山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终304号上诉人（原审原告）文潘，男，汉族，1988年7月3日出生，住济宁市任城区，上诉人（原审原告）文囤臣（系文潘之父），男，汉族，1962年2月2日出生，住址同上，被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府,住所地：济宁市任城区任城大道89号。法定代表人刘宜星，区长。被上诉人（原审被告）济宁市任城区自然资源局（原济宁市国土资源局任城区分局）,住所地：济宁市任城区供销路北首2号。法定代表人张名福，局长。委托代理人闫树华，济宁市济宁市任城区自然资源局科长。委托代理人张自亮，济宁市任城区自然资源局一中队队长。被上诉人（原审被告）济宁市任城区综合行政执法局（原济宁市任城区综合执法局）,住所地：济宁市任城区常青路53号。法定代表人李国庆，局长。被上诉人（原审被告)济宁市任城区人民政府南张街道办事处,住所地：济宁市任城区南张街道。法定代表人张波，主任。文潘、文囤臣因诉济宁市任城区人民政府（以下简称任城区）、济宁市国土资源局任城分局（以下简称任城国土局）、济宁市任城区综合执法局（以下简称任城执法局）、济宁市任城区人民政府南张街道办事处（以下简称南张街道办）房屋强制拆除违法一案，不服济宁市中级人民法院于2018年11月26日作出的（2018）鲁08行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月7日，济宁市人民政府发布济征公告[2017]17号拟征收土地公告，拟对济宁市任城区南张街道文郑村等部分集体土地进行征收。2017年12月10日，被告南张街道办组织有关人员对原告文潘、文囤臣建设的涉案房屋进行了勘察，并制作了房屋征收估价现场勘察记录表。2018年3月31日，被告南张街道办制定了《南张街道北二环西延公路工程项目房屋搬迁补偿安置实施方案》，对搬迁范围、房屋搬迁补偿标准、补偿办法、奖惩办法等进行了规定。其中对于“非宅基地房屋”的补偿与奖惩中载明，未经历届村两委统一规划安排申报和上级主管部门审批，擅自在空闲地、自留地、菜园地、垫平的坑塘上等建设的房屋及附属物，依据评估机构评估的房屋建设价值给予一次性货币补偿；按该处房屋现有建筑开间情况，每间给予750元搬迁费，无临时安置费，不安排安置回迁土地；搬迁签约期限为2018年4月2日至4月15日，逾期未签订《房屋搬迁补偿协议书》且未搬迁完毕的，取消一切奖励，由执法部门依法予以拆除。2018年4月16日，被告南张街道办在涉案房屋上张贴了《南张街道2017年度土地卫片图斑整改通知》，载明包括原告文潘在内的三人所建房屋被国土资源部列为2017年度第136号图斑，要求拆除房屋并恢复土地原状。同日，被告任城执法局作出并向原告文潘送达了济任执改字[2018]第100033号《综合执法责令改正通知书》，责令其立即拆除涉案房屋。2018年4月20日，涉案房屋在被告任城区政府组织的违法建设治理联合执法行动中被拆除，被告任城国土局、被告任城执法局及被告南张街道办均认可参与了上述联合执法行动。原审法院认为，有效解决违法建设问题，促进新型城镇化健康发展，开展违法建设治理活动，符合广大人民群众的利益要求，但在治理活动中对于违法建设的认定与拆除应结合实际情况，依法依程序进行。本案中，被告任城区政府根据上级文件组织的违法建设治理联合执法行动与被告南张街道办组织的北二环西延公路工程项目房屋搬迁系同步进行。因此，在上述过程中各行政机关更应根据职权，各司其职，对于认定是否构成违法建设以及是否应予拆除，除了根据当事人提供的房屋产权宅基证书外，更应当综合考虑房屋建设的时间、当地房屋整体确权颁证情况、村规民俗、是否达成房屋补偿安置协议等情况，给予当事人充分的陈述、申辩权，既不能为促进快速搬迁而机械认定违法建设；也不能因搬迁而忽略回避违法建设问题。本案中，虽然涉案房屋被强制拆除时，被告任城执法局已对原告文潘下达了《综合执法责令改正通知书》，但对于违法建设房屋的强制拆除应当履行正当程序，被告任城区政府组织的联合执法活动，并未提供履行涉案房屋强制拆除程序的相关证据，因此，应当确认拆除涉案房屋的程序违法。