河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初12号原告广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区寺右新马路4号之8。法定代表人何绍文，总经理。委托代理人王永豪，河南仟问律师事务所律师。委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师。被告新密市人民政府，住所地河南省新密市青屏大街86号。法定代表人张红伟，市长。委托代理人张栋磊，新密市行政复议中心主任。委托代理人高建伟，河南京原律师事务所律师。原告广东长城建设集团有限公司因与被告新密市人民政府行政赔偿一案，于2019年1月22日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年1月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理了本案。原告广东长城建设集团有限公司的委托代理人王永豪、耿玉娟，被告新密市人民政府的委托代理人张栋磊、高建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告广东长城建设集团有限公司诉称，广州军区司令部企业管理局（以下简称“广州军区企业管理局”）于1992年以300万元的价格，从新密工业园实业(集团)公司(原名为中原科技城公司)受让了位于新密市曲梁乡中原科技城(现曲梁科技园区及新密市产业集聚区)密杞公路南侧总计面积1200亩土地的土地使用权。原告（原名为广东长城建设总公司）为广州军区企业管理局的下属企业。广州军区企业管理局购置土地使用权的上述价款实际由原告支付。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区企业管理局颁发了六个《土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《土地使用证》项下土地面积均为200亩，合计1200亩。2016年2月，由于国家设立战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及债权债务由原告承继，并全权处理相关事宜。新密市人民政府未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给河南万江置业有限公司（以下简称“万江公司”），并为万江公司颁发了编号为新密国用（2014）第071号土地使用权证，土地面积2508.3平方米（折合3.76亩），用途为住宅。2017年12月27日，郑州市中级人民法院作出（2017）豫01行初997号行政判决确认新密市政府为万江公司颁发新密国用（2014）第071号土地使用权证的行政行为违法。新密市政府提起上诉，2018年7月30日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终978号终审判决，维持郑州市中级人民法院作出的一审判决。原告认为被告未经土地使用权人广州军区企业管理局同意，将广州军区企业管理局所持土地使用权证项下的部分土地使用权出让给万江公司，并为万江公司颁发了新密国用（2014）第071号土地使用权证的行政行为已被生效判决确认违法。被告上述行政违法行为侵犯了原告的土地使用权，损害了原告的合法权益。经查询，本案争议的土地使用权所处同等地理位置的市场价格为150万元/亩，被告违法行政行为侵犯原告所享有的2508.3平方米（折合3.76亩）土地使用权，应按照此市场价格向原告作出赔偿。原告于2018年9月向被告提出行政赔偿申请。被告新密市人民政府于2018年11月28日作出新密政行赔决字〔2018〕5号行政赔决定书，作出对原告不予赔偿的决定。该赔偿决定书认定事实违背法院生效判决所确认的基本事实和结论，将原告继受取得的1200亩土地使用权认定为划拨取得，作出不予赔偿决定丧失基本的政府诚信，故依法提起行政赔偿诉讼，请求判决被告新密市人民政府按照同等地理位置土地使用权的市场价格（150万元/亩）赔偿原告广东长城建设集团有限公司2508.3平方米（折合3.76亩）土地使用权损失人民币564万元。原告广东长城建设集团有限公司向本院提交以下证据：证据1、郑州市中级人民法院（2017）豫01行初997号行政判决书。证据2、河南省高级人民法院（2018）豫行终978号行政判决书。