广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)粤7101行初826号 原告：广东高新低碳晶越科技有限公司，住所地广州市中新广州知识城九佛建设路****,统一社会信用代码914401165659880363。 法定代表人：王青山，职务：董事长。 委托代理人：郭玉臣，广东南方福瑞德律师事务所律师。 委托代理人：黄金杏，广东南方福瑞德律师事务所实习律师。 被告：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地，住所地广州市越秀区吉祥路**会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：匡杨。 委托代理人：丁振凯，广东法丞律师事务所律师。 原告广东高新低碳晶越科技有限公司不服被告广州市规划和自然资源局行政决定一案，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案，原告广东高新低碳晶越科技有限公司的委托代理人郭玉臣、黄金杏，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人匡杨、丁振凯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告广东高新低碳晶越科技有限公司诉称，一、被告作出的《行政决定书》认定事实错误。原广州市国土资源和房屋管理局与我方于2012年5月21日签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）（合同编号：穗国地出合xxxxxx号，合同电子监管号为：4401162012Ｂ00298），公开出让坐落于广州开发区的地块，地块编号，地块编号为xxxx973平方米，出让价款为35740000元人民币。合同生效后，被告依约将我方支付的定金7150000元抵作土地出让价款，但涉案土地不具备出让合同约定的条件，被告也未按合同约定时间办理土地使用权交付手续。广州市萝岗区人民政府办公室于2012年12月25日作出的《区政府工作会议纪要》（穗萝府会纪［2012］192号）第七条也反映出该地块土地平整工作未完成，存在山坟和钉子户迁移等问题，导致我方不能依出让合同约定在2012年11月21日前开工。故我方行使顺序履行抗辩权向中新广州知识城管理委员会申请延期缴纳剩余的出让金，并征得其同意。此后我方考虑到已订购的相关生产设备等问题，便于2014年6月20日缴清剩余的出让金28590000元，但被告要求我方承担18240420元滞纳金，并认定我方行使顺序履行抗辩权延迟缴纳土地出让金的行为是违约行为，属于事实认定错误。二、被告作出的涉案决定书适用法律错误。（一）涉案土地在出让合同生效时不具备交付条件。合同生效时，不仅出让合同中第一条、第二条约定的排水排污等条件尚未具备，而且还不符合《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）关于市、县国土资源主管部门供应土地应当满足的条件。（二）我方不存在违约行为。我方发现涉案地块在出让合同生效时不具备交付条件，为保障自身合法权益，便依法行使顺序履行抗辩权延迟缴纳出让金。另外，根据《闲置土地处置办法》第二十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条的规定和出让合同第三十七条、第三十八条的约定，应由被告依法承担违约责任，并依约向我方交付地块，以便我方办理国土使用证。综上，被告出让的土地不符合交付条件，我方延期缴纳剩余的出让金并非违约行为，请求法院判令：一、撤销被告于2018年7月5日作出的《行政决定书》；二、由被告承担本案诉讼费用。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、原市国规委是作出涉案《行政决定书》的合法主体。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，本案中，2012年5月21日，原告（受让人）与原广州市国土资源和房屋管理局（出让人）签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》（下称出让合同），受让位于知识城九龙，地块编号，地块编号为xxxx8973平方米的土地使用权。出让合同第三十条约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”原市国土资源和房屋管理局在签订出让合同时，是广州市土地行政管理部门，其职能包括组织实施土地使用权划拨、出让、收回以及计收国有建设用地使用权出让金等。因广州市机构改革，原市国土资源和房屋管理局的土地和矿产资源管理职责整合划入原市国规委。因而，出让合同中出让人权利义务也一并由原市国规委承继。二、原市国规委作出的涉案行政决定书符合法律规定及出让合同约定。根据出让合同第八条、第九条约定，涉案国有建设用地使用权出让价款为35740000元，其中定金为7150000元，签订合同后，定金抵作土地出让价款。该合同第十条约定受让人应在合同签订之日起60日内，一次性付清出让价款。出让合同签订后，经原告申请，广州开发区管委会批复同意土地出让金延期至2012年9月20日前缴交。但原告未在该批复期限内缴交完毕。经开发区国土部门催促，原告于2014年6月20日才缴纳完毕剩余的出让金28590000元。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定和出让合同第三十条约定，按日1‰，以及28590000元为基数计算，原告应付违约金1824.042万元。三、原市国规委作出涉案行政决定书的程序符合规定。经属地国土部门多次催缴，原告一直拒绝支付违约金。原市国规委2018年2月2日作出《行政决定告知书》及《听证告知书》，告知原告拟作出的涉案行政决定及原告享有的陈述、申辩及听证等权利，并于2018年2月9日送达原告。