广西壮族自治区龙胜各族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0328行初11号 原告廖子俭，男，住龙胜各族自治县。 委托代理人舒彬，龙胜各族自治县龙胜镇法律服务所法律工作者。 被告龙胜各族自治县自然资源局，住所地广西龙胜各族自治县龙胜镇建设街8号，统一社会信用代码：11450328MB1838163K。 法定代表人龙文瑞，局长。 单位负责人陈勇，该局副局长。 委托代理人王梓任,男，该局政策法规与调处信访股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 被告龙胜各族自治县人民政府，住所地龙胜各族自治县龙胜镇古龙街3号。 法定代表人吴永合，县长。 委托代理人邓仁瑞，男，龙胜各族自治县司法局工作人员。 第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处，住所地龙胜各族自治县龙脊镇和平街。 法定代表人廖宇俭。 委托代理人胡小军，男，该处综合管理股股长。 原告廖子俭不服广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理局（以下简称龙脊景区管理局）作出的龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定、被告龙胜各族自治县人民政府（以下简称龙胜县政府）作出的龙政复决字〔2018〕13号行政复议决定，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，本院发现在2019年3月份全县机构改革时，原龙脊景区管理局已更名为“广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处”（以下简称龙脊景区管理处）,属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由龙胜各族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）继续行使，本院依法变更自然资源局为被告并向原告释明后，于2019年6月20日向自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告廖子俭及其委托代理人舒彬，被告自然资源局单位负责人陈勇及委托代理人王梓任、曾祥东，被告龙胜县政府委托代理人邓仁瑞，第三人龙脊景区管理处委托代理人胡小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原龙脊景区管理局于2018年11月20日作出龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定书。该决定书认定，廖子俭于2018年7月26日开始，未经该局审核批准，擅自在龙脊风景名胜区平安景区擅自在平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行住房建设，该建筑占地面积长12米、宽9米。该局经现场对廖子俭进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求立即停止建设。2018年10月11日，该局再次调查，作出并送达了《责令停止违法行为通知书》。2018年11月12日，该局送达《行政处罚事先告知书》，告知廖子俭在三个工作日内有陈述申辩和提出听证的权利，廖子俭于2018年11月15日提出陈述申辩的书面材料，承认未批先建事实，并提出接受罚款处罚，要求准予建房的请求。该局认为，平安景区是自治区人民政府规划的龙脊风景名胜区的一个核心景区，受《风景名胜区条例》的保护，廖子俭未经景区管理部门审核批准擅自建设的行为，严重破坏了风景名胜区的景观、建设管理秩序，所开展的建设活动违反《风景名胜区条例》的规定。依据《风景名胜区条例》第四十一条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，作出如下处罚决定：当事人廖子俭立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。 原告廖子俭向本院提出诉讼请求：依法撤销原龙脊景区管理局作出的龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定书以及撤销龙胜县政府作出的龙政复决字〔2018〕13号行政复议决定书，并给以变更行政处罚。事实和理由：原告家庭现有人口9人，一直住在一起，居家生活非常不便，为了解决住房拥挤问题，经过家庭会议协商决定，兄妹分家各自立户，老房子归妹妹所有，原告另选宅基地新建住房，故此，原告便在位于平安村通往雨兰水库的公路外侧（本户责任山场内）选中了一块宅基地。