贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初230号 原告徐王波，男，汉族，1988年8月15日出生，四川省古蔺县人，住四川省古蔺县。 委托代理人徐梦，女，汉族，1997年11月1日出生，四川省古蔺县人，住四川省古蔺县。系原告妹妹。 委托代理人罗焰，四川正当律师事务所律师。 被告习水县综合行政执法局。地址：习水县东皇办事处府东路。 统一社会信用代码：11520330775314590J。 法定代表人王俊，该局局长。 委托代理人赵茂杰，贵州鸿志律师事务所律师。 委托代理人何鑫，贵州鸿志律师事务所律师。 原告徐王波不服被告习水县综合行政执法局作出的（2019)习综执行罚决03字第061号行政处罚决定一案，本院2019年4月22日受理后，依法于7月24日公开开庭进行审理，原告徐王波委托代理人徐梦、罗焰，被告习水县综合行政执法局法定代表人王俊及委托代理人赵茂杰、何鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 习水县综合行政执法局于2019年3月15日作出（2019）习综执行罚决03字第061号《行政处罚决定书》，该决定书载明：2019年2月18日16时05分，习水县综合行政执法局执法人员同习水县交警大队民警在土城高速路口开展道路运输“百日攻坚”专项整治工作，发现一车号为川Ｅ×××××小型普客驶出高谏路口，执法人员立即示意该车停车接受检查。经查︰你驾驶该车从泸州市龙马潭区通过电话方式，搭载五名乘客到古蔺县丹桂镇，与每名乘客约定到达目的地后每人收取壹佰元的车费。该车已取得网约车经营许可，《网络预约出租汽车运输证》证号为川交运管许可泸字0000614号，经营区域为江阳区、龙马潭区，该车所有人徐王波，《出租汽车驾驶员从业资格证》证号为5105251988××××××××。通过讲一步调查了解核实：你驾驶川Ｅ×××××号车，以电话联系的方式招揽乘客，在泸州市至古蔺县之间多次从事道路旅客运输经营活动，你无法提供客运车《道路运输证》、《经营线路牌》、《道路运输从业人员从业资格证》等合法有效的营运手续，属未取得道路运输经营许可，擅自从事道路旅客运输经营活动。本机关认为你的上述行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第二项的规定，违法事实清楚，证据确凿，已构成违法。依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条之规定。决定给予行政处罚罚款三万元。该决定书还告知徐王波如不服处罚决定的救济途径和期限。对此徐王波不服，向人民法院提起行政诉讼。 原告徐王波诉称，原告徐王波系安徽华格科技公司泸州分公司网络预约出租汽车的驾驶员。2019年2月18日原告驾驶川Ｅ×××××号车从事乘客运送业务，从泸州市龙马潭区搭载五名乘客至古蔺县丹桂镇，途经贵州，被习水县综合行政执法局的执法人员挡获，车上有乘客五名被强迫下车，要求自行想办法离去，并采取强制扣车措施，扣车时间从2019年2月18日至2019年3月15日，扣车时间为25天；立案通知书以涉嫌驾驶网络车辆巡游，涉嫌违反《遵义市网络预约出租车经营服务管理暂行办法》第35条第七项规定，要行政处罚，2019年2月28日，原告提出陈述、申辩，被告未予以答复，程序违法。2019年3月11日被告发来行政处罚告知书，告知行政处罚三万元；2019年3月15日，被告作出行政处罚决定书，虽然该行政处罚行为不合法，但原告还是缴纳三万元的罚款，被告于当日解除扣押措施。 本案是一起网络预约出租车交通行驶行为，理当受《网络预约出租汽车经营服务管理暂性办法》规范，而被告适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定是错误的；被告在行政处罚决定书中陈诉原告提供了《驾驶证》、《网络预约出租汽车运输证》、《行驶证》、《出租汽车从业资格证》等证件复印件；被告一边在执法收集证据，一边将收集的证据一律不予认可，才会出现自相矛盾的行政处罚决定书。 本案当事人提出了陈诉申辩请求，根据《行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈诉和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳；被告涉嫌程序违法。 