河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终605号上诉人（原审原告）王中强，男，1952年2月3日出生，汉族，住河南省荥阳市。上诉人（原审原告）周福建，男，1965年5月22日出生，汉族，住河南省荥阳市。上诉人（原审原告）刘天锡，男，1967年7月1日出生，汉族，住河南省荥阳市。上诉人（原审原告）徐田，男，1930年10月20日出生，汉族，住河南省荥阳市。上诉人（原审原告）徐文玉，男，1970年12月8日出生，住河南省荥阳市。委托代理人李文娜，女，1971年8月日出生，汉族，住河南省荥阳市。系徐文玉配偶。上诉人（原审原告）徐爱兰，女，1962年11月8日出生，汉族，住河南省荥阳市。上诉人（原审原告）王鹏，男，1978年11月8日出生，汉族，住河南省荥阳市。以上七上诉人共同委托代理人唐琦，北京泽公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市房屋征收与补偿办公室，住所地荥阳市国土资源局院内。法定代表人赵卫广，主任。委托代理人徐柯，该单位工作人员。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市豫龙镇人民政府，住所地河南省荥阳市豫龙镇郑上路283号。法定代表人陈向辉，镇长。委托代理人郭闯，镇政府工作人员。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市自然资源和规划局，住所地河南省荥阳市荥泽大道。法定代表人胡建伟，局长。委托代理人楚帅，该局工作人员。委托代理人耿云龙，河南陆达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荥阳市豫龙镇二十里铺村村民委员会，住所地河南省荥阳市豫龙镇二十里铺村。负责人周建平，村主任。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人王中强、周福建、刘天锡、徐田、徐文玉、徐爱兰、王鹏因诉荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市自然资源和规划局、荥阳市豫龙镇二十里铺村村民委员会要求确认行政协议无效一案，不服巩义市人民法院（2019）豫0181行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院经审理查明：原告王鹏、徐爱兰、刘天锡、徐文玉、王中强、周福建、徐田均系荥阳市豫龙镇二十里铺村村民，在该村有住宅。荥阳市人民政府经河南省人民政府作出批复，征收该村部分集体土地作为2014年度第一批城市建设用地。2016年11月10日，被告荥阳市房屋征收与补偿办公室、被告荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市自然资源和规划局、二十里铺村委签订荥阳市豫龙镇二十里铺村集体土地征收补偿协议，对于涉案的2014B0115号宗地的征收土地安置费标准、社会保障费、征地范围内的青苗费、地上附着物补偿费所依据的文件规定、付款办法等予以确定。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，提起诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。王鹏等七原告诉请确认无效的涉及2014B0115号宗地的《荥阳市豫龙镇二十里铺村集体土地征收补偿协议》，是土地征收实施过程中，荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市自然资源和规划局、二十里铺村委分别作为征收管理、实施部门或者被征收集体土地的所有权人，对于土地征收补偿款达成的协议，其内容仅涉及征地范围内的青苗费、地上附着物补偿标准所依据的文件规定，并未针对本案各原告具体的安置补偿利益予以确定，协议本身也不涉及土地使用权的行使，并不会对各原告的实际权益产生实际影响。因此，七原告既非被诉行政协议的相对人，也与之没有行政法律上的利害关系，依照上述法律规定不具备原告诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告王鹏、徐爱兰、刘天锡、徐文玉、王中强、周福建、徐田的起诉。上诉人王中强、周福建、刘天锡、徐田、徐文玉、徐爱兰、王鹏上诉请求：1、撤销巩义市人民法院（2019）豫0181行初38号行政裁定书；2、指令其他人民法院审理本案或依法提审本案。事实与理由：各上诉人均为荥阳市豫龙镇二十里铺村村民，在二十里铺村有宅基地及房屋。二十里铺村开始征收拆迁后，政府一直未就安置补偿事宜与各上诉人进行协商，且政府作为土地征收主体也未与各上诉人签订安置补偿协议。