因原告申请听证，2018年4月13日，原市国规委召开听证会，听取了案件调查人及原告的陈述、申辩，审查了相关证据，并作出听证报告书。报告书结论为听证申请人听证理由不成立。2018年6月28日，广州开发区管委会以穗开内收［2018］271号复函，批复同意对原告作出行政决定，责令其缴纳未按时缴纳土地出让金所产生的违约金1824.042万元。2018年7月5日，原市国规委作出涉案行政决定书，并于7月12日送达原告。作出涉案决定书的相关程序充分保障了原告的陈述、申辩及听证等权利，符合法律规定。四、针对起诉状涉及问题的回应。（一）涉案土地不存在不符合交付条件的情况，并已于2012年5月12日交付原告。根据出让合同第六条约定，宗地应在签订合同当日交付原告，为现状交地，该合同附件4第五条亦约定“自合同签订之日起按现状向受让人移交”。合同并未约定土地移交时需“具备动工开发条件”。并且，涉案土地系通过公开挂牌出让，出让文件也规定土地是现状交地。原告在申请挂牌竞价前，对土地现状是清楚的，且未提出异议，说明其对土地状况是认可的。原告诉状中所称的《闲置土地处置办法》关于土地供应满足条件的规定系该办法2012年7月1日修改后增加的新规定，在签订涉案出让合同时，该办法并无相关规定。并且，涉案土地也并不存在拆迁纠纷。原告所称的宗地不符合交付要求，与事实不符。此外，按照当时广州市土地出让的惯例，签订合同即视为已移交土地，不需另行办理移交手续。涉案土地在2012年5月21日已移交给原告。不存在出让人未交付土地的情况。（二）关于顺序履行抗辩权问题。我局认为本案不适用顺序履行抗辩权的相关规定。首先，涉案土地已在签订出让合同时交付原告，不存在顺序履行抗辩权发生的前提（即合同相对方未履行在先义务）。其次，顺序履行抗辩权主要适用于民事合同关系。涉案出让合同为行政合同，适用行政法律法规调整，不适用顺序履行抗辩权相关民事法律规定。最后，土地出让金的支付时间不仅为出让合同所约定，也为行政法规所规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，按时支付土地出让金，是受让人应履行的法定义务。出让合同约定的土地交付时间在先或在后，均不影响原告应按上述法规规定支付土地出让金的义务。原告不应以民事合同法律关系中关于顺序履行抗辩权的规定来排除其应履行的法定义务。综上所述，原市国规委作出的涉案行政决定书合法，请法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2012年5月21日，原广州市国土资源和房屋管理局（出让人）和原告（受让人）签订穗国地出合xxxxx号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同记载：第四条，本合同项下出让宗地编号为ＪＬＧＹ-Ｊ1-2，宗地面积58973平方米，坐落于广州开发区（以下简称涉案地块）；第五条，本合同项下出让宗地的用途为工业用地；第六条，出让人同意在2012年5月21日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为按现状交地；第七条，本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为50年，按本合同第六条约定的交付土地之日起算，等等；第八条，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为35740000元，每平方米606.04元；第九条，本合同项下宗地的定金为7150000元，定金抵作土地出让价款；第十条，受让人同意本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，等等；第十一条，受让人应当按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；第三十条，受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，等等。该合同附件4地块配套条件约定，一、道路、排水、排污，道路至少接通到受让人用地主出入口位置，排水、排污市政管网用户井埋设到受让人用地红线内排水尾井附近，等等；二、供水，本合同签订后，受让人应尽快到开发区供水管理中心办理用水申报手续，等等；三、供电，本合同签订后，受让人应尽快到供电部门申报永久用电，等等；四、电信，受让人用户申请所需电话，经开发区电信分局批准后，从离该受让人最邻近的路网电信管线分接支线，电话分线箱设置在分接处，等等；五、土地平整和移交，自本合同签订之日起按现状向受让人移交；六、本合同签订后三十天内，开发区土地管理部门会同受让人依照用地红线图验明用地界桩，界桩定点费用由受让人支付，等等。 诉讼中，原、被告确认原告如期缴纳了合同定金715万元。 2012年8月23日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局（系原广州市国土资源和房屋管理局的派出机构，以下简称萝岗分局）对原告作出穗萝国房函[2012]644号《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》，表示同意原告涉案地块的剩余土地出让金延期至2012年9月20日前缴交。2012年10月19日，萝岗分局对原告作出穗萝国房函[2012]809号《关于不同意高新低碳公司再次延期缴交土地出让金的复函》，表示原告应严格按照《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》（穗萝国房函[2012]644号）缴交土地出让金，如逾期缴交，自逾期之日起每日按延迟支付款项的1‰计收滞纳金。 