2018年3月17日，原告向行政主管机关龙脊镇人民政府提交了《关于解决自住建房宅基地的请示》，同时，原告亦向龙脊景区管理局提交了建房用地申请，但龙脊景区管理局置之不理。4月23日，原告建房破土开工，如今已修建至第三楼钢筋混凝土构架成型。2018年7月26日，龙脊景区管理局派员到原告的建房现场，要求原告停止施工。8月22日，龙脊景区管理局对原告采取了断电措施。10月11日，龙脊景区管理局下发了《制止违法行为通知书》，同时，对原告正在施工的房屋进行了查封。10月16日原告再次向龙脊景区管理局提交了《建房用地申请报告》。10月22日，原告向龙脊景区管理局提交了《申诉书》，希望龙脊景区管理局解除查封。11月2日，龙脊景区管理局收缴了原告的柴油发电设备1套，严重影响了原告的生产和生活。11月14日，龙脊景区管理局向原告下发了《行政处罚事先告知书》。11月15日，原告向龙脊景区管理局提交了《申辩书》。11月20日，龙脊景区管理局作出了龙景行政处罚字〔2018〕8号《行政处罚决定书》，处罚决定:当事人廖子俭立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7天内自行拆除违法建筑并处罚款20000元，到期没缴罚款的每日按罚款数额的百分之三加处罚款。原告不服该处罚决定，申请行政复议。2019年5月6日，原告收到龙胜县政府于2019年1月17日作出的龙政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》，复议决定：维持龙脊景区管理局2018年11月20日作出的龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定。原告亦对该行政复议决定不服，提起行政诉讼，理由如下：一、原告于本案所涉及的宅基地修建房屋合情合理，虽未取得建房用地批准有违法律和法规，但是是龙脊景区管理局以及相关政府机关不作为造成的。1.原告目前家庭人口9人，居住条件拥挤，兄妹需要分家立户，急需建房自住。2.原告的建房用地，位于原告自己的责任山场内，四至相邻界限无争议，组里、村里均予以同意建房。3.原告的建房用地，处于“九龙五虎”景点的山梁背面，修建房屋完全不会对梯田名胜景观造成任何影响。4.原告在建房开工一个月之前，已向龙脊景区管理局以及龙脊镇人民政府提交过建房用地申请，但都没有给以审批或者答复，原告未能取得建房用地批准，明显属于龙脊景区管理局以及相关政府机关不作为造成的。显然，龙脊景区管理局以及相关政府机关有过错。二、龙脊景区管理局对原告作出行政处罚，是选择性执法，其行政处罚显失公正，依法应当予以撤销并给以变更。1.原告建房用地的左侧和右侧，都已于此前相当一段时间修建了房屋，有的已经建成入住，有的己经建成了宾馆并开始营业，他们同样没有取得建房用地审批，龙脊景区管理局却没有对他们进行查处（责令拆除和罚款）。现龙脊景区管理局只针对原告进行查处，明显是选择性执法，行政处罚显失公正。2.原告建房己建至第三层，投入了近60万元，如果拆除房屋，将直接导致原告全家半辈子积蓄付之东流，损失惨重而变成贫困户。综上所述，原告恳请法官根据本案实际情况，依法判决撤销龙脊景区管理局作出的“拆除违法建筑”之处理决定，变更为给以教育、适当罚款、补办建房用地审批等方式的处理决定。为此，特依法提出诉讼，请依法审判。 原告廖子俭向本院提交了以下证据： 1.身份证，证明原告廖子俭当事人主体适格； 2.关于解决自住建房宅基地的请示，证明2018年3月16日，原告提交给龙脊镇人民政府，组里、村里都同意原告的建房用地申请，原告向被告提交了申请，被告称资料找不到了； 3.龙脊景区管理局2018年度各项业务处理笺，证明2018年10月16日，原龙脊景区管理局收到原告提交的（第二次）建房申请报告； 4.照片一张，证明原告左右边都已经修建好房屋，被告应当一视同仁的执法，应当都处罚； 5.行政处罚决定书,证明原龙脊景区管理局作出了行政处罚； 6.行政复议决定书，证明龙胜县政府作出了行政复议决定； 7.送达回证，证明作出决定后差不多四个多月才送达给原告。 被告自然资源局辩称，被告于2018年11月20日做出的“龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定书”认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。1.被告做出该处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。2018年7月26日，被告工作人员发现有人擅自在平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行住房建设，经多次实地勘察并询问相关人员，核实在该处违法建房的是原告，建房地址为龙脊风景名胜区总体规划及平安景区详细规划的“山林环境保护区”范围，根据总体规划的规定:“在该范围内，严格禁止与风景名胜资源保护无关的设施建设。”