安徽省南陵县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0223行初2号公益诉讼起诉人南陵县人民检察院，地址安徽省南陵县籍山大道。被告南陵县水务局，地址安徽省芜湖市南陵县籍山路党政大楼四楼，统一社会信用代码11340223003028244W。法定代表人张拥军，局长。委托代理人吴新民，南陵县水务局工作人员。委托代理人熊小平，安徽熊小平律师事务所律师。公益诉讼起诉人南陵县人民检察院因要求确认被告南陵县水务局怠于履行法定职责违法并要求其继续履行河道监督管理职责，于2019年1月2日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人委托代理人陈小龙、查亚丽、俞慧，被告南陵县水务局法定代表人张拥军及委托代理人吴新民、熊小平，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月4日，南陵县人民检察院向被告发出南检诉前行建（2018）06号诉前检察建议。南陵县水务局在收到诉前检察建议后，未回复南陵县人民检察院。南陵县人民检察院认为被告怠于履行法定职责，至青弋江河道内七处堆砂场仍然堆放大量砂石，影响河道安全和河势稳定，环境资源遭受破坏，国家和社会公共利益受到损害。南陵县人民检察院于2019年1月2日向本院提起行政公益诉讼。公益诉讼起诉人南陵县人民检察院诉称，2010年2月南陵县水务局通过拍卖的方式将南陵县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河段整治与卵石采砂权转让给芜湖荣庆建材有限公司，整治与平整卵石采砂期限到2016年9月16日止。开采期截止后，南陵县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河道内一直处于无证开采和非法盗采的情况，且有大量砂石在河道内非法堆放的情形。该河道内堆砂场现仍有七处。2017年10月18日，安徽省安兴测绘设计有限公司对上述七处堆场现场进行了野外测绘，后经室内资料整理和计算，于2017年10月28日出具了七处堆场堆放量计算技术总结，堆放量计算分别为4261.9立方米、3452.5立方米、21307.9立方米、2238.8立方米、13552.3立方米、612.4立方米、8212.6立方米，合计53638.4立方米。现上述七处砂石堆放现场，虽有两处堆砂场的部分砂石被盗运外，但七处堆砂现场仍然存在，且堆放量较大。2017年12月26日，安徽省（水利部淮河委员会）水利科学研究院出具了《芜湖市南陵县青弋江宋桥段堤防安全鉴定报告》，检测结论为采砂行为已经影响到该段（弋江镇宋桥村七甲至牛头山段）堤防稳定，影响到青弋江大堤的防汛安全和青弋江的河势稳定。2018年7月4日，南陵县人民检察院向被告发出南检诉前行建（2018）06号诉前检察建议。南陵县水务局在收到诉前检察建议后，未回复本院,至今未依法履行监管和处罚职责。现上述七处堆放的砂场仍然堆放大量砂石。南陵县人民检察院认为被告怠于履行法定职责，对青弋江河道疏于管理，导致单位和个人非法采砂并擅自在河道内堆放，公共环境利益仍处于受侵害状态,环境资源遭受破坏，国家和社会公共利益受到损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，向法院提起诉讼，请求法院确认被告怠于履行河道监督管理职责违法；判令被告对违反采砂的人员进行行政处罚。公益诉讼起诉人为证明其主张，向本院提交如下证据及依据并在开庭时出示：证据1关于印发南陵县水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，证明南陵县水务局环境资源保护的职责；证据2南陵县人民政府办公室关于印发进一步加强河道黄砂管理工作意见的通知，证明南陵县水务局环境资源保护的职责；证据3芜湖市人民政府办公室关于印发在全市内河开展全县禁止采砂专项整治工作的意见的通知，证明河道禁止通知；证据4芜湖市人民政府办公室关于进一步强化内河河道采砂管理工作的通知，证明河道禁采通知；证据5南陵县人民政府关于要求对内河河床砂卵石堆进行清理平整的请示、专家组审查意见，证明开采期限至2016年9月16日为止；证据6关于南陵县青弋江河道老洼滩上至透水坝上段、透水坝下至凤州渡口上端、青弋江老大桥至水文站段河床卵石整治平整规划报告，证明开采期限至2016年9月16日为止；证据7南陵县河道滩地整治平整部分砂卵石开采合同及补充协议，证明开采期限至2016年9月16日为止；证据8芜湖市南陵县青弋江河道鸿宇砂石堆放量计算技术总结、芜湖市南陵县青弋江河道荣庆建材砂石堆场堆放量计算技术总结、芜湖市南陵县青弋江河道速杰砂石堆场堆放量计算技术总结、芜湖市南陵县青弋**州砂石堆场堆放量计算技术总结，证明鸿宇河道内开采区、束青州堆场卵石堆放及未整改情况；证据9芜湖市南陵县青弋江宋桥段堤防安全鉴定报告，证明青弋江宋桥段堤防现有断面4.6.10易发生渗透，采砂影响堤防安全，直接影响到青弋江大堤的防洪安全和河势稳定；证据10现场勘验照片，证明砂石堆放的情况；证据11、12检察建议书及送达回证，证明检察机关督促被告依法履行职责。