的建构筑物进行拆除，并未有证据证明弘祥公司在港闸管委会的授意下对其他财产进行毁坏；从拆除的方式来看，港闸管委会并未采取暴力扩大损害的方式进行拆除；从权益保护角度看，任何人不得基于非法行为获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案中仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。另外，对于包括2018年2月8日在内的弘祥房公司的拆除行为，原告已经就该公司在拆除的行为造成的侵权损失达成了一致意见，双方就侵权赔偿问题达成了合意并实际履行完毕，原告再次提起行政诉讼要求予以赔偿，也不符合“损失填补”的基本原则。 综上所述，被告港闸管委会强制拆除原告畜禽养殖舍、鸽棚的行为违法，但因上述建构筑物为违法建筑物，原告的赔偿请求依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告港闸管委会强制拆除原告徐XX、谢XX畜禽养殖舍、鸽棚等建构筑物的行为违法； 二、驳回原告徐XX、谢XX的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告港闸管委会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年七月二十二日 书 记 员  顾梦瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条 …… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。