湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初97号 原告：邓兰芳。 委托诉讼代理人：颜忠军，湖南环海律师事务所律师。 被告：蓝山县人民政府。 法定代表人：魏和胜，该县县长。 委托诉讼代理人：蒋玉明，蓝山县司法局副局长。 委托诉讼代理人：蒋从光，蓝山县城市管理和综合执法局工作人员。 原告邓兰芳因不服被告蓝山县人民政府房屋行政强制拆除一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2019年4月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告邓兰芳及委托诉讼代理人颜忠军，被告蓝山县人民政府的委托诉讼代理人蒋玉明、蒋从光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邓兰芳诉称，2018年7月10日蓝山县塔峰镇人民政府、蓝山县国土资源局、蓝山县住房和城乡规划局、蓝山县城市管理行政执法局（以下简称蓝山县城管局）在联合执法行动中将原告已建好的两层，砖混结构的房屋强制拆除。被告强制拆除行为给原告造成直接经济损失人民币17万元。2019年1月9日原告向宁远县人民法院起诉上述四机关，宁远县人民法院于2019年3月6日作出裁定，强制拆除原告邓兰芳房屋的行动系蓝山县人民政府组织实施，因此，蓝山县人民政府才是本案适格被告，该事实有宁远县人民法院（2019）湘1126行初4号行政裁定书证实。原告建房符合“一户一宅”的要求，实体上并不违法；被告强制拆除行为程序违法且明显不当。为此，请求：1、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、判决被告赔偿原告直接经济损失人民币17万元整。 原告邓兰芳向本院提交了8份证据，以支持其诉讼请求。证据1、关于邓兰芳信访事项的答复意见书，拟证明被告组织实施了强拆行为；证据2、行政裁定书，拟证明生效法律文书认定蓝山县人民政府是本案被告；证据3、房屋照片，拟证明房屋强拆前后及被拆除房屋周边情况；证据4、三里村委会证明，拟证明原告建房符合“一户一宅”原则，三里村委会同意其建房；证据5、规划申请表，拟证明原告的建房经过了塔峰镇政府的认可；证据6、建房原材料的证明，拟证明被告的违法行为给原告造成了17万元的损失；证据7、百日会战的文件，拟证明原告的房屋由被告强制拆除，蓝山县城市管理行政执法局只是参与配合；证据8、三里村村委会的原告户籍说明，拟证明原告仍然属于三里村村民。 被告蓝山县人民政府辩称，1、答辩人不是本案适格的被告。蓝山县城管局于2018年6月25日作出蓝城管拆〔2018〕第075号《期限拆除通知书》，2018年7月10日与相关部门采取联合执法的方式对被答辩人的违法房屋依法强制拆除，实施强制拆除行为的是蓝山县城管局而不是答辩人，答辩人不是适格被告；2、蓝山县城管局与相关部门联合执法，依法强制拆除被答辩人的违法房屋，符合法律规定。邓兰芳未经规划和国土部门的批准，非法占用土地擅自建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，属于违法建筑。相关部门先后依法制作并向答辩人送达《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正国土资源违法行为通知书》和《限期拆除通知书》等法律文书，但被答辩人未在规定时间内拆除非法建筑，将非法占用的土地退还给集体，蓝山县城管局与相关部门采取联合执法方式对答辩人的非法建筑予以拆除，符合法律规定。为此，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告蓝山县人民政府为支持其答辩意见向本院提交了14份证据。证据1、责令停止国土资源违法行为通知书，拟证明蓝山县国土资源局责令停止违法行为合法；证据2、法律文书送达回证，拟证明依法送达了责令违法行为通知书；证据3、违法线索登记表，拟证明违法线索的来源；证据4、立案呈批表，拟证明立案审批程序；证据5、国土资源违法案件处理决定呈批表，拟证明查处审批程序；证据6、国土资源违法案件调查报告及户籍证明，拟证明原告的违法事实；证据7、责令改正国土资源违法行为通知书及送达回证，拟证明蓝山县国土资源局的责令改正违法行为合法；证据8、工作联系告知函和违建地位置，拟证明确认涉案建筑物为违法建筑及具体位置；证据9、限期拆除通知书，拟证明蓝山县城管局限期拆除通知书合法；证据10、关于强制拆除邓兰芳非法建筑物的请示并得到批准，拟证明依法拆除违法建筑；证据11、蓝山县依法强制拆除三里村邓兰芳违法建筑行动的事实方案；拟证明实施强制拆除涉案房屋的方案；证据12、送达文书和现场拆除照片，拟证明依法送达了文书；证据13、调查询问笔录，拟证明拆除的建筑系违法建筑；证据14、蓝山县城管局主要职责内设机构和人员编制规定，拟证明蓝山县城管局行使城乡管理方面的行政处罚权，其内设的控违拆违办公室负责违法建筑的强制拆除。 