江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初79号 原告高某某，男，1962年1月30日生，××族，住启东市。 委托代理人陈凡，上海佳遥律师事务所律师。 被告启东市北新镇人民政府，住所地启东市北新镇北新街。 负责人张某，职务镇长。 应诉负责人黄某某，职务政法委书记。 委托代理人陈某某，职务镇规划建设局局长。 委托代理人周海滨，江苏周海滨律师事务所律师。 原告高某某诉被告启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）行政协议一案，本院于2019年1月16日立案受理后，依法于1月18日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，被告北新镇政府于1月31日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭后于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告高某某及其委托代理人陈凡，被告北新镇政府应诉负责人黄某某及委托代理人陈某某、周海滨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告高某某诉称，启东市旷达建材厂（以下简称旷达建材厂）于2001年投资设立，其系旷达建材厂的负责人及唯一的投资人，现已注销。2001年1月1日起旷达建材厂向被告租赁原启东市北新第二砖瓦厂开展经营，2004年1月5日被告将原启东市北新第二砖瓦厂出售给旷达建材厂。2017年被告在开展窑业企业专项整治过程中强制要求旷达建材厂停止经营、土地复耕，原告现配合土地复耕完毕。被告将原启东市北新第二砖瓦厂出售给原告时，其是作为正常经营的资产按照市场价出售给原告，但在开展窑业企业整治的过程中被告于2017年7月1日与原告签订《专项整治窑业企业协议书》及《专项整治窑业企业补充协议书》时，被告仅仅给予原告每亩4万元的补偿。上述补偿标准严重低于市场价及政府规定的补偿价，而且遗漏了相关补偿项目。因被告未按照法律规定给予原告及时合理的补偿，且原告多次向被告请求履行补偿义务均未果，故原告具状行政诉讼，请求：1、判令被告支付砖坯损失费527500元；2、判令被告支付设备损失费1000000元；3、判令被告支付煤渣损失费400000元；4、判令被告支付人员遣散费755665元；5、判令被告返还原告被多收取的土地租金103466.40元。 原告向本院提供了下列证据： 1.旷达建材厂工商登记信息，证明高某某是旷达建材厂投资人，该企业已经注销； 2.2000年12月30日北新镇政府与旷达建材厂的租赁合同，证明原告按照84.28亩的面积向被告缴纳土地使用费； 3.2004年1月5日北新镇政府与旷达建材厂的出让协议，证明被告按照现状将原北新第二砖瓦厂出让给原告，当时按照84.28亩的面积计算相应费用； 4.北新镇政府与旷达建材厂的专项整治窑业企业协议书、专项整治窑业企业补充协议书，证明专项整治协议书及补充协议书对砖坯、设备损失、煤渣损失和多收取的租金未进行约定，对人员遣散费虽然有约定，但是被告没有按照约定履行； 5.北新镇（乡、园区）财政支付结报封面、旷达建材厂参保职工补偿金明细表、参保人员历年养老金保险费基数表8份、旷达建材厂参加职工意外保险名单、工资发放表，证明被告应当向原告支付职工遣散费755665元； 6.2018年1月31日北新镇政府出具的《证明》、砖坯损失表，证明旷达建材厂95多孔砖坯50万块、85多孔砖坯70万块未经过补偿被被告销毁，砖坯损失52.75万元； 7.《设备型号及生产能力情况表》及设备照片一组，证明被告对机械设备等未给予补偿，属于遗漏了补偿，被告应当进行补偿； 8.南通东周测绘工程有限公司出具的《旷达砖瓦厂土堆煤堆方量测算技术报告》、煤渣买卖合同，证明煤堆方量1362立方米、土堆方量8209立方米，煤渣出售时每吨煤渣损失50元，应当由被告补偿煤渣损失40万元； 9．江苏省农村合作经济组织结算凭证、2018年1月4日启东市国土资源局北新国土资源所《证明》、江苏苏信测绘有限公司《启东市旷达建材厂土地复垦后保留面积测绘技术报告》、《滨江医药化工园（北新镇）会议纪要》和《江苏省农村信用社通用凭证》，证明原告一直以84.28亩的土地面积支付土地租金，实际上多支付了11.5625亩的土地租金，鉴于被告已经给付原告7.0245亩土地租金160158元，被告应退回多收取的4.538亩的土地租金103466.4元（4.538*22800）。 被告北新镇政府辩称，一是原、被告就旷达建材厂停业复垦的补偿事宜已经达成一致意见并签订了相关的协议。2017年7月1日被告与原告签订了《专项整治窑业企业协议书》及《专项整治窑业企业补充协议书》。