证据3、新密市人民政府新密政行赔决字〔2018〕5号行政赔偿决定书。以上证据证明郑州市中级人民法院和河南省高级人民法院判决确认新密市人民政府为万江公司颁发土地使用权证的行政行为违法，并且判决书中已经确认原告所取得的土地受让于新密工业园实业（集团）公司，是继受取得，并不是划拨土地。广州军区企业管理局已合法取得本案争议的土地使用权。且广州军区企业管理局已取得原密县城乡建设管理委员会颁发的六份《河南省村镇规划用地许可证》（编号为乡规字0836号至0841号），用地性质为工贸，每份许可证规划用地总面积均为133333.3㎡。被告新密市人民政府将原告有土地使用权的土地出让给万江公司的行为，导致一块土地出现两个不同的土地使用权人。证据4、全国公共资源交易平台公示的新密市国有建设用地使用权挂牌出让结果公示。证明2018年8月12日，被告将原告土地使用权证项下土地向外出让市场价为每亩150万元，证明请求赔偿数额的计算依据。被告新密市人民政府答辩称:一、被告作出的行政赔偿决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。1.原告所持有原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的六个土地使用权证，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个土地使用权证项下土地面积均为200亩（折合13400平方米），土地使用权证上记载的颁发时间为1992年8月29日。被告后来将上述土地中部分土地出让给案外人，并为案外人颁发了国有土地使用权证。原告不服，向郑州市中级人民法院提起诉讼，法院确认被告为案外人颁发土地使用权证的行政行为违法。但原告所持有的六个土地使用权证没有土地档案资料记载，广州军区司令部企业管理局没有与原密县人民政府签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金。1992年8月以后，广州军区司令部企业管理局也没有对六个土地使用权证项下土地按照城市规划的要求进行开发、利用、经营和建设，也没有缴纳土地使用税、支付土地补偿款和安置补助费。1994年11月1日，新密市人民政府发布实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通〔1994〕3号），开始办理国有出让土地手续。该六个土地使用权证记载的土地使用年限起始日期均为1992年8月27日，办证日期为1992年8月29日，没有到期日期，在新密市发布实施上述通告之前。上述事实有2018年11月26日新密市国土资源局《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》（新密国土资文〔2018〕420号），以及1994年11月1日新密市人民政府《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通〔1994〕3号），1994年11月3日新密市人民政府《关于印发的通知》（新密政〔1994〕95号），1994年11月9日新密市土地管理局《关于实施的有关说明》等证据予以证明。故原告所持有的六个土地使用权证土地使用性质为划拨国有土地。2.行政赔偿决定书适用法律正确。被告在查明事实的基础上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。”第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”被告可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证上的划拨土地使用权。因此，被告依法作出的行政赔偿决定书适用法律正确。3.被告作出的行政赔偿决定书程序合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”被告受理原告的赔偿申请后，在法定期间内作出了行政赔偿决定书，并依法送达原告，程序合法。二、原告请求赔偿土地使用权损失的理由不能成立。原告认为被告未经广州军区司令部企业管理局同意，将涉案的部分土地使用权出让给案外人的行政行为违法，侵犯其合法权益，向被告提出按照同等地理位置土地的市场价格（150万元/亩）赔偿其土地使用权损失。根据法律规定，被告可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证项下的划拨土地使用权。