湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行终42号上诉人（原审被告）花垣县环境保护局，住所地花垣县花垣镇柑子园南路19号。法定代表人吴文学，该局局长。被上诉人（原审原告）花垣县振发水泥制品，经营场所花垣县花垣镇凉水井村。经营者王家旺，男，1979年8月26日出生，汉族，住湖南省湘潭县射埠镇长延村长延组。被上诉人（原审被告）花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南路。法定代表人隆立新，该县县长。上诉人花垣县环境保护局因与被上诉人花垣县振发水泥制品、花垣县人民政府环境保护行政处罚及行政复议一案，不服花垣县人民法院（2019）湘3124行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，花垣县振兴水泥制品建于2013年，王家旺于2017年11月接手花垣县振兴水泥制品，于2017年11月24日更名为花垣县振发水泥制品，属于个体工商户，统一社会信用代码92433124MA4P95D02U，经营者王家旺，经营范围为水泥制品加工及销售，年产设计为2万米水管及2万块水泥砖。2018年4月2日，被告花垣县环境保护局工作人员在日常巡查过程中发现原告未办理环评相关手续，无环保设施，未进行环保验收，同时配套建设的环保设施未进行“三同时”验收，擅自加工生产水泥制品，遂立案调查。2018年6月13日，被告花垣县环境保护局对原告送达花环责改字（2018）9号《责令改正违法行为决定书》，责令原告自接到该决定书之日起，在防治污染物设施未验收之前不得生产。2018年6月13日，被告花垣县环境保护局向原告送达拟处罚300000元的事先听证告知书，告知原告被拟处罚300000元享有听证的权利。2018年6月15日原告向花垣县环境保护局提出听证申请，2018年6月29日花垣县环境保护局主持听证会，2018年7月17日，被告花垣县环境保护局向原告送达了花环罚字（2018）13号花垣县环境保护局行政处罚决定书，以原告违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对原告处以罚款人民币300000元。原告不服花环罚字（2018）13号行政处罚决定书确定的处罚内容，向花垣县人民政府提出复议申请，花垣县人民政府受理后，于2018年11月8日，以花府复决字（2018）4号行政复议决定书作出维持花环罚字（2018）13号行政处罚决定书的决定，并于次日送达当事人。原告不服，提起诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条关于“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告花垣县环境保护局作为环境保护主管部门，具有对本行政区域范围内的环境保护进行监督管理的法定职权。原告作为建设项目的使用者，是本案被管理的行政相对人。一、花环责改字（2018）9号花垣县环境保护局责令改正违法行为决定书是否应当撤销。1.原告认为，9号决定书在送达原告前没有告知原告违法的事实、申辩、听证等权利，违反了《行政处罚法》的规定，导致原告丧失申辩的权利，程序严重违法，请求依法撤销。被告花垣县环境保护局认为，该决定书只是一种行政命令，不是行政处罚，所以不要履行告知原告违法的事实、申辩、听证等权利，不存在程序违法，不应受到撤销。该院认为，该决定书有表述“我局将对你改正违法行为的情况进行监督，如你逾期未改正的视为拒不执行，我局将依法进行处理”的内容分析，该决定书的本意是对原告进行限期改正违法行为的一种行政命令，但是，决定书的处理主文是表述为“现责令你自接到本决定书之日起，在防治污染物设施未验收之前不得生产”，没有确定具体的限期改正日期，这种主文的表述是一种责令停产停业的决定，符合《行政处罚法》关于第八条第一款第（四）停产停业的处罚决定的规定，根据行政处罚第四十二条关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，花垣县环境保护局应当告知原告有要求听证的权利，而花垣县环境保护局没有告知原告听证的权利，属于程序违法，依法应予撤销。二、花环罚字（2018）13号花垣县环境保护局行政处罚决定书是否应当撤销。原告认为，花环罚字（2018）13号处罚决定书程序违法，处罚有失公平，并且原告只是一个小厂，实际生产时间短，处罚过重。被告花垣县环境保护局认为，该处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。本院认为，花环罚字（2018）13号处罚决定书的处理事实清楚，证据确凿，程序合法，但处罚金额明显不当。罚款是行政处罚的种类之一，对原告的违法行为处以罚款，除了适用《建设项目环境保护管理条例》的规定，还应遵循《中华人民共和国行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第四条第二款规定了过罚相当原则，即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，《行政处罚法》第二十七条第一款规定了从轻、减轻的情形：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；(二)受他人胁迫有违法行为的；(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”即被告在适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告处以罚款人民币300000元的同时，应当结合原告只是一个小型企业，并且生产周期短的实际情况，同时还应当结合《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十四条第一款关于“建设项目的环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门批准，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该建设项目的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处5万元以上20万元以下的罚款；擅自开工建设并建成投入生产的，由有权审批该建设项目的环境保护行政主管部门责令停止生产，可以处10万元以上20万元以下罚款”的规定。