广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0312行初5号 原告：唐某，曾用名王某娘，女，1935年4月15日出生，汉族，住广西桂林市临桂区。 委托代理人：唐某香，女，1969年5月29日出生，汉族，住广西桂林市临桂区,系唐某之女。 原告：唐某香，女，1969年5月29日出生，汉族，住广西桂林市临桂区。 被告：桂林市临桂区某管理局，住所地：桂林市临桂区。 法定代表人：于某升，该局局长。 委托代理人：秦某珍，该局工作人员。 被告：桂林市临桂区某建设局，住所地：桂林市临桂区。 法定代表人：江某经，该局局长。 委托代理人：蒙风璇，广西桂成律师事务所律师。 委托代理人：唐某宗，该局法规股副股长。 被告：桂林市临桂区某人民政府，住所地：桂林市临桂区。 法定代表人：黄某宇，镇长。 委托代理人：谢运喜，该单位法律顾问。 委托代理人：凌某，该单位建设站干部。 被告：桂林市临桂区某拆除工作组，住所地：桂林市临桂区。 原告唐某、唐某香诉被告桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某建设局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组城建行政强制一案，本院于2019年1月9日立案后，依法向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告唐某香、被告桂林市临桂区某管理局的委托代理人秦某珍，被告桂林市临桂区某建设局的委托代理人蒙风璇、唐某宗，被告桂林市临桂区某人民政府的委托代理人谢运喜、凌某到庭参加诉讼，被告桂林市临桂区某拆除工作组经本院合法传唤无正当理由未到庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐某、唐某香向本院提出诉讼请求：1、确认四位被告联合行政强拆程序不合法；2、确认四位被告选择性行政不合法3、诉讼费由被告承担。事实与理由：2013年村委引进饮水工程安装自来水管，将原告居住的百年泥瓦房地基挖烂，导致房屋开裂。自来水工程完工后，左邻右舍相继建楼房，多次将原告居住的泥瓦房地基挖下近一米埋排水管，经风吹雨淋，泥瓦房墙体开裂、倾斜、梁柱霉烂脱节、瓦片脱落，共泥墙的隔壁唐宝才家的房屋屋顶的瓦片也己经掉光，泥墙暴露在外，随时都有倒塌的危险，危及原告和家人生命安全和财产安全以及路人的生命安全。2016年9月23日，原告与唐宝才一起向大律村委、临桂镇政府临桂区住建局反映并递交《危房重建申请书》，大律村委干部深入核实后同意并盖了公章，但是临桂镇政府及临桂镇建设站却以整村搬迁为由拒绝原告重建，申请书转递交到住房和城乡建设局办公室，到目前都没有得到回复，主管领导雷剑及队长唐伍忠又神龙不见首尾，不是下乡就是出差。2018年8月，临桂区政府拨款为大律村村民修建排水工程，使用震动挖掘机挖路面，用挖机挖下两米多深埋排水管，原告的泥墙地基开始融烂。排水工程完工后，即将倒塌的房屋等不起四位被告的回复，原告为了消除安全隐患，立即将百年瓦房翻修，哪知土墙墙体及梁柱己经不能再使用，只好推倒重建，村委干部、临桂镇政府及住房和城乡建设局等相关人员都到现场核实过。2018年12月6号，原告的重建房木模板己经搭建好，准备7号倒钢筋混凝土。不料，下午五点左右，住房和城乡建设局的龙姓、李姓及一位不知姓的三位工作人员对重建房进行测量后，交给原告《责令自行拆除通知》。同月7日上午10点多，四位被告带领工作人员及特警近百人，围住原告的重建房进行拆除。原告认为：从2013至今，五年之间大律村的楼房如春笋般林立，都没有遭到拆除，四位被告在一夜之间就将原告的重建房模板强制拆除，根据《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告书当以书面形式作出，载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等，《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，在《限期拆除非法建设通知书》作出后，依法对违建进行强制执行（强拆）前，还应经过催告和作出强制执行决定两个重要阶段。简而言之，只有一份《责令自行拆除通知书》就实施强拆是违法的，这样的选择性行政是不合法的。为此，原告请求人民法院明鉴，用法治之光暖百姓心。 被告桂林市临桂区某建设局辩称，一、答辩人对被答辩人的违法建设行为进行查处，是答辩人的法定职责，主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条第二款的规定，答辩人负责临桂区的城乡规划管理工作，并对违反城乡规划的行为进行查处。二、被答辩人本案所涉建设行为违法，2018年12月5日，答辩人巡查发现，被答辩人在位于桂林市××镇××编号××Ｄ4的位置建房，未经审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。三、答辩人发出《责令自行拆除通知》符合法律规定。由于被答辩人的建设行为违法，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条之规定，2018年12月6日，答辩人与土地管理部门、违法建筑所在地基层人民政府、以及临桂新区违章建筑拆除工作组联合发出《责令自行拆除通知》，要求被答辩人立即拆除违法建筑。四、答辩人对被答辩人仍继续实施违法建设行为采取行政强制措施，符合法律规定。答辩人向被答辩人送达《责令自行拆除通知》后，次日答辩人工作人员检查发现，被答辩人不但不拆除其违法建筑，反而继续安装用于倒现浇钢筋混凝土的模板。对此，为了及时制止被答辩人的违法建设行为，亦为了避免被答辩人浇筑钢筋混凝土后再拆除扩大损失，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条的规定，答辩人对被答辩人安装好的浇筑模板进行拆除。