广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终278号上诉人（原审原告）徐冰，女，汉族，1978年12月28日出生，住浙江省杭州市滨江区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区伦教街道教育局，住所地广东省佛山市顺德区伦教街道南苑路1号。负责人黄炫丹，局长。委托代理人胡敬麟，该局工作人员。委托代理人李思远，广东仲马律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区教育局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人闵乐萍，局长。委托代理人温联洲，该局副局长。委托代理人罗泉良，该局工作人员。上诉人徐冰因诉被上诉人佛山市顺德区伦教街道教育局（以下简称伦教教育局）、佛山市顺德区教育局（以下简称区教育局）教育其他行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，徐冰于2016年8月2日向伦教教育局提交《关于开办奥尔夫音乐幼儿园筹建申请书》，申请在佛山市顺德区伦教街道办事处x号开办一所融合幼儿园。园区建筑为独栋大楼，一共4层，建筑面积为2420.03平方米，园区占地面积为3470.94平方米，前院、后院面积达1000多平方米；本园房屋建筑使用性质为工业用地，现也在积极的申请办理该房屋的工业消防设施验收转换为商业消防，并通过消防验收以达到办幼儿园的消防标准。徐冰在申请书中一并介绍了园区的设备设施、班级开设及教学计划。伦教教育局收到上述申请后于2016年8月22日以该局名义作出《关于在伦教街道霞石村委会福星路2号申请开办幼儿园的告知书》（以下简称《告知书》），徐冰于次日签收该《告知书》。另查，伦教教育局属于佛山市顺德区伦教街道办事处（以下简称伦教街办）的内设机构，主要职能包括负责学前教育机构的登记注册、年审及日常管理工作；负责辖区内非学历教育培训机构和区级民办学校的设置、变更和指导工作等。又查，在审理案件过程中，丰某于2018年11月19日自愿向法院申请撤回对伦教教育局、区教育局以及伦教街办的起诉。经审查，法院于同年11月20日作出（2018）粤0606行初1139号行政裁定，裁定准许丰某撤回起诉。2018年11月22日庭审中，徐冰当庭申请撤回对伦教街办的起诉，经审查，法院于2019年4月3日作出（2018）粤0606行初1139号之一行政裁定，裁定准许徐冰撤回对伦教街办的起诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，伦教教育局作出《告知书》，告知徐冰其申请开办幼儿园地址的规划用途是土地为工业用地，房屋为工业用途，故该地址不能申请开办幼儿园，已对徐冰的权利义务产生实际影响，徐冰对该《告知书》不服，有权向法院提起诉讼，伦教教育局认为该《告知书》不属行政诉讼受案范围的主张于法无据，不予采纳。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正）第十一条、《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》第八条第一款第（四）项、顺机编〔2015〕41号《顺德区机构编制委员会关于调整佛山市顺德区教育局主要职责内设机构和人员编制的批复》及顺机编〔2011〕3号《关于印发〈佛山市顺德区伦教街道机关主要职责机构设置和人员编制规定〉的通知》的规定可知，区教育局负责对学校及其他教育机构的设立、变更和终止，办理审核、批准、注册或备案，故对于徐冰开办幼儿园的申请，应由区教育局审批。区教育局认为其不是适格被告的主张，理由不充分，不予支持。如徐冰认为其开办幼儿园的申请现符合相应的许可条件，可另行直接向区教育局提出申请，法院对此不作处理。另外，伦教教育局只是伦教街办的内设机构，负责学前教育机构的登记注册、年审及日常管理等工作，在没有法律、法规、规章授权的情况下，其以自己名义作出《告知书》，属超越职权的行为，作出的《告知书》依法应予撤销。对于徐冰的财产损失是否进行赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、第十五条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，徐冰应当对其主张的因伦教教育局作出《告知书》造成的损害提供证据证明。《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正）第十三条至第十六条规定了申请筹设民办学校时举办者应向审批机关提交的材料，徐冰尚处在提交申请材料的阶段，除了伦教教育局作出的《告知书》，应先取得有权机关颁发的筹设批准书或办学许可证，徐冰在未取得办园许可的前提下自行建设、装修，其损失是因其自己未批先建的行为导致，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定的国家不承担赔偿责任的情形，因此，伦教教育局、区教育局不承担行政赔偿责任。综上，徐冰要求撤销伦教教育局于2016年8月22日作出的《告知书》的诉求，予以支持，但其要求伦教教育局、区教育局共同赔偿270万元经济损失的诉求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项之规定，判决：一、撤销伦教教育局于2016年8月22日作出的《告知书》；二、驳回徐冰的其他诉讼请求。案件受理费50元由伦教教育局、区教育局共同负担。上诉人徐冰上诉称：一、一审判决认为被上诉人伦教教育局作出的《告知书》属于超越职权的行为错误，应认定伦教教育局违法行使职权。伦教教育局官方网站上的伦教街道民办学前教育、非学历教育培训机构审批及管理程序指引等证据可以证明伦教教育局明确告知上诉人，开办幼儿园的咨询和审批部门为伦教教育局。即使伦教教育局作出的《告知书》属于超越职权的行为，亦应对其超越职权行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。二、一审法院审理程序违法。上诉人多次向一审法院申请调取顺德区二十一家幼儿园和托儿所的土地性质情况以及申请证人伦教教育局工作人员李某以及上诉人所租场地的房东出庭作证。一审法院在收到材料后，在庭审时才予以回复，违反法定程序，偏袒伦教教育局和区教育局。三、上诉人的家庭有特殊孩子，从事特殊孩子教育的民生事业，深得装修公司同情和支持。