广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行初16号原告：黄玉生，男，1963年5月7日出生，汉族，身份证住址广东省增城市。委托代理人：李自强，广东深明德律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府。住所地：广东省广州市增城区荔城街惠民路**。法定代表人：赵国生，区长。委托代理人：欧阳金泉。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。被告：广州市增城区城市管理和综合执法局（原广州市增城区城市管理局）。住所地：广东省广州市增城区荔城街沙园中路**。法定代表人：郭建平，局长。委托代理人：卓越，该局工作人员。委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府永宁街道办事处。。住所地：广东省广州市增城区永宁街永和荔香路**法定代表人：黄文波，主任。委托代理人：刘伟煌。委托代理人：高超，广东南国德赛律师事务所律师。原告黄玉生因诉被告广州市增城区人民政府（以下简称“增城区政府”）行政强制拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄玉生及其委托代理人李自强、被告增城区政府的委托代理人欧阳金泉、江岚到庭参加诉讼。案件审理过程中，因发现增城区政府不属本案适格被告，经向原告黄玉生释明并询问其是否变更被告，原告黄玉生不同意变更被告，但申请追加广州市增城区城市管理和综合执法局（原广州市增城区城市管理局，以下简称“增城区城管局”）、广州市增城区人民政府永宁街道办事处（以下简称“永宁街道办”）为共同被告，并重新提交行政起诉状。本院再次公开开庭审理了本案，原告黄玉生及其委托代理人李自强、被告增城区政府的委托代理人欧阳金泉、江岚、被告增城区城管局的委托代理人卓越、朱共清、被告永宁街道办的委托代理人刘伟煌、高超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄玉生诉称：2017年4月11日，被告增城区政府发出《广州市增城区人民政府关于穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段项目（永宁段）国有土地上房屋征收决定》的公告，该公告将原告坐落于广州市增城区的房屋列入征收范围。被告无视法律规定，于2017年7月21日，非法将原告的房屋强制拆除。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）及《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（穗府〔2014〕38号）的有关规定，征收补偿的程序是：1、区人民政府作出征收决定。2、作出房屋征收决定的区人民政府对被征收人给予补偿。补偿又分如下几个程序：（1）对被征收的房屋进行评估，被征收人对评估不服的10日内申请复核，对复核结果不服的，10日内可以向专家委员会申请鉴定评估。（2）签订补偿协议。（3）协商不成的，作出房屋征收决定的区人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。（4）被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。3、被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。上述程序，是我国人民政府依法征收公民个人房屋的法定程序。实施房屋征收，原则上应当先补偿、后搬迁，且我国法律把拆迁的权利赋予给了人民法院而不是人民政府。原告在2017年7月20日（法定期间）刚向广州市房屋评估专家委员会提出重新评估申请，而被告于2017年7月21日罔顾上述两行政法规规定的征收公民个人房屋的法定程序，自行组织人员将原告的房屋非法强制拆除。被告在将原告房屋拆除后，至今未依法对原告房屋进行补偿。在诉讼过程中，原告收集到了一份《通知》，该通知系被告永宁街道办于2017年7月20日作出，通知内容表明原告的房屋由被告增城区政府决定征收，同时告知补偿金额。原告房屋被三被告非法拆除，依法应给予原告赔偿。原告房屋建筑结构为钢筋混凝土，层数4层，建筑面积为452平方米。其中，首层为商铺，其他层为住宅。现原告请求被告本着就近安置，面积按照1：1.2的比例进行置换（赔偿），同时房屋性质不变，即必须是商品房，且商铺面积为113平方米，其他为住宅。请求：一、依法确认三被告2017年7月21日拆迁原告房屋的行政行为违法。二、依法判决三被告对非法强制拆除原告房屋进行赔偿，本着就近安置，房屋面积按照1：1.2的比例进行房屋置换（赔偿）；三、依法判决被告承担本案诉讼费用。被告增城区政府答辩称：一、拆除原告房屋的行为并非由我府实施，原告错列被告，应依法裁定驳回其起诉。二、拆除原告房屋的行为并非我府对该房屋实施征收行为采取的强制措施，我府没有违反法定征收程序实施征收。