原告无视总规管理规划，忽视全局利益，仅仅从自身利益出发擅自建设的行为，严重损害了景区的发展。对原告的违法行为，被告作为该风景名胜景区的职能管理部门，根据调查核实的事实，依法对原告进行处而做出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，主体合法。2.被告做出该处罚决定书程序合法。被告发现原告的违规行为后立即对原告《送达了责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止建设，并要求其到景区管理部门申请审批后再建设。原告忽视被告下达的《责令停止违法建设通知书》，继续进行违规建设，被告又于2018年8月22日，对其采取了断电措施，但是原告采用柴油机发电形式继续施工，被告后又于2018年10月11日，再次向其送达《责令制止违法行为通知书》，2018年10月12日、11月2日，采取查封(扣押)制止措施，扣押柴油发电机一台，使用人为原告，所有人为廖克涛(系原告之姐夫)。2018年11月14日，向原告送达了行政处罚事先告知书，告知其有陈述申辩和听证的权利。2018年11月15日，原告仅提出陈述申辩的书面材料，并没有申请听证，且原告承认未批先建的违法事实，提出接受罚款处罚，不接受要求其自行拆除的处理意见。被告考虑原告的陈述理由之后根据调查核实的事实，依照法定程序对原告作出的行政处罚决定程序合法。3.被告做出该处罚决定适用的法律准确。基于原告在龙脊风景名胜景区总体规划及平安景区详细规划的“山林环境保护区”范围违法建房的事实客观存在。被告作为风景名胜区管理部门，依据《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条及《行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定，依法对原告的违法建设进行处罚正确，原告提出适用《广西壮族自治区风景名胜区管理条例》对处罚的额度提出质疑，而《广西壮族自治区风景名胜区管理条例》是《风景名胜区条例》的下位法，当下位法与上位法存在冲突的情况下，上位法优于下位法是适用法规的正确原则。4.原告对作出龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定的合理性提出质疑无事实和理由的支持。关于平安景区详细规划经自治区住建厅批复后进行了专门宣传，宣传展板、规划图、民居建设审批条件、和审批程序在规划股随时提供查询。就本案而言，原告存在两个错误观点:一是认为在集体分配的自留地、自留山上建设不违法，二是对在先违法建设未及时处罚而对自己违法行为进行处罚就是不合理。被告认为，根据土地管理法律法规等相关规定，自留山、自留地属于集体所有的农用土地，原告改变土地用途属于违法用地，同时，未经审批在景区内进行建设，违反平安景区详细规划的规定，原告以别人违规建设未处理而自己不听劝阻强行建设的行为，主观上有违建故意，客观上实施违建行为，被告对原告的违法建设行为作出处罚决定，符合法律法规的规定，而原告所指他人违法建设行为未处罚应当另案处理，与本案无关联，并非本案依法审查的范围和内容。综上所述，被告做出的“龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定书”认定事实清楚，证据确实充分，处理程序合法，适用法律正确，原告诉请没有事实及法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1．原事业单位法人证书、行政机构权力清单及龙胜各族自治县人民政府机构改革领导小组办公室通知及复函、龙办通〔2019〕4号、龙办发〔2019〕9号文件，证明：（1）原处罚机关作为景区管理执法部门，执法主体适格；（2）被告作为承接原处罚机关参加本案诉讼主体适格； 2．广西壮族自治区人民政府关于龙脊风景名胜区总体规划的批复、自治区住房城乡建设厅关于《龙脊风景名胜区三大景区重点村寨详细规定》的批复、平安景区详细规划、现场勘查示意图及照片，证明根据总体规划及详细规划的规定，原告所建房屋在详细规划规定的空间布局规划范围内的事实； 3．相关被询问人笔录及照片，证明被告经过调查核实在该处建房的是原告廖子俭； 4．停止违法行为通知书及送达回证，证明被告于2018年7月26日、2018年10月11日两次向原告送达停止违法行为通知书，原告签收通知书的事实； 5．行政处罚事先告知书、送达回证及照片，证明被告在2018年11月14日在对原告进行处罚前依法向原告送达了行政处罚事先告知书，原告在期限内未提出陈述申辩或申请听证的事实； 6．行政执法案件处理审批表、行政处罚决定书，证明被告依照法定程序就原告违法行为处罚进行审批的过程及处罚决定； 7．