如果原告违法驾驶车辆经营网络车行为成立，根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定酌情处罚，而不是顶格处罚，有违行政执法的合理性原则。 综上所述，向人民法院提起诉讼，要求：一、撤销被告习水县综合行政执法局作出的（2019)习综执行罚决03字第061号《行政处罚决定书》，返还收取的行政处罚款三万元；二、要求赔偿因扣押原告车辆26日造成的经济损失12809.00元。 被告习水县综合行政执法局辩称，原告在持有网络预约出租车运输许可但不持有客运班线车道路运输经营许可的情况下，以电话联系的网络平台线下巡游揽客、线下现金交易或微信转款的方式擅自从事班线客运的违法事实清楚；我局针对该违法事实，认定其违反《道路运输条例》及相关法律法规的规定，属非法运营行为，根据《道路运输条例》第六十三条之规定对原告作出法定最低幅度的本案行政处罚，适用依据准确且具有合理性；同时我局作出本案行政处罚程序合法。具体理由分别阐述如下： 一、本案行政处罚决定认定原告非法提供客运服务的事实清楚。首先，原告不具有客运班线的道路运输经营许可。本案中，原告向我局提供案涉车辆的《网络预约出租汽车运输证》及其本人的《出租汽车从业人员资格证》，但在作出本案行政处罚决定之前，其并未提供包括《道路运输经营许可证》在内的相关客运班线行政许可证明。故，本案行政处罚决定认定其不具客运班线资格的事实清楚；其次，原告以电话联系的网络平台线下揽客、线下现金交付或微信转款的线下交易方式从事客运的事实清楚。经查，原告虽持有网络预约出租汽车运输许可，但其并未实施线上接单和线上交易，而是采取在网络平台之下，以电话联系乘客、或者由乘客直接联系原告的方式，为乘客提供从四川省泸州市龙马潭区至四川省古蔺县的客运服务，每名乘客向原告支付人民币一百元的服务报酬，支付的方式为现金交付或微信转账。原告与乘客的客运交易行为，从约单到完成服务支付服务费，均是在网约车网络平台下完成。对于该事实，有相关证据予以充分证明，且原告在行政处罚过程中以及起诉状中对此也予以认可，处罚决定认定该事实清楚。 二、行政处罚决定以原告非法提供客运服务的违法事实，适用《道路运输条例》及相关条款的规定对其进行处罚，适用依据准确。 1、原告以电话联系的网络平台线下揽客、线下现金交付或微信转款的线下交易方式擅自从事客运的行为，依法属未取得道路运输经营许可、擅自从事道路旅客运输经营活动的违法行为。 (1)原告未依照网约车的相关法律法规从事许可范围内的经营活动。如前文所述，原告虽持有《网络预约出租汽车运输证》及《出租汽车从业人员资格证》，但根据本案已查明且原告自认的基本事实，其并未依照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定从事网络约车线上交易的经营服务，而是采取以电话联系的方式巡游揽客，实施了该网约车行政许可范围以外的经营活动。 (2)原告擅自实施的巡游揽客行为属未取得行政许可的违法行为。 根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条之规定，网络约车服务系提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。由此可知，提供巡游揽客服务需获得专项的行政许可。根据《道路运输条例》的相关规定，从事包括巡游揽客服务车内的客运班线运营，依法应取得《道路运输经营许可证》、《道路运输证》及《路线牌》等合法有效的运营手续。在本案中，原告至作出行政处罚决定之前仍未提供前述合法手续，则其提供的巡游揽客行为依法属于未取得行政许可的擅自从事旅客运输经营活动行为，系非法运营行为。 2、根据原告的本案非法运营行为，依据《道路运输条例》的相关规定作出的行政处罚决定适用依据准确。原告的本案行为违反《道路运输条例》的具体规定。《道路运输条例》第六十三条规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机关责令停止经营。本案中原告未依照《道路运输条例》第十条之规定办理相关申请获取经营许可，我局据此对其进行行政处罚依据准确。 本案应适用《道路运输条例》进行处罚，不应当适用《网络预约车出租汽车经营服务管理暂行办法》进行处罚。理由为： 原告未取得行政许可擅自从事旅客运输经营活动的行为，直接违反了《道路运输条例》的规定构成非法运营，理应适用《道路运输条例》的相关规定对其进行处罚。