山东省梁山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0832行初97号 原告:郭傅玉，女，1985年6月6日出生，汉族，居民，住梁山县。 委托代理人：李纲，梁山鸿运法律服务所法律服务工作者。 被告：梁山县房屋征收办公室，统一社会信用代码123708324940789070，住所地梁山县城人民北路25号。 法定代表人：姜红，主任。 委托代理人：赵斌，梁山县房屋征收办公室工作人员。 委托代理人：井伟刚，山东求胜律师事务所律师。 被告：梁山县水泊街道办事处，统一社会信用代码11370832571686077L，住所地梁山县美的亚城市广场。 法定代表人：张呈祥，主任。 出庭负责人：张英杰，梁山县水泊街道办事处副主任。 委托代理人：宋广军，山东及时雨律师事务所律师。 委托代理人：韩忠凯，山东及时雨律师事务所律师。 原告郭傅玉诉被告梁山县房屋征收办公室、梁山县水泊街道办事处履行征收补偿安置职责一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2019年6月11日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告郭傅玉及其委托代理人李刚，被告梁山县房屋征收办公室的委托代理人赵斌、井伟刚，被告梁山县水泊街道办事处的负责人张英杰及委托代理人韩忠凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告梁山县水泊街道办事处、梁山县房屋征收办公室与原告郭傅玉于2012年3月27日签订了NO：B-033号《土地补偿协议书》及NO：B-037号《房屋征收补偿安置协议书》。原告要求被告履行征收补偿安置职责，二被告以原告不符合安置的条件、不属于安置对象为由拒绝安置。 原告郭傅玉诉称，原告为梁山县水泊街道办事处东马庙居民，2012年3月27日被告对东马庙进行拆迁时，经和原告协商对原告按人口进行安置，当时原告和女儿共计两口人，应享有的安置房配给面积为90平方米，选择的安置房面积为95平方米，超过部分按照安置房综合建设成本由原告补齐差价，并约定了过渡费等内容。达成上述协议后，双方当事人签订了《房屋征收补偿安置协议书》。现安置楼房早已竣工并交付，但被告拒绝按照协议交付原告安置房。请依法判令被告履行原、被告于2012年3月27日签订的《房屋征收补偿安置协议书》，给付原告95平方米安置楼房一套及相应的过渡费，诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交以下证据，1、原告身份证和户口薄各一份，证明原告和女儿为梁山县水泊街道办事处东马庙居民，以及原告的诉讼主体资格。原告为上述村庄村民，上述村庄在被告进行拆迁时，其二人即为被拆迁和安置的对象。2、二被告于2012年3月27日和原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》、《土地补偿协议书》各一份，证明2012年3月27日二被告对原告及其家人居住的东马庙进行拆迁，经和原告协商同意，双方签订《房屋征收补偿安置协议书》约定，二被告对原告按人口进行安置，原告和女儿共计两口人，应享有的安置房配给面积为90平方米，其选择的安置房面积为95平方，大于被告配给的安置房面积5平方米，超过的该部分面积按照安置房综合建设成本由原告补齐差价；过度费的支付标准为，按照被征收房屋面积每月每平方米5元的标准支付18个月的过度费，过渡期限为乙方腾空并交出房屋之日至安置房钥匙交付之日。自2012年3月27日起计算18个月后至2013年9月26日到约定的18个月过渡期。自该日起用每平方米5元乘以90平方米为二被告每月应付原告的过渡费450元，至将上述安置协议约定的安置房实际交付给原告之日止。根据上述两份协议书能够显示二被告在和原告签订上述协议时，已经知道原告在东马庙没有房屋，也没有土地，只是其二人为该村居民，也为被拆迁范围内村民，因此经协商，由原告按照人口选择安置方式，由此也能证明原告在和被告签订该协议时，没有任何隐瞒、欺骗行为，被告的主张明显是不诚信的行为和虚假陈述。