本案所涉联合执法活动系由被告任城区政府组织，同时县级以上人民政府具有实施行政强制拆除的法定职权，故本案联合执法活动的法律责任应由被告任城区政府承担，原告对被告任城国土局和任城执法局的起诉主体不适格，应驳回原告对该二被告的起诉。根据被告南张街道办作出的房屋搬迁补偿安置实施方案显示，对于村民擅自在空闲地、自留地、菜园地、垫平的坑塘上等建设的房屋及附属物搬迁时并非完全不给予任何补偿。因原告所建涉案房屋在被告南张街道办发布的搬迁范围中，该房屋被拆除的后果与被告南张街道办搬迁任务的完成具有一定关系，故被告南张街道办与被告任城区政府应一并承担相应责任。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项，判决确认被告济宁市任城区人民政府和被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处于2018年4月20日强制拆除涉案房屋的程序违法，案件受理费50元，由被告济宁市任城区人民政府和被告济宁市任城区人民政府南张街道办事处负担。上诉人文潘、文囤臣不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原判决，确认被上诉人行政强制拆除上诉人所在集体土地上的房屋行政行为违法，案件受理费由被上诉人负担。事实和理由如下：1.根据《城乡规划法》的规定，有权对违法建筑进行认定的是城乡规划主管部门，被上诉人认定上诉人房屋为违法建筑，系认定主体错误。2.上诉人符合《土地管理法》规定及乡村规划，不违反土地利用总体规划，上诉人可申请补办房屋产权证、宅基地使用权证，上诉人无法律手续，未经法定程序，强行拆除上诉人房屋，系严重的行政违法行为。3.因村委会及相关办证机关未履行职责，致上诉人未取得宅基地使用权证，上诉人不应仅因上诉人未取得宅基地使用权证而认定房屋系违法建筑并强制拆除。4.上诉人的房屋面临征收，被上诉人为减少或不予补偿，上诉人陈述申辩及救济的权利，直接认定上诉人的房屋系违法建筑，并强制拆除，系严重侵犯上诉人的合法权益。被上诉人济宁市任城区政府、济宁市任城区南张街道办事处未向本院提交答辩意见。济宁市国土资源局任城分局现变更为济宁市任城区自然资源局，提出以下书面答辩意见：1.任城区政府根据省市文件要求，组织相关执法部门联合执法，对上诉人的违法建设予以拆除，故其作为本案被上诉人主体不适格。2.根据《宅基地管理办法》的相关规定，农村宅基地使用证先申请后建造，故上诉人有关补办宅基地使用证的诉由不符合法律法规的有关规定。3.其于2017年收到国土部下发的卫星遥感监测结果显示，文潘等村民的民房疑似违法建筑，经查阅南张自然资源所保存的土地登记资料，未发现有相关权属证明，故其根据区委、区政府的安排部署，拆除违法建筑的行为程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉理由。济宁市任城区综合执法局现变更为济宁市任城区综合行政执法局，提出以下书面答辩意见：1.其参与任城区政府组织的联合执法，并按照程序向上诉人下达《综合执法责令改正通知书》，属于履行法定职责的行为，并无不当。2.原判认定上诉人对其起诉系主体不适格，驳回上诉人对其起诉正确。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院认定的案件事实。本院认为：农村无证房屋并不等同于违章建筑，要根据具体情况进行区分，综合考量判断。行政强制拆除行为中，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人有权进行陈述和申辩。不经催告程序、不给当事人留出复议和诉讼期限即实施拆除，构成程序违法。上诉人的涉案房屋系被上诉人任城区政府组织的联合执法活动中被强制拆除，由于任城区政府未履行正当程序，原审判决已认定其强制拆除涉案房屋程序违法。由于房屋被拆除的后果与被上诉人南张街道办事处搬迁任务的完成具有一定关系，可能影响上诉人的搬迁补偿，原审判决同时确认被上诉人南张街道办事处一并承担相应责任。被上诉人济宁市任城区自然资源局、济宁市任城区综合行政执法局均被诉主体不适格。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费由上诉人文潘、文囤臣负担。本判决为终审判决。审判长 谢 萍审判员 蒋海年审判员 刘 革二〇一九年七月十二日书记员 韩兆磊