三、我府对原告房屋实施征收，目前尚未作出征收补偿决定并未违反法律规定，不构成怠于履行法定职责。请求依法驳回原告的起诉。被告增城区城管局答辩称：原告违法建设事实清楚，我局处理程序合法。原告于2017年6月不服我局行政强制诉至广州铁路运输第一法院，一审判决驳回其诉讼请求。原告不服判决向广州铁路运输中级法院上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。原告不服我局房屋拆迁纠纷行政行为一案，没有事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告永宁街道办答辩称：一、原告房屋存在违法加建行为，我办属依法实施拆除。我办在拆除违法建设过程中，因违法建设与1-4层房屋紧密相连，建筑物残渣等重物坠落导致1-4层房屋严重受损，并非我办故意。二、原告要求按照1：1.2比例进行房屋置换、首层商铺面积113平方米等请求，没有事实和法律依据。原告起诉的事实与依据并不充分，恳请驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2003年1月16日，原增城市城市规划局向原告黄玉生核发《建设工程规划许可证》（增规证〔2003〕03Ａ007号），载明建设单位黄玉生，建设项目名称住宅，建设位置永和镇旺口小区××号，建设规模框架四层（建筑面积452平方米）。据黄玉生取得的《房地产权证》（粤房地证字第××号）记载，权属人黄玉生，房屋所有权来源新建，房屋用途住宅，占有房屋份额全部，房屋所有权性质私有房产，土地使用权来源出让，土地使用权性质国有，房地座落增城市永和镇旺口小区××号，房屋情况建筑结构钢筋混凝土，层数4层，建基面积104平方米，建筑面积252平方米，其中住宅面积252平方米；土地情况用途住宅，终止日期2071-4-5，自用面积104平方米。永和镇旺口小区××号（房产证号粤房地证字第**）门牌经广州市公安局增城区分局永新派出所重新核定为广州市增城区。2016年6月28日，被告增城区城管局的执法人员前往广州市增城区进行检查，发现现场建有一幢6层结构建筑物，其中第5层为框架结构建筑物，建筑面积为129.16平方米（已包括已报建的15.6平方米的梯房面积），第6层为铁棚建筑物，建筑面积为44.3平方米，该房屋第5-6层未办理相关规划报建手续，上述建筑物已完工并投入使用，加建面积为157.86平方米。2016年7月10日，被告永宁街道办出具《情况说明》，经该街道办核查，涉案建筑物加建的第5、6层是黄玉生于2003年至2004年期间投资兴建。2016年8月4日，广州市增城区城乡规划局出具《增城区国土规划局关于协助提供规划专业意见的函》（增国土规划函〔2016〕1572号），认为根据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定，涉案建筑物（5-6层）属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2016年9月27日，增城区城管局作出《违法建设行政处理决定书》（增城管执永违建处字〔2016〕Ｂ4号），查实黄玉生未经城乡规划部门批准，于2003年至2004年期间，擅自在广州市增城区房屋加建1幢2层建筑物，加建总面积157.86平方米（已报建的15.6平方米的梯屋面积除外）；上述加建行为已构成违法建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况；决定责令黄玉生自收到该决定书之日起十五日内自行拆除上述加建的违法建筑物，逾期不自行拆除的，将依法强制执行；同时告知黄玉生享有的诉权及申请行政复议的权利。同日，增城区城管局作出《限期拆除违法建设公告书》（）增城管执永公字〔2016〕Ｂ4号，公告督促违法建设当事人在《违法建设行政处理决定书》（增城管执永违建处字〔2016〕Ｂ4号）规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，将依法实施强制拆除，并告知公告期间违法建设当事人享有陈述权、申辩权。2016年9月28日，增城区城管局的执法人员到广州市增城区送达上述《违法建设行政处理决定书》，将《违法建设行政处理决定书》张贴在一楼的大门上，由见证人见证，并于当日通过邮政特快专递向黄玉生的户籍地邮寄上述决定书，该邮件于2016年9月30日签收。同日，增城区城管局将上述《限期拆除违法建设公告书》张贴于广州市增城区、广州市增城区永宁街永和凤凰市场宣传栏、永宁街道办公告栏。2017年3月29日，增城区城管局作出《强制执行催告书》（增城管执永强催字〔2017〕Ｂ2号），催告黄玉生自收到该催告书之日起十日内自行拆除违法建设，逾期未履行的，将按规定申请增城区政府依法责成有关部门作出强制拆除该违法建设的决定和组织强制拆除，并告知黄玉生在催告履行期限内享有陈述权、申辩权。