黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终247号上诉人（原审原告）双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井，住所地双鸭山市岭东区经营所34林班。原投资人王凤江（已死亡）。上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，该市市长。行政机关负责人张守和，该市政府副秘书长。委托代理人马长发，该市煤炭生产安全管理局总工程师。委托代理人王洋，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人王文涛，省长。委托代理人张春晖，省司法厅处长。委托代理人杨静媛，省司法厅副处长。双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井（下称红旗煤井）因诉双鸭山市人民政府（下称双鸭山市政府）公告关闭煤矿行政处理、黑龙江省人民政府（下称省政府）行政复议一案，红旗煤井、双鸭山市政府均不服鸡西市中级人民法院（2017）黑03行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。于2019年6月2日对案件事实进行询问。本案现已审理终结。原审法院查明，红旗煤井于2002年11月办理营业执照，获得采矿许可权。2006年、2009年红旗煤井拟关闭，后经省政府复议后，红旗煤井于2011年12月19日重新取得采矿许可证，生产规模为9万吨/年（采矿许可证有效期自2012年12月20日至2014年6月4日）。采矿许可证到期后红旗煤井申请采矿权延续，2014年7月3日,双鸭山市国土资源局作出同意红旗煤井办理采矿权延续文件（双土资呈［2014］43号）；同日，双鸭山市煤炭企业关闭整治整合工作领导小组作出同意红旗煤井采矿权延续函（双煤关整函［2014］16号）。黑龙江省煤矿安全整治整合工作领导小组办公室作出《关于加快推进278处矿井相关手续办理的通知》（黑煤安整办发［2013］10号），对278处矿井相关手续办理的通知包括红旗煤井，并注明“仅限采矿许可证延续”。红旗煤井按照要求，对煤井进行升级技术改造。双鸭山市政府于2015年10月29日作出了关闭该煤矿的公告，并于2015年11月2日在双鸭山日报上予以公告，《公告》内容为：“按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求，……我市确定2015年关闭矿井39处，”其中含红旗煤井。《公告》发出后，双鸭山市政府指定双鸭山市岭东区人民政府对红旗煤井进行拉闸断电，但煤井未实际关闭到位。红旗煤井不服，向省政府申请行政复议。省政府受理后，依法向双鸭山市政府送达了行政复议申请书及答辩意见通知书，双鸭山市政府以红旗煤井属于已建成的排放污染物的项目，违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条之规定为由进行了答辩。省政府以相同理由于2017年3月20日作出黑政复决（2017）16号行政复议决定书，维持了双鸭山市政府于2015年11月2日作出的《公告》，并交代了诉权和起诉期限。红旗煤井不服，在法定起诉期限内诉至法院，请求：撤销双鸭山市政府2015年11月2日公告关闭双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井行政行为;撤销省政府行政复议决定，恢复红旗煤井生产。另查明，2010年经省政府批准，寒葱沟水库被划定为集中式地表饮用水二级水源保护区，红旗煤井在保护区范围内。原审法院认为，关于原被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续；第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。《中华人民共和国矿产资源法》第四条规定，国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益；第四十六条规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉。《中华人民共和国煤炭法》第六条规定，国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益；第十一条规定，开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。国家安检总局等13部委联合发布的《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》（安监总煤监〔2010〕185号）规定，一、煤矿资源整合技改项目必须包含在省级人民政府批准的煤矿资源整合或兼并重组方案中，经核准或备案并取得采矿许可证、完成设计审批等行政许可手续之后，方可作为建设项目进行管理，纳入各级监管部门日常监管范围。否则，擅自施工的一律按非法建设论处，取消整合技改资格，依法予以关闭。