被告南陵县水务局辩称：被告作为水行政主管部门，对河道的非法采砂以及擅自设置的砂场，负有监督的义务。南陵县水务局作为河道安全管理机关对青弋江的河道依法履行了管理职责。特别是在2016年9月之后，芜湖荣庆建材有限公司合法采砂期限届满后，还对发现的违法采砂进行了行政处罚。尽管芜湖荣庆建材有限公司对合法采砂期限因禁采耽误的时间要求顺延与政府多次交涉，但在县政府未同意延期之前，南陵县水务局因发现非法采砂涉嫌犯罪，向南陵县公安局进行了报案。南陵县公安局接到报案后，对鸿宇砂石厂谢文强进行了立案，为了有效的打击非法采砂的刑事犯罪，公安机关会同南陵县水务局对非法采砂并堆放在河滩的砂石进行了查封，对被采砂的砂石进行了测量。鉴于鸿宇砂石的非法采砂刑事案件当时未结案，故堆放在河道的砂石由于系列刑事案件固定证据的要求无法进行平整，因为平整到河道内，直接关系到非法采砂数量的认定，这正是青弋江堆放的砂石至今未进行平整的原因。鉴于鸿宇砂石厂非法采砂的案件将要结束，南陵县水务局对该河道的整理平整工作已经完成了基础工作，一旦刑事案件结案，南陵县水务局立即进行平整。希望法院查清事实后作出公正的判决。被告在法定举证期限内向本院提交如下证据并在开庭时出示：证据1南陵县水务局2016年开始对青弋江段河道进行非法采砂管理的工作布置及处置措施材料，证明南陵县水务局依法对河道履行河道采砂管理职责；证据2测量报告及刑事案件报案材料、立案材料及相关证据材料，证明因刑事案件未结束，故不能对堆放的砂石及开采的河道进行平整，否则将会影响到刑事案件证据的认定；证据3堆放砂石的测量报告及复绿概算、规划，证明待刑事案件结束后，我局将对该河滩地依据规划进行平整复绿。被告在法定举证期限期满后向本院提供新证据：补充证据1要求重新鉴定申请、重新鉴定报告、刑事判决书，证明南陵县鸿宇砂石法定代表人李卫国对检察机关提供的鉴定鸿宇砂石厂非法采砂的数量和价格有异议，提出重新鉴定的事实；补充证据2县防办【2019】6号文件、县黄砂管理工作领导组会议纪要、县防指【2019】4号文件、整治工程施工图纸，证明对堆放砂石准备进行整治的情况，并确保在汛期前整治结束。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告举出的证据质证意见如下：对证据1的真实性没有异方议，但对其证明目的不予认可，材料反映被告在日常巡查过程发现多起盗采的行为，2016年、2017年只处罚了2个人，没有全部进行行政处罚就证明被告没有全面履行职责；对证据2的真实性没有异议，但对其证明目的不予认可，因为公安机关查处刑事案件与被告查处行政案件没有冲突关系，刑事证据可以采取多种方式进行固定，而不是被告陈述的只有保留违法现场的一种方法。被告对多处堆放的砂石只是进行了拍摄，没有责令企业进行对影响河道的砂石进行平整，系被告怠于履行职责；对证据3没有异议；对补充证据1的真实性没有异议，但对证明目的有异议，理由同上；对补充证据2没有异议，认为被告对堆放的砂石进行及时平整是公益起诉的目的之一。被告对公益诉讼起诉人举证的证据质证意见如下：被告对证据1-8没有异议；对证据9的真实性没有异议，但认为只能是参考文件，不是会必然发生的；对证据10-12没有异议。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人与被告无争议的证据予以采信；对公益诉讼起诉人与被告其他的证据的真实性予以认定。经审理查明，2010年2月南陵县水务局通过拍卖的方式将南陵县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河段整治与卵石采砂权转让给芜湖荣庆建材有限公司，整治与平整卵石采砂期限到2016年9月16日止。开采期截止后，南陵县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河道内一直处于无证开采和非法盗采的情况，且有大量砂石在河道内非法堆放的情形。至起诉前该河道内砂石堆场仍有七处，分别是弋江镇宋桥村段牛头山河道内南陵县鸿宇采砂厂砂石堆场两处、弋江镇宋桥村段七甲河道内芜湖荣庆建材有限公司堆场两处、弋江镇新光村段漕畈河道内南陵县速杰建材有限公司砂石堆场两处、弋江镇新光村段漕畈河道内束青州砂石堆场一处。2017年10月18日，安徽省安兴测绘设计有限公司对上述七处堆场现场进行了野外测绘，于2017年10月28日出具了七处堆场堆放量计算技术总结，堆放量分别为4261.9立方米、3452.5立方米、21307.9立方米、2238.8立方米、13552.3立方米、612.4立方米、8212.6立方米，合计53638.4立方米。公益诉讼起诉人分别于2017年11月1日、2018年6月4日到上述七处砂石堆放现场勘验，有两处堆砂场的部分砂石被盗运外，七处堆砂现场仍然在。2017年12月26日安徽省（水利部淮河委员会）水利科学研究院出具了《芜湖市南陵县青弋江宋桥段堤防安全鉴定报告》，检测结论为采砂行为已经影响到该段（弋江镇宋桥村七甲至牛头山段）堤防稳定，影响到青弋江大堤的防汛安全以及青弋江河势稳定。2018年7月4日，公益诉讼起诉人向被告发出南检诉前行建（2018）06号诉前检察建议。南陵县水务局在收到诉前检察建议后，未向公益诉讼起诉人回复。