山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终708号上诉人（原审原告）段存顺，男，1971年6月2日出生，汉族，住青岛市崂山区。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人**，青岛市政府信息公开办公室工作人员。段存顺因诉青岛市人民政府信息公开一案，不服青岛市中级人民法院于2018年12月17日作出的（2018）鲁02行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。段存顺向原审法院起诉称：青岛市人民政府于2018年8月17日作出2018年31号《政府信息公开告知书》，对其提出的公开青企改调字【2000】3号《会议纪要》的信息公开申请作出了答复。段存顺诉至法院请求依法判令：1、撤销被告作出的2018年31号《政府信息公开告知书》，判决被告继续向原告公开青岛市企业改革与组织结构调整领导小组作出的青企改调字【2000】3号《会议纪要》；2、判令被告因以各种理由未向原告公开青企改调字【2000】3号《会议纪要》而承担侵权赔偿责任，赔偿原告工资损失122619元，补交原告自2006年10月至今的养老保险金。原审法院经审理查明：2016年1月17日，原告通过青岛市人民政府依申请公开信息办理系统向被告提出政府信息公开申请，请求被告依法公开青企改调字【2000】3号《会议纪要》。被告于2016年11月25日作出2016年2号《政府信息公开申请延期答复告知书》，告知原告，被告将延期答复。后被告于2016年12月13日作出2016年83号《政府信息公开告知书》，告知原告：“您申请的《3号会议纪要》不属于本机关掌握范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议您向市政府国资委咨询”。原告不服该答复，以青岛市人民政府为被告、青岛市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）为第三人，向本院提起行政诉讼。本院经审理于2017年7月17日作出（2017）鲁02行初19号行政判决，认定：被告于1993年根据《青岛市政府办公厅关于成立青岛市企业改革与组织结构调整领导小组的通知》（青政办发【1993】109号）成立了青岛市企业改革与组织机构调整领导小组；被告于2014年根据《青岛市人民政府关于精简规范市政府议事协调机构和临时机构的通知》（青政办字【2014】109号）撤销了该领导小组的机构。但是撤销后该领导小组的权利义务由谁承继并未予以明确。已生效的（2016）鲁02行终451号行政判决已认定市国资委履行了查询并告知的义务，原告申请的信息是青岛市企业改革与组织机构调整领导小组作出的【2000】3号《会议纪要》，并非市国资委在履行行政职责过程中制作或者获取的信息，亦没有证据证明市国资委制作并保存了所申请的信息。因此，应当由成立和撤销青岛市企业改革与组织机构调整领导小组的机构即被告青岛市人民政府承担该领导小组被撤销后的权利义务，包括信息答复与公开的义务。被告应对原告申请的会议纪要是否为政府信息作出界定。如不属于政府信息，则应当对原告履行必要的告知义务，说明必要的理由；如属于政府信息，则应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定予以答复。原审法院判决：一、撤销被告所作出的2016年83号《政府信息公开告知书》；二、被告于判决生效后在法定期限内对原告的申请予以答复。原告不服该判决，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院经审理于2018年7月16日作出（2018）鲁行终95号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年8月16日，市国资委作出青国资函【2018】54号《关于青企改调2000年3号会议纪要信息公开工作有关问题的说明》，并通过金宏网发送至市政府法制办公室，同时抄送市政府信息公开办公室。该《说明》的主要内容为：“企业调整重组工作是一个动态调整过程，企业的出资人、参与调整重组相关各方、有关政府部门、企业职工之间需要大量的沟通协调，并按照法律、法规的规定，履行资产评估、方案制定、方案批复等程序。从市政府信息公开办公室转来的青企改调2000年3号会议纪要（以下简称《3号会议纪要》）复印件及有关资料分析，《3号会议纪要》是原崂山啤酒厂调整初期，内部讨论、研究的过程性信息。