山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1014号 上诉人（原审原告）杨吉全，男，1970年2月5日出生，住青岛市市**。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人杨旭东，区长。 委托代理人林思萌、刘梅，均系青岛市市北区司法局工作人员。 上诉人杨吉全因诉被上诉人青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院(2018)鲁02行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明：原告杨吉全因租赁房屋与房主、房屋中介发生纠纷，其在通过民事诉讼主张权利的同时，多次通过拨打12345热线投诉，其中办结时限为2017年10月11日的青岛12345热线办理单显示：原告反映因租赁房屋与中介纠纷，中介称自己没有营业执照，原告希望责任部门落实查处给予中介处罚答复来话人。青岛市市北区市场监督管理局办理结果显示：经核实，杨先生已通过司法部门正在处理中，该地址已在2015年11月6日办理了营业执照，名称市北区明先达房屋中介经营服务部，注册号310203602443314，已将情况反馈杨先生。办结时限为2018年4月26日的青岛12345热线办理单显示：原告反映问题工商所给予了调解但问题一直未解决，希望工商部门再次介入处理，如不能处理要求给予不予处理的书面答复，请相关部门落实处理并给予答复。青岛市市北区市场监督管理局办理结果显示：现已终止调解，多次建议杨先生通过司法程序处理。 市北区消费者协会(委员会)于2017年12月1日作出编号171201《市北区消费者协会(委员会)投诉终止调解通知书》，载明，2017年12月1日，海伦路市场监督所消费者协会(委员会)对原告投诉予以受理，因多次协商调解双方无法达成共识，决定终止调解，并建议其通过司法部门处理。 青岛市工商行政管理局于2018年3月30日作出青工商12315(2018)第0326号《消费者投诉举报分送情况告知书》，告知原告对其投诉“市北区明先达房屋中介经纪服务部”的问题，已分送至市北区市场监督管理局调查处理。 此外，被告称经核实，2018年4月9日8时47分，市北区市场监督管理局工作人员通过拨打原告电话告知原告，经过核实未发现市北区明先达房屋中介经纪服务部存在不规范行为，原告所反映的情况不属实，且由于市北区消费者权益保护委员会已经对原告的投诉多次组织协商调解无法达成共识，该会于2017年12月1日通知原告，决定终止对其投诉的调解，并建议通过司法部门处理，市北区市场监督管理局依法不予受理原告的再次投诉。原告认可该时间段接到过电话，但称打电话的是工商所，而非市北区市场监督管理局打的电话，且工作人员只说不属于工商所管辖，内容与被告所说不一致。 原告于2018年8月21日向被告申请行政复议，称因与市北区明先达房屋中介经济服务部关于房屋租赁合同违约和要求退还租房押金450元的投诉不服市北区市场监督管理局不履行法定职责，及2017年12月1日作出编号：171201《市北区消费者协会(委员会)投诉终止调解通知书》，申请行政复议并数项赔偿，请求：依法复议决定被申请人限期履行法定职责对市北区明先达房屋中介经济服务部经营不规范、违约等行为依法查处，作出行政行为决定，市北区市场监督管理局在2018年3月30日收到青岛市工商行政管理局分送情况告知书后没有及时答复；依法复议决定撤销、变更被申请人于2017年12月1日作出编号：171201《市北区消费者协会(委员会)投诉终止调解通知书》，确认违法或者决定确认调解行政行为无效；依法复议决定被申请人承担法律责任，履行行政赔偿、国家赔偿、精神数项赔偿义务，要求市北区市场监督管理局在法定期限内给予答复。被告于2018年8月24日作出北政复不字(2018)10号《不予受理行政复议申请决定书》，并于同日送达给原告。该复议决定主要内容为：“根据《工商行政管理部门消费者投诉办法》第十五条：有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人；《中华人民共和国行政复议法》第九条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。另，青岛市市北区消费者协会非行政机关，不能作为复议的被申请人。本机关认为：申请人的复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定对该行政复议请求不予受理”。原告对此不服，提起本案诉讼。 另查明，原告因与明先达房屋中介经纪服务部租屋租赁纠纷，分别以明先达中介、郑新辉(房主)、周雪蓉(中介负责人的妻子)为被告向青岛市市北区人民法院提起民事诉讼，即(2017)鲁0203民初8653号、(2018)鲁0203民初467号、(2018)鲁0203民初1387号案件，其中被告为房主郑新辉的(2018)鲁0203民初467号案件，一审法院裁定驳回原告起诉，现正在二审审理中，其他两案因原告未交诉讼费被市北区人民法院裁定按撤诉处理。 原审法院认为，（一）原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。......”本案中，原告于2018年8月24日收到被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，根据上述规定，原告提起行政诉讼的期限应当在2018年9月8日之前，原告实际于2018年9月10日向本院提起行政诉讼，因2018年9月8日为周六，原告2018年9月10日即周一向本院提起诉讼，不应认为原告提起本案行政诉讼超过起诉期限。 （二）被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》是否合法1、原告申请责令青岛市市北区市场监督管理局履行法定职责，被告不予受理是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第一项规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：(一)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算。”