2018年11月21日在撤销土地出让合同一案中，通过荥阳市国土资源局提供的证据，上诉人方才知道作为政府及政府行政机关的第一、第二被上诉人以及第三被上诉人的土地储备开发中心已经与荥阳市豫龙镇二十里铺村村民委员会就宗地编号为2014B0115号地块签订了《荥阳市豫龙镇二十里铺村集体土地征收补偿协议》，而在此前没有任何主体就该补偿协议向各上诉人进行告知或公示。上述协议就土地补偿费、安置补助费、青苗费、地上附属物补偿费进行了约定，各上诉人认为《荥阳市豫龙镇二十里铺村集体土地征收补偿协议》的签订实体和程序均违法，提起本案诉讼。一审法院经开庭审理后驳回起诉。上诉人认为一审裁定错误，应当依法撤销，原因如下：一、一审法院认为上诉人与涉案协议无利害关系，该认定错误。1、各上诉人均是二十里铺村民，各上诉人在二十里铺均有宅基地及房屋，二十里铺土地征收与各上诉人有切身关系，上诉人有权基于征收获得土地补偿款，更有权获得地上物补偿款。涉案协议上的约定既有土地补偿款，又有地上物的补偿，当然与上诉人有利害关系。2、通过原告提交的证据“资金到位证明”可知，政府已经依据被诉协议将土地补偿款及全部村民的地上物补偿款支付给了村委会，而村委会无权代替村民签订地上物补偿协议以及代收地上物补偿款。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》豫政办【2006】50号第二条第二项规定：严格确定征地补偿费分配原则和分配比例。“地上附着物补偿费和青苗补偿费要全部支付给地上附着物和青苗所有者。”各被告与村委会签订协议约定地上物补偿事项，并于协议后在各上诉人不知情的情况下将地上附着物补偿款直接支付给村委会，显然违反了上述规定。各被上诉人在未告知上诉人、未获得各上诉人授权的情况下，径行处分了各上诉人的地上物相对应的征收补偿权益，损害了各上诉人权益，各上诉人有权起诉。二、一审认定涉案协议并未对各上诉人安置补偿利益进行确定，该认定错误。上诉人提交的证据显示全部地上物补偿款已经向村委会支付完毕，而支付的依据就是涉案协议，各上诉人的补偿权益显然已经被固化在涉案协议及依据该协议所进行的补偿款支付行为中。在此情况下再说未对各上诉人安置补偿利益进行确定有违基本事实。三、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的是“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地行政行为不服的，可以以自己的名义提出诉讼”。该条规定的是对于具有法定使用权或者实际使用权的村民对于涉及其使用的集体土地的行为，可以以个人名义提起诉讼。此处规定的是对涉及“集体土地”的行为不服的可起诉，而不是仅限于对涉及“集体土地使用权”的行为可以起诉。一审法院将“涉案协议不涉及土地使用权的行使”也作为认定原告无权起诉的依据之一，是对于最高院该条司法解释的误读与错误适用。涉案协议是对于上诉人享有使用权的集体土地的征收补偿事项的约定，以涉案集体土地为基础，无论是征收还是补偿都是对于集体土地及地上物所进行的法律行为。上诉人作为土地使用权人、地上物所有权人有权依照前述司法解释及行政诉讼法的规定提起诉讼。被上诉人荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市豫龙镇二十里铺村村民委员会答辩称，本案涉及的是土地征收，土地征收的对象是土地所有权，不是土地的使用权。上诉人不是土地所有权人，也不是合同的当事人。一审法院查明事实及处理都是正确的，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人荥阳市自然资源和规划局答辩称，本案涉及的是土地性质的变更，不涉及上诉人的土地使用权益，本案应适用最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题规定第三条，即本案起诉的适格主体为农村集体经济组织而非村民个人。一审法院认定事实清楚，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实同一审一致。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。依据该规定，针对涉案协议提起的诉讼，村民委员会或者农村集体经济组织是适格原告，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。综上，本案七上诉人的起诉不符合法律规定的起诉条件，一审裁定结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 岩审判员 胡 涛审判员 赵晓涵二〇一九年七月十九日书记员 赵宁宁