广西壮族自治区田阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1021行初3号 原告：南宁市利和小额贷款有限责任公司，住址：南宁市兴宁区昆仑大道169号南宁金桥农产品批发市场一号楼一层A01-1号商铺，统一社会信用代码：91450100061703340P。 法定代表人：朱明亮，职务：董事长。 委托诉讼代理人：唐旭，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄宁，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被告：田阳县自然资源局（田阳县国土资源局），住所：百色市田阳县田州镇金狮街4号，统一社会信用代码：11451021MB1627382H。 负责人：凌祖象，职务：该局局长。 委托诉讼代理人：何湾，广西通阳律师事务所律师。 原告南宁市利和小额贷款有限责任公司因认为被告田阳县自然资源局不履行法定职责纠纷一案，于2019年1月25日向本院提起行政诉讼，本院2019年1月25日立案受理后，于2019年1月28日向被告田阳县自然资源局送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理了本案。原告南宁市利和小额贷款有限责任公司的委托诉讼代理人唐旭、黄宁，被告田阳县自然资源局的委托诉讼代理人何湾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月8日、2018年5月23日，原告南宁市利和小额贷款有限责任公司向被告田阳县自然资源局（田阳县国土资源局）发函，请求被告立案查处位于田阳县××凤马村属于原告作为抵押权人的工业用地上有人非法占用土地、非法建造住宅房屋的行为，以维护原告作为该土地抵押权人的合法权益。被告未予任何答复，故原告向法院提起行政诉讼。 原告南宁市利和小额贷款有限责任公司诉称，2013年7月2日，田阳县鑫祥商贸有限公司(以下简称鑫祥公司)以其名下位于田阳县××凤马村21613.80㎡的土地使用权为田阳县万祥投资置业有限公司向原告的500万元借款提供抵押担保，签订书面抵押合同，并办理抵押登记，原告为该土地的抵押权人。该土地用途为工业用地，土地使用证号为:阳国用【2011】第009008号。经原告对上述土地现场查看，发现有人陆续在该土地上建造十几栋住宅房屋。原告向被告及相关部门了解情况，经查实该土地的规划用途仍是工业用地，土地性质和用途尚未改变为住宅用地。原告分别于2017年9月8日、2018年5月23日向被告发函请求立案查处上述非法占用土地、非法建造住宅的行为，以维护原告作为该土地抵押权人的合法权益。截至今日，原告未收到被告的任何答复，该土地仍存在十几栋住宅房屋。原告认为，该土地的使用权人是鑫祥公司，且规划用途为工业用地，建房人未依法申请使用上述土地用于建造住宅房屋即改变土地的规划和用途，违反《土地管理法》的相关规定。被告作为土地行政主管部门，负有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查及作出行政处理的法定职责。被告经原告书面发函举报并请求维护合法权益后，对上述违法行为在法定期限(两个月)内未予立案并作出行政处理，未向原告作任何答复，属于行政不作为，违反相关法律规定。原告为维护自身合法权益，依据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《行政诉讼法》及相关司法解释等规定，依法向贵院提起诉讼，请求:1、确认被告不履行法定职责的行为违法；2、判令被告立即履行法定职责，对本案的违法违章建筑做出行政处理；3、判令被告承担本案诉讼费，并请求贵院依法作出公正判决。 原告向本院提交的证据有：1、《国有土地使用权证》、《抵押合同》、《土地使用权他项权利证》、《民事调解书》，（1）证明原告为涉案土地使用权的抵押权人，依法享有优先受偿的权利，与本案存在直接的利害关系，诉讼主体适格；（2）证明涉案土地的性质、用途为工业用地；2、现场照片，证明涉案土地上存在住宅房屋等违法违章建筑的事实；3、举报函，（1）证明原告向被告就涉案土地上存在的住宅房屋等违法违章建筑发出书面函件，要求立案查处，请求维护原告的合法权益；（2）证明被告在法定期限内未对举报事宜做出行政处理，不履行法定职责，违反法律规定。 被告田阳县自然资源局辩称：请求法院依法驳回原告南宁市利和小额贷款有限责任公司的诉讼请求。事实与理由：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的抵押权于2014年7月份已经到期，其于2014年7月份以后已经与该争议的土地没有利害关系，即被告对该土地的处理对其权利义务不产生实际的影响，因此，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第十款的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、退一步来说，即使本案属于法院的受案范围，依法也应当驳回原告的诉讼请求。