在本案审理期间，被告委托安徽水院工程勘测设计研究院有限公司制定滩地整治工程施工图，在芜湖荣庆建材有限公司承担相应费用的情况下，组织相关部门平整了上述七处砂石堆场。2019年6月27日被告对上述七处砂石堆场的行为人芜湖荣庆建材有限公司进行了立案查处，并于2019年7月19日作出南水立字【2019】第6号《行政处罚决定书》，对芜湖荣庆建材有限公司处以罚款19000元的行政处罚。本院认为，被告作为县级水行政主管部门，应积极履行行政管理职责。2010年2月被告虽通过拍卖的方式将南陵县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河段整治与卵石采砂权转让给芜湖荣庆建材有限公司，但不影响被告作为行政主管部门日常行政管理工作。对在本县辖区内发生的非法采砂及擅自设置堆砂场的非法行为，被告应积极履行监管和处罚的职责。2016年9月16日后本县青弋江新光老渡口上游100米至透水坝下游500米河道内一直处于无证开采和非法盗采的情况，且有大量砂石在河道内非法堆放的情形，至起诉前该河道内砂石堆场仍有七处，影响河道安全和河势稳定，环境资源遭受破坏，国家和社会公共利益受到损害。特别是公益诉讼起诉人向被告提出检察建议后，被告仍未进行积极整改。故公益诉讼起诉人请求法院确认被告怠于履行河道监督管理职责违法的诉讼请求本院予以支持。本案诉讼期间，被告委托安徽水院工程勘测设计研究院有限公司制定滩地整治工程施工图，并组织相关部门平整了上述七处砂石堆场，且被告已对芜湖荣庆建材有限公司进行了行政处罚。根据行政诉讼法的相关规定，被告虽然改变了原行政行为，但公益诉讼起诉人仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应判决确认违法。故公益诉讼起诉人请求法院确认被告怠于履行河道监督管理职责违法的诉讼请求本院予以支持。被告辩称因非法采砂的刑事案件没有结束，堆放的砂石不能进行平整的主张，没有事实与法律依据，本院不予采纳。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第三十七条，《中华人民共和河道管理条例》第二十五条、第四十四条，《安徽省河道采砂管理办法》第二十五条第（一）、（五）项、第二十七条、三十条第（三）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告南陵县水务局从2016年9月16日至整改前在对本县青弋江河道非法采砂及擅自堆放的砂石违法行为监督管理和处罚不到位，怠于履行行政管理职责违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长  詹陵生审 判 员  牧 丽审 判 员  张道海人民陪审员  王本祥人民陪审员  王学文人民陪审员  向 前人民陪审员  章 晔二〇一九年七月二十日书 记 员  章瀚兰附：本判决适用的相关法律依据一.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二.《中华人民共和国水法》第十二条国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。《中华人民共和国水法》第三十七条禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。三.《中华人民共和河道管理条例》第二十五条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。四.《安徽省河道采砂管理办法》第二十一条从事河道采砂活动的单位和个人，应当遵守下列规定：（一）随采随运，及时清除砂石和弃料堆体；（二）运输砂石的车辆按照指定进出场路线行驶，并符合水工程堤顶路面的承载要求，不得影响水工程运行安全；（三）在通航河道内采砂的，应当服从通航安全要求，并在作业区设立明显标志；（四）不得破坏环境、污染水体；（五）采砂活动结束后，及时对采砂现场进行清理、平整；（六）有关法律、法规和规章的规定。第二十七条在河道滩地设置堆砂场，应当报经有管辖权的市、县人民政府水行政主管部门或者省水工程管理单位批准，并依法缴纳河道滩地占用补偿费用。第三十条违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县人民政府水行政主管部门或者省水工程管理单位责令停止违法行为，并按照下列规定处罚：（一）伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证的，处以1万元以上3万元以下的罚款，收缴伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让的河道采砂许可证；（二）未按照河道采砂许可证规定的要求采砂的，处以2000元以上1万元以下的罚款；情节严重的，处以1万元以上3万元以下的罚款；（三）未随采随运，未及时清除砂石和弃料堆体，或者采砂活动结束后，未及时对采砂现场进行清理、平整的，责令限期清除、清理、平整或者采取其他补救措施；逾期未清除、清理、平整，经催告仍不清除、清理、平整的，可以代为清除、清理、平整，所需费用由责任者承担，并处以5000元以上2万元以下的罚款；（四）装运违法开采的砂石的，处以5000元以上2万元以下的罚款。