广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终392号上诉人（原审原告）陈淑宁，女，汉族。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人陆嘉誉，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人陈淑宁因诉佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初490号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月26日，陈淑宁父亲陈堤向自然资源部、广东省国土资源厅、佛山市国土资源和城乡规划局、原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海区国土局）投诉邻居黎润长期霸占陈堤种竹子的自留地进行非法建设，要求对此进行调查处理并给出书面回复。2018年11月21日，原南海区国土局作出南国土投诉字[2018]150号《关于陈堤举报黎润非法占地建设行为的处理意见书》，告知陈淑宁及陈堤，被举报地块已核发土地使用证，暂未发现新增违法用地行为。鉴于地块已核发土地使用证，根据《国土资源部办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》有关规定，对本人或他人不动产登记内容有异议，如认为登记的界址、空间界限、面积等登记事项有错误，应当依法通过行政复议、行政诉讼等法定途径向有权处理行政复议的机构、人民法院提出申诉。另外关于地块上的建设行为是否已依法申请办理报建手续，是否涉嫌存在违法建设行为的问题，不属于国土部门职能管理范围，建议向建设规划、城管执法等职能部门反映情况。该意见书原南海区国土局于2018年11月24日向陈淑宁送达。2019年1月23日，陈淑宁通过EMS快递方式向原南海区国土局邮寄一份《行政处理申请》，邮单编号为1085127970532，收件单位为“佛山市南海区国土城建和水务局”、地址为“佛山市南海区桂城天佑三路1号”。陈淑宁提交的《行政处理申请》中表示：“……在2018年10月19日至今，贵单位没有查过东边坊**号违建问题，现在人家已建好4层框架结构了，他们违建与我们本无相关，但是不能用我们的地搞违建。东边坊**号西侧块地是我父亲种下竹自留地，东边坊**号屋主黎润强取豪夺，砍掉我家竹在此建屋，他们在此地违建与我们利益有关，所以我们要举报……”另查明，因机构改革，原南海区国土局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由市自然资源局承继。原审法院认为，本案属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利，即申请人与行政机关不履行职责的行为具有利害关系。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。本案中，陈淑宁主张他人侵占其种竹子的自留地而要求原南海区国土局履行法定职责，但根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外，因此我国物权采用登记生效主义。在（2018）粤0606行初1397号案件审理过程中，陈淑宁提供三份证词拟证明黎润占用陈堤的自留地，根据上述法律规定，法院不能单凭证人证言而确定物权的规定，此外，陈淑宁亦未提供证据证明他人侵占的是其享有合法使用权的自留地。因此陈淑宁不能证明其与行政机关不履行职责的行为具有利害关系从而具备原告资格。又根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”证明起诉符合法定条件的证明责任在于起诉人，而不在被告或者人民法院。综上所述，陈淑宁与行政机关不履行职责的行为不具有利害关系，其起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故陈淑宁的起诉应当予以驳回。最后法院还要指出，原南海区国土局对外登记的地址均为“佛山市南海区桂城天佑三路一号”，普通老百姓向行政机关对外登记的地址邮寄诉求或要求处理纠纷，符合普通老百姓的正常心理。市自然资源局不能单凭“佛山市南海区桂城天佑三路一号”非原南海区国土局的地址为由否认收到相关的申请，这样的抗辩意见与普通百姓的期望相违背。市自然资源局作为行政机关应当承担积极的行政职责，在履行行政职权过程中改变工作方式，诚实守信，承担起积极的社会职能。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回陈淑宁的起诉。上诉人陈淑宁上诉称：一、被上诉人市自然资源局辩称未收到涉案申请不实。上诉人分别于2019年1月21日和1月23日通过EMS快递方式向原南海区国土局寄出行政处理申请，内容资料相同。上诉人按照原南海区国土局对外登记的地址：“佛山市南海区桂城天佑三路一号”发出邮寄，并显示已投递成功。且在2019年1月31日，被上诉人的工作人员曾致电上诉人告知该局没有查处违建的职权，建议另行申诉，该申请只能按信访处理。请求法院向电信公司调取号码为8639****在2019年1月31日下午的通话记录，以证实被上诉人已收到上诉人提交的行政处理申请。二、上诉人没有对同一事项重复申请。被上诉人以原南海区国土局已作出南国土投诉字[2018]150号《关于陈堤举报黎润非法占地建设行为的处理意见书》为由，认为上诉人对同一事项重复申请不当，上述的申请是要求调查土地权属。案涉的申请是要求查处违章建筑，且在申请书中明确“向贵单位国土、建设规划和城管申请对桂城夏西简池东边坊**号是否违建进行认定，并进行相应处理”，对“黎润强占我们土地的事”自行向法院起诉。两次的申请内容并不重复。三、请求增加佛山市南海区城市管理和综合执法局为被上诉人。原南海区国土局包括国土、建设规划和城管三部分职能，在机构改革后被分立出去。而原审法院在未征询上诉人意见的前提下，仅指定承继了其中一项职能的机关给上诉人变更被告。对此二审法院应发回重审。被上诉人对上诉人的行政处理申请既不处理，又不作出是否违法的认定，属明显的行政不作为。请求二审法院判决撤销原裁定，改判原审法院继续审理本案。被上诉人市自然资源局答辩称，本案不符合立案条件，一审法院裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。上诉人陈淑宁针对同一事项重复申请及起诉，应当驳回。上诉人与被上诉人是否作出答复不具有利害关系。请求二审法院依法维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方的诉辩意见，本案的争议焦点是上诉人陈淑宁是否符合提起本案行政诉讼的法定条件。经查，上诉人父亲陈堤于2018年9月26日以一信多投的形式分别向自然资源部、广东省国土资源局厅、佛山市国土资源和城乡规划局、原南海区国土局信访投诉反映为其自留地的位于佛山市南海区桂城夏西简池东边坊**号西侧地块被黎润夫妇长期霸占并进行非法建房的情况。2018年11月21日，原南海区国土局作出南国土投诉字[2018]150号《关于陈堤举报黎润非法占地建设行为的处理意见书》，告知该地块已核发土地使用证且暂未发现新增违法用地行为。且经已生效的（2018）粤0606行初1397号行政裁定认定。从上述的处理意见可知，黎润是在已核发土地使用证的地块上建房，并不存在所谓非法占用上诉人父亲陈堤的自留地问题。而此次上诉人于2019年1月23日通过EMS快递方式向原南海区国土局邮寄一份《行政处理申请》，要求查处涉案地块的违建问题，并称该违建与其本无相关，但是不能用其土地搞违建。可见，上诉人要求查处违建的理由，仍然是认为非法占用了其土地。如前所述，关于是否违法占地问题国土部门已经作出明确的答复和处理。至于违法建设的查处问题，首先，违建的查处并不属于国土部门的职责范围。其次，当事人对查处违建的履职行为提起诉讼，必须以违建行为与当事人存在利害关系为前提。而正如上诉人在处理申请中所称，该违建与其本无相关。其所主张的利害关系还是所谓非法占用其土地，而该问题国土部门之前已作出答复处理且所谓非法占用土地并不成立。因此，上诉人举报的涉案地块所谓违建问题与其自身并无法律上的利害关系，其不具有提起本案履职之诉的原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以支持。上诉人提出其两次申请内容不重复及二审期间增加诉讼当事人的主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于被上诉人是否收到涉案申请，本院同意一审法院的意见，在此不再赘述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年七月二十九日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