上述协议是原、被告真实的意思表示，没有违反法律法规的强制性规定、合法有效，双方应当按照协议约定的权利义务自觉履行。二是被告已经按照双方签订的协议履行了补偿义务，不存在补偿不到位的情况。首先，原、被告签订的《专项整治窑业企业协议书》第二条约定被告对原告经营权终止进行一次性补偿，所以不存在被告还需要对原告的砖坯、设备及煤渣损失另行补偿。其次，被告应当补偿的对象仅仅是原告企业登记在册的职工（即缴纳社会保险的），对于没有缴纳社会保险的非正式员工的补偿事宜应当由原告自行处理，故原告要求被告支付人员遣散费755665元无事实依据。最后，原告认为其已经复垦面积为54.2295亩，还存在11.5625亩土地差额，故应当返还其多支付的土地租金。被告在2018年4月26日的办公会议纪要中已经予以明确：其中7.0245亩企业未实际使用，被告以奖代补形式支付给原告160158元，其余为占用状态不作补偿，因此不存在应返还租金的情形。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告北新镇政府向本院提供如下证据： 1.2017年7月1日《专项整治窑业企业协议书》及《专项整治窑业企业补充协议书》，证明原、被告就旷达建材厂关闭复垦补偿事宜达成协议，被告对原告经营权终止进行一次性补偿，按照窑厂土地图斑面积以每亩4万元进行补偿，复垦补偿总额为238.232万元，企业原有动产及不动产均由原告自行处置，另双方还对泥源、企业职工补偿金、配合关闭奖励进行了相关约定； 2.启东市镇级财政直接支付凭证六份、领款凭证两份，证明被告支付原告一次性补偿的复垦费用2369180元（比实际多支付了20万元）、存量泥源款162538.2元、提前拆除奖12万元、配合奖励14万元、以奖代补资金160158元。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告北新镇政府质证后认 为，对证据1真实性、证明目的没有异议；对证据2真实性没有异议，但对于举证目的有异议；对证据3真实性没有异议，该协议没有约定按照84.28亩计算出让费，而是按照现状进行出让；对证据4真实性没有异议，对原告就合同条款的理解和证明目的有异议，被告对企业按照40000元每亩的标准做出一次性的补偿，协议的目的就是终止原告生产、经营，且协议书第三条约定企业原有动产及不动产均由乙方自行处置，对原告方所称的损失，签订协议时砖坯、设备、煤渣已经存在，原告签订协议时并没有提出，是因为该损失在签订协议时已经考虑进去，且在补充协议书中对原来协议书中没考虑到的情况双方再一次进行了约定；对证据5中北新镇（乡、园区）财政支付结报封面的真实性有异议且与本案没有关联性，旷达建材厂参保职工补偿金明细表是原告归纳的情况说明，不能作为证据，对参保人员历年养老金保险费基数表8份真实性没有异议，对旷达建材厂参加职工意外保险名单的真实性及关联性有异议，对工资发放表的真实性不予认可，签字部分有重复签字现象，不能达到原告举证目的；对证据6中的《证明》真实性没有异议，但被告已经与原告达成补偿协议，相应动产由其自行处置，因此即使有损失也是原告自行承担，砖坯损失表的真实性不予认可；对证据7的三性均有异议；对证据8中《旷达砖瓦厂土堆煤堆方量测算技术报告》的真实性没有异议，对煤渣买卖合同的真实性有异议；对证据9中江苏省农村合作经济组织结算凭证关联性不予认可，对其他证据的真实性没有异议。 原告对被告北新镇政府提供的证据质证后认为，对证据1的真实性没有异议；对于证据2的真实性没有异议，但是对于证明目的不认可。 本院认为，原、被告双方的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，旷达建材厂成立于2001年1月3日，投资人为高某某，后因投资人决定解散而于2018年7月27日注销登记。2000年12月30日，原告高某某以旷达建材厂的名义与北新镇政府签订租赁协议，北新镇政府将原北新第二砖瓦厂出租给旷达建材厂生产，租赁内容为原北新第二砖瓦厂固定资产及厂区占地总面积84.28亩。2004年1月5日，被告北新镇政府与旷达建材厂签订出让协议，将原北新第二砖瓦厂现有全部资产（含无形资产）按现状出让给旷达建材厂，同时约定原砖瓦厂租用村组的土地由旷达建材厂与村组办理好相关租用手续。 2017年7月1日，被告北新镇政府（甲方）与旷达建材厂（乙方）签订专项整治窑业企业协议书，约定“一、企业概况乙方位于北新镇灯杆村40、41组，通过协商，乙方于2017年7月2日起将现有企业关闭复垦，现有的集体土地使用权转由甲方处理。二、补偿标准甲方对乙方经营权终止进行一次性补偿，按照窑厂土地图斑面积计算，每亩4万元进行补偿，图斑面积以国土部门核准的面积为准，图斑面积39705.33平方米，折59.558亩，甲方给予乙方复垦补偿总额238.232万元。