山东省东平县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0923行初1号 原告东平中科洁能环境工程技术有限公司，住所地东平县城梯门镇西芦泉村，统一社会信用代码91370923MA3DN2UB6L。 法定代表人金坚，执行董事。 委托代理人胡萍，恒天环境科技投资（深圳）有限公司法务。 委托代理人姚向阳，山东琴岛律师事务所律师。 被告东平县畜牧兽医局，住所地东平县西山路56号，统一社会信用代码12370923494360451G。 法定代表人李廷珍，局长。 出庭负责人吴兴顺，该局副局长。 委托代理人杜伟，该局卫生监督检验所所长。 委托代理人解培现，东平园区法律服务所法律工作者。 原告东平中科洁能环境工程技术有限公司因诉被告东平县畜牧兽医局撤销畜牧行政许可一案，不服被告2018年11月30日作出的《解除协议通知书》，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月10日立案后，同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月20日组织双方当事人交换证据，同月27日公开开庭审理了本案。原告东平中科洁能环境工程技术有限公司的委托代理人姚向阳，被告东平县畜牧兽医局的负责人吴兴顺及委托代理人杜伟、解培现到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 《解除协议通知书》的主要内容：“……你公司目前没有独立完成病死畜禽无害化收集、储藏和处理的能力，也没有主动采取有效措施改变停收停产现状。针对你公司的上述违约行为，我局决定于2018年11月30日起，终止你公司与我局签订的《东平县动物无害化收运处理项目特许经营协议》（以下简称《无害化收运处理协议》）……”。 原告东平中科洁能环境工程技术有限公司诉称：原告与被告于2018年2月7日签署了《无害化收运处理协议》，协议约定原告投资700余万元，采用租用旧房改造、租赁土地新建等方式，分别在州城街道石桃园村、接山镇席桥村、老湖镇焦铺村、斑鸠店镇南枣园村等建成五个病死动物无害化收运暂存点，购买6辆专业收运车，对全东平县内的病死动物进行无害化收运处理工作。项目合作期限为30年（自2018年2月21日起，至2048年2月20日止，国家政策变化除外），期满之后同等条件优先续签合同。被告确定原告为项目合作期限内东平县辖区内合法进行病死畜禽无害化收运处理的唯一特许经营企业。合同签订后，原告建设无害化收运暂存点，开始收运病死动物。2018年11月30日，被告以原告违约为由，解除了《无害化收运处理协议》。原告认为，被告解除该协议的行为违反了《市政公益事业特许经营管理办法》第二十五条规定，取消特许经营权但没有召开听证会。被告取消原告特许经营权的程序违法，应予纠正。请求撤销《解除协议通知书》。 原告向本院提交了下列证据和法律依据：1.《无害化收运处理协议》；2.《解除协议通知书》；3.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号，2015年4月25日发布）第二条；4.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条。 被告东平县畜牧兽医局辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告与被告签订的《无害化收运处理协议》文本是原告提供的，虽然含有“特许经营”字样，但因没有法律、法规和部门规章等依据设定行政许可，仅是一般的平等主体间的经营协议。原告诉状中依据《市政公益事业特许经营管理办法》第二十五条规定，适用法律错误，病死畜禽无害化处理不属于该规定。2.被告解除与原告签订的《无害化收运处理协议》，理由充分，合理合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了下列证据和法律依据：1.《无害化收运处理协议》；2.关于动物项目关停的安排会议纪要；3.关于病死畜禽无害化处理工作的函及送达回证；4.吕某的劳动合同；5.原告关于病死畜禽无害化处理工作函之回函；6.关于拟取消东平中科洁能环境工程技术有限公司特许经营权并实施临时接管听证通知书（以下简称“听证通知书”）及送达回证；7.关于对东平中科洁能环境工程技术有限公司违约问题处理的告知书（以下简称“告知书”）及送达回证；8.