3、涉案安置小区现状图像光盘，证明用于安置包括原告在内的被拆迁村民所居住的安置楼房已竣工交付。被告已将安置楼房交与了其他需要安置的拆迁户。4、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过度方式和过度期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务，另一方当事人可依法提起诉讼。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项对征收、征用决定及其补偿决定不服的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理范围；第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告梁山县房屋征收办公室口头辩称，1、原告在梁山县水泊街道办事处东马庙没有房屋和土地，不符合安置的条件，不属于安置对象。2、原告在与被告签订涉案协议时，故意隐瞒了其在东马庙没有土地和被征收房屋已经安置给**来的事实，是欺诈行为。根据合同法25条规定，涉案协议属于无效合同。本次征收补偿属于无偿安置，如给原告安置，将损坏国家与公共利益。根据山东省行政程序规定105条规定，行政机关有权解除合同，据此请法院驳回原告诉讼请求。3、原告没有诉讼主体资格，涉案协议书乙方为吴民，原告并不是适格诉讼主体。请法院驳回原告诉讼请求。 为支持其主张，在举证期限内，被告梁山县房屋征收办公室向本院提交以下证据：1、《东马庙房屋征收补偿安置方案》，证明该方案是依照法律程序制定，也在被征收范围内公示。根据该方案规定，截止到征地（指交出土地）时，户籍在本村且有合法住房的人员属于住房安置对象，原告不符合安置条件。2、No：B-037号《房屋征收补偿安置协议书》，证明该协议书签订主体为二被告同吴民签订，原告不是合同相对方，不具备诉讼主体资格。因原告不符合安置条件，在签订协议时隐瞒了这一事实，根据法律规定，该协议为无效协议。3、No：B-016号《房屋征收补偿安置协议书》、杏花村社区安置房选房确认书、杏花村社区选房通知书，证明案外人**来已就被征收房屋同二被告签订了协议书，涉案被征收房屋已经选择了按照房屋面积进行安置且案外人**来已经安置完毕，原告在主张按照人口安置没有事实及法律依据。4、《梁山县城市规划区土地征迁补偿安置暂行办法》，证明该办法是制定涉案安置方案及签订协议书的基础性规定，该办法现在仍在梁山县政府网上公示。根据该办法16条第二款第三项的规定，虽有常住户口，但无承包地且未参加集体经济组织分配和未依法取得宅基地的被拆迁人员不属于应安置人员。另根据该办法第29条第一款第二项，截止到征地时，户籍在本村且有合法住房的人员，属于安置对象。因原告在东马庙没有承包地，无合法住房，不符合该办法规定的安置条件。 被告梁山县水泊街道办事处辩称，为促进城市建设，改善居民的居住条件，2011年6月30日梁山县人民政府颁布并下发了《梁山县城市规划区土地征迁补偿安置暂行办法》，并附《东马庙房屋征收补偿安置方案》，决定对东马庙的住宅房屋及非住宅房屋等予以征收，同时对被征收房屋的居民予以相应的安置、补偿。征收补偿安置方案第六条第2项规定“按照被征收房屋（包括主、配房）建筑面积1:1的比例确定安置面积或者按照应安置人口每人45平方米安置房和5平方米的储藏室的标准进行无偿安置”。本案中，原告郭傅玉的前夫吴民大约于2012年8月去世，原告及女儿在东马庙没有房屋和土地。吴民的父亲**来、母亲白秀玲为非农业户口，在东马庙有房产一处，主房4间87.81平方米，配房2间17.88平方米，共计105.99平方米。2012年3月27日，二被告与被征收房屋的所有权人**来、白秀玲签订No：B-016号《房屋征收补偿安置协议书》，**来选择按被征收房屋的建筑面积予以安置，**来已于2018年7月份选择了安置楼房。至此，本案中被征收的房屋已依据协议安置完毕。2012年3月27日，原告以其前夫吴民的名义又与二被告签订了No：B-037号《房屋征收补偿安置协议书》，原告选择按安置人口予以安置。