三、处置情况企业原有动产及不动产均由乙方自行处置，其中地面以下部分不得开挖（根据原有标高），不得将原有泥土运出复垦范围，如有发现开挖、泥土运出复垦范围将视作违约，违约将从补偿金中扣除违约金20万元。乙方承诺于2017年7月30日必须组织拆除清理，复垦到位。乙方承诺合同签约之前完成所有土地租金发放。乙方在签订合同后7日内，向甲方提供与农户租用土地的租金发放明细表。四、付款方式乙方在协议签订后，自行履行义务，注销工商、税务等相关证件、上交土地租金明细等相关材料、停水停电、交出钥匙，拨付补偿金额20万元；地上建筑物拆除并复垦到位后，付至协议书补偿总额的70%，剩余30%资金待南通市国土局复垦中心验收合格后，一个月内付清。五、其他约定1、乙方主动安置好务工人员的劳动关系，结算好所有费用，积极做好稳控工作。在经营过程中发生的债权债务等均由乙方自行负责……”同日被告北新镇政府（甲方）与旷达建材厂（乙方）签订专项整治窑业企业补充协议书，约定“一、关于乙方泥源的处理1、甲方采用单一来源采购的招标方式，以33元/立方米的价格向乙方采购企业现有存量泥源，土方量以第三方测量机构到乙方现场实测数量为准。甲方按检测报告的数量一次性向乙方支付泥源款。二、关于企业职工补偿金的处理根据市人社局的有关意见，“按照登记在册职工一年补偿一个月工资的标准”，由乙方提供上年度1-12月的职工工资表、银行打卡记录、用工合同、养老保险卡，在4月底前解除与职工劳动合同的，按照标准给予职工补偿金奖励。逾期的，不予奖励。该补偿金直接拨付至乙方，同时由乙方出具已经清算完毕承诺书。原乙方退休职工由乙方负责处理。若发生劳资纠纷，区镇从市下拨的补助中扣除补偿金。三、关于乙方配合关闭的奖励1、乙方在7月2日前与甲方签订关闭协议，交由甲方拆除复垦的，给予配合奖20万元，分两期支付。甲方拆除结束，奖6万元；剩余奖励通过南通验收拨付。2、乙方在7月7日前交由甲方拆除清理的，乙方向甲方交付钥匙，每提前一天，奖励1万元/天……”。 2017年7月10日，旷达建材厂（甲方）与案外人孙桂平（乙方）签订煤渣买卖合同，载明“甲方响应政府关停企业的有关政策和要求，把现有堆场上煤渣出卖给乙方。现就有关事项签订如下合同：1、煤渣价格为每吨32元，煤渣数量为8200吨，金额共计262400元。2、甲方把煤渣放到乙方指定的运输车辆上……”2017年7月17日，南通东周测绘工程有限公司受被告委托，对旷达建材厂内土堆煤堆进行方量测量，结论为：煤堆方量1362立方米，土堆方量8209立方米。2017年12月，江苏苏信测绘有限公司受启东滨江精细化工园的委托，对旷达建材厂土地复垦后保留面积进行测算，结果为：旷达建材厂区土地复垦后保留面积为12223平方米（18.33亩）；横河北侧厕所区域保留面积为40平方米，变电房区域保留面积为65平方米。2018年1月4日，经启东市国土资源局北新国土资源所现场查看，初步验收，旷达建材厂复垦面积为54.2295亩。2018年1月25日，旷达建材厂向被告提出原付租金面积与实际使用面积有11.5625亩误差，请求重新核实并归还多付的租金。2018年4月26日，被告就高某某提出的复垦面积误差及归还多付租金的诉求而召开会议并形成会议纪要，其认为旷达建材厂提出的11.5625亩面积误差由河北（河边、路边）占地1.008亩、河南占地2.85亩、公益事业占地2.16亩、历史原因缺少面积5.5445亩等四个部分组成，故形成处理意见为：1、对河道占用面积0.55亩，与水利局重复登记面积0.93亩，历史原因减少面积5.5445亩，共计7.0245亩的土地，企业实际没有使用，应从租金面积中扣除。从2001年至2016年，根据灯杆村村委会提交的情况说明，16年合计每亩租金22800元，7.0245亩共计16.0158万元；2、本着尊重历史、实事求是的原则，企业历年租金都按84.28亩支付给灯杆村村委会并发放到农户，考虑到企业已彻底关闭并复垦到位，同意镇政府通过以奖代补形式支付企业16.0158万元。 签订协议后，被告先后分别于2017年7月13日给付原告200000元（整治补贴），8月1日支付162538.2元（存量泥源款）、9月30日支付1466000元（复垦补偿款）、10月25日支付120000元（提前拆除奖60000元+整治配合奖60000元）、12月18日支付108358.8元〔存量泥源款270897元（8209立方米*33元/立方米）-已支付的162538.2元〕、2018年1月15日给付140000元（配合奖）、703180元（复垦补偿款）、10月10日支付160158元（以奖代补资金）。 另查明，1、2018年1月31日原告高某某向北新镇党委副书记沈剑刚陈述，企业砖坯已销毁，但买泥时已入账，为避免税务稽查，需要被告在原告高某某制作的《证明》上予以确认盖章。该证明载明“启东市旷达建材厂在2016年11月至12月期间生产的50万块95多孔砖、70万块的85多孔砖尚未进窑成品，因在2017年1月该企业接到政府关于《砖瓦行业专项整治通知》后，立即进行了停产并复耕，故上述砖坯在复耕时被销毁。