综合以上因素，本院认为原告的违法行为情节较为轻微，社会危害性较小，对其处以300000元罚款，在处罚数额的裁量上存在明显不当，故花环罚字（2018）13号行政处罚决定书应予撤销。三、关于花垣县人民政府的复议决定是否应当撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”故案涉行政复议决定也应予以撤销。综上所述，被告花垣县环境保护局的花环责改字（2018）9号花垣县环境保护局责令改正违法行为决定书的处罚程序违法，应予撤销；被告花垣县环境保护局的花环罚字（2018）13号花垣县环境保护局行政处罚决定书的处罚金额明显不当，应予撤销；花垣县人民政府作出的花府复决字（2018）4号行政复议决定书维持了被告花垣县环境保护局作出的处罚决定，应予一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告花垣县环境保护局的花环责改字[2018]9号花垣县环境保护局责令改正违法行为决定书；二、撤销被告花垣县环境保护局的花环罚字[2018]13号花垣县环境保护局行政处罚决定书；三、撤销花垣县人民政府的花府复决字[2018]4号花垣县人民政府行政复议决定书。案件受理费50元，由被告花垣县环境保护管理局负担。上诉人花垣县环境保护局不服一审判决上诉称，一、原审法院认定事实不清。原审法院认定上诉人于2018年6月8日作出的花环责改（2018）9号《责令改正违法行为决定书》属于行政处罚与事实不符，首先，责令改正是指行政主体为维持法定秩序而责令违秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行行为。本案中，上诉人的工作人员在常规巡查时发现，被诉人花垣县振发水泥制品存在未进行环保设施“三同时收，擅自加工生产水泥制品的行为，经过调查核实，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，属于违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对其作出花环责改（2018）9号《责令改正违法行为决定书》要求其在履行既有的法定义务之前，停止违法行为，即在防治污染物设施未验收之前不得生产。花环责改（2018）9号《责令改正违法行为决定书》的内容表达的意思非常明确：一、要求被上诉人花垣县振发水泥制品履行既有的法定义务即“将防治污染物设施验收合格”。二、停止违法行为即“不得加工生产产生污染的水泥制品”。该行政行为是责令改正，是对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行既有的法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”之规定也可看出，上诉人花垣县环境保护局具有作出责令改正和行政处罚两种行政行为的行政职权，在被上诉人花垣县振发水泥制品的行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定时，该两种行政行为是应当一并作出的。具体到本案，上诉人花垣县环境保护局对被上诉人花垣县振发水泥制品作出花环责改[2018]9号《责令改正违法为决定书》要求其在履行既有的法定义务之前，停止违法为即在防治污染物设施未验收之前不得生产，属于行政命，不是行政处罚，是依法行使《建设项目环境保护管理条》赋予花垣县环境保护局的行政职权，且该职权的行使不要履行告知原告违法的事实、申辩、听证的权利，故不存在程序违法。二、原审法院适用法律错误。原审法院认定上诉人作出的花环罚字(2018)第13号《行政处罚决定书》处罚金额明显不当，应结合《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十四条第一款之规定属于严重的适用法律错误。首先，湖南省人民政府于2017年12月28日作出的《湖南省人民政府关于废止和修改部分省人民政府规章的决定》（湖南省人民政府令第288号），其中第一条第一款明确规定《湖南省设项目环境保护管理办法》已废止。上诉人于2018年7月17日作出的花环罚字(2018)第13号《行政处罚决定书》不可能也不应该适用所谓的《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十四条第一款。即使《湖南省建设项目环境保护管理办法》没有被废止，《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门批准，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该建设项目的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处5万元以上20万元以下的罚款；擅自开工建设并建成投入生产的，由有权审批该建设项目的环境保护行政主管部门责令停止生产，可以处10万元以上20万元以下罚款”之规定与《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”之规定存在冲突。