山东省招远市人民法院   行 政 判 决 书 （2019）鲁0685行初40号 原告招远市昱祥石材厂。住所地：招远市。 投资人丛俊亭，厂长。 委托代理人曲建伟，山东港盾律师事务所律师。 被告烟台市生态环境局招远分局。住所地：招远市。 法定代表人李明，局长。 委托代理人王升武，烟台市生态环境局招远分局法制科副科长。 委托代理人杨东山，山东通昌律师事务所律师。 原告招远市昱祥石材厂不服被告烟台市生态环境局招远分局作出的招环罚字[2019]2号行政处罚决定书，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理了本案。原告招远市昱祥石材厂委托代理人曲建伟，被告烟台市生态环境局招远分局副职负责人李彩虹及委托代理人王升武、杨东山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告烟台市生态环境局招远分局于2019年1月18日作出招环罚字〔2019〕2号行政处罚决定书，该决定书的主要内容是:一、调查情况及发现的环境违法事实、证据和陈述申辩(听证)及采纳情况。接群众信访投诉，我局环境监察大队执法人员依法于2018年11月11日对你单位进行了现场检查，发现你单位的石材加工项目需配套的环保设施未经验收擅自投入生产。以上事实，有调查询问笔录、现场检查(勘察)笔录、现场照片、17-18年电费明细等证据为凭。我局于2018年12月2日向你单位送达了行政处罚听证告知书(招环罚告字〔2018〕198号)。你单位于2018年12月4日提出听证申请。我局于2018年12月17日上午8时30分举行了听证会议，通过听取你单位的陈述申辩意见、监察人员的辩论意见及进一步的调查后，未改变你单位石材加工项目需配套的环保设施未经验收擅自投入生产的违法事实。你单位的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十九条第一款之规定，依法应当予以处罚。二、行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，我局决定对你单位处以如下行政处罚:罚款贰拾万元。你单位须自收到本处罚决定书之日起15日内，将罚款交至代收银行，逾期不缴纳罚款的，可以每日按罚款数额的3%加处罚款。三、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。如你单位不服本处罚决定，可自收到本处罚决定书之日起六十日内向招远市人民政府申请行政复议，或者在六个月内向招远市人民法院提起行政诉讼。申请行政复议或者提起行政诉讼，不停止行政处罚决定的执行。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。 原告招远市昱祥石材厂诉称，被告作出的招环罚字〔2019〕2号行政处罚决定没有事实及法律依据，应当依法予以撤销。1、被告调查认定被告于2018年11月11日对原告进行现场检查时，发现原告的石材加工项目需配套的环保设施未经验收擅自投入生产，这一基本事实是错误的。首先，被告调查的时间并非2018年11月11日，而是2018年11月17日。其次，认定原告的石材加工项目需配套的环保设施未经验收擅自投入生产的结论是不正确的。原告响应政府号召，于2017年5月1日停产整顿直至2017年11月，期间按照被告要求的标准投资建设配套的环保设施，被告于2017年10月16日委托河南源通环保工程有限公司烟台分公司对原告综合整治情况进行了初评，后2017年11月7日经被告及相关主管部门验收，均符合“达标”要求。为此，市石材行业综治领导小组批准原告可以复工试生产，因此被告认定原告在环保设施未经验收擅自投入生产的说法是错误的。2、原告按政府要求复工经营至2018年8月即停工，被告于2018年11月到原告处进行现场检查，当时原告并未进行任何生产经营活动，因此被告认定的环境违法事实是不存在的，从而对原告进行的行政处罚也就没有任何法律依据。3、原告在建厂时以及生产经营活动中未收到任何部门需要办理环保设施的有关通知，而且张星镇政府每年向原告收取会员费等有关费用，现在又认定原告违法生产，没有事实依据；4、按照被告所说原告的违法行为发生在《建设项目环境保护管理条例》修订之前，根据从旧兼从轻的法律原则，被告即使处罚也应当适用旧条例规定。 