河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初39号原告程爱琴，女，汉族，1934年12月19日出生，住河南省孟津县。委托代理人杨景献，男，汉族，1955年12月10日出生，住河南省孟津县，特别授权。委托代理人杨景山，男，汉族，1963年2月10日出生，住河南省孟津县，特别授权。被告孟津县人民政府，住所地：河南省孟津县桂花中路，统一社会信用代码：11410322005405760H。法定代表人赵莉，县长。委托代理人宁银涛，孟津县自然资源局工作人员，特别授权。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师，特别授权。被告洛阳市人民政府，住所地：洛阳市洛龙区开元大道228号，统一社会信用代码：11410300005374159T。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人王娜，该政府法制办工作人员，一般代理。委托代理人李根成，河南广文律师事务所律师，一般代理。第三人杨永，男，汉族，1947年10月7日出生，住河南省孟津县。原告程爱琴诉被告孟津县人民政府、洛阳市人民政府及第三人杨永行政处理意见、行政复议决定纠纷一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，依法追加杨永为本案第三人，并向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，公开开庭审理了本案。原告程爱琴的委托代理人杨景献、杨景山，被告孟津县人民政府的委托代理人宁银涛、高晓军，被告洛阳市人民政府的委托代理人王娜，第三人杨永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2018年11月9日，孟津县人民政府针对第三人杨永的申请，作出《孟津县人民政府关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（孟政土〔2018〕190号）（以下简称《处理意见》），针对双方争议，处理意见：1、申请人与被申请人两家之界墙为伙墙，伙墙中心线为两家分界线。2、由双方申请重新计算宅基地面积，重新确权登记和发证。程爱琴不服该《处理意见》，于2018年11月16日向洛阳市人民政府申请行政复议，2019年1月10日，洛阳市人民政府作出行政复议决定书（洛政复决字〔2019〕第7号），维持《处理意见》。程爱琴不服，向本院提起行政诉讼。原告程爱琴起诉称，一、杨永的主体资格不对，其不具备申请人资格。因杨永是刘玉霞的委托代理人，而其本人没有宅基使用证。二、认定事实错误。1、《处理意见》没有写明原告家土地使用证有违法违规现象，因此被告要向原告重新确权发证是错误的。2、原告家的证载尺寸和实占尺寸宽度是一致的，都是5.33米，不存在证载尺寸与实际占用尺寸不符的问题。3、《处理意见》第一条是两家之界为伙墙，伙墙中心线为两家分界线是错误的。而原告家盖大门东山墙14米长6米多高的墙包括扎根角放大角1.5米宽的整个大角都在自家5.33米宅基地上建着，属于原告私人财产，而杨永上房西山墙7米均在原告地基上建着，杨永属于侵占侵权，被告的处理使原告财产受到重大损失，原告权益受到侵害。4、《处理意见》并没有说明杨永家实际占用情况和原告侵占杨永家的尺寸，也没有杨永证载尺寸和实际占用尺寸相比数字，说明杨永和原告两家宅基没有争议没有纠纷。5、《处理意见》中杨永与乔银河经村组同意后调换宅基地是假的。6、被告孟津县人民政府给杨永在现状图上标的尺寸是无效的，杨永宅基尺寸不受法律保护。7、听证会上原告多次强调并且杨永也承认，杨永上房以南的墙14米长从地面上24墙到地面下1.5米宽的墙均建在原告宅基地上，听证会议记录第二、三页有记载，但被告不按事实不承认地下的墙。三、被告孟津县人民政府提交的证据材料没有法律效力。1、1978年马丙炎和乔应合签订协议，根本不能作为杨永的证据材料。2、2005年4月27日村委证明，原告并不知情，证明上双方协商的结果并没有双方当事人的签字，属于无效协议更没有法律效力。3、2008年4月7日关于第12村民小组**、杨小利宅基纠纷的处理意见，没有双方当事人的签字是无效的，都不受法律保护。4、被告孟津县人民政府，孟津县国土资源局给我提供的杨永、程爱琴宅基现状图是杜海涛、郭飞等人伪造的现状图，杜海涛郭飞等三人，在2017年6月25日为星期天休息日，怎么去实地丈量？两家现状图只有杨永的签名，记录人郭飞的签名和当事人杨永的签名都出自一人的笔迹。四、程序违法。