江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初34号 原告王宏园，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市江宁区人民政府，住南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。 委托代理人李哲明、刘梦雨，南京市江宁区司法局工作人员。 原告王宏园不服被告南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）于2019年1月7日作出的[2018]江宁行复第93号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称93号复议决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案后，在法定期限内向被告江宁区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭审理了本案，原告王宏园，被告江宁区政府的委托代理人刘梦雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月7日，江宁区政府作出93号复议决定书，驳回王宏园要求撤销南京江宁经济技术开发区管理委员会（以下简称江宁开发区管委会）针对第201810113746号政府信息公开申请作出的《关于政府信息公开的回复》（以下简称《回复》）提出的复议申请。 原告王宏园诉称，其申请公开的信息是江宁开发区管委会在履职过程中制作的，并以一定形式保存的信息，应当予以公开。江宁开发区管委会作出的《回复》内容文不对题，答非所问。被告在93号复议决定中将原告申请公开的信息认定为“实质上是要求被申请人就该事项进行说明，不属于《信息公开条例》调整的范围”，系其理解错误和误判。综上，请求法院：1.撤销93号复议决定；2.将江宁开发区管委会列为本案第三人；3.对江宁政发[1992]103号文件进行审查；4.判令被告承担本案诉讼费。 原告王宏园向本院提交的证据有： 1.93号复议决定书，证明原告不服该行政复议决定提起诉讼； 2.《回复》，证明江宁开发区管委会答复内容答非所问； 3.行政复议申请书及网上申请查询截图，证明原告不服《回复》，向被告申请行政复议。 被告江宁区政府辩称：一、王宏园的请求事项不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。王宏园于2018年10月9日向江宁开发区管委会申请政府信息公开，信息描述为“根据国有土地使用权出让收支相关规定，请向我公开贵委收取2002B01地块土地出让金和滞纳金上缴国库的情况”，该请求实质系要求江宁开发区管委会就收取2002B01地块土地出让金和滞纳金后上缴国库的情况进行说明，而非以一定形式记录、保存的信息。该项申请虽以政府信息公开的名义提出，但不属于修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）调整的范畴。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条的规定，不属于行政复议的受案范围，也不属于行政诉讼的受案范围。二、被告已经履行了复议职责，作出的93号复议决定书符合法律规定。原告不服江宁开发区管委会作出的《回复》，于2018年11月12日申请行政复议，被告于2018年11月14日受理。次日，通知江宁开发区管委会答复。2018年12月7日，江宁开发区管委会提交答复材料。2018年12月18日，被告向原告及江宁开发区管委会送达听证通知书，并将江宁开发区管委会的答复材料副本邮寄送达原告。2018年12月28日，被告依法组织听证，原告及江宁开发区管委会代理人均到会。经审查案件事实、证据和法律依据，被告于2019年1月7日作出93号复议决定书。综上，被告作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告江宁区政府向本院提交的证据有： 1.第201810113746号《政府信息公开申请表》及《回复》，证明，原告申请政府信息公开的内容，实质是要求江宁开发区管委会就特定事项进行说明，江宁开发区管委会对原告的申请作出了答复； 2.行政复议申请书、[2018]江宁行复第93号《受理行政复议申请通知书》，证明原告于2018年11月12日向被告申请行政复议，被告于2018年11月14日受理，并将受理通知书邮寄送达原告； 3.[2018]江宁行复第93号《行政复议答复通知书》、送达回证、江宁开发区管委会《答复书》，证明被告于2018年11月15日通知江宁开发区管委会进行答复，并将行政复议申请书副本邮寄送达江宁开发区管委会，2018年12月7日，江宁开发区管委会提交了答复材料； 4.[2018]江宁行复第93号《行政复议听证通知书》、送达回证，证明被告于2018年12月18日通知原告及江宁开发区管委会听证，并将江宁开发区管委会答复材料副本邮寄送达原告； 5.行政复议听证会笔录，证明被告于2018年12月28日组织听证，原告及江宁开发区管委会代理人均到会； 6.93号复议决定书、送达回证，证明被告于2019年1月7日作出行政复议决定，并邮寄送达原告和江宁开发区管委会。 被告江宁区政府向本院提交的依据有： 1.政府信息公开条例第二条； 2.行政复议法第六条、第十二条； 3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条。 经庭审质证，原告王宏园对被告江宁区政府提交的证据1中第201810113746号《政府信息公开申请表》的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据1中《回复》真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为被告未提交原告在申请行政复议时一并向复议机关提交的网上申请查询截图；对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3、5、6真实性、关联性予以认可，对其合法性不予认可。 被告江宁区政府对原告王宏园提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证据3行政复议申请书及网上申请查询截图中关于信息描述内容不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告王宏园和被告江宁区政府提交的全部证据真实有效，来源合法，且双方当事人对对方证据的真实性不持异议，因与本案待证事实相关，本院予以确认。 经审理查明，原告王宏园于2018年10月9日通过网络向江宁开发区管委会提出编号为201810113746号政府信息公开申请，要求公开的信息描述为：“根据国有土地使用权出让收支相关规定，请向我公开贵委收取2002B01地块土地出让金和滞纳金上缴国库的情况。”江宁开发区管委会收到该申请后，于2018年10月29日作出《回复》，告知王宏园:“根据当时的政策规定，土地出让金及滞纳金由开发区自行收取并全额留给开发区使用，无需上缴国库。”王宏园不服该信息公开答复，于2018年11月12日向江宁区政府申请行政复议，请求撤销江宁开发区管委会作出的《回复》，依法重新答复。