原告招远市昱祥石材厂向本院提交了以下证据、依据： 1、营业执照复印件； 2、身份证复印件； 1号、2号证据证明原告的主体资格适格； 3、行政处罚决定书复印件，证明被告作出的行政行为内容，原告对该决定不服进行诉讼； 4、整改验收表复印件，证明原告环保建设经验收符合达标要求； 5、复工通知书复印件，证明原告按政府要求，允许复工进行试生产，不存在违法生产的事实； 6、《中华人民共和国立法法》九十三条； 7、《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条； 6号、7号依据证明我国法律适用的原则是不溯及既往，以及从旧兼从轻； 8、《责令改正违法行为决定书》复印件，证明原告收到的该决定书与被告当庭提交的不一致； 9、收款收据复印件，证明招远市政府有关部门在原告生产经营中一直收取管理费用，原告不存在违法经营。 被告烟台市生态环境局招远分局辩称，原告认为被告执法人员调查时间是2018年11月17日并非2018年11月11日，被告执法人员2018年11月11日进行检查时制作的现场检查笔录、调查询问笔录已经当事人签字确认，原告所述错误。即便被告工作人员是11月17日检查的，也不能改变原告石材加工项目配套建设的环境保护设施未经验收投入生产的违法事实，依法都应当受到处罚。另外，原告认为其响应政府号召于2017年5月1日停产整顿直至2017年11月，期间投资建设配套的环保设施，且于2017年10月16日委托河南源通环保工程有限公司烟台分公司对综合整治进行了初评，2017年11月7日经被告及相关主管部门验收，均符合“达标”要求，且市石材行业综治领导小组批准其可以复工试生产，因此认为被告认定其环境保护设施未经验收投入生产的违法行为是错误的。原告诉状中称于2017年5月1日停产整顿，且在整顿期间建设了相应的环保设施，可见在这之前没有建设相应的环境保护设施，也正是因为没有相应的环境保护设施才停产整顿，更没有任何形式的环保设施竣工验收。同时也承认了其石材加工项目未经验收擅自投入生产的违法事实，且该违法事实停止时间是2017年5月1日，在法律规定的追诉时限内。原告称2017年11月7日经被告及相关主管部门验收，均符合“达标”要求，市石材行业综治领导小组批准其可以复工试生产。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定:“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”该条例第十七条规定:“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。”因此原告所说的验收并非法律规定的验收，批准其试生产也并未免除其依法验收的法律义务，被告认定其环境保护设施未经验收擅自投入生产的违法事实是准确的。另外，原告认为在被告现场检查时，其未进行生产经营活动，因此未经验收擅自投产的违法行为是不存在的。对于检查当时原告未进行生产经营活动的事实，被告在现场检查笔录和调查询问笔录中均已认可，被告在认定其环境保护设施未经验收擅自投入生产的违法事实时，不仅仅是依据检查当时是否生产，还要看以前生产的时间，只要违法行为终止之日在两年之内，都可以依法查处。从调查询问笔录及原告的诉状能够看出，原告石材加工项目环境保护设施未经验收投入生产的违法事实在两年内明显存在。针对原告提出的关于在建厂和经营活动中，未收到任何部门要求办理环保设施的说法，被告认为法律法规是国家制定的每个人都应该遵守的规则，并不需要专门的机构和人员告知;针对原告所说的违法行为应当适用从旧兼从轻的原则，本案原告的违法行为处在延续状态，针对这种违法行为环保系统内部也存在争论，上级环保部门一直未给出明确说法，2018年11月前后中央环保督查在山东期间，针对类似违法行为明确要求适用新条例，因此，被告适用新条例是正确的。综上，被告所作出的招环罚字〔2019〕2号处罚决定，事实清楚，证据确凿，调查取证符合法定程序，适用依据准确适当，请求贵院予以维护，诉讼费用也应由原告承担。 被告烟台市生态环境局招远分局向本院提交了以下证据、依据： 1、现场检查（勘察）笔录复印件； 2、环境违法案件调查图片证据复印件； 3、调查询问笔录复印件； 4、对招远市昱祥石材厂处罚自由裁量权的说明复印件； 5、招远市昱祥石材厂的行政起诉状复印件； 1号至5号证据证明原告的违法事实； 6、《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日起实施）第十九条和第二十三条，证明被告作出的行政处罚决定所适用的依据准确、合理； 7、行政处罚立案审批表复印件； 8、环境保护违法行为调查终结报告复印件； 9、责令改正违法行为决定书（招环责改字[2018]2101号）复印件； 