湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初49号原告张某某，女，2001年1月8日出生，汉族，住长沙市望城区。原告陈某某，女，1950年10月2日出生，汉族，住长沙市望城区。原告陈某某、杨某某委托代理人杨文，男，1977年7月24日出生，汉族，住长沙市望城区。系两原告之子。原告杨某某，男，1947年11月19日出生，汉族，住长沙市望城区。三原告委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区高塘岭镇雷锋东路52号。法定代表人范焱斌，区长。委托代理人蒋莉，长沙市望城区人民政府法制办工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，局长。委托代理人周武，长沙市自然资源和规划局望城分局征地拆迁所工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府征地办公室，住所地长沙市望城区高塘岭街道宝粮中路65号。法定代表人余波，主任。委托代理人蔡阳，系长沙市望城区人民政府征地办公室工作人员。委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。原告张某某、陈某某、杨某某因诉被告长沙市望城区人民政府（以下简称“望城区政府”）、长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称“望城分局”）、长沙市望城区人民政府征地办公室（以下简称“望城区征地办”）不履行补偿安置职责一案，于2019年1月14日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成了合议庭，于2019年6月13日公开开庭进行了审理，原告张某某、陈某某、杨某某委托代理人陈叶兰、原告陈某某、杨某某委托代理人杨文，被告长沙市望城区人民政府委托代理人蒋莉、谢兆佳、长沙市自然资源和规划局望城分局委托代理人周武、谢兆佳，被告长沙市望城区人民政府征地办公室委托代理人蔡阳、贺志伟到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年7月23日，因望城经开区自动化焊接设备研发与生产项目用地需要，经湖南省人民政府（2018）政国土（挂）字第24号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城区乌山街道原佳村土地共计14.1486公顷。2018年8月22日，望城区政府发布了望征[2018]42号《征收土地方案公告》，三原告房屋在该项目征收范围内。2018年9月19日，长沙市望城区征地拆迁事务所与原告杨某某、陈某某之子杨文签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，将三原告纳入杨文户进行补偿安置，三原告不服，遂向本院提起诉讼，要求三被告将三原告单独作为一户履行补偿安置职责。原告诉称：三原告房屋在望城经开区自动化焊接设备研发与生产项目用地范围内。2018年9月19日，望城区征拆所将三原告与杨文户作为一户进行拆迁补偿，并签订了《房屋协议拆迁腾地补偿合同》。三原告认为该协议不合理，要求三被告将三原告作为单独一户进行补偿，并提出了申请，但只有区征地办作出了回复。原告认为，被告将三原告与杨文户作为一户补偿违法。一、三原告系独立家庭户籍，原告张某某系原告杨某某、陈某某外甥女，张某某之母于2004年去世，但其户口一直在枫树嘴组。2016年经村委会、街道和公安局同意单独立户。二、三原告有独立的宅基地和房屋。2013年，原告户因人口增加，在老房基础上进行扩建，具有建房用地许可证，杨文一户住扩建的新房，原告三人则住老屋，客观上符合分户条件，且被告测量时也是按照两户分别测量的。三、三原告独立成户符合国家相关政策，如张某某的母亲杨娟在世，三原告和杨娟必然为一户，不能因杨娟离世而将原告三人与杨文作为一户。为维护原告合法权益，向贵院提起诉讼。请求：三被告履行房屋拆迁安置补偿的法定职责。原告为证明其主张，向法院提交了以下证据：证据1、《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，拟证明被告将原告三人与已经分户的杨文户作为一户安置补偿，侵犯了原告的权益。证据2、《请求给予安置补偿的申请书》、《关于杨文信访事项的告知书》，拟证明原告在起诉前已经依法向三被告提出了请求，被告一和被告二未答复，被告三明确拒绝。