被告对原告提交的证据质证认为，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，拆除违法建筑不由政府直接实施，应由政府相关职能部门实施；对证据2的“三性”没有异议，对认定的事实有异议，百日会战控违拆违的时间是限定的，是临时性方案，行政机关的具体职责应以“三定”方案为准；对证据3无异议，原告房屋属于在建建筑；对证据4的关联性有异议，拆违与原告是哪里户口没有关联；对证据5的证明目的有异议，修建房屋应取得相应的建房手续；证据6与本案没有关联，涉案房屋是违法建筑不存在赔偿问题；证据7、对证明目的有异议；证据8与本案没有关联性。 原告对被告提供的证据质证认为，对证据1的真实性没有异议，对合法性有异议，建筑物的所有权人是原告，文书送达主体错误，涉案房屋是经过村委会同意修建的，修建的房屋是合法的；对证据2的真实性无异议，合法性有异议，法律文书没有直接送达给原告；对证据3的“三性”均有异议，这是内部文书，不知真假；对证据4的“三性”有异议，原告无法核实内部文件的真实性；对证据5的“三性”有异议；对证据6的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，失地农民农转非是村里统一办理的，不能证实原告是城镇户口，原告一直居住在三里村，在三里村享有的权利和义务从未改变；对证据7的合法性无异议，合法性有异议，文书送达错误，房屋是合法建筑不应当被拆除；对证据8的三性有异议；对证据9的三性均有异议，限期拆除通知书是伪造的，限期拆除通知书没有送达给原告，原告今天才看到该份文书；对证据10的“三性”有异议；对证据11的三性有异议，这是行政机关内部文书，不能确定其真实性；对证据11的三性有异议，实施方案没有加盖公章，形式上不合法，恰好证明原告的房屋是被告组织实施的，被告是本案的适格被告；对证据12的真实性无异议，合法性有异议，拆除程序不合法，不能由照片证明被告的拆除行为合法；对证据13的真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据14的三性有异议。 经双方当事人举证、质证，本院认证认为，被告对原告提供的证据1-5、7、8的真实性未提出异议，上述7份证据与本案具有关联性，予以采信；证据6系证人证言，证人未到庭接受质询，对建房需要购买红砖、钢筋等材料的事实予以采信，对其他拟证明的事实不予采信。 原告对被告提供的证据1、2、6、7、13的真实性无异议，这5份证据与本案具有关联性，对上述5份证据予以采信；对证据3-5、8-10、14的真实性有异议，由于上述7份证据与本案具有关联性，结合本案其他证据，对上述7份证据予以采信；证据11没有加盖公章，对该份证据不予采信；对证据12现场拆除的状况予以采信，对限期拆除通知已送达给原告的事实不予采信。 经审理查明，原告邓兰芳系蓝山县塔峰镇三里村六组村民，2004年根据当时的政策统一办理了农转非手续，同年结婚后分户，无宅基地，一直与父母居住在三里村。原告于2018年4月16日向村委会、镇政府提出“在老祖屋宅基地拆旧建房”的申请，村委会和塔峰镇政府分别于2018年4月16日、4月28日在申请书签署情况属实，请规划、国土部门依法审批的意见。原告在未经规划、国土部门批准的情况下，于2018年5月在已倒塌的老祖屋宅基地上修建房屋，至2018年6月12日已建至一层半。蓝山县国土资源局发现线索后，进行了立案调查，于2018年6月12日向原告父亲邓绍文（建房实际管理人）送达了蓝国土资执〔停〕（2018）84号责令停止国土资源违法行为通知书，6月13日送达了蓝国土资执〔改〕（2018）23号责令改正国土资源违法行为通知书。2018年6月1日蓝山县城管局收到蓝山县城乡规划办公室要求对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设进行查处的工作联系告知函后，于2018年6月26日作出了蓝城管拆〔2018〕第075号限期拆除通知书，蓝山县城管局未提交证据证实限期拆除通知已送达给原告。2018年7月10日蓝山县人民政府组织城管、国土、规划、塔峰镇政府等部门使用挖机的方式将原告邓兰芳在建两层、砖混结构的房屋强制拆除。 另查明，2019年1月9日原告以蓝山县城管局等四单位为被告向宁远县人民法院提起行政诉讼，宁远县人民审理认为，2017年5月12日中共蓝山县委办公室、蓝山县人民政府办公室下发蓝办发〔2017〕16号《关于印发〈蓝山县控违拆违百日会战实施方案〉的通知》，同时发布了《蓝山县控违拆违暂行办法》，该办法明确蓝山县城管局、住房和城乡规划局、国土资源局、塔峰镇政府其中一项重要职责为“参与配合政府组织的强制拆除行动”。