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭（该法已于2017年6月27日部分修改，已不再是被诉行政复议决定引用的第五十九条第一款，但内容没有变化）。本案中，红旗煤井始建于2002年11月，已经取得了采矿许可证、营业执照等行政许可。在2006年、2009年期间政府拟关闭红旗煤井，经省政府复议后，红旗煤井于2011年12月19日重新取得了年产9万吨的采矿许可证。在采矿许可证即将到期后，红旗煤矿申请采矿权延续，2014年7月3日双鸭山市国土资源局、双鸭山市煤炭企业关闭整治整合工作领导小组等部门作出同意红旗煤井采矿权延续的意见。黑龙江省煤矿安全整治整合工作领导小组作出了包括红旗煤井在内的全省278处矿井采矿许可证延续的通知。基于对有关行政机关同意采矿许可证延续的信赖，红旗煤井为了达到符合安全生产规定和年产量的生产要求，进行了改扩建投资建设。双鸭山市政府根据黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》要求，于2015年10月29日作出了包括红旗煤井在内的2015年度关闭矿井39处公告，该公告在双鸭山日报2015年11月2日刊登。红旗煤井虽然已经取得了有关行政机关采矿权延续批准，但因其年产量未达到国家、省规定的年产量9万吨（含9万吨）生产规模，属于淘汰落后产能小煤矿关闭范围，据此双鸭山市政府作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于红旗煤井在二级饮用水水源保护区范围内，双鸭山市政府在行政复议和行政诉讼中作为第二个关闭红旗煤矿理由，红旗煤井质疑认为煤矿许可建设在先，寒葱沟水库批准建设在后，煤矿不应关闭，寒葱沟水库建设违法问题。原审认为，虽然寒葱沟水库批准建设在后，但是从《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定的内容可以看出，出于对人民群众饮用水安全公共利益优先保护出发，该法律规范不仅对在饮用水水源二级保护区范围内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目作出禁止性规定，而且对已建成的排放污染物的项目，县级以上人民政府有权责令拆除或者关闭，该法律规范属于行政法上的强制性规范，作为私权利的原告应当遵守该强制性法律规定，不存在谁先谁后的问题，红旗煤井的该项主张于法无据，不予支持。关于被诉行政复议程序合法性问题。省政府在行政复议程序中，履行了受理、通知、调查听证、作出行政复议决定及送达程序，被诉行政复议决定程序合法。综上，红旗煤井现既属于淘汰落后产能煤矿又处于二级饮用水水源保护区范围内，出于对环境保护公共利益的考量，红旗煤井请求撤销被诉行政行为并恢复红旗煤井生产的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。但是，就本案而言，从严格依法行政和法治政府建设出发，根据信赖利益保护和诚实信用原则，政府应当对红旗煤矿的投入及损失等依法给予公平公正的补偿，以达到实质性化解行政争议，及时保护行政管理相对人合法权益，树立法治政府形象。因此，应对红旗煤井补偿的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，判决：一、驳回双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井请求撤销双鸭山市人民政府2015年10月29日公告关闭双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井行政行为、黑龙江省人民政府黑政发（2017）16号行政复议决定的诉讼请求；二、责令双鸭山市人民政府于本判决生效之日起三个月内对双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井依法给予补偿。红旗煤井上诉称，红旗煤井不属于落后产能煤井，是按照政府的审批正在扩建的煤井。虽采矿许可证上载明的生产规模为9万吨，但实际产能并未确定，双鸭山市政府对该煤井通知关闭依据不足。双鸭山市政府作出关闭决定前未告知红旗煤井享有听证的权利，作出决定后也未向煤井交代复议权及诉权，故该决定程序违法。如因红旗煤井处于水源地而关闭，应是政府对煤井的征收，应在征收前作出补偿决定并依法补偿后才能关闭煤井。综上，原审认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，支持其一审诉讼请求。双鸭山市政府答辩称，红旗煤井虽提出过办理采矿许可证延续，但未经省级煤管部门履行正规程序，未获得新的采矿许可证。按照2014年全省煤矿整顿关闭政策，红旗煤井属于淘汰落后产能煤矿。双鸭山市政府发布的关闭红旗煤井的公告符合政策文件、法律规定。双鸭山市政府根据黑龙江省煤炭生产管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》的要求，在2015年11月2日在《双鸭山日报》进行公告，程序符合有关工作程序和要求。双鸭山市政府对红旗煤井应当给予的是奖补资金，而非补偿，原审判决双鸭山市政府给予红旗煤井补偿无法律依据。双鸭山市政府上诉称，原审法院将双鸭山市政府公告关闭煤矿行政行为认定为行政许可行为系适用法律错误。