房屋征收补偿安置的前提是被征收人的房屋被征收，征收人才对被征收人予以补偿或安置。本案中，原告在东马庙村没有房屋和土地，不应予以补偿和安置，所签订的安置补偿协议没有存在的基础，且所被征收的房屋已对**来、白秀玲安置完毕，所以案涉协议无法履行，请驳回被答辩人的诉讼请求。 为支持其主张，在举证期限内，被告梁山县水泊街道办事处向本院提交以下证据：1、2011年6月30日梁山县人民政府颁布并下发的《梁山县城市规划区土地征迁补偿安置暂行办法》，并附《东马庙房屋征收补偿安置方案》，征收补偿安置方案第16条第3项规定，原告不符合安置的条件。征收补偿安置方案第6条第2项“按照被征收房屋（包括主、配房）建筑面积1:1的比例确定安置面积或者按照应安置人口每人45平方米安置房和5平方米的储藏室的标准进行无偿安置”，进一步说明在被征收人的房屋被征收的前提下，其家庭人员需安置时只能选择一种安置方式。2、2012年3月27日，被告、梁山县房屋征收办公室与被征收房屋的所有权人**来、白秀玲（原告前夫吴民的父母）签订的No：B-016号《房屋征收补偿安置协议书》、2018年7月6日**来签署的《杏花村社区安置房选房确认书》，证实：**来、白秀玲对案涉房屋的征收补偿事宜，选择按被征收房屋的建筑面积予以安置，并已于2018年7月6日选择了安置楼房，协议履行完毕。3、2012年3月27日，吴民与被告、梁山县房屋征收办公室签订了No：B-037号《房屋征收补偿安置协议书》及《土地补偿协议书》，证实原告及其女儿在东马庙没有房屋和土地，该两份协议没有存在的基础，对原告不应补偿和安置。该协议中签订人是吴民不是原告，因此原告不具有诉讼主体资格。 经庭审质证，原告对被告梁山县房屋征收办公室提交的证据质证意见为，对证据1真实性无异议，对其证明目的有异议。该证据只能证明政府在对拆迁区进行拆迁安置时一种政策性指导，但在具体拆迁行为时根据具体情况具体掌握，最终以所签订的拆迁协议为准。对证据2真实性无异议，对其证明问题有异议。该证据抬头乙方处明显载明的乙方为原告郭傅玉，下部分乙方处吴民只是代理原告签字，吴民生前和原告系夫妻关系，其是一种家事代理行为，不能视为其为合同的一方。该协议明确显示被告在和原告签订该协议时已经知道原告的具体情况：原告在东马庙没有房屋。第一条第二项中明确载明了平房、主房及其他房屋均无，所以原告才根据该补偿安置协议选择的安置方式为按人口进行安置，而没有按房屋或土地进行安置。由此能够证明原告具有诉讼主体资格，该协议书合法有效，被告作为政府应遵守诚信原则，不得随意更改行政协议而让老百姓对政府失去信任。对证据3真实性无异议，该证据与本案没有关联性。该证据中显示的协议书编号为B-016，原告的协议书内容为B-037，其安置方式也不同，016号为按房屋进行安置，037号为按人口进行安置，所附的选房确认书、选房通知书也与本案没有关联性，但能够证明原告主张的拆迁安置房已经建设竣工并已交付给了其他需要安置的安置户而没有对原告进行安置。对证据4真实性无异议，对其证明问题有异议。该证据是政策性指导意见，不是法律法规。并且原告为东马庙村民，其户籍也在东马庙，依据农业承包法及土地管理法，其依法应取得土地承包权及宅基使用权。被告作为政府应该给原告土地及宅基的情况下而不给予，在签订了拆迁协议后，再以已经违法的行为主张撤销已合法签订的安置协议是违法和不负责任的行为，也是不诚信的行为，其主张不应支持。 经庭审质证，被告梁山县水泊街道办事处对被告梁山县房屋征收办公室提交的证据均无异议，同时证明原告不是协议签订人，不是合同相对人，不具有诉讼主体资格。 对此，被告梁山县房屋征收办公室辩驳意见为，原告在质证意见中陈述同吴民原系夫妻关系，是一种家事代理行为，即使在签订协议中存在代理行为，原告也只是作为受委托人以吴民的名义签订主体资格签订了涉案协议书。该协议书的签订主体仍然是吴民同二被告，原告没有诉讼主体资格。原告不符合安置条件，原告应就其符合安置方案及安置办法规定的安置条件举证，如不能举证，应承担举证不能责任。 经庭审质证，原告对被告梁山县水泊街道办事处提交的证据质证意见为，根据被告提交的两份安置协议书能显示，其选择安置的方式是两种，一是按人口，二是按被征收房屋，被告在进行具体行政行为时是按上述两种方式进行的而不是其主张的一种方式。