增城区城管局于当日到广州市增城区进行送达上述催告书，将上述催告书张贴在一楼的大门上，由见证人见证，并于当日通过邮政特快专递向黄玉生的户籍地邮寄上述催告书，该邮件于2017年3月30日签收。2017年4月10日，增城区城管局向被告增城区政府设立的广州市增城区查控违法建设工作领导小组办公室（以下简称“增城区查违办”）递交《强制拆除违法建设申请书》（增城管执申字〔2017〕5号），申请该办批准该局依法对当事人作出强制拆除违法建设决定。2017年4月19日，增城区查违办批复同意增城区城管局对位于广州市增城区黄玉生的违法建设依法作出强制拆除违法建设决定。2017年4月20日，增城区城管局作出《强制拆除违法建设决定书》（增城管执永强拆字〔2017〕Ｂ2号），主要内容为：对黄玉生违反城乡规划管理进行违法建设的行为，本执法机关已于2016年9月27日作出《违法建设行政处理决定书》（增城管执永违建处字〔2016〕Ｂ4号），责令黄玉生在接到决定书之日起十五日内自行拆除位于广州市增城区房屋基础上加建1幢2层建筑物，加建总面积157.86平方米（已报建的15.6平方米的梯屋面积除外）；另外，本执法机关于2016年9月27日作出《限期拆除违法建设公告书》（增城管执永公字〔2016〕Ｂ4号）和2017年3月29日作出《强制执行催告书》（增城管执永强催字〔2017〕Ｂ2号），督促黄玉生限期自行拆除；现黄玉生无正当理由逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定，现经增城区人民政府批准，将于近期依法对上述违法建设实施强制拆除；请黄玉生接到本决定书后立即自行搬出相关财物；未搬出财物的，将对财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后，代为临时保管；黄玉生应当在强制拆除之日起三十日内到指定地点领取；临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失由其承担；如对本决定书不服，可申请行政复议或提起行政诉讼，行政复议和诉讼期间不停止该决定的执行。2017年4月24日，增城区城管局的执法人员到广州市增城区送达上述决定书，将上述决定书张贴在一楼的大门上，由见证人见证，并于当日通过邮政特快专递向黄玉生的户籍地邮寄上述决定书，该邮件于2017年4月25日签收。2017年5月7日，增城区城管局向增城区查违办递交《关于要求责成永宁街道办事处强制拆除违法建设申请书》（增城管执则申字〔2017〕4号），申请责成由永宁街道办对该违法建设采取强制拆除措施。2017年5月18日，增城区查违办出具《责成拆除违法建设的通知》（增查违责拆字〔2017〕4号），根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条以及《增城市人民政府办公室关于印发增城市查控违法建设工作领导小组的通知》（增府办函〔2013〕8号）第（七）项的规定，责成永宁街道办组织相关部门依法对上述违法建设予以强制拆除。2017年7月21日，永宁街道办组织对黄玉生位于广州市增城区的房屋整体实施了拆除。另查明：黄玉生不服增城区城管局作出的《强制拆除违法建设决定书》（增城管执永强拆字〔2017〕B2号），向原广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。原广州铁路运输第一法院经审理作出（2017）粤7101行初2305号判决，驳回黄玉生的诉讼请求。黄玉生不服，向本院提起上诉。本院经审理于2018年5月24日作出（2018）粤71行终241号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年4月11日，增城区政府作出《广州市增城区人民政府关于穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段项目（永宁段）国有土地上房屋征收决定》（增府征房〔2017〕1号），决定征收穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段项目（永宁段）国有土地上房屋。被永宁街道办强制拆除的永宁街凤凰西路53号房屋在该征收决定确定的征收范围之内。案件审理过程中，因当事人各方均表示具有协商解决补偿（或赔偿）纠纷的意愿，出于实际解决行政争议的目的，本院给予当事人较长时间协商，但由于当事人之间意见差距过大，至今未能达成和解。以上事实，有本院（2018）粤71行终241号行政判决书、《关于要求责成永宁街道办事处强制拆除违法建设申请书》（增城管执则申字〔2017〕4号）、《责成拆除违法建设的通知》（增查违责拆字〔2017〕4号）、增府征房〔2017〕1号《广州市增城区人民政府关于穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段项目（永宁段）国有土地上房屋征收决定》等证据证实，当事人亦陈述在案。本院认为，本案争议焦点包括：一、实施被诉强制拆除行为的主体是谁，即谁是本案适格被告；二、被诉强制拆除行为是否合法；三、谁是适格的赔偿义务机关；四、原告黄玉生所提的赔偿请求能否得到支持。