理由：1、被告接到原告的举报后已经依法开展调查，不存在不履行法定职责的行为。2、原告提起的第二项诉讼请求不明确，依法应当驳回该项诉讼请求。原告要求被告履行职责并做出行政处理，因为行政处理的方式众多，原告的该项请求不明确，依法应当驳回原告该项诉讼请求。更何况被告已经做出了相应的处理。综上，请驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、违法线索登记表、违法线索报告、立案呈批表，证明被告依法受理原告的举报事实；2、授权委托书、身份证、询间笔录、营业执照、机构代码、土地使用证、扶贫生态移民安置点的请求、阳政报[2016]87号田阳县政府文件、阳发改[2016]267号发展和改革局文件、田阳县易地扶贫搬迁2016-2017计划表，证明被告依法开展调查事实；3、中止调查决定呈批表，证明被告依法作出行政处理事实。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实和合法性没有异议，对关联性有异议，认为这份证据到2017年4月的抵押权已终止。对证据2，因其不是当事人，由法院裁判。对证据3的三性不认可，认为该证据不能证实涉案在该土地建有建筑物。对证据4的真实和合法性没有异议，对证明内容有异议。原告对被告提交的证据1，认为是被告单方制作，在本案诉讼之前也没有送达给原告，原告怀疑是被告在本案诉讼发生之后，将落款时间倒签回去，因此对该证据的真实性不认可，对合法性没有异议，对关联性有异议，该证据不能证明被告已经依法履行法定职责，在立案的时候，缺了举报函，所以案件的违法线索上缺少了原告的联系方式，案件的来源不清。对证据2的营业执照、机构代码、国有土地使用权、授权委托书、身份证没有异议，对询问笔录的三性有异议，案涉土地曾计划作为移民安置点，但最终没有获得田阳县人大会议通过，且目前涉案土地还是工业用地，在涉案土地上建造没有获得用地许可、规划许可、施工许可的建筑，属于违法违章建筑，对证据2的请示、政府文件、搬迁计划、发改局的批复的三性不认可，县政府出具的文件只是计划，对涉案土地移民安置没有做出正式的文件来予以确认，并且该计划和报告是向百色市发展和改革委员会进行的呈报，但是从目前来说，没有任何证据是百色市发展和改革委员会对报告予以确认和批复。对田阳县国土局的批复，该批复的第三项，在涉案的土地作为移民安置点，需要开展项目可行性和初步设计等前期工作，但是鑫祥公司及在涉案土地上的建房人没有开展任何工作，也没有取得相关部门的审批手续。对证据3的三性不认可，该证据是被告单方制作的，中止调查的理由和建议不属实，也没有任何法律依据，因此被告作出的内部中止调查决定是不合法，没有法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据现场照片因没有其他证据证实是否在该案涉土地上建设，也无其他证据证实是否与本案有关联性，故对该现场照片，本院不予以确认。原告提交的其他证据以及被告提交的证据因与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明：2017年9月8日原告南宁市利和小额贷款有限责任公司作为举报人向被告田阳县自然资源局（田阳县国土资源局）提交《关于要求制止、拆除鑫祥（红康）小区在建违法违章建筑的举报函》要求被告履行法律赋予的职责，依法立案进行查处，并将处理结果书面告知举报人，以维护国家利益及举报人的合法权益。该函载明：“田阳县国土资源局：田阳县鑫祥商贸有限公司(以下简称鑫祥公司)位于田阳县××××21613.80㎡的工业用地(土地使用权证号:阳国用【2011】第009008号)，举报人现场发现，自2017年上半年开始，部分村民在该土地上建造居住房屋。据举报人向田阳县发改局了解核实，该地块原计划作为田阳县移民安置建房点，但因该工业用地于2013年在田阳县国土资源局办理了抵押登记，被抵押给了举报人，因此未能通过田阳县人大会议移民安置建房点立项，现并不属于移民安置建房用地。举报人认为:在该土地上建造的房屋未取得相关部门的建设用地、规划许可、建设工程规划许可、建设用地施工许可等审批手续，属于违法违章建筑，并严重侵害了我司作为该土地的抵押权人的合法权益。根据《土地管理法》、《规划法》、《建筑法》、《行政处罚法》等法律的有关规定，相关行政部门对违法违章建筑应依法立案查处，制止违法行为并限期拆除。为维护国家土地管理制度、规划管理制度、建筑工程管理制度，避免造成新的社会不稳定因素，我司特向贵单位举报上述事实。要求贵单位履行法律赋予的职责，依法立案进行查处，并将处理结果书面告知举报人，以维护国家利益及举报人的合法权益。举报人:南宁市利和小额贷款有限责任公司，2017年9月8日。”同日在该举报函内有被告签收日期2017.9.8收，局办：3212339执法：3280205，同时被告在该举报函盖了公章。但被告未作出答复。2018年5月23日原告以相同的举报内容再次向被告提出要求。