综上所述，被答辩人违法建设行为事实清楚，答辩人依法履行职责，并依照法律规定采取行政强制措施，阻止被答辩人正在进行的违法行为。对此，请人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告桂林市临桂区国土资源局同意桂林市临桂区某建设局的答辩意见。 被告桂林市临桂区某人民政府辩称，一、关于原告主体问题。原告唐某，只有姓氏，没有名字，没有出生年月日，亦没有身份证号码。而按中国民间习俗，凡唐姓的女子均可称唐某，故唐某作为原告，其指代过于宽泛，建议法庭要求原告明确其身份的详细信息，以确定其作为行政诉讼原告主体的唯一性。否则，一旦法院作出实体判决，权利和义务的承担主体难以确认，一旦人民法院作出的判决对原告不利，原告则可以举证证明其真实身份与唐某不一致，拒绝履行人民法院的判决。从原告向法庭提供的证据看，本案的行政管理相对人是唐某香，而不是唐某，原告以唐某的名义起诉，必须证明唐某香就是唐某，唐某就是唐某香。否则，将无法确定行政机关的行政行为针对的就是原告的房屋，因为唐某香就是唐某是待证事实。二、关于唐某的诉讼请求问题。被答辩人唐某在本案中提出了三项诉讼请求，其中两项是针对答辩人及另三被答辩人的具体行政行为，但这两项请求均不明确。既然被答辩人唐某自称其房屋被行政机关强制拆除，那么答辩人及另三位被答辩人的具体行政行为应该是确定的，而被答辩人唐某并没有将行政机关的具体行政行为作为其诉讼请求的对象，故答辩人不知道自己的哪一项行政行为对被答辩人唐某产生了实际影响。事实上，临桂新区因建设的需要，行政机关对新区内的违法建筑采取强拆的案例不在少数，但并不是所有被强拆的行政管理相对人都提起了行政诉讼。被答辩人唐某的第一项诉讼请求为“确认四被告联合行政强拆程序不合法”，该诉求涵盖了答辩人及另三位被答辩人的所有行政联合执法行为，但并非这些联合行政执法行为均对被答辩人唐某的权利产生实际影响，被答辩人唐某也不能对与其无关的联合执法行为提起行政诉讼，故被答辩人的该项诉讼请求不明确。再则，被答辩人唐某的第二项诉讼请求为“确认四被告选择性行政不合法”，该诉请的“选择性行政执法行为”具体指向是什么？是大律街大量存在违法建筑而行政机关没有查处，仅仅是查处了被答辩人唐某的违法建筑？还是被答辩人唐某实施了多项行为，而行政机关只选择了其中的一项进行执法？还是行政机关的行政行为有多种选项，而行政机关却选择对被答辩人唐某不利的一项进行执法？被答辩人唐某的诉讼请求中并不能明确。因此，被答辩人唐某的两项诉讼请求是不明确、不具体的，建议法庭向被答辩人唐某释明，以明确其诉讼请求。三、临桂镇政府不是本案适格的被告，其他三被告同样不是适格的被告。被答辩人唐某所诉的房屋位于桂林市××新区的核心区域，该区域的建设规划不是临桂镇政府的规划权限范围。临桂镇政府在《责令自行拆除通知》上加盖公章，是临桂区联合执法的惯例，目的也是起告知的作用。《责令自行拆除通知》明确记载：“现责令你接到本通知后立即无条件自行拆除该违法建筑，如没有自行拆除的，区人民政府将依法责成有关职能部门对该违法建筑进行强制拆除，造成的经济损失及法律责任由你自行承担”，因此，四被告的行为是临桂区人民政府的行政行为，四被告是执行临桂区人民政府的行政命令，真正对原告权利和义务产生实际影响的行政机关是桂林市临桂区人民政府。原告如认为自己的权利和义务受到行政机关具体行政行为的侵害，应对有权机关即桂林市临桂区人民政府提起行政诉讼。四、行政机关强行停止本案违建行为合法。正如原告在诉状所称，行政机关拆除的是原告搭建房屋的模板，而不是房屋。《行政强制法》第四十四条指向的行政强制行为是指对建成的建筑物、构筑物、设施进行强制拆除，而本案的违法建筑物尚未建成，行政机关拆除的是搭建违法建筑物的模板，而被拆除的模板并没有没收。故本案被答辩人唐某所诉的事实与该法条适用的对象不一致。换句话说，行政机关实际上是强行停止唐某香的未批先建的违法建筑行为，而不是强制拆除违法建筑物、构筑物及设施本身，故行政机关无需履行《行政强制法》第四十四条规定的程序。对违法的建筑行为，作为临桂区政府下属的职能部门及基层政府，有责任告知行政管理相对人实施的行为是违法的，也有责任停止行政管理相对人的违法行为，也可强制停止行政管理相对人的违法行为。故，行政机关强制拆除正在用于违法建筑的模板的行为合法。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。经庭审质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对当事人有异议的证据，因与本案具有一定的关联性，本院亦作为定案的参考依据。 经审理查明，原告唐某香系原告唐某的女儿，原告唐某原使用位于临××村××座泥砖瓦老房子，因建成年代久远，该房存在安全隐患。2016年下半年，原告与邻居唐宝才共同向政府、部门申请危房重建，因大律村四组属于临桂区核心规划范围，根据桂林市临桂区人民的会议纪要文件精神，大律村属于整村搬迁的村庄，不再审批建房。2018年11月，原告唐某香将其母唐某原使用的泥砖瓦老房推倒平整，挖深地基，用钢筋水泥浇灌，欲搭建砖混结构房屋。2018年12月6日，桂林市临桂区某建设局城市规划监察大队执法工作人员向唐某香送达了由桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某建设局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组共同盖章的《责令自行拆除通知》，通知载明“唐某香：经查，你在桂林市××桂区大律村搭建的砖混结构（编号为D4号建筑物），因未到有关行政主管部门办理过任何建设审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，现责令你接到本通知后立即无条件自行拆除该违法建筑，如没有自行拆除的，区人民政府将依法责成有关职能部门对该违法建筑进行强制拆除，造成的经济损失及法律责任由你自行承担。”次日，唐某香在建的上述房屋模板被拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼，提出了前述请求。