因此，装修公司以非盈利模式为上诉人装修场所。上诉人的装修收据不存在伪造和不实，并没有证据证明该收据为伪造。该装修收据可以作为行政赔偿的依据。四、上诉人在2018年11月庭审上才得知顺德区教育办证审批权是区教育局。而相关录音材料证明区教育局和伦教教育局收到申请材料后，未告知上诉人申请开办幼儿园等办证审批流程信息，未给予上诉人合法的申请指引，亦未给予上诉人陈述、申辩和听证等权利，违反了行政许可的正当程序及法定程序的要求。五、一审判决认定事实错误。上诉人并未向一审法院提交空白合同，所提交的村委会录音等材料并非证明被告知不能营业。同时，一审法院未采纳上诉人提交的29页录音资料等证据系证据采信错误。此外，一审判决并未审查区教育局未依法监督伦教教育局准许他人在土地性质为工业用地的地块上开办幼儿园，却不准许上诉人开办幼儿园的违法事实，并错误认定上诉人的270万元损失是因未批先建的行为导致，伦教教育局和区教育局不承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第七条第二款的规定，伦教教育局和区教育局因违法行政导致上诉人损失，理应对上诉人的损失承担共同赔偿责任。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院确认伦教教育局、区教育局未准许上诉人开办幼儿园违法，并判令伦教教育局、区教育局共同向上诉人赔偿损失270万元，本案诉讼费由伦教教育局、区教育局承担。被上诉人伦教教育局辩称，根据《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，设立民办学校需要经过两个申请和审批流程，即筹设申请和正式设立申请。本案中，上诉人徐冰未取得筹设批准书和办学许可证的前提下即擅自进行了装修、开办幼儿园并招生，属于擅自举办民办学校的违法行为。因此，上诉人所主张的270万元损失是因其自身未批先建的行为所导致，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定的国家不承担赔偿责任的情形，应由上诉人自行承担。综上，一审判决认定事实清楚。适用法律正确。上诉人请求赔偿270万元及利息没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人区教育局辩称，区教育局坚持本案一审诉讼的答辩意见。上诉人徐冰的诉讼请求理据不足。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人徐冰向本院提交了《关于开办融合幼儿园的场地租赁申请》及复函等证据材料，经庭审核对，各方当事人均确认上诉人提交的上述材料中除施工承包合同、诊断证明书、出院记录、部分录音资料未在一审中提交，其余材料上诉人均已在一审程序中提交并经庭审质证。对于上诉人在二审期间才提交的证据材料，经庭审质证，本院认为上诉人提交的施工承包合同及部分录音资料的形成时间在上诉人提起本案诉讼前，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，因该证据属于上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，故本院依法不予接纳；至于诊断证明书、出院记录及一审庭审中的部分录音文字记载虽然形成于一审审理期间，但与本案被诉行政行为的合法性无关，亦与被上诉人伦教教育局、区教育局是否应承担赔偿责任无关，故本院依法亦不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审判决认定伦教教育局“主要职能包括负责学前教育机构的登记注册、年审及日常管理工作；负责辖区内非学历教育培训机构和区级民办学校的设置、变更和指导工作等。”存在不当，本院依法予以指正。本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正）第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；……”《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十一条规定：“设立民办学校的审批权限，依照有关法律、法规的规定执行。”《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》第八条第一款第（四）项规定：“民办学校的设立，按照下列权限审批：……（四）实施义务教育、学前教育、文化教育类非学历教育的学校，由县级以上人民政府教育主管部门审批；……”从上述规定可知，对于民办幼儿园的设立，应由县级以上人民政府教育主管部门进行审批。本案中，针对上诉人徐冰开办幼儿园的申请，被上诉人伦教教育局作为伦教街办的内设机构，在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己名义作出被诉《告知书》，显然超越法定职权，一审法院依法撤销该《告知书》正确，本院予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”本案中，根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修正）第十三条至第十六条的规定及《中华人民共和国行政许可法》第二条有关行政许可含义的规定可知，上诉人提出筹建申请仅是其开设幼儿园前必须履行的法定义务，其是否可以筹设，还应经审批机关依法审查，只有在审批同意后，上诉人才能筹设幼儿园。故上诉人在有关机关未向其核发筹设批准书或办学许可证的情况下，其因未批先建行为而导致的损失属于《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项规定的国家不承担赔偿责任的情形。即虽然伦教教育局作出《告知书》的行为违法，但该违法情形与上诉人主张建设、装修幼儿园的损失之间没有必然的联系，两者不具有因果关系。故上诉人请求伦教教育局及区教育局共同赔偿其270万元经济损失的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。综上，一审法院判决撤销伦教教育局作出的《告知书》并驳回上诉人的其他诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐冰负担。本判决为终审判决。审判长  陈智扬审判员  何丽容审判员  王 慧二〇一九年七月二十五日书记员  暨晓莹