济南市济阳区人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁0125民初1847号原告：济阳县崔寨街道李善仁村东村民小组，住所地济阳县崔寨街道李善仁村。负责人：李恩恒，该村民小组组长。委托诉讼代理人：李静，山东诺邦律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：任巧，山东华剑律师事务所执业律师。被告：济阳县崔寨街道李善仁村民委员会，住所地济阳县崔寨街道李善仁村，法定代表人：孟凡宝，该村主任。被告：孟凡宝，男，1972年2月1日出生，汉族，住济阳县。委托诉讼代理人：马永桂、崔志伟，山东京鲁律师事务所执业律师。原告济阳区崔寨街道李善仁村东村民小组与被告济阳区崔寨街道李善仁村民委员会（以下简称李善仁村委会）、被告孟凡宝确认农业承包合同效力纠纷一案，本院于2019年3月25日立案后，依法适用简易程序，于2019年4月22日、2019年5月8日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人李静、任巧，被告孟凡宝的委托诉讼代理人马永桂、崔志伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。济阳县崔寨街道李善仁村东村民小组（以下简称东组）提出如下诉讼请求：１、确认济阳县崔寨镇李善仁村民委员会（以下简称村委会）与被告孟凡宝签订的土地承包合同无效；２、被告孟凡宝立即停止使用并返还涉案承包土地；３、本案诉讼费由被告承担。2019年7月17日，原告崔寨街道李善仁村东村民小组撤回了第二项诉讼请求。事实与理由：济阳县崔寨镇李善仁村民委员会与被告孟凡宝于2011年3月9日签订土地承包合同一份，合同约定被告孟凡宝承包李善仁村土地40亩，承包期至2033年12月1日。被告李善仁村村委会与被告孟凡宝签订承包合同时未经村民同意，也未召开村民代表会议便私自将集体土地承包给非村集体组织成员被告孟凡宝，双方签订的土地承包合同违反了《土地管理法》《土地承包法》《合同法》的强制性规定，为维护原告的合法权益，提起诉讼，请求法院判如所请。李善仁村委会未答辩未出庭。孟凡宝辩称，一、涉案《荒地承包合同》及补充协议均合法有效，原告的第一项诉求没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。理由有五点：1、李善仁村委会与原承包方孙养云签订《荒地承包合同》时，既不存在权利瑕疵，也未违反法律规定，是双方的真实意思表示，《荒地承包合同》合法有效。２、原承包方孙养云根据《荒地承包合同》约定，并征得李善仁村委会同意，将其依法承包的涉案荒地承包经营权转让给答辩人孟凡宝，孟凡宝也依法与李善仁村委会签订《后补协议》，并分别向孙养云和李善仁村委会全额支付涉案土地经营权转让费和承包费。上述行为是三方的真实意思表示，均符合我国现行法律法规的规定，《荒地承包合同》和《后补协议》均合法有效。3、答辩人已经按照《荒地承包合同》和《后补协议》缴纳全部涉案荒地经营权承包费，时任东组组长和监督委员的原告李恩恒在取得东组全体成员258人各户代表签字按手印确认同意后，亲自将答辩人缴纳的承包费分配给东组全体成员，当初原告对涉案土地的承包情况完全知情且无异议，涉案土地的承包已经取得村民同意。2012年11月21日，时任李善仁村委会东组组长、监督委员的李恩恒（即本案原告之一）亲自代村委会收取答辩人承包费3.6万元，并给答辩人出具《收条》一份。2012年12月23日，包括原告在内的东组全体成员258人的各户代表均在《东队窑湾废地承包费兑现分细表》上签字按手印同意予以认可，而且原告李恩恒亲自负责将答辩人缴纳的土地承包费分配给东组全体成员。所以，本案原告对答辩人与原承包方孙养云及李善仁村委会之间的涉案荒地转让承包经营权一事当时完全知情且未曾提出反对意见，涉案土地的承包已经取得村民同意。4、根据《土地管理法》等法律法规的规定，民主议定程序适用的是“土地承包方案”，而不是具体的“土地承包合同”，涉案《荒地承包合同》及《后补协议》的签订并不适用法律规定的民主议定程序。《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：其中第（六）项为“村民的承包经营方案。”《农村土地承包法》第十八条第(三)项规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。从上述法律规定看，民主议定程序适用的是承包方案，即村民委员会必须提请村民会议决定的是“村民的承包经营方案”，而不是“村民的承包经营合同”。“村民的承包经营方案”不等于“村民的承包经营合同”，须经村民会议讨论决定的“村民的承包经营方案”，是承包经营工作的总体规划、计划，是指导性的工作意见，而村委会与村民签订承包经营合同是依据承包经营方案所作的具体工作。村民会议是决策机构，村委会是管理和执行机构。一个是宏观的总体规划和控制，一个是微观的具体工作，二者并不相等同，不能混淆。村委会的职责是根据村民会议的决定，行使对村集体各项工作的管理权利和职责，包括审核、签订承包合同。