10、责令改正违法行为决定书（招环责改字[2018]2101号）送达回证复印件； 11、行政处罚案件集体研究会议纪要复印件； 12、行政处罚听证告知书（招环罚告字[2018]198号）复印件； 13、行政处罚听证告知书（招环罚告字[2018]198号）送达回证复印件； 14、行政处罚听证通知书（招环罚听通字[2018]1号）复印件； 15、行政处罚听证通知书（招环罚听通字[2018]1号）送达回证复印件； 16、行政处罚决定书（招环罚字[2019]2号）复印件； 17、行政处罚决定书（招环罚字[2019]2号）送达回执复印件； 7号至17号证据证明被告的行政处罚决定符合法定程序； 18、《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日起实施）第二条和第十七条，证明被告作出的行政处罚决定适用依据正确； 19、《建设项目环境影响评价分类管理名录》第51项，证明石材加工行业属于应办理报告表项目。 经庭审质证，原告、被告对上述证据、依据发表质证意见如下： 被告对原告提交的1号至3号证据真实性、证明目的均无异议；被告对原告提交的4号、5号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告应当对建设项目环境保护设施进行竣工验收，《建设项目环境保护条例》、《建设项目竣工环境保护设施验收办法》明确了环境保护设施竣工验收应当编制建设项目竣工报告环境保护设施验收监测报告表，并组织专家对报告表进行评审，出具验收报告，明确是否通过验收，而原告所提交的认为通过了竣工验收的证明，并不是法律意义上的环境保护设施的竣工验收。《复工生产通知书》也没有免除原告应当依法验收的法律义务。被告对原告提交的6号、7号依据真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告所说的不溯及既往及从旧兼从轻应当是以违法行为结束时为时间节点，原告的违法行为处在延续状态，不适用上述原则。被告认为原告提交的8号证据恰恰证明类似违法行为在适用法律问题上存在争议，责令改正违法行为决定书是在发现违法行为后，现场作出的，所以用的旧条例，法律运用是否正确还需要法制审查，集体研究等程序来保障。被告对原告提交的9号证据真实性无异议。 原告对被告提交的1号至3号证据形成的时间有异议，认为被告到原告处检查的实际时间应当是2018年11月17日，而非11月11日，同时对该3份证据所要证明的事实有异议，认为被告检查时原告已处于停产状态，不存在违法生产的事实。原告认为被告提交的4号证据是被告所作的单方面说明，不具有证明原告存在违法事实的证据效力。原告对被告提交的5号证据真实性无异议，但认为该证据中也明确说明原告是完全按照要求停产整顿，不存在违法生产的事实。原告对被告提交的6号证据真实性没有异议，对该法律依据适用有异议，认为该规定是2017年10月1日起施行，而按照被告所说原告的违法事实是在该法律规定修改之前所发生的，因此，即使原告存在违法事实，被告也应当依据当时的法律规定进行处罚，被告适用法律错误；另外，从6号证据的规定中，无法看出原告是需要配套建设环保设施的建设项目，被告还应当就该问题提交相关法律依据。原告对被告提交的7号至10号证据作出时间有异议，认为这些证据中的时间应当为11月17日；认为9号证据与原告收到的决定书不一致，原告收到的决定书适用的法律条文为修订前的《建设项目环境保护管理条例》第二十四条和第二十八条，被告在法律适用上存在前后矛盾的违法事实。原告对被告提交的11号至17号证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为11号证据中被告也明确说明对原告的处罚应当适用从旧兼从轻的原则，只是因上级督察组要求才适用新条例处罚，由此可见被告对原告处罚在适用法律条文上明知应当适用旧条例规定，由此也可以证实被告对原告处罚适用的法律依据是错误的。原告对被告提交的18号、19号法律依据证明目的有异议，认为在原告生产经营过程中，被告未告知也未要求原告按照上述法律规定办理相关手续，事后被告以此为依据对原告进行处罚不合理。 综合原告、被告的质证意见，本院对上述证据、依据认证如下： 被告对原告提交的1号至3号证据真实性和证明目的无异议，本院予以确认。原告提交的4号、5号证据不能证明原告按照《建设项目环境保护条例》规定提交了报告表并经过了环保部门进行了验收，对原告提交该证据的证明目的本院不予确认。原告提交的6号、7号法律依据及8号、9号证据与本案没有关联性，本院不予评议。 