虽然被告在收回上述土地使用权时程序上存在瑕疵，但并不影响被告对该土地的合理开发、利用、经营和对土地管理。涉案土地上没有建筑物、构筑物和附着物，被告在收回土地使用权时不应当予以补偿或者赔偿。综上所述，被告作出的行政赔偿决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。被告新密市人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、《国有土地使用证》复印件6份。证明原告所持有原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的六个土地使用权证上记载的颁发时间为1992年8月29日，只有起始日期，没有到期日期。证据二、新密国土资文〔2018〕420号文件。证明2018年11月26日，新密市国土资源局作出《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本国有土地使用证土地性质认定意见的报告》，审查认定涉案六本《国有土地使用证》的证件格式符合划拨国有土地证格式，且六本《国有土地使用证》没有档案资料记载，原告没有与原密县人民政府签订土地出让合同，缴纳土地出让金资料。证据三、1.《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》；2.关于实施《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》的有关说明；3.关于印发《新密市城镇国有土地使用权出让金标准》（新密政〔1994〕95号）。证明目的：新密市1994年11月才开始办理国有出让土地手续，广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用证》办证日期为1992年8月29日，在新密市颁布实施出让土地通告时间之前，因此，属于划拨国有土地，至1994年涉案土地已经闲置荒芜满两年，根据上述三个文件，闲置荒芜满两年的，均应当无偿收回土地使用权。证据4、《新密市自然资源和规划局关于收回并注销新密国用（92-271至92-276号）的请示》（新密自然资文〔2019〕24号）。证明原告的六本《国有土地使用证》应当收回和注销。经庭审质证,原告对被告提交的证据质证意见如下：对六本土地使用证的真实性、关联性、合法性均无异议，能够充分证明原告取得土地使用权的合法依据。对《新密市国土资源局关于对广州军区司令部企业管理局持有六本土地性质认定意见的报告》关联性、合法性、真实性均有异议，认为不符合证据的构成要件，不能作为证据使用。理由如下：1.该文件系新密市国土资源局出具的，文件形成的时间是2018年11月26日，而原告持有的土地使用证1992年8月29日，该文件并不是被告向案外人颁发土地使用权证时形成，且被告向案外人颁发土地使用证的行政行为已被郑州市中级人民法院和河南省高级人民法院确认违法，该文件不能作为本案的定案依据。2.新密市土地管理局司书宪《关于的有关说明》的关联性、合法性、真实性均有异议，该说明仅代表其个人观点，且该说明出具的日期在被告向原告颁发土地使用证之后，因此不能作为证据使用。《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通〔1994〕3号）的关联性、合法性、真实性均有异议，不能作为免除被告赔偿责任的证据。该通告是被告单方作出的，没有签发人和报送机关，颁布时间是1994年11月1日，在被告向原告颁发六本土地使用证之后，对原告持有的土地使用证不具有溯及力。《关于印发的通知》针对在1994年11月3日之后通过出让方式取得土地的使用人，原告是1992年受让于新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司），该通知与本案不具有关联性，且原告受让取得的方式已经郑州市中级人民法院和河南省高级人民法院判决予以认定，该标准不能作为本案赔偿的依据。被告对原告出示的证据质证意见如下：对证据1、2、3真实性无异议，但本案原告的六本国有土地使用证，属于划拨国有土地，不属于出让的国有土地，没有开发、没有利用，没有投资一分钱，因此对原告的六本国有土地使用证应当注销和收回，不应当予以赔偿。证据4系打印件，对其真实性有异议。且该证据涉及新密市市区国有建设出让土地的出让价格，而本案的六本国有土地使用证位于新密市曲梁镇，属于划拨土地，因此证据4与本案无关，不能证明原告的赔偿诉讼请求合法。