被告《处理意见》中请求事项和申请人申请书上请求事项不一样，处理意见中请求事项是撤销程爱琴所持孟宅集用2006第12336号土地使用证，按现状对两家宅基地重新确权，而申请书上的请求事项是请求人民政府对宅基地矛盾双方重新确权发证的，此系被告私自篡改和添加请求事项，程序违法。被告孟津县人民政府《处理意见》的请求事项是撤销程爱琴所持孟宅集用2006第12336号土地使用证，按现状对两家宅基地重新确权。而被告处理意见结果是第一条申请人与被申请人两家之界墙为伙墙，伙墙中心线为两家分界线。第二条由双方申请人重新计算宅基地面积，重新确权登记和发证，答非所问，属于程序违法。请求洛阳市中级人民法院依法判决：1、撤销孟津县人民政府于2018年11月9日作出的《孟津县人民政府关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（孟政土〔2018〕190号）；2、撤销洛阳市人民政府行政复议决定书（洛政复决字〔2019〕第7号）。3、依法要求被告孟津县人民政府出示双方在建房时，均已商定两家界墙为伙墙的协议，2003年5月27日杨永与杨景山的协议，2005年的协议和杨永的宅基使用证。原告程爱琴向本院提交如下证据：证据1、原告家的集体土地使用证；证据2、洛阳市中级人民法院1986年的判决书；证据3、原告更正宅基使用证申请；证据4、更正宅基使用证平面图；证据5、2003年8月27日杨景山和杨永的协议；证据6、中华人民共和国契税完税证；证据7、1988年7月13日刘玉霞与程爱琴的协议；证据8、听证会记录；证据9、杨永、程爱琴宅基现状图；证据10、2019年1月16日老城村委证明；证据11、杨永、程爱琴房屋现状图。被告孟津县人民政府答辩称，一、答辩人作出的《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（以下简称《意见》）程序合法、结论正确，不应当被撤销。首先,该《意见》对杨永（××）与程爱琴宅基地使用权的由来、争议产生的原因以及宅基地使用权的现状等问题均进行了全面的认定，尤其是双方目前各自宅基地的面积问题进行了充分的调查，未遗漏事实查明上的任何问题。其次，答辩人作出该《意见》的主要依据是1978年11月，乔应（银）河（杨永宅基证载名称）与马丙炎（程爱琴宅基原所有者）及杨永与程爱琴于2003年、2005年达成的有关协议以及村委会的调解结果。答辩人认为，杨永与程爱琴之间的有关协议，是其双方的真实意思表示，双方均应当遵守协议约定并履行有关义务。双方已经在协议中将双方的的纠纷处理完毕，并得到村两委的认可，根据《土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”的规定，答辩人依据该证据作出的《意见》证据确实、充分。最后，答辩人作出该《意见》有法可依。经实地测量，程爱琴家实际宽度为14.55米，证载宽度15.13米（两段共计）；而杨永家实际宽度为10.87米，证载宽度13米。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条、《洛阳市农村宅基地管理试行办法》第27条的规定，答辩人作出该《意见》有法可依。第二、答辩人做出该《意见》是依法行政、积极履行职责的体现。答辩人根据杨永的申请，发现了本案中存在证载面积与实际面积不符的情况，并召开听证会听取了杨永与程爱琴的意见。因此，答辩人做出该《意见》，没有使双方的宅基地使用状况受到损害，并在后续工作中进一步完善杨永与程爱琴的宅基地使用证问题，不仅是积极履职、依法行政的体现，更有利于维护群众的根本利益，化解群众矛盾。综上所述，请求支持答辩人的答辩意见，依法驳回原告的诉讼。被告孟津县人民政府向本院提交如下证据：证据1、杨永的申请；证据2、乔银（应）河（杨永宅基证载名称）与马丙炎（程爱琴宅基原所有者）及杨永与程爱琴之间的协议及村委会证明；证据3、乔银（应）河、程爱琴双方宅基地使用证；证据4、杨永、程爱琴宅基地现状图；证据5、听证材料。被告洛阳市人民政府答辩称，一、答辩人作出的洛政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》认定事实清楚。二、答辩人作出的洛政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》程序符合法律规定。答辩人经审理后认为，杨永自1988年调换宅基已居住至今，其作为宅基实际使用人，有权参与有关宅基争议的处理。被答辩人和杨永所使用的两处宅基，经过数次宅基权属和实际居住人的变更，原宅基使用人和现宅基使用人数次达成协议，均将两家之间的界墙作为伙墙来使用，实际上数年来也一直共用该界墙。被告在处理该宅基权属争议时，依据当事人就该界墙达成的协议和两家宅基的现状，将两家之间的界墙确定为伙墙，伙墙中心线为两家分界线，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，符合土地利用现状，体现了尊重历史、面对未来的处理原则。