被告提交的1号、3号证据均有原告负责人签名捺印，能够证明原告违法事实，本院予以确认。原告对被告提交的2号证据予以认可，该证据能够与被告提交的1号、3号证据相互印证，本院予以确认。被告提交的4号证据系被告办理案件的内部程序，对该证据的真实性本院予以确认。被告提交的5号证据不能证明原告违法事实，本院不予确认。被告提交的6号法律依据能够证明被告适用法律正确，本院予以确认。被告提交的7号、8号证据能够证明被告受理案件及调查情况，本院予以确认。被告提交的9号证据与原告提交的8号证据系同一行政文书，该两份文书的内容虽不一致，但该决定书并非被告作出本案诉争行政行为的必经程序，与本案诉争行政行为没有关联性，本院不予评议。原告对被告提交的10号-17号证据真实性没有异议，上述证据能够证明被告办理案件程序合法，本院予以确认。被告提交的18号、19号法律依据系国务院行政法规及部门规章，已经发布、实施，对该两份法律依据本院予以确认。 经审理查明，原告招远市昱祥石材厂系丛俊亭注册登记成立的个人独资企业，位于招远市张星镇西战家村，主要从事石材加工、销售等业务。原告于2010年12月份开始建设，2011年5月份正式建成投产。2017年5月1日，因环保问题原告停产整顿，2017年11月开始恢复生产；2017年11月7日，包括被告在内的多个部门对原告进行验收后认定原告的企业达标，并出具了“整改验收表”。2018年8月，原告再次停产整改。2018年11月11日，被告执法人员对原告进行现场勘察、调查，于当日作出招环责改字[2018]2101号责令改正违法行为决定书，责令原告未经审批验收合格，不得恢复生产。2018年11月26日，被告作出招环罚告字〔2018〕198号行政处罚听证告知书，于2018年12月2日送达给原告。2018年12月5日，原告向被告提出听证申请。2018年12月17日，被告举行了听证会。2019年1月18日，被告作出招环罚字〔2019〕2号行政处罚决定书，决定对原告罚款20万元。原告不服，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的招环罚字〔2019〕2号行政处罚决定书。 另查明，按照2019年招远市机构改革的实施意见，原招远市环境保护局的职责整合到新组建的烟台市生态环境护局招远分局。 根据行政诉讼法对行政行为是否合法进行审查的原则，本院主要从本案的事实证据、适用法律、行政程序等方面，对被告所作行政处罚的合法性等进行了审查。 本院认为： 关于对被告作出行政行为事实证据的审查。被告提交的证据能够证明原告于2011年5月投入生产，2017年5月1日停产整顿，2017年11月开始恢复生产，原告的建设项目投产和恢复生产时未编制环境影响报告表、配套建设的环保设施也未经验收，因此被告认定原告建设项目配套建设的环保设施未经验收擅自投入生产的事实清楚、证据充分。 关于对被告作出行政行为适用法律的审查。《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第九条第一款规定：“依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”该条例第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”该条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”被告依据上述规定对原告作出罚款二十万元的处罚决定，适用法律正确。 关于对被告作出行政行为行政程序的审查。被告提交的证据能够证明被告作出的处罚决定履行了受案登记、调查取证、告知、处罚审批、作出决定、送达等法定程序，被告办案程序合法。 综上，被告烟台市生态环境局招远分局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告请求撤销被告作出行政处罚决定书的诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告招远市昱祥石材厂请求撤销被告烟台市生态环境局招远分局作出的招环罚字[2019]2号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告招远市昱祥石材厂负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  于杰红 人民陪审员  王进成 人民陪审员  温洪成 二〇一九年七月二十六日 书 记 员  杨林振