证据3、《申请立户的报告》、拟证明原告三人于2016年12月申请独立分户履行了报批手续并获得征地拆迁科、乌山街道办、原佳村村民委员会批准。证据4、《常住人口登记卡》，拟证明原告三人独立分户已经依法经公安部门登记，合法有效。证据5、《杨娟户籍登记证明》、《结婚证复印件》、《张某某出生登记证明》、《张某某父亲出具的证明》，拟证明张某某母亲杨娟户籍一直登记在原佳村，张某某出生后户籍和杨娟登记在一起，杨娟去世后，该自然户依然存在。证据6、1993年《集体建设用地许可证》、2013年《长沙市望城区建房许可证》，拟证明原告大家庭户先后申请两块建房用地并办理了审批手续，应当分别计算补偿。证据7、《房屋平面图》，拟证明原告大家庭两栋房屋均被纳入拆迁范围并分别计算测量面积。被告望城区政府辩称：一、涉案的望城区经开区自动化焊接设备研发与生产项目建设用地（增减挂钩）项目征地拆迁程序合法。该项目获批后，依法发布了征地公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，征地程序合法。二、签订《房屋协议拆迁安置补偿合同》是原告家庭户的真实意思表示。该合同不违反法律法规的强制性规定，未损害其实体权益，合法有效。征拆部门对杨文户房屋及人口进行调查核实，该户家庭人口7人，按人户结合认定占地面积160平方米，合法补偿面积320平方米，最大程度保护了原告户的合法权益。同时签订协议时已经征得杨文户同意，其表示会做好家庭成员协调工作。三、原告三人要求单独按一个家庭自然户计算拆迁补偿安置费用不符合现行政策规定。公安行政管理中的公安户不等于拆迁中家庭自然户，拆迁中的自然户系根据望政办发[2016]86号文件等十四条的规定，自然家庭户由国土、公安、民政等部门联合认定，该文件系望城区实施有效的规范性文件，被告的分户不违反法律规定。张某某的母亲杨娟已经过世，父亲户籍不在原佳村，根据父母需挂靠子女的规定，将杨某某、陈某某与杨文作为一户具有依据。四、对被征收人进行补偿安置系土地行政主管部门的职责，非为区政府职责，原告系错列被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告望城区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、《农用地转用、土地征收审批单》、《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片，拟证明涉案项目征地程序合法，相关公告依法张贴送达。证据2、征拆资金到位证明，拟证明相关征拆费用已经按时足额到位。证据3、农村房屋调查表、房屋照片、望城县个人建房申请审批表、个人建房许可证、房屋调查情况表、常住人口登记卡、身份证复印件、证明、申请立户的报告，拟证明征收职能部门对原告家庭户的房屋、人口信息进行调查核实。证据4、项目征拆补偿安置情况公示表（一、二、三榜）、奖励费公示表（一、二、三榜），拟证明原告家庭户的补偿安置信息已经核算并张榜公示。证据5、项目房屋协议拆迁腾地补偿合同、拆迁补偿资金银行代发明细表、电汇凭证，拟证明原告户与拆迁部门签订补偿安置合同，并领取征拆款项。被告望城区国土局辩称：一、涉案的望城区经开区自动化焊接设备研发与生产项目建设用地（增减挂钩）项目征地拆迁程序合法。该项目获批后，依法发布了征地公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，征地程序合法。二、签订《房屋协议拆迁安置补偿合同》是原告家庭户的真实意思表示。该合同不违反法律法规的强制性规定，未损害其实体权益，合法有效。征拆部门对杨文户房屋及人口进行调查核实，该户家庭人口7人，按人户结合认定占地面积160平方米，合法补偿面积320平方米，最大程度保护了原告户的合法权益。同时签订协议时已经征得杨文户同意，其表示会做好家庭成员协调工作。三、原告三人要求单独按一个家庭自然户计算拆迁补偿安置费用不符合现行政策规定，户籍认定不属于行政审判范围。公安行政管理中的公安户不等于拆迁中家庭自然户，拆迁中的自然户系根据望政办发[2016]86号文件等十四条的规定，自然家庭户由国土、公安、民政等部门联合认定，该文件系望城区实施有效的规范性文件，被告的分户不违反法律规定。张某某的母亲杨娟已经过世，父亲户籍不在原佳村，根据父母需挂靠子女的规定，将杨某某、陈某某与杨文作为一户具有依据。同时，自然户的认定系行政机关行政裁决的范围，户型的认定不属于行政审判范围。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。望城区国土局的证据与望城区政府一致。