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2系人民法院作出的生效裁判文书，本院予以确认。证据3系新密市人民政府针对原告的赔偿请求作出的不予赔偿决定书，能够证明原告曾经请求赔偿，被告不予赔偿的事实，本院予以确认。被告提供的证据一系原告持有的国有土地使用证，本院予以确认。证据二、三、四系新密市人民政府出具的相关政策、通知和文件，本院予以综合采用。另,为查明原告获得涉案《国有土地使用证》的付款情况，庭后本院责令原告提供相应证据，原告提交了《土地使用权转让合同》、中国人民建设银行票汇委托书（存根）、借款凭证复印件各一份。被告质证称：一、原告六本《国有土地使用证》属于无效证件。2019年3月16日新密市自然资源和规划局发现了六本《国有土地使用证》存根，六份存根中明确注明“此证只做引资项目使用”“使用性质为全民”，属于无效证件。二、六本《国有土地使用证》属于划拨土地。六本《国有土地使用证》显示“使用性质为全民”，使用年限有起始时间、没有到期日期，其证件格式符合划拨国有土地证格式，国有出让土地使用证都约定由使用起止时间。六本《国有土地使用证》没有档案资料记载，没有与原密县人民政府签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金。三、六本《国有土地使用证》超过了被告审批权限的399倍、属于非法证件、应当收回和注销。1992年8月29日至今，原告已经闲置荒芜1200亩土地长达27年，一直没有开发涉案土地，涉案土地所在的曲梁镇五虎庙村村民根本不知道有原告，原告也没有支付过的征地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿。原告对涉案土地的投资强度为零。原告六本《国有土地使用证》应当收回和注销。虽然被告在收回和注销上述土地证程序上存在瑕疵，但并不影响被告对涉案土地的合理开发、利用、经营及对土地的管理。收回的涉案土地上没有建筑物、构筑物和附着物，被告收回时不应当给予补偿或赔偿。四、原告所称经济损失中300万元没有法律依据，且不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，不属于行政赔偿，也不属于国家赔偿。1.原告取得六本《国有土地使用证》的时间、程序和顺序诡异。1994年12月18日签订《土地使用转让合同》甲方是新密工业园实业（集团）公司，乙方是广州军区司令部企业局汽车修理厂，约定“在河南省郑州市的新密市新密工业园内合作开发1200亩土地”“甲方将新密工业园内壹仟贰佰亩土地以每亩贰仟伍佰元把土地使用权转让给乙方，作为乙方建设开发和招商引资用地”。1993年6月12日，广东长城建设总公司向中原高新技术开发总公司转账付款200万元，付款性质为“往来款”，与原告无关，也与被告无关。1992年8月29日原告取得六本《国有土地使用证》。2.原告取得六本《国有土地使用证》的“往来款”200万元没有支付给被告及新密市自然资源和规划局。原告无权接受广州军区司令部汽车修理厂、广东长城建设总公司的资产，原告接受两家的资产没有法律依据。3.《土地使用转让合同》与被告不具有合同相对性，既不具有合同主体的相对性，也不具有合同权力义务的相对性。结合被告质证意见，本院对原告上述证据认定如下：被告对原告上述三份证据本身并无异议，可作为认定本案事实的依据；但被告对原告证明当初支付3000000元购地款的主张不予认可，这涉及本案争议焦点问题，将在本院认为部分中综合评述。为查明原告涉案《国有土地使用证》的性质，庭后本院责成被告提交原告《国有土地使用证》的档案资料，以及与原告《国有土地使用证》同时期的“全民”性质和出让性质的国有土地使用证的样本。被告提交了新密市自然资源和规划局保存的原告六本《国有土地使用证》的存根、2001年12月颁发的新密国用（2001）字第244号“出让”性质的《国有土地使用证》、1992年1月20日颁发的“1992-004”号“全民”性质的《国有土地使用证》、1995年10月18日颁发的“95-099”号“国有”性质的《国有土地使用证》。原告质证称：一、六份土地证存根，系被告庭审结束后提交，超过法定举证期限，不能作为本案证据使用；从2015年至今，被告在涉案土地使用权的多个行政诉讼案件中辩称其没有广州军区司令部企业管理局六宗土地（1200亩）的任何地籍档案资料，此次被告提交的六份存根证明被告掌握涉案六宗土地的地籍档案，被告一直隐瞒证据，原告要求法院依法对被告隐瞒证据行为予以制裁；被告提交的六份存根不是物权凭证，根据《物权法》的规定，原告向法院提交的六个土地使用证为物权凭证，具有公定力、确定力，对外具有物权效力，被告提供的六份存根记载内容与土地使用证不一致的，以原告提供的土地使用证为准。