在处理具体的管理工作时，村委会不再需要村民会议决定。村委会是否将村民的承包经营方案提请村民会议讨论决定，是村委会行使其内部管理职责的问题，是对村委会权力的约束，对承包人并无约束力，与本案答辩人的土地承包合同效力并无直接关联。本案中，原告诉称李善仁村委会与答辩人于2011年3月9日签订土地承包合同未经村民同意，也未召开村民代表会议，私自将涉案土地承包给答辩人，违反了《土地管理法》、《土地承包法》、《合同法》的强制性规定，应予确认无效。代理人认为原告并未搞清客观事实和民主议定程序的对象，涉案《荒地承包合同》及《后补协议》不属于法律规定的“土地承包方案”，不适用法律法规定的民主议定程序，不存在越权发包问题。5、退一步讲，假如适用民主议定程序，原告起诉确认涉案土地承包合同无效也已经超过一年的除斥期间，且答辩人孟凡宝已经对涉案承包土地支付了对价且作了大量的人力物力财力投入，原告的诉求依法应当予以驳回。衡量民主议定程序问题对合同效力的影响，既要考虑法律设置民主议定程序的意义，维护本集体经济组织成员的权益，又要兼顾承包人的利益，即应当综合多种因素进行评价和衡量，不能片面扩张其适用范围和效力。1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”结合本案，退一步讲，假如适用民主议定程序，代理人认为，当时包括原告在内的东组全体集体成员各户代表均签字按手印予以认可，并领取了答辩人孟凡宝缴纳的20年承包费。所以，当时包括原告在内的所有东组村民对涉案土地的承包是同意和认可的。而且在答辩人孟凡宝履行承包合同长达近8年期间，原告从未提出过反对意见。现如今涉案土地因城市建设需要被征用，利益发生变化时，原告才以民主议定程序问题为借口反悔，试图推翻当年原告自己同意和认可的事实，有违诚实信用。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》的规定，涉案承包合同仍为有效合同，答辩人孟凡宝对承包土地取得的承包经营权应该得到法律的保护和支持，且原告的起诉已经超过1年的除斥期间，依法应予驳回。综上五点所述，原告的第一项诉求没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。二、涉案土地已被政府依法征收，而且涉案土地对应的土地补偿款也已经补偿到位，无返还的可能，也没有返还的事实依据和法律依据，依法应予驳回原告返还土地的诉求。根据调查了解，答辩人承包的涉案土地早在2018年12月左右就被政府依法征收、征用，现在涉案土地的使用主体不再是答辩人，所有权人也不再是李善仁村全体成员，且涉案土地对应的土地补偿款和地上物补偿款也已经补偿到位。原告第二项诉求答辩人停止使用并返还土地，根本无返还的可能，也没有返还的事实依据和法律依据，依法应予驳回。根据原、被告双方提交的证据，本院确认如下事实：济阳县崔寨街道李善仁村历史沿续形成东组和西村民小组两个小组，各组土地的承包、流转等归各组分别管理，享有独立的自治管理权，对外以村委会的名义发包土地。涉诉土地原属于东组的废弃荒地，位于小××西，南北长300米，东西宽（南）99.5米，（北）94米，计承包地40亩。2003年12月2日，东组有三十多人在场，将该地块承包于本村村民孙养云。双方签订了《荒地承包合同》，约定承包期限为二十年，自2003年12月2日起至2023年12月1日止。承包费为3.6万元，2003年12月2日交清前10年的承包费18000元，2013年12月1日交清后10年的18000元。并约定承包期间，乙方（孙养云）可以转让该土地的经营权，如需转让，必须征得甲方的同意。合同签订后，时任村委会的法定代表人孟凡金与孙养云在合同上签字盖章确认，并在阳县公证处办理了（2003）济阳证经字第161号公证书。2011年3月9日，村委会与孟凡宝签订《后补协议》，约定孟凡宝承包涉诉荒地，协议载明：“承包期限自2003年12月2日起2023年12月1日后续十年到2033年12月1日终止。２、付款方式。前期已交十年款为18000元，后期付款二十年，交款36000元，交款日期，2013年12月1日为续十年，因乙方有先后续，为发展养殖业投资大担放心，有乙方孟凡宝后期使用二十年，如国家占用使，乙方无条件退出，地上附作物补偿款归乙方孟凡宝所得，土地归甲方。”时任村委会法定代表人孟凡金在该协议上签字并加盖村委会公章，东组组长李恩恒及东组群众代表李恩生、李恩峰、李恩金、孟庆广、李光辉、李明在该协议上签字摁印，孟凡宝签字摁印。2012年，孟凡宝向李恩恒交付土地承包款36000元，该款扣除工资费用款200元后，将35800元分配给了东组村民计258人，共分款35784.60元，剩余15元支付了烟款。另查明，孟凡金系孟凡宝之兄。本院认为，本案的争议焦点为：一、《后补协议》属于依据村委会与孙养云所签订的《土地承包合同》进行的转包关系还是村委会对涉诉土地的重新发包。二、《后补协议》的效力问题；三、原告东组是否享有涉诉土地的返还原物请求权。一、《后补协议》属于依据村委会与孙养云所签订的《土地承包合同》进行的转包关系还是村委会对涉诉土地的重新发包。