同时，虽然原告的行为亦有违反《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，但该暂行办法对本案情形没有作出具体的处罚规定，而依照《遵义市网络预约出租汽车经营服务管理智行办法》第四十二条网约车平台公司及驾驶员违反本暂行办法有关规定的，由有关部门按照职责，依据相关法律、法规、规章进行处罚之规定，我局据此也应适用《道路运输条例》之规定进行处罚。且，我国现行的运政执法的主要依据系国务院作出的行政法规《道路运输条例》，本案亦属道路运政执法范围，其他包括《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》在内的行政规章没有规定的、或者规定与《道路运输条例》不一致的，均应当适用《道路运输条例》的相关规定。故此，本案亦应适用《道路运输条例》进行处罚，原告关于应当适用《网络约车出租汽车经营服务管理暂行办法》的理由不能成立。 三、本案行政处罚程序合法。 1、我局执法主体适格。根据习水县人民政府印发的《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（即三定方案），我局系道路运输管理的执法主体。 2、原告诉称未保障其陈述、申辩权利涉嫌程序违法的主张不能成立。本案中，我局在行政处罚告知书中已明确告知了原告在收到告知书3个工作日内提出陈述、申辩，逾期视为放弃以上权利。原告在指定期限届满之前，并未向我局提供陈述、申辩申请或请求，应视为原告放弃该项权利，其以此诉称程序违法无事实和法律依据，不能成立。 综上所述，本案行政处罚决定认定事实清楚、适用依据准确、程序合法，原告的诉请及相关理由不能成立，依法驳回原告诉讼请求。 被告习水县综合行政执法局为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 第一组：1、立案审批表；2、立案通知书；3、送达回证；4、询问通知书；5、送达回证；6、查封（扣押）审批表；7、查封（扣押）决定书；8、送达回证；9、解除查封（扣押）审批表；10、解除查封（扣押）决定书；11、送达回证；12、集体讨论记录；13、调查报告；14、行政处罚告知书；15、送达回证；16、行政处罚决定审批表；17、行政处罚决定书；18、送达回证；19、取回被扣押财物凭证；20、当事人徐王波交款票据复印件。证明被告对徐王波作出的行政处罚程序合法，被告依法履行了告知原告享有陈述申辩的权利，被告收到了案外人的陈述，但是没有收到原告的陈述、申辩申请，本案没有举行听证，是因为本案的行政处罚不符合需要举行听证的法定条件。 第二组：21、徐王波询问笔录；22、刘笔询问笔录；23、习水县综合行政执法局行政执法现场检查笔录；24、川Ｅ×××××《网约车运输证》复印件；25、徐王波《出租汽车从业资格证》复印件；26、徐王波《公民身份证》复印件；27、刘笔《公民身份证》复印件；28、刘平《公民身份证》复印件；29、委托书；30、合作协议；31、陈述申辩书。证明被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿。 第三组：32、《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（三定方案）复印件。证明我局主体合法。 第四组：33、执法人员穆胜利、袁飞祥执法证复印件。证明案件承办人员具备执法资格。 第五组：34、《中华人民共和国道路运输条例》（2016年修正版）打印件；35、《贵州省道路运输条例》（2015年修正版）打印件；36、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》打印件；37、《遵义市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。证明被告适用法律正确。 经举证、质证，原告对被告提供的上述证据质证意见是︰ 对第一组证据真实性无异议，对关联性有异议，其中对第一组证据中的1号证据有异议，上面没有体现相应的执法人员是协管人员还是正式工作人员，对其中6、7、8、9、10号查封（扣押）的相关证据不发表意见，与本案没有关联性，对17号证据有异议。对第二组证据，其中21、22号徐王波、刘笔的询问笔录真实性无异议，对其证明目的有异议，其余证据无异议。对第三组、第四组证据真实性无异议，对其证明目的有异议，对第五组证据真实性无异议，对关联性及证明目的有异议。 