六份存根上显示“招商引资使用”的用途标准与土地证正本不一致，且不是土地证格式文本应记载的内容，没有任何法律效力和对外公示效力；六份存根不具有客观性、合法性、关联性，不能实现其证明目的。广州军区企业管理局拥有的土地性质为出让土地使用权，被告无法证明六宗土地为划拨土地。二、新密国用（2001）字第244号《国有土地使用证》，显示土地使用权人不是广州军区司令部企业管理局，与本案没有任何关联，且该土地使用权比本案争议的土地使用权取得时间差异太大，在价格方面没有任何可比性，不能作为本案证据使用，无法实现被告的证明目的。三、“1992-004”号和“95-099”号《国有土地使用证》，显示土地使用权人不是广州军区司令部企业管理局，与本案没有任何关联，不能实现被告的证明目的。并综合质证称：1.被告庭后向法院提交的证据不能作为本案证据使用。2.本案争议土地是广州军区司令部企业管理局在1992年支付300万元的对价有偿取得的，根据《土地管理法》（1988年版）第九条的规定，土地性质分为全民所有和集体所有，全民所有即为国有，证明本案争议的土地使用权为国有，与划拨土地不是同一概念。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年3月发布施行）第四十三条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。该办法第四十四条规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。本案原告通过买卖方式取得的土地使用权不可能是划拨土地。3.根据《国家赔偿法》第四条、第九条的规定，被告为第三人颁发土地证的行为已经侵犯了原告合法权益，应当给予赔偿。4.被告将原告依法享有土地使用权的土地另行出让给案外人，仅同意退还原告1992年支付的300万元的购地款，而不同意给予赔偿，没有任何诚意。结合原告质证意见，本院对原告上述证据认定如下：对于被告经本院责成后提交的六份原告《国有土地使用证》存根复印件，本院向新密市自然资源和规划局进行核实并调取了加盖新密市不动产的登记中心查询专用章的六份原告《国有土地使用证》存根，与被告提交的该证据一致，可作为认定本案事实的依据；原告的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分中综合评述。对于被告经本院责成后提交的其颁发的三份国有土地使用证样本，客观真实，能够印证当时被告颁证的样式，可作为认定本案的依据；原告的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分中综合评述。为查明涉案的“新密工业园实业（集团）公司”“中原科技城”“中原高新技术开发总公司”的主体情况及其与被告新密市政府的关系、原告所称300万元购地款去向等问题，本院赴新密市档案馆查询，上述三个主体的成立、与被告的关系等相关文件均未查询到，仅查询到原密县人民政府密政文（93）28号《关于对中原科技城实行优惠的若干规定》。赴新密市自然资源和规划局调取了1992年8月29日被告颁发的“92-267”号和“92-280”号《国有土地使用证》存根。新密市自然资源和规划局向本院提交了《关于广东长城建设集团有限公司行政诉讼案件有关问题的情况说明》，并将《新密市自然资源和规划局关于收回并注销【新密国用（92-271至92-276号）】的请示》（新密自然资文〔2019〕24号）、《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）、《河南省人民政府关于在全省深入开展清理检查各类违法用地、批地、管地工作的通知》（豫政〔1996〕61号）、《郑州市人民政府关于认真贯彻中发〔1997〕11号文件精神全面开展非农业建设用地清查工作的通知》（郑政〔1997〕10号）等一并提交。此外，本院就原告涉案六本《国有土地使用证》批准用地边界、被告出让给其他公司前后土地使用状况、为其他公司颁证行为被司法确认违法后被告及新密市自然资源和规划局后续处理行为、涉案“新密工业园实业（集团）公司”“中原科技城”“中原高新技术开发总公司”主体性质及其工商注册信息、对原告2张证明其支付300万元的票据的意见、是否有调解意向等问题，对被告新密市政府及新密市自然资源和规划局的相关人员进行了调查并形成调查笔录，两单位陈述了自己的意见。