东组主张，《后补协议》属于村委会对土地调整，属于村委会与孟凡宝新建立的土地承包关系。如为转包合同，则合同的签订双方应为孙养云与孟凡宝，《后补协议》的承包期限至2033年，远远超过原承包合同的承包期限。孟凡宝主张，《后补协议》属于《荒地承包合同》的延续和补充。从内容上看，《后补协议》的承包期限2003年12月2日开始，与《荒地承包合同》约定的起始时间具有一致性，再次孟凡宝向孙养云支付了全部的土地转让款，如系村委会与孙养云新成立的土地承包合同关系，则应由村委会依据《荒地承包合同》先自孙养云处收回涉诉土地再进行发包，则孟凡宝无需向孙养云支付土地承包经营转让款。就该主张，孟凡宝提供了狮子孙村书写的证明一份（孙修泽与孙养云系父女关系）、孙秀泽（孙养云之父）出具的证明一份及孙养云前夫孟凡峰书写的说明一份、收到条一份（孟凡峰收到孟凡宝窑湾废弃地转承包款80000元整，2011年3月8日），证实孟凡宝于2011年三月初六向孙养云之父孙修泽支付了52000元、于2011年3月8日向孟凡峰支付了80000元的土地转让款。东组对于孟凡宝提供的狮子孙村的证明无异议，对孙秀泽出具的收到条真实性不清楚，对于孟凡峰出具的说明及收到条不认可，孟凡峰的收到条及证明落款时间分别为2011年3月8日和2019年4月16日，但两证据从纸张、笔迹、颜色具有一致性，且无其他转账流水相互印证，并且孙养云在离婚后才涉及到涉诉土地的处理问题，孟凡宝将转让款交付于孙养云之前夫，不符合生活常理。本院经审查后认为，孟凡宝提供的狮子村出具的证明，原被告均无异议，本院予以采信。孟凡峰的说明属于书面证人证言，东组不认可，且孟凡峰未出庭，本院不予采信。对于孙修泽出具收到条及孟凡峰的收到条均未提供其他证据以辅证款项的实际流转，本院对该两证据不予采信。本院认为，《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第二款规定“转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。”《后补协议》的发包为村委会，承包方为孟凡宝，该协议订立后，就涉诉土地由孟凡宝向村委会负责，承包费向村委会直接缴纳。故本院认定该《后补协议》系农村土地承包经营合同，非孙养云与孟凡宝之间的土地承包经营权的转包合同关系。被告孟凡宝的主张本院不予采纳。二、《后补协议》的效力问题。东组主张，《后补协议》于2011年签订，此时的土地承包较之于2003年已有较大幅度的增长，但承包价仍为2003年时约定的承包价格，与当今耕地逐步增值的发展趋势相悖，孟凡宝与时任村委会法定代表人的孟凡金存在亲属利害关系，两被告对上述情况明知的情况下，仍未召开村民会议或村民代表会议签订该协议，属于恶意串通。孟凡宝有三项主张，一是涉案《荒地承包合同》及《后补协议》不属于法律规定的“土地承包方案”，不适用法律法规定的民主议定程序，不存在越权发包问题；二是假若适用民主议定程序，东组组长在2012年已将承包费36000元发放给了东组村民258人，东组村民对孟凡宝承包土地一事也是完全知情并同意的，不存在侵害大多数村民利益的问题；三是根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》第二十五条规定，孟凡宝与村委会签订承包合同已超过七年之久，并做了大量投入，东组无权请求确认该承包合同无效。本院经审查后认为，《中华人民共和国土地管理法》规定，四荒地属于集体经济组织成员共同共有，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、《中华人民共和国物权法》第五十九条均规定了发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，以确保本集体经济级织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有的土地所有权的侵害。上述法律为效力性规范，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，其签订的《后补协议》为无效协议。孟凡宝主张村民接收了承包费的分配视为同意并追认《后补协议》，本院认为民主议定程序的设立目的在于保障农村集体经济组织成员的决策参与权及收益分配权及优先承包权，是积极参与村内事务的行为。众村民虽然收到了分配的承包费，但不能替代未通过三分之二以上的村民或村民代表决定这一民主议定程序，故对被告孟凡宝的这一主张，不予采信。综上，依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第二款之规定，判决如下：被告济阳县崔寨街道李善仁村民委员会与被告孟凡宝于2011年3月9日签订的关于东组废弃地的《后补协议》无效。案件受理费减半收取50元，由被告济阳县崔寨街道李善仁村民委员会、被告孟凡宝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审判员 王 莹二〇一九年七月二十五日书记员 卢勤琪