被答辩人另两项行政复议请求，均不属于答辩人行政复议受理范围。鉴于上述情形，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人决定维持被告作出的孟政土〔2018〕190号《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》，于2019年1月10日作出洛政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》，并依法向各方当事人送达了该《行政复议决定书》。综上，被答辩人的诉讼不能成立，请求贵院依法驳回其诉讼请求。被告洛阳市人民政府向本院提交如下证据：第一组：1、程爱琴提交的《行政复议申请书》；2、程爱琴、杨景献身份证复印件、授权委托书；3、孟津县人民政府孟政土〔2018〕190号《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》；4、程爱琴提交的《行政复议材料提交清单》及有关证据材料。第二组：5、洛政复答〔2018〕180号《行政复议答复通知书》及《行政复议文书送达回证》。第三组：6、孟津县人民政府《行政复议答复书》；7、孟津县人民政府《送交答辩材料证明》及证据材料；8、孟津县人民政府《被申请人授权委托书》《组织机构代码证》、宁银涛身份证复印件、刘路律师执业证复印件；9、杨永2018年12月2日提交的书面答辩材料。第四组：10、《行政复议相关材料查阅登记表》。第五组：11、洛政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》及洛政复决送〔2019〕第7号《行政复议文书送达回证》。第三人杨永答辩称，一、孟津县人民政府的《关于杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》及洛阳市人民政府的行政复议决定书（以下简称市政府复议决定书）认定事实清楚，证据充分，应予维持。我与原告相邻，已居住多年，相邻关系，这一客观事实不容争辩，我作为实际居住人，本案涉及我的直接利害关系，我作为本案第三人参加诉讼，主体资格合格。我与原告因界墙问题2003年5月27日由证人村民调解主任徐利军、本组组长梁某在场，我与原告平等自愿协商，双方认定现界墙为伙墙，并就以后双方如何使用伙墙，如何建房及建伙墙时的补偿达成了一致意见，双方及证人均签字，数年来两家一直共用界墙。2005年4月21日村委出具证明，2008年4月7日村委的处理意见时再次确认现界墙为双方伙墙。县政府处理意见及市政府复议决定书，根据现状和多份确凿有效的证据，认定双方界墙为伙墙，伙墙中心为两家界线，此认定事实清楚，应予采信。二、县政府的处理意见，市政府的复议决定书程序合法。由于原告阻止我建房，干扰我正常生活，为此，我到县政府反映，原告证载面积不实，要求撤销原告的宅基使用证，孟津县人民政府立案，依据法律程序，通知我与原告到庭询问，举证质证、辩论，并指派人员到现场查看、绘图、测量，确认原告持有的孟（宅）集用（2006）第1236号土地证，证载面积与实际使用面积不符，县政府根据事实，依据相关法律，作出了既尊重历史又面对现实处理意见。原告不服，申请复议。市政府依法受理，作出了维持原县政府的处理意见。原县政府的处理意见，市政府复议决定程序合法，处理决定并无不当，应予维持。综上，原告的诉求不能成立，应予驳回。第三人杨永未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告孟津县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1,我认为杨永没有申请资格；对证据2,第一个协议是假的,第二个协议不是协议，没有程爱琴签名；对证据3，对乔银（应）河宅基证与本案无关，程爱琴宅基证无异议；对证据4，不符合现状；对证据5，听证记录真实性无异议，对处理决定依据有异议。原告对被告洛阳市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对复议决定书结果所依据的证据是虚假的，程序不合法，是在我们接到复议决定书后才自行到市政府看到的证据材料，故我们认为复议程序不合法。被告孟津县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、真实性无异议，但是证载内容与现状不一致；对证据2、3，真实性无异议，只能说明原告宅基不是一次性形成的，而是两块宅基合并；对证据4，与现状不一致；对证据5、7，协议书中也体现伙墙的意思伙墙就应当以中心为界；证据6，与本案无关；对证据8、9，真实性无异议；对证据10、11，不清楚。