目前看《3号会议纪要》并不是最终决策文件，最终的决策权归其出资人和管理单位行使。从内容上看，《3号会议纪要》与崂山区政府《关于对青岛崂山啤酒厂分立及重组的批复》（崂政发【2000】69号）、崂山区政府和青啤集团签订的《资产转让协议书》有较大差别。崂山区政府作为企业的出资人依法有权确定原崂山啤酒厂的调整重组方式，其作出的有关决策、签订的协议是原崂山啤酒厂调整重组的最终依据”。2018年8月17日，被告作出2018年31号《政府信息公开告知书》，主要内容为：“段存顺：依据山东省高级人民法院终审判决（2018）鲁行终95号的要求，就您申请公开青企改调字【2000】3号会议纪要事项重新答复如下：经相关部门核实，你申请获取的信息只是原崂山啤酒厂调整初期，内部讨论、研究的过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）关于‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息’的规定，该信息不属于《条例》所指应公开的政府信息，故无法为你提供。”原告不服该告知书，提起本案诉讼。另查明，业已生效的（2008）青民一终字第1127号民事裁定认定以下事实：“一、2000年8月25日，青岛市崂山区人民政府与青啤集团签订《资产转让协议书》，该协议书的主要内容为：1、崂山啤酒厂系隶属于青岛市崂山区人民政府的啤酒生产企业。2、1997年7月15日，青岛市崂山区人民政府和青啤集团订立《企业托管协议》由青啤集团对崂山啤酒厂实施托管经营。3、青岛市崂山区人民政府同意将崂山啤酒厂分出的青岛新崂山啤酒厂的全部资产转让与青啤集团，青啤集团亦同意受让该资产。4、青啤集团采取承担债务、支付净资产等额款项以及接受928名在岗职工和20名退休职工的方式，受让新崂啤的全部资产。5、新崂啤净资产52698751.10元中的40%，即21079500.44元，作为青啤集团接受的948名职工的安置费用。”“二、原告与崂山啤酒厂签订了期限自1996年10月1日起至2006年9月30日止的劳动合同。原告自2002年12月起开始待岗，崂山啤酒厂已给原告发放了2003年1月至2006年9月的工资。崂山啤酒厂于2006年9月25日在青岛日报发出通知，内容为：鉴于厂与你们所签订劳动合同已经到期，现厂决定与你们终止劳动合同关系。请你们于2006年10月1日前到厂办理劳动关系终止后的有关事宜，逾期不办，将按有关规定处理。2006年9月30日，原告因与崂山啤酒厂的劳动合同到期，崂山啤酒厂通知其办理终止手续并领取经济补偿金，但原告没有办理终止手续，也未领取经济补偿金。”另根据上述《资产转让协议书》记载，崂山啤酒厂以派生分立方式分立成三部分：一是将啤酒和矿泉水生产经营相关的资产及相应负债分出后新设立青岛新崂山啤酒厂；二是将崂山啤酒厂对青岛崂山区金凤综合养殖基地、青岛华海房地产开发有限公司、青岛崂山啤酒宫以及李村啤酒宫、崂啤大酒店的长期投资和应收、应付款项，分立出来并另行成立青岛金凤养殖厂；三是崂山啤酒厂仍然存续，并承接剩余的非经营性资产。在本案庭审中，原告称其之所以申请公开青企改调字【2000】3号《会议纪要》，主要是基于两个原因：1、原告通过信访和到档案馆查询等途径获取的多份涉及崂山啤酒厂改制的文件，如青崂啤字【2000】35号文、崂政发【2000】69号文、崂政发【2000】125号文等中均有“遵循青企改调字【2000】3号《会议纪要》精神”、“根据青企改调字【2000】3号《会议纪要》精神”等表述，因此，青企改调字【2000】3号《会议纪要》是崂山啤酒厂改制过程中的重要依据性文件，必然涉及崂山啤酒厂职工的安置问题，希望通过获取该《会议纪要》以确认崂山啤酒厂改制后原告的劳动关系归属问题；2、原告知晓该《会议纪要》中应该有“职工在改制后成立的新崂啤厂中享有40%的股权”的相关内容，但实际上并未兑现，涉及近千名职工的利益，故希望通过获取该《会议纪要》明确其中是否确有该项规定。再查明，青企改调字【2000】3号《会议纪要》形成于2000年2月17日，青岛市崂山区人民政府作出崂政发【2000】69号《关于对青岛崂山啤酒厂分立暨重组的批复》的时间为2000年8月23日，青岛市崂山区人民政府与青岛啤酒集团有限公司签订《资产转让协议书》的时间为2000年8月15日，后两份文件对于崂山啤酒厂××重组的相关事项进一步作出了规定或约定。其中《资产转让协议书》中第五条约定：“新崂啤净资产52698751.10元中40%即21079500.44元作为乙方接收的948名职工的安置费用”。