山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初381号 原告姜运刚，男，1967年9月1日出生，汉族，住山东省聊城市。 委托代理人彭云晶，北京市盈科律师事务所律师。 委托代理人陈浩，北京市盈科律师事务所实习律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。 被告山东省聊城市人民政府，住所地山东省聊城市。 法定代表人宋军继，市长。 委托代理人苑长胜，山东省聊城市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人闫井超，山东慎远律师事务所律师。 原告姜运刚不服被告山东省聊城市人民政府（以下简称市政府）、被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的《聊城市国土资源局经济开发区分局收土地补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）、鲁政复决字（2019）29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），于2019年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并于2019年4月3日向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告姜云刚及其委托代理人彭云晶、陈浩，被告省政府的委托代理人张凡，被告市政府的委托代理人苑长胜、闫井超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月7日，聊城市国土资源局经济开发区分局作出补偿安置方案，主要内容为：一、征收土地的位置、地类及面积。二、征收土地补偿标准。（一）土地征收补偿安置费按照山东省鲁政字（2015）286号文件公布的征地综合区片地价标准执行。……；（二）地上附着物及青苗补偿费标准；本次征收土地地上附着物及青苗的种类、数量及补偿，与相关权利人共同协商确定，依据经有关各方签字确认的《土地征收（收回）勘测调查清单》为准。本次征收土地农用地地上附着物（乔木类）及青苗实行包干补偿每亩1.4万元。……。三、安置意见。……。原告不服，向被告省政府申请行政复议，省政府于2019年3月13日作出29号复议决定，决定维持补偿安置方案。 原告姜运刚诉称，原告系山东省聊城市东昌府区东城街道办事处杜庄村村民，在村中自有承包地13亩，另经合法土地流转，承包村中其他村民土地用于种植辣椒和莲藕。2017年原告承包的土地被征收。2017年12月7日聊城市国土资源局经济开发区分局作出补偿安置方案，确定地上附着物及青苗的补偿实行包干补偿每亩1.4万元。原告认为此安置方案未考虑实际情况，无法保障被征收人原有的生活水平，且安置补偿标准的确定未依法与相关权利人进行确认，违反法定程序，故依法向被告省政府申请行政复议，被告省政府作出29号复议决定，维持补偿安置方案，侵犯原告合法权益。诉讼请求：1、依法撤销补偿安置方案以及29号复议决定；2、诉讼费用由被告承担。 原告姜运刚向本院提交了以下证据：1、身份证复印件；2、土地承包经营权证；3、原告与各个村民承包土地协议书；4、辣椒种植回收合同；5、泥鳅苗订购合同；6、保价回收成品泥鳅合同书；7、征收土地公告及安置补偿方案；8、照片；9、协调受理通知书及协调结果告知书；10、行政复议申请书；11、复议决定书。 被告市政府辩称，一、原告所述与事实不符，被告在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，原告知情权、参与权等已得到充分保障。被告于2017年4月10日在原告的所在村庄发布拟征收公告，将拟征收土地的位置、范围、用途等予以公示，并对拟征收地的权属、种类、数量等现状进行了调查。聊城市国土资源局经济开发区分局于2017年5月4日在杜庄村对拟征收土地补偿安置方案进行了公告，杜庄村民委员会及被征地农户在法定期限内未对前述补偿安置方案提出异议，杜庄村民委员会于2017年5月19日出具放弃听证证明。聊城市国土资源局经济开发区分局曾于2017年10月9日委托鲁西公证处向原告送达告知书，该告知书中明确了补偿标准，并告知原告享有协商、复议的权利及权利行使期限，原告在法定期限内未提出复议。二、涉案补偿安置方案程序合法、适用法律正确。公告内容的张贴符合《山东省土地征收管理办法》第十五条及《征收土地公告办法》第十一条的规定。 被告市政府向本院提交了以下证据：1、市政府关于拟征收蒋官屯街道满庄等村土地的通告及张贴通告照片；2、土地征收勘测调查清单（土地征收勘测调查登记表、地上附着物调查登记表、青苗调查登记表）；3、聊城市国土资源局经济开发区分局拟征收土地补偿安置方案及张贴照片；4、杜庄村民委员会放弃听证证明；5、土地征收补偿安置协议；6、建设用地方案（一书四方案）；7、《公证书》；8、建设用地呈报申请书；9、省政府建设用地批件；10、市政府关于征收东城街道杜庄等村土地的通告（附补偿安置方案）及张贴照片。 被告省政府辩称，原告对补偿安置方案不服，向省政府申请行政复议，省政府于2019年1月17日收到该申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定，程序合法。 被告省政府向本院提交了以下证据：1、《行政复议申请书》及邮单；2、鲁政复办受字（2019）29号《行政复议受理通知书》及邮单；3、鲁政复办答字（2019）29号《提出行政复议答复通知书》及邮单；4、《行政复议答复书》及邮单；5、29号复议决定及邮单。 经庭审质证，被告市政府对原告提交的证据1、2、7无异议；对证据3真实性、客观性、证明目的有异议，认为仅凭协议无法有效证明原告是前述宗地的合法承包经营权人；对证据4-6的真实性、客观性、证明目的均有异议，认为仅凭协议也无法实现原告的证明目的；对证据8的证明目的不予认可，认为根据原告提供的照片仅能看到辣椒和藕塘，泥鳅没有体现；对证据9的真实性无异议，但与本案无关；对证据10、11的真实性无异议，对其合法性不予认可，认为没有事实根据和法律依据。被告省政府对原告证据的质证意见同市政府。 