原告对上述证据质证称：一、对豫政〔1996〕61号文件的关联性和证据目的有异议，生效判决已经认定原告国有土地使用证合法有效，被告为其他公司颁发国有土地使用证的行为违法，故与本案行政赔偿案件无关。二、对新密自然资文〔2019〕24号文件的合法性和证明目的有异议，系内部请示文件，没有任何对外法律效力和公示效力，文件内容不合法，不能支持被告拒绝赔偿的目的。三、1992年8月29日被告颁发的“92-267”号和“92-280”号《国有土地使用证》存根，与本案没有任何关联。无法达到被告拒绝赔偿的目的。四、密政文（93）28号文件与本案没有直接关联，无法达到被告拒绝赔偿的目的；该文件显示涉案土地1992年属于原“密县中原科技城”的规划区域范围内，印证了广州军区司令部企业管理局从密县中原科技城实业公司（密县工业园实业公司）受让取得1200亩国有土地使用权的真实性、合法性。五、对中发〔1997〕11号文件、郑政〔1997〕10号文件的关联性和证明目的有异议，认为生效判决已经认定原告土地证合法、被告为其他公司颁证行为违法，上述文件不能对抗和推翻生效判决，不能达到被告的诉讼目的。六、对本院所作调查笔录的客观性、合法性不予认可，认为与本案无关，没有必要。七、认密市自然资源和规划局《关于广东长城建设集团有限公司行政诉讼案件有关问题的情况说明》，系单方陈述，不是证据，不能作为证据使用，对其客观性、合法性、关联性均有异议，该情况说明仍停留在行政行为合法性问题上，对此生效判决已经认定，违背了国家赔偿程序。八、对调查笔录涉及其他事项的说明。1.广州军区司令部企业管理局于1992年从新密工业园实业（集团）公司受让涉案1200亩土地使用权，被告批准转让并为原告颁发了六个土地使用证，此后新密工业园实业（集团）公司是否存续对本案处理不产生任何影响。被告未查询到该公司的工商登记信息，也不能否认原告受让土地的合法性。涉案土地系原告1992年支付300万元对价有偿取得，土地使用权不得普通商品，必须经过政府的法定批准程序，被告当时为原告颁证即表明对新密工业园实业（集团）公司转让土地使用权的主体资格予以确认，否则不可能为原告颁证。提供该公司的注册信息不是原告的举证责任，被告否认该公司的存在进而否定原告土地使用权取得的真实性和合法性，与生效判决相矛盾。2.原告提交的《土地使用权转让合同》显示：涉案土地的转让方为中原科技城，已被新密工业园（集团）公司取代，以前的中原科技城公司与广州军区司令部企业管理局签订的土地使用权转让协议作废。1992年中原科技城与广州军区司令部企业局汽车修理厂达成土地使用权转让协议、被告为原告颁发土地使用证，1992年至1993年6月原告长城公司代广州军区司令部管理局垫付了300万元购地款（含100万元现金支票），因土地转让方中原科技城被新密工业园（集团）公司取代，1994年合同双方重新签订了土地使用权转让合同，此前协议作废，以该《土地使用权转让合同》为准。3.1992年广州军区司令部企业局委托广州军区司令部汽车修理厂签订涉案土地使用权转让协议，委托广东长城建设总公司（现名称为广东长城建设集团有限公司）代付土地使用权转让价款，因汽修厂和广东长城建设总公司均系广州军区司令部企业局当时下属的企业，故委托两企业分别签订土地使用权合同和支付土地价款。原告于1993年6月向中原高新技术开发总公司通过银行转账200万元，以现金支票方式支付100万元。上述地价款与《土地使用权转让合同》确定的300万元一致，形成完整的证据链，充分证明原告付了300万元土地购置款。4.关于法院调查发问的其他问题，与行政赔偿案件没有任何关联性，被告人员的回答歪曲事实，缺乏证据支撑，系被告单方对法律适用的理解，并未对赔偿作出陈述。关于土地边界问题已经在确认违法之诉中查明，原告提供的红线图四至明确，被告后来改变土地规划，所采用的规划坐标与原告的规划坐标发生巨大变化，被告认为原告土地证项下土地四至不清的表述不能成立。结合原告质证意见，本院对上述证据材料认证如下：一、原密县人民政府密政文（93）28号《关于对中原科技城实行优惠的若干规定》、被告颁发的“92-267”号和“92-280”号《国有土地使用证》存根，系本院依职权调查的档案材料，客观真实，能够证明当时的政策和颁证情况。