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”之规定，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》法律效力高于湖南省人民政府颁布的《湖南省建设项目环境保护管理办法》，也应当适用《建设项目环境保护管理条例》。上诉人作出的花环罚字(2018)第13号《行政处罚决定书》合法有效，适用法律正确，并无不当。同时花垣县人民政府作出的复议决定有效。上诉人花垣县环境保护局根据调查核实的情况结合相关证据，依法认定被上诉人花垣县振发水泥制品违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定并无不当，对被上诉人花垣县振发水泥制品实施的责令改正及行政处罚程序严格按照法律规定进行。对被答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。请求：一、依法撤销花垣县人民法院(2019)湘3124行初1号行政判决。二、本案依法发回重审或者依法直接改判，驳回被上诉人花垣县振发水泥制品的一审诉讼请求；三、一、二审诉讼费用由被上诉人花垣县振发水泥制品承担。被上诉人花垣县振发水泥制品、花垣县人民政府未向本院提交书面答辩状。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，综合本案的诉辩意见和主要证据，对于被诉行政行为花环责改字（2018）9号《责令改正违法行为决定书》（以下称“9号决定书”）和花环罚字（2018）13号《行政处罚决定书》（以下称“13号决定书”），各方当事人对上诉人花垣县环境保护局作出被诉行政行为的法定职权、事实依据（违法行为）和主要证据，并无异议。故，本案的争议焦点是上诉人花垣县环境保护局对被上诉人花垣县振发水泥制品作出的两被诉行政行为是否合法，主要表现在“9号决定书”程序是否合法，“13号决定书”处罚是否构成明显不当。关于“9号决定书”程序。上诉人主张“9号决定书”行为性质为行政命令而非行政处罚，不适用行政处罚程序。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”根据前述规定，上诉人有权在对被上诉人花垣县振发水泥制品作出罚款前先行责令其改正违法行为。责令改正或者限期改正违法行为区别于行政处罚，行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。结合“9号决定书”的前后行文，标题为“责令改正违法行为决定书”，处理主文“不得生产”加有期限即“在防治污染物设施未验收之前”，以及对逾期未改正将予以处罚的意思表示，该决定书并无制裁、惩戒的意图和内容，只是要求违法行为人履行环保设施验收义务，停止目前的违法行为状态。故，“9号决定书”符合《环境行政处罚办法》第十二条规定的责令改正具体形式中的“责令停止生产或者使用”的规定，其行为性质属于行政命令，行政命令不属行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。上诉人的该上诉理由成立，一审认定“9号决定书”是行政处罚且未告知听证权利程序违法，适用法律错误。关于“13号决定书”处罚是否明显不当。判断该被诉行政处罚是否明显不当，首先涉及到法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》属于行政法规，该条例设定了针对相关违法行为的行政处罚种类和幅度。故，对本案被上诉人花垣县振发水泥制品的违法行为进行行政处罚，应适用该条例的规定，而不能适用行政处罚法第四条、第二十七条有关行政处罚的一般规定。本案中，被上诉人花垣县振发水泥制品的违法事实是其环境保护设施未经“三同时”验收即加工生产水泥制品。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，对于环境保护设施未经验收即生产违法行为的处罚幅度为“处20万元以上100万元以下的罚款”，环保行政管理部门对该处罚金额享有自由裁量权。上诉人结合案件具体情况对花垣县振发水泥制品作出略高于最低幅度的罚款金额，属于其行使自由裁量权的合理范围，并无明显不当。被上诉人花垣县人民政府对“13号决定书”作出维持的复议决定，复议程序合法，处理结果正确。此外，《湖南省建设项目环境保护管理办法》已于2017年12月28日废止，原审认为上诉人应当结合行政处罚法及该办法的规定予以处罚，适用法律错误。综上，上诉人花垣县环境保护局作出的两被诉行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确,处理结果适当，其上诉理由成立，应予支持。被上诉人花垣县人民政府复议行为合法适当。被上诉人花垣县振发水泥制品的诉请，没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审判决撤销上诉人两被诉行政行为和被上诉人花垣县人民政府的复议行为，认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销花垣县人民法院（2019）湘3124行初1号行政判决；二、驳回被上诉人花垣县振发水泥制品的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人花垣县振发水泥制品负担。本判决为终审判决。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  张宇开二〇一九年七月二十九日法官助理田玉莲书记员田勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……