根据原告提交的原广州市萝岗区人民政府办公室2012年12月25日的穗萝府会纪[2012]192号《区政府工作会议纪要》，其中第七点记载：“关于高新低碳晶越科技有限公司用地问题该项目负责人反映，项目地块土地平整工作未完成，地块内存，地块内存在山坟和**钉子户迁移问题技碳纤维项目现有的临时运输水泥道路贯穿了其地块，导致项目不能进场地质勘探和围蔽等工作。中新广州知识城建管中心要加快推进青苗补偿和山坟迁移问题，区政府投资项目建设管理中心在土地平整时要考虑金发科技碳纤维项目临时水泥路迁改问题，在土地平整的同时为企业修建处临时道路供企业使用。”原告据此认为涉案地块一直没有达到合同及附件4约定的地块配套条件，土地没有平整，存在没有拆迁的钉子户和山坟，且不具有道路通行条件，因此原告履行顺序履行抗辩权未支付剩余的土地出让金。被告回应认为，涉案地块根据合同约定是按现状移交，被告没有平整土地的义务，开发区政府为了督促企业尽快建设，让其他部门代为平整，但该土地平整是开发区的政策，不是被告的合同义务；并认为涉案地块出让前已完成征地手续，但是未平整前会有部分建筑物遗留；至于合同附件4约定地块配套条件，并未要求在签订土地出让合同时都具备，而涉案地块的道路、排水排污等符合条件，已连接到涉案地块附近，供水、供电等需要原告自行申报。 2014年6月20日，原告向被告缴交土地出让金2859万元。诉讼中，原告表示因2014年涉案地块勉强达到动工条件，原告遂支付了剩余的土地出让金。 2015年1月9日，萝岗分局对原告作出穗萝国房[2015]1号《关于滞纳金催缴的通知》，通知因原告仅如期缴纳涉案地块定金715万元，剩余2859万元本应于2012年9月20日前缴交，原告却于2014年6月20日缴交，逾期638日，原告应在十个工作日内缴清滞纳金1824.042万元（2859万元×1‰×638天），否则将解除土地出让合同收回涉案地块。2015年2月1日，原告向萝岗分局提交申请书，认为涉案地块不符合交付条件，因此原告此前拒绝支付出让金不构成违约，不产生滞纳金，并请求萝岗分局颁发涉案地块的国有土地使用证，等等。2015年2月15日，萝岗分局对原告作出穗萝国房[2015]3号《关于再次催缴滞纳金的通知》，再次催缴滞纳金。2016年1月28日，原广州开发区黄埔区国土资源和规划局委托广东三民律师事务所向原告发出律师函催缴滞纳金，原告于2016年2月22日再次复函陈述其意见。2017年12月28日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）向原告发出《广州市国土资源和规划委员会催告函》，催告原告缴纳滞纳金，原告于2018年1月10日再次回函陈述意见。 2018年2月2日，原市国规委向原告作出《行政决定告知书》及《听证告知书》，告知拟作出行政决定，责令原告缴纳违约金18240420元，原告有申请听证的权利。2018年4月13日，原市国规委组织召开听证会，原告派员参与，并主张被告未依约交付土地，原告系履行合同顺序履行抗辩权，不构成违约，不应缴纳违约金。 2018年7月5日，原市国规委对原告作出《行政决定书》，对原告迟延缴交剩余土地出让金的行为，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十四条以及《国有建设用地使用权出让合同》（穗国地出合xxxxxx号）规定，责令原告在收到该决定书之日起15日内缴交土地出让违约金18240420元。原告于2018年7月12日收到上述决定书，后向本院提起行政诉讼。 另查明，原广州市国土资源和房屋管理局的名称先后变更为市国规委、广州市规划和自然资源局，其土地使用权出让方面的行政管理职权并未改变。 以上事实，有《国有建设用地使用权出让合同》《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》《关于不同意高新低碳公司再次延期缴交土地出让金的复函》《关于同意高新低碳项目延期缴交土地出让金的复函》、广东省非税收入票据、《区政府工作会议纪要》《关于滞纳金催缴的通知》《关于再次催缴滞纳金的通知》、律师函、复函、《广州市国土资源和规划委员会催告函》《行政决定告知书》《听证告知书》等证据，以及各方当事人陈述所证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”本案中，原广州市国土资源和房屋管理局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中第三十条约定受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。原告如期缴纳了合同定金715万元，剩余土地出让金2859万元经批准延期至2012年9月20日前缴交，但原告于2014年6月20日才缴交，逾期638天，原市国规委经审查认定原告应缴纳违约金共计1824.042万元。原市国规委虽然作为出让人与原告签订合同，但其仍应依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权，其根据原告的上述违约行为，经催缴、催告、听证等程序后作出涉案行政决定，并无不当。原告抗辩认为其未如期缴纳剩余土地出让金系行使合同顺序履行抗辩权，根本原因在于被告未依照合同约定条件交付土地，但根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》，合同第六条约定交付土地条件为按现状交地，合同附件4第五条亦明确记载自本合同签订之日起按现状向受让人移交，因此原告认为被告未按约定交付土地，证据不足。 综上，原告请求撤销原市国规委作出的涉案《行政决定书》，理据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告广东高新低碳晶越科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广东高新低碳晶越科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  林转好 二〇一九年七月十二日 书 记 员  陈秋燕