处罚决定书适用法律法规摘录，证明本案适用的法律有《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条，《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条。 被告龙胜县政府辩称，一、龙胜县政府所作的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。龙胜县政府经查证，龙脊景区管理局于2018年11月20日作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，因此维持了龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定。二、龙胜县政府所作的龙政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。龙胜县政府依法受理原告的行政复议申请后，向原告和龙脊景区管理局送达了受理通知，龙脊景区管理局依法提交了答辩材料，龙胜县政府依法对龙脊景区管理局作出的处罚决定行政行为进行审查，于2019年1月17日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出了维持龙脊景区管理局作出的龙景行罚字〔2018〕8号处罚决定的复议决定，程序合法，法律适用正确。综上所述，龙胜县政府作出的龙政复决字〔2018〕13号《行政复议决定书》，认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回诉请。 第三人龙脊景区管理处述称，龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。其余意见与自然资源局一致。 经庭审质证，原告廖子俭对被告自然资源局、龙胜县政府提交的证据无异议。第三人亦对被告提交的所有证据无异议。 被告自然资源局经质证对原告廖子俭提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，关联性有异议，涉案房屋建设在风景名胜区范围内，不应当向镇政府申请，应向风景名胜区管理部门提交申请；认为证据3不能证明原告向风景名胜区管理部门于10月份提交过申请；对证据的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明原告的观点，原告旁边两侧房屋，已经列为景区67户重点调查拟进行处罚范围；对证据5-7无异议。 被告龙胜县政府经质证同意被告自然资源局的质证意见。 第三人龙脊管理处经质证同意被告自然资源局的质证意见。 本院对上述证据认证如下：1.对双方当事人无异议的证据，本院予以采信。2.被告及第三人均对廖子俭提交的证据2的关联性提出异议，认为涉案建筑建设在风景名胜区范围内，不应当向镇政府申请，应向风景名胜区管理部门提交申请。本院认为，原龙脊景区管理局作为风景名胜区管理部门，廖子俭拟在风景名胜区内建房，应到该局办理审批手续，经审批后方能建设。廖子俭提交的证据仅能证明其申请经过村民小组及村民委员会的同意，拟向龙脊镇人民政府提出了申请，不能证明其建房经过原龙脊景区管理局批准，与本案没有关联性，故本院对廖子俭提交的证据2不予采信。3.对于廖子俭提交的证据3，从该证据的名称来看，业务处理笺应该属于单位内部业务处理所用，对外应当使用“收据”或者“受理通知书”，仅从该证据来看，在廖子俭没有提供其他证据的情况下，无法确认其主张的事实，故对廖子俭提交的证据3，本院不予采信。4.对于廖子俭提交的照片，被告及第三人对真实性无异议，对关联性有异议，本院对真实性予以确认。单从照片来看，只有证明拍照时涉案建筑及周边建筑的情况，不能证明廖子俭主张“被告选择性执法”的主张，故本院对廖子俭提交的证据4不予采信。 经审理查明，廖子俭于未经风景名胜区管理机构（原龙脊景区管理局）审核批准，在龙脊风景名胜区平安景区擅自在平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行住房建设，该建筑占地面积长12米、宽9米。原龙脊景区管理局于2018年7月26日在建设现场对廖子俭进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求其立即停止建设。2018年8月22日，相关部门采取断电措施，但廖子俭使用柴油机发电继续施工。2018年10月11日，原龙脊景区管理局再次调查，作出并送达了《责令停止违法行为通知书》。2018年11月12日，原龙脊景区管理局送达《行政处罚事先告知书》，告知廖子俭在三个工作日内有陈述申辩和提出听证的权利，廖子俭于2018年11月15日提出陈述申辩的书面材料，承认未批先建事实，并提出愿意接受罚款处罚，要求准予建房的请求。