被告望城区征地办辩称：一、涉案的望城区经开区自动化焊接设备研发与生产项目建设用地（增减挂钩）项目征地拆迁程序合法。该项目获批后，依法发布了征地公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告，征地程序合法。二、原告三人要求单独按一个家庭自然户计算拆迁补偿安置费用不符合现行政策规定。公安行政管理中的公安户不等于拆迁中家庭自然户，拆迁中的自然户系根据望政办发[2016]86号文件等十四条的规定，自然家庭户由国土、公安、民政等部门联合认定，该文件系望城区实施有效的规范性文件，被告的分户不违反法律规定。张某某的母亲杨娟已经过世，父亲户籍不在原佳村，根据父母需挂靠子女的规定，将杨某某、陈某某与杨文作为一户具有依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告望城区征地办在举证期限内向本院提供了以下证据：证据1、土地征收审批单、红线图、《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，拟证明征地程序合法。证据2、房屋调查表、房屋调查询问记录，拟证明涉案房屋情况。证据3、个人建房申请审批表、建房用地许可证，拟证明原告房屋系原基改建，1993年的建房用地许可证应该被收回，2013年的用地许可包括原告3人的份额。证据4、原告及杨文等户口身份证，拟证明原告身份情况。证据5、奖励公示表、补偿安置情况公示表，拟证明补偿安置和奖励情况。证据6、拆迁腾地补偿合同，拟证明原告户已经签订协议。证据7、电汇凭证、限价商品房购房证明、限价商品房指标补助资金申请表，拟证明原告补偿安置资金支付情况以及限价商品房认购情况。经庭审质证，原告对被告望城区政府和望城区国土局的证据质证意见如下：对证据1-3无异议，证据4、5合法性不认可，原告具有两本建房许可证，系独立自然户，应对原告分户安置。原告对被告望城区征地办的质证意见如下：对证据3证明目的不认可，原告系扩建，不是征地办认为的原基改建；证据5-7合法性不认可，原告三人应当单独作为一户进行安置。被告望城区政府和望城区国土局、望城区征地办对原告证据的质证意见如下：对证据的真实性予以认可，原告房屋系原基改建，杨文户2013年用地许可系原基改建，包含原告三人的份额，被告将原告三人与杨文作为一户进行补偿安置具有依据。对其他证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告长沙县人民政府和长沙市国土资源局提交的证据能够证明：1、涉案建设项目用地征收程序合法；2、被告将原告三人于杨文户作为一户补偿签订拆迁腾地补偿合同。被告提供的证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告的证据能够证明原告三人与杨文户公安分户情况和房屋居住情况，本院予以采信。经审理查明：2018年7月23日，因望城经开区自动化焊接设备研发与生产项目建设用地（增减挂钩）项目用地需要，经湖南省人民政府（2018）政国土字第24号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城区乌山街道原佳村土地14.1486公顷。2018年8月22日，望城区人民政府发布了望征[2018]42号《征收土地方案公告》，原告三人的房屋在该项目征收范围内。2018年11月13日，望城区国土资源局发布实施公告[2018]55号《征地补偿安置方案实施公告》。2018年9月19日，长沙市望城区征地拆迁事务所与杨文（系原告杨某某、陈某某之子）签订房屋协议拆迁腾地补偿合同，认定杨文户家庭成员杨文（户主）、妻子（张玉银）、女儿（杨子瑶）、儿子（杨博林）、父亲（杨某某）、母亲（陈某某）、外甥女（张某某），并根据户政结合原则认定该户合法面积320平方米。另查明：1993年，原告杨某某申请个人建房用地，望城县人民政府颁发《集体土地建设用地许可证》，用地许可面积113.2平方米。2013年，杨某某再次申请个人建房用地，望城区人民政府颁发望国土集建字[2013]第2041号《长沙市望城区建房许可证》，用地面积160平方米，该证载明的户籍人口包括杨文、张玉银、杨子瑶、杨博林、杨某某、陈某某、张某某。再查明，根据机构改革意见，将原望城区国土分局的职责，原望城区农业和林业局的林业管理职责，原长沙市城乡规划局望城区分局的职责，原望城区发展和改革局的组织编制和实施主体功能区规划职责、原望城区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，以及原望城区住房和城乡建设局等部门风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，成立长沙市自然资源和规划局望城分局，不再保留长沙市望城区国土资源局和长沙市城乡规划局望城区分局。