本院认证如下︰对被告提供的第一组程序方面的证据除了6、7、8、9、10号证据查封扣押的证据与本案没有关联性，作为参考证据，对第一组其余证据真实性、合法性、关联性均予以确认，也能达到其证明目的，对原告提出的立案审批表上的执法人员身份问题，有被告提供的第四组证据予以佐证，故对该证据合法性予以确认；对第二组证据真实性、合法性、关联性均予以确认，能够相互印证，也能达到其证明目的；对第三组、第四组证据合法性予以确认，第五组证据中的法律、法规都是合法有效的，结合本案件性质依法予以适用。 经审理查明，2019年1月14日，原告徐王波与依法取得《网络预约出租汽车经营许可证》的安徽华格科技有限公司泸州分公司签订《点点网约车平台司机加盟合作协议》，1月15日，原告取得《网络预约出租汽车运输证》从事网约车出租营运服务。2月18日，被告在执法过程中检查发现，原告通过电话联系网络平台线下揽客、线下现金交付或微信转款的线下交易方式从事客运服务。为乘客提供从四川省泸州市龙马潭区至四川省古蔺县的客运服务，约定五名乘客每名向原告支付人民币一百元的服务报酬，支付的方式为现金交付或微信转账。原告与乘客的客运交易行为，从约单到完成服务支付服务费，均是在网约车网络平台线下完成。 被告习水县综合行政执法局于2019年2月18日在执法过程中检查发现原告徐王波涉嫌“非法从事客运服务”，当日立案，并开展有关调查取证工作。3月11日，被告根据原告的违法事实及情节，依法进行集体讨论，同日向原告送达《行政处罚告知书》，该告知书载明拟对其处罚的事实、理由和依据，并告知原告在3个工作日内依法享有陈述、申辩的权利，但期限内原告没有提出陈述和申辩意见。3月15日，被告依法作出（2019)习综执行罚决03字第061号《行政处罚决定书》并送达原告，当日原告缴纳罚款3万元。 另查明，2019年2月28日，原告向被告提出陈述和申辩书，其陈述、申辩是针对被告扣押车辆和请求赔偿问题。 诉讼中，本院依法向原告释明︰原告第二项诉讼请求属于被告采取行政强制措施导致的行政赔偿，与第一个诉讼请求“撤销行政处罚决定”属于不同的行政行为。向原告释明后，要求其第二项诉讼请求另案起诉，对此，原告向本院提交了申请书表示另案起诉。 2018年8月2日，中共习水县委、习水县人民政府关于印发《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知明确，习水县综合行政执法局系道路运输管理的执法主体。 本院认为，根据行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体而言，包括行政行为是否证据确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序三个方面。 一、就本案件而言，被告作出的行政处罚决定，事实认定证据确凿。即在2019年1月14日，原告与依法取得《网络预约出租汽车经营许可证》的安徽华格科技有限公司泸州分公司签订《点点网约车平台司机加盟合作协议》，1月15日，原告取得《网络预约出租汽车运输证》从事网约车出租营运服务。2月18日，被告在执法过程中检查发现，原告通过电话联系网络平台线下揽客、线下现金交付或微信转款的线下交易方式从事客运服务。为乘客提供从四川省泸州市龙马潭区至四川省古蔺县的客运服务，约定五名乘客每名向原告支付人民币一百元的服务报酬，支付的方式为现金交付或微信转账。原告与乘客的客运交易行为，从约单到完成服务支付服务费，均是在网约车网络平台线下完成。该事实，有原告在行政处罚过程中的陈述以及起诉状诉称也予以认可，有乘客刘笔及相关证据予以证明。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，本院依法予以确认。 二、被告的行政行为符合法定程序。﹙1﹚被告执法主体适格。根据中共习水县委、习水县人民政府印发的《习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（即三定方案），被告系道路运输管理的执法主体，对原告的违法行为作出处罚是其法定职责。﹙2﹚办案程序，2月18日，从被告在执法过程中检查发现原告涉嫌非法从事客运服务后，当日立案，并开展有关调查取证工作，被告根据原告的违法事实及情节，于3月11日依法进行集体讨论，同日向原告送达《行政处罚告知书》，该告知书载明拟对原告进行处罚的事实、理由和依据，并告知其在3个工作日内依法享有陈述、申辩的权利，但期限内原告没有提出陈述和申辩意见，此应视为原告放弃其陈述、申辩权利。