被告洛阳市人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：同意县政府质证意见。补充一下，原告提交的证据说明此墙为伙墙。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：同县政府质证意见。原告提交的证据说明此墙为伙墙。经审理查明，原告程爱琴与第三人杨永均系河南省孟津县会盟镇老城村村民，两家东西为邻，程爱琴居西，杨永居东。双方宅基使用权原分别为马丙炎与乔银河所有。程爱琴的宅基权属来源情况为：1984年2月20日，程爱琴(芹)以一千四百五十元购买其东邻马丙炎院子及院内厦房四间半。同年3月，程爱琴将所买马丙炎的房子及宅基地一区以原价转卖给吴大娟。后程爱琴与吴大娟发生纠纷，遂提起民事诉讼。1986年10月15日，我院作出（80）民二字第422号《民事判决书》，废除程爱琴与吴大娟房屋买卖关系，程爱琴退还给吴大娟房价一千四百五十元。因孟津县人民政府就该宅基为吴大娟颁发了孟宅基老字第NO.0014885号《孟津县宅基使用证》，2006年4月10日，程爱琴以1984年9月份清宅时把证号为0014885的宅基使用证名字写错为由申请进行改正。孟津县会盟镇老城村村民委员会于2006年5月25日在程爱琴的《申请》上签署情况属实，并加具村委会公章，孟津县会盟镇土地房产管理所也在程爱琴的《申请》上加具公章。2006年5月29日，孟津县人民政府为程爱琴就该宅基颁发了孟宅集用（2006）第12336号使用证，该证证载土地使用权人程爱琴，使用面积为234.5㎡，宅基证附图南北44米，东西5.33米。杨永居住的宅基权属来源情况为：1988年7月26日，杨永（勇）与刘玉霞调换宅基地，调到现与程爱琴相邻的宅基居住。目前，杨永居住的宅基地使用证为孟宅基老字第NO.00141631号《孟津县宅基使用证》，证载使用人为乔银河。刘玉霞系乔银河嫂子。关于程爱琴与杨永宅基之间界墙协议的情况为：1978年，马丙炎、乔应合（乔银河）签订协议，载明：马丙炎、乔银河均为老城12队，两户相邻，马方有房为西面流水，因房屋突然倒塌，急需修理，乔方为马房东邻，是宅基地，马方东墙为和墙，但此墙系马方一家，乔方今后要修盖房屋，马方现要将此房两面流水改为一边流水（向西），现将双方商量达成下列意见：①乔方修房时此墙升高归由乔方负责承担。②马方房东后墙均为和墙，乔方向马方付款或物资。③乔方补偿马方墙款或物资，马方房子改为一边流水，现屋脊东边由乔方出工修理。马方备好材料不得误工，脊西边由马方负责。④乔盖房应先提前告诉马方。⑤双方不得阻工为难，双方对材料都要尽量减少损失。1988年7月13日，刘玉霞与程爱琴就该界墙达成协议，载明：因原有旧墙系程家私墙，现在刘家建房，需要拆旧换新，现经双方达成协议：换墙的砖石料由刘家负责，今后成为和墙。准许程家无代价用墙建房……南段闲墙为和墙，早晚修建，两家对工对料。2003年5月27日，杨景山（程爱琴之子）与杨永（勇）达成协议如下：1.杨永的上房墙是由杨永一人所建，上房以南的墙由杨景山一人所建，上房以北的和墙由两家共同所建。2.杨永建的上房允许杨景山趁墙，但必须南北担板，杨景山建的前边墙允许杨永趁墙，但也是南北担板。3.经过计算，杨景山应找杨永原建墙费的现金一千四百元，杨景山把款一次付清，互不相欠，如以后双方谁再建房砌墙，应按以上协议认真执行。2005年4月27日，孟津县会盟镇老城村村民委员会出具证明：对老城村第十二组村民杨永因建房和杨小利发生纠纷，村拿出意见，原协议第二条“杨永建的上房允许杨景山趁墙，但必须南北担板，杨景山建的前边墙允许杨永墙，但也是南北担板”之双方协商的结果，双方认真执行。2008年4月7日，孟津县会盟镇老城村村民委员会出具《关于第12村民小组、杨小利宅基纠纷的处理意见》：经村两委研究：维持2003年及2005年协议，双方相邻院墙系伙墙。2016年8月23日，杨永就孟津县国土局为程爱琴变更土地宅基证出现错误问题进行信访。2016年11月30日，孟津县国土局就杨永信访事项进行研判，研判结论是依法走程序，确认发证，通知杨永写出申请。2017年3月15日，杨永提出申请，请求政府对宅基地矛盾双方重新确权发证。2017年11月20日，孟津县人民政府作出《关于对杨永与程爱琴宅基地争议处理意见》（孟政土〔2017〕127号）：1、杨永与程爱琴两家之界墙为伙墙，伙墙中心线为两家分界线。2、按照《河南省农村集体土地建设用地使用权确权登记发证工作实施方案》要求，由双方申请重新计算宅基地面积，重新确权登记和发证。3、重新确权后，双方所持有的旧土地证书同时作废。2017年12月27日，程爱琴不服孟政土〔2017〕127号文，向洛阳市人民政府申请行政复议。