上述情况属实，特此证明”。后北新镇党委副书记沈剑刚在该证明上签字，并加盖了被告的公章。2、旷达建材厂复垦过程中，原告高某某也在现场。3、签订专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书后，原告将旷达建材厂的机器设备予以了出售。4、在本案庭审中被告陈述其未收到原告有关企业职工补偿金项目应提交的相关材料，原告未提供证据证明其已向被告提交。 本院认为，本案争议焦点为：案涉专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书是否合法有效，原告主张的砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失费、人员遣散费及多收取的土地租金是否具有事实依据。 行政协议系行政机关出于行政管理之目的而与相对人所订立，协议内容应体现当事人意思自治。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征，即行政协议内容应当是当事人平等自愿协商一致的结果。本案中，原、被告于2017年7月1日签订的专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书系行政协议，被告通过与原告签订专项整治窑业企业协议以实现整治窑业企业的行政管理之目的。同时从案涉协议签订的过程来看，系双方平等协商、真实意思的表示，不违反法律或者社会公共利益。因此，该两份协议合法有效，原、被告在履行该协议时应该予以遵守。 本案中，从被告的举证来看，被告已经支付复垦补偿款2169180元（54.2295亩*40000元/亩）、存量泥源款270897元、提前拆除奖60000元、整治配合奖200000元、整治补贴200000元，同时被告依据2018年4月26日的会议纪要对原告提出的租金问题通过以奖代补形式支付160158元。根据案涉两份协议约定来看，除专项整治窑业企业补充协议书中约定的企业职工补偿金未支付外，其他款项均已支付。关于原告主张的砖坯损失、设备损失及煤渣损失问题。在专项整治窑业企业协议书对旷达建材厂明确约定了一次性补偿按每亩4万元的标准进行确定，虽在专项整治窑业企业协议书及专项整治窑业企业补充协议书对砖坯、设备及煤渣事项均未有明确具体体现，但在专项整治窑业企业协议书第三条“处置情况”项目下对旷达建材厂的动产及不动产如何处置进行了约定，明确由旷达建材厂自行处理。综合目前现有的证据来看，原告未能提供充分的证据证明旷达建材厂与被告签订协议时遗漏了上述项目。关于原告所称的砖坯是否被被告销毁的问题，虽然原告提供了2018年1月31日的《证明》，但从该《证明》出具的背景来看，系原告为了税务平账需要而由其本人打印后找被告相关负责人签字盖章，且该《证明》对销毁砖坯的主体表述不明确，而原告是该《证明》的制作者，在无其他证据予以佐证的情况下，原告仅凭该《证明》来证明被告损毁了原告的砖坯显属证据不充分，本院难以采信。综上，原告的举证不能达到其证明目的，其主张的砖坯损失、设备损失及煤渣损失没有相应的事实依据。关于原告主张人员遣散费的问题，专项整治窑业企业补充协议书中对企业职工补偿金的处理予以约定。但从目前的证据来看，原告未能举证其已向被告提交了有关企业职工补偿金项目应提交的相关材料，故原告主张该项费用的条件尚未成就，对于该部分费用应由原告按照专项整治窑业企业补充协议书约定的条件提交相关材料后与被告进行协商确定，如不能达成一致意见可另行主张。关于原告主张被告应返还多收取的土地租金问题，被告于2018年4月26日就高某某提出的复垦面积误差及归还多付租金的诉求而专门召开会议并形成会议纪要。首先，关于租金问题系民事纠纷，也不属于行政案件的受理范围；其次，退一步讲，即使要在本案予以处理的话，该会议纪要中被告同意通过以奖代补形式支付旷达建材厂160158元，且之后原告高某某也已经领取了上述以奖代补资金，由此可以说明原告对被告纪要的内容是认可的。因此，原告在本案中主张被告归还多付租金的请求缺乏事实及法律依据。 综上，原告主张的砖坯损失费、设备损失费、煤渣损失及多收取的土地租金缺乏事实及法律依据，本院不予支持。至于人员遣散费的问题，待条件成就后原告可按照协议的约定向被告主张支付。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告高某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  曹 钤 二〇一九年七月十五日 书 记 员  达倩男 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。