关于第一个争议焦点。本案中被诉行政行为是强制拆除黄玉生位于广州市增城区房屋的行为，直接实施或者委托实施该行为的行政机关是适格被告。根据审理查明的事实，在增城区政府作出案涉征收决定的前一年，增城区城管局已经开始对黄玉生的房屋涉嫌违法建设进行立案查处，并先后作出了违法建设行政处理决定和强制拆除违法建设决定，且强制拆除违法建设决定已经被本院另案生效行政判决确认其合法性。增城区政府系根据增城区城管局作出的强制拆除违法建设决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，责成永宁街道办对黄玉生房屋的违法建设部分进行强制拆除。该责成行为是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身并不对当事人的实体合法权益产生直接影响。本案中，被诉强制拆除行为是永宁街道办实施，且永宁街道办在实施强制拆除的过程中，超出了增城区城管局强制拆除违法建设决定和增城区政府责成的范围，对黄玉生房屋的合法部分1至4层一并进行拆除，由此产生的法律后果应由永宁街道办承担，永宁街道办是本案适格被告。在本案并无证据证明增城区政府、增城区城管局直接参与强制拆除或者委托永宁街道办对黄玉生房屋的合法部分进行强制拆除的情况下，增城区政府、增城区城管局并非本案适格被告，黄玉生坚持起诉增城区政府和增城区城管局不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。在此基础上，本案适格被告仅为永宁街道办，根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于级别管辖的规定本应移送基层法院审理，鉴于本院已经对被诉强制拆除行为进行了开庭审理，案件事实已经查清，为避免因移送管辖导致行政诉讼过分拖延和增加当事人讼累，本院决定不再移送。关于第二个争议焦点。永宁街道办强制拆除黄玉生房屋的违法建设部分，是基于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定获得的授权，在强制拆除违法建设决定合法性已被生效行政判决确认的情况下，永宁街道办拆除黄玉生房屋的违法建设部分属合法的行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行。”可见，对被征收人合法房屋的强制执行权属于人民法院，永宁街道办不具有对黄玉生的合法房屋实施强制拆除的行政职权。因此，永宁街道办强制拆除黄玉生房屋合法部分1至4层的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定的“超越职权”的行为，鉴于该行为已实施完毕且不具有可撤销内容，应确认永宁街道办强制拆除黄玉生房屋1至4层的行为违法。关于第三个争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。……”本案中，永宁街道办超越职权实施了强制拆除黄玉生房屋合法部分1至4层的行为，给黄玉生的合法权益造成了损害，其应当对该行为所造成的黄玉生合法财产的损失承担赔偿责任，是适格的赔偿义务机关。关于第四个争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”黄玉生所提的置换（赔偿）请求实质上是要求通过补偿安置的方式解决其合法房屋被拆除所造成的权益受损问题，已经超出《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式，本院无法予以支持。对于补偿安置，应当首先通过行政机关和被征收人签订补偿安置协议或者由批准征收的人民政府作出补偿决定，被征收人对补偿安置协议或者补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院才能进行审查，而不能越过行政机关先行处理程序而直接对补偿安置作出判决。如黄玉生愿意接受支付赔偿金的方式，可以以永宁街道办作为赔偿义务机关另行申请行政赔偿，对赔偿决定不服可再行起诉；如黄玉生坚持补偿安置方式，在无法就补偿安置达成协议的情况下，应通过由批准征收的增城区政府作出补偿决定的方式解决。增城区政府虽然不属本案适格被告及赔偿义务机关，但应考虑黄玉生房屋合法部分被拆除近两年仍无法达成补偿安置协议且未获得任何补偿的实际情况，及时行使相应职权，尽早化解纠纷、解决争议。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告广州市增城区人民政府永宁街道办事处于2017年7月21日强制拆除原告黄玉生位于广州市增城区的行为违法；二、驳回原告黄玉生的其他诉讼请求和赔偿请求。一审案件受理费50元，由被告广州市增城区人民政府永宁街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年七月八日法官助理张丽敏书记员马可茗苏瑛琪