二、新密市自然资源和规划局向本院提交的《关于广东长城建设集团有限公司行政诉讼案件有关问题的情况说明》及其所依据的国家、河南省、郑州市的法律法规政策文件，仅系新密市自然资源和规划局对原告相关行政诉讼案件情况、其对原告涉案土地证后续处理情况的说明以及其认为的法律法规政策依据，因确认被告就原告享有的土地使用权的土地为其他公司颁证行为违法的生效判决内容之一是“责令被告采取补救措施”，而涉案不动产登记职权已经依法转移至新密市自然资源和规划局，故本院有必要向该局了解相关情况，该局上述材料的作用仅限于此。新密自然资文〔2019〕24号文件，被告当庭已经作为其证据出示并经质证，本院不再评述。三、本院调查笔录中询问的相关问题均与本案赔偿金额确定问题密切相关，被告及新密市自然资源和规划局的回答，原告对此的质证意见和陈述，均系原被告各自的主张，能否成立，本院将根据全案证据情况综合评述。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告广州长城建设集团有限公司持有新密市人民政府颁发的六个土地证，项下土地共1200亩。本案涉及的2508.3平方米（3.76亩）的土地是上述1200亩土地中的一部分，案外人河南万江置业有限公司以出让方式取得涉案的3.76亩土地，并取得了新密国用（2014）第071号国有土地使用证。原告广州长城建设集团有限公司曾于2017年10月11日向本院提起行政诉讼，请求撤销新密市人民政府为河南万江置业有限公司颁发的编号为新密国用（2014）第071号土地使用证。本院于2017年12月27日作出（2017）豫01行初997号一审判决，查明河南万江置业有限公司持有的土地使用证项下的土地与原广州军区企业管理局持有的土地使用证项下土地存在重合。认为被告新密市人民政府在给河南万江置业有限公司颁发土地证时对上述土地权利重合的事实认定不清，鉴于河南万江置业有限公司在取得土地后已经开发利用，撤销登记将会给社会公共利益造成重大损害，故作出了确认新密市人民政府为河南万江置业有限公司颁发涉案土地证行政行为违法的判决。河南省高级人民法院二审维持了本院上述判决。之后原告以行政行为已被确认违法为由，向新密市人民政府提出按照同等地理位置的市场价格赔偿损失人民币5640000元（150万元/亩）。新密市人民政府经审查认为原告所持有的土地使用权证项下土地为划拨土地。广州军区司令部企业管理局也没有对涉案土地按照城市规划的要求进行开发、利用、经营和缴纳土地使用税。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”，第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”新密市人民政府可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证项下土地的划拨土地使用权。虽然新密市人民政府在收回上述土地使用权时程序上存在瑕疵，但并不影响新密市人民政府对该土地的合理开发、利用、经营及对土地管理。因所收回的土地上没有建筑物、构筑物和附着物，新密市人民政府在收回土地使用权时不应当予以补偿或者赔偿。综上，新密市人民政府决定对申请人广东长城建设集团有限公司不予赔偿。广东长城建设集团有限公司不服，诉至本院，请求按照同等地理位置的市场价格赔偿原告损失人民币5640000元（150万元/亩）。另查明，2016年2月，由于国家重新调整划设战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由原告广东长城建设集团有限公司承接，由其全权处理相关事宜。又查明:1994年12月18日甲方“新密工业园实业(集团)公司”与乙方“广州军区司令部企业局汽车修理厂”签订的《土地使用转让合同》载明：“鉴于中原科技城已被新密工业园实业（集团）公司取代，为求取双方事业的进一步发展和繁荣，甲方与乙方经充分协商，就在河南省郑州市的新密市新密工业园内合作开发1200亩土地有关事宜达成如下协议，供双方共同遵守执行，以前的协议同时作废，以本合同为准。一、甲方经中华人民共和国新密市人民政府批准，拥有河南省郑州市的新密市新密工业园的土地使用权，将新密工业园的壹仟贰佰亩土地使用权转让给乙方。二、甲方将新密市工业园内壹仟贰佰亩土地以每亩地贰仟伍佰元把土地使用权转让给乙方，作为乙方建设开发和招商引资用地。甲方负责为乙方办全该土地使用证，建设许可证等有关土地开发建设所需的文件和手续。该土地主要开发项目为商住、电子工业、汽车系列和工业厂房综合性开发，使用期限柒拾年。三、付款方式：1.该土地面积为壹仟贰佰亩，土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方。