国家工商行政管理总局《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条规定：“有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人：(一)符合规定的投诉予以受理，并告知投诉人；(二)不符合规定的投诉不予受理，并告知投诉人不予受理的理由。”本案中，青岛市市北区市场监督管理局于2018年3月30日收到青岛市工商行政管理局的分送告知书，被告称青岛市市北区市场监督管理局于2018年4月9日电话告知原告不予受理，原告对此虽不认可，但其承认有工商所工作人员电话告知工商所不予管辖，因此应认定为其已经收到答复，原告对此不服应从此时六十日内申请行政复议期限。即便因此次电话回复内容无法准确核实，而认定青岛市市北区市场监督管理局未对原告申请进行处理答复，根据上述规定，原告也应自青岛市市北区市场监督管理局七个工作日的履行期限届满之日即2018年4月11日起六十日内申请行政复议，因此，原告于2018年8月21日向被告申请行政复议超过了行政复议的申请期限，被告据此不予受理并无不当。 2、原告申请撤销青岛市市北区消费者协会海伦路监督所作出的投诉终止调解通知书，被告不予受理是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十六条规定：“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。”根据上述规定，青岛市市北区消费者协会(委员会)是社会团体，而非行政机关，其作出投诉终止调解通知书并非行政行为，被告据此认为不属于行政复议的受理范围不予受理并无不当。 3、被告作出不予受理行政复议申请决定书程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”本案中，原告于2018年8月21日提出行政复议申请，被告于2018年8月24日作出不予受理决定并于当日送达给原告，符合上述规定，程序合法。 （三）对于原告所提要求被告履行赔偿义务，并依法提出司法监督、建议、指导，督促行政机关履行市场管理职责，对市北区明先达房屋中介经纪服务部经营不规范、侵犯合法权益进行查处等诉讼请求于法无据，一并予以驳回。其中，原告诉讼请求中所提到的对市北区经营异议的主张，原告当庭自称其针对市北区另外单独写的行政复议申请，经审查其该项诉讼请求并非其在本案所涉行政复议申请书中的申请内容，亦非涉案行政复议决定的复议审理范围，故原告对其该项诉讼请求应另案主张。 （四）对于原告在庭审即将结束前提出的请求对被告所依据的《工商行政管理部门消费者投诉办法》进行规范性文件一并审查的申请，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用 综上，被告市北区政府作出的北政复不字[2018]10号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求均于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨吉全的诉讼请求。 杨吉全不服原审法院判决提出上诉，认为市北区政府作出的涉案行政复议决定认定事实有误，程序不当，适用法律错误，请求人民法院支持其诉讼请求。 被上诉人市北区政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人提交的证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出涉案《不予受理行政复议决定书》是否合法。主要涉及以下几个问题： 第一，对于上诉人要求青岛市市北区市场监督管理局履行法定职责的复议申请，被上诉人以超过复议申请期限为由不予受理，是否正确。青岛市市北区市场监督管理局于2018年3月30日收到青岛市工商行政管理局的分送告知书，于2018年4月9日电话告知上诉人不予受理，上诉人承认有工商所工作人员电话告知其工商所不予管辖的事实，原审法院认定其于此时已经收到答复并无不当。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，上诉人对此不服应于六十日内申请行政复议，上诉人于2018年8月21日向被上诉人申请行政复议已超过了法定申请期限，被上诉人不予受理其该项行政复议申请并无不当。 第二，上诉人申请撤销青岛市市北区消费者协会海伦路监督所作出的投诉终止调解通知书，被上诉人不予受理是否合法。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十六条的规定，消费者协会是社会团体，并非行政机关，其作出投诉终止调解通知书并非行政行为，被上诉人认为上诉人该项请求不属于行政复议的受理范围并不予受理，并无不当。 第三，被上诉人作出涉案《不予受理行政复议决定书》程序是否合法。经审查，上诉人于2018年8月21日提出行政复议申请，被上诉人于2018年8月24日作出涉案《不予受理行政复议决定书》并于当日送达给上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，程序合法。 第四，关于上诉人的其他诉讼请求。上诉人所提要求被上诉人履行赔偿义务，并依法提出司法监督、建议、指导，督促行政机关履行市场管理职责，对市北区明先达房屋中介经纪服务部经营不规范、侵犯合法权益进行查处等诉讼请求，均于法无据，应予驳回。上诉人在原审庭审时当庭请求对被上诉人所依据的《工商行政管理部门消费者投诉办法》进行规范性文件一并审查，已超过申请期限且无正当理由，原审法院不予准许并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨吉全负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  曲立力 审判员  郝万莹 二〇一九年七月二十三日 书记员  王 璐