2018年2月11日，洛阳市人民政府作出洛政复决字〔2018〕第8号《行政复议决定书》，以被申请人进行调查时未告知申请人、也未听取申请人意见违反了程序正当原则为由，撤销孟政土〔2017〕127号文，责令孟津县国土局向程爱琴和杨永作出《关于杨永与程爱琴宅基地争议处理意见告知书》和《听证通知书》。2018年10月8日，孟津县国土局就杨永与程爱琴宅基地证议案召开听证会，杨永与程爱琴儿子杨景献参加听证会。2018年11月8日，孟津县国土局对刘玉霞与杨永调换宅基事宜进行调查询问，刘玉霞称是代表乔银河与杨永调换宅基并签订了协议。2018年11月9日，孟津县人民政府作出《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（孟政土〔2018〕190号）：1、杨永与程爱琴两家之界墙为伙墙，伙墙中心线为两家分界线。2、由双方申请重新确权登记和发证。2018年11月16日，程爱琴不服孟政土〔2018〕190号文，向洛阳市人民政府申请行政复议。2019年1月10日，洛阳市人民政府作出洛政复决字〔2019〕第7号行政复议决定书，维持孟津县人民政府于2018年11月9日作出的《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（孟政土〔2018〕190号）。2019年1月12日，程爱琴、孟津县人民政府、杨永收到该行政复议决定书。程爱琴不服，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。另查明：在原告和被告提供的证据材料中，杨永的名字有的写为**，程爱琴的名字有的写为程爱芹或程艾芹。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，关于原告与第三人之间的宅基地使用权争议，孟津县人民政府有处理的行政职责。本案的主要争议焦点有三个：一是第三人杨永的主体资格问题；二是涉诉《处理意见》是否合法问题；三是行政复议决定是否合法问题。对此，本院论述如下：一是关于第三人杨永的主体资格问题，杨永现居住的宅基系其与乔银河的嫂子刘玉霞1988年调换而来，其从1988年一直居住在此，作为实际居住人，其与孟津县人民政府的处理意见具有利害关系，其有权参与宅基争议的处理。二是关于涉诉《处理意见》是否合法问题。第一，关于原告与第三人争议的界墙问题。该两处宅基，经过多次宅基权属和实际居住人的变更，并经拆旧建新，从原宅基使用人到现宅基使用人也曾就此数次达成协议，均将两家之间的界墙作为伙墙来使用，实际上两家数年来也一直共用该界墙。被告孟津县人民政府依据1978年11月，乔应（银）河（杨永宅基证载名称）与马丙炎（程爱琴宅基原所有者）及杨永与程爱琴于2003年、2005年达成的有关协议以及村委会的调解结果和两家宅基现状，将两家之间界墙确定为伙墙，伙墙中心线为两家分界线，符合土地利用状况，也体现了尊重历史、面对现实的处理原则。第二，关于“由双方申请重新计算宅基地面积，重新确权登记和发证”的处理意见问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定：“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”，经孟津县人民政府实地测量，程爱琴家实际宽度为14.55米，证载宽度15.13米（两段共计）；而杨永家实际宽度为10.87米，证载宽度13米。根据上述法律规定，程爱琴和杨永实占面积与批准面积均不一致，应按实地四至界线计算土地面积，重新确定土地使用权。孟津县人民政府的处理意见认定事实清楚，于法有据。三是关于洛阳市人民政府的复议决定问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对孟津县人民政府的具体行政行为不服，原告程爱琴申请行政复议后，被告洛阳市人民政府是履行行政复议法定职责的行政复议机关。洛阳市人民政府提供的证据能够证明其行政复议决定认定事实清楚、程序合法。另外，关于原告第三个诉求，系要求孟津县人民政府提交证据，不属于行政诉讼审理范围。综上，孟津县人民政府作出的《关于对杨永与程爱琴宅基地争议的处理意见》（孟政土〔2018〕190号）和洛阳市人民政府洛政复决字〔2019〕第7号《行政复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理恰当，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告程爱琴的诉讼请求。诉讼费50元，由原告程爱琴承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 王 艺审判员 李扬丽二〇一九年七月九日书记员 杨路嘉