2019年3月25日，长沙市自然资源和规划局望城分局正式挂牌成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，望城区自规局与望城区政府、长沙市征地办为本案共同被告。本院认为：本案争议的焦点在于望城区征地办、望城区政府是否系本案适格被告以及将原告三人纳入杨文户进行补偿安置是否合理。一、望城区征地办不是本案适格的被告。根据《长沙市征地补偿实施办法》第三条第二款之规定，区、县（市）人民政府负责本辖区内征地补偿工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，履行以下职责：（一）拟定征地方案；（二）发布征地公告并报市人民政府征地办公室备案；（三）审批征地补偿安置方案；（四）协调处理征地补偿安置争议；（五）法律、法规、规章规定的其他补偿安置工作。据此，望城区征地办（原望城区征地办公室）在征收过程中仅承担事务性、辅助性工作，征地补偿安置职责依法由望城区政府、望城区自规局承担。综上，望城区征地办不是本案适格被告，依法应驳回两原告对其的起诉。二、望城区政府是本案的适格被告。被告望城区政府辩称根据《长沙市征地补偿实施办法》第四条之规定，征地补偿安置的主体是土地行政主管部门，其不是适格的被告。本院认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款、第四条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第一、二款，并参照《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》中“三、关于住房安置的有关问题”之规定，区县（市）人民政府是被征地农民住房安置的主体。据此，望城区政府是本案的适格被告。三、关于被告将原告张某某、杨某某、陈某某三人纳入杨文户进行征收补偿安置是否违反法律规定的问题。本院认为，两被告将三原告纳入杨文户进行征收补偿安置是否合法合理，主要考量三原告在此次征收过程中是否具备分户补偿安置的条件。我国法律法规并没有对“户”的认定标准有明确的规定。实践中，集体土地房屋征收一般以自然家庭户为单位进行征收补偿与安置。而自然家庭户并不等同于公安户，其认定往往根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定的“一户一基”原则，并结合被征收人是否具备分户条件、分户时间是否先于征收土地方案公告发布时间及是否实际合法享有以户名义申请的宅基地及住房等因素进行综合认定。本案中，三原告于2016年12月20日向原佳村村民委员会、长沙市望城区乌山街道办事处、长沙市望城区国土资源局征地拆迁科提交《申请立户的报告》，上述三部门同意原告三人单独立户。同日，杨某某、陈某某、张某某与杨文户在公安分户。同时，原告三人户与杨文户具有两本建房用地许可证，且存在新旧两处房屋。此外，原告张某某的母亲杨娟系原告杨某某、陈某某之女，其户籍一直在原佳村枫树嘴组，若其未离世，其四人系独立自然户，故不能因杨娟离世而将独立自然户与杨文户作为一户进行安置。综合考虑该户住房、户籍以及补偿安置现状，本院认为应将原告三人单独作为自然户进行补偿安置更具合理性，两被告将三原告纳入杨文户补偿安置损害了三原告作为单独户的相关补偿安置权利，未完全履行其补偿安置职责。鉴于三原告已经纳入杨文户补偿安置，两被告已经履行部分补偿安置职责，故两被告应扣除三原告在杨文户补偿安置的份额再将其作为单独户未补偿安置部分进行补偿安置。综上，本院认为，被告望城区征地办不是本案适格被告，依法应裁定驳回三原告对其的起诉。三原告要求两被告履行补偿安置职责具有依据，本院对其诉求予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、责令被告长沙市望城区人民政府、长沙市自然资源和规划局望城分局在本判决生效后60日内对原告张某某、杨某某、陈某某的补偿安置事宜作出处理；二、驳回原告张某某、杨某某、陈某某对被告长沙市望城区征地补偿办公室的起诉。本案受理费人民币50元，由被告长沙市望城区人民政府、长沙市自然资源和规划局望城分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇一九年七月十一日书记员  刘朋飞附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。