经释明，原告将诉讼请求变更为确认四被告对原告位于大律村委编号为D4号建筑物拆除行为违法。 本院认为，本案争议焦点一、原告及被告的诉讼主体资格如何确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”本案唐某香在将其母亲唐某原使用的老房推倒重建的过程中受到行政机关的强制拆除，唐某香系行政拆除行为的相对人，唐某与被诉的行政行为具有利害关系，故唐某香、唐某均具有原告资格。关于被告资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案在实施案涉拆除行为前行政机关仅作出了《责令自行拆除通知》，尽管《责令自行拆除通知》上有桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某建设局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组共同盖章，但《责令自行拆除通知》并不是强制拆除的依据，因行政机关在实施拆除行为前并未作出书面的行政拆除决定，本案应结合现有的证据综合确定谁是拆除行为的实施主体。根据被告桂林市临桂区某建设局所提交的《关于大律村唐某香违法抢建房屋的情况汇报》以及答辩意见、当庭陈述，本案可以认定被告桂林市临桂区某建设局系案涉拆除行为的实施主体，故桂林市临桂区某建设局是本案的适格被告，涉案的拆除行为应由被告桂林市住房和城乡建设局承担相应的法律后果。而桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组虽然在《责令自行拆除通知》上签章，但《责令自行拆除通知》属于行政机关督促对行政相对人主动履行法律义务的前置程序，本案现无证据证明被告桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组共同参与了拆除行为的决策以及实施，故桂林市临桂区某管理局、桂林市临桂区某人民政府、桂林市临桂区某拆除工作组作为本案被告主体不适格。 本案争议焦点二、案涉拆除行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、市、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、市、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、市、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”第四十一条规定“在乡、村庄规划区进行乡镇企业、乡公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法,由省、市、自治区直辖市制定。在乡、村庄规划区进行乡镇企业、乡公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续”。第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可釆取改正措施消除对规划实施影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”根据上述法律和地方性法规的规定,在城市、镇规划区内进行建设的,建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。如未取得建设工程规划许可证的,有权机关可以依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定处理;在乡村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的,应申请核发乡村建设规划许可证,如未取得乡村建设规划许可证,有权机关可以依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条对违法行为人作出处理。 本案中，虽原告唐某、唐某香在重建房屋前已经向政府有关部门提出了申请，但其申请未获得审批，原告无证据表明涉案建筑已经取得合法的手续，在此情况下，原告唐某香径直重建房屋是违法行为，被告桂林市临桂区某建设局应当根据《中华人民共和国城乡规划法》以及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行查处。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定“行政强制的实施，应当适当。…”第十三条规定“行政强制执行由法律设定；…”第三十五条第（一）项规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务…”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中,从被告提交的证据来看,并无证据证实被告在实施强制拆除前履行了正当法律程序，也未给予原告合理的自行拆迁时间，故被告强制拆除原告房屋模板的行为违反法律规定,但该行为属事实行为,不具有可撤销内容。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的”之规定,判决如下: 一、确认被告桂林市临桂区某建设局于2018年9月7日对原告唐某、唐某香房屋模板进行拆除的行为违法； 二、驳回原告唐某、唐某香的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告桂林市临桂区某建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行)，上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  农丽珍 人民陪审员  禤 迪 人民陪审员  黄建忠 二〇一九年七月八日 书 记 员  唐连花