东平县动物无害化处理中心项目动物收运报表；9.东平县病死动物收运协议；10、《解除协议通知书》及送达回证。法律依据：1.《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三条、第四条、第五条；2.《中华人民共和国畜牧法》第一条至第八条；3.《中华人民共和国动物防疫法》第一条、第三条、第七条、第二十条、第八十四条；4.《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化机制的意见》第四条、第六条；5.《山东省病死畜禽无害化处理工作实施方案》第三条第一、三、四款。 本院对以下审理重点进行了审查：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.被告作出《解除协议通知书》的事实是否清楚、证据是否充分；3.被告作出《解除协议通知书》的程序是否合法；4.被告作出《解除协议通知书》的适用法律是否正确。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。 被告认为，《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。该法第五条规定，有关行政许可的规定应当公布，未经公布的不得作为实施行政许可的依据。目前，没有相关法律、法规和规章对动物无害化收运处理事项进行实施特许经营行政许可的规定，本案涉及的协议，仅是一般的平等主体之间的经营协议。原告诉状中主张适用《市政公益事业特许经营管理办法》第二十五条规定，适用的是市政公用事业，病死畜禽无害化处理不属于该范围，原告适用法律错误。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。 原告提供了以下法律依据：1.《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三条、第四条、第五条；2.《中华人民共和国畜牧法》第一条至第八条；3.《中华人民共和国动物防疫法》第一条、第三条、第七条、第二十条、第八十四条；4.《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化机制的意见》第四条、第六条；5.《山东省病死畜禽无害化处理工作实施方案》第三条第一、三、四款。 原告质证称，对被告提供的证据的真实性无异议，但是对证明事项有异议，根据基础设施和公用事业特许经营管理办法第二条规定，本案涉及的病死畜禽无害化处理属于环境保护，也属于行政许可范围。本案属于行政诉讼受案范围。 被告辩驳称，畜禽病死无害化处理属于农业部管理，原告所引用的法律规定不适用本案所涉事项。 关于被告作出《解除协议通知书》的事实是否清楚、证据是否充分问题。 被告认为，被告提供的第2、3、5、8、9、10号证据，能够证实原告停收停产病死畜禽收运处理的事实存在，经被告催促其立即恢复生产，但一直无法继续经营，将会造成疫情隐患。还证实原告擅自转包经营的事实。因此，原告违约，无法履行协议义务，被告依法解除其协议事实清楚，证据充分。 原告质证称，对被告的第2、3、5、8、9、10号证据的真实性无异议，但是原告停止运营不是自身造成的，而是泰安北控环境能源开发有限公司停止提供动物无害化处理所必须的蒸汽，动物无害化处理被迫停运。原告及时书面报告给被告，被告还一再强令原告恢复生产。被告提供的证据，不足以证实原告存在违约行为，其作出《解除协议通知书》的事实不清，不应支持。 关于被告作出《解除协议通知书》的程序是否合法问题。 被告认为，被告在作出《解除协议通知书》前，依法履行了告知原告听证、陈述、申辩等权利的程序，被告的行为程序合法。被告提供了第4、6、7、10号证据证实自己的主张。 原告质证称：被告的第4号证据吕某的劳动合同是复印件，对其真实性不予认可。对第6号证据的真实性有异议，该证据系事后伪造，即便其属实，该证据的形式内容均不符合行政机关依法行政的规范要求。对于第7号证据的真实性无异议，原告收到了该告知书，但是并不是被告向吕某送达的，而是原告委托其他人去被告处领取的。该告知书违背了行政处罚法的规定，未告知原告有权进行申辩、听证等，属于程序违法。对第10号证据真实性无异议，对解除的事实、依据等同本案无关。同时认为，被告提供的送达回证中的“吕某”的签名，不是其本人所写，系被告伪造。 关于被告作出《解除协议通知书》适用法律是否正确。 