3月15日，被告依法作出（2019)习综执行罚决03字第061号《行政处罚决定书》并送达原告，符合法定程序。 关于原告诉称被告对其提出的陈述、申辩，没有依法进行复核，认为被告办案程序违法。对此，本院认为，﹙1﹚被告在办理该案过程中，原告于2月28日向被告提出陈述和申辩书，其陈述、申辩是针对被告扣押车辆和请求赔偿问题。该问题诉讼中经释明另案处理。﹙2﹚原告诉称被告没有复核其陈述和申辩，针对被告作出的行政处罚决定，原告在送达被告行政处罚告知书拟对其作出行政处罚时，明确告知原告享有陈述和申辩权的期限，期限内原告没有提出陈述和申辩意见，应视为原告放弃其陈述和申辩权，故原告诉称被告行政处罚程序违法，理由不成立。本院不予采纳。 三、本案的争议焦点是法律、法规的适用问题。 ﹙1﹚首先应当就本案事实如何进行定性。原告徐王波驾驶网约车揽客的行为属于擅自从事旅客运输经营服务还是属于网络预约出租汽车经营服务？弄清这个问题，先得理解什么是网约车服务。网约车是共享经济模式下，基于移动互联网技术及智能移动终端的网络平台，向消费者提供交通运输服务的出租车运营模式。2016年11月1日，国务院交通运输部等七部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条第二款“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。根据该规定，说明从事网约车服务的根本是以互联网技术为依托，具有网上接单、网上派单、网络规划路线及行程的基本方式，从事网络出租车运营服务。结合本案，原告徐王波虽然依法与网约车经营者签订了协议，但其并没有利用该网络平台通知或是派单，也没有向该网络平台产生网络出租车的业务联系，而是通过电话揽客和自己与客人约定路线和价格的方式，从事道路运输服务，而这一行为，已经脱离了网络预约出租汽车经营服务范畴。本案的客观事实是原告没有取得《道路运输客运经营许可证》，而实际从事了道路客运经营服务，故原告的行为应当定性为擅自从事旅客运输经营活动。 ﹙2﹚关于法律、法规适用问题。原告徐王波认为，其行为属于网络预约出租车客运服务，应当适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》调整，其诉称与客观事实不符。原告徐王波虽然驾驶网络预约出租车进行揽客服务行为，但其没有通过网络预约从事网约车运营业务，其驾驶车辆虽然具有网络预约出租车营运资格的合法性，但其行为是通过电话直接与乘客联系揽客，不能掩盖其擅自从事旅客运输经营行为的违法性。根据《中华人民共和国道路运输条例》第二条“从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训”之规定，原告的行为应当受到《中华人民共和国道路运输条例》的调整。根据前述事实定性，对于原告擅自从事旅客运输经营的这一行为，被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条关于“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二万元的，处三万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，对原告处三万元最低幅度罚款，量罚适当。综前所述，被告对原告作出的行政处罚适用法律法规正确。原告认为应当适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，被告作出的（2019)习综执行罚决03字第061号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，量罚适当。原告诉称理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下︰ 驳回原告徐王波的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告徐王波承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 钱朝友人民陪审员付华俊人民陪审员张家学 二〇一九年七月二十四日 法官助理胡晓松 书记员李小冬