即使原、被告双方已达成了安置协议这种具体行政行为，就应当按照协议履行，其举出的文件及其意见只能视为其现在的理解和随意行政解释，不具有任何约束力。从两份协议书都能显示，上部分约定了甲方及乙方，下部分设置了甲方、乙方签字的部分。根据人生活法则及法律习惯和大众理解，都知道合同的签约人以上部注明的为准，下部分是签字人的签字部分，有可能由合同的一方签字，也有可能由一方代理人签字。其他同对被告梁山县房屋征收办公室提交的证据1-3质证意见。 经庭审质证，被告梁山县房屋征收办公室对被告梁山县水泊街道办事处提交的证据无异议。 对此，被告梁山县水泊街道办事处辩驳意见为，原告身份不符合东马庙安置办法的条件，也不具有安置的情形，原告不应享有无偿安置房屋的权利。原告无证据证明合同签订人吴民与本案原告是何种关系，该协议不是原告所签订，原告不是本案适格主体。 经庭审质证，二被告对原告提交的证据质证意见为，对证据1真实性无异议，对其证明目的有异议，不能证明其具有诉讼主体资格，也无法证明其符合安置条件。对证据2真实性无异议，对其证明目的有异议。原告在签订该协议书时，隐瞒了其不符合安置条件的事实，所签订的协议书为无效协议，行政机关也有权撤销该协议书，其请求补偿安置无事实及法律基础。对证据3关联性有异议，与本案无关联性。对证据4，不符合证据法定形式，不应作为证据使用。且本案属于集体土地拆迁安置，不适用国有土地房屋征收补偿安置条例。 对此，原告辩驳意见为，从上述两份协议内容第一条第二项显示，原告在和被告签订协议时被告已明知原告在东马庙没有房屋，其和原告签订拆迁补偿协议是因为东马庙被拆迁后就不会存在，而原告作为该村村民就无处居住，因此是根据该事实和原告签订的拆迁安置协议，而原告也是拆迁安置对象，因此，原告在和被告签订上述协议时无隐瞒、欺诈行为，且该协议是双方真实意思表示，被告应依约履行。如不交付给原告安置楼，原告作为被拆迁对象，被告让原告去什么地方居住，再以什么方式对其进行安置。作为政府，其行政行为是否可以随意变更或撤销，如果真的撤销或变更的话，也要依照安置房的实际价值对原告进行赔偿或补偿。 本院对上述证据认定如下，原告提交的证据1、2及二被告提交的证据，当事人之间对其真实性无异议，符合证据的关联性、合法性、真实性要求，能够作为有效证据使用，本院予以采信。原告提交的证据3结合被告梁山县水泊街道办事处辩称的内容，能证实同批安置房已具备入住条件并已交付的事实，本院予以采信；原告提交的证据4为法律条文规定，不能作为证据使用。 由以上当事人提交的证据以及当事人的陈述可以认定以下事实：原告郭傅玉系梁山县水泊街道办事处东马庙居民，其家庭户下有原告郭傅玉及其女儿吴雨宸二人。2012年3月27日被告梁山县房屋征收办公室、梁山县水泊街道办事处作为甲方、原告郭傅玉作为乙方签订了NO：B-033号《土地补偿协议书》及NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》各一份，原告之夫吴民（已去世，被告答辩中认可原告与吴民系夫妻关系）在涉案协议右下角“乙方”处签字。《土地补偿协议书》约定：截止到2012年3月5日，乙方家庭在籍人员共计2人，无承包地人员2人。二、补偿方式：以支付区片综合地价（A方式）或以发放基本生活保障费、社会养老保险金和最低生活保障费（B方式）两种方式进行补偿。三、乙方自愿选择B方式。（二）乙方选取将征地补偿费直接转入农民个人社会保障账户，按月领取基本生活保障费、社会保障基金和最低生活保障费，并享受45平方米安置房和5平方米储藏室的安置政策。《房屋征收补偿安置协议书》约定：一、基本情况1、乙方现有家庭成员登记家庭人口数2人。2、房屋及宅基情况：无住房。3、乙方签订征收土地的协议号是B-033。二、征收补偿安置（二）住房安置1、乙方选择按人口进行安置时：乙方现有人口2人，应享有的安置房配给面积为90平方米。乙方选择的安置房面积为95平方米。根据以上配选，乙方选择的面积大于甲方配给的安置房面积5平方米，按照安置房综合建设成本相互找补。2018年下半年二被告对涉案片区拆迁房屋进行安置，原告要求二被告履行征收补偿安置职责，二被告以原告不符合安置的条件、不属于安置对象为由拒绝安置。 