西安铁路运输法院 行政裁定书 （2019）陕7102行初2133号 原告张洪升，男，1977年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人王德明，陕西诺尔律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人田召，工作人员。委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。原告张洪升诉被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）规划其他行政行为一案，本院受理后依法进行了审理，现已审理终结。原告张洪升诉称，2017年11月17日，西安市规划局国际港务区分局作出《西安市规划局国际港务区分局关于枫林九溪A地块8#楼2单元902室违法建设认定意见的函》（以下简称《认定意见函》），该意见函认定原告在装修时未按照原规划许可内容建设，擅自拆除卧室外墙和窗户，用玻璃窗封包露台，改变建筑外立面，造成建筑面积增加约2平方米，并认为该建设行为与原建设工程规划许可不符，且违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，认定原告具有违法建设行为。并将该意见函发给市城管执法局国际港务区分局，建议其“1、以书面形式责令停止建设，限期改正；不停止建设的，依法查封施工现场。2、拆除搭建部分”。随后，西安市XX城管执罚字国际港（四）【2018】第011号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1、以书面形式责令停止建设，限期改正；2、拆除搭建部分。原告收到该行政处罚决定书后，将西安市城市管理综合行政执法局起诉至西安铁路运输法院。2018年11月26日，西安市城市管理综合行政执法局撤销了上述处罚决定，原告于次日向本院递交撤诉申请，撤回了对该局行政处罚一案的起诉。原告认为西安市规划局国际港务区分局作出的《认定意见函》认定事实错误，证据不足，违反法定程序，适用法律错误。首先，西安市规划局国际港务区分局将原告的阳台错误认定为露台，混淆了阳台与露台的区别。其次，阳台是原告房屋的重要组成部分，在构造上和使用上均具有独立性，原告在该区域享有专有所有权，原告对自己所有的房屋卧室内的阳台进行合法的支配、使用受《物权法》保护，不应认定为违法。第三，涉案的枫林九溪A地块上的所有楼栋外观及外立面与原告的房屋外立面相同，原告也向西安市规划局国际港务区分局工作人员提供过照片，其工作人员也现场查看过，但其将原告的房屋阳台认定为违建，对其他业主的阳台不认定为违建。2019年5月28日，原告以被告市自然资源和规划局向其作出的《认定意见函》违法，侵害了其合法权益为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该意见函。综上，原告为了维护自身合法权益诉至法院，请求依法判令：1、撤销原西安市规划局国际港务区分局于2017年11月17日作出的《西安市规划局国际港务区分局关于枫林九溪A地块8#楼2单元902室违法建设认定意见的函》；2、本案诉讼费由被告承担。被告市自然资源和规划局辩称，1、《违法建设认定意见函》属于内部行政行为，认定意见不直接产生法律效果且不具有强制性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。该认定意见函是被告向有违法建设行政处罚权的部门在实施行政处罚前，提供项目是否违反城乡规划的专业指导意见，是城乡规划部门在履行城乡规划管理职能过程中，通过多种方式和渠道，对在规划区内的建设的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程，是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设的进行专业认定并提交给具体执法部门，是行政机关内部流转的工作业务函件，并非行政处罚文书，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，市规划局国际港务区分局作出《违法建设认定意见函》属于行政机关内部运作的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、被告在查明事实的基础上做出该认定意见后做出的《违法建设认定意见函》事实清楚，合法有效。综上，请求驳回原告的起诉。经审理查明，2017年11月17日，西安市规划局国际港务区分局向西安市城管执法局国际港务区分局出具《西安市规划局国际港务区分局关于枫林九溪A地块8#楼2单元902室违法建设认定意见的函》，认为枫林九溪A地块8#楼2单元902室业主张洪升在装修时存在未按照原规划许可内容建设，擅自拆除卧室外墙和窗户，用玻璃窗封包露台，改变建筑外立面，造成建筑面积增加约2平方米。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，对涉案建设认定为违法建设。并将该违法问题函告市城管执法局国际港务区分局，建议其“1、以书面形式责令停止建设，限期改正；不停止建设的，依法查封施工现场。2、拆除搭建部分。”并要求该局在结案后将该处理结果函告被告。2018年6月11日，西安市城市管理综合行政执法局就原告“未按照原规划许可，擅自拆除卧室外墙和窗户，用玻璃窗封包露台，改变建筑外立面”的行为向其作出西城管执罚字国际港（四）【2018】第011号《行政处罚决定书》。2018年11月26日，西安市城市管理综合行政执法局撤销了上述处罚决定，原告于次日向本院递交撤诉申请，撤回了对该局行政处罚一案的起诉。2019年5月28日，原告以被告市自然资源和规划局向其作出的《认定意见函》违法，侵害了其合法权益为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该意见函。另查明，涉案《意见函》是城管执法局国际港务区分局在行政执法过程中向被告市自然资源和规划局国际港务区分局关于涉案违建认定的建议函，且并未向原告送达，原告诉称其在起诉市城管执法局行政处罚一案过程中，该执法局将该意见函作为证据向原告进行了出示。本院认为，本案的争议焦点是涉案的《意见函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，被告下属的国际港务区分局向市城管执法局国际港务区分局发函，将原告的涉案违建情况予以告知，并建议市城管执法局国际港务区分局进行相应处理，并将处理结果函告被告，该行为仅是行政机关之间的内部行为，且该函件未向原告进行送达，其并非被告针对原告直接实施的具体行政行为，故涉案《认定函》属于内部行政行为，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张洪升的起诉。案件受理费50元，退还原告张洪升。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    冯  悦审  判  员    胡海军审  判  员    蒋漱玉 二〇一九年七月十五日 书  记  员    郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：  （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；  （二）有明确的被告；  （三）有具体的诉讼请求和事实根据；  （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》  第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。  下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：  （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；  （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；  （三）行政指导行为；  （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；  （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；  （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；  （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；  （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；  （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；  （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。     第六十九条  有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。                              1