被告认为，被告解除该协议是因为原告存在违约行为，丧失了履行协议的能力。根据《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化机制的意见》、《山东省病死畜禽无害化处理工作实施方案》的法律精神，作出《解除协议通知书》适用法律正确。 原告质证称，被告作出《解除协议通知书》法律依据不足。首先原告停产停收，并非原告自身原因造成；其次根据市政公用事业特许经营管理办法第十八条的规定，原告的行为并不构成被告依法终止或者解除特许经营协议的依据。 经审理查明：2018年2月7日，原被告之间签订了《无害化收运处理协议》，由原告在东平县境内建设动物无害化收运处理项目，建成五个病死动物无害化收运暂存点，对全县内的病死动物进行无害化收运处理，项目合作期限30年。同年11月1日，原告作出“因接到北控电厂停止供应蒸汽的通知，动物无害化处理无法生产，为避免扩大库存造成更恶劣的影响，不得不停产停收。自2018年11月2日起，泰安中科洁能环境工程技术有限公司（含东平项目）全部关停整顿”会议纪要，并通知了被告。同月4日，被告对原告送达了关于病死畜禽无害化处理工作的函,要求原告在接到通知24小时内，立即组织收运、恢复生产，否则产生的一切后果均由原告负责。同月5日，原告对被告的函进行了回函，详述其停产原因和无能力恢复生产的事实。同月20日，被告对原告作出听证通知书并于同日送达，告知原告听证、陈述、申辩权利。同月23日，被告对原告作出告知书并于同日送达，告知原告可于2018年11月28日上午到被告处进行陈述，逾期视为放弃陈述权利。同月30日，被告作出《解除协议通知书》并送达原告。 同时查明，被告的关于病死畜禽无害化处理工作的函、听证通知书、告知书、《解除协议通知书》均由原告的员工吕某在送达回证上签字。庭审中原告认为被告以上文书并没有送达给吕某，吕某在送达回证上的签名是被告伪造的，申请本院对吕某的签字笔迹进行司法鉴定。庭后，本院对吕某进行了调查，吕某自认送达回证上的笔迹系其本人所签。本院向原告出示吕某的调查笔录，原告仍坚持申请笔迹鉴定。 本院认为： 对于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。根据行政许可法的规定，设定行政许可应当有明确的法律依据。本案所涉《无害化收运处理协议》，虽然名为特许经营协议，但是原告诉状中引用的《市政公益事业特许经营管理办法》及庭审中提交的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中均未涉及有关病死畜禽无害化处理作为特许经营行政许可的规定，显然以上法律文件不能适用于本案的协议。原告又不能提供其他法律依据支持其主张。因此，本院对于原告主张的该协议为特许经营行政许可无法支持。该协议系被告基于其行政管理职权，对其职能管理事项与原告签订的协议，属于行政协议，由此形成的本案诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。 对于被告作出《解除协议通知书》的合法性问题。原告在签订《无害化收运处理协议》后的履行过程中，因己方原因造成对病死动物无害化处理无法生产，导致公司关停整顿。被告在作出《解除协议通知书》前，致函催促原告恢复生产，原告明确表示无法恢复生产。因此，由于原告的原因，致使协议无法正常履行，协议目的无法实现，事实清楚，证据充分。病死畜禽无害化处理关系到公共利益和公共安全，涉及千家万户的健**活和社会稳定，处理不当或不能即时处理，都会对社会造成难以估量的损失和恶劣影响。鉴于以上原因，被告对原告作出《解除协议通知书》并无不当。 另外，对于原告要求对吕某签字笔迹进行司法鉴定的申请，因吕某自认系其亲自签字，故原告的申请理由不充分，本院不予支持。 综上，由于原告的原因致使《无害化收运处理协议》不能履行，被告作出《解除协议通知书》理由充分。对原告的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告东平中科洁能环境工程技术有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告东平中科洁能环境工程技术有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。 审 判 长  卜祥海 审 判 员  王金慧 人民陪审员  尹新宇 二〇一九年七月八日 书 记 员  赵晓青