原告对被告市政府提交的证据1中通告的真实性无异议，对其合法性和关联性不予认可，对照片的三性均不认可，认为均为复印件，且照片上未显示拍摄时间及日期，不能证明是在法定期限内进行的张贴；对证据2的真实性、合法性、证明目的不认可，认为被告未出示证据，且未提供其他证据予以佐证，不能证明相关人员对土地进行了现场调查；对证据3的质证意见同证据1；对证据4-7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为真实性存疑、事实认定不清、不符合相关法律规定；对证据8-10真实性无异议，对其合法性、关联性、证明目的不予认可，认为不能证明张贴的是涉案征收土地公告。原告对被告省政府提交的证据1、2、5无异议；对证据3、4的真实性不予认可，认为没有看到原件；对证据4的内容不予认可，认为快递底单不清晰，不能证明被告市政府邮寄的文件是行政复议答复书，进而不能证明被告市政府是在法定期限内向被告省政府邮寄了答复书及相关文件。 经审查，原、被告提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案待证事实有关联，本院予以确认。 经审理查明，原告系山东省聊城市东昌府区东城街道办事处杜庄村村民，承包村中其他村民土地用于种植辣椒和莲藕，藕池中套养泥鳅。被告市政府于2017年4月10日在杜庄村发布拟征收公告，将拟征收土地的位置、范围、用途等予以公示，并对拟征收地的权属、种类、数量等现状进行了调查。聊城市国土资源局经济开发区分局于2017年5月4日在杜庄村对拟征收土地补偿安置方案进行了公告，杜庄村民委员会及被征地农户在法定期限内未对拟征收土地补偿安置方案提出异议，杜庄村民委员会于2017年5月19日出具放弃听证证明。2017年12月7日，根据市政府决定，聊城市国土资源局经济开发区分局作出补偿安置方案，主要内容为：一、征收土地的位置、地类及面积。二、征收土地补偿标准。（一）土地征收补偿安置费按照山东省鲁政字（2015）286号文件（以下简称286号文件）公布的征地综合区片地价标准执行。……；（二）地上附着物及青苗补偿费标准；本次征收土地地上附着物及青苗的种类、数量及补偿，与相关权利人共同协商确定，依据经有关各方签字确认的《土地征收（收回）勘测调查清单》为准。本次征收土地农用地地上附着物（乔木类）及青苗实行包干补偿每亩1.4万元。……。三、安置意见。……。2017年11月17日，山东省国土资源厅、山东省财政厅作出鲁国土资字（2017）356号批复《关于聊城市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称356号批复），称同意聊城市制定的征地地上附着物和青苗补偿标准。该补偿标准中明确规定，藕池补偿标准为每亩7000-14000元，非衬砌鱼、藕塘补偿标准为每亩5000-10000，青苗最高补偿标准为每亩2000-4000元。2015年12月29日，省政府作出286号文件，规定了聊城市征地片区综合地价标准。原告对补偿安置方案不服，向被告省政府申请行政复议，被告省政府于2019年1月17日收到该申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定，决定维持补偿安置方案。 本院认为，一、关于本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为的行政机关为被告。但区别于行政诉讼，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议。本案中，根据市政府决定，聊城市国土资源局经济开发区分局作出的补偿安置方案，系经市政府批准的行政行为，原告以市政府为被申请人向省政府申请行政复议并无不当。虽然涉案补偿安置方案的署名机关为聊城市国土资源局经济开发区分局，应以聊城市国土资源局经济开发区分局为被告提起诉讼，但基于以下几点考虑：一、涉案补偿安置方案是经市政府批准并以市政府的名义进行公告的；二、原告以市政府为被申请人向省政府申请行政复议，省政府已经作出29号复议决定，决定维持补偿安置方案，现原告以市政府为被告提起本案诉讼，虽与行政诉讼相关规定存在冲突，但本院认为不宜再变更被告。综合上述考虑，市政府为本案适格被告。 二、关于补偿安置方案合法性问题。《山东省土地征收管理办法》第十九条第一款规定：“土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地片区综合地价标准执行。”第二十条第一款规定：“被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，据省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。”本案中，286号文件明确了东昌府区Ⅱ号区片地价标准，356号批复明确规定了聊城市征地地上附着物和青苗补偿标准。原告的藕池在356号批复中的最高补偿标准为每亩1.4万元，青苗的最高补偿标准也明显低于每亩1.4万元。因此，补偿安置方案所确定的土地征收补偿安置费标准按照286号文件公布的征地综合片区地价标准执行、地上附着物及青苗补偿费按照包干每亩1.4万元的标准执行，符合上述规定，并无不当。被告市政府在征地报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径进行了告知，程序并无不当。 三、关于被告省政府作出的29号复议决定的合法性问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，涉案补偿安置方案符合法律规定，被告省政府复议予以维持并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被告省政府于2019年1月17日收到该申请并依法予以受理，于2019年3月14日作出29号复议决定并送达原告，行政程序并无不当。原告要求撤销29号复议决定的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告姜运刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姜运刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  赵伯堂 人民陪审员  牛泉海 二〇一九年七月十五日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