原审法院认为：1、本案中，原告向被告青岛市人民政府申请公开的信息为“青企改调字【2000】3号《会议纪要》”。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型。根据会议纪要的这一定义，其是否属于应当公开的政府信息，应根据会议纪要所涉事项是否直接对当事人的利益事项予以最终明确，是否能够对当事人的权利义务产生实际影响来进行判断。如果对涉及当事人利益的事项作出了明确的、结论性的决策，且直接对外适用对当事人权利义务产生实际影响，那么就属于应公开范畴的信息；如果并未对涉及当事人利益的事项作出结论性的、明确的决策，并未对外直接予以适用作用于当事人的权利义务，则就属于国办发【2010】5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条所规定的“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的情形。本案中，青企改调字【2000】3号《会议纪要》是关于研究青岛啤酒集团有限公司接收崂山啤酒厂事宜所召开会议的相关情况记载。在该会议召开之后，青岛市崂山区人民政府作出了崂政发【2000】69号《关于对青岛崂山啤酒厂分立暨重组的批复》，青岛市崂山区人民政府与青岛啤酒集团有限公司签订了《资产转让协议书》，上述批复和协议对崂山啤酒厂××重组事宜作出了进一步明确与操作。据此可以看出，在崂山啤酒厂××重组过程中，对于青企改调字【2000】3号《会议纪要》所研究的相关事项，后续仍有其他文件进一步规范，该《会议纪要》未直接对原告的权利义务产生实际影响，属于国办发【2010】5号文中所规定的过程性信息，被告据此未向原告公开该《会议纪要》并无不当。至于原告所主张的市国资委无权作出《关于青企改调2000年3号会议纪要信息公开工作有关问题的说明》的理由，本案审查的对象是被告作出2018年31号《政府信息公开告知书》的行政行为，而非上述说明，被告作为对涉案信息公开申请进行答复的义务主体，是涉案信息是否应予公开的判断和决定主体，市国资委是否有权作出上述说明以及说明的理由是否成立均不属于本案审查范围，本院对此不予评判。2、被告收到（2018）鲁行终95号行政判决书后，依照该生效判决所确定的义务对原告所提出的信息公开申请重新作出答复，并向原告邮寄送达，程序合法。3、因被告要求撤销2018年31号《政府信息公开告知书》的诉讼请求不能成立，且原告所主张的损失与被告的政府信息公开告知行为之间不存在因果关系，故原告所提出的赔偿请求本院亦不予支持。综上，青岛市人民政府作出2018年31号《政府信息公开告知书》的行政行为并无不当，予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回原告段存顺的诉讼请求。段存顺不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原判决，改判被上诉人依法向上诉人公开青企改调字【2000】3号《会议纪要》。主要理由如下：青岛市国资委做出的“关于青企改调2000年3号会议纪要信息公开工作有关问题的说明”系无效证据。青企改调字【2000】3号《会议纪要》是法定的行政文件，被上诉人应向上诉人公开该《会议纪要》的内容。且被上诉人不公开该文件使上诉人无法知晓崂山啤酒厂在2000年企业改制的内容，从而导致上诉人无法正常继续工作，应承担侵权责任，赔偿上诉人的经济损失。被上诉人青岛市政府的答辩意见为：被上诉人做出2018年31号《政府信息公开告知书》的程序合法，所做行政行为事实清楚，适用法律正确，内容适当，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：青企改调字【2000】3号《会议纪要》是原崂山啤酒厂调整初期，内部讨论、研究的过程性信息，并不是最终决策性文件。该会议召开后，青岛市崂山区人民政府通过其他文件进一步规范，后续对崂山啤酒厂××重组事宜做了进一步的明确与操作，青企改调字【2000】3号《会议纪要》未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，被上诉人未向上诉人公开该会议纪要并无不当。另，上诉人主张的损失与被上诉人的政府信息公开的行为之间不存在因果关系，上诉人所提赔偿请求不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉,维持原判决。案件受理费人民币50元，由上诉人段存顺负担。本判决为终审判决。审判长 罗 莹审判员 刘 革审判员 蒋海年二〇一九年七月二十五日书记员 苏 惠