另查明，二被告与案外人**来（吴民之父）签订了《房屋征收补偿安置协议书》，现已交付安置房。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据上述规定，原、被告对2012年3月27日双方签订NO：B-033号《土地补偿协议书》及NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》这一事实均无异议，涉案协议属行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。涉案协议属人民法院行政诉讼受案范围。 涉案协议上均注明乙方为“郭傅玉家庭”或“郭傅玉”，即原告为涉案协议的一方当事人，故郭傅玉具备本案原告诉讼主体资格。 对于行政协议的审查，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）中均没有作出明确规定。根据最高人民法院的指导精神，在行政协议的司法解释未出台前可继续适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释﹝2015﹞9号）中的规定，故根据该解释第十四条之规定，本案可以适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的相关规定。《合同法》第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，二被告提交的《梁山县城市规划区土地征迁补偿安置暂行办法》第十六条规定，“被征地单位的下列人员属于应安置人员：（一）常住农业人口以及出生和合法婚入人员”，说明原告家庭户为被安置对象；涉案协议上均注明乙方为“郭傅玉家庭”或“郭傅玉”，原告之夫吴民（已去世）在涉案协议上签字捺印，吴民之签字行为为家事代理行为；从原、被告签订的NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》来看，第一条“基本情况”中第（3）项载明：乙方签订征收土地的协议号是B-033，即先签订《土地补偿协议书》，原告作为失地家庭户，为了基本生活保障和居住条件，选择按人口安置，后双方签订NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》。原告基于系梁山县城市规划区土地被征迁农村集体经济组织成员、属于应安置人员的事实，经协商与二被告签订了NO：B-033号《土地补偿协议书》及NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》，涉案协议系双方的真实意思表示，并不违反有关法律、行政法规的强制性规定，应属有效。《合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，涉案回迁安置房已具备分房入住条件且大部分均已入住，且签订涉案协议时，二被告均已查清原告家庭户为无房、无地、独立家庭户，原告没有隐瞒该事实，故二被告主张的“原告隐瞒事实、不属于安置对象、已给**来安置”辩解理由不能成立。案外人**来选择按照何种方式安置、是否安置，不影响原告享有选择安置方式要求安置的权利。原告要求二被告继续履行协议的理由正当，二被告应当按照涉案协议的约定向原告交付安置房屋。原告属于被征地家庭，不属于被征收房屋家庭，其不享有按照协议要求二被告支付过渡费的权利。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 被告梁山县房屋征收办公室、梁山县水泊街道办事处履行与原告郭傅玉于2012年3月27日签订的NO：037号《房屋征收补偿安置协议书》，并于本判决生效后三十日内向原告交付协议书中约定的安置房屋。 案件受理费50元，由被告梁山县房屋征收办公室、梁山县水泊街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  王鸿庆 人民陪审员  汤占蛟 人民陪审员  刘 锐 二〇一九年七月四日 书 记 员  陈丕骄