2.乙方所附的土地使用转让费包括青苗补偿费、转让手续费和有关税费等费用。四、甲方在一个月内办好1200亩土地的土地使用证、建设许可证及一切应办的文件和手续，如办不妥或超过规定月期限，须将收取的款项退还给乙方。……六、甲方准许乙方参照新密工业园的总体规划自行完成乙方开发区域的建设规划……八、该土地的区域界限详见国土证和红线图……”再查明，原告广州长城建设集团有限公司主张针对涉案的1200亩土地其实际支付费用为3000000元，其提供的1993年6月13日的付款凭证显示转账2000000元，因此本案审理过程中被告仅认可可以协助其追回2000000元。本院认为，土地是宝贵的生产资料，对人类来说，土地的重要性无可替代。人类的生存和发展、文明的兴盛都离不开对土地资源的开发和利用，无论社会如何发展，科技如何提高，人类对土地的基本依赖关系都不会改变。为避免土地被闲置甚至是恶意囤积，保证土地资源得到有效的开发和利用，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置和荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。上述法条从法律层面对闲置土地的行为作出了限制，明确连续两年未使用的，政府可以无偿收回。具体到本案中，原告所持有六本国有土地使用证涉及土地的性质系划拨还是出让不是本案的审查范围，本院不予评价，但是原告没有证据证明其曾对上述土地进行过任何的投入、开发、经营和利用。鉴于土地资源的特殊性，任何人或者单位在长期闲置土地之后，因土地升值而期望获得大额收益的主张不仅没有法律依据，亦不符合社会公共利益，因此对于原告取得土地证20余年、未投资开发利用，而要求按照土地出让的市场价格予以赔偿的请求本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。在判定原告直接损失时，本院考虑以下因素：1.被告认可原告持有的六本土地使用证的真实性，因此原告对被告的颁证行为具有信赖利益；2.被告未按照法定程序收回原告闲置的土地，在行政程序上存在违法；3.被告将涉案土地出让给案外人的行政行为已经被法院确认违法；4.原告认可从1992年发证开始，其未对上述土地进行投资、开发和利用。基于上述四方面因素，本院认为原告的直接损失是其当时为取得1200亩地实际支付的款项及该款项支付以来原告所损失的孳息，对此被告应予赔偿。原被告双方对实际支付的款项数额有异议，原告主张其支付了3000000元，被告仅认可有转账凭证的2000000元，对于原告实际支付的款项，因为《土地使用转让合同》第三条付款方式中显示“土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方”。根据这一条款的约定，甲方将土地使用证交付乙方的前提是乙方将3000000元款项付清给甲方，虽然作为合同乙方的原告提交的转账凭证与约定的具体交款方式及数额不完全相符，但是考虑付款时间是在26年前，时间久远证据保存难度较大，从被告已经将土地使用证交付给原告这一事实来看，原告应当已经付清了3000000元的款项。原告持有的土地证项下共计1200亩，经计算原告平均每亩的实际支付款项为2500元，针对本案涉案的3.76亩地，1993年支付的款项为9400元。新密市人民政府应当在返还原告本金9400元的基础上，支付原告付款以来上述款项孳息的损失。对于孳息的计算标准，在未有法律明确规定的情况下，考虑上述款项实际支付时间已逾20年，其间有通货膨胀等因素，按照款项支付之后五年贷款利率赔偿原告更为适宜。鉴于1993年原告支付土地款项以来，五年贷款利率多次调整，按有利于原告的原则，本院确定以1993年6月12日以来中国人民银行发布的五年贷款利率的最高值计算原告利息的损失。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决如下：被告新密市人民政府于本判决生效之日起三十日内,向原告广州长城建设集团有限公司支付赔偿金9400元及利息。（利息计算方法:1993年6月12日至实际支付之日，以9400元为基数，按照中国人民银行自1993年6月12日以来发布的五年贷款利率最高值计算；最后阶段不满五年的，仍按五年贷款利息计算。）如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏丽平审判员  王 冰审判员  姚付良二〇一九年七月十八日书记员  马 芮