虽然蓝山县城管局等四单位参与了强制拆除原告邓兰芳的房屋，但拆除行动系蓝山县人民政府组织实施，因此，蓝山县人民政府才是适格被告。作出了（2019）湘1126行初4号行政裁定，裁定驳回原告邓兰芳的起诉，该裁定已发生法律效力。 本院认为，本案争执的焦点：1、蓝山县人民政府是否为本案适格被告；2、被告的强拆行为是否合法；3、原告要求被告赔偿直接损失17万元的诉请能否得到支持。 一、蓝山县人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。2017年5月12日中共蓝山县委办公室、蓝山县人民政府办公室下发蓝办发〔2017〕16号《关于印发〈蓝山县控违拆违百日会战实施方案〉的通知》，明确写明对违法建筑当事人在规定期限内未自行拆除或拒绝拆除的，由蓝山县控违拆违领导小组负责组织住建、国土、城管等有关部门单位，依法予以强制拆除，同时发布的《蓝山县控违拆违暂行办法》明确蓝山县城管局、住房和城乡规划局、国土资源局等单位其中一项重要职责为“参与配合政府组织的强制拆除行动”。本案中，虽然蓝山县城管局等单位参与了强制拆除原告邓兰芳的房屋，但拆除行为系蓝山县人民政府组织实施，蓝山县人民政府起主导作用，故蓝山县人民政府是本案适格被告。蓝山县人民政府提出不是本案适格被告的答辩意见，不予采纳。 二、被告蓝山县人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。本案中，原告在未取得国土、规划部门批准的情况下，擅自在老祖屋宅基地上建房，蓝山县国土资源局对原告非法占用土地的行为立案查处，先后作出《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令改正国土资源违法行为通知书》，并送达给原告父亲后，原告将一层半砖混结构的房屋建至二层。2018年6月1日蓝山县城管局收到蓝山县城乡规划办公室要求对原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设进行查处的工作函后，于2018年6月26日作出了蓝城管拆〔2018〕第075号《限期拆除通知书》，责令原告于2018年6月30日前自行拆除在建建筑。2018年7月10日被告蓝山县人民政府在蓝山县城管局未将《限期拆除通知书》送达，未听取当事人的陈述申辩和制作现场笔录的情况下，自行组织人员强制拆除涉案房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，程序违法。被告提出强拆行为符合法律规定的诉辩意见，不予支持。 三、关于原告的赔偿请求是否能得到支持的问题。本案中，原告在未取得国土和规划部门批准许可的情况下，修建的房屋系违法建筑，违法建筑不受法律保护，但建筑材料系原告的合法财产。被告在限期拆除通知未送达的情况下，组织人员使用挖机强制拆除原告的房屋，剥夺了原告自行拆除，回收建筑材料的权利，被告应对强拆造成建筑材料的损失承担赔偿责任。原告要求被告赔偿直接经济损失17万元，提供了黄庄明、黄溅成、邱小文等人的证明，证实购买钢筋、水泥、红砖、碎石花费了105,432元和支付人工工资61,568元共计170,000元，被告未提供建筑材料价值的证据。人工工资不属于建筑材料，根据涉案房屋的面积、结构、层数，结合建设需要使用的钢筋、红砖数量，酌情确定可回收建筑材料损失为5万元。被告提出涉案房屋系违法建筑，违法建筑不受法律保护，不能得到赔偿的辩论意见不予支持。因被诉行政行为系拆除行为，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款之规定，判决如下： 一、确认被告蓝山县人民政府于2018年7月10日强制拆除原告房屋的行为违法； 二、判令被告在本判决书生效后十五日内赔偿原告可回收建筑材料损失5万元； 三、驳回原告邓兰芳的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告蓝山县人民政府负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈 姬 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇一九年七月二十二日 法官 助理  唐英虎 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。 当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。