该行政复议申请书事实理由部分载明：“申请人向被申请人申请的内容是‘根据201809113745号信息公开回复，根据政府收支规定，请向我公开201809113745回复中所载明的多张票据’。”王宏园在申请行政复议时一并提交的网上申请查询截图载明的所需信息内容为：“根据201809113745号信息公开回复，根据政府收支规定，请向我公开201809113745回复中所载明的多张票据。”江宁区政府收到王宏园行政复议申请书后，于2018年11月14日予以受理，并于次日将[2018]江宁行复第93号《受理行政复议申请通知书》、《行政复议答复通知书》分别送达王宏园和江宁开发区管委会。江宁开发区管委会于2018年12月7日作出答复。2018年12月18日，江宁区政府作出并向王宏园和江宁开发区管委会邮寄送达[2018]江宁行复第93号《行政复议听证通知书》，后于2018年12月28日组织王宏园和江宁开发区管委会听证。在行政复议听证会上，针对江宁开发区管委会就行政复议申请书事实理由中关于201809113745号信息公开回复的表述及提交的201809113745号网上申请查询截图提出的异议，王宏园解释称：“我复议的就是3746，对3746不服，提供3745就是为了证明被申请人收取了基础开发公司的滞纳金200万，复议申请中申请人产生了笔误，……，而在答复中提到，是无需上缴，是错误的。”听证会上，主持人要求王宏园对201810113746号政府信息公开申请内容作出进一步解释，王宏园称：“情况是指2002B01地块土地出让金和滞纳金上缴国库的情况说明。”2019年1月7日，江宁区政府作出93号复议决定，以王宏园的申请不属于行政复议的受案范围为由，驳回了王宏园的行政复议申请。王宏园不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，宁委办发[2012]67号《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的通知》载明，江宁开发区管委会为江宁区政府派出机构。 庭审中，原告王宏园述称，其申请行政复议时提交了一份网上申请查询截图、行政复议申请书、江宁开发区管委会针对201809113745和201809113746号信息公开申请作出两份答复；提交的截图可能是其他政府信息公开的截图；行政复议申请书中的理由出现了一些错误；复议申请书和截图的问题在复议听证时已经解决了。被告江宁区政府述称，王宏园在申请行政复议时提交了江宁开发区管委会针对201809113745和201809113746号信息公开申请作出两份答复，但截图内容不是201809113746号信息公开的申请内容。 根据双方当事人庭审陈述，可以认定江宁区政府和王宏园对93号复议决定书系针对江宁开发区管委会就王宏园第201810113746号《政府信息公开申请表》申请公开信息所作《回复》进行复议的事实均无异议。 本院认为，行政复议法第十五条第一款第（一）项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，王宏园不服江宁开发区管委会作出的《回复》，向江宁区政府申请行政复议，江宁区政府作为设立江宁开发区管委会的人民政府具有依法审查并作出相应处理决定的法定职责。 行政复议法第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述规定，行政复议机关受理行政复议申请，应当以行政行为属于行政复议的受理范围为前提，行政复议申请不符合受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，王宏园要求公开的信息为：“根据国有土地使用权出让收支相关规定，请向我公开贵委收取2002B01地块土地出让金和滞纳金上缴国库的情况。”根据王宏园政府信息公开申请中对所需信息的内容描述，结合其在行政复议听证会中关于所需信息所作的进一步的说明，可以认定王宏园提出政府信息公开申请的实质是要求江宁开发区管委会对2002B01地块土地出让金和滞纳金上缴国库的情况进行说明，而非政府信息公开条例第二条规定的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。江宁区政府经审查认为，王宏园提出的政府信息公开申请实质是要求江宁开发区管委会针对特定事项进行说明，江宁开发区管委会对该申请事项的答复处理及两者之间因此产生的纠纷，不属于政府信息公开条例的调整范围，也不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，并据此依照行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王宏园的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 行政复议法第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，江宁区政府于2018年11月13日收到王宏园的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、听证等程序，经对案件事实和相关证据的审查，于2019年1月7日作出93号复议决定书，并向王宏园送达，符合上述规定，行政复议程序合法。 关于原告王宏园要求将江宁开发区管委会列为本案第三人的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于经复议的案件，作出原行政行为的行政机关是否应当列为共同被告已有明确规定。本案属于复议申请不符合受理条件被驳回的情形，复议机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，为维护自己的合法权益，可以申请或由人民法院通知，参加到已开始的诉讼中。但无论是原告要求公民、法人或者其他组织作为第三人参加诉讼，抑或是案外人申请作为第三人参加诉讼，均应由人民法院审查确定。本案中，江宁区政府认为王宏园的复议申请事项不属于行政复议受案范围，故而驳回其复议申请。本案审理的是江宁区政府作出的复议决定是否合法，案件的处理结果不会影响江宁开发区管委会的权利义务，且王宏园关于追加第三人的请求亦不属于恰当、标准的诉讼请求，对其该项请求，本院不予支持。 关于原告王宏园要求对江宁政发[1992]103号文件进行审查的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，规范性文件的一并审查是依附于被诉行政行为的审查，并不是任意一项规范性文件均应纳入司法审查范畴。对于规范性文件是否应在行政案件中进行一并审查，应以该规范性文件是否与被诉行政行为之间具有依附和附随关系作为判断标准。本案中，原告要求一并审查的规范性文件不是江宁区政府作出93号复议决定书的依据，故江宁政发[1992]103号文件不应纳入本案司法审查范围，对原告该项诉讼请求，本院亦不予支持。 综上，原告王宏园要求撤销被告江宁区政府作出的93号复议决定书及其他诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王宏园的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王宏园负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年七月八日 书记员  韩卓君