2018年5月29日被告提出对该举报建议调查核实，2018年9月21日被告以“田阳县鑫祥商贸有限公司涉嫌不按照批准的用途使用国有土地”为案由对该案立案查处。2018年10月25日，被告提出对该案进行中止调查，理由是田阳县鑫祥商贸有限公司与群众签订的相关协议及台账资料未能向被告提供，因田阳县鑫祥商贸有限公司与群众签订的相关协议及台账资料对该案的定性起到至关重要的作用，故被告建议中止该案件调查，待田阳县鑫祥商贸有限公司提交相关材料后再恢复调查。但被告对该案进行调查及立案处理及中止调查等有关该案的所有情况，至今未以答复或其他方式告知原告。故原告以被告不履行法定职责的行为违法为由，提出上述的行政诉讼。 另查明：一、2013年7月2日，案涉土地使用权人田阳县鑫祥商贸有限公司将其名下位于田阳县××凤马村21613.80㎡的土地使用权为田阳县万祥投资置业有限公司向原告的500万元借款提供抵押担保，双方签订书面《抵押合同》，并办理抵押登记，原告是案涉土地使用权的抵押权人，2013年7月4日原告办理并取得阳土他项（2013）第271号《土地他项权利证明书》。该土地用途为工业用地，土地使用证号为:阳国用【2011】第009008号。2017年4月11日南宁市兴宁区人民法院作出（2017）桂0102民初791号《民事调解书》中确定:原告有权对案涉土地使用权人田阳县鑫祥商贸有限公司所有的位于田阳县××凤马村国有土地使用权（《土地他项权利证明书》：阳土他项（2013）第271号）折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。 二、《田阳县机构改革方案》经报上级有关部门批准后于2019年2月13日实施。被告田阳县自然资源局原名为“田阳县国土资源局”，根据《田阳县机构改革方案》调整更名为“田阳县自然资源局”，负责人为该局局长凌祖象。 本院认为，本案系土地行政管理不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”原告南宁市利和小额贷款有限责任公司与案涉土地使用权人田阳县鑫祥商贸有限公司签订书面的《抵押合同》，以案涉土地使用权（工业用地）为田阳县万祥投资置业有限公司向原告的借款提供抵押担保，并办理抵押登记，原告是案涉土地使用权的抵押权人，其对处置案涉土地使用权所得价款享有优先受偿的权利，原告发现有人在案涉土地上建造房屋，该行为有可能会直接影响或损害到在其案涉土地的抵押权益，因此，原告是本案的利害关系人，其在本案中主体适格，本院予以确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”、第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告认为被告未履行法定职责向本院提起诉讼，请求确认被告不履行法定职责的行为违法，并请求判令被告立即履行法定职责，对本案的违法违章建筑做出行政处理。对于此项诉请审查的关键在于，原告是否有向被告田阳县国土资源局提交相关申请，被告田阳县国土资源局是否对该申请事项负有法律、法规或规章明确规定的行政管理职责、是否存在接到该申请之日起两个月内拒绝履行或不予答复的行为。故本案属于法院受理行政案件的范围。 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对违反土地管理法律、法规行为进行监督检查的职责。被告田阳县自然资源局作为田阳县的土地行政主管部门具有查处违法占地建设的法定职责。国土资源部《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或举报人。 被告田阳县自然资源局两次收到原告要求立案查处的申请后，至今未告知是否立案，也没有给予原告任何答复，其行为违反上述法律、法规的规定，原告要求确认被告田阳县自然资源局上述行为违法的诉讼请求，本院予以支持。原告认为案涉土地上有人建造房屋是属于非法占用土地，非法建造住宅房屋的行为，但因其无提交任何证据证实该宗土地已经被有关人员或有关单位建设且属于非法建造住宅房屋的行为，也没有证据证实该宗土地是非法占用土地，原告要求法院判令被告对本案的违法违章建筑做出行政处理的诉讼请求，是否属于非法占用土地，非法建造住宅房屋的行为应由被告审查后依法认定和处理，不属本院调整范围。故原告的该项请求缺乏事实依据，本院不予以支持。被告提出其已对原告的举报申请已开展调查处理，不存在不履行法定职责的抗辩事由缺乏事实依据，本院不予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告田阳县自然资源局不履行法定职责的行为违法。 二、驳回原告南宁市利和小额贷款有限责任公司要求被告田阳县自然资源局对本案的违法违章建筑做出行政处理的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告田阳县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  陆丽芬 人民陪审员  梁旭世 人民陪审员  黄忠庭 二〇一九年七月四日 书 记 员  李宜谦