该行为属于政策性关闭行为。原审判决在红旗煤井未提出补偿诉请的前提下，判决双鸭山市政府对红旗煤井给予补偿，超出红旗煤井诉讼请求范围。双鸭山市政府对于红旗煤井应当给予的是奖励资金，而非补偿，原审判决双鸭山市政府对红旗煤井的投入及损失等应依法给予补偿无法律依据。综上，原审适用法律错误、违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款、第四款的规定，请求撤销原审判决第二项，维护双鸭山市政府的合法权益。红旗煤井答辩称，红旗煤井采矿许可证是生产规模9万吨/年，双鸭山市政府称红旗煤井采矿许可证生产规模是6万吨/年与事实不符。根据黑龙江省人民政府办公厅关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的意见，红旗煤井不属于关闭煤井类型。也不属于擅自在重要水源地区域开采的矿井，双鸭山市政府在为寒葱沟水库饮水源行政许可时和关闭红旗煤井时程序均违法，因此双鸭山市政府关闭红旗煤井的行政行为属于滥用职权。红旗煤井不属于应予关闭的煤井，双鸭山市政府上诉请求及理由不合理也不合法，没有事实和法律依据，请求驳回双鸭山市政府的上诉请求。省政府答辩称，该单位对双鸭山市政府《公告》合法性的认定，符合案件事实和法律规定，红旗煤井的行政诉讼理由于法无据。省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回红旗煤井的诉讼请求。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，红旗煤井原投资人王凤江在本案一审起诉时已死亡，其子女为王春英、王春艳，王忠孝、王春梅、王忠力、王春萍。本院认为，关于红旗煤井负责人身份问题。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”、第十七条规定：“个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或继承”，第二十六条规定：“个人独资企业有下列情形之一时，应当解散：（一）投资人决定解散；（二）投资人死亡或者被宣告死亡，无继承人或者继承人决定放弃继承；（三）被依法吊销营业执照；（四）法律、行政法规规定的其他情形”。原国家工商行政管理局制定的《个人独资企业登记管理办法》（国家工商行政管理总局于2014年2月20日修订）第十三条第二款规定：“个人独资企业变更投资人姓名和居所、出资额和出资方式，应当在变更事由发生之日起15日内向原登记机关申请变更登记”、第十七条第一款规定：“个人独资企业因转让或者继承致使投资人变化的，个人独资企业可向原登记机关提交转让协议书或者法定继承文件，申请变更登记。”根据上述规定，个人独资企业可以变更投资人。本案中，红旗煤井是个人独资企业，营业执照中记载的原投资人为王凤江，王凤江已于2014年死亡，其法定继承人不止王春英一人，因其他继承人未放弃继承并要求参与诉讼，且不认可王春英具有红旗煤井负责人和投资人身份，在没有证据证明投资人已变更为王春英的情况下，原审法院将王春英列为投资人和负责人不妥，本院予以纠正。关于被诉行政行为合法性及行政复议决定合法性问题。双鸭山市政府按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求作出公告，该公告中红旗煤井为立即关闭矿井，该关闭矿井公告符合《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，且红旗煤井的采煤许可证在关闭公告作出前已到期，虽2014年7月3日双鸭山市国土资源局、双鸭山市煤炭企业关闭整治整合工作领导小组等部门作出同意红旗煤井采矿权延续的意见。但并未给红旗煤井办理采矿许可证的延续或重新颁发采矿许可证。故红旗煤井已不具备继续生产经营的基础条件。因红旗煤井位于二级饮用水水源保护区范围内，出于对人民群众饮用水安全公共利益优先保护出发，双鸭山市政府将其作为立即关闭企业公告关闭并无不当。省政府在行政复议过程中，履行了受理、通知、调查听证、作出行政复议决定及送达程序，该行政复议决定程序合法。关于责令双鸭山市政府对红旗煤井给予补偿是否正确的问题。红旗煤井建成多年，因关闭给红旗煤井的合法利益造成了一定损失，根据信赖利益保护原则，双鸭山市政府应当对红旗煤井的相应损失依法给予公平公正的补偿，以达到实质性化解行政争议，保护行政管理相对人合法权益的目的。故原审判决责令双鸭山市政府对红旗煤井给予补偿，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当。红旗煤井、双鸭山市政府的上诉理由依法均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井、双鸭山市人民政府各负担25元；退还双鸭山市岭东区寒葱沟红旗煤井、双鸭山市人民政府案件受理费各25元。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  顾栩菲审判员  张云强二〇一九年七月一日法官助理任夫亮书记员潘薇附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。