西安铁路运输法院 行政裁定书 （2019）陕7102行初550号之二 原告暨诉讼代表人杨俊涛，男，汉族，1964年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告暨诉讼代表人杨建昌，男，汉族，1961年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告暨诉讼代表人刘涛，男，汉族，1969年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告杨卫东，男，汉族，1968年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告赵侠侠，女，汉族，1949年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告杨和平，男，汉族，1956年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告杨琦，女，汉族，1979年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告杨会利，女，汉族，1959年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告龚亚利，女，汉族，1981年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告杨艳，女，汉族，1982年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。原告张淑娥，女，汉族，1951年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。共同委托代理人程波，北京京平律师事务所。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人**，西安市国土资源局曲江新区分局工作人员。委托代理人辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市。法定代表人李明远，市长。委托代理人于海江，该政府法制办工作人员。原告杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人诉被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、西安市人民政府（以下简称市政府）土地其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人诉称，原告在西安市雁塔区XX村（现西安市曲江新区XX街XX道XX村）分别拥有合法的宅基地以及房屋。2018年3月22日，被告市自然资源和规划局的派出机构曲江新区分局在申请人房屋所在区域张贴《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案公告》（西曲土告字【2018】第001号），原告的房屋即在该公告所载的征迁范围内。原告认为，西安市国土资源局曲江新区分局作出的《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案公告》（西曲土告字【2018】第001号）所涉及的征地拆迁补偿安置方案在实体与程序方面均违法，侵害了原告的合法权益，故特向被告西安市人民政府提出行政复议，要求撤销上述公告所涉及的征地拆迁补偿安置方案，但被告市政府的复议决定维持了《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案公告》（西曲土告字【2018】第001号）所涉及的征地拆迁补偿安置方案。原告不服，故诉至法院，请求1、撤销被告市自然资源和规划局作出的西曲土告字【2018】第001号《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案公告》所涉及的征地拆迁补偿安置方案；2、撤销被告市政府作出的市政复决字【2018】124号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由二被告承担。被告市自然资源和规划局辩称，1、西曲土告字[2018]第001号公告所涉及的《征地拆迁补偿安置方案》在实体与程序方面均合法合规，原告要求撤销该方案无事实与法律依据；2、西安市国土资源局曲江新区分局作为市政府确定的征地补偿安置实施主体，依法组织实施《征地拆迁补偿安置方案》，该方案已得到绝大多数村民的认可；3、原告诉请理由不明确，本案起诉不符合法定条件。若不能在限定期限内补正，则应裁定驳回起诉；4、原告称“并不是对征地补偿标准不服而提起的诉讼”乃是恶意规避行政裁决程序，本案属于行政复议前置案件，故请求依法驳回其起诉。被告市政府辩称，原告于2018年4月26日向被告市政府提出复议申请，被告市政府于2018年6月1日作出了维持案涉征地拆迁补偿安置方案的复议决定，并邮寄送达原告，被告作出的复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告杨俊涛等十一人为西安市雁塔区XX村村民，在涉案《征地拆迁补偿安置方案公告》确定的征地拆迁范围内享有合法宅基地使用权或具有相关宅基地使用权手续。2009年2月10日，陕西省人民政府向西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）下发陕政土批【2009】32号《关于西安市2008年度国务院批准农用地转用和土地征收第九批次城市建设用地实施方案的批复》，同意将原告杨俊涛等十一人所在的XX村XX组61.0007公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组8.3401公顷建设用地、1.9824公顷未利用地，三项合计71.3232公顷集体土地依法征收为国有。2010年1月12日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2010】3号《关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》，同意将原告所在的XX村XX组70.4018公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组3.9642公顷建设用地、1.4512公顷未利用地，三项合计75.8172公顷土地依法征收为国有。2011年1月28日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2011】64号《关于西安曲江新区2010年度第三批统一征收集体建设用地的批复》，同意将原告所在的XX村XX组67.3544公顷集体建设用地依法征收为国有并用于城市建设。2012年2月14日，陕西省人民政府向西安曲江新区管理委员会下发陕政土批【2012】22号《关于西安曲江新区2010年度国务院批准城市建设用地第二批次实施方案的批复》，将原告所在的XX村XX组16.5805公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组3.0195公顷建设用地，两项合计19.6000公顷集体土地依法征收为国有。2018年3月22日，西安市国土资源局曲江新区分局下发西曲土告字[2018]第001号《征地拆迁补偿安置方案公告》，内容为根据陕西省人民政府《审批土地件》陕政土批【2009】32号、陕政土批【2010】3号、陕政土批【2011】64号、陕政土批【2011】355号、陕政土批【2012】22号文件，西安市国土资源局曲江新区分局对西安市雁塔区XX街XX道XX村土地进行了征地补偿登记的复核工作，制订了《征地拆迁补偿安置方案》，并将征地范围内地上附着物的征地拆迁安置方案具体内容和有关事项作出规定，并明确“拆迁人为西安市国土资源局曲江新区分局，被拆迁人为西安市雁塔区XX街XX道XX村符合宅基地申请条件并具有合法村民身份和合法宅基地手续的房屋和附着物所有权的人。2018年4月26日，原告杨俊涛等十一人以西曲土告字[2018]第001号《征地拆迁补偿安置方案公告》中涉及的征地拆迁补偿安置方案违法为由，向被告市政府提起行政复议申请，要求撤销该补偿安置方案，被告市政府于2018年6月1日作出市政复决字【2018】124号行政复议决定，维持了涉案补偿安置方案，原告不服向本院提起行政诉讼，要求撤销二被告作出的涉案行政行为。经询问，原告杨俊涛等十一人均认为涉案征地补偿安置方案程序违法，对其补偿标准也不予认可，并认可该方案涉及整村五千余人，原告等十一人均未与相关部门签订征地拆迁补偿安置协议，均未领取征地拆迁补偿安置款。本院认为，本案的争议焦点为1、原告杨俊涛等十一人是否是本案的适格原告；2、案涉补偿方案是否可诉，即本案是否属于行政诉讼受案范围。针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”之规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服的，应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款 “村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”之规定行使诉权。本案中，原告诉讼代表人杨俊涛、刘涛、杨建昌承认该村涉及整村征迁的村民有五千余人，而提起本次诉讼的原告仅为十一人，故本案原告作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼。因本案原告等十一人并非单独以自己名义提起诉讼，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。根据本案查明的事实及对原告的询问笔录，原告杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人对案涉征地补偿的程序及安置补偿标准均不服，故根据上述规定，原告不能直接针对原行政行为起诉。综上，因征地补偿安置方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，故被征收人如认为案涉补偿安置方案侵犯了其合法权益，完全可以通过起诉相关部门针对其个人作出的补偿决定维护自己的合法权益。故案涉补偿安置方案是补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序中尚未终结的不成熟行政行为，并不单独对外产生效力，亦未对原告等十一人的合法权益产生实际影响。人民法院单独对涉及整村的补偿方案进行审查，亦不符合诉讼经济、便利的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人的起诉。案件受理费50元，退还杨俊涛、刘涛、杨建昌等十一人。   审  判  长    蒋漱玉人民陪审员    魏来计人民陪审员    强智才 二Ο一九年七月十八日 书  记  员    于飞洋附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条  提起诉讼应当符下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条  有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）  不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）   超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）   错列被告且拒绝变更的；（四）   未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）   未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）   重复起诉的；（七）   撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）   行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）   诉讼标的为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）   其他不符合法定起诉条件的情形。    前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。     人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1