2018年11月20日，原龙脊景区管理局作出龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定，处罚决定：当事人廖子俭立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。廖子俭不服，于2018年11月28日向龙胜县政府申请复议，龙胜县政府于2019年1月17日作出龙政复决字〔2018〕13号行政复议决定，维持原龙脊景区管理局2018年11月20日作出的龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定，该复议决定于2019年5月6日送达廖子俭。廖子俭于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。 另查明2019年3月份龙胜各族自治县进行行政机构改革，原龙脊景区管理局已更名为“龙脊景区管理处”,属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由自然资源局继续行使。原龙脊景区管理局作出行政处罚时，廖子俭房屋建成一层混凝土结构建筑，诉讼过程中，廖子俭房屋已建设至三层。 再查明，龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。其中，总体规划中的“核心景区”由平安、金坑二个区域组成：平安景区范围为东至二龙桥停车场、鱼磨村、龙喉村、江茶寨，西至龙脊古壮寨；南至金竹壮寨、黄洛瑶寨；北至竹山、岩湾村、岩板村。金坑区范围为东至小寨；西至白石岩；南至下埠、中禄；北至福平包南麓。原告建设的房屋位于龙脊风景名胜区总体规划及平安景区详细规划的“山林环境保护区”范围。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原龙脊景区管理局的行政管理职权已于2019年3月底由自然资源局继续行使，故自然资源局作为本案的被告适格。龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。在风景区内生产、生活、建设、游览等一切经济活动，必须依据《总体规划》的原则实施管理和调控，对核心景区要实行严格的保护与控制措施。廖子俭建设的房屋处于龙脊风景名胜区平安景区详细规划范围内，其建设房屋前应当经过风景名胜区管理机构审批，并依照有关法律法规的规定办理其他审批手续后，方可施工。廖子俭建设房屋未经风景名胜区管理机构批准即擅自进行施工建设，且在原龙脊景区管理局向其送达《责令停止违法建筑通知书》及采取断电的强制措施后，仍采取柴油机发电供电的形式继续施工，原龙脊景区管理局经进行立案、调查取证、现场勘查、责令停止违法行为、交代陈述申辩听证权利等法定程序后，以原告廖子俭行为违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条规定，对其作出停止违法行为，限期拆除违法建筑，并处罚款2万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告不服该行政处罚，向龙胜县政府提起行政复议，龙胜县政府受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定听取了双方的意见，于2019年1月17日作出维持该行政处罚的龙政复决字〔2018〕13号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告廖子俭认为对其作出的该行政处罚显失公平，要求变更行政处罚，证据不足，其提供的证据亦未能证实其建设房屋行为合法以及行政处罚存在明显不当，廖子俭的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，廖子俭起诉请求撤销原龙脊景区管理局作出的龙景行罚〔2018〕8号行政处罚决定，变更行政处罚，理由不能成立，不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告廖子俭的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告廖子俭负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区桂林市中级人民法院。 审 判 长  李庭建 审 判 员  符慧宁 人民陪审员  吴维松 二〇一九年七月三十日 法官 助理  赖锦鱼 书 记 